MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET - Den inre marknaden för energi: Samordnade åtgärder för en tryggad energiförsörjning

1. Syftet: skapandet av en inre marknad för energi

Enligt artikel 14 i EG-fördraget skall den inre marknaden omfatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs. För att bidra till denna centrala målsättning i Romfördraget håller Europeiska gemenskapen bl.a. på att upprätta de förhållanden som krävs för att skapa en inre marknad inom energiområdet. Därigenom kommer man successivt att kunna öppna marknaden och göra energisektorn mer konkurrensutsatt. Den inre marknaden för energi bygger också på behovet av solidaritet mellan EU:s medlemsstater, och detta behov är särskilt uppenbart inom de sektorer som har central betydelse för energiförsörjningen, nämligen gas, olja och el.

Tidigare resultat

Sedan början på 90-talet har EU antagit ett antal direktiv som bidrar till att skapa en inre marknad för naturgas och el. En sådan marknad kommer att stärka EU-ekonomins konkurrenskraft och leda till märkbara prissänkningar för konsumenterna.

Processen för att öppna el- och naturgasmarknaderna för konkurrens regleras av bestämmelser som rör tillgång till resurser och transportnät samt konkurrens och öppenhet. Dessa bestämmelser syftar framför allt till att skydda Europeiska unionen från avbrott i den interna energiförsörjningen. Detta regelverk är oundgängligt och gör det möjligt att undvika kriser i form av allvarliga avbrott i energileveranserna, som under krisen i Kalifornien 2000.

En fråga som är av stor betydelse för en inre marknad för energi rör sammankopplingen av nät, eftersom en sådan sammankoppling skapar flexibilitet i energiförsörjningen. Brister i nätinfrastrukturen eller i kvaliteten på leveranserna (nätens stabilitet) kan hindra integreringen av de nationella marknaderna och därmed begränsa försörjningstryggheten. Den 20 december 2001 föreslog kommissionen ett antal nya åtgärder som rörde energiinfrastrukturen. Syftet var att åstadkomma en optimal användning av den befintliga el- och gasinfrastrukturen samt att främja byggandet av ny infrastruktur av europeiskt intresse. Såsom Europeiska rådet i Barcelona angav i sina slutsatser krävs en väl avpassad och effektiv energiinfrastruktur för att den inre marknaden skall fungera och energiförsörjningen tryggas på bästa tänkbara sätt.

Oljemarknaden inom EU är mer konkurrensutsatt än marknaden för andra energiprodukter. Det krävs dock insatser för att öppna också denna marknad ytterligare. I den grönbok om trygg energiförsörjning som kommissionen antog i november 2000 konstaterades att det fortfarande fanns hinder på marknaderna i senare led, närmare bestämt i distributionsledet. De stora prisskillnaderna för petroleumprodukter i olika medlemsstater utgör visserligen inte i sig någon överträdelse av konkurrensreglerna, men de tyder på att marknaderna fortfarande inte är helt integrerade med varandra. Olika undersökningar om detta har genomförts både på EU-nivå och av nationella konkurrensmyndigheter, och i vissa fall har t.o.m. sanktioner införts för oljebolag.

Det faktum att oljemarknaden öppnas för framför allt nya operatörer bidrar till att skapa sunda konkurrensvillkor, vilket i sin tur kommer att bidra till en kontinuerlig inre energiförsörjning för de olika konsumenterna - även om oljemarknaden även fortsättningsvis kommer att präglas av de risker som är förbundna med ett stort beroende av externa källor.

En fortlöpande process

De många EU-initiativen för att upprätta en inre marknad för gas och skapa en öppnare oljemarknad bidrar till en konkurrens på lika villkor och en ökad inre försörjningstrygghet på energiområdet.

När det gäller energiutbudet beskrivs en paradoxal situation i grönboken om trygg energiförsörjning: EU håller på att skapa världens bäst integrerade inre marknad för energi, men denna process genomförs utan att man samtidigt vidtagit några åtgärder för att trygga den externa energiförsörjningen - och detta gäller både olja och naturgas.

I grönboken visades tydligt de strukturella bristerna i EU:s externa energiförsörjning samt den geopolitiska, ekonomiska och sociala sårbarheten. EU-ekonomin vilar i huvudsak på fossila bränslen, som står för 4/5 av energiförsörjningen. Därav importeras 2/3. Denna sårbarhet kommer förmodligen att öka i framtiden, med tanke på att energiimporten kan komma att uppgå till 70 % av det totala behovet inom 30 år (ända upp till 90 % när det gäller oljebehovet) om inget görs för att vända trenden.

När det gäller olja skall medlemsstaterna enligt Internationella energiorganet (IEA) och EU-lagstiftningen hålla beredskapslager av råolja och petroleumprodukter. De skall också ha möjlighet att vidta krisåtgärder. Dessa mekanismer, som infördes i början av 70-talet, är inte anpassade till dagens oljemarknad mot bakgrund av de stora förändringar som skett inom ramen för en allt mer integrerad inre marknad för energi. Gemenskapens åtgärder kännetecknas av en bristande solidaritet mellan medlemsstaterna som inte är förenlig med den inre marknadens syften, eftersom energikriserna drabbar samtliga länder inom EU. Detta innebär mer konkret att det inte existerar någon befogenhet på gemenskapsnivå för att fatta beslut om att bjuda ut oljelagren på marknaden. När det gäller IEA tillämpas inte längre de grundläggande delarna av avtalet från 1974. Andra bestämmelser har införts, men de förutsätter ett enhälligt beslut av de 26 deltagande länderna. Mekanismerna har blivit föråldrade i så måtto att det endast är vid fysiska avbrott i energiförsörjningen som ett gemensamt agerande av alla medlemsstater föreskrivs. Det finns ingen rättslig ram för samordnade åtgärder vid hot om fysiska avbrott, som skulle kunna leda till orimliga oljeprisökningar.

Med EU:s lagstiftning om oljelager, där det första direktivet daterar från 1968, och IEA, som inrättades 1973, togs de första viktiga stegen mot en förbättrad förvaltning av det externa energiberoendet. Dessa mekanismer är dock inte är anpassade till dagens energipolitiska sammanhang, och deras underliggande filosofi har inte setts över på 30 år. När de infördes var den inre marknaden för energi fortfarande i sin linda. Man måste komma ihåg att det på den tiden endast förekom ett mycket begränsat elutbyte inom gemenskapen och att elsystemet endast var sammankopplat i mycket begränsad utsträckning.

Det är mot bakgrund av detta som kommissionen redan i sitt meddelande om oljeförsörjningen av den 4 oktober 2000 aviserade sin avsikt att undersöka möjligheterna att stärka bestämmelserna om beredskapslager av olja genom att föra upp frågan om användningen av dem på gemenskapsnivå.

Den europeiska gasindustrin har hittills tryggat gasförsörjningen på ett effektivt sätt. Det har inte funnits något behov av att fastställa gemensamma regler för att garantera gasförsörjningen eftersom gasbolagen helt eller delvis varit offentligt ägda, och dessa dominerande företag har kontrollerat hela infrastrukturen och reglerat utbud och efterfrågan.

På den nya inre marknaden för gas måste företagen genomföra omstruktureringar för att kunna utvecklas på en integrerad marknad där nya företag kommer att inträda i en alltmer konkurrensutsatt miljö. Detta kommer förmodligen att innebära att det inte längre finns någon enskild aktör som tar ett övergripande ansvar för försörjningstryggheten. Denna fråga är särskilt viktig med tanke på att beroendet av gasimport kommer att öka avsevärt under de närmaste årtiondena. Ansvaret för försörjningstryggheten inom gassektorn kan då inte längre överlåtas åt industrin, som själv är beroende av extern försörjning från ett ytterst begränsat antal leverantörländer.

