Yttrande från Regionkommittén om "Mer demokrati, öppenhet och effektivitet i Europeiska unionen"

(2003/C 73/17)

BAKGRUND

Presidiets beslut av den 14 maj 2002 att i enlighet med artikel 265 femte stycket i EG-fördraget uppdra åt utskottet för konstitutionella frågor och EU:s styresformer att utarbeta ett yttrande i ärendet.

Ordförandeskapets slutsatser från Europeiska rådets möte i Laeken den 14 och 15 december 2001, och i synnerhet Laekenförklaringen om unionens framtid.

Vitboken om styrelseformerna i EU av den 25 juli 2001 (KOM(2001) 428 slutlig).

Regionkommitténs bidrag till konventet, antaget den 4 juli 2002, som sammanfattar de huvudsakliga förväntningarna vad beträffar Europeiska unionens framtid och berör ett antal punkter på konventets dagordning (CdR 127/2002 fin).

Regionkommitténs resolution av den 14 november 2001 om förberedelserna inför Europeiska rådets möte i Laeken och utvecklingen av Europeiska unionen inom ramen för nästa regerings-konferens 2004 (CdR 104/2001 fin)(1).

Regionkommitténs rapport om närhetsfrågor av den 20 september 2001 (CdR 436/2000 fin) och Salamancadeklarationen av den 22 juni 2001 (CdR 107/2001 fin).

Regionkommitténs resolution av den 4 april 2001 om "Resultaten från regeringskonferensen 2000 och diskussionen om Europeiska unionens framtid" (CdR 430/2000 fin)(2).

Regionkommitténs yttrande av den 14 december 2000 om "Nya styrelseformer: Europa - en ram för medborgarinitiativ" (CdR 182/2000 fin)(3) och om vitboken om EU:s styrelseformer av den 13 mars 2002 (CdR 103/2001 fin)(4).

Det utkast till yttrande (CdR 120/2002 rév. 2) som utskottet för konstitutionella frågor och EU:s styresformer enhälligt antog den 4 oktober 2002 (föredragande: Jack McConnell (UK-PSE), Skottlands försteminister).

Utgångspunkter

Regionkommittén gavs observatörsstatus vid det konvent som inrättades genom Europeiska rådets möte i Laeken, som också ansåg att man för att kunna förnya unionen måste sträva efter mer demokrati, öppenhet och effektivitet i Europeiska unionen.

I syfte att skapa mer demokrati, öppenhet och effektivitet i Europeiska unionen pekade stats- och regeringscheferna vid rådets möte i Laeken flera gånger på behovet av att reformera EU:s institutioner och EU:s beslutsprocess för att föra dem närmare medborgarna.

Regionala och lokala myndigheter befinner sig närmare medborgarna än någon annan beslutsnivå, och det är också där man genomför den största andelen av gemenskapens beslut och för in EU i allmänhetens dagliga liv.

EU:s lokala och regionala myndigheter vill delta fullt ut i debatten efter Nice om Europeiska unionens framtid och i förberedelserna inför reformeringen av unionen.

Mot bakgrund av ovanstående antog Regionkommittén vid sin 47:e plenarsession den 20 och 21 november 2002 (sammanträdet den 21 november) följande yttrande enhälligt.

1. Regionkommitténs ståndpunkter

1.1. Regionkommittén anser att diskussionen om framtidens Europa är särskilt viktig med tanke på de utmaningar som EU står inför.

1.2. Regionkommittén är av den uppfattningen att det trots att EU varit en framgång finns en rad frågor som måste redas ut för att framgången skall bli bestående. Detta har även gemenskapsinstitutionerna och myndigheterna på nationell, regional och lokal nivå insett. Det låga deltagandet i valen till Europaparlamentet tyder på att gemenskapens medborgare håller på att förlora intresset för EU, och det finns också en utbredd uppfattning att EU blandar sig i frågor som hellre borde skötas av myndigheter på nationell, regional eller lokal nivå.

