Yttrande från Regionkommittén om "Meddelande från kommissionen 'De nya regionprogrammen under målområde 1 och 2 i gemenskapens strukturfonder'"

(96/C 182/02)

Vid sin 11:e plenarsession den 20-21 mars 1996 (sammanträdet den 21 mars 1996) antog Regionkommittén ett yttrande om ovannämnda meddelande.

Yttrandet har utarbetats av REGIONKOMMITTÉN med hänsyn till följande:

- Beslutet från den 19 april 1995 att överlämna utarbetandet av yttrandet till utskott 1 "Regional utveckling, ekonomisk utveckling, finansiella frågor på lokalt och regionalt plan".

- Yttrandet från utskott 1, antaget den 26 januari 1996. Föredragande var Francesco Saveiro Acito och Hans Nikolaus Behrendt.

- Behovet av att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen som det uttrycks i artikel 130a i Maastrichtfördraget, och målsättningen att minska skillnaderna i utvecklingsnivå mellan olika regioner, och de minst gynnade regionernas underutveckling, landsbygdsområdena inbegripna.

- Regionkommitténs rätt enligt artiklarna 130c-e att vara med och fastställa arbetsuppgifter, huvudmål och organisation, ställa upp allmänna regler, genomföra åtgärder och rapportera om framsteg på den ekonomiska och sociala sammanhållningens område.

Allmänna synpunkter

1. Meddelandet sammanfattar innehållet i de program som kommissionen antagit under 1994 för eftersatta regioner (målområde 1) och industriområden på tillbakagång (målområde 2). Det faktum att dessa program tillsammans svarar för mer än tre fjärdedelar av strukturfondernas sammanlagda tillgångar, och utgör den övergripande stommen för stödåtgärder från strukturfonderna i gemenskapens värst problemdrabbade områden fram till 1999, (målområde 1) och 1996 (målområde 2), visar hur viktiga kommissionens beslut var. Åtgärderna påverkar 150 miljoner av gemenskapens medborgare, dvs mer än 40 procent av EU:s totala befolkning.

Det framgår inte helt av kommissionens meddelande vilka oerhörda konsekvenser dessa beslut får. Kommittén anser att det är oerhört viktigt att genomföra en uttömmande utvärdering av de program som antogs 1994. Programmen är av grundläggande betydelse för gemenskapens strukturpolitik fram till 1999. Dessutom är de avgörande för de slutsatser som kommer att ligga till grund för den debatt som nu dras i gång om hur strukturpolitiken efter 1999 skall gestalta sig. Därför instämmer ReK med Europaparlamentets kritik av att man hittills inte genomfört någon egentlig systematisk analys av 1988 års strukturfondsreform.

2. I synnerhet noterar Kommittén att meddelandet inte nämner resultaten av utvärderingen av 1988-1993 års strukturfondsbidrag, och de preliminära utvärderingarna av 1994-1999 års program, som enligt artiklarna 8(5) och 9(9) av rådets ramförordning om strukturfonderna nr 2081/93 borde ingå i kommissionens beslutsunderlag. Istället för de separata meddelanden från kommissionen som aviserats men ännu inte offentliggjorts, hade kommittén föredragit en integrerad, mer långtgående analys.

3. Regionkommittén tackar kommissionen för det hårda arbete den lagt ned på att anta de nya regionala programmen.

Kommittén beklagar dock att de tidsgränser för programbeslut som föreskrivs i artikel 10 i den samordnande förordningen nummer 2082/93 (sex månader för godkännande av en gemenskapsstödram och ytterligare två månader för godkännande av sådana åtgärder som till minst två tredjedelar bekostas med bidrag från fonderna under gemenskapsstödsramens första år).

4. Kommittén anser att sådana förseningar är till mycket stor nackdel för de regionala och lokala myndigheterna, eftersom förseningar med igångsättandet av programmen blir mest märkbara för dessa organ.

