Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Meddelande från kommissionen om revidering av gemenskapens strategi för avfallshantering"

(97/C 89/02)

Den 2 augusti 1996 beslöt kommissionen att i enlighet med artikel 198 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda meddelande.

Sektionen för miljö, folkhälsa och konsumentfrågor, som var ansvarig för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 7 januari 1997. Föredragande var Sergio Colombo.

Vid sin 342:a plenarsession den 29-30 januari 1997 (sammanträdet den 29 januari 1997) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 80 röster för, 1 röst emot och 3 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Kommittén anser att det är lämpligt att se över gemenskapens strategi för avfallshantering för att fastställa resultaten av denna och identifiera de lämpligaste styrmedlen för att angripa de noterade förseningarna och bristerna. Kommittén välkomnar kommissionens initiativ att inleda en bred debatt om denna undersökning och uppskattar att rådet den 9 december antog en resolution i denna fråga i rätt ögonblick.

1.2. Kommittén har varit en av dem som stött behovet av en integrerad avfallshantering enligt en noggrann principshierarki med prioritet för förebyggande av avfallsgenerering och en klar distinktion mellan återvinning, materialåtervinning och energiutvinning. Mot bakgrund av detta har kommittén granskat de särskilda förslagen som kommissionen har utarbetat under de senaste åren och betonat deltagande från alla aktörer när det gäller möjligheten att koppla samma reglerande åtgärder med marknadens styrmedel, behovet av att definiera ansvarsnivåer och det trängande behovet av harmoniserade statistikuppgifter i ämnet.

1.3. Kommittén har behandlat kommissionens aktuella dokument med hänsyn till tidigare ställningstaganden () för att bättre kunna bidra till att en framtida strategi upprättas.

1.4. Kommittén anser att antagandet av rådets resolution bara är ett första steg för att upprätta gemenskapsstrategin och detta innebär en särskild insats från medlemsstaterna för att lösa de problem som uppkommer till följd av den rikliga lagstiftningen i frågan. Det är inte enbart nödvändigt att utarbeta ny lagstiftning i de sektorer där det fortfarande finns brister (till exempel bestämmelser som rör avstjälpningsplatser och specifika avfallsströmmar etc.), utan också och framför allt att göra den befintliga lagstiftningen effektiv och verksam genom att man rättar till eventuella brister, i kombination med att man antar en mix av kompletterande styrmedel som berör hela avfallskedjan.

1.5. Det är nödvändigt att strategin formuleras så att den kan omvandlas till kvantitativa målsättningar och att exakta tidsgränser fastställs. Dessa skall följas upp periodvis och ansvaret skall delegeras.

1.6. Ansvaret faller i själva verket inte enbart på de nationella myndigheterna, och gemenskapens myndigheter utan även på de regionala och lokala myndigheterna som är direkt behöriga att hantera avfall och som befinner sig närmare medborgarna och de olika socio-ekonomiska aktörerna. Dessa måste vara den verkliga målgruppen för ett förebyggande angreppssätt när det gäller avfallsgenerering.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Texten i meddelandet analyserar på ett uttömmande sätt de problem som diskuteras inom gemenskapen när det gäller avfallshantering. Med undantag för följande kommentarer ser kommittén positivt på de allmänna principerna i meddelandet och den relativa principshierarki som man betonat flera gånger.

2.2. Däremot varken tillför dokumentet tillräcklig information om eller gör en bedömning av resultaten från gemenskapspolitiken eller den nationella politiken som antagits för avfallshantering. I detta sammanhang betonar dokumentet snarare avsaknaden av lämpliga statistikuppgifter för att utarbeta en tillförlitlig ram, samt framhåller förseningarna när det gäller att genomföra gemenskapspolitiken i frågan. Det rör sig alltså om en brist som kommittén bara kan beklaga eftersom man så många gånger tidigare insisterat på denna aspekt i sina yttranden.

2.3. Utöver de särskilda synpunkterna på enskilda frågor och problem som behandlas i meddelandet görs i dokumentet på det hela taget en negativ bedömning när det gäller resultaten av avfallshanteringen inom hela EU. De system som tillämpas i medlemsstaterna är ofta ineffektiva, inte miljömässigt försvarbara och ekonomiskt sett ineffektiva (det vill säga den genomsnittliga avfallsproduktionen fortsätter att öka, bortskaffande sker till största delen på avstjälpningsplatser, endast en liten del av avfallet återvinns verkligen, osv.). Det är dessutom omöjligt att utforma denna bedömning på ett lämpligt sätt, det vill säga att lära känna problemet och dess olika delar genom att identifiera orsakerna och de kritiska faktorerna som leder till att man misslyckas. Om kommissionen å ena sidan är i stånd att bekräfta att situationen inte på något sätt är tillfredsställande, kan man å andra sidan inte exakt bedöma "i vilken utsträckning", "på vilket sätt" och "varför". Detta skapar svårigheter när det gäller att fastställa hur gemenskapens politik och åtgärder i denna fråga skall reformeras.

