Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Situationen med avseende på miljön och miljöskyddet i Europa"

(2001/C 221/22)

Den 13 juli 2000 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 23.3 i arbetsordningen utarbeta ett yttrande om "Situationen med avseende på miljön och miljöskyddet i Europa".

Sektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö, som ansvarat för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 11 maj 2001. Föredragande var Lutz Ribbe.

Vid sin 382:a plenarsession den 30-31 maj 2001 (sammanträdet den 30 maj 2001) antog Ekonomiska och sociala kommittén enhälligt följande yttrande.

1. Yttrandets syfte och struktur

1.1. Med detta yttrande på eget initiativ vill Ekonomiska och sociala kommittén ge ett bidrag till de diskussioner som pågår inom EU om situationen för natur, landskap och miljöskydd i Europa i allmänhet och integreringen av miljöskyddet i andra politikområden i synnerhet.

1.2. I del 2 framhävs betydelsen av det europeiska naturarvet och behovet av en överordnad samordning av naturvården från EU:s sida. I del 3 behandlas genomförandet av EU:s direktiv på detta område. Yttrandets tyngdpunkt ligger i del 4 och utgör en undersökning av hur sammanhängande politiken varit. Vi undersöker om miljöskyddet nu ges en större betydelse i EU:s politikområden än tidigare och var det krävs förbättringar. Tyngdpunkten ligger på de politikområden där EU har ett avgörande inflytande.

1.3. Det är obestridligen så att naturen påverkas genom mycket olika åtgärder, som t.ex. bebyggelse, utnyttjande för rekreation, jordtäkt, jord- och skogsbruk, transport- och infrastrukturutveckling, kanalbyggen, uppdämning och omledning av vattendrag, för att bara nämna några. Kommittén koncentrerar sig i detta yttrande särskilt på den gemensamma jordbrukspolitiken genom vilken unionen har ett stort inflytande på markanvändningen och därmed på bevarandet av naturen. Det är särskilt integrationen av naturvården i jordbruket som är viktig, eftersom 44 % av EU:s yta och stora delar av Natura 2000-områdena utnyttjas för jordbruk.

2. Utgångsläget för miljöskyddet i Europa

2.1. Europa har inte bara framträdande kulturella värden, utan de olika kultur- och naturlandskapen utgör också ett unikt naturarv. Det är den stora mångfalden av olika landskapstyper och därmed av djur- och växtarter som gör vår kontinent så tilldragande och fascinerade. Att bevara detta har blivit en viktig uppgift för politiker, förvaltningar och medborgare.

2.1.1. Naturvården är inte något självändamål. Naturen utgör en nödvändig grundval för människans liv och för samhällets ekonomi. Den är en viktig resurs för ekonomiska verksamheter och är en förutsättning för en mängd sport-, fritids- och rekreationsmöjligheter, för hälsovården och i enskilda fall också för medicinsk vård.

2.2. Den stora mångfalden av djur- och växtarter är en följd dels av olikartade naturliga förutsättningar, dels av de sätt att utnyttja dem som är anpassade till dessa förutsättningar. Därför är många arter och många miljöer direkt beroende av att marken brukas. En stor del av de arter som i dag behöver ett förstärkt skydd har brett ut sig först tack vare det ur dagens synvinkel extensiva jordbruket under de senaste århundradena. Europa är dock alltför mångskiftande för att man skulle kunna tala om jämförbara och överförbara förutsättningar för naturen och landskapen. Därför är också de krav som måste ställas på miljöskyddet mycket olika. I Skandinaviens vidsträckta skogar är villkoren och problemen för miljöskyddet andra än på det skotska höglandet, i Alperna, i Spaniens torra region Extremadura eller i medlemsstater och regioner där det bedrivs ett ofta intensivt jordbruk(1).

2.3. Bevarandet av naturen och den naturliga mångfalden är en uppgift som måste utföras även, och framför allt, i de enskilda medlemsstaterna och regionerna samt på de lokala myndigheternas nivå. Det tillkommer också de enskilda medborgarna att arbeta för skyddet av naturen och miljön. De många positiva exemplen på initiativ från privatpersoner, naturskyddsorganisationer och lantbrukare visar att många människor identifierar sig med skyddet av naturen och landskapet. Det är en klassisk "nedifrån och upp"-fråga som dock måste ges politiskt stöd. Därför är ett samordnat engagemang även på europeisk nivå inte bara meningsfullt utan också absolut nödvändigt. Ty utan en överordnad samordning från EU:s sida kan naturvården i Europa inte ske på ett framgångsrikt sätt.

2.3.1. Detta krav på samordning beror dels på att många arter inte uteslutande har en enskild regional hemvist, utan att vissa flyttar mer än tusentals kilometer mellan sommar- och vinterkvarteren. För naturen finns inga gränser. Många arter, som t.ex. tranorna, kan bevaras endast om man inte bara skyddar häcknings- och sommarkvarteren, t.ex. i Nordeuropa, utan också övervintringsområdena t.ex. i Spanien. Dessutom behöver flyttande djurarter, i likhet med människor som reser med bil eller på annat sätt, inte bara rastplatser utan också korridorer när de flyttar mellan vinter- och sommarplatserna. Europa är vinterkvarter för asiatiska flyttfåglar som häckar på Sibiriens vidder, men också häckningsområde för flyttfåglar som har sina övervintringsområden i Afrika. Miljöskyddet i Europa påverkar alltså i många fall även artrikedomen i områden utanför Europa.

