Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om kvaliteten på badvatten"

(KOM(2002) 581 slutlig - 2002/0254 (COD))

(2003/C 220/09)

Den 13 november 2002 beslutade rådet att i enlighet med artikel 175.1 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Facksektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, har lagt fram sitt yttrande den 26 maj 2003 (Föredragande: Stéphane Buffetaut).

Vid sin 400:e plenarsession den 18 och 19 juni 2003 (sammanträdet den 19 juni) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 81 röster för, 1 röst emot och inga nedlagda röster.

1. Sammanfattning av kommissionens dokument

1.1. Tillämpningsområde

1.1.1. Förslaget omfattar badvatten, men däremot inte rekreationsvatten. Med rekreationsvatten avses vatten där man utövar de typer av sport- och rekreationsaktiviteter där man ofta faller i vattnet, hamnar med huvudet under ytan eller får vatten i munnen, såsom surfing, vindsurfing, kanot- och kajakpaddling. Kommissionen anser emellertid att man bör förbättra skyddet för personer som utövar aktiviteter i rekreationsvatten, bland annat genom förbättrad information.

1.2. Parametrar

1.2.1. Det nya med förslaget är att antalet mikrobiologiska parametrar minskar från 19 parametrar till 2. Dessa parametrar kompletteras med en visuell kontroll (algblomning, olja) och med pH-mätningar i sötvatten.

1.2.2. Kommissionen anser att de två fekala indikatorparametrar som föreslås (intestinala enterokocker och Escherichia coli) ger bästa möjliga samband mellan fekal förorening och hälsoeffekter. Det är sjukdomsrisken för badare som är avgörande när man bedömer badvattnets klassificering och överensstämmelse med normerna.

1.2.3. Kommissionen föreslår att man inför ett rättsligt bindande värde för "god kvalitet" samt ett riktvärde för "utmärkt kvalitet" och att dessa skall avspegla koncentrationen av intestinala enterokocker och Escherichia coli i badvattnet. Dessa normer (bilaga I) som definieras utifrån vad som anses vara en acceptabel risknivå, är betydligt strängare än de som gäller för närvarande. De föreslagna normerna motsvarar en risk på 5 % (god kvalitet) respektive 3 % (utmärkt kvalitet) att drabbas av gastroenterit och en risk på 2,5 % (god kvalitet) respektive 1 % (utmärkt kvalitet) att drabbas av AFRI (Acute febrile respiratory illness).

1.3. Att åstadkomma god förvaltning av badvattnen

1.3.1. Kommissionen föreslår en övervakningsfrekvens för badvatten som medger viss flexibilitet (två provtagningar per månad för rutinövervakningssystem) enligt bilaga IV och standarder för provhantering för att man skall kunna jämföra analyser som utförts i olika medlemsstater enligt bilaga V.

1.3.2. Kommissionen anser dessutom att det vore önskvärt att de ansvariga myndigheterna förvaltar vattentillgångarna med hjälp av en integrerad förvaltningsstrategi som går ut på att man utarbetar badvattenprofiler (bilaga III), identifierar möjliga föroreningskällor, samlar in, analyserar och tolkar information om vattenkvaliteten och gör informationen tillgänglig för allmänheten. Myndigheterna måste också ha beredskap att ingripa i krissituationer.

2. Allmänna synpunkter

2.1. Skyddet av badvattnet och övervakning av badvattenkvaliteten utgör en av de viktigaste delarna i Europeiska unionens vattenpolitik. Det första direktivet från 1976 har gett mycket positiva resultat och har höjt allmänhetens medvetenhet. De badvattenrapporter som kommissionen offentliggör varje år visar tydligt att det gjorts betydande framsteg när det gäller att förbättra badvattenkvaliteten. Den senaste rapporten (badsäsongen 2001) visar att badvattenkvaliteten överensstämmer väl med gemenskapsnormerna och att den har förbättrats avsevärt under de senaste tio åren, vilket inte gäller bara badvatten längs kusterna utan även sötvatten (floder och sjöar).

