RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET om tillämpningen av tröskelvärdena i koncentrationsförordningen

BAKGRUND

1. Rådets förordning (EEG) nr 4064/89, "koncentrationsförordningen", antogs i december 1989 och trädde i kraft i september 1990. En av förordningens huvudprinciper var att kommissionen skulle ha ensam behörighet i fråga om stora koncentrationer, vars påverkan på marknaden kunde antas gå utöver en enda nationell marknad. Kriterierna för att definiera koncentrationer med en gemenskapsdimension byggde på kvantitativa tröskelvärden för omsättning, som anges i artikel 1 i förordningen.

2. Att kommissionen bör ha ensam behörighet att handlägga koncentrationer med gemenskapsdimension följer också av subsidiaritetsprincipen. För det europeiska näringslivet innebar kommissionens exklusiva behörighet också en one-stop shop-princip (dvs. granskning vid kommissionen som enda kontrollinstans), som allmänt ansågs vara en avgörande faktor för att hålla kostnaderna för att följa reglerna i samband med gränsöverskridande transaktioner på en rimlig nivå.

3. Dessutom såg man kommissionens exklusiva behörighet att granska sådana koncentrationer som ett viktigt inslag för att skapa lika konkurrensvillkor för de koncentrationer som fullbordandet av den inre marknaden med nödvändighet skulle ge upphov till. Denna princip accepterades allmänt som det effektivaste sättet att säkerställa att alla koncentrationer med betydande gränsöverskridande effekter skulle omfattas av en enhetlig uppsättning regler.

4. Redan från början var avsikten att tröskelvärdena för omsättning i artikel 1 i koncentrationsförordningen skulle ses över 1993. I det skedet ansåg man emellertid att man inte hade vunnit tillräckligt stor erfarenhet. Översynen av tröskelvärdena sköts därför upp. Efter en noggrann genomgång av de erfarenheter man vunnit ändrades koncentrationsförordningen 1998 genom rådets förordning nr 1310/97. Ändringarna avsåg flera områden av förordningen. När det gäller artikel 1 infördes en ny punkt (artikel 1.3). Avsikten med det var att lösa ett problem som hade upptäckts under översynen, nämligen att ett stort antal ärenden som inte uppnådde tröskelvärdena i artikel 1.2 måste anmälas i flera medlemsstater ("flera anmälningar"). Detta betydde uppenbarligen att många koncentrationer som inte uppnådde de relativt höga tröskelvärdena i artikel 1.2 men som ändå hade betydande gränsöverskridande effekter inte kunde dra nytta av one-stop shop-principen. Det fanns därför tecken på att koncentrationsförordningen inte helt hade lyckats med den eftersträvade uppgiften att skapa lika konkurrensvillkor.

5. Det kan hävdas att den mest uppenbara lösningen på problemet med flera anmälningar skulle vara att ge kommissionen behörighet i ärenden som annars skulle ha behövts anmälas till två eller flera medlemsstater. Denna till synes enkla lösning fanns dock inte att tillgå. Skälen för detta var att de nationella reglerna om koncentrationskontroll fortfarande var mycket olika. Bland de viktigare begränsningarna var det faktum att vissa medlemsstater inte hade något system för koncentrationskontroll och att andra hade ett system som byggde på frivilliga anmälningar. Man ansåg att det under dessa omständigheter var alltför komplicerat att förlita sig på nationella anmälningskrav för att etablera gemenskapens behörighet och att det riskerade att skapa tvetydigheter i fråga om var enskilda transaktioner skulle anmälas.

6. Den lösning som infördes genom rådets förordning 1310/97 var därför att införa en ny uppsättning tröskelvärden för omsättning, avsedda att uppnå samma resultat (se artikel 1.3 nedan). Enligt artikel 1.4 i koncentrationsförordningen skall kommissionen före den 1 juli 2000 rapportera till rådet om genomförandet av tröskelvärdena och kriterierna i punkterna 2 (de ursprungliga tröskelvärdena) och 3 (de nya, lägre tröskelvärdena).

7. Analysen av hur de nuvarande tröskelvärdena för omsättning fungerar måste vara av teknisk natur. Huvudsyftet med denna rapport kan därför karakteriseras som en analys av huruvida de befintliga tröskelvärdena för omsättning är lämpliga för att fastställa vilka koncentrationer som har en gemenskapsdimension. Förutom denna tekniska analys kan det vara lämpligt att göra en mera ingående inventering av gemenskapens system för koncentrationskontroll, för att bedöma om det nuvarande systemet är väl ägnat att möta de utmaningar som väntas inom den närmaste framtiden eller inte. Dessa utmaningar är både externa faktorer, såsom utvidgningen av gemenskapen genom anslutningen av kandidatländerna och den pågående "fusionsboomen", och interna faktorer, såsom moderniseringen av gemenskapens kartellregler [1].

[1] Se punkt 79-81 i kommissionens vitbok om modernisering av reglerna om tillämpning av artiklarna 85 och 86 [nu 81 och 82] i EG-fördraget - Kommissionsprogram nr 99/027 - offentliggjort den 28 april 1999.

De nuvarande tröskelvärdena

8. Som angetts ovan är syftet med koncentrationsförordningens tröskelvärden för omsättning att fördela behörigheten att bedöma koncentrationer mellan kommissionen och de nationella konkurrensmyndigheterna. Artikel 1.2 lyder som följer:

Enligt denna förordning har en koncentration en gemenskapsdimension om

(a) den sammanlagda omsättningen i hela världen för samtliga de berörda företagen överstiger 5 000 miljoner ecu, och

(b) den sammanlagda omsättningen inom gemenskapen i dess helhet för minst två av de berörda företagen överstiger 250 miljoner ecu.

Detta gäller dock inte om vart och ett av de berörda företagen uppnår mer än två tredjedelar av sin sammanlagda omsättning inom gemenskapen som helhet inom en och samma medlemsstat.

9. Artikel 1.3, som trädde i kraft 1998, utvidgar kommissionens exklusiva behörighet att bedöma vissa koncentrationer som avser lägre omsättning. Som anges ovan infördes artikel 1.3 främst som ett system för att fånga upp transaktioner som innefattar lägre omsättning, men som ändå måste anmälas i tre eller fler medlemsstater ("flera anmälningar"). Artikel 1.3 föreskriver:

Vid tillämpning av denna förordning har en koncentration som inte uppnår de tröskelvärden som bestäms i punkt 2 en gemenskapsdimension om

(a) den sammanlagda omsättningen i hela världen för samtliga berörda företag överstiger 2,5 miljarder ecu,

(b) den sammanlagda omsättningen för samtliga berörda företag i var och en av åtminstone tre medlemsstater överstiger 100 miljoner ecu,

(c) i var och en av åtminstone tre medlemsstater enligt punkt b, den totala omsättningen för vart och ett av åtminstone två av de berörda företagen överstiger 25 miljoner ecu,

(d) den sammanlagda omsättningen inom gemenskapen för vart och ett av åtminstone två av de berörda företagen överstiger 100 miljoner ecu,

om inte vart och ett av de berörda företagen uppnår mer än två tredjedelar av sin sammanlagda omsättning inom gemenskapen i en och samma medlemsstat.

10. Som framgår av det ovanstående använder artikel 1.3 ett test av hur stor omsättning som uppnås i tre medlemsstater [2]. I princip betyder detta att artikeln tillämpar ett test av kvalificerade gränsöverskridande effekter. Vid de diskussioner som ledde till denna ändring ansåg man att gemenskapsintresset skulle vara mera påtagligt i fall som omfattar tre eller flera medlemsstater och att så länge endast två medlemsstater berördes kunde eventuella konflikter undvikas genom bilaterala kontakter. Som kommer att visas längre fram i rapporten kan fokuseringen på tre i stället för två medlemsstater kritiseras, eftersom den inte fångar upp alla transaktioner med betydande gränsöverskridande effekter. I detta hänseende kan artikel 1.3 beskrivas som en artikel med avsikt att ge företag möjlighet att utnyttja principen om one-stop shop i situationer där kostnaderna för flera anmälningar annars skulle bli för höga.

[2] Det kan också noteras att de nuvarande EES-reglerna inte medger att kommissionen har behörighet i de fall då tröskelvärdena i artikel 1.3 uppnås i en "blandad" sammansättning av medlemsstater och EFTA-stater. En koncentration som uppnår kriterierna i artikel 1.3 i t.ex. Danmark, Sverige och Norge, omfattas därför inte av gemenskapens behörighet.

