MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

Fri rörlighet för EU-medborgare och deras familjer: Fem åtgärder för att skapa förändring

1. Fri rörlighet inom EU

1.1. En grundläggande rättighet för EU-medborgarna

EU-medborgarnas rätt att fritt flytta till och bo i vilket EU-land som helst, tillsammans med sin familj, är en av de fyra grundläggande friheterna i EU-lagstiftningen och en hörnsten i den europeiska integrationen.

Arbetstagare i EU har dragit nytta av denna frihet sedan 1960-talet[1]. För tjugo år sedan, i och med Maastrichtfördraget, erkändes rätten till fri rörlighet för alla EU-medborgare, oavsett om de är ekonomiskt aktiva eller inte. Sedan dess har möjligheten att kunna röra sig fritt för andra ändamål än arbete, till exempel för att pensionera sig, studera eller åtfölja familj, blivit en viktig aspekt av unionsmedborgarskapet[2].

Under 2004 kodifierades den lagstiftning och rättspraxis som fastställer villkoren och begränsningarna om rätt till bosättning. Under 2009 tillhandahöll kommissionen medlemsstaterna vägledning om korrekt tillämpning av reglerna och sedan dess har man fört en strikt genomförandepolitik, vilket har resulterat i att nästan 90 % av införlivandefrågorna har lösts. Tyngdpunkten ligger nu på tillämpning på plats.

Alla EU-medborgare har rätt till fri rörlighet. Överföringen av rätten till fri rörlighet för medborgarna i en medlemsstat är en direkt följd av landets anslutning till EU. Sådana beslut fattas genom en enhällig överenskommelse av medlemsstaterna.

Som en del av den inre marknaden, har den fria rörligheten för arbetstagare positiva effekter på ekonomierna och arbetsmarknaderna. De fyra grundläggande friheterna, vilka hör oskiljbart samman, skapar förutsättningar för en mer effektiv resursfördelning inom EU. Fri rörlighet för EU-medborgare främjar den ekonomiska tillväxten genom att möjliggöra för människor att resa, studera och arbeta över gränserna samt göra det möjligt för arbetsgivare att rekrytera från en större kompetensgrupp. Med tanke på de betydande obalanserna på Europas arbetsmarknad och dess minskande befolkning i arbetsför ålder, bidrar arbetstagarnas rörlighet att tillgodose kompetens och avhjälpa bristande överensstämmelse mellan efterfråga och utbud.

För EU-15 beräknas BNP öka med nästan 1 % på lång sikt till följd av rörligheten efter utvidgningen (2004–2009)[3].

För EU-medborgare är fri rörlighet det som är främst förknippat med unionsmedborgarskapet[4]. Totalt anser 56 % av EU:s medborgare att det är den mest positiva utvecklingen för EU[5]. Dessutom anser 67 % av EU:s medborgare att fri rörlighet bidrar till ekonomiska fördelar för deras respektive lands ekonomi[6].

Samtidigt som den fria rörligheten medför fördelar för EU och EU:s ekonomi som helhet, kan de lokala samhällena ställas inför utmaningar till följd av nya inflöden. Den ekonomiska krisen har framkallat debatt i vissa medlemsstater om konsekvenserna av den fria rörligheten för de nationella sociala systemen och på trycket på de lokala tjänsterna.

Samtidigt har alla medlemsstater bekräftat sitt stöd för den fria rörligheten och erkänner de ömsesidiga förmåner som skapas. Detta bekräftades vid flera tillfällen, nyligen under en debatt i rådet (rättsliga och inrikes frågor) den 8 oktober 2013.

Syftet med det här meddelandet är att klargöra EU-medborgarnas rättigheter och skyldigheter, samt villkor och begränsningar enligt EU-lagstiftningen, och syftar till att åtgärda de problem som tagits upp av vissa medlemsstater. Det innehåller fem åtgärder för att hjälpa medlemsstaterna och deras lokala myndigheter att tillämpa EU:s lagstiftning och verktyg till sin fulla potential. Detta inbegriper fullt utnyttjande av EU:s struktur- och investeringsfonder.

1.2. Vilka är EU:s rörliga medborgare?

I slutet av 2012 var 14,1 miljoner EU-medborgare bosatta i en annan medlemsstat (2,8 % av den totala befolkningen). Detta är lägre än andelen icke EU-medborgare (4,0 %). Det började med 1,6 % av den totala befolkningen i slutet av 2004, men på fyra år ökade andelen rörliga EU-medborgare till 2,4 % (slutet av 2008), för att öka långsamt till 2,8 % i slutet av 2012[7]. Detta till följd av lågkonjunkturen och den gradvis reducerade rörlighetsmöjligheten från medlemsstater i centrala och östra Europa[8].

Det främsta motivet för EU:s medborgare att utnyttja den fria rörligheten är arbetsrelaterat[9], följt av familjeskäl[10]. Av alla de EU-medborgare som var bosatta i ett annat EU-land 2012 (rörliga EU-medborgare) var över tre fjärdedelar (78 %) i arbetsför ålder (15–64 år). Detta i jämförelse med 66 % av den inhemska befolkningen. I genomsnitt var sysselsättningsgraden bland rörliga EU-medborgare (67,7 %) högre än bland den inhemska befolkningen (64,6 %).

Rörliga EU-medborgare som saknar anställning[11] utgör bara en liten del av den totala andelen rörliga EU-medborgare[12]. Av dem har 64 % tidigare arbetat i sitt nuvarande bosättningsland[13] och 79 % lever i hushåll där minst en familjemedlem har ett arbete[14]. Den totala andelen utan arbete minskade bland rörliga medborgare från andra EU-länder mellan 2005 och 2012[15].

