ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till rådets förordning om inrättande av en europeisk åklagarmyndighet /* SWD/2013/0275 final */





ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till rådets förordning om inrättande av en europeisk åklagarmyndighet 1. Problemformulering 1.1. De befintliga åtgärdernas begränsningar Brottsbekämpningen är ofta svag eller bristfällig till följd av frånvaron av ett europeiskt kontrollsystem, bristen på kontinuitet i brottsbekämpningen och bristen på en gemensam underliggande åtalspolitik. Medan brott som skadar EU:s ekonomiska intressen tydligt är europeiska brott påverkas det nuvarande institutionella och rättsliga ramverket av ett fragmenterat kontrollsystem som nästan enbart grundar sig på nationella insatser. Dessutom, även om Eurojust och Europol kan och verkligen ger medlemsstaterna stöd vid hanteringen av dessa ärenden, kan ingen av organisationerna ta itu med alla de problem som fastställts, framför allt eftersom de inte kan styra nationella utredningar och åtalsförfaranden. Även om Olaf är en nyckelaktör på EU-nivå i kampen mot bedrägerier och oegentligheter är dess verksamhet begränsad till att utföra administrativa utredningar och lämna in resultaten till nationella myndigheter, som sedan kan besluta sig för att inte gå vidare med ärendet. Befintliga och planerade åtgärder, inklusive kommissionens strategi mot bedrägerier och reformerna av Eurojust, Europol och Olaf, räcker inte för att kunna ta itu med dessa problem, även om alla möjligheter som erbjuds genom fördraget skulle användas till det yttersta. 1.2. Låg utrednings- och åtalsgrad och liten avskräckande effekt Att väcka åtal mot brott mot EU-budgeten prioriteras i regel inte av myndigheterna i ett antal olika medlemsstater. Eftersom det inte finns någon myndighet på EU-nivå för utredning och åtal av gränsöverskridande brott som skadar EU:s ekonomiska intressen förblir brottsbekämpningen på nationell nivå fragmenterad. Det nuvarande informationsutbytet och samordningen på nationell och europeisk nivå är inte tillräckligt för att man ska kunna åtala brott som skadar EU:s ekonomiska intressen på ett effektivt sätt. Hinder för samordning, samarbete och informationsutbyte uppstår på olika nivåer och mellan olika myndigheter och försvårar en effektiv utredning och åtal av brott som skadar EU:s ekonomiska intressen. Endast en mycket liten del av de belopp som härrör från ekonomiska bedrägerier indrivs från brottslingar: mindre än 10 %. Det aktuella kontrollsystemets avskräckande verkan är därför otillräcklig. Det finns inget centralt organ som kan ta itu med dessa hinder och garantera kontinuitet inom utrednings- och åtalsprocessen. 2. Rätt att agera, subsidiaritet och grundläggande rättigheter 2.1. Rättslig grund Artikel 86 i EUF-fördraget fastställer att den europeiska åklagarmyndigheten ska bekämpa brott mot EU:s ekonomiska intressen, ska baseras på Eurojust och ansvara för utredning, åtal och lagförande av gärningsmännen. Artikel 86 i EUF-fördraget fastställer även ett särskilt rättsligt förfarande för inrättandet av en europeisk åklagarmyndighet, nämligen att rådet ska besluta med enhällighet efter Europaparlamentets godkännande. 2.2. Subsidiaritet och behov av EU-åtgärder Medlemsstaternas myndigheter för brottsutredning och åtal klarar för tillfället inte av att uppnå en motsvarande nivå av skydd och kontroll. Då EU har de bästa förutsättningarna för att skydda sina egna ekonomiska intressen, med beaktande av de särskilda EU-regler som gäller på området, är det även denna nivå som är bäst lämpad för att kunna garantera att brott mot dessa intressen åtalas. 