SV Europeiska unionens officiella tidning C 185/31

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om gemenskapsstatistik över migration och internationellt skydd”

KOM(2005) 375 slutlig – 2005/0156 (COD)

(2006/C 185/06)

Den 15 november 2005 beslutade rådet att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ovannämda yttrande.

Facksektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 22 februari 2006. Föredragande var Sylvia Sciberras.

Vid sin 426:e plenarsession den 20–21 april 2006 (sammanträdet den 20 april 2006) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 131 röster för och 3 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1 År 1999 trädde Amsterdamfördraget i kraft. Ett av målen i detta fördrag är att upprätthålla och utveckla ”unionen som ett område med frihet, säkerhet och rättvisa där det råder fri rörlighet för personer, och samtidigt vidta lämpliga åtgärder när det gäller kontroll av de yttre gränserna, asyl och invandring samt förebyggande av brottslighet och brottsbekämpning”. (1)

1.2 Detta innebar en revolutionerande milstolpe i och med att migrationspolitiken överfördes från Europeiska unionens tredje pelare som grundas på samarbete mellan medlemsstaterna, till den första pelaren där det är Europeiska kommissionen som initierar politiken. Den 1 maj 2004 påbörjades en ny fas för migrationspolitiken för de 25 medlemsstaterna eftersom detta gradvisa byte från nationellt förd politik till en gemensam politik då vidgades ytterligare.

1.3 Den 17 december 2005 lyckades det brittiska ordförandeskapet uppnå en överenskommelse om budgetplanen för åren 2007–2013, EU:s finansiella ram för den kommande perioden. (2)

1.4 Under rubriken ”Medborgarskap, frihet, säkerhet och rättvisa” behandlas säkerheten för medborgarna i de 25 EU-medlemsstaterna, med förväntade utgifter för olika åtgärder inom områden som exempelvis kontroll av de yttre gränserna. Utgifterna under denna rubrik förväntas öka avsevärt under de närmaste åtta åren. Vidare syftar initiativ på det socialpolitiska området vilka avspeglas i sociala projekt, till exempel Europeiska flyktingfonden och integrationsfonden, till att förbättra tillhandahållandet av tjänster för grupper som invandrar till medlemsstaterna.

1.5 Vid Europeiska rådets möte i Thessaloniki år 2003 föreslogs också att man skulle undersöka ”lagliga sätt för medborgare i tredjeland att migrera till unionen, med beaktande av medlemsstaternas mottagningskapacitet” (3)

1.6 I diskussioner på detta område, och särskilt i bedömningen av en enskild medlemsstats mottagningskapacitet, måste hänsyn tas inte bara till statens befolkning, landareal och ekonomiska storlek, utan också till den befintliga invandrarbefolkningen och aktuella migrationsströmmar. Dessa faktorer kan i sin tur inte bedömas korrekt om man inte harmoniserar statistiska metadata (regler för datainsamling) i medlemsstaterna i syfte att säkerställa att EU-statistiken i de olika medlemsländerna är enhetlig.

1.7 Bristen på harmoniserad statistik är delvis ett resultat av olikheter i definieringen av begreppet migration, vilket i sin tur kan bero på skillnader i lagstiftningen på migrationsområdet. Ineffektivitet och bristfälligheter vid datainsamlingen gör det också svårare att få till stånd en successiv harmonisering.

1.8 Dessutom är olaglig invandring och svartarbete vanligt förekommande och ökar alltmer, delvis på grund av de restriktioner som gäller för lagliga migrationssätt. Sådan oregistrerad migration är ett område där statistiska mätmetoder troligtvis inte är tillförlitliga. Särskilt i detta fall varierar förmodligen de statistiska beräkningarnas omfattning och metoder mellan olika nationella statistiska myndigheter, vilket gör en harmonisering av metadata mellan medlemsstaterna än mer nödvändig. I USA, till exempel, kom frågan om ”underrapportering” av olagliga invandrare upp i form av en diskussion om huruvida folkräkningsuppgifter skulle korrigeras med hjälp av data över oregistrerade personer som samlats in med stickprovsteknik. Utöver stickprovsteknik finns det även andra metoder som kan användas för insamling av statistik. I Frankrike, till exempel, är de lokala myndigheterna involverade när det gäller datainsamling.

