RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om tillämpning av direktiv 94/80/EG om rösträtt och valbarhet vid kommunala val

1. Inledning

Varje unionsmedborgare skall ha rösträtt och vara valbar i kommunala val i den medlemsstat där han eller hon är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten. [1]

[1] Artikel 40 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. EGT C 364, 18.12.2000, s. 1.

Det är en av de rättigheter som unionsmedborgare tillerkänns genom det unionsmedborgarskap som infördes genom Maastrichtfördraget 1992. Rättigheten att delta i den politiska verksamheten i den medlemsstat där man är bosatt fastställs i artikel 19 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (nedan "EG-fördraget").

Enligt artikel 19.1 skall varje unionsmedborgare som är bosatt i en medlemsstat där han eller hon inte är medborgare [2] ha rösträtt och vara valbar i kommunala val i den medlemsstat där han eller hon är bosatt på samma villkor som medborgarna i den staten. Denna rätt skall utövas i enlighet med de närmare bestämmelser som rådet antagit. Undantag från bestämmelserna kan tillåtas då detta är befogat med hänsyn till särskilda problem i en medlemsstat.

[2] Nedan kallad "utländsk unionsmedborgare" eller "utländsk väljare".

De närmare bestämmelserna om rösträtt och valbarhet fastställdes 1994 genom direktiv 94/80/EG om kommunala val (nedan "direktivet"). [3] Det ändrades genom direktiv 96/30/EG [4] som följd av Österrikes, Finlands och Sveriges anslutning 1995 för att ange de grundläggande lokala förvaltningsenheterna i dessa tre länder.

[3] Rådets direktiv 94/80/EG av den 19 december 1994 om närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet vid kommunala val för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare EGT L 368, 31.12.1994, s. 38.

[4] Rådets direktiv 96/30/EG av 13 maj 1996 om närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet vid kommunala val för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare EGT L 122, 22.5.1996, s. 14.

Enligt artikel 13 i direktivet skall kommissionen till Europaparlamentet och rådet överlämna en rapport om tillämpningen av direktivet, inklusive uppgifter om de förändringar av väljarkåren som skett efter ikraftträdandet inom ett år från det att samtliga medlemsstater har hållit kommunala val organiserade på grundval av direktivet. Kommissionen skall samtidigt vid behov föreslå lämpliga ändringar.

Trots att medlemsstaterna var skyldiga att genomföra direktivet före den 1 januari 1996 var det flera av medlemsstaterna som införlivade det först efter det datumet. Detta var också fallet i Frankrike som var den sista medlemsstat som höll kommunala val organiserade enligt direktivet. Första gången Frankrike tillämpade bestämmelserna i direktivet var i de kommunala valen den 11 och den 18 mars 2001. Därmed inleddes den ettårsperiod som kommissionen har på sig att överlämna en rapport till Europaparlamentet och rådet. Rapporten skall vara inlämnad senast i mars 2002.

Denna rapport uppfyller åtagandet då den är en utvärdering av hur direktivet har tillämpats rättsligt och i praktiken. [5] Rapporten täcker perioden 1 januari 1996-31 maj 2001.

[5] Se också det sjuttonde skälet i direktivet.

2. rapportens uppställning och informationskällor för tillämpningen

Rapporten inleds med en genomgång av de viktigaste bestämmelserna i direktivet och en utvärdering av den rättsliga tillämpningen. Kommissionen informerades om det rättsliga införlivandet då medlemsstaterna meddelade kommissionen vilka nationella genomförandebestämmelser de antagit i enlighet med artikel 14 i direktivet. Utvärderingen i rapportens första del täcker situationen i samtliga medlemsstater.

Vad gäller den praktiska tillämpningen ställs det i direktivet inte något uttryckligt krav på medlemsstaterna att rapportera till kommissionen om genomförandet. Kommissionen är dock beroende av medlemsstaternas samarbete för att kunna göra en utvärdering av tillämpningen och förändringar av väljarkåren.

I syfte att samla in nödvändig information sändes därför ett frågeformulär [6], som utformats i samarbete med valexperter från medlemsstaterna, ut till medlemsstaterna under våren 2001 där dessa ombads svara före slutet av maj 2001. Frågeformuläret bestod av två typer av frågor, dels om statistik på nationell och lokal nivå, dels om kvalitativa uppgifter om informationskampanjer och förändringar av väljarkåren.

[6] Se bilaga 2.

Tretton medlemsstater besvarade frågeformuläret: Belgien, Tyskland, Grekland, Spanien, Irland, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Österrike, Portugal, Finland, Sverige och Förenade kungariket Storbritannien. Ingen information erhölls från Danmark och Frankrike. I den andra delen av rapporten granskas således den praktiska tillämpningen av direktivet i de tretton ovan nämnda medlemsstaterna.

I frågeformuläret efterfrågas både statistiska och kvalitativa uppgifter. Analysen i rapporten grundas på de statistiska uppgifterna om deltagande i de kommunala valen. Medlemsstaternas svar sammanfattas i tabeller som finns tillgängliga på följande webbplats

http://europa.eu.int/comm/dgs/justice_home/index_sv.htm

Vad beträffar förändringar av väljarkåren baseras analysen i den tredje delen av rapporten på de uppgifter som erhållits från ovan nämnda medlemsstater genom frågeformuläret.

