MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET - Reform av statsägda företag i utvecklingsländerna, särskilt allmännyttiga företag: Om behovet att utvärdera alla alternativ

1. Sammanfattning

1. Fattigdomsbekämpning är det överordnade målet för EU:s utvecklingssamarbete [1] och på medellång sikt används utvecklingsmålen i millenniedeklarationen för att mäta framstegen på detta område. Förbättringen av de statsägda företagens resultat och reformen av dessa företag kan få betydande verkningar för utvecklingsländernas möjligheter att uppnå dessa mål. EU strävar dessutom efter att integrera utvecklingsländerna i världsekonomin och i detta sammanhang spelar företagssektorns/den privata sektorns utveckling en avgörande roll.

[1] Kommissionens och rådets gemensamma förklaring om utvecklingspolitik från november 2000. Förenta nationernas generalförsamlings resolution nr. 55/2 '"FN:s millenniedeklaration" från september 2000.

2. Sedan ett antal år tillbaka finns det ett starkt tryck på utvecklingsländerna att reformera sina statsägda företag. Detta tryck beror på den stora belastning som de statsägda företagens förluster och ekonomiska ineffektivitet medfört för den makroekonomiska balansen, balansen i de offentliga finanserna och tillväxten. Även om kommissionen ofta knutit sina program för budgetstöd till Bretton Woods-institutionernas [2] anpassningskrav och fört nära och konstruktiva samtal med Bretton Woods-institutionerna har den inte alltid ställt uttryckliga krav när det gäller närmare detaljer kring reformer av statsägda företag som ingått i anpassningsprogram.

[2] Internationella valutafonden och Världsbanken.

3. Det har inte alltid gjorts tillräckligt klart vilka mål reformen av de statsägda företagen haft. Vissa möjliga mål, t.ex. minskade underskott i de offentliga finanserna genom en minskning av stöden till de statsägda företagen eller inkassering av privatiseringsvinster, kan vara oförenliga med andra mål, t.ex. tillgång till billiga tjänster. Detta meddelande har till syfte att klargöra nyckelfrågorna i detta avseende. I meddelandet framhålls det även att det är viktigt att det anges uttryckliga och tydliga mål för en reform. Endast på detta sätt kan avvägningar redovisas öppet och resultaten av enskilda reformer bedömas.

4. Vanligtvis finns det flera olika sätt att uppnå dessa mål. Detta meddelande har inte till syfte att avgöra diskussionen om fördelar de olika företagsägarformernas respektive (offentligt och privat ägande samt offentlig-privata partnerskap). Det förespråkar snarare vikten av att man gör en objektiv utvärdering av alla alternativ och deras ordningsföljd och väljer det som bäst fyller behoven i ett visst land och på ett visst område. I detta sammanhang måste det berörda landets kapacitets- och resursbegränsningar noga beaktas.

5. När målen fastställts och ett reformalternativ valts är det av yttersta vikt att man ser till att reformprocessen övervakas. Eftersom övervakningen inte har varit tillräcklig tidigare är det omöjligt att besvara många frågor rörande vad som i allmänhet har fungerat respektive inte fungerat. Dock kan man dra en viktig slutsats av de erfarenheter som gjorts hittills, nämligen att det måste finnas en lämplig rättslig ram om reformen skall lyckas. Det är däremot inte möjligt att dra några bestämda slutsatser beträffande vilka effekter en reform får för tillväxten, sysselsättningen, tillhandahållandet av tjänster och de offentliga finanserna.

6. Allmännyttiga företag [3] är något av ett specialfall som allt mer kommer upp till diskussion. Ofta utgör dessa företag naturliga monopol och eftersom varje område har sina särdrag (och ett fackspråk) blir diskussionen komplex. Den rättsliga ramens betydelse är emellertid särskilt tydlig när det gäller alla allmännyttiga företag. De viktigaste frågeställningarna rör vanligen tillgången till, rimliga priser för och kvaliteten på tjänsterna [4], varvid vad som är att anses som ett realistiskt mål varierar mycket beroende på de olika ländernas särdrag och i synnerhet deras utvecklingsnivå, samt förvaltningens kvalitet och effektivitet.

[3] Här i betydelsen vatten, elektricitet, post- och telekommunikationstjänster och transportinfrastruktur.

[4] Här används begreppen i sin allmänna betydelse och inte som facktermer, vilket de gör i de särskilda diskussionerna om offentliga tjänster i allmänhetens intresse (t.ex. KOM(1996)281/03; KOM(2000)580).

7. Sammanfattningsvis har detta meddelande till syfte att föreslå att EG tar mer aktiv del i diskussionen om hur reformer av statsägda företag i utvecklingsländerna utformas, särskilt när det gäller allmännyttiga företag, så att det säkerställs att alla valmöjligheter utvärderas innan ett visst alternativ väljs och att reformen genomförs på ett sätt som är öppet för insyn, i lämplig ordningsföljd och på grundval av en lämplig rättslig ram samt med lämpliga övervakningsmekanismer. Detta meddelande kompletterar meddelandet om utvecklingen av den privata sektorn i tredjeländer, vilket utarbetas parallellt.

2. Inledning och bakgrund till meddelandet

8. Under de senaste två årtiondena har problemen med de statsägda företagen och de därav följande negativa följderna för de offentliga finanserna, den ekonomiska effektiviteten och tillgången till grundläggande tjänster stått i centrum för strukturreformprogram över hela världen [5]. Lösningen på dessa problem har både i industriländerna och i utvecklingsländerna i första hand ansetts vara marknadsliberalisering och ändringar när det gäller stimulansåtgärder och kontroll, ofta genom ändring av ägandeförhållandena. Även om det i praktiken inte är möjligt att helt skilja verkningarna av verkningarna av införandet av konkurrens från ändrade ägandeförhållanden, behandlas huvudsakligen den sistnämnda aspekten i detta meddelande.

[5] Privatisation in competitive sectors: the record to date av Sunita Kikeri och John Nellis.

9. Det finns en rad alternativ för att genomföra ändringar när det gäller stimulansåtgärder och kontroll, vilka omfattar allt från införandet av marknadsmässig inriktning av verksamheten styre, genom alternativa förvaltningsformer såsom offentlig-privata partnerskap, till hel eller delvis privatisering. Detta behandlas mera ingående i avsnitten 5-7. Under 1980- och 1990-talet ökade avyttringen av statsägda företag markant över praktiskt taget hela världen. Det är svårt att finna korrekta uppgifter, men enligt en försiktig bedömning bör dessa försäljningar ha inbringat 850 miljarder US-dollar mellan 1990 och 1999. I utvecklingsländerna inbringade de 250 miljarder US-dollar under denna period, och det mervärde som de statsägda företagen bidrog med till BNP minskade dessutom med 15 % [6] till följd av privatiseringen och den offentliga sektorns låga tillväxttakt.

[6] Global Development Finance 2001 - Världsbanken.

10. Det ökande antalet undersökningar av reformer av statsägda företag tyder på att det är omöjligt att avgöra vilket alternativ som är "det absolut bästa" [7]. Detta meddelande har således inte till syfte att föreslå ett "bästa" sätt att reformera statsägda företag, vare sig det rör sig om privatisering, omstrukturering, offentlig-privat partnerskap eller annat. Att förespråka en strategi som förbehållslöst bygger på antingen offentligt eller privat ägande vore nämligen inte helt förenligt med EU:s ståndpunkt i artikel 295 i EG-fördraget rörande den inre marknaden, enligt vilken EU skall vara neutral med avseende på ägandeförhållanden i företag. Den privata sektorns betydelse som " en motor för tillväxt och en källa till arbetstillfällen och utkomst" bör i detta sammanhang inte urholkas. (KOM(2000) 212 slutlig - Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik)

[7] Public versus Private Ownership: the current state of the debate av Mary Shirley och Patrick Walsh.

11. I detta meddelande föreslås ett mer aktivt engagemang i denna fråga från EG:s sida. Det finns tvingande skäl härför. För det första kan de verkningar som reformen av de statsägda företagen har på utvecklingsländernas ekonomier inverka på uppnåendet av utvecklingsmålen i millenniedeklarationen, vilka EU gett sitt starka stöd till. Dessa verkningar kan vara både positiva (om reformen ger resultat), i form av minskade underskott i de offentliga finanserna, ökad ekonomisk tillväxt, förbättrat tillhandahållande av grundläggande tjänster och uppbyggnad av förvaltningsförmåga, eller negativa (om reformen misslyckas), i form av ökad arbetslöshet, minskad tillgång till grundläggande tjänster, förlust av förvaltningsmässigt och administrativt kunnande och ökad korruption.

