SV    SV SV 
SV 1   SV  EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION 
Bryssel den 17.6.2008 
SEK(2008) 2027 
  
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR 
 
Följedokument till 
 
MEDDELANDET FRÅN KOMMISSIONEN  TILL EUROPAPARLAMENTET, 
RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA  OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH 
REGIONKOMMITTÉN 
 
En gemensam invandringspolitik för Europa:  
principer, åtgärder och verktyg 
 
SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN 
{KOM(2008) 359 slutlig } 
{SEK(2008) 2026} 
SV 2   SV 1. INLEDNING 
Den här rapporten har utarbetats av generaldirek toratet för rättvisa, frihet och säkerhet med 
bidrag från flera andra avdelningar inom komm issionen. Rapporten är en förenklad version av 
en konsekvensanalys eftersom den bara består av en problemdefinition som beaktar det befintliga regelverket, en översikt av huvuddragen (motivering) och en kort presentation av den framtida metoden. De åtgärder som ska ge nomföra de gemensamma  principerna och som 
redovisas nedan kommer att omfattas av en fullständig konsekvensanalys. 
Invandring är en komplex fråga och har blivit en av de mest iögonfallande utmaningarna för 
EU:s medlemsstater i samband med globaliseringen. Väl medvetna om att det behövdes en ny 
strategi för migrationshanteri ngen fastställde EU:s ledare grundelementen för en gemensam 
invandringspolitik vid Europeiska råde ts möte i Tammerfors i oktober 1999 med 
utgångspunkt i de nya bestämmelser som antagi ts genom Amsterdamfördraget. Den strategi 
som man enades om i Tammerfors 1999 bekr äftades genom Haagprogrammet (2004–2009). I 
december 2007 efterlyste Europeiska rådet en vidareutveckling av politiken och en snabb 
utveckling i riktning mot en övergripande inva ndringspolitik för EU med utgångspunkt i ett 
förnyat politiskt åtagande.  
2. PROBLEM
 OCH  UTMANINGAR  (PROBLEMDEFINITION ) 
2.1. EN KRYMPANDE OCH ÅLDRANDE EU-BEFOLKNING 
Till följd av olika förändringar i demografin för EU:s befolkning och till följd av att 
babyboomsgenerationen snart kommer att dra si g tillbaka från arbetsmarknaden kommer den 
arbetsföra befolkningen under de  kommande åren att minska be tydligt. Prognoserna visar på 
en fördubbling av äldrekvoten, ett växande tryck på hälso- och sjukvårdssystem och 
långtidsvård liksom på kostnaderna för pensioner och en fallande årlig genomsnittlig potentiell tillväxttakt för BNP i EU-25. Mot denna bakgrund har migration blivit en 
avgörande faktor för den demografiska utveck lingen i EU eftersom migrationen under senare 
år har uppvägt de naturliga förändringarna. 
2.2. BRIST PÅ ARBETSKRAFT OCH KOMPETENS 
Ett antal medlemsstater upplever redan brist på arbetskraft och kompetens, vilket förvärras av 
arbetstagarnas låga mobilitet mellan ländern a i EU. Enligt nyligen gjorda prognoser på 
medellång sikt kommer efterfrågan inom må nga högkvalificerade icke-manuella yrken, men 
även vissa lågkvalificerade yrken, att fortsätta att öka. Medborgare i länder utanför EU spelar 
redan en viktig roll för att fylla arbetsmarkna dens behov eftersom migranter i arbetsför ålder 
från tredjeländer tenderar att vara något överrepresenterade på den högsta kompetensnivån 
och mera tydligt överrepresenterade på den lägs ta kompetensnivån. I syfte att avhjälpa bristen 
på arbetsmarknaden är det nödvändigt att fö rbättra icke EU-medborgares resultat på 
arbetsmarknaden och, på kort sikt, fastställa strategier som syftar till att göra EU mer 
attraktivt för nya arbe tskraftsinvandrare.  
2.3. OTILLRÄCKLIG INTEGRATION  AV LAGLIGA INVANDRARE 
Att uppnå effektivt informationsutbyte, samor dning med alla myndighetsnivåer och aktörer 
samt ägna tillräcklig uppmärksamhet åt genusfrågor och åt invandrarungdomars och 
invandrarbarns särskilda behov utgör emellertid fortfarande stora utmani ngar. Kapaciteten att 
samla, analysera och sprida integrations relaterad information, liksom övervakningen, 
utvärderingen av integrationspolitiken och fastst ällandet av särskilda indikatorer har hittills 
varit otillräcklig. De nationella strategierna innehåller fortfa rande alltför få strukturella 
SV 3   SV initiativ som syftar till att stärka den inhems ka befolkningens förmåga att anpassa sig till 
mångfald och invandrarnas deltagande i utar betandet av nya integrationsstrategier. Att 
förbättra studieresultaten för utländska medborgare, deras integration på arbetsmarknaden och 
kunskap om värdsamhället och dess språk, se till att alla invandrare förs tår, respekterar och 
drar nytta av alla värd eringar och rättigheter i EU:s och me dlemsstaternas lagstiftning samt att 
främja icke-diskriminering och lika möjligheter är också huvudfrågor för 
integrationspolitiken.  
2.4. OLAGLIG INVANDRING – ETT STÄNDIGT TRYCK 
