[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 23.11.2005

KOM(2005) 594 slutlig

ÅRSRAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET

OM TREDJELÄNDERS ANTIDUMPNINGS-, ANTISUBVENTIONS- OCH SKYDDSÅTGÄRDER MOT GEMENSKAPEN (2004){SEK(2005) 1519}

Inledning

Syftet med den här rapporten är att ge en översikt över tredjeländers handelspolitiska skyddsåtgärder, dvs. antidumpningsåtgärder, utjämningsåtgärder och andra skyddsåtgärder, mot Europeiska gemenskapen år 2004. Rapporten består av två delar, där den första innehåller en sammanfattning av de viktigaste trenderna under året medan den andra består av en bilaga där särskilda länder eller grupper av länder behandlas med fokus på de intressantaste fallen.

DEL I: Allmän utveckling

År 2004 bekräftade den ökande trenden vad avser antalet handelspolitiska skyddsåtgärder riktade mot gemenskapsexportörer. Antalet åtgärder i kraft gentemot gemenskapen ökade från 192 vid slutet av år 2003 till 199 under 2004. Minskningar av tullar och andra handelshinder stimulerar nämligen enskilda länder att tillgripa handelspolitiska skyddsåtgärder. Gemenskapen är däremot fortfarande en av de mest disciplinerade och måttliga användarna av handelspolitiska skyddsinstrument i världen. I princip har vi ingenting emot att tredjeländer vidtar handelspolitiska skyddsåtgärder mot gemenskapen, förutsatt att detta sker på ett objektivt och rättvist sätt i enlighet med internationella regler. Detta är tyvärr inte alltid fallet. Gemenskapen tvingas ofta tillgripa WTO:s tvistlösningsförfaranden för att säkerställa att dessa länder följer internationella handelsregler.

Det är särskilt svårt att motivera ökningen av tredjeländers antidumpningsåtgärder mot gemenskapsexportörer, eftersom gemenskapsmarknaden är öppen för internationell konkurrens (låga importtullar) inom de flesta industrisektorerna. Gemenskapstillverkarna är verksamma under stark konkurrens på sin hemmamarknad, vilket väsentligt minskar deras kapacitet eller incitament att dumpa sin export på tredjeländers marknader. Vidare fortsätter en del tredjeländer nästan rutinmässigt att tillämpa skyddsåtgärder. Detta bekymrar gemenskapen mycket eftersom skyddsåtgärder riktar sig mot rättvis import och därför endast bör användas i undantagsfall och då i nödsituationer. Gemenskapen har inom ramen för utvecklingsagendan från Doha starkt förespråkat tillämpning av högre krav i undersökningar beträffande införande av handelspolitiska skyddsåtgärder.

Det är intressant att konstatera att alltfler tredjeländer nu nästan uteslutande inleder antidumpningsärenden mot gemenskapen som en helhet i stället för mot enskilda medlemsstater. Detta medför att antidumpningstullarna berör samtliga gemenskapsexportörer. Förfaranden gentemot gemenskapen som en helhet är i princip lagliga eftersom gemenskapen är en självständig medlem i WTO. Dessutom ökar tredjeländers erkännande av att gemenskapen är en integrerad marknad. Fördelarna eller andra följder för gemenskapsexportörerna av dessa två alternativ är inte självklara. Ett ärende som inleds mot gemenskapen som en helhet kan göra det svårare att fastställa dumpning och skada (t.ex. kan ett högre exportpris i en medlemsstat väga upp ett lägre exportpris i en annan medlemsstat). Omvänt kan fastställandet av skada underlättas om endast den lågt prissatta exporten från en medlemsstat är föremål för förfarandet. Det skall också beaktas att vår inställning kan påverkas av det faktum att vi tillämpar våra handelspolitiska skyddsåtgärder på ett fullständigt gemenskapsövergripande sätt, vilket gör det svårt att ifrågasätta tredjeländer som gör samma sak.

När det gäller statistiken är fördelningen ungefär densamma som under tidigare år: Förenta staterna svarade år 2004 för 27 % av alla åtgärder mot EU, följt av Indien (18 %), Brasilien (7 %), Kanada (6 %) och Sydafrika (5 %).

Del II: Åtgärder

1. Länder

2. Förenta staterna

Jämfört med året innan – som dominerades av ett ärende som avsåg skyddsåtgärder beträffande stål – var Förenta staternas åtgärder på detta område relativt måttliga år 2004. Förenta staterna inledde inte några nya undersökningar gentemot gemenskapen, men genomförde flera översyner vid giltighetstidens utgång av befintliga antidumpnings- och utjämningsärenden. Kommissionen var i synnerhet aktiv i fem översyner vid giltighetstidens utgång för utjämningsåtgärder, vilket i ett fall resulterade i att de befintliga tullarna avskaffades.

