Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Meddelande från kommissionen: Energi för framtiden - förnybara energikällor (vitbok för en gemenskapsstrategi och handlingsplan)"

(98/C 214/14)

Den 19 december 1997 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 198 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda meddelande.

Sektionen för industri, handel, hantverk och tjänster, som fick uppdraget att förbereda ärendet, antog sitt yttrande den 7 april 1998. Föredragande var Peter Morgan.

Vid sin 354:e plenarsessionen den 29-30 april 1998 (sammanträdet den 29 april 1998) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 106 röster för, 1 emot och 3 nedlagda röster.

1. Inledning

Ekonomiska och sociala kommittén välkomnar vitboken, som man ser som en konstruktiv och positiv uppföljning på den tidigare framlagda grönboken ().

Vitboken är indelad i fyra kapitel:

- Framtidsbild.

- Huvudpunkterna i handlingsplanen.

- Startkampanj.

- Uppföljning och genomförande.

Kommitténs yttrande följer denna uppläggning.

2. Framtidsbild

2.1. De två första delarna i detta kapitel innehåller en rekapitulation av den ståndpunkt som presenterades i grönboken och en redogörelse av de reaktioner som inkom i samband med grönboken. Kommittén har ingenting ytterligare att tillägga till det yttrande som avgavs i samband med framläggandet av grönboken.

2.2. Den tredje delen i första kapitlet återger de strategiska målen och kommittén ställer sig positiv till denna beskrivning.

2.3. Kommittén ser även positivt på att den strategi och handlingsplan som beskrivs i vitboken har som mål att uppnå en marknadsandel på 12 % för förnybara energikällor inom EU senast år 2010. Kommittén har redan uttalat sitt stöd för en sådan ambitiös och radikal målsättning. Däremot har vi inte gjort några försök att utvärdera eller bekräfta de anspråk på nya arbetstillfällen, energiförsörjning, minskade koldioxidutsläpp osv. som görs i dokumentet. Vi har helt enkelt accepterat dem som en grund för handlingsplanen.

2.3.1. Beträffande medlemsstaternas olika mål och strategier stöder vi gärna kommissionens slutsatser, som ligger i linje med vårt yttrande om grönboken. Den relevanta texten i detta sammanhang är:

"Uppnåendet av unionens övergripande mål på 12 % förutsätter att de olika enskilda förnybara energiteknikerna blir framgångsrika och präglas av tillväxt. Synpunkterna från samrådsförfarandet om grönboken bekräftar att det är viktigt att analysera hur det övergripande målet kan uppnås med bidrag från varje sektor och bedöma i vilken mån varje förnybar energikälla kan bidra."

"Därför är det viktigt att varje medlemsstat definierar sin egen strategi och däri föreslår sitt eget bidrag till det övergripande målet för år 2010, anger hur den förväntar sig att de olika teknikerna skall bidra till detta mål samt vilka åtgärder den avser vidta för att uppnå ökad spridning."

2.3.2. I bilaga III till vitboken sammanfattas medlemsstaternas planer och åtgärder för utveckling av förnybara energikällor. Kommitténs åsikt är att dessa planer och åtgärder ännu inte är tillräckligt representativa för potentialen för och behovet av ökad spridning av förnybar energi. Handlingsplanens ambitionsnivå - som avspeglas i 12 %-målet - kommer att kräva en radikal och revolutionerande inställning till de möjligheter som detta innebär, en inställning som ännu inte finns etablerad på medlemsstatsnivå.

2.3.3. I bilaga II till vitboken anges målen för de olika teknologierna. Dessa mål ligger i linje med det synsätt som kommittén har rekommenderat och de ger ramen för handlingsplanen. Detta utgör en avsevärd förbättring i jämförelse med de Teres II-prognoser som använts tidigare.

2.4. I den fjärde delen av detta kapitel presenteras en preliminär beräkning av kostnader och intäkter. Av dessa framgår att handlingsplanens mål förutsätter ytterligare nettoinvesteringar på 74 miljarder ecu. Detta är en hög siffra och kan synas oproportionerlig jämfört med andra energiinvesteringar, och kommer att kräva ett stort åtagande.

