ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBESÖMNINGEN Följedokument till Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet Upprättande av den inre marknaden för gröna produkter: Bättre information om produkters och organisationers miljöprestanda /* SWD/2013/0112 final */





ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBESÖMNINGEN Följedokument till Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet Upprättande av den inre marknaden för gröna produkter: Bättre information om produkters och organisationers miljöprestanda 1. Problemformulering 1.1. Det underliggande fenomenet: förekomsten av många olika metoder stör funktionen av marknaden för gröna produkter Det finns ett stort urval metoder som kan användas för att bedöma produkters och organisationers miljöavtryck[1]. Antalet metoder ökar snabbt i takt med att nationella[2] och privata initiativ ständigt tas fram[3]. Företagen kan i princip fritt välja metod men tvingas också ofta att använda en viss metod enligt kraven från en nationell administration eller kunder nedströms i försörjningskedjan. Ett företag som levererar till flera andra företag kan tvingas lämna miljöinformation i flera olika former som tas fram med flera olika metoder. Samtidigt finns det inget naturligt upplägg där man sluter sig samman kring en enskild specifik metod. Det finns många röster inom industrin som efterfrågar harmonisering av metoderna för bedömning av produkters miljöprestanda i syfte att skapa rättvisa villkor, minska kostnaderna och förebygga snålskjuts. I responsen på det offentliga samrådet angavs bristen på enhetlighet som ett av de största hindren för kommunikation och jämförelse av miljöprestanda (72,5 %). När det gäller orsakerna till hindren pekade väldigt många av intressenterna på flerfaldiga initiativ i EU (70,8 %) och många olika rapporteringssätt (76,3 %). 1.2. Problemets vidd och omfattning (a) Tilläggskostnader för företagen Förekomsten av olika parallella metoder medför en direkt kostnadsökning för intressenter som vill bedöma och kommunicera sina produkters eller organisationers miljöavtryck. De ökade kostnaderna beror på 1) ökade kostnader för utbildning som behövs för att klara av kraven enligt de olika metoderna, 2) ökade kostnader för att samla in olika slags information, 3) olika slags krav på märkning, 4) olika slags krav på verifiering. (b) Sämre möjligheter för gränsöverskridande handel med gröna produkter Eftersom det inte finns gemensamt avtalade definitioner för gröna produkter är det svårt att bestämma omfattningen av den handel inom och utanför EU som påverkas av dessa problem. Det finns dock undersökningar som tyder på att 90 % av konsumenterna köper gröna produkter åtminstone sporadiskt, och bland dessa torde ingå en andel exportprodukter. Det finns allmänt taget en betydande handel med gröna produkter, och en ökning är att förvänta. Förekomsten av olika metoder kan dock utgöra hinder för denna positiva trend och försämra möjligheterna till gränsöverskridande handel med gröna produkter, eftersom företagen ser att kraven på miljöinformation för produkter varierar i olika länder. Det är allt vanligare att den miljöinformation som krävs för offentlig upphandling, rapportering och märkning varierar mellan nationella regeringar eller privata initiativ, och t.ex. återförsäljare kan ha varierande krav på den miljöinformation som krävs för att en produkt ska få bjudas ut till försäljning i en affär. (c) Bristen på tydlighet när konsumenten ska välja För närvarande har konsumenterna mycket dålig information om vad som är genuint ”grönt”. Bristen på tillförlitlig information stör inköpsbesluten och många konsumenter väljer att inte köpa gröna produkter trots att de har angett sina avsikter att göra det. Detta framgår av en Eurobarometer-undersökning – medan 75 % angav att de är beredda att köpa miljövänliga produkter hade endast 17 % faktiskt gjort det under månaden som föregick undersökningen[4]. Antalet miljöargument ökar, men blir också allt ytligare och termerna som används är vaga, vilket ytterligare försvagar