MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET OCH EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN Ökad produktsäkerhet och bättre marknadskontroll på den inre marknaden för varor /* COM/2013/074 final */





MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET OCH EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN Ökad produktsäkerhet och bättre marknadskontroll på den inre marknaden för varor (Text av betydelse för EES) 1. Produktsäkerhet och marknadskontroller i centrum för den inre marknaden Europa kämpar fortfarande för att komma över den värsta delen av den ekonomiska recessionen och hitta vägen tillbaka till tillväxt och sysselsättning. Meningen med strategin Europa 2020 är att få ut Europa ur recessionen genom smart, hållbar tillväxt för alla, vilket ska leda till högre sysselsättning. Den inre marknaden måste vara en viktig del på vägen till detta mål. Fri rörlighet för varor är den mest välutvecklade av de fyra friheter som den inre marknaden består av. Omkring 75 % av handeln inom EU är varuhandel. På dagens inre marknad för varor är det enkelt att köpa och sälja produkter i 27 medlemsstater med en total befolkning på över 503 miljoner. Konsumenterna har ett brett utbud att välja på, och kan leta efter de bästa erbjudandena. Den fria rörligheten för varor är också en förutsättning för att tusentals EU-företag ska vara lönsamma. Vi har fri rörlighet för varor i EU därför att vi för de flesta produkter lyckats enas om hur stort skydd vi ska ge på EU-nivå av olika allmänintressen som medlemsstaterna annars skulle kunna åberopa för att hindra varor att föras in på (eller ut från) deras territorium. I så kallad harmoniseringslagstiftning anges väsentliga krav som produkter måste uppfylla för att få röra sig fritt. Enligt lagstiftningen om allmän produktsäkerhet ska konsumentprodukter vara säkra när de tillhandahålls på marknaden i EU. Om det inte finns någon harmoniseringslagstiftning gäller fördraget direkt i enlighet med EU-domstolens rättspraxis, särskilt principen om ömsesidigt erkännande. Det viktigaste (men inte det enda) allmänintresse som åberopas är skydd av människors hälsa och säkerhet, vilket i fråga om fri rörlighet för varor betyder konsumenternas hälsa och säkerhet. Säkra produkter får röra sig fritt. Det innebär att regler om produktsäkerhet och den tillhörande marknadskontrollen är grunden för den inre marknaden för varor. Om vi vill dra full nytta av den inre marknaden för varor behöver vi stränga krav och regler för produktsäkerhet och ett slagkraftigt, väl samordnat och EU-omfattande system för marknadskontroll för att genomdriva dem. Säkrare, mer överensstämmande produkter bidrar också till säkrare och bättre tjänster i hela EU och gör att tjänsterna kan tillhandahållas över gränserna, vilket i sin tur bidrar till ökad integration på den inre marknaden för tjänster. Mot bakgrund av den ekonomiska krisen har konsumenternas inköp minskat bl.a. på grund av sjunkande inkomster och osäkerhet om framtiden. Därför är det nödvändigt att fortsätta att se till att konsumenterna kan lita på att produkterna är säkra och ändamålsenliga. Seriösa, pålitliga företag har större chans att uppstå och frodas om de vet att de verkar under rättvisa spelregler och att konkurrenter som tänjer på gränserna eller bryter mot reglerna bestraffas. Det råder inget tvivel om att den inre marknaden för varor är en framgång. Men för att framgången ska befästas och driva på långvarig tillväxt och skapa nya, varaktiga arbetstillfällen måste alla kuggar i den inre varumarknadens maskineri fungera på rätt sätt. Det finns fortfarande outnyttjad potential på den inre marknaden för varor, och den måste tas till vara. Det går att minska de ekonomiska aktörernas kostnader för att följa reglerna, minska den administrativa bördan för nationella myndigheter och stoppa illojal konkurrens från oseriösa aktörer. Produkter på marknaden kan göras ännu säkrare, vilket skulle stärka konsumenternas förtroende och öka försäljningen. Även om nya regler för harmoniserade produkter trädde i kraft den 1 januari 2010 finns det uppenbarligen ett behov av att förenkla och förbättra reglerna och förfarandena för marknadskontrollen, så att det blir lättare för de nationella myndigheterna och de ekonomiska aktörerna att tillämpa och följa dem. Därför måste systemets funktion i praktiken förbättras för att ta