Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Ändring av rådets direktiv 86/278/EEG om avloppsslam som används i jordbruket"

(2001/C 14/26)

Den 2 mars 2000 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 23.3 i arbetsordningen utarbeta ett yttrande om "Ändring av rådets direktiv 86/278/EEG om avloppsslam som används i jordbruket".

Sektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö, som fick uppdraget att förbereda ärendet, antog sitt yttrande den 6 september 2000. Föredragande var Staffan Nilsson.

Vid sin 376:e plenarsession den 19 oktober 2000 antog Ekonomiska och sociala kommittén enhälligt följande yttrande.

Sammanfattning

Detta dokument beskriver det system som används för avloppsrening i tätorter och möjligheten att använda avloppsslam inom jordbruket. Slam och annat organiskt avfall innehåller växtnäring som är en nödvändig resurs för att vi skall kunna få till stånd ett ekologiskt hållbart jordbruk och samhälle. I slam från tätorter är dock näringsämnena blandade med ett stort antal metaller och miljöfarliga organiska ämnen. För att åkermarken även fortsättningsvis skall hålla hög kvalitet kan vi möjligtvis tillåta att metallhalten i den jord som används för att odla livsmedel ökar med 100 % under de kommande 10000 åren. Endast slamtyper som godkänts på lämpligt sätt bör användas inom dagens jordbruk om vi skall kunna undvika skador på åkermarken. Vid en översyn av direktiv 86/278/EEG rekommenderar ESK att följande förslag beaktas:

- Det bör anges att syftet på lång sikt är att återföra icke-miljöfarliga näringsämnen till jordbruket.

- Problematiken bör ses ur ett helhetsperspektiv och det krävs bestämmelser för allt flytande avlopp som släpps ut från reningsverk som inte omfattas av ramdirektivet för vatten samt andra typer av avloppsvatten.

- Avloppsslammets kvalitet bör förbättras radikalt genom incitament för investeringar och andra åtgärder.

- Metallkoncentrationen i slam som används i jordbruket bör kraftigt sänkas.

- Ansvaret för miljöskador som orsakas av slamanvändning bör fastställas på lämpligt sätt.

- Kommissionen bör ta initiativ till EU-minimikrav för markskydd.

1. Bakgrund

1.1. Detta yttrande på eget initiativ från ESK syftar till att framhålla kommitténs synpunkter i fråga om användningen av avloppsslam i jordbruket, så att ett reviderat slamdirektiv [86/278/EEG] kan leda till och driva på en utveckling som innebär att växtnäringen i organiskt avfall kan användas i jordbruket utan att förorena och utan att skada markens egenskaper.

1.2. Det organiska avfallet från samhället har sitt huvudsakliga ursprung i livsmedel från växter och djur från det egna landets jordbruk eller från import. Detta avfall innehåller naturligt de näringsämnen som växterna behöver, och för jordbruket är denna växtnäring en viktig resurs. Man måste dock se till att denna växtnäring - utan miljöfarliga ämnen - återförs till jordbruksmarken.

1.3. Utöver organiskt avfall med växtnäringsämnen tillförs naturen en mängd andra ämnen av hushållen via tvätt, disk, användning av olika kemikalier och genom slitage av material i hemmen. Från andra aktiviteter i samhället tillförs ytterligare en stor mängd olika kemiska ämnen. Dessa ämnen hör inte hemma i jordbruket eller livsmedelsproduktionen och utgör ett hot mot åkermarkens uthållighet och livsmedlens kvalitet. Sammanblandningen av önskade och oönskade ämnen ger problem.

1.4. Avloppsreningsverkens viktigaste funktion är att rena avloppsvatten. Det organiska materialet omsätts eller rötas för att minska volymen slam och ta bort illaluktande ämnen. Avloppsreningsverk kan filtrera bort 90 % av avloppsvattnets fosforinnehåll liksom 15 % av det kväve, de mikronäringsämnen och det organiska material som finns i avloppsvattnet, dvs. vattnet blir så pass rent att det kan släppas ut i vattendrag. Avfallet från reningen är avloppsslam.

1.5. I reningsprocessen tas inte bara den utfällda växtnäringen och det organiska materialet upp utan även ett mycket stort antal oönskade kemiska ämnen. Eftersom avloppsslammet innehåller många oönskade ämnen, är det mindre sannolikt att man kan få ett brett stöd från lantbrukare och konsumenter för en användning av avloppsslam inom jordbruket.

1.6. Forskare samt miljö- och lantbruksorganisationer ifrågasätter också om det nuvarande avloppsreningssystemet klarar av att i tillräckligt hög grad rena reningsverkens avloppsvatten från både metaller och miljöfarliga organiska ämnen.

1.7. Under de närmaste åren kommer fler avloppsreningsverk att byggas och mer slam att produceras. Samtidigt införs i många fall skatter och förbud för att motverka att organiskt avfall läggs på soptippen. Det innebär att avfallsproducenter kommer att öka ansträngningarna för att övertyga jordbrukarna att använda mer avloppsslam.

1.8. Försiktighetsprincipen, principen om att förorenaren betalar och olika förebyggande åtgärder är de riktlinjer som syftar till att återvinna växtnäring inom jordbruket. ESK anser det vara särskilt viktigt att tillämpa principen om att förorenaren betalar på avlopp samt produktion av avloppslam.

1.9. Samhällets regelverk bör styra utvecklingen mot nya system som gör det möjligt att använda icke-miljöfarligt avfall i jordbruket och återvinna värdefulla komponenter i avloppsvatten och annat organiskt avfall.