Ur ett säkerhetsperspektiv kan olaglig invandr ing vara kopplad till terr orism, människohandel, 
narkotika- och vapensmugglig, exploatering,  slavliknande arbetsförhållanden och andra 
allvarliga brott. Dessutom är olaglig invandring ofta förbunde n med humanitära tragedier i 
samband med försök att resa in på EU:s territorium med hjälp av kriminella nätverk. Dessutom undergräver olaglig inresa, transit och vistelse trovärdigheten för EU:s och 
medlemsstaternas invandringspolitik  och leder till många sociala kostnader av olika slag. Den 
olagliga invandringen vidmakthålls p.g.a. oti llräckliga återsändandeåt gärder, den uppmuntras 
av kriminella nätverk som sysslar med sm uggling och människohandel och får ytterligare 
näring genom möjligheten att hitta arbete och bli legaliserad.  
2.5. ETT OTILLRÄCKLIGT PARTNE RSKAP MED TREDJELÄNDER 
Under de senaste årtiondena har Europeiska unionen utvecklats till en destination för 
invandrare från olika delar av världen och migr ationen har ständigt ökat sedan i början av 
2000-talet. Ekonomiska resonemang ligger till gr und för alla beslut att migrera. Det är 
emellertid en komplicerad process som påverkas av flera andra faktorer  som t.ex. jakten på 
bättre försörjningsmöjligheter, ineffektiv  samhällsstyrning, dåligt affärsklimat p.g.a. 
korruption och instabila förhålla nden, störningar på arbetsma rknaden, naturkatastrofer och 
konflikter. Insatser för att dämpa de bakomliggande  orsakerna till migration är en viktig del 
av den övergripande strategin.  
2.6. GRÄNSFÖRVALTNINGEN OCH VI SERINGSPOLITIKEN ÄR INTE 
TILLRÄCKLIGT ANPASSAD TILL BE HOVEN I EN GLOBALISERAD 
VÄRLD  
Eftersom gränskontroller är ett av  de viktigaste inslagen i ka mpen mot olaglig invandring och 
gränsöverskridande brottslighet är det absolut nödvändigt att se till att gränskontrollerna är 
effektiva och omfattande. Två områden är särsk ilt viktiga för effektiva gränskontrollerna: 
identifiering av personer som stannar längre än  de har rätt till och stärkt gränsövervakning. 
Samtidigt utgör de flesta resenärer inte nå got hot mot säkerheten och bör kunna passera 
gränserna på ett rationellt och inte alltför kom plicerat sätt. Dessutom innebär de nationella 
viseringarna som ger tillträde till hela Schengenområdet inte en fullständigt lika behandling av alla viseringssökande och inte heller en ti ll fullo harmoniserad tillämpning av kriterierna 
för säkerhetskontroller. Slutligen är viseringssökande i en rad lä nder tvungna att resa långt för 
att komma till en medlemsstats konsulat. 
2.7. OTILLFREDSSTÄLLANDE STYRNING AV MIGRATION 
Åtgärder som gäller asylfrågor  och invandring som vidtas i en medlemsstat kommer med all 
sannolikhet att påverka andra medlemsstater. Detta är en följd av frånvaron av gränskontroller 
i Schengenområdet, den gemensamma viserings politiken, nära ekon omiska och sociala 
förbindelser mellan EU:s medlemsstater och ut vecklingen av en gemensam invandrings- och 
asylpolitik sedan Amsterdamfördraget trädde  i kraft. På grund av migrationsfrågornas 
SV 4   SV gränsöverskridande karaktär är nationella åtgä rder otillräckliga och det är på EU-nivå som 
åtgärder måste vidtas, t.ex. för att fastställa ge mensamma regler för hela EU, ge ett enhetligt 
budskap till presumtiva migranter eller förhan dla med tredjeländer. Det behövs därför en 
parallell och harmoniserad utveckling av asyl - och invandringspolitiken i medlemsstaterna 
och i gemenskapen. Detta har hittills hindrats av en rad faktorer, bland annat regeln om enhällighet i rådet, ömsesidigt informations utbyte i låg omfattning, brist på jämförbar EU-
statistisk, ojämn ansvarsfördelning, en inte ti llräckligt övergripande in vandringsstrategi och 
svaga övervaknings- och utvärderingsmekanismer. 
3. VILKA
 ÄR DE VIKTIGASTE  POLITISKA  RIKTLINJERNA  OCH  MÅLEN? 
På grundval av de behov och problem som analys erats ovan och gemenskapens rättsliga och 
politiska ram för invandrings- oc h gränspolitiken bör en rad mål för vidareutvecklingen av 
den gemensamma politiken fastställas. Europeiska rådet har redan beslutat om ett antal mål och politiska alternativ, och med två undantag  – frågan om legaliseringar och en aktiv 
involvering av arbetsmarknadens  parter och regionala och l okala myndighete r – har alla 
målen för denna politik faktiskt redan fastställts på högsta politiska nivå. 
Kommissionen har sammanställt och summerat de ssa mål i elva principer. Var och en av 
principerna ska omsättas i konkreta politiska alte rnativ och operativa åtgärder, vilket kommer 
att utgöra kommissionens bidrag t ill den stora politiska debatt  som kommer att äga rum 2009 i 
syfte att i detalj fastställa innehållet i Haagprogrammets (2009–2014)  efterföljare på 
invandringsområdet. 
Princip 1 – Tydliga regler
 
