ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter /* SWD/2013/0322 final */





ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter Sammanfattning 1. Problemformulering Problemet med invasiva främmande arter i Europa har två aspekter: 1) Det ekologiska problem som uppstår på grund av att dessa arter införs, etablerar sig och sprider sig. 2) Det politiska misslyckande som beror på den fragmenterade och osammanhängande politiken på EU-nivå och nationell nivå och som gör att det ekologiska problemet kan fortsätta att växa. Ett ekologiskt problem – Främmande arter är arter som på grund av mänsklig verksamhet transporteras utanför sitt naturliga utbredningsområde över ekologiska barriärer. Vetenskapliga uppgifter visar att av dessa främmande arter har 10–15 % en stor negativ inverkan på den biologiska mångfalden och stora ekonomiska och sociala konsekvenser. Dessa arter kallar vi invasiva främmande arter. Det finns två huvudsakliga orsaker till dessa: 1) Vissa främmande arter är önskvärda och förs in i EU genom t.ex. handel (t.ex. kommersiella intressen, för prydnadsändamål, som sällskapsdjur, för biologisk bekämpning). 2) Andra främmande arter införs oavsiktligt som föroreningar i varor (handel med andra varor) eller som fripassagerare i lastutrymmen. Invasiva främmande arter beräknas ha kostat EU minst 12 miljarder euro om året de senaste 20 åren. De påverkar företag, även små företag och mikroföretag (t.ex. sumpbäver som påverkar jordbruksproduktionen), medborgare (t.ex. ambrosior som kan orsaka allergier), offentliga myndigheter (t.ex. bisamråttor som skadar infrastruktur) och biologisk mångfald (t.ex. amerikansk kopparand som hotar den inhemska kopparanden). I takt med växande handels- och transportvolymer ökar antalet införda invasiva främmande arter. Allteftersom invasiva främmande arter etablerar och sprider sig ökar dessutom skadan per invasiv främmande art, vilket leder till ständigt ökande skador. Om det inte vidtas lämpliga åtgärder kommer kostnaderna för EU att öka i motsvarande grad. Ett politiskt misslyckande – Mycket få medlemsstater har en heltäckande rättslig ram för att tackla problemet, och de flesta vidtar ad hoc-åtgärder för varje art, vilket leder till fragmenterad hantering och icke samordnade åtgärder mot ett problem som till sin natur är gränsöverskridande. I dag omfattar EU-lagstiftningen enbart skadegörare och sjukdomsagens som påverkar växter och djur, samt främmande arter som införs för vattenbruk (regleras genom ordningarna om växtskydd och djurhälsa respektive förordningen om användning av främmande arter i vattenbruk), vilket innebär att en stor del av problemet inte hanteras. De nuvarande åtgärderna mot invasiva främmande arter i EU-medlemsstaterna är framför allt reaktiva och syftar till att minimera de skador som redan har uppstått. Alla medlemsstater påverkas av invasiva främmande arter, även om det sker vid olika tidpunkter och gäller olika arter, eftersom vissa invasiva främmande arter drabbar i stort sett hela EU, medan andra bara orsakar problem i vissa områden, eller under vissa ekologiska förhållanden eller klimatförhållanden. Man kan anta att länder som har större handelsvolymer och flera införselställen sannolikt drabbas av fler införda invasiva främmande arter. Det går inte att bedöma omfattningen eller koncentrationen av förflyttningar inom EU, eftersom det inte görs någon intern kontroll av varor eller övervakning av främmande arter som förflyttar sig över gränserna i det fria. Eftersom effekterna av invasiva främmande arter berör EU som helhet skulle samordnade åtgärder för att hantera invasiva främmande arter gynna alla EU-medlemsstater, samtidigt som det är uppenbart att det krävs insatser från alla medlemsstater. 