konsumenternas förtroende: 48 % av konsumenterna litar inte på den miljöinformation som anges på produkterna[5]. Konsumenterna tenderar att misstro miljöargument, både sådana som är fästa på produkten och sådana som ingår i rapporter om företagens sociala ansvar (CSR) eller andra miljörapporter[6]. En sådan situation straffar företag som har gjort stora investeringar i att förbättra sin miljöprestanda och göra affärsmodellen grönare. Uppfattningen är att företagen konkurrerar med sina argument i stället för att använda underliggande miljöfakta. (d) Förlorade möjligheter till resurseffektivitet De företag som har starkare framförhållning har förstått att det finns stora marginaler för ytterligare effektivitetsvinster längs försörjningskedjan, och för att utnyttja detta använder de i allt högre grad principer om styrning av livscykeln[7]. Företag som utnyttjar principerna om livscykel för att förbättra resurseffektiviteten får också andra fördelar, såsom bättre avkastning på investeringen, möjlighet till nya marknader, bättre företagsanseende, lojalare kunder, bättre förståelse för riskerna längs hela försörjningskedjan och bättre produktdifferentiering. Om andelen gröna produkter som säljs på marknaden ökar och fler organisationer blir grönare skulle detta bidra till att nå målen för flaggskeppsinitiativet om resurseffektivitet och EU 2020-strategin. Även om miljörapportering i sig inte betyder bättre prestanda, sätter många av företagen som mäter prestanda upp mål och definierar åtgärder. Det svaga intresset för gröna produkter har även återverkningar på intresset för miljöinnovation, vilket utgör en risk för konkurrenskraften för EU:s miljöindustrier, som fortfarande är globalt sett ledande och håller på att växa. I uppdateringen av meddelandet om industripolitiken[8] konstateras således att gröna tekniker utgör en viktig källa till tillväxt. 2. Subsidiaritetsanalys De olika metoderna och med dem relaterade svårigheter och de ökade kostnaderna motiverar samordnade EU-åtgärder, eftersom dessa problem direkt påverkar den inre marknadens funktion. Om EU väljer att ingripa på ett senare stadium, har företagen redan varit tvungna att följa flera olika metoder och ta på sig kostnaderna för efterlevnad, och de nationella förvaltningarna har varit tvungna att bygga upp strukturer för tillämpning av sin politik – kostnader som kunde ha undvikits genom EU-åtgärder i ett tidigare skede. Det är därför motiverat med EU-åtgärder redan nu. Åtgärder på EU-nivå är det bästa alternativet när det gäller att främja harmonisering av metoder på den inre marknaden, med stöd av erfarenheterna i medlemsstaterna och inom privata initiativ inom detta område, och i dialog med intressenterna. EU kan tillföra ett viktigt mervärde, eftersom ytterligare samordning kan medföra betydande kostnadsinbesparingar för de nationella regeringarna och den privata sektorn[9]. 2.1. Varför principen om ömsesidigt erkännande inte kan tillämpas Avsaknaden av regler på EU-nivå gör att privata ekonomiska aktörer och offentliga myndigheter fritt kan anta och tillämpa de system de önskar för att beräkna och kommunicera miljöprestanda. När det gäller en medlemsstat begränsas regelverkets flexibilitet av kravet på att de tekniska föreskrifterna ska utarbetas, antas och tillämpas utan att skapa onödiga hinder för handeln. När det gäller nationella föreskrifter är principen om ömsesidigt godkännande ofta det bästa sättet att säkerställa fri rörlighet för varor inom den inre marknaden. Detta verkar dock inte vara praktiskt i detta sammanhang eftersom vissa medlemsstater för närvarande inte ens har metoder för att beräkna och kommunicera miljöprestanda medan andra medlemsstater tillämpar metoder med olika omfattning, ambitioner och regler. Det är därför för närvarande inte möjligt att fastställa motsvarighet mellan metoderna. Dessutom skulle ömsesidigt erkännande inte avlägsna övriga icke-tekniska hinder för handel inom EU – även i fall där det inte finns rättsliga krav måste exportörerna använda de kommunikationsmetoder som är bekanta för konsumenterna på den främmande marknaden för att inte ha en sämre ställning än de lokala tillverkarna. 