2.5. Det är inte möjligt att inom ramen för vitboken uppskatta investeringarnas ekonomiska avkastning. Det är inte heller möjligt att i ett globalt perspektiv förutsäga storleksordningen på de prisstöd som kommer att bli aktuella på medlemsstatsnivå. Även om vitboken anger en hel rad betydande allmännyttiga vinster (inklusive minskning av koldioxidutsläppet) är det följaktligen inte möjligt att beräkna effekterna för företagens vinster eller vilka fördelarna för konsumenterna blir. Detta kommer att utgöra centrala frågor under detta programs uppföljnings- och genomförandefas (kapitel 4).

2.6. Det är även viktigt att man är medveten om den osäkerhet som råder kring de förslag som presenteras i vitboken. Det rör sig här om nya teknologier. Antaganden görs beträffande ökad verkningsgrad. Antaganden görs beträffande marknadsandelar. Erfarenheten visar att tekniska projekt som kännetecknas av sådan osäkerhet brukar kosta bra mycket mer än vad som ursprungligen beräknats. Sådana projekt tenderar att ge avkastning på investeringarna senare än vad man förväntat vid starten.

2.6.1. Det finns två sätt att se på de kostnader som specificeras i tabell 5 i vitboken. I absoluta tal är beloppen mycket stora, medan de i förhållande till de totala energiinvesteringarna framstår för kommissionen som ganska rimliga. I vilket fall som helst - och med tanke på den tekniska risk som kännetecknar hela programmet - bör man fråga sig om det är rimligt att uppnå 12 %-målet för förnybar energi i ett övergripande europeiskt perspektiv.

2.6.2. Programmet måste underställas hård styrning och kontroll, eftersom det annars knappast finns några utsikter att de radikala förändringar som de uppsatta målen innebär kommer att uppnås. Kommissionen måste här agera som en enad kraft och varje berört GD måste anstränga sig för att nå upp till programmets ambitionsnivå. Det är troligt att den generaldirektörskommitté som diskuteras i förslaget om ett flerårigt ramprogram för insatser inom energisektorn (1998-2002) () kommer att bli ett lämpligt forum för att sätta kraft bakom kommissionens åtaganden.

2.6.3. På medlemsstatsnivå måste man kunna samordna regeringens arbete och initiativ tvärsöver många olika departementsgränser. Som redan framhölls i grönboken krävs det samordning och samarbete mellan medlemsstaterna.

2.6.4. Samtidigt som man kan konstatera att kostnaderna i tabell 5 är enorma skall man ha klart för sig att det inte gjorts något särskilt budgetutrymme för dem. De är antingen beroende av andra EG-programbudgetar eller av förväntningar som man har på program som ännu inte avslutats. När kommissionen och rådet skall fatta beslut om ett antagande av vitboken bör man noga tänka över vilka finansieringssätt som finns och hur säkra dessa är.

3. Huvudpunkterna i handlingsplanen

3.1. I kapitel 2 anges handlingsplanens huvudpunkter. Härigenom ges en mer detaljerad beskrivning av åtgärderna i grönboken, och kommittén ställer sig i princip positiv till denna. Kommittén delar åsikten att handlingsplanen i stor utsträckning är beroende av medlemsstaternas initiativ och välkomnar förslaget att införa ett system för kontinuerlig översyn. Handlingsplanen föreskriver följande:

- Åtgärder för inre marknaden.

- Förstärkt gemenskapspolitik.

I jämförelse med grönboken och kommitténs yttrande om denna utgör åtgärderna för inre marknaden de viktigaste insatserna.

3.2. Åtgärder för inre marknaden

3.2.1. Rimliga möjligheter för förnybara energikällor att få tillgång till elmarknaden

3.2.1.1. Vi stöder inställningen att det är av central och grundläggande betydelse för hela projektet för förnybar energi att de förnybara energikällorna ges en rimlig möjlighet att få tillträde till elmarknaden.