De största händelserna under år 2004 avsåg de åtgärder som blev föremål för WTO:s tvistlösningsförfarande, i synnerhet inledandet av ett WTO-ärende som rörde nollställningsmetoden och inrättandet av en panel som skulle granska genomförandet i ett ärende avseende privatisering. I ärendet som rör nollställningsmetoden ifrågasätter gemenskapen en metod som gör det möjligt för de undersökande amerikanska myndigheterna att i sina beräkningar bortse från exporttransaktioner vid vilka det inte har förekommit någon dumpning (en metod som kallas nollställning), vilket väsentligt ökar dumpningsmarginalerna. Om de amerikanska myndigheterna inte hade använt sig av denna metod är det osannolikt att de skulle ha kunnat fastställa dumpning och införa tullar i så många fall. Nollställningsmetoden berör flera hundra miljoner US-dollar i handelsvolym för gemenskapsexportörerna. Panelförfarandena inleddes i oktober 2004. Panelens slutrapport förväntas vara klar i slutet av september 2005.

En annan viktig händelse under år 2004 var inrättandet av en panel som skulle granska genomförandet i ett ärende avseende privatisering. Trots de förbättringar av privatiseringsanalysmetoden som Förenta staterna har genomfört till följd av ett WTO-panelbeslut från år 2002 har vissa aspekter av beslutet inte genomförts, t.ex. i fråga om översyner vid giltighetstidens utgång där Förenta staterna inte har ändrat sina åtgärder. Vad gäller detta omtvistade genomförande hade gemenskapen tyvärr ingen annan utväg än att begära en ny panel mot Förenta staterna. Denna panel inrättades den 27 september 2004 och slutrapporten förväntas vara klar den 14 juni 2005.

Förenta staterna är den WTO-medlem vars åtgärder oftast ifrågasätts i WTO:s tvistlösningssystem. Detta tyder på en viss oförenlighet mellan Förenta staternas tillämpning av handelspolitiska skyddsinstrument och WTO:s regler. Denna motsättning förvärras av Förenta staternas motvilja mot att tillämpa WTO-beslut (t.ex. antidumpningslagen från 1916 och Byrd-tillägget). Förklaringen ligger till viss del i det faktum att den amerikanska administrationen är hårt pressad av sina inhemska lobbyorganisationer och kongressen, vilket gör det svårt för den att öppet visa att den godtar WTO-panelbeslut som strider mot den inhemska industrins intressen.

3. Ryssland, Ukraina och Vitryssland

En anmärkningsvärd utveckling under år 2004 var den väsentliga ökningen av handelspolitiska skyddsåtgärder i Ryssland, Ukraina och Vitryssland. Under år 2004 inledde Vitryssland fyra ärenden om skyddsåtgärder beträffande ett flertal produkter och Ryssland respektive Ukraina inledde två undersökningar var. Dessutom inledde både Vitryssland och Ukraina år 2004 för första gången antidumpningsförfaranden gentemot gemenskapsexportörer beträffande rostfritt stål och skruvkompressorer.

Ett stort problem med desa förfaranden har varit bristen på öppenhet och information. Ett annat problem som framhölls i förra årets rapport är att dessa länder fortfarande använder generella skyddsåtgärder för att komma till rätta med importökningar på grund av regionala initiativ för att liberalisera handeln, dvs. inom OSS. Kommissionen har varit mycket aktiv i dessa fall och har haft åtskilliga diskussioner med myndigheterna för att förbättra öppenheten i förfarandena.

Till följd av den allmänna ökningen av gemenskapens export till Ryssland och Ukraina – vilken har stigit på grund av utvidgningen – har dessa ärenden orsakat gemenskapsexportörerna stora bekymmer. De är oroliga att handelsåtgärderna används för att gynna den nationella industrin. Medlemsstater i gemenskapen, i synnerhet Polen och de baltiska staterna, har vid flera tillfällen väckt frågan om huruvida dessa länder respekterar de internationella handelsreglerna, i synnerhet sedan de blivit medlemmar i WTO.