1.10. När organiskt avfall används som gödningsmedel är det jordbrukarens uppgift att utifrån kvalitetskriterier välja den typ av slam som krävs för att åkermarkens och livsmedlens kvalitet skall kunna upprätthållas eller förbättras samt verka för ökat konsumentförtroende.

2. Växtnäring är en nödvändig resurs

2.1. Med primära näringsämnen avses fosfor, kalium och kväve. Sekundära näringsämnen omfattar kalcium, magnesium, natrium och svavel. Mikronäringsämnen är bor, mangan, järn, zink, koppar, molybden och kobolt, vilka växter behöver i små mängder för att kunna växa. De flesta av dessa näringsämnen är metalljoner(1).

2.2. Fosfor är ett grundämne i jordskorpan som i dag utvinns ur fosforrika apatiter. Fosfor är ett för växterna nödvändigt grundämne som måste tillföras jorden om skördarna skall bli optimala. Behovet av mer livsmedel de närmaste 50 åren kan påtagligt förväntas öka behovet av för odlingen tillgängligt fosfor.

2.3. När nya fyndigheter öppnas, djupare gruvgångar anläggs och transportavståndet ökar kommer kostnaden för fosfor att öka. På så sätt är fosfor en ekonomiskt ändlig råvara som samhället måste hushålla med och återcirkulera om man vill skapa ett ekologiskt hållbart jordbruk och samhälle.

2.4. Användningen av fosfor har också en solidaritetsaspekt. EU:s medlemsländer kommer sannolikt att ha råd att köpa den fosfor som behövs även om 50 år. Det är fattigare länder som får nöja sig med sämre kvaliteter och mindre mängder när kostnaderna stiger.

2.5. Eftersom fosfor är ett grundämne (att jämföra med metaller som kvicksilver eller kadmium), bryts det inte ned eller försvinner. Den fosfor som finns i de livsmedel som jordbruket levererar kommer, om den inte återförs till jordbruket, så småningom att spridas till vattendrag och grundvatten. På så sätt riskerar den fosfor som inte återförs till åkermarken att orsaka ett hittills inte uppmärksammat läckage och påverka miljön negativt.

2.6. Motsvarande hållbarhetsargument kan framföras för kalium och sekundära näringsämnen. De flesta mikronäringsämnen beräknas kunna tillföras som handelsgödsel under lång tid.

2.7. Kväve finns i stora mängder i luften. För att göra kvävgas i luften tillgänglig för växter såsom handelsgödsel behövs olja, gas eller elektricitet motsvarande 1 liter olja per kg kväve. Kvävet kan också bindas i kvävefixerande växter. Detta kräver lika mycket energi som tillverkning i fabrik och kan översättas i ett arealbehov. En klöver- eller lucerngröda kan, utöver sitt eget behov, binda 200 kg kväve per ha, som fördelas på grödorna under en ett- eller tvåårsperiod. Jordbrukets energianvändning eller användning av areal för att binda kväve kan alltså minskas om även kväve kan återföras med det organiska avfallet. Kväveläckage från såväl avloppsreningsanläggningar som jordbruket måste dessutom stoppas.

2.8. På en del humusfattiga jordar är även det organiska materialet värdefullt. Ofta motsvarar den mängd organiskt material som tillförs via rötat slam, den mängd som tillförs marken via några års skörderester.

3. Metaller i mark och organiskt avfall

3.1. Metaller utvinns ur koncentrerade fyndigheter i jordskorpan. De används i stor omfattning i samhället som byggnadsmaterial, i rör, hushållsmaskiner, elektronik, bilar, broar m.m. De kommer till avloppet som avfall från tillverkning av produkter, genom att de oxiderar eller nöts bort från sin struktur vid sin användning, eller att de vid demontering, i form av lakvatten från deponier, eller förbränning sprids via luft och vatten till dagvatten. Samhällets avloppssystem samlar upp dessa flöden och för metallerna till avloppsreningssystemet.

3.2. I våra tekniska strukturer finns 3 gånger mer kadmium, 15 gånger mer bly och 20 gånger mer koppar än vad som finns i åkermarken. När dessa metaller i samhällets tekniska strukturer eroderar är det nödvändigt att flödet av dem inte når åkermarken, även om koppar ibland behöver tillföras marken vid låg kopparhalt.

3.3. Sedan ca 20 år tillbaka har 6-7 metaller regelbundet analyserats genom föreskrivna krav från myndigheterna i enlighet med direktiv 86/278/EEG. Det finns historiska motiv till att dessa metaller har kontrollerats, bl.a. en omfattande användning i industrin. De senaste decennierna har många nya metaller och andra grundämnen tagits i bruk. Dessa bör också kontrolleras i organiskt avfall. Analyser av silver i slam och mark visar att halten i åkermarken har fördubblats under 5 till 10 år vid normala slamgivor. För ytterligare några metaller (wolfram, guld, platina och uran) har halten fördubblats under ett tiotal år(2).

3.4. Metallkoncentrationen anges i slamdirektivet som mg metall/kg produkt torr vikt. Detta mått har flera begränsningar:

1. Det går att minska metallkoncentrationen genom att blanda slam med t.ex. kalk, sand, torv eller stallgödsel och därmed erhålla en lägre koncentration som kan understiga gränsvärdet i mg per kg torr vikt.

2. Utrötnings- och spjälkningsgraden(3) är också av betydelse och ett mer utrötat eller spjälkat komposterat material har högre metallkoncentration per kg torr vikt.

3. Måttet säger inget om råvarans ursprung. Exempelvis kan slam och stallgödsel ha ungefär samma metallkoncentration. Metallerna i det förra fallet kommer till 95 % från teknosfären och i det andra fallet huvudsakligen från fodermedlen och bondens egen mark.

