SV
EUROPEISKA CENTRALBANKENS YTTRANDE
av den 20 juni 2003
på begäran av det svenska finansdepartementet över ett lagförslag om reformerade regler för
bank- och finansieringsrörelse
(CON/2003/10)
1. Den 26 februari 2003 mottog Europeiska centralbanken (ECB) en begäran från finans-
departementet om yttrande över lagrådsremissen avseende reformerade regler om bank- ochfinansieringsrörelse (förslaget).
2. ECB:s behörighet att avge ett yttrande grundar sig på andra strecksatsen artikel 105.4 i Fördraget
om upprättandet av Europeiska gemenskapen och artikel 2.1 femte och sjätte strecksatserna avrådets beslut 98/415/EG av den 29 juni 1998 om nationella myndigheters samråd med Europeiska
centralbanken rörande förslag till rättsregler
1 eftersom lagförslaget reglerar betalnings- och
avvecklingssystem samt innehåller regler om finansiella institut med betydelse för stabiliteten i definansiella företagen och på marknaden. I enlighet med första meningen i artikel 17.5 i ECB:sarbetsordning har detta yttrande antagits av ECB-rådet.
Reformerade regler för bank- och finansieringsrörelse
3. Reformen av den svenska banklagstiftningen påbörjades efter bankkrisen i början av 1990-talet då
regeringen tillsatte en utredning som fick i uppdrag att utreda behovet av ändringar i det regelverksom styr banker och kreditmarknadsföretag. Utredningen tog namnet Banklagskommittén.  I sitt
huvudbetänkande
2 presenterade kommittén förslag till genomgripande förnyelse av lagstiftningen
för banker och kreditmarknadsföretag. Förslagen har därefter bearbetats i en departements-promemoria
3 som utgör grunden för det nu aktuella lagförslaget. Enligt lagförslaget nödvändiggör
risken för allvarliga störningar i betalningssystemet och kreditförsörjningen  som skulle fåomfattande samhällsekonomiska kostnader som följder  en reglering av banker och andra kredit-institut. Målet för regleringen är att skapa ett stabilt finansiellt system, både vad gäller förmågan attklara av problem i individuella institutioner och samhällsekonomiska störningar, med goda förut-sättningar för konkurrens och hög effektivitet. Lagförslaget hänvisar till det finansiella systemets
                                                
1 EGT L 189, 3.7.1998, s. 42.
2 Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag (SOU 1998:160).
3 Reformerade bank- och finansieringsrörelseregler (Ds 2002:5).
2tre huvuduppgifter: (i) att omfördela sparande till dem som behöver ökade kapitalresurser för
konsumtion eller investeringar, (ii) att omfördela och minska risker samt (iii) att förmedlabetalningar på ett effektivt sätt. Enligt förslaget skall särskilt en väl fungerande finanssektorsäkerställa att risken för störningar i betalningssystemen minimeras. Ett av skälen till detta synsättär att risken för systemstörningar är större vad gäller betalningsförmedlingsfunktionen än vad somgäller för det finansiella systemets andra huvuduppgifter. Marknadsstrukturen och finansierings-verksamhetens utveckling, inklusive möjligheten att erhålla kapital via värdepappersmarknaderna,innebär att risken för att en kris skall uppkomma när det gäller tillgången till kapital är mindre änrisken för en kris i betalningssystemen  skälet hä rför är att betalningssystemen är beroende av ett
ganska litet antal aktörer. Även om det inte har varit förbehållet bankerna i lag att bedrivabetalningsförmedling, har bankernas lagstadgade monopol på inlåning inneburit att de i praktikenfått en dominerande ställning i betalningsväsendet. Allt eftersom koncentrationen har ökat i bank-sektorn, har betalningsväsendets funktionsförmåga blivit beroende av allt färre institut vilketmedfört att systemrisken har ökat. För att värna betalningssystemet ägnar lagförslaget särskilduppmärksamhet åt betalningsförmedlare som tar em ot kortfristiga medel och som samtidigt ingår i
generella betalsystem som är öppna för ett stort antal betalare och betalningsmottagare. 
