SV (...PICT...)|EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION| Bryssel den 3.12.2008 SEK(2008) 2945 ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Följedokument till Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna Sammanfattning av konsekvensbedömning {KOM(2008) 815 slutlig} { SEK(2008) 2944} 1. Inledning Antagandet av ett förslag till ändring av rådets direktiv 2003/9/EG om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna (nedan kallat direktivet om mottagningsvillkor ) ingick i kommissionens arbetsprogram för 2008 KOM(2007) 640 slutlig. som ett av kommissionens strategiska initiativ.[1] KOM(2007) 640 slutlig. För att förbereda den andra etappen av asyllagstiftningsprocessen i linje med uppmaningen i Haagprogrammet Haagprogrammet för stärkt frihet, säkerhet och rättvisa i Europeiska unionen, antaget den 5 november 2004. inledde kommissionen en utvärdering av de resultat som nåddes under den första etappen av inrättandet av det gemensamma europeiska asylsystemet, bland annat när det gäller mottagningsvillkoren för asylsökande. [2] Haagprogrammet för stärkt frihet, säkerhet och rättvisa i Europeiska unionen, antaget den 5 november 2004. I detta sammanhang lade kommissionen den 26 november 2007 KOM(2007) 745 slutlig. fram en rapport (nedan kallad utvärderingsrapporten ) om hur medlemsstaterna införlivar och tillämpar direktivet. I rapporten betonades inom vilka områden de befintliga bestämmelserna behöver klargöras och/eller harmoniseringen drivas vidare. Vidare lade kommissionen i juni 2007 fram en grönbok med syftet att samråda med berörda parter om de olika möjliga alternativ som formar den andra etappen av det gemensamma europeiska asylsystemet, även avseende mottagandet av asylsökande. Slutligen hölls flera expertmöten mellan medlemsstaterna, FN:s flyktingkommissariat, icke-statliga organisationer och sakkunniga från universitets- och högskolevärlden för att fastställa de viktigaste problemområdena som behöver åtgärdas under den andra etappen av asyllagstiftningsprocessen. [3] KOM(2007) 745 slutlig. De frågor som togs upp och de förslag som lades fram under samrådet har utgjort basen för utarbetandet av denna konsekvensbedömning. 2. Nuvarande situation och problemställningar Följande problemställningar har ringats in på området mottagningsvillkor för asylsökande: · Direktivet om mottagningsvillkor garanterar inte alltid tillräckligt ambitiösa normer för behandlingen av asylsökande, särskilt inte när det gäller – tillträde till arbetsmarknaden, – de materiella mottagningsvillkorens nivå och form, – utsatta personers behov, – kvarhållande i förvar, – direktivets tillämpningsområde. · Olika normer för behandling av utsatta asylsökande och utsatta medborgare kan leda till diskriminering. · Avsaknaden av harmoniserade mottagningsvillkor kan leda till sekundära migrationsrörelser bland asylsökande, vilket skapar en orättvis belastning på de nationella förvaltningarna och på asylsökandena själva. I konsekvensbedömningen undersöks därefter hur situationen skulle kunna utvecklas om inga åtgärder alls vidtas på EU-nivå. Slutsatsen är att de nuvarande problemen skulle bestå och att det finns ett stort behov av att EU agerar. 3. Politiska mål De allmänna målen för den andra etappen av den gemensamma europeiska asylpolitiken med avseende på direktivet om mottagningsvillkor är att garantera högre normer för behandling av personer som behöver internationellt skydd och att bidra till att minska fenomenet med sekundära migrationsrörelser. De specifika målen för det nya direktivet är framför allt följande: I) Underlätta tillträdet till arbetsmarknaden. II) Garantera tillräckliga normer för materiella mottagningsvillkor. III) Garantera att utsatta gruppers behov tillgodoses på ett tillfredsställande sätt. IV) Garantera att asylsökande hålls i förvar endast i undantagsfall och stärka de rättsliga garantierna för asylsökande som hålls i förvar. V) Klart fastställa direktivets tillämpningsområde. 4. Åtgärdsalternativ I konsekvensbedömningen föreslås olika åtgärdsalternativ för vart och ett av de ovannämnda specifika målen, eftersom målen i fråga är av olika art. Det samlade alternativ som föredrogs valdes genom en kombination av de alternativ som valdes för varje specifikt mål. 4.1. Ingen förändring Den befintliga rättsliga ramen skulle enligt detta alternativ förbli oförändrad och pågående verksamheter i medlemsstaterna skulle fortsätta. Kommissionen skulle fortsätta övervaka genomförandet av direktivet om mottagningsvillkor. 4.2. Valt alternativ På grund av de föreslagna alternativens höga komplexitet är denna sammanfattning begränsad till en uppräkning av huvudbeståndsdelarna i det alternativ som valts. Det valda alternativet består både av möjliga lagstiftningsalternativ och alternativ som är fokuserade på att främja praktiskt samarbete bland medlemsstaterna. · När det gäller direktivets tillämpningsområde är syftet med det valda alternativet att – klargöra att direktivet är tillämpligt på alla typer av asylförfaranden (även Dublinsystemet), alla geografiska områden och alla anläggningar där asylsökande är inrymda (inklusive hålls i förvar), – garantera att det omfattar dem som ansöker om status som skyddsbehövande i övrigt. · När det gäller tillträde till arbetsmarknaden är syftet med det valda alternativet att – ge snabbare möjligheter till anställning, – förbjuda villkor på arbetsmarknaden på nationell nivå som kan utgöra ett hinder för rätten till anställning för asylsökande. Det valda alternativ för praktiskt samarbete som kompletterar det valda lagstiftningsalternativet omfattar utbyte av bästa metoder inom ramen för Eurasilnätverket när det gäller problemet med arbetsmarknadsrestriktioner, för att ytterligare underlätta tillträdet till arbetsmarknaden, Som exempel kan vissa medlemsstaters praxis att inte begära arbetstillstånd och/eller att tillåta omedelbart tillträde till sysselsättning jämföras med praxis i sådana medlemsstater som ställer strängare krav på detta område. · När det gäller förvar av asylsökande är syftet med det valda alternativet att – se till att förvar undviks i normala fall och används endast i undantagsfall, – införa rättssäkerhetsgarantier för asylsökande medan de hålls i förvar, till exempel rätten att bli informerad om grunderna för kvarhållandet och möjligheterna att överklaga beslut om förvar vid nationell domstol, – villkoren för att ta personer i förvar ska beakta den utsatta situationen för dem som har särskilda behov, särskilt barn och tortyroffer, – underåriga inte ska hållas i förvar om det inte är för deras eget bästa, och underåriga utan medföljande vuxen aldrig ska hållas i förvar, – införa ett system med regelbunden översyn för att kontrollera kvarhållandena. Det valda alternativ för praktiskt samarbete som kompletterar det valda lagstiftningsalternativet omfattar utbyte av bästa metoder inom ramen för Eurasilsystemet med de medlemsstater som tillämpar åtgärder som utgör ett alternativ till att ta asylsökande i förvar (dvs. finansiell garanti, tillhandahållande av en borgensman osv.). · materiella mottagningsvillkor är syftet med det valda alternativet att – använda en kvantitativ metod när det gäller principen om tillräckliga materiella mottagningsvillkor genom att införa ett riktmärke, nämligen den miniminivå för socialt stöd som ges till landets egna medborgare, – införa ett rapporteringskrav för medlemsstaterna, bland annat för att övervaka nivån på det stöd som ges till asylsökande, – se till att nationella myndigheters inskränkning eller indragning av rättigheter som ingår i mottagningsvillkor är förenlig med principen om en tillräcklig levnadsstandard och garantera rätten att överklaga sådana beslut. Det valda alternativ för praktiskt samarbete som kompletterar det valda lagstiftningsalternativet omfattar utbyte av bästa metoder inom ramen för Eurasilsystemet för att garantera högre normer för materiella mottagningsvillkor samtidigt som hänsyn tas till medlemsstaternas mottagningskapacitet. Närmare bestämt skulle idéer kunna utbytas om hur man bättre kan kanalisera asylsökandenas behov via mottagningscentren eller garantera att anläggningarna tar hänsyn till de sökandes ålder och kön och respekterar rätten till personlig integritet och familjeliv. · personer med särskilda behov är syftet med det valda alternativet att – garantera att det införs rutiner för att på ett tillfredsställande sätt kartlägga särskilda behov och vid behov övervaka enskilda fall, – förbättra underårigas tillträde till utbildning, – införa en skyldighet för medlemsstaterna att förhindra könsrelaterade brott vid anläggningarna, – klargöra betydelsen av centrala begrepp som ingår i det nuvarande direktivet, till exempel ”nödvändig läkarhjälp eller annan hjälp” och ”nödvändig behandling av sjukdomar”, – införa en skyldighet att ge tillräcklig utbildning till personal som kommer i kontakt med offer för tortyr eller våldtäkt. Det valda alternativ för praktiskt samarbete som kompletterar det valda lagstiftningsalternativet omfattar – regelbundet utbyte av bästa metoder inom ramen för Eurasilsystemet när det gäller behandling av utsatta grupper, särskilt för att garantera ett proaktivt agerande vid kartläggning av särskilda behov, för att vid behov garantera tillgång till ändamålsenlig vård och för att se till att personal som kommer i kontakt med utsatta grupper får lämplig utbildning, – praktiskt samarbete inom ramen för Eurasilsystemet som skulle kunna bidra till att skapa en EU-handbok som samlar bästa metoder på EU-nivå när det gäller utbildning av personal som kommer i kontakt med utsatta grupper, riktlinjer för kartläggning av särskilda behov, riktlinjer för bostäder för utsatta personer osv. De största fördelarna med det valda alternativet är följande: · Det garanterar högre normer för behandling av asylsökande (lättare tillträde till arbetsmarknaden, rättssäkerhetsgarantier för personer som hålls i förvar, högre normer för behandling av utsatta grupper osv.) i överensstämmelse med internationell rätt, särskilt FN-konventionen om barnets rättigheter och EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. · Det medför ytterligare harmonisering av mottagningsvillkoren lagstiftningsvägen samt stärkta åtgärder för praktiskt samarbete, vilket främjar likadana normer för behandling i hela EU och garanterar ett övergripande synsätt när det gäller mottagningsvillkor. I fråga om de viktigaste effekterna kan följande nämnas: · Om högre normer för mottagande av asylsökande garanteras kommer det att ha en generellt positiv effekt när det gäller respekten för asylsökandes grundläggande rättigheter. Framför allt rätten till fri rörlighet kommer att stärkas genom bestämmelser om att asylsökande får hållas i förvar endast i undantagsfall och att underåriga utan medföljande vuxen aldrig ska hållas i förvar. Ett förbättrat tillträde till arbetsmarknaden gör asylsökande mer självförsörjande och hjälper dem att integreras i värdmedlemsstaten. Utsatta gruppers intressen kommer att tillgodoses på ett bättre sätt genom att man ser till att deras behov kartläggs snabbt och korrekt och att de får tillgång till lämplig behandling. Slutligen skulle utbyte av bästa metoder och antagandet av riktlinjer inom alla relevanta områden vara ett mycket användbart instrument för att garantera att högsta möjliga normer tillämpas i hela EU. · Genom att garantera mer likartade normer för behandling av asylsökande i hela EU, särskilt när det gäller förvar, materiella mottagningsvillkor och tillträde till arbetsmarknaden, skulle de föreslagna åtgärderna kunna bidra till att minska fenomenet med sekundära migrationsrörelser. Det praktiska samarbetet skulle också kunna bidra till att införa gemensamma metoder på området mottagande av asylsökande, särskilt när det gäller behandlingen av utsatta grupper, genom antagandet av en EU-handbok med goda metoder och strategier som ska tillämpas av alla medlemsstater. I fråga om den ekonomiska genomförbarheten kan följande nämnas: · För att kunna följa det nya direktivet måste medlemsstaterna göra ekonomiska satsningar när det gäller – materiella mottagningsvillkor, för att anpassa sina strategier till de riktmärken som anges i det nya direktivet, – behandlingen av utsatta personer, för att på nationell nivå införa rutiner för kartläggning av särskilda behov, – garantera tillgång till vård för utsatta personer på samma villkor som för landets egna medborgare. · De planerade åtgärderna för att möjliggöra snabbare tillträde till arbetsmarknaden skulle kunna medföra besparingar för medlemsstaterna. Detta kan tillskrivas det faktum att asylsökande skulle bli mer självförsörjande och att man därför skulle undvika att behöva betala ut extra socialbidrag. Dessutom skulle de asylsökande bidra till medlemsstaternas skatteintäkter via inkomstskatten. · Om det kan garanteras att asylsökande hålls i förvar endast i undantagsfall medför också detta besparingar för medlemsstaterna. På grund av den stora personalstyrka som finns vid förvarsenheterna för att uppfylla säkerhetskraven kan strategin att hålla asylsökande i förvar visa sig kostsammare än att inkvartera asylsökande i öppna mottagningscentra. 