RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET om tillämpningen av artikel 7 i rådets direktiv 86/362/EEG och artikel 4 i rådets direktiv 90/642/EEG när det gäller övervakning av bekämpningsmedelsrester

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET

om tillämpningen av artikel 7 i rådets direktiv 86/362/EEG och artikel 4 i rådets direktiv 90/642/EEG när det gäller övervakning av bekämpningsmedelsrester

Inledning

Bestämmelser om övervakning av halterna av bekämpningsmedelsrester återfinns både i rådets direktiv 86/362/EEG av den 24 juli 1986 om fastställande av gränsvärden för bekämpningsmedelsrester i och på spannmål [1] och i rådets direktiv 90/642/EEG av den 27 november 1990 om fastställande av gränsvärden för bekämpningsmedelsrester i och på produkter av vegetabiliskt ursprung inklusive frukt och grönsaker [2].

I artikel 7.5 i rådets direktiv 86/362/EEG och artikel 4.5 i rådets direktiv 90/642/EEG (senast ändrat genom direktiv 1999/71/EG [3]) fastställs att kommissionen före slutet av 1999 skall överlämna en rapport till rådet om tillämpningen av dessa artiklar rörande övervakning av bekämpningsmedelsrester. Denna rapport överlämnas härmed till rådet i enlighet med nämnda bestämmelser. Rapporten innehåller följande delar:

1. Syftet med övervakningen

2. Myndigheter som sköter övervakningen

3. Planering av övervakningen

4. Organisering av övervakningen

5. Resultatrapportering

6. Kommissionens åtgärder

7. Kontrollbesök av Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor

8. Problemområden

9. Slutsatser och rekommendationer

(1) Syftet med övervakningen

Det allmänna syftet med övervakningen är att göra det möjligt för kommissionen att ta fram ett system för uppskattning av den faktiska exponeringen genom födan. Man vill också göra en uppskattning av i vad mån gränsvärdena överskrids samt ta reda på de faktiska resthalterna med beaktande av de fastställda gränsvärdena för restsubstanser.

(2) Myndigheter som sköter övervakningen

I direktiven föreskrivs att medlemsstaterna skall utse en myndighet som ansvarar för utförandet av den övervakning som avses i artikel 4.4 i rådets direktiv 86/362/EEG och i artikel 3.4 i rådets direktiv 90/642/EEG.

Medlemsstaterna har utsett dessa myndigheter.

Det framgår också av dessa artiklar att övervakningen skall utföras enligt bestämmelserna i rådets direktiv 89/397/EEG [4] och 93/99/EEG [5] om offentlig kontroll av livsmedel. Enligt det senare direktivet skall de berörda laboratorierna ackrediteras senast den 1 november 1998.

[5] EGT L 290, 24.11.1993, s. 14

(3) Planering av övervakningen

Det fanns tidigare en bestämmelse om att kommissionen skulle få ta del av medlemsstaternas nationella övervakningsprogram för påföljande år senast den 30 juni varje år. Detta förorsakade problem för många medlemsstater, eftersom de för sin planering till viss del är beroende av analysen av övervakningsresultaten från föregående år. Detta problem förutsågs också i de ursprungliga rådsdirektiven, i vilka det föreskrevs att rätten att ändra datumen skulle överföras till kommissionen. Problemet löstes genom att tidsfristens slutdatum förlängdes genom kommissionens direktiv 1999/65/EG [6], från den 30 juni till den 30 september varje år. Denna förändring borde göra det möjligt för medlemsstaterna att i framtiden lämna in sina nationella övervakningsprogram i tid till kommissionen.

Kommissionen har sedan 1996 lämnat in årliga utkast till övervakningsrekommendationer till Ständiga kommittén för växtskydd för yttrande. I de fall yttrandet var positivt har sedan rekommendationerna antagits av kommissionen och offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning i form av övervakningsrekommendationerna 96/199/EG [7] (för 1996), 96/738/EG [8] (för 1997), 97/822/EG [9] (för 1998), 1999/333/EG [10], (för 1999; denna rekommendation var också den första som innehöll en handledning för kvalitetskontroll) och för år 2000 [11].

[8] EGT L 335, 24.12.1996, s. 54.