vara på alla möjligheter till samverkansfördelar och kostnadseffektivitet. De nationella myndigheterna måste samarbeta bättre på hemmaplan och med sina motsvarigheter i andra medlemsstater. Marknadskontrollen måste fokuseras mer och samordnas bättre i hela EU. Detta innebär mer gemensamma resurser, bättre IT-verktyg, skärpta och mer målinriktade kontroller vid unionens yttre gränser och skärpta påföljder för överträdelser. Produktsäkerhetsdirektivet 2001/95/EG innehåller de centrala säkerhetsbestämmelser som många konsumentprodukter måste följa: konsumentprodukter ska vara säkra, standarder ska fastställas, medlemsstaterna och de nationella marknadskontroll­myndigheterna ska ha vissa skyldigheter och utbyta information och snabbt gripa in mot osäkra produkter. Direktivets produktsäkerhetsregler behöver ses över och i möjligaste mån anpassas till dem som gäller för harmoniserade produkter. Särskilt måste de ekonomiska aktörernas skyldigheter (bl.a. i fråga om produktidentifiering och spårbarhet) stärkas så att marknadskontrollmyndigheterna får rätt förutsättningar för att bedriva sin verksamhet med avsedd verkan. I dag antar kommissionen paketet om produktsäkerhet och marknadskontroll, som ska förenkla säkerhetsreglerna för andra produkter än livsmedel och göra dem mer enhetliga. Dessutom ska förfarandena för marknadskontroll förenklas och genomförandet av marknadskontroll i EU ska samordnas och övervakas bättre. Paketet består av följande: · Ett förslag till förordning om konsumentprodukters säkerhet. · Ett förslag till enhetlig förordning om marknadskontroll för produkter. · Meddelandet Säkrare och bättre produkter för Europa med en flerårig handlingsplan för marknadskontroll. · En rapport om genomförandet av förordning (EG) nr 765/2008, inklusive en ekonomisk utvärdering. 2. Förordningen om konsumentprodukters säkerhet De senaste två decennierna har EU-lagstiftningen om allmän produktsäkerhet (direktiv 92/59/EEG och sedan direktiv 2001/95/EG) lagt en grund för produktsäkerhet och marknadskontroll som bidragit enormt mycket till konsumentprodukternas säkerhet. Här ingår bl.a. ett system för snabb varning (Rapex) om farliga produkter och rutiner för fastställande av europeiska standarder för produkter som inte regleras i särskild EU-lagstiftning. Som svar på uppmaningar från nästan alla grupper av berörda parter och från Europaparlamentet om att förenkla EU-reglerna om marknadskontroll och göra dem tydligare, har bestämmelserna i produktsäkerhetsdirektivet om marknadskontroller, inklusive Rapex, lyfts över till den nya förordning om marknadskontroll som ingår i det här paketet. Beträffande de andra bestämmelserna i produktsäkerhetsdirektivet har återkommande varningar om produktsäkerhet tydligt visat på behovet av effektivare, aktuellare produktsäkerhetsregler. Kravet att konsumentprodukter som tillhandahålls i EU ska vara säkra kvarstår som portalbestämmelse i den nya förordningen om konsumentprodukters säkerhet. Dess inverkan på sektorsspecifik lagstiftning för vissa typer av konsumentprodukter förtydligas dock för att öka rättssäkerheten för de ekonomiska aktörerna. Mot bakgrund av utmaningarna på en globaliserad marknad betonas produktidentifiering och spårbarhet. De ekonomiska aktörernas (tillverkarnas, importörernas och distributörernas) skyldigheter anpassas till den nya rättsliga ramen för saluföring av produkter som antogs 2008, så att de blir förenliga med de sektorsspecifika reglerna. Sist men inte minst ska enligt förordningen europeiska standarder användas oftare. Förfarandena för att kartlägga eller uppdatera befintliga standarder, eller ta fram nya som gör att man kan förutsätta att en produkt är säker, förenklas avsevärt och anpassas till den nya förordning (EU) nr 1025/2012 om europeisk standardisering. Den nya förordningen om konsumentprodukters säkerhet kompletterar EU:s produktsäkerhetsregler för det tjugoförsta århundradet. Den kommer att öka konsumenternas förtroende för den inre marknaden och skapa rättvisa spelregler för företagen. 