3. Mål Det allmänna syftet med EU-åtgärden är att förbättra tillgången till tillförlitlig information om produkters och organisationers miljöprestanda. 3.1. Specifika mål Främja användningen av gemensamma metoder för att bedöma och kommunicera produkters och organisationers miljöprestanda. 3.2. Operativa mål Det ovan angivna specifika målet kan delas upp i operativa mål enligt följande: Tabell 1 – Operativa mål Specifikt mål || Operativa mål Främja användningen av gemensamma metoder för att bedöma och kommunicera produkters och organisationers miljöprestanda || 1. Lansera två metoder som är relativt enkla att använda men ändå robusta – en för mätning av produkters miljöprestanda och en för mätning av organisationers miljöprestanda 2. Främja spridning av metoderna i medlemsstaterna och bland privata aktörer 3. Utarbeta produkt- och sektorsspecifika kategoriregler för miljöavtryck genom ett öppet flerpartsförfarande 4. Alternativ 4.1. Alternativ 1. Grundscenario – ingen ändring Utan ytterligare EU-ingripande skulle det fortsättningsvis finnas flera olika privata och offentliga initiativ. Även om en viss spontan tillnärmning av metoder förväntas uppstå inom områden med omfattande täckning, såsom växthusgaser, skulle företagen fortfarande tvingas anpassa sig till marknader med avvikande krav. Detta skulle medföra en särskilt tung belastning för små och medelstora företag. I en situation med ett förvirrande urval information till buds skulle privata, offentliga och affärsvärldens konsumenter fortsättningsvis ha lågt förtroende för miljöargument om miljöprestanda. 4.2. Alternativ 2. En ny ram för obligatorisk produktpolitik En ny rättslig EU-ram för hållbara produkter kommer att ersätta och konsolidera de befintliga produktrelaterade politiska instrument som ingår i 2008 års SCP/SIP-handlingsplan (t.ex. ekodesign och miljömärkning). I praktiken ger detta bättre enhetlighet mellan krav på produktrelaterade miljöprestanda, genom användning av gemensam information för att förbättra samordningen när normer fastställs[10], genom att fastställa ett enda, integrerat (och mindre kostsamt) förfarande för sättning av kriterier för samma produktkategorier[11], och genom att tillämpa ett enda förfarande för utarbetande och godkännande av kraven för samma produktkategorier såväl som homogena testnings- och verifieringsmetoder. 4.3. Alternativ 3. En ram för obligatorisk rapportering av organisationers miljöavtryck (OEF) Enligt detta alternativ är användning av OEF-metoden obligatorisk för stora organisationer i prioriterade sektorer när det gäller rapportering och delgivning av information[12]. För att snabbt nå kontinuerlig förbättring kommer kravet att förknippas med incitament för användning och jämförelser. Kommissionen kommer att med tiden och i samarbete med intressenterna utarbeta sektorsregler för organisationers miljöavtryck (OEFSR-regler)[13], avsedda att öka miljörapporteringens enhetlighet och även, i viss mån, jämförbarheten för organisationernas övergripande miljöprestanda. Det kommer således att bli möjligt för en organisation att delge OEF-baserad information i syfte att kommunicera miljöprestanda och visa framstegen över ett antal år, men för att få delta i jämförelser eller sektorsbaserade poängtabeller måste organisationen lämna sina rapporter i enlighet med de fastställda sektorsreglerna (sektorsspecifika OEFSR-regler). 4.4. Alternativ 4. Metoderna för produkters miljöavtryck (PEF) och organisationers miljöavtryck (OEF) införlivas i relevanta politiska instrument Enligt detta alternativ införlivas PEF- och OEF-metoderna i befintliga frivilliga och obligatoriska politiska instrument, där det är relevant och tekniskt genomförbart[14]. PEF och OEF kommer t.ex. omedelbart att användas för instrument såsom miljömärkning, miljöanpassad offentlig upphandling och miljölednings- och miljörevisionsordningen (Emas) för att delge information om förfarandet för att utarbeta kriterier[15] och utarbeta sektorsvisa referensdokument[16] för att kunna fastställa relevanta miljöeffekter och livscykelbaserade centrala prestandaindikatorer. Enligt detta alternativ vore det också nödvändigt att både den offentliga och privata sektorn fastställer en uppsättning incitament som belönar företagen och stärker den positiva effekten av förbättringar av miljöprestanda[17]. 