2.3.2. Behovet av en överordnad samordning på EU-nivå beror också på att olika djur- och växtarter är en del av Europas kultur även om de inte förekommer i Europas alla regioner. Skyddet av dem är med andra ord inte bara ett nationellt, utan också ett allmäneuropeiskt intresse, liksom det är allmänt accepterat att vissa nationella kulturminnen åtnjuter gemenskapens skydd. Ett exempel på sådana djurarter är Europas största flygande fågel, stortrappen (Otis tarda). De kvarvarande exemplaren finns framför allt på den iberiska halvön: de ca 15000 exemplaren i Spanien och de 200-300 i Portugal utgör ungefär hälften av den totala populationen i världen. Andra exempel är brunbjörn, varg, lodjur, visent, många arter av fladdermöss och insekter (t.ex. ärenprisnätfjäril(2), mörk blodtoppblåvinge(3) och alpbock(4)). För att skydda dessa arter krävs speciella åtgärder som ofta består i att upprätthålla en traditionell jordbruksproduktion som inte är konkurrenskraftig med dagens villkor.

2.4. Rikedomen av djur- och växtarter har under senare år minskat extremt snabbt. Det är särskilt den dramatiska tidsaspekten som är oroväckande: om ett fåtal år eller årtionden är vissa arter redan utdöda, andra är starkt utrotningshotade medan andra är i riskzonen eller potentiellt i riskzonen. Det är bara ett mycket litet antal arter som, i egenskap av kulturledsagare, har kunnat anpassa sig till de förändrade villkoren och ökar i antal. Man kan dock säga generellt att naturens och naturvårdens situation i Europa ger anledning till stor oro. Att man haft stora framgångar med att stabilisera vissa arter (t.ex. genom skyddet av rovfåglar i Centraleuropa) kan inte dölja det faktum att de åtgärder man vidtagit på senare år tyvärr bara har haft partiella effekter och inte har kunnat stoppa eller vända den generellt negativa trenden. Europeiska miljöbyrån skriver i sin andra rapport om miljösituationen i Europa (1999): "De fritt levande arterna i Europa är fortfarande allvarligt hotade, och antalet arter som befinner sig på tillbakagång ökar. ... I många länder är upp till 50 % av de kända arterna av ryggradsdjur hotade ... Mer än en tredjedel av Europas fågelarter är (...) på tillbakagång."

2.5. Orsakerna till detta är av mycket olika slag. Det är helt klart att det främsta hotet i dag är djur- och växtarternas minskade eller helt försvunna livsmiljöer. Historiskt sett har den direkta förföljelsen av vissa djurarter (björn, varg, lodjur) haft större betydelse än i dag, men den utgör delvis ett problem även i dag. Man har inte stoppat minskningen av lämpliga livsmiljöer, bl.a. genom bebyggelse, förändrade metoder i lant- och skogsbruk, införande av miljöfarliga ämnen, genom att storskaliga landskap skärs sönder av t.ex. trafikleder eller infrastruktur för turismen (främst i kusttrakter). Tvärtom: fortfarande bebygger man marken, dränerar våtmarker, bevattnar torra växtplatser, eutrofierar eller hypertrofierar jord som är fattig på näringsämnen etc. Förutom åtgärder som sker på lokala och nationella myndigheters ansvar är det en alltför ensidigt produktions- och tillväxtinriktad jordbruks- och strukturpolitik på EU-nivå som har utlöst många av dessa negativa förändringar och på många håll fortsätter att göra det. Ett flertal EU-medlemsstater har emellertid börjat vidta åtgärder som dock inte kunnat vända de starkt negativa trenderna.

2.5.1. Ett hittills närmast underskattat problem beror på fiskeripolitiken. De stora fiskeflottorna möter det allt större ekonomiska trycket med allt effektivare fiskemetoder. I trålarna fastnar ofta hotade havssköldpaddor och havsdäggdjur som t.ex. munksäl och andra sälarter, småvalar och delfiner. De hållbara, traditionella fiskemetoderna, som det i Spanien utövade fisket av tonfisk med spön, kan knappt överleva ekonomiskt.(5) Det blir också konflikter kring fisket i sjöar, dammar eller vattendrag när fiskätande arter (t.ex. utter) blir konkurrenter, eller när vattnen utsätts för olika ingrepp genom t.ex. foder eller gödningsmedel, (kommunalt avloppsvatten och avloppsvatten från industrierna), kalkning, utsättande av främmande arter, dammbyggnader etc.

2.5.2. Dramatiska förluster av arter och därmed av genetiska resurser förekommer emellertid inte bara i det öppna landskapet utan också bland produktionsdjuren och växtsorterna. Många av de gamla, regionalt anpassade husdjurraserna har redan försvunnit eller är hotade. Lika svår är situationen för spannmåls- och grönsakssorter som har blivit sällsynta. Det är ett naturvårdsproblem som hittills varken det statliga eller det privata miljöskyddet har ägnat sig åt i tillräcklig utsträckning. Även om man har börjat tänka om och en del initiativ har tagits t.ex. inom programmen för miljöåtgärder i jordbruket finns det fortfarande många uppgifter som inte är lösta på detta område. Trots det har det visat sig att det kan finnas ekonomiska möjligheter t.ex. i marknadsföring av gamla husdjursraser (svin från Schwäbisch Hall, iberiskt tamsvin m.fl.).

2.6. Eftersom det finns så olika typer av livsmiljöer, habitat, och arter har man sen över 100 år delat in Europa i olika biogeografiska regioner för att sedan i detalj undersöka vilka habitattyper respektive arter som är av särskild (europeisk) betydelse i dessa regioner och som därför måste få särskilt skydd. Med de vetenskapliga förarbetena som bas gjorde man en uppdelning av Europa i biogeografiska regioner i direktivet om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (habitatdirektivet).

