Yttrande från Regionkommittén om "Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén: 'Konvergens av telekommunikation, media och informationsteknik och dess följder för lagstiftningen - Resultat från det offentliga samrådet om grönboken'"

(2000/C 57/02)

BAKGRUND

Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén: "Konvergens av telekommunikation, media och informationsteknik och dess följder för lagstiftningen - Resultat från det offentliga samrådet om grönboken [KOM(1997) 623 slutlig]" [KOM(1999) 108 slutlig].

Kommissionens beslut av den 17 mars 1999 att rådfråga Regionkommittén i detta ärende i enlighet med artikel 198c första stycket i EG-fördraget.

Presidiets beslut av den 2 juni 1999 att ge utskott 3 - transeuropeiska nät, transporter, informationssamhället - i uppdrag att utarbeta kommitténs yttrande.

Det utkast till yttrande (CdR 191/99 rév. 1) som antagits av utskott 3 den 24 september 1999 [föredragande: Dieter Schiffmann (D, PSE)].

Regionkommittén antog enhälligt vid sin 31:a plenarsession den 17-18 november 1999 (sammanträdet den 17 november) följande yttrande.

1. Inledning

Samrådet om grönboken om konvergens

1.1. Detta yttrande behandlar resultaten av det offentliga samrådet om grönboken "Konvergens av telekommunikation, media, och informationsteknik och dess följder för lagstiftningen". Kommissionen lade fram grönboken den 3 december 1997.

1.2. I anslutning till detta genomfördes ett offentligt samråd om grönbokens innehåll. Kommissionen gav ut resultaten av detta den 29 juli 1998 i ett arbetsdokument(1). I dokumentet ställde kommissionen därutöver frågor om tre problemområden som den betraktar som viktiga och som i den första etappen av samrådet visade sig ha särskild betydelse (tillträde till nät och nätportsfunktioner; investeringar, innovation och produktion av innehåll; avvägning mellan allmänna intressen och konkurrenshänsyn vid regleringen).

1.3. I meddelandet av den 9 mars 1999 har kommissionen lagt fram samtliga resultat av samrådet om grönboken ur sin synvinkel, sammanfattat dem, samt som resultat skisserat de kommande steg man planerar.

1.4. Grönboken "Konvergens av telekommunikation, media, och informationsteknik och dess följder för lagstiftningen" pekade på den stora betydelse som denna utveckling har för den ekonomiska utvecklingen, för skapandet av arbetstillfällen, och för de många olika kulturella identiteterna i Europa, och behandlade framför allt frågan om den rättsliga ramen. Grönboken analyserade begreppet "konvergens", undersökte existerande och potentiella hinder som kan påverka utvecklingen av marknader och teknik, och behandlade frågor i samband med nuvarande och eventuella framtida regleringar. Dessutom redogjordes för överläggningar om en framtida regleringspolitik inom de av konvergensen berörda branscherna.

1.5. I kommissionens meddelande om samrådet görs bedömningen att den viktigaste kunskap man vunnit ur detta samråd är insikten om att konvergensen av tekniska plattformar och nätinfrastruktur redan är en realitet, och att samma regler därför bör gälla för all infrastruktur oberoende av arten av de tjänster som tillhandahålls. Denna så kallade horisontella princip för reglering av infrastruktur bör kompletteras med den befintliga vertikala principen för reglering av det material som förmedlas, där en anpassning sker till den speciella typen av tjänst. Under den andra etappen av samrådet undersöktes främst de tre frågorna om tillträde till nät och nätportsfunktioner, om investeringar, innovation och innehållsproduktion samt om avvägningen mellan allmänna intressen och konkurrenshänsyn när regleringar genomförs.

Regionkommitténs första yttrande

1.6. Om själva grönboken yttrade sig Regionkommittén redan i september 1998(2) på grundval av ett utkast av föredragandena Risto Koivisto och Frank Nash. Det nu aktuella andra yttrandet från Regionkommittén gäller resultaten av det offentliga samrådets andra etapp.

