EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 1.2.2017 COM(2017) 48 final RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Rapport om den europeiska koldioxidmarknadens funktion



Innehållsförteckning 1. INLEDNING 2. INFRASTRUKTUREN FÖR EU:s UTSLÄPPSHANDELSSYSTEM 2.1. Verksamheter, anläggningar och luftfartygsoperatörer som omfattas 2.2. Unionsregistret 3. KOLDIOXIDMARKNADENS FUNKTION 2015 3.1. Tillgång: utsläppsrätter i omlopp 3.1.1. Tak 3.1.2. Utfärdade utsläppsrätter 3.1.2.1. Gratis tilldelning 3.1.2.2. NER300-programmet 3.1.2.3. Auktionering av utsläppsrätter 3.1.2.4. Undantag från full auktionering för energisektorn 3.1.3. Internationella reduktionsenheter 3.2. Efterfrågan: utsläppsrätter som har tagits ur omlopp 3.3. Balansera tillgång och efterfrågan 4. LUFTFART 5. MARKNADSÖVERSIKT

5.1. Utsläppsrätternas rättsliga egenskaper och skattebehandling 6. ÖVERVAKNING, RAPPORTERING OCH VERIFIERING AV UTSLÄPP 7. ÖVERSIKT ÖVER ADMINISTRATIVA ORDNINGAR I MEDLEMSSTATERNA 8. EFTERLEVNAD OCH VERKSTÄLLANDE 9. SLUTSATSER OCH UTSIKTER

1.INLEDNING Europeiska unionens utsläppshandelssystem har sedan 2005 varit hörnstenen i EU:s strategi för att på ett kostnadseffektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser från industrin och energisektorn. Systemet bidrar i betydande grad till uppnåendet av EU:s mål för utsläppsminskningar till 2020: EU är på god väg att klara och till och med överträffa detta mål. Det krävs emellertid fortsatta framsteg för att nå det mål om en minskning av utsläppen med minst 40 % fram till 2030 som EU:s ledare satte upp i oktober 2014 som en del av EU:s klimat- och energiram inför 2030. EU ska gemensamt uppnå detta interna mål på ett kostnadseffektivt sätt, med sänkningar inom de sektorer som omfattas av utsläppshandelssystemet och de sektorer som ligger utanför systemet. Ett välfungerande reformerat utsläppshandelssystem i EU kommer att vara det viktigaste verktyget för att nå detta mål, som motsvarar en minskning med 43 % av utsläppen jämfört med 2005 i de sektorer som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. I juli 2015 lade kommissionen fram ett lagstiftningsförslag om ändring av EU:s utsläppshandelssystem inför nästa decennium. En reformering och översyn av EU:s utsläppshandelssystem är en integrerad del av arbetet för att skapa en motståndskraftig energiunion, vilket är ett av den nuvarande kommissionens prioriterade områden. Huvudpunkterna i kommissionens lagstiftningsförslag från juli 2015 om översyn av EU:s utsläppshandelssystem för fas 4 (2021–2030): o uppdaterade riktmärken som avspeglar den tekniska utvecklingen o mer målinriktade koldioxidläckagegrupper o bättre anpassning mellan mängden utsläppsrätter som tilldelas gratis och produktionsnivåerna Utsläppsrätter som tilldelas gratis är fortsatt tillgängliga för modernisering av energisektorn i dessa medlemsstater med lägre inkomster. Det övergripande antalet utsläppsrätter ska minska med en årlig takt på 2,2 % från och med 2021, jämfört med nuvarande 1,74 %. En mer målinriktad strategi för gratis tilldelning av utsläppsrätter, vilken inbegriper Flera mekanismer till stöd för energisektorn och industrin i samband med innovations- och investeringsutmaningar vid övergången till en koldioxidsnål ekonomi. oTvå nya fonder: En innovationsfond – det nuvarande stödet till demonstration av innovativ teknik utvidgas till att även omfatta genombrottsinnovation i industrin. En moderniseringsfond – för att underlätta investeringar i modernisering av energisektorn och energisystemen i vidare bemärkelse och för att öka energieffektiviteten i tio medlemsstater med lägre inkomster. I juli 2016 lade kommissionen fram ett åtgärdspaket för att snabba på övergången till låga koldioxidutsläpp inom alla delar av EU:s ekonomi. I ett av lagstiftningsförslagen fastställs bindande mål för de årliga utsläppen av växthusgaser i medlemsstaterna under perioden 2021–2030 för de sektorer som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. Hela den nya ramen bygger på de grundläggande principerna om rättvisa, solidaritet, kostnadseffektivitet och miljöintegritet. En starkare, bättre fungerande europeisk koldioxidmarknad skulle väsentligt kunna bidra till övergången till en koldioxidsnål ekonomi med trygg energiförsörjning i Europa. EU:s utsläppshandelssystem är världens första stora koldioxidmarknad och den största i sitt slag. Därmed spelar systemet också en viktig roll för de globala ansträngningar som beslutades i Paris i december förra året som en del av världens första universella klimatavtal. Den första rapporten om tillståndet för den europeiska koldioxidmarknaden offentliggjordes i november 2012 (rapport om koldioxidmarknaden 2012). Syftet var att analysera koldioxidmarknadens funktion och överväga om det krävs regleringsåtgärder med tanke på det växande överskottet av utsläppsrätter. I samband med den första rapporten om tillståndet i energiunionen i november 2015 antog kommissionen också en andra rapport om den europeiska koldioxidmarknadens funktion (rapport om koldioxidmarknaden 2015) i en bilaga till lägesrapporten om klimatåtgärder. I denna rapport som omfattade åren 2013 och 2014 presenterades även vissa initiativ som antogs under 2015. Den här rapporten om den europeiska koldioxidmarknadens funktion krävs enligt artiklarna 10.5 och 21.2 i direktiv 2003/87/EG (nedan kallat direktivet om EU:s utsläppshandelssystem) och omfattar förutom 2015 också vissa initiativ som har lagts fram eller beslutats under 2016. De uppgifter som används i denna rapport är de som fanns offentligt tillgängliga och som kommissionen hade tillgång till i juni 2016, om inte annat anges. Allmän information om olika aspekter av EU:s utsläppshandelssystem som redan har lämnats i tidigare rapporter om koldioxidmarknaden visas i textrutor i rapporten.



2.INFRASTRUKTUREN FÖR EU:s UTSLÄPPSHANDELSSYSTEM 2.1.Verksamheter, anläggningar och luftfartygsoperatörer som omfattas I EU:s utsläppshandelssystem deltar de 28 EU-medlemsstaterna plus Island, Liechtenstein och Norge. Systemet omfattar omkring 11 000 kraftverk och produktionsanläggningar samt utsläpp från omkring 520 flygbolag med trafik mellan europeiska flygplatser. Cirka 45 % av utsläppen av växthusgaser i EU omfattas av systemet. De sektorer med fasta anläggningar som från och med fas 3 (2013–2020) ska omfattas av EU:s utsläppshandelssystem är energiintensiva industrier, däribland kraftverk och andra förbränningsanläggningar med en tillförd effekt på >20 MW (utom anläggningar för farligt avfall eller kommunalt avfall), oljeraffinaderier, koksverk och anläggningar för produktion av järn och stål, klinker, glas, kalk, tegel, keramiska produkter, massa, papper och kartong, aluminium, petrokemiska produkter, ammoniak, salpetersyra, adipinsyra, glyoxal och glyoxalsyra samt anläggningar för avskiljning, transport i rörledningar och geologisk lagring av koldioxid. När det gäller luftfarten är EU:s utsläppshandelssystem begränsat till flygningar inom EES-området fram till utgången av 2016. EU:s utsläppshandelssystem omfattar koldioxidutsläpp, kväveoxidutsläpp från all produktion av salpetersyra, adipinsyra, glyoxal och glyoxalsyra och utsläpp av perfluorkolväten (PFC) från aluminiumproduktion. EU-medlemsstaterna får lägga till fler sektorer och utsläpp av växthusgaser till EU:s utsläppshandelssystem (anslutningsförfarande).

