SV Europeiska unionens officiella tidning C 68/52

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén: Sjätte miljöhandlingsprogrammet – Slutbedömning”

KOM(2011) 531 slutlig

2012/C 68/10

Föredragande: Franco CHIRIACO

Den 31 augusti 2011 beslutade Europeiska kommissionen att i enlighet med artikel 304 i EUF-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén: Sjätte miljöhandlingsprogrammet – Slutbedömning”

KOM(2011) 531 slutlig.

Facksektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 21 december 2011.

Vid sin 477:e plenarsession den 18–19 januari 2012 (sammanträdet den 18 januari) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 174 röster för, 4 röster emot och 8 nedlagda röster.

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 EESK välkomnar kommissionens initiativ som syftar till att ge en bedömning av det sjätte miljöhandlingsprogrammet. Kommissionen anser att programmet har varit värdefullt som en övergripande ram för miljöpolitiken i Europa. Kommittén kan inte fullt ut dela denna slutsats. Även om det sjätte miljöhandlingsprogrammet på ett viktigt sätt har bidragit till utformningen av politiken, har det bara haft en begränsad inverkan på antagandet av särskilda instrument. Trots svårigheterna med att samla in uppgifter för att analysera genomförandet av de åtgärder som ingår i programmet, är det möjligt att se betydande förseningar i antagandet av lagstiftningsinstrument, problem i identifieringen av konkreta mål och otillräckliga kontroll- och övervakningsmekanismer.

1.2 EESK uppmanar därför kommissionen att förbättra de tillgängliga instrumenten, inklusive övervaknings- och utvärderingsmekanismerna, för att säkerställa ett effektivt genomförande av den befintliga lagstiftningen. Kommittén rekommenderar samtidigt bättre samstämmighet mellan de olika lagstiftnings- och programinitiativen inom miljöområdet och ökad integrering av miljöaspekter i inbördes förbundna politikområden. Som redan angetts i ett nyligen antaget yttrande (1), uppmanar EESK kommissionen att vara tydligare och konkretare när det gäller att ta itu med de miljörelaterade utmaningarna. Kommissionen bör i synnerhet klargöra vad man menar med ”resurseffektiv” och ”grön ekonomi” och beskriva vilka konkreta ändringar – både kvantitativa och kvalitativa – som krävs av såväl producenter som konsumenter.

1.3 Dessutom anser kommittén att det behövs större fokus på den internationella dimensionen. Miljöutmaningarna har nämligen en global räckvidd, vilket kräver ett starkare multilateralt samarbete och bättre internationella styrinstrument.

1.4 Sist men inte minst saknar kommissionens meddelande en långsiktig vision, det finns ingen hänvisning till ett nytt eventuellt handlingsprogram och det nämns inte vilket mervärde det sjunde miljöhandlingsprogrammet bör ge. EESK anser att programmet bör överensstämma med och komplettera Europa 2020-strategin och flaggskeppsinitiativen samt innehålla realistiska mål och prioriteringar som har ett brett politiskt stöd och instrument som kan säkerställa att de föreslagna åtgärderna är effektiva.

2. Sammanfattning av meddelandet

2.1 Politisk bakgrund

2.1.1 Miljöhandlingsprogrammen har styrt utvecklingen av EU:s miljöpolitik sedan början av sjuttiotalet, och det sjätte miljöhandlingsprogrammet bör därför ses som en del av en kontinuerlig process som fortsätter att utvecklas.

2.1.2 Det sjätte miljöhandlingsprogrammet betonar vikten av principerna om grön tillväxt och en resurseffektiv, koldioxidsnål ekonomi, vilket bekräftas också i Europa 2020-strategin (2), som är en effektiv grund för att säkerställa att miljömålen införlivas i EU:s övergripande socioekonomiska agenda liksom i den nya strategin för att stoppa förlusten av biologisk mångfald och ekosystemtjänster i EU fram till 2020 (3), förberedelserna inför Rio+ 20-konferensen (4), färdplanen för ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt samhälle 2050 (5), vitboken om transport (6), meddelandena om Energi 2020 (7) och en energieffektivitetsplan 2011 (8).

