Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION i syfte att få situationen med ett alltför stort offentligt underskott i Ungern att upphöra /* COM/2012/0104 final - 2012/ () */





MOTIVERING Den 5 juli 2004 beslutade rådet i enlighet med artikel 104.6 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget) att det förelåg ett alltför stort underskott i Ungern. Den 24 januari 2012 beslutade rådet i enlighet med artikel 126.8 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) att Ungern inte hade vidtagit effektiva åtgärder som svar på rådets senaste rekommendation enligt artikel 104.7 i fördraget av den 7 juli 2009. Som uppföljning till rådets beslut av den 24 januari 2012 och i enlighet med artikel 126.7 i EUF-fördraget och artikel 3 i rådets förordning (EG) nr 1467/97 bör kommissionen den [6 mars 2012] anta en rekommendation till en ny rådsrekommendation för att få situationen med ett alltför stort offentligt underskott i Ungern att upphöra. Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION i syfte att få situationen med ett alltför stort offentligt underskott i Ungern att upphöra EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DENNA REKOMMENDATION med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), särskilt artikel 126.7, med beaktande av Europeiska kommissionens rekommendation, och av följande skäl: (1) Enligt artikel 126 i EUF-fördraget ska medlemsstaterna undvika alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser. (2) Stabilitets- och tillväxtpakten grundas på målet om sunda offentliga finanser, som ett sätt att stärka förutsättningarna för prisstabilitet och stark varaktig tillväxt som kan bidra till ökad sysselsättning. (3) Rådet beslutade den 5 juli 2004 i enlighet med artikel 104.6 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget) att det förelåg ett alltför stort underskott i Ungern och gav rekommendationer i enlighet med artikel 104.7 i EG-fördraget i syfte att få det alltför stora underskottet att upphöra senast 2008. (4) I januari 2005 ansåg rådet i enlighet med artikel 104.8 i EG-fördraget att Ungern inte hade vidtagit effektiva åtgärder för att följa dess rekommendation och utfärdade i mars 2005 en ny rekommendation i enlighet med artikel 104.7 i EG-fördraget. I denna bekräftades tidsfristen 2008 för korrigering av det alltför stora underskottet. I november 2005 beslutade rådet att Ungern för andra gången hade underlåtit att uppfylla rekommendationerna enligt artikel 104.7 i EG-fördraget. Rådet riktade därför i oktober 2006 en tredje rekommendation till Ungern enligt artikel 104.7 i EG-fördraget och senarelade tidsfristen för korrigering av det alltför stora underskottet till 2009. I juli 2009 konstaterade rådet att de ungerska myndigheterna kunde anses ha vidtagit effektiva åtgärder som svar på rekommendationerna från oktober 2006, och mot bakgrund av den allvarliga konjunkturnedgången lades också reviderade rekommendationer fram i enlighet med artikel 104.7 i EG-fördraget där ännu en ny tidsfrist för korrigering fastställdes, nämligen 2011. Den 27 januari 2010 konstaterade kommissionen att Ungern hade vidtagit effektiva åtgärder som svar på rådets senaste rekommendationer, men varnade samtidigt för att betydande risker förelåg. (5) I enlighet med artikel 126.8 i EUF-fördraget beslutade rådet den 24 januari 2012 att Ungern inte vidtagit effektiva åtgärder som svar på rådets rekommendation i juli 2009 inom den tidsfrist som fastställts i denna rekommendation. Det nominella referensvärdet på 3 % av BNP överskreds inte 2011, men detta byggde inte på en strukturell och varaktig korrigering utan berodde på betydande engångsintäkter. Detta åtföljdes under 2010 och 2011 av en strukturell försämring på över 2 % av BNP, vilket kan jämföras med rekommendationen om en ackumulerad förbättring av de offentliga finanserna med 0,5 % av BNP. Dessutom har myndigheterna visserligen genomfört strukturåtgärder 2012 som till