KOMMISSIONENS MEDDELANDE TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET - Åtgärdsprogram avseende skapandet av ett gemensamt europeiskt luftrum

(Framlagt av kommissionen)

1. INLEDNING

I detta meddelande drar kommissionen de praktiska konsekvenserna av högnivågruppens rapport om ett gemensamt europeiskt luftrum i form av ett åtgärdsprogram, vars genomförande kommer att innebära att det europeiska luftrummet från och med 2004 blir ett integrerat luftrum som organiseras i enlighet med samma principer och styrs av samma regler. På grundval av detta program föreslår kommissionen att Europaparlamentet och rådet antar en förordning, i vilken principer och arbetsmetoder fastställs, och ger förslag om ramen för samarbetet som, om nödvändigt, åtföljer omorganisationen av luftrummet på det militära området. Detta tillvägagångssätt bör göra det möjligt för flygbolag att bemöta efterfrågan. Det bör även utgöra en del av det övergripande tillvägagångssättet för en hållbar utveckling av transportsystemet.

1.1 Förseningarna i flygtrafiken antog 1999 katastrofala proportioner. Situationen förbättrades något under 2000 men förseningarna är fortfarande betydande. Trots de ansträngningar som gjorts för att minska förseningarna var en av fem flygningar försenad med i genomsnitt mer än 15 minuter under 2000. Framför allt är dock situationen fortfarande ömtålig och flygkontrolltjänstens kapacitet är inte tillräcklig för att klara av tillväxten i trafiken [1]. Flygkontrolltjänsten (ATM) försiggår fortfarande i den miljö som skapades på 1960-talet. Denna miljö kännetecknas av en betydande fragmentering trots de åtgärder för harmonisering och integration som utvecklats av Eurocontrol [2], en mellanstatlig organisation som numera omfattar nästan hela Europa geografiskt sett.

[1] Det är riktigt att förseningarna inte helt och hållet kan klandras på missförhållanden inom flygkontrolltjänsten utan flygplatserna och flygbolagen bidrar också till förseningarna. Det är därför viktigt att handlingsprogrammet omfattar åtgärder som syftar till att förbättra praktiken i andra delar av systemet. I detta sammanhang måste tilläggas att flygbolagen visar tecken till att ändra sin praktik till följd av utvecklingen av förordningarna avseende ankomst- och avgångstider (rådets förordning (EEG) nr. 95/93 av den 18 januari 1993, EGT L 14, 22.1.1993), användningen av luftrummet (flow management) och införandet av ett gemensamt tillvägagångssätt när det gäller flygplatskapaciteten.

[2] Eurocontrol: en mellanstatlig organisation som för sina medlemsstater, däribland Europeiska gemenskapens 15 medlemsstater, utgör ett samarbetsorgan inom området för flygledningstjänsten i syfte att skapa ett enhetligt europeiskt system för flygledningstjänsten för kontroll av den allmänna flygtrafiken i det gemensamma luftrummet samt på och runtomkring flygplatser.

1.2 Kommissionen har, efter sitt meddelande i slutet av 1999 om flygkontrolltjänsten [3] och med stöd av rådet [4] och Europaparlamentet [5], under Loyola de Palacios ordförandeskap organiserat en högnivågrupp. Denna grupp består av de civila och militära myndigheter som ansvarar för flygkontrolltjänsten i medlemsstaterna samt företrädare för Schweiz och Norge med tanke på det samarbete som finns med dessa länder när det gäller lufttransporter. Eurocontrol har bidragit till arbetet med sin tekniska sakkunskap. Kommissionen har även närmare involverat arbetsmarknadens parter inom berörda branscher (tjänsteleverantörer, flygbolag, flygplatser, tillverkare av utrustning) och passagerarsammanslutningar inom ramen för en industri- och samhällsgrupp. Högnivågruppen lämnade in sin rapport i november 2000.

[3] Kommissionens meddelande till Europaparlamentet och rådet - Skapandet av ett gemensamt europeiskt luftrum, KOM (1999) 614 slutlig.

[4] Rådets (transport) slutsatser av den 9 och 10 december 1999 i vilka rådet noterar kommissionens mer övergripande tillvägagångssätt avseende en strukturreform av flygledningstjänsten i syfte att skapa ett gemensamt europeiskt luftrum och välkomnar beslutet att inrätta en högnivågrupp för att utreda relevanta frågor och lägga fram en rapport för rådet i juni.

[5] Europaparlamentets resolution av den 6 juli 2000 rörande kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet om skapandet av ett gemensamt europeiskt luftrum - Dokument A5 - 0141 / 2000.

1.3 Europeiska rådet i Lissabon hade redan anmodat kommissionen att så snart som möjligt lägga fram förslag rörande användningen och förvaltningen av luftrummet. Europeiska rådet i Feira uppmanade i juni 2000 kommissionen att fortsätta arbetet i högnivågruppen avseende ett gemensamt europeiskt luftrum i syfte att lämna in en slutrapport under den första hälften av 2001 för att lägga fram lämpliga förslag.

Huvudlinjerna i högnivågruppens rapport

- När det gäller lagstiftning: Inrättande av en stark tillsynsmyndighet för gemenskapen, som har tillräckliga resurser och som är oberoende av berörda intressegrupper, med kapacitet att fastställa mål som gör tillväxt i trafiken möjlig med bibehållen, eller förbättrad, säkerhet. Dessa lagstiftningsbefogenheter bör framför allt kunna utövas i förhållande till luftrummet, som kan definieras som en gemensam resurs till vilken alla användare skall ha tillträde och som kan planeras som en helhet som tar sin början i det övre luftrummet. Regleringen kommer även att omfatta utrustning, organisation och betalningsförfaranden för tjänsteleverantörer.