1.7. I yttrandet om grönboken hävdade Regionkommittén att diskussionen om utvecklingen av regelverket ovillkorligen måste ta sin utgångspunkt i konvergensen. Kommittén anslöt sig därmed till bl.a. kommissionens uppfattning att en så låg nivå som möjligt måste eftersträvas för reglerna. Regionkommittén kritiserade dock att kommissionen alltför starkt betonade utvecklingen av marknaderna och ägnade för lite uppmärksamhet åt de allmänna samhällsmålen. Kommittén ansåg den bästa lösningen vara att behålla de nuvarande regelsystemen och bygga på dem medan man gjorde försiktiga anpassningar till de nya förhållandena, t.ex. de många olika formerna av online-tjänster och interaktiva tjänster.

2. Kommentarer om kommissionens allmänna slutsatser från samrådet

Bedömning av konvergensen av branscherna telekommunikation, media och informationsteknik

2.1. Konvergens av telekommunikation, media och informationsteknik innebär att olika tekniska nätplattformar växer samman eller blir utbytbara när det gäller att förmedla likartade slag av tjänster inom den elektroniska kommunikationen, eller att slutanvändarutrustning som telefon, TV-apparat och persondator blir helt integrerade. Det handlar därmed i första hand om ett tekniskt och i andra hand om ett ekonomiskt fenomen i informationssamhällets utveckling. Hittills finns endast få belägg för en lika snabb innehållslig konvergens mellan utbudet i radio och TV och olika nya tjänster.

2.2. Kommissionen tillmäter fortfarande denna konvergensutveckling en mycket stor betydelse för den framtida ekonomiska tillväxten och för skapandet av nya arbetstillfällen i Europa. I likhet med Regionkommitténs bedömning betonar kommissionen dock i sitt nya meddelande att konvergensutvecklingen eventuellt också kan innebära faror för bevarandet av de kulturella identiteterna och för den sociala sammanhållningen.

2.3. ReK är överens med kommissionen om att den nya tekniken och möjligheterna för många människor att utnyttja nya tjänster och tillämpningar kan påverka och förändra samhällets och den enskildes liv på ett antal viktiga områden.

2.4. ReK delar den uppfattning många deltagare i samrådet framfört om att kommissionen överskattar utvecklingens hastighet och den ekonomiska betydelsen av konvergensen på kort sikt. Konvergensen erbjuder Europas regioner ett antal chanser och möjligheter, men samtidigt finns det - vilket Regionkommittén utförligt lade fram i yttrandet om grönboken - en risk för negativa effekter som t.ex. en fördjupning av existerande skillnader mellan regionerna i fråga om infrastrukturnät och användande av media och tjänster.

En modell för regleringen

2.5. Regionkommittén välkomnar att kommissionen som en följd av det offentliga samrådet numera lägger större vikt vid att inte bara främja investeringar, främst i nya tjänster, genom regleringen, utan framför allt också att värna om ett antal allmänna intressen. I en sådan rättslig ram, som är avvägd med hänsyn till det allmänna intresset, ser ReK ingen spärr för nya aktörers tillträde till marknaden, utan en viktig förutsättning för rättssäkerhet och skydd av investeringar.

2.6. Reglerna måste vara öppna, tydliga och proportionella. Kommissionen skiljer i sina förslag mellan a) påbud och förbud i allmänt intresse, b) sektorsspecifik reglering i stället för eller som komplement till konkurrensreglerna och c) stödåtgärder för specifika politiska mål.

2.7. Media och innehåll skall enligt kommissionens förslag regleras var för sig. Modellen för reglering skall garantera att alla infrastrukturnät behandlas lika och att innehållet regleras i enlighet med de specifika egenskaperna hos givna innehållstjänster.

2.8. I enlighet med lagstiftningens mål för de allmänna intressena skall regleringen av innehåll ske vertikalt och utgå från de existerande strukturerna samt beakta principen om proportionalitet när nya tjänster regleras.

2.9. Viktiga mål som kommissionen ser som resultat av samrådet är att konkurrensreglerna måste tillämpas effektivt och att åtgärder måste genomföras för att främja europeiskt innehåll av hög kvalitet.