4. Mot denna bakgrund föreslås en ny definition av bankrörelse . Denna skiljer sig från den nu
gällande definitionen av bankrörelse som är inriktad på inlåning på konto där behållningen ärnominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel. Istället skall enligt lagförslagetfokus skiftas till ett ökat skydd av betalningsförmedling av företag som är både mottagare av medelsom är tillgängliga för fordringsägaren med kort varsel samt betalningsförmedlare via generellabetalsystem. Den föreslagna definitionen avviker även från definitionen av kreditinstitut  i
gemenskapslagstiftningen vilket diskuteras i punkterna 11-14 nedan. 
5. Enligt lagförslaget bör varken värnet om betalningssystemet eller skyddet för konsumenterna
motivera att bankerna förbehålls rätten att ta emot inlåning. Enligt förslaget bör valmöjligheternaoch konkurrensen kunna öka om bankernas inlåningsmonopol avskaffas. Det föreslås därför attbankernas ensamrätt att ta emot inlåning avskaffas. Detta förslag kommenteras i punkterna 15-17nedan. 
6. I lagförslaget konstateras det att behovet av att reglera kreditförsörjningen är svagare än behovet av
reglering avseende betalningsförmedlingen. Det är samtidigt svårt att avgränsa de mest skydds-
värda finansieringsformerna. Mot denna bakgrund rekommenderar lagförslaget en ny definition avfinansieringsrörelse , vilken knyter an till EG-rättens definition av kreditinstitut . Definitionen av
finansieringsrörelse omfattar näringsverksamhet som tar emot återbetalningspliktiga medel frånallmänheten samt lämnar kredit. Denna aspekt av lagförslaget diskuteras i punkterna 18 och 19nedan. 
7. I lagförslaget föreslås vidare att reformerade rörelseregler införs för banker och kreditmarknads-
företag, inklusive regler om soliditet och likviditet, riskhantering samt genomlysning. Ett kredit-instituts rörelse skall drivas på ett sådant sätt att dess förmåga att fullgöra sina förpliktelser inte
3äventyras och ett institut skall därför identifiera, mäta, styra och ha kontroll över de risker som är
förknippade med dess rörelse. Rörelsen skall bedrivas och organiseras på ett sådant sätt attinstitutets ställning kan överblickas samt även i övrigt vara sund. Dessa nya förslag, samt Finans-inspektionens uppgifter i samband därmed, kommenteras i punkterna 20-21 nedan. 
8. I lagförslaget behandlas även allmänna frågor avseende Finansinspektionens tillsyn över finans-
sektorn samt dess kontroll- och ingripandemöjligheter. Lagförslaget ställer fler ingripande-möjligheter till Finansinspektionens förfogande och dessa diskuteras nedan i punkt 22.
9. Huvuddelen av reformen återfinns i förslaget till lag om bank- och finansieringsrörelse. Därutöver
föreslås en ny lag om inlåningsverksamhet. Lagförslaget innebär även ett flertal ändringar av andrasvenska lagar med betydelse för bank- och finans väsendet bl.a. lagen (1988:1385) om Sveriges
Riksbank, konsumentkreditlagen (1992:830), lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt,lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappers-bolag, marknadsföringslagen (1995:450), lage n (1995:1571) om insättningsgaranti, lagen
(1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden och lagen (2002:149)om utgivning av elektroniska pengar. Många av dessa  lagändringar är av lagstiftningsteknisk natur
(såsom exempelvis de nya hänvisningarna i lagen om Sveriges riksbank) som blir följden avinförandet av förslaget till lag om bank- och finansieringsrörelse samt upphävandet av den nugällande bankrörelselagen (1987:617) och lage n (1992:1610) om finansieringsverksamhet och
kommenteras inte separat. 
