SV Europeiska unionens officiella tidning C 227/1

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Lärdomar som dragits för att undvika åtstramningspolitikens svåra följder i EU

(yttrande på eget initiativ)

(2018/C 227/01)

Föredragande: José Custódio LEIRIÃO

Beslut av EESK:s plenarförsamling 21.1.2016 Rättslig grund Artikel 29.2 i arbetsordningen Yttrande på eget initiativ Ansvarig facksektion Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning Antagande av facksektionen 29.1.2018 Antagande vid plenarsessionen 14.2.2018 Plenarsession nr 532 Resultat av omröstningen (för/emot/nedlagda röster) 177/26/18

Inledning

Yttrandet innehåller synpunkter som framförts av företrädare för organisationer i det civila samhället och arbetsmarknadens parter som ingår i de ekonomiska och sociala råden i de tre berörda medlemsstaterna (Grekland, Irland och Portugal) under en rad studieresor som EESK gjort till dessa länder. Syftet var att få förståelse för, och notera, synpunkter från personer som bevittnar och upplever den negativa inverkan på den sociala dimensionen, näringslivet, dialogen mellan arbetsmarknadens parter och dialogen med det civila samhället av den åtstramningspolitik som trojkan ålagt.

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 Den första lärdomen från krisen var att euroområdet inte var rustat att hantera den finansiella krisen. EESK välkomnar därför kommissionens mål att reformera viktiga aspekter av euron genom att överge åtstramningspolitiken och fördjupa den ekonomiska och monetära unionen. EESK anser att detta är förutsättningarna för att en stor europeisk koalition ska kunna fortsätta att bygga en gemensam europeisk framtid och återfå alla européers förtroende.

1.2 Anpassningsprogrammens utformning har lett till ett antal inkonsekvenser på olika nivåer, bland annat i fråga om samordningen och förbindelserna mellan de tre partnerna i trojkan – Internationella valutafonden (IMF), Europeiska kommissionen och Europeiska centralbanken (ECB) – vad gäller planeringen, omfattningen och föregripandet av potentiella risker som uppstår till följd av krisen. Vidare har inte alltid lärdomar från tidigare kriser beaktats eller kunnat tillämpas i det nya gemensamma valutaområdet, och det råder en viss obalans mellan IMF:s mekanismer och euroområdets makroekonomiska politiska instrument. Samtidigt som den noterar IMF:s sakkunskap rekommenderar kommittén att EU:s institutioner i framtida krissituationer som påverkar EU-medlemsstater ensamma bör ansvara för att utveckla och genomföra anpassningsprogrammen. Om det är nödvändigt att inrätta partnerskap med externa institutioner för att hantera krisen måste EU och euroområdet inta en ledarposition och agera i linje med ”europeiska värderingar” och stärka den befintliga sociala dialogen och de medborgerliga och sociala rättigheterna i EU. Framtida kriser måste hanteras på ett sätt som skapar bättre balans mellan finanspolitiska och sociala mål och insatser för att åstadkomma kvalitetsförbättringar i näringslivet.

1.3 Krisen och de anpassningsprogram som tillämpats i de tre medlemsstaterna har lett till en ekonomisk, finansiell och social situation som i vissa fall har kastat länderna 20 år bakåt i tiden och orsakat permanent skada – eller skada som endast kan åtgärdas på mycket lång sikt – när det gäller ländernas produktionsfaktorer och arbetsmarknadens funktion. Kommittén uppmanar kommissionen att utarbeta kompletterande program för ekonomisk och social återhämtning, som ska börja tillämpas samtidigt som eller i slutet av ett anpassningsprogram för att garantera en snabb återgång till den mest konkurrenskraftiga nivån för att åstadkomma konvergens.

1.4 Kommissionen bör återigen fokusera på europeiska solidariska värderingar och vidta omedelbara extraordinära åtgärder för att hjälpa de mest missgynnade personerna, som lever i extrem fattigdom och saknar tillfredsställande kost, logi, hälso- och sjukvård och hjälp med att köpa läkemedel. EESK rekommenderar att man inrättar ett målinriktat program för social återhämtning, med uppgift att bedriva verksamhet i de länder som är eller har varit föremål för anpassningsprogram. Detta stödprogram bör följa principerna för den europeiska pelaren för sociala rättigheter, som nyligen antogs av EU och infördes i de tre medlemsstaterna i fråga.

1.5 Åtstramningspolitikens genomförande har lett till en dramatisk ökning av antalet människor i fattigdom (oavsett om de är arbetstagare, arbetslösa eller personer som uppges stå utanför arbetsmarknaden eller vara hemlösa). EESK uppmanar kommissionen att så fort som möjligt utarbeta en europeisk strategi för att utrota fattigdomen i EU och integrera hemlösa, med den finansiering som krävs för att dels bygga upp lämpliga mottagningsstrukturer, dels förvalta särskilda utbildningsprogram som ger människor arbetsrelaterade färdigheter som motsvarar möjligheter inom både den offentliga sektorn (kommunerna) och den privata sektorn. Det är också mycket viktigt att utarbeta en plan tillsammans med medlemsstaterna för att hjälpa överskuldsatta företag och privatpersoner som inte kan betala av sina lån och se till att de inte kommer på ekonomiskt obestånd och fråntas sina hem.