2.4. Detta är tydligast i dokumentets förslagsdel, där kommissionen räknar upp ett antal framtida åtgärder, dock utan att vara i stånd att formulera genomförbara idéer, en exakt åtgärdsram, eller kvantifierbara och tidsbegränsade målsättningar som kan omsättas i en konkret politik.

2.5. I meddelandet fokuseras tre slags problemområden:

a) Brist på kvantifierbar information och det ineffektiva systemet för insamling och spridning av homogena data från medlemsstaterna tillsammans med ett behov att utveckla effektiva metoder och system inom gemenskapen som skall grundas på väl identifierade prioriteringar och harmoniserade definitioner.

b) Medlemsstaternas otillräckliga engagemang när det gäller att genomföra gemenskapsdirektiv och förordningar.

c) Förseningar och brister från EU:s sida när det gäller att utarbeta och anta avancerade miljöpolitiska styrmedel, såsom ekonomiska styrmedel, frivilliga avtal och alla andra åtgärder som rör begreppet utvidgat ansvar, och då framför allt producenternas och konsumenternas ansvar inom detta område.

2.6. Det rör sig helt klart om betydande politiska problem som kräver extra ansträngningar och insatser från gemenskapens organ och de nationella regeringarna för att engagera de europeiska medborgarna, de ekonomiska aktörerna och de beslutsfattande och administrativa myndigheterna i en bred debatt om de stora frågorna om hållbar utveckling, förhållandet mellan miljöskydd och en förändring av individuellt och kollektivt beteende och överensstämmelsen mellan samhällets ekonomiska och ekologiska målsättningar etc.

2.7. Kommittén konstaterar att rådets resolution är ett första positivt steg för att angripa dessa problem och för att börja en bred debatt genom att framhålla de positiva erfarenheter som gjorts på lokal och regional nivå. Detta skall ske genom att man förstärker samordningsstrukturerna, ökar erfarenhetsutbytet och identifierar noggranna prioriteringar som skall omvandlas till kvantitativa målsättningar med hänsyn till subsidiaritetsprincipen.

2.8. I själva verket framhåller kommittén ytterligare en gång att den möjlighet som behandlas i artikel 130t att anta strängare skyddsåtgärder inom miljöområdet på medlemsstatsnivå måste ses dynamiskt med tanke på att åtgärderna skall utvidgas progressivt. Dessutom framhåller man att artikel 100a tredje stycket som rör den inre marknadens funktion föreskriver en hög nivå på miljöskyddet.

2.9. Av den anledningen anser kommittén att det inte tjänar någonting till att aktualisera en fruktlös konfrontation mellan den inre marknaden och miljöskyddet genom att åter inleda en detaljerad debatt om vilken juridisk grund som är lämpligast när det gäller åtgärder inom avfallssektorn. Denna fråga har tagits upp flera gånger i domstolen på grund av att det har varit svårt att fastställa en exakt gräns mellan varor och avfall.

2.10. Det som är viktigt att bekräfta är det integrerade synsättet på avfallshantering med prioritet för förebyggande av avfall, och det är följaktligen dags att sluta att med automatik betrakta varor som blivande avfall. En inre marknad med en hög nivå på miljöskyddet kräver att industripolitiken och produkterna integrerar miljödimensionen i produktionscyklerna och konsumtionen genom att medverka till hållbar tillväxt. Detta är dessutom EU:s åtagande enligt Riokonventionen samt enligt principen i artikel 2 i fördraget.

2.11. Slutligen framhåller kommittén att kommissionen ger en ganska negativ bild av gemenskapsrättens tillämpning inom miljöområdet () genom att man framhåller sanktionernas begränsningar när det gäller medlemsstaternas tillkortakommanden. När det gäller miljöskyddet är det helt klart att det finns kulturella problem och informations- och utbildningsproblem som måste angripas för att få hela samhället att ta sitt ansvar.

2.12. Delat ansvar får dock inte bli en anledning till att alla tar mindre ansvar. Ansvaret måste definieras väl. När det gäller avfallshantering skall principen att förorenaren betalar och principen om ansvar för skador på miljön utnyttjas på lämpligt sätt.

