[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 7.10.2005

KOM(2005) 133 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

Om snabbare framsteg i strävan att nå millennieutvecklingsmålen – Utvecklingsfinansiering och effektivitet i biståndet

{SEK(2005) 453}{SEK(2005) 454}

SAMMANFATTNING

De framsteg som gjorts i strävandena att genomföra millenniedeklarationen, inbegripet millennieutvecklingsmålen, kommer att granskas vid ett FN-möte på hög nivå (UN High Level Event). Inom ramen för detta möte kommer det att hållas ett särskilt möte om utvecklingsfinansiering, som kommer att förberedas av FN:s högnivådialog om utvecklingsfinansiering. De särskilda frågorna i det årliga frågeformuläret för uppföljning av utvecklingen utformades med dessa omständigheter i åtanke. Frågeformuläret sändes ut till medlemsstaterna i oktober 2004.

På grundval av svaren från medlemsstaterna lämnas i detta meddelande 1) en uppdatering vad gäller läget i genomförandet av de åtta s.k. Barcelonaåtagandena, dvs. de åtaganden som EU gjorde i samband med konferensen om utvecklingsfinansiering i Monterrey 2002, 2) en bedömning av vilka åtaganden som behöver förnyas (offentligt utvecklingsbistånd, innovativa finansieringskällor och skuldlättnad) och av på vilka områden framstegen inom Europeiska unionen eller internationellt motiverar en omprövning av åtagandena (samordning, globala gemensamma nyttigheter) samt 3) konkreta förslag till nya åtaganden från EU:s sida.

De ursprungliga åtagandena beträffande volymen av offentligt utvecklingsbistånd, samordning av strategier och harmonisering av procedurer, övergång till obundet bistånd, handelsrelaterat bistånd och skuldlättnad kan komma att ha fullgjorts 2006. Det framstår därför som lägligt att nu börja diskutera nya konkreta åtaganden för tiden därefter. När det gäller globala gemensamma nyttigheter och innovativa finansieringskällor har man nu kommit så långt att det är motiverat att överväga mer konkreta åtaganden. Läget i diskussionerna om reformen av det internationella finanssystemet däremot gör det osannolikt att de önskade resultaten skall kunna nås före utgången av 2006.

Meddelandet stakar ut vägen mot ett möjligt nytt etappmål för ökat offentligt utvecklingsbistånd i EU före utgången av 2010 i riktning mot FN:s mål för offentligt utvecklingsbistånd på 0,7 % av bruttonationalinkomsten (BNI) senast 2015. Nya biståndsformer skisseras och innovativa finansieringskällor redovisas. Förslag läggs fram om hur kvarstående problem hos låginkomstländer som tidigare haft ställning som kraftigt skuldtyngda fattiga länder (HIPC) skall kunna hanteras. Vad globala gemensamma nyttigheter beträffar förespråkas en omdefiniering av EU:s åtagande. När det gäller samordning och harmonisering gäller det nu framför allt att på ett trovärdigt sätt genomföra den nyligen antagna EU-ramen och resultaten av det högnivåforum om biståndseffektivitet som hölls nyligen och att genomföra konkreta åtgärder för att biståndsinsatser från olika håll skall komplettera varandra. Åtagandet när det gäller reformen av det internationella finanssystemet måste stärkas.

1. Bakgrund: Monterreyöverenskommelsen, vad EU gjort och behöver göra

Vid konferensen för utvecklingsfinansiering i Monterrey diskuterades dels frågan om nödvändiga medel (dvs. behovet av finansiering), dels effektivaste sätt (dvs. biståndseffektivitet) när det gäller att nå de utvecklingsmål som överenskommits på internationell nivå, inbegripet målen i millenniedeklarationen. Det handlar om två mål som ömsesidigt förstärker varandra och framsteg behöver göras i fråga om bägge två. EU medverkade till det positiva utfallet av Monterreykonferensen genom sina så kallade Barcelonaåtaganden[1], som innefattar följande:

- Åtaganden avseende volymen av offentligt utvecklingsbistånd och finansieringskällor – ökat offentligt utvecklingsbistånd, innovativa finansieringskällor, initiativ beträffande globala gemensamma nyttigheter samt skuldlättnad för kraftigt skuldtyngda fattiga länder.

- Åtaganden avseende biståndets effektivitet – närmare samordning av strategier och harmonisering av förfaranden, övergång till obundet bistånd, handelsrelaterat bistånd samt reform av det internationella finanssystemet.

Rådet har gett kommissionen i uppdrag att följa upp hur åtagandena genomförs. Rapporten för 2003 användes vid förberedelserna inför FN:s första högnivådialog om utvecklingsfinansiering i oktober 2003[2]. Rapporten från 2004[3] ledde till att det utarbetades en EU-rapport med titeln ” Advancing coordination, harmonisation and alignment: The contribution of the EU ”, som offentliggjordes i november 2004[4] och utgjorde ett viktigt bidrag inför högnivåforum II i Paris i mars 2005.

Bland de viktigaste utmaningarna för högnivåmötet, där EU förväntas ge ett väsentligt bidrag, är i) det ständiga finansieringsunderskottet, ii) effektiv användning av offentligt utvecklingsbistånd och iii) den fortsatt ohållbara skuldbördan för många fattiga länder.

En närmare redogörelse för hur långt EU kommit i genomförandet av sina åtaganden ges i ett separat arbetsdokument[5].

2. Åtagandet att öka de finansiella resurserna för offentligt utvecklingsbistånd

2.1. EU:s resultat 2003

För det offentliga utvecklingsbiståndets andel av bruttonationalinkomsten (BNI) fastställs i Barcelonaåtagandet ett individuellt minimimål på 0,33 % för varje medlemsstat, för att det samlade målet på 0,39 % för EU skall kunna uppnås senast före utgången av 2006. År 2003 uppgick det offentliga utvecklingsbiståndet i EU till i genomsnitt 0,34 % av BNI. Detta ligger över genomsnittet för de länder som är medlemmar av OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd (med undantag av Norge och Schweiz). Tio medlemsstater har antingen uppnått eller förbundit sig att uppnå målet om 0,7 % av BNI i offentligt utvecklingsbistånd. Minskningen av det offentliga utvecklingsbiståndet i Österrike, Danmark, Irland, Spanien, Sverige och Italien 2003 beror delvis på exceptionella ökningar 2002 till följd av särskilda skuldlättnadsåtgärder.

