Särskild rapport nr 13/2001

om förvaltningen av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP), samt rådets och kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2001/C 338/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

LISTA ÖVER FÖRKORTNINGAR

CAFAO - Kontor för bistånd på tull- och skatteområdet

Coreper - Ständiga representanternas kommitté

EG - Europeiska gemenskaperna

EU - Europeiska unionen

EUF - Europeiska utvecklingsfonden

EUSR - Europeiska unionens särskilde representant

GUSP - Gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken

ICRC - Internationella Rödakorskommittén

IMF - Internationella valutafonden

NSG - Gruppen av länder som levererar kärntekniskt material

Phare - Gemenskapsprogram för stöd till central- och östeuropeiska länder

SADC - Södra Afrikas utvecklingsgemenskap

UNMIK - Förenta nationernas interimistiska uppdrag i Kosovo

VEU - Västeuropeiska unionen

SAMMANFATTNING

I. Revisionsrätten har utvärderat utvecklingen av de villkor som styr genomförandet av utgifterna under den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) för perioden 1997-1999, efter revisionsrättens yttrande 1/97 i samma ämne (se punkterna 10 och 16-18).

II. Avdelning V i Fördraget om Europeiska unionen innehåller de bestämmelser som upprättar och styr GUSP (se punkterna 1-6 och 11-15). En viktig förändring i Amsterdamfördraget var skapandet av en uppgift som hög representant för GUSP, som skall utföras av rådets generalsekreterare.

III. Det instrument på vilket denna rapport fokuserar är det som avser de gemensamma åtgärderna, som "skall avse specifika situationer där operativa insatser från unionens sida anses nödvändiga" samt genomförande av beslut om gemensamma ståndpunkter som "skall ange unionens inställning till en särskild fråga av geografisk eller tematisk karaktär". Det genomsnittliga beloppet för vilket åtaganden gjordes var 35 miljoner euro per år under perioden 1997-2000 (se punkterna 7-9).

IV. Trots en rad ändringar i Fördraget om Europeiska unionen är kommissionens roll vid fastställandet av den finansiella, rättsliga och driftsmässiga planeringen fortfarande oklar. Beroende på åtgärden fastställer antingen kommissionen eller rådet planerna för dess genomförande. I praktiken komplicerar detta den löpande förvaltningen, både på fältet och på central ledningsnivå (se punkterna 19-30).

V. I slutet av 1999 fastställdes kriterier för tilldelning av gemenskapsmedel för GUSP-åtgärder, men möjligheter till undantag lämnades för så kallade gränsfall. Vidare finns endast begränsad information tillgänglig om de bidrag in natura som lämnas av institutionerna och de belopp som olika medlemsstater har bidragit med. Grunden för kostnadsdelningen mellan andra givare och unionen har inte fastställts på ett tillfredsställande sätt (se punkterna 31-40).

VI. År 2000 baserades omkring 40 % av de utnyttjade åtagandebemyndigandena på beslut som rådet fattat före den 31 december 1999. År 1999 var motsvarande andel 19 %. För åren 1997-1999 översteg det totala beloppet för rådets beslut avseende GUSP-åtgärder de anslag som fanns tillgängliga med omkring 24 % (se punkterna 41-43).

VII. Den tid som förflöt mellan rådets beslut och den första betalningen ökade avsevärt från 1998 till 1999, och var då till och med längre än 1997, när förfarandet för överföring av anslag från reserven till budgetposterna för driftsanslag tillämpades (se punkterna 44-47).

VIII. Kontrakten för en rad åtgärder var mycket invecklade på grund av en mängd förlängningar och andra ändringar som var av en sådan omfattning att en korrekt uppföljning av den ekonomiska situationen i hög grad försvårades (se punkterna 48-54).

IX. Någon ordning för kostnader för löner och ersättningar samt arvoden till särskilda representanter och kontorspersonal har inte fastställts eller tillämpats entydigt (se punkterna 55-58).

X. Rapporteringen är ofta sen och oregelbunden och rapporterna innehåller i vissa fall inte tillräcklig information. Detta skapar en svag grund för utvärderingar. Särskilt de ekonomiska rapporternas låga frekvens begränsar allvarligt kommissionens möjligheter att systematiskt övervaka projekten (se punkterna 59-61).

XI. Frågan om definitionen av administrativa utgifter respektive driftsutgifter är fortfarande inte löst. Trots att en budgetpost 1998 infördes under underavsnitt B8 för att täcka förberedande kostnader (som tidigare betraktades som administrativa kostnader), beslutade rådet den 30 mars 2000 att kostnaderna för Europeiska unionens särskilda representanter skulle betraktas som administrativa utgifter, som skulle täckas av budgeten för rådets generalsekretariat (se punkterna 35 och 62-64).

XII. Mot bakgrund av slutsatserna av sin granskning lämnar revisionsrätten följande rekommendationer:

- Europaparlamentet, rådet och kommissionen bör på interinstitutionell nivå anta tydliga operativa principer och arrangemang för kommissionens roll vid genomförandet av utgifterna inom GUSP.

- Finansieringen av GUSP-åtgärderna bör ske under större öppenhet.

- Kommissionen bör inleda en utredning om orsakerna till de långa förseningarna och ompröva både den berörda åtgärden och den partner som förvaltar åtgärden.

- Kommissionen bör endast i fall av force majeure retroaktivt ändra eller förlänga kontrakten. Den bör försöka vidta vissa praktiska åtgärder för att underlätta ett smidigt genomförande av åtgärderna.

- Rådet och kommissionen bör fastställa tydliga regler om kostnader för löner och ersättningar.

- Rutiner bör fastställas för tillfredsställande rapportering, granskning och utvärdering.

INLEDNING

Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken

1. Avdelning V i Fördraget om Europeiska unionen innehåller de bestämmelser som upprättar och styr den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Målen för denna, som anges i artikel 11.1 i fördraget, är att

- skydda unionens gemensamma värden, grundläggande intressen, oavhängighet och integritet i överensstämmelse med grundsatserna i Förenta nationernas stadga,

- på alla sätt stärka unionens säkerhet,

- bevara freden och stärka den internationella säkerheten i enlighet med grundsatserna i Förenta nationernas stadga samt i enlighet med principerna i Helsingforsavtalets slutakt och målen i Parisstadgan, inbegripet de som gäller yttre gränser,

- främja det internationella samarbetet,

- utveckla och befästa demokratin och rättsstatsprincipen samt respekten för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna."

2. I artikel 12 anges vilka typer av åtgärder som skall vidtas:

"Unionen skall sträva efter att förverkliga de mål som anges i artikel 11 genom att

- bestämma principerna och de allmänna riktlinjerna för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken,

- besluta om gemensamma strategier,

- besluta om gemensamma åtgärder(1),

- anta gemensamma ståndpunkter(2),

- stärka det systematiska samarbetet mellan medlemsstaterna om deras politik."

3. Institutionernas ansvar för att godkänna och genomföra de gemensamma åtgärderna enligt EU-fördraget anges i bilaga 1. Det omfattar inte den funktion som hög representant för GUSP som skall fullgöras av rådets generalsekreterare, som enligt artikel 26 i EU-fördraget "skall biträda rådet i frågor som rör den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, särskilt genom att medverka vid utformning, förberedelse och genomförande av beslut i politiska frågor samt att, när det är lämpligt, på rådets vägnar och på ordförandelandets begäran föra en politisk dialog med tredje part". De gemensamma åtgärder som beslutades av rådet under perioden 1997-1999 anges i bilaga 2, som visar deras ekonomiska inverkan på Europeiska unionens budget.

4. Artikel 28.2 och 28.3 i EU-fördraget innehåller följande grundläggande bestämmelser om finansieringen av GUSP under två kategorier av utgifter.

a) "Institutionernas förvaltningsutgifter till följd av bestämmelserna om de områden som avses i denna avdelning skall belasta Europeiska gemenskapernas budget."

b) "Driftsutgifterna för att genomföra de nämnda bestämmelserna skall också belasta Europeiska gemenskapernas budget, bortsett från... fall då rådet enhälligt beslutar något annat."

5. Ytterligare finansiella bestämmelser anges i rådets beslut om antagande av gemensamma åtgärder. När gemensamma åtgärder beslutas fastställer rådet deras syfte och omfattning, vilka medel som skall ställas till unionens förfogande och om nödvändigt åtgärdernas varaktighet och villkoren för deras genomförande(3).

6. De gemensamma åtgärderna kan i geografiskt, innehållsmässigt och varaktighetsmässigt hänseende vara av många olika slag. Vidare kan det genomförande organet vara en internationell organisation eller institution, en icke-statlig organisation, en nationell, regional eller lokal myndighet, ett organ eller institut, ett företag inom den privata sektorn eller en privatperson. År 1999 varierade de gemenskapsmedel(4) som avsattes för gemensamma åtgärder mellan 0,2 miljoner euro och 16,2 miljoner euro. I vissa fall måste kommissionen genomföra åtgärderna mycket snabbt. Under perioden 1993-1996 fattade rådet 18 beslut om gemensamma åtgärder finansierade under underavsnitt B8, medan antalet åtgärder under perioden 1997-1999 var 40 (se bilaga 2).

Gemensamma åtgärder: finansiella uppgifter och budgetuppgifter

7. Det totala belopp som åren 1997-2000 avsattes för gemensamma åtgärder under underavsnitt B8 i Europeiska unionens allmänna budget var 141,2 miljoner euro. I bilaga 3 ges mer detaljerad information om genomförandet av budgetposter under underavsnitt B8(5) under åren 1997-1999, de år revisionsrättens granskning framförallt omfattade (se punkterna 17-18). Denna information speglar dock inte helt och hållet de totala kostnaderna för GUSP-åtgärderna. Medlemsstaterna och andra givare samfinansierar vissa av de gemensamma åtgärderna, och rådet eller kommissionen kan även finansiera dessa åtgärder med andra medel (se punkterna 32-40). Dessutom använder rådet budgetpost A-1 1 1 3 för de förberedande kostnaderna för gemensamma åtgärder. De belopp som blev föremål för åtaganden under denna rubrik var 0,2 miljoner ecu för 1997, 0,5 miljoner ecu för 1998, 0,6 miljoner euro för 1999 och 1,2 miljoner euro för 2000. Denna budgetrubrik omfattar emellertid kostnaderna för samtliga rådets särskilda rådgivare, inklusive aktiviteter utanför GUSP, varför kostnaderna för förberedelserna för GUSP-åtgärder inte kan härledas direkt från denna budgetrubrik.

Tabell 1

Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken

Budgetgenomförande 1997-1999

>Plats för tabell>

Källor:

Europeiska unionens allmänna budget 1997-1999. Inkomst- och utgiftsredovisningar 1997-1999. Sincom.

8. Driftbudgeten för GUSP under underavsnitt B8 uppgick till omkring 179 miljoner ecu avseende perioden 1993-1996, vilket motsvarade i genomsnitt 45 miljoner ecu per år. Noteras skall dock att den gemensamma åtgärden avseende Europeiska unionens förvaltning av Mostar med en driftbudget på 122 miljoner ecu ägde rum under denna period. Det var den utan jämförelse största GUSP-åtgärden. Bortsett från denna åtgärd skulle det genomsnittliga åtagandebeloppet ha varit 14 miljoner ecu per år. För åren 1997-2000 var det genomsnittliga årliga beloppet 35 miljoner euro och det största beloppet för en enskild åtgärd var 16,2 miljoner euro.

9. Från och med 1999 överfördes finansieringen av åtgärder för att utveckla och befästa demokratin och rättsstatsprincipen samt respekten för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt stöd och övervakning av val från underavsnitt B8 (GUSP) till underavsnitt B7 (Externa åtgärder).

Revisionsrättens yttrande nr 1/97 om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken

10. Under åren 1996 och 1997 granskade revisionsrätten på begäran av Europaparlamentet(6) de villkor som styrde genomförandet av utgifterna inom GUSP. Revisionsrättens yttrande nr 1/97 av den 10 april 1997(7) innehöll i huvudsak följande synpunkter:

a) Det saknades tydliga kriterier för att fastställa varifrån gemenskapsfinansieringen skall komma.

b) Föga eller ingen information fanns tillgänglig om de belopp som betalats av olika medlemsstater eller av andra givare.

c) Förberedelserna ansågs av rådet som administrativa utgifter och belastade därför avsnitt II - rådet - i den allmänna budgeten, vilket förorsakade en minskad öppenhet i förvaltningen av budgeten.

d) Ekonomiska resurser ställdes inte till förfogande i tid för att medge en effektiv tillämpning eller för att genomföra de förberedelser som krävdes innan en gemensam åtgärd beslutades.

e) I avsaknad av tydliga definitioner var inte kommissionens roll i fråga om att fastställa de ekonomiska, rättsliga och driftsmässiga arrangemang som krävs för genomförandet av GUSP-åtgärder som medför utgifter klart definierad.