2.7. Medlemsstaterna och kommissionen - främst GD Miljö - har redan sedan början av 70-talet försökt motverka den kritiska situationen för miljöskyddet inte bara genom att utfärda (och genomföra) direktiv, utan också genom särskilda strategier(6) och genom att inkludera miljöskyddet i andra politikområden.

3. De europeiska naturskyddslagarna och deras genomförande

3.1. Under de senaste 20 åren har två direktiv som är viktiga för naturskyddet utfärdats på gemenskapsnivå: År 1979 kom det så kallade fågelskyddsdirektivet (79/409/EEG) och år 1992 habitatdirektivet (92/43/EEG). Dessa båda direktiv skapar viktiga förutsättningar för skyddet av viktiga och hotade livsmiljöer samt djur- och växtarter i Europa. Man skall bl.a. inrätta ett europeiskt nätverk av särskilt viktiga skyddsområden (Natura 2000). Båda direktiven ger således viktiga bidrag till genomförandet av konventionen om biologisk mångfald som medlemsstaterna och EU skrev under i Rio de Janeiro 1992.

3.2. Kommittén betonar att fågelskyddsdirektivet och habitatdirektivet är existentiellt viktiga lagar(7). Det är uppenbart att det inte är bristfälliga rättsliga ramar som ligger bakom de minskningar i djur- och växtartsbestånden som de nationella naturvårdsmyndigheterna och de europeiska institutionerna om och om igen beskriver och som naturvårdarna beklagar.

3.3. Det nationella genomförandet av riktlinjerna är ofta otillfredsställande och delvis otillräckligt, både vad avser rapportering av Natura 2000-områden och förvaltningen av skyddsområden och områden som skall skyddas.

3.4. Kommittén har i sitt yttrande över femte miljöhandlingsprogrammet(8) redan påpekat att: "Det skadar miljövårdssträvandena om allmänheten - som man ju vill göra mer medveten om miljöfrågor - får intrycket att medlemsstaterna - genom ministerråden - utarbetar miljöbestämmelser som de sedan själva inte följer, alternativt endast ger efter för påtryckningar (genom klagomål från EU." Som "typiska exempel" nämns bl.a. de båda viktiga naturskyddsdirektiven: fågelskyddsdirektivet och direktivet om skydd för livsmiljöer.

Att utse skyddsområden

3.5 ESK kritiserar att man dragit ut på tiden i fråga om att utse och anmäla skyddsområden. Detta är ett särskilt tråkigt kapitel i det europeiska naturskyddets historia som måste lösas eftersom det ännu 22 år efter att direktivet om bevarande av vilda fåglar antogs finns motsättningar mellan kommissionen och medlemsstaterna om dess genomförande och tillämpning. Kommissionen konstaterar ännu idag att "antalet särskilda skyddsområden och deras yta är otillräcklig" (trots att anmälan skulle ha gjorts redan 1981) vilket har lett till att kommissionen nu prioriterar "överträdelseförfaranden som gäller denna allmänna typ av underlåtenhet (...) att klassificera och skydda enskilda områden"(9). Dessutom var, och är genomförandet av direktivet om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter både ur rättslig synvinkel och i praktiken ytterst bristfälligt. Den tidsplan som de nationella miljöministrarna fastställde i direktivet i syfte att upprätta ett nödvändigt nätverk av skyddade områden kallat "Natura 2000" har inte alls följts, vilket fått allvarliga konsekvenser för upprättandet, bevarandet och skyddet av betydande livsmiljöer liksom för bevarandet av sällsynta djur- och växtarter.

3.5.1. Situationen skiljer sig dock extremt mycket åt i de olika medlemsstaterna. Vissa länder har trots förseningar lyckats genomföra en avgörande del av sina åtaganden och har till stor del avslutat sin anmälan av områden. Andra medlemsstater uppfyller dock inte alls sina åtaganden även om man de senaste veckorna och månaderna glädjande nog har kunnat konstatera vissa framsteg. I bilaga 2 finns en översikt av områdesanmälningar.

3.5.2. Det har visat sig vara mycket effektivt att kommissionen klarlagt att utbetalningar från strukturfonderna inom ramen för förordning (EG) nr 1257/1999 om utveckling av landsbygden först kan göras när det genom fullständiga rapporter säkerställs att projekt som (med)finansieras av EU inte får negativa konsekvenser för flora-fauna-habitatområden. Även om stödet inte fullt ut har frysts, har åtgärden, oberoende av dess politiska värde, lett till att områdesanmälningarna(10) har kommit igång. Kommittén uppmärksammar i detta sammanhang att stödet inom ramen för förordning (EG) nr 1257/1999 utgör en viktig inkomstkälla för jordbrukare. Därför är det desto viktigare att snabbt genomföra områdesanmälningarna så att jordbrukarna inte behöver lida ekonomiskt på grund av myndigheternas passivitet.

3.6. Det finns flera orsaker till att genomförandet av EU-direktiven försenats. Motståndet kommer bland annat från fältet där konkurrenter om olika områden motsätter sig att områdena utmärks och anges. Kommuner befarar att deras planering för bostads- och handelsområden kommer att begränsas, trafikplanerare befarar att problem kommer att uppstå vid fastställandet av transportleder, jordbrukare, som redan känner av det växande bosättningstrycket och dess följder (bostadsområden, vägar, fritidsinrättningar osv.) känner sig trängda och förhindrade att utveckla verksamheten i framtiden.

