RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET FRAMSTEG MOT KYOTOMÅLEN (i enlighet med artikel 5 i Europaparlamentets och rådets beslut nr 280/2004/EG om en mekanism för övervakning av utsläpp av växthusgaser inom gemenskapen och för genomförande av Kyotoprotokollet) /* COM/2012/0626 final */





INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1........... Sammanfattning.............................................................................................................. 3 2........... Faktiska framsteg 1990-2010......................................................................................... 6 2.1........ Trender för utsläpp av växthusgaser i medlemsstaterna..................................................... 6 2.2........ Växthusgasintensitet och per capita-utsläpp 2010............................................................ 6 2.3........ Utsläpp av växthusgaser 2010 jämfört med 2009............................................................ 7 2.4........ Utsläppstrender i de viktigaste sektorerna........................................................................ 8 3........... Prognoser för utvecklingen mot Kyotomålet.................................................................... 9 3.1........ Prognoser för utsläpp av växthusgaser............................................................................. 9 3.1.1..... EU-27............................................................................................................................ 9 3.1.2..... EU-15............................................................................................................................ 9 3.1.3..... EU-12.......................................................................................................................... 10 3.2........ Genomförande av unionens klimatförändringspolitik....................................................... 11 3.3........ Genomförande av EU:s system för utsläppshandel......................................................... 15 3.3.1..... Den andra handelsperioden (2008–2012)..................................................................... 15 3.3.2..... Aktörernas användning av gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling 15 3.4........ Regeringarnas förväntade användning av Kyotomekanismer........................................... 16 3.5........ Planerad användning av kolsänkor................................................................................. 16 4........... Att klara 2020-målet.................................................................................................... 16 4.1........ EU:s mål att minska utsläppen av växthusgaser till 2020................................................. 16 4.2........ Strategier för att klara målen......................................................................................... 17 4.3........ Beräknat avstånd till målen............................................................................................ 17 5........... Anpassning till klimatförändringar.................................................................................. 19 6........... Situationen i kandidatländerna....................................................................................... 20 1. Sammanfattning På väg mot att nå Kyotomålet för 2008–2012 Under 20101 var de totala utsläppen av växthusgaser i EU-27, om utsläpp och upptag genom LULUCF (markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk) inte räknas med, 15 % lägre än 1990. Utsläppen ökade med 2,4 % jämfört med 2009. Detta kompenserar delvis den kraftiga minskningen av växthusgasutsläpp under 2009 till följd av konjunkturnedgången (-7,3 %). Om man bortser från den kraftiga minskningen under 2009 ligger 2010 års växthusgasutsläpp fortfarande i linje med den allmänna minskningen sedan 2004. Enligt preliminära siffror för 20112 minskade dessutom utsläppen av växthusgaser i EU-15 och EU-27 med 3,6 % respektive 2,5 % under 2011 jämfört med 2010. Utifrån dessa beräkningar ligger utsläppen i EU-15 14 % under basårets nivå. Utsläppen i EU-27 ligger 2011 cirka 18 % under 1990 års nivå. Under perioden 1990-2011 ökade BNP med 43 % i EU-15 och med 48 % i EU-27. Ökningen mellan 2010 och 2011 låg på 1,5 %. Ekonomin hr visserligen vuxit kraftigt, men utsläppen har minskat både i EU-27 och i EU-15, vilket visar att man gjort stadiga framsteg med att bryta sambandet mellan ekonomisk tillväxt och utsläpp sedan 1990. EU-15 har enligt Kyotoprotokollet åtagit sig att minska sina utsläpp av växthusgaser med 8 % till 2008–2012, jämfört med basårets nivåer. Enligt senast tillgängliga inventeringsuppgifter från 20101 var de totala utsläppen av växthusgaser i EU-15, exklusive markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (Land Use, Land Use Change and Forestry, LULUCF) 11 % lägre än basåret. På det stora hela visar prognoserna3 för de totala utsläppen av växthusgaser (se figur 1) att EU-15 är på god väg att nå sitt Kyotomål. Beräkningen visar att målet kan komma att överträffas. Figur 1: Faktiska och beräknade utsläpp (Mt koldioxidekvivalenter) för EU-15 Anmärkning: Pilarna grundar sig på genomsnittet 2008–2012 och motsvarar därför inte exakt värdena för 2010 års beräknade utsläpp. Källa: Europeiska kommissionen, Europeiska miljöbyrån. Enligt de växthusgasprognoser som lämnades in 2011 och uppdaterades 2012 är sex EU-15-medlemsstater (Finland, Frankrike, Tyskland, Grekland, Sverige och Storbritannien) på god väg att nå sina nationella utsläppsmål (se figur 5). Medlemsstaterna planerar att använda de flexibla mekanismerna enligt Kyotoprotokollet, outnyttjade utsläppsrätter i reserven för nya deltagare i EU:s system för handel med utsläppsrätter, kolsänkor