Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om en gemensam politik om olaglig invandring"

(KOM(2001) 672 slutlig)

(2002/C 149/17)

Den 21 januari 2002 beslutade rådet i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget att rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda meddelande.

Sektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 10 april 2002. Föredragande var Luis Miguel Pariza Castaños.

Vid sin 390:e plenarsession den 24-25 april 2002 (sammanträdet den 25 april) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 97 röster för, en röst emot och 2 nedlagda röster.

1. Sammanfattning av meddelandet

1.1. I meddelandet behandlar kommissionen olika aspekter av att förebygga och bekämpa illegal invandring och föreslår åtgärder på olika områden som viseringspolitik, informationsutbyte, gränskontroll, polissamarbete, strafflagstiftning och återvändandepolitik.

1.2. Meddelandet innehåller ett kapitel om riktlinjer, mål och krav där kommissionen fastställer de centrala inslagen i den framtida politiken på detta område, och ett annat kapitel om en handlingsplan som anger vilka åtgärder som måste vidtas.

1.3. Kapitlet riktlinjer, mål och krav inleds med konstaterandet att den olagliga invandringen är mångfasetterad och komplex, och att det krävs djupgående kunskaper om dess orsaker, former, mönster och kanaler för att anpassa de planerade åtgärderna till de reella förhållandena.

1.3.1. Kampen mot illegal invandring måste enligt meddelandet föras utan att man försämrar möjligheterna för personer med internationellt skyddsbehov att komma in i medlemsstaterna. För att klara denna balansgång bör medlemsstaterna utforska möjligheten att snabbt erbjuda skydd så att flyktingar inte behöver invandra illegalt. Det skulle till exempel kunna innebära att fler asylansökningar görs från ursprungslandet och att man underlättar flyktingars ankomst till medlemsstaterna genom återflyttningsprogram.

1.3.2. Kampen mot illegal invandring kräver förebyggande åtgärder, bl.a. i form av forskning om dess orsaker, främjande av nya partnerskap med ursprungsländerna och informationskampanjer. Samarbetet med ursprungsländerna bör syfta till fred, politisk stabilitet, respekt för mänskliga rättigheter och en hållbar ekonomisk utveckling.

1.3.3. Brottslig verksamhet som är kopplad till illegala migrationsströmmar, t.ex. smuggling av och handel med människor, måste bekämpas och bestraffas på ett adekvat sätt, vilket kräver att medlemsstaterna harmoniserar sin strafflagstiftning. Det behövs också gemensamma normer när det gäller olagligt arbete, transportörers ansvar och bestämmelser om olaglig inresa och vistelse.

1.4. I kapitlet om handlingsplanen behandlas planerade åtgärder i fråga om viseringar, utbyte och analys av information, gränspassage, operativ och polisiär samordning, bestraffning av brottslig verksamhet och återvändande.

1.4.1. Viseringspolitikens betydelse för den illegala invandringen består i att viss illegal invandring sker via rätt gränspassager men med ogiltiga eller falska handlingar. Den nuvarande Schengen-viseringen är en handling av hög kvalitet som är svår att förfalska, men man måste i samarbete med EU:s konsulat förbättra möjligheterna att identifiera den person som har denna visering. Man bör överväga idén om att inrätta gemensamma viseringskontor som till lägre kostnader kan leda till bättre service och teknisk utrustning. Det måste också utformas ett europeiskt system för information om visering för att man förutom identifiering genom själva dokumentet skall kunna göra en ytterligare identifiering genom databasen.

1.4.2. Utbyte och analys av information är mycket viktigt för att få kunskap om och korrekt kunna bekämpa fenomenet illegal invandring. Det krävs en fördjupad analys av bl.a. orsaker och olika inresemetoder. Det kräver i sin tur att man moderniserar systemen för informationsutbyte och förverkligar förslaget om att inrätta ett europeiskt observationscentrum för migration. Kommissionen planerar också att inrätta ett tidigt varningssystem, eller ett permanent informationsnätverk, som gör det möjligt för varje medlemsstat att omedelbart förmedla information om illegala migrationsströmmar.