Resultat av de tre frågorna i den andra etappen

2.10. Regionkommittén välkomnar att den andra etappen av samrådet utförligt ägnades åt de tre centrala frågorna om tillträde till nät och digitala nätportar i en konvergerande miljö, om att skapa gynnsamma ramvillkor för investeringar och innovationer, om att främja produktion, distribution och tillgänglighet för europeiskt innehåll, samt att åstadkomma en rätt avvägd modell för regleringen.

2.11. Ett icke-diskriminerande tillträde till nät och nätportar är av strategisk betydelse för utvecklingen av konkurrensen eftersom det binder samman nätoperatörer, tjänsteleverantörer och slutanvändare.

2.12. Man måste finna en väl avvägd lösning för regleringen för att dels undvika risken för överreglering, dels kunna värna om allmänhetens intresse och kunna främja en hållbar konkurrens. I detta sammanhang vill kommittén understryka att den är övertygad om att marknaden och konkurrensen inte kan bidra effektivt till skyddet av minderåriga och av mänsklig värdighet.

2.13. Regionkommittén vill betona att samrådet visar att det krävs sektorsspecifika regleringar av tillträdet till infrastruktur för att de fastställda politiska målen skall uppnås. Tvärtemot vad kommissionen anser skall dessa regleringar inte komma i andra hand efter konkurrenslagstiftningen eftersom de offentliga målen inte kan uppnås utan dem. Man kan tills vidare lämna frågan öppen om man bör genomföra varaktiga regleringar eller bara övergångsregleringar tills en färdigutvecklad, konkurrensutsatt marknad vuxit fram. Denna fråga bör avgöras i anslutning till en aktuell granskning av den fortsatta utvecklingen.

2.14. Som Regionkommittén påpekade redan i det första yttrandet är det viktigt med flexibilitet och ett visst utrymme för nationella och regionala bedömningar i den framtida regleringsprocessen med hänsyn till att infrastrukturen och konkurrenssituationen ser så olika ut, samt med hänsyn till subsidiaritetsprincipen.

Främjande av europeiska audiovisuella produktioner

2.15. Med hänsyn till behovet att bevara den kulturella mångfalden i Europas länder och regioner och att skapa arbetstillfällen i den audiovisuella industrin välkomnar Regionkommittén förslagen om ytterligare åtgärder för att främja europeisk audiovisuell produktion. Kommittén inser vilken betydelse attraktiva audiovisuella innehåll och målsättningar har för ekonomin.

2.16. Kommittén ser i princip positivt på resultaten av samrådet vad gäller detaljerna i de ramvillkor som skall främja produktionen av europeiskt innehåll. I dessa ingår en stabil ramlagstiftning, lagstadgade krav på produktionen av europeiskt audiovisuellt innehåll, ett effektivt upphovsrättsligt skydd, skattelättnader och ekonomiska garantier samt öppna och driftskompatibla tekniska normer.

Kommentarer om radio- och TV-bolag i allmänhetens tjänst

2.17. Regionkommittén välkomnar att resultaten av samrådet pekar på nödvändigheten av att radio och TV i allmänhetens tjänst integreras på bästa sätt i den nya mediasituationen för att de allmänna målen om grundutbud och pluralism skall nås. Detta gäller i synnerhet som man betonar medlemsstaternas befogenhet att fastställa uppdraget och ansvaret för de allmänna radio- och TV-företagen - i enlighet med protokoll 9 i Amsterdamfördraget och med ReK:s första yttrande - och dessutom föreslår att dessa public service-företag skall uppmuntras att utnyttja ny teknik och nya sätt att nå sin publik.

2.18. Regionkommittén anser att public service-företagens uppdrag är särskilt betydelsefullt med tanke på den allt större variationen i den konvergerande mediavärldens programutbud.

2.19. Kommittén vill också betona public service-företagens centrala roll, som tydligt framgår ur samrådet, när det gäller produktion av europeiskt innehåll och utarbetande av kvalitetsnormer.

