Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om:

- "Meddelande från kommissionen om utvecklingen av gemenskapens järnvägar",

- "Tillämpning av direktiv 91/440/EEG: Framtida åtgärder för utveckling av järnvägarna", och - "Förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 91/440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar" ()(96/C 153/04)

Den 4 december 1995 beslutade rådet, i enlighet med artikel 75 i Rom-fördraget, att begära Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande om ovannämnda förslagen.

Sektionen för transport och kommunikation, som ansvarade för kommitténs arbete i ämnet, antog sitt yttrande den 14 februari 1996. Föredragande var Giorgio Liverani.

Vid sin 333:e plenarsession (sammanträdet den 28 februari 1996) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med stor majoritet (två nedlagda röster).

1. Bakgrund

1.1. Direktiv 91/440/EEG (), trädde i kraft den 1 juli 1993, men har tyvärr ännu inte införts i alla medlemsstaters lagstiftning. Det har redan givit upphov till ett avsevärt nyskapande inom den övergripande strukturen och ledningsmodellerna inom järnvägsbolagen på den inre marknaden. Även om man inte lyckats nå alla målsättningar i direktivet, kan dock konstateras att många viktiga förändringar har skett när det gäller de nationella järnvägsbolagens situation.

1.2. Efter fyra år har de allmänna principer som ställs upp i direktivet ännu inte blivit en helt gemensam grund för järnvägsbolagen, vars viktiga roll inom den europeiska transportstrukturen bör betonas här. De viktigaste principerna som ställdes upp var:

- Järnvägsbolagen har en distinkt identitet i förhållande till medlemsstaternas allmänna och socialpolitiska målsättningar.

- Man har börjat särskilja förvaltningen av infrastrukturen från transportverksamheten, åtminstone när det gäller redovisning och bokföring.

- Förbättring av järnvägsbolagens finansiella situation.

- Tillgången till järnvägsinfrastrukturen kommer gradvis att avregleras med ett avgiftssystem som grundval. Reglerna för detta ställs i allmänhet upp av medlemsstaterna. Spåren fördelas av ett fördelningorgan för "fördelning av infrastrukturkapacitet", som kan vara utsett av de offentliga myndigheterna.

1.3. Ett direktiv som bara angav de övergripande riktlinjerna har sålunda till viss grad skyndat på förändringsprocessen för järnvägsbolagen genom att ändra på juridiska och institutionella arrangemang som varit gällande i årtionden.

1.4. De omedelbara konsekvenserna av avregleringen såsom den definieras i direktiv 91/440/EEG var ganska begränsade; inom de parametrar som ställs upp i artikel 10. Genom direktivet begränsas avregleringen när det gäller det allmänna tillträdet till infrastrukturen till internationella kombinerade transporter. Som framhållits av kommissionen har förbättringen av företagens finansiella situation till stora delar inte uppnåtts. För att modernisera sig har en del företag tvingats att tillgripa ytterligare skuldsättning utan statlig inblandning. I detta sammanhang är det omöjligt för företagen att ha en självständig roll.

2. Nuvarande initiativ för utvecklingen av järnvägarna

2.1. EU:s lagstiftande åtgärder har givit upphov till en acceleration när det gäller förändringarna av den institutionella ramen, vilket för upp utmaningen till en annan nivå.

2.2. Kommissionens tankar kan sammanfattas på följande sätt: Det föreslås att nästa steg skall bli att avreglera tillträdet till internationella passagerartjänster på gemenskapens järnvägsnät och till internationell trafik och cabotagetrafik för godstransporter och för kombinerade godstransporter. Detta steg kan, med tanke på den nationella passagerartrafikens svårigheter, innebära ökad konkurrenskraft och främja utvecklingen av järnvägstransporter samt förbättra kommunikationerna på EU-nivå. Om detta är en korrekt tolkning av kommissionens inställning, står det direkt klart att det handlar om en accelerering av avregleringsscenariot. Detta skulle kunna medföra en väsentlig förändring av den marknadssituation som etablerats under senare decennier.

2.3. Att passivt vänta på förändringar eller till och med försöka stå emot dem genom att försvara rådande läge, skulle innebära att man avstod från en aktiv roll när det gäller att utveckla en ny strategi för Europas järnvägar. Det står klart att de aktörer som lyckas att analysera tendenserna inom den europeiska lagstiftningen, kommer att kunna förutse nödvändiga förändringar och aktivt delta i omvandlingen. De skulle därmed slippa drabbas av konsekvenserna av förändringar som påtvingats utifrån genom den institutionella ramen. När det gäller järnvägsbranschen framhåller kommittén i detta sammanhang sina tidigare yttranden och understryker behovet av att åtgärder vidtas för att förbättra situationen inom sektorn.