2. Är EU-åtgärder motiverade av subsidiaritetsskäl? Det faktum att antalet invasiva främmande arter ökar, trots den politik som bedrivs och de initiativ som har tagits, visar att den nuvarande strategin inte fungerar. Eftersom arter inte respekterar gränser är det motiverat med åtgärder på EU-nivå. Det krävs samordnade EU-åtgärder för att se till att medlemsstaterna snabbt vidtar åtgärder när en invasiv främmande art kommer in i EU för första gången, vilket gynnar de andra medlemsstater som ännu inte drabbats. Dessutom skulle detta skapa rättslig tydlighet och rättvisa villkor för de sektorer som använder eller handlar med främmande arter samtidigt som det går att undvika en fragmentering av den inre marknaden på grund av olika begränsningar för saluföringen av invasiva främmande arter mellan medlemsstaterna. Vissa arter är invasiva och mycket skadliga i vissa länder samtidigt som de är harmlösa eller till och med lönsamma i andra. Genom att agera på EU-nivå i enlighet med solidaritetsprincipen kan vi skydda intressena för de medlemsstater som sannolikt kommer att drabbas hårdast. Slutligen skulle de medlemsstater som redan har lagstiftning om invasiva främmande arter tjäna på en gemensam strategi som garanterar att grannländerna vidtar åtgärder mot samma arter. 3. Syfte Allmänna mål: Minimera de invasiva främmande arternas negativa inverkan på den biologiska mångfalden och miljön och bidra till EU:s mål för den biologiska mångfalden 2020 genom att uppfylla mål 5: ”Senast 2020 identifiera och prioritera invasiva främmande arter och deras spridningsvägar, bekämpa eller utrota prioriterade arter, och styra spridningsvägar för att förhindra att nya invasiva främmande arter införs och etableras.” Minimera de invasiva främmande arternas negativa ekonomiska och sociala konsekvenser för EU:s ekonomi och invånarna i EU samt skydda deras välfärd och hälsa och på så sätt bidra till Europa 2020-strategin. Särskilda mål: Gå från den nuvarande reaktiva till en mer förebyggande strategi för invasiva främmande arter. Prioritera åtgärder mot invasiva främmande arter som ger störst nettofördelar. Främja en samstämmig strategi för invasiva främmande arter i hela EU. Operativa mål: Förhindra avsiktlig införsel till EU av invasiva främmande arter av EU-betydelse. Förhindra oavsiktlig införsel till EU av invasiva främmande arter och oavsiktlig spridning i miljön. Förhindra avsiktlig spridning av invasiva främmande arter i miljön. Tidig varning och snabba åtgärder för att hindra reproduktion och spridning av invasiva främmande arter av EU-betydelse. Undanröja, minimera eller minska skadorna genom att hantera invasiva främmande arter av EU-betydelse och som har etablerat sig i miljön. 4. Alternativ Fem alternativ har identifierats. Samtliga bidrar till de fem operativa målen, men med olika ambitionsnivå. Alternativen utformades utifrån en analys av dels vilka åtgärder som krävs för att hantera de operativa målen (innehållet), dels typen av politiskt verktyg (formen). Alternativ 0 – Utgångsalternativet motsvarar status quo utan ytterligare åtgärder, det vill säga enbart med inriktning på skadegörare och sjukdomsagens som påverkar växter och djur och främmande arter som införs för vattenbruk. Importförbud skulle också kunna införas genom förordningen om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem, och barlastvatten skulle hanteras när barlastvattenkonventionen träder i kraft. Medlemsstaterna skulle fortsätta att vidta ad hoc-åtgärder utifrån skadekostnaderna för en viss art. Alternativ 1 – Främja frivilliga åtgärder och förbättra samarbetet, vilket innefattar utveckling av riktlinjer, sektorsspecifika uppförandekoder och andra informations- och utbildningskampanjer. Detta skulle gå utöver vad som redan görs med alternativ 0. Alternativ 2.1 – En grundläggande rättsakt underbyggs med en gemensam förteckning över invasiva främmande arter av EU-betydelse. Dessa skulle vara främmande arter som vid en riskbedömning har konstaterats