Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION om Ungerns nationella reformprogram 2013 med avgivande av rådets yttrande om Ungerns konvergensprogram för 2012–2016 /* COM/2013/0367 final - 2013/ () */





Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION om Ungerns nationella reformprogram 2013 med avgivande av rådets yttrande om Ungerns konvergensprogram för 2012–2016 EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DENNA REKOMMENDATION med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artiklarna 121.2 och 148.4, med beaktande av rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken[1], särskilt artikel 9.2, med beaktande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1176/2011 av den 16 november 2011 om förebyggande och korrigering av makroekonomiska obalanser[2], särskilt artikel 6.1, med beaktande av Europeiska kommissionens rekommendation[3], med beaktande av Europaparlamentets resolutioner[4], med beaktande av Europeiska rådets slutsatser, med beaktande av sysselsättningskommitténs yttrande, efter att ha hört ekonomiska och finansiella kommittén, och av följande skäl: (1) Den 26 mars 2010 antog Europeiska rådet kommissionens förslag till en ny strategi för tillväxt och sysselsättning – Europa 2020. Strategin bygger på en utökad samordning av den ekonomiska politiken med inriktning på ett antal nyckelområden där åtgärder behövs för att stärka förutsättningarna för hållbar tillväxt och konkurrenskraft i Europa. (2) Den 13 juli 2010 antog rådet, på grundval av kommissionens förslag, en rekommendation om de allmänna riktlinjerna för medlemsstaternas och unionens ekonomiska politik (2010–2014) och den 21 oktober 2010 ett beslut om riktlinjer för medlemsstaternas sysselsättningspolitik[5], vilka tillsammans utgör de så kallade integrerade riktlinjerna. Medlemsstaterna uppmanades att beakta de integrerade riktlinjerna i sin nationella ekonomiska politik och sysselsättningspolitik. (3) Den 29 juni 2012 antog EU:s stats- och regeringschefer en tillväxt- och sysselsättningspakt, som är en enhetlig ram för insatser på nationell nivå, EU-nivå och euroområdesnivå, och där alla tillgängliga medel, instrument och politiska åtgärder ska användas. De beslutade om insatser som ska utföras på medlemsstatsnivå och förband sig särskilt att uppnå målen i Europa 2020-strategin och genomföra de landspecifika rekommendationerna. (4) Den 6 juli 2012 antog rådet en rekommendation om Ungerns nationella reformprogram för 2012 och avgav ett yttrande om Ungerns uppdaterade konvergensprogram för 2011–2015. (5) Den 28 november 2012 antog kommissionen den årliga tillväxtöversikten[6], som inleder den europeiska planeringsterminen 2013 för samordning av den ekonomiska politiken. Samma dag antog kommissionen även, på grundval av förordning (EU) nr 1176/2011, rapporten om varningsmekanismen[7], där Ungern identifierades som en medlemsstat som skulle bli föremål för en fördjupad granskning. (6) Den 14 mars 2013 antog Europeiska rådet prioriteringar för att säkerställa finansiell stabilitet, budgetkonsolidering och tillväxtfrämjande insatser. Det betonade behovet att genomföra en differentierad och tillväxtfrämjande budgetkonsolidering, återställa normala lånevillkor i ekonomin, främja tillväxt och konkurrenskraft, ta itu med arbetslösheten och krisens sociala följdverkningar samt modernisera den offentliga förvaltningen. (7) Den 10 april 2013 offentliggjorde kommissionen resultaten av sin fördjupade granskning[8] av Ungern i enlighet med artikel 5 i förordning (EU) nr 1176/2011. Av analysen drog kommissionen slutsatsen att Ungern har makroekonomiska obalanser som behöver övervakas och kräver beslutsamma politiska åtgärder. I synnerhet bör man fortsätta att mycket noga bevaka den kontinuerliga justeringen av den ansenligt negativa finansiella nettoställningen mot omvärlden, vilken till stor del beror på skuldneddragning i den privata sektorn i en miljö med en hög offentlig skuld och ett svagt företagsklimat, så att man kan minska de stora riskerna för negativa effekter på ekonomins funktion. (8) Den 24 april 2013 lade Ungern fram sitt konvergensprogram för 2013, som