Särskild rapport EU:s bistånd  
till TunisienSV 2017  NR 03
1977 - 2 017
EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxemburg  
LUXEMBURG
Tfn +352 4398-1
Frågor:  eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet  
via Europa-servern (http://europa.eu).
Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2017
Print ISBN 978-92-872-6971-3 ISSN 1831-0990 doi:10.2865/908593 QJ-AB-17-002-SV-C
PDF ISBN 978-92-872-7007-8 ISSN 1977-5830 doi:10.2865/668931 QJ-AB-17-002-SV-N
EPUB  ISBN 978-92-872-6962-1  ISSN 1977-5830  doi:10.2865/043693  QJ-AB-17-002-SV-E
© Europeiska unionen, 2017
Kopiering tillåten med angivande av källan.
EU:s bistånd  
till Tunisien
(i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF-fördraget)Särskild rapportSV 2017  NR 03
02
 Granskningsteam
I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda budget -
områden eller förvaltningsteman. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsup -
pgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella inkomsterna eller 
utgifterna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.
Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens revisionsavdelning III som ansvarar för revisionen av utgiftsom -
rådena yttre åtgärder, säkerhet och rättvisa. Karel Pinxten, som är avdelningens doyen, var föredragande ledamot. Han 
fick stöd med att utarbeta rapporten av Gerard Madden  (kanslichef), Alejandro Ballester Gallardo (förstechef), Nikolaos 
Zompolas (uppgiftsansvarig), och Thomas Hällström, Erika Soveges och Nicola Berloco (revisorer).
Från vänster till höger:  Karel Pinxten, Alejandro Ballester Gallardo, Nikolaos Zompolas, Gerard Madden, 
Erika Soveges, Nicola Berloco och Thomas Hällström.

03
 Innehåll
Punkt
 Akronymer och förkortningar
I - VIII Sammanfattning
1 - 11 Inledning
1 - 6 Förhållandena i landet
7 - 8 EU:s samarbetsram
9 - 11 Finansiering till utveckling
12 - 15 Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod
16 - 61 Iakttagelser
16 - 28 Utrikestjänsten och kommissionen tog itu med de flesta av de stora utmaningarna med hjälp av 
betydande extra medel och samordnade arbetet med de främsta givarna men biståndet var inte 
tillräckligt riktat
17 - 22 Markant ökning av medel för att uppfylla prioriterade krav
23 - 25 Medlen var spridda över alltför många områden
26 - 28 EU:s åtgärder var väl samordnade med de största givarna, men det förekom ingen gemensam 
programplanering med medlemsstaterna
29 - 61 EU:s åtgärder gav Tunisien betydande stöd men det fanns brister i kommissionens genomförande 
av program
30 - 44 Allmänt budgetstöd betalades ut snabbt men de villkor som var knutna till det var alltför flexibla
45 - 47 Det makroekonomiska stödlånet gav värdefull tillgång till finansiering trots förseningar och en låg 
utbetalningsgrad
48 - 54 Programmen för sektorsuppdelat budgetstöd var relevanta men saknade en trovärdig strategi
55- 61 Projekten behandlade viktiga frågor men det fanns brister i utformningen och förekom förseningar
04 Innehåll 
62- 73 Slutsatser och rekommendationer
 Bilaga I  — Förteckning över budgetstödprogram och makroekonomiskt stöd
 Bilaga II — Förteckning över projekt
 Kommissionens och utrikestjänstens svar
05
 Akronymer och 
förkortningar
ADB : Afrikanska utvecklingsbanken
AFD : franska utvecklingsbyrån ( Agence Française de Développement )
BSP : budgetstödprogram
Cris : gemensamma informationssystemet för yttre förbindelser
DAC : OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd ( Development Assistance Committee )
EBRD : Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling
EGI: europeiskt grannskapsinstrument
EGPI : europeiskt grannskaps- och partnerskapsinstrument
EIB: Europeiska investeringsbanken
EUD : Europeiska unionens delegation
IMF : Internationella valutafonden
MFA : makroekonomiskt stöd
NIF: investeringsinstrument för grannskapspolitiken
NIP : nationellt vägledande program
PAR : program för stöd till ekonomisk återhämtning ( Programme d’Appui à la Relance )
Pefa : offentliga utgifter och ekonomisk ansvarighet
Spring : stöd för partnerskap, reformer och tillväxt som gynnar alla
SSF : gemensam stödram
utrikes-tjänsten : Europeiska utrikestjänsten
06
 Sammanfattning
I
”Jasminrevolutionen” i Tunisien i januari 2011 betraktas som den första i raden av den arabiska vårens uppror. Sedan 
dess har Tunisien kommit långt i sin politiska övergång till demokrati under en period av osäkerhet som präglats 
av politisk instabilitet, social oro och terrorattacker. EU har gett betydande politiskt och ekonomiskt stöd för att 
hjälpa Tunisien att klara de nya utmaningarna. Under perioden 2011–2015 beviljade EU 1,3  miljarder  euro i bilateralt 
bistånd till Tunisien.
II
Vi bedömde om det EU-bistånd som levererades till Tunisien efter den arabiska vårens revolution 2011 har använts 
väl. Vår slutsats är att pengarna överlag har använts väl eftersom de i stor utsträckning har bidragit till landets 
övergång till demokrati och ekonomiska stabilitet efter revolutionen. Men det fanns flera brister i kommissionens 
förvaltning av biståndet.
III
Europeiska utrikestjänsten (utrikestjänsten) och kommissionen reagerade snabbt och gav landet ekonomiskt stöd 
för att hjälpa det att möta de största utmaningarna: den ekonomiska krisen och övergången till demokrati. Vi kon -
staterade att kommissionen försökte ta itu med alltför många områden med resultatet att biståndets potentiella 
effekt försvagades och att de många åtgärderna blev svåra att hantera. EU:s insatser var väl samordnade med de 
största givarna och inom EU:s institutioner och avdelningar, men det förekom ingen gemensam programplanering 
med medlemsstaterna.
IV
EU:s finansiering tillhandahölls på flera olika sätt, som allmänt och sektorsuppdelat budgetstöd, makroekonomiskt 
stödlån och fristående projekt.
07 Sammanfattning 
V
Fyra stora budgetstödprogram förde snabbt över betydande medel och hjälpte de tunisiska motparterna att ta 
fram en reformagenda. Utbetalningsvillkoren var dock alltför flexibla och minskade landets incitament att vidta 
de åtgärder som angavs i finansieringsöverenskommelserna. En bedömning av offentliga utgifter och ekonomisk 
ansvarighet (Pefa), som skulle kunna tjäna som ett ovedersägligt test av hur långt man verkligen har kommit med 
reformerna i sektorn för offentliga finanser, har inte gjorts sedan 2010. Den nya Pefa-bedömningen beräknas bli klar 
i mars 2017.
VI
En stor brist som gällde det makroekonomiska stödlånet, det mesta av det sektorsuppdelade budgetstödet och 
projekten var att de alla tog lång tid att genomföra. Det makroekonomiska stödlånet gjorde att Tunisien fick till -
gång till finansiering med förmånliga villkor. Det sektorsuppdelade budgetstödet gick till tre sektorer, men två av 
dem saknade trovärdiga sektorsstrategier. Vi hittade fall inom både sektorsuppdelat budgetstöd och projekt där 
åtgärdernas mål varken var specifika eller mätbara.
VII
De tunisiska myndigheterna genomförde en del betydande reformer, men i mycket långsam takt. Att det tog så 
lång tid berodde huvudsakligen på att regeringen byttes ut åtskilliga gånger och på att de svårigheter som landet 
stod inför var så speciella och så många. Kommissionen har åtagit sig att fortsätta hjälpa Tunisien både politiskt och 
ekonomiskt att hantera dessa svårigheter.
VIII
I rapporten lämnar vi ett antal rekommendationer som är avsedda att förbättra planeringen av biståndet och för -
valtningen av EU:s åtgärder.
08
 Inledning
Förhållandena i landet
01 
Tunisien är ett land med lägre medelinkomst som ligger i Nordafrika. År 2015 
hade det en befolkning på cirka elva miljoner och en bruttonationalinkomst per 
capita på 3 970 US-dollar1. Efter 23 år vid makten avsattes president Zayn al-
Abidin Ben Ali i januari 2011 efter den tunisiska revolutionen, även kallad jasmin -
revolutionen. Den betraktas som det första av den rad av uppror som gemensamt 
går under namnet den arabiska våren.
02 
Sedan den arabiska våren är Tunisien det land som har kommit längst med den 
politiska övergången. Under de senaste fyra åren har Tunisien antagit en ny 
författning och hållit fria och rättvisa val. Nobels fredspris 2015 tilldelades den 
nationella kvartetten för dialog2 ”för det avgörande bidraget till byggandet av en 
pluralistisk demokrati i Tunisien i kölvattnet av jasminrevolutionen 2011”.
03 
Efter 2011 gick landet igenom en period som präglades av stor osäkerhet, social 
oro och attacker mot civila mål av beväpnade aktivister. Under den perioden 
kämpade landet för att upprätthålla makroekonomisk stabilitet på kort sikt, trots 
svåra internationella ekonomiska förhållanden och ökade regionala oroligheter.
04 
Att öka den ekonomiska verksamheten är en av de största utmaningarna för Tu -
nisien eftersom det är en nödvändig förutsättning om landet varaktigt ska kunna 
få bukt med sina mest angelägna socioekonomiska problem, nämligen hög ar -
betslöshet och regionala skillnader. Under 2000–2010 hade Tunisien i genomsnitt 
en ekonomisk tillväxt på 4,4 %, men den minskade till 1,9 % revolutionsåret 2011. 
Den totala arbetslösheten är hög. Efter att ha stigit till 19 % år 2011 sjönk den till 
15 % år 2015. Men arbetslösheten är ändå särskilt hög bland kvinnor (23 %), unga 
högskoleutbildade (67 %) och unga människor i allmänhet (35 %)3.
05 
Tunisien står inför svårigheter som en bristande institutionell kapacitet, ett alltför 
centraliserat beslutsfattande och korruption. År 2015 hamnade Tunisien på plats 
76 av 174 länder på Transparency Internationals korruptionsindex, det vill säga 
i mitten4. I World Justice Projects rättsstatsindex för 2015 hamnar Tunisien på 
plats 43 totalt och bland de bästa länderna i regionen.1 Världsbanken, World Data 
Bank , utvecklingsindikatorer.
2 Den nationella kvartetten för 
dialog bildades 2013 och 
består av fyra organisationer 
i det tunisiska civila samhället: 
fackföreningsrörelsen UGTT 
(Union Générale Tunisienne du 
Travail ), 
arbetsgivarorganisationen 
UTICA ( Union Tunisienne de 
l’Industrie, du Commerce et de 
l’Artisanat ), 
människorättsorganisationen 
LTDH ( La Ligue Tunisienne pour 
la Défense des Droits de 
l’Homme ) och det nationella 
advokatsamfundet ( Ordre 
National des Avocats de Tunisie ).
3 Internationella valutafonden, 
Request for an extended 
arrangement under the 
extended Fund Facility  
(begäran om ett utvidgat avtal 
inom ramen för en utvidgad 
lånemöjlighet), maj 2016.
4 Transparency Internationals 
poäng för Tunisien sjönk från 
41 år 2012 och 2013 till 40 år 
2014 och 38 år 2015.
09 Inledning 
06 
Säkerheten har blivit en allt större utmaning för landet. Sammandrabbningarna 
med salafisterna (2012) och politiska mord (2013), terrorattackerna på Bardomu -
seet i Sousse 2015 och mot presidentens livvakter var ett hårt slag mot landets 
ekonomi5 och samhället i stort.
EU:s samarbetsram
07 
Associeringsavtalet mellan EU och Tunisien från juli 1995 ligger till grund för 
de bilaterala förbindelserna. I november 2006 tog kommissionen fram ett land -
strategidokument med en ram för EU:s samarbete med Tunisien för 2007–2013. 
I november 2010 gjorde kommissionen en halvtidsöversyn av strategin och det 
nationella vägledande programmet för perioden 2011–20136, som omsatte strate -
gin i praktiken.
08 
EU:s samarbete förändrades radikalt efter den arabiska vårens revolution 2011. 
I mars 2011 förband sig EU att stödja alla sina grannar i söder som ”kan och vill 
vidta sådana reformer genom ett ’partnerskap för demokrati och delat väl -
stånd’”7. I maj 2011 antog Europeiska utrikestjänsten och kommissionen ett nytt 
förhållningssätt gentemot de 16 länderna i det europeiska grannskapet8. Syftet 
med det nya förhållningssättet var att stärka partnerskapet mellan EU och de 
länder och samhällen som omfattas av grannskapspolitiken, bygga upp och 
befästa sunda demokratier, sträva efter hållbar ekonomisk tillväxt och etablera 
förbindelser mellan befolkningen och det civila samhället i länderna i regionen. 
Utifrån det nya strategiska förhållningssättet ingick EU 2012 en politisk över -
enskommelse med Tunisien om en handlingsplan för perioden 2013–2017, som 
inrättade ett privilegierat partnerskap mellan EU och Tunisien9. De viktigaste 
delarna i det partnerskapet är
a) ett fördjupat politiskt samarbete, bland annat politisk dialog på hög nivå, 
parlamentariskt samarbete, samarbete i säkerhetsfrågor och demokrati och 
rättvisa,
b) större social och ekonomisk integration med Europeiska unionen för att 
bygga upp ett gemensamt ekonomiskt område och utveckla ett djupgående 
och omfattande frihandelsavtal mellan EU och Tunisien  (EU-Tunisia Deep and 
Comprehensive Free Trade Agreement ),
c) ett närmare partnerskap mellan folken genom stärkta enskilda och organi -
satoriska kopplingar på områdena utbildning, sysselsättning, hälsa, kultur, 
immigration och rörlighet.5 Under 2015 minskade 
turismen (valutaintäkter) med 
54 %.
6 Utrikestjänsten/Europeiska 
kommissionen, Tunisiens 
vägledande nationella 
program 2011–2013.
7 KOM(2011) 200 slutlig, 
8. 3. 2011, Ett partnerskap för 
demokrati och delat välstånd 
med södra Medelhavsområdet .
8 KOM(2011) 303 slutlig, 
25.5.2011, Ny respons på ett 
grannskap i förändring .
9 Utrikestjänsten, Relations 
Tunisie-Union Européenne: Un 
partenariat privilégié. Plan 
d’Action  2013–2017 
(förbindelser mellan Tunisien 
och Europeiska unionen: Ett 
privilegierat partnerskap – 
handlingsplan 2013–2017). 
https://eeas.europa.eu/
delegations/tunisia/
documents/press_corner/
plan_action_tunisie_
ue_2013_2017_fr.pdf
10 Inledning 
Finansiering till utveckling
09 
Det bilaterala utvecklingsbiståndet till Tunisien för perioden 2011–2015 up -
pgick till 1,3 miljarder euro. I finansieringen ingick program inom det europeiska 
grannskaps- och partnerskapsinstrumentet (EGPI) och det europeiska grannska -
psinstrumentet (EGI), tematiska instrument och program10, humanitärt bistånd, 
investeringsinstrumentet för grannskapspolitiken och ett avtal om makroekono -
miskt stöd som undertecknades 2014 (se figur 1 ).10 De tematiska instrumenten är 
det europeiska instrumentet 
för demokrati och mänskliga 
rättigheter, instrumentet som 
bidrar till stabilitet och fred, 
programmet för 
gränsöverskridande 
samarbete (Italien–Tunisien) 
och programmet för 
icke-statliga aktörer och lokala 
myndigheter.Figur 1
Källa:  Europeiska unionens delegation i Tunisien, rapport 2015, EU:s samarbete i Tunisien, maj 2016, och databasen för det gemensamma infor -
mationssystemet för yttre förbindelser (Cris).Åtaganden för Tunisien per finansieringsinstrument för perioden 2011–2015
Investeringsinstrument för grannskapspolitiken (51,3 miljoner euro)
Tematiska instrument (64,2 miljoner euro)Humanitärt bistånd (80,5 miljoner euro)
Makroekonomiskt stöd
(300,0 miljoner euro) EGPI och EGI (800,8 miljoner euro)
11 Inledning 
10 
Under perioden 2011–2015 planerade och genomförde kommissionen program 
för både allmänt och sektorsuppdelat budgetstöd (se ruta 1 ), ett makroekono -
miskt stödlån och fristående projekt. Programmen för allmänt budgetstöd 
bestod av ett kluster av fem på varandra följande program11 som syftade till att få 
fart på ekonomin igen och inbegrep åtgärder för strukturreformer på olika om -
råden. Programmen för sektorsuppdelat budgetstöd inrättades i huvudsak före 
2011, men de flesta utbetalningarna gjordes efter revolutionen. De omfattade 
olika områden som utbildning, vatten, miljö och en reform av statsbudgeten. 
Kommissionen finansierade dessutom projekt som gällde tjänster, bygg- och 
anläggningsarbeten, upphandling av utrustning och program för partnersam -
verkan. Kommissionen anlitade olika typer av genomförandeorgan, till exempel 
FN-organ, nationella byråer och organisationer i det civila samhället.11 PAR1 är en budgettransaktion 
som omfattar flera sektorer, 
och PAR2 till PAR5 är 
transaktioner som gäller 
kontrakt om statsbyggande. 