1.3. Effekterna av rörliga EU-medborgare på välfärdssystemen i värdländerna

I genomsnitt är det mer sannolikt att rörliga EU-medborgare har en sysselsättning än värdlandets egna medborgare[16]. De bidrar till att värdlandets ekonomi fungerar bättre eftersom de hjälper till att ta itu med kompetensbrister och flaskhalsar på arbetsmarknaden[17]. I de flesta medlemsstater är rörliga EU-medborgare nettobidragsgivare till värdlandets välfärdssystem – de betalar mer i skatt och sociala avgifter än de får fördelar. EU:s rörliga medborgare har även en tendens att bli nettobidragsgivare till kostnaderna för offentliga tjänster som de använder i värdmedlemsstaten[18]. Det är därför osannolikt att de kommer att utgöra en belastning för välfärdssystemen i värdmedlemsstaterna. Detta bekräftas av nya oberoende studier[19]. Nya uppgifter som medlemsstaterna har lämnat till kommissionen visar att EU-medborgare inte använder sociala förmåner mer än värdlandets egna medborgare[20] [21].

EU-undersökningen av inkomst- och levnadsvillkor bekräftar att i de flesta länder är EU:s medborgare lika eller mindre benägna än inhemska medborgare att ta emot sociala förmåner.

På grund av deras ålder och anställningsstatus är det mer troligt att rörliga EU-medborgare, när de får sociala förmåner, är mottagare av förmåner vid arbetslöshet och bostads- och familjerelaterade förmåner än ålders-, sjuk- eller invaliditetsförmåner. De utgör dock endast en liten del av dem som får sådana förmåner, i linje med att deras andel av den totala befolkningen i de flesta medlemsstaterna är låg.

Dessutom visar uppgifterna att rörliga EU-medborgare bara utgör en liten andel av mottagarna av särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner, vilket innebär förmåner som kombinerar social trygghet och socialbidrag. I Österrike, Bulgarien, Estland, Grekland, Malta och Portugal var det mindre än 1 % av alla mottagare (som är EU-medborgare). I Tyskland, Finland, Frankrike, Nederländerna och Sverige var siffran mellan 1 % och 5 %. Över 5 % var andelen i Belgien och i Irland (även om siffrorna från Irland är uppskattningar baserade på ansökningar)[22].

Färska undersökningar[23] drar slutsatsen att det inte förekommer något statistiskt samband mellan hur frikostiga de sociala trygghetssystemen är och inflödet av rörliga EU-medborgare.

2. Rättigheter och skyldigheter för EU-medborgare enligt EU:s lagstiftning

Rätten till fri rörlighet, socialt bistånd och social trygghet är villkorade enligt EU-lagstiftningen, även om medlemsstaterna kan tillämpa mer gynnsamma villkor. EU-lagstiftningen är utformad för att underlätta gränsöverskridande rörlighet till ömsesidig nytta för dem som beger sig till andra EU-länder och för de som stannar kvar.

Villkor och begränsningar vad gäller EU-medborgares rätt att röra sig fritt och uppehålla sig inom EU fastställs i direktiv 2004/38/EG (nedan kallat direktivet)[24]. Arbetstagarnas särskilda rättigheter fastställs i förordning (EU) nr 492/2011[25]. Rätt till social trygghet för rörliga EU-medborgare på EU-nivå regleras i förordningarna (EU) nr 883/2004 och 987/2009 (nedan kallade förordningarna)[26], [27].

2.1. Vem har rätt till fri rörlighet?

Under de första tre månaderna har alla EU-medborgare rätt att vistas inom en annan medlemsstats territorium utan några andra villkor eller formaliteter än ett giltigt identitetskort eller ett pass[28].

Efter de första tre månaderna behöver EU-medborgare uppfylla vissa villkor, beroende på deras ställning i det mottagande landet, för att ha rätt att bosätta sig. Studenter och andra icke yrkesverksamma personer, exempelvis pensionärer, och deras familjer har rätt till vistelse i mer än tre månader endast om de har en heltäckande sjukförsäkring och tillräckliga ekonomiska resurser för att de själva och deras familjer inte ska bli en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala trygghetssystem. Arbetssökande kan vistas i upp till sex månader utan villkor och eventuellt längre om de visar att de har en verklig chans att hitta ett jobb[29].

Efter fem år har EU-medborgare och deras familjemedlemmar rätt till ett permanent uppehållstillstånd[30].

2.2. Vem har rätt till socialt stöd?

Socialt stöd är vanligtvis förmåner som en medlemsstat beviljar för dem som inte har tillräckliga medel för att tillgodose sina grundläggande behov.

Rörliga EU-arbetstagare och deras familjemedlemmar har rätt till samma sociala stöd som landets egna medborgare från början av sin vistelse[31]. Andra EU-medborgare som är lagligen bosatta i en annan medlemsstat måste också behandlas på samma sätt som medlemsstatens egna medborgare[32]. Samtidigt finns det åtgärder för att skydda den mottagande medlemsstaten från orimliga ekonomiska bördor.

Under vistelsens tre första månader är värdmedlemsstaten enligt EU-lagstiftningen inte skyldig att bevilja socialt stöd till icke yrkesverksamma EU-medborgare. De är inte heller skyldiga att bevilja socialt stöd till medborgare som söker ett första arbete[33].

För den efterföljande vistelseperioden på upp till fem år, är det osannolikt att EU-medborgare i praktiken är berättigade till socialt stöd, eftersom de för att erhålla rätten att bosätta sig skulle de behöva visa de nationella myndigheterna att de har tillräckliga resurser, som är uppskattningsvis lika med eller högre än tröskelvärdet för vilket socialt stöd beviljas[34].

Om emellertid icke yrkesverksamma EU-medborgare ansöker om socialt stöd, exempelvis om deras ekonomiska situation förändras över tiden, måste deras begäran bedömas mot bakgrund av deras rätt till likabehandling. I särskilda fall kan ansökan om socialt stöd ge upphov till tvivel hos de nationella myndigheterna att personen kan ha blivit en orimlig belastning för det sociala biståndssystemet[35].