omfattar perioden 2012–2016, och den 22 april 2013 sitt nationella reformprogram för 2013. För att beakta inbördes samband mellan de båda programmen har de bedömts samtidigt. (9) På grundval av bedömningen av konvergensprogrammet för 2013 (nedan kallat programmet) enligt rådets förordning (EG) nr 1466/97 anser rådet att det makroekonomiska scenario som ligger till grund för programmets beräkningar av de offentliga finanserna är något optimistiskt. Ungerns tillväxtberäkningar på 0,7 % under 2013 och 1,9 % under 2014 ligger cirka en halv procentenhet högre än kommissionens vårprognos 2013. Programmets budgetstrategi har som mål att uppnå en varaktig korrigering av det alltför stora underskottet inom tidsfristen 2012 och ett fortsatt iakttagande av målet på medellång sikt för de offentliga finanserna. Ungern har gjort stora finanspolitiska insatser under 2012 och med ett budgetunderskott på 1,9 % av BNP nått längre än det av rådet rekommenderade underskottsmålet på 2,5 % av BNP, delvis beroende på ytterligare engångsintäkter på 0,2 % av BNP utöver de som redan noterades vid tidpunkten för rådets rekommendation. Korrigeringsåtgärderna för 2012 och därefter, särskilt de som tillkännagavs under hösten 2012, var dock i huvudsak koncentrerade till intäktssidan och inriktade på vissa utvalda sektorer, vilket gör att man kan fråga sig hur hållbara konsolideringsansträngningarna är. Enligt kommissionens vårprognos 2013 krävs ytterligare insatser under både 2013 och 2014 för att uppnå en varaktig korrigering av det alltför stora underskottet. Efter offentliggörandet av vårprognosen antog regeringen ett nytt korrigeringsåtgärdspaket, och utifrån kommissionens uppdaterade bedömning beräknas underskottet ligga kvar på en nivå under 3 % av BNP under både 2013 och 2014, om de nya åtgärderna medräknas. Enligt programmet har målet på medellång sikt för de offentliga finanserna ändrats från ett strukturellt saldo på -1,5 % till -1,7 % av BNP. Detta nya mål är i linje med kraven i stabilitets- och tillväxtpakten. Ungern noterade ett strukturellt saldo på -0,7 % av BNP under 2012, vilket är klart bättre än landets reviderade mål på medellång sikt för de offentliga finanserna, och enligt kommissionens vårprognos 2013 kommer det strukturella saldot att vara förenligt med målet på medellång sikt under hela prognosperioden och uppgå till -1,1 % under 2013 och -1,8 % under 2014. Utifrån de åtgärder som antagits efter kommissionens vårprognos 2013 skulle det strukturella saldot kunna ligga över målet på medellång sikt för de offentliga finanserna även under 2014. Tillväxttakten för de offentliga utgifterna under 2013 och 2014, exklusive diskretionära intäktsåtgärder, kommer i stort sett att ligga i linje med den potentiella BNP-ökningen på medellång sikt, men väntas avsevärt överskrida denna referenstakt under 2015 och 2016. Utgiftsriktmärket kommer således inte att hållas under de två åren. Enligt regeringens planer kommer den offentliga skuldkvoten att kontinuerligt sjunka under programperioden från 79,2 % under 2012 till 77,2 % under 2014 och 73,4 % under 2016, vilket innebär att skuldkvoten ligger kvar på en nivå över referensvärdet på 60 % av BNP. Enligt kommissionens vårprognos 2013 däremot väntas skuldkvoten, med beaktande av riskerna för konsolideringsplanerna, enbart sjunka marginellt till 78,9 % av BNP under 2014, och med de nya korrigeringsåtgärderna borde skuldkvoten bli cirka en halv procentenhet lägre än så. Ungern kommer att befinna sig i en övergångsperiod från och med 2013 när det gäller efterlevnad av skuldkriteriet, och enligt kommissionens vårprognos 2013 gör landet tillräckliga framsteg för att efterleva skuldkriteriet under 2013 och 2014. (10) Budgetramen på medellång sikt är fortfarande endast vägledande, med följd att den finanspolitiska planeringen enbart inriktas på det innevarande budgetåret. Trots vissa förbättringar nyligen motsvarar dessutom det finanspolitiska rådets obligatoriska uppgifter och analytiska resurser fortfarande inte dess i sitt slag helt nya vetorätt och behovet av en systematisk bedömning i efterhand av efterlevnaden av numeriska finanspolitiska