2.20. Regionkommittén konstaterar att samrådet också ledde till tanken att public service-företagen skall uppmanas att göra en klar åtskillnad mellan sändningsverksamhet inom public service-uppdraget och verksamhet inom konkurrensutsatt område. Kommittén varnar med hänvisning till protokoll 9 till Amsterdamfördraget för att genomföra en så omfattande reglering att den kan hota dessa företags existens och utveckling. Enligt tilläggsprotokollet begränsas medlemsstaternas finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst endast i den mån gemenskapens handels- och konkurrensvillkor påverkas i så stor utsträckning att detta strider mot det gemensamma intresset. Även när denna gränsdragning görs, gäller att "kraven på att utföra uppdraget att verka i allmänhetens tjänst skall beaktas".

3. Särskilda kommentarer från Regionkommittén beträffande resultaten från samrådet

Betydelsen av allmänna samhällsmål vid regleringen

3.1. Regionkommittén vill hänvisa till att den i sitt yttrande om grönboken kritiserade att de allmänna samhällsmålen fick för liten uppmärksamhet i grönboken. Regionkommittén anser fortfarande att bestämmelser för att tillvarata allmänna intressen inte står i motsatsställning till, utan ligger i linje med, målet att skapa öppnare marknader. Endast genom en allmänt bindande verksamhetsram möjliggörs en välordnad och förutsägbar samverkan mellan alla marknadsaktörer, och en sådan ram utgör därför en nödvändig förutsättning för att konkurrensinriktade marknader skall utvecklas och fungera.

3.2. Regionkommittén får stöd för sin uppfattning genom resultaten av samrådet och förespråkar därför att de allmänna samhällsmålen ägnas större uppmärksamhet.

3.3. Regionkommittén välkomnar därför det konstaterande rådet gör i slutsatserna till resultaten av det offentliga samrådet som innebär att klart angivna politiska mål skall bilda underlag för regleringsmiljön och att regleringsåtgärder som bygger på dessa principer utgör ett nödvändigt medel för att nå mål av allmänt intresse, exempelvis samhällsomfattande tjänster, pluralism, kulturell mångfald, skydd av minderåriga och mänsklig värdighet. Målet skall i alla sammanhang vara att informationsförmedlaren även ansvarar för informationen och att informationen är pålitlig.

3.4. Regionkommittén välkomnar även Europaparlamentets uttalande att tillämpningen av konkurrenslagstiftningen måste samordnas med beaktande av och garantier för politiska mål, exempelvis pluralism, skydd av minderåriga och främjande av kulturell mångfald. Kommittén vill framhålla parlamentets uppfattning att avskaffandet av bristen på frekvenser inte får leda till en försvagad ställning för de politiska målen.

Nödvändigheten av sektorsspecifika regleringar

3.5. Regionkommittén instämmer i bedömningen att man bör eftersträva en regleringsmodell som bygger på en kombination av grönbokens alternativ 1 och 2, vilket alltså innebär att man i princip behåller det nuvarande regleringssystemet i förening med en försiktig anpassning till en föränderlig miljö. Detta bör även i fortsättningen tillåta ett regleringssystem i medlemsstaterna som genom en gradering av regleringsnivån tar hänsyn till tjänsternas betydelse och relevans. Regionkommittén välkomnar att dessa åsikter klart har kommit till uttryck under samrådsförfarandet.

3.6. Regionkommittén välkomnar eftertryckligen att Europaparlamentet stöder förslaget om en enhetlig ramlagstiftning för vad som i grunden är samma verksamhet, nämligen överföring av information via olika nät, samt att denna ramlagstiftning bör vara skild från den ramlagstiftning som rör det innehåll som överförs.

3.7. Regionkommittén anser att det krävs sektorsspecifika regleringar även när det gäller tillhandahållande av öppna nät. I synnerhet krävs det även i framtiden, och inte enbart i enskilda fall, sektorsspecifika regler för radio- och TV-sändningar, inklusive föreskrifter beträffande vidareutsändning ("must-carry rules") för radio- och TV-bolag i allmänhetens tjänst. Även den regionala nivån bör vara delaktig i beslut som gäller nättillträde.

Främjande av produktion av audiovisuellt innehåll

3.8. Regionkommittén utgår ifrån att efterfrågan på attraktivt innehåll, särskilt på det audiovisuella området, kommer att öka och att ytterligare åtgärder måste prövas och vidtas för att främja den europeiska produktionen.