Att utarbeta tydliga och transparenta regler är en förutsättning för att kunna formulera en 
effektiv och verksam invandringspolitik. Migr anter bör därför ges objektiv och tydlig 
information om de olika befintliga lagliga sätten att komma till EU och om sina framtida 
rättigheter och skyldigheter, däribland respekt för EU:s grundläggande värderingar, och bör 
också, både i ursprungsländerna och i destina tionsländerna, få information om konkreta och 
realistiska möjligheter att uppf ylla kraven för visering och uppehållstills tånd. Bättre 
integration uppnås också genom att tredjelandsmedborgare beviljas fler rättigheter. De bör så 
långt det är möjligt åtnjuta samma rättigheter som EU-medborgare. 
Princip 2 – Ekonomisk migration  
Fördelarna med migration maximeras när värdsamhällets ekonomiska behov beaktas, 
naturligtvis utan att detta påve rkar annan form av migration än arbetskraftsmigration. När det 
gäller ekonomisk migration, bör villkoren för inre sa och vistelse så långt det är möjligt bygga 
på en behovsbedömning, som den kommande bedömningen av de framtida kompetensbehoven till och med 2020 kommer att bidra till, liksom på invandringsprofiler och 
profiler för matchning av arbetssökande och arbetstillfällen, eventuellt med utbildning i ursprungsländerna. Denna po litik understödjer därf ör sysselsättnings- och 
utbildningspolitiken och strävar efter att ut nyttja befintlig potential och att minska 
arbetslösheten för de tredjelandsmedborgare so m redan vistas lagligen i EU, och bör också 
genomföras med fullt iakttagande av principen om gemenskapspreferens. 
Princip 3 – Integration 
 
Integrationen av tredjelands medborgare är en process so m innebär ett ömsesidigt 
tillmötesgående från både värdsamhällena och fr ån invandrarnas sida oc h en avgörande faktor 
för att fördelarna med invandring ska kunna  utnyttjas fullt ut. Det integrerande 
SV 5   SV tillvägagångssättet, som bygger på den gemensa mma agendan för integration, används redan 
och bör stärkas ytterligare. Värdsamhället är sk yldigt att inrätta särskilda integrationsprogram 
för nyanlända, anpassa de offentliga tjänsterna till invandrarnas särskilda förutsättningar, 
bekämpa diskriminering, främja hanteringe n av mångfald på ar betsplatsen och öka 
medvetenheten hos alla aktörer. Genusfrågor bör ägnas särskild uppmärksamhet. Utveckling 
av indikatorer och regelbunden utvärdering är  också nödvändiga förutsättningar för att 
förbättra situationen. 
Princip 4 – Politisk solidaritet, ömsesidi g tillit, transparens, delat ansvar och 
information  
För att åstadkomma effektivitet och konsekvens i migrationspolitiken på nationell nivå och på 
EU-nivå måste samordningen mellan de olika behör iga nivåer förbättras. En förutsättning för 
detta är att migrationspolitiken utformas oc h genomförs med möjlighet till insyn både på 
medlemsstatsnivå och på EU-nivå och i full öve rensstämmelse med befogenheterna på varje 
nivå. I detta syfte bör det system för ömsesidig information som inrättades 2006, 
informationsutbytet och utbytet av bästa praxis  främjas ytterligare för att skapa ömsesidig 
tillit och sända klara och otvetydiga budskap. 
Princip 5 – Solidaritet  
Ekonomisk solidaritet är ett värdefullt redskap för att säkerställa att gemenskapslagstiftningen 
och gemenskapens politik tillämpas på ett likart at sätt utan att ålägga enskilda medlemsstater 
alltför tunga uppgifter, och för att främja ömsesidi g tillit genom samarbete, spridning av bästa 
praxis och ökad kunskap. Eftersom det är ut format som ett flexibelt instrument bör 
genomförandet av ramprogrammet ske med jämn a mellanrum. De totala anslagen till 
programmet i samband med budgetöversynen 2009 liksom nyckeln som bestämmer fördelningen av resurserna till medlemsstaterna  kommer att undersökas, efter en utvärdering 
av genomförandet, i syfte att anpassa det t ill de nya situationerna i medlemsstaterna. 
Princip 6 – Behovet av ett genuint  partnerskap med tredjeländer 
 
