Inom ramen för den fleråriga budgetramen för 2014–2020 samexisterar ett antal finansieringsinstrument under rubriken ”Europa i världen”, varav de flesta upphör att gälla den 31 december 2020. Deras syften varierar inom de allmänna målen för EU:s yttre åtgärder, såsom

De utmaningar som måste hanteras genom yttre åtgärder har ökat under de senaste åren. Världen kännetecknas av en allt större instabilitet på grund av flera kriser i EU:s grannskap och längre bort. I denna nya verklighet förekommer regionala konflikter, terrorism, ekonomisk ojämlikhet och växande migrationstryck, och situationen förvärras ytterligare av befolkningstillväxt, klimatförändringar och miljöförstöring. Trots att fattigdomen har minskat i världen är antalet människor som lever i fattigdom fortfarande ett stort problem, även i tillväxtekonomierna. Vissa parter har gjort betydande framsteg medan andra fortfarande är låsta i instabila situationer.

Detta förslag läggs fram mot bakgrund av den fleråriga budgetramen (FBR) 2021–2027 som beskrivs i meddelandet ”En modern budget för ett EU som skyddar, försvarar och sätter medborgarna i centrum – Flerårig budgetram 2021–2027” från kommissionen till Europaparlamentet, Europeiska rådet och rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén. I meddelandet anges de viktigaste prioriteringarna och den övergripande budgetramen för EU:s program för yttre åtgärder under rubriken ”Grannskap och omvärld”, däribland inrättandet av instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete.

EU kan tillföra ett mervärde på grundval av den mängd resurser som kanaliseras genom dess instrument, sina relativt flexibla förvaltningsmetoder och förutsägbarheten för medel under perioden för den fleråriga budgetramen.

EU kan också komplettera medlemsstaternas insatser i potentiellt farliga situationer eller under särskilt kostsamma insatser. I vissa områden där medlemsländerna inte är aktiva förblir EU den viktigaste, och ibland enda, aktör som ingriper. Så är det exempelvis när det rör känsliga områden såsom att stå upp för de mänskliga rättigheterna och valövervakningsuppdrag.

Vid genomförandet av denna förordning kommer samstämmighet med andra områden av unionens yttre åtgärder och med andra berörda politikområden för unionen säkerställas, i kombination med en konsekvent politik för utveckling. Detta återspeglas i Agenda 2030 och innebär att den sammanlagda effekten av all politik på den hållbara utvecklingen ska beaktas på alla nivåer – såväl nationellt som inom EU, i andra länder och på global nivå.

Under 2018 genomförde kommissionen en konsekvensbedömning som omfattar de yttre åtgärderna under rubriken ”Europa i världen” i den fleråriga budgetramen för 2014–2020 med inriktning på de största förändringarna som föreslås för de yttre åtgärderna, däribland att samla flera instrument i ett brett instrument och integrera verksamhet som för närvarande finansieras av Europeiska utvecklingsfonden i EU:s budget.

Rapporten om halvtidsöversyn och de tillhörande arbetsdokumenten baserades till stor del på en uppsättning oberoende utvärderingsrapporter som gjorts mellan 2016 och 2017 (en utvärdering per instrument). Samtidigt gjordes även en oberoende rapport om den uppsättning instrument för yttre åtgärder som omfattades av rapporten om halvtidsöversyn, för att ta tillvara lärdomar och budskap från dem.

Vid utarbetandet av de handlingar som låg till grund för rapporten om halvtidsöversyn hölls tre typer av samråd med berörda parter. Utvärderarna genomförde omkring 1 000 strukturerade eller halvstrukturerade intervjuer med EU-tjänstemän och företrädare för EU-institutioner, medlemsstater och partnerländer. Flera tekniska workshoppar där utkasten till utvärderingar presenterades och diskuterades hölls med deltagare från Europaparlamentet, rådets arbetsgrupper, medlemsstaternas kommittéer, det civila samhällets organisationer och lokala myndigheter. Ett öppet offentligt samråd hölls i början av 2017. Det syftade till att samla in synpunkter från berörda parter om resultaten av utvärderingarna av instrumenten och om de framtida finansieringsinstrumenten för yttre åtgärder efter 2020.