5. Övervakning och utvärdering För att det nya direktivets effektivitet och ändamålsenlighet ska kunna bedömas är det viktigt att det alternativ som valts övervakas och utvärderas. I detta sammanhang kommer kommissionen regelbundet att utvärdera och avlägga rapport om hur det nya direktivet genomförs i medlemsstaterna. Dessutom kommer rutiner för årlig rapportering att införas för att övervaka de områden där genomförandet visat sig vara problematiskt under asyllagstiftningens första etapp. Regelbundna möten kommer att fortsätta hållas för att diskutera problem med genomförandet och för att utbyta bästa metoder mellan medlemsstaterna. Tabellen nedan innehåller ett förslag till förteckning över indikatorer som skulle kunna användas för att bedöma hur väl det valda alternativet fungerar och hur effektivt det visar sig vara när det gäller att uppnå de viktigaste politiska målen. Indikatorer · Medlemsstaternas genomförande av de föreslagna ändringarna av direktivet om mottagningsvillkor. · Antalet asylsökande i en medlemsstat. · Antalet asylsökande med anställning i en medlemsstat. · Antalet asylsökande som konstaterats ha särskilda behov och antalet hänskjutanden till behöriga myndigheter. · Antalet framställningar och överföringar i enlighet med Dublinförordningen. · Träffar i Eurodac. · Förmånsbelopp som utbetalats till asylsökande. · Antalet personer som omfattas av verksamheter som finansieras av Europeiska flyktingfonden (ERF). · Nivån på de ekonomiska resurser som avsätts till ERF. · Nivån på de ekonomiska resurser som avsätts till praktiskt samarbete. · Antalet utbildningar som genomförts. [1] KOM(2007) 640 slutlig. [2] Haagprogrammet för stärkt frihet, säkerhet och rättvisa i Europeiska unionen, antaget den 5 november 2004. [3] KOM(2007) 745 slutlig. ES (...PICT...)|COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS| Bruselas, 3.12.2008 SEC(2008) 2945 DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN que acompaña a la Propuesta de DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO por la que se aprueban normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros Resumen de la evaluación de impacto {COM(2008) 815 final} {SEC(2008) 2944} 1. Introducción La adopción de una propuesta de modificación de la Directiva 2003/9/CE del Consejo por la que se aprueban normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros (denominada en lo sucesivo la Directiva sobre las condiciones de acogida) fue una de las iniciativas estratégicas de la Comisión incluidas en su programa de trabajo para 2008 COM(2007) 640. . [1] COM(2007) 640. Con vistas a preparar la segunda fase de la normativa sobre el asilo, tal como exigía el Programa de La Haya Programa de La Haya: consolidación de la libertad, de la seguridad y de la justicia en la Unión Europea, adoptado el 5 de noviembre de 2004. , la Comisión puso en marcha el proceso de evaluación de los resultados obtenidos en la primera fase del establecimiento del Sistema Europeo Común de Asilo (denominado en lo sucesivo SECA) que incluye, entre otras cosas, la cuestión de las condiciones de acogida de los solicitantes de asilo. [2] Programa de La Haya: consolidación de la libertad, de la seguridad y de la justicia en la Unión Europea, adoptado el 5 de noviembre de 2004. A este respecto, el 26 de noviembre de 2007 COM(2007) 745. la Comisión publicó un informe (denominado en lo sucesivo el informe de evaluación ) sobre la transposición y aplicación de la Directiva por parte de los Estados miembros, en el que se subrayan los ámbitos en los que se necesita aclarar las disposiciones existentes o una mayor armonización. Además, en junio de 2007 la Comisión presentó un Libro Verde para consultar a los interesados sobre las posibles opciones de concepción de la segunda fase del SECA también en relación con la acogida de los solicitantes de asilo. Por último, se celebraron varias reuniones de expertos con los Estados miembros, ACNUR, ONG y el sector académico, a fin de definir las cuestiones que más preocupan y se tratarán en la segunda fase de la normativa sobre el asilo. [3] COM(2007) 745. Las cuestiones planteadas y las sugerencias aportadas durante el proceso de consultas han proporcionado la base para la preparación de la presente evaluación de impacto. 2. Situación actual y problemas En el ámbito de las condiciones de acogida para los solicitantes de asilo se han identificado los siguientes problemas: · La Directiva sobre las condiciones de acogida no siempre garantiza unas normas adecuadas de trato a los solicitantes de asilo, especialmente en relación con: – el acceso al mercado laboral; – el nivel y la forma de las condiciones materiales de acogida; – la respuesta a las necesidades de las personas vulnerables; – el internamiento; – el ámbito de aplicación de la Directiva. · Las diferentes normas de trato de los solicitantes de asilo vulnerables y de los nacionales vulnerables pueden dar lugar a discriminación. · La falta de condiciones de acogida armonizadas podría incrementar los movimientos secundarios de los solicitantes de asilo que ejercen una presión innecesaria en las administraciones nacionales y en los propios solicitantes de asilo. La evaluación de impacto analiza a continuación la posible evolución de la situación de no adoptarse medidas a nivel de la UE, y concluye que los problemas actuales persistirán y que la acción de la UE está plenamente justificada. 3. Objetivos de la medida Los objetivos generales de la segunda fase del SECA en relación con la Directiva sobre las condiciones de acogida son garantizar unas normas más exigentes de trato a las personas que necesitan protección internacional y contribuir a reducir el fenómeno de los movimientos secundarios. La nueva Directiva garantizará, en particular, los siguientes objetivos específicos: I) facilitar el acceso al mercado laboral; II) garantizar unas normas adecuadas en materia de condiciones materiales de acogida; III) garantizar la respuesta adecuada a las necesidades de los grupos vulnerables. IV) garantizar que el internamiento sólo se imponga en casos excepcionales y reforzar las garantías legales de los solicitantes de asilo retenidos; V) definir claramente el ámbito de aplicación de la Directiva. 4. Opciones estratégicas Teniendo en cuenta la naturaleza diferente de los objetivos específicos anteriormente mencionados, la evaluación de impacto propone unas opciones estratégicas diferenciadas para cada uno de estos objetivos. La opción estratégica preferida se ha elaborado combinando las opciones estratégicas que se han elegido para cada objetivo específico. 4.1. Statu quo El marco jurídico existente se mantendría invariable y proseguirían las actividades en curso en los Estados miembros. La Comisión seguiría supervisando la aplicación de la Directiva sobre las condiciones de acogida. 4.2. Opción estratégica preferida Dada la complejidad de las opciones estratégicas propuestas, el presente resumen se limita a enumerar los elementos principales que constituyen la opción estratégica preferida. La opción estratégica preferida consiste en opciones legislativas y en opciones basadas en el fomento de la cooperación práctica entre los Estados miembros. En relación con: · el ámbito de aplicación de la Directiva, la opción estratégica preferida: – aclara que la Directiva se aplica a todos los tipos de procedimientos de asilo (incluido el sistema de Dublín) y en todas las zonas geográficas e instalaciones de alojamiento de solicitantes de asilo (incluido el internamiento); – garantiza la inclusión de los solicitantes de protección subsidiaria. · el acceso al mercado laboral, la opción estratégica preferida: – reduce los plazos para acceder al empleo; – prohíbe imponer condiciones en el mercado laboral de ámbito nacional que puedan obstaculizar el derecho al empleo de los solicitantes de asilo; La opción de cooperación práctica preferida que completa a la opción legislativa preferida prevé el intercambio de buenas prácticas, en el marco de EURASIL, en relación con las restricciones laborales con vistas a una mayor facilidad de acceso. Por ejemplo, la costumbre de los Estados miembros de no exigir el permiso de trabajo o de permitir el acceso inmediato al empleo podría presentarse junto con la costumbre de los Estados miembros que prevén medidas más estrictas en este ámbito. · el internamiento de los solicitantes de asilo, la opción estratégica preferida: – se propone evitar, en principio, el internamiento, al que sólo se recurrirá en casos excepcionales; – establece una serie de garantías de procedimiento para los solicitantes de asilo retenidos tales como el derecho a ser informado sobre los motivos de la retención y las posibilidades de recurrir contra la decisión de retención ante un órgano jurisdiccional nacional; – prevé las condiciones de retención teniendo en cuenta la situación vulnerable de las personas con necesidades especiales como los menores y las víctimas de torturas; – dispone que los menores no serán retenidos a menos que ello redunde en su interés y no se permitirá en ningún caso la retención de los menores no acompañados; – establece un sistema de revisión periódica con vistas a controlar el internamiento. La opción de cooperación práctica preferida que completa a la opción legislativa preferida prevé el intercambio de buenas prácticas, en el marco de EURASIL, con los Estados miembros que aplican medidas alternativas al internamiento (por ejemplo, fianza económica, presentación de un avalista, etc.). · las condiciones materiales de acogida , la opción estratégica preferida: – adopta un enfoque cuantitativo en relación con el principio del «nivel adecuado de las condiciones materiales de acogida» al establecer un criterio de referencia, a saber, el nivel mínimo de asistencia social prestada a los nacionales; – impone a los Estados miembros el requisito de informar con el fin, entre otras cosas, de controlar el nivel de asistencia prestada a los solicitantes de asilo; – garantiza que la retirada o la reducción de las condiciones de acogida por parte de las autoridades nacionales respete el principio de nivel de vida adecuado, y garantiza el derecho a recurrir contra tales decisiones. La opción de cooperación práctica preferida que completa a la opción legislativa preferida prevé el intercambio de buenas prácticas, en el marco de EURASIL, con el fin de garantizar unas condiciones materiales de acogida más exigentes teniendo en cuenta, al mismo tiempo, las capacidades de acogida de los Estados miembros; Concretamente, se podrían intercambiar ideas sobre cómo canalizar mejor las necesidades de los solicitantes de asilo a través de los centros de acogida o sobre cómo garantizar que en las instalaciones de alojamiento se consideren la edad y las cuestiones relativas al sexo, y se respeten el derecho a la intimidad y la vida familiar. · las personas con necesidades especiales , la opción estratégica preferida: – garantiza el establecimiento de mecanismos que podrían identificar adecuadamente las necesidades especiales y realizar el seguimiento de casos individuales cuando sea necesario; – facilita el acceso de los menores a la educación; – impone a los Estados miembros la obligación de prevenir los delitos relacionados con el sexo en los centros de alojamiento; – aclara el significado de nociones esenciales que establece actualmente la Directiva como «la atención necesaria, médica o de otro tipo» y el «tratamiento básico de las enfermedades»; – introduce la obligación de ofrecer la formación adecuada al personal en contacto con víctimas de torturas o violación. La opción de cooperación práctica preferida que completa a la opción legislativa preferida prevé: – en el marco de EURASIL y con carácter regular, el intercambio de buenas prácticas en materia de