I detta sammanhang får en medlemsstat tillhandahålla socialt stöd eller särskild icke avgiftsfinansierad förmån[36] till en EU-medborgare från en annan medlemsstat, förutsatt att medborgaren uppfyller kraven för att erhålla en laglig rätt till bosättning under en period som är längre än tre månader[37]. Medlemsstaterna kan dock inte automatiskt vägra att bevilja dessa förmåner till icke yrkesverksamma EU-medborgare och de kan inte heller automatiskt anse att de som ansöker om dessa fördelar inte har tillräckliga resurser och alltså inte anses ha uppehållsrätt[38]. Myndigheterna bör undersöka den enskilda situationen med hänsyn till en rad faktorer såsom belopp, varaktighet, svårigheternas tillfälliga karaktär och den totala omfattningen av den börda som ett bidrag skulle få för det nationella försäkringssystemet[39]. Om, på grundval av detta, myndigheterna drar slutsatsen att personerna har blivit en orimlig börda kan uppehållsrätten upphöra[40].

Efter fem års laglig bosättning har EU-medborgare rätt till socialt stöd på samma sätt som värdmedlemsstatens egna medborgare.

2.3. Vem har rätt till sociala trygghetsförmåner?

Förordningarna ser till att EU-medborgare inte förlorar förvärvade rättigheter när de flyttar inom EU. Typiska sociala trygghetsförmåner omfattar ålderspension, efterlevandepension, invaliditetsförmåner, förmåner vid sjukdom, födelsebidrag, arbetslöshetsersättning samt familjeförmåner och hälso- och sjukvård.

Arbetstagare – anställda eller egenföretagare – och deras familjemedlemmar omfattas av värdlandets sociala trygghetssystem på samma villkor som de egna medborgarna eftersom de bidrar, liksom alla övriga nationella arbetstagare, genom sociala avgifter och skatter till de offentliga medel, från vilka förmånerna finansieras.

Det finns dock ingen EU-harmonisering på detta område. Värdlandets lagar fastställer till vilka förmåner som tillhandahålls, vilka villkor och hur länge och hur mycket som betalas ut. Rätten till förmåner varierar därför från en medlemsstat till en annan.

Socialförsäkringsskyddet ska garanteras av anställningslandet och för icke yrkesverksamma EU-medborgare av bosättningslandet.

Enligt samordningsbestämmelserna får det bara finnas en bosättningsort och detta motsvarar den berörda personens intressecentrum (medlemsstat för hemvist). Personer som är icke yrkesverksamma kan endast erhålla sociala trygghetsförmåner när de uppfyller bosättningsvillkoren som visar att de har en verklig anknytning till medlemsstaten i fråga. Denna prövning inbegriper en övergripande bedömning av den sökandes individuella situation i enlighet med strikta kriterier (vistelsens längd, motivation, familjesituation och avsikt)[41]. Personer som tillfälligt flyttar till ett annat land och behåller sitt boende i sitt ursprungsland ändrar normalt inte sin hemvist.

3. Villkor och begränsningar enligt EU-lagstiftningen

EU-lagstiftningen innehåller en rad starka garantier för att hjälpa medlemsstaterna att bekämpa missbruk och bedrägeri. Det är medlemsstaternas ansvar att fullt ut använda dessa skyddsåtgärder. Kommissionen stöder deras arbete.

3.1. Att bekämpa missbruk och bedrägeri enligt direktivet

Enligt direktivet kan missbruk och bedrägerier definieras[42] på följande sätt.

· Bedrägeri: avsiktligt vilseledande eller manipulationer som utnyttjas för att erhålla rätt till fri rörlighet och vistelse enligt EU:s lagstiftning. Vanliga ärenden är förfalskning av identitet eller uppehållstillstånd och oriktig framställning av sakförhållande avseende villkoren för uppehållsrätt, t.ex. falska förespeglingar om att personen har tillräckliga tillgångar eller är egenföretagare.

· Missbruk: ett konstruerat uppträdande som uteslutande försiggår i syfte att erhålla rätten att fritt röra och uppehålla sig i EU som, trots att det formellt uppfyller villkoren i EU:s regelverk, inte är förenligt med dessa regler.

Typiska exempel på missbruk är skenäktenskap. Uppgifter som medlemsstaterna har lämnat in om identifierade skenäktenskap[43] visar att denna företeelse finns, men att omfattningen varierar avsevärt mellan medlemsstaterna. Trots låga siffror är konsekvenserna av organiserad brottslighet en oroväckande faktor. Enligt Europol[44]anordnar vissa organiserade brottsliga nätverk skenäktenskap mellan tredjelandsmedborgare och rörliga EU-medborgare för att komma in och vistas lagligt i EU. På detta område kan Europol och Eurojust erbjuda hjälp och stöd till nationella myndigheter, särskilt i ärenden med kopplingar till människohandel.

3.2. Begränsningar av den fria rörligheten i direktivet av skäl som rör allmän ordning

EU:s regler om fri rörlighet gör det möjligt för medlemsstaterna att vidta effektiva åtgärder för att bekämpa missbruk och bedrägeri genom att begränsa rättigheterna enligt direktivet, särskilt genom att vägra eller avsluta dessa rättigheter.

Varje åtgärd som begränsar fri rörlighet kan endast berättigas om den är förenlig med proportionalitetsprincipen. Denna princip[45]grundas direkt på fördraget och gäller för alla de grundläggande friheterna och återges således i direktivet[46]. Begränsningar i allmänt förebyggande syfte får aldrig införas. Detta gäller t.ex. vid utvisningar och förbud mot återinresa för alla personer i en viss situation utan beaktande av proportionalitetsprincipen, omständigheterna i det enskilda fallet och hur allvarlig överträdelsen är.

Formen på sådana begränsningar beror på varje medlemsstat, men omfattar vanligen följande:

· Nekad inresa eller utvisning av en person på grund av allmän ordning eller allmän säkerhet.