Enligt de artikel 21-rapporter för rapporteringsår 2015 som lämnades in 2016 finns det nu sammanlagt knappt 10 950 anläggningar med utsläppsrätter. Detta ska jämföras med omkring 11 200 föregående år och cirka 11 400 året dessförinnan. De bränslen som förbrändes i anläggningar som ingår i EU:s utsläppshandelssystem var till största delen fossila 2015. 27 medlemsstater rapporterade emellertid också att biomassa användes i samband med nästan 2 000 anläggningar (1966 var andelen 18 % av samtliga anläggningar). Det var bara fyra medlemsstater som inte rapporterade någon användning av biomassa (Frankrike, Liechtenstein, Litauen och Malta). En del medlemsstaters (Danmark, Irland, Lettland, Portugal och Rumänien) artikel 21-rapporter innehöll inte fullständiga uppgifter om biomassarelaterade utsläpp, men på grundval av de uppgifter som lämnades uppgick utsläppen från använd biomassa till ungefär 125 miljoner ton koldioxid (cirka 7 % av de rapporterade utsläppen inom EU:s utsläppshandelssystem). Endast två medlemsstater (Sverige och Tyskland) rapporterade en liten användning av biobränslen hos totalt fyra luftfartygsoperatörer. Sett till indelningen i kategorier på basis av årliga utsläpp visar uppgifterna från 2015 att 72 % av anläggningarna tillhörde kategori A 2014, 21 % kategori B och bara 7 % kategori C. Under 2015 rapporterade medlemsstaterna (utom Italien) över 5 700 anläggningar som ”anläggningar med låga utsläpp” (57 % av det totala antalet, Italien inte medräknat). Den stora andelen anläggningar med låga utsläpp och anläggningar i kategori A bekräftar att den nivåbaserade utformningen och andra förenklingar av övervaknings-, rapporterings- och verifieringssystemet är relevanta med hänsyn till proportionalitetsprincipen. Fördelningen mellan anläggningar i kategorierna A, B och C och gruppen anläggningar med låga utsläpp i medlemsstaterna utvecklas likartat överlag, men det finns större skillnader mellan de industrisektorer och verksamheter som omfattas. Anläggningar som ingår i EU:s utsläppshandelssystem och som omfattar förbränningsverksamhet finns i alla medlemsstater. Andra verksamhetsområden som rapporteras av majoriteten av medlemsstaterna är oljeraffinering, stålproduktion, produktion av klinker, glas, keramiska produkter samt massa och papper. Endast två länder (Frankrike och Norge) rapporterar att verksamheter som berörde avskiljning och lagring av koldioxid hade fått tillstånd utfärdade. När det gäller anläggningar som ingår i EU:s utsläppshandelssystem och som dessutom återfinns i förteckningen över anläggningar som släpper ut andra växthusgaser än koldioxid rapporteras att tillstånd har utfärdats för främst aluminium och perfluorkarboner i 13 länder (Frankrike, Grekland, Island, Italien, Nederländerna, Norge, Rumänien, Sverige, Slovenien, Slovakien, Spanien, Storbritannien och Tyskland), samt för produktion av salpetersyra och N2O-utsläpp i 20 länder (undantagen är Cypern, Danmark, Estland, Irland, Island, Liechtenstein, Luxemburg, Lettland, Malta, Portugal och Slovenien). De återstående dikväveoxidsektorerna rapporteras endast i tre medlemsstater, när det gäller framställning av adipinsyra (Frankrike, Italien och Tyskland) samt glyoxal och glyoxalsyra (Frankrike och Tyskland). Enligt 2015 års rapporter är det bara ett litet fåtal medlemsstater som har utnyttjat möjligheten att utesluta små utsläppskällor från EU:s utsläppshandelssystem i enlighet med artikel 27 i direktivet om EU:s utsläppshandelssystem. Denna möjlighet medges enligt direktivet för att minska de administrativa kostnaderna för små utsläppskällor ännu mer och får utnyttjas när det har vidtagits likvärdiga åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser. Enligt de rapporter som lämnades in 2016 använder åtta länder (Frankrike, Island, Italien, Kroatien, Slovenien, Spanien, Storbritannien och Tyskland) denna möjlighet, särskilt för anläggningar med förbränningsverksamhet och tillverkning av keramiska produkter. Den totala mängd utsläpp som uteslöts 2015 uppgick till ungefär 4 miljoner ton koldioxid (cirka 0,22 % av de totala verifierade utsläppen), jämfört med 3,9 miljoner ton 2014 och 4,7 miljoner ton 2013. Det är värt att notera att enligt medlemsstaternas artikel 21-rapporter 2016 är det bara ett mycket litet antal medlemsstater som har utnyttjat bestämmelsen i artikel 13 i förordningen om övervakning och rapportering att tillåta förenklade övervakningsplaner när riskerna är låga. Endast Belgien (Flandern), Frankrike, Kroatien, Liechtenstein, Lettland och Ungern rapporterar användning vid anläggningar, och bara Finland, Island och Polen vid luftfart. När det gäller täckningen av luftfartygsoperatörer var antalet luftfartygsoperatörer som lämnar in övervakningsplaner inom EU:s utsläppshandelssystem färre än 530 under 2015, jämfört med över 610 rapporterade för 2014. 2.2.Unionsregistret I unionsregistret registreras kontoinnehavarnas utsläppsrätter och transaktionerna mellan kontona på ett likartat sätt som hos en bank. Detta gemensamma register drivs och underhålls av kommissionen, medan de nationella registeradministratörerna i alla de 31 länder som deltar i EU:s utsläppshandelssystem fortsätter att fungera som kontaktpersoner för företrädarna för mer än 20 000 konton (företag eller fysiska personer). Med hjälp av det gemensamma registret kan de europeiska utsläpparna och handlarna och de 31 nationella myndigheterna hantera EU:s utsläppshandelssystem, till exempel tilldela gratis utsläppsrätter till fasta anläggningar och luftfartygsoperatörer, registrera utsläpp från utsläppskällorna (fasta anläggningar och luftfartygsoperatörer), göra det möjligt för utsläppare, professionella handlare och fysiska personer att verkställa genomförda affärer genom att överföra utsläppsrätter mellan konton samt göra det möjligt för utsläpparna att kompensera sina utsläpp genom att överlämna utsläppsrätter. Registret används också för att genomföra beslutet om insatsfördelning* och för auktionering av utsläppsrätter. Samtidigt gör unionsregistret det möjligt för de deltagande länderna att följa reglerna i Förenta Nationernas Kyotoprotokoll, till exempel återlösen och annullering av Kyotoenheter. *Europaparlamentets och rådets beslut nr 406/2009/EG av den 23 april 2009 om medlemsstaternas insatser för att minska sina växthusgasutsläpp i enlighet med gemenskapens åtaganden om minskning av växthusgasutsläppen till 2020, EUT L 140, 5.6.2009, s. 136. Under 2016 kommer unionsregistret att ansluta Malta och Cypern till Förenta Nationernas internationella transaktionsförteckning och samordnat med Förenta Nationerna implementera de funktioner som krävs för att genomföra de processer som anges i beslut 3/CMP.11 av konferensen mellan parterna i Kyotoprotokollet. Som central administratör av unionsregistret strävar kommissionen hela tiden efter att förbättra registrets funktioner, säkerhet och användarvänlighet, i samråd med de nationella registeradministratörerna. Mer information om EU:s utsläppshandelssystem finns i ETS Handbook. 3.KOLDIOXIDMARKNADENS FUNKTION 2015

I det här kapitlet behandlas tillgång och efterfrågan på utsläppsrätter i EU:s utsläppshandelssystem. Här finns information om tak, gratis tilldelning, NER300-programmet, auktionering, undantag från full auktionering för energisektorn i vissa medlemsstater samt användningen av internationella reduktionsenheter. På efterfrågesidan innehåller kapitlet information om de verifierade utsläppen och balanseringen av tillgång och efterfrågan. 3.1.Tillgång: utsläppsrätter i omlopp 3.1.1.Tak

EU:s utsläppshandelssystem bygger på utsläppstak och handel med utsläppsrätter. Taket är den absoluta mängd växthusgaser som får släppas ut i systemet för att garantera att målet för utsläppsminskningen uppfylls. Det motsvarar antalet utsläppsrätter som har satts i omlopp under en handelsfas. Från och med fas 3 tillämpas ett EU-omfattande tak som fastställs i direktivet om EU:s utsläppshandelssystem. Taket sänks varje år med en linjär faktor på 1,74 % jämfört med den genomsnittliga totala årliga kvantitet utsläppsrätter som utfärdas för perioden 2008–2012. Tabell 1 visar siffrorna för taket varje år under perioden 2013–2020 (fas 3). Tabell 1: Tak för EU:s utsläppshandelssystem 2013–2020

