REKOMMENDATION FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET i syfte att bemyndiga kommissionen att delta i förhandlingarna om ett internationellt rättsligt bindande instrument för att främja och skydda funktionshindrades rättigheter och värdighet

MOTIVERING

Syftet med denna rekommendation till rådet är att ge kommissionen ett förhandlings uppdrag inom ramen för kommande möten i den särskilda FN-kommitté som inrättats för att överväga förslag till en allmän internationell konvention för att skydda och främja funktionshindrades rättigheter och värdighet, och att föra dessa förhandlingar på Europeiska gemenskapens vägnar. Gemenskapens befogenheter grundar sig på artikel 13 i EG-fördraget, enligt vilken gemenskapen kan ta initiativ för att bekämpa diskriminering på grund av funktionshinder. Gemenskapen har redan tillämpat dessa nya bestämmelser, särskilt när det gäller sysselsättning och arbetsliv.

1. Bakgrund

Handikappfrågor har tagits upp vid ett flertal tillfällen i FN:s historia. Under 1970-talet antogs två deklarationer, en om utvecklingsstördas rättigheter (Declaration on the Rights of Mentally Retarded Persons) [1] och en annan om funktionshindrades rättigheter (Declaration on the Rights of Disabled Persons) [2], som de första instrumenten där mänskliga rättigheter för funktionshindrade uttryckligen erkändes. Trots att dessa deklarationer var viktiga som första steg mot en ökad medvetenhet om funktionshindrades rättigheter, kritiserades de för att vara grundade på en föråldrad medicinsk och samhällelig syn på funktionshinder.

[1] Proklamerad i generalförsamlingens resolution 2856 (XXVI) av den 20 december 1971, http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/ m_mental.htm

[2] Proklamerad i generalförsamlingens resolution 3447 (XXX) av den 9 december 1975, http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/ 72.htm

I två andra instrument som antogs i slutet av 1980-talet, nämligen "Principles for the Protection of Persons With Mental Illnesses and the Improvement of Mental Health Care" [3] som gäller psykiska funktionshinder och "Standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet" (Standard Rules on the Equalisation of Opportunities for Persons with Disabilities) [4] lades tyngdpunkten på lika möjligheter. Alla dessa instrument har varit betydelsefulla för att framhäva de funktionshindrades rätt till oberoende och självbestämmande och har ökat förståelsen för de allmänna konventionerna om mänskliga rättigheter när de gäller funktionshindrade. Inget av dessa instrument är bindande för FN:s medlemsstater och de innehåller heller inga bestämmelser om övervakning av funktionshindrades rättigheter.

[3] Generalförsamlingens resolution 46/119, 46 UN. GAORSupp. (nr 49) at 189, UN. Doc. A/46/49 (1991).

[4] Antagen av FN:s generalförsamling, 48:e sammanträdet, resolution 48/96, bilaga, av den 20 december 1993 http://www.un.org/esa/socdev/enable/ dissre00.htm

Mot denna bakgrund lade Mexikos regering i december 2001 fram FN-resolution 56/168, som innehöll en uppmaning till att överväga en konvention om mänskliga rättigheter för funktionshindrade och till att omedelbart inrätta en särskild kommitté för detta ändamål. Kommittén skulle överväga förslag till en allmän internationell konvention för att skydda och främja funktionshindrades rättigheter och värdighet. Med stöd av det tredje utskottet (för sociala frågor) antogs denna resolution i FN:s generalförsamling [SJ].

Den 21 februari 2002 antog därefter FN:s kommission för social utveckling en resolution som välkomnar FN-resolution 56/168 om en allmän och fullständig internationell konvention för att främja och skydda funktionshindrades rättigheter och värdighet. Efter denna antog FN:s kommission för mänskliga rättigheter resolution 2002/61 [5] den 26 april 2002. Därefter höll den särskilda kommittén sitt första sammanträde mellan den 29 juli och den 9 augusti 2002.

[5] http://www.unhchr.ch/huridocda/ huridoca.nsf/(symbol)/E.CN.4.RES.2002.61.EN?opendocument

2. Det planerade rättsliga instrumentets form och innehåll

Det planerade instrumentets form och innehåll har ännu inte slagits fast. Frågan diskuteras för närvarande och det finns flera möjligheter att välja mellan.

Det råder allt större enighet om att ett rättsligt bindande instrument på handikappområdet å ena sidan bör komplettera och förstärka den övervakning av funktionshindrades rättigheter som görs av de traktatsövervakande organen enligt de sex grundläggande konventionerna om mänskliga rättigheter.

Å andra sidan borde den rättsligt bindande FN-konventionen användas för att anpassa tillämpningen av de mänskliga rättigheterna till personer med funktionshinder. Det främsta syftet med en sådan konvention bör inte vara att skapa nya rättigheter utan att klargöra och förtydliga befintliga internationella förpliktelser på området. Den skulle också sända en tydlig signal från och till det internationella samfundet samt tjäna som en politisk katalysator och ett pedagogiskt redskap för att åstadkomma en förändring av det sätt på vilket funktionshindrade åtnjuter sina rättigheter.

Mot bakgrund av ovanstående, och utan att föregripa en mer ingående diskussion, är den centrala frågan i den nuvarande diskussionen hur man skall se till att funktionshindrade inte diskrimineras när de utnyttjar eller åtnjuter alla befintliga mänskliga rättigheter.

Ett viktigt redskap för att uppnå jämlikhet är principen om ickediskriminering. Lika möjligheter att åtnjuta mänskliga rättigheter kan garanteras genom att man ser till att funktionshindrade inte diskrimineras på grund av sitt funktionshinder. Det rättsligt bindande instrumentet bör skydda funktionshindrade från orättvis diskriminering när det gäller utnyttjandet och åtnjutandet av de mänskliga rättigheterna.

