I.Inledning

Schengenområdet utan inre gränskontroller (Schengenområdet) är ett av de mest symboliska framstegen när det gäller den europeiska integrationen och ett av de mest påtagliga uttrycken för den europeiska livsstilen, och driver på ekonomin och förenar européerna över de inre gränserna.

Det som inleddes som ett mellanstatligt projekt mellan fem medlemsstater 1985 – Frankrike, Tyskland, Belgien, Nederländerna och Luxemburg – har med sju utvidgningsetapper gradvis utvidgats till att bli världens i dag största område med fri rörlighet. Fördelarna med att avskaffa de inre gränserna är lika övertygande i dag som 1985. Schengen är en realitet för miljoner människor: varje dag korsar omkring 3,5 miljoner personer de inre gränserna för att arbeta, studera eller besöka familj och vänner. Schengen har stärkt vår kollektiva säkerhet och möjliggjort ett nära samarbete mellan medlemsstaternas myndigheter. Dessutom utgör Schengenområdet grundvalen för Europeiska unionen och dess inre marknad som helhet. I den nuvarande svåra geopolitiska och ekonomiska situationen är ett fullt fungerande och fullbordat Schengenområde avgörande för stabilitet, motståndskraft och återhämtning.

I dag består Schengenområdet av 26 länder, sträcker sig över 4 miljoner kvadratkilometer och har nästan 420 miljoner invånare. I Schengenområdet deltar 22 EU-medlemsstater. Av de återstående medlemsstaterna är alla utom en skyldiga och bör därför tillåtas att ansluta sig till Schengenområdet när de uppfyller villkoren. Fyra av de fem återstående medlemsstaterna, dvs. Bulgarien, Kroatien, Cypern och Rumänien, är redan delvis bundna av Schengenregelverket, men kontrollerna vid de inre gränserna till dessa medlemsstater har ännu inte avskaffats. Irland deltar i vissa viktiga delar av Schengenstrukturen, med undantag för den del av regelverket som hänför sig till de yttre gränserna och avskaffandet av kontroller vid de inre gränserna. Fyra stater som inte är medlemmar i EU deltar: Island, Liechtenstein, Norge och Schweiz har var för sig undertecknat avtal med unionen om associering till Schengenregelverket och utgör därför också en del av Schengenområdet. Om Bulgarien, Rumänien och Kroatien tillämpar Schengenregelverket fullt ut kommer Schengenområdet att växa till 4,5 miljoner kvadratkilometer med en befolkning på 450 miljoner.

Schengenregelverket utgör en integrerad del av EU:s regelverk, med omfattande skyldigheter och ansvar, som alla nya medlemsstater måste godta fullt ut när de ansöker om tillträde. De måste i synnerhet vara förberedda på och ha kapacitet att förvalta de yttre gränserna för alla andra Schengenstaters räkning på ett effektivt sätt och utfärda enhetliga Schengenviseringar. De måste kunna samarbeta effektivt med brottsbekämpande organ i andra stater och kunna ansluta sig till och använda relevanta informationssystem, såsom Schengens informationssystem, för att upprätthålla en hög säkerhetsnivå när det inte finns några inre gränskontroller. Slutligen måste de se till att grundläggande rättigheter och krav när det gäller uppgiftsskydd respekteras i denna verksamhet.

Förutom att dessa krav är uppfyllda krävs det för att Schengenregelverket ska tillämpas fullt ut ett enhälligt godkännande från alla andra medlemsstater som till fullo tillämpar Schengenregelverket. I detta avseende har betydande framsteg gjorts och viktiga politiska åtgärder nyligen vidtagits för att stödja en fullständig tillämpning av Schengenregelverket i Bulgarien, Rumänien och Kroatien. Detta förordas starkt av Europaparlamentet och utgör en central prioritering för det tjeckiska ordförandeskapet för Europeiska unionens råd.

Dessutom pågår en utvärderingsprocess för att bedöma om Cypern är redo att ansluta sig till Schengenområdet. Schengens informationssystem kommer snart att tas i drift i Cypern och denna process kommer att kontrolleras genom en särskild Schengenutvärdering under 2023.

I detta meddelande görs en bedömning av de goda resultat som Bulgarien, Rumänien och Kroatien har uppnått genom att ha vidtagit de åtgärder som krävs för att säkerställa att de nödvändiga villkoren för tillämpning av alla relevanta delar av Schengenregelverket är uppfyllda, i enlighet med deras respektive anslutningsakter från 2005 och 2011. Rådet uppmanas att utan ytterligare dröjsmål fatta nödvändiga beslut, så att dessa tre länder, som ännu inte fullt ut ingår i området utan kontroller vid de inre gränserna, kan ansluta sig.