1.3. Regionkommittén instämmer i att en reform är av ännu större betydelse med hänsyn till konsekvenserna av unionens nära förestående utvidgning.

1.4. Regionkommittén välkomnar konventet om Europas framtid och ser det som ett innovativt och öppet sätt att utarbeta förslag till hur man skall gå vidare.

1.5. Regionkommittén understryker att det är viktigt att fokusera på vad allmänheten verkligen väntar sig av EU. EU kan ge (och ger redan) stora, konkreta fördelar, exempelvis i form av ekonomiskt välstånd, ökad säkerhet, social rättvisa, bättre miljö, bättre livskvalitet och ett växande globalt inflytande.

1.6. Regionkommittén vill framhålla att det finns behov av att se till att EU kan ge sådana resultat på ett så enkelt och effektivt sätt som möjligt, och framför allt är det viktigt att medborgarna ser och förstår att det är EU som åstadkommer dessa resultat. För att EU:s medborgare skall kunna inse att EU ger fördelar i vardagen, måste unionen präglas av större demokrati, öppenhet och effektivitet. EU måste nå ut till och engagera enskilda människor, så att de i stället för att känna sig likgiltiga känner att de har möjlighet att påverka.

1.7. Regionkommittén anser att åtgärder som främjar demokrati och öppenhet visserligen ibland kan tyckas motverka åtgärder för att förbättra effektiviteten i beslutsfattandet, men menar att det är möjligt att välja åtgärder som stärker både demokratin och effektiviteten. Mycket av det demokratiska underskottet uppstår för att allmänheten inte är medveten om vilka frågor eller ärenden som diskuteras inom EU-institutionerna, och ofta inte heller klart kan urskilja vem som är ansvarig för vad. Resultatet blir att den normala demokratiska process där åsikter från allmänheten och olika intressenter kan påverka beslutsprocessen inte äger rum. Detta får konsekvenser på i huvudsak två sätt:

1.7.1. För det första kommer inte åsikter från alla delar av EU fram, vilket innebär en risk för att olämpliga och dyra beslut fattas, och att man kan behöva vidta dyra åtgärder för att rätta till misstagen.

1.7.2. För det andra stöter allmänheten på EU-lagstiftningen först i det stadium där de inte har något annat val än att följa den, vilket leder till missnöje och en känsla av att inte kunna påverka. Detta skapar en risk för att lagstiftningen inte får helhjärtat stöd av personer vars stöd är av största vikt för att lagstiftningen skall kunna genomföras.

1.8. ReK anser därför att det är kommitténs uppgift att finna olika sätt att främja större öppenhet i EU:s beslutsprocess och verka för att de regionala och lokala myndigheterna (som är de myndigheter som befinner sig närmast medborgarna) engageras i större utsträckning, samtidigt som effektivare beslutsfattande främjas.

1.9. Regionkommittén är övertygad om att unionens medborgare behöver ökad kännedom om EU:s visioner och målsättningar. Medborgarna måste känna att de kan påverka EU:s åtgärder och beslut. Allmänheten måste känna att EU är öppet och ansvarstagande, att beslutsprocessen är tydlig och begriplig. Det måste framgå tydligare att EU behandlar frågor som angår de enskilda medborgarna, och att man är mer inriktad på resultat än på det administrativa maskineriet. EU måste övertyga medborgarna om att man är beredd att införa nya åtgärder på ett sätt som tar hänsyn till den institutionella mångfald som finns på nationell, regional och lokal nivå.

1.10. Regionkommittén anser att ett tillvägagångssätt är att reformera EU:s institutionella struktur och dess lagstiftnings- och beslutsförfaranden. Det finns ett stort antal möjliga reformer som bör övervägas i samband med arbetet i Europeiska konventet om unionens framtid och regeringskonferensen 2004. I Laekenförklaringen ställs ett antal frågor som har att göra med demokrati, öppenhet och effektivitet. Detta yttrande är inriktat på två områden: dels behandlas frågan om hur myndigheterna på regional och lokal nivå tillsammans med Regionkommittén kan spela en viktig roll när det gäller att överbrygga klyftan mellan EU och dess medborgare, dels framförs ReK:s åsikt om vilka reformer som måste göras av EU-institutionerna för att de bättre skall kunna hantera och återspegla den viktiga roll som de regionala och lokala myndigheterna spelar.

