Yttrande från Regionkommittén om "EU:s nuvarande och framtida unionspolitik för Östersjöområdet med särskild betoning på lokala och regionala aspekter"

(97/C 42/02)

BAKGRUND

- Regionkommitténs beslut av den 15 november 1995 att i enlighet med artikel 198c, fjärde stycket i EG-fördraget uppdra åt utskott 1 "Regional utveckling - Ekonomisk utveckling - Finansiella frågor på lokalt och regionalt plan" att förbereda ett yttrande om: "EU:s nuvarande och framtida unionspolitik för Östersjöområdet med särskild betoning på lokala och regionala aspekter".

- Det utkast till yttrande (CdR 141/96 rev. 3) som antogs av utskott 1 den 21 juni 1996. Föredragande var Bengt Holgersson.

- Det arbete som utförts av arbetsgruppen som sammansattes enligt artikel 17.3 i presidiets anvisningar om utskottens verksamhet.

- Yttrandet från Regionkommittén om "Europeiska unionens nordiska dimension samt politik för gränssamarbete vid gränsen mellan Europeiska unionen och Ryska republiken och området kring Barents hav" (CdR 10/96 fin) ().

- Kommissionens meddelande till rådet från den 25 oktober 1994 om riktlinjer för unionens politik i Östersjöområdet.

- Rådets slutsatser från den 29 maj om en unionspolitik för Östersjöområdet.

- Slutsatserna från den regionala konferensen om interregionalt samarbete i Nordsjöområdet och Östersjöområdet, som hölls i Edinburgh den 10 september 1996.

- Kommissionens meddelande till rådet från den 13 juli 1994 om "Europeiska avtal och därefter - en strategi för att förbereda länderna i Öst- och Centraleuropa för anslutning till EU" (), samt det uppföljande dokumentet från den 27 juli 1994.

- Kommissionens resolution från 30 november 1994 om de central- och östeuropeiska staternas tillträde.

- Slutsatserna från Europeiska rådets toppmöten i Köpenhamn i juni 1993 och Essen i december 1994 om strategin för anslutning av de central- och östeuropeiska länderna.

- Kommissionens förslag om Interreg II C.

- Kommissionens förslag till "Riktlinjer för mindre projekt i Östersjöområdet (BSPF)" () från den 29 november 1995.

- Kommissionens rapport om den nuvarande situationen för samarbetet i Östersjöområdet samt dess framtidsutsikter från den 29 november 1995.

- Slutsatserna från Europeiska rådets toppmöte i Madrid i december 1995 om ett särskilt Östersjöprogram.

- Kommissionens förslag om ett Östersjöinitiativ från den 10 april 1996.

- Slutdeklarationen från Östersjömötet i Visby den 3-4 maj 1996.

Med hänsyn till ovanstående antog Regionkommittén enhälligt följande yttrande under sin 15:e plenarsession den 13-14 november 1996 (sammanträdet den 13 november).

1. Inledning

1.1. Berlinmuren, symbolen för det delade Europa, revs i november 1989. Utvecklingen innebar att en ny situation, med hopp om fred, samarbete och ekonomiska framsteg, uppstod i Östersjöregionen. Mycket har hänt under de sju åren som gått sedan dess. Sovjetunionen har upphört som nation och har delats upp i ett antal fristående stater, Tyskland har enats och Sverige och Finland har blivit medlemmar i EU. De naturliga förutsättningarna för ett nära samarbete i Östersjöregionen har därmed återskapats. Vilka möjligheter ger då dessa nya förutsättningar för framtiden?

1.2. Området runt Östersjön kommer att präglas av större öppenhet och friare strukturer. De nationella gränserna minskar i betydelse. Kontaktnäten mellan regioner och kommuner kommer att spela en avgörande roll och utvecklas inom alla områden; näringsliv, utbildning, kultur, miljö och inte minst inom politiken. Den i särklass viktigaste faktorn för att kunna ta tillvara de möjligheter som nu erbjuds är människors förmåga, engagemang och kompetens.

1.3. Av avgörande betydelse för att detta skall bli verklighet är därför att unionens politik i Östersjöområdet utformas så att den inbegriper den lokala och regionala nivån. Argument för och konkreta förslag på en sådan politik redovisas i det följande.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Geografisk avgränsning

2.1.1. Östersjön är redan idag i praktiken ett innanhav inom EU. Östersjön omgärdas av nio stater. Fyra av dem - Danmark, Finland, Tyskland och Sverige - är redan medlemmar i EU, Estland, Lettland, Litauen och Polen är associerade genom Europaavtal och den nionde staten, Ryssland, är associerad till unionen genom partnerskapsavtal.

