SV Europeiska unionens officiella tidning C 246/22

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om kontroller av kontanta medel som förs in i eller ut ur unionen och om upphävande av förordning (EG) nr 1889/2005

[COM(2016) 825 final – 2016/0413 (COD)]

(2017/C 246/04)

Föredragande: Javier DOZ ORRIT Medföredragande: Mihai IVAŞCU

Remiss Europaparlamentet, 19.1.2017 Europeiska unionens råd, 19.1.2017 Rättslig grund Artiklarna 114 och 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt Ansvarig facksektion Facksektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning Antagande av facksektionen 6.4.2017 Antagande vid plenarsessionen 27.4.2017 Plenarsession nr 525 Resultat av omröstningen (för/emot/nedlagda röster) 154/4/4

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 EESK anser att kampen mot terrorism och finansiering av terrorism samt penningtvätt och andra relaterade former av ekonomisk brottslighet bör utgöra permanenta prioriteringar för EU:s politik.

1.2 EESK uttrycker sitt stöd för de åtgärder som införs i kommissionens förslag, som upphäver den tidigare förordningen från 2005 för att anpassa regelverket till den aktuella situationen och åtgärda de brister som i olika studier fastställts rörande dess genomförande.

1.3 EESK anser att utvidgningen av kontrollernas omfattning och myndigheternas kompetens i syfte att genomföra kontroller och förverka varor, närhelst det finns en rimlig indikation på olaglig verksamhet, kommer att göra det lättare att upptäcka fler fall av bedrägeri och samla in mer information.

1.4 EESK anser det vara nödvändigt att förbättra samarbetet, både mellan de behöriga myndigheterna och mellan medlemsstater, i syfte att uppnå maximal effekt vid tillämpningen av den nya förordningen. EESK uppmanar alla medlemsstater att ge Europol tillgång till sina antiterrordatabaser. Kommissionen bör också uppmuntra samarbetsåtgärder som gör det möjligt för alla medlemsstater att skaffa de resurser som krävs för att på ett effektivt sätt kontrollera de olika typerna av kontanta medel och deras transportsätt.

1.5 EESK föreslår, efter en studie och omfattande samråd, att kommissionen sätter samman en plan för att minska kontantanvändningen i EU. I detta avseende behöver frågan övervägas huruvida tröskelbeloppet för obligatorisk anmälning på 10 000 euro är lämpligt.

1.6 EESK anser att kommissionen bör gå längre när det gäller fastställandet av sanktioner för underlåtenhet att fullgöra anmälningsplikten. Sanktionerna bör harmoniseras mellan medlemsstaterna och kommissionen bör informeras om dessa på ett standardiserat sätt för att undvika att kryphål skapas för bedragare.

1.7 EESK upprepar sin oro, som tidigare framförts i yttrandet ECO/408 (1), avseende en mängd faktorer som kraftigt kan begränsa förordningens effektivitet. Det främsta problemet är att de skatteparadis där den mest betydande penningtvätten sker – och vilkas betalningsströmmar in i och ut ur EU i synnerhet bör övervakas – inte förekommer i den förteckning över länder och regioner som kommissionen i sitt förslag till förordning av den 14 juli 2016 anser utgöra en hög risk.

1.8 Utredningen av olagliga betalningsströmmar är kopplad till andra brott, i synnerhet skattebrott. EESK föreslår därför att skattemyndigheterna även bör ha tillgång till information som samlats in under kontrollerna av betalningsströmmar.

1.9 EESK anser att andra ”mycket likvida råvaror”, utöver guld, bör inbegripas i definitionen av kontanta medel från det att den nya förordningen antas.

1.10 Samtidigt som det sociala värdet av förbetalda kort i hela EU erkänns vill EESK uppmärksamma risken för att kriminella och terrorister använder dem för att i hemlighet finansiera sina verksamheter.