DEL I: RÄTTSLIG TILLÄMPNING

3. De viktigaste bestämmelserna i direktivet

I direktivet konkretiseras de mål som definieras i artikel 19.1 i EG-fördraget. Det bygger på följande principer

Icke-harmonisering av vallagar

Syftet med direktivet är inte att harmonisera medlemsstaternas vallagar utan att upphäva kravet på medborgarskap. Rösträtt och valbarhet vid kommunala val förutsatte tidigare nationellt medborgarskap i de flesta medlemsstater.

Valfrihet

Unionsmedborgare har frihet att välja om de vill delta i kommunala val i den medlemsstat där de är bosatta eller inte. Då unionsmedborgare genom direktivet tillerkänns rösträtt i bosättningsstaten utan att de förlorar sin rösträtt i ursprungsstaten, kan unionsmedborgare automatiskt tas upp i röstlängden i de medlemsstater som inte har röstningsplikt.

Jämlikt tillträde till rösträtten

Enligt diskrimineringsförbudet skall unionsmedborgarna få utöva sin rösträtt på samma villkor som medborgarna i bosättningsstaten. Det medför till exempel samma rätt att klaga på utelämnanden eller misstag i röstlängden eller kandidaturen och samma skyldigheter för utlänningar när röstplikt rådet. En unionsmedborgare som väl upptagits i röstlängden skall stå kvar i registret på samma villkor som landets egna medborgare, om inte han eller hon bett om att bli struken. Det ger unionsmedborgarna rätt att fullt ut delta i politisk verksamhet i bosättningsstaten, att gå med i befintliga politiska partier eller till och med grunda nya.

Informationsplikt

Unionsmedborgare som är bosatta i en annan medlemsstat än sin egen skall få information om sina nya rättigheter. Därför skall bosättningsstaten enligt direktivet i god tid och på lämpligt sätt underrätta utländska unionsmedborgare om villkor och närmare bestämmelser för utövandet av rösträtten i den staten.

Bestämmelser om undantag då detta är motiverat med anledning av en särskild situation i en medlemsstat

Enligt artikel 12 tillåts undantag från principen om lika behandling om detta är motiverat på grund av särskilda problem i en medlemsstat. De stater där andelen unionsmedborgare som uppfyller ålderskravet för rösträtt och som är bosatta i medlemsstaten utan att vara medborgare utgör mer än 20 % av väljarkåren kan kräva av både väljare och kandiderande att de varit bosatta i medlemsstaten en minsta tid eller vidta åtgärder vad gäller kandidatlistornas sammansättning i syfte att underlätta integrationen av utländska unionsmedborgare och undvika polarisering mellan "nationella" och "icke-nationella" listor över kandidater.

4. Genomförande av direktivet

4.1. Meddelande om nationella genomförandebestämmelser

Enligt artikel 14 i direktivet var medlemsstaterna skyldiga att anta nationella genomförandebestämmelser före den 1 januari 1996. Samma slutdatum gällde för Österrike, Finland och Sverige på grundval av artikel 2 och 168 i anslutningsakten.

Fyra medlemsstater, Danmark, Irland, Luxemburg och Förenade kungariket Storbritannien [7], antog en rad fullständiga genomförandebestämmelser inom utsatt tid.

[7] Direktivet gäller inte Gibraltar.

Tre medlemsstater, Tyskland (samtliga Länder med undantag av Bremen), Finland (fastlandet) och Österrike (Kärnten och Tyrolen) införlivade direktivet delvis inom utsatt tid.

Följaktligen inledde kommissionen 1996 överträdelseförfaranden enligt artikel 226 i EG-fördraget mot elva medlemsstater, Belgien, Tyskland (Bremen), Grekland, Spanien, Frankrike, Italien, Nederländerna, Österrike (7 delstater), Portugal, Finland (Åland) och Sverige, på grund av att dessa inte underrättat kommissionen om sina nationella genomförandebestämmelser.

Dessa medlemsstater genomförde direktivet och underrättade kommissionen om genomförandebestämmelserna under 1996-1999 så att överträdelseförfarandena kunde avslutas. Ärendena avskrevs innan de fördes vidare till Europeiska gemenskapernas domstol, utom för Belgien som domstolen fällde genom dom av den 9 juli 1998 (mål C-323/97).

Belgien meddelade kommissionen de nationella genomförandebestämmelserna 1999. Därmed har samtliga medlemsstater införlivat direktivet.

De nationella genomförandebestämmelserna redovisas i rapportens första bilaga.

4.2. Överensstämmelse med nationell lagstiftning

Kommissionen gjorde därefter en bedömning av hur de nationella genomförandebestämmelserna uppfyllde direktivet.

Kvaliteten på de nationella lagstiftningarna är tillfredsställande och genomförandet har skett i överensstämmelse med de krav som ställs i direktivet. Hittills har endast tre överträdelseförfaranden, ett mot Grekland och två mot Tyskland, inletts på grund av att de inte följt direktivet. [8]

[8] Kommissionen undersöker för närvarande vissa påståenden om att fransk lagstiftning inte följer bestämmelserna i direktivet.

De flesta konformitetsproblem som kommissionen har upptäckt är relaterade till upptagandet i röstlängden (att ha nödvändiga handlingar eller att stå kvar i röstlängden efter den första ansökan). Således gäller problemen genomförande av artikel 8.2 eller 8.3 i direktivet. Det har också förekommit fall av bristande överensstämmelse med artikel 3 och 4.1 i direktivet.