Kontrakten om statsbyggande 
ger budgetstöd i en instabil 
situation eller i ett 
övergångsskede. De infördes 
av kommissionen 2012, och 
i DAC:s registreringssystem 
räknas de till allmänt 
budgetstöd.
Budgetstödmetoden
Budgetstöd innebär att ekonomiska resurser förs över till statskassan i ett partnerland, förutsatt att landet res -
pekterar de betalningsvillkor som man har enats om. Det ges inte till alla länder. Stödkriterierna måste uppfyl -
las innan ett budgetstödprogram sätts i verket och under loppet av programmet, och vissa villkor måste vara 
uppfyllda innan utbetalningar görs.
Budgetstöd omfattar policydialog, finansiella överföringar till partnerlandets statskassa, prestationsbedömn -
ing och kapacitetsuppbyggnad, på grundval av partnerskap och ömsesidig ansvarsskyldighet.
Budgetstöd betalas ut i fasta eller rörliga delbetalningar. Fasta delbetalningar har ett fast värde, som anges på 
förhand i finansieringsöverenskommelsen. De betalas ut i sin helhet (när alla villkor är uppfyllda) eller inte alls 
(om ett eller flera villkor inte har uppfyllts). Rörliga delbetalningar har ett högsta värde som anges på förhand 
i finansieringsöverenskommelsen. De betalas antingen ut i sin helhet eller i delar, där det utbetalade beloppet 
bygger på de resultat som uppnåtts i förhållande till på förhand fastställda mål eller bestämda resultatindika -
torer (förutsatt att alla allmänna mål samtidigt har uppnåtts).
Utdrag ur Europeiska kommissionens riktlinjer för budgetstöd, september 2012.Ruta 1
12 Inledning 
11 
Frankrike och Tyskland är de andra stora europeiska bilaterala givarna12. Europeis -
ka investeringsbanken (EIB)13 och Europeiska banken för återuppbyggnad och ut -
veckling  (EBRD)14 är betydande långivare i Tunisien. Internationella finansinstitut 
ger också betydande finansiering. Sedan 2012 har Världsbanken ingått åtagan -
den för totalt 2,1 miljarder US-dollar. Internationella valutafonden (IMF) har också 
varit mycket aktiv i Tunisien. I maj 2016 godkände IMF ett andra landprogram, ett 
förlängt arrangemang på 48 månader för ett belopp av 2,9 miljarder US-dollar15.12 Sedan 2011 har de beviljat 776 
respektive 950 miljoner euro 
i lån och bidrag.
13 Sedan 2011 har Tunisien fått 
sammanlagt 1,5  miljarder  euro 
i finansiering (till sektorer som 
näringsliv, vatten, transporter, 
energi och tjänster).
14 Sedan 2013 har EBRD 
finansierat 25 projekt och 
betalat ut totalt 
300 miljoner euro.
15 Detta är IMF:s andra program 
i Tunisien. Under perioden 
2013–2015 betalades 
1,6 miljarder US-dollar ut till 
Tunisien via ett 
stand-by-avtalsprogram.
13
 Revisionens inriktning och 
omfattning samt revisionsmetod
12 
Vid revisionen granskade vi om EU:s bistånd till Tunisien efter den arabiska 
vårens revolution 2011 har använts väl. För att kunna göra den bedömningen 
ställde vi följande delfrågor under revisionen av biståndets effektivitet och 
ändamålsenlighet:
i) Tog utrikestjänsten och kommissionen itu med de stora utmaningar som 
Tunisien stod inför?
ii) Genomförde kommissionen sina program väl?
13 
Revisionen omfattade utgifterna via EGPI och EGI. Vi inriktade oss på program 
med insatser för att hantera den ekonomiska krisen och EU:s åtgärder på om -
råden som övergången till demokrati, styrelseformer, rättvisa och ekonomisk 
tillväxt. Vi tittade även på det makroekonomiska stödet.
14 
Granskningsurvalet omfattade 70 % av det bilaterala utvecklingsbistånd som 
beviljades Tunisien mellan 2011 och 201516. Vi granskade det makroekonomiska 
stödlånet, sju budgetstödprogram och 14 projekt. Närmare information om vilka 
EU-åtgärder som ingick i revisionen finns i  bilagorna I  och  II.
15 
Revisionsarbetet genomfördes mellan mars och juli 2016. Vi samlade in bevis till 
bedömningen genom dokumentgranskningar och intervjuer med utrikestjän -
sten, kommissionen och EU-delegationen i Tunisien, de tunisiska myndigheterna, 
organisationer i det civila samhället samt internationella finansinstitut och andra 
givare17. Vi gjorde även ett två veckor långt besök i Tunisien i maj 2016.16 Det sammanlagda bilaterala 
utvecklingsbiståndet för 
perioden 2011–2015 uppgick 
till 1,3 miljarder euro. I det 
ingår program via EGPI, EGI, de 
tematiska instrumenten, 
investeringsinstrumentet för 
grannskapspolitiken och 
makroekonomiskt stödlån.
17 IMF, Afrikanska 
utvecklingsbanken, 
Världsbanken och AFD.
14
 Iakttagelser
Utrikestjänsten och kommissionen tog itu med de 
flesta av de stora utmaningarna med hjälp av 
betydande extra medel och samordnade arbetet med 
de främsta givarna men biståndet var inte tillräckligt 
riktat
16 
I det här avsnittet undersöker vi om prioriteringar och anslagsfördelning anpas -
sades korrekt efter 2011 så att man kunde ta itu med de stora utmaningar som 
Tunisien stod inför. Vi bedömer också om man snabbt tog itu med utmaningarna 
med hjälp av väl samordnade insatser.
Markant ökning av medel för att uppfylla prioriterade krav
17 
År 2010, det vill säga före revolutionen, hade kommissionen ett utvecklingsb -
iståndsprogram18 på 240 miljoner euro för perioden 2011–2013. Programmet hade 
följande prioriterade områden för utvecklingsbiståndet: sysselsättning, ekono -
miska reformer och stöd till den privata sektorn och rättsväsendet. Ett övergri -
pande mål var att öka de goda styrelseformernas räckvidd.
18 
I revolutionens efterdyningar ökade de anslagna medlen markant och inriktnin -
gen på EU:s bilaterala samarbete förändrades. Anslagen för perioden 2011–2013 
fördubblades nästan till 445 miljoner euro. De genomsnittliga årliga anslagen 
från EGPI och EGI19 steg från 80  miljoner  euro under perioden före revolutionen 
till 170 miljoner under perioden 2011–2015 (se figur 2 ). Den markant ökade 
finansieringen tillhandahölls framför allt via den incitamentbaserade mekanis -
men ”mer för mer” som gav ytterligare stöd till partnerländer som uppvisade ett 
varaktigt engagemang och framsteg i reformer20.18 Den fleråriga strategin för 
utvecklingsbiståndet för 
perioden 2007–2013 
fastställdes 
i landstrategidokumentet. 
I det nationella vägledande 
programmet för 2011–2013 
definierades de anslagna 
medlen och prioriteringarna 
mer i detalj. I det nationella 
vägledande programmet 
hänvisade man till de medel 
som anslagits inom EGPI.
19 Från och med 2014 har EGI 
ersatt EGPI som de 
huvudsakliga instrumenten 
för utvecklingssamarbete med 
grannländerna.
20 Den incitamentbaserade 
mekanismen ”mer för mer” 
(kallad Spring inom EGPI (fram 
till 2013) och paraplyfonder 
inom EGI (se även tabell 1 om 
extra bidrag).
15 Iakttagelser 
19 
Sedan 2011 har stödet till demokrati blivit ett av biståndets prioriterade områden 
(se figur 3 ). EU:s valobservatörsuppdrag genomfördes för att man skulle se till 
att valen genomfördes korrekt. Ytterligare stöd till övergången till demokrati 
gavs av olika program för stöd till det civila samhället, rättsväsendet och det nya 
parlamentets verksamheter. Efter 2011 utarbetade kommissionen program för att 
minska de regionala skillnader som var en av orsakerna till säkerhetsmässiga och 
sociala spänningar. Programmen gav stöd till marginaliserade områden, upprust -
ningen av kvarter med låga inkomster och hälsosektorn. Figur 2
Källa:  Cris databas.EGPI:s och EGI:s årliga åtaganden för Tunisien för perioden 2007–2015
050100150200250miljoner euro170 miljoner
80 miljoner
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
16 Iakttagelser Figur 3
Källa:  Europeiska kommissionens nationella vägledande program och aktuell situation, oktober 2015.EGPI:s och EGI:s åtaganden för Tunisien före och efter 2011 per prioriterat område 
(storlek i proportion till anslag per år)
356 milj. euro445 milj. euro240 
milj. 
euro300
milj.
euroEU:s ÅTAGANDEN FÖRE
REVOLUTIONENEU:s ÅTAGANDEN FÖRE
REVOLUTIONEN
Socioekono-
misk reform för tillväxt för alla62 %Regional och lokal 
utveckling20 %Grundläggande delar
i en demokrati
18 %2014-20152011-2013
Sociala sektorn 
och miljön
20 %
God förvaltning 
och demokrati
7 %Ekonomisk 
reform och återhämtning73 %2011-2013
Stöd till den privata sektorn34 %Rättsväsende
7 %
Ekonomiska reformer 
och förvaltning
36 %Sysselsättning
23 %Ekonomisk förvaltning 
och konkurrenskraft
60 %Bättre anställbarhet för 
personer meden examen - 22 %Hållbar utveckling
18 %2007-2010
17 Iakttagelser 
20 
De extra medel som gjordes tillgängliga efter revolutionen gjorde att utrikestjän -
sten och kommissionen kunde ge betydande stöd till det nationella programmet 
för ekonomisk återhämtning. I ett instabilt och försämrat makroekonomiskt läge 
blev programmet för stöd till ekonomisk återhämtning ( Programme d’Appui à la 
Relance , PAR) en viktig nystart där man förde samman betydande resurser från 
olika givare och finansinstitut och tillhandahöll de medel som behövdes så väl 
för att tillgodose akuta ekonomiska behov. Bidraget till PAR var kommissionens 
största utgift i form av anslagna medel till Tunisien. Finansieringen bestod av fem 
program för allmänt budgetstöd som ingick åtaganden för 448 miljoner euro 
under fem år, det vill säga mer än hälften av de medel som anslogs inom EGPI 
och EGI under perioden 2011–2015. Beloppet utökades med ”mer för mer”-medel 
som gav 155 miljoner euro extra under perioden 2011–2015 (se punkt 18 och 
tabell 1 ). Detta allmänna budgetstöd hade en särskild betydelse för de tunisiska 
myndigheterna eftersom merparten av givarnas andra finansiering bestod av lån, 
vilket medförde lånekostnader och återbetalningsskyldigheter. Tabell 1”Mer för mer”-anslagens bidrag till PAR-programmen
(miljoner euro)
PAR-program År Totalt beviljat belopp"Mer för mer"-
medel som beviljats 
PAR-programmen"Mer för mer"-medel som 
beviljats totalt varje år
PAR1 2011 100 10 20
PAR2 2012 68 0 80
PAR3 2013 110 45 55
PAR4 2014 100 47 50
PAR5 2015 70 53 71.8
Totalt  448 155 276,81
1  Saldot på "mer för mer"-medlen på 121,8miljoner euro användes till projekt på en mängd olika områden, t.ex. inom rättsväsendet eller till 
renovering av infrastruktur i fattiga områden.
Källa:  Utrikestjänsten och Cris databas.
21 
Kommissionen försökte tillgodose landets ekonomiska behov i första hand 
genom PAR-programmen, men ytterligare stöd gavs via ett makroekonomiskt 
stödlån och särskilda projekt. Efter en begäran från de tunisiska myndigheterna 
beviljades ett lån på 300 miljoner euro 2014 som ett komplement till IMF:s lån för 
stöd till regeringens ekonomiska stabiliserings- och reformprogram.
18 Iakttagelser 
22 
Medan de utmaningar som de makroekonomiska och demokratiska reformerna 
innebar kunde åtgärdas relativt snabbt var det en annan sak med reformen av 
säkerhetssektorn. Den tunisiska regeringen begärde först EU-stöd till reformen 
så tidigt som i oktober 2011. Kommissionen besvarade snabbt begäran, men det 
tog två år innan de tunisiska myndigheterna kunde enas om kravspecifikation -
erna för en sakkunnigbedömning av säkerhetssektorn i Tunisien. I december 2013 
utarbetade tolv säkerhetsexperter från EU:s medlemsstater en sakkunnigrapport. 
Efter det att de tunisiska myndigheterna hade godkänt den genomfördes ett 
identifierings- och formuleringsuppdrag i januari 2015. Terrorattackerna i mars 
och juni 2015 påskyndade den politiska dialogen och i november 2015 ställde 
sig den tunisiska regeringen bakom kommissionens förslag till ett program för 
reform av säkerhetssektorn med en budget på 23 miljoner euro. Det var fyra år 
efter den första begäran. När programmet hade godkänts undertecknades ett 
kontrakt i juni 2016 om upprustning av säkerhetsinfrastrukturen och leverans av 
utrustning.
Medlen var spridda över alltför många områden
23 
De tunisiska myndigheterna lyckades inte ta fram en tillförlitlig och heltäckande 
nationell utvecklingsplan. Eftersom det saknades en sådan plan fick givarna 
ingen samlad bild av landets prioriteringar, vilka medel som krävdes eller fram -
stegen med centrala indikatorer. EU:s åtgärder utformades därför utifrån en 
fortlöpande och intensiv politisk dialog med de tunisiska myndigheterna och 
rapporter från olika behovsbedömnings- och identifieringsuppdrag som anord -
nades av utrikestjänsten och kommissionen.
24 
EU:s åtgärder omfattade en lång rad olika aktiviteter. Efter revolutionen 2011 
fanns det en stor efterfrågan på stöd inom många sektorer. I handlingsplanen för 
2013–2017 i det privilegierade partnerskapet (se punkt 8) fastställdes 13 priori -
teringar som var och en omfattade många olika åtgärder. Med tanke på att det 
fanns mer medel tillgängliga utvidgade kommissionen samarbetet för att försöka 
möta denna efterfrågan. I strategidokument som det nationella vägledande 
programmet 2011–2013 och den gemensamma stödramen 2014–2015 fastställde 
man prioriterade områden i mycket allmänna ordalag. Det ledde till att man 
fattade beslut och planerade projekt som täckte alltför många områden. I den 
gemensamma stödramen för 2014–2015 innefattade en av de prioriterade sektor -
erna (grundläggande delar i en demokrati) sex skilda komponenter som täckte 
en mängd olika områden: rättsväsende, lika möjligheter, migration och gränsför -
valtning, mediereform, reform av säkerhetssektorn och stöd till kultursektorn21. 
I sin årsrapport22 tar EU-delegationen upp åtgärder som är utspridda på mer än 
20 rubriker (bland annat utbildning, hälsa, jordbruk, miljö, klimatförändringar, 
transporter och forskning och tematiska områden som gränsöverskridande 
samarbete).21 Kommissionens 
generaldirektorat för 
grannskapspolitik och 
utvidgningsförhandlingar, 
Faktablad om det ekonomiska 
biståndet till Tunisien, aktuell 
situation: oktober 2015.
22 EU-delegationen, rapport 
2015, Coopération de l’Union 
européenne en Tunisie  (EU:s 
samarbete i Tunisien).
19 Iakttagelser 
25 
De många olika verksamhetsområdena gick inte ihop med kommissionens eget 
mål att rikta stödet till ett litet antal områden. Enligt erkänd bästa praxis för 
tilldelning av utvecklingsbistånd, såsom den fastställs i EU:s samförstånd om 
utveckling23 och Parisförklaringen om biståndseffektivitet24 ska EU-givare sträva 
efter att inrikta sin aktiva medverkan i ett särskilt land på högst tre sektorer 
vardera. Kommissionen riktade inte sina insatser tillräckligt, vilket försvagade den 
potentiella effekten av finansieringen och gjorde förvaltningen av den svårare.
EU:s åtgärder var väl samordnade med de största givarna, 
men det förekom ingen gemensam programplanering med 
medlemsstaterna
26 
EU:s åtgärder var väl samordnade med de största internationella utvecklingsak -
törerna i Tunisien, som IMF, Världsbanken, Afrikanska utvecklingsbanken och 
franska utvecklingsbyrån ( Agence Française de Développement , AFD). EU planerade 
och genomförde viktiga program med andra givare – framför allt budgetstöd 
och makroekonomiskt stöd. En del EU-projekt genomfördes av FN-byråer, na -
tionella utvecklingsorgan och utvecklingsbanker. Sedan 2016 finns det även nio 
pågående projekt för partnersamverkan med en total budget på 12  miljoner  euro 
som finansieras av EU och genomförs av några medlemsstater25.
27 
EU är den givare som ger störst bidrag till Tunisien och är närvarande på många 
olika områden. EU-delegationen har därför en viktig roll i givarsamfundet. Den 
underlättar aktivt samordningen av givare som träffas minst en gång i månaden 
då de i detalj diskuterar programplaneringen och eventuella problem som upp -
står när programmen genomförs.