1.11. Regionkommittén påminner om sitt bidrag till konventet om Europas framtid av den 4 juli 2002 (CdR 127/2002 fin), där kommittén krävde att bli erkänd som fullvärdig EU-institution, med alla rättigheter som en sådan ställning medför, och få en förstärkt roll.

1.12. ReK vill rikta uppmärksamheten på det yttrande om "En bättre fördelning och definition av behörighet i Europeiska unionen" som antogs den 20 och 21 november 2002, och understryker dess förslag om ekonomisk, social och territoriell sammanhållning, hållbar utveckling och lika möjligheter som grundläggande övergripande mål för EU.

1.13. ReK vill också rikta uppmärksamheten på yttrandet om "Förenkling av unionens instrument" som antogs den 20 och 21 november 2002, och understryker dess förslag om regionalt och lokalt engagemang och större öppenhet i kommittéförfarandet, tillämpning av subsidiaritetsprincipen vid genomförandet av förenklingsåtgärder och användning av konsekvensbedömningar.

1.14. Dessutom vill ReK framhålla det yttrande som antogs den 20 och 21 november 2002 om "Förberedelserna inför en konstitution för Europeiska unionens medborgare", och betonar dess förslag om ett bättre skydd av subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen, och att principen om flexibelt genomförande på nationell, regional eller lokal nivå uttryckligen bör skrivas in i ett konstitutionellt fördrag.

2. Regionkommitténs rekommendationer

- Allmänna principer

2.1. Regionkommittén föreslår att EU tar fasta på följande principer vid utarbetandet av reformer som syftar till att öka demokratin, öppenheten och effektiviteten:

2.2. ReK anser att man i öppenhetens intresse bör klargöra vilket organ som gör vad inom EU, och att man tydligare bör förklara att de befogenheter som inte överförts till EU är förbehållna myndigheterna på nationell, regional och lokal nivå. Tydligare roller och tydligare ansvarsfördelning innebär enklare och effektivare förfaranden och mer verkningsfull politik. För att förstärka demokratin i EU bör Europeiska kommissionen agera i enlighet med fördragen, beakta subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna samt respektera den kulturella identiteten i medlemsstaterna och i deras regioner och städer. EU måste även respektera medlemsstaternas roll när det gäller att besluta om den interna fördelningen av ansvarsområden.

2.3. Kommittén anser att EU måste engagera de regionala och lokala myndigheterna direkt i EU:s lagstiftnings- och beslutsprocess om unionen verkligen vill öka den demokratiska legitimiteten. Effektivt styre bör göra det enklare för allmänheten att delta och påverka utformningen av politiken genom att engagera regionala och lokala myndigheter i större utsträckning. De regionala och lokala myndigheterna genomför och tillämpar EU-lagstiftning. De är dessutom demokratiskt valda och företräder de styresnivåer som ligger närmast medborgarna. Det är denna närhet till medborgarna som bör resultera i en utökad roll och ett bredare engagemang i EU-processerna.

2.4. ReK anser att man bör erkänna dessa särskilda förhållanden, och att man också bör erkänna att debatten om demokrati, öppenhet och effektivitet inte bara skall inriktas på vad som i Laekenförklaringen beskrivs som de "nuvarande institutionerna", utan också på Regionkommitténs roll och funktioner, med tanke på dess roll som en av de instanser som samordnar och företräder de regionala och lokala myndigheternas synpunkter. Denna debatt bör dessutom inriktas på ReK:s framtida ställning inom den institutionella strukturen.