tratamiento de grupos vulnerables a fin de garantizar una actitud proactiva en la identificación de necesidades especiales, el acceso al tratamiento adecuado cuando sea necesario, y que el personal en contacto con los grupos vulnerables reciba la formación adecuada; – que la cooperación práctica en el marco de EURASIL contribuya a la adopción de un manual de la UE que reúna las mejores prácticas en el ámbito de la UE en materia de formación del personal en contacto con grupos vulnerables, directrices sobre la identificación de necesidades especiales, el alojamiento de personas vulnerables, etc. Las principales ventajas de la opción preferida son: · garantiza unas normas más estrictas en materia de trato a los solicitantes de asilo (facilidad de acceso al mercado laboral, garantías de procedimiento para los detenidos, normas más estrictas sobre el trato de grupos vulnerables, etc.) en consonancia con el Derecho internacional y, especialmente, con la Convención de la ONU sobre los Derechos del Niño y la Carta de los Derechos Humanos Fundamentales de la UE. · Una mayor armonización de las condiciones de acogida a través de la intervención legislativa y de medidas reforzadas de cooperación práctica, promoviendo así normas de trato equivalentes en el conjunto de la UE, y garantizando un planteamiento global de las condiciones de acogida. En lo que respecta a las repercusiones principales: · El establecimiento de unas normas de acogida más estrictas tendrá un impacto global positivo en el respeto de los derechos fundamentales de los solicitantes de asilo. Concretamente, el derecho a la libre circulación se reforzará al establecerse que el internamiento sólo se producirá en casos excepcionales y que no se internará a los menores no acompañados; al facilitarse el acceso al mercado de trabajo los solicitantes de asilo serán más autosuficientes y contribuirán a su integración en el Estado miembro de acogida; el trato a los grupos vulnerables será más adecuado toda vez que sus necesidades serán debida y oportunamente detectadas y se podrá acceder al tratamiento adecuado; y, por último, el intercambio de buenas prácticas y la adopción de directrices sobre todos los aspectos de las condiciones de acogida puede ser un instrumento muy útil para garantizar la aplicación de las normas más estrictas posible en el conjunto de la UE. · Al garantizar unas normas de trato similares en el conjunto de la UE, en particular en materia de internamiento, condiciones materiales de acogida y acceso al mercado laboral, las medidas propuestas podrían contribuir a reducir el fenómeno de los movimientos secundarios. La cooperación práctica también podría contribuir a establecer prácticas comunes en materia de acogida de solicitantes de asilo en lo que respecta al trato dispensado a grupos vulnerables mediante la adopción de un manual de la UE que recoja los mejores procedimientos y estrategias que deberán aplicar todos los Estados miembros. En lo que respecta a la viabilidad económica: · se deberán realizar esfuerzos económicos para cumplir la nueva Directiva en relación con: – las condiciones materiales de acogida, con el fin de adecuar sus políticas a los criterios de referencia establecidos en la nueva Directiva; – el trato a las personas vulnerables, con el fin de establecer mecanismos de ámbito nacional para detectar necesidades especiales; – la garantía de acceso de las personas vulnerables a la atención médica en las mismas condiciones aplicables a los nacionales; · la intervención prevista para reducir los plazos de acceso al mercado laboral podría suponer un ahorro para los Estados miembros. Esto podría deberse al hecho de que los solicitantes de asilo serían más autosuficientes y, de este modo, se evitaría la prestación de asistencia adicional. Además, éstos contribuirían a los sistemas fiscales de los Estados miembros a través de la imposición fiscal sobre el trabajo; · la garantía de que sólo se recurrirá al internamiento en casos excepcionales también supondrá un ahorro para los Estados miembros; dado el elevado número de empleados en los centros de internamiento que se necesita para cumplir los requisitos de seguridad, las políticas de internamiento pueden resultar más costosas que el alojamiento de los solicitantes de asilo en centros abiertos de acogida. 5. Control y evaluación El control y la evaluación de la opción estratégica preferida serán elementos importantes para valorar la eficacia y efectividad de la nueva Directiva. A este respecto, la Comisión evaluará e informará periódicamente de la aplicación de la nueva Directiva en los Estados miembros. Además, también se aplicarán mecanismos de información anual para controlar los aspectos cuya aplicación resulte problemática durante la primera fase de la normativa sobre el asilo. Seguirán celebrándose reuniones de expertos para debatir los problemas de aplicación e intercambiar buenas prácticas entre los Estados miembros. El cuadro siguiente incluye la lista de indicadores que podría utilizarse para evaluar la evolución y eficacia de la opción preferida para alcanzar los principales objetivos estratégicos. Indicadores · Nivel de aplicación por parte de los Estados miembros de las modificaciones propuestas a la Directiva sobre las condiciones de acogida; · Número de solicitantes de asilo en el Estado miembro; · Número de solicitantes de asilo empleados en el Estado miembro; · Número de solicitantes de asilo identificados con necesidades especiales y número de remisiones a las instituciones competentes; · Número de solicitudes y transferencias con arreglo al sistema de Dublín; · Respuestas positivas en EURODAC; · Importes de las prestaciones concedidas a los solicitantes de asilo; · Número de personas beneficiarias de las actividades financiadas por el FER; · Nivel de recursos financieros asignados al Fondo Europeo para los Refugiados; · Nivel de recursos financieros destinados a actividades de cooperación práctica; · Número de formaciones impartidas. [1] COM(2007) 640. [2] Programa de La Haya: consolidación de la libertad, de la seguridad y de la justicia en la Unión Europea, adoptado el 5 de noviembre de 2004. [3] COM(2007) 745. ET (...PICT...)|EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON| Brüssel, 3.12.2008 SEK(2008) 2945 KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT Lisatud dokumendile: Ettepanek: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU DIREKTIIV, millega sätestatakse varjupaigataotlejate vastuvõtu miinimumnõuded Mõjuhinnangu kokkuvõte {KOM(2008) 815 lõplik} {SEK(2008) 2944} 1. Sissejuhatus Ettepaneku vastuvõtmine, millega muudetakse nõukogu direktiivi 2003/9/EÜ, millega sätestatakse varjupaigataotlejate vastuvõtu miinimumnõuded (edaspidi „vastuvõtutingimuste direktiiv”) oli lisatud komisjoni 2008. aasta tööprogrammi KOM(2007) 640. ühena strateegilistest algatustest.[1] KOM(2007) 640. Varjupaigaalaste teise etapi õigusaktide ettevalmistamisega seoses alustas komisjon vastavalt Haagi programmi Haagi programm: vabaduse, turvalisuse ja õiguse tugevdamine Euroopa Liidus, vastu võetud 5. novembril 2004 üleskutsele Euroopa ühise varjupaigasüsteemi loomise esimeses etapis saavutatud tulemuste hindamist, mis hõlmas muu hulgas varjupaigataotlejate vastuvõtutingimuste küsimust. [2] Haagi programm: vabaduse, turvalisuse ja õiguse tugevdamine Euroopa Liidus, vastu võetud 5. novembril 2004 Komisjon avaldas 26. novembril 2007 aruande KOM(2007) 745. (edaspidi „ hindamisaruanne ”) direktiivi ülevõtmise ja kohaldamise kohta liikmesriikides, juhtides tähelepanu valdkondadele, kus on vaja täpsustada olemasolevaid sätteid ja/või jätkata ühtlustamist. Lisaks esitas komisjon juunis 2007 rohelise raamatu , et arutada sidusrühmadega võimalikke lahendusi Euroopa ühise varjupaigasüsteemi teise etapi kujundamiseks, samuti seoses varjupaigataotlejate vastuvõtmisega. Liikmesriikide, ÜRO pagulaste ülemvoliniku, valitsusväliste organisatsioonide ja ülikoolidega toimus mitu ekspertide tasandi kohtumist eesmärgiga selgitada välja varjupaigaalastes teise etapi õigusaktides käsitletavad peamised probleemsed küsimused. [3] KOM(2007) 745. Konsultatsiooniprotsessi käigus tõstatatud probleemid ja tehtud ettepanekud moodustavad mõju hindamise ettevalmistamise aluse. 2. Hetkeseis ja probleemid Varjupaigataotlejate vastuvõtutingimuste valdkonnas on välja selgitatud järgmised probleemid. · Vastuvõtutingimuste direktiiv ei taga alati varjupaigataotlejate kohtlemiseks piisavaid nõudeid, eelkõige seoses järgmisega: – juurdepääs tööturule; – materiaalsete vastuvõtutingimuste tase ja vorm; – haavatavate isikute vajaduste käsitlemine; – kinnipidamine; – direktiivi reguleerimisala. · Haavatavate varjupaigataotlejate ja haavatavate kodanike erinev kohtlemine võib viia diskrimineerimiseni. · Ühtlustatud vastuvõtutingimuste puudumine võib suurendada varjupaigataotlejate edasiliikumist, mis tekitab ebaõiglase koormuse liikmesriikide ametiasutustele ja varjupaigataotlejatele endile. Mõjuhinnangus käsitletakse ka küsimust, milliseks võib olukord kujuneda juhul, kui ELi tasandil meetmeid ei võeta. Järeldatakse, et sel juhul jäävad probleemid püsima, mistõttu on olemas tõsine vajadus meetmete võtmiseks ELi tasandil. 3. Poliitikaeesmärgid Euroopa ühise varjupaigasüsteemi teise etapi üldeesmärgid seoses vastuvõtutingimuste direktiiviga on tagada paremad kohtlemisnõuded rahvusvahelist kaitset vajavatele isikutele ja aidata kaasa edasiliikumise vähendamisele. Uuel direktiivil on eelkõige järgmised konkreetsed eesmärgid: I) lihtsustada juurdepääsu tööturule; II) tagada piisavad nõuded materiaalsetele vastuvõtutingimustele; III) tagada haavatavate rühmade vajaduste piisav käsitlemine; IV) tagada kinnipidamise kohaldamine vaid erandjuhtudel ja tugevdada kinnipeetud varjupaigataotlejate õiguslikke tagatisi; V) määrata selgelt kindlaks direktiivi reguleerimisala. 4. Võimalikud poliitikavalikud Arvestades nimetatud konkreetsete eesmärkide erinevat laadi, pakutakse mõjuhinnangus iga eesmärgi jaoks välja erinevad poliitikavalikud. Eelistatud poliitikavalik on kujundatud iga konkreetse eesmärgi puhul välja valitud eelistatud poliitikavalikute kombineerimisel. 4.1. Olukorra muutmata jätmine Kehtivat õiguslikku raamistikku ei muudeta ja liikmesriikides käimasolev tegevus jätkub. Komisjon jälgib vastuvõtutingimuste direktiivi rakendamist. 4.2. Eelistatud poliitikavalik Arvestades kavandatud poliitikavalikute keerukusastet, piirdub käesolev kokkuvõte eelistatud poliitikavaliku peamiste osade loetlemisega. Eelistatud poliitikavalik koosneb nii seadusandlikust valikust kui ka liikmesriikide vahel praktilist koostööd soosivast valikust. Pidades silmas: · direktiivi reguleerimisala , on eelistatud poliitikavaliku eesmärk – täpsustada, et direktiivi kohaldatakse kõikide varjupaigamenetluste liikide suhtes (sealhulgas Dublini määrus) ja kõikide geograafiliste asukohtade ja majutuskohtade (sealhulgas kinnipidamisasutused) suhtes, kus varjupaigataotlejaid vastu võetakse; – tagada täiendava kaitse taotlejate hõlmamine. · juurdepääsu tööturule , on eelistatud poliitikavaliku eesmärk: – lühendada ajapiiranguid seoses juurdepääsuga tööturule; – keelustada riiklikul tasandil tööturul selliste tingimuste kehtestamine, mis võivad varjupaigataotlejate töötamise õigust piirata. Eelistatud seadusandlikku valikut täiendava eelistatud praktilise koostöö valikuga nähakse tööturu piirangute küsimuses ette hea tava vahetamine EURASILi raames, et soodustada juurdepääsu tööturule; näiteks liikmesriike, kel on tava töölube mitte nõuda ja/või lubada kohe juurdepääsu tööturule, võiks võrrelda asjaomases valdkonnas rangemaid meetmeid ette nägevate liikmesriikidega. · varjupaigataotlejate kinnipidamist, on eelistatud poliitikavaliku eesmärk: – tagada, et kinnipidamist üldjuhul välditakse ja kasutatakse vaid erandolukorras; – kehtestada kinnipeetud varjupaigataotlejate jaoks teatavad menetluslikud tagatised, nagu õigus saada teada kinnipidamise põhjused ja võimalused vaidlustada kinnipidamismäärus riigi kohtus; – näha ette kinnipidamistingimused, milles arvestatakse erivajadustega isikute, eelkõige laste ja piinamise ohvrite haavatavat olukorda; – näha ette, et alaealisi peetakse kinni ainult siis, kui see on nende huvides, lubamata samas saatjata alaealise kinnipidamist; – juurutada korrapärase läbivaatamise süsteem kinnipidamise jälgimiseks. Eelistatud seadusandlikku koostööd täiendava eelistatud praktilise koostöö valikuga nähakse ette hea tava vahetamine EURASILi raames nende