3. Mål Mål: Allmänna || · Att bidra till att stärka skyddet av unionens ekonomiska intressen och utveckla rättsområdet ytterligare, och att förbättra EU-företagens och EU-medborgarnas förtroende för unionens institutioner, samtidigt som alla grundläggande rättigheter i stadgan iakttas. Specifika/operativa || · Att inrätta ett sammanhängande europeiskt system för utredning och åtal av brott som skadar EU:s ekonomiska intressen. · Att kunna garantera mer effektiva och ändamålsenliga utredningar och åtal av brott som skadar EU:s ekonomiska intressen. · Att öka antalet åtal, vilket leder till fler fällande domar och indrivande av unionsmedel som erhållits på olaglig väg. · Att kunna garantera ett nära samarbete och effektivt informationsutbyte mellan behöriga myndigheter på EU-nivå och nationell nivå. · Att på ett bättre sätt avskräcka från brott som skadar EU:s ekonomiska intressen. 4. Alternativen och konsekvenserna av dessa Alternativ där man inte inrättar en europeisk åklagarmyndighet 4.1. Alternativ 1: Grundscenario – Ingen politisk förändring Ingen ny åtgärd skulle vidtas på EU-nivå. Brott som skadar EU:s ekonomiska intressen skulle fortsätta att endast dras inför rätta på nationell nivå. 4.2. Alternativ 2: Inga nya reglerande åtgärder på EU-nivå Ingen lagstiftande åtgärd skulle vidtas på EU-nivå och inga nya organ skulle inrättas. Åtgärder på nationell nivå och unionsnivå för att bekämpa relevanta brott skulle dock stärkas genom icke lagstiftande åtgärder. 4.3. Alternativ 3: Förstärkning av Eurojusts befogenheter Detta alternativ skulle innebära att Eurojust ges nya befogenheter för att inleda utredningar inom hela unionen. Eurojust och dess nationella medlemmar skulle på så vis ha rätt att ge bindande instruktioner till nationella åklagarmyndigheter om att inleda utredningar och föreslå åtal i medlemsstater i enlighet med artikel 85 i EUF-fördraget. Alternativ där man inrättar en europeisk åklagarmyndighet 4.4. Alternativ 4a: Skapande av en europeisk åklagaravdelning vid Eurojust Detta alternativ skulle innebära att man inrättande en central europeisk åklagaravdelning vid Eurojust, som skulle bli den europeiska åklagarmyndighetens huvudstruktur i egenskap av ”moderorgan”. En europeisk åklagaravdelning skulle ha exklusiv behörighet i ärenden som påverkar EU:s ekonomiska intressen och bestå av åklagare och utredare som är specialiserade på ekonomisk brottslighet. 4.5. Alternativ 4b: Skapande av en europeisk åklagarmyndighet av kollegietyp På liknande sätt som Eurojust skulle den europeiska åklagarmyndigheten vara en typ av kollegium bestående av medlemmar som utses av medlemsstaterna, men med ett tydligare och starkare mandat för alla medlemmar. En europeisk åklagarmyndighet i form av ett kollegium skulle fatta majoritetsbeslut vad beträffar utredningar och åtal av brott som skadar EU:s ekonomiska intressen över hela EU. 4.6. Alternativ 4c: Skapande av en decentraliserad europeisk åklagarmyndighet Enligt detta alternativ skulle den europeiska åklagarmyndigheten bestå av en central europeisk åklagarmyndighet som stöds av europeiska delegerade åklagare i medlemsstaterna och som är integrerad i de nationella systemen, med fullständig åtalsrätt enligt nationell lagstiftning. Den centrala myndigheten skulle vara hierarkiskt överordnad och ha rätt att ge anvisningar till de europeiska delegerade åklagarna. Den europeiska åklagarmyndigheten skulle samarbeta med nationella polis- och åklagarmyndigheter för att utföra sina uppgifter och skulle ansvara för att dra ärendena inför rätta. 4.7. Alternativ 4d: Skapande av en centraliserad europeisk åklagarmyndighet Detta alternativ skulle medföra att man inrättande en central europeisk åklagarmyndighet med den fullständiga juridiska och praktiska kapacitet som krävs för att utföra utredningar och väcka åtal av relevanta brott, utan att vara beroende av de nationella åklagarmyndigheterna. 4.8. Övergripande frågor för alternativ 4a–4d 1.1.1. Samarbete mellan den europeiska åklagarmyndigheten och Eurojust De fyra alternativ som medför att man inrättar en europeisk åklagarmyndighet måste beakta dess viktiga förhållande till Eurojust. Ett delat ansvar för administrativa tjänster och funktionella tjänster måste ingå i alla alternativ. 1.1.2. Användning av Olaf-resurser vid inrättandet av den europeiska åklagarmyndigheten En del av Olafs resurser skulle komma att användas för att inrätta den europeiska åklagarmyndigheten, med beaktande av byråns erfarenhet av utredningsarbete. 