SV Europeiska unionens officiella tidning C 71/82

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om upprättande av EU:s gemensamma förteckning över säkra ursprungsländer enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU och om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd och om ändring av direktiv 2013/32/EU

[COM(2015) 452 final]

(2016/C 071/13)

Föredragande: José Antonio MORENO DÍAZ

Den 16 september 2015 respektive den 15 oktober 2015 beslutade Europaparlamentet och Europeiska kommissionen att i enlighet med artikel 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om upprättande av EU:s gemensamma förteckning över säkra ursprungsländer enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU och om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd och om ändring av direktiv 2013/32/EU

[COM(2015) 452 final].

Den 21 oktober 2015 beslutade rådet att rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om samma ärende.

Facksektionen för yttre förbindelser, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 12 november 2015.

Vid sin 512:e plenarsession den 9–10 december 2015 (sammanträdet den 10 december 2015) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 180 röster för, 4 röster emot och 6 nedlagda röster.

Slutsatser

1. Kommissionen anser det lämpligt – mot bakgrund av direktiv 2013/32/EU (1) – att upprätta en gemensam förteckning över säkra ursprungsländer.

1.1 En bilaga till förslaget till förordning innehåller också en preliminär förteckning över tredjeländer som man föreslår ska tas med i EU:s gemensamma förteckning över säkra ursprungsländer. Dessa länder är Albanien, Bosnien och Hercegovina, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Kosovo, Montenegro, Serbien och Turkiet.

1.2 EESK anser att man på ett mer konkret, säkert och garanterande sätt bör fastställa specifika kriterier för att bedöma om ett land är säkert med hänsyn till de syften som fastställs i direktiv 2011/95/EU, och i synnerhet i bilaga I till direktiv 2013/32/EU.

1.3 EESK välkomnar kommissionens initiativ, men anser i detta sammanhang samtidigt att det vid denna tidpunkt kan vara förhastat att ta fram en konkret förteckning över länder som anses vara säkra med hänsyn till de avsedda syftena.

2. Rekommendationer

2.1 EESK ser positivt på förslaget och välkomnar upprättandet av en gemensam EU-förteckning över säkra ursprungsländer på grundval av de gemensamma kriterier som fastställts i direktiv 2013/32/EU. Detta kommer att göra det lättare för medlemsstaterna att använda de förfaranden som är kopplade till tillämpningen av begreppet säkert ursprungsland och därmed öka den övergripande effektiviteten i deras asylsystem.

2.2 Syftet med inrättandet av en gemensam EU-förteckning är att komma till rätta med några av de befintliga skillnaderna mellan medlemsstaternas nationella förteckningar över ”säkra” ursprungsländer.

2.3 Även om medlemsstaterna skulle kunna införa lagstiftning som gör det möjligt att på nationell nivå beteckna andra länder än de som tas med på EU:s gemensamma förteckning som säkra, kommer en gemensam förteckning att säkerställa att begreppet används på ett enhetligt sätt i alla medlemsstater när det gäller sökande från de ursprungsländer som finns med på denna förteckning.

2.4 I artikel 2 i förordningen bör man under alla omständigheter uttryckligen ange de särskilda, konkreta och specifika kriterier och indikatorer som ska beaktas när man för upp ett land på förteckningen över säkra ursprungsländer, bland annat uppdaterad information från källor såsom Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, UNHCR, Easo, Europarådet och andra människorättsorganisationer.

2.5 Beslutet att föra upp ett land på den gemensamma förteckningen bör vara motiverat och befogat utifrån en bedömning av alla de kriterier som avses i föregående punkt, med beaktande av de skäl i fråga om förföljelse eller allvarlig skada som ger rätt till internationellt skydd.

2.6 För att kunna göra ändringar i förteckningen bör man införa en smidigare ändringsmekanism som gör det möjligt att agera i rimlig tid om förhållandena ändras i de länder som finns med i förteckningen.

2.7 EESK inser behovet av att motivera och rättfärdiga alla eventuella ändringar i förteckningen, med beaktande av expertutlåtanden från UNHCR, Easo, Europarådet och andra människorättsorganisationer.