- På det institutionella planet: Utveckling av ett system där Europeiska unionens reglerande befogenheter och den kompetens och sakkunskap som finns inom Eurocontrol kompletterar varandra, och organisation av militära myndigheters praktiska deltagande i utarbetandet och genomförandet av ett regelverk med användande av mekanismerna inom ramen för en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP) ("den andra pelaren") för att gradvis uppnå en gemensam civil/militär styrning av lufttrafiken. Det är i hjärtat av Europa, i gemenskapens medlemsstater och Schweiz, som behovet av en snabb och effektiv insats är som störst. Det är dock önskvärt att så mycket som möjligt utsträcka åtgärden till att omfatta de andra europeiska länderna, med tanke på dessa länders deltagande i Eurocontrol och med beaktande av utsikterna till en utvidgning av Europeiska gemenskapen.

- På det tekniska planet: Främjande av införandet av nya tekniker i nära samarbete med branschen, användarna och tjänsteleverantörerna i det att säkerheten görs till en absolut prioritet och system- och teknikkompatibiliteten förbättras.

- När det gäller mänskliga resurser: Underlättande av rekrytering, ökning av flygledarnas rörlighet och utveckling av utbildningen på europeisk nivå, allt baserat på en bättre social dialog inom flygkontrolltjänsten.

1.4 Till följd av högnivågruppens rapport har man utarbetat ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om fastställande av principer och metoder för genomförandet av ett gemensamt europeiskt luftrum.

1.5 Kommissionen anser att de åtgärder som beskrivs nedan bör ingå i ett övergripande gemensamt tillvägagångssätt för att genomföra ett gemensamt luftrum. Sambandet mellan dessa olika åtgärder, deras inverkan på luftrumsplaneringen i var och en av medlemsstaterna, mobiliseringen av mänskliga resurser bland samtliga aktörer för att utforma och genomföra dessa åtgärder, utgör alla skäl för att kommissionen fastställer de huvudlinjer som har utarbetats av högnivågruppen och de arbetsmetoder som skall användas för att genomföra dessa. Detta är syftet med förslaget till förordning.

1.6 Förordningen grundar sig på artikel 80.2 i EG-fördraget med tanke på att det i förordningen föreslås att åtgärder för omorganisering av den civila flygtrafiksektorn företas i syfte att förbättra transportsäkerheten på det sätt som avses i artikel 71.1 c. När de särskilda bestämmelserna har antagits kommer förordningens tillämpning även att påverka den militära användningen av luftrummet, men detta skall inte inverka på instrumentets rättsliga grundval. Denna åtgärd påverkar inte tillämpningen av artiklarna 296 (i den mån den är tillämplig på det område som omfattas av detta förslag till förordning), 297 och 298 i EEG-fördraget, vilka omfattar krissituationer.

1.7 Högnivågruppens militära medlemmar har betonat sitt behov av att utveckla samarbetet sinsemellan för att på bästa sätt använda sig av den ram som fastställts genom gemenskapsbestämmelser avseende användningen av luftrummet. I samband med genomförandet av de riktlinjer som fastställdes av Europeiska rådet i Feira och i Helsingfors skulle en ram för samarbete på området för militär flygtrafik behöva fastställas, till exempel i form av en grupp för militär operativ flygtrafik (Operational Air Traffic, OAT) som lyder under rådet. Det skulle vara önskvärt att rådet tar denna aspekt av militär operativ flygtrafik i beaktande och att det beslutar att utforma en sådan samarbetsram med lämpliga företrädare för medlemsstaternas militära myndigheter i syfte att främja driftssamarbete i allmänhet och personalutbildning, samordning av militära flygövningar och skapandet av gemensamma militära zoner för flygövningar i synnerhet. Om nödvändigt kan kommissionen komma att få lägga fram förslag härom.

1.8 Enligt detta åtgärdsprogram kommer kommissionen att under våren 2001 ge mera ingående förslag som avser de praktiska aspekterna av skapandet av ett gemensamt europeiskt luftrum i enlighet med den preliminära förteckningen i bilaga 2. Dessa förslag bör snabbt anpassas för att möjliggöra ett fullständigt genomförande innan utgången av 2004. Förslagen kommer att bli mycket tekniska samtidigt som de uppfyller de politiska målen. Innan de kan utformas och genomföras är det nödvändigt att definiera strukturer och arbetsmetoder som tar hänsyn till både den civila och militära användningen av luftrummet, behovet av samarbete med Eurocontrol och, avslutningsvis, samtliga aktörers intressen.

2. Utveckling av den lagstiftande verksamheten inom gemenskapen

2.1 Paradoxalt nog är lufttrafiken mycket sparsamt reglerad. Den är organiserad runt driftsrelaterade bestämmelser som fastställts av leverantörerna av flygtrafiktjänster på grundval av ett underlag som samordnas av Eurocontrol. Denna situation är inte längre godtagbar, dels på grund av tillväxten i trafiken och dels på grund av dessa leverantörers växande ekonomiska intressen, som betalas av luftrummets användare. Dessa myndigheter, både offentliga och privata, och användarna bör vara underkastade tvingande regler, som kompletteras av finansiella incitament och driftsrelaterade åtgärder för att främja allmänhetens intresse av att bevara och förbättra säkerheten, öka kapaciteten och främja systemets effektivitet.

2.2 En av de viktigaste slutsatser som högnivågruppen kom fram till är behovet av en stark och oberoende europeisk reglerare. Denna funktion kommer att utövas av gemenskapen via dess beslutsmekanismer och i nära samarbete med Eurocontrol. Gemenskapslagstiftningen kommer att omfatta tre interventionsområden, nämligen organisation och användning av luftrummet, organisation och betalningsförfaranden för tjänsteleverantörer samt utrustning på marken och ombord på luftfartyget. De olika delar av flygkontrolltjänsten som kommer att regleras av gemenskapen anges i bilaga 1.

