MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Förbättrad kvalitet på de tjänster som tillhandahålls i kusthamnarna: En förutsättning för europeisk transportverksamhet

INLEDNING

Kommissionens grönbok om hamnar och sjötransportens infrastruktur [1] gav upphov till en livlig och kunskapsorienterad debatt med intressenter och europeiska institutioner, vilket inte alls var förvånansvärt. Grönboken var kommissionens första försök att uppnå en enhetlig politik om hamnar och sjötransportens infrastruktur och kommissionen kunde av denna anledning förvänta sig en bred publik. Dessutom har allt fler börjat inse att kusthamnarna spelar en viktig roll i de intermodala dörr-till-dörr-transporterna. För både handeln inom och utanför gemenskapen är det viktigt att dessa transporter är välfungerande och, med tanke på det till synes ständigt växande transportbehovet, kommer sjötransporterna och därmed även kusthamnarna att behöva användas för en allt större andel av den trafikvolym som läggs på transportinfrastrukturen.

[1] KOM(1997) 678 slutlig, 10.12.1997.

Den vitbok om den gemensamma transportpolitiken som snart kommer att offentliggöras kommer bl.a. att vara inriktad på kusthamnarnas allt viktigare roll när det gäller att minska de begränsningar som landtransporterna för närvarande innebär och garantera en bättre fungerande transportmarknad inom gemenskapen.

Även om det är förståeligt att intressenterna särskilt lägger tonvikten på de områden som berör dem direkt, kan ändå de huvudfrågor som framkommit genom debatten kategoriseras enligt följande:

-Inbegripande av kusthamnar i det transeuropeiska transportnätet.

-Ett systematiskt tillvägagångssätt för reglering av tillträdet till marknaden för hamntjänster.

-Offentlig finansiering av kusthamnar och hamninfrastruktur.

1 KUSTHAMNAR OCH DET TRANSEUROPEISKA TRANSPORTNÄTET

Europaparlamentets och rådets beslut nr 1692/96/EG om gemenskapens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet [2] tillhandahåller en bred ram för upprättandet av ett integrerat, multimodalt infrastrukturnät. Kusthamnar är naturligtvis viktiga i ett sådant nät.

[2] EGT L 228, 9.9.1996, s. 1.

Trots att det i beslutet om det transeuropeiska transportnätet fastställs villkor för projektkategorierna av gemensamt intresse avseende hamninfrastruktur och därmed sammanhängande infrastruktur, mål för projekten samt särskilda villkor som skall uppfyllas, kunde man inte komma överens om att de berörda hamnarna i det transeuropeiska transportnätet skall fastställas och inbegripas i översiktsplanerna (kartor), framförallt eftersom man inte kunde nå enighet om volymen och trafikkriterierna.

I enlighet med ett tidigare åtagande har kommission omvärderat situationen och dragit slutsatsen att kusthamnarnas, och även inlandshamnarnas och de intermodala terminalernas, ställning måste specificeras mer ingående i riktlinjerna, för att underlätta att de multimodala målen för det transeuropeiska transportnätet uppnås.

Faktum är att ett fortsatt uteslutande av kusthamnar inte kan motiveras, eftersom det transeuropeiska transportnätet är avsett som ett multimodalt infrastrukturnät som successivt skall kombinera och integrera de olika transportsätten och nationella näten.

Kommissionen föreslog därför att bl.a. ungefär 300 kusthamnar skulle fastställas med hjälp av objektiva kriterier [3] för inbegripande i översiktsplanerna och att definitionen av relevanta projekt av gemensamt intresse när det gäller kusthamnar skulle förbättras. Reaktionerna på grönboken var samstämmiga när det gällde begäran att inbegripa kusthamnarna i det transeuropeiska transportnätet.

[3] Kriterierna var de följande:

Kommissionens förslag har ännu inte antagits av Europaparlamentet och rådet. För närvarande försöker institutionerna nå en överenskommelse och det förefaller som en tillfredsställande lösning är nära förestående. Kommissionen har visat sin villighet att aktivt verka för en lösning och kommer att fortsätta på den inslagna vägen.

2 TILLTRÄDET TILL MARKNADEN FÖR HAMNTJÄNSTER

Med "hamntjänster" avses tjänster som har en kommersiell natur och som mot betalning tillhandahålls till hamnanvändarna. Nämnda betalning ingår vanligtvis inte i de avgifter som erläggs för att göra ett anlöp eller bedriva verksamhet i en hamn.