3.2.1.2. I samband med förslaget att utarbeta ett direktiv om en rimlig chans för förnybara energikällor att få tillgång till elmarknaden (se vitbokens punkt 2.2.1 Rimlig tillgång till elmarknaden för förnybara energikällor, samt bilaga I till handlingsplanen) framhåller kommissionen i vitboken att det är möjligt att i samband med att direktivet för den inre elmarknaden införlivas i medlemsstaternas nationella lagstiftning införa en skyldighet för medlemsstaterna att främja förnybara energikällor. Kommissionen bör informera medlemsstaterna om detta speciella krav. Först om medlemsstaterna inte införlivar denna skyldighet i den nationella lagstiftningen föreslår kommittén att ytterligare direktiv utarbetas. I detta sammanhang har vi också uppmärksammat den utkast till betänkande som utarbetats av ledamoten av Europaparlamentet Rolf Linkohr, där han skisserar ett direktiv över nätverkstillgång till el från förnybara energikällor inom den Europeiska unionen. Detta är ett lovvärt initiativ.

3.2.1.3. Vitboken anger ett antal frågor som bör tas upp inom ramen för en sådan rättslig skyldighet. Förutom de frågor som kommissionen nämner vill kommittén påpeka att det kan uppstå problem av kontraktsnatur. Investeringar i förnybara energikällor kommer att göra det nödvändigt att man i kontrakten tar hänsyn till den tid det kommer att ta för investeringen att ge avkastning.

3.2.2. Skatte- och finansieringsåtgärder

3.2.2.1. Det är klart att förnybara energiformer även i fortsättningen kommer att ha svårt att klara sig i priskonkurrensen med fossila bränslen under största delen av, om inte under hela perioden fram till 2010. Följaktligen bör medlemsstaterna sätta upp program för garanterade priser på medellång och lång sikt. Med stöd av avtal om garanterade priser kommer främjare av förnybara projekt att kunna erhålla finansiering från den privata sektorn. Dessa prisstöd är egentligen offentliga subventioner som betalas ur skattemedel men de är nödvändiga för att man skall kunna erhålla privat finansiering och för att utvecklingen av förnybar energiproduktion skall påskyndas.

3.2.2.2. Utöver program om prisstöd finns det också andra åtgärder som medlemsstater kan vidta för att uppmuntra privat finansiering av investeringar i förnybar energi. Dessa är t.ex. följande:

- Flexibel avskrivning.

- Fördelaktig beskattning av finansiering från tredje part.

- Bidrag till start av nya produktionsanläggningar i vissa fall.

3.2.2.3. Alla projekt för förnybar energi kommer inte att ha anknytning till stamnätet. Det kommer därför att vara nödvändigt att skapa ekonomiska incitament för att stimulera konsumenter att köpa utrustning och tjänster för förnybar energi. I detta sammanhang finns det en klar roll för allmännyttiga företag.

3.2.2.4. Inom de allmänna ramarna för skatte- och finansieringsåtgärder önskar kommittén upprepa sin inställning till förhållandet mellan en koldioxidskatt och främjandet av förnybara energiformer. Det finns flera orsaker varför medlemsstater eventuellt vill införa koldioxidskatter. Främjandet av förnybara energiformer är inte en sådan orsak. Att beskatta 94 % av energikällorna för att inte beskatta 6 % av dem är en överdriven situation där det är det underordnade intresset som styr. Förnybar energiteknologi bör främjas med positiva skatteincentiv.

3.2.3. Nytt bioenergiinitiativ för transport, värme och elektricitet

Inom tidsperioden fram till 2010 torde det ske avsevärda förändringar i bränsleeffekten och -förbrukningen. Man torde göra avsevärda framsteg beträffande elektrisk drivkraft och bränsleceller för vägtransport. Programmet om biobränslen borde ta hänsyn till de sannolika framstegen inom dessa områden.