3.6.1. Det är särskilt konflikten mellan naturskyddsintressen och jordbruket som under de gångna åren har bidragit till förseningar av anmälningar av skyddade områden. Sådana konflikter grundar sig på bristen på förståelse för det flerstegsförfarande som fastställs i direktivet för bevarande av livsmiljöer. Flerstegsförfarandet kan delas in i en identifieringsfas som grundar sig på vetenskapliga kriterier, en lika vetenskaplig urvalsprocess av kommissionen och slutligen det egentliga utseendet av områden. Eftersom den första fasen - urvalet vetenskapliga kriterier - delvis skedde utan att allmänheten var informerad, uppfattades detta som ett beslut som togs över huvudet på de berörda markägarna och jordbrukarna. Man bör i detta sammanhang dra den lärdomen att man på ett tidigt stadium och inte förstvid utseendet av områden och diskussionen om förvaltningsplaner bör göra så många som möjligt delaktiga. Naturskyddsmyndigheterna vinner ingen förståelse när de inte gör de berörda delaktiga samt när utseendet av vissa områden inte kan förklaras(11). Motståndet växer snarare och människorna får en negativ bild av naturskyddet.

3.6.2. Markägarna och jordbrukarna har hittills ofta saknat tillräcklig information om vilka följder utpekandet av områden inom ramen för nätverket Natura 2000 kan få. Bristen på deltagande och den därav följande bristen på kunskap om konsekvenserna för ett fortsatt utnyttjande och brukande av marken har lett till motstånd. Detta motstånd borde minimeras genom att jordbrukarna efter etapp I i de utvalda "särskilda skyddsområdena" kompenseras finansiellt till följd av de naturskyddsbestämmelser som samhället kräver, i enlighet med habitatdirektivet. ESK som är ett forum för dialog i det organiserade civila samhället anser att detta är en avgörande fråga för att förbättra inställningen till naturskyddet.

Förvaltning av skyddsområden

3.7. I och med den kommande, om än sakta, framåtskridande utvidgningen av skyddsområden förskjuts tyngdpunkten efterhand till den egentliga förvaltningen av dessa områden i enlighet med artikel 6 i habitatdirektivet (fastställande av naturvårdsåtgärder, förhindra att naturliga livsmiljöer försämras, prövning av olika planers och projekts förenlighet med bevarandemålen som fastställts för ett visst område, genomförande av planer och projekt som får negativa konsekvenser endast under strikta villkor). Även i detta sammanhang gäller det att reda ut potentiella konflikter som uppstår inom ramen för den nuvarande naturskyddslagstiftningen i EU. Detta bör framför allt ske genom att man inleder en dialog med de berörda parterna och i samråd fastställer förvaltningsplaner om sådana behövs. ESK påpekar att habitatdirektivet med bestämmelserna i artikel 6 i mycket högre grad tar hänsyn till ekonomiska intressen än gemenskapens direktiv om bevarande av vilda fåglar.

Rekommendationer för genomförandet av EU:s naturskyddsdirektiv(12)

3.8. ESK anser att svårigheterna som uppstår i samband med genomförandet av de båda direktiven under inga omständigheter får leda till att dessa direktiv sätts i fråga eller att man gör eftergifter i deras innehåll eller genomförande.

3.9. Kommittén uppmanar medlemsstaterna att äntligen uppfylla sina åtaganden i enlighet med direktiv 92/43/EEG, omvandla direktivet till nationell rätt (t.ex. Tyskland) samt lägga fram nationella listor över lämpliga områden(13). Kommissionen kan endast därefter uppföra en lista över områden av gemenskapsintresse så att medlemsstaterna i enlighet med direktivet senast 2004 kan klassificera dessa områden som särskilda skyddsområden. I detta sammanhang välkomnar kommittén kommissionens påbörjade överträdelseförfaranden mot medlemsstater samt uppmanar kommissionen att strikt följa denna rättsliga väg. Kommittén uppmanar också berörda medlemsstater att äntligen uppfylla sina åtaganden att göra en omfattande klassificering av europeiska fågelskyddsområden i enlighet med direktivet om bevarande av vilda fåglar 79/409/EEG(14).

3.10. Kommittén uppmanar kommissionen och medlemsstaterna att satsa mer på information. Det är t.ex. inte meningen att artikel 6 i direktivet om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter skall utgöra ett hinder för alla kommersiella verksamheter och allt utnyttjande av marken i, och i närheten av, Natura 2000-områden. Man har snarare för avsikt att säkerställa att motsvarande aktiviteter är hållbara och inte bryter mot de uppsatta målen för skyddsområdena. Genom målinriktade informationsåtgärder vidtas - i anslutning till existerande initiativ som t.ex. Natura 2000 Newsletter från kommissionen, liksom dokumentet för att tolka artikel 6 i habitatdirektivet - kan man motverka de berördas farhågor. Det är viktigt att klargöra att naturskyddspolitiken inte är ett mål i sig utan är kopplad till en hållbar utveckling och har en positiv ekonomisk och social funktion eftersom nya arbetsplatser skapas. Flera exempel inom ramen för Life-projekt visar att habitatdirektivet inte är en hämsko utan ger upphov till en positiv utveckling. Sådana positiva exempel måste förmedlas bättre och ligga till grund för ett erfarenhetsutbyte. Det är framför allt viktigt att naturskyddet är till glädje för alla och får dem som är intresserade av landsbygdsfrågor och arbetar i denna miljö (framför allt jordbrukare) att engagera sig. Naturskyddet bestäms på plats. I detta sammanhang är det av avgörande betydelse att även för framtiden och i ett långsiktigt perspektiv utforma lämpliga stödinstrument, som överensstämmer med naturskyddsmålen, för främjande av EU:s naturskydd. Detta gäller framför allt perioden i anslutning till Agenda 2000, inklusive för stödinstrumentet Life IV som skall beslutas redan innan och här framför allt Life-natur, vars tidslängd och resurser borde utökas avsevärt i förhållande till Life III.

