Rapport om det europeiska instrumentet för tillfälligt stöd för att minska risken för arbetslöshet i en krissituation (SURE) till följd av covid-19-utbrottet i enlighet med artikel 14 i rådets förordning (EU) 2020/672 Sure: läget efter sex månader

Det ekonomiska stödet från Sure har i flera medlemsstater även lett till lägre räntebetalningar. Sure-lånen gav i regel medlemsstaterna mer gynnsamma finansieringsvillkor än deras egna emissioner av statsobligationer. Medlemsstaterna beräknas tack vare detta ha sparat totalt cirka 5,8 miljarder euro under de fyra första Sure-emissionerna, dvs. fram till utbetalningen den 2 februari 2021. Eftersom finansieringsvillkoren för Sure förväntas förbli gynnsamma kommer nya utbetalningar sannolikt att generera ytterligare besparingar.

Sure-instrumentets effekter handlar inte bara om skyddet av sysselsättning. Sure har med stor sannolikhet bidragit till att stärka det allmänna förtroendet för EU:s förmåga att agera effektivt i en exceptionell krissituation. Genom Sure har EU gett stöd till och uppmuntrat system för korttidsarbete i medlemsstaterna. En majoritet av de mottagande medlemsstaterna uppgav att Sure haft betydelse för deras beslut att införa nya system för korttidsarbete eller ändra befintliga system.

Arbetslösheten ökade betydligt mindre under 2020 i de mottagande medlemsstaterna än under den globala finanskrisen, trots en kraftigare nedgång i BNP 2020. Förändringarna i produktionen under 2020 hade en mindre påverkan på arbetslösheten i de mottagande medlemsstaterna än vad som kunde förväntas baserat på historiska trender. Den mer måttliga ökningen av arbetslösheten under 2020 är ett första tecken att på ländernas och EU:s stödåtgärder, däribland Sure, har varit framgångsrika.

Nästan alla medlemsstater har redan använt eller planerar att använda hela det belopp som beviljats från Sure. Tre medlemsstater rapporterar för närvarande lägre planerade offentliga utgifter än det belopp som de beviljats från Sure. Dessa medlemsstater har uppgett att de redan har vidtagit eller om nödvändigt kommer att vidta åtgärder för att använda hela det ekonomiska stöd som de har beviljats, till exempel genom att i vissa fall förlänga de åtgärder som tas upp i rådets genomförandebeslut. Det är viktigt att särskilt i fråga om dessa medlemsstater följa upp utnyttjandet av medlen.

I slutet av 2020 hade 80 % av de totala planerade offentliga utgifterna för stödberättigande åtgärder redan realiserats. Rapporten visar den planerade och den faktiska användningen av det ekonomiska stödet från Sure enligt uppgifter som rapporterats av alla mottagande medlemsstater utom en. Medlemsstaternas uppdaterade rapportering har visat en del offentliga utgifter har senarelagts. De hade lägre utgifter 2020 än vad som ursprungligen förväntats och räknade med högre utgifter under 2021 och 2022 än vad de rapporterade i augusti 2020.

Under 2020 beräknas Sure ha hjälpt 25–30 miljoner människor eller fjärdedel av det totala antalet sysselsatta i de mottagande medlemsstaterna. Det handlar om cirka 21,5 miljoner anställda och 5 miljoner egenföretagare, vilket kan ställas i relation till de sammanlagt 35 miljoner människor som omfattades av system för korttidsarbete i EU. Baserat på medlemsstaternas rapportering uppskattas mellan 1,5 miljoner och 2,5 miljoner företag, eller 12–16 % av företagen i de mottagande medlemsstaterna, ha fått stöd från Sure under 2020. Rapporteringen är dock ofullständig och ojämn mellan medlemsstaterna.

Av de 18 medlemsstater som fick stöd från Sure använde 15 medlemsstater det för att finansiera system för korttidsarbete. De flesta mottagande medlemsstater har även ansökt om stöd till ”liknande åtgärder” som system för korttidsarbete, varav 14 medlemsstater finansierar åtgärder för att stötta egenföretagare. Alla åtgärder som lades fram av medlemsstaterna bedömdes vara berättigade till ekonomiskt stöd. Detta var resultatet av ett tidigt samarbete med medlemsstaterna för att så snabbt som möjligt planera och förbereda genomförandet av instrumentet, bland annat genom att klargöra dess tillämpningsområde. De system för korttidsarbete som får stöd är mestadels nya system som införts med anledning av covid-19-pandemin. Nio medlemsstater ansökte även om ekonomiskt stöd från Sure för att finansiera hälsorelaterade utgifter med direkt anknytning till covid-19-krisen.