12. För det andra har medlemsstaterna stor erfarenhet av reform av statsägda företag. EU har unik erfarenhet när det gäller att kombinera ekonomisk liberalisering med gemensamma "spelregler" och har oöverträffad erfarenhet av att förena konkurrens på marknaden med tillhandahållande av allmännyttiga tjänster [8]. Genom att rekommendera utvecklingsländerna exempel som grundar sig på dess egna erfarenheter visar EU att den inte ställer andra krav på dem än på sig själv.

[8] T.ex. järnvägs-, väg- och lufttransporter, telekommunikation, posttjänster, radio och TV i allmänhetens tjänst, vattendistribution, sanitet, gas- och elleveranser osv.

13. För det tredje stödjer EG redan många program för reform av statsägda företag, genom privatisering eller på annat sätt, antigen direkt eller, vilket är mer vanligt, indirekt inom ramen för Bretton Woods-institutionernas anpassningsprogram.

14. I många frågor har det förts en allt mer omfattande dialog med Bretton Woods-institutionerna under de senaste åren. Om EG vill intensifiera diskussionerna med Bretton Woods-institutionerna om utformningen av reformerna av statsägda företag måste den emellertid först fördjupa sin egen undersökning och fastställa riktlinjer på området. I meddelandet undersöks därför vilka skäl som ligger bakom uppbyggnaden av en stor offentlig sektor i utvecklingsländerna. Det noteras att några av de viktigaste val som måste göras är politiska till sin natur. Vidare gås skälen till att reformera statsägda företag igenom och diskuteras risker och fördelar med olika slag av reformer samt föreslås riktlinjer för bra lösningar både för mottagarregeringar och givare. Dessutom innehåller det en del praktiska rekommendationer till hur EG kan öka sitt deltagande i reformprocessen, bland annat nödvändigheten av att fastställa mål för reformen, övervaka dessa och undersöka alla alternativ (inbegripet privatisering).

15. Undersökningen kommer av tydlighetsskäl att inriktas särskilt på allmännyttiga företag, men den kommer med hänsyn det stora antalet sektorer som berörs att innehålla mer allmängiltiga slutsatser som kan tillämpas mer allmänt (särskilt i den finansiella och den konkurrensutsatta sektorn). Liberalisering av jordbruket och reform av marknadsföringsorgan för grödor har inte tagits med i undersökningen, vilket inte beror på att de är oviktiga, utan på att de har för många särskilda egenskaper. Allmännyttiga företag förtjänar däremot särskild uppmärksamhet, både på grund av marknadsstrukturen (de flesta är naturliga monopol) och på grund av det faktum att tillhandahållandet av grundläggande tjänster såsom transporter, elektricitet och vatten har stor betydelse för ekonomins konkurrenskraft och på folkhälsan, och därmed även på möjligheterna att bekämpa fattigdomen. EU tillämpar principen om allmänintresse i samband med tillhandahållandet till allmänheten av detta slags tjänster på sin egen inre marknad och föreskriver även inom ett antal områden särskilda skyldigheter som skall fullgöras av alla offentliga och privata tillhandahållare av tjänster. Även om miniminormerna i utvecklingsländerna kanske är mycket annorlunda kan många av principerna ge värdefulla insikter i politikområdet.

3. Uppbyggnad av en stor offentlig sektor

16. I många utvecklingsländer härstammar fenomenet med en betydande offentlig sektor från kolonialtiden och de första åren av självständighet. I samband med avkolonialiseringen ville de politiska ledarna stärka den nationella kontrollen över ekonomin, särskilt de verksamheter som mest bidrog till att dra utländska valuta till landet. Detta ledde till nationalisering av många utländska företag under 1960- och 1970-talet och till uppköp av företag inom strategiska sektorer, t.ex. olje- och gruvsektorn, i syfte att nå inflytande över dessa företags produktions-, prissättnings- och investeringspolitik. Inrättandet av statsägda företag inom tillverkningsindustrin motiverades ofta med ersättning av importen att påskyndad industrialisering. Det förekom även att banker nationaliserades och att staten grundade nya banker, vilket antingen hade till syfte att bidra till en snabb, statligt styrd utveckling eller till att sköta sådana uppgifter som den privata sektorn ansågs ha förbisett, t.ex. att tillhandahålla jordbrukskrediter.

17. Statligt ägande var populärt även i industriländerna, särskilt Europa, precis efter andra världskriget samt under 1960- och 1970-talet, då det hade till syfte att upprätthålla sysselsättningen (särskilt i Europa). Så sent som under 1980-talet upplevde Frankrike en våg av nationaliseringar och på annat håll begärdes i ett antal fall statligt stöd till krisdrabbade industrier. Statligt ägande ansågs även vara lösningen när marknaden sviktade inom sektorer med naturliga monopol. De statsägda företagen inom dessa sektorer gavs i uppdrag att uppnå allmännyttiga mål i stället för vinst i förhoppningen om att de skulle kunna anpassa priserna, kvaliteten och produktionen till ur samhällelig synpunkt godtagbara nivåer.

18. Under 1970-talet växte kritiken mot denna modell för statlig ekonomisk styrning, särskilt i industriländerna. I utvecklingsländerna fungerade visserligen en del statsägda företag väl, men många hade allvarliga problem, vilket ledde till kraftigt negativa följder för de offentliga finanserna. De statsägda företagens dåliga lönsamhet inverkade negativt på ekonomin i dess helhet. Andra led brist på resurser till grundläggande investeringar. Otillräcklig tillgång till grundläggande tjänster inverkade negativt på konkurrenskraften och skadade särskilt de fattigaste befolkningsgrupperna. Rent politiska val rörande nivån på subventionerna till grundläggande tjänster rördes ihop med tekniska diskussioner om kvaliteten på förvaltningen av de statsägda företagen.

4. Behovet av en reform av statsägda företag

19. Om man ser till de ekonomiska kriterierna har de statsägda företagen i utvecklingsländerna ofta nått ett mycket dåligt resultat. Många företag har gått med förlust, vilket lett till betydande alternativkostnader för landets ekonomi och kraftigt negativa följder för de offentliga finanserna, genom utgifter för staten i form av direkta subventioner, övertagande av verksamhetsförluster eller rekapitaliseringskostnader som blivit nödvändiga till följd av den kontinuerliga erosionen av företagens kapitalstruktur.

20. Även enligt andra kriterier än de ekonomiska uppvisade de statsägda företagen ofta dåliga resultat. Deras förmåga att tillhandahålla varor och tjänster har ofta varit dålig. Särskilt vatten- och elförsörjningen är ofta begränsad och otillförlitlig, vilket inverkar menligt på landets konkurrensförmåga och skadar folkhälsan och ytterst få statsägda tillverkningsföretag kan hävda sig i den internationella konkurrensen [9].

[9] The politics of patronage in Africa, parastatals, privatization & private enterprise av Roger Tangri.

21. De två viktigaste faktorerna för ett företags resultat, oavsett om det är privat- eller statsägt, kan sammanfattas som stimulansåtgärder och kapacitet. Bland de faktorer som inverkat mest på statsägda företags resultat märks två viktiga aspekter av stimulansåtgärder, nämligen politisk inblandning och otydliga mål (vilka ofta tar sig uttryck i frånvaron av verkliga budgetbegränsningar). Det har dessutom funnits två viktiga begränsningar när det gäller kapaciteten, nämligen kunnande (inbegripet teknik) och medel (både till investeringar och till rörelsekapital), vilka även de begränsat dessa företags förmåga att generera resultat.

22. Politiken spelade en viktig roll i samband med utbyggnaden av den offentliga sektorn i utvecklingsländerna och ligger till grund för förvaltningsproblemen. Den politiska inblandningen i de statsägda företagens förvaltning har varit betydande, framför allt på områdena investeringar, anbudsförfaranden, prissättning, sysselsättningsnivåer och tjänstetillsättningar. Det finns många exempel på fall då allmännyttiga företag hindrats, främst på grund av politiska överväganden, från att höja sina avgifter till en nivå som täcker marginalkostnaderna, utan att det förelegat något uttryckligt politiskt beslut om nivån och omfattningen av denna dolda subvention. Ett annat vanligt förekommande problem har varit kraftig överbemanning, vilken ofta berott på politiska gunstlingssystem.

