På grundval av undersökningen ansåg 22 % av uppgiftslämnarna att den allmänna situationen med sundhetscertifikatssystemet hade förbättrats, 35 % att situationen fortsatt var densamma och 15 % – främst aktörer – att situationen hade försämrats på grund av att det nya kravet inte stod i proportion till tillhörande risker. Det var inte möjligt att bedöma om övergången till det nya kravet var smidig, i och med att 42 % av uppgiftslämnarna ansåg att den var smidig samtidigt som 38 % ansåg att den var problematisk (olika krav för varor i del A och del B i bilaga XI som är svåra att förklara för aktörerna: t.ex. måste enbart varorna i del A anmälas i förväg vid gränskontrollstationer, åtskillnad mellan del A och del B, upptäcka fröer som sålts via distansförsäljning). Nationella växtskyddsmyndigheter i länder utanför EU anser att det nu är mer komplicerat att identifiera nya varor, särskilt i fråga om den avsedda användningen som avgör om ett sundhetscertifikat behövs. De tidigare kriterierna för att särskilja sådana varor, när de inte krävde ett sundhetscertifikat, har dock inte ändrats.

Sedan regler om reglerade EU-icke-karantänskadegörare infördes i förordningen har nationella växtskyddsmyndigheter tagit över ansvaret för offentliga kontroller av reglerade EU-icke-karantänskadegörare från de behöriga certifieringsmyndigheterna. Genomförandet av reglerna om reglerade EU-icke-karantänskadegörare vid import skulle kunna betraktas som ändamålsenliga för att uppnå målet att säkerställa efterlevnad av kraven för reglerade EU-icke-karantänskadegörare, men 25 % av de nationella växtskyddsmyndigheterna, 41 % av aktörerna och 5 av 6 behöriga certifieringsmyndigheter gav ett negativt betyg på grund av den bristande samstämmigheten mellan lagstiftningen om växtskydd och lagstiftningen om växtförökningsmaterial. Åsikterna gick isär huruvida efterlevnad av bestämmelserna om reglerade EU-icke-karantänskadegörare även bör inbegripas under rubriken ”Tilläggsdeklaration” i sundhetscertifikatet, en bestämmelse som inte omfattas av artikel 71.2 i förordningen.

För att svara mot kraven på rapporten tog kommissionen fram en metod som inbegrep utvärdering av allt tillgängligt underlag. Kommissionen genomförde ett samråd med berörda parter med hjälp av ett frågeformulär om fyra huvudsakliga områden där lagstiftningen fört med sig förändringar: i) fytosanitära importförfaranden, ii) användning av sundhetscertifikat, iii) importförbud och iv) växtskyddsbestämmelserna i förordningen om offentlig kontroll. Frågeformulären utarbetades i samråd med nationella växtskyddsmyndigheter i EU och relevanta organisationer på EU-nivå. Med frågeformulären önskade man inhämta återkoppling om politiska aspekter av genomförandet samt om kostnader, fördelar och inverkan för att genomföra kostnads-nyttoanalysen. Inbjudningar att svara på frågeformulären skickades till de 27 EU-medlemsstaternas nationella växtskyddsmyndigheter, behöriga certifieringsmyndigheter och tullmyndigheter samt till 2 EU-institutioner, 48 relevanta organisationer på EU-nivå och 178 nationella växtskyddsmyndigheter i länder utanför EU. Organisationer på medlemsstatsnivå, aktörer, laboratorier, forskningsinstitut och allmänheten hade tillgång till frågeformulären via GD Hälsa och livsmedelssäkerhets webbplats. I det senare fallet bidrog kommissionen och EU:s nationella växtskyddsmyndigheter till att uppmärksamma frågeformulären via sociala medier och andra kanaler. Totalt inkom 386 svar. Nivån på deltagandet varierade bland de olika kategorierna av berörda parter och de olika frågeformulären. Frågeformuläret om förordningen om offentlig kontroll hade den lägsta deltagandegraden bland EU:s växtskyddsmyndigheter (15 av de 27 nationella växtskyddsmyndigheterna i EU) och ett allmänt lågt deltagande när det gäller organisationer på EU-nivå och medlemsstatsnivå, nationella växtskyddsmyndigheter i länder utanför EU, aktörer och allmänheten.

