Förslag till RÅDETS FÖRORDNING om om en gemenskapskodex om gränspassage för personer

(présentée par la Commission)

MOTIVERING

1. Allmänna bestämmelser

I kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet En framtida integrerad förvaltning av EU-medlemsstaternas yttre gränser av den 7 maj 2002 [1] (nedan kallat "meddelandet om medlemsstaternas yttre gränser") definieras fem centrala inslag i gemenskapspolitiken för en integrerad förvaltning av de yttre gränserna:

[1] KOM(2002) 233 slutlig.

a) Ett gemensamt regelverk.

b) En gemensam mekanism för samråd operativt och samarbete.

c) En gemensam och integrerad riskanalys.

d) Personal vars kompetens motsvarar kraven på en europeisk dimension och utrustning som fungerar i samarbetet mellan myndigheter.

e) Fördelning av bördan mellan medlemsstaterna med sikte på en europeisk gränsförvaltningsmyndighet.

I den nya versionen av den gemensamma handboken för de yttre gränserna [2] nämns flera åtgärder som bör vidtas på kort sikt [3] i fråga om det gemensamma regelverket. Målet är bl.a. att "klargöra de olika bestämmelsernas rättsliga natur och göra dem till en rättskälla" och att med stöd i Schengenkatalogen [4] "införa god praxis" i handboken i fråga om de yttre gränserna. Detta tas också upp i "Strategin för förvaltning av EU-medlemsstaternas yttre gränser" som antogs av rådet (rättsliga och inrikes frågor) den 13 juni 2002 och understöddes av Europeiska rådet i Sevilla den 21 och 22 juni. Vid Europeiska rådets möte i Thessaloniki den 19 och 20 juni 2003 uppmanades slutligen kommissionen "att så snart som möjligt lägga fram förslag om omarbetning av den gemensamma handboken, inbegripet stämpling av tredjelandsmedborgares resehandlingar." [5]

[2] Beslut SCH/Com-ex (99)13 av den 28 april 1999 om de slutliga versionerna av den gemensamma handboken och de gemensamma konsulära anvisningarna (EGT L 239, 22.9.2000, s. 317). En uppdaterad version av handboken har - med undantag av vissa hemligstämplade bilagor - offentliggjorts i EGT C 313, 16.12.2002, s. 97.

[3] Övriga åtgärder som planeras på kort sikt är att utarbeta en praktisk handledning som kan användas av gränsbevakningspersonalen och som också är tillgänglig i datoriserad form och att anta gemenskapsåtgärder för lokal gränstrafik (se i sammanhanget de två förordningar som lades fram av kommissionen den 14 augusti 2003: KOM(2003) 502 slutlig - 2003/0192 [CNS] och 2003/0194 (CNS). De långsiktiga åtgärderna är att utarbeta ett förfarande för utbyte och behandling av information och upplysningar som bör utvecklas i samarbete mellan de myndigheter som verkar vid de yttre gränserna och dem som verkar inne på ländernas territorium samt att uppställa en institutionell och rättslig ram (behörighets- och åtgärdsområden osv.) för tjänstemännen inom en framtida "Europeisk gränsbevakningsmyndighet".

[4] Katalog över rekommendationer för en korrekt tillämpning av Schengenregelverket och bästa metoder; gränser, utvisning och återtagande, Europeiska unionens råd, Generalsekretariatet - GD H, 28.2.2002.

[5] Vad gäller denna fråga, se förslaget till förordning framlagt av kommissionen den 6 november 2003, KOM(2003) 664 slutlig.

Det rör sig alltså om ett viktigt initiativ för att konsolidera och utveckla "lagstiftningsdelen" inom strategin för en integrerad gränsförvaltning på samma sätt som den kommande europeiska byrån för förvaltningen av det operativa samarbetet vid de yttre gränserna [6] utgör kärnan i utvecklingen av "den operativa delen" i denna strategi. Dessutom är det uppenbart att byråns roll kommer att vara central i genomförandet av gemenskapsreglerna i avdelning II i denna förordning. Därutöver finns en uttalad hänvisning till byråns roll i artikel 14 om operativt samarbete mellan medlemsstaterna "med avseende på ett effektivt genomförande av gränskontrollen" (se kommentarerna).

[6] Se förslaget till rådets förordning (på väg att antas) KOM(2003) 687 slutlig, av den 11 november 2003.

För att återgå till lagstiftningsdelen är den gemensamma handbok som utarbetats inom ramen för det mellanstatliga Schengensamarbetet, och som införlivats i unionens institutionella och rättsliga ramar i och med ikraftträdandet av Amsterdamfördraget, [7] i själva verket det grundläggande dokumentet för kontroll av Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser: Vissa principbestämmelser kan emellertid också finnas i konventionen om tillämpningen av Schengenavtalet [8] (nedan "Schengenkonventionen") och vissa bestämmelser i andra särskilda beslut. [9]

[7] Se Protokoll om införlivande av Schengenregelverket inom Europeiska unionens ramar som fogas till EG- och EU-fördragen genom Amsterdamfördraget.

[8] Konventionen om tillämpningen av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 (EGT L 239, 22.9.2000, s. 19).

[9] Se exempelvis beslut SCH/Com-ex (94)17, rev.4 om införande och tillämpning av Schengensystemet på flygplatser (EGT L 239, 22.9.2000, s. 168).

Även om Schengenregelverket, [10] och särskilt de Schengenbestämmelser som direkt vilar på EG-fördraget [11] som rättslig grund, numera är en del av gemenskapens regelverk [12] som gäller alla medlemsstater, [13] intar det ändå en särställning i förhållande till den vanliga gemenskapslagstiftningen:

[10] Rådets beslut 1999/435/EG av den 20 maj 1999 (EGT L 176, 10.7.1999, s. 1) om fastställande av Schengenregelverket, i enlighet med relevanta bestämmelser i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och Fördraget om Europeiska unionen, i syfte att besluta om den rättsliga grunden för samtliga de bestämmelser och beslut som utgör Schengenregelverket.

[11] Rådets beslut nr 1999/436 av den 20 maj 1999 om fastställande, i enlighet med relevanta bestämmelser i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och Fördraget om Europeiska unionen, av rättslig grund för samtliga bestämmelser och beslut som utgör Schengenregelverket (EGT L 176, 10.7.1999, s. 17).

[12] För de bestämmelser som har sin rättsliga grund i EU-fördraget är det fråga om "unionslagstiftning".

[13] För närvarande omfattas Storbritannien och Irland av ett undantag som ger dem en särställning i förhållande till Schengenregelverket. Också den situation som gäller Danmark och två stater som inte är medlemmar (Norge och Island) innebär ett undantag. Se anmärkningarna i avsnitt 5 nedan.

- Det rör sig inte om någon "typisk" gemenskapslagstiftning, dvs. i form av instrument som är typiska för gemenskapsrätten såsom förordningar och direktiv, vilket kan leda till tveksamhet om det rättsliga värdet av vissa Schengenbestämmelser (se resonemangen kring den gemensamma handboken nedan).

- Det rör sig om beslut och åtgärder som vidtagits inom ramen för rent mellanstatligt samarbete, dvs. utan något deltagande från gemenskapsinstitutionernas [14] eller Europaparlamentets sida.

[14] Kommissionen hade emellertid en observatörsroll inom Schengeninstanserna.

Redan i den första resultattavlan för framstegen i skapandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i Europeiska unionen av den 24 mars 2000 [15] behandlades därför frågan om att omvandla Schengenregelverket som var integrerat i unionens arbete till instrument som är typiska för gemenskapsrätten, även om "behovet av att införliva Schengenbestämmelserna i instrument inom ramen för Amsterdamfördraget kommer att bero mer på utvecklingen än på något absolut krav att införliva dem för sakens skull" (KOM(2000) 167, punkt 1.3).

[15] KOM(2000) 167 slutlig. Vid Europeiska rådets möte i Tammerfors den 15 och 16 oktober 1999 beslöt man att kommissionen skall utarbeta en resultattavla som med jämna mellanrum skall offentliggöras "i syfte att fortlöpande se över vilka framsteg som görs med att genomföra nödvändiga åtgärder" samt att hålla de tidsfrister som anges i Amsterdamfördraget, handlingsplanen från Wien och slutsatserna från Tammerfors om skapandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i Europeiska unionen.

Vad gäller den gemensamma handboken har de politiska skäl som ligger till grund för beslutet om en "omarbetning" redan beskrivits ovan. Det skall understrykas att den gemensamma handboken tekniskt sett är ett "hybriddokument". Dels den en rättskälla för EG-rätten som skapar både rättigheter och skyldigheter. Dels är den en praktisk handledning avsedd för gränsbevakningspersonal som i princip omfattar all information som är oumbärlig för denna personal men som hämtats från andra rättskällor.

Denna "dubbelnatur" som kännetecknar handboken riskerar att ge upphov till tveksamhet om rättsliga värde, inte minst för att den i flera av sina delar och bilagor återger innehållet i andra rättsakter, såsom konventionen om tillämpning av Schengenavtalet eller de gemensamma konsulära anvisningarna. [16]

[16] Beslut SCH/Com-ex (99)13, tidigare anfört. En uppdaterad version offentliggjordes i EUT C 310, 19.12.2003.

De allra första diskussionerna om behovet av en översyn av den gemensamma handboken för de yttre gränserna inleddes några månader efter det att Amsterdamfördraget trätt i kraft. Upprinnelsen till detta var ett initiativ från det finländska ordförandeskapet (oktober 1999) om att genomföra en enkät i frågan bland medlemsstaterna och ett krav på att handboken skulle hemligstämplas. Debatten fortsatte sedan under de efterföljande ordförandeskapen, [17] vilket var ett bevis på att det förelåg ett stöd från de flesta medlemsstater att ändra, förtydliga eller utveckla vissa delar eller bestämmelser i handboken. [18] Diskussionerna ledde till att enstaka beslut fattades om att stryka eller uppdatera vissa bestämmelser i handboken eller flytta om vissa av dess delar utan att det för den skull ledde till en heltäckande och sammanhållen översyn av reglerna om de yttre gränserna.

[17] Se särskilt det svenska ordförandeskapets och det då kommande belgiska ordförandeskapets not om granskningen av den gemensamma handboken (rådets dokument nr 9733/01 FRONT 44 COMIX 433 av den 18 juni 2001), där man förordar ett tillvägagångssätt i tre steg: 1) en strykning av överflödiga bestämmelser i handboken; 2) en genomgång av vilka bestämmelser som måste förtydligas och vilka element som måste läggas till; samt 3) utarbetandet av en ny struktur för att underlätta tillämpningen för medlemsstaternas gränsbevakningsmyndigheter.

[18] Se svaren från medlemsstaterna på det svenska ordförandeskapets enkät i juni 2001 om handbokens utformning (rådets dokument nr 12290/01 FRONT 55 COMIX 654, av den 2 oktober 2001).

Med hänsyn till komplexiteten i ett sådant arbete och det faktum att vissa ytterligare frågor dök upp under beredningen ansåg kommissionen det lämpligt att redan i ett tidigt skede lägga fram ett dokument om de enskilda avdelningarnas arbete med frågan (SEK(2003) 736, av den 20 juni 2003). Sålunda ville man på ett fördjupat sätt undersöka regelverket om de yttre gränserna, befintliga brister samt problem som är kopplade till den gemensamma handbokens nuvarande utformning.

Utifrån denna analys kunde olika sätt att gå vidare presenteras i arbetsdokumentet, främst följande:

- Möjligheten att bibehålla handbokens nuvarande utformning, eller att förtydliga dess rättsliga natur genom att göra en klar och tydlig åtskillnad mellan det normativa instrumentet och den praktiska handledningen för gränsbevakningspersonalen.

- Möjligheten att begränsa sig till ren uppstädning i den nuvarande handboken eller att arbeta vidare på vissa delar av den för att på så sätt avhjälpa de brister som konstaterats samt att i detta sammanhang införliva lämpliga bestämmelser från annan lagstiftning när det behövs.

- Möjligheten att upprätta ett grundläggande dokument som innehåller de viktigaste principerna och reglerna för de yttre gränserna och som, enligt artikel 202 i fördraget, samtidigt bemyndigar kommissionen att anta tillämpningsföreskrifter för den grundläggande rättsakten.

Dessutom ansåg kommissionen det lämpligt att ställa följande tilläggsfråga: Eftersom det gäller att lämna ett förslag om upprättandet av gemenskapsregler för de yttre gränserna, vore det då inte klokt att utvidga reglernas tillämpningsområde till att omfatta också de inre gränserna? På så sätt skulle man kunna skapa en faktisk "gemenskapskodex om gränspassage för personer" omfattande två aspekter, de yttre gränserna och de inre.