Diagram 1: EU:s offentliga utvecklingsbistånd per medlemsstat 2003

[pic]

Källa: Årsrapport från OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd, statistikbilagorna.

Diagram 2: Offentligt utvecklingsbistånd i förhållande till bruttonationalinkomst 2003: EU jämfört med andra medlemmar av OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd

[pic]

Källa: Årsrapport från OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd, statistikbilagorna.

Volymen av det offentliga utvecklingsbiståndet ökade i tolv medlemsstater 2003 jämfört med 2002[6]. Det offentliga utvecklingsbiståndet för EU med 25 medlemsstater (EU-25) ökade från 28,4 miljarder euro 2002 till 33 miljarder euro 2003, vilket innebär en ökning på 4,6 miljarder euro under ett år. De nya medlemsstaterna ökade sitt sammanlagda bidrag med 53 % i reala termer.

En betydande del av denna ökning av det offentliga utvecklingsbiståndet beror på skuldlättnadsåtgärder. Detta avviker från andan i Monterreyöverenskommelsen, enligt vilken initiativet för skuldlättnad för kraftigt skuldtyngda fattiga länder helt och hållet borde finansieras med tillkommande medel. Den inverkan som skuldlättnadsåtgärderna, t.ex. när det gäller Irak, har på det offentliga utvecklingsbiståndet behöver därför granskas. Dessutom är det viktigt att diskussionerna om hur offentligt utvecklingsbistånd skall definieras inte leder till att de åtaganden som biståndsgivarna gjorde i Monterrey förlorar i trovärdighet och mätbarhet.

Diagram 3: Offentligt utvecklingsbistånd och skuldlättnad 2000–2003

[pic]

Källa: Årsrapporten från OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd, statistikbilagorna.

2.2. Offentligt utvecklingsbistånd 2006

Om medlemsstaterna står fast vid sina åtaganden kommer EU sammanlagt att komma upp till en nivå av 0,42 % av BNI i offentligt utvecklingsbistånd 2006, vilket skulle motsvara att det anslås 46,5 miljarder euro per år. I detta sammanhang är den låga nivån på Italiens offentliga utvecklingsbistånd särskilt oroväckande.

Tabell 1: Volymen av det offentliga utvecklingsbiståndet 2003–2006

[pic]

Källor: Årsrapport från OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd, statistikbilagorna, och medlemsstaternas svar på frågeformuläret beträffande Monterreyåtagandena.

2.3. Ett nytt etappmål för 2010

Vid sitt möte i december 2004 bekräftade Europeiska rådet EU:s åtagande att nå millennieutvecklingsmålen och uppdrog åt kommissionen att för rådet lägga fram ” konkreta förslag om fastställande av nya och lämpliga mål för offentligt utvecklingsbistånd för perioden 2009–2010, med beaktande av nya medlemsstaters ståndpunkter ”.

Kommissionen föreslår att det ställs upp två till varandra kopplade mål som skall nås senast 2010, nämligen

1. en individuell tröskel för medlemsstaterna, varvid åtskillnad görs mellan dem som redan var medlemmar av EU 2002 (EU-15, som deltog i Barcelonaåtagandena) och dem som senare anslutit sig (EU-10),

2. ett samlat genomsnitt för alla medlemsstater (EU-25).

Dessa mål måste vara tillräckligt ambitiösa för att på ett trovärdigt sätt garantera att det är möjligt att uppnå målet på 0,7 % senast 2015 . I överensstämmelse med rådets begäran om fastställande av ” nya och lämpliga mål ” innebär det att man måste ha nått halvvägs 2010 för att slutmålet skall nås. På grundval av det tillvägagångssätt som tillämpats i fråga om Barcelonaåtagandena från 2002 föreslår kommissionen

3. att det offentliga utvecklingsbiståndet för var och en av de medlemsstater som deltog i Barcelonaåtagandena (EU-15) och som fortfarande underskrider den angivna nivån, skall ökas till den nya individuella miniminivån 0,51 % av BNI i offentligt utvecklingsbistånd,

4. att de medlemsstater som anslutit sig efter 2002 (EU-10) skall uppnå den individuella miniminivån 0,17 % av BNI i offentligt utvecklingsbistånd 2010, och därmed ha kommit halvvägs mot målet på 0,33 %, som enligt åtagandena från Barcelona skall uppnås senast 2015.

Siffran 0,51 % år 2010 utgör en nivå halvvägs mellan 0,33 % år 2006 och 0,7 % år 2015. Detta förslag innebär en rättvis fördelning av bördan mellan medlemsstaterna och en samlad genomsnittlig nivå på 0,56 % för EU-25, och ett frigörande av ytterligare uppskattningsvis 20 miljarder euro senast 2010.

Tabell 2 (revised): Förslag till nya mål för EU:s offentliga utvecklingsbistånd 2006–2010

[pic]

Mot bakgrund av ovanstående uppmanar kommissionen rådet att

- fortsätta sina ansträngningar att genomföra Barcelonaåtagandet beträffande offentligt utvecklingsbistånd och uppmana de gamla medlemsstater (EU-15)som ännu inte fastställt en strikt tidsplan för hur de skall uppnå FN-målet om 0,7 % av BNI i offentligt utvecklingsbistånd att göra detta senast 2006,

- uppmana de medlemsstater (EU-10) som anslutit sig till EU efter det att Barcelonaåtagandena gjordes i mars 2002 att fastställa en strikt tidsplan så att de senast 2015 skall ha uppnått målen enligt Barcelonaåtagandena,

- sörja för att varken fortsatta skuldlättnadsinsatser eller förändringar när det gäller definitionen av offentligt utvecklingsbistånd skadar trovärdigheten av de åtaganden som gjordes i Monterrey,

- ge sitt godkännande till de nya etappmål för de enskilda medlemsstaterna och för EU sammantaget som föreslås för 2010.