1.4.3. Bland de åtgärder som planeras i tredje land och transitländerna för illegal invandring finns skapandet av nätverk mellan sambandspersoner inom invandringsområdet och flygsektorn som skall samordna sina insatser från själva ursprungsländerna. Man har också för avsikt att utforma ett åtgärdspaket som omfattar ekonomiskt stöd till tredje land, t.ex. stöd till infrastruktur för asylsökande, informationskampanjer, utbildning av tjänstemän, expertmöten, förbättring av gränskontrollutrustning m.m. Informationskampanjerna skall syfta till att öka medvetenheten om riskerna i samband med illegal invandring och andra aspekter.

1.4.4. Bättre kontroll av EU:s gränser kräver att man bl.a. skapar en europeisk gränskontroll, utarbetar en utbildningsplan för tjänstemän vid gränskontrollen och inrättar gemensamma team. I framtiden planeras också en skola för en europeisk gränskontrollfunktion.

1.4.5. Ovannämnda förslag skulle sammantagna kunna utmynna i att det inrättas en gemensam europeisk teknisk stödbyrå. Den skulle innefatta europeiskt observationscentrum för migration, tidigt varningssystem, skola för europeisk gränskontroll samt systemhantering (SIS, Eurodac, europeiskt identifieringssystem för visering).

1.4.6. Europol bör få en mer framträdande roll när det gäller att spåra upp och avveckla kriminella nätverk och få större operativa befogenheter, framför allt när det gäller smuggling av och handel med människor.

1.4.7. Medlemsstaterna måste anpassa sin utlänningslagstiftning och strafflagstiftning för att effektivisera kampen mot dem som smugglar och handlar med människor. Smuggling definieras som verksamhet i samband med illegal gränspassering, medan människohandel innebär exploatering av en person. Åtgärderna mot människosmuggling fastställdes nyligen i ett direktiv, och det finns också ett rambeslut om kamp mot människohandel. Det krävs dock ytterligare lagförslag om ställningen för dem som drabbats av människohandel. Kommissionen skall lägga fram ett förslag om uppehållstillstånd för offer för människohandel som är beredda att samarbeta i utredningar och straffrättsliga förfaranden mot dem som har exploaterat dem.

1.4.8. Att invandrare utan uppehållstillstånd arbetar illegalt uppmuntrar illegala immigrationsströmmar och måste bekämpas med lämpliga påföljder, däribland att arbetsgivaren skall svara för kostnaderna för att sända tillbaka sina illegala arbetstagare. Medlemsstaterna bör se till att denna verksamhet inte betalar sig.

1.4.9. Även transportörerna har ett konkret ansvar. De skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att en utlänning har giltiga resehandlingar. Rådet har redan antagit ett direktiv om denna fråga, men det krävs ytterligare lagstiftning och ökad harmonisering.

1.4.10. Återvändandepolitiken är ett komplement till ovannämnda åtgärder. Frivilligt återvändande skall prioriteras. Medlemsstaterna måste samarbeta närmare och vidta fler gemensamma åtgärder för att lösa frågor om transit och återtagande. De återtagandeavtal som ingås måste alltid ta hänsyn till respekten för de mänskliga rättigheterna i ursprungslandet. Kommissionen skall utarbeta en grönbok om gemenskapens återvändandepolitik.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Ekonomiska och sociala kommittén vill inleda med en kommentar till den terminologi som används. Ordet "olaglig/illegal" bör framför allt användas när man hänvisar till människosmuggling, människohandel eller exploatering av människor, vilket innebär att det är de som utför och tjänar på sådan verksamhet som är "olagliga/illegala". Uttrycket "olaglig invandring", däremot, kräver en viss precisering när man talar om personer som utvandrar. Även om det inte är lagligt att resa in i ett land utan giltiga handlingar och tillstånd så är dessa personer inga brottslingar. Den koppling som många medier gör mellan illegal invandring och brottslighet saknar verklighetsförankring och bidrar till att sprida rädsla och främlingsfientlighet bland befolkningen. Invandrare som saknar giltiga handlingar är inga brottslingar, även om deras ställning inte är legal.

