Yttrande från Europeiska regionkommittén – Att öka lokala och regionala myndigheters administrativa kapacitet för att främja investeringar och strukturreformer 2021–2027

(2020/C 79/05)

Föredragande : Manuela BORA (IT–PES), ledamot, regionfullmäktige och regionstyrelsen, Marche

YTTRANDE

EUROPEISKA REGIONKOMMITTÉNS STÅNDPUNKT

Att säkerställa tillräcklig administrativ kapacitet för EU:s städer och regioner: utmaningen

1. Administrativ kapacitet är avgörande för ett framgångsrikt genomförande av de investeringar och reformer som krävs för att uppnå EU:s långsiktiga politiska mål. När Europa 2020-strategin löper ut bör dessa långsiktiga mål ingå i genomförandet av målen för hållbar utveckling, vilka också bör ha företräde framför sådana system för ekonomisk styrning som är relevanta för den administrativa kapaciteten, såsom den europeiska planeringsterminen. Kommittén betonar också att det är mycket viktigt att stärka de lokala och regionala myndigheternas administrativa kapacitet när det gäller de miljö- och klimatrelaterade utmaningar som ska hanteras vid genomförandet av den nya gröna given.

2. De lokala och regionala myndigheterna är relevanta aktörer i befogenhetsfördelningen inom medlemsstaterna, och de ansvarar för över hälften av de offentliga investeringarna i EU samtidigt som de har en betydande inverkan när det gäller att stimulera privata investeringar. Förbättrad administrativ kapacitet för lokala och regionala myndigheter skulle främja ett effektivare genomförande av platsbaserad offentlig politik, som är en förutsättning för medborgarnas förtroende för lokala, regionala och nationella institutioner och EU-institutioner.

3. Sedan januari 2017 har ReK i minst 38 yttranden och resolutioner tagit upp behovet av att stärka de lokala och regionala myndigheternas administrativa kapacitet på många områden, bl.a. sammanhållningspolitiken, Efsi/InvestEU och programmet för den inre marknaden ( 1 ) . Kommittén fäster också uppmärksamheten på sin resolution av den 9 oktober 2019 om den europeiska planeringsterminen och inför den årliga tillväxtöversikten 2020 ( 2 )

4. I 12 % av alla delrekommendationer i de landspecifika rekommendationerna för 2019 behandlas utmaningar när det gäller de lokala och regionala myndigheternas administrativa kapacitet ( 3 ) i 17 medlemsstater.

5. Att förbättra den administrativa kapaciteten är en systemutmaning. Den avser a) mänskliga resurser (bl.a. underbemanning, svårigheter att besätta högkvalificerade tjänster, otillräcklig intern teknisk kompetens, otillräcklig belöning av meriter, lägre löner än i den privata sektorn, de offentliganställda tjänstemännens fortbildningsbehov vad gäller digitala färdigheter, förmåga att utföra högkvalificerade och tekniska uppgifter samt kunskaper om EU:s funktionssätt och finansieringsmöjligheter), b) system och förfaranden samt c) nätverksbyggande med externa aktörer.

6. I enlighet med subsidiaritetsprincipen ligger ansvaret för den offentliga förvaltningens kvalitet hos medlemsstaterna och involverar olika styresnivåer. EU kan emellertid spela en kompletterande roll genom att tillnärma normer genom lagstiftning eller samordningsförfaranden, såsom den europeiska planeringsterminen, samt genom att möjliggöra utbyte av bästa praxis och stödja effektivitet och innovation i den offentliga förvaltningen och den administrativa kapacitetsuppbyggnaden på alla myndighetsnivåer. Artikel 14 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt skulle kunna utgöra en relevant rättslig grund för den offentliga förvaltningens kvalitet i fråga om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

Bedömning av den nuvarande fleråriga budgetramen

7. Inom den nuvarande fleråriga budgetramen fick kapacitetsuppbyggnaden för lokala och regionala myndigheter stöd från EU genom sammanhållningspolitiken, stödprogrammet för strukturreformer och flera andra instrument och program ( 4 ) , bl.a. dem som förvaltas av EIB för att stödja de lokala och regionala myndigheternas investeringar ( 5 )

8. Kommittén beklagar bristen på tydlig information om det totala beloppet och den faktiska användningen ( 6 ) av de EU-medel som är tillgängliga för de lokala och regionala myndigheternas kapacitetsuppbyggnad, samt om deras övergripande inverkan, och uppmanar kommissionen att tillhandahålla denna information så snart som möjligt. Kommittén föreslår också att den årliga övervakningsrapporten avseende stödprogrammet för strukturreformer ska innehålla ett stående avsnitt om de lokala och regionala myndigheternas deltagande i egenskap av stödmottagare inom programmet.