4. Kina

Trots att det i förra årets rapport förutspåddes att Kinas handelspolitiska skyddsåtgärder mot gemenskapen skulle öka har denna trend inte bekräftats under år 2004. Kina har i relativt liten omfattning använt sig av handelspolitiska skyddsåtgärder mot gemenskapen, och år 2004 var endast sju gemenskapsprodukter föremål för åtgärder. Kina använder sig emellertid på global nivå mer av handelspolitiska skyddsinstrument, särskilt i den kemiska sektorn. Gemenskapsföretag som exporterar till Kina från andra asiatiska länder är t.ex. ofta inblandade i kinesiska antidumpningsförfaranden. Kinas starka ekonomiska tillväxttakt har inte resulterat i en motsvarande ökning av importen. Gemenskapens handelsunderskott växer fortfarande, delvis därför att det i allmänhet fortfarande finns flera väsentliga hinder för gemenskapsexportörer som vill komma in på den kinesiska marknaden.

5. Indien

Indien är fortfarande en av världens största användare av handelspolitiska skyddsinstrument, men under år 2004 inledde Indien färre ärenden mot gemenskapen än på många år. Det inleddes bara 3 nya undersökningar under år 2004 jämfört med sju under år 2003. Den tvist som gemenskapen förde till WTO i slutet av år 2003 angående 27 antidumpningsåtgärder som Indien infört mot gemenskapsexportörer har sannolikt påverkat Indiens allmänna antidumpningspraxis. Parallellt med samråden genomförde Indien flera översyner av befintliga antidumpningsåtgärder mot gemenskapsproducenter. Några av dessa åtgärder har till följd av detta avslutats under de första månaderna av år 2005.

6. Latinamerika

De handelspolitiska skyddsåtgärderna minskade något under 2004 jämfört med året innan. Argentina, som vanligtvis svarar för de flesta av de handelspolitiska skyddsåtgärderna gentemot gemenskapen, inledde inte några nya undersökningar under år 2004. Sannolikt har den ekonomiska nedgången efter devalveringen år 2002 på ett naturligt sätt dämpat importen. Argentina genomförde emellertid översyner vid giltighetstidens utgång av tre befintliga utjämningsåtgärder mot gemenskapsexport av bearbetade jordbruksprodukter (vetegluten, konserverade persikor och olivolja) som i slutet av år 2004 resulterade i att åtgärderna förlängdes trots starkt motstånd från gemenskapen. Gemenskapen har fört samtliga tre fall vidare till WTO, där samråd planeras i juli 2005.

7. Sektorer

8. Jordbruk

Bland de sektorer som berörs av handelspolitiska skyddsåtgärder bör jordbruk särskilt nämnas. Det finns fortfarande många utjämningsåtgärder mot gemenskapsexport av bearbetade jordbruksprodukter, t.ex. olivolja, bearberade frukter och grönsaker, socker och produkter tillverkade av spannmål. Gemenskapen bestrider naturligtvis inte att det finns jordbrukssubventioner eller att sådana subventioner kan vara föremål för utjämningstullar. Enbart det faktum att det förekommer subventioner gör det emellertid inte berättigat att införa utjämningstullar utan någon djupare analys av huruvida subventionerna i fråga har gynnat den exporterade produkten. I många av de utjämningsärenden som inleddes år 2004 (t.ex. olivolja och konserverade persikor) har tredjeländer gjort gällande att de exporterade jordbruksprodukterna automatiskt gynnas av subventioner som inte har givits till exportörerna av de bearbetade produkterna utan till de enskilda jordbrukarna. Gemenskapen har under år 2004 ägnat dessa ärenden särskild uppmärksamhet för att försäkra sig om att det vid eventuella utjämningsåtgärder som vidtas av tredjeländer helt och hållet har visats att de exporterade varorna klart har gynnats av sådant stöd.

Det bör påpekas att de omfattande reformer av den gemensamma jordbrukspolitiken som gemenskapen har genomfört sedan år 2000 kommer att förändra det stöd som ges. Som en följd av detta kommer en allt större del av stödet att övergå från produktionsstöd till ”frikopplade” stödformer (system med samlat gårdsstöd) utan någon koppling till produktionen och utan någon snedvridning av handeln. Kommissionen kommer naturligtvis att verka för att sådana förändringar beaktas av de länder som tillämpar utjämningstullar. Genom att tredjeländer måste bevisa att stödet ”övervältras” från jordbruket till de bearbetade varorna torde det bli svårare för dem att införa utjämningsåtgärder mot de berörda stödsystemen.

9. Stål och kemikalier

Stålsektorn har efter en period av intensiv aktivitet till följd av den amerikanska skyddsåtgärden år 2003 haft ett lugnt år 2004. På grund av den konstanta efterfrågan på stål i världen, och i synnerhet från Kina, har det förekommit få stålärenden under år 2004, om man bortser från den stora mängden antidumpnings- och utjämningstullar som fortfarande är i kraft i Förenta staterna och två anmärkningsvärda ryska ärenden, närmare bestämt ärendet med skyddsåtgärder mot rör med stor diameter och antidumpningsärendet mot rostfritt stål. I likhet med vad som har konstaterats under tidigare år är kemi- och läkemedelssektorn fortfarande en av de sektorer som berörs mest av handelspolitiska skyddsåtgärder.