23. De ekonomiska och kapacitetsmässiga begränsningarna bidrog även i betydande utsträckning till att det förekom förvaltningsmässiga brister och till det dåliga resultatet för många av de statsägda företagen. Inverkan av alla dessa problem förstärktes dessutom av att det inte förekom någon konkurrens, särskilt i de mindre utvecklade länderna där lagstiftningen och rättsstaten är svagare. Avsaknaden av en lämplig rättslig ram har försvårat för dessa länder att anskaffa de utländska och lokala resurser som hade gjort det möjligt för dem att upprätthålla en tillräcklig investeringsnivå.

24. Detta betyder inte nödvändigtvis att de statsägda företagen är vanskötta. Inte heller är de ensamma om sina problem. Även den privata sektorn i de flesta utvecklingsländerna har visat sig vara mottaglig för politisk inblandning (även om inflytandet utövades på ett mer direkt sätt när det gäller de statsägda företagen). Även i den privata sektorn har företag haft styrnings- och ledningsproblem som lett till att deras konkurrenskraft gradvis allmänt försämrats totalt sett. Det är emellertid problemen när det gäller förvaltningen inom den offentliga sektorn i utvecklingsländerna som har kommit att dominera debatten. Reformen av de statsägda företagen blev en prioriterad fråga efter skuldkrisen på 1980-talet, men eftersom intresset emellertid snarare riktades mot medlen, vanligen ändrade ägandeförhållanden, än mot ändamålet, nämligen att minska underskotten i de offentliga finanserna, höja kvaliteten på produktionen eller sänka produktionskostnaderna, skapa arbetstillfällen och till och med ekonomisk tillväxt, förlorades de viktigaste politiska frågorna, såsom storleken på och fördelningen av subventionerna, allt för ofta ur sikte i "tekniska" diskussioner om företagens ägandestruktur [10].

[10] Exploration of the Impact of Privatisation: Overview and Case Studies av Oxford Analytica.

5. Olika reformalternativen inom den offentliga sektorn

25. Både i industriländerna och i utvecklingsländerna har lösningen på dessa problem vanligen varit marknadsliberalisering och ändrade ägandeförhållanden. Det kan vara svårt att skilja på verkningarna av dessa båda faktorer, eftersom ändringar av ägandeförhållandena oftast åtföljs av prisliberalisering eller undanröjande av de hinder som finns för de privata konkurrenternas marknadstillträde. I flera fall har emellertid privatisering utan åtföljande liberalisering gett blandade resultat för företagen. I detta meddelande kommer emellertid tyngdpunkten huvudsakligen att ligga på frågan om reformen av statsägda företag, målen för reformen och de alternativ som regeringarna har att välja på när det gäller att uppnå dessa mål.

26. Många regeringar föredrog att införa en marknadsmässig inriktning av verksamheten, dvs. att underkasta driften av de statsägda företagen marknadsekonomiska principer för företagsledning genom en rad olika avtalsmässiga former, strikta budgetbegränsningar och, om möjligt, konkurrens, samtidigt som staten kvarstår som ägare. Syftet med denna lösning var att tillvarata fördelarna med ett privat ägande utan att förlora de offentliga tillgångarna.

Reform av vattensektorn i Burkina Faso: en lyckad marknadsmässig inriktning av verksamheten.

Under 1990-talet genomgick den nationella vattenleverantören ONEA en genomgripande omstrukturering, både tekniskt och ledningsmässigt, vilken även omfattade en uppdelning av vattenförsörjningen i två delar, en till landsbygden och en till tätorterna. Detta skedde i syfte att göra det allmännyttiga företaget ekonomiskt lönsamt och förbättra tillgången till vatten och sanitet i låginkomstområden och detta till ett överkomligt pris. Regeringen fastställde tydliga mål för reformen i en rad policydokument och satte tidsfrister för den. I slutet av processen, närmare bestämt 1999, hade ONEA uppnått en kostnadstäckninggrad på 95 % och att mellan 80 och 85 % av befolkningen hade tillgång till rent vatten, oavsett inkomst, vilket är bättre än på de flesta håll i Afrika.

Tillförlitligt tillhandahållande av tjänsten till överkomliga priser åstadkoms genom högre taxor för storkonsumenter i syfte att korssubventionera de sociala taxorna för konsumtion för överlevnadsbehov, och detta gjorde att inkomsterna kunde täcka drifts- och kapitalkostnaderna. Förbättrad tillgång till vatten åstadkoms huvudsakligen genom att man anslöt befintliga småskaliga system till nätet och placerade kiosker som drevs på kommersiell basis i informella bosättningar. Detta möjliggjorde en minimiservice till priser som var överkomliga för alla och löste problemet med ambulerande försäljare som inte omfattades av några bestämmelser. Kvaliteten förbättrades genom regeringens investeringsprogram och subventioner till sanitet.

Det förekom starka krav på privatisering, men reformen inom den offentliga sektorn var ändå framgångsrik till följd av ett starkt politiskt åtagande från Burkina Fasos regering, stöd från vissa av EU:s medlemsstater och tekniskt och ekonomiskt bistånd från hela givarsamfundet.

27. Bland de alternativ som står till buds när det gäller förvaltningsreformer inom den offentliga sektorn märks även prisliberalisering, avskaffande av hinder för privata konkurrenter att komma in på marknaden, införande av resultatavtal, ökad självständighet för arbetsledningen i statsägda företag att fastställa priser, anställa och avskeda personal och fatta beslut om investeringar. I syfte att förbättra den interna effektiviteten har det gjorts marknadsundersökningar av vissa funktioner för att säkerställa att de utgör ett prisvärt alternativ till en privat lösning. I många fall har dock regeringens bristande förmåga att förvalta dessa mekanismer utgjort en begränsning.

28. Det hävdas å andra sidan ofta att statsägda företag fortfarande är sårbara när det gäller politisk inblandning i beslutsfattandet och har svag finansiell disciplin (delvis beroende på lån från statsägda banker eller banker som står under politiskt inflytande) [11]. Denna inblandning förekommer även i samband med personalfrågor. Många tillsättningar av högre chefer har skett på grundval av politiska förbindelser. Reformen av de statsägda företagen inom den offentliga sektorn ledde ibland inte till någon nämnvärd förbättring av de offentliga finanserna i en situation som präglas av minskat internationellt stöd. I sådana fall leder en privatisering av statsägda företag dels till en avpolitisering av de ekonomiska besluten, ett stopp för den vanskötsel och korruption som uppfattas som inneboende i de statsägda företagen och dels till ökad produktivitet, förbättrade statfinanser, förbättrat tillhandahållande av tjänster och ökad lönsamhet. Det finns många olika skäl till att bilaterala och multilaterala givare uppmanade utvecklingsländernas regeringar att privatisera, utan att man för den skull beaktat målen härför.

[11] Roger Tangri, a.a.

29. Den säregna marknadsstrukturen för de allmännyttiga företagen (t.ex. naturliga monopol, stora icke återvinningsbara kostnader (sunk costs)) har mer nyligen gett upphov till en annan reformvariant, offentlig-privata partnerskap, vilket innebär att driften övertas av privata tillhandahållare samtidigt som staten behåller (majoritets-) ägandet. Avtalen kan vara utformade på många olika sätt, både när det gäller varaktighet och skyldigheter för parterna, och har vanligen till syfte att införa konkurrens för marknaden och inte på marknaden. En närmare beskrivning av offentlig-privata partnerskap finns i avsnitt 7 och i avsnitt 8 diskuteras en rad frågor som de allmännyttiga företagens särskilda egenskaper ger upphov till. Det är dock för tidigt att göra en bedömning av hur effektiva dessa nya instrument är med hänsyn till att många av dem fortfarande är under utveckling.

30. Det faktum att en del privatiserade företag (särskilt allmännyttiga företag) i i-länderna uppvisat dåliga resultat, både ekonomiskt, driftstmässigt och säkerhetsmässigt den senaste tiden har lett till försök med andra ägandeformer, t.ex. genom att bilda en form av ömsesidiga bolag finansierade med obligationslån i stället för aktier. Denna ägandeform innebär att tillgångarna innehas av ett icke vinstdrivande företag som finansieras av obligationer i stället för aktier och att all eventuell vinst återinvesteras i företaget. Företaget kontrolleras vanligen av berörda aktörer, t.ex. användarna av tjänsten, lokalsamhället, den nationella regeringen, företagets anställda och ofta även företrädare för den privata sektorn. Fördelen är att företaget drivs på marknadsmässiga villkor, utan att ägas av privata aktieägare, och samtidigt är allmännyttigt. Det är ännu inte klart om detta är en gångbar lösning i utvecklingsländerna, eftersom den förutsätter att det finns lämpliga rättsliga, administrativa och ekonomiska infrastrukturer, kunder som kan betala och tillräckliga stimulansåtgärder för effektiv förvaltning och skydd mot övertagande. Med hänsyn till den ringa erfarenhet man har av denna ägandeform beskrivs den inte närmare i detta meddelande. Den verkar emellertid vara värd att undersökas mer än vad som varit fallet hittills.