3.9. Regionkommittén uppmanar kommissionen att i samband med de kommande GATS-förhandlingarna se till att i full utsträckning bibehålla ett nödvändigt spelrum för sådana stödåtgärder som regionerna utformar och ansvarar för. De principiellt sett välkomna ansträngningarna för en fri världshandel får varken ifrågasätta europeiska, nationella och regionala stödprojekt eller finansieringen, förekomsten och utvecklingen av radio- och TV-bolag i allmänhetens tjänst.

Televisionens särskilda roll

3.10. Regionkommittén instämmer i Europaparlamentets bedömning att televisionen även i den digitala produktionens och distributionens tidsålder under överskådlig framtid kommer att förbli det viktigaste mediet för behandling och inhämtande av information. I opinionsbildnings- och beslutsprocessen kommer televisionen därför även fortsättningsvis att spela en avgörande roll för samhället, demokratin, den kulturella mångfalden och förmedlingen av samhällets värderingar. Regionkommittén instämmer i synnerhet i Europaparlamentets uppfattning att detta gäller oberoende av formerna för finansiering och överföring.

3.11. Regionkommittén välkomnar uttryckligen rådets uttalande av den 25 januari 1999 om de allmänna radio- och TV-sändningarnas funktion, om medlemsstaternas befogenheter att finansiera allmänna radio- och TV-sändningar, om uppfyllandet av public service-uppdraget och om de allmänna radio- och TV-bolagens förmåga att erbjuda program och tjänster av hög kvalitet, inklusive utveckling och diversifiering av verksamheten i den digitala tidsåldern.

4. Regionkommitténs slutsatser beträffande kommissionens förslag till kommande steg

Regionernas intressen i konvergensprocessen

4.1. Regionkommittén vill påpeka att informationssamhället förutom risker även innebär ekonomiska möjligheter, framför allt för perifert belägna regioner, och uppmanar därför till utnyttjande av dessa möjligheter. ReK upprepar i det sammanhanget sitt påpekande att det råder stora skillnader mellan regionerna när det gäller infrastruktur, mediakultur och mediautnyttjande och uppmanar kommissionen att med tanke på sammanhållningen inom unionen medverka till en utjämning av de regionala skillnaderna på detta område. Kommittén hänvisar i detta sammanhang till sitt yttrande om kommissionens meddelande om "Sammanhållningen och informationssamhället" (CdR 270/97 fin, föredragande Risto Koivisto)(3).

4.2. Regionkommittén uppmanar kommissionen att vid utformningen av ramlagstiftningen och stödåtgärderna inom ramen för sitt behörighetsområde medverka till att säkerställa en miniminivå av kulturell mångfald och pluralism beträffande nätinfrastruktur, medieutnyttjande och mediekultur i alla regioner i gemenskapen.

Sektorsspecifik reglering och allmänna mål

4.3. Regionkommittén förespråkar att ramlagstiftningen skall säkerställa allmänna intressen, särskilt skydd av minderåriga, pluralism och kulturell mångfald. Framför allt måste dessa skydds- och regleringsmål iakttas vid den planerade översynen av direktivet "Television utan gränser".

4.4. Regionkommittén upprepar sitt krav på en ramlagstiftning i form av en kombination av de av kommissionen föreslagna alternativen 1 och 2 (ett principiellt bibehållande av nuvarande regleringssystem i förening med en försiktig anpassning till en föränderlig miljö). Härigenom ställer man sig även öppen inför den fortsatta tekniska, innehållsmässiga och ekonomiska utvecklingen när det gäller konvergensfenomen.

4.5. Regionkommittén förordar att tjänster och innehåll regleras åtskilt från varandra. Enligt Regionkommitténs uppfattning leder inte teknisk konvergens till att radio- och TV-sändningar, nya tjänster och tillhandahållande av telekommunikationstjänster rättsligt sett måste behandlas lika. I stället bör de rättsliga bestämmelserna för tjänster kopplas till tillhandahållandets och tjänsternas art och betydelse. Regionkommittén anser vidare att de rättsliga ramarna inte i första hand skall betraktas som hinder för tillträde, utan framför allt som en förutsättning för att rättssäkerheten skall kunna garanteras. Kommittén vill understryka att den förordar en sektorsspecifik reglering även när det gäller nättillträdesbestämmelser.