Förseningar kan undvikas om kommissionen i god tid tydligt anger vilka kvalitetsstandarder som kommer att tillämpas för planer och program. I detta sammanhang vill kommittén också påpeka att det inte finns någon juridisk bas för en ensidig utvidgning av de relevanta kriterierna i rådets förordning om strukturfonderna.

Vad avser framtida program föreslår kommittén att man skall tillämpa partnerskapsprincipen i artikel 4(1) i ramförordning 2081/93 för att utarbeta objektiva och tydliga kriterier för utvärdering av programmens kvalitet. Framför allt bör regionala och lokala myndigheter delta, eftersom de har de bästa förutsättningarna för att ge information om hur biståndsmål skall uppnås på plats. Däremot skall inte kommissionens beslutsfattande befogenheter, fastställda i ramförordningen 2081/93 ifrågasättas. Kostnaderna för att systematiskt använda oberoende experter skulle förmodligen kunna minskas om man tillämpade det föreslagna tillvägagångssättet.

Nya riktlinjer - resultatet av 1993 års förordning om strukturfonderna

5. Det är kommitténs roll att företräda lokala och regionala intressen gentemot gemenskapsorganen. Därför är detta yttrande fokuserat på hur man skall tillämpa de nya riktlinjer som översynen av 1993 års förordning för strukturfonderna gav upphov till på de nya regionala programmen under målområde 1 och 2 (anpassning av prioriterade mål, utvidgning av partnerskapen, ökade möjligheter till utvärdering och uppföljning, större miljöhänsyn, utvidgning av de bidragsberättigande kriterierna, garantier för additionalitet, uppsnabbning och förenkling av programplaneringen) Yttrandet utgår ifrån de inledande erfarenheter de lokala och regionala myndigheterna gjort av den nya förordningen för strukturfonderna och av programdokumenten under planeringsstadiet och genomförandefasen.

6. De erfarenheter som gjorts sedan reformen av strukturfonderna 1988 har belyst vikten av strukturella åtgärder för att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen i Europeiska unionen. Att åtgärderna har strategisk betydelse bekräftas och betonas av de mål vitboken satt upp för tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning.

Följaktligen är det faktum att strukturpolitiken får en starkare position i form av ökade resurser och effektivare program i högsta grad lovvärt.

7. 1993 års revidering av förordningen om strukturfonderna verkar allmänt sett vara rimlig och i linje med de ekonomiska och sociala systemförändringarna inom EU. Genom att anpassa de prioriterade målen så att de fäster större vikt vid den faktiska och möjliga arbetslösheten, miljön och fiskerinäringen, gör man EU:s strukturbidrag effektivare i de områden som spelar en avgörande roll för att sammanhållningen inom EU skall stärkas.

8. Kommittén välkomnar att man anpassat strukturfondernas prioritering av mål efter de faktiska effekterna av de pågående ekonomiska och sociala förändringarna inom gemenskapen. Att i synnerhet omskolning av arbetskraft, dvs anpassning till industriella förändringar och ändrade produktionssätt, inlemmats i programmen har gjort att regionala och lokala myndigheter kan ägna sig åt en aktivare arbetsmarknadspolitik. Med en sådan politik kan man möta de akuta lokala behoven, och leva upp till de strategiska riktlinjerna i vitboken för tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning.

9. Att man har anpassat och fört in kriterierna för bidragsberättigande under målområde 2 och 5b i förordningen gör att man kan ta större hänsyn till skillnaderna mellan olika regionala och lokala system och dessa systems olika grad av komplexitet, men det verkar som om själva förfaringssättet måste beskrivas mer i detalj. Detta har sin grund i att de ekonomiska och sociala indikatorer som avgör om en region eller en del av en region är bidragsberättigad sällan finns tillgängliga annat än på central nivå. Mer lättillgängliga och aktuella indikatorer som dessutom ger information om de regionala och lokala myndigheternas ekonomiska och sociala situation används inte. Dessutom måste problemet lösas med att två olika standarder gäller för urvalskriterierna för målområde 2 respektive målområde 5b. Vad gäller målområde 2 måste kriterierna tillämpas oerhört strängt och regioner som uppfyller förordningens kriterier blir uteslutna, medan bidragsberättigade regioner under målområde 5b också innehåller lokala system som bara delvis uppfyller förordningens kriterier. Detta innebär en ojämnlik behandling, som gör att man kan ifrågasätta hur allvarligt man tar det övergripande målet att stärka sammanhållningen inom unionen.