3.5. Ett kompletterande mått är att ange mängden av vissa metaller relaterad till mängden fosfor, t.ex. mg kadmium/kg P. Detta mått kompenserar för begränsningarna i måttet mg/kg.

3.6. För gamla och nya metaller finns begränsade kunskaper om markkemi och hur växter - men framför allt mikroorganismer - påverkas av ökande koncentrationer i marken. Viktiga faktorer är biotillgängligheten hos olika slags metaller och att metaller i princip inte kan avlägsnas ur jorden. Ytterst små mängder läcker ut eller tas upp av växter. Undersökningar visar att marklivet påverkas om koncentrationen ökar 2-5 gånger. Enstaka slamgivor utgör ingen akut fara på kort sikt (10-20 år), men på lång sikt är användningen av slam som håller dagens kvalitet oacceptabel. Dock saknas kunskap om många metaller och många samband i marklivet. Därmed kan en relevant riskbedömning inte göras. Ytterligare forskning krävs på detta område.

3.7. Två huvudsakliga principer används av forskare för att bedöma hur mycket metaller som kan tillföras åkermark.

1. Metaller kan tillföras upp till en viss gräns, som bedöms inte skada marken, grödan eller människors hälsa. Ofta tolkas detta så att marken kan fyllas på upp till denna gräns. När jordbruksmarken har nått gränsvärdet, måste spridningen flyttas till ett annat skifte.

2. Tillförseln reduceras för att uppnå balans mellan till- och bortförsel på den enskilda åkern. Försiktighetsprincipen tolkas här betydligt strängare, men en viss koncentrationsökning i marken, kanske 2 gånger (+ 100 %) under 10000 år kan anses vara acceptabel(4). Konsekvensen blir att koncentrationen i marken kan ökas med 1 % per år de första 10 åren, med 0,3 % de närmaste 90 åren och med 0,001 % de sista 9900 åren.

3.8. Genom nedfall från luften, användning av mineralgödsel, fodertillsatser, bekämpningsmedel och slam har en del av utrymmet för ökade metallkoncentrationer i marken redan utnyttjats. I de flesta fall vet vi dock mycket lite om dessa gränsvärden.

3.9. En annan faktor som bör uppmärksammas är den optimala växtnäringsnivån i jorden. Normala gödningsmedel ger ett tillskott av primära näringsämnen, men det finns en risk att halterna av sekundära näringsämnen och mikronäringsämnen minskar i många jordtyper. Organiskt avfall innehåller samtliga näringsämnen och vissa ytterligare mikronäringsämnen (metaller) kan vara till nytta om tillförseln sker under kontrollerade former.

3.10. Klimatfaktorer såsom markförsurning och snabb nedbrytning av organiskt material i varmare klimat påverkar dessutom biotillgängligheten hos både giftiga metaller och näringsämnen.

4. Organiska miljöfarliga ämnen

4.1. Organiska miljöfarliga ämnen hamnar oftare i avloppsvatten och i slam från reningsverken än i andra slag av organiskt avfall. Skälet är helt enkelt att de ofta finns i flytande produkter eller att de genom slitage följer med vattenflöden som samlas upp i avloppssystemet. Tre faktorer blir då avgörande för vilka ämnen och vilken mängd som kan återfinnas i slammet:

- Den verksamhet som är ansluten till avloppssystemet (hushåll, biltvätt, tandläkare osv.).

- De material som används i byggnader, installationer, maskiner, textilier.

- Typen av företag, hushåll eller avloppskälla, t.ex. vad som spolas ned i hushållsavloppet.

4.2. Många tusen ämnen kan analyseras, men det är ändå bara en bråkdel av de kanske 100000 ämnen som kan finnas i avfallet. Många av ämnena bryts ner i reningsverkens rötningsprocess samtidigt som nya ämnen troligen bildas.

4.3. Miljöeffekten är endast känd för ett fåtal av dessa ämnen. Men även för dessa har de kombinerade effekterna ännu inte tydligt fastställts(5). En riskvärdering kan därför bara till en del bygga på det man vet om dessa få ämnen.

4.4. Exempel på kriterier för oönskade organiska ämnen är: lång tid för nedbrytning, att de kan ackumuleras i näringskedjan, i vissa organismer, eller att de har en hög giftighet eller hormonell effekt i vatten.

4.5. För att undersöka innehållet av oönskade organiska ämnen kan indikatorer väljas som visar på förekomsten av anslutningar med stor kemikalieanvändning eller visar mängden av vissa oönskade ämnen.

4.6. Ett annat alternativ är att utveckla modeller för oönskade ämnens beteende i naturen. Analysmetoder för sådana ämnen kan tas fram och förekomsten mätas i slammet. En del i en sådan modell är att även fastlägga om växter kan ta upp ämnena.

4.7. Ytterligare ett sätt att mäta den möjliga effekten av kemikalier är att använda biologiska metoder som exempelvis påvisar dioxineffekten eller den hormonella effekten för alla ämnen i de prover som analyseras.

4.8. Interaktion mellan olika metaller och organiska ämnen kan äga rum, vilket både kan förstärka och försvaga en giftverkan.

4.9. Ämnen med olämpliga egenskaper får inte finnas i det organiska avfall som används i jordbruket.

4.10. Metoder för att analysera miljöfarliga organiska och icke-organiska ämnen bör utvecklas.

5. Möjliga åtgärder för metaller och miljöfarliga organiska ämnen

5.1. För att minska innehållet av oönskade ämnen måste vattnet från en del anslutningar kopplas bort eller renas innan det släpps till avloppsnätet. Exempel på sådana anslutningar är industrier, dagvatten, lakvatten från soptippar och bilvårdsanläggningar.