Ordförandeskapet skickade en enkät med dessa frågor till medlemsstaterna i juli månad 2003. Majoriteten av delegationerna ställde sig positiva till kommissionens förslag om en tydlig åtskillnad mellan det rättsliga instrumentet och den praktiska handledningen. Dessutom ansåg man att man inte kan nöja sig med att bara städa upp i handboken. De flesta medlemsstater har ännu inte tagit slutlig ställning till de två andra frågorna, vilket understryker behovet av ytterligare reflektion när de konkreta förslagen väl föreligger.

Det skall också understrykas att parallellt med de fördjupade övervägandena om den gemensamma handboken har förslag lagts fram om särskilda frågor där rådet begärt snabba åtgärder från kommissionens sida, närmare bestämt frågor som rör lokal gränstrafik och att systematiskt förse resehandlingar med stämpel. [19] Innehållet i dessa förslag har naturligtvis redan tagits med i denna förordning och det står klart att om detta förslag antas, kommer det att ersätta de olika punktinsatserna avseende gränsförvaltning.

[19] Se KOM(2003) 502 respektive KOM(2003) 664.

2. Förslagets mål och innehåll: om den nya versionen av gemenskapens handbok om gemenskapskodexen om gränspassage för personer

Syftet med detta förslag, såsom det ursprungligen var planerat av kommissionen i meddelandet om medlemsstaternas yttre gränser och såsom det införts i strategin för förvaltning av EU-medlemsstaternas yttre gränser (se avsnitt 1 ovan), var att omarbeta den gemensamma handboken. Tanken var alltså dels att stryka obsoleta och överflödiga bestämmelser ur handboken, dels att utveckla eller förtydliga de aspekter som så kräver, vilket skulle ske utifrån en analys av problem som konstaterats på fältet, resultat av utvärderingsbesök inom Schengen, rekommendationer om bästa metoder inom Schengenkatalogen eller utredningar som berörda instanser inom rådet gjort i vissa frågor.

I samband med de överväganden som gjorts kring dessa frågor har det ändå förefallit nödvändigt att på ett mer allmänt sätt ta upp alla gällande regler på området för personkontroll vid de yttre gränserna i avsikt att upprätta en konsoliderad och sammanhållen lagstiftning på området. De regler det gäller är bl.a. relevanta bestämmelser i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet och andra beslut som fattats i Verkställande Schengenkommittén.

Som redan framgår av avsnitt 1 ansåg kommissionen det dessutom lämpligt att ta tillfället att förse området med en mer allmän reglering som också skulle kunna omfatta de inre gränserna och särskilt metoderna för ett tillfälligt återinförande av kontrollerna vid de inre gränserna inom området med fri rörlighet när omständigheterna så kräver.

Det är alltså tydligt att föreliggande förslag till förordning går utöver enbart en omarbetning, i strikt bemärkelse, av den gemensamma handboken, eftersom det syftar till att införa en faktisk gemenskapskodex om gränspassage för personer med en del som rör yttre gränser (Avdelning II) och en som rör inre gränser (Avdelning III). Det är uppenbart att de båda delarna tydligt kompletterar varandra, vilket inte enbart framgår av själva definitionen av "yttre gränser" i förhållande till definitionen av "inre gränser" (se artikel 2 i förordningen) utan också av konstaterandet att de kontroller som gäller vid de yttre gränserna (avdelning II i förordningen) i princip är förbjudna vid de inre (även om de tillfälligt och undantagsvis kan återinföras). Se artiklarna 20 till 24 i förordningen).

Vad gäller de inre gränserna har innehållet i artikel 2 i Schengenkonventionen liksom verkställande Schengenkommitténs beslut SCH/Com-ex (95)20, rev. 2, i väsentliga delar tagits med, men med anpassning till EG-rätten. Ett nytt element har dessutom införts i förhållande till gällande regler, närmare bestämt möjligheten att samtidigt och gemensamt återinföra kontroller vid alla inre gränser i fall av ovanligt allvarliga gränsöverskridande hot och särskilt vid gränsöverskridande terroristhot.

Vad gäller kontroller vid de yttre gränserna har en uppdelning gjorts. Å ena sidan behandlas de grundläggande kontrollprinciperna - dessa principer fastställs i avdelning II i förordningen och innebär huvudsakligen en upprepning av artiklarna 3-8 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet och vissa delar av den gemensamma handboken. Å andra sidan behandlas de närmare föreskrifterna för genomförandet av kontroller, bl.a. särskilda kontroller för olika gränstyper (vid land-, luft- och sjögränser). Dessa föreskrifter återfinns i bilagorna I-XII och kan komma att ändras i framtiden genom ett kommittéförfarande med stöd i artikel 202 i fördraget och beslut 468/1999/EG.

Skälet till att dessa närmare föreskrifter har bifogats grundförordningen är att det rör sig om regler som till stor del redan gäller, eftersom huvuddelen av dem ingår i den gemensamma handboken eller finns i andra befintliga Schengenbeslut. Detta gör att all gällande lagstiftning om yttre och inre gränser kan samlas i ett enda dokument och att man kan införa en verklig gemenskapskodex om gränspassage för personer.

Samtidigt anser kommissionen att de närmare föreskrifterna i själva verket är tillämpningsföreskrifter till de allmänna bestämmelserna i avdelning II i förordningen och att de därför kan ändras i framtiden genom ett kommittéförfarande (se punkt 30 i förordningen). [20]

[20] Genom förordning (EG) nr 790/2001 förbehåller sig rådet rätten att "under den övergångsperiod om fem år som avses i artikel 67.1 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen" (femte skälet) behålla genomförandebefogenheterna i fråga om vissa detaljerade bestämmelser och närmare föreskrifter som rör kontrollen och övervakningen av gränserna "i avvaktan på att rådet på nytt granskar villkoren för att tilldela kommissionen sådana genomförandebefogenheter efter övergångsperiodens slut." Rådets förordning (EG) nr 789/2001 om att förbehålla rådet genomförandebefogenheter avseende vissa detaljerade bestämmelser och praktiska förfaranden för behandlingen av ansökningar om visering. Denna reservation av befogenheterna att genomföra gränskontroller omfattar en stor del av nuvarande bestämmelser i den gemensamma handboken och dess bilagor. Eftersom kommissionen ansåg att de båda förordningarna utgör ett brott mot artikel 202 i fördraget och artikel 1 i beslut 1999/468/EG väckte kommissionen den 3 juli 2001 talan vid domstolen mot rådet med avseende på ogiltigförklaring av förordningen (EGT C 245, 1.9.2001, s. 12 - mål C-257/01).

Även om innehållet i föreskrifterna till större delen är en upprepning av den gemensamma handbokens text, har vissa ändringar gjorts, där det ansetts nödvändigt, bl.a. av följande skäl.

a) Att slopa bestämmelser som återkommer i onödan (exempelvis upprepningen av vissa artiklar i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet eller vissa delar av de gemensamma konsulära anvisningarna) eller sådana som är överflödiga (exempelvis nuvarande punkt 1.1. i del I om inresetillståndsverkningar, eftersom rätten att röra sig inom Schengenområdet under högst tre månader redan regleras genom andra bestämmelser i lagstiftningen [21]).

[21] Artiklarna 20 och 21 i Schengenkonventionen som har sin rättsliga grund i artikel 62.3 i EG-fördraget (se beslut 1999/436/EG av den 20 maj 1999, tidigare anfört).

b) Att utveckla vissa delar av handboken mot bakgrund av diskussionerna på senare tid i rådets behöriga instanser (exempelvis i fråga om inrättande av infrastruktur i form av bl.a. åtskilda köer vid gränsövergångarna på land eller kontroller av privata flygplan), förslag som gjorts av kommissionen eller en medlemsstat avseende specifika frågor (exempelvis i fråga om lokal gränstrafik, stämplar i resehandlingar eller nekad inresa) [22] och rekommendationerna som återfinns bland de bästa metoderna inom Schengenkatalogen. För den del som gäller kontrollen av gränserna till sjöss var det nödvändigt att göra fördjupade överväganden med medverkan av sakkunniga från medlemsstaterna. I de nya förslagen till bestämmelser tas därför också hänsyn till den diskussion med dessa sakkunniga som ägde rum i Bryssel den 4 december 2003.

[22] I de föreslagna och införlivade ändringarna i förslaget till förordning upprepas den befintliga texten i olika förslag. Innehållet kommer förstås att anpassas mot bakgrund av hur förhandlingarna om dessa förslag utvecklar sig.

c) Att förtydliga eller uppdatera vissa frågor, såsom exempelvis de punkter som rör sjömän (nuvarande punkt 6.5 i del II i handboken).

I bilaga XIII finns en jämförelsetabell avseende bestämmelserna i nuvarande förordning och bestämmelserna i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet, den gemensamma handboken och övriga Schengenbeslut som ersatts. En tabell över bestämmelser som inte tagits med samt skälen till detta bifogas motiveringen.

Det är självklart att alla ändringar som varit nödvändiga till följd av övergången från en mellanstatlig ram till en gemenskapsram finns med i den nya texten (såsom "medlemsstaterna" i stället för "avtalsslutande parter" och dyl.).

Vad gäller den praktiska handledningen för gränsbevakningspersonal kommer kommissionen slutligen att initiera reflektioner kring innehållet i en sådan handledning när diskussionerna i frågan kommit tillräckligt långt. Det vore i detta sammanhang lämpligt att beakta de diskussioner som redan ägt rum i frågan. [23]

[23] Se särskilt det dokument som lades fram av den belgiska regeringen "Förslag till inrättande av ett praktiskt arbetsinstrument för gränsvakter" (dok. 12876/01 FRONT 56 COMIX 679, av den 17 oktober 2001).

3. Val av rättslig grund

Den rättsliga grund som anförs för denna förordning är artikel 62.1 och 62.2 a i EG-fördraget, eftersom detta instrument gäller både "[å]tgärder i syfte att i överensstämmelse med artikel 14 säkerställa att det inte förekommer någon kontroll av personer, vare sig dessa är unionsmedborgare eller tredjelandsmedborgare, när de passerar inre gränser" (artikel 62.1) och "[å]tgärder som avser passage av medlemsstaternas yttre gränser", särskilt "normer och förfaranden som medlemsstaterna skall följa när de utför personkontroller vid sådana gränser" (artikel 62.2 a). [24]

[24] Se beslut nr 1999/436, tidigare anfört. I detta avseende skall det emellertid noteras att när det gäller den rättsliga grunden för beslutet om de slutgiltiga versionerna av den gemensamma handboken och de gemensamma konsulära anvisningarna (SCH/Com-ex (99)13), förekommer skillnader mellan de olika språkversionerna. I de engelska och franska versionerna i EGT L 176 anges både artiklarna 62 och 63 i EG-fördraget som rättslig grund för handboken och de gemensamma konsulära instruktionerna, medan övriga versioner endast nämner artikel 62 i EG-fördraget.

Eftersom förslaget bygger på avdelning IV i EG-fördraget, "Visering, asyl, invandring och annan politik som rör fri rörlighet för personer", skall de läggas fram och anpassas i enlighet med de protokoll om Förenade kungarikets, Irlands och Danmarks ställning som är fogade till Amsterdamfördraget. Med stöd i artikel 6 i protokollet om införlivande av Schengenregelverket inom Europeiska unionens ramar (Schengenprotokollet) är Norge och Island också associerade till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket. Konsekvenserna av dessa protokoll granskas nedan i avsnitt 5.

4. Subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna

Enligt artikel 62.1 och 62.2 a i EG-fördraget är gemenskapen behörig att vidta åtgärder som gäller både passage av medlemsstaternas inre gränser för att säkerställa att inga kontroller utförs på personer när de passerar dessa gränser, och passage av de yttre gränserna. Sådana åtgärder skall antas inom fem år efter Amsterdamfördragets ikraftträdande.

Nuvarande gemenskapsregler om passage av medlemsstaternas yttre gränser samt frånvaron av kontroller av personer vid de inre gränserna ingår i Schengenregelverket som har införlivats inom Europeiska unionens ramar. Detta regelverk måste dock förtydligas, utvecklas och kompletteras. Det är alltså tydligt att nuvarande regelverk avseende de inre och yttre gränserna endast kan utvecklas om gemensamma åtgärder grundade på EG-fördraget vidtas.

I artikel 5 i EG-fördraget föreskrivs att gemenskapen inte skall "vidta någon åtgärd som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen i detta fördrag".

Gemenskapsåtgärden bör ges en form som tillåter att målet med åtgärden uppnås och att åtgärden genomförs så effektivt som möjligt.

Eftersom det föreslagna initiativet, dvs. om införande av en gemenskapskodex om gränspassage för personer innebär en utveckling av Schengenregelverket, har vi valt förordningsformen för att se till att tillämpningen blir enhetlig i alla medlemsstater som tillämpar Schengenregelverket.

