SV Europeiska unionens officiella tidning C 162/42

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”En oberoende utvärdering av tjänster av allmänt intresse”

(2008/C 162/10)

Den 16 februari 2007 beslutade Europeiska ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 29.2 i arbetsordningen utarbeta ett yttrande om

”En oberoende utvärdering av tjänster av allmänt intresse”.

Facksektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 23 januari 2008. Föredragande var Raymond HENCKS.

Vid sin 442:a plenarsession den 13–14 februari 2008 (sammanträdet den 14 februari 2008) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 162 röster för, 24 röster emot och 11 nedlagda röster.

1. Sammanfattning och rekommendationer

1.1 Den reform av fördragen som antogs av Europeiska rådet den 17–18 oktober 2007 utgör ytterligare ett framsteg bland annat när det gäller tjänster av allmänt intresse. I bestämmelserna om unionens funktionssätt införs en allmän tillämpningsklausul om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (artikel 14) som ska gälla på EU:s samtliga politikområden, däribland på den inre marknaden och inom konkurrenspolitiken. Ett protokoll som berör samtliga tjänster av allmänt intresse, inklusive icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse, fogas till de båda fördragen.

1.2 Tjänster av allmänt intresse, tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse bidrar alla till samtliga medborgares välbefinnande och till att de effektivt kan utnyttja sina grundläggande rättigheter. Tillhandahållandet av tjänster av allmänt intresse kräver politiska beslut och är därför lagstiftarens ansvar.

1.3 Detta medför inte bara en starkare förpliktelse för unionen och medlemsstaterna att sörja för att tjänster av allmänt ekonomiskt intresse utförs på ett välfungerande sätt, som bland annat förutsätter att man fortlöpande utvärderar dessa tjänsters effektivitet, utan också att de beslutande institutionerna tydligt måste definiera vilka begrepp, mål och uppdrag som de förknippar med dessa tre benämningar. Så länge detta inte har skett kommer utvärderingen av tjänsternas effektivitet inte att kunna bidra till att ge medborgarna den rättssäkerhet som de har rätt att förvänta från sina institutioner, såväl på nationell nivå som EU-nivå.

1.4 Syftet med utvärderingen måste vara att öka dessa tjänsters effektivitet och anpassa dem till medborgarnas och företagens skiftande behov samt att ge de offentliga myndigheterna underlag för att fatta bästa möjliga beslut. Utvärderingen har en grundläggande betydelse för att uppnå en balanserad avvägning mellan marknaden och allmänintresset samt mellan ekonomiska, sociala och miljömässiga mål.

1.5 Den stora betydelse som tjänster av allmänt intresse har i kampen mot social utestängning och för främjande av social rättvisa och socialt skydd, som hör till unionens mål enligt fördraget, kräver att man på medlemsstatsnivå gör en regelbunden utvärdering inte bara av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, som redan omfattas av gemenskapsregler, utan också av icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse.

1.6 Utvärderingen av tjänster av allmänt intresse (ekonomiska och icke-ekonomiska) på nationell, regional och lokal nivå i medlemsstaterna måste vara oberoende och ge utrymme för en mångfald perspektiv och synpunkter, täcka in Lissabonstrategins tre pelare, bygga på en mångfald kriterier och utföras i samråd med alla berörda aktörer.

1.7 Man bör på EU-nivå fastställa förfaranden för utbyte, sammanförande, jämförelse och samordning och driva på utvecklingen av en oberoende utvärdering med beaktande av subsidiaritetsprincipen genom att i dialog med företrädarna för de berörda aktörerna utarbeta en harmoniserad utvärderingsmetod på europeisk nivå utifrån gemensamma indikatorer.

1.8 För att säkerställa utvärderingens relevans och värde bör man inrätta en partssammansatt styrkommitté som är helt oberoende i sitt arbete och består av företrädare för Europeiska kommissionen, Europaparlamentet, medlemsstaternas ständiga representationer i EU, Regionkommittén och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén.

2. Bakgrund

2.1 Enligt fördragen hör tjänster av allmänt ekonomiskt intresse till unionens gemensamma värderingar, bland annat på grund av deras betydelse för att främja den sociala och territoriella sammanhållningen. Detta bekräftas i det reformfördrag som Europeiska rådet antog den 17–18 oktober 2007. Där anges det att Europaparlamentet och rådet via förordningar ska fastställa principer och villkor för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, utan att det påverkar medlemsstaternas befogenheter att tillhandahålla, beställa och finansiera sådana tjänster, samtidigt som det betonas att medlemsstaterna och gemenskapen har ett delat ansvar.

