Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION i syfte att få situationen med ett alltför stort offentligt underskott i Spanien att upphöra /* COM/2013/0383 final - 2013/ () */





Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION i syfte att få situationen med ett alltför stort offentligt underskott i Spanien att upphöra EUROPEISKA UNIONENS RÅD UTFÄRDAR DENNA REKOMMENDATION med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 126.7, med beaktande av Europeiska kommissionens rekommendation, och av följande skäl: (1) Enligt artikel 126 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) ska medlemsstaterna undvika alltför stora underskott i sina offentliga finanser. (2) Stabilitets- och tillväxtpakten grundas på målet om sunda offentliga finanser, som ett sätt att stärka förutsättningarna för prisstabilitet och stark varaktig tillväxt som kan bidra till ökad sysselsättning. (3) Den 27 april 2009 fastslog rådet i enlighet med artikel 104.6 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget) att det förelåg ett alltför stort underskott i Spanien. Det rekommenderade att det alltför stora underskottet skulle korrigeras senast 2012, i enlighеt med artikel 104.7 i EG-fördraget och artikel 3 i rådets förordning (EG) nr 1467/97 av den 7 juli 1997 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott[1]. (4) Den 2 december 2009 fastslog rådet i enlighet med artikel 3.5 i rådets förordning (EG) 1467/97 att effektiva åtgärder hade vidtagits och att oväntade negativa ekonomiska händelser med stora negativa effekter för de offentliga finanserna hade inträffat efter antagandet av den rekommendationen[2]. De mycket försämrade tillväxtutsikterna till följd av den globala ekonomi- och finanskrisen hade stora negativa effekter på de offentliga finanserna. Därför antog rådet en reviderad rekommendation enligt artikel 126.7 i EUF-fördraget om att det alltför stora underskottet skulle korrigeras på ett trovärdigt och varaktigt sätt senast 2013 genom åtgärder på medellång sikt. (5) Den 15 juni 2010 drog kommissionen slutsatsen att Spanien hade vidtagit effektiva åtgärder för att följa rådets rekommendation av den 2 december 2009 om att få ner det offentliga underskottet under referensvärdet på 3 % av BNP. Den ansåg därför att det inte krävdes några ytterligare steg i förfarandet vid alltför stora underskott. (6) Den 10 juli 2012 fastställde rådet i enlighet med artikel 3.5 i rådets förordning (EG) nr 1467/97 att effektiva åtgärder vidtagits, men att det hade inträffat oväntade negativa ekonomiska händelser med stora negativa effekter för de offentliga finanserna efter antagandet av den reviderade rekommendationen 2009. Framför allt fick de försämrade tillväxtutsikterna och övergången till en mindre skatteintensiv tillväxt stora negativa finanspolitiska följder. Därför antog rådet en reviderad rekommendation enligt artikel 126.7 i EUF-fördraget och rekommenderade Spanien att korrigera det alltför stora underskottet senast 2014. För att få ner det nominella underskottet under referensvärdet på 3 % av BNP senast 2014 rekommenderades Spanien att förbättra det strukturella saldot med 2,7 % av BNP under 2012, 2,5 % under 2013 och 1,9 % under 2014, baserat på kommissionens uppdaterade vårprognos 2012. De nominella underskottsmålen fastställdes till 6,3 % av BNP för 2012, 4,5 % för 2013 och 2,8 % för 2014. Spanien rekommenderades också att genomföra åtgärderna i 2012 års budget och i de autonoma regionernas omfördelningsplaner och senast i slutet av juli 2012 anta den aviserade fleråriga budgetplanen för 2013–2014, inbegripet en finanspolitisk strategi på medellång sikt, som i detalj skulle innehålla de strukturåtgärder som krävs för att korrigera det alltför stora underskottet senast 2014. (7) Den 14 november 2012 drog kommissionen på grundval av kommissionens