liikmesriikidega, kes kohaldavad kinnipidamise asemel alternatiivseid meetmeid (nt rahalised tagatised, käendaja olemasolu jne). · materiaalseid vastuvõtutingimusi, on eelistatud poliitikavaliku eesmärk: – järgida kvantitatiivset lähenemist materiaalsete vastuvõtutingimuste piisava taseme põhimõttele, kehtestades sihttasemeks kodanikele antava sotsiaalabi minimaalse taseme; – kehtestada liikmesriikidele aruandluskohustus muu hulgas varjupaigataotlejatele tagatava abi taseme jälgimiseks; – tagada, et riigi ametiasutused arvestaksid vastuvõtutingimuste pakkumise tühistamisel või kitsendamisel piisava elatustasemega ja et selliste otsuste puhul oleks olemas edasikaebamise õigus. Eelistatud seadusandliku koostöö valikut täiendava eelistatud praktilise koostöö valikuga nähakse ette hea tava vahetamine EURASILi raames, et tagada kõrgemad nõuded materiaalsetele vastuvõtutingimustele, arvestades samas liikmesriikide vastuvõtusuutlikkust. See tähendab, et vahetatakse mõtteid varjupaigataotlejate vajaduste parema arvestamise kohta vastuvõtukeskustes ja selle kohta, kuidas tagada vanuse ja sooliste kaalutluste ning era- ja pereelu puutumatuse arvessevõtmine majutuskohtades. · erivajadustega isikuid , on eelistatud poliitikavaliku eesmärk: – tagada erivajadusi piisavalt hästi välja selgitada võimaldavate mehhanismide loomine ja näha üksikjuhtudel vajaduse korral ette järelevalve; – lihtsustada alaealiste juurdepääsu haridusele; – kehtestada liikmesriikidele kohustus ennetada sooga seotud kuritegusid majutuskeskustes; – täpsustada direktiivis praegu sätestatud peamiste mõistete tähendust, näiteks „vajalik arsti- või muu abi” ning „vajalik haiguste põhiravi”; – kehtestada kohustus piinamise või vägistamise ohvritega kokkupuutuvate töötajate piisavaks koolitamiseks. Eelistatud seadusandliku koostöö valikut täiendava eelistatud praktilise koostöö valikuga nähakse ette, et – EURASILi raames vahetataks korrapäraselt head tava haavatavate rühmade kohtlemise kohta, eelkõige erivajaduste ennetava väljaselgitamise tagamiseks, vajaduse korral piisava ravi võimaldamiseks ja haavatavate rühmadega kokkupuutuvate töötajate asjakohase koolitamise tagamiseks, – praktiline koostöö EURASILi raames võiks aidata koostada ELi käsiraamatut, millesse kogutaks ELi tasandi hea tava haavatavate rühmadega kokkupuutuvate töötajate koolitamise kohta, suunised erivajaduste väljaselgitamise, haavatavate isikute majutamise jm kohta. Eelistatud valikul on järgmised tugevad küljed : · sellega tagatakse kõrgemad nõuded varjupaigataotlejate kohtlemisele (lihtsam juurdepääs tööturule, menetluslikud tagatised kinnipeetutele, kõrgemad nõuded haavatavate rühmade kohtlemisele jm) kooskõlas rahvusvahelise õigusega, eelkõige ÜRO lapse õiguste konventsiooni ja Euroopa Liidu põhiõiguste hartaga; · sellega saavutatakse vastuvõtutingimuste täiendav ühtlustamine nii seadusandliku sekkumise kui ka praktilise koostöö meetmete täiustamise kaudu, et edendada võrdseid kohtlemisnõudeid kogu ELis ja tagada kõikehõlmav lähenemisviis vastuvõtutingimustele. Peamine mõju · Vastuvõtu kõrgemate nõuete tagamisel on varjupaigataotlejatele positiivne üldmõju nende põhiõiguste järgimise seisukohast. Eelkõige tugevdatakse vaba liikumise õigust, sätestades, et varjupaigataotlejaid võib kinni pidada ainult erandjuhtudel ja saatjata alaealisi kinni ei peeta. Tööturule juurdepääsu lihtsustamine suurendab varjupaigataotlejate toimetulekut ja aitab neid vastuvõtvasse liikmesriiki integreerida. Haavatavaid rühmi käsitletakse paremini, tagades nende vajaduste asjakohase ja õigeaegse väljaselgitamise ning võimaluse vajaliku ravi saamiseks. Hea tava vahetamine ja suuniste vastuvõtmine vastuvõtutingimuste kõikide asjakohaste aspektide kohta oleks väga hea viis kõrgeimate võimalike nõuete kohaldamise tagamiseks kogu ELis. · Võrdsemate kohtlemisnõuete tagamisega kogu ELis, eelkõige kinnipidamise, materiaalsete vastuvõtutingimuste ja tööturule juurdepääsu puhul, võiksid kavandatavad meetmed aidata vähendada edasiliikumist. Praktiline koostöö võiks aidata luua varjupaigataotlejate vastuvõtu valdkonnas ühist tava, eriti seoses ELi käsiraamatu vastuvõtmisega, milles käsitletaks haavatavate rühmade kohtlemisel kõikides liikmesriikides kohaldatavaid tõhusaid menetlusi ja tegevuspõhimõtteid. Rahaline teostatavus · uue direktiivi täitmiseks on vaja rahalist panust, eelkõige seoses järgmisega: – materiaalsed vastuvõtutingimused, et viia tegevuspõhimõtted kooskõlla uues direktiivis seatud sihttasemetega; – haavatavate rühmade kohtlemine, et luua riigi tasandi mehhanismid erivajaduste väljaselgitamiseks; – haavatavatele isikutele arstiabi võimaldamine kodanikega võrdsetel tingimustel; · kavandatav sekkumine tööturule juurdepääsu saamisega kaasnevate ajapiirangute lühendamiseks võiks aidata liikmesriikidel kulusid kokku hoida. Kokkuhoid tuleneks asjaolust, et nii paraneks varjupaigataotlejate toimetulek ja välditaks täiendavat sotsiaalabi. Lisaks panustaksid nad liikmesriikide maksusüsteemi töötamisel kaasnevate maksudega; · kinnipidamise kohaldamise tagamisel vaid erandjuhtudel saaksid liikmesriigid kulusid kokku hoida; suurema arvu töötajate värbamine turvanõuete täitmiseks võib muuta kinnipidamiskeskused kulukamaks varjupaigataotlejate majutamisest avatud vastuvõtukeskustes. 5. Järelevalve ja hindamine Eelistatud poliitikavaliku järelevalve ja hindamine on oluline osa uue direktiivi tõhususe ja tulemuslikkuse hindamisest. Komisjon hakkab sellega seoses korrapäraselt hindama uue direktiivi rakendamist liikmesriikides ja selle kohta aru andma. Lisaks kehtestatakse iga-aastase aruandluse mehhanismid, et jälgida neid valdkondi, mille rakendamine oli varjupaigaalaste õigusaktide esimeses etapis problemaatiline. Jätkuvad korrapärased ekspertide kohtumised, et arutada rakendusprobleeme ja vahetada liikmesriikide vahel head tava. Järgnevas tabelis on kavandatud näitajate loetelu, mida võiks kasutada eelistatud valiku raames peamiste poliitikaeesmärkide saavutamisel tehtud edusammude ja tulemuslikkuse hindamiseks. Näitajad · Vastuvõtutingimusi käsitlevasse direktiivi kavandatud muudatuste rakendamise tase liikmesriikides · Varjupaigataotlejate arv liikmesriigis · Töötavate varjupaigataotlejate arv liikmesriigis · Väljaselgitatud erivajadustega varjupaigataotlejate arv ja pädevatesse asutustesse edasisuunatud juhtude arv · Dublini määruse kohaste taotluste ja üleandmiste arv · EURODACi andmebaasi kokkulangevused · Varjupaigataotlejatele antud hüvitiste summa · Euroopa Pagulasfondi rahastatavast tegevusest kasu saavate isikute arv · Euroopa Pagulasfondile eraldatud rahaliste vahendite suurus · Praktiliseks koostööks eraldatud rahaliste vahendite suurus · Korraldatud koolituste arv [1] KOM(2007) 640. [2] Haagi programm: vabaduse, turvalisuse ja õiguse tugevdamine Euroopa Liidus, vastu võetud 5. novembril 2004 [3] KOM(2007) 745. FR (...PICT...)|COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES| Bruxelles, 3.12.2008 SEC(2008) 2945 DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION accompagnant la Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile Résumé de l'analyse d'impact {COM(2008) 815 final} {SEC(2008) 2944} 1. Introduction L’adoption d’une proposition de modification de la directive 2003/9/CE du Conseil relative à des normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile dans les États membres (ci après, la «directive relative aux conditions d’accueil») constituait l’une des initiatives stratégiques du programme de travail de la Commission pour l’année 2008 COM(2007) 640. .[1] COM(2007) 640. Afin de préparer la seconde phase des travaux législatifs en matière d'asile, la Commission a, comme le Programme de La Haye l’y a invité Programme de La Haye: Renforcer la liberté, la sécurité et la justice dans l'Union européenne, adopté le 5 novembre 2004. , entamé le processus d’évaluation des résultats obtenus au cours de la première phase de la mise en place du régime d'asile européen commun (ci après, le «RAEC»), y compris, entre autres, du problème des conditions d’accueil des demandeurs d’asile. [2] Programme de La Haye: Renforcer la liberté, la sécurité et la justice dans l'Union européenne, adopté le 5 novembre 2004. À cet égard, la Commission a publié, le 26 novembre 2007, un rapport COM(2007) 745. (ci après, le rapport d’évaluation ) sur la transposition et l’application de la directive par les États membres, en mettant en évidence les domaines dans lesquels il est nécessaire de préciser les dispositions actuelles et/ou de poursuivre l’harmonisation. La Commission a en outre présenté en juin 2007 un livre vert afin de consulter les parties intéressées au sujet des différentes options pouvant être suivies pour élaborer la seconde phase du RAEC concernant également l’accueil des demandeurs d’asile. Enfin, plusieurs réunions d’experts ont eu lieu avec les États membres, l’UNHCR, les ONG et des universitaires afin de dresser l’inventaire des principaux domaines problématiques devant être abordés au cours de la seconde phase des travaux législatifs en matière d’asile. [3] COM(2007) 745. Les questions soulevées et les suggestions formulées au cours de la procédure de consultation ont fourni le matériau pour élaborer le présent plan d’action. 2. État des lieux et problèmes Les problèmes suivants ont été recensés en matière de conditions d’accueil des demandeurs d’asile: · La directive relative aux conditions d’accueil ne garantit pas toujours des normes adéquates de traitement des demandeurs d’asile, notamment en ce qui concerne: – l’accès au marché du travail; – le niveau et la forme des conditions matérielles d’accueil; – la prise en compte des besoins des personnes vulnérables; – le placement en rétention; – le champ d’application de la directive. · Les divergences entre les normes de traitement appliquées aux demandeurs d’asile vulnérables et celles appliquées aux ressortissants nationaux vulnérables pourraient entraîner des discriminations. · Le défaut d’harmonisation des conditions d’accueil pourrait augmenter les mouvements secondaires des demandeurs d’asile, ce qui fait peser une charge inéquitable sur les administrations nationales et sur les demandeurs d’asile eux mêmes. L’analyse d’impact examine ensuite la manière dont la situation est susceptible d’évoluer si aucune mesure n’est prise au niveau européen. Elle conclut que les problèmes actuels devraient persister et qu’une intervention au niveau européen est indispensable. 3. Objectifs de l’intervention Les objectifs généraux de la seconde phase du RAEC en ce qui concerne la directive relative aux conditions d’accueil sont de garantir des normes plus élevées de traitement aux personnes ayant besoin d’une protection internationale et de contribuer à réduire le phénomène des mouvements secondaires. La nouvelle directive doit notamment remplir les objectifs spécifiques suivants: I) faciliter l’accès au marché du travail; II) proposer des normes adéquates pour les conditions matérielles d’accueil; III) assurer la prise en compte satisfaisante des besoins des groupes vulnérables. IV) limiter le placement en rétention aux cas exceptionnels et renforcer les garanties juridiques des demandeurs d’asile placés en rétention; V) définir clairement son champ d’application. 4. Options d’action Compte tenu de la nature différente des objectifs spécifiques susmentionnés, l’analyse d’impact propose des options d’action distinctes pour chacun de ces objectifs. L’option privilégiée a été élaborée en combinant les options privilégiées retenues pour chaque objectif spécifique. 4.1. Statu Quo Le cadre juridique existant devrait demeurer inchangé et les activités en cours dans les États membres devraient se poursuivre. La Commission devrait continuer à assurer le suivi de la mise en œuvre de la directive relative aux conditions d’accueil. 