Begreppen allmän ordning och allmän säkerhet bestäms av medlemsstaterna i enlighet med nationella behov. Dessa begrepp bör tolkas strikt[47] och förutsätter ett aktuellt, verkligt och tillräckligt allvarligt hot mot ett av de grundläggande samhällsintressena[48]. Under exceptionella omständigheter kan upprepad småbrottslighet utgöra ett hot mot allmän ordning, trots att de enskilda brotten/förseelserna betraktade var för sig inte skulle räcka för att utgöra ett tillräckligt allvarligt hot i enlighet med definitionen ovan. Förekomsten av flerfaldiga domar är i sig inte tillräckligt för att utgöra ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen. De nationella myndigheterna måste visa att den berörda personens personliga uppförande utgör ett hot mot allmänheten[49]. Dessutom kan ett beteende som en medlemsstat accepterar från sina egna medborgare inte leda till begränsade åtgärder[50]. Begränsande åtgärder får inte vidtas av allmänna skäl[51] eller för att tjäna ekonomiska syften[52].

· Förbud mot återinresa[53] kan införas tillsammans med ett utvisningsbeslut, men endast i allvarliga fall där det är visat att gärningsmannen troligen kommer att fortsätta att vara ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen i framtiden. De kan inte automatiskt följa en fällande dom[54].

Personer som är föremål för ett förbud mot återinresa får ansöka om upphävande efter en rimlig tid[55].

I de fall där rätten till fri rörlighet har missbrukats eller erhållits på ett bedrägligt sätt beror det på hur allvarlig överträdelsen är när man avgör huruvida personerna kan betraktas som ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen. Detta kan i sin tur motivera utvisning och i vissa fall ett förbud mot återinresa.

3.3. Att förhindra bedrägerier och felaktigheter vid samordning av de sociala trygghetssystemen

Vid samordning av social trygghet definieras bedrägerier och felaktigheter enligt följande:

· Socialförsäkringsbedrägeri: någon typ av handling eller underlåtenhet att handla för att få socialt bistånd eller undvika sin skyldighet att betala sociala avgifter och skatt vilket strider mot medlemsstatens lagstiftning[56].

· Felaktigheter: en oavsiktlig avvikelse eller underlåtenhet av tjänstemän eller medborgare[57].

Kommissionen stöder medlemsstaterna i deras ansträngningar att bekämpa bedrägerier och felaktigheter på området för social trygghet. Ett väletablerat system för att förbättra samarbetet mellan medlemsstaterna fungerar inom ramen för Administrativa kommissionen för samordning av de sociala trygghetssystemen. Inom denna ram har medlemsstaterna upprättat ett nätverk av kontaktpunkter vars uppgifter är att förbättra samarbetet och tillhandahålla årliga rapporter om bedrägerier och fel.

Socialförsäkringsbedrägeri kan också omfattas av administrativa straffrättsliga påföljder inom medlemsstaternas rättssystem. Bedrägerier mot sociala trygghetssystem anses inte som missbruk av eller bedrägeri mot fri rörlighet i den mening som avses i artikel 35 direktivet. Om en lagligen bosatt rörlig EU-medborgare får en förmån till följd av felaktiga uppgifter på ett bedrägligt vis, kan utvisning eller införande av ett förbud mot återinresa ske enligt de allmänna bestämmelserna i direktivet. Detta om EU-medborgaren kan betraktas som ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen i enlighet med den ovannämnda proportionalitetsprincipen.

4. Social integration

Vissa medlemsstater rapporterar om svåra situationer i vissa av sina städer. Även om det gäller endast en minoritet av de rörliga EU-medborgarna kan dåliga utsikter till anställning och andra svåra situationer innebära en särskilt stor börda för redan missgynnade områden, särskilt i fråga om lokala tjänster som utbildning, hälso- och sjukvård och bostäder. Hemlöshet rapporteras vara ett växande fenomen som, trots att den i absoluta tal är låg, ger anledning till oro och är ett starkt uttryck för social utslagning[58].

Social integration fokuserar på de hinder som medborgarna möter med att få tillträde till utbildning, arbetsförmedlingar, ekonomiska tjänster och förmåner för familjen och barnen. Kommissionen fortsätter att stödja medlemsstaternas genomförande av strategier för aktiv inkludering[59], vilket kan ha en positiv inverkan på integrationen av EU-medborgare i värdlandet.

EU-finansiering för social integration är avsedd att vara till hjälp i detta sammanhang. Europeiska socialfonden (ESF) kan användas av medlemsstaterna vid utarbetandet av sina program för att stödja de lokala myndigheterna inför utmaningen med marginaliserade medborgare på deras territorium, oavsett om det är deras egna medborgare eller medborgare som reser in från andra EU-medlemsstater. Av Europeiska socialfondens budget anslås 12,9 miljarder euro till social integration under perioden 2007–2013. Rörliga EU-medborgare kan dessutom utnyttja andra ESF-åtgärder såsom livslångt lärande, hjälp med tillträde till arbetsmarknaden och stärkande av berörda parter. Totalt 17,8 miljarder euro har avsatts för perioden 2007–2013 av Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) för att förbättra den sociala infrastrukturen, stödja bostäder och investeringar i utbildning, hälsa och barnomsorg. Medlemsstaterna uppmanas att använda de möjligheter som erbjuds av ESF och ERUF för att fortsätta att stödja verksamheter som främjar social integrering under programperioden 2014–2020.

Kommissionen har lagt fram ett förslag om inrättande av en fond för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt (FEAD) för perioden 2014–2020. Fondens syfte är att mildra de värsta formerna av fattigdom genom att tillhandahålla icke-finansiellt stöd till de sämst ställda, avhjälpa livsmedelsbristen och följderna av hemlöshet samt materiell fattigdom som drabbar barn.

5. Fem åtgärder

För att hjälpa nationella och lokala myndigheter att effektivt tillämpa EU:s bestämmelser om fri rörlighet och att använda tillgängliga medel på fältet, lägger kommissionen fram fem konkreta åtgärder som genomförs tillsammans med medlemsstaterna:

1. Hjälpa medlemsstaterna att bekämpa skenäktenskap

Kommissionen kommer att hjälpa myndigheterna att genomföra EU-regler som gör det möjligt för dem att bekämpa missbruk av rätten till fri rörlighet genom att utarbeta en handbok om att ta itu med skenäktenskap.