5.2. En annan åtgärd är att se till att miljöfarliga ämnen inte används i hushåll och industrier, t.ex. genom att öka andelen miljömärkta produkter på marknaden och underlätta konsumentens val. Arbetet med EU:s kemikaliepolitik och regelverk behöver påskyndas, så att tillverkarna inom viss utsatt tid dokumenterar alla beståndsdelar och ersätter olämpliga eller odokumenterade produkter. Produkter som innehåller ämnen som riskerar att skada miljön vid normal användning måste bort ur sortimenten. Detta är viktigt för att man skall kunna förbättra kvaliteten på såväl slammet som det renade avloppsvattnet från avloppsreningsverk, samt för de människor som ovetande använder produkterna i hemmet.

5.3. Ett tredje sätt att minska förekomsten av miljöfarliga ämnen i det organiska flytande avfallet är att införa separata system, så att man undviker att blanda organiskt avfall med annat avfall och följaktligen tar hand om varje komponent var för sig.

6. Smittrisker

6.1. Avfall med fekalier och annat organiskt avfall innehåller sjukdomsalstrande organismer som bakterier, virus, och parasiter. Den ökande koncentrationen av människor i tätorter och djur på gårdar samt ökad rörlighet av människor och varor medför att sjukdomar sprids. Riskerna gäller smittor till ekosystem, växter, husdjur och människor. För några sjukdomar finns risk för att de kan spridas mellan t.ex. vilda djur och husdjur eller mellan husdjur och människor.

6.2. För att en kvalificerad riskbedömning skall kunna genomföras måste även den arbetshygieniska frågan utredas bättre, med särskild inriktning på arbetstagare i reningsverk och användare av slammet.

6.3. Allt organiskt avfall måste därmed undersökas noggrant och behandlas på lämpligt sätt, så att man skall kunna undvika att smittor sprids vidare. Behovet av förebyggande åtgärder och kontroll har ökat.

6.4. I de flesta europeiska länder finns regler för hur människans exponering för smittor skall reduceras genom behandling av avfallet, karenstider eller förbud mot viss användning. När det gäller risker för djur är skyddet ofta lägre, trots att vissa smittor kan spridas mellan djur och människa (zoonoser).

6.5. Behandlingskraven kan varieras beroende på avfallets användning. När det gäller att bedöma risken för exponering av smittor via olika organiska avfall är kunskapsunderlaget generellt sett bristfälligt, trots omfattade forskning.

6.6. Särskild uppmärksamhet bör riktas mot avfall från enskilda fastigheter på landsbygden. Ofta reducerar inte befintliga toalettavfallsanläggningar smittämnen i tillräcklig utsträckning. Genom ganska enkla åtgärder kan riskerna elimineras eller kraftigt minskas.

6.7. Användning eller kvittblivning av tätorternas avfall får inte innebära någon sjukdomsrisk för människor, husdjur eller vilda djur. För jordbrukaren är det ett stort ekonomiskt avbräck när sjukdomar drabbar den egna djurbesättningen. Om organiskt avfall från tätorter skall användas i jordbruket är det nödvändigt att produkten är säker, bland annat när det gäller salmonella och E. coli O157. För några sjukdomar innebär detta även att avfallet inte kan användas på grönytor, för markbyggnad eller läggas på deponier om inte smittrisken eliminerats.

7. Konsumenternas förtroende för jordbruket

7.1. Konsumenterna har rätt att kräva och vara garanterade att de livsmedel som säljs uppfyller fastställda regler för livsmedelssäkerhet. Sådana garantier skall ges av producenten och säljaren.

7.2. Konsumentens uppfattning om livsmedlens kvalitet spelar en avgörande roll för livsmedlens värde och för de varor som han eller hon väljer.

7.3. Livsmedelsmarknaden är känslig för larm om olika risker. Högt satta normer för livsmedlens säkerhet måste kunna garanteras, i syfte att värna om konsumenternas förtroende. Detta påverkar även de produktionsmedel som kan användas i jordbruket och till syvende och sist även användningen av avfallsslam. Jordbrukare i många medlemsstater måste ofta bevisa för livsmedelsindustrin att man endast använt insatsvaror som myndigheterna och marknaden anser vara godtagbara.

7.4. Acceptansen för användningen av slam påverkas av livsmedelsprodukternas mätbara kvalitet, men beror framför allt på människors förtroende för en användning av slam i jordbruket och för avloppsreningssystemets förmåga att leverera icke-miljöfarlig växtnäring.

7.5. I flertalet medlemsländer pågår en debatt om huruvida det är lämpligt att använda slam och annat organiskt avfall på åkermark som används för livsmedelsproduktion. Det finns ett antal skäl till varför acceptansen är mycket låg. Slam innehåller en rad miljöfarliga ämnen. Generellt sett är kunskapen begränsad i fråga om avloppsreningssystemens funktion, inverkan av mänsklig verksamhet (se punkt 4.1) och behovet av att återföra näringsämnen till jordbruket. Problemet med miljöfarliga ämnen i slam och den därmed sammanhängande miljöförstöringen beaktas inte alltid på ett korrekt sätt av slamproducenter och myndigheter. Slamhanteringen handlar i dag mer om var slammet skall deponeras än att tillgodose kundernas behov, såsom dessa kommer till uttryck bland jordbrukare och konsumenter samt inom livsmedelsindustrin.

