KOMMISSIONENS ARBETSDOKUMENT inför en diskussion i rådet om skapandet av en europeisk myndighet för luftfartssäkerhet inom gemenskapen

KOMMISSIONENS ARBETSDOKUMEN

inför en diskussion i rådet om skapandet av en europeisk myndighet för luftfartssäkerhet inom gemenskapen

1. Inledning

1. På uppmaning av rådet och för att uppmuntra till debatt har kommissionen i detta arbetsdokument för avsikt att lägga fram ett möjligt alternativ för skapandet av en europeisk myndighet för luftfartssäkerhet. Detta dokument begränsas därför till en undersökning av en helt och hållet gemenskapsbaserad lösning och andra tillvägagångssätt som skulle kunna komma fram i framtida diskussioner döms inte ut på förhand. Kommissionens mål är fortfarande att skapa en byrå som kan garantera en hög säkerhetsnivå i Europa så effektivt och snabbt som möjligt.

2. Promemoria

2. Den 16 juli 1998 antog rådet ett beslut som bemyndigade kommissionen att inleda förhandlingar med stater som är fullvärdiga medlemmar av JAA [1] (Joint Aviation Authorities) och som inte är medlemmar av Europeiska gemenskapen, i syfte att sluta ett avtal om inrättandet av en europeisk myndighet för luftfartssäkerhet, kallad EASA, som får den juridiska formen av en internationell organisation.

[1] Följande stater är fullvärdiga medlemmar av JAA : EG:s 15 medlemsstater, Island, Malta, Monaco, Norge, Schweiziska edsförbundet. Kandidatstaterna: Cypern, Ungern, Lettland, Polen, Tjeckiska republiken, Slovakiska republiken, Rumänien, Slovenien, Turkiet.

3. Huvudsyftet för gemenskapen och dess medlemsstater var att skapa ett organ jämförbart med amerikanska FAA vars huvudsakliga uppgift skulle vara att garantera en hög och enhetlig säkerhetsnivå i Europa genom att gradvis integrera de nationella systemen. Detta skulle också bidra till att säkerställa den fria rörligheten för luftfartsprodukter samt personer och tjänster, genom att möjliggöra automatiskt erkännande, utan ytterligare krav, av intyg och godkännanden som är utfärdade av en bemyndigad nationell eller central förvaltning.

4. På grundval av detta har ett utkast till en konvention förberetts för att skapa en organisation som är i stånd att anta alla nödvändiga bestämmelser vad gäller luftfartssäkerhet och som skall vara direkt tillämpbara. Till en början skulle dessa bestämmelser omfatta utformning, produktion, underhåll och drift av luftfartyg och luftfartsprodukter samt kvalifikationerna för personalen och de berörda organisationerna. Detta tillämpningsområde skulle senare kunna utvidgas till säkerhetsaspekter för flygplatsverksamhet och för flygledningstjänsterna.

5. För att säkerställa en enhetlig tillämpning och på så sätt underlätta det automatiska erkännandet förskrivs en dubbel skyddsmekanism:

- Å ena sidan skall EASA själv kontrollera överensstämmelsen med de gemensamma normerna och utfärda typintyg för luftfartsprodukterna. Myndigheten kan även på begäran av en eller samtliga avtalsslutande parter utföra de uppgifter som vanligtvis utförs på nationell nivå.

- För de uppgifter som utförs på nationell nivå - nämligen utfärdande av enskilda intyg/godkännanden för produkterna, personalen och organisationer -, skall EASA anta gemensamma förfaranden för kontroll av överensstämmelse och löpande övervaka de nationella förvaltningarnas effektivitet och arbetsmetoder.

6. I den mån som bestämmelserna med normativ räckvidd och de enskilda besluten är direkt tillämpbara har man fått inrätta en mekanism för rättslig kontroll (en domstol). Eftersom konventionen däremot begränsar organisationens kompetensområde till vad som i alla stater anses vara genomförandeuppgifter, har det bedömts vara tillräckligt att utöva den demokratiska kontrollen genom ett råd i vilket de kontraktsslutande parterna deltar och röstar (däribland gemenskapen själv).