4.2. Option privilégiée Vu le niveau de complexité des options d’action proposées, le présent résumé se borne à énumérer les principaux éléments de l’option privilégiée. L’option privilégiée comprend aussi bien des options législatives que des options visant en particulier à favoriser la coopération pratique entre les États membres. En ce qui concerne: · le champ d’application de la directive , l’option privilégiée: – précise que la directive s’applique à tous les types de procédures de demande d’asile (y compris celles relevant du système de Dublin) ainsi qu’à toutes les zones géographiques et tous les centres accueillant des demandeurs d'asile (y compris les centres de rétention); – permet de veiller à ce que la directive s’applique aux personnes demandant la protection subsidiaire. · l’accès au marché du travail , l’option privilégiée: – réduit les restrictions temporelles en matière d’accès à l’emploi; – interdit de soumettre l’accès au marché du travail au niveau national à des conditions susceptibles d’entraver le droit à l’emploi des demandeurs d’asile. L’option privilégiée en matière de coopération pratique, qui complète l'option privilégiée législative, prévoit l’échange des meilleures pratiques, dans le cadre d’EURASIL, en ce qui concerne les restrictions en matière d’emploi dans le but de simplifier encore l’accès au marché du travail; ainsi, la tradition de certains États membres de n’exiger aucun permis de travail et/ou d’autoriser un accès immédiat à l’emploi pourrait être comparée à celle d’autres États membres qui prévoient des mesures plus strictes dans ce domaine. · le placement en rétention de demandeurs d’asile, l’option privilégiée: – vise à ce que la rétention soit évitée dans des circonstances normales et à ce qu’il n’y soit recouru que dans des cas exceptionnels; – instaure un certain nombre de garanties procédurales pour les demandeurs d’asile placés en rétention, comme le droit d’être informés des motifs de la rétention et des possibilités de contester la décision de placement en rétention devant une juridiction nationale; – permet de veiller à ce que les conditions de rétention tiennent compte de la situation vulnérable des personnes ayant des besoins spécifiques, notamment les enfants et les victimes d’actes de torture; – prévoit que les mineurs ne seront pas placés en rétention sauf si leur intérêt supérieur l’exige, la détention de mineurs non accompagnés étant interdite; – institue un système de réexamen périodique afin d'assurer le suivi de la rétention. L’option privilégiée en matière de coopération pratique, qui complète l'option privilégiée législative, prévoit l’échange des meilleures pratiques, dans le cadre d’EURASIL, avec les États membres qui appliquent des mesures alternatives à la détention (comme le versement d’une garantie financière, la fourniture d’une caution, etc.). · les conditions matérielles d’accueil , l’option privilégiée: – suit une approche quantitative concernant le principe du «niveau suffisant des conditions matérielles d’accueil» en introduisant un point de référence, à savoir le niveau minimum de l’aide sociale accordée aux ressortissants nationaux; – institue une obligation d’information à la charge des États membres afin d'assurer le suivi du niveau de l'aide accordée aux demandeurs d'asile, entre autres; – veille à ce que les décisions de retrait ou de limitation des conditions d’accueil par les autorités nationales soient conformes au principe du niveau de vie adapté et garantit un droit de recours contre ces décisions. L’option privilégiée en matière de coopération pratique, qui complète l'option privilégiée législative, prévoit l’échange des meilleures pratiques, dans le cadre d’EURASIL, afin de garantir des normes élevées en matière de conditions matérielles d’accueil tout en tenant également compte des capacités d’accueil des États membres; plus particulièrement, des idées pourraient être échangées au sujet de la meilleure manière de prendre en charge les besoins des demandeurs d’asile au moyen des centres d'accueil ou sur la manière de faire en sorte que les centres d'hébergement tiennent compte du sexe et de l'âge des personnes accueillies et respectent leur droit à la vie privée et à la vie familiale. · les personnes ayant des besoins particuliers , l’option privilégiée: – garantit la mise en place de mécanismes susceptibles d’identifier de manière satisfaisante les besoins particuliers et d’assurer le suivi des dossiers individuels le cas échéant; – facilite l’accès des mineurs à l’enseignement; – fait obligation aux États membres d’empêcher les infractions liées au sexe dans les centres d’hébergement; – précise la signification de notions fondamentales figurant actuellement dans la directive comme l’« assistance médicale ou autre nécessaire» et le «traitement essentiel des maladies»; – instaure l’obligation de former de manière adéquate le personnel en contact avec les victimes d’actes de torture ou de viol. L’option privilégiée en matière de coopération pratique, qui complète l'option privilégiée législative, prévoit : – l’échange des meilleures pratiques, dans le cadre d’EURASIL, sur une base régulière, concernant le traitement des groupes vulnérables, notamment afin d’assurer l’identification proactive des besoins particuliers, de garantir l’accès à un traitement adéquat le cas échéant, et de faire en sorte que le personnel en contact avec les groupes vulnérables reçoive une formation appropriée. – une coopération pratique dans le cadre d’EURASIL, susceptible de contribuer à l'adoption d'un manuel UE qui pourrait rassembler les meilleures pratiques au niveau de l'UE concernant la formation du personnel en contact avec les groupes vulnérables, des lignes directrices sur l’identification des besoins particuliers, l’hébergement des personnes vulnérables, etc. Les principaux avantages de l’option privilégiée sont les suivants: · elle garantit des normes plus élevées en matière de traitement des demandeurs d’asile (simplification de l’accès au marché du travail, garanties procédurales pour les personnes placées en rétention, normes plus élevées de traitement des groupes vulnérables, etc.) conformément au droit international, notamment la convention des Nations unies relative aux droits de l’enfant et la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne; · elle poursuit l’harmonisation des conditions d’accueil grâce à une intervention législative ainsi qu'au renforcement des mesures de coopération pratique, favorisant ainsi l’égalité des normes de traitement à travers l’UE et garantissant une approche globale des conditions d’accueil. En ce qui concerne les principales retombées: · Le fait de garantir des normes d’accueil plus élevées aura globalement des conséquences positives pour les demandeurs d’asile sur le plan de leurs droits fondamentaux. En particulier, le droit à la libre circulation sera renforcé en raison du fait que le placement en rétention ne sera ordonné que dans des cas exceptionnels et que les mineurs non accompagnés ne pourront pas être placés en rétention; le fait de simplifier l’accès des demandeurs d’asile au marché du travail augmentera leur autosuffisance et facilitera leur intégration dans l’État membre d’accueil. Les groupes vulnérables seront pris en compte d’une manière plus appropriée en faisant en sorte que leurs besoins soient identifiés en bonne et due forme et en temps utile et qu’ils aient accès à un traitement adéquat; enfin, l’échange des meilleures pratiques et l’adoption de lignes directrices dans tous les domaines concernés des conditions d’accueil pourraient constituer un moyen très utile de faire en sorte que les normes les plus élevées possibles soient appliquées dans toute l'Union; · En contribuant à l’égalité des normes de traitement dans l’ensemble de l’UE, notamment en matière de rétention, de conditions matérielles d’accueil et d’accès au marché du travail, les mesures proposées pourraient contribuer à réduire le phénomène des mouvements secondaires. La coopération pratique pourrait également contribuer à la mise en place de pratiques communes dans le domaine de l'accueil des demandeurs d'asile, notamment concernant le traitement des groupes vulnérables grâce à l’adoption d’un manuel UE reprenant les meilleures politiques et procédures à appliquer par tous les États membres. En ce qui concerne la faisabilité financière: · afin de respecter la nouvelle directive, des efforts financiers devraient être nécessaires en ce qui concerne: – les conditions matérielles d’accueil afin d'aligner leurs politiques sur les points de référence prévus par la nouvelle directive; – le traitement des personnes vulnérables afin de mettre en place, au niveau national, des mécanismes d’identification des besoins particuliers; – le fait de garantir un accès aux soins de santé aux personnes vulnérables dans les mêmes conditions que celles applicables aux ressortissants nationaux; · en permettant le raccourcissement des délais d'accès au marché du travail, l’intervention envisagée pourrait conduire à des économies pour les États membres. Ces économies pourraient résulter de l'augmentation de l'autosuffisance des demandeurs d’asile, ce qui éviterait à l’État des dépenses supplémentaires en matière de prestations sociales. En outre, les demandeurs d’asile contribueraient aux recettes fiscales des États membres grâce à la taxation des revenus du travail; · le fait de veiller à ce que la rétention ne soit appliquée que dans des cas exceptionnels entraînerait également des économies pour les États membres. En raison de l’importance du personnel des centres de rétention nécessaire pour répondre aux exigences de sécurité, les politiques de rétention pourraient s’avérer plus coûteuses que l’hébergement de demandeurs d’asile dans des centres d’accueil ouverts . 5. Suivi et évaluation Le suivi et l’évaluation de l’option d’action privilégiée constitueront un élément important pour apprécier l’efficacité et l’efficience de la nouvelle directive. À cet égard, à intervalles réguliers, la Commission procédera à l’évaluation de la mise en œuvre de la nouvelle directive dans les États membres et présentera des rapports à ce sujet. En outre, des mécanismes d’information annuels seront également mis en place afin d’assurer un suivi dans les domaines dans lesquels la mise en œuvre s’est avérée problématique au cours de la première phase des travaux législatifs en matière d'asile. Des réunions d’experts régulières continueront à avoir lieu afin de débattre des problèmes de mise en œuvre et d’échanger les meilleures pratiques entre États membres. Le tableau ci dessous propose une liste d’indicateurs qui pourraient être utilisés afin de mesurer les progrès réalisés ainsi que l’efficacité de l’option privilégiée pour ce qui est de la réalisation des principaux objectifs politiques. Indicateurs · Niveau de mise en œuvre par les États membres de la proposition de modification de la directive relative aux conditions d’accueil · Nombre de demandeurs d’asile dans un État membre donné · Nombre de demandeurs d’asile ayant un emploi dans un État membre donné; · Nombre de demandeurs d’asile ayant été identifiés comme ayant des besoins particuliers et nombre de renvois aux institutions compétentes; · Nombre de demandes et transferts «Dublin»; · Occurrences EURODAC; · Montant des allocations accordées aux demandeurs d’asile; · Nombre de personnes bénéficiant d’activités financées par le FER; · Niveau des ressources financières allouées au FER; · Niveau des ressources financières allouées aux activités de coopération pratique; · Nombre de formations réalisées. [1] COM(2007) 640. [2] Programme de La Haye: Renforcer la liberté, la sécurité et la justice dans l'Union européenne, adopté le 5 novembre 2004. [3] COM(2007) 745. IT (...PICT...)|COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE| Bruxelles, 3.12.2008 SEC(2008) 2945 DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE che accompagna la Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO recante norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri Sintesi della valutazione d'impatto {COM(2008) 815 definitivo} {SEC(2008) 2944} 1. Introduzione L'adozione di una proposta di modifica delle direttiva 2003/9/CE del Consiglio recante norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri (di seguito "direttiva accoglienza") fa parte delle iniziative strategiche del programma di lavoro della Commissione per il 2008 COM (2007) 640. .