7.6. Följande åtgärder är möjliga: (i) Formulera problematiken på grundval av dagens kunskapsnivå på marknaden, (ii) Fastställa tydliga mål på kort och lång sikt för att förbättra slamkvaliteten och avloppsreningssystemens kapacitet, (iii) Vidta åtgärder för att förbättra produktkvaliteten och utveckla certifieringssystem (som kontrolleras av en tredje part), (iv) Därigenom uppnås även en ökad överblick över hur denna fråga skall hanteras. Begreppet "återvinning" används ofta när man talar om slam. Det är endast näringsämnen från växtlivet och organiskt material som ursprungligen kommer från jordbruket. Lämplig lagstiftning skulle kunna bidra till renare organiskt avfall och ökat förtroende för användningen av slam i jordbruket.

7.7. Enligt rådets förordning (EEG) nr 2092/91(6) om ekologisk produktion av jordbruksprodukter är det inte tillåtet att använda avloppsslam eller syntetiskt gödningsmedel i ekologiskt jordbruk. Källsorterat hushållsavfall tillåts efter bearbetning. Det organiska jordbruket kommer att dra större nytta än det konventionella jordbruket av en återvinning av icke-miljöfarliga näringsämnen ur organiskt avfall. Organiska producenter försöker tillgodose konsumenternas behov och är därför mer lyhörda för att allmänheten skall ha förtroende för deras produkter. Som ett resultat av detta bidrar också den organiska produktionen till ett förbättrat markskydd.

8. Olika aktörers ansvar

8.1. Olika aktörer har olika ansvar för att upprätthålla det organiska avfallets kvalitet. Hushållen kan källsortera olika typer av avfall och enbart använda avloppet för kroppsrester samt vatten från disk och tvätt. Konsumenterna har också ansvar för att enbart välja att köpa och använda miljömärkta kemiska produkter i hushållet. Kemiindustrin har ansvaret att tillverka och handeln att erbjuda sådana varor. Vilka material som används för vattenledningar (koppar), hushållsmaskiner och vattenbehållare är byggbranschens och vitvarutillverkarnas ansvar.

8.2. Möjligheten att hålla isär olika avloppsflöden avgörs av den valda strategin för avfalls- och avloppshantering. Här har stadsplanerare, beslutsfattare och byggföretag den avgörande rollen. Tätorten har ansvaret att återlämna ren växtnäring till jordbruket.

8.3. Jordbrukarna har ansvar för att markens kvalitet bibehålls och förbättras samtidigt som prisvärda livsmedel produceras i tillräcklig omfattning. Jordbrukarnas roll är att framhålla att jordbruket är huvudaktör i flödet av växtnäring och att ange den kvalitet som behövs på det organiska avfall som används i jordbruket.

8.4. För att jordbrukarna skall kunna axla sitt ansvar måste det organiska avfallets sammansättning och ursprung specificeras. Det krävs även system för att spåra slamanvändning, tillförlitliga analysmetoder och ett permanent övervakningssystem.

8.5. ESK betonar vikten av att allmänt tillämpa principen om att förorenaren betalar och att man med information, frivilliga åtaganden, miljömärkning och ekonomiska styrmedel internaliserar miljökostnaderna, i syfte att påskynda utvecklingen.

9. Kommissionens rapport om avfallshantering(7)

9.1. Kommissionen redovisar i sin rapport om avfallslagstiftningen att slamanvändning på åkermark anses vara det bästa alternativet från miljösynpunkt och att det inte inkommit rapporter om att människor, djur eller grödor kommit till skada på grund av att slam använts på jordbruksmark.

9.2. Kommissionens avsikter går stick i stäv mot ESK:s uppfattning och kommittén ställer sig kritisk till dess alltför förenklade synsätt.

9.3. Som framgår av detta yttrande på eget initiativ, finns all anledning att ifrågasätta användningen av nuvarande slamkvalitéer på jordbruksmark. Få av de metaller som förorenar slammet har analyserats. Gränsvärdena för den tillåtna metallkoncentrationen i slam är alltför högt satta för att användningen skall vara ekologiskt hållbar. Några givor med slam, som godtas i slamdirektivet, innebär att metallkoncentrationen i marken fördubblas efter en eller två givor. Det finns inte tillräckligt god kunskap om alla de miljöfarliga organiska ämnen som blandas in i avloppsslammet. Kunskapen om de hygieniska riskerna är bristfällig. I vissa forskarrapporter ifrågasätts också de nuvarande gränsvärdena för t.ex. kadmium i livsmedel och framhålls att riskerna skulle vara större för människan än vad forskarna hittills ansett. Motsvarande resonemang gäller även för dioxiner.

9.4. Argumentet att en deponering av slam inom jordbruket är att föredra framför alla andra deponeringsmetoder visar att samhället behöver tydliga mål och genomgripande åtgärder för att situationen skall kunna förbättras.

9.5. Kommissionen erkänner inte heller i sin rapport att slamanvändningen är ett problem och tar inte hänsyn till behovet av sund åkermark som skall kunna producera sunda livsmedel i ytterligare tusentals år.

9.6. Kommissionen anger i sin rapport att misstron mot användning av slam ökar, men anför att denna misstro inte är vetenskapligt grundad. I överensstämmelse med försiktighetsprincipen skall åtgärder vidtas, även om det saknas tydlig vetenskaplig grund för eventuella risker.

9.7. ESK vill framhålla att det är helt avgörande för jordbruket och livsmedelsindustrin att konsumenterna har för förtroende för råvaror och produkter. En eventuell användning av avloppsslam inom jordbruket avgörs alltså av jordbrukare och konsumenter.

10. Lagstiftning

10.1. Den 2 februari 2000 presenterade kommissionen sitt meddelande om försiktighetsprincipen(8). Kommittén vill att det i slamdirektivets omarbetade version tas hänsyn till riktlinjerna i detta nya meddelande. Syftet med det nya slamdirektivet bör vara att skräddarsy åtgärder som ligger närmare kommissionens mål avseende hållbarhet och minskad miljöförstöring.

