Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén: Globaliseringen och informationssamhället - Behovet av stärkt internationell samordning"

(98/C 284/03)

Den 6 februari 1998 beslutade kommissionen i enlighet med artikel 198 i fördraget att rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda meddelande.

Sektionen för industri, handel, hantverk och tjänster som ansvarat för det förberedande arbetet i ärendet antog sitt yttrande den 3 juni 1998. Föredragande var Umberto Burani.

Vid den 256:e plenarsessionen den 1-2 juli 1998 (sammanträdet den 1 juli) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 143 röster för och 2 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Som ett led i att ytterligare fördjupa sig i problemkomplexet som rör informationssamhället () behandlar kommissionen i sitt meddelande olika aspekter på en kommunikation som blivit "globaliserad" av ett gränslöst informationsflöde och som har behov av en teknisk och juridisk inramning, harmoniserad på global nivå.

1.2. Problemen är svåra nog på europeisk nivå och blir än svårare när "globaliseringen" inträder. Den inneboende komplexiteten: ämnets specifikt tekniska karaktär, olikheterna inom de discipliner som skall införlivas i ramarna, aktörernas olika erfarenheter och behov - kompliceras av det stora antalet internationella organ som med olika rätt har - eller anser sig ha - kompetens på området.

1.3. I meddelandet läggs följande fram ():

- behovet av en internationell ram som främjar utvecklingen av den globala elektroniska marknaden;

- en preliminär analys av de hinder som kommer i vägen för denna ram inom det tekniska, handelsmässiga och juridiska området;

- ett förslag till omedelbara åtgärder för att samordna de initiativ som syftar till att eliminera de främsta hindren;

- ett förslag till internationell stadga så att alla parter kan enas.

2. De nya politiska utmaningarna

2.1. I meddelandet ger man en lägesbeskrivning: Europeiska unionen bidrar på internationell nivå till tecknandet av avtal i olika fora: WTO, ITA (avtal om pålagor för informationsteknologiska produkter) etc. Det finns en mängd initiativ och åtgärder när det gäller reglering på nationell nivå, både i europeiska länder och i andra delar av världen. Dessa initiativ måste ovillkorligen samordnas och ges ett sammanhang. Medlemsstaterna bör göra en kritisk analys av den egna politiken för att anpassa sig till de nya kraven utan att man för den skull "avstår från nationella eller regionala traditioner och kulturer".

2.2. Om unionen reagerar snabbt och beslutsamt kommer den att bidra till fastställandet av en ny helhetssyn och kan på så sätt ge omvärlden en signal. Kommissionen lägger därför fram förslag till lämpliga åtgärder för att identifiera de områden inom vilka det krävs ett förstärkt internationellt samarbete och betonar att det är hög tid att man når en internationell överenskommelse om framtida förfaranden för att skapa en i grunden global och gränslös marknad.

2.3. Kommittén påminner om att i en mängd tidigare meddelande - av äldre och nyare datum - har man sen lång tid tillbaka framhållit behovet av ett internationellt samarbete och av en snabb samordning på europeisk nivå. För en läsare som inte är insatt i sammanhanget ger en upprepning ett intryck av att få framsteg gjorts i den riktningen. Med andra ord verkar - alltsedan behovet uppstod och fram till idag dyrbar tid ha gått förlorad. Men oberoende av vad som uttryckts tidigare förstärks detta intryck även hos läsare som är insatta i sammanhanget av kommentarer som görs längre fram. Under tiden har olika medlemsstater tagit enstaka och icke samordnade initiativ.

2.4. EU:s myndigheter och berörda parter är väl medvetna om problemen av juridisk art, liksom också om problemen som rör standardisering, kryptering, digitala signaturer, konkurrens och beskattning. Med undantag för den sistnämnda aspekten - beskattning - har de andra välkända karakteristika också därför att berörda parter ständigt konsulteras. För att snabba på processen borde kommissionen snarast offentliggöra sin egen ståndpunkt i olika frågor och därigenom ge en utgångspunkt för konkreta initiativ som snabbt skall genomföras.