3. Effektivitet i biståndet: samordnade insatser som kompletterar varandra

Åtgärder för att förbättra effektiviteten i det offentliga utvecklingsbiståndet skulle minska transaktionskostnaderna, leda till bättre kostnadseffektivitet och möjliggöra mera långfristiga engagemang. Det skulle innebära att ökade resurser görs tillgängliga för insatser i mottagarländerna. Största delen av medlemsstaterna har reformerat sitt sätt att prioritera, organisera och genomföra det externa biståndet. Kommissionens egen reform har redan börjat bära frukt, och den kommer att fortsätta bland annat i form av en förenkling av instrumenten för det yttre biståndet, vilken för närvarande diskuteras inom ramen för budgetplanen för perioden 2007–2013.

Den internationella process som pågår när det gäller samordningen av biståndet har fått ny fart tack vare högnivåforum II om biståndseffektivitet som hölls i Paris i mars 2005. Forumet resulterade i en omfattande agenda för omedelbart genomförande. Internationella biståndsgivare och biståndsmottagande länder kom överens om åtaganden rörande egenansvar, anpassning, harmonisering, resultatinriktad förvaltning och ömsesidig ansvarighet[7]. EU:s bidrag vid forumet i Paris var att anta en övergripande ram med tidsbundna mål[8]. Den bygger på rådets slutsatser om harmonisering från november 2004. Dessutom åtog sig EU i Paris att nå ytterligare ett antal konkreta mål, särskilt att 1) tillhandahålla allt bistånd för kapacitetsuppbyggnad genom samordnade program där man i ökad utsträckning går in för medverkan av flera biståndsgivare, 2) kanalisera 50 % av det offentliga biståndet genom partnerländernas system, 3) undvika att inrätta nya enheter för genomförande av projekt, 4) fördubbla andelen av det bistånd som tillhandahålls i form av budgetstöd eller sektorsspecifikt stöd och 5) minska antalet icke-samordnade insatser med 50 %. Dessa åtaganden måste ha genomförts gradvis senast 2010.

Framstegen är dock inte tillräckligt snabba, och det finns fortfarande brister när det gäller genomförandet av de politiska åtagandena. På många områden som är politiskt känsliga och där centrala intressen står på spel (t.ex. invandring och forskning) agerar EU på ett mycket mer samordnat sätt än när det gäller utvecklingsbistånd. Detta är paradoxalt eftersom EU är den största givaren av offentligt utvecklingsbistånd i världen (55 %) och med tanke på de återkommande uppmaningarna till solidaritet och kollektiva insatser på detta område.

Till och med på komplicerade områden som i huvudsak är mellanstatliga, t.ex. utrikes- och säkerhetspolitiken, har EU kunnat lägga fast en grundval för gemensamma åtgärder (den europeiska säkerhetsstrategin). Mot bakgrund av ovanstående är det svårt att förstå varför framstegen inte är större på ett politikområde som utveckling, som omfattas av exakta regler i fördragen (Nicefördraget och fördraget om en konstitution för Europa). För att förbättra, genomföra och övervaka samordningen och komplementariteten i fråga om EU:s bistånd bör EU sträva efter att anta en sant europeisk utvecklingsstrategi eller en ram med vägledande principer och regler för att dess bistånd, som volymmässigt sett är enormt, skall bli effektivare och genuint ”europeiskt”. Det finns redan flera modeller för hur en sådan flexibel ram kan utformas, och de kan lätt anpassas. Vi har gemensamma mål (millennieutvecklingsmålen), och vi har kommit överens om medlen för att nå dem och om vissa riktmärken. EU behöver formalisera en sådan ram och fastställa närmare bestämmelser för genomförandet. I de fall då EU har ett mervärde i egenskap av kollektiv aktör bör gemenskapens bistånd, på samma sätt som inom andra politikområden, spela en roll som katalysator, med hjälp av förbättrade operationella verktyg, såsom samfinansiering och institutionellt samarbete. Enligt EU:s givaratlas ( Donor Atlas ) förekommer splittring, luckor och överlappningar inom givarsamfundet. När det gäller arbetsfördelning måste en kvalitativ förbättring av det praktiska genomförandet ske genom en bättre komplementaritet i verksamheten. Såsom nämns i rådets slutsatser (ad hoc-arbetsgruppen för harmonisering) kommer EU:s gemensamma fleråriga programplanering att bidra till en sådan arbetsfördelning på landsnivå.

Det är av största vikt att den privata sektorn och aktörer i det civila samhället också omfattas av framtida åtgärder med syfte att förbättra samordningen och komplementariteten.

Mot bakgrund av ovanstående föreslår kommissionen att rådet

- nära följer genomförandet av rådets rekommendationer från november 2004,

- inleder en diskussion om upprättandet av en frivillig EU-ram för utvecklingsbiståndet; denna skulle bygga på en öppen samordningsmetod, som möjliggör en kombination av gemenskapens kompetens och nationella insatser,

- granskar en återkommande rapport som utarbetas av kommissionen tillsammans med medlemsstaterna om läget i fråga om effektiviteten i EU:s bistånd, och

- inleder en verksamhetsinriktad debatt om komplementaritet, särskilt arbetsfördelning på landsnivå, inom ramen för de gemensamma fleråriga programplaneringsdokumenten.

4. ÖVERGÅNG TILL OBUNDET BISTÅND

I enlighet med vad som beslutades i Barcelona har EU gjort betydande framsteg när det gäller att åstadkomma bättre kostnadseffektivitet i det offentliga utvecklingsbiståndet. Medlemsstaterna har avbundit sitt bistånd till de minst utvecklade länderna i enlighet med rekommendationen från OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd. Dessutom fortsätter största delen av medlemsländerna att ytterligare avbinda sitt bistånd. För närvarande är förslag om avbindning av gemenskapsbiståndet under behandling i lagstiftningsprocessen. EU eftersträvar också motsvarande ändringar av bilaga IV till Cotonouavtalet.

Kommissionen konstaterar att EG:s regler för den inre marknaden och konkurrensregler skall tillämpas vid upphandling i anslutning till medlemsstaternas utvecklingsbistånd, och kommissionen kommer att aktivt verka för att den inre marknaden skall fungera väl i detta hänseende. I två undersökningar som utförts på uppdrag av OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd och av kommissionen betonas det mervärde och de positiva effekter som en ytterligare avbindning av biståndet för med sig.

