SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN

Trots betydande minskningar av skadliga luftföroreningar under de senaste tre årtiondena orsakar luftföroreningar (särskilt i samband med partiklar, kvävedioxid och ozon) fortfarande omkring 300 000 förtida dödsfall per år (jämfört med upp till 1 miljon per år i början av 1990-talet) och ett betydande antal icke-överförbara sjukdomar i hela EU.

Europeiska kommissionen åtog sig i den europeiska gröna given och i den efterföljande handlingsplanen för nollförorening att ytterligare förbättra luftkvaliteten och att bättre anpassa EU:s luftkvalitetsnormer till Världshälsoorganisationens (WHO) rekommendationer, som senast reviderades i september 2021.

I luftkvalitetsdirektiven (direktiven 2004/107/EG och 2008/50/EG) fastställs normer för de koncentrationer av 12 föroreningar i omgivningsluften som alla medlemsstater ska uppnå inom sina territorier inom vissa tidsramar. Vid kontrollen av dessa direktivs ändamålsenlighet drogs slutsatsen att de delvis har varit effektiva när det gäller att förbättra luftkvaliteten och uppnå luftkvalitetsnormer, men att alla mål hittills inte har uppnåtts. Direktiven har lett till inrättandet av en representativ och högkvalitativ luftkvalitetsövervakning och har bidragit till en nedåtgående trend för luftföroreningar i hela EU.

Fyra typer av betydande brister i luftkvalitetspolitiken kvarstår dock och visar på utrymme för förbättringar av den befintliga ramen. För det första ger EU:s luftkvalitetsnormer inte ett lika starkt skydd som WHO:s rekommendationer. För det andra förekommer det problem med genomförandet och relaterade brister i styrningen och efterlevnaden, vilket framgår av det faktum att de luftkvalitetsplaner som krävs enligt luftkvalitetsdirektiven ofta är otillräckliga för att förhindra överskridanden eller för att minimera deras varaktighet. För det tredje finns det utrymme för att förbättra tillförlitligheten och jämförbarheten i övervakningen, modelleringen och bedömningarna av luftkvaliteten. För det fjärde skulle man få ett större EU-mervärde genom ytterligare harmonisering av hur informationen om luftkvalitet presenteras, särskilt på medlemsstatsnivå, vilket samtidigt skulle bidra till mer jämförbar information.

I denna konsekvensbedömning övervägs en sammanslagning av de två direktiven och totalt 68 möjliga specifika politiska åtgärder i form av 19 möjliga politiska alternativ, för att åtgärda de konstaterade bristerna. De flesta alternativen kompletterar varandra och är i viss mån oberoende av varandra. Vissa sidovinster mellan olika alternativ övervägs. I denna konsekvensbedömning föreslås att man behåller 15 politiska alternativ – vilka inkluderar 16 åtgärder för att förbättra styrningen och efterlevnaden av luftkvalitetsplaner, 15 åtgärder för att ytterligare förbättra tillförlitligheten och jämförbarheten i övervakningen och modelleringen av luftkvaliteten, fyra åtgärder för att förbättra tillgången till luftkvalitetsdata och luftkvalitetsinformation, med särskilt fokus på att öka användningen av digitala verktyg, samt fem åtgärder för att stärka användningen av indikatorn för genomsnittlig exponering och hålla EU:s luftkvalitetsnormer under regelbunden översyn.

Tre politiska alternativ med olika nivåer av anpassning till WHO:s riktlinjer för luftkvalitet (dvs. ”fullständig anpassning” (I-1), ”närmare anpassning” (I-2) och ”partiell anpassning” (I-3) kommer att kräva ett politiskt val. Påverkan av dessa tre alternativ har bedömts kvantitativt och de skulle vart och ett medföra betydande hälso- och miljöfördelar – om än i varierande grad.

Återkoppling från intressenter pekade på en preferens för en hög ambitionsnivå. I det offentliga samrådet uttryckte 73 % av alla deltagare, främst företrädare för det civila samhället och icke-statliga organisationer och EU-medborgare, en tydlig preferens för att anpassa sig till WHO:s riktlinjer för luftkvalitet från 2021. Denna bedömning visar dock att det kanske inte är möjligt att till 2030 uppnå koncentrationer av luftföroreningar som helt motsvarar de senaste riktlinjerna (5 µg/m³ fina partiklar, PM2,5) för flera provtagningspunkter i EU (71 % för PM2,5), även om praktiskt taget alla teknikalternativ skulle övervägas.

Denna bedömning tar hänsyn till att luftkvaliteten också påverkas av sektorer och verksamheter, t.ex. transport, industri, energi och jordbruk, och innehåller antaganden om effekten av viktiga initiativ inom ramen för den europeiska gröna given, såsom den europeiska klimatlagen och 55 %-paketet, metanstrategin, strategin för hållbar och smart mobilitet, Euro 7-normerna för fordonsutsläpp, strategin för biologisk mångfald och från jord till bord-strategin samt RePowerEU-initiativet. Bedömningen tar dock inte hänsyn till andra möjliga utsläppsminskningsalternativ, t.ex. kraftigt påskyndade beteendeförändringar i samhället eller en övergång till renare bränslen, på grund av deras mycket begränsade förutsägbarhet i detta skede.