2.8 EESK anser också att man skulle kunna införa en mekanism som erkända organisationer som arbetar med skyddet av mänskliga rättigheter – och även ombudsmän och ekonomiska och sociala kommittéer – kan använda för att inleda förfaranden för att göra ändringar i denna förteckning.

2.9 EESK föreslår att man ska kräva ett motiverat beslut om huruvida det är lämpligt att tillämpa begreppet säkert ursprungsland i ett konkret fall, efter en individuell bedömning i enlighet med direktiv 2013/32/EU.

2.10 Man måste dessutom stärka rättssäkerhetsgarantierna vid påskyndade förfaranden för att se till att man alltid gör en individuell prövning av varje enskilt fall och fastställer huruvida det är lämpligt att tillämpa begreppet säkert ursprungsland.

2.11 Begreppet säkert ursprungsland kan inte tillämpas i de fall där pressfriheten inte respekteras eller där det förekommer kränkningar av den politiska mångfalden, samt när det gäller länder där det förekommer förföljelse på grund av kön och/eller sexuell läggning eller tillhörighet till nationell, etnisk, kulturell eller religiös minoritet.

2.12 EESK anser även att mekanismerna för identifiering av sökande i en utsatt situation bör förbättras. I de fall där en sådan identifiering sker efter det att det påskyndade förfarandet redan tillämpats bör det ordinarie förfarandet omedelbart tillämpas.

2.13 Slutligen bör man garantera tillgång till ett effektivt rättsmedel – med uppskjutande verkan i enlighet med artikel 46.5 i direktiv 2013/32/EU – i samband med negativa beslut på grundval av att ett ursprungsland betraktas som säkert.

3. Bakgrund

3.1 Europeiska unionens – hittills resultatlösa – försök att undanröja skillnaderna mellan medlemsstaternas asylsystem är inte något nytt. Sedan 1999 har EU antagit en rad rättsliga instrument i syfte att upprätta ett gemensamt europeiskt asylsystem (Ceas), med målet att harmonisera lagstiftningen i fråga om asylförfaranden, mottagningsvillkor och andra aspekter i förbindelse med det internationella skyddssystemet.

3.2 Som rådet konstaterade i sina slutsatser av den 15 oktober 2015 (EUCO 26/15) är ”hanteringen av migrations- och flyktingkrisen (…) en gemensam skyldighet som kräver en övergripande strategi och en målmedveten, långsiktig insats i en anda av solidaritet och ansvar”. Rådet konkluderade till sist att ”de riktlinjer som anges ovan utgör ytterligare ett viktigt steg mot vår övergripande strategi, i överensstämmelse med rätten att söka asyl, grundläggande rättigheter och internationella skyldigheter. Det finns dock andra viktiga prioriterade åtgärder som kräver mer diskussioner i relevanta forum, däribland kommissionens förslag. Det är också nödvändigt att fortsätta att reflektera över EU:s migrations- och asylpolitik i stort.”

3.3 Direktiv 2013/32/EU ger medlemsstaterna möjlighet att undantagsvis använda sig av snabbare förfaranden, särskilt påskyndade förfaranden, i gräns- och transitområden, om den sökande är medborgare i ett land som har definierats som säkert enligt nationell lagstiftning, och om landet kan anses säkert för sökanden med hänsyn till omständigheterna i dennes specifika fall. Endast några medlemsstater har antagit nationella förteckningar över säkra ursprungsländer.

3.4 Det omarbetade direktivet om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (2013/32/EU, av den 26 juni 2013). Avsikten med direktivet är att minska skillnaderna mellan de nationella förfarandena och säkra snabbare och rättvisare beslut när det gäller upprepade asylansökningar och ansökningar som inte innehåller några nya uppgifter. Trots de förbättringar som införts i den nya texten har medlemsstaterna fortfarande ett stort utrymme för skönsmässig bedömning som kan motverka målet att skapa ett reellt gemensamt förfarande.

4. Analys

4.1 Begreppet ”säkert ursprungsland” har betydande praktiska konsekvenser, såsom möjligheten att tillämpa det påskyndade förfarandet på dessa ansökningar (art. 31.8.b i direktiv 2013/32/EU), den därav följande minskningen av tidsfristerna för att fatta beslut om huruvida ansökan är välgrundad, svårigheterna att identifiera sökande i utsatta situationer på så kort tid (art. 24 i direktiv 2013/32/EU), och slutligen större svårigheter i fråga om att få tillgång till internationellt skydd för medborgare i dessa länder, om det anses att en ansökan är ogrundad (art. 32.2 i direktiv 2013/32/EU).