1.11 På grund av ökningen av antalet uppgifter som samlas in och utbyts mellan myndigheter rekommenderar EESK att skyddet av dessa uppgifter förstärks och att möjligheten utforskas att tillämpa striktare administrativa och straffrättsliga påföljder för tjänstemän och personer som använder dem på ett olämpligt eller olagligt sätt.

1.12 Problemet är internationellt och till följd av detta måste EU:s institutioner även delta fullt ut i det arbete som utförs av de internationella organisationer som är aktiva i detta avseende.

1.13 EESK välkomnar att 500-eurosedlarna tas ur cirkulation från och med 2018, eftersom det är väl dokumenterat att de används för kontant betalning vid olaglig handel eftersom de gör det lätt att transportera och förvara stora mängder pengar på begränsat utrymme.

1.14 EESK påpekar återigen för kommissionen att skyddet av EU-medborgarna även fortsättningsvis bör ha högsta prioritet, oavsett kostnader och arbetsinsatser.

2. Bakgrund och kommissionens förslag

2.1 I enlighet med åtgärdsplanen (2) för förstärkning av kampen mot finansiering av terrorism föreslår kommissionen en ny förordning om kontroller av kontanta medel som förs in i eller ut ur EU från eller till tredjeländer, som upphäver den förordning (3) från 2005 som nu är gällande.

2.2 EU antog det fjärde paketet om penningtvätt och finansiering av terrorism i maj 2015 som, bland andra initiativ, består av det fjärde direktivet om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism samt förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel (4), som för närvarande befinner sig i införlivandefasen. EESK framförde sina synpunkter på lagstiftningspaketet i sitt yttrande om paketet om bekämpning av penningtvätt (5).

2.3 I februari 2016 offentliggjorde kommissionen sin åtgärdsplan för förstärkning av kampen mot finansiering av terrorism (6), som genomfördes i två lagstiftningsetapper. Under den första etappen (juli 2016) utarbetade kommissionen förslag till två direktiv: det femte penningtvättdirektivet, om ändring av olika aspekter av det fjärde penningtvättdirektivet, direktivet med avseende på skattemyndigheters tillgång till information om penningtvätt (7) och kommissionens delegerade förordning (8) om identifiering av högrisktredjeländer (skatteparadis) som kompletterar de fjärde och femte penningtvättdirektiven (9). EESK har antagit yttranden om det femte penningtvättdirektivet och förordningen, samt ett yttrande om det andra direktivet (10).

2.4 Under den andra etappen (december 2016) lade kommissionen fram, utöver den förordning som är föremål för detta yttrande, ett förslag till direktiv om bekämpning av penningtvätt genom straffrättsliga bestämmelser (11) samt en förordning om ömsesidigt erkännande av beslut om frysning och förverkande (12).

2.5 Förordningen från 2005 kompletterar bestämmelserna i penningtvättdirektivet, och inför kontroller för kontantleveranser på minst 10 000 euro. I kommissionens aktuella förslag (13) eftersträvas följande: att täppa till luckorna i gällande lagstiftning mot bakgrund av de utredningar som genomförs av polisen, rättsväsendet och tullmyndigheterna, utveckla och komplettera det fjärde penningtvättdirektivet (14) och det femte penningtvättdirektivet (15) för att hantera penningtvätt och finansiering av terrorism, och anpassa EU:s lagstiftning och harmonisera den med internationella standarder och rekommendationer, särskilt rekommendation nr 32 från FATF.

2.6 Föreliggande förslag syftar till att ta itu med följande: att inte alla gränsöverskridande förflyttningar av kontanta medel omfattas av förordningen, att det finns svårigheter i informationsutbytet mellan myndigheter, att det är omöjligt för behöriga myndigheter att tillfälligt kvarhålla belopp under tröskelvärdet (under 10 000 euro), den bristfälliga definitionen av ”kontanta medel”, att det tillämpas olika sanktioner för underlåtenhet att anmäla i medlemsstaterna och finns olika grader av genomförande.