Vid de nationella regleringsmyndigheternas femte möte i Madrid 2002 enades de nationella regleringsmyndigheterna, medlemsstaterna, de ekonomiska aktörerna inom gassektorn och kommissionen (Electricity Regulatory Forum) om följande: I den nya regleringsmiljön på den inre marknaden för gas, som kännetecknas av aktörernas mångfald och uppdelning av de integrerade gasbolagens tjänster, kan ansvaret för försörjningstryggheten inte längre läggas på en enda aktör. En ny ansvarskedja vad gäller försörjningstrygghet och planering av infrastruktur måste därför fastställas för de offentliga myndigheterna och de olika marknadsaktörerna för att garantera säkerheten i detta hänseende. Skyldigheterna måste fördelas på olika aktörer på ett tydligt och lämpligt sätt på grundval av deras roller.

Det krävs därför harmoniserade åtgärder som garanterar ett solidariskt och samordnat agerande för att trygga gasförsörjningen, framför allt åtgärder som rör lager och infrastruktur. Just lager och infrastruktur är centrala faktorer för gasförsörjningen inom EU och för en väl fungerande marknad inom detta område, både under normala marknadsförhållanden och i en krissituation. Dessa åtgärder skall vidtas i samband med processen för att öppna den europeiska gasmarknaden, för att säkerställa att denna fungerar väl.

En gemenskapsprocess

Europeiska unionen fortsätter att göra framsteg på vägen mot en inre marknad för energi. EU är den världens största regionala marknad som är integrerad och öppen. På denna liberaliserade marknad har Europeiska unionen den viktiga uppgiften att sköta samordningen och ge medlemsstaterna stöd när det gäller försörjningstryggheten. Syftet är att säkerställa en väl fungerande inre marknad och i detta sammanhang trygga energiförsörjningen på en tillräckligt hög nivå.

De åtgärder som vidtas för att trygga olje- och gasförsörjningen kommer att ha små eller inga effekter om de inte ingår i det mer omfattande sammanhang som den inre marknaden för energi utgör. De positiva effekterna kommer att utebli om åtgärderna t.ex. motverkas av prismanipulation eller om tillgången till transportnäten är begränsad. Den inre marknaden utgör följaktligen den nödvändiga basen för alla åtgärder som syftar till en tryggad energiförsörjning.

I gengäld är det inte möjligt att skapa en inre marknad för energi om inte denna process kombineras med regler avseende försörjningstryggheten. De elavbrott som orsakade allvarliga störningar i Kalifornien under 2000 är ett bra exempel på detta. Dessa elavbrott berodde inte på att brister i reglerna för att trygga energiförsörjningen utan på att liberaliseringsprocessen på elmarknaden inte kombinerats med lämpliga regler som gjorde det möjligt att trygga energiförsörjningen på en tillräckligt hög nivå. I den nya konkurrensutsatta miljön hade företagens prioritering (på kort sikt) varit att bibehålla eller stärka sin position på den kaliforniska elmarknaden, men de hade inte satsat på de investeringar (på medellång eller lång sikt) som skulle ha varit nödvändiga för att garantera en tillräckligt trygg elförsörjning för alla konsumenter.

De åtgärder som vidtas för att trygga olje- och gasförsörjningen måste därmed bygga på en välfungerande inre marknad, och den inre marknaden för energi bygger i sin tur på lämpliga åtgärder som garanterar försörjningstryggheten. Det bör dock påpekas att de gällande nationella bestämmelserna för en tryggad oljeförsörjning, som är otillräckligt samordnade på gemenskapsnivå, kan leda till snedvridningar på den inre marknaden för petroleumprodukter - och de har också gjort det.

Dessa åtgärder för en tryggad energiförsörjning måste tillämpas på en konkurrenspräglad marknad för naturgas och olja, och all diskriminering bör undvikas vad gäller rättigheter och skyldigheter för företagen inom sektorn. De skyldigheter som rör en tryggad energiförsörjning bör vara tydligt definierade, öppna, icke-diskriminerande och möjliga att kontrollera. Dessa åtgärder är inte mer omfattande än vad som är strikt nödvändigt för att åtgärda de potentiella försörjningsproblemen. Därmed innebär de minsta möjliga störning av den inre marknaden.

Det finns följaktligen ett tydligt behov av att definiera en EU-ram för genomförandet av åtgärder som syftar till att trygga den externa energiförsörjningen och som skall ha så små konkurrensbegränsande effekter som möjligt. Dessa regler måste otvetydigt fastställa vilka uppgifter och ansvarsområden som de olika aktörerna på olje- och gasmarknaderna skall ha när det gäller försörjningstryggheten. Otydligt definierade roller och ansvarsområden ökar risken för kriser i energiförsörjningen.

I enlighet med subsidiaritetsprincipen kommer dessa regler att utgöra en ram, men det kommer sedan att överlåtas åt medlemsstaterna att fastställa tillämpningsmetoderna. Åtgärderna skall genomföras i nära samarbete med industrin.

Det bör noteras att en inre marknad för olja inte kan skapas oberoende av utvecklingen för andra energikällor, i synnerhet marknaden för naturgas. Olja och gas är två produkter på samma energimarknad. För vissa användningsområden är dessa produkter utbytbara och konkurrerar med varandra. Dessutom är gaspriset i huvudsak indexkopplat till oljepriset. Dessa två energikällor är därmed nära förbundna med varandra.

2. Europeiska unionens energiberoende

Energisituationen i Europeiska unionen

Den europeiska ekonomin bygger i huvudsak på fossila bränslen (olja, gas och kol), som till två tredjedelar importeras. Dessa bränslen utgör 80 % av EU:s energiförbrukning. Om inget görs kommer de inom 20 till 30 år att stå för en ännu större andel av den europeiska energiförbrukningen och 70 % av det totala energibehovet kommer då att behöva täckas med import. EU:s externa energiberoende kan 2020 uppgå till hela 90 % för olja och 70 % för gas. Det måste också påpekas att 90 % av oljan i dagsläget transporteras på vattenvägar.

De risker som är förbundna med EU:s starka strukturella beroende av importerade fossila bränslen accentueras av den instabila politiska situationen i många av producentländerna. Man har många gånger kunnat konstatera att händelser i Mellanöstern eller politiska kriser som destabiliserar den politiska makten i producentländerna kan skapa ett starkt tryck på energimarknaden. Även om detta tryck inte leder till några fysiska avbrott i energiförsörjningen orsakar det stora fluktuationer av oljepriset, vilket självklart påverkar den ekonomiska tillväxten i konsumentländerna.

Här bör det påpekas att målsättningen inom ramen för en globaliserad ekonomi inte är att maximera oberoendet på energiområdet eller att minimera beroendet utan att beakta de ofrånkomliga riskerna med ett sådant beroende om de blir oroande stora.

Frågan om en tryggad energiförsörjning är grundläggande för EU. Trots oljan numera utgör en mindre börda för våra ekonomier på grund av de successiva kriserna är den fortfarande en viktig del av medlemsstaternas ekonomier. EU kommer 2004 att konsumera nästan 20 % av världsproduktionen av olja.

Detta märks tydligt på situationen i transportsektorn. Denna marknad är till 98 % oljeberoende (vilket motsvarar 67 % av den totala efterfrågan på olja) och sektorn står för en ökande andel av energiefterfrågan. Sektorns energiintensitet ökade med 10 % mellan 1985 och 1998. Transportsektorns tillväxt kommer att fortsätta att öka med 2 % per år under det närmaste årtiondet.

Gas har blivit ett viktigt bränsle som börjat användas för alla typer av energikonsumtion, framför allt elproduktion och kraftvärme men också inom transportsektorn - även om denna utveckling fortfarande är i sitt inledande skede. År 2020-2030 kommer över hälften av all el att produceras med naturgas. Naturgasen förefaller i dag vara en produkt som ger den diversifiering som krävs för en sund balans i energikonsumtionen och som kan bidra till en minskning av koldioxidutsläppen. Dess snabbt ökande betydelse på vissa marknader, t.ex. elmarknaden, kan dock ses som ett oroande tecken på nya svagheter i EU:s energistruktur vad gäller externt beroende.

Olika ekonomiska beräkningar visar att en ökning på 10 dollar per fat råolja kan minska den ekonomiska tillväxttakten i industrialiserade länder med omkring 0,5 %. För utvecklingsländer kan en sådan prisökning minska den ekonomiska tillväxten med omkring 0,75 %. Man måste också ta hänsyn till att oljeprisets inverkan på den ekonomiska tillväxten inte är linjär: plötsliga och mycket dramatiska prisökningar som är oväntade kan skada ekonomin betydligt mer än i beräkningarna ovan. Man kan också notera att alla dramatiska minskningar av den ekonomiska tillväxten i USA och Europa sedan 1973 har föregåtts av radikala höjningar av priset på råolja.