2.1.2. Totalt bor ca 50 miljoner människor i det som kan räknas som regionens kärnområde. Hit hör Danmark, Finland, Sverige, Estland, Lettland och Litauen, delstaterna Schleswig-Holstein, Mecklenburg-Vorpommern, Hamburg, Berlin och Brandenburg, de åtta norra polska länen, Kaliningrad och S:t Petersburgs-området. Därutöver finns ett influensområde med en något vidare geografisk avgränsning.

2.2. En gemensam historia

2.2.1. De senaste 50-60 åren, dvs efterkrigstiden, utgör snarare en parentes i en region med starka historiska band. Östersjöregionen är ett mycket gammalt gemensamt kultur- och handelsområde med mellanfolkliga kontakter på såväl lokal, regional som nationell nivå.

2.2.2. Den gemensamma historien innebär att de nya möjligheter som nu skapas kan bygga på en sedan tidigare existerande intressegemenskap. Regionen kan därigenom återta sin plats på den europeiska, politiska och ekonomiska kartan, samtidigt som det skapas möjligheter för de östeuropeiska ekonomierna att integreras i EU. Det bör i det här sammanhanget poängteras att Östersjöregionen och Finland är de enda delarna av unionen som direkt gränsar till Ryssland.

2.2.3. Historiskt var S:t Petersburg Rysslands port mot Europa. Vid revolutionens utbrott 1917 var det en av Europas mest framstående städer. S:t Petersburg är fortfarande en av Europas största städer med nära sju miljoner invånare, vilket innebär att utvecklingen i staden och i regionen däromkring i mycket hög utsträckning kommer att påverka utvecklingen i hela Östersjöområdet. Staden kommer sannolikt också att återta sin historiska roll som Rysslands port mot Europa.

2.3. Målsättningar för en Östersjöpolitik och för samarbetet i Östersjöområdet

2.3.1. Det övergripande syftet med unionens politik i Östersjöområdet bör - som kommissionen också föreslår i sitt dokument om ett Östersjöinitiativ - enligt Regionkommittén vara att främja stabilitet och säkerhet samt en positiv ekonomisk hållbar utveckling i regionen som helhet. Åtgärder bör framför allt göras inom tre områden, nämligen insatser för att stärka demokratin, stödja en positiv ekonomisk hållbar utveckling samt åtgärder på miljöområdet.

Som ordförande Santer uttalade vid Östersjömötet i Visby den 3-4 maj 1996 finns det bara en väg framåt och den kan summeras i ett ord: "samarbete".

2.3.2. Av avgörande betydelse för regionen är framför allt utvecklingen i de nya stater som bildats efter Sovjetunionens sönderfall. Även om det fortfarande finns många frågetecken kring den ekonomiska och politiska utvecklingen i dessa länder runt Östersjön är det fullt klart att man kommit in i en ny utvecklingsfas. Flera bedömare, bl a OECD, anser att en viss optimism är befogad förutsatt att aktiva stödåtgärder genomförs. Det finns dock många brister som är nödvändiga att åtgärda för att få till stånd en fungerande demokrati och marknadsekonomi. Risken är fortfarande stor att den positiva trenden förbyts i politiskt kaos och ekonomiska problem om vi inte kraftfullt stöttar utvecklingen.

2.3.3. Östersjöregionen bör dock ses utifrån ett helhetsperspektiv. Gemensamt kan unionen, de nationella regionala och lokala nivåerna, också åstadkomma mer än vad var och en kan göra för sig. Regionkommittén är också övertygad om att utvecklingen i Östersjöregionen är av största betydelse för unionens utveckling i dess helhet.

2.4. Demokrati

2.4.1. Stöd till demokratiseringsprocessen var tidigt ett prioriterat område inom EU. Redan 1989 antogs stödprogrammet Phare som bl a inriktades på insatser inom detta område. Motsvarande stöd har senare även möjliggjorts inom Tacis-programmet. Vid toppmötet i Köpenhamn 1993 konstaterades också att "de stater i Central- och Östeuropa som så önskar skall bli medlemmar av Europeiska unionen". En anslutning kan äga rum så snart ett associerat land är kapabelt att ta på sig de skyldigheter som ett medlemskap innefattar, vilket kräver att landet i fråga har uppnått stabilitet hos institutioner som garanterar demokrati, rättsordning, mänskliga rättigheter, skydd av minoriteter och existensen av en fungerande marknadsekonomi.

2.4.2. Unionens insatser bör inriktas mot att bygga hållbara demokratiska strukturer och institutioner på såväl nationell, regional som lokal nivå. Erfarenhets- och kunskapsutbyte mellan den lokala och regionala nivån i regionen spelar här en avgörande roll för att främja demokratin och den lokala självstyrelsen. Det finns på den lokala och regionala nivån kring Östersjön också ett brett engagemang som är en viktig utgångspunkt för att kunna fördjupa demokratin.

2.4.3. Av avgörande betydelse för en fortsatt positiv demokratiseringsprocess är också ett utökat utbyte inom områdena kultur och utbildning men också åtgärder för en positiv social utveckling - områden där den lokala och regionala nivån har en bred kompetens och en omfattande erfarenhet.