Denna handbok, som håller på att utarbetas med medlemsstaterna, kommer att ge nationella myndigheter större klarhet i den rättsliga ram inom vilken de kan verka vid undersökning av misstänkta fall och beslut om att återkalla eller vägra fri rörlighet på grund av skenäktenskap. Detta bör hjälpa dem med att ta itu med sådana fall av missbruk utan att det påverkar det grundläggande målet att skydda och underlätta den fria rörligheten för EU-medborgare och deras familjemedlemmar som använder sig av EU-lagstiftningen med ärliga avsikter.

2. Hjälpa myndigheterna att tillämpa EU:s samordningsregler

Kommissionen har ett nära samarbete med medlemsstaterna för att förbättra tillämpningen av bestämmelserna om samordning av social trygghet. I detta sammanhang håller man på att utarbeta en praktisk handledning för att klargöra det test om hemvist som används i EU:s socialförsäkringsregler.

Ett effektivare och närmare samarbete mellan socialförsäkringsinstitutionerna är en viktig förutsättning för att personer ska kunna utnyttja sina rättigheter så snart som möjligt under optimala förutsättningar, men också för att förhindra för höga utbetalningar och ogrundade påståenden. De myndigheter och institutioner som är representerade i den administrativa kommissionen samarbetar för att säkerställa enhetlighet, effektivitet, utbyte av information och nödvändiga förfaranden som krävs för genomförandet av dessa bestämmelser. Viktiga verktyg som diskuteras är inrättandet av ett system som bygger på elektronisk kommunikation mellan institutioner, som även bör innehålla en säker elektronisk plattform för utbyte av personuppgifter för att bekämpa bedrägerier och fel.

Kommissionen arbetar nära medlemsstaterna i administrativa kommissionen för att ta fram en praktisk handledning för att bidra till en effektiv tillämpning av förordningen. Detta kommer att offentliggöras på kommissionens webbplats i slutet av 2013.

Den praktiska handledningen kommer att klargöra begreppet hemvist som används vid tillämpningen av reglerna och förse medlemsstaterna med användbar vägledning och förtydliganden[60].

3. Hjälpa myndigheterna att möta utmaningar vid social integration

Kommissionen har föreslagit att under programperioden 2014–2020 bör åtminstone 20 % av ESF användas för att främja social integration och bekämpa fattigdom i varje medlemsstat.

Kommissionen kommer att fortsätta sina insatser för att hjälpa till att bygga upp kapaciteten hos lokala myndigheter att använda Europeiska struktur- och investeringsfonder på ett effektivt sätt.

För den nya programperioden 2014–2020 ska minst 20 % av hela ESF-anslaget i varje medlemsstat (jämfört med den nuvarande andelen på omkring 17 %) användas för att främja social integration och bekämpa fattigdom och alla former av diskriminering. ESF kan även finansiera kapacitetsuppbyggnad för alla berörda parter på nationell, regional eller lokal nivå. Riktlinjer kommer att tillhandahållas de medlemsstater som är ursprung- och destinationsstater för rörliga EU-medborgare, för att utveckla program för social integration med stöd av Europeiska socialfonden. Särskild uppmärksamhet ägnas åt den sociala integrationen av missgynnade människor, däribland romer. Kommissionen har ett nära samarbete med medlemsstaterna och uppmanar dem att vara ambitiösa i sina partnerskapsavtal när det gäller specifika utmaningar på detta område och därefter i sina relevanta operativa program samt att tillhandahålla tillräcklig finansiering. För att övervinna kapacitetsfrågor, t.ex. avsaknad av kunskap och den administrativa kapaciteten hos förvaltningsmyndigheter, uppmanar kommissionen medlemsstaterna att överväga att anförtro förvaltningen och genomförandet av vissa delar av sina program till förmedlande organ som har styrkt erfarenhet och kunskap om aktörerna på fältet. Genom att koncentrera sig på de områden där man behöver hjälp undersöker kommissionen, i samverkan med andra internationella organisationer[61], konkreta åtgärder för att erbjuda ett omfattande paket av ytterligare stöd till kommuner som åtar sig att förbättra integreringen av marginaliserade befolkningsgrupper, särskilt romer, på deras territorier. Kommissionen stöder också samarbete mellan europeiska städer om romernas integration genom Progress-programmet.

Kommissionen kommer dessutom att offentliggöra landsspecifika broschyrer där det finns europeiska struktur- och investeringsfonder som kan hjälpa regionala och lokala myndigheter att finna möjligheter att finansiera sina projekt för social integration och för bekämpning av fattigdom.

4. Tillgodose behoven hos de lokala myndigheterna genom att främja utbyte av bästa praxis

Kommissionen kommer att hjälpa lokala myndigheter att dela med sig av bästa praxis som utvecklats i Europa vid genomförandet av bestämmelser om fri rörlighet och avhjälpandet av utmaningar för den sociala integrationen.

Kommissionen kommer i slutet av 2013 att lägga fram en utvärdering av effekterna av den fria rörligheten i sex större städer[62] i Europa som har genomfört strategier för att främja och underlätta den fria rörligheten och sociala integrationen för EU-medborgare, t.ex. genom att tillhandahålla kontaktpunkter för information till nyanlända. På grundval av detta kommer kommissionen att, i samarbete med Regionkommittén, anordna den första konferensen i februari 2014 där företrädare för regionala och lokala myndigheter kan utbyta bästa praxis.

5. Hjälpa lokala myndigheter att tillämpa EU:s bestämmelser om fri rörlighet på fältet

Kommissionen kommer att inrätta en internetbaserad utbildningsmodul för att hjälpa personal vid lokala myndigheter att fullt ut förstå och tillämpa EU-medborgarnas fria rörlighet.

