MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET om tillämpningen av förordning (EU) nr 472/2013 /* COM/2014/061 final */





MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om tillämpningen av förordning (EU) nr 472/2013 1. INLEDNING Den ekonomiska och finansiella krisen har visat på ett antal brister i EU:s ekonomiska styrning och övervakning. Merparten av bristerna i övervakningen åtgärdades genom inrättandet av den europeiska planeringsterminen för samordning av den ekonomiska politiken och det paket med sex lagstiftningsakter om ekonomisk styrning som är allmänt känt som ”paketet om ekonomisk styrning” eller ”sexpack”. Mot bakgrund av att risken för att den ekonomiska politiken och budgetpolitiken i det gemensamma valutaområdet kan få betydande spridningseffekter fanns det behov av att införa starkare mekanismer. Därför antog lagstiftaren förordningarna (EU) nr 472/2013 och (EU) nr 473/2013[1]. Förordning (EU) nr 472/2013 handlar om förstärkt övervakning av program och övervakning efter avslutat program i medlemsstaterna i euroområdet, formalisering av tidigare ad hoc-insatser och kopplingen mellan ekonomiskt stöd och ramfördraget för medlemsstaternas samordning av den ekonomiska politiken. Detta så kallade lagstiftningspaket för budgetövervakning (tvåpack) trädde i kraft den 30 maj 2013. Förordning (EU) nr 472/2013 (nedan kallad förordningen) innehåller bestämmelser om skärpt övervakning, makroekonomiska anpassningsprogram och övervakning efter avslutat program. Bestämmelserna ger kommissionen och rådet möjlighet att med hänsyn till det aktuella ärendet och på ett tillfredsställande sätt utöva en viss övervakning i ärendet i fråga, och kompletterar andra befintliga multilaterala övervakningsprocesser. Därigenom kan de dra slutsatsen att en medlemsstat måste vidta ytterligare åtgärder för att hantera sina specifika risker för finansiell stabilitet i euroområdet. Dessa åtgärder syftar till att snabbt återinföra en sund ekonomisk och finansiell situation och vid behov återställa medlemsstatens förmåga att helt kunna finansiera sig själv på finansmarknaderna. Förordningen inrättades för att anpassa nuvarande praxis vid genomförandet av ekonomiska stödprogram i medlemsstaterna i euroområdet genom fördragets institutionella ram och därmed samtidigt säkerställa en förbättrad tillämpning av dessa principer i alla medlemsstater. Den ekonomiska situationens allvar i den berörda medlemsstaten avgör vilken grad av övervakning och tillsyn som krävs. Förordningen medger också förenkling av överlappande rapporteringsskyldigheter i särskilda fall där en medlemsstat får ekonomiskt stöd. I enlighet med artikel 19 i förordningen ska kommissionen senast i januari 2014 och därefter vart femte år till Europaparlamentet och rådet överlämna en rapport om tillämpningen av denna förordning, som vid behov åtföljs av ett förslag till ändring av förordningen. Denna rapport utvärderar bland annat a) förordningens ändamålsenlighet, b) framstegen med bättre samordning av den ekonomiska politiken och en varaktig konvergens mellan medlemstaternas ekonomiska resultat i enlighet med EUF-fördraget, och c) förordningens bidrag till unionens strategi för tillväxt och sysselsättning. Översynen av förordningen ska kontrollera hur förordningen genomförs sedan den trädde i kraft. Uppgifterna om de ekonomiska framsteg som görs av medlemsstater som omfattas av ett program i denna översyn är inte avsedda att dupliceras eller inordnas i den regelbundet återkommande översynen som utförs inom ramen för dessa program. Förordningen har bara varit i kraft under en mycket kort tid, vilket i detta skede innebär stora begränsningar när det gäller vad som kan utvärderas och i vilken omfattning. Översynen av lagstiftningen i paketet om ekonomisk styrning och lagstiftningspaketet för budgetövervakning vid utgången av 2014 kommer däremot att göra det möjligt att göra en mer omfattande och djupgående utvärdering av förordningens ändamålsenlighet. 