samt kompletterande politiska åtgärder, och det är bara en medlemsstat (Italien) som inte är på god väg att nå sina mål. I de flesta av de tolv medlemsstater som anslöt sig till EU under 2004 förväntades en viss ökning av utsläppen mellan 2009 och 2012, medan nio av de medlemsstater som har ett Kyotomål förväntas uppfylla eller överträffa sina åtaganden enbart med hjälp av befintliga strategier och åtgärder. Slovenien beräknas nå sitt mål om samtliga befintliga och planerade åtgärder, bland annat landets förvärv av krediter enligt Kyotoprotokollet, ger de resultat som förväntas. Nya åtgärder för att nå de ambitiösa Europa 2020-målen Det klimat- och energipaket4 som antogs 2009 utgör ett enhetligt och ambitiöst paket med strategier och åtgärder för att angripa klimatförändringarna fram till 2020 och därefter. Det utgör ett av de fem viktigaste målen i Europa 2020-strategin för sysselsättning och ekonomisk tillväxt. Från och med 2013 kommer EU:s gemensamma insatser för att minska utsläppen av växthusgaser med 20 %5 till 2020 jämfört med 1990 att fördelas mellan sektorer som omfattas av EU:s system för utsläppshandel och sektorer som inte gör det. Uppgifterna om utsläppen av växthusgaser i föregående avsnitt avser den första åtagandeperioden enligt Kyotoprotokollet och kan inte direkt användas för att bedöma framstegen mot EU:s nationella åtagande till 2020 eftersom de omfattar fler sektorer. Förberedelserna för uppnåendet av målen för minskning av växthusgasutsläppen till 2020 är nästan fullbordade. vad gäller EU:s utsläppshandelssystem har betydande framsteg gjorts med förberedelserna av fas 3 (2013­–2020) sedan den senaste rapporten i oktober 2011. Bland annat har man gjort framsteg med plattformen för auktionering av utsläppsrätter, det gemensamma EU-registret och antagandet av harmoniserade regler för övervakning, rapportering, ackreditering och kontroll. När det gäller beslutet om fördelning av insatserna, som reglerar utsläppen av växthusgaser i sektorer som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter, genom antagande av bindande årliga mål för utsläppen av växthusgaser för varje medlemsstat, fortsätter arbetet med genomförandeåtgärderna. Bland annat fastställdes absoluta värden för medlemsstaternas mål och ett system för uppfyllande av målen kommer att inrättas för att årligen övervaka medlemsstaternas insatser och hjälpa dem att dem att göra de korrigeringar som behövs om de inte lyckas nå sina mål. Målet att minska utsläppen av växthusgaser med 20 % finns med i Europa 2020-strategin för sysselsättning samt smart och hållbar tillväxt för alla, som antogs av Europeiska rådet i juni 2010. Ett av de fem överordnade målen är att minska utsläppen. Såsom anges i kommissionens årliga tillväxtöversikt för 2011 är de befintliga och planerade åtgärderna för begränsning av klimatförändringar ännu inte tillräckliga för att nå de överordnade målen för 2020. Många medlemsstater måste vidta ytterligare åtgärder för att uppfylla sina skyldigheter i enlighet med beslutet om fördelning av insatserna. I figur 2 visas de betydande insatser som fortfarande krävs i fråga om utsläppsminskningar mellan oförändrade villkor till 2020 och EU:s mål för 2020 (-20 % respektiver -30 %). År 2011 låg utsläppen i EU-27 (inbegripet internationell luftfart) 16 % under 1990 års nivåer. Oförändrade villkor, utgående från modellen Primes/Gains, omfattar de strategier som genomförts i EU och medlemsstaterna från och med mitten av 2009 och som omfattar de utsläppsmängder som ingår i klimat- och energipaketet. Oförändrade villkor skulle leda till utsläppsminskningar på cirka 15 % mellan 1990 och 2020. Enligt de senaste prognoserna för växthusgasutsläpp, som omfattar genomförandet av klimat- och energipaketet, skulle EU som helhet uppnå sitt mål för 2020 (se detaljer i figur 6). Men endast 13 medlemsstater kan räkna med att uppfylla sina åtaganden för 2020 genom redan införda åtgärder, medan ytterligare 8 medlemsstater kan tänkas nå sina mål när deras kompletterande strategier och åtgärder ger de resultat som förväntas. De övriga 6 medlemsstaterna måste utarbeta kompletterande strategier om de vill uppnå sina mål, och/eller utnyttja den flexibilitet som klimat- och energipaketet erbjuder. Figur 2: Faktiska och beräknade utsläpp (Mt koldioxidekvivalenter) för EU-27 Anmärkning: Primes/Gains-prognoser3 som har använts för de beräknade förändringarna av utsläpp under perioden 2010–2020. Källa: Europeiska kommissionen, Europeiska miljöbyrån. 2. Faktiska framsteg 1990-2010 2.1. Trender för utsläpp av växthusgaser i medlemsstaterna EU:s totala utsläppstrend domineras av de två länder som har de största utsläppen, nämligen Tyskland och Storbritannien som svarar för omkring en tredjedel av de totala utsläppen av växthusgaser i EU-27. Dessa båda medlemsstater har minskat sina växthusgasutsläpp med 483 miljoner ton koldioxidekvivalenter jämfört med 1990. Den gynnsamma utvecklingen i Tyskland berodde framför allt på ökad effektivitet i den tyska värme- och elproduktionen samt den ekonomiska moderniseringen i de fem nya förbundsländerna efter Tysklands återförening. De minskade utsläppen av växthusgaser i Storbritannien berodde framför allt på liberaliseringen av energimarknaderna och den därpå följande övergången från olja och kol till naturgas i elproduktionen samt på åtgärder för att minska utsläppen av dikväveoxid i samband med framställning av adipinsyra. Frankrike och Italien var de tredje och fjärde största utsläppsländerna 2010 och stod för 11,1 % respektive 10,6 % av de sammanlagda utsläppen i EU-27. För 2010 låg Frankrikes utsläpp 6,6 % under 1990 års nivå. I Frankrike minskade utsläppen av dikväveoxid från framställning av adipinsyra kraftigt, medan koldioxidutsläppen från