vara invasiva och som betraktas som ett hot av EU-betydelse av en ständig kommitté som omfattar företrädare för medlemsstaterna. Förteckningen skulle medföra en rad skyldigheter för medlemsstaterna: dels att vidta åtgärder för att förhindra att arterna i förteckningen förs in i EU (förebyggande), dels att hantera de arter i förteckningen som redan har förts in och etablerat sig i EU (reaktion), för att undvika att de sprider sig ytterligare i EU och för att minimera deras skadeverkningar. Medlemsstaterna skulle själva få välja vilka åtgärder som skulle vidtas (utrotning, begränsning eller kontroll). Alternativ 2.2 – Med detta alternativ breddas alternativ 2.1 till att omfatta mer än förteckningen över invasiva främmande arter av EU-betydelse när det gäller reglerna för utsättning i miljön. Detta går att åstadkomma genom att man inför ett system där det krävs tillstånd för utsättning från medlemsstaterna för invasiva främmande arter av betydelse för en medlemsstat. Alternativ 2.3 – Med detta alternativ breddas alternativ 2.1 ytterligare, till att omfatta mer än förteckningen över invasiva främmande arter av EU-betydelse när det gäller reglerna för utsättning i miljön. Detta går att uppnå genom att man inrättar ett system där nya främmande arter endast får sättas ut i miljön om de uttryckligen är godkända och införda på en EU‑förteckning över främmande arter godkända för utsättning, efter en kontroll av att utsättningen inte skulle medföra några risker. Alternativ 2.4 – Detta alternativ stärker bestämmelserna om snabba åtgärder i förhållande till alternativ 2.2. Detta går att uppnå genom att införa en skyldighet för medlemsstaterna att utrota nyetablerade invasiva främmande arter som ingår i förteckningen över invasiva främmande arter av EU-betydelse, om inte kommissionen beviljat ett undantag. 5. Konsekvensbedömning En svårighet med att analysera konsekvenserna av de olika alternativen är att det inte går att veta i förväg hur många och vilka invasioner som kommer att behöva hanteras och vilka eller hur många arter som kommer att ingå i förteckningen över invasiva främmande arter av EU-betydelse. Dessutom har det tills nyligen varit ovanligt med storskaliga och heltäckande ekonomiska studier av invasiva främmande arter. En annan viktig aspekt är att de sektorer som kan påverkas av rättsakten förmodligen innefattar flera små och medelstora företag och även mikroföretag. Kommissionen vill veta hur lagstiftningen påverkar små företag och mikroföretag och har en policy för att minska bördan för sådana företag, men de bör ändå omfattas av lagstiftningen. Invasiva främmande arter kan få allvarliga negativa följder för små och medelstora företag inom sektorer som skogsbruk, jordbruk, turism och fritidsverksamheter. Dessa sektorer skulle alltså gynnas av att det införs samordnade åtgärder för att hantera invasiva främmande arter. Å andra sidan finns det små och medelstora företag, till exempel inom handel med sällskapsdjur och inom trädgårdssektorn, som drar fördel av handel med främmande arter. Dessa företag påverkas av att det införs lagstiftning om hanteringen av invasiva främmande arter som kan medföra vissa begränsningar av användningen av främmande arter, även om det är allmänt erkänt att det finns alternativa arter för de flesta ändamål. Vid analysen konstaterades följande huvudsakliga konsekvenser: Alternativ 0 – Trots att åtgärderna i utgångsläget redan kostar 1,4 miljarder euro/år, skulle status quo inte göra det möjligt att hindra en ökning av ekonomiska, sociala och miljömässiga skador orsakade av invasiva främmande arter och skulle därmed inte bidra till målen för detta förslag. Alternativ 1 – Detta alternativ innebär endast en mindre merkostnad för åtgärder jämfört med alternativ 0, men inte heller detta skulle vara särskilt effektivt för att förhindra ökade skador. Alternativ 2.1 – Detta alternativ väntas inte medföra några större kostnader för åtgärder (ytterligare 26–40 miljoner euro/år) jämfört med alternativ 0 och kan dessutom leda till minskade kostnader över tid (1 miljard euro/år). De åtgärder som föreslås enligt alternativ 2.1 skulle medföra att de nuvarande utgifterna styrdes om och riktades mer mot förebyggande åtgärder och mindre på reaktioner (i linje med ordningarna för växthälsa och djurskydd) – och mot en mer effektiv resursanvändning – genom samstämmig prioritering. Merkostnaderna skulle också hållas till ett minimum genom att man använder befintliga anslag i så stor utsträckning som möjligt. Alternativ 2.1 kan inverka negativt på den internationella handeln (men endast om det införs förbud mot invasiva främmande arter av stort värde som är vanliga i handel) och på de små företag och mikroföretag som odlar invasiva främmande arter eller handlar med sällskapsdjur eller prydnadsarter (men endast i den utsträckning det inte går att hitta lämpliga alternativ). De eventuella negativa ekonomiska konsekvenserna måste dock beaktas när man överväger vilka arter som ska föras upp i förteckningen. Å andra sidan skulle invånare, offentliga myndigheter och andra ekonomiska aktörer, även många små företag och mikroföretag, som jordbrukare och skogsbrukare, tillhöra dem som gynnas mest av att skadorna inte ökar ytterligare. Alla ekonomiska aktörer skulle också dra fördel av förbättrad rättssäkerhet och en mer samordnad strategi. Slutligen skulle den grundläggande rättsakten också innebära stora sociala, miljömässiga och ekonomiska fördelar som skulle uppväga kostnaderna. Paketet kan leda till att man undviker förlust av arbetstillfällen (till exempel efter en kollaps av fiskebestånd), förbättrar folkhälsan och främjar egendomar och friluftsanläggningar. Konsekvenserna för miljön skulle också vara positiva eftersom förslaget innebär att vi undviker skador på den biologiska mångfalden och ekosystemtjänsterna. Varje hindrad invasiv främmande art väntas innebära en besparing på 130 miljoner euro/år i skade- och kontrollkostnader på längre sikt. Detta är en grov uppskattning men den visar på ett enkelt sätt de potentiella fördelarna. Även om det inte går att hindra en ny invasiv främmande art från att etablera sig, skulle den ändå tas upp på förteckningen och hanteras på ett konsekvent sätt, så att man undviker ännu större skadekostnader. Alternativ 2.2 – Detta alternativ innebär en mer förebyggande strategi, utan att vara alltför betungande. Det medför vissa ytterligare administrativa kostnader för de medlemsstater som ännu inte har ett tillståndssystem och för de ekonomiska aktörer som har ett intresse av att sätta ut främmande arter av betydelse för en medlemsstat. Systemet skulle dock inte kunna förhindra utsläpp i miljön av invasiva främmande arter som visserligen inte är upptagna i förteckningen över invasiva främmande arter av EU-betydelse men som ändå kan orsaka stora ekonomiska, sociala och miljömässiga skador. Alternativ 2.3 – Detta alternativ följer den försiktigaste strategin ur ekonomiskt, socialt och miljömässigt perspektiv. Det skulle dock innebära en stor förändring jämfört med nuläget och medföra en stor administrativ börda för ekonomiska sektorer som är beroende av att föra in främmande arter i miljön (till exempel trädgårds- och skogsbrukssektorn). Alternativ 2.4 – Detta alternativ garanterar att nya invasioner hanteras grundligt utan dröjsmål. Varje snabbt utrotad invasion innebär att man undviker långsiktiga negativa ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenser. Detta skulle innebära en större investering direkt i utrotningen, framför allt för medlemsstaterna, men skulle ge betydande besparingar på längre sikt för samhället som helhet. Slutligen måste man ta hänsyn till att medlemsstaterna kommer att påverkas på olika sätt beroende på deras företagsstruktur, utöver de geografiska och klimatmässiga förhållandena. Vissa medlemsstater har till exempel en starkare skogsbrukssektor än andra (till exempel de nordiska länderna och Tyskland), medan andra har en blomstrande trädgårdssektor (till exempel Nederländerna). Det har dock inte gått att identifiera särskilt stora obalanser mellan medlemsstaterna. 