Det är självklart att hamntjänsternas kvalitet, effektivitet och förhållande mellan pris och prestation är viktiga för den övergripande kvaliteten på de tjänster som erbjuds i hamnen. Dessa faktorer har visat sig vara avgörande när gemenskapshamnarna konkurrerar om kunderna.

Historiskt sett har hamntjänsterna tillhandahållits främst genom exklusiva rättigheter och juridiska eller faktiska monopolrättigheter av offentlig eller privat natur. Diskussionerna efter offentliggörandet av grönboken har visat att de konventionella strukturerna håller på att falla sönder och att en avsevärd utveckling sker i alla medlemsstater.

Inom godshanteringområdet har de traditionella strukturerna ofta ersatts på ett lyckat sätt, vilket resulterat i att begränsningarna gradvis avlägsnats från många marknader. Dessa har därmed kommit att få en mer kommersiell inriktning med ett ökande deltagande av den privata sektorn och, såsom är allmänt erkänt, en ökad effektivitet följd av en mer marknadsorienterad prissättning.

Denna allmänna trend är välkommen men dock långtifrån enhetlig i alla gemenskapshamnar. Dessutom har det vid många tillfällen påpekats att den måste följas av klara och tillförlitliga procedurregler som omfattar de nuvarande och potentiella tjänsteleverantörernas rättigheter och skyldigheter samt även de som gäller för de behöriga nationella myndigheter som är delaktiga i kontrollerna av hamnarna och i valet av tjänsteleverantörer.

Övriga hamntjänster har inte genomgått en lika omfattande utveckling, utan begränsningar och monopolrättigheter av offentlig eller privat natur är fortfarande förhärskande i synnerhet när det gäller hamnlotsning och, i mindre utsträckning, bogsering och förtöjning. De hamnansvariga är medvetna om det faktum att en av följderna av denna situation har varit att tillgången på dessa tjänster ofta utgör en oproportionell kostnadsfaktor för hamnanvändarna och att detta i sin tur blivit en viktig del av konkurrensen mellan hamnar.

Även om marknadsöppningen varierar mellan de olika medlemsstaterna och även mellan olika hamnar i en medlemsstat har alla medlemsstater gått in för principen om att gradvis öppna denna sektor för konkurrens.

Ingen bestrider det faktum att alla kommersiella hamntjänster omfattas av konkurrensreglerna i fördraget och bestämmelserna om de viktigaste friheterna, nämligen fri etableringsrätt samt fri rörlighet för personer, varor och tjänster.

Man måste emellertid ta hänsyn till olika hamnspecifika förhållanden. Utbudet av utrymmen i hamnarna kan vara begränsat. Dessutom har hamnarna uppgifter i gemenskapens tullförfaranden. Hamnarna bär ansvaret för säkerheten både till sjöss och i land samt även för miljöskyddet. Dessa faktorer kan utgöra en legitim grund för att begränsa tillträdet till marknaden för tillhandahållande av vissa hamntjänster. Ingen begränsning kan emellertid motiveras villkorslöst. Gemenskapshamnarnas mångfald kräver dessutom ett differentierat tillvägagångssätt. Eftersom det inte finns några hamnar som är identiska har det helt riktigt påpekats att ett flertal beslut med hänsyn till tillträdet till marknaden för hamntjänster kommer att påverkas av den berörda hamnens särdrag.

Hittills har kommission behandlat de problem som rör tillämpningen av bestämmelserna i fördraget från fall till fall och kommer att fortsätta att uppfylla denna skyldighet. Det framgår dock av olika samråd att det finns ett brett stöd för inrättandet av lagstiftning på gemenskapsnivå som syftar till fler mer systematiska bestämmelser om tillträdet till marknaden för hamntjänster i hamnar med internationell trafik med vederbörlig hänsyn till sjösäkerhets- och miljöskyddskraven samt, i tillämpliga fall, kravet på allmänna tjänster samt med beaktande av mångfalden när det gäller de berörda hamnarna. Denna lagstiftning bör komplettera och styra nationella åtgärder som fortsättningsvis undanröjer gällande begränsningar på marknaden för hamntjänster samtidigt som den på grundval av subsidiaritetsprincipen garanterar att denna process i tillräcklig grad beaktar hamnarnas lokala, regionala och nationella särdrag.