Bedömningen visar att det politiska alternativet I-3 (”partiell anpassning” till WHO:s riktlinjer för luftkvalitet från 2021 till 2030) har det högsta nytto–kostnadsförhållandet (mellan 10:1 och 28:1). De flesta provtagningspunkter för luftkvalitet i EU kan förväntas uppfylla motsvarande luftkvalitetsnormer med knappt någon extra ansträngning. Nettovinsterna uppgår till mer än 29 miljarder euro. För det politiska alternativet I-2 (”närmare anpassning” till WHO:s riktlinjer för luftkvalitet från 2021 till 2030) förväntas nytto–kostnadsförhållandet bli något lägre (mellan 7,5:1 och 21:1). Omkring 6 % av provtagningspunkterna skulle inte förväntas uppfylla motsvarande luftkvalitetsnormer utan ytterligare insatser på lokal nivå (eller kan behöva förlängda tidsfrister eller undantag). Nettovinsterna uppgår till mer än 36 miljarder euro, dvs. 25 % mer än det politiska alternativet I-3. Enligt det politiska alternativet I-1 (”fullständig anpassning” till WHO:s riktlinjer för luftkvalitet från 2021 senast 2030) är nytto–kostnadsförhållandet fortfarande betydligt positivt (mellan 6:1 och 18:1). 71 % av provtagningspunkterna skulle dock inte förväntas uppfylla motsvarande luftkvalitetsnormer utan ytterligare insatser på lokal nivå (och i många av dessa fall skulle de inte alls kunna uppfylla dessa normer med enbart tekniska genomförbara minskningar). Nettovinsterna uppgår till mer än 38 miljarder euro, dvs. 5 % mer än det politiska alternativet I-2.

När det gäller effekter på miljön, särskilt på andelen ekosystemområden som överskrider de kritiska belastningsgränserna för eutrofiering till följd av kvävedeposition, skulle en närmare anpassning för alla tre alternativen minska andelen ekosystemområden som lider av kritiskt höga kvävebelastningar, utan att det påverkar de ytterligare sidovinster som ett korrekt genomförande av strategin för biologisk mångfald och den planerade lagen om restaurering av natur kan medföra, minska andelen ekosystemområden som lider av kritiskt höga kvävebelastningar. När det gäller sociala konsekvenser drabbar luftföroreningar i dag särskilt känsliga befolkningsgrupper (däribland barn, gravida kvinnor, äldre och personer som lider av befintliga sjukdomar). Därför kommer de i de flesta fall att gynnas mest av minskade luftföroreningseffekter på deras hälsa. Nettoökning av bruttonationalprodukten (BNP) fram till 2030 förväntas för alla politiska alternativ, på mellan 0,26 % och 0,44 %. Förbättrad luftkvalitet förväntas också ge ekonomiska vinster i samband med minskade negativa luftföroreningseffekter såsom hälso- och sjukvårdsutgifter, skördeförluster, frånvaro från arbetet p.g.a. sjukdom (inklusive för underhållsberättigade barn) och lägre produktivitet i arbetet.

Den totala administrativa bördan varierar mellan 76 miljoner euro och 106 miljoner euro. Alla dessa kostnader bärs av de offentliga myndigheterna eftersom luftkvalitetsdirektiven inte medför några direkta administrativa kostnader för konsumenter eller företag. Dessa sektorer bär dock stora anpassningskostnader, särskilt p.g.a. de åtgärder som krävs för att uppnå EU:s luftkvalitetsnormer. Man har uppskattat betydande årliga kostnader för anpassning (eller begränsning) i absoluta tal: 7,0 miljarder euro för fullständig anpassning (I-1), 5,6 miljarder euro för närmare anpassning (I-2) och 3,3 miljarder euro för partiell anpassning (I-3) för 2030. Kostnaderna förväntas bli högre (relativt sett) för de medlemsstater där det i dag förekommer ihållande problem med luftföroreningar eller där särskilda åtgärder skulle krävas. Ytterligare kostnader skulle uppstå särskilt för bostadssektorn och i mindre utsträckning för industri- och jordbrukssektorn. För alla alternativ som övervägs uppväger dock de totala nettofördelarna med initiativet avsevärt kostnaderna (mellan 29 miljarder euro och 38 miljarder euro).

För alla tre alternativen (dvs. oberoende av det politiska val som görs) finns det tydliga skäl att anta en stegvis strategi för att fastställa nuvarande och framtida luftkvalitetsnormer för EU: 1) Fastställa tydliga luftkvalitetsnormer för EU på medellång sikt, dvs. år 2030 (med ett begränsat antal tillfälliga undantag där det är tydligt motiverat), 2) utveckla ett långsiktigt perspektiv för tiden efter 2030 för en fullständig anpassning till WHO:s riktlinjer för luftkvalitet från 2021, samtidigt som man bejakar en anpassning även till WHO:s framtida riktlinjer för att uppnå nollföroreningsvisionen senast 2050, och 3) inrätta en mekanism för regelbunden översyn för att säkerställa att den senaste vetenskapliga förståelsen av luftkvalitet vägleder framtida beslut och bibehåller flexibilitetsfaktorer med tanke på potentiella (framtida) geopolitiska utmaningar.