Den 25 april 2018 granskades konsekvensbedömningen av nämnden för lagstiftningskontroll och fick ett positivt yttrande med reservationer under förutsättning att bedömningen skulle anpassas för att ta hänsyn till nämndens rekommendationer avseende vissa aspekter. Som en följd ändrades bedömningen till att

Såsom kommissionen har påpekat och återkoppling från parter under det offentliga samrådet visat är den nuvarande strukturen för finansieringsinstrumenten för yttre åtgärder alltför komplicerad. Att samla ett antal instrument i ett brett instrument skulle ge möjlighet att rationalisera förvaltningen och tillsynssystemen, och på så sätt minska den administrativa bördan för alla berörda parter. Med ett förenklat system för tillsyn skulle de berörda institutionerna kunna få en bättre och mer övergripande bild av EU:s externa utgifter.

Vad gäller stödmottagare utanför unionen är det enheter från utvecklingsländer och utvecklingsterritorier, vilka är de främsta förmånstagarna enligt denna förordning, som är berättigade till unionsfinansiering. Andra tredjeländer kan också komma i fråga, under förutsättning att de villkor som fastställs i artikel 24 i detta förslag, som ligger i linje med unionens internationella åtaganden om biståndseffektivitet, bland annat OECD:s rekommendation om obundet bistånd och högnivåforumet i Nairobi 2016. I artikel 24 föreskrivs som en allmän regel att organ från utvecklingsländer i tredjeland endast får motta medel enligt denna förordning på grundval av ömsesidigt tillträde till deras eget utvecklingsstöd, erkänt genom ett kommissionsbeslut. Programmen för stabilitet och fred samt för demokrati och mänskliga rättigheter är liksom snabbinsatsåtgärderna öppna för enheter från alla länder, eftersom unionen har intresse av att ha största möjliga utbud med tanke på åtgärdernas globala räckvidd, de svåra omständigheter under vilka stödet ges och behovet av att agera snabbt. Internationella organisationer kan också komma i fråga.

Budget – artikel 6 avser det totala anslaget för instrumentet, och ger en detaljerad uppdelning per geografiskt område, tematiskt program och program för snabbinsatsåtgärder. Det hänvisas också till en ”buffert för nya utmaningar och prioriteringar”, som kan öka de belopp som avses i den artikeln.

(21)Unionen bör sträva efter att utnyttja de tillgängliga resurserna så effektivt som möjligt för att optimera effekterna av sina yttre åtgärder. Detta bör uppnås genom samstämmighet och komplementaritet mellan unionens finansieringsinstrument för yttre åtgärder, bland annat instrumentet för stöd inför anslutningen III, instrumentet för humanitärt bistånd, beslutet om de utomeuropeiska länderna och territorierna, det europeiska instrumentet för kärnsäkerhet som kompletterar instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete, som grundar sig på Euratomfördraget, den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och den nyligen föreslagna europeisk fredsfaciliteten som finansieras utanför EU:s budget, samt skapande av synergier med annan unionspolitik och andra unionsprogram. Detta inbegriper samstämmighet och komplementaritet med makroekonomiskt stöd, i förekommande fall. För att maximera effekten av samlade insatser för att uppnå ett gemensamt mål, bör denna förordning möjliggöra kombination av stöd med andra unionsprogram, under förutsättning att bidragen inte täcker samma kostnader.

(5)Rådet ska säkerställa en konsekvent politik för utveckling i enlighet med kraven i artikel 208 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Unionen bör ta hänsyn till målen för utvecklingssamarbetet vid genomförande av politik som sannolikt kommer att påverka utvecklingsländerna, vilket kommer utgöra en avgörande del av strategin för att uppnå målen för hållbar utveckling i Agenda 2030 för hållbar utveckling (nedan kallad Agenda 2030), som antogs av Förenta nationerna i september 2015. Att säkerställa en konsekvent politik för hållbar utveckling, enligt Agenda 2030, kräver att man beaktar den sammanlagda effekten av all politik om hållbar utveckling på alla nivåer – såväl nationellt som inom unionen, i andra länder och på global nivå.