3.2.4. Förbättrade byggnadsregler: effekten på planering av tätorter och landsbygd

3.2.4.1. Vi delar helt uppfattningen att "det är viktigt att tillämpa ett övergripande synsätt och integrera åtgärder för en rationell elanvändning (både för själva byggnaderna och för uppvärmning, belysning, ventilation och kylning) genom användning av teknik för förnybar energi".

3.2.4.2. De föreslagna åtgärderna kommer i vissa länder att innebära omfattande ändringar i byggnadsregler, byggnadsteknik och bostadsmarknaden. Följaktligen måste dessa förändringar drivas igenom mycket kraftfullt efter det att yrkeskretsar i industrin har rådfrågats, och resultaten måste granskas noga.

3.2.4.3. I flera medlemsstater är möjligheterna för solenergi avsevärt begränsade. Vi stöder dock att man inledningsvis tar med solcellsenergi i kampanjen. Vitboken klargör att det inte enbart är potentialen i byggnaderna som är viktig utan att man också kan skapa en bas för teknikexport.

3.2.4.4. Byggnadstekniken har en enorm betydelse för energiförbrukningen i EU. Kommittén förbereder ett yttrande på eget initiativ om hela detta område. Det finns även avsevärda möjligheter till energibesparing som faller utanför syftet med vitboken. Det finns utrymme för byggnadsreglerna att inte bara ta hänsyn till isolering utan även till utnyttjande av värme (passiv solenergi).

3.2.4.5. Offentlig upphandel

I detta sammanhang finns det ett klart behov av samordnade och medvetna åtgärder. Alla byggnader som innehas av central- och lokalförvaltningen och myndigheter borde bli föremål för energigranskning och, där så är möjligt, för granskning av möjligheter att utnyttja solenergi. Privata företag och privatpersoner borde uppmuntras att följa detta exempel. Arkitekter och byggmästare och andra berörda yrkesmän bör engageras i åtgärderna. Man bör informera allmänheten och i synnerhet hushåll om de nya standarderna.

3.2.4.6. Planeringsbestämmelser och attityder hos de myndigheter som ansvarar för planeringen på det lokala planet måste ändras till förmån för förnybar energi, installationer och utformning.

3.3. Förstärkt gemenskapspolitik

3.3.1. De åtgärder man föreslår beträffande övrig gemenskapspolitik är förenliga med grönboken och kommitténs yttrande om den. De detaljerade planerna är mera utförliga och fullständiga än tidigare och de utgör en gedigen grund för åtgärder från kommissionens och medlemsstaternas sida.

3.3.2. En särskild fråga gäller kravet på att den gemensamma jordbrukspolitiken borde behandla biomassa från jordbruket på samma sätt som man behandlar produktion av grödor för livsmedel. Detta innebär inte att vi nödvändigtvis föreslår ytterligare subventioner. Vad vi föreslår är lika behandling. Det kan inte vara logiskt att en jordbrukare förutsätts så långfristiga planteringar för energiändamål med osäker efterfrågan det år sådden kan skördas samtidigt som samma eller liknande jordområden kan utnyttjas för kortfristig produktion av livsmedelsgrödor med en garanterad utkomst. Det är också viktigt att granska de miljörelaterade följderna av dessa åtgärder.

3.3.3. Efter betoningen av exportmöjligheterna i vårt yttrande om grönboken stöder vi den uppmärksamhet som detta område fått i vitboken. Speciellt stöder vi valet av solcellsteknik för startkampanjen.

3.4. Ett ökat samarbete mellan medlemsstaterna

Kommittén understryker behovet att stärka samarbetet mellan medlemsstaterna, eftersom vi håller med yttrandet att det "för närvarande finns fortfarande stora nivåskillnader både vad gäller genomförandet av strategin för förnybara energikällor i de olika medlemsstaterna och mellan själva teknikerna". För att kunna nå 12 %-målet krävs att alla medlemsstater till fullo utnyttjar de förnybara energikällor som finns tillgängliga innanför deras respektive gränser.

3.5. Stödåtgärder

3.5.1. Riktade insatser

3.5.1.1. Vi håller med om att handlingsplaner som är utformade för att uppnå täckningsmålen för de önskade teknikerna kommer att utgöra en mera specifik ram för åtgärder under Altener II-programmet.