6. privatiseringsresultat - Framgångar och misslyckanden

31. Även om det inte finns några exakta uppgifter visar det empiriska materialet på en ökning av antalet privatiseringar i utvecklingsländerna. Intäkterna härav ökade framförallt under 1990-talet och 1999 var de fyra gånger högre än 1990, vilket följde på en topp 1997 då de var sex gånger högre.

Diagram 1. Privatiseringsintäkterna i utvecklingsländerna 1990-2001

>Hänvisning till>

32. De senaste åren har det förekommit många undersökningar och rapporter om privatiseringens resultat. Av den ymniga litteratur som finns på området kan man dra blandade slutsatser.

33. Det empiriska materialet från vissa sektorer inom näringslivet bekräftar att man uppnår betydande effektivitetsvinster om man genomför både privatisering och marknadsliberalisering [12]. Det råder enighet om att företagens lönsamhet, produktivitet och produktion ökar väsentligt efter en reform. Företagen gör ibland nya investeringar för att modernisera sin utrustning [13]. Dessa vinster uppstår främst i hög- och medelinkomstländer, under det att låginkomstländer uppvisar mer blandade resultat. I t.ex. Afrika söder om Sahara och i övergångsekonomier i det f.d. Sovjetunionen har privatisering och liberalisering dock inte alltid gett förväntat resultat när det gäller effektiviteten. I dessa fall förefaller de begränsade framgångarna ha berott på ineffektiva offentliga förvaltningar, bräckliga rättssystem, svag lagstiftningsförmåga och outvecklade finansmarknader.

[12] Birdsall N. och Nellis J. (2002). Winners and Losers: Assessing the distributional impact of privatisation. WP n.6 Center for Global Development; Kikeri S. och Nellis J. (2002) a.a.

[13] Avyttringen av en polsk cementfabrik i mitten av 1990-talet med en kontraktsenlig skyldighet för de nya ägarna att investera i utvecklingen av dessa är ett exempel härpå.

Exempel på privatiseringar med positiva verkningar [14]

[14] From Privatisation in Africa av Oliver Campbell White och Anita Bhatia.

Privatisering kan inverka positivt på ett företags ekonomiska resultat. I Kenya ökade vinsten för Housing Finance Company, som privatiserades 1992, med mer än 100 % mellan 1992 och 1993. Företag har även kunnat diversifiera sina produktlinjer och modernisera och återuppbygga sina anläggningar tack vare att de privatiserats. Shell International i Uganda uppger att privatiseringen har gjort det möjligt för företaget att inrikta sig på sin kärnverksamhet och lägga ut annan verksamhet, t.ex. restaurang- och trädgårdstjänster, på entreprenad. Investeringarna översteg kraftigt det krav som anges i privatiseringsavtalet, nämligen att investera 10 miljoner US-dollar under tre år. På knappt två år investerades 13 miljoner US-dollar i nya och återuppbyggda bensinstationer.

Förändringar i ledningen och nya investeringar i samband med privatisering har lett till förbättrade resultat. I Ghana ledde Lever Internationals förvärv av en majoritetspost i Unilever Ghana Limited (en ökning av innehavet från 45 till 70 %) till betydande ändringar i företaget. Det gav investerarna den flexibilitet de behöver med avseende på frågor om strategisk planering, kapitalinvesteringar, företagssammanslagningar och företagsförvärv. De kapitalinvesteringar som gjorts har lett till att företaget kunnat minska sina kostnader per enhet och öka sin produktion med 50 %, utan att öka energiförbrukningen.

34. Reformen av finanssektorn förtjänar närmare uppmärksamhet, eftersom ett konkurrenskraftigt banksystem med marknadsmässig inriktning på verksamheten inte enbart är viktigt i sig, utan även kan bidra till ett mer lyckat resultat av reformen av de statsägda företagen inom alla sektorer. Avyttringen av banker har lett till betydande besparingar (t.ex. i Argentina) och i övergångsekonomier som Estland, Polen och Ungern har privatiseringen gett bättre resultat till följd av att bankväsendet omstrukturerats i början av övergången. Statsägda banker tenderar att utgöra ett hinder för verksamheten på börsen, har ofta höga administrativa kostnader i förhållande till intäkterna och lånar framför allt ut till andra statsägda företag, varvid de ger dessa "mjuka" budgetbegränsningar. I Chile (1970-talet), Mexiko (1990-talet) och Sydostasien (slutet av 1990-talet) åtföljdes privatiseringen av bankväsendet emellertid av en djup finanskris till följd av en svag rättslig ram och brist på förfaranden för övervakning och kontroll av efterlevnaden av denna.

35. Vilka resultat som uppnåtts genom privatisering varierar enormt beroende på land, sektor och försäljningsprocess, men det finns tecken på att privatisering snarare lett till förbättrad effektivitet än till ökad rättvisa. Många statsägda företag var överbemannade och nedskärningarna fick betydande verkningar för inkomstfördelningen. Avgångsvederlag var i de fall de betalades ut dyra, men utan dem hade många f.d. anställda drivits till fattigdom. Det finns inga säkra tecken på att privatisering leder till tillväxt i ekonomin överlag och nyligen genomförda undersökningar tyder på att otillräcklig lagstiftning och avsaknad av en bred institutionell reform kan ha undergrävt privatiseringens positiva verkningar på tillväxten [15]. Skatteintäkter och det faktum att man upphörde med subventioner till företag som gick med stora förluster bidrog väsentligt till att minska underskotten i de offentliga finanserna i utvecklingsländerna. Det finns emellertid fortfarande utrymme för förbättringar, eftersom intäkterna ofta varit mycket lägre än förväntat på grund av bland annat betalningsförseningar, bristande insyn och begränsad kapacitet hos regeringarna att övervaka kontrakt och se till att de efterlevs.

[15] Sachs J. (2000). The gains of privatisation in transition economies: is change of ownership enough?. CAER Discussion Paper 63, Harvard.

Zambia Consolidated Copper Mines (ZCCM) : den sorgliga historien om en reformprocess som slog fel

ZCCM var med sina jordbruksföretag, skolor och sjukhus mer än bara ett företag. Det svarade för mer än 10 % av Zambias BNP och vid en viss tidpunkt även för 90 % av den totala exporten och 70 % av valutaintäkterna. Efter nationaliseringen 1972 ledde brist på underhåll och återinvesteringar samt utbredd vanskötsel till att ZCCM:s kopparproduktion minskade, från en topp på 720 000 ton 1969 till strax över 286 000 ton 1999. Vid privatiseringstillfället förlorade företaget 1-1,5 miljoner US-dollar om dagen (9 % av BNP för 2000) och dess totala skuldsättning uppgick till 1 miljard US-dollar.

Genom privatiseringslagen överfördes ansvaret för alla avyttringar till Zambias privatiseringsbyrå som redan bevisat att den var i stånd att utföra dessa uppgifter på ett ärligt och öppet sätt. Privatiseringen av ZCCM genomfördes däremot utan insyn av en särskild förhandlingskommitté som tillsatts av presidenten och i en skur av påståenden om korruption och utförsäljning av tillgångar. Förmånliga erbjudanden avvisades och processen drog ut över flera år, under det att finanskrisen i Asien ledde till ett kraftigt fall i kopparpriserna. Potentiella köpare förlorade antingen intresset eller försökte omförhandla sina uppgörelser.

Först år 2000 slutfördes avyttringen, efter det att Världsbanken hållit inne en kredit på 530 miljoner US-dollar till dess att ZCCM sålts. Många analytiker hävdade att erbjudandet var mycket ogynnsamt i förhållande till det bud som Kafue-konsortiet lämnade i juni 1997, särskilt när de förmåner som erbjöds Anglo beaktas (sänkt företagsskatt, tjugoårig befrielse från vinstskatt och lägre eltaxa). Denna förhållandevis generösa behandling hindrade emellertid inte Anglo från att fatta beslut om nedläggning av verksamheten i Zambia 2002, efter att ha lagt ut mer än 350 miljoner US-dollar. Detta ställde regeringen inför den vanskliga uppgiften att hitta någon annan för att driva verksamheten.