2.3 För upprättandet av en sådan teknisk reglering är gemenskapens lagstiftningsmetoder tillämpliga. Gemenskapslagstiftaren kommer att fastställa grunden för gemenskapsbestämmelserna genom att ange de grundläggande krav som bör gälla på dessa områden samt mekanismer för beslutsfattande och genomförande. Ansvaret för genomförandet av dessa bestämmelser kommer att anförtros kommissionen, som skall bistås av en kommitté bestående av medlemsstaternas företrädare - kommittén för ett gemensamt luftrum - och omfatta alla åtgärder för skapandet av ett gemensamt luftrum.

2.4 Gemenskapsbestämmelserna bör ta både de civila och militära användarnas intressen i beaktande. Det är därför viktigt att arbetsramen för utformning, antagande och administration av bestämmelserna involverar luftrummets militära användare för att militära restriktioner och mål avseende luftrummets användning skall tas med i beräkningen. Kommissionen anser att kommittén för ett gemensamt luftrum på ett rättvist sätt skall kunna ta både civila och militära användares intressen i beaktande. Kommissionen vill därför i detta syfte göra ett undantag från de vanliga reglerna om sammansättningen av sådana kommittéer. Kommissionen menar att kommittén skall bestå av två företrädare från varje medlemsstat, för att det skall finnas en reell möjlighet för militären att delta i kommitténs verksamhet, och att varje medlemsstat får bestämma sin delegations sammansättning.

2.5 Gemenskapen bör i sin tur organisera sig för att kunna genomföra gemenskapsbestämmelserna:

- Kommissionen bör ha tillgång till teknisk sakkunskap från både Eurocontrol och medlemsstaterna. Kommissionen avser att använda sig av den kompetens och sakkunskap som finns inom Eurocontrol utan förbigående av utsikterna till en utvidgning av gemenskapen, vilken skulle kunna göra Eurocontrol till en byrå för genomförande av gemenskapens politiska beslut.

- Den tekniska förberedelsen av gemenskapsbestämmelserna bör i stort sett falla på Eurocontrol och grunda sig på bestämmelser i vilka fastställs mål och metoder för åtgärden, bland annat samråd med berörda. För att uppnå detta avser kommissionen att upprätta en ram för samarbete med Eurocontrolbyrån (som är det organ inom Eurocontrol som ansvarar för att under generalförsamlingen och rådet utföra de uppgifter som följer av Eurocontrolkonventionen) och fastställa bestämmelser om arbetets fördelning.

- Eurocontrol bör även få ta hand om genomförandet av gemenskapsbestämmelserna, till exempel för att planera luftrummets struktur och läggning av flygrutter, med hänsyn tagen till lufttrafikbehovet och i överensstämmelse med gemenskapsbestämmelserna på området.

- Reformen av flygkontrolltjänsten kan inte lyckas utan stöd från flygledarna, som ansvarar för att upprätthålla en hög nivå på säkerheten i Europa. Utifrån de erfarenheter som har gjorts inom andra områden kommer kommissionen att erbjuda en ram för samråd mellan arbetsmarknadens parter avseende den riktning branschen och den gemensamma politiken bör ta. Detta skulle kunna leda till att kollektiva överenskommelser ingås. Den befintliga sociala dialogen inom lufttransportbranschen bör breddas för att omfatta även företrädarna för tjänsteleverantörer [6] och personal inom den sektorn.

[6] Framför allt CANSO (Civil Air Navigation Services Organisation) och Eurocontrol, i den utsträckning som organisationen ansvarar för tillhandahållande av flygtrafiktjänsten.

3. Eurocontrols roll

3.1 Den konvention som utgör grunden för Eurocontrol reviderades 1997 i syfte att ge organisationen större reglerande behörighet. Det var dock inte möjligt att ge de bestämmelser som resulterade därav en fullt tvingande karaktär. Kommissionen skall förhandla om gemenskapens anslutning till Eurocontrol eftersom medlemsstaterna till denna organisation inte kan överföra behörigheter som tillfaller gemenskapen, och Eurocontrols bestämmelser får full rättsverkan i medlemsstaterna om de överförs till gemenskapslagstiftningen. Det är därför som den reviderade Eurocontrolkonventionens ikraftträdande och gemenskapens anslutning till Eurocontrol förblir viktiga steg i genomförandet av ett gemensamt luftrum. Gemenskapens anslutning är en förutsättning för medlemsstaternas ratificering av den reviderade konventionen. Olyckligtvis har gemenskapens anslutning blockerats av en tvist mellan Förenade kungariket och Spanien rörande konventionens tillämpning på Gibraltar. Det är viktigt att denna meningsskiljaktighet löses snabbt för att möjliggöra ett effektivt samarbete mellan gemenskapen och Eurocontrol.

3.2 Effektiviteten av Eurocontrols reglerande verksamhet är beroende av att den reglerande funktionen är åtskild från uppgiften som tjänsteleverantör. Om detta inte sker kommer Eurocontrol inte att vara vare sig så neutral som krävs eller att ha branschens och andra tjänsteleverantörers förtroende, vilket är nödvändigt för att den skall kunna bistå kommissionen i förberedandet och genomförandet av gemenskapslagstiftningen. En god organisation av förhållandet mellan kommissionen och Eurocontrol kan endast uppnås om en sådan åtskillnad av funktionerna iakttas.

3.3 Förutom att gemenskapen bör sätta sina egna mål och bestämma sina egna medel för att införa ett gemensamt luftrum skall kommissionen dessutom undvika att gemenskapen och Eurocontrol utför dubbelarbete.

