Rekommendation till RÅDETS YTTRANDE enligt artikel 9.3 i rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om Estlands konvergensprogram, 2004-2008

(framlagd av kommissionen)

MOTIVERING

Enligt rådets förordning (EG) nr 1466/97 om förstärkning av övervakningen och samordningen av den offentliga sektorns finanser [1] skall de medlemsstater som inte deltar, dvs. sådana som inte har infört den gemensamma valutan, överlämna konvergensprogram till rådet och kommissionen för det regelbundna multilaterala övervakningsförfarande som avses i artikel 99 i fördraget.

[1] EGT L 209, 2.8.1997. De dokument som det hänvisas till i texten finns på följande webbplats

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

Enligt artikel 9 i förordningen skall rådet granska dessa program på grundval av de bedömningar som gjorts av kommissionen och av den kommitté (Ekonomiska och finansiella kommittén) som inrättas genom artikel 114 i fördraget. Rådet skall med stöd av kommissionens rekommendation och efter samråd med Ekonomiska och finansiella kommittén avge ett yttrande efter att ha granskat programmen. Enligt förordningen skall medlemsstaterna årligen lägga fram uppdaterade program, som också kan granskas av rådet enligt samma förfarande.

De tio länder som anslöt sig till EU den 1 maj 2004 har beviljats undantag och deltar därför ännu inte i det gemensamma valutasamarbetet. De har åtagit sig att överlämna sina konvergensprogram senast den 15 maj 2004 och en första uppdatering av dem mot slutet av år 2004.

Estlands konvergensprogram för perioden 2004-2008 överlämnades den 13 maj 2004. Kommissionens har gjort en teknisk utvärdering av programmet med beaktande av uppgifterna i vårprognoserna 2004 och uppförandekoden [2] och de principer som fastställs i kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet av den 27 november 2002 om bättre samordning av finanspolitiken [3]. Denna utvärdering ger anledning till följande bedömning:

[2] Reviderat yttrande från Ekonomiska och finansiella kommittén om innehållet i och utformningen av stabilitets- och konvergensprogram, som godkändes av Ekofinrådet den 10 juli 2001.

[3] KOM (2002) 668 slutlig, 27.11.2002.

Estlands första konvergensprogram inbegriper de åtgärder som vidtogs i 2004 års budget, och överensstämmer med strategin för de offentliga finanserna för 2004-2008. Det godkändes formellt av ministerrådet och utgör därmed landets officiella makroekonomiska ram på medellång sikt. De politiska åtgärderna överensstämmer med de ekonomiska utsikterna på medellång sikt som lagts fram i 2003 års ekonomiska program inför anslutningen. I programmet anges Estlands avsikt att ansluta sig till ERM II och införa euron "så snart som möjligt". Det hävdas att Estland kommer att uppfylla kriterierna för deltagande i euroområdet under programperioden, men samtidigt utfärdas en försiktig varning avseende den framtida utvecklingen av inflationen (för närvarande ligger inflationen under den i euroområdet).

Programmet uppfyller i stort sett "uppförandekoden för stabilitets- och konvergensprogrammens innehåll". Efter en översyn av nationalräkenskaperna som offentliggjordes kort efter det att programmet lades fram, korrigerades BNP-talen för perioden 1993-2003 uppåt. Därmed är några av siffrorna och tabellerna i programmet nu föråldrade. Trots detta påverkas inte det övergripande intrycket och bedömningen av scenariona, med tanke på att de underliggande trenderna för prognoserna inte ändras i någon större omfattning.

Offentliga finanser i balans och sedelfondssystemet (currency board arrangement) fortsätter att utgöra grunden för makroekonomisk stabilitet i Estland. Programmet förutsätter en stadig real BNP-tillväxt på mellan 5 och 6 % per år, som drivs av en fortsatt kraftig inhemsk efterfrågan och export som skall ökas i takt med uppgången i den internationella konjukturen. Trots det förväntas det externa nettobidraget förbli negativt under hela programperioden. Både den privata konsumtionen och de privata investeringarna kommer att fortsätta att öka, om än i långsammare takt. Arbetslösheten förväntas långsamt sjunka till ungefär 9,5 % av arbetskraften. Den förväntade återhämtningen i världsekonomin och den uppgång som därmed följer vad gäller exportefterfrågan förväntas leda till en minskning av det höga bytesbalansunderskottet, som trots detta beräknas ligga över 8 % av BNP 2008.