1.1.3. Samarbete med tredjeländer De olika alternativ som fastställts för inrättande av den europeiska åklagarmyndigheten måste även beakta det faktum att nämnda åklagarmyndighet måste kunna samarbeta med tredjeländernas myndigheter. Skillnaden mellan de olika alternativen i fråga om denna punkt är dock marginella och bör inte påverka det slutliga valet mellan dem. 5. Bedömning av alternativen 5.1. Status quo (alternativ 1) – Grundscenario Förväntade konsekvenser Ändamålsenlighet vad gäller att uppfylla de politiska målen || Låg. Det finns ingen anledning att förvänta sig att de svaga stimulansåtgärderna och den ofta begränsade förmågan att på nationell nivå gripa sig an den komplexa typen av EU-relaterade bedrägeriärenden kommer att överbryggas utan faktiska hjälpåtgärder. Konsekvenser för de grundläggande rättigheterna || Inga. De grundläggande rättigheterna kommer inte att påverkas. EU‑stadgan om de grundläggande rättigheterna kommer endast att tillämpas när EU-lagstiftningen berörs, till exempel enligt bestämmelserna om europeisk arresteringsorder. Genomförbarhet || Hög. Konsekvenser för medlemsstaterna rättsliga system || Inga. Grundscenariot är det alternativ som är det minst påträngande av alla. Konsekvenser för befintliga unionsinstitutioner || Inga. Kostnader || Inga. Fördelar || Mycket få. 5.2. Inga nya reglerande åtgärder på EU-nivå (alternativ 2) Förväntade konsekvenser Ändamålsenlighet vad gäller att uppfylla de politiska målen || Låg. Detta alternativ skulle i viss grad bidra till ett mer sammanhängande europeiskt system för utredning och åtal av relevanta brott, vilket därmed även eventuellt kan stärka brottsbekämpningens avskräckande effekt. Detta bidrag skulle dock förbli begränsat. Konsekvenser för de grundläggande rättigheterna || Låga. De grundläggande rättigheterna kommer a priori att påverkas föga av detta alternativ. Genomförbarhet || Medelhög. Detta alternativ kommer att vara svårt att genomföra i praktiken eftersom det kräver en mängd olika insatser på olika områden. Konsekvenser för medlemsstaterna rättsliga system || Låga. Ett förbättrat utnyttjande av unionens organ liksom verktyg för ömsesidig rättslig hjälp och liknande rättsliga samarbetsverktyg skulle få vissa positiva konsekvenser i medlemsstaterna. Konsekvenser för befintliga unionsinstitutioner || Låga. En begränsad inverkan på Eurojusts och Olafs funktion kan förväntas. Kostnader[1] || Måttliga. Kostnaderna enligt detta alternativ skulle uppgå till ca 35 miljoner euro.[2] Fördelar || Fördelarna med ett ökat indrivande och avskräckande enligt detta alternativ planeras uppgå till ca 265 miljoner euro. 5.3. Ett förstärkt Eurojust (alternativ 3) Förväntade konsekvenser Ändamålsenlighet vad gäller att uppfylla de politiska målen || Låg. Utredningen och åtalen av relevanta brott skulle endast stärkas i viss utsträckning eftersom Eurojust fortfarande inte skulle ha någon befogenhet när det gäller nationella åtal. Konsekvenser för de grundläggande rättigheterna || Låga. De grundläggande rättigheterna kommer endast att påverkas i begränsad utsträckning av detta alternativ. Genomförbarhet || Hög. Alternativet skulle till stor del bygga på befintliga institutioner och relevant unionslagstiftning. Konsekvenser för medlemsstaterna rättsliga system || Låga till medelhöga. Eurojust skulle härmed ha befogenhet att inleda utredningar och föreslå åtalsförfaranden, men de rättsliga förhandlingarna i sig skulle även fortsättningsvis ske på nationell nivå. Konsekvenser för befintliga unionsinstitutioner || Låga till medelhöga. Eurojust skulle i och med detta alternativ förvärva vissa ytterligare befogenheter, men dock fortsätta att vara ett europeiskt organ sammansatt av nationella medlemmar. Kostnader || Medelhöga. Kostnaderna enligt detta alternativ skulle uppgå till ca 50 miljoner euro. Fördelar || Fördelarna med ett ökat indrivande och avskräckande enligt detta alternativ planeras uppgå till ca 400 miljoner euro. 5.4. Skapande av en europeisk åklagaravdelning