(35)EFHU+ bör maximera finansieringens additionalitet, söka åtgärda marknadsmisslyckanden och mindre gynnsamma investeringsförhållanden, leverera innovativa produkter och attrahera medel från den privata sektorn. Den privata sektorns deltagande i unionens samarbete med partnerländer inom ramen för EFHU+ bör leda till en mätbar ytterligare biståndseffekt utan att snedvrida marknaden, och det bör vara kostnadseffektivt och baseras på ömsesidig ansvarighet och delade risker och kostnader. EFHU+ bör fungera som en gemensam kontaktpunkt och i denna egenskap ta emot finansieringsförslag från finansiella institutioner och offentliga eller privata investerare och tillhandahålla en rad olika former av finansiellt stöd till berättigade investeringar.

(33)Den nya Europeiska fonden för hållbar utveckling plus (EFHU+) som bygger på den framgångsrika tidigare EFHU, bör tillhandahålla ett integrerat finansiellt paket för finansiering i form av bidrag, budgetgarantier och finansieringsinstrument över hela världen. EFHU+ bör stödja den yttre investeringsplanen och kombinera blandfinansierings- och budgetgarantiinsatser som täcks av garantin för yttre åtgärder, inbegripet sådana som täcker statsrisker i samband med utlåning, som tidigare omfattades av Europeiska investeringsbankens externa utlåningsmandat. Med tanke på sin roll enligt fördragen och sin erfarenhet under de senaste årtiondena som stöd för unionens politik, bör Europeiska investeringsbanken fortsätta att vara en naturlig partner för kommissionen för genomförandet av insatser inom ramen för garantin för yttre åtgärder.

(28)För att ge uttryck för vikten av att bekämpa klimatförändringarna i enlighet med unionens åtaganden att genomföra Parisavtalet och uppfylla FN:s mål för hållbar utveckling bör denna förordning bidra till att integrera klimatfrågor i unionens politik och till att uppnå det övergripande målet att 25 % av utgifterna i EU-budgeten ska bidra till klimatmålen. Åtgärder inom ramen för denna förordning väntas bidra 25 % av den totala finansieringsramen till klimatmål. De berörda åtgärderna kommer att identifieras under genomförandet av denna förordning, och det övergripande bidraget från förordningen bör omfattas av relevanta utvärderingar och översyner.

(27)I denna förordning fastställs en finansieringsram för detta instrument som ska utgöra det särskilda referensbeloppet i den mening som avses i punkt 17 i det interinstitutionella avtalet av den 2 december 2013 mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen om budgetdisciplin, samarbete i budgetfrågor och sund ekonomisk förvaltning, för Europaparlamentet och rådet under det årliga budgetförfarandet.

Genom förordningen inrättas också Europeiska fonden för hållbar utveckling plus (nedan kallad EFHU+) och en garanti för yttre åtgärder.

(47)I enlighet med punkterna 22 och 23 i det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning av den 13 april 2016 behöver detta program utvärderas på grundval av de uppgifter som har samlats in genom specifika övervakningskrav, samtidigt som överreglering och administrativa bördor, särskilt för medlemsstaterna, undvikas. I förekommande fall kan sådana krav innefatta mätbara indikatorer som kan användas som utgångspunkt för att mäta programmets faktiska konsekvenser. Det är särskilt viktigt att kommissionen genomför lämpliga samråd under sitt förberedande arbete, inklusive på expertnivå, och att dessa samråd genomförs i enlighet med principerna i det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning av den 13 april 2016. För att säkerställa lika stor delaktighet i förberedelsen av delegerade akter erhåller Europaparlamentet och rådet alla handlingar samtidigt som medlemsstaternas experter, och deras experter ges systematiskt tillträde till möten i kommissionens expertgrupper som arbetar med förberedelse av delegerade akter.