Ickediskriminering och funktionshindrades lika åtnjutande av alla mänskliga rättigheter är för närvarande den viktigaste frågan i arbetet med att förändra synen på funktionshinder och funktionshindrade i hela världen. Ickediskriminering är inbakad i jämlikhetsprincipen. Den omfattar både direkt och indirekt diskriminering.

3. Gemenskapens befogenheter

Enligt artikel 13 i EG-fördraget [6], införd genom Amsterdamfördraget, får gemenskapen inom ramen för sina befogenheter vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa diskriminering bland annat på grund av funktionshinder.

[6] Artikel 13: "Utan att det påverkar tillämpningen av de övriga bestämmelserna i detta fördrag och inom ramen för de befogenheter som fördraget ger gemenskapen, kan rådet genom enhälligt beslut på förslag av kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning."

På grundval av denna befogenhet antog rådet den 27 november 2000 direktiv 2000/78/EG [7] om inrättande av en allmän ram för likabehandling. Direktivet förbjuder all direkt och indirekt diskriminering på grund av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder och sexuell läggning [8]. I fråga om funktionshinder anges i detta direktiv att en avsaknad av rimliga anpassningsåtgärder på arbetsplatsen kan utgöra diskriminering. Sådana anpassningsåtgärder innefattar praktiska åtgärder för att anpassa arbetsplatsen till funktionshindrade, t.ex. anpassning av lokaler, utrustning och arbetstid, tilldelning av uppgifter eller tillhandahållande av utbildning eller integrationshjälpmedel för att öka deras möjligheter till sysselsättning.

[7] EGT L 303, 2.12.2000, s. 16.

[8] Diskriminering på grund av kön och etniskt ursprung eller ras behandlas i andra direktiv.

I direktivet (artikel 5) föreskrivs följande: "För att garantera principen om likabehandling för personer med funktionshinder skall rimliga anpassningsåtgärder vidtas. Detta innebär att arbetsgivaren skall vidta de åtgärder som behövs i det konkreta fallet för att göra det möjligt för en person med funktionshinder att få tillträde till, delta i eller göra karriär i arbetslivet, eller att genomgå utbildning, såvida sådana åtgärder inte medför en oproportionerlig börda för arbetsgivaren. Om denna börda i tillräcklig grad kompenseras genom åtgärder som redan ingår i den berörda medlemsstatens politik för personer med funktionshinder bör den inte anses oproportionerlig."

Skyldigheten att vidta anpassningsåtgärder innebär inte att man skall särbehandla funktionshindrade, utan att man skall undanröja hinder för funktionshindrades deltagande i arbetslivet, i de fall det är rimligt att göra detta. Syftet är inte att försöka uppnå samma resultat för funktionshindrade som för personer utan funktionshinder, utan snarare att se till att funktionshindrade erbjuds lika möjligheter att uppnå dessa resultat. Genom att införa en skyldighet att vidta rimliga anpassningsåtgärder i direktivet strävar man efter att garantera funktionshindrade möjlighet att på lika villkor åtnjuta de rättigheter som fastställs i direktivet.

Mot bakgrund av resultaten av denna första tillämpning av artikel 13 i fördraget anser kommissionen att det är viktigt att Europeiska gemenskapen på internationell nivå bekräftar sin allmänna strategi i fråga om funktionshinder, vars kärna utgörs av ett gemensamt åtagande från alla medlemsstater att motverka diskriminering på denna grund. Kommissionen avser därför att på Europeiska gemenskapens vägnar delta aktivt i arbetet med att utarbeta en framtida rättsligt bindande FN-konvention för att främja och skydda funktionshindrades rättigheter och värdighet. Med beaktande av medlemsstaternas skyldigheter och befogenheter kommer kommissionen att samarbeta nära med dem under hela förhandlingsprocessen. Lämpligt samarbete kommer också att inledas med kommande medlemsstater, inom ramen för de övergångsbestämmelser som fastställs för tiden mellan undertecknandet av anslutningsakten och anslutningsdatumet, för att dessa länder gradvis skall kunna integreras i gemenskapens politik och delta i arbetet med att anta ny lagstiftning.

4. Faktorer som bör beaktas i förhandlingarna om ett rättsligt bindande instrument

Mot bakgrund av ovanstående föreslår kommissionen att rådet besluta

a) att Europeiska gemenskapen skall delta i förhandlingarna inom FN om ett rättsligt bindande instrument för att främja och skydda funktionshindrades rättigheter och värdighet,

b) att kommissionen i enlighet med fördraget skall föra dessa förhandlingar på Europeiska gemenskapens vägnar och att en särskild kommitté därför skall utses för att bistå kommissionen med detta arbete, och

c) att de bifogade förhandlingsdirektiven utfärdas.

BILAGA

Förhandlingsdirektiv

1. Kommissionen skall se till att bestämmelserna i det planerade rättsligt bindande instrumentet för att främja och skydda funktionshindrades rättigheter och värdighet är förenliga med berörd gemenskapslagstiftning, särskilt med rådets direktiv 2000/78/EG om inrättande av en allmän ram för likabehandling, med internationella åtaganden samt med målen för gemenskapens politik på andra områden.

2. Kommissionen skall se till att utkastet till rättslig bindande instrument innehåller lämpliga bestämmelser som gör det möjligt för gemenskapen att bli en part till avtalet.

3. Kommissionen skall rapportera till rådet om resultatet av de slutförda förhandlingarna och även under förhandlingarna när det bedöms vara lämpligt.

4. Kommissionen skall ta hänsyn till kandidatländernas behov och önskemål i detta sammanhang.