INLEDNING

1. Kommissionens generaldirektorat för humanitärt bistånd och civilskydd (Echo) har gjort en utvärdering av följande åtgärder på området civilskydd för perioden 2007–2009:

2. Rådets beslut 2007/162/EG, Euratom, av den 5 mars 2007 om inrättande av ett finansiellt instrument för civilskydd (nedan kallat det finansiella instrumentet )[1].

3. Rådets beslut 2007/779/EG, Euratom, av 8 november 2007 om inrättande av gemenskapens civilskyddsmekanism (omarbetning) (nedan kallad civilskyddsmekanismen, mekanismbeslutet eller omarbetningsbeslutet )[2].

4. En förberedande åtgärd, i den mening som avses i artikel 49.6 b i budgetförordningen[3], för en snabbinsatsförmåga för EU som är upptagen i budgeten för 2008, 2009 respektive 2010.

5. Pilotprojekt, i den mening som avses i artikel 49.6 a i budgetförordningen, som rör gränsöverskridande samarbete för att bekämpa naturkatastrofer och skogsbränder och som är upptagna i budgeten för 2006 respektive 2008.

6. Civilskyddsmekanismen har till syfte att underlätta ett förstärkt samarbete när det gäller biståndsinsatser på civilskyddsområdet vid större olyckor eller vid överhängande fara för att en sådan olycka ska inträffa. Mekanismen ska i första hand skydda människor, men även miljö och egendom, inklusive kulturarv, vid naturkatastrofer och katastrofer som har orsakats av människor, terroristhandlingar, tekniska och radiologiska olyckor eller miljöolyckor, inklusive förorening av havet till följd av olycka, som inträffar inom eller utanför EU, varvid hänsyn även ska tas till de särskilda behov som finns i isolerade områden, de yttersta randområdena och andra sådana regioner och öar inom EU.

7. För närvarande deltar 31 stater i civilskyddsmekanismen (vilket även innebär att de kan få ekonomiskt stöd inom ramen för det finansiella instrumentet), nämligen de 27 medlemsstaterna i EU, Norge Island, Liechtenstein och Kroatien (nedan kallade deltagarstaterna )[4].

8. Enligt artikel 14 i mekanismbeslutet ska kommissionen utvärdera tillämpningen av detta beslut före slutet av 2010 och lägga fram slutsatserna av denna utvärdering för Europaparlamentet och rådet.

9. Genom det finansiella instrumentet tillhandahålls ekonomiskt bistånd till

10. åtgärder inom ramen för mekanismen,

11. åtgärder för att förebygga eller minska effekterna av en olycka och

12. åtgärder som ska öka gemenskapens beredskap för insatser vid olyckor, inbegripet åtgärder för att öka EU-medborgarnas medvetenhet.

13. Det finansiella instrumentet innehåller särskilda bestämmelser om finansiering av vissa transportresurser vid en större olycka för att underlätta effektiva och snabba insatser.

14. Enligt artikel 15.2 b i det finansiella instrumentet ska kommissionen lämna en interimistisk utvärderingsrapport om uppnådda resultat och om de kvalitativa och kvantitativa aspekterna av genomförandet av instrumentet[5].

15. Den förberedande åtgärden för en EU-snabbinsatsförmåga som inleddes 2008 syftar till att förbättra kapaciteten i EU totalt sett när det gäller att hantera katastrofer inom och utanför EU, genom att garantera att deltagarstaternas resurser hålls i beredskap så att de snabbt kan sättas in vid EU:s civilskyddsinsatser. Kommissionen/MIC har fått till uppgift att aktivera beredskapsresurserna så att de kan användas för att möta de behov som finns på fältet.

16. Vidare inleddes även ett pilotprojekt 2008 som syftar till att förstärka samarbetet mellan deltagarstaterna vid skogsbränder så att det ska bli lättare att mobilisera de operativa resurser och katastrofstrukturer som behövs för att bistå en deltagarstat som försöker mästra skogsbränder som är så många och intensiva att dess egna logistiska och mänskliga kapacitet inte räcker till. Pilotprojektets mål integrerades i den förberedande åtgärden för en EU-snabbinsatsförmåga i samband med 2009 års inbjudan att lämna projektförslag. Den förberedande åtgärden fortsatte i denna form för ett tredje och sista år 2010 (arbetet med att genomföra vissa projekt kommer att pågå fram till mitten av 2012).

17. Till detta kommer även ett pilotprojekt rörande gränsöverskridande samarbete för att bekämpa naturkatastrofer vilket tillhandahåller bidrag för att stödja samarbetsåtgärder och ett närmare samarbete vid civilskyddsåtgärder i syfte att öka medvetenheten samt förhindra och minimera konsekvenserna av naturkatastrofer genom att utveckla gränsöverskridande verktyg för varning, samordning och logistik.

18. I artikel 21.2 i om genomförandebestämmelser för budgetförordningen[6] ska förberedande åtgärder och pilotprojekt utvärderas för att avgöra vilka personalresurser och finansiella resurser som använts och vilka resultat som uppnåtts, så att det kan fastställas om åtgärden eller programmet uppfyllt de fastställda målen.

MÅL OCH METOD FÖR UTVÄRDERINGEN

19. Tack vare utvärderingsresultaten kan kommissionen och andra aktörer dra viktiga slutsatser och lärdomar av genomförandet av de ovannämnda åtgärderna på civilskyddsområdet. Detta bidrar till att kommissionen även i fortsättningen kan genomföra mekanismen och det finansiella instrumentet på ett effektivt sätt.

20. Utvärderingsresultaten kommer dessutom att utgöra underlag vid utarbetandet under 2011 av ett omfattande paket med politiska åtgärder som innebär en översyn av EU:s samarbete på området katastrofhantering, särskilt med hänsyn till de två aspekterna 1) alla aktörers ansvar att vidta tillräckliga förebyggande åtgärder och skyddsåtgärder och 2) solidaritet och bistånd inom EU och mellan deltagarstaterna i svåra situationer.

21. Utvärderingen kommer dessutom att utgöra underlag vid utarbetandet av det meddelande om det fortsatta genomförandet av det finansiella instrumentet som ska läggas fram senast den 31 december 2011 (i enlighet med artikel 15.2 c i det finansiella instrumentet) och som i praktiken kommer att ingå i förslaget till ett nytt finansiellt instrument för civilskydd.