4.5. Alternativ 5. Rekommendera att PEF och OEF tillämpas på frivillig grund Kommissionen kommer att utfärda en rekommendation till medlemsstaterna om att dessa ska tillämpa PEF- och OEF-metoderna varje gång när de avser att införa ett frivilligt system eller frivilliga krav på mätning, verifiering, rapportering, jämförelse och kommunikation av produkters och organisationers miljöprestanda[18]. Rekommendationen riktar sig även till företag. Enligt den rekommenderas användning av PEF- och OEF-metoderna för beräkning av produkters miljöavtryck eller ett företags övergripande miljöavtryck alltid när en sådan beräkning görs. Likaså skulle rekommendationen innehålla en uppmaning till finansvärlden (investerare, försäkringsbolag, banker) att använda miljöprestandainformation baserad på tillämpning av OEF och/eller OEFSR-regler vid bedömning av miljörisker. 5. Bedömning av effekter och jämförelse av alternativ För att underlätta bedömning och jämförelse och för att skapa grupper av alternativ som utesluter varandra, grupperas de ovan angivna politiska alternativen efter huruvida de gäller produkters miljöprestanda eller organisationers miljöprestanda. I konsekvensbedömningsrapporten finns en detaljerad analys av de ekonomiska, sociala och miljörelaterade effekterna av varje alternativ. 5.1. Jämförelse av alternativ relaterade till produkters miljöprestanda Tabell 2 – Jämförelse av effekterna från alternativ relaterade till produkters miljöprestanda Alternativ Påverkanskategori || 2. En ny ram för obligatorisk produktpolitik || 4. PEF och OEF införs i relevanta politiska instrument || 5. Rekommendera att PEF och OEF tillämpas på frivillig grund Den inre marknadens funktion, konkurrens || +++ || ++ || ++ Konkurrenskraft, handels- och investeringsflöden || ++ || ++ || + Driftskostnader och företagsverksamhet || - || 0 || + Effekter för små och medelstora företag || - || 0 || + Administrativa bördor för företagen || + || 0 || 0 Börda för offentliga förvaltningar, förenklingspotential || - || + || + Innovation och forskning || ++ || ++ || ++ Konsumenter och hushåll || + || + || + Övergripande ekonomisk påverkan || 0 || 0 || + Sysselsättning och arbetsmarknader || ++ || ++ || ++ Social integrering och skydd av särskilda grupper || + || 0 || 0 Folkhälsa || + || + || + Övergripande social påverkan || + || + || + Övergripande miljöpåverkan || +++ || ++ || ++ 5.2. Jämförelse av alternativ relaterade till organisationers miljöprestanda Tabell 3 – Jämförelse av effekterna från alternativ relaterade till organisationers miljöprestanda Alternativ Påverkanskategori || 3. Ram för obligatorisk OEF-rapportering || 4. PEF och OEF införs i relevanta politiska instrument || 5. Rekommendera att PEF och OEF tillämpas på frivillig grund Den inre marknadens funktion, konkurrens || +++ || ++ || ++ Konkurrenskraft, handels- och investeringsflöden || ++ || ++ || + Driftskostnader och företagsverksamhet || - || 0 || + Effekter för små och medelstora företag || - || 0 || + Administrativa bördor för företagen || - || 0 || 0 Börda för offentliga förvaltningar, förenklingspotential || - || + || + Innovation och forskning || ++ || ++ || ++ Konsumenter och hushåll || 0 || + || + Övergripande ekonomisk påverkan || 0 || 0 || + Sysselsättning och arbetsmarknader || ++ || ++ || ++ Social integrering och skydd av särskilda grupper || 0 || 0 || 0 Folkhälsa || + || + || + Övergripande social påverkan || + || + || + Övergripande miljöpåverkan || +++ || ++ || ++ 5.3. Jämförelse av alternativ enligt effektpotential, kostnadseffektivitet och överensstämmelse Det poängsystem som används för att jämföra tabellerna 2 och 3 är till hjälp vid bedömning av alternativens relativa styrka i varje påverkanskategori, men ger inte uttryck för varje påverkanskategoris