ANDRA RAPPORTEN FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET om tillämpningen av direktiven 90/364, 90/365 och 93/96 (rätt till bosättning)

SAMMANFATTNING

Detta är den andra rapporten om tillämpningen av de tre direktiven om rätt till bosättning för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, oavsett nationalitet, som inte utövar ekonomisk verksamhet i värdlandet (icke-yrkesverksamma). Rapporten omfattar perioden 1999-2002.

I en rad domar har EG-domstolen fastställt eller bekräftat några mycket viktiga principer för tillämpningen av de tre direktiven:

- Studerande behöver inte styrka att de har tillräckliga tillgångar till ett visst belopp, utan det räcker med att de avger en förklaring.

- Medlemsstaterna får inte begränsa de bevismedel som en person kan använda för att styrka att tillräckliga tillgångar och sjukförsäkring finns. De får inte heller föreskriva att vissa handlingar måste utfärdas eller bestyrkas av en annan medlemsstat.

- Förbudet mot diskriminering gäller för de personer som omfattas av de tre direktiven, och de har rätt till icke-avgiftsfinansierade sociala förmåner, till exempel existensminimumbidrag, om inte annat uttryckligen föreskrivs.

- Om personer som omfattas av de tre direktiven behöver socialt bistånd får värdlandet inte automatiskt upphäva deras rätt till bosättning. Värdlandet måste visa prov på solidaritet när sådana personer får problem av övergående natur.

- Att tredjelandsmedborgare har rest in olovligt, saknar inresevisering som krävs enligt EG-rätten eller har en för gammal sådan är inte ett giltigt skäl för medlemsstaterna att vägra tredjelandsmedborgare uppehållstillstånd om de tillhör en unionsmedborgares familj (i EG-rättens mening).

- Artikel 18 i EG-fördraget, där unionsmedborgarnas rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i medlemsstaterna finns angiven, har direkt effekt, men de begränsningar och villkor som anges gäller fortfarande.

- Bestämmelserna om fri rörlighet för personer måste tolkas mot bakgrund av kravet på respekt för familjelivet i artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Härav följer att en förälder, oavsett nationalitet, som har vårdnad om barn som har rätt till bosättning i värdlandet enligt artikel 12 i förordning nr 1612/68, också har rätt till bosättning på denna grund, även om föräldrarna under tiden har skilt sig eller om den förälder som är unionsmedborgare inte längre är migrerande arbetstagare i värdlandet.

Inom kommissionen har vi intensifierat arbetet för att uppnå en korrekt tillämpning av de tre direktiven. Överträdelseförfaranden har inletts mot medlemsstater i olika frågor, till exempel vilka tillgångar som skall tas i beaktande, uppehållskortens giltighetstid och vilka handlingar medlemsstaterna får kräva. Kommissionen kommer att fortsätta att se till att de tre direktiven tillämpas korrekt och kommer därvidlag att ta hänsyn till Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och innebörden av unionsmedborgarskapet.

Genom vårt förslag till nytt direktiv om rätt till fri rörlighet av den 29 juni 2001 som, om det antas av rådet och Europaparlamentet, kommer att ersätta de nu gällande rättsakterna på detta område, har kommissionen visat politisk vilja att lösa de problem som uppstått vid tillämpningen av de tre direktiven. Detta föreslås skall ske

- genom att rätten att uppehålla sig utan några villkor eller formaliteter utvidgas från tre till sex månader,

- vid vistelser på längre än sex månader, genom att uppehållskort ersätts med registrering och bevisen för tillräckliga tillgångar och sjukförsäkring ersätts med en förklaring (något som redan gäller för studerande i fråga om kravet på tillräckliga tillgångar) och

- genom införandet av en permanent uppehållsrätt efter fyra års stadigvarande bosättning i värdlandet; efter denna tid behöver villkoren för uppehållsrätt inte vara uppfyllda och de berörda personerna är i fortsättningen likställda med värdlandets egna medborgare i fråga om rätten till socialt bistånd.

INLEDNING

Detta är den andra rapporten om tillämpningen av rådets direktiv 90/364/EEG av den 28 juni 1990 om rätt till bosättning (EGT L 180, 13.7.1990, s. 26; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 58), rådets direktiv 90/365/EEG av den 28 juni 1990 om rätt till bosättning för anställda och egna företagare som inte längre är yrkesverksamma (EGT L 180, 13.7.1990, s. 28; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 60) och rådets direktiv 93/96/EEG av den 29 oktober 1993 om rätt till bosättning för studerande (EGT L 317, 18.12.1993, s. 59; officiell svensk översättning saknas). Det är de tre direktiv som handlar om rätt till bosättning för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, oavsett nationalitet, som inte utövar ekonomisk verksamhet i värdlandet. Direktiven markerade övergången från ett system med fri rörlighet, kopplad till utövandet av ekonomisk verksamhet, till ett system med fri rörlighet för personer i egenskap av medborgare och utan koppling till ekonomisk verksamhet.

Kommissionen skall, enligt artikel 4 i direktiv 90/364 respektive 90/365 och artikel 5 i direktiv 93/96, vart tredje år rapportera till Europaparlamentet och rådet. Den första rapporten lades fram den 17 mars 1999. [1] Den här rapporten omfattar perioden efter det datumet. Vi bör också nämna kommissionens tredje rapport om unionsmedborgarskap, [2] som omfattar perioden 1997-2001 och som redogör för hur unionsmedborgarskapet utvecklas, i synnerhet rätten till fri rörlighet, som är kärnan i de rättigheter som är kopplade till unionsmedborgarskapet.

[1] KOM(1999) 127 slutlig.

[2] KOM(2001) 506 slutlig, 7.9.2001.

Vidare skall kommissionen, enligt artikel 5 andra stycket i direktiv 93/96 om rätt till bosättning för studerande, ägna särskild uppmärksamhet åt eventuella svårigheter som kan uppstå i medlemsstaterna vid genomförandet av artikel 1; [3] den skall om så är lämpligt överlämna förslag till rådet i syfte att avhjälpa sådana svårigheter. Kommissionen har hittills inte funnit att tillämpningen av direktivets artikel 1 lett till svårigheter i medlemsstaterna. Medlemsstaterna har inte heller angivit för kommissionen att en tillströmning av studerande från andra medlemsstater har lett till svårigheter eller till orimliga bördor för deras finanser.

