EUROPEISKA KOMMISSIONEN 
Bryssel den 20.12.2011 
SEK(2011) 1589 slutlig 
  
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR 
SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN FÖR ETT INITIATIV 
AVSEENDE KONCESSIONER 
Följedokument till 
FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMEN TETS OCH RÅDETS DIREKTIV 
om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG och 2004/18/EG 
samt rådets direktiv 89/665/EEG och 92/13/EE G i fråga om tilldelning av koncessioner
{KOM(2011) 897 slutlig} 
{SEK(2011) 1588 slutlig}  
 
SV 2   SV SAMMANFATTNING 
AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN AV FÖRSLAGET TILL DIREKTIV OM TILLDELNING AV 
KONCESSIONER  
1. PROBLEMDEFINITION  
Koncessionsavtal är ett vanligt sätt för offe ntliga myndigheter att erbjuda tjänster eller att 
bygga infrastruktur. Koncessione r innebär ett avtal mellan myndigheten och den ekonomiska 
aktören (koncessionshavaren) där den senare till handahåller tjänster elle r utför arbeten och får 
en ordentlig ersättning genom att få lov att utnyttja byggentreprenaden eller tjänsten. 
Koncessioner är ett särskilt t illtalande sätt att genomföra projekt av allmänt intresse när 
statliga eller lokala myndigheter behöver skaffa  fram privat kapital och kunnande för att 
komplettera knappa allmänna medel. De ligger till grund för en viktig del av den ekonomiska aktiviteten i EU och är särskilt  vanliga inom nätverksbransche r och vid tillhandahållandet av 
tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Konc essionshavare kan t.ex. bygga och förvalta 
motorvägar, tillhandahålla flygplatstjä nster eller driva vattenledningsnät. 
Koncessioner som innefattar privata företag är  en särskild form av offentlig-privata 
partnerskap
1. Enligt den information som finns tillgänglig kan mer än 60 % av alla offentlig-
privata partnerskapsavtal betecknas som konce ssioner. Koncessioner är en modell där en 
privat partner får rätten att utnyttja byggentrepr enaden eller tjänsten och ta den inneboende 
ekonomiska risken. Därför utgör koncessione r en ändamålsenlig rättslig ram för 
genomförande av offentliga uppdrag i form av offentlig-privata partnerskap och därmed möjliggöra välbehövliga offentliga byggarbeten oc h tjänster, samtidigt som dessa tillgångar 
hålls utanför de offentliga räkenskaperna. 
Med hänsyn till snäva budgetramar och ekonomiska  svårigheter i många EU-medlemsstater är 
det särskilt viktigt med en effektiv fördelni ng av offentliga medel, vilket inbegriper 
upphandling av koncessioner och därför indirekt även  offentlig-privata partnerskap. Initiativet 
om koncessioner ska ses som en av de åtgärder  som kan bidra till att säkerställa en mer 
effektiv fördelning av offentliga medel genom att skapa förutsättningar för konkurrens vid kontraktstilldelningen.  
I dagsläget är omfattas upphandling av tjänstekoncessioner  endast av EU-fördragets principer 
(likabehandling, icke-diskriminering,  öppenhet och proportionalitet), medan koncessioner 
avseende byggentreprenader  (med undantag för den allmännyt tiga sektorn) delvis också 
omfattas av viss sekundärlagstif tning. Däremot omfattas avtale n om offentlig upphandling av 
detaljerad sekundärlagstiftning (som rör de  ”klassiska” och allmännyttiga sektorerna).
2  
Bristen på tydlighet i EU:s regler för koncessione r är den viktigaste or saken till de problem 
man har hittat i den nuvarande situationen, som kännetecknas av rättslig osäkerhet (1.1), inträdeshinder (1.2) och avsaknad av lämpliga rättsliga garantier fö r anbudsgivarna (1.3). 
                                                
 
1 För statistiska syften definieras koncessioner som projekt där huvuddelen av intäkterna genereras av 
tredje part som är användare, medan huvuddelen av intäkterna för offentlig-privata partnerskap kommer 
från offentliga organ . 
2 Europaparlamentets och rådets dire ktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid 
offentlig upphandling av byggentreprenader, varor oc h tjänster och Europapa rlamentets och rådets 
direktiv 2004/17/EG av den 31 mars 2004 om samordning av  förfarandena vid upphandlin g på områdena vatten, 
energi, transporter och postt jänster (EUT L 134, 30.4.2004).  
 