22. Kommissionens avdelningar utarbetade preliminära interna översynsdokument på grundval av intern tillgänglig information och den expertis. Därefter fick en extern konsult (COWI A/S i samarbete med Aguaconsult) i uppdrag att göra en oberoende utvärdering av Europeiska kommissionens verksamhet på civilskyddsområdet och genomföra ett bred och omfattande samråd med berörda aktörer[7], bl.a. genom intervjuer och en internetbaserad undersökning. Konsulterna har tagit fram en utvärderingsrapport som även beaktar resultaten av de preliminära interna översynsdokumenten. Denna rapport finns att tillgå på kommissionens portal[8]. De av kommissionens avdelningar som berörs av utvärderingen har bidragit till processen och deltagit i en särskild styrgrupp. Dessutom har kommissionens avdelningar samrått med deltagarstaterna, bl.a. genom ett möte med generaldirektörerna för de nationella civilskyddsmyndigheterna, för att inhämta synpunkter på mekanismen, det finansiella instrumentet, den förberedande åtgärden och pilotprojekten.

23. De externa konsulterna fick i uppdrag att göra en oberoende utvärdering av genomförandet av Europeiska kommissionens åtgärder på civilskyddsområdet under perioden från och med 2007 till och med 2009[9], särskilt vad gäller följande:

24. Verksamheten vid det övervaknings- och informationscentrum (nedan kallat centrumet eller MIC ) som anges i artikel 2.5 i mekanismbeslutet samt de tjänster som detta centrum tillhandahåller.

25. Tillämpningen av transportbestämmelserna i det finansiella instrumentet (se artikel 4.2 b och c och 4.3).

26. Genomförandet av den s.k. modulmetoden och de arrangemang som testats i pilotprojekten och den förberedande åtgärden för att göra insatsresurserna mer tillgängliga.

27. Det utbildningsprogram som avses i artikel 5.5 i mekanismbeslutet (även programmen för övningar och expertutbyte).

UTVÄRDERINGENS RESULTAT

Övervaknings- och informationscentrumet (MIC)

28. Övervaknings- och informationscentrumet (MIC) är navet i EU:s civilskyddsmekanism som syftar till att underlätta samarbetet mellan EU och medlemsstaterna i samband när det gäller biståndsinsatser på civilskyddsområdet vid större olyckor.

29. Utvärderingen av centrumets verksamhet under perioden 2007–2009 visar helt klart att det uppfyllt sitt mål, dvs. att bistå medlemsstaterna, kommissionen och EU i allmänhet vid deras alltmer ökande antal insatser på civilskyddsområdet både inom och utanför Europa. Centrumet har varit tillgängligt och omedelbart handlingsberett dygnet runt i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 2.5 i omarbetningsbeslutet. Det är allmänt erkänt att centrumets tjänster är till nytta och relevanta för deltagarstaterna när det genomför biståndsinsatser på civilskyddsområdet inom och utanför EU, varvid hjälpen består i att ge råd om behov som finns ute på fältet, underlätta samarbetet mellan deltagarstaterna och att sammanföra resurser. Vad som utmärker centrumet i detta sammanhang är att det fungerar som enda samlande instans. Detta innebär en viktig tidsbesparing både för de stater som behöver begära internationellt bistånd och för de deltagarstater som tillhandahåller sådant bistånd. Vid biståndsinsatser utanför EU har centrumet bidragit både med operativ samordning och samordning av de europeiska bidragen till FN:s gemensamma insats. Att mekanismen verkligen tillför ett mervärde bevisas av att den tagits i bruk allt oftare under de senaste åren.

30. Ett ökat samarbete mellan centrumet och andra internationella tillhandahållare av katastrofhjälp, särskilt FN:s olika organ, både noterades och kommenterades i den externa utvärderingen, samtidigt som det också påpekades att man borde öka samarbetet med andra aktörer som t.ex. icke-statliga organisationer på det humanitära området och militära aktörer (t.ex. Nato) i de fall detta är berättigat med hänsyn till relevanta FN-riktlinjer (Osloriktlinjerna och FN:s riktlinjer för användningen av militära och civila försvarsresurser vid komplexa nödsituationer (MCDA-riktlinjerna)).

31. I sitt meddelande från 2008[10] till Europaparlamentet och rådet om förstärkning av EU:s insatskapacitet vid katastrofer framhöll kommissionen att den ansåg att det fanns utrymme för förbättringar när det gäller följande punkter:

32. De bidrag kommissionen lämnar i samband med sitt samarbete med medlemsstaterna, internationella, nationella och lokala aktörer bör bli effektivare, särskilt genom utnyttjande av synergieffekter och bättre samordning av utbildning, behovsbedömning, planering och insatser.

33. Den horisontella samordningen mellan kommissionen, ordförandeskapet, medlemsstaterna och den höga representanten bör förbättras ytterligare – i synnerhet vid stora naturkatastrofer – både i Bryssel och ute på fältet när det gäller kriser där både civilskyddsmekanismen och Gusp-instrumenten används.

34. Den vertikala samordningen mellan EU och medlemsstaterna bör också förbättras. Denna samordning bör optimeras, eftersom medlemsstaterna och de olika humanitära instanserna och organen har så olika uppdrag att detta påverkar kommissionens insatser.