Stödet för ett sådant tillvägagångssätt är inte enhälligt utan åsikter uttrycktes även om att det inte krävs någon ny lagstiftning, eftersom begränsningarna av tillträdet till godshanteringsmarknaden på det stora hela avskaffats. Denna bedömning återspeglar emellertid inte den situation som råder i hela gemenskapen, och beaktar i vilket fall som helst inte den otillräcklighet som upplevs när det gäller procedurreglerna i samband med beviljandet av tillstånd. Hamnlotsarna, och i mycket mindre utsträckning även bogserarna, är emot en lagstiftning, eftersom de vill behålla de gällande strukturerna på grund av att dessa hittills fungerat väl när det gäller att upprätthålla en hög säkerhetsstandard. De båtmän som ansvarar för förtöjningstjänster förhöll sig neutrala. Även om lotsarnas och bogserarnas bidrag till hamnsäkerheten är uppskattat utgör det inte en tillräcklig grund för att undanta dessa tjänster från bestämmelserna i fördraget eller en ny lagstiftning på gemenskapsnivå. I nämnda lagstiftning måste säkerhetskraven och de lokala särdragen beaktas.

Utmaningen ligger därför i att kombinera sjösäkerhets- och miljöskyddskraven och, vid behov, kravet på allmänna tjänster med en konkurrensinriktad lagstiftningsstruktur. På grundval av omfattande samråd föreslår kommissionen den bifogade (bilaga 1) lagstiftningen om tillträdet till marknaden för hamntjänster.

Med tanke på hur invecklade medlemsstaternas hamnsystem är och även hur olikartade hamnarna är med avseende på storlek, status, funktion, sjösäkerhetskrav och miljöskyddskrav anses ett direktiv vara det lämpligaste rättsliga instrumentet medan genomförandet av lagstiftningen lämnas till medlemsstaterna.

3 STATSFINANSER AVSEENDE KUSTHAMNAR

Hamnarnas ägande, organisationsformer och administration varierar mellan och inom medlemsstaterna, vilket leder till stora skillnader inom hamnsektorn. Samtidigt som man kan acceptera att medlemsstaterna skall ha beslutanderätten när det gäller ägande- och organisationsformer, är de finansiella flödena mellan offentliga myndigheter, hamnoperatörer och de som använder hamnens anläggningar och tjänster en huvudfråga ur konkurrenssynpunkt.

Även om skattebetalarna tidigare förväntades betala för hamnar och hamnanläggningar finns det nu en klart urskiljbar trend mot ett större privat engagemang i hamnens verksamhet. Som ett resultat av detta har finansieringen av hamnanläggningar i allt högre grad kommit att bli den privata sektorns ansvar, medan hamnmyndigheterna har en tendens att begränsa sig till att spela rollen av "hyresvärd" och till att finansiera och driva de anläggningar som är av avgörande betydelse för en säker och effektiv drift av hamnen som helhet.

Samtidigt försöker man i allt fler hamnar utveckla en mer aktiv kommersiell roll i samarbete med privata partners inom och utom själva hamnen. Faktum är vissa hamnar drivs helt kommersiellt.

3.1 Rapporten om offentlig finansiering och uttag av avgifter inom gemenskapens hamnsektor ("Förteckningen")

Under dessa förhållanden är det inte förvånansvärt att konkurrensen mellan hamnarna, som ökat genom fullbordandet av den inre marknaden, påverkas av genomförandet av medlemsstaternas varierande hamnpolitik, vilket kan komma att kräva åtgärder på gemenskapsnivå. För att debatten skall kunna föras framåt, ansåg emellertid samtliga institutioner att en tillräcklig informationsnivå skall upprättas när det gäller så viktiga frågor som organisations- och förvaltningsstrukturer i gemenskapshamnarna, de finansiella flödena mellan den offentliga sektorn och de olika typerna av hamnar samt avgiftsrutinerna i dessa hamnar.

Kommissionen samlade därför med medlemsstaternas hjälp och aktiva deltagande in information i form av en förteckning över offentlig finansiering och uttag av avgifter i gemenskapshamnarna. Kommissionen har åtagit sig att offentliggöra resultaten; förteckningen finns i bilaga 2.

Trots att medlemsstaternas information grundades på tidigare fakta och uppgifter samt trots att det skett en omfattande utveckling sedan dess anser man likväl att informationen fortfarande i allt väsentligt är giltig och bör ses som en användbar grund för ytterligare arbete.

Förteckningen är självförklarande och de ingående uppgifterna i den måste inte återges här. Detta oaktat är det lämpligt att se närmare på de främsta slutsatserna.

