[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 21.3.2008

SEK(2008) 53

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

Följedokument till utkast till förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om ändring av direktiv 2003/87/EG i avsikt att förbättra och utvidga gemenskapens system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN

{KOM(2008) 16 slutlig}{SEK(2008) 52}

Sammanfattning och kommentarer

INLEDNING OCH POLITISKT SAMMANHANG

I enlighet med artikel 30 i direktiv 2003/87/EG (direktivet om handel med utsläppsrätter) identifierades i kommissionens meddelande Utveckling av en global kolmarknad Rapport enligt artikel 30 i direktiv 2003/87/EG [1] fyra huvudteman för översynen av EU:s system för handel med utsläppsrätter: 1) direktivets tillämpningsområde, 2) sträng efterlevnad, 3) ytterligare harmonisering och bättre förutsägbarhet, 4) kopplingar till system för handel med utsläppsrätter i tredjeländer och lämpliga sätt att få med utvecklingsländer och tillväxtekonomier. Dessa frågor har diskuterats utförligt, bland annat i samband med översynen inom ramen för det europeiska klimatförändringsprogrammet i början av 2007, men också genom ingående kontakter med berörda parter sedan EU-systemet trädde i kraft år 2005.

Översynen äger rum i en situation där klimatförändringen ligger mycket högt på den politiska dagordningen. I mars 2007 bekräftade Europeiska rådet den nya energi- och klimatstrategi som Europeiska kommissionen föreslagit i januari 2007, enligt vilken industriländerna inom ramen för en framtida global överenskommelse skulle minska sina växthusgasutsläpp till 30 % under 1990 års nivå senast till 2020. Oberoende av huruvida en internationell överenskommelse kommer till stånd kommer EU att minska sina utsläpp med minst 20 % till 2020.

ÖVERGRIPANDE MÅL

Rådet har bekräftat att EU-systemet för handel med utsläppsrätter är och förblir ett av EU:s viktigaste instrument för att uppnå det strategiska målet att begränsa den globala genomsnittliga temperaturökningen till högst 2 grader Celsius över den förindustriella nivån.

Mot denna bakgrund kan man identifiera tre övergripande mål för översynen:

1. EU-systemets potential att bidra till unionens åtaganden att minska sina sammanlagda växthusgasutsläpp måste utnyttjas fullt ut på ett kostnadseffektivt sätt.

2. EU-systemet ska anpassas och förbättras i ljuset av de erfarenheter som gjorts.

3. Europa ska förvandlas till en ekonomi med låga växthusgasutsläpp, och det ska skapas rätt incitament för framsynta, koldioxidfattiga investeringsbeslut genom klara, objektiva och långsiktiga prissignaler.

DIREKTIVETS RÄCKVIDD

Rationalisering av den nuvarande räckvidden

Medlemsstaternas tolkningar av förbränningsanläggning är inte samstämmig, och detta har lett till snedvriden konkurrens, otillräcklig täckning av processutsläpp och rättslig osäkerhet avseende direktivets räckvidd.

Den mest lovande lösningen bland en rad olika möjligheter tycks vara att kodifiera en vid tolkning av förbränningsanläggning , i princip så som den ges i kommissionens meddelande om kompletterande riktlinjer för fördelningsplaner för EU:s system för handel med utsläppsrätter, perioden 2008–2012[2], och att underbygga detta med en ny definition av förbränningsanläggning och kompletterad med en förteckning över verksamheter. Det skulle medge en samstämmig tillämpning av direktivets räckvidd, även avseende processutsläpp, och skulle dessutom ge medlemsstaterna rättslig säkerhet. därutöver skulle det göra EU-systemet för handel med utsläppsrätter miljöeffektivare genom att utvidga systemets täckning.

Kostnadseffektivitet för små anläggningar

I dag omfattas ungefär 10 800 anläggningar av EU-systemet. De 7 % största anläggningarna står för 60 % av de sammanlagda utsläppen, medan de 14 % minsta anläggningarna bara står för 0,14 %. Denna fördelning tyder på ett ojämnt kostnads-/intäktsförhållande. För att göra EU-systemet kostnadseffektivare ansågs det att den bästa lösningen vore att ge förbränningsanläggningar med en installerad tillförd effekt på över 20 MW men under 25 MW, vars årliga utsläpp inte överstiger 10 kt möjlighet att frivilligt avstå från deltagande i systemet. Det skulle ge det bästa förhållandet mellan utsläpp som undantas från systemet och antalet små anläggningar som undantas.

