SV Europeiska unionens officiella tidning C 109/10

EUROPEISKA CENTRALBANKENS YTTRANDE

av den 26 april 2006

om ett förslag till ett direktiv om betaltjänster på den inre marknaden

(ECB/2006/21)

(2006/C 109/05)

Inledning och rättslig grund

Den 19 januari 2006 mottog Europeiska centralbanken (ECB) en begäran från Europeiska unionens råd om yttrande över ett ”Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om betaltjänster på den inre marknaden och om ändring av direktiven 97/7/EG, 2002/12/EG och 2002/65/EG” (KOM(2005) 603 slutlig) (nedan kallat ”direktivförslaget”).

ECB:s behörighet att avge ett yttrande grundar sig på artikel 105.4 första strecksatsen i förening med artikel 105.2 fjärde strecksatsen i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, eftersom direktivförslaget berör en av de grundläggande uppgifterna för Europeiska centralbankssystemet (ECBS), nämligen att främja väl fungerande betalningssystem (1). ECB:s behörighet att avge ett yttrande grundas också på artikel 105.5 i fördraget, enligt vilket ECBS medverkar till att de behöriga myndigheterna smidigt kan genomföra sin politik när det gäller tillsyn över kreditinstitut och det finansiella systemets stabilitet. I enlighet med artikel 17.5 första meningen i arbetsordningen för Europeiska centralbanken har detta yttrande antagits av ECB-rådet.

Allmänna kommentarer

1.1 ECB välkomnar förslaget till direktiv eftersom det skapar en omfattande rättslig ram för betaltjänster inom EU. För närvarande finns det omfattande nationell lagstiftning om betalningar, vilket försvårar genomförandet av det gemensamma eurobetalningsområdet (SEPA). Harmoniseringen av de nationella rättsliga kraven för betalningar kommer därför att hjälpa banksektorn i dess arbete med att etablera SEPA. Därutöver bör det faktum att man inför begreppet ”betalningsinstitut” leda till att reglerna om tillträde till marknaden för betaltjänster harmoniseras. För att fullt ut kunna utnyttja fördelarna med harmoniserad lagstiftning bör uppmärksamhet dock ägnas åt att anpassa direktivförslagets tillämpningsområde med tillämpningsområdet för direktivet om e-pengar (2), särskilt vad gäller behovet av att skilja mellan betaltjänster baserade på betalkonton och betaltjänster för elektroniska pengar baserade på centraliserad redovisning. Om antagandet av direktivförslaget försenas kan dock införandet av SEPA-förenliga nationella strukturer den 1 januari 2008, och den fullständiga övergången av dessa fram till 2010 hamna i farozonen. I detta hänseende är avdelningarna III och IV i direktivförslaget av avgörande betydelse, eftersom de introducerar en harmoniserad uppsättning regler för information, auktorisering, genomförande och ansvar i samband med betalningstransaktioner. De politiska och rättsliga frågorna i dessa avdelningar i direktivförslaget torde kunna lösas relativt snabbt. Om förhandlingarna drar ut på tiden bör man överväga att lyfta ut vissa delar ur direktivförslaget, och då först anta de delar som är nödvändiga för att SEPA skall kunna genomföras framgångsrikt.

1.2 Vissa aspekter av direktförslaget väcker dock ett antal frågor som diskuteras mer i detalj nedan.

Specifika kommentarer

2 Betalningsinstitutens verksamhet

2.1 Införandet av det nya begreppet ”betalningsinstitut” är ett steg på vägen mot att harmonisera de många olika lösningar som för närvarande används i nationell lagstiftning för att reglera verksamheten hos enheter som tillhandahåller betaltjänster utan att vara ett kreditinstitut, ett institut för e-pengar eller ett postgiroinstitut. Direktivförslaget är dock inte entydigt vad gäller vilken verksamhet sådana betalningsinstitut får bedriva. Enligt direktivförslaget får betalningsinstitut ta emot medel från allmänheten för att tillhandahålla betaltjänster. Dessa medel bör dock inte betraktas som insättningar eller andra återbetalbara medel enligt artikel 3 i det konsoliderade bankdirektivet (3), eller elektroniska pengar enligt artikel 1.3 a i direktivet om e-pengar (se artikel 10.1 i direktivförslaget).

2.2 I detta hänseende framgår det inte klart av ordalydelsen i direktivförslaget huruvida betalningsinstitut får inneha medel med liknande ekonomiska och rättsliga kännetecken som insättningar eller e-pengar. Betalningsinstituts möjlighet att tillhandahålla betalkonton antyder att betalningsinstitut kan inneha medel under en längre period än vad som krävs för att fullborda en betalningstransaktion. Detta är en källa till oro, eftersom artikel 65.4 i direktivförslaget hänvisar till ”sparkonton” utan att någon förklaring ges var dessa konton förs och för vilket ändamål. Samtidigt framgår det av skälen 8 och 9 i direktivförslaget att betalningsinstitut inte får ta emot insättningar. Dessa frågor diskuteras mer utförligt nedan.

2.3 Det noteras också att i enlighet med punkt 4 i bilagan till direktivförslaget får betalningsinstitut verkställa betalningstransaktioner om medlen täcks genom en kreditmöjlighet, utan att det finns några restriktioner avseende möjligheten att bevilja kredit vad gäller beloppet och/eller kreditens förfallodag.