[3] Artikeln lyder: "För att fastställa villkor som underlättar utövande av rätten till bosättning och i syfte att säkerställa tillträde till yrkesutbildning utan diskriminering för en medborgare i en medlemsstat som har fått tillträde till en yrkesutbildning i en annan medlemsstat, skall medlemsstaterna erkänna rätten till bosättning för varje studerande som är medborgare i en medlemsstat och som inte har denna rätt enligt andra bestämmelser i gemenskapsrätten, samt för den studerandes make och deras försörjningsberoende barn. Den studerande skall försäkra vederbörande myndighet i landet genom en förklaring eller på något annat likvärdigt sätt efter eget val att han eller hon har tillräckligt stora tillgångar för att undvika att bli en börda för värdmedlemsstatens sociala bidragssystem under den tid de bor där. Den studerande skall vara inskriven vid en erkänd utbildningsanstalt för att i första hand delta i yrkesutbildning där, och omfattas av en heltäckande sjukförsäkring i värdmedlemsstaten."

I den första rapporten beskrev vi utförligt förseningarna och svårigheterna vid införlivandet av de tre direktiven med medlemsstaternas interna rättsordningar. Dessa problem är lösta sedan Italien antog lagdekret nr 358 av den 2 augusti 1999 (några månader innan EG-domstolen meddelade dom i mål C-424/98, kommissionen mot Italien, den 25 maj 2000).

Trots att införlivande har skett, saknas det inte exempel på felaktig tillämpning. De har upptäckts genom klagomål till kommissionen eller framställningar till Europaparlamentets utskott för framställningar.

Rapportperioden kännetecknas av att kommissionen har intensifierat arbetet med att inleda och avsluta överträdelseförfaranden mot medlemsstater som genom lagar och andra författningar eller myndighetspraxis har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt de tre direktiven. Perioden kännetecknas också av en mycket viktig utveckling av EG-domstolens praxis. Domstolen har dragit de logiska konsekvenserna av unionsmedborgarskapet och gjort en tolkning som innebär en uppmjukning av de krav för erkännande av rätt till bosättning som ställs i de tre direktiven. En markant händelse under rapportperioden är det långtgående lagförslag från kommissionen som syftar till att underlätta och förenkla för unionsmedborgarna att utöva rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och ersätta de olika nu gällande rättsakterna med en enda rättsakt.

En annan händelse av särskild betydelse för den fria rörligheten för personer är Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, som undertecknades och formellt tillkännagavs av Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordförande den 7 december 2000 i Nice. Stadgans betydelse ligger inte främst i att den erkänner att varje unionsmedborgare har rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier på de villkor och inom de gränser som anges i EG-rätten [4] (i kapitlet "Medborgarnas rättigheter", i synnerhet artikel 45). Detta innebär nämligen inte några förändringar av vad som redan gäller för fri rörlighet för personer enligt EG-rätten. Dess betydelse ligger snarare i att de grundläggande rättigheterna sätts på pränt och görs synliga och klara. Dessa grundläggande rättigheter är bindande för EU:s tre institutioner, inte minst kommissionen, och tjänar som hjälpmedel vid tolkningen av gällande bestämmelser om fri rörlighet för personer och som riktlinjer för framtida lagstiftningsåtgärder.

[4] Artikel 52.2 i stadgan.

I. EG-DOMSTOLENS PRAXIS

EG-domstolen har meddelat fyra domar [5] under rapportperioden. Den första domen tillkom på kommissionens initiativ, som väckte talan vid EG-domstolen mot Italien för felaktigt införlivande av de tre direktiven.

[5] EG-domstolens domar av den 25 maj 2000 i mål C-424/98, kommissionen mot Italien, REG 2000, s. I-4001, av den 20 september 2001 i mål C-184/99, Grzelczyk, REG 2001, s. I-6193, av den 25 juli 2002 i mål C-459/99, MRAX, REG 2002, s. I-6591 och av den 17 september 2002 i mål C-413/99, Baumbast, R, ännu inte publicerad i REG.

Tre slutsatser kan dras av EG-domstolens dom av den 25 maj 2000: [6]

[6] Mål C-424/98, kommissionen mot Italien, REG 2000, s. I-4001.

a) Inkomsterna för familjemedlemmar till personer som omfattas av direktiv 90/364 jämfört med personer som omfattas av direktiv 90/365

EG-domstolen fann, i motsats till vad kommissionen hade gjort gällande, att det faktum att en medlemsstat beviljar familjemedlemmarna till de personer som har utövat en yrkesverksamhet ett gynnsammare system än familjemedlemmarna till personer som omfattas av direktiv 90/364 i sig inte utgör ett bevis på att medlemsstaten överskridit sitt manöverutrymme genom att fastställa det högre beloppet för de sistnämnda. [7]

[7] Den italienska lagstiftningen föreskrev att familjemedlemmarna till personer som omfattas av direktiv 90/364 skulle förfoga över tillgångar som med en tredjedel översteg det minimibelopp som gäller för familjemedlemmarna till personer som omfattas av direktiv 90/365.

Kommissionen grundade sin talan i denna del på en specifik skillnad i den italienska lagstiftningen. Med hänsyn till detta och till vad som framgår av domskälen kan man knappast av domen utläsa en allmän regel som säger att det står medlemsstaterna helt fritt att fastställa de tillräckliga tillgångarna till olika belopp för de personer som omfattas av de två direktiven. EG-domstolen konstaterar nämligen återigen att medlemsstaterna skall utöva sin behörighet på detta område med beaktande av såväl de grundläggande friheter som säkerställs i fördraget som den ändamålsenliga verkan av bestämmelserna i direktiv som innehåller bestämmelser för att undanröja hindren för den fria rörligheten för personer mellan medlemsstaterna för att underlätta den rätt till bosättning i alla medlemsstater som tillkommer Europeiska unionens medborgare och deras familjemedlemmar.

Problemet är emellertid endast hypotetiskt, eftersom den enda medlemsstat (Italien) som gjorde en skillnad avskaffade den redan innan EG-domstolens dom meddelades.

b) Handlingar som personer som omfattas av direktiv 90/364 och 90/365 måste lägga fram

På basis av samma princip anger EG-domstolen att medlemsstaterna skall utnyttja de olika möjligheter som följer av andra gemenskapsrättsliga regler, bland annat vad gäller bevisning genom intyg som har utfärdats av de nationella organen för social trygghet på de berördas begäran om att de omfattas av ett visst system för social trygghet och om storleken på de pensioner och bidrag som dessa organ utbetalar. Domstolen fann att Italien, genom att begränsa den bevisning som kan åberopas och genom att bland annat föreskriva att vissa handlingar skall utfärdas eller bestyrkas av myndigheten i en annan medlemsstat, hade överskridit de gränser som åläggs staten genom gemenskapsrätten.