År

Årligt tak (exklusive luftfart)

2013

2 084 301 856

2014

2 046 037 610

2015

2 007 773 364

2016

1 969 509 118

2017

1 931 244 873

2018

1 892 980 627

2019

1 854 716 381

2020

1 816 452 135 3.1.2.Utfärdade utsläppsrätter 3.1.2.1.Gratis tilldelning I fas 3 är standardmetoden för tilldelning av utsläppsrätter till företag som deltar i EU:s utsläppshandelssystem visserligen auktionering, men en del utsläppsrätter tilldelas fortsatt gratis fram till, och efter, 2020. Följande principer tillämpas: Industrianläggningar får gratis tilldelning av utsläppsrätter för att hantera risken för koldioxidläckage (att företag av kostnadsskäl överför produktion till tredjeländer med mindre stränga begränsningar för utsläpp av växthusgaser, vilket kan leda till att deras totala utsläpp ökar). De sektorer och delsektorer som anses löpa avsevärd risk för koldioxidläckage återfinns i en officiell förteckning som för närvarande omfattar perioden 2014–2019. Utsläppsrätter ska inte längre tilldelas gratis för elproduktion (se avsnitt 3.1.2.4). Gratistilldelningen av utsläppsrätter görs i enlighet med EU-omfattande harmoniserade regler. Gratistilldelningen av utsläppsrätter baseras på riktmärken för att stärka incitamenten att minska utsläppen av växthusgaser och belöna de effektivaste anläggningarna. En EU-omfattande reserv ska införas för nya deltagare (New Entrants’ Reserve, NER) på motsvarande 5 % av det sammanlagda antalet utsläppsrätter för fas 3 (monetarisering av 300 miljoner utsläppsrätter från denna reserv finansierade NER300-programmet, se avsnitt 3.1.2.2). Under fas 3 kommer 39 % av den totala kvantiteten tillgängliga utsläppsrätter gratis att tilldelas industrianläggningar och installationer för elproduktion för den värme de producerar. Denna andel kommer att utökas ytterligare genom gratis tilldelning till nya deltagare fram till 2020. För närvarande går det inte att fastställa hur stor andel av reserven för nya deltagare som kommer att användas under de kommande åren. I linje med trenderna förväntas dock högst ytterligare 2 % av taket tilldelas gratis från NER. Därför väntas gratistilldelningen motsvara omkring 41 % av den totala kvantiteten under fas 3. Cirka 2 % av det totala taket används också för att finansiera NER300-programmet (se avsnitt 3.1.2.2). Därmed uppgår auktioneringsandelen i fas 3 till 57 %. Nya anläggningar som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem och kapacitetshöjande anläggningar kan få gratis tilldelning av ytterligare utsläppsrätter ur reserven för nya deltagare under fas 3. Den ursprungliga reserven för nya deltagare innehöll 480,2 miljoner utsläppsrätter, efter avdrag för 300 miljoner utsläppsrätter till NER300-programmet. Fram till juli 2016 har 109,2 miljoner utsläppsrätter reserverats för 492 anläggningar för hela fas 3. Den återstående reserven för nya deltagare, som uppgår till 371,0 miljoner utsläppsrätter, kan fördelas i framtiden om det uppförs nya anläggningar eller befintliga anläggningar höjer sin kapacitet. Ett stort antal av dessa utsläppsrätter väntas dock förbli outdelade. Fram till juli 2016 har tilldelningen minskats med ungefär 231,4 miljoner utsläppsrätter på grund av att anläggningar har stängts eller minskat sin produktion eller produktionskapacitet jämfört med vad som ursprungligen användes för att beräkna tilldelningen för fas 3. 2013 2014 2015 2016 Gratis tilldelning

(EU28+EES-staterna) 903,0 874,8 847,6 821,4 Tilldelningar från reserven för nya deltagare (investeringar i nyetableringar och kapacitetshöjningar) 11,0 14,2 14,9 14,5 Utsläppsrätter som inte har tilldelats gratis på grund av nedläggningar eller förändringar i produktion eller produktionskapacitet 40,7 58,4 68,6 63,7 Eftersom efterfrågan på gratis tilldelning översteg den tillgängliga kvantiteten har tilldelningen till alla anläggningar inom EU:s utsläppssystem minskats med samma procentsats med hjälp av en ”sektorsövergripande korrigeringsfaktor” (i enlighet med bestämmelserna i direktivet om EU:s utsläppshandelssystem). Korrigeringsfaktorn medför en minskning av den fria tilldelningen med cirka 6 % 2013. Procentsatsen ökar sedan årligen upp till omkring 18 % 2020. Som svar på ett antal framställningar om förhandsavgöranden från nationella domstolar ogiltigförklarade Europeiska domstolen i en dom i april 2016 de sektorsövergripande korrigeringsfaktorer som nu tillämpas från och med den 1 mars 2017. Den sektorsövergripande korrigeringsfaktorn måste därför beräknas om på det sätt som Europeiska domstolen anger, med beaktande av den reviderade omfattningen av EU:s system för utsläppshandel (som från och med 2013 inkluderar nya verksamheter och växthusgaser). De reviderade värdena kommer att tillämpas vid gratis tilldelning under åren 2018–2020. Följden kommer att bli att gratistilldelningen till industrin minskar medan auktionsvolymerna ökar dessa år.



3.1.2.2.NER300-programmet

NER 300 är ett av världens största finansieringsprogram för innovativa koldioxidsnåla energidemonstrationsprojekt. Det finansieras genom monetarisering av 300 miljoner utsläppsrätter från den reserv för nya deltagare som har inrättats för den tredje fasen i EU:s utsläppshandelssystem. Programmet finansierar kommersiella demonstrationsprojekt som syftar till miljösäker avskiljning och geologisk lagring av koldioxid (CCS-demonstrationsprojekt) och demonstrationsprojekt för innovativa tekniker för förnybar energi (RES-demonstrationsprojekt) inom EU. Medlen från monetariseringen fördelades till projekt som valdes ut genom två ansökningsomgångar i december 2012 och juli 2014. Sammanlagt har 2,1 miljarder euro tilldelats ett CCS-projekt och 37 projekt för förnybar energi i 19 medlemsstater. Dessa väntas leda till 2,7 miljarder euro i privata investeringar. För närvarande är tre NER300-projekt operativa: bioenergiprojektet BEST i Italien, bioenergiprojektet Verbiostraw i Tyskland och vindparken på Blaiken i Sverige (mer information finns i rapporten om koldioxidmarknaden 2015). Utestående projekt 16 Operativa projekt 3 Indragna projekt 1 Summa 20



3.1.2.3.Auktionering av utsläppsrätter Auktionering är en genomblickbar tilldelningsmetod som innebär att marknadsaktörerna kan köpa utsläppsrätter till marknadspris. Från och med fas 3 av EU:s utsläppshandelssystem blev auktionering via den primära marknaden standardmetoden för tilldelning av utsläppsrätter. Det betyder att mer än hälften av utsläppsrätterna ska auktioneras ut. Denna andel kommer att öka stadigt under handelsperioden. Auktionerna styrs av auktioneringsförordningen*, som innehåller uppgifter om tidsschema, administration och andra aspekter av auktionsförfarandet i syfte att se till att det sker på ett transparent, tydligt, harmoniserat och icke-diskriminerande sätt. * Kommissionens förordning (EU) nr 1031/2010 av den 12 november 2010 om tidsschema, administration och andra aspekter av auktionering av utsläppsrätter för växthusgaser i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, EUT L 302, 18.11.2010, s. 1. Auktionerna genomfördes via följande auktionsplattformar under rapportperioden: European Energy Exchange AG ("EEX"), den gemensamma auktionsplattformen för de 25 medlemsstater som deltar i ett gemensamt upphandlingsförfarande samt Polen, som har valt att lämna det gemensamma upphandlingsförfarandet men ännu inte har förordnat någon fristående auktionsplattform. Sedan den 5 september 2016 genomför EEX auktionerna som den andra gemensamma auktionsplattformen, förordnad den 13 juli 2016. EEX som fristående auktionsplattform för Tyskland. ICE Future Europe ("ICE") som fristående auktionsplattform för Storbritannien. Island, Liechtenstein och Norge har ännu inte börjat auktionera utsläppsrätter. EEX, som anordnar auktioner för 27 medlemsstaters räkning (25 medlemsstater som samarbetar på en gemensam auktionsplattform samt Tyskland och Polen), auktionerade 88 % av den totala auktionerade mängden, medan ICE auktionerade 12 % av den totala volymen för Storbritanniens räkning. Per den 30 juni 2016 hade det genomförts mer än 820 auktioner för fas 3. I tabellen nedan finns en översikt över de volymer utsläppsrätter i fas 3 som har auktionerats av EEX och ICE under 2012 (så kallade tidiga auktioner), 2013, 2014, 2015 och 2016. Antalet allmänna utsläppsrätter har fastställts i enlighet med beslutet att senarelägga 900 miljoner utsläppsrätter från 2014, 2015 och 2016 till 2019 och 2020, enligt kommissionens förordning (EU) nr 176/2014, och antalet utsläppsrätter för luftfart har fastställts i enlighet med de tillfälliga undantagen för luftfartssektorn enligt beslut 377/2013/EU och förordning (EU) nr 421/2014.