3 Insättningar eller andra återbetalbara medel

3.1 Vad gäller insättningar eller andra återbetalbara medel måste det erinras om att artikel 3 i det konsoliderade bankdirektivet förbjuder företag som inte är kreditinstitut att driva rörelse som omfattar att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel. I det konsoliderade bankdirektivet definieras inte uttrycket ”mottagande av insättningar”, däremot har uttrycket ”insättningar eller andra återbetalbara medel” enligt det direktivet givits en vid tolkning av Europeiska gemenskapernas domstol, som funnit att ”uttrycket” andra återbetalbara medel ”[…] inte enbart avser finansiella instrument som är av sådan karaktär att de skall återbetalas, utan även finansiella instrument som inte är av sådan karaktär men för vilka det har ingåtts ett avtal om återbetalning av de medel som betalats” (4). Det spelar ingen roll huruvida sådana medel tas emot i form av insättningar eller i någon annan form såsom ”fortlöpande utgivning av obligationer och andra jämförbara värdepapper” (5) enligt vad som framgår av skälen i en föregångare till det konsoliderade bankdirektivet. Sålunda; ”allt mottagande av pengar kan anses vara verksamhet för mottagande av insättningar (i vidare bemärkelse) om de erhållna pengarna skall återbetalas. I detta sammanhang är det oviktigt huruvida skyldigheten att återbetala medlen finns redan vid den tidpunkt då medlen tas emot (och därmed utgör en” väsentlig ”del av transaktionen), eller om denna skyldighet först uppstår som resultat av skapandet av en avtalsmässig rättighet” (6). En korrekt tolkning av ”mottagande av insättningar”, ”måste utgå ifrån frågan vilka sparmedel som skall skyddas samt en tolkning av vilka kännetecken en kreditrörelse har, mot bakgrund av de risker som anses väsentliga när det gäller att skydda återvinning av insättningar. Resultatet tenderar att bli en vid tolkning av innebörden av verksamhet för mottagande av insättningar samt av kredit” (7).

3.2 Mot bakgrund av vad som sagts ovan framstår det som om betalningsinstitut i realiteten kommer att ta emot insättningar från sina kunder. Om detta är fallet skulle, om ett betalningsinstitut blev insolvent, alla de medel som institutet innehar vid tidpunkten för insolvensen ingå bland dess tillgångar och följaktligen vara tillgängliga för alla dess borgenärers fordringar. Den verksamhet som består i att ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel utgör själva kärnan i konceptet bankverksamhet, såsom framgår av definitionen av ”kreditinstitut” i artikel 1.1 a i det konsoliderade bankdirektivet. (8) En förändring av det grundläggande konceptet för bankverksamhet kräver en noggrann utredning från olika perspektiv såsom penningpolitik, betalningssystemens sundhet och säkerhet, finansiell stabilitet samt statistik, vilka alla är områden inom vilka ESCB har omfattande behörighet. Den verksamhet som betalningsinstitut bedriver omfattar ofrånkomligen att inneha medel från allmänheten, även om det bara rör sig om en begränsad tidsperiod. Frågor som berör konsumentskydd och finansiell stabilitet måste därför beaktas när man utformar tillsynskrav och säkerhetsmekanismer för sådan verksamhet.

4 Tillsynskrav

4.1 Sammantaget skulle direktivförslaget tillåta betalningsinstitut att bedriva sin verksamhet enligt mindre stränga tillsynsregler än de som gäller enligt det konsoliderade bankdirektivet. Utöver ett auktorisationsförfarande baserat på några kvalitativa krav skulle betalningsinstitut vara tvungna att uppfylla regler som i) huvudsakligen är baserade på ett antal allmänt utformade regler om insynskrav, och ii) inte innehåller några kapitalkrav mot kvantifierbara risker (se artikel 5 i direktivförslaget). De mindre stränga tillsynsreglerna ger anledning till viss oro, vilket förstärks av det faktum att direktivförslaget föreskriver fullständig harmonisering (se artikel 78 i direktivförslaget) till skillnad från tillvägagångssättet i annan gemenskapslagstiftning som reglerar rätten att starta och driva verksamhet i form av finansiella tjänster.

4.2 ECB anser att den regleringstekniska behandlingen av betalningsinstitut inom ramen för direktivförslaget kan förbättras inom tre huvudområden. För det första gör den oklara gränsdragningen mellan betalningsinstitut och andra tillhandahållare av betaltjänster det extremt svårt att bedöma risker och relaterade skyddsåtgärder. Detta gäller inte bara om, och i den mån som, betalningsinstitut får inneha medel som är svåra att särskilja från insättningar, utan även vad gäller deras möjligheter att bevilja krediter som finansieras med medel som tagits emot från allmänheten (se punkt 4 i bilagan till direktivförslaget). För det andra beaktar direktivförslaget inte de olika riskkategorier som är associerade med betaltjänster. I detta sammanhang är det viktigt att komma ihåg att betaltjänster som utförs av kreditinstitut kommer att omfattas av särskilda kapitalkrav på grund av den operativa risk som är förknippad med sådana tjänster (9). För det tredje kan det auktorisationsförfarande som framgår av direktivförslaget anses vara baserat på kriterier som ger ett för stort tolkningsutrymme på nationell nivå. Dessutom får medlemsstaterna under särskilda omständigheter (10) avstå från att tillämpa vissa av auktorisationskraven.

4.3 Mot bakgrund av vad som anförts ovan, tycks det i direktivförslaget föreligga en diskrepans mellan betalningsinstitutens verksamhet och reglerna för övervakningen av hur sådan verksamhet skall bedrivas. När den verkliga omfattningen av betalningsinstitutens verksamhet har fastställts bör man, med utgångspunkt i en bedömning av de relaterade riskerna, införa adekvata kapitalkrav och/eller liknande skyddsåtgärder (t.ex. initiala kapitalkrav, garantier).