EG-domstolens dom bekräftar således att olika slags bevisning kan användas för att styrka att de båda direktivens krav är uppfyllda och därmed indirekt den berörda personens valmöjligheter. Av domen framgår dels att de personer som omfattas av direktiv 90/364 och 90/365 kan välja mellan olika sätt att styrka att de har tillräckliga tillgångar och sjukförsäkring, utan att man kan kräva att handlingarna har utfärdats eller bestyrkts av en myndighet i en medlemsstat, dels att en medlemsstat inte får begränsa de bevismedel som kan användas, till exempel genom att endast tillåta ett kontoutdrag eller en handling som har utfärdats av en annan medlemsstat eller bestyrkts av ett konsulat. Medlemsstaten måste tvärtom tillåta personerna att välja mellan alla de bevismedel som kan användas, oavsett om de har utfärdats av en myndighet eller är av privat ursprung.

c) Bestämmelserna om studerandes tillgångar

EG-domstolen bekräftar kommissionens ståndpunkt om att systemet enligt direktiv 93/96 om rätt till bosättning för studerande skiljer sig från det i de andra två direktiven i fråga om vad som avses med tillräckliga tillgångar. EG-domstolen konstaterar först och främst att det i direktiv 93/96, bland de villkor som är nödvändiga för erhållande av en rätt till bosättning, inte finns något villkor avseende tillgångar uppgående till ett visst belopp, vilka dessutom skulle styrkas genom särskilda handlingar. Härav följer, enligt domstolen, att en medlemsstat inte får kräva av studerande som omfattas av direktivet att dessa styrker eller intygar att de förfogar över tillgångar uppgående till ett visst belopp. Medlemsstaten måste nöja sig med en förklaring eller ett annat likvärdigt sätt som den studerande själv väljer; detta gäller även när den studerande åtföljs av familjemedlemmar. I Grzelczyk-domen från den 20 september 2001 (se nedan) anförde EG-domstolen vidare: "En studerandes ekonomiska situation kan dessutom förändras med tiden av skäl som ligger utanför dennes kontroll. Sanningshalten i förklaringen kan således endast bedömas vid den tidpunkt när den studerande avger den" (punkt 45).

Av domen framgår att en nationell myndighet bryter mot direktiv 93/96 om den kräver att en studerande som omfattas av direktivet skall lägga fram ett visst slags handling, till exempel ett kontoutdrag, för att styrka att han eller hon har tillräckliga tillgångar.

d) Rätt till bosättning för icke-yrkesverksamma som utnyttjar socialt bistånd

Enligt artikel 3 i direktiv 90/364 respektive 90/365 och artikel 4 i direktiv 93/96 skall uppehållstillståndet fortsätta att gälla så länge innehavaren uppfyller kraven om tillräckliga tillgångar och sjukförsäkring. Det finns medlemsstater som med hänvisning till denna bestämmelse automatiskt drar in uppehållstillståndet för innehavare som vänder sig till socialtjänsten.

Genom domen av den 20 september 2001 [8] i mål C-184/99, Grzelczyk, begränsade EG-domstolen medlemsstaternas möjlighet att med stöd av bestämmelserna i de tre direktiven upphäva uppehållstillståndet för personer som omfattas av direktiven när dessa vänder sig till socialtjänsten i brist på tillräckliga tillgångar.

[8] REG 2001, s. I-6193.

EG-domstolen erkänner visserligen att en medlemsstat får anse att en studerande, som har utnyttjat social hjälp, inte längre uppfyller villkoren för rätt till bosättning och att den vidtar åtgärder för att återkalla personens uppehållstillstånd eller för att inte förnya detta. Men domstolen fann att sådana åtgärder måste vidtas "med beaktande av de begränsningar som följer av gemenskapsrätten" (punkt 42 i domen), underförstått med tillämpning av proportionalitetsprincipen, och att "[s]ådana åtgärder får emellertid inte bli den automatiska följden av att en studerande som är medborgare i en annan medlemsstat utnyttjar social hjälp i värdmedlemsstaten" (punkt 43). EG-domstolen utesluter alltså kategoriskt att en hänvändelse till socialtjänsten automatiskt leder till att rätten till bosättning går förlorad.

EG-domstolen grundar sin bedömning på det sjätte skälet i direktiv 93/96, där det sägs att de som omfattas av rätten till bosättning inte får utgöra en "orimlig" börda för värdmedlemsstatens finanser. Av detta följer enligt EG-domstolen att "[p]recis som direktiven 90/364 och 90/365 medger således direktiv 93/96 en viss ekonomisk solidaritet mellan medborgarna i värdmedlemsstaten och medborgarna i andra medlemsstater, särskilt om den person som har rätt till bosättning har tillfälliga svårigheter" (punkt 44).

Av hänvisningen till direktiven 90/364 och 90/365 och den enhetlighet som kännetecknar de tre direktiven framgår för det första att EG-domstolens praxis inte bara kan tillämpas på studerande, som det aktuella målet gällde, utan genom analogisk tillämpning kan utsträckas även till alla som omfattas av direktiven 90/364 och 90/365. För det andra utesluter EG-domstolen möjligheten för medlemsstaterna att upphäva rätten till bosättning för studerande och andra icke-yrkesverksamma som råkar i tillfälliga ekonomiska svårigheter.

Av ovanstående framgår att EG-domstolen utan undantag utesluter en automatik mellan hänvändelse till socialtjänsten och förlust av rätten till bosättning för studerande och andra icke-yrkesverksamma. Alla nationella bestämmelser som föreskriver en sådan automatik är således oförenliga med EG-rätten. [9] Domstolen utesluter också att det skulle finnas en möjlighet för medlemsstaterna att upphäva rätten till bosättning när personer som omfattas av de tre direktiven råkar i tillfälliga svårigheter. Kommissionen kommer att verka för att medlemsstaterna vidtar de åtgärder som krävs i detta avseende.

[9] Kommissionen har, till följd av EG-domstolens dom den 20 september 2001, redan skickat en kompletterande formell underrättelse till en medlemsstat vars lagstiftning föreskriver en sådan automatik med ett särskilt omnämnande på själva uppehållstillståndshandlingen. Medlemsstaten har svarat att den kommer att ändra sin lagstiftning i enlighet med domen.

e) Förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet och erkännande av ställningen som unionsmedborgare

EG-domstolen bekräftar i Grzelczyk-domen slutsatserna från Martinez Sala-domen [10] och upprepar att en unionsmedborgare kan göra förbudet mot diskriminering i artikel 12 i EG-fördraget gällande i alla situationer som i materiellt hänseende faller inom tillämpningsområdet för gemenskapsrätten. Situationerna omfattar i synnerhet utövandet av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier i artikel 18 i EG-fördraget.