9. Den tillgängliga informationen tyder på att de EU-medel som var tillgängliga för de lokala och regionala myndigheternas kapacitetsuppbyggnad inom den nuvarande fleråriga budgetramen inte utnyttjades i tillräcklig utsträckning med tanke på de lokala och regionala myndigheternas roll i den nuvarande befogenhetsfördelningen och antalet landspecifika rekommendationer riktade till lokala och regionala myndigheter ( 7 ) . När det gäller de två program där lokala och regionala myndigheter också kunde vara direkta stödmottagare visar de tillgängliga uppgifterna a) att de lokala och regionala myndigheterna fick 15 % av den tillgängliga kapacitetsuppbyggnadsfinansieringen inom tematiskt mål 11 i ESI-fonderna och b) att ESI-fondernas tekniska stöd på medlemsstaternas initiativ, som också kunde stödja kapacitetsuppbyggnad i samband med utnyttjandet av fonderna, inte användes i någon betydande utsträckning av lokala och regionala myndigheter.

10. Det skulle vara positivt om EU-fondernas regelverk kompletterades med bestämmelser för att underlätta möjligheten att använda olika slags EU-medel för ett och samma projekt, inte bara integrerade projekt.

11. Kommittén understryker att den information som är tillgänglig om de lokala och regionala myndigheternas deltagande i stödprogrammet för strukturreformer är otillräcklig. Enligt inofficiella uppskattningar avsåg bara ca 6 % av de projekt som togs emot inom stödprogrammet lokala och regionala myndigheter, en mycket låg andel med tanke på att 55 % av alla landspecifika rekommendationer direkt eller indirekt riktas till dessa myndigheter. ReK beklagar därför att lokala och regionala myndigheter enbart kan få tillgång till stödprogrammet via sina nationella regeringar.

12. Hindren för lokala och regionala myndigheters utnyttjande av EU:s stöd för kapacitetsuppbyggnad kan omfatta följande: bristande medvetenhet om de möjligheter som finns, avsaknad av den kompetens som krävs för att ansöka om stöd, svårigheter i fråga om medfinansiering, orimlig administrativ börda samt bristande stöd från de nationella regeringarna.

13. Skillnaderna mellan medlemsstaterna när det gäller den offentliga förvaltningens kvalitet verkar ”långsamt suddas ut” ( 8 ) . EU:s sammanhållningspolitik har spelat en roll i denna utveckling, särskilt i de medlemsstater där fonderna utgör hälften eller mer av de totala offentliga investeringarna. ReK betonar att tekniskt stöd på kommissionens initiativ utgjorde nästan hälften av dess resurser för att förbättra kapacitetsuppbyggnaden på alla nivåer för förvaltningen av ESI-fonderna ( 9 )

14. inom ett land, såsom framgår av Världsbankens Doing Business-metod. Kommittén delar även Europaparlamentets åsikt att ”det särskilt i mindre utvecklade regioner ofta är svårt att få tillgång till finansiering [för att reformera den offentliga sektorn] och att använda den, på grund av byråkrati, administrativa problem eller oriktigheter”, och delar därför parlamentets förhoppning om att ”man inom medlemsstaterna främjar reformer som konkretiserar tillämpningen av principen om god förvaltning och främjar snabba rättsliga förfaranden” De offentliga institutionernas kvalitet kan också varieraett land, såsom framgår av Världsbankens Doing Business-metod. Kommittén delar även Europaparlamentets åsikt att ”det särskilt i mindre utvecklade regioner ofta är svårt att få tillgång till finansiering [för att reformera den offentliga sektorn] och att använda den, på grund av byråkrati, administrativa problem eller oriktigheter”, och delar därför parlamentets förhoppning om att ”man inom medlemsstaterna främjar reformer som konkretiserar tillämpningen av principen om god förvaltning och främjar snabba rättsliga förfaranden” ( 10 )

15. Utmaningen med otillräcklig administrativ kapacitet förvärras ibland av förfaranden som medför en alltför stor administrativ börda. I detta avseende framför kommittén sin oro beträffande EU-förslagen till e-tjänstekort, anmälningsförfarande och proportionalitetsprövning i tjänstepaketet samt beträffande den ytterligare administrativa bördan till följd av EU:s och nationell lagstiftning om offentlig upphandling.