3.11. Det är därför viktigt att främja samarbetet mellan markägare och användare, naturvårdare, konsumenter och turister för att på ett mer samordnat sätt göra dem delaktiga i naturskyddet i Natura 2000-områden och stärka deras motivation. I detta hänseende är det även viktigt att ytterligare integrera naturskyddsfrågor i miljöutbildningen och miljöfostran. I europeiska fågelskyddsområden genomförs flera framstående miljöutbildningsprojekt och projekt för hållbar turism.

4. Naturskyddets integrering i jordbruket

Inledning

4.1. I denna del kommer vi att undersöka i hur stor utsträckning naturskyddet integreras i den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP). Med hänsyn till två initiativyttranden som kommittén antog 1999 om miljömål för det mångfunktionella jordbruket och om den europeiska jordbruksmodellen(15) samt kommissionens meddelande "Ett hållbart framtida jordbruk"(16)samt revisionsrättens särskilda rapport nr. 14/00 om en mer miljövänlig gemensam jordbrukspolitik, rekommenderar kommittén att naturskyddet skall integreras bättre i den gemensamma jordbrukspolitiken. Vid framställningen görs en åtskillnad mellan å ena sidan kompletterande åtgärder och landsbygdsutveckling (andra pelaren inom GJP) och å andra sidan det "traditionella" jordbruket (första pelaren inom GJP).

4.2. Vid sidan av andra negativa faktorer ser Europeiska miljöbyrån vissa av de former som det nuvarande intensiva jordbruket bedrivs i som ett betydande hot mot naturskyddet. I sin andra rapport om miljösituationen i Europa från 1999 skrev man bland annat: "Den huvudsakliga orsaken till detta är att deras livsutrymme begränsas på grund av den förändrade markanvändningen och framför allt på grund av det intensifierade jordbruket ... Hotet mot mångfalden av olika arter har förstärkts på grund av människans olika aktiviteter. ... Nästan inga framsteg gjordes i riktning mot ett miljövänligare jordbruk."

4.3. Det finns inget tvivel om att det ur jordbruksekonomisk synvinkel produktiva jordbruket blivit ett allvarligt hot mot den naturliga mångfalden och detta av två orsaker: Intensivt utnyttjade jordbruksarealer kan inte längre vara boplats för de flesta hotade djurarter, samtidigt som extensivt utnyttjade marker som är värdefulla i naturskyddshänseende blivit alltmer ekonomiskt ointressanta. Både den intensifieringen av jordbruksproduktionen och att man upphör med de extensiva formerna för markanvändning utgör ett problem för naturskyddet.

4.4. Kommittén understryker att det är viktigt för vidareutvecklingen av naturskyddet och den biologiska mångfalden i Europa (även produktionsdjurraser och sorter) att förhållandet mellan jordbruket och naturskyddet går i positiv riktning. Förutom de landområden som lämnats orörda av människan (i Europa finns endast mycket få sådana områden) skapades den biologiska mångfalden i det europeiska kulturlandskapet inom ramen för extensiva jordbruks- eller skogsbruksformer. För att bevara och påverka mångfalden av arter i positiv riktning är det därmed nödvändigt att bevara och vidareutveckla vissa extensiva produktionsmetoder inom jordbruket och skogsbruket. En samordnad och passande naturskyddspolitik kan bidra till att sådana extensiva produktionsformer bevaras. Skyddet av naturen och miljön kan även vara ekonomiskt fördelaktigt. I samklang med regionalpolitiken kan en ekologisk utveckling ligga till grund för nya yrken och främja den regionala ekonomin.

4.5. I detta hänseende måste den gemensamma jordbrukspolitiken ge nya impulser och se till att naturskyddsintressen diskuteras med jordbrukssektorn och att ekonomiska förluster kompenseras. På så sätt kan naturskyddet och en miljövänlig jordbruksproduktion till och med utvecklas till en ny inkomstkälla, om samhället ger ersättning för alla tjänster som krävs av jordbruket. För att främja jordbrukets positiva bidrag till skyddet av naturen och samtidigt förhindra att naturen skadas krävs ett ekonomiskt klimat där det är mer gynnsamt att bevara naturen och miljön än att förstöra den. Ju mer finansiellt lönsamt det blir att skydda naturen desto positivare inställning kommer de berörda markägarna och användarna att ha till skyddet av naturen.

4.6. EU:s gemensamma jordbrukspolitik har sedan länge förordat en jordbruksekonomi som framför allt grundas på företagsekonomisk optimering och rationalisering. Miljöfrågor liksom sociala och samhällspolitiska frågor har kommit i skymundan (t.ex. hur många bönder behöver vi i samhället?). Det ansågs vara en nackdel ur etableringssynpunkt att producera i ett mångskiftande och artrikt landskap. I detta hänseende måste en förändring ske, som jordbrukarna kan dra nytta av. Om samhället vill ha en produktion som är anpassad till naturskyddsintressen måste man också vara beredd att ge ersättning för tjänster som går utöver de sociala kraven i samband med ägande och utöver respekterandet av rättsliga bestämmelser inom ramen för "bästa metoder". Detta skulle kunna vara möjligt om konsumenterna är beredda att betala ett högre pris för motsvarande produkter, och om de offentliga myndigheterna kompenserar jordbrukare för de merkostnader som miljövänliga förfaranden innebär. Under alla omständigheter måste en ekologisk mångfald och ett skiftande landskap bli en etableringsfördel för jordbrukare. På så sätt skulle man kunna gå från ett system grundat på subventioner till ett system där samhället ersätter tjänster (som bevarandet av biotoper, kulturlandskap, naturrum osv.). Denna idé lades fram av MacSharry inför jordbruksreformen 1992 men har ännu inte genomförts fullt ut.