År

Antal allmänna utsläppsrätter som har auktionerats

Antal utsläppsrätter för luftfart som har auktionerats 2012 89 701 500 2 500 000 2013 808 146 500 0 2014 528 399 500 9 278 000 2015 632 725 500 16 390 500 2016 380 585 000 3 028 000 Auktionerna genomfördes i allmänhet friktionsfritt och auktionspriserna låg generellt i linje med sekundärmarknadspriserna, utan att det uppstod några allvarligare problem eller incidenter. En auktion som genomfördes av EEX för Polen ställdes in under rapportperioden. Detta var den första auktion som ställdes in efter bara tre inställda auktioner under 2013, kort efter att fas 3-auktionerna inleddes. En översikt över auktionspriserna vid alla auktioner för allmänna utsläppsrätter från 2013 till den 30 juni 2016, med antal deltagare och täckningsgrad, finns i tillägg 2 till bilagan. Auktionsplattformarna offentliggör de detaljerade resultaten av varje auktion på särskilda webbplatser. Dessutom offentliggör Tyskland, Polen och Storbritannien samt kommissionen (för de medlemsstater som använder den gemensamma auktionsplattformen) månadsrapporter om auktionerna som innehåller mer information om resultatet av auktionerna, bland annat om deltagande, täckningsgrad och priser. De totala inkomsterna från auktionerna mellan 2012 och juni 2016 uppgick till mer än 14 miljarder euro. Enligt direktivet om EU:s utsläppshandelssystem bör minst 50 % av inkomsterna från auktioneringen, inklusive alla inkomster från utsläppsrätter som fördelas för solidaritet och tillväxt, användas av medlemsstaterna för klimat- och energirelaterade ändamål. 2015 genererade auktioneringen av utsläppsrätter inom EU:s utsläppshandel 4,9 miljarder euro i inkomster för medlemsstaterna. Enligt uppgifter till kommissionen har medlemsstaterna i genomsnitt använt eller planerat att använda 77 % av dessa inkomster för angivna klimat- och energirelaterade ändamål. Mer information om hur auktionsintäkterna används kommer att finnas i rapporten om tillståndet i energiunionen 2016. I december 2015 lanserade kommissionen ett offentligt samråd om auktioneringsförordningens funktionssätt. Förutom att tekniska förbättringar skulle kunna övervägas på några punkter bekräftar resultaten av auktionerna och svaren på det offentliga samrådet att auktioneringsförordningens nuvarande struktur generellt sett är sådan att auktionerna och tilldelningen av utsläppsrätterna kan genomföras på ett smidigt, effektivt och ändamålsenligt sätt. Detta gäller även det begränsade systemet med frivilligt deltagande. 3.1.2.4.Undantag från full auktionering för energisektorn I artikel 10c i direktivet om EU:s utsläppshandelssystem införs ett undantag från den allmänna regeln om auktionering för att stödja investeringar i modernisering av elsektorn i vissa medlemsstater. Åtta av tio medlemsstater som har rätt till det använder detta undantag och tilldelar elproducenter ett antal utsläppsrätter gratis förutsatt att motsvarande investeringar genomförs. De utsläppsrätter som har tilldelats gratis enligt artikel 10c dras av från den mängd som respektive medlemsstat annars skulle ha auktionerat. Beroende på de nationella reglerna för tillämpning av undantaget kan elproducenterna få gratis utsläppsrätter motsvarande det ekonomiska värdet av de investeringar som de gör eller har gjort enligt den nationella investeringsplanen, eller göra inbetalningar till en nationell fond som används för att finansiera sådana investeringar. Antalet utsläppsrätter som har tilldelats gratis till elproducenter för 2015 anges i tabell 5. Det maximala antalet utsläppsrätter per år framgår av tillägg 1 till bilagan. Om antalet tilldelade utsläppsrätter är lägre än det högsta tillåtna antalet får dessa ”oanvända” utsläppsrätter tilldelas gratis under det efterföljande året eller de efterföljande åren, beroende på medlemsstatens gällande nationella regler. I slutändan kommer utsläppsrätter som inte har tilldelats gratis i enlighet med undantaget att auktioneras. Under det första året fick investeringar som hade genomförts från juni 2009 och framåt enligt den nationella planen rapporteras. För 2013 och 2014 redovisades kostnader för 500 investeringar, varav 135 var slutförda och 22 investeringar hade avbrutits. Resten pågår, men har ännu inte slutförts. Det sammanlagda värdet av det rapporterade investeringsstödet under åren 2009–2015 är cirka 9,49 miljarder euro. Ungefär 80 % av dessa medel användes för att uppgradera och utrusta infrastruktur, medan resten av investeringarna gällde ren teknik eller diversifiering av tillgången. Som exempel på investeringar kan nämnas en ny kraftvärme–kondenseringsångturbin i Estland (uppgradering av infrastruktur), renovering av fjärrvärmenät i Bulgarien (utrustning av infrastruktur), utbyte av kol mot förnybara energikällor genom avfallsanvändning i Tjeckien (ren teknik) och uppförande av en anslutningsrörledning för naturgas i Ungern (diversifiering av tillgång). Antal gratis utsläppsrätter som har begärts av medlemsstaten Medlemsstat 2013 2014 2015 BG 11 009 416 9 779 243 8 259 680 CY 2 519 077 2 195 195 1 907 302 CZ 25 285 353 22 383 398 20 623 005 EE 5 135 166 4 401 568 3 667 975 HU 7 047 255 0 - LT 322 449 297 113 269 475 PL 65 992 703 52 920 889 43 594 320 RO 15 748 011 8 591 461 9 210 797 Summa 133 059 430 100 568 867 87 532 554 Figur 1: Gratis utsläppsrätter som har utfärdats i enlighet med artikel 10c Enligt direktivet om EU:s utsläppshandelssystem ska de medlemsstater som utnyttjar undantaget offentliggöra årliga rapporter om genomförandet av investeringar enligt deras nationella planer. Ansökningarna ska också offentliggöras. Erfarenheten visar att de rapporter som har offentliggjorts varierar i format och innehåll. I vissa fall begränsar eller aggregerar medlemsstaterna de uppgifter som lämnas om investeringskostnader, med hänvisning till affärshemligheter. Rapporterna brukar offentliggöras på webbplatsen för det ansvariga ministeriet, t.ex. energiministeriet (Bulgarien, Rumänien, Litauen) eller miljöministeriet (Tjeckien, Cypern, Estland, Ungern, Polen).