10.2. Kommissionen har nyligen lagt fram ett flertal dokument med hänvisning till en serie principer och riktlinjer, som kommer att styra den framtida lagstiftningen. Med utgångspunkt i dessa dokument efterfrågar kommittén en helhetssyn som är tillämplig även på avfallshantering. Kommittén anser att området för avfallshantering är av särskild vikt och menar följaktligen att denna specifika lagstiftning kan tjäna som en plattform för samordning av alla dessa nya initiativ samt demonstration av deras användbarhet och betydelse. Det reviderade slamdirektivet bör kunna användas för olika former av flytande och icke-flytande organiskt avfall, även sammansatt slam från tätorter, livsmedelsindustri och enskilda hushåll.

10.3. Definitionen bör tydligt ange att allt avfall i flytande form från avloppsreningsverk och övrigt flytande avfall från tätorter regleras av slamdirektivet, ytvattendirektivet, eller något annat direktiv för komposterat eller spjälkat organiskt material som kommissionen avser att utarbeta. Det sistnämnda direktivet skulle även kunna omfatta bearbetat, icke-flytande, organiskt avfall.

10.4. För att man skall kunna garantera att det organiska avfallets näringsämnen används på bästa sätt, måste leverantören tydligt ange avfallets ursprung, vad som tillförts och de processer som avfallet genomgått. Om slutprodukten är slam, är valet mellan spjälkning eller kompostering av mindre betydelse för detta direktiv (den nuvarande definitionen av slam är rent teknisk och helt skild från råvarans kvalitet).

10.5. Ett nytt direktiv om kompostering bör endast omfatta källsorterat organiskt avfall. Sammansatt avloppsvatten från tätorter eller avloppsslam från sådant vatten skall regleras i det omarbetade slamdirektivet.

10.6. För att man skall undvika juridiska oklarheter på grund av tidsperioden mellan införandet av det omarbetade slamdirektivet och det nya direktivet för spjälkning och kompost, anser ESK att allt organiskt avfall skall omfattas av det omarbetade slamdirektivet fram till dess att ny gemenskapslagstiftning införts.

10.7. Vatten skyddas av det kommande ramdirektivet för vatten. ESK vill dock framhålla att det saknas EU-minimikrav om markskydd och kommittén uppmanar kommissionen att vidta åtgärder på detta område.

10.8. Den 9 februari 2000 publicerade kommissionen sin vitbok om ersättningsansvar för miljöskador(9). I det dokumentet, särskilt i punkt 4.2.2, behandlas avfallshantering tillsammans med verksamhet vars målsättning är att undvika såväl skador på hälsa och egendom som förorening av platser. I samband med att dessa verksamheter utformas bör också medlen för att samordna ändringsplanerna för direktiv 86/278/EEG skisseras. Kommissionen bör beskriva och förklara denna aspekt för alla berörda parter.

10.9. Eftersom GD Hälsa och konsumentskydd inom kort kommer att lägga fram sitt förslag om djuravfall (förslag till förordning), anser kommittén att kommissionen bör fastställa de frågor som skall tas upp i de olika initiativen och informera alla parter därom. ESK anser att överlappning bör undvikas, eftersom det kan leda till oklarheter vid tillämpningen. I detta sammanhang kan nämnas den oklarhet som eventuellt kan uppstå i fråga om slam som produceras på slakterier.

10.10. Med beaktande av kommissionens rapport om "Genomförandet av gemenskapens avfallslagstiftning"(10) skulle kommittén vilja uttrycka sin oro rörande genomförandenivån av direktiv 86/278/EEG under perioden 1995-1997. Kommittén uppmanar kommissionen att vidta åtgärder mot medlemsstater som inte efterlever de nuvarande bestämmelserna eller de förpliktelser som härrör från artikel 17 i direktivet efter ändringar (om att det var tredje år skall överlämnas en gemensam rapport om användandet av slam i jordbruket). Sådana åtgärder är det enda tillförlitliga sättet att garantera ett riktigt genomförande av bestämmelserna i ett direktiv.

10.10.1. Kommissionen har å andra sidan publicerat "Sjuttonde årsrapporten om kontroll av tillämpningen av gemenskapsrätten (1999)"(11), som trots hänvisningar till lagstiftningen om avfallshantering inte innehåller några uppgifter om slamdirektivet. ESK undrar därför om EU:s nuvarande övervakning på detta område verkligen sker på ett enhetligt sätt i samtliga medlemsstater.

10.11. Bland de bestämmelser som skall styra den framtida ordningen skulle kommittén vilja se införandet av kontrollmekanismer, vilket innebär riskhantering under uppsikt av kommissionens enheter. Resultatet av en sådan kontroll bör publiceras regelbundet (vartannat år) och kommissionen bör samtidigt rapportera om sina uppföljande åtgärder. Kommittén önskar med andra ord försäkra sig om att kommissionen kommer att införa de bestämmelser som behövs för att man skall kunna garantera både en ändamålsenlig kontroll av den framtida ordningen inom området och en insyn i verksamheten. Ett sådant kontrollsystem skulle också möjliggöra en granskning av de befintliga bestämmelserna där den vetenskapliga utvecklingen tas med i bedömningen. Kommissionen bör därför vidta åtgärder för att precisera den nationella behöriga myndighetens uppgifter som övervakare av direktivets bestämmelser. Målet är att myndigheten blir känd och kan hållas ansvarig för denna verksamhet.

10.12. Kommittén välkomnar kommissionens förslag om att etablera förbindelser med den kommitté som ansvarar för genomförandet och kontrollen av avfallshantering, vilken består av representanter från medlemsstaterna. Likväl understryker ESK vikten av att också skapa fastställda förbindelser mellan denna kommitté och kommissionens vetenskapliga organ. Därigenom kan en korrekt riskbedömning på allmän bas garanteras, vilket inte är fallet i dag.