1.9 Utkastet till det konstitutionella fördraget erkänner ”medlemsstaternas rätt att bestämma hur många tredjelandsmedborgare, med ursprung i ett tredjeland, som får beviljas inresa till deras territorium för att där söka sysselsättning som arbetstagare eller egenföretagare”. EESK har påpekat att denna konstitutionella restriktion inte hindrar unionen från att uppnå en hög grad av lagstiftningsharmonisering när det gäller mottagande av invandrare. (4) EESK har framhållit behovet av en aktiv EU-politik när det gäller ekonomisk invandring och behovet av harmoniserad lagstiftning. (5)

1.10 Den fortsatta utvecklingen av det rättsliga ramverket med avseende på invandring berättigas delvis av den demografiska verkligheten och genomförandet av Lissabonstrategin. EESK har noterat att ”EU:s demografiska utveckling och Lissabonstrategin tyder på att det finns behov av en aktiv politik för ekonomisk invandring i EU (…). Varje land har sina specifika behov och särdrag, men tendensen att öppna kanaler för ekonomisk invandring är gemensam för samtliga medlemsstater.” (6) Europeiska unionen och medlemsstaterna begär en lagstiftning som tillåter arbetskraftsinvandring genom lagliga och öppna kanaler. Kommittén anser att även om tonvikten i detta fall ligger på de ekonomiska aspekterna av invandring är detta ett inskränkande förhållningssätt, och menar att man i medlemsstaterna även måste föra en aktiv politik när det gäller inresor för invandrare som inte är ekonomiska invandrare.

1.11 Stora migrationsströmmar medför också anpassningssvårigheter i mottagarländerna till följd av påfrestningar på den offentliga sektorn, och påverkar eventuellt även arbetsmarknadsvillkoren. Hur stora effekterna blir beror på det aktuella mottagarlandets absorptionsförmåga. För att allmänheten skall kunna bilda sig en riktig uppfattning om migrationsströmmarnas konsekvenser fordras korrekt statistisk information som är enhetlig i alla medlemsstater. Korrekt statistik kan också bidra till att utmana främlingsfientliga tendenser i den allmänna opinionen, till exempel attityder som att ”invandrarna tar jobben från den inhemska befolkningen” eller att ”de invaderar oss”.

1.12 Med hjälp av tillförlitlig statistisk information kan ett rättsligt ramverk inom unionen främjas, vilket i sin tur skulle bidra till skyddet av invandrarnas rättigheter. Kommittén uppmanar kommissionen att betona vikten av att insamling och tolkning av statistiska data sker på ett korrekt sätt i syfte att undvika misstolkningar av information.

1.13 Eftersom invandrade arbetstagare utgör en så stor del av arbetskraften måste man i en strävan efter rörlighet på arbetsmarknaden i EU beakta effekterna av de restriktioner som gäller för förflyttning mellan medlemsstater samt omlokaliseringar av invandrade arbetstagare som har sitt ursprung i länder utanför EU. Dessutom skulle sådana interna strömmar inom EU mildra de anpassningssvårigheter som mottagande samhällen med lägre absorptionsförmåga ställs inför.

1.14 Kommitténs utgångspunkt är att varje process för insamling och bearbetning av personuppgifter för statistiska ändamål och/eller annan offentlig användning av personuppgifter som samlats in på detta sätt måste skyddas ordentligt mot missbruk av förfaranden eller andra kränkningar, om man skall kunna garantera respekt för de mänskliga rättigheterna och skydd av alla individers mänskliga värdighet.

2. Vikten av statistiska data inom det rättsliga ramverket

2.1 Statistisk information som avspeglar den politiska, sociala och ekonomiska inställningen liksom den nationella uppfattningen i EU-länderna i förhållande till migrationsfrågan kan påverka och bidra till utformningen, analysen och översynen av migrationspolitiken i dessa länder.

2.2 För att kunna kartlägga invandrarbefolkningarna i EU med avseende på bland annat deras storlek och andra demografiska särdrag är korrekta statistiska uppgifter av mycket stor vikt. Kommittén uppmanar kommissionen att lägga tonvikt vid behovet av korrekta statistiska data på detta område så att medlemsstaterna inser områdets betydelse och därmed avsätter större resurser för det.