2.2. Kommitténs första allmänna kommentar till meddelandet är att den med fasthet stöder kampen mot illegal invandring, särskilt i samband med människosmuggling och människohandel. Denna kriminella verksamhet har skapat en ny form av slaveri, en mycket omfattande illegal handel som bygger på miljontals människors lidande. Det är en av vår tids stora farsoter som måste bekämpas med rättstatens alla tillgängliga medel.

2.3. Kommittén ser positivt på kommissionens synpunkt att de personer som behöver internationellt skydd måste ha rätt att få det, och att kampen mot illegal invandring således inte får undergräva asylrätten. Kommittén anser emellertid att denna princip inte garanteras i tillräcklig utsträckning i detta meddelande, framför allt i fråga om transportörernas ansvar. Denna aspekt kommer att diskuteras i de särskilda kommentarerna.

2.4. ESK stöder kommissionens förslag om att utforma nya rättsliga instrument för att skärpa påföljderna för personer som smugglar eller handlar med människor. Det gäller också förslaget om att harmonisera strafflagstiftningen och utlänningslagstiftningen för att alla medlemsstater skall kunna agera med samma kraft på detta område.

2.5. EU-institutionerna och medlemsstaterna måste - vilket kommittén också påpekade i sitt yttrande om en ny europeisk invandringspolitik(1) - utforma nya rättsliga instrument och utöka sina politiska och administrativa insatser för att förhindra att olagligt arbete utförs av invandrare som uppehåller sig illegalt i EU. Detta krav framgår av meddelandets kommentarer om det olagliga arbetets "attraktionseffekt".

2.6. Kommissionen tar i meddelandet liten hänsyn till sin egen analys av den illegala invandringens orsaker i meddelandet om en invandringspolitik för gemenskapen(2). Kommissionen påpekade där att ett skäl till att den illegala invandringen hade ökat var bristen på lagliga kanaler för arbetskraftsinvandring. Trots att det finns behov av arbetskraft i vissa sektorer av den europeiska ekonomin är det ändå med nuvarande invandringspolitik mycket svårt att resa in i EU legalt. Detta är en av orsakerna till att migrationsströmmarna har styrts över till illegala kanaler, och man måste nu vidta åtgärder för att lösa situationen för de berörda personerna.

2.7. Eftersom den nuvarande restriktiva invandringspolitiken i hög grad är orsaken till att många personer i dag saknar "papper" bör kommissionen och medlemsstaterna överväga att legalisera dessa personers ställning för att de skall kunna få ett lagligt anställningskontrakt.

2.8. Kommittén anser att en gemensam politik om olaglig invandring måste ses som ett nödvändigt komplement till den gemensamma invandringspolitiken. Rådet bör påskynda sitt arbete med att anta direktiven om familjeåterförening, ställning som varaktigt bosatt och villkoren för nya invandrares inresa och vistelse. Detta skulle kraftigt mildra problemet med illegal invandring.

3. Särskilda kommentarer

3.1. I analysen av orsakerna och i definitionen av målen för en gemensam politik i fråga om illegal invandring bör man lägga lika stor tyngdpunkt på två viktiga aspekter:

- Kampen mot smuggling av, handel med och illegal anställning av människor.

- Att öppna legala kanaler för migrationsströmmarna.

Dessa båda aspekter måste alltid betraktas tillsammans, även om den andra aspekten inte tas upp i detta meddelande eftersom Europeiska kommissionen för närvarande diskuterar den i andra förslag. Problemet med olaglig invandring är inte bara en polisiär och rättslig fråga.

3.2. Olagligt arbete

3.2.1. Kampen mot olagligt arbete måste förstärkas. Om olagligt arbete utförs av invandrare utan giltiga handlingar och bryter mot de lagstadgade arbetsvillkoren skall det betecknas som exploatering. Termen "exploatering" används i meddelandet endast i samband med människohandel. Kommittén anser att den också bör användas med hänvisning till olagligt arbete under vissa omständigheter.

3.2.2. Avsaknaden av fungerande kanaler för laglig invandring medför att vissa företagare erbjuder arbete till invandrare som uppehåller sig illegalt i EU eftersom det inte finns några invandrare med giltiga handlingar tillgängliga.

3.2.3. En minoritet av arbetsgivarna drar fördel av deras olagliga ställning, exploaterar dem och erbjuder dem arbetsvillkor och löner som strider mot alla arbetsnormer och kollektivavtal. Det händer också att vissa arbetsgivare samarbetar med nätverk som smugglar människor.