Förslag till åtgärder inom nästa fleråriga budgetram

16. Tillräckliga medel för kapacitetsuppbyggnad (dvs. inte mindre än under perioden 2014–2020) bör förbli direkt tillgängliga för de lokala och regionala myndigheterna genom politiska instrument med delad förvaltning. Kommittén föreslår därför att man i artikel 32 i den föreslagna förordningen om gemensamma bestämmelser för 2021–2027 eller artikel 2 i den föreslagna förordningen om Eruf/Sammanhållningsfonden ska föreskriva åtgärder i alla operativa program för att bygga upp kapaciteten hos offentliga myndigheter och berörda parter på alla nivåer och inte enbart avseende förvaltningen av ESI-fonderna.

17. Kommittén hänvisar till sina yttranden: det om förslaget till förordning om gemensamma bestämmelser för 2021–2027 ( 11 ) , där det föreslås att schablonsatsen för tekniskt stöd inom Eruf och Sammanhållningsfonden (artikel 31) ska höjas till 5 %; det om nästa förordning om Eruf/Sammanhållningsfonden ( 12 ) , där det föreslås ytterligare finansiering för kapacitetsuppbyggnad, bl.a. med tanke på behovet att lokalanpassa målen för hållbar utveckling; och det om ESF+ ( 13 ) , med målet att få tillbaka tematiskt mål 11 för perioden efter 2020.

18. Kommittén understryker vikten av att sprida kunskap och god praxis, såsom Italiens planer för administrativ förstärkning ( 14 ) , borgmästaravtalet för klimat och energi och Interreg Europes projekt för interregionalt samarbete. ReK välkomnar kommissionens Taiex-Regio Peer 2 Peer-initiativ, integritetspakterna och pilotinitiativet, i samarbete med OECD, med uppmaningar om färdplaner för att tidigarelägga den administrativa kapacitetsuppbyggnaden för perioden efter 2020.

19. Kommitténs förslag om att inrätta ett Erasmus för lokala och regionala förtroendevalda ( 15 ) skulle kunna vara relevant för att öka den administrativa kapaciteten.

20. Offentliganställda vid medlemsstaternas lokala och regionala myndigheter bör uppmuntras att göra tillfälliga vistelser vid EU:s institutioner, organ och byråer inom ramen för programmen för utstationerade nationella experter, nationella experter under fortbildning och Erasmus för offentlig förvaltning.

21. Nationell och regional medfinansiering av kapacitetsuppbyggnadsprogram bör undantas från stabilitets- och tillväxtpaktens underskottstak.

22. De lokala och regionala offentliga förvaltningarna har en skyldighet att genomföra målen för hållbar utveckling i sina områden, och det är därför viktigt att ReK stöder mål 17 om globalt partnerskap. I en värld som blir allt mer sammankopplad är det avgörande att de lokala och regionala myndigheterna får ökad tillgång till teknik och kunskap så att idéer kan utbytas och offentlig innovation främjas.

Bättre styrning och förenkling

23. EU:s långsiktiga mål bör vara en hållbar förbättring av de lokala och regionala myndigheternas institutionella och administrativa kapacitet. Detta kräver en långsiktig planering, samtidigt som det finns en risk för avvägningar i förhållande till medlemsstaternas ansökningar om tekniskt stöd på kort sikt.

24. Kommittén framhåller återigen att borgmästaravtalet är ett centralt verktyg för att stödja lokala och regionala myndigheter vid övergången till klimatneutralitet. Bristande administrativ kapacitet har emellertid uppmärksammats som ett av de största hindren för ett mer framgångsrikt genomförande av avtalet, särskilt när det gäller lokala och regionala myndigheters möjlighet att dra nytta av fördelaktiga finansieringsvillkor för renoveringsprojekt för ökad energieffektivitet.