2.7 Förslaget till en ny förordning som ska ersätta den gällande lagstiftningen breddar och skärper definitionen av kontanta medel, och delar in dessa i fyra kategorier: kontanter, överlåtbara innehavarpapper (checkar, resecheckar, skuldebrev och postanvisningar), råvaror som används som mycket likvida värdebevarare (guldmynt och guldtackor) och förbetalda kort.

2.8 Genom förslaget införs en skyldighet att anmäla obeledsagade kontanta medel, dvs. kontanta medel som sänds per post, med kurir eller med godstransport, och uppgår till minst 10 000 euro. Vissa medlemsstater utför kontroller av kontanta medel även inom EU.

2.9 Det ger de behöriga myndigheterna makt att utföra kontroller av kontantleveranser på mindre än 10 000 euro, samt att rapportera och utreda närhelst det finns allvarliga indikationer på brottslig inblandning.

2.10 Det ger tillstånd att kvarhålla medel vid oanmälda kontantleveranser på minst 10 000 euro, eller där leveranser oavsett värde visar tecken på brottslig inblandning.

2.11 Det förbättrar informationsutbytet genom att kräva aktiv kommunikation med finansunderrättelseenheter, då det för närvarande endast krävs av de behöriga myndigheterna att de gör information tillgänglig. Information om oegentliga transaktioner måste också göras tillgängliga för de behöriga myndigheterna i de andra medlemsstaterna och för kommissionen, om det finns indikationer på brottslig inblandning. Uppgifterna får även delas med tredjeländer, förutsatt att vissa krav uppfylls.

2.12 Det främjar införandet av sanktioner i alla medlemsstater för underlåtenhet att fullgöra anmälningsplikten, vilket kompletterar straffrättsliga påföljder för brottslig verksamhet. Sanktionerna i varje medlemsstat måste meddelas kommissionen.

3. Allmänna kommentarer

3.1 EESK välkomnar kommissionens fortsatta insatser i den globala kampen mot penningtvätt och terrorism. EESK ställer sig även bakom de föreslagna ändringar som läggs fram i detta förslag, vilka syftar till att förbättra gällande lagstiftning.

3.2 Kommissionen och de övriga EU-institutionerna måste arbeta hårt för att säkerställa att den europeiska allmänheten är fullt medveten om deras vilja att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism med hjälp av alla nödvändiga rättsliga instrument, underrättelsetjänst, brottsbekämpning och rättsliga åtgärder. Vetskapen om att institutionernas insatser i detta avseende sker i samarbete med alla medlemsstater kommer att stärka deras trovärdighet och legitimitet. Även om inte alla kan offentliggöras används redan en uppsättning indikatorer för penningtvätt och finansiering av terrorism.

3.3 EESK uppmanar EU och medlemsstaterna att främja ett fortsatt samarbete på internationell nivå inom bekämpning av terrorism, penningtvätt och den grova brottslighet som är förknippad med dessa fenomen. Samtliga EU-institutioner bör arbeta för att säkerställa att de åtgärder som kommissionen föreslår även antas på internationell nivå. Detta är ett sätt att göra dem mer effektiva.

3.4 Förslaget till en ny förordning syftar till att bekämpa olagliga betalningsströmmar mellan EU och tredjeländer. För att detta ska lyckas behöver kommissionen samarbeta med medlemsstaterna för att säkerställa att deras behöriga myndigheter är utrustade med de mest effektiva tekniska resurserna och personalresurserna, samt eventuella andra resurser som krävs (t.ex. specialtränade spårhundar).

3.5 Finansieringen av terrorism kan se mycket olika ut, från missbruk av lagliga företag eller lagliga organisationer som drivs utan vinstsyfte till brottslig verksamhet eller missbruk av det internationella handelssystemet. Terroristorganisationer utvecklar fortlöpande sina finansieringsmetoder i syfte att kringgå befintliga lagbestämmelser och därför är det uppenbart att det behövs fortlöpande uppdateringar av den rättsliga ramen. Skillnader i lagstiftning mellan medlemsstaterna utnyttjas vanligen av kriminella och terrorister, som väljer de länder där lagstiftningen är svagast för att utföra sina finansiella transaktioner.