3. Förordningen om marknadskontroll Trots gällande lagstiftning hamnar fortfarande osäkra, icke-överensstämmande produkter på marknaden. Människor skadas, och farliga produkter förorenar miljön. Det finns fortfarande oseriösa aktörer som struntar i reglerna och motverkar rättvisa regler för företagen. Detta undergräver den inre marknaden och verkar avskräckande på företag som investerar avsevärda resurser för att se till att deras produkter konstrueras och tillverkas på ett säkert sätt. Sådant beror ofta på att gällande regler inte efterlevs. Kontroll av efterlevnaden måste intensifieras för att förebygga att konsumenterna eller miljön skadas och ge seriösa aktörer en rättvis chans att konkurrera på lika villkor. Marknadskontrollen är vårt viktigaste redskap. En mer samordnad, beslutsam marknadskontroll i hela EU kan bidra till att hålla osäkra eller på annat sätt skadliga produkter borta från marknaden, avskräcka oseriösa aktörer och uppmuntra företagen att hålla sig till reglerna. 3.1. Enklare, tydligare och bättre Marknadskontrollen genomförs av medlemsstaternas myndigheter, som kontrollerar och provar både produkter som finns på marknaden och produkter som anländer till EU:s yttre gräns. För produkter finns inga inre gränser i EU, så därför är det viktigt att de inte finns för nationella marknadskontrollmyndigheter heller. Bättre gränsöverskridande insatser och samarbete är nyckeln till en mer ändamålsenlig marknadskontroll. På grund av olika rättsakter som antagits med tidens gång har EU:s regler om marknadskontroll blivit splittrade och motstridiga, och luckor och överlappningar har uppstått vilket medfört problem för de ekonomiska aktörerna. Bland annat lyder konsumentprodukter under olika regler för marknadskontroll i konsument­lagstiftningen respektive lagstiftningen om produktharmonisering. Detta sätter en allvarlig hämsko på marknadskontrollen i praktiken. Närmare bestämt finns regler om marknadskontroll på tre olika håll, förordning (EG) nr 765/2008, produktsäkerhetsdirektivet och olika rättsakter om harmonisering av individuella produkttyper (som gradvis håller på att anpassas till mallbestämmelserna i beslut 768/2008). Förhållandet mellan dessa tre rättskällor är ofta oklart, särskilt som många konsumentprodukter regleras i alla tre av dem. Europaparlamentet riktade i betänkandet av Schaldemose om översynen av produkt­säkerhetsdirektivet och marknadskontrollen skarp kritik mot detta tredelade upplägg, och betonade att det medförde osäkerhet, inkonsekvenser och förvirring på den inre marknaden. I betänkandet föreslogs att kommissionen skulle inrätta en gemensam europeisk ram för marknadskontroll för alla produkter som finns på eller förs in till den inre marknaden. Kommissionen uppmanades också att inrätta ett enhetligt övervakningssystem för alla produkter på grundval av en enda rättsakt. Det här förslaget till en ny enhetlig förordning om marknadskontroll är ett svar på denna uppmaning och ska lösa dessa tillkortakommanden genom att möjliggöra ett mer samarbetsinriktat, enhetligt system för marknadskontroll i EU. Kommissionen föreslår ett antal enkla men effektiva åtgärder: · Reglerna om marknadskontroll, som nu är utspridda över tre slags lagstiftning, samlas i en rättsakt. Detta förenklar EU:s ram för marknadskontroller genom att alla regler samlas på en plats, och reder dessutom ut inkonsekvenser och överlappningar. · I möjligaste mån behandlas konsumentprodukter och andra produkter, liksom harmoniserade och icke-harmoniserade produkter, lika i förslaget. Alla produkter lyder under samma regler, utom när egenskaperna för en produktkategori föranleder något annat. I vissa fall behöver man fortfarande göra en åtskillnad, men det blir tydligt för både ekonomiska aktörer och myndigheter hur det ska gå till. · Det blir enklare förfaranden för medlemsstaternas underrättelser om produkter som utgör en risk och för korrigerande åtgärder. Hittills har det ofta varit så att medlemsstaterna inte kunnat avgöra under vilket lagrum man skulle anmäla obligatoriska uppgifter. I stor omfattning kommer samma system att användas för underrättelser om alla produkter. Bara den sista etappen av marknadskontrollen (där kommissionen om medlemsstaterna är oeniga kan avgöra huruvida den ursprungliga anmälande medlemsstatens åtgärder är berättigade) gäller uteslutande för harmoniserade produkter. 