3. Migrationsdata

3.1 Man måste hålla i minnet de särdrag som utmärker migrationsscenariot. Först den öst-västliga migrationsströmmen på jakt efter bättre levnadsvillkor. Sedan fler invandrare från länder utanför EU till de nya EU-staterna, uppenbarligen lockade av de potentiella fördelar som dessa länders EU-medlemskap medför, med den extra fördelen att dessa länder kan utnyttjas som språngbräde till västvärlden. Statistisk information om dessa migrationsmönster är av avgörande betydelse för att medlemsstaterna skull kunna analysera tidigare och aktuella migrationsströmmar, och förutsäga framtida strömmar och analysera konsekvenserna och potentialen för demografiska, sociala och ekonomiska aspekter, vilka i sin tur kommer att påverka politiken på dessa områden.

4. Fördelarna med statistiska data

4.1 De flesta av EU:s medlemsstater har upprättat ingående statistik över de asylsökandes ursprungsländer. Icke desto mindre finns det fortfarande ett stort behov av mer djupgående statistik – baserad på kriterier som är enhetliga i medlemsstaterna – för framtida gränsöverskridande jämförelser.

4.2 Den föreslagna förordningen för ett gemensamt ramverk för insamling och sammanställning av statistik är särskilt viktig i länder som inte ens förfogar över en central databas med invandrings- och asyldata, utan där de olika myndigheterna har sina egna databaser.

4.3 En av statistikens viktigaste uppgifter är dess inverkan på utvecklingen och översynen av politiken. Ett exempel: I fall där statistik avslöjat att det bland den olovligt invandrade befolkningen fanns barn, minderåriga som rest utan vuxensällskap, gravida kvinnor och handikappade ledde detta till ett utarbetande av nationella strategier för ”sårbara gruppers” frisläppande från att ha hållits i förvar och för ”minderåriga som reser utan sällskap av vuxen”. En nedbrytning av statistiken som utöver antalet invandrande även ger information på det demografiska och det sociala och ekonomiska planet, inbegripet vilket språk de talar, innebär därmed att politiken påverkas, vilket i sin tur kan påverka invandrarnas integration på arbetsmarknaden.

4.4 Mer detaljerad och omfattande statistik gör det lättare att ställa prognoser för framtiden och utgör följaktligen en plattform för bland annat framtida resursplanering. Statistik utgör också ett tillförlitligt instrument som stöd för resursallokering. Ett exempel: Om årsstatistik visar att ett stabilt antal olovligt invandrande minderåriga utan vuxensällskap reser in i ett land, måste resurser planeras/utökas för att denna grupp skall få tillgång till nödvändig infrastruktur och stöd.

4.5 Relevant statistik bidrar till att säkerställa att de tjänster som tillhandahålls motsvarar behoven hos användarna samt att resursfördelningen mellan medlemsstaterna sker rättvist och proportionellt.

4.6 Vidare skulle en jämförande undersökning om alla de invandringslagar som tillämpas i EU:s 25 medlemsländer definitivt hjälpa Europeiska kommissionen att bättre samordna invandringspolitiken på EU-nivå. Även om invandring faller under pelaren rättsliga och inrikes frågor ökar trycket konstant från EU-medborgarna, särskilt i länder som drabbats av detta mänskliga fenomen, på att man skall ta itu med denna fråga på EU-nivå. Syftet med en sådan undersökning skulle vara att leda till en harmonisering på statistikområdet som i sin tur skulle bidra till att göra EU-politiken med avseende på invandring mer sammanhängande.