De fyra första obligationsemissionerna under Sure-instrumentet var mycket framgångsrika och mobiliserade 53,5 miljarder euro mellan oktober 2020 och januari 2021. Den första transaktionen på 17 miljarder euro genomfördes den 20 oktober 2020 i två trancher. Fem veckor senare mobiliserades nästan 40 miljarder euro genom ytterligare två transaktioner, vilket täckte mer än hälften av stödet till de medlemsstater som ansökt om stora utbetalningar under 2020. I den fjärde transaktionen, i januari 2021, mobiliserades ytterligare 14 miljarder euro. Emissionerna var kraftigt övertecknade, i genomsnitt mer än tio gånger om, vilket ledde till gynnsamma prisvillkor, däribland negativ ränta på obligationer med en löptid på högst 15 år.

Sure är ett starkt uttryck för solidaritet som ska skydda sysselsättningen och den ekonomiska aktiviteten på den inre marknaden. En förutsättning för att Sure skulle komma till stånd var att samtliga medlemsstater gick med på att utfärda bilaterala garantier, så att EU kunde finansiera Sure-lånen genom att låna upp medel på marknaderna.

Det här är den första halvårsrapporten om det europeiska instrumentet för tillfälligt stöd för att minska risken för arbetslöshet i en krissituation (Sure). Den beskriver hur instrumentet har fungerat och använts fram till nu och dess socioekonomiska effekter. Sure är ett krisinstrument med en storlek på 100 miljarder euro som Europeiska unionen (EU) har inrättat för att hjälpa medlemsstaterna att skydda sysselsättningen och arbetstagares inkomster i samband med covid-19-pandemin.

En förutsättning för att Sure skulle komma till stånd var att medlemsstaterna gick med på att frivilligt bidra till instrumentet genom att utfärda motgarantier för den risk som EU tar på sig. Som en åtgärd i enlighet med artikel 122.1 i EUF-fördraget inrättade unionen ett system med garantier som undertecknas frivilligt av medlemsstaterna. Samtliga 27 medlemsstater kom därför överens om att utfärda en oåterkallelig och ovillkorlig on demand-garanti för 25 % av Sures totala anslagsram på 100 miljarder euro, dvs. 25 miljarder euro . Sure kunde inte bli tillgängligt förrän alla 27 medlemsstater hade ingått och undertecknat bilaterala garantiavtal med kommissionen. De enskilda medlemsstaternas andel av det totala garantibeloppet motsvarar deras andel av EU:s bruttonationalinkomst, i överensstämmelse med inkomstdelen i EU:s budget för 2020. Användningen av garantier gjorde det möjligt att inrätta Sure utan att kräva några förskottsbetalningar eller något inbetalt kapital från medlemsstaterna.

Rapporten beskriver hur Sure-instrumentet har fungerat och använts fram till nu och tittar närmare på dess socioekonomiska effekter. Den är indelad i sex avsnitt. Avsnitt I går igenom de grundläggande åtgärder som kommissionen, rådet och medlemsstaterna vidtog för att inrätta och genomföra Sure. Avsnitt II beskriver vilka medlemsstater som får ekonomiskt stöd från Sure, utestående belopp som beviljats och utbetalats, samt tidsplanerna för återbetalning. Avsnitt III sammanfattar medlemsstaternas offentliga utgifter för nationella åtgärder som får stöd från Sure . Detta avsnitt kompletteras med en översikt över åtgärderna i bilaga 1. Avsnitt IV innehåller en preliminär analys av Sure-stödets effekter, covid-19-pandemins inverkan på sysselsättningen och medlemsstaternas räntebesparingar tack vare de gynnsamma finansieringsvillkor som EU lyckats uppnå. Avsnitt V tar upp covid-19-pandemins fortsatta inverkan, som gör det motiverat att behålla Sure-instrumentet. Avsnitt VI innehåller relevant rapportering för att uppfylla skyldigheten i avsnitt 2.4 i EU:s ramverk för sociala obligationer som emitteras under Sure-instrumentet, vilken integrerats i denna rapport.