För att undvika risken för dubbelarbete kan följande göras:

- Kommissionen ger Eurocontrolbyrån i uppgift att utföra det nödvändiga sakkunniga arbetet när det gäller utarbetning av gemenskapsbestämmelser.

- För att säkerställa att sammanhang råder inom den paneuropeiska sfären vill kommissionen att arbetsordningen för kommittén för ett gemensamt luftrum möjliggör för Eurocontrolbyrån att delta i kommittén i egenskap av sakkunnig.

- Kommissionen kommer även att vända sig till Eurocontrol för att se till att kommittén för kvalitets- och produktionsövervakning (PRC [7]) kan garantera att leveranserna av tjänster på flygtrafikområdet undersöks och jämförs och att kommittén för granskning av säkerheten (SRC [8]) kan utforma säkerhetskrav, fram till dess att utarbetandet av krav på området för lufttrafiksäkerhet kan tas över av en europeisk byrå för luftfartssäkerhet [9], som för övrigt föreslagits.

[7] PRC : Performance Review Commission, kommittén för kvalitets- och produktionsövervakning som inrättats inom ramen för Eurocontrol.

[8] SRC : Safety Regulatory Commission, kommittén för granskning av säkerheten som inrättats inom ramen för Eurocontrol.

[9] I enlighet med Europaparlamentets och rådets förslag till förordning om fastställandet av gemensamma bestämmelser på luftfartsområdet och inrättandet av en europeisk byrå för luftfartssäkerhet [KOM(2000) 595 slutlig], avses tillämpningsområdet för denna förordning att inledningsvis omfatta utformning, produktion, underhåll och drift av luftfartyg och luftfartsprodukter samt kvalifikationer för berörd personal och berörda organisationer. Tillämpningsområdet skall senare utvidgas till säkerhetsaspekter för flygplatsverksamhet och flygledningstjänster.

3.4 På detta sätt kan gemenskapen samtidigt som den använder sig av Eurocontrols befintliga resurser bibehålla ett självständigt beslutsfattande. Stödet från kommittén för ett gemensamt luftrum, bestående av medlemsstaternas företrädare, kommer att göra det möjligt för gemenskapen att, om nödvändigt, bekräfta resultatet av de tekniska arbeten som utförs av Eurocontrolbyrån. Kommittén kommer även att kunna yttra sig, om så krävs, angående förslag som lagts fram av kommissionen inom ramen för den befogenhet som delegerats till den av rådet när det gäller särskilda reglerande åtgärder.

3.5 Således skulle gemenskapen kunna arbeta snabbare och gå längre än Eurocontrol för att motsvara flygtrafikens behov och särskilda egenskaper i gemenskapens luftrum. Gemenskapens anslutning till Eurocontrol utgör ett nödvändigt element för att enhetligheten mellan denna internationella organisations och gemenskapens åtgärder skall vara tryggad. Eurocontrol möjliggör en placering av gemenskapens verksamhet i ett paneuropeiskt sammanhang. Även om gemenskapen står inför en utvidgning under kommande år och om det redan nu finns associeringsavtal avseende gemenskapspolitiken för lufttransporter med ett växande antal tredje länder, skall Eurocontrol erbjuda en plattform som garanterar enhetligheten inom luftrummet i hela Europa geografiskt sett. Detta innebär inte att samma krav kommer att gälla för hela Europa eftersom det i hjärtat av Europa finns behov av strängare metoder än i de ytterområden där problemen med överbelastning är mindre. Trots detta bör gemenskapen, när den blir medlem av Eurocontrol, iaktta de riktlinjer som fastställts av denna organisation, och som den själv har varit med om att utarbeta. Eurocontrolorganen kan agera på grundval av det förberedande arbete som utförts av Eurocontrolbyrån efter samma linjer och samma tidsplan som gemenskapen.

4. Utveckling av förbindelserna med berörda

4.1 Det arbete som kommissionen har gjort för att förbereda högnivågruppens rapport visar värdet av en bred multilateral dialog med olika berörda parter inom industrin och i samhället, som förs parallellt i högnivågruppen inom ramen för industri- och samhällsgruppen. Kommissionen önskar därför behålla denna grupp av företrädare från industri och samhälle och utvidga dess uppgifter till att omfatta hela lufttransportsektorn.

4.2 Ett sådant samråd bör ske för att garantera ett snabbt införande av ny teknik och nya arbetsmetoder inom flygkontrolltjänsten. Ofta har det varit svårt att få stöd för projekt av betydelse för Europa från samtliga berörda branscher - tjänsteleverantörer, flygbolag, flygplatser och tillverkare av utrustning - med resultat att det inte finns något gemensamt åtagande eller någon överenskommen tidsplan. När kommissionen samråder med industrin och operatörerna för att dessa skall avge ett yttrande om en gemensam vision om det framtida europeiska systemets struktur samt metoder och tidsplan för dess genomförande, kommer den att undvika en dubblering av Eurocontrols befintliga fungerande mekanismer.

4.3. Effekterna av vidtagna åtgärder måste stå under ständig utvärdering, och pålitliga och uttömmande uppgifter behövs för att anpassa åtgärderna när så är nödvändigt. Kommissionen föreslår en kombination av ett konventionellt system för uppföljning och övervakning, som grundar sig på gemenskapsbestämmelser, och en mekanism för utvärdering som utförs av de berörda. För att uppnå detta kommer det att vara nödvändigt att be leverantörerna av flygtrafiktjänster att regelbundet lämna in rapporter och att kunna utföra en kontinuerlig undersökning av systemets förmåga och föreslå lösningar som motsvarar de funktioner som garanteras av Eurocontrols kommitté för kvalitets- och produktionsövervakning (PRC).