5. Verkningarna av de olika protokoll som fogats till fördragen

Avdelning IV i EG-fördraget är den rättsliga grunden för förslag om åtgärder som rör passage av medlemsstaternas inre och yttre gränser och därför gäller den varierande ordning som följer av protokollen om Förenade kungarikets och Irlands respektive Danmarks ställning samt av Schengenprotokollet.

Förordningsförslagen innebär en vidareutveckling av Schengenregelverket. Därför måste nedanstående verkningar av protokollen beaktas.

Förenade kungariket och Irland

Enligt artiklarna 4 och 5 i protokollet om införlivande av Schengenregelverket inom Europeiska unionens ramar gäller följande: "Irland och Förenade Konungariket Storbritannien och Nordirland, som inte är bundna av Schengenregelverket, får när som helst begära att vissa eller samtliga bestämmelser i detta regelverk skall tillämpas på dem."

Förslagen innebär en utveckling av bestämmelserna i Schengenregelverket, i vilket Förenade kungariket och Irland inte deltar enligt rådets beslut (EG) nr 365/2000 av den 29 maj 2000 om en begäran från Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland om att få delta i vissa bestämmelser i Schengenregelverket och rådets beslut (EG) nr 192/2002 av den 28 februari 2002 om Irlands begäran om att få delta i vissa bestämmelser i Schengenregelverket. Förenade kungariket och Irland deltar därför inte i antagandet av regelverket och därför är det inte bindande för eller tillämpligt i dessa båda länder.

Vad gäller de inre gränserna (avdelning III i förordningen) måste man också beakta protokollet om tillämpning av vissa inslag i artikel 14 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen på Förenade kungariket och Irland. Enligt protokollet får dessa medlemsstater får införa eller genomföra kontroller vid sina gränser, även gränser till territorier för vilkas yttre förbindelser Förenade kungariket ansvarar. Enligt samma protokoll får övriga medlemsstater genomföra kontroller av personer som kommer till deras territorium från Förenade kungariket, eller andra territorier för vilkas yttre förbindelser det landet ansvarar, eller från Irland.

Danmark

Enligt det protokoll om Danmarks ställning som fogats till Amsterdamfördraget skall Danmark inte delta i rådets beslut om åtgärder enligt avdelning IV i EG-fördraget, med undantag för "åtgärder för att bestämma de tredjeländer vars medborgare är skyldiga att ha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser eller på åtgärder som avser en enhetlig utformning av viseringar" (före detta artikel 100c i EG-fördraget).

Detta förslag innebär en utveckling av Schengenregelverket och enligt artikel 5 i protokollet skall Danmark "inom en tid av sex månader efter det att rådet har beslutat om ett förslag eller initiativ om utbyggnad av Schengenregelverket enligt bestämmelserna i avdelning IV i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, besluta huruvida det skall genomföra detta beslut i sin nationella lagstiftning".

Norge och Island

Enligt artikel 6 första stycket i Schengenprotokollet undertecknades den 18 maj 1999 ett avtal mellan rådet, Norge och Island om dessa båda staters associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket. [25]

[25] EGT L 176, 10.7.1999, s. 36.

I artikel 1 i avtalet fastslås det att Norge och Island skall associeras med Europeiska gemenskapens och Europeiska unionens verksamhet på de områden som omfattas av bestämmelserna i avtalets bilaga A (om bestämmelser i Schengenregelverket) och bilaga B (om Europeiska gemenskapens rättsakter som har ersatt motsvarande bestämmelser i den konvention som undertecknades i Schengen eller antagits i enlighet med denna konvention) och den vidare utvecklingen av dessa bestämmelser.

I artikel 2 i avtalet fastslås att de rättsakter och åtgärder som Europeiska unionen vidtagit för att ändra eller bygga vidare på Schengenregelverket (bilagorna A och B) också skall godtas, genomföras och tillämpas av Island och Norge.

Detta förslag innebär en komplettering och vidareutveckling av Schengenregelverket såsom det definieras i bilaga A till avtalet.

Enligt avtalets artikel 4 måste frågorna därför behandlas i den gemensamma kommittén, för att Norge och Island skall ha möjlighet "att förklara de problem de möter i samband med" åtgärden och "att uttala sig i alla frågor som rör utvecklingen eller genomförandet av bestämmelser som berör dem".

6. Inverkan på de nya medlemsstaterna på grund av att rättsakterna om om vidareutveckling av Schengenregelverket som skall genomföras i två steg

I artikel 3 i anslutningsakten [26] anges att Schengenregelverket och de rättsakter som grundas på detta, eller på annat sätt har samband med det, och som finns förtecknade i den bilaga som det hänvisas till i artikeln skall vara bindande för och tillämpliga i de nya medlemsstaterna från och med anslutningen. Bestämmelser och rättsakter som det inte görs någon hänvisning till i bilagan skall visserligen vara bindande för de nya medlemsstaterna från och med anslutningen, men de kommer att bli tillämpliga i de nya medlemsstaterna först efter det att ett särskilt rådsbeslut om detta har antagits i enlighet med artikeln (artikel 3.2. i anslutningsakten).

[26] EUT L 236, 23.9.2003, s. 33.

Detta är det s.k. tvåstegsgenomförandet av Schengenregelverket som innebär att vissa av Schengenbestämmelserna skall vara bindande för och tillämpliga i de nya medlemsstaterna från och med anslutningen, medan andra som är direkt kopplade till avskaffandet av inre gränskontroller skall vara bindande från och med anslutningen, men tillämpliga i de nya medlemsstaterna först efter det att det ovannämnda rådsbeslutet har fattats.

När det gäller Schengenbestämmelserna om de yttre gränserna (artiklarna 3-8 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet och därtill knutna genomförandebeslut, även den gemensamma handboken) förtecknas de i bilagan och är alltså bindande och tillämpliga i de nya medlemsstaterna från anslutningen. [27]

[27] Med undantag för artikel 5.1 d, som gäller användning av Schengens informationssystem.

Däremot förtecknas inte Schengenbestämmelserna om upphävandet av personkontrollen vid de inre gränserna i bilagan och gäller alltså inte de nya medlemsstaterna vid deras inträde i unionen.

Därför kommer efter antagandet av föreliggande förslag, som ersätter och vidareutvecklar den gemensamma handboken, liksom vissa bestämmelser i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet, om att införa en gemenskapskodex om gränspassage för personer, att vara bindande och tillämpligt i de nya medlemsstaterna endast när det gäller bestämmelser om de yttre gränserna (avdelning II och de bilagor som nämns där samt avdelningarna I och IV i den mån de hänvisar till bestämmelserna i avdelning II).

Vad gäller bestämmelserna om passage av de inre gränserna (avdelning III samt avdelningarna I och IV i den mån de hänvisar till bestämmelserna i avdelning III) är de tillämpliga i de nya medlemsstaterna först efter det rådsbeslut som avses i artikel 3.2 i anslutningsakten.

7. Kommentarer till de enskilda artiklarna

Avdelning I: Allmänna bestämmelser

Artikel 1

I denna artikel definieras syftet med förordningen, dvs. fastställande av gemenskapskodexen om gränspassage för personer. Dessa regler omfattar både kontroll av de yttre gränserna (avdelning II och bilagorna) och avskaffande av personkontroller vid de inre gränserna och återinförandet av sådana kontroller under vissa omständigheter (avdelning III).

Artikel 2

De flesta definitionerna i denna artikel är hämtade från artikel 1 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet, även om det i vissa fall har ansetts lämpligt att förtydliga eller utveckla vissa befintliga definitioner eller lägga till nya. Det har dessutom varit nödvändigt att anpassa dem för att ta hänsyn till gemenskapsramen och -terminologin (exempelvis "medlemsstater" i stället för "avtalsslutande parter").

Hänvisningen till "medlemsstaterna" i definitionerna och mer allmänt i hela förslaget skall förstås dels mot bakgrund av Schengenprotokollet i fråga om Förenade kungarikets och Irlands tillämpning av Schengenregelverket (se parlamentet avsnitt punkt 5 ovan) och dels artikel 3 i anslutningsfördraget när det gäller de nya medlemsstaternas tillämpning av Schengenregelverket i två etapper (avsnitt 6 ovan). Dessutom skall hänsyn tas till Norges och Islands särställning i fråga om Schengenregelverket, vilket framgår av avsnitt 5 ovan. I motiveringen används uttrycket "Schengenstater" av rent praktiska skäl för att hänvisa till de medlemsstater som tillämpar hela Schengenregelverket i enlighet med fördragen och de protokoll som fogats till dessa.

Definitionerna av "inre gränser" och "yttre gränser" är huvudsakligen hämtade från artikel 1 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet, där inre gränser definieras som gemensamma landgränser mellan Schengenstaterna, flygplatser för inrikesflyg i dessa stater samt kusthamnar och insjöhamnar för reguljära färjeförbindelser i Schengenstaterna. Begreppet "insjöhamn" har lagts till för att det även täcker sådana fall där en sjö omges av flera medlemsstater samtidigt eller av en medlemsstat och flera tredjeländer (exempelvis Bodensjön som är omgiven av Tyskland, Österrike och Schweiz). [28]

[28] Utan att det påverkar de pågående förhandlingarna med Schweiz om en associering till Schengenregelverket.

Definitionen av "inrikesflyg" är också hämtad från artikel 1 i konventionen och gäller uteslutande flygtrafik som ankommer till eller avgår från Schengenstaternas territorium.

Definitionen av "reguljära färjeförbindelser" har lagts till här eftersom den omfattas av definitionen av "inre gränser". Den är hämtad från nuvarande definition i den del av handboken som gäller kontroll av sjötrafiken (punkt 3.4.1.5 i del II), men har anpassats för att göras förenlig med befintlig gemenskapslagstiftning. [29]

[29] Direktiv 2002/6/EG av den 18 februari 2002 om rapporteringsformaliteter för fartyg som ankommer till och/eller avgår från hamnar i gemenskapens medlemsstater (EGT L 67, 9.3.2002, s. 31) och rådets direktiv 98/41/EG om registrering av personer som färdas ombord på passagerarfartyg som ankommer till eller avgår från hamnar i gemenskapens medlemsstater (EGT L 188, 2.7.1998, s. 35).

Begreppet "tredjelandsmedborgare" är negativt definierat på så sätt att det utesluter unionsmedborgare i den mening som avses i artikel 17.1 i EG-fördraget. Det omfattar alltså också flyktingar och statslösa.

Definitionen av "tredjelandsmedborgare registrerad på spärrlista" är hämtad från artikel 1 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet och hänvisar till tredjelandsmedborgare som i Schengens informationssystem har registrerats för nekad inresa enligt vad som föreskrivs i artikel 96 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet.

Begreppet "personer som åtnjuter fri rörlighet enligt gemenskapslagstiftningen" är nytt i konventionen och omfattar följande:

- Unionsmedborgare, i den mening som avses i artikel 17.1 i fördraget, samt unionsmedborgares familjemedlemmar som är tredjelandsmedborgare och som utövar sin rätt till fri rörlighet på Europeiska unionens territorium. En hänvisning görs här till direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra och uppehålla sig på medlemsstaternas territorium, där dessa personkategoriers rättigheter specificeras i detalj (se kommentaren till artikel 3).

- Tredjelandsmedborgare och deras familjemedlemmar, oavsett nationalitet, som enligt överenskommelser mellan gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och deras ursprungsländer å den andra åtnjuter samma rätt till fri rörlighet som unionsmedborgare. Denna hänvisning gäller särskilt de länder som undertecknat avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och Schweiz.

Definitionen av "gränsövergångsställe" är hämtad från artikel 1 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet och gäller varje gränsövergångsställe som godkänts för passage av olika typer av gränser.

Begreppet "gränskontroll" är hämtad från artikel 1 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet, dvs. att gränskontrollen är en kontroll som endast grundas på en avsikt att passera gränsen. För att tydliggöra begreppets innebörd och räckvidd bör det betonas att det allmänna begreppet "gränskontroll" omfattar både

- kontroll av personer vid gränsövergångsställen och

- bevakning mellan gränsövergångsställena.

Definitionen av begreppet "gränsbevakningspersonal" införs för att förenkla hänvisningar i förordningen till nationella myndigheter med ansvar för gränskontrollerna enligt den nationella lagstiftningen i varje medlemsstat.

Vad gäller definitionen av "lokal gränstrafik", som är ny för konventionen om tillämpning av Schengenavtalet, hänvisas till definitionen i artikel 3 i förslaget till rådets förordning om inrättande av en ordning för lokal gränstrafik vid medlemsstaternas yttre landgränser (se KOM(2003) 502 slutlig, 2003/0193(CNS)).