Mot bakgrund av ovanstående föreslår kommissionen att rådet:

- snabbt slutför sin behandling av kommissionens förslag till förordning om övergång till obundet bistånd,

- stöder de pågående internationella diskussionerna om ytterligare avbindning av biståndet utöver vad som anges i rekommendationerna från OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd, med särskild betoning på livsmedelsbistånd, transport av livsmedelsbistånd och mottagarländernas tillgång till givarbistånd.

5. Handelsrelaterat bistånd

EU är den största givaren av handelsrelaterat bistånd i världen[9] och står för en andel om närmare 50 %, vilket innebär en miljard euro per år. EU bidrar bland annat till betydelsefulla program med flera givare, såsom Integrated Framework for Least Developed Countries (den integrerade ramen för de minst utvecklade länderna) och den globala fonden enligt utvecklingsagendan från Doha. I kvantitativa termer är EU således på god väg att fullgöra sitt åtagande från 2002.

Viktigt på det här området är att ytterligare förbättra kvaliteten och effektiviteten i det handelsrelaterade biståndet och samtidigt tillgodose nya behov. Europeiska kommissionen och vissa medlemsstater utvärderade sina insatser inom ramen för det handelsrelaterade biståndet 2004[10]. Härvid framkom det bland annat att det handelsrelaterade biståndet 1) ledde till bättre kunskap om handelsrelaterade frågor i partnerländerna och bidrog till att de lokala företagens exportresultat och produktivitet förbättrades, 2) måste bygga på en övergripande behovsanalys, som såväl mottagarländernas regeringar som alla biståndsgivare skall stödja sig på, och 3) bör vara mer flexibelt så att det kan anpassas till snabbt växlande förhållanden.

Både när det gäller EU och givarsamfundet i stort bör samordning av planering och ett effektivt genomförande av det handelsrelaterade biståndet ges stor tyngd i framtiden. Arbetet i EU:s informella expertgrupp för handel och utveckling och det konstruktiva bidraget till det arbete rörande övervakning som utförs inom ramen för OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd utgör steg i denna riktning. För 2005 planeras en gemensam utvärdering av samordningen inom EU när det gäller handelsrelaterat bistånd.

Allt fler delar uppfattningen att många utvecklingsländer kommer att ställas inför betydande anpassningskostnader om de skall kunna integreras i det multilaterala handelssystemet och komma i åtnjutande av tillväxtfördelarna av den liberalisering av handeln som förhandlingarna inom ramen för WTO:s utvecklingsagenda från Doha kan leda till. En handelsbaserad ekonomisk anpassning och tillväxt blir möjlig endast genom avsevärt ökade anslag till handelsrelaterat bistånd och till utveckling av utbudssidan. Kommissionen kommer att sträva efter att inrätta ett särskilt system som bygger på innovativa finansieringskällor, bland annat med tanke på målet att utveckla förbindelserna inom Afrika när det gäller infrastruktur och handel.

Mot bakgrund av ovanstående föreslår kommissionen att rådet kommer överens om följande:

- Förbättrad samordning inom EU både 1) centralt och på fältet, med medverkan av det land eller den region som är mottagare av biståndet och andra viktiga biståndsgivare, och 2) när det gäller EU:s deltagande i mer omfattande internationella initiativ, såsom Integrated Framework for Least Developed Countries. Befintliga former för samordning, t.ex. EU:s expertgrupp för handel och utveckling, kan användas. Detta innefattar ökat informationsutbyte för planering och genomförande av handelsrelaterat bistånd samt utbyte av bästa praxis.

- Stärkt dialog med mottagarländerna för att de skall införliva handelspolitiken i sina nationella strategier för fattigdomsminskning och utveckling.

- Förbättrad planering av det handelsrelaterade biståndet genom att vid behov och enligt överenskommelse med partnerländerna systematiskt utföra behovsanalyser på handelsområdet .

- Ökad flexibilitet hos programmen för handelsrelaterat bistånd så att de kan anpassas till förändrade situationer (t.ex. när det gäller sanitära och fytosanitära frågor) och nya metoder för genomförande av biståndet, t.ex. budget- och sektorsstöd, för att 1) underlätta anpassningen, inbegripet den sociala dimensionen, till handelspolitiska reformer, 2) stärka produktionssektorn, 3) stödja de mekanismer för social trygghet som skyddar den fattiga befolkningen, och 4) verka för att handelspolitik och miljöpolitik stöder varandra och är inriktade på hållbar utveckling.

- Tillhandahållande av ytterligare stöd för anpassning och integration på handelsområdet med hänsyn till de höga kostnader för handelsintegrationen som utvecklingsländerna väntas komma att drabbas av.

- Undersökning av möjligheterna till finansiering av övergripande initiativ inom handelsrelaterat bistånd för att tillhandahålla ett effektivare stöd som spänner över flera geografiska områden eller inbegriper organ med flera biståndsgivare.

6. Globala GEMENSAMMA NYTTIGHETER

2003 inrättade Frankrike och Sverige en internationell arbetsgrupp om globala gemensamma nyttigheter . Berörda parter har kunnat delta i dess arbete genom gruppen ” arbetsgruppens vänner ”. Det framgår av svaren på frågeformuläret för uppföljning av Monterreyåtagandena att tio EU-medlemsstater och kommissionen aktivt deltar i debatten. Arbetsgruppens slutrapport skall innehålla en handlingsplan för att förbättra tillhandahållandet av de sex globala gemensamma nyttigheterna, tidsbundna mål och en fullständig kostnadsbeskrivning.

Det förefaller att växa fram ett samförstånd bland medlemsstaterna beträffande 1) definitionen av internationella gemensamma nyttigheter och relevansen hos de sex nyttigheter som man valt att prioritera för förstärkta insatser, nämligen handel, kunskap, fred och säkerhet, ekonomisk stabilitet, globala gemensamma tillgångar och utrotande av smittsamma sjukdomar, 2) beredskap att granska handlingsplanen i syfte att upprätta en gemensam plattform för tillhandahållande och finansiering av internationella gemensamma nyttigheter, och 3) principen att internationella gemensamma nyttigheter skall finansieras inom ramen för befintligt offentligt utvecklingsbistånd bara om tillhandahållandet är knutet till millennieutvecklingsmålen, de tre pelarna för en hållbar utveckling och andra överenskomna mål.

