Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om skydd mot subventioner av och illojal prissättning av flyglinjer från länder som inte är medlemmar i Europeiska gemenskapen"

(KOM(2002) 110 slutlig - 2002/0067 (COD))

(2003/C 61/05)

Den 3 april 2002 beslutade rådet i enlighet med artikel 85.2 i EG-fördraget att rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 2 september 2002. Föredragande var Bo Green.

Vid sin 393:e plenarsession den 18-19 september 2002 (sammanträdet den 18 september 2002) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 130 röster för och 4 nedlagda röster.

1. Bakgrund

1.1. Kommissionen konstaterar i sin motivering till förslaget att gemenskapens flygbolag står inför en svår utmaning: att konkurrera med flygbolag från tredje land som får generösa subventioner medan gemenskapens flygindustri lyder under stränga regler om statligt stöd(1).

1.2. I sitt yttrande om kommissionens meddelande av den 20 maj 1999 stöder kommittén intentionen att stärka de europeiska flygbolagens konkurrenskraft, framför allt gentemot de nordamerikanska flygbolagen, och att motverka deras strukturella handikapp(2). Kommittén välkomnar även att övergångsperioden med tillstånd för statligt stöd löpt ut. Statligt stöd bör därför inte längre tillåtas.

1.3. I det yttrandet hävdade kommittén att en harmonisering av den europeiska och den nordamerikanska konkurrenspolitiken är nödvändig och uttalar sig positivt om kommissionens strävanden att uppnå ett "Open-skies"-avtal mellan EU och USA.

1.4. I kommissionens meddelande om konsekvenserna för trafikflyget av attentaten i USA(3) sägs bland annat att USA:s kongress den 21 september antog en rad krisåtgärder, för vilka kostnaderna kunde komma att uppgå till 18 miljarder dollar. Kommissionens avsikt är att undersöka om dessa åtgärder för att stödja de amerikanska flygbolagen kan påverka de marknader där det råder hård konkurrens mellan de amerikanska och europeiska bolagen, dvs. främst på de transatlantiska linjerna.

1.5. Av meddelandet framgår även att man inte kan bedöma om stödet till de amerikanska flygbolagen orsakat en snedvriden konkurrens, eftersom det saknas en konventionell ram för förbindelserna mellan gemenskapen och USA. Kommissionen förbehåller sig rätten att om så behövs lägga fram förslag om att ersätta gemenskapens flygbolag för de skador som kan uppkomma, och kommer också att tillsammans med USA lägga fram förslag om förhållningsregler.

1.6. En slutsats i meddelandet är att kommissionen då det gäller förbindelserna med tredje land förbehåller sig rätten att lägga fram förslag om att gemenskapens flygbolag skall ersättas för de skador som kan uppkomma om stöd i tredje land leder till orimliga fördelar på bekostnad av konkurrenterna i EU.

1.7. Utgångspunkten för förslaget är att vissa icke-medlemsstater har instrument för att hantera sådana situationer, medan gemenskapen inte har fastställt några bestämmelser rörande illojal prissättning på luftfartsområdet. Detta har däremot gjorts på sjöfartsområdet(4). De enda tillgängliga medel som finns är bilaterala avtal som varken i fråga om täckning eller åtgärder kan erbjuda snabbt och omfattande skydd mot subventioner och illojal prissättning.

2. Kommissionens förslag

2.1. Genom det föreslagna instrumentet kan åtgärder vidtas mot subventionerade eller illojalt prissatta och skadliga lufttrafiktjänster som tillhandahålls av flygbolag i tredje land på vissa rutter till och från gemenskapen. Instrumentet innehåller regler om innehåll och förfaranden, men inga krav på EG att underskrida de beprövade normer som tillämpas för varor(5).

2.2. I förslaget används samma definition av subventioner som i WTO-avtalet om subventioner och utjämningsåtgärder. Subventioner som snedvrider handeln och som beviljats av regeringar i tredje länder, dvs. stöd riktade till vissa företag eller sektorer samt exportstöd, är otillåtna (allmänt tillgängligt stöd, t.ex. till samtliga tjänsteleverantörer, och då även flygbolag, anses inte vara snedvridande). I förslaget används vidare WTO-definitionen av "illojal prissättning", dvs. att man tar ut biljettpriser som ligger under de priser som etablerade och representativa flygbolag tar ut (eller, om den informationen inte är tillgänglig, under den framräknade avgiften, dvs. kostnaderna plus vinsten för motsvarande jämförbara flygbolag), men definitionen begränsas till sådan praxis som tillämpas av statskontrollerade flygbolag.