2.4.4. Som exempel kan nämnas att omställningen till marknadsekonomin i Östeuropa har inneburit att människor bl a utsätts för social misär, en situation som man saknar erfarenhet att hantera. Omvandlingen innebär också att brottsligheten utgör ett allt större problem. Samtidigt saknas ett fungerande socialt skyddsnät för att fånga upp de problem som uppstår. Det är därför nödvändigt att vi kan förmedla erfarenheter och kunskaper om hur den lokala och regionala nivån kan hantera dessa problem. Det gäller även sjukvården som står inför en omfattande omstrukturering. På samtliga nämnda områden har lokala och regionala myndigheter i unionens medlemsländer en kompetens och mångårig erfarenhet som är av stor betydelse i demokratiserings- och utvecklingsprocessen i öst.

2.5. En fungerande marknadsekonomi

2.5.1. En av förutsättningarna för en positiv hållbar ekonomisk utveckling är en fungerande offentlig infrastruktur och stabila spelregler för näringslivet. Ett av de stora problemen idag är därför avsaknaden av eller oklarheterna i vissa institutionella förutsättningar av väsentlig betydelse för näringsliv och marknadsekonomi. Det gäller så vitt skilda områden som en fungerande kapitalmarknad, fastighetsregister, standardiseringsfrågor m m. Av väsentlig betydelse är också införandet av fungerande nationella gränskontroller och tullklareringssystem.

2.5.2. Det bör i det här sammanhanget betonas att en av de viktigaste frågorna för att knyta samman de båda delarna i regionen är en ökad och friare handel. En sådan utveckling är av stor betydelse för en positiv strukturomvandling och för att marknadsekonomi skall kunna genomföras i regionen. De små och medelstora företagen spelar här en avgörande roll. Unionens åtgärder bör därför i hög utsträckning inriktas mot att stödja den fortsatta framväxten av en fungerande marknad för dessa aktörer. Den lokala och regionala nivån kan här spela en viktig roll. Flera av regionens aktörer genomför redan idag direkt stödjande insatser och/eller har samarbete med näringslivet för att hjälpa till vid etablering och kontakter i Östersjöregionen. Man kan vidare påstå att många av de interregionala samarbetsprojekten i området mer eller mindre syftar till att främja den lokala och regionala näringslivsutvecklingen. Därtill kommer att den dagliga verksamheten hos lokala och regionala myndigheter har stor betydelse för den ekonomiska utvecklingen.

2.5.3. En positiv ekonomisk hållbar utveckling kräver också en fungerande infrastruktur. Med infrastruktur avser vi i det här sammanhanget insatser inom områdena informationsteknologi, energi och kommunikationer. Bristerna inom dessa tre områden är av största vikt att komma till rätta med och åtgärda för att få till stånd en positiv utveckling i regionen. Inom samtliga tre områden har lokala och regionala myndigheter kompetens och erfarenheter som bör kunna tas tillvara i olika samarbetsprojekt.

2.5.4. Insatser på energiområdet, som t ex att elnätet i regionen binds samman, skulle också få positiva konsekvenser för miljön. Investeringarna kan sannolikt även få en mycket positiv effekt på den ekonomiska utvecklingen. Investeringsbehovet är av den karaktären att det kommer att kräva åtgärder under flera decennier.

2.5.5. En viktig förutsättning för att vi skall kunna utveckla kontaktnäten mellan Östersjöns olika delar är välutvecklade och effektiva transportsystem. Snabba färjor mellan Östersjöns olika delar samt ett väl utvecklat regionalt flyg är här av stor betydelse. Unionen bör därför stimulera framväxten av sådana.

2.5.6. Insatser på kommunikationsområdet bör vidare omfatta såväl det transeuropeiska nätverket som kustsjöfart, hamnar och järnvägar.

2.5.7. Avslutningsvis, och inte minst, bör investeringar genomföras på informationsteknologins område. Informationsteknologin, som omfattar så vitt skilda områden som kommunikation och presentation av data, text, bild och ljud, kan skapa helt nya förutsättningar för utvecklingen i regionen. Utgångspunkterna för en positiv utveckling är relativt stora då å ena sidan den västliga delen av Östersjön kanske har de bästa förutsättningarna totalt sett i världen samtidigt som den östliga delen i jämförelse med många andra delar av Europa har ett förhållandevis bra telenät.

2.6. Miljö

2.6.1. Den kanske viktigaste frågan, vid sidan av demokratin, i och runt Östersjön är miljöförstöringen och miljöföroreningarna. Enligt vissa bedömare kan miljösituationen i vissa delar av Östeuropa närmast karakteriseras som katastrofal. Miljöproblematiken gäller så vitt skilda områden som avfallshantering, avloppsrening, luftvård, vattenrening, energihushållning och inte minst kärnsäkerhet. Områden som den lokala och regionala nivån i mycket hög utsträckning ansvarar för. Erfarenhetsutbyte och insatser på miljöområdet har sedan början också varit ett av de dominerande områdena i samarbetet mellan lokala och regionala myndigheter i Östersjöområdet, och är så i ökande omfattning.