3. Uvärdering av situationen

7. Denna institutionella struktur nödvändiggör således tunga ratificeringsförfaranden, vilket innebär att en del medlemsstater måste göra ändringar i sina grundlagar. Vad gäller gemenskapen måste kommissionen rådfråga domstolen. Detta förfarande kan komma att ta mycket lång tid, eftersom det måste ratificeras av alla medlemsstater och av gemenskapen, och det finns dessutom inga garantier för att det verkligen ratificeras.

8. Sedan ikraftträdandet av Amsterdamfördraget har Europaparlamentet nya maktbefogenheter inom transportområdet eftersom den berörda lagstiftningen hädanefter antas genom medbeslutandeförfarande. Man måste således ta stor hänsyn till det faktum att Europaparlamentet måste lämna över sina maktbefogenheter till en internationell organisation i vilken den bara kommer att ha en röst när de gemenskapsståndpunkter fastställs som skall läggas fram inom ramen för denna organisation [2]. Dessutom går den allmänna trenden i gemenskapen mer och mer mot öppenhet och ansvar mot sina medborgare och EASA:s struktur kan endast säkerställa detta om det finns en parlamentarisk kontroll, vilket inte är fallet för tillfället.

[2] Detta institutionella problem övervanns 1997 (rådets beslut 97/836) för gemenskapens anslutning till en redan existerande organisation inom området standardisering av bilar, på grundval av de komplexa deltagandemekanismer för Parlamentet vid utarbetandet av normer som inte är direkt tillämpbara.

9. Dessa institutionella problem kommer troligtvis också att framstå med samma tydlighet för våra partners utanför gemenskapen eftersom varje överföring av suveränitet är en känslig fråga för många av dem också. Med tanke på dessa risker ville rådet titta på en alternativ lösning, vilket är anledningen till att detta dokuemnt läggs fram. Europaparlamentet självt har aldrig formellt ställs inför frågan på grund av det följda förfarandet.

4. Mot en europeisk myndighet för luftfartssäkerhet

(1) Modeller

10. Den amerikanska Federal Aviation Administration (FAA) ingår tillsammans med elva andra förvaltningar (Federal Highway Administration etc.) i Department of Transportation, och är således politiskt ansvarig inför regeringen (särskilt inför transportministern) och kongressen som godkänner dess budget. FAA antar och genomför, helt och hållet självständigt, säkerhetsbestämmelser och -normer som är tillämpbara vid produktion, drift, certifiering och underhåll av luftfartyg. Myndigheten utfärdar licenser för lufttrafikföretag, kabinbesättningar samt certifierar flygplatser. Säkerhetsbestämmelserna tas självständigt av chefen för FAA eller dennes medarbetare genom ett samrådsförfarande genom NPRM (Notice of Proposed Rule Making), vars förfarande fastställs i den amerikanska lagstiftningen. FAA driver ett nät med flygtrafikledningstorn på flygplatserna och trafikledningscentra för lufttrafiken, utarbetar bestämmelser för flygtrafikförvaltningen och användningen av luftrummet samt kontrollerar att flygtrafikkontrollsäkerheten respekterar de nationella kraven inom försvarsområdet. FAA har också ansvar för konstruktion och genomförande av flygnavigeringshjälpmedel. Dessutom ingår främjandet av luftfartssäkerhet i världen i FAA:s ansvarsområden. FAA:s årliga budget finansieras nästan helt och hållet av en skatt på flygbiljetter (för skatteåret 1999 uppgår budgeten till 9 753 miljoner dollar och FAA har ungefär 49 000 anställda).