Vissa konsekvenser av Fördraget om Europeiska unionen för GUSP

11. Amsterdamfördraget om Europeiska unionen trädde i kraft i maj 1999. Texten avseende GUSP ändrades och omstrukturerades delvis.

12. Genom artikel 17 i EU-fördraget utvidgas GUSP till "alla frågor som gäller unionens säkerhet, inklusive den gradvisa utformningen... av en gemensam försvarspolitik som skulle kunna leda till ett gemensamt försvar, om Europeiska rådet beslutar det." Enligt artikel 28.3 i EU-fördraget omfattar dock inte Europeiska gemenskapernas budget driftsutgifter i samband med operationer som har militära eller försvarsmässiga konsekvenser.

13. Amsterdamfördraget är mindre utförligt beträffande innehållet i GUSP-beslut än det föregående fördraget, och medger därmed indirekt viss delegering av tillämpningsbefogenheter från rådet till kommissionen(8). Denna möjlighet har ännu inte utnyttjats i samband med GUSP. Vissa verksamheter som tidigare finansierades under utgifterna för GUSP (underavsnitt B8) omfattas nu eller kommer att omfattas av rådsförordningar, vilket innebär att dessa åtgärder finansieras eller kommer att finansieras under budgetrubriker inom den första pelaren. Här ingår verksamheter inom området för mänskliga rättigheter och demokrati, minröjningsverksamhet, kostnaderna för den höge representantens kansli i Bosnien och Hercegovina och stöd till Förenta nationernas interimistiska uppdrag i Kosovo (UNMIK). Följaktligen överförs befogenheten att fatta beslut avseende dessa verksamheter från rådet till kommissionen.

14. Rådets generalsekreterares roll som hög representant beskrivs i EU-fördraget. Emellertid varken tillhandahåller eller föreskriver EU-fördraget en definition som beskriver rådets och kommissionens generalsekreterares respektive roller.

15. Möjligheten att utse en särskild representant(9) med mandat för särskilda politiska frågor infördes också genom Amsterdamfördraget (artikel 18.5). Detta innebar ett erkännande av ett förfarande som redan tillämpades.

Granskningens mål och räckvidd

16. I december 1997 uppmanade Europaparlamentet revisionsrätten i sin resolution(10) om yttrande nr 1/97 "att senast två år efter det att Amsterdamfördraget trätt i kraft lägga fram en särskild rapport om genomförandet av utgifterna under GUSP".

17. Syftet med granskningen var att utvärdera utvecklingen av de villkor som styr genomförandet av utgifterna inom GUSP under perioden från och med år 1997 till och med år 1999. Samtidigt granskades om de huvudsakliga brister som revisionsrätten pekade på i sitt tidigare yttrande hade korrigerats.

18. Granskningen omfattar samtliga åtgärder som beslutades av rådet under perioden 1997-1999 (delvis genomförda under 2000 och 2001). Granskningen omfattade även åtgärder som beslutades före 1997 men som genomfördes 1997 eller senare. Den baserades på tillgänglig dokumentation, huvudsakligen vid kommissionens enheter, men omfattade inte revisionsbesök på platsen för att kontrollera GUSP-åtgärderna.

INLEDANDE ANMÄRKNINGAR OM VISSA KÄNNETECKEN HOS GUSP-ÅTGÄRDERNA

19. Ett antal av de mål som styr GUSP avser unionens säkerhet, bevarande av fred, stärkande av den internationella säkerheten och främjande av internationellt samarbete, och leder till åtgärder i områden som är eller har varit krisdrabbade. Följaktligen anses GUSP-åtgärderna vara i hög grad politiska, och i många fall skall de tillämpas snabbt och med korta slutdatum.

20. Ansvaret för att genomföra och övervaka de gemensamma åtgärderna delas mellan rådets ordförande, rådets generalsekreterare i dennes egenskap av hög representant och kommissionen. Enligt artikel 18.1 i EU-fördraget skall ordförandelandet företräda unionen i frågor som omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (se bilaga 1, i vilken institutionernas ansvar och uppgifter inom GUSP redovisas). Ordförandelandet skall biträdas av rådets generalsekreterare i dennes egenskap av hög representant. Ordförandelandet skall vid behov även biträdas av den medlemsstat som står i tur att utöva ordförandeskapet (artikel 18.4). I artikel 18.4 fastslås att "[k]ommissionen... fullt ut [skall] medverka i de uppgifter som avses i punkterna 1 och 2"(11).

21. Revisionsrätten påpekade i sitt yttrande nr 1/97 (punkt 37) att innebörden av "full ut medverka" inte har definierats vare sig i EU-fördraget eller i senare förordningar och att avsaknaden av en definition hade lett till en situation där det exakta ansvaret för att ombesörja finansiella, rättsliga, tekniska och andra driftsmässiga arrangemang som krävs för att genomföra åtgärderna inte hade fastställts och definierades från fall till fall.

22. I sin särskilda rapport nr 2/96 om EU-förvaltarens räkenskaper och om Europeiska unionens förvaltning av Mostar(12) förklarade revisionsrätten att "[r]otationen av rådets ordförandeskap var sjätte månad... tyvärr [är] dåligt anpassad till behovet av kontinuitet i förvaltningen av en sådan gemensam åtgärd som Mostar. Den personal som ansvarar för de slutliga besluten och deras genomförande byts ut var sjätte månad, och den politiska apparaten växlar från huvudstaden i en medlemsstat till en annan allt eftersom ordförandeskapet roterar, vilket är det normala för rådets ordförandeskaps verksamhet. Ad hoc-arbetsgruppen har inte heller bidragit med lämpliga permanenta strukturer för den allmänna tillsynen av den gemensamma åtgärden. De tjänstemän som arbetsgruppen består av ansvarar för den dagliga förvaltningen som en bland många andra uppgifter.... Detta försenar beslutsfattandet...". I detta avseende har inte situationen förändrats och detta skapar inte de bästa förutsättningarna för en konsekvent, avvägd och aktiv gemensam utrikes- och säkerhetspolitik. Även om den höge representantens roll fortfarande är under utveckling ligger ansvaret för genomförandet av GUSP hos rådets ordförandeskap. Kommissionen ansvarar endast för det administrativa genomförandet av GUSP-åtgärderna. Den nuvarande situationen leder till ett ekonomiskt ineffektivt genomförande av GUSP. Fördragets nuvarande lydelse medger inte en fullständig delegering av åtgärdernas genomförande till kommissionen (se bilaga 1).

23. Kombinationen av ovanstående faktorer (synnerligen politiskt innehåll, snabbt genomförande, oklara ansvarsdefinitioner) har lett till svårigheter vid genomförandet av rådets beslut (se punkterna 24-30), komplicerade och ibland olämpliga finansiella arrangemang och budgetarrangemang (se punkterna 32-58), oklarhet angående ansvaret för att utvärderingar genomförs (se punkt 60) och inkonsekvent definition och finansiering av "driftsutgifter" och "administrativa utgifter" (se punkterna 35 och 62-64).

IAKTTAGELSER OM GENOMFÖRANDET AV UTGIFTERNA INOM GUSP

Rådets beslut

Bakgrund

24. Under åren 1997-1999 fattade rådet beslut om ett antal åtgärder för sydöstra Europa. Mot bakgrund av den politiska situationen ansågs det brådskande att vidta åtgärderna. Till följd av detta beaktades dock inte alla relevanta faktorer som påverkade genomförandet tillräckligt, vilket följande exempel visar.

Budgetram för Republika Srpska

25. Den gemensamma åtgärden, vars syfte var att hjälpa den nya regeringen i Republika Srpska att fastställa en sammanhängande och öppen budgetram, ställde upp villkor enligt vilka "regeringen i Republika Srpska [förväntades] att snabbt fastställa budgeten för 1998 på ett sätt som tillfredsställer IMF, nära samarbeta med CAFAO (Customs and Fiscal Assistance Office) och andra internationella organisationer för att återta kontrollen över uppbörd av tullar, punktskatter och omsättningsskatter, genomföra den gemensamma tulltaxeordningen för Bosnien och Hercegovina [och] för parlamentet lägga fram ett utkast till lagstiftning om en reform av punktskatter och omsättningsskatter." Det föreskrevs även att den höge representanten i Bosnien och Hercegovina fick inställa biståndet om regeringen i Republika Srpska handlade på ett sätt som stod i strid med de mål och kriterier som fastställdes i den gemensamma åtgärden.

26. Det sammanlagda biståndet på 6 miljoner ecu, som överenskoms den 24 februari 1998, överfördes till Republika Srpska i fyra poster mellan den 25 februari och den 25 maj 1998. På grundval av rådets beslut(13) godkändes de stödberättigande utgifterna retroaktivt till den 1 december 1997. När dessa betalningar genomfördes förekom ingen hänvisning till ovannämnda villkor och de utvärderades inte heller i den slutliga rapporten. Betalningarna till mottagaren skedde innan regeringen i Republika Srpska kunde visa att villkoren uppfyllts. Det är viktigt att ställa upp villkor för denna typ av stöd, men bara när villkoren kan uppfyllas och kommissionen har möjlighet att kontrollera att så sker.

Konferens om stabilitetspakten för sydöstra Europa

27. Rådet antog en gemensam ståndpunkt(14) om att sammankalla en konferens om en stabilitetspakt för sydöstra Europa den 17 maj 1999. Arrangemangen för konferensen påbörjades därefter av ordförandelandet utan att ett specifikt beslut hade fattats av rådet och utan att kommissionen konsulterades om villkoren för överenskommelserna med regeringen i Bosnien och Hercegovina. Den 19 juli 1999 fattade rådet beslut om en gemensam åtgärd för att ställa medel till förfogande för ett möte mellan stats- och regeringscheferna(15), som skulle hållas den 29 och 30 juli 1999, mindre än två veckor efter beslutet. Enligt beslutet skulle denna gemensamma åtgärd gälla till den 30 september 1999. Kontraktet mellan Bosnien och Hercegovinas ministerråd och kommissionen undertecknades dock inte förrän den 26 november 1999. I kontraktet överenskoms att det datum då den gemensamma åtgärden skulle upphöra var den 30 september 1999. Under tiden hade EU:s ordförandeland och Bosnien och Hercegovinas ministerråd den 27 juli 1999 överenskommit att den medlemsstat som utövade ordförandeskapet skulle förskottsfinansiera en del av kostnaderna för toppmötet som inte skulle överskrida 40 % av de kostnader som kunde ersättas inom den gemensamma åtgärden. Kommissionen återbetalade det förskotterade beloppet till medlemsstaten den 14 december 1999.

28. Eftersom inga föreskrifter förekom i rådets beslut av den 19 juli 1999 om finansiering av utgifter som uppkom före detta datum(16), kan det göras gällande att den delen av återbetalningen till ordförandelandet tekniskt sett inte omfattades av rätten till stöd. Det är viktigt att ordförandelandet i en liknande situation i framtiden inte gör finansiella åtaganden innan ett vederbörligt samråd med de övriga medlemsstaterna och kommissionen har ägt rum.

Särskild representant för Jugoslavien

29. Rådets arbetsgrupp för GUSP-rådgivarna förklarade i slutet av år 1998 att mandatet för Europeiska unionens särskilde representant i Förbundsrepubliken Jugoslavien, som skulle löpa ut den 31 december 1998, inte skulle förlängas. Det omedelbara skälet var den i grunden förändrade politiska situation som ledde till Natos intervention i Jugoslavien i april 1999. Genom sitt beslut av den 28 december 1998 förlängde dock rådet åtgärden till den 31 januari 1999 och senare, den 25 januari 1999, till slutet av år 1999. Europeiska unionens särskilde representant inkom den 4 juni 1999 med en avskedsansökan till ordförandelandet eftersom han ansåg att det mot bakgrund av utvecklingen av läget i området inte var realistiskt att förvänta sig att han skulle fullgöra det mandat han tilldelats av rådet. Rådet återkallade dock inte åtgärden förrän den 11 oktober 1999. Denna försening kostade unionen sammanlagt 150000 euro(17), vilket utgjorde utgifterna för år 1999.

Särskild representant för Royaumontprocessen

30. Den 31 maj 1999 utsåg rådet en särskild representant för Royaumontprocessen (processen för stabilitet och goda grannförbindelser i Sydösteuropa). Det motsvarande kommissionsbeslutet om att ställa anslag till förfogande fattades inte förrän den 12 oktober 1999. Kontraktet med Europeiska unionens särskilde representant undertecknades två dagar senare. Den särskilde representanten lämnade den 3 februari 2000 till ordförandelandet in sin avskedsansökan som skulle gälla från den 1 mars 2000, och motiverade denna åtgärd bland annat på följande sätt: Min avgång kommer att underlätta rådets arbete med att rationalisera och effektivisera Europeiska unionens verksamhet i sydöstra Europa. Dessutom kommer den att skapa förutsättningar för en fullständig integration av Royaumontprocessen i stabilitetspakten för sydöstra Europa. Rådet godtog dock inte avskedsansökan utan meddelade Europeiska unionens särskilde representant att hans frånträde skulle sammanfalla med det datum då rådets beslut skulle upphöra, det vill säga den 31 maj 2000. Av något skäl befanns det svårt att återkalla åtgärden, trots att det redan vid tidpunkten för kommissionens beslut stod klart att denna gemensamma åtgärd inte längre var av värde.