10.13. I fråga om de vetenskapliga studier som kommissionens enheter använder sig av på detta område, efterlyser kommittén uppgifter som säkerställer deras trovärdighet och omfattning. ESK är oroad över att Europeiska miljöbyrån i Köpenhamn inte är direkt inblandad eller bidrar till arbetet.

10.14. Normalvärden för olika typer av flytande och icke-flytande avfall bör tas fram i olika länder (t.ex. avseende toalettvatten, spjälkat avfall som separerats från övrigt avlopp vid källan, avfall från livsmedelsindustrin och sammansatt slam från avloppsreningsverk), så att man lätt kan jämföra kvaliteten på avfall med olika ursprung. Europeiska miljöbyrån skulle tillsammans med de nationella myndigheterna kunna spela en viktig roll när det gäller att utarbeta ett kontrollsystem för hela EU och samla in information.

11. Ekonomiska aspekter

11.1. Miljökostnader uppstår när kostnaderna för miljöskador och för förebyggande eller återställande åtgärder internaliseras i samhällsekonomin. En skada på miljön värderas ofta efter återställningskostnaden, t.ex. kostnaden för marksanering eller återupprättande av biologisk mångfald. Många miljöutsläpp kan misstänkas ge effekter på lång sikt, men innan en skada påvisats accepteras ofta utsläppen. I en sådan situation gäller försiktighetsprincipen. Det krävs en tydlig lagstiftning för att stödja denna princip.

11.2. Mänsklig verksamhet är ofta kopplad till stabila strukturer för energiförsörjning, trafiksystem, avloppssystem. Att snabbt ändra sådana system är dyrt, eftersom den ekonomiska livslängden kan vara mycket lång och för att kunna hantera samhällets utveckling behöver visionerna i samhället vara långsiktiga och målen lätta att mäta i en stegvis utveckling.

11.3. I det korta perspektivet behöver man ta om hand det slam som bildas. Att använda slammet i jordbruket hör till de alternativ som har den lägsta kostnaden. Alternativen är jordtillverkning, marktäckning, bränning eller någon typ av kemisk behandling som hydrolys eller fraktionering. Utöver jordtillverkning och marktäckning medför alternativen ganska stora investeringar och kostnaden kan vara tre gånger så hög per ton som för de billigare alternativen. Att använda slammet i jordbruket förutsätter dock att mängden miljöfarliga ämnen minskas mycket kraftigt och att slammet bearbetas för att bli hygieniskt. Detta innebär också kostnader för samhället.

11.4. I det längre perspektivet är det möjligt att bygga avloppssystem som inte blandar de fraktioner (eller flöden) som innehåller huvuddelen av växtnäringen med de fraktioner som tillför metaller och organiska miljöfarliga ämnen. Sådana system kan utvecklas för ny- och ombyggnationer. För att man skall kunna hålla ner kostnaderna, är det en fördel om ett nytt system kan använda befintlig struktur avseende avloppssystem och reningsverk. Sådana sorterande system utvecklas i några medlemsstater för humanurin och toalettvatten.

11.5. Man kan också konstatera att all hållbar avloppshantering förutsätter att man minimerar mängden avfall och att det som uppkommer, sorteras för att kunna användas igen utan miljöstörningar. En sådan förändring av avloppssystemet kommer att kosta pengar, men troligen innebär sorterande system på längre sikt totalt sett den lägsta kostnaden.

11.6. Eftersom målet inom EU är att skapa ett hållbart samhälle är det nödvändigt att beslutsfattare i städer och regioner både tar fram planer för kortsiktig kvittblivning av det slam som nu produceras och planer för en långsiktig förändring av avloppssystemen, för att man skall kunna återföra växtnäring av svartvattenkvalitet (toalettvatten) till jordbruket eller till det produktiva skogsbruket (svartvatten är urin och fekalier från människan, papper och vatten; avfallet har inte tillförts några miljöfarliga ämnen).

11.7. ESK:s uppfattning är att den ekologiska hållbarheten måste prioriteras högre än i dag och att samhället måste bära kostnaderna för en ekologisk omställning. Kommissionen bör stödja investeringar för en dylik utveckling. Miljökostnaderna måste också internaliseras på marknaden och i samhället(12).

12. Sammanfattning

12.1. Växtnäring transporteras till tätorter med livsmedel från jordbruket. Växtnäringen finns kvar i matavfall och toalettvatten och kan återföras till jordbruket - utan miljöfarliga ämnen - om vi skall kunna få till stånd ett hållbart jordbruk och samhälle.

12.2. Under de kommande 10000 åren kan vi tillåta att koncentrationen av de flesta metaller i marken fördubblas. Detta innebär att slam kan användas om tillförseln av metaller inte överstiger 10-15 % under de kommande 10-20 åren och att metalltillförseln måste minskas till i stort sett noll inom en generation. För miljöfarliga organiska ämnen är det långsiktiga målet en nolltillförsel. Redan nu krävs en modell för riskanalys samt metoder för att bedöma effekterna av vanligt förekommande kemikalier i biosystemen. Smittrisken i jordbruket eller bland människor får inte öka när slam används i jordbruket.

12.3. Viktiga näringsämnen i avloppsvattnet såsom kväve och kalium tas knappast alls tillvara. Fosforinnehållet i slammet fångas dock upp till 90 %. Det råder viss skepsis i fråga om såväl slammets kvalitet som reningsanläggningarnas kapacitet att rena avloppet och därmed bidra till ett ekologiskt hållbart samhälle.