Mot bakgrund av ovanstående föreslår kommissionen att rådet

- granskar arbetsgruppens kommande handlingsplan på grundval av ett förslag från kommissionen om en gemensam plattform för tillhandahållande och finansiering av internationella gemensamma nyttigheter,

- beslutar vilka internationella gemensamma nyttigheter som faller utanför området utveckling och därför bör finansieras med andra medel i den nationella budgeten än offentligt utvecklingsbistånd,

- anpassar Barcelonaåtagandet enligt följande: att verka för ytterligare gemensamma multilaterala insatser för att förbättra tillhandahållandet av prioriterade internationella gemensamma nyttigheter, till att börja med genom att senast 2006 fastställa en handlingsplan på EU-nivå.

7. Innovativa finansieringskällor och nya genomförande FORMER

VID SITT MÖTE I DECEMBER 2004 BESLUTADE EUROPEISKA RÅDET ATT ” utforska nyskapande sätt för finansiering ” och bad kommissionen lägga fram lämpliga förslag inför högnivåmötet.

Ett betydligt mer omfattande bistånd behövs för att utvecklingsländerna skall kunna nå millennieutvecklingsmålen. Förutom att fastställa nya och lämpliga mål för det offentliga utvecklingsbiståndet 2010, vilket måste utgöra EU:s första prioritering, måste EU fastställa sin ståndpunkt i den internationella debatten om innovativa finansieringskällor. Detta får dock inte medföra att åtgärderna för att öka finansieringen genom traditionella källor skjuts upp.

Målet att mobilisera ytterligare och mer stabila finansieringskällor måste vara ledstjärnan i diskussionen om innovativa finansieringskällor och biståndsformer och bör på medellång sikt leda till förutsägbarhet i finansieringen, ett slags ”egna medel” för utvecklingsbiståndet.

Flera medlemsstater har deltagit i utforskningen av olika typer av nya innovativa finansieringsmekanismer. Bland dessa märks:

- Förenade kungarikets förslag om att tidigarelägga utlovade ökningar av biståndet genom ett internationellt finansieringsinstrument ( International Finance Facility ),

- en rad förslag om internationell beskattning , bl.a. enligt Landaurapporten och den s.k. Lulagruppen bestående av Brasiliens, Chiles och Frankrikes presidenter samt Spaniens premiärminister,

- alternativ som bygger på frivillighet , såsom ett världsomfattande lotteri eller donationer till välgörande ändamål .

Samtliga förslag förtjänar att uppmärksammas, men för att de mest lovande alternativen skall kunna sållas ut behöver de granskas enligt vissa kriterier, t.ex. utifrån frågeställningar av följande slag: Hur stora belopp skulle kunna mobiliseras med hjälp av vart och ett av förslagen? I vilken utsträckning rör det sig om ett tillskott av medel? Hur stabila och hur förutsägbara skulle dessa finansieringskällor vara? Vad har de för verkningar för konkurrenskraften och för olika sektorer? Vad har förslagen för nackdelar, t.ex. kostnader i det inledande skedet, administrationskostnader osv.? Vilka förslag kan förverkligas snabbast? Krävs (näst intill) världsomfattande stöd för förslagen eller kan de genomföras på regional nivå, dvs. EU-nivå?[11]

Det internationella finansieringsinstrumentet har utformats som en tillfällig möjlighet att tidigarelägga fullgörandet av de åtaganden som gjordes i Monterrey genom emission av obligationer på de internationella finansmarknaderna, med stöd av bindande åtaganden från givarnas sida om regelbundna betalningar till instrumentet. Avsikten är inte att genom instrumentet tillhandahålla ytterligare medel utöver de åtaganden som gjordes i Monterrey 2002. Det skulle emellertid kunna bidra till att täcka den ytterligare finansiering som krävs fram till 2015 för att millennieutvecklingsmålen skall nås. Europeiska kommissionen anser att förslaget om det internationella finansieringsinstrumentet förtjänar att undersökas noga, även om det rymmer vissa frågetecken och många detaljer måste klargöras, särskilt när det gäller förvaltningen av instrumentet. Även om uppslaget att tidigarelägga biståndsmedel är lockande, eftersom ytterligare medel därmed skulle kunna anskaffas omedelbart, skulle en förutsättning vara att utvecklingsländernas förmåga att tillgodogöra sig biståndet förbättras. Det kan också uppstå följder för förhållandet mellan nuvarande och kommande generationer i givar- och mottagarländerna. Det är i sista hand morgondagens skattebetalare som skulle stå för kostnaderna för instrumentet, även om förslagsställarna hävdar att kostnaderna kan rymmas inom biståndsanslagen, om dessa höjs i enlighet med de åtaganden som gjorts i Monterrey eller senare. Efter 2015 skulle dessutom biståndsbudgeterna i de länder som är givare till det internationella finansieringsinstrumentet delvis användas för utbetalningar till innehavarna av de obligationer som utfärdats för att finansiera instrumentet, vilket innebär att det offentliga utvecklingsbistånd som är tillgängligt för utvecklingsländerna riskerar att minska. Inte heller står det klart vilken redovisningsmetod som skulle användas för givarnas bidrag, men det är viktigt – i varje fall för EU:s medlemsstater – att se till att den inte begränsar insynen i de offentliga finanserna.

Flera förslag som innebär att ytterligare medel faktiskt kan uppbådas har lagts fram inom ramen för de diskussioner som nyligen förts på detta område:

- Skatter på miljö-, energi- eller transportområdet, t.ex. skatt på sjö- eller flygtransporter eller en skatt eller en avgift på utsläpp av koldioxid.

- Valutaskatter på finansiella transaktioner, t.ex. Tobinskatten.

- Hälsorelaterade skatter på livsmedel, t.ex. på grundval av sockerinnehåll.

- Skatter på vapenhandel.

- Skatter på de multinationella företagens vinster.