10. Lagförslaget berör flera existerande EU-direktiv. Förslaget till lag om bank- och finansierings-
rörelse samt förslaget till lag om inlåningsverksamhet skall bl.a. reflektera bestämmelser i sådanaEU-direktiv. Den föreslagna nya definitionen av bankrörelse  måste exempelvis ses mot bakgrund
av bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/12/EG av den 20 mars 2000 omrätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut
4 (det konsoliderade bankdirektivet). Andra
relevanta rättsakter är Europaparlamentets och rådets direktiv 94/19/EG av den 30 maj 1994 omsystem för garanti av insättningar
5 (direktivet om insättningsgaranti), Europaparlamentets och
rådets direktiv 98/26/EG av den 19 maj 1998 om slutgiltig avveckling i system för överföring avbetalningar och värdepapper
6 (direktivet om slutgiltig avveckling) samt Europaparlamentets och
rådets direktiv 2000/46/EG av den 18 september 2000 om rätten att starta och drivaaffärsverksamhet i institut för elektroniska pengar samt om tillsyn av sådan verksamhet
7 (direktivet
om elektroniska pengar). Även rådets direktiv 91/308/EEG av den 10 juni 1991 om åtgärder för att
förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar8 är av betydelse för de nya
reglerna avseende inlåning av företag som inte står under Finansinspektionens tillsyn.
                                                
4 EGT L 126, 20.3.2000, s. 1.
5 EGT L 135, 31.5.1994, s. 5.
6 EGT L 166, 11.6.1998, s. 45.
7EGT L 275, 27.10.2000, s. 39.
8 EGT L 166, 28.6.1991, s. 77.
4Definitionen av bankrörelse
11. Enligt förslaget införs en ny definition av bankrörelse  som innefattar både betalningsförmedling
via generella betalsystem och mottagande av medel som är tillgängliga för fordringsägaren medmindre än 30 dagars varsel. Bakom denna nya definition ligger bl.a. målsättningen att fokusera påden del som enligt analysen i lagförslaget är viktigast ur systemsynpunkt, nämligen betal-ningssystem som är öppna för ett stort antal betalare och betalningsmottagare. Den föreslagnadefinitionen av bankrörelse avviker från gemenskapslagstiftningen och definitionen av kredit-institut i det konsoliderade bankdirektivet. Definitionen av kreditinstitut  finns i artikel 1 i det
konsoliderade bankdirektivet och avser företag vars verksamhet består i att från allmänheten taemot insättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja krediter för egen räkning. Somanges i förslaget avviker även den i dag gällande svenska definitionen av bank  från definitionen av
kreditinstitut  enligt det konsoliderade bankdirektivet. Enligt 1 kap. 2 § i den nu gällande svenska
bankrörelselagen (1987:617) avses med bankrörelse  verksamhet i vilken ingår inlåning på konto
om behållningen är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel. Att beviljakrediter, som är en del av definitionen av kreditinstitut enligt bankdirektivet, är således inte någotkrav för att bedriva bankrörelse enligt svensk lag, varken enligt gällande lagstiftning eller enligtförslaget. Enligt gällande lag regleras i stället de  institut som inte uppfyller kriterierna för banker
och som driver finansieringsverksamhet av la gen (1992:1610) om finansieringsverksamhet. Av
förslaget framgår att alla svenska företag som ha r sådan verksamhet som bedrivs av kreditinstitut,
enligt definitionen i det konsoliderade bankdirektivet, sålunda för närvarande omfattas av svenskaregler som uppfyller kraven enligt bankdirektivet. Enligt förslaget kommer dessa förhållanden inteatt ändras när bankrörelselagen och lagen om finansieringsverksamhet upphävs och den föreslagnanya lagen om bank- och finansieringsrörelse antas med den nya definitionen av bankrörelse .
12. Effekterna av den föreslagna svenska definitionen av bankrörelse  diskuteras nedan mot bakgrund
av hur termen kreditinstitut  används i gemenskapslagstiftningen, inbegripet i ECB:s rättsakter.
ECB har särskilt beaktat den föreslagna definitionen vad gäller (a) behovet av att ytterligareintegrera finansmarknaderna inom EU samt (b) Eurosystemets penningpolitiska transaktioner,insamlingen av monetär statistik och Europeiska centralbankssystemets (ECBS) behörighetavseende betalningssystem. 