regler. En förstärkning av budgetramen på medellång sikt och utvidgning av det finanspolitiska rådets obligatoriska ansvarsuppgifter skulle bidra till att det nyligen omdanade ramverket för finanspolitisk styrning blir mer robust och trovärdigt. (11) Ungerns finanssektor minskar sin utlåning i mycket snabb takt, delvis på grund av vissa politiska åtgärder som fått en stor negativ inverkan på bankers lönsamhet och som bidrar till strama kreditvillkor. Hanteringen av den allt sämre portföljkvaliteten utgör en av de största utmaningarna för finanssektorn, i kombination med det stigande antalet nödlidande lån. Under de senaste åren har regeringen vidtagit flera åtgärder för att hjälpa aktörer som tagit lån i utländsk valuta, i flera fall utan att samråda med berörda parter i banksektorn. Dessa åtgärder har emellertid inte alltid riktats mot låntagare med problem. Antagandet av en serie åtgärder på kort tid kan öka den moraliska risken bland låntagare till följd av en kontinuerlig förväntan på ytterligare hjälp från staten. Den globala finanskrisen har visat i vilken omfattning det befintliga banksystemet kan tvinga nationella myndigheter att agera för att bevara finansiell stabilitet. I det första finansiella stödprogrammet till Ungern förespråkas en modern tillsyn av finansmarknaden, inbegripet effektiva nödbefogenheter för det finansiella tillsynsorganet och inrättandet av ett system för rekonstruktion och avveckling av banker. Även om den ungerska finansinspektionen har fått avsevärt utökade befogenheter under de tre senaste åren har lagstiftaren inte tilldelat tillräckliga övervakningsbefogenheter. (12) Landet har inte följt rekommendationen från 2012 om att upprätta ett icke-snedvridande och stabilt regelverk för företagsbeskattning och har höjt skattebördan för vissa utvalda företagssektorer genom att införa ytterligare permanenta tilläggsskatter för de sektorerna. Även om den nya skatt för små företag som införts som en del av lagen om anställningsskydd har utformats väl, hindrar förekomsten av flera olika skattesatser mellan olika företagssektorer en effektiv resursallokering och påverkar investeringar och utlåning. Införandet av sänkta arbetsgivaravgifter inom ramen för lagen om anställningsskydd är ett steg i rätt riktning för att minska skattekilen för arbetstagare. Skattekilen för låginkomsttagare är emellertid fortfarande hög och det är önskvärt att systemet finjusteras så att det bättre hjälper denna grupp. Man planerar också att ta itu med bristande efterlevnad av skatteregler med hjälp av flera åtgärder, exempelvis att samtliga kassaapparater måste vara anslutna till skattemyndigheterna. När det gäller energibeskattningen ger de vidtagna åtgärderna inte incitament att minska energiförbrukningen och har dessutom snedvridande effekter. (13) Den låga sysselsättningsgraden hänger ihop med den mycket låga förvärvsfrekvensen. Ungdomsarbetslösheten har ökat från 11 % under 2001 till 28,1 % under 2012. Programmet för offentliga arbeten använder huvuddelen av budgetanslagen till att tillhandahålla långtidsarbetslösa arbetsrelaterade inkomster i stället för sociala förmåner, även om programmets långsiktiga effekter på personers anställbarhet återstår att bevisa. Man har förstärkt den aktiva arbetsmarknadspolitiken men vissa mindre gynnade personer borde ha ökat tillträde till dessa åtgärder, och andelen vuxna som deltar i livslångt lärande är fortfarande en av de lägsta i EU. Under de fem senaste åren har kvinnors sysselsättningsgrad legat kvar på ungefär samma låga nivå. För att uppmuntra kvinnor att förvärvsarbeta har regeringen utvidgat barnomsorgen och främjat flexibla arbetsvillkor. Den sociala situationen fortsätter att försämras: 31 % av befolkningen riskerar att drabbas av fattigdom eller social utslagning, och en hög procentandel personer lider av allvarlig materiell nöd. Fattigdom fortsätter att i oproportionellt hög grad drabba mindre gynnade områden och samhällen, särskilt romer. (14) Landets företagsklimat har försämrats kontinuerligt under de tre senaste åren till följd av en rad åtgärder som innefattar restriktioner för investerare och ett instabilt