4.2 Att ansökningar om internationellt skydd behandlas på olika sätt beroende på medborgarskap kan strida mot förbudet mot diskriminerande behandling av flyktingar beroende på ursprungsland, som fastställs i artikel 3 i Genèvekonventionen från 1951 om flyktingars rättsliga ställning. Alla dessa faktorer talar för en restriktiv användning av begreppet ”säkert ursprungsland”.

4.3 Det bör framhållas att antagandet av en gemensam förteckning över säkra ursprungsländer inte nödvändigtvis leder till ökad harmonisering, eftersom den gemensamma förteckningen kommer att existera parallellt med de enskilda medlemsstaternas nationella förteckningar.

4.4 Förslaget till förordning innehåller en förteckning över sju länder som fastställts enligt de indikatorer som kommissionen använder i sitt förslag: lagstiftning för skydd av de mänskliga rättigheterna, ratificering av internationella fördrag om mänskliga rättigheter, antalet domar som utdömts av Europadomstolen mot landet i fråga, landets status som kandidatland för EU-medlemskap, hur stor procentandel av asylsökarna från landet i fråga som har beviljats internationellt skydd, samt om landet i fråga förekommer på de nationella förteckningarna över säkra ursprungsländer.

4.5 Dessa indikatorer tycks emellertid inte ta vederbörlig hänsyn till de kriterier som fastställs i bilaga I till förfarandedirektivet, genom att till exempel den praktiska tillämpningen av lagstiftningen och den reella respekten för de mänskliga rättigheterna, samt frånvaron av förföljelse eller allvarliga skador av orsaker som ger rätt till internationellt skydd, inte analyseras.

4.5.1 Den nationella och internationella lagstiftningen om mänskliga rättigheter: Detta är utan tvekan ett minimikrav som varje land måste uppfylla för att uppföras på förteckningen över säkra ursprungsländer, men det är inte tillräckligt. Enligt bilaga I till direktiv 2013/32/EU krävs en bedömning av hur respekten för de mänskliga rättigheterna efterlevs i praktiken. Kommissionen förefaller i vart fall inte själv ta vederbörlig hänsyn till detta minimikrav, eftersom man i sitt förslag till säkra länder inkluderar länder som – i vissa fall – inte har ratificerat de viktigaste internationella människorättsfördragen, exempelvis Kosovo.

4.5.2 Antalet fällande domar som utdömts av Europadomstolen under 2014 mot de berörda länderna avspeglar inte den aktuella situationen för de mänskliga rättigheterna i de länder som föreslås. De flesta ärenden som avgjordes 2014 avser händelser som ägde rum för flera år sedan, dels på grund av förseningar i Europadomstolen, dels på grund av att alla nationella rättsmedel måste uttömmas innan ärendet kan hänskjutas till Europadomstolen. Kommissionens analys av uppgifterna kan leda till förvirring. Kommissionen jämför antalet fällande domar med det totala antalet domar från Europadomstolen med avseende på landet i fråga, utan att ta hänsyn till hur många av dessa domar som gäller sakfrågan, dvs. graden av respekt för de mänskliga rättigheterna. Beträffande exempelvis Turkiet har av de 2 899 ärenden som hänskjutits till Europadomstolen och som kommissionen tar hänsyn till (trots att varken tidsperioden för dessa ärenden eller handläggningstiderna anges) endast 110 fall avgjorts i sakfrågan, och i 94 ärenden har dom avkunnats för överträdelse av den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna, dvs. en andel på 93 % (2). När det gäller Bosnien och Hercegovina togs sju avgöranden i sakfrågan under 2014, varav det i fem fall konstaterades att det skett kränkningar av de mänskliga rättigheterna (71 %) (3). Beträffande Montenegro är det troligen fråga om 100 % (4), för Serbien 88 % (5), för f.d. jugoslaviska republiken Makedonien 66 % (6) och för Albanien 66 % (7). Det finns heller ingen hänvisning till vilka mänskliga rättigheter som har överträtts eller till innehållet i dessa domar, uppgifter som är centrala vid bedömningen av förekomsten av förföljelse på grund av de skäl som ger upphov till internationellt skydd.