Slutligen kan instabiliteten i energiförsörjningen orsaka sociala störningar, oavsett om den beror på fluktuerande marknader, förbindelserna med leverantörsländerna eller någon oförutsedd händelse. Dessa sociala störningar kan leda till krav på kompensationer, uttryck för partsintressen och t.o.m. konflikter. Man kan erinra om att de två första oljekriserna bidrog till en drastisk ökning av arbetslösheten. Mot denna bakgrund skulle det vara meningslöst att försöka skapa en inre marknad för ekonomiska aktörer, i syfte att öka den europeiska ekonomins effektivitet, om denna marknad inte bygger på principer som garanterar den sociala sammanhållningen. Ett exempel på detta är lastbilschaufförernas strejk hösten 2000 som berörde många europeiska länder efter en stark höjning av oljepriset. Resultatet blev en allvarlig oordning vad gäller beskattning i och med att medlemsstaterna försökte mildra prishöjningens konsekvenser för de ekonomiska sektorerna genom icke samordnade skattesänkningar. Dessa enskilda initiativ utgör ett stort hinder för en välfungerande inre marknad, och i synnerhet för en gemensam och samordnad transportpolitik.

Såsom påpekades av Europeiska rådet i Barcelona är frågan om en trygg energiförsörjning för EU en central del i skapandet av en inre marknad. Denna målsättning kommer att bidra till att säkra en kontinuerlig fysisk tillgång till energiprodukter på marknaden till priser som är överkomliga för alla konsumenter, både privatpersoner och industrin. Detta är viktigt både för medborgarnas välstånd och för en fungerande ekonomi.

Riskerna

Med dagens energiberoende står EU inför två typer av risker

* Fysiska risker Ett permanent fysiskt avbrott av leveranserna kan leda till att en energikälla uttöms eller att produktionen av den överges. Det går inte att utesluta att EU på sikt kommer att sakna egna betydande olje- och gastillgångar till rimligt pris. Enligt experternas bedömningar kommer oljetillgångarna i Nordsjön att successivt uttömmas fram till 2030-2050. I det här sammanhanget bör man erinra sig exemplet kolproduktionen som steg för steg har övergivits i medlemsstaterna. Det finns också en reell risk för att temporära fysiska avbrott i EU:s energiförsörjning skulle kunna orsakas av allvarliga olyckor som påverkar den transport- och lagringsinfrastruktur inom eller utanför EU som är viktig för att trygga en kontinuerlig energiförsörjning för EU. Dessutom kan politiska och/eller militära incidenter inom produktions- eller transitregioner för olja när som helst orsaka temporära fysiska avbrott i den globala oljeförsörjningen.

* Ekonomiska risker En ekonomisk risk har sitt ursprung i fluktuationer på marknaderna. Dessa fluktuationer kan bl.a. orsakas av hot om fysiska avbrott i försörjningen. En analys av energimarknadens utveckling visar i själva verket att det vid sidan av risken för fysiska avbrott i försörjningen finns en annan källa till oro: förväntningar om potentiella avbrott i energiförsörjningen. Operatörers "allmänna uppfattning" om att det föreligger en potentiell risk för ett fysiskt avbrott i framtiden leder till panikinköp, även om jämvikt tycks existera mellan tillgång och efterfrågan. Resultatet blir drastiska prishöjningar, som direkt påverkar företagens kostnader och de privata kundernas köpkraft. Dessa risker på den internationella marknaden kan när som helst störa den europeiska ekonomins tillväxt, med allvarliga konsekvenser för sysselsättningen som följd. Man har färska erfarenheter från tiden mellan 1998 och 2000 då en liten minskning av oljetillgången på 3 % ledde till kraftiga prisökningar till 10 dollar per fat - och i vissa lägen ända upp till 37 dollar per fat. Man kan beräkna att en sådan prishöjning på ett år skulle innebära att oljenotan ökades med i storleksordningen 100 miljarder euro. De största riskerna inom energiområdet är därmed av ekonomisk natur i dag. Risken för fysiska avbrott i energiförsörjningen kan visserligen inte uteslutas helt, men den föreligger endast under exceptionella omständigheter, som större konflikter inom regioner med olje- och gasproduktion. Därmed är det de ekonomiska riskerna som är allvarligast, eftersom prishöjningarna direkt påverkar företagens kostnader och de privata konsumenters köpkraft.

3. Otillräckliga åtgärder

Det är viktigt att hantera frågan om EU:s energiberoende på ett sådant sätt att en god förvaltning bidrar till skapandet av en inre marknad för energi.

När det gäller frågan om styrning av energiefterfrågan vill kommissionen göra något mer långtgående än bara föreslå främjande åtgärder eller utbyte av goda arbetsmetoder och har därför lagt fram förslag till lagstiftning. Några av dessa förslag har antagits av rådet och Europaparlamentet. Det handlar framför allt om direktiven avseende elproduktion från förnybara energikällor och energibesparing i byggnader samt paketet för främjande av biobränslen. Genomförandet av denna lagstiftning kommer att leda till att konsumtionen av konventionell energi minskas med omkring 10 % under de närmaste åren, och samtidigt bromsas trenden mot ökad energiefterfrågan inom EU på grund av ökad konsumtion i hushållen och tjänstesektorn.

Debatten om grönboken om trygg energiförsörjning har visat att EU har små möjligheter att påverka villkoren för utbudet av olja och gas. Debatten har lyft fram farorna för EU vid avbrott i energiförsörjningen, de strukturella bristerna i EU:s externa energiförsörjning samt den geopolitiska, ekonomiska och sociala sårbarheten. Redan före händelserna den 11 september 2001 underströks att begreppet försörjningstrygghet också måste innefatta frågor förbundna med anläggningarnas säkerhet.

I enlighet med den ståndpunkt om dessa frågor som Europeiska unionen intog vid de nyligen avslutade toppmötet om hållbar utveckling i Johannesburg ger den inhemska produktionen av förnybar energi i en medlemsstat ett positivt bidrag till försörjningstryggheten. Följaktligen minskas den kvantitet gas eller olja som denna medlemsstat är skyldig att hålla i beredskapslager.

Otillräcklig harmonisering av gemenskapens åtgärder avseende oljelager

Det finns tre EU-direktiv som reglerar medlemsstaternas upprättande av nationella beredskapslager av råolja och petroleumprodukter. Medlemsstaterna måste hålla lager som täcker 90 dagars konsumtion för var och en av de tre huvudkategorier petroleumprodukter som är avsedda för energianvändning. Medlemsstaterna skall dessutom ha beredskap att agera vid risker för fysiska avbrott - de skall med andra ord utarbeta handlingsplaner samt upprätta lämpliga organ och befogenheter så att de kan bjuda ut lagren på marknaden, begränsa konsumtionen, säkra energiförsörjningen för prioriterade konsumenter och reglera priserna.

I en krissituation kan Europeiska kommissionen, på begäran av en medlemsstat eller på eget initiativ, fastställa ett mål för minskning av konsumtionen. Kommissionen har dock inga befogenheter att ge order om att ta lagren i anspråk. Eventuella beslut om ianspråktagande av oljelagren skall fattas av medlemsstaterna, även om man i samordningssyfte anordnar samråd på EU-nivå. Det är i slutänden varje enskild stat som bedömer om åtgärder skall vidtas för ta lager i anspråk. Förutom att dessa icke samordnade initiativ leder till störningar på den inre marknaden får sådana individuella åtgärder som vidtas av enskilda medlemsstater litet eller inget genomslag med tanke på oljemarknadens storlek.

Det existerar alltså ingen EU-mekanism för ianspråktagande av oljelagren som vid försörjningsproblem säkerställer solidariteten mellan alla stater som deltar på samma inre marknad.