2.6.2. Samtliga länder i Östersjöns tillrinningsområde har på ministernivå kommit överens om att förverkliga skyddsprogrammet ("joint comprehensive action programme") för Östersjön åren 1992-2012. Det är av central betydelse för såväl Östersjöns kuststater som EU i dess helhet att man lyckas förverkliga programmet. EU:s stöd är här synnerligen viktigt.

2.6.3. I åtgärdsprogrammet beskrivs vilka åtgärder som bör genomföras för att komma tillrätta med Östersjöns miljöproblem. Totalt bedöms 132 utloppskällor, s k "hot-spots", vara i behov av åtgärder. Dessa är alltifrån kommunala avloppsutsläpp till industrier och jordbruk. I programmet berörs också behovet av lagar och regleringar samt kunskapsöverföring mellan olika nivåer i regionen. Kostnaderna för att genomföra programmet beräknas till 18 miljarder ecu.

2.6.4. Helsingforskommissionen har nyligen genomfört en lägesrapport om hur långt arbetet kommit när det gäller avloppsreningen. Lägesrapporten visar att det hänt en del sedan 1990. Tyvärr släpps fortfarande flera helt orenade avlopps- och industriutsläpp rakt ut i Östersjön. Ett av de värsta exemplen är S:t Petersburg-området, som är en av de största föroreningskällorna i Östersjön.

2.6.5. Ett av de största problemen i arbetet är, enligt lägesrapporten, att länderna i Baltikum, Ryssland och Polen inte ställer upp med statliga garantier för lån från de nordiska länderna och de internationella bankerna. Det saknas också system för att ta in VA-avgifter som kan finansiera utbyggnaden av reningsverk.

2.6.6. Till följd av miljöproblemen uppkommer skador i Östersjön. Sålunda drabbas det kommersiellt viktiga, för friluftsliv och turism värdefulla samt för den levande miljön så viktiga fisket. Det är därför viktigt att vidta åtgärder för att säkerställa Östersjöns framtid som ett levande hav.

2.7. Den lokala och regionala strukturen

2.7.1. Regioner och kommuner spelar en allt större och viktigare roll i det europeiska samarbetet och integrationsprocessen. Nya samarbetskonstellationer har etablerats mellan olika lokala och regionala politiska aktörer i unionen och dess grannländer under senare år. Samarbetet i Östersjöregionen är, som vi senare skall återkomma till, ett lysande exempel på detta. Det bör i det här sammanhanget poängteras att de västliga delarna av Östersjöregionen kanske har den starkast politiskt styrda lokala och regionala strukturen i unionen.

2.7.2. Skall olika åtgärder inom en region få fullt genomslag och största möjliga effekt är det viktigt att åtgärderna anpassas till de strukturella förutsättningar som finns där de skall genomföras. Kommun och regionkartan i Östersjöområdet är inte heller på något vis entydig utan skiljer sig på olika sätt. Systematiserar vi bilden kan vi skönja fem olika system, nämligen:

a) Sverige, Norge, Danmark och Finland, där kommuner och landsting (mellankommunala regionala myndigheter i Finland) har en framträdande position och svarar för en stor andel av den offentliga verksamheten, med omfattande egna befogenheter som i många avseenden är grundade på självstyre. Verksamheten finansieras i hög grad genom egen beskattningsrätt.

b) Tyskland, med en federal struktur, där statsmakten är delad mellan förbundsnivån och 16 delstater. Delstaterna har rätt att stifta lagar om vissa frågor som rör den lokala och regionala nivån. Vidare sker del av den verksamhet som den lokala och regionala nivån i Norden ansvarar för på delstatsnivå i Tyskland. Den lägsta nivån kallas "Gemeinde". Nästa kommunala nivå kallas "Kreis". Därutöver finns också s k "Kreisfreistädte". Kommunernas uppgifter varierar mellan delstaterna. Den grundläggande strukturen och kommunernas allmänna kompetens är emellertid densamma.

c) Polen, där etablerandet av kommuner med lokalt självstyre kommit långt. Reformarbetet har i stor utsträckning skett med de nordiska länderna som förebilder. De första fria kommunvalen hölls i Polen i maj 1990. Historiskt finns det dock traditioner sedan flera århundraden tillbaka av lokalt självstyre i Polen.

d) Estland, Lettland och Litauen, där kommunerna i varierande grad har ansvaret för den offentliga verksamheten. De baltiska länderna har dock en mycket liten tradition av lokal och regional demokrati, vilket innebär att man i princip fått börja från början. Dessa länder har nu emellertid kommit in i ett skede där reformarbetet har resulterat i att lokala och regionala strukturer börjat etableras.

e) Ryssland, som inte har någon tradition av lokal demokrati. Ett problem är därför att det "gamla" sovjetiska systemet till vissa delar lever kvar samtidigt som nya strukturer byggs upp. Under senare tid har det dock skett positiva förändringar på såväl lokal som regional nivå.

