Yttrande från Regionkommittén om:

- "Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar", och

- "Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ozon i luften"

(2000/C 317/13)

BAKGRUND

"Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar" och "Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ozon i luften" (KOM(1999) 125 slutlig - 1999/0067 (COD) - 1999/0068 (COD).

Rådets beslut av den 13 oktober 1999 att i enlighet med artikel 265.1 och artikel 175.1 i EG-fördraget rådfråga Regionkommittén i detta ärende.

Presidiets beslut av den 2 juni 1999 att ge utskott 4 - fysisk planering, stadsfrågor, energi, miljö - i uppdrag att utarbeta ett yttrande i ärendet.

Det utkast till yttrande (CdR 358/99 rév.) som utskott 4 antog den 3 mars 2000 (Föredragande: Johannes Flensted-Jensen (DK-PSE) och Evangelos Kouloumbís (EL-PSE).

Mot bakgrund av ovanstående antog Regionkommittén följande yttrande vid sin 34:e plenarsession den 14-15 juni 2000 (sammanträdet den 14 juni).

1. Inledning

1.1. Regionkommittén har tagit del av kommissionens slutliga förslag till rådets direktiv om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar (TAK-direktivet) och kommissionens förslag till rådets direktiv om ozon i luften (ozondirektivet) som lades fram den 9 juni 1999.

1.2. Förslaget till rådets direktiv om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar omfattar miljöproblem till följd av försurning, eutrofiering och marknära ozon. Problemen uppstår i ett samspel mellan lokala och gränsöverskridande utsläpp av svaveldioxid (SO2), kväveoxider (NOx), flyktiga organiska föreningar (VOC) och ammoniak (NH3).

1.3. Genom att begränsa utsläppen av dessa ämnen vill man på lång sikt lokalt förbättra luftkvaliteten och dessutom säkerställa att miljön inte överbelastas samt att kritiska koncentrationer av dessa ämnen eller gränsvärden som fastslagits av WHO för att skydda människornas hälsa inte överskrids.

1.4. I förslaget fastslås nationella utsläppstak (NEC - National Emission Ceilings) som medlemsstaterna skall iaktta senast 2010. Målet är att före utgången av år 2010 i förhållande till år 1990 minst ha halverat de områden där gränserna för försurningsbelastning har överskridits. I förslaget fastställs inte några bestämmelser om hur dessa utsläppstak skall nås, utan avsikten är att varje land skall gå till väga på det sätt som är mest ändamålsenligt för landet i fråga. För att säkerställa ett effektivt erfarenhetsutbyte anser dock Regionkommittén att dokumentation över bästa praxis bör sammanställas.

1.5. Direktivförslaget om ozon i luften är det tredje "dotterdirektivet" till rådets direktiv om utvärdering och säkerställande av luftkvaliteten. I direktivet ingår tre huvudpunkter. För det första fastställs nivåer för luftens ozonhalt på kort sikt. För det andra fastställs långsiktiga mål. För det tredje uppställs gemensamma bestämmelser om hur befolkningen skall informeras och varnas om WHO:s gränser för luftens ozonhalt överskrids. På kort sikt är målet att EU-länderna år 2010 skall ha nått de gränsvärden som fastställts med hänsyn till människornas hälsa och miljön.

1.6. De båda direktivförslagen kompletterar varandra genom att ozondirektivet sätter kvalitetsgränser för ozonen medan TAK-direktivet begränsar utsläppen av ämnen som gör att det bildas ozon. Förslagen läggs fram tillsammans för att luftföroreningsproblemen skall kunna behandlas samordnat och kostnadseffektivt. De båda direktiven står också i nära samband med EU:s övriga åtgärder på miljöområdet, särskilt genomförandet av VOC-direktivet, IPPC-direktivet och andra direktiv som är av betydelse för lokal miljöförvaltning.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Regionkommittén anser att kommissionens förslag är väldokumenterat och att de bestämmelser som föreslås är mycket viktiga för att man skall kunna bevara och återskapa en tillfredsställande kvalitet på miljön i Europa. Kommissionen tillämpar ett samordnat, övergripande synsätt för att bekämpa luftföroreningar, och kommittén ställer sig positiv till de båda direktivförslagen.