Artikel 3 - samma villkor som för de egna medborgarna

I artikel 3 garanteras alla personer som är unionsmedborgare och som inte är medborgare i bosättningsstaten rösträtt och valbarhet där, om de i övrigt uppfyller de villkor för rösträtt och valbarhet som ställs på de egna medborgarna i den nationella lagstiftningen.

Kommissionen fann att den grekiska lagstiftningen på flera punkter inte stämde överens med direktivet. Till exempel innehöll den grekiska lagstiftningen en regel om att endast personer med kunskaper i det grekiska språket har rösträtt. Ett sådant krav är diskriminerande och strider mot artikel 3 i direktivet. Kommissionen avgav ett motiverat yttrandet till Grekland gällande den bristande överensstämmelsen och efter det löstes problemet genom ändringar i den nationella lagstiftningen.

Artikel 4.1 - bosättningstid

Enligt artikel 4.1 gäller följande: om medborgare i bosättningsstaten måste ha varit bosatta på den statens territorium under en viss tid för att få rösta eller för att vara valbara, skall väljare och valbara personer enligt artikel 3 anses uppfylla det villkoret om de varit bosatta i en annan medlemsstat under den tiden.

En annan punkt i den grekiska lagstiftningen som stred mot direktivet var kravet att endast personer som varit bosatta i Grekland i minst två år har rösträtt. Detta strider mot artikel 4 i direktivet där bosättning i en annan medlemsstat likställs med bosättning på den aktuella statens territorium. Även denna punkt löstes genom ändringar i den nationella lagstiftningen.

Artikel 8.2 - handlingar för upptagande i röstlängden

Enligt artikel 8.2 skall en utländsk väljare visa upp samma handlingar som en väljare som är medborgare. Vidare kan bosättningsstaten enligt artikel 8.2 kräva av en utländsk väljare att han eller hon skall visa upp en giltig identitetshandling tillsammans med en formell förklaring där hans eller hennes medborgarskap och adress i bosättningsstaten anges. Denna lista över handlingar skall anses vara uttömmande.

Enligt den grekiska lagstiftningen skall icke-grekiska väljare visa upp en skriftlig förklaring på att han eller hon inte har fråntagits rösträtten i hemstaten. Någon sådan förklaring nämns inte i artikel 8.2 och skall således inte krävas. Detta bekräftas av det åttonde skälet i direktivet enligt vilket det är tillräckligt att rösträtten omfattas av reglerna för diskvalificering från röstning i bosättningsstaten. Ett överträdelseförfarande om detta pågår för närvarande mot Grekland. Det är det enda oavslutade överträdelseförfarandet angående direktivet. [9]

[9] Kommissionen beslutade att väcka talan mot Grekland vid domstolen 2001 men sköt upp inlämnandet av ansökan i väntan på ändringarna i den grekiska lagstiftningen som enligt grekiska myndigheter skall ha införts i början av 2002.

I Tyskland krävde delstaterna Sachsen och Bayern att utländsk väljare under ed skulle förklara att han eller hon varit bosatt i den kommun där han eller hon önskade rösta i minst tre månader utan avbrott samt att centrum för levnadsintressena finns där. Detta krav är överflödigt eftersom de tyska myndigheterna kan erhålla information om tremånadersbosättningen via befolkningsregistret där samtliga bosatta måste finnas med. Sedan dess har den tyska lagstiftning ändrats och kravet på denna extra försäkran har avskaffats.

Artikel 8.3 - stå kvar i röstlängden

Enligt artikel 8.3 i direktivet skall utländska väljare som har upptagits i röstlängden i bosättningsstaten stå kvar där på samma villkor som väljare som statens egna medborgare. Detta ända tills det att de stryks automatiskt för att de inte längre uppfyller kraven för att få rösta eller för att de själv begär att få bli strukna.

I genomförandebestämmelserna till direktivet i de två tyska delstaterna Sachsen och Bayern krävdes att unionsmedborgare som var bosatta i Tyskland skulle ansöka om upptagning i röstlängden inför varje kommunalval, vilket strider mot artikel 8.3 i direktivet. Efter inledningen av ett överträdelseförfarande ändrades den nationella lagstiftningen så att utländska unionsmedborgare nu automatiskt tas upp i röstlängden vid varje kommunalval. Således har problemet lösts.

4.3. Överklaganden

Under de fem år som direktivet har varit i kraft har kommissionen endast erhållit ett fåtal överklaganden. Den har väckt talan i mindre än tio fall vad gäller tillämpningen av direktivet. Inget av överklagandena har lett till ett överträdelseförfarande. De få överklagandena tyder på att medlemsstaterna har tillämpat direktivet på ett relativt bra sätt.

5. tillämpade undantag

Enligt artikel 12.1 får medlemsstaterna trots detta direktiv till viss del begränsa rösträtten och valbarheten om antalet utländska unionsmedborgare som uppfyller ålderskravet för rösträtt i bosättningsstaten överstiger 20 % av det totala antalet unionsmedborgare som uppfyller ålderskravet för rösträtt i landet.

Enligt artikel 12.2 tillåts Belgien trots detta direktiv att tillämpa denna begränsning av rösträtten i ett visst antal kommuner.