Införande av nya sektorer och gaser

Utgående från 2005 års kontrollerade utsläpp och EU:s inventarium över växthusgasutsläpp omfattar EU-systemet en andel på 41 % av unionens sammanlagda växthusgasutsläpp. Om man utvidgar dess räckvidd genom att ta med nya sektorer och gaser skulle systemet bli miljöeffektivare och ge nya, ytterligare minskningsmöjligheter, vilket skulle ge en större minskningspotential och lägre minskningskostnader.

En rad tekniska kriterier måste uppfyllas om man vill besluta om att ta med nya sektorer eller gaser, för att växthusgasutsläppen ska kunna övervakas korrekt. Dessutom måste man ta hänsyn till målet att omforma EU till en ekonomi med låg koldioxidproduktion. Potentialen och kostnaderna för minskningarna kan spela en roll i sammanhanget, men avsaknaden av sådana faktorer får inte utgöra ett skäl att inte ta med en viss sektor i systemet.

- Om man ser på koldioxidutsläpp, och utgående från screening-analysen, bör koldioxidutsläpp från petrokemikalier och andra kemikalier, och från ammoniak- och aluminiumtillverkningen lämpa sig för införande i systemet.

- I fråga om andra koldioxidutsläpp rekommenderas att dikväveoxideutsläpp från tillverkningen av salpetersyra, adipinsyra och oxoättiksyra, liksom perfluorkolväten från aluminiumtillverkningen tas med.

- Projekt för avskiljning och geologisk lagring av koldioxid kan redan tas med i EU-systemet genom frivilliga, unilaterala val enligt artikel 24 i direktivet. Med tanke på den teknikens enorma potential[3], och för att ge investerarna säkerhet, vore det att föredra att all verksamhet för avskiljning och geologisk lagring av koldioxid uttryckligen togs med genom en hänvisning i bilaga I till direktivet.

- Om man ska ta med vägtransport och sjöfart i systemet krävs ytterligare undersökningar och en detaljerad analys, inte minst av kostnads-/intäktsförhållandet, och en jämförelse med alternativa åtgärder. Endast på så sätt kan man dra en välgrundad och motiverad slutsats om huruvida dessa sektorer bör tas med i EU:s system för handel med utsläppsrätter.

- Att utvidga direktivets räckvidd så att projekt för markanvändning (LULUCF), förändrad markanvändning och skogsbruk tas med kan inte rekommenderas.

Hur kombinerade strategiska alternativ kan påverka räckvidden på EU-systemet för handel med utsläppsrätter

Om man enades om en bred tolkning av begreppet förbränningsanläggning och tog med andra sektorer och gaser i systemet, samt ökade kostnadseffektiviteten för små anläggningar på det sätt som beskrivits skulle man kunna göra ytterligare nettovinster i fråga om EU-systemets räckvidd. En tröskel på 10 kt skulle innebära en nettovinst på 5,8–6,3 % (upp till 121–131 Mt koldioxidekvivalenter)[4] med ungefär 40 % färre anläggningar, utan att systemets miljöeffektivitet skulle komprometteras av att anläggningar uteslöts ur systemet.

STRÄNG EFTERLEVNAD

Övervakning och rapportering, kontroll och ackreditering

Korrekt genomförande av övervaknings- och rapporteringskraven är en förutsättning för att kunna garantera att ”ett ton är ett ton”. I avsaknad av trovärdiga och tillförlitliga kontroller av övervakningsrapporterna skulle företagen kunna undergräva systemets miljöintegritet. I dag kvarstår emellertid skillnader i medlemsstaternas och de behöriga myndigheternas genomförande och tillämpning av övervakning, rapportering, kontroller och ackreditering av kontrollörer. Därigenom hotas systemets miljöintegritet och trovärdighet.

Analysen visar att en förordning om övervakning och rapportering och en annan för kontroll och ackreditering ger bästa förutsättningar för korrekt efterlevnad. Förordningarna skulle ge större samstämmighet och öppenhet, göra övervaknings- och rapporteringsnormerna mer kostnadseffektiva på lång sikt, garantera samstämmiga och jämförbara kontroller och ackrediteringar och medföra att kontroll- och ackrediteringstjänster runt om i EU skulle omfattas av den inre marknadens krav. Därigenom skulle kontrollernas kvalitet öka och det skulle bli lättare att upptäcka och rätta till fel, vilket i sin tur skulle leda till bättre datakvalitet.

EU-omfattande regler skulle kunna medföra betydande besparingar för medlemsstaterna, efter en inledande översyn av de nationella riktlinjerna och bestämmelserna.