Det råder inget tvivel om att unionen är redo för ett sådant historiskt beslut. De gemensamma insatser som gjorts under de senaste åren har gjort Schengen starkare och mer motståndskraftigt. Den styrningscykel för Schengensamarbetet som nyligen inrättats tillhandahåller alla de verktyg som behövs för att läget i Schengensamarbetet regelbundet ska kunna bedömas, från en administrativ ram till gemensam politisk styrning och gemensamt politiskt ansvar. Genom Schengenrådet och Schengenforumet underlättas en öppen och konstruktiv dialog mellan EU-institutionerna och medlemsstaterna. Den nya och förstärkta utvärderings- och övervakningsmekanismen för Schengen, som Bulgarien, Rumänien och Kroatien kommer att omfattas av så snart besluten om fullständig tillämpning av Schengenregelverket har fattats, kommer att säkerställa att eventuella brister och korrigerande åtgärder fastställs i tid.

Denna åttonde utvidgning av Schengenområdet skulle i sig både bekräfta och stärka medlemsstaternas ömsesidiga förtroende och enighet, som utgör grunden för Schengen, samt bidra till att detta grundläggande projekt kontinuerligt anpassas och förs framåt.

II.Goda resultat i Bulgarien, Rumänien och Kroatien

Sedan 2011 har kommissionen konsekvent intagit ståndpunkten att Bulgarien och Rumänien är redo att bli en del av Schengenområdet utan inre gränskontroller. Detsamma gäller sedan 2019 för Kroatien. Kommissionen har aktivt uppmanat rådet att fatta beslut om att tillåta Bulgarien, Rumänien och Kroatien att ansluta sig till området utan interna kontroller. Samma uppmaning har gjorts av Europaparlamentet vid flera tillfällen .

Under flera år har dessa medlemsstater i hög grad bidragit till att Schengenområdet fungerar väl, bland annat under migrationskriserna, pandemirestriktionerna och på senare tid när de ställts inför de extraordinära följderna av kriget i Ukraina. Bulgarien, Rumänien och Kroatien har framgångsrikt slutfört alla Schengenutvärderingar och har därför berättigade förväntningar på att fullt ut få ansluta sig till Schengenområdet utan inre gränskontroller. Det frivilliga undersökningsuppdrag som nyligen har genomförts i Bulgarien och Rumänien samt det senaste återbesöket i Kroatien och deras resultat när det gäller övervakningen av de grundläggande rättigheterna vid de yttre gränserna bekräftar definitivt att dessa länder fortsatt uppfyller Schengens strikta standarder på ett effektivt sätt och har bevisat att länderna har föredömliga resultat när det gäller genomförandet. Dessa medlemsstater genomför aktivt större delen av Schengenregelverket, men kan inte till fullo utnyttja fördelarna med att vara en del av Schengenområdet utan inre gränskontroller.

På grund av sitt strategiska geografiska läge spelar Bulgarien, Rumänien och Kroatien en nyckelroll för att säkra vår gemensamma yttre gräns och effektivt bidra till en hög nivå när det gäller säkerhet och välstånd, vilket den senaste tidens kriser har visat. Alla nödvändiga verktyg, strukturer och förfaranden finns på plats för att passage av de yttre gränserna och eventuella säkerhetshot vid dessa gränser ska kunna hanteras på ett effektivt sätt, och bidrar därigenom till att ta itu med allvarlig brottslighet med ett gränsöverskridande inslag. Dessa länder har också visat ett stort engagemang för att säkerställa att migrationstrycket och de utmaningar som det medför hanteras på ett effektivt sätt och utvecklat ett starkt samarbete med sina nära grannar. I enlighet med den nya förordningen om utvärdering av Schengenregelverket ska dessutom de medlemsstater för vilka ett rådsbeslut har antagits om att bestämmelserna i Schengenregelverket ska tillämpas helt utvärderas senast ett år efter datumet då Schengenregelverket började tillämpas helt i dessa medlemsstater . Detta är tillämpligt på Bulgarien, Rumänien och Kroatien efter antagandet av de respektive besluten.