I de flesta EU-medlemsstater är det dessutom oljebolagen som håller beredskapslagren och dessa är inte åtskilda från oljebolagens driftslager, till skillnad från "Strategic Petroleum Reserve" i USA där det är offentliga myndigheter som håller lagren. Endast ett fåtal medlemsstater har inrättat organ med ansvar för att hålla oljelager. Detta fragmentariska system för hållande av oljelager stör den inre marknaden för energi. Det är en källa till snedvridning av konkurrensen mellan operatörer som har raffinaderier och operatörer som inte har det och som därmed förfogar över små driftslager. För övrigt är det mycket osäkert vilken kvantitet petroleumprodukter som medlemsstaterna i praktiken har tillgång till i en krissituation, dvs. hur mycket olja som det är praktiskt möjligt att mobilisera på kort sikt, eftersom beredskapslagren inte är avskilda från driftslagren. Det bör i detta sammanhang noteras att lagren i Strategic Petroleum Reserve för närvarande uppgår till 545 miljoner fat och att USA har beslutat att successivt öka volymen till 700 miljoner fat fram till 2004.

Slutligen omfattar dagens gemenskapslagstiftning endast harmoniserade regler för ianspråktagande av beredskapslager vid fysiska avbrott i oljeförsörjningen. Det rör sig om ett verktyg som syftar till att hantera existerande fysiska brister, men inte fluktuationer på marknaden. Dessa fluktuationer på marknaderna, som bl.a. beror på förväntningar på ett eventuellt fysiskt avbrott i energiförsörjningen kan leda till allvarliga konsekvenser för den ekonomiska tillväxten.

När man tittar på hur otillräckligt EU-systemet för beredskapslager av olja är, med tanke på energisituationen och utvecklingen på den inre marknaden för energi, förstår man att detta system aldrig har fungerat. Därför måste man utarbeta regler som leder till en tillnärmning av de nationella bestämmelserna och som vid kriser eller hot om kriser i oljeförsörjningen säkerställer den solidaritet och det enhetliga agerande som krävs för en välfungerande inre marknad.

Internationella energibyråns ram är otillräcklig

Enligt fördraget om inrättandet av Internationella energibyrån (IEA) är de deltagande staterna skyldiga att hålla lager som motsvarar 90 dagars nettoimport av olja eller petroleumprodukter. Genom detta fördrag inrättas också en mekanism för reaktion på kriser i energiförsörjningen, som dels omfattar en skyldighet att minska förbrukningen om en angiven tröskel överskrids när det gäller avbrott i försörjningen och dels ett förfarande för ianspråktagande av lager och fördelning av den tillgängliga oljan mellan de deltagande staterna.

I början av 80-talet ansåg IEA att mekanismerna i fördraget från 1974 inte längre vara anpassade till utvecklingen på oljemarknaden. En annan krismekanism, CERM (Coordinated Emergency Response Measures), infördes av IEA:s styrelse för att göra det lättare att ta lagren i anspråk. Alla beslut inom ramen för CERM måste emellertid fattas enhälligt av styrelsen bestående av företrädare för 26 deltagande länder som ibland har mycket olika geografiskt ursprung och intressen, vilket kan göra det svårt att uppnå enighet (bl.a. USA, Australien, Japan och Korea). Eftersom det saknas tydliga kriterier för aktivering av mekanismen och det finns stora skillnader mellan de deltagande länderna finns det stor risk för att beslut blockeras.

Faktum är att CERM endast utnyttjats en enda gång, över fem månader efter att Gulfkriget brutit ut till följd av Iraks invasion i Kuwait. Vid denna tidpunkt hade oljepriset redan nått sin högsta punkt och de negativa effekterna på de oljekonsumerande länderna hade redan ägt rum.

Dessutom kopplar IEA:s mekanismer samman förvaltningen av EU:s oljelager med ett stort antal externa partner (26 stater), som ibland har andra prioriteringar än EU. Man bör också ha i åtanke att den inre marknad för energi som EU:s medlemsstater nu successivt håller på att skapa är ett helt unikt projekt. Inget annat IEA-land har lyckats utveckla en sådan integrerad struktur - inte ens USA.

Enligt det gällande IEA-fördraget kan ett enda land blockera beslut om att ta lagren i anspråk, även om det skulle stödjas av en majoritet av IEA-länderna (t.ex. EU:s medlemsstater) eftersom CERM:s arbete baseras på enhälliga beslut. De mekanismer som skapats inom ramen för IEA hindrar alltså Europeiska unionen, världens näst största ekonomi, från att fatta egna beslut inom ett så strategiskt område som energisektorn och från att säkerställa en fungerande inre marknad.

Slutligen upprättades IEA:s mekanismer i likhet med dagens EU-lagstiftning endast för att hantera eventuella fysiska avbrott i oljeförsörjningen. De grundläggande beståndsdelarna i detta system, som är från 1974, infördes som en reaktion på åtgärder liknande det embargo mot vissa industriländer som beslutades av OPEC under den svåra politiska situationen i Mellanöstern i slutet av 1973. Detta sammanhang skiljer sig mycket från dagens situation.

Samordnade åtgärder saknas för gasförsörjningen

Naturgas kommer att få en allt större strategisk betydelse i framtiden. Därför krävs det en ny strategi eftersom det i dagsläget inte existerar någon gemenskapsram som harmoniserar de åtgärder som skall trygga EU:s gasförsörjning på en miniminivå. I detta hänseende måste det påpekas att det inte heller inom ramen för IEA existerar några särskilda åtgärder för att garantera de deltagande staternas externa gasförsörjning. Man bör hålla i minnet av 40 % av den gas som importeras till EU kommer från tre viktiga försörjningskällor. Sedan 1995 står el producerad med gas för 50-60 % av nyinvesteringarna i elproduktion inom EU. En tryggad gasförsörjning är därmed mycket viktig om elproduktionens kontinuitet skall säkras.

Den europeiska gasindustrin har lyckats säkra försörjningstryggheten på en europeisk gasmarknad som har varit stadd i konstant utveckling under de 40 senaste åren. Den europeiska gasmarknaden håller emellertid på att undergå snabba förändringar och även de traditionella aktörernas roller utvecklas.

Hittills har arbetet med att planera och utveckla gasnätet för att uppnå säkerhetsmålen, som ofta definierats av gasindustrin, varit relativt enkelt. Detta berodde på att de viktigaste leverantörerna också ägde hela infrastrukturen och satt inne med uppgifterna om gasutbud och -efterfrågan, information och övriga instrument som krävdes för denna planering. Behovet av direkta statliga ingripanden var inte särskilt stort eftersom de nationella gasbolag som ansvarade för försörjningstryggheten ofta var helt eller delvis statligt ägda.

På den nya liberaliserade gasmarknaden kommer det inte nödvändigtvis att finnas någon aktör på nationell nivå som själv tar ansvaret för att trygga gasförsörjningen på kort eller längre sikt. Detta beror på omstruktureringen av industrin, integreringen av de nationella marknaderna, nya företags inträde på marknaden och den stärkta konkurrensen. De politiska strategier och förfaranden som rör försörjningstryggheten måste därför ses över och formaliseras inom denna nya ram. På en konkurrensutsatt marknad är det inte säkert att gasleverantörerna sätter upp försörjningstryggheten som en strategisk prioritering och det är konkurrenskraften som i allt högre grad blir gasbolagens huvudmål.

Därför kan man inte längre överlåta åt industrin att ensam ansvara för organisationen av en trygg gasförsörjning. Det krävs ny lagstiftning som garanterar att alla aktörer på marknaden vidtar en minimiuppsättning åtgärder så att detta mål uppnås.

Det bör tilläggas att det på en marknad i snabb utveckling är mycket viktigt att undvika all osäkerhet om ansvaret för att trygga försörjningen. Varje otydlighet ökar riskerna för en försörjningskris.

Även i fortsättningen blir det gasindustrin som har det operativa ansvaret, men Europeiska gemenskapen kommer att ha en viktig samordnings- och stödfunktion när det gäller att trygga gasförsörjningen. Gemenskapen skall se till att den inre marknaden fungerar väl och ge marknadsaktörerna en tydlig ram att så att de kan tolka och hantera förändringarna, samtidigt som gasförsörjningen tryggas i tillräcklig grad.