2.4. I sitt yttrande () har Ekonomiska och sociala kommittén framfört sina åsikter om de två järnvägsdirektiven - 95/18/EG om licensiering av järnvägsbolag och 95/19/EG om fördelning av järnvägarnas infrastrukturkapacitet och debitering av infrastrukturavgifter, vilka kan ses som en logisk följd där man tillämpar de tankegångar som framställdes i direktiv 91/440/EEG, och inom de ramar som stipuleras av artikel 10 när det gäller de ekonomiska aktörer och marknader som avregleringen omfattar. I yttrandet framhåller kommittén att direktiven inte tar tillräcklig hänsyn till den befintliga situationen och att i järnvägstransporternas intresse måste problemen med överföring och tillämpning av direktiven först lösas. Antagandet av dessa direktiv är en förutsättning för att man skall kunna påbörja avregleringen av tillträdet till infrastrukturen genom att skapa en konkurrenskraftig marknad för tillgängliga järnvägslinjer. Den detaljerade definitionen av hur man skall avreglera tillträdet är dock ett nödvändigt juridiskt instrument för en framtida utvidgning av avregleringen till andra områden. Detta kan göras när man väl har definierat procedurerna för hur man skall garantera lika behandling av de olika aktörer som medgetts tillträde till järnvägsmarknaden.

3. Allmänna iakttagelser

3.1. Strukturella förändringar och avreglering

3.1.1. Det är inte tydligt utsagt att den logiska handlingslinje som för närvarande genomsyrar kommissionens åtgärder kommer att genomföras omedelbart i och med en utvidgning av direktiv 91/440/EEG och en ändring av artikel 10. Det nya direktivförslaget grundas på en utvidgning av de befintliga reglerna i artikel 10 i direktiv 91/440/EEG. I huvudsak kan sägas att principen om gradvis avreglering antas för internationella passagerartjänster och för alla godstjänster.

3.1.2. De två direktiven om licensiering och fördelning av infrastrukturkapacitet är två åtgärder där man strikt tillämpar direktiv 91/440/EEG. De är därför kompletterande och håller sig inom detta direktivs ramar. Det råder dock inget tvivel om att tendensen pekar på alltmer omfattande avregleringar av järnvägstransporterna.

3.1.3. I de fall det är möjligt att inta en position där man försöker försena en avreglering, visar erfarenheterna från andra offentliga tjänstesektorer att det finns en klar tendens att de aktörer som intar en defensiv ställning på medellång sikt riskerar att få konkurrensmässiga nackdelar jämfört med dem som accepterar avregleringen. Detta gäller oavsett om aktörerna är statliga eller privata.

3.1.4. Monopolsituationen inom järnvägssektorn motsvarar en strukturell ekonomisk kris som beror på begränsningar i verksamheten. Dessa har hittills varit förknippade med å ena sidan otillräcklig harmonisering inom det tekniska området (rullande materiel) och å andra sidan tjänstens offentliga karaktär med relativt sett stora svårigheter att konkurrensmässigt kunna hävda sig på marknaden gentemot andra företag, som inte har denna begränsning. I andra fall - telekommunikationer och elektricitet - har ansvariga företag bättre lyckats klara av strukturella förändringar. Avregleringen har här givit upphov till en avsevärt högre avkastningsnivå än vad man kan se hos järnvägsbolag, vilka fortfarande i hög grad är beroende av tillskott av offentliga medel.

3.1.5. Kommissionen inser att avregleringsprocessen för järnvägarna måste genomföras stegvis för att man skall kunna beakta sektorns speciella särdrag och dess betydelse som offentlig tjänsteleverantör. Även om processen måste ske stegvis, står dock unionen fast vid att den måste fortgå.

3.1.6. Trots kommissionens erkännande av behovet av försiktighet, försöker man driva på och accelerera avregleringsprocessen utan att ha en handlingsplan som verkligen tar hänsyn till sektorns särskilda behov, som med rätta krävts av konsumenterna och krafterna på arbetsmarknaden.

3.2. Konsekvenserna för järnvägsbolagen och andra operatörer

3.2.1. Sammantaget kan dessa förändringar de kommande åren få långtgående konsekvenser för bolagens strategiska utveckling, eftersom direktiv 91/440/EEG i sig redan inneburit en organisatorisk revolution för de europeiska järnvägsbolagen.

3.2.2. Den verkliga hörnstenen i den aktuella avregleringsprocessen inom EES är reglerna för tillträde till infrastrukturen. Denna fråga är nära knuten till planerna att utveckla ett transeuropeiskt järnvägsnät. Detta skulle delvis finansieras med privat kapital.

3.2.3. Denna faktor - en innovation grundad på de senaste decenniernas erfarenheter - inbegriper en definition av tillträdesreglerna, som å ena sidan möjliggör projektfinansiering med privat kapital, och å andra sidan ställer upp formerna för järnvägsbolagens kommersiella nyttjande av nätverken.