2.2. Mot bakgrund av de vetenskapliga och tekniska framsteg som gjorts på området och de nya direktiv som antagits om en europeisk vattenpolitik, särskilt ramdirektivet av den 23 oktober 2000, anser EESK att det är rimligt att det läggs fram ett nytt förslag(1).

2.2.1. EESK anser att om definitionen av en godtagbar risknivå skall förbli ett politiskt beslut, bör detta bygga på aktuell vetenskapligt prövad kunskap.

2.2.2. Kommittén betonar dessutom att man bör undvika att rättsakter överlappar varandra, så att man inte får en onödig dubblering av bestämmelser.

2.2.3. Kommittén betonar att det behövs övergångsåtgärder när man går från de gamla till de nya bestämmelserna och dessa skall vara tydliga och enkla att tillämpa så att man inte får problem vid jämförelser mellan gamla och nya parametrar.

2.3. Räckvidd

2.3.1. Många sporter utövas i vatten längre ut från kusten än vad som är fallet med exempelvis simning. I dessa vatten, som varken lämpar sig för simning eller bad, är strömmar och vågor betydligt starkare än vid kusten. Säsongen för sådana vattenaktiviteter pågår dessutom under längre tid på året än badsäsongen. Om man låter direktivet omfatta rekreationsvatten får medlemsstaterna emellertid betydligt större åtaganden avseende både yta och tidsperiod, utan att man bedömer nyttoaspekterna av de nya kraven.

2.3.2. Badvatten och rekreationsvatten är av olika karaktär, och mätningar till havs med tillförlitliga tekniska och vetenskapliga metoder kan ibland vara svåra eller nästan omöjliga att genomföra, särskilt vid hård väderlek. Dessutom finns det endast begränsad vetenskapligt prövad kunskap om vilka hälsorisker som vattensporter i rekreationsvatten är förknippade med. EESK anser därför att det är motiverat att begränsa tillämpningsområdet för förslaget till direktiv till badvatten. I praktiken är problemet inte så stort, eftersom det är från badvatten som de flesta vattenaktiviteter utgår och det är således där som utövare har störst risk att kantra eller falla i vattnet.

2.4. Parametrar

2.4.1. Man bör betona att det inom ramen för det befintliga systemet endast används tre mikrobiologiska parametrar för att avgöra om vattenkvaliteten överensstämmer med de europeiska normerna. De andra värdena (olja, pH, etc.) samlas in för statistik- och informationsändamål. I de flesta fall är det för höga halter av mikrobiologiska föroreningar som leder till att badvattens kvalitet inte kan klassificeras som god. Det har dessutom redan inrättats ett omfattande system för kemisk och biologisk övervakning av allt vatten genom ramdirektivet för vatten och man bör förhindra att det uppstår överlappande lagstiftning.

2.4.2. Risknivån kan fortfarande förefalla hög. Vid en jämförelse av de gamla normerna med de nya ser man att riktvärdet (utmärkt kvalitet) från 1976 motsvarar en risk för gastroenterit på 5 % medan de bindande värdena från 1976 motsvarar en risk på 12 till 15 %. De nya normerna för utmärkt kvalitet innebär att vattnet i stort sett saknar föroreningar, och normerna god kvalitet kan sägas motsvara smittorisken om en familjemedlem har influensa. Det är snarare de vatten där de föreslagna normerna överskrids som bör betraktas som en verklig hälsorisk.

2.4.3. EESK betonar att det viktigaste innehållet i direktivet är definitionen av de olika parametrarna och principen om förvaltning av badvatten. EESK noterar att de nya parametrarna för "god vattenkvalitet" och "utmärkt vattenkvalitet" båda innebär att kvalitetskraven för badvatten höjs betydligt jämfört med direktivet från 1976. Kommittén kräver därför att man ingående granskar den epidemilogiska undersökning som man utgick från när man fastställde de tröskelvärden som anges, och att man kontrollerar att antalet analyserade fall var tillräckligt stort. Om de mikrobiologiska parametrar som man tagit fram visar sig vara tillämpliga kan det vara onödigt att också kräva forskningsresultat när det gäller virala indikatorer, mot bakgrund av det rådande kunskapsläget. Dessutom bör man ta hänsyn till den stora variationen när det gäller virushalten i vattnet som i praktiken gör det omöjligt att få stabila och tillförlitliga mätresultat.