På grundval av dessa resultat har kommissionen börjat undersöka hur centrumets verksamhet skulle kunna förbättras. I meddelandet om förstärkning av EU:s insatskapacitet vid katastrofer[11] förespråkas det att man ska göra övervaknings- och informationscentrumet till ett operativt nav för EU:s insatser i fråga om civilskydd. Detta kräver en omorientering av verksamheten från informationsutbyte och reaktion på krissituationer till ett förebyggande arbete, övervakning i realtid av nödsituationer, operativa åtgärder och samordning. Det omfattar att använda varningssystem, utarbeta behovsbedömningar, fastställa vilka resurser som behövs och bistå medlemsstaterna med teknisk rådgivning om insatsresurser, ta fram scenarier, fasta operativa rutiner och utvärdera tidigare erfarenheter, utnyttja kommissionens kapacitet för att samla ihop tillgängliga transportmedel eller samfinansiera transporter, anordna mer utbildning och fler övningar för medlemsstaterna och sakkunniga, och att hjälpa medlemsstaterna att inrätta gemensamma resurser. På grundval av dessa punkter i den egna interna översynen, den externa utvärderingen och de synpunkter som lämnats av berörda aktörer drar kommissionen slutsatsen att övervaknings- och informationscentrumet har lyckats fylla sin centrala funktion i civilskyddsmekanismen på ett effektivt och förutseende sätt. Även om samarbetet mellan de europeiska aktörerna stadigt förbättrats, såsom framgår av t.ex. det europeiska jordövervakningsprogrammet och dess katastrofhanteringstjänst, och synergieffekter uppnåtts med alla kommissionens hälso- och sjukvårdsrelaterade åtgärder så fordras det dock ytterligare insatser för att alla åtgärder ska vara samstämmiga, väl samordnade med och komplettera de åtgärder och insatser (särskilt FN-stödda) som genomförs inom ramen för den katastrofhanteringsförmåga som finns i EU och hos andra internationella aktörer (bl.a. på området humanitärt bistånd och mer långsiktigt utvecklingsbistånd) och deltagarstaternas insatser. Det förefaller emellertid som om det finns utrymme för ökat samarbete och samordning på civilskyddsområdet i Europa och att det framtida övervaknings- och informationscentrumet skulle kunna bidra till att vidareutveckla dessa möjligheter.

35. Dessutom presenterade kommissionen i sitt meddelande Förstärkning av den europeiska insatskapaciteten vid katastrofer: civilskyddets och det humanitära biståndets roll [12] ytterligare åtgärder för att göra EU:s insatser mer effektiva, samstämmiga och synliga. Det rör sig bl.a. om en av hörnstenarna i kommissionens vision, nämligen en sammanslagning av MIC:s och Echos krisledningscentraler i syfte att skapa en verklig ett verkligt dygnetruntfungerande europeiskt centrum för krisberedskap. Centrumet bör utvecklas till att bli en plattform som ska ge fullt stöd till deltagarstaterna, andra EU-organ och internationella organisationer i samband med nödhjälpsinsatser samt spela en central roll i planeringen av EU:s insatser (bl.a. framtagande av olika scenarier och beredskapsplanering) och vid samordningen av de resurser som ska sättas in vid de europeiska insatserna.

Utbildningsprogram

36. Den interna skrivbordsstudien, de berörda aktörernas synpunkter, den externa utvärderingen och kommissionens erfarenheter av utbildningen tyder samtliga på att utbildningsprogrammet är en mycket uppskattad del av EU:s civilskyddssamarbete. Kurserna har visat sig vara till nytta när det gäller att förbereda de nationella experterna inför biståndsinsatser på civilskyddsområdet och de har lett till en väsentlig förbättring av insatsförmågan inom EU:s civilskyddssystem. Kommissionen drar slutsatsen att utbildningsprogrammet bör kvarstå som en viktig del av beredskapen i samband med EU:s samarbete på civilskyddsområdet.

37. Utvärderingarna visar tydligt att kursinnehållet anses utgöra ett gott komplement till annan utbildning på nationell och internationell nivå. Kommissionen drar slutsatsen att EU:s utbildningssystem även i fortsättningen måste vara utformat så att det finns samstämmighet mellan olika program på olika nivåer, vilket skulle innebära att det fordras en fortsatt eller förstärkt samordning mellan utbildningsanordnarna, särskilt om det i framtiden planeras en ytterligare integration av programmen.

38. En arbetsgrupp för utbildningsfrågor bildades 2009 (det första mötet hölls i september 2009). Detta utgör ett första steg på vägen mot inrättandet av europeiska utbildningsarrangemang för katastrofhantering. Dessutom ska de kursansvariga sammanträda upp till sju gånger per utbildningscykel och tre av dessa möten ska vara utvärderingsmöten. Det kommer att hållas ett möte för utbildningssamordnarna i slutet av varje år. De diskussioner som förts i detta sammanhang har även berört jämförbarheten mellan de nationella programmen, ledning och kvalitetsfrågor samt möjligheterna av att ta fram utbildningar i frågor som rör förebyggande och beredskap.

39. Under de senaste åren har utbildningsprogrammet anpassats till den utveckling som skett av den förbättrade civilskyddsmekanismen, vilken väsentligt utökat sin verksamhet och expertis under årens lopp. Det har redan framhållits i utredningen att utbildningsverksamheten ökat, både genom införandet av nya typer av kurser och genom en allmän ökning av antalet kurser. Om man ställer denna utveckling mot det hårdnande trycket på de offentliga finanserna leder detta till frågan hur man ska kunna tillhandahålla ett effektivare utbildningsprogram på civilskyddsområdet, då man i framtiden kanske inte helt kan förlita sig till en central organisation av utbildningen när det gäller internationell samordning.

40. Kurserna har varit ett utmärkt tillfälle för att utbyta erfarenheter och knyta kontakter, både mellan civilskyddsexperter från deltagarstaterna och med andra parter som t.ex. medlemmar i UNDAC:s team (FN:s styrka för katastrofbedömning och samordningsinsatser) och andra avdelningar vid kommissionen. Det är svårt att fastställa både kostnad och nytta för detta slags formella och informella kontakter på grundval av objektiva indikatorer. Kommissionen anser dock att detta slags kontakter och nätverk vid en större krissituation kan vara avgörande för om man lyckas åstadkomma bästa möjliga nödhjälpsinsats i stället för att få en mindre optimal lösning på grund av att viktig tid gått förlorad till följd av bristande samordning och organisation. Självfallet innebär erfarenhetsutbyte och nätverksbyggandet en kostnad för systemet. Nätverk kan emellertid också skapas som en sidoeffekt vid genomförandet av de huvudsakliga utbildningsmål som anges ovan.

41. I detta sammanhang överväger kommissionen också hur den bättre skulle kunna organisera utbytet av erfarenheter från fältet, övningar och utbildning samt hur detta utbyte skulle kunna ges en mer strukturerad form[13].

42. Översynen av civilskyddslagstiftningen 2011 ger tillfälle till en närmare granskning av dessa aspekter. Dessutom kommer man vid denna översyn även att ta upp frågan om det är möjligt att anslå större belopp inom ramen för det nya finansiella instrumentet eller om man måste hitta andra vägar för att få det närmare EU-samarbete på området katastrofberedskap att ge ännu bättre resultat.