Finansiella arrangemang och budgetarrangemang

31. I revisonsrättens yttrande nr 1/97 nämns flera fall där liknande åtgärder samtidigt finansierades både med anslag från GUSP och med "andra medel ur budgeten". Detta beror delvis på fördragen, som nämner åtgärder för mänskliga rättigheter och demokrati både i samband med GUSP (artikel 11 i EU-fördraget) och i samband med utvecklingssamarbete (artikel 177 i EG-fördraget) och i GUSP inkluderar bland annat humanitära uppdrag och räddningsaktioner (artikel 17 i EU-fördraget) som även kan finansieras inom den första pelaren. Revisionsrätten betonade vid det tillfället att tydliga beslutskriterier för att fastställa källan för gemenskapsfinansiering skall fastställas så att öppenhet och konsekvens i förvaltningen av budgetanslagen säkerställs. Trots ett antal förbättringar behöver vissa arrangemang och förfaranden förtydligas ytterligare.

Olika budgetposter som finansierar GUSP-åtgärderna

32. Finansieringen av likartade åtgärder ur mer än ett underavsnitt i budgeten (B7 och B8) fortsatte under åren 1997-1999. Flera åtgärder mot truppminor liksom åtgärder för övervakning av val finansierade under underavsnitt B7 och B8(18). Valprocessen i Nigeria stöddes via såväl EUF som underavsnitt B8. Projektet avseende återupprättandet av en funktionsduglig poliskår i Albanien finansierades tidigare genom Phare, särskilt återuppbyggnad av stationer och tillhandahållande av utrustning, medan utbildningsverksamheten finansierades genom underavsnitt B8.

33. Det var inte förrän i november 1999 som Ständiga representanternas kommitté (Coreper) antog kriterier som föreskrev att driftsutgifterna för åtgärder som omfattas av en särskild rådsförordning normalt skall finansieras under underavsnitt B7 i budgeten, medan underavsnitt B8 är förbehållet åtgärder som inte alls eller endast delvis omfattas av en rådsförordning. Det konstaterades även helt riktigt att GUSP-medel inte kan användas som ett "akutförfarande". Samtidigt lämnades dock en öppning för undantag i "gränsfall", vilket enligt rådets dokument främst gäller åtgärder för att utveckla och befästa demokratin och rättsstaten, respekt för mänskliga rättigheter och friheter i tredje land, liksom också konfliktförebyggande åtgärder, trots att rådsförordningar till stöd för åtgärder av denna typ hade antagits endast sju månader tidigare(19). Från november 1999 uppfylldes kriterierna, med undantag för två åtgärder som genomfördes av Västeuropeiska unionen (VEU) varav en åtgärd gällde truppminor vilka även omfattas av rådsförordningar(20) för finansiering genom underavsnitt B7. Kommissionens åsikt är emellertid att enligt artikel 17 i EU-fördraget skall alla åtgärder som vidtas av VEU ha en rättslig grund i form av en gemensam åtgärd för att finansieras genom underavsnitt B8. Den andra åtgärden gällde att återupprätta en funktionsduglig poliskår i Albanien, vilket även detta genomfördes av VEU (se även punkt 32). Det är svårt att se hur denna åtgärd för att bygga upp kapacitet kan ingå i villkoren i artikel 17.

34. Vid tidpunkten för revisionsrättens yttrande nr 1/97 placerades vissa av anslagen ursprungligen under avdelning B0-4 "Reserver och avsättningar" och överfördes till budgetrubrikerna i underavsnitt B8 "Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik". Revisionsrätten kritiserade förseningen i fråga om att frigöra medel till följd av det invecklade förfarandet för överföring av anslag från reserven till driftbudgeten. Reserven har sedan 1998 inte existerat, vilket har förenklat förfarandet.

Bidrag in natura och samfinansiering

35. Budgetens underavsnitt B7 och B8 visar inte samtliga kostnader för åtgärderna. Rådet och kommissionen lånade ut personal till Europeiska unionens särskilda representanter och rådet har dessutom ställt kontorslokaler i Bryssel till förfogande(21) för tre av Europeiska unionens särskilda representanter. Kostnaderna för utlåning av denna personal och dessa kontor finansieras som administrativa utgifter genom del A i budgeten. Följaktligen betraktades vissa löner och logistikstöd som administrativa utgifter medan andra liknande kostnader betraktades som driftsutgifter(22). Detta tillvägagångssätt medger inte insyn.

36. Vissa förbättringar har dock skett. Sedan 1999 innehåller de finansieringsöversikter(23) som åtföljer utkast till rådsbeslut vanligen ett "p.m." och/eller en beskrivning av bidragen in natura från kommissionen och från rådet, medan tidigare ingen information om gemenskapens bidrag in natura lämnades. Medlemsstaternas utlåning av personal inkluderades vanligen i finansieringsöversikterna som "p.m."-poster, men sedan 1999 har mer utförlig information lämnats för ett antal åtgärder. Arten och den ekonomiska betydelsen av bidragen in natura har inte redovisats i de ekonomiska rapporter som upprättas avseende GUSP-åtgärderna.

37. Förutom bidragen in natura delades driftsutgifterna i fråga om den höge representantens resor till Bosnien och Hercegovina med ett antal icke-medlemsstater. Denna åtgärd inleddes i början av år 1996 och pågår fortfarande. Kostnaderna fördelades på olika givare enligt en fördelningsnyckel som infördes år 1996. Inga formella avtal finns dock mellan de olika givarna om de respektive andelarna. Vid den aktuella tidpunkten uppgick EG:s andel till 50,6 %. Emellertid var 2,4 % av budgeten inte fördelad på någon givare. I maj 1999 godtog Coreper på begäran av den höge representanten en ökning av EU:s andel till 53 %, men först från och med år 1999. Gemenskapen godtog inte att denna högre andel även skulle tillämpas avseende utgifterna under åren 1996-1998. Underskottet i finansieringen av den höge representantens kansli ökade ytterligare på grund av att en rad länder från början endast delvis eller inte alls betalade sin andel. Den ekonomiska rapporten från den höge representantens kansli per den 31 december 1999 visar att de utestående beloppen uppgår till omkring 4,7 miljoner euro(24) varav 2,6 miljoner euro kan tillskrivas "dåliga betalare". Budgetarna för den höge representantens kansli bör upprättas på fasta grunder och bör inte omfatta osäkra utfästelser.

38. När kommissionen den 20 december 1995 beslutade om EU:s deltagande med 10 miljoner ecu i strukturerna för genomförande av fredsavtalet för Bosnien och Hercegovina, beslutade den också att tillhandahålla ytterligare medel uppgående till 2130000 ecu för infrastruktur och administrativa utgifter(25) som betalades direkt av kommissionen. Detta belopp inkluderades således inte i räkenskaperna för den höge representantens kansli. Av det skälet delades det inte med övriga givare.

39. Hittills har kommissionen inte kontrollerat om dess bidrag överskrider dess andel av de stödberättigande utgifterna (50,6 % avseende åren 1996-1998 och 53 % från och med år 1999) (se punkt 37). Kommissionen finansierade den höge representantens kansli på grundval av utgiftsprognoser. Den höge representantens kansli rapporterar varje år om sina utgifter till kommissionen. Under 2000 återkrävde kommissionen 1,2 miljoner euro av de bidrag som lämnades 1999. I utgiftsrapporten från den höge representantens kansli ingår emellertid poster som inte är verkliga kontantutgifter och därför inte stödberättigande. Särskilt innehåller den reserver för obetalda donationer, nedskrivningar och förluster avseende fastigheter, anläggningar och utrustning. Under 1996-1999 uppgick det totala beloppet för reserver för obetalda donationer till 4,7 miljoner euro och nedskrivningarna (på tillgångar som redan finansierats av EU) till omkring 5,5 miljoner euro. Som en följd härav betalade kommissionen för åren 1996, 1997, 1998 och 1999 nästan 4 miljoner euro mer än sin andel. Kommissionen bör utan dröjsmål genomföra avstämningar avseende åren 1996-2000 och därefter genomföra årliga avstämningar. I händelse av att för stort stöd utbetalats bör återkrav riktas till den höge representantens kansli.

40. Ett annat fall var Royaumontprocessen, som omfattade finansieringen av elva projekt. Enligt finansieringsöversikten varierade den andel som finansierades av gemenskapen från 30,5 % till 100 % och var i genomsnitt 79 %. De övriga givarna nämndes inte i de förberedande dokumenten, och inte heller angavs skäl för de olika nivåerna av gemenskapsfinansiering.

Disponibla medel

41. I budgetförordningen föreskrivs att medel skall finnas disponibla när ett beslut om att finansiera en åtgärd fattas. Kommissionen avgav den 20 oktober 1998 en förklaring till Coreper, där den bland annat sade följande: Kommissionen noterar att två gemensamma åtgärder avseende övervakning av valet i Nigeria och ett kriminaltekniskt expertuppdrag i Kosovo kommer att antas på grundval av åtagandebemyndiganden i 1999 års budget. Samtidigt som kommissionen medger att båda åtgärderna är brådskande och viktiga och att de inte kommer att träda i kraft förrän år 1999, erinrar den om den tidigare överenskommelsen om att denna olämpliga metod inte längre skulle användas och påpekar att metoden kommer att leda till en situation där en väsentlig procentandel av kapitel B8 i gemenskapens budget på grund av tidigare beslut inte kommer att vara tillgänglig i början av det året. Icke desto mindre användes åtagandebemyndigandena i budgeten för år 1999. Flera åtaganden gjordes, före eller efter kommissionens förklaring, avseende ett annat budgetår än det då rådets beslut fattades. Under år 2000 speglade omkring 40 % av åtagandebemyndigandena beslut som rådet fattat före den 31 december 1999(26). Under år 1999 var motsvarande andel 19 %(27).

42. Vid Corepers möte den 20 oktober 1998 upprepade kommissionen också sin invändning mot den felaktiga budgetteknik som användes vid en annan gemensam åtgärd(28) och som innebar att en framtida budget belastades med vissa av de nödvändiga åtagandena. Kommissionen noterade dock med tillfredsställelse medlemsstaternas enhälliga överenskommelse om att tekniken tillämpades undantagsvis och att därför samtliga åtaganden som krävs för GUSP-åtgärderna i sin helhet skulle belasta budgeten för det år då beslutet fattades. Efter detta uttalande har så kallade delade åtaganden inte använts fler gånger.

43. Under åren 1997-1999 uppgick det totala beloppet för rådsbeslut avseende GUSP-åtgärder till 117 miljoner euro(29) vilket överskred de tillgängliga anslagen med 20,6 miljoner euro. Kommissionens beslut överskred tillgängliga anslag med 7,7 miljoner euro. Rådets och kommissionens beslut bör fattas inom gränserna för åtagandendebemyndigandena för det aktuella året i Europeiska unionens allmänna budget.

Förseningar i fråga om inledandet av åtgärderna

44. Den tid som faktiskt förflyter mellan rådets beslut och den första betalningen från kommissionen ger en indikation på hur snabbt åtgärderna genomfördes. Ofta förflyter en avsevärd tid, trots att många interventioner är av synbart brådskande art.

45. Under perioden 1997-1999 var den genomsnittliga tiden från rådets beslut till den första betalningen 173 dagar(30) (se bilaga 4). Genom att reserven inte användes efter år 1997 (se punkt 34) minskade tidsrymden under år 1998. Under år 1999 var den dock längre än under år 1997. Den tid som förflöt mellan rådets beslut och den första betalningen varierar kraftigt från åtgärd till åtgärd. I ett fall var tiden från rådets beslut till den första betalningen bara fyra dagar, i ett annat fall 18 dagar och i två andra fall mindre än 50 dagar. I tre fall uppgick dröjsmålet till mellan ett och två år. I hälften av fallen uppgick dröjsmålet till mellan 104 och 232 dagar år 1997, mellan 61 och 192 dagar år 1998 och mellan 128 och 183 dagar år 1999.

46. Den tid som förflöt mellan rådets beslut och kommissionens beslut var mer än 120 dagar i sju fall av 40 under perioden 1997-1999, varav sex avsåg rådsbeslut från 1999 (se bilaga 4). De gemensamma åtgärderna och besluten om genomförande av gemensamma ståndpunkter antas vanligen när rådet anser att det föreligger ett brådskande behov av en gemenskapsåtgärd. Som revisionsrätten påpekade i sitt yttrande nr 1/97 är en orsak till dröjsmålen kommissionens otillräckliga engagemang i det förberedande stadiet av de gemensamma åtgärderna. Ett smidigt genomförande av rådets beslut är knappast möjligt om kommissionen inte från början deltar i det förberedande arbetet. En annan orsak till förseningar har varit samordningsproblem eller andra svårigheter inom kommissionens enheter. Kommissionen har förklarat att omorganisationen av GUSP-åtgärderna inom kommissionen skall förhindra att liknande fall upprepas.