Utsläppsrätter som inte tilldelas gratis auktioneras ut. Figurerna nedan visar hur utsläppsrätterna fördelades för 2013, 2014 och 2015. Polen har till exempel omkring 50 miljoner outnyttjade utsläppsrätter som har dragits av från landets andel av auktionerade utsläppsrätter 2013 och 2014, men ännu inte har tilldelats gratis. Figur 2: Fördelning av utsläppsrätter (tilldelade, auktionerade, återstående outnyttjade) Tilldelade utsläppsrätter Auktionerade utsläppsrätter Återstående outnyttjade utsläppsrätter





3.1.3.Internationella reduktionsenheter Deltagarna i EU:s utsläppshandelssystem använda reduktionsenheter från mekanismen för ren utveckling (CDM) och mekanismen för gemensamt genomförande (JI) – två FN-program för utfärdande av reduktionsenheter – för att uppfylla en del av sina skyldigheter enligt EU:s utsläppshandelssystem. Detta gäller fram till 2020. Under fas 3 överlämnas reduktionsenheterna inte längre direkt, som under fas 2, utan går att byta mot utsläppsrätter när som helst under kalenderåret. Det finns ett antal regler för hur deltagarna i EU:s utsläppshandelssystem får använda reduktionsenheterna: kvalitetsnormer tillämpas, kärnenergiprojekt och beskognings- eller återbeskogningsprojekt omfattas inte och projekt som har registrerats efter 2013 i andra länder än de minst utvecklade ger inga reduktionsenheter. Det finns också kvantitativa regler om det maximala antal reduktionsenheter som verksamhetsutövare och luftfartygsoperatörer får använda. * Projekt inom ramen för båda mekanismerna, för ren utveckling respektive gemensamt genomförande, genererar reduktionsenheter enligt Kyotoprotokollet: Certifierade utsläppsminskningar respektive utsläppsminskningsenheter, som var och en motsvarar 1 ton koldioxid.

** Kommissionens förordning (EU) nr 1123/2013 av den 8 november 2013 om fastställande av rätten till internationella reduktionsenheter i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG, EUT L 299, 9.11.2013, s. 32. Det exakta antalet reduktionsenheter för fas 2 och 3 kommer delvis att bero på mängden framtida verifierade utsläpp, men marknadsanalytiker bedömer att det kommer att röra sig om ungefär 1,6 miljarder reduktionsenheter. Per den 30 april 2016 har sammanlagt 1,468 miljoner internationella reduktionsenheter använts eller utbytts, vilket motsvarar över 90 % av det maximalt tillåtna antalet. Det mål för utsläppsminskningar inom EU efter 2020 som Europeiska rådet har satt upp innebär att internationella reduktionsenheter inte kommer att användas under nästa handelsperiod för EU:s utsläppshandelssystem. Diagrammen nedan illustrerar utbytet av internationella reduktionsenheter. En komplett översikt finns i tillägg 3 till bilagan.



Figur 3: Sammanfattning av utbytet av internationella reduktionsenheter till den 31 oktober 2016 3.2.Efterfrågan: utsläppsrätter som har tagits ur omlopp Utsläppen av växthusgaser från anläggningar som deltog i EU:s utsläppshandelssystem 2015 uppskattas ha minskat med knappt 0,4 %, enligt uppgifterna i unionsregistret. Detta är en bekräftelse på den nedåtgående trenden för systemets funktionssätt under de senaste fem åren.

År

2011

2012

2013

2014

2015

Verifierade utsläpp (miljoner ton koldioxid-ekvivalenter)

1886

1867

1895

1812

1800

Förändring jämfört med år x−1

-1,8 %

-2 %

-3 %

-4,5 %

-0,4 %

Real BNP-tillväxt EU-28

1,7 %

-0,5 %

0,2 %

1,5 %

2,2 %

Källa: Den offentliga webbplatsen för Europeiska unionens transaktionsförteckning (EUTL) (http://ec.europa.eu/environment/ets/) BNP-uppgifter som rapporterats på http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tec00115 (hämtade i september 2016). Verifierade utsläpp från luftfarten rapporteras separat i avsnitt 4. Antalet utsläppsrätter som har annullerats på frivillig basis 2015 (det vill säga som inte har använts för att uppfylla kraven) uppgår till 69 627. Totalt har 130 124 annullerade utsläppsrätter registrerats hittills. 3.3.Balansera tillgång och efterfrågan Det rådde en stor obalans mellan tillgång och efterfrågan i EU:s utsläppshandelssystem när fas 3 inleddes, vilket ledde till ett överskott på ungefär 2,1 miljarder utsläppsrätter 2013. 2014 hade detta minskat något, till cirka 2,07 miljarder, och 2015 minskade det kraftigt, till 1,78 miljarder utsläppsrätter. Det lägre överskottet återspeglar nedgången i auktioneringsvolymer till följd av senareläggningsåtgärderna, som innebar att auktioneringen av 400 miljoner utsläppsrätter sköts upp 2014, 300 miljoner 2015 och 200 miljoner 2016. Dessa utsläppsrätter kommer i slutändan att överföras till reserven för marknadsstabilitet. Utan senareläggningen skulle överskottet 2015 ha varit mer än 40 % högre. Utsläppen minskade bara med ett fåtal procentenheter 2015, vilket medförde att nettoskillnaden mellan tillgång och efterfrågan reducerades betydligt. För att komma åt den strukturella obalansen mellan tillgång och efterfrågan på utsläppsrätter har kommissionen lagt fram ett lagstiftningsförslag om att inrätta en reserv för marknadsstabilitet och göra auktionstillgången på utsläppsrätter mer flexibel. Beslutet om reserven för marknadsstabilitet fattades 2015 och den kommer att tillämpas från och med 2019. Ett nyckelbegrepp för reserven för marknadsstabilitet är det totala antalet utsläppsrätter i omlopp. Utsläppsrätter ska läggas till reserven om det totala antalet utsläppsrätter i omlopp ligger över ett visst tak (833 miljoner utsläppsrätter). Om antalet är lägre än ett visst förutbestämt tröskelvärde (mindre än 400 miljoner utsläppsrätter eller när åtgärder vidtas i enlighet med artikel 29a i direktivet om EU:s utsläppshandelssystem) ska utsläppsrätter tas ut från reserven. På så sätt ska reserven för marknadsstabilitet ta upp eller frisläppa utsläppsrätter om det totala antalet utsläppsrätter i omlopp ligger utanför ett fastställt intervall. Senarelagda och så kallade icke tilldelade utsläppsrätter* ska också överföras till reserven. Tillgången på utsläppsrätter består av de utsläppsrätter som har överförts från fas 2 (2008–2012), auktionerade utsläppsrätter, utsläppsrätter som tilldelats gratis och utsläppsrätterna i reserven för nya deltagare, medan efterfrågan avgörs av anläggningarnas utsläpp och de annullerade utsläppsrätterna. Mer information finns i tabell 1 i tillägg 4 till bilagan. Utgångspunkten för att fastställa det totala antalet utsläppsrätter i omlopp är det totala antalet utsläppsrätter som återstår efter fas 2 av EU:s utsläppshandelssystem och som inte har överlämnats eller annullerats.** Sammanlagt har 1 749 540 826 utsläppsrätter överförts (Denna siffra inkluderar inte tidiga auktioner för fas 3 som hölls 2012 men avspeglar däremot utnyttjandet av internationella reduktionsenheter före inledningen av fas 3. Det totala antalet internationella reduktionsenheter som har utnyttjats sedan 2008 anges i avsnitt 3.1.3.). Denna ”totala överföring från en handelsperiod till nästa” motsvarar alltså det exakta antalet utsläppsrätter inom utsläppshandelssystemet som är i omlopp vid inledningen av den tredje handelsperioden för EU:s utsläppshandelssystem. Det totala antal utsläppsrätter i omlopp som är relevant för att fastställa in- och utflödet i reserven för marknadsstabilitet beräknas med följande formel: Totalt antal utsläppsrätter i omlopp = tillgång − (efterfrågan*** + utsläppsrätter i reserven för marknadsstabilitet) *** Detta omfattar också annullerade utsläppsrätter. I den årliga rapporten om koldioxidmarknaden går det att konsolidera de siffror för tillgång och efterfrågan som offentliggörs enligt tidsplanen för de rapporter som ska offentliggöras i enlighet med direktivet om EU:s utsläppshandelssystem och dess tillämpningsföreskrifter. Denna tidsplan, relevanta uppgifter och omfattning beskrivs i tabell 2 i tillägg 4 till bilagan. När reserven för marknadsstabilitet tas i drift 2019 kommer kommissionen från och med 2017 regelbundet att i mitten av maj offentliggöra det sammanlagda antalet utsläppsrätter i omlopp för det föregående året. I figur 4 visas siffrorna för kumulativ tillgång och efterfrågan inom utsläppssystemet fram till utgången av 2014. Den totala tillgången 2013 var ungefär 2,18 miljarder utsläppsrätter och den totala efterfrågan var ungefär 1,96 miljarder utsläppsrätter. Under 2014 minskade den sammanlagda tillgången och efterfrågan till omkring 1,87 miljarder utsläppsrätter. Under 2015 minskade tillgången till 1,58 miljarder utsläppsrätter medan efterfrågan sjönk något, till 1,85 miljarder. Överskottet ökade därigenom med ungefär 220 miljoner till mer än 2 miljarder utsläppsrätter 2013, var stabilt under 2014 och sjönk sedan till cirka 1,78 miljarder utsläppsrätter 2015. Överskottet ligger därför nu på sin lägsta nivå sedan innevarande handelsperiod inleddes. Den minskade tillgången under 2014 och 2015 återspeglar den minskade auktioneringen på grund av senareläggningen. Hur tillgång och efterfrågan har utvecklats under perioden 2013–2015 framgår av figur 5.