stor del väntas kompensera för den tidigare försämringen, men fördragets referensvärde på 3 % av BNP kommer att uppfyllas på nytt 2012 enbart tack vare engångsåtgärder på knappt 1 % av BNP, och 2013 kommer referensvärdet att överskridas. [Efter detta rådsbeslut beslutade rådet [den 13 mars] att delvis dra in Sammanhållningsfondens åtagandebemyndiganden för 2013 för Ungern (i enlighet med artikel 4 i rådets förordning (EG) nr 1084/2006).] (6) Enligt artikel 126.7 i EUF-fördraget och artikel 3 i rådets förordning (EG) nr 1467/97 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott (som utgör en del av stabilitets- och tillväxtpakten) ska rådet ge rekommendationer till den berörda medlemsstaten i syfte att få situationen med ett alltför stort underskott att upphöra inom en viss tid. I rekommendationen ska det fastställas en tidsfrist på högst sex månader, inom vilken den berörda medlemsstaten ska vidta effektiva åtgärder för att korrigera det alltför stora underskottet. Det ska där även fastställas en tidsfrist för korrigering av det alltför stora underskottet, som utom vid särskilda omständigheter ska slutföras under det år som följer på året då underskottet fastställdes. Vid beslut om huruvida det föreligger särskilda omständigheter ska hänsyn tas till ”faktorer av betydelse”, som förtydligas i artikel 2.3 i förordning (EG) nr 1467/97. I rekommendationen om att korrigera ett alltför stort underskott ska rådet också som ett riktmärke begära att årliga budgetmål uppnås som, på grundval av den prognos som ligger till grund för rekommendationen, är förenliga med en årlig förbättring av det strukturella saldot på minst 0,5 % av BNP, dvs. det konjunkturrensade saldot exklusive engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder. (7) Den ungerska ekonomin övervann recessionen 2010 med en BNP som ökade med 1,3 %. Återhämtningen gick väsentligt snabbare 2010 än vad kommissionen med sin prognos på ‑0,3 % hade förutspått våren 2009 (dvs. vid tidpunkten för rådets rekommendation). Under 2011 beräknas BNP ha fortsatt att öka med moderata 1,7 %, vilket fortfarande uteslutande kan hänföras till utrikessaldot. Tillväxtutsikterna försämrades dock under 2011 till följd av den allmänna försvagningen internationellt – som påverkade en rad områden – och en ytterligare nedgång i den inhemska efterfrågan även knuten till den politiska osäkerheten. BNP väntas därför enligt kommissionens preliminära prognos i februari 2012 sjunka något (med 0,1 %) innan den börjar öka igen. (8) Underskottet i de offentliga finanserna på 4,2 % av BNP 2010 väntas förvandlas till ett överskott 2011, men endast tack vare betydande engångsintäkter på nästan 10 % av BNP knutna till överföringen av pensionsmedel från privata pensionssystem. Den officiella uppskattningen av 2011 års budgetöverskott är 3,9 % av BNP såsom anges i den lägesrapport som lämnades i december 2011 enligt förfarandet vid alltför stora underskott. Med beaktande av de senaste uppgifterna om ett budgetkassaflöde som är bättre än väntat för vissa poster på inkomstsidan samt för delsektorn lokala myndigheter kan överskottet till och med komma att bli något högre (cirka 4,1 % av BNP enligt kommissionens uppdaterade bedömning). (9) För 2012 är målen i den antagna budgeten ett underskott på 2,5 % av BNP, vilket ska uppnås med hjälp av ett antal konsolideringspaket – som till stor del aviserades i Széll Kálmán-planen och 2011 års uppdatering av konvergensprogrammet – som delvis ska korrigera effekten av de betydande skattesänkningar som beslutades andra halvåret 2010 och som uppgick till något över 2 % av BNP, samtidigt som det avsätts en särskild reserv (villkorade utgiftsnedskärningar) på 1,1 % av BNP. Engångsintäkter på 0,7 % av BNP från tillfälliga extra skatter ska också bidra till att målet uppnås. Mot bakgrund av den aktuella ekonomiska utvecklingen och utvecklingen av de offentliga finanserna väntas nu underskottet enligt kommissionens