[10] Dom av den 12 maj 1998 i mål C-85/96, REG 1998, s. I-2691.

Med hänvisning till artikel 12 jämförd med fördragets bestämmelser om unionsmedborgarskapet skriver EG-domstolen i Grzelczyk-domen att "[s]tällningen som unionsmedborgare är (...) avsedd att vara den grundläggande ställningen för medlemsstaternas medborgare så att de medborgare som befinner sig i samma ställning skall kunna få samma behandling i rättsligt hänseende, oberoende av deras nationalitet och med förbehåll för de uttryckliga undantag som föreskrivs i det avseendet" (punkt 31). [11]

[11] I domen av den 11 juli 2002 i mål C-224/98, D'Hoop, REG 2002, s. I-6191, skriver EG-domstolen (punkt 35) att ställningen som unionsmedborgare ger en person rätt till samma behandling i rättsligt hänseende vid utövande av rätten till fri rörlighet.

Man kan alltså dra slutsatsen att icke-yrkesverksamma unionsmedborgare som är lagligt bosatta i en annan medlemsstat åtnjuter rätt att bli behandlade på samma sätt som medlemsstatens egna medborgare på grund av deras ställning som unionsmedborgare. EG-domstolen erkänner att denna regel gäller med förbehåll för "de uttryckliga undantag som föreskrivs i det avseendet" i EG-rätten. EG-domstolen erkänner till exempel implicit i Grzelczyk-domen att värdlandet har rätt att vägra att betala bistånd till uppehället för studerande med rätt till bosättning, med stöd av artikel 3 i direktiv 93/96. [12] I detta sammanhang vill vi erinra om att studerande har rätt till likabehandling i fråga om alla former av stöd för tillgång till utbildning (inskrivnings- och skolavgifter). [13] EG-domstolen konstaterar att "[d]et finns däremot inte någon bestämmelse i direktivet som undantar dem som omfattas av direktivet från sociala förmåner" (punkt 39) och finner med stöd av artiklarna 12 och 17 i EG-fördraget, att en medlemsstat inte får underställa rätten till en social förmån enligt ett icke-avgiftsfinansierat system, såsom existensminimumbidraget, såvitt avser dem som är medborgare i andra medlemsstater än den värdmedlemsstat där dessa medborgare lagligen är bosatta, villkoret att dessa omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 1612/68, när det inte uppställs något sådant villkor för värdmedlemsstatens egna medborgare.

[12] Artikeln lyder: "Detta direktiv skall inte medföra någon rätt till bistånd till uppehället från värdmedlemsstaten för studerande som innehar uppehållstillstånd".

[13] Det sjunde skälet i direktiv 93/96 nämner att enligt gemenskapens nuvarande lagstiftning, och som fastställts genom domstolens praxis, inryms inte bidrag till uppehälle för studerande inom fördragets tillämpningsområde enligt dess artikel 7. I den engelska version har ordet "maintenance" före "assistance granted to students" av misstag utelämnats.

Det är alltså uppenbart att personer som omfattas av direktiven 90/364, 90/365 respektive 93/96 enligt artiklarna 12 och 17 i EG-fördraget har rätt att behandlas på samma sätt som värdlandets egna medborgare och har rätt till icke-avgiftsfinansierade sociala förmåner, om inte EG-rätten uttryckligen föreskriver undantag. De har även rätt till socialt bistånd, utan att värdlandet automatiskt får upphäva rätten till bosättning eller i synnerhet när de ekonomiska svårigheterna är tillfälliga. Rätten till bosättning för personer som omfattas av direktiven 90/364, 90/365 [14] och 93/96 är dock fortsatt underkastade villkoret att sådana personer inte får utgöra en orimlig börda för värdmedlemsstatens finanser. Om så är fallet, får värdlandet under iakttagande av EG-rätten (särskilt proportionalitetsprincipen) upphäva rätten till bosättning och socialt bistånd.

[14] Den engelska, svenska och finska versionen av artikel 1 i direktiv 90/365 talar om "a burden on the social security system of the host Member State (EN)", "ligga det sociala tryghetssystemet i värdmedlemsstaten (SV)" och "kuuluvan vastaanottavan jäsenvaltion sosiaaliturvajärjestelmään (FI)". Denna fras skall förstås som "a burden on the social assistance system of the host Member State (EN)", "ligga det sociala bidragssystemet i värdmedlemsstaten till last (SV)" och "kuuluvan vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmään (FI)", vilket stämmer med de övriga språkversionerna av direktivet och med direktiv 90/364 och 93/96.

f) Vägran att utfärda uppehållstillstånd vid olaglig inresa eller utgången visering

I domen av den 25 juli 2002 i MRAX-målet bekräftade EG-domstolen på nytt vikten av skyddet för familjelivet för invånare i medlemsstaterna som omfattas av gemenskapsbestämmelserna om fri rörlighet. EG-domstolen fann att rätten till bosättning för tredjelandsmedborgare som är makar till unionsmedborgare följer direkt av EG-rättsliga normer och är oberoende av om ett uppehållstillstånd har utfärdats av en medlemsstat. Utfärdandet av ett uppehållstillstånd är en handling för att fastställa vilken situation en medborgare i en annan medlemsstat befinner sig i mot bakgrund av bestämmelserna i gemenskapsrätten.

EG-domstolen erinrar emellertid om att en medlemsstat får villkora beviljandet av uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare av att det dokument med vilket de reste in i staten uppvisas. Medlemsstaternas myndigheter får föreskriva påföljder för åsidosättande av nationella bestämmelser om kontroll av utlänningar, förutsatt att påföljderna är proportionerliga. Medlemsstaterna får också göra undantag från rätten till fri rörlighet med hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa, men undantag får uteslutande grunda sig på den berörda personens eget uppförande.

Ett beslut att neka uppehållstillstånd eller en utvisning som enbart grundas på den berörde personens underlåtenhet att fullgöra rättsliga formaliteter avseende kontroll av utlänningar, till exempel inresa utan visering i en medlemsstat, är oproportionerliga och strider alltså mot gemenskapsnormerna, om den berörde kan styrka sin identitet och äktenskapsbandet med en unionsmedborgare.