Definitionen av "transportör" är i sin helhet hämtad från artikel 1 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet och gäller varje fysisk eller juridisk person som ombesörjer transporter luft-, sjö- eller landvägen.

Definitionen av "uppehållstillstånd" bygger på definitionen i artikel 1.2 i förordning nr 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredje land. [30] Den definitionen bygger i sin tur på den definition som återfinns i artikel i i Schengenkonventionens. För klarhetens skull har vi också lagt till att viseringar inte längre omfattas av definitionen "uppehållstillstånd". Artikel 1.2 a iii) i förordning (EG) nr 1030/2002 innebär att förordning (EG) nr 1030/2002 inte skall tillämpas på vissa typer av tillstånd som utfärdats av de medlemsstater som inte tillämpar bestämmelserna i artikel 21 i Schengenregelverket (särskilt Förenade kungariket som ändå tillämpar förordning (EG) nr 1030/2002) har inte tagits med, eftersom den inte är relevant för denna förordning.

[30] EGT L 157, 15.6.2002, s. 1.

De tre sista definitionerna åberopas slutligen i nuvarande punkt 3.4.1 i den gemensamma handbokens del II.

Artikel 3

I denna artikel definieras tillämpningsområdet för förordningen. Den gäller alla personer som passerar gränsen till en medlemsstat utan att det påverkar de rättigheter för vissa specifika personkategorier som följer av andra gemenskapslagar. Dessutom föreskrevs det redan i artikel 134 i Schengenkonventionen (obsolet sedan den 1 maj 1999): "Bestämmelserna i denna konvention skall endast tillämpas i den mån de är förenliga med gemenskapsrätten".

För personer som åtnjuter fri rörlighet enligt gemenskapslagstiftningen innebär detta att förordningen varken gäller bestämmelserna i direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier inte påverkar befintliga avtal med vissa tredjeländer om fri rörlighet för personer (se kommentaren till artikel 2 ovan). I detta direktiv fastslås, särskilt i artikel 5, att unionsmedborgarna har rätt att resa in på alla medlemsstaters territorium med ett giltigt identitetskort eller pass (familjemedlemmar som är tredjelandsmedborgare får resa in med pass och får även underkastas krav på visering som enkelt och gratis skall utställas till dem). Därför skall unionsmedborgarna och personer som åtnjuter fri rörlighet enligt gemenskapslagstiftningen inte genomgå den noggrannare kontroll som föreskrivs i artikel 6, såvitt det inte finns indicier som talar för att den berörda personen utgör ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot den allmänna ordningen, säkerheten eller folkhälsan i en medlemsstat. Detta gäller också nekad inresa (artikel 11 i förordningen). Personer som åtnjuter fri rörlighet enligt gemenskapslagstiftningen får endast nekas inresa om de anses utgöra ett hot mot den allmänna ordningen, säkerheten eller folkhälsan i enlighet med artikel 27 i ovannämnda direktiv. I direktivet regleras dessutom formaliteter och rättsäkerhetsgarantier för personer som åtnjuter fri rörlighet enligt gemenskapslagstiftningen och som blivit föremål för ett beslut om nekad inresa.

Vad gäller flyktingar och personer som söker internationellt skydd gäller hänvisningen i första hand Genèvekonventionen av den 28 juli 1951 angående flyktingars rättsliga ställning, ändrad genom New York-protokollet av den 31 januari 1967, och de olika gemenskapsrättsliga instrument som antagits eller är på väg att antas på området internationellt skydd.

Den hänvisning till sådan varaktigt bosatta som avses i direktiv 2003/109/EG syftar framför allt till att säkerställa rättigheterna i detta direktiv eftersom varaktigt bosatta har gynnsammare villkor i fråga om rätten till bosättning i medlemsstaterna än andra tredjelandsmedborgare.

Avdelning II - Yttre gränser

Artikel 4

Punkterna 1 och 2 i denna artikel är hämtade från nuvarande artikel 3.1 i Schengenkonventionen samt punkterna 1.3, 1.3.1, 1.3.2 och 1.3.3 i del I i den gemensamma handboken. I dessa bestämmelser fastslås den allmänna principen om gränspassage vid särskilda godkända gränsövergångsställen och vid fastställda öppethållandetider men också undantag från denna princip, exempelvis när det gäller lokal gränstrafik, fritidsbåtstrafik, kustfiske eller sjömän som går i land. En redan förekommande praxis har också tagits med och närmare beskrivits, nämligen möjligheten att utse specifika gränspassager för lokal gränstrafik. Detta överensstämmer med kommissionens förslag om lokal gränstrafik (KOM(2003) 502 slutlig).

Förteckningen över alla godkända gränsövergångsställen finns i bilaga I till förordningen (nuvarande bilaga 1 till handboken).

I punkt 3 omformuleras artikel 3.2 i Schengenkonventionen om påföljder för passage utan tillstånd av de yttre gränserna. På så sätt anpassas den bättre till EG-rättens språkbruk utan att principen för den skull ändras. En hänvisning till internationella åtaganden på området internationellt skydd har lagts till. Den gäller i synnerhet artikel 31 i flyktingkonventionen. Enligt artikeln är det förbjudet att bestraffa flykting, som anlänt direkt från område där hans liv eller frihet är i fara och som utan tillstånd inrest eller uppehåller sig inom den fördragsslutande statens område, under förutsättning att flyktingen utan dröjsmål anmäler sig hos myndigheterna och visar godtagbara skäl för sin olovliga inresa eller sitt olovliga uppehåll.

Artikel 5

Punkt 1 återger de enhetliga inresevillkor som redan finns i artikel 5.1 i Schengenkonventionen. Det skall understrykas att den medlemsstat vid vars gräns tredjelandsmedborgaren infinner sig ansvarar för att inresekontrollen genomförs. Detta sker inte enbart i eget intresse utan också i övriga Schengenstaters intresse, eftersom det inte längre förekommer några gränskontroller inom Schengenområdet. Därför måste bedömningen av hotet för den allmänna ordningen och inre säkerheten göras mot bakgrund av alla Schengenstaters intressen, framför allt genom kontroller i SIS men också genom utbyte av andra relevanta upplysningar mellan behöriga myndigheter.

Till de villkor som redan finns i Schengenkonventionen har fogats hot mot folkhälsan. Detta har redan, i vissa begränsade fall, övervägts som ett giltigt skäl för att neka unionsmedborgare inresa (direktiv 64/221/EEG). Det åberopas också i det nya direktivet 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. I detta direktiv anges också tillämpningskriterierna för detta villkor. Införandet av en hänvisning till folkhälsan i förordningen innebär att lagstiftningen kan göras enhetlig och att skillnader i behandlingen av unionsmedborgare och tredjelandsmedborgare undviks.

Giltiga resehandlingar definieras i verkställande kommitténs beslut SCH/Com-ex (98)56 och SCH/Com-ex (99)14 av den 28 april 1999. [31] Genom besluten infördes bl.a. en förteckning över resehandlingar som möjliggör passage av de yttre gränserna och i vilka en visering kan införas. Förteckningen uppdateras löpande av rådets generalsekretariat.

[31] EGT L 239, 22.9.2000, s. 207 och 298.

I punkt 2 hänvisas det till bilaga II i fråga om handlingar och omständigheter som syftar till att verifiera om villkoren i punkt 1 efterlevs. En redovisning av sådana motiv för inresa vid en kortare vistelse i medlemsstaterna får naturligtvis inte begäras av tredjelandsmedborgare som innehar uppehållstillstånd som utställts av en medlemsstat. Till befintliga kategorier (tjänste- eller turistresor osv.) har fogats en punkt om de handlingar som skall visas upp av personer som omfattas av reglerna om lokal gränstrafik. Den är kopplad till kommissionens två förslag till förordningar om inrättande av en ordning för lokal gränstrafik (KOM(2003) 502 slutlig). Där är ett av villkoren att den som reser in skall kunna "uppvisa handlingar som bevisar att de är gränsboende och att de har legitima, till exempel familjemässiga, sociala, kulturella eller ekonomiska skäl att ofta passera gränsen i lokal gränstrafik." Det förefaller emellertid nödvändigt att, åtminstone upplysningsvis, precisera vilka typer av handlingar som gränsbevakningspersonalen med stöd i ordningen för lokal gränstrafik faktiskt kan kräva att den inresande skall visa upp. Dessutom har en sista punkt lagts till om att tredjelandsmedborgare med visering är skyldiga att inneha en reseförsäkring. Den är hämtad från den punkt som genom rådets beslut om reseförsäkringar (beslut 17/2004/EG av den 22 december 2003) nyligen fogats till handboken, men har anpassats något.

Punkt 3 gäller kriterierna för bedömningen av medel för inresandes uppehälle. Där görs en hänvisning till bilaga III (nuvarande bilaga 10 i handboken) i fråga om de referensbelopp som årligen fastställs av de nationella myndigheterna i varje enskild medlemsstat.

Den princip som formuleras i punkt 4 framgår inte uttryckligen av artikel 5 i Schengenkonventionen, men den härleder sig från konventionens artikel 21 (där föreskrivs att den som har fått uppehållstillstånd i en Schengenstat har rätt att vistats i en annan Schengenstat under tre månader). Den omnämns dessutom också i punkt 6.2 i del II av handboken.

Punkt 5 återber bestämmelserna i artikel 5.3 i Schengenkonventionen om beviljad genomresa för tredjelandsmedborgare som innehar uppehållstillstånd eller visering som utfärdats av någon av Schengenstaterna. Sådan resa kan beviljas även om personen i fråga inte uppfyller inresevilkoren, dock under förutsättning att han inte är registrerad på spärrlistan i den stat som han vill resa igenom.

I punkt 7 fastställs slutligen att listan över uppehållstillstånd som de båda föregående punkterna hänför sig till omfattar alla tillstånd och viseringar som utställts av medlemsstaterna (fr.o.m. den 12 augusti 2004) i enlighet med förordning (EG) nr 1030/2002, genom vilken en enhetlig modell för uppehållstillstånd infördes. Dessa uppehållstillstånd och viseringar återfinns för närvarande i bilaga 4 till de gemensamma konsulära anvisningarna.

Artikel 6

I denna artikel, som huvudsakligen återger innehållet i artikel 6.1 och 6.2 i Schengenkonventionen liksom punkt 1.2 i del II i den gemensamma handboken, anges de enhetliga principer som skall gälla för kontroll vid de yttre gränserna.

I punkt 2 fastställs att alla personer, inklusive unionsmedborgare, som passerar en medlemsstats yttre gräns skall underkastas en minimikontroll av resehandlingarna för att deras identitet skall kunna fastställas. Vidare anges att kontrollen skall ske i enlighet med nationella regler och att den också kan gälla fordon och föremål som medförs av personer vid gränspassagen. Det skall ändå understrykas att enligt förordningen är syftet med kontrollerna av fordon och föremål som medförs av personer vid gränspassagen endast att kontrollera huruvida villkoren i artikel 5 är uppfyllda, bl.a. för att förhindra olaglig invandring (exempelvis för att kontrollera att inte någon person göms i fordonet) och eventuella hot mot den inre säkerheten och den allmänna ordningen i medlemsstaterna (exempelvis för att kontrollera att personer inte för in vapen eller andra farliga föremål). Detta förhindrar förstås inte att andra typer av kontroller (exempelvis tull-, veterinär- eller växtskyddskontroller) utförs på grundval av gällande gemenskaps- eller nationell lagstiftning.

Vid inresa och utresa skall tredjelandsmedborgare dessutom underkastas en noggrannare kontroll (punkt 3) för att klargöra skälen till inresan på medlemsstaternas territorium och säkerställa att de inte utgör något hot mot den inre säkerheten, den allmänna ordningen och folkhälsan i medlemsstaterna.

Som tidigare framhållits (se kommentaren till artikel 3) får den noggrannare kontrollen alltså inte rikta sig mot personer som åtnjuter fri rörlighet enligt gemenskapslagstiftningen, såvitt det inte finns indicier som talar för att den berörda personen utgör ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot den allmänna ordningen, säkerheten eller folkhälsan i en medlemsstat.

I punkt 4 hänvisas det till bilaga IV i fråga om närmare föreskrifter för personkontroller.

Artikel 7

Denna artikel är hämtad från artikel 6.2 e i Schengenkonventionen, men något ändrad. Den nya formuleringen, och särskilt begränsningen av möjligheten till mindre omfattande kontroller "på grund av särskilda omständigheter", återger lydelsen i kommissionens förslag om skyldighet för medlemsstaternas behöriga myndigheter att systematiskt förse tredjelandsmedborgares resehandlingar med stämpel (KOM(2003) 664 av den 6 november 2003). Tredjelandsmedborgares möjlighet att få sina resehandlingar stämplade även vid mindre omfattande kontroller har för övrigt hämtats från ovan nämnda förslag och tagits med här.