28 
Utrikestjänsten och kommissionen samarbetade tätt med medlemsstaterna 
genom att ha regelbundna samråd och ofta utbyta relevant information i varje 
stadium av programcykeln, framför allt i EGI-kommittén. Men samarbetet omfat -
tade inte en gemensam programplanering med medlemsstaterna, vilket rekom -
menderades i EGI-förordningen26. Utrikestjänsten och kommissionen har de se -
naste fyra åren haft diskussioner med EU:s medlemsstater om att gradvis påbörja 
en gemensam programplanering i Tunisien.23 Rådet, Europaparlamentet och 
kommissionen (2006/C 46/01), 
Gemensam förklaring från rådet 
och företrädarna för 
medlemsstaternas regeringar, 
församlade i rådet, 
Europaparlamentet och 
kommissionen om Europeiska 
unionens utvecklingspolitik: 
Europeiskt samförstånd .
24 OECD, Parisförklaringen om 
biståndseffektivitet, 2005 
(http://www.oecd.org/dac/
effectiveness/34428351.pdf ).
25 Tyskland, Spanien, Frankrike, 
Italien, Nederländerna och 
Österrike.
26 Artikel 5 i Europaparlamentets 
och rådets förordning (EU) 
nr 232/2014 av den 11 mars 
2014 om inrättande av ett 
europeiskt 
grannskapsinstrument 
(EUT L 77, 15.3.2014, s. 27).
20 Iakttagelser 
EU:s åtgärder gav Tunisien betydande stöd men det 
fanns brister i kommissionens genomförande av 
program
29 
I det här avsnittet undersöker vi hur väl kommissionen har genomfört de bilat -
erala utvecklingsbiståndsprogrammen. Vi bedömer fyra typer av program: a) fyra 
program för allmänt budgetstöd, b) tre program för sektorsuppdelat budgetstöd, 
c) det makroekonomiska stödlånet och d) 14 projekt. Vi bedömer utformningen, 
genomförandet och levererad output.
Allmänt budgetstöd betalades ut snabbt men de villkor som 
var knutna till det var alltför flexibla
30 
PAR-programmen (se punkt 20) utgjorde cirka 56 % av EGPI- och EGI-åtagandena. 
Programmen kunde relativt snabbt kanalisera betydande medel till Tunisien. Det 
tog sammanlagt ett till två år från utformningen till utbetalningen av det mesta 
av det belopp som man hade ingått kontrakt för. I slutet av 2015 hade PAR-pro -
grammen således betalat ut 78 % av de belopp som man hade ingått åtaganden 
för 2011–2015, medan procentsatsen för det makroekonomiska stödlånet och 
projekten var 67 respektive 22 %. I slutet av 2015 hade man endast ingått kon -
trakt för 60 % av de tillgängliga anslagen för projekt, medan man hade ingått 
kontrakt för 85 % av budetstödanslagen och 100 % av det makroekonomiska 
stödets anslag (se figur 4 ).Figur 4
Källa: Cris databas.Belopp som anslagits, kontrakterats och utbetalats per typ av bistånd (per den 
31 december 2015 under perioden 2011–2015)
0100200300400500miljoner euroUtbetaltKontrakterat Beviljat
Projekt Makroekonomiskt stöd Budgetstöd
21 Iakttagelser 
31 
EU:s bistånd var utformat för att kanalisera betydande belopp för att ge stöd till 
den bräckliga ekonomin, främja social sammanhållning och uppmuntra Tunisien 
att ”vidta […] reformer genom ett ’partnerskap för demokrati och delat väl -
stånd’”27. De motsvarande utbetalningarna under perioden 2011–2015 uppgick till 
cirka 350 miljoner euro.
32 
Det första PAR-programmet planerades och genomfördes gemensamt med 
Världsbanken, Afrikanska utvecklingsbanken och AFD28 medan det andra plan -
erades och genomfördes med Världsbanken och Afrikanska utvecklingsbanken. 
Den sammanlagda budgeten för PAR1 var 1 miljard euro i lån och bidrag (varav 
100 miljoner var EU:s bidrag). Den sammanlagda budgeten för PAR2 var 720 mil -
joner euro i lån och bidrag, till vilket EU bidrog med 68 miljoner euro. Den 
gemensamma programplaneringen och det gemensamma genomförandet av 
programmen gjorde att givarna kunde sätta större press på partnerlandet att 
genomföra reformer och säkerställde också att det inte förekom något dubbelar -
bete bland givarna. De efterföljande programmen PAR3 och PAR4 finansierades 
enbart av EU.
Utbetalningsvillkoren var alltför flexibla
33 
EU bidrog till PAR-programmen genom allmänt budgetstöd. Från och med 2013 
klassificerades detta som ”kontrakt om statsbyggande”. Det är den mest flexibla 
formen av budgetstöd och utformas för länder som befinner sig i en instabil situ -
ation eller i ett övergångsskede. Utbetalningsvillkoren för denna form av budget -
stöd är mer flexibla eftersom till exempel stödvillkoret att partnerländerna ska ha 
en tillförlitlig och trovärdig nationell utvecklingsplan inte krävs så länge regerin -
gen åtar sig att ta fram en sådan strategi. Enligt kommissionens egna riktlinjer för 
budgetstöd är det inte meningen att kontrakt om statsbyggande ska löpa i mer 
än ett eller två år. För Tunisien har denna form av budgetstöd redan beviljats för 
tre år (PAR3 och PAR4), men den kommer att användas igen i det senaste PAR-
programmet (PAR5) i tre år till.27 KOM(2011) 200 slutlig, 
8. 3. 2011.
28 De tre givarnas bidrag var 
i form av lån.
22 Iakttagelser 
Genomförandet av PAR-programmen
"Tidsglapp mellan finansieringsöverenskommelsen
och den andra betalningen"Genomförandetakt
Program Beslutsår  Tilldelat  Utbetalt Datum för när 
finansierings-
överens-
kommelsen 
under-teck -
nadesUtbetalnings-
datum
(första del -
betalningen)Utbetalnings-
datum
(andra del -
betalningen)Tidsglapp 
mellan 
finansierings-
överens-
kommelsen 
och den första 
betalningenTidsglapp 
mellan 
finansier -
ingsöverens-
kommelsen 
och den andra 
betalningen
PAR 1 2011 100 000 000 99 424 813 28.9.11 2.12.11 17.12.12 64 439
PAR 2 2012 68 000 000 65 415 314 4.12.12 17.12.12 e.t. 13 e.t.
PAR 3 2013 110 000 000 110 000 000 6.12.13 20.12.13 4.12.14 14 358
PAR 4 2014 100 000 000 75 000 000 8.7.15 8.12.15 ej fastställt 150 ej fastställt
Källa: Cris-databasen (oktober 2016).34 
PAR-programmen fungerar på så sätt att en eller två delbetalningar utbetalas 
under högst två år. Enligt den bästa praxis som gäller för budgetstödprogram 
kommer kommissionen först överens om ett reformprogram med partnerlandet. 
Utifrån det programmet beslutar sedan kommissionen om villkoren för utbetaln -
ing, undertecknar finansieringsöverenskommelsen och ger partnerlandet tid att 
genomföra reformerna och därmed uppfylla utbetalningsvillkoren. Men när det 
gäller PAR-programmen var villkoren till stor del uppfyllda innan finansiering -
söverenskommelsen undertecknades, redan på planeringsstadiet. Kommissionen 
använde systematiskt det tillvägagångssättet för att kunna betala ut PAR-pro -
grammens första delbetalning snabbare. Således gjordes PAR1:s första delbetaln -
ing två månader efter det att finansieringsöverenskommelsen hade underteck -
nats; i fallet med PAR2 och PAR3 tog det endast två veckor (se tabell 2 ).Tabell 2
35 
I ett fall (PAR1) var åtgärderna för den andra delbetalningen inte fastställda när 
kontraktet undertecknades, utan först ett år senare. Man bör enas om vilka åt -
gärder som krävs för att man ska uppfylla villkoren för utbetalningen av program -
mens samtliga delbetalningar när finansieringsöverenskommelsen undertecknas 
så att partnerlandet får tillräckligt med tid på sig att genomföra reformerna.
23 Iakttagelser 
36 
Eftersom de extra ”mer för mer”-medlen utgjorde nära en tredjedel av program -
mens budget granskade vi om de användes till att sätta upp nya villkor och 
frammana nya åtgärder från de tunisiska myndigheternas sida. Det var endast 
i PAR3 som fler villkor lades till för en rörlig delbetalning i och med att tre sär -
skilda villkor sattes upp för de extra medlen. Dessa medel bestämdes mot slutet 
av programplaneringen (se ruta 2 ), och även om det säkert var en komplicerande 
faktor var det inget hinder för att fastställa villkor och åtgärder.
Förfarandet för att tilldela extra ”mer för mer”-medel
Steg i förfarandet:
 οI december år N skriver EU-delegationen ett första utkast till lägesrapport.
 οI mars år N+1 skriver utrikestjänsten och kommissionen en gemensam not om de framsteg som gjorts i alla 
grannskapsländer.
 οI juni år N+1 fattas ett beslut (som godkänns av EGI-kommittén). Medlen måste anslås till särskilda program 
senast i slutet av år N+1.Ruta 2
37 
PAR-utbetalningar gjordes på villkor att många särskilda åtgärder genomfördes. 
Vart och ett av de fyra granskade programmen inbegrep i genomsnitt 27 sär -
skilda åtgärder. De omfattade många olika områden, nämligen: a) öppenhet, 
demokratiskt deltagande, rättsväsende och korruptionsbekämpning, b) offen -
tliga finanser, c) regionala skillnader, d) arbetslöshet och social inkludering, e) 
mikrokrediter och f) ekonomiskt tillväxt. Så många områden minskar fokus i den 
politiska dialogen med partnerlandet.
38 
Kommissionen fattade utbetalningsbeslut när den hade bedömt de övergri -
pande framstegen och regeringens åtagande att ta fram en nationell utveck -
lingsplan i stället för att ta reda på om de tunisiska myndigheterna hade slutfört 
de åtgärder som krävdes. I praktiken innebar det att kommissionen bedömde 
de övergripande framstegen som tillfredsställande även om en del åtgärder inte 
hade vidtagits. Det här tillvägagångssättet minskade partnerns incitament att 
vidta de åtgärder som angavs i finansieringsöverenskommelsen och gjorde att 
kommissionen inte kunde sätta så stor press på de tunisiska myndigheterna att 
genomföra välbehövliga reformer.
24 Iakttagelser 
39 
Kommissionen satsade på outputåtgärder i motsats till långsiktiga resultat på 
grund av den politiska instabiliteten i landet. De flesta åtgärderna i PAR-program -
men var utformade så att de skulle gå att genomföra på kort tid och tog ofta 
formen ”dekret X ska antas av regeringen” eller liknande. Ett dekret kan antas 
av regeringen men kanske inte tillämpas snabbt och korrekt av förvaltningen. 
Genomförandet av en del strukturreformer fortsätter faktiskt att vara otill -
fredsställande eller långsamt, också på områden där den tunisiska regeringen har 
vidtagit en del åtgärder.
Bedömningen av förvaltningen av de offentliga finanserna 
försenades
40 
Det har inte gjorts någon samlad utvärdering av PAR-programmen. Med tanke på 
programmens storlek och komplexitet skulle en samlad utvärdering ha kunnat ge 
värdefull feedback om hur det gick att genomföra reformerna och visat på brister 
i tillvägagångssättet.
41 
Kommissionen använde olika internationella organisationers utvärderingar av 
särskilda aspekter av förvaltningen. Men det var inte meningen att de skulle 
ersätta Pefa-bedömningen, som är en mycket grundlig och allmänt erkänd 
samlad bedömning av förvaltningen av de offentliga finanserna. I sina riktlinjer 
rekommenderar kommissionen att man ska göra en Pefa-bedömning vart fjärde 
år, men den senaste gjordes 2010. EU, Världsbanken och Afrikanska utvecklings -
banken åtog sig 2014 att medfinansera en ny bedömning. Men arbetet med 
att anlita en expert och diskutera den preliminära rapporten med de tunisiska 
myndigheterna blev kraftigt försenat. Man räknar med att den nya Pefa-bedöm -
ningen ska bli klar i mars 2017.
42 
Pefa-bedömningen skulle inte bara ge garantier för alla aspekter av förvaltningen 
av de offentliga finanserna utan behövdes också som en indikator på eventuella 
brister som måste åtgärdas omedelbart. Av de skälen och med tanke på de myck -
et stora belopp i budgetstöd som betalas till statskassan är det otillfredsställande 
att bedömningen inte fanns tillgänglig inom den period som anges i riktlinjerna.
25 Iakttagelser 
Långsam reformtakt
43 
Överlag har det gjorts en del framsteg på de områden som programmen täcker, 
men reformtakten har varit långsam.
a) I fråga om öppenhet och deltagande har det skett framsteg när det gäller 
tillgång till administrativ information, föreningsfrihet, budgettransparens och 
offentliggörande av det tunisiska högre revisionsorganets rapporter. Men 
det är fortfarande svårt att få tillgång till administrativ information som rör 
regeringen och offentliga organisationer.
b) När det gäller det civila samhällets deltagande har det blivit lättare att bilda 
en frivilligorganisation, men det tar fortfarande lång tid. Enligt den rätts -
liga ramen kan en ny frivilligorganisation bildas på bara några veckor, men 
i praktiken tar det mellan sex månader och ett år på grund av administrativa 
flaskhalsar.
c) När det gäller förvaltningen av de offentliga finanserna krävs det att en na -
tionell utvecklingsplan antas och också en grundlag om budgeten för att för -
bättra budgetgenomförandet. Det har tagit lång tid att genomföra reformer 
som gäller offentlig-privata partnerskap och offentlig upphandling. En ny 
lag om offentlig upphandling som uppfyller internationella standarder har 
antagits och en handlingsplan som ersätter de krångliga förfarandena är på 
gång. En viktig utmaning som återstår är att öka insynen i, redovisningsskyl -
digheten för och ändamålsenligheten i den externa och interna revisionen.
d) När det gäller regionala skillnader har de vidtagna åtgärderna inom ramen 
för PAR-programmen ökat kommunernas intäkter. Men med tanke på de 
strukturella bristerna, det vill säga de minskade ekonomiska aktiviteterna 
och bristen på lokala skatter, har en majoritet av kommunerna ekonomiska 
svårigheter som endast kan åtgärdas genom en omfattande omstrukturering 
av finanserna, kanske i samband med den decentraliseringsprocess som är 
planerad till början av 2017.
e) När det gäller social inkludering har regeringen stärkt det sociala skyddsnätet 
genom att höja beloppet på de månatliga bidragen och antalet bidragsmot -
tagare. Den har dock inte förbättrat inriktningen på potentiella bidragsmot -
tagare som måste vänta på att ett enhetligt register över hushåll tas fram29.29 Europeiska kommissionen, 
Informerande not till 
Europaparlamentet och rådet, 
makroekonomiskt stöd till 
Tunisien, utbetalning av den 
andra delbetalningen, 
26.11. 2015.
26 Iakttagelser 
f) Tillgången till mikrokrediter är fortfarande begränsad trots att det finns 
ett regelverk som uppfyller de internationella standarderna. Det skulle 
underlätta om man moderniserade regelverket och övervakningsramen, 
tog bort befintliga tak på utlåningsräntan och hade lämpliga redovisn -
ingsstandarder på det här området30. Det är viktigt att notera att kom -
missionen genomför ett projekt som syftar till att stödja utvecklingen av 
mikrokrediter i mindre utvecklade områden i landet.
g) Parlamentet har utarbetat en ny investeringslag som är i linje med målet 
att skydda marknadstillträdet, minska investeringsbegränsningar och 
förenkla undantag för att öka den ekonomiska tillväxten, men ännu inte 
antagit den.
44 
IMF noterade förseningar i genomförandet av de reformer som krävdes enligt 
det egna programmet för 2013–2015. I sin bedömning31 uppger IMF att en -
dast cirka 60 % av programmets 46 strukturella riktmärken uppnåddes. Den 
angav vidare att myndigheternas och ett brett spektrum av aktörers upp -
slutning kring reformagendan är avgörande för att undvika bakslag i genom -
förandet av programmen.
Det makroekonomiska stödlånet gav värdefull tillgång till 
finansiering trots förseningar och en låg utbetalningsgrad
45 
I augusti 2013 bad den tunisiska regeringen EU om ett makroekonomiskt 
stödlån. Vid det laget hade Tunisien ett stort och akut behov av extern fi -
nansiering. Det tog 21 månader från den ursprungliga begäran till den första 
utbetalningen av stödet, som landet behövde omedelbart (se tabell 3 ). Parla -
mentet och rådet har deklarerat att EU bör kunna göra det makroekonomiska 
stödet tillgängligt utan dröjsmål när omständigheterna kräver omedelbara 
åtgärder32. Mycket av förseningen kan dock anses ligga utanför EU:s kontroll, 
till exempel den tid det tog för Tunisien att ratificera samförståndsavtalet om 
makroekonomiska stödlån. Men med tanke på att det handlade om en be -
gäran om omedelbar finansiering tog det ändå lång tid att handlägga lånet 
på EU-nivå.30 IMF, Tunisien, 2015 Samråd 
enligt artikel IV, Sixth review 
under the stand-by 
arrangement, and request for 
re-phasing , (sjätte översynen 
enligt stand by-avtalet och 
begäran om omläggning), 
oktober 2015
31 IMF, Request for an extended 
arrangement under the 
Extended Fund Facility  
(begäran om ett förlängt avtal 
inom den utvidgade 
lånemöjligheten), bilaga I. 
Stand by-avtal 2013–2015, 
utformning och utfall, juni 
2016.
