Sammanfattning Föreliggande meddelande sammanfattar kommissionens bedömning av utkasten till 2016 års budgetplaner som i enlighet med gällande lagstiftning inlämnats före den 15 oktober av de sexton medlemsstater i euroområdet (EA-16), undantaget dem som omfattas av ett makroekonomiskt anpassningsprogram samt Portugal, som ännu inte har lämnat in sin plan. Kommissionen har i enlighet med förordning (EU) nr 473/2013 bedömt planerna och det övergripande budgetläget och finanspolitiska inriktningen för euroområdet som helhet. Den samlade bedömningen av utkasten till budgetplaner för 2016 och av den kollektiva finanspolitiska inriktningen för euroområdet kan sammanfattas på följande sätt: 1.Medlemsstaternas planer tyder på en fortsatt minskning av de samlade totala budgetunderskotten i euroområdet inom ramen för en återhämtning som fortfarande är bräcklig, och med ett antal nedåtrisker, främst på grund av minskad efterfrågan från utlandet. Underskottet, somt har minskat kraftigt från 2,4 % av BNP 2014 till 1,9 % av BNP i år, förväntas minska ytterligare till 1,7 % av BNP 2016. Efter en toppnotering 2014 förväntas även den samlade skuldkvoten minska något under 2016, på grundval av utkasten till budgetplaner, från beräknade 91 % för det innevarande året till strax under 90 % av BNP. 2.Jämfört med de medelfristiga planerna i stabilitetsprogrammen från våren 2015 har den planerade minskningen av underskottet 2016 skrivits ned och förväntas bli 0,3 procentenheter mindre i euroområdet. 3.Den bild som framkommer i utkasten till budgetplaner stämmer relativt väl överens med kommissionens höstprognos 2015. Den reala BNP-tillväxten förväntas öka från 1,6 % i år till 1,8 % under 2016, samtidigt som det negativa produktionsgapet väntas minska till 1 % av potentiell BNP. Även om utgångspunkten är en uppskattning som tyder på ett något större uppskattat nominellt underskott i de offentliga finanserna i euroområdet 2015 (2,0 % av BNP), visar kommissionens prognoser på en något kraftigare minskning av det nominella underskotten under 2016 än utkasten till budgetplaner (0,3 procentenheter i stället för 0,2 procentenheter), och kommer fram till samma nominella saldo på – 1,7 % av BNP. Kommissionen beräknar att skuldkvoten för första gången sedan krisens början kommer att minska, till 91 % under 2015, och ytterligare till 90 % under 2016, vilket i stort sett ligger i linje med planerna enligt utkasten till budgetplaner. 4.Sammantaget tyder kommissionens prognos också fortsatt på en i stort sett neutral finanspolitisk inriktning i euroområdet under 2016. Detta bör bedömas mot bakgrund av det dubbla målet med långsiktigt hållbara offentliga finanser och makroekonomisk stabilisering på kort sikt, dvs. behovet av att säkerställa en övergång från externa till inhemska källor för tillväxt. De makroekonomiska politiska instrumenten är begränsade i nuläget, eftersom de nominella räntorna redan ligger nära noll och vi har en mycket låg inflation. Detta framhäver finanspolitikens vikt ytterligare. Mot denna bakgrund ter sig den förväntade neutrala finanspolitiska inriktningen inom euroområdet som helhet under nästa år, inte minst med tanke på de historiskt låga räntorna och de stora externa överskotten i euroområdet. Samtidigt ligger skuldkvoten kvar på mycket höga nivåer och minskar endast långsamt, vilket innebär att kraftiga konsolideringsinsatser måste återupptas när återhämtningen tar fart. 5.Tillfälliga besparingar till följd av låga ränteutgifter måste användas klokt: de bör avspegla sig i lägre underskott i länder med stora budgetobalanser, och möjliggöra en större ökning av de offentliga investeringarna i länder med finanspolitiskt spelrum. De nuvarande finanspolitiska planerna är endast delvis i linje med detta. 6.Farhågorna om hållbarheten har bekräftats genom den smärre försämring som kommissionen förutser för euroområdets strukturella saldo i sin prognos för 2016; saldot kan komma att understiga de genomsnittliga anpassningar som krävs av euroområdets medlemsstater enligt stabilitets- och tillväxtpakten. Dessutom förvärras situationen av att anpassningen i medlemsstater med stora hållbarhetsproblem är svag eller t.o.m. negativ, och uppvägs inte av den fortfarande otillräckliga satsningen i andra medlemsstater för att utnyttja det tillgängliga finanspolitiska spelrummet. 