Register

Det nuvarande registersystemet består av 27 nationella register i medlemsstaterna och gemenskapens oberoende transaktionsförteckning (CITL). Detta har inte givit anledning till några klagomål av teknisk art. I och med att den första åtagandeperioden inom ramen för Kyotoprotokollet börjar 2008 måste medlemsstaternas register emellertid dessutom anslutas till den internationella transaktionsförteckningen (ITL) som förvaltas av Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar (UNFCCC) för de syften som avses i Kyotoprotokollet. I och med att ITL införs måste alla handelssystem som vill ansluta sig till EU-systemet skicka meddelanden via ITL, som övervakas av parterna till Kyotoprotokollet. Genom dessa utvecklingar utsätts hanteringen av registersystemet för tekniska, politiska och administrativa risker som skulle kunna undanröjas av det nuvarande gemenskapsregistret för EU-utsläppsrätterna.

YTTERLIGARE HARMONISERING OCH ÖKAD FÖRUTSEBARHET

Utsläppstak

Under fas 1 och 2 var EU-systemets allmänna tak lika med summan av de nationella tak som medlemsstaterna fastställt i linje med kommissionens beslut. Detta gav medlemsstaterna större frihet att beakta särskilda, nationella förhållanden, men medförde en rad problem som ledde till orättvisa konkurrensförhållanden och bristande öppenhet. Dessutom var den administrativa bördan stor för alla parter.

Analysen visar att ett EU-övergripande tak som fastställs i ett direktiv bäst motsvarar målet att göra systemet effektivare och förutsägbarare. Det minimerar den administrativa bördan med fastställande av tak, och är den enklaste och mest genomsynliga metoden för detta. Därför är denna lösning den som bäst främjar EU:s internationella trovärdighet. Det är också den enklaste lösningen eftersom EU-systemets tak måste anpassas för att motsvara 30 %-målet för minskningen av EU:s totala växthusgasutsläpp så snart en internationell överenskommelse slutits om klimatförändringen.

Vad gäller taknivån kan endast ett effektivitetsinriktat tillvägagångssätt uppfylla kravet på att uppnå utsläppsminskningarna till lägsta möjliga kostnad. För att öka förutsägbarheten kan man uppnå den största säkerheten och förutsägbarheten om man fastställer en tendens för en handelsperiod på 8 år. Tendensmetoden skulle också vara bäst lämpad att öka EU:s trovärdighet gentemot tredjeländer.

Tilldelning

Under period 1 och 2 delades de flesta utsläppsrätterna ut gratis. Medlemsstaterna tillämpade väldigt olika särskilda regler för tilldelningen, vilket ledde till problem som negativa konsekvenser för den ekonomiska effektiviteten, snedvridning av konkurrensen mellan medlemsstaterna, oönskade fördelningseffekter och bristande genomsynlighet.

De nya fördelningsreglerna bör undvika dessa problem men samtidigt utgå från principen att förorenaren betalar och principen om att externa kostnader ska integreras.

Auktionering eller gratis fördelning

I de flesta fallen är utauktionering den metod som bäst garanterar systemets effektivitet, öppenhet och klarhet, och som ger minst risk för oönskade spridningseffekter. Utauktionering skulle också vara i linje med principen om att förorenaren betalar och belöna dem som handlar tidigt, vilket skulle passa översynens övergripande mål.

Gratis fördelning under övergångsperioden: riktmärkning

Gratis fördelning kan visa sig vara nödvändigt fram till dess att ett system för fullständig utauktionering är på plats, men det bör i så fall skötas så att minsta möjliga negativa effekter uppträder. Enligt analysen kan de bästa resultaten uppnås med hjälp av EU-övergripande riktmärkning.

Handelsrelaterade åtgärder: skydd mot potentiella koldioxidläckage

Det kan finnas risk för koldioxidläckage så länge ingen internationell överenskommelse har slutits om klimatförändringen, och i synnerhet för vissa energiintensiva industrier med internationell konkurrens från länder som inte gör lika mycket för att minska växthusgasutsläppen. Därför har en rad handelsrelaterade åtgärder övervägts. Eftersom en internationell överenskommelse väntas rekommenderas det att man nu ger en tydlig signal och endast överväger åtgärder på ett senare stadium så att tredjeländer kan göra adekvata och målinriktade åtaganden.

KOPPLING TILL TREDJELÄNDERS SYSTEM FÖR HANDEL MED UTSLÄPPSRÄTTER SAMT LÄMPLIGA SÄTT ATT FÅ MED UTVECKLINGSLÄNDERNA OCH TILLVÄXTEKONOMIERNA

Koppling till andra system

Alla kopplingar mellan EU-systemet och andra handelssystem måste utgå från de detaljerade reglerna för dessa system. Därför skulle det sannolikt behövas en särskild konsekvensanalys. För vissa överväganden hänvisas det därför till den fullständiga konsekvensanalysen.