4.4 Avsaknaden av kapitalkrav för betalningsinstitut skulle eventuellt kunna leda till tillsynsarbitrage. Oavsett huruvida kreditinstitut utför sina betaltjänster direkt eller genom dotterbolag som har status av betalningsinstitut, kommer de att stå under tillsyn på konsoliderad basis vad gäller operativa risker och kreditrisker. Fristående betalningsinstitut eller betalningsinstitut som inte ingår i någon bankgrupp kommer däremot inte att omfattas av några kapitalkrav trots att de bedriver samma verksamhet.

4.5 Dessutom är direktivförslaget allmänt oklart vad gäller ansvarsfördelningen mellan de behöriga myndigheterna i hemmedlemsstaten och värdmedlemsstaten. Ett exempel på detta är artikel 6 tredje stycket i direktivförslaget där det framgår att auktorisationen för betalningsinstitut skall gälla i alla medlemsstater, utan att det klargörs vilken behörig myndighet i vilken medlemsstat som skall ansvara för tillsynen över ett sådant betalningsinstitut. Det vore viktigt att dessa frågor överläggs mer i detalj.

4.6 Vid tillämpningen av artikel 15 i direktivförslaget bör ECBS och de nationella centralbankernas behörighet avseende väl fungerande betalningssystem och, i de medlemsstater där det är tillämpligt, de nationella centralbankernas behörighet inom tillsynsområdet respekteras i vederbörlig ordning.

4.7 Den befogenhet avseende tillsyn som de behöriga myndigheterna har enligt artikel 16 i direktivförslaget skulle kunna förtydligas i ett flertal hänseenden. För det första kunde omfattningen av ”inspektioner på plats” (artikel 16 b) förtydligas. För det andra kunde den exakta betydelsen av rätten att införa ”proportionerliga sanktioner” (artikel 16 d) också förtydligas. För det tredje kunde villkoren för att tillfälligt upphäva eller återkalla en auktorisation (artikel 16 e) definieras, eventuellt med hjälp av en separat bestämmelse. För att kunna åstadkomma tillräckligt likvärdiga konkurrensvillkor inom euroområdet och tillräcklig effektivitet avseende tillsynen av institut som njuter fördelarna med etableringsfrihet och det fria tillhandahållandet av tjänster, bör artikel 16 i direktivförslaget ändras för att säkerställa att alla behöriga myndigheter innehar alla de befogenheter som framgår av denna artikel, särskilt vad beträffar tillsyns- och genomförandebefogenheter.

4.8 Enligt artikel 19 i direktivförslaget skall medlemsstaterna medge utbyte av information mellan sina behöriga myndigheter, centralbanker, ECBS och ECB. Även om denna bestämmelse i princip välkomnas, föreslår ECB ändå att man, för de fall då den behöriga myndigheten är en annan myndighet än centralbanken, och då centralbanken också utövar tillsyn över betalningssystemet, kompletterar bestämmelsen med andra bestämmelser som fastslår att i) den behöriga myndigheten skall samråda med centralbanken innan ett tillstånd ges eller tillfälligt upphävs/återkallas, och ii) behöriga myndigheter åläggs en informationsplikt gentemot den relevanta centralbanken. Med tanke på det övergripande ansvaret som centralbanker har för betalningssystemet skulle sådana bestämmelser vara värdefulla.

5 Tillstånd att bedriva verksamhet som bank eller e-penninginstitut

5.1 Om betalningsinstitut tillåts inneha medel som i både ekonomiskt och juridiskt hänseende kan klassas som insättningar, även om de inte klassas som sådana enligt direktivförslaget, kommer de att vara utsatta för samma risker som kreditinstitut eller e-penninginstitut. Följaktligen bör de skyddsåtgärder som gäller för betalningsinstituten ligga på samma nivå som gäller för kreditinstitut och/eller e-penninginstitut. Därav följer att det vore önskvärt att betaltjänster begränsades till kreditinstitut eller e-penninginstitut. Detta skulle säkerställa ett tillräckligt skydd för kundernas medel och sund ekonomisk verksamhet och är därför det tillvägagångssätt som ECB förordar.

5.2 Om de skyddsåtgärder som gäller för kreditinstitut och/eller e-penninginstitut även skall gälla för betalningsinstitut, krävs omfattande ändringar av avdelning II i direktivförslaget.

6 Begränsning av betalningsinstitutens verksamhet

6.1 Om en kategori med betalningsinstitut som omfattas av mindre stränga tillsynsregler införs, i enlighet kommissionens förslag, bör direktivförslaget ändras för att klargöra att betalningsinstitut inte skall tillåtas behålla medel tillhörande användare av betaltjänsterna under längre tid än den begränsade period då medlen överförs från en betalare till en betalningsmottagare, och att de inte heller har rätt att återinvestera sådana medel. I annat fall skulle den nuvarande ordalydelsen i artikel 10.2 i direktivförslaget kunna leda till slutsatsen att det faktum att betalningsinstitut öppnar konton i sin bokföring antyder att de medel som tas emot får återinvesteras till betalningsinstitutens fördel. Ett sådant klargörande skulle t.ex. kunna uppnås genom att betalningsinstitutens betaltjänster begränsas till att omfatta sådan verksamhet som framgår av punkt 7 i bilagan till direktivförslaget. Sådan verksamhet som framgår av punkt 5 i bilagan skulle också kunna tillerkännas betalningsinstitut, förutsatt att man först klargjorde att utfärdandet av kort skall vara kopplat till villkoret att kortinnehavarens konto förs av ett kreditinstitut. Vidare bör betalningsinstitut inte tillåtas bevilja kredit i enlighet med punkt 4 i bilagan till direktivförslaget.