1.6 Inom euroområdet bestraffar stabilitets- och tillväxtpaktens bestämmelser, förfarandet vid alltför stora underskott och finanspakten – samt den åtstramningspolitik de har gett upphov till – allvarligt länder som fortfarande lider av krisens återverkningar genom att de förhindrar ökade offentliga investeringar och stöd till skapande av arbetstillfällen inom den privata sektorn, eftersom de skulle bli föremål för stränga påföljder och viten vid underlåtenhet att följa reglerna. Denna situation har ökat skillnaderna inom EU och får de fattiga länderna att bli ännu fattigare eftersom de fastnar i en ”ond cirkel” på grund av dessa inskränkningar. EESK rekommenderar att Lissabonfördraget reformeras genom att man sätter strategier för ekonomiskt samarbete och tillväxt, och även solidariteten, i centrum och ser dessa som verkliga alternativ till en restriktiv åtstramningspolitik. EESK föreslår också att man undersöker om den g yllene regeln för offentliga investeringar skulle kunna vara ett lämpligt instrument för att främja offentliga investeringar i euroområdet och skapa garantier inte bara för tillväxt, nya arbetstillfällen, entreprenörskap och nya färdigheter som är nödvändiga för framtidens arbete, utan också för rättvisa mellan generationerna för att garantera att de offentliga finanserna är hållbara på lång sikt och att skattebördan fördelas på ett sätt som inte bara är rättvist mellan olika generationer utan också beaktar skillnader i sociala och ekonomiska förutsättningar så att en grupp inte överbelastas till förmån för en annan.

1.7 De senaste två åren har arbetslöshetssiffrorna förbättrats i EU som helhet, och framför allt i de medlemsstater som omfattas av anpassningsprogrammen. Det är i detta sammanhang viktigt att påpeka att det inte bara är den ekonomiska tillväxten som är orsaken till detta, utan även det faktum att hundratusentals arbetstagare har flyttat utomlands och att det har skett en snabb ökning i antalet personer som måste arbeta deltid. Förekomsten av ekonomisk och materiell fattigdom på olika nivåer fortsätter dock att öka på grund av lägre löner och de nya arbetstillfällenas osäkra anställningsförhållanden. Även om fler arbetstillfällen har skapats inom verksamheter med koppling till turism och på andra relaterade områden med låga kompetenskrav har detta varken förbättrat konkurrenskraften eller skapat ökat mervärde. EESK rekommenderar att man ställer särskilda medel till förfogande för att avsätta ytterligare resurser till att skapa arbetstillfällen inom hälso- och sjukvården och de sektorer där kompetensflykten har varit allra störst (naturvetenskap, programmering, ny teknik, ingenjörsvetenskap och medicin) för att uppmuntra dem som har flyttat utomlands att återvända till sina ursprungsländer.

1.8 Digitalisering, automatisering och artificiell intelligens leder till genomgripande förändringar när det gäller ekonomi, arbetsmarknad (bland annat nya arbetsformer), kompetens och samhälle, och utgör en utmaning för strukturerna (inklusive de automatiska stabilisatorerna). Som en konsekvens av detta kommer ett oförutsebart antal människor att tvingas sälla sig till de redan utslagnas skara. EESK rekommenderar att man fortsätter att undersöka de nuvarande idéerna om att inrätta ett allmänt grundläggande europeiskt arbetslöshetsförsäkringssystem. Man bör också undersöka möjligheten att fastställa EU-omfattande miniminormer för de nationella arbetslöshetsförsäkringssystemen för att ta itu med denna utmaning på ett effektivt sätt och garantera ett anständigt socialt skydd för alla under hela deras arbetsliv (från 15 till 65 års ålder). När det gäller frågan om utrotning av fattigdom bör kommissionen också införa en minimiinkomst samt anta en europeisk strategi och åta sig att se till att ingen hamnar på efterkälken.

1.9 Framtida anpassningsprogram bör återspegla alla frågor och intressen som tas upp inom ramen för dialogen mellan arbetsmarknadens parter och dialogen med det civila samhället, med deltagande av organisationer i det civila samhället. EESK uppmanar kommissionen att skapa ekonometriska modeller med ett mänskligt ansikte som inbegriper parametrar för att skydda den sociala dimensionen och stödja företagen, för att därigenom uppnå två målsättningar: socialt välbefinnande och en löpande kvalitativ förnyelse inom näringslivet. Arbetsmarknadens parter och det civila samhällets företrädare måste ingå i programmets övervaknings- och utvärderingspanel, på jämställd fot med företrädare för EU, ECB och övriga organ, så att man kan utnyttja den konstruktiva roll som det civila samhället spelar och förebygga att den ekonomiska och sociala modellen undergrävs, vilket inträffade i de undersökta fallen. Alla institutioner som utarbetar, övervakar och utvärderar anpassningsprogrammen måste stå under demokratisk kontroll (till exempel av de nationella parlamenten). Utvärdering och kontroll bör ske var sjätte månad eller enligt en annan tidsplan som anses lämplig för att undvika irreparabla skador och möjliggöra korrigeringar i god tid. Uppsättningen makroekonomiska uppföljningsindikatorer bör inbegripa en social resultattavla som fokuserar på andra faktorer än BNP, vilken ska uppdateras i linje med den europeiska pelaren för sociala rättigheter.