3.6 Till följd av utvecklingen av den europeiska säkerhetsagendan (16), svaret på de terroristattacker som utförts i Europa och i andra delar av världen, samt allmänhetens medvetenhet om penningtvätt, skattebedrägerier och skatteflykt som utförs via skatteparadis, har kommissionen antagit ett stort antal lagstiftningsinitiativ de två senaste åren.

3.7 Enligt FATF-rapporten (17) används kontanta medel i stor omfattning inom den kriminella ekonomin och förblir den viktigaste resursen för finansiering av terrorism. Mängden pengar som ”tvättas” på detta sätt är svår att uppskatta, men FATF-rapporten uppskattar att det är mellan hundratals miljarder och en biljon US-dollar varje år.

3.8 En analys av den gällande förordningens effektivitet har avslöjat att antalet kontantleveranser in i och ut ur EU är fortsatt högt. Kontroller av kontanta medel är dock begränsade till antalet (100 000 per år i alla medlemsstater tillsammans), varierar från land till land och antalet misstänkta fall som utreds varierar betydligt. Endast nio länder deltog i det senaste samrådet i ämnet och uppgifterna rörande såväl antalet fall som analyserna av dessa var olika och begränsade.

3.9 Kryphål i den gällande förordningen innebär att kontanta medel som skickas per post, med kurir eller med godstransport inte är föremål för tillräckliga specifika kontroller. Vid ett antal tillfällen har de behöriga myndigheterna saknat nödvändiga verktyg för att kunna utföra tillräckliga kontroller.

3.10 Att utvidga kontrollernas omfattning och ge de behöriga myndigheterna befogenheter att utföra kontroller och beslagta gods där brottslig inblandning misstänks, även under tröskelvärdet på 10 000 euro, kommer att göra det möjligt att upptäcka fler fall av bedrägeri och samla in mer information. Den information som erhålls används för närvarande inte så som den borde. Information görs tillgänglig passivt i vissa medlemsstater, och inga åtgärder finns för att säkerställa att den behandlas korrekt. Det är nödvändigt att förbättra kommunikationen mellan de behöriga myndigheterna; mellan tullmyndigheterna, som vanligtvis ansvarar för utförandet av kontroller och de finansunderrättelseenheter som ansvarar för att motta och analysera informationen; mellan finansunderrättelseenheterna och skattemyndigheterna och de rättsliga myndigheterna; mellan de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna och de i tredjeländer, särskilt de som ansvarar för ökade strömmar av olagliga kontanta medel till och från EU, såsom är fallet med skatteparadis.

3.11 De sanktioner som tillämpas inom ramen för den gällande förordningen för underlåtenhet att anmäla kontanta medel har inte harmoniserats och de analyser som genomförs verkar visa att de inte har den avskräckande effekt som avsetts. Genom den nya förordningen krävs det av medlemsstaterna att de inför sanktioner för underlåtenhet att fullgöra anmälningsplikten, oavsett huruvida brottslig inblandning misstänks eller huruvida de kontanta medlen är kopplade till utredningar av andra brott eller överträdelser; dessa sanktioner ska meddelas kommissionen. EESK föreslår att det inrättas ett gemensamt anmälningsförfarande för samtliga medlemsstater. Varje medlemsstat är dock fri att fastställa sina egna sanktioner. De sanktioner som fastställs i artikel 13 ska harmoniseras så att inte möjligheter uppstår för kriminella som arbetar genom vissa länder.

3.12 Genomförandet av förordningen och ovan nämnda åtgärder mot penningtvätt kommer i hög grad att öka den mängd personuppgifter som samlas in, lagras och görs tillgängliga för behöriga organ och myndigheter i kampen mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Om vi ska kunna upprätthålla de grundläggande rättigheterna för enskilda, särskilt med avseende på skyddet av personuppgifter, är det viktigt att bedöma behovet av nya skyddsmekanismer, att införa dem där så krävs och att främja striktare straffrättsliga påföljder för offentliganställda och andra personer som använder denna information olagligen.