Kommissionen har föreslagit att rättsligt stöd och informationsorgan för rörliga EU-arbetstagare ska inrättas i alla medlemsstater och arbetar på att stärka nätverket Eures när det gäller det stöd som ges till arbetssökande och arbetsgivare för att matcha arbetssökande med lediga platser.

Som anges i rapporten om EU-medborgarskapet 2013[63] spelar lokala myndigheter en avgörande roll när det gäller att stärka medborgarnas rätt till fri rörlighet eftersom de ofta är den första kontaktpunkten för medborgare som bosätter sig i en ny stad. Klagomål till kommissionen visar att tjänstemän i vissa fall inte har haft tillräckligt god kännedom om rätten till fri rörlighet. Kommissionen kommer att, före slutet av 2014, i samarbete med medlemsstaterna utarbeta ett internetbaserat utbildningsverktyg (åtgärd 10) som syftar till att förbättra de lokala myndigheternas kunskap om EU-medborgarnas rätt till fri rörlighet och bistå dem vid hantering av oklarheter eller komplicerade fall.

I april 2013 lade kommissionen fram ett förslag till direktiv om åtgärder för att underlätta utövandet av de rättigheter som beviljas rörliga arbetstagare i EU. Kommissionen uppmanar Europaparlamentet och rådet att anta förslaget så snart som möjligt[64]. Direktivet skulle säkra att de nationella organen tillhandahåller rörliga arbetstagare och deras familjemedlemmar råd och hjälp för att kunna hävda sina rättigheter.

Kommissionen kommer också att lägga fram – och i enlighet med kommissionens arbetsprogram för 2013 och åtgärd 2 i 2013 års rapport om EU-medborgarskapet[65] – ett förslag om att modernisera Eures, det europeiska nätverket för arbetsförmedlingar. Detta för att främja rollen och inflytandet hos arbetsförmedlingar på nationell nivå, för att förbättra samordningen av arbetskraftens rörlighet i EU och för att utveckla Eures till ett fullfjädrat europeiskt anställnings- och rekryteringsverktyg.

6. Slutsats

Fri rörlighet är den rätt i EU-fördraget som medborgarna värdesätter mest och som betraktas som det viktigaste resultatet i integrationsprocessen i EU. Det berör själva kärnan av unionsmedborgarskapet.

Medlemsstaterna och EU delar ansvaret att se till att reglerna för fri rörlighet gynnar medborgare, tillväxt och sysselsättning.

EU-regler om fri rörlighet och tillgång till socialt bistånd och social trygghet underlättar det faktiska utövandet av rätten till fri rörlighet och skyddar dem som verkligen behöver det. Samtidigt innehåller de starka garantier för att säkra att de rättigheter som ges EU-medborgarna inte missbrukas, att skyldigheterna enligt EU:s lagstiftning uppfylls och att orimliga bördor inte läggs på socialförsäkringssystemet i värdmedlemsstaterna. Det är en gemensam angelägenhet för medlemsstaterna och för EU-institutionerna att garantera rätten till fri rörlighet samt att ta itu med allmänhetens åsikter som inte är baserad på fakta eller ekonomiska realiteter. Vid utövandet av detta ansvar kan nationella myndigheter räkna med kommissionens stöd i enlighet med den strategi och genom de fem åtgärder som anges i detta meddelande.

BILAGA – STATISTISKA UPPGIFTER

Diagram 1: Förvärvsfrekvensen bland rörliga EU-medborgare och medborgare (15–64 år), 2012.

Diagrammet är indelat efter antalet arbetsföra EU-medborgare bosatta i landet (15–64 år).

Källa: Eurostat, EU:s arbetskraftsundersökning (tabell lfsa_argan). Endast de viktigaste mottagarländerna för EU-medborgare framgår av diagrammet. Dessa 17 medlemsstater utgör 99 % av alla rörliga EU-medborgare 2012.

Diagram 2: Rörliga EU-medborgares användning av sociala förmåner

Yttre ringen: antal rörliga EU-medborgare jämfört med den nationella befolkningen i procent. Innersta ringen: egna medborgare och rörliga EU-medborgare som är mottagare av social omsorg i procent. Egna medborgare presenteras i ljusblått, rörliga EU-medborgare i svart och tredjelandsmedborgare (i förekommande fall) i lila. Uppgifter om befolkningsandel: Eurostats migrationsstatistik 2012, kompletterat med uppgifter från Eurostats arbetskraftsundersökning, nationella datakällor och egna beräkningar. Uppgifter om användningen av sociala förmåner: uppgifter har lämnats av medlemsstaterna, och inhämtats av kommissionen genom Freemo-expertgruppen. De inte är jämförbara, också på grund av avsaknad av harmonisering av förmåner på EU-nivå. || Cypern – sociala förmåner i juli 2013. ||

||

Tjeckien – sociala icke-försäkringsförmåner (icke daterad). || Danmark – mottagare av sociala förmåner eller inkomst från arbete 2012. || Estland – sociala förmåner 2012. || Finland – arbetslöshetsförmåner 2012. ||

|| || || ||

Tyskland – sociala förmåner för arbetssökande 2012. || Grekland – pensioner i juni 2013. || Irland – förmåner för arbetssökande, bostadsbidrag och barnbidrag (familjer och barn) 2013. || Nederländerna – sociala förmåner 2012. ||

|| || || ||

Portugal – förmåner för social integration och familj, samt stöd till äldre. || Rumänien – sociala förmåner i juni 2013 (rörliga EU-medborgare och icke EU-medborgare). || Slovakien – sociala förmåner i maj 2013. || Slovenien – socialt stöd i augusti 2013. ||

|| || ||

[1] Artiklarna 45 och 48 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

[2] Artikel 21 i EUF-fördraget.

[3] Sysselsättning och social utveckling i Europa 2011, arbetskraftens rörlighet inom EU och utvidgningens effekter, s. 274.

[4] Flash Eurobarometer (EB) 365, februari 2013, http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_365_en.pdf

[5] Standard Eurobarometer 79, maj 2013, http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb79/eb79_en.htm.