Av punkt 3 framgår att de närmare föreskrifterna för mindre omfattande kontroller och villkoren för prioriteringarna återfinns i bilaga V. I likhet med nuvarande bestämmelser skall alltså kontrollen av inresetrafiken i princip ha företräde framför utresekontrollen.

Artikel 8

Detta är en ny artikel som innehåller allmänna regler om att anordna åtskilda köer vid gränsövergångarna och den skyltning som krävs. Skyldigheten att anordna åtskilda kontrollköer på ett sätt som tydligt visar vilken utgång som är avsedd för personer som åtnjuter fri rörlighet enligt gemenskapslagstiftningen och vilken som är avsedd för tredjelandsmedborgare gäller enligt beslut SCH/Com-ex (94)17, rev. 4, [32] endast internationella flygplatser. I detta beslut föreskrivs också en enhetlig skyltning för att skilja EU-medborgare och tredjelandsmedborgare åt. Vad gäller sjögränser, särskilt i fråga om kontroller av personer ombord på färjor, föreskrivs i nuvarande punkt 3.4.4.5 i handbokens del II, att "alltefter möjligheterna skall infrastruktursystem anordnas för detta" för att göra en åtskillnad mellan de kontroller som gäller EU- och EES-medborgare och de som gäller tredjelandsmedborgare. I nuvarande regelverk sägs ingenting om hur infrastrukturen vid landgränserna skall anordnas.

[32] EGT L 239, 22.9.2000, s. 168.

Denna nya artikel grundar sig alltså på befintliga bestämmelser och däri beaktas också det arbete som utförts inom gränsarbetsgruppen under 2003, särskilt förslaget till beslut om fastställande av minimibeteckningar på skyltar vid gränsövergångsställen vid de yttre gränserna [33] och rådets slutsatser om skilda köer vid övergångsställen vid de yttre gränserna. [34]

[33] Rådets dokument nr 16184/03 FRONT 186 COMIX 769.

[34] Rådets dokument nr 8498/03.

Skyldigheten att anordna skilda köer vid internationella flygplatser bibehålls. Inrättandet av skilda köer förblir däremot frivilligt vid medlemsstaternas sjö- och landgränser. Särskilda bestämmelser om köer vid landgränser finns i bilaga X (se kommentarerna nedan).

Vad gäller minimibeteckningarna, återges innehållet i det ovannämnda förslaget till beslut därför att också schweiziska medborgare och deras familjemedlemmar omfattas av gemenskapsreglerna om fri rörlighet efter det att avtalet med Schweiz om fri rörlighet för personer trädde i kraft den 1 juni 2002. Det bör noteras att personer som åtnjuter fri rörlighet enligt gemenskapslagstiftningen också kan använda utgångar som inte längre är märkta "NON EU/EEA" utan med "ALL PASSPORTS". Förlagorna till dessa skyltar återfinns i bilaga VI.

Senast den 31 maj 2009 skall medlemsstaterna ha anpassat all skyltning vid gränsövergångsställena. Om de byter ut skyltarna före detta datum, skall de fastställda minimibeteckningarna följas. Detta återges också i ovannämnda förslag.

På grund av tvåstegsgenomförandet av Schengenregelverket förblir tillämpningen av denna artikel frivillig vid gränserna mellan de medlemsstater som ännu inte har slopat kontrollerna vid sina gemensamma gränser. Detta förklaras av strävan att inte kräva alltför stora investeringar av medlemsstaterna vid gränser som till sin natur inte är annat än "tillfälliga" yttre gränser.

Artikel 9

Stämplingen av resehandlingar regleras för närvarande i punkt 2.1 i del II i den gemensamma handboken. I enlighet med ovannämnda förslag om stämpling av resehandlingar införs skyldigheten att "systematiskt" förse tredjelandsmedborgares resehandlingar med stämpel vid inresa (punkt 1).

I punkt 2 föreskrivs möjliga undantag från principen om stämpling av tredjelandsmedborgares resehandlingar. Utöver de undantag som redan fastställs i punkterna 2.1.1, 2.1.5 och 2.1.6 i del II i handboken införs undantag från stämpling av resehandlingarna för personer som omfattas av reglerna om lokal gränstrafik för att på så sätt uppnå förenlighet med ovannämnda förslag om lokal gränstrafik och om stämpling av resehandlingar.

Vad gäller utresestämpeln, framgår av punkt 3 att resehandlingar som innehåller visering för flera inresor systematiskt skall förses med en stämpel och uppgifter om vistelsens totala längd.

I punkt 4 åberopas bilaga VII i fråga om de närmare föreskrifterna vid stämplingen. Bestämmelserna för hur handlingar skall förses med stämpel samt bestämmelserna om stämpelns form och särdrag har inte ändrats. Vissa bestämmelser hämtade från rådets (rättsliga och inrikes frågor) slutsatser från den 5 och 6 juni 2003 om särskilda säkerhetsegenskaper hos enhetliga in- och utresestämplar (rådets dokument nr 9390/03 FRONT 60 COMIX 308). Enligt dessa bestämmelser skall myndigheterna regelbundet ändra numren på de gemensamma inrese- och utresestämplarnas säkerhetskoder. Samma säkerhetskod skall vara giltig i högst en månad. Dessutom planeras ett utbyte av information om stämplarnas säkerhetskoder samt förkomna och stulna stämplars säkerhetskoder. Detta utbyte skall främst ske genom de nationella kontaktpunkterna för utbyte av information om säkerhetskoderna för de stämplar som används vid gränsövergångsställena (förtecknade i rådets dokument nr 7221/03 FRONT 23 COMIX 147 [RESTREINT UE]).

Artikel 10

I denna artikel, som gäller bevakningen mellan gränsövergångsställena, kommer från artikel 6.3 i Schengenkonventionen och punkt 2.2 i del II i den gemensamma handboken. Där anges också att beslut om eventuella närmare föreskrifter för att utföra bevakningen skall fattas i enlighet med kommittéförfarandet i artikel 30 i denna förordning.

Artikel 11

Punkt 1 återger innehållet i artikel 5.2 i Schengenkonventionen om nekad inresa för tredjelandsmedborgare som inte uppfyller inresevillkoren i artikel 6 i förordningen. Här föreskrivs också att en medlemsstat undantagsvis kan tillåta inresa på det egna territoriet av humanitära skäl, på grund av internationella åtaganden eller i eget intresse.

Punkt 2 hänvisar till fallet att en person som saknar visering - och alltså inte uppfyller inresevillkoren - men ändå uppfyller villkoren för utfärdande av viseringar vid gränsen enligt bestämmelserna i artikel 1 i förordning (EG) nr 415/2003. Det gäller särskilt fall där personen i fråga inte haft möjlighet att ansöka om visering i förväg p.g.a. oförutsedda och tvingande omständigheter, förutsatt att han uppfyller övriga inresevillkor och att återresan till ursprungslandet eller genomresan är garanterad. Det skall noteras att punkterna 5 och 5.1 i del II i handboken efter det att förordning (EG) nr 415/2003 trätt i kraft har ersatts med en hänvisning till den förordningen.

Punkt 3 återger punkterna 1.4.1 och 1.4.2 i del II i handboken. Här infogas också en hänvisning till det enhetliga formuläret i bilaga VIII, del B, med hjälp av vilket tredjelandsmedborgaren skall kvittera beslutet om avslag. I samma bilaga (del A) återfinns de närmare föreskrifterna för avslag.

I punkt 4 fastställs gränsbevakningspersonalens skyldighet att neka inresa för tredjelandsmedborgare som är föremål för ett beslut om avslag.

Artikel 12

Denna artikel är hämtad från artikel 6.4 och 6.5 i Schengenkonventionen, där medlemsstaternas åläggs att sätta in "lämplig personal i tillräckligt antal". Samtidigt framhålls också att "medlen" skall vara anpassade till en hög grad av kontroll vid de yttre gränserna.

Artikel 13

I punkt 1 i denna artikel återges innehållet i punkterna 1.1.1 och 1.1.2 i del II i den gemensamma handboken. Där fastslås endast att gränsbevakningspersonalen skall utöva kontrollen enligt nationella regler och att de skall ha den straffrättslig behörighet som de nationella reglerna ger dem.

Genom punkt 3 införs förteckningen över myndigheter med ansvar för gränsbevakningen som bilaga IX till denna förordning (i stället för att skriva in den i själva artikeltexten, vilket är fallet i den gemensamma handboken).

Eftersom flera myndigheter enligt nationell lagstiftning kan vara skyldiga att bevaka gränserna, blir medlemsstaterna i och med den nya punkt 4 skyldiga att säkerställa den samordning och det samarbete mellan olika myndigheter som krävs för en effektiv personkontroll vid gränserna.

Artikel 14

Denna artikel ersätter artikel 7 i Schengenkonventionen samt punkterna 4, 4.1 och 4.2 i del II i den gemensamma handboken, om samarbete mellan medlemsstaterna för att uppnå en effektiv kontroll och bevakning. I stället för att återge innehållet i gällande bestämmelser hänvisas det till den kommande Europeiska byrån för förvaltningen av det operativa samarbetet vid de yttre gränserna, eftersom byrån, när den inrättats, kommer att få uppgifter som rör det operativa samarbetet mellan medlemsstaterna. Detta omfattar informationsutbyte, harmonisering av anvisningarna och den gemensamma delen av utbildningen av gränsbevakningspersonal, samordning av medlemsstaternas gemensamma insatser, gemensamma riskbedömningar och slutligen förvaltningen av gemensam teknisk utrustning.

Artikel 15

I detta fall rör det sig om en ny artikel, vars innehåll påverkats av både nuvarande praxis och de slutsatser som antogs av rådet (rättsliga och inrikes frågor) den 27 och 28 november 2003 [35] om att inrätta flexibla åtgärder för kontroll vid landgränserna i samband med utvidgningen av Europeiska unionen.

[35] Se rådets dokument nr 15013/03 FRONT 164 COMIX 704 av den 19 november 2003.

Eftersom Schengenregelverket införs i två etapper (se punkt 6 ovan) kommer medlemsstaterna inte att tillämpa hela Schengenregelverket redan vid sitt inträde i unionen. Därför kommer kontrollen av personer vid gemensamma gränser mellan nuvarande och nya medlemsstater samt mellan de nya medlemsstaterna att finnas kvar intill dess att hela Schengenregelverket tillämpas av de nya medlemsstaterna. Det skall dessutom understrykas att det regelverk som gäller dessa gränser - som kan anses vara "tillfälliga yttre gränser" - är detsamma som gäller Schengenområdets yttre gränser.

I punkt 1 föreskrivs därför att medlemsstaterna inte skall tillämpa artikel 18 sinsemellan - varför de heller ännu inte har upphört med kontrollen vid sina gemensamma landgränser - och att de intill dess att kontrollerna slopas kan genomföra gemensamma kontroller vid dessa gränser, samtidigt som principerna och kriterierna i förordningen efterlevs i fråga om kontroll vid de yttre gränserna. De konkreta metoderna för genomförandet av den gemensamma kontrollen kan fastställas genom bilaterala överenskommelser mellan dessa medlemsstater som dock är skyldiga att hålla kommissionen underrättad.

Kapitel IV - Bestämmelser om särskilda kontroller och ordningar

Artikel 16

I denna artikel hänvisas det till bilaga X i fråga om bestämmelser och särskilda kontroller för olika typer av gränser (kontroller vid land-, luft- och sjögränser), i synnerhet med avseende på de transportmedel som används för att passera medlemsstaternas yttre gränser. Nedan följer en förteckning över de större förändringar som genomförts i befintliga bestämmelser.

Landgränser

I punkt 1.1. regleras kontrollen av vägtrafiken Den bygger huvudsakligen på punkt 3.1. i del II i den gemensamma handboken. Med stöd i rådets slutsatser av den 8 maj 2003 (se även kommentarerna om de allmänna reglerna i sammanhanget) har bestämmelser om möjligheten att organisera skilda kontrollköer vid gränsövergångsställena införts under denna punkt.

Det är inte obligatoriskt att organisera skilda kontrollköer vid landgränsövergångsställena. Det är en möjlighet som medlemsstaterna kan utnyttja, om de anser det lämpligt och om omständigheterna - vanligen den lokala trafiksituationen - så tillåter. Under "exceptionella omständigheter" och "om trafiksituationen och infrastrukturens tillstånd så kräver" kan dessutom medlemsstaternas behöriga myndigheter när som helst upphäva de skilda köerna.

Om en medlemsstat ändå beslutar sig för att organisera skilda köer vid gränsövergångsställena, skall den enhetliga skyltning som föreskrivs i artikel 8 användas.