25. Kommittén framhåller behovet av samordning och synergi mellan befintliga EU-finansierade kapacitetsuppbyggnadsinstrument samt av en öppen övervakning och utvärdering av sådana instrument i rätt tid. I detta avseende upprepar ReK sin rekommendation ( 16 ) att kommissionen ska utfärda en enda uppsättning riktlinjer för kapacitetsuppbyggnad som gäller för alla relevanta EU-program.

26. Kommittén beklagar att de ansträngningar som har gjorts för att förenkla de administrativa förfarandena kring förvaltningen av medlen inte har gett önskat resultat. Detta utgör ett stort hinder som undergräver de förmedlande organens och, framför allt, stödmottagarnas kapacitet. Nya studier visar rent av att de administrativa omkostnaderna utgör 3 % av de genomsnittliga programkostnaderna när det gäller Eruf och 2,2 % när det gäller Sammanhållningsfonden.

27. på alla myndighetsnivåer bör ingå i den årliga tillväxtöversikten, landsrapporterna och de nationella reformprogrammen. En bedömning av behov och relaterad kapacitetsuppbyggnadspolitik på alla myndighetsnivåer skulle göra de nationella reformprogrammen till ett strategiskt samordningsverktyg. Kommittén ställer sig bakom Europaparlamentets förslag om att återinföra ett kapitel om offentlig förvaltning och styrning i den årliga tillväxtöversikten ReK betonar att kapitel om kapacitetsuppbyggnadbör ingå i den årliga tillväxtöversikten, landsrapporterna och de nationella reformprogrammen. En bedömning av behov och relaterad kapacitetsuppbyggnadspolitik på alla myndighetsnivåer skulle göra de nationella reformprogrammen till ett strategiskt samordningsverktyg. Kommittén ställer sig bakom Europaparlamentets förslag om att återinföra ett kapitel om offentlig förvaltning och styrning i den årliga tillväxtöversikten ( 17 )

28. Ett direkt strukturerat deltagande av de lokala och regionala myndigheterna, eller deras nationella organisationer, i den europeiska planeringsterminen, baserat på partnerskap och flernivåstyre, skulle göra att de kan hjälpa till att bedöma behoven av kapacitetsuppbyggnad och fastställa långsiktiga mål och strategier, vilket skulle stärka deras egenansvar och uppmuntra till åtgärder. De lokala och regionala myndigheterna, eller deras nationella organisationer, bör delta som fullvärdiga partner i den europeiska planeringsterminen genom en rättsligt bindande europeisk uppförandekod ( 18 ) , desto mer nu när planeringsterminen ger riktlinjer för den sammanhållningspolitiska programplaneringen ( 19 ) genom bilaga D till landsrapporterna. På så sätt skulle de lokala och regionala myndigheterna under planeringsterminen kunna bidra till en framgångsrik anpassning av EU:s politik till verkliga territoriella skillnader och specifika utmaningar.

29. Med hänsyn till kommissionens förenklingsförslag för nästa period 2021–2027, och med tanke på sammanhållningspolitikens genomförande genom en kombination av olika källor till EU-finansiering, finns ett behov av en integrerad strategi som omfattar gemensam planering för att underlätta användning av olika instrument, till exempel integrerad territoriell investering och lokalt ledd utveckling, där lokala och regionala myndigheter deltar i besluts- och genomförandeprocessen.

30. ReK delar Europaparlamentets oro för att ”kommissionen varken har en standardiserad och delad bedömningsram för den offentliga förvaltningen eller någon metod för systematisk uppgiftsinsamling”, och uppmanar kommissionen att ta fram dessa verktyg.

31. Kommittén rekommenderar att det nya reformstödsprogrammet ska vara direkt tillgängligt för lokala och regionala myndigheter och mer inriktat på att förbättra den offentliga förvaltningens kvalitet och stödja kapacitetsuppbyggnad på alla myndighetsnivåer. ReK hänvisar till sina rekommendationer om att styrningen av reformstödsprogrammet ska bygga på partnerskap och flernivåstyre ( 20 ) . En del av anslaget till reformstödsprogrammet bör öronmärkas för projekt som begärts av lokala och regionala myndigheter. ReK rekommenderar att så länge som medlemsstaterna bara har tillgång till stödtjänsten för strukturreformer genom kontaktpunkter på nationell nivå bör ansökningar från lokala och regionala myndigheter ständigt uppmuntras och övervakas.