uppdaterade prognos komma att ligga på 3 % av BNP, dvs. över myndigheternas officiella mål. Detta prognostiserade högre underskott jämfört med den antagna budgeten avspeglar bland annat en ekonomisk tillväxt som blir en halv procentenhet lägre och en mer försiktig bedömning av intäkts- och utgiftsutvecklingen. Samtidigt förutsätts det att de särskilda reserverna inte kommer att användas (dvs. att villkorade utgiftsnedskärningar kommer att genomföras). Kommissionens uppdaterade prognos på 3 % av BNP är 0,2 % högre än prognosen vid tidpunkten för antagandet av rekommendationen till rådets beslut enligt artikel 126.8. Detta förklaras av att den bättre än väntade baseffekten (från 2011) inte är tillräcklig för att kompensera för budgetkonsekvenserna av den ytterligare nedskrivningen av de ekonomiska utsikterna för 2012 och effekterna av den högre avkastningen på statsobligationer. I enlighet med etablerad praxis i EU:s budgetövervakning kan de nya konsolideringsplaner på 0,4 % av BNP som myndigheterna offentliggjorde den 21 februari 2012 inte införlivas i kommissionens prognos, eftersom de ännu inte är tillräckligt underbyggda. (10) Under 2013 väntas underskottet öka igen till cirka 3,6 % av BNP (en ökning från 3 % av BNP), vilket överskrider kommissionens prognos på 3¼ % av BNP vid tidpunkten för antagandet av rådets beslut om att Ungern inte vidtagit effektiva åtgärder enligt artikel 126.8 i EUF-fördraget. Detta högre underskott beror främst på en underskottsökande utveckling motsvarande 0,4 % av BNP (såsom lägre skatteintäkter på grund av den lägre tillväxtprognosen för 2012) som också bidragit till prognosen om ett högre underskott för 2012. Dessutom kommer ränteutgifterna att öka mer under 2013 än under 2012 (med 0,1 % av BNP). Dessa effekter torde endast delvis uppvägas av andra effekter som centralbankens lägre än tidigare förväntade finansieringsbehov under 2013 (med ¼ % av BNP). Jämfört med 2012 beror ökningen av underskottet till 3,6 % under 2013 i huvudsak på utfasningen av olika sektorsspecifika avgifter med nettokonsekvenser för budgeten på 0,7 % av BNP 2013, de högre utgifterna för skuldtjänst på ½ % av BNP samt den krympande skattebasen för den personliga inkomstskatten med en budgeteffekt på 0,3 % av BNP. Dessa underskottsökande effekter som sammantaget uppgår till cirka 1½ % av BNP väntas bara delvis uppvägas av det fortsatta genomförandet av strukturreformprogrammet inom ramen för Széll Kálmán-planen som ska leda till besparingar på 0,4 % av BNP, samt andra besparingar på 0,4 % av BNP, t.ex. den nominella frysningen av lönerna i den offentliga sektorn. Slutligen torde den väntade ekonomiska återhämtningen få vissa positiva effekter på budgeten. (11) Enligt kommissionens senaste uppskattningar väntas det strukturella saldot, efter en försämring med 1½ % 2010 och ½ % 2011, förbättras med nästan 2 % år 2012 för att sedan försämras igen med ½ % av BNP 2013. Om regeringen vidtar nödvändiga åtgärder för att uppnå sina finanspolitiska mål under 2012 och 2013 skulle den strukturella förbättringen uppgå till drygt 2½ % av BNP 2012 och ½ % av BNP 2013. (12) Utsikterna för de offentliga finanserna som beskrivs ovan kan förbättras med mer än ½ % av BNP 2013 om reformerna enligt Széll Kálmán-planen i tillräcklig utsträckning specificeras och genomförs. De ytterligare utgiftsbesparingar som offentliggjordes den 21 februari 2012 måste omsättas i praktiken, särskilt i fråga om den minskade subventioneringen av de offentliga transportföretagen och läkemedel. Samtidigt kan det planerade införandet av elektroniska vägtullar väntas leda till ytterligare intäkter. Utöver dessa åtgärder kan det, för att en varaktig korrigering av det alltför stora underskottet ska uppnås, vara till nytta för Ungern att på ett bättre sätt målinrikta det allmänna barnbidraget (eventuellt kopplat till de nyligen införda generösa familjerelaterade skatteavdragen), införa en centraliserad, värdebaserad