3.3. De ekonomiska och sociala aspekterna på en fullständig avreglering

3.3.1. Debatten är nu öppen när det gäller tidsplanen för en fullständig avreglering av tillrädet till järnvägsinfrastrukturen. Det finns dock en vitt spridd uppfattning att denna marknad inte kan behandlas som vilken marknad som helst. Skulle så ske finns det en risk att järnvägarna skulle få konkurrensnackdelar gentemot andra transportsätt.

3.3.2. Kommissionens vitbok om tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning (Delorsplanen) har ökat medvetenheten om att man på den inre marknaden måste koncentrera sig på investeringar i de transeuropeiska nätverken för att öka Europeiska unionens konkurrenskraft: "Upprättandet av nätverk av högsta kvalitet inom hela unionen och bortom dess gränser är en huvuduppgift. Detta kräver gemensamma, omfattande och varaktiga insatser av myndigheter på alla nivåer liksom av privata operatörer".

3.3.3. "Kommissionens analys visar att den totala volymen på direktinvesteringarna 1999 kan komma att uppgå till 400 miljarder ecu. Av dessa skulle 220 miljarder ecu gå till transport, 150 miljarder ecu till telekommunikationer och 13 miljarder ecu till distribution av energi". Detta är väldigt högt ställda målsättningar, och för att uppnå dem kommer det att vara nödvändigt att aktivera mekanismer, procedurer och nyskapande finansiella instrument i samma skala.

3.3.4. Man måste inse svårigheterna i att mobilisera dessa kapitalmängder för att integrera de olika nätverken () inom EES. Varken EU eller medlemsstaterna har någon större marginal som medger en ökning av den offentliga finansieringen utöver vad som redan planerats. De enorma investeringar som krävs för vissa sektorer, särskilt för transportsektorn, kommer att kräva nya former av gemensamt deltagande av offentliga och privata finansiärer tillsammans med en finansiell mekanism som omfattar alla olika finansieringskällor och -former.

3.3.5. Utvecklingen av transeuropeiska järnvägsnät medför att man måste definiera standardvillkor för att harmonisera verksamheten, för att på så sätt främja skapandet av en effektiv tjänstemarknad på området ().

3.3.6. Investeringsprogrammet för att rusta upp befintliga linjer och bygga nya kräver ett entreprenörssamarbete mellan europeiska industrier.

3.3.7. Järnvägarna har tidigare skötts av nationella bolag som ofta bidragit till att skydda den inhemska industrins interna system, vilket varit till nackdel för kunderna. I och med öppnandet av den europeiska marknaden och globaliseringen av ekonomin måste man komma bort från dessa organisatoriska modeller.

3.3.8. Behovet att komma bort från de traditionella organisationsmodellerna, med målet att nå en avreglering av gemenskapens järnvägstjänster, dock en gradvis sådan, tvingar regeringar, företag och fackföreningar att ta itu med en större social kris på olika fronter. Detta för att det

- från ett markant fall i sysselsättningen i varje stadium i den strukturella moderniseringen (det nuvarande stadiet i Europa innebär en förlust på tusentals jobb) är absolut nödvändigt att gå vidare, med hänsyn till effekterna för användare/konsumenter i den nuvarande, offentliga, servicen till

- ett skapande av nya arbetstillfällen i en önskad återhämtning av järnvägstransportsystemet,

- omskolning av servicepersonal som inte kan förtidspensioneras pågrund av socialförsäkringssystemens svåra situation i hela unionen.

3.4. Olika utvecklingstakt inom EU

3.4.1. Det föreslagna direktivet kommer att ha en radikal inverkan, både som en katalysator till förändring och för avregleringens omfattning. Definitionen av principerna för liberaliseringen kommer att följas av en utvidgning av tillträdet till järnvägsinfrastrukturen för kommersiella aktörer.

De nya gemenskapsreglerna planeras sålunda vid en tidpunkt då de europeiska järnvägsbolagen ännu inte har anpassat sig till direktivet 91/440/EEG samt de två direktiv som antagits för licensiering och fördelning av infrastrukturkapacitet.

3.4.2. Införandet av direktiv 91/440/EEG visar att det verkligen uppstår en risk att de olika medlemsstaternas politik skiljer sig åt mer och mer under det känsliga stadiet då gemenskapens direktiv inom järnvägssektorn införs på nationell nivå. Detta blir än mer kritiskt med tanke på att de nya direktiv som godkänts eller diskuteras blåser nytt liv i problemet alltför snabbt, samtidigt som medlemsstaterna har stort manöverutrymme.