2.2. De mål som fastställs i de två direktiven är mycket ambitiösa, och om man lyckas uppnå dessa är man på god väg mot en allmän förbättring av luftkvaliteten. Trots att en del av målen förefaller svåra att nå är det viktigt att sätta ambitiösa mål för att skydda människornas hälsa och miljön.

2.3. I de båda direktivförslagen betraktas de stora utsläppsproblemen ur ett globalt perspektiv och skall ses i samband med unionens klimatstrategi. Regionkommittén stöder denna strategi och vill i detta sammanhang påpeka att de rättsliga grunderna för gemenskapens miljöpolitik är många och ibland överlappar varandra. Enligt Regionkommittén skulle det därför vara ändamålsenligt att direktivförslagen i största möjliga mån överensstämmer med nuvarande direktiv på området för att öka överskådligheten och förenkla bestämmelserna. Om detta inte är möjligt föreslår kommittén att framtida direktivförslag åtminstone skall innehålla referenser till direktiven på området.

2.4. Kommissionen redogör i den bifogade bedömningen för de förväntade kostnaderna för att uppnå målen i förslagen. Kostnaderna kommer att bli stora, men ReK noterar att de ekonomiska vinsterna av att genomföra direktiven för unionen på längre sikt förväntas bli större än utgifterna. I bedömningen anges beräknade maximikostnader för medlemsstaterna. Delar av målen förväntas emellertid uppnås genom att andra åtgärder som EU redan antagit genomförs och genom att de nationella krav som ålagts medlemsstaterna genom internationella avtal, till exempel Kyotoprotokollet, uppfylls. Att uppnå de mål som fastslagits i förslagen kommer dock att medföra stora utgifter på både nationell och regional nivå. De positiva följderna av direktivförslagen har uppskattats för unionen som helhet, varför det enligt ReK är nödvändigt att kommissionen i direktivförslaget anger hur kostnaderna skall täckas.

2.5. Regionkommittén anser att det saknas en strategi för gränsområdena. Kommittén är medveten om att kommissionen officiellt inte ansvarar för att fastställa sådana strategier, men anser ändå att kommissionen bör hjälpa till då sådana utarbetas. Gränsöverskridande samarbete är en förutsättning för att direktiven skall kunna genomföras, eftersom utsläppen inte stannar vid gränserna och nödvändiga åtgärder måste vidtas på båda sidor av gränserna för att man skall erhålla resultat i regionen. Detsamma gäller regioner som gränsar till länder utanför EU, inklusive kandidatländer. I direktivförslagen ingår inte någon strategi för eller analys av dessa problem och möjligheter, vilket kunde vara av betydelse även om man naturligtvis inte kan reglera förhållanden utanför EU:s gränser.

3. Kommentarer till TAK-direktivet

3.1. Direktivförslagen ålägger medlemsstaterna att utarbeta nationella program för hur de fastställda målvärdena för utsläpp och koncentrationer skall uppnås. Enligt Regionkommittén är det viktigt att de lokala och regionala myndigheterna deltar i utarbetandet av dessa program i egenskap av lagstadgade partner. I de flesta länder är de lokala och regionala myndigheterna ansvariga för miljöfrågor inom transport, jordbruk, kraftverk, lokal industri och avlopp, och inte minst för miljötillsyn och kontroll i enlighet med IPPC-direktivet.

3.2. Det är således de lokala och regionala myndigheterna som står i direkt kontakt med de aktörer vars praxis skall justeras eller ändras till följd av direktivet. Det kan i sista hand bli dessa myndigheter som genomför stora delar av de nationella strategierna. För att genomförandet av direktiven skall lyckas, anser Regionkommittén därför att det är mycket viktigt att de lokala och regionala myndigheterna deltar i planeringen och genomförandet av de nationella strategierna för att uppnå målen.