32 Europaparlamentets och 
rådets beslut nr 778/2013/EU 
av den 12 augusti 2013 om 
ytterligare makroekonomiskt 
bistånd till Georgien 
(EUT L 218, 14.8.2013, s. 15).
27 Iakttagelser 
46 
EU beviljade ett lån på 300 miljoner euro, uppdelat på tre delbetalningar. Kom -
missionen finansierade lånet via lån från finansinstitut. Tunisiens återbetaln -
ings- och räntevillkor var desamma som kommissionen fick från finansinstituten. 
Räntesatsen har hittills varit låg, mellan 0,498 och 1,125 %. Återbetalningsrisken 
för det makroekonomiska stödlånet täcktes av garantifonden för åtgärder avs -
eende tredje land, som finansieras av EU-budgeten.
47 
Förutom att det makroekonomiska stödlånet gav tillgång till finansiering till en 
låg ränta föreskrevs särskilda reformer i låneavtalets utbetalningsvillkor. Lånet 
utformades i samarbete med IMF; det viktigaste utbetalningsvillkoret var att 
IMF-programmet genomfördes på ett tillfredsställande sätt33. Dessutom innehöll 
det nio villkor (som liknade villkoren i budgetstödprogrammet) för den första 
delbetalningen, fyra villkor för den andra och fem för den tredje. Kommissionen 
såg till att lånet samordnades väl med PAR-programmen och det tekniska stödet 
från EU och de andra givarna. Programmet för det makroekonomiska stödet 
tillhandahöll välbehövlig finansiering till en låg kostnad. Genom att sätta upp ett 
begränsat antal villkor och övervaka hur de uppfylls har man lyckats uppmuntra 
fler reformer. Kommissionen håller på att förbereda sig för att bevilja ett ytterlig -
are lån på 500 miljoner euro eftersom den i det sammanhanget noterade att det 
”totalt sett […] endast [har] gjorts begränsade framsteg i reformarbetet, delvis 
beroende på den svåra politiska övergångsprocessen, även om den senaste 
tidens positiva utveckling är hoppgivande [sic], och regeringen står fast vid sitt 
åtagande att driva reformarbetet framåt”34.33 Stand-by-avtalsprogrammet 
2013–2015.
34 COM(2016) 67 final, 12.2.2016, 
Förslag till Europaparlamentets 
och rådets beslut om ytterligare 
makroekonomiskt stöd till 
Tunisien .Det makroekonomiska stödets tidslinje
Datum ÅtgärdMånader från begäran  
från programmet
augusti 2013 Begäran från Tunisien start
december 2013 Kommissionens förslag 4
maj 2014 Antagande av rådet och parlamentet 9
juli 2014 Kommittén för makroekonomiskt stöd 11
augusti 2014 Samförståndsavtalet kontrasigneras av Tunisien 12
mars 2015 Ratificeras av Tunisiens parlament 19
maj 2015 Första delbetalningen utbetalas 21
december 2015 Andra delbetalningen utbetalas 28
oktober 2016 Tredje delbetalningen har ännu inte utbetalats 38
Källa: Europeiska kommissionen.Tabell 3
28 Iakttagelser 
Programmen för sektorsuppdelat budgetstöd var relevanta 
men saknade en trovärdig strategi
Inga trovärdiga strategier och stabila villkor
48 
Programmen för sektorsuppdelat budgetstöd var relevanta eftersom de tillgo -
dosåg en del av partnerlandets behov. Men två av de tre granskade programmen, 
som gällde vattensektorn och stöd till kommuner, byggde inte på en trovärdig 
strategi för någon av de två sektorerna. Vissa planer och undersökningar fanns 
tillgängliga men ingen detaljerad och heltäckande plan som visade vilka priorit -
eringarna var och hur de skulle genomföras.
49 
Tunisien drar för närvarande nytta av kontrakt om statsbyggande, främst på 
grund av att landet saknar en övergripande nationell utvecklingsplan som 
inbegriper sektorsstrategier, och även av medel från program för sektorsupp -
delat budgetstöd. Denna praxis avviker från bästa praxis enligt kommissionens 
riktlinjer.
50 
Det var problem med hur villkoren var utformade. De största bristerna beskrivs 
i ruta 3 :
a) Villkorens utgångsvärden var inte kända när programmet undertecknades.
b) Vissa villkor var olämpliga.
c) Vissa stödkriterier var inte uppfyllda när finansieringsöverenskommelsen 
undertecknades.
29 Iakttagelser Ruta 3Fall där brister konstaterades i utformningen av programmen för sektorsuppdelat 
budgetstöd
a) I programmet BS6 (vatten) fastställdes några indikatorer och åtföljande resultatkriterier utan att utgångs -
värdena för dessa indikatorer hade fastställts. Ett utbetalningsvillkor för den rörliga delbetalningen på 
5 miljoner euro var till exempel att antalet volymetriska mätare i djupbrunnar skulle öka med 300 det första 
året, med 700 det andra året och med 1 200 det tredje året. Men när överenskommelsen ingicks visste inte 
kommissionen hur många brunnar som var utrustade med volymetriska mätare och därmed inte i vilken om -
fattning villkoret åtgärdade problemet. Ett annat betalningsvillkor för den rörliga delbetalningen av budget -
stöd, som gäller statens insamling av avgifter för pumpning av grundvatten, har ännu inte uppfyllts.
b) I fallet med BS6 hade programmet villkor som var lätta att uppfylla. Ett utbetalningsvillkor av den rörliga 
delbetalningen på 2,5  miljoner  euro var till exempel att den tekniska personalen vid berörd avdelning skulle 
öka med fem personer det första året, med tio det andra året och med 25 det tredje året. Men avdelningen 
rapporterade att den tekniska personalen hade ökat med 71 personer det första året. I det här fallet byggde 
inte betalningsvillkoret på en tillfredsställande analys av personalbehovet. Det motsatta förhållandet rådde 
också när andra villkor var för svåra att uppfylla och därför försenade det övergripande genomförandet av 
programmet.
c) Alla stödkriterier för BS5 och BS6 var inte uppfyllda när finansieringsöverenskommelsen undertecknades. 
Enligt finansieringsöverenskommelsen för BS5 var det endast den andra och tredje delbetalningen som om -
fattades av de allmänna betalningsvillkoren (stödkriterier). Stödkriterierna tillämpades således inte på den 
första delbetalningen på 9  miljoner  euro, som betalades ut endast därför att budgetstödkontraktet hade un -
dertecknats. När det gäller BS6 undertecknades finansieringsöverenskommelsen trots att ett av stödvillkoren 
endast delvis var uppfyllt. Enligt riktlinjerna för budgetstöd ska den eventuella användningen av sektorsup -
pdelat budgetstöd som stödform hänga på resultatet av bedömningen av stödkriterierna.
51 
Kommissionen fastställde stödberättigandet för betalning inom ett program 
(BS7) utifrån sin bedömning att ”tillfredsställande framsteg” hade gjorts överlag  
när det gällde matrisen av betalningsvillkor. Denna praxis minskar partnerlandets 
incitament att genomföra alla enskilda åtgärder (se punkt 38). Det gör också att 
man undrar varför vissa betalningsvillkor fastställdes om de inte skulle tillämpas.
Förseningar i programmens genomförande
52 
Två av de tre granskade programmen var kraftigt försenade. I ett program (BS5) 
har den genomförandeperiod som var planerad från början förlängts med 70 % 
(från 60 till 102 månader genom fyra på varandra följande ändringar) och i ett an -
nat (BS6) med 33 % (ytterligare 24 månader). Förseningarna berodde antingen på 
den miljö som programmet genomfördes i (dvs. politisk instabilitet och institu -
tionellt motstånd mot förändringar) eller på brister i utformningen (se punkt 50).
30 Iakttagelser 
53 
Projekt för tekniskt stöd utformades parallellt med det huvudsakliga program -
met för sektorsuppdelat budgetstöd för att de skulle bistå förvaltningen med 
genomförandet av det reformprogram som man hade kommit överens om. Men 
i två program (BS5 och BS6) försenades kontrakteringen av projekten för tekniskt 
stöd och i BS7 fanns det inget tekniskt stöd som direkt gällde genomförandet av 
programmets åtgärder.
54 
I flera fall begränsades programmens effekter kraftigt av att de nödvändiga 
reformerna gick så långsamt framåt. När det gäller BS5 (beslut 2007), till exempel, 
var reformen av årsbudgeten ett viktigt förväntat resultat av programmet. Man 
räknade med att reformarbetet skulle gå snabbt framåt efter det att en lag hade 
utarbetats. Men parlamentet har fortfarande inte antagit lagen, och när lagen väl 
har antagits tar det ytterligare fem år att genomföra reformen fullt ut.
Projekten behandlade viktiga frågor men det fanns brister 
i utformningen och förekom förseningar
En del brister i utformningen gjorde det svårt att bedöma 
projektresultatet
55 
Hälften av projekten i vårt urval35 hade en eller flera av följande brister i utform -
ningen (se exemplen i  ruta 4 ):
a) Det saknades relevanta, specifika och mätbara projektmål.
b) Det fanns inga indikatorer, vilket gjorde att det inte gick att mäta resultatet, 
övervaka aktiviteter och snabbt vidta lämpliga korrigerande åtgärder.
c) Det fanns inga utgångsindikatorer, vilket gjorde det svårare att jämföra situ -
ationen före och efter insatsen.35 Nämligen PJ 7, 8, 10, 11, 12, 13 
och 14.
31 Iakttagelser 
56 
I fyra projekt36 av de 14 som vi granskade var det några centrala delar som inte 
fanns med i kontrakten (se ruta 5 ) och budgetarna var inte tillräckligt detaljerade 
för att man korrekt skulle kunna bedöma kostnadernas rimlighet och därmed 
göra det lättare att bedöma effektiviteten.36 Nämligen PJ 6, 7, 8 och 10.Ruta 4 Ruta 5Brister i utformningen i de granskade projekten
a) PJ12 var ett projekt för tekniskt stöd som syftade till att stärka den institutionella kapaciteten vid Institut 
supérieur pour la profession d’avocats (högre yrkesinstitut för advokater). Som specifikt mål var det vagt 
formulerat eftersom det inte gick att bedöma om det hade uppnåtts förrän i ett senare skede. I kontraktet 
angavs indikatorer som antalet kränkningar av de mänskliga rättigheterna och den genomsnittliga tiden 
för civil- och brottmål. Men indikatorerna var endast marginellt och indirekt kopplade till projektet och 
inte de lämpligaste riktmärkena för att bedöma om projektmålet hade uppnåtts.
b) Projekt PJ14 var utformat som ett stöd till övergången till demokrati i Tunisien. Syftet var att införa god 
praxis, stärka parlamentsledamöternas kapacitet och förbättra parlamentets administrativa kapacitet. 
I kontraktet beskrevs de viktigaste aktiviteterna, men det fanns inga indikatorer som gjorde att man 
kunde mäta resultatet och bedöma projektets mervärde.
c) PJ13 gav stöd till det civila samhället i Tunisien. Målet och indikatorerna var vaga och omsattes i ett antal 
aktiviteter i stället för i specifika indikatorer. Eftersom det inte fanns några indikatorer som visade hur 
situationen i det civila samhället såg ut före och efter insatsen var det dessutom svårt att bedöma projek -
tets mervärde.
Exempel på projekt som inte hade tillräckligt med föreskrifter i kontraktet
Kontraktet för PJ10 undertecknades på grundval av en mycket allmän beskrivning och preliminära upp -
skattningar av byggarbetena. Omfattande arbeten vid domstolen i Nabeul var ett av de planerade resultaten 
av projektet. Från början täckte förfarandena (förstudie, utformning, teknisk undersökning, genomförande -
dossier, specifikationer och anbudshandlingar) upprustningen av hela domstolen. Men stödmottagaren 
genomförde bara en av de tre anbudsdelarna eftersom projektets budget inte räckte till att finansiera alla tre 
delarna. Det är meningen att de tunisiska myndigheterna ska genomföra de återstående två delarna (cirka 
30 % av den totala budgeten) i ett senare skede. I det här fallet gick det inte att göra en ordentlig bedömning 
av projektets effektivitet och ändamålsenlighet eftersom det inte fanns någon utförlig beskrivning av arbetets 
omfattning i kontraktet.
32 Iakttagelser 
57 
När det gäller de två kontrakt som ingicks med en mellanhand37 åtog sig kommis -
sionen att betala mellanhanden cirka 1,2  miljoner  euro i administrativa avgifter. 
Planeringsdokumenten innehöll ingen analys av mervärdet i att använda en mel -
lanhand i stället för att ingå kontrakt direkt med den slutliga stödmottagaren38.
Kraftiga förseningar i genomförandet av projekten
58 
Genomförandeperioden för projekten förlängdes rejält i tio av de 14 projekten 
i urvalet (se tabell 4 ). I sex fall39 förlängdes den med mer än 50 % av den över -
enskomna perioden. Förseningarna berodde till stor del på att man från början 
hade underskattat hur lång tid som behövdes för att uppnå vissa resultat. Oftast 
leder förlängningar av perioden till att vissa kostnadskategorier ökar, till exempel 
personalkostnader, som måste finansieras från kommissionens fasta bidrag40. 
Därmed blir det mindre pengar kvar till att finansiera projektets kärnverksamhet. 
Dessa kontrakt ingicks efter 2011, och kommissionen var således medveten om 
de svåra förhållandena i landet, men den anpassade inte tidsramen och projek -
tens omfattning efter det.37 Projekten PJ7 och PJ8, med en 
ackumulerad budget på 
41 miljoner euro, syftade till 
att minska de sociala och 
regionala skillnaderna i städer 
och förorter genom 
infrastrukturarbeten som 
förbättrade livskvaliteten, 
skapade sysselsättning och 
gav tillgång till mikrokrediter.
38 Såsom EIB har gjort inom 
samma insats.
39 Nämligen PJ 1, 2, 6, 8, 12 och 
14.
40 Europeiska revisionsrätten, 
särskild rapport nr 3/2011 
Effektiviteten och 
ändamålsenligheten 
i EU-bidrag som kanaliseras 
genom FN-organisationer 
i konfliktdrabbade länder  
(http://eca.europa.eu ).
Förlängningar av projektens genomförandeperiod
(i månader)
Projekt Kontrakts-år Ursprunglig längdLängd Förlängning av projektetFörsta ändringen Andra ändringen
PJ1 2011 23 46 52,5 29,5
PJ2 2011 23 46 23
PJ3 2012 8 0
PJ4 2012 8 0
PJ5 2015 60Den ursprungligen kontrakterade perioden
pågår fortfarande
PJ6 2012 36 56 20
PJ7 2012 48 0
PJ8 2013 42 69 27
PJ9 2013 36 48 12
PJ10 2013 43 53 10
PJ11 2011 30 34 4
PJ12 2011 18 24.5 34,5 16,5
PJ13 2013 36 42 6
PJ14 2012 32 39 51 19
Källa:  Cris databas.Tabell 4
33 Iakttagelser 
59 
I tre av de granskade projekten41 konstaterade vi att de uppnådda resultatens ef -
fekt och hållbarhet ännu inte tryggades av en lämplig exitstrategi. I de fallen ska -
pade projekten främst tillfälliga jobb, men det krävs mer medel och politiska åt -
gärder för att säkerställa att de blev varaktiga. Eftersom den tunisiska motparten 
saknade medel och kapacitet för att upprätthålla den infrastruktur som projekten 
levererade kommer hållbarheten att hänga på ytterligare stöd från givare.
60 
Effekten av fyra projekt42 försvagades kraftigt av att de nödvändiga reformerna 
gick så långsamt framåt. År 2012 användes till exempel cirka 2,5 miljoner euro till 
att förse tunisiska institutioner med specialutrustning för att man skulle testa om 
de elektroniska produkterna stämde överens med EU:s regler. Utrustningen har 
dock varit av begränsad nytta eftersom Tunisien ännu inte har antagit de relevan -
ta EU-standarderna, vilket anges i avtalet om bedömning av överensstämmelse 
och godtagande.
61 
Två faktorer, nämligen brister i projektutformningen och långsamt projekt -
genomförande, gjorde det visserligen svårt att bedöma projekten, men över -
lag tillgodosåg projekten verkliga behov i landet och bidrog till vissa viktiga 
framsteg på relevanta områden. Till exempel gav projekt som stöder små och 
medelstora industrier värdefullt stöd till 700 företag. Två andra projekt bidrog 
i hög grad till upprustningen av fattiga stadsområden, och projektet som 
gällde parlamentet förbättrade infrastrukturen och stärkte samarbetet med 
Europaparlamentet.41 Nämligen PJ 6, 7 och 8.
42 Nämligen PJ 3, 4, 11 och 12.
34
 Slutsatser och 
rekommendationer
62 
EU-finansieringen gav ett betydande bidrag till övergången till demokrati och 
ekonomisk stabilitet i Tunisien. Vår slutsats är att EU-medlen under perioden 
efter revolutionen 2011 överlag användes väl. Extra medel gjordes tillgängliga för 
att man skulle klara av de nya utmaningarna och kommissionen arbetade nära 
andra givare för att sköta kanaliseringen av medel. Men vi konstaterade ett antal 
brister i EU:s förvaltning av biståndet.
63 
Landet har gjort framsteg, men i mycket långsam takt, främst på grund av ett 
antal faktorer som att regeringen har bytts ut flera gånger och att det saknas en 
övergripande nationell utvecklingsplan. Bristen på en sådan plan från de tuni -
siska myndigheterna gjorde det mycket svårt att rikta kommissionens bistånd på 
ett ändamålsenligt sätt (se punkt 23).