Enligt artikel 12.3 tillåts medlemsstaterna att göra undantag från tillämpningen av artiklarna 6-11 vad gäller utländska unionsmedborgare om dessa har rösträtt i parlamentsval och därmed är upptagna i röstlängden på samma villkor som statens egna medborgare. [10]

[10] Förklaring nr 32 i anslutningsakten för Finland hänvisade till rådets möjlighet att bestämma villkoren för tillämpningen av artikel 19.1 (tidigare 8b.1) på en i Åland särskild situation vad gäller rösträtt och valbarhet i Åland. Detta beaktades vid förberedelserna av direktiv 96/30/EG som ändrade direktiv 94/80/EG, men inget undantag ansågs vara nödvändigt. Enligt det tredje skälet i direktiv 96/30/EG är direktiv 94/80/EG tillämpbart på Åland där de finska medborgare som inte har hembygdsrätt och andra unionsmedborgare är underkastade villkor om viss tids bosättning för att där kunna rösta och vara valbara vid kommunala val.

Den enda medlemsstaten som har åberopat undantaget enligt artikel 12.1 är Luxemburg. De utländska unionsmedborgarna kan endast rösta i Luxemburg om de varit bosatta på dess territorium i sex år under de senaste sju åren före upptagningen i röstlängden. För rätten till valbarhet kräver Luxemburg att utländska unionsmedborgare är lagligt bosatta på dess territorium och att de har varit bosatta där i tolv år under de senaste femton åren innan de lämnade in sin ansökan att få kandidera.

Vid tidpunkten för genomförandet utgjorde de utländska unionsmedborgarna i röstberättigad ålder 28,7 % av den totala väljarkåren i Luxemburg och undantaget var motiverat. 1999 undersökte kommissionen om villkoren för att få tillämpa undantagen fortfarande var uppfyllda [11]. Den fann att antalet utländska väljare var 32-34 % , beroende på källan, dvs. långt över den tröskel på 20 % som föreskrivs i direktivet. Omständigheterna var således fortfarande sådana i Luxemburg att ett undantag från tillämpningen var motiverat.

[11] Kommissionens rapport till Europaparlamentet och rådet om beviljande av undantag i enlighet med artikel 19.1 i fördraget, framlagd enligt artikel 12.4 i direktiv 94/80/EG, KOM(1999) 597 slutlig.

DEL II: PRAKTISK TILLÄMPNING

6. Möjliga väljare och lokala val som hållits i enlighet med direktivet

Fördelningen av utländska medborgare varierar betydligt mellan medlemsstaterna. 2000 bodde 4,7 miljoner av unionsmedborgarna över 18 år i en annan medlemsstat än den egna, med en mycket ojämn fördelningen mellan medlemsstaterna: det största antalet fanns i Tyskland med mer än 1,5 miljoner och Frankrike med mer än 1 miljon. [12]

[12] Eurostat, Gemenskapens arbetskraftsundersökning 2000.

>Plats för tabell>

Dessa 4,7 miljoner personer utgör möjliga väljare i de kommunala val som omfattas av direktivet, om man bortser från de villkor som ställs i samband med bosättningstiden.

I några medlemsstater kunde medborgarna i andra EU-länder i vissa fall rösta i lokala val redan före direktivets ikraftträdande. Detta var fallet i Danmark, Spanien, Irland, Nederländerna, Finland och Sverige. Således erhöll omkring 4 miljöner nya väljare rösträtt och valbarhet i lokala val i bosättningsstaten genom direktivet.

De första kommunala val som hölls i enlighet med direktivet var 1996 i Tyskland (i delstaterna Bayern, Berlin, Hessen och Niedersachen) och i Storbritannien. Trots att Belgien var den sista medlemsstaten som införlivande direktivet var Frankrike den sista att tillämpa det i praktiken. I Frankrike hölls de första lokala valen som anordnades i enhetlighet med direktivet i mars 2001.

Lokala val som hållits efter direktivets ikraftträdande

Medlemsstat // Datum

Tyskland // 1996 (lokala val på delstatsnivå; flera val i 16 delstater sedan 1996 [13])

[13] E.g. Baden-Württenberg 1999, Bayern 1996; Berlin 1996, Bremen 1999, Hamburg 1997, Hessen 1996, Niedersachsen 1996, 2001, Nordrhein-Westfalen 1999, Rheinland-Pfaltz 1999, Saarland 1999, Sachsen 1999, Schleswig-Holstein 1998.

Förenade kungariket // 1996 (flera lokala val som hållits sedan 1996 beroende på lokal förvaltningstyp)

Italien // 1997 (maj), 2001 (13-27 maj)

Danmark // 1997 (18 november), 2001 ( 20 november)

Portugal // 1997 (14 december), 2001 (16 december)

Österrike // 1998 (lokala val på delstatsnivå, t.ex. [14] 1998, 1999, 2000)

[14] Tyrolen 1998, Saltzburg 1999, Vorarlberg 2000

Nederländerna // 1998 (mars)

Sverige // 1998 (20 september)

Grekland // 1998 (11 oktober)

Irland // 1999 (11 juni)

Spanien // 1999 (13 juni)

Luxemburg // 1999 (oktober)

Belgien // 2000 (9 oktober)

Finland // 2000 (22 oktober)

Frankrike // 2001 (11-18 mars)

Det finns inga fullständiga uppgifter om valdeltagandet i de lokala valen för alla medlemsstater. Valdeltagandet har varierat från 88 % i Spanien (valen 1999), 75 % i Sverige (valen 1998), 60 % i Nederländerna (valen 1998), 56% i Finland (valen 2000) till 34 % i Storbritannien (valen 1996). Detta ger en anvisning om det politiska deltagandet i allmänhet på lokal nivå.