1.10 Statsskulden i de tre medlemsstaterna har ökat astronomiskt och räntebetalningarna inverkar hämmande och blockerar offentliga investeringar i ekonomisk utveckling och minskar investeringarna i socialt skydd, hälso- och sjukvård, utbildning, pensioner, arbetslöshetsersättning och stöd till dem som är mest missgynnade och marginaliserade. Dessa medlemsstater, med undantag av Irland, är fortfarande kraftigt skuldsatta, och situationen förvärras av spekulationen på finansmarknaderna. EESK rekommenderar att kommissionen sätter denna fråga överst på dagordningen och följer upp slutsatserna från högnivågruppen om ömsesidigt ansvar för skulder och skuldinstrument noterade i euro, som tillsattes av kommissionen i juli 2013. EESK välkomnar också ECB:s program för kvantitativa lättnader, som innebär att ECB köper upp medlemsstaters statsskulder, vilket har utgjort ett väsentligt och avgörande bidrag till den ekonomiska återhämtningen och förvaltningen av den offentliga skulden i de medlemsstater som är föremål för anpassningsprogram.

1.11 EU-projektet närmar sig slutet av sitt 60:e år och står inför stora utmaningar som ger upphov till tvivel om dess framtid, bland annat konsekvenserna av brexit. En av orsakerna till den klyfta som uppstått mellan det civila samhället och kommissionens styrande organ är att EU har misslyckats med att leva upp till medborgarnas förväntningar i fråga om ekonomisk konvergens och tillväxt för alla. I vissa fall kan den senaste tidens tillväxt förefalla stabil, men euroområdet som helhet kastades tio år tillbaka i tiden och det var inte förrän år 2015 som BNP återgick till nivån år 2008 – det vill säga före krisen. EESK ser ett behov av ett pragmatiskt och ambitiöst initiativ för att reformera den ekonomiska och monetära unionen i syfte att göra den mer motståndskraftig och medborgarvänlig. En sådan reform kräver en bättre samordning av den ekonomiska politiken som sammanför båda områdena på ett intelligent sätt, med hänsyn till att politiken i norra och centrala Europa bygger mer på konkurrenskraftiga marknadsregler medan den i södra Europa bygger på större solidaritet, riskdelning och integration. Utöver detta bör det inte vara möjligt för EU att avstå från gemensam solidaritet, i synnerhet i extrema situationer såsom fattigdom och ojämlikhet i fråga om löner och migrationshantering, och det bör inte heller vara möjligt för varje medlemsstat att agera efter eget tycke och smak.

1.12 Kreditvärderingsinstituten bidrog i hög grad till att förvärra statsskuldkrisen. Deras trovärdighet kan ifrågasättas med tanke på att banken Lehman Brothers, när den gick i konkurs i början av finanskrisen i Förenta staterna 2008, fick behålla högsta kreditbetyg ända fram till tidpunkten för konkursen. EESK anser att kommissionen bör sträva efter att inrätta ett oberoende internationellt organ med uppgift att kontrollera att de utvärderingar som görs är trovärdiga och opartiska. Den bör också främja inrättandet av ett europeiskt kreditvärderingsinstitut.

1.13 Kommittén anser att framtida kriser i Europeiska unionen bör hanteras genom att man eftersträvar en bättre balans mellan finanspolitiska och sociala mål, och att man inte bara tillämpar en rent makroekonomiska strategi mot obalanser, utan också beaktar andra frågor såsom inkomst- och förmögenhetsklyftor, fattigdomsminskning, ett starkt och konkurrenskraftigt näringsliv, tillväxt och sysselsättning för alla, klimatförändringar, kvinnors deltagande på arbetsmarknaden och korruption. Vi måste tänka och agera utifrån förutsättningen att människorna och människornas liv har företräde framför underskott.

2. Allmän inledning

2.1 Den finansiella krisen i Grekland, Irland och Portugal var en fortsättning på den kris som uppstod i Förenta staterna, och förvärrades av dessa länders deltagande i euroområdet. En okontrollerad ekonomisk uppgång följde på mindre stränga kontroller av de offentliga utgifterna och av banksektorn, kombinerat med att offentliga företag fortsatte att få lån med staten som garant, vilket ledde till en enorm ökning av de offentliga utgifterna. Resultaten varierade från en snabb och okontrollerad ökning av budgetunderskotten till negativa effekter på handelsbalansen och betalningsbalansen.