Apropå ansökan om uppehållstillstånd efter det att en visering har gått ut, konstaterar EG-domstolen att gemenskapsnormerna inte ställer en giltig visering som villkor för utfärdande av ett uppehållstillstånd. Dessutom är utvisning ur landet av endast den anledningen att viseringen upphört att gälla en sanktionsåtgärd som är uppenbart oproportionerlig i förhållande till allvaret i åsidosättandet av nationella föreskrifter om kontroll av utlänningar.

g) Artikel 18 i EG-fördraget har direkt effekt - Villkor och begränsningar som gäller med hänsyn till proportionalitetsprincipen och skyddet för familjelivet

EG-domstolens dom av den 17 september 2002 i mål C-413/99, Baumbast och R mot Secretary of State for the Home Department

EG-domstolen fann att fördraget inte kräver att unionsmedborgare är yrkesverksamma för att komma i åtnjutande av de rättigheter som följer med unionsmedborgarskapet, bland annat rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. EG-domstolen fann också att artikel 18.1 i EG-fördraget är en klar och entydig bestämmelse och att tillämpningen av begränsningar och villkor för utövandet av denna rätt till bosättning är underställd domstolskontroll. Bestämmelsen ger också enskilda personer rättigheter som de kan åberopa vid domstol och som de nationella domstolarna skall skydda.

EG-domstolen erkänner att de begränsningar och villkor som avses i artikel 18 i EG-fördraget och föreskrivs i direktiv 90/364 kan fortsätta att tillämpas, ty unionsmedborgarnas utövande av rätten till bosättning får underordnas medlemsstaternas legitima intressen. Tillämpningen av dessa begränsningar och villkor skall emellertid ske med iakttagande av de begränsningar som följer av gemenskapsrätten och i enlighet med dess allmänna principer, särskilt proportionalitetsprincipen.

EG-domstolen tillämpar proportionalitetsprincipen på omständigheterna i Baumbast-målet och kommer då fram till att det utgör en oproportionerlig inskränkning i den rätt att uppehålla sig i en medlemsstat som den berörda personen har att vägra uppehållsrätt med hänvisning till att hans sjukförsäkring inte omfattar akutsjukvård i värdlandet, trots att han och hans familj har en heltäckande sjukförsäkring i en annan EU-medlemsstat och att de enligt artikel 19.1 a) i förordning 1408/71 är garanterade att på den behöriga statens bekostnad erhålla vårdförmåner av samma slag som institutionen på bosättningsorten tillhandahåller.

Skyddet av familjelivet

I Baumbast-domen bekräftar EG-domstolen också den regel som fastslogs i domen av den 11 juli 2002 i mål C-60/00, Carpenter. [15] Regeln säger att EG-rättens bestämmelser om fri rörlighet för personer måste tolkas mot bakgrund av rätten till respekt för familjelivet (artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna), eftersom denna rätt tillhör de grundläggande rättigheter som erkänns av EG-rätten.

[15] REG 2002, s. I-6279. I detta mål fann EG-domstolen att artikel 49 i EG-fördraget skall, mot bakgrund av den grundläggande rättigheten till respekt för familjelivet, tolkas så, att den utgör hinder för att den medlemsstat där en person som tillhandahåller tjänster till mottagare som är etablerade i andra medlemsstater har sitt ursprung, vägrar make, som är medborgare i tredje land, till den som tillhandahåller tjänster rätt till uppehållstillstånd på sitt territorium. Efter att ha erinrat om att "gemenskapslagstiftaren har funnit att det är viktigt att säkerställa skyddet för medlemsstaternas medborgares familjeliv för att avlägsna hindren för utövandet av de i fördraget skyddade grundläggande friheterna" (punkt 38), skriver domstolen att det kan innebära intrång i "rätten till respekt för familjelivet att utestänga en person från ett land där hans nära anhöriga bor" (punkt 42 i domen).

Med tillämpning av denna regel fann EG-domstolen att när ett barn enligt artikel 12 i förordning nr 1612/68 har rätt att bosätta sig i en medlemsstat för att följa den allmänna skolundervisningen där, skall den bestämmelsen tolkas så att oavsett dennes nationalitet har den förälder som handhar barnets dagliga omvårdnad rätt att bosätta sig tillsammans med barnet för att underlätta utövandet av barnets rätt, även om föräldrarna under vistelsen i värdlandet skilt sig eller den förälder som är unionsmedborgare inte längre är migrerande arbetstagare i värdlandet.

Av domen framgår att den förälder, oavsett nationalitet, som har vårdnaden om barnet, har rätt till bosättning (även om han eller hon inte bedriver ekonomisk verksamhet i värdlandet) utan att han eller hon måste styrka tillräckliga tillgångar och sjukförsäkring, eftersom rätten till bosättning inte grundas på direktiv 90/364, utan på artikel 12 i förordning nr 1612/68, som inte innehåller några sådana villkor.

II. KOMMISSIONENS ÖVERVAKNING AV EG-RÄTTENS TILLÄMPNING

Inledning

Med hänsyn till den praxis från EG-domstolen som vi har redogjort för ovan kommer kommissionens verksamhet för övervakning av EG-rättens tillämpning följa två huvudlinjer: dels ställningen som unionsmedborgare, vilken enligt EG-domstolens uttryckssätt "är avsedd att vara den grundläggande ställningen för medlemsstaternas medborgare", dels de grundläggande rättigheterna såsom de har erkänts i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och i internationella konventioner som allmänna rättsprinciper som är en del av EG-rätten och skyddas av denna.

Ställningen som unionsmedborgare innebär för det första att förbudet mot direkt eller indirekt diskriminering på grund av nationalitet gäller fullt ut även för utländska EU-medborgare som inte bedriver någon ekonomisk verksamhet i värdlandet, med förbehåll för de undantag som uttryckligen föreskrivs i EG-rätten. För det andra innebär den att medlemsstaterna måste visa en viss solidaritet gentemot sådana personer, utan att de därmed får bli en orimlig börda för finanserna i värdlandet.

Skyddet av de grundläggande rättigheterna har blivit en viktig och avgörande faktor vid tolkningen av EG-rätten. Kommissionen vill inte föregripa frågan om rättsverkningarna av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och dess framtida rättsliga status, men använder sig av flera bestämmelser i stadgan - liksom för övrigt i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna - som element vid tolkningen av EG-bestämmelserna om rätten för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, oavsett nationalitet, att fritt röra sig och uppehålla inom medlemsstaternas territorier. Det gäller främst följande artiklar:

a) Artiklarna 33 (skydd av familjelivet), 7 (respekt för privatlivet och familjelivet), 9 (rätt att ingå äktenskap och rätt att bilda familj) och 14 (rätt till utbildning) vid tillämpningen av EG-bestämmelserna om familjeåterförening.

b) Artiklarna 8 (skydd av personuppgifter) och 41 (rätt till god förvaltning) vid unionsmedborgarnas kontakter med de myndigheter i medlemsstaterna som tillämpar de tre direktiven.

c) Artiklarna 20 (likhet inför lagen), 21 (icke-diskriminering), 22 (kulturell, religiös och språklig mångfald), 25 (äldres rättigheter), 34 (social trygghet och socialbidrag), 35 (hälsoskydd) och 36 (tillgång till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse) för att säkra en korrekt tillämpning av principerna om solidaritet och förbud mot diskriminering på grund av nationalitet.