3. Behovet av driftskompatibla tekniska lösningar

3.1. I meddelandet framhåller man att samarbetet mellan myndigheter, användare och standardiseringsorgan har fungerat bra inom olika områden: telekommunikation, mobiltelefoni, etc. Inom teknologin står vi i dag inför en vändpunkt: i stället för en officiell och institutionell ram håller det på att utvecklas en spontan självreglering som på Internet, som skapat ett eget samfund med egna regler och egna organ.

3.2. Kommissionen ger inte något kritiskt omdöme om denna företeelse utan begränsar sig till att konstatera att Internet tillämpar öppna standarder (protokoll) som respekterar principerna om driftskompatibilitet och konkurrens. Man tillägger dock att de åtgärder som syftar till att stimulera ett fortsatt och utökat Internet bör ta hänsyn till det "öppna" förhållningssätt som redan praktiseras. Kommittén noterar dock att det är nödvändigt att se till att inte självregleringen leder till diskriminering inom det sociala området eller uteslutning som kan missgynna särskilda användargrupper. Man måste se till att en självreglering inte ger ungdomarna möjlighet att få tillgång till olämpligt eller anstötligt material.

3.3. Kommittén anser att dessa påpekanden ger anledning till följande reflexion: Internet uppstod på basis av förutbestämda standarder och utvecklades sedan i avsaknad av specifika regler som myndigheterna inte klarade av att fastställa i tid, på grund av på deras långsamma beslutsprocess. Självregleringen har lyckligtvis för alla parter tagit hänsyn till de grundläggande allmänna regler som ligger till grund för internationell samverkan: driftskompatibilitet, icke-diskriminering, respekt för konkurrensreglerna.

3.4. Av detta borde man kunna dra en slutsats - eller rättare sagt lärdom: det tekniska framåtskridandet kan inte omges av minutiösa regler, som med nödvändighet har sin grund i det förgångna. Det räcker med några få fasta hållpunkter för allmänna principer och en effektiv kontroll av sådant som avviker från detta. Internationella avtal i den riktningen borde inte vara alltför svåra att förverkliga vad gäller innehåll och tidsramar. Det kan bli svårt däremot om man inte motstår frestelsen att i detalj reglera en materia som är i ständig och snabb utveckling.

4. Åtgärder för att garantera marknadstillträde och konkurrens

4.1. Vad gäller marknadstillträde nämner man i meddelandet ett viktigt hinder, de höga telekommunikationskostnaderna, men under punkt 2.1 nämner man att det redan har skett "betydande prissänkningar" till följd av sänkta kostnader och ökande konkurrens.

4.2. Följande fråga är inte obetydlig: Är telekommunikationskostnaderna "alltför" höga och kan de därför bromsa framåtskridandet och ur konkurrenssynpunkt skada Europa i förhållande till USA, eller är de "rimligt" höga utan att för den skull avskräcka mindre gynnade aktörer från att vara med och utan att det får märkbara konsekvenser för den europeiska konkurrenskraften?

4.3. I meddelandet tar man upp problemet i föregående punkt i andra delen av kapitlet där man indirekt behandlar konkurrensen: priserna på telefonsamtal över Atlanten kostar nu bara 1,5 % av vad de kostade för 60 år sedan och kostnaderna beräknas fram till år 2010 ha sjunkit med ytterligare två tredjedelar. Detta ger mindre företag och konsumenter möjlighet att komma in på en marknad som inte längre är förbehållen de stora företagen.

4.4. Kommittén har redan varnat för överdriven entusiasm i flera tidigare yttranden: visst kan de små och medelstora företagen dra fördelar av informationssamhället men de riskerar också att förlora terräng gentemot skickligare och mer förhärdade konkurrenter. Dessutom måste konsumenterna vara medvetna om de risker som de löper på en integrerad världsmarknad där det ännu inte finns något enhetligt konsumentskydd.