2.4.4. Det är både naturligt och rimligt att allmänheten kräver att badvattnen skall hålla hög kvalitet. Vid en första analys kan skillnaden mellan kriterierna för god respektive utmärkt vattenkvalitet verka så liten att vissa experter ställer sig frågande till om uppdelningen i förslaget verkligen kan ge effekter för folkhälsan. Kommittén uppmanar därför kommissionen att förtydliga och ytterligare förklara uppdelningen. I och med att vattenkvaliteten nu kan klassas som utmärkt uppmuntras dock i hög grad de behöriga myndigheterna att kontinuerligt förbättra badvattenkvaliteten för att den skall uppnå denna höga standard. Detta skapar ett incitament att ständigt förbättra vattenkvaliteten och i det här sammanhanget är det behöriga myndigheter som bäst kan avgöra hur kostnadseffektiva sådana åtgärder är.

2.4.5. Kommittén anser därför att det vore önskvärt att man genomför en konsekvensbeskrivning för att mer noggrant bedöma effekterna av att införa de nya parametrarna för klassificering av badvattenkvalitet.

2.5. Harmoniserade standarder för provhantering

2.5.1. EESK har inga invändningar mot att man har en flexibilitet när det gäller provtagningen, så att man kan ta hänsyn till särskilda faktorer som påverkar vattnet och till den lokala situationen, vilket ligger i linje med subsidiaritetsprincipen.

2.5.2. EESK anser att det är positivt och egentligen nödvändigt att man harmoniserar standarderna för provtagning, vilket är en förutsättning för att man skall kunna jämföra vattenkvaliteten inom Europeiska unionen. Kommittén betonar emellertid att jämförelserna inte blir tillförlitliga i realiteten om inte de olika analysmetoderna jämförs genom interkalibrering.

2.5.3. Inom Europeiska unionen används två olika analysmetoder. I den modernaste och effektivaste används mikroplatta (provrör) och det finns även en äldre metod som bygger på filtrering. Kommittén anser att övervakningen av badvattenkvaliteten skulle förbättras om man såg till att den modernare metoden användes i större utsträckning.

2.6. Badvattenprofilen

2.6.1. Vad avser badvattenprofilen, är de krav som anges i bilaga III (punkt b och c) mycket omfattande, och man kan därför fråga sig om de kan tillämpas i praktiken och om de är realistiska. Man kräver i själva verket kvantitativa och kvalitativa bestämningar av alla tänkbara föroreningskällor och dessutom en bedömning av den potentiella risken att dessa källor förorenar badvattnet. Hur skall man kunna göra sådana mätningar i en stor trafikerad flod? Hur begränsar man sig rimligen när det gäller avståndet uppströms? Hur bedömer man risken för diffus förorening främst från jordbruket? Det hade i det här fallet varit lämpligt att ange vilken typ av föroreningar det är man skall ta hänsyn till.

2.6.2. EESK kan förstå att kommissionen vill få medlemsstaterna och de lokala myndigheterna att upprätta badvattenprofiler, men med tanke bredden på de specificerade kraven ter det sig orealistiskt och egentligen omöjligt att uppfylla dem. Man måste därför specificera vilken typ av föroreningar och vilka potentiella föroreningskällor det är som avses. Det skulle vara mer rimligt att man riktar in sig på de potentiella föroreningskällor som är störst, eftersom det ändå är omöjligt att vara heltäckande.

