MOTIVERING

1.BAKGRUND TILL FÖRSLAGET

•Motiv och syfte med förslaget

Under de senaste två åren har Europeiska unionen upplevt en betydande ökning av tillfälligt återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna. Sedan september 2015 har gränskontroller återinförts och förlängts nästan 50 gånger (jämfört med 36 fall av återinförda gränskontroller under perioden 2006–2015). Det här beror på irreguljära migranters sekundära förflyttningar och ökningen av gränsöverskridande terroristhot som utgör ett allvarligt hot mot den inre säkerheten eller den allmänna ordningen i ett antal Schengenstater. De allvarliga hoten har föranlett vissa medlemsstater att förlänga återinförandet av gränskontroll flera gånger, ibland så länge som de gällande rättsliga tidsbegränsningarna tillåter.

Redan i maj 2017 konstaterade kommissionen att nya säkerhetsutmaningar har uppkommit under de senaste åren, vilket de många terroristattackerna har visat. Mot bakgrund av detta, och att den nuvarande rättsliga ramen har varit tillräcklig för att hantera de utmaningar som vi hittills ställts inför, har kommissionen inlett en reflektion om huruvida ramen är tillräckligt anpassad till kommande säkerhetsutmaningar.

Enligt de nuvarande Schengenreglerna är gränskontroller vid de inre gränserna möjliga under längre tid än sex månader om det under en Schengenutvärdering konstateras att en medlemsstats förvaltning av de yttre gränserna har allvarliga brister som har lett till en risk för den övergripande funktionen för området utan inre gränskontroll, eller om en medlemsstat inte har efterlevt rådets beslut om fastställande av åtgärder för att avhjälpa de risker i kontrollen av de yttre gränserna som äventyrar Schengenområdets funktion (artikel 29 i kodexen om Schengengränserna, ändrad genom förordning (EU) 2016/1624 av den 14 september 2016 om en europeisk gräns- och kustbevakning). I sådana fall kan rådet, på grundval av ett förslag från kommissionen, rekommendera att en eller flera medlemsstater beslutar att återinföra gränskontroll vid alla eller vissa avsnitt av sina inre gränser, under en viss tidsperiod som inte får överstiga sex månader och kan förnyas högst tre gånger.

I situationer där det allvarliga hotet mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten inte har någon anknytning till brister i förvaltningen av de yttre gränserna som konstaterats under en Schengenutvärdering omfattas återinförandet av gränskontroll vid de inre gränserna av de villkor och tidsbegränsningar som anges i artiklarna 25–28 i kodexen om Schengengränserna. Gränskontroll vid en inre gräns kan följaktligen utföras i högst sex månader – i förutsägbara fall såsom internationella idrottsevenemang eller politiska händelser (artikel 25) – eller upp till två månader, om omedelbara åtgärder krävs (artikel 28). Enligt kommissionens tolkning kan perioderna med återinförd gränskontroll enligt artiklarna 28 och 25 läggas samman. Det här betyder att när det gäller beslut om återinförande av gränskontroller på grund av olika orsaker granskas varje anmälan var för sig och på egna meriter med gällande tidsbegränsningar för varje enskilt fall.

Överlag visar användningen av tillfälligt återinförande av gränskontroll att medlemsstaterna tillämpar denna åtgärd på ett ansvarsfullt sätt. Simuleringar av en situation utan Schengensystemet visar tydligt att det alltid är ett kostsamt beslut för ekonomin.

Under de senaste två åren har dock bestämmelserna och förfarandena för att förlänga den tillfälliga inre gränskontrollen visat sig vara illa lämpade att hantera de ökade hoten mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten. De gällande bestämmelserna främjar dessutom inte användningen av alternativa åtgärder mot allvarliga hot. Därtill är det nödvändigt att säkerställa att den medlemsstat som har för avsikt att återinföra eller förlänga gränskontroller samarbetar med de angränsande medlemsstaterna. Slutligen finns det ett behov av att i den rättsliga ramen bättre återspegla medlemsstaternas skyldighet att i god tid innan de fattar beslut om återinförande av inre gränskontroll bedöma om och hur de alternativa åtgärder som finns att tillgå skulle kunna avhjälpa det konstaterade hotet, i enlighet med kommissionens rekommendation av den 12 maj 2017 om proportionella poliskontroller och gränsöverskridande polissamarbete i Schengenområdet, där medlemsstaterna bland annat uppmuntras att ge företräde åt proportionella poliskontroller framför tillfälligt återinförande av gränskontroller om det föreligger ett allvarligt hot mot den inre säkerheten eller den allmänna ordningen.

Mot bakgrund av detta har kommissionen dragit slutsatsen att bestämmelserna om tillfälligt återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna behöver uppdateras.

I linje med den slutsatsen är syftet med förslaget följande:

–Att säkerställa att de tidsbegränsningar som tillämpas på den tillfälliga gränskontrollen vid de inre gränserna ger medlemsstaterna möjlighet att, när det är nödvändigt, vidta de åtgärder som krävs för att hantera ett allvarligt hot mot den inre säkerheten eller den allmänna ordningen.

–Att införa bättre rättssäkerhetsgarantier för att säkerställa att beslutet om tillfälliga gränskontroller vid de inre gränserna eller en förlängning av dem bygger på en grundlig riskbedömning och fattas i samarbete med de andra medlemsstater som berörs.

–Därför föreslås följande:

–Tidsbegränsningen för tillfälligt återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna så länge som det allvarliga hotet kan förväntas kvarstå ökas till högst ett år (i stället för sex månader) och begränsningen för längden på förlängningsperioden ökas från upp till 30 dagar till upp till sex månader.

–Medlemsstaterna kommer att utarbeta och lämna in en riskbedömning där de bedömer hur länge det konstaterade hotet förväntas kvarstå och vilka avsnitt av de inre gränserna som påverkas samt visar att förlängningen av inre gränskontroll är en sista utväg. Om gränskontroller förlängs till över sex månader kommer medlemsstaten också att retroaktivt förklara hur gränskontrollerna bidrog till hanteringen av det konstaterade hotet. För att garantera kvaliteten på sådana riskbedömningar kommer kommissionen att involvera de berörda byråerna (Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån och Europol).

–Det görs en bättre uppföljning av kommissionens yttrande där den uttrycker farhågor om behovet eller proportionaliteten av gränskontroller och det införs ett samrådsförfarande med kommissionen, medlemsstaterna och, som nu föreslås, de berörda byråerna. Behovet av att samarbeta med angränsande medlemsstater som påverkas av de planerade gränskontrollerna kommer att säkerställas bättre än i det befintliga samrådsförfarandet.

–Det införs en ny möjlighet att förlänga inre gränskontroller med högst två år om det allvarliga hotet mot den inre säkerheten eller den allmänna ordningen kvarstår efter ettårsgränsen, förutsatt att det kan hänföras till samma skäl (t.ex. ett hot som har anknytning till ett gränsöverskridande terroristnätverk) och att proportionerliga exceptionella nationella åtgärder vidtas inom territoriet för att avvärja hotet (t.ex. undantagstillstånd).

I samband med dessa ändringar förtydligas i förslaget även den formulering som fastställer den tidsfrist som är tillämplig enligt artikel 29 i kodexen om Schengengränserna.