2.3. Förslaget innehåller samma delar som en undersökning av handel på varuområdet, men på ett förenklat och mindre bindande sätt. En undersökning skulle omfatta följande:

- Subventioner från en viss regering till utländska flygbolag eller illojal priskonkurrens från används av vissa statskontrollerade utländska flygbolag.

- Vissa rutter där gemenskapens luftfartsindustri står inför problem.

2.4. I utkastet införs en definition av "samma typ av lufttrafiktjänster" som dock är mindre restriktiv än för handeln med varor. EG-flygbolagen skulle vara tvungna att flyga på samma eller nästan samma rutter som utländska flygbolag, men det finns inga begränsningar i fråga om den typ av tjänst som erbjuds.

2.5. Gemenskapen har rätt att få ett förfarande inlett om ett rimligt underbyggt klagomål görs på branschens vägnar. Dessutom kan kommissionen på eget initiativ inleda en undersökning om det finns tillräckliga bevis.

2.6. Ett undersökningsförfarande inleds genom att ett meddelande om detta offentliggörs i EGT, och utländska flygbolag och andra intressenter har rätt att höras. I samband med detta kan man dra slutsatser om bristande samarbete.

2.7. Medlemsstaterna kommer att rådfrågas i varje fas av förfarandet genom en kommitté som inrättats i enlighet med det rådgivningsförfarande som avses i rådets beslut nr 468/1999/EG av den 28 juni 1999(6). Europaparlamentets kontrollrätt ("droit de regard") garanteras också i enlighet med artikel 8 i det beslutet.

2.8. Åtgärder (avgifter, åtaganden eller andra lämpliga åtgärder, t.ex. begränsningar av rätten att landa) kommer att vidtas separat för varje flygbolag. Nivån på åtgärden kommer att begränsas till stödets storlek i förhållande till i vilken utsträckning mottagaren gynnas (eller skillnaden mellan det biljettpris ett statskontrollerat utländskt bolag tar ut och den "normala avgiften") eller, beroende på vilket som är lägst, till en nivå som är tillräcklig för att undanröja skadan. Tillfälliga åtgärder gäller i sex månader. Åtgärder kan också komma att granskas. I likhet med varuområdet finns det inga regler för hur avgifter tas ut. I praktiken kan de myndigheter i medlemsstaten som tar ut "flygplatsskatten" även ta ut den här avgiften. Avgifter som tas ut kommer att återföras till gemenskapsbudgeten i enlighet med de bestämmelser som tillämpas inom Europeiska unionen för gottgörande och utjämningsbara avgifter.

2.9. Förslaget ersätter dock inte flygtransportavtal med tredje land i de fall där dessa kan användas för att på ett effektivt sätt ta itu med snedvridningen. I de fall det finns ett rättsligt instrument som ger utrymme för att man skall kunna vidta tillfredsställande åtgärder, kommer följaktligen det instrumentet att gälla framför den här förordningen(7).

3. Allmänna kommentarer

3.1. ESK anser att det är viktigt att de europeiska flygbolagen blir konkurrenskraftigare, framför allt gentemot de nordamerikanska flygbolagen. Instrument som skyddar gemenskapens flygnäring mot subventionering och illojal prissättning av flyglinjer från länder som inte är medlemmar i Europeiska gemenskapen kan i detta sammanhang få stor betydelse.

3.2. ESK har även tidigare varit positiv till kommissionens insatser för att uppnå ett "Open-skies"-avtal mellan EU och USA, eftersom kommittén menar att en harmonisering av den europeiska och den nordamerikanska konkurrenspolitiken är nödvändig. Som bekant har något sådant avtal ännu inte uppnåtts, och det är osäkert när det kan komma att ske.

3.3. Det framgår inte klart hur förslaget förhåller sig till de rådfrågnings- och skiljedomsbestämmelser som ingår i de många bilaterala och folkrättsligt bindande flygtransportavtal som enskilda medlemsstater ingått med tredje land, t.ex. hur eventuella konflikter mellan förslaget och dessa bilaterala avtal skall lösas, se bl.a. artikel 307 i fördraget.

3.4. I allmänhet kan statsstöd få mycket negativa effekter på den kommersiella utvecklingen i branschen eller på området i fråga, oavsett om de stödmottagande företagen hör hemma inom eller utanför gemenskapen. ESK kan därför i princip stödja intentionerna i det föreliggande förslaget när det gäller att motverka sådana bidrag till flygbolag från regeringar i tredje land samt till statskontrollerade flygbolag i tredje land. Man bör ägna särskild uppmärksamhet åt det enorma ekonomiska stöd som beviljades vissa flygbolag efter den 11 september. Detta stöd hade många olika former: kompensation för de höjda försäkringskostnaderna, rena subventioner etc. Även om stöden inte utgör dumpning kan man fråga sig om inte avsaknaden av liknande åtgärder för EU:s flygbolag på i första hand försäkringsområdet innebär att dessa bolag på sikt kommer att försvinna. Å andra sidan bör det påpekas att sådana motåtgärder kan fungera som ett tveeggat svärd, och de måste under alla omständigheter sättas i relation till de allmänna förbindelserna med de länder mot vilka eventuella åtgärder riktas.