Tillgång (kumulativ, i miljoner) Efterfrågan (kumulativ, i miljoner)

Gratis tilldelning Annulleringar Internationella reduktionsenheter som har utbytts Verifierade utsläpp Gratis tilldelning (NER) Gratis tilldelning (10c) NER 300-monetisering av EIB Auktionering Tidig auktionering Överföring

4.LUFTFART Sedan början av 2012 ska utsläppen från alla flygningar mellan flygplatser inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), flygningar med avgång från flygplatser inom EES-området till tredjeländer och – om de inte är undantagna genom delegerad lagstiftning – inkommande flygningar till flygplatser från tredjeländer ingå i EU:s utsläppshandelssystem. Internationella civila luftfartsorganisationens församling (ICAO-församlingen) har beslutat att fram till 2016 utveckla en global marknadsbaserad åtgärd (MBM) som ska genomföras från och med 2020 för att ta itu med utsläppen från internationell luftfart. Därför minskas omfattningen av EU:s utsläppshandelssystem tillfälligt, till utsläpp från flygningar inom EES-området under perioden 2013–2016. Enligt de artikel 21-rapporter som har lämnats in 2016 har 524 luftfartygsoperatörer nu en övervakningsplan (jämfört med 611 föregående år). Av dessa var 56 % (296) kommersiella luftfartygsoperatörer och resterande 44 % (228) var icke-kommersiella luftfartygsoperatörer. Sammanlagt klassificerades 274 (52 % av det totala antalet) av dem som små utsläppskällor (jämfört med 329, eller 54 %, föregående år). De verifierade utsläppen från flygningar mellan flygplatser inom EES-området uppgick till 56,9 miljoner ton koldioxid 2015, en ökning med 3,6 % från 54,9 miljoner ton 2014. Luftfartygsoperatörernas inledande tilldelning justerades också efter den minskade EES-interna räckvidden. Den justerade tilldelningen av gratis utsläppsrätter uppgick till 32,3 miljoner 2015. Mängden utsläppsrätter som skulle auktioneras för år 2015 fastställdes utifrån en förväntad årlig mängd på 5,7 miljoner efter de justeringar som gjordes av auktionsvolymerna i enlighet med förordning (EU) nr 421/2014. Dessa utsläppsrätter auktionerades mellan maj och december 2015. Siffrorna visar en nettoefterfrågan på ungefär 19 miljoner ton utsläppsrätter från luftfarten 2015.





5.MARKNADSÖVERSIKT En betydande del av de dagliga transaktionerna med utsläppsrätter sker i form av derivat (terminer, forwardkontrakt, optioner, swappar) som redan omfattas av EU:s förordning om finansiella marknader. Denna ska ersättas av MiFID2-paketet, som ska tillämpas från och med januari 2018, och för detta krävs att flera genomförandeåtgärder antas. Enligt MiFID2 ska utsläppsrätter klassificeras som finansiella instrument. Detta innebär att de regler för marknader för finansiella instrument som är tillämpliga på traditionella finansiella marknader (dessa omfattar handel med koldioxidderivat på ledande plattformar) också ska tillämpas på spotsegmentet av den sekundära koldioxidmarknaden (transaktioner i utsläppsrätter för omedelbar leverans på den sekundära marknaden, som för närvarande är oreglerad på EU-nivå), vilket gör att detta segment får samma ställning som derivatmarknaden när det gäller transparens, investerarskydd och integritet.* Dessutom kommer andra delar av lagstiftningen om finansiella marknader att vara tillämplig genom korshänvisningar till MiFID2-definitioner av finansiella instrument. Detta gäller särskilt förordningen om marknadsmissbruk, som kommer att omfatta transaktioner och beteenden som berör utsläppsrätter både på sekundära marknader och i auktioner på den primära marknaden inom ramen för EU:s utsläppshandelssystem. På liknande sätt kommer en korshänvisning till MiFID2 i direktivet om bekämpning av penningtvätt att göra det obligatoriskt för koldioxidhandlare med MiFID-licens att göra kundkontroller på den sekundära spotmarknaden för utsläppsrätter. * Tillsynen på den primära marknaden kommer fortfarande att omfattas av auktioneringsförordningen, utom frågor som handlar om marknadsmissbruk, där förordningen om marknadsmissbruk kommer att vara direkt tillämplig.

** Kundkontroller är redan obligatoriska på den primära marknaden och på den sekundära marknaden för utsläppsrättsderivat. I MiFID2 och förordningen om marknadsmissbruk, som båda antogs 2014, föreskrivs vissa anpassningar av den allmänna ordningen efter de särskilda egenskaperna för koldioxidmarknaden (se rapporten om koldioxidmarknaden 2015). Flera nivå 2-åtgärder för att fastställa detaljer i bestämmelserna enligt MiFID2 och förordningen om marknadsmissbruk kommer att antas 2015 och 2016. Dessutom har kommissionen följt upp en rekommendation från Europeiska revisionsrätten genom att öka frekvensen hos kontakterna mellan de av kommissionens avdelningar som medverkar till att utarbeta lagstiftning som berör de europeiska koldioxidmarknaderna. 5.1.Utsläppsrätternas rättsliga egenskaper och skattebehandling Utsläppsrätters rättsliga egenskaper och deras skattebehandling definieras inte på EU-nivå. Trots avsaknaden av harmonisering har det emellertid utvecklats en mogen och mycket likvid marknad under det senaste årtiondet. Den nuvarande rättsliga ramen skapar den rättsliga grund som krävs för en transparent och likvid koldioxidmarknad samtidigt som den garanterar marknadens stabilitet och integritet. Det är bara ett land (Island) som inte har rapporterat om de rättsliga egenskaperna hos en utsläppsrätt i sitt rättsliga system. Utsläppsrätter beskrivs omväxlande som finansiella instrument, immateriella tillgångar, äganderätter och råvaror. Åtminstone tre länder (Luxemburg, Norge och Tyskland) planerar att se över lagstiftningen inom en nära framtid. När det gäller skattebehandlingen av utsläppsrätter anger endast ett fåtal medlemsstater (Danmark, Portugal och Storbritannien) i sina artikel 21-rapporter 2016 att mervärdesskatt (moms) tillämpas på utfärdandet av utsläppsrätter. Däremot tas moms ut på transaktioner med utsläppsrätter på den sekundära marknaden i de flesta medlemsstaterna (alla utom Cypern, Estland, Island och Liechtenstein). En majoritet av medlemsstaterna anger att de tillämpar metoden för omvänd skattskyldighet på transaktioner som berör utsläppsrätter. Utsläppsrätter för bolag kan beskattas ytterligare. Sexton medlemsstater uppgav att ingen sådan beskattning fanns. Till följd av en rekommendation från Europeiska revisionsrätten lanserade kommissionen i september 2016 en studie av utsläppsrätternas rättsliga status i EU-lagstiftningen. Denna studie kommer bland annat att beskriva utsläppsrätternas rättsliga karaktär på grundval av den nuvarande EU-lagstiftningen, rättspraxis och medlemsstaternas nationella system enligt rapporterna i enlighet med artikel 21 i direktivet om EU:s utsläppshandelssystem.