höstprognos 2012 slutsatsen att Spanien hade vidtagit effektiva åtgärder för att följa rådets reviderade rekommendation av den 10 juli 2012 och att det inte krävdes några ytterligare steg i förfarandet vid alltför stora underskott. (8) Enligt artikel 3.5 i förordning (EG) nr 1467/97 får rådet på kommissionens rekommendation anta en ändrad rekommendation enligt artikel 126.7 i EUF-fördraget, om effektiva åtgärder har vidtagits och oväntade negativa ekonomiska händelser med stora negativa effekter på de offentliga finanserna inträffar efter det att rekommendationen har antagits. Sådana ekonomiska händelser ska bedömas mot bakgrund av den ekonomiska prognos som låg till grund för rådets rekommendation. (9) I enlighet med artikel 126.7 i EUF-fördraget och artikel 3 i rådets förordning (EG) nr 1467/97 ska rådet lämna rekommendationer till den berörda medlemsstaten i syfte att få situationen med ett alltför stort underskott att upphöra inom en viss tid. I rekommendationen ska den berörda medlemsstaten få högst sex månader på sig att vidta effektiva åtgärder för att korrigera det alltför stora underskottet. I rekommendationen om att korrigera ett alltför stort underskott ska rådet också som ett riktmärke begära att årliga budgetmål uppnås som, på grundval av den prognos som ligger till grund för rekommendationen, är förenliga med en årlig förbättring av det strukturella saldot på minst 0,5 % av BNP, dvs. det konjunkturrensade saldot exklusive engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder. (10) Efter en kortvarig återhämtning 2011 befinner sig ekonomin åter i recession, med negativ real BNP-tillväxt varje kvartal sedan det tredje kvartalet 2011. På årsbasis föll BNP med 1,4 % under 2012. Enligt kommissionens vårprognos 2013 kommer recessionen att fortsätta under 2013, då den positiva nettoexporten inte klarar av att uppväga den ständigt sjunkande inhemska efterfrågan. Det väntas en stabilisering av produktionen mot slutet av 2013. Enligt prognoserna krymper real BNP med 1,5 % under 2013 för att börja växa igen med 0,9 % under 2014 (med antagande om oförändrad politik). Vid tidpunkten för rådets senaste rekommendation beräknades real BNP krympa med 1,9 % och 0,3 % under 2012 respektive 2013, och växa med 1,1 % under 2014. Att tillväxten för 2012 inte blev så låg som man förutspådde berodde främst på en något mer motståndskraftig inhemsk efterfrågan, möjligen tack vare den likviditet som kom från återbetalningsprogrammet av de kommersiella skulder som regionerna och de lokala myndigheterna samlat på sig före den 1 januari 2012 (27,4 miljarder euro eller 2,6 % av BNP). Enligt kommissionens vårprognos för 2013 kommer real BNP att krympa mer under 2013 följt av en modest återhämtning 2014. Under båda åren kommer den inhemska efterfrågan att falla häftigt och sysselsättningen minska långsamt. De försämrade makroekonomiska utsikterna är delvis kopplade till ytterligare konsolideringsåtgärder i budgetplanen för 2013–2014 och att man har beaktat budgeten för 2013. (11) Enligt kommissionens vårprognos 2013 uppgick den offentliga sektorns underskott till 10,6 % av BNP för 2012, jämfört med det mål på 6,3 % av BNP som satts upp av regeringen och inom förfarandet vid alltför stora underskott, och ett underskott på 9,4 % av BNP för 2011. Med en justering för kapitaltransfereringar till banker (som behandlas som engångstransaktioner) uppgick underskotten till 7,0 % respektive 9,0 % av BNP för 2012 och 2011. Minskningen av det nominella saldot motsvarar en förbättring av primärsaldot på 2,4 procentenheter (exklusive kapitaltransfereringar till banker), mot bakgrund av en krympande ekonomi och en tillväxt som ger lägre skatteintäkter. Kommissionens vårprognos 2013 pekar på en förbättring av det strukturella underskottet med 1,8 procentenheter 2012, jämfört med en