*Trots ett allt större privat engagemang i hamnutvecklingen beräknas 90 % av gemenskapens sjötransporter hanteras i hamnar där investeringarna, de politiska besluten och förvaltningsbesluten (t.ex. avgifterna) i olika utsträckning är beroende eller åtminstone påverkas av offentliga organ.

*De offentliga investeringarna i hamnprojekt utgör mellan 5 och 10 % av alla investeringar i transportinfrastruktur i gemenskapen. Vad hela gemenskapen beträffar varierar tonvikten på dessa investeringar: I Baltikum är finansieringen av nystartade företag viktig medan stora investeringar i moderniseringsprogram görs i Nordsjö- och Medelhavsområdena.

*Insynen i de offentliga finansiella flödena är otillfredsställande: Redovisningsverktygen kan vanligtvis inte tillhandahålla samlad information om offentliga investeringar i hamnar och inte heller på ett tillfredsställande sätt spåra flöden och användning av allmänna medel inom hamnar som samtidigt både förvaltar offentlig infrastruktur och bedriver kommersiell verksamhet.

*Avgifts- och kostnadstäckningssystemen varierar avsevärt och en kostnadstäckning är inte alltid det främsta syftet.

*För närvarande utvecklas sektorn för hamntjänster och möjligheterna till tillträde till marknaden förbättras tydligt. Procedurreglerna som bör garantera rättvisa och öppet redovisade urvalsförfaranden när antalet tjänsteleverantörer är begränsat är otydliga och otillfredsställande.

3.2 Insyn

Genom förteckningen har den åsikt som tidigare uttryckts av kommissionen och andra parter bekräftats, dvs. att den grad av insyn som finns för närvarande inom hamnsektorn är otillräcklig för att garantera information om flödena av samlade allmänna medel till hamnar, när dessa äger rum inom ramen för nationella system, och för att spåra flöden och användning av allmänna medel inom hamnar som samtidigt både förvaltar offentlig infrastruktur och bedriver kommersiell verksamhet.

Lätt tillgänglig information om flödena av allmänna medel, från alla typer av källor, skulle underlätta kommissionens behandling av fall som rör statligt stöd. Enligt fördraget är medlemsstaterna skyldiga att till kommissionen anmäla alla stöd de beviljar. När ett statligt stöd skall undersökas brukar kommissionen alltid begära information om flödena av allmänna medel som enligt de nationella budgetbestämmelserna skall finnas lätt tillgänglig.

Enligt neutralitetsprincipen i artikel 295 i fördraget skall fördraget inte i något hänseende ingripa i medlemsstaternas egendomsordning. Konkurrensen mellan privata och offentliga operatörer får inte snedvridas genom finansiella flöden från offentliga myndigheter som gör det möjligt för den offentliga operatören att minska de egna kostnaderna. Idag är inte de finansiella relationerna mellan den offentliga sektorn, hamnarna och andra verksamheter som agerar inom hamnarna särskilt tydliga på grund av de krångliga institutionella och ekonomiska bestämmelserna för hamnar och sjötransportens infrastruktur i gemenskapen.

Arbetet med förteckningen har påvisat att åtminstone tre stora redovisningssystem används i hamnarna.

Den första typen av redovisningssystem som hamnledningarna använder är ett system som liknar dem som används inom den privata sektorn och som grundas på allmänt erkända redovisningsprinciper i respektive land och revisioner av oberoende organ. Användningen av detta system ökar allt mer, även om dess främsta syfte inte är att påvisa huruvida någon tillströmning av allmänna medel skett utan snarare att fungera som ett hjälpmedel för hamnledningen i driften av hamnen och som ett benchmarking-instrument för aktieägarna.

Den andra typen av system kan beskrivas som offentlig redovisning eller en "budgetmetod". Detta redovisningssystem syftar främst till att redovisa hur allmänna medel används.

Den tredje typen av redovisningssystem används i vissa hamnar som utgör en del av ett större offentligt organ (t.ex. på kommunal nivå) och har därför inte separata konton. Utgifter för exempelvis investeringar verkställs av det kommunala organet och redovisas i kommunens (offentliga) redovisningssystem. Denna metod med s.k. sammanslagna konton syftar till att övervaka och kontrollera det offentliga organets finansiella angelägenheter som helhet.