11. I denna rapport bedöms användningen av tröskelvärdena i artikel 1.2 och 1.3 utifrån kommissionens och de nationella konkurrensmyndigheternas erfarenheter och ur det europeiska näringslivets synvinkel. Rapporten bygger i huvudsak på uppgifter som avser perioden mars 1998 - december 1999 ("rapporterings perioden").

I. Gemenskapsdimension - kommissionens perspektiv

12. Hur många koncentrationsärenden totalt som anmäls till kommissionen beror i allmänhet på följande tre huvudfaktorer:

a) Begreppet "koncentration" i koncentrationsförordningen.

b) Den omsättning som krävs för att definiera "gemenskapsdimension".

c) Nivån på koncentrationsverksamheten inom näringslivet.

a) Begreppet "koncentration" i koncentrationsförordningen

13. En av ändringarna av koncentrationsförordningen 1998 var att vissa samriskföretag, som tidigare hade ansetts falla utanför förordningens tillämpningsområde (så kallade självständigt fungerande samriskföretag), kom att omfattas av förordningen.

14. Under rapporteringsperioden anmäldes omkring 30 självständigt fungerande samriskföretag. Endast ett av dessa, dvs. 3 %, byggde på omsättningskriterierna i artikel 1.3.

15. Generellt har det ansetts vara lämpligt att utvidga koncentrationsförordningen till att även omfatta alla självständigt fungerande samriskföretag. Erfarenheten har visat att dessa ärenden lämpar sig väl för koncentrationsförordningens mera strukturella bedömningssätt. Genom att de nu omfattas av koncentrations förordningen har de inblandade företagens kostnader och tidsåtgång för att erhålla lagstadgat godkännande av sådana transaktioner minskat. I denna rapport är det nödvändigt att erinra om att kommissionens vitbok om modernisering (se ovan) förutser möjligheten att ytterligare utvidga begreppet koncentration, till att även omfatta andra samriskföretag, även sådana som är begränsade till produktion. Beroende på omfattningen av den utvidgning av begreppet som slutligen väljs, uppskattas detta öka antalet ärenden som anmäls enligt koncentrations förordningen med minst 25-30 per år.

b) Den omsättning som krävs för att definiera "gemenskapsdimension"

16. Om man bortser från den ovan beskrivna dynamiska utvecklingen av begreppet "koncentration" för ett ögonblick, är antalet ärenden som anmäls till kommissionen beroende av nivån på koncentrationsverksamheten (se nedan) och hur stor andel av sådana koncentrationer som uppnår de nuvarande tröskelvärdena för omsättning.

17. Inledningsvis kan påpekas att koncentrationsförordningen innehåller två korrigerande mekanismer, eftersom den bygger på mekaniska tröskelvärden för omsättning för att fördela behörigheten mellan kommissionen och de nationella konkurrensmyndigheterna. Den första korrigerande mekanismen är den så kallade två tredjedelsregeln, som finns i både artikel 1.2 och 1.3. Hur denna regel fungerar kommer att bedömas separat nedan.

18. Den andra korrigerande mekanismen är det system genom vilket en eller flera medlemsstater kan begära att kommissionen bedömer koncentrationer som faller under förordningens tröskelvärden (artikel 22). Omvänt kan en medlemsstat, i fall som skall bedömas enligt koncentrationsförordningen, begära att behörigheten överförs till den staten om transaktionen särskilt påverkar konkurrensen i den medlemsstaten (artikel 9). Även om detta system för hänskjutande i sig inte är föremålet för denna rapport, kan det bli nödvändigt att se över förfarandet för hänskjutande mellan kommissionen och medlemsstaterna om de nuvarande tröskelvärdena för omsättning revideras.

Artikel 1.2

19. Ändringarna av koncentrationsförordningen 1998 påverkade inte de ursprungliga kriterierna för omsättning i artikel 1.2 [3]. Kommissionens erfarenhet är att kriterierna i artikel 1.2 fortfarande är effektiva när det gäller att identifiera koncentrationer som har en verklig gemenskapsdimension, till skillnad från en nationell dimension. Som kommer att anges nedan har enkäten bland företrädare för det europeiska näringslivet inte visat några tecken på att de gällande tröskelvärdena för omsättning i artikel 1.2 borde höjas.

[3] Det kan noteras att de absoluta nivåerna på de tillämpliga omsättningskriterierna påverkas av faktorer som inflation och växelkursfluktuationer. Till exempel motsvarar de ursprungliga kriterierna i artikel 1.2 a, dvs. 5 miljarder euro, ca 4,3 miljarder euro om man antar att den årliga inflationstakten har varit i genomsnitt 1,5 % sedan 1990. Enligt samma antagande motsvarar kriterierna i artikel 1.2 b, dvs. 250 miljoner euro, ca 215 miljoner euro.

Artikel 1.3

20. Kommissionen mottog 45 anmälningar enligt artikel 1.3 under rapporterings perioden. Detta motsvarade 9 % av alla anmälningar som mottogs under perioden.

21. I detta avsnitt bedöms artikel 1.3 och det innehåller därför en statistisk jämförelse mellan ärenden som anmälts enligt den artikeln respektive enligt artikel 1.2. Jämförelsen kommer först att inriktas på huruvida det är sannolikt att ärenden som anmäls enligt artikel 1.3 har en mera nationell karaktär. Därefter kommer det att jämföras huruvida ärenden som anmäls enligt de två artiklarna skiljer sig åt i fråga om sannolikheten för att de reser konkurrensproblem.

22. Vad gäller det geografiska område som påverkades av fall som anmäldes enligt artikel 1.3, är ett sätt att bedöma deras påverkan att titta på den eller de geografiska marknad(er) som påverkades av dessa koncentrationer. Därvid måste det först betonas att kommissionen ofta lämnar frågan om den geografiska definitionen öppen, om koncentrationen i fråga inte ger upphov till några konkurrens problem enligt någon av de tänkbara alternativa marknads definitionerna. Det är emellertid upplysande att endast fem av de ärenden som anmäldes enligt artikel 1.3 avsåg nationella geografiska marknader för alla de relevanta produkterna [4]. Dessutom påverkade alla dessa fem fall, som bara representerade något under 13 % av alla fall som anmäldes enligt artikel 1.3, fler än en nationell marknad. Enligt kommissionens erfarenhet finns det därför inga tecken på att ärenden som anmäls enligt artikel 1.3 påverkar ett begränsat geografiskt område. Som en jämförelse kan nämnas att ca 12 % av de ärenden som anmäldes enligt artikel 1.2 befanns påverka endast nationella marknader.

[4] ICI/Williams, ärende COMP/M.1167; Vedior/Select Appointments, ärende COMP/M.1702, AKZO Nobel/Hoechst Roussel Vet, ärende COMP/M.1681; Johnson och Johnson/Depuy, ärende COMP/M.1286 och Getronics/Wang, ärende COMP/M.1561

23. Besluten i ärenden som anmäldes enligt artikel 1.3 visar att minst hälften av dessa ärenden påverkade en relevant geografisk marknad som var lika vid eller vidare än EU. Närmare bestämt var den påverkade geografiska marknaden minst hela EU i åtta fall [5] medan tio andra fall avsåg geografiska marknader som var minst EES-omfattande [6] och i ett fall var den geografiska marknaden världsomfattande. [7]

[5] Lucchini/Ascometal, ärende COMP/M.1567; Getronics/Wang, ärende COMP/M.1561; Newell/Rubbermaid, ärende COMP/M.1355; Voest Alpine Stahl/Vossloh/VAE, ärende COMP/M.1259; Siebe/Eurotherm, ärende COMP/M.1195; UPM-Kymmene/April, ärende COMP/M.1006; Hyundai Electronics/LG Semicon, ärende COMP/M.1492; Huhtamäki Oyj/Packaging Industries Van Leer, ärende COMP/M.1656)

[6] Lucent Technologies/Ascend Communications, ärende COMP/M.1440; Dana/Glacier Vandervell, ärende COMP/M.1335; Constructor/Dexion, ärende COMP/M.1318; ELF Atochem/Atohaas, ärende COMP/M.1158; Ispat/Unimetal, ärende COMP/M.1509; Norsk Hydro/SAGA, ärende COMP/M.1573; Suez Lyonnaise/Nalco, ärende COMP/M.1631; Dupont/Sabanci, ärende COMP/M.1538; Dupont/Teijin, ärende COMP/M.1599 och Solutia/Viking Resins, ärende COMP/M.1763.

