Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Nionde årsrapporten om strukturfonderna 1997"

(1999/C 368/10)

Den 29 april 1999 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén i enlighet med artikel 23.3 i sin arbetsordning att utarbeta ett yttrande om "Nionde årsrapporten om strukturfonderna 1997".

Sektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning, som svarat för det förberedande arbetet i ärendet, antog sitt yttrande den 29 september 1999. Föredragande var Vasco Cal.

Vid sin 367:e plenarsession den 20-21 oktober 1999 (sammanträdet den 20 oktober 1999) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 80 röster för, 1 emot och 1 nedlagd röst.

1. Inledning

1.1. Med denna årsrapport uppfyller kommissionen det åliggande som fastställs i rådets förordning (EEG) nr 2052/88, ändrad genom rådets förordning (EEG) nr 2081/93, avseende reformen av strukturfonderna. I artikel 16 fastställs att kommissionen före den 1 november varje år skall avlämna en detaljerad rapport om de framsteg som uppnåtts med avseende på strukturfondens olika målområden och om hur stödet som tilldelats föregående år har utnyttjats. I artikel 31 i förordningen om samordning (2082/93) fastställs vad som skall tas upp i årsrapporten, med tillägget "kommissionen skall varje år rådfråga arbetsmarknadens parter organiserade på europeisk nivå om gemenskapens strukturpolitik".

1.2. Årsrapporten skall tillställas rådet, parlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén, enligt samma artikel 16. När kommittén tagit emot kommissionens årsrapport utarbetar den varje år ett yttrande med kommentarer som den anser vara väsentliga. Trots att ESK:s yttrande inte kan påverka den strukturfondsverksamhet som bedrivits under den gångna perioden, har ESK:s yttranden lett till att man utvecklat ett dynamiskt åsiktsutbyte med kommissionen om konkreta aspekter avseende utnyttjandet av strukturfonderna. I slutet av årsrapporterna finns ett kapitel om "interinstitutionell dialog", där kommissionen tar upp och kommenterar såväl ESK:s yttranden och synpunkter som Europaparlamentets och numera även Regionkommitténs.

1.3. Ett belysande exempel på vilken inverkan denna dynamiska rådfrågningsprocess har är det som hänt när det gäller arbetsmarknadens parters och andra intresseorganisationers medverkan inom ramen för strukturfonderna, i enlighet med artikel 4 i ramförordningen i dess ändrade lydelse från 1993. Under de första årens tillämpning av de år 1988 reviderade strukturfonderna framhöll kommittén ständigt hur viktigt det är att arbetsmarknadens parter och andra intresseorganisationer medverkar på alla nivåer och under alla skeden i verksamhetsprocessen. Trots att artikel 4 inte helt återspeglar dessa synpunkter, medger den att arbetsmarknadens parter kan medverka i processen i alla medlemsstater och på gemenskapsnivå, dock under olika former.

1.4. Med tanke på det som anförts ovan är det svårt att förstå att kommissionen, enligt uppgift från ESK:s sekretariat, i år för första gången sedan 1989 inte skulle rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om årsrapporten om strukturfonderna, i detta fall den nionde rapporten. Detta har föranlett ESK att inleda utarbetandet av ett yttrande på eget initiativ. Det inledande arbetet har försenats kraftigt på grund av svårigheter med formella procedurer, budgetmedel och nödvändigt administrativt stöd för genomförandet(1).

1.5. Den situation som har uppstått är särskilt förvånande med tanke på att det övergripande tema som behandlas i denna nionde årsrapport är åtgärder till förmån för små och medelstora företag, en sektor som är väl representerad i ESK. Kommittén har i sin verksamhet gjort många insatser för att denna sektors specifika intressen skall beaktas av kommissionens olika enheter.