5. Stöd till teknisk utveckling

5.1 För att lufttransporterna i Europa skall kunna utvecklas under goda säkerhetsförhållanden och utan begränsningar av kapaciteten är det nödvändigt att snabbt införa ny teknik och arbetsmetoder. Den framtida flygkontrolltjänsten kan inte begränsa sig till enbart en utveckling av befintliga delar utan man måste, i samarbete med branschen, även utveckla en gemensam vision om de ändringar som är nödvändiga. Detta förutsätter ett omfattande forsknings- och utvecklingsarbete som följs av lagstiftande verksamhet i syfte att införa ny teknik och nya förfaranden hos civila och militära användare.

5.2 Gemenskapen bör främja åtgärder för ett snabbt införande av ny teknik grundad på precisionsnavigation via satellit, som möjliggjorts genom Galileo-programmet, och informationsutbytet mellan luftfartyg samt mellan luftfartyg och marken. Genom att utvidga sitt samarbete med Eurocontrol på forskningsområdet kan kommissionen koncentrera åtgärderna enligt det sjätte ramprogrammet för forskning och teknisk utveckling och programmet för det transeuropeiska transportnätet på flygkontrolltjänstens område till införandet av nya tekniker, som gör det möjligt att uppnå bättre planering samt högre precisions- och säkerhetsnivåer.

5.3 En sådan ökning av kapaciteten för det europeiska systemet för flygkontrolltjänsten kräver finansiella medel som överstiger de som för närvarande finns att tillgå inom ramen för gemenskapsprogrammen. Solidariteten användarna emellan bör göra det möjligt att samla in tillräckliga medel genom att ta i anspråk en del av de undervägsavgifter, som flygbolagen betalar inom Eurocontrols gemensamma system för undervägsavgifter för genomförandet av dessa projekt. Detta kan bland annat ske med hjälp av bestämmelser om att omforma detta avgiftssystem så att det innefattar kriterier som avspeglar gemensamma politiska mål. Detta anslag får inte överstiga de besparingar som görs genom att systemets effektivitet förbättras. Kommissionen undersöker möjligheten att på detta sätt anslå en del av dessa undervägsavgifter till åtgärder som syftar till att öka kapaciteten hos den europeiska flygkontrolltjänsten för genomförande av projekt av gemensamt intresse under perioden 2002-2005.

6. Kommissionens förslag för skapandet av det gemensamma luftrummet

6.1 Förutom förslaget till den förordning om ramen för skapandet av ett gemensamt europeiskt luftrum som bifogas detta meddelande, överlämnar kommissionen följande förslag till rådet och Europaparlamentet:

- Förslag till förordning om tillhandahållande av flygtrafiktjänster i det gemensamma europeiska luftrummet.

- Förslag till förordning om planering och användning av det gemensamma europeiska luftrummet.

- Förslag till förordning om driftskompatibiliteten i det europeiska nätet för flygkontrolltjänst.

Kommissionen kommer inom kort att lägga fram två kompletterande förslag för genomförandet av det gemensamma luftrummet:

- Förslag till rådets beslut om Europeiska gemenskapens undertecknande av protokollet om Europeiska gemenskapens anslutning till Europeiska organisationen för säkrare flygtrafiktjänst (Eurocontrol) och provisoriska tillämpning av protokollet så snart förhandlingarna har avslutats.

- Förslag om att Europeiska byrån för luftfartssäkerhet skall få sina befogenheter utvidgade till att omfatta även säkerhetsbestämmelser för flygkontrolltjänster inom det gemensamma luftfartsutrymmet.

6.2 Kommissionen konstaterar att de brittiska och spanska myndigheterna har ingått ett avtal om Gibraltars flygplats. som kommer omsättas i en särskild bestämmelse om tillämpningsområdet för de åtgärder som är nödvändiga för genomförandet av det gemensamma luftrummet.

7. Slutsats

7.1 Inom gemenskapsramen finns instrument för att genomföra högnivågruppens riktlinjer. För skapandet av ett gemensamt luftrum krävs samma sorts åtgärder som för skapandet av den inre marknaden. För att utveckla sådana åtgärder förutsätts dock en teknisk sakkunskap som inte finns att tillgå inom kommissionen, men som kan användas inom ramen för de villkor som överenskommits med Eurocontrol. Det krävs dessutom att Europeiska rådet överväger en eventuell utformning av en ram för militärt samarbete.

7.2 Kommissionen föreslår därför Europaparlamentet och rådet att anta förslaget till förordning. Dessutom kommer kommissionen att ta lämpliga initiativ för inrättandet av den institutionella ram som är nödvändig för att organisera det militära samarbetet.

BILAGA 1 Arbetsprogram

I denna bilaga finns en ingående beskrivning av de områden inom vilka kommissionen, med användning av de villkor som överenskommits med Eurocontrol, avser att lägga fram förslag om åtgärder och innebörden av dessa åtgärder förklaras temavis. En övergripande förteckning över planerade förslag finns i bilaga 2.

1. Säkerhet

1.1 Säkerheten är ett absolut krav och bör därför bibehållas och förbättras inom ramen för de bestämmelser som införs. Samtliga de bestämmelser som förekommer senare i texten integrerar detta absoluta krav att bibehålla och förbättra säkerhetsnivån.

1.2. Under tiden avser kommissionen att göra förslag i följande syften:

* Att göra Eurocontrols säkerhetskrav (ESARRs, Safety Regulatory Requirements), som antagits av SRC, tvingande [10] i den mån det är lämpligt att de är bindande.