3.2.4. Straffet för att exploatera arbetstagare får därför inte begränsa sig till böter: Medlemsstaterna måste göra lämpliga ändringar i sin strafflagstiftning.

3.2.5. Förslaget att alla ekonomiska vinster från brott i samband med illegal invandring skall förverkas får stöd av kommittén.

3.2.6. Arbetsmarknadens parter måste medverka till att bekämpa exploatering av invandrare som uppehåller sig illegalt och som utför illegalt arbete. Fackförbund och arbetsgivarorganisationer måste samarbeta med offentliga myndigheter för att stoppa exploateringen av dessa invandrare. Kommittén stöder kommissionens strävan att undanröja alla konkurrensfördelar som arbetsgivarna får genom illegalt arbete. Det framtida direktiv som kommissionen nämner kan bli ett rättsligt instrument som bidrar till att komma till rätta med detta problem.

3.3. Ersättning till offren för samarbete med rättsväsendet

3.3.1. De personer som har exploaterats genom illegalt arbete bör få en förmånlig behandling. Invandrare som har arbetat illegalt måste, när det befinner sig i extrema situationer, betraktas som offer för exploatering. Det bör därför klargöras att de exploaterade invandrare som samarbetar med rättsväsendet i samband med utredningar av olagligt arbete där arbetstagarna exploaterats kan få giltigt uppehållstillstånd, på samma sätt som personer som utsatts för människohandel (punkt 4.7.2 i meddelandet).

3.3.2. ESK vill ge kommissionen en eloge för att den så snabbt har utarbetat ett lagförslag om uppehållstillstånd för offer för människohandel som är beredda att samarbeta i utredningar och straffrättsliga förfaranden mot dem som har exploaterat dem.

3.4. Påföljder för transportörer

3.4.1. Kommittén upprepar i detta yttrande sin synpunkt att transportörer inte bör bestraffas. Kommittén har i ett annat yttrande(3) påpekat att persontransportbolagen och deras anställda inte bör ha ansvaret för att analysera passagerarnas resehandlingar, eftersom det kan förhindra asylsökande som vill resa in på en medlemsstats territorium att utöva den asylrätt som är inskriven i internationella avtal. Ansvaret för att granska resehandlingar bör vila på specialiserade tjänstemän. Granskningen kan skötas av det nätverk av sambandspersoner som kommissionen föreslår skall inrättas i ursprungsländerna, men inte av transportföretagens personal.

3.4.2. För att precisera den föregående punkten vill vi påpeka att vi med transportörer i detta sammanhang avser persontransportföretag som fullt lagligt transporterar en person som har köpt en biljett. Det gäller således inte godstransportörer som medvetet transporterar personer illegalt, något som bör betraktas som människosmuggling.

3.5. Legalisering av ställningen för personer som uppehåller sig illegalt i EU

3.5.1. En annan viktig invändning från kommittén mot meddelandets innehåll gäller behandlingen av invandrare som uppehåller sig illegalt i EU. I meddelandet talas enbart om en återvändandepolitik; en sådan politik är visserligen nödvändig men kan inte vara det enda svaret på illegal invandring.

3.5.2. Kommissionen bör inom ramen för samordningen av politiken föreslå medlemsstaterna legaliseringsåtgärder för att undvika risken att illegal invandring betraktas som en bakdörr till legal invandring. Vid legalisering av ställningen för berörda personer måste man ta hänsyn till graden av etablering i samhället och på arbetsmarknaden.

3.6. Samarbete om viseringspolitiken och gränskontroll

3.6.1. Samarbetet med ursprungsländerna är centralt för att kanalisera migrationsströmmarna till legala inresesätt och förhindra olaglig invandring.

3.6.2. Vid utfärdande av visum och kontroll av yttre gränser måste medlemsstaterna samarbeta och uppfylla sina åtaganden. Man bör ta hänsyn till att EU:s yttre gränser under de kommande åren kommer att utsättas för ett starkt migrationstryck.