2.2 Den finansiella liberaliseringen och den okontrollerade tillväxten i banklånen, som drevs på av bankernas aggressiva försäljningsmetoder, ledde till överskuldsättning för hushåll och små och medelstora företag – som sedan inte kunde betala av sina skulder – och för banksektorn, med ökade kreditförsämringar till följd av spekulation, vilket hotade banksystemets funktion. Regeringarna fortsatte att bedriva en konjunkturförstärkande finanspolitik, vilket ledde till en allvarlig försämring av budgetunderskotten och statsskulden, och de tre berörda medlemsstaterna blev mycket sårbara för spekulationer i internationella investeringslån. Denna dåliga praxis innebar att de skatter som allmänheten betalade användes för att förhindra att stora banker gick i konkurs, vilket ytterligare ökade statsskulden.

2.3 Den globala kris som började 2007–2008 visade på svagheten hos en fortfarande ganska ny valuta och nådde euroområdet, som drabbades hårt (mellan det tredje kvartalet 2011 och det första kvartalet 2013). Även om de första medlemsstater som drabbades inte ingick i euroområdet, är sanningen den att störningarna blev betydande när sårbarheter konstaterades i vissa länder i euroområdet. De drabbade medlemsstaterna var tvungna att fatta svåra beslut och använda skattebetalarnas pengar för att stödja bankerna ekonomiskt så att de inte kollapsade. Fastighets- och finansbubblor hade utvecklats och vuxit under de föregående åren och bankerna stötte på svårigheter när bubblorna sprack. I kombination med sjunkande inkomster och höga utgifter till följd av den kraftiga ekonomiska nedgången ökade de offentliga skuldnivåerna i EU markant, från 70 % till 92 % av BNP i genomsnitt 2014 ( 1 )

2.4 Samtidigt gav kreditvärderingsinstituten Grekland, Irland och Portugal en ”skräpvärdering”, vilket ledde till att internationella investerare höjde räntorna till nivåer som gjorde det omöjligt för dessa medlemsstater att finansiera sina budgetunderskott på finansmarknaderna. För att undvika konkurs vände de sig till Europeiska kommissionen med en begäran om lån med mer överkomliga räntor för att finansiera sina verksamheter och täcka åtminstone den offentliga sektorns löner och sociala förmåner. Kommissionen bad IMF, som har omfattande erfarenhet på detta område, om hjälp med att inrätta ett konsortium (en trojka) bestående av kommissionen, ECB och IMF. De lånade medlemsstaterna de belopp som krävdes för att undvika statsbankrutt, vilket i sin tur innebar att medlemsstaterna godtog ekonomiska, finansiella och finanspolitiska anpassningsprogram med följande allmänna mål: — Strukturreformer för att stärka den potentiella tillväxten, skapa arbetstillfällen och förbättra konkurrenskraften och det strukturella underskottet (det bör noteras att arbetslösheten under denna period och som ett resultat av den ökade exponentiellt parallellt med att tusentals företag kollapsade och blev insolventa, dialogen mellan arbetsmarknadsparterna ställdes in och arbetslagstiftningen ändrades, till nackdel för arbetstagarna), finanspolitisk konsolidering genom strukturåtgärder och bättre och mer effektiv budgetkontroll. — Skuldsanering inom den finansiella sektorn och rekapitalisering av bankerna. — Rekapitalisering, där de berörda medlemsstaterna fungerade som garanter och tog på sig ansvaret, vilket bidrog till statsskuldens exponentiella tillväxt.

2.5 Dessa åtgärder, så kallade åtstramningar, hade en förödande effekt på personer som redan brottades med ökad arbetslöshet och höga skuldnivåer, samt på företag, främst små och medelstora företag som påverkats negativt av bristen på banklån och en mycket stor nedgång i den ekonomiska aktiviteten. Trojkan visade fullständig likgiltighet inför de drastiska följder som dess politik hade för den sociala dimensionen och för företagsstrukturen, där små och medelstora företag drabbades hårdast.

2.6 EESK konstaterar att krisen genom sin omfattning i själva verket har satt Europeiska unionens, och särskilt Ekonomiska och monetära unionens (EMU), ekonomiska, sociala och även politiska motståndskraft på svåra prov. Det har blivit uppenbart att det för att undvika krisen inte skulle ha varit tillräckligt att enbart beakta de kvantitativa aspekterna av en medlemsstats ekonomiska tillväxt: tillväxtens kvalitet måste också bedömas, vilket innebär att man måste fastställa vilka makroekonomiska faktorer som kan eller inte kan ligga till grund för processens hållbarhet ( 2 ) . Om kontroller av denna typ hade genomförts på ett effektivt sätt skulle krisen säkerligen inte ha antagit de katastrofala proportioner som den gjorde i dessa medlemsstater.