Överträdelseförfaranden som kommissionen har inlett

Kommissionens verksamhet under rapportperioden har främst omfattat nedanstående frågor.

Ursprunget för de tillräckliga tillgångar som krävs enligt direktiv 90/364

Direktiv 90/364 anger inte varifrån de tillräckliga tillgångar som unionsmedborgare som gör gällande rätt till bosättning med stöd av direktivet skall komma. Trots det kräver vissa medlemsstater att personerna själva har tillräckliga tillgångar, och de godtar inte tillgångar som innehas av andra personer än makar eller barn.

Kommissionen anser att tillägg av ytterligare villkor, såsom att en person har tillräckliga personliga tillgångar eller att enbart tillgångar från make eller barn beaktas, strider mot direktivet. Direktivet utesluter nämligen inte att de tillräckliga tillgångarna kan komma från en annan person, i synnerhet en förälder eller en sambo. Kommissionen har därför riktat motiverade yttranden till flera medlemsstater.

Andra medlemsstater har också godtyckligt lagt till villkoret att tillgångarna skall vara personliga. Efter kommissionens ingripande avskaffade Sverige detta krav i ny lagstiftning som trädde i kraft den 10 april 2001.

Tillgångarnas varaktighet och uppehållskortets giltighetstid

Vissa medlemsstater gjorde uppehållskortets giltighetstid beroende av att personer kan styrka att tillgångarna är tillräckliga för en viss tid. Enligt bestämmelserna i direktiv 90/364 och 90/365 får uppehållskortets giltighet begränsas till fem år, men det skall kunna förnyas, och medlemsstaterna får ompröva det efter två års bosättning. Nationella myndigheter tillämpade denna bestämmelse så, att de utfärdade ett uppehållskort på ett eller fem år, beroende på om en person kunde styrka att han eller hon förfogade över tillräckliga tillgångar för ett eller fem år. Klagomål har visat att nationella myndigheter har krävt tillräckliga tillgångar för fem år på ett bankkonto för att utfärda ett uppehållskort med fem års giltighetstid.

Efter kommissionens ingripande har vissa medlemsstater, till exempel Sverige, ändrat sin lagstiftning så att personer som omfattas av direktiv 90/364 respektive 90/365 alltid får ett kort som gäller fem år.

Kommissionen vill påminna om att uppehållskortet skall ha en giltighetstid på fem år, även om det är förenligt med EG-rätten att ompröva det efter två års bosättning. Detta är i linje med gemenskapens allmänna regel om femårig giltighetstid för uppehållskort och med de regler som gäller för arbetstagares fria rörlighet, där det föreskrivs att uppehållskort skall ha en giltighetstid på minst fem år.

Handlingar som krävs för att utfärda uppehållskort

De tre direktiven innehåller en uttömmande uppräkning av de handlingar som medlemsstaternas myndigheter får kräva ("För att utfärda uppehållstillstånd eller -dokument får medlemsstaten endast kräva att den sökande uppvisar... ").

De handlingar som anges i direktiven är giltigt identitetskort eller pass och bevis för tillräckliga tillgångar och sjukförsäkring eller, för studerande, en förklaring om tillräckliga tillgångar och bevis för sjukförsäkring.

Av detta följer att medlemsstaternas praxis att kräva andra handlingar utöver de nu nämnda strider mot de tre direktiven och utgör ett hinder för de personer som omfattas av direktiven att utöva rätten till bosättning. Somliga medlemsstater kräver:

1) Födelseattest, ibland rentav i officiell översättning: De uppgifter av betydelse som finns i en sådan attest (födelseort och -datum) finns också i ID-kortet eller passet. Ett sådant krav är alltså omotiverat och onödigt krångligt.

2) Intyg om medborgarskap: Ovanstående påpekanden gäller även för denna handling, eftersom medlemsstaterna enligt EG-rätten är skyldiga att utfärda ID-kort eller pass åt sina medborgare där nationaliteten anges. Om osäkerhet råder får en medlemsstat kontrollera att ID-kortet eller passet är äkta, men den får aldrig kräva ett intyg om medborgarskap.

3) Utdrag ur polisregistret, intyg om god vandel och liknande: En medlemsstat får inte kräva sådana handlingar, eftersom de inte anges i EG-rätten. Om en medlemsstat vill göra förbehåll med hänvisning till allmän ordning eller säkerhet, måste den följa förfarandet i artikel 5.2 i direktiv 64/221 [16] och alltså begära upplysningar från andra medlemsstater.

[16] Rådets direktiv 64/221/EEG av den 25 februari 1964 om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa, EGT 56, 4.4.1964, s. 850; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 28.

I en medlemsstat måste alla medborgare från andra medlemsstater intyga att de saknar brottsligt förflutet; de som vägrar kontrolleras rutinmässigt. Denna praxis strider dessutom mot artikel 5.2 i direktiv 64/221, där det anges att förfrågningar hos andra medlemsstater inte får göras rutinmässigt.

Kommissionen har redan påpekat för medlemsstaterna att det strider mot EG-rätten att kräva sådana här handlingar. Vi kommer att fortsätta de överträdelseförfaranden som har inletts mot medlemsstater som vägrar att rätta sig efter detta.

Diskriminerande påföljder vid underlåtenhet att skaffa eller förnya uppehållskort

Spansk lagstiftning föreskriver att unionsmedborgare som underlåter att skaffa eller förnya uppehållskort kan få böta upp till 3 000 euro, medan spanska medborgare som underlåter att skaffa eller förnya ID-kort kan få böta högst 300 euro. Flera klagomål har avslöjat böter på 240 euro vid en försening att förnya uppehållskort på 14 månader eller 540 euro för underlåtenhet att skaffa ett uppehållskort under fyra år.

Kommissionen riktade den 5 april 2002 ett motiverat yttrande till Spanien. Efter att ha mottagit Spaniens svar beslutade kommissionen att väcka talan vid EG-domstolen.

Tidsfristen för att utfärda uppehållskort

Kommissionen har mottagit många klagomål om långa väntetider för uppehållskort (ofta mer än sex månader), om långa köer, om avsaknad av särskilda köer för unionsmedborgare och om att de myndigheter som utfärdar uppehållskort har uppträtt olämpligt.