[7] Solvay/BASF, ärende COMP/M.1469.

24. Ur materiell synvinkel kan noteras att konkurrensproblem befanns föreligga i fyra av de ärenden som anmälts enligt artikel 1.3. Tre av dessa godkändes under första etappen genom ett beslut enligt artikel 6.1 b med åtaganden [8]. Ett ärende godkändes genom ett beslut enligt artikel 8.2 med åtaganden, efter en fullständig undersökning i andra etappen [9]. Under den aktuella perioden var det alltså endast något under 9 % av de transaktioner som anmälts enligt artikel 1.3 som gav upphov till konkurrensproblem. Detta är exakt samma som motsvarande siffra för ärenden som anmäldes enligt artikel 1.2, där man också fann konkurrensproblem i ca 9 % av ärendena.

[8] Akzo Nobel/Hoeschst Roussel Vet, ärende COMP/M.1681; Pakhoed/Van Ommeren II, ärende COMP/M.1621 och Johnson&Johnson/Depuy, ärende COMP/M.1286.

[9] Sanitec/Sphinx, ärende COMP/M.1578.

25. På grundval av tillgänglig information förefaller det som om de koncentrationer som anmäls enligt artikel 1.3 generellt påverkar marknader som är vidare än nationella. Det verkar därför som om de koncentrationer som identifieras genom artikel 1.3 har en tydlig gemenskapsdimension. Dessutom förefaller det vara lika sannolikt att dessa ärenden reser konkurrensproblem som de som anmäls enligt artikel 1.2.

Två tredjedelsregeln

26. Det är svårt att hitta tillförlitlig information om tillämpningen av två tredjedels regeln i ärenden som inte uppnådde tröskelvärdena för omsättning i artikel 1. Det beror på att medlemsstaternas nationella anmälningskrav inte ålägger parterna att specificera sin omsättning inom EU per medlemsstat. Vissa medlemsstater har ändå kunnat ge uppskattningar av hur många av de ärenden som anmälts till dem som uppfyllde två tredjedelskravet. Dessa uppskattningar anges i nästa avsnitt.

27. Kommissionens egen erfarenhet består i stort sett av dess vetskap att vissa enskilda fall som annars skulle ha anmälts till kommissionen inte uppfyllde kraven i artikel 1 på grund av två tredjedelsregeln. Kommissionens information i detta hänseende är inte alls fullständig. Ett nyligen inträffat exempel på ett ärende med betydande gränsöverskridande effekter som inte uppfyllde kraven i artikel 1 på grund av två tredjedelsregeln var koncentrationen mellan Chase Manhattan Corporation och Robert Flemmings Holdings Limited. Båda dessa internationella finansföretag förvaltar tillgångar i storleksordningen miljarder USD och är verksamma i 40-50 länder världen över. Ändå uppnår båda företagen mer än två tredjedelar av sin sammanlagda omsättning i Förenade kungariket.

28. Ett annat exempel på hur två tredjedelsregeln hänvisar liknande transaktioner till olika jurisdiktioner är de två stora fusioner som nyligen genomfördes på den tyska elmarknaden, nämligen VEBA/VIAG och RWE/VEW. Båda fusionerna omfattar stora transaktioner i Tyskland och, i mindre utsträckning, i andra medlemsstater. Även om båda fusionerna har sin omedelbara påverkan på elmarknaderna i Tyskland, var det troligt att de skulle få en betydande påverkan på elmarknaderna i grannländerna. I RWE/VEW uppnådde var och en av parterna mer än två tredjedelar av sin sammanlagda omsättning inom en och samma medlemsstat. I VEBA/VIAG var det bara en av parterna som uppnådde mer än två tredjedelar av sin sammanlagda omsättning i en och samma medlemsstat, medan den andra partens omsättning låg precis under två tredjedelar. Således omfattades VEBA/VIAG-ärendet av kommissionens behörighet, men inte RWE/WEW-ärendet.

c) Nivån på koncentrationsverksamheten inom näringslivet.

29. I nedanstående tabell visas utvecklingen i antal anmälda ärenden enligt koncentrationsförordningen under de senaste tio åren.

>Plats för tabell>

30. Denna statistik tjänar till att visa den fortgående "fusionsboomen", som i sig har flera förklaringar (fullbordandet av den inre marknaden, införandet av euron, globaliseringen av ekonomin, förberedelserna för gemenskapens utvidgning etc.).

31. När det gäller just denna rapport om användningen av tröskelvärdena i artikel 1 i koncentrationsförordningen är ovanstående statistik intressant för att den visar att ökningen av anmälda ärenden inte beror på ändringarna av förordningen från 1998. Detta framgår av ökningen från 1998 till 1999. Tillgänglig statistik för de första fyra månaderna av 2000 visar inte på att denna trend håller på att vända (95 anmälningar jämfört med 92 under samma period 1999). Det bör betonas att det inte finns några tecken på att den intensiva fusionsverksamheten kommer att avta under överskådlig framtid. Med hänsyn till att denna utveckling uppenbart påverkar kommissionens resurser, måste man noggrant analysera alla eventuella förslag som skulle leda till att ytterligare öka antalet anmälda ärenden enligt koncentrationsförordningen.

d) Slutsats

32. Sammanfattningsvis är, enligt kommissionens erfarenheter hittills, omsättningskriterierna i både artikel 1.2 och 1.3 väl lämpade för att fånga upp koncentrationer med en gemenskapsdimension. Det förefaller därför inte finnas något objektivt skäl att överväga åtgärder som skulle begränsa kommissionens behörighet i fråga om sådana transaktioner.

33. Det faktum att de flesta koncentrationer som uppfyller de nuvarande omsättnings kraven har betydande gränsöverskridande effekter kan dock inte besvara frågan om de nuvarande tröskelvärdena fångar upp alla (eller ens de flesta) koncentrationer med en gemenskapsdimension. Denna fråga kommer att bedömas nedan, ur de nationella konkurrensmyndigheternas respektive näringslivets synvinkel.

II. Gemenskapsdimension - de nationella konkurrensmyndigheternas erfarenheter

34. Inom ramen för det pågående samarbetet mellan kommissionen och de nationella konkurrensmyndigheterna har statistiska uppgifter om koncentrationer som anmälts i enlighet med nationell lag samlats in för perioden mars 1998 - december 1999. Nationella anmälningskrav skiljer sig åt i fråga om hur mycket information som begärs, till exempel innefattar en del, men inte alla, information om de samgående parternas omsättning inom EU, om huruvida flera anmälningar krävs osv. Den information som lämnats till kommissionen är ändå tillräcklig för att dra ett antal preliminära slutsatser om användningen av tröskelvärdena för omsättning i artikel 1.

Flera anmälningar

35. Ett sätt att analysera användningen av tröskelvärdena för omsättning är att titta på hur många ärenden som trots införandet av artikel 1.3 har behövts anmälas i flera medlemsstater. Tillgänglig statistik [10] visar att de anmälande parterna i ca 8 % av fallen, eller 364 av 4 303 transaktioner, gav in anmälningar till fler än en nationell konkurrensmyndighet [11]. Det är logiskt att de nationella anmälningskraven i varje medlemsstat måste antas vara avsedda att fånga upp transaktioner som typiskt sett kan ha en betydande påverkan i den medlemsstaten. Det faktum att dessa 364 koncentrationer behövde anmälas i fler än en medlemsstat är i sig en indikation på att dessa transaktioner måste ha haft betydande gränsöverskridande effekter.

[10] Information från Grekland har ännu inte inkommit.

[11] När det gäller hur många företag som var inblandade i koncentrationerna, avsåg en stor majoritet (84 %) två företag. I 10 % av fallen var tre företag inblandade och i 4 % fler än tre företag. Dessa siffror har varit konstanta under den period uppgifterna samlades in.

36. En ytterligare analys visar att flertalet av de 364 transaktioner som anmäldes i fler än en medlemsstat anmäldes i två medlemsstater (294 transaktioner). Relativt få koncentrationer anmäldes i tre medlemsstater (31 transaktioner) och 39 transaktioner anmäldes i fler än tre medlemsstater [12].

