MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET Bedömning av åtgärder som Spanien vidtagit som svar på rådets rekommendation av den 10 juli 2012 i syfte att få situationen med ett alltför stort offentligt underskott att upphöra /* COM/2012/0683 final */





MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET Bedömning av åtgärder som Spanien vidtagit som svar på rådets rekommendation av den 10 juli 2012 i syfte att få situationen med ett alltför stort offentligt underskott att upphöra 1. Förfarande vid alltför stora underskott: Bakgrund Den 27 april 2009 fastslog rådet enligt artikel 104.6 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen att det förelåg ett alltför stort underskott i Spanien. Det rekommenderade att det alltför stora underskottet skulle korrigeras senast 2012, i enlighеt med artikel 104.7 i fördraget och artikel 3 i rådets förordning (EG) nr 1467/97 av den 7 juli 1997 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott. Den 2 december 2009 fastställde rådet i enlighet med artikel 3.5 i förordning (EG) nr 1467/97, att effektiva åtgärder hade vidtagits men att oväntade negativa ekonomiska händelser med stora negativa effekter på de offentliga finanserna inträffat efter antagandet av nämnda rekommendation. Till följd av detta antog rådet en reviderad rekommendation enligt artikel 126.7 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt om att det alltför stora underskottet skulle korrigeras senast 2013, på ett trovärdigt och hållbart sätt och genom att vidta åtgärder på medellång sikt. Den 15 juni 2010 drog kommissionen slutsatsen att Spanien hade vidtagit effektiva åtgärder för att följa rådets rekommendation av den 2 december 2009 om att nedbringa det offentliga underskottet under referensvärdet på 3 % av BNP. Den ansåg därför att det inte krävdes några ytterligare steg i förfarandet vid alltför stora underskott. Den 10 juli 2012 fastställde rådet i enlighet med artikel 3.5 i rådets förordning (EG) nr 1467/97 att effektiva åtgärder vidtagits, men att det under 2009 inträffat oväntade negativa ekonomiska händelser med stora negativa effekter på de offentliga finanserna efter antagandet av den reviderade rekommendationen. Till följd av detta antog rådet en reviderad rekommendation enligt artikel 126.7 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat EUF-fördraget). Det rekommenderade också Spanien att korrigera det alltför stora underskottet senast 2013. För att nedbringa det nominella underskottet under referensvärdet på 3 % av BNP senast 2014 rekommenderades Spanien att förbättra det strukturella saldot med 2,7 % av BNP år 2012, 2,5 % år 2013 och 1,9 % år 2014 Enligt kommissionens uppdatering av vårprognosen 2012 skulle de begärda förbättringarna av det strukturella saldot motsvara nominella underskottsmål på 6,3 % av BNP för år 2012, 4,5 % år 2013 och 2,8 % år 2014. De spanska myndigheterna rekommenderades också att genomföra de beslutade åtgärderna i samband med 2012 års budget och i de autonoma regionernas omfördelningsplaner. De rekommenderades vidare att senast i slutet av juli 2012 anta den aviserade fleråriga budgetplanen för perioden 2013–2014, inklusive en finanspolitisk strategi på medellång sikt, med fullständig redovisning av de strukturåtgärder som enligt kommissionens uppdaterade vårprognos 2012 krävs för att korrigera det alltför stora underskottet senast 2014. De rekommenderades också att utan dröjsmål anta kompletterande åtgärder år 2012, om risker som omgärdar budgetplanerna skulle materialiseras. Dessutom uppmanades Spanien att strikt tillämpa de nya bestämmelserna i budgetstabilitetslagen när det gäller insyn i och kontroll av budgetgenomförandet. I linje med landsspecifika rekommendationer inom ramen för den europeiska planeringsterminen anmodade rådet också Spanien att inrätta ett oberoende finanspolitiskt institut. Detta skulle tillhandahålla analyser och rådgivning samt övervaka finanspolitiken. Vidare anmodades Spanien att hålla sig till det bindande finanspolitiska regelverket på medellång sikt samt noga övervaka att de finanspolitiska målen uppnås under året och på alla nivåer av den offentliga sektorn. 