Vid en analys av dessa tre redovisningssystem som används i hamnar står det klart att ingen redovisningsmetod i sig kan tillhandahålla öppet redovisad och tydlig information om flödena av allmänna medel till hamnar och hamnledningens användningsområden för dessa flöden i sina många arbetsuppgifter. Detta är inte förvånansvärt eftersom de system som används inte alls utformats för att registrera den information som nu krävs eller skilja mellan kommersiell verksamhet och förvaltning av offentliga hamnar och offentlig infrastruktur. Faktum är att den "budgetmetod" som tillämpas av en del kommunala hamnar i själva verket med sin inneboende universalitetsprincip, dvs. att utgifter och inkomster inte fördelas på olika konton, hindrar en tydlig särskiljning av penningflöden kopplade till specifika verksamheter.

Vid de samråd som följt efter offentliggörandet av grönboken har denna otillfredsställande situation påpekats. Den ger upphov till misstankar och ömsesidiga beskyllningar mellan hamnar, vare sig det finns någon grund för anklagelserna eller inte. Dessutom innebär det att kommissionen, när så krävs, inte kan utföra några tillfredsställande kontroller av att reglerna för statligt stöd efterlevs och helt allmänt föreligger en risk för att konkurrensen hämmas samtidigt som medlemsstaterna och hamnmyndigheterna öppnar upp hamnarna för allt fler privata initiativ, konkurrens och kapital.

Kommissionen anser att tillämpningen av kommissionens direktiv 2000/52/EG om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag [4] (direktivet om insyn) i kombination med den rättsliga skyldigheten att föra separata böcker som skall införas inom ramen för förslaget till direktiv om tillträde till marknaden för hamntjänster kommer att leda till avsevärda förbättringar inom detta område.

[4] EGT L 193, 29.7.2000, s. 75; ändring av direktiv 80/723/EEG.

3.2.1 Direktivet om insyn

I direktivet om insyn [artikel 1.1] konstateras det att offentliga företag fortsätter att spela en viktig roll i medlemsstaternas ekonomier men att detta kräver att finansiella förbindelser mellan offentliga myndigheter och offentliga företag redovisas öppet för att bidra till att garantera en rättvis konkurrens mellan offentliga företag, och mellan offentliga och privata företag samt en effektiv tillämpning av konkurrensreglerna i fördraget. En lämplig grad av insyn bör uppnås om följande anges tydligt:

*Vilka allmänna medel som offentliga myndigheter direkt tillfört offentliga företag.

*Vilka allmänna medel som offentliga myndigheter tillfört offentliga företag indirekt via andra offentliga företag eller finansiella institut.

*På vilket sätt dessa allmänna medel använts.

Denna insyn skall särskilt gälla följande aspekter av finansiella förbindelser mellan offentliga myndigheter och offentliga företag:

(a) Täckande av driftunderskott.

(b) Tillskott av kapital.

(c) Amorteringsfria tillskott eller lån på förmånliga villkor.

(d) Gynnande genom avkall på vinst eller fordringar.

(e) Gynnande genom avkall på normal avkastning på utnyttjade allmänna medel.

(f) Ersättning för ekonomiska ålägganden från myndigheter.

Dessa bestämmelser gäller offentligt ägda hamnar. Hamnens rättsliga struktur är ovidkommande [5]. Faktum är att en offentlig hamn inte ens behöver vara en egen juridisk person åtskild från staten, eftersom medlemsstaten annars skulle kunna bestämma huruvida en hamn omfattas av direktivet om insyn genom att välja en särskild rättslig status eller genom att inte alls tilldela en hamn en rättslig status. Det kan i detta avseende vara värt att notera att det faktum att ett organ som bedriver verksamhet av industriell eller kommersiell natur är integrerat i den statliga förvaltningen och inte utgör en juridisk person åtskild från staten inte förhindrar att det finns finansiella förbindelser mellan staten och det organet. Genom budgetanslagen har staten möjlighet att påverka företagets ekonomiska ledning och även att bevilja ersättning för driftsunderskott och göra ny finansiering tillgänglig för företaget. Företaget kan således tillåtas att bedriva sin verksamhet oberoende av bestämmelserna för en normal kommersiell förvaltning, vilket är exakt den situation för vilken direktivet syftar till att upprätta insyn.

[5] Domstolens dom 118/85, Europeiska gemenskapernas kommission mot Italienska republiken.

Dessutom konstateras det i direktivet om insyn [artikel 1.2] att medlemsstaterna ofta beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter till företag inom vissa sektorer eller betalar ut bidrag eller någon annan form av ersättning till vissa företag som har anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse [6] vilket är vanligt förekommande i hamnsektorn i gemenskapen. Dessa företag konkurrerar ofta med andra företag och kan vara ett offentligt, privat eller kombinerat offentligt/privat företag.