[12] Den geografiska aspekten av de ärenden som anmäldes i flera länder, dvs. där flera medlemsstater var inblandade, har inte bedömts ytterligare, eftersom den inte är av direkt betydelse för denna rapport.

37. Med hänsyn till att artikel 1.3 tillämpar ett kvalificerat test av gränsöverskridande effekter, där betydande verksamhet i tre medlemsstater behövs, kan det hävdas att de transaktioner som behövde anmälas till två nationella konkurrensmyndigheter inte borde skapa några problem. Denna slutsats skulle dock inte gälla om det skulle bli aktuellt att ta bort kravet på kvalificering i tre länder i artikel 1.3.

38. Färre än 2 % av alla transaktioner som anmäldes till de nationella konkurrens myndigheterna var av den typ som artikel 1.3 är avsedd att fånga upp, dvs. transaktioner som behövde anmälas till fler än två konkurrensmyndigheter. Man kan dock inte bortse från att antalet transaktioner som anmäldes till tre eller flera nationella konkurrensmyndigheter (70 ärenden) klart överstiger antalet ärenden som anmäldes till kommissionen enligt artikel 1.3 under samma period (45 ärenden). Sammanfattningsvis ger informationen från de nationella konkurrens myndigheterna vid handen att artikel 1.3 i dess nuvarande form inte har avlägsnat behovet att anmäla transaktioner till flera myndigheter. Att besvara frågan varför dessa transaktioner inte uppfyllde kraven i artikel 1.3 skulle kräva en mera detaljerad analys av omständigheterna kring varje enskilt ärende.

Analys av omsättningsnivåerna i transaktioner som anmälts till de nationella konkurrensmyndigheterna

39. Kommissionen har bett de nationella konkurrensmyndigheterna att tillhandahålla siffror över omsättningen i ärenden som anmälts under rapporteringsperioden. Den begärda informationen avser omsättningen i hela världen, inom gemenskapen och i enskilda medlemsstater. Det bör dock noteras att det varierar mellan medlemsstaterna hur detaljerad information om omsättningen som de anmälande parterna måste ge in enligt nationell rätt. Den information som använts i denna rapport är den som fanns tillgänglig för de nationella myndigheterna. Detta innebär att det finns en viss osäkerhet om hur informationen om omsättning förhåller sig till kraven i koncentrationsförordningen. Det är viktigt att notera att det kommer att finnas en diskrepans mellan den statistik som lämnats in om medlemsstaterna inte använder samma grupper som i artikel 5. Även om den information som nu finns tillgänglig kan användas för att visa på vissa trender, skulle det vara önskvärt att ha mera detaljerad information innan några bestämda slutsatser dras.

40. För det första har informationen om omsättning i fråga om alla koncentrationer som anmäldes i fler än en medlemsstat, dvs. de 364 ärenden som anmäldes till två eller flera nationella konkurrensmyndigheter, analyserats mot bakgrund av tröskelvärdena i artikel 1.2 i koncentrationsförordningen. För hela perioden mars 1998 till december 1999 hade ca 25 % av de anmälda transaktionerna en sammanlagd omsättning i hela världen som översteg tröskelvärdet på 5 miljarder euro i artikel 1.2 a. Dessa fall uppnådde dock inte kriterierna i artikel 1.2 b, dvs. ett av de berörda företagens sammanlagda omsättning inom gemenskapen under steg tröskelvärdet på 250 miljoner euro. I många av fallen (85 %) var målföretagets omsättning inom gemenskapen lägre än 150 miljoner euro. På grundval av uppskattningar från vissa nationella konkurrensmyndigheter, var två tredjedels regeln tillämplig på ca 70 % av de transaktioner som uppnådde tröskel värdet på 5 miljarder euro.

41. Med hänsyn till att artikel 1.3 är relativt ny, måste tillämpningen av tröskelvärdena i den artikeln betonas särskilt. Som nämnts ovan anmäldes 45 fall till kommissionen enligt kriterierna i artikel 1.3 under rapporteringsperioden. Detta motsvarar ca 9 % av alla anmälningar (494) till kommissionen under samma period.

42. Informationen från de nationella konkurrensmyndigheterna har analyserats mot bakgrund av tröskelvärdena i artikel 1.3 i koncentrationsförordningen. För perioden mars 1998 till december 1999 överstegs i 36 % av de anmälda transaktionerna tröskelvärdet i artikel 1.3 a för sammanlagd omsättning i hela världen.

43. Flera av dessa transaktioner uppnådde inte kravet om tre länder i artikel 1.3 b och c. I viss mån måste dessa krav ses i sitt sammanhang. Tillsammans är de avsedda att säkerställa att transaktioner som anmäls till kommissionen innefattar en miniminivå på sammanlagd omsättning (100 miljoner euro) och enskild omsättning (25 miljoner euro) i minst tre medlemsstater. De flesta av de ärenden som inte hade en gemenskapsdimension missade ett eller båda av dessa kriterier. Kriterierna i artikel 1.3 c verkar ha varit avgörande i de flesta fallen, dvs. tröskelvärdet på 25 miljoner euro uppnåddes inte i en tredje medlemsstat. Tillgänglig statistik kunde dock endast ge en mycket ungefärlig indikation på hur många fall av flera anmälningar som inte omfattades av gemenskapens behörighet med stöd av artikel 1.3 b respektive c. Även om den information som nu finns att tillgå alltså kan användas för att visa på vissa trender, vore det önskvärt att få mera detaljerad information innan några mera bestämda slutsatser dras.

44. Vidare var det ett antal transaktioner som inte uppnådde det individuella kravet på omsättning i artikel 1.3 d, dvs. en omsättning inom gemenskapen på 100 miljoner euro. På grundval av uppskattningar från vissa konkurrensmyndigheter var dessutom två tredjedelsregeln tillämplig på ca 65 % av de transaktioner som uppnådde tröskelvärdet på 2,5 miljarder euro. Även här kunde emellertid den tillgängliga statistiken endast ge en ungefärlig angivelse av hur många av de fall som måste anmälas till flera myndigheter som uteslöts från gemenskapens behörighet med stöd av artikel 1.3 d.

45. De tillgängliga omsättningssiffrorna ger möjlighet att dra en försiktig slutsats, nämligen att ungefär 25-30 fall (av de 70 som anmäldes i tre eller flera medlemsstater) var nära att uppnå kriterierna i artikel 1.3 b. För dessa transaktioner kan man dock inte av den tillgängliga informationen dra några bestämda slutsatser om kriterierna i punkterna c och d. Även om man alltså antar att faktorer som inflation med tiden skulle kunna leda till att vissa fall som redan nu är "nära" kan komma att omfattas av koncentrationsförordningens tillämpnings område, var det mindre än hälften av de fall som anmäldes i tre eller flera medlemsstater som kom "nära". Dessutom var det mindre än 10 % av de fall som anmäldes i två eller flera medlemsstater som var "nära" att omfattas av koncentrationsförordningen.

46. För att medge en bättre jämförelse av medlemsstaternas statistik om koncentrationer innehåller nedanstående tabell en översyn av den statistiska analysen under undersökningsperioden.

>Plats för tabell>

47. Förutom att samla in uppgifter från medlemsstaterna har kommissionen samlat in viss statistik från transaktioner som diskuterades före anmälan, men som slutligen inte uppnådde tröskelvärdena i artikel 1.2 och/eller 1.3. Det finns endast ett fåtal sådana fall (14), men resultatet ligger i stort sett i linje med de nationella konkurrensmyndigheternas erfarenheter. I flertalet av de 14 ärendena uppnåddes tröskelvärdena för omsättning i hela värden i artikel 1.2 a och 1.3 a. I tre av fallen uppnåddes inte nivåerna i artikel 1.2 b för sammanlagd omsättning inom gemenskapen och i ytterligare tre fall uppnåddes inte nivåerna för sammanlagd omsättning inom gemenskapen i artikel 1.3 d. I åtta transaktioner uppfylldes inte kriterierna i artikel 1.3 c, eftersom tröskelvärdet på 25 miljoner euro inte uppnåddes i fler än två medlemsstater.