36. Den vanligast förekommande kritiken mot privatiseringsprocesser är att de sker utan insyn. Offentliga tillgångar överförs till privata händer utan konkurrens, vilket understödjer politiska gunstlingssystem. Detta leder till misstankar om korruption. Bristande insyn och därav följande korruption leder dessutom ofta till att privatiseringen ger lägre intäkter. Den ryska privatiseringsmetoden "lån till aktier" [16] som tillämpades mellan 1995 och 1997 är ett gott exempel härpå. Privatiseringen av kopparbrytningen i Zambia är ytterligare ett exempel på hur brist på insyn och en ogynnsam marknad kan leda till en kraftig minskning av avyttringsintäkterna (se exemplet i rutan ovan).

[16] Sachs J. (2000). The gains of privatisation in transition economies: is change of ownership enough?. CAER Discussion Paper 63, Harvard.

37. Försäljningsintäkterna kan även minska till följd av att det inte förekommer någon verklig konkurrens i samband med budgivningen eller att regeringen har en svag förhandlingsposition. När det gäller viktiga sektorer som nätverksamheter gör de investeringar och det tekniska kunnande som krävs av den privata tillhandahållaren av tjänsten att endast ett begränsat antal företag kan delta i budgivningen. Sannolikheten för kartellbildningar är således mycket hög. Lokala företag spelar en mycket liten roll i sådana reformer av statsägda företag. Begränsningar i kapaciteten gör dessutom att regeringar inte kan genomföra komplexa värderingar för att prissätta statsägda företag eller genomföra urvals- och förhandlingsetapperna på ett tillfredsställande sätt. Detta leder ofta till felaktig prissättning och ogynnsamma försäljningsvillkor.

SENELEC: två misslyckade privatiseringsförsök

Det har gjorts två misslyckade försök att privatisera det senegalesiska elföretaget SENELEC.

Det första försöket gjordes i mars 1999 då ett konsortium köpte 34 % av aktierna i SENELEC med kontraktsenliga skyldigheter som omfattade service- och investeringsnivåer. Arton månader efter övertagandet beslutade emellertid den senegalesiska regeringen att avbryta kontraktet, vilket ledde till en överenskommelse i januari 2001 som innebar att regeringen återköpte alla aktier som innehades av konsortiet. Regeringen krävde ett mer omfattande investeringsprogram och anklagade konsortiet för att inte ha fullföljt sina investeringsskyldigheter, under det att konsortiet ansåg att SENELEC hade visat sig vara i sämre skick än vad de fått uppgift om.

Ett andra privatiseringsförsök gjordes i juli 2001. Det beslutades att 51 % av aktierna skulle tilldelas en "strategisk partner" genom köp av befintliga aktier och en ökning av kapitalet i syfte att frigöra medel för investeringar och öka företagets möjligheter till ytterligare lånefinansiering. Dessutom skulle investeringsskyldigheten närmare fastställas. Även denna process misslyckades. Två bud lämnades, men inget av dem fullföljdes. Regeringen går nu på nytt igenom privatiseringsalternativen.

38. Privatisering kan även misslyckas om det inte finns en lämplig rättslig ram. Detta är särskilt viktigt i sektorer där det är praktiskt taget omöjligt att införa konkurrens och där det finns risk för att övergången från ett offentligt monopol till ett privat monopol får allvarliga följder för den sociala välfärden. I utvecklingsländerna sammanhänger ofta avsaknaden av lämplig lagstiftning med ett tryck på att sälja de statsägda företagen så snabbt som möjligt i syfte att frigöra resurser för att minska underskottet i de offentliga finanserna eller uppfylla givarnas villkor, samt med brist på de tekniska och ekonomiska resurser som krävs för detta ändamål. Den kan även sammanhänga med det faktum att det är mycket lönsammare att avyttra ett oreglerat monopol. Detta leder till att det är mycket svårt att i efterhand genomföra lagar för att säkerställa konkurrens eller för att kontrollera monopolsituationer.

39. I samband med många privatiseringsprocesser har dessutom övervakningmekanismerna varit otillräckliga under och efter överföringen av offentliga företag till privat ägo. Tydliga kontrakt med efterföljande övervakning och kontroll av efterlevnaden sker på ett sätt som är öppet för insyn, är av avgörande betydelse för att finna lösningar, övervaka och rapportera om hur smidigt företagen fungerar, se till att de nya privata ägarna uppfyller sina åtaganden och att staten uppfyller sina skyldigheter gentemot lokalsamhället och alla eventuella friställda anställda.

7. Offentlig-privata partnerskap: ett alternativ till direkt utförsäljning av offentliga tillgångar

40. De svårigheter som uppstått i samband med privatiseringsprocesser i utvecklingsländerna har ofta sinkat genomförandet av hela program och fått givarsamfundet att överväga alternativ till ren avyttring i samband med deras stöd till reformer inom den offentliga sektorn. Offentlig-privata partnerskap, som innebär att statsägda företag tillförs privata medel och expertkunnande, är ett sådan alternativ.

>Plats för tabell>

41. Ett offentligt-privat partnerskap är i grunden ett kontrakt mellan en privat investerare och staten rörande tillhandahållandet av en tjänst. Det finns olika slags kontrakt (några exempel anges i tabellen ovan) [17]. I utbyte mot tillhandahållandet av tjänsten erhåller det privata företaget ersättningar, rättigheter eller intäkter beroende på vilket slags avtal det rör sig om.

[17] Källa: Afrikanska utvecklingsbanken 2002.

42. Det är värt att notera att var och en av dessa former kan inriktas på en rad olika mål. Valet är politiskt, men begränsas naturligtvis av faktorer såsom t.ex. vilka resurser som finns tillgängliga och annat. Tyngdpunkten kan således ligga på tillgång, överkomliga priser, kvalitet, maximala inkomster för statskassan, upprätthållande av sysselsättningen eller någon annan prioriterad inriktning. Det viktiga är att målen noga fastställs i kontraktet och att efterlevnaden av dem övervakas. Idealiskt bör det vara insyn i hur hög subventionsnivån är, så att de politiska val som sammanhänger med de olika subventionerna, - den avgörande frågan om vem som får subventioner och hur stora subventionerna är - uttryckligen kan behandlas.

43. Investeringarna i privata infrastrukturprojekt låg ursprungligen på en relativt låg nivå i början av 1990-talet och nådde därefter upp till en högsta nivå av 123,3 miljarder US-dollar 1997, för att därefter sjunka under 1998 och 1999 till följd av kriser på tillväxtmarknaderna, varefter de återigen började stiga 2000 (se diagram 2).

>Hänvisning till>

44. År 2000 hade omkring 154 utvecklingsländer ingått detta slags kontrakt i syfte att utveckla sin infrastruktur. Mellan 1990 och 1998 hade offentlig-privata partnerskap till ett sammanlagt värde av ungefär 496 miljarder US-dollar ingåtts. Detta belopp fördelade sig enligt följande: Afrika 14 miljarder US-dollar, Latinamerika och Västindien 237 miljarder US-dollar, Ostasien och Stillahavsområdet 147 miljarder US-dollar och Sydasien 38 miljarder US-dollar.

45. De flesta investeringarna avsåg telekommunikationer och under perioden 1990-2000 uppgick dessa till 292 miljarder US-dollar. Elektricitet svarade för 197 miljarder US-dollar, transporter 125 miljarder US-dollar, vatten och avlopp till 37 miljarder US-dollar och överföring och distribution av naturgas till 33 miljarder US-dollar.

46. Offentlig-privata partnerskap har i allt mer ökad utsträckning utsatts för politisk kritik, delvis beroende på att de innebär att staten förlorar kontroll till multinationella företag när det gäller förvaltningen av grundläggande tjänster, delvis beroende på att utländska multinationella företag driver grundläggande tjänster och delvis på grund av att en reform ofta medför förlust av arbetstillfällen. Processen med ingående av kontrakt har mött samma kritik som privatiseringen, särskilt när det gäller frågan om insyn och risken för korruption.

47. Att utveckla den lokala privata sektorn/företagssektorn är ett viktigt mål för samarbetet, särskilt för den ekonomiska tillväxten. Den privata sektorn kan även vara av stor betydelse i samband med tillhandahållandet av offentliga tjänster, beroende på vilka nationella ordningar som finns och de möjligheter staten medger. Det faktum att marknaden inte alltid fungerar betyder att det fortfarande finns ett betydande utrymme för offentliga insatser på detta område. Allmännyttiga företag är såsom nämnts ovan kanske den vanligaste formen av offentlig-privata partnerskap. De uppvisar ett antal särskilda egenskaper [18], oavsett ägandeförhållanden, och bör därför undersökas mer ingående.