I samband med Sure har EU också för första gången finansierat sitt ekonomiska stöd till medlemsstater genom att emittera sociala obligationer som en vidareutveckling av sitt åtagande att främja hållbar finansiering. För att infria detta åtagande antog och offentliggjorde EU ett ramverk för sociala obligationer som emitteras under Sure-instrumentet (ramverket) . Där fastställs att Sure-instrumentets medel ska användas för att finansiera stödberättigande sociala åtgärder. Enligt avsnitt 2.4 i ramverket ska kommissionen rapportera om Sure-intäkternas fördelning och effekter. Även denna skyldighet uppfylls genom den här rapporten.

Sure kompletterar de nationella insatserna genom att bilda en andra försvarslinje för att skydda anställda och egenföretagare mot risken för arbetslöshet och inkomstförluster. Genom att bevara förhållandet mellan arbetstagare och deras arbetsgivare skyddar Sure också ekonomins produktionskapacitet och förväntas därför bidra till en snabbare och starkare återhämtning av den ekonomiska aktiviteten när pandemin klingar av.

EU inrättade instrumentet för stöd för att minska risken för arbetslöshet i en krissituation (Sure) för att hjälpa medlemsstaterna att skydda arbetstagarnas jobb och inkomster under pandemin. Som ett verktyg avsett att skydda medborgarna under externa chocker ligger detta instrument helt i linje med kommissionens politiska riktlinjer . Dess syfte är närmare bestämt att motverka de direkta ekonomiska, sociala och hälsorelaterade effekterna av covid-19-utbrottet genom att ge ansökande medlemsstater EU-stöd i form av lån på gynnsamma villkor. Upp till 100 miljarder euro kan ges i stöd genom Sure för att bidra till att finansiera medlemsstaternas system för korttidsarbete eller liknande åtgärder som har till syfte att skydda anställda och egenföretagare samt, som en komplettering, hälsorelaterade åtgärder, särskilt på arbetsplatser.

I rapporten diskuteras också att de osedvanliga händelser som motiverar tillämpningen av Sure-instrumentet kvarstår, närmare bestämt den nya smittvåg som ägt rum sedan i höstas. Detta har tillsammans med uppkomsten av nya och mer smittsamma varianter av coronaviruset tvingat många medlemsstater att återinföra eller skärpa sina smittskyddsåtgärder. Restriktionerna har bromsat den återhämtning som kom igång när den ekonomiska aktiviteten ökade under tredje kvartalet 2020. Medan återhämtningen har varit stark inom industrin är aktiviteten svag inom tjänstesektorn, där de senaste restriktionerna återigen haft en kraftig inverkan på arbetsintensiva sektorer som hotell och restauranger, underhållningsbranschen och turistnäringen. Även om aktiviteten förväntas öka något under andra kvartalet och mer markant under tredje kvartalet visar kommissionens vinterprognos 2021 att de ekonomiska utsikterna fortfarande omgärdas av stor osäkerhet och betydande risker.

Det har funnits en stark efterfrågan bland medlemsstaterna på ekonomiskt stöd från Sure ända sedan instrumentet infördes och över 90 % av den totala anslagsramen på 100 miljarder euro har fördelats. Arton medlemsstater har ansökt om och beviljats ekonomiskt stöd av rådet om totalt 90,3 miljarder euro (se tabell 2). En 19:e medlemsstat ansökte om ekonomiskt stöd från Sure i februari 2021 .

Varje medlemsstat som fick ekonomiskt stöd från Sure var tvungen att underteckna ett avtal med kommissionen om villkoren för lånet . Kommissionen har genom Sure-förordningen befogenhet att på unionens vägnar låna upp medel på finansmarknader eller hos finansinstitut, samt att betala ut ekonomiskt stöd från Sure som beviljats av rådet till mottagande medlemsstater. De flesta låneavtalen (inklusive ansökningar om medel och rättsliga yttranden) undertecknades under sista kvartalet 2020 och kommissionen kunde därmed börja emittera Sure-obligationer, vilket skedde för första gången den 20 oktober 2020. Med tanke på storleken på denna upplåning på finansmarknaderna har obligationerna emitterats i fyra trancher fram till slutet av januari 2021. De mobiliserade medlen har betalats ut till medlemsstaterna i delbetalningar inom en vecka efter emissionen . Sure-obligationer har emitterats enligt ett nytt EU-ramverk för sociala obligationer, eftersom det stöd som EU beviljar medlemsstaterna genom instrumentet syftar till att uppnå det sociala målet att skydda sysselsättningen, upprätthålla familjers inkomster och stödja ekonomin som helhet. De gynnsamma villkor som kommissionen uppnådde när det gäller sin upplåning för Sure överfördes direkt till medlemsstaterna genom back-to-back-lån (se avsnitt II).