2.5. ReK anser att EU:s mål på medellång och lång sikt bör klargöras om unionen skall fastställa målsättningar och prioriteringar på ett effektivare sätt, och det bör påvisas att det finns en tydlig koppling mellan EU-lagstiftningen och de prioriteringar som stats- och regeringscheferna kommer överens om i Europeiska rådet. Denna process skulle främjas av åtgärder för att öka öppenheten i alla styrelseformer i unionen, inklusive åtgärder för att öka det regionala och lokala inflytandet. Rådets sätt att arbeta borde kunna göras öppnare och mer tillgängligt för allmänheten om man bygger på de framsteg som gjordes i Sevilla, t.ex. överenskommelsen om att göra de olika faserna i medbeslutandeförfarandet mer öppet för allmänheten.

2.6. ReK anser att det finns behov av flexiblare metoder för genomförande - som tar hänsyn till de lokala och regionala förhållandena - och av ett utökat samarbete mellan kommissionen och de myndigheter som svarar för genomförandet. Kommittén avser visserligen att utarbeta ett separat yttrande i ärendet, men all diskussion om att utöka kommissionens befogenheter och öka dess effektivitet måste också beakta detta. Om de myndigheter som tillämpar EU:s åtgärder inte har tillräckliga befogenheter för att omsätta dem i praktiken på det sätt som är lämpligt med tanke på de lokala omständigheterna, eller har möjlighet att samarbeta med kommissionen i dessa frågor, finns det en risk för att genomförandet kommer att gå långsamt och att kommissionens auktoritet ifrågasätts.

- Särskilda åtgärder

2.7. Regionkommittén välkomnar samtliga EU-institutioners engagemang när det gäller att öka demokratin, öppenheten och effektiviteten i EU. I detta dokument presenteras ett antal principer som Regionkommittén anser vara av avgörande betydelse för att förbättringar skall kunna genomföras. I Laekenförklaringen efterlystes åsikter om ett antal särskilda åtgärder och förslag. Vissa av dessa berör frågor som inte är direkt relevanta för ReK och de myndigheter kommittén företräder. Detta yttrande är därför inriktat på åtgärder som rör vissa frågor i Laekenförklaringen. I ovannämnda principer uttrycks kommitténs önskemål och därigenom, på grund av ReK:s roll, önskemålen från lokala och regionala myndigheter i medlemsstaterna.

2.8. Regionkommittén uppmanar konventet om Europas framtid att inse vikten av dessa principer och att beakta följande särskilda åtgärder som ett sätt att reformera EU i överensstämmelse med dessa principer.

2.8.1. Öppenhet i fråga om funktion, roll och ansvar

- ReK vill att man utarbetar en utvidgad förklaring om subsidiaritetsprincipen som helst bör skrivas in i EU-fördragen. Det skulle öka och tydliggöra öppenheten i unionen.

- Ett effektivt system för att övervaka subsidiariteten bör införas. Flera modeller har föreslagits i olika bidrag till debatten, från att använda EG-domstolen till att inrätta ett organ som skulle likna Frankrikes konstitutionella råd. Detta yttrande är inte rätt plats att i detalj redovisa en slutgiltig ståndpunkt, men ett sådant system skulle behöva innehålla både förhandsbedömningar och övervakning i efterhand. Det måste kunna agera snabbt och får inte innebära ett onödigt byråkratiskt extralager på EU:s verksamhet. Om systemet skall bli effektivt måste det inbegripa regionala och lokala myndigheter med tanke på den roll som regionerna med lagstiftningsbefogenheter har i lagstiftningsprocessen och de regionala och lokala myndigheternas roll i genomförandet och tillämpningen av EU-lagstiftningen. Fortfarande gäller dock att en tydligare ansvarsfördelning mellan EU och medlemsstaterna skulle bidra till en effektivare tillämpning av subsidiaritetsprincipen.

2.8.2. Regionalt och lokalt engagemang i beslutsprocessen

- Snabbt genomförande av handlingsplanen för bättre lagstiftning skulle förbättra EU:s effektivitet. Kommissionen anmodas erkänna de bidrag som regionala och lokala myndigheter kan tillföra i samband med genomförandet av sådana åtgärder.