Precis som när det gäller olja är det alltså nödvändigt att vidta minimiåtgärder för att säkerställa en väl fungerande inre marknad för gas. Detta kan göras med hjälp av harmoniserade åtgärder som garanterar ett solidariskt och samordnat agerande av samtliga medlemsstater vid försörjningskriser eller hot om sådana kriser.

4. Lösningen: en gemenskapsram

Såsom anges i grönboken om trygg energiförsörjning är medlemsstaterna numera beroende av varandra både när det gäller frågor som rör kampen mot klimatförändringar och när det gäller att genomföra den inre marknaden för energi. Varje energipolitiskt beslut som fattas av en medlemsstat, i synnerhet om olje- och gasförsörjningen, påverkar oundvikligen marknaden i övriga medlemsstater. Det förhåller sig på samma sätt med företagens verksamhet, som inte längre begränsas till en medlemsstats territorium, och denna tendens förstärks av det successiva genomförandet av en inre marknad för energi

Om en medlemsstat vidtar isolerade åtgärder för att ändra villkoren för olje- och gasförsörjningen får det endast en liten eller mycket begränsad verkan. Ett samordnat och solidariskt agerande av alla medlemsstater är enda sättet att uppnå effektiva lösningar som på ett tillfredsställande sätt kan garantera en trygg och säker energiförsörjning samt förebygga allvarliga kriser och olyckor.

EU har dessutom inlett en viktig politisk process, nämligen utvidgningen. Inför denna utmaning är det viktigt att också beakta frågan om en korrekt förvaltningen av olje- och gasförsörjningen, som är ett av de mest grundläggande behoven.

Följaktligen kan målen för den planerade åtgärden, i enlighet med artikel 5 i EG-fördraget, inte uppnås i tillräcklig utsträckning av medlemsstaterna och därför kan den, på grund av dess omfattning eller verkningar, bättre uppnås på gemenskapsnivå.

Flera övergripande förslag har redan angetts i grönboken om trygg energiförsörjning. Man bör bland annat göra följande:

* Undersöka möjliga sätt att förstärka systemet med strategiska oljelager genom att göra deras användning gemensam.

* Överväga möjligheten att utvidga mekanismen för oljeberedskapslager till att omfatta naturgas.

* Organisera en ständig dialog med producentländerna, vilket bör göra det möjligt att förbättra prisbildningsmekanismerna, slutandet av avtal och användningen av reservlager i ömsesidigt intresse.

* Stärka integreringen och diversifieringen av försörjningsnäten samt garantera tryggheten och säkerheten.

I kommissionens meddelande till Europaparlamentet och rådet av den 26 juni 2002, om slutrapporten om grönboken om trygg energiförsörjning, angav kommissionen att den "geopolitiska osäkerheten och de fluktuerande oljepriserna kan innebära att det behövs en bättre organisation av förråden och en samordning av användningen".

Målsättningar

De åtgärder som skall genomföras, inom ramen för den inre marknaden för energi, syftar till att på gemenskapsnivå göra följande:

* Verka för solidaritet mellan EU:s medlemsstater vid energikriser genom i förväg fastställda åtgärder och mekanismer som garanterar ett samordnat agerande.

* Säkerställa en trygg energiförsörjning genom att upprätta lämpliga mekanismer för att hantera fysiska avbrott i energiförsörjningen.

* Hantera säkerhetsaspekterna av energiförsörjningen och infrastrukturen genom att anta säkerhetsåtgärder som garanterar maximal tillförlitlighet för försörjningsflödet från producentländerna.

* Främja stabilitet på marknaden, i samråd med producentländerna, genom att utarbeta tänkbara åtgärder för situationer då det finns marknadsförväntningar på ett fysiskt avbrott i energiförsörjningen, i syfte att åter få marknaden att fungera väl.

Dessa målsättningar måste förverkligas inom ramen för den inre marknaden för energi, där kommissionen vidtar de åtgärder som krävs för att säkerställa konkurrens på lika villkor. De åtgärder som vidtas för att förbättra olje- och gasförsörjningen får små eller inga positiva effekter om de bemöts med prismanipulationer eller om tillgången till transportnätet är begränsad.

Åtgärderna för att öka försörjningstryggheten får inte heller upprätta hinder för nya aktörers inträde på den europeiska energimarknaden eller försvåra verksamheten för företag som innehar små marknadsandelar. Man måste också se till att de bestämmelser som införs av medlemsstaterna garanterar lika och icke-diskriminerande villkor för lagring, i synnerhet när det gäller konstruktion av lageranläggningar och tillgång till lagerkapacitet.

Mot bakgrund av dessa målsättningar och på grundval av synpunkterna i grönboken om trygg energiförsörjning måste ett antal initiativ tas på gemenskapsnivå.

Harmonisering av organisationen och främjande av en samordnad användning av beredskapslagren

1. Harmonisering av de nationella systemen för lagring

Vissa medlemsstater har skapat särskilda organ med ansvar för att hålla hela eller delar av beredskapslagren. I andra medlemsstater är det privata aktörer som håller lagren.

Detta fragmenterade system med olika typer av mekanismer för användning av lagren har negativ inverkan på den inre marknaden för energi. De oberoende distributörerna och importörerna av raffinerade produkter som endast har behov av begränsade driftslager, anser att lagringsskyldigheterna utgör en nettokostnad som de tvingas bära medan bolag som driver raffinaderier i vilket fall som helst behöver hålla lager i driftssyfte, även om det inte skulle finnas några skyldigheter att hålla beredskapslager. Därmed kan lagringsskyldigheten leda till en snedvridning av konkurrensen. För att åtgärda detta problem skall alla medlemsstater inrätta ett offentligt organ som skall hålla oljelagren. Detta organ bör vara ägare till lager som klarar att täcka minst en tredjedel av de skyldigheter som införs. Denna mycket partiella och fortfarande otillräckliga anpassning av medlemsstaternas regler för beredskapslager kommer bl.a. att bidra till en bättre fungerande inre marknad genom upprättandet av regler som säkerställer en ökad konkurrens mellan de ekonomiska aktörerna. I och med att det inrättas ett centralt organ för beredskapslager kommer de oberoende distributörerna och importörerna av raffinerade produkter inte att behöva hålla sådana lager själva. De kan mot en rimlig ersättning låta detta organ fullgöra lagringsskyldigheterna. Dessa villkor för sund konkurrens mellan olika typer av oljeoperatörer gör det möjligt att bibehålla en mångfald av energikällor på marknaden, vilket i sig kommer att bidra till förbättrade villkor för konsumenternas energiförsörjning.

Det bör också noteras att beredskapslagren för närvarande medger relativt liten insyn och därmed saknar trovärdighet. I praktiken kan industrins driftslager tas med i beräkningen när det gäller fullgörandet av skyldigheten att hålla en miniminivå på beredskapslagren. Dessa lager, som hålls utöver driftslagren i det specifika syftet att trygga energiförsörjningen, är därmed mycket svåra att identifiera. Om en del av lagren hålls av ett centralt organ blir möjligheterna till insyn större och samtidigt garanteras en effektiv mobilisering av lagren i en krissituation.

2. Ett samordnat utnyttjande av beredskapslagren

När det gäller åtgärder för att ta lagren i anspråk omfattar den gällande lagstiftningen endast ett enkelt förfarande för ömsesidigt samråd mellan medlemsstaternas tekniska experter under ledning av Europeiska kommissionen. Varje medlemsstat kan alltså efter eget tycke införa åtgärder för att ta sina lager i anspråk.

Vad beträffar den mekanism som i dag används av IEA (CERM) bör man komma ihåg att den endast kan aktiveras efter ett enhälligt beslut av de 26 deltagande länderna. Även om åtgärder skulle vidtas inom ramen för IEA leder den stora handlingsfrihet som staterna har att själva bestämma på vilket sätt de kan bidra till hanteringen av energikrisen till ett långt ifrån enhetligt handlande.

I framtiden kommer Europeiska gemenskapen att besluta om en gemensam strategi som skall genomföras av alla medlemsstater för att på ett effektivt sätt reagera på fysiska eller ekonomiska avbrott i oljeförsörjningen. Inom denna strategi kommer det att fastställas vilka åtgärder som skall vidtas, åtgärdernas mål och varaktighet samt vilka resurser som medlemsstaterna måste tillhandahålla.