3.3. Enligt kostnadsberäkningarna i förslaget kommer det att innebära större kostnader för vissa sektorer än för andra att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att uppnå de nationella utsläppsgränserna. När man ser till unionen som helhet förväntar man sig dock att kostnaderna kommer att uppvägas av ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning inom de sektorer där föroreningsbegränsande teknologi tillämpas. Regionkommittén påpekar att tillväxten mycket väl kan öka eller minska i olika regioner och länder, och att en sådan utveckling kan påverka den lokala ekonomin och sysselsättningen. Enligt kommittén understryker även dessa troliga ekonomiska effekter på det lokala eller regionala näringslivet vikten av att de lokala och regionala myndigheterna deltar i utarbetandet av de nationella programmen. Detta accentuerar också nödvändigheten av att kommissionen anger hur kostnaderna för genomförandet av direktiven skall hanteras.

3.4. Regionkommittén anser att de nationella utsläppstaken måste kompletteras med utsläppsföreskrifter på gemenskapsnivå för att man skall kunna uppnå de ambitiösa målen om minskning av utsläppen. I direktivet bör det därför fastställas en tidsgräns för när nya direktiv skall ha utarbetats som begränsar utsläppen från de huvudsakliga utsläppskällorna och från verksamhet som kan förorena atmosfären. Det bör också säkerställas att resterande dotterdirektiv till rådets direktiv om utvärdering och säkerställande av luftkvaliteten blir färdigbehandlade inom de utsatta tidsramarna.

3.5. Förslaget till direktiv omfattar en bedömning av eutrofiering av landekosystem som orsakats av luftföroreningar (NH3 och NOx). Motsvarande bedömningar bör göras av eutrofiering av havsområden, våtområden och sjöar. Det är ofta de lokala och regionala myndigheterna som ansvarar för miljöskyddet i dessa områden. Regionkommittén anser därför att TAK-direktivet bör ta upp även de positiva följder som en minskning av luftföroreningarna får för ytvattnet.

3.6. I TAK-direktivet utvärderas utsläpp inom transportsektorn. Regionkommittén ser det emellertid som en brist att direktivet uteslutande behandlar utsläpp från järnvägar och vägtrafik, medan utsläpp från flygtrafik - förutom under start och landning - och från internationell sjöfart inte tas med i direktivet. Denna trafik kan orsaka en alltför hög nivå av luftförorening i vissa områden. ReK anser därför att direktivet bör behandla även denna form av miljöbelastning; eller också bör det framgå hur den regleras. Vid byte mellan dessa alternativa transportsätt kan lokala miljöproblem bli gränsöverskridande.

4. Kommentarer till ozondirektivet

4.1. Regionkommittén stöder avsikterna med förslaget till ozondirektiv. I förslaget medges att det i olika regioner behövs olika slag av åtgärder för att uppnå målvärdena. Man medger också att det kan förekomma situationer där kostnaderna för att vidta lokala åtgärder är för stora i förhållande till de förväntade effekterna och att åtgärderna i dessa fall inte skall vidtas. Regionkommittén anser det viktigt att man håller fast vid dessa förutsättningar. Regionkommittén anser det vara nödvändigt att hänsyn tas till Medelhavsregionernas meteorologiska särdrag i ozondirektivet, eftersom naturliga processer i dessa regioner gynnar bildandet av ozon i troposfären i jämförelse med övriga områden inom unionen. Det innebär att ozonkoncentrationen i troposfären i Medelhavsregionen är högre än i resten av unionen, och att de åtgärder och planer som syftar till att minska förekomsten av ozon kommer att vara mindre effektiva i dessa regioner.

4.2. För att målen skall kunna nås krävs det reglering i medlemsländerna. I flertalet länder och regioner kan det t.ex. bli nödvändigt med en halvering av ammoniakutsläppen, som framför allt härrör från jordbruket. En sådan ammoniakreducering kan knappast genomföras utan en jordbruksreglering.

4.3. Ozon sprids över stora områden, varför lokala åtgärder ofta måste vidtas på helt andra platser än de där ozonen förekommer i skadliga koncentrationer. I förslaget till ozondirektiv fastslås att det på grund av ozonens gränsöverskridande effekt är nödvändigt att även angränsande medlemsstater vidtar åtgärder. Enligt ReK måste också lokala och regionala myndigheter delta eftersom de har viktig lokalkännedom. ReK anser dock att det är EU och de nationella myndigheterna som har det primära ansvaret och att kommissionen har en viktig roll när det gäller gränsöverskridande föroreningar.