SV 3   SV 1.1. Bristande rättssäkerhet skapar  ekonomisk ineffektivitet 
Rättsosäkerheten påverkar både definitionen av koncession och den tillämpliga lagstiftningen. 
Den nuvarande definitionen gör det svårt att skilja mellan koncessioner och offentliga 
kontrakt (och även mellan byggkoncessioner och tjänstekoncessioner). Äv en om domstolen 
har förklarat att den risk som koncessionshava ren måste ta i samband med nyttjande av ett 
arbete eller en tjänst är ett vä sentligt inslag i en koncession  är de grundläggande delarna i 
definitionen, såsom risknivån och typen av risk , fortfarande oklara. Dessutom är det exakta 
innehållet i skyldigheterna ti ll öppenhet och icke-diskriminering enligt fördraget oklart. 
Nationella rättsliga ramar är inte heller någon lösning på problemet, eftersom deras 
överensstämmelse med EU:s regler av samm a skäl inte kan säkerställas så lätt. 
Den nuvarande situationen med osäkerhet på flera nivåer orsakar stor ek onomisk ineffektivitet 
och är till nackdel för upphandlande myndigheter och enheter, för ekonomiska aktörer och för 
tjänsternas användare. För upphandlande m yndigheter och enheter ökar bristen på 
rättssäkerhet risken för avbrutna eller förtida uppsägning av olagligt ti lldelade kontrakt, och 
avskräcker dem i slutändan från  att använda koncessioner i fall då denna sorts avtal kan vara 
en bra lösning. Ekonomiska aktö rer kan också bli mindre benägna  att engagera sig i projekt 
där anbudsförfarandet kan visa  sig strida mot EU-rätten. Ett begränsat intresse för 
koncessioner kan också få en negativ effekt på genomslaget för offentlig-privata partnerskap 
och därmed äventyra förbättringarna vad gä ller effektivitet och nyskapande i samband med 
tillhandahållandet av tjänster som är av avgörande betydelse för EU-medborgarna.  
1.2. Inträdeshinder  
Förutom rättsosäkerheten präglas dagens situation av att det finns hinder för inträde på 
marknaden 
Rättssystemen i medlemsstaterna skiljer sig väsentligt åt va d gäller lagarnas 
tillämpningsområde för tilldelning av konce ssioner, nivåer på offentliggöranden och 
öppenhetsstandarder, valet av förfaranden, urva ls- och tilldelningskrit erier elle r tekniska 
specifikationer. Denna situation bidrar till en fragmentering av de nationella ramarna, vilket 
ytterligare förvärras av att de upphandlande myndigheterna och enheterna ofta använder 
metoder som strider mot lagen, till exempel di rekt tilldelning av k oncessionsavtal eller 
tillämpning av icke-objektiva kriterier. 
Följden blir att de ekonomiska aktörerna ställs inför ojämlika villkor, som ofta medför 
förlorade marknadsmöjligheter. Många deltagare i det offentliga samrådet bekräftade att 
ovanstående situation skapar merkostnader  för juridisk rådgivn ing och ett behov av 
fördjupade kunskaper om särskilda lokala förhå llanden. Den sätter ocks å upp hinder för icke-
inhemska EU-operatörer som vill komma in på dessa marknader. Utöver den skada som åsamkas konkurrenter i andra medlemsstater, riskerar även upphandlande enheter och 
konsumenter att förlora på detta, eftersom de inte  får ut det de kan förvänta sig för pengarna. 
1.3. Otillräckligt rättsskydd för anbudsgivarna 
Tjänstekoncessioner, och i viss mån byggkoncessioner, omfattas inte av de regler om juridisk 
hjälp som gäller inom offentlig upphandling. Därf ör har inte förfördelade anbudsgivare någon 
nytta av det viktiga rättsskydd som rättsmedelsd irektivet erbjuder. Vi ssa medlemsstater har 
utvidgat tillämpningen av detta di rektiv till tjänstekoncessioner, me n flera andra har inte gjort 
det. Därför kan man inte ta itu med eventuella överträdelser av EU-fördr agets principer på rätt 
sätt.  
 