[11] Positivt yttrande från Ständiga kommittén för växtskydd den 28.9.1999.

I övervakningsrekommendationerna anges vilka kombinationer av produkter och bekämpningsmedelsrester som skall övervakas under året i fråga. Dessa kombinationer väljs ut enligt en mer övergripande strategi, som innebär att man under en femårsperiod skall övervaka ett tillräckligt stort spektrum av produkter från olika bekämpningsmedelsgrupper för att kommissionen och medlemsstaterna sedan skall kunna bilda sig en uppfattning om det faktiska dagliga intaget av dessa bekämpningsmedelsrester via födan. Den första femårsperioden kommer att avslutas 2001, och då bör det vara möjligt att för den första gruppen på fem bekämpningsmedel göra en uppskattning för hela gemenskapen av intaget via födan under perioden i fråga när det gäller de viktigaste frukter och grönsaker i födan som innehåller rester av dessa bekämpningsmedel. Denna uppskattning kommer att följas av liknande åtgärder under de kommande åren.

Övervakningsrekommendationen för 1999 innehöll ett nytt element i form av ett variabilitetstest. Detta bör göra det möjligt för kommissionen och medlemsstaterna att vidta åtgärder i de fall man misstänker att ett akut toxiskt bekämpningsmedel innebär en överhängande fara när det gäller intaget via födan. Praktiskt innebär detta att man för varje kombination av produkt och bekämpningsmedel tar två prov. Ett av dessa analyseras som ett samlingsprov medan det andra delas upp i flera olika prov. Dessa analyseras sedan vart och ett för sig för att man skall kunna uppskatta variabiliteten i provet.

(4) Organisering av övervakningen

Medlemsstaterna skiljer sig kraftigt åt när det gäller antalet analyserade prov per år. Under 1997 varierade till exempel antalet prov från 220 (Luxemburg) till 9 540 (Nederländerna). Eftersom direktiven bara föreskriver att provtagning skall äga rum och inte anger något minsta antal prov, kan varje medlemsstat själv bestämma hur många prov som skall tas för att bestämmelserna skall anses vara uppfyllda. De flesta av de årliga nationella övervakningsrapporter som sänds till kommissionen anger tillämpliga kriterier för de produkter som skall analyseras. Antalet prov och bekämpningsmedelsrester som övervakas bestäms framför allt av tillgänglig analyskapacitet. Laboratorierna i de medlemsstater som hittills blivit föremål för kontroller har inte alltid haft tillfredsställande resurser eller hållit en godtagbar teknisk nivå. Dessa frågor har också diskuterats vid olika besök på medlemsstaternas ansvariga myndigheter (se punkt 7 nedan). Man har också ställt upp kriterier för valet av grödor. Generellt sett försöker myndigheterna bedriva övervakning med tanke på vilka produkter som finns på marknaden samtidigt som de i sin planering försöker ta hänsyn till förhållandet mellan import och inhemsk produktion. Kommissionen har dock inte uppgifter från alla medlemsstater om dessa aspekter. Också i de fall där man faktiskt tillämpar olika kriterier kan det hända att situationen inte är tillfredsställande, eftersom den faktor som i realiteten styr provtagningen ofta är tillgången på resurser, och dessa tenderar ju som bekant att vara ändliga.

(5) Resultatrapportering

I direktiven angavs tidigare att medlemsstaterna skulle lämna in resultaten från föregående år till kommissionen senast den 31 augusti. Kommissionen skulle sedan överlämna detta material till Ständiga kommittén för växtskydd senast den 30 september. På samma sätt som tidsfristen för planering orsakade problem (se punkt 3 ovan), hade kommissionen också svårigheter med att hålla tidsfristen för överlämnandet av materialet. Problemet löstes genom att tidsfristens slutdatum flyttades fram från den 30 september till den 31 december genom kommissionens direktiv 1999/65/EG.

Kommissionen och medlemsstaterna var på ett tidigt stadium i den årliga övervakningsverksamheten överens om att de uppgifter som samlats in skulle göras tillgängliga för allmänheten. Hittills har övervakningsrapporter för bekämpningsmedelsrester i Europeiska unionen gjorts tillgängliga från de två första årliga genomgångarna (1996 och 1997). Dessa rapporter har lagts ut på GD SANCO:s officiella webbplats på Internet (http://europa.eu.int/comm/dg24/health/fnaoi/reports/pesticides/mon_rep/index_en.html). I samband med offentliggörandet gick det också ut olika pressmeddelanden från kommissionen med uttalanden från de behöriga kommissionärerna.