3.5. Dessutom är det ofta mycket svårt att konstatera entydiga skadeverkningar, särskilt när det gäller illojal prissättning.

3.6. Det kan vara värt att överväga om den kommitté som enligt artikel 12 skall bistå kommissionen inte bör använda det rådgivande förfarande som föreslås, utan det förfarande i fråga om skyddsåtgärder som föreskrivs i artikel 6 i beslut nr 468/1999/EG, eftersom det senare garanterar större inflytande för medlemsstaterna än det förra.

3.7. Beslut om ingripande för att skydda gemenskapens intressen bör fattas på grundval av en bedömning av alla berörda parters intressen som helhet, varvid även användarnas och konsumenternas intressen bör beaktas (se förordning (EG) nr 384/96). Det finns ingen sådan konkret hänvisning till detta i förslaget(8).

4. Särskilda kommentarer

4.1. Allmänna aspekter

4.1.1. Av kommissionens förslag framgår inte hur det förhåller sig till de bilaterala flygtransportavtal som får antas gälla ännu ett tag framöver och då fortfarande är folkrättsligt bindande.

4.1.2. Förslag

I förslaget till förordning bör det klart framgå hur detta förslag förhåller sig till medlemsländernas befogenheter i samband med folkrättsligt bindande flygtransportavtal med tredje land.

4.2. Artikel 3

4.2.1. Begreppet "normalt biljettpris" är aningen oklart. Det gäller också förslagets definition av detta.

4.2.2. Förslag

Illojal prissättning kan i stället definieras med utgångspunkt i huruvida de samlade biljettintäkterna på en bestämd rutt täcker ruttens genomsnittskostnader över en period på exempelvis sex månader. Med "genomsnittskostnader" avses i detta fall de kostnader som är knutna till driften av rutten i fråga, men däremot inte allmänna omkostnader och skälig förtjänst.

4.3. Artikel 12.2

4.3.1. Med tanke på att gemenskapens luftfartsmarknad är splittrad, och mot bakgrund av vad som sagts i punkt 3 ovan och av förslagets hänvisning till det rådgivande förfarandet, är det värt att överväga om förfarandet i fråga om skyddsåtgärder skall användas i stället, tills de ovannämnda hindren har undanröjts. Det rådgivande förfarandet kan dock som regel genomföras snabbare, vilket kan ha betydelse på detta område.

4.3.2. Förslag

Det bör övervägas om den kommitté som enligt artikel 12 skall bistå kommissionen i stället för det föreslagna rådgivningsförfarandet bör använda det förfarande i fråga om skyddsåtgärder som föreskrivs i artikel 6 i beslut nr 468/1999/EG.

5. Slutsats

5.1. EESK kan i princip stödja detta förslag till förordning.

5.2. I förslaget bör det klargöras hur de nya bestämmelserna skall fungera i överensstämmelse med befintliga bilaterala och folkrättsligt bindande flygtransportavtal mellan medlemsländerna och tredje land.

Bryssel den 2 september 2002.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) Meddelande från kommissionen av den 20 maj 1999 om den inre marknaden i luftfartsnäringen (KOM(1999) 182 slutlig) och 1994 års riktlinjer om statligt stöd till flygindustrin (EGT C 350, 10.12.1994, s. 5).

(2) ESK:s yttrande om "Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén - Den europeiska luftfartsnäringen: från inre marknad till globala utmaningar" KOM(1999) 182 slutlig (EGT C 75, 15.3.2000, s. 4).

(3) Kommissionens meddelande till Europaparlamentet och rådet - Konsekvenserna för trafikflyget av attentaten i USA (KOM(2001) 574 slutlig).

(4) Rådets förordning (EEG) nr 4057/86 av den 22 december 1986 om illojal prissättning inom sjöfartssektorn (EGT L 378, 31.12.1986).

(5) Rådets förordning (EG) nr 2026/97 av den 6 oktober 1997 om skydd mot subventionerad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska gemenskapen (EGT L 288, 21.10.1997).

(6) EGT L 184, 17.7.1999, s. 23.

(7) I den danska språkversionen använder man den felaktiga formuleringen "avtal med flygbolag från tredje land".

(8) Rådets förordning (EG) nr 384/96 av den 22 december 1995 om skydd mot dumpad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska gemenskapen.