regelverk, särskilt inom tjänstesektorn. De nyligen införda restriktioner som i oproportionellt hög grad drabbar utländska investerare är främst inriktade på tjänstesektorn, däribland detaljhandeln. Programmet för att förbättra företagsklimatet innefattade 114 åtgärder för att minska administrativa bördor för företag med omkring 500 miljarder ungerska forinter, men dess genomförande har försenats något. Inom offentlig upphandling är graden av konkurrens fortfarande låg, även om en ny lag trädde i kraft den 1 januari 2012. Programmet för korruptionsbekämpning är ett centralt inslag i Magyary-programmet. Programmet tar emellertid inte itu med vare sig den bristfälliga kontrollen av lagstiftningens efterlevnad på detta område eller de striktare kontrollerna av partifinansiering, som är ett viktigt problem. Flertalet av de tillkännagivna åtgärderna har dessutom ännu inte genomförts. Den bristande övervakningen av de genomförda åtgärderna är också problematisk. Utvecklingen i Ungern under 2012 och 2013 väcker en stigande oro för domarkårens oberoende. I resultattavlan för forskning och innovation rangordnas Ungern på medelnivå. Näringslivets FoU-investeringar görs främst av utländskt ägda företag. (15) Man har lyckats minska antalet avbrutna skolgångar. Eftersom det fortfarande finns stora regionala olikheter kan de nya inslagen i det centraliserade systemet för offentlig utbildning ha en negativ effekt och öka de sociala skillnaderna och segregeringen, om de inte genomförs med varsamhet. Även om antalet studenter som påbörjar en högre utbildning har stigit avsevärt under de senaste åren krävs ytterligare insatser för att nå EU-genomsnittet och det nationella målet enligt Europa 2020-strategin. Det är tveksamt huruvida den pågående reformen av den högre utbildningen kan förbättra tillträdet för mindre gynnade elever. (16) Genomförandet av de åtgärder som anges i Szell Kalman-planen, som syftar till att öka de offentliga transporternas kostnadseffektivitet och prestanda, kännetecknas av avsevärda förseningar, och avsaknaden av en heltäckande transportstrategi hämmar transportsystemets finansiella hållbarhet. Ungern har på ett tillfredsställande sätt byggt ut elnätsförbindelserna med sina grannar enligt rekommendationen från 2012, men energitillsynsmyndighetens bristfälliga oberoende vid fastställandet av energitariffer och den höga andelen reglerade energipriser väcker fortfarande farhågor. (17) Inom ramen för den europeiska planeringsterminen har kommissionen gjort en omfattande analys av Ungerns ekonomiska politik. Den har bedömt konvergensprogrammet och det nationella reformprogrammet samt lagt fram en fördjupad granskning. Kommissionen har beaktat inte bara programmens relevans för en hållbar finanspolitik och socioekonomisk politik i Ungern utan även i vilken utsträckning som EU:s regler och riktlinjer har iakttagits, mot bakgrund av behovet av att stärka den övergripande ekonomiska styrningen i unionen genom att framtida nationella beslut fattas med beaktande av synpunkter på EU-nivå. Kommissionens rekommendationer inom ramen för den europeiska planeringsterminen avspeglas i rekommendationerna 1 till 7 nedan. (18) Mot bakgrund av denna bedömning har rådet granskat konvergensprogrammet och dess yttrande[9] avspeglas särskilt i rekommendation 1 nedan. (19) Mot bakgrund av kommissionens fördjupade granskning och denna bedömning har rådet granskat det nationella reformprogrammet och konvergensprogrammet. Rådets rekommendationer enligt artikel 6 i förordning (EU) nr 1176/2011 avspeglas i rekommendationerna 1, 2, 3, 4, 5 och 7 nedan. HÄRIGENOM REKOMMENDERAS Ungern att vidta följande åtgärder under perioden 2013–2014: 1. Genomföra en trovärdig och tillväxtvänlig finanspolitisk strategi genom att specificera nödvändiga åtgärder koncentrerade på att uppnå utgiftsbesparingar och upprätthålla sunda offentliga finanser i enlighet med målet på medellång sikt under hela programperioden. På grundval av dessa åtgärder åstadkomma en stadig minskning av den offentliga skuldkvoten, även med tanke på att dämpa ackumulerade makroekonomiska obalanser. Skärpa budgetramen på medellång sikt genom att göra den mer bindande och nära koppla den till numeriska regler. Bredda det finanspolitiska rådets obligatoriska ansvarsuppgifter, inbegripet en systematisk övervakning i efterhand av efterlevnaden av de numeriska budgetreglerna och utarbetande av regelbundna makrofinansiella prognoser och budgetkonsekvensbedömningar avseende viktiga politiska förslag. 