I rapporten bedöms i) inverkan av att i förordningen ha inbegripit reglerade EU-icke-karantänskadegörare, som tidigare omfattades av lagstiftningen om produktion och saluföring av växtförökningsmaterial, på importåtgärder och kontrollsystem, ii) genomförandet och effektiviteten av åtgärder för att hantera de nyligen fastställda risker för vilka olika åtgärder skulle kunna övervägas, från karantän efter utförd import till tillfälliga förbud, iii) genomförandet och effektiviteten när det gäller utvidgningen av kravet på sundhetscertifikat för växter och växtprodukter som uppvisas vid import till nya varor (med minst 1 % av kontrollerna vid gränserna) och till växter som förs in med passagerares bagage, iv) nuvarande förfaranden för att bevilja undantag från importförbud liksom bestämmelser om ett tillfälligt förbud mot vissa växter, växtprodukter och andra föremål som identifierats som hög risk och för vilka import tillåts efter att en riskvärdering av varan har utförts av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa) på grundval av den tekniska dokumentation som lämnats in av berört ursprungsland, följt av en EU-rättsakt med importvillkor för varan, v) de ändringar som införts med avseende på importvillkoren för material för officiell testning, vetenskapliga ändamål och andra relaterade ändamål liksom de ändringar som införts för användning av karantänstationer och inneslutningsanläggningar samt vi) inverkan av genomförandet och effektivitet av importkontroller med anledning av de betydande ändringar som följde av förordningen i och med införandet av växtskyddskontroller enligt förordning (EU) 2017/625, förordningen om offentlig kontroll, som trädde i kraft samtidigt som förordningen.

De fyra nationella växtskyddsmyndigheter från länder utanför EU som uppgav att de hade lämnat in dokumentation för att häva importförbudet mot högriskväxter, högriskväxtprodukter och andra högriskföremål från deras land anser att processen är komplicerad, att för specifik information efterfrågas och att inga detaljerade riktlinjer finns tillgängliga. De ansåg också att inspektioner och kapacitet att certifiera högriskväxter, högriskväxtprodukter och andra högriskföremål som avförts från förteckningen var komplexa, men komplexiteten hanterades med mer utbildning. Uppgifterna om kvantifieringen av kostnader var för begränsade för att genomföra någon bedömning.

Det är förbjudet att föra in vissa varor till unionens territorium enligt bestämmelserna i artikel 40 i förordningen. Det nuvarande förfarandet för att bevilja undantag från importförbud, dvs. tillåta import av annars förbjudna varor på grundval av uppgifter som lämnas av de berörda länderna, har fungerat relativt väl. Ytterligare standardisering av det förfarandet skulle dock kunna övervägas. Det nuvarande förfarandet för att bevilja undantag från importförbud upplevdes som tillfredsställande av 47 % av uppgiftslämnarna och som otillfredsställande av 30 %. Missnöjet är utbrett bland organisationer på EU-nivå och medlemsstatsnivå på grund av långdragna processer, bristande insyn, begränsad vetenskaplig grund och ökade administrativa och ekonomiska insatser.

Utvidgningen av kravet på sundhetscertifikat till växter som förs in av passagerare betraktas likaså som fördelaktigt: enligt 80 % av de berörda parterna har det lett till ökat skydd mot skadegörare i EU. De svar som inkom från allmänheten (17) var för få för att bedömas.

En negativ aspekt är att utvidgningen av kravet på sundhetscertifikat verkar ha ökat den administrativa bördan och tillhörande kostnader. Enligt organisationer på EU-nivå var den ökande arbetsbördan en lika viktig aspekt. Tre medlemsstater anpassade sina it-system till en begränsad kostnad, och en förbättrade anläggningarna för att genomföra inspektioner. Fyra medlemsstater utökade provtagningen och testningen för att upptäcka potentiella nyligen fastställda skadegörarrisker, men under 5 %.

Med hänvisning till de begränsningar som beskrevs i inledningen bör det noteras att deltagandegraden var som lägst för frågeformuläret om förordningen om offentlig kontroll.

Inga slutsatser kunde dras om nivån av effektivitet och harmonisering för importkontroller: 35 av de 65 berörda parter som lämnat uppgifter ansåg att genomförandet av den nya ordningen för importkontroller var effektiv och harmoniserad, samtidigt som den ursprungliga återkopplingen från de första 5 i en serie av 15–20 kommissionsgranskningar av genomförandet av förordningen om offentlig kontroll visade på brister: medlemsstater säkerställer inte att minimikraven för gränskontrollstationer och kontrollställen uppfylls. Gransknings- och kontrollförfaranden, dokumenterade förfaranden samt övervaknings- och provtagningsplaner för att säkerställa konsekventa fysiska kontroller befinner sig alla i olika utvecklingsskeden. Traces NT-systemet fungerar, men det förekommer fortfarande brister i medlemsstater när det gäller genomförandet av kraven för införsel för personligt bruk och träförpackningsmaterial.