4.6.1. Förändringarna i dagens jordbrukspolitik avspeglas i det förändrade kulturlandskapet. Inte bara i Tyskland blir utnyttjandet av de ur naturskyddshänseende viktiga betesmarkerna allt ointressantare ekonomiskt sett. Den traditionella boskapsskötseln försvinner mer och mer, betesmarkerna blir mindre och de kvarvarande områdena utnyttjas allt intensivare. Av 57 olika typer av betesmarker i fråga om växtlighet, finns det i dag i Tyskland endast 6 kvar, vilket får förödande följder för naturskyddet. Samtidigt ändras även odlingen av jordbruksgrödor. Idag sätts de fågelarter som ruvar i öppna områden där man odlar jordbruksgrödor eller på betesmarker direkt på "den röda listan över hotade djurarter" eller i alla fall på "varningslistan". Även i andra medlemsstater som Storbritannien har beståndet av fåglar som man tidigare ofta såg som t.ex. fältlärkor, rapphönor, gul- och gråsparvar minskat med 80 % jämfört med beståndet på 70-talet(17).

4.6.2. Å andra sidan finns det även exempel på att ett extensivt jordbruk kan ha positiva effekter som t.ex. användningen av betesmarker i Extremadura i Spanien och i Portugal. Den passande kombinationen av extensiv odling av jordbruksgrödor, extensiv boskapsskötsel, korkeks- och steneksodlingar i samband med det traditionella betesmarksombytet (boskapen förflyttas från de torra delarna i södra Spanien till sommarbetesmarkerna i norr) har utvecklats till en odlingsform som haft entydigt positiva effekter på vissa arter i detta kulturlandskap. Ur företagsekonomisk synvinkel är jordbruket dock mycket problematiskt i dessa områden.

4.7. Konflikten mellan företagsekonomisk lönsamhet å ena sidan och miljökrav å andra sidan är fortfarande olöst. Det faktum att det på WTO-nivå ännu inte finns några ekologiska normer med världsomfattande giltighet försvårar en lösning på konflikten på europeisk nivå, trots att stödet till så kallade green box-åtgärder har varit erkänt alltsedan den framgångsrika avslutningen av GATT:s Uruguayrunda. För de europeiska lantbrukarna är det svårt att acceptera fler miljöpålagor samtidigt som de måste konkurrera med länder som har bättre klimatvillkor och som inte bekymrar sig om miljö- eller naturskydd.

4.8. I samband med Agenda 2000 betonade kommissionen och EU-ministrarna nödvändigheten av att inte bara utveckla det europeiska jordbrukets konkurrenskraft på världsmarknaden, utan även att bevara jordbrukets mångfunktionella karaktär. Man talar i dag om den "Europeiska jordbruksmodellen". Därmed avser kommissionen ett jordbruk som inte bara levererar högkvalitativa produkter, utan även verkar i samklang med naturen och miljön, bibehåller och skapar nya arbetstillfällen, och som dessutom är konkurrenskraftigt på världsmarknaden utan stora subventioner.

4.9. Redan i sitt yttrande på eget initiativ "En politik som främjar den europeiska jordbruksmodellen"(18) betonade kommittén uttryckligen nödvändigheten av att bevara denna mångfunktionalitet, samtidigt som man undrade "hur man under ett ökande konkurrenstryck skall kunna trygga jordbrukets mångfunktionalitet även i framtiden. ... Man kan utgå ifrån att jordbruksföretagen i EU:s medlemsstater - bortsett från undantag och speciellt gynnsamma marknadssituationer - inte heller i framtiden kommer att kunna producera kontinuerligt till världsmarknadspriser".

Kompletterande åtgärder och den gemensamma jordbrukspolitikens andra pelare

4.10. Så länge förhållandena på världsmarknaden snarast förhindrar ett heltäckande miljövänligt jordbruk måste man vidta särskilda politiska ansträngningar för att motverka den negativa trenden. Genom förordning (EG) nr 2078/92 inrättades i EU:s medlemsstater för första gången systematiska miljöprogram för jordbruket som medfinansieras av EU. Sammanlagt berörs eller påverkas ungefär 17 % av den europeiska jordbruksarealen av dessa program (dvs. 83 % av den europeiska jordbruksarealen berörs eller påverkas ej). Det finns extrema skillnader mellan de enskilda medlemsstaterna beträffande dessa programs arealpåverkan och naturvårdseffektivitet(19).

4.11. I en utvärdering av programmen i anslutning till förordning (EG) nr 2078/92(20) kom kommissionen bland annat fram till att de vidtagna åtgärderna

- var mycket positiva för utvecklingen av ett ekologiskt lantbruk, vilket betraktas som en viktig miljöpolitisk åtgärd,

- hade fått alltför ringa acceptans och därigenom också för dåligt genomslag i regioner med intensivt jordbruk,

- inte hade lett till att djurhållningen hade blivit mer extensiv.