De resthalter som konstaterades genom övervakningsverksamheten under 1996 och 1997 bedömdes sedan i förhållande till de gränsvärden som gemenskapen fastställt för ämnena i fråga. Resultaten förändrades inte nämnvärt från det första till det andra året. Ungefär 60 % av de prov som analyserades inom de nationella övervakningsprogrammen innehöll inga mätbara rester. Mindre än 4 % av proven innehöll bekämpningsmedelsrester som översteg gränsvärdet. I gemenskapens samordnade program innehöll 0,3-0,5 % av proven halter av bekämpningsmedelsrester som överskred gränsvärdena. I ett fall innehöll en produkt så höga halter av restsubstanser att det godtagbara dagliga intaget tillfälligt överskreds. Detta faktum skall dock tolkas i ljuset av Världshälsoorganisationens slutsats att tillfälliga och kortvariga överskridanden av det godtagbara dagliga intaget inte bör ge någon anledning till oro [12]. Realistiska beräkningar av intaget med utgångspunkt i tillgängliga data har visat att det inte finns någon risk för kroniska eller akuta medicinska skador i ett enda av de fall där man har analyserat olika kombinationer av bekämpningsmedel och produkter. Det ansågs därför att det - med beaktande av de överskridna gränsvärden som rapporterats in - inte behövdes några åtgärder på gemenskapsnivå av folkhälsoskäl. Denna fråga kommer att tas upp på nytt 2001, då det är möjligt att få en mer fullständig överblick av intaget via födan när det gäller den första gruppen bekämpningsmedel. Vid allvarliga fall av överskridna gränsvärden och då det finns avsevärda risker i samband med akut toxiska ämnen kan gemenskapens system för snabbt informationsutbyte avseende livsmedel användas, och så sker också. Det pågår för övrigt diskussioner mellan kommissionen och medlemsstaterna om hur detta system skall kunna förbättras när det gäller just bekämpningsmedelsrester i livsmedel.

Vid rapporteringen om överskridna gränsvärden diskuterades frågan i vilka fall man ur en teknisk och statistisk synvinkel kan betrakta ett överskridet gränsvärde som en överträdelse av gällande bestämmelser. Direktiven ger inget närmare svar på den frågan, och medlemsstaterna har olika ståndpunkter och sätt att angripa frågan. Hittills har detta problem inte lett till några störningar i handeln, men sådana är fullt tänkbara, och det vore bra om man kunde hitta en användbar lösning.

(6) Kommissionens åtgärder

Genom direktiv 1999/65/EG har kommissionen redan infört ändringar av tidsfristerna för anmälan och rapportering, något som också framgår av punkterna 3 och 5 ovan.

Kommissionen har också antagit tillämpningsföreskrifter i form av riktlinjer för format och kvalitetssäkring som offentliggjordes tillsammans med övervakningsrekommendationen för år 1999. Dessa dokument är ständigt under omarbetning, och finansieringen av nämnda verksamheter regleras i ett utkast till övervakningsförordning som den 2 december 1999 överlämnades till Ständiga kommittén för växtskydd för yttrande.

Medlemsstaterna deltar också i de regelbundet återkommande kvalifikations tester som kommissionen är med om att organisera och finansiera. Med tanke på gemenskapens framtida utvidgning tillåter kommissionen också att laboratorier från central- och östeuropeiska länder deltar i denna verksamhet.

Utkastet till förordning innehåller dessutom bestämmelser om regelbundna kvalifikationstester, uppdatering av riktlinjerna för kvalitetssäkring och beräkning av det faktiska intaget via födan i slutet av den femåriga övervakningsperioden. Ackrediteringen skall skötas av nationella ackrediteringsorgan, och deras verksamhet underlättas genom att kommissionen utarbetar riktlinjer för kvalitetssäkring samt organiserar och delfinansierar tester för kvalifikations prövning vartannat år.