6.2 För att undvika olika tolkningar kunde det därutöver vara viktigt att ange vilka typer av tjänster som får erbjudas av vilken typ av institut genom att omgruppera punkterna i bilagan enligt följande: i) punkterna 1-7: kreditinstitut, ii) punkterna 1-3 och 5-7: e-penninginstitut, och iii) punkt 7: betalningsinstitut. Såsom nämnts ovan skulle den verksamhet som anges i punkt 5 i bilagan eventuellt också kunna utgöra en verksamhet som får bedrivas av betalningsinstitut (11). Detta kunde gälla också för den verksamhet som anges i punkt 4 i bilagan, om det säkerställs att de medel som mottas från användare av betaltjänster för tillhandahållande av betaltjänster inte kan användas för att bevilja kredit till andra användare av betaltjänster.

6.3 Andra minimistandarder för att skydda medel tillhörande användare av betaltjänster bör beaktas. Som exempel kan nämnas att, inom ramen för vissa specifika terminsclearingarrangemang, bedöms kontanta medel som kunder placerar hos mäklare för terminsclearing, enligt lagstiftningen i vissa medlemsstater (t.ex. Tyskland och Storbritannien) och Förenta staterna, vara kundens egendom snarare än en kontantinsättning. Bestämmelserna om detta återfinns ofta i specifik lagstiftning eller har sin grund i rättspraxis. Utan att gå in på de äganderättsliga aspekterna kring sådana kontanta medel, vilket skulle kunna leda till svårigheter enligt vissa medlemsstaters lagstiftning, skulle en möjlighet vara att vidareutveckla de säkerhetsarrangemang som framgår av artikel 10.2 i direktivförslaget, där betalningsinstitut förpliktas att hålla medel som tillhör användare av betaltjänster åtskilda i sina räkenskaper. Detta skulle kunna ske genom att direktivförslaget ändras så att det säkerställs att betalningsinstitut åläggs tydligare skyldigheter enligt följande: i) att öronmärka medel som emottagits för specifika transaktioner, ii) att hålla isär medel som accepterats i samband med en betalningstransaktion från andra medel som accepterats för annan verksamhet än betaltjänster och redovisa dessa separat i betalningsinstitutens räkenskaper, iii) att hålla medel som tillhör en användare av betaltjänster på ett konto som klart identifierar dem som sådana, iv) att inte sammanblanda medel som tillhör en användare av betaltjänster med medel som tillhör tillhandahållaren av betaltjänster eller någon annan användare av betaltjänster eller någon annan person, v) att medel som tillhör en användare av betaltjänster skall vara avskilda från varje åtgärd som en tredje part kan rikta mot betalningsinstitutet, vi) att, om betalningsinstitut blir insolvent, omgående återbetala alla medel som tillhör användare av betaltjänster till dessa som en prioriterad fordran som går före alla andra fordringar, och vii) att, om det finns otillräckligt med medel för att användarna av betaltjänster skall erhålla full utdelning från ett insolvent betalningsinstitut, återstående medel delas ut till användarna av betaltjänster i förhållande till kapitalbeloppet på deras respektive fordringar.

6.4 Dessutom kräver hänvisningen i artikel 10.1 b i direktivförslaget till närliggande sidotjänster som att ”garantera utförandet av betalningstransaktioner” en ytterligare förklaring för att klargöra att sådana tjänster endast är till förmån för de användare av betaltjänster som deltar i transaktionen.

6.5 Slutligen stadgas i artikel 10.3 i direktivförslaget att betalningsinstituts verksamhet inte skall vara begränsade till betaltjänster, om inte annat sägs i tillämplig nationell lagstiftning och gemenskapslagstiftning. Detta implicerar att den verksamhet som betalningsinstitut får bedriva kan gå utöver vad som räknas upp i bilagan till direktivförslaget, vilket ger upphov till två spörsmål. För det första räknar direktivförslaget inte upp alla typer av tillåten verksamhet. För att kunna göra en god bedömning av dessa verksamheter när det gäller konsumentskydd och finansiell stabilitet krävs att alla tänkbara verksamhetsområden är kända. För det andra skulle målsättningen med direktivförslaget, nämligen att säkerställa full harmonisering, inte uppnås om sådan verksamhet baseras på nationell lagstiftning. Mot bakgrund av detta bör artikel 10.3 i direktivförslaget utgå.

7 Bildandet av SEPA

7.1 Bankindustrin lägger för närvarande ned mycket arbete på att utveckla tjänster som uppfyller SEPA:s krav. Redan från och med den 1 januari 2008 siktar industrin in sig på att erbjuda paneuropeiska betalningsinstrument till medborgare, myndigheter och kommersiella företag för både nationella och gränsöverskridande betalningar. Med tanke på de många olika nationella regelverken skulle bildandet av SEPA dock kunna bli problematiskt inom gemenskapens nuvarande regelverk. Harmoniseringen av den rättsliga ramen för betalningar är därför viktig, eftersom den kommer att hjälpa banksektorn i dess arbete med att etablera SEPA. De SEPA-relevanta delarna i direktivförslaget (främst avdelningarna III och IV) framstår som mindre kontroversiella än avdelning II. Om antagandet av direktivförslaget försenas på grund av de oklarheter som beskrivs ovan kan även genomförandet av SEPA komma att försenas. För att undvika en sådan försening bör man därför överväga att lyfta ut avdelning II ur direktivförslaget. Detta bör dock endast ske under förutsättning att man i sinom tid tar fram separat gemenskapslagstiftning för betalningsinstitut. Betalningsinstitutens roll skulle då kunna diskuteras inom ramen för den planerade översynen av direktivet om e-pengar, för att på så sätt skapa ett konsekvent regelverk och konsekventa regler för tillsyn för olika kategorier av tillhandahållare av betaltjänster.