2. TILLÄMPNING AV FÖRORDNING (EU) nr 472/2013 2.1. Genomförande av förordningen I artiklarna 2.5 och 7.12 i förordningen anges att kommissionen i informationssyfte ska offentliggöra två förteckningar över instrumenten för ekonomiskt stöd i) instrument som är förebyggande och, separat, ii) instrument för vilka Europeiska stabilitetsmekanismen (ESM) inte föreskriver ett makroekonomiskt anpassningsprogram. I oktober 2013 antog kommissionen ett sådant meddelande[2]: Sedan förordningen trädde i kraft har ingen medlemsstat i euroområdet ännu genomgått en förstärkt övervakning i enlighet med artikel 2 och ingen medlemsstat i euroområdet har ännu ingått ett nytt makroekonomiskt anpassningsprogram. I enlighet med artikel 16 förordningen ska medlemsstater som mottar ekonomiskt stöd omfattas av förordningen från och med den dag den träder i kraft. Följaktligen är förordningen tillämplig på de medlemsstater i euroområdet som den 30 maj 2013 omfattades av ett instrument för ekonomiskt stöd. Vid tidpunkten för förordningens ikraftträdande mottog Grekland, Irland, Portugal, Spanien och Cypern ekonomiskt stöd från en eller flera medlemsstater, den europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten (EFSM), den europeiska stabilitetsmekanismen (ESM), den europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten (EFSF) eller någon annan internationell finansiell institution, som Internationella valutafonden (IMF). Nya beslut om anpassning av de befintliga makroekonomiska anpassningsprogrammen antogs inom ramen för denna förordning. Fyra medlemsstater mottar ekonomiskt stöd som är kopplat till ett makroekonomiskt anpassningsprogram, med tillämpning av förordningens artikel 7. Grekland Grekland har ingått två ekonomiska anpassningsprogram. Det första beskrevs i rådets beslut 2010/320/EU av den 26 maj 2010 och har därefter ändrats flera gånger. Det andra ekonomiska anpassningsprogrammet genomfördes genom rådets beslut 2011/734/EU av den 12 juli 2011 och ändrades senast genom rådets beslut 2013/6/EU[3]. Irland Irlands ekonomiska anpassningsprogram genomfördes genom rådets beslut 2011/77/EU i februari 2011. Uppgifterna till det makroekonomiska anpassningsprogrammet antogs i enlighet med artikel 7.5 i förordningen den 9 juli 2013 genom rådets genomförandebeslut 2013/373/EU[4]. Portugal Det portugisiska ekonomiska anpassningsprogrammet genomfördes genom rådets beslut 2011/344/EU av den 20 maj 2011. Uppdateringarna av det makroekonomiska anpassningsprogrammet antogs i enlighet med artikel 7.5 i förordningen från och med den 9 juli 2013 genom rådets genomförandebeslut 2013/375/EU[5]. Cypern Det cypriotiska ekonomiska anpassningsprogrammet genomfördes genom rådets beslut 2013/236/EU av den 23 april 2013, en kort tid innan förordningen trädde i kraft. För tydlighetens skull, och av rättssäkerhetsskäl, har det makroekonomiska anpassningsprogrammet sedan dess godkänts i enlighet med artikel 7.2 i förordningen genom rådets beslut 2013/463/EU av den 13 september 2013[6]. Spanien har mottagit ekonomiskt stöd för rekapitalisering av finansinstitut. Detta innebär att bestämmelserna i förordningens makroekonomiska anpassningsprogram inte gäller för Spanien. Spanien kommer dock att övervakas efter programperiodens slut i enlighet med artikel 14 förordningen så snart det pågående programmet för ekonomiskt stöd löper ut. 2.2. Förordningens ändamålsenlighet Förordningens huvudsyfte är att stärka övervakning och tillsyn över medlemsstater som har eller hotas av allvarliga svårigheter med avseende på sin finansiella stabilitet. Förordningens syfte är att inrätta transparenta, effektiva, smidiga och förutsägbara övervakningsprocesser för medlemsstater som står under förstärkt övervakning, makroekonomiska anpassningsprogram och övervakning efter programperiodens slut. Förordningen har varit i kraft sedan den 30 maj 2013. Denna korta tidsram gör det särskilt svårt att bedöma dess ändamålsenlighet, eftersom det finns begränsat underlag för utvärderingen. Många bestämmelser i förordningen är relevanta för den period under vilken programmen har utarbetats och förhandlats fram. I de befintliga programmen inträffade dessa perioder innan förordningen trädde i kraft. Förordningens ändamålsenlighet vad gäller dessa tidigare