(7) Kontrollbesök av Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor

Kommissionens kontor för livsmedels- och veterinärfrågor gör kontrollbesök i medlemsstaterna för att ta reda på hur övervakningen går till och för att verifiera att bestämmelserna i artikel 4.4 i rådets direktiv 86/362/EEG och artikel 3.4 i rådets direktiv 90/642/EEG efterlevs. Besöken omfattar ibland också en granskning av medlemsstaternas kontroller enligt rådets direktiv 91/414/EEG (artikel 17) när det gäller utsläppande på marknaden och användning av växtskyddsmedel.

Rapporterna från dessa besök offentliggörs på GD SANCO:s officiella webbplats (se punkt 5). Hittills har kontrollbesök gjorts i fem medlemsstater. Ackreditering av laboratorier har varit och är fortfarande ett problem i många länder. I två länder (Portugal och Irland) förekom ingen ackreditering alls.

(8) Problemområden

1) Bekämpningsmedelsrester i livsmedel av animaliskt ursprung övervakas inte inom gemenskapens samordnade övervakningsprogram enligt de artiklar i direktiven som anges ovan, utan i medlemsstaterna genom tillämpning av bestämmelserna i direktiv 96/23/EG (rådets direktiv 96/23/EG av den 29 april 1996 om införande av kontrollåtgärder för vissa ämnen och restsubstanser av dessa i levande djur och i produkter framställda därav och om upphävande av direktiv 85/358/EEG och 86/469/EEG samt beslut 89/187/EEG och 91/664/EEG). I detta direktiv föreskrivs också att rapporter skall skickas till kommissionen senast den 31 mars varje år. Det finns dock inga bestämmelser om att dessa resultat skall sammanställas på gemenskapsnivå eller att de skall tas med i de årliga kommissionsrapporter som föreskrivs i direktiv 96/23/EG. Dessutom är syftet med den övervakning som sker enligt direktiv 96/23/EG att se till att gemenskapens bestämmelser följs, och varken övervakningens omfattning eller dess utformning gör att den lätt låter sig förenas med det samordnade övervakningsprogram inom gemenskapen som föreskrivs i artiklarna.

2) Gränsvärden för bekämpningsmedelsrester i animaliska produkter fastställs av kommissionen (rådets direktiv 86/363/EEG av den 24 juli 1986 om fastställande av gränsvärden för bekämpningsmedelsrester i och på livsmedel av animaliskt ursprung [13]). Vissa bekämpningsmedel kan ha två användningsområden. När dessa substanser används i veterinärmedicinska läkemedel skall de utvärderas enligt rådets förordning (EEG) nr 2377/90 om inrättandet av ett gemenskapsförfarande för att fastställa gränsvärden för högsta tillåtna restmängder av veterinärmedicinska läkemedel i livsmedel med animaliskt ursprung [14]. Utvärderingen av tillgängliga data görs av Kommittén för veterinärmedicinska läkemedel inom EMEA. De gränsvärden för resthalter som blir resultatet av denna utvärdering fastställs sedan av kommissionen.

Vissa skillnader i definitionen av resthalter liksom av de produkter på vilka de tillämpas återspeglar skillnader i de beräkningsmetoder som används, vilket kan leda till skilda resthalter för samma ämne i samma typ av livsmedel. Det noterades att de värden som Kommittén för veterinärmedicinska läkemedel föreslagit är hårdare än de värden som fastställts för samma bekämpningsmedel när de används som växtskyddsmedel.

Dessa skillnader hittar man också på global nivå i Codex Alimentarius-kommissionens arbete. Kommissionen försöker därför överbrygga dessa skillnader, både inom gemenskapen och i Codex Alimentarius-kommissionens verksamhet.

Varje justering av värdena kräver dock att den nu gällande lagstiftningen ändras. För att göra gemenskapens lagstiftning tydligare och lättare att tillämpa är det därför önskvärt att göra en parallell översyn av bilagorna till de direktiv som gäller resthalter och bilagorna till förordning (EEG) nr 2377/90.