47. På grund av dröjsmålen inleds åtgärderna ofta mycket senare än vad som ursprungligen avsågs. Dessa dröjsmål utgör ett hot mot åtgärdernas effektivitet. Kommissionen bör särskilt uppmärksamma de fall där det föreligger stor risk för långa dröjsmål innan det är troligt att åtgärder kan inledas. I de fallen bör en omprövning av åtgärden och av den tilltänkta partnern för förvaltningen av åtgärden övervägas. Resultatet av en sådan utvärdering och den eventuella korrigerande åtgärd som vidtas bör inkluderas i dokumentationen av projektet.

Kontrakt och förlängningar

48. Ingåendet av kontrakt var särskilt komplicerat i samband med programmet för stöd till den palestinska myndighetens insatser mot terrorhandlingar som uppkom inom territorierna under dess kontroll. Under de tre åren undertecknade kommissionen två kontrakt med EU-rådgivaren och gjorde sammanlagt 10 ändringar. Det årliga förnyandet av det första kontraktet ägde rum sent, vilket nödvändiggjorde en ändring som innebar tre månaders förlängning av det första kontraktet. Undertecknandet av det andra kontraktet medförde dock en överlappning med det första. Ändringar behövdes för att förtydliga punkter som inte var klart definierade i kontrakten, vilket ledde till skillnader mellan kontraktsbeloppen och de faktiska beloppen. Detta ledde också till problem med att avsluta det första kontraktet, vilket skedde år 2000 genom en femte ändring som anpassade kontraktets budget efter de faktiska utgifterna.

49. I andra fall ändrade man även kontrakt för att förlänga deras giltighet efter det att de löpt ut(31). I vissa fall överskred förlängningarna det slutdatum som fastställts i rådets beslut om åtgärden. Kommissionen har inte befogenhet att göra detta. Skälet till att förlänga kontraktet var ofta att hela det anslagna beloppet inte hade använts vid tidpunkten för kontraktets upphörande. I dessa fall borde de outnyttjade medlen ha dragits tillbaka.

50. I sju fall av 40 sammanföll inte genomförandeperioden med de perioder som angavs i kontrakten: verksamheter genomfördes efter kontraktstidens utgång, eller kontrakt täckte kostnader retroaktivt eller täckte utgifter som hade uppkommit innan kontrakten ingicks. På detta sätt belastar icke stödberättigande utgifter budgeten. I de flesta fall förefaller dessa oriktiga transaktioner vara föranledda av en önskan att inte "förlora" budgetanslag.

51. För åtgärden avseende Europeiska unionens särskilda representanter för området kring de afrikanska stora sjöarna överskred beloppet för de två kontrakten de motsvarande budgetåtagandena med 1,2 miljoner euro. Ett sådant förfarande strider mot artikel 1.4 i budgetförordningen.

52. Åtgärden för Bosnien och Hercegovina finansierades under åren 1996-1999 genom fyra successiva beslut och två förlängningar. Den första förlängningen var berättigad på grund av att det vid tidpunkten för rådets beslut förväntades att åtgärden skulle finansieras enbart genom EG:s budget, medan fler givare i ett senare skede lämnade betydande bidrag. Förlängningen genom det tredje beslutet, som innebar att insatsens varaktighet förlängdes med ett år till den 31 december 1999, var en följd av att behovet av ytterligare stöd överskattades. På grund av ansamlingen av beslut och förlängningar omfattades åtgärden långa perioder av två beslut, och under perioden mellan den 26 oktober 1998 och den 31 december 1998 omfattades den till och med av tre olika beslut samtidigt. Dessa omständigheter försvårar en noggrann ekonomisk uppföljning.

53. I rådets beslut anges vanligen åtgärdernas planerade varaktighet från tidpunkten för beslutet. Medan varaktigheten kan förbli realistisk blir slutdatumet för åtgärderna, som även det anges i beslutet, snabbt inaktuellt om förberedelserna för en åtgärd tar så lång tid att ett kontrakt om dess genomförande undertecknas efter ett betydande dröjsmål. Detta leder till situationer där kontrakt sträcker sig förbi det slutdatum som anges i rådets beslut, eller till åtgärder av mer begränsad räckvidd än vad som planerades i rådets beslut. I vissa fall krävdes även ett rådsbeslut med det enda syftet att senarelägga slutdatumet.

54. När en åtgärd väl genomförts är det vanligt att kommissionen inte snabbt avslutar åtagandena (se bilaga 5). I viss utsträckning har detta berott på att rapporterna erhållits sent (se punkterna 59-60).

Anställningsvillkor

55. I sitt yttrande nr 1/97 kritiserade revisionsrätten att anställningsvillkoren för de särskilda sändebuden inte var fastställda i rådets beslut och att kommissionens avdelningar måste avtala om dessa efter utnämnandet. Kommissionen publicerade i juni 1998 ett meddelande om ersättningen till Europeiska unionens särskilda representanter, i vilket även fastslås vilka artiklar i tjänsteföreskrifterna som skall vara tillämpliga på Europeiska unionens särskilda representanter. I meddelandet specificerades också att existerande (mer fördelaktiga) arrangemang inte påverkades av de nya reglerna så länge de särskilda representanter som berördes utför samma uppdrag.

56. Detta beslut har sedermera tillämpats på alla Europeiska unionens nya särskilda representanter och unionens övriga särskilda sändebud som utsetts av ordförandelandet, med ett undantag. I det fallet infördes genom rådets beslut(32) uttryckligen ett särskilt bidrag för den särskilde representanten. Det särskilda bidragets belopp nämndes inte i rådets beslut, men infördes i den åtföljande finansieringsöversikten. Det finns dock inget uppenbart berättigande för ett sådant särskilt bidrag.

57. Enligt kommissionens beslut om ersättning till Europeiska unionens särskilda representanter och andra personer som utses av rådet(33) måste en försäkring tecknas för att täcka den höga risk som kan uppstå under en särskild representants eller en annan av rådet utsedd persons tjänsteresor. Ingen motsvarande bestämmelse tillämpas för personal i utlandstjänst och familjemedlemmar när de placeras på en ort utanför unionen, analogt med bestämmelserna i artiklarna 24 och 25 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna.

58. Bortsett från utgifter för tjänsteresor skall alla lönerelaterade kostnader för den utlånade personalen betalas av den utlånande medlemsstaten eller gemenskapsinstitutionen, det vill säga exempelvis bidrag avseende bosättning, bostad, flyttning och återflyttning, högriskförsäkring, tilläggsersättning för arbete utomlands eller på en osäker ort samt gratis biljetter för privata resor till det permanenta hemlandet. I praktiken varierar behandlingen beroende på åtgärden eller den utlånande medlemsstaten eller institutionen.

Rapportering och utvärderingar

59. I sitt yttrande nr 1/97 kritiserade revisionsrätten den otillräckliga redovisningen och ekonomiska rapporteringen. I ett antal granskade fall under perioden 1997-1999 sändes rapporterna fortfarande sent, de upprättades inte årligen och den information de innehöll var i vissa fall otillräcklig. Eftersom informationen i lägesrapporterna och del- och slutrapporterna utgör grunden för kommissionens övervakning, är det svårt att genomföra sådana utredningar när rapporteringens kvalitet är bristfällig. Även rapporteringens begränsade omfattning kan vara ett allvarligt hinder för avslutandet av räkenskaperna för åtgärderna. Under den period som granskades blev projekten normalt inte granskade av en oberoende revisor.

60. I fall när rådets beslut föreskriver en utvärdering eller en granskning av åtgärden har detta krav inte alltid tillgodosetts. Inga tydliga överenskommelser föreligger mellan rådet och kommissionen angående ansvaret för att genomföra utvärderingar om inte kravet uttryckligen anges i rådets beslut.

61. Med utgångspunkt i det interinstitutionella avtalet av den 6 maj 1999 mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen om budgetdisciplin och förbättring av budgetförfarandet(34) skall finansieringsöversikterna för varje GUSP-åtgärd som medför utgifter omedelbart efter rådets beslut sändas till Europaparlamentet. Hittills har rådet endast inkluderat dessa dokument i sin årsrapport till parlamentet.

Driftskostnader kontra administrativa kostnader

62. Revisionsrätten förklarade i sitt yttrande nr 1/97 att förberedelser och startkostnader kan anses som driftsutgifter och normalt skall finansieras med driftsanslag. Revisionsrätten noterade även att det i fråga om de särskilda sändebuden inte finns något skäl att beteckna samma sorts utgifter först som administrativa utgifter och senare, när en gemensam åtgärd har antagits, som driftsutgifter. Efter 1998 förbättrades situationen genom att en särskild budgetrubrik infördes i Europeiska unionens allmänna budget under underavsnitt B8 för de förberedande kostnaderna(35) (se även punkt 35).

63. Den 30 mars 2000 beslutade rådet att alla EU:s särskilda representanter som utnämns på grundval av artikel 18.5 i EU-fördraget kommer att vara avtalsmässigt förpliktigade gentemot rådet i stället för kommissionen. Rådets rättstjänst menade att rådets utnämning av Europeiska unionens särskilda representanter medför kostnader för rådet. Därför bör dessa administrativa utgifter i enlighet med artikel 28.2 i EU-fördraget belasta rådets administrationsbudget. Följaktligen innebar, enligt rådets dokument, avtalet med Europeiska unionens särskilde representant i dennes egenskap av "särskild rådgivare" till rådet en ändring av det budgetmässiga ansvaret för finansieringen av de administrativa utgifterna för Europeiska unionens särskilda representanter (främst löner och resekostnader), som enligt en tillfällig överenskommelse med kommissionen av den 12 februari 1997 belastade budgetkapitlet för GUSP i fråga om driftskostnader. Det beslutades att dessa administrativa utgifter från och med den 1 januari 2001 skulle belasta budgetpost 1113 i rådets avsnitt av EU:s budget.

64. De dokument som ligger till grund för det ovannämnda rådsbeslutet innehåller ingen definition av vad som avses med "administrativ utgift" och "driftsutgift". Beslutet att betrakta kostnaderna för EU:s särskilda representanter som "administrativa" grundas uppenbarligen på kostnadernas natur snarare än verksamheternas syfte. Enligt artikel 14.1 i EU-fördraget "skall [gemensamma åtgärder] avse specifika situationer där operativa insatser från unionens sida anses nödvändiga". Artikel 15 i EU-fördraget slår fast att gemensamma ståndpunkter "skall ange unionens inställning till en särskild fråga av geografisk eller tematisk karaktär." Med utgångspunkt i dessa definitioner är det i allmänhet svårt att betrakta de kostnader som förorsakas av en gemensam åtgärd eller en gemensam ståndpunkt som administrativa. Därför bör utgifter relaterade till gemensamma åtgärder som består i särskilda representanters verksamhet behandlas som driftsutgifter. Genom att definiera kostnaderna för Europeiska unionens särskilda representanter som administrativa utgifter har rådet skapat en situation där det lagstiftande organet genomför sina egna politiska beslut, vilket försvårar den politiska kontrollen.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

Förbättringar sedan revisionsrättens yttrande nr 1/97

65. Under senare år har det skett några betydande förbättringar såsom förbättring av de kriterier som bestämmer varifrån gemenskapsfinansieringen skall hämtas, inrättandet av en budgetpost för förberedande kostnader, budgetreservens avskaffande och fastställande av anställningsvillkor för Europeiska unionens särskilda representanter. Mer behöver emellertid göras för att man helt skall lösa de problem som togs upp i revisionsrättens yttrande nr 1/97 (se punkt 10).

Ramen för GUSP-åtgärderna

66. Kommissionens roll vid fastställandet av finansiella, rättsliga och driftsmässiga arrangemang är fortfarande oklar (se punkterna 19-30). Genom att man har definierat kostnaderna för Europeiska unionens särskilda representanter som "administrativa" och följaktligen finansierat dessa kostnader genom rådets budget, har dessutom en del av genomförandebefogenheten överförts till rådet. Detta försvagar kommissionens roll vid genomförandet av GUSP-åtgärder (se punkterna 62-64).

67. Rekommendation 1

Europaparlamentet, rådet och kommissionen bör på interinstitutionell nivå anta tydliga operativa principer och arrangemang beträffande kommissionens roll vid genomförandet av utgifterna inom GUSP.

I detta sammanhang bör exempelvis följande frågor särskilt behandlas:

a) Kommissionens roll när det gäller att påverka villkoren för genomförandet av rådets beslut avseende gemensamma åtgärder och gemensamma ståndpunkter bör förstärkas.

b) Kommissionens roll när det gäller att avsluta en pågående åtgärd, när det inte längre är lämpligt att fullfölja den, bör också stärkas.

c) Den nuvarande beteckningen av kostnaderna för de särskilda representanterna som "administrativa utgifter" bör omprövas.

d) Kommissionens enheter bör ha en tillräcklig bemanningsnivå för att kunna tillgodose kraven på en god förvaltning av GUSP-åtgärderna.