Övningsprogrammet

43. Såsom anges i kommissionens interna översyn, i de externa utvärderarnas avgöranden och slutsatser och i de synpunkter som lämnats av deltagarstaterna och andra aktörer har övningar visat sig vara ett effektivt sätt att förbättra den europeiska beredskapen inför naturkatastrofer och katastrofer orsakade av människor. De har bidragit till att finslipa de förfaranden och praktiska arrangemang som måste inrättas för insatserna och samarbetet på civilskyddsområdet, bl.a. genom att de använts för att pröva värdländernas stödarrangemang. Det framgår tydligt att de mål som fastställs i artikel 24 i beslutet om tillämpningsföreskrifter för mekanismen[14] har uppfyllts, nämligen att förbättra gruppernas biståndskapacitet och ge nödvändig praktisk erfarenhet, att förbättra och kontrollera förfarandena, införa ett gemensamt språk för samordningen av räddningstjänstinsatser och minska insatstiden vid större olyckor, att förbättra det operativa samarbetet mellan deltagarstaternas räddningstjänster och att dela de erfarenheter som gjorts.

44. Kommissionen drar slutsatsen att de fullskaliga övningar inom ramen för civilskyddsmekanismen som samfinansierats av EU i väsentlig utsträckning bidragit till att höja beredskapen när det gäller alla delar av civilskyddsmekanismen.

45. Även om de övningar som genomförts under den berörda perioden totalt sett bidragit på ett konstruktivt sätt till de angivna målen så hade det ändå varit bättre om de hade ingått i ett mer övergripande övningsprogram, i stället för att som nu huvudsakligen utgöra en serie åtgärder som tillkommit på förslag av de olika deltagarstaterna. Många aktörer framhöll denna aspekt när de tillfrågades om vad de ansåg om hur övningsprogrammet hade fungerat totalt sett när det gäller effektivitet, samstämmighet, samarbete och komplementaritet. Några av de tillfrågade uppgav att EU borde fastställa riktlinjer för övningarna så att nivåer och förfaranden blev jämförbara för alla övningar, t.ex. i form av minimistandarder.

46. Kommissionen drar slutsatsen övningsprogrammen nu har nått en sådan mognad att det är dags att se över de konkreta prioriteringarna och målen för strategin på detta område i syfte att förbättra EU:s beredskap, bl.a. genom att gå igenom de nu gällande överenskomna minimikraven för EU-finansiering och ta fram förbättrade krav.

47. Genom de fullskaliga övningarna kan man träna samordningen på både nationell och europeisk nivå. Denna aspekt har skapat betydande problem under alla stadier av övningscykeln, inte minst för att deltagarstaterna har nått olika långt i utvecklingen av sina civilskyddssystem och när det gäller att hantera planeringen, genomförandet och utvärderingen av övningarna. Man bör följaktligen ställa sig frågan om ett närmare samarbete mellan de europeiska övningsprogrammen och de nationella övningsprogrammen verkligen är till nytta. Ett närmare samarbete kan visserligen leda till att övningsprogrammen förbättras när det gäller effektivitet, samstämmighet, samarbete och komplementaritet, men också till att det ställs krav på att ytterligare resurser avsätts till planerings- och samordningsinsatser och till inrättandet av ram för övningar på EU-nivå.

48. Mot denna bakgrund anser kommissionen att man för att uppnå det slutgiltiga målet, dvs. förbättrade insatser genom en förbättrad beredskap, bör överväga införandet av ett integrerat och övergripande övningsprogram/övningsram. Detta skulle i så fall ske i flera steg, bl.a. att utarbeta gemensamma definitioner, att enas om minimikrav för övningarna (t.ex. program för utvärderings- och förbättringsplanen, kontroll av övningarna och gemensamma säkerhetsbestämmelser) och att dra upp riktlinjerna för de katastrofscenarier som ska övas. I detta sammanhang bör man framför allt grunda sig på resultaten av de riskbedömningar och scenarier som tagits fram i deltagarstaterna och de övergripande scenarier som ska utarbetas på EU-nivå under de kommande åren. En övningsram av detta slag skulle dessutom kunna innehålla scenarier för insättandet av omfattande biståndsinsatser utanför EU.

49. Vad gäller EU:s övningsprogram drar kommissionen slutsatsen att även om de totalt sett har fungerat väl så kan det komma att bli nödvändigt att utarbeta en stärkt övningsram i syfte att ytterligare förbättra beredskapen och samarbetet mellan de europeiska länderna och för att optimera nyttan för alla deltagarstater.

Programmet för expertutbyte

50. Vad gäller EU:s civilskyddsåtgärder i ett europeiska eller internationellt sammanhang så har man stor nytta av praktiska kunskaper om de andra parternas arbetsmetoder och förfaranden, t.ex. vid de berörda myndigheterna och enheterna i de andra medlemsstaterna.

51. Kommissionen drar slutsatsen att programmet för expertutbyte har uppfyllt de mål som anges i artikel 25 beslutet om tillämpningsföreskrifter för mekanismen[15], dvs. att göra det möjligt för experterna att 1) vinna erfarenheter på nya områden, 2) lära känna olika tekniska lösningar och operativa förfaranden och 3) studera andra deltagande räddningstjänsters och institutioners metoder. Kontakter med kollegor i andra medlemsstater som arbetar med samma frågor gör i allmänhet att det blir både enklare och lättare att kommunicera vid krissituationer där det är ont om tid.

52. Eftersom det hittills endast utbildats ett begränsat antal experter och det förefaller som om det finns ett permanent behov av en utbildning av detta slag vore det lämpligt att låta denna ordning fortsätta, samtidigt som man även ser till att den blir känd för ännu fler.

53. Kommissionen noterar att programmet främst tjänar som en möjlighet för de experter som sänds utomlands att lära sig mer. Inom ramen för ett förstärkt samarbete mellan deltagarstaterna borde man således överväga att anordna utbyten som innebär att experter på vissa frågor ställs till andra deltagarstaters förfogande om de så begär.