Omedelbart efter det att rådet godkänt förordningen inledde kommissionen arbetet med ibruktagandet av Sure-instrumentet. Samtal inleddes med samtliga 27 medlemsstater så snart Sure-förordningen antagits i maj 2020. Kommissionen frågade medlemsstaterna om de skulle ansöka om ekonomiskt stöd från Sure för att så snabbt som möjligt kunna planera och förbereda ibruktagandet av instrumentet när det väl blivit tillgängligt efter det att de bilaterala garantierna undertecknats. Efter att ha mottagit formella ansökningar om stöd lade kommissionen den 24 augusti 2020 fram förslag om beviljande av ekonomiskt stöd till 15 medlemsstater, följt av ytterligare ett förslag den 25 augusti. När Sure blivit tillgängligt den 22 september 2020 antog rådet genomförandebesluten om beviljande av ekonomiskt stöd till samtliga 16 medlemsstater (se tabell 1). Under det sista kvartalet 2020 antog rådet ytterligare två genomförandebeslut, vilket innebär att det totala antalet medlemsstater som hittills fått stöd från Sure-instrumentet är 18. I början av februari 2021 ansökte ytterligare en medlemsstat officiellt om stöd från Sure och den 26 februari föreslog kommissionen att även detta skulle beviljas. En tidslinje över händelseutvecklingen finns i tabell 1.

I Sure-förordningen fastställs hur och på vilka villkor medlemsstaterna kan ansöka om ekonomiskt stöd från instrumentet. Medlemsstaterna kan ansöka om ekonomiskt stöd om deras faktiska eller planerade offentliga utgifter plötsligt och kraftigt ökade från och med den 1 februari 2020 på grund av införandet av system för korttidsarbete och liknande åtgärder för att mildra effekterna av covid-19-pandemin . Rådet kan, på kommissionens förslag, bevilja ekonomiskt stöd från Sure genom att fatta ett genomförandebeslut . Den period under vilken ekonomiskt stöd kan ges från Sure-instrumentet löper ut den 31 december 2022 .

Systemet med frivilligt utfärdade garantier är ett starkt uttryck för solidaritet mellan medlemsstaterna. Det har gjort det möjligt för EU att ge medlemsstaterna ekonomiskt stöd i tillräcklig omfattning för att skydda sysselsättning och inkomster under covid-19-krisen. De nationella godkännandeprocesserna i de 27 medlemsstaterna slutfördes under sommaren 2020 och Sure blev tillgängligt den 22 september 2020.

Tabell 3: Statistik över EU:s lånetransaktioner under Sure (euro)

Kommissionen började låna upp medel på kapitalmarknaderna för EU:s räkning genom att emittera sociala obligationer i oktober 2020, kort efter det att låneavtalen undertecknats. Obligationerna emitterades genom en serie finansiella transaktioner. Sammanlagt fyra transaktioner har genomförts hittills, vilket beskrivs nedan. Emissionerna har varit mycket framgångsrika och mötts av starkt intresse bland investerarna, vilket lett till gynnsamma prisvillkor för alla trancher (se tabell 3). I slutet av februari 2021 hade totalt 15 medlemsstater fått ta emot 53,5 miljarder euro i fyra utbetalningar, vilket motsvarade 59 % av det ansökta beloppet på 90,3 miljarder euro. De sociala obligationer som emitteras under Sure har löptider på mellan 5–30 år, vilket har lett till att utbetalningarna till medlemsstaterna har en genomsnittlig löptid på 14,5 år . I tabell 5 ges en översikt över de belopp som hittills betalats ut till medlemsstaterna, per upplåningstransaktion och löptid. Den visar också de utestående belopp som återstår att betala ut till varje medlemsstat.





III.Användningen av Sure-instrumentet: offentliga utgifter och nationella åtgärder som omfattas av Sure

I detta avsnitt sammanfattas medlemsstaternas offentliga utgifter och nationella åtgärder som omfattas av Sure.

3.1 Faktiska och planerade offentliga utgifter som stöds av Sure

I detta avsnitt beskrivs den planerade och den faktiska användningen av det ekonomiska stödet från Sure, baserat på uppgifter som rapporterats till kommissionen av 17 medlemsstater. Mottagande medlemsstater bör i första hand använda ekonomiskt stöd från Sure för att finansiera system för korttidsarbete eller liknande åtgärder, särskilt för egenföretagare, och, i tillämpliga fall, för relevanta hälsorelaterade åtgärder, särskilt på arbetsplatser . Först presenteras fördelningen av offentliga utgifter, följt av den uppskattade andelen anställda och företag som omfattas av Sure-stödet. Presentationen baseras på två omgångar rapportering av medlemsstaterna: i augusti 2020, när de ansökte om ekonomiskt stöd från Sure (”första rapportering”), och igen i slutet av januari och början av februari 2021 (”uppdaterad rapportering”). Informationen presenteras såsom den rapporterats av medlemsstaterna .

