De inskränkningar som medlemsstaterna införde som svar på utbrottet av covid-19 tog sig olika uttryck. Under pandemins tidiga skede gick medlemsstaterna så långt att de förbjöd inresa till eller utresa från sitt territorium, bland annat genom att återinföra inre gränskontroller inom Schengenområdet. Andra åtgärder var att resenärer skulle bli testade för SARS-CoV-2-infektion eller genomgå självisolering/karantän. Vissa medlemsstater krävde också att resenärerna skulle lämna in formulär för passagerarlokalisering eller uppfylla andra registreringskrav före eller vid inresan till deras territorium.

Denna personbaserade strategi stärker ytterligare den fria rörligheten för alla resenärer på ett icke-diskriminerande sätt, eftersom resenärer kan röra sig fritt på grundval av ett intyg om vaccinering, test eller tillfrisknande. Sedan antagandet av rådets rekommendation (EU) 2022/107 har medlemsstaterna i allt större utsträckning anpassat sina resekrav till denna personbaserade strategi. Per den 4 mars 2022 har 21 medlemsstater antingen inte under några omständigheter infört några ytterligare reserestriktioner för innehavare av ett digitalt EU-covidintyg, eller så har de inte några reserestriktioner alls.

Den 25 januari 2022 antog rådet rekommendation (EU) 2022/107 om en samordnad strategi för att underlätta säker fri rörlighet under covid-19-pandemin och om ersättande av rekommendation (EU) 2020/1475, och gick från en regionbaserad strategi till en personbaserad strategi. I rekommendationen fastställs att en person som har ett giltigt digitalt EU-covidintyg i princip inte bör omfattas av ytterligare inskränkningar, såsom tester eller karantän, oavsett varifrån personen reser i EU. Personer som inte har ett giltigt digitalt EU-covidintyg skulle kunna bli skyldiga att testa sig före eller senast 24 timmar efter ankomsten. Resenärer med en nödvändig funktion eller ett nödvändigt behov, gränspendlare och barn under 12 år bör inte behöva ha ett giltigt digitalt EU-covidintyg.

Förordningen om EU:s digitala covidintyg, tillsammans med den samordnade strategi som fastställs i rådets rekommendation, gjorde det möjligt för EU-medborgare att utöva sin rätt till fri rörlighet relativt enkelt under sommaren 2021. Sedan dess har vaccintäckningen ökat betydligt i hela EU och införandet av EU:s digitala covidintyg har gått snabbt framåt. Samtidigt ledde vågor av covid-19-infektioner som orsakades av delta- och omikronvirusvarianterna av särskild betydelse under vintern 2021/2022 till att medlemsstaterna antog ytterligare folkhälsoåtgärder, varav en del gällde resor mellan medlemsstaterna, i syfte att skydda människors hälsa och skydda hälso- och sjukvårdssystemen mot överbelastning.

Medlemsstaterna kan därför finna det nödvändigt att bibehålla eller återinföra ett krav på att EU-medborgare som utövar sin rätt till fri rörlighet ska uppvisa bevis på vaccination mot, test för eller tillfrisknande från covid-19 under en viss period efter den 30 juni 2022, det datum då förordningen om EU:s digitala covidintyg ska upphöra att gälla. I den tidigare nämnda undersökningen angav i stort sett alla medlemsstater som svarade ett eventuellt behov av bevis på vaccination, test eller tillfrisknande i samband med resor under andra halvåret 2022 och första halvåret 2023.

På senare tid har EU hanterat en våg av covid-19-fall som orsakats av omikronvirusvarianten av särskild betydelse. Efter en topp i antalet omikronfall förväntas en stor andel av befolkningen, åtminstone under en viss period, åtnjuta skydd mot covid-19 antingen till följd av vaccination eller tidigare infektion, eller båda. En förnyad ökning av antalet infektioner under andra halvåret 2022, bland annat på grund av uppkomsten av nya SARS-CoV-2-varianter av särskild betydelse, är dock en reell risk så länge som viruset fortsätter att ha stor spridning och det råder stora skillnader i vaccinationstäckning i världen. Såsom Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar (ECDC) också påpekat råder det fortfarande stor osäkerhet i detta skede av covid-19-pandemin. Slutligen har Världshälsoorganisationen ännu inte förklarat att det internationella hot mot människors hälsa som orsakats av SARS-CoV-2 är över.