2. Bedömning av om effektiva åtgärder vidtagits Denna bedömning bygger på kommissionens höstprognos 2012. Den tar hänsyn till den ekonomiska och finanspolitiska utvecklingen sedan den 10 juli 2012, när rådets senaste rekommendation utfärdades enligt artikel 126.7 i EUF-fördraget. I kommissionens höstprognos 2012 beräknas real BNP minska med 1,4 % under både 2012 och 2013, men öka med 0,8 % år 2014. I rådets senaste rekommendation enligt artikel 126.7 i EUF-fördraget väntades real BNP minska med 1,9 % år 2012 och 0,3 % år 2013. Eftersom återhämtningen väntades komma tidigare och vara något starkare, beräknades den reala BNP-tillväxten bli +1,1 % år 2014. Att prognosen för 2012 är något mindre negativ beror främst på att den inhemska efterfrågan är något motståndskraftigare. Den finanspolitiska konsolideringen har nämligen haft en långsammare effekt än vad som förväntades vid rådets senaste rekommendation enligt artikel 126.7 i EUF-fördraget. För 2013 och 2014 byggde rådets rekommendation på ett antagande om oförändrad politik, medan kommissionens höstprognos 2012 också beaktar ytterligare konsolideringsåtgärder i budgetplanen för 2013–2014 och budgeten för 2013. I kommissionens höstprognos 2012 beräknas den offentliga sektorns underskott år 2012 minska till 8,0 % av BNP (7,0 % exklusive kapitaltillskotten till bankerna 2012), från 9,4 % år 2011 (8,9 % exklusive kapitaltillskotten till bankerna 2011). Detta kan jämföras med regeringens mål på 6,3 % av BNP, som överensstämmer med det rekommenderade målet vid förfarandet vid alltför stora underskott. Trots den beräknade avvikelsen från målet skulle den väntade minskningen av det nominella saldot kompenseras av en betydande förbättring av det primära saldot på cirka 2½ procentenheter (netto kapitaltillskotten till bankerna 2012), mot bakgrund av en ekonomisk nedgång med knappt 1½ %. För att kompensera för den troliga avvikelsen från underskottsmålet och i linje med rådets rekommendationer, antog Spanien den 13 juli 2012 ytterligare konsolideringsåtgärder motsvarande cirka 1¼ % av BNP. Samtliga åtgärder som antagits för 2012 motsvarar cirka 5¼ % av BNP och handlar om tidigare konsolideringsåtgärder i paketet från december 2011, budgetförslaget för 2012 och regionala omfördelningsplaner. En betydande del av dessa åtgärder (drygt 1½ % av BNP) har inte varit permanenta. Olika införda skattehöjningar var bara tillfälliga eller handlade om att tidigarelägga skatteinbetalningar. Avskaffandet av den offentliga sektorns julbonus gällde också bara 2012. Denna betydande konsolideringsansträngning skulle delvis motverkas av ett kraftigt inkomstbortfall på grund av tillväxtens mindre skatteintensiva sammansättning, en starkt försämrad arbetsmarknad, högre räntebetalningar och större sociala transfereringar, kopplade till pensionsökningarna som antogs i december 2011. Liksom tidigare år finns det dessutom tecken på att flera regioner inte kommer att uppnå sina budgetmål. I kommissionens höstprognos 2012 väntas det strukturella saldot förbättras med 1,2 % till -6,3 % av BNP år 2012, exklusive konjunkturfaktorer, engångsåtgärder och andra temporära åtgärder. Detta ska jämföras med den