Budgetarrangemang

68. Rådets och kommissionens beslut avseende GUSP-åtgärder överskrider det årliga anslagstaket i Europeiska unionens allmänna budget. Vid samfinansiering saknas beslut om kostnadsdelning mellan olika givare och de sammanlagda kostnaderna för åtgärder framgår fortfarande inte av de förberedande dokumenten eller av de ekonomiska rapporterna om åtgärderna. Med utgångspunkt i de nuvarande kriterierna kan likartade åtgärder fortfarande finansieras via mer än ett underavsnitt i budgeten (se punkterna 32-43).

69. Rekommendation 2

Finansieringen av GUSP-åtgärderna bör ske under större öppenhet.

I synnerhet gäller följande:

a) Åtaganden bör belasta budgeten för det år då beslutet om den berörda åtgärden fattades.

b) Vid samfinansiering bör tydliga överenskommelser om kostnadsdelningen ingås.

c) Kommissionen och rådet bör tillsammans ta fram en metod för värdering av bidrag in natura på ett enhetligt sätt med utgångspunkt i bidragens faktiska kostnader. Om pålitlig information ändå inte kan erhållas från samtliga medlemsstater, bör den finansieringsöversikt som åtföljer rådets beslut åtminstone ange den utlånade personalens arbetsuppgifter, namnet på den utlånande medlemsstaten och utlåningens varaktighet. Bidragen in natura från institutionerna och medlemsstaterna bör rapporteras i de ekonomiska rapporter som upprättas om GUSP-åtgärderna.

d) De förberedande kostnader som finansieras av rådet bör ha en separat budgetpost.

e) De allmänna kriterierna för utövningen av gemenskapens befogenheter (finansiering under andra underavsnitt än B8) och Europeiska unionens befogenheter under GUSP (finansiering under underavsnitt B8) bör utvecklas i syfte att eliminera gränsfallen.

Förseningar i fråga om inledandet av åtgärderna

70. Den tid som förflyter mellan rådets beslut och genomförandet av åtgärderna är ofta avsevärd och kan underminera åtgärdernas effekt (se punkterna 44-47).

71. Rekommendation 3

Kommissionen bör inleda en utredning om orsakerna till de långa förseningarna och ompröva både den berörda åtgärden och den partner som förvaltar åtgärden.

Kontrakt

72. I många fall har kontrakten mellan kommissionen och dem som genomför GUSP-åtgärder ändrats. Ofta har detta inneburit retroaktiva ändringar av delar av projektets budget och/eller förlängningar av projektets varaktighet. I vissa fall sträcker sig förlängningen förbi det slutdatum som fastställts av rådet, trots att kommissionen saknar befogenhet att göra sådana förlängningar. Skälet att förlänga kontrakt var ofta att hela det anslagna beloppet inte hade använts vid tidpunkten för kontraktets upphörande (se punkterna 48-53).

73. Rekommendation 4

Kommissionen bör endast i fall av force majeure retroaktivt ändra eller förlänga kontrakten. Den bör försöka vidta vissa praktiska åtgärder för att underlätta ett smidigt genomförande av åtgärderna.

I synnerhet gäller följande:

a) Med tanke på dröjsmålen mellan rådets beslut och åtgärdens start samt behovet av att minska förlängningarna av åtgärder och samtidigt bevara åtgärdens planerade omfattning, bör ett slutdatum för projektets fullbordande anges när kontraktet mellan kommissionen och dem som genomför åtgärden undertecknas.

b) Om en befintlig åtgärd skall förlängas bör det relevanta rådsbeslutet fattas tillräckligt tidigt för att förlängningen av kontraktet om åtgärdens genomförande skall kunna ingås i tid för att undvika avbrott i kontrakten som hindrar ett smidigt genomförande av åtgärderna. Målet bör vara att ett rådsbeslut fattas senast i juli ett år för en verksamhet som skall fortsätta året efter.

c) Kontrakten bör när det gäller mindre ändringar (inom vissa angivna gränser) systematiskt innehålla föreskrifter som gör det möjligt för motparterna att informera kommissionen om sådana mindre ändringar inom ramen för det normala systemet för regelbunden rapportering, så att kontrakten inte behöver ändras formellt i onödan.

d) En särskild handbok om genomförandet av GUSP-åtgärder bör införas.

Anställningsvillkor

74. Bestämmelserna om kostnader för löner och ersättningar till Europeiska unionens särskilda representanter fastställdes i kommissionens meddelande i juni 1998 och har efterlevts, med ett undantag. De tillämpades emellertid inte för särskilda representanter som utsetts före detta datum. Dessutom har villkoren för övrig personal som finansieras genom projekten inte fastställts. Förfarandena angående kostnader för löner och ersättningar till utlånad personal som betalas med GUSP-projektmedel varierar beroende på åtgärden och/eller den utlånande medlemsstaten eller institutionen (se punkterna 55-58).

75. Rekommendation 5

Rådet och kommissionen bör fastställa tydliga regler om kostnader för löner och ersättningar.

I synnerhet gäller följande:

a) De tillämpliga reglerna bör tillämpas utan undantag både för Europeiska unionens särskilda representanter och för övrig personal som finansieras genom projekten. När de särskilda representanternas kontrakt skall förnyas nästa gång bör reglerna även tillämpas för dem som fortfarande åtnjuter mer fördelaktiga villkor.

b) För utlånad personal bör endast kostnader för tjänsteresor betalas med medel från GUSP-projekt.

c) Högriskförsäkringar för makar eller barn till Europeiska unionens särskilda representanter eller annan personal bör betalas med projektmedel endast när dessa anhöriga placerats i ett riskområde, analogt med bestämmelserna i bilaga X till tjänsteföreskrifterna.

Rapportering och utvärderingar

76. Rapporteringen är oregelbunden, ofullständig och otydlig. Varken kommissionen eller budgetmyndigheten får all information i tid om resultaten av GUSP-åtgärderna. Granskningar och utvärderingar utförs inte på ett systematiskt sätt (se punkterna 59-60).

77. Rekommendation 6

Rutiner bör fastställas för tillfredsställande rapportering, granskning och utvärdering.

I synnerhet gäller följande:

a) Kommissionen bör utarbeta tydliga mallar för rapporter och fastställa tydliga regler om rapporternas frekvens och innehåll på olika nivåer i verksamheten.

b) För att förbättra den övergripande kontrollens kvalitet bör kommissionen sörja för att granskningar utifrån tydliga riktlinjer systematiskt genomförs av alla viktiga åtgärder, och att samtliga insatser som finansieras av EU eller samfinansieras med andra givare ingår. För åtgärder med längre varaktighet bör granskningarna genomföras på årsbasis. Rapporterna bör innehålla detaljerade granskningsresultat och rekommendationer.

c) Kommissionen bör låta utföra oberoende utvärderingar åtminstone i fråga om viktigare typer av verksamhet, även när rådets beslut inte uttryckligen föreskriver detta. Det vore positivt om riktlinjerna för dessa utvärderingar utarbetades i samarbete med rådet.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 13 september 2001.

För revisionsrätten

Jan O. Karlsson

Ordförande

(1) Enligt artikel 14.1 i EU-fördraget "skall [gemensamma åtgärder] avse specifika situationer där operativa insatser från unionens sida anses nödvändiga".

(2) Artikel 15 i EU-fördraget slår fast att gemensamma ståndpunkter "skall ange unionens inställning till en särskild fråga av geografisk eller tematisk karaktär."

(3) Artikel 14.1 i EU-fördraget.

(4) Endast B8.

(5) I bilaga 3 beskrivs genomförandet av budgetarna för åren 1997-1999 år 1997-1999. Den omfattar inte anslag som förts över från tidigare år eller förts över till åren efter 1999, men den omfattar betalningar till åtgärder som beslutades före år 1997. I bilaga 2 beskrivs genomförandet av projekt år 1997-2000. Skillnaden i det totala beloppet för åtagandena mellan bilagorna 2 och 3 uppgår till omkring 13 miljoner euro. Den härrör främst från situationer när åtagandet räknas av från anslagen från året efter det år rådet fattade sitt beslut.

(6) Resolution som den 29 april 1996 av generalsekreteraren tillställdes revisionsrätten i Europaparlamentets ordförandes namn.

(7) Yttrandet offentliggjordes inte.

(8) Artikel 14.1 i EU-fördraget.

(9) I denna rapport används denna titel även som en allmängiltig definition, även om rådets beslut kan innehålla en annan titel, som exempelvis "särskilt sändebud".

(10) Europaparlamentets resolution av den 19 december 1997 om revisionsrättens yttrande nr 1/97, punkt 7 (EGT C 14, 19.1.1998).

(11) I artikel 18.2 fastslås att: "Ordförandelandet skall ansvara för att beslut som fattas enligt denna avdelning genomförs; i den egenskapen skall det därför i princip uttrycka unionens ståndpunkt inom internationella organisationer och vid internationella konferenser."

(12) Särskild rapport nr 2/96, punkterna 61-62 (EGT C 287, 30.9.1996).

(13) 98/117/GUSP: stöd för den bosniska fredsprocessen (EGT L 35, 9.2.1998).

(14) 1999/345/GUSP: Gemensam ståndpunkt av den 17 maj 1999 fastställd av rådet på grundval av artikel 15 i Fördraget om Europeiska unionen om en stabilitetspakt för sydöstra Europa (EGT L 133, 28.5.1999).

(15) 1999/480/GUSP: Rådets gemensamma åtgärd av den 19 juli 1999 om att hålla ett möte mellan stats- och regeringscheferna i Sarajevo i Bosnien och Hercegovina om stabilitetspakten för sydöstra Europa (EGT L 188, 21.7.1999).

(16) Enligt slutrapporten trädde organisationsnämnder och undernämnder i funktion från den 9 juli 1999.

(17) På grund av att personalen hos Europeiska unionens särskilde representant förblev i tjänst fram till dess att den särskilde representantens begäran om avsked beviljades. Den särskilde representanten avlönades inte med gemenskapsmedel.

(18) År 1999, budgetposterna B7-6 6 1 "Gemenskapens deltagande i åtgärder rörande truppminor", B7-7 0 0 "Stöd till demokratin i länderna i Central- och Östeuropa, inklusive de republiker som uppstått ur före detta Jugoslavien", B7-7 0 9 "Stöd till demokratiseringsprocesser och till understöd och övervakning av valförfaranden".

År 1998, budgetposterna B7-6 6 1 "Gemenskapens deltagande i åtgärder rörande truppminor", B7-7 0 0 "Stöd till demokratin i länderna i Central- och Östeuropa, inklusive de republiker som uppstått ur före detta Jugoslavien", B7-7 0 9 "Stöd till demokratiseringsprocesser och till understöd och övervakning av valförfaranden".

År 1997, budgetposterna B7-6 6 1 "Gemenskapens deltagande i åtgärder rörande truppminor", B7-7 0 0 1 "Gemenskapsåtgärder till stöd för demokratin och stöd för fredsprocessen i de republiker som uppstått ur före detta Jugoslavien", B7-7 0 9 "Stöd till demokratiseringsprocesser och till understöd och övervakning av valförfaranden".

(19) Rådets förordningar (EG) nr 975/1999 och (EG) nr 976/1999 (EGT L 120, 8.5.1999).

(20) Rådets förordningar (EG) nr 1257/96 av den 20 juni 1996 om humanitärt bistånd (EGT L 163, 2.7.1996) och (EG) nr 2258/96 av den 22 november 1996 om återanpassnings- och återuppbyggnadsarbete till förmån för utvecklingsländer (EGT L 306, 28.11.1996).

(21) Enligt artikel 3.4 i gemensam åtgärd 96/676/GUSP (ett särskilt EU-sändebud för fredsprocessen i Mellanöstern) och artikel 4.4 i gemensam åtgärd 96/250/GUSP (ett särskilt sändebud för området kring de afrikanska stora sjöarna) kunde logistikstöd endast ha givits "i området". De nya besluten (gemensam åtgärd 2000/794/GUSP, artikel 4.6, och rådets beslut 99/423/GUSP, artikel 2.3) innehåller motsvarande formuleringar.

(22) År 2001 betalades samtliga kostnader genom del A i Europeiska unionens budget, eftersom anslagen för Europeiska unionens särskilda representanter hade förts över från B8 till A-1 1 1 3.

(23) En finansieringsöversikt anger bland annat den berörda budgetposten, den rättsliga grunden för åtgärden, åtgärdens syfte och varaktighet, givare avseende åtgärden och dess budget.

(24) Av detta belopp har omkring 1900000 euro fördelats till EU. Denna granskning visar dock att EU hade betalat till och med mer än sin vederbörliga andel.