2.13. Begreppet producentansvar som nämns i meddelandet är särskilt besvärligt på grund av att produkterna blir alltmer invecklade, att det finns så många produkter och att livscykeln för många av dem blir allt längre. Det är på sin plats att precisera begreppet bättre genom att göra särskilda prioriteringar. Kommittén hänvisar till sina yttranden om allmänhetens ansvar när det gäller avfall och grönboken om ersättning av skador på miljön (), i vilka man framhöll konkreta förslag. Kommittén anser särskilt att begreppen allmänhetens ansvar och producentansvar måste vara klart åtskilda. När det gäller avfallshantering har producentansvar en mycket stor betydelse eftersom tillverkaren mer än andra har möjlighet att påverka avfallets art och kvantitet även vid slutet av produktens livscykel. Förpackningsdirektivet, som redan antagits, är ett exempel på ett riktigt sätt att tillämpa principen om producentansvar.

2.14. Kommittén önskar att detta synsätt utvidgas till andra typer av varor och avfall genom att man identifierar prioriterade avfallsströmmar och dessutom tillgriper frivilliga styrmedel som till exempel ekologisk märkning och miljörevisioner. Dessa kan uppmuntra producenterna till att ta ett större ansvar samt dessutom genom information engagera alla andra berörda aktörer.

3. Särskilda kommentarer

3.1. Principhierarkin

3.1.1. Medan skillnaden mellan återvinning, det vill säga att material återanvänds, och energiutvinning av avfall förklaras i dokumentet (punkterna 3.1.1, 3.2.1 och 3.2.2), belyses inte återanvändning av varor lika klart. På några ställen (punkt 3.1.1) verkar det vara införlivat (helt riktigt) i åtgärderna och strategierna för att förebygga avfall, medan det på andra ställen (punkterna 3.2.1 och 3.2.2) verkar vara en form av återvinning. Frågan är särskilt viktig när det gäller förpackningsavfall och "påfyllning" av behållare etc. Detta gör det nödvändigt att fördjupa studierna av den ekologiska balansen som bekräftar återanvändningens direkta och indirekta effekter på miljön.

3.1.2. Samtidigt som kommittén vidhåller de riktlinjer som man uttryckt tidigare i samma ämne ser man positivt på kommissionens förslag om en rationell principhierarki som prioriterar förebyggande av avfall i produktions- och konsumtionscyklerna och återanvändning och återvinning av material. I förhållande till andra former är detta den ekologiskt sett mest acceptabla formen av återvinning och bortskaffande av avfall, och den grundas på försiktighetsprincipen i väntan på ytterligare utveckling av vetenskapliga och tekniska kunskaper om produkternas livscykler och metoder för analys av dem. Man ser även positivt på det synsätt som prioriterar energiutvinning i förhållande till andra former av slutligt bortskaffande, till exempel förbränning utan energiutvinning och deponering, som i framtiden bara kommer att ha en begränsad roll när det gäller att skaffa undan förbehandlade och ofarliga avfallsrester.

3.1.3. Det är nödvändigt att göra en klarare åtskillnad mellan termisk energiutvinning å ena sidan och förbränning (= bortskaffande) å andra sidan. Kommittén ser positivt på att rådets resolution under punkt 17.5 uppmanar kommissionen att ändra gemenskapslagstiftningen om avfallsförbränning för att göra denna distinktion klarare. Det kan bara bli tal om energiutvinning från avfall om stränga kvalitetskrav uppfylls när det gäller

- avfallets värmealstrande förmåga;

- anläggningens effektivitet;

- energivinsten.

3.1.4. Dumpning av avfall i havet bör uttryckligen förbjudas i gemenskapsrätten som ett komplement till internationella avtal i ärendet.

3.2. Närhetsprincipen och principen om självförsörjning

3.2.1. Man är överens om att när det gäller avfall som skall deponeras kan och bör principerna om självförsörjning och geografisk närhet, bortsett från nationella gränser, gälla framför principen om fri rörlighet, men när det gäller avfall som lämpar sig för återvinning måste den sistnämnda gälla. I detta fall måste man dock vara uppmärksam på att det inte uppstår sådana situationer (som redan skett) då länder som inte vill och som inte kan bygga upp en nationell industri för avfallsåtervinning och återanvändning med sin export av avfallsmaterial försvagar importländernas kapacitet att börja källsortera och återvinna avfall från sina produkter. Principen om fri rörlighet för återvinningsbart avfall gäller om de olika medlemsstaterna inrättar konkurrenskraftiga system och regler för återvinning eller åtminstone inte bidrar till att störa marknaden med ensidiga direkta och indirekta stödåtgärder eller hinder.