förbättring av det strukturella saldot med 2,7 % av BNP som krävs i den reviderade rekommendationen. Om man korrigerar för nedskrivningen av den potentiella produktionstillväxten sedan rådets förra rekommendation enligt artikel 126.7, skulle den beräknade strukturella ansträngningen år 2012 bli cirka 0,1 procentenhet större. Dessutom påverkades det strukturella saldots förändring också mycket av uteblivna inkomster (dvs. i förhållande till BNP-utvecklingen, med tillämpning av standardmässig inkomstelasticitet). Dessa uteblivna inkomster uppgår till cirka 1½ % av BNP. Sammanfattningsvis skulle den strukturella ansträngningen med dessa inkomstbortfall öka till cirka 2¾ procentenheter – i stort sett i linje med den ansträngning som krävs enligt rådets rekommendation. I kommissionens höstprognos 2012 beräknas det offentliga underskottet för 2013 sjunka till 6 % av BNP, jämfört med målet på 4,5 % av BNP som både anges av regeringen och i rådets reviderade rekommendation. Det primära saldot väntas förbättras med 1,8 procentenheter (exklusive rekapitaliseringsåtgärderna för bankerna), mot bakgrund av en ekonomisk nedgång med väntade 1,4 %. I enlighet med rådets senaste rekommendation enligt artikel 126.7 i EUF-fördraget lade den spanska regeringen i augusti 2012 fram en flerårig budgetplan för perioden 2013–2014. För 2013 innehöll planen dock inte många nya åtgärder på inkomstsidan, jämfört med vad som redan aviserats i paketet från juli 2012. I september lades utkastet till budgetlag för 2013 fram och innehöll få nya åtgärder som inte redan aviserats (exempelvis en ettårig förlängning av förmögenhetsskatten). Totalt sett väntas de diskretionära åtgärdernas budgeteffekter år 2013 bli cirka 1¼ % av BNP på utgiftssidan och cirka 1 % på intäktssidan. Den beräknade budgetavvikelsen på 1½ % av BNP för 2013 förklaras delvis av det sämre utgångsläget efter tidigare budgetår. Emellertid bygger budgetpropositionen för 2013 också på optimistiska makroekonomiska antaganden om att real BNP ska minska med bara 0,5 % och sysselsättningen stabiliseras. Detta innebär en klar risk för att inkomsterna återigen understiger och de sociala transfereringarna återigen överstiger målet. Dessutom förefaller utkastet till budgetlag underskatta de sociala förmånernas ökning, inklusive pensioner och arbetslöshetsersättningar. I regionerna är de huvudsakliga konsolideringsåtgärderna år 2013 de nedskärningar inom hälso-sjukvård och utbildning som ingår i budgetplanen för 2013–2014. För närvarande finns det dock ingen information om dessa åtgärders tillämpning i regionala budgetar. I kommissionens höstprognos 2012 beräknas det strukturella underskottet minska ytterligare med 2,3 procentenheter och hamna på 4,0 % av BNP år 2013. Detta överensstämmer i stort sett med rådets senaste rekommendation enligt artikel 126.7 i EUF-fördraget, där det krävs en strukturell förbättring på 2,5 % av BNP. Den strukturella ansträngningen skulle bli cirka 0,1–0,2 procentenheter större, efter korrigering för skillnaden mellan den uppskattade potentiella produktionstillväxten i beräkningsgrunderna för de reviderade rekommendationerna och kommissionens höstprognos 2012. För 2014 väntas i kommissionens höstprognos 2012 en förbättring av de ekonomiska utsikterna, med en real BNP-tillväxt som åter blir positiv. Detta är inte tillräckligt för en ytterligare minskning av det nominella underskottet, som förväntas öka till 6,4 % av BNP. Detta kan jämföras med målet på 2,8 % av BNP. Förutom baseffekten återspeglar den förväntade avvikelsen främst följande faktorer: att tillfälliga åtgärder från tidigare år upphör, att planerade konsolideringsåtgärder för 2014 inte