Medlemsstaterna har också rätt att organisera särskilda köer för personer som omfattas av bestämmelserna för lokal gränstrafik. Detta är förenligt med de förslag till förordning om lokal gränstrafik som anförts ovan.

I punkt 1.2 regleras järnvägstrafiken. Den bygger på bestämmelserna i punkt 3.2 i del II i den gemensamma handboken. I denna del har inga innehållsändringar gjorts, utan endast sådana av formell och språklig natur för att förtydliga bestämmelsen.

Luftgränser

Punkt 2 i bilaga X återger punkterna 3.3 och 3.3.1-3.3.7 (med undantag för obsoleta eller överflödiga bestämmelser, såsom upprepningen av artikel 4 i Schengenkonventionen och exemplen) i del II i den gemensamma handboken, vissa delar av beslut SCH-Com-ex (94)17, rev. 4, samt gränsarbetsgruppens riktlinjer avden 5 juni 2003 om genomförande av effektivare kontroller inom den internationella civila luftfarten (passagerare i privatflygplan). [36]

[36] Rådets dokument nr 8782/03, rev. 1.

I punkt 2.1 regleras personkontroller vid internationella flygplatser.

För att kunna skilja mellan inrikespassagerare, vilka inte omfattas av kontrollerna, och övriga flygpassagerare (de sistnämnda skall kontrolleras), måste en fysisk uppdelning av passagerarströmmarna göras. Därför är medlemsstaternas behöriga myndigheter skyldiga att i samverkan med flygplatsbolaget inrätta lämplig infrastruktur. I praktiken kan detta ske genom avspärrade kontrollområden, uppdelning av trafiken på separata terminaler osv.

I detta avsnitt definieras också kontrollplatsen för resenärer och handbagage, särskilt på transferflygningar.

Dessutom anges det att personkontrollen i princip skall ske utanför flygplanet. Därför skall medlemsstaterna i samverkan med flygplatsbolaget och transportörerna vidta lämpliga åtgärder för att leda resenärerna till de områden som är reserverade för kontroll. De särskilda reglerna om kontroll av flygplansbesättningar framgår av bilaga XI.

Det föreskrivs slutligen att om ett flygplan under en internationell flygning (eller ett utländskt flygplan), på grund av force majeure, vid överhängande fara eller enligt instruktioner från myndigheterna, måste landa på en flygplats som inte är ett godkänt gränsövergångsställe, får detta flygplan inte fortsätta sin flygning förrän de myndigheter som ansvarar för gränskontrollen och gränsbevakningen lämnat sitt tillstånd. Under alla omständigheter får inga undantag göras från tillämpliga regler för personkontroll.

I punkt 2.2 regleras de specifika kontrollerna på sekundära flygplatser. Med hänsyn till den begränsade trafiken på dessa flygplatser, jämfört med internationella flygplatser, är det emellertid i allmänhet inte nödvändigt att fysiskt skilja passagerarna åt eller ständigt ha kontrollpersonal närvarande. Detta påverkar inte bestämmelserna i förordning (EG) nr 2320/2002 om införande av gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten och särskilt inte medlemsstaternas skyldighet att utföra säkerhetskontroller av passagerare för att förhindra att förbjudna föremål förs in på skyddsområdena och ombord på flygplan. Dessutom skall garantier lämnas om att personal som utför kontrollen vid behov finns på plats. Därför är den flygplatsansvarige skyldig att tillräckligt långt i förväg meddela behöriga myndigheter om att ett flygplan i internationell trafik ankommer eller avgår.

I överensstämmelse med gränsarbetsgruppens ovannämnda riktlinjer om genomförande av effektivare kontroller inom det internationella civila luftfarten, återges i punkt 2.3 bestämmelserna i punkterna 3.3.5 och 3.3.7 om privatflyg (inklusive segelflygplan, mycket lätta flygplan osv.).

I förhållande till gällande bestämmelser införs en skyldighet för befälhavaren ombord att, för gränsbevakningsmyndigheterna i den medlemsstat som är resans destinationsland, före start avlägga en "allmän rapport" som skall innehålla uppgifter om flygrutten (i enlighet med artikel 2 i konventionen om internationell civil luftfart) och passagerarnas identitet.

Om ett privat flygplan från ett tredjeland på väg mot en viss medlemsstat landar på en annan medlemsstats territorium, skall de berörda myndigheterna i denna medlemsstat dessutom alltid utföra kontroller och förse den allmänna rapport som avses ovan med en inresestämpel, så att myndigheterna i destinationsmedlemsstaten vet att en inresekontroll redan utförts.

I de fall där det föreligger tvekan om ett privat flygplans ursprungs- eller destinationsland - alltså om det rör sig om en inrikesflygning eller ej - skall en personkontroll alltid genomföras. Detta gäller både på internationella och sekundära flygplatser.

Slutligen fastslås att de bestämmelser som reglerar segelflygplan, mycket lätta flygplan, helikoptrar och liknande, skall definieras enligt nationell lagstiftning och, i tillämpliga fall, bilaterala avtal.

Sjögränser

På grund av de problem som uppkommit vid tillämpningen av den gemensamma handbokens nuvarande regler, vilka framkommit bl.a. i samband med utvärderingar av Schengensamarbetet, har detta avsnitt och särskilt frågan om kontroll av sjötrafiken (punkt 3.1), varit föremål för en fördjupad undersökning. Dessutom har hänsyn tagits till de synpunkter som framkommer i den hållbarhetsstudie om kontrollen av Europeiska unionens sjögränser som utförts av CIVIPOL Conseils, som lade fram sina slutsatser i juli 2003. I bestämmelser i detta avsnitt införlivas dessutom både innehållet i åtgärdsprogrammet mot olaglig invandring via EU-medlemsstaternas sjögränser som antogs av rådet den 27 november 2003 [37] och synpunkterna vid det informella expertmötet den 4 december 2003 om denna del av texten.

[37] Rådets dokument nr 15445/03 FRONT 172 COMIX 731.

I punkt 3.1. åberger hela delen "Kontroll av sjötrafik" (nuvarande punkt 3.4) i del II i den gemensamma handboken.

Det ansågs inte nödvändigt att upprepa vissa av definitionerna i nuvarande punkt 3.4.1 (exempelvis definitionerna av "sjötrafik", "passagerare", "fartyg" och "besättning"). Övriga definitioner - "reguljär färjeförbindelse", "kryssningsfartyg", "fritidsbåtstrafik" och "kustfiske" - återfinns i artikel 2.

Den nya punkt 3.2. i bilaga X samlar frågorna under punkt 3.4.4 om de specifika bestämmelserna för vissa typer av sjötrafik. Med hänsyn till definitionen av inre och yttre sjögränser (se artikel 2 i förordningen) är det i princip alltid hamnarna som utgör de yttre gränserna. Eftersom det är omöjligt att veta vad som försiggår på fartyg utanför hamnarna, oavsett om de befinner sig på det egna territorialvattnet eller på internationellt vatten (embarkering eller debarkering av passagerare eller varor), skall alla fartyg kontrolleras både vid ankomsten och vid utresan. För vissa typer av sjötrafik kan emellertid principen om systematisk kontroll överges.

Punkt 3.4.4.1 i den gemensamma handboken har inte tagits med i denna del, ty det rör sig om färjeförbindelser mellan två Schengenhamnar och är alltså fråga om passage av inre gränser och inte yttre.

Punkterna 3.2.1 till 3.2.3 gäller kryssningstrafik. De motsvarar nuvarande punkt 3.4.4.2 som har kompletterats för att dels införliva de bestämmelser som fastställs i åtgärdsprogrammet mot olaglig invandring via EU-medlemsstaternas sjögränser, dels Schengenkatalogens rekommendationer om kryssningsfartyg. Kontroll av passagerarna på dessa fartyg skall i princip bara ske vid den första och sista hamnen inom Schengenområdet, men enligt bestämmelserna kan de också genomföras vid andra hamnar under överfarten om det uppstår en risk för illegal immigration. Dessutom anges vad som skall ske med personer som nekas inresa på territoriet.

Punkterna 3.2.4 till 3.2.7 motsvarar punkt 3.4.4.3. om fritidsbåtstrafik. I dessa punkter införlivas också nya bestämmelser som utfärdats inom ramen för ovannämnda åtgärdsprogram och rekommendationerna i Schengenkatalogen. Det krävs att fritidsbåtar skall angöra en godkänd ankomsthamn och om undantag måste göras, i exceptionella fall eller vid force majeure, skall kontrollmyndigheterna om möjligt underrättas före fartygets ankomst. Ett dokument med alla tekniska uppgifter om fartyget och namnen på de ombordvarande skall lämnas till myndigheterna i samband med kontrollen. En möjlighet till undantag föreskrivs för personer som dagligen ägnar sig åt fritidsbåtstrafik och som är kända av hamnmyndigheterna, dock med reservation för att en bedömning av risken för olaglig invandring måste göras.

I punkterna 3.2.8 och 3.2.9 behandlas kustfiske (för närvarande punkt 3.4.4.4 i den gemensamma handboken) med liknande ändringar som i föregående punkter. Kontrollen av kustfiskefartyg som varje dag eller i princip varje dag återvänder behöver inte vara systematisk, dock med reservation för att en bedömning av risken för olaglig invandring måste göras. Enligt reglerna skall fartygets kapten anmäla varje eventuell ändring i besättningslistan och eventuell närvaro av passagerare till de behöriga myndigheterna.

I punkt 3.2.10 återges en närmast identisk lydelse av punkt 3.4.4.5 i den gemensamma handboken om färjeförbindelser som skall underkastas kontroll.

Punkt 3.3. om sjöfarten på de inre vattenvägarna, som motsvarar punkt 3.5 i del II i den gemensamma handboken, har inte ändrats. I praktiken gäller samma bestämmelser som för kontrollen av sjögränserna - i tillämpliga delar - också denna typ av sjöfart.

Artikel 17

I denna artikel föreskrivs möjligheten att inrätta särskilda kontroller för vissa personkategorier, bl.a. flygplanspiloter, sjömän, innehavare av officiella pass, diplomatpass, tjänstepass och medlemmar av internationella organisationer, gränsarbetare och underåriga. Dessa särskilda regler återfinns i bilaga XI. Denna bilaga återger en del av bestämmelserna i nuvarande punkt 6 i del II i den gemensamma handboken, med undantag för punkterna 6.1 (om unionsmedborgare och medlemmar av deras familj), 6.2 (tredjelandsmedborgare med uppehållstillstånd utfärdat av en annan medlemsstat), 6.3 (personer med flyktingstatus och statslösa personer), 6.9 (gruppresor) och 6.10 (asylansökan som lämnas in vid gränsen).

Punkt 6.1 har inte tagits med, eftersom de bestämmelser om inresa och uppehälle som är tillämpliga på EU-medborgare och de personer som åtnjuter fri rörlighet enligt gemenskapslagstiftningen i allmänhet redan regleras i gemenskapslagstiftningen, vilket framgår av framställningen ovan. Det är alltså inte nödvändigt att återge bestämmelser som redan finns i andra gemenskapslagar. Under alla förhållanden framgår det tydligt av artikel 3 i förordningen att de rättigheter som gäller personer som åtnjuter fri rörlighet enligt gemenskapslagstiftningen inte påverkas av bestämmelserna i förordningen.

Punkt 6.2 återfinns i artikel 6.4 i förordningen.

Punkt 6.3 har inte tagits med. Detta beror främst på att erkännandet av tredjelandsmedborgares, inklusive flyktingars och statslösa personers, resehandlingar inte har harmoniserats och därför faller inom medlemsstaternas eget behörighetsområde. Dessa behöver endast meddela rådets generalsekretariat om sina beslut [38] (dessutom är denna del inte längre aktuell). Vad gäller viseringsbestämmelserna för dessa personkategorier, omfattas de av artikel 3 i förordning (EG) nr 539/2001 och det är inte nödvändigt att införa specifika bestämmelser här. Dessutom strider nuvarande punkt 6.3.2 i del II i den gemensamma handboken ("innehavare av en resehandling för statslösa personer skall vara skyldiga att inneha visering för inresa såvida de inte har ett uppehållstillstånd som är utfärdat av en [Schengenstat]") mot förordning (EG) nr 539/2001, eftersom den innehåller undantag från viseringskrav för konventionsflyktingar vilka innehar resedokument som utfärdats av ett tredjeland som tillämpar undantaget från viseringskravet när flyktingarna vistas på dess eget territorium (artikel 3 andra strecksatsen i förordningen).

[38] Se Tabell över resehandlingar som möjliggör passage av de yttre gränserna och i vilka en visering kan införas (beslut i verkställande kommittén SCH/Com-ex [98]56 och SCH/Com-ex [99]14 av den 28 april 1999, tidigare anförda).

