Denna rapport om ett utökat övervakningsuppdrag i Ungern översänds till rådet i enlighet med artikel -11.4 i förordning (EG) nr 1466/97. De preliminära resultaten av övervakningsuppdraget har redan översänts till de ungerska myndigheterna för synpunkter på det sätt som anges i artikel -11.5 i förordning (EG) nr 1466/97.

Ungern – förfarande vid betydande avvikelse

Utökat övervakningsuppdrag den 26 september 2019

Rapport

1. Inledning

Ungern har omfattats av förfaranden vid betydande avvikelse sedan våren 2018. I juni 2018 konstaterade rådet i enlighet med artikel 121.4 i fördraget att en betydande avvikelse från det medelfristiga budgetmålet hade förelegat 2017. Rådet utfärdade en rekommendation i vilken Ungern uppmanades vidta nödvändiga politiska åtgärder för att komma till rätta med avvikelsen. I december 2018 konstaterade rådet att Ungern inte hade vidtagit några effektiva åtgärder och utfärdade en reviderad rekommendation. Ungern vidtog emellertid inga effektiva åtgärder till följd av den reviderade rekommendationen heller.

Bristerna i efterlevnaden av stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del 2018 ledde till att ett nytt förfarande vid betydande avvikelse inleddes i juni 2019. Den 5 juni 2019 utfärdade kommissionen en varning till Ungern om att landet 2018 återigen hade avvikit från anpassningsbanan mot det medelfristiga budgetmålet och föreslog att rådet skulle inleda ett nytt avvikelseförfarande. Rådet uppmanade Ungern att vidta åtgärder för att säkerställa att den nominella ökningen i primära offentliga nettoutgifter inte överstiger 3,3 % 2019 och 4,7 % 2020, vilket motsvarar en årlig strukturell anpassning på 1,0 % av BNP 2019 och 0,75 % av BNP 2020. Den rekommenderade strukturella budgetansträngningen 2020 förutsätter att den nödvändiga anpassningen uppnås 2019.

Det finns hittills inga uppgifter om ytterligare planerade korrigerande åtgärder från myndigheternas sida till följd av rådets rekommendation för 2019. I kommissionens vårprognos 2019 förväntades underskottet minska till 1,8 % av BNP 2019 från 2,2 % av BNP 2018, vilket överensstämmer med myndigheternas mål i konvergensprogrammet 2019. Den uppskattade budgetansträngningen 2019 pekade emellertid på att rådets rekommendation inte skulle följas. Makroekonomiska indikatorer som publicerats för första halvåret 2019 visar att det makroekonomiska läget är bättre än väntat 2019, med en BNP-tillväxt i både fasta och löpande priser som överträffar myndigheternas och kommissionens prognoser. Den privata konsumtionen gynnades av en stark arbetsmarknad och en ytterligare sänkning av arbetsgivarnas socialförsäkringsavgifter. Detta resulterade i gynnsamma budgetdata för 2019 som pekade på att det skulle vara möjligt att uppnå ett budgetunderskott på 1,8 % av BNP, dvs. i linje med myndigheternas mål. Inga ytterligare åtgärder antogs emellertid 2019 till följd av rådets rekommendation.

I den budget för 2020 som antogs den 12 juli 2019 nedreviderades underskottsmålet till 1 % av BNP från 1,5 % i tidigare planer. Budgeten kunde inte beaktas i vårens bedömning eftersom den antogs efter det att rådet antagit sina rekommendationer. Budgetens underskottsmål för 2020 uppgår till 1 % av BNP, vilket är 0,5 procentenheter lägre än målet på 1,5 % av BNP i konvergensprogrammet 2019 som offentliggjordes i slutet av april. Detta lägre underskottsmål uppnås huvudsakligen genom högre skatteintäkter än i tidigare prognoser och lägre utgifter, främst nedskärningar av investeringsutgifterna. Budgeten för 2020 inkluderar samtidigt även de expansiva åtgärderna i den ”skyddsplan för ekonomin” som regeringen antog den 30 maj 2019.