tillräckligt specificerats i den i augusti aviserade fleråriga budgetplanen och därför inte kunnat beaktas i kommissionens prognos, samt den ekonomiska tillväxtens mindre skatteintensiva sammansättning. Räntebetalningar skulle också fortsätta öka på grund av en större skuld. Det strukturella underskottet väntas försämras med 1,3 % procentenheter 2014, jämfört med en rekommenderad förbättring på 1,9 % av BNP. Den beräknade strukturella korrigeringen under 2014 skulle bli cirka 0,1–0,2 procentenheter högre, efter korrigering för skillnaden mellan den uppskattade potentiella tillväxten i beräkningsgrunderna för rådets senaste rekommendation enligt artikel 126.7 i EUF-fördraget och kommissionens höstprognos 2012. Detta gör att den strukturella ansträngningen blir cirka 3 procentenheter mindre än vad rådets rekommendation kräver. En justering för oväntade inkomstbortfall skulle troligen minska denna klyfta ytterligare, eftersom vissa intäkter inte följer den utveckling som den nominella BNP-tillväxten indikerar. Eftersom hittills få eller mycket få åtgärder har fastställts för 2014, är det för närvarande inte möjligt att göra en fullständig bedömning av effektiva åtgärder under 2014. I rådets rekommendation enligt artikel 126.7 i juli 2012 anmodades Spanien också att strikt tillämpa de nya bestämmelserna i budgetstabilitetslagen när det gäller insyn i och kontroll av budgetgenomförandet samt att inrätta ett oberoende finanspolitiskt institut. Detta skulle tillhandahålla analyser och rådgivning samt övervaka finanspolitiken och att målen för de offentliga finanserna uppnås på alla nivåer av den offentliga sektorn. När det gäller budgetstabilitetslagen har förbättringar skett, i synnerhet rörande rapporteringen av uppgifter om de regionala myndigheternas finanser, vilket innebar ett steg mot bättre insyn i offentliga finanser. Det är dock en utmaning att införa nya rapporteringsförfaranden i samtliga regionala förvaltningar, men hittills finns ingen tradition av goda resultat när det gäller rapporteringens kvalitet och enhetlighet. Mest kritiskt är att ett genomförande av den förebyggande och korrigerande delen av budgetstabilitetslagen inte tycks vara tillräckligt. Inget offentligt varningssystem och inga korrigerande åtgärder har hittills utlösts, även om flera autonoma regioner uppenbarligen riskerar att inte uppnå sina finanspolitiska mål under 2012. När det gäller inrättandet av ett oberoende institut, beslutade den spanska regeringen den 27 september att inrätta ett sådant. Dess ansvarsområde och ledningsstruktur håller på att fastställas. Institutet ska inrättas 2013, så snart den grundläggande lagen har antagits. 3. Slutsatser Enligt tillgängliga uppgifter förefaller Spanien ha vidtagit effektiva åtgärder som innebär adekvata framsteg mot att korrigera det alltför stora underskottet under 2012 och 2013, inom de gränser som rådet angav den 10 juli 2012. Särskilt har Spanien beslutat om omfattande konsolideringsåtgärder på cirka 5¼ % av BNP år 2012 och 2¼ % år 2013. Den beräknade årliga förbättringen av det strukturella saldot ligger i linje med den ansträngning som krävs av rådet för 2012 och 2013, efter korrigering för den reviderade potentiella produktionstillväxten och inkomstbortfallet på grund av tillväxtens mindre skatteintensiva sammansättning. Emellertid har man år 2012 inte effektivt genomfört bestämmelserna i budgetstabilitetslagen om de planerade varnings- och korrigeringsmekanismerna, för att begränsa avvikelser från de autonoma regionernas finanspolitiska mål. Detta kan leda till nya budgetöverskridanden på den regionala nivån. Uppnåendet av målen för 2013 omgärdas av klara risker. Detta