64 
Kommissionens förhållningssätt var i regel överambitiöst eftersom man försökte 
ta itu med alltför många prioriteringar. De många olika frågor som behandlades 
och aktiviteter som genomfördes med hjälp av budgetstöd, projekt och det 
makroekonomiska stödlånet gick inte ihop med kommissionens egen policy att 
koncentrera biståndet till ett fåtal centrala områden och aktiviteter (se punkterna 
24–25).
65 
Samordningen med andra givare var god när det gällde många olika aktiviteter 
men det förekom ingen gemensam programplanering med medlemsstaterna (se 
punkterna 26–28).
Rekommendation 1 - Förbättra programplaneringen av EU:s 
bistånd och rikta det bättre
Utrikestjänsten och kommissionen bör
a) använda den politiska dialogen och policydialogen för att se till att de tuni -
siska myndigheterna antar en heltäckande nationell utvecklingsplan,
b) ta fram ett begränsat antal särskilda prioriteringar inför nästa planerings -
period och minska antalet insatser för att öka EU-biståndets inriktning och 
potentiella effekt,
c) se till att göra en gemensam programplanering med medlemsstaterna för att 
förbättra inriktningen på och samordningen av biståndet.
35 Slutsatser och rekommendationer 
66 
Biståndet gavs via flera biståndsformer, främst allmänt budgetstöd (kontrakt om 
statsbyggande), sektorsuppdelat budgetstöd (kontrakt om sektorreformer), ett 
makroekonomiskt stödlån och projekt. Tunisien drog också stor nytta av initia -
tivet ”mer för mer” som kraftigt ökade de medel som blev tillgängliga för allmänt 
budgetstöd (se punkterna 30–31).
67 
Det allmänna budgetstödet tillhandahölls via PAR-programmen, som även under 
de första åren i väsentlig grad finansierades med lån från Världsbanken och IMF. 
Denna stödform hjälpte regeringen att utarbeta reformagendan och gav inom ra -
men för kontrakt om statsbyggande större flexibilitet än traditionellt budgetstöd. 
Men det är utformat som ett kortsiktigt stöd i ett eller två år och är ingen långsik -
tig lösning (se punkterna 32–33).
68 
När finansieringsöverenskommelserna för budgetstödprogram undertecknades 
var vissa av villkoren i dem redan uppfyllda eller så uppfylldes de kort därefter. 
Det medförde att stödets incitamentseffekt minskade markant. Genomförandet 
av de många åtgärder som krävdes enligt finansieringsöverenskommelserna 
bedömdes som en helhet med resultatet att betalningar gjordes också när en del 
av de aktuella åtgärderna inte hade genomförts (se punkterna 34–39).
69 
Fördelningen av ”mer för mer”-medel beslutades i ett mycket sent skede, vilket 
försvårade planeringen av hur detta stöd bäst skulle användas. Den extra effekt 
som de stora överföringarna av ”mer för mer”-medel var avsedda att få var inte 
helt uppenbar (se punkt 36).
70 
Med hjälp av Pefa får man en internationellt erkänd och heltäckande bedömn -
ing av hur ett land förvaltar de offentliga finanserna. Den bör göras vart fjärde 
år enligt kommissionens egna riktlinjer för budgetstöd. Med tanke på de stora 
belopp som betalas ut i form av budgetstöd och Pefas betydelse som övervakn -
ings- och planeringsverktyg är det otillfredsställande att ingen Pefa-bedömning 
har gjorts sedan 2010. Den nya Pefa-bedömningen beräknas bli klar i mars 2017 
(se punkterna 40–42).
36 Slutsatser och rekommendationer 
Rekommendation 2 - Stärka genomförandet av EU:s 
budgetstödprogram
Kommissionen bör göra följande:
a) Minska antalet åtgärder som krävs för att uppfylla villkoren för budgetstöd 
i framtida budgetstödprogram och se till att dessa åtgärder har betydelse. 
För att de tunisiska myndigheterna ska uppmuntras att göra stora framsteg 
med sina reformer bör kommissionen göra utbetalningarna på villkor att 
enskilda åtgärder har genomförts och resultatindikatorer uppnåtts på ett 
tillfredsställande sätt snarare än att övergripande framsteg görs.
b) Försöka se till att en Pefa-bedömning görs minst vart fjärde år med tanke på 
dess betydelse som planerings- och övervakningsverktyg.
71 
Det makroekonomiska stödlånet på 300 miljoner euro, som de tunisiska myn -
digheterna akut begärde, tog nästan två år att ordna fram. En del av försenin -
gen berodde visserligen inte på EU, men det tog ändå mer än elva månader att 
behandla lånet på EU-nivå (se punkterna 45–47).
Rekommendation 3 - Lägga fram förslag som påskyndar 
processen för att godkänna makroekonomiskt stöd
Kommissionen bör tillsammans med sina medlagstiftare utforska de alternativ 
som finns för att påskynda förfarandena för att godkänna de påföljande pro -
grammen för makroekonomiskt stöd, särskilt när det gäller nödfinansiering.
72 
Det sektorsuppdelade budgetstödet betalades ut i en mycket mindre skala än 
det allmänna budgetstödet. Det fanns ingen tydligt trovärdig sektorsstrategi 
i två av de tre granskade programmen. Programmens effekt försvagades av att 
det förekom förseningar och av att de nödvändiga reformerna gick så långsamt 
framåt (se punkterna 48–54).
37 Slutsatser och rekommendationer 
73 
En del viktiga projekt genomfördes med många förseningar. Eftersom det 
saknades tydliga mål och indikatorer var det svårt att bedöma hur långt många 
av dem hade kommit. I många fall var projekten överambitiösa och tidtabellen 
överoptimistisk, vilket ledde till ökade omkostnader (se punkterna 55–61).
Rekommendation 4 - Förbättra planeringen av projekt
Kommissionen bör när den planerar framtida projekt i Tunisien fastställa tydliga 
mål och indikatorer som är realistiska med tanke på de särskilda förhållanden 
som det aktuella projektet genomförs under.
Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning III, med ledamoten Karel 
Pinxten som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 14 februari 2017.
 För revisionsrätten
 Klaus-Heiner LEHNE
 ordförande
38
 Bilaga
Förteckning över budgetstödprogram och makroekonomiskt stöd
 (euro) 
Nummer Beslutsnummer Beslutsår Stödform NamnFördelat 
beloppKontrakterat 
beloppUtbetalat 
belopp
MFA e.t. 2013 MFA Makroekonomiskt stöd 300 000 000 300 000 000 200 000 000
BS1 23143 och 23279 2011 BSPStödprogram för partnerskap, 
reformer och tillväxt som gynnar alla - 
Spring (PAR1)100 000 000 99 424 813 99 424 813
BS2 24074 2012 BSPProgram för stöd till ekonomisk 
återhämtning(PAR 2) 68 000 000 67 339 484 65 415 314
BS3 24469 2013 BSPTredje programmet för stöd till ekono -
misk återhämtning (PAR 3)110 000 000 110 000 000 110 000 000 
BS4 37533 2014 BSPProgram för stöd till ekonomisk 
återhämtning (PAR 4)100 000 000 99 546 000 75 000 000 
BS5 19508 2007 BSPStödprogram för budgetförvaltningen 
genom mål30 000 000 29 267 989 29 267 989
BS6 21889 2010 BSPStödprogram för offentlig 
politik för förvaltningen av vat -
tenresurser för landsbygds- och 
jordbruksutvecklingen57 000 000 56 067 853  24 623 541
BS7 18438 (2013) BSPTunisien - PRAL -  före detta stödpro -
grammet för konkurrenskraft (PAC I)41 000 000 40 357 374  40 357 374Bilaga I
39 Bilaga 
Förteckning över projekt
(euro)
NummerBesluts-
nummerKontrakts-år ProjektKontrakterat 
beloppUtbetalat 
belopp
PJ1 20216 2011Mobilisering av expertis på kort sikt för små och medelstora 
industriföretag och tunisiska institutioner - Teknisk och icke-
teknisk coachning4 328 400 4 092 200
PJ2 20216 2011Mobilisering av expertis på kort sikt för små och medelstora 
industriföretag och tunisiska institutioner - Kvalitet6 170 540 5 575 780
PJ3 20216 2012Förvärv och installation av en halvekokammare för tester av 
den elektromagnetiska kompatibiliteten på tio meter med 
burar1 179 590 1 179 590
PJ4 20216 2012Förvärv och installation av ett laboratorium för tester av den 
elektromagnetiska komptabiliteten1 260 000 1 260 000
PJ5 22772 2015 Stödprogram för småföretag i Tunisiens tjänstesektor 10 000 000 1 982 210
PJ6 23202 2012Projekt för att skapa jobb och stödja återanpassning genom 
att komplettera statliga system i Tunisien6 476 777 5 850 000
PJ7 23202 2012 Finansiering till upprustningen av  fattiga områden 8 000 000 7 900 000
PJ8 24409 2013 Finansiering till upprustningen av  fattiga områden i Tunisien 32 900 000 22 000 000
PJ9 23556 2013 Stöd för att förbättra rättssystemet för barn i Tunisien 1 800 000 1 710 000
PJ10 23557 2013Upprustning enligt de internationella standarderna av dom -
stolar och fängelser med ett anslag för it-material12 848 749 12 206 312
PJ11 19073 2011 Stärkande av den institutionella kapaciteten i Tunisien 1 461 000 1 314 652
PJ12 19073 2011Tekniskt stöd för att stärka den institutionella kapaciteten vid 
Institut Supérieur de la Profession d'Avocats (högre yrkesinsti -
tut för advokater)629 965 503 972
PJ13 23558 2013 Stödprogram för civilsamhället i Tunisien 3 399 228 2 604 875
PJ14 23569 2012Stöd till den konstitutionella och parlamentariska processen 
i Tunisien1 809 778 1 364 907Bilaga II
40 Kommissionens och 
utrikestjänstens svar
Sammanfattning
III
Kommissionen och Europeiska utrikestjänsten (utrikestjänsten) instämmer i bedömningen av den snabba reak -
tionen, men vill framhålla att åtgärder krävdes inom flera områden på grund av det stora antalet socioekonomiska 
behov/nödsituationer som den tunisiska regeringen ställdes inför efter revolutionen. EU ombads i detta samman -
hang att hjälpa Tunisien att möta de behoven, vilket i lika hög grad var en fråga om politisk trovärdighet som en 
operativ nödvändighet. De resultat som uppnåddes under perioden var goda eftersom EU:s stöd i hög grad bidrog 
till ekonomisk och politisk stabilitet i landet efter revolutionen, främst genom att underlätta omfattande socioe -
konomiska och politiska reformer.
Kommissionen anser därför inte att stödet späddes ut, utan att de snarare var ett svar på det stora antalet bråds -
kande reformer som Tunisien oundvikligen behövde genomföra under perioden efter revolutionen.
Det bör dessutom framhållas att samtliga projekt som godkänts sedan 2014 avsåg någon av de tre prioriterade 
sektorer som ingår i den gemensamma stödramen för 2014–2016 (socioekonomiska reformer för tillväxt som gynnar 
alla, grundläggande delar i en demokrati och hållbar regional och lokal utveckling).
Kommissionen håller med om att de tunisiska myndigheterna kan ha haft svårt att hantera alla stödåtgärder på 
grund av läget efter revolutionen, ofta förekommande regeringsbyten och förändringar inom förvaltningen. Det 
bör emellertid också betonas att absorptionstakten för EU:s projekt är högre än för andra givares.
Den gemensamma programplaneringsprocessen har tillfälligt avbrutits på grund av förseningar från regeringens 
sida när det gäller att utarbeta och anta en ny femårig utvecklingsplan. Detta ger EU en möjlighet att bättre anpassa 
programplaneringen till de prioriteringar som ingår i planen för att förbättra arbetsfördelningen mellan de olika 
givarna, inklusive medlemsstaterna.
Ett gemensamt planeringsbesök ägde rum parallellt med utrikestjänstens och GD Grannskapspolitik och utvidgn -
ingsförhandlingars planeringsbesök i oktober 2016. En konsult samordnar för närvarande verksamheten med samt -
liga medlemsstater och den gemensamma programplaneringen kommer sannolikt igång under 2017.
EU:s makroekonomiska stöd erbjuder betalningsbalansstöd för att möta Tunisiens akuta externa finansieringsbe -
hov och för att förstärka det ekonomiska stödprogram som landet har kommit överens med Internationella val -
utafonden (IMF) om. Detta gör det möjligt för Tunisien att se till så de nödvändiga ekonomiska justeringarna blir 
mindre drastiska och abrupta. Syftet är att bidra till återställandet av landets ekonomiska hållbarhet. Villkoren för 
det makroekonomiska stödet avser därför ett antal prioriteringar inom flera sammanhängande strukturella refor -
mområden, som en övergripande strategi till stöd för ett program för ekonomisk anpassning.
Kommissionen anser att dess hjälp till Tunisien, inklusive det makroekonomiska stödet, har koncentrerats till ett 
begränsat antal sektorer. Inom flera stödområden (såsom statistik, förvaltning av offentliga finanser och goda 
styrelseformer för revisionsmyndigheten) var dessutom en stark samordning med andra givare och mellan kommis -
sionens olika tjänsteavdelningar avgörande för att det makroekonomiska stödet verkligen skulle öka möjligheterna 
att till fullo genomföra viktiga reformer.
Kommissionens och utrikestjänstens svar 41
V
I en miljö präglad av politisk instabilitet var det absolut nödvändigt att hitta rätt balans mellan åtgärder som gav 
snabb effekt och mer långsiktiga processer, samtidigt som de verktyg som ingick i kommissionens policy för budg -
etstöd utnyttjades. Instrumentet kontrakt om statsbyggande är en mer flexibel metod för budgetstöd som särskilt 
utformats för situationer som är bräckliga eller efter en kris. Samtidigt som kommissionen utnyttjade denna mer 
flexibla metod i Tunisien gjorde kommissionen trots det en strikt utvärdering av utbetalningsvillkoren för vart och 
ett av de fyra programmen för budgetstöd. Att situationen stabiliserats och att Tunisien gjort framsteg visar dessu -
tom att insatserna såsom de utformades och genomfördes varit framgångsrika. En mer detaljerad analys av detta 
finns nedan, från stycke 30 och framåt.
Kommissionen bekräftar att den nu pågående bedömningen av offentliga utgifter och ekonomisk ansvarighet 
(Pefa) faktiskt startade 2014, dvs. fyra år efter den senaste Pefa-bedömningen. Den nuvarande Pefa-bedömningen 
drabbades av förseningar av skäl som ligger utanför kommissionens kontroll, i första hand på grund av metodik -
frågor och deras konsekvenser. Det bör framhållas att en ny metodik för Pefa-bedömningar undersöktes under 
2015. Den nya Pefa-rapporten för Tunisien är under utarbetande.
VI
Kommissionen understryker att ett reformprogram inte alltid kan inrymmas i ett enda, heltäckande och sammanhål -
let policy- eller strategidokument. I sådana fall grundas analysen på de olika åtgärderna och på den reformprocess 
som regeringen tillämpar för att stärka systemet.
I fråga om det sektorsuppdelade budgetstöd som nämnts, bedömde kommissionen att de sektorsuppdelade strat -
egierna var kompletta, relevanta och trovärdiga. Beslut om detta sektorsuppdelade budgetstöd hade fattats före 
revolutionen. Senare anpassades programmen till den nya situationen för att stabilisera de resultat som stöddes av 
insatserna.
Kommissionen anser att den sena utbetalningen av makroekonomiska stödlån inte berodde på ett långsamt 
genomförande av stödet, utan på en kombination av ett antal olika faktorer. Det tog parlamentet och rådet över 
fem månader att anta kommissionens förslag enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Dessutom tog det över 
sex månader innan de tunisiska myndigheterna kunde ratificera samförståndsavtalet EU–Tunisien som innehöll 
villkoren för det makroekonomiska stödet. Den andra utbetalningen försenades på grund av att Tunisien inte hade 
uppfyllt samtliga villkor i tid.
Inledning
09
Enligt kommissionen bör man nämna att när det första makroekonomiska stödlånet på 300  miljoner  euro god -
kändes i april 2014 var detta det största makroekonomiska stödlån som någonsin beviljats ett land i det södra 
grannskapet innan ett nytt makroekonomiskt stödlån på 500 miljoner euro, även det för Tunisien, föreslogs av kom -
missionen i februari 2016 och antogs i juli 2016. Syftet med detta andra makroekonomiska stödlån är att ytterligare 
stödja den ekonomiska övergången, framför allt i efterdyningarna av terroristattackerna 2015 och deras negativa 
effekter på den ekonomiska verksamheten.
Kommissionens och utrikestjänstens svar 42
Iakttagelser
20
Kommissionen understryker att det första programmet för stöd till ekonomisk återhämtning, PAR1 ( Pro -
gramme d’Appui à la Relance , PAR) var ett sektorsuppdelat budgetstöd, medan PAR2 till PAR5 avser kontrakt om 
statsbyggande.