Kommissionens utökade övervakningsuppdrag ägde rum den 26 september 2019. Övervakningsuppdraget utfördes på grundval av artikel -11.2 i förordning (EG) nr 1466/97. På finansministeriet träffade delegationen statssekreteraren för offentliga finanser, Peter Beno Bani, den verkställande direktören med ansvar för ekonomisk forskning och prioriterade frågor på den ungerska centralbanken (Magyar Nemzeti Bank), Daniel Palotai, och ordföranden för det finanspolitiska rådet, Arpad Kovacs. Syftet med övervakningsuppdraget var att få utförlig information om den offentligfinansiella utvecklingen 2019, den budget för 2020 som myndigheterna antog i juli 2019, de finanspolitiska åtgärder som planeras av myndigheterna, samt att peka på de offentligfinansiella riskerna i samband med den förväntade nedgången i ekonomisk tillväxt och uppmuntra efterlevnad av den rekommendation som utfärdats inom ramen för förfarandet vid betydande avvikelse. Denna rapport bygger på information som inhämtades före och under övervakningsuppdraget.

2. Resultat av övervakningsuppdraget

Kommissionens delegation konstaterade att ekonomin är god och att de offentliga finanserna totalt sett har förbättrats (både det offentliga underskottet och skuldsättningen minskar). Delegationen konstaterade att Ungern haft en positiv makroekonomisk utveckling 2018 och första halvåret 2019. Tillsammans med det nya och ambitiösa offentligfinansiella målet för 2020 pekar detta på en förbättring jämfört med de senaste åren. Framöver förväntas dock både externa och konjunkturella faktorer som har gett tillväxten draghjälp de senaste åren efterhand klinga av. Orsaken är den nedgång i vissa viktiga västerländska ekonomier och i en del sektorer som spelar en allt viktigare roll för den ungerska ekonomin. De ungerska myndigheterna medgav att det i ett läge med långsammare tillväxt inom EU kommer att bli svårt för Ungern att hålla uppe den tillväxt som observerats de senaste åren och att den största utmaningen för den ungerska regeringen är den framtida tillväxten snarare än finanspolitiken. Delegationen erinrade slutligen om rådets rekommendation till Ungern att dra nytta av den positiva utvecklingen för att stärka sin offentligfinansiella ställning och minska den offentliga skulden ytterligare.

Trots att makroekonomiska och offentligfinansiella data hittills varit bättre än väntat bekräftade myndigheterna att de inte hade för avsikt att revidera sitt underskottsmål för 2019 eller minska den offentliga skuldsättningen ytterligare. Under 2019 avser myndigheterna hålla fast vid sitt ursprungliga mål för det offentliga underskottet på 1,8 % av BNP i enlighet med 2019 års budget som godkändes i juli 2018 och bekräftades i konvergensprogrammet 2019. Jämfört med den ursprungliga budgeten för 2019 har landet haft betydande extra inkomster. Dessa förväntas dock helt absorberas av högre utgifter, i synnerhet av den finansiella korrigering som nyligen överenskommits med kommissionen på grund av bedrägerier i samband med användningen av EU-medel. Korrigeringen för 2019 gäller projekt som genomfördes under åren 2017–2019 och förväntas försämra budgetsaldot med 0,3 % av BNP. Den resterande delen av den finansiella korrigeringen på omkring 0,3 % av BNP kommer att genomföras under senare år. Utnyttjandet av det ”demografiska programmet” förväntas dessutom bli mer omfattande än planerat (till följd av både ett större antal ansökningar och ett högre genomsnittsvärde på det lån som blivande föräldrar ansöker om). När det gäller det sistnämnda har myndigheterna även höjt uppskattningen för nästa år.

Myndigheterna medgav att utgiftsökningar förekommit flera gånger i slutet av åren, men påpekade att omfattningen minskat förra året till följd av den rekommendation som utfärdats inom ramen för förfarandet vid betydande avvikelse. Under de senaste tre åren (2016–2018) har myndigheterna baserat sin budget på systematiskt försiktiga budgetprognoser och använt det offentligfinansiella utrymme som ackumulerats under året för obudgeterade utgifter i slutet av året. De ungerska myndigheterna påpekade att dessa utgifter i slutet av åren hade gällt engångssatsningar och att regeringen i slutet av 2018 hade beslutat att inte utnyttja hela det tillgängliga svängrummet i enlighet med den rekommendation som utfärdats inom ramen för förfarandet vid betydande avvikelse. Utan dessa utgifter skulle den offentligfinansiella ställningen ha varit bättre.