3. Kortfattad beskrivning av de händelser som ledde till trojkans ingripande i Portugal

3.1 När Portugal fortfarande hade höga tullar och tullsatser och en egen valuta, som möjliggjorde devalvering, uppgick den portugisiska ekonomins underskott i handelsbalansen mellan 1974 och 1995 till 9,1 % av BNP i genomsnitt. Under perioden 1996–2010, när euron började användas som valuta, uppgick det genomsnittliga handelsunderskottet till 8,5 % av BNP. Dessa siffror visar att euron inte kan anses vara ansvarig för förlusten av konkurrenskraft.

3.2 Det främsta skälet till att Portugal hamnade i en statsskuldskris var således inte att exportsektorn hade förlorat i konkurrenskraft, utan att införandet av euron innebar att man avskaffade de automatiska stabilisatorer som bidrog till att upprätthålla en godtagbar nivå på nettoutlandsskulden och hålla budgetunderskottet under kontroll. Förklaringen till orsakerna till den portugisiska krisen ledde till en annan strategi för att hantera den på bästa sätt, som i hög grad skiljer sig från den metod som trojkan tillämpade ( 3 )

3.3 Det finansiella paketet på 78 miljarder euro (cirka 45 % av BNP) skulle täcka perioden 2011–2014 och åtföljdes av ett löfte om att säkerställa den finansiella stabiliteten i Portugal, euroområdet och Europeiska unionen. Programmet innehöll 222 åtgärder med inverkan på en rad sektorer. Under dess tillämpningsperiod genomfördes olika ändringar, som innebar att ännu strängare åtstramningsåtgärder infördes. Dessa åtgärder betraktades som en övergripande plan för att fullständigt reformera landet ( 4 )

4. Kortfattad beskrivning av de händelser som ledde till trojkans ingripande i Irland

4.1 När Irland gick med i EU uppgick genomsnittsinkomsten i landet till 63 % av genomsnittet i EU. Efter några år lyckades man uppnå 125 % av EU-genomsnittet, dvs. en nivå över genomsnittet i EU. Detta är fortfarande fallet, trots krisen. Den gyllene perioden av ekonomisk tillväxt inträffade 1994–2000, då BNP ökade med i genomsnitt 9,1 % per år. Från 2008 till 2009 sjönk dock BNP kraftigt med 13 % per år. Den inhemska efterfrågan var i fritt fall från och med början av 2008. Den åtstramningspolitik som följde på det finansiella anpassningsprogrammet ledde till ett förlorat årtionde ( 5 )

4.2 Under de första åren efter eurons införande och fram till 2007/2008 upplevde Irland en fastighetsboom och priserna sköt i höjden. Låneboomen var i hög grad koncentrerad till spekulativa fastighetslån. När finanskrisen slog till och fastighetspriserna inte längre steg rasade skatteintäkterna dramatiskt eftersom de var nära knutna till fastighetsboomen. Resultatet var en kraftig ökning av budgetunderskottet, som samtidigt hade en mycket negativ inverkan på det finansiella systemet, och de stora irländska bankernas aktiepriser kollapsade ( 6 )

4.3 Den 21 november 2010 blev Irland det andra landet i euroområdet som ansökte om ekonomiskt stöd. Programmet omfattade ett lån på 85 miljarder euro, varav 35 miljarder euro öronmärktes för det finansiella systemet ( 7 ) . Den 14 november 2013 drog Eurogruppen slutsatsen att det ekonomiska anpassningsprogrammet hade varit framgångsrikt och att Irland skulle kunna lämna programmet vid utgången av året.

5. Kortfattad beskrivning av de händelser som ledde till trojkans ingripande i Grekland

5.1 Mellan 2001 och 2007 hade den grekiska ekonomin den näst högsta tillväxttakten i euroområdet (efter den irländska), med en genomsnittlig BNP-tillväxt på 3,6 % mellan 1994 och 2008. Under dessa år av ständig tillväxt förvärrades emellertid de endemiska makroekonomiska obalanserna och de strukturella bristerna av det svaga politiska systemet på nationell och europeisk nivå.

5.2 Det nationella sparandet minskade med cirka 32 procentenheter mellan 1974 och 2009, vilket bidrog till att öka underskottet i bytesbalansen och den kroniska utlandsskulden. Ohämmade offentliga utgifter, i kombination med att man inte lyckades säkerställa tillräckliga skatteintäkter, resulterade i en ökning av den offentliga skulden ( 8 )

5.3 I augusti 2015 beviljades Grekland ett tredje ekonomiskt anpassningsprogram genom ett tillägg till samförståndsavtalet, i vilket de politiska villkoren fastställdes i detalj, bland annat en social konsekvensanalys, som ett sätt för kommissionen att bidra till processen och som en handbok för styrningen och övervakningen av dess genomförande. Detta var en följd av kommissionens ordförande Jean-Claude Junckers krav 2014 på – och riktlinjer för – att alla stöd- och reformprogram i framtiden inte bara skulle genomgå en bedömning av de offentliga finansernas hållbarhet, utan också en social konsekvensanalys, som också syftade till att säkerställa att de sociala effekterna av strukturreformer diskuterades offentligt. Kommissionen är väl medveten om de sociala förhållandena i Grekland, och anser att en förbättring av dem är avgörande för att uppnå en hållbar tillväxt för alla ( 9 )

5.4 Genom ett beslut av Europeiska rådet den 15 juni 2017 beviljades ytterligare ett lån till Grekland till stöd för den ekonomiska, finansiella och sociala återhämtningen.