7.2 En annan möjlighet vore att ECB-rådet, med stöd av artikel 105.2 i fördraget och artikel 22 i stadgan, antar en ECB-förordning som reglerar sådana specifika SEPA-relaterade bestämmelser i direktivförslaget som faller inom ECBS behörighetsområden, dock skulle inte alla bestämmelser som främjar SEPA kunna antas på detta sätt.

7.3 En specifik SEPA-relaterad fråga rör den maximitid för genomförandet av ”D+1” enligt artikel 60.1 och artikel 61.1 i direktivförslaget. Det förväntas att majoriteten av tillhandahållare av betaltjänster kan uppfylla detta krav fram till 1 januari 2010. Det måste dock erinras om att industrin inte har konsulterats om konsekvenserna av ”D+1” och att vissa banksektorer kan ha svårt att uppfylla kraven i tid.

8 Undantag för centralbanker

Av artikel 1 sista strecksatsen i direktivförslaget framgår att centralbanker i egenskap av penningpolitiska myndigheter och offentliga myndigheter som tillhandahåller betaltjänster inte anses omfattas av definitionen av tillhandahållare av betaltjänster. För att undvika eventuella oklarheter avseende betydelsen av denna bestämmelse, borde man förtydliga att all verksamhet som bedrivs av centralbanker undantas från direktivförslaget, istället för att införa det oklara villkoret att detta undantag endast gäller när centralbanker tillhandahåller betaltjänster i egenskap av penningpolitiska eller offentliga myndigheter. Ett sådant undantag påverkar inte tillämpningen av ECB:s policyuttalande av den 4 augusti 2005 om massbetalningstjänster i euro som centralbankerna ställer till kreditinstitutens förfogande (12), som föreskriver att för att undvika snedvridning av konkurrensen eller att marknadsinitiativ trängs ut tar nationella centralbanker, som erbjuder system för massbetalningar till kreditinstitut, hänsyn till behoven och konkurrensförhållandena på den berörda marknaden, samt även till kostnadstäckning. I sin nuvarande ordalydelse kommer bestämmelsen sannolikt att leda till att genomförandet i medlemsstaterna skiljer sig åt, vilket kommer att skapa onödig förvirring båda för centralbankerna och aktörerna på finansmarknaderna.

9 Drift av, och tillträde till betalningssystem

9.1 Direktivförslaget bör klargöra att operatörer av betalningssystem kommer att ha rätt att differentiera mellan olika typer av tillhandahållare av betaltjänster avseende de villkor som skall uppfyllas innan de senare får tillträde till betalningssystemen. Detta bör ske på objektiva grunder, med målsättningen att hantera de risker som är förknippade med tillhandahållare av betaltjänster. Dessutom bör tillämpningsområdet för artikel 23.1 i direktivförslaget begränsas till att säkerställa ett icke-diskriminerande tillträde för betalningsinstitut till betalningssystem. Artikel 23.1 i direktivförslaget bör därför ändras i enlighet med detta.

9.2 ECB uppfattar det som att målsättningen med artikel 23.2 i direktivförslaget är att undanta sådana system som anges i direktivet om slutgiltig avveckling (13) från tillträdeskraven i artikel 23.1. Ordalydelsen är dock inte tillräckligt tydlig i detta hänseende och ECB föreslår därför ett uttryckligt undantag.

9.3 Direktivförslaget bör också klargöra att tillhandahållandet av clearing- och avvecklingstjänster omfattas av de övervakningsstandarder som uppställs av Eurosystemet i enlighet med artikel 105.2 i fördraget. Detta skulle t.ex. kunna uppnås genom en ändring av skäl 12 i direktivförslaget och artikel 23.2. I detta hänseende kommer Eurosystemet, i samband med sin uppgift att främja väl fungerande betalningssystem i euroområdet, att undersöka huruvida betalningsinstituts deltagande i betalningssystemen är tillräckligt säkert och inte medför några onödiga risker för det finansiella systemets stabilitet.

9.4 Slutligen ger artikel 10.1 c i direktivförslaget betalningsinstitut en uttrycklig rätt att bedriva betalningssystem. Eftersom uttrycket ”operatör av betalningssystem” för närvarande inte definieras i gemenskapslagstiftningen och denna inte heller reglerar sådana operatörers rättsliga ställning, finns det ingen anledning att ge betalningsinstitut (eller någon annan kategori av tillhandahållare av betaltjänster som omfattas av direktivförslaget) rätt att bedriva betalningssystem. Av samma skäl bör hänvisningen till ”drift av betalningssystem” i rubriken och första punkten i artikel 23 i direktivförslaget strykas.

10 Betalningskommitté

Enligt artikel 76 i direktivförslaget får kommissionen, biträdd av en betalningskommitté i enlighet med artikel 77, bestående av företrädare för medlemsstaterna och med en företrädare för kommissionen som ordförande, ändra förteckningen över betaltjänster i bilagan. Med tanke på den betydelse som denna förteckning har, och de konsekvenser en ändring i denna kan få för betalningsmarknaden, bör betalningskommitténs mandat vara otvetydigt, så att konflikter med Eurosystemets behörigheter enligt fördraget och stadgan kan undvikas. Mot bakgrund av ECB:s specifika behörighet inom detta område, bör ECB ha observatörsstatus i betalningskommittén.