11. I ett antal fall har kommissionen själv vidsträckta maktbefogenheter som har tilldelats den genom fördraget (konkurrens) eller sekundärrätten (livsmedelssäkerhet). Den har därför befogenhet att anta allmänt gällande bestämmelser eller enskilda beslut med eller utan förstärkt kontroll (kommittéförfarande). För att utföra sina uppgifter förfogar kommissionen över mänskliga resurser med den nödvändiga tekniska expertisen och har inrättat självständiga vetenskapliga kommittéer som kan göra tekniska utvärderingar (riskbedömning) på grundval av vilka den fattar beslut (riskhantering). Det är i denna anda som förordning 3922/91 har antagits, enligt vilken kommissionens maktbefogenhet att anta JAR (Joint Aviation Requirements) som tidigare har införts av rådet i bilagorna till förordningen erkänns. Bristerna i denna förordning och bristen på resurser i kommissionens avdelningar har emellertid inte gjort det möjligt för kommissionen att tillfredsställa industrins förväntningar.

12. På grund av behovet av expertis och de resurser som krävs har gemenskapen vid några tillfällen blivit tvungen att inrätta externa organ för att bistå kommissionen; gemenskapsbyråerna. Bland de gemenskapsbyråer som finns på plats är tre av särskilt intresse för detta ämne: Byrån för harmonisering inom den inre marknaden, Gemenskapens växtsortsmyndighet och Europeiska läkemedelsmyndigheten. De har maktbefogenheter för viss specifik lagstiftning och tillhandahåller tjänster till näringslivet mot avgifter som gör dem mer eller mindre ekonomiskt oberoende. Två av dessa (Byrån för harmonisering inom den inre marknaden och Gemenskapens växtsortsmyndighet) har egna beslutsfattande befogenheter då de på grundval av kriterier som är fastställda i lagstiftningen bestämmer om ett märke eller en variant är ursprunglig/t, vilket förutsätter ett visst utrymme för teknisk bedömning. För att garantera rättigheterna för tredje part som skulle kunna omfattas av sådana beslut, tillhandahålls ett system med interna besvärsinstanser. Besluten i besvärsinstanserna kan i sin tur vara föremål för en prövning i EG-domstolen [3]. Dessa byråer har inrättats i enlighet med bestämmelser vars juridiska grund är artikel 308 (tidigare 235) i EG-fördraget. De får uppträda som juridiska personer och administreras av interna organ.

[3] Se även det kompletterande bidraget från kommissionen till regeringskonferensen om institutionella reformer - Reform av gemenskapsdomstolarna (KOM(2000)109), i vilket förslag ges avseende den möjliga rollen för Byråns för harmonisering inom den inre marknaden besvärsinstanser i dess egenskap av specialdomstol som är beslutsfattande första instans.

13. Ingen av ovanstående modeller verkar helt och hållet anpassad till frågan om luftfartssäkerhet. Den efarenhet som har man har vunnit inom gemenskapen gör det möjligt för oss att forma en bild av ett alternativ som är i stånd att utföra de uppdrag som fastställs för EASA med det oberoende och den effektivitet som krävs. Dess huvudlinjer beskrivs kortfattat nedan.

14. En grundförordning som kommer att ersätta förordning 3922/91, som är antagen genom medbeslutande på grundval av artikel 80.2 skulle:

- fastställa räckvidden, syftet och handlingssätten för gemenskapen vad gäller luftfartssäkerhet (motsvarande kapitel 1 (Allmänt), 2 (Inrättandet av organisationen och dess mål), 3 (Myndighetens uppgifter) i EASA-konventionen),

- eventuellt ge kommissionen befogenhet att anta gemensamma bestämmelser och förfaranden samt att fatta enskilda beslut, bland annat för tillämpningen av följande strecksats,

- inrätta ett kontrollsystem som är förstärkt genom medlemsstaternas åtgärder (motsvarande kapitel 4 (anslutning), 9 (genomförande) och artikel 16 (säkerhetsåtgärder) i EASA-konventionen),

- inrätta en byrå som kan förbereda kommissionens beslut och själv anpassa vissa enskilda beslut under kommissionens kontroll, och

- fastställa en skyldighet om automatiskt erkännande (artikel 5 i konventionen), utan ytterligare krav, av varje intyg som är utfärdat i enlighet med gemenskapsbestämmelserna och gemenskapsförfarandena såväl av byrån som av medlemsstaterna.