3.6.3. Det krävs samordning och informationsutbyte mellan sambandspersonerna för att genomföra denna gemensamma politik.

3.6.4. Kommittén stöder kommissionens förslag om att skapa en europeisk gränskontrollfunktion, med en gemensam standard och en harmoniserad utbildningsplan. På medellång sikt bör man planera för att inrätta en skola för gränskontroll. Gränskontrollerna bör utföras av tjänstemän som är specialiserade på människohandel och har gedigna fackkunskaper.

3.6.5. Det är mycket viktigt att stödja tredje land ekonomiskt i kampen mot människosmuggling och styrningen av migrationsströmmar till lagliga kanaler. I detta sammanhang krävs informationskampanjer för att förebygga illegal invandring. Arbetsmarknadens parter och andra organisationer i det civila samhället kan medverka i dessa kampanjer.

3.6.6. Det bör påpekas att man i första hand bör ge ekonomiskt stöd till kandidatländerna, som kommer att genomgå övergångsperioder innan den fria rörligheten för arbetstagarna träder i kraft. Dessutom kommer det att ställas krav på att dessa länder gör nya ansträngningar för att kontrollera gränserna och sin egen invandring.

3.7. Kamp mot organiserad brottslighet

3.7.1. Europol bör få en mer framträdande roll när det gäller att spåra upp och avveckla kriminella nätverk som smugglar människor. Europol bör få fler operativa befogenheter och artikel 30 i EU-fördraget bör tillämpas fullt ut. Det krävs en kraftansträngning för att spåra finansiella nätverk som har koppling till handel med och smuggling av människor.

3.7.2. Eurojust och det europeiska rättsliga nätverket bör få en utökad roll i kampen mot organiserad brottslighet, penningtvätt och nätverk som smugglar människor. Kommittén stöder konventionen om ömsesidig rättslig hjälp.

3.7.3. Kommittén stöder rådet och kommissionen i kampen mot smuggling av och handel med människor. Det behövs nya straffrättsliga bestämmelser för att skärpa straffen. Dessa brott bör falla inom det gemensamma polisiära och rättsliga område som EU håller på att utveckla för att bekämpa terrorism och organiserad brottslighet.

3.8. Europeiskt observationscentrum för migration

3.8.1. Den handlingsplan som kommissionen föreslår innehåller enligt kommittén positiva inslag. Det gäller särskilt målsättningen att inrätta dels ett europeiskt observationscentrum för migration som skall kontrollera både lagliga och olagliga migrationsströmmar och göra jämförande analyser, dels ett tidigt varningssystem i fråga om illegal invandring.

3.9. Återvändandepolitik

3.9.1. När det gäller politiken för återtagande och återvändande vill kommittén framhålla att man bör uppmuntra den frivilliga aspekten och ta största möjliga hänsyn till humanitära värden. EU:s medlemsstater bör inte ingå avtal för återtagande med länder som präglas av allvarlig politisk instabilitet och brist på respekt för de mänskliga rättigheterna. Kommittén kommer att analysera grönboken om gemenskapens återvändandepolitik mycket ingående.

4. Avslutande kommentarer

4.1. Kommittén välkomnar kommissionens strävan att det civila samhället skall bidra till att förebygga och bekämpa illegal invandring. Även Europeiska ekonomiska och sociala kommittén kan bidra till att utarbeta den föreslagna handlingsplanen.

4.2. En gemensam politik för att bekämpa illegal invandring måste ta hänsyn till samtliga bakomliggande faktorer. Den får inte begränsas till enbart polisiära och rättsliga åtgärder, som utan tvivel är nödvändiga men som inte i sig kan minska den illegala invandringen.

4.3. Kommittén uppmanar rådet att gå snabbare fram och ta större ansvar när det gäller lagstiftningsarbetet på området för invandring och asyl. Den aktuella eftersläpningen i utarbetandet av de direktiv och förordningar som kommissionen föreslagit gör det svårt att styra migrationsflödena till lagliga kanaler.

Bryssel den 25 april 2002.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) EGT C 260, 17.9.2001 (föredragande: Luis Miguel Pariza Castaños).

(2) Meddelande från kommissionen KOM(2000) 757 slutlig.

(3) Yttrande om kommissionens meddelande om asyl, EGT C 260, 17.9.2001 (föredragande: Dario Mengozzi).