Det finns mer än 85 000 kommuner i medlemsstaterna inom Europeiska unionen [15]. I rapporten görs en utvärdering av direktivets tillämpning i kommunala val i tretton medlemsstater, som redovisades ovan i kapitel 2. För att åskådliggöra tillämpningen innehöll det aktuella frågeformuläret överst en sammanställning av resultaten från de kommunala valen på nationell nivå. I ett andra steg efterfrågades uppgifter om de tio kommunerna med flest utländska unionsmedborgare som uppfyller ålderskravet för rösträtt i syfte att exemplifiera lokala förhållanden. På grund av det stora antalet kommuner var det inte möjligt att analysera uppgifterna från samtliga. Trots att de lokala uppgifterna är begränsade till tio kommuner i varje medlemsstat anser kommissionen att de visar på den allmänna situationen och att de är användbara för utvärderingen av hur direktivet tillämpats.

[15] Eurostat, NUTS, Förhållandet mellan NUTS-nivåer och de nationella förvaltningsnheterna (NUTS-nivåerna jämförts med de grundläggande lokala förvaltningsenheter som anges i bilagan till direktivet).

Rapporten innehåller en kvalitativ analys av statistiken över deltagandet i kommunala val. Svaren från de tretton medlemsstaterna redovisas i tabeller med detaljerade uppgifter om bland annat väljare uppdelade på varje medlemsstat och röstningen i de tio kommunerna i varje medlemsstat och finns tillgängliga på följande webbplats

http://europa.eu.int/comm/dgs/justice_home/index_sv.htm

7. Utländska unionsmedborgares deltagande i kommunala val i bosättningsstaten

7.1. Rösträtt: sammanfattning av situationen på nationell nivå

Utländska unionsmedborgare skall ansöka om att upptas i röstlängden i Belgien, Grekland, Spanien, Irland, Italien, Luxemburg, Österrike, Portugal och Förenade kungariket Storbritannien. Andelen utländska unionsmedborgare som är upptagna i röstlängden för kommunala val i bosättningsstaten redovisas i tabellen nedan

I Tyskland, Nederländerna, Finland och Sverige tas alla bosatta - inklusive utländska unionsmedborgare - upp i röstlängden automatiskt.

Andelen utländska unionsmedborgare som är upptagna i röstlängden för att rösta i bosättningsstaten (%)

>Plats för tabell>

* automatisk registrering

Tabellen visar att andelen utländska unionsmedborgare som upptagits i röstlängden varierar betydligt från land till land, även om man bortser från de länder där väljarna tas upp i röstlängden automatiskt. Genomsnittet för de nio medlemsstater som kräver att upptagningen i röstlängden skall ske på egen begäran var 26,7 %. Grekland och Portugal har det lägsta antalet upptagna i röstlängden och även Luxemburg låg långt under genomsnittet.

Det finns ingen fullständig statistik över hur många utländska unionsmedborgare som faktiskt röstade. Endast Finland rapporterande om det faktiska valdeltagandet för utländska unionsmedborgare, vilket var 30,2 % på nationell nivå.

Det finns inga fullständiga uppgifter på nationell nivå i Tyskland, men de tyska myndigheterna lämnade enskilda exempel på valdeltagandet: Till exempel var de utländska unionsmedborgarnas deltagande i de lokala valen 21,5 % i Stuttgart (1996), 12-36 % i Bayern (1996) 23 % i Hamburg (1997), 17,5 % i Berlin (1999) 16,9 % i Bremen (1999) och 11 % i Saarbrücken (2001).

Sverige rapporterade att det inte fanns några exakta uppgifter om valdeltagandet men även de svenska myndigheterna kunde på grundval av valundersökningar ge några enskilda exempel. Enligt dessa uppgifter deltog 38 % av de danska, 35 % av de finska, 39 % av de brittiska och 49 % av de tyska medborgarna.

Då det kan antas att en stor majoritet av de medborgare som ansöker om att upptas i röstlängden också har för avsikt rösta i praktiken ger ovan nämnda andel av utländska medborgare som är upptagna i röstlängden en relativt god bild av valdeltagandet. Detta gäller särskilt Belgien och Grekland där röstning är obligatorisk för den unionsmedborgare som har tagits upp i röstlängden.

Sammanfattningsvis kan sägas att utländska unionsmedborgares deltagande i kommunala val i bosättningsstaten överlag var relativt lågt. Endast i två medlemsstater, Irland och Österrike, upptogs hälften av de utländska medborgarna i röstlängden. Den tillfredsställande situationen på Irland beror sannolikt på det faktum att utländska medborgare som är bosatta där har kunnat delta i samtliga val sedan 1963. Deltagandet var slående lågt i Grekland, Portugal och Luxemburg där endast 10 % upptogs i röstlängden.

7.2. Rösträtt i tio kommuner

De uppgifter som medlemsstaterna kunde ge om röstningen i de tio kommunerna med flest utländska unionsmedborgare som uppfyllde ålderskravet för rösträtt varierande i stor utsträckning.

Uppgifterna är för ofullständiga för att kunna beskriva situationen i Belgien, Grekland, Irland, Nederländerna och Storbritannien. I Tyskland och Sverige tas alla unionsmedborgare upp i röstlängden automatiskt. Det finns dock inga uppgifter om det faktiska valdeltagandet.