2.2 Således ska unionen och medlemsstaterna, var och en inom ramen för sina respektive befogenheter och inom det reformerade fördragets tillämpningsområde, sörja för att sådana tjänster utförs effektivt på grundval av principer och villkor, särskilt ekonomiska och finansiella, som gör det möjligt för dem att fullgöra sina uppgifter.

2.3 När det reformerade fördraget träder i kraft ska Europaparlamentet och rådet genom förordningar i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet och med hänsyn till subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna fastställa dessa principer och villkor.

2.4 I ett protokoll om tjänster av allmänt intresse som bifogats de reformerade fördragen framhåller man de nationella, regionala och lokala myndigheternas avgörande roll och stora handlingsutrymme när det gäller att tillhandahålla, beställa och organisera tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som i största möjliga mån tillgodoser användarnas behov samt en hög nivå av kvalitet, säkerhet, överkomlighet, likabehandling samt främjande av allmän tillgång och användarrättigheter.

2.5 I samma protokoll nämns för första gången i en text i gemenskapens primärrätt ”tjänster av allmänt intresse som inte är av ekonomisk art”. Det konstateras att det är medlemsstaternas behörighet att tillhandahålla, beställa och organisera sådana tjänster och att bestämmelserna i fördragen inte på något sätt ska påverka medlemsstaternas behörighet på detta område, vilket innebär att tjänster av allmänt intresse som inte är av ekonomisk art i princip fortfarande inte omfattas av de bestämmelser som rör inre marknaden, konkurrenspolitiken och statligt stöd, samtidigt som gemenskapsrättens allmänna principer gäller för medlemsstaternas utövande av sin behörighet.

2.6 Det finns ingen definition av skillnaden mellan ekonomiska och icke-ekonomiska tjänster i det reformerade fördraget, vilket innebär att eventuella tolkningar även i fortsättningen måste avgöras av EG-domstolen och att den nuvarande rättsliga osäkerheten därmed består. Medborgarna förväntar sig mycket av EU. Unionen bör sörja för ökad välfärd, respekt för grundläggande rättigheter och för att dess beslut inte leder till försämringar i medlemsstaterna.

3. Skälen till att utvärdera tjänster av allmänt intresse

3.1 Den förpliktelse som unionen och medlemsstaterna har enligt artikel 14 att sörja för att tjänster av allmänt ekonomiskt intresse utförs på ett välfungerande sätt förutsätter bland annat att man fortlöpande utvärderar dessa tjänsters effektivitet.

3.2 För att en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse ska betecknas som välfungerande måste den enligt EESK: — Uppfylla principerna om likabehandling, allmän tillgång, överkomlighet och tillgänglighet, tillförlitlighet och kontinuitet, kvalitet och effektivitet, garanterade användarrättigheter och ekonomisk och social lönsamhet. — Ta i beaktande särskilda behov hos vissa grupper, t.ex. hos personer med handikapp, minderåriga eller missgynnade grupper.

3.3 Även om det inte explicit nämns i det reformerade fördraget kan utvärderingen förväntas bli det kontrollinstrument som implicit efterlyses i fördraget.

3.4 Medlemsstaterna eller EU ska inom ramen för sina respektive befogenheter på ett öppet sätt och utan diskriminering fastställa och anpassa uppgifterna och målen för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. De ska därvid beakta proportionalitetsprincipen och användarnas intresse och det allmänna bästa.

3.5 Berörd myndighet ska inrätta ett system för utvärdering av tjänsternas resultat, effektivitet och kvalitet som inte bara bygger på vanliga enkäter och opinionsundersökningar. Syftet ska vara att kontrollera att de särskilda uppgifterna av allmänt intresse utförs korrekt och effektivt och att målen – som kan skifta beroende på om det gäller ekonomiska eller icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse eller tjänstens själva natur – uppnås eller kommer att uppnås.