4.5. Det råder dock inget tvivel om att fördelarna med de sjunkande telekommunikationspriserna vida överstiger eventuella olägenheter och risker. Men som situationen är i dag känner sig kommittén föranledd att fästa myndigheternas uppmärksamhet på ett uppenbart faktum: telekommunikationspriserna uppvisar anmärkningsvärda variationer från land till land och också från operatör till operatör i samma land. Detta förhållande som beror på att konkurrensen har haft gynnsamma effekter för användarna bör uppfattas som positivt. Kommittén noterar dock att tarifferna för de olika telekommunikationsmedlen (fast och mobil telefoni, anslutning till Internet, etc.) ofta är uppställda på ett detaljerat och komplicerat sätt, vilket gör det svårt att göra jämförelser. Därför blir det svårt för konsumenterna och de små och medelstora företagen att göra medvetna val.

4.6. Kommittén är väl medveten om att det inte är myndigheternas sak att reglera priserna, det bör överlåtas till den fria konkurrensens spelregler, men det åligger dem däremot att säkerställa respekten för genomblickbarhetsprincipen (vilket bl.a. innebär möjlighet att göra jämförelser mellan kostnader och tjänster) samt för normerna för konkurrens och dominerande marknadspositioner.

5. En enhetlig rättslig ram - grundläggande principer

5.1. Att det finns behov av att skapa en internationell rättslig ram har redan påpekats i andra meddelanden från kommissionen, senast i meddelandet om säkerhet och tillförlitlighet vid elektronisk kommunikation () där man framhöll hur angeläget det är att man når fram till en lösning vad gäller certifiering och autentisering av signaturer.

5.2. Den rättsliga ram som skall gälla för elektronisk kommunikation i stort är mycket omfångsrik och omfattar många olika aspekter. Kommissionen ger exempel på några sådana aspekter: tillämpning av mervärdesskatteregler, juridiska och jurisdiktionella konflikter, arbetsrätt, upphovsrätt, data- och varumärkesskydd, konsumenträttigheter, avtalens giltighet, bekämpning av bedrägeri och kriminalitet etc. Vad som inte nämns - men som helt klart inte är av mindre vikt - är problemet med innehållet i kommunikationen, i synnerhet med tanke på skyddet av minderåriga. () Kommittén noterar att den rättsliga ramen på det hela taget inte bör ersätta självregleringen, men den bör dock tillföra gränser som kan fungera som stöd för de olika parterna.

5.3. Kommittén kan inte annat än hålla med om att man måste ta itu med dessa problem och nå en lösning snarast möjligt, men ställer sig samtidigt tveksam till slutsatsen att man måste göra upp en prioriteringslista över hinder för informationssamhällets utveckling. Denna tveksamhet har två orsaker. För det första är dessa hinder redan väl kända bland lagstiftare och aktörer - det kan råda meningsskiljaktigheter om hur man skall lösa problemen, men inte vad gäller deras natur. Den andra orsaken rör strategin. Att prioritera efter angelägenhetsgrad (och säkert även efter vikt) innebär att ett sammanhängande problem splittras upp på en mängd olika separata lösningar.

5.4. Ur såväl principiell som praktisk synvinkel kan det vid första anblicken framstå som motiverat att utgå från "prioriteringar", eftersom problemen ju är av varierande natur och rör olika områden. Men man glömmer då det grundläggande faktum att en rättslig "ram" - just i egenskap av ram - varken kan byggas upp av separata komponenter eller utformas i olika tidsetapper. Frågan är till sin natur sådan att den omfattar många olika områden, men med starka kopplingar mellan de olika områdena.

5.5. Kommittén menar därför att det krävs politisk vilja att inom en förhållandevis kort tid utforma en samordnad europeisk rättslig ram som baseras på generella enhetsprinciper och som tillåter att de resultat som redan uppnåtts i de enskilda medlemsstaterna beaktas, utan att man för den skull låter sig styras av dem. Principiellt finns det inget som hindrar att olika frågor diskuteras separat och samtidigt av olika organisationer och sakkunniga, med en central samordning. Kommittén inser dock att detta är lättare sagt än gjort. Ett hinder utgörs av de många olika intressen som är inblandade, men ett ännu större hinder (jfr punkt 6.1 nedan) är det stora antal internationella organ samt den kutym som med tiden etablerats för förhandlingsförfarandet och som skulle behöva ses över och effektiviseras.