Vad beträffar tidsfristen för att utfärda uppehållskort föreskrivs det i artikel 5.1 i direktiv 64/221 att ett beslut att bevilja eller avslå ett första uppehållstillstånd skall fattas så snart som möjligt och i vart fall senast sex månader efter den dag då ansökan om tillstånd inlämnades. Av bestämmelsen, som återfinns i direktivet om särskilda åtgärder som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa, framgår att uppehållskort skall utfärdas så snart som möjligt. Endast undantagsvis, när det med hänsyn till allmän ordning är nödvändigt med förfrågningar hos andra medlemsstater, får en medlemsstat dröja med att utfärda uppehållskortet som allra längst sex månader. Uppehållskortet får aldrig utfärdas senare än sex månader efter den dag då ansökan lämnades in.

Vad beträffar särskilda köer för unionsmedborgare bör man komma ihåg att EG-rätten saknar föreskrifter om sådana (i motsats till vad som gäller vid gränskontroller). Det finns dock ändå vissa medlemsstater eller vissa städer som har infört sådana köer. En särskild kö för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar vid kontakt med polisens utlänningsavdelning är emellertid ett exempel på god myndighetsservice. Det skulle underlätta för unionsmedborgare att utöva sin rätt till bosättning, med tanke på att det är mycket enklare att handlägga ärenden om uppehållskort för unionsmedborgare än motsvarande ärenden för tredjelandsmedborgare. Det skulle inte leda till diskriminering av tredjelandsmedborgare, eftersom skälet till en sådan åtgärd enbart är att de rättsregler som gäller för de båda personkategorierna inte är jämförbara. Av effektivitetsskäl vore det därför önskvärt om ansökningar från dessa två personkategorier handlades på olika sätt.

Vad slutligen gäller hur medlemsstaternas myndigheter fungerar och tjänstemännens uppträdande bör man komma ihåg att det är medlemsstaterna som enligt subsidiaritetsprincipen är ansvariga för myndighetsorganisationen. Medlemsstaterna är emellertid skyldiga att vidta alla åtgärder som krävs för att fullgöra sina skyldigheter enligt EG-rätten. De kan inte åberopa ekonomiska eller finansiella skäl för sin underlåtenhet i detta avseende. Kommissionen avser att inleda överträdelseförfaranden mot medlemsstater som, på grund av bristfällig myndighetsorganisation eller brist på personal för handläggningen av ärenden rörande medborgare från andra medlemsstater, skapar hinder för unionsmedborgares och deras familjemedlemmars, oavsett nationalitet, möjlighet att utöva rätten till bosättning.

Tillämpning av nationell sambolagstiftning i stället för direktiv 90/364

För unionsmedborgares rätt till bosättning får inte gälla andra regler än de som föreskrivs i EG-rätten. Om en unionsmedborgare inte omfattas av direktiven 68/360, 73/148, 90/365 och 93/96 eller förordningarna nr 1612/68 och 1251/70, är den enda möjlighet som återstår för denne att få rätt till bosättning enligt direktiv 90/364, som fastslår den allmänna rätten till bosättning. Unionsmedborgaren måste dock fortfarande uppfylla direktivets krav på tillräckliga tillgångar och sjukförsäkring. Det är bara om han eller hon inte uppfyller dessa två villkor som det kan bli aktuellt att tillämpa nationella regler.

Med hänsyn till denna princip måste medlemsstaterna i sista hand kontrollera om det är möjligt att bevilja rätt till bosättning på grundval av direktiv 90/364 och underrätta den berörda personen. Om denna inte uppfyller villkoren i direktivet, kan nationella bestämmelser om rätt till bosättning tillämpas.

Somliga medlemsstater tillämpar sin egen sambolagstiftning direkt, [17] trots att sökanden är unionsmedborgare och uppfyller villkoren i direktiv 90/364. Kommissionen har påpekat för medlemsstaterna att detta är en överträdelse av EG-rätten. Kommissionen har argumenterat för sin ståndpunkt att sökandens tillräckliga tillgångar kan komma från en annan person, till exempel en sambo.

[17] Lagstiftningen innehåller ofta krav som kan uppfattas som kränkande för den personliga värdigheten, till exempel en skyldighet att uppvisa ett intyg om god vandel.

Om "bosättningsvisering"

Enligt spansk lagstiftning måste tredjelandsmedborgare som är makar eller familjemedlemmar till en unionsmedborgare och som bosätter sig med denne i Spanien skaffa sig en "bosättningsvisering" (visado de residencia). Det finns vissa undantag från denna skyldighet. Enligt de spanska myndigheterna får en medlemsstat kräva att tredjelandsmedborgare har nationell visering, eftersom det rör sig om en vistelse på mer än tre månader.

Kommissionen anser att tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till en unionsmedborgare och som bosätter sig med denne i en medlemsstat inte är skyldiga att skaffa en bosättningsvisering eller något annat slags nationell visering utöver en Schengenvisering (om personerna i fråga enligt EG-rätten måste ha en sådan visering för att resa in i en medlemsstat). Kommissionen riktade därför den 5 april 2002 ett motiverat yttrande till Spanien, som dock vidhåller sin ståndpunkt.

Kommissionens ståndpunkt förstärktes av EG-domstolens dom av den 25 juli 2002 i mål MRAX (punkterna 89-91). Av domen framgår att en medlemsstat inte får ställa som villkor för beviljandet av uppehållstillstånd till en tredjelandsmedborgare, make till en unionsmedborgare, att denne har en giltig visering. Detta innebär att det är helt uteslutet att en sådan person skulle vara tvungen att skaffa en nationell visering. Artikel 18 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet tillåter nationella viseringar för vistelser som överstiger tre månader, men den bestämmelsen gäller inte personer som har rätt till bosättning enligt EG-rätten; om den skulle anses omfatta sådana personer skall den inte tillämpas, eftersom den är oförenlig med EG-rätten (artikel 134 Schengenkonventionen). Kommissionen har beslutat att väcka talan vid EG-domstolen angående den spanska lagstiftningen.

Permanent uppehållskort - diskriminering på grund av nationalitet

Enligt fransk lagstiftning utfärdas ett permanent uppehållskort vid den första förnyelsen av uppehållskortet för EG-medborgare, som är giltigt i tio år, under förutsättning att det land där personen är medborgare ger samma förmån åt franska medborgare.

Kommissionen anser att det rör sig om en diskriminering mellan medborgare från olika medlemsstater och att kravet på ömsesidighet är oförenligt med EG-rätten. Kommissionen riktade därför den 24 april 2002 ett motiverat yttrande till Frankrike.