3. Särskilda kommentarer

3.1. Artikel 4: kvalitetsstatus

3.1.1. Skillnaderna mellan förslagets kriterier för god respektive utmärkt vattenkvalitet är uppenbarligen ytterst små, varför kommittén uppmanar kommissionen att förtydliga och ytterligare förklara uppdelningen så att det går att utvärdera vissa experters tvekan till om man i själva verket uppnår några effekter för folkhälsan genom att kraven för utmärkt kvalitet uppfylls. Behöriga myndigheter är de som bäst kan bedöma hur kostnadseffektiva sådana åtgärder är. Det faktum att det finns en definitionen för utmärkt kvalitet uppmuntrar starkt till att förbättra badvattenkvaliteten, vilket både gynnar miljön i allmänhet och kan vara en konkurrensfördel för vissa regioner.

3.1.2. Man bör göra en noggrann bedömning av vilka effekter som uppnås genom att man inför de nya parametrarna för klassificering av badvattenkvalitet och man bör dessutom undersöka tillförlitligheten hos den epidemilogiska undersökning som ligger till grund för de tröskelvärden som anges.

3.2. Artikel 10: undersökningar och analyser efter klassificering

3.2.1. När det gäller analyser efter det att klassificeringen har genomförts framstår det som om kommissionen förutsätter att resultaten är giltiga under lång tid. När det gäller badvatten där antalet badare är stort genomför myndigheterna i praktiken betydligt tätare kontroller än vad som anges i förslaget. Man bör därför ange att bestämmelserna i artikel 10 utgör minimikrav.

3.3. Artikel 11: harmoniserade standarder

3.3.1. Kommittén håller helt med om att standarderna behöver bli mer lika, men för att harmoniseringen ska bli effektiv i praktiken krävs det en jämförelse av analysmetoder (interkalibrering), så att resultaten kan jämföras på ett tillförlitligt sätt.

3.3.2. Kommittén anser att det är en brist att man inte uppmuntrar till användning av de mest moderna och effektiva mätmetoderna (med mikroplatta).

3.4. Artikel 12: beredskapsplaner

3.4.1. EESK anser att bestämmelserna i artikel 12 innehåller preciseringar angående aktiviteter som omfattas av den civila säkerhetsberedskapen, som inte bör ingå i det här förslaget. Artikeln bör antingen bara utgöras av första punkten, eller strykas.

3.5. Artikel 13: överensstämmelse

3.5.1. Genom artikel 13.2 gör man det möjligt att hålla en sämre kvalitet under tre år. Det rör sig i praktiken om undantag under en övergångsperiod. Under perioden är det lämpligt att ge allmänheten tydlig information om de åtgärder som vidtas för att förbättra badvattenkvaliteten och de resultat man uppnått.

3.6. Artikel 14: bedömning av fysikalisk-kemiska parametrar

3.6.1. När det gäller fysikalisk-kemiska parametrar betonar EESK att det är intressantare att undersöka bottensediment än vatten, eftersom det ger bättre resultat och är effektivare.

3.6.2. Tester av toxicitet som utförs på exempelvis musslor, fisk eller alger ger effektivare resultat med avseende på kronisk toxicitet än den typ av tester på möss som nämns i bilaga I.

3.7. Artikel 16: information till allmänheten

3.7.1. I förslaget nämns inte tester av mikrobiologiska indikatorer och dagliga kolorimetriska tester under undersökningsperioden. Sådana tester fungerar emellertid som stöd vid de lokala myndigheternas kontinuerliga övervakning av vattenkvaliteten för förebyggande åtgärder, information och beslut i samband med kvalitetsförändringar.

3.8. Artikel 19: tekniska anpassningar av direktivet

3.8.1. I punkt 2 anges hur uppgifter om virusdetektion vägs in. När det gäller badvatten, och särskilt då vattnet är strömt, är det emellertid nästan omöjligt att få fram uppgifter som är reproducerbara och tillförlitliga med hjälp av den teknik som vanligtvis används.

3.9. Artikel 20: kommittéförfarande

3.9.1. EESK sätter sig inte emot att en kommitté bildas, men hade gärna tagit del av ytterligare uppgifter om kommitténs sammansättning och medlemmarnas kompetens.