3.2. Förbättringar på enskilda punkter Förslaget stärker kontrollerna vid de yttre gränserna genom att det blir tydligt att produkter som omfattas av förordningen inte får övergå till fri omsättning i EU om de myndigheter som ansvarar för kontroll vid de yttre gränserna har anledning att tro att produkten utgör en risk. Marknadskontrollmyndigheterna ska då kontrollera om produkten utgör en risk innan de beordrar gränsmyndigheterna att låta eller inte låta produkten övergå till fri omsättning. Bara produkter som förs in i unionen i fysiska personers direkta besittning för personligt bruk är undantagna. Det innebär att internetköp av produkter från länder utanför EU kan kontrolleras. Förordningen underlättar utbyte och arkivering av information om marknadskontroll i en lättillgänglig databas. Förhoppningsvis leder det till att marknadskontroll­myndigheterna inte behöver upprepa tester och bedömningar av en viss produkt som myndigheterna i en annan medlemsstat redan utfört. Det bör bli rutin att söka efter sådana tester och bedömningar i databasen. Med tanke på hur dyra produkttester är kan detta innebära stora besparingar för myndigheterna i medlemsstaterna och bättre kontroller på mindre marknader i EU. Marknadskontrollmyndigheterna får befogenhet att ta ut avgifter av ekonomiska aktörer när de föreskriver att korrigerande åtgärder ska vidtas för en produkt eller när de övervakar korrigerande åtgärder som en aktör föreslår. Systemet Rapex används för att behandla medlemsstaternas underrättelser om produkter som utgör risker, och det ska förbättras. Bland annat förenklas kriterierna för underrättelser i systemet, utförligare information ska lämnas så att relevansen och uppföljningen blir bättre, och tidsfristerna för underrättelser ändras så att de blir mer realistiska och genomförbara. Erfarenheterna av nödåtgärder i EU mot produkter har också visat att giltighetstiden för sådana åtgärder (högst ett år) inte är tillräcklig för att utarbeta en permanent lösning på EU-nivå, utan att de ofta behöver förlängas flera gånger, vilket skapar rättslig oklarhet och förvirring för de ekonomiska aktörer som måste besluta om de vill göra långsiktiga investeringar för att anpassa sina produkter till nya säkerhetskrav. Enligt den nya förordningen får kommissionen mer flexibilitet i fråga om hur begränsande åtgärder mot farliga produkter ska se ut. För det ändamålet bör kommissionen kunna vidta åtgärder som riktar sig antingen till medlemsstaterna eller direkt till ekonomiska aktörer. Åtgärderna kan vara tidsbegränsade eller ha obegränsad giltighetstid. Kommissionen har åtagit sig att tillhandahålla vägledning och information till företag och andra berörda parter om tolkning och tillämpning av de nya reglerna om produktsäkerhet och marknadskontroll. Det föreslagna Europeiska forumet för marknadskontroll ska få en central roll för att sprida bästa praxis för enhetlig tillämpning i EU. Näringsliv och konsumentorganisationer ska få möjlighet att yttra sig i forumet. Nätverket Enterprise Europe har kontaktpunkter i alla medlemsstater som bör förmedla informationen, särskilt till små och medelstora företag, och ge dem råd enskilt och i grupp om rättigheter och skyldigheter enligt den nya förordningen. Nätverket bör också i samarbete med småföretagsrepresentanten samla in synpunkter från små och medelstora företag och rapportera om deras särskilda behov, intressen och farhågor som bör beaktas vid tillämpningen av de nya reglerna. 4. Den fleråriga handlingsplanen för marknadskontroll Produkter (även produkter från länder utanför EU som övergår till fri omsättning) kan enkelt föras över gränserna inom EU. Säkerhetskontroller måste därför göras tillräckligt ofta och enhetligt i hela EU. Det innebär att medlemsstaternas marknadskontrollmyndigheter måste samarbeta bättre och mer ändamålsenligt. En flerårig handlingsplan för marknadskontroll är en av de 50 åtgärderna i inremarknadsakten. Medlemsstaterna måste redan nu upprätta och ajourföra nationella program för marknadskontroll. Den fleråriga planen bör inte överlappa verksamhet som redan planeras eller pågår på nationell nivå, utan man bör i stället kartlägga och agera på områden där samordning av kommissionen skulle tillföra ett mervärde och leda till verkliga förbättringar. Planen omfattar en vittsyftande förteckning på 20 åtgärder som bör vidtas de närmaste tre åren. 1. Enligt planen ska medlemsstaternas marknadskontrollmyndigheter uppmuntras och ges möjlighet att kommunicera med och stödja varandra bättre. Information om nationella regler och affärsmetoder samlas in genom undersökningar, enkäter och samråd. Lämpliga, lättanvända IT-verktyg byggs upp för att samla in och lagra information. Skillnader och särskilda behov kartläggs, samtidigt som utbildning, praktisk hjälp och vägledning erbjuds. 