2.7.3. Som framgår är skillnaderna mellan de nio Östersjöländerna stora. Olika åtgärder bör därför ta hänsyn till dessa strukturella skillnader. Utvecklingen präglas också av snabba förändringar. Det är därför nödvändigt att olika program som riktar sig till regionen i hög grad präglas av flexibilitet för att de skall kunna göra mest nytta.

2.8. Befintligt lokalt och regionalt samarbete i Östersjöregionen

2.8.1. Östersjösamarbetet har högsta prioritet hos många lokala och regionala myndigheter i regionen. Samarbetet, som utvecklats mycket snabbt sedan kommunismens fall, omfattar så vitt skilda områden som t ex de demokratiska, sociala, kulturella, ekologiska, utbildnings-/kompetensmässiga och näringspolitiska.

2.8.2. De bakomliggande faktorerna för engagemanget är flera. De humanistiska, demokratiska och ekologiska aspekterna är kanske avgörande. Därutöver bör nämnas insatser för att utveckla näringslivet i ett område som har mycket positiva förutsättningar för en god ekonomisk hållbar utveckling i Europa i ett längre perspektiv.

2.8.3. Som framgår av utvärderingen om "Den lokala och regionala nivåns engagemang i Östersjöområdet" rör det sig om en mängd projekt med tusentals människor involverade. Erfarenheterna från dessa är att konkreta projekt som bedrivs av lokala och regionala aktörer många gånger är de mest kostnadseffektiva och resultatinriktade. Samma slutsatser har redovisats i en utvärdering genomförd på uppdrag av Sveriges riksdag. I rapporten sägs bl a "att det fördjupade vänortssamarbetet förefaller vara kostnadseffektivt jämfört med kommersiella alternativ" och "att insatserna - betraktade som svenska statliga biståndsmedel - har varit små". "De låga kostnaderna och det omfattande ideella arbetet har gjort att det blivit mycket bistånd för de offentliga utgifterna".

2.8.4. Orsakerna till detta är bl a den självklara nyttan av insatserna och det personliga engagemanget i genomförandet av projekten. Det är de berörda själva i samarbete som genomfört insatserna. Andra faktorer av betydelse är bl a:

- att det finns en allt större medvetenhet om nödvändigheten av att anpassa åtgärder och lösningar utifrån de förutsättningar som finns på den lokala och regionala nivån;

- att de lokala och regionala myndigheterna har bättre möjligheter att verka sektorsövergripande och stimulera till samverkan mellan olika aktörer;

- att närheten till medborgarna innebär att problem och lösningar oftast först blir synliga på den lokala och regionala nivån.

2.8.5. Vidare har samarbetet resulterat i omfattande personkontakter och bidragit till ömsesidigt ökade kunskaper om varandras förhållanden. Detta är viktigt eftersom det är i det vardagliga samarbetet mellan människor på dessa nivåer som det mest effektiva och genomgripande arbetet kan bedrivas i regionen.

2.8.6. Det nuvarande samarbetet har emellertid också tydliggjort ett antal hinder för en vidare utveckling av samarbetet mellan lokala och regionala myndigheter. Det kan t ex vara otillräckligt finansiellt stöd, bristande koordinering mellan olika samarbetsprojekt eller att erfarenheterna av olika projekt inte sprids i tillräcklig utsträckning.

2.8.7. Många samarbetsprojekt är idag av karaktären mindre pilotprojekt med begränsat finansiellt stöd. Dessa projekt är många gånger lämpliga att bygga vidare på. Det har dock visat sig svårt att från dessa gå vidare till större och mera omfattande projekt, inom t ex Phare, som ställer helt andra finansiella och organisatoriska krav. Regionkommittén anser emellertid att det i framtiden bör ges större möjlighet att "lyfta" de mindre projekten till större program.

2.8.8. Fram tonar bilden av en ny utvecklingsfas i samarbetet i Östersjöregionen. Den första fasen övergår i ett bredare och djupare samarbete mellan kommuner och regioner i området. Insatserna kommer i fortsättningen i mycket högre utsträckning att ägnas åt frågor som rör en långsiktig utveckling i hela regionen.

3. Särskilda kommentarer

3.1. EU:s nuvarande och framtida unionspolitik för Östersjöområdet

3.1.1. Regionkommittén stöder i stort kommissionens förslag till ett initiativ för Östersjöområdet, med flera av de förslag till nya program som presenterats för att främja det lokala och regionala samarbetet i Östersjöområdet. Regionkommittén vill dock föreslå att dessa program justeras på en rad punkter så att största möjliga effekt kan uppnås i genomförandet.