Moduler

54. Modulmetoden är numera en helt etablerad metod inom det europeiska civilskyddet för att förbättra driftskompabiliteten mellan olika system, se till att insatserna sätts in snabbare och görs mer förutsägbara, underlätta för den drabbade staten att tillhandahålla det stöd den behöver ge för att det ska vara möjligt för att modulen ska kunna utföra sina uppgifter samt för att förbättra kvaliteten och effektiviteten på de europeiska civilskyddsinsatserna totalt sett. Modulmetoden och inrättandet en moduldatabas i Cecis[16] har också bidragit till att det blivit enklare att begära och tillhandahålla bistånd inom EU, eftersom detta underlättat planeringen både hos den tillhandahållande och den mottagande sidan (vid översvämning där mottagaren begär ett antal moduler med högkapacitetspumpar till exempel kan man i begäran tydligt specificera modulens kapacitet, var pumpen kan användas vilket stöd pumpen behöver osv.). Kommissionen anser att det finns klara belägg för att modulmetoden tillför ett mervärde.

55. Såsom anges i kommissionens interna översyn, i de externa utvärderarnas avgöranden och slutsatser och i de synpunkter som lämnats av aktörer i deltagarstaterna har civilskyddsmodulerna allmänt sett visat sig vara ett effektivt sätt att förbättra den europeiska beredskapen inför naturkatastrofer och katastrofer orsakade av människor.

56. Modulmetoden behöver stärkas ytterligare genom att man låter modulerna delta i särskilda övningar. Det första steget togs 2010 då den första övningscykeln med sex moduler inleddes. Modulövningarna utgjordes av särskilda fältövningar för att träna samarbetet och samordningen mellan olika moduler och en samordningsgrupp för civilskyddet på EU-nivå. Även om denna utvärderingsrapport inte omfattar modulövningarna (på grund av att det började göras framsteg först i slutet av 2010) har de första reaktionerna från deltagarstaterna varit positiva.

57. Dessutom fortskrider arbetet med att utarbeta fasta operativa rutiner för moduler i syfte att ytterligare förbättra driftskompabiliteten och samordningen på fältet och med huvudkontoret. Riktlinjer för stöd från värdlandet håller även på att utarbetas. Båda initiativen samordnas av kommissionen och deltagarstaterna deltar genom modularbetsgruppen.

Pilotprojekt och förberedande åtgärder

58. Ett antal projekt som har till syfte att säkra att det finns tillgång till insatsresurser har finansierats av EU genom pilotprojekt och förberedande åtgärder. Genom dessa projekt har man prövat innovativa arrangemang för förvaltningen av deltagarstaternas resurser (främst moduler) som hålls i beredskap för EU-insatser inom ramen för ett ömsesidigt arrangemang mellan kommissionen och berörda deltagarstater samt av kompletterande tillgångar och tjänster på EU-nivå.

59. Många av deltagarstaternas beredskapsresurser och kompletterande kapacitet respektive tjänster har använts vid verkliga krissituationer med goda resultat i samband med förberedande åtgärder och pilotprojekt, vilket tyder på att de modeller som testats fungerar. Även om man i den externa utvärderingen drar slutsatsen att det är för tidigt för att man ska kunna dra några slutgiltiga slutsatser på grundval av detta begränsade antal insatser om huruvida EU:s insatskapacitet vid katastrofer har förbättrats så konstaterar man ändå att dessa resurser bidragit till en förbättring av insatskapaciteten.

60. Kommissionen har inom ramen för den förberedande åtgärden för en EU-snabbinsatsförmåga samfinansierat cirka 20 projekt, omfattande mer än hälften av deltagarstaterna, som syftar till att utarbeta beredskapsarrangemang för nyckelresurser. Genom dessa projekt har en rad insatsresurser (främst moduler, bl.a. för sök- och räddningsverksamhet, vattenrening, sjukvård, bekämpning av skogsbränder[17], uppspårning och sanering av kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära hot, tillfällig inkvartering, tekniskt bistånd och tekniska stödgrupper) ställts i beredskap av deltagarstaterna för civilskyddsinsatser på EU-nivå. Dessa resurser har testats vid övningar och använts i verkliga situationer (till exempel i samband med jordbävningen i Haiti och översvämningarna i Polen) och utgör ett effektivt bidrag till EU:s totala insatskapacitet. Mobiliseringen och insättandet av dessa moduler på kommissionens/MIC:s begäran har kunnat genomföras utan problem. Vissa projekt pågår fortfarande och kommer att fortsätta fram till mitten av 2012.

61. För att man ska kunna dra full nytta av beredskapsinsatserna fordras det att det finns ett enhetligt system, som omfattar ett tillräckligt antal resurser av olika slag, samt en förhandsplanering (referensscenarier och beredskapsplanering). Detta kan uppnås framför allt genom att den europeiska insatskapaciteten vid nödsituationer utformas som en pool av på förhand utvalda resurser från medlemsstaterna som på frivillig basis ställs till förfogande för EU:s katastrofinsatser, i enlighet med kommissionens meddelande från oktober 2010 (KOM(2010 600 slutlig).

62. Vidare inleddes även ett pilotprojekt 2008 (EU:s taktiska reserv vid skogsbränder (EUFFTR)) som syftar till att förstärka samarbetet mellan deltagarstaterna vid skogsbränder så att det ska bli lättare att mobilisera de operativa resurser och katastrofstrukturer som behövs för att bistå en deltagarstat som försöker mästra skogsbränder som är så många och intensiva att dess egna logistiska och mänskliga kapacitet inte räcker till. EUFFTR-projektet bestod av två skogsbrandflyg (Canadair CL-215) som leasades på den kommersiella marknaden och fanns tillgängliga för 150 flygtimmar vardera under perioden 1 juli–30 september 2009. Dessa plan utgjorde en europeisk resurs och var avsedda som en förstärkning av EU:s totala brandbekämpningskapacitet. De var tillgängliga för EU-medlemsstater som begärde bistånd i form av brandbekämpning från luften inom ramen för civilskyddsmekanismen.