22
Kommissionen framhåller att den alltid har agerat skyndsamt, i en svår politisk och säkerhetsmässig situation, 
när det har krävts åtgärder från kommissionens sida. Kommissionen konstaterar också att åtgärdsdokumentet för 
programmet för reformering av säkerhetssektorn (SSR) färdigställdes på teknisk nivå den 18 juni 2015 (möte med 
gruppen för kvalitetsstöd), före terroristattacken i juni 2015. Flera andra åtgärder på säkerhetsområdet har också 
vidtagits under perioden (regionala projekt, projekt finansierade under stabilitetsinstrumentet, instrumentet för 
bidrag till stabilitet och fred etc.), före eller parallellt med utarbetandet av SSR-programmet.
23
Kommissionen konstaterar att under de första åren efter revolutionen ägde samordningen bland givarna rum enligt 
en plan för ekonomisk återhämtning från de tunisiska myndigheterna och myndigheternas skrivelser om utveckling. 
Dessa dokument ledde fram till flera paket av givarfinansierat stöd enligt så kallade Programmes d’Appui à la Relance  
(PAR), av vilka några till och med tillämpade en gemensam policymatris. Sedan underlättades samordningen bland 
givarna, inklusive EU och dess budgetstöd och makroekonomiska insatser, av överenskommelsen mellan Interna -
tionella valutafonden och de tunisiska myndigheterna om ett heltäckande program för makroekonomisk anpassn -
ing och strukturella reformer.
24
Kommissionen vill understryka att medlen inte spreds ut över för många områden och att stödet var tillräckligt 
riktat.
Även om EU:s bistånd faktiskt omfattade ett stort antal sektorer, så berodde detta inledningsvis på de enorma 
utmaningar och behov Tunisien ställdes inför under perioden efter revolutionen. Detta var också en reaktion på en 
specifik begäran om hjälp från de tunisiska myndigheterna under en tid när regeringen var i stort behov av interna -
tionellt stöd. Mellan 2011 och 2013 vidtogs i själva verket ”nödåtgärder” som var inriktade på viktiga tjänster, som 
stödde den demokratiska övergången och som åtföljde den socioekonomiska reformprocessen.
Ju mer situationen emellertid verkade stabiliseras (från och med 2014 cirka), desto mer ansträngde sig EU för att 
koncentrera sitt stöd. Detta arbete resulterade i den gemensamma stödramen för 2014–2016, som angav tre insat -
sområden (socioekonomiska reformer för tillväxt som gynnar alla, grundläggande delar i en demokrati och hållbar 
regional och lokal utveckling) i ett försök att kanalisera stödet. Dessa tre sektorer beaktades systematiskt när de 
årliga åtgärdsprogrammen för Tunisien utformades.
Kommissionens och utrikestjänstens svar 43
25
Kommissionen och utrikestjänsten understryker att deras beslut inte ledde till en utspädning av finansieringen 
eller att förvaltningen av den försvårades. Förseningar och svårigheter i samband med förvaltningen var direkt och 
i första hand knutna till externa faktorer (dvs. politisk instabilitet och en svår ekonomisk situation i landet).
Kommissionen understryker att villkoren för det makroekonomiska stödet inriktas på ett begränsat antal prioriter -
ingar inom flera sammanhängande strukturella reformområden, som en heltäckande strategi för att stödja ett pro -
gram för ekonomisk anpassning. Detta bör inte betraktas som ett avsteg från kommissionens politik att koncentrera 
sitt stöd till ett begränsat antal sektorer. Inom flera stödområden (såsom statistik, förvaltning av offentliga finanser 
och goda styrelseformer för revisionsmyndigheten) var dessutom en stark samordning med andra givare och mellan 
kommissionens olika tjänsteavdelningar avgörande för att viktiga reformer skulle genomföras fullt ut.
26
Kommissionen påpekar att EU:s åtgärder var väl samordnade med medlemsstaterna och de viktigaste interna -
tionella givarna, men att ingen gemensam programplanering gjordes med medlemsstaterna på grund av att den 
nationella utvecklingsplanen antogs så sent. Konstruktiv samordning och kommunikation med medlemsstaterna 
ägde rum regelbundet.
28
Den gemensamma programplaneringsprocessen har tillfälligt avbrutits för att programplaneringen ska kunna 
anpassas till den femåriga utvecklingsplanen så att arbetsfördelningen bland givarna, inklusive medlemsstaterna, 
förbättras.
Ett gemensamt planeringsbesök ägde rum parallellt med utrikestjänstens och GD Grannskapspolitik och utvidgn -
ingsförhandlingars planeringsbesök i oktober 2016. En konsult samordnar för närvarande verksamheten med samt -
liga medlemsstater och den gemensamma programplaneringen kommer sannolikt igång igen under 2017.
29
Kommissionen noterar att EU:s åtgärder gav Tunisien betydande stöd men att vissa smärre brister konstaterades 
i kommissionens genomförande av programmen.
Kommissionen vill upprepa att det första programmet för stöd till ekonomisk återhämtning, PAR1 ( Programme 
d’Appui à la Relance , PAR) var en sektorsuppdelad budgetinsats, medan PAR2 till PAR5 avser kontrakt om statsbyg -
gande. Skillnaden i metodik får konsekvenser när programmen analyseras.
Kommissionens och utrikestjänstens svar 44
32
Kommissionen vill understryka att även om PAR3 och PAR4 enbart finansierades av EU, så samordnades dessa pro -
gram, och de åtgärder som beskrivs i dem, med andra givare.
33
Kommissionen vill understryka att PAR1 var ett sektorsuppdelat budgetstöd och att de därpå följande PAR-insat -
serna tillämpade metoden för kontrakt om statsbyggande som särskilt utformats för att EU ska kunna stödja part -
nerländer i situationer som präglas av bräcklig ekonomi eller efter en kris.
Trots att kontrakten om statsbyggande som metod medger viss flexibilitet på det vis som anges i strategin som 
antogs 2011, så har kommissionens tjänsteavdelningar alltid varit strikta i samband med genomförandet. De resul -
tatindikatorer som tillämpades utarbetades efter en lång och omfattande politisk dialog med myndigheterna. 
Dessa indikatorer har gjort det möjligt att föra viktiga reformprocesser framåt under den period som granskas. De 
trängande behoven i den situation som EU måste reagera på och kortsiktigheten för de metoder som valdes för att 
genomföra kontrakten om statsbyggande bör inte ge ett intryck av ”flexibilitet” för utbetalningsvillkoren.
Kommissionen understryker att det är möjligt, något som även anges i relevanta riktlinjer för budgetstöd, att förnya 
kontrakt om statsbyggande, framför allt om en övergång till andra budgetstödinstrument ännu inte är möjlig.
Man bör komma ihåg att riktlinjerna för budgetstöd som avser kontrakt om statsbyggande var nya (2012) och att 
metoden var oprövad när den först tillämpades i ett medelinkomstland som genomgår en så kraftig politisk omvan -
dling som Tunisien. Denna tunisiska erfarenhet, som också bekräftas av genomförandet av kontrakt om statsbyg -
gande i andra länder, har lett till att kommissionen reviderat riktlinjerna avseende varaktigheten för kontrakt om 
statsbyggande och möjligheten att utnyttja sådana kontrakt parallellt med olika typer av sektorsuppdelat budget -
stöd. I samband med en revidering av riktlinjerna för budgetstöd kommer dessa lärdomar att dokumenteras.
34
Kommissionen påpekar att i ett begränsat antal fall var indikatorer/åtgärder redan uppnådda eller genomförda 
innan finansieringsöverenskommelsen undertecknades. Men detta visar snarare att kommissionens långdragna 
administrativa processer som leder fram till att finansieringsbeslut tas, inte är lämpade för det slags nödåtgärder 
som kommissionen och andra givare (Världsbanken och Afrikanska utvecklingsbanken) ville vidta i Tunisien vid 
tidpunkten i fråga för att reagera på en särskilt instabil politisk och socioekonomisk situation.
De åtgärderna hade i själva verket godkänts formellt med myndigheterna flera månader innan finansieringsöve -
renskommelsen undertecknades. Mellan den tidpunkt när åtgärden bestämdes och den tidpunkt när finansier -
ingsbeslutet antogs av kommissionen hade emellertid åtgärden redan antagits/genomförts av regeringen. Denna 
framgång var också resultatet av en intensiv politisk dialog med myndigheterna och skulle följaktligen inte ha ägt 
rum i samma omfattning eller inom samma tidsram utan budgetstödinsatserna.
35
I finansieringsbeslutet som redovisades för medlemsstaterna och finansieringsöverenskommelsen som underteck -
nades med regeringen i Tunisien anges klart att resultatindikatorerna för den andra delbetalningen skulle fastställas 
under programmets andra år. Ett sådant arrangemang strider inte mot riktlinjerna och kan vara bra i osäkra situ -
ationer när det är svårt att utforma en fullständig programplanering som sträcker sig över flera år, såsom var fallet 
i Tunisien 2011 (dvs. övergångsregering och kommande val).  
Kommissionens och utrikestjänstens svar 45
36
Kommissionen framhåller att även om ”mer för mer”-medlen inte fastställdes formellt förrän i maj eller juni år N+1 
hade kommissionen och utrikestjänsten redan gjort en bedömning av situationen i de olika länderna i regionen och 
hade en tydlig uppfattning – redan tidigt under året (i allmänhet januari/februari) – om vilket ”mer för mer”-belopp 
som varje land skulle erhålla. När kommissionens arbetsgrupp förhandlade om program och indikatormatrisen 
behöll gruppen därför ett visst manöverutrymme, antingen i form av ytterligare program eller i vissa fall ett högre 
belopp än det som var officiellt tillgängligt när förhandlingarna inleddes.
37
Kommissionen understryker att EU:s stöd grundades på en begäran från de tunisiska myndigheterna och att 
behoven diskuterades, fastställdes och utvärderades bilateralt. Det stora antalet åtgärder som ingår i PAR1–3 måste 
bedömas utifrån det faktum att det handlar om gemensamma budgetstödinsatser som genomförs av tre byråer för 
budgetstöd och som motsvarar finansiella åtaganden på över 1 miljard dollar per insats.
Med beaktande av att det förekom flera olika givarbyråer (som bidrar med verklig spetskompetens) och de bety -
dande beloppen i samband med insatserna, ligger antalet åtgärder faktiskt nära det som är normalt för den typen 
av insatser.
PAR-programmen uppmärksammades på högsta nivå i regelbundna regeringssammanträden för att granska 
genomförandet (detta skulle inte ha skett med ett mindre program) och man bör beakta att de flesta åtgärderna 
genomfördes.
38
Kommissionen anser att granskningen av villkorsmatriserna för vart och ett av programmen PAR1–4 gjordes lika 
strikt.
Kommissionen understryker att en dynamisk strategi även i fortsättningen kommer att tillämpas på kriterierna för 
stödberättigande i enlighet med meddelandet från 2011 och rådets tillhörande beslut från 2012 om EU:s budget -
stöd till tredjeland i framtiden. Strategin anpassades särskilt mot bakgrund av den ostadiga politiska situation som 
rådde vid tidpunkten i fråga och användningen – för första gången i Tunisien – av ett kontrakt om statsbyggande.
Strategin ligger i linje med bestämmelserna i riktlinjerna för budgetstöd om insatser som grundas på kontrakt om 
statsbyggande. Metoden har inkluderats i riktlinjerna för budgetstöd från 2012 och ska tillämpas under en kris, efter 
en kris och i bräckliga situationer. Det är därför en flexiblare metod. Hur som helst är kommissionens utvärdering av 
betalningsärenden lika grundlig som vid alla andra metoder för budgetstöd.
Det bör tilläggas att samtliga utom ett fåtal (ganska marginella) förväntade resultat slutligen uppnåddes. Följak -
tligen verkar den flexibilitet som tilläts för PAR3 och PAR4 inte ha lett till sämre resultat eller sämre effekter på 
medellång sikt.
39
Kommissionen konstaterar att genomförandet av vissa strukturella ekonomiska reformer fortfarande går långsamt 
eller behöver förbättras kraftigt, medan reformerna till stöd för den demokratiska övergången har varit mer till -
fredsställande. Antagandet av resultatinriktade åtgärder eller indikatorer hade varit omöjligt i samband med de 
ett- eller tvååriga kontrakten om statsbyggande, vilket framhålls i riktlinjerna för budgetstöd, där det anges att 
resultatindikatorer i första hand ska vara processindikatorer (s. 99).
Kommissionens och utrikestjänstens svar 46
Kompletterande insatser i form av tekniskt stöd gjordes, vilket hjälpte myndigheterna att utarbeta och anta de 
lagar/förordningar (eller administrativa förfaranden) som var nödvändiga för att en viss lag eller föreskrift skulle bli 
operativ. Tack vare denna policymix ledde de flesta av de åtgärder som angavs av EU till konkreta resultat.
Precis som för andra processer efter en revolution kommer det att ta tid innan de djupgående politiska och institu -
tionella förändringar som just nu genomförs i Tunisien ger resultat fullt ut.
40
Kommissionen vill särskilt understryka att en situation stadd i snabb utveckling med administrativa och politiska 
förhållanden som drabbas av svåra påfrestningar och som hela tiden förändras (sex olika regeringar mellan 2011 och 
2015) skulle ha gjort det särskilt svårt att genomföra en objektiv utvärdering av god kvalitet under denna period. 
Det skulle också ha varit för tidigt att utvärdera effekterna av utvärderingsmetoden.
Den senaste fullständiga utvärderingen av budgetstödinsatser gjordes 2010. Dessa utvärderingar genomförs i regel 
under en tioårsperiod. För att kunna utvärdera situationen objektivt är det nödvändigt att ta ett steg tillbaka.
Trots detta genomför GD Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar för närvarande en utvärdering av pro -
gram inriktade på ekonomiska styrformer som omfattar samtliga budgetstödprogram som genomförts i Tunisien, 
med undantag av BS6.
Kommissionen övervakade dessutom noga alla prestationer, utfall och resultat under perioden och utnyttjade samt -
liga instrument för att utvärdera resultaten av enskilda budgetstödåtgärder. Kommissionen utnyttjade dessutom 
utvärderingar som gjorts av olika internationella organisationer.
41
Kommissionen vill särskilt understryka att den nya Pefa-bedömningen har gjorts i enlighet med den metodik som 
nyligen antagits av Pefas sekretariat och som gav flera motstridiga resultat för Pefa-bedömningen 2010 och förse -
nade godkännandet från de tunisiska myndigheterna. Förseningarna ligger utanför kommissionens, Världsbankens 
eller Afrikanska utvecklingsbankens kontroll.
Trots detta kan kommissionen bekräfta att den nu pågående Pefa-bedömningen faktiskt påbörjades 2014, dvs. fyra 
år efter det att den senaste Pefa-bedömningen gjordes och därmed i enlighet med interna budgetstödriktlinjer.
Förutom Pefa-bedömningen och som ett första steg inför beslutet att godkänna det makroekonomiska stödet 
gjorde kommissionen i december 2013 en heltäckande och fullständig operativ bedömning av de administrativa 
rutinerna och betalningsgångarna i Tunisiens finansministerium och centralbank.
42
Kommissionen vill särskilt betona att Pefa-bedömningen är ett användbart verktyg men inte en obligatorisk skyl -
dighet och att den dessutom kräver engagemang och fullt samarbete från landet i fråga.
Efter 2011 har Tunisien (och dess partner) trots frånvaron av en färsk Pefa-bedömning kunnat dra nytta av ett 
dussintal bedömningar av god kvalitet av landets förvaltning av offentliga finanser under den granskade perioden. 
Dessa bedömningar gjordes inom ramen för kommissionens program och av oberoende organisationer såsom 
Internationella valutafonden, OECD och IBP ( Open Budget Survey ).
Kommissionens och utrikestjänstens svar 47
De olika bedömningarna gav utförlig information om olika aspekter av förvaltningen av offentliga finanser (budget -
utformning, budgetgenomförande, redovisning, upphandling, interna och externa kontroller, tillgångsförvaltning, 
insyn, reformagenda osv.).
Trots att Pefa-bedömningen startade med viss försening 2014 förväntas resultaten i början av 2017. De kommer att 
användas för att utvärdera framstegen i landet i fråga om förvaltning av offentliga finanser.
43
Kommissionen vill särskilt framhålla att Tunisien fortfarande är en förebild i regionen trots de omständigheter som 
rått i landet sedan 2011 och som har ställt landet inför betydande politiska, ekonomiska, sociala och säkerhetsrelat -
erade utmaningar. Övergångsprocessen är lång och svår och kommer fortfarande att kräva ytterligare betydande 
insatser från denna partner.
a)
Kommissionen anser att även om det återstår utmaningar på vissa områden har framstegen jämfört med den situ -
ation som rådde 2011 varit otvetydigt positiva och hållbara. Finansministeriets öppna budgetwebbplats är ett bra 
exempel på det omfattande arbete som gjorts i detta avseende ( http://www.mizaniatouna.gov.tn ).
Enligt oberoende översikter över budgetinsyn eller den statistik som sprids (internationell budgetöversikt 2011, 
2015, webbplats för förmedling av statistik) rankas Tunisien nu som ledande bland länderna i regionen med mots -
varande inkomster.