vägtransporter och utsläppen av fluorklorväten från användningen av halogenerade kolväten ökade kraftigt mellan 1990 och 2010. Italiens utsläpp av växthusgaser under 2010 var 3,5 % lägre än 1990 års nivåer. Utsläppen ökade efter 1990 främst inom vägtransporter, el- och värmeproduktion och oljeraffinering, men landets sammanlagda växthusgasutsläpp har minskat markant (med 7,2 %) sedan 2008. Polen och Spanien är de femte och sjätte största utsläppsländerna i EU-27 och svarade för 8,5 % respektive 7,5 % av de totala utsläppen av växthusgaser under 2010. I Polen minskade utsläppen av växthusgaser med 12,4 % mellan 1990 och 2010, och med 28,9 % sedan basåret, som för Polens del är 1988. De viktigaste orsakerna till de minskade utsläppen i Polen – liksom i andra nya medlemsstater – är tillbakagången för den energiineffektiva tunga industrin och den allmänna moderniseringen av ekonomin i slutet av 1980-talet och början av 1990-talet. Ett viktigt undantag är transportsektorn (särskilt vägtransporter) där utsläppen har ökat. Spaniens utsläpp ökade med 25,8 % mellan 1990 och 2010, och med 22,8 % sedan basåret. Denna ökning beror till stor del på utsläpp från vägtransporter, el- och värmeproduktion och tillverkningsindustri. År 2010 låg utsläppen av växthusgaser över basårets nivåer (främst 1990) i sex medlemsstater, medan 19 medlemsstater hade utsläpp som låg under basårets nivåer. Den procentuella förändringen av växthusgasutsläpp från basåret till 2010 varierar mellan -56 % (Rumänien) och +23 % (Spanien). Cypern och Malta har inga åtaganden om utsläppsminskningar i enlighet med Kyotoprotokollet. I dessa båda medlemsstater låg utsläppen 2010 över 1990 års nivåer. 2.2. Växthusgasintensitet och per capita-utsläpp 2010 Utsläppen har minskat i såväl EU-27 som EU-15, medan ekonomin har växt kraftigt. I figur 3 visas att man sedan 1990 allt mer har brutit sambandet mellan ekonomisk tillväxt och utsläpp av växthusgaser. Figur 3: BNP-utveckling, växthusgasutsläpp och utsläppsintensitet (dvs. förhållandet mellan producerade växthusgasutsläpp och BNP) – Index (1990 = 100). Källa: Europeiska miljöbyrån, GD EKFIN (Ameco-databasen), Eurostat. Mellan 1990 och 2010 ökade BNP i EU-27 med 46 % medan utsläppen minskade med 15 %. I EU-15 var BNP-ökningen 41 % medan utsläppen av växthusgaser minskade med 11 %. Mellan 2009 och 2010 ökade BNP med 2 % och utsläppen med 2,4 %. Utsläppsintensiteten har därför också ökat. Det bör emellertid noteras att utsläppsintensiteten 2010 fortfarande var bättre än 2008. Mellan 1990 och 2010 minskade växthusgasintensiteten i alla medlemsstater, främst i Estland (-75 %), Slovakien (-72 %), Rumänien (-63 %), Litauen (-62 %) och Bulgarien (-62 %). Den minsta förändringen skedde i Portugal (-18 %), Cypern (-18 %), Italien (-21 %), Spanien (-22 %) och Malta (-23 %). Per capita-utsläppen i EU-27 uppgick 2010 till 9,4 ton koldioxidekvivalenter. Per capita-utsläppen minskade med 2,4 ton koldioxidekvivalenter, vilket motsvarar en minskning med 21 % mot 1990. Växthusgasutsläppen per capita under 2010 fortsätter dock att variera avsevärt mellan medlemsstaterna, med siffror från 5,4 (Lettland) till 24,1 (Luxemburg) ton koldioxidekvivalenter per capita. Utsläppen beror till stor del på energiintensiteten och energimixen i varje land. Utvecklingstrenderna i fråga om utsläpp per capita varierar också i hög grad mellan medlemsstaterna. Sedan 1990 har de största minskningarna per capita skett i medlemsstaterna i Central- och Östeuropa, Luxemburg, Storbritannien, Tyskland, Danmark, Sverige, Frankrike och Belgien. I sex medlemsstater har utsläppen per capita ökat sedan 1990. I dessa länder är utsläppen per capita emellertid lägre än genomsnittet för EU, utom i Grekland och Cypern (se även figur 2 i arbetsdokumentet). 2.3. Utsläpp av växthusgaser 2010 jämfört med 2009 EU:s utsläpp av växthusgaser ökade under 2010 (+2,4 %) till följd av den ekonomiska återhämtningen (efter en drastisk minskning av utsläppen under 2009 främst till följd av konjunkturnedgången) och en ovanligt kall vinter. Bland näringslivets sektorer stod tillverkningsindustrin och byggbranschen tillsammans för de största ökningarna (bland annat genom utsläpp från järn- och stålbearbetning), men även från offentlig värme- och elproduktion ökade utsläppen. Ökad industriverksamhet under 2010, efter den kraftiga nedgången 2009, verkar också ha lett till en markant ökning av den slutliga energiefterfrågan och de slutliga utsläppen i dessa sektorer. Den sektor som bidrog mest till ökade utsläpp under 2010 var emellertid ”hushåll och handel”, som till stor del ligger utanför systemet för handel med utsläppsrätter. Den viktigaste orsaken till den sektorns ökning av utsläppen med 43 miljoner ton var den kalla vintern 2010, som ledde till ökat behov av uppvärmning, inte minst i hushållen. Den fortsatta kraftiga ökningen av användningen av förnybar energi, och den allt bättre koldioxidintensiteten för fossila bränslen (understödd av den ökande användningen av naturgas) bidrog till att ökningen av växthusgasutsläppen inte var ännu större. Cirka 56 % av EU:s ökade växthusgasutsläpp kom från Tyskland (+3 %), Polen (+5 %) och Storbritannien (+3 %). Uttryckt i procent var utsläppsökningen starkast i Estland (+25 %) Finland (+13 %), Sverige (+11 % och Lettland (+10 %). I gengäld fortsatte Spanien, Grekland, Portugal, Rumänien, Cypern och Irland att minska sina utsläpp under 2010. De ökade utsläppen under 2010 hade delvis att göra med den ekonomiska återhämtningen efter 2009 års konjunkturnedgång i många EU-länder. Den konjunkturnedgången hade å sin sida lett till kraftigt minskade utsläpp i alla medlemsstater under 2008 och 2009. Den slutliga efterfrågan efter energi ökade med 3,7 % under 2010, vilket var en kraftigare ökning än för den ekonomiska produktionen (2,0 %). 