Som alla gemenskapshandlingar skulle kommissionens och byråns beslut vara underställda domstolens granskning.

(2) Uppgifter

15. För att garantera en hög säkerhetsnivå i Europa, samt fri rörlighet för varor, personer och tjänster inom detta område, borde alla gemenskapens institutionella aktörer överlämna följande uppgifter (mycket snarlika de uppgifter som fastställs genom EASA-konventionen):

a) Antagande av tekniska bestämmelser och gemensamma administrativa förfaranden som är tillämpbara för utformning, certifiering, produktion, bevarande av flygvärdigheten, underhåll och drift av luftfartyg samt för certifiering av personal och organisationer som arbetar med denna verksamhet. Flygplatssäkerhet och flygtrafikförvaltning kommer att vara inkluderade i dessa uppgifter men som i EASA-konventionen skulle de samlade åtgärderna inom detta område kunna skjutas upp till dess att rådet fattar ett positivt beslut.

b) Utarbetande av tekniska krav och administrativa förfaranden för tillämpningen [4] av miljönormer.

[4] Detta avser tillämpningen och inte definitionen av dessa normer som fortsätter att vara miljöskyddsenheternas ansvar.

c) Tekniska inspektioner och utfärdande av typintyg för luftfartsprodukter. Enskilda godkännanden för produkter, organisationer och personal skulle kunna utfärdas på alla medlemsstaters vägnar under förutsättning att rådet fattar ett positivt beslut.

d) Medlemsstaternas kontroll av tillämpningen av de gemensamma bestämmelserna och harmonisering av deras arbetsmetoder för att garantera ett ömsesidigt erkännande av intygen.

e) Utveckling av internationellt samarbete som kan leda till en harmonisering av bestämmelserna och ett ömsesidigt erkännande av intygen.

f) Samordning av forskningen och finansiering av forskningsverksamhet.

(3) Genomförande av uppgifterna

16. Såsom gemenskapslagstiftningen för närvarande tolkas, är utövandet av verkställande befogenheter och kontrollen av tillämpningen av bestämmelser förbehållen kommissionen, som endast kan delegera detta på grundval av bestämmelser som tar bort all skönsmässig befogenhet från det organ som delegerats, eller åtminstone begränsar det till en teknisk bedömning inom sitt kompetensområde. Med tanke på dessa begränsningar delegeras maktbefogenhterna på följande sätt för var och en av de uppgifter som beskrivs ovan (se även tabellen i bilagan):

a) och b) Allmänt gällande bestämmelser

17. I egenskap av de skönsmässiga befogenheter som de för med sig visar antagandet av allmänt gällande gemensamma bestämmelser tydligt att det hör till gemenskapens institutioners kompetensområde. Byrån kan bistå kommissionen i förberedandet av sådana bestämmelser. Med tanke på bestämmelsernas mycket tekniska karaktär och på det faktum att de är genomförandeåtgärder borde Parlamentet och rådet normalt sett delegera antagandet av gemensamma besetämmelser till kommissionen. Liksom i EASA-konventionen kan vi föreställa oss en hierarki av texter så att gemensamma bestämmelser endast omfattar de allmänna tekniska kraven. Byrån skulle få i uppgift att bestämma de tekniska bestämmelserna för att kontrollera överensstämmelsen - i likhet med AEEM som fastställer "riktlinjer" - som inte skulle vara obligatoriska utan som skulle vara en indikering av hur överensstämmelsen skulle kontrolleras, samtidigt som man överlåter till dem som förvaltas att bevisa att de uppfyller de allmänna tekniska kraven genom något likvärdigt och godtagbart tillvägagångssätt.