7.Analysen av huruvida den finanspolitiska inriktningen för euroområdet är adekvat kompletteras av en granskning av de offentliga finansernas sammansättning. Även om den senaste tidens initiativ för att minska skattebördan på arbetskraft går i rätt riktning uppvisar sammansättningen av utgifterna få framsteg mot att bli mer tillväxtfrämjande, eftersom kapitalutgifterna fortfarande väntas sjunka som andel av BNP. 8.Budgetkonsekvenserna av den exceptionella flyktingtillströmningen nämns i några utkast till budgetplaner. Även andra medlemsstater kan vara berörda av detta i dag eller komma att bli det i framtiden. Den inbyggda flexibiliteten i stabilitets- och tillväxtpakten gör det möjligt att, i samband med ovanliga händelser som ligger utanför statens kontroll, hantera extrautgifter under ett visst år både inom den förebyggande och den korrigerande delen av pakten. Kommissionen är villig att tillämpa dessa bestämmelser. Kommissionen kommer att övervaka situationen noggrant på grundval av observationer i form av data som tillhandahållits av myndigheterna i de berörda medlemsstaterna, i syfte att fastställa de belopp som kan godkännas. Denna information kommer att användas vid bedömningen (i efterhand) av eventuella tillfälliga avvikelser från reglerna i stabilitets- och tillväxtpakten under 2015 och 2016. Detta innebär att avvikelser som uteslutande och direkt härrör från nettomerkostnaderna av flyktingkrisen inte kommer att leda till någon skärpning av förfarandena. Detta gäller även inledandet av ett förfarande vid alltför stora underskott, förutsatt att det offentliga underskottet fortsätter att ligga nära 3 % av BNP i händelse av en överträdelse av denna tröskel. 9.Kommissionens bedömning av enskilda medlemsstaters planer kan sammanfattas på följande sätt: Inget utkast till budgetplan för 2016 har befunnits uppvisa några särskilt allvarliga brister i efterlevnaden av stabilitets- och tillväxtpaktens regler. I flera fall anser kommissionen att de planerade finanspolitiska korrigeringarna inte är, eller riskerar att inte bli, tillräckliga för att uppfylla kraven enligt stabilitets- och tillväxtpakten. Följande framhålls särskilt: När det gäller de tolv länder som omfattas av den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten: – För fem länder (Tyskland, Estland, Luxemburg, Nederländerna och Slovakien) har det konstaterats att utkasten till budgetplaner är förenliga med bestämmelserna i stabilitets- och tillväxtpakten under 2015 och 2016. – För fyra länder (Belgien, Lettland, Malta och Finland) befinns utkasten till budgetplan i stort sett vara förenliga med paktens bestämmelser för 2016. För dessa länder kan planerna medföra vissa avvikelser från anpassningsbanorna för dessa länders medelfristiga budgetmål. – För tre länder (Italien, Litauen och Österrike) innebär utkasten till budgetplan en risk för bristande efterlevnad av paktens bestämmelser för 2016. Utkasten till budgetplaner i dessa medlemsstater skulle kunna leda till en betydande avvikelse från anpassningsbanan mot det medelfristiga målet. När det gäller de fem länder som för närvarande omfattas av den korrigerande delen av stabilitets- och tillväxtpakten (dvs. förfarandet vid alltför stora underskott): – För tre länder (Frankrike, Irland och Slovenien) befinns utkasten till budgetplan i stort sett vara förenliga med paktens bestämmelser för 2016. I fallet Frankrike innehåller utkastet till budgetplan risker vad gäller efterlevnaden av kraven enligt förfarandet vid alltför stora underskott, även om det rekommenderade totala underskottsmålet väntas uppnås 2016, eftersom den finanspolitiska ansträngningen beräknas hamna långt under den rekommenderade nivån enligt alla parametrar. Kommissionen uppmanar myndigheterna att vidta nödvändiga åtgärder inom ramen för den nationella budgetprocessen för att säkerställa att 2016 års budget kommer att överensstämma med stabilitets- och tillväxtpakten. Irland och Slovenien skulle kunna gå över till den förebyggande delen av pakten från 2016 om de uppnår en snabb och varaktig korrigering av det alltför stora underskottet under 2015. För 2016 finns det i synnerhet risk för en viss (men, i Sloveniens fall, nära betydande) avvikelse från anpassningsbanan mot det medelfristiga målet 2016. – För Spanien har det utkast till budgetplan som lades fram den 11 september visat sig medföra en risk för bristande överensstämmelse med bestämmelserna i stabilitets- och tillväxtpakten för 2016. Framför allt väntas varken de rekommenderade finanspolitiska insatserna eller det nominella underskottsmålet för 2016 efterlevas. Kommissionen har uppmanat myndigheterna att inom ramen för den nationella budgetprocessen vidta nödvändiga åtgärder för att 2015 års budget ska efterleva pakten, och att snarast lämna in ett uppdaterat utkast till budgetplan. – För övrigt uppmanar kommissionen Portugal att lägga fram ett utkast till budgetplan snarast möjligt.