fastighetsskatt och en mer progressiv inkomstbeskattning. Den sistnämnda frågan ingick i rådets rekommendation till Ungern i juli 2011 i samband med den europeiska planeringsterminen. (13) Efter det att den offentliga bruttoskulden hade ökat från 79,7 % av BNP 2009 till 81,3 % 2010 minskade den något till 80,3 % av BNP 2011. Denna blygsamma förbättring återspeglar det betydande primära överskott på 8 % av BNP som uppstod till följd av engångsintäkterna från övertagandet av de privata pensionsmedlen, men som i stor utsträckning utjämnas genom deprecieringen av valutan. Med beaktande av det förväntade underskottet och utgående från ett tekniskt antagande om en starkare valutakurs jämfört med nivån i slutet av 2011 samt ett antagande om en ytterligare avyttring av de tidigare privata pensionsfondsmedlen på 1 % av BNP, förväntas den offentliga bruttoskulden ligga på cirka 76 % av BNP 2012. Från och med 2013 väntas den dock öka igen. (14) Den tidigare finanspolitiska utvecklingen tyder på en svaghet vad gäller den finanspolitiska styrningen och öppenheten i planering och genomförande av budgeten. Efter en reell försvagning av de tidigare ramarna för styrning av de offentliga finanserna, som fortfarande befann sig i sin linda under andra halvåret 2010, införde myndigheterna de viktigaste delarna av en förändrad struktur i den nya författningen (med verkan från och med den 1 januari 2012). Framför allt fastställdes ett nominellt skuldtak på 50 % av BNP (som ska nås genom en kontinuerlig skuldminskning från den nuvarande höga nivån), och det reformerade finanspolitiska rådet fick vetorätt över budgeten. Uppföljande lagstiftning för att införa de nya operativa numeriska reglerna både på central och lokal nivå samt bestämmelser om styrning av det finanspolitiska rådet antogs i slutet av 2011 i en s.k. kardinallag. Den antagna nya numeriska regeln förefaller fortfarande att i alltför hög grad vara inriktad på den årliga budgetcykeln och verkar inte kunna främja budgetplaneringen på medellång sikt, som man rekommenderades att stärka i rådets rekommendation i juli 2011 inom ramen för den europeiska planeringsterminen. I samma landspecifika rekommendation uppmanade rådet Ungern även att utvidga det finanspolitiska rådets ansvarsområde vad beträffar analyser (t.ex. genom utarbetande av regelbundna makrofinansiella basprognoser), vilket även efter antagandet av lagen om ekonomisk stabilitet i december 2011 ännu inte har säkerställts. (15) Den regelbundna övervakningen i rätt tid av de framsteg som görs vid genomförandet av den finanspolitiska konsolideringsstrategin för att korrigera det alltför stora underskottet bygger på artikel 10a i rådets förordning (EG) nr 1467/97, där det föreskrivs att den berörda medlemsstaten ska tillhandahålla all nödvändig information. I detta sammanhang bör ett särskilt kapitel i uppdateringen av Ungerns konvergensprogram utarbetas under 2012 och därefter, liksom i den regelbundna halvårsvisa lägesrapporteringen i enlighet med de ungerska myndigheternas åtagande fram till det att förfarandet vid alltför stora underskott avslutas. (16) Åtgärder för att konsolidera de offentliga finanserna bör kunna säkerställa en varaktig förbättring av saldot i den offentliga sektorns finanser samtidigt som de bör inriktas på att höja de offentliga finansernas kvalitet och stärka ekonomins tillväxtpotential. HÄRIGENOM REKOMMENDERAS FÖLJANDE. (1) Ungerns myndigheter bör få den rådande situationen med ett alltför stort underskott att upphöra senast 2012. (2) Myndigheterna bör på ett trovärdigt och varaktigt sätt minska det offentliga underskottet till en nivå under tröskelvärdet på 3 % av BNP, i enlighet med den fleråriga strategi som beskrivs i Ungerns uppdaterade konvergensprogram av den 15 april 2011 och som godkänts i rådets yttrande av den 12 juli 2011. De bör för detta ändamål göra följande: (a) Se till att uppnå underskottsmålet för 2012 på 2,5 % av BNP, i motsats till det