4.4. Enligt artikel 6.1 skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att sprida aktuell information om koncentrationer av ozon i luften till allmänheten och organisationer som företräder särskilt utsatta befolkningsgrupper samt övriga hälso- och sjukvårdsorgan. Spridningen kan ske till exempel med hjälp av radio, press, datanätverk eller liknande. Enligt Regionkommittén är det viktigt att även de lokala och regionala myndigheterna deltar i spridningen av information, eftersom det är de som står i närmast kontakt med de befolkningsgrupper som skall informeras. Regionkommittén kräver att databasen förbättras och säkras genom forskningsprojekt så att man inom ramen för modellen kan förse de enskilda medlemsstaterna med aktuella, realistiska och tillförlitliga uppgifter.

4.5. Trots att ozonföroreningar huvudsakligen är gränsöverskridande till sin natur, anser Regionkommittén att de lokala och regionala myndigheterna kommer att få inte oväsentliga uppgifter i samband med att medlemsstaterna genomför direktivet, eftersom dessa myndigheter har erhållit mycket kunskap på området genom att administrera andra direktiv, till exempel IPPC-direktivet.

5. Tekniska kommentarer

5.1. I förslagen till direktiv ges olika definitioner på "flyktiga organiska föreningar" (VOC). I ozondirektivet definieras VOC som "alla organiska föreningar som kan framkalla fotokemiska oxidanter genom reaktion med kväveoxider under inverkan av solljus". I TAK-direktivet beskrivs VOC däremot som alla organiska föreningar, förutom metan, som kan härledas till människans verksamhet. Att använda denna förkortning för olika flyktiga organiska föreningar kan leda till mycket kostsamma missförstånd. Regionkommittén föreslår att förslaget kompletteras så att dylika missförstånd kan undvikas samt att kommissionen ser till att det på längre sikt etableras entydiga definitioner.

5.2. Enligt artikel 7.2 i förslaget till TAK-direktiv skall medlemsstaterna upprätta sina inventeringar av och prognoser för utsläppen i enlighet med metoderna i bilaga III. I bilaga III hänvisar kommissionen till en gemensam EMEP/CORINAIR-handbok. Regionkommittén anser att direktivet bör innehålla referenser till de delar av handboken som är tillämpliga samt riktlinjer för hur dessa skall uppdateras. På så sätt garanteras tillräcklig hänvisning när det gäller nödvändig övervakning och beräkning samt varningssystemet, och dessutom ökas överskådligheten.

5.3. Regionkommittén anser att det kan vara svårt att göra de redogörelser och lägesrapporter som krävs tillräckligt enhetliga, eftersom det inte klart framgår vilka utsläppsnivåer som skall rapporteras. I kommissionens direktiv 1999/13/EG av den 11 mars 1999 om VOC fastställs vissa riktlinjer för detta genom att vissa verksamheter väljs ut och behandlas i direktivet. ReK föreslår att man till exempel genom att hänvisa till bestämmelser i EMEP/CORINAIR-handboken fastställer nivågränser för rapporteringen. På så sätt säkerställer man översynen utan att de nationella programmen överregleras i onödan.

5.4. Medlemsstaterna skall utforma program för en successiv minskning av sina årliga nationella utsläpp och rapportera till kommissionen före utgången av 2002. Dessa program skall sedan uppdateras och revideras år 2006. Medlemsstaterna skall också utarbeta och regelbundet uppdatera lägesrapporter om nationella utsläpp och utsläppsprognoser beträffande SO2, NOx, VOC och NH3 före år 2010. Dessa lägesrapporter skall årligen läggas fram för kommissionen. På basis av rapporterna skall kommissionen redogöra inför Europaparlamentet och rådet för de framsteg som har gjorts. ReK ställer sig positiv till att kommissionen garanterar en uppföljning, men om tidsfristerna skall kunna hållas är det nödvändigt att fastslå riktlinjer i god tid före år 2002.

5.5. I artikel 1 b i ozonförslaget fastställs att direktivet skall säkerställa att medlemsstaterna använder gemensamma metoder och kriterier för att bedöma koncentrationerna av ozon och ämnen som ger upphov till ozon (NOx och VOC) i luften. Regionkommittén ser positivt på att grundidén i förslaget är att säkerställa att enhetliga metoder och kriterier används. "Gemensamma metoder" motsvaras i den engelska versionen av "common methods". "Common" kan tolkas på olika sätt och inte nödvändigtvis som "enhetliga".