2. Årsrapporten om strukturfonderna 1997(2)

2.1. År 1997 inleddes den andra programperioden och tre år hade förflutit sedan förordningarna om strukturfonderna reviderades 1993. Praktiskt taget alla program hade redan antagits, inbegripet program som är gemenskapsinitiativ. I slutet av 1997 var 1026 program i gång, varav 580 var knutna till olika mål och 446 var gemenskapsinitiativ.

2.2. Denna genomförandetakt innebär att de förseningar i utnyttjandet av anslagen som noterades i början av perioden hämtats in, och de ligger nu i linje med den budgetplan som fastställdes i Edinburgh. När det gäller gemenskapsinitiativen var dock omfattningen av åtaganden och betalningar fortfarande otillräcklig.

2.3. När det gäller att prioritera sysselsättningen kan man notera att de nya programmen under mål 2 beaktat detta, i och med att det inrättats 89 "territoriella sysselsättningspakter".

2.4. När det gäller förvaltning har 22 förteckningar utarbetats med definitioner av vissa utgiftskategorier som är berättigade till samfinansiering från strukturfonderna.

2.5. Vissa tematiska prioriteringar har fördjupats: informationssamhället, stadsutvecklingen och samspelet mellan regionalpolitiken och konkurrenspolitiken.

2.6. Under 1997 inleddes också arbetet med att förändra regionalpolitiken, inom ramen för vad som blev känt som "Agenda 2000".

2.7. Som övergripande tema behandlade de två föregående årsrapporterna stödåtgärdernas miljödimension (1995) och stödet till regionernas tekniska utveckling (1996). I denna rapport belyser man strukturfondernas åtgärder till förmån för små och medelstora företag.

2.8. Enligt rapporten svarar de små och medelstora företagen för 66 % av den privata sysselsättningen och 60 % av den totala omsättningen. Enligt undersökningar som kommissionen citerar är det de små och medelstora företagen som för närvarande har den största tillväxtpotentialen och kan skapa nya arbetstillfällen.

2.9. Under den aktuella programperioden 1994-1999 har 15-20 % av strukturfondernas totala medel särskilt avsatts för åtgärder som syftar till att stimulera och förbättra produktionsutrustningen och det ekonomiska klimatet för små och medelstora företag. Denna satsning varierar i de olika medlemsstaterna och uppgår i vissa av dem till 40 % av gemenskapsstödet.

2.10. Detta stöd omfattar många olika inriktningar: stöd till kapitalinvesteringar i form av direkt stöd eller finansieringslösningar, samfinansiering av företagsområden, utbildningsinsatser inbegripet ledningsutbildning, rådgivning och information, åtgärder för att utveckla FoTU, insatser rörande informationssamhället och stöd till internationalisering.

2.11. Kommissionens fastslog i riktlinjerna för anpassningen i halvtid av strukturfondernas program för mål 1, av den 30 maj, att tillgängliga medel skulle utnyttjas för att stödja små och medelstora företag och initiativen för lokal utveckling och sysselsättning.

2.12. För att utvärdera strukturfondsåtgärdernas effekter på små och medelstora företag - något som revisionsrätten haft synpunkter på - lanserade kommissionen en rad utvärderingar, men resultaten av dessa väntades inte förrän i slutet av 1998.

3. Allmänna kommentarer

3.1. I kapitel 2 i rapporten presenteras resultaten för de olika målen och man redogör för insatser som främjar små och medelstora företag, genomförande av gemenskapsinitiativ, nyskapande åtgärder, pilotprojekt och tekniska stödåtgärder. I andra delen av detta kapitel sammanfattas de viktigaste åtgärderna i varje medlemsstat, varvid mål och gemenskapsinitiativ behandlas var för sig. Åtgärderna för små och medelstora företag betonas särskilt, och presentationen kompletteras av tabeller med sifferuppgifter som utgör bilagor. Kommissionen borde ha förtydligat vilken definition av små och medelstora företag som används i de olika kapitlen, eftersom diskussioner på gemenskapsnivå i denna fråga har lett till en utveckling av de begrepp och kriterier som ligger till grund för en sådan definition. I flera ytttranden(3) har ESK uttalat sig om att det är problematiskt att det finns olika definitioner, inte bara på gemenskapsnivå utan också i medlemsstaterna, och om de konsekvenser detta får vid tilldelning av stöd till denna sektor.