6.ÖVERVAKNING, RAPPORTERING OCH VERIFIERING AV UTSLÄPP Övervakningen, rapporteringen och verifieringen av utsläpp av växthusgaser måste vara stabil, samstämmig, öppen och korrekt för att EU:s utsläppshandelssystem ska fungera på ett ändamålsenligt sätt. Detta kompletteras med ett tillförlitligt ackrediteringssystem för att se till att kontrollörer från tredje part håller tillräckligt hög kvalitet. Förordningen om övervakning och rapportering och förordningen om ackreditering och verifiering harmoniserar kraven på övervakning, rapportering och verifiering. Övervakningssystemet i EU:s utsläppshandelssystem är utformat som ett system av ”byggklossar” som ger verksamhetsutövarna stor flexibilitet för att skapa kostnadseffektivitet och samtidigt uppnå hög tillförlitlighet i uppgifterna om de utsläpp som övervakas. Därför tillåts flera övervakningsmetoder (”beräkningsbaserade” eller ”mätningsbaserade” och i undantagsfall ”alternativa metoder”). Metoderna får kombineras för enskilda delar av en anläggning. Kravet på att anläggningar och luftfartygsoperatörer ska ha en övervakningsplan som är godkänd av den behöriga myndigheten på grundval av förordningen om övervakning och rapportering förhindrar att övervakningsmetoderna väljs godtyckligt och varierar över tid. Genom förordningen om ackreditering och verifiering för fas 3 och därefter har det införts en EU-omfattande harmoniserad metod för ackrediteringen av kontrollörer. Kontrollörer som är en juridisk person eller en rättslig enhet måste vara ackrediterade av ett nationellt ackrediteringsorgan för att utföra verifieringar i enlighet med förordningen om ackreditering och verifiering. Det är endast för en fysisk person som en medlemsstat får tillåta certifiering som ett alternativ till ackreditering. Det nya enhetliga ackrediteringssystemet har fördelen att det låter kontrollörer arbeta med ömsesidigt erkännande i alla medlemsstater och därför kan dra fördel av den inre marknaden fullt ut och bidra till att säkerställa tillräcklig tillgänglighet överallt. 6.1.Allmän utveckling Kommissionen strävar fortsatt efter att hela tiden förbättra de riktlinjer och mallar den tillhandahåller för att underlätta en konsekvent tillämpning av förordningen om övervakning och rapportering och förordningen om ackreditering i medlemsstaterna. Ett nytt initiativ gäller utarbetandet av ”snabbguider” så att intressenterna snabbare och bättre kan förstå och identifiera de viktigaste frågorna som rör EU:s utsläppshandelssystem. Varje snabbguide består av ungefär tio sidor och innehåller länkar till mer detaljerad vägledning och mallar. Separata snabbguider tas fram för operatörer av anläggningar, luftfartygsoperatörer, behöriga myndigheter, kontrollörer och ackrediteringsorgan. Ett annat nytt initiativ rör utarbetandet av vägledning om kontroller inom ramen för EU:s utsläppshandelssystem. Syftet är att bidra till att samordna medlemsstaternas svar på en rekommendation från Europeiska revisionsrätten i vilken de uppmanas att införa enhetliga och ändamålsenliga kontrollramar för genomförandet av EU:s utsläppshandelssystem, inbegripet inspektioner. Kommissionen fortsätter att övervaka genomförandet av förordningarna om övervakning, rapportering, verifiering och ackreditering i alla medlemsstaterna. Utvärderingen av verifieringsomgången 2014, artikel 21-rapporterna för 2013 och 2014 samt uppgifter som har lämnats som svar på framställningar om mer information har utvärderats ytterligare i syfte att ta fram en särskild handlingsplan för varje land, med råd om hur de kan förbättra övervakning, rapportering, verifiering och ackreditering inom EU:s utsläppshandelssystem. När så har varit lämpligt har riktlinjer klargjorts och utbildningstillfällen anordnats för att komma till rätta med en del av de vanligaste problemen i handlingsplanerna. Uppföljning har också gjorts i form av sakkunnigbedömningar av övervakning, rapportering, verifiering och ackreditering i medlemsstaterna, regional kapacitetsuppbyggnad och bilaterala möten. Efterlevnadssystemet har effektiviserats genom att förordningen om övervakning och rapportering ger medlemsstaterna möjlighet att göra elektronisk rapportering obligatorisk. De flesta medlemsstaterna rapporterar om användningen av mallar eller system på basis av de minimikrav som anges i kommissionens publikationer. Tretton medlemsstater har under 2016 rapporterat att de använder någon form av automatiserat IT-system för rapporteringen om EU:s utsläppshandelssystem (jämfört med tio 2015). För att hjälpa medlemsstaterna ytterligare genom att tillhandahålla ett automatiserat system har kommissionen lanserat DECLARE ETS MRVA (i maj 2016). Detta webbaserade system har utformats för att främja administrativ effektivitet och ett mer harmoniserat tillvägagångssätt. Meningen är att det ska vara ett stöd till medlemsstaterna vid fullgörandet av de skyldigheter som sammanhänger med övervakningsplaner, årliga utsläppsrapporter, och rapporter om verifiering och förbättring inom EU:s utsläppshandelssystem. Europeiska kommissionen har utvecklat plattformen och är värd för den, men åtkomsten är begränsad i enlighet med de ansvarsområden som anges i förordningen om övervakning och rapportering och förordningen om ackreditering, det vill säga till behöriga myndigheter, operatörer och i förekommande fall dessa utvalda kontrollörer. De deltagande medlemsstaterna kan också hämta uppgifter för övergripande rapporter ur systemet. 6.2.Övervakningen i praktiken Enligt de artikel 21-rapporter som medlemsstaterna har lämnat in till kommissionen och som omfattar tillämpningen av direktivet om utsläppshandelssystemet 2015 använder de flesta anläggningar den beräkningsbaserade metoden. Endast cirka 151 anläggningar (i 22 medlemsstater) uppgavs använda system för kontinuerlig mätning av utsläpp. Dessa var mest frekventa i Tyskland (CO2 28, N2O 10, båda 1) och Tjeckien (CO2 14, N2O 4). Endast 13 medlemsstater angav att alternativa metoder används av sammanlagt 40 anläggningar som omfattade omkring 6,6 miljoner ton koldioxid (jämfört med 6,1 miljoner ton föregående år). Över hälften av dessa totala utsläpp kommer från 12 anläggningar i Nederländerna. Flexibiliteten i valet av tillåtna övervakningsmetoder stöder en kostnadseffektiv övervakning, rapportering och verifiering. Den nivåbaserade utformningen är också en viktig aspekt som har införts för detta ändamål. För alla de parametrar som krävs för att fastställa utsläppsuppgifterna har det definierats så kallade nivåer för att insatserna eller kraven på osäkerhetsnivåer ska stå i proportion till anläggningens storlek. Enligt förordningen om övervakning och rapportering ska alla verksamhetsutövare nå vissa miniminivåer. Stora utsläppskällor måste nå högre nivåer (till exempel högre tillförlitlighet i uppgifterna), medan mindre utsläppskällor omfattas av mindre stränga krav av kostnadseffektivitetsskäl. Det stora flertalet anläggningar uppfyller kraven för miniminivåerna i förordningen om övervakning och rapportering. Endast 113 anläggningar i kategori C (jämfört med 118 föregående år), 14 % liksom 2015, angavs avvika från minst en parameter i kravet på att de högsta nivåerna ska tillämpas för de viktigaste bränsle-/materialmängderna (2013 var antalet 137 anläggningar, 16 % av det totala antalet). Dessa avvikelser är endast tillåtna om verksamhetsutövaren visar att den högsta nivån inte är tekniskt möjlig eller leder till orimliga kostnader. Om det konstateras att dessa villkor inte längre gäller måste verksamhetsutövarna förbättra sina övervakningssystem. På liknande sätt har medlemsstaterna rapporterat antalet anläggningar i kategori B som inte uppfyller de högsta nivåkraven för viktiga bränsle-/materialmängder eller utsläppskällor. 22 medlemsstater rapporterade om denna fråga (samma antal som föregående år) och visade att i genomsnitt avviker 26 % av anläggningarna i kategori B från standardkraven om övervakning och rapportering i något avseende (föregående år var 28 % av anläggningarna berörda). Detta bekräftas att bestämmelserna i förordningen om övervakning och rapportering för sådana avvikelser (med tanke på att de måste vara vederbörligen motiverade av verksamhetsutövaren och godkända av den behöriga myndigheten) går att tillämpa i praktiken och att verksamhetsutövarnas regelefterlevnad överlag är god. När det gäller luftfartygsoperatörer finns det färre tillämpliga alternativ för att övervaka utsläppen. Endast beräkningsbaserade metoder är genomförbara, där bränsleförbrukningen är den centrala parameter som ska fastställas för de flygningar som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem.





