RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Utvecklingen av marknadssituationen och villkoren för en smidig utfasning av systemet med mjölkkvoter – andra ”mjuklandningsrapporten” /* COM/2012/0741 final */





INNEHÅLLSFÖRTECKNING Uppdrag....................................................................................................................................... 3 Struktur........................................................................................................................................ 3 1........... Utvecklingen av marknadssituationen för mjölk och mjölkprodukter................................. 3 1.1........ Marknadsutvecklingen hittills........................................................................................... 3 1.1.1..... Mjölkproduktion............................................................................................................ 3 1.1.2..... Mjölkpriser fritt gård i EU............................................................................................... 4 1.1.3..... Mejeriprodukter: priser, lager och export........................................................................ 4 1.1.4..... Beräknade marginaler för mjölkgårdar i EU..................................................................... 4 1.2........ Utsikter på medellång sikt............................................................................................... 5 2........... Smidig utfasning av systemet med mjölkkvoter................................................................. 6 2.1........ Mjölkproduktionen i förhållande till kvottaken................................................................. 6 2.2........ Prisutvecklingen för mjölkkvoter..................................................................................... 7 3........... Slutkommentarer............................................................................................................ 7 BILAGA I. MJÖLKRPODUKTION & PRISUTVECKLING..................................................... 9 BILAGA II. UTSIKTERNA PÅ MEDELLÅNG SIKT INOM MEJERISEKTORN.................. 10 BILAGA III. MJÖLKPRODUKTIONEN I FÖRHÅLLANDE TILL KVOT............................ 13 BILAGA IV. PRISUTVECKLINGEN FÖR EU:S MJÖLKKVOTER....................................... 14 RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Utvecklingen av marknadssituationen och villkoren för en smidig utfasning av systemet med mjölkkvoter – andra ”mjuklandningsrapporten” Uppdrag I artikel 184.6 i rådets förordning (EG) nr 1234/2007 av den 22 oktober 2007 om upprättande av en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna och om särskilda bestämmelser för vissa jordbruksprodukter (enda förordningen om de gemensamma organisationerna av marknaden) anges att kommissionen ska lägga fram en rapport före den 31 december 2010 och den 31 december 2012 för Europaparlamentet och rådet om utvecklingen av marknadssituationen och tillhörande villkor för en smidig utfasning av systemet med mjölkkvoter, vid behov åtföljt av lämpliga förslag. Den så kallade första mjuklandningsrapporten offentliggjordes den 8 december 2010 [KOM (2010) 727 slutlig], medan detta är den andra rapporten i serien. Struktur Denna rapport består av tre delar: I den första beskrivs utvecklingen av marknadsläget för komjölk från mitten av 2010 (slutdatum för den första mjuklandningsrapporten) och utsikterna på medellång sikt, i den andra delen undersöks utfasningen av mjölkkvotsystemet och i den tredje delen presenteras slutsatserna. 1. Utvecklingen av marknadssituationen för mjölk och mjölkprodukter 1.1. Marknadsutvecklingen hittills Volatiliteten på mejerimarknaden fortsatte fram till slutet av 2010, om än inte i den omfattning som noterades under 2007–2009. Den har minskat något under 2011 och 2012. Priserna har under 2010 och 2011 legat på en hög nivå, vilket har lett till ökad produktion och en priskorrigering under första halvåret 2012. Priserna har börjat stiga igen under det tredje kvartalet av 2012. 1.1.1 Mjölkproduktion Uppsamlingen av komjölk i EU har ökat konstant under de senaste tre åren: +1,4 % under 2010, +2 % under 2011 och cirka +1,5 % under de första sju månaderna av 2012, jämfört med samma period 2011. Mjölkproduktionen har också ökat i världens viktigaste mjölkproducerande regioner: Den sammanlagda produktionen i USA, Nya Zeeland, Australien och Argentina ökade med 5,3 % under 2010–2011. Denna tendens har fortsatt under 2012, även om en viss nedgång noteras i USA efter sommarens värmeböljor. Jämfört med samma period 2011 ökade mjölkproduktionen under 2012 med 2,8 % i USA, 11,4 % i Nya Zeeland (fram till juli), 4,7 % i Australien och 5,9 % i Argentina under de första åtta månaderna av 2012 (se figur 1 i bilaga I). 