I Spanien varierade upptagningen i röstlängden från 5 till 50 % i de tio kommunerna. Med andra ord är de lokala variationerna betydande. I Italien varierade den mellan 6-40 % och i Luxemburg mellan 12-69 %. I jämförelse med detta var nivån mycket låg i Portugal, där andelen unionsmedborgare som togs upp i röstlängden var mellan 0-7 %

I Österrike var många av de tio kommunerna som hade valts ut på grundval av andelen utländska väljare mycket små kommuner med några hundra eller några tusen invånare. Därför varierade andelen upptagna i röstlängden i högsta grad och var mellan 1,5-100 %.

Även i Finland var de tio kommunerna mycket små med endast några tusen invånare. Det faktiska valdeltagandet var 31-76 %.

Sammanfattningsvis varierade deltagandet i de lokala valen således i hög utsträckning beroende på de lokala förhållandena.

7.3. Rätten att kandidera: sammanfattning på nationell nivå

De uppgifter som medlemsstaterna kunde lämna om antalet utländska unionsmedborgare som kandiderade i kommunala val är knapphändiga.

Statistik är endast tillgänglig för

Finland: 65 kandidater Sverige: 1829 kandidater Luxemburg: 138 kandidater

Dessutom fanns det utländska kandidater även i Spanien, Nederländerna, Portugal, Tyskland och Österrike, men det finns ingen statistik över detta.

När det gäller utländska unionsmedborgare som valts in i kommunfullmäktige finns det statistik för

Spanien: 30 utländska unionsmedborgare valda Nederländerna: 2 valda Portugal: 3 valda Finland: 5 valda Sverige: 408 valda

Det finns dessutom delvis uppgifter från

Tyskland: 319 valda i nio delstater, inga uppgifter från sju delstater Österrike: 20 valda i sju delstater, inga uppgifter från två delstater

Utländska unionsmedborgare kandiderade således i olika medlemsstater men det går inte att säga att detta var fallet i varje medlemsstat. I åtminstone åtta medlemsstater kandiderade några utländska unionsmedborgare och i sju medlemsstater blev utländska unionsmedborgare också valda.

7.4. Valbarhet i tio kommuner

Vanligtvis beror antalet kandidater på kommunens storlek och följaktligen också på antalet ledamöter i kommunfullmäktige.

I Belgien var det mellan 0-25 utländska unionsmedborgare som kandiderade i var och en av de tio kommunerna. I Tyskland var antalet 0-21 kandidater.

I Italien var antalet kandidater färre - totalt 5 kandidater i de tio kommunerna eller mellan 0-2 kandidater per kommun. Situationen i Luxemburgs kommuner är snarlik med mellan 0-5 icke-nationella kandidater per kommun.

I Österrike fanns det mellan 0-6 kandidater i varje kommun - sammantaget tretton utländska kandidater i tio kommuner av vilka sex valdes. Resultaten var mycket goda på lokal nivå där fyra av fem valdes. Samtliga kommuner var relativt små - mindre än 4000 invånare - och i den minsta fanns det 100-200 medborgare som uppfyllde ålderskravet för rösträtt. Situationen i Finland påminner om den i Österrike eftersom de aktuella kommunerna är små. Det fanns fem utländska kandidater (två tyska och tre svenska) av vilka ingen valdes. Kandidaterna var koncentrerade till två av de tio kommunerna.

Det finns inga uppgifter om de tio kommunerna varken från Grekland, Spanien, Irland, Nederländerna, Portugal, Sverige eller Storbritannien.

8. Informationskampanjer

Rapporten täcker de första kommunala val som utländska unionsmedborgare kunde delta i och som följde bestämmelserna i direktivet. Det krävdes utan tvekan enorma informationsinsatser för att de fyra miljoner européer som uppfyllde ålderskravet för rösträtt och var bosatta i en annan medlemsstat skulle kunna utöva de rättigheter som är knutna till unionsmedborgarskapet. Det är möjligt att dessa medborgare inte kände till varken sina rättigheter eller hur de skulle gå till väga för att kunna utnyttja rättigheterna i bosättningsstaten. De praktiska formerna kan mycket väl ha skilt sig från förfarandena i ursprungsstaten.

Tabellen i bilaga 3 visar vilka informationskampanjer som genomförts i varje medlemsstat och hur många utländska unionsmedborgare som upptagits i röstlängderna. Det kan konstateras att då kommunala val i regel sköts av de lokala myndigheterna kom informationskampanjerna också att hållas på lokal nivå. Därmed varierade åtgärderna och de metoder som användes mycket även inom en medlemsstat. Med tanke på informationskampanjernas lokala karaktär är det svårt att göra en utvärdering av deras fulla räckvidd.

Enligt artikel 11 i direktivet skall bosättningsstaterna "i god tid och på lämpligt sätt underrätta väljare och valbara personer om villkor och närmare bestämmelser för utövande av rösträtten och rätten att kandidera".

Vad gäller information "på ett lämpligt sätt" har kommissionen vid flera tillfällen uttalat att medlemsstaternas enda skyldighet är att informera bosatta på lämpligt sätt, medan det står dem fritt att välja hur informationen ges. [16] Medlemsstaterna har alltså stor handlingsfrihet, så länge informationen följer artikeln och är förenlig med direktivets syfte.