Del III: Konkreta resultat

Flera positiva resultat har uppvisats år 2004 för de gemenskapsexportörer som varit föremål för förfaranden i tredjeländer. En rad viktiga ärenden har avslutats utan att åtgärder har införts, medan åtgärderna i andra ärenden har återkallats. Kommissionen har varit starkt engagerad i alla dessa förfaranden, vilket visar att aktivt och direkt engagemang kan ha stor betydelse för utgången av tredjeländers förfaranden avseende handelspolitiska skyddsinstrument.

Följande centrala fall förtjänar att omnämnas:

- Indien: avslutande av en antidumpningsundersökning angående import av bestruket papper från gemenskapen och Indonesien.

- Australien: avslutande av antidumpnings- och utjämningsundersökningar angående olivolja från Grekland, Italien och Spanien.

- Ryssland: uteslutande av gemenskapen från skyddsåtgärder beträffande vitt socker.

- Turkiet: avslutande av fem skyddsåtgärdsundersökningar utan åtgärder.

- Sydkorea: avslutande av en antidumpningsundersökning angående spånskivor från Belgien, Italien och Spanien.

- Förenta staterna: upphörande med utjämningstullar på korrosionsbeständiga stålstänger från Italien.

Naturligtvis var det inte enbart kommissionens och medlemsstaternas engagemang i dessa fall som ledde till ett bra eller förbättrat resultat för gemenskapsexportörerna. En aktiv övervakning av alla viktiga fall och konstant engagemang till stöd för gemenskapsexportörerna tillsammans med en regelbunden dialog med de myndigheter i tredjeländer som hanterar handelspolitiska skyddsinstrument bidrar till att skapa förutsättningar för att finna godtagbara lösningar för gemenskapsexportörerna.

Vad beträffar förbindelserna med medlemsstaterna angående tredjeländers åtgärder har kommissionen under hela år 2004 sökt efter möjligheter att förbättra samordningen. Medlemsstaterna är antingen direkt eller genom sina representationer i tredjeländer en viktig tillgång när det gäller att uppmärksamma kommissionen på problem som gemenskapsexportörer stöter på utomlands, upprätta förbindelser mellan kommissionens tjänsteavdelningar och gemenskapsexportörer eller diskutera problem avseende specifika handelspolitiska skyddsinstrument bilateralt med tredjeländer.

Kontaktnätet mellan kommissionen och medlemsstaterna, som har formaliserats genom inrättandet av särskilda kontaktpunkter för medlemsstaterna, har visat sig vara mycket användbart för att sprida information om tredjeländers ärenden (t.ex. om nya undersökningar, införande av åtgärder eller WTO-åtgärder avseende handelspolitiska skyddsinstrument) och för att möjliggöra ett snabbt agerande när gemenskapsintressen står på spel. Från och med den 1 maj 2004 utvidgades kontaktnätet till att att omfatta de nya medlemsstaterna. I allmänhet har den direkta kommunikationen med medlemsstaterna varit till särskilt stor nytta när de produkter som har varit föremål för åtgärder har varit mycket säregna. I den antidumpningsundersökning som Ukraina inledde beträffande import av skruvkompressorer lyckades till exempel medlemsstaterna lokalisera de berörda exportörerna precis innan den tidsfrist som de ukrainska myndigheterna hade fastställt löpte ut. Detta gav exportörerna möjlighet att delta i undersökningen.

Det har även förts diskussioner med gemenskapsindustrin under år 2004 om vilka ytterligare åtgärder som gemenskapen kan vidta för att förbättra kommunikationen. Konkreta åtgärder har redan vidtagits när det gäller små och medelstora företag genom GD Handel, som på sin webbplats tillhandahåller en vägledning för hur små och medelstora företag skall agera när de blir föremål för tredjeländers handelspolitiska skyddsåtgärder[1].

Del IV: Allmänna problem med tredjeländer

10. Typiska brister

11. Låga krav för inledandet

De problem som konstaterades i förra årets rapport är fortfarande desamma. Även om situationen i de olika länderna skiljer sig åt finns det några problem som är gemensamma för många av de fall som rör tredjeländer. När det gäller förfarandet är kraven för att inleda en undersökning ofta låga. Vissa länder verkar kräva väldigt litet bevisning från den klagande. Materiellt är den vanligaste konstaterade bristen att det saknas en djupgående analys av skada och orsakssamband. I synnerhet ignoreras ofta ”övriga faktorer”, som ibland helt klart vållar mer skada än importen. De åtgärder som införs står därför ofta inte i proportion till den skada som den inhemska industrin påstås ha vållats.