[18] Särskilt deras inverkan på de offentliga finanserna, deras marknadsstruktur (ofta ett naturligt monopol) och deras direkta inverkan på fattigdomen. De utgör även en betydande del av de statsägda företag som var kvar efter tidigare reformer.

8. Allmännyttiga företag

48. Allmännyttiga företag är en undergrupp i den bredare kategorin tjänster av allmänt ekonomisk intresse. Detta meddelande är inriktat på den undergrupp som är av störst betydelse för utvecklingen, vilket alltid omfattar vattenförsörjning och sanitet, grundläggande transportinfrastruktur och i allmänhet även elektricitet och posttjänster. I nästa alla utvecklingsländer faller även telekommunikationer inom denna kategori, och i de flesta fall ingår även en del offentliga transporttjänster. Målsättningen att nå ut till alla, vilken gäller inom EU, är ofta ouppnåelig på kort och medellång sikt i många utvecklingsländer.

49. Europeiska unionen intar en neutral hållning när det gäller ägandeförhållandena i allmännyttiga företag och erkänner att det kan finnas ett allmänt intresse av att dessa företag ser till att grundläggande tjänster finns tillgängliga för alla. Begreppet universell tjänst avser en uppsättning krav som i allmänhetens intresse måste uppfyllas, vilka säkerställer att alla har tillgång till vissa grundläggande tjänster av hög kvalitet till priser de kan betala när det gäller industrier där dessa tjänster tillhandahålls genom ett nätverk [19]. I utvecklingsländerna är det särskilt viktigt att lösa frågor rörande tillgång, överkomliga priser och kvalitet, eftersom de befintliga nätverken har en ytterligt begränsad räckvidd, marknaderna i vissa områden (t.ex. landsbygden) och vissa sektorer (t.ex. sanitet) har låg potential och låg mognadsgrad och tjänsterna är av låg kvalitet, särskilt i låginkomstområden. Följaktligen förväntas reformen få en långtgående verkningar för fattigdomen.

[19] Tjänster i allmänhetens intresse i Europa. Meddelande från kommissionen, EGT C 281, 26.9.1996, s. 3.

50. Begreppet grundläggande behov har tolkats på olika sätt i utvecklingslitteraturen på och på ytterligare sätt i debatten om allmännyttiga tjänster i EU. På samma sätt har tillgång använts i utvecklingslitteraturen för att beskriva en rad fenomen som det görs åtskillnad på i debatten om offentliga tjänster (tillgång, täckning osv.), under det att kvalitet även omfattar frågor om avsaknad på eller avbrott i tillhandahållandet av tjänster samt den tekniska användningen av termen i debatten om offentliga tjänster.

Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i EU

Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är en av grundstenarna i den europeiska samhällsmodellen och i den nya artikel 16 i EG-fördraget bekräftas att dessa utgör en del av unionens gemensamma värderingar. Staten anser att tillhandahållandet av detta slags tjänster (t.ex. vatten- och elförsörjning, post tjänster) till befolkningen är en nödvändighet.

Det står staterna fritt att välja om de vill tillhandahålla dessa tjänster själva eller om de vill överlåta detta till en privat aktör.

När inte marknadskrafterna räcker till för att säkerställa en tillfredsställande tillgång på dessa tjänster kan staten fastställa en uppsättning specifika krav som i allmänhetens intresse måste uppfyllas, vilka huvudsakligen avser tillgång, överkomliga priser och kvalitet. Uppfyllandet av dessa krav kan leda till att privata eller offentliga aktörer beviljas ensamrätt och till kompensation för förluster som uppstår i samband med tillhandahållandet av dessa tjänster (dock endast upp till ett visst tak för att undvika en snedvridning av handeln och konkurrensen).

I centrum för denna politik står de europeiska medborgarnas intressen, eftersom dessa har rätt att förvänta sig tjänster av hög kvalitet till överkomliga priser.

51. Det har funnits farhågor om att reformer i allmännyttiga företag som drivs av staten kan leda till höjda taxor och anslutningsavgifter, vilket innebär en försämring av villkoren för låginkomsthushållen. Oavsett om det finns någon grund för dessa farhågor är det viktigt att man inser att låginkomsthushållen i utvecklingsländerna oftast inte betjänats på ett tillfredsställande sätt av de allmännyttiga företag som drivs av staten. Oftast har det stora flertalet av de fattiga överhuvudtaget inte tillgång till de befintliga subventionerade eller priskontrollerade tjänsterna, utan måste betala mycket högre priser (ofta betydligt högre än till och med de osubventionerade priserna till befintliga kunder) för "informella" leveranser av tvivelaktig kvalitet. Priser som inte är tillräckliga för att täcka kostnaderna och en eftergiven hållning gentemot kunder som inte betalar har dessutom ofta bidragit till att undergräva de allmännyttiga företagens förmåga bygga ut sina nätverk och upprätthålla en godtagbar kvalitet på sina tjänster. Inom vatten- och avloppssektorn är det väldokumenterat att denna sorts situationer lett till spridning av vattenburna sjukdomar [20], under det att elektriska bränder orsakade av olagliga anslutningar är vanliga i låginkomsthushåll i utvecklingsländerna.

[20] T.ex. Ghana, se Vaz L. och Jha P. (2001). Note on the Health Impact of Water and Sanitation Services. CMH Working Paper Series n. WG5:23. Världshälsoorganisationen.

52. När det gäller allmännyttiga företag har offentlig-privata partnerskap hittills bidragit till att minska den ekonomiska belastningen för de statsägda förlustföretagen. Mellan 1990 och 1998 uppgick investeringarna i offentlig-privata partnerskap till sammanlagt närmare 500 miljarder US-dollar.

53. Privatiseringen av statsägda företag har lett till blandade resultat när det gäller tillgången till vatten- och eltjänster. Bland de positiva exemplen kan nämnas elprivatiseringen i Chile och Guatemala och vattenprivatiseringen i Elfenbenskusten, Bolivia (La Paz) och Filippinerna (Manila). Vattenprivatiseringen i Guinea, Argentina (Buenos Aires) och Bolivia (Cochabamba) ledde emellertid inte till en väsentlig ökning av antalet anslutningar, huvudsakligen beroende på extremt höga anslutningsavgifter. Särskilt på telekommunikationsområdet har tillgången förbättrats. Expansionen när det gäller tillhandahållandet av tjänster har varit betydande i t.ex. vissa afrikanska och latinamerikanska länder. I detta fall är det införandet av konkurrens, vilket skett tack vare mobil teknik, som förefaller att ha varit en avgörande faktor. Inom alla sektorer varierar tillgången i allmänhet väsentligt mellan tätort, landsbygd och förort.

Offentlig-privata partnerskap för vattenförsörjningen i Bolivia: historien om två städer

Den bolivianska staten beviljade 1997 en trettioårig koncession för privat tillhandahållande av vatten och sanitet i La Paz och El Alto. Anbuden bedömdes på grundval av hur många nya anslutningar de erbjöd till ett förutfastställt pris. Avtalsparten förpliktigade sig att säkerställa nästan 100 % täckning när det gäller vatten och 90 % när det gäller avlopp. Ytterligare stöd i form av mikrofinansiering och lokalbefolkningens arbete bidrog till att dessa nivåer kunde uppnås. Dessutom var korssubventioneringen betydande och de inhemska avgifterna hade satts till en nivå motsvarande hälften av kostnaderna för tillhandahållandet.

I Cochabamba däremot privatiserades vattenbolaget utan konkurrens. De nya ägarna beslutade att hämta vattnet på ett annat sätt än vad som planerats av det allmännyttiga företaget. De tredubblade taxorna utan att göra något åt kvaliteten eller förbättra låginkomsthushållens tillgång på vatten. Efter protester från allmänheten nationaliserades företaget på nytt och kommunen fick i uppdrag att driva verksamheten.

54. Överkomliga priser för tjänster är i slutänden ett politiskt beslut, eftersom regeringarna kan besluta om nivån på de subventioner de ämnar bevilja med beaktande av andra åtaganden inom ramen för resurserna. Det stämmer vanligen att taxorna stiger efter en reform, eftersom priserna inte tidigare täckt kostnaderna. Detta var fallet till exempel i Peru, Argentina, Bolivia och Guinea. Det kan emellertid också hända att kostnadsminskningar till följd av ökad effektivitet leder till lägre taxor för konsumenterna, vilket skedde inom vattensektorn i Elfenbenskusten, elsektorn i Chile och telekommunikationssektorn i Förenade kungariket. De bästa resultaten när det gäller överkomliga priser har nåtts inom de sektorer där man kunnat införa ett visst mått av konkurrens, såsom elframställning och telekommunikation.