2.4. Utsläppstrender i de viktigaste sektorerna Figur 4 visar att energiförsörjning och energiförbrukning samt transporter är de viktigaste sektorerna, eftersom de 2010 svarade för 78 % av de totala utsläppen i EU. Jordbruket står för 10 % av de totala utsläppen av växthusgaser, industriprocesser för 7 % och avfall för 3 %. Utsläppsminskningarna inom energi, jordbruk, industriprocesser och avfall har sedan 1990 delvis utjämnats genom stora ökningar inom transportsektorn (fler uppgifter finns i arbetsdokumentet). De sammanlagda utsläppen från transportsektorn har emellertid också minskat sedan 2007. Figur 4: Ändringar av utsläppen av växthusgaser i EU-27 per sektor och sektorernas andelar av de sammanlagda växthusgasutsläppen Källa: 2012 års nationella inventarier 3. Prognoser för utvecklingen mot Kyotomålet 3.1. Prognoser för utsläpp av växthusgaser 3.1.1. EU-27 De totala växthusgasutsläppen i EU-27 kommer enligt prognoserna att ligga 18,2% under basårets nivåer under åtagandeperioden enligt Kyotoprotokollet. Beräkningen bygger på medlemsstaternas prognoser3 och tar hänsyn till befintliga strategier och åtgärder. Den beräknade minskningen är ännu större när man räknar med effekterna av staters förvärv av krediter genom Kyotomekanismer, kolsänkor och kompletterande åtgärder (för närmare uppgifter, se tabellerna 7a och 7b i arbetsdokumentet). 3.1.2. EU-15 Enligt de sammanlagda prognoserna för alla sektorer väntas de totala utsläppen av växthusgaser i EU-15 ligga 11,3% under basårets nivåer under åtagandeperioden enligt Kyotoprotokollet. Om man inkluderar (1) staternas användning av Kyotomekanismer, som förväntas ge en utsläppsminskning på ytterligare 1,8 %, och (2) det totala upptaget i kolsänkor genom åtgärder enligt artikel 3.3 och 3.4 i Kyotoprotokollet i EU-15, som motsvarar en minskning på 1,4 %, väntas EU-15 minska sina utsläpp ytterligare. Om man också tar hänsyn till handeln med utsläppsrätter och krediter för utsläppsminskning inom ramen för EU:s system för handel med utsläppsrätter, skulle den beräknade sammanlagda minskningen av utsläppen av växthusgaser kunna uppgå till 12,6 % under åtagandeperioden jämfört med basårets nivåer. Figur 5 visar skillnaden mellan de beräknade utsläpp som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter och de respektive målen för de berörda sektorerna för varje medlemsstat. Av denna analys framgår att de befintliga strategierna och åtgärderna skulle räcka för att EU-15 ska kunna uppfylla sin del av det gemensamma Kyotomålet för sektorer som inte omfattas av EU:s utsläppshandel. Men alla medlemsstater kommer att behöva uppfylla sina egna åtaganden inom ramen för det gemensamma avtalet i Kyotoprotokollet. Enligt de uppgifter som lagts fram riskerar två medlemsstater att inte uppnå sina mål. 3.1.3. EU-12 De samlade utsläppen från de tolv medlemsstater som anslöt sig till EU efter 2004 beräknas, baserat på befintliga nationella strategier och åtgärder, ligga mycket nära 2010 års utsläpp och kommer att ligga omkring 37,9 % under basårsnivåerna under åtagandeperioden enligt Kyotoprotokollet. Slovenien är den enda medlemsstat i EU-12 som planerar att investera i Kyotomekanismer. Bulgarien, Tjeckien, Ungern, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, Slovakien och Slovenien planerar att utnyttja kolsänkor. Bulgarien, Tjeckien, Estland, Ungern, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien och Slovakien har sålt eller planerar att sälja delar av sina outnyttjade mängdenheter (AAU). Figur 5: Den relativa skillnaden mellan växthusgasprognoser i sektorer som inte omfattas av EU:s utsläppshandel för åtagandeperioden och motsvarande mål för 2008–2012 baserat på växthusgasprognoser och på användningen av Kyotomekanismer och kolsänkor. Negativa och positiva värden visar på över- respektive underprestation i procent av basårsutsläppen. Anmärkning: För Irland har användningen av outnyttjade utsläppsrätter från nytillkomna länders reserv tagits med i beräkningen av målet för sektorer som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter. Källa: Europeiska miljöbyrån, Europeiska kommissionen. 3.2. Genomförande av unionens klimatförändringspolitik Det europeiska klimatförändringsprogrammet Vid en utvärdering av medlemsstaternas strategier och åtgärder i hela EU-27 identifierades åtta gemensamma och samordnade strategier och åtgärder som väntas leda till betydande minskningar av växthusgasutsläppen i EU. Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG och direktiv 2009/28/EG om främjande av användningen av förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG väntas leda till de största utsläppsminskningarna. I transportsektorn är lagstiftningen om kvaliteten på bränslen och minskade koldioxidutsläpp från bilar av stor betydelse. Efterfrågan på energi kommer dessutom att minska genom genomförandet av direktivet om byggnaders energiprestanda, direktivet om krav på ekodesign, energiskattedirektivet och kraftvärmedirektivet (kombinerad el och värme). Slutligen beräknas användningen av de flexibla mekanismerna enligt Kyotoprotokollet minska växthusgasutsläppen avsevärt. Utöver dessa åtta nyckelstrategier och -åtgärder definierades ytterligare fem gemensamma och samordnade strategier och åtgärder som också förväntas ge betydande utsläppsminskningar i hela EU. Dessa fem strategier är deponeringsdirektivet (99/31/EG), effektivitetskraven för nya värmepannor, energimärkningsdirektivet (2010/30/EG), direktivet om industriutsläpp (2010/75/EU) samt motorinitiativet, som syftar till att förbättra energieffektiviteten i industriella elmotorer. Kommissionen fastställer i en rapport om tillämpningen, effekterna och lämpligheten hos förordning EG (nr) 842/2006 om vissa