SV 4   SV 2. SUBSIDIARITET  
Även om de påtagliga effekterna av ovannämnda  problem finns på nationell nivå, påverkar de 
också hur effektivt EU:s inre marknad fungerar.  
Även om medlemsstaterna skulle  vidta rättsliga åtgärder för att upprätta en rättslig ram 
baserad på principerna i fördraget, återstår  fortfarande minst två problem: en risk för 
rättsosäkerhet när nationella la gstiftare tolkar dessa principer och stora skillnader mellan olika 
medlemsstaters lagstiftning.  
En konkretisering av de skyldigheter som följer av EU:s principer, vilket  skulle garantera att 
de förstås på samma sätt i alla medlemsstater, ka n endast skapas genom åtgärder på EU-nivå. 
Om EU:s lagstiftare sku lle skapa en tillnärmning av reglerna  skulle det på liknande sätt kunna 
ta bort de största skillnaderna mellan de nationella systemen.  
3. MÅL  
Det övergripande målet med detta initiativ är att skapa en stödjande ram för en bredare 
användning av koncessioner, och därmed bidr a till ekonomisk tillväxt och nytänkande. 
Initiativet kommer att inriktas på lösningar som gör det möjligt att förbättra kvaliteten och 
tillgängligheten hos många socialt och ekonom iskt viktiga tjänster genom att underlätta 
investeringar och genom ökad konkurrens vid til ldelning av koncessioner, för att därigenom 
skapa fler affärsmöjligheter för företag i EU och främja nyskapande. 
4. LAGSTIFTNINGENS RÄCKVIDD  
Lagstiftningen om koncessioner bör täcka tilldelni ngen av denna sorts kontrakt inte bara när 
det gäller ”klassiska” branscher (direktiv 20 04/18/EG) utan också ”f örsörjningssektorn” 
(direktiv 2004/17/EG) som står fö r ett stort antal koncessioner. 
Icke-prioriterade tjänster (t.ex. hälsa, utbildni ng och sociala tjänster) omfattas för närvarande 
endast delvis av direktiven om offentlig upphandling eftersom det där inte ansågs finnas någon större potential för gränsöverskrida nde handel. De färska resultaten från 
kommissionens analys av konsekvenserna och e ffekterna av EU:s lagstiftning om offentlig 
upphandling har dock visat att många typer av tjä nster som tidigare klassificerats som icke-
prioriterade omfattade en relativt stor andel gr änsöverskridande tillhan dahållande. Varje nytt 
förslag som rör offentlig upphandling måste beakta  dessa resultat. Därf ör vore det motiverat 
att utvidga de planerade bestämmelserna till dessa tjänster. Tjänster  som sociala tjänster, 
hälso- och sjukvårdstjänster och utbildning har do ck en fortsatt begränsad gränsöverskridande 
dimension, vilket beror på den starka påverkan av olika nationella kulturella traditioner. De 
har därför mer sällan formen av koncessioner.  
Tilldelningen av koncessionsavtal för vissa särsk ilda tjänsteslag omfattas redan av särskilda 
förordningar, bland annat kollektivtrafik på järnväg och väg (som omfattas av förordning 
1370/2007) och luftfartstjänster (som omfatta s av förordning 1008/2008). De bör därför 
undantas från tillämpningsområdet för framtida lagstiftning om koncessioner. 
5. P
OLITISKA ALTERNATIV  
Kommissionen har analyserat olika politiska a lternativ att uppfylla de mål som anges i 
föregående avsnitt. Bland dessa ingår följande alternativ, med eller utan lagstiftning: Ingen 
förändring, fokuserade beslut mo t överträdelser, icke-bindande eller bindande lagstiftning, 
grundläggande regler, detaljerade regler och blandade regler.  
 