[16] Kommissionen har senast understrukit detta i meddelandet om tillämpningen av direktiv 93/109/EG (KOM(2000)843 slutlig). Detta direktiv innehåller en bestämmelse som är identisk med artikel 11 i direktivet och kommissionen anser att dessa skall tolkas på samma sätt.

Kommissionen anser att medlemsstaterna bör ge särskild information till unionsmedborgare som är bosatta på deras territorium om formerna och villkoren för att utöva rösträtten. Medlemsstater som bara lämnat sådan information som vanligen ges till de egna medborgarna anses därför inte ha uppfyllt informationsplikten enligt artikel 11. Informationen skall alltså vara målinriktad och avse väljargruppens särskilda behov.

Kommissionen anser också att man i bedömningen av om direktivet tillämpats på ett bra sätt bör ta hänsyn till informationens faktiska resultat och vilken inverkan den haft för unionsmedborgarnas deltagande i kommunala val. Det mest lämpliga vore här att göra en bedömning från fall till fall snarare än att sätta upp generella kriterier eller trösklar för deltagandet.

Kommissionen välkomnar det faktum att nio medlemsstater rapporterar att åtminstone några av de lokala myndigheterna har skickat ut information direkt till potentiella väljare (Belgien, Tyskland, Spanien, Irland, Italien, Luxemburg, Österrike, Finland och Sverige). Kommissionen tror att denna typ av information är effektiv. Det kan noteras att de två medlemsstater med det lägsta antalet unionsmedborgare som upptagits i röstlängden, Grekland och Portugal, inte hänvisar till några personliga brev i de lokala kampanjerna. Bristen på personlig kontakt kan utgöra en av orsakerna till det låga antalet utländska unionsmedborgare i röstlängderna.

Kommissionen anser att medlemsstater där valdeltagandet är lågt bör vidta specifika informationsåtgärder, t.ex. sända ut personlig information i brev eller informera unionsmedborgare varje gång de är i kontakt med de lokala myndigheterna.

Kommissionen anser att det tyder på olämplig information om valdeltagandet är extremt lågt och långt under genomsnittet i EU i någon stat, som då eventuellt skulle kunna ställas till svars för oriktig tillämpning av artikel 11 i direktivet, vilket skulle kunna leda till förfaranden enligt artikel 226 i EG-fördraget.

När de tillfrågades i frågeformuläret ansåg alla medlemsstater att deras informationskampanjer hade varit tillräckliga och adekvata.

DEL III : FÖRÄNDRINGAR AV VÄLJARKÅREN

9. förändringar av väljarkåren

Kommissionen skall enligt artikel 13 utvärdera om det skett några förändringar av väljarkåren sedan ikraftträdandet av direktivet. När den antog direktivet gjorde kommissionen ett uttalande till mötesprotokollet angående artikel 13. Av uttalandet framgår att den kommer att ta särskilt hänsyn till de förändringar av väljarkåren som skett efter direktivets ikraftträdande, som skulle kunna orsaka specifika problem för en del medlemsstater. Rådet noterade detta i sitt eget uttalande till mötesprotokollet.

Dessutom gjorde den grekiska delegationen följande uttalande till mötesprotokollet: med hänsyn till sitt geografiska läge fäster Grekland särskild vikt vid den rapport som kommissionen skall utarbeta i enlighet med artikel 13. Grekland förväntar sig att kommissionen med beaktande av förändringar av medlemsstaternas väljarkårer utvärderar de särskilda problem som medlemsstaterna kan ställas inför efter direktivets ikraftträdande.

Frågeformuläret som sändes ut till medlemsstaterna innehöll en särskild fråga om förändringar av väljarkåren. Medlemstaternas svar sammanfattas i rapportens fjärde bilaga.

Tolv av de tretton medlemsstater som svarade uppskattade att det generellt inte skett några omfattande förändringar av väljarkåren. Som de tyska myndigheterna uttrycker det har direktivets ikraftträdande haft mycket olika inverkan i de olika kommunerna på grund av att antalet utländska väljare i hög utsträckning varierar lokalt och regionalt.

Detta stöds av uppgifterna från de tio kommunerna i varje medlemsstat: lokalt kan förändringarna av väljarkåren mycket väl anses vara betydande.

I Belgien till exempel hade det skett en ökning av väljarkåren på mellan 2-20 %, i genomsnitt 9,7 % i de tio kommunerna, vilket är ganska högt i jämförelse med väljarkåren från tidigare lokala val. Om man jämför de två senaste valen i Spanien är ökningen av väljarkåren i de tio kommunerna mellan 21-35 % och i genomsnitt 29,3 % vilket tyder på att förändringarna lokalt verkligen varit betydande.

Av uppgifterna för väljarkårerna i de tio största irländska kommunerna med flest utländska unionsmedborgare i väljarkåren (1991-1999) kan man dra slutsatsen att ökningen av utländska unionsmedborgare lokalt har varit betydligt större än av den allmänna väljarkåren: den allmänna väljarkåren ökade totalt med mellan 0,6-20,1 %, i genomsnitt 10,8 %, medan antalet utländska unionsmedborgare som upptogs i röstlängden ökade med 23,8-58,7 %, i genomsnitt 45,5 %. Trots att utländska unionsmedborgare har kunnat rösta på Irland sedan 1963 skedde en betydande ökning av antalet utländska medborgare i röstlängden under den period då direktivet genomfördes. Detta kan bero på de särskilda informationskampanjerna.