[10] För närvarande kan dessa krav teoretiskt sett inlemmas i gemenskapsrätten enligt rådets direktiv 93/65/EEG av den 19 juli 1993 om definition och användning av kompatibla tekniska specifikationer vid upphandling av utrustning och system för ledning av lufttrafiken. Eftersom syftet med detta direktiv är att fastställa villkoren för anbudsförfarandet för utrustning har införlivandet av ESARRs knappast någon effekt alls. Kommissionen kommer att föreslå betydande ändringar av direktivet, eller rent av att byta ut direktivet, på det sätt som beskrivs i förteckningen över förslag i bilaga 2 i syfte att tillhandahålla ett instrument för att som gemenskapslagstiftning anta standarder och normer som är nödvändiga för flygtrafik, bland annat säkerhet, och möjliggöra inlemmandet av Eurocontrol-standarder såsom ESARRs.

* Att stödja medlemsstaternas genomförande av bestämmelserna avseende säkerhet och fastställa en ram som garanterar att scenarierna för att frigöra extra kapacitet uppfyller säkerhetskraven.

* Att inrätta ett tvingande och harmoniserat system för olycksrapportering för tjänsteleverantörer, som grundar sig på ett icke-bestraffande system för flygledarnas rapportering.

2. Organisation och planering av luftrummet

2.1. Luftrummet över Europa utan inre gränser bör även ses som ett gemensamt luftrum utan gränser. Denna harmonisering innebär först och främst att gemenskapslagstiftning, som ger en bas för att planera det övre luftrummet för samtliga medlemsstater, antas och att överensstämmelse mellan nationella organisationer som ansvarar för det lägre luftrummet garanteras.

2.2. Kommissionen avser därför att utarbeta förslag inom följande områden:

* Fastställande av luftrumskategorier, bland annat för att utveckla luftrummets utformning och utforma rutter och sektorer samt se till att pålitlig och fullständig information är tillgänglig både för tillsynsmyndigheten och luftrummets användare.

* Luftrumsplanering i syfte att göra det möjligt att tilldela tjänsteleverantörerna sektorer och organisera överföringen av luftrum mellan leverantörerna. Avgränsningen av de luftrumssektorer som tilldelas tjänsteleverantörer bör överensstämma med den definition av luftrummet som gjorts på europeisk nivå.

* Bestämmelserna avseende styrning av trafikflöden i luften innefattar bättre planering, prioriteringar i händelse av överbelastning, avlastningsrutter och införande av en nödmekanism. Eurocontrols nuvarande central enhet för flygtrafikflödesledning (Central Flow Management Unit) är ett användbart verktyg som skulle kunna utvecklas genom att dess mandat och uppgifter integreras i gemenskapslagstiftningen.

* Mekanismer för bättre disciplin i användningen av luftrummet, för integration av flygplatser i luftrumsplaneringen och för förbättring av samordningen mellan flygplatsernas och luftrummets tidsluckor.

Dessa förslag bör ge den allmänna ramen och de större riktlinjerna för åtgärderna. Ansvaret för genomförandet av de texter som antagits av Europaparlamentet och rådet på områdena ovan bör anförtros kommissionen, som bör få stöd av en kommitté, kommittén för ett gemensamt luftrum, bestående av medlemsstaternas företrädare, för att både civila och militära användares intressen skall vara rättvist representerade.

3. Integration av militära behov

3.1. Luftrummets användning bör planeras med hänsyn tagen till de särskilda krav som militär användning av luftrummet ställer. Utan att inkräkta på försvarets behov rättfärdigar en effektiv användning av luftrummet en bättre samordning mellan civila och militära användare.

Även om Europeiska gemenskapen ansvarar för luftrummets reglering utesluter inte detta militärens deltagande i gemenskapens beslutsprocess. Det faller på varje enskild stat att organisera sitt deltagande i rådsorganen och att besluta vilken myndighet inom dess organisation som är behörig utifrån förslagets innehåll.

Dessutom skall kommissionen använda sig av kommittén för ett gemensamt luftrum, som inte endast skall stödja kommissionen i genomförandet av dessa bestämmelser som i förväg har fastställts av gemenskapslagstiftaren, utan även skall se till att både civila och militära intressen beaktas. Att kommittén i sitt arbete beaktar militära intressen kommer att underlätta samstämmighet med verksamheten i CMIC [11] inom Eurocontrol och därmed förhindra dubbelarbete för Eurocontrol och gemenskapen i detta hänseende.

[11] CMIC: Ständig civil och militär samverkanskommitté (Civil and Military Interface standing Committee) inrättad inom ramen för Eurocontrol.

3.2. Det skulle dock vara bra om beaktandet av militära behov fullföljs med användande av lämpliga instrument för frågor rörande lufttrafik och leverantörer av lufttrafiktjänster när det gäller militära syften. Det militära samarbetet bör möjliggöra en mera effektiv användning av luftrum som inte längre kan reserveras för enbart militär användning. Detta samarbete skulle avse utbildning, övningar och särskilda bestämmelser som är tillämpliga på militära operationer. För att uppnå detta kan slutsatserna från Helsingfors följas upp genom att ett organ som ansvarar för militär operativ flygtrafik inrättas.

För att garantera att åtgärderna är sammanhängande skulle det vara önskvärt att de militära företrädare som deltar i arbetet inom kommittén för ett gemensamt luftrum (antingen genom direkt deltagande eller genom samråd innan medlemsstaten slutligt bestämmer vilken inställning den skall ha) är desamma som företrädarna för ett sådant organ för militär operativ flygtrafik.

Integrationen av den militära komponenten i europeisk luftrumsplanering har framför allt till syfte att möjliggöra ett sammanhängande och harmoniserat genomförande av begreppet flexibel civil/militär användning av luftrummet. Denna gemensamma planering bör även innefatta en större integration av militär och civil flygledning.