De åtgärder som vidtas som reaktion på ett avbrott i oljeförsörjningen eller ett hot om avbrott som leder till fluktuationer på marknaderna (ekonomisk risk) måste genomföras snabbt om de skall vara effektiva. Om utvecklingen på oljemarknaden gör det nödvändigt kommer kommissionen därför att få befogenhet att vidta de brådskande åtgärder som krävs, med beaktande av de allmänna målen för mekanismerna för utnyttjande av beredskapslagren. Kommissionen kommer att bistås av en kommitté med företrädare för medlemsstaterna som leds av en företrädare för kommissionen.

3. Harmonisering av kriterierna för ingripanden

Dagens gemenskapslagstiftning omfattar endast regler för användning av lager vid fysiska avbrott i oljeförsörjningen. Det rör sig om ett verktyg som endast syftar till att hantera existerande fysiska brister, men inte fluktuationer på marknaden som beror på förväntningar på ett eventuellt fysiskt avbrott i energiförsörjningen.

En analys av fenomenet med fluktuationer på marknaderna visar att om operatörerna anser att det föreligger en risk för avbrott i energiförsörjningen i framtiden leder det till panikinköp, även om det tycks finnas jämvikt mellan utbud och efterfrågan. Påverkan från "icke-kommersiella" operatörer bidrar dessutom till att påskynda och förstärka de effekter som denna uppfattning om ett fysiskt avbrott har på priset.

Enligt de traditionella kriterierna används beredskapslagren endast vid fysiska avbrott i oljeförsörjningen. Det krävs emellertid också gemensamma regler för ianspråktagande av beredskapslagren för att kunna reagera på ett enhetligt och solidariskt sätt vid ekonomiska risker, närmare bestämt när det finns en allmän uppfattning om risk för ett fysiskt avbrott som leder till fluktuationer på marknaderna. Åtgärder som vidtas av enskilda medlemsstater skulle motverka den inre marknadens syften, och dessutom skulle de inte på ett effektivt sätt kunna återställa en smidigt fungerande oljemarknad. Gemensamma regler kan bidra till att i en krissituation säkerställa det solidariska och enhetliga agerande som krävs för en väl fungerande inre marknad.

Kommissionens beslut om att vidta åtgärder kommer alltid att grundas på förekomsten av ett antal olika faktorer och de exakta omständigheterna i den aktuella energikrisen. Prisfaktorn är givetvis en av de grundläggande aspekterna vid definitionen av en ekonomisk risksituation med tanke på att uppfattningen om att ett fysiskt avbrott förestår kommer att påverka priset. Mot bakgrund av detta bör tröskeln anses nådd när priset för råolja på spotmarknaden nått en sådan nivå att om denna prisnivå bibehålls under tolv månader leder det till att EU:s externa oljenota under de följande tolv månaderna skulle ökas med en summa motsvarande mer än en halv procent av EU:s BNP under året innan jämfört med den externa oljenotan under de fem föregående åren. Ett exempel: i dagsläget (år 2002) skulle gemenskapsmekanismerna kunna utlösas av kommissionen om oljepriset nådde en tröskel på 30 dollar per fat Brent (vilket motsvarar ungefär 28 dollar för OPEC-korgen).

Denna tröskel utgör ett nödvändigt men inte tillräckligt villkor för att agera vid en allmän uppfattning om risk för avbrott i energiförsörjningen: När tröskeln överskrids inleds endast en fas då kommissionen granskar samtliga faktorer som bidrar till krisen, närmare bestämt krisens natur, varaktigheten och omfattningen på de element som krisen gett upphov till. Varje beslut om att vidta åtgärder kommer att grundas på den samtidiga förekomsten av flera olika faktorer, som gör det möjligt att fastställa i vilken utsträckning det förekommer ett hot om avbrott i energiförsörjningen som nödvändiggör en reaktion.

I detta nya sammanhang, som innebär att mekanismerna för utnyttjande av beredskapslagren blir allt viktigare, är det lämpligt att öka volymen på dem. Dagens minimivolym som täcker 90 dagars förbrukning måste utökas till 120 dagars förbrukning för att möjliggöra effektiva och trovärdiga krisåtgärder. Denna ökning av lagren kommer att göras successivt med beaktande av bl.a. möjligheterna att utveckla den nödvändiga lagringskapaciteten. Det bör noteras att beredskapslagren inom gemenskapen i genomsnitt täcker ungefär 114 dagars förbrukning i dag.

I detta hänseende bör man också beakta situationen i EU:s kandidatländer. Om man utgår från dagens läge i anslutningsförhandlingarna har man enats med huvuddelen av kandidatländerna om en övergångsperiod fram till den 31 december 2009. Detta gör det möjligt för dem att successivt bygga upp lager som motsvarar 90 dagars förbrukning. Kommissionen väntar sig att de nya medlemsstaterna skall ansluta sig till principen om att bygga upp beredskapslager med en volym som motsvarar 120 dagars förbrukning. Kommissionen inser emellertid att det i vissa vederbörligen motiverade fall kommer att vara nödvändigt att tillåta ett successivt införande av de nya bestämmelserna syftande till att utöka oljelagren, utöver de övergångsperioder som redan godkänts.

Harmoniserade minimiåtgärder för en trygg gasförsörjning

Villkoren för lagring av gas skiljer sig från villkoren för lagring av olja och petroleumprodukter, t.ex. när det gäller den teknik som används, men mekanismen för fastställande av gaspriser är indexkopplad till oljepriset. De problem som uppstår vad gäller försörjningstrygghet och lösningar är därmed likartade för de två energikällorna. Därför är det viktigt att utarbeta harmoniserade bestämmelser om en viss nivå på gaslagren samt befogenheter för att utnyttja dessa lager, precis som för olja. Dessa nya åtgärder kommer att införlivas med befintlig gemenskapslagstiftning som syftar till att ge tredje part tillgång till gaslagren.

1. Fastställande av en försörjningspolitik och klargörande av ansvar

I dagsläget saknar de flesta medlemsstater en riktigt sammanhållen strategi syftande till att garantera en tryggad gasförsörjning på den inre marknaden. Innan någon som helst annan åtgärd vidtas måste de därför utarbeta en allmän politik för en tryggad gasförsörjning. Denna politik, som måste bidra till att den nya öppna gasmarknaden fungerar väl, förutsätter en tydlig definition av de olika marknadsaktörernas uppgifter och ansvarsområden.

När medlemsstaterna utarbetar denna allmänna politik för en tryggad energiförsörjning bör de ta särskilt stor hänsyn till att det är mycket viktigt att säkra en kontinuerlig gasförsörjning även under svåra förhållanden, i synnerhet för konsumenter som saknar möjlighet att använda alternativa energikällor. Dessutom måste man säkerställa att det finns tillräckligt stora lager av gas eller ersättningsbränslen, se till att energiförsörjningen diversifieras och skapa en jämnvikt mellan olika gasförsörjningskällor.

Medlemsstaternas politik måste präglas av öppenhet och insyn. Därför kommer medlemsstaterna och kommissionen med jämna mellanrum att utarbeta rapporter som bl.a. kommer att innehålla en beskrivning av de mekanismer som införs för hantera kriser och oväntade händelser i syfte att undvika störningar på gasmarknaden samt nivån på lagren och de åtgärder som vidtagits eller planeras för att uppnå de indikativa lagringsmålen. Kommissionen kommer även att utvärdera hur harmoniserade åtgärderna avseende försörjningstrygghet är samt i vilken utsträckning de bidrar till en välfungerande inre marknad för gas.

2. Harmoniserade minimikrav för standarden på en tryggad gasförsörjning

Medlemsstaterna kommer att vidta de nödvändiga åtgärderna för att säkra gasförsörjningen för avbrottskänsliga konsumenter, som inte kan ersätta gas med något annat bränsle, vid störningar av den enda och största gasförsörjningskällan som varar i 60 dagar under genomsnittliga väderförhållanden. Medlemsstaterna kommer även att vidta harmoniserade åtgärder, på den nya öppna gasmarknaden, för att garantera försörjningstryggheten vid extremt låga temperaturer.