63. Beslutet om att sätta in EUFFTR-planen fattades av kommissionen efter samråd med alla de sydliga medlemsstaterna om skogssituationen. Efter det att beslutet fattats såg det franska inrikesministeriet (dvs. projektets mottagare) till att planen sattes in och stationerades på Bastia (Korsika). EUFFTR-planen användes vid sex av de totalt nio skogsbränder som mekanismen togs i bruk för under 2009, dvs. två gånger i Frankrike-Korsika respektive Portugal och en gång i Italien respektive Grekland. Vad gäller de tre övriga insatserna inom ramen för mekanismen (Albanien, Grekland och Portugal) kunde medlemsstaterna i tid tillhandahålla det bistånd som behövdes och EUFFTR behövde därför inte tas i anspråk.

64. Såsom även noterats i den externa utvärderingen är det svårt att mäta åtgärdernas komplementaritet. Skulle vissa av åtgärderna ha genomförts om de inte fått samfinansiering på EU-nivå? Det framgår ganska tydligt av den internetbaserad undersökningen att man uppnått total komplementaritet (80 % mot 10 % av de svarande, se ovan). Det är emellertid att märka att dessa resultat kan vara delvis missvisande, eftersom en mycket stor andel av de svarande utgjordes av stödmottagare som deltog i samfinansierade projekt. Utvärderarna var oroade över att finansieringen av pilotprojekt och förberedande åtgärder inte uppvisade total komplementaritet utan att dessa snarare användes för täcka upp när en förebyggande åtgärd eller en beredskapsåtgärd i ett land eller en region inte helt räckt till. De tillfrågade pekade även på att det skulle kunna finnas risk för en ”oavsiktligt hämmande effekt” som leder till att en del deltagarstater hellre väljer att använda sig av bistånd från mekanismen än att göra egna investeringar (t.ex. när det gäller förebyggande åtgärder). Om man ska göra en objektiv bedömning av detta påstående måste man använda sig av ett kontrafaktiskt referensscenario som beskriver vad som skulle ha hänt om det inte förekommit någon samfinansiering från EU. Det är i detta fall svårt att genomföra en sådan analys när det gäller många av deltagarstaterna och även om man företog en sådan analys så skulle den ändå inte ge helt tillförlitliga resultat.

65. Med hänsyn till dessa svårigheter är det inte möjligt för kommissionen att med absolut säkerhet fälla några avgöranden om komplementariteten. Vad gäller frågan om huruvida nationella förebyggande åtgärder trängs ut eller ersätts så måste man grunda en sådan bedömning på en jämförelse med en antagen lägsta tillåtna förebyggandenivå.

66. Man skulle även kunna diskutera, på grundval av en bedömning, huruvida några av de resultat som uppnåtts hade kunnat nås till en lägre kostnad, särskilt förbättringen av EU:s snabbinsatsförmåga. Kommissionen har för närvarande inte tillräckligt med uppgifter för att kunna dra några slutgiltiga slutsatser beträffande kostnadseffektiviteten. Det bör emellertid nämnas att ett antal av dem som besvarade den internetbaserade undersökningen och den externa utvärderingen har påpekat att det behövs en förstärkning vad gäller kontroll och utvärdering.

67. Kommissionen drar slutsatsen att beredskapen har förbättrats i Europa tack vare användningen av civilskyddsmoduler, förberedande åtgärder och pilotprojekt. En förbättring av snabbinsatsförmågan gör att man kommer att kunna rädda fler liv och förbättra skyddet av egendom och miljö vid alla större olyckor inom och utanför Europa. Det står emellertid även klart att denna förbättrade beredskap måste underhållas på medellång och längre sikt genom att man bevarar och utvecklar de moduler som redan är i drift. Kommissionen noterar i detta hänseende att utvärderarna konstaterade att nästan alla svarande ställde sig mycket positiva till en förlängning av systemet med förberedande åtgärder efter det att det löper ut 2010 (20 av 25 svar var positiva).

Bestämmelser om stöd till transporter

68. Transportbestämmelserna har funnits sedan 2007 då de tillkom för att avhjälpa en konstaterad brist när det gäller transporter. Kommissionen bidrar på två sätt. För det första kan den ge deltagarstaterna direkta bidrag (alla transportmedel är stödberättigade), varvid både civila och militära resurser kan komma i fråga, under förutsättning att alla relevanta internationella riktlinjer och FN-riktlinjer[18] iakttas till fullo. För det andra kan den bidra genom att leasa transportresurser via en trafikentreprenör (”förmedlare”). Ett belopp på högst 90 miljoner euro har anslagits till transporter inom ramen för det finansiella instrumentet för civilskydd under perioden 2007–2013. Deltagarstater som begär ekonomiskt stöd måste återbetala minst 50 % av de EU-medel de mottagit inom sex månader efter insatsen.

69. Det tog tid innan deltagarstaterna kunde göra fullt bruk av transportbestämmelserna. Sedan transportbestämmelsernas tillkomst fram till slutet av 2010 har totalt sett ca 7,5 miljoner euro tilldelats i samfinansiering från det finansiella instrumentet och under 2010 och 2011 konstaterades en markant ökning av antalet ansökningar om sammanförande av resurser och om ekonomiskt bistånd[19].

70. Det framgår av utvärderingen att transportbestämmelserna har bidragit till att förbättra tillhandahållandet av bistånd totalt sett och lett till effektivare katastrofinsatser. En viktig fördel med transportbestämmelserna är att de gör det möjligt för alla deltagarstater att vara närvarande och synliga vid internationella katastrofer. Transportarrangemangen har varit till nytta både när det gäller att hjälpa deltagarstaterna att sammanföra och dela sina transportresurser och när det gäller att lösa problemet med brist på transportresurser (antingen genom att tillhandahålla transportresurser via en ”förmedlare” eller genom att ge ekonomiskt bistånd). I den internetbaserade undersökningen uppgav 40 % av de svarande att transportbestämmelserna hade varit avgörande för deras beslut om att erbjuda bistånd.

71. De förfaranden som införts för att tillhandahålla ekonomiskt bistånd via direkta bidrag till deltagarstaterna har visat sig vara till nytta genom att de bidrar till att fylla en lucka. Samtidigt är det allmänt erkänt att förfarandena är komplicerade och tungrodda och behöver förbättras och göras flexiblare.

72. Det framkom flera viktiga aspekter vid utvärderingen som visade att man närmare måste undersöka dels möjligheterna av att tillämpa olika samfinansieringsnivåer för olika transportoperationer, eftersom alla leveranser av nödhjälpsresurser är olika angelägna och har olika prioritering, samt dels hur man skulle kunna förbättra tillgången på transportresurser och transportalternativ.