3.4.3. Man kan schematiskt identifiera två motsatta alternativa inställningar med andra medlemsstater däremellan. Å ena sidan har vi medlemsstater som är till den grad positiva till liberaliseringsprocessen att de gjort upp privatiseringsplaner för järnvägarna med en uppdelning av de affärsdrivande bolagen och till och med konkurrensutsatt tjänsteutbudet. Å andra sidan har vi medlemsstater som är till den grad försiktiga när det gäller att anta gemenskapens liberaliseringspolitik att de inte ens diskuterar att skilja på förvaltningen av infrastrukturen från transportverksamheten. Ett antal positioner däremellan håller fortfarande på att etableras.

3.4.4. Medlemsstaternas olika politik när det gäller att införa gemenskapens direktiv på nationell nivå återspeglar en framväxande kritik som kan ge upphov till olika utvecklingstakt av de europeiska järnvägarna.

3.4.5. Det är uppenbarligen alltför tidigt att utvärdera avregleringens konsekvenser för konkurrenskraften hos de företag som är verksamma i sektorn. Detta beror också på att de mer radikala effekterna av de framväxande institutionella innovationerna kommer att bli synliga först om några år allt eftersom direktiven om licensiering och fördelning av infrastrukturkapacitet införs och nya beslut fattas.

3.4.6. I praktiken har gemenskapens avregleringspolitik ännu inte haft någon positiv effekt när det gäller järnvägarnas konkurrenskraft gentemot andra transportsätt.

3.4.7. Det tidiga 1990-talet uppvisar också en minskad marknadsandel för järnvägarna, räknat i transportvolym, särskilt på godssidan.

3.4.8. Även om de senaste decenniernas tendenser när det gäller marknadspositionen ännu inte visar några tecken på att vända, har man onekligen med den institutionella reform som kommissionen initierat infört nyskapande element i järnvägsbolagens position, åtminstone på den organisatoriska sidan. Detta har skyndat på omvandlingen av järnvägarnas nyckelroll.

4. Slutsatser

4.1. En rad observationer, argument och analyser stämmer överens med de enhälliga yttranden om reformen av järnvägstransporter som Ekonomiska och sociala kommittén tidigare lagt fram om reformen av järnvägstransporterna. Åsikten att det är dags att liberalisera sektorn ytterligare är försvarbar, bara om en sådan avreglering samordnas med en sammanhängande, harmoniserad politik om reformen av sektorns alla aspekter - ekonomiska, sociala och ledningsmässiga - särskilt:

- egen drift och förvaltning,

- finansiell sanering,

- hänsynstagande till problemen med externa kostnader,

- utveckling av driftskompatibiliteten,

- problematik som rör informationssamverkan,

- att på Europanivå definiera de krav som ställs i egenskap av offentlig service,

- harmonisering på det sociala området, särskilt i fråga om sysselsättning och arbetstider,

- definition av säkerhetsnormer och säkerhetsregler på Europanivå.

4.2. När det gäller förslaget till rådets direktiv om ändring av direktiv 91/440/EEG, noterar ESK dess logiska överensstämmelse med den övergripande reformpolitiken för den inre marknadens transporter och med behovet av att öka sektorns konkurrenskraft. Harmonisering mellan medlemsstaterna genom nationell tillämpning av direktiv som redan antagits eller som väntar på sitt slutgiltiga antagande av ministerrådet skulle väsentligen underlätta att uppnå de fastlagda syftena.

4.3. Kommittén anmodar dessutom kommissionen att i högre grad konsultera arbetsmarknadens intresseorganisationer, för att på så sätt kunna mäta den effekt som direktivet skulle ha på sysselsättningen, om det snabbt antogs i sin ändrade form. Negativa sociala konsekvenser skulle sålunda kunna undvikas genom ett stödprogram i samarbete med intresseorganisationerna. I detta sammanhang begär man dessutom att kommissionen påskyndar publicering av meddelandet om offentlig service.

4.4. Med tanke på problematiken som hör samman med reformen av järnvägstransporterna frågar sig kommittén slutligen om det inte vore bra med en detaljerad tidsplan. En sådan upprättades bland annat när det gällde telekommunikationerna, stålindustrin och andra lika komplicerade sektorer.

Bryssel den 28 februari 1996.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Carlos FERRER

() EGT nr C 321, 1. 12. 1995, s. 10.

() EGT nr C 225/90, s. 27; EGT nr L 237, 24. 8. 1991, s. 25.

() EGT nr C 393/95, s. 56.

() Se ESK:s yttrande om "Europaparlamentets och rådets förslag till beslut om den gemensamma inriktningen för utveckling av det transeuropeiska transportnätet", EGT nr C 397, 31. 12. 1994, s. 23.

() Se ESK:s yttrande om "Förslag till rådets direktiv om samverkan mellan de europeiska näten för höghastighetståg", EGT nr C 397, 31. 12. 1994, s. 8.