3) Genom rådets direktiv 97/41/EG (av den 25 juni 1997 om ändring av direktiven 76/895/EEG, 86/362/EEG, 86/363/EEG och 90/642/EEG om fastställande av gränsvärden för bekämpningsmedelsrester i respektive på frukt och grönsaker, spannmål, livsmedel av animaliskt ursprung och produkter av vegetabiliskt ursprung inklusive frukt och grönsaker) [15] utökades gemenskapens gränsvärden för restsubstanser till att omfatta också djurfoder. Restsubstanser i foder övervakas dock inte i samma utsträckning som råvaror från jordbruket. Det är bara när en viss jordbruksprodukt både används som foder och som råvara för livsmedel (vilket är fallet för spannmål) som provtagningen regleras av direktiven. Foder kan dock även övervakas enligt direktiv 96/23/EG.

[15] EGT L 184, 12.7.1997, s. 33.

4) Medlemsstaterna är visserligen skyldiga att övervaka resthalter av bekämpningsmedel i livsmedel och jordbruksprodukter, men det finns inga minimibestämmelser och omfattningen av övervakningen varierar stort mellan olika länder. Genom att endast ett fåtal varor skall analyseras i det samordnade programmet, tar det fem år innan man kan göra uppskattningar av intaget via födan, och då bara för ett begränsat antal bekämpningsmedel. Det är också bara vissa ackrediterade laboratorier som kan svara för övervakningen i medlemsstaterna.

5) Även om gemenskapens gränsvärden bara överskrids i begränsad omfattning är detta ändå ett problem som man bör undersöka närmare. Det är möjligt att detta problem är kopplat till det sätt på vilket gemenskapens gränsvärden fastställs (det finns en begränsad statistisk sannolikhet för att gränsvärdet överskrids), men det kan också bottna i otillåten användning av bekämpningsmedel. Resthalter som överskrider gränsvärdena har påträffats i vissa tropiska frukter, men detta kan vara ett resultat av det lilla antal gränsvärden vid import som inte sattes till noll; det kan också bero på bristen på riktlinjer om hur uppgifter skall lämnas in för dessa frukter. Situationen kan alltså komma att förbättras tack vare kommissionen riktlinjer som kom ut i oktober 1999.

6) Kommissionen har bara begränsade befogenheter att utföra kontroller i medlemsstaterna.

7) Arbetet för att skapa ett system som gör det möjligt att uppskatta den faktiska exponeringen för bekämpningsmedelsrester förutsätter att man kan få tag på sådana tilläggsuppgifter vars insamling inte föreskrivs i direktiven. Dessa uppgifter rör i första hand de faktiska kostvanorna i befolkningen som helhet och i olika undergrupper av densamma samt exponeringen för bekämpningsmedelsrester från sådana källor som inte övervakas enligt artiklarnas bestämmelser (t.ex. vatten, animaliska produkter, källor i hemmen och på arbetsplatserna).

Kommissionen tar upp många av dessa punkter i sin vitbok om livsmedelssäkerhet, och övriga punkter ingår i olika rättsakter som håller på att utarbetas.

(9) Slutsatser och rekommendationer

Artikel 7 i rådets direktiv 86/362/EEG och artikel 4 i rådets direktiv 90/642/EEG om övervakning av bekämpningsmedelsrester tillämpas utan större problem i hela gemenskapen, och genom dessa bestämmelser har det blivit möjligt att för första gången göra en uppskattning av konsumenternas faktiska exponering för bekämpningsmedelsrester i frukt och grönsaker. Det är ett positivt tecken att de halter av bekämpningsmedelsrester som hittills kunnat konstateras inte utgör någon hälsorisk för konsumenterna. Det finns dock ingen anledning att slå sig till ro, och kommissionen borde tillsammans med medlemsstaterna fortsätta den noggranna övervakningen av halterna av bekämpningsmedelsrester i livsmedel samtidigt som man måste försöka hitta lösningar på de problem som tas upp i punkt 8 ovan. Det skall tilläggas att kommissionen här strävar efter ett samordnat tillvägagångssätt, på det sätt som förslås i vitboken om livsmedelssäkerhet. Denna metod - med vars hjälp kommissionen till slut borde kunna bedöma förekomsten av alla typer av ämnen, såsom resthalter av föroreningar, bekämpningsmedel, tillsatser, veterinärmediciner etc., i livsmedel - kan bara tillämpas om det finns samordnade övervakningsprogram på gemenskapsnivå för alla dessa typer av ämnen och en uppsättning standarddieter för olika typer av europeiska konsumenter.