Välgörenhetsverksamhet och initiativ inom ramen för företagens sociala ansvar är även värda att uppmärksammas. Förutom att sådana verksamheter på ett unikt sätt ger uttryck för solidaritet mellan människor genererar de betydande penningbelopp. Kommissionen anser att det även i detta sammanhang finns utrymme för nytänkande. Insatserna bör i huvudsak komma från frivilligsektorn – här kan nämnas hur man kan använda Internet för solidaritetsändamål – men kommissionen och medlemsstaternas regeringar skulle kunna överväga hur de kan bidra med hjälp av skatteincitament för bidrag till välgörande ändamål, partnersamverkan eller genom att understödja organiserandet av olika evenemang som syftar till att samla in medel på frivillig väg, såsom ett världsomfattande lotteri .

Oavsett vilka alternativ som slutligen kommer att genomföras och oavsett om det handlar om traditionella eller innovativa källor krävs en ökning av det offentliga utvecklingsbiståndet. För att kunna säkerställa att de ökade resurserna används på ett så effektivt sätt som möjligt till stöd för utvecklingsländerna i deras ansträngningar att nå millennieutvecklingsmålen måste det utarbetas nya biståndsformer som är mer förutsägbara och stabila. Nuvarande biståndsformer har inte den flexibilitet och förutsägbarhet som partnerländerna behöver för att ge sig in på de investeringar på medellång sikt som behövs för att påskynda framstegen mot millennieutvecklingsmålen.

Vart och ett av de befintliga finansieringsinstrumenten har sina fördelar. I projekt kan i synnerhet icke-statliga aktörer engageras, och när det rör sig om verksamhet i större skala medger budgetstöd flexibel finansiering i enlighet med de nationella prioriteringarna. Ingetdera utgör emellertid den ideala kombinationen av förutsägbarhet på medellång sikt och flexibilitet för finansieringen av återkommande kostnader. När det gäller skuldlättnad är dessa kriterier uppfyllda, men snedvriden resurstilldelning kan förekomma. Därför behövs nya biståndsformer till stöd för de reformer som är nödvändiga för att millennieutvecklingsmålen skall kunna uppnås. Länder som i hög grad är beroende av bistånd bör kunna komma i fråga för sådana nya biståndsformer. De bör visa sitt engagemang i kampen mot fattigdomen genom att genomföra en strategi för hur fattigdomen skall minskas och ett trovärdigt system för uppföljning av resultaten av strategin. De bör ha den ekonomiska stabilitet som behövs och ha uppvisat framsteg i fråga om de offentliga finanserna och det offentliga styret.

Flera olika mekanismer kan övervägas för att se till att förutsägbarheten är tillräckligt hög, samtidigt som givarna ges möjlighet att anpassa sina åtaganden på grundval av resultaten. Stödet kan exempelvis garanteras för en period på 3–5 år, med en översyn efter halva tiden för att fastställa stödnivån för den följande perioden, kontrakt kan slutas för en tioårsperiod, vilket innebär en miniminivå för biståndet garanteras, treåriga åtaganden som förnyas kan göras osv. Överträdelser av de väsentliga beståndsdelarna i partnerskaps- och samarbetsavtalen (t.ex. kränkningar av de mänskliga rättigheterna) skulle leda till att programmen avbryts.

Dessa förslag bör diskuteras med partnerländerna på teknisk och politisk nivå. För att dessa nya biståndsformer skall kunna genomföras bör tillräckligt flexibla och stabila finansieringskällor vara tillgängliga.

För länder som drabbats av yttre chocker bör tillfälliga skuldlättnadsarrangemang ytterligare övervägas.

Mot bakgrund av ovanstående föreslår kommissionen att rådet kommer överens om att:

- påskynda arbetet när det gäller de mest lovande alternativen i fråga om innovativa kompletterande finansieringskällor,

- undersöka möjligheterna till ett europeiskt initiativ för utveckling av nya, mer förutsägbara och mer stabila biståndsformer,

- göra en djupgående analys av innovativa förslag som syftar till att understödja privata initiativ, såväl företagsinitiativ som initiativ från välgörenhetsorganisationer.

8. Reform av det internationella finanssystemet

Det är svårt att effektivt följa upp framstegen i fråga om detta åtagande från Barcelona på grund av uppgiftens övergripande och komplexa karaktär, och eftersom det krävs uthålliga åtgärder för att framsteg skall kunna göras. Det framstår emellertid som nödvändigt att EU lyckas komma fram till en gemensam hållning för att man skall närma sig ett uppfyllande av Monterreyåtagandet att utvecklingsländerna måste ta större ansvar för sin egen framtid. EU-medlemsstaterna har uttryckt allmän tillfredsställelse över den förbättring som under de senaste åren skett i fråga om den informella EU-samordningen i Washington mellan de verkställande direktörer i Internationella valutafonden och Världsbanken som företräder EU-medlemsstaterna. Den har skett i form av regelbundna samordningsmöten där företrädare för kommissionen deltagit. Dessutom har en särskild underkommitté inrättats inom ramen för Ekonomiska och finansiella kommittén, med uppgift att samordna EU:s hållning när det gäller frågor rörande Internationella valutafonden och närliggande frågor. Denna typ av EU-samarbete bör också utsträckas till de regionala utvecklingsbankerna, där EU innehar betydande andelar totalt sett.

Det krävs dock ytterligare arbete. Flera medlemsstater har uttryckt en önskan om att gå längre på detta område (t.ex. genom förbättrat informationsutbyte och ett mer harmoniserat tillvägagångssätt).

Mot bakgrund av ovanstående föreslår kommissionen att rådet:

- kommer överens om att så ofta som möjligt framföra en gemensam europeisk hållning i de internationella finansiella instituten , i syfte att stärka Europeiska unionens synlighet och inflytande (eller röst) i dem,

- utvecklar en gemensam hållning för EU när det gäller att stärka utvecklings- och övergångsländernas röst i det internationella ekonomiska beslutsfattandet.

9. Skuldlättnader

EU har kommit en god bit på väg när det gäller att stödja genomförandet av det utvidgade initiativet för kraftigt skuldtyngda fattiga länder och har helt uppfyllt sitt åtagande på detta område. De nya medlemsstaterna deltar i initiativet i egenskap av kreditgivare, och vissa av dem har bidragit till den fond som inrättats i samband med initiativet. De flesta medlemsstater har åtagit sig att gå längre än initiativets krav, genom att ge 100 % skuldlättnad avseende sina fordringar ”pre-cut-off-date”, dvs. skulder som uppstått före de första förhandlingarna med fordringsägarna.