Det makroekonomiska scenariot förefaller i stort sett realistiskt. För åren 2004 och 2005 ligger den förväntade BNP-tillväxten något under kommissionens vårprognos, medan inflationen beräknas bli högre. Jämfört med 2003 års ekonomiska program inför anslutningen ligger det makroekonomiska scenariot något lägre vad gäller BNP-tillväxten, vilket beror på en försening i den internationella ekonomiska återhämtningen, medan utsikterna för inflationen och arbetslösheten blivit bättre till följd av bättre resultat än väntat under 2003. Den uppåtgående justeringen av tillväxttalen i den estländska prognosen efter översynen av nationalräkenskaperna den 20 maj 2004 gör att programmets scenarion framstår som ännu mer realistiska. Ett högt bytesbalansunderskott fortsätter att utgöra Estlands största makroekonomiska obalans under överskådlig framtid, med tanke på landets stora investeringsbehov. I programmet behandlas denna fråga i detalj. Då de offentliga finanserna enligt prognoserna kommer att fortsätta att uppvisa ett litet överskott eller vara i balans under programperioden, förs en stramare finanspolitik för att understödja förbättringen i bytesbalansen, men i betydligt mindre utsträckning än vad som var fallet under 2002 och 2003. Strikt budgetdisciplin, som inkluderar att man sätter eventuella "överraskningsöverskott" åt sidan, kommer att fortsätta att utgöra ett viktigt inslag för en hållbar korrigering av den externa obalansen.

Det sedelfondssystem som varit i kraft sedan landet blev självständigt - där den estländska kronan först har varit bunden till den tyska D-marken och sedan 1999 till euron - har fungerat bra för landet och ger hög trovärdighet bland marknadsdeltagarna. De penningpolitiska målsättningarna har genom den kraftiga bindningen till en förstärkt euro ganska snabbt hjälpt till att minska inflationen i Estlands ekonomi, så att den årliga ökningen i KPI nu ligger på precis 1,3 % under 2003, men den nivån beräknas stiga till ungefär 3 % på medellång sikt. Estlands räntesatser ligger på en historiskt låg nivå, vilket speglar utvecklingen på euroområdet och gynnsamma internationella ländervärderingar. Estland siktar mot att ansluta sig till ERM II i ett tidigt skede, med ett normalt fluktuationsband, samtidigt som det upprätthåller ett unilateralt åtagande gentemot nuvarande sedelfondssystem. Landet planerar också att införa euron "så snart som möjligt".

Strategin för de offentliga finanserna som den dragits upp i programmet är att den offentliga sektorns finanser fortsätter att uppvisa ett överskott på 0,7 % av BNP under 2004, och att man uppnår offentliga finanser i balans från och med 2005. Detta är lite mer optimistiskt än i scenariot för 2003 års ekonomiska program inför anslutningen där inga fler överskott indikerades redan från 2004, och i överensstämmelse med kommissionens prognoser fram till 2005. Som helhet medför detta en betydande lättnad av finanspolitiken jämfört med det överraskande höga överskottet under 2003. Programmet innehåller ett fast åtagande om att ansluta sig till reglerna i stabilitets- och tillväxtpakten och att bibehålla de offentliga finanserna i balans eller med överskott under hela programperioden. En pågående reform av skattesystemet syftar till en gradvis minskning av skattesatserna för både bolag och de personliga inkomstskatterna, vilka kommer att kombineras med högre sociala transfereringar och ökade skattelättnader. Kraftig tillväxt, besparingar på utgiftssidan, ökade inkomster från mervärdesskatt och punktskatter, tillsammans med ändringar i utgiftsstrukturen och förbättrad skatteuppbörd förväntas finansiera dessa reformer. Sammantaget förväntas utgiftskvoten minska medan de nominella utgifterna ökar. Även om den offentliga sektorn och socialförsäkringarna beräknas fortsätta uppvisa överskott under programperioden (trots betydande transfereringar till en privat andra pelare i pensionssystemet på upp till 1 % av BNP), beräknas de lokala myndigheterna fortsätta att uppvisa underskott, om än minskande. Den offentliga skulden motsvarade 5,8 % av BNP under 2003 och beräknas att fortsätta att minska till endast 3,2 % av BNP 2008. Den täcks uteslutande av den offentliga sektorns reserver och och utgör en obetydlig risk för den estländska ekonomin.