4.7 Tillförlitlig statistisk information och undersökningar om vad som kännetecknar olagliga invandrare skulle hjälpa EU:s medlemsstater att analysera de underliggande orsakerna till olovlig invandring. Sådana uppgifter skulle kunna inbegripa dessa invandrares sociala och ekonomiska bakgrund, deras färdigheter, deras ambitioner och orsakerna till varför de utvandrat. Dessa undersökningar skulle kunna leda till att informationsbaserna över invandrare förbättras och att resurser tilldelas för exempelvis utbildningsprogram för invandrare. Insamling av statistik över antalet invandrare som fått information om ansökningsförfarandet för internationellt skydd, över hur många ansökningar som kommit in samt över antalet godkända och avslagna ansökningar för de olika statustyperna (artikel 4) är också av största betydelse för utformningen av en policy för skydd av invandrare. Kontrollen av insamlingen och hanteringen av data borde utövas av myndigheterna i medlemsstaterna, med hjälp av större personalresurser, bättre kvalifikationer och nya verktyg. Myndigheterna skulle åläggas att iaktta sekretess i hanteringen av personliga data och att lägga fram årsrapporter för sina respektive parlament. Insamlingen av information och statistiska data kräver en gemensam insats från medlemsstaternas sida för att rekrytera professionella tolkar som kan kommunicera med invandrarna och få fram all den information som behövs för att undersökningen skall lyckas. Sådana datainsamlingar skulle också hjälpa medlemsstaterna att föra en lämplig politik. De ovan nämnda programmen skulle bidra till att invandrarna integreras i medlemsstaternas samhällen och det finns disponibla medel för insamling av data om bland annat invandrarnas sociala bakgrund. Sådana statistiska verktyg skulle också hjälpa organ som det europeiska observationsorganet i dess arbete för skydd av de mänskliga rättigheterna.

4.8 Statistik över anläggningar där invandrare hålls i förvar och över öppna centrum som tar emot olagliga invandrare behövs också för att Europeiska kommissionen skall kunna föreslå en gemensam policy i denna fråga.

4.9 Medlemsstaterna bör också arbeta gemensamt för att samla in data beträffande invandrares anställningar (både deklarerat arbete och svartarbete) och boende. Dessa uppgifter ger EU med dess 25 medlemsländer information om rådande trender som i sin tur skulle kunna leda fram till strategier för ett bättre liv och för bättre villkor för dessa invandrade arbetstagare. Medlemsstaterna måste iaktta sekretess i hanteringen av personuppgifter och inrätta behöriga organ som ansvarar för utarbetandet av årsrapporter till deras respektive parlament.

4.10 Man skulle också kunna använda sig av statistiken i informations- och integrationskampanjer. Vidare skulle statistiska data, i synnerhet över invandrarnas utbildning och sociala bakgrund, kunna fungera som stöd för EU-medborgarna för att hjälpa till att integrera dessa invandrare. Därför stöder kommittén kommissionen i dess syn på vikten av data om social bakgrund och utbildning.

4.11 Statistik över de kostnader som mottagarlandet har åsamkats för kontroll och hållande i förvar samt för återsändande och integrering av invandrare är också av avgörande betydelse för att EU-25 skall kunna bidra till formuleringen av någon typ av gemensam fond och policy för en invandring som baseras på solidaritet. Statistik kan också bidra till en bättre bedömning av resursbehovet.

4.12 Kommittén uppmuntrar kommissionen att införa nya normer för anländande, som inbegriper dem som kommer luftvägen, landvägen eller sjövägen, för en mer omfattande statistik över förebyggande åtgärder för olaglig inresa och vistelse (artikel 5) och förbättrade informationskällor och normer (artikel 9).

5. Nödvändigheten av att säkerställa internationellt skydd för invandrare

5.1 Under senare år har man i Europa bevittnat ett inflöde av olovliga invandrare från Afrika söder om Sahara och andra afrikanska länder. Olovliga invandrare och asylsökande är ofta människor som har flytt från sina ursprungsländer för att komma undan förföljelse på grund av exempelvis religion, ras och politisk tillhörighet, liksom inbördeskrig, svält, fattigdom, naturkatastrofer och ekonomiska orsaker. Många har sett familjemedlemmar dödas, torteras och/eller utstå andra grymheter och/eller har skiljts från dem. Deras upplevelser under resorna har i många fall gjort att de befinner sig i chocktillstånd och är sårbara och i behov av skydd. Korrekt statistisk information över skälen till utvandring kan fastställa orsakerna till invandring och bidra till den fortsatta utvecklingen och utvärderingen av strategier för asyl och människohandel.