(25) Kommissionens andel av de budgeterade kostnaderna för den höge representantens kansli var antingen 55,4 % eller 61,4 % beroende på om budgeten för den höge representantens kansli omfattade de 2,13 miljonerna ecu. Under granskningen har kommissionens verkliga kostnader för detta bidrag inte klarlagts.

(26) Rådets följenot nr 8290/00 PESC 214. Enligt Sincom hade 18600166 euro tagits i anspråk på grund av beslut som rådet fattade år 1999. Åtagandebemyndigandena uppgick för år 2000 till 47 miljoner euro.

(27) Rådets följenot nr 10814/99 PESC 269. 98/623/GUSP (75000 euro) saknas på listan i ovan nämnda not.

(28) 98/608/GUSP, särskilt sändebud för fredsprocessen i Mellanöstern.

(29) Se bilaga 4.

(30) 186 dagar år 1997, 122 dagar år 1998, 199 dagar år 1999.

(31) Återupprättande av en funktionsduglig poliskår i Albanien

Kontrakt daterat den 8 juli 1999, giltigt till och med den 30 juni 2000, förlängt den 28 juli 2000.

Södra Afrikas utvecklingsgemenskap

Kontrakt daterat den 19 december 1997, giltigt till och med den 18 juni 2000, förlängt den 27 juli 2000.

UNMIK

Först ändrat den 28 maj 2000, retroaktivt från och med den 1 januari 2000.

Europeiska unionens särskilde representant för området kring de afrikanska stora sjöarna

Tredje ändringen av det första kontraktet den 31 juli 1999, retroaktivt för perioden från och med den 1 augusti 1997 till och med den 31 juli 1998, korrigerat den 11 november 1999. Andra kontraktet av den 31 juli 1999 retroaktivt för perioden från och med den 1 augusti 1997 till och med den 31 juli 1998.

Europeiska unionens särskilde representant i Förbundsrepubliken Jugoslavien

Första ändringen den 7 april 1999, retroaktivt från den 1 januari 1999.

Europeiska unionens särskilde representant för fredsprocessen i Mellanöstern

Andra ändringen av det första kontraktet den 9 december 1997, från och med den 25 november 1996 till och med den 30 april 1998. Tredje ändringen av det första kontraktet den 2 december 1998, från och med den 1 maj 1998 till och med den 24 november 1998. Andra kontraktet daterat den 18 december 1998 för perioden från och med den 26 november 1998 till och med den 31 juli 1999. Första ändringen av andra kontraktet daterad den 16 juni 1999 från och med den 26 oktober 1998 till och med den 31 december 1999.

Europeiska unionens särskilde representant för Royaumontprocessen

Fjärde ändringen daterad den 15 juni 2000, retroaktivt från och med den 1 juni 2000.

(32) Gemensam åtgärd 1999/523/GUSP: Rådets gemensamma åtgärd av den 29 juli 1999 om bekräftelse av utnämningen av Europeiska unionens särskilda representant för uppdraget som samordnare för stabilitetspakten för sydöstra Europa (EGT L 201, 31.7.1997), artikel 3. Genom gemensam åtgärd 99/822/GUSP förlängdes giltigheten av denna gemensamma åtgärd till och med den 31 december 2000 (EGT L 318, 11.12.1999).

(33) E/97/2709 - SEC(98) 925 av den 4 juni 1998. Kommissionens beslut omfattar inte familjemedlemmar.

(34) EGT C 172, 18.6.1999.

(35) I budgeten för år 1999 budgetpost B8-0 1 4. I budgeten för år 1998 var både åtagandebemyndigandena och betalningsbemyndigandena för detta ändamål 500000 ecu, men de överfördes i sin helhet. År 1999 uppgick de till 250000 ecu. Från åtagandebemyndigandet överfördes 81115 ecu och från betalningsbemyndigandet överfördes 150000 ecu. År 2000 finns olika poster för befintliga och nya åtgärder. Rubriken har ändrats till "Förberedande åtgärder och gemensamma strategier". Beloppet är 1500000 euro för nya åtgärder och "p.m." för befintliga.

BILAGA 1

DEN GEMENSAMMA UTRIKES- OCH SÄKERHETSPOLITIKEN (GUSP)

Institutionernas ansvarsområden och uppgifter

>Plats för tabell>

Källor:

Fördraget om Europeiska unionen och Guide d'usage pratique de la PESC - Rådets generalsekretariat juli 1996, med några ändringar.

BILAGA 2

DEN GEMENSAMMA UTRIKES- OCH SÄKERHETSPOLITIKEN (GUSP)

Anslagna belopp 1997-2000 till gemensamma åtgärder som beslutats av rådet 1997-1999

>Plats för tabell>

Källor:

Rådets beslut om antagande av gemensamma åtgärder 1997-1999. Komissionens system för redovisning (Sincom).

Anmärkning:

Beroende på anslag som dragits tillbaka och differenser genom avrundning är inte utestående åtaganden lika med åtaganden minus betalningar.

BILAGA 3

DEN GEMENSAMMA UTRIKES- OCH SÄKERHETSPOLITIKEN (GUSP)

Budgetgenomförande 1997-1999

>Plats för tabell>

Källor:

Europeiska unionens allmänna budget 1997-1999. Inkomst- och utgiftsredovisningar 1997-1999. Sincom.

BILAGA 4

TIDSRYMDER FÖR GENOMFÖRANDE AV GEMENSAMMA AKTIONER MED EKONOMISK INVERKAN (1997-1999)

>Plats för tabell>

BILAGA 5

ÅTGÄRDERNAS AVSLUTANDE

>Plats för tabell>

N/A= ej tillämpligt.

Rådets svar

1. Rekommendation 1

Rekommendation 1 kommer att diskuteras grundligt i rådets organ.

2. Rekommendation 2 d (och punkt 7)

Förberedande kostnader

Det kan med rätta hävdas att rådet i det förflutna - i mycket begränsad omfattning - har använt budgetpost 1 1 1 3 för att finansiera kostnader som skulle kunna betecknas som förberedande kostnader för gemensamma åtgärder; rådet instämmer också i att eftersom budgetpost 1 1 1 3 omfattar utgifter för alla rådets särskilda rådgivare, och på senare tid avdelade nationella experter, specifika belopp anslagna till förberedande av GUSP-insatser inte kan härledas direkt från budgetposten som sådan.

I praktiken bekräftar emellertid rådet nu på given anledning kategoriskt att budgetpost 1 1 1 3 inte har använts vare sig 1999 eller 2000 för GUSP-utgifter.

Från 2001 avser rådets beslut av den 30 mars 2000, som domstolen särskilt tar upp, administrativa kostnader för de särskilda representanterna, och detta kan anses de facto innefatta det tidigare begreppet förberedande utgifter när det gäller rådets budget.

Rådet kommer att undersöka möjligheten att fastställa dessa GUSP-kostnader under en särskild budgetrubrik, i samband med utarbetandet av preliminära beräkningar för 2003.

3. Övrigt

Med förbehåll för dessa två synpunkter instämmer rådet i alla kommentarer med anknytning till det.

Kommissionens svar

SAMMANFATTNING

IV. När det gäller den rättsliga ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) föreskrivs det i artikel 14 i Fördraget om Europeiska unionen (FEU) att omfattningen, medlen och villkoren för genomförandet skall fastställas i de gemensamma åtgärderna. Kommissionen behåller dock enligt artikel 274 i EG-fördraget en viss bedömningsrätt när det gäller genomförandet. Dessutom görs, oaktat den något vaga lydelsen av artikel 18 i Fördraget om Europeiska unionen, i praktiken en logisk arbetsfördelning: ordförandeskapet är ansvarigt för att de övergripande målen i de gemensamma åtgärderna nås och bistås i detta arbete av generalsekreteraren/den höge representanten, medan kommissionen ansvarar för att åtgärderna utförs korrekt genom att utarbeta och förhandla fram avtal med genomförandeorganen och övervaka genomförandet på grundval av den information som delges kommissionen.

V. Kommissionen framhåller att kriterierna för tilldelning av gemenskapsmedel har efterlevts till fullo, särskilt budgetanmärkningarna.

Å andra sidan håller kommissionen med om att det under granskningsperioden förekom fall där det saknades information om bidrag från tredje parter. Av politiska skäl och för att respektera principen om sund förvaltning är det dessutom inte alltid önskvärt att ange de exakta beloppen från varje bidragsgivare. För att skapa den nödvändiga politiska slagkraften för engagemang i ett visst projekt behövs ofta politiska löften, vilka på grund av den faktiska politiska utvecklingen inte alltid infrias av de tredje parter som geografiskt eller politiskt berörs mindre än EU. Unionen kan dock av tvingande skäl, t.ex. för att förebygga konflikter eller skapa politisk stabilitet, ha intresse av att fortsätta ett visst projekt även om det eventuellt saknas bidrag.

Situationen har emellertid tydligt förbättrats under 2000 och 2001, eftersom bidrag in natura anges i finansieringsöversikterna.

VI. Under 1998 och 1999 hänfördes ett antal rådsbeslut till åtagandebemyndiganden för det efterföljande året. Det rörde sig om tre respektive fem rådsbeslut. Trots att beloppen var mycket högre 1999/2000 än 1998/1999 kan detta inte betraktas som en tendens, utan snarare som ett undantag, eftersom det förekom endast ett sådant fall under 2000.

Vad beträffar tillgången på medel påminner kommissionen om att de finansiella bestämmelserna i rådsbesluten inte är definitiva (se punkterna 41 och 43).

När det gäller efterlevnad av regler är det inte oriktigt att ingå åtaganden under det budgetår som följer på rådsbeslutet. Vid genomförandet av GUSP-åtgärder är avsikten att det budgetmässiga åtagandet (kommissionens beslut) och det rättsliga åtagandet (avtalet) skall antas under samma budgetår.

Om en åtgärd skall förnyas vid utgången av ett kalenderår (vilket gäller för de flesta kostnadskrävande åtgärderna) måste rådet fatta ett beslut i så god tid att kommissionen kan fatta finansieringsbeslutet och ingå det rättsliga åtagandet under samma år. I fråga om sund ekonomisk förvaltning hamnar kommissionen således ofta i en svår situation om rådet beslutar att förnya en åtgärd alltför nära budgetårets slut.

VII. Det krävs ofta skräddarsydda lösningar för att genomföra gemensamma åtgärder. Standardavtal kan sällan användas, vilket innebär att det vanligtvis tar längre tid att förhandla fram och utarbeta avtal för genomförande av gemensamma åtgärder än avtal som rör anslag till icke-statliga eller internationella organisationer.

VIII. För att snabbt kunna bemöta politiska händelser antar rådet normalt gemensamma åtgärder med en begränsad tidsram. GUSP-åtgärder påverkas lätt av den allmänpolitiska och säkerhetspolitiska utvecklingen, vilket innebär att de måste anpassas eller förlängas. Vid mindre justeringar bör avtalet ändras. Om mandatet ändras betydligt eller förnyas är det däremot vanligen nödvändigt att ingå ett nytt avtal. Detta tillvägagångssätt är det mest praktiska och effektiva, även om det kan försvåra uppföljningen.

IX. Avsevärda ansträngningar för att fastställa tydliga kriterier har lett till antagandet av två meddelanden (1997 och 1998), där de särskilda representanternas ställning definieras. Reglerna har tillämpats för de särskilda representanter som tilldelats mandat efter antagandet av meddelandena. Från och med 2001 finansieras kostnader för ersättningar, löner och bidrag till särskilda representanter genom rådets administrativa budget.

Kommissionen erkänner att kontorspersonalens situation är något oklar och bör hanteras på ett mer konsekvent sätt. Dock har direkt tillämpning av "marknadsregler" än så länge ofta lett till de mest kostnadseffektiva resultaten.

X. Särskilt bidragsmottagarnas ekonomiska och tekniska rapporter har i vissa fall mycket riktigt varit bristfälliga och bör i framtiden förbättras genom en noggrannare och mer interaktiv uppföljning. Projekten varar i genomsnitt ett år, vilket normalt kräver två finansrapporter. Rapporterna måste inkomma innan betalningarna sker så att tillräckliga och regelbundna kontroller kan uföras. Dessutom föreslog kommissionen i budgetanmärkningarna rörande post B8-0 1 5 (Förberedande åtgärder) i det preliminära budgetförslaget för 2002 möjligheten att vid behov inleda oberoende utvärderingar och granskningar.

XI. Såsom revisionsrätten anmärker har en fråga som i en tidigare rapport betecknades som mycket angelägen lösts, nämligen det faktum att förberedande kostnader klassades som administrativa kostnader.

Revisionsrättens anmärkning om rådets och kommissionens bidrag in natura till de särskilda representanterna är befogat.