- IT bör användas i större utsträckning för att påskynda vissa av EU:s förfaranden, t.ex. samråd, och för att förbättra tillgången till information.

- De som bidrar till att uppfylla målsättningarna (däribland regionala och lokala myndigheter) bör delta när målen ställs upp.

- De riktlinjer för samråd som nu föreslås av kommissionen bör möjliggöra en regelbunden dialog mellan kommissionen och myndigheterna på regional och lokal nivå på ett tidigt stadium och säkerställa tillräcklig tid för effektivt samråd om målen skall uppnås.

2.8.3. Regionkommitténs roll

- Om institutionerna vidtar åtgärder utan att beakta kommitténs yttrande bör de åtminstone vara skyldiga att förklara sitt beslut för ReK. Detta skulle öka öppenheten och demokratin.

- Precis som de enskilda lokala och regionala myndigheterna vill höras i alla frågor som berör deras befogenhetsområden bör förteckningen över de områden där ReK måste rådfrågas utvidgas till att omfatta alla områden som berör befogenheterna hos de myndigheter som kommittén företräder, t.ex. jordbruk, forskning och teknisk utveckling.

- Regionkommittén bör få rätt att ställa frågor både skriftligt och muntligt till kommissionen.

- ReK bör i samband med dessa reformer sträva efter att säkerställa legitimiteten och maximera nyttan genom att diskutera hur kommittén bäst kan se till att dess verksamhet i så hög grad som möjligt är relevant för de regionala och lokala myndigheterna i Europa.

- Regionkommittén bör delta fullt ut i samband med varje form av åtgärd för att se till att subsidiaritetsprincipen efterlevs.

2.8.4. EU:s strategiska mål och prioriteringar

- En beskrivning av EU:s målsättningar bör regelbundet utarbetas.

- Rådet bör sammanträda offentligt när det utövar sin lagstiftande funktion.

- Det bör göras en översyn av hur utbildning och medier kan bidra till förståelsen av EU:s målsättningar och förfaranden.

2.8.5. Flexiblare metoder för genomförande

- Som allmän regel bör man i större utsträckning använda sig av tidsbegränsade, strategiska lagar.

- Där det är möjligt bör man i större utsträckning använda andra åtgärder än lagstiftning.

- Samtliga parter som berörs av genomförandet av EU-direktiven, inklusive regionala och lokala myndigheter, bör från början enas om tolkningen av vad genomförandet innebär. Ett sätt att uppnå detta skulle vara att använda trepartsavtal, som föreslås i kommissionens vitbok om styrelseformer. Detta sker nu på försök inom miljöområdet. Sådana avtal (mellan kommissionen, medlemsstaterna och regionala och lokala myndigheter) borde sträva efter att genomföra EU-politiken på det sätt som passar bäst med tanke på de lokala omständigheterna.

- När en myndighet som ansvarar för genomförandet eller tillämpningen trots god vilja inte har kunnat uppfylla en målsättning, bör kommissionen överväga konstruktiva alternativ innan den inleder ett fördragsbrottsförfarande.

- Där det är möjligt bör man minska antalet förfaranden och anta en terminologi som innehåller ord som är vanligt förekommande i medlemsstaterna och som medborgarna lättare känner igen, till exempel lagstiftning och ramlagstiftning.

2.9. ReK anmodar kommitténs ordförande att översända detta yttrande till Europeiska konventet, till EU:s ordförandeskap, till rådet, till Europaparlamentet samt till Europeiska kommissionen.

Bryssel den 21 november 2002.

Regionkommitténs

ordförande

Albert Bore

(1) EGT C 107, 3.5.2002, s. 36.

(2) EGT C 253, 12.9.2001, s. 25.

(3) EGT C 144, 16.5.2001, s. 1.

(4) EGT C 192, 12.8.2002, s. 24.