Innehållsförteckning

2. Fiscal adjustment in the euro area according to national plans7

3. Overview of individual Draft Budgetary Plans15

TOC



1. Inledning

I EU-lagstiftningen föreskrivs det att euroområdets medlemsländer ska lämna in sina utkast till budgetplaner för det följande året till kommissionen senast den 15 oktober i syfte att förbättra samordningen av den nationella finanspolitiken inom Ekonomiska och monetära unionen. Dessa planer innehåller en sammanfattning av de budgetförslag regeringarna överlämnat till sina nationella parlament. Kommissionen avger ett yttrande om varje plan, varvid den gör en bedömning av huruvida den är förenligt med landets skyldigheter enligt stabilitets- och tillväxtpakten. Kommissionen är också skyldig att göra en övergripande bedömning av budgetsituationen och utsikterna för euroområdet i dess helhet. Den sistnämnda bedömningen lämnas i detta meddelande.

Sexton av euroområdets medlemsstater hade i enlighet med bestämmelserna i ”tvåpacken” överlämnat sina utkast till budgetplan för 2016 till kommissionen den 15 oktober. De två länder i euroområdet som omfattas av ett makroekonomiskt anpassningsprogram, dvs. Grekland och Cypern, är inte skyldiga att lämna in en plan, eftersom programmen redan tillgodoser behovet av en nära övervakning av finanspolitiken. Spanien lade fram sitt utkast till budgetplan redan i september, och kommissionen antog sitt yttrande den 12 oktober.

Portugal har inte lämnat in någon plan enligt det lagstadgade kravet. Detta har aldrig tidigare inträffat och bör inte upprepas. Även ett utkast till budgetplan med oförändrad politik, något som anses vara acceptabelt vid val, ger värdefull och transparent information om den underliggande budgetmässiga utvecklingen, vilket underlättar en kollektiv granskning av den övergripande finanspolitiken i euroområdet och säkerställer lika behandling för de olika medlemsstaterna.

Kommissionens yttranden respekterar medlemsstaternas finanspolitiska självständighet och ger objektiva råd om budgetpolitiken, särskilt till de nationella regeringarna och parlamenten, i syfte att underlätta bedömningen av huruvida budgetförslagen är förenliga med EU:s finanspolitiska regler. ”Tvåpacken” innehåller en omfattande uppsättning åtgärder för att behandla den ekonomiska politiken och budgetpolitiken som en fråga av gemensamt intresse i den mening som avses i fördraget.

I juli 2015 uppmanade dessutom rådet Eurogruppen att övervaka och samordna finanspolitiken i euroområdets medlemsstater och den samlade finanspolitiska inriktningen i euroområdet, i syfte att garantera en tillväxtfrämjande och differentierad finanspolitik . Rådet rekommenderade att medlemsstaterna i euroområdet skulle ”samordna finanspolitiken för att säkerställa att euroområdets samlade finanspolitiska hållning är i samklang med hållbarhetsrisker och konjunktursvängningar”. Denna rekommendation utgör grunden för kommissionens bedömning.

Detta meddelande har två syften. För det första ska det ge en samlad bild av budgetpolitiken i euroområdet, med utgångspunkt i en övergripande bedömning av utkasten till budgetplan. Detta utgör spegelbilden till den övergripande bedömning av stabilitetsprogrammen som äger rum under våren, men med fokus på det kommande året snarare än de finanspolitiska planerna på medellång sikt. För det andra ska det ge en översikt över utkasten till budgetplaner på landsnivå och förklara hur kommissionen gått till väga vid bedömningen av dessa, inte mins när det gäller efterlevnad av bestämmelserna i stabilitets- och tillväxtpakten. Bedömningen är olika beroende på om en medlemsstat befinner sig i den förebyggande eller den korrigerande delen av stabilitets- och tillväxtpakten, och den tar också hänsyn till stabilitets- och tillväxtpaktens krav i fråga om den offentliga skuldens nivå och dynamik.