5.6. I artikel 3.2 i ozonförslaget föreskrivs att "medlemsstaterna skall upprätta en förteckning över zoner och tätorter i vilka ozonhalterna i luften, uppmätta i enlighet med artikel 9, överskrider de fastställda målvärdena". I förslaget fastslås även bestämmelser om den handledning som skall utarbetas. Enligt artikel 3.1 skall de målvärden för ozonkoncentrationer som fastställs i direktivet uppnås före utgången av 2010. Regionkommittén anser att det blir möjligt att nå målen för år 2002 och senare för år 2010 utan onödiga administrativa kostnader endast om riktlinjerna fastslås förhållandevis snart.

6. Slutsatser

6.1. Regionkommittén ställer sig positiv till de två direktivförslagen. Förslagen innehåller mycket ambitiösa mål och placerar sig i främsta ledet när det gäller att på lokal och regional nivå skapa bättre luftkvalitet och minimera den gränsöverskridande föroreningen av troposfären som orsakas av ozonnedbrytande ämnen. Enligt kommittén är det mycket viktigt att EU på detta sätt blir en föregångare i kampen mot långväga gränsöverskridande luftföroreningar för att på så vis förebygga globala klimatförändringar.

6.2. För att genomförandet av direktiven skall lyckas är det enligt Regionkommittén mycket viktigt att de lokala och regionala myndigheterna deltar i såväl planeringen som genomförandet av strategierna för hur målen i direktivet skall uppnås. De lokala och regionala myndigheterna står i nära kontakt med de aktörer som skall ändra sin praxis, och ReK anser det viktigt att man drar nytta av detta vid genomförandet av de nationella strategierna. Man bör även tillåta och uppmuntra att de lokala och regionala myndigheterna arbetar för att införa strängare miljöskyddsnormer i ekologiskt känsliga områden.

6.3. Regionkommittén värdesätter det grundliga förarbete som gjorts för direktiven och som kommer till uttryck i kommissionens bedömning. De beräknade ekonomiska konsekvenserna i bedömningen visar att de ekonomiska vinsterna av att genomföra direktiven för unionen på längre sikt kommer att bli klart större än kostnaderna. I första hand medför det dock väsentliga kostnader att uppnå målen i direktiven. De ekonomiska konsekvenserna varierar avsevärt mellan olika länder och regioner. Kommittén framhåller att eventuella finansieringsproblem kan innebära att målen inte uppnås och anser därför att det är nödvändigt att kommissionen anger hur kostnaderna skall täckas.

6.4. Regionkommittén noterar att målen i förslagen kan uppnås till rimliga kostnader om alla relevanta och nödvändiga riktlinjer utarbetas tillräckligt snart.

6.5. Regionkommittén vill särskilt framhålla att kommissionen bör se till att resterande dotterdirektiv till rådets direktiv om utvärdering och säkerställande av luftkvaliteten blir färdigbehandlade inom de utsatta tidsramarna.

6.6. Utsläppen stannar inte vid gränserna, varför kommittén anser att kommissionen bör hjälpa till vid utarbetandet av strategier och bestämmelser för samarbete mellan medlemsländerna samt mellan medlemsländer och länder utanför EU, inklusive kandidatländerna, så att samtliga berörda lokala och regionala myndigheter kan uppmana dem som förorsakar gränsöverskridande luftföroreningar att medverka vid utarbetandet och genomförandet av planer och program för att nå de uppsatta målvärdena eller de långsiktiga målen. För att undvika att det i samband med direktivet om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar införs flera olika bestämmelser med samma innehåll bör de östeuropeiska staterna inbegripas på samma grund som beslutats för EU-länderna.

6.7. Genom direktivförslaget fogas ytterligare bestämmelser till gemenskapens miljölagstiftning. Regionkommittén efterlyser större överskådlighet och entydigare bestämmelser samt föreslår att framtida direktivförslag åtminstone skall innehålla direkta hänvisningar till relevanta direktiv.

Bryssel den 14 juni 2000.

Regionkommitténs

ordförande

Jos Chabert