Programmets finanspolitiska prognoser förefaller som helhet realistiska, även om det faktiska resultatet för de offentliga finanserna kan visa sig bli bättre än väntat. Denna synpunkt grundas särskilt på de mycket positiva resultat som uppnåtts genom försiktiga prognoser (som upprepade gånger överskridit de finanspolitiska målen) under de senaste åren, realistiska tillväxtprognoser som stödjer programmets prognoser för de offentliga finanserna, möjlighet till ytterligare övervältringseffekter från det höga överskottet under 2003, ett långsammare än förväntat genomförande av offentliga investeringar baserade på EU-transaktioner, men också korrigeringen nedåt av underskott och skuldkvoter efter den översyn som nyligen genomförts av nationalräkenskaperna. Risker om ett sämre resultat än väntat, även om de inte verkar vara en realistisk möjlighet i ett aktuellt perspektiv, kan dock uppstå från inkomstminskningen till följd av de planerade skattenedskärningarna eller en negativ tillväxtutveckling som härrör från utifrån kommande chocker. Den snabba avvecklingen av överskott i de offentliga finanserna under 2004 och 2005 som skulle sammanfalla med en förväntad uppgång i den ekonomiska aktiviteten kommer sannolikt att leda till en tydlig finanspolitik av konjunkturförstärkande typ enligt programmet. Skulle det visa sig att det inte går att genomföra en välordnad och gradvis minskning av den externa obalansen genom en återhämtning i de privata inhemska besparingarna (som antyds i programmet), kan en finanspolitik som siktar mot offentliga finanser i balans visa sig vara otillräcklig för att stödja den planerade korrigeringen av bytesbalansunderskottet.

Det anges tydligt i programmet att landet har för avsikt att uppfylla målsättningarna i Lissabon-strategin till 2010. Sysselsättningsnivån bör ökas både genom reformer av yrkesutbildningen och genom en minskning av sociala avgifter och inkomstskatter på arbete. Behovet av att utvidga ekonomins försörjningsunderlag (och samtidigt skatteunderlaget) kommer att lösas genom förbättrad infrastruktur tillika med utbildningsåtgärder för att minska nuvarande brister mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden. Den låga produktivitetsnivån skall höjas genom att stimulera F&U både i privat och offentlig regi och därmed öka ekonomins tillväxt ytterligare. Vad gäller de offentliga finanserna siktar programmet mot att genomföra strukturreformer både på utgifts- och inkomstsidan. Reformerna på utgiftssidan syftar särskilt mot en bättre uppställning av målen för sociala transfereringar mot dem som har mest behov av dem och en förstärkning av incitamenten att arbeta. På inkomstsidan kommer den omfattande skattereform som inleddes under 2004 gradvis leda till ett skifte från direkt till indirekt beskattning, samtidigt som man behåller ett enkelt skattesystem. Reformerna, av vilka vissa håller på att genomföras, kan med sannolikhet förväntas stärka incitamenten till att arbeta, skapa nya arbetstillfällen och motverka skatteflykt.

Estland är väl rustat för att klara de beräknade kostnaderna för en åldrande befolkning. Hänsyn tas till de betydande kostnaderna för att genomföra ett fullt finansierat privat andra pelare i pensionssystemet i programmets beräkningar av de offentliga finanserna. En låg offentlig skuldnivå, betydande reserver i de offentliga finanserna och en finanspolitisk strategi på medellång sikt som helt överensstämmer med målet om offentliga finanser nära balans eller med överskott bör tillsammans med reformerna av pensions- samt hälso- och sjukvårdssystemen, som är avsedda att lätta på trycket på de offentliga finanserna, på lång sikt säkerställa hållbara offentliga finanser.

Tabell: Jämförelse av centrala makroekonomiska och finansiella prognoser

>Plats för tabell>

Med utgångspunkt i denna bedömning har kommissionen antagit den bifogade rekommendationen till rådets yttrande över Estlands konvergensprogram och överlämnar den till rådet.

Rekommendation till

RÅDETS YTTRANDE enligt artikel 9.3 i rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om Estlands konvergensprogram, 2004-2008

EUROPEISKA UNIONENS RÅD AVGER FÖLJANDE YTTRANDE

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,

med beaktande av rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken [4], särskilt artikel 9.3 i denna,

[4] EGT L 209, 2.8.1997, s. 1. De dokument som det hänvisas till i texten finns på följande webbplats

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

med beaktande av kommissionens rekommendation, och

efter att ha hört Ekonomiska och finansiella kommittén.

HÄRIGENOM FRAMFÖRS FÖLJANDE.

Den [5 juli 2004] granskade rådet Estlands konvergensprogram, som omfattar perioden 2004 till 2008. Programmet uppfyller i stort kraven i den reviderade "uppförandekoden för stabilitets- och konvergensprogrammets innehåll och utformning".