6. De makroekonomiska, sociala och ekonomiska resultaten av anpassningsprogrammet

6.1 Generellt kan man hävda att den enda framgång som kan tillskrivas anpassningsprogrammen var att de gjorde det möjligt för medlemsstaterna (Irland och Portugal) att lämna förfarandet vid alltför stora underskott och på nytt få tillträde till finansmarknaderna på godtagbara ekonomiska villkor. En minskning av budgetunderskottet och en ökning av exporten bidrog till att förbättra bytesbalansen (varor, tjänster och kapital), och den ekonomiska tillväxten och sysselsättningen har ökat sedan 2014. Alla övriga indikatorer fortsätter att ha en kraftig inverkan på invånarnas sociala välbefinnande och negativt påverka de makroekonomiska faktorerna, något som kommer att fortsätta under mycket lång tid. En del av skadan kommer att vara permanent, till exempel kompetensflykten av högutbildade, vilket fått en negativ inverkan på den potentiella tillväxten i innovation och utveckling i deras ursprungsländer, en kraftig ökning av fattigdomen och ojämlikheten i fråga om inkomst, tillgång till grundläggande hälso- och sjukvård, och befolkningens allmänna välbefinnande ( 10 )

7. Lärdomarna måste leda till förändring och innovation i EU:s politik

7.1 Europeiska unionen – och euroområdet – var helt oförberedda på att hantera en finanskris i medlemsstaterna, vilket förmådde dessa att godta IMF:s förslag som helhet i stället för att anpassa dem till den europeiska solidaritetens gemensamma värderingar och normer. När det gäller Grekland förlorade EU dyrbar tid innan man reagerade på problemet, och de ursprungliga förslagen var varken tydliga eller slutgiltiga – exempelvis ändrades det totala erforderliga lånebeloppet flera gånger på grund av tveksamhet från kommissionens sida, vilket ledde till spekulation på marknaden och en ytterligare försämring av en situation som redan var ofördelaktig.

7.2 De ekonomiska, finansiella och finanspolitiska anpassningsprogrammen för Grekland, Irland och Portugal hade tagits fram av IMF och återspeglade delvis samma tänkande som vägledde IMF i samband med kriser på 1980-talet i Afrika och på 1990-talet i vissa asiatiska länder. I dessa fall spelade devalvering av valutan genom växelkursmekanismen en viktig roll för att upprätthålla tillväxt och förbättra betalningsbalansen så att man kunde uppnå makroekonomisk stabilisering, särskilt budgetkonsolidering och stabilisering av inflationen, och öka exporten (1). Det nya i fråga om Grekland, Irland och Portugal var att detta var första gången som sådana program hade genomförts i ett område med en gemensam valuta (utan att tillgripa devalvering av valutan) och i länder som tillhörde Europeiska unionen och euroområdet. I fråga om dessa medlemsstater, där målen var att komma till rätta med finanspolitiska och externa obalanser och återskapa förtroendet, ansåg IMF att en betydande omläggning av ekonomin var nödvändig eftersom BNP-tillväxten förväntades bli låg (2). Anpassningsprogrammen syftade därför till att konsolidera de offentliga finanserna genom åtstramningspolitik, med fokus på radikala nedskärningar i offentliga utgifter och på långsiktiga strukturella åtgärder, såsom reformer av skattesystemet samt arbets- och lönelagstiftningen för att minska medlemsstaternas underskott och öka deras intäkter. Åtstramningspolitiken genomfördes genom ”intern devalvering av den ekonomiska och sociala modellens beståndsdelar”.

7.3 Den övergripande bedömning av IMF:s program som genomfördes av dess oberoende utvärderingskontor (juli 2016) visar att man, även om övervakningen före krisen helt korrekt hade identifierat problemen i de tre länderna, misslyckades med att förutse och bedöma omfattningen av de risker som senare visade sig vara av grundläggande betydelse med avseende på sina negativa effekter, något som bidrog till obalanser i genomförandet av anpassningsprogrammen. Dessutom hänvisas det till inkonsekvenser i samordningen mellan trojkapartnerna när det gäller att genomföra och efterleva euroområdets instrument (EMU, stabilitets- och tillväxtpakten, förfarandet vid alltför stora underskott samt den europeiska planeringsterminen), och man tillägger att förhandlingsgruppernas utbildning och deras medlemmars ansvar inte var klart definierade och att lärdomar från tidigare kriser inte alltid hade beaktats.

7.3.1 Åtstramningsåtgärderna utlöste en ”ond cirkel” där åtstramningen ledde till recession, som åtföljdes av fler åtstramningar, vilket resulterade i en katastrofal nedgång i BNP, som sjönk till nivåer som var aktuella för 10 och 20 år sedan, minskade offentliga och privata investeringar och en kollaps i banksystemet. Detta ledde till en försvagning av produktionssystemet (små och medelstora företag och familjeföretag, egenföretagare) och katastrofala brister på alla nivåer i fråga om socialt skydd.