2.2 Allmänna resultat

2.2.1 Kommissionens allmänna slutsats är att det sjätte miljöhandlingsprogrammet har varit värdefullt som en övergripande ram för miljöpolitiken, eftersom den största delen av åtgärderna enligt programmet har genomförts eller håller på att genomföras.

2.2.2 Eftersom programmet antogs genom medbeslutandeförfarandet upplevs det av de berörda aktörerna som mer legitimt än de tidigare programmen. Detta har hjälpt dessa aktörer att bättre identifiera sig med förslagen till politiska åtgärder.

2.2.3 De sju temainriktade strategierna (9) i det sjätte miljöhandlingsprogrammet – luft, bekämpningsmedel, förebyggande och återvinning av avfall, naturresurser, mark, havsmiljö, stadsmiljö – togs fram i syfte att stärka en integrering av politiken och förbättra kunskapsbasen. Även om framgångarna varierade mellan de olika områdena, bidrog utarbetandet av strategierna i vissa fall till att stärka den politiska viljan att anta effektiva mål och tidtabeller och därefter genomföra dem. Det finns dock inga övertygande tecken på att det sjätte miljöhandlingsprogrammet skulle ha främjat antagandet av särskilda miljöinstrument.

2.3 Prioriterade områden

2.3.1 Natur och biologisk mångfald: Inom dessa områden ledde det sjätte miljöhandlingsprogrammet till utarbetandet av de temainriktade strategierna om markskydd samt skyddet och bevarandet av havsmiljön. Programmet betonade behovet av att bygga upp en starkare kunskapsbas, förbättra finansieringen och utöka de nuvarande åtgärderna. Framstegen mot det ouppnådda målet att sätta stopp för minskningen av den biologiska mångfalden fram till 2010 kunde dock ha varit större om målet hade fått nödvändig politisk uppmärksamhet och tillräckliga finansiella åtaganden från EU och medlemsstaterna.

2.3.2 Miljö och hälsa: Det sjätte miljöhandlingsprogrammet drev fram en värdefull lägesanalys av befintliga åtaganden och planerade åtgärder, och ledde till ökat fokus på sambanden mellan miljöfaktorer och människors hälsa. Programmet bidrog i synnerhet till att driva på åtgärder som annars kanske inte skulle ha blivit av, t.ex. i fråga om stadsmiljön, som skulle ha tagit längre tid eller som skulle ha varit mindre omfattande utan programmets inverkan, t.ex. i fråga om bekämpningsmedel. Å andra sidan finns det ett antal brister i lagstiftningen, och det är nödvändigt att integrera forskningsresultat och information om miljökvalitetens inverkan på hälsan i det bredare politiska målet att förbättra folkhälsan.

2.3.3 Naturresurser och avfall: Det sjätte miljöhandlingsprogrammet har stärkt sambandet mellan avfallspolitiken och resurspolitiken och bidragit till att förbättra avfallshanteringen och gå i riktning mot en politik som grundar sig på hållbar konsumtion och produktion. Resursanvändningen ökar inte längre i samma takt som den ekonomiska tillväxten. Absolut sett fortsätter resursanvändningen dock att öka, vilket inte är förenligt med målet om att på lång sikt ta hänsyn till vad miljön kan bära. Dessutom finns det fortfarande betydande skillnader mellan medlemsstaterna vad gäller resursproduktivitet, och i allmänhet förlitar man sig i allt högre grad på import.

2.3.4 Klimatförändringar: Det sjätte miljöhandlingsprogrammet har bidragit positivt när det gäller klimatförändringen. Även om ambitionerna rörande åtgärder på internationell nivå inte uppfylldes och de kvantifierbara målen dessutom var mer orealistiska till sin karaktär och svårare att uppnå, bidrog det sjätte miljöhandlingsprogrammet till uppnåendet av centrala politiska mål.