3.2.2. Även om det är sant när det gäller farligt avfall enligt förordning (EEG) nr 259/93 att möjligheten till återvinning är en tillräcklig anledning för att tillåta frihandel och långväga transporter, kan man inte bortse ifrån att risken som följer med giftiga ämnen (typ av koncentrationer och substanser) ökar med transportens längd och antalet områden och personer som utsätts för föroreningarna. Därför bör närhetsprincipen och principen om självförsörjning gälla där det är möjligt, även mot bakgrund av de prioriteringar som gjorts i fråga om förebyggande åtgärder.

3.3. Frivilliga och skattemässiga styrmedel

3.3.1. I sitt meddelande anser kommissionen att det är nödvändigt att flytta tyngdpunkten från reglerande åtgärder till frivilliga och ekonomiska styrmedel. I allmänhet bör denna inriktning gynnas när det gäller den andra generationens politik (frivilliga avtal och skattemässiga åtgärder etc.) av vilken man väntar sig en större effektivitet och spridning. Man måste dock vara uppmärksam på risken att systemen för att komma till rätta med problemen försvagas. I själva verket har alla myndigheter som har slutit frivilliga avtal upplevt att dessa utformas och undertecknas lättare om aktörerna är medvetna om möjligheten att de offentliga myndigheterna vidtar stränga rättsliga förebyggande åtgärder om man inte kan sluta samstämmiga avtal om en högre skyddsnivå för miljön och att minimivärden och förhållningsregler ändå skulle fastställas.

3.3.2. I vissa fall, till exempel när det gäller tungmetaller och andra giftiga ämnen, kan inte innovativa marknadsinstrument hindra att nya bestämmelser antas för att begränsa eller där det är möjligt avlägsna dessa från produktionsprocessen och produkterna. En väl avvägd tillämpning av bestämmelser och marknadsinstrument är det lämpligaste systemet för att förverkliga miljöpolitiken i allmänhet och avfallspolitiken i synnerhet, om man har för avsikt att fortsätta med den dubbla målsättningen med en hög skyddsnivå och integration av miljöpolitiken i andra politiska sektorer.

3.4. Databaser och information till allmänheten

3.4.1. För att kommissionens meddelande även skall få den allmänna opinionens uppmärksamhet och bidra till att en bred diskussion i ämnet inleds är det nödvändigt att meddelandet omfattar en minimidatabas liknande den som finns att tillgå hos Europeiska miljöbyrån, Eurostat och kommissionen.

3.4.2. Kommittén begär att Europeiska miljöbyråns aktiviteter skall förstärkas. Först 1996 har byrån skapat ett nätverk för avfallshanteringsfrågor. Detta syftar till att samla ihop utgångspunkter på nationell nivå och att identifiera prioriteringar på grundval av tidigare erfarenheter. Byråns arbete får inte överlappa Eurostats arbete med statistikinsamling eller diskussionerna om att harmonisera terminologin och att definiera begreppet avfall på OECD-nivå. Eftersom artikel 2 i byråns förordning () ålägger den att samla in "objektiv information som är nödvändig för att utforma och förverkliga en hållbar och effektiv miljöpolitik" inför åtgärder och lagstiftning på miljöområdet skall dess insamling av data förberedas mot bakgrund av detta och politiska prioriteringar göras.

3.4.3. Dessutom är det nödvändigt att texten i meddelandet görs mer lättförståelig och tillgänglig för allmänheten. På många ställen innehåller den aktuella texten sammanhang som bara kan förstås av dem som är insatta i arbetet. Med tanke på frågans natur och behovet att involvera alla berörda parter i dess lösning, enligt principen om delat ansvar som kommissionens dokument hänvisar till, är det nödvändigt att frågan har substans och presenteras i en sådan form att det kan påkalla uppmärksamhet och leda till en så bred diskussion som möjligt.

3.5. Kommentarer till rådets resolution

3.5.1. Även om meddelandet har som målsättning att stimulera till en fördjupad analys av strategin för avfallshantering i hela EU, anser kommittén slutligen att rådets resolution ändå innehåller uttalanden och förslag på vilka man skall grunda framtida politiska åtgärder och regler när det gäller avfallshantering. Med tanke på detta önskar kommittén att resolutionen skall ligga till grund för åtaganden från de olika instansernas sida. Dessa skall ansvara för särskilda uppgifter bland vilka följande bör framhållas:

- Att anta klara och tidsmässigt avgränsade målsättningar för att minska genereringen av avfall och att komma fram till enhetliga avgifter för att återanvända och återvinna material.