7.4 Bristerna och inkonsekvenserna i förberedelserna av stödprogrammen handlade i allmänhet om följande: — Krisens strukturella aspekter förbisågs. — Företagens och hushållens skuldsättning underskattades. — Konsekvenserna för tillväxt och sysselsättning av den interna skulden underskattades. — De statliga reformerna påverkade inte grundläggande strukturella aspekter. — Strukturella reformer av ekonomin reducerades till en devalvering av interna konkurrensfaktorer (löner, längre arbetstider, restriktiva arbetsmarknadsreformer, drastiska skattehöjningar osv.). — Tidsramarna för genomförandet av programmen var begränsade. — Det är mycket svårt att uppnå intern och extern balans samtidigt när båda uppvisar mycket stora underskott. — Budgetkonsolideringsåtgärder, framför allt på utgiftssidan i en allvarlig recession, där det berörda landet inte har någon mekanism för valutadepreciering och när dess partner gör exakt samma sak, har inte lyckats i något land i världen någon gång i historien. Det råder i dag samförstånd om att sådana åtgärder leder till recession på kort sikt och ofta lämnar permanenta spår i ekonomin. — Olämpliga finanspolitiska multiplikatoreffekter ledde till allvarliga fel.

7.5 Alla ”anpassningsprogram” måste återspegla alla politiska aspekter och dialoger som är viktiga för programmets framgång. De måste dock alltid omfatta indikatorer för de fördelningsmässiga effekterna av anpassningsåtgärderna, med särskild inriktning på att identifiera effekterna på den sociala dimensionen och på företag på mycket olika nivåer. De måste också innehålla kompenserande åtgärder så att dessa negativa effekter (t.ex. konkurser, ökad arbetslöshet, lönesänkningar, ökad fattigdom och större utvandring) kan hanteras framgångsrikt genom återhämtningsprogram, så att man undviker dramatiska sociala situationer, inklusive utvandring. Alla sektorer måste vinna något. Det får inte bli en fråga om vinnare och förlorare, vilket blev fallet med de program som genomfördes i Grekland, Irland och Portugal.

Bryssel den 14 februari 2018. Georges DASSIS Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

(1) Easterly 2002; IMF (2010) Greece Request for Stand By Arrangement; landsrapport nr 10/110, maj; Diskussionsunderlag om en fördjupad ekonomisk och monetär union, Europeiska kommissionen, 31 maj 2017.

(2) Se EESK:s yttrande om ”Makroekonomiska obalanser” (EUT C 218, 23.7.2011, s. 53).

(3) ZBW – Leibniz Information Centre for Economics (Intereconomics 2013).

(4) ZBW – Leibniz Information Centre for Economics (Intereconomics 2013).

(5) ZBW – Leibniz Information Centre for Economics (Intereconomics 2013).

(6) EESK:s studie 'The impact of anti-crisis measures and the social and employment situation: Ireland" (2013).

(7) ZBW – Leibniz Information Centre for Economics (Intereconomics 2013).

(8) EESK:s studie ”The impact of anti-crisis measures and the social and employment situation: Greece” (2013).

(9) Studie genomförd av Europaparlamentets enhet för övervakning av ekonomisk styrning om The Troika and financial assistance in the euro area: successes and failures (februari 2014).

(10) Se bilaga 1, som innehåller de viktigaste statistiska indikatorerna.