10. De europeiska regional- och socialfondernas utökade möjligheter att ge stöd är också något kommittén välkomnar. Det ger de regionala och lokala myndigheterna utrymme att anlägga ett mer heltäckande perspektiv på regional och lokal planering, särskilt inom sådana nyckelområden som forskning och utveckling, miljöskydd, utvecklingen av små- och medelstora företag och personalutveckling. Dessa områden har hittills inte kommit i åtnjutande av bidrag från strukturfonderna i särskilt hög grad.

11. Vad gäller tillämpningen av programbesluten för målområde 2 är det redan uppenbart att treårsperioden som nämns i artikel 9 i ramförordningen 2081/93 är för kort för att effekterna av strukturfondsstödet skall kunna utvärderas korrekt, i synnerhet om man tar med i beräkningen att urvalet av de bidragsberättigade områdena och genomförandet av programmen blev försenade.

Regionkommittén uppmanar därför rådet och kommissionen att, vid översynen av förteckningen över bidragsberättigade områden enligt artikel 9(6) av ramförordningen 2081/93, tillämpa förordningens kriterier för målområde 2 på ett tydligt och objektivt sätt och inte utnyttja den möjlighet att ändra kriterierna som artikel 9(7) i ramförordningen erbjuder.

12. Eftersom gemenskapens strategier på alla områden bör uppvisa mer samverkan och sammanhållning stöder Regionkommittén tanken att man skall ta större hänsyn till miljöaspekterna, följa konkurrensreglerna och reglerna för offentlig upphandling, och främja jämställdhet mellan män och kvinnor. Kommittén välkomnar de framsteg på dessa områden som noterats i kommissionens meddelande.

Kommittén vill dock framhålla att gemenskapens övergripande politik måste prioritera en koncentration av resurserna till de viktigaste strategiska utvecklingsområdena. Ett sådant selektivt tillvägagångssätt, som kopplar gemenskapsstöd till den direkta målsättningen att stödja den ekonomiska utvecklingen i de länder och regioner som erhåller bidrag välkomnas uttryckligen av kommittén. Alla försök att i brist på andra möjligheter använda strukturfonderna för att finansiera åtgärder som inte stämmer överens med förordningens anda och innehåll skall motverkas, till gagn för den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom gemenskapen.

13. Kommittén noterar att enligt de nya programdokumenten har" den privata sektorns roll när det gäller att bidra till programmen ökat markant sedan den förra perioden." Det är ytterst viktigt att kommissionen ser till att det finns klara riktlinjer för medlemsstaterna och de regionala och lokala myndigheterna att följa om hur projekt från den privata sektorn och samarbetsprojekt mellan den privata och den offentliga sektorn kan få strukturfondsbidrag för att garantera att dessa projekt förverkligas.

14. Kommittén välkomnar de framsteg kommissionen noterat vad gäller integrationen av strukturfonderna och samordningen mellan dem och andra finansiella styrmedel, i synnerhet inom de områden som rör arbetskraftsutveckling och utveckling på det lokala planet och på landsbygden. Däremot vill kommittén framhålla att integrationen av strukturfonderna inte får bli ett självändamål. Det går inte att rättfärdiga extra pappersarbete och bokföring om inte integrationen ger upphov till påtagliga samverkansvinster på regional och lokal nivå. Kommittén skulle också vilja uppmana kommissionen att förenkla integrationen av fonderna genom att samordna de berörda generaldirektoratens verksamhet med hjälp av enhetliga rutiner för administration och bokföring och ett gemensamt system för databehandling.

Dessutom vill kommittén uppmana kommissionen att undersöka möjligheterna att inbegripa gemenskapsinitiativ i den framtida programplaneringen i synnerhet för målområde 1. Detta skulle leda till en avsevärd minskning av det planeringsarbete som måste läggas ner på lokal och regional nivå.