12.4. Användningen av slam i jordbruket ifrågasätts därmed i de flesta länder. Förståelsen för detta problem hos slamproducenter och myndigheter är ofta mycket begränsad. Frågorna måste tydliggöras och korrekta mål och åtgärder bör fastställas i syfte att förändra situationen.

12.5. EU:s konsumenter har rätt att kräva säkra livsmedel och har rätt att påverka de produktionsmetoder och produktionsmedel som används inom jordbruket.

12.6. Många grupper i samhället, inklusive den kemiska industrin, konsumenter, slamproducenter, byggföretag, planerare och beslutsfattare har ansvar för att samhället utvecklas så att växtnäringen kan återvinnas. Jordbruket har ansvar för att markens kvalitet bibehålls och har ytterst ansvaret för vad som sprids på åkermarken.

12.7. Miljökostnaderna för användning eller deponering av slam bör internaliseras i kostnaderna för användning av vatten och miljöfarliga produkter.

12.8. Enligt ESK:s uppfattning skall jordbruket på lång sikt endast använda växtnäring från organiskt avfall, som inte blandats med annat miljöfarligt avfall som ökar mängden metaller eller tillför miljöfarliga organiska ämnen.

12.9. Detta gör användningen av slam som gödselmedel i jordbruket klart tveksam och i de flesta fall klart olämplig, om inte slamkvaliteten och de anläggningar som producerar slam förbättras avsevärt.

13. Rekommendationer

13.1. I det ändrade direktivet bör tydligt anges att det övergripande långsiktiga målet är att återföra icke-miljöfarlig växtnäring från samhällets avlopp till jordbruket.

13.2. Det skall framgå att försiktighetsprincipen och principen om att förorenaren betalar skall tillämpas vid bedömningen av anslutningar till avloppssystemet, produktion och användning av avloppsslam.

13.3. EU:s ändrade slamdirektiv bör präglas av en helhetssyn på allt flytande avfall från avloppsreningsverk och övrigt avfall från tätorter. Direktivet bör helst omfatta allt avlopp och alla utsläpp som inte täcks av det kommande ramdirektivet för vatten(13).

13.4. Även om det finns lagstiftning som reglerar vattentäktskyddet, saknas för närvarande EU-minimikrav för markskydd. ESK anmodar kommissionen att utarbeta en sådan lagstiftning.

13.5. Avfallets ursprung, vad som tillförts och de processer som avfallet genomgått skall redovisas till myndigheter och till användaren.

13.6. Ett kompletterande mått till mg/kg är att ange mängden av vissa metaller relaterad till mängden fosfor, t.ex. mg kadmium/kg P. Detta mått kompenserar för begränsningarna i måttet mg/kg.

13.7. Ansvaret för miljöskador vid användning av slam bör klargöras i direktivet.

13.8. De nationella myndigheterna bör regelbundet rapportera om användningen av slam och slammets kvalitet samt redovisa andra avfallstypers kvalitet, så att myndigheter och användare lätt kan göra nationella och internationella jämförelser. Det vore naturligt att Europeiska miljöbyrån sammanställer denna information från medlemsländerna.

13.9. Det krävs system för att spåra slamanvändning, tillförlitliga mätmetoder och permanenta kontrollsystem. Medlemsländernas riskhantering i samband med användningen av organiskt avfall bör rapporteras och publiceras regelbundet.

13.10. ESK betonar vikten av att avfallskommittén ges starka kopplingar till kommissionens vetenskapliga organ, i syfte att säkerställa en objektiv riskbedömning.

13.11. Eftersom ett mål inom EU är att skapa ett hållbart samhälle, måste miljöfrågorna prioriteras högre än i dag. Man måste också underlätta för investeringar i ny teknik som bidrar till att i allmänhet minska miljöförstöringen när organiskt avfall hanteras, och i synnerhet säkerställa att icke-miljöfarlig växtnäring återförs till jordbruket.

13.12. I det ändrade direktivet om avloppsslam bör det fastställas att slam endast kan användas om tillförseln av metaller inte överstiger 10-15 % under de kommande 10-20 åren och att metalltillförseln måste minskas till i stort sett noll inom en generation. För miljöfarliga organiska ämnen är det långsiktiga målet en nolltillförsel. Redan nu krävs en modell för riskanalys samt metoder för att bedöma effekterna av vanligt förekommande kemikalier i biosystemen. Smittrisken i jordbruket eller bland människor får inte öka när slam används i jordbruket.

13.13. Kommissionen uppmanas att rådfråga ESK i det fortsatta arbetet med slamdirektivet och med andra regleringar av produktion och hantering av organiskt avfall.

Bryssel den 19 oktober 2000.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) Källa: CEN standard för gödningsmedel EN 28157.

(2) Källa: Naturvårdsverket, hösten 2000.

(3) Ju mer utrötat slammet är desto mindre blir volymen.

(4) Källa: Kemikalieinspektionen, Sverige, maj 2000.

(5) Källa: Kemikalieinspektionen, Sverige.

(6) EGT L 198, 22.7.1991, s. 1-15.

(7) KOM(1999) 752 slutlig.

(8) KOM(2000) 1 slutlig.

(9) KOM(2000) 66 slutlig.

(10) KOM(1999) 752 slutlig.

(11) KOM(2000) 92 slutlig.

(12) "Internalisera" är den term som vanligtvis används när man avser ett medvetet införlivande av miljökostnader i en beräkning eller prissättning. Kostnaden för miljöförstöring bör vara lätt att följa. "Assimilera" innebär snarare att kostnaden absorberas. Det kommer ändå att ske förr eller senare. Ofta sent och till ett högt pris.

(13) KOM(97) 49 slutlig.