Dessa energiförsörjningsnormer kommer att införas genom de instrument som medlemsstaterna väljer på grundval av försörjningskrisens omständigheter och de särskilda förhållandena på varje medlemsstats nationella gasmarknad.

Ett exempel på vad medlemsstaterna kan göra vid ett försörjningsavbrott är att vidta de åtgärder som krävs för att se till att gaslagren ger åtminstone ett minimibidrag mot att klara gasförsörjningsnormerna. I arbetet med att skapa eller bibehålla gaslager på en harmoniserad miniminivå kommer man att beakta de geologiska och ekonomiska förutsättningarna för lager i medlemsstaterna. I vissa medlemsstater finns endast ett begränsat antal geologiska områden tillgängliga för konstruktion av nya underjordiska gaslager och i andra saknas sådana helt.

3. En samordnad användning av krisåtgärder - gaslager

Icke samordnade reaktioner från medlemsstaternas sida vid en energikris kan störa den inre marknaden för gas. Om den inre marknaden för gas skall fungera och gasförsörjningen tryggas är det viktigt att medlemsstaterna visar solidaritet i extraordinära försörjningssituationer. Därför måste man införa mekanismer som gör det möjligt att på ett samordnat sätt vidta åtgärder på gemenskapsnivå för att hantera sådana situationer.

I dessa fall är det kommissionen som kommer att ha uppgiften att, beroende på hur allvarlig situationen är, se till att de nödvändiga åtgärderna vidtas för att erbjuda särskilt bistånd åt de medlemsstater som särskilt berörs av avbrottet i gasförsörjningen. Mot bakgrund av detta och med beaktande av naturgasmarknadens särskilda egenskaper tycks det lämpligt med en dubbel interventionsmekanism.

Vid extraordinära gasförsörjningssituationer, framför allt vid allvarliga avbrott i gasleveranserna från någon av EU:s viktigaste leverantörer, kommer kommissionen att kunna utfärda rekommendationer för att uppmana medlemsstaterna att vidta nödvändiga åtgärder för att ge särskilt bistånd åt medlemsstater som drabbats särskilt hårt av detta försörjningsavbrott.

Om medlemsstaternas åtgärder är otillräckliga mot bakgrund av marknadsutvecklingen eller de ekonomiska konsekvenserna av den extraordinära gasförsörjningssituationen kan kommissionen genom beslut ålägga medlemsstaterna att vidta särskilda åtgärder för att tillhandahålla nödvändigt bistånd åt medlemsstater som drabbats särskilt hårt av ett avbrott i gasförsörjningen.

Dessa åtgärder, som beroende på omständigheterna kommer att vara föremål för en rekommendation eller ett beslut av kommissionen, kan gälla ianspråktagande av gaslager, gasrörledningar som ställs till förfogande för att leverera gas till drabbade områdena, stopp för leveranser enligt avbrytbara kontrakt för att möjliggöra omdistribution av gas och säkra flexibiliteten i systemet samt spotmarknaderna.

Precis som när det gäller åtgärder avseende beredskapslagren av olja kommer kommissionen att bistås av en kommitté bestående av medlemsstaternas företrädare.

I det här skedet innehåller den nya gemenskapsramen inte några bestämmelser för att fastställa harmoniserade miniminivåer för de gaslager som medlemsstaterna måste hålla för att garantera försörjningstryggheten - till skillnad från när det gäller oljelager. Kvantitativa krav införs dock när det gäller energiförsörjningsnormerna. Enligt den nya gemenskapsramen skall medlemsstaterna bl.a. fastställa hur de kan garantera att de kunder som inte har möjlighet att övergå till alternativa bränslen skall kunna få sin energiförsörjning tryggad i 60 dagar om leveranserna från den största leverantören på den berörda marknaden skulle avbrytas. För att uppfylla detta krav och garantera försörjningen i 60 dagar bör varje medlemsstat genomföra en kombination av olika åtgärder. Det handlar bl.a. om gaslager, avbrytbara kontrakt för att möjliggöra en omfördelning av gas och säkra flexibiliteten i systemet samt försörjningsflexibilitet och spotmarknader.

Denna kombination av olika åtgärder kommer att göra det möjligt för varje medlemsstat att garantera en försörjningstrygghet för gas som motsvarar försörjningstryggheten för olja (som bl.a. bygger på obligatoriska åtgärder för lagring av olja) med beaktande av gasmarknadens särskilda egenskaper. Det är inte heller alla medlemsstater som kan upprätta underjordiska lager på grund av ogynnsamma geologiska villkor. Faktum är att vissa länder helt saknar platser som lämpar sig för gaslager.

Mot bakgrund av att lagring är ett av de viktigaste instrument som kan införas skall medlemsstaterna fastställa nationella riktmärken för gaslagrens minimibidrag till gasförsörjningsnormerna. Dessa lager kan vara belägna inom eller utanför medlemsstaternas territorium.

Det bör påpekas att de åtgärder som rör gaslager, liksom skyldigheterna avseende oljelager, inte skall påverka andra eventuella åtgärder som kan komma att vidtas avseende säkerheten i lageranläggningarna.

4. Försörjningsavtal

Långsiktiga gasförsörjningsavtal har haft stor betydelse för utvecklingen av en europeisk gasmarknad. Dessa avtal är oundgängliga om man skall inleda storskaliga investeringsprojekt avseende utbyggnad av gasfält och infrastruktur över stora avstånd. För konsumentländerna är dessa avtal en stabiliserande faktor för inköpen. Långsiktiga avtal främjar också diversifieringen av EU:s gasförsörjning på medellång sikt och bidrar till nya gaskällors inträde på marknaden, vilket i sin tur gynnar konkurrensen på utbudssidan. Man måste därför se till att en lämplig del av den del av energiförsörjningen som kommer från länder utanför Europeiska unionen bygger på långsiktiga importavtal. Kommissionen kommer att övervaka hur medlemsstaternas gasförsörjningsstruktur utvecklas och kan i förekommande fall besluta att vidta de åtgärder som visar sig nödvändiga.

Vid sidan av de långsiktiga avtalen kommer medlemsstaterna att vidta de åtgärder som krävs för att säkra en ökad likviditet på gasmarknaden och utvecklingen av en öppen prissättning för att främja försörjningstryggheten, underlätta tillgången till gas och erbjuda avsättningsmöjligheter för företag som är bundna till avtal med långsiktiga skyldigheter. I detta sammanhang kommer en minimiandel av den nya gasförsörjningen att behöva bygga på "spotavtal" på kort sikt eller på långsiktiga avtal där priserna styrs av spotmarknaderna för gas.

Det har förekommit ett missförstånd i kontakterna med vissa tredje länder, som tycks ha fått intrycket att EU inte längre skulle se positivt på dessa långsiktiga försörjningsavtal. Det här gäller i synnerhet relationerna med Ryssland. Europeiska kommissionen har dock bekräftat att denna typ av avtal är nödvändiga, eftersom de utgör en stabiliserande faktor för både producent- och konsumentländerna. Dessa långsiktiga avtal erkänns för övrigt uttryckligen i gemenskapslagstiftningen om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas.

Kommissionen kommer att kontrollera att dessa avtal inte snedvrider konkurrensen, t.ex. genom klausuler i avtalen som resulterar i restriktiva villkor på marknaden eller genom skapandet av dominerande ställning som resulterar i en "låsning" av marknaden. Därför är det viktigt att dessa avtal utvecklas i enlighet med de nya förhållandena på den inre marknaden för gas.

En energidialog mellan producent- och konsumentländer

Samordningen av åtgärderna för en tryggare olje- och gasförsörjning, kan endast genomföras i samarbete, inte genom konfrontation med producentländerna. Den utvidgade Europeiska unionen gränsar till de viktigaste regionerna för olje- och gasproduktion (Ryssland, Kaspiska havet och Nordafrika). Den geografiska fördel som utvidgningen innebär bör beaktas när man behandlar frågan om olje- och gaslagrens lokalisering. Lager skulle exempelvis kunna hållas i både EU:s medlemsstater, kandidatländerna, producentländer och t.o.m. transitländer.