12. Otillräcklig öppenhet

Ett återkommande problem är dessutom att vissa länder inte lämnar tillräcklig information när de använder sig av handelspolitiska skyddsinstrument. Brist på information kan naturligtvis göra det mycket svårt att bedöma på vilka grunder en undersökning har inletts eller ett beslut föreslås. Detta problem är särskilt allvarligt när det gäller att motivera införandet av åtgärder eller avvisningen av bevisning som lämnats av gemenskapsexportörer. Det konstateras allt oftare att vissa undersökande myndigheter konsekvent åberopar sekretess som skäl för att inte lämna ut information, även om informationen inte är konfidentiell. Följaktligen har exportörerna inte tillgång till alla uppgifter som de behöver för att försvara sina intressen i dessa förfaranden.

Paradoxalt nog förefaller vissa tredje länder inte kunna garantera att känsliga uppgifter inte når andra berörda parter. Gemenskapsexportörer har rapporterat att sekretessregler inte alltid respekteras av de undersökande myndigheterna i vissa tredjeländer, och att detta i hög grad avskräcker dem från att samarbeta i förfarandena, särskilt i antidumpningsundersökningar, där parterna måste lämna mycket känsliga upplysningar.

13. Missbruk av handelspolitiska skyddsinstrument

Ett allt större antal länder, i huvudsak utvecklingsländer och övergångsländer, har aktivt börjat att använda sig av handelspolitiska skyddsinstrument. Denna utveckling är särskilt påfallande när det gäller skyddsåtgärder, som vissa länder mer förefaller använda som en protektionistisk rutinåtgärd än som en ”nödlösning” för att bemöta oväntade importökningar. Skälet till detta är förmodligen att skyddsåtgärdsundersökningar är mindre krävande och kostsamma än antidumpnings- eller antisubventionsundersökningar, eftersom man inte behöver samla in uppgifter utomlands eller göra kontrollbesök på plats. Med hjälp av skyddsåtgärder kan ett land stoppa importen från alla håll, även när skadan kan spåras till ett land eller en bestämd grupp av länder. Gemenskapen har vid upprepade tillfällen tagit upp problemet med den överdrivna användningen av skyddsåtgärder i WTO och har i kraftiga ordalag förespråkat behovet av att tillämpa mycket höga krav vid användningen av skyddsåtgärder, så att detta instrument även fortsättningsvis bara används i undantagsfall.

Del v: Slutsats

Trots det stora antal åtgärder som är i kraft mot gemenskapens exportörer finns det viss anledning till optimism inför kommande år. På multinationell nivå verkar gemenskapen inom ramen för utvecklingsagendan från Doha för tillämpning av högre krav i antidumpnings- och antisubventionsundersökningar (t.ex. harmonisering av undersökningsförfaranden och kostnadsminskningar). På bilateral nivå är gemenskapen i färd med att inrätta tillfälliga expertgrupper för handelspolitiska skyddsinstrument med ett antal handelspartner (Indien, Kina och Sydkorea). Genom dessa grupper blir det möjligt att utbyta information och synpunkter om bättre metoder för utförande av undersökningar och tillämpning av handelspolitiska skyddsinstrument. Detta bidrar till en bättre förståelse för varandras praxis.

Dessutom uttrycker tredjeländer ofta önskemål om att Generaldirektoratet för handel (GD Handel) skall anordna utbildning för deras tjänstemän om gemenskapens praxis i fråga om handelspolitiska skyddsinstrument. Gemenskapens praxis ses av tredjeländer allt mer som ett föredöme på grund av de höga krav som tillämpas när det gäller handelsskyddsfrågor. Vanligtvis finansierar gemenskapen två sådana utbildningsseminarier om året medan de berörda tredjeländerna betalar ett varierande antal andra arrangemang. På detta sätt kan GD Handel hjälpa tjänstemän i tredjeländer att förbättra sina undersökningsmetoder. Sedan år 2001 har seminarier ägt rum i bland annat Thailand, Indonesien, Ukraina, Kina, Ryssland, Indien, Pakistan och Rumänien, för att bara nämna några länder. Under år 2004 hölls seminarier för tjänstemän från Sydkorea, Argentina, Ryssland, Kina, Vietnam, Turkiet, Ukraina och Rumänien.

[1] (http://europa.eu.int/comm/trade/issues/respectrules/tdi_sme/faqs.htm)