För en effektiv hantering av migration sströmmar krävs ett genu int partnerskap med 
tredjeländer. Detta innebär at t EU under de kommande åren måste verka i mycket närmare 
samarbete med partnerländer i frågor som mö jligheter till laglig rörlighet, uppbyggnad av 
kapacitet för migrationshantering, bättre matc hning mellan utvecklingen på arbetsmarknaden 
och av det mänskliga kapitalet, skydd av de  grundläggande rättigheterna och bekämpning av 
olagliga migrationsströmmar. De ssutom kommer större resurser at t fokuseras på att se till att 
arbetsplatserna följer goda normer, och EU ko mmer att vidareutveckla strategier för etisk 
rekrytering, förebyggande och begränsning av effekterna av kompetensflykt och 
kompetensslöseri, möjligheter till cirk ulär migration, tillvaratagande av 
utvecklingspotentialen när det gä ller invandrarnas penningförsändels er till sina hemländer och 
underlättande för personer som återvänder a tt starta egna företag. Det har inletts 
undersökningar om partnerskap för rörlighet som banar vägen för fa sta arrangemang för 
hanteringen av arbetskraf tsinvandring med utvalda långsiktiga partner.  
Princip 7 – Öka säkerheten och underlä tta inresa för resenärer med ärligt uppsåt  
Det är nödvändigt att bygga vi dare på uppnådda resultat med större harmonisering genom den 
föreslagna kodexen för viseringar och ökat sa marbete mellan medlemsstaterna. Bara genom 
en utveckling i riktning mot viseringar för ko rtare vistelse som är europeiska i ordets 
egentliga bemärkelse kommer att alla viserings sökande att behandlas lika. En logisk och 
nödvändig utveckling mot att beha ndla viseringsansökningar vi d gemensamma europeiska 
SV 6   SV viseringscenter bör ske parall ellt med utvecklingen mot eu ropeiska viseringar. Den 
sammanslagning av resurser och de stordriftsfördelar som uppnå s skulle också säkerställa att 
de ställen där sådana viseringar skulle  utfärdas lätt kan nås av de sökande. 
Princip 8 – Schengenterritoriets integritet  
Det krävs olika åtgärder, bland annat insatser för att utveckla gräns övervakningen och stärka 
det operativa samarbetet mellan medlemsstaterna via Frontex samt införa nde av ett system för 
registrering av in- och utresor för tredjelands medborgare som får resa in i Schengenområdet. 
Det är också nödvändigt att säkerställa övere nsstämmelse mellan den interna och externa 
politiken när det gäller gränsförvaltning. Det be hövs ett mer strategiskt förhållningssätt vid 
valet av huvudpartner för detta ändamål med en klarare defi nition av de övergripande 
långsiktiga målen. Mekanismerna för att säkers tälla fördelning av bördorna och ömsesidig 
solidaritet mellan medlemsstaterna när det gälle r förvaltningen av EU:s yttre gränser måste 
också kontinuerligt vidareutvecklas. 
Princip 9 – Intensifiera kampen mot olaglig sysselsättning och svart arbete  
Initiativ på det här området bör fokusera på förebyggande åtgärder samt på påföljder och 
verkställighet av dessa, och måste involvera EU-institutioner na, medlemsstaterna och viktiga 
aktörer som t.ex. parterna på arbetsmarknade n. Antagandet av förslaget till direktiv om 
påföljder för arbetsgivare för tredje landsmedborgare som vistas olagligt i EU1 blir ett viktigt 
steg framåt. Incitamenten till deklarerat arbe te bör främjas och ytterligare ansträngningar i 
form av ytterligare nationella ekonomiska och mänskliga resurs er, bland annat inrättande av 
specialiserade kontrollorgan, risk analyser, ökad samordning och en bättre utvärdering av 
kontroller, bör göras för att se till att påföljd erna verkställs. Dessutom måste lagstiftningen 
och systemen för övervakning och påföljder anpassas till nya typer av bedrägerier som 
underleverantörsavtal och falskt egenföretagande. 
Princip 10 – Bekämpa migrants muggling och människohandel  
Medlemsstaternas och gemenskapens lagstiftnin g måste ses över för att bättre avspegla nya 
kriminella företeelser och erbjuda offren för denna kriminalitet bättre skydd. Följaktligen bör 
den befintliga lagstiftningsrame n för hjälp till olaglig inresa  och vistelse liksom sexuellt 
utnyttjande av barn skärpas och anpassas till de aktuella förhållandena. Dessutom bör det 
säkerställas att medlemsstaterna anslår tillräckli ga resurser till utredni ngsteknik, finansiering 
av det civila samhällets organisationer och, mer allmänt, till alla lagförings- och skyddsåtgärder. På grund av att dessa företeelse r är gränsöverskridande bör EU:s agerande 
skärpas på regional och internationell nivå, framför allt genom att använda internationella 
instrument för att bekämpa människohandel. 
Princip 11 – En hållbar och effektiv  återvändandepolitik – legaliseringar
 