55. Tjänsternas kvalitet förbättras i allmänhet efter en reform, vilket framgår av en rad exempel bland olika allmännyttiga företag och olika länder. Att frångå den extremt låga kvalitet på tjänsterna som kännetecknar många statsägda företag är en viktig fördel, särskilt inom sektorer där folkhälsan äventyras. Behovet av att höja kvaliteten kvarstår dock även efter reformen. På marknader där fri konkurrens råder är det kanske inte nödvändigt att lagstifta om kvaliteten på tjänsterna, men inom sektorer där det finns ett naturligt monopol har det visat sig att tillhandahållarna ofta levererar en låg kvalitetsnivå i förhållande till priset (särskilt inom sektorer med låg priselasticitet, såsom vatten- och elsektorerna).

Telekommunikation i Marocko: ett lönsamt offentligt-privat partnerskap i form av en koncession

År 1999 tilldelades Médi Telecom, ett konsortium bestående av spanska Telefónica, Portugal Telecom och marockanska investerare, av Marocko en 15-årig koncession på mobiltelefoni för 1,1 miljarder US-dollar. Regeringen använde inkomsten, som utgjorde hälften av landets totala årliga kapitalinflöde, till att återbetala ca 6 % av landets skuld och till nya investeringar inom den offentliga sektorn. (Källa: Afrikanska utvecklingsbanken) Detta exempel visar vilka positiv verkningar utländska direktinvesteringar kan ha när det gäller att förbättra kvaliteten på tjänster och det ekonomiska utfallet i utvecklingsländerna och att anskaffa lokala och regionala finansiella medel.

56. Hur omfattande och utbredda dessa verkningar blir beror på tre huvudfaktorer: konkurrensen, den rättsliga ramen och mekanismerna för övervakning och för kontroll av att reglerna efterlevs.

57. Införandet av konkurrens har lett till positiva resultat i form av lägre priser på, förbättrad tillgång till tjänsteutbudet och högre kvalitet på tjänsterna (vilket framgått av reformerna av telekommunikationssektorn i flera länder), och dessa resultat kommer konsumenterna till del. Man bör dock ha i åtanke att tekniska begränsningar utgör ett hinder för konkurrensen i de flesta infrastruktursektorer, särskilt sektorerna för eldistribution, vattenförsörjning och avlopp.

58. En sund rättslig ram är en absolut nödvändighet. I de fall då konkurrens inte är möjlig fungerar lagstiftningen som ersättning för en fri marknad och iklär sig vissa av de funktioner som konkurrenterna normalt fyller i förhållande till tjänsteleverantörens monopol. Det finns givetvis fler än ett sätt att lagstifta om allmännyttiga företag, och resultaten beror på vilken ram man valt.

59. Inom vatten- och elsektorerna finns det bevis för att de fattiga ofta förlorar på reformen om reformavtalet inte utformas noggrant. Däremot kan reformen ha en positiv inverkan på tillhandahållandet av tjänster om villkor rörande fattigdomsbekämpning integreras i avtalet. I fråga om vattenförsörjning i Bolivia (La Paz) förbättrades tillgången till tjänsteutbudet genom att det i avtalet med en privat investerare angavs ett mål för antalet nya anslutningar. I både Guatemala och Bolivia investerades nettoinkomsten av försäljningen av elbolagen i utvidgning av nätet. I Chile kunde regeringen genom riktade subventionsordningar mildra effekterna av de höjda taxorna och förbättra tjänsteleverantörens intresse för kunder med låg inkomst. I de fall då sådana villkor ställdes minskade ofta nyttan av reformen för de offentliga finanserna till följd av de höga genomförandekostnaderna eller de låga priser som erbjöds av den nya ledningen. Det är således svårt att undgå att göra en avvägning mellan höjda inkomster för den offentliga sektorn och konsumentskyddet. Valet är i slutändan alltid en politisk fråga.

60. Mekanismerna för övervakning och kontroll av reglernas efterlevnad efter reformen är också mycket viktiga. Det finns få uppgifter om hur väl ledningen för de nya företagen har uppfyllt sina åtaganden rörande investeringar, arbetsförhållanden eller tillhandahållandet av tjänster. Det verkar inte heller som om regeringarna i någon nämnvärd utsträckning övervakar verkningarna av privatiseringen eller offentlig-privata partnerskap: de flesta rapporter om detta har utarbetats av universitet, givare eller det civila samhället. De viktigaste orsakerna till denna brist på övervakning är en svag rättslig ram och bristande resurser hos tillsynsmyndigheterna. Detta leder till att avtalen utformas till tjänsteleverantörens fördel, eftersom regeringen har en svag förhandlingsposition och kontrollen av att reglerna efterlevs är bristfällig. På så sätt möjliggörs ett opportunistiskt beteende såsom försenade betalningar, bristande underhåll och låg kvalitet på tjänsterna.

9. Riktlinjer och nyckelfrågor för en framgångsrik reform av statsägda företag

61. Regeringarna måste tydligt fastställa sina mål, på ett sätt som kan övervakas med full insyn. De måste besluta vad som är viktigast för medborgarna - exempelvis tjänsternas kvalitet, bättre tillgång till tjänster, inkomster till statskassan eller sysselsättningsskapande - och härvid beakta nyttan, kostnaderna, resurserna och alternativa användningar. Avvägningar kan bli nödvändiga, exempelvis mellan produktivitet och sysselsättningsnivån, statliga inkomster och konsumentskydd, kvalitet och priser, eller behov och resurser. Det är därför av största vikt att regeringarna fastställer prioriteringar. Dessa beslut är, liksom beslut om subventionernas nivå och utbredning, i grunden politiska och måste fattas på ett tydligt och öppet sätt för att regeringarna skall kunna hållas ansvariga.

62. Innan beslut fattas om sättet att genomföra reformen bör regeringarna undersöka alla alternativ, inbegripet omstrukturering inom den offentliga sektorn, offentlig-privata partnerskap och ömsesidiga bolag finansierade med obligationslån istället för aktier, och härvid analysera vilka inverkningar de kan antas få för tillgången, priserna och kvaliteten på tjänster och varor, för de offentliga finanserna och för landets ekonomi. I denna bedömning bör också sysselsättning och sociala följder beaktas. Reformen bör hanteras på ett sätt som medger insyn och som inbegriper alla berörda parter, särskilt som sysselsättningsfrågor ofta har en avgörande betydelse för om reformen anses vara godtagbar.

63. Öppenhet och insyn i både utformning och genomförande är avgörande för reformens resultat. Det finns två orsaker till detta: för det första innebär bristande insyn större risk för korruption, och för det andra kan bristande information under reformprocessen undergräva allmänheten förtroende och tvinga regeringen att ge upp reformen. Givarstöd för bättre insyn kan vara en central faktor och det är viktigt att givarnas insatser på ett tydligt sätt åtskiljs från de kommersiella intressena hos anbudsgivare från givarländerna. Detaljerade och regelbundna informationskampanjer som riktar sig till hela befolkningen bör ingå som ett led i reformen och bör bidra till ett allmänt godtagande av formen för och följderna av den planerade reformen.

64. Utformningen av den rättsliga ramen och övervakningen av reformens resultat är centrala frågor som har betydelse för alla de verkningar som hittills analyserats. Det finns ingen lagstiftningsmodell som skulle passa alla allmännyttiga företag, men i allmänhetens intresse bör tillgången till tjänster, överkomliga priser och en miniminivå på tjänsternas kvalitet garanteras inom ramen för de tillgängliga resurserna. Nyttan av effektiv lagstiftning och kontroll sträcker sig från en direkt minskning av fattigdomen till bättre skydd för konsumenterna, från bättre kvalitet på tjänsterna till mindre korruption. Eftersom utvecklingsländerna kanske saknar förmåga att på ett effektivt sätt åtgärda dessa frågor, bör givarna noga se till att så sker. Tekniskt bistånd kan behövas för utarbetandet av den rättsliga ramen och för urvalet av och förhandlingarna med den nya företagsledningen. Finansiellt bistånd kan också behövas, åtminstone under tiden omedelbart efter reformen.