3.6 Utvärderingen utgör således en systematisk analys och granskning av villkoren för att på ett effektivt sätt utföra en särskild uppgift av allmänt intresse när det gäller förmågan dels att tillgodose konsumenternas, företagens, medborgarnas och samhällets behov, dels att uppnå EU:s mål om social, ekonomisk och territoriell sammanhållning, social marknadsekonomi, Lissabonstrategin och respekt för de grundläggande rättigheterna.

3.7 Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse utmärks av att de kräver ett antal avvägningar: — Mellan marknaden och allmänintresset. — Mellan ekonomiska, sociala och miljömässiga mål. — Mellan användare (enskilda, utsatta grupper, företag, myndigheter osv.) som inte alltid har samma behov eller intressen. — Mellan områden som hör till de enskilda medlemsstaternas behörighet och EU:s integration.

3.8 Dessa avvägningar måste förändras i takt med de ekonomiska och tekniska omvandlingarna och de förändrade individuella och kollektiva behoven och förväntningarna i en strävan efter en balanserad avvägning mellan de många olika nationella villkoren, geografiska särdragen och sektorernas egenskaper.

3.9 Resultatutvärderingen är visserligen en annan verksamhet än regleringen, men den är också ett led i den. Regleringen bör hämta stöd i och främja väl underbyggda utvärderingar. Samtidigt måste utvärderingen göra det möjligt att uppdaga brister och skillnader i fråga om kvalitet och/eller typ av tjänst mellan olika länder. Utgångspunkten måste vara att kraven ska anpassas till användarnas och konsumenternas behov och förväntningar samt till förändringar av den ekonomiska, tekniska och sociala miljön.

4. Tjänster som bör utvärderas

4.1 Målen för tjänster av allmänt intresse och deras betydelse för att förverkliga gemenskapens olika politiska målsättningar gör det nödvändigt att regelbundet utvärdera inte bara tjänster av allmänt ekonomiskt intresse – för vilka det finns gemenskapsregler – utan även icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse. De sistnämnda bidrar till efterlevnad av de grundläggande rättigheterna och bygger på principen om solidaritet och respekt för den mänskliga värdigheten – gemensamma värden som är knutna till den europeiska sociala modellen.

4.2 Eftersom det i protokollet som fogats till de reformerade fördragen anges att tjänster av allmänt intresse som inte är av ekonomisk art är medlemsstaternas exklusiva behörighet, bör utvärderingen endast utföras på nationell, regional och lokal nivå.

4.3 Men i och med att tjänster av allmänt intresse som inte är av ekonomisk art också berörs av en rad EU-mål (respekt för de grundläggande rättigheterna, främjande av medborgarnas välfärd, social rättvisa, social sammanhållning osv.) och unionen har ett ansvar för att uppnå dessa mål, måste EU således åtminstone säkerställa att medlemsstaterna gör regelbundna utvärderingar av dessa tjänsters funktionssätt.

5. EU-institutionernas arbetsmetod

5.1 Vid Europeiska rådets möten i Nice (2000) respektive Laeken (2001) enades man om att det på gemenskapsnivå behövs en effektiv och dynamisk utvärdering av tjänster av allmänt intresse med avseende på deras resultat och inverkan på konkurrensen, samtidigt som man måste beakta de nationella, regionala och lokala befogenheterna och särdragen.

5.2 Man bedömde också att denna utvärdering skulle göras inom befintliga strukturer, i synnerhet genom horisontell och sektorsvis rapportering och utifrån kommissionens Cardiff-rapport om den ekonomiska reformen, och innefatta marknadens strukturer och resultat samt aspekter som rör sysselsättningen, en ekonomisk och social analys av skyldigheter att tillhandahålla offentliga tjänster och en undersökning av konsumenternas åsikter om hur dessa tjänster fungerar och om avregleringens inverkan på tjänsterna.

5.3 Sedan 2001 har kommissionen årligen (utom år 2003) genomfört en horisontell utvärdering av endast nätindustrierna (elektricitet, gas, elektroniska kommunikationer, posttjänster, luft- och järnvägstransporter) utifrån en metod som kommissionen har utformat i ett meddelande (1). Det råder dock inte allmän enighet bland alla aktörer om denna metod, som vissa anser utvärderar gemenskapens åtgärder för nätindustrier snarare än dessa industriers effektivitet.