I enlighet med artikel 4.2 i 2005 års anslutningsakt genomförde Bulgarien och Rumänien framgångsrikt sina respektive utvärderingsprocesser för Schengen under 2011. Processen inleddes 2009 och alla relevanta delar av regelverket har genomgått en grundlig bedömning i enlighet med tillämpliga förfaranden. Rådet erkände slutförandet av utvärderingsprocessen i två separata slutsatser av den 9 juni 2011 . Utkastet till rådets beslut om fullständig tillämpning av bestämmelserna i Schengenregelverket i Bulgarien och Rumänien blev föremål för ett positivt yttrande av Europaparlamentet den 8 juni 2011 . Trots det positiva resultatet och slutförandet av Schengenutvärderingsprocessen har rådet under över elva års tid inte fattat något beslut om fullständig tillämpning av Schengenregelverket i Bulgarien och Rumänien och avskaffande av kontroller vid de inre gränserna.

Med hänsyn till att utvärderingsprocesserna för Bulgarien och Rumänien slutfördes 2011 och att det inte är möjligt att återuppta en formell utvärdering av Bulgarien och Rumänien enligt förordningen om en utvärderings- och övervakningsmekanism för Schengen har båda länderna, i syfte att stärka det ömsesidiga förtroendet och för att erkänna utvecklingen av Schengenregelverket under den mellanliggande perioden, utfärdat ett gemensamt uttalande den 2 mars 2022 där en expertgrupp under samordning av kommissionen bjuds in på frivillig basis för att ”säkerställa tillämpningen av bland annat den senaste utvecklingen av Schengenregelverket sedan utvärderingen, med fokus på förvaltning av de yttre gränserna och polissamarbete”.

På begäran av medlemsstaterna och i samförstånd med Bulgarien och Rumänien, som båda uppvisade flexibilitet och engagemang, utvidgades uppdraget avsevärt till att omfatta alla relevanta delar av Schengenregelverket, inbegripet den senaste utvecklingen sedan 2011, med fokus på de yttre gränserna och polissamarbete. Man granskade även återvändande, Schengens informationssystem, informationssystemet för viseringar samt utvecklingen av viseringspolitiken. Vid uppdraget beaktades respekten för de grundläggande rättigheterna, inbegripet dataskydd, och hur de myndigheter som tillämpar de relevanta delarna av Schengenregelverket fungerar. Besök ägde rum i Rumänien (den 9–11 oktober 2022) och Bulgarien (den 12–14 oktober 2022). En majoritet av medlemsstaterna deltog vid uppdraget och gruppen bestod av 17 experter från medlemsstaterna. Utöver kommissionens fem experter deltog observatörer från Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex), Europol och Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter i undersökningsuppdraget.

Vid det frivilliga undersökningsuppdraget bekräftades slutsatserna från de avslutade utvärderingsprocesserna från 2011 och framkom att Bulgarien och Rumänien inte bara har fortsatt att genomföra det nya regelverket och de nya verktygen, utan att de också avsevärt har stärkt den sammantagna tillämpningen av Schengenregelverket i alla dess aspekter och på ett heltäckande sätt.

Bulgarien, som gränsar till Turkiet, spelar en nyckelroll för skyddet av EU:s yttre gränser och upprätthållandet av en hög nivå av inre säkerhet. Bulgarien har för detta ändamål infört en stark gränsförvaltning som säkerställer gränsövervakning av hög kvalitet och systematiska gränskontroller. Såsom framgår av undersökningsrapporten uppmanas Bulgarien att förbättra den nationella situationsbilden ytterligare genom att fullt ut genomföra den gemensamma integrerade modellen för riskanalys. Trots befintliga externa utmaningar tillämpar Bulgarien en enhetlig strategi för återvändande av tredjelandsmedborgare som inte har rätt att stanna och för att förhindra otillåtna sekundära förflyttningar. Kampen mot gränsöverskridande brottslighet prioriteras och aktiva verktyg för internationellt polissamarbete har införts, bland annat via och tillsammans med Europol samt genom operativa avtal som Bulgarien har ingått med grannländer och som möjliggör gränsöverskridande övervakning och förföljande över gränserna. Schengens informationssystem är väletablerat. När det gäller hur myndigheterna fungerar håller Bulgarien på att genomföra sin nationella strategi för att förebygga och bekämpa korruption på alla nivåer och förstärka den genom förebyggande åtgärder och kraftfulla disciplinära förfaranden. Bulgarien har också visat att landet har de strukturer som krävs för att säkerställa respekten för de grundläggande rättigheterna, garantera tillgång till internationellt skydd, iaktta principen om non-refoulement samt uppfylla kraven när det gäller uppgiftsskydd vid användningen av Schengens informationssystem och polissamarbetet.