Användningen av Traces NT-systemet kan betraktas som en betydande förbättring som förordningen om offentlig kontroll fört med sig. Faktum är att 80 % av uppgiftslämnarna uppgav att den funktion som erbjuds för att anmäla bristande efterlevnad vid import var effektiv. De nationella växtskyddsmyndigheterna såg även positivt på sammanlänkningen med andra system, användarvänligheten och tillgången till information.

Förordningen om offentlig kontroll införde nya regler för kontroller vid kontrollställen och riskbaserade kontroller av varor som transiteras. Trots att kontrollerna infördes för en kort tid sedan skulle de kunna betraktas som effektiva, vilket uppgavs av 47 av 52 respektive 31 av 36 uppgiftslämnare.

Fastställandet av harmoniserade regler för provtagning för fysiska kontroller som utförs genom okulärbesiktning (bilaga III till förordning (EU) 2019/2130) har utgjort en betydande förbättring av systemet för offentliga kontroller. Faktum är att man i samband med tidigare granskningsserier identifierade betydande variation inom provtagningen för fysiska kontroller, och detta har betraktats som en svaghet av kommissionen och medlemsstaterna. Att döma av svaren fastställs provstorleken nu på ett mer enhetligt sätt, tack vare tydligare krav. Vissa berörda parter rapporterade dock att provstorleken när det gäller sändningar som innehåller mindre delar med olika varor är oproportionerligt stor för att nå den lägsta godtagbara tillförlitlighetsgrad som fastställs i lagstiftningen, och 33 % av dem efterlyser mer harmonisering med avseende på de minimikvantiteter som ska undantas kontroller. Genom förordning (EU) 2019/2130 infördes även nya bestämmelser om provtagning och testning för latent smitta. Enligt återkopplingen i frågeformulären påverkade dessa nya bestämmelser inte kostnaderna, men gjorde det möjligt att genomföra testningen rutinmässigt.

De flesta nationella växtskyddsmyndigheter utökade inte personalstyrkan eller arbetsbelastningen för att genomföra de förändringar som följde av förordningen om offentlig kontroll. Kommissionens program Bättre utbildning för säkrare livsmedel innehöll ett särskilt avsnitt om den nya förordningen om offentlig kontroll för växtskyddsinspektörer. Dessutom genomförde nästan hälften av uppgiftslämnarna utbildnings- och informationsverksamheter med koppling till förordningen om offentlig kontroll.

Den ändrade lagstiftningen ledde vidare till mycket begränsade förändringar när det gäller antalet gränskontrollstationer och kontrollställen jämfört med tidigare. Fyra nationella växtskyddsmyndigheter stängde införselställen och tre stängde godkända destinationsorter, främst på grund av mindre importvolymer, kostnadseffektivitet och ekonomisk omorganisation.

Enligt 25 % av de svar som lämnades av aktörer och deras organisationer har fördelarna med de förändringar som förordningen om offentlig kontroll fört med sig haft ett pris, i och med att kapaciteten att importera växter och växtprodukter har minskat. Den minskade importkapaciteten beror främst på att varor för närvarande klareras på grundval av sundhetscertifikatet, medan klareringen tidigare grundades på transportdokumentet som omfattade olika sundhetscertifikat. Vidare angav nästan 1 av 3 uppgiftslämnare från den privata sektorn att kostnaderna för kontrollerna hade ökat, men med mindre än 10 %. Kostnaderna var fortsatt desamma för ett liknande antal uppgiftslämnare.

Över hälften av de nationella växtskyddsmyndigheterna höll med om att kostnaderna för förbrukningsvaror för att genomföra kontrollerna inte påverkades. Det var dock 67 % av de nationella växtskyddsmyndigheterna som angav att den tid som krävs för att genomföra kontroller antingen var samma som förut eller att den hade ökat med mindre än 10 %. Inga ytterligare kostnader rapporterades av de nationella växtskyddsmyndigheterna, och samma sak angavs både för kostnader för kontroller vid gränskontrollstationer och för de totala kostnader som rapporterades av aktörer och organisationer.