[6] Tjänster i allmänhetens intresse i Europa, EGT C 281, 26.9.1996, s. 3.

En lämplig grad av insyn bör uppnås om följande anges tydligt:

*Kostnader och intäkter som härrör från de olika verksamheterna.

*Fullständiga uppgifter om de metoder som tillämpats på konteringen och fördelningen av kostnaderna och intäkterna på de olika verksamheterna.

Även följande måste utföras:

(a) Separat internredovisning för var och en av verksamheterna.

(b) Korrekt kontering eller fördelning av alla kostnader och intäkter på grundval av konsekvent tillämpade och sakligt motiverade redovisningsprinciper.

(c) Klart angivande av vilka kostnadsredovisningsprinciper som ligger till grund för den separata redovisningen.

Såsom när det gäller artikel 1gäller skyldigheterna för alla företag oberoende av deras rättsliga struktur och oberoende av om verksamheterna bedrivs av ett särskilt organ.

Direktivet om insyn gäller inte utan undantag. Det är i synnerhet viktigt för hamnsektorn att dess skyldigheter endast gäller för företag med en total årlig nettoomsättning som överstigit 40 miljoner euro under de två sista räkenskapsåren. Enligt direktivet om insyn krävs inte separat redovisning av sådana företag som under en lämplig tidsperiod mottar en ersättning för att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som har fastställts genom ett öppet redovisat, genomblickbart och icke-diskriminerande förfarande.

3.2.2 Förslaget till direktiv om tillträde till marknaden för hamntjänster

Kommissionen föreslår (i artikel 12) att i de fall hamnens ledningsgrupp tillhandahåller hamntjänster skall den föra redovisning för sin hamntjänstverksamhet separat från redovisningen för övriga verksamheter i enlighet med gängse handelsbruk och god redovisningssed, vilket bör se till att

(a) internredovisning förs separat för var och en av verksamheterna,

(b) alla kostnader och intäkter konteras eller fördelas korrekt på grundval av konsekvent tillämpade och sakligt motiverade redovisningsprinciper, och

(c) de principer för kostnadsredovisning som ligger till grund för den separata redovisningen klart anges.

I revisionsberättelsen skall anges huruvida det finns finansiella flöden mellan en hamnledningsgrupps hamntjänstverksamhet och dess övriga verksamheter.

Samma bestämmelser skall gälla vid tillämpningen av bestämmelserna i det föreslagna direktivet när en hamns ledningsgrupp utgör den enda leverantören av en viss hamntjänst.

Kommissionen har övervägt om graden av insyn bör ökas antingen genom en lämplig ändring av direktivet om insyn eller genom ett förslag till en liknande förordning som förordning 1107/70 [7] om stöd till transporter på järnväg, väg och inre vattenvägar som innehåller vissa krav på informationsskyldighet.

[7] EGT L 130, 15.6.1970, s. 1, senast ändrat genom rådets förordning 543/97 (EGT L 84, 26.3.1997, s. 6).

En lämplig ändring av direktivet om insyn skulle ha varit, och är fortfarande, ett genomförbart alternativ, eftersom tidigare ändringar har gjorts för att beakta sektorspecifika förhållanden och det finns inget skäl till varför ett liknande tillvägagångssätt inte kan användas för hamnsektorn.

Likaså utgör en förordning jämförbar med förordning 1107/70 med lämpliga bestämmelser om insyn fortfarande ett alternativ och i ännu högre grad så för hamnar än för landtransporter eftersom hamnarna inte omfattas av någon särskild lagstiftning om stöd.

Kommissionen anser emellertid att en kombination av en tillämpning av det ändrade direktivet om insyn och ett införande av redovisningskrav inom hamntjänstsektorn avsevärt kommer att öka graden av insynen i hamnar. Under dessa förhållanden har man beslutat att inte föreslå någon ändring av direktiv 80/723/EEG (i dess ändrade lydelse). Detta alternativ, och det ovannämnda, kvarstår och de kan komma att utnyttjas om graden av insyn i sektorn inte förbättras som ett resultat av ovannämnda åtgärder.

3.3 Statligt stöd till hamnar

Den debatt som följde efter offentliggörandet av grönboken och arbetet med förteckningen har bekräftat att finansieringen av hamnarnas och sjötransportens infrastruktur i gemenskapen varierar avsevärt, vilket återspeglar de olika sätten på vilka frågorna om ägande och organisation har lösts.