Vad beträffar rådets beslut av den 30 mars 2000 rörande de särskilda representanterna informerade kommissionen redan i december 2000 skriftligen Ständiga representanternas kommitté (Coreper) om vissa problem i samband med det praktiska genomförandet av beslutet. Kommissionen uttryckte sitt stöd för att i enlighet med de nya riktlinjerna tydligt placera Coreper under generalsekreterarens/den höge representantens ledning, men förklarade samtidigt att det fanns behov av att definiera vad som skulle betraktas som administrativa utgifter respektive driftsutgifter.

Kommissionen inledde 2001 en granskning av de särskilda representanterna, vilken delvis syftar till att bättre definiera begreppen administrativa utgifter och driftsutgifter.

XII. Kommissionen välkomnar revisionsrättens förslag att det bör finnas tydliga operativa principer och arrangemang för kommissionens roll vid genomförandet av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och stöder till fullo kravet på större öppenhet. Förbättringar kan göras, särskilt genom den rationalisering av antalet budgetposter i det preliminära budgetförslaget för 2002 som kommissionen föreslår.

Kommissionen har redan antagit en ny förvaltningsstruktur och överväger att genomföra ytterligare förenklingar, bl.a. att ge kommissionsledamoten med ansvar för yttre förbindelser befogenhet att själv fatta det nödvändiga finansieringsbeslutet. Det är emellertid inte alltid möjligt att undvika förseningar. Förseningar är inte nödvändigtvis ett tecken på dålig förvaltning, utan beror ofta på att avtalet i fråga har utarbetats noggrant för att man vill undvika problem under genomförandefasen samt krav på mer adekvata rapporter från genomförandeorganet.

Kommissionen hänvisar till sitt svar under punkt VIII, där den hävdade att det vid mindre justeringar bör göras ändringar i avtalet, medan det vanligen är nödvändigt att ingå ett nytt avtal om mandatet ändras betydligt eller förnyas.

Tydliga regler om kostnader för ersättningar och löner till de särskilda representanterna har antagits. De faller emellertid utanför ramen för bedömningsperioden.

Kommissionen hänvisar till sitt svar under punkt X, där den förklarade att särskilt bidragsmottagarnas ekonomiska och tekniska rapporter i vissa fall mycket riktigt varit bristfälliga och i framtiden bör förbättras genom en noggrannare och mer interaktiv uppföljning. Projekten varar i genomsnitt ett år, vilket normalt kräver två ekonomiska rapporter. Rapporterna måste inkomma innan betalningarna sker så att tillräckliga och regelbundna kontroller kan utföras. Dessutom föreslog kommissionen i budgetanmärkningarna rörande post B8-0 1 5 (Förberedande åtgärder) i det preliminära budgetförslaget för 2002 möjligheten att kommissionen vid behov inleder oberoende utvärderingar och granskningar.

INLEDNING

Gemensamma åtgärder: finansiella uppgifter och budgetuppgifter

8-9. Liksom revisionsrätten konstaterar överfördes vissa åtgärder som tidigare finansierades genom underavsnitt B8 (civil minröjning och valövervakning) till första pelaren under granskningsperioden, vilket gör det svårare att jämföra beloppen under olika år.

Revisionsrättens yttrande nr 1/97 om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken

10. Kommissionen välkomnade slutsatserna i revisionsrättens yttrande nr 1/97 och vidtog följande åtgärder för att bemöta revisionsrättens fem huvudsakliga iakttagelser:

a) "Det saknades tydliga kriterier för att fastställa varifrån gemenskapsfinansieringen skall komma."

Kommissionen hänvisar till sitt svar under punkt 65 a.

b) "Föga eller ingen information fanns tillgänglig om de belopp som betalats av olika medlemsstater eller av andra givare."

Kommissionen hänvisar till sitt svar under punkt 65 b.

c) "Förberedelserna ansågs av rådet som administrativa utgifter och belastade därför avsnitt II - rådet - i den allmänna budgeten, vilket förorsakade en minskad öppenhet i förvaltningen av budgeten."

Kommissionen hänvisar till sitt svar under punkt 65 c.

d) "Medel ställdes inte till förfogande i tid för att medge en effektiv tillämpning eller för att genomföra de förberedelser som krävdes innan en gemensam åtgärd beslutades."

Kommissionen hänvisar till sitt svar under punkt 65 d.

e) "I avsaknad av tydliga definitioner var inte kommissionens roll i fråga om att fastställa de ekonomiska, rättsliga och driftsmässiga arrangemang som krävs för genomförandet av GUSP-åtgärder som medför utgifter klart definierad."

Kommissionen hänvisar till sitt svar under punkt 65 e.

Vissa konsekvenser av Fördraget om Europeiska unionen för GUSP

13. Det faktum att vissa genomförandebefogenheter delegeras till kommissionen på bl.a. den höge representantens område och när det gäller minröjning är uttryck för den ökande tendensen att till gemenskapens ansvarsområde överföra politikområden som tidigare tillhörde det mellanstatliga samarbetet inom den andra pelaren. Kommissionen har inlett och aktivt stött denna tendens genom att ta motsvarande rättsliga initiativ.

14. Kommissionen anser att definitionen av den höge representantens/generalsekreterarens roll är en korrekt beskrivning av hans organisatoriska funktion inom rådet.

INLEDANDE ANMÄRKNINGAR OM VISSA KÄNNETECKEN HOS GUSP-ÅTGÄRDERNA

20. Kommissionen instämmer i revisionsrättens analys av GUSP-åtgärdernas komplicerade politiska och rättsliga natur.

21. Enligt artikel 14 i Fördraget om Europeiska unionen skall omfattningen, medlen och villkoren för genomförandet fastställas i de gemensamma åtgärderna. Kommissionen behåller dock enligt artikel 274 i EG-fördraget en viss bedömningsrätt när det gäller genomförandet. Dessutom görs, oaktat den något vaga lydelsen av artikel 18 i Fördraget om Europeiska unionen, i praktiken en logisk arbetsfördelning: ordförandeskapet är ansvarigt för att de övergripande målen i de gemensamma åtgärderna nås och bistås i detta arbete av generalsekreteraren/den höge representanten, medan kommissionen ansvarar för att åtgärderna utförs korrekt genom att utarbeta och förhandla fram avtal med genomförandeorganen och övervaka genomförandet på grundval av den information som delges kommissionen.

22. Kommissionen instämmer helt och hållet i att en tydligare delegering av genomförandebefogenheterna skulle kunna leda till större ekonomisk effektivitet, men framhåller att förvaltningen av Mostar var ett särfall, inte bara för att ett nytt ordförandeskap tillträdde var sjätte månad, utan också för att ett antal anställda med centrala funktioner på området byttes ut.

I december 2000 antog rådet en gemensam åtgärd om Europeiska unionens övervakningsdelegation (EUMM), där den fråga som revisionsrätten tar upp behandlas. En missionschef utsågs för 3 år under förutsättning att uppdraget varar så länge. Missionschefen fattar alla operativa beslut så länge han håller sig inom ramen för sitt mandat och inte överskrider budgeten. Han rapporterar regelbundet till ordförandeskapet och generalsekreteraren/den höge representanten (som inte fanns vid tidpunkten för förvaltningen i Mostar) och får i sin tur återkoppling och riktlinjer därifrån. Missionschefen rapporterar om all verksamhet som utförs inom ramen för hans kontrakt, särskilt rörande genomförandet och användningen av budgeten, och övervakas av kommissionen. Därigenom säkras kontinuitet på alla plan. Systemet visade redan under de fem första månaderna av 2001 sin förmåga att på ett flexibelt sätt bemöta de politiska förändringarna och den säkerhetspolitiska utvecklingen.

23. Kommissionen är överens med revisionsrätten om att GUSP-åtgärdernas komplicerade politiska och rättsliga karaktär ofta ger upphov till problem vid genomförandet. Kommissionen instämmer emellertid inte i alla rådets iakttagelser. De viktigaste meningsskiljaktigheterna framgår av kommissionens svar på respektive punkt i rådets framställning.

När det gäller genomförandeproblem inom kommissionen kan de i vissa fall tillskrivas dels det faktum att ansvaret flyttades mellan olika avdelningar och generaldirektorat under granskningsperioden, dels den bristande tillgången på personal för förvaltningen av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Den senare frågan hör samman med revisionsrättens rekommendation 1 d om behovet av en tillräcklig bemanningsnivå.

IAKTTAGELSER OM GENOMFÖRANDET AV UTGIFTERNA INOM GUSP

Rådets beslut

Budgetram för Republika Srpska

26. Kommissionen godtar kritiken och anser detta vara ett enstaka fall.

Konferens om stabilitetspakten för sydöstra Europa

27. Kommissionen uppfattar denna kritik såsom huvudsakligen riktad till ordförandeskapet och rådets generalsekreterare. Om förberedelserna genomförs ordentligt och i samarbete med kommissionen kan avtalet undertecknas snabbare, något som mycket riktigt bör göras innan åtgärden inleds och i detta särskilda fall före konferensen.

På grundval av erfarenheterna från ovan nämnda åtgärd inrättades 1999 de så kallade "åtgärdsbeskrivningarna" för att möjliggöra en grundligare förberedelse av GUSP-åtgärderna. Om dessa åtgärdsbeskrivningar för varje projekt fylldes i som de skulle av rådets tematiska eller geografiska arbetsgrupper före diskussionen i rådgivargruppen för yttre förbindelser skulle de utgöra det förberedande instrument som behövs för att upprätta en korrekt finansieringsöversikt och en sund genomföranderam.

28. Kommissionen är överens med revisionsrätten om att ordförandeskapet i framtiden bör undvika att ingå finansiella åtaganden innan samråd har ägt rum med de andra medlemsstaterna och kommissionen.

Särskild representant för Jugoslavien

29. Situationen kan ha berott på särskilda politiska händelser som inte var helt och hållet förutsägbara. Kommissionen vill likväl framhålla att den vid flera tillfällen i rådets olika berörda forum insisterade på att den gemensamma åtgärden skulle upphävas snabbt.

Särskild representant för Royaumontprocessen

30. Kommissionen finner det olämpligt att kommentera de undersökningsresultat från revisionsrätten som är riktade till rådet.

Finansiella arrangemang och budgetarrangemang

31. Det har mycket riktigt gjorts en rad förbättringar. Nedan görs förtydliganden rörande de arrangemang och förfaranden som beskrivs i kommissionens svar under punkterna 32-34.

Olika budgetposter som finansierar GUSP-åtgärderna

32. Europaparlamentet inrättade 1996 budgetpost B7-6 6 1, "Gemenskapens deltagande i åtgärder rörande antipersonella minor". Gemenskapens finansiering av åtgärder rörande minor har sedan dess successivt förts in under denna post. Utvecklingen kommer att ske ännu snabbare i samband med att en särskild rådsförordning antas 2001. Under 1998-2001 gjordes inga åtaganden beträffande minor i budgeten för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Det enda undantaget var åtgärden rörande minor i Kroatien, vilken inte kunde finansieras inom ramen för den relevanta förordningen under första pelaren eftersom genomförandeorganisationen, Västeuropeiska unionen (VEU), var en militär organisation.

I artikel 17 i Fördraget om Europeiska unionen fastställs villkoren för att EU skall kunna anlita VEU i syfte att genomföra unionens åtgärder. EU har ingen möjlighet att anlita VEU utan en sådan rättslig grund. Detta faktum avgjorde valet av rättslig grund för den gemensamma åtgärden 2000/231/GUSP (och även 2000/798/GUSP rörande polisen i Albanien). Det skulle ha varit i strid med fördragen att inom ramen för en gemenskapsförordning besluta om finansiering av en åtgärd som fastställts i en rättsakt rörande den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, liksom det vore oacceptabelt ur rättslig synvinkel att genom ett instrument som tillhör andra pelaren anlita VEU för gemenskapens verksamhet.

Sedan rådets förordning (EG) nr 975/1999 och rådets förordning (EG) nr 976/1999 (Mänskliga rättigheter) antogs har valövervakning uteslutande finansierats inom ramen för första pelaren. Valprocesserna i Nigeria och Bosnien och Hercegovina finansierades ursprungligen genom underavsnitt B8, men fördes efter antagandet av förordningen över till B7-7 0 9 0 den 1 januari 2000.

Det är korrekt att den albanska polisen genom Phare-programmet fick stöd i form av återuppbyggnad av stationer och tillhandahållande av utrustning. Phare-programmet finansierade emellertid inte den verksamhet som senare kom att ledas av VEU. Trots att de åtgärder som revisionsrätten nämner kompletterade varandra, var de åtskilda i fråga om finansiering, rättslig grund och budgetpost.