III. KOMMISSIONENS LAGSTIFTNINGSFÖRSLAG

Den 29 juni 2001 lade kommissionen fram ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. [18] Kommissionens förslag diskuteras för närvarande i rådet och Europaparlamentet, och det torde antas i början av 2004. [19]

[18] EGT C 270 E, 25.9.2001, s. 150.

[19] I bilaga I till ordförandeskapets slutsatser från Europeiska rådet i Nice (7, 8 och 9 december 2000), del I (under rubriken "För fler och bättre arbetstillfällen"), punkt h sägs det att man skall underlätta de europeiska medborgarnas rörlighet genom att främja den fria rörligheten för personer och fram till 2003 anpassa innehållet i de direktiv som rör rätt till vistelse och verka för att förbättra reglerna för arbetstagares fria rörlighet.

Förslaget innehåller följande viktiga nyheter för icke-yrkesverksamma:

a) Unionsmedborgare och deras familjemedlemmar kommer inte att behöva uppfylla några villkor eller formaliteter för vistelser på upp till sex månader, mot tre månader idag. Det skulle till exempel innebära att pensionärer som brukar tillbringa några månader i sin semesterbostad i en annan medlemsstat inte behöver ha några kontakter med myndigheterna eller betala några avgifter för att få ett uppehållskort. Likaså skulle studerande som deltar i gemenskapens utbytesprogram i fortsättningen inte behöva skaffa sig ett uppehållskort.

b) Vid vistelser på mer än sex månader skulle skyldigheten att ansöka om och inneha ett uppehållskort ersättas med en möjlighet för medlemsstaterna att kräva att unionsmedborgaren registrerar sig hos de behöriga myndigheterna på bostadsorten och får ett bevis på detta. För att utfärda registreringsbeviset skulle medlemsstaterna endast få kräva att unionsmedborgaren intygar, genom en förklaring eller på något annat likvärdigt sätt som denne själv väljer, att han eller hon har tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala bidragssystem.

Genom kommissionens förslag avskaffas med andra ord uppehållskortet under ett första skede på fyra år (utom för tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till en unionsmedborgare). Men inte nog med det. Genom förslaget utvidgas dessutom reglerna om tillräckliga tillgångar i direktivet om rätt till bosättning för studerande till att gälla pensionärer och andra icke-yrkesverksamma. Unionsmedborgarnas rätt att fritt uppehålla sig i medlemsstaterna underlättas alltså genom att man undanröjer de svårigheter det innebär för medborgarna att de måste styrka sina tillgångar.

c) Den tredje stora nyheten i kommissionens förslag är att det införs en permanent uppehållsrätt, som förvärvas efter fyra års stadigvarande bosättning i värdlandet. Denna rätt framgår av ett permanent uppehållskort med obegränsad giltighetstid, som förnyas automatiskt vart tionde år.

Unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, oavsett nationalitet, skulle härigenom erbjudas en tryggare ställning som stadigvarande bosatt, en ställning som är identisk med den som medborgare i värdlandet, eftersom deras rätt till bosättning i och med förvärvet av permanent uppehållsrätt inte längre skulle vara villkorat och de skulle vara helt skyddade från utvisning med hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Den permanenta uppehållsrätten skulle också göra dem likställda med värdlandets egna medborgare i fråga om socialt bistånd.

Om kommissionens förslag antas av Europaparlamentet och rådet kommer alltså de personer som omfattas av de nu gällande tre direktiven att lättare kunna utöva sin rätt till bosättning genom att den utsträcks från tre till sex månader, utan att det ställs några som helst villkor eller krävs några formaliteter, och genom en avsevärd minskning av de myndighetskontakter och avgifter som krävs vid vistelser på mer än sex månader. Genom att bevisen för tillräckliga tillgångar och sjukförsäkring ersätts med en förklaring kommer medborgarnas rörlighet inom EU dessutom att underlättas. Den permanenta uppehållsrätten innebär slutligen inte bara en förstärkning av unionsmedborgarnas rätt till bosättning, utan den kommer dessutom att göra att deras ställning blir betydligt mer lik värdlandets egna medborgare.

Kommissionen kommer att behöva överväga behovet av att ändra förslaget för att ta hänsyn till EG-domstolens senaste domar (se rapportens första avsnitt). Detta kan ske inom ramen för förslagets behandling i Europaparlamentet och rådet.

IV. SLUTSATSER

Tolv år efter det att de tre direktiven om rätt till bosättning antogs och ett antal år efter det att de införlivades med medlemsstaternas interna rättsordningar kan vi konstatera att tillämpningen av dem är i stort sett tillfredsställande. Detta framgår också av att kommissionens tjänsteavdelningar mottar allt färre klagomål. Det återstår dock enskilda fall av felaktig tillämpning av direktiven. Dessa fall beror främst på att nationella myndigheter, inte minst polismyndigheternas utlänningsavdelningar, gör felaktiga tolkningar av gällande regler och på myndighetspraxis grundade på sådana tolkningar. Myndigheterna saknar ofta tjänstemän som är utbildade i EG-rätt och som kan tillämpa bestämmelserna på det smidiga sätt som direktivens anda kräver.

Kommissionens tjänsteavdelningar är beredda att hjälpa och informera myndigheter och unionsmedborgare. Varje unionsmedborgare kan genom ett vanligt brev begära att kommissionen skall ingripa mot problem vid tillämpningen av direktiven. Kommissionens ingripande har fördelen att vara gratis för medborgarna och dessutom effektivt, eftersom de nationella myndigheterna tillmäter kommissionens åsikt betydande vikt. Det kan emellertid ta tid för kommissionen att åtgärda ett problem, eftersom vi inte kan ta direkt kontakt med de myndigheter som handlägger ett enskilt fall och på grund av de formaliteter som omgärdar överträdelseförfarandet. Ofta kanske situationen kräver en snabb lösning. Unionsmedborgarna kan få hjälp på andra vägar, till exempel nätverket "Solvit", [20] med ett konkret problem. Upplysningar kan också lämnas via rådgivningstjänsten för enskilda. [21]

[20] Effektiv problemlösning på den inre marknaden ("SOLVIT"), meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén, KOM(2001) 702 slutlig, 27.11. 2001. http://europa.eu.int/comm/internal_market/ solvit/

[21] http://europa.eu.int/ citizensrights. Gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11.

Antagandet av kommissionens förslag från den 29 juni 2001 skulle inte bara innebära att en enda och lättillgänglig rättsakt införs, utan skulle också minska byråkratin, underlätta unionsmedborgarnas rörlighet och ge de personer som berörs en ställning som ligger betydligt närmare värdlandets medborgare efter fyra års bosättning där.