2. Bidra till att återställa normal utlåning i ekonomin, i huvudsak genom att öka kapaciteten för kapitalackumulering i finanssektorn och bland annat genom att minska den extra börda som den nu omfattas av. Förbättra portföljkvaliteten genom att ta bort problemtillgångar från bankers balansräkningar, nära samråda med berörda parter angående nya politiska initiativ och säkerställa att nya politiska åtgärder inte ökar den moraliska risken hos låntagare. Skärpa regleringen och tillsynen av finansmarknaden, i synnerhet genom att tilldela den ungerska finansinspektionen mer effektiva nödbefogenheter och genom att inrätta ett regelverk för rekonstruktion och avveckling av banker. 3. Inrätta ett stabilt, mer balanserat och förutsägbart bolagsbeskattningssystem. Effektivisera bolagsbeskattningen och minimera de snedvridningar av resursallokeringen som skapas av sektorspecifika skatter, så att tillväxt och sysselsättning främjas. Fortsätta att göra beskattningen av arbete mer sysselsättningsvänlig genom att lindra skattebördan för låginkomsttagare, bland annat genom att finjustera kriterierna för att få omfattas av lagen om anställningsskydd och överföra beskattningen till miljöskatter. Till fullo genomföra och intensifiera redan tillkännagivna åtgärder för att förbättra efterlevnaden av skatteregler och minska kostnaderna för att efterleva skatteregler. 4. Ta itu med ungdomsarbetslösheten, exempelvis genom en ungdomsgaranti. Stärka den aktiva arbetsmarknadspolitiken och förbättra arbetsförmedlingens kundprofileringssystem. Minska den dominans som programmet för offentliga arbeten har inom sysselsättningsåtgärderna och stärka politikens aktiveringsinslag. Förbättra utbildningsprogrammen så att deltagandet i livslångt lärande utökas. Fortsätta att bygga ut barnomsorgen för att främja kvinnors förvärvsfrekvens. Se till att målet med den nationella strategin för social integration integreras i samtliga politikområden så att fattigdomen minskas, särskilt bland barn och romer. 5. Skapa ett stödjande företagsklimat och i synnerhet återställa en attraktiv miljö för utländska direktinvesterare, genom att göra regelverket mer stabilt och främja konkurrens på marknaderna. Snabbt genomföra planerade åtgärder för att minska administrativa bördor, förbättra konkurrensen inom offentlig upphandling och vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa korruption. Åtgärda farhågorna för domarkårens oberoende. Undanröja nyligen införda hinder inom tjänstesektorn, däribland inom detaljhandeln. Införa riktade incitament för att stödja innovativa företag. 6. Genomföra en nationell strategi för avbrutna skolgångar och se till att utbildningssystemet ger alla unga personer kunskaper och kvalifikationer som är relevanta på arbetsmarknaden. Förbättra tillträdet till en inkluderande grundläggande utbildning, särskilt för romer. Stödja övergången mellan olika skeden i utbildningen och till arbetsmarknaden. Genomföra en reform av den högre utbildningen som möjliggör att en större andel och särskilt mindre gynnade studenter får tillträde till tertiär utbildning. 7. Gradvis avveckla reglerade energipriser samtidigt som ekonomiskt sårbara konsumenter skyddas. Vidta ytterligare åtgärder för att säkerställa den nationella energitillsynsmyndighetens oberoende. Se till att statligt ägda företag inom transportsektorn är finansiellt hållbara genom att sänka driftskostnaderna och höja intäkterna. Utfärdad i Bryssel den På rådets vägnar Ordförande [1] EGT L 209, 2.8.1997, s. 1. [2] EUT L 306, 23.11.2011, s. 25. [3] COM(2013) 367 final. [4] P7_TA(2013)0052 och P7_TA(2013)0053. [5] Rådets beslut 2013/208/EU av den 22 april 2013. [6] COM(2012) 750 final. [7] COM(2012) 751 final. [8] SWD(2013) 119 final. [9] I enlighet med artikel 9.2 i rådets förordning (EG) nr 1466/97.