- Att definiera klara och tidsmässigt avgränsade målsättningar för att begränsa och där det är nödvändigt avlägsna giftiga ämnen från produkter och produktionscykler.

- Att så snart som möjligt presentera det nya förslaget till direktiv om deponeringsplatser som skall säkerställa en hög nivå på miljöskyddet genom att åstadkomma internationalisering av de miljökostnader som denna form av bortskaffande förorsakar och som, om de inte betalas, innebär missriktad sparsamhet eftersom varken material eller energi återvinns.

- Att inrätta åtgärder som säkerställer enhetliga miljökrav vid anläggningar för hantering och exploatering av avfall inom hela gemenskapen för att det inte skall förekomma snedvridningar av konkurrensen mellan medlemsstaterna som på ett felaktigt sätt motiverar handel med och transport av avfall.

- Att anta enhetliga standarder för avfallshantering i industriella anläggningar och i särskilda anläggningar för avfallshantering som tar hänsyn till den prioriterade målsättningen att förebygga avfall. Tillsammans med gränsvärden för utsläpp från industriella anläggningar som använder brännbart avfall bör man, på grundval av ett integrerat synsätt, även fastställa krav på kvalitet och säkerhet för processer för och varor som producerats i dessa anläggningar, för att hindra spridning och användning av förorenande teknologier och produkter eller produkter av dålig kvalitet.

- Att öka de finansiella resurserna som är avsedda att stödja forskning på området för förebyggande och återvinning av avfall samt förverkliga det integrerade systemet för avfallshantering genom att på ett lämpligt sätt utnyttja de disponibla finansiella styrmedlen, till exempel det fjärde ramprogrammet för forskning och utveckling, Life-programmet för pilotprojekt, strukturfonderna och sammanhållningsfonderna. Detta skall ske inom en ram som kan fånga upp de sysselsättningsfrämjande effekterna från ett modernt industriellt system för avfallshantering som grundas på förebyggande av avfall, återvinning av material, energiutvinning och ofarligt bortskaffande av rester som inte går att återvinna.

- Att främja marknaden för produkter som återvunnits genom riktade åtgärder i prioriterade sektorer.

- Att stödja och sprida kunskap och information om erfarenheter och framgångsrika åtgärder som genomförts på lokal nivå genom att betona de lokala och regionala myndigheternas roll när det gäller att uppnå strategiska mål samt att förverkliga nätverk för information och samarbete mellan de behöriga myndigheterna för att sprida de bästa erfarenheterna i fråga om organisation och förvaltning.

- Att främja informationskampanjer för allmänheten och kampanjer för utbildning av konsumenterna samtidigt som man drar nytta av olika föreningars och organisationers aktiva bidrag.

- Att eventuellt genom ett särskilt åtagande från Europeiska miljöbyråns sida främja studier och forskning som syftar till att förstå problemets avgörande aspekter och att framhålla särskilda erfarenheter i avvaktan på att den komplicerade mekanismen för statistik på europeisk nivå börjar att producera tillförlitliga data.

- Att kommissionen satsar mer på att utveckla mer noggranna och effektiva åtgärder för att kontrollera och följa upp hur medlemsstaterna genomfört gemenskapens regelverk, och där det är nödvändigt inrättar särskilda undersöknings- och studieprogram.

- Att gemenskapens institutioner och medlemsstaterna ägnar större uppmärksamhet åt de sysselsättningsmöjligheter som avfallshanteringspolitiken kan föra med sig, i linje med påpekandena i vitboken om tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning. Rådet hänvisar även till denna vitbok under punkt 20.1 i sin resolution.

Bryssel den 29 januari 1997.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() Jämför speciellt yttrandena i EGT nr C 318, 12.12.1988 (förbränning av avfall i städerna), nr C 112, 7.5.1990 (allmänhetens ansvar när det gäller avfall), nr C 40, 17.2.1992 (avstjälpningsplatser), nr C 332, 16.12.1992 (förbränning), nr C 129, 10.5.1993 (förpackningar), nr C 34, 2.5.1994 (farligt avfall) och nr C 18, 2.1.1996 (övervakning av avfallstransporter).

() Meddelande KOM(96) 500 slutlig.

() EGT nr C 112, 7.5.1990; EGT nr C 133, 16.5.1994.

() EGT nr L 120, 11.5.1990.