[1] COM (2007) 640. In vista della preparazione della seconda fase della normativa sull'asilo, come richiesto dal programma dell'Aia, Programma dell'Aia: rafforzamento della libertà, della sicurezza e della giustizia nell'Unione europea. Adottato il 5 novembre 2004. la Commissione ha lanciato il processo di valutazione dei risultati raggiunti nella prima fase di instaurazione del sistema comune europeo di asilo, che comprende anche la questione delle condizioni d'accoglienza dei richiedenti asilo. [2] Programma dell'Aia: rafforzamento della libertà, della sicurezza e della giustizia nell'Unione europea. Adottato il 5 novembre 2004. A tale riguardo, il 26 novembre 2007 la Commissione ha pubblicato una relazione COM (2007) 745. (di seguito " relazione di valutazione ") sul recepimento e l'attuazione della direttiva da parte degli Stati membri, che segnala in quali settori sia opportuno un chiarimento delle disposizioni esistenti e/o sia necessaria una maggiore armonizzazione. La Commissione ha presentato inoltre nel giugno 2007 un Libro verde per avviare una consultazione con le parti interessate sulle possibili opzioni per definire la seconda fase del sistema comune europeo di asilo, anche in relazione all'accoglienza dei richiedenti asilo. Hanno infine avuto luogo diverse riunioni di esperti con gli Stati membri, con l'ACNUR, le ONG e il mondo accademico per individuare i principali settori problematici da affrontare nella seconda fase della normativa sull'asilo. [3] COM (2007) 745. Le questioni sollevate e i suggerimenti avanzati durante il processo di consultazione hanno fornito la base per la preparazione della presente valutazione d'impatto. 2. Situazione attuale e problemi Per quanto riguarda le condizioni d'accoglienza dei richiedenti d'asilo sono stati individuati i seguenti problemi: · la direttiva accoglienza non sempre garantisce norme adeguate per il trattamento dei richiedenti asilo, in particolare per quanto riguarda: – l'accesso al mercato del lavoro; – il livello e la forma delle condizioni materiali d'accoglienza; – la risposta alle esigenze delle persone vulnerabili; – il trattenimento; – il campo d'applicazione della direttiva ; · norme differenti per il trattamento dei richiedenti asilo vulnerabili e dei cittadini nazionali vulnerabili potrebbero dar luogo a discriminazioni; · la mancanza di condizioni d'accoglienza armonizzate potrebbe fare aumentare i movimenti secondari dei richiedenti asilo, imponendo con ciò un'iniqua pressione sulle amministrazioni nazionali e sugli stessi richiedenti asilo. La valutazione d'impatto esamina come tale situazione potrebbe evolvere se non fosse intrapresa nessuna azione a livello UE, e conclude che i problemi riscontrati persisterebbero e che un intervento a livello europeo è assolutamente necessario. 3. Obiettivi Gli obiettivi generali della seconda fase del sistema comune europeo di asilo per quanto riguarda la direttiva accoglienza sono garantire norme più elevate per il trattamento delle persone che necessitano di protezione internazionale e contribuire alla riduzione del fenomeno dei movimenti secondari. Gli obiettivi specifici della nuova direttiva sono, in particolare, i seguenti: I) facilitare l’accesso al mercato del lavoro; II) garantire norme adeguate per le condizioni materiali d’accoglienza; III) garantire una risposta adeguata alle esigenze dei gruppi vulnerabili; IV) garantire che il trattenimento sia disposto solo in casi eccezionali e rafforzare le garanzie legali per i richiedenti asilo in stato di trattenimento; V) definire chiaramente il campo d'applicazione della direttiva. 4. Opzioni strategiche Tenuto conto della diversa natura degli obiettivi specifici sopra esposti, la valutazione d’impatto propone opzioni distinte per ciascuno di essi. L’opzione privilegiata è una combinazione delle opzioni privilegiate di ciascuno degli obiettivi specifici. 4.1. Status quo Il quadro giuridico attuale rimarrebbe invariato; e le attività in corso negli Stati membri continuerebbero. La Commissione continuerebbe a controllare l’attuazione della direttiva sulle condizioni d’accoglienza. 4.2. Opzione privilegiata Data la complessità delle opzioni proposte, la presente sintesi si limita a elencare gli elementi principali che compongono l’opzione privilegiata: questa consiste sia di un’opzione di natura legislativa che di opzioni volte a promuovere la cooperazione pratica fra gli Stati membri. Per quanto riguarda: · il campo d’applicazione della direttiva, l’opzione privilegiata : – chiarisce che la direttiva si applica in tutti i tipi di procedure di asilo (Dublino compreso) e a tutte le aree geografiche e strutture utilizzate per alloggiare i richiedenti asilo (anche in caso di trattenimento) ; – garantisce che vi siano inclusi i richiedenti protezione sussidiaria; · l’accesso al mercato del lavoro , l’opzione privilegiata : – riduce le restrizioni temporali relative all’accesso all’occupazione; – proibisce che sul mercato del lavoro, a livello nazionale, possano essere imposte condizioni che ostacolino il diritto all'occupazione per i richiedenti asilo. L’opzione privilegiata relativa alla cooperazione pratica, che completa quella di natura legislativa, verte sullo scambio delle migliori prassi, nel quadro di EURASIL, relative alle restrizioni all’occupazione, per facilitare ulteriormente l’accesso al mercato del lavoro. Ad esempio, la prassi degli Stati membri di non chiedere permessi di lavoro e/o di consentire accesso immediato all’occupazione potrebbe coesistere con quella degli Stati membri che prevedono in questo settore misure più severe; · il trattenimento dei richiedenti asilo, l’opzione privilegiata : – mira a garantire che la misura del trattenimento sia generalmente evitata e vi si ricorra solo in casi eccezionali; – introduce una serie di garanzie procedurali per i richiedenti asilo in stato di trattenimento, come il diritto di essere informati sui motivi di tale misura e sulle possibilità di impugnazione dinanzi a un giudice nazionale; – prevede che le condizioni del trattenimento tengano conto della vulnerabilità delle persone con esigenze particolari, come i bambini e le vittime di tortura; – prevede che i minori non vengano posti in stato di trattenimento a meno che ciò non sia nel prevalente interesse del minore, e vieta il trattenimento di minori non accompagnati; – introduce un sistema di revisione periodica per monitorare il trattenimento. L’opzione privilegiata relativa alla cooperazione pratica, che completa quella di natura legislativa, verte sullo scambio di migliori prassi, nel quadro di EURASIL, con gli Stati membri che applicano misure alternative al trattenimento (cioè garanzie finanziarie, presenza di un garante, ecc); · le condizioni materiali d'accoglienza, l’opzione privilegiata : – segue un approccio quantitativo basato sul principio delle "adeguate condizioni materiali d'accoglienza", che introduce come parametro il livello minimo di assistenza sociale di cui godono i cittadini dello Stato membro; – introduce un obbligo di informazione per gli Stati membri allo scopo di monitorare, fra l'altro, il livello di assistenza accordata ai richiedenti asilo; – assicura che la revoca o la riduzione delle condizioni d'accoglienza da parte delle autorità nazionali sia in linea con il principio di un adeguato tenore di vita e garantisce il diritto di impugnare tali decisioni. L’opzione privilegiata relativa alla cooperazione pratica, che completa quella di natura legislativa, verte sullo scambio di migliori prassi, nel quadro di EURASIL, per garantire norme più elevate sulle condizioni materiali d'accoglienza, tenendo comunque conto delle capacità d'accoglienza degli Stati membri; nello specifico, potrebbero essere scambiate idee sui migliori modi di incanalare le esigenze dei richiedenti asilo per mezzo di centri d'accoglienza, o sui migliori modi di garantire che nelle strutture alloggiative si tenga conto dell'età e del sesso delle persone accolte e si rispetti il diritto alla vita privata e familiare; · persone con esigenze particolari, l’opzione privilegiata : – garantisce che siano predisposti meccanismi per individuare adeguatamente tali esigenze particolari e consentire ove necessario un controllo dei casi individuali; – facilita l'accesso all'istruzione per i minori; – obbliga gli Stati membri a prevenire la violenza di genere nei centri d'accoglienza; – chiarisce il significato di nozioni essenziali attualmente previste dalla direttiva, come quella di "necessaria assistenza medica, o di altro tipo" e di "trattamento essenziale delle malattie"; – introduce l'obbligo di un'adeguata formazione del personale a contatto con vittime di tortura o stupro. L’opzione privilegiata relativa alla cooperazione pratica, che completa quella di natura legislativa, prevede : – lo scambio delle migliori prassi, nel quadro di EURASIL e su base regolare, relative al trattamento dei gruppi vulnerabili, in particolare per garantire un approccio proattivo nell'individuarne le esigenze particolari, garantire l'accesso a un trattamento adeguato ove necessario, e garantire che il personale a contatto con tali gruppi riceva adeguata formazione; – una cooperazione pratica, nel quadro di EURASIL, che possa contribuire all'adozione di un manuale UE in cui raccogliere le migliori prassi a livello europeo riguardanti la formazione del personale a contatto con i gruppi vulnerabili, orientamenti sull'individuazione delle esigenze particolari, l'alloggio delle persone vulnerabili, ecc. I vantaggi principali dell'opzione privilegiata sono: · la garanzia di norme più elevate per quanto riguarda il trattamento dei richiedenti asilo (più facile accesso al mercato del lavoro, garanzie procedurali per le persone in stato di trattenimento, norme più elevate per il trattamento dei gruppi vulnerabili, ecc.), in linea con il diritto internazionale, in particolare la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo e la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione; · una maggiore armonizzazione delle condizioni d'accoglienza grazie a un intervento legislativo e rafforzate misure di cooperazione pratica, in modo da promuovere parità di trattamento in tutta l'Unione e garantire un approccio generalizzato alle condizioni d'accoglienza. Per quanto riguarda le ripercussioni principali: · il fatto di garantire norme più elevate per l'accoglienza avrà un impatto positivo generale per i richiedenti asilo sotto il profilo del rispetto dei loro diritti fondamentali. In particolare, il diritto alla libera circolazione sarà rafforzato, prevedendo che il trattenimento sia disposto solo in casi eccezionali e vietando il trattenimento dei minori non accompagnati; il facilitare l'accesso al mercato del lavoro darà ai richiedenti asilo una maggiore indipendenza economica e sarà d'aiuto alla loro integrazione nello Stato membro ospitante; ai gruppi vulnerabili sarà rivolta una più adeguata attenzione garantendo che le loro esigenze siano debitamente e tempestivamente individuate e assicurando loro un trattamento appropriato; infine, lo scambio di migliori prassi e l'adozione di orientamenti in tutti i settori rilevanti delle condizioni d'accoglienza potrebbero essere un utilissimo strumento per garantire che in tutta l'Unione europea siano applicate nome più elevate possibile; · garantendo maggiore parità di trattamento in tutta l'Unione europea, in particolare per quanto riguarda il trattenimento, le condizioni materiali d'accoglienza e l'accesso al mercato del lavoro, le misure proposte potrebbero essere d'aiuto nella riduzione del fenomeno dei movimenti secondari. La cooperazione pratica potrebbe inoltre contribuire all'instaurazione di prassi comuni nel campo dell'accoglienza dei richiedenti asilo, soprattutto per quanto riguarda il trattamento dei gruppi vulnerabili, attraverso l'adozione di un manuale UE contenente le migliori procedure e politiche da applicare in tutti gli Stati membri. Per quanto riguarda la fattibilità finanziaria: · per conformarsi alla nuova direttiva si renderebbero necessari sforzi finanziari: – ai fini delle condizioni materiali d'accoglienza, per allineare le politiche ai parametri stabiliti dalla nuova direttiva; – ai fini del trattamento delle persone vulnerabili, per stabilire, a livello nazionale, meccanismi per individuarne le esigenze particolari; – diretti a garantire alle persone vulnerabili l'accesso all'assistenza sanitaria a condizioni uguali a quelle applicabili ai cittadini dello Stato membro; · il previsto intervento di riduzione delle restrizioni temporali per l'accesso al mercato del lavoro potrebbe portare a risparmi per gli Stati membri: i richiedenti asilo avrebbero difatti una maggiore indipendenza economica e sarebbero così evitati sussidi supplementari. I richiedenti asilo parteciperebbero inoltre ai sistemi fiscali degli Stati membri attraverso la tassazione del lavoro; · provvedendo a che il trattenimento sia disposto solo in casi eccezionali si avrebbero risparmi per gli Stati membri; dato l'alto numero di persone impiegate nei centri di trattenimento per soddisfare i requisiti di sicurezza, le politiche di trattenimento potrebbero rivelarsi più costose di quanto lo sia alloggiare i richiedenti asilo in centri d'accoglienza aperti . 