(6)rättslig enhet: en fysisk person eller en juridisk person som inrättats och erkänts som sådan enligt nationell rätt, unionsrätt eller internationell rätt, som har ställning som juridisk person och som för egen räkning kan utöva rättigheter och ha skyldigheter, eller en enhet som inte är en juridisk person, i enlighet med artikel 197.2 c i budgetförordningen.

(a)bidra till stabilitet och konfliktförebyggande i akuta situationer, i begynnande kriser samt under och efter kriser,

(a)om kraven inte kan uppfyllas via icke-militära aktörer för att på ett adekvat sätt uppnå unionens mål enligt denna förordning och det finns ett hot mot fungerande statliga institutioners existens eller mot skyddet av de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och de statliga institutionerna inte kan hantera detta hot, samt

2.För att bidra till en hållbar utveckling, vilket kräver stabila, fredliga och inkluderande samhällen, får unionsbistånd enligt denna förordning användas inom ramen för en bredare reform av säkerhetssektorn eller för att bygga upp kapaciteten hos militära aktörer i partnerländerna, under de exceptionella omständigheter som anges i punkt 4, om syftet är att få till stånd verksamhet inom utveckling och säkerhet för utveckling.

(b)Unionen och medlemsstaterna ska samråda med varandra i ett tidigt skede av och under hela programplaneringsprocessen för att verka för samstämmighet, komplementaritet och enhetlighet i samarbetet. Gemensam programplanering ska vara förstahandsvalet för program för enskilda länder. Gemensam programplanering ska vara öppen för andra givare i förekommande fall.

(c) Ett gemensamt dokument mellan unionen och den/de berörda partnern/partnerna med gemensamma prioriteringar.

2.De fleråriga vägledande programmen ska fastställa de prioriterade områden som valts ut för unionsfinansiering, de särskilda målen, förväntade resultaten, tydliga och specifika prestationsindikatorer samt vägledande tilldelning av medel, både totalt och per prioriterat område.

1.För de partnerländer som förtecknas i bilaga I ska de prioriterade områdena för unionsfinansiering främst väljas ut bland dem som ingår i de dokument som avses i artikel 12.3 c, i enlighet med de samarbetsområden som omfattas av grannskapspolitiken som anges i bilaga II.

5.Vid vederbörligen motiverade och tvingande skäl till skyndsamhet, t.ex. i samband med en kris eller vid ett omedelbart hot mot demokratin, rättsstaten, de mänskliga rättigheterna eller de grundläggande friheterna, får kommissionen ändra sådana fleråriga vägledande program som avses i artiklarna 12 and 13 i denna förordning genom genomförandeakter som antas i enlighet med det skyndsamma förfarande som avses i artikel 35.4.

1.Kommissionen ska anta de fleråriga vägledande program som avses i artiklarna 12 and 13 genom genomförandeakter. Dessa genomförandeakter ska antas i enlighet med det granskningsförfarande som avses i artikel 35.2. Detta förfarande ska också gälla sådana översyner som avses i punkterna 3, 4 och 5 i denna artikel, som leder till betydande ändringar av innehållet i det fleråriga vägledande programmet.

3.Ettåriga eller fleråriga handlingsplaner och enskilda åtgärder får användas för att genomföra snabbinsatsåtgärder som avses i artikel 4.4 b och c.

(a)handlingsprogram, enskilda åtgärder och stödåtgärder för vilka unionens finansiering inte överstiger 10 miljoner EUR,

(b)särskilda åtgärder samt handlingsplaner och åtgärder som antagits i syfte att genomföra snabbinsatsåtgärder för vilka unionens finansiering inte överstiger 20 miljoner EUR,

(c)tekniska ändringar, under förutsättning att ändringarna inte väsentligt berör målen för det berörda handlingsprogrammet eller den berörda åtgärden, till exempel

i) ändring av genomförandemetoden,

ii) omfördelningar av medel mellan åtgärder som ingår i en handlingsplan,

iii) ökning eller minskning av handlingsplaners och åtgärders budget med högst 20 % av den ursprungliga budgeten, dock maximalt 10 miljoner EUR.