3.1.2. Regionkommittén anser att unionens insatser hittills i alltför hög utsträckning varit "top-down" och inriktade mot den nationella nivån inom ramen för Phare- och Tacis-programmen. Det är enligt Regionkommitténs uppfattning också viktigt att förbättra de administrativa rutinerna och överskådligheten för Phare och Tacis-programmen. Regelverket för de olika programmen har heller inte varit anpassat till de strukturella förutsättningar som finns i Östersjöregionen. För att uppmuntra till samarbete är det nödvändigt med enkla och flexibla regler för dessa mindre projekt.

3.1.3. Det är ytterst viktigt att Ryssland integreras i Östersjösamarbetet. Regionkommittén stöder åtgärder som bidrar till att integrera ryska lokala och regionala myndigheter i samarbetet på samma villkor som myndigheter inom Phare-området.

3.2. Exemplet Ecos-Ouverture

3.2.1. Ett exempel är programmet Ecos-Ouverture som syftar till samarbete mellan regioner och nätverk mellan minst två regioner eller kommuner från EU och en partner i ett Phare-land. Insatserna avser modernisering av lokal förvaltning, miljö och ekonomisk utveckling. För att projekt skall kunna komma ifråga måste dock vissa villkor vara uppfyllda, bl a:

a) Minst en partner i ett projekt måste komma från ett mål 1- eller mål 6-område.

b) Varje partner bör ha ett invånarantal på minst 30 000 invånare.

3.2.2. Detta medför problem i Östersjöregionen. De enda kommunerna i något av mål 6-områdena i Sverige och Finland som uppfyller dessa krav är Östersund, Skellefteå och Rovaniemi och de enda ytterligare aktörerna i regionen som uppfyller kraven ligger i norra Tyskland (bl a Mecklenburg-Vorpommern, östra Berlin och Brandenburg, mål 1).

3.2.3. Ecos-Ouverture:s mål är för det första "att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen genom att uppmuntra regionerna och städerna i mindre gynnade områden i Europeiska unionen att engagera sig i öst/väst- och nord/sydsamarbete". "Mindre gynnade områden" är mål 1- eller mål 6-områden. För "öst/västsamarbetet" finns det i praktiken inga "mindre gynnade områden" i Östersjöområdet, förutom de som nämns ovan.

3.2.4. Det andra och tredje målet i Ecos-Ouverture är "att bidra till den ekonomiska och politiska övergången i de central- och östeuropeiska städerna och regionerna" och "att bidra till regional utveckling och moderniseringen av lokala och regionala myndigheter". Lokala och regionala myndigheter i de nya staterna i Öst- och Centraleuropa behöver i hög grad exempel och inspiration från framför allt områden i väst när det gäller lokal demokrati.

3.2.5. Andra problem som tydliggjorts är att de ekonomiska villkoren (minst 225 000 ecu/projekt i stöd till EU-deltagare) för Ecos/Ouverture får som konsekvens att många lokala och regionala myndigheter avhåller sig från att medverka i programmen. Vidare innebär bidragsreglerna om maximalt 75 000 ecu per projekt för deltagare från Central- och Östeuropa att många lokala och regionala myndigheter därifrån har stora svårigheter att medverka på likvärdiga villkor.

3.2.6. De nuvarande reglerna är alltså ett hinder för många att över huvud taget försöka delta i projekt. Regionkommittén rekommenderar därför att dessa regler justeras så snart som möjligt.

3.3. Interregionalt samarbete

3.3.1. De gränsregionala programmen är enligt Regionkommitténs uppfattning ett utmärkt medel för att påskynda integrationsprocessen i Östersjöregionen. Genom Interreg II A-programmen undanröjs t ex flera av de hinder som nationsgränserna kan utgöra. Regelverket är också i mycket stor utsträckning anpassat till de strukturella förutsättningar som finns i den berörda gränsregionen. EU:s mål att stödja ekonomiskt mindre utvecklade gränsregioner samt medverka till att anpassa EU:s yttre gränsområden till deras nya funktioner som gräns för den inre marknaden, bör därför kunna stödjas inom ytterligare områden än dem som redan utsetts till sk Interreg-områden i Östersjöregionen. En förutsättning för detta bör dock enligt Regionkommittén vara att tull- och gränskontroll fungerar tillfredsställande. Vidare bör, enligt Regionkommittén, programmen Phare och Tacis integreras på ett mer flexibelt sätt med Interreg.

3.3.2. Samarbetsprogrammet för Östersjöländerna ("the Baltic Sea Cross Border Cooperation") har genomförts som en separat del av EU:s Phare-program. Sedan 1994 har många projekt accepterats men samarbetet lider av dålig administration. Genomförandet börjar inte förrän nu under 1996. Planer på att inrätta ett kontor för det tekniska genomförandet planeras i Östersjöländerna. På senare tid har representanter för regionerna inbjudits att delta i processen. I framtiden måste samarbetsprogrammet för Östersjöländerna utvecklas mot ett verkligt främjande av samarbete mellan lokala och regionala myndigheter.