vid Eurojust (alternativ 4a) Förväntade konsekvenser Ändamålsenlighet vad gäller att uppfylla de politiska målen || Medelhög. Aktuella prioriteringar på nationell nivå kan fortfarande ha företräde framför den europeiska åklagaravdelningens prioriteringar. Konsekvenser för de grundläggande rättigheterna || Låga. Liksom i alternativ 3, med behovet av rättslig kontroll liksom i alternativen 4b–4d. Genomförbarhet || Det här alternativets politiska genomförbarhet är begränsad eftersom intressekonflikterna och de arbetskulturella skillnaderna mellan den europeiska åklagarmyndighetsavdelningen och Eurojust skulle kunna påverka det här alternativets ändamålsenlighet. Konsekvenser för medlemsstaterna rättsliga system || Medelhöga. Medlemsstaterna skulle behöva anpassa sina system till en ny europeisk åklagarmyndighet/Eurojust med vissa direkta befogenheter. Konsekvenser för befintliga unionsinstitutioner || Medelhöga till höga. Eurojust skulle behöva skapa en ny administrativ enhet och se till att denna drar nytta av dess administrativa strukturer. Kostnader || Måttliga. Kostnaderna enligt detta alternativ skulle uppgå till ca 40 miljoner euro. Fördelar || Fördelarna med ett ökat indrivande och avskräckande enligt detta alternativ planeras uppgå till ca 500 miljoner euro. 5.5. En europeisk åklagarmyndighet av kollegietyp (alternativ 4b) Förväntade konsekvenser Ändamålsenlighet vad gäller att uppfylla de politiska målen || Låg till medelhög. Nackdelarna med en struktur av kollegietyp skulle tillintetgöra de flesta fördelarna. Konsekvenser för de grundläggande rättigheterna || Medelhöga. Förbättrad samordning och förbättrat samarbete kan potentiellt sett få vissa konsekvenser för personuppgiftsskyddet. Genomförbarhet || Medelhög. Inrättandet av en central myndighet av kollegietyp som skulle styra och samordna utredningar liksom fatta beslut om väckande av åtal skulle få negativa konsekvenser för alternativets genomförbarhet. Konsekvenser för medlemsstaterna rättsliga system || Medelhöga. Medlemsstaterna skulle behöva anpassa sina system till den europeiska åklagarmyndighetens nya behörighet för att styra nationella polis- och åklagarmyndigheter och ingripa i rättegångar på nationell nivå. Konsekvenser för befintliga unionsinstitutioner || Medelhöga till höga. Detta alternativ skulle få begränsade konsekvenser för Eurojust. De återstående delarna av Olaf skulle behålla sina befogenheter att utöva vissa administrativa uppgifter. Kostnader || Måttliga. Kostnaderna enligt detta alternativ skulle uppgå till ca 70 miljoner euro.[3] Fördelar || Måttliga. Fördelarna med ett ökat indrivande och avskräckande enligt detta alternativ planeras uppgå till ca 500 miljoner euro. 5.6. En europeisk åklagarmyndighet med en decentraliserad hierarkisk organisation (alternativ 4c) Förväntade konsekvenser Ändamålsenlighet vad gäller att uppfylla de politiska målen || Hög. Detta alternativ innebär att man inrättar ett särskilt organ som handhar både utredningar och åtal på ett samordnat och enhetligt sätt. Konsekvenser för de grundläggande rättigheterna || Medelhöga. Förbättrad samordning och förbättrat samarbete kan potentiellt sett få vissa konsekvenser för personuppgiftsskyddet. Genomförbarhet || Medelhög till hög. Samråd med berörda aktörer bekräftar att detta skulle vara ett genomförbart alternativ. Konsekvenser för medlemsstaterna rättsliga system || Medelhöga. Medlemsstaterna skulle behöva anpassa sina system till den europeiska åklagarmyndighetens nya behörighet för att styra nationella polis- och åklagarmyndigheter och ingripa i rättegångar på nationell nivå. Konsekvenser för befintliga unionsinstitutioner || Medelhöga till höga. Detta alternativ skulle få begränsade konsekvenser för Eurojust. Ett reducerat Olaf skulle behålla sina befogenheter att utöva vissa administrativa uppgifter. Kostnader || Måttliga. Kostnaderna enligt detta alternativ skulle uppgå till ca 370 miljoner euro. Fördelar || Fördelarna med ett ökat indrivande och avskräckande enligt detta alternativ planeras uppgå till ca 