När det gäller fleråriga handlingsplaner och åtgärder ska de tröskelvärden som avses i punkt 2 a, b och c iii tillämpas på årsbasis.

Handlingsplaner och åtgärder som antas i enlighet med denna punkt, förutom exceptionella stödåtgärder, och tekniska ändringar ska inom en månad efter det att de har antagits meddelas Europaparlamentet och medlemsstaterna genom den berörda kommitté som avses i artikel 35.

3.Innan kommissionen antar eller förlänger en exceptionell stödåtgärd som inte överstiger 20 miljoner EUR, ska den informera rådet om åtgärdens art, mål och beräknade belopp. Kommissionen ska informera rådet innan den gör väsentliga förändringar av de exceptionella stödåtgärder som redan har antagits. Kommissionen ska ta hänsyn till rådets relevanta politiska strategi vid planeringen av åtgärderna och vid deras genomförande, så att konsekvensen i unionens yttre åtgärder bevaras.

Kommissionen ska i vederbörlig ordning och utan onödigt dröjsmål informera Europaparlamentet om sin planering och sitt genomförande av exceptionella stödåtgärder enligt denna artikel, inklusive de beräknade beloppen, och även informera Europaparlamentet om väsentliga ändringar och förlängningar till det stödet.

4.Vid vederbörligen motiverade och tvingande skäl till skyndsamhet, till exempel kriser, naturkatastrofer eller katastrofer orsakade av människan, omedelbara hot mot demokratin, rättsstatsprincipen, de mänskliga rättigheterna eller de grundläggande friheterna, får kommissionen anta handlingsplaner och åtgärder eller ändringar av befintliga handlingsprogram och åtgärder som genomförandeakter med omedelbar verkan i enlighet med det förfarande som avses i artikel 35.4.

5.En lämplig miljöprövning, bl.a. av klimatförändringseffekter och inverkan på biologisk mångfald, ska göras på åtgärdsnivå, i enlighet med gällande unionslagstiftningsakter, inbegripet Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EUoch rådets direktiv 85/337/EEG, och ska om så är tillämpligt omfatta en miljökonsekvensbedömning för miljökänsliga projekt, särskilt för stora nya infrastrukturprojekt.

Strategiska miljöbedömningar ska där så är relevant användas vid genomförandet av sektorsprogram. Berörda parters deltagande i miljöbedömningar och allmänhetens tillgång till resultatet av sådana bedömningar ska säkerställas.

Artikel 22

Samarbetsmetoder

1.Finansiering enligt detta instrument ska genomföras av kommissionen i enlighet med budgetförordningen, antingen direkt av kommissionen själv, via unionens delegationer eller via genomförandeorgan eller indirekt genom någon av de enheter som förtecknas i artikel 62.1 c i budgetförordningen.

2.Finansiering enligt detta instrument får även tillhandahållas genom bidrag till internationella, regionala eller nationella fonder, till exempel sådana som inrättats eller förvaltas av EIB, av medlemsstater eller partnerländer och partnerregioner eller av internationella organisationer eller andra givare.

3.De enheter som förtecknas i artikel 62.1 c i budgetförordningen och i artikel 29.1 i denna förordning ska årligen fullfölja sina rapporteringsskyldigheter enligt artikel 155 i budgetförordningen. Rapporteringskraven för alla dessa enheter anges i ramavtalet om partnerskap, överenskommelsen om medverkan, överenskommelsen om budgetgarantier eller finansieringsöverenskommelsen.

4.De åtgärder som finansieras inom ramen för instrumentet får genomföras genom parallell eller gemensam samfinansiering.

5.Vid parallell samfinansiering delas en åtgärd upp i ett flertal klart identifierbara komponenter, där var och en finansieras av någon av de partner som svarar för finansieringen, så att det alltid går att fastställa för vilket ändamål medlen har använts.