c) Centraliserad tillämpning av de gemensamma bestämmelserna

18. Tre uppgifter måste beaktas:

- Utfärdandet av typintyg: Med tanke på den tekniska utvecklingen är det praktiskt taget omöjligt att utveckla uttömmande gemensamma bestämmelser som gör det möjligt att intyga de nya luftfartsprodukterna. I vissa fall måste man följaktligen lämna ett visst tekniskt bedömningsutrymme och låta byrån fastställa grunden för intyget för de produkter som läggs fram. Intygsgivaren skall således inom de fastställda bestämmelseramarna tillämpa de allmänna tekniska kraven och anpassa dem till det enskilda fallet. Denna anpassning kan göras ända till dess att det typintyg som visar överensstämmelse med den gemensamma bestämmelsen slutligt har utfärdats. Kommissionen skulle behöva ingripa om det finns risk för att denna anpassning skulle avvika från de bestämmelseramar som fastställs i grundförordningen.

Typintyget skulle kunna utfärdas av byrån själv förutsatt att det visar överensstämmelse utgående från den slutliga certifieringen.

Utfärdandet av enskilda intyg (för luftfartsprodukter, organisationer och personal) som intygar att de överensstämmer med de gemensamma bestämmelser som normalt sett skulle garanteras av medlemsstaterna. Byrån borde emellertid kunna utfärda sådana intyg, om rådet så beslutar (jfr. (2) c) ovan). Dess utrymme för teknisk bedömning borde därför vara väl avgränsat av de gemensamma bestämmelserna som själva bör vara tillräckligt tydliga, precisa och strikt definierade så att inte skönsmässiga befogenheter delegeras till byrån.

Byråns utfärdande av sådana intyg som kommer att vara direkt tillämpbara förutsätter också att det finns ett lämpligt garantisystem för tredje part och således inrättandet av liknande besvärsinstanser som de som är inrättade genom Byrån för harmonisering inom den inre marknaden och Gemenskapens växtsortsmyndighet, vars uppgift är att kontrollera att byrån på ett korrekt sätt har tillämpat de gemensamma bestämmelserna utan att gå utöver det tekniska bedömningsutrymmet som tillåts enligt dessa texter (laglighetsprövning).

Övervakning av marknaden: som bland annat inbegriper uppföljning av flygvärdigheten, syftar å ena sidan till att säkerställa att de gemensamma bestämmelserna är proportionerliga till de säkerhetsmål som skall uppnås och å andra sidan till att utlösa omedelbara säkerhetsåtgärder där så är nödvändigt för att garantera säkerheten för gods och personer. [5] Denna övervakning kan leda antingen till en ändring av de gemensamma bestämmelserna eller till ett antagande av skyddsåtgärder som uppskjutande eller tillbakadragande av licenser eller ändring av villkoren för utfärdande av ett typintyg (flygvärdighetsdirektivet).

[5] Liksom i EASA-konventionen kommer medlemsstaterna naturligtvis att ha kvar möjligheten att vidta säkerhetsåtgärder inom ramen för en kontrollmekanism på gemenskapsnivå.

d) Tillämpning av de gemensamma bestämmelserna på nationell nivå

19. Kommissionen ansvarar för övervakningen av de gemensamma bestämmelserna på nationell nivå. Byrån skulle emellertid kunna bistå kommissionen med denna uppgift. Den skulle då förfoga över arbetslag av inspektörer för att övervaka de nationella förvaltningarna och kontrollera deras arbetsmetoder på eget initiativ eller på kommissionens begäran. Byrån skulle således kontrollera hos de nationella myndigheterna att gemenskapsrätten har genomförts och tillämpats på ett riktigt sätt och rapportera till kommissionen som sedan skulle kunna besluta om överträdelseförfaranden skall inledas för bristfällig tillämpning av de gemensamma bestämmelserna och förfarandena.