rekommenderad förbättring på 2,7 procentenheter. Den potentiella tillväxten har alltså skrivits ner något sedan rådets senaste rekommendation, men den förväntade finanspolitiska insatsen är densamma. Den beräknade förändringen av det strukturella saldot påverkades mycket av det oväntade intäktsbortfallet, som uppgick till cirka 1,0 procentenhet. Om de här effekterna beaktas, skulle den justerade finanspolitiska insatsen öka till 2,9 procentenheter, vilket är mer än den rekommenderade insatsen enligt den reviderade rekommendationen enligt förfarandet vid alltför stora underskott. Förutom rekapitaliseringsåtgärderna är avvikelserna i budgeten för 2012 kopplade till en kombination av lägre intäkter än väntat (med beaktande av effekten av diskretionära åtgärder och baseffekten) och högre insatsförbrukning och sociala transfereringar. En tillväxt som genererade lägre skatteintäkter och en mer markant försämring på arbetsmarknaden innebar stora intäktsbortfall, främst i form av direkta och indirekta skatter, och högre sociala utgifter. Spanien beslutade om ansenliga konsolideringsåtgärder under 2012, motsvarande cirka 4 % av BNP, inklusive cirka 1,5 % av BNP på intäktssidan och 2,5 % av BNP på utgiftssidan. Dessa åtgärder kompenserade delvis för en underliggande försämring i det strukturella saldot på grund av ökande räntebetalningar och högre sociala transfereringar. (12) Enligt kommissionens vårprognos 2013 kommer 2013 års offentliga underskott att sjunka till 6,5 % av BNP, jämfört med målet på 4,5 % av BNP enligt förfarandet vid alltför stora underskott. Primärsaldot väntas förbättras med 4,5 procentenheter (0,9 procentenheter efter avdrag för kapitaltransfereringar till banker). Efter rådets senaste rekommendation lade den spanska regeringen i augusti 2012 fram en flerårig budgetplan för 2013–2014, där man beskrev vissa inslag i konsolideringsstrategin på medellång sikt. Totalt sett väntas de diskretionära åtgärdernas budgeteffekter under 2013 bli cirka 1 % av BNP på utgiftssidan och cirka 1,5 % av BNP på intäktssidan. Den väntade budgetavvikelsen på runt 2 % av BNP jämfört med målet enligt förfarandet vid alltför stora underskott kan delvis förklaras med det försämrade utgångsläget. Men huvudfaktorn bakom avvikelsen är den ogynnsamma tillväxtsammansättningen, där den privata konsumtionen sjönk mer och arbetsmarknadsläget blev värre än vad som förutsågs i den reviderade rekommendationen enligt förfarandet vid alltför stora underskott. Kommissionens vårprognos 2013 pekar på en förbättring av det strukturella underskottet med 1,1 procentenheter för 2013, jämfört med en rekommenderad förbättring på 2,5 procentenheter. Med korrigering för ändringen av den beräknade potentiella tillväxten och större intäktsbortfall än väntat, förbättras den beräknade finanspolitiska insatsen med 1,4 procentenheter, vilket ger en justerad finanspolitisk insats på 2,5 % av BNP, i linje med den rekommenderade insatsen i den reviderade rekommendationen enligt förfarandet vid alltför stora underskott. I sitt stabilitetsprogram för 2013 aviserade den spanska regeringen ett mål för det offentliga underskottet på 6,3 % av BNP för 2013, som ska få draghjälp av ytterligare konsolideringsåtgärder på runt 3 miljarder euro (0,3 % av BNP) som ska antas och genomföras i år. (13) För 2014 väntas det nominella underskottet öka till 7,0 % av BNP jämfört med målet för förfarandet vid alltför stora underskott på 2,8 % av BNP. Det primära underskottet väntas öka med 0,4 % av BNP. Förutom baseffekten speglar den väntade avvikelsen främst att de tillfälliga åtgärder som vidtagits under tidigare år upphör och att de planerade konsolideringsåtgärderna för 2014 inte hade beskrivits tillräckligt i den fleråriga budgetplanen från augusti 2012 för att kunna inkluderas i kommissionens prognos. Dessutom kommer den