4.5.3 Status som kandidatland för anslutning till Europeiska unionen innebär inte att landet i fråga uppfyller Köpenhamnskriterierna, utan betyder snarare att en process har inletts för att kontrollera efterlevnaden. Tvärtom visar lägesrapporterna (8) om de kandidatländer som ingår i förteckningen i den föreslagna förordningen att det förekommer brister bland annat i fråga om respekt för de mänskliga rättigheterna, rättsstatsprincipen, korruption, den politiska kontrollen av medierna och rättsväsendets oberoende.

4.5.4 Andelen godkända ansökningar om internationellt skydd från sökande från dessa länder under 2014 i EU: Den statistiska analys av uppgifterna från EU som helhet för 2014 som kommissionen genomfört kan skapa oklarhet. En detaljerad analys av andelen godkända ansökningar i medlemsstaterna ger en mer heterogen bild. Godkännandegraden för medborgare från Kosovo under andra fyramånadersperioden 2015 nådde till exempel 18,9 % i EU som helhet, men med stora skillnader mellan länder som Italien (60 %) och Tyskland (0,4 %) (9).

4.5.5 Införande av länder i nationella förteckningar över säkra ursprungsländer: De nationella förteckningarna över säkra ursprungsländer är inte heller enhetliga. Varje medlemsstat tillämpar olika kriterier, som därför inte kan överföras när man upprättar den gemensamma förteckningen.

4.6 Kommissionens förslag om införande av dessa sju länder i förteckningen över säkra ursprungsländer borde hänvisa till andra indikatorer som är användbara och lämpliga för att mäta graden av rättstillämpning och efterlevnad av de mänskliga rättigheterna, såsom de informationskällor som Europadomstolen (10) har ansett vara relevanta för bedömning av situationen i ursprungslandet och eventuella risker i händelse av återvändande i sin fasta rättspraxis. I artikel 2.2 i den föreslagna förordningen anges faktiskt dessa källor (nämligen Europeiska utrikestjänsten, Europeiska stödkontoret (Easo), UNHCR, Europarådet och andra berörda internationella organisationer) i samband med bestämmelserna för översynen av förteckningen, men de anges inte för utarbetandet av den.

4.7 Vi anser på samma sätt att man bör ta fram indikatorer som avspeglar den människorättsliga situationen med avseende på alla grunder som berättigar till erkännande av internationellt skydd, såsom respekten för yttrande- och pressfriheten, respekten för politisk pluralism, situationen för homosexuella, bisexuella, transpersoner och intersexuella (hbti-personer) samt för etniska, kulturella eller religiösa minoriteter.

4.8 I artikel 2.2 i förslaget till förordning föreskrivs en regelbunden översyn av den gemensamma förteckningen över säkra ursprungsländer. Det ändringsförfarande som avses i förslaget till förordning är det ordinarie lagstiftningsförfarandet (art. 2.3 i förslaget) och ett förfarande för tillfälligt avförande från förteckningen under ett år som kan förlängas med ett år i händelse av plötsliga förändringar av situationen i landet (art. 3 i förslaget till förordning).

4.9 Inget av förfarandena, vare sig det ordinarie lagstiftningsförfarandet med medbeslutande eller det förfarande för tillfälligt avförande som avses i artikel 3, förefaller erbjuda en snabb, smidig och flexibel mekanism för att hantera förändringar i situationen i de ursprungsländer som ingår i den gemensamma förteckningen. Tyvärr finns det flera exempel på plötsliga försämringar av den politiska situationen, de demokratiska garantierna och respekten för de mänskliga rättigheterna i ett antal länder som knappast kan hanteras med hjälp av de mekanismer som inrättats. Sådana situationer kan dessutom vara mycket längre än den mycket korta tidsgränsen på högst två år.

4.10 Bedömningen av huruvida situationen har försämrats snabbt i ett visst land bör bygga på en expertbedömning av ”Europeiska stödkontoret för asylfrågor (Easo), Europarådet, FN:s flyktingkommissariat (UNHCR) och andra berörda internationella organisationer”, på det sätt som är fallet vid ändring genom det ordinarie lagstiftningsförfarandet.