[6] Flash Eurobarometer 365, som citeras ovan.

[7] Europeiska kommissionen, GD Sysselsättning bygger på Eurostats migrationsstatistik och EU:s arbetskraftundersökning (LFS).

[8] Europeiska kommissionen, kvartalsrapport om sysselsättning och sociala förhållanden i EU, juni 2013, s. 42–43, baserat på uppgifter från Eurostat, EU-LFS.

[9] ICF GHK Milieu: En analys av effekten på medlemsstaternas sociala trygghetssystem av de förmåner som avser särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner och hälso- och sjukvård som beviljats på grundval av hemvist för inaktiva personer som flyttar inom EU, kapitel 4 och s. 61, http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=10972&langId=en.

[10] Eurostat, EU-LFS, 2008, modul om arbetsmarknadsläget för invandrare, tabell på internet: lfso_08cobr.

[11] Dessa är vanligen studenter, pensionärer, arbetssökande och inaktiva familjemedlemmar.

[12] ICF GHK Milieu rapport ovan, kapitel 3, s. 16, enligt Eurostat, EU-LFS.

[13] ICF GHK Milieu rapport ovan, kapitel 3, s. 25, enligt Eurostat, EU-LFS.

[14] ICF GHK Milieu rapport ovan, s. 24, enligt Eurostat, EU-LFS.

[15] Eurostat, EU-LFS Andelen rörliga EU-medborgare (15 år och äldre) som är ekonomiskt inaktiva sjönk från 34,1 % år 2005 till 30,7 % år 2012 (Eurostat, EU-LFS).

[16] Eurostat, EU-LFS

[17] Sysselsättning och social utveckling i Europa 2011, arbetskraftens rörlighet inom EU och utvidgningens effekter, s. 268–276.

[18] Dustmann et al., Assessing the Fiscal Costs and Benefits of A8 Migration to the UK, http://ideas.repec.org/p/crm/wpaper/0918.html; OECD, Fiscal Impact of Migration, i OECD International Migration Outlook 2013, http://www.oecd.org/els/mig/imo2013.htm.

[19] OECD, Fiscal Impact of Migration, i OECD International Migration Outlook 2013, http://www.oecd.org/els/mig/imo2013.htm; ICF GHK Milieu report som citeras ovan; Dustmann et al., Assessing the Fiscal Costs and Benefits of A8 Migration to the UK, http://ideas.repec.org/p/crm/wpaper/0918.html; CEPS, Social Benefits and Migration, A contested relationship and policy challenge in the EU (Chapters 1 and 7); EU Labor Markets After Post-Enlargement Migration, Martin Kahanec, Klaus F. Zimmermann (eds.), Springer-Verlag Berlin Heidelberg, 2010; Ian Preston, The Effect of Immigration on Public Finances, Centre for Research and Analysis of Migration, 2013, http://www.cream-migration.org/publ_uploads/CDP_23_13.pdf.

[20] Bevisning som samlats in av administrativa kommissionen för samordning av systemen för social trygghet pekar på de faktiska och juridiska svårigheterna i tillämpningen av samordningsbestämmelserna och beviljandet av bosättningsbaserade–skattefinansierade förmåner till icke yrkesverksamma personer. Dock finns det inga tillgängliga bevis på omfattande bedrägliga gärningar.

[21] Se den statistiska bilagan, diagram 2. Efter en begäran från rådet uppmanade kommissionen medlemsstaterna i juni 2013 att lämna uppgifter om EU-medborgare som begärt eller tagit emot sociala förmåner. Av de 21 medlemsstater som svarade kunde Österrike, Belgien, Kroatien, Ungern, Polen, Sverige och Storbritannien inte lämna dessa uppgifter. Litauen lämnade in uppgifter om exporterade sociala förmåner. Uppgifter från de resterande 13 medlemsstaterna gäller olika förmåner och kan inte jämföras. De presenteras därför grafiskt i landsspecifika tårtdiagram.

[22] ICF GHK Milieu rapport ovan, kapitel 5, s. 84.

[23] Se t.ex. genomgången av litteraturen i ICF-GHK Milieu rapporten och i CEPS, Social benefits and migration, A contested relationship and policy challenge in the EU.

[24] Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (EUT L 158, 30.4.2004, s. 77).

[25] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5 april 2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen (EUT L 141, 27.5.2011, s. 1).

[26] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen, (EUT L 166, 30.4.2004, s. 1), Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 987/2009 av den 16 september 2009 om tillämpning av förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen, (EUT L 284, 30.10.2009, s. 1.).

[27] Särskilda bestämmelser om patienträttigheter vid gränsöverskridande hälso- och sjukvård omfattas av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/24/EU av den 9 mars 2011 om tillämpningen av patienträttigheter vid gränsöverskridande hälso- och sjukvård (EUT L 88, 4.4.2011, s. 45.

[28] Artikel 6 i direktivet.

[29] Skäl 9 och artiklarna 7 och 14.4 b i direktivet.

[30] Artikel 16 i direktivet.

[31] Artikel 7.2 i förordning (EU) nr 492/2011, se ovan.

[32] Artikel 24 i direktivet.

[33] De ekonomiska fördelar, vilka, oberoende av deras status enligt nationell lag, är avsedda att underlätta anställning på arbetsmarknaden i värdmedlemsstaten, kan inte anses som socialt stöd i den mening som avses i artikel 24.2 i direktivet. De förenade målen C-22/08 och C-23/08, Vatsouras och Koupatantze, punkt 45.

[34] Artikel 8.4 i direktivet.

[35] Artikel 14.2 i direktivet.

[36] Omfattas av förordning 883/2004, se kapitel 1.3 ovan, mål C-140/12, Brey.

[37] Mål C-140/12 Brey, punkterna 38 och 42.

[38] Artikel 14.3 i direktivet.

[39] Artikel 15 i direktivet och mål C-140/12, Brey, punkt 72.