Resultaten var emellertid relativt olika i Nederländerna där unionsmedborgare också haft rätt att delta i val före direktivet även om villkoren för detta sett annorlunda ut. I de tio kommunerna varierade ökningen av väljarkåren markant (1994 och 1998) mellan 0-11% och var i genomsnitt 2,5 % vilket är obetydligt.

Naturligtvis går det inte att med säkerhet säga hur stor del av ovannämnda exempel på lokala ökningar av väljarkåren som till syvende och sist beror på att utländska unionsmedborgare beviljats rösträtt.

Spanien var den enda medlemsstaten som meddelade att det skett en markant ökning på 6 % av väljarkåren som delvis berodde på en ökning med 93 % av utländska väljare upptagna i röstlängden. Inte heller Spanien har emellertid haft några problem på grund av förändringarna av väljarkåren.

Man kan därmed dra den slutsaten att en eventuell ökning av väljarkåren inte har orsakat några speciella problem i medlemsstaterna. Följaktligen anser kommissionen inte att det är nödvändigt att föreslå några justeringar i samband med detta.

10. Slutsatser

Vad beträffar den rättsliga tillämpningen av direktivet har alla medlemsstater införlivat det och det har endast förekommit ett fåtal fall av bristande överensstämmelse. Således har direktivets tillämpning utgjort en utmärkt rättslig grund för att ge fyra miljoner unionsmedborgare som bor utanför sitt hemland, rösträtt och rätt att kandidera i kommunala val i bosättningsstaten. Den rättsliga tillämpningen kan anses vara tillfredsställande och inga förändringar av direktivet är därmed nödvändiga. Detta stöds av det faktum att antalet överklagandet av tillämpningen av direktivet har varit lågt.

Tillämpningen i praktiken har inte varit lika framgångsrik då andelen utländska unionsmedborgare som upptagits i röstlängden överlag är låg i de tretton medlemsstaterna som omfattas av denna rapport. Kommissionen är särskilt bekymrad över situationen i Grekland och Portugal. Emellertid anser kommissionen inte att det skulle behövas några nya lagstiftningsåtgärder, men förbättringar kan göras genom att tillämpa kraven i det befintliga direktivet på ett korrekt och effektivt sätt, särskilt vad gäller lämpliga och tillräckliga informationskampanjer. I syfte att öka medvetenheten hos utländska unionsmedborgare vad gäller deras politiska rättigheter rekommenderar kommissionen att sända ut personlig information brevledes eller förse unionsmedborgare med lämplig information varje gång de är i kontakt med de lokala myndigheterna.

Slutligen kan man dra den slutsatsen att den lilla ökningen av väljarkåren inte har orsakat några särskilda problem i medlemsstaterna. Följaktligen anser kommissionen inte att det är nödvändigt att föreslå några justeringar i samband med detta.

BILAGA 1: Nationella genomförandebestämmelser

>Plats för tabell>

BILAGA 2: Kommunala val: Frågeformulär

A. Statistiska uppgifter

1. Nationella uppgifter

1.1 Totalt antal unionsmedborgare från andra EU-länder som uppfyller ålderskravet för rösträtt och som är bosatta i er medlemsstat-

1.1.1 Fördelning per medlemsstat-

1.2 Totalt antal unionsmedborgare från andra EU-länder som är upptagna i röstlängden i er medlemsstat-

1.2.1 Fördelning per medlemsstat-

1.3. Om unionsmedborgarna automatiskt tas upp i röstlängden, ange hur många från andra EU-länder som röstade-

1.3.1 Fördelning per medlemsstat-

1.4 Antal kandidater från andra EU-länder-

1.5. Antal valda kandidater från andra EU-länder-

2.1 Lokala Uppgifter

2.1 Vilka tio (10) kommuner har störst andel unionsmedborgare från andra EU-länder-

2.2 Var vänlig att för var och en av dessa tio kommuner delge oss nedanstående uppgifter från såväl det kommunalval som var närmast föregående ikraftträdandet av direktivet som det som var närmast efterföljande:

2.2.1 Totalt antal väljare-

2.2.2 Totalt antal röstande-

2.2.3 Antal medborgare som uppfyller ålderskravet för rösträtt-

2.2.3.1. Fördelning per medlemsstat-

2.2.4 Antal unionsmedborgare från andra EU-länder som är upptagna i röstlängden-

2.2.4.1 Fördelning per medlemsstat-

2.2.5 Om unionsmedborgarna automatiskt tas upp i röstlängden, ange hur många från andra EU-länder som röstade-

2.2.5.1 Fördelning per medlemsstat-

2.2.6 Valresultat-

2.2.7 Antal kandidater från andra EU-länder-

2.2.8 Antal valda kandidater från andra EU-länder-

B. Kvalitativa uppgifter

1. Information

1.1 Vilka insatser har gjorts för att informera unionsmedborgarna om deras rösträtt respektive valbarhet samt om vilka regler som gäller för att utöva dessa rättigheter- Ge en detaljerad beskrivning.

1.2 Var denna informationskampanj tillräcklig enligt er bedömning-

2. förändringar av väljarkåren

2.1 Har tillämpningen av direktiv 94/80/EG gett upphov till betydande förändringar av väljarkåren-

2.2 Har tillämpningen av direktivet gett upphov till förändringar av den politiska sammansättni

BILAGA 3: Informationskampanjer

>Plats för tabell>

Bilaga 4: Förändringar av väljarkåren

>Plats för tabell>