etapper kan därför inte utvärderas i enlighet med artikel 19. Dessutom är det inte möjligt att bedöma förordningens ändamålsenlighet när det gäller förstärkt övervakning, eftersom ingen medlemsstat i euroområdet ännu har varit föremål för förstärkt övervakning. Av samma orsaker kan förordningens ändamålsenlighet ännu inte bedömas vad gäller tillämpningen av övervakning efter programperiodens slut. Under denna tidsperiod kan bara ändamålsenligheten av befintliga makroekonomiska anpassningsprogram utvärderas. Dessa är avsedda att snabbt återupprätta en sund och hållbar ekonomisk och finansiell situation och återställa medlemsstatens förmåga att finansiera sig själv på finansmarknaderna. Hittills har de befintliga makroekonomiska anpassningsprogrammen uppnått målen i förordningen. Det pågående genomförandet av de grekiska, portugisiska och cypriotiska programmen kommer att ge viktig information och exempel på hur man kan bedöma ändamålsenligheten inför nästa översyn. På liknande sätt kommer Irland och Spaniens kommande avslut av sina program för ekonomiskt stöd att ge nya exempel för en grundligare bedömning av ändamålsenligheten vad gäller övervakning efter programtidens slut i ett senare skede. En noggrann övervakning av alla medlemsstater i euroområdet ger möjlighet att omedelbart hantera eventuella instabila situationer som kan komma att uppstå, och undvika spridningseffekter inom EMU och EU i stort. 2.3. Framsteg med en bättre samordning av den ekonomiska politiken och en varaktig konvergens mellan medlemsstaternas ekonomiska resultat i enlighet med EUF-fördraget Förordning (EU) nr 473/2013 och paketet om ekonomisk styrning kommer att bedömas genom en översyn under 2014. Denna översyn förväntas bli mer övergripande vad gäller de framsteg som gjorts när det gäller samordning och konvergens. Genom förordning (EU) nr 472/2013 fastställs en ram för förstärkning av den ekonomiska övervakningen och övervakningen av de offentliga finanserna i medlemsstater i euroområdet som har, eller hotas av, allvarliga problem i fråga om sin finansiella stabilitet. Bland annat innehåller den bestämmelser om en bättre samordning för medlemsstater som omfattas av makroekonomiska anpassningsprogram och fastställer den allmänna ramen för övervakning efter programperiodens slut. Dessutom föreskrivs i förordningen en förstärkt ekonomisk övervakning för att garantera konsekvens i den ekonomiska politiken — särskilt mellan unionens multilaterala tillsynsram som anges i EUF-fördraget och eventuella politiska villkor kopplade till ekonomiskt stöd, samtidigt som man undviker duplicering av rapporteringskrav. Därför innehåller förordningen bestämmelser om samstämmighet med stabilitets- och tillväxtpakten, med förordning (EU) nr 1176/2011[7] och med vissa bestämmelser i förordning (EU) nr 473/2013[8]8. Medlemsstater i euroområdet som omfattas av förordningen har undantagits från vissa skyldigheter just för att undvika duplicering av rapporteringskrav. Förordningen innehåller inga övergångsbestämmelser för medlemsstater som lämnar program och respektive ett ekonomiskt stöd (t.ex. Irland) under den årliga makroekonomiska tillsynen. I syfte att bana väg för fullständig återintegrering av dessa medlemsstater i de ekonomiska samordningsmekanismerna kommer kommissionen att utan dröjsmål tillämpa de standardiserade tillsynsverktygen på de medlemsstater som på ett tillfredsställande sätt genomfört ekonomiska anpassningsprogram. 3. Bedömning av framstegen i fråga om ekonomiska förhållanden Mot bakgrund av att förordning (EU) nr 472/2013 först nyligen trädde i kraft, är det för tidigt att bedöma effekterna av dess genomförande på de ekonomiska förhållandena. Alla medlemsstater på vilka innehållet i förordningen är tillämpligt har genomfört strukturreformer för att ta itu med orsakerna till sårbarhet och finansiell instabilitet. Irlands och Cyperns problem har främst sin grund i banksektorn. Därför omorganiserade Irland sektorn, rekapitaliserade lönsamma banker och avvecklade banker som inte var lönsamma. Landet gör nu strikta stresstester för att värdera portföljtillgångar korrekt. Även i Cypern