5.4 År 2003, i anslutning till grönboken om tjänster av allmänt intresse, lanserade kommissionen ett offentligt samråd i syfte att fastställa organiseringen av utvärderingen, dess kriterier, medborgarnas deltagande och ett bättre informationsunderlag. De viktigaste slutsatserna från detta samråd var att utvärderingen bör vara flerdimensionell och att utvärderingsmekanismerna bör ses över. Enligt kommissionen fanns det dock ingen samsyn om vem som bör göra utvärderingen.

5.5 I vitboken om tjänster av allmänt intresse (2) beskrivs den utvärderingsprocess som ska föregå alla ändringar av gemenskapslagstiftningen, framför allt i samband med avreglering av tjänster.

5.6 Kommissionen tillstår i vitboken att gemenskapens institutioner har ett särskilt ansvar för att på grundval av nationella uppgifter utvärdera tjänster som omfattas av sektorsspecifika gemenskapsramar. Kommissionen utesluter inte att en utvärdering på gemenskapsnivå skulle kunna övervägas även på andra områden, om det i enskilda fall kan konstateras att en sådan skulle tillföra ett mervärde.

5.7 Slutligen har kommissionen beställt en ingående utvärderingsrapport från en extern konsult om utvärderingsmetoden. De viktigaste slutsatserna av denna rapport kommer att redovisas i ett nytt meddelande 2008.

5.8 Enligt kommissionen ska denna externa undersökning bedöma behovet av en utvärdering av effektiviteten inom nätindustrier som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse på EU-nivå, ge rekommendationer om hur de horisontella utvärderingarna kan förbättras och granska kommissionens roll som producent av horisontella utvärderingar.

5.9 I kommissionens meddelande om tjänster av allmänt intresse (3) anger kommissionen ”att det för kvaliteten och insynen i beslutsprocessen är viktigt att regelbundet göra djupstudier och att lägga ut metoderna och resultaten för öppen debatt”.

6. Principer och kriterier för utvärderingen

6.1 I sitt meddelande KOM(2002) 331 gjorde kommissionen åtagandet att det civila samhället skulle engageras i den horisontella utvärderingen av hur tjänster av allmänt intresse utförs, bland annat genom att det inrättas ”en permanent mekanism för uppföljning av medborgarnas åsikter och av hur dessa ändras” och att ”samtliga berörda parter, inklusive arbetsmarknadens parter, kommer att konsulteras från fall till fall för speciella frågor”.

6.2 Samhällets utveckling avspeglas i allmänhetens och i det här fallet konsumenternas ökade förväntningar om att deras rättigheter ska erkännas och deras speciella villkor beaktas. Hur tjänster av allmänt intresse utförs beror i stor utsträckning på de samhällen där de tillhandahålls.

6.3 Mångfalden strukturer och bolagsformer (offentliga, privata eller offentlig-privata operatörer) som de nationella, regionala och lokala myndigheterna utnyttjar för att tillhandahålla tjänster av allmänt intresse gör det nödvändigt med en flerdimensionell utvärdering.

6.4 Utvärderingen på medlemsstatsnivå måste dessutom vara pluralistisk och involvera alla berörda aktörer och personer: myndigheter som ansvarar för att fastställa och tillhandahålla tjänster av allmänt intresse, tillsynsmyndigheter, tjänsteoperatörer/tjänsteleverantörer, företrädare för konsumenter, fackföreningar och det civila samhället osv.

6.5 Förutom att ha en pluralistisk karaktär bör utvärderingen vara oberoende och öppen för diskussion eftersom inte alla aktörer har samma intressen. Aktörerna kan i vissa fall till och med ha motstridiga intressen och vara präglade av olika tillgång till information och sakkunskap.

6.6 Det är med andra ord inte möjligt att bedöma tjänster av allmänt intresse och deras ekonomiska och sociala inverkan, verksamhet och resultat utifrån ett enda kriterium, till exempel konkurrensbestämmelserna, utan det krävs en mångfald kriterier.

6.7 CIRIEC och CEEP betonar i en studie från 2000 (4), som beställts av Europeiska kommissionen, att utvärderingen bara är meningsfull i relation till de fastställda målen och uppdragen, som har definierats utifrån tre källor – konsumenterna, medborgarna och samhället – och har tre komponenter – garanti om grundläggande rättigheter för individen, social och territoriell sammanhållning samt utformning och genomförande av den offentliga politiken.