3,2 miljarder euro. 5.7. En europeisk åklagarmyndighet med en centraliserad hierarkisk organisation (alternativ 4d) Förväntade konsekvenser Ändamålsenlighet vad gäller att uppfylla de politiska målen || Hög. Den europeiska åklagarmyndigheten skulle ges befogenheter att kontrollera och styra utredningarna. Konsekvenser för de grundläggande rättigheterna || Medelhöga till höga. Den analys som gjorts med avseende på alternativ 4c gäller även här. Genomförbarhet || Medelhög. Detta alternativ skulle innebära mycket stora förändringar av medlemsstaternas administrativa och rättsliga system. Konsekvenser för medlemsstaterna rättsliga system || Höga. Medlemsstaterna skulle behöva anpassa sina system till ett nytt externt organ som ingriper direkt i domstolar på nationell nivå. Konsekvenser för befintliga unionsinstitutioner || Höga. Samma som för alternativen 4b och 4c. Kostnader || Medelhöga till höga. Kostnaderna enligt detta alternativ skulle uppgå till ca 820 miljoner euro. Fördelar || Fördelarna med ett ökat indrivande och avskräckande enligt detta alternativ planeras uppgå till ca 2,9 miljarder euro. 5.8. Övergripande frågor 1.1.4. Samarbete mellan den europeiska åklagarmyndigheten och Eurojust Att Eurojust skulle dela sina administrativa tjänster och stödtjänster med den europeiska åklagarmyndigheten för deras ömsesidiga nytta tycks inte endast nödvändigt utan även genomförbart. 1.1.5. Användning av Olaf-resurser vid inrättandet av en central europeisk åklagarmyndighet – konsekvenser En del av Olafs nuvarande resurser skulle utnyttjas för inrättandet av den centrala europeiska åklagarmyndigheten. Vissa av Olafs administrativa utredningsuppgifter som inte rör brott måste dock fortsätta att utföras. 1.1.6. Samarbete med tredjeländer Såsom angetts ovan berättigar skillnaderna mellan alternativen i det här avseendet inte att detta kriterium används som avgörande för valet mellan de olika alternativen. 6. Jämförande bedömning Mål/kostnader || Alternativ 1 || Alternativ 2 || Alternativ 3 || Alternativ 4a || Alternativ 4 b || Alternativ 4c || Alternativ 4d Uppfyllande av de politiska målen || Lågt || Lågt || Medelhögt || Medelhögt || Medelhögt || Högt || Högt Årlig nettoavkastning[4] || Inga större konsekvenser || 25 miljoner euro || 35 miljoner euro || 50 miljoner euro || 50 miljoner euro || 315 miljoner euro || 250 miljoner euro Kostnadseffektivitet[5] || - || Låg || Medelhög || Medelhög || Medelhög || Hög || Medelhög Konsekvenser för de grundläggande rättigheterna || - || Låga || Låga || Låga || Medelhöga till höga || Medelhöga till höga || Medelhöga till höga Genomförbarhet || Hög || Hög || Hög || Medelhög || Medelhög || Medelhög till hög || Medelhög Konsekvenser för befintliga unionsinstitutioner || - || Mycket låga || Låga till medelhöga || Medelhöga till höga || Medelhöga till höga || Medelhöga till höga || Höga Konsekvenser för medlemsstaternas rättsliga system || - || - || Låga || Medelhöga || Medelhöga || Medelhöga || Höga 7. Förbättrat samarbete Såsom angetts ovan innehåller fördraget en möjlighet att inrätta en europeisk åklagarmyndighet genom fördjupat samarbete, om rådet inte lyckas fatta ett enhälligt beslut. Denna konsekvensbedömning undersöker inte i detalj vilka specifika konsekvenser de olika alternativen skulle få med ett annat lagstiftningsförfarande. 8. Övervakning och utvärdering Kommissionen planerar att genomföra en särskild statistisk undersökning två till fyra år efter det att inrättandet av den europeiska åklagarmyndigheten har slutförts. Undersökningen ska i synnerhet analysera antalet ärenden och de belopp som förekommer i den europeiska åklagarmyndighetens verksamhet. [1] Alla kostnader uttrycks i ackumulerade aktuella värden (efter 2012 års priser), över en period av 20 år. [2] För mer detaljerade uppgifter om kostnadsberäkningar, se bilaga 4 till konsekvensbedömningen. [3] För beräkningen av kostnader och fördelar, se bilaga 4 till konsekvensbedömningen. [4] Se bilaga 4 för mer information. [5] Visar resultaten av lönsamhetsanalysen per alternativ.