6. Jämförelse av alternativen På grundval av konsekvensbedömningen har det gått att dra följande slutsats: Alternativ 0 och alternativ 1 omfattar flera EU-rättsakter och nationella rättsakter, men lämnar den stora majoriteten av arter och spridningsvägar utan åtgärd. De beräknas redan orsaka 1,4 miljarder euro/år i kostnader för åtgärder, främst hos medlemsstaterna, men har bedömts vara ineffektiva för att nå målen för detta förslag, och de överensstämmer inte med de övergripande EU-målen. Alternativ 2.1 skulle kunna minska de negativa konsekvenserna av invasiva främmande arter och vara effektivt för att nå målen. Det skulle endast medföra ytterligare kostnader för åtgärder på 26–40 miljoner euro/år. Med tiden skulle kostnaderna för åtgärder dessutom minska till 1 miljard euro/år. Det skulle höja effektiviteten i medlemsstaternas offentliga myndigheters satsningar och är förenliga med de övergripande EU-målen. Alternativ 2.2 skulle vara mer effektivt, ändamålsenligt och konsekvent än alternativ 2.1 och innebära måttliga merkostnader, eftersom medlemsstaterna ofta skulle bygga vidare på befintliga system. Alternativ 2.3 skulle vara ännu mer effektivt och konsekvent än alternativ 2.2, men skulle samtidigt medföra en stor börda för vissa ekonomiska aktörer, särskilt dem som är verksamma inom primärproduktionen, vilket alltså minskar dess ändamålsenlighet. Alternativ 2.4 skulle vara mer effektivt, ändamålsenligt och konsekvent än alternativ 2.2, med måttliga merkostnader. Sammanfattningsvis skulle alternativ 2.3 ge det bästa resultatet i fråga om effektivitet och konsekvens, men dess ekonomiska effekter bedöms vara för stora, varför dess kostnads‑/nyttokvot blir sämre än för alternativ 2.2. De ytterligare fördelarna med alternativ 2.4 anses däremot vara betydande och uppväger sina merkostnader i förhållande till alternativen 2.2 och 2.1. Dessutom skulle alternativ 2.4 mycket effektivt bygga vidare på de befintliga bestämmelserna i medlemsstaterna. Därför valdes alternativ 2.4 som det rekommenderade alternativet, eftersom det ger störst nytta i förhållande till kostnaderna, trots att det inte ger de största fördelarna för den biologiska mångfalden. Med alternativ 2.4 väntas 1) de årliga kostnaderna för åtgärder vara stabila eller minska över tid, 2) fördelarnas omfattning (det vill säga i inbesparade kostnader för skador och hantering) skulle fortsätta att öka med åren, i takt med att allt fler invasioner undviks, 3) problemets totala kostnader skulle inte öka lika mycket som de skulle göra utan EU‑åtgärder. 7. Övervakning och utvärdering Resultatet av förslaget ska övervakas och utvärderas genom de rapporterings- och anmälningsskyldigheter som införs i rättsakten. Dessa ger kommissionen och andra organ en grundval för att rapportera om indikatorer och följa framstegen mot målen. Rapporteringsskyldigheterna bygger på befintliga rapporteringsmekanismer, till exempel dem som inrättats genom habitat- och fågeldirektiven, ramdirektivet om vatten och ramdirektivet om en marin strategi, samt ordningarna för djurhälsa, växtskydd och vattenbruk. Skyldigheterna är begränsade till vad som är strikt nödvändigt för att se till att rättsakten och andra internationella åtaganden följs, så att onödiga administrativa bördor undviks. Rättsakten innehåller en översynsklausul som gör det möjligt att uppdatera strategin efter den vetenskapliga och tekniska utvecklingen och tillåter en gradvis utveckling med hänsyn till problem som uppstår under genomförandet.