Geografisk påverkan för de transaktioner som anmäldes till de nationella konkurrensmyndigheterna

48. Som anges ovan i avsnittet om gemenskapens erfarenheter från artikel 1.3-ärenden, är ett sätt att mäta en viss koncentrations påverkan på gemenskapen att se om den marknad som påverkas är vidare än nationell (eller om fler än en nationell marknad påverkas). Ett betydande antal ärenden anmäldes till de nationella konkurrensmyndigheterna (över 4 000 ärenden). Det har därför inte varit möjligt att under den tid som stått till förfogande för att utarbeta denna rapport analysera i vilken utsträckning de ärenden som handlagts av nationella konkurrens myndigheter faktiskt kan anses påverka fler än en nationell marknad. Det vore att föredra att en sådan analys utförs innan man föreslår att ändra de befintliga tröskelvärdena, åtminstone avseende de ärenden som behövde anmälas i fler än en medlemsstat.

III. Gemenskapsdimension - det europeiska näringslivets perspektiv

Inledning

49. Som en del av utarbetandet av denna rapport har kommissionen uppmanat företag och deras företrädare (företagssammanslutningar och advokatbyråer) att besvara ett frågeformulär. Detta var främst utformat för att samla in ytterligare information om tillämpningen av tröskelvärdena i artikel 1, men även om frågor som hör samman med tillämpningen av tröskelvärdena. Mottagarna uppmanades även att i sina svar lämna synpunkter eller förslag i fråga om att ytterligare förbättra koncentrations förordningens funktion.

50. Först kommer svaren från näringslivet angående de befintliga tröskelvärdena att presenteras ur en statistisk synvinkel. Därefter ges en översyn av de mest förekommande synpunkterna i fråga om behovet av ytterligare revidering.

Analys av svaren i fråga om tröskelvärdenas användning

Allmän statistik över svaren

51. I tabell 1 visas vilka typer av organisationer som svarade.

>Plats för tabell>

Statistik över de enskilda frågorna

52. I tabell 2 anges svaren fråga för fråga och de delas in ytterligare efter typ av organisation. Frågorna upprepas i korthet.

>Plats för tabell>

Kvalitativa svar på frågorna avseende användningen av tröskelvärdena

53. De flesta som har besvarat enkäten har betonat att koncentrationsförordningens huvudsyfte sett ur näringslivets synvinkel är att ge snabba, effektiva och förutsebara beslut om koncentrationers och andra transaktioners påverkan på konkurrensen. Många har hänvisat till one-stop shop-principen och till nödvändigheten av att det råder lika konkurrensvillkor. Det anses allmänt att de nuvarande tröskelvärdena för omsättning i artikel 1 inte ger näringslivet möjlighet att dra full nytta av dessa vägledande principer (i det att ett stort antal affärer med betydande gränsöverskridande effekter fortfarande omfattas av flera medlemsstaters nationella kontroll). Därför är de flesta för en sänkning och förenkling av tröskelvärdena och alla andra förslag som skulle leda till en konsekvent tillämpning av one-stop shop-principen.

Kommentarer angående tröskelvärdena i artikel 1.2

54. Som framgår av tabellen ovan anser de flesta som besvarat enkäten att tröskelvärdena i artikel 1.2 är lämpliga för att ge kommissionen behörighet (78 %) och att tröskelvärdena på ett lämpligt sätt anger om det föreligger en gemenskapsdimension (65 %). Eftersom ingen som besvarat enkäten har talat för en höjning av de gällande tröskelvärdena, verkar det som om anledningen till att det inte råder en hundraprocentig tillfredsställelse beror på att man känner att tröskelvärdena borde sänkas. Många har anfört att olika faktorer, såsom fullbordandet av den inre marknaden, leder till att en avsevärd andel av koncentrationerna under tröskelvärdena har effekter som går utöver en enda medlemsstat.

55. I detta sammanhang har många som besvarat enkäten föreslagit att de nuvarande tröskelvärdena för omsättning bör sänkas, vilket skulle utvidga kommissionens behörighet i koncentrationsärenden. Det vanligaste förslaget är att kravet på sammanlagd omsättning i hela världen bör sänkas till 2 miljarder euro, medan kravet på omsättningen inom gemenskapen bör fastställas till 100 miljoner euro för två parter. (Ingen av de som svarat på enkäten har givit något "vetenskapligt" stöd för att just dessa nivåer borde införas. I stället hänvisar de ofta till vad kommissionen anförde i sina yttranden i samband med att koncentrationsförordningen antogs 1989, nämligen att en sänkning till 2 miljarder euro vore lämplig.) Många som har lämnat detta förslag har påpekat att en sådan ändring skulle göra det möjligt att upphäva artikel 1.3, som de anser vara komplicerad och inte tillräckligt effektiv.

56. Flera andra förslag om att sänka tröskelvärdena har lagts fram. Ett sådant är att man bör ta bort kravet på omsättning i hela världen och i stället fokusera på omsättningen inom EU/EES (på grund av att kriterier om omsättning i hela världen är ett inexakt mått på påverkan inom gemenskapen). Andra förslag handlar om att frångå en omsättningsbaserad mätning och att införa en mätning som bygger på tillgångar eller marknadsandelar på europeisk nivå.

57. Som kompletterande förslag till en ökning av kommissionens behörighet att bedöma koncentrationer, har det föreslagits att man intar en mera restriktiv hållning i fråga om hur mycket information som krävs i en anmälan när det gäller transaktioner som troligen inte har negativa effekter på konkurrensen. Det har också föreslagits att reglerna om frysning (stand-still) inte borde tillämpas på sådana transaktioner.

Kommentarer angående tröskelvärdena i artikel 1.3

58. En betydligt mindre andel av de som svarade på enkäten anser att tröskelvärdena i artikel 1.3 är lämpliga för att ge kommissionen behörighet (62 %). Dessutom har en majoritet svarat nej på frågan om tröskelvärdena i artikel 1.3 är lämpliga för att fastställa att en koncentration har en gemenskapsdimension (54 %). I de kommentarer som har lämnats ifrågasätts inte att transaktioner som uppnår dessa tröskelvärden har en gemenskapsdimension. Tvärtom är den främsta kritiken att tröskelvärdena i artikel 1.3 utesluter ett stort antal transaktioner från fördelarna av one-stop shop-principen och därigenom leder till för många fall av flera nationella anmälningar. Vissa har påpekat att kravet på en betydande omsättning i tre i stället för två medlemsstater avsevärt minskar tillämpligheten av artikel 1.3 på transaktioner med betydande gränsöverskridande verkningar. Denna åsikt stöds till stor del av statistiken från de nationella konkurrensmyndigheterna (se avsnitt II ovan).

59. Svaren tyder också på att kriterierna i artikel 1.3 uppfattas som alltför komplexa (jämfört med kriterierna i artikel 1.2). I synnerhet är det många som har svarat att kravet på att identifiera den relevanta omsättningen för varje medlemsstat kan vara både kostsamt och tidskrävande. Företag måste ofta betala dessa kostnader bara för att sedan konstatera att en viss transaktion inte skall anmälas enligt koncentrations förordningen. I sådana fall måste de berörda företagen naturligtvis också betala kostnaderna för kravet på flera nationella anmälningar. Att göra den nödvändiga beräkningen av omsättningen har uppgetts vara särskilt svårt på framväxande marknader (t.ex. IT-marknaderna), där det dessutom har uppgetts att den starka expansionen tenderar att leda till att de senast tillgängliga siffrorna på omsättningen är ett otillförlitligt mått på gemenskapsintresse.

60. Sammanfattningsvis anser de som besvarat enkäten att one-stop shop-principen också bör gälla för mindre transaktioner med betydande gränsöverskridande verkningar. De främsta problemen med flera anmälningar är att de skapar betydligt högre kostnader, t.ex. för lokal rådgivning och översättningar, och att flera anmälningar är mera tidskrävande eftersom de kräver en genomgång av många nationella rättssystem. Ett annat problem är att flera anmälningar skulle kunna leda till motstridande resultat för transaktionen, eftersom medlemsstaternas lagstiftningar är olika och på grund av de oklara tidsgränserna för genomförandet av transaktionen på grund av att den omfattas av flera nationella ordningar för koncentrationskontroll. Slutligen är uppfattningen att om flera nationella konkurrensmyndigheter är inblandade mångdubblas komplikationerna i samband med diskussionerna om korrigerande åtgärder för identifierade konkurrens problem.