har banker omstrukturerats och avvecklats. Låneminskningar har snabbt genomförts genom förskottsbetalningar. Dessutom genomför båda länderna reformer och fortsätter att genomföra reformer av arbets- och produktmarknaderna. Arbetsmarknadsreformen omfattar genomförandet av handlingsplanen för sysselsättning och en reform av utbildningsprogram i Irland, samt ett upphävande av löneindexeringen inom den privata sektorn fram till 2014 i Cypern. Produktmarknadsreformen gäller bland annat privatiseringsprogram i olika energi- och transportsektorer och genomförande av konkurrenslagstiftningen (Irland). Dessutom åtog sig båda länderna att genomföra reformer och de fortsätter att genomföra reformer för att konsolidera de offentliga finanserna och minska det ekonomiska trycket. Grekland har genomfört en effektiv konsolidering av de offentliga finanserna och djupgående reformer av arbets- och produktmarknaderna, som underlättar formaliteterna och invecklade tillståndsförfaranden för att starta nya företag. Landet har också genomfört reformer inom pensions-, hälso- och sjukvårdssystem samt skattesystem för att främja anpassning, konkurrenskraft och tillväxt. Den höga offentliga skuldsättningen, de strukturella stelheterna och de betungande institutionella arrangemangen fortsätter att vara bekymmersamma. Portugal hade strukturella stelheter och höga offentliga skuldsättningsnivåer. För att ta itu med dessa källor till instabilitet genomfördes flera reformpaket. Exempelvis minskades arbetslöshetsersättningsnivåerna, privatiseringsprogram genomfördes, konkurrensen inom detaljhandeln ökade och hindren för inträde på marknaden för professionella tjänster minskades. Dessutom breddades mervärdesskatteunderlaget och ett flertal avdrag på inkomstskatten togs bort. En detaljerad och noggrann bedömning av situationen i programländerna finns i resultaten av granskningarna, som offentliggjordes i ”European economy” och som finns tillgänglig på Europeiska kommissionens webbplats på följande adress: http://ec.europa.eu/economy_finance/assistance_eu_ms/index_en.htm. 4. SLUTSATS I detta meddelande beskrivs vissa huvudaspekter i lagstiftningspaketet för budgetövervakning och förordning (EU) nr 472/2013. En ambitiös finanspolitisk konsolidering har, i kombination med långtgående strukturreformer och återställandet av hållbara offentliga finanser, med stöd av externt ekonomiskt stöd — oftast via makroekonomiska anpassningsprogram — bidragit till att begränsa den finansiella turbulensen på marknaden och stabilisera marknaderna i efterhand. Mot denna bakgrund anser kommissionen att förordning (EU) nr 472/2013 hittills har visat sig vara en lämplig ram för en förstärkt övervakning och tillsyn av de medlemsstater i euroområdet som har eller hotas av allvarliga svårigheter avseende sin finansiella stabilitet. Bestämmelserna i lagstiftningspaketet för budgetövervakning och metoderna verkar göra det möjligt att i större grad samordna behandlingen av de olika medlemsstaterna i euroområdet. Men som framhålls i rapporten saknas ett bredare underlag för utvärderingen, eftersom förordningen inte varit i kraft så länge. Förstärkt övervakning har till exempel ännu inte tillämpats, men genom förordningen upprättas en ram som bör göra det möjligt att på ett bättre sätt övervaka de medlemsstater i euroområdet som har eller hotas av ekonomiska svårigheter. Övervakningen efter programperiodens slut har ännu inte tillämpats i tillräcklig omfattning. En systematisk och grundlig bedömning utifrån gjorda erfarenheter kommer att äga rum i samband med nästa översyn av denna förordning, vilken ska genomföras parallellt med översynen av förordning (EU) nr 473/2013 och paketet om ekonomisk styrning. [1] EUT L 140, 27.5.2013. [2] EUT C 300, 16.10.2013. [3] EUT L 48, 21.2.2013. [4] EUT L 191, 12.7.2013. [5] EUT L 192, 13.7.2013. [6] EUT L 250, 20.9.2013. [7] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1176/2011 av den 16 november 2011 om förebyggande och korrigering av makroekonomiska obalanser (EUT L 306, 23.11.2011, s. 25). 8 Artiklarna 1–5 och 13–18 i förordning (EU) nr 473/2013 ska inte tillämpas.