2.3.5 Internationella frågor: I det sjätte miljöhandlingsprogrammet upprepades EU-åtagandena om att införliva miljöfaktorer i alla yttre förbindelser och den yttre dimensionen av EU:s strategi om hållbar utveckling. Trots EU:s ansträngningar att stärka det multilaterala samarbetet och visa på sitt åtagande rörande internationella konventioner och avtal, har framgångarna vad gäller bättre global miljöstyrning varit begränsade. Miljöutmaningarna får en allt starkare global dimension och kräver bättre sammanhållna och mer fokuserade insatser inom EU så att unionen kan spela en effektivare roll när det gäller att utforma den internationella politiken och fortsätta eftersträva bättre miljöstyrning.

2.4 De strategiska principernas och instrumentens effektivitet

2.4.1 Det sjätte miljöhandlingsprogrammet satte starkt fokus på att uppmuntra och främja principer och instrument för en bättre beslutsprocess, särskilt integrerad konsekvensbedömning och ökad användning av marknadsbaserade instrument. Likaså betonades vikten av en solid vetenskaplig grund för utformning av politiken. Trots att det på sistone har skett en positiv utveckling är miljöinformationen, särskilt officiella uppgifter och statistik, fortfarande ofullständig och inte alltid tillgänglig i tid.

2.4.2 De miljörelaterade utmaningarnas föränderlighet kräver bättre samstämmighet mellan i) utformningen och genomförandet av politiken, ii) den europeiska, nationella och regionala nivån och iii) prioriterade insatsområden.

2.4.3 En illa genomförd miljölagstiftning försämrar möjligheterna att uppnå målen och gör miljöpolitiken mindre trovärdig. Den bidrar inte heller till att övriga sektorer åtar sig att uppnå bättre resultat. Dessutom måste politiska alternativ som innebär ett klart mervärde för en grön ekonomi och som kan genomföras på kort eller medellång sikt prioriteras.

2.5 Utmaningar för framtiden

2.5.1 De bärande pelarna för miljöpolitiken och miljölagstiftningen har, med undantag av mark, nu etablerats, även om deras fulla potential att åstadkomma förbättringar ännu inte har visat sig fullt ut på grund av bristande genomförande. Den traditionella miljöpolitiken kan fortfarande spela en mycket viktig roll när det gäller skyddet av miljön, men föränderliga omständigheter och de ökande inbördes sambanden mellan miljöutmaningarna gör att det krävs flexibilitet och anpassning.

2.5.2 Den underliggande centrala utmaningen för framtidens miljöpolitik är att genom en långsiktig vision åstadkomma en övergång från att avhjälpa till att förebygga miljöförstöringen samt en ökad integrering av miljöaspekter i alla relevanta politikområden.

2.5.3 För att uppnå målet i Europa 2020-strategin om en grön, resurseffektiv, konkurrenskraftig och koldioxidsnål ekonomi, är det grundläggande att integrera miljörelaterade och koldioxidsnåla faktorer i affärsmodellerna inom andra sektorer och se till att hela processen från utformningen av politiken till dess genomförande är samstämmig. De hinder som står i vägen för ett korrekt genomförande av befintlig lagstiftning måste åtgärdas, särskilt styrningsfrågor på alla nivåer i medlemsstaterna, i syfte att skydda miljön och begränsa de skadliga verkningarna på folkhälsan.

2.5.4 De ansträngningar som miljön utsätts för är i ökande grad globala och systematiska till sin natur. De komplexa inbördes sambanden gör att vi behöver en mera omfattande kunskapsbas. Likaså behövs en mer djupgående undersökning av möjligheterna att ändra konsumenternas beteende.

3. Allmänna kommentarer

3.1 Det sjätte miljöhandlingsprogrammet innebär formellt ett politiskt åtagande av parlamentet, rådet och kommissionen, och är en viktig indikator när det gäller att bedöma utvecklingen av den europeiska miljöpolitiken. Efter antagandet av det sjätte miljöhandlingsprogrammet har EU framgångsrikt genomfört många initiativ, uppnått ambitiösa resultat och utarbetat olika strategier och sektorsövergripande planer. Det är dock svårt att avgöra i vilken omfattning den allmänna ram som programmet utgör har bidragit till utformningen av politiken. Det skulle vara bra att fundera på denna fråga med hjälp av en analys av genomförandet av de åtgärder som ingår i programmet samt samspelet med och den ömsesidiga påverkan mellan strategin för hållbar utveckling i Europeiska unionen och Lissabonstrategin (10).