3.5.1.2. Vi stöder behovet av en stor insats för att utnyttja förmågan, inflytandet, erfarenheten och intresset hos alla typer av organisationer och organ såsom medborgargrupper, icke-statliga organisationer och andra särskilda intressegrupper.

3.5.1.3. Vi noterar med tillfredsställelse det allmänna intresse som vitboken ger uttryck för beträffande behovet att aktivera privatpersoner, lokala myndigheter och andra organisationer på alla samhällsnivåer. Detta var en av de främsta frågorna vi tog upp i våra synpunkter på grönboken. Vi är glada över att kunna notera detta gensvar. Av samma skäl stöder vi förslagen om marknadsacceptans och konsumentskydd.

3.5.1.4. Beträffande behovet av samordnade åtgärder till vilket hänvisats i punkt 2.6.3 ovan bör de projekt som stöds av både Altener II-programmet och det femte ramprogrammet särskilt kopplas till initiativet i vitboken.

3.6. Bilaga I i vitboken

Vi har granskat den preliminära vägledande handlingsplanen för förnybara energikällor för perioden 1998-2010. Vi har ovan kommenterat flera enskilda punkter men vi har inte försökt föregripa innehållet i eventuella förslag till direktiv eller förslag om ändring av direktiv. Man får härvid invänta publiceringen av förslagsdokumenten i sinom tid. Kommittén har dock avgett yttranden om Altener II-programmet och det femte ramprogrammet och kommittén fortsätter sitt arbete med det senare.

4. Startkampanj

4.1. Det finns ett antal positiva aspekter i denna kampanj. Kommittén välkomnar fokuseringen på storskaliga projekt inom de olika sektorerna av förnybar energi. ESK välkomnar att man insett att den kritiska faktorn för om denna kampanj skall lyckas är kvaliteten i medlemsstaternas handlingsplaner och att det finns många aktiva parter som medverkar inom ramen för dessa planer. En viktig aspekt i planerna är att medlemsstaterna begär stöd från strukturfonderna för projekt med förnybara energikällor.

4.2. Listan över aktiva parter är inte fullständig och kommer att behöva kompletteras med t.ex. icke-statliga organisationer, byggnadsindustrin och dess underleverantörer och på sikt med flygplatser och reseföretagen. Andra berörda parter är naturligtvis alla dessa företags kunder.

4.3. I vitboken föreslås att man har en dialog med alla parter. Men det kommer inte att räcka med att vara engagerad. Det kommer också att krävas utbildning. Kommittén anser det vara oroande att många parter inte är tillräckligt kunniga för att kunna spela sin roll fullt ut. Medlemsstaterna kommer att behöva genomföra planer för en dialog, för information och utbildning. ESK anser att kommissionen gör rätt i att föreslå ett begränsat antal kampanjer med stor genomslagskraft som ger stoff åt både allmänhetens och politikernas fantasi.

4.4. ESK stöder valet av tre områden för startkampanjen, men hyser tvivel om biomasseprojektet på grund av:

a) Projektets storlek - tillväxttakten är mycket stor och utfallet år 2010 utgör en mycket stor andel av den totala mängden energi från förnybara källor.

b) Den komplicerade strukturen hos biomasseprojekt - som beror på de två entreprenadnivåerna.

Den som driver anläggningen har ett behov av garanterade priser i sina försäljningskontrakt för elström som stöd för investeringar i förnybara energikällor. Han behöver också kontrakt som garanterar tillförsel av biomassebränsle.

4.4.1. När det gäller bränsle som består av avfall behövs ny lagstiftning som kräver anläggningar i t.ex. livsmedelsindustrin för att generera energi från avfall.