Den finanspolitiska strategi som ligger till grund för programmet syftar till att upprätthålla sunda offentliga finanser som definieras som att uppnå balans eller överskott i de offentliga finanserna. I detta avseende inriktas programmet, efter ett överskott på 2,6 % av BNP under 2003, på ett litet överskott på 0,7 % under 2004 och på offentliga finanser i balans från och med 2005, åtföljt av en gradvis minskning av både inkomst- och utgiftsnivåerna efter en ökning av båda nivåerna under 2004 i samband med anslutningen till EU. Programmet inbegriper reformer som medför minskad direkt beskattning, kombinerat med ökade transfereringar och skattelättnader. Kraftig tillväxt, förbättrad skatteuppbörd, besparingar på utgiftssidan och ändrad utgiftsstruktur tillsammans med ökade inkomster från mervärdesskatt och punktskatter beräknas finansiera dessa reformer. Skuldkvoten, som låg på 5,8 % av BNP 2003, är mycket låg och kommer att sjunka ytterligare, till 3,2 % av BNP, till 2008.

På grundval av de uppgifter som för närvarande finns tillgängliga förefaller det makroekonomiska scenario som ligger till grund för programmet återspegla realistiska antaganden om en BNP-tillväxt på mellan 5 och 6 % under programperioden. De huvudsakliga källorna för tillväxt utgörs av den inhemska efterfrågan (på cirka 7 % per år), och en ökning i exporten på upp till 10 % per år. Den privata konsumtionen beräknas öka med 5 till 6 % per år. Investeringarna beräknas fortsätta ligga på en hög nivå, på 7 till 9 % per år, men inte överstiga 10 % som varit fallet under senare år. Inflationsprognosen, som uppvisar en ökning till ungefär 3 % från och med 2004, efter en rekordlåg inflation på 1,3 % under 2003, förefaller också vara realistisk. Det för närvarande höga bytesbalansunderskottet (13,7 % av BNP under 2003) beräknas minska till nivåer på omkring 8 % av BNP till 2008.

Riskerna i samband med prognoserna för de offentliga finanserna förefaller på det hela taget balanserade. Å ena sidan har Estland uppnått positiva resultat genom att upprätta försiktiga prognoser och har upprepade gånger uppvisat överskott i de offentliga finanserna under de senaste åren. Å andra sidan kan inte oväntade inkomstbortfall genom de planerade skattenedskärningarna eller negativa effekter på tillväxten från utifrån kommande chocker uteslutas. Därför förefaller budgetläget i programmet vara tillräckligt för att uppnå stabilitets- och tillväxtpaktens målsättning om att uppnå offentliga finanser nära balans på medellång sikt. Det bör också ha en tillräcklig säkerhetsmarginal mot att överskrida underskottströskeln på 3 % av BNP vid normala makroekonomiska fluktuationer. Den snabba avvecklingen av överskott från 2004 under en period med fortsatt kraftig tillväxt, vilket förväntas i programmet, förmodas medföra en klart konjunkturförstärkande finanspolitik.

Estlands skuldkvot är, med mindre än 6 % av BNP, nästan den lägsta i EU och förväntas minska ytterligare med 2,6 procentenheter under programperioden. Den faktiska trenden kommer sannolikt att vara ännu mer gynnsam än beräknat mot bakgrund av den översyn av nationalräkenskaperna som nyligen gjorts som permanent kommer att öka BNP-nivåerna och därmed kvotens nämnare.

Estland är väl rustat för att klara kostnaderna för en åldrande befolkning. En låg offentlig skuldnivå, betydande reserver i de offentliga finanserna och en strategi för de offentliga finanserna på medellång sikt som helt överensstämmer med målsättningen om offentliga finanser nära balans eller med överskott bör tillsammans med reformer av pensions- samt hälso- och sjukvårdssystemen, som är avsedda att lätta på trycket på de offentliga finanserna, på lång sikt säkerställa hållbara offentliga finanser.

Prognosticerade nyckeltal i Estlands konvergensprogram

>Plats för tabell>

* Dessa kvoter tar inte hänsyn till översynen av nationalräkenskaperna av den 20 maj 2004, som statistiskt ledde till permanent högre BNP-nivå. Siffrorna för 2003 kommer att ses över enligt följande: real BNP-tillväxt 5,1 %, saldo för de offentliga finanserna 2,4 % av BNP, bruttoskuldkvot 5,3 % av BNP.