20. I den mån som medlemsstaterna, vilket också föreskrivs i EASA-konventionen, tillåtts en viss grad av flexibilitet vad gäller deras utvärdering av tillämpningen av de gemensamma bestämmelserna (säkerhetsåtgärder vid ett olyckstillbud, inskränkningar i räckvidd eller begränsade tidslängder, motsvarande säkerhetsnivå), är det också nödvändigt att i den gemenskapsförordning enligt vilken EASA inrättas inkludera en kontrollmekanism (ex-ante eller ex-post) för att kontrollera denna flexibilitet. Byrån skulle ansvara för att undersöka de åtgärder som föreslås eller antas av medlemsstaterna och ge kommissionen rekommendationer om vilka åtgärder den skall vidta.

e) Internationella relationer

21. Både vad gäller harmoniseringen av bestämmelser och vad gäller det ömsesidiga erkännandet skulle byrån, som skulle bistå kommissionen med att förbereda relevanta förslag, inom gränserna för sitt kommersiella mandat och om den bemyndigas att göra det av kommissionen, kunna diskutera direkt med tredje land och skicka sina bidrag till kommissionen. Den skulle också bistå kommissionen med förhandlingen och genomförandet av avtal om ömsesidigt erkännande.

f) Forskning

22. I den nyligen offentliggjorda vitboken om livsmedelssäkerhet [6] rekommenderas att myndigheten har sin egen forskningsbudget för att kunna finansiera punktvisa forskningsinsatser för krissituationer inom hälsoområdet. Myndigheten skulle samarbeta med gemensamma forskningscentret och de nationella förvaltningarna och med gemenskapens forskningsprogram.

[6] KOM(99)719 slutlig, 12 januari 2000.

23. Det är ett system som även är tänkbart för luftfartssäkerheten. För att utföra verksamheten inom detta område borde byrån ha en budget för detta ändamål. Uppgiften att samordna forskningsverksamheten, som enligt fördraget ges till kommissionen, skulle kunna delegeras till byrån under förutsättning att det handlar om forskning som strängt ligger inom byråns behörighetsområde såsom det skulle definieras i grundförordningen. Dessutom bör en mekanism inrättas för att möjliggöra ett samspel mellan den forskning som utförs av byrån och forskning som utförs på nationell nivå och på gemenskapsnivå, oavsett om det rör sig om direkt forskning eller forskning med delade kostnader.

(4) Mekanismer för beslutsfattande

24. Under hela diskussionsförfarandet om EASA har det varit mycket tydligt att både de nationella förvaltningarna och näringslivet vill att beslutsfattandet om säkerhetsfrågor skall vara fritt från all politisk inblandning eller nationella överväganden. Problemen med det nuvarande systemet med JAA tillskrivs ofta det faktum att dess verksamhet, vilken i huvudsak beslutas av kommittéer, inte har kunnat undvika dessa stötestenar. Alla vill därför ha ett effektivt system där beslutsfattandet ligger hos en enda beslutsfattare som i det amerikanska systemet.

a) På byrånivå

25. Beslut om säkerhet (bidrag till kommissionen om bestämmelser och säkerhet, enskilda beslut: typintyg eller enskilda intyg, återkallande av intyg) borde tas av byråns verkställande direktör [7] och inte av en vetenskaplig kommitté. Dessa beslut borde grundas på ett kodifierat samrådsförfarande som garanterar öppenhet och rätten för alla parter att lägga fram sina yttranden. Med tanke på vissa ämnens känsliga natur, skulle direktören själv kunna bestämma vilka kommittéer som skall inrättas för att bistå denne, men rådfrågningen av dessa kommittéer skulle fortsätta att vara frivillig.

[7] Den verkställande direktören utses vanligtvis antingen av förvaltningsrådet - som utgörs av företrädare för medlemsstaterna, kommissionen och ibland Europaparlamentet - på kommissionens förslag eller av ministerrådet, även detta på kommissionens förslag.

26. Vad gäller beslut av administrativ natur, skulle man däremot kunna anta modellen med traditionella byråer, i vilka besluten tas av ett förvaltningsråd i enlighet med den förordning genom vilken byrån inrättas, bestående av företrädare för medlemsstaterna, kommissionen och Europaparlamentet.