13. Det finns inget rättsligt krav på att definitionen av kreditinstitut i det konsoliderade bankdirektivet
skall återges på exakt samma sätt i nationell lagstiftning och det förekommer också skillnadermedlemsstaterna emellan. Sådana skillnader kan dock försvåra målsättningen att skapa en fullt utintegrerad inre marknad för finansiella tjänster. Omfattande och innovativa nationella reformer,som det svenska lagförslaget, kan vara av betydelse även för funktionen och utvecklingen avfinansmarknaderna på andra håll i EU. Därför torde samtliga medlemsstater ha ett gemensamtintresse av den typ av omfattande reformer som nu presenteras i det aktuella lagförslaget. ECBanser att det i samband med ändringar av nationell lagstiftning på finansrättens område är angelägetatt i möjligaste mån främja integrationen på EU:s finansmarknader. I detta samband noterar ECB
5att hänvisning till kreditinstitut enligt nu gällande definition sannolikt kommer att förekomma även
i framtida gemenskapslagstiftning, vilket komplicerar analysen av effekterna av att ha endivergerande definition på nationell nivå. Denna frågeställning har även framförts av andra partervid tidigare samråd och kommenteras i lagförslaget, där det noteras att det kan finnas svenskaenheter som motsvarar den föreslagna nya definitionen av bankrörelse utan att syssla med kredit-givning. I detta sammanhang vill ECB understryka vikten av likvärdiga konkurrensvillkor i olikaEU-länder.
14. Även i ECB:s rättsakter används termen kreditinstitut i enlighet med definitionen i det
konsoliderade bankdirektivet, och med denna term följer vissa rättigheter och skyldigheter för deinstitut som omfattas av definitionen. Frågan om vilka institut som i en viss medlemsstat anses varakreditinstitut är av särskild betydelse för ECB när det gäller Eurosystemets penningpolitiska trans-aktioner och när det gäller att insamla monetär statistik. För de länder som antagit euron är detsärskilt viktigt att ett kreditinstituts status kan fastställas när det gäller användningen av de ståendefaciliteterna som används som instrument för euroområdets penningpolitik samt för att säkerställaatt reglerna tillämpas konsekvent i hela euroområdet. Dessa institut måste dessutom uppfyllaEurosystemets regler i fråga om kassakrav och rapportering av statistiska uppgifter till ECBavseende penningmängds- och bankstatistik. Frågan om ett instituts status som kreditinstitut äräven av stor betydelse när det gäller deltagandet i betalningssystemen inom EU. Det konsolideradebankdirektivet och direktivet om slutgiltig avveckling utgör i detta sammanhang en rättslig ramsom skall garantera ett endast kreditinstitut som omfattas av behöriga myndigheters tillsyn deltar ibetalningssystem som åtnjuter skydd avseende slutgiltighet enligt det senare direktivet. Följaktligenfår endast företag som motsvarar definitionen av deltagare  enligt direktivet om slutgiltig
avveckling (kreditinstitut) delta i de betalningssystem som omfattas av direktivet, vilket ävenomfattar centralbankernas TARGET-system. Divergerande nationella definitioner försvårartillämpningen av dessa gemensamma regler för hela Eurosystemet (och, när det gäller TARGET,för hela ECBS) även om ECB kan ta hänsyn till nationella olikheter när den utformar sitt regelverkoch, när det gäller ECB:s riktlinjer, vid genomförandet.