2. Finanspolitiken i euroområdet enligt de nationella planerna

Allmänna iakttagelser

Återhämtningen från den ekonomiska och finansiella krisen håller gradvis på att få fart i euroområdet. Enligt de makroekonomiska antagandena i utkasten till budgetplaner kommer BNP att öka med 1,7 % under 2015 i de 16 berörda medlemsstaterna i euroområdet (EA-16), vilket är något över de 1,4 % som prognosticerades vid tiden för stabilitetsprogrammen i april 2015 (tabell 1). Tillväxtprognosen för 2016 är i stort oförändrad sedan våren: prognosen för BNP-tillväxten är 1,9 % i euroområdet (EA-16), jämfört med beräknade 1,8 % i stabilitetsprogrammen. Eftersom återhämtningstakten förväntas öka igen minskar skillnaden mellan faktisk och potentiell produktion. Enligt planerna förväntas produktionsgapet i EA-16 2015 bli –1½ % av potentiella BNP och minska ytterligare till –¾ % under 2016, efter att ha varit så stort som –2½ % under 2013. Denna trend är tydlig i de flesta medlemsstaterna, men med vissa skillnader mellan länderna. Inflationen är fortsatt dämpad, och i stort sett oförändrad sedan våren. Enligt utkasten till budgetplaner kommer inflationen att vara 0,4 % för 2015 och förväntas öka till 1,1 % under 2016 (oförändrat från stabilitetsprogrammen).

Det samlade totala budgetunderskottet väntas fortsätta att minska detta och nästa år. I EA-16 beräknas underskottet bli 1,9 % av BNP under 2015, vilket är en minskning från 2,4 % förra året. Under 2016 planeras det totala underskottet sjunka något till 1,7 % av BNP. Detta står i kontrast till den minskning med 0,4 procentenheter under 2016 som förutspåtts i stabilitetsprogrammen. Sammantaget med de marginellt uppgraderade makroekonomiska utsikterna tyder detta på att den oväntat svaga minskningen av underskottet kan bero på svagare finanspolitiska insatser (se nedan). En ökning av utgifterna med anknytning till flyktingkrisen är sannolikt en bidragande faktor i ett antal medlemsstater.

Ett fortsatt uppehåll i konsolideringen, mätt som förändring av det sammanlagda strukturella saldot, bekräftas i utkasten till budgetplaner under 2015-16. Detta ligger i stort sett i linje med beräkningarna för hela perioden 2015–2016 enligt vårens stabilitetsprogram (det strukturella saldot vid den tidpunkten förväntades förbli oförändrat både under 2015 och under 2016). Stabilitetsprogrammen hade också återspeglat medlemsstaternas utkast till budgetplaner från hösten förra året, som visade att den paus i konsolideringen som kunde iakttas under 2014 skulle fortsätta under 2015. Enligt utkasten till budgetplaner förväntas det strukturella saldot nu förbättras under 2015 (¼ % av BNP), men därefter emellertid försämras med ¼ % av BNP nästa år. Pausen i budgetkonsolideringen införs mot bakgrund av gradvis förbättrade men bräckliga ekonomiska utsikter och minskande produktionsgap. Mot bakgrund av att endast sex medlemsstater (och bara en av de största ekonomierna) väntar sig att nå eller överträffa det medelfristiga målet i början av 2016 tyder detta på att den planerade strukturella anpassningen under 2016 inte uppfyllde kraven i stabilitets- och tillväxtpakten. Den samlade justeringen ska dock endast betraktas som en orientering i detta sammanhang, eftersom den inte visar de betydande skillnader som finns mellan medlemsstaterna när det gäller efterlevnaden av kraven i stabilitets- och tillväxtpakten, vilken behandlas i kommissionens landsspecifika bedömningar.

Efter en topp år 2014 på 92 % av BNP förväntas den sammanlagda skuldkvoten minska något under både 2015 och 2016, vilket i stort sett ligger i linje med prognoserna i stabilitetsprogrammen. Detta drivs på av nominell BNP-tillväxt och en negativ stock-flödesjustering (vilket innebär att skuldkvoten minskar till följd av andra faktorer än ett minskat offentlig underskott). Bakom den samlade kvoten, som förväntas ligga på 89 % av BNP under 2016, döljer sig en rad olika nationella uppgifter. Skuldkvoten i de enskilda medlemsstaterna varierar mellan 131 % av BNP för Italien och strax under 10 % av BNP för Estland. Uppgifter för Grekland, Cypern och Portugal, tre medlemsstater med höga skuldnivåer, ingår inte.