61. Mot bakgrund av denna kritik har många föreslagit att artikel 1.3 bör upphävas och att tröskelvärdena i artikel 1.2 bör sänkas betydligt. (Som angetts ovan är det vanligaste förslaget att kravet på sammanlagd omsättning i hela världen sänks till 2 miljarder euro, medan kravet på omsättning inom gemenskapen bör fastställas till 100 miljoner euro för två parter.)

62. Ett annat förslag, som ibland kallas "det näst bästa", är att omsättningsnivåerna i artikel 1.3 sänks och/eller att det nuvarande "kravet på tre länder" ersätts av ett "krav på två länder". Det vanligaste förslaget för att sänka dessa tröskelvärden är att tröskelvärdet på 2 miljarder euro behålls för omsättningen i hela världen, medan tröskelvärdet "för tre länder" sänks. Mera specifikt har det föreslagits att tröskelvärdet för EU-omsättningen (artikel 1.3 b) sänks till 50 miljoner euro och att tröskelvärdet för individuell omsättning (artikel 1.3 c) sänks till 15 miljoner euro.

63. Vissa har också föreslagit att kommissionen automatiskt bör ha behörighet i fall som annars skulle behöva anmälas till tre eller flera nationella konkurrens myndigheter. (Som anges ovan var detta kommissionens ursprungliga förslag i grönboken från 1996. Det förslaget förkastades dock under samråden för att det var för komplext.)

Kommentarer angående två tredjedelsregeln

64. Mottagarna av enkäten uppmanades också att ange huruvida två tredjedelsregeln (som finns i både artikel 1.2 och 1.3) på ett tillfredsställande sätt återspeglar vilka transaktioner som har nationell dimension. En majoritet (65 %) har svarat att den gör det men en stor andel anser att många transaktioner som har betydande gränsöverskridande effekter utesluts från one-stop shop-principen på grund av två tredjedelsregeln.

65. Det har i synnerhet hävdats att en tredjedel av omsättningen i sig skulle kunna tyda på en betydande verksamhet utomlands, särskilt om större företag är inblandade (som man intuitivt tror är fallet enligt det nuvarande tröskelvärdet på 5 miljarder euro). Man har också svarat att detta skulle kunna leda till en oberättigad diskriminering mellan företag som har sin kärnverksamhet i större medlemsstater (som mera sannolikt uppfyller två tredjedelsregeln) jämfört med företag som har sin kärnverksamhet i en mindre medlemsstat.

66. Det har lagts fram olika förslag om att minska denna regels verkningar genom att öka den andel av omsättningen som måste uppnås i en enda medlemsstat. Dessa förslag varierar mellan 3/4 och 5/6 av den relevanta omsättningen. Andra har framfört att två tredjedelsregeln inte är nödvändig, eftersom instrumentet i artikel 9 är tillräckligt som garanti för enskilda medlemsstaters berättigade specifika intressen. Samtidigt har många hävdat att en överdriven användning av artikel 9 minskar rättssäkerheten och att den artikelns räckvidd bör tolkas restriktivt.

Kommentarer angående frågor utanför artikel 1

67. Förutom de frågor som rör tröskelvärdena för omsättning i artikel 1 uppmanades mottagarna av enkäten att lämna allmänna eller specifika kommentarer i fråga om att förbättra systemet för koncentrationskontroll. Ett omfattande spektrum av kommentarer har lämnats. Vissa rör bestämmelserna om hänskjutande i artiklarna 9 och 22. Med hänsyn till det nära förhållandet mellan bestämmelserna om hänskjutande och tröskelvärdena för omsättning, kommer dessa att gås igenom nedan [13].

[13] Andra frågor som tagits upp av näringslivet rör andra materiella bestämmelser i koncentrationsförordningen samt processuella och institutionella frågor som berör kommissionen och de nationella konkurrensmyndigheterna. Dessa frågor gås igenom i bilagan till denna rapport.

Bestämmelser om hänskjutande

68. Som redan angetts ovan är många som svarat på enkäten skeptiska till en ökad användning av artikel 9 (hänskjutande från kommissionen till en medlemsstat). De anser att hänskjutanden kan skapa ytterligare kostnader och minska rättssäkerheten. Större kostnader kan bero på att det är nödvändigt att rådgöra med juridiska experter i medlemsstaten i fråga, att det krävs översättningar och eventuellt längre väntetider. Den minskade rättssäkerheten har uppgetts bero på att koncentrationskontrollen i flera medlemsstater, förutom kriterier om konkurrens, bygger på olika uttryck för det "allmänna intresset". Vissa har även nämnt att flera nationella system för koncentrationskontroll i olika skeden öppnar för en möjlighet till politisk intervention.

69. Vad gäller artikel 22 (hänskjutande från en eller flera medlemsstater till kommissionen) har vissa hävdat att det bör vidtas åtgärder för att möjliggöra en effektiv användning av denna bestämmelse i fall av flera anmälningar. Även om 1998 års ändringar av koncentrationsförordningen införde en sådan möjlighet, har det fortfarande inte hänt att två eller flera medlemsstater gemensamt har hänskjutit ett ärende till kommissionen enligt artikel 22.3. Den information som nu finns tillgänglig medger inga slutsatser om varför gemensamma hänskjutanden inte har gjorts i fall där en transaktion har anmälts vid flera myndigheter.

IV. Preliminär analys och resurspåverkan

70. Som beskrivs ovan visar kommissionens erfarenhet att koncentrationer som uppnår tröskelvärdena för omsättning i artikel 1.2 och/eller 1.3 i allmänhet har betydande gränsöverskridande effekter. Denna slutsats bekräftas av de åsikter som uttryckts av det europeiska näringslivet (som, dessutom, till stor del skulle vara för en ökning av antalet ärenden som handläggs av kommissionen). Däremot har flera medlemsstater uttryckt vissa tvivel i fråga om behovet att ändra den nuvarande uppdelningen av kommissionens och medlemsstaternas behörighet. De flesta medlemsstater är dock överens om att det finns ett behov av en mera djupgående analys av dessa frågor och att en sådan analys inte bara bör bygga på en statistisk metod utan även på en bedömning av verkningarna av flera anmälningar [14]. Medlemsstaterna har också angett att de är villiga att förse kommissionen med ytterligare empiriska uppgifter.

[14] Medlemsstater har också tagit upp flera frågor som de anser vara lämpade för en mera djupgående analys. Dessa anges i bilagan till denna rapport.

71. Det finns dock enligt kommissionens mening flera tecken på att de nuvarande tröskelvärdena har som effekt att ett stort antal ärenden med betydande gränsöverskridande effekter faller utanför gemenskapsreglerna. Siffrorna från de nationella konkurrensmyndigheterna tyder starkt på att lösningen på problemet inte är att sänka kravet på omsättning i hela världen. Redan på de nuvarande nivåerna uppnådde 25 % av alla anmälningar till de nationella konkurrensmyndigheterna tröskelvärdet på 5 miljarder euro i artikel 1.2 [15]. För alla dessa ärenden gällde att de antingen inte uppnådde tröskelvärdet på 250 miljoner euro eller fångades upp av två tredjedelsregeln. Samtidigt översteg 36 % av anmälningarna till de nationella konkurrensmyndigheterna tröskelvärdet på 2,5 miljarder i artikel 1.3. Tillgänglig information tyder här på att ca 10 % (eller omkring 400) av dessa ärenden också överskred tröskelvärdet på 100 miljoner euro i artikel 1.3 d. Alltså missade dessa ärenden antingen kravet på tre medlems stater eller två tredjedelsregeln. Den tillgängliga statistiken är inte tillräckligt detaljerad för att medge en mera exakt slutsats om vilken som är den största "stötestenen".

[15] Procenttalen bygger på de uppgifter om omsättning som de nationella konkurrensmyndigheterna har lämnat till kommissionen, dvs. i samband med ärenden som anmälts till flera myndigheter. Det skulle behövas ytterligare uppgifter för en bedömning av vilken profil de återstående ärenden som de nationella konkurrensmyndigheterna har behandlat har.

72. Trots reservationerna tyder den tillgängliga informationen på att de två främsta skälen till varför dessa ärenden inte uppnår tröskelvärdena för det första är att artikel 1.3 kräver en minimiomsättning i tre medlemsstater och för det andra två tredjedelsregeln. (Ett tredje skäl skulle kunna vara att bland annat vissa företag inom branschen för "ny teknologi" inte genererar en omsättning på de nivåer som koncentrationsförordningen kräver.)