15. Kommittén välkomnar att garantierna stärkts för att additionalitetsprincipen skall respekteras. De regionala och lokala myndigheterna är ytterst måna om att ingen medlemsstat minskar sina egna strukturpolitiska insatser inom målområdena. När man avgör huruvida additionalitetsprincipen respekteras enligt artikel 9(2) av den samordnande förordningen 2082/93, skall man fästa vikt vid de makroekonomiska förhållanden som styr den nationella tillgången på resurser. Dessutom skall man ta med specifika ekonomiska villkor i beräkningen, såsom privatiseringar, osedvanligt stora strukturutgifter som drabbat offentliga organ och regelbundna trender i de inhemska ekonomierna under den föregående planeringsperioden.

16. Förenklingar av programplaneringen och införandet av "det samlade programplaneringsdokumentet" borde göra det möjligt att utarbeta program snabbare och att specificera i ett enda dokument vilka mottagare som har rätt till gemenskapsstöd, och vilka konkreta åtgärder som kan räkna med bidrag från kommissionen. Ett sådant förfarande borde garantera en bättre överensstämmelse mellan programmens mål och åtgärderna.

På det lokala och regionala planet har denna målsättning inte uppnåtts i önskvärd utsträckning. Trots att förordningen erbjuder möjligheter att få prioriteringarna för gemenskapsstöd och de konkreta åtgärderna man vill genomföra godkända samtidigt, har inte byråkratin ute i de berörda regionerna minskat. Det beror på att rutinerna för det samlade programplaneringsdokumentet inbegriper upprättandet av ett preliminärt dokument, vilket kräver precis lika mycket faktainsamling och förberedelsearbete som utformningen av de regionala utvecklingsplanerna och de operationella programmen. En tänkbar lösning på det problemet kan vara att diskutera hur detaljerade planerna och programmen måste vara.

Att det nya förfaringssättet fortfarande betraktas med viss skepsis bevisas av att de sex medlemsstater som faller under målområde 1 helt och hållet eller i mycket hög grad använt sig av de traditionella gemenskapsstödrutinerna. Detta har fått till följd att deras rutiner för bidragsansökningar inte förenklats.

17. När regionala och lokala myndigheter överlägger med kommissionen bör deras första prioritet vara att förenkla och snabba upp rutinerna för planering, genomföring och bokföring av strukturinterventionerna. Dessa frågor är av yttersta vikt för en systematisk och effektiv hantering av strukturfondsbidragen under den rådande perioden, och även för planeringen av strukturfondsbidrag efter 1999.

Regionkommittén erbjuder sig att utgöra kommissionens motpart på detta område. För det krävs dock att kommittén tillsammans med parlamentet får ta närmare del av den pågående informationsdiskussionen om strukturfonderna.

18. Kommissionen bör inbegripa Regionkommittén i sina strategiska överläggningar och i arbetet med utkast till regler för hur programmen skall genomföras plus sådan lagstiftning som faller inom ReK:s område. På så vis får kommissionen tillgång till sakkunskap på lokal och regional nivå och dessutom stärks partnerskapsprincipen.

De regionala och lokala myndigheternas roll

19. För de lokala och regionala myndigheternas vidkommande är breddandet av partnerskapet den av de nya riktlinjerna för strukturfonderna som får de mest vittomfattande konsekvenserna under den nya bidragsperioden. I synnerhet programplaneringen kommer att bli mycket tydligare och föras mycket närmare gräsrotsnivå genom att arbetsmarknadens parter och lokala och regionala myndigheter deltar i partnerskapen där det överensstämmer med medlemsstaternas institutionella regler och praxis.