3.2. I kapitel 3 om utvärdering och analys av strukturfondernas effekter redovisas interimsutvärderingar för varje mål, tematiska och övergripande utvärderingar och utvärderingen av effekterna på sysselsättningen. Vad gäller till exempel mål 2 bedömer kommissionen att utvärderingen i efterhand av perioden 1989-1993 visar att 850000 bruttoarbetstillfällen har skapats, vilket motsvarar 450000 nya nettoarbetstillfällen. Den genomsnittliga kostnaden för varje arbetstillfälle skulle således uppgå till 42000 ecu per bruttoarbetstillfälle (22000 per nettoarbetstillfälle). Man räknar med 650000 skapade eller bevarade arbetstillfällen under 1994-1996 och 880000 under 1997-1999. Det skulle betyda 11000 ecu per arbetstillfälle, vilket är siffror som inte är jämförbara med föregående programperiod.

3.3. I kapitel 4 presenteras resultat med avseende på budgetgenomförande, finansiell kontroll och kontroll av additionaliteten.

3.4. Kapitlet om samordning med de andra finansieringsorganen - Sammanhållningsfonden, Europeiska investeringsbanken, Europeiska investeringsfonden, EKSG, den finansiella mekanismen för Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, programmen för utbildning och yrkesutbildning samt gemenskapens finansiella stöd till de transeuropeiska näten.

3.5. I kapitel 6 behandlar kommissionen förenlighet och samverkan med gemenskapens politik inom andra områden: sysselsättningen och socialpolitiken, miljön, främjandet av lika möjligheter för män och kvinnor, forskning och teknisk utveckling, de transeuropeiska näten, turismen, kulturen, konkurrenspolitiken, insyn i den offentliga upphandlingen, den gemensamma jordbrukspolitiken och fiskeripolitiken.

3.6. I artikel 31 i förordningen om samordning av strukturfondernas verksamheter anges att årsrapporterna bland annat skall innehålla "En förteckning över större projekt som avser investeringar i företag som beviljats stöd enligt artikel 16.2, vilka bör utvärderas exakt". I årsrapporten 1997 begränsar sig kommissionen till att i en bilaga ange åtaganden och betalningar för dessa "stora projekt", utan någon ytterligare information. I framtiden kan detta förbättras i och med att den nya skrivningen i artikel 26 i de allmänna bestämmelserna som rör större projekt föreskriver att medlemsstaterna "i förväg" skall förse kommissionen med relevant information, medan den nuvarande skrivningen endast innebär att information skall lämnas vid lämpligt tillfälle.

3.7. Sista kapitlet behandlar den interinstitutionella dialogen och dialogen med arbetsmarknadens parter på EU-nivå. I den del som behandlar ESK tycks centrala delar i ESK:s verksamhet inom området under perioden i fråga saknas, till exempel ESK:s aktiva medverkan i forumet om sammanhållning, yttrandet om första rapporten om sammanhållningen och Agenda 2000, som antogs i oktober 1997. Denna brist är förvånande i synnerhet med tanke på att ESK är den enda institution som uttryckte sina synpunkter på första rapporten om sammanhållningen och fick en bred spridning av sitt yttrande under forumet om sammanhållningen. ESK var också den första institution som antog ett yttrande om Agenda 2000.

4. Särskilda kommentarer

4.1. Den nionde årsrapporten om strukturfonderna (1997) kompletterades strax efter sin publicering med kommissionens rapport om en översyn efter halva programperioden av program under mål 1 och 6. Med hänsyn till att översynen efter halva programperioden kompletterar och tillför uppgifter om viktiga aspekter av årsrapporten, kommer ESK i detta yttrande även att beakta resultaten av denna översyn.