Två nationella växtskyddsmyndigheter anser att kostnaden för att införa en övervakningsplan för träförpackningsmaterial och uppdatera inspektionsprotokollet har ökat, men den ytterligare kostnaden är mindre än 10 %.

I syfte att uppfylla kraven i förordningen om offentlig kontroll när det gäller kontroller av passagerarbagage fortsatte majoriteten av de nationella växtskyddsmyndigheterna att använda den riskbaserade strategi som de använde innan förordningen om offentlig kontroll började tillämpas. Majoriteten av de nationella växtskyddsmyndigheterna delegerade dock dokumentkontrollerna av sundhetscertifikaten till tullmyndigheter, och några var tvungna att uppgradera sina anläggningar för att genomföra dessa kontroller.

Kravet på kontroller efter import av växter för plantering som förs in i EU i vilande tillstånd hade gällt i lite över ett och ett halvt år när frågeformulären lades ut. Det kan förklara varför 61,1 % av uppgiftslämnarna inte hade någon åsikt. Dock ansåg 22,3 % av uppgiftslämnarna att åtgärden var effektiv. Hälften av de svarande nationella växtskyddsmyndigheterna lyfte fram hur komplicerat det är att spåra importer av varor via andra medlemsstater. När det gäller organisering av kontroller efter import ansåg de flesta av de nationella växtskyddsmyndigheterna att förfarandet var enkelt, men en betydande andel ansåg att det inte alls var enkelt. För få uppgifter inhämtades om antalet och kostnaderna för de inspektioner efter import som genomförs av växter för plantering som förs in i vilande tillstånd för att dra några slutsatser.

När uppgiftslämnarna tillfrågades om kontroller av de varor som säljs via e-handel höll de flesta med om att kontroller för distanshandel bör genomföras på samma sätt som kontrollerna för den traditionella leveranskedjan, för att säkerställa lika villkor när skyddsnivån mot växtskyddsrisker upprätthålls.

6SLUTSATSER

På grundval av de bedömda uppgifterna kan det konstateras att förordningen och inkluderandet av växtskyddskontroller i tillämpningsområdet för förordningen om offentlig kontroll har bidragit till att nå målen om att stärka EU:s fytosanitära skydd och öka de proaktiva åtgärderna mot skadegörare, i överensstämmelse med den internationella växtskyddskonventionen (IPPC), genom riskbaserade och transparenta strategier. De nationella växtskyddsmyndigheterna hade en positiv syn på bestämmelser som gav klarhet kring växtskyddskontroller och på bestämmelser som ytterligare stärkte EU:s skydd mot skadegörare. Bestämmelser där införandet ansågs ha orsakat svårigheter i redan etablerad handel uppfattades negativt av organisationer på EU-nivå och medlemsstatsnivå.

Analysen av den återkoppling som samlades in från berörda parter kring förändringarna av kraven på sundhetscertifikat – förändringar på grund av förordningen om offentlig kontroll och införandet av det tillfälliga importförbudet för högriskväxter, högriskväxtprodukter och andra högriskföremål – visar vidare, tillsammans med analysen av tillgängliga handelsuppgifter (Soto m.fl. 2021), på en situation där fördelarna uppväger kostnaderna. En betydande aspekt som kan ha lett till denna positiva bedömning är utbildnings- och informationsverksamheterna. Situationen är mindre entydig för förändringarna inom förfaranden vid import och i synnerhet för reglerade EU-icke-karantänskadegörare. Myndigheter i och utanför EU lyfter i större utsträckning fram fördelarna med lagstiftningsändringarna än privata aktörer. De senare har en tendens att identifiera ett större antal mindre brister i genomförandet av lagstiftningsändringarna och pekar på områden där mer finjusteringar krävs.

För att stärka effektiviteten och det praktiska genomförandet av förordningen och reglerna i förordningen om offentlig kontroll och uppnå bättre ändamålsenlighet kan vissa områden komma i fråga för ytterligare diskussioner, nämligen 1) förbättringar av samstämmigheten när det gäller bestämmelser om reglerade EU-icke-karantänskadegörare och kontroller av dem, 2) förfarandena för att bevilja undantag från importförbud enligt artikel 40 i förordningen, 3) stärkt transparens i fråga om förfarandena om högriskväxter enligt artikel 42 och 4) riktade offentliga kontroller av växter och växtprodukter som importeras via distanshandel. Omfattningen av eventuella ändringar bör dock begränsas, eftersom det främst skulle röra sig om justeringar av ett redan fungerande system.