Kommissionen fortsätter att övervaka medlemsstaternas genomförande av förordningen om EU:s digitala covidintyg och rådets rekommendation om en samordnad strategi för att underlätta säker fri rörlighet under covid-19-pandemin. Information från medlemsstaterna om EU:s digitala covidintyg samlas in med hjälp av översiktstabeller som medlemsstaterna överlämnar till kommissionen och rådet. Informationen görs också tillgänglig på plattformen Re-open EU, som är ett interaktivt verktyg som finns tillgängligt online och som en mobilapplikation .

2.3.Resor och turism

Covid-19-pandemin har haft allvarliga konsekvenser för flera sektorer, särskilt för transport och turism. I denna prövande situation har EU:s digitala covidintyg och ansträngningarna för att skapa en samordnad strategi för resor på EU-nivå välkomnats av rese- och turistorganisationer som en viktig utveckling för att göra det möjligt för medborgarna att resa och uppmuntra dem att resa genom att skapa den nödvändiga förutsägbarheten. De positiva effekterna av systemet med EU:s digitala covidintyg sträcker sig dessutom utanför EU.

Sedan utbrottet av covid-19-pandemin har transportsektorn varit en av de sektorer som drabbats hårdast. Efter de olika infektionsvågorna och de olika åtgärder som vidtagits för att begränsa dem har flera aspekter identifierats som drivande för pandemins inverkan på denna sektor. På kort sikt påverkas effekterna av nedstängningsåtgärder, andra inskränkningar samt frivilliga insatser från personer som försöker undvika att bli smittade. Dessutom kan förändringar i transportverksamheten bero på flera faktorer: utvecklingen av pandemin, inklusive vaccinationstäckning, beteendeförändringar (acceptans av vaccinering, behov/önskan att resa, val av färdsätt) samt den ekonomiska återhämtningen inom transporttjänstesektorn.

En analys av antalet kommersiella flygningar visar att den lägsta nivån registrerades under månaderna maj och juni 2020, vilket motsvarar perioden med nedstängningar och strikta reserestriktioner i de flesta medlemsstater. Med undantag för de tre första månaderna var antalet flygningar på EU-nivå högre 2021 än 2020 under alla månader och följde samma säsongsmönster som under de föregående åren: På EU-nivå nåddes de högsta siffrorna i juli och augusti, med en topp i augusti, följt av en gradvis minskning under de följande månaderna. En analys av tillgängliga uppgifter om antalet flygpassagerare tycks bekräfta detta mönster, där det högsta antalet flygpassagerare uppnåddes i juli och augusti 2021, vilket sammanfaller med införandet av EU:s digitala covidintyg. Nivån för 2019 nåddes dock inte i något av de länder som har tillgängliga uppgifter.

Rese- och turistorganisationer har välkomnat EU:s digitala covidintyg som ett viktigt bidrag till att återupprätta EU:s ekosystem för turism under sommarsäsongen 2021 och därefter. European Tourism Manifesto Alliance, en grupp bestående av 70 offentliga och privata rese- och turistorganisationer, konstaterade att ”genomförandet av EU:s digitala covidintyg har varit en enorm framgång” .