27. Eftersom enskilda beslut om säkerhet fattas av den verkställande direktören är förvaltningsrådet det enda forum där medlemsstaterna skulle kunna lägga fram sina åsikter. Därför skulle det vara önskvärt att den verkställande direktören utnämns av förvaltningsrådet på kommissionens förslag så att denne får den nödvändiga legitimiteten.

b) På kommissionsnivå

28. Kommissionen skall antingen lägga fram förslag eller anta de allmänna tekniska kraven (beroende på i vilken utsträckning Parlamentet och rådet går med på att delegera) på grundval av byråns förberedande arbete. Vad gäller denna senaste fråga, skulle den effektivaste lösningen vara att anförtro antagandet av dessa bestämmelser till kommissionen eftersom det rör sig om tekniska åtgärder som inte nödvändiggör politiska kompromisser t.ex. inom en kommitté.

5. Deltagande av tredje land

29. Det ligger i våra medlemsstaters, näringslivets och de europeiska medborgarnas intresse att gemensamt dra nytta av en hög säkerhetsnivå på en så stort geografisk område som möjligt. Dessutom har det samarbete som sedan länge har utvecklats mellan europeiska stater inom detta område, särskilt inom ramen för JAA, alltid gjort det möjligt för stater som inte är medlemmar av gemenskapen att delta i arbetet och i beslutsförfarandet på acceptabla villkor. Varje system som skulle inrättas inom detta område måste därför ha en alleuropeisk dimension och göra det möjligt för dessa länder att fortsätta att delta på samma villkor.

30. Eftersom grundförordningen enligt vilken byrån skapas är en gemenskapshandling som inte får ha någon extraterritoriell inverkan skulle det bli nödvändigt att, på liknande sätt som den förordning enligt vilken Europeiska miljöbyrån [8] inrättades, planera för deltagandet av tredje land [9] genom att sluta internationella avtal med var och en av dessa. I denna byrå anförtros de rättigheter och skyldigheter som medlemsstaterna i gemenskapen åtnjuter (med undantag för rösträtten och möjligheten att tillträda ordförandeposten) till tredje länder. I detta fall är förvaltningsrådet det enda organ där staterna kan lägga fram sin åsikt. Det skulle därför handla om att associera de stater som inte är medlemmar så nära som möjligt till arbetet i detta organ vars beslutsfattande maktbefogenheter inte får sträcka sig till säkerhetsområdet och få dem att delta i de organ som den verställande direktören skulle inrätta för att bestå denne i sitt beslutsfattande.

[8] EGT L 120, 11.5.90.

[9] Se även "Meddelande från kommissionen till rådet av den 20.12.99 - Kandidatländernas deltagande i gemenskapens program, organ och kommittéer, KOM/99/0710 slutligt".

31. Vad gäller tillämpningen i tredje land av de antagna besluten:

- av kommissionen och av byrån (gemensamma bestämmelser, grunder för certifiering och säkerhetsåtgärder) skulle de olika mekanismer som fastställs i de olika avtal som gemenskapen har slutit eller håller på att sluta med länderna i Centraleuropa (European Common Aviation Area: ECAA), Schweiz och inom ramen för EES, kunna användas eftersom dessa beslut utgör en del av gemenskapslagstiftningen. I dessa avtal garanteras den korrekta tillämpningen och den juridiska kontrollen normalt av de nationella domstolarna. Dessa domstolar har ibland (EES- och ECAA-avtalen) möjligheten att begära en tolkning från EG-domstolen, vilket skulle göra det möjligt att säkra en enhetlig tolkning av bestämmelserna.

- av byrån (enskilda intyg, inbegripet typintyg). Eftersom dessa intyg endast är en deklaration av överensstämmelse med de grundläggande bestämmelserna, skulle byrån kunna utfärda dem även på tredje lands vägnar om principen om en enda pelare (vilken används för kommissionens beslut inom konkurrensområdet) kan tillämpas.

6. BUDGETEN

Användningen av en byrå ändrar inte på det budgetansvar som skulle kunna anförtros EASA. Den huvudsakliga förändringen avser resurserna som, i EASA-konventionen, kunde organiseras enligt en fördelningsnyckel av bidrag från de avtalsslutande parterna och som i en byrå delvis skulle kunna komma från gemenskapsbudgeten.