20. Utformningen och administrationen av strukturfondsprogrammen under perioden 1985-1993 och den programplanering som just ägt rum bekräftar att den roll de regionala och lokala myndigheterna spelar är avgörande. Denna roll belyser de stora skillnaderna mellan medlemsstaterna. Vissa regioner deltar direkt i urvalet av bidragsberättigade områden (särskilt för målområde 2), i utformningen av det samlade programplaneringsdokumentet (SPD) och av gemenskapsstödramar, och i det avgörande slutskede där kommissionen beslutar om vilka åtgärder som skall stödjas av kommissionen. I andra länder är regionerna uteslutna från denna planering, som istället utförs av de centrala myndigheterna.

Kommittén håller fast vid och upprepar sin ståndpunkt att medlemsstaterna måste garantera att de lokala och regionala myndigheterna i största möjliga utsträckning skall vara delaktiga i förberedelsearbetet med program. Vidare anser kommittén att kommissionen inte skall acceptera sådana program som saknar stöd från regionala partnerskap. Kommittén uppmanar också kommissionen att respektera de regionala partnerskapens åsikter vad gäller prioriteringarna "för användning av medel, så länge de följer förordningen".

Skillnaderna mellan medlemsstaterna är mindre när det gäller de regionala och lokala myndigheternas roll vid administrationen av av programmen. Beslut som rör verkställandet av programmen fattas ofta på regional nivå, med de lokala myndigheternas godkännande, även om det fortfarande finns exempel på att centrala myndigheter genomför programmen.

21. Ur en regional och lokal synvinkel måste uppföljningskommittéernas betydelse betonas. Dessa kommittéer har utvecklats till viktiga och värdefulla rådgivande och beslutsfattande organ som kan erbjuda flexibla lösningar på de tekniska och ekonomiska problem som fonderna när som helst kan drabbas av. En positiv faktor är att under den sexåriga programperioden kan gemenskapens strukturstöd för målområde 1 och de operationella programmen anpassas efter vilken sorts utveckling som prioriteras och efter det behov av ekonomiska åtgärder som dessa förändringar ger upphov till. Dessutom kommer man att med större precision kunna ange vilka åtgärder som är bidragsberättigade och även tillföra nya åtgärder.

22. Under alla förhållanden är ett närmare samarbete mellan gemenskapens organ och de lokala och regionala myndigheterna en av de nya prioriteringarna för gemenskapsåtgärder när det gäller småföretagen, sysselsättningsfrämjande åtgärder, (inklusive kampen mot arbetslösheten) och miljön. De här områdena är av direkt intresse för de lokala myndigheterna, och där har de ofta eget inflytande och ansvar. Följaktligen måste de överenskommelser som träffas med de lokala och regionala myndigheterna utformas så att stödåtgärderna uppnår maximal effektivitet, och resultaten utvärderas noga. Vidare måste privata investeringar i projekt underlättas så att de ger bättre resultat både vad gäller kvalitet och omfattning.

23. Kommittén efterlyser en ytterligare förstärkning av partnerskapsprincipen. Detta uppnår man i synnerhet genom att öka samarbetet mellan kommissionen, medlemsstaternas regeringar och de lokala och regionala myndigheterna. Kommittén förväntar sig att alla medlemsstater inlemmar arbetsmarknadsorganisationerna i detta arbete, i enlighet med förordningen. Det verkar rimligt att låta flera aktörer delta, särskilt i planerings- och utvärderingsfaserna och på den regionala och lokala nivån. Däremot får detta inte göra strukturfonderna mer svåradministrerade och försvåra genomförandet av enskilda projekt lokalt (dok. CdR 234/95).

Kommittén vill också hänvisa till yttrandet från den 20 juli 1995 om de regionala och lokala myndigheternas roll i fråga om partnerskapsprincipen inom strukturfonderna.

Bedömning av programmens innehåll

24. En mer omfattande bedömningsprocess (förhandsbedömning av programmens effekter, uppföljning av hur programmen administreras, och en mycket preciserad efterhandsanalys av programmens resultat) kommer att möjliggöra säkrare bedömningar av i vilken utsträckning gemenskapsstödet har bidragit till ekonomisk utveckling, minskat arbetslösheten, ökat konkurrenskraften och förbättrat arbetskraftens yrkeskunskaper.