BILAGA 1 Notera för kännedom följande grundläggande indikatorer: Grundläggande indikatorer Grekland Irland Portugal 2008 2013 2016 2008 2013 2016 2008 2013 2016 Total arbetslöshet 8 % 27,5 % 23,4 % 6,4 % 13,1 % 6,9 % 7,8 % 16,2 % 10,5 % Ungdomsarbetslöshet (15–24 år) 22 % 58,3 % 48 % 12,8 % 27,5 % 16 % 16,5 % 38,1 % 28 % Fattigdom 28,7 % 35,7 % 36,4 % 22,3 % 30,5 % 26 % 19,7 % 24 % 23,1 % BNP-tillväxt -0,3 % -3,2 % 2,1 % -4,4 % 1,1 % 5,2 % 0,2 % -1,1 % 1,4 % Budgetunderskott i procent av BNP -7,7 % -6,1 % -1,2 % -7 % -7,2 % 0,5 % -2,6 % -2,9 % -2,1 % Budgetunderskott i procent av BNP 100 % 177,9 % 178,8 % 42,4 % 119,5 % 75,4 % 71,7 % 129 % 130,4 % Källa: Eurostat. De sociala effekterna och effekterna på strukturen i åtstramningsprogrammet i Portugal — Inkomsterna av arbete minskade mellan 2009 och 2014 med 12 %. — Inkomstminskningen var ytterst ojämnt fördelad och i stor utsträckning regressiv, och den påverkade huvudsakligen ”medelklassen”, de fattigaste i samhället och de små familjeföretagen. — Det faktum att inkomsterna i Portugal krympte med 5 % stod i kontrast till tendensen i Europa, där familjernas inkomster ökade med 6,5 % (mellan 2009 och 2013). — Det skedde en betydande ökning i ojämlikheten genom en minskning i de lägsta lönerna och en betydande ökning i ”de otrygga anställningarna”, vilket innebar en ökning i antalet anställda, men fattiga arbetstagare. — Med försämringen i inkomstfattigdom steg fattigdomsgraden med 1,8 procentenheter, från 17,7 % till 19,5 %, och antalet fattiga steg till 2,02 miljoner 2014. — De krympande resurserna bland de fattigaste i befolkningen drabbade de mest sårbara (äldre människor och barn). — Under anpassningsprogrammet utvandrade mer än 400 000 portugiser, främst personer med hög vetenskaplig och teknisk kompetens (1), och tusentals företag (främst små och medelstora företag och familjeföretag) gick i konkurs. De sociala effekterna och effekterna på strukturen i åtstramningsprogrammet i Irland — Den garanterade minimiinkomsten sänktes under 2009 med 15 % men återfördes till sin ursprungliga nivå 2011. — Den inhemska detaljhandelns och byggsektorns anpassning medförde stora förluster av arbetstillfällen i dessa sektorer (2) när tusentals företag gick in konkurs. — Arbetslöshetsgraden steg med 6,4 % 2008 och 15 % 2012. Detta påverkade framför allt den långsiktiga arbetslösheten och ungdomsarbetslösheten, och detta låg i linje med nivåerna i sydeuropeiska länder (runt 30 %). — Från och med 2008 ökade utvandringen snabbt (82 000 utvandrare enbart under 2012). — De sociala förmånerna minskades med cirka 15 %. — Utöver nedskärningarna i den offentliga sektorn och de sociala förmånerna var strategin att skära ned på personalen inom den offentliga sektorn (hälso- och sjukvård, utbildning, säkerhet och offentlig förvaltning) genom frivilliga uppsägningar. — Nettoinkomsten i den lägsta decilen minskade med 25 %. — Den andel av befolkningen som riskerade att drabbas av fattigdom ökade till 15,8 % (cirka 700 000 personer, varav 220 000 barn) (3). — Den fullständiga stagnationen i byggprogrammen har lett till en brist i tillgången på bostäder som pågått i ett decennium efter kollapsen. Företag med band till sektorn, huvudsakligen små och medelstora företag, drabbades hårt, med mycket negativa konsekvenser för arbetsgivare och arbetstagare. De sociala effekterna och effekterna på strukturen i åtstramningsprogrammet i Grekland Krisen och de politiska strategier mot krisen som genomförts i Grekland har fått både direkta och indirekta negativa effekter på företag (konkurser), sysselsättning och den sociala dimensionen. Effekterna upplevdes inte som lika starka av arbetstagarna, pensionärerna, skattebetalarna och deras familjer: — Arbetslösheten uppgick till 13,5 % i oktober 2010 och steg till 27,5 % 2013. — Ungdomsarbetslösheten ligger kvar på cirka 45,5 %. — Den höga arbetslösheten har lett till allvarliga inkomstförluster. — Drastiska nedskärningar i löner och pensioner i kombination med deltidsarbete, överskuldsättning och höga skatter har lett till drastiskt minskade familjeinkomster, en anfrätt köpkraft och en marginalisering av stora delar av befolkningen. — Det civila samhällets organisationer har ställts inför allvarliga ekonomiska problem som gjort det omöjligt att konsekvent delta i den sociala och civila dialogen, eller att på lämpligt sätt ta itu med de utmaningar som uppstår. Detta kan försvaga demokratin eftersom det kan leda till att olika ekonomiska och sociala intressen underrepresenteras. — Marknadsövervakningsmekanismer som tillhandahålls av det civila samhället håller på att försämras till följd av bristen på mänskliga och ekonomiska resurser, vilket leder till luckor i skyddet för ett brett spektrum av intressen, däribland konsumenternas. — Nivåerna på det sociala skyddet, utbildningen och hälsan har försvagats betydligt till följd av nedskärningarna (4). — Situationen är fortfarande dramatisk när det gäller tillgången till hälso- och sjukvård, inköp av läkemedel och socialt skydd. — Dessa förhållanden har förvärrat fattigdomen, och fattigdomen har nu drabbat mer än 20 % av befolkningen, och ökar ojämlikheten. (1) Desigualdade de rendimento e Pobreza em Portugal (Ojämlikhet i fråga om inkomster och fattigdom i Portugal”) (FFMS, september 2016). (2) EESK:s studie ”The impact of anti-crisis measures and the social and employment situation: Ireland” (2013). (3) ZBW – Leibniz Information Centre for Economics (Intereconomics 2013). (4) EESK:s studie ”The impact of anti-crisis measures and the social and employment situation: Greece” (2013).