3.3. Parallellt härmed skulle det vara önskvärt att fastställa ett åtgärdsprogram, avseende bland annat finansiellt stöd och grundat på frivillighet och samarbete, som syftar till att stimulera integrationen av civila och militära behov. Detta borde innefatta omplacering av militära träningsaktiviteter till zoner med mindre tät civil trafik, utveckling av samarbetet mellan beväpnade flygstyrkor i form av gemensamma övningar i gränsöverskridande sektorer i luftrummet, utrustning av militära luftfartyg som leder till kapacitetsvinster (till exempel genom att minska det minsta vertikala avstånd som skall bibehållas mellan två luftfartyg [12]) och omplacering av vissa militära flygbaser.

[12] RVSM-systemet som utvecklas för civila luftfartyg och generar betydande kapacitetsvinster.

3.4. Vissa av dessa åtgärder har ekonomiska följdverkningar. Utgifterna bör utvärderas och kommissionen skulle kunna undersöka de ekonomiska följderna av dessa åtgärder.

4. System och drift

4.1. Gemenskapen har mekanismer för beslutsfattande som möjliggör en harmonisering och en normalisering på europeisk nivå. För att uppnå detta bör gemenskapen på eget initiativ anta en text innehållande standardiseringsprincipen (med beaktande av redan befintliga internationella åtaganden) genom att ändra eller ersätta direktiv 93/65/EEG. Det kommer även att vara nödvändigt att i ett juridiskt instrument införa grundläggande krav, framför allt avseende säkerhet. Målet är att skapa ett effektivt och komplett verktyg som även är snabbt och flexibelt för att på europeisk nivå fastställa och genomföra nödvändiga tekniska bestämmelser. Kommittén för ett gemensamt luftrum, som bland annat skulle ersätta den befintliga kommitté som införts genom direktiv 93/65/EEG, kommer att utgöra ett ovärderligt instrument för att denna åtgärd skall bli framgångsrik.

4.2. Skapandet av ett gemensamt, integrerat luftrum betyder att man på europeisk nivå kan utveckla de bästa tekniska och kommersiella lösningarna som samtidigt är de lösningar som är bäst anpassade till de behov som luftrummets användare och passagerare i allmänhet har. Härmed förstås inrättandet av mekanismer som garanterar både en teknisk och ekonomisk undersökning och utvärdering av nya system och tekniker. Dessa mekanismer bör vara kompletta och opartiska och förse industrin med klara och uttömmande uppgifter som underlag till dess beslut. Det är nödvändigt att på europeisk nivå utarbeta ett diagnosförfarande som uppfyller detta behov med hjälp av PRC och på grundval av samråd med industrin.

4.3. Gemenskapen kan på detta område ge ett betydande stöd. Detta kan ske inte bara genom att hjälpa till att införa mekanismen och strukturerna och att fastställa en tidtabell, utan även genom att ta upp sitt eget förfarande för ekonomiskt stöd (särskilt programmet för det transeuropeiska transportnätet) till nytt övervägande, i syfte att uppnå en bättre integration över hela spektret och en riktig samverkan mellan gemenskapens olika finansiella instrument. I detta sammanhang är det särskilt viktigt att de europeiska intressena kommer i första hand i valet av TEN-projekt och att kompatibilitetskriteriet anses vara ett avgörande kriterium för valet och utvärderingen av projekten.

4.4. Unionens femte ramprogram för forskning och utveckling (1998-2002) ger stöd till projekt för forskning och utveckling av flygkontrolltjänsten. Kommissionen har i sitt förslag till ett kommande ramprogram för forskning (2003-2006) satt forskning på flygområdet som en prioritet, särskilt transportsystemets kapacitetsökning och säkerhet, till stöd för ett gemensamt europeiskt luftrum. Ledningssystemen och flygkontrolltjänsten utgör ett område på vilket gemensamma forskningsåtgärder ger ett ökat europeiskt värde genom att de bidrar till att eliminera fragmentering och att bättre samordna europeisk forskning och utveckling. Gemenskapsåtgärderna på forskningsområdet bör även vara en drivkraft för att öka forskningsinsatserna i medlemsstaterna.

4.5 Kommissionen avser att på detta sätt tillhandahålla en ram för viktiga europeiska projekt, exempelvis navigation via satellit (Galileo), behandling av flygdata (FDP), datakommunikation och tillhandahållande av flygdata och planeringsverktyg.

5. Tillhandahållande av tjänster

5.1. Gemenskapen bör tillhandahålla ett ekonomiskt regelverk som i största möjliga utsträckning tillfredsställer användarnas behov. Medlemsstaterna skall behålla kontrollen över den rättsliga ställning som tjänsteleverantörerna inom flygtrafiksektorn har. Däremot måste det finnas en gemenskapslagstiftning som påför samma skyldigheter och erbjuder samma rättigheter till samtliga leverantörer oavsett vilken nationell lösning som antas. Dessa bestämmelser skall omfatta förhållandet mellan tjänsteleverantörer och myndighet (åtskillnad och insyn), mellan olika leverantörer (samarbete), mellan leverantörer och luftrummets användare (samråd) och mellan tjänsteleverantörer och övriga operatörer, däribland militära sådana (samordning). Den roll som dessa olika funktioner spelar i samband med leverans av tjänster samt införande och hantering av utrustning och system för flygtrafiken måste tydliggöras så att säkerheten alltid kan garanteras. I detta sammanhang måste man införa en gemensam ordning för utförandet av tjänster för att se till att de sker i enlighet med behoven på europeisk nivå.