11 Verksamheter som inte omfattas av direktivets tillämpningsområde

11.1 Direktivförslagets tillämpningsområde, som framgår av artiklarna 2 och 3, kan leda till olika tolkningar. Enligt artikel 2 skall direktivförslaget tillämpas på en uttömmande förteckning över affärsverksamheter som definieras som betaltjänster och som anges i bilagan till direktivförslaget. I artikel 3 återfinns vad som tycks vara en uttömmande förteckning över undantag från direktivförslaget, något som dock kunde förtydligas. För att förtydliga sambandet mellan artiklarna 2 och 3 i direktivförslaget, föreslår ECB att den nuvarande rubriken till artikel 3 ersätts med uttrycket ”undantag”.

11.2 Därutöver är vissa av posterna som omfattas av artikel 3 problematiska. För det första är direktivförslaget inte teknikneutralt eftersom de gör en åtskillnad mellan fysiska och elektroniska betalningsformer. Det kan därför skapa en oberättigad inriktning mot pappersbaserade betaltjänster. Beroende på existerande nationell lagstiftning kan tillhandahållare av betaltjänster som för närvarande tillhandahåller pappersbaserade tjänster finna att det blir dyrare att införa mer effektiva elektroniska versioner av sina produkter, eftersom de då skulle falla under direktivförslaget, vilket i så fall skulle kunna försena införandet av elektroniska betaltjänster, som i allmänhet ses som något positivt.

11.3 För det andra kan undantaget för vissa betaltjänster som tillhandahålls av tjänstetillhandahållare av telekommunikation, informationsteknik eller nätverk, såsom framgår av artikel 3 j i direktivförslaget bli föremål för olika tolkningar. Bestämmelsen är inte teknikneutral och kan tolkas både för snävt och för vitt (t.ex. kan betalningar på elektroniska handelsplattformar som eBay exkluderas, trots att de i sak inte skiljer sig från sådana tjänster som skulle omfattas av direktivförslaget). Genomförandet av direktivförslaget kan alltså komma att skilja sig åt. Därutöver är sambandet mellan undantaget och punkterna 8 och 9 i bilagan till direktivförslaget inte helt klart. Till följd av detta föreslår ECB att artikel 3 j i direktivförslaget och punkterna 8 och 9 i bilagan stryks helt.

11.4 I den utsträckning som ”växlar av papper” avses i artikel 3 f i direktivförslaget, bör en allmän hänvisning även göras till växlar, både sådana växlar som omfattas av 1930 års Genèvekonvention (14) och sådana växlar som inte omfattas av denna.

12 Definitioner

12.1 Direktivförslaget använder sig av två olika tillvägagångssätt när det skapar definitioner. I vissa fall skapas definitioner genom specifika bestämmelser i artikel 4, medan andra definitioner återfinns i olika delar av direktivförslaget (t.ex. i artikel 1 [”kreditinstitut”, ”institut för elektroniska pengar”, ”postgiroinstitut” och ”betalningsinstitut”], artikel 2 [”betaltjänster” och ”betalningstransaktioner”], artikel 29 [”ramavtal”] samt artikel 51 [”mikroföretag” ] ). ECB föreslår att alla definitioner samlas i en enda artikel som innehåller direktivförslagets definitioner, förslagsvis den första artikeln. Detta skulle vara ett liknande tillvägagångssätt som det som valts i det konsoliderade bankdirektivet.

12.2 Samtidigt finns det en del frågor huruvida man varit konsekvent i användningen av de definitioner och koncept som används i existerande gemenskapslagstiftning, t.ex. i direktivet om slutlig avveckling. Ett exempel på detta är definitionen av ”betalningssystem” i artikel 4.3 i direktivförslaget, vilken bör göras kompatibel med begreppet ”system” som används i direktivet om slutlig avveckling, eftersom det kan förekomma ömsesidig påverkan mellan system som betecknas enligt direktivet om slutlig avveckling och andra betalningssystem. Förbättrad överensstämmelse skulle också kunna uppnås genom att det i direktivförslaget införs en definition av ”betalare” och ”betalningsmottagare” som återfinns i artikel 3 i förslaget till förordning om information om betalaren som skall åtfölja överföringar av medel (15).

12.3 Begreppet ”betalningsinstitut” bör ändras för att utesluta möjligheten att fysiska personer agerar som betalningsinstitut, eftersom detta skulle ge upphov till risken att betalningsinstitutets medel kunde sammanblandas med den berörda fysiska personens medel.

12.4 Begreppet ”betalkonto” som återfinns i artikel 4.7. i direktivförslaget är oklart. Detta bör åtgärdas eftersom detta är en grundläggande förutsättning för att tolka begreppet betaltjänster och omfattningen av betalningsinstituts verksamhet. Enligt den nuvarande ordalydelsen är det oklart huruvida alla kategorier av tillhandahållare av betaltjänster får tillhandahålla betalkonton. Om betalningsinstitut skall tillåtas tillhandahålla betalkonton måste skillnaden mellan ”konventionella” bankkonton och betalkonton förklaras. Därutöver måste man tydligt definiera särdragen för sådana konton. De frågor som uppstår i samband härmed rör vem som får tillhandahålla sådana konton, vem som får inneha dem samt vilken rättslig ställning respektive vilka rättsliga konsekvenser kontona har.

12.5 En annan aspekt som måste förtydligas är vad som menas med den hänvisning i definitionen av betalkonto där det stadgas att det rör sig om ett konto ”som enbart används för betalningstransaktioner”. Utesluter detta möjligheten att t.ex. ha räntebärande konton eller att ha medel innestående under längre tid än vad som är absolut nödvändigt för transaktionen? Det måste också säkerställas att betalningsinstitut inte tillåts betala ränta eller ge kontoinnehavaren några andra typer av incitament.

12.6 Definitionen av ”medel” i direktivförslagets artikel 4.8 bör omformuleras, bl.a. genom att byta ut ordet ”kontanter” mot en hänvisning till sedlar och mynt.