Samarbetsprojekt

73. Kommissionen har själv genomfört utvärderingen av detta segment utan att ta hjälp av en extern utvärdering. Konsulterna fick inte i uppdrag att utvärdera samarbetsprojekten om förebyggande och beredskap, främst på grund av att den internetbaserade undersökningen inte var uppbyggd på ett sådant sätt att detta var möjligt i och med att de enskilda resultaten i detalj endast är kända för en snävare krets.

74. Samarbetsprojekt på området förebyggande och beredskap som samfinansieras inom ramen för det finansiella instrumentet för civilskydd förefaller ha uppfyllt sina mål. De projekt som hänför sig till 2007 års ansökningsomgång och som slutförts har mynnat ut i ett antal intressanta riktlinjer, konferenser och rapporter. För att respektera kravet på öppenhet har slutrapporterna för dessa projekt offentliggjorts och genom att godkänna rapporten för det enskilda projektet bekräftar kommissionen att den anser att projektet varit till nytta. Det kan dessutom konstateras att det skett en ökning under årens lopp vad gäller antalet ansökningar och antalet projekt som beviljats stöd, vilket tyder på att det finns behov som måste fyllas. Även om det inte går att mäta resultatet av många av projekten enbart med hjälp av ekonomiska indikatorer, såsom i allmänhet är fallet för forsknings- och utvecklingsprojekt, anses vart och ett av projekten ändå ha bidragit till att stärka de europeiska insatserna på området förebyggande och beredskap, och vid en större krissituation kan det plötsligt inträffa att man omedelbart behöver använda sig av dessa färdiga projekt.

75. Kommissionen drar slutsatsen att projekten på området förebyggande och beredskap i betydande utsträckning bidragit till ett antal förbättringar av EU:s civilskydds- och katastrofhanteringssystem och att denna finansieringsmöjlighet därför bör vara kvar.

76. Frågan är emellertid om en rad separata projekt som är mycket olika vad gäller mål, stödmottagare och resultat verkligen räcker till för att man ska lyckas uppnå de bakomliggande politiska målen eller om det även fordras att man inför en övergripande ram som kan användas för benchmarkning. Att man ger ekonomiskt stöd till ett antal av varandra oberoende projekt på grundval av årliga ansökningsomgångar kan naturligtvis inte anses räcka som politisk ram.

77. Situationen är en aning annorlunda vad gäller området beredskap, eftersom denna aspekt behandlas utförligt i mekanismen. Frågan om en övergripande politisk ram är trots detta ändå relevant av den anledningen att mekanismen uteslutande är inriktad på civilskyddsaktörer i strikt bemärkelse, under det att man i det finansiella instrumentet för civilskydd när det gäller beredskap även räknar in andra stödmottagare som till exempel allmänheten samt generella åtgärder för att höja beredskapen och medvetenheten. Ytterligare uppmärksamhet bör ägnas åt frågor som t.ex. hur man skulle kunna få projekt att bättre komplettera varandra, minimera överlappningen och åstadkomma mer hållbara projektresultat.

78. Även om detta går utanför ramen för denna utvärdering så kunde det eventuellt vara av intresse att undersöka vilka möjligheter det finns till synergieffekter mellan EU:s program och strategier och sådana instrument som kan vara till stöd för vissa aspekter av de åtgärder som företas på området förebyggande och beredskap.

SLUTSATSER

79. Kommissionen noterar att de externa utvärderarna i stort drar positiva slutsatser och både konstaterar och framhåller att EU:s civilskyddsåtgärder har visat sig vara både användbara och relevanta under undersökningsperioden. Framför allt rådde det stor enighet om att de tjänster som tillhandahålls av övervaknings- och informationscentrumet har visat sig vara användbara och relevanta för deltagarstaterna i samband med genomförandet av biståndsinsatser på civilskyddsområdet inom och utanför EU.

80. Kommissionen har även noterat de problem och förslag till förbättringar som de berörda aktörerna påpekat för utvärderarna. Relevanta frågor kan lämpligen tas upp i samband med förberedandet av lagförslagen under 2011. Den sammanslagning av civilskyddsenheterna med generaldirektoratet för humanitärt bistånd (GD Echo) som beslutades i början av 2010 samt det därpå följande inrättandet av det nya generaldirektoratet för humanitärt bistånd och civilskydd[20] kommer att leda till ytterligare synergieffekter och ökad komplementaritet, särskilt vad gäller nödhjälpsinsatser i tredjeländer.

81. Kommissionen har vidare noterat att EU:s katastrofinsatser för närvarande sätts in på ad hoc-basis och att man därför skulle behöva övergå till ett system med förhandsplanering som gör det möjligt att snabbt sätta in centrala resurser. Planeringen av EU-civilskyddsinsatser kommer att förbättras genom framtagandet av referensscenarier, kartläggningen av medlemsstaternas resurser och införandet av beredskapsplanering, inrättandet av en pool av på förhand utvalda resurser från medlemsstaterna som på frivillig basis ställs till förfogande för EU:s katastrofinsatser, en förbättring och förstärkning av bestämmelserna om transportstöd samt ytterligare åtgärder som anges i meddelandet från oktober 2010 om den europeiska insatskapaciteten vid katastrofer.

82. De kurser som hållits har visat sig vara till stor nytta när det gäller att förbereda de nationella experterna inför biståndsinsatser på civilskyddsområdet, vilket i sin tur förbättrat mekanismens insatsförmåga totalt sett. Utvärderingen visade å andra sidan att avsaknaden av en övergripande ram utgör ett hinder för en ytterligare utvecklingen av utbildningsarrangemangen. Ungefär samma slutsats har dragits vad gäller övningsprogrammen som också får stöd generellt sätt men påverkas negativt av att de saknar en allmän ram. För att man ska uppnå slutmålet, dvs. att förbättra insatserna, krävs det således att man överväger införandet av en integrerad utbildnings- och övningspolitik.