65. Reformen av statsägda företag i utvecklingsländerna kräver en markant ökning av inflödet av utländska direktinvesteringar. För att detta skall bli möjligt måste regeringarna skapa ett gynnsamt klimat grundat på fred, demokrati och stabilitet, en stabil makroekonomisk omgivning, ett på insyn grundat och förutsebart skattesystem, ett oberoende rättsväsende som garant för rättsstatsprincipen samt respekt för de mänskliga rättigheterna. Utländska direktinvesteringar går de facto i första hand till länder med ett gynnsamt affärsklimat, och utvecklingsländerna måste med givarnas hjälp arbeta för att uppnå detta. Liknande förutsättningar krävs även för att främja inhemska privata investeringar. Detta gäller alla ändringar av ägandeförhållandena - såväl privatisering som offentlig-privata partnerskap och ömsesidiga bolag - och är även i allt väsentligt en förutsättning för att införandet av en marknadsmässig inriktning av verksamheten och reformer inom den privata sektorn skall lyckas.

66. Som konstaterades i fråga om lagstiftning är ordningsföljden viktig. En viktig fråga därvidlag är kopplingen till en reform av finanssektorn, med tanke på den inverkan ett oreformerat bankväsende kan ha på företagens stimulansåtgärder under reformprocessen. Dessutom medför en reform av finanssektorn i sig andra fördelar, särskilt genom att den minskar möjligheterna till korruption och missbruk av tjänsteställning och allmänt taget ökar ekonomins effektivitet.

67. Förbättringar när det gäller tillgång, priser, kvalitet, effektivitet och de offentliga finanserna är det förväntade resultatet på medellång och lång sikt av en välplanerad reform. Man får dock inte underskatta de negativa konsekvenser som kan uppträda åtminstone på kort sikt, till exempel i form av förlust av arbetstillfällen, minskad tillgång till tjänster eller ökad fattigdom, vilka inverkar negativt på stabiliteten och tillväxten. I varje reform bör det därför ingå en lämplig strategi för socialt skydd, inte bara för att mildra dylika negativa konsekvenser utan i ännu högre grad för att se till att reformen som helhet blir framgångsrik. Isolerade reformåtgärder kommer troligen inte att leda till avsett resultat om de inte bakas in i ett paket med sammanhängande och sinsemellan förstärkande ekonomi-, sysselsättnings- och socialpolitiska åtgärder.

10. Gemenskapens roll i reformen av statsägda företag i utvecklingsländerna: rekommendationer och konsekvenser

68. Som en av de viktigaste biståndsgivarna har EG länge varit involverat i finansieringen och reformeringen av statsägda företag i utvecklingsländer och övergångsekonomier i f.d. Sovjetunionen och länderna i Central- och Östeuropa. Detta har skett på flera olika sätt. EU har genom Europeiska investeringsbanken (EIB) och Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling (EBRD) beviljat lån till denna sektor och ibland även betalat avgångsvederlag under omstrukturering av industrier. I vissa fall har EU finansierat import av reservdelar för att hjälpa krisdrabbade industrier att återuppta produktionen, samt lämnat tekniskt bistånd för utarbetande av omstruktureringsprogram.

69. EG har också direkt understött reformen av statsägda företag i vissa Meda- och Tacisländer. Även indirekt stöd har lämnats, som i AVS-regionen, genom makroekonomiska stödprogram. I det senare fallet kopplade EU sitt budgetstöd för strukturanpassningsprogram som understöds av Bretton Woods-institutionerna till genomförande av reformer av statsägda företag. Trots ett konstruktivt samarbete med Bretton Woods-institutionerna på många områden har EG i allmänhet inte varit involverat i de närmare detaljerna för dessa reformer. Med hänsyn till att det är viktigt för uppnåendet av utvecklingsmålen i millenniedeklarationen att reformerna av statsägda företag lyckas, bör EG nu föra en närmare dialog med regeringarna och Bretton Woods-institutionerna om denna fråga. Slutsatserna ovan beträffande riktlinjer bör ligga till grund för detta ställningstagande.

70. När det krävs måste EG för de berörda länderna ge uttryck för sina farhågor när det gäller bristerna i de befintliga reformstrategierna och förbättra sin dialog med Bretton Woods-institutionerna i detta hänseende. Genom att utnyttja den breda expertis som finns inom medlemsländerna bör EU bli en mera aktiv partner när det gäller att försöka utforma dessa reformer på ett sådant sätt att de bättre överensstämmer med unionens målsättningar när det gäller fattigdomsbekämpning och genomförandet av en sund makroekonomisk politik i utvecklingsländerna.

Det bör hållas överläggningar med de berörda utvecklingsländerna och med Bretton Woods-institutionerna före alla reformer av statsägda företag som direkt eller indirekt berör EG. Europeiska kommissionens delegationer, som genom decentraliseringen fått ett utvidgat ansvarsfält, borde inneha en aktiv roll i överläggningarna på landsnivå i samband med processerna rörande strategidokumenten för fattigdomsbekämpning eller under besök av Bretton Woods-institutionerna, och de borde härvid koncentrera sig på målen för reformen, undersökning och bedömning av olika reformalternativ (även frågor rörande ordningsföljden), kraven på lagstiftning och övervakning efter reformen samt behovet av att ta itu med sysselsättnings- och socialpolitiska följder på ett konsekvent och integrerat sätt. Medlemsstaterna bör också delta i dessa samtal.

71. När ett beslut väl fattats på dessa grunder bör EG ta i bruk lämpliga utvecklingspolitiska instrument för att understödja genomförandet av beslutet. I de fall då man bedömt att det bästa alternativet är att ge den privata sektorn/företagssektorn en roll i reformen (t.ex. vid privatisering eller offentlig-privata partnerskap) bör EG även använda sina instrument för utveckling av den privata sektorn i tredjeländer. Det kan också vara möjligt för EG att bidra genom sina program för makroekonomiskt stöd. Genom instrumenten för den privata sektorn kan finansiering och investeringsgarantier tillhandahållas, särskilt genom Europeiska investeringsbanken. Både dessa instrument och det makroekonomiska stödet kan bidra till ett gynnsamt affärsklimat, vilket behövs för att stimulera utländska och inhemska privata investeringar, och till att bygga upp förmågan att genomföra strategier för socialt skydd.

72. Å andra sidan bör på detta sätt EG:s direkta inblandning kunna undvikas i genomförandet av reformprogram för statsägda företag om det inte har gjorts någon bedömning av förutsättningarna för att programmet skall lyckas. Det bör även vidtas särskilda åtgärder för att se över stödprogram för reformer av statsägda företag som redan har godkänts och håller på att genomföras.

73. I de fall då reformer av statsägda företag redan pågår bör EG där så är möjligt göra en bedömning av vad som krävs för att reformen skall bidra positivt till det övergripande målet rörande fattigdomsbekämpning och till därmed sammanhängande frågor rörande tillgång, ekonomisk överkomlighet, kvalitet, ekonomisk tillväxt, sysselsättning och inverkan på de offentliga finanserna. Det är uppenbart att detta kan ta tid. Om under denna tid ett lands samarbete med Bretton Woods-institutionerna råkar i svårigheter till följd av att landet inte lyckas genomföra sitt program för reform av statsägda företag, bör kommissionen försöka göra sin egen bedömning av fallet och av konsekvenserna av detta misslyckade får för ett fortsatt stöd. Detta skulle till en början ske relativt informellt, tills en mer strukturerad metod utvecklats och tillräckliga resurser anslagits.

74. Kommissionen bör förbättra sin förmåga att i tid lämna regeringarna tekniskt bistånd av hög kvalitet rörande nyckelfaserna i reformen av statsägda företag. Detta bistånd bör omfatta dels den ovan beskrivna dialogen om reformens mål, undersökningen och bedömningen av reformalternativen (även frågor rörande ordningsföljden) samt kraven på lagstiftning och övervakning efter reformen, dels processerna för utformande av avtal och för urval av och förhandlingar med den nya företagsledningen (oavsett om reformen sker inom ramen för den offentliga sektorn eller genom ändrade ägandeförhållanden).

75. Ytterligare bistånd skulle kunna lämnas för åtgärder på internationell nivå för att locka investerare som är intresserade av att ta över företag eller upprätta partnerskap med staten, i de fall då dessa alternativ bedömts vara de bästa. Om regeringarna efter omstruktureringen beslutar avyttra företagen skulle de kunna ha nytta av de kunskaper som högre tjänstemän vid medlemsstaternas förvaltningar besitter, vilka innehaft liknande uppgifter i sina hemländer.

76. Detta nya åtagande från EU:s sida beträffande reformen av statsägda företag bör bidra till att bekämpa fattigdomen, vilket är det viktigast målet för utvecklingspolitiken.