4.1.1. I kommissionens dokument står det att "gemenskapsstödramarnas och de samlade programplaneringsdokumentens huvudsyfte är att minska skillnaderna mellan de olika medlemsstaternas per capita-inkomster" och även att "erkännandet av sysselsättningen som en överordnad EU-prioritering också lett till ett antal justeringar i programmen, såsom den formella lanseringen av de territoriella sysselsättningspakterna. Ändringar i medlemsstaternas sysselsättningspolitik såsom strukturella reformer på arbetsmarknaden har också bidragit till att ändra vissa utbildningsåtgärders inriktning." Bristen på tydlighet beträffande vad som skall ligga till grund för utvärderingen av strukturfondernas effekter har tyvärr tilltagit under de senaste åren och detta försvårar en korrekt utvärdering. Effekten bör mätas genom att resultatet jämförs med målsättningarna (effektiviteten bör mätas genom att resultatet sätts i relation till utnyttjade resurser) och man kan inte göra en korrekt bedömning av resultaten om man jämför med målsättningar som inte fanns från början.

4.1.2. Utvärderingen har även givit förvaltarna och övervakningskommittéerna kunskap om de operationella programmen, vilket har underlättat översynen efter halva programperioden och förbättrat förvaltningen av programmen. När det gäller arbetsmarknadens parter står det i rapporten: "Arbetsmarknadens parter var också delaktiga i denna process i den mån som de deltog i övervakningskommittéerna." I många fall har det inte förekommit något sådant deltagande, och inte heller i utvärderingen, vilket är att beklaga eftersom den konkreta kunskap om pågående projekt som arbetsmarknadens parter besitter skulle ha varit mycket användbar vid den översyn efter halva programperioden som genomfördes.

4.1.3. Programmet för utveckling av de mänskliga resurserna är ett av de program som blev föremål för de flesta ändringarna inom ramen för översynen, vilket kan konstateras i nionde årsrapporten om strukturfonderna. Utvecklingen har gått mycket snabbt vilket kräver justeringar, och dessutom har många program en övergripande uppläggning "uppifrån-och-ner" som täcker in olika slags ekonomiska och geografiska förhållanden och följaktligen inte passar de prioriteringar som är aktuella på lokal nivå. Initiativet med de lokala och regionala sysselsättningspakterna var positivt och skulle utveckla ett nedifrån-och-upp-perspektiv, men de praktiska resultaten har varit mycket begränsade hittills eftersom det inte tilldelats tillräckligt med extra resurser för att stödja de nya initiativen.

4.1.4. I rapporten om översynen efter halva programperioden behandlas inte insatserna på området för fiske tillräckligt, och man kan därför inte dra några slutsatser som skulle kunna bidra till en lösning av problemen i denna sektor, som tycks vara den som drabbas av flest förseningar, brister och problem.

4.1.5. En fråga som är viktig när det gäller många operativa program och gemenskapsinitiativ är hur kriterierna för urval av projekt fungerar. Rapporten tar upp denna fråga men man begränsar sig till att konstatera att till och med relativt sofistikerade poängsystem inte är någon garanti för att de bästa projekten kommer att väljas ut, eftersom det är svårt att bedöma trovärdigheten i upplysningar och prognoser som bidragssökarna presenterar. Kommittén vill betona att i många fall får projekt som presenteras av arbetsmarknadens parter inte det stöd de borde få, utan förtur ges åt andra projekt som sedan inte fortlöper efter det att gemenskapsstödet upphört.

4.2. När det gäller årsrapporten vill ESK framhålla att temat för årets tematiska utvärdering, strukturfondsåtgärder som främjar små och medelstora företag, är mycket viktigt och ger tillfälle att bedöma den mångfald av initiativ som finns på området. De små och medelstora företagens förmåga att skapa sysselsättning är allmänt erkänd, men detsamma kan inte sägas om stödsystem som ofta upprättas enbart för att upprätthålla sysselsättningen. Tvärtom visar vissa undersökningar i medlemsstaterna att stödsystemen inte är effektiva när det gäller att skapa sysselsättning, utan innebär oproportionerligt höga utgifter om man ser till det uppnådda resultatet.