3.10. Bilaga I: parametrar för badvattenkvalitet

3.10.1. EESK kommenterar ovan parametrarna för god badvattenkvalitet och utmärkt badvattenkvalitet, och noterar här ett utelämnande i den första ISO-beteckningen i kolumn D (Analysmetoder), där en siffra fallit bort efter bindestrecket. Den andra ISO-beteckningen är korrekt, men den medger inte att man använder metoden med mikroplatta, som är den effektivaste metoden, utan förutsätter en metod med filtrering.

3.11. Bilaga II: bedömning av badvatten

3.11.1. Den sista punkten förefaller vara en kompromiss. Den är inte tydlig och borde strykas.

3.12. Bilaga III: badvattenprofilen

3.12.1. Punkterna b och c förutsätter information som man inte kan ta fram på ett tillfredsställande sätt. Det vore inte seriöst att göra den typ av uppskattning som det är fråga om. Det är mer rimligt att man begränsar sig så att man begär att de största potentiella föroreningskällorna identifieras.

3.12.2. Punkt e är inte rimlig att tillämpa i praktiken. Eftersom punkten nämns i kravprofilen för utmärkt vattenkvalitet blir det nästan omöjligt att uppnå en sådan klassificering. EESK kräver därför att punkt e stryks.

3.13. Bilaga IV: övervakningsfrekvens

3.13.1. Den lägsta frekvensnivån som ligger på två prov per badsäsong är låg och motsvarar inte de krav som ställs i praktiken i områden med många badare. Dessutom går det inte att med en sådan provtagning få tillförlitlig statistik.

3.14. Bilaga V: standarder för provhantering

3.14.1. Huvudsakliga principer: enligt de parametrar som anges i förslaget till direktiv påverkas badvattenkvaliteten endast i liten omfattning av antalet badare.

3.14.2. Provtagning: det vore lämpligt att betona vikten av jämförelser av olika analysmetoder (interkalibrering).

3.15. Konsekvensanalys

3.15.1. EESK anser att konsekvensanalysen i förslaget är otillräcklig när det gäller både kostnadseffektiviteten och klassificeringens effekter.

4. Slutsatser

4.1. EESK bekräftar att det behövs ett nytt direktiv som tar hänsyn till de vetenskapliga och tekniska framsteg som gör det möjligt att på ett effektivare sätt mäta och förbättra badvattenkvaliteten. Kommittén betonar att bestämmelserna måste vara realistiska och ha reell betydelse för folkhälsan. Kommittén anser därför att rekreationsvatten inte bör omfattas av direktivet, och betonar att valet av nya parametrar och kriterier måste vara grundat på vetenskapliga epedimologiska studier som är tillförlitliga och relevanta i det här sammanhanget. Kommittén rekommenderar att man uppmuntrar till användning av den nyaste och mest tillförlitliga tekniken, och teknik som ger berörda myndigheter och allmänheten information så snabbt som möjligt. Badvattenprofilen som fastställs i bilaga III borde visa tydligare vilken typ av föroreningar som avses. Profilen behöver dessutom ses över så att den inte innehåller parametrar som är omöjliga att arbeta med i praktiken. Kommittén kräver att man preciserar hur övergången från det gamla till det nya systemet skall ske.

4.2. EESK betonar att allmänheten framför allt kräver tydlig, snabb och frekvent information om badvattenkvaliteten.

4.3. Mot bakgrund av att badvatten har olika karaktär inom Europeiska unionen betonar EESK slutligen att man måste respektera subsidiaritetsprincipen, som är avgörande för ett väl fungerande styre på Europanivå.

Bryssel den 19 juni 2003.

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Roger Briesch

(1) Det nuvarande förslaget om kvaliteten på badvattnet ingår (som åtgärd 16) i den strategi för att skydda och bevara den marina miljön som kommissionen föreslagit och som kommittén avgett ett yttrande om.