Avskaffandet av bankernas ensamrätt att ta emot inlåning
15. Genom lagförslaget avskaffas även bankernas inlåningsmonopol. Målsättningen är att öka
konkurrensen på inlåningens område och att öka konsumenternas valmöjligheter genom att ge demtillgång till nya former av inlåning. Detta uppnås dels genom att andra aktörer än banker tillåts taemot inlåning och dels genom att säkerställa att hushållen även framledes har tillgång till former avinlåning där inlåningen skyddas av den befintliga lagen (1995:1571) om insättningsgaranti. Genomden föreslagna avskaffningen av bankernas inlåningsmonopol kommer även kreditmarknadsföretagatt tillåtas ta emot inlåning och denna inlåning skall enligt förslaget omfattas av inlåningsgarantin.Dessutom föreslås även att företag som inte omfatt as av lagen om insättningsgaranti får rätt att ta
emot inlåning från allmänheten. Förslaget utsträcks således till att gälla även icke-finansiellaföretag som inte står under Finansinspektionens tillsyn och vars inlåning inte omfattas av
6insättningsgarantin. I stället föreslås en ny lag om inlåningsverksamhet där särskilda krav uppställs
för sistnämnda företag och deras inlåning. Kraven som uppställs avser de associationsformer somfår ta emot inlåning som inte omfattas av insättningsgarantin (aktiebolag och ekonomiskaföreningar), det bundna egna kapitalet (minst tio miljoner kronor för aktiebolag respektive minstfem miljoner kronor för ekonomiska föreningar), ägarförhållandena samt revision. I lagförslagetinförs även en beloppsbegränsning på 50 000 kronor per konsument samt en omfattandeinformationsplikt enligt vilken det tydligt ska ll anges att mottagna medel inte omfattas av
insättningsgarantin. Andra krav omfattar presentationen av inlåningen i årsbokslutet samt möjlig-heter för Finansinspektionen att ingripa vid åsidosättande av tillämpliga regler. Slutligen kommeralla företag som driver inlåningsverksamhet att omfattas av svenska bestämmelser avseendeförhindrandet av penningtvätt. 
16. Med beaktande av dessa särskilda krav och den roll som tilldelas Finansinspektionen bör de före-
slagna nya reglerna för inlåning (som inte omfattas av insättningsgarantin) inte medföra någrasystemrisker. I detta sammanhang vill ECB understryka vikten av att allmänheten i tillräckligutsträckning informeras om att de berörda företagen inte står under tillsyn och att inlåningen inte ärgaranterad. Det är av mycket stor betydelse att de krav på informationsplikt som framgår av § 7 ilagen om inlåningsverksamhet tillämpas på ett effektivt sätt. Denna information måste förmedlaspå ett tydligt sätt till allmänheten eftersom det är viktigt att insättarna är fullt medvetna om attdessa företag inte står under Finansinspektionens tillsyn (och att insättarna därför själva måsteundersöka företagets ekonomiska ställning). Detta får särskild betydelse om ett av de företag sominte står under tillsyn får problem, då en felaktig uppfattning om tillsynen över dessa företag skullekunna få negativa följdkonsekvenser för det finansiella systemet. 
17. ECB skulle också vilja påpeka att förslaget till lag om inlåningsverksamhet bör gälla uteslutande
inlåning som har funktionen av att representera ett värde ( store of value ) och inte avser inlåning
som har funktionen av betalningsmedel ( means of payment ). Inlåning av organisationer som inte är
kreditinstitut under tillsyn bör inte fungera som elektroniskt sparade betalningsmedel då detta kanleda till att den nya inlåningsformen karaktäriseras som elektroniska pengar som omfattas avdirektivet om elektroniska pengar.
Finansieringsverksamhet
18. Behovet av att reglera finansieringsverksamhet har ansetts mindre viktigt än behovet att reglera
betalningsförmedling. När det gäller kreditförsörjningen tar förslaget sin utgångspunkt igemenskapsrättens definition av kreditinstitut (inlåning från allmänheten och kreditgivning föregen räkning) och föreslår en ny definition av finansieringsverksamhet . Den föreslagna
definitionen omfattar rörelser som (i) tar emot återbetalningspliktiga medel från allmänheten, direkteller indirekt via ett företag med vilket det finns ett nära samband, och (ii) lämnar kredit, ställergaranti för kredit eller i finansieringssyfte förvärvar fordringar eller upplåter lös egendom tillnyttjande. Finansieringsverksamhet får som huvudregel drivas endast efter tillstånd avFinansinspektionen och skall stå under dess tillsyn, även om vissa undantag föreslås. En förändring
7i förhållande till vad som gäller i dag är att endast kreditgivare som lånar upp medel från allmän-
heten kommer att omfattas av definitionen och stå under Finansinspektionens tillsyn. Andra aktörersom tar emot inlåning (som inte omfattas av definitionen av finansieringsverksamhet) kommer attomfattas av lagen om åtgärder mot penningtvätt vilket välkomnas av ECB. 