12.7 Vad gäller definitionen av ”unik identifikationskod” i direktivförslagets artikel 4.15 vill ECB påpeka att banken i sitt yttrande CON/2005/56 av den 15 december 2005 över ett förslag till EG-förordning om information om betalaren som skall åtfölja överföringar av medel (16) föreslog en specifik ordalydelse för definitionen av ”unik identifikationskod”, och att bankens förslag nu tycks finnas med i den senaste versionen av förslaget till förordning. ECB föreslår att definitionen av ”unik identifikationskod” i förslaget till förordning och i direktivförslaget harmoniseras.

12.8 Begreppet ”genomförandetid” används flera gånger i skälen till direktivförslaget samt i artiklarna 26.1 a ii och 31.1 b ii, artikel 35 och i avdelning IV, kapitel 2, avsnitt 2 utan att definieras. Det vore fördelaktigt att definiera genomförandetid som en specifik tidsperiod (som kan mätas i t.ex. arbetsdagar eller arbetstimmar) eftersom detta skulle göra det möjligt att definiera maximitiden för genomförandet. Dessutom finns det många transaktioner som genomförs utan användning av ett betalkonto (t.ex. när man skickar pengar till andra kunder än banker). Definitionen av genomförandetid i direktivförslaget bör även omfatta dessa fall.

12.9 Det finns ingen gemensam kalender över ”arbetsdagar” i EU, och trots att termen också används i avdelning IV, kapitel 2, avsnitt 2 i direktivförslaget har den inte definierats. Både för hanterings- och driftsändamål, men även för att säkerställa att skyldigheternas omfattning är tydliga, vore det värdefullt om en sådan definition togs med i direktivförslaget (i artikeln som innehåller definitionerna).

12.10 Begreppet ”kontotillgodohavanden” används i direktivförslaget utan att definieras, t.ex. i artikel 3 b och artikel 4.8 i direktivförslaget och punkt 7 i bilagan till direktivförslaget. ECB föreslår att en definition av kontotillgodohavanden skapas (i artikeln som innehåller definitionerna) med beaktande av att endast centralbanker och kreditinstitut (inklusive e-penninginstitut) får inneha sådana medel.

12.11 På samma sätt används begreppet ”filial” i artikel 4.2 och artikel 20 i direktivförslaget utan att definieras. ECB föreslår att en definition av begreppet ”filial” införs i linje med definitionen i artikel 1.3 i det konsoliderade bankdirektivet.

12.12 Definitionen av ”ramavtal” bör flyttas från artikel 29 till den artikel som innehåller definitionerna. För att uppnå konsekvens bör begreppet ”ramavtal” dessutom användas genomgående i direktivförslaget, och ersätta det alternativa begreppet ”ramöverenskommelse” som används i skäl 18 och artiklarna 32 och 33 i direktivförslaget (denna mening är ej tillämplig på den svenska översättningen av direktivförslaget).

13 Ytterligare kommentarer av rättslig och teknisk natur

13.1 Det måste klargöras huruvida en värdmedlemsstat för statistikrapporteringsändamål får kräva att alla betalningsinstitut som har en filial inom den statens territorium rapporterar om sin verksamhet till de behöriga statistikmyndigheterna i värdmedlemsstaten, bl.a. den nationella centralbanken och/eller det nationella statistikkontoret.

13.2 Det skulle uttryckligen kunna anges att med hänvisningen till ”alla valutor” i artikel 2 i direktivförslaget, avses valutorna i länder utanför gemenskapen.

13.3 Artikel 1 i direktivförslaget har rubriken ”Syfte” och bör följaktligen bara innehålla en kortfattad beskrivning av direktivförslagets syfte. Det vore mer ändamålsenligt om de fyra kategorierna av tillhandahållare av betaltjänster sammanfattades i en enda definition av ”tillhandahållare av betaltjänster” i den artikel som innehåller definitionerna, särskilt med tanke på att begreppet ”användare av betaltjänster” återfinns i den artikeln.

13.4 I artikel 11.2 i direktivförslaget som behandlar användningen anknutna ombud, utläggning på entreprenad eller användning av dotterbolag hänvisas till att lägga ut ”alla sina transaktioner”. Detta är problematiskt eftersom det öppnar dörren för grundandet av skalbolag som formellt uppfyller bestämmelserna i direktivförslaget medan den egentliga verksamheten bedrivs av en tredje part som inte omfattas av dessa bestämmelser. ECB föreslår därför att artikel 11 ändras så att sådana konsekvenser kan undvikas.

13.5 Artikel 12.1 i direktivförslaget hänvisar till ”operativa risker” utan att begreppet definieras. För att klargöra detta skulle definitionen av ”operativ risk” som återfinns i artikel 4.22 i förslaget till kapitalkravsdirektiv (17) kunna användas.

13.6 Bestämmelserna om dokumentering som återfinns i artiklarna 13 och 44 i direktivförslaget kan tolkas som att ett betalningsinstituts skyldigheter avseende dokumentering inte sträcker sig längre än ett år. Dessa skyldigheter bör på ett tydligare sätt samordnas med annan gemenskapslagstiftning, t.ex. artikel 30 i det tredje direktivet mot penningtvätt (18), där det fastställs att handlingar och uppgifter skall sparas under minst fem år.

13.7 Begreppet ”godkännande” som återfinns i artikel 41 i direktivförslaget är inte tillräckligt klart. En hänvisning till hur ett godkännande återkallas och en definition av detta behövs i detta sammanhang.