3.13 Den typ av kanaler och förfaranden som används för att ta itu med penningtvätt och finansiering av terrorism, inbegripet olagliga kontantleveranser, har med rätta lett kommissionen till att anta lagstiftningsåtgärder som omfattar båda brotten. Båda är sammankopplade med andra av liknande eller större omfattning. Nära samarbete genom de lämpliga mekanismerna mellan alla berörda myndigheter och nationella organ och medlemsstaterna är avgörande för att säkerställa ett effektivt genomförande av förordningen och de övriga relevanta lagstiftningsåtgärderna. Det måste sägas att samarbetet mellan de olika myndigheterna och institutionerna i medlemsstaterna – polis, underrättelsetjänst, rättsväsende, tullmyndigheter och skattemyndigheter – är långt ifrån optimalt. Kommittén är särskilt oroad över bristen på samarbete mellan de nationella polisstyrkorna och Europol, som tydliggörs av det faktum att de flesta medlemsstaterna inte har gjort sina databaser för terrorismbekämpning tillgängliga för Europeiska polisbyrån. EESK uppmanar därför EU:s myndigheter och medlemsstaterna att sätta stopp för denna situation.

3.14 Ett annat betydande hinder för en effektiv tillämpning av förordningen och de övriga relevanta lagbestämmelserna för att ta itu med penningtvätt och finansiering av terrorism är bristen på verklig politisk vilja att undanröja skatteparadis. Det mest övertygande belägget för detta är den förteckning över ”högrisktredjeländer med strategiska brister” som finns i bilagan till förordning (EU) 2016/1675, som kompletterar de fjärde och femte penningtvättdirektiven. Inte ett enda av de skatteparadis som står för merparten av de olagliga transaktionerna, särskilt de betalningsströmmar som diskuteras i förslaget till förordning, finns med i förteckningen. EESK tvingas upprepa den efterlysning som gjordes i yttrandet ECO/408: kommissionen bör föreslå en ny förteckning över skatteparadis, och slå ihop den till en förteckning över tredjeländer och territorier som inte samarbetar vid åtal av ekonomisk brottslighet och finansiering av terrorism.

4. Särskilda kommentarer

4.1 Finansieringen av terrorism har en tydlig globaliserad komponent, vilket innebär att terroristverksamhet i ett land ofta finansieras genom brottslig verksamhet i ett annat. Kontroller av kontanta medel och intensiva lagändringar krävs för att blockera kontantflöden, spåra och begränsa finansiell verksamhet, samt underlätta viktig information om terrorister och deras finansiärer. Eftersom kommittén är fullt medveten om den yttre dimensionen av finansiering av terrorism rekommenderar EESK fullt deltagande av samtliga EU-institutioner inom alla relevanta internationella organisationer, där de finns representerade, för att liknande åtgärder ska kunna genomföras globalt.

4.2 Kontantleveranser fortsätter att vara den främsta kanal genom vilken de som tvättar pengar och andra ekonomiska brottslingar verkar (18). EESK rekommenderar att kommissionen, efter utförande av en omfattande studie, samråd med alla berörda parter och etablering av en nära arbetsrelation med medlemsstaterna, ECB och nationalbankerna, bör utarbeta en plan för att minska kontantanvändningen i EU. Utfasningen av 500-eurosedlarna är ett steg i rätt riktning. Som en del av denna studie bör frågan övervägas huruvida tröskelbeloppet för obligatorisk anmälning på 10 000 euro är lämpligt.

4.3 EESK uppmanar kommissionen att öka sina ansträngningar för att få resultaten av Warszawakonventionen (19) ratificerade i hela EU på ett samstämmigt sätt. Hittills har enbart 17 medlemsstater ratificerat den, även om 26 har undertecknat den.