5.2. I detta sammanhang avser kommissionen att föreslå inrättandet av ett tillståndssystem för tjänsteleverantörer inom civil luftfart med fastställande av minimikraven för utövandet av denna funktion på europeisk nivå, medan uppgiften att genomföra systemet överlåts till medlemsstaterna. Detta bör göra det möjligt att se till att de viktigaste gemenskapsprinciperna och att de viktigaste kraven som vilar på tjänsteleverantörerna efterlevs, samtidigt som medlemsstaternas rätt att bestämma ställning och struktur för de leverantörer som är bäst anpassade till sina särskilda nationella förhållanden iakttas. Detta bör även underlätta samarbetet mellan tjänsteleverantörer om samtliga lyder enligt samma regler och av denna anledning kan ha en klar uppfattning om de övrigas rättigheter och skyldigheter.

5.3. Parallellt härmed har kommissionen för avsikt att, i samband med Eurocontrols gemensamma system för undervägsavgifter, föreslå ändringar av ersättningssystemet för användning av luftrummet för att skapa incitament till effektivitet för tjänsteleverantörer och incitament till att optimera systemkapaciteten i sin helhet för tjänsteleverantörer och användare. Inbegripandet av andra faktorer, exempelvis miljömässiga överväganden, bör undersökas på det sätt som kommissionen anger i sitt meddelande "Luftfarten och miljön" [13].

[13] Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén - Luftfarten och miljön: Insatser för att skapa en hållbar utveckling [KOM(1999) 640 slutlig].

5.4. Slutligen måste man definiera gemenskapsramen för tilläggstjänster på grundval av de principer som fastställs i EEG-fördraget [14]. Kommissionen avser att för andra gången särskilt överväga om det är nödvändigt eller inte att göra separata förslag om sådana tjänster.

[14] Tillhandahållande av infrastrukturer för kommunikation, navigering och övervakning, väderlekstjänst för luftrummets användare, efterspanings- och räddningstjänst samt flyginformationstjänster.

6. Sociala aspekter

6.1. Bristen på flygledare förväntas öka under kommande år på grund av ålderspyramiden inom detta yrke. Lösningen på problemet är en fråga för tjänsteleverantörerna och beror på de prestandanivåer som fastställs i gemenskapslagstiftningen. Ändå kan gemenskapen, tillsammans med Eurocontrol, bidra till att inringa de skäl som utgör ett hinder för rekrytering av nya flygledare.

6.2. Förutom antalet flygledare belyses i högnivågruppens rapport ett annat oroväckande fenomen, nämligen skillnaderna mellan förfaranden och utbildning i olika länder, vilket i praktiken leder till att personalens rörlighet i Europa förhindras och detsamma gäller flexibiliteten. Lösningen på problemet skulle kunna vara en harmonisering av tillståndsgivning på europeisk nivå när det gäller flygledare och en progressiv harmonisering av utbildningar. Kommissionen skall be Eurocontrolbyrån att undersöka detta alternativ.

6.3. Flygledarna förfogar över en ovärderlig kunskap om hur systemen och tekniken fungerar. Denna sakkunskap uppskattas för tillfället inte till sitt fulla värde. Det är nödvändigt att närmare involvera flygledare och flygtrafikpersonal i allmänhet på följande två nivåer:

* I utvärderingen av nya system och ny teknik, exempelvis i diagnosmekanismen (se ovan).

* I den allmänna visionen av ramen för flygtrafik genom att utvidga det europeiska meningsutbyte mellan flygbolag, luftfartsmyndigheter och andra berörda som redan finns inom andra områden av luftfarten så att den omfattar även luftfartssäkerheten.

BILAGA 2 Förteckning över förslag som skall utarbetas

Första etappen:

- Att definiera Europas övre luftrum och gränssnitt mot det lägre luftrummet, med inbegripande av bestämmelser om planeringen av det övre luftrummet. Detta förslag skulle kunna omfatta en förbättring av CFMU:s styrning av trafikflöden [15].

[15] CFMU : Central Flow Management Unit, en enhet inom Eurocontrol som på paneuropeisk nivå samordnar styrningen av trafikflöden i luften.

- Att ersätta direktiv 93/65/EEG [16] med en text om tekniska bestämmelser som på europeisk nivå möjliggör ett snabbt antagande av normer och standarder för luftfarten.

[16] Rådets direktiv 93/65/EEG av den 19 juli 1993 om definition och användning av kompatibla tekniska specifikationer vid upphandling av utrustning och system för ledning av lufttrafiken.

- Att utarbeta ett förslag avseende harmonisering av de rättigheter och skyldigheter som tjänsteleverantörer på lufttrafikområdet har, däribland framför allt de grundläggande krav som på europeisk nivå skall uppfyllas av ägare och operatörer av flygtrafiksystem och av tjänsteleverantörer på lufttrafikområdet samt tillståndsgivning för tjänsteleverantörer. Kommissionen vill innefatta förslag om undervägsavgifter för att prestationerna skall tas i beaktande. Det skulle vara förmånligt om man lade till möjligheten till utvärdering för att tillhandahålla de uppgifter som behövs för överväganden om undervägsavgifter.

- Att gemenskapen ansluter sig till Eurocontrol, främst för att möjliggöra ikraftträdandet av den reviderade Eurocontrol-konventionen.

- Att överenskomma med Eurocontrol om lojala samarbetsförfaranden som är nödvändiga för att genomföra ett gemensamt luftrum och utveckla en reell och effektiv samverkan med Eurocontrol.

Andra etappen:

(beroende på hur arbetet framskrider i den första etappen)

- Utveckling av nya begrepp för fri ruttläggning och ett flexibelt luftrum.

- Harmonisering av tillträde till flygledaryrket.

- Kompletterande ekonomiska aspekter (exempelvis tilläggstjänster).

- Åtgärder för att utarbeta ett mer europeiskt tillvägagångssätt för nya tekniker och teknologier.