fluorerade växthusgaser att förordningen redan har lett till en viss minskning av utsläppen av fluorerade växthusgaser, jämfört med om förordningen inte hade antagits41. Tillsammans med direktivet om utsläpp från luftkonditioneringssystem i motorfordon (2006/40/EG) kan dessa strategier leda till en avsevärd minskning av de beräknade utsläppen till 2020 och därefter. De åtta främsta strategierna står för 92 % av de totala förväntade besparingarna som hänförs till de gemensamma och samordnade strategierna och åtgärderna i EU-27. Detta visar den vikt som dessa nyckelstrategier har när det gäller att hjälpa medlemsstaterna att uppnå sina åtaganden om utsläppsminskningar. Den senaste utvecklingen När klimat- och energipaketet hade antagits inleddes arbetet med genomförandeåtgärder. År 2012 ska omkring 20 nya rättsakter och dokument vara på plats för att det reviderade direktivet om ett system för handel med utsläppsrätter ska fungera ordentligt och för att skapa förutsättningar att kunna genomföra de nationella utsläppsmålen för växthusgaser i de sektorer som inte omfattas av EU:s utsläppshandel. I det reviderade direktivet om gemenskapens system för handel med utsläppsrätter föreskrivs att systemet ska centraliseras till ett gemensamt EU-register, samtidigt som systemets säkerhet skärps. Det nya registret sköts av kommissionen och ersätter alla tidigare register för gemenskapens system för handel med utsläppsrätter i medlemsstaterna. Förordningen om inrättandet av ett unionsregister antogs av kommissionen i november 2011. I juni 2012 avslutades aktiveringen av unionsregistret framgångsrikt, med överföringen av över 30 000 handelssystemkonton från nationella register. Kommissionen har för andra gången ändrat förteckningen över sektorer som anses vara utsatta för betydande risker för koldioxidläckage, och har lagt till mineralull till förteckningen. För närvarande undersöker kommissionen huruvida medlemsstaternas planer för genomförandet av kommissionens beslut om gratis tilldelning av utsläppsrätter till näringslivet är förenliga med reglerna. Från och med 2012 omfattas lufttrafikens utsläpp av ett tak i EU:s system för handel med utsläppsrätter, en förändring som redan ökar andelen utsläpp som täcks av systemet med cirka 10 %. Denna förändring har krävt stora insatser, inte minst i fråga om övervakning och förenklat genomförande, och i fråga om förberedelser och samordning av åtgärder för att garantera efterlevnad, där så har behövts. Auktioneringsförordningen håller för närvarande på att ses över, bland annat vad gäller tidsschemat för auktionering av utsläppsrätter. Syftet är att se till att marknaden fungerar korrekt och att styra upp obalanser i tillgång och efterfrågan som uppkommit genom övergängen till fas 3 och förstärkts av att ett överskott av rättigheter byggts upp till följd av den ekonomiska krisen. I detta sammanhang har kommissionen också föreslagit ett beslut som ska klargöra bestämmelserna i direktivet om handel med utsläppsrätter i fråga om kommissionens egna befogenheter att anpassa tidsschemat för auktionering i sådana undantagsfall. Europeiska kommissionen godkände ansökningar från 7 medlemsstater om att under en övergångsperiod få ge gratis utsläppsrätter till sin elsektor även efter 2012. Dessa beslut fattades genom strikt tillämpning av bestämmelserna i direktivet, som på vissa villkor tillåter tidsbegränsade och gradvis avtagande undantag från de allmänna auktioneringsreglerna. Arbete pågår med att förbättra reglerna för övervakning av och rapportering om utsläppen av växthusgaser för de aktörer som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter och med att utarbeta krav för verifiering av utsläppsrapporter och ackreditering och tillsyn av kontrollörer, i syfte att ytterligare harmonisera de tillämpliga reglerna. Två nya förordningar antogs i juni 2012 och kommer att kompletteras med riktlinjer inför den tredje perioden i systemet för handel med utsläppsrätter. Arbetet med att utarbeta genomförandeåtgärder enligt beslutet om fördelning av insatserna har påbörjats och är för närvarande inriktat på att fastställa de absoluta värdena för medlemsstaternas årliga utsläppsmål för 2013–2020, att anta regler för överföring av den årliga tilldelningen av utsläppsrätter mellan medlemsstaterna och att garantera reglernas öppenhet. Motsvarande rättsakter förväntas antas i slutet av 2012 eller början av 2013. Dessutom håller rådet och Europaparlamentet för närvarande på att förhandla om översynen av EU:s övervakningsmekanism och förslaget om redovisning av markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk. Dessa förslag utgår från behovet att i synnerhet uppfylla rapporterings- och redovisningskraven i klimat- och energipaketet, Europa 2020-strategin, de nya kraven i och med Durbanbesluten och de lärdomar som dragits hittills. I juni 2012 nådde Europaparlamentet, rådet och kommissionen en politisk överenskommelse om direktivet om energieffektivitet. Direktivet ska bidra till uppnåendet av Europas mål att öka energieffektiviteten med 20 % till 2020. För närvarande pågår arbetet med att ta fram genomförandebestämmelser för förordning (EG) nr 443/2009 vad gäller koldioxidutsläpp från personbilar och för förordning (EG) nr 510/2011 vad gäller koldioxidutsläpp från lätta nyttofordon. Man har kommit längre med genomförandebestämmelserna för personbilar än för lätta nyttofordon, men bestämmelserna kommer att vara samstämmiga även för de senare. Kommissionen har lagt fram förslag om genomförande av målet för minskning av koldioxidutsläppen för personbilar och lätta nyttofordon till 2020, och dessa förslag behandlas nu i rådet oh Europaparlamentet. Vad gäller harmoniseringen av klimatåtgärderna i EU:s politik innehåller kommissionens förslag