4.12. Dessa uppgifter bekräftas av Europeiska revisionsrätten i dess rapport om "En grönare gemensam jordbrukspolitik"(21). Rent generellt måste man konstatera att många nationella regeringar inte utnyttjar sina möjligheter till förbättringar av naturvården, inte heller när det gäller sådana som medfinansieras av EU. Revisionsrätten konstaterade(22) att endast Irland har utnyttjat möjligheten att använda arealer som frigjorts i samband med bestämmelserna om förtidspensionering till naturvårdsändamål. I Europa har härigenom sammanlagt 54 (!) hektar tillkommit som naturvårdsområde.

4.13. Man måste emellertid konstatera att de ekonomiska skillnader som finns mellan produktionsformer som är önskvärda ur miljöskyddssynpunkt respektive ur marknadsekonomisk synvinkel inte helt har utjämnats. Orsakerna till den ringa framgången ligger bland annat i programmens bristande ekonomiska resurser, de alltför svaga ekonomiska incitamenten, lantbrukarnas betänkligheter beträffande programmens långsiktighet och därmed också deras varaktighet, samt att andra stödåtgärder vid sidan av kompletterande åtgärder erbjuder ekonomiskt sett mer lönsamma incitament till intensivare utnyttjandeformer.

4.14. Agenda 2000-besluten ledde till fler förbättringar, och landsbygdsutvecklingen betecknades som den gemensamma jordbrukspolitikens (GJP) andra pelare. Bland annat förstärktes de ekonomiska anslagen till miljöåtgärder på lantbruksområdet inom ramen för förordning (EG) nr 1257/1999 om landsbygdsutveckling. Man måste emellertid vara medveten om att jordbrukspolitikens andra pelare endast får del av omkring 10 % av jordbruksutgifterna och att endast hälften av dessa medel går till miljöprogram för jordbruket. Detta innebär att endast 5 % av GJP:s totala utgifter tillfaller klassiska miljöprogram för jordbruket. Större delen av medlen tillfaller alltså även fortsättningsvis jordbrukspolitikens första pelare. Det ges inga, eller endast otillräckliga, incitament till fortsatt drift av extensivt utnyttjade arealer, eller till att exempelvis bevara häckar eller andra inslag i landskapsbilden. Ur ekonomisk synvinkel är lantbrukarna alltså inte tillräckligt motiverade att anpassa sin produktion till de krav miljöskyddet ställer.

Den gemensamma jordbrukspolitikens första pelare

4.15. Fortfarande går större delen (ca 90 %) av medlen från EUGFJ:s garantisektion till den första pelarens marknadsordningar, varvid det bör observeras att medlemsstaterna skall bidra med stora summor inom ramen för samfinansieringen i samband med åtgärder för landsbygdsutveckling (andra pelaren).

4.16. Marknadsordningarna berör inte alla lantbruksgrödor. Det förekommer till exempel direkt stöd till vete- och ensilagemajsarealer, men inte till klöver och betesmark. Att vissa grödor gynnas framför andra får konsekvenser för landskapet, och detta påverkar även miljöskyddet. Detta förhållande bör ändras och skulle t.ex. kunna ersättas med ett arealbidrag.

4.17. Kommittén beklagar att en del av de förslag kommissionen presenterade i diskussionerna om Agenda 2000, och som hade varit väl ägnade att direkt eller indirekt främja miljöskyddsinriktade metoder, inte accepterades av medlemsstaterna. Hit hör bland annat det slopande stödet till ensilagemajs. Även det faktum att kopplingen mellan kompensationsutbetalningar och ekologiska krav endast föreslås vara frivillig kan betraktas som negativt, eftersom jordbrukare i de medlemsstater som vill integrera miljöaspekten i den gemensamma organisationen av marknaden (cross-compliance) skulle missgynnas i konkurrenshänseende.

4.18. I förordning (EG) nr 1259/1999 av den 17 maj 1999 fastställs gemenskapens bestämmelser för direktstöd inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Enligt artikel 3 i denna förordning skall medlemsstaterna vidta lämpliga miljöåtgärder för jordbruksmark och jordbruksproduktion som är föremål för direkt stöd för att bättre integrera miljöaspekten i den gemensamma organisationen av marknaderna (cross compliance). Det skulle vara bra om kommissionen i ett meddelande till parlamentet, rådet och ESK/ReK snarast möjligt ville beskriva hur de enskilda medlemsstaterna har klarat av denna uppgift. Det är också önskvärt att den genomförandeförordning som nu diskuteras antas och träder i kraft så snart som möjligt.

Rekommendationer om förbättrad integration av naturskyddet i jordbruket

4.19. Kommittén vill framhålla att de kommande WTO-förhandlingarna, östutvidgningen och halvtidsöversynen måste ses som möjligheter att införa en miljö- och naturskyddsvänlig jordbrukspolitik. Kommittén planerar att utarbeta ett initiativyttrande i ärendet.

4.20. Kommittén rekommenderar att gemenskapens samtliga ekonomiska instrument på lång sikt skapar incitament till att målen i naturskyddsdirektiven skall uppnås; i varje fall får de inte motverka dessa mål.