väntade underskott på 3 % av BNP som baseras på de makroekonomiska förutsättningar som följer av kommissionens preliminära prognos från februari 2012, vilket skulle kräva en ytterligare förbättring av de offentliga finanserna på minst ½ % av BNP utöver de 1,9 % av BNP som redan planerats. Detta bör särskilt ske genom en ytterligare specificering och ett strikt genomförande av de underskottsminskande åtgärder som anges i Széll Kálmán-planen och i 2011 års uppdatering av konvergensprogrammet samt, vid behov, genom ytterligare konsolideringsåtgärder av strukturell karaktär. Landets myndigheter bör också använda eventuella oväntade intäkter till att förbättra det nominella saldot, däribland eventuella engångsintäkter till följd av att förmånstagare återförs från det privata till det offentliga pensionssystemet. (b) Vidta ytterligare nödvändiga åtgärder av strukturell karaktär för att säkerställa att underskottet för 2013, vilket enligt de makroekonomiska förutsättningar som följer av kommissionens preliminära prognos från februari 2012 bedöms överskrida fördragets tröskelvärde på 3 % av BNP med 0,6 %, ligger kvar på en nivå klart under tröskelvärdet även efter den väntade och rekommenderade fulla utfasningen av engångsintäkter motsvarande nära 1 % av BNP. Dessa åtgärder kan inbegripa ytterligare specificering och ett vidare genomförande av de planerade strukturreformer som anges i Széll Kálmán-planen. (c) Införa regler om tillräckliga reserver i de kommande budgetlagarna (utöver den allmänna reserv som föreskrivs i lagen om offentliga finanser), så att målen för de offentliga finanserna kan uppnås även vid oförutsedda händelser. (3) Den finanspolitiska konsolidering som anges ovan bör bidra till att den offentliga bruttoskuldkvoten börjar minska. I synnerhet bör tillräckliga framsteg mot riktmärket för skuldminskning ske under hela treårsperioden efter korrigeringen av det alltför stora underskottet, i enlighet med artikel 2.1a i förordning (EG) nr 1467/97. (4) I enlighet med rådets rekommendation i juli 2011 bör Ungerns myndigheter omsätta de viktiga konstitutionella reglerna om offentliga finanser i praktiken genom att anpassa kardinallagen om ekonomisk stabilitet. De numeriska reglerna bör säkerställa att budgetprocessen omfattas av ett bindande ramverk på medellång sikt, och vidare bör det finanspolitiska rådets analytiska ansvarsområde utvidgas. (5) Rådet fastställer den [13 september 2012] som tidsfrist för Ungerns regering att vidta effektiva åtgärder och specificera de åtgärder som krävs för att göra framsteg i riktning mot en hållbar korrigering av det alltför stora underskottet. Vid bedömningen av åtgärdernas effektivitet kommer den ekonomiska utvecklingen att beaktas mot bakgrund av den uppdaterade prognosen i det arbetsdokument från kommissionens avdelningar som åtföljer kommissionens rekommendation till denna rådsrekommendation. Ungerns myndigheter bör rapportera om framstegen med att genomföra dessa rekommendationer i ett separat kapitel i de uppdateringar av konvergensprogrammet som ska göras under 2012 och därefter, samt i enlighet med sina åtaganden i de regelbundna halvårsvisa lägesrapporter som Ungern ska avlägga fram till det att förfarandet vid alltför stora underskott avslutas. Rådet understryker dessutom vikten av att uppnå det medelfristiga målet för de offentliga finanserna, i syfte att säkerställa hållbara offentliga finanser eller snabba framsteg mot sådana hållbara finanser. Rådet uppmanar därför Ungerns myndigheter att vidta nödvändiga strukturåtgärder för att uppnå landets budgetmål för 2013, i form av ett underskott på 2,2 % av BNP, på ett sätt som säkerställer att det medelfristiga målet för de offentliga finanserna – i nuläget ett strukturellt saldo på -1,5 % av BNP – fullföljs samtidigt som det alltför stora underskottet korrigeras på ett hållbart sätt. Denna rekommendation riktar sig till Ungern. Utfärdat i Bryssel den På rådets vägnar Ordförande