4.6. När det gäller den elektroniska kommunikationens innehåll förespråkar Regionkommittén - med utgångspunkt i de nuvarande reglerna och med beaktande av subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen - en modell med graderad regleringsnivå oberoende av den utnyttjade infrastrukturen. Detta måste ta hänsyn till det varierande innehållet och se till att det innehåll som riktas till allmänheten fortsättningsvis uppfyller särskilda krav med avseende på allmänna och sociala mål.

4.7. Regionkommittén anser att en sektorsspecifik reglering också bör omfatta kontroll av missbruk från marknadsdominerande företags sida och möjligheten till reglering på förhand för att säkerställa vissa konkurrensrättsliga mål, exempelvis icke-diskriminerande nättillträde.

4.8. Regionkommittén förespråkar att man i samband med de fortsatta reglerings-åtgärderna undersöker behovet av åtgärder för att tillvarata konsumenternas intressen. Konsumenternas rättsliga ställning bör vara i stort sett oförändrad oberoende av vilka "nätplattformar" de väljer.

Självregleringens roll

4.9. Regionkommittén anser att självreglering eller självkontroll kan ge ett viktigt bidrag för att tillvarata allmänna intressen, i synnerhet när det gäller tjänster som riktas till allmänheten, i den mån detta överensstämmer med nationella och regionala, kulturella och rättsliga traditioner och bruk och i den mån man kan säkerställa en fungerande konkurrenssituation.

Radio- och TV-sändningar i allmänhetens tjänst

4.10. Regionkommittén utgår ifrån att televisionens centrala roll i samhället kommer att bestå och att iakttagandet av allmänna mål när det gäller TV-sändningar, exempelvis skyddet av minderåriga, mänsklig värdighet och kulturell mångfald, därigenom kommer att krävas även fortsättningsvis.

4.11. Regionkommittén förespråkar en välavvägd lösning för att på bästa sätt integrera allmänna radio- och TV-sändningar i den nya miljön. I synnerhet förespråkar kommittén att radio- och TV-marknaden organiseras på nationell och regional nivå.

4.12. Regionkommittén upprepar sin övertygelse om att det även i framtiden krävs självständiga rättsliga ramvillkor för radio- och TV-sändningar i allmänhetens tjänst för att den betydelse som radio- och TV-bolag i allmänhetens tjänst ges i protokoll 9 i Amsterdamfördraget skall kunna garanteras även fortsättningsvis.

4.13. Regionkommittén vill framhålla att integreringen av radio- och TV-bolag i allmänhetens tjänst bör utformas på ett sådant sätt att deras framtid och utveckling härigenom inte hotas. I detta sammanhang anser kommittén framför allt att de allmänna radio- och TV-bolagens uppdrag, vilket även ligger till grund för finansieringen, inte får leda till en situation där de befinner sig på gränsen mellan en sändningsverksamhet i allmänhetens tjänst och en verksamhet som är konkurrensinriktad eller av ett nytt slag. Regionkommittén vill gärna se att man skapar garantier för de allmänna radio- och TV-bolagens framtid och utveckling som inom ramen för deras uppdrag även innefattar rätten att utnyttja all ny teknik och alla nya tjänster.

4.14. Regionkommittén anser att regionerna, genom sin omedelbara anknytning och eftersom de är direkt berörda, spelar en viktig roll vid tillståndsgivning till och kontroll av radio- och TV-bolagens operatörer.

Samordning av regleringsmyndigheterna

4.15. Regionkommittén anser att det i ökad utsträckning är både meningsfullt och nödvändigt att de nationella regleringsmyndigheterna på europeisk nivå kontinuerligt samråder och utbyter erfarenheter.

Bryssel den 17 november 1999.

Regionkommitténs

ordförande

Manfred DAMMEYER

(1) SEK(1998) 1284 slutlig.

(2) CdR 149/98 fin - EGT C 373, 2.12.1998, s. 26.

(3) CdR 270/97 fin - EGT C 64, 27.2.1998, s. 20.