EU:s digitala covidintyg är visserligen avsett att underlätta den fria rörligheten inom EU, men det har också i allt högre grad bidragit till att återupprätta internationella resor till EU och andra länder. I detta sammanhang antog rådet den 22 februari 2022 en ändring av rekommendation 2020/912 om de tillfälliga restriktionerna för icke nödvändiga resor till EU och ett eventuellt avskaffande av dessa restriktioner. Enligt ändringen ska medlemsstaterna avskaffa de tillfälliga restriktionerna för icke nödvändiga resor till EU för personer som vaccinerats med ett EU- eller WHO-godkänt vaccin och för personer som har tillfrisknat från covid-19 innan de reser till EU (se även avsnitt 2.4 nedan). EU:s digitala covidintyg och covid-19-intyg som utfärdats av tredjeländer som anses likvärdiga i enlighet med det förfarande som fastställs i förordningen om EU:s digitala covidintyg bör användas som det främsta sättet att bevisa testning och vaccinering, och som det enda sättet att bevisa tillfrisknande, förutsatt att de kan kontrolleras på ett säkert sätt. Slutligen kan EU:s digitala covidintyg, även om de inte omfattas av förordningen om EU:s digitala covidintyg, underlätta EU-medborgares resor till tredjeländer, särskilt de länder som är anslutna till EU-systemet genom ett ”beslut om likvärdighet” (se avsnitt 2.7.1).

Som ett resultat av detta har internationella organisationer som arbetar med turismfrågor uttryckt sitt stöd för EU:s digitala covidintyg och/eller konstaterat att det har blivit en internationell standard för att underlätta resor under covid-19-pandemin. Bland dessa organisationer finns Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling , Världsturistorganisationen och G20-gruppen .

EU:s digitala covidintyg underlättar inte bara EU-medborgarnas resor, utan ger dem också en tillförlitlig och godkänd handling som de kan använda om den mottagande medlemsstaten använder covid-19-intyg för inhemska ändamål, t.ex. för tillträde till restauranger, barer eller hotell (för mer information om den inhemska användningen av EU:s digitala covidintyg, se avsnitt 2.5).

2.4.Godtagande av olika typer av covid-19-vaccin och -test

Enligt förordningen om EU:s digitala covidintyg är medlemsstaterna skyldiga att godta vaccinationsintyg för vaccin som har fått EU:s godkännande för försäljning när det gäller att frångå inskränkningar i den fria rörligheten. Dessutom kan medlemsstaterna också besluta, men är inte skyldiga, att frångå inskränkningar för resenärer som har fått ett vaccin som har genomgått Världshälsoorganisationens (WHO) godkännandeförfarande för användning i nödsituationer eller som har godkänts på nationell nivå i en annan medlemsstat.

Medlemsstaterna har i allt högre grad godtagit vaccin som genomgått WHO:s godkännandeförfarande för användning i nödsituationer, och kommissionen har samrått med medlemsstaterna i hälsosäkerhetskommittén, som inrättats genom artikel 17 i beslut nr 1082/2013/EU , för att samla in information om de covid-19-vaccin som inte är godkända på EU-nivå och som de godtar i syfte att frångå reserelaterade åtgärder, t.ex. ytterligare testning eller karantän. Som nämnts ovan föreskrivs i den senaste ändringen av rådets rekommendation 2020/912 om de tillfälliga restriktionerna för icke nödvändiga resor till EU och ett eventuellt avskaffande av dessa restriktioner att medlemsstaterna bör avskaffa de tillfälliga restriktionerna för icke nödvändiga resor till EU även för personer som vaccinerats med ett WHO-godkänt vaccin. Sådana resenärer kan dock omfattas av ytterligare krav, t.ex. tester, karantän eller administrering av ett EU-godkänt vaccin.

När det gäller tester för SARS-CoV-2-infektion godtar ungefär två tredjedelar av medlemsstaterna i samband med resor intyg som utfärdats på grundval av antigentester av hög kvalitet. De medlemsstater som inte godtar antigentester anger framför allt en högre andel falska negativa resultat som skäl för att inte godta sådana intyg. Enligt förordningen om EU:s digitala covidintyg är de inte skyldiga att göra det, förutsatt att det sker på ett icke-diskriminerande sätt.