Europeiska gemenskapen bör därför utveckla, institutionalisera och ge ett konkret innehåll åt dialogen mellan producent- och konsumentländer. I detta sammanhang kommer man att samarbeta med International Energy Forum (Riyad).

En dialog mellan de energiproducerande och de energikonsumerande länderna kommer också att bidra till en ökad stabilitet i energiförsörjningen. Genom en sådan dialog blir det för övrigt möjligt att tillämpa EU:s säkerhetsnormer på den externa energiförsörjningen, i synnerhet när det gäller konstruktion och drift av infrastruktur för olja och gas samt sjötransport av kolväten och farliga petroleumprodukter.

Dessutom är en stärkt dialog mellan EU och producentländerna en förutsättning för att kunna förbättra prismekanismen och sluta tillfredsställande försörjningsavtal. Såsom underströks i grönboken om trygg energiförsörjning måste en sådan dialog fortsätta oavsett hur den internationella konjunkturen ser ut och oavsett om priset är på uppgång eller nedgång. Dialogen måste också behandla villkoren för uppbyggnad och utnyttjande av lager. När det gäller just naturgas skulle denna ram för sammanhållning kunna omvandlas till en förhandlingsram för att bl.a. kunna klara behovet av långsiktiga försörjningsavtal.

I detta perspektiv kan den dialog som förs mellan EU och Ryssland utgöra en första modell. Vid toppmötena i Paris och Bryssel bekräftades att dialogens syfte var att bygga upp en ny solidaritet inom energiområdet. Därför har initiativ tagits till åtgärder för säkra nät, skydd för investeringar och kartläggning av stora projekt av gemensamt intresse. En förhoppning är att denna dialog skall göra det möjligt att definiera bästa sättet att i framtiden använda långsiktiga mellanstatliga avtal och avtal om produktionsdelning.

Dialogen med Ryssland utgör inte heller något hinder för en dialog med EU:s andra partnerländer, framför allt Norge, länderna vid Kaspiska havet, de europeiska Medelhavsländerna och länderna i Mellanöstern. Man måste också beakta relationerna med OPEC, en organisation som man bör upprätthålla kontinuerliga kontakter med även under perioder då oljepriset inte är onormalt högt.

Teknisk expertis för genomförandet av åtgärder

Skapandet av en inre marknad för energi är en gradvis och mycket komplex process i den mening att reglerna är mycket tekniska. Det är därför viktigt att se till att den nya rättsliga ramen tillämpas på ett effektivt och enhetligt sätt av alla aktörer på marknaden under förhållanden som garanterar företagens konkurrenskraft.

Därför har de olika faserna i skapandet av en inre marknaden för gas och el kombinerats med mekanismer som bl.a. gjort det möjligt att samla de nationella regleringsmyndigheterna, medlemsstaterna, de ekonomiska aktörerna och kommissionen för tekniska arbetsmöten (elforumet i Florens, gasforumet i Madrid). Vid dessa arbetsmöten granskar man de lämpligaste åtgärderna för att öppna gas- och elmarknaderna och utfärdar regelbundet mycket tekniska rekommendationer åt kommissionen.

Den nya gemenskapsram som skall införas för att samordna åtgärderna för en tryggad olje- och gasförsörjning, som ett led i det övergripande målet att skapa en inre marknad för energi, kommer också att förutsätta att komplicerade och tekniska uppgifter utförs. Bland annat kommer man att behöva följa utvecklingen på de internationella el- och gasmarknaderna och bedöma dess inverkan på säkerheten och tryggheten i olje- och gasförsörjningen. Åtgärdernas effektivitet måste hela tiden utvärderas och i detta sammanhang bör man även övervaka nivån på olje- och gaslagren i medlemsstaterna. För att kunna utföra dessa uppgifter måste man ha tillgång till objektiv, tillförlitlig och jämförbar information.

Om Europeiska kommissionen vid en energikris rekommenderar eller beslutar om åtgärder för att ta olje- eller gaslagren i anspråk är det nödvändigt att utvärdera effekterna på energimarknaden och ekonomin som helhet.

Det bör också nämnas att det finns ett allt större behov av att utveckla mer tillförlitliga prisindex som bättre speglar verkligheten på marknaden än de som finns i dag. Kommissionens angav redan i sitt meddelande av den 4 oktober 2000 om EU:s oljeförsörjning att de oljeproducerande länderna, marknadsaktörerna och industrin borde uppmuntras att förbättra prisindikatorerna, på grundval av ett globalt index som återspeglar hela marknaden.

Det tycks därför nödvändigt att inom kommissionen upprätta en europeisk grupp för övervakning av olje- och gasförsörjningen. Denna grupp bör samla nödvändig expertis som kan handha de mycket tekniska aspekterna av dessa uppgifter. Gruppen skall, under kommissionens överinseende, tillhandahålla tekniskt och vetenskapligt stöd samt expertis på hög nivå som kan bidra till en korrekt tillämpning av den gemenskapslagstiftning som rör olje- och gasförsörjningen.

Denna europeiska övervakningsgrupp skall administreras av kommissionen, som skall bjuda in företrädare för medlemsstaterna och de berörda sektorerna till möten.

5. Slutsats

Europeiska gemenskapen håller successivt på att upprätta de förutsättningar som krävs för skapandet av en inre marknad för energi. En sådan inre marknad kommer att stärka EU-ekonomins konkurrenskraft och leda till märkbara prissänkningar för konsumenterna. Den kommer också att bidra till att öka tryggheten i den interna energiförsörjningen.

Skapandet av en inre marknad för energi förutsätter att man samordnar åtgärderna för att trygga den externa olje- och naturgasförsörjningen. Skapandet och utvecklingen av en inre marknad för energi gör medlemsstaterna allt mer ömsesidigt beroende av varandra när det gäller en trygg energiförsörjning. Frånvaron av gemensamma minimiregler för en tryggad energiförsörjning för alla medlemsstater kan följaktligen leda till störningar på den inre marknaden för olja och gas.

Det enda sättet att garantera en acceptabel nivå på säkerheten och tryggheten i energiförsörjningen, som också bidrar till en välfungerande inre marknad för energi, är att agera på gemenskapsnivå och global nivå. Den enda fungerande reaktionen på en energikris är i själva verket ett samordnat och solidariskt agerande av de stater som deltar på samma inre marknad.

Gemenskapsåtgärdernas samordning med andra konsumentländer åtgärder, t.ex. inom ramen för IEA, måste prioriteras. Allt agerande vid en krissituation eller ett hot om kris förutsätter i själva verket att åtgärder införs på en mer global nivå.

Det är därför nödvändigt att Europeiska unionen, i samarbete med Internationella energiforumet (Riyad), alla konsumentländer och producentländerna, skaffar egna mekanismer för reaktion och ingripanden vid energikriser. Det gäller framför allt att införa mekanismer som gör det möjligt för Europeiska unionen att bättre samordna åtgärderna för en tryggad energiförsörjning. Dessa mekanismer utgör ett led i skapandet av en inre marknad för energi.

Detta initiativ, som rör själva grunden för våra ekonomier, är särskilt viktigt med tanke på att det integreras med processen för att ansluta nya stater till Europeiska unionen. Dessa länder är mycket beroende av fossila bränslen. Europeiska gemenskapen kommer att analysera situationen i varje enskilt kandidatland för att se om det är nödvändigt med övergångsperioder när det gäller vissa skyldigheter.

Lämpliga åtgärder som avser försörjningstryggheten för olja och gas kommer att bidra till att minska riskerna för permanenta eller tillfälliga fysiska avbrott och de ekonomiska riskerna förbundna med energiförsörjningen. Dessa åtgärder kommer att genomföras i samarbete med producentländerna, inom ramen för en energidialog med både OPEC-länderna och EU:s viktigaste partnerland, Ryssland.

Mot bakgrund av ovanstående föreslår kommissionen på grundval av artikel 95 i EG-fördraget följande två lagstiftningsåtgärder

(1) Ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om tillnärmning av åtgärder för att garantera en trygg försörjning av petroleumprodukter.

(2) Ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om åtgärder för att garantera en trygg naturgasförsörjning.