Punkt 6.9 om möjligheten till lättnader i kontrollerna av deltagare i gruppresor (särskilt pilgrims- och skolresor) har inte tagits med, eftersom den strider mot de allmänna kontrollreglerna och framförallt mot skyldigheten att systematiskt förse tredjelandsmedborgares resehandlingar med stämpel vid inresa till Schengenområdet.

Slutligen förefaller punkt 6.10 överflödig och därför har den heller inte tagits med. Av denna punkt framgår att om en utlänning ansöker om asyl vid gränsen skall den berörda medlemsstaternas nationella regler tillämpas intill dess att ansvaret för handläggningen av asylansökan har fastställts. I artikel 3 i förordningen hänvisas det dessutom redan till medlemsstaternas skyldigheter i fråga om asyl och internationellt skydd.

De delar som däremot tagits med är nuvarande punkt 6.4 om flygplanspiloter och andra besättningsmedlemmar (punkt 1 i denna bilaga). Nuvarande punkt 6.5 om sjömän (punkt 2). De nuvarande punkterna 6.6. och 6.11 om innehavare av diplomatpass, officiella pass eller tjänstepass respektive medlemmar av internationella organisationer (punkt 3). Nuvarande punkt 6.7 om sjömän (punkt 4) och punkt 6.8 om underåriga (punkt 5).

Flygplanspiloter

Inga innehållsändringar har gjorts i punkt 1 om flygplanspiloter jämfört med punkt 6.4 i den gemensamma handboken, där särskilda regler, hämtade från bilaga 9 till konventionen av den 7 december 1944 om internationell civil luftfart, särskilt punkterna 3.74 och 3.75 i denna, föreskrivs för innehavare av certifikat för piloter eller besättningsmedlemmar. Denna del har emellertid omformulerats för att bättre klargöra denna personkategoris rättigheter. Det gäller särskilt möjligheten att mot uppvisande av pilotcertifikatet eller certifikatet för besättningsmedlemmar - det vill säga utan att inneha pass eller visering - under tjänsteutövningen förflytta sig inom den kommun där flygplatsen ligger och på varje flygplats belägen på en medlemsstats territorium.

Sjömän

Däremot har innehållet i punkt 2 om sjömän ändrats jämfört med punkt 6.5 i den gemensamma handboken för att klargöra dess innebörd och omfattning samt för att anpassa den till den internationella utvecklingen (särskilt den senaste Genèvekonventionen - nr 185 - undertecknad den 19 juni 2003).

Enligt den nya texten skall sjömän som innehar en identitetshandling för sjömän - hänvisningen till sjömansboken har slopats eftersom den varken är en identitets- eller resehandling - som har utfärdats i enlighet med bestämmelserna i Londonkonventionen från 1965 och Genèvekonventionen (nr 185) ha rätt att gå i land och stanna inom området runt den hamn som deras fartyg anlöper eller i angränsande kommuner utan att anmäla sig vid ett gränsövergångsställe. Denna möjlighet ges under förutsättning att sjömännen är upptagna på fartygets besättningslista som tidigare har inlämnats för kontroll. Dessutom har en ny skyldighet införts. Besättningsmedlemmar skall identifieras visuellt innan de får gå i land, om migrations- och säkerhetsriskerna så kräver. Däremot har sjömannens skyldighet att "inneha visering" slopats eftersom den redan regleras i artikel 4.1 b och c i förordning (EG) 539/2001 (och dessutom skiljer sig den gemensamma handbokens olika språkversioner åt på denna punkt: i vissa versioner skall skyldigheten fullgöras i varje enskilt fall, i andra i "förekommande fall").

Skyldigheten att uppfylla alla inresevillkor som föreskrivs i artikel 5 i förordningen bibehålls för alla sjömän som avser att vistas utanför de kommuner som gränsar till hamnkomunen. Undantag från denna princip, särskilt skyldigheten att inneha visering och tillräckliga medel för sitt uppehälle, kan emellertid göras i särskilda fall. De sjömän som saknar visering kan enligt reglerna i förordning (EG) nr 415/2003 erhålla sådana handlingar vid gränsen. Förutom att den förordningen innehåller allmänna bestämmelser för utfärdande av viseringar vid gränsen omfattar den också särskilda bestämmelser om utfärdande av sådana viseringar till sjömän i transit.

Under alla omständigheter måste gränsbevakningspersonalen kontrollera att sjömännen i fråga uppfyller övriga inresevillkor i artikel 5, dvs. att de innehar giltiga resehandlingar, att de inte finns registrerade på spärrlistan i SIS och att de inte utgör något hot mot den allmänna ordningen, den inre säkerheten eller folkhälsan i medlemsstaterna. Vid behov fall och om det är möjligt skall gränsbevakningen dessutom kontrollera den skriftliga anmälan från redaren eller den berörda skeppsmäklaren, den skriftlig anmälan från de behöriga diplomatiska eller konsulära myndigheterna, bevis som har inhämtats vid sporadiska kontroller hos polismyndigheterna eller hos andra ansvariga förvaltningar.

Innehavare av diplomatpass, officiella pass eller tjänstepass och medlemmar av internationella organisationer

Punkt 3 omfattar både den nuvarande punkten om innehavare av diplomatpass, officiella pass och tjänstepass samt den som innehåller regler för innehavare av handlingar som har utfärdats av internationella organisationer, eftersom det rör sig om två kategorier som omfattas av liknande regler (i de fall där det föreligger skillnader har dessa bibehållits). De handlingar som utfärdats av internationella organisationer och som avses i detta kapitel är följande: passerkort som utfärdats av Förenta nationerna (och dess organ) Europeiska gemenskapen och Euratom, identitetshandling som utfärdats av Europarådets generalsekreterare samt handlingar som utfärdats av Natos högkvarter (militärt ID-kort tillsammans med en reseorder, resefullmakt eller en tjänsteorder för en enskild person eller en grupp).

Dessa personkategorier kan p.g.a. sina privilegier och sin immunitet bl.a. komma i åtnjutande av förmånsbehandling genom att de ges företräde framför andra resenärer vid gränskontrollen. Dessutom kan de som regel inte avkrävas bevis på att de har tillräckliga medel för sitt uppehälle. Deras status befriar dem emellertid inte automatiskt från viseringskravet i enlighet med artikel 4.1 a i förordning (EG) nr 539/2001 kan medlemsstaterna själva besluta om undantag från visering för personer som innehar diplomat- eller tjänstepass och andra officiella pass.

Dessutom får gränsbevakningspersonalen inte under några omständigheter neka innehavare av diplomatpass, officiella pass eller tjänstepass inresa på medlemsstaternas territorium utan att först samråda med de relevanta nationella myndigheterna. Detta gäller även då den berörda personen har registrerats i SIS.

I artikel 17.2 hänvisas det till identitetshandlingar som utfärdas av medlemsstaternas utrikesministerier till ackrediterade medlemmar av diplomatiska beskickningar och konsulära representationer och deras familjer. Den närmare föreskriften finns i bilaga XII (nuvarande bilaga 13 i den gemensamma handboken). Dessa handlingar, som är likvärdiga med uppehållstillstånd, ger innehavaren - om denne har giltiga resehandlingar - rätt att passera medlemsstaternas gränser utan att först ansöka om visering.

Gränsbevakningspersonalen har naturligtvis rätt att i samband med kontrollen kräva att resenären styrker sin diplomatiska status eller åtminstone sina privilegier, immunitet eller undantag. I tveksamma fall får ytterligare uppgifter begäras av det behöriga utrikesministeriet.

Gränsarbetare

Till den befintliga texten, som hänvisar till möjligheten att endast genomföra stickprovskontroller på gränsarbetare, fogas genom punkt 4 principen att gränsarbetare automatiskt bör komma i åtnjutande av sådana lättnader som möjliggörs av reglerna för lokal gränstrafik, särskilt möjligheten att passera gränsen vid särskilda gränsövergångsställen eller via särskilda kontrollköer samt undantag från stämpling av resehandlingar. Detta motiveras av det faktum att gränsarbetarna inte kan omfattas av förslagen om lokal gränstrafik, vilka endast reglerar kortare vistelser.

Underåriga

Av punkt 5 om underåriga (nuvarande punkt 6.8) framgår framförallt att denna kategori omfattas av samma inrese- och utresekontroller som vuxna. Tack vare initiativet från det italienska ordförandeskapet den 2 oktober 2003 (dok. nr 13124/03 FRONT 133 COMIX 588) har gällande regler skärpts. Vad gäller underåriga som reser med en vuxen person är gränsbevakningen numera skyldig att genomföra ytterligare kontroller (enskilda samtal med den underårige om så krävs), då det finns allvarliga skäl att anta att den underårige på olaglig väg har bortförts från den eller de personer som har föräldraansvar.

Vad gäller underåriga utan medföljande vuxen, skall gränsbevakningspersonalen också visa särskild uppmärksamhet, i synnerhet vid utresekontrollen för att - genom en fördjupad undersökning av handlingar och skälen till resan och detaljerna kring denna - kontrollera att den underårige inte lämnar den berörda statens territorium utan tillstånd från utreselandet eller de personer som har föräldraansvar.

Avdelning III - Inre gränser

Artikel 18

I artikel 18.1 bekräftas principen om att personkontroller och formaliteter vid de inre gränserna skall avskaffas, i enlighet med Schengenregelverket (artikel 2.1 i Schengenkonventionen) och det mål som fastställs i artikel 14 i EG-fördraget. Härav följer att passage av en inre gräns inte i sig får anföras som skäl för kontroller eller formaliteter och att alla personer i princip fritt får passera de inre gränserna var som helst. All kontroll, såväl systematisk kontroll som stickprovskontroll, som genomförs vid passage av en inre gräns är i själva verket oförenlig med föreställningen om ett område utan inre gränser och därför förbjuden (utan att det påverkar innehållet i artiklarna 20-24 i denna förordning). Passage av den inre gränsen mellan två medlemsstater som tillämpar Schengenregelverket får alltså inte behandlas annorlunda än resor mellan regioner, provinser, län eller andra typer av administrativ uppdelning inom en och samma medlemsstat.

Artikel 19

Artikel 19 återger och kompletterar artikel 2.3 i Schengenkonventionen.

I punkt a) anges att personkontroller inom ramen för polisens allmänna befogenheter får göras inom hela territoriet. Därav följer att kontroller som inom denna ram utförs vid gränsområdet inte är oförenliga med rätten att passera inre gränser utan kontroll, dock under förutsättning att dessa utförs på samma sätt - särskilt i fråga om frekvens och intensitet - inom hela territoriet. Det bör därför betonas att en medlemsstat inte tillåts ha regler som tillämpas på ett visst sätt endast i gränsområdet, exempelvis genom att fastställa en zon för identitetskontroll av personer genom stickprov eller en visuell kontroll, om denna typ av operationer inte också sker i andra delar av territoriet. Även en mindre omfattande kontroll som utförs vid passage av gränsen eller i områden nära gränsen är otillåten. Det är alltså syftet med kontrollen som avgör om den är tillåten.

I punkt b) framhålls det att säkerhetskontroller som utförs före eller under ombordstigning i syfte att skydda passagerarnas säkerhet ombord på ett flygplan eller en båt inte påverkas. Genom dessa kontroller vill man säkerställa att passagerare inte medför farliga vapen, föremål eller ämnen ombord. Kontrollerna kan även syfta till att fastställa identiteten hos en resenär som har en biljett där namnet framgår. De kan också vara nödvändiga då den allmänna ordningen eller passagerarnas säkerhet kan äventyras genom att passagerare som är kända som oroselement stiger ombord.

I punkterna c) och d) betonas att detta förslag inte innebär ett undantag från skyldigheten att bära på sig eller inneha dokument och handlingar som föreskrivs i den nationella lagstiftningen och att tredjelandsmedborgare heller inte är undantagna från skyldigheten att meddela sin närvaro på en medlemsstats territorium, om denna skyldighet föreskrivs i den nationella lagstiftningen i enlighet med gällande gemenskapsregler (särskilt artikel 22 i Schengenkonventionen om inreseanmälan).

Artikel 20

Avskaffandet av personkontroller vid de inre gränserna får inte äventyra säkerheten inom området utan gränser. Därför har de kompletterande åtgärderna med avseende på den fria rörligheten för personer utarbetats för att upprätthålla en hög säkerhetsnivå.

Naturligtvis förekommer det situationer som innebär en exceptionell risk och där dessa instrument inte räcker till, vilket kan innebära att personkontroller vid de inre gränserna måste återinföras. I denna artikel, som bygger på artikel 2.2 i Schengenkonventionen, fastställs villkoren för att en medlemsstat skall kunna återinföra sådana kontroller samt hur detta skall gå till.