5.6. En reglering på europeisk nivå motiveras av det faktum att 90 % av handelsutbytet sker inom gemenskapen. Med tanke på att informationssamhället till sin natur är globalt måste man vara realistisk vid utformningen av den europeiska rättsliga ramen. Ju mer detaljerade den är, desto mindre chans att den erkänns utanför unionen. Bestämmelserna bör med andra ord begränsas till att utgöra allmänt accepterade grundprinciper. Sedan finns det naturligtvis inget som hindrar att mer detaljerade föreskrifter fastställs som endast reglerar förhållandet mellan europeiska leverantörer, användare och administratörer.

6. Stärkt internationell samordning

6.1. Kommissionen framhäver behovet av samordning, men den beskrivning som görs av de åtgärder som vidtagits respektive planeras utgör knappast något lugnande besked. För att bara nämna en aspekt av informationssamhället - elektronisk handel - anger kommissionen inte mindre än tolv olika möten och konferenser som ägt rum från 1995 fram till början av 1998 på initiativ av lika många olika statliga och icke-statliga organ. Om det verkligen är så att "en hel del arbete har gjorts inom WTO, särskilt vad gäller GATT-, GATS- och TRIPS-avtalen" borde förverkligande av en global rättslig ram inte ligga så långt bort.

6.2. Verkligheten ter sig dock annorlunda. Friheten att tillhandahålla informationstjänster och den fria tillgången till sådana tjänster har ännu inte kodifierats, och de konkurrensregler som diskuteras i en arbetsgrupp inom WTO skall "i slutändan" komma att förstärkas, men man vet att detta kommer att ta lång tid och att det finns många hinder som måste övervinnas innan en WTO-överenskommelse kan överföras till lagstiftning. Kommissionen medger att man har gjort stora framsteg, men de överenskommelser och avtal som har ingåtts dessa forum grundar sig enbart på principer som inte nödvändigtvis är kompatibla eller som inte täcker alla delar som oundgängligen behövs för en global ram. Det finns ett växande antal angelägna frågor som väntar på en lösning. När det gäller dessa uttalanden skulle man kunna tillägga att om antalet "angelägna" frågor ökar med tiden, har de mekanismer som finns tillgängliga för att lösa dessa frågor visat sig vara otillräckliga.

6.3. Mot bakgrund av kommissionens redogörelse vill kommittén påpeka att om detta är resultatet av de diskussioner som under flera år förts av hundratals såväl statliga som icke-statliga experter i tiotals olika konstellationer om en trots allt välkänd fråga och där problemen redan dryftats i åratal, bör man allvarligt ifrågasätta effektiviteten hos de internationella rådgivande och beslutsfattande mekanismerna. Marknaden och i synnerhet de små och medelstora företagen och konsumenterna är bekymrade och besvikna över denna situation.

6.4. Tagna var och en för sig har varje organisation sitt existensberättigande genom de resultat som uppnås i verksamheten: tillvaratagande av de egna intressena alternativt samordning av olika intressen, eller som diskussionsforum för olika parter. Ur ett helhetsperspektiv innebär emellertid en överdriven mångfald - eller, om man så vill, överflöd - av organisationer att beslutsprocessen blir mer tungrodd och komplicerad. Mer generellt bör man fråga sig vad varje enskilt beslut kostar samhället.

6.5. Kommittén är fullt medveten om att det vore verkningslöst att föreslå en minskning av antalet internationella organisationer som verkar efter en väl inarbetad praxis som det vore omöjligt att avskaffa. Kommittén önskar därför endast göra nationella, europeiska och internationella myndigheter uppmärksamma på att man måste se över förfarandena för att öka effektiviteten, påskynda beslutsprocessen och hålla nere kostnaderna, som ju drabbar skattebetalarna. Självklart bör även myndigheterna på motsvarande sätt se över sina egna interna förfaranden.

6.6. Synpunkterna i punkt 6.4 och 6.5 är av allmän karaktär och rör inte endast den fråga som detta yttrande behandlar. Vad beträffar det aktuella ämnesområdet kan det nämnas att kommissionen avser att under 1998 anordna en rundabordskonferens med experter för att alla intresserade parter skall ges möjlighet att lägga fram sina synpunkter, samt (eventuellt) även ett internationellt ministermöte för att fastställa de prioriteringar som nämns i punkt 5.3. Kommittén hoppas att de förslag till strategi som presenteras i punkterna 5.4 och 5.5 ovan kommer att beaktas och att de allmänna synpunkter som förs fram i detta yttrande kommer att avspeglas det kommande arbetet.

7. Mot en ny samordningsstrategi: en internationell "stadga"

7.1. De synpunkter som kommittén för fram i punkt 6.5 (och som skulle kunna ses som provokativa) överensstämmer indirekt med kommissionens egen inställning (). Kommissionen framhåller nämligen att "antalet aktörer och instanser hela tiden [ökar]" och frågar sig om inte dessa kunde "undersöka möjligheterna till samarbete i framtiden". Kommissionen föreslår därför att parterna skall försöka komma överens om "det bästa sättet att få fram gemensamma synpunkter" och hur man kan utveckla en strategi för att samordna offentliga och privata intressen. En sådan överenskommelse (eller "stadga") skulle inte vara rättsligt bindande, den skulle erkänna det pågående arbetet och bidra till större "öppenhet" i regelverket.

7.2. Även här ställer sig kommittén tveksam. Förslaget är givetvis i och för sig motiverat, men den komplicerade procedur som krävs för att nå fram till ett underskrivande av en "stadga" aktualiserar de problem som nämnts tidigare: alltför många olika parter, befogenhetskonflikter, stor tidsåtgång. Och allt detta för att nå fram till en "[rättsligt icke bindande] överenskommelse om hur man kan få fram en process för bättre internationell samordning". Samordning krävs ju redan för att kunna nå fram till ett underskrivande av "stadgan". Hur mycket tid och hur stora ansträngningar kommer det inte att behövas för att nå detta resultat - som endast är ett delmål i det stora hela? Kommittén ställer sig tveksam - inte till förslaget som sådant - men till dess möjlighet att nå framgång på kort sikt.

8. Nästa steg

8.1. I det sista kapitlet redogör kommissionen för sina planer för den närmaste framtiden. Kommissionen har för avsikt att:

- försöka nå en överenskommelse med medlemsstaterna om vilken strategi som skall tillämpas;

- fortsätta diskussionerna med de internationella motparterna;

- inbjuda experter till ett rundabordssamtal för att få en fullständigare bild av problemen;

- försöka få till stånd ett "aktivt bidrag" på gemenskapsnivå för en överenskommelse mellan offentliga och privata sektorn;

- inbjuda alla intresserade parter att senast den 31 mars 1998 sända in kommentarer.

8.2. Kommittén uppskattar kommissionens initiativ och vill uppmuntra kommissionen till fortsatta ansträngningar för att så snart som möjligt komma fram till en lösning i denna komplexa fråga. Arbetet försvåras av långdragna och tungrodda förfaranden som inte kommer att ändras så länge man inte inser var det grundläggande problemet ligger: utvecklingen av nya tekniska framsteg och tillämpningarna av dessa ligger alltid långt före regleringsarbetet. En effektivisering av förfarandena bör utgöra ett av de överväganden som olika organ på internationell och gemenskaplig nivå bör se som sitt främsta samhällsansvar.

Bryssel den 1 juli 1998.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() Jfr i synnerhet meddelandena: "Ett europeiskt initiativ inom elektronisk handel" (dok. KOM (97) 157 slutlig); "Olagligt eller skadligt material på Internet" (KOM(96) 487 slutlig); "Säkerhet och pålitlighet vid elektronisk kommunikation mot en europeisk ram för digitala signaturer och kryptering" (KOM(97) 503 slutlig) och "Grönbok om skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten inom de audiovisuella tjänsterna och informationstjänsterna" (KOM(96) 483).

() Jfr punkt 4 i meddelandet: Nästa steg.

() EGT C 157, 25.5.1998.

() EGT C 287, 22.9.1997, samt ESK:s yttrande därom: EGT C 214, 10.7.1998.

() Jfr kommissionens dokument punkt 3.3.