De fattiga ländernas skuldsituation inger dock fortfarande bekymmer och kräver ytterligare överväganden[12] och åtgärder. Den samlade finansieringen av HIPC-initiativet är inte helt garanterad på kort sikt så länge som de kreditgivare som inte är medlemmar av Parisklubben inte står för sin del av skuldlättnaderna. Ett samförstånd håller på att växa fram om att detta initiativ inte är tillräckligt för att garantera hållbara skuldnivåer på lång sikt för de fattiga länderna , trots att initiativet utvidgats flera gånger. G7-länderna har enats om principen om en eventuellt fullständig skuldavskrivning när det gäller multilaterala skulder[13].

Insatserna måste nu fokuseras på att utveckla framåtsyftande strategier för att bemöta dessa utmaningar.

- Oavsett den kritik som riktats mot skuldavskrivningen för HIPC-länderna utgör den det mest innovativa tillvägagångssättet när det gäller både leverans av bistånd och transaktionskostnader. Finansieringsbehovet är dock vida större än vad som kan åstadkommas genom avskrivning av skulderna. Skuldavskrivning är dessutom ett dåligt instrument med hänsyn till kriterierna för fördelningen av bistånd, eftersom de svårast skuldsatta länderna varken är de fattigaste, de som har det bästa styret eller de som har de största behoven.

- Flera länder, huvudsakligen länder som nyligen genomlevt konflikter , kommer fortfarande att vara utestängda från deltagande i initiativet för kraftigt skuldtyngda fattiga länder. De flesta medlemsstater är eniga om att detta utgör en källa till oro, men det finns ingen samsyn när det gäller möjliga lösningar.

- Av en ingående analys framgår att skuldsituationen för vissa länder – även när de inte längre har ställning som HIPC-länder – förblir problematisk eller blir problematisk på nytt . De flesta medlemsstater är eniga om eller motsätter sig inte att ytterligare skuldlättnader ges, men åsikterna går isär när det gäller hur detta skall genomföras.

- Det finns ett brett samförstånd i EU om att den framåtblickande och solida ram för analys av länders förmåga att klara av sina skuldbördor ( debt sustainability analysis , DSA) som utvecklats av Internationella valutafonden och Världsbanken för låginkomstländer och en strikt tillämpning av denna ram är av avgörande betydelse för att de ovan nämnda problemen skall kunna åtgärdas.

- DSA-ramen fokuserar också på det nära sambandet mellan hållbar skuldsättning och utsatthet för yttre chocker, och kommissionen är aktivt inbegripen i ett arbete med att undersöka vilka instrument som kan användas för att stödja länder som drabbats av utifrån kommande chocker.

Mot bakgrund av ovanstående föreslår kommissionen att rådet

- utöver genomförandet av det utvidgade HIPC-initiativet stöder utformandet och genomförandet av alternativa, skräddarsydda modeller för länder som nyligen genomlevt konflikter, som har förfallna externa skulder av betydande storlek och som inte har kunnat dra nytta av HIPC-initiativet, så att de bättre kan hantera problemet med svaga institutioner och betalningseftersläpningar för en stor del av sina skulder ;

- och undersöker möjligheten att vid sidan av andra instrument använda tillfälliga skuldlättnadsarrangemang, för att lindra effekterna av utifrån kommande chocker för länder med skuldproblem.

10. Slutsatser

EU har gjort goda framsteg när det gäller att fullgöra de flesta av Barcelonaåtagandena. Det högnivåmöte inom ramen för FN som hålls i september 2005 kommer att koncentreras på hur man kan påskynda framstegen i strävandena att nå millennieutvecklingsmålen, i synnerhet i Afrika. Detta innebär en utmaning för det utvidgade EU att återigen ge prov på sitt engagemang för utvecklingsfinansiering, genom en förstärkning av EU:s åtaganden. På grundval av de förslag som läggs fram i detta dokument vill kommissionen inleda en diskussion som leder till att nya åtaganden görs och att en överenskommelse om åtagandena av typen ”Barcelona II” nås. Detta meddelande är inriktat på instrument för förbättrad utvecklingsfinansiering, medan meddelandet om konsekvens i utvecklingspolitiken[14] innehåller andra förslag om åtgärder som kan vidtas för att främja att millennieutvecklingsmålen nås.

Annex 1

Summary | March 14, 2002: Council Conclusions on the International Conference on Financing for Development (Monterrey, Mexico, 18-22 March 2002) |

The Council of the European Union:

“1. Considering that the International Conference on Financing for Development represents an historic opportunity to make progress towards the achievement of the Millennium Development Goals for poverty reduction and the other internationally agreed development targets in a holistic manner.

2. Recalling the need for all international partners to reach the UN goal of 0.7% ODA/GNI and the European Council Presidency Conclusions in Gothenburg and Laeken, and recognizing that mobilizing international private and public resources for sustainable development is essential, that resources would need to be increased in order to reach the Millennium Development Goals, including according to World Bank estimates a doubling of ODA;

3. Stressing that the Conference should be based on a spirit of strengthened partnership in which developing countries take primary responsibility for their own development, ensuring democracy, human rights and the rule of law, while developed countries actively support them, thus contributing to the "global deal" that will be discussed at the Johannesburg Summit

4. Recognizing that the issue of aid effectiveness both by donors and recipients must be adequately addressed to ensure that increased ODA flows have a positive impact on development, and resources go effectively and efficiently to fighting poverty and reducing inequality.

5. Stressing that developing countries have primary responsibility to create a sound macroeconomic environment, an appropriate framework for investments and guarantee that funds received are properly and effectively managed, engaging themselves to ensure good governance, achieve high standards of transparency and eliminate corruption.

6. Recalling the importance to development financing of the Doha Development Agenda, which should address the specific concerns and priorities of developing countries, allowing them to realize the full benefits of participation in the world economy.