5.2 De länder som tar emot olovliga invandrare och alla de personer som kommer att arbeta med dem måste fullgöra de åtaganden som är förknippade med de internationella mänskliga rättigheterna liksom den inhemska invandrings- och flyktinglagstiftningen för att kunna erbjuda dem skydd. Säkerhetsstyrkorna (armén och polisen) i mottagarlandet är i början förpliktade att erbjuda undsättnings- och livräddningsåtgärder samt EU:s minimala mottagningsåtgärder. Vid mottagandet erbjuds medicinsk behandling om det visar sig nödvändigt, och man fastställer i den mån det är möjligt ursprungslandet och andra demografiska uppgifter för den som invandrat olovligt. Invandraren har också en grundläggande rättighet till information om hur man ansöker om asyl. Insamling av statistik över antalet invandrare som fått information om ansökningsförfarandet för internationellt skydd, över hur många ansökningar som kommit in samt över antalet godkända och avslagna ansökningar för de olika statustyperna (artikel 4) är också av största betydelse för utformningen av en policy för skydd av invandrare.

5.3 Mottagarländerna måste iaktta de internationella förpliktelser förknippade med mänskliga rättigheter som åligger dem när de undertecknat internationella och/eller regionala konventioner/deklarationer/fördrag. Europeiska unionen kräver, som en del av grundkraven i gemenskapslagstiftningen, att medlemsstaterna undertecknar flyktingkonventionen från 1951 och Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna från 1967. Det dokument som låg till grund för dessa konventioner var FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948 som inbegriper rätten att söka asyl. Flyktingkonventionen är en viktig del av ramverket för internationella mänskliga rättigheter. Andra konventioner har sedan följt, däribland konventionen mot tortyr 1984 och konventionen om barnets rättigheter. (7) Medlemsstaterna måste också följa EU-direktiven, i synnerhet direktiv 2003/9/EG om miniminormer för mottagande (8), direktiv 2004/83/EG om miniminormer för skäl och rättslig ställning” (9) och direktiv 2005/85/EG om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus”. (10)

5.4 Därför är det av största vikt att mottagarländerna fogar sig efter dessa konventioner i syfte att först och främst garantera att de asylsökande erbjuds grundskydd och inte avvisas innan deras asylansökan har bedömts och humanitära skäl, flyktingsstatus eller andra skäl har kunnat konstateras.

5.5 Jämförande studier över medlemsstaternas tillämpning av definitioner med avseende på invandring i enlighet med artikel 2 och tillämpning av artikel 4 så som nämns ovan (båda artiklarna härrör från ovan nämnda källa), bidrar avsevärt till att garantera internationellt skydd för invandrare.

Bryssel den 20 april 2006 Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Anne-Marie SIGMUND

(1) Artikel 1 b.

(2) EESK:s yttrande av den 19 januari 2006 om ”Grundläggande rättigheter och rättvisa”, föredragande: Brenda King (EUT C 69, 21.3.2006.).

EESK:s yttrande av den 14 februari 2006 om ”Hantering av migrationsströmmar”, föredragande: An Le Nouail-Marlière (EUT C 88, 11.4.2006).

EESK:s yttrande av den 14 december 2005 om ”Förslag till rådets beslut om inrättande av det specifika programmet ’Terrorism – förebyggande, beredskap och konsekvenshantering’ för perioden 2007–2013”, föredragande: Miguel Ángel Cabra de Luna (EUT C 65, 17.3.2006).

(3) Punkt 30 i ordförandeskapets slutsatser.

(4) Artikel III-267-5.

(5) EESK:s yttrande av den 9 juni 2005 om ”Grönbok om en gemensam syn på ekonomisk migration i EU”, föredragande: Luis Miguel Pariza Castaños (EUT C 286, 17.11.2005).

(6) Se fotnot 5, punkt 1.5.

(7) Allan Mackey (domare i invandringsfrågor, Storbritannien). Avhandling med titeln ”Policies serving migratory purposes and the need to assure protection to asylum seekers and refugees”, framlagt vid TAIEX-seminariet på Malta den 15–16 december 2005.

(8) EESK:s yttrande av den 7 november 2001 om ”Förslag till rådets direktiv om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna”. Föredragande: Dario Mengozzi och Luis Miguel Pariza Castaños (EGT C 48, 21.2.2002).

(9) EESK:s yttrande av den 13 maj 2002 om ’Förslag till rådets direktiv om miniminormer för när medborgare i tredje land och statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning’. Föredragande: An Le Nouail-Marlière (EGT C 221, 17.9.2002).

(10) EESK:s yttrande av den 6 april 2001 om ”Förslag till rådets direktiv om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus”. Föredragande: Vítor Melícias (EGT C 193, 10.7.2001).