3.2 I den debatt som under de senaste åren har pågått mellan de europeiska institutionerna och det civila samhället om utvärderingen av vad som har gjorts och de framtida möjligheterna för EU:s miljöpolitik (11) har man fokuserat på två centrala frågor: att fastställa nya prioriteringar och stärka de tillgängliga instrumenten för att säkerställa att de föreslagna åtgärderna är effektiva.

3.3 Frågan kan inte begränsas till huruvida det behövs ett nytt program eller inte, utan man måste i synnerhet fokusera på hur programmet ska utformas och på dess mål, innehåll och tidsfrister. Först och främst måste man tänka på hur man kan säkerställa att de följande åtgärderna på miljöområdet blir ett mer synligt, viktigt och effektivt strategiskt verktyg, genom att man tar lärdom av erfarenheter och undviker de fallgropar som underminerade det sjätte miljöhandlingsprogrammets effektivitet.

3.4 Med tanke på den erfarenhet som man fått i andra sammanhang (t.ex. ERUF, ESF och EJFLU) bör man överväga möjligheten att också när det gäller miljöprogrammet försöka sig på att progressivt förstärka de övervaknings- och utvärderingsinstrument som används före, under och efter genomförandet.

4. Särskilda kommentarer

4.1 Temainriktade strategier

4.1.1 Införandet av temainriktade strategier har bidragit till ett mer strategiskt tillvägagångssätt och gjort det möjligt att avhjälpa vissa brister i det femte miljöhandlingsprogrammet, särskilt att det inte omfattar vissa områden. Processen för att utarbeta de temainriktade strategierna har dock gjort beslutsprocessen i sin helhet, liksom också vidtagandet av beslutade åtgärder, långsammare.

4.1.2 Många av de lagstiftningsinstrument som ingår i de temainriktade strategierna är fortfarande i en tidig genomförandefas. Fördröjningarna när det gäller att anta dem, avsaknaden av konkreta mål, delegeringen av ansvar till medlemsstaterna, inte bara för genomförandet utan också för tillhandahållandet av ytterligare specifikationer för många av de planerade åtgärderna, samt den otillräckliga kontroll- och övervakningsmekanismen har i vissa fall allvarligt underminerat möjligheten att uppnå programmets mål inom tidsfristen.

4.2 Samstämmighet och integration

4.2.1 Det är klart att de miljörelaterade utmaningarna inte kan hanteras enbart med särskilda miljöpolitiska strategier. Hela den ekonomiska sektorn och hela samhället måste involveras. Därför behövs större samstämmighet både mellan inbördes förbundna områden (som t.ex. klimatförändringar, energi, hälsoskydd) och mellan olika politikområden (livsmedel, transport, byggande och innovation) (12).

4.2.2 För övrigt är det väsentligt att stödja och utveckla integrationen av miljöpolitiken i ”metastrategierna” (Europa 2020) och inom ramen för finansieringsinstrumenten. Med hänvisning till färdplanen för ett resurseffektivt Europa (13) fäste man vid en workshop som nyligen anordnades i Bryssel (14) uppmärksamhet vid programmets väsentliga betydelse för att främja övergången till grön ekonomi samt vikten av att initiativen kompletterar varandra, i synnerhet när det gäller genomförandet av åtgärderna, naturresurserna och förvaltningen av ekosystemen.

4.3 Prioriterade mål

4.3.1 När de prioriterade målen formuleras ska man särskilt beakta miljöfrågor, bland annat de knappa naturresurserna, luftföroreningar, biologisk mångfald och stadsmiljö.

4.3.2 Man bör i synnerhet identifiera och uppmuntra nya beteenden inom konsumtion, handel och produktion. Tekniska förändringar måste gå hand i hand med en förändring av vanorna.