Den nyligen antagna grundlagen om informationsfrihet, i kombination med ett livskraftigt civilt samhälle som bara 
väntar på att få utnyttja dessa nya rättigheter pekar mot nya ytterligare framsteg under de kommande åren.
b)
EU:s stödprogram för det civila samhället bidrog till att lösa problem i samband med inrättandet av 180 frivilligor -
ganisationer i provinsen Tozeur. Programmet ingick en överenskommelse med enheter i de tunisiska myndigheterna 
som ansvarar för frivilligorganisationer för att hjälpa ansökande organisationer från det civila samhället att utar -
beta sina registreringsansökningar. Programmet omfattar dessutom tekniskt stöd för att hjälpa de tunisiska myn -
digheterna att inrätta ett it-baserat system för enheten med ansvar för frivilligorganisationer, ett system som kunde 
påskynda handläggningen av ärenden, bland annat vid registrering av frivilligorganisationer.
c)
Även om genomförandet av reformer avseende offentlig-privata partnerskap och offentlig upphandling har stött 
på häftigt motstånd från vissa håll inom förvaltningen har samtliga genomförandeförordningar i sammanhanget 
antagits och genomförandet av lagarna har börjat på allvar. Tidiga positiva resultat kan redan skönjas, framför allt 
vad gäller offentlig upphandling med en pågående digitalisering av samtliga upphandlingsförfaranden.
När det gäller externrevisionen förväntas antagandet av en grundlag som ger revisionsmyndigheten fullständigt 
oberoende (en PAR4-åtgärd) bli en vattendelare i samband med genomförandet av externa revisioner i Tunisien. 
Kommissionen kommer att fortsätta ge revisionsmyndigheten tekniskt stöd för att se till att den verkligen utnyttjar 
dessa nya möjligheter.
När det gäller internrevisionen återstår visst arbete med att effektivisera de institutionella ramarna. Detta planeras 
i PAR5-programmet.
Kommissionens och utrikestjänstens svar 48
d)
Åtgärderna som ingår i PAR-programmen syftade till att stabilisera de kommunala finanserna som stod inför en 
ohållbar ekonomisk situation på grund av en kraftig nedgång i lokala intäkter efter revolutionen. Detta följdes i pro -
grammet Cap vers la Décentralisation et le Développement  des Territoires  (43 miljoner euro) av en mer strukturerad 
strategi i samband med decentralisering. Men det senare hade inte kunnat genomföras om inte det förra hade blivit 
en framgång och innan de politiska besluten fattades om att inleda en decentraliseringsprocess.
e)
Framstegen när det gäller att hitta stödmottagare har verkligen varit en besvikelse, trots att EU, IMF och Världs -
banken hela tiden uppmanar myndigheterna att agera. Detta återspeglar djupt rotade politiska svårigheter när 
det gäller att stärka kriterierna för stödberättigande för sådana program. Trots misslyckandena är det viktigt att 
fortsätta insistera på genomförandet av dessa reformer på grund av deras avgörande inverkan på de offentliga 
finansernas hållbarhet. Arbetet utförs även i fortsättningen gemensamt av IMF, Världsbanken och EU (makroekono -
miskt stöd). Förhoppningen är emellertid att den nya databasen över personliga ID-nummer och utvärderingen av 
det nuvarande programmet för socialhjälp samt det föreslagna poängsystemet ska förbättra precisionen för dessa 
program.
f)
Kommissionen anser att det nu, tack vare de betalningsvillkor som anges i budgetstödet i PAR3 och givarnas samor -
dnade politiska dialog med finansministeriet, finns ett regelverk som stimulerar till utveckling av mikrofinansiering 
på plats i Tunisien. Det senare har medgett skapandet av sju institutioner för mikrofinansiering som betjänar mindre 
utvecklade regioner med sämre service, inklusive två (Microcred och Taysir) som får finansiellt stöd av EU, AFD, EIB 
och EBRD. Enligt de senaste årsrapporterna från Microcred och Taysir har 7 684 mikroentreprenörer erhållit finan -
siella och tekniska tjänster sedan verksamheten startade 2015. Av dessa är 4 205 kvinnor och 3 338 ungdomar.
g)
En ny investeringslag antogs av parlamentet i september 2016 i samband med förberedelserna för konferensen Tuni -
sia 2020 . Den lagen, tillsammans med nyligen antagna lagar om konkurrens, konkurser och offentlig-privata partner -
skap bör leda till ett betydligt bättre investeringsklimat i fortsättningen.
45
Kommissionen anser att det är viktigt att framhålla att ett antal procedurförfaranden måste genomföras innan 
den första utbetalningen från det makroekonomiska stödlånet kan ske. Innan en makroekonomisk insats föreslås 
bedömer kommissionen kvaliteten på betalningsgången i mottagarlandet genom en operativ bedömning som tar 
minst en månad. Eftersom kommissionens förslag om makroekonomiskt stöd omfattas av det ordinarie lagstift -
ningsförfarandet enligt artikel 212 FEUF måste de antas av parlamentet och rådet. Efter det antagandet ska ett sam -
förståndsavtal som innehåller villkoren för det makroekonomiska stödet godkännas av en medlemsstatskommitté 
och undertecknas av mottagarlandet. Dessutom måste Tunisien ratificera samförståndsavtalet.
Därefter ska kommissionen låna upp de medel som ska utbetalas på marknaden, vilket normalt tar cirka en månad. 
När det gäller Tunisien måste det nämnas att en månad förlorades i det ordinarie lagstiftningsförfarandet på grund 
av att godkännandet i parlamentet i sista stund flyttades till det andra plenarsammanträdet i april, vilket innebar att 
det tog fem månader innan kommissionens förslag kunde godkännas av medlagstiftarna. Det bör också noteras att 
de tunisiska myndigheternas undertecknande och ratificering av samförståndsavtalet tog över sju månader.
Kommissionens och utrikestjänstens svar 49
47
Kommissionen anser att det makroekonomiska stödprogrammet, väl samordnat med andra internationella givare 
och regeringens egna reformplaner, har varit avgörande för att driva på nödvändiga reformer i Tunisien, framför allt 
i en svår övergångssituation. Det nya makroekonomiska stödprogrammet innebär att det totala makroekonomiska 
stödet till Tunisien hittills uppgår till 800 miljoner euro och säkerställer fortsatta reformer samtidigt som det under -
lättar en ny uppsättning åtgärder som syftar till att stödja Tunisiens ansträngningar att nå fram till en mer hållbar 
ekonomisk modell.
48
Kommissionen anser att kriterierna för stödberättigande, inklusive tillämpningen av en relevant och trovärdig poli -
tik, var uppfyllda när vart och ett av programmen godkändes samt före varje delbetalning.
När det gäller ovannämnda BS5 och BS6, anser kommissionen, i enlighet med vad som anges i riktlinjerna för 
budgetstöd, att ett reformprogram inte alltid kan sammanfattas i ett enda, heltäckande och sammanhängande 
policy- eller strategidokument. I sådana fall grundas analysen på de olika åtgärderna och på den reformprocess som 
tillämpas av regeringen för att stärka systemet. I enlighet med riktlinjerna bedömde kommissionen att de sektor -
suppdelade strategierna var kompletta, relevanta och trovärdiga.
49
Kommissionen vill förtydliga att de tre sektorsuppdelade stödprogrammen antogs före revolutionen enligt de krit -
erier för stödberättigande som gällde vid tillfället i fråga, medan kontrakten om statsbyggande antogs efter revo -
lutionen för att möta helt nya omständigheter som krävde en ny strategi och som gjorde att Tunisien var berättigat 
till ett sådant instrument. Det bör även observeras att kommissionen för närvarande ser över riktlinjerna för budget -
stöd för att medge att kontrakt om statsbyggande och sektorsuppdelat budgetstöd tillämpas samtidigt.
50.
a)
Se svaret på ruta 3 a).
b)
Se svaret på ruta 3 b).
Ruta 3 – Fall där brister konstaterades i utformningen av programmen för 
sektorsuppdelat budgetstöd
a)
Kommissionen instämmer delvis. När projektet utformades visade det sig vara svårt att fastställa utgångsvärden för 
samtliga indikatorer. För att lösa detta uttrycktes därför målen för vissa indikatorer som absolut antal enheter för 
framsteg, snarare än som relativa tal i förhållande till utgångsvärden.
När det gäller målet för volymetriska mätare bör man observera att det motsvarade en tioprocentig ökning av 
antalet djupbrunnar med lagstadgade koncessioner, vilket betraktades som signifikant. Att målet överträffades 
berodde på att volymetriska mätare för djupbrunnar för vilka lagstadgade koncessioner inte krävs (ytvatten eller på 
låga djup) inkluderades. För indikator D gjordes betydande förändringar i regeringens rekryteringspolitik efter 2011. 
De förändringarna kunde inte förutses när programmet utformades. Efter två decennier av återhållsam rekrytering -
spolitik inom vattensektorn kunde det ökade antalet anställda betraktas som en positiv utveckling.
Kommissionens och utrikestjänstens svar 50
När programmet undertecknades 2011, var det svårt att förutse att den nya regering som tillträdde 2012 inte skulle 
prioritera att samla in avgifter för pumpning av grundvatten, något som var ett mål för den föregående regeringen. 
Denna underlåtenhet kan snarare tillskrivas en förändrad politisk vilja än att en viss enhet har slutat fungera.
b)
Kommissionen framhåller följande när det gäller BS6: För indikator D gjordes betydande förändringar i regeringens 
rekryteringspolitik efter 2011, förändringar som inte kunde förutses när programmet utformades. Efter två decen -
nier av återhållsam rekryteringspolitik inom vattensektorn kunde det ökade antalet anställda betraktas som en 
positiv utveckling.
c)
När det gäller BS6 understryker kommissionen, i enlighet med vad som anges i riktlinjerna för budgetstöd, att ett 
reformprogram inte alltid kan sammanfattas i ett enda, heltäckande och sammanhängande policy- eller strategido -
kument. I sådana fall grundas analysen på de olika åtgärderna och på den reformprocess som tillämpas av regerin -
gen för att stärka systemet. När kommissionen tillämpade denna riktlinje bedömde den att de sektorsuppdelade 
strategierna var kompletta, relevanta och trovärdiga.
När det gäller BS5 vill kommissionen framhålla att den finansieringsöverenskommelsen undertecknades 2008 
utifrån andra förhållanden och annan praxis. För kommande program och betalningar har kommissionen hur som 
helst strikt tillämpat riktlinjerna för budgetstöd.
51
Kommissionen betonar att den ovannämnda matrisen utvecklades av regeringen som en sammanfattande 
beskrivning av de åtgärder den avsåg att tillämpa för att återställa de tunisiska kommunernas finansiella styrka.
Som en del av bedömningen av regeringens strategi gav matrisen den bästa tillgängliga beskrivningen av dess 
detaljerade handlingsplan.
Det fanns ingen självklar uppfattning om att vissa villkor inte skulle uppfyllas, men som i alla strategier kan vissa 
villkor vara viktigare än andra (åtminstone från kommissionens ståndpunkt). Bedömningen av villkoret för stöd -
berättigande för offentlig politik omfattar en utvärdering av regeringens handlingsplan som helhet, inte bara av de 
åtgärder som bedöms som viktiga av kommissionen.
Kommissionen konstaterar dessutom att förutom den ovannämnda allmänna åtgärdsmatrisen, så omfattades 
programmets tre viktigaste mål – att kraftigt öka inkomsterna, frysa den viktigaste pådrivande faktorn för ökade 
utgifter (rekryteringar) och öka genomförandet av investeringsprojekt för lokal utveckling – av resultatindikatorerna 
i programmets andra del.
I efterhand kan man konstatera att genomförandegraden för dessa åtgärder var särskilt hög, vilket antyder att 
villkoren var såväl relevanta som rimliga.
Kommissionens och utrikestjänstens svar 51
52
Kommissionen instämmer, men understryker att villkoren var många (BS5) och särskilt svåra för båda programmen. 
För BS6 förlängdes programmets genomförandeperiod från 72 till 96 månader för att möta de svårigheter som den 
nya regeringen ställdes inför, framför allt jordbruksministeriet, efter de politiska händelserna 2011. Huvudsyftet 
med förlängningen var att säkerställa att de kompletterande åtgärderna för ett smidigt genomförande av program -
met skulle kunna vidtas.
Takten för programgenomförandet var kraftigt beroende av yttre faktorer som hängde samman med läget efter 
revolutionen.
53
Kommissionen instämmer och konstaterar att förseningarna i samband med kontraktering av de tekniska stödkom -
ponenterna i projekten BS5 och BS6 var väl motiverade med tanke på komplexiteten hos de sektorer som stöddes 
och behovet av en djuplodande strategisk och politisk diskussion för att på ett bra sätt kunna identifiera stödmot -
tagarnas behov utifrån korrekta bedömningar.
Kommissionen vill förtydliga att tekniskt stöd tillhandahölls inom ramen för andra pågående program även om det 
inte förekom något tekniskt stöd under BS7. Den stödberättigade upphandlingsperioden enligt budgetförordnin -
gen hade löpt ut när programinnehållet granskades, vilket förhindrade upphandlingen av ytterligare tekniskt stöd.
54
Kommissionen instämmer och inser att lagstiftningsprocessen har varit ganska långsam efter revolutionen eftersom 
konstitutionella och andra prioriteringar (till exempel säkerhet och korruption) har varit viktigare än lagstiftning 
i bland annat budgetfrågor. Lagen beräknas bli antagen under första kvartalet 2017.
Det bör emellertid betonas att betydande framsteg kunde konstateras i fråga om budgetförfaranden, också innan 
lagen antogs. Hittills har 22 ministerier av 26 antagit programbudgetar och inkluderar resultatindikatorer för sina 
offentliga politiska mål (förutom budgetuppgifter) när de lägger fram budgetarna i parlamentet.
Det förbättrade betyget från International Budget Survey  understryker de förbättringar som gjorts inom dessa 
områden.
I det sammanhanget kommer utfärdandet av budgetlagen att utgöra slutpunkten, snarare än starten, för denna 
resultatbaserade reform.
55
Kommissionen påpekar att hälften av projekten inte uppvisade några brister i utformningen. Om den andra hälften 
vill kommissionen lämna följande kommentarer (se nedan):
a)
Kommissionen vill understryka att målen för de berörda projekten var tillräckligt relevanta, specifika och mätbara.
När det gäller PJ7 och PJ8 anser kommissionen att ” l’amélioration des conditions de vie des populations défavorisées ou 
fragilisées socialement, par la réalisation d’infrastructures de base et d’équipements de proximité dans les zones urbaines 
defavorisées ” är ett tillräckligt relevant och specifikt mål som kan mätas genom antalet basinfrastrukturer och 
utrustningar som levererats till informella områden inom ramen för programmet.
Kommissionens och utrikestjänstens svar 52
När det gäller PJ11 anser kommissionen att partnerskapsprogrammet till förmån för den tunisiska revisionsrät -
ten, ” diagnostic et préparation de la réforme institutionnelle ” i kombination med detaljerade förväntade resultat och 
objektivt verifierbara indikatorer är specifikt och mätbart.
Dessutom anser kommissionen att de fyra målen för PJ14 är tillräckligt relevanta och specifika för att kunna stödja 
inrättandet av ett modernt, kompetent och väl fungerande parlament under den demokratiska övergångsperioden. 
Sådana mål, kopplade till förväntade resultat, är tillräckligt mätbara.
c)
Revisionsrättens synpunkter avser ett specifikt fall (PJ13) för vilket förklaringar lämnas under punkt c) nedan.
Ruta 4 – Brister i utformningen i de granskade projekten
a)
Revisionsrätten hänvisar till indikatorer som fastställts för att mäta projektets allmänna mål. Under projektets 
genomförandefas reviderades indikatorerna en aning för att bättre återspegla uppnådda resultat.
b)
Kommissionen vill gärna framhålla att standardmallen för bidragskontrakt inte kräver någon logisk ram. En resul -
tat- och resursram, vilket är motsvarigheten till en logisk ram, åtföljer kontraktet. Kommissionen anser därför att det 
fanns indikatorer enligt det lämpliga formatet för projekt under delegerad förvaltning.
c)
Kommissionen understryker att stöd till det civila samhället i Tunisien var omöjligt före revolutionen. Utländsk 
finansiering var förbjuden och det civila samhällets aktiviteter var mycket begränsade och strikt kontrollerade av 
regeringen. Därför fanns det inga indikatorer för att bedöma denna sektor före 2011.
Indikatorerna har utarbetats i enlighet med den information som fanns tillgänglig vid tidpunkten i fråga för att 
hjälpa till att mäta insatsernas genomförandegrad.
Kommissionen påpekar att även om indikatorerna inte är särskilt detaljerade så organiserades inom projektets ram 
435 workshoppar för dialog och samråd i de 24 provinserna, 120 workshoppar med företrädare för organisationer 
från det civila samhället och offentliga aktörer, samarbeten med 3 500 föreningar och inrättandet av 36 förening -
snätverk. Det bör också påpekas att en grundlig undersökning av situationen för det civila samhället i Tunisien 
genomfördes av unionens delegation.
Den slutgiltiga utvärderingen av programmet kommer att äga rum i februari 2017 och den kommer att medge en 
grundlig utvärdering av effekterna av detta ambitiösa program.
Kommissionen vill också framhålla att detta projekt betraktas som ett flaggskeppsprojekt och ett enastående exem -
pel i hela den södra grannskapsregionen.
Kommissionens och utrikestjänstens svar 53
56
Kommissionen påpekar att samtliga projekt inkluderade de dokument, mallar och detaljerade uppgifter som krävs 
i sådana fall.
Kommissionen framhåller särskilt att budgetuppgifterna för projekten PJ6, PJ7, PJ8 och PJ10 ger tillräcklig informa -
tion för att bedöma kostnaderna. Programmets effektivitet bedömdes genom en serie av lägesrapporter i enlighet 
med kontraktet.