2.5.Användning av EU:s digitala covidintyg för inhemska ändamål

Förordningen om EU:s digitala covidintyg omfattar användningen av intyg för resor inom EU under covid-19-pandemin. Den varken föreskriver eller förbjuder användningen av covid-19-intyg för inhemska ändamål, t.ex. för att reglera tillträdet till evenemang, restauranger, idrottsanläggningar, kollektivtrafik eller arbetsplatser.

Om medlemsstaterna beslutar att använda EU:s digitala covidintyg för andra ändamål måste detta föreskrivas i nationell lagstiftning, som måste vara förenlig i synnerhet med kraven på dataskydd. Om en medlemsstat inrättar ett system med covid-19-intyg för inhemska ändamål bör den samtidigt säkerställa att EU:s digitala covidintyg också kan användas. Detta säkerställer att resenärer från andra medlemsstater kan använda sina intyg under sin vistelse.

Sedan den senaste rapporten om tillämpningen av förordningen om EU:s digitala covidintyg har användningen av covid-19-intyg för inhemska ändamål förändrats. Med anledning av det ökande antalet fall under hösten 2021 krävde vissa medlemsstater att covid-19-intyg skulle användas för ytterligare ändamål, till exempel i samband med kollektivtrafik inom landet eller för att få tillträde till arbetsplatsen. I början av 2022 började dock vissa medlemsstater att begränsa eller slutade helt att kräva covid-19-intyg för inhemska ändamål. I den undersökning som utfördes av hälsosäkerhetskommittén uppgav fem länder att den inhemska användningen av EU:s digitala covidintyg redan hade upphävts, och fem länder uppgav att diskussioner pågick om att upphäva användningen.

Eftersom den inhemska användningen av covid-19-intyg inte omfattas av förordningen om EU:s digitala covidintyg kan medlemsstaterna också fastställa sina egna regler och villkor för godtagande. Kommissionen fortsätter att uppmuntra medlemsstaterna att anpassa sina regler för inhemsk användning till de regler för godtagande som gäller för resor, men skillnaderna kvarstår. Medan till exempel åtta medlemsstater i undersökningen angav att vaccinationsintyg som visar att primärvaccinationsserien är avslutad godtas för inhemsk användning i 270 dagar, i linje med de regler som är tillämpliga i samband med resor, angav de andra medlemsstaterna andra godtagandeperioder. Tolv medlemsstater uppgav att intyg som visar en påfyllnadsdos godtas för inhemsk användning under en obestämd tidsperiod, vilket är fallet i resesammanhang.

Forskare har försökt att bedöma effekterna av kraven på covid-19-intyg. Enligt en preprintartikel av forskare från Simon Fraser University i British Columbia har man beräknat en betydande ökning av antalet vaccinationer och varaktiga kumulativa vinster efter beskedet om ett krav på inhemska covid-19-intyg, jämfört med utvecklingen före beskedet. I en artikel publicerad i The Lancet konstateras att införandet av covid-19-intyg ledde till en ökning av antalet vaccinationer 20 dagar före genomförandet, med en varaktig effekt upp till 40 dagar efteråt. I ett arbetsdokument som publicerats av forskare vid tankesmedjan Bruegel beräknas att beskedet om covidintyg under sommaren 2021 ledde till en ökad vaccintäckning i Frankrike med 13 procentenheter av den totala befolkningen fram till slutet av året, i Tyskland med 6,2 procentenheter och i Italien med 9,7 procentenheter. Författarna beräknar dessutom att detta förhindrade ytterligare 3 979 dödsfall i Frankrike, 1 133 i Tyskland och 1 331 i Italien, samt förhindrade förluster av bruttonationalprodukten på 6,0 miljarder euro i Frankrike, 1,4 miljarder euro i Tyskland och 2,1 miljarder euro i Italien. Författarna hävdar att tillämpningen av covidintygen avsevärt minskade trycket på intensivvårdsavdelningarna och i Frankrike förhindrade att beläggningsnivåerna överskreds där tidigare nedstängningar hade införts.

2.6.Tekniskt genomförande

2.6.1.Antal utfärdade digitala EU-covidintyg