4.4 Bättre instrument

4.4.1 Bättre instrument för EU:s miljöpolitik innebär framför allt bättre reglering genom antagande av lagstiftningsåtgärder och val av entydiga och obligatoriska regler, även när det gäller ekonomiska aspekter. Å andra sidan är det, som EESK påpekade redan i ett yttrande från 2001, väsentligt att säkerställa ett effektivt genomförande av den befintliga lagstiftningen för att undvika snedvridning av marknaden och slå vakt om de europeiska företagens konkurrenskraft (15). När det gäller programmet för stöd till miljöanpassning för små och medelstora företag (ECAP) har kommittén särskilt betonat att det är viktigt att bedömningen av miljöpåverkan utgör en integrerad del av företagets övergripande förvaltning (16).

4.4.2 För det andra bör man förbättra instrumenten för bedömning av miljösituationen och av genomförandet av politiska strategier samt deras effektivitet (17) med hjälp av oberoende och öppna konsekvensbedömningar i rätt tid.

4.4.3 Slutligen är det mycket viktigt att förbättra genomförandefasen genom att man utarbetar internationella bistånds-, kontroll- och sanktionsmekanismer. Med andra ord innebär det alltså att formulera, omsätta i lagstiftning, genomföra, kontrollera och sanktionera (18).

4.5 De viktigaste aktörernas roll

4.5.1 Lokala och regionala myndigheter bör engageras redan när politiken utformas. Regionkommittén (19) påpekade i ett nyligen antaget yttrande att det är nödvändigt att de lokala och regionala myndigheterna medverkar redan i ett tidigt skede, och föreslog att man utarbetar innovativa metoder för flernivåstyre, inklusive mobilisering av befintliga plattformar och nätverk.

Bryssel den 18 januari 2012 Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Staffan NILSSON

(1) EUT C 376, 22.12.2011, s. 97

(2) KOM(2010) 2020 slutlig av den 3 mars 2010.

(3) KOM(2011) 244 slutlig av den 3 maj 2011.

(4) KOM(2011) 363 slutlig av den 20 juni 2011.

(5) KOM(2011) 112 slutlig av den 8 mars 2011.

(6) KOM(2011) 144 slutlig av den 28 mars 2011.

(7) KOM(2010) 639 slutlig.

(8) KOM(2011) 109 slutlig av den 8 mars 2011.

(9) KOM(2005) 446 slutlig (luftförorening), KOM(2006) 372 slutlig (hållbar användning av bekämpningsmedel), KOM(2005) 666 slutlig (förebyggande och återvinning av avfall), KOM(2005) 670 slutlig (hållbar användning av naturresurser), KOM(2006) 231 slutlig (markskydd), KOM(2005) 504 slutlig (skydd och bevarande av den marina miljön) och KOM(2005) 718 slutlig (stadsmiljö).

(10) Strategic Orientations of EU Environmental Policy under the Sixth Environment Action Programme and Implications for the Future, slutrapport, IEEP, maj 2010.

(11) All information om dessa evenemang och de förberedande studierna finns på www.eapdebate.org.

(12) EUT C 132, 3.5.2011, s. 63–70.

(13) KOM(2011) 571 slutlig.

(14) Expertworkshop: ”The future of European Environmental Policy: what role for the Resource Efficiency Roadmap and what role for the Environment Action Programme?” (Framtiden för EU:s miljöpolitik: Vilken roll ska färdplanen för ett resurseffektivt Europa spela, och vilken roll ska miljöhandlingsprogrammet spela?), Bryssel den 13 september 2011.

(15) EGT C 221, 7.8.2001, s. 80–85.

(16) EUT C 211, 19.8.2008, s. 37.

(17) The issue of Evaluation in the Framework of European Environmental Policy, Brussels Environment, 11.6.2010.

(18) ”Better instruments for European Environmental Policy”, workshop anordnad av Spaniens miljöministerium i samarbete med Brussels Environment, Madrid, 20.5.2010.

(19) Regionkommitténs yttrande av den 5–6 oktober 2010.