Kommissionen har blivit ombedd att utfärda riktlinjer för statligt stöd till hamnar för utbyggnad av hamninfrastruktur.

Huvudskälet för att stödja denna begäran anges vara att kommissionen för fler andra sektorer [8] utfärdat riktlinjer som huvudsakligen rör de villkor enligt vilka statligt stöd kan beviljas. Likaså finns det vissa stödkategorier [9] som kommission sagt att den kommer att godkänna och som, om inte annat följer av undantag, väl kan gälla inom även hamnsektorn. Det faktum att det redan finns riktlinjer inom andra sektorer utgör inte ett tillräckligt skäl för att kommissionen skall utfärda formella riktlinjer om statligt stöd i hamnar, i synnerhet eftersom de intressenter som förespråkar riktlinjer om stöd uttryckligen är emot statligt stöd till hamnar.

[8] Exempelvis sjöfarts-, lufttrafik-, stål- och varvssektorerna.

[9] Exempelvis när det gäller sysselsättning.

Å andra sidan är kommissionen fullt medveten om att en vägledning om och ett förtydligande av gällande bestämmelser skulle vara till hjälp för medlemsstaterna, hamnmyndigheterna och faktiskt även kommissionen själv. Förutom att ett sådant förtydligande måste följa bestämmelserna i fördraget skall det emellertid även grundas på rättspraxis. Det finns ytterst föga rättspraxis när det gäller hamnar, och eftersom förtydliganden av bestämmelserna i fördraget inte bör grundas på teoretiska situationer och i och med att verkligheten är en annan och inte alltid medger insyn, måste alla försök till förtydligande för tillfället endast anses utgöra teoretiska övningar. Därför kommer kommissionen fortsätta att utföra undersökningar från fall till fall där endast fakta och särdragen i varje fall kommer att bestämma utgången.

Statligt stöd definieras i artikel 87.1 i fördraget som "stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är".

Statligt stöd kan därför ges i flera olika former t.ex. bidrag; lån till lägre räntor än marknadsräntan och garantier; fullständig eller delvis befrielse från avgifter, skatt eller sociala avgifter; skatteförmåner genom snabbare eller förmånligare avskrivningar; bidrag för drifts- eller utbildningskostnader samt naturaförmåner såsom gratis tillhandahållande av tjänster.

Enligt artikel 87.1 utgörs dessutom statligt stöd endast av specificerat stöd, dvs. stöd till specifika företag eller företagssektorer. Rent icke-selektiva och icke-diskriminerande åtgärder omfattas inte av räckvidden för statligt stöd.

Varje specificerat statligt stöd som snedvrider eller riskerar att snedvrida konkurrensen är oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

I artikel 87.2 anges tre kategorier av stöd som enligt lagstiftningen anses vara förenliga med den gemensamma marknaden. I artikel 87.3 anges fem kategorier som efter granskning av kommission får anses vara förenliga med den gemensamma marknaden.

Inte endast privata företag är underkastade bestämmelserna om statligt stöd i fördraget utan även offentliga företag och företag som beviljats särskilda eller exklusiva rättigheter (artikel 86.1) eller företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (artikel 86.2).

Enligt artikel 88 i fördraget skall medlemsstaterna för att erhålla kommissionens godkännande till kommissionen anmäla alla planer på att bevilja eller ändra stöd.

Även om intressenter inom hamnsektorn har börjat skilja mellan investeringar i hamninfrastruktur, suprastruktur, rörliga tillgångar och driftstjänster kan denna åtskillnad inte ersätta huvudkriteriet enligt fördraget för definitionen av statligt stöd, nämligen selektivitetskriteriet i artikel 87.1. Detta kriterium utgör endast en grund för jämförelse vid beslut om huruvida en konkret investeringsåtgärd utgör ett stöd eller inte, oberoende av om den kategoriseras som hamninfrastruktur, suprastruktur, rörlig tillgång eller driftstjänst.

När det gäller infrastruktur anser intressenterna att en indelning i undergrupperna "offentlig (allmän)" och "användarspecifik" är till hjälp.