19. ECB delar uppfattningen att det är företag som tar emot inlåning och deltar i generella betalnings-
system som kräver mest uppmärksamhet ur systemrisksynpunkt. Med beaktande av de föreslagnanya bestämmelserna där inlåningsverksamheten utvidgas till att omfatta banker och kreditinstitutsom deltar i generella betalningssystem, vill ECB understryka vikten av att tillsynsresursernakoncentreras på de finansiella institutioner som är mest relevanta vad gäller systemrisk. EftersomFinansinspektionens uppgifter ökar måste tillräckliga resurser även fortsättningsvis ställas tillförfogande för att säkerställa att dess huvuduppgifter avseende finansiell stabilitet kan fullgöras.Det måste också påpekas att, som ytterligare säkerhetsåtgärd, tillsynen över betalningssystemen ären uppgift som enligt fördraget åligger centralbankerna och att ett fortsatt nära samarbete mellanFinansinspektionen och Riksbanken förblir av stor betydelse.
Rörelseregler för banker och kreditmarknadsföretag
20. Förslaget innehåller gemensamma nya regler för banker och kreditmarknadsföretag. ECB noterar
särskilt de nya förslagen rörande soliditet, likviditet, riskhantering och genomlysning. Lag-förslagets målsättning är att skapa ett regelverk där kreditinstituts rörelse skall bedrivas på ett sättsom bl.a. säkerställer förmågan att fullgöra sina förpliktelser och kontrollera sina risker.
21. Med beaktande av bl.a. Finansinspektionens roll enligt kapitel 13 - 17 i förslaget till lag om bank-
och finansieringsrörelse samt Finansinspektionens möjligheter att ge ut mer detaljerade regler,välkomnar ECB de föreslagna tillsynsreglerna för banker. Därutöver noterar ECB att Sverigesriksbank vid tidigare samråd om lagförslaget har anfört att soliditet visserligen är betydelsefulltmen att den kortfristiga likviditetskontrollen bör betonas starkare, bl.a. mot bakgrund av risken förmoral hazard  till följd av Riksbankens uppgift som lender of last resort . I denna specifika fråga
noterar ECB att den svenska regeringen, såsom framgår av förslaget, delar denna uppfattning,vilket välkomnas av ECB.
Tillsyn
22. Enligt lagförslaget kommer Finansinspektionens ingripandemöjligheter i samband med tillstånds-
givning och tillsynen över kreditinstitut att utökas. I förslaget redovisas viss kritik avseende detnuvarande sanktionssystemet som enligt denna redogörelse inte gett Finansinspektionen tillräckligamöjligheter att ingripa på ett ändamålsenligt sätt. Möjligheten att återkalla en banks oktroj eller ettkreditmarknadsföretags tillstånd används aldrig i praktiken eftersom detta i regel anses som ett alltför långtgående ingripande. Det framtida systemet bör göra det möjligt för Finansinspektionen attinrikta sin tillsynsverksamhet på ur systemskyddssynpunkt allvarligare överträdelser.Finansinspektionen bör få större utrymme än i dag att bedöma vilken åtgärd som är lämplig i enviss situation samt få fler medel till sitt förfogande vid ingripande. Ett nytt, mer flexibelt, system av
8ingripanden och sanktioner än det nuvarande föreslås i förslaget. Finansinspektionen kan bl.a.
ingripa genom att utfärda föreläggande att vidta åtgärd inom viss tid, genom förbud att verkställabeslut eller genom anmärkning. Om överträdelsen är allvarlig kan kreditinstitutets tillstånd åter-kallas. Finansinspektionen får avstå från ingripande om en överträdelse är ringa eller ursäktlig, ominstitutet gör rättelse eller om någon annan myndighet har vidtagit åtgärder mot institutet och dessaåtgärder bedöms tillräckliga. ECB välkomnar förslagen att förse Finansinspektionen med en upp-sättning ingripandemöjligheter som är bättre lämpade att säkerställa en effektiv tillsyn.
23. ECB bekräftar att den inte har någon invändning mot att behöriga nationella myndigheter
offentliggör detta yttrande om de så önskar. Detta yttrande kommer att offentliggöras på ECB:swebbplats sex månader efter det att det antagits.
Utfärdat i Frankfurt am Main den 20 juni 2003.
ECB:s ordförande
[Namnteckning]
Willem F. DUISENBERG