beror delvis på ett optimistiskt makroekonomiskt scenario bakom 2013 års budgetförslag samt optimistiska beräkningar med avseende på de sociala trygghetssystemen. När det gäller 2014, tycks Spanien ännu inte ha vidtagit tillräckliga åtgärder för att åstadkomma den strukturella ansträngning som krävs. I den fleråriga budgetplan som aviserades i augusti saknades tillräckligt specificerade åtgärder för att underbygga den rekommenderade finanspolitiska ansträngningen. Det finns därför fortfarande ett behov av att specificera ytterligare och permanenta åtgärder för 2014. Mot denna bakgrund har visserligen effektiva åtgärder vidtagits 2012 och 2013, men åtgärderna för 2014 är inte tillräckliga enligt rådets reviderade rekommendation. Mot bakgrund av ovanstående mycket delikata bedömning anser kommissionen att det i Spanien för närvarande inte krävs några ytterligare steg i förfarandet vid alltför stora underskott. Kommissionen kommer fortsätta att noga övervaka hur de spanska offentliga finanserna utvecklas i enlighet med stabilitets- och tillväxtpakten. När det vidare gäller finanspolitisk styrning, har visserligen framsteg gjorts med budgetrapportering på regional nivå, men större insyn i finanserna skulle kräva en mer omfattande och konsekvent rapportering i rätt tid, på konsoliderad offentlig grundval i enlighet med ENS 95. Slutligen skulle det vara viktigt att fortsätta inrättandet av det finanspolitiska rådet enligt plan och trygga dess fullständiga institutionella och ekonomiska oberoende. Jämförelse av nyckeltal i makroekonomiska beräkningar och budgetberäkningar || || 2009 || 2010 || 2011 || 2012 || 2013 || 2014 Real BNP (förändring i %) || KOM höst/-12 || -3,7 || -0,3 || 0,4 || -1,4 || -1,4 || 0,8 KOM vår/-12 || -3,7 || -0,1 || 0,7 || -1,9 || -0,3 || 1,1 SP || -3,7 || -0,1 || 0,7 || -1,7 || 0,2 || 1,8 Produktionsgap1 (i % av potentiell BNP) || KOM höst/-12 || -4,2 || -4,8 || -4,2 || -4,6 || -4,8 || -2,7 KOM vår/-12 || -4,3 || -4,8 || -4,2 || -5,3 || -4,7 || -2,8 SP || – || – || -3,8 || -4,3 || -3,8 || -2,1 Saldo i de offentliga finanserna (i % av BNP) || KOM höst/-12 || -11,2 || -9,7 || -9,4 || -8,0 || -6,0 || -6,4 KOM vår/-12 || -11,2 || -9,3 || -8,9 || -6,3 || -6,1 || -6,4 SP || – || – || -8,5 || -5,3 || -3,0 || -1,1 Primärt saldo (i % av BNP) || KOM höst/-12 || -7,7 || -7,0 || -5,0 || -2,2 || -2,5 || -2,1 KOM vår/-12 || -9,4 || -7,4 || -6,5 || -3,1 || -2,8 || -3,1 SP || – || – || -6,1 || -2,2 || 0,2 || 2,0 Konjunkturrensat saldo1 (i % av BNP) || KOM höst/-12 || -9,4 || -7,6 || -7,6 || -6,0 || -4,0 || -5,3 KOM vår/-12 || -9,3 || -7,3 || -6,9 || -4,1 || -4,1 || -5,1 SP || – || – || -6,9 || -3,4 || -1,4 || -0,2 Konjunkturrensat saldo2 (i % av BNP) || KOM höst/-12 || -8,7 || -7,6 || -7,5 || -6,3 || -4,0 || -5,3 KOM vår/-12 || -8,7 || -7,3 || -7,0 || -4,3 || -4,1 || -5,1 SP || – || – || -7,3 || -4,4 || -2,2 || -0,2 Offentlig bruttoskuld3 (i % av BNP) || KOM höst/-12 || 53,9 || -61,5 || 69,3 || 86,1 || 92,7 || 97,1 KOM vår/-12 || 53,9 || -61,2 || 68,5 || 80,9 || 86,8 || 91,8 SP || – || – || 68,5 || 79,8 || 82,3 || 81,5 Anm.: 1 Programmens produktionsgap och konjunkturrensade saldon har räknats om av kommissionen, baserat på uppgifterna i dessa. 2 Konjunkturrensat saldo, exklusive engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder. 3 Stödprogrammet till finanssektorn för kapitaltillskott till bankerna inrättades den 23 juli 2012 men har ännu inte fått några effekter på den offentliga skulden och underskottsprognosen för perioden 2012–2013. Källor: KOM höst/-12 – kommissionens höstprognos 2012, KOM vår/-12 – kommissionens uppdaterade vårprognos 2012, SP – stabilitetsprogrammet från april 2012,