"Offentlig (allmän)" infrastruktur är tillgänglig för alla användare utan diskriminering och inbegriper tillfartsleder och underhåll (t.ex. vallar, vågbrytare, slussar och andra skyddsåtgärder för högvatten; farbara kanaler, bl.a. navigeringshjälpmedel för muddring och isbrytning, fyrar, bojar, sjömärken; flytande pontonramper i tidvattenzoner); offentliga landtransportanläggningar inom hamnområdet, korta förbindelser till de nationella transportnäten eller de transeuropeiska transportnäten; och infrastruktur för gas, el, vatten etc. ända fram till terminalområdet. Kommissionen betraktar vanligtvis investeringar i sådan infrastruktur som samhällsåtgärder eftersom de är utgifter som staten ådragit sig inom ramen för sina skyldigheter att planera och utveckla ett transportsystem för allmänheten förutsatt att infrastrukturen är rättsligt och faktiskt tillgänglig för alla användare, både faktiska och potentiella, i enlighet med gemenskapslagstiftningen. Särdragen i ett särskilt fall kan emellertid påvisa att sådan infrastruktur gynnar ett särskilt företag, vilket rättfärdigar ett upphörande av utbetalningen av stödet trots att det vid första anblicken verkar röra sig om en offentlig infrastruktur.

"Användarspecifik" infrastruktur inbegriper kajplaner, pirar, rörledningar och kablar för gas, el, vatten etc. på en hamns terminalområden; arbete som gör terminalområdet redo för byggstart (dvs. utjämning av marken och, vid behov, rivning av befintliga byggnader och anläggningar). Om de offentliga myndigheterna förbereder en markegendom som de äger för utbyggnad och säljer eller arrenderar den till marknadspris (i enlighet med de förfaranden som anges i meddelandet om försäljning av mark) [10] betraktar inte kommissionen sådana investeringar i infrastruktur som statligt stöd. Läget vore dock ett annat om t.ex. utbyggnaden gjordes med hänsyn till en särskild slutanvändare.

[10] Kommissionens meddelande om inslag av stöd vid statliga myndigheters försäljning av mark och byggnader, EGT C 209, 10.7.1997.

Två särskilda investeringsområden, nämligen kajer och dockor, passar inte på ett smidigt sätt in i någon av de ovannämnda grupperna. Faktum är att det i de ovannämnda exemplen vore möjligt med situationer där de allmänna slutsatserna inte gäller. Särdragen när det gäller utbyggnad och mångfalden av alternativ gör det omöjligt att dra några allmänna slutsatser om arbeten som rör kajer och dockor. Det är därför uppenbart att den faktiska situationen, potentiella och konkreta förmånstagare, anläggningarnas storlek och mått samt deras faktiska och potentiella användare kommer att vara ytterst viktiga vid varje bedömning som görs av medlemsstaterna och kommissionen.

Investeringar i suprastrukturer kan inbegripa alla typer av byggnader (lager, verkstäder, kontor) och alla typer av fast eller rörlig utrustning såsom kranar och ramper. Sådana investeringar gynnar vanligtvis vissa företag och utgör sålunda stöd som, när villkoren är uppfyllda, emellertid kan utnyttja de undantag som anges i fördraget.

Det har gjorts gällande att en investering i suprastruktur inte bör betraktas som statligt stöd när en full kostnadstäckning erhålls från användarna.

Kommissionen kan emellertid inte godta en sådan allmän slutsats. Företag som erhåller medel för en investering i infrastruktur eller utrustning, eller som erhåller finansiering på förmånliga villkor eller tillgångar som kan användas av det berörda företaget självt eller dess kunder gynnas verkligen på flera sätt. Ett sådant företags balansräkning (nettotillgångar, skuldsättningsgrad) kommer att förbättras och även dess resultaträkning och tillflöde av medel i jämförelse med ett hamnföretag som är hänvisat till finansiering med egna resurser eller genom lån. En kostnadstäckning från användare undanröjer inte dessa fördelar som i sig själva utgör en snedvridning av konkurrensen, såvida inte valet av förmånstagare och villkoren för hur denne fick förfogande över anläggningarna gjordes på grundval av ett öppet redovisat och icke-diskriminerande förfarande. I särskilda fall där undantag från fördraget är i kraft kan en sådan snedvridning betraktas som förenlig med fördraget.

Offentligt stöd till investeringar i rörliga tillgångar och driftstjänster, t.ex. hos enskilda leverantörer av hamntjänster, gynnar i allmänhet vissa företag och det är svårt att förutse en situation där så inte är fallet.

Sådant stöd är ett statligt stöd och kan eventuellt även omfattas av undantagsbestämmelserna i fördraget.