I slutet av 2020 hade 80 % av de totala planerade offentliga utgifterna för stödberättigande åtgärder redan realiserats . Ekonomiskt stöd från Sure gavs för att hjälpa medlemsstaterna att hantera plötsliga och allvarliga ökningar av de faktiska offentliga utgifterna sedan den 1 februari 2020 på grund av införandet av system för korttidsarbete och liknande åtgärder för att hantera de socioekonomiska effekterna av covid-19-pandemin. Det ekonomiska stödet kunde även användas för planerade ökningar av de offentliga utgifterna för sådana åtgärder. I juni 2020 utgjorde de faktiska offentliga utgifter som får stöd från Sure 46 % av de totala offentliga utgifterna, en siffra som ökade till 80 % i december 2020. Diagram 1 visar hur detta procenttal har utvecklats sedan Sure infördes.





Diagram 1: Månatlig utveckling av offentliga utgifter inom Sure (faktiska och planerade)

Anm. De något negativa utgifterna i juli 2021 beror på de stora betalningar som förväntas från de europeiska struktur- och investeringsfonderna till stöd för system för korttidsarbete under den månaden.

En jämförelse mellan medlemsstaternas första och uppdaterade rapportering visar att de spenderade mindre under 2020 än vad som ursprungligen förväntats. De uppskattade faktiska offentliga utgifterna mellan februari och juni 2020 hade minskat med 1,3 miljarder euro i den senaste rapporteringen (se diagram 2). När medlemsstaterna ansökte om stöd från Sure räknade de med att spendera 90,0 miljarder euro på åtgärder som är stödberättigande enligt Sure under hela 2020. I slutändan spenderade de 79,3 miljarder euro, vilket var 9,6 miljarder euro mindre än väntat.

Medlemsstaternas uppdaterade rapportering har visat att en del av de offentliga utgifterna har senarelagts. Hälften av medlemsstaterna hade högre offentliga utgifter under första halvåret 2020 än de beräknade i augusti 2020, medan den andra hälften hade lägre utgifter (se diagram 3). I de två medlemsstater som hade den största utgiftsökningen under första halvåret 2020 minskade utgifterna sedan under årets andra hälft. Nio medlemsstater rapporterade lägre offentliga utgifter under andra halvåret 2020 än vad som ursprungligen förväntades. I de flesta fall är detta kopplat till högre planerade utgifter under 2021. Två medlemsstater planerar dock även lägre utgifter under 2021.

I den uppdaterade rapporteringen planerade medlemsstaterna spendera mer under 2021 och 2022 än vad de rapporterade i augusti 2020. De planerade offentliga utgifterna för stödberättigande åtgärder under 2021 har ökat från 7,4 miljarder euro i den första rapporteringen i augusti 2020 till 19,8 miljarder euro i rapporteringen i januari 2021 (se diagram 2). Bara två medlemsstater har redovisat planerade offentliga utgifter för 2022 (1,3 miljarder euro) i den uppdaterade rapporteringen. Nu förväntas de totala offentliga utgifterna för stödberättigande åtgärder i de mottagande medlemsstaterna uppgå 99,1 miljarder euro, vilket överstiger det totala belopp som hittills beviljats från Sure. Detta ligger helt i linje med Sure-instrumentets kompletterande karaktär, dvs. att det ska komplettera ländernas finansiering av sysselsättningsstöd. Vissa medlemsstater, bland annat de som nått Sures koncentrationsgräns, planerar att spendera mer på dessa åtgärder än det Sure-stöd de har ansökt om.





Diagram 2: Sammanlagda rapporterade offentliga utgifter

Diagram 3: Skillnad i faktiska offentliga utgifter mellan den första och den uppdaterade rapporteringen (% av lånebeloppet)

Anm. Irland ansökte om ekonomiskt stöd från Sure den 27 oktober 2020 och rapporteringen ändrades inte mellan de första och uppdaterade tabellerna. Tjeckien lämnade inte in någon uppdaterad rapporteringstabell före slutdatumet.