4.4 EESK erkänner att den föreslagna förordningen skulle kunna medföra betydande förbättringar av de verktyg vi använder för att bekämpa finansiering av terrorism, samtidigt som den minimalt påverkar små och medelstora företag i EU.

4.5 EESK anser att utveckling av politik för finansiellt samarbete med grannländer och de som står för särskilt stora migrationsflöden till EU är avgörande för att främja insynsvänliga finansiella transaktioner och lägre kostnader. Hindren och den höga kostnaden för att överföra pengar in i och ut ur dessa länder uppmuntrar användningen av kontantleveranser och svåröverskådliga transaktioner och således användningen av dessa metoder i brottsliga syften.

4.6 De senaste attackerna på EU:s territorium visar att förbetalda kort har använts av terrorister för att betala för exempelvis hotellrum (t.ex. i samband med Parisattackerna den 13 november 2015). Medan det sociala värdet av dessa instrument är uppenbart, eftersom de tillåter utsatta eller utestängda personer att göra betalningar både online och offline, riktar EESK uppmärksamhet mot risken för att sådana instrument åter används av brottslingar eller terrorister.

4.7 Olaglig transport av kontanta medel är kopplad till andra typer av brott: skattebrott, penningtvätt och finansiering av terrorism. Kommissionens förslag till förordning gör det inte möjligt att utbyta regelbundna uppgifter om kontanta medel av skatteskäl. EESK anser att åtal av dessa brott bör äga rum på ett omfattande sätt. I synnerhet anser kommittén att ovanstående utbyte borde tillåtas äga rum, med tanke på den tydliga kopplingen mellan skattebedrägeri och penningtvätt, som i många fall inbegriper förflyttningar av kontanta medel.

4.8 Medan artiklarna 2.2 och 14 i den föreslagna förordningen ger kommissionen befogenhet att anta delegerade akter för att ändra bilagan, särskilt avsnittet som preciserar vilka ”råvaror som används som mycket likvida värdebevarare” som anses vara former av kontanta medel, anser EESK att det inte finns någon anledning att från början begränsa denna kategori till enbart guld. Andra särskilt värdefulla råvaror, såsom ädelmetaller eller ädelstenar (råa eller slipade), skulle kunna upptas på denna första förteckning som godkänts av parlamentet och rådet.

4.9 EESK upprepar att säkerställandet av våra medborgares säkerhet fortsatt bör vara en av de huvudsakliga prioriteringarna för såväl EU som medlemsstaterna, oavsett hur stora insatser som krävs.

Bryssel den 27 april 2017. Georges DASSIS Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

(1) EUT C 34, 2.2.2017, s. 121.

(2) COM(2016) 50 final.

(3) Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1889/2005 (EUT L 309, 25.11.2005, s. 9).

(4) Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 (EUT L 141, 5.6.2015, s. 73) och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/847 (EUT L 141, 5.6.2015, s. 1).

(5) EUT C 271, 19.9.2013, s. 31.

(6) COM(2016) 50 final.

(7) COM(2016) 450 final, 2016/0208 (COD) och COM(2016) 452 final, 2016/0209 (CNS).

(8) Delegerad förordning (EU) 2016/1675 (EUT L 254, 20.9.2016, s. 1).

(9) EUT C 34, 2.2.2017, s. 121.

(10) EUT C 34, 2.2.2017, s. 127.

(11) COM(2016) 826 – 2016/0414 (COD).

(12) COM(2016) 819 – 2016/0412 (COD).

(13) COM(2016) 825 final – 2016/0413 (COD).

(14) Direktiv (EU) 2015/849 (EUT L 141, 5.6.2015, s. 73).

(15) Förslag till det femte penningtvättdirektivet.

(16) COM(2015) 185 final.

(17) FATF-RAPPORT: ”Money Laundering: Through the Physical Transportation of Cash” (2015).

(18) ”Why is cash still king? – A strategic report on the use of cash by criminal groups as a facilitator for money laundering”, Financial Intelligence Group, Europol, 2015.

(19) Europarådets konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av vinning av brott och om finansiering av terrorism, 2005.