32. ReK understryker vikten av digitalisering och e-förvaltning, inbegripet digitala regionala knutpunkter och plattformar för öppna data, och delar Europaparlamentets uppfattning att ”det är nödvändigt att inom de offentliga förvaltningarna främja innovativa processer för att uppnå bättre konnektivitet, digitalisering och högkvalitativa digitala tjänster” ( 21 )

Bryssel den 4 december 2019. Karl-Heinz LAMBERTZ Europeiska regionkommitténs ordförande

(1) Utöver många andra, bl.a. målen för hållbar utveckling, miljöhandlingsprogrammet, smarta byar, makroregionala strategier, fonden för justering för globaliseringseffekter, Erasmus+, programmet för ett digitalt Europa (med dess digitala knutpunkter), strategier för smart specialisering, ansvarsfördelning och LULUCF-förordningen, Asyl- och migrationsfonden, artificiell intelligens för Europa, den blå ekonomin samt ett fullständigt genomförande av Parisavtalet om klimatförändringar på nationell nivå.

(2) https://memportal.cor.europa.eu/Handlers/ViewDoc.ashx?doc=COR-2019-03856-00-00-RES-TRA-SV.docx

(3) ReK:s territoriella analys av de landspecifika rekommendationerna

(https://portal.cor.europa.eu/europe2020/Pages/welcome.aspx#)

(4) Se den studie som ReK beställt om ”Administrative capacity of local and regional authorities: Opportunities and challenges for structural reforms and a more effective European economic governance” (https://portal.cor.europa.eu/europe2020/Documents/publi-file/AdminCapacity/AdminCapacity.pdf) och Europaparlamentets studie om ”Public Sector Reform: How the EU budget is used to encourage it” (http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/572696/IPOL_STU(2016)572696_EN.pdf)

(5) https://eiah.eib.org/index

(6) ”Administrative capacity of local and regional authorities: Opportunities and challenges for structural reforms and a more effective European economic governance”, studie beställd av ReK, oktober 2018 (https://cor.europa.eu/en/engage/studies/Documents/Administrative-capacity/AdminCapacity.pdf)

(7) Se de dokument som nämns i fotnot 11.

(8) Enligt en nyligen genomförd granskning från Europaparlamentets utredningstjänst, som bygger på resultaten i 2017 års European Quality of Government Index, gjorde regionerna i öst en avsevärd förbättring jämfört med tidigare år, medan vissa regioner i syd uppvisade tecken på tillbakagång (http://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=EPRS_BRI(2018)628244)

(9) Dessa initiativ presenteras i detta särskilda avsnitt av kommissionens webbsidor för sammanhållningspolitiken: https://ec.europa.eu/regional_policy/sv/policy/how/improving-investment/

(10) http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2019-0012&format=XML&language=SV

(11) Antaget den 5.12.2018 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03593-00-00-ac-tra-sv.docx/content)

(12) Antaget den 5.12.2018 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03594-00-00-ac-tra-sv.docx/content)

(13) Antaget den 5.12.2018 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03597-00-00-ac-tra-sv.docx/content)

(14) http://www.pra.gov.it/cosa-sono/

(15) Antaget den 31.1.2018 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2017-01298-00-00-ac-tra-sv.docx/content)

(16) Yttrande om ”Stödprogrammet för strukturreformer för perioden 2017–2020”, antaget den 7.4.2016 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2016-01214-00-00-ac-tra-sv.docx/content)

(17) Europaparlamentets resolution av den 15 januari 2019 om bedömningen av användningen av EU:s budget för att reformera den offentliga sektorn, http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0012_SV.html

(18) Yttrande om ”Förbättra styrningen av den europeiska planeringsterminen: en uppförandekod för de lokala och regionala myndigheternas deltagande”, antaget den 11.5.2017 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2016-05386-00-00-ac-tra-sv.docx/content)

(19) Yttrande om ”Den europeiska planeringsterminen och sammanhållningspolitiken: anpassa strukturreformer till långsiktiga investeringar”, antaget den 10.4.2019 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-05504-00-00-ac-tra-sv.docx/content)

(20) Yttrande om ”Reformstödsprogrammet och Europeiska investeringsstabiliseringsfunktionen”, antaget den 5.12.2018

(https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03764-00-00-ac-tra-sv.docx/content)

(21) Europaparlamentets resolution av den 15 januari 2019 om bedömningen av användningen av EU:s budget för att reformera den offentliga sektorn, http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0012_SV.html