Underskottsmålet för 2020 är mer ambitiöst än i tidigare planer och den goda ekonomin utnyttjas för att skynda på konsolideringen av de offentliga finanserna på det sätt som rådet rekommenderat. I budgeten för 2020 reviderades underskottsmålet till 1 % av BNP och var därmed mer ambitiöst än målet på 1,5 % i konvergensprogrammet 2019. Myndigheterna framhöll ett bättre makroekonomiskt scenario än väntat, åtgärder för att förbättra efterlevnaden av skatteregler (som ännu inte har definierats) och utgiftsbegränsningar som viktiga faktorer som kommer att säkerställa att det mer ambitiösa offentligfinansiella målet för 2020 uppnås. Myndigheterna har samtidigt behållit 2023 som det år som budgeten ska vara i balans i nominella termer. Det reviderade underskottsmålet för 2020 innebär därför en snabbare anpassning mot detta mål. Myndigheterna har nämligen som mål att underskottet ska uppgå till 0,7 %, 0,4 % och 0,0 % av BNP år 2021, 2022 respektive 2023. I konvergensprogrammet 2019 var motsvarande anpassningsbana 1,2 %, 0,5 % och 0,0 % av BNP över dessa år. Enligt finansministeriets beräkningar innebär de nya målen för det samlade underskottet en större strukturell förbättring 2020 än den som rekommenderats av rådet och att det medelfristiga målet – dvs. ett strukturellt underskott på 1,0 % av BNP – överträffas redan 2021.

Myndigheterna räknar med att inkomsterna blir betydligt högre 2019 än i budgeten och att detta får en positiv baseffekt 2020. Inkomstprognosen för 2020 bygger bara delvis på diskretionära inkomst- eller utgiftsåtgärder och den enda nya åtgärd som har specificerats är en punktskattehöjning. Myndigheterna reviderade inte det makroekonomiska scenariot men inkomstökningen räknar ändå med de högre inkomster som förväntas 2019 och den positiva baseffekten 2020. Det är emellertid oklart om nya åtgärder kommer att vidtas och i så fall vid vilken tidpunkt.

Myndigheterna arbetar med nya åtgärder för att öka efterlevnaden av skatteregler och begränsa skuggekonomin, men har inte lämnat någon tydlig tidsplan för när de kommer att antas. Nya åtgärder kommer att bygga vidare på liknande åtgärder som har haft positiva resultat de senaste åren. Myndigheterna framhöll den imponerande minskningen av mervärdesskattegapet, som beräknas ha krympt från 21 % 2013 till 9 % 2018, vilket är lägre än EU-genomsnittet på omkring 10 %. (Källa: Europeiska kommissionen). Särskilt införandet av e-fakturering för större företag i juli 2018 beräknas ha bidragit väsentligt till att minska mervärdesskattegapet och denna åtgärd förväntas ha haft en viss effekt även 2019. När det gäller små och medelstora företag införde myndigheterna 2013 två förenklade skatteordningar (Kata och Kiva) för att bekämpa skuggekonomin som hittills varit ganska framgångsrika i fråga om att få in skatteintäkter. Myndigheterna arbetar för närvarande på två fronter: i) nya åtgärder för att bekämpa skuggekonomin, t.ex. incitament att använda elektroniska betalningsmedel, och ii) förenklade administrativa skattskyldigheter för företag som bl.a. förväntas minska antalet timmar företag ägnar åt skatterapportering (från nuvarande 277 (Källa: Paying taxes 2019, PwC) till mindre än 100 timmar) och införande av systemet med förifyllda momsdeklarationer på prov 2021. Myndigheterna kunde ännu inte avslöja några detaljer om de nya åtgärderna, men när det gäller tidsplanen menade de att en ändring av skattelagen kan påbörjas hösten 2019, vilket skulle innebära att åtgärderna träder i kraft under andra hälften av 2020.

Konsolideringen av de offentliga finanserna 2020 förväntas ske främst genom en planerad begränsning av utgiftsposternas utveckling. Budgeten för 2020 angav utgiftstak och de största utgiftsminskningarna rör offentliga investeringar, främst inom byggsektorn, som befinner sig i en högkonjunktur. Nedskärningarna av statligt finansierade projekt förväntas inte få några negativa effekter på den ekonomiska tillväxten eftersom det finns kapacitetsbegränsningar på utbudssidan av ekonomin och man förväntas kunna attrahera privata investerare. Som exempel på nedskärningar av projekt nämnde myndigheterna programmet ”Modern stad”, där utgifterna 2020 förväntas bli lägre än väntat (85 miljarder forint i stället för de ursprungliga beräkningarna på 135 miljarder forint). Andra utgiftsposter förväntades å andra sidan bli högre, bl.a. till följd av det ökade utnyttjandet av det ”demografiska programmet” och förlängningen av bostadsprogrammet.