4.21. De ekonomiska incitamenten till att skapa ett jordbruk som i tillräcklig utsträckning tar hänsyn till miljöskyddet är i dag ofta för svaga. Så länge de globala ramvillkoren inte möjliggör ett heltäckande miljövänligt jordbruk bör stödbeloppen till miljöprogram för jordbruket höjas så att alla jordbrukare inom gemenskapen blir motiverade att tillämpa miljövänliga produktionsmetoder. Den gemensamma jordbrukspolitikens finansiella instrument bör utvecklas i riktning mot ett resultatinriktat stöd för ekologiska och sociokulturella värden (biologisk mångfald, sysselsättningseffekter). För detta ändamål måste man ta fram indikatorer som gör det möjligt att bedöma framgångarna inom jordbrukspolitiken. Lantbruks- och miljöorganisationer samt arbetsmarknadens parter måste inbegripas, med utgångspunkt i en samförståndsmodell. De integrerade naturvårdskoncept som EU skall vara med och utveckla skall således genomföras genom medel budgeterade för naturvård och genom miljöprogram för jordbruket. De finansiella aspekterna måste man förhandla om senare.

4.22. I högproduktiva jordbruksregioner med intensiv verksamhet tillämpas miljöprogrammen för jordbruk i regel endast i ringa omfattning. Särskilt i dessa områden är artmångfalden synnerligen hotad. Kommittén rekommenderar därför starkt en omprövning av de stödåtgärder som finansieras via den första pelaren beträffande deras förenlighet med miljö- och naturskyddet. Även detta bör göras snarast möjligt för att man i förekommande fall skall kunna dra konsekvenser för en omarbetning av jordbrukspolitiken redan före de central- och östeuropeiska ländernas anslutning och WTO-förhandlingarna.

4.23. Medlemsstaterna bör också föregå med gott exempel för sina medborgare och framför allt för de markägare som staterna förväntar sig skall engagera sig i naturvården. Endast om även staten odlar sin mark på ett miljövänligt sätt eller gör den helt naturskyddad kan man förvänta sig att markägare (som exempelvis myndigheter, försäkringsbolag, kyrkor eller kungahus) gör likadant.

4.24. I detta sammanhang skulle kommittén även vilja framhålla att det i kandidatländernas naturresurser finns en avsevärd potential som skulle kunna hotas om nuvarande jordbrukspolitiska ramvillkor övertas. Kommittén uppmanar därför kommissionen att omedelbart genomföra undersökningar och presentera vilka konsekvenser man kan vänta sig för naturen och miljön om kandidatländerna övertar den gemensamma jordbrukspolitiken. När EU:s naturskyddsdirektiv skall övertas får det inte förekomma några övergångsperioder.

4.25. Kommittén anser det vara nödvändigt att intensifiera samrådsprocessen med de berörda parterna och det organiserade medborgarsamhället, såväl inom EU:s medlemsstater som i kandidatländerna, för att på så sätt vinna större acceptans för politiska beslut som gagnar naturskyddet. Kravet på att medborgarna inte bara skall informeras, utan även på ett aktivt sätt inbegripas i beslutsprocesserna bör också tillgodoses för att främja naturskyddet.

Bryssel den 30 maj 2001.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) Bretagne, Nederländerna, Belgien, Danmark, nordvästra Tyskland, sydöstra England, Poslätten m.fl.

(2) Euphydryas (syn. Hypodryas) aurinia.

(3) Maculinea nausithous.

(4) Rosalia alpina.

(5) Det är viktigt att informera människor om att en tonfisk som fångats med spö har vitt kött, medan en som fångats med trål har rött kött. Konsumenterna kan bidra till miljöskyddet genom sina val.

(6) Gemenskapens strategi för biologisk mångfald (KOM(1998) 42).

(7) Det måste dock påpekas att det förebyggande naturskydd som bägge direktiven syftar till inte alltid beaktas tillräckligt.

(8) EGT C 204, 18.7.2000, punkt 3.4.1.6.

(9) Se Sjuttonde årsrapporten om kontroll av tillämpningen av gemenskapsrätten (1999), (KOM(2000) 92 slutlig) s. 87.

(10) ESK påminner i detta sammanhang om att kommissionen enligt EU-lagstiftningen inte får ge något stöd som eventuellt kan få negativa effekter på miljön. Till detta hör eventuella hot mot eller förstörelse av områden som möjligtvis tillhör Natura-2000-nätet.

(11) På så sätt blev en del av en motorväg utsedd till FFH-område (Flora-fauna-habitat). I Österrike utsågs ett område för att skydda nötskrikor (Coracias garrulus) men i området finns inte en enda nötskrika. De lever i ett nära angränsande område.

(12) Se även Europaparlamentets rapport av den 17 januari 2001 som ställer sig kritisk till genomförandet av direktivet om bevarande av vilda fåglar och direktivet om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter.

(13) ESK kräver samma sak i ett yttrande om kommissionens vitbok om ersättningsansvar för miljöskador, EGT C 268, 19.9.2000.

(14) Naturskyddsföreningar som t.ex. BirdLife International, har undersökt så kallade "Important Bird Areas" (IBA) och identifierat lämpliga områden som även tjänat som referens för flera av EG-domstolens förfaranden.

(15) Se båda yttranden i EGT C 368, 20.12.1999.

(16) KOM(1999) 22 slutlig.

(17) The state of the UK's Birds 2000, RSPB, BTO & WWT 2001.

(18) EGT C 368, 20.12.1999, punkt 7.2.

(19) I Österrike låg den jordbruksareal som berördes av miljöprogram för jordbruket på knappt 70 %, medan den i regioner med intensiv jordbruksproduktion, exempelvis Belgien och Nederländerna, låg långt under genomsnittet med 1,7 % respektive 1,9 %.

(20) Arbetsdokument från GD VI (VI/7655/98) om utvärdering av miljöprogrammen för jordbruket.

(21) EGT C 353, 8.12.2000.

(22) Punkt 32 i rapporten.