En effektiv politik för återtagande och återsända nde, samtidigt som de mänskliga rättigheterna 
och de grundläggande friheterna för de berörda iakttas, kräver bättre operativt samarbete 
mellan medlemsstaterna, en stärkt roll för Fr ontex när det gäller stöd till gemensamma 
insatser för återsändande, stärkt samarbete oc h partnerskap med tredje länder och fastställande 
av gemensamma normer. Dessutom har erfarenheten  visat att man måste gå längre än rådets 
beslut av den 5 oktober 2006 om upprättande av ett system för ömsesidigt informationsutbyte 
                                                 
1 KOM(2007) 249 slutlig av den 16 maj 2007. 
SV 7   SV om medlemsstaternas åtgärder rörande asyl  och invandring, särs kilt när det gäller 
legaliseringsåtgärder som kan få ko nsekvenser för andra medlemsstater. 
4. DEN  FRAMTIDA  METODEN:  BÄTTRE  STYRNING  AV INVANDRINGEN 
Invandringen, en komplex och mångfacetterad företeelse, kräver en uppsättning politiska 
åtgärder som täcker ett brett spektrum av  frågor och områden, t.ex. demografiska 
begränsningar, ekonomiska behov, sociala förv äntningar, hälsoeffekt er, handelsåtaganden, 
utvecklingsbehov, möjligheter till utbildning, säkerhetsdimensionen, osv. Dessutom måste samordningen mellan EU-nivå och den natione lla nivån, särskilt när det gäller den 
ekonomiska och sociala politiken och utveckling spolitiken, få ett rejält uppsving. Öppet och 
systematiskt samråd om den framtida politiska  utvecklingen med alla berörda aktörer måste 
säkerställas i god tid. 
All vidareutvecklingen av politiken måste ta hänsyn till situationen i varje enskild 
medlemsstat när det gäller information om an tal invandrare och om invandringsströmmar. I 
detta syfte måste särskilda inva ndringsprofiler tas fram för varj e enskild medlemsstat för att 
fastställa kompetenssammansättningen i den i nvandrade befolkningen och eventuella framtida 
behov av arbetskraft. Fl eråriga riktlinjer och mål bör defini eras på grundval av de enskilda 
invandringsprofilerna.  Det är också nödvändigt att utarbeta utvärderings- och 
övervakningsmekanismer som ger beslutsfat tarna regelbunden feedback. För att kunna 
förbättra politiken bör kvantifierbara resultatindi katorer och riktmärken tas fram. En viktig 
komponent i utvecklingen av ett utvärderingssy stem är tillgången till statistik och nödvändig 
analyskapacitet. Europeiska kommissionen bör lägga fram årsrapporter om invandringen för 
att ge en övergripande översikt, analysera ev entuella framtida behov på arbetsmarknaden och 
ge rådet möjlighet att göra en politisk bedöm ning och utfärda politiska rekommendationer.