till den fleråriga budgetramen för perioden 2014–2020 för första gången ett mål som går ut på att minst 20 % av den sammanlagda budgeten ska avsättas för klimatrelaterade åtgärder. Bland annat har ett särskilt tematiskt mål för anpassning till klimatförändringen föreslagits inom sammanhållningspolitiken, utöver det tematiska målet att minska koldioxidutsläppen, Dessutom har ett minimum på 20 %/6 % satts för de mer utvecklade respektive de mindre utvecklade regionernas åtgärder för att öka energieffektiviteten. Nya miljöåtgärder ingår också i förslaget till en reviderad gemensam jordbrukspolitik och landsbygdsutvecklingsfond, och 35 % av budgeten för Horisont 2020, EU:s ramprogram för forskning och innovation ska anslås till klimatrelaterad forskning och innovation. Som ett nytt element i Life-programmet kommer ett delprogram för klimatåtgärder att tas med. Detta utgör cirka 25 % av hela Life-programmet. Kommissionen ska se till att framstegen på vägen mot det föreslagna målet att 20 % av finansieringen ska gå till klimatrelaterade åtgärder övervakas och rapporteras. Slutligen lades ett arbetsdokument fram i början av 2012 (SWD(2012) 5 final) i vilket effekterna av ytterligare utsläppsminskningar (30 % i stället för 20 %) till 2020 i varje enskild medlemsstat undersöktes. Nyligen antagna rättsakter Genomförande av klimat- och energipaketet: (1) Auktionering av utsläppsrätter inom EU ­– tidiga auktioner Kommissionens förordning (EU) nr 1210/2011 om ändring av förordning (EU) nr 1031/2010 bland annat i syfte att fastställa den volym utsläppsrätter för växthusgas som ska auktioneras ut före 2013. (2) Register för gemenskapens system för handel med utsläppsrätter –­ unionsregister: Kommissionens förordning (EU) nr 1193/2011 om upprättande av ett unionsregister för den handelsperiod i EU:s utsläppshandelssystem som inleds den 1 januari 2013, och följande handelsperioder. (3) Harmoniserade regler för tilldelning av utsläppsrätter inom EU:s system för handel med utsläppsrätter: Kommissionens beslut 2011/278/EU8 om fastställande av unionstäckande övergångsbestämmelser för harmoniserad gratis tilldelning av utsläppsrätter. (4) EU:s system för handel med utsläppsrätter – regler för övervakning, rapportering, ackreditering och kontroll: Kommissionens förordning (EU) nr 600/2012 av den 21 juni 2012 om verifiering av rapporter om utsläpp av växthusgaser och tonkilometer och ackreditering av kontrollörer och kommissionens förordning (EG) nr 601/2012 av den 21 juni 2012 om övervakning och rapportering av växthusgasutsläpp. (5) Användningen av internationella krediter inom EU:s system för handel med utsläppsrätter: Kommissionens förordning (EU) nr 550/201110 om fastställande av vissa begränsningar för utnyttjandet av internationella reduktionsenheter från projekt som omfattar industrigas. Övrigt: (6) Luftfart och EU:s system för handel med utsläppsrätter: Kommissionens förordning (EU) nr 394/201111 om ändring av förordning (EG) nr 748/2009 om en förteckning över luftfartygsoperatörer. (7) Koldioxid och bilar: Kommissionens förordning (EU) nr 63/201113 om tillämpningsföreskrifter för undantag från de specifika målen för koldioxidutsläpp. (8) Koldioxid och transportbilar: Kommissionens genomförandebeslut 2012/99/EU om närmare bestämmelser för uppbörd av avgifter för extra koldioxidutsläpp från nya lätta nyttofordon 3.3. Genomförande av EU:s system för utsläppshandel 2012 kommer att vara det sista året i den andra handelsperioden i EU:s system för handel med utsläppsrätter (2008–2012). Ett till stor del omarbetat system kommer att träda i kraft 2013. 3.3.1. Den andra handelsperioden (2008–2012) Det genomsnittliga årliga taket på EU-nivå för 2008–2012 uppgår till 2,081 miljarder utsläppsrätter per år. Under 2011 täckte EU:s system för handel med utsläppsrätter 12 000 elkraftverk och tillverkningsanläggningar. De bekräftade växthusgasutsläppen från dessa anläggningar sjönk till 1 904 miljoner ton koldioxidekvivalenter under 2011, över 2 % under 2010 års nivå, och nästan 9 % under takvärdet. Detta trots att EU:s ekonomis växte. Anläggningarnas efterlevnadsnivå var mycket hög. Endast så lite som en procent av de anläggningar som deltog i EU-systemet hade underlåtit att överlämna utsläppsrätter för sina utsläpp under 2011 när tidsfristen gick ut den 30 april 2012. 3.3.2. Aktörernas användning av gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling Som ett led i den andra omgången nationella fördelningsplaner fastställde varje medlemsstat en gräns för aktörernas maximala användning av projektbaserade krediter (gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling). Totalt kan anläggningar som omfattas av EU:s utsläppshandel i alla medlemsstater i genomsnitt använda upp till 278 miljoner certifierade utsläppsminskningar eller utsläppsminskningsenheter per år under den andra handelsperioden, vilket motsvarar 13,4 % av EU-taket för denna period. För 2008–2011 använde aktörerna 555 miljoner certifierade utsläppsminskningar eller utsläppsminskningsenheter, vilket var 7 % av alla överlämnade enheter enligt Kyotoprotokollet. Från och med 2013 kommer reglerna för användning av gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling att ses över enligt direktivet om ett system för handel med utsläppsrätter16. 