73. Med de tillgängliga uppgifterna kan man dra några försiktiga kvantitativa slutsatser om effekterna av de nuvarande kriterierna i artikel 1.3. Vad som framgår klart av statistiken från den nationella konkurrensmyndigheterna är att den nivå på omsättning som krävs har mindre betydelse när det gäller att utesluta gemenskaps behörighet än det antal medlemsstater där denna omsättning skall finnas. Detta innebär att även om en lägre omsättningsnivå hade krävts, är det fortfarande troligt att "bara" de 70 ärenden som anmäldes till tre eller flera medlemsstater skulle ha kunnat komma i fråga för artikel 1.3. Det faktum att dessa 70 ärenden är betydligt fler än det antal ärenden som anmäldes enligt artikel 1.3 (45 ärenden), är en stark indikation på att de nuvarande kriterierna bör ses över. Det bör också noteras att man med den information som finns tillgänglig inte kan dra några slutsatser om hur mycket tröskelvärdena i artikel 1.3 skulle behöva sänkas för att få dessa 70 ärenden att omfattas av koncentrationsförordningen.

74. Å andra sidan skulle en minskning av antalet "berörda" medlemsstater från tre till två leda till större möjligheter att få vissa av de 364 ärenden som anmäldes till fler än en nationell konkurrensmyndighet att komma i fråga för att behandlas enligt gemenskapsreglerna.

75. Som anges i inledningen var det ursprungliga syftet med koncentrationsförordningen att skapa lika konkurrensvillkor för alla koncentrationer som kunde antas ha betydande gränsöverskridande effekter. De tillgängliga uppgifterna tyder starkt på att de nuvarande tröskelvärdena i artikel 1 är långt ifrån optimala för att uppnå detta och att de för många transaktioner med betydande gränsöverskridande effekter inte ger en koncentrationskontroll enligt principen one-stop shop. Faktum är att vissa transaktioner även efter det att artikel 1.3 infördes måste anmälas till sju medlemsstater eller fler (samt till flera nationella konkurrensmyndigheter i kandidatländer) [16].

[16] Till exempel anmäldes CSM/Leaf i nio medlemsstater (B, D, DK, Ir, I, NL, S, SF & UK) och United Technologies Corp/Electrolux Commercial Refrigeration i åtta medlemsstater (A, D, DK, H, NL, I, S & SF) samt i Kroatien, Estland, Polen och Rumänien.

76. Vad gäller effekterna av två tredjedelsregeln är kommissionens erfarenhet att vissa transaktioner med tydliga gränsöverskridande effekter utesluts från koncentrations förordningens tillämpningsområde på grund av denna regel. Det kan också noteras att en betydande andel (35 %) av företrädarna för det europeiska näringslivet har anfört att denna regel inte urskiljer "nationella transaktioner" på ett tillfredsställande sätt. Man måste ändå konstatera att de tillgängliga uppgifterna inte är tillräckliga för att man skall kunna dra några fasta slutsatser.

77. Ytterligare uppgifter och analyser skulle alltså krävas innan man kan dra några konkreta slutsatser eller föreslå några specifika ändringar. Även de nu tillgängliga siffrorna tyder dock på att införandet av en konsekvent metod, där alla transaktioner med betydande gränsöverskridande effekter skulle behandlas enligt gemenskapsreglerna skulle påverka kommissionens resurser betydligt [17].

[17] I princip skulle ett alternativ vara att ytterligare harmonisera de nationella reglerna, om möjligt i kombination med ett mera flexibelt system för hänskjutande. På grundval av de kommentarer som hittills lämnats av näringslivet, verkar detta alternativ inte få stöd av näringslivet, eftersom man upplever att varje avvikelse från one-stop shop-principen minskar förutsägbarheten och ökar kostnaderna. Om sådana påståenden är berättigade bör dock analyseras ytterligare i samband med en mera vittomfattande översyn.

78. Den ovannämnda påverkan på kommissionens resurser kan illustreras med en hänvisning till antalet gränsöverskridande transaktioner som behandlades av de nationella konkurrensmyndigheterna under rapporteringsperioden. Som anges ovan var detta minst 364 ärenden. Jämfört med det totala antal ärenden som anmäldes till kommissionen under samma period (494), är detta uppenbart ett stort antal ärenden. Det finns också skäl att anta att det i praktiken anmäldes ännu fler ärenden med gränsöverskridande effekter till de nationella konkurrens myndigheterna. Detta beror delvis på att de nationella systemen för koncentrationskontroll ännu inte är harmoniserade. Exempelvis har vissa medlemsstater inte någon koncentrationskontroll och andra har system som bygger på frivillig anmälan [18]. Detta har troligen till följd att ett visst antal ärenden med betydande gränsöverskridande effekter inte ingår i statistiken över ärenden som anmälts till fler än en nationell konkurrensmyndighet. Om man dessutom skulle bedöma gränsöverskridande effekter på grundval av sakförhållandena, dvs. huruvida de relevanta marknaderna är vidare än nationella (eller huruvida fler än en nationell marknad påverkas), är det troligt att fler ärenden skulle bedömas enligt gemenskapsreglerna. Andelen sådana ärenden skulle dessutom öka med fullbordandet av den inre marknaden [19].

[18] Bland medlemsstaterna med frivillig anmälan, införde Spanien en ordning med obligatorisk anmälan 1999 och det föreligger förslag på en sådan ändring i Frankrike och Danmark. Även Förenade kungariket överväger vissa ändringar av sina regler för koncentrationskontroll. Det förväntas allmänt att införandet av ytterligare nationell kontroll kommer att öka antalet fall med flera anmälningar.

[19] En ytterligare ökning av antalet anmälningar enligt koncentrationsförordningen kommer att bli följden om förslaget i vitboken om modernisering antas, dvs. att behandla fler samriskföretag enligt koncentrationsförordningen.

79. Dessa potentiella effekter på kommissionens resurser är allmänt erkända inom näringslivet. Många som har besvarat enkäten har observerat att antalet transaktioner som anmäls enligt koncentrationsförordningen har ökat stort under de senaste åren. Denna trend förväntas i allmänhet bli ännu mera uttalad under de kommande åren. Som har förklarats ovan är de som svarat på enkäten i allmänhet för en avsevärd sänkning av tröskelvärdena i artikel 1. Om det inte på något annat sätt går att få de resurser som behövs för att hantera betydligt fler koncentrationsärenden, har det föreslagits att kommissionen skulle kunna införa en anmälningsavgift för koncentrationsärenden [20].

[20] Anmälningsavgifter används för närvarande i vissa jurisdiktioner, däribland i Förenade kungariket, Tyskland, Österrike och Spanien. På europeisk nivå har ett belopp på 30 000 euro nämnts som rimligt. På grundval av t.ex. 400 anmälningar per år skulle ett sådant system ge 12 miljoner euro, vilket skulle medge en inte obetydlig personalökning.

V. Slutsats

80. Sammanfattningsvis förefaller det i detta skede som om kriterierna i artikel 1.3 och kanske också artikel 1.2 leder till att ett stort antal transaktioner med betydande gränsöverskridande effekter, och därmed ett gemenskapsintresse, faller utanför gemenskapens regler om koncentrations kontroll. Det finns också antydningar från det europeiska näringslivet att detta är ett problem som fungerar som en begränsning i samband med europeiska företags investeringsbeslut.

81. Kommissionen anser därför att det är nödvändigt att göra en mera djupgående analys av vilken mekanism som är lämplig för att etablera gemenskapens behörighet. Det verkar i detta skede som om en eventuell ändring av koncentrationsförordningen för att avlägsna denna obalans bör innebära

- att det nuvarande systemet för ärendetilldelning (arbetsfördelning) mellan kommissionen och de nationella konkurrensmyndigheterna ändras väsentligt,

- att kommissionen ges betydligt större resurser för att behandla alla koncentrationer med betydande gränsöverskridande effekter i Europa,

- en mera ingående översyn, inte bara av de befintliga tröskelvärdena för omsättning utan även av andra materiella och formella regler om koncentrationskontroll.