4.11 Å andra sidan utesluter antagandet av en förordning de asylsökandes möjlighet att vända sig till nationella myndigheter för att ifrågasätta införandet av ett säkert land i förteckningen, en möjlighet som finns när det gäller de nationella förteckningarna. Det vore lämpligt att se till att en sådan ändring kan initieras av människorättsorganisationer eller asylsökande.

4.12 Enligt artikel 31.8 b i direktiv 2013/32/EU kan medlemsstaterna genom påskyndade förfaranden behandla ansökningar från medborgare i säkra ursprungsländer. Detta påskyndade förfarande får inte under några omständigheter ha så korta tidsfrister att man äventyrar rättssäkerhetsgarantierna (11). Det får inte heller leda till en icke individuell prövning av dessa ansökningar om internationellt skydd, eftersom detta är förbjudet enligt art. 10.3 a i direktiv 2013/32/EU.

4.13 I artikel 36.1 i direktiv 2013/32/EU fastställs att de länder som ingår i förteckningarna över säkra ursprungsländer endast kan betraktas som säkra för en enskild sökande efter en enskild prövning. I denna individuella bedömning ska det bedömas om det är relevant att tillämpa begreppet säkert ursprungsland i det konkreta fallet genom ett motiverat beslut, där bevisbördan ligger på medlemsstaten och beslutet kan överklagas.

4.14 Eftersom antagandet av en förordning innebär en inskränkning av möjligheterna för asylsökande att överklaga införandet av ett ursprungsland i förteckningen över säkra ursprungsländer bör man stärka de garantier om tillgång till ett effektivt rättsmedel i varje enskilt fall, med suspensiv verkan, som anges i artikel 46.5 i direktivet om asylförfaranden.

4.15 På samma sätt måste man säkerställa identifieringen av sökande i särskilt utsatta situationer för vilka man inte kan tillämpa det påskyndade förfarandet enligt artikel 24.3 i direktiv 2013/32/EU. I dessa fall bör det finnas en skyldighet att genomföra sådan identifikation före beslutet att tillämpa det påskyndade förfarandet eller, om fastställandet av att det föreligger en situation av utsatthet görs senare, en möjlighet att avbryta det påskyndade förfarandet och återgå till det ordinarie förfarandet.

Bryssel den 10 december 2015. Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Georges DASSIS

(1) EUT L 180, 29.6.2013, s. 1.

(2) Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna: Landsprofil – Turkiet, juli 2015.

http://www.echr.coe.int/Documents/CP_Turkey_ENG.pdf

(3) Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna: Landsprofil – Bosnien–Hercegovina, juli 2015.

http://www.echr.coe.int/Documents/CP_Bosnia_and_Herzegovina_ENG.pdf

(4) Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna: Landsprofil – Montenegro, juli 2015.

http://www.echr.coe.int/Documents/CP_Montenegro_ENG.pdf I ett fall som prövades i domstolen i den aktuella sakfrågan fastställdes att det skett en kränkning av de mänskliga rättigheterna.

(5) Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna: Landsprofil – Serbien, juli 2015.

http://www.echr.coe.int/Documents/CP_Serbia_ENG.pdf I 16 av de 18 fall som prövades i domstolen i den aktuella sakfrågan fastställdes att det skett en kränkning av konventionen.

(6) Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna: Landsprofil – f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, juli 2015.

http://www.echr.coe.int/Documents/CP_The_former_Yugoslav_Republic_of_Macedonia_ENG.pdf

(7) Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna: Landsprofil – Albanien, juli 2015.

http://www.echr.coe.int/Documents/CP_Albania_ENG.pdf Av de 150 fall där ett beslut fattades 2014 behandlade man sakfrågan endast i sex fall, och kränkningar av konventionen om de mänskliga rättigheterna konstaterades i fyra fall.

(8) Se http://ec.europa.eu/enlargement/countries/package/index_en.htm

(9) Eurostat: First Instance decision on applications by citizenship, age and sex, kvartalsuppgifter. http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/submitViewTableAction.do

(10) Bland annat NA. v. the United Kingdom, 25904/2007, den 17 juli 2008; Gaforov v. Russia, 21 oktober 2010.

(11) Mål C-175/11 av den 31 januari 2013. Punkt 74–75.