4.4.2. Vad beträffar bränsle från jordbruksprodukter är kommittén oroad över att det saknas effektiva incitament för jordbrukare. Det förefaller till och med som om Agenda 2000 kommer att ytterligare försvåra tillgången på biomassa från jordbruket. Övergången till storskaligt jordbruk kommer att kräva detaljerade planer och åtgärder från producenternas sida. Dessutom måste man skapa de långsiktiga kontraktsramar som producenterna kommer att ha behov av. På den tekniska sidan krävs projekt för forskning, utveckling och uppförande av kraftverken med hänsyn till att man är mycket beroende av att biomassa som förnybar energikälla ökar kraftigt. Hela detta område behöver definieras och preciseras bättre.

4.5. Även om kommittén tillstår logiken bakom valet av teknologier för startkampanjen vill ESK också understryka behovet av fortsatt stöd till övriga teknologier med potential, t.ex. nya former av solenergi.

4.6. En sista varning angående startkampanjen - som kommittén framförde i yttrandet angående den tidigare grönboken - handlingsplanen tar fortfarande inte upp skalproblemet beträffande förnybara energikällor. När volymen växer, ökar problemen exponentiellt. Exempel på detta är den inverkan som varierande elektricitetsvolymer har på nätverkskapacitet, den inverkan som intensivt brukande av energigrödor på vidsträckta arealer har och den inverkan stora ansamlingar av vindkraftverk har på miljön.

4.7. Det återstår nu mindre än tretton år till år 2010. Under den perioden måste den förnybara energin från andra källor än vattenkraften, femdubblas. Det är därför mycket viktigt att startkampanjen lyckas. Den måste vara effektiv både till omfattning och tidsscheman. Så snart som kampanjen har godkänts formellt av ministerrådet måste medlemsstaternas handlingsplaner snarast fastställas.

5. Uppföljning och genomförande

5.1. I yttrandet om grönboken har ESK redan uttalat sitt stöd för förslaget om förbättrad datainsamling och mätning.

5.2. Det är ingen tvekan om att medlemsstaternas genomförande måste samordnas på EU-nivå. Det finns flera skäl till detta: För det första är det viktigt att veta om medlemsstaternas samlade handlingsplaner och mål verkligen når unionens mål om en andel på 12 % år 2010. För det andra måste man se om medlemsstaterna ansöker om tillgängligt stöd från strukturfonderna. För det tredje kommer det att behövas kontrollstationer för den centrala teknikutvecklingen inom unionen, särskilt vad beträffar kampanjerna för nyckelåtgärder. För det fjärde kommer kommissionen och medlemsstaterna tillsammans att behöva försäkra sig om att den harmonisering eller standardisering som behövs för att den inre marknaden skall fungera genomförs när så krävs.

5.3. I detta sammanhang välkomnar ESK kommissionens avsikt att regelbundet utarbeta ett meddelande för att bedöma strategins framsteg och rekommendera nya riktlinjer och/eller nya åtgärder om de förnybara energikällorna inte får tillräckligt genomslag på marknaden. Det är emellertid av stor betydelse att kommissionens statistik framstår som välgrundad.

6. Slutsatser

6.1. Ekonomiska och sociala kommittén stöder vitbokens förslag till strategi och handlingsplan för unionen samt förslagen till genomförande under perioden fram till år 2010. Programmets omfattning och radikala inriktning innebär dock att det endast kan lyckas om en genomgripande attitydförändring sker på ett antal områden.

6.2. Om framförallt biomasseprojektet skall lyckas måste en betydande förändring av den gemensamma jordbrukspolitiken ske, där nya ekonomiska lösningar införlivas för att stimulera jordbrukare att odla energigrödor.

6.3. I samband med solcellsprogrammet krävs en omvälvande förändring i byggnadsindustrin - i teknik, arkitektur och hos de planerande myndigheterna.

6.4. För att programmet i dess helhet skall lyckas måste samtliga berörda departement hos medlemsstaternas förvaltningar och alla berörda generaldirektorat i kommissionen förstå vilket genomgripande och ambitiöst projekt detta program är och agera för att genomföra det.

Bryssel den 29 april 1998.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() EGT C 206, 7.7.1997.

() KOM(97) 550 slutlig. Ett yttrande från ESK är under utarbetande.