SV 5   SV Av de olika alternativen ovan kommer bara lags tiftningsåtgärderna att analyseras detaljerat, 
eftersom (såsom förklaras nedan) varken en fokuserade politik mot öv erträdelser eller icke-
bindande bestämmelser tycks räcka för att man helt ska uppnå de fastställda målen.  
5.1. Jämförelsebas (alternativ 1) 
Detta alternativ innebär att inga åtgärder vidtas. I detta fall skulle den ekonomiska 
ineffektivitet som orsakas av rättsosäkerheten  och de befintliga inträdeshindren till EU:s 
koncessionsmarknad kvarstå: upphandlande myndighete r och enheter skulle missa chansen att 
säkerställa bästa valuta för pengarna vid koncessionstilldelning, de ekonomiska aktörerna 
skulle missa stora affärsmöjligheter och fördelar na för konsumenterna skulle förbli fåtaliga. 
5.2. Fokuserade beslut mot öv erträdelser (alternativ 2) 
Detta alternativ skulle bestå av en ökad och mer systematisk användning av 
överträdelseförfarandet enligt ar tikel 258 i EUF-fördraget när fö rdragets principer överträds 
under koncessionsupphandlingar. Detta alternativ ger vissa positiva effekter, men det skulle 
inte lösa de problem som identifierats, och resu ltat kan endast väntas på längre sikt. Därför 
skulle det här alternativet inte uppfylla måle n för initiativet och kan alltså förkastas. 
5.3. Icke-bindande lagstiftning (alternativ 3) 
Den icke-bindande lagstiftningen skulle best å antingen av ett tolkningsmeddelande från 
kommissionen eller en rekommendation. Meddelande t från 2000 om koncessioner har hittills 
inte säkerställt rättssäkerheten och uppfylla ndet för principerna i fördraget i så stor 
utsträckning.3 Ett nytt meddelande skulle förmodligen  öka intressenternas medvetenhet om 
domstolens rättspraxis, men det skulle inte st räcka sig längre än till en tolkning av gällande 
rättspraxis. Dessutom är ett meddelande inte bind ande och kan därför kn appast säkerställa att 
koncessionsavtal i EU offentliggörs eller att rä ttvisa förfaranden används för tilldelningen av 
sådana. 
Ovanstående kommentarer gäller även fö r en rekommendation från kommissionen. Det 
förefaller därför som om varken ett meddela nde eller en rekommendation skulle göra att 
initiativets målsättningar uppnåddes. De nna alternativ kan därför förkastas.  
5.4. Lagstiftning – innehållet i de olika alternativen 
De två ”extrema” lagstiftande möjligheterna är att antingen införa grundläggande regler som 
motsvarar de befintliga bestämmelserna om  byggkoncessioner i direktiv 2004/18/EG, eller 
detaljerade regler som bygger på den nuvarande rättsliga ramen för offentlig upphandling. 
Den tredje möjligheten skulle  innebära en blandning av  dessa båda alternativ.  
6. BEDÖMNING AV LAGSTIFTNING SALTERNATIVENS EFFEKTER  
6.1. Lagstiftningens räckvidd 
Ett förslag till direktiv om koncessioner, oavsett dess faktiska innehåll, skulle inbegripa 
koncessioner inom både de ”klassiska” branscherna och i den allmännyttiga sektorn. 
Däremot skulle nya regler inte gälla tjänste koncessioner som för närv arande regleras av 
transportförordningen4 och förordningen om luftfartstjänster5, med tanke på stabiliteten i 
                                                 
3 Kommissionens tolkningsmeddelande  om koncessioner enligt EG-rätten (EGT C 121, 29.4.2000).  
4 Förordning 1370/2007, EUT L 315 av den 3.12.2007 
 