ekonomiska tillväxten att fortsätta generera låga skatteintäkter, då sociala avgifter och indirekta skatter inte ökar i samma takt som nominella BNP. Räntebetalningarna skulle också fortsätta att öka på grund av en större skuld. Enligt kommissionens vårprognos 2013 väntas det strukturella underskottet öka med 1,1 procentenheter, jämfört med en rekommenderad förbättring på 1,9 % av BNP. Med justering för förändringen i den förväntade potentiella tillväxten och oväntade intäktsbortfall, ökar gapet med ytterligare 0,2 procentenheter. (14) När det gäller den finanspolitiska styrningen har stora framsteg gjorts i fråga om rapporteringen av budgetgenomförandet på lägre förvaltningsnivåer. Men reglerna i lagen om budgetstabilitet om tidig varning och korrigerande mekanismer för att begränsa budgetavvikelser har inte varit helt effektiva och insynen i genomförandet kan förbättras. Trots framstegen i budgetrapporteringen på regional nivå skulle ökad insyn i de offentliga finanserna kräva en fullständigare, enhetligare och snabbare rapportering, också om budgetplaner, på grundval av konsoliderade offentliga räkenskaper i enlighet med ENS 95. Ett finanspolitiskt råd, som är institutionellt och ekonomiskt oberoende, har ännu inte inrättats. (15) Den offentliga sektorns bruttoskuld steg till cirka 84 % av BNP under 2012, jämfört med 80,9 % av BNP som förutspåddes i kommissionens uppdaterade vårprognos 2012. Ökningen i skuldkvoten berodde på ett högre underskott än väntat, lägre nominell BNP-tillväxt, kostnaden för bankrekapitaliseringarna och återbetalningen av den offentliga förvaltningens utestående skulder. Enligt kommissionens vårprognos 2013 väntas skuldkvoten öka ytterligare och överstiga 95 % för 2014, med ett antagande om oförändrad politik, varför fördragets referensvärde kommer att överskridas alla år. (16) Den 10 april 2013 drog kommissionen i sin fördjupade granskning av Spanien för 2013 enligt förfarandet vid makroekonomiska obalanser[3] slutsatsen att Spanien har alltför stora makroekonomiska obalanser. Korrigeringen av dessa obalanser, som byggdes upp under rekordåren, och i synnerhet absorberingen av den mycket stora privata och externa skuldsättningen, har stora negativa effekter på den ekonomiska tillväxten, den finansiella stabiliteten och de offentliga finanserna. En varaktig korrigering av det alltför stora underskottet på medellång sikt kräver parallella framsteg med korrigeringen av de makroekonomiska obalanserna, med stöd av strukturreformer för att få fart på tillväxt och sysselsättning och för att minska de strukturella stelheter som hämmar anpassningen av ekonomin. (17) Enligt kommissionens vårprognos för 2013 kommer Spanien inte att nå de nominella finanspolitiska mål som fastställs i rådets rekommendation av den 10 juli 2012. Spanien genomförde dock strukturåtgärder under 2012 och 2013 som, med beaktande av den oväntat negativa ekonomiska utvecklingen jämfört med tidpunkten då rådets rekommendation utfärdades, är i linje med den reviderade rekommendationen enligt förfarandet vid alltför stora underskott. Den oväntat negativa ekonomiska utvecklingen har haft stora negativa effekter för de offentliga finanserna. Framför allt har de stora intäktsbortfallen med koppling till den pågående omläggningen av ekonomin mot en mindre skatteintensiv tillväxt och tillhörande negativa effekter på intäktselasticiteterna lett till en betydande försämring av budgetläget. Recessionen har dessutom påverkat sysselsättningen negativt och arbetslösheten har stigit kraftigt. Mot bakgrund av de här faktorerna verkar det motiverat att förlänga tidsfristen för att korrigera det alltför stora underskottet i Spanien med två år till 2016, vilket är förenligt med reglerna för stabilitets- och tillväxtpakten och beaktar behovet av att korrigera de alltför stora makroekonomiska