3.4. Regeringarnas förväntade användning av Kyotomekanismer Tio medlemsstater i EU-15 samt Slovenien har beslutat att förvärva och använda internationella krediter från Kyotomekanismer för att uppnå sina Kyotomål. Tillsammans skulle dessa EU-15-länder förvärva upp till 76 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år under den första åtagandeperioden enligt Kyotoprotokollet. Detta skulle bidra med cirka 1,8 procentenheter till uppfyllandet av Kyotomålet på −8 % för EU-15 (se tabell 12 i arbetsdokumentet). Dessa tio medlemsstater har beslutat att tillsammans investera ca 3,0 miljarder euro i förvärv av enheter genom gemensamt genomförande, mekanismen för ren utveckling eller handel med utsläppsrätter. Österrike, Nederländerna, Spanien, Irland och Belgien hade de största budgetarna (611 miljoner euro, 500 miljoner euro, 382 miljoner euro, 290 miljoner euro respektive 276 miljoner euro) för den femåriga åtagandeperioden. I Slovenien beräknas budgeten uppgå till 80 miljoner euro. Med tanke på den aktuella ekonomiska nedgångens effekter på utsläppen av växthusgaser kan det emellertid hända att medlemsstaterna inte kommer att behöva så många internationella krediter som ursprungligen beräknades. Hittills tycks denna hypotes få stöd av att antalet internationella krediter som redan har överförts till medlemsstaternas konton i registret endast uppgår till cirka 32 miljoner ton koldioxidekvivalenter. När det gäller medlemsstaternas försäljning av tilldelade utsläppsenheter har de enligt uppgifter i registren hittills överfört cirka 68 miljoner ton koldioxidekvivalenter, medan vissa avtalsenliga mängder ännu inte överförts. Bulgarien, Tjeckien, Estland, Ungern, Lettland, Litauen och Slovakien har angett att de planerar att sälja ytterligare tilldelade utsläppsenheter. En medlemsstat (Storbritannien) har lagstiftat om att dra tillbaka eventuella överskott av tilldelade utsläppsenheter mellan Kyotomålet och Storbritanniens unilaterala ”koldioxidbudget” efter den första åtagandeperioden. 3.5. Planerad användning av kolsänkor Utöver strategier och åtgärder som avser olika källor till växthusgasutsläpp kan medlemsstaterna använda sig av kolsänkor. De uppgifter som hittills lämnats visar att den totala nettobindningen under åtagandeperioden från plantering av skog och återbeskogning enligt artikel 3.3 i Kyotoprotokollet kommer att vara omkring 14,8 miljoner ton koldioxid per år för EU-15. Dessutom beräknas tillämpningen av åtgärder enligt artikel 3.4 bidra med 30,6 miljoner ton koldioxid per år under åtagandeperioden i EU-15. Om man räknar med bidragen från EU-12 kommer bokföringen av dessa verksamheter att uppgå till 25,8 miljoner respektive 38,4 miljoner ton koldioxid per år (för närmare uppgifter, se tabell 13 i arbetsdokumentet). Tillämpningen av åtgärder i enlighet med artiklarna 3.3 och 3.4 i EU-15-länderna beräknas minska utsläppen med 57,9 miljoner ton koldioxid per år under åtagandeperioden, vilket motsvarar något över 1 % av åtagandet att minska utsläppen i EU-15 med 8 % under den första åtagandeperioden jämfört med utsläppen under basåret. 4. Att klara 2020-målet 4.1. EU:s mål att minska utsläppen av växthusgaser till 2020 I klimat- och energipaketet fastställdes målet att minska utsläppen av växthusgaser i EU-27 med 20 % till 2020 jämfört med 1990, vilket motsvarar −14 % jämfört med 2005. Denna åtgärd ska fördelas på sektorer som omfattas av EU:s system för utsläppshandel och på sektorer som inte gör det enligt följande: (a) Sektorer som omfattas av EU:s system för utsläppshandel ska minska sina utsläpp till 2020 med 21 % jämfört med 2005. (b) Sektorer som inte omfattas av EU:s system för utsläppshandel ska minska sina utsläpp med cirka 10 % till 2020 jämfört med 2005. Dessa mål att minska utsläppen av växthusgaser har införlivats i Europa 2020-strategin för smart och hållbar tillväxt för alla. 4.2. Strategier för att klara målen Utsläppstaken för 2013–2020 anges i beslutet om fördelning av insatserna och det reviderade direktivet om ett system för handel med utsläppsrätter. EU:s system för utsläppshandel är en marknadsbaserad mekanism som omfattar över 12 000 anläggningar. Enligt beslutet om fördelning av insatserna ska medlemsstaterna begränsa sina utsläpp av växthusgaser mellan 2013 och 2020 enligt ett vägledande förlopp med bindande årliga mål, vilket kommer att garantera en gradvis utveckling mot de överenskomna 2020-målen. Beslutet om fördelning av insatserna reglerar utsläppen av växthusgaser i alla sektorer, med undantag för anläggningar och luftfart som omfattas av EU:s system för utsläppshandel samt för markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) och internationell sjöfart. Inom de sektorer som omfattas av beslutet om fördelning av insatserna kommer andra parallella EU-strategier att underlätta för medlemsstaterna att nå målen, till exempel bindande mål för förnybar energi, utsläppsnormer för nya lättare motorfordon, direktivet om geologisk lagring av koldioxid, direktivet om fluorerade växthusgaser och direktivet om kvaliteten på bensin och dieselbränslen. Också kommissionens och medlemsstaternas insatser för att underlätta demonstrationen och användningen av innovativ teknik för att minska utsläppen av växthusgaser, som exempelvis SET-planen och NER300-initiativet, kan bidra till uppfyllandet av målen. Medlemsstaterna kommer i enlighet med beslutet om fördelning av insatserna att ansvara för genomförandet av dessa EU-omfattande strategier och -åtgärder inom dessa sektorer och, vid behov, för antagandet av ytterligare nationella strategier och åtgärder för att begränsa utsläppen. Ett kraftfullt system för rapportering och uppfyllande av målen kommer att inrättas för att övervaka medlemsstaternas insatser och hjälpa dem att göra de korrigeringar som behövs om de inte lyckas nå sina mål. 4.3. Beräknat avstånd till målen Trots att prognoserna för 2008–2012 visar på en positiv utveckling när det gäller att leva upp till åtagandena i Kyotoprotokollet kommer det att krävas ytterligare insatser och strategier för att nå EU:s 2020-mål. Den flexibilitet som finns i beslutet om fördelning av insatserna och det reviderade direktivet om ett system för handel med utsläppsrätter, till exempel användningen av internationella krediter, kommer också att bidra till att nå målen. I figur 6 visas de första beräkningarna av avståndet mellan prognoserna för utsläpp av växthusgaser i sektorer som inte omfattas av systemet med utsläppshandel till 2020 och 2020-målen. Enligt dessa preliminära prognoser måste medlemsstaterna fortfarande göra stora insatser för att nå sina 2020-mål för de sektorer som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter. Endast 13 medlemsstater kan räkna med att uppfylla dessa åtaganden genom befintliga strategier och åtgärder. Ytterligare 8 medlemsstater skulle kunna nå sina mål genom planerade kompletterande strategier och åtgärder. 