SV 6   SV deras olika rättsordningar, och de skulle endast delvis omfatta sociala tjänster. Tröskelvärdet 
för både bygg- och tjänstekoncessioner bör säkers tälla att dessa bestämmelser endast omfattar 
sådana koncessioner som har ett uppenba rt gränsöverskridande intresse.  
6.2. Alternativ 4: Lagstiftni ng – Grundläggande regler  
De grundläggande reglerna skulle  innehålla bestämmelser som för närvarande tillämpas på 
byggkoncessioner i de ”klassiska” branscherna, samt ett förtydligande av begreppet 
koncession.  
Tydligare kriterier för at t lättare kunna skilja mellan offentliga upphandlingar och 
koncessioner bör kunna minska antalet offentli ga upphandlingar som felaktigt klassas som 
koncessioner.  
Den viktigaste av dessa bestämmelser är skyldigheten att offentliggöra  ett meddelande om 
koncession i EUT. Detta krav förväntas minska antalet direkta tilldelningar, bidra till bättre information om koncessioner, undanröja rättsosäke rheten om huruvida normerna för ”korrekt 
publicering” har uppfyllts och minska små oc h medelstora företags anbudskostnader för 
koncessioner.  
En ökad konkurrens och förbättrad möjlighet att bestrida tilldelningar kommer sannolikt att ge 
mer konkurrenskraftiga bud och därmed bättre resultat för upphandlande myndigheter och 
enheter och för konsumenter. 
Minimibestämmelser om tidsfrister
 för inlämning av anbud kan bidra till att motverka 
diskriminering, bekämpa korruption och främ ja gränsöverskridande anbudsgivares 
deltagande.  
Lagstiftning är det enda alternativ som säkerställa att tilldelningsförfaranden för 
tjänstekoncessioner omfattas av rättsmedelsdirektiven . Detta bör avsevärt förbättra 
rättsskyddet för anbudsgivare, vilket sannolikt kommer att öka deras förtroende för att 
upphandlande enheter fattar opa rtiska beslut och få dem att oftare lämna anbud.  
De grundläggande reglerna kan också garantera likabehandling under hela förfarandet. Dock 
är det mer osäkert hur effektiva de är i dett a avseende. En tänkbar nackdel är att större 
öppenhet vid koncessionstilldelningar skulle kunna leda till leda till at t stora företag får en 
ännu starkare position. Men det är inte alls säke rt. Intressenterna uppfattar de administrativa 
kostnaderna och kostnader för att uppfylla krav en som förmodligen kommer att fastställas i 
grundläggande lagstiftning som relativt obetydlig a och anser att dessa skulle uppvägas av 
effektivitetsvinster tack  vare ökad konkurrens.  
När det gäller sociala nackdelar minskar EU:s nuvarande lagstiftning om skydd för 
arbetstagares rättigheter vid överlåtelse av företag risken  för uppsägningar om en aktör 
förlorar sina kontrakt. 
Grundläggande regler skulle inte få någon i nverkan på de upphandlande myndigheternas och 
enheternas eller tillsyn sorganens möjlighet att fastställa vilka miljökrav som ska uppfyllas.  
Grundläggande regler skulle kunna skapa en stab il rättslig ram, stim ulera användningen av 
koncessioner och därmed underlätta investeringa r och främja nytänkande. Större öppenhet, 
vilket ger mer nyskapande sätt att se på offentliga tjänster samt större valfrihet och effektivitet 
för dessa, skulle medföra posit iva resultat för de upphandlande myndigheterna enheterna och 
för användarna, förbättra tillträdet till marknade n och skapa nya affärsmöjligheter för företag.  
                                                                                                                                                         