Kompensationer

Tillgodohavanden

Användningen av utländska tillgodohavanden skulle kunna hindra EU från att göre verkliga interna förändringar, vilket i sin tur skulle kunna öka de framtida minskningskostnaderna och kostnaderna för att uppnå målen för inhemska utsläpp och hållbarhet till 2020. Om EU inte minskar sina inhemska utsläpp tillräckligt skulle det undergräva möjligheterna att övertyga utvecklingsländer med stora utsläpp att göra minskningsåtaganden efter 2012. Om tredjeländer kan tjäna pengar på EU-systemet utan att ansluta sig till en ny internationell överenskommelse kan det också ge kontraproduktiva incitament att inte ansluta sig till nya överenskommelser. Om man inte harmoniserar tillgången till tillgodohavanden i medlemsstaterna kan det också snedvrida konkurrensen mellan företag som är aktiva på den inre marknaden.

Rätten att utnyttja tillgodohavanden i EU-systemet måste därför fastställas utifrån behovet av incitament för EU-systemets aktörer att minska de egna utsläppen. Den måste också vara flexibel nog för att kunna anpassas till utvecklingen i internationella förhandlingar.

Standarder

Om man ger tillträde till EU-systemet för projekttyper som inte undergräver systemets miljömål eller sociala integritet kan det ge rätt jämvikt mellan hög miljöeffektivitet å ena sidan och minskad ekonomisk effektivitet å den andra. Det skulle emellertid kunna kompletteras med andra åtgärder som tillämpningen av användarkriterier tillsammans med diskontering (utgående från skillnader mellan riktmärkningen av projekten och EU-riktmärkena), men sambandet mellan miljöintegritet och höga administrativa kostnader skulle då öka.

Övergångsperiod och förutsägbarhet

Det krävs säkerhet om hur tillgodohavanden som erhållits före 2012 (och sparats), eller tillgodohavanden som förväntas utfärdas efter 2012 för projekt som registrerats före 2012 kommer att hanteras i EU-systemet. Eftersom de internationella förhållandena efter 2012 är så osäkra måste det reviderade EU-systemet också ge adekvata strukturer och förfaranden för de olika situationer som kan uppträda efter 2012, till exempel huruvida målet att sikta på kommer att vara minskningar på 20 % eller 30 %. I direktivet om EU-systemet garanteras att EU-tillgodohavanden kan sparas efter 2012. Kyotoprotokollet begränsar sparandet av tillgodohavanden för utsläppsminskningsenheter (ERU) och certifierade utsläppsminskningar (CER), och det är de parter som överträffar sina minskningsåtaganden som får bestämma över dessa. Bland de möjligheter som behandlas uppfyller en EU-övergripande harmonisering av villkoren för erkännande av sparandet av EUR- och CER-tillgodohavanden flest bedömningskriterier, eftersom det ger rättvisast konkurrens och ökad insyn på marknaden.

När det gäller användning av tillgodohavanden från projekt för gemensamt genomförande eller mekanismen för ren utveckling efter 2012 föreslås en rad möjligheter i analysen. EU kan tillämpa ett system för att godta eller avvisa vissa projekt och projekttyper, sluta bilaterala eller multilaterala överenskommelser om att godta projekt för gemensamt genomförande eller mekanismen för ren utveckling från vissa värdar mellan 2012 och den dag då en internationell överenskommelse sluts, eller åta sig att godta tillgodohavanden från löpande projekt i länder som kommer att stödja en överenskommelse efter 2012. Hur dessa tre möjligheter ska bedömas beror på hur de internationella förhandlingarna fortskrider.

ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING

Direktivets genomförande kommer att övervakas och bedömas enligt artikel 21, där det fastställs att medlemsstaterna varje år ska rapportera om direktivets tillämpning.

[1] KOM(2006) 676 slutlig.

[2] http://ec.europa.eu/environment/climat/pdf/nap_2_guidance_en.pdf

[3] FN:s klimatpanel uppskattar den ekonomiska potentialen för globala utsläppsminskningar genom avskiljning och geologisk lagring av koldioxid till 220–2 200 Gt koldioxid. Som jämförelse kan det sägas att utsläppen som omfattas av det nuvarande EU-systemet uppgår till cirka 2 Gt koldioxid/år.

[4] Som visat i den fullständiga konsekvensanalysen måste dessa siffror betraktas med försiktighet, eftersom de till följd av bristen på tillförlitliga uppgifter grundar sig på uppskattningar.