relativa vikt. Analysen kompletteras därför med en jämförelse av alternativen med tanke på deras effektpotential, kostnadseffektivitet och överensstämmelse[19]. Jämförelsen visar att även om alternativen med obligatoriska inslag (2 och 3) bidrar till att målen nås, samtidigt som de är förknippade med den största potentialen för miljöförbättringar, är de också förknippade med högre initialkostnader för företag och offentliga myndigheter, vilket gör dem mindre attraktiva i dagens läge med ekonomisk kris. Tidigare erfarenheter från EU:s lagstiftningsarbete har visat att anpassnings- och överföringskostnaderna för företag och offentliga förvaltningar har mindre betydelse när ett nytt lagstiftningsinstrument har föregåtts av frivillig tillämpning. På grundval av analysen i denna rapport verkar detta även att vara fallet för alternativen 2 och 3, som kunde bli mer kostnadseffektiva efter en pilottillämpning av PEF och OEF enligt det som föreslås i alternativ 5. Alternativ 1 skulle endast marginellt bidra till målen och skulle inte heller klara förbättring av miljö- och resurseffektivitet. Resultatet från alternativ 4 varierar, beroende på vilket instrument PEF och OEF införs i. 5.4. Det lämpligaste alternativet Det lämpligaste alternativet är 5 ”Rekommendera att PEF och OEF tillämpas på frivillig grund”, av följande skäl: · Det får positiva poäng för alla relevanta aspekter jämfört med grundscenariot och totalt sett bättre poäng än de övriga alternativen. · Frivillig tillämpning ger möjlighet till gradvis vidareutveckling av PEF- och OEF-metoderna i ett pilotförfarande där medlemsstaterna och ett brett urval intressenter deltar, för att nå sin fulla potential under åren som följer (t.ex. genom obligatorisk tillämpning eller bred spridning). · Alternativet ger möjlighet till att utnyttja betydande effektivitetspotential, både ekonomiskt och miljömässigt sett. · Trots att alternativen 2 och 3 ger vissa fördelar över de tre pelarna, skulle de medföra högre kostnader med tanke på den nivå som nu råder i metodutvecklingen. Det finns dessutom en risk för att intressenternas skulle överta ett mindre ansvar, vilket påverkar acceptansen för instrumentet och dess effektivitet. · Allmänt taget var intressenterna positivt inställda till införandet av ett frivilligt system baserat på PEF-metoden, utom de icke-statliga organisationerna (av vilka 50 % hade avvikande åsikt). Intressenterna hade delade åsikter om införandet av PEF-metoden i EU:s SCP-instrument och politiska åtgärder, och var till största delen emot en ny obligatorisk åtgärd (60 % emot). · Intressenterna gav det näst starkaste stödet till alternativ 5 (41 % starkt stöd eller stöd). Huvuddelen var emot alternativen förknippade med obligatoriska verktyg för prioriterade sektorer (43 %) eller för alla sektorer (52,8 %) och införlivande av OEF i befintliga obligatoriska instrument (44 %). 6. Övervakning och utvärdering I konsekvensbedömningen fastställs ett antal specifika, mätbara, nåbara, relevanta och tidsbundna indikatorer relaterade till spridning och tillämpning av det lämpligaste alternativet, grupperade under relevanta mål. Dessa presenteras i detalj i konsekvensbedömningsrapporten. En allmän översyn av den politik som införts genom det politiska initiativ som den aktuella konsekvensbedömningen gäller planeras för 2015, liksom översyn av vissa centrala SCP-instrument. [1] En förteckning över de viktigaste (olika) initiativen om bedömning av produkters och organisationers miljöavtryck finns i bilagorna 17, 18 och 19. [2] T.ex. Frankrike håller för närvarande på att utvärdera ett pilotprogram om miljömärkning av produkter. Från och med 2008 har privata företag uppmanats att delta i program för att demonstrera och testa konkreta exempel på multikriteriebaserad miljömärkning. En preliminär utvärdering av jordbruk och livsmedel visar att 75 % av företagen som deltar i pilotprogrammet avser att fortsätta med miljömärkning och cirka 64 % står bakom en EU-harmoniserad metod (http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/LPS125.pdf). Det finns också initiativ i Storbritannien, Schweiz och på internationell nivå i Japan, Australien och Kanada. Närmare uppgifter finns i bilaga 19. [3] Som exempel kan nämnas Sustainability Consortium, Envifood Protocol, GHG-protokollet, olika märkningar och normer (koldioxidavtryck, LCA, vattenavtryck); Carbon Disclosure Project, hållbarhetsindex, Global Reporting Initiative osv. Närmare uppgifter finns i bilagorna 18 och 19. [4] Eurobarometer: Attitudes of European citizens towards the environment, 2008. [5] Flash Eurobarometer 332 . [6] Den andra Eurobarometer-undersökningen om Attitudes of European citizens towards environment (2011) visade att en minskande andel anser att märkningen ger möjlighet att identifiera miljövänliga produkter (47 % jämfört med 52 % år 2008). [7] En förteckning över undersökningar som ger stöd för detta finns i bilaga 21. [8] COM(2012) 582 final, En starkare europeisk industri för tillväxt och ekonomisk återhämtning – Uppdatering av meddelandet om industripolitiken [9] Det är intressant att notera att systemen i Storbritannien och Frankrike redan innehåller starka hänvisningar till EU-utvecklingar och även Italien nämner en stark koppling. Medlemsstaterna ser ut att önska harmoniserad vägledning och stöd på EU-nivå för bedömningen av miljöavtryck. Se också rådets slutsatser av den 20 december 2010 där kommissionen uppmanades att ta fram en gemensam metod för kvantitativ bedömning av produkters miljöpåverkan under hela deras livscykel. [10] Kriterierna för EU:s produktrelaterade politiska instrument sätts vanligtvis på grundval av tekniska och marknadsrelaterade uppgifter som samlas in genom särskilda förberedande studier. Om dessa uppgifter är enhetliga för alla EU:s SCP-instrument, är antagandena om nya kriteriers miljörelaterade och ekonomiska/konkurrensrelaterade effekter gemensamma och då kan man nå en högre grad av homogenitet. [11] Om kriterierna sätts genom ett enda förfarande för olika användningar, med beaktande av de olika mål som gäller för EU:s produktrelaterade politiska instrument, kan man säkerställa en starkare enhetlighet (t.ex. vid definition av gränsvärden för miljö- och energimärkning). [12] EU:s gemensamma forskningscentrum har sedan 2010 arbetat med att ta fram metoderna för produkters miljöavtryck (PEF) och organisationers miljöavtryck (OEF) (övergripande metoder). Både PEF och OEF är LCA-baserade metoder för att identifiera och kvantifiera de mest relevanta miljöeffekterna från produkter (både varor och tjänster) eller från en portfölj av produkter och tjänster (organisation). De bygger på befintliga metoder och internationella normer, även om användning av LCA för bedömning på organisationsnivå är ett relativt nytt koncept. I bilaga 9 finns närmare beskrivning av PEF och OEF. [13] Sektorsreglerna för organisationer miljöavtryck är en uppsättning anpassade metodspecifikationer och anvisningar som tillämpas på en specifik sektor. Se bilaga 9. [14] Alternativet om införlivande och teknisk genomförbarhet måste då bedömas i detalj fall för fall. I bilaga 9 finns närmare information om det metodarbete som krävs för att helt och hållet införa PEF och OEF i befintliga politiska instrument. [15] http://ec.europa.eu/environment/ecolabel/products-groups-and-criteria.html [16] http://susproc.jrc.ec.europa.eu/activities/emas/index.html [17] Närmare uppgifter om incitament finns i bilaga 20 och bilaga 14. [18] Exempel: I fråga om nationella system eller krav relaterade till icke-finansiell rapportering eller för att främja användning av miljöprestandaindikatorer för riskbedömning av investeringar, skulle referensmetoden vara OEF i tillsammans med OEFSR-reglerna. [19] Effektpotential definieras som den utsträckning i vilken ett alternativ kan nå målen. Kostnadseffektivitet definieras som den utsträckning i vilken målen kan nås på ett kostnadseffektivt sätt och överensstämmelse definieras som den utsträckning i vilken alternativen överensstämmer med EU-politikens mål och sannolikt kan begränsa kompromisser när det gäller miljö, samhälle och ekonomi. Se tabell 6 i konsekvensbedömningsrapporten.