5. Monitoraggio e valutazione Il monitoraggio e la valutazione dell'opzione privilegiata saranno elementi importanti per valutare l'efficienza e l'efficacia della nuova direttiva: la Commissione ne valuterà regolarmente l'attuazione negli Stati membri e riferirà in merito. Saranno inoltre predisposti meccanismi annuali di informazione per monitorare i settori la cui attuazione si è rivelata problematica durante la prima fase della legislazione sull'asilo. Continueranno a tenersi riunioni regolari d'esperti per discutere dei problemi d'attuazione e per lo scambio di migliori prassi fra Stati membri. La tabella che segue propone un elenco di indicatori che potrebbero essere usati per valutare i progressi e l'efficacia dell'opzione privilegiata nel realizzare i principali obiettivi. Indicator i · Livello di attuazione, da parte degli Stati membri, delle modifiche proposte alla direttiva sulle condizioni d'accoglienza. · Numero di richiedenti asilo in un dato Stato membro · Numero di richiedenti asilo aventi un lavoro in un dato Stato membro · Numero di richiedenti asilo individuati come aventi esigenze particolari, e numero di rinvii alle istituzioni competenti · Numero di richieste e trasferimenti nell'ambito del sistema Dublino. · Risposte pertinenti EURODAC · Ammontare dei sussidi concessi ai richiedenti asilo · Numero di persone che beneficiano di attività finanziate dal FER · Livello di risorse finanziarie stanziate per il FER · Livello di risorse finanziarie stanziate per attività di cooperazione pratica · Numero di formazioni svolte [1] COM (2007) 640. [2] Programma dell'Aia: rafforzamento della libertà, della sicurezza e della giustizia nell'Unione europea. Adottato il 5 novembre 2004. [3] COM (2007) 745. NL (...PICT...)|COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN| Brussel, 3.12.2008 SEC(2008) 2945 WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE bij het Voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten Samenvatting van de effectbeoordeling {COM(2008) 815 definitief} {SEC(2008) 2944} 1. Inleiding Het aannemen van het voorstel tot wijziging van Richtlĳn 2003/9/EG van de Raad tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (hierna "de richtlijn opvangvoorzieningen" genoemd) was als een van de strategische initiatieven van de Commissie opgenomen in haar werkprogramma voor 2008 COM(2007) 640. .[1] COM(2007) 640. Teneinde de tweede fase van de asielwetgeving voor te bereiden, waartoe in het Haags programma Het Haags programma: Versterking van vrijheid, veiligheid en recht in de Europese Unie, aangenomen op 5 november 2004. wordt opgeroepen, is de Commissie gestart met de evaluatieprocedure betreffende de resultaten van de eerste fase van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel (hierna "het CEAS" genoemd), waartoe onder andere de kwestie van de opvangvoorzieningen voor asielzoekers behoort.[2] Het Haags programma: Versterking van vrijheid, veiligheid en recht in de Europese Unie, aangenomen op 5 november 2004. In dat verband heeft de Commissie op 26 november 2007 COM(2007) 745. een verslag uitgebracht (hierna " het evaluatieverslag " genoemd) over de omzetting en toepassing van de richtlijn door de lidstaten, waarin wordt aangegeven op welke gebieden de bestaande bepalingen moeten worden verduidelijkt en/of verder geharmoniseerd. Daarnaast stelde de Commissie in juni 2007 een groenboek voor om belanghebbenden te raadplegen over de mogelijke opties voor de tweede fase van het CEAS, onder meer met betrekking tot de opvang van asielzoekers. Ten slotte vonden verschillende deskundigenvergaderingen plaats met lidstaten, de UNHCR, NGO's en academici om de belangrijkste probleempunten te identificeren die in de tweede fase van de asielwetgeving moeten worden aangepakt. [3] COM(2007) 745. De kwesties die aan de orde zijn gesteld en de voorstellen die zijn gedaan in het kader van de raadpleging dienden als uitgangspunt voor deze effectbeoordeling. 2. Stand van zaken en problemen Op het gebied van opvangvoorzieningen voor asielzoekers zijn de volgende problemen geconstateerd: · De richtlijn opvangvoorzieningen garandeert niet steeds de geschikte normen voor het behandelen van asielzoekers, met name op het gebied van: – toegang tot de arbeidsmarkt; – niveau en vorm van materiële opvangvoorzieningen; – voorzien in de behoeften van kwetsbare personen; – bewaring; – werkingssfeer van de richtlijn. · Verschillende normen voor de behandeling van kwetsbare asielzoekers en kwetsbare eigen onderdanen kunnen leiden tot discriminatie. · Het gebrek aan geharmoniseerde opvangvoorzieningen kan secundaire asielstromen doen toenemen, hetgeen de nationale diensten en de asielzoekers zelf onnodig onder druk zet. In de effectbeoordeling wordt bovendien geanalyseerd hoe de situatie zich zou ontwikkelen, als er geen actie op EU-niveau wordt ondernomen. De conclusie is dat de huidige problemen zouden aanhouden en dat actie door de EU bijzonder wenselijk is. 3. Beleidsdoelstellingen De algemene doelstellingen van de tweede fase van het CEAS met betrekking tot de richtlijn opvangvoorzieningen zijn: zorgen voor betere behandelingsnormen voor personen die internationale bescherming nodig hebben en ertoe bijdragen dat het fenomeen van de secundaire stromen wordt teruggedrongen. De nieuwe richtlijn zal met name zorgen voor de realisatie van de volgende specifieke doelstellingen: I) de toegang tot de arbeidsmarkt vergemakkelijken; II) vaststellen van gepaste normen voor materiële opvangvoorzieningen; III) waarborgen dat op gepaste wijze rekening wordt gehouden met de behoeften van kwetsbare groepen; IV) waarborgen dat bewaring alleen in uitzonderlijke gevallen wordt toegepast en de juridische waarborgen voor in bewaring gehouden asielzoekers versterken; V) de werkingssfeer van de richtlijn duidelijk afbakenen. 4. Beleidsopties Gelet op de uiteenlopende aard van bovengenoemde specifieke doelstellingen, worden in de effectbeoordeling voor elke doelstelling afzonderlijke beleidsopties voorgesteld. De voorkeursoptie is vastgesteld door de voor elke specifieke doelstelling geselecteerde voorkeursopties te combineren. 4.1. Status quo Het bestaande rechtskader zou ongewijzigd blijven en lopende activiteiten in de lidstaten zouden worden voortgezet. De Commissie zou blijven toezien op de uitvoering van de richtlijn opvangvoorzieningen. 4.2. Voorkeursoptie Gelet op de complexiteit van de voorgestelde beleidsopties is deze samenvatting beperkt tot een opsomming van de belangrijkste onderdelen van de voorkeursoptie. De voorkeursoptie bestaat zowel uit wetgevende opties als uit opties die erop gericht zijn de praktische samenwerking tussen de lidstaten te bevorderen . Met betrekking tot: · de werkingssfeer van de richtlijn , bestaat de voorkeursoptie erin: – te verduidelijken dat de richtlijn van toepassing is op alle soorten asielprocedures (inclusief het Dublinsysteem) en op alle geografische gebieden en voorzieningen waarin asielzoekers worden gehuisvest (inclusief bewaring); – te waarborgen dat aanvragers van subsidiaire bescherming eronder vallen. · toegang tot de arbeidsmarkt , bestaat de voorkeursoptie erin: – de termijnen die de toegang tot arbeid beperken, te verkorten; – te beletten dat op nationaal niveau aan de arbeidsmarkt voorwaarden worden opgelegd die het recht op werk van asielzoekers kunnen inperken. De voorkeursoptie inzake praktische samenwerking die de geprefereerde wetgevende optie aanvult, voorziet in de uitwisseling van beproefde methoden, binnen het EURASIL-kader, in verband met arbeidsbeperkingen om de toegang verder te vergemakkelijken; de traditie van lidstaten om geen werkvergunningen te eisen en/of rechtstreekse toegang tot werk mogelijk te maken kan bijvoorbeeld worden voorgesteld naast die van lidstaten die op dit gebied striktere maatregelen toepassen. · de bewaring van asielzoekers , bestaat de voorkeursoptie erin: – ervoor te zorgen dat bewaring doorgaans wordt vermeden en alleen in uitzonderlijke gevallen wordt gebruikt; – een aantal procedurele waarborgen voor asielzoekers in bewaring in te voeren, zoals het recht om geïnformeerd te worden over de gronden van de bewaring en over de mogelijkheden om de beslissing over de bewaring voor een nationale rechterlijke instantie aan te vechten; – te voorzien in bewaringsomstandigheden die rekening houden met de kwetsbare situatie van personen met bijzondere behoeften, met name kinderen en slachtoffers van foltering; – te bepalen dat minderjarigen niet in bewaring worden gehouden tenzij in hun eigen belang, terwijl bewaring van niet-begeleide minderjarigen in geen geval is toegestaan; – een systeem van periodieke herziening in te voeren om de bewaring te controleren. De voorkeursoptie inzake praktische samenwerking die de geprefereerde wetgevende optie aanvult, voorziet in de uitwisseling van beproefde methoden, binnen het EURASIL-kader, met de lidstaten die alternatieve maatregelen toepassen voor bewaring (bijvoorbeeld een borgsom, een borgstelling, enz. ) · materiële opvangvoorzieningen , bestaat de voorkeursoptie erin: – een kwantitatieve benadering te volgen met betrekking tot het beginsel van 'goede materiële opvangvoorzieningen' door een maatstaf in te voeren, namelijk het minimumniveau van sociale bijstand voor nationale onderdanen; – de lidstaten een verslagleggingsverplichting op te leggen om onder meer toezicht te houden op het niveau van aan asielzoekers verleende bijstand; – te waarborgen dat de intrekking of beperking van opvangvoorzieningen door nationale autoriteiten in overeenstemming is met het beginsel van een toereikende levensstandaard en dat het recht bestaat om dergelijke besluiten aan te vechten. De voorkeursoptie inzake praktische samenwerking die de geprefereerde wetgevende optie aanvult, voorziet in de uitwisseling van beproefde methoden, binnen het EURASIL-kader, om te zorgen voor betere normen inzake materiële opvangvoorzieningen en daarbij ook rekening te houden met de opvangcapaciteit van de lidstaten; in het bijzonder kunnen ideeën worden uitgewisseld over de wijze waarop de behoeften van asielzoekers beter kunnen worden gekanaliseerd via opvangcentra of over de wijze waarop kan worden gegarandeerd dat bij huisvesting rekening wordt gehouden met leeftijd- en genderoverwegingen en het recht op privacy en het gezinsleven worden geëerbiedigd. · personen met bijzondere behoeften , bestaat de voorkeursoptie erin: – ervoor te zorgen dat mechanismen worden ingevoerd waarmee bijzondere behoeften adequaat kunnen worden vastgesteld en waarmee zo nodig toezicht kan worden gehouden op individuele gevallen; – de toegang tot onderwijs voor minderjarigen te vergemakkelijken; – de lidstaten de verplichting op te leggen om geslachtsgebonden misdrijven in opvangcentra te voorkomen; – de betekenis van belangrijke begrippen uit de huidige richtlijn te verduidelijken, zoals ' noodzakelijke medische of andere zorg' en 'essentiële behandeling van ziekten'; – de verplichting op te leggen om personeel dat in contact komt met slachtoffers van foltering of verkrachting, een passende opleiding te geven. De voorkeursoptie inzake praktische samenwerking die de geprefereerde wetgevende optie aanvult, voorziet in: – de regelmatige uitwisseling van beproefde methoden, binnen het EURASIL-kader, betreffende de behandeling van kwetsbare groepen, met name om te garanderen dat bijzondere behoeften proactief worden vastgesteld, om zo nodig de toegang tot een adequate behandeling te garanderen en om te garanderen dat personeel dat met kwetsbare groepen in contact komt, de passende opleiding krijgt; – praktische samenwerking binnen het EURASIL-kader die kan bijdragen tot het opstellen van een EU-handboek waarin beproefde methoden op EU-niveau kunnen worden verzameld betreffende de opleiding van personeel dat in contact komt met kwetsbare groepen, richtsnoeren voor het vaststellen van bijzondere behoeften, huisvesting van kwetsbare personen, enz. De belangrijkste voordelen van de voorkeursoptie zijn: · zij garandeert betere normen voor de behandeling van asielzoekers (gemakkelijker toegang tot de arbeidsmarkt, procedurele waarborgen voor personen in bewaring, betere normen voor de behandeling van kwetsbare groepen, enz.) in overeenstemming met het internationale recht, met name het VN-Verdrag inzake de rechten van het kind en het Handvest van de grondrechten van de EU; · zij