13.8 Ordalydelsen i artikel 52 i direktivförslaget som rör återbetalning är tvetydig, exempelvis nämns rätten till återbetalning om transaktionsbeloppet är inte ett belopp ”som omdömesgilla betalare skulle kunna förvänta sig om de var i betalarens situation”. Formuleringen lämnar stort tolkningsutrymme, något som ökar osäkerheten kring betalningar och som kan medföra att antalet tvister ökar samtidigt som konsumenterna saknar skydd. För att minimera risken för framtida domstolsförfaranden bör det övervägas att förtydliga artikel 52 .

13.9 En betalnings slutgiltighet är av avgörande betydelse för en betalningsmottagare, och därför är begreppet ”underrättat honom eller henne” i direktivförslagets artikel 53.1 för vagt, eftersom tidpunkten då informationen blir tillgänglig via betalarens internetbank eller en offentligt tillgänglig skrivare för kontoutskrifter kan skilja sig avsevärt från den situation då betalaren får sig ett skriftligt kontoutdrag tillsänt med post. Det vore därför bättre att bestämma en fast tidpunkt som har ett samband med själva transaktionen. För att ge betalaren ytterligare tid att reagera bör den aktuella tidsperioden förlängas från fyra till sex veckor.

13.10 Begreppen ”accepterande” och ”oåterkallelighet” som återfinns i artiklarna 54 och 56 i direktivförslaget är visserligen tydliga och behjälpliga, men borde vara förenliga med begreppen ”införs i ett system” and ”oåterkallelighet” i direktivet om slutlig avveckling.

13.11 Artikel 54.2 i direktivförslaget bör ändras för att säkerställa att tiden mellan den tidpunkt då en betalning tas emot och accepteras inte blir onödigt lång.

13.12 Av artikel 65.1 i direktivförslaget om tillgång till medel framgår att medlemsstaterna skall se till att betalningsmottagarens tillhandahållare av betaltjänster skall göra medlen tillgängliga för betalningsmottagaren så snart som dessa medel är krediterade på betalningsmottagarens konto. Det kan tyckas självklart att medlen är tillgängliga när de krediterats betalningsmottagarens konto. Därför vore det lämpligt att förtydliga att medlen omedelbart skall göras tillgängliga för betalningsmottagaren när tillhandahållaren av betaltjänster mottagit dem.

13.13 För att möjliggöra betalningssystemens direkthantering av betalningar, bör artikel 66.1 i direktivförslaget ändras genom att det införs en hänvisning till IBAN-koden (International Bank Account Number) som den bästa unika identifikationskoden, vilket skulle garantera ett harmoniserat tillvägagångssätt vid användningen av unika identifikationskoder.

14 Ändringsförslag

Ytterligare ändringsförslag återfinns i bilagan.

Utfärdat i Frankfurt am Main den 26 april 2006. Jean-Claude TRICHET ECB:s ordförande

(1) Därutöver grundar sig ECB:s behörighet att avge ett yttrande på artikel 22 i stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken enligt vilken ECB:s och de nationella centralbankernas uppgifter bl.a. innefattar att säkerställa effektiva och sunda clearing- och betalningssystem inom gemenskapen och i förbindelser med tredje land.

(2) Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/46/EG av den 18 september 2000 om rätten att starta och driva affärsverksamhet i institut för elektroniska pengar samt om tillsyn av sådan verksamhet (EGT L 275, 27.10.2000, s. 39).

(3) Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/12/EG av den 20 mars 2000 om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (EGT L 126, 26.5.2000, s. 1). Direktivet senast ändrat genom kommissionens direktiv 2006/29/EG (EUT L 70, 9.3.2006, s. 50).

(4) Se punkt 17 i domstolens dom av den 11 februari 1999 i mål 366/97 Massimo Romanelli (REG 1999. s. I- 855).

(5) Skäl 5 i rådets första direktiv 77/780/EEG av den 12 december 1977 om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (EGT L 322, 17.12.1977, s. 30). Direktivet upphävt genom direktiv 2000/12/EG.

(6) Se Alexander Bornemann, ”Abridged Opinion on the Concept of the Credit Institution in the Directives of the European Community Relating to Bank Regulation and Supervision”, s. 11. Finns som PDF-fil på:

< http://www.money-advice.net/media.php?id=234>

(7) Se ovannämnda skrift.

(8) Enligt artikel 1.1 a är ”kreditinstitut: ett företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja krediter för egen räkning”.

(9) Se Del 2 i bilaga X till ”Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om omarbetning av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/12/EG av den 20 mars 2000 om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut och rådets direktiv 93/6/EEG av den 15 mars 1993 om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut” (KOM(2004) 486 slutlig).

(10) Villkoren för de relevanta undantagen framgår av artikel 21 i direktivförslaget.

(11) Det bör noteras att omgrupperingen inte tar hänsyn till den verksamhet som bedrivs av postgiroinstitut, eftersom tillståndsgivningen för dessa, och därmed den verksamhet de får bedriva, bestäms av medlemsstaternas nationella lagstiftning.

(12) Tillgängligt på ECB:s webbplats www.ecb.int.

(13) Europaparlamentets och rådets direktiv 98/26/EG av den 19 maj 1998 om slutgiltig avveckling i system för överföring av betalningar och värdepapper (EGT L 166, 11.6.1998, s. 45).

(14) Konvention om en enhetlig lag för växlar och skuldebrev (Convention providing a uniform law for bills of exchange and promissory notes) (Genève, 7 juni 1930).

(15) Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om information om betalaren som skall åtfölja överföringar av medel (KOM(2005) 343 slutlig).

(16) EUT C 336, 31.12.2005, s. 109.

(17) Se fotnot 9 för hela titeln.

(18) Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG av den 26 oktober 2005 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism (EUT L 309, 25.11.2005, s. 15).