Som redan föreskrivs i den nuvarande versionen av Schengenkonventionen kan en medlemsstat återinföra gränskontroller när det föreligger hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten. Folkhälsan har lagts till eftersom detta villkor också fogats till inresevillkoren i artikel 5 (se kommentaren till denna artikel ovan). Av förslaget framgår att det måste röra sig om ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen, den inre säkerheten eller folkhälsan. Detta tillägg visar tydligt att tillämpningen av skyddsklausulen är en exceptionell åtgärd.

På grund av åtgärdens exceptionella karaktär får återinförandet av gränskontroller i princip inte vara längre än 30 dagar. Denna tidsfrist begränsas för övrigt av bestämmelserna i punkt 1 om proportionalitetsprincipen och föreskriver att återinförandet av kontroller vid de inre gränserna skall begränsas till vad som är strikt nödvändigt för att svara mot hotet. I vissa fall kan återinförandet av kontroller exempelvis inskränka sig till en enda gräns eller endast till luftfarten. Den praktiska erfarenheten visar att sedan genomförandet av Schengenregelverket har tidsperioden för gränskontroller, när sådana återinförts, aldrig uppgått till 30 dagar, vilket alltså talar för denna tidsbegränsning.

Det är dock möjligt att det allvarliga hotet kvarstår i mer än 30 dagar. I sådana fall kan kontrollerna bibehållas under en ny (förlängningsbar) period på 30 dagar (andra stycket). För detta föreskrivs ett förlängningsförfarande i artikel 23.

Artikel 21

Det är nödvändigt att justera Schengenkonventionens bestämmelser om återinförande av kontrollerna vid de inre gränserna för att göra det helt förenligt med unionens institutionella ram. Då Schengenregelverket integrerades inom Europeiska unionen anpassades nämligen inte alla regelverkets inslag av institutionell art till unionens institutionella ram. I samband med fördelningen av Schengenregelverket mellan första och tredje pelaren [39] fattade rådet beslut om en rättslig grund för första pelaren med avseende på passagen av inre gränser, dvs. artikel 62.1 i EG-fördraget.

[39] Rådets beslut nr 1999/436/EG, tidigare anfört.

Följaktligen bör kommissionen, i egenskap av väktare av fördragen, uttryckligen involveras i det tillfälliga återinförandet av kontroller vid de inre gränserna.

En medlemsstat som begär undantag skall lämna alla uppgifter om det planerade beslutets orsaker, omfattning och varaktighet liksom, i förekommande fall, om vilka åtgärder man begär av övriga medlemsstater så snart medlemsstaten fattat beslutet om att återinföra kontroller. På så sätt kan övriga medlemsstater genast förbereda sig för denna åtgärd. Redan i verkställande Schengenkommittés beslut av den 20 december 1995 (SCH/Com-ex [95] 20 rev. 2) föreskrivs det att dessa uppgifter skall meddelas övriga medlemsstater.

Dessa uppgifter kräver samråd med kommissionen och övriga medlemsstater i rådet för att möjliggöra bättre samförstånd och vid behov bana väg för ett ömsesidigt samarbete mellan medlemsstaterna (exempelvis avseende utreseförbud för återfallsförbrytare och våldsverkare eller ett bättre polisiärt samarbete). Dessutom ger det en möjlighet att undersöka vilka andra åtgärder som kan vidtas, och framförallt att begränsa antalet gränser som skall kontrolleras. Detta samråd ger också tillfälle att undersöka om det finns någon rimlig proportion mellan skälen till att återinföra kontroller vid de inre gränserna och de olägenheter detta kan medföra. I förekommande fall kan man dessutom efter samråd sända ut polismän eller sambandspersonal före och vid evenemang som tros kunna utgöra ett allvarligt mot den allmänna ordningen samt utbyta uppgifter som gör att kontrollerna kan målriktas. I detta avseende skall hänsyn också tas till rådets resolution om säkerhet i samband med Europeiska rådets möten och vid andra jämförbara evenemang (rådets dokument nr 13915/03 ENFOPOL 92 COMIX 642 av den 4 november 2003) som betonar nödvändigheten i att involvera medlemsstaternas underrättelsetjänster för att i första hand kunna rikta in sig på individer som med fog kan antas vilja ta sig in i en medlemsstat för att störa den allmänna ordningen och undergräva säkerheten vid enskilda evenemang eller för att begå brott i samband med dessa. Slutligen kan samrådet användas för att utvärdera tidigare erfarenheter och undersöka vad som fungerar bra och vad som bör förbättras.

Mot bakgrund av samrådet och på grundval av de uppgifter som finns tillgängliga skall kommissionen yttra sig om huruvida det finns någon rimlig proportion mellan skälen till att återinföra kontroller vid de inre gränserna och de olägenheter detta kan medföra.

Samrådet bör vara obligatoriskt och skall hållas senast 15 dagar före återinförandet av kontrollerna, utom i brådskande fall då den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i en medlemsstat kräver en omedelbar reaktion (se artikel 22).

Artikel 22

I denna artikel regleras förfaringssättet i brådskande fall, då det normala förfarandet i artikel 21 inte kan tillämpas. I dessa fall räcker det med en enkel anmälan om återinförande av kontroller vid de inre gränserna till kommissionen och övriga medlemsstater med angivande av skälen för tillämpningen av förfarandet för brådskande fall.

Artikel 23

För att kunna förlänga denna särskilda åtgärd för återinförande av kontroller vid de inre gränserna om det allvarliga hotet kvarstår efter 30 dagar, krävs ett obligatoriskt samråd med kommissionen som skall yttra sig och övriga medlemsstater.

Artikel 24

I denna artikel föreskrivs en gemensam tillämpning av skyddsklausulen vid ett exceptionellt allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i flera medlemsstater, särskilt vid gränsöverskridande terroristhot. Vad gäller begreppet "gränsöverskridande terroristhot" definieras det på följande sätt i den text som fastställdes i artikel 36-kommittén den 23 november 2001 (rådets dokument nr 14181/1/01 av den 30 november 2001, ENFOPOL 134 REV. 1):

a) Ett överhängande hot om eller utförande av flera samtidiga eller synkroniserade terroristattentat i flera medlemsstater.

b) Ett exceptionellt allvarligt terroristattentat när det finns allvarliga tecken som tyder på att förövarna eller medbrottslingarna skulle kunna bege sig till andra medlemsstater.

c) Ett överhängande hot om ett exceptionellt allvarligt terroristattentat i en eller flera medlemsstater när det finns allvarliga tecken som tyder på att förövarna eller medbrottslingarna skulle kunna komma från andra medlemsstater.

En sådan åtgärd motiveras av hotets gränsöverskridande karaktär eller av att en eller flera medlemsstater begär stöd för sina åtgärder för att tackla en exceptionell risk för den egna säkerheten.

I en sådan situation får rådet besluta att medlemsstaterna skall återinföra kontrollerna vid samtliga inre gränser eller vid vissa inre gränser, till exempel vid gränser inom samtliga eller några medlemsstaters luftrum. När det exceptionellt allvarliga hotet inte längre föreligger är det rådet som beslutar om hävandet av kontrollerna. Europaparlamentet skall utan dröjsmål informeras om dessa exceptionella åtgärder.

Det bör betonas att denna artikel inte utesluter att en medlemsstat i brådskande fall kan besluta om att genast återinföra kontrollerna vid sina inre gränser i enlighet med artikel 22.

Artikel 25

I denna artikel fastställs att återinförandet av gränskontroller vid de inre gränserna innebär obligatorisk tillämpning av regler om gränskontroller, såsom de definieras i avdelning II i förordningen.

Artikel 26

Som redan föreskrivs i det nuvarande Schengenregelverket skall den berörda medlemsstaten lämna in en rapport om tillämpningen av beslutet om återinförande av kontroller. Europeiska unionens institutionella ram kräver att även kommissionen och Europaparlamentet får ta del av denna rapport och därför har vi gjort ett tillägg till bestämmelsen.

Artikel 27

I denna artikel fastslås skyldigheten att offentliggöra åtgärder som leder till att kontrollerna vid de inre gränserna återinförs. Skyldigheten gäller emellertid inte när dessa uppgifter måste vara konfidentiella, särskilt inte om skälen är kopplade till den inre säkerheten och allmänna ordningen.

Artikel 28

Genom denna artikel garanteras att de skäl som en viss medlemsstat anger för att återinföra eller förlänga kontroller vid de inre gränserna skall kunna hållas hemliga för att inte äventyra säkerheten för den medlemsstat som står inför ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen och inre säkerheten.

Avdelning IV - Slutbestämmelser

Artikel 29

Enligt denna artikel skall bilagorna I-XII i förordningen ändras i enlighet med det kommittéförfarande som föreskrivs i artikel 30. Kommittéförfarandet motiveras av det faktum att det rör sig om bilagor som innehåller tillämpningsföreskrifter för de allmänna reglerna om kontroll vid de yttre gränserna som finns i avdelning II i förordningen.

Artikel 30

Detta är en standardartikel om det kommittéförfarande som i enlighet med beslut 1999/468/EG skall följas vid antagandet av förordningens tillämpningsföreskrifter. Det förutsedda förfarandet är ett föreskrivande, eftersom det syftar till allmänna åtgärder i den mening som avses i artikel 2 i beslutet. Artiklarna 5 och 7 i beslutet är tillämpliga.

Den tidsfrist som anges i artikel 5.6 i beslut 1999/468/EG, dvs. den period inom vilken rådet med kvalificerad majoritet skall anta kommissionens förslag om åtgärder som skall vidtas om de planerade åtgärderna inte är förenliga med kommitténs yttrande, fastställs till två månader.

Artikel 31

I denna artikel definieras förordningens geografiska tillämpningsområde. I enlighet med innehållet i artikel 138 i Schengenkonventionen, där området för tillämpningen av konventionens bestämmelser definieras, anges det i punkt 1 att förordningen inte är tillämplig på Frankrikes och Nederländernas utomeuropeiska territorier.

I punkt 2 fastställs att bestämmelserna i förordningen inte heller påverkar de särskilda reglerna för Ceuta och Melilla och som fastställs i slutakten till Spaniens anslutningsakt till Schengenkonventionen.

Artikel 32

För att garantera öppenhet och förutsebarhet är medlemsstaterna skyldiga att anmäla de nationella bestämmelser som antras angående artikel 17 c) och d). För att garantera att de kommer till allmän kännedom skall bestämmelserna offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning, C-serien.

Artikel 33

Enligt denna artikel skall en rapport om tillämpningen av avdelning III (inre gränser), utarbetas senast tre år efter det att förordningen trätt i kraft. Med hjälp av denna rapport kommer kommissionen att utvärdera eventuella svårigheter som kan följa av återinförandet av kontroller vid de inre gränserna. Dessutom kommer den kunna föreslå ändringar när så krävs.

Artikel 34

I punkterna 1 och 2 i denna artikel anges de bestämmelser som upphävs och ersätts genom förordningen när den börjar tillämpas:

- artiklarna 2-8 i Konventionen, om passage av inre (artikel 2) och yttre gränser (artiklarna 3-8),

- den gemensamma handboken och dess bilagor,

- vissa beslut av Verkställande Schengenkommittén, nämligen: beslut SCH/Com-ex (94)17, rev. 4, om införandet och tillämpningen av Schengenregelverket vid flygplatser och sekundära flygplatser och beslut SCH/Com-ex (95)20, rev. 2, om nödvändiga åtgärder i artikel 2.2 i Schengenkonventionen,

- bilaga 7 till de gemensamma konsulära anvisningarna, om de referensbelopp som årligen fastställs av de nationella myndigheterna för gränspassage och som tagits med i bilaga III till förordningen, samt

- förordning (EG) nr 790/2001 om att förbehålla rådet genomförandebefogenheterna avseende vissa detaljerade bestämmelser och praktiska förfaranden för genomförandet av gränskontroller och övervakning, eftersom förfarandet i artikel 30 för att ändra bilagorna till den förordningen ersätter de förfaranden som förutses i artiklarna 1 och 2 i den här förordning.

I punkt 2 åberopas jämförelsetabellen i bilaga XIII, där det exakt anges vilka bestämmelser i förordningen som ersätter bestämmelser i Schenegenkonventionen, den gemensamma handboken och övriga Schengenbeslut för att alla hänvisningar till gamla bestämmelser skall kunna läsas som hänvisningar till den nya förordningen.

Artikel 35

Denna artikel innehåller en standarbestämmelse om förordningens ikraftträdande och dess direkta tillämplighet.

Eftersom regelverket är så komplext och det är nödvändigt att informera gränsbevakningspersonalen samt utarbeta en handbok, skall förordningen börja tillämpas först sex månader efter det att den trätt i kraft.

BILAGA

Tabell över bestämmelser i d