2. Grunden för all marknadskontroll är uppspårning och bedömning av risker. Gemensamma metoder kommer att tas fram och följas i hela EU. Kommissionen åtar sig att främja verkningsfulla kommunikationsmetoder, ta fram vägledning och utforma gemensamma metoder för fysiska kontroller, dokumentkontroller och laboratoriekontroller av produkter. 3. Större samordning av gemensamma program och insatser maximerar deras användbarhet, höjer kvaliteten på dem och gör dem därigenom mer verkningsfulla. 4. Gemensamt utnyttjande av resurser när det är möjligt bidrar till att motverka dubbelarbete och underlättar utbyte av erfarenheter och information. Mycket information om bl.a. riskbedömningar, provningsmetoder och korrigerande åtgärder som samlats in från marknadskontrollmyndigheterna i hela EU sammanställs och lagras i databasen Informations- och kommunikationssystem för marknadskontroll (ICSMS), som kommissionen administrerar. Myndigheterna i en medlemsstat kan snabbt och tydligt se om och i så fall hur ett visst problem redan har lösts i en annan medlemsstat. Resultat av laboratorietester finns tillgängliga utan att man behöver testa en produkt flera gånger, vilket minskar den administrativa bördan. För att det här verktyget ska vara användbart måste information föras in snabbt, korrekt och noggrant, och myndigheterna i alla medlemsstater kommer att uppmuntras att dra sitt strå till stacken. All utbildning och vägledning som behövs kommer att tillhandahållas, så att den stora potentialen i denna växande resurs tas till vara. 5. Ett löpande meningsutbyte mellan kommissionen, konsumenterna, näringslivet och de nationella myndigheterna är en förutsättning för detta europeiska samarbete. Det ska ske utan att man skapar ännu ett tillskott till den brokiga floran av gränssnitt mellan EU, allmänheten och företagen. 6. Effektivare gränssäkerhetskontroller förutsätter ett ökat samarbete mellan tullmyndigheter och marknadskontrollmyndigheter och att moderna verktyg används, så att kontrollerna av produkter på väg in i EU blir mer målinriktade. EU:s fleråriga plan kommer att medföra verkliga, påtagliga fördelar för det praktiska marknadskontrollarbetet och svarar på de avsevärda behoven på en modern, högpresterande inre marknad för varor. 5. Rapport om genomförandet av förordning (EG) nr 765/2008 Rapporten har upprättats av kommissionen enligt artikel 36.2 och artikel 40 i förordning (EG) nr 765/2008, och kompletterar paketet. Genom rapporten redovisar kommissionen inför Europaparlamentet och rådet resultaten av sin utvärdering av förordningens genomförande. Vidare utvärderas huruvida den verksamhet rörande bedömning av överensstämmelse, ackreditering och marknadskontroll som unionen finansierar är relevant med hänsyn till behoven för unionens politik och lagstiftning. Kommissionens utvärdering har gjort det möjligt att kartlägga vad som kan förbättras, så den återspeglas i de föreslagna nya reglerna. 6. Slutsatser Detta åtgärdspaket har tre mål: ökad säkerhet för konsumenterna, lättare bördor för företagen och mer samarbete mellan de behöriga myndigheterna. På ett övergripande plan är det tänkt att paketet genom bättre, mer ändamålsenliga regler ska öka förtroendet för den inre marknaden och därigenom stimulera tillväxten. Om förslagen antas och genomförs får konsumenterna en säkrare marknad för konsumentprodukter och gynnas av tydlig, jämförbar information i enlighet med prioriteringarna i strategin för konsumentpolitiken i EU. Paketet medför också avsevärd nytta för ekonomiska aktörer, särskilt små och medelstora företag, som får tydligare regler och sundare konkurrens på den inre marknaden. Slutligen drar myndigheter i hela Europa nytta av rationaliseringen av formerna för marknadskontroll och ökad samverkan, vilket leder till effektivare användning av allmänna resurser och pengar och bättre tillämpning av reglerna. Rådet och parlamentet uppmanas att anta de två lagförslagen så snart som möjligt, så att beslut om denna nyckelåtgärd inom Inremarknadsakten II liksom de andra nyckelåtgärderna kan fattas på EU-nivå senast våren 2014. Med detta paket av lagstiftning och andra åtgärder vill kommissionen se till att enskilda och företag kan dra full nytta av den inre marknaden för alla slags produkter och därigenom bidra till ökad tillväxt och sysselsättning i EU.