4.3. ESK föreslår som tema för den tematiska utvärderingen i nästa årsrapport, dvs. för 1999, arbetsmarknadens parters och andra intressegruppers medverkan. Artikel 4 i gällande ramförordning framhåller vikten av denna medverkan och de nya förordningarna av den 21 juni 1999 förstärker denna partnerskapstanke. Det skulle vara värdefullt om man under förberedelserna inför nästa programperiod kunde samla ihop information och ta fram goda exempel på projekt där arbetsmarknadens parter och andra intresseorganisationer medverkat. Man skulle kunna referera till olika projekt ledda av arbetsmarknadens parter på lokal, regional och nationell nivå, i samverkan över gränserna samt på gemenskapsnivå.

4.4. ESK anser att man inför utarbetandet av årsrapporten för nästa programperiod bör framhäva betydelsen av nuvarande mål 4, som syftar till att möta industriell omställning, och hålla fast vid detta perspektiv. Årsrapportens behandling av mål 3 och 4 är mycket kortfattad och arbetsmarknadens parters och offentliga myndigheters erfarenheter bör få större uppmärksamhet så att de kan utnyttjas under nästa programperiod. ESK vill särskilt påpeka att åtgärder för att hantera de förändringar som kommer av anpassningen till informationssamhället, eller mer allmänt kunskapssamhället, inte bara skall inriktas på ungdomar, hur viktigt det än må vara, utan åtgärderna skall även komma nu verksamma arbetstagare till del.

4.5. Under nästa programperiod bör man se till att inte gå bakåt när det gäller samordningen av strukturfonderna och andra finansiella instrument. Tvärtom bör man öka ansträngningarna att sammanföra åtgärderna inom ramen för de olika fonderna och andra finansiella instrument. Det kan vara lättare för förvaltarna av fonderna att utarbeta få nationella program som de olika projekten skall passa in i, men på gräsrotsnivå är en förenkling av förfaranden fortfarande det viktigaste. Det borde finnas mer utrymme för ett nedifrån-och-upp-perspektiv och samordningen av fonderna bör göras där den får störst betydelse, i praktiken, och inte där det är enklast, på papperet.

4.6. Det skulle få negativa följder om projekt som finansieras av en av de andra fonderna inte åtföljdes av lämpliga utbildningsinsatser riktade till personer som bor inom den berörda regionen, något som ofta varit fallet tidigare. Samordningen av EU:s socialfond med de andra fonderna är än viktigare när vi står inför ett nytt sekel, då de mänskliga resursernas kvalifikationer utgör en central fråga i samband med de samhälleliga utmaningar vi kommer att möta i framtiden. I detta sammanhang kan det inte uppfattas som något positivt att de blygsamma framgångar i fråga om samordning som nåtts hittills i mål 1-regionerna inte tillämpas i de nya mål 2-regionerna, varken när det gäller EUGFJ eller EU:s socialfond under nästa programperiod.

Bryssel den 20 oktober 1999.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) För att sådana problem inte skall uppstå är det nödvändigt att klargöra att när rådets bestämmelser föreskriver att en årsrapport om gemenskapspolitiska åtaganden skall gå till ESK på obligatorisk remiss, kan ESK inleda utarbetandet av ett yttrande som inte skall betraktas som ett initiativyttrande, precis som Europaparlamentet och Regionkommittén gör.

(2) Detta baserar sig på den allmänna sammanfattningen i början av rapporten.

(3) Se särskilt yttrandet om "Tredje årliga rapporten om observatoriet för små och medelstora företag", EGT C 82, 19.3.1996, s. 5.