3.4. Nya program

3.4.1. Kommissionen har föreslagit två nya åtgärdsprogram som berör regionen, dels mindre projekt i Östersjöområdet (BSPF), dels gemenskapsinitiativet Interreg II C. BSPF och den aktuella anbudsinfordran som går under benämningen "Baltic Small Projects Facility Innovative Actions", bör under årets andra hälft utvärderas av de deltagande länderna och erfarna deltagare i regionerna, samt vid nästa anbudsinfordran anpassas bättre till de förhållanden som råder i Östersjöregionen.

a) Det handlar om ett program som för första gången fokuserar på Östersjön som en sammanhållen region och där speciell uppmärksamhet riktas mot den lokala och regionala nivån. De medel som ställs till förfogande är dock endast en omfördelning mellan befintliga medel från artikel 10-medel och Phare. Regionkommittén välkomnar BSPF och anser att dess regler är mer praktiska än de för Ecos-Ouverture. En fortsättning av BSPF bör garanteras med tilldelning av ytterligare medel och ett långsiktigt åtagande från EU:s sida. Ryssland bör snarast inbegripas i programmet med den skillnaden att även den västerländska parten bör kunna lämna en ansökan i det ryska samarbetet.

b) Interreg II C omfattar tre olika insatsområden, varav ett är fysisk planering och åtgärder för samarbete över gränserna. En av de regioner där samarbetet skall främjas är enligt förslaget Östersjöregionen. Initiativet Interreg II C täcker inte Polen, baltstaterna eller Ryssland, där den fysiska planeringen är föga utvecklad. En särskild betoning av främjande av regional utveckling och fysisk planering i Polen, baltstaterna och Ryssland genom programmen Phare och Tacis är nödvändig vid sidan av Interreg II C.

3.4.2. Åtgärdsprogrammen och projekten skall samfinansieras av medlemsstaterna och kommissionen. Gemenskapens utgifter i regioner som inte är bidragsberättigade enligt mål 1, 2, 5b och 6 bör enligt förslaget utgöra en mindre del av gemenskapsbidraget. För länderna i Öst- och Centraleuropa och OSS kan aktiviteterna samfinansieras genom programmen Phare och Tacis. Konsekvenserna av detta blir t ex att stora delar av södra och mellersta Sverige, Danmark, södra Finland och vissa delar av norra Tyskland inte kan omfattas av insatserna, eftersom de inte är målområdesindelade. Syftet med att en region placeras i något målområde är att man med hjälp av EU-stöd skall kunna angripa de problem som försvårar utvecklingen i regionen. Regionkommittén anser dock att samarbetet i regionen kan bli mer kraftfullt om det i större utsträckning sker mellan svagt utvecklade och rikare regioner.

3.4.3. Enligt förslaget skall ett samarbete i princip också omfatta minst tre stater, varav två är medlemsstater. Det är enligt Regionkommitténs uppfattning tveksamt om detta är anpassat till de förutsättningar som finns i regionen. Många gånger är det istället naturligare att samarbetet endast omfattar två stater.

3.4.4. I förslaget till Interreg II C föreslås programmen utarbetas dels genom att "medlemsstaterna och de regionala och lokala myndigheterna lägger fram en samordnad strategi för de aktuella områdena och därav följande förslag till åtgärder" dels att "kommissionen skall prioritera förslag som är utarbetade i samarbete med lokala förvaltningar". Regionkommittén stöder inriktningen och menar att ett "bottom-up"-perspektiv är en förutsättning för ett framgångsrikt resultat.

4. Slutsatser och ytterligare förslag till åtgärder

4.1. Befintliga och framtida insatser bör utgå från ett gemensamt utvecklingsperspektiv för hela Östersjöregionen. De olika aktörerna i regionen kan gemensamt åstadkomma mera än var och en för sig. Behovet av gemensamma mål, större ekonomiska resurser, samordning och överskådlighet är tydligt.

4.2. Samarbetet mellan lokala och regionala myndigheter i Östersjöområdet kan värdefullt bidra till att unionens mål för Östersjöpolitiken kan genomföras och uppnås. Det gäller områden som utvecklingen av demokratiska strukturer och institutioner, stöd till en positiv ekonomisk hållbar utveckling på den lokala och regionala nivån samt insatser på miljöområdet.

4.3. Skall unionens politik i Östersjöområdet kunna genomföras bör den i betydligt högre grad än hittills utformas så att den inbegriper den politiska lokala och regionala nivåns intressen, behov och förutsättningar och tar tillvara den lokala och regionala nivåns kompetens. Erfarenheter från främst pågående bilaterala samarbete i Östersjöregionen visar bl a att konkreta projekt som bedrivs av den lokala och regionala nivån många gånger har varit det mest kostnadseffektiva och resultatinriktade. Det är därför viktigt att den lokala och regionala nivån får en mer aktiv roll såväl i planeringen av de framtida insatserna som vid genomförandet av olika program inom området.