57
Kommissionen vill särskilt framhålla (när det gäller mervärdet av att delegera förvaltningen av medlen till en mel -
lanhand jämfört med en indirekt förvaltning av det berörda tunisiska offentliga organet) att mellanhanden vid 
den tidpunkt när de båda projekten antogs var den ledande givaren på området för återuppbyggnad av informella 
områden och hade bidragit till genomförandet av det tunisiska nationella programmet för återuppbyggnad under 
flera år. De administrativa avgifter som togs ut av mellanhanden (2,9 procent av all finansiering för båda projek -
ten) är betydligt lägre än kostnaderna för drift av de projektledningsenheter som behövs i samband med indirekt 
förvaltning.
Alternativet indirekt förvaltning skulle dessutom ha varit betydligt mer tidskrävande och leda till förseningar 
i genomförandet, eftersom det hade krävts en inlärningsperiod för att den tunisiska bidragsmottagaren skulle bli 
bekant med EU:s regler och förfaranden.
58
Kommissionen understryker att de förlängningar som beviljades inte ledde till någon ökning av de totala kostnad -
erna. Detta var ”förlängningar utan merkostnad” eftersom programmens totalbudget inte kan överskridas.
Förlängningar utan merkostnad kan resultera i en omfördelning av vissa kostnader på bekostnad av andra, men 
sådana aspekter är en del av riskerna när man arbetar i dessa miljöer. Vid förhandlingar som gäller förlängd genom -
förandetid utan merkostnader lägger sig kommissionen emellertid vinn om att alla personalkostnader på grund 
av förlängningen hålls på en miniminivå, så att målen för projektet inte äventyras. Den tunisiska demokratiska 
övergången tog längre tid än vad som förväntades omedelbart efter revolutionen 2011 när de valda projekten 
undertecknades.
59
När det gäller effekt och resultatens hållbarhet vill kommissionen betona att det specifika målet för PJ6, så som det 
formulerades i finansieringsöverenskommelsen, å ena sidan var att skapa tillfälliga arbeten och å andra sidan att 
förbättra anställbarheten för lågutbildade arbetstagare genom att tillhandahålla yrkesutbildning. Kommissionen 
anser att båda målen uppnåddes. En andra fas av projektet antogs dessutom 2016 (ett program för integrerad lokal 
utveckling) med samma genomförandepartner. Denna andra fas kommer att maximera effekten och säkerställa 
resultatens hållbarhet.
När det gäller PJ7 och PJ8 kommer de finansiella svårigheterna med att säkerställa underhållet av den offentliga 
infrastrukturen inom informella områden att tas upp såväl inom ramen för samma nya program som just nu för -
bereds, där ett av de förväntade resultaten är utveckling av en äkta nationell strategi för kontroll och utveckling av 
informella områden, inklusive underhåll av offentlig infrastruktur.
Kommissionens och utrikestjänstens svar 54
60
Kommissionen vill framhålla att den utrustning som levererats under projekten PJ3 och PJ4 redan har varit till nytta 
för exportinriktade tunisiska små och medelstora företag, eftersom den ger dem en möjlighet att i Tunisien testa 
om produkter stämmer överens med EU:s regler till en betydligt lägre kostnad än om testen gjorts utomlands. Detta 
resulterade i sänkta produktionskostnader och därmed ökad konkurrenskraft jämfört med andra tillverkare.
Leveransen av denna utrustning har redan fått en positiv effekt på tunisiska små och medelstora företags tillträde 
till EU:s inre marknad, även om ett avtal om bedömning av överensstämmelse och godtagande för industriella 
produkter ännu inte ingåtts.
För PJ11 hade nästan samtliga planerade aktiviteter genomförts i slutet av partnerskapsperioden. Eftersom syftet 
med partnerskapet var att hjälpa den tunisiska revisionsmyndigheten att utarbeta ett förslag till grundlag och 
omorganisera sin struktur för att kunna tillämpa bestämmelserna i den lagen när den väl antagits, fick försenin -
garna inga betydande effekter.
När det gäller PJ12 kunde inte all lagstiftning som utarbetats inom ramen för projektet genomföras före projektperi -
odens slut på grund av de många regeringsbytena och utnämningen av olika direktörer (fyra stycken på tre år).
Slutsatser och rekommendationer
63
Under de första åren efter den tunisiska revolutionen ägde samordningen bland givarna till största delen rum inom 
ramen för de så kallade PAR-programmen ( Programmes d’appui a la reliance ), som stödde myndigheternas plan för 
ekonomisk återhämtning på grundval av IMF:s heltäckande program.
64
Kommissionen framhåller att det i flera områden krävdes insatser på grund av de socioekonomiska utmaningar 
som Tunisien ställdes inför efter revolutionen. De resultat som uppnåtts hittills är goda eftersom EU:s bistånd i hög 
grad bidrog till att förbättra den socioekonomiska och politiska stabiliteten i landet efter revolutionen. Kommis -
sionen understryker att den har följt sin egen strategi att koncentrera sitt stöd. Även om en mängd olika insatser har 
genomförts under den granskade perioden, så ligger de i själva verket i linje med de tre huvudsektorer som anges 
i den gemensamma stödramen för 2014–2016.
Som anges under punkt 43 bör situationen i Tunisien sedan 2011 och de viktiga kraven på att stödja övergång -
sprocessen som följde på revolutionen inom många områden beaktas. EU har ställt upp med alla sina tillgängliga 
instrument för att hjälpa Tunisien genom denna komplicerade process, som ledde till antagandet av en ny konstitu -
tion som fått samstämmigt beröm, samt fria och rättvisa val.
EU:s makroekonomiska bidrag erbjuder betalningsbalansstöd för att hjälpa Tunisien att klara sina akuta externa 
finansieringsbehov och för att stödja det ekonomiska stödprogram som landet har kommit överens med Interna -
tionella valutafonden om. Detta gör det möjligt för Tunisien att genomföra den nödvändiga ekonomiska anpassnin -
gen på ett sätt som blir mindre drastiskt och abrupt. Syftet är att bidra till att återställa landets ekonomiska hållbar -
het, vilket är en förutsättning för hållbar social utveckling. Villkoren för det makroekonomiska stödet avser därför 
ett antal prioriteringar inom flera sammanhängande strukturella reformområden som en heltäckande strategi för 
att stödja ett program för ekonomisk anpassning. Kommissionen anser inte att detta är ett avsteg från kommis -
sionens politik att koncentrera sitt stöd till ett begränsat antal sektorer. Inom flera stödområden (såsom statistik, 
förvaltning av offentliga finanser och goda styrelseformer för revisionsmyndigheten) var dessutom en stark samord -
ning med andra givare och mellan kommissionens olika tjänsteavdelningar avgörande för att det makroekonomiska 
stödet verkligen skulle öka möjligheterna att till fullo genomföra viktiga reformer.
Kommissionens och utrikestjänstens svar 55
65
Kommissionen vill betona att den gemensamma planeringsprocessen hade avbrutits tillfälligt i avvaktan på att 
regeringen skulle lägga fram sin femåriga utvecklingsplan. Kommissionen och medlemsstaterna har för avsikt 
att anpassa planeringsprocessen efter den femåriga utvecklingsplanen för att förbättra arbetsfördelningen och 
samordningen.
Den gemensamma planeringsprocessen kommer att återupptas under 2017.
Rekommendation 1 – Förbättra programplaneringen av EU:s bistånd och rikta det 
bättre
Kommissionen och Europeiska utrikestjänsten godtar rekommendationen.
a)
Kommissionen och utrikestjänsten kommer att fortsätta utnyttja den politiska dialogen och policydialogen för att 
se till att de tunisiska myndigheterna antar en heltäckande nationell utvecklingsplan och särskilda reformstrategier. 
Dessa frågor har flera gånger tagits upp under kommissionsledamot Johannes Hahns och vice ordföranden/den 
höga representanten Federica Mogherinis besök i Tunisien och även under den tunisiska presidentens besök i Brys -
sel i november och december 2016.
b)
Kommissionen och utrikestjänsten kommer att utarbeta den gemensamma stödramen för 2017–2020 enligt EU:s 
riktlinjer, vilket kräver att stödet inriktas på tre prioriterade sektorer för att maximera sitt bidrags effekt.
c)
Gemensam programplanering kommer att återupptas under 2017.
68
Kommissionen påpekar att i ett begränsat antal fall var kraven för indikatorer/åtgärder redan uppfyllda innan 
finansieringsöverenskommelsen undertecknades. De åtgärderna hade i själva verket godkänts formellt med myn -
digheterna flera månader innan finansieringsöverenskommelsen undertecknades och hade genomförts av regerin -
gen vid den tidpunkt när finansieringsbeslutet antogs av kommissionen. Detta bör betraktas som en framgång och 
som resultatet av en intensiv politisk dialog med myndigheterna och skulle följaktligen inte ha ägt rum i samma 
omfattning eller inom samma tidsram utan budgetstödet.
69
Utrikestjänsten och kommissionen håller med om behovet av att arbeta för att tidigarelägga besluten om ”mer för 
mer”.
Kommissionens och utrikestjänstens svar 56
70
Kommissionen vill särskilt betona att Pefa-bedömningen är ett användbart verktyg men inte en obligatorisk skyl -
dighet och att det dessutom kräver engagemang och fullt samarbete från landet i fråga. Efter 2011 har Tunisien (och 
dess partner) kunnat dra nytta av ett dussintal bedömningar av god kvalitet av landets förvaltning av de offentliga 
finanserna. Dessa bedömningar gjordes inom ramen för kommissionens program och av erkända organisationer 
såsom IMF, OECD och OBP ( Open Budget Survey ). Innan kommissionen tillhandahöll det makroekonomiska stödet 
gjorde den dessutom i december 2013 en heltäckande och fullständig operativ bedömning av de administrativa 
rutinerna och finansiella betalningsgångarna i Tunisiens finansministerium och centralbank.  Kommissionen anser 
därför att heltäckande och relevant information fanns tillgänglig och användes.
Kommissionen bekräftar att den nuvarande Pefa-bedömningen påbörjades 2014 och kommer att slutföras under 
2017. Förseningarna med att slutföra den beror på metodikproblem som ligger utanför kommissionens kontroll.
Rekommendation 2 – Stärka genomförandet av EU:s budgetstödprogram
Kommissionen godtar denna rekommendation.
a)
Mot bakgrund av dagens mer stabila politiska situation i Tunisien och med tanke på det nära samarbetet med andra 
givare håller kommissionen med om att resultatindikatorerna nu kan inriktas bättre inför framtida insatser. En 
dynamisk strategi kommer emellertid även i fortsättningen att gälla för kriterierna för stödberättigande i linje med 
bestämmelserna i riktlinjerna för budgetstöd. I Tunisien användes enskilda åtgärder som riktmärken för att bedöma 
regeringens allmänna framsteg med att genomföra sitt nationella reformprogram (ett av fyra kriterier för stödberät -
tigande) och den rutinen har visat sig vara särskilt effektiv.
När det gäller den sista meningen, att kommissionen bör ”göra utbetalningarna på villkor att enskilda åtgärder har 
genomförts på ett tillfredsställande sätt snarare än att övergripande framsteg görs”, understryker kommissionen att 
denna dynamiska strategi måste tillämpas på kriterier för stödberättigande i enlighet med meddelandet från 2011 
och rådets slutsatser från 2012 om EU:s budgetstöd till tredjeland i framtiden. Kommissionen kopplar betalningarna 
till resultatindikatorer som förhandlats fram och överenskommits med partnerregeringen först sedan samtliga krit -
erier för stödberättigande har uppfyllts på ett sätt som visar tillfredsställande övergripande framsteg i genomföran -
det av programmet.
b)
Kommissionen inser betydelsen av Pefa-bedömningar som ett planerings- och övervakningsverktyg, men kommis -
sionen understryker att de inte kan påtvingas partnerregeringen unilateralt. Kommissionen kommer trots detta att 
fortsätta samarbeta med partnerregeringen för att försöka utföra en Pefa-bedömning inom den rekommenderade 
tidsperioden.
Kommissionens och utrikestjänstens svar 57
71
Tidsperioden på elva månader mellan Tunisiens begäran om makroekonomiskt stöd och undertecknandet av sam -
förståndsavtalet EU–Tunisien med villkoren för det makroekonomiska stödet kan förklaras som följer.
Innan kommissionens förslag om makroekonomiskt stöd antogs gjorde kommissionen en heltäckande operativ 
bedömning av hur sunda betalningsgångarna var i Tunisien för att uppfylla kraven i EU:s budgetförordning. Kom -
missionens förslag måste därefter godkännas av parlamentet och rådet enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet 
i enlighet med artikel 212 FEUF. Medlagstiftarna lyckades visserligen anta kommissionens förslag inom fem månader 
utan en trepartsdialog, men en månad förlorades på grund av att parlamentets godkännande i sista stund flytta -
des till plenarsammanträdet april II. Efter antagandet av det makroekonomiska stödet måste förhandlingarna om 
utkastet till samförståndsavtal slutföras innan samförståndsavtalet kunde godkännas av en medlemsstatskommitté 
och undertecknas av EU i juli 2014 (elva månader efter begäran från Tunisien). Det tog sedan de tunisiska myn -
digheterna över sex månader att ratificera samförståndsavtalet i mars 2015. Den första utbetalningen av makroe -
konomiskt stöd kunde ske kort efter ratificeringen i maj 2015, medan den andra utbetalningen kunde ske först 
i december 2015 på grund av att de tunisiska myndigheterna inte uppfyllde villkoren för makroekonomiskt stöd.
Rekommendation 3 – Utarbeta förslag för att påskynda processen att godkänna 
makroekonomiskt stöd
Kommissionen godtar denna rekommendation.
Kommissionen konstaterar att även om det har gjorts betydande framsteg när det gäller hur snabbt parlamentet 
och rådet kan fatta beslut om makroekonomiskt stöd, finns det fortfarande utrymme för förbättringar. Ett snabbare 
antagande vore möjligt till exempel om antalet möten med Europaparlamentets utskott för internationell handel 
inför en omröstning kunde reduceras, om parlamentets godkännande systematiskt ägde rum under plenarsam -
manträdena (inklusive mini-plenarsammanträden) omedelbart efter omröstningen i utskottet, om mini-plenar -
sammanträden kunde användas för undertecknande av Europaparlamentets talman och rådets ordförande och om 
rådet även vid behov kunde utnyttja det skriftliga förfarandet för antagande.
Kommissionen framhåller också, att den efter tidigare rekommendationer från revisionsrätten och en resolution 
om makroekonomiskt stöd från parlamentet 2003, föreslog en ramförordning om makroekonomiskt stöd 2011 som 
bland annat skulle syfta till att påskynda beslutsfattandet genom att ersätta lagstiftningsbeslut med genomföran -
deakter. Eftersom medlagstiftarna beslutade att behålla lagstiftningsakter och det ordinarie lagstiftningsförfaran -
det drog kommissionen emellertid tillbaka sitt förslag 2013.
73
Kommissionen understryker att de förlängningar som beviljades inte ledde till någon ökning av de totala kostnad -
erna. Detta var ”förlängningar utan merkostnad” eftersom programmens totalbudget inte kan överskridas.
Kommissionens och utrikestjänstens svar 58
Förlängningar utan merkostnad kan resultera i en omfördelning av vissa kostnader på bekostnad av andra, men 
sådana aspekter är en del av riskerna när man arbetar i dessa miljöer. Vid förhandlingar som gäller förlängd genom -
förandetid utan merkostnader lägger sig kommissionen emellertid vinn om att alla personalkostnader som följer 
av förlängningen hålls på en miniminivå, så att projektets framgång inte äventyras. Den tunisiska demokratiska 
övergången tog längre tid än vad som förväntades omedelbart efter revolutionen 2011 när de valda projekten 
undertecknades.
Rekommendation 4 – Förbättra planeringen av projekt
Kommissionen godtar denna rekommendation.
Händelse Datum
Revisionsplanen antas / Revisionen inleds 1.3.2016
Den preliminära rapporten skickas till kommissionen (eller till ett annat revisionsobjekt) 1.12.2016
Den slutliga rapporten antas efter det kontradiktoriska förfarandet 14.2.2017
Svaren från kommissionen (eller från ett annat revisionsobjekt) har tagits emot på alla 
språk2.3.2017HUR HITTAR MAN EU:s PUBLIKATIONER?
Gratispublikationer
 Ett enskilt exemplar  
genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
 Flera exemplar/aﬃscher/kartor  
hos Europeiska unionens representationer (http://ec.europa.eu/represent_sv.htm),  
hos delegationer i länder utanför EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm),  
genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm)  
eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).
(*) Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen). 
Avgiftsbelagda publikationer
 Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Vi bedömde om det EU-bistånd som levererades till 
Tunisien efter den arabiska vårens revolution 2011 har 
använts väl. Vår slutsats var att pengarna överlag har 
använts väl eftersom de i stor utsträckning har bidragit till 
landets övergång till demokrati och ekonomiska stabilitet 
efter revolutionen.
Det fanns dock flera brister i EU:s förvaltning av biståndet. 
För att åtgärda dessa brister lämnar revisionsrätten 
rekommendationer till Europeiska utrikestjänsten och 
kommissionen som handlar om att rikta stödet till ett litet 
antal sektorer, stärka genomförandet av EU:s 
budgetstödprogram och slutligen förbättra 
programplaneringen och påskynda genomförandet.
1977 - 2 017