6.8 Utvärderingen måste täcka in Lissabonstrategins tre pelare (ekonomisk, social och miljömässig utveckling) och samtidigt omfatta politiken för inre marknaden, konkurrens, konsumentskydd, sysselsättning samt alla berörda sektorspolitiska områden.

6.9 Utvärderingen bör alltså bygga på flera kriterier och särskilt gälla följande: — Fastställande av villkoren för skyldigheter att tillhandahålla offentliga tjänster och av uppdragsbeskrivningen. — Att operatörerna uppfyller kraven eller skyldigheterna inom ramen för de offentliga tjänsterna och uppdragsbeskrivningen. — Tjänsternas pris, kvalitet och tillgänglighet för personer med handikapp samt användartillfredsställelse. — Positiva och negativa externa effekter. — Uppnåendet av offentliga mål. — Att nya regelverk överensstämmer med gällande lag.

6.10 Syftet är således att ta fram informations- och bedömningsmaterial om faktiska tjänsteuppdrag och verksamheternas inverkan på de olika typerna av användare, och därmed åtgärda den strukturella informationsobalans som präglar relationerna mellan operatörer/ tjänsteleverantörer, tillsynsmyndigheter och konsumenter.

7. Genomförande av utvärderingen

7.1 Utvärderingssystemet bör bygga på regelbundna rapporter som utarbetas på nationell eller lokal nivå av utvärderingsorgan som inrättats av medlemsstaterna i enlighet med ovannämnda principer.

7.2 Man måste på EU-nivå fastställa förfarandena för utbyte, sammanförande, jämförelse och samordning och driva på utvecklingen av en oberoende utvärdering – i linje med subsidiaritetsprincipen och de principer som anges i det protokoll som fogats till de reformerade fördragen – genom att i dialog med företrädarna för de berörda aktörerna utarbeta en harmoniserad utvärderingsmetod på europeisk nivå utifrån gemensamma kriterier och anvisningar om hur metoden ska tillämpas.

7.3 För att säkerställa utvärderingens relevans och värde bör man inrätta en pluralistisk styrkommitté som företräder alla berörda parter (offentliga myndigheter, arbetsmarknadens parter, operatörer, tillsynsmyndigheter, användare på enskild konsumentnivå och företagsnivå, fackföreningar). Denna styrkommitté skulle på gemenskapsnivå kunna vara sammansatt av företrädare för Europeiska kommissionen, Europaparlamentet, medlemsstaternas ständiga representationer i EU, Regionkommittén och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén.

7.4 Styrkommittén bör ha ansvaret för — utvärderingsmetoden, — fastställandet av indikatorer, — utformningen av kravspecifikationer för studier, — beställningen av dessa studier utifrån flera expertutlåtanden, — en kritisk granskning av rapporterna, — rekommendationerna, — spridningen av resultaten.

7.5 Diskussionen av utvärderingsrapporterna med alla berörda parter skulle kunna organiseras i form av en årlig konferens om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, i likhet med de konferenser om nätindustrierna som Europeiska ekonomiska och sociala kommittén anordnar sedan några år tillbaka, eller i anslutning till vårtoppmötet om socialfrågor.

Bryssel den 14 februari 2008 Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Dimitris DIMITRIADIS

(1) KOM(2002) 331 slutlig, 18.6.2002. Meddelande från kommissionen – En metod för horisontell utvärdering av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

(2) KOM(2004) 374 slutlig, 12.5.2004. Meddelande från kommissionen – vitbok om tjänster av allmänt intresse.

(3) KOM(2007) 725 slutlig, 20.11.2007. Meddelande från kommissionen med anknytning till meddelandet ”En inre marknad för framtidens Europa” Tjänster av allmänt intresse, däribland sociala tjänster av allmänt intresse – ett nytt europeiskt åtagande.

(4) Studie från CIRIEC/CEEP ”Les services d'intérêt économique général en Europe: régulation, financement, évaluation, bonnes pratiques” http://www.ulg.ac.be/ciriec/intl_fr/research/publications.htm.

CIRIEC: Centre International de Recherches et d'Information sur l'Économie Publique, Sociale et Coopérative (International Center of Research and Information on the Public, Social and Cooperative Economy).

CEEP: Centre européen des entreprises à participation publique et des entreprises d'intérêt économique général (European Centre of Enterprises with Public Participation and of Enterprises of General Economic Interest).