82. Kommissionen uppmanar därför rådet att beakta informationen i denna rapport och att stödja att det i samverkan med medlemsstaterna och andra berörda parter görs en ytterligare undersökning av vilken mekanism som är lämplig för att etablera gemenskapens behörighet i koncentrationsärenden och närliggande frågor.

83. Kommissionen kommer också att överlämna denna rapport för kännedom till Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén.

BILAGA TILL KOMMISSIONENS RAPPORT TILL RÅDET OM TILLÄMPNINGEN AV TRÖSKELVÄRDENA I KONCENTRATIONSFÖRORDNINGEN

1. Kommissionen har mottagit kommentarer från såväl medlemsstater som näringslivet om att det är önskvärt att även låta frågor som faller utanför räckvidden för artikel 1 omfattas av översynen av koncentrationsförordningen. Dessa förslag har sammanfattats i denna bilaga, som inte utgör en uttömmande förteckning av alla förslag som kommit in.

2. Det är dessutom möjligt att denna förteckning över frågor som inte avser tröskelvärden kan utvidgas, särskilt då det är troligt att en mera djupgående analys kommer att innefatta kontakter med berörda parter som ännu inte har lämnat synpunkter. Kommissionen kommer dessutom med nödvändighet att behöva ägna särskild uppmärksamhet åt behovet att behålla och utveckla konsekvensen hos det europeiska systemet för koncentrationskontroll som helhet. Det kan inte uteslutas att detta kommer att innefatta förslag, även vissa "hushållningsändringar", och att detta kan gå utöver de frågor som tas upp i denna rapport.

A. Frågor som inte rör tröskelvärden, som tagits upp av medlemsstater i samband med den eventuella översynen av koncentrationsförordningens funktion

3. Många medlemsstater har föreslagit att översynen förutom tröskelvärdena bör omfatta de nuvarande reglerna för hänskjutande (artiklarna 9 och 22). Medlemsstaterna ser dessa bestämmelser som viktiga mekanismer för att finjustera effekterna av de omsättningsbaserade tröskelvärdena i artikel 1. I allmänna termer har det föreslagits att syftet med översynen bör vara att göra artiklarna 9 och 22 mera effektiva och öppna för insyn. Dessutom har flera medlemsstater hänvisat till de berörda företagens behov av rättssäkerhet i samband med hänskjutanden, samt till att det är användbart att samla in objektiv information om eventuella effekter på de kostnader som berörda företag måste bära i hänskjutandeärenden.

4. Medlemsstaterna har också påpekat behovet av att se över procedurreglerna vad gäller deras roll (genom Rådgivande kommittén för koncentrationer) i koncentrationsärenden där det erbjuds åtaganden för att avlägsna farhågor för konkurrensen. Medlemsstaterna är bekymrade över att det nuvarande systemet inte alltid ger möjlighet till en effektiv och öppen diskussion, på grund av de olika tidsfristerna i förfarandet.

5. Företrädare för medlemsstaterna har slutligen föreslagit att ett antal andra frågor omfattas av översynen. Det rör sig bland annat om möjligheten att införa ett system med rationaliserad behandling av "rutinärenden" i koncentrations förordningen. Det har vidare föreslagits att man ser över huruvida reglerna om böter och viten i artiklarna 14 och 15 är effektiva.

6. Flera medlemsstater har angett att översynen bör beakta effekterna av Europeiska unionens utvidgning.

B. Frågor som inte rör tröskelvärden, som tagits upp av näringslivet i samband med den eventuella översynen av koncentrationsförordningens funktion

7. Skyldigheten att anmäla koncentrationer med en gemenskapsdimension inträder när ett avtal ingås, ett offentligt bud offentliggörs eller ett kontrollerande inflytande förvärvas (se artikel 4.1). Dessa begrepp har förklarats ytterligare i kommissionens tillkännagivande om begreppet koncentration. I samband med enkäten har det ändå föreslagits att begreppen "offentliggörande", "avtal", "förvärv av kontroll" bör klargöras ytterligare. Vissa har föreslagit att det skall vara möjligt att göra en anmälan även innan det att ett rättsligt bindande avtal ingås.

8. Andra har föreslagit att reglerna i artikel 5 om definitionen av beräkningen av omsättning bör ses över och förenklas, särskilt med avseende på finansinstitut.

Procedurfrågor och institutionella frågor

Resurser

9. Som anges i rapporten skulle många av de representanter för näringslivet som besvarat enkäten vara för en väsentlig sänkning av tröskelvärdena i artikel 1. Som ett sätt att finansiera det ökade antalet anmälningar, förefaller näringslivet vara berett att acceptera att det införs en anmälningsavgift i koncentrationsärenden.

10. I detta sammanhang finns det ett allmänt intresse av att kommissionen måste lägga tillräckliga resurser på att klara av den förväntade arbetsbördan av koncentrations ärenden, så att den nuvarande nivån på öppenhet och kvalitet behålls. Det har lämnats praktiska exempel på de negativa följderna av otillräckliga resurser, t.ex. den minskade tid som kommissionens tjänstemän kan lägga på ett enskilt ärende. Ett annat exempel som har nämnts är de olägenheter och den brist på drivkraft som kan följa om det av resursskäl blir nödvändigt att byta ut medlemmarna i de ärendeteam som utsetts att undersöka en anmälan [21].

[21] Som nödvändiga prioriteringar har också föreslagits relativt enkla åtgärder av teknisk natur, såsom införandet av ett system med röstbrev, där handläggare kan lämna ett meddelande om de är frånvarande.

Prioritering

11. Det har vidare föreslagits att man vidtar åtgärder som ger kommissionen bättre möjligheter att fokusera sina resurser på anmälda transaktioner som kommer att ha en betydande påverkan på konkurrensen. För dessa ärenden har vissa angett att enmånadsfristen i första etappen av undersökningen kan vara för kort för att medge en effektiv behandling av ärendet och öppenhet. Därför har möjligheten till en något längre undersökning i första etappen, t.ex. sex veckor, nämnts, särskilt när det är fråga om att behandla klagomål. Även för andra, enklare ärenden har det föreslagits att ytterligare åtgärder vidtas för att minska bördan för de anmälande parterna (t.ex. en förenkling av CO-formuläret, som används för att anmäla koncentrationer till kommissionen).

Procedurfrågor

12. Vissa som har besvarat enkäten har föreslagit att det bör finnas en rättslig tidsfrist för kommissionens möjlighet att förklara en anmälan ofullständig (vid en sådan förklaring börjar enmånadsperioden att löpa på nytt, se artikel 4.2 i kommissionens tillämpningsförordning, (EG) nr 447/98). Det har lämnats olika förslag på hur lång en sådan frist bör vara (1-3 veckor från anmälan).

13. Vissa har föreslagit att de befintliga reglerna om behandling av affärshemligheter och annan konfidentiell information bör ses över. Förslag har lämnats i båda riktningar. Vissa har föreslagit en högre skyddsnivå, t.ex. att kommissionen bör vidta lämpliga åtgärder för att se till att känslig information inte röjs vid offentliggöranden, t.ex. i pressmeddelanden. Andra har föreslagit att den nuvarande skyddsnivån bör sänkas, t.ex. genom att tillåta att de anmälande parterna får tillgång till klagomål från tredje man i ett tidigare skede av förfarandet än vad som närvarande föreskrivs i artikel 18. (De anmälande parterna har tillgång till kommissionens akt efter att ha mottagit ett "meddelande om invändningar").

Förfarandet i medlemsstaterna

14. Vissa har föreslagit att förfarandet för koncentrationskontroll på nationell nivå bör harmoniseras ytterligare för att minska de kostnader och osäkerhetsmoment som hänger samman med flera anmälningar. De föreslagna harmoniseringsåtgärderna innefattar att de nationella systemen bör anpassa sina tröskelvärden för anmälan till den nivå där ärenden måste anmälas till kommissionen. Andra förslag är att flera anmälningar (till flera nationella konkurrensmyndigheter) skall kunna göras på ett och samma gemenskapsspråk och att de nationella lagstadgade väntetiderna harmoniseras.

Förfarandet vid domstolen

15. Somliga anser att det nuvarande systemet för överklagande av kommissionens beslut enligt koncentrationsförordningen är otillfredsställande. Det har därför föreslagits att det införs ett snabbförfarande vid EU-domstolarna för överklagande av beslut i koncentrationsärenden.