6.3.Ackrediterad verifiering Enligt medlemsstaternas artikel 21-rapporter 2016 om antalet kontrollörer som har ackrediterats per ackrediteringsområde uppgick det sammanlagda antalet kontrollörer som har ackrediterats för alla områden till 1077. Enskilda kontrollörer ackrediteras oftast för mer än ett område, så denna siffra motsvarar inte det totala antalet kontrollörer). Det totala antalet kontrollörer rapporteras inte i medlemsstaternas artikel 21-rapporter, men en rimlig uppskattning på basis av det antal som är ackrediterade för förbränning (ackrediteringens primära omfattning) är att det fanns minst 130 olika ackrediterade kontrollörer för kontrollerna under 2015. Medlemsstaternas artikel 21-rapporter 2016 visar att det fanns 51 enskilda ackrediterade kontrollörer för kontrollerna på luftfartsområdet 2015. Enligt förordningen om ackreditering ska varje nationellt ackrediteringsorgan upprätthålla en databas med aktuella uppgifter om de kontrollörer som de har ackrediterat samt dessas ackrediteringsområden. Det europeiska ackrediteringssamarbetet (EA) tillhandahåller en central länk till relevanta nationella ackrediteringsorgan och deras förteckningar över kontrollörer som har ackrediterats inom EU:s utsläppshandelssystem . Det ömsesidiga erkännandet av kontrollörer mellan medlemsstaterna fungerar väl: de flesta medlemsstaterna (28, alla utom Frankrike, Lettland och Slovenien) angav att minst en utländsk kontrollör är verksam inom deras territorium. Tillgången till kontrollörer har inte utgjort någon flaskhals i systemet under något av de tre första tillämpningsåren för förordningen om ackreditering och verifiering. Kontrollörernas efterlevnad av förordningen om ackreditering och verifiering konstateras vara god, eftersom medlemsstaterna enligt rapporterna har vidtagit få administrativa åtgärder. Ingen medlemsstat rapporterade upphävanden eller återkallanden av ackrediteringar (jämfört med ett upphävande och ett återkallande föregående år). Endast fyra medlemsstater (tre föregående år) rapporterade att begränsningar hade gjorts av omfattningen av ackrediteringar, avseende endast fem kontrollörer (sex föregående år). Ett stort antal medlemsstater har visserligen rapporterat inkomna klagomål på kontrollörerna under året (nio, jämfört med sju föregående år), men antalet klagomål är 20 % mindre och de inkomna klagomålen har också kunnat lösas i 96 % av fallen (99 % föregående år). Elva medlemsstater rapporterade bristande efterlevnad hos kontrollörerna i fråga om informationsutbytet mellan de nationella ackrediteringsorganen och de behöriga myndigheterna (jämfört med åtta föregående år).



7.ÖVERSIKT ÖVER ADMINISTRATIVA ORDNINGAR I MEDLEMSSTATERNA Medlemsstaterna använder olika metoder när det gäller vilka behöriga myndigheter som är ansvariga för att tillämpa EU:s utsläppshandelssystem. I vissa medlemsstater deltar flera lokala myndigheter, medan andra har mycket mer centraliserade system. Artikel 21-rapporterna ger en övergripande bild av varje medlemsstats organisatoriska struktur. Enligt de artikel 21-rapporter som medlemsstaterna lämnade 2016 är i genomsnitt fyra olika behöriga myndigheter delaktiga i tillämpningen av EU:s utsläppshandelssystem i varje medlemsstat. Man bör emellertid notera att medlemsstaterna i vissa fall kan rapportera flera regionala eller lokala myndigheter som en behörig myndighet. Samordningen mellan de behöriga myndigheterna är en av de viktigaste frågorna för att garantera en enhetlig och korrekt tillämpning av de rättsliga kraven i varje medlemsstat. Den främjas genom bestämmelser i förordningen om övervakning och rapportering. När det gäller samordning mellan behöriga myndigheter angav medlemsstaterna att de använder olika verktyg i förekommande fall. För 2015 angav 12 medlemsstater att de har rättsliga instrument för central förvaltning av övervakningsplaner eller utsläppsrapporter (jämfört med tio föregående år). I tio fall utfärdar ett centralt organ bindande instruktioner och vägledning (åtta föregående år). 14 medlemsstater rapporterade att en central behörig myndighet granskar och ger råd om övervakningsplaner, meddelanden och utsläppsrapporter på frivillig basis (jämfört med 11 föregående år). 14 medlemsstater angav också att de anordnar regelbundna arbetsseminarier eller möten för myndigheter (jämfört med 12 föregående år), och nio uppgav att de anordnade gemensam utbildning (åtta föregående år). Tio medlemsstater angav att de använde en gemensam it-plattform som ytterligare ett samordningsverktyg (jämfört med nio föregående år). Det var bara sju medlemsstater (Cypern, Estland, Italien, Liechtenstein, Luxemburg, Malta och Ungern) som angav att de inte använde sig av något av de ovanstående verktygen. Några medlemsstater har inte flera eller komplexa myndighetsstrukturer. När det gäller administrativa avgifter som medlemsstaterna tar ut (för tillståndsgivning och godkända övervakningsplaner) angav 16 länder att de inte tar ut några avgifter för verksamhetsutövare (Cypern, Estland, Frankrike, Grekland, Irland, Italien, Lettland, Liechtenstein, Litauen, Luxemburg, Malta, Nederländerna, Sverige, Slovakien och Tyskland). Luftfartygsoperatörer betalar inga avgifter i 16 länder (Belgien, Cypern, Estland, Grekland, Italien, Lettland, Liechtenstein, Litauen, Luxemburg, Malta, Nederländerna, Sverige, Slovakien, Spanien, Tjeckien och Tyskland). När avgifter tas ut varierar de från medlemsstat till medlemsstat samt beroende av tjänsterna i fråga. Avgifterna för tillstånd och godkännanden av övervakningsplaner för anläggningar varierar till exempel mellan 10 och 7 690 euro, och avgifterna för uppdateringar av tillstånd mellan 10 och 2 481 euro. Liknande variationer finns på luftfartsområdet, där avgifterna för godkännanden av övervakningsplaner varierar mellan 10 och 2 400 euro, och avgifterna för uppdateringar av övervakningsplaner mellan 10 och 827 euro. Rent generellt drar vi slutsatsen att medlemsstaternas system i stort sett är effektiva eftersom de är anpassade efter landets administrativa organisation. Subsidiaritetsprincipen tillämpas. Kommunikationen mellan medlemsstaternas lokala myndigheter och utbytet av bästa metoder mellan behöriga myndigheter, bland annat genom regelefterlevnadsforumet för EU:s utsläppshandelssystem, bör fortsätta att förbättras och uppmuntras. 8.EFTERLEVNAD OCH VERKSTÄLLANDE EU:s utsläppshandelssystem har en mycket hög grad av regelefterlevnad: varje år omfattas ungefär 99 % av utsläppen faktiskt av det antal utsläppsrätter som krävs. Graden av efterlevnad av reglerna för EU:s utsläppshandelssystem var hög också under denna rapporteringsperiod. Endast en procent av de anläggningar som rapporterat utsläpp för 2015 hade underlåtit att överlämna utsläppsrätter för alla sina utsläpp när tidsfristen gick ut den 30 april 2016. Dessa anläggningar (som ofta är små) svarar för omkring 0,5 % av de utsläpp som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. Graden av efterlevnad av reglerna var också mycket stor inom luftfartssektorn: reglerna följdes av luftfartygsoperatörer som stod för mer än 99 % av de utsläpp från luftfarten som omfattas av systemet. Detta omfattar också mer än 100 kommersiella flygbolag baserade utanför EU som bedrev flygningar inom EES. Enligt direktivet om EU:s utsläppshandelssystem ska det tas ut en ”avgift för överskridande utsläpp” på 100 euro (indexerat) för varje ton koldioxid som släpps ut och för vilket det inte har överlämnats en utsläppsrätt i tid. Andra sanktioner vid bristande tillämpning av EU:s utsläppshandelssystem tillämpas i enlighet med nationella bestämmelser i medlemsstaterna.