(1) Utgifter

32. För att utföra de uppgifter som beskrivs ovan, bör den framtida byrån ha en budget som tillåter den att ha ett tillräckligt stort antal anställda av hög kvalitet, eftersom dess certifieringsuppgifter kommer att kräva upprättandet av gemensamma grupper, s.k. "joint teams" som huvudsakligen utnyttjar experter på nationella förvaltningar utan att behöva rekrytera dem.

33. Som ett exempel kan man ta JAA, som för närvarande håller på att omorganiseras och som i en nära framtid skulle kunna ha 80 anställda för att utföra uppgifter som liknar de som planeras för byrån. I detta hänseende kan en utgångspunkt vara att byrån skulle behöva cirka hundra personer.

34. Byrån borde ha en budget som är tillräckligt stor för att den även skall kunna ha forskningsverksamhet och stå för översättning och offentliggörande av gemensamma normer.

35. Kommissionen borde ha tillräckligt med resurser för att möjliggöra en snabb behandling av beslut som kommer från de beslutsfattande instanser som utövar de befogenheter som inte är delegerade till byrån och för att möjliggöra utövandet av kontroll över byråns beslut.

(2) Resurser

36. Byråns budget skulle till viss del kunna finansieras genom ett bidrag från gemenskapen, särskilt vad gäller dess deltagande i lagstiftningsuppgifterna. Dessutom måste de tjänster som den tillhandahåller (certifiering, utbildning, dokumentering etc.), täckas av avgifter som bör vara enhetliga och icke-diskriminerande för alla stater som deltar i systemet. Storleken på dessa avgifter bör överensstämma med storleken på sådana avgifter internationellt för att inte påverka vår industris konkurrenskraft.

7. Slutsats

37. Det nuvarande systemet för luftfartssäkerhet som huvudsakligen är grundat på samarbetet mellan medlemsstaterna inom ramen för JAA, har inte lyckats nå de legitima effektivitetsmål som krävs av alla berörda parter. Detta misslyckande beror delvis på JAA:s bristande förmåga att frigöra sig från politisk inblandning i sitt beslutsfattande.

38. Utkastet till konventionen, som till sin natur är mellanstatlig, sätter inte stopp för förhandlingarna mellan parterna om säkerhetsvillkor med anledning av den centrala roll som styrelse ("Governing Body") har på varje beslut som fattas av EASA. Denna centrala roll legitimeras av nödvändigheten av en politisk kontroll på en organisation som har fulla beslutsfattande maktbefogenheter med alla de politiska, institutionella och rättsliga konsekvenser som detta innebär.

39. Det gemenskapsalternativ som presenteras ovan är utformat för att passa in i det institutionella gemenskapssystemet och organiserat så att den verkställande direktören garanteras självständighet i sitt beslutsfattande. Det måste förena den önskvärda effektiviteten med den oumbärliga politiska kontrollen. Det syftar också till att säkra en stabil balans mellan behovet av centralisering och användning av befintlig expertis inom ramen för de nationella förvaltningarna och JAA, samtidigt som den institutionella balans som eftersträvas i fördraget upprätthålls. Detta kommer att göra det möjligt att begränsa kostnaderna för inrättandet av denna nya struktur samtidigt som de goda relationer som de nationella förvaltningarna har utvecklat med de berörda aktörerna bevaras, vilket erfarenheten från Europeiska läkemedelsmyndigheten visar.

40. Valmöjligheterna avseende fördelningen av behörigheten/maktbefogenheten vad gäller beslutsfattandet mellan lagstiftaren, kommissionen och byrån grundar sig på den nuvarande tolkningen av det institutionella system som härstammar från fördraget och rättspraxis. Kommissionen förbehåller sig rätten att för lagstiftningsförslaget beakta andra alternativ som skulle bidra till ökad snabbhet och effektivitet.

Bilaga : Gemenskapssystem

>Plats för tabell>

Bilaga 2

>Plats för tabell>