6 medlemsstater kommer förmodligen inte att kunna uppfylla sina åtaganden ens med de ytterligare åtgärder som nu planeras. För EU-27 visar beräkningarna dock att EU-27 kommer att uppfylla sitt åtagande om de kompletterande strategierna. Denna analys tar ännu inte hänsyn till den flexibilitet som medges i beslutet om insatsfördelning, till exempel utnyttjandet av internationella krediter. För att göra det enklare att nå 2020-målet är det därför av största vikt att medlemsstaterna inte bara säkerställer att de befintliga strategierna och åtgärderna ger utsläppsminskningar i rätt tid, utan också att de skyndar på utvecklingen när det gäller genomförandet av ytterligare strategier och åtgärder samt överväger andra alternativ, däribland användningen av internationella krediter. I juli 2012 lade rådet fram rekommendationer som var mer specifikt inriktade på de enskilda länderna, som en del i den europeiska planeringsterminen för 2012. Figur 6: Beräknat avstånd till 2020-målen för sektorer som inte omfattas av EU:s utsläppshandel. Negativa och positiva värden visar på över- respektive underprestation i procent av 2005 års utsläpp. Anmärkning: 1) Denna beräkning är baserad på medlemsstaternas (vid behov kompletterade och anpassade3) prognoser för utsläppen år 2020 från sektorer som inte omfattas av systemet med utsläppshandel, samt på medlemsstaternas beräknade mål för 2020 för sektorer som inte omfattas av systemet med utsläppshandel (som fortfarande är föremål för vissa ändringar). Flera medlemsstater (CZ, EE, FI, LT, NL, PL) har inte lämnat några specifika nationella prognoser för sektorer som inte omfattas av systemet med utsläppshandel, så andelen för dessa utsläpp är uppskattad. 2) Bedömningen i denna figur ska ses som vägledande, på grund av metodologiska och förutsättningsrelaterade skillnader. Vissa uppgifter, som exempelvis Greklands och Litauens prognoser, skiljer sig avsevärt från prognoserna i EU energy trends to 2030 – update 2009 (Publikation från Europeiska kommissionen, Generaldirektoratet för energi i samarbete med Generaldirektoratet för klimatpolitik och Generaldirektoratet för transport och rörlighet, ISBN 978-92-79-16191-9). Källa: Europeiska miljöbyrån, Europeiska kommissionen. 5. Anpassning till klimatförändringar Om utsläppen minskas under de kommande årtiondena kan omfattande farliga klimatförändringar fortfarande undvikas. Men även om den genomsnittliga årliga globala temperaturökningen begränsas till högst 2°C kommer EU-medborgarna och EU-företagen ändå att drabbas av negativa effekter av oundvikliga klimatförändringar och kommer därför att behöva anpassa sig till dessa på ett kostnadseffektivt sätt. Europeiska kommissionen antog i april 2009 en vitbok om anpassning till klimatförändring, där den redogjorde för EU:s politiska handlingsram för att öka EU:s motståndskraft mot klimatförändringarna. De 33 åtgärder som anmäls i vitboken är nu i sitt slutliga genomförandeskede (se tabell 15 i arbetsprogrammet). Climate-ADAPT, EU:s plattform för anpassning till klimatförändringen (http://climate-adapt.eea.europa.eu/) som möjliggör utbyte av information, öppnades framgångsrikt i mars 2012. Antalet sökningar per dag uppgår till närmare 1 000. Climate-Adapt ska öka kunskapen om forskningsläget i fråga om anpassning och strategier, projekt, program och ramar för anpassning. Fallstudier och bästa praxis för anpassning tillhandahålls, liksom även kartläggning av nationella och internationella insatser. Europeiska unionens anpassningsstrategi håller på att utarbetas och förväntas antas under våren 2013. Strategins allmänna syfte är att identifiera insatser på EU-nivå som kan bidra till att göra Europas klimat motståndskraftigare, till et å lågt pris som möjligt. Detta innebör att EU måste öka sin beredskap och kapacitet att reagera på klimatförändringarnas effekter, och i synnerhet satsa på gränsöverskridande frågor och sektorer som till följd av gemensamma strategier är starkt integrerade på EU-nivå. 6. Situationen i kandidatländerna Kroatiens utsläpp av växthusgaser minskade med 9 % mellan 199017 och 2010 och med 2 % jämfört med 2009. Enligt prognoserna för växthusgaser i det femte nationella meddelandet väntas Kroatien dock få svårt att nå sitt Kyotomål med dagens strategier och åtgärder. Islands utsläpp av växthusgaser ökade med 30% mellan 1990 och 2010 och var 2010 3,4% lägre än 2009. Om man tar hänsyn till beslut 14/CP.7 är Island enligt prognoserna för växthusgaser i det femte nationella meddelandet på god väg att nå sitt Kyotomål. Turkiets växthusgasutsläpp ökade med 115 % mellan 1990 och 2010, och med 8,7 % mellan 2009 och 2010. Turkiet är part till bilaga I, men har inte något mål för växthusgaser inom ramen för den nuvarande första åtagandeperioden enligt Kyotoprotokollet. Det finns inte några uppdaterade uppgifter om utsläppen av växthusgaser i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien. Mellan 1990 och 2005 minskade de totala utsläppen av växthusgaser med cirka 19 %. För mer information om utsläpp av växthusgaser i EU:s kandidatländer, se avsnitt 2 i arbetsdokumentet.