83. Bestämmelserna om transportstöd förefaller nu vara fast förankrade i mekanismen och under de två senaste åren har man kunnat konstatera en betydande ökning av arrangemang för sammanförande av resurser och samfinansiering, även om det också framförts krav på förbättringar av förfarandena (vilka noterats). Förutom det behov som finns av att förenkla regler och administrativa förfaranden framkom det även flera andra viktiga aspekter vid utvärderingen som visade att man närmare måste undersöka dels möjligheterna av att tillämpa olika samfinansieringsnivåer, eftersom alla leveranser av nödhjälpsresurser är olika angelägna och har olika prioritering, samt dels hur man skulle kunna förbättra tillgången på transportresurser och transportalternativ.

84. Modulmetoden väckte stort intresse och ett positivt gensvar hos deltagarstaterna och bör utvecklas ytterligare, bl.a. genom specialiserade övningar och utarbetandet av fasta operativa rutiner.

85. Innovativa arrangemang för att göra viktiga nödhjälpsresurser tillgängligare, vilka prövats i pilotprojekt och förberedande åtgärder, har visat sig vara hållbara och bör därför vidareutvecklas. Det är att märka att både pilotprojekt och förberedande åtgärder till sin natur är begränsade i tiden och inte utgör en ersättning för en mer långsiktig politik och ett permanent rättligt regelverk. De erfarenheter man vunnit i samband med utformningen och genomförandet av dessa projekt kommer att utgöra underlag för översynen av lagstiftningen 2011.

86. Kommissionen drar slutsatsen att det har gjorts betydande framsteg på civilskyddsområdet vad gäller samarbetet och samordningen på europeisk nivå, även om det fortfarande finns utrymme för förbättringar. Något som står allt mer klart är dock att det behövs en politisk ram på området katastrofförebyggande och katastrofhantering. En förstärkning av EU:s politiska ram för de katastrofförebyggande insatserna gör att man kan integrera de katastrofförebyggande aspekterna på andra politikområden (miljö, säkerhet, hälso- och sjukvård och regionalpolitik) samt underlätta ett fördjupat samarbete mellan deltagarstaterna.

87. Kommissionen uppmanar Europaparlamentet och rådet att notera dessa utvärderingsresultat.

[1] EUT L 71, 10.3.2007, s. 9.

[2] EUT L 314, 1.12.2007, s. 9.

[3] Rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT L 248, 16.9.2002 s. 1), senast ändrad genom rådets förordning (EG) nr 1525/2007 av 17 december 2007 (EUT L 343, 27.12.2007, s.9).

[4] Även länder som inte är deltagarstater får begära biståndsinsatser på civilskyddsområdet i enlighet med mekanismen, men är inte berättigade till ekonomiskt stöd inom ramen för det finansiella instrumentet.

[5] Denna utvärdering avser det finansiella instrumentet i dess helhet, även de transportrelaterade bestämmelserna. En första utvärdering av transportbestämmelserna föreskrivs i artikel 15.2 a i det finansiella instrumentet, men eftersom man vid slutdatumet (den 31 december 2008) inte hade hunnit inhämta tillräckligt med praktiska erfarenheter var det inte meningsfullt att företa en utvärdering.

[6] Kommissionens förordning (EG, Euratom) nr 2342/2002 av den 23 december 2002 om genomförandebestämmelser för rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT L 357, 31.12.2002, s. 1). Förordningen ändrades senast genom förordning (EG, Euratom) nr 478/2007 av 23 april 2007 (EUT L 111, 28.4.2007, s. 13).

[7] Uppdragsbeskrivningen för det externa konsultarbetet är bifogad konsulternas rapport.

[8] Se http://ec.europa.eu/echo/policies/evaluation/thematic_en.htm.

[9] Information rörande 2010 har beaktats när så är lämpligt.

[10] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0130:FINSV:PDF

[11] Bryssel den 5 mars 2008, KOM(2008) 130 slutlig, sid. 6. Se http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0130:FIN:SV:PDF

[12] KOM(2010) 600 slutlig.

[13] För att underlätta detta erfarenhetsutbyte kommer man i framtiden att anordna årliga möten.

[14] Kommissionens beslut av den 29 december 2003 om tillämpningsföreskrifter för rådets beslut 2001/792/EG, Euratom om inrättande av en gemenskapsmekanism för att underlätta ett förstärkt samarbete vid biståndsinsatser inom räddningstjänsten.

[15] Kommissionens beslut av den 29 december 2003 om tillämpningsföreskrifter för rådets beslut 2001/792/EG, Euratom om inrättande av en gemenskapsmekanism för att underlätta ett förstärkt samarbete vid biståndsinsatser inom räddningstjänsten.

[16] Cecis – Gemensamt kommunikations- och informationssystem för olyckor till vilket alla deltagarstaternas nationella civilskyddsmyndigheter och övervaknings- och informationscentrumet är anslutna.

[17] Vad gäller bekämpning av skogsbränder och därmed sammanhängande verksamhet som stöds av EU anges det i artikel 4 i förordning (EG) nr 614/2007 (Life+) att de särskilda målen för komponenten information och kommunikation i programmet Life+ ska omfatta åtgärder för att förebygga skogsbränder och utbildning i förebyggande av skogsbränder. För närvarande pågår tre projekt som hänför sig till ansökningsomgången 2008. Det rör sig om FORESTFIRE (PL) som har till syfte att minska risken för skogsbränder orsakade av människor genom att informera om hur man kan förebygga skogsbränder, EEFOREST (PT) som ska minska antalet skogsbränder i kommunen Tavira genom att effektivare informationskampanjer om skogsbränder och FFPE (EE) som är inriktat på att förbättra genomförandet av åtgärder för att förhindra skogsbränder och att öka medvetenheten på nationell nivå om hur man kan skydda sig mot skogsbränder.

[18] Särskilt de s.k. Osloriktlinjerna och MCDA-riktlinjerna.

[19] Under 2007 inkom det en enda ansökan om transportfinansiering och denna uppgick till totalt ca 0,03 miljoner euro. Det totala värdet för transportfinansiering under 2008 och 2009 låg på ca 0,4 miljoner euro om året. Under 2010 uppgick detta belopp till ca 6,6 miljoner euro (för 55 ansökningar) och för den del av 2011 som redan förflutit uppgår det till 10,8 miljoner euro (för 35 ansökningar).

[20] http://ec.europa.eu/echo/index_en.htm.