5 Förordning 1008/2008  EUT L 293 av den 31.10.2008 
 
SV 7   SV 6.3. Alternativ 5: Lagstiftning – Detaljerade regler 
Detaljerade regler skulle i princip omfatta alla  juridiska lösningar som anges i alternativet 
med grundläggande regler. Därmed skulle effekter na av detaljerade regler om rättssäkerhet 
delvis bli desamma som effekterna av de gru ndläggande reglerna. Detta  alternativ skulle 
emellertid även innefatta en tillämpning av  samma regler som för offentliga upphandlingar, 
särskilt i fråga om urvals- och tilldelningskriterier och tilldelningsförfaranden.  I vissa 
hänseenden kommer dessa regler därmed sannolikt att öka rättssäke rheten, eftersom de på ett 
heltäckande sätt skulle omfatta de principer i fördraget som gäller för många aspekter av 
upphandlingsförfarandet. Men trots alla förvänta de fördelar kan det visa sig kontraproduktivt 
och väsentligt minska koncessionernas dragningsk raft om man inför mer detaljerade regler. 
Komplicerade regler och särsk ilda bestämmelser (t.ex. obliga torisk användning av normerade 
upphandlingsförfaranden eller kriteriet om det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet) kan få 
avskräckande effekter och kan även minska de n övergripande rättssäkerheten till följd av en 
högre risk för rättstvister, vi lket i slutändan avskräcker från användning av koncessioner. 
Många intressenter uppfattar de  detaljerade reglernas komplex itet som ett stort problem.  
De ekonomiska effekterna av att införa deta ljerade regler kommer därför sannolikt att 
innebära nackdelar, eftersom företag kan komma att undvika att lämna anbud på 
koncessioner, de upphandlande myndigheterna och e nheterna inte skulle få de förväntade 
fördelarna och konsumenterna inte skulle få tillg ång till billigare och bä ttre kvalitetstjänster.  
Påverkan på sysselsättningen och arbetskva liteten är sannolikt begränsad, medan de 
övergripande sociala och miljömässiga effekterna kan bli negativa till följd av mindre nytänkande och försämrad kvalitet på tjänsterna. 
6.4. Alternativ 6: Lagstiftning – blandade regler  
De grundläggande reglerna skulle dock med fö rdel kunna kompletteras med bestämmelser om 
urvals- och tilldelningskriterier och om förfarandenas gång. Dessa  bestämmelser skulle inte 
strikt återge innehållet i direktiven om of fentlig upphandling (som t.ex. reglerna om 
ekonomiskt mest fördelaktiga anbud), utan t.ex. bestå av skyldigheter att publicera 
föremålsrelaterade urvals- och tilldelningskriterier i förväg och respektera minimibestämmelserna om tidsfrister för in lämning av anbud. De kan också bland annat 
innehålla bestämmelser om tekniska specifi kationer, skyldigheter att sprida samma 
information till alla anbudsgiva re under förhandlingarna, offentlig-privat samarbete och 
ändringar av koncessioner under genomförande t. De skulle också kunna omfatta ett 
obligatoriskt offentliggörande av meddelandet om tilldelning. 
Sådana bestämmelser skulle kunna förväntas få  positiva effekter på öppenhet, rättvisa och 
rättssäkerhet, och därigenom bidr a till att ett antal mål för detta initiativ bättre kan uppnås, 
bland annat bättre tillgång till marknaden, förbät trade investeringsmöjligheter och därmed fler 
och bättre kvalitetstjänster. I oc h med att det här alternativet i högre grad än de övriga främjar 
användningen av koncessioner skulle det ocks å påverka deltagandet i offentlig-privata 
partnerskap på ett positivt sätt. Ett stort anta l intressenter stödde införandet av blandade 
regler. 
Med dessa blandade regler skulle alla effe kter (ekonomiska, sociala och miljömässiga) bli 
aningen bättre än med grundläggande reglerna. 
 
SV 8   SV 7. JÄMFÖRELSE MELLAN DE OLIKA MÖJLIGHETERNA  
Både med grundläggande regler och blandade regler kan man uppnå en betydande förbättring 
av rättssäkerheten och därmed underlätta marknads tillträdet, vilket ger förbättrade resultat för 
upphandlande myndigheter och enheter, för använda re och för företag. Detaljerade regler gör 
det lättare att uppnå bättre resulta t vad gäller rättviseaspekten av förfarandena, men kommer 
sannolikt att innebära betydande nackdelar i form av minskad anvä ndning av koncessioner. 
Blandade regler verkar ge de  bästa resultaten vad gäller rä ttvisa och bättre valuta för 
pengarna, men också när det gäller att främja  användningen av koncessioner i och med att de 
är flexibla.  
Mot bakgrund av ovanstående rekommenderar vi a tt man väljer alternativ 6 – blandade regler, 
som är en ambitiös och heltäckande lösning.  
8. ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING  
Utvärderingen av lagstiftningens kommer att gr undas på indikatorer som förändring vad gäller 
antalet koncessioner och värdet på de koncessi oner som offentliggörs och tilldelas, antalet 
anbudsgivare och utländska anbudsgivare som tilldelas kontrakt samt andelen små och medelstora företag bland anbudsgivarna.