25. Det är också Regionkommitténs åsikt att en mer omfattande bedömningsprocess är nödvändig för att utvärdera hur effektivt stödet från strukturfonderna är, och för att förbättra uppföljningen av hur stödet kommit till användning.

Dock måste man finna metoder för att minska den arbetsbörda av omfattande faktaundersökningar som ofta läggs på de regionala och lokala myndigheterna genom att standardisera metoderna och indikatorerna för utvärdering och göra dem förenliga med de metoder som medlemsstaterna redan använder.

Även på detta område bör kommissionen följa principen om partnerskap och på ett tidigt stadium komma överens med de lokala och regionala myndigheterna om de mest ändamålsenliga bedömningskriterierna. Tyngdpunkten bör ligga på att hitta en praktiskt genomförbar metod för att bedöma hur regionala utvecklingsmål har genomförts i det berörda området, med enbart ett minimum av standardisering för garantera att resultaten går att jämföra med andra resultat inom gemenskapen.

26. Vilka resurser som kommer att krävas vetenskapligt, tekniskt, organisatoriskt och personalmässigt för att utföra bedömningarna varierar betydligt, inte bara mellan medlemsstaterna utan också mellan regionerna. Kapaciteten att utforma program med särskild inriktning på tillväxt och sysselsättning varierar också mellan medlemsländerna och regionerna. I de områden där man har ont om tillgängliga resurser för att utföra analyser är risken större för att regionalstödet inte kommer att riktas direkt till de verkligt väsentliga utvecklingsfaktorerna, vilket medför att åtgärderna blir mindre effektiva.

Denna obalans kan och måste elimineras genom ett omfattande utbyte av erfarenheter, genom förmedling av kunskaper och genom omfattande samarbete. Kommissionen måste stödja sådana initiativ och på så sätt bidra till att strukturfonderna kan stärka sammanhållningen inom EU på regional och lokal nivå.

Regionkommittén kan här spela en viktig roll som stöd för kommissionen genom att sprida utvärderingsmetoder till de lokala och regionala organ som kommittén representerar.

Sammanfattning

27. Regionkommitténs yttrande om Kommissionens meddelande om de nya regionala programmen under målområde 1 och 2 i gemenskapens strukturfonder kan sammanfattas så här:

a) Regionkommittén tackar kommissionen för dess hårda arbete med att anta de nya regionprogrammen.

b) Regionkommittén noterar att de nya riktlinjerna i 1993 års översyn av förordningen för strukturfonderna har bevisat sitt värde redan i början av den nya programperioden.

c) Regionkommittén utgår från att de tidsgränser förordningen anger för antagande av program kommer att tillämpas mycket strikt i fortsättningen.

d) Regionkommittén föreslår att man skall tillämpa partnerskapsprincipen så att de lokala och regionala myndigheterna även deltar i utformningen av objektiva och tydliga kriterier för utvärdering av programmen, och likaså är med och utvecklar utvärderingsmetoder som följer praxis och är förenliga med de metoder som redan används i respektive medlemsländer.

e) Regionkommittén stöder en selektiv tillämpning av strukturpolitiken, dvs att man skall koncentrera stödet till de prioriterade ekonomiska utvecklingsmålen i de länder och regioner som tar emot stöd i syfte att skapa fasta arbetstillfällen.

f) Regionkommittén uppmanar kommissionen att förbättra integrationen av strukturfonderna genom att i större utsträckning samordna de berörda generaldirektoratens arbete, och genom att använda standardiserade rutiner för administration och bokföring.

g) Regionkommittén föreslår vidare att en förenkling och uppsnabbning av rutinerna för planering, genomförande och bokföring samt metoderna för utvärdering bör vara huvudämnet för diskussioner mellan de berörda regionala och lokala myndigheterna och kommissionen.

h) Regionkommittén erbjuder sig att vara kommissionens samtalspartner på det här området genom den permanenta arbetsgrupppen för strukturpolitik inom utskott 1.

Bryssel den 21 mars 1996.

Regionkommitténs ordförande

Pasqual MARAGALL i MIRA