4.4. Det är i det vardagliga samarbetet mellan människor på den lokala och regionala nivån som det mest effektiva och genomgripande arbetet kan bedrivas. Skapandet av många och breda kontakter är också en förutsättning för ett framgångsrikt arbete i regionen. Unionens politik bör därför sträva efter att involvera så stora delar som möjligt av dessa nivåer i berörda länder. Bredden och mångfalden i kontakterna är också viktig som ett stöd i demokratiseringsprocessen. Alla de människor i öst som under decennier inte haft kontakt med den andra delen av Östersjöregionen skall nu arbeta och verka under demokratiska förutsättningar. Detta kan stödjas av unionen genom att det etableras breda kontakter mellan människor i hela regionen.

4.5. Samarbetet i Östersjöregionen på den lokala och regionala nivån är till både innehåll och omfattning betydande. Det finns med andra ord en fast struktur att bygga vidare på för det fortsatta samarbetet. En samarbetsform som det bör finnas möjlighet att utveckla ytterligare är vänortskontakter. En annan är de nätverk mellan lokala och regionala aktörer som etablerats i Östersjöområdet under senare år. Dessa existerande organisationer kan synnerligen väl utnyttjas när unionens insatser i området skall förverkligas.

4.6. Erfarenheterna visar att samarbetsprojekten i regionen går över till en fastare struktur med siktet inställt på långsiktig samverkan, vilken sträcker sig över flera år och utvecklas till mer övergripande planer och program för regionen. Regionkommittén anser att det därför är viktigt att projekten ges kontinuitet för att de skall få fullt genomslag och för att långsiktiga effekter skall uppnås.

4.7. Framtida program och arbetsformer bör ta hänsyn till de strukturella förutsättningarna i regionen. Utvecklingen präglas av snabba förändringar varför det är nödvändigt att olika program som riktar sig till regionen i högre grad också präglas av flexibilitet för att den skall kunna göra mest nytta. Befintliga program bör också kunna samordnas och kombineras på ett mer flexibelt sätt än idag.

4.8. Gemenskapens insatser bör inte endast begränsas till bidragsberättigade områden enligt mål 1, 2, 5b och 6. Ett kraftfullt agerande förutsätter att även övriga regioner där förutsättningar finns har möjlighet att aktivt medverka utifrån samma förutsättningar som de s k målområdesindelade regionerna i de insatser som är föreslagna i såväl Östersjöinitiativet som i slutdeklarationen från Östersjömötet i Visby.

4.9. Regionkommittén ger sitt fulla stöd till förverkligandet av Helsingforskommissionens (HELCOM) handlingsprogram för att åtgärda de olika problemen i Östersjön under perioden 1992-2012. Regionkommittén vill vidare framhålla den lokala och regionala nivåns ansvar för genomförandet av åtgärderna samt den breda kompetens och omfattande erfarenhet som finns på området.

4.10. Regionkommittén stöder att Östersjörådet (CBSS) utvecklas till ett politiskt forum där olika intressen, initiativ från kommissionen, den nationella, regionala och lokala nivån kan knytas samman.

4.11. Det finns inget behov av att bygga upp nya administrativa strukturer i Östersjöregionen. Det finns behov av att vidareutveckla existerande strukturer så att dessa bättre kan stödja samarbetet på den lokala och regionala nivån. Sådana skulle t ex kunna utgöra en samlad plattform och kontaktpunkt för samarbete, synliggöra möjliga samarbetsprojekt, främja uppbyggnaden av nätverk, vidareutveckla olika pilotprojekt till större program m m. När det gäller det stora antalet initiativ, program och institutioner i Östersjöområdet finns ett behov av samordning, men vid all planering bör man se till att man undviker att samordningsorganens (exempelvis Östersjösekretariatet) arbete görs två gånger, samt att de administrativa strukturerna förblir öppna och flexibla.

4.12. Regionkommittén anser vidare att det är viktigt att erfarenheter och slutsatser av genomförda projekt tas tillvara och förmedlas till berörda aktörer såväl i regionen som på kommissionen. Regionkommittén har därför för avsikt att genomföra ett antal fallstudier under hösten 1996 för att tydliggöra varför vissa projekt har varit framgångsrika medan andra inte varit det. Studien skall vidare besvara frågor som vilka resultat som uppnåtts, hur man gjort för att uppnå dem, vilka resurser som använts samt varifrån dessa kommit.

Bryssel den 13 november 1996.

Regionkommitténs ordförande

Pasqual MARAGALL i MIRA

() EGT nr C 337, 11.11.1989, s. 7.

() Icke-officiell titel.