[40] Artikel 14.1 i direktivet.

[41] Se målen C-76/76 Di Paolo, C-102/91 Knoch och C-90/97, Swaddling.

[42] KOM(2009) 313, avsnitt 4.1.

[43] Efter en begäran från rådet uppmanade kommissionen medlemsstaterna att tillhandahålla information om missbruk av den fria rörligheten genom skenäktenskap. 12 medlemsstater lämnade statistik om konstaterade fall. Mellan 2010–2012 registrerade Cypern 174 sådana äktenskap och Portugal 144. Under samma period nekade Polen 2 (av totalt 391) ansökningar om uppehållstillstånd på dessa grunder. Tjeckien registrerade 51 äktenskap 2012 och 22 mellan januari och juli 2013. 2012 identifierade Danmark 8 skenäktenskap och Finland nekade 10 (av totalt 650) viseringsansökningar på dessa grunder. Mellan 2012–2013 nekade Sverige rätten till uppehållstillstånd i 30 fall på grunder relaterade till skenäktenskap och dokumentförfalskning (av 26 546 ansökningar om uppehållstillstånd). Nederländerna har identifierat 368 skenäktenskap (550 äktenskap undersöktes i tre pilotprojekt) sedan 2007. Irland registrerade 9 skenäktenskap 2010. Mellan maj och oktober 2011 nekade Storbritannien 176 ansökningar om inresetillstånd för EES-familjemedlemmar baserat på osäkerhet vad gäller äktenskapens äkthet (av 256 fall där man misstänkte missbruk, vilket är ungefär 2 % av alla ansökningar man fick in under den här perioden). Avslutningsvis, angav Estland och Rumänien att de inte hade registrerat några skenäktenskap under januari 2011–juli 2013 eller sedan januari 2007. I två fall har uppgifter lämnats in om misstänkta skenäktenskap: Storbritanniens folkbokföring vittnar om 934 misstänkta fall 2010, 1 741 fall 2011 och 1 891 fall 2012. Tyskland har lämnat rapporter om 250 pågående misstänkta fall i alla delstater. Under 2012 hade man 167 i Hesse, 43 i Berlin och 71 i München.

[44] EU Serious and Organised Crime Threat Assessment 2013, avsnitt 1.9, https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/publications/socta2013.pdf; 2011 EU Serious and Organised Crime Threat Assessment, Chapter on Facilitated Illegal Immigration, https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/publications/octa2011.pdf.

[45] Målen C-55/94 Gebhard, punkt 37 och C-100/01 Olazabal, punkt 43.

[46] Skäl 16 och artikel 15.1, 15.3 och 27.2.

[47] Målen 41/74 Van Duyn, punkt 18, C-348/09 P. I., punkt 23 och C-434/10 Aladzhov, punkt 34.

[48] Artikel 27.1 i direktivet och i målen C 30/77, Bouchereau, punkt 35 och C-348/09 P. I., punkt 34.

[49] Mål C-349/06 Polat, punkt 39, meddelande om vägledning till ett bättre införlivande och en bättre tillämpning av direktiv 2004/38/EG, KOM(2009) 313, i slutet av avsnitt 3.2.

[50] Förenade målen 115/81 och 116/81, Adoui och Cornouaille, punkt 8, och mål C-268/99 Jany, punkt 61.

[51] Beaktas i artikel 28.1 i direktivet och i mål C-67/74, Bonsignore, punkt 6.

[52] Målen C-434/10 Aladzhov, punkterna 29 och 30, och C-249/11 Byankov, punkterna 35 och 36.

[53] I detta meddelande avser termen förbud mot återinresa ˮåterreseförbudˮ enligt artikel 32 direktivet.

[54] Mål C-348/96 Calfa, punkterna 27 och 28.

[55] Artikel 32.1 i direktivet och förenade målen 115/81and 116/81 Adoui och Cornuaille, punkt 12.

[56] Del A, avsnitt 2a i rådets resolution av den 22 april 1999, EGT C 125, 6.5.1999, s. 1.

[57] Beslut nr H5 av Administrativa kommissionen för samordning av de sociala trygghetssystemen av den 18 mars 2010 om samarbete för att förhindra bedrägerier och felaktigheter inom ramen för rådets förordning (EG) nr 883/2004 och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 987/2009 om samordning av de sociala trygghetssystemen, EUT C 149, 8.6.2010, s. 5.

[58] Se kommissionens arbetsdokument kampen mot hemlösheten inom EU, SWD (2013)42 final, tillsammans med meddelande från kommissionen av den 20 februari 2013 om sociala investeringar till stöd för tillväxt och sammanhållning – inklusive genomförandet av Europeiska socialfonden 2014–2020, COM(2013) 83 final.

[59] Meddelande från kommissionen av den 3 oktober 2008 om en rekommendation om aktiv inkludering av människor som är utestängda från arbetsmarknaden, KOM(2008) 639 slutlig, meddelande från kommissionen av den 20 februari 2013 om sociala investeringar till stöd för tillväxt och sammanhållning – inklusive genomförandet av Europeiska socialfonden 2014–2020, nämnt ovan, meddelande från kommissionen av den 5 april 2011 om en EU-ram för nationella strategier för integrering av romer fram till 2020, KOM(2011) 173 slutlig.

[60] Den praktiska handledningen kommer att begränsas till tillämpningen av förordningarna och kommer inte att omfatta tillämpningen av direktivet.

[61] T.ex. norska EES-fonden, Europarådet, FN:s utvecklingsprogram (UNDP), Stiftelsen för ett öppet samhälle och EU:s byrå för grundläggande rättigheter.

[62] Barcelona, Dublin, Hamburg, Lille, Prag och Turin.

[63] Kommissionens rapport om EU-medborgarskapet 2013 – EU-medborgare: dina rättigheter, din framtid, COM(2013) 269 final, 8.5.2013.

[64] COM(2013) 236, 26.4.2013.

[65] COM(2013) 269 final, 8.5.2013.