leidt tot verdere harmonisatie van de opvangvoorzieningen via een wetgevende actie alsook tot betere maatregelen van praktische samenwerking en bevordert op die manier gelijke behandelingsnormen in de gehele EU en zorgt voor een alomvattende benadering inzake opvangvoorzieningen. Wat de belangrijkste gevolgen betreft: · Zorgen voor betere normen inzake opvang zal algemene positieve gevolgen hebben voor asielzoekers wat de eerbiediging van hun grondrechten betreft. Met name zal het recht op vrij verkeer worden versterkt door te bepalen dat bewaring alleen mogelijk is in uitzonderlijke gevallen en dat niet-begeleide minderjarigen niet in bewaring worden genomen; het vergemakkelijken van de toegang tot de arbeidsmarkt zal asielzoekers minder afhankelijk maken en hen helpen zich in de lidstaat van opvang te integreren; kwetsbare groepen zullen adequater worden behandeld door ervoor te zorgen dat hun behoeften naar behoren en tijdig worden vastgesteld en dat toegang tot een passende behandeling beschikbaar is; ten slotte kan het uitwisselen van beproefde methoden en het vaststellen van richtsnoeren op alle relevante gebieden inzake opvangvoorzieningen een zeer nuttig instrument zijn om ervoor te zorgen dat in de gehele EU de best mogelijke normen worden toegepast; · door te streven naar gelijke behandelingsnormen in de gehele EU, met name inzake bewaring, materiële opvangvoorzieningen en toegang tot de arbeidsmarkt kunnen de voorgestelde maatregelen ertoe bijdragen dat het fenomeen van de secundaire stromen wordt teruggedrongen. Praktische samenwerking kan ook bijdragen tot het vaststellen van gemeenschappelijke praktijken op het gebied van opvang van asielzoekers, vooral wat de behandeling van kwetsbare groepen betreft, via de vaststelling van een EU-handboek met beste procedures en beleidskeuzes die door alle lidstaten moeten worden toegepast. Wat de financiële haalbaarheid betreft: · Om aan de nieuwe richtlijn te voldoen, zouden financiële inspanningen nodig zijn in verband met: – de materiële opvangvoorzieningen, om het beleid af te stemmen op de in de nieuwe richtlijn vastgestelde maatstaven; – de behandeling van kwetsbare personen, om op nationaal niveau mechanismen in te voeren om bijzondere behoeften vast te stellen; – het garanderen van toegang tot gezondheidszorg voor kwetsbare personen onder dezelfde voorwaarden als die welke voor nationale onderdanen gelden; · de beoogde maatregelen om sneller toegang te krijgen tot de arbeidsmarkt zouden kunnen leiden tot besparingen voor de lidstaten. Dat kan worden toegeschreven aan het feit dat asielzoekers minder afhankelijk zouden worden en zo aanvullende welzijnssteun zou kunnen worden vermeden. Zij zouden bovendien leiden tot meer belastingontvangsten voor de lidstaten via de belasting op arbeid; · ervoor zorgen dat bewaring alleen in uitzonderlijke gevallen wordt toegepast, zou ook tot besparingen in de lidstaten leiden; door het grote aantal personeelsleden dat in gesloten centra werkt om aan de beveiligingsvereisten te voldoen, zou een bewaringsbeleid duurder kunnen blijken dan het onderbrengen van asielzoekers in open opvangcentra . 5. Toezicht en evaluatie De beoordeling van de doeltreffendheid en de efficiëntie van de nieuwe richtlijn is sterk afhankelijk van het toezicht op en de evaluatie van de voorkeursoptie. In dit verband zal de Commissie regelmatig de uitvoering van de nieuwe richtlijn in de lidstaten evalueren en daarover verslag uitbrengen. Bovendien zullen ook mechanismen voor jaarlijkse verslaglegging worden vastgesteld om toezicht te houden op de gebieden waarvan de uitvoering problematisch is gebleken tijdens de eerste fase van de asielwetgeving. Regelmatig zullen deskundigenvergaderingen blijven plaatsvinden waarin problemen in verband met de uitvoering kunnen worden besproken en beproefde methoden tussen lidstaten kunnen worden uitgewisseld. De onderstaande tabel bevat een voorgestelde lijst van indicatoren die kunnen worden gebruikt voor de beoordeling van de resultaten en de doeltreffendheid van de voorkeursoptie voor het bereiken van de belangrijkste beleidsdoelstellingen. Indicatoren · Niveau van toepassing door de lidstaten van de voorgestelde wijzigingen van de richtlijn inzake opvangvoorzieningen; · het aantal asielzoekers in een lidstaat; · het aantal asielzoekers op de arbeidsmarkt in een lidstaat; · het aantal asielzoekers waarvan is vastgesteld dat ze bijzondere behoeften hebben en het aantal verwijzingen naar bevoegde instellingen; · het aantal Dublinverzoeken en - overdrachten; · Eurodac-treffers; · bedragen van aan asielzoekers toegekende bijstand; · aantal personen dat een beroep doet op via het EVF gefinancierde activiteiten; · de financiële middelen die worden uitgetrokken voor het EVF; · de financiële middelen die worden uitgetrokken voor praktische samenwerking; · aantal opleidingen. [1] COM(2007) 640. [2] Het Haags programma: Versterking van vrijheid, veiligheid en recht in de Europese Unie, aangenomen op 5 november 2004. [3] COM(2007) 745. DA (...PICT...)|KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER| Bruxelles, den 3.12.2008 SEK(2008) 2945 ARBEJDSDOKUMENT FOR KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE der ledsager Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV om fastlæggelse af minimumsstandarder for modtagelse af asylansøgere i medlemsstaterne Resumé af konsekvensanalysen {KOM(2008) 815 endelig} {SEK(2008) 2944} 1. Indledning Vedtagelsen af forslaget om ændring af Rådets direktiv 2003/9/EF om fastlæggelse af minimumsstandarder for modtagelse af asylansøgere i medlemsstaterne, i det følgende benævnt "direktivet om modtagelsesforhold", indgik i Kommissionens arbejdsprogram for 2008 KOM(2007) 640. som et af dens strategiske initiativer.[1] KOM(2007) 640. Som led i forberedelsen af anden fase af asyllovgivningen, jf. Haagprogrammet Haagprogrammet: styrkelse af frihed, sikkerhed og retfærdighed i Den Europæiske Union, vedtaget den 5. november 2004. , begyndte Kommissionen evalueringen af de resultater, der var opnået i første fase af etableringen af det fælles europæiske asylsystem, herunder bl.a. spørgsmålet om modtagelsesforhold for asylansøgere. [2] Haagprogrammet: styrkelse af frihed, sikkerhed og retfærdighed i Den Europæiske Union, vedtaget den 5. november 2004. I den forbindelse offentliggjorde Kommissionen en rapport af 26. november 2007 KOM(2007) 745. (i det følgende benævnt " evalueringsrapporten ") om medlemsstaternes gennemførelse og anvendelse af direktivet, hvori den beskrev de områder, hvor der var behov for at præcisere gældende bestemmelser og/eller for yderligere harmonisering. Derudover offentliggjorde Kommissionen i juni 2007 en grønbog for at konsultere berørte parter om de muligheder, der var for at forme anden fase af det fælles europæiske asylsystem, også med hensyn til modtagelsen af asylansøgere. Endelig blev der holdt en række ekspertmøder med medlemsstater, UNHCR, ngo'er og akademikere for at vælge de vigtigste områder, som skal behandles i anden fase af asyllovgivningen. [3] KOM(2007) 745. De spørgsmål, der blev rejst, og de forslag, der blev fremsat i løbet af høringen, har dannet grundlag for udarbejdelsen af denne konsekvensanalyse. 2. Den aktuelle situation og problemer Følgende problemer er blevet indkredset, for så vidt angår modtagelsesforhold for asylansøgere: · Direktivet om modtagelsesforhold sikrer ikke altid tilstrækkeligt høje standarder for behandlingen af asylansøgere, navnlig med hensyn til: – adgang til arbejdsmarkedet – niveau og art af materielle modtagelsesforhold – hensyntagen til sårbare personers behov – frihedsberøvelse – direktivets anvendelsesområde. · Det kan føre til forskelsbehandling, at der er forskellige standarder for behandlingen af sårbare asylansøgere og sårbare statsborger. · Manglen på harmoniserede modtagelsesforhold kan øge asylansøgernes sekundære bevægelser, hvilket ligger et urimeligt pres på de nationale administrationer og på asylansøgerne selv. Konsekvensanalysen ser dernæst på, hvordan situationen vil kunne udvikle sig, hvis der intet gøres på EU-plan, og konklusionen er, at de nuværende problemer vil forblive uløste, og at der i høj grad er behov for en indsats på EU-plan. 3. Politiske målsætninger De generelle målsætninger i anden fase af det fælles europæiske asylsystem, for så vidt angår direktivet om modtagelsesforhold, er at sikre højere standarder for behandlingen af personer, der har brug for international beskyttelse, og at begrænse asylansøgeres sekundære bevægelser. Det nye direktiv skal især sikre, at følgende målsætninger opfyldes: I) Det skal være lettere at få adgang til arbejdsmarkedet II) Der skal sikres rimelige standarder for materielle modtagelsesforhold III) Sårbare gruppers behov skal tilgodeses IV) Det skal sikres, at frihedsberøvelse kun benyttes undtagelsesvist, og at frihedsberøvede asylansøgere har større retlige garantier V) Direktivets anvendelsesområde skal præciseres nøje. 4. Løsningsmodeller I konsekvensanalysen foreslås særskilte løsningsmodeller for de enkelte målsætninger, fordi ovennævnte målsætninger er af meget forskellig karakter. Den foretrukne løsningsmodel er en kombination af de foretrukne løsninger for de enkelte målsætninger. 4.1. Status quo Det gældende regelkompleks forbliver uændret, og igangværende foranstaltninger i medlemsstaterne videreføres. Kommissionen overvåger fortsat gennemførelsen af direktivet om modtagelsesforhold. 4.2. Den foretrukne løsningsmodel Da de foreslåede løsningsmodeller er meget komplekse, indeholder dette resumé kun hovedelementerne i den foretrukne løsningsmodel. Den foretrukne løsningsmodel består af både lovgivningsmæssige tiltag og tiltag, som går ud på at fremme medlemsstaternes praktiske samarbejde . Med hensyn til: · direktivets anvendelsesområde sikrer den foretrukne løsningsmodel: – at det præciseres, at direktivet anvendes på alle former for asylprocedurer (herunder Dublinproceduren) og på alle geografiske områder og faciliteter, hvor asylansøgere indkvarteres (herunder, når de frihedsberøves) – at ansøgere om subsidiær beskyttelse omfattes. · adgang til arbejdsmarkedet sikrer den foretrukne løsningsmodel: – at tidsfristen for adgang til beskæftigelse afkortes – at det forbydes at indføre betingelser på arbejdsmarkedet på nationalt plan, som kan stå i vejen for asylansøgeres ret til beskæftigelse. Den foretrukne løsningsmodel for praktisk samarbejde, som supplerer de foretrukne lovgivningsmæssige tiltag, omfatter udveksling af bedste praksis, inden for rammerne af Eurasil, vedrørende arbejdskraftsrestriktioner for at fremme adgangen til beskæftigelse; medlemsstater, som har tradition for ikke at kræve arbejdstilladelse og/eller for at tillade øjeblikkelig adgang til beskæftigelse, kan f.eks. sammenholdes med medlemsstater, som stiller strengere krav på området. · frihedsberøvelse af asylansøgere sikrer den foretrukne løsningsmodel: – at det tilstræbes at undgå frihedsberøvelse, som kun bør anvendes i undtagelsestilfælde – at der indføres en række proceduremæssige garantier for frihedsberøvede asylansøgere, såsom retten til at blive underrettet om begrundelsen for frihedsberøvelse og om mulighederne for at prøve afgørelsen om frihedsberøvelse ved en national domstol – at der i betingelserne for frihedsberøvelse tages hensyn til den vanskelige situation, som den pågældende person med særlige behov befinder sig i, navnlig i forbindelse med børn og ofre for tortur – at mindreårige ikke frihedsberøves, medmindre det er i deres egen interesse, og at frihedsberøvelse af uledsagede mindreårige ikke tillades – at der indføres et system med regelmæssig kontrol for at overvåge frihedsberøvelse. Den foretrukne løsningsmodel for praktisk samarbejde, som supplerer de foretrukne lovgivningsmæssige tiltag, omfatter udveksling af bedste praksis, inden for rammerne af Eurasil, mellem de medlemsstater, der anvender andre løsninger end frihedsberøvelse (f.eks. økonomiske garantier og kautionister). · materielle modtagelsesforhold sikrer den foretrukne løsningsmodel: – at der anlægges en kvantitativ tilgang med hensyn til princippet om "passende materielle modtagelsesforhold", idet der indføres en benchmark, nemlig minimumsniveauet af den sociale bistand, der ydes til statsborgere – at medlemsstater pålægges et rapporteringskrav for at kontrollere bl.a. størrelsen af bistand til asylansøgere – at de nationale myndigheders inddragelse eller indskrænkning af modtagelsesforhold er i overensstemmelse