obalanserna som har stora negativa effekter för de offentliga finanserna. (18) Mot bakgrund av den stora osäkerheten kring den ekonomiska och finanspolitiska utvecklingen, bör det budgetmål som rekommenderas för korrigeringsperiodens sista år fastställas på en nivå klart under referensvärdet, för att garantera en effektiv och varaktig korrigering inom den begärda tidsfristen. (19) De mellanliggande nominella underskottsmålen som ska leda till en korrigering av det alltför stora underskottet senast 2016 fastställs till 6,5 % av BNP för 2013, 5,8 % av BNP för 2014, 4,2 % av BNP för 2015 och 2,8 % av BNP för 2016. För att nå målen krävs en årlig förbättring av primärsaldot (exklusive engångsåtgärder) på 1,3 % av BNP i genomsnitt under perioden 2013–2016 och, på grundval av kommissionens vårprognos 2013 som utökats till 2016, en förbättring av det strukturella budgetsaldot på 1,1 % av BNP för 2013, 0,8 % av BNP för 2014, 0,8 % av BNP för 2015 och 1,2 % av BNP för 2016. Den här mer stegvisa anpassningen beaktar det nuvarande svåra ekonomiska läget och den pågående stora strukturomvandlingen i den spanska ekonomin och kommer att behöva stöd av ambitiösa strukturreformer. Den väntas i sig stödja avvecklingen av externa och interna makroekonomiska obalanser och mildra de negativa kortsiktiga effekterna av budgetkonsolideringen på den ekonomiska tillväxten, samtidigt som den fortfarande stabiliserar och vänder på den uppåtgående trenden för den offentliga sektorns skuld. (20) Enligt kommissionens vårprognos 2013 som utökats till 2016, som bygger på ett antagande om oförändrad politik, verkar inga ytterligare åtgärder krävas just nu för att klara av den rekommenderade förbättringen i det strukturella saldot för 2013 (och det nya underskottsmålet på 6,5 % av BNP), men budgetplanerna för alla förvaltningsnivåer måste genomföras till punkt och pricka. För perioden 2014–2016 kommer det att krävas omfattande strukturella finanspolitiska åtgärder förutom de som redan ingår i kommissionens vårprognos 2013 för att varaktigt få ner underskottet under fördragets referensvärde. Åtgärderna, som uppgår till cirka 2 % av BNP för 2014, 1 % av BNP för 2015 och 1,5 % av BNP för 2016, bör beakta behovet av att kompensera för negativa bieffekter, potentiell negativ tillväxt samt ökande räntebetalningar och sociala utgifter. (21) I stabilitetsprogrammet för 2013 beskrivs en anpassning som i stort är förenlig med en justering av det alltför stora underskottet senast 2016 och ställer upp mål för det nominella underskottet på 6,3 % av BNP för 2013, 5,5 % för 2014, 4,1 % för 2015 och 2,7 % för 2016. För 2013 bygger målet på ytterligare konsolideringsåtgärder på runt 3 miljarder euro enligt programmet, som dock måste beskrivas i detalj. (22) Åtgärder för att konsolidera de offentliga finanserna bör kunna säkerställa en varaktig förbättring av saldot i den offentliga sektorns finanser samtidigt som de bör inriktas på att höja de offentliga finansernas kvalitet och stärka ekonomins tillväxtpotential. (23) Spanien är exponerat för höga risker i fråga om hållbarhet på medellång sikt och medelhöga risker på lång sikt. Att komma tillbaka till en situation med ett högre strukturellt primärsaldo, cirka minus 0,5 % av BNP, som det var i genomsnitt under perioden 1998–2012, skulle bidra till att hålla riskerna under kontroll. Reformen av systemet för förtida pensioner från 2013 väntas bidra till den långsiktiga hållbarheten i socialförsäkringssystemet. Det verkar dock nödvändigt med ytterligare åtgärder för att hålla tillbaka ökningen i åldersrelaterade utgifter, t.ex. genom att skriva in hållbarhetsfaktorn i lagen enligt planerna i 2011 års pensionsreform, inklusive att ange att pensionsåldern ska stiga i takt med den förväntade livslängden. (24) Med tanke på att de offentliga finanserna är decentraliserade