33. Corepers kriterier för att en åtgärd skall kunna finansieras genom underavsnitt B8 har alltid följts, utom i två fall. I dessa fall skedde finansieringen genom underavsnitt B8 på grund av att genomförandeorganet i båda fallen var Västeuropeiska unionen, en militär organisation, som inte kan anges som mottagare inom ramen för budgetposter som tillhör första pelaren. Fallen i fråga är åtgärden rörande antipersonella minor i Kroatien (WEUDAM), som enligt planerna kommer att avslutas i november 2001, och åtgärden för återupprättandet av en funktionsduglig poliskår i Albanien (MAPE), vilken har avslutats. Vissa delar av stödet till den albanska polisen, vilka inte hänger samman med VEU i sig, kommer att fortsätta ges inom ramen för Cards-förordningen (gemenskapens biståndsprogram för återuppbyggnad, utveckling och stabilisering). Kommissionen hänvisar till sin tolkning under punkt 32 rörande nödvändigheten av att tillämpa artikel 17 för åtgärder som genomförs av VEU.

Kommissionen är av den uppfattningen att de gränsfall som nämns i revisionsrättens rapport nu omfattas av de nya rådsförordningarna.

I rådets gemensamma åtgärd 2000/798/GUSP av den 14 december 2000 (tredje punkten i ingressen) återges den allmänna uppfattningen att VEU-strukturerna (däribland MAPE) bör integreras i EU, dvs. i den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Kommissionen tillbakavisade 2001 förslaget att integrera MAPE-strukturerna i GUSP med motiveringen att de åtgärder som planeras inom ramen för dessa strukturer tillhör en rättslig ram inom första pelaren, Cards-förordningen. De delar av MAPE-strukturen som förblir operativa kommer nu att omfattas av denna rådsförordning.

34. Kommissionen noterar den slutsats där revisionsrätten meddelar att den inledande kritiken har åtgärdats av budgetmyndigheterna och problemet i fråga lösts.

Bidrag in natura och samfinansiering

35. Den utsända personalen bestod endast av följande personer: två sekreterare från rådet och en biträdande handläggare från kommissionen till den särskilde representanten Moratinos samt en handläggare från kommissionen till den särskilde representanten Hombach.

36. Kommissionen försöker att nämna alla bidrag i finansieringsöversikterna. I samtliga fall där bidrag ges in natura eller personal sänds ut är detta angivet.

Det är svårt att beräkna det finansiella värdet av naturabidragen och i de flesta fall inte politiskt önskvärt. Se vidare under punkt V.

En metod som användes exempelvis för den särskilde samordnaren av stabilitetspakten var finansiering av endast en väl definierad del av projektet.

37-38. Den höge representanten och hans kansli (OHR) inrättades inom ramen för det allmänna fredsavtalet (bilaga 10), vilket paraferades i Dayton den 21 november 1995 och undertecknades av de tre parterna i konflikten i Paris den 14 december 1995. Avtalet bevittnades av andra länder och av EU:s särskilde förhandlare. Vid konferensen för genomförandet av fredsavtalet i Lancaster House i London den 8-9 december 1995 enades man om att avveckla strukturerna för den internationella konferensen om f.d. Jugoslavien och inrättade ett råd för fredsavtalens genomförande (PIC), där Europeiska kommissionen var representerad (slutsatserna från Lancaster House, punkt 21). Vid konferensen enades man (punkt 22) om att styrelsen för PIC skulle lägga fram en budget för PIC:s driftskostnader, särskilt kostnaderna för den höge representantens högkvarter och kontor. PIC åtog sig att ställa medel till förfogande för denna budget på grundval av en fördelningsstrategi som härrörde från den internationella konferensen om f.d. Jugoslavien. Fördelningsstrategin skulle fastställas gemensamt. Det noterades att EU redan vidtog åtgärder för att betala vissa av den höge representantens omedelbara kostnader och EU:s andel av de sammanlagda kostnaderna.

I december 1995, före de andra bidragsgivarna, beslutade EU om ett bidrag på 10 miljoner ecu, vilket motsvarade 50,6 % av den budget för den höge representanten och hans kansli på 19,763 miljoner ecu som godkänts av styrelsen i mars 1996. Ett "finansieringsbehov" på 2,4 % uppstod därför att OHR felaktigt räknade in ett enstaka bidrag in natura från kommissionen (logi för OHR i Bryssel) i finansieringsnyckeln.

I en skrivelse av den 10 december 1996 bekräftade kommissionsledamoten Hans van den Broek för OHR att bidraget från EG:s budget i fortsättningen skulle utgöra 50,6 % av OHR:s allmänna budget.

Den 11 maj 1999 fastställde rådet att EU:s andel sedan 1997 uppgick till 50,6 % av den antagna budgeten för OHR (enligt de finansieringsöversikter som åtföljer rådsbesluten), men att rådet aldrig hade fattat något formellt beslut om att EU:s andel skulle motsvara den procentsatsen. I samma beslut gick rådet med på att finansiera 53 % av OHR:s budget för 1999 på tre villkor: att det inte skulle ske någon nominell ökning av EU-bidragen för 1999, att det inte skulle göras någon nettosänkning av OHR:s budget under 2000 samt att det inte skulle göras någon retroaktiv bedömning av perioden 1996-1998. Sedan dess uppgår EU:s andel av OHR:s budget till 53 %. Som revisionsrätten påpekar bidrog inte alla PIC-medlemmar till OHR:s budget. De medlemmar som inte gav bidrag var huvudsakligen länder med svagare ekonomi.

Visserligen ingicks inget långsiktigt formellt avtal rörande bidragsgivarnas andelar, men givarnas andelar fastställdes varje år i samband med att OHR-budgeten godkändes.

Kommissionen instämmer i att det bör finnas en tillförlitlig grund för OHR:s budget och håller i princip med om att osäkra utfästelser bör uteslutas. Även om detta inte innebär att de bidragsgivande PIC-medlemmarna måste öka sina bidrag så att de täcker hela budgeten, är det oundvikligt att den procentuella andel av budgeten som betalas av bidragsgivarna kommer att öka.

39. Kommissionen kommer att göra de avstämningar som revisionsrätten rekommenderar och meddela OHR resultaten. Vid behov kommer återvinning att ske.

Genom att obetalade bidrag räknades som utgifter såg man till att OHR:s budget förblev balanserad, varvid de faktiska bidragsgivarna ökade sina bidrag proportionellt. Den otillfredsställande effekten av att vissa PIC-medlemmar inte ger bidrag har upprepade gånger diskuterats i arbetsgruppen för finansiella experter i PIC:s styrelse. Kommissionen har anmodat OHR att åtgärda problemet. PIC-medlemmarna har emellertid förklarat att icke-bidragsgivande medlemmar av politiska skäl inte skall uteslutas. Kina förklarade 1999 att landet inte längre var medlem i PIC och utesluts följaktligen ur finansieringsnyckeln. De ansträngningar som har gjorts för att värva nya medlemmar till PIC i syfte att täcka finansieringsbehovet har varit fruktlösa.

När det gäller bruket att ange "nedskrivningar" och "förluster vid avyttring av materiella anläggningstillgångar" som kostnader har kommissionen och andra bidragsgivare inte haft anledning att misstänka att detta stridit mot godkända redovisningsnormer. Det pekades aldrig ut som ett problem i de årliga redovisningsrapporter om OHR som gjordes av erkända internationella revisorer. Mot bakgrund av revisionsrättens anmärkningar förefaller frågan emellertid behöva undergå förnyad granskning av redovisningsexperter.

40. De olika nivåerna av gemenskapsfinansiering beror på att det för vissa projekt i större utsträckning fanns medfinansiärer som var beredda att ge bidrag. Genomförandeorganens egna medel var också mer omfattande i vissa projekt än i andra.

Disponibla medel

41. I ett beslut att finansiera en åtgärd hänvisas till det beslut som kommissionen fattar efter att ha kontrollerat om det finns medel till förfogande. Sedan slutet av 2000 sker kontrollen automatiskt tack vare en ny teknisk funktion i redovisningssystemet (pre-commitment).

Enligt artikel 34.2 i det interinstitutionella avtalet av den 6 maj 1999 är den finansiella referensen i rådets beslut endast "ett uttryck för lagstiftarens önskan och påverkar inte budgetmyndighetens befogenheter så som de anges i fördraget" (se även kommissionens svar under punkt IV och VI).

Det förtydligande som görs i det interinstitutionella avtalet är ett svar på den invändning som kommissionen gjorde i sin till Coreper riktade förklaring från 1998.

43. När det gäller gemensamma åtgärder inom ramen för GUSP är det kommissionens uppgift att se till att det finns anslag till förfogande innan det fattas beslut om åtaganden. Kommissionen måste följa bestämmelserna och begränsningarna i budgetförordningen, men kan utnyttja de olika möjligheter som anges i förordningen för att genomföra de gemensamma åtgärderna på ett flexibelt sätt. Framför allt när ett rådsbeslut fattas i slutet av året är det möjligt att överföra anslag till en väl definierad åtgärd under nästkommande år eller att både fatta finansieringsbeslutet och ingå det rättsliga åtagandet i början av det efterföljande året (se även kommissionens svar under punkt 41 och VI).

Kommissionen är överens med revisionsrätten om att kommissionens och rådets beslut bör fattas inom ramen för den årliga budgeten. När det gäller den specifika period (1997-1999) som revisionsrätten nämner vill kommissionen framhålla att det totala beloppet för åtagandena inte översteg den övergripande budgeten för GUSP, vilket framgår av bilaga 3 i rapporten.

Förseningar i fråga om inledandet av åtgärderna

44. Snabbhet är ofta en viktig faktor i den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, men det är lika viktigt att förbereda avtalen väl och koncentrera sig på den övergripande ramen för genomförandet för att undvika att det uppstår problem under genomförandefasen.

Vidare överväger kommissionen för närvarande olika möjliga tillvägagångssätt för att minska den tid det tar att fatta interna beslut. En möjlighet vore att göra kommissionsledamoten för yttre förbindelser ansvarig för finansieringsbeslutet.

45. En intern omstrukturering inom kommissionen i slutet av 1997 ledde till att förvaltningen av den förberedande fasen av projektcykeln och genomförandefasen kom att skötas av två olika generaldirektorat. Situationen varade till slutet av 2000 och resulterade i längre tidsintervaller mellan rådets beslut och de första betalningarna. Det faktum att projektcykeln sedan början av 2001 åter förvaltas av en enda enhet bör leda till kortare intervaller.

46. Kommissionen hänvisar till sitt svar under punkterna 44 och 45.

47. För att en åtgärd skall kunna inledas snabbt är det mycket viktigt att den förbereds väl innan rådet fattar sitt beslut. Situationen har förbättrats under 2000-2001 efter det att man i november 1999 införde åtgärdsbeskrivningar. Om rådets tematiska och geografiska arbetsgrupper tillhandahåller fullständiga beskrivningar kan avtalen undertecknas snabbt. De första betalningarna görs vanligen när avtalen undertecknas.

Kommissionen välkomnar icke desto mindre revisionsrättens rekommendation om rätt till omprövning i sådana fall där det riskerar att ta lång tid innan åtgärden kan genomföras.

Kontrakt och förlängningar

48. Det stora antalet avtal och ändringar berodde delvis på budget- och genomföranderamarna för åtgärden. För den gemensamma åtgärden av den 29 april 1997 krävdes åtaganden från tre på varandra följande gemenskapsbudgetar (en praxis som övergavs år 2000, trots att det förblev nödvändigt att ingå avtal och genomföra ändringar). Det upprättades således ett behov av separata kommissionsbeslut under tre på varandra följande år. För besluten i sin tur behövdes uttryckliga tillstånd för att underteckna, och i de två senare fallen förlänga, avtalet med EU-rådgivaren (beslut K(1997) 2077, K(1998) 2616 och K(1999) 1537).

49. Rådet fastställer ingen tidsfrist för åtgärden, men fastställer ofta ett slutdatum för beslutets giltighetstid. Åtgärden kan inte avslutas när rådets beslut upphör att gälla annat än om projektet börjar genomföras den dag beslutet träder i kraft (såvida inte den planerade projektlängden är kortare än beslutets giltighetstid, vilket i praktiken sällan är fallet). Eftersom kommissionen måste utarbeta ett finansieringsbeslut och ett avtal med genomförandeorganet inleds åtgärden vid ett senare tillfälle. Kommissionen instämmer därför i revisionsrättens rekommendation nr 4 a om att det bör fastställas ett datum för när ett projekt skall slutföras, men att genomförandeperioden bör inledas när avtalet med genomförandeorganet undertecknas. Kommissionen håller med om att medel som inte har använts bör frigöras.

50. En viktig orsak till att avtal har kommit att omfatta kostnader retroaktivt är att rådsbeslut ofta fattas för sent för att existerande åtgärder skall kuna förlängas. Att avbryta åtgärder medan man väntar på att ett politiskt beslut skall genomföras administrativt (förlängning av ett avtal) skulle i många fall göra det avsevärt svårare att nå målen.

51. Kommissionen håller visserligen med om att sådan praxis strider mot artikel 1.4 i budgetförordningen, men vill framhålla att det rör sig om ett isolerat fall utan några negativa budgetmässiga eller finansiella inverkningar. Det belopp som angavs i det första avtalet var mycket riktigt för högt i förhållande till den verksamhet som utförts. Det förbrukad