7. And thus, in order to achieve a successful outcome of the Conference, the Council stresses the value of the Monterrey Consensus, and affirms its willingness to make the following commitments;

a) In pursuance of the undertaking to examine the means and timeframe that will allow each of the Member States to reach the UN goal of 0.7% ODA/GNI, those Member States that have not yet reached the 0.7% target commit themselves - as a first significant step - individually to increasing their ODA volume in the next four years within their respective budget allocation processes, whilst the other Member States renew their efforts to remain above the target of 0.7% ODA, so that collectively an EU average of 0.39% is reached by 2006. In view of this goal, all the EU Member States will in any case strive to reach, within their respective budget allocation processes, at least 0.33% ODA/GNI by 2006.

b) To take concrete steps on coordination of policies and harmonization procedures before 2004, both at EC and Member States level, in line with internationally agreed best practices including by implementing recommendations from the OECD Development Assistance Committee Task Force on donor practice.

c) To implement the DAC recommendation on untying of aid to Least Developed Countries and continue discussions in view of further untying. The EU will also consider steps towards further untying of Community aid while maintaining the existing system of price preferences of the EU-ACP framework.

d) To increase assistance for long-term trade-related capacity building, productive capacity and measures addressing supply-side constraints in developing countries, as well as to provide immediate support for trade-related technical assistance in order to improve the negotiating capacity of developing countries in trade negotiations, including by commitments made at the WTO pledging Conference in Geneva on 11 March 2002.

e) To further work towards a participatory process at the global level, including the proposal of setting up a task force open to all actors on a temporary basis, designed to lead to the identification of relevant Global Public Goods.

f) To further explore innovative sources of financing and taking into account the conclusions of the Commission Globalization Report.

g) To influence the reform of the International Financial System by combating abuses of financial globalization, strengthening the voice of developing countries in international economic decision-making, and, while respecting their respective roles, enhancing the coherence between the UN, International Financial Institutions and WTO.

h) To pursue its efforts to restore debt sustainability in the context of the enhanced HIPC initiative, so that developing countries, and especially the poorest ones, can pursue growth and development unconstrained by unsustainable debt dynamics."

Website link: http://europa-eu-un.org/articles/en/article_1222_en.htm

Annex 2

Extract of the Conclusions of the General Affairs and External Relations Council of 22-23 November 2004 on the report of the Ad Hoc Working Party on Harmonisation:

RECALLING:

The Commission Communication of 5 March 2004 on 3translating the Monterrey Consensus into practice: the contribution by the European Union"[15];

Its Conclusions of 27 April 2004[16], which called for the establishment of an Ad-Hoc Working Party of the Council consisting of experts on Harmonisation (AHWPH), in order to examine in detail the Commission recommendations contained in the Commission Communication and other relevant proposals with a view to translating the Barcelona Commitment II into practice;

The decision adopted by the COREPER establishing the AHWPH and setting up its mandate[17];

That the Working Party was invited to report back to Council no later than November 2004, with a view to adoption by the Council of an EU Action Plan for Coordination and Harmonisation for submission to the Second High Level Forum on Harmonisation and Alignment for Aid Effectiveness to be held in Paris in 2005;

THE COUNCIL,

NOTING that the COREPER, on 18 November 2004 agreed on the Report presented by the AHWPH;

ENDORSES the report of the Ad-Hoc Working Party on Harmonisation entitled "Advancing Coordination, Harmonisation and Alignment: the contribution of the European Union";

INVITES the relevant Council bodies to continue the work for preparing the participation of the EU to the Second High Level Forum on Harmonisation and Alignment for Aid Effectiveness to be held in Paris in 2005;

REAFFIRMS its intention to monitor regularly the further progress made with the view to translating the Barcelona Commitment II into practice.

[1] Rådets slutsatser av den 14 mars 2002 om FN-konferensen om utvecklingsfinansiering i Monterrey (se bilaga 1).

[2] SEK(2003) 569, 15.5.2003.

[3] KOM(2004) 150 av den 5.3.2004.

[4] Rådets (allmänna frågor och yttre förbindelser) möte den 22–23 november 2004, dok. 14724/04 (Presse 325) s. 37 (se bilaga 2).

[5] Kommissionens arbetsdokument SEK(2005) 453: EU follow-up to the “Barcelona commitments” and operationalisation of the Monterrey Consensus.

[6] Belgien (+ 62,9 %), Frankrike (+ 30,5 %), Sverige (+ 27,6 %), Luxemburg (+ 26,3 %), Förenade kungariket (+ 23,4 %), Irland (+ 18,3 %), Tyskland (+ 18,1 %), Grekland (+ 14,4 %), Spanien (+ 13,7 %), Finland (+ 11,7 %), Nederländerna (+ 9,9 %) och Portugal (+ 5,7 %).

[7] Parisdeklarationen om biståndseffektivitet, högnivåforumet i Paris 28.2–2.3.2005.

[8] Se vidare bilaga 2. Dessa slutsatser bygger på rekommendationerna från EU:s arbetsgrupp för harmonisering. En detaljerad redogörelse för dem ges i kommissionens arbetsdokument.

[9] Enligt databasen för uppbyggnad av handelskapacitet (Trade Capacity Building Database) som upprättats inom ramen för utvecklingsagendan från Doha står EU för ungefär 50 % av det handelsrelaterade biståndet. Lejonparten kommer från Europeiska gemenskapen, som sedan 2001 har anslagit i genomsnitt 700 miljoner euro per år till handelsrelaterat bistånd. När det gäller medlemsstaterna varierar situationen. Några av dem har ökat sina anslag till handelsrelaterat bistånd.

[10] Förenade kungariket (den brittiska biståndsmyndigheten DFID:s utvärdering av handelsrelaterat bistånd), Nederländerna och Tyskland.

[11] I kommissionens arbetsdokument Innovative sources of financing for development – a review of options redogörs för de viktigaste frågeställningarna (SEK(2005) 467).

[12] Se den EU-finansierade undersökningen ”Beyond the HIPC initiative” från mars 2004.http://www.europa.eu.int/comm/development/body/theme/hipc/docs/Beyond_HIPC_en.pdf#zoom=100.

[13] Slutsatserna från G7-ländernas finansministrars möte om utveckling i London den 5 februari 2005.

[14] KOM(2005) 134.

[15] Doc. 7108/04 - COM(2004) 150.

[16] Doc. 8973/04.

[17] Doc. 9188/04.