bör Spaniens finanspolitiska anpassning få stöd av en trovärdig medelfristig konsolideringsstrategi som omfattar i) en detaljerad flerårig budgetplan med en komplett beskrivning av åtgärder för 2014–2016, ii) ytterligare effektivisering av den institutionella ramen (genom att ytterligare stärka insynen i genomförandet av lagen om budgetstabilitet och genom att inrätta ett självständigt finanspolitiskt råd), iii) konkreta åtgärder för att få kontroll på det växande strukturella underskottet i socialförsäkringssystemet, samt iv) större tonvikt vid konsolideringens tillväxtvänliga sida (bland annat genom att systematiskt se över utgifter och skattesystemet). (25) Parallellt med de regelbundna översynerna av det finansiella stödet från ESM till rekapitaliseringen av finansinstituten i Spanien[4] och enligt samförståndsavtalet som undertecknades den 23 juli 2012 kommer framstegen med att genomföra Spaniens åtaganden enligt förfarandet vid alltför stora överskott att övervakas varje kvartal. (26) Spanien uppfyller villkoren för en senareläggning av tidsfristen för att korrigera det alltför stora offentliga underskottet, i enlighet med artikel 3.5 i förordning (EG) nr 1467/97 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott. HÄRIGENOM REKOMMENDERAS FÖLJANDE. (1) Spanien bör få den rådande situationen med ett alltför stort underskott i de offentliga finanserna att upphöra senast 2016. (2) Spanien bör nå målen för det nominella underskottet på 6,5 % av BNP för 2013, 5,8 % av BNP för 2014, 4,2 % av BNP för 2015 och 2,8 % av BNP för 2016, som, på grundval av kommissionens vårprognos 2013 som utökats till 2016, är förenligt med en förbättring av det strukturella saldot med 1,1 %, 0,8 %, 0,8 % respektive 1,2 % av BNP under åren 2013–2016. (3) Spanien bör genomföra de åtgärder som antagits i budgetplanerna för 2013 på alla förvaltningsnivåer och vara redo att vidta korrigerande åtgärder om det uppstår avvikelser från budgetplanerna. Myndigheterna bör stärka den medelfristiga finanspolitiska strategin med noggrant beskrivna strukturåtgärder för åren 2014–2016 som är nödvändiga för att korrigera det alltför stora underskottet senast 2016. (4) Rådets fastställer en tidsfrist till den 1 oktober 2013 för den spanska regeringen att vidta effektiva åtgärder och att, i enlighet med artikel 3.4a i rådets förordning (EG) nr 1467/97, i detalj rapportera om den konsolideringsstrategi som ska uppnå målen. Dessutom bör de spanska myndigheterna i) effektivisera den institutionella ramen genom att ytterligare stärka insynen i genomförandet av lagen om budgetstabilitet och genom att inrätta ett självständigt finanspolitiskt råd som ska analysera, ge råd och övervaka att finanspolitiken följer landets och EU:s finanspolitiska regler, ii) vidta konkreta åtgärder för att få kontroll på det växande strukturella underskottet i socialförsäkringssystemet samt iii) lägga större tonvikt vid konsolideringens tillväxtvänliga aspekter, bland annat genom att systematiskt se över utgifter och skattesystemet. För att säkerställa att strategin för finanspolitisk konsolidering kröns av framgång kommer det dessutom att vara viktigt att stödja den finanspolitiska konsolideringen med omfattande strukturreformer, i linje med rådets rekommendationer till Spanien inom den europeiska planeringsterminen och förfarandet vid makroekonomiska obalanser. Denna rekommendation riktar sig till Konungariket Spanien. Utfärdad i Bryssel den På rådets vägnar Ordförande [1] EGT L 209, 2.8.1997, s. 6. [2] Alla handlingar som rör förfarandet vid alltför stora underskott i fråga om Spanien finns på: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/spain_en.htm [3] http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2013/op134_en.htm [4] http://ec.europa.eu/economy_finance/assistance_eu_ms/spain/index_en.htm