1.1.2. Mjölkpriser fritt gård i EU De genomsnittliga mjölkpriserna fritt gård inom EU ökade stadigt från april till november 2010. De låg kvar på 33 cent/kg fram till april 2011 och steg igen till 35,1 cent/kg i november 2011 som viktat genomsnitt för EU-27 (se figur 2 i bilaga I). En säsongsbunden korrigering på -2 % uppstod i december 2011 samt i januari och februari 2012. Detta kan jämföras med att den säsongsbundna korrigeringen var -3 % i början av 2010 och -1 % i början av 2011. Under 2012 fortsatte dock den nedåtgående tendensen fram till sommaren, längre än den normala säsongstendensen, på grund av trycket från den ökade tillgången på mjölk i och utanför EU. Det senaste genomsnittliga mjölkpriset fritt gård inom EU beräknas till 31,3 cent/kg för augusti 2012, vilket ligger 9,5 % under det genomsnittliga priset för juli 2011, men 1,2 % över juli 2010 och 27 % över den lägsta nivån i maj 2009. De senast tillgängliga avistapriserna för mjölk och mjölkprodukter då denna rapport utarbetades pekade båda mot en återhämtning inom den närmaste framtiden, vilket i ett senare skede borde följas av högre mjölkpriser fritt gård. 1.1.3. Mejeriprodukter: priser, lager och export Tack vare en betydande återhämtning av priserna under 2010 och den största delen av 2011 tillsammans med en rad gynnsamma marknadsfaktorer har det inte gjorts några interventionsköp under perioden 2010–2012 och de offentliga lagren är tömda på både smör och skummjölkspulver. 76 000 ton smör och 257 000 ton skummjölkspulver som köpts upp inom ramen för offentliga lager under krisen 2009 frigjordes tillbaka på marknaden, dels genom ett öppet anbudsförfarande, dels via ordningen för utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen, utan att detta störde marknaden. Återhämtningen för mjölkprodukter under 2010 berodde på en ökad efterfrågan, särskilt från de framväxande ekonomierna, och på begränsade leveranser från södra halvklotet. Samma situation rådde under det första halvåret 2011. Men från mitten av 2011 utsattes mejeriproduktspriserna för tryck på grund av den ökade tillgången på mjölkprodukter från de viktigaste leverantörsregionerna i världen. Den negativa prisutvecklingen fortsatte under de första månaderna 2012 fram till att EU:s mejeriproduktspriser nådde en bottennivå på ungefär 120 % av (det verkliga) interventionspriset i slutet av maj. I juni började priserna att stiga och utvecklingen fram till utarbetandet av att denna rapport har fortsatt uppåt. Detta beror framförallt på en minskad tillgång på mjölk från USA till följd av rekordvärme och en samtidig minskning av mjölkproduktionen i EU, medan vintersäsongen pågick på södra halvklotet med låg produktion. Exporten från EU ökade under 2010 och 2011 för de viktigaste mejeriprodukterna, med undantag för smör/smörolja och helmjölkspulver. EU:s export har varit särskilt dynamisk när det gäller skummjölkspulver. Goda exportresultat har bekräftats hittills för 2012, inklusive en märkbar återhämtning för smörexporten, som på kumulativ basis låg högre än 2011 under de första sju månaderna av 2012. Detta har skett utan exportbidrag. 1.1.4. Beräknade marginaler för mjölkgårdar i EU Enligt uppgifter från ISJR kompenserades under större delen av 2011 de ökade driftskostnaderna av höjda mjölkpriser. Under det första kvartalet 2012 minskade mjölkmarginalerna i EU till följd av sjunkande mjölkpriser fritt gård men höll sig över priserna för första kvartalet 2011. Enligt de första beräkningarna för det andra kvartalet 2012 ökade kostnaderna för köpt foder med 6 %, medan de totala driftskostnaderna minskade något (-2 %) på grund av en betydande minskning av energikostnaderna (-10 %). Bruttomarginalindex minskade med 17 % på grund av det 8 % lägre mjölkpriset fritt gård. Bruttomarginalindex ligger nu 24 % under andra kvartalet 2011, vilket var det näst högsta sedan 2007 (referensår för EU-27). Situationen varierar från medlemsstat till medlemsstat och även inom medlemsstaterna, beroende på vilket mjölkgårdssystem som valts och på de olika produkttyper som används av mejerisektorn. 1.2. Utsikter på medellång sikt De medelfristiga marknadsutsikterna för EU har simulerats med en modifierad version av Aglink-Cosimo-modellen och med antagandet att det inte kommer att ske några förändringar av den gemensamma jordbrukspolitiken efter hälsokontrollbesluten eller av handelspolitiken. Denna prognos är inte tänkt som en prognos för den framtida marknadsutvecklingen, utan ska beskriva vad som skulle hända vid vissa antaganden och omständigheter, som bedömdes som rimliga vid tidpunkten för prognoserna. Dessutom är de resultat som läggs fram i denna rapport preliminära och kan skilja sig från de slutliga värdena, som ska offentliggöras senast i november 2012. Bilden av världsmarknaden och de politiska förutsättningarna utgår ifrån OECD:s och FAO:s prognoser för jordbruket 2012-2021 (OECD-FAO Agricultural Outlook 2012-2021) som har anpassats till nyare makroekonomiska prognoser från och med september 2012. Vissa av de viktigaste drivkrafterna bakom marknadsprognoserna är EU:s BNP-tillväxt (en lätt nedgång under 2012, därefter följd av ekonomisk återhämtning), eurons förväntade värdeminskning under de första tre åren av prognosperioden, följt av en förbättring under 2014 och 2015, och en uppdatering av OECD:s och FAO:s prognoser för världsmarknadspriset på mejeriprodukter som omfattar effekterna av 2012 års torka i USA och vissa europeiska länder. Om någon av dessa prognoser eller antaganden inte stämmer in, kommer det att få stor betydelse för de slutliga prognoserna. Liksom i andra modeller på medellång eller lång sikt innehåller Aglink-Cosimo-modellen inte heller förväntningar om ökad prisvolatilitet. Enligt dessa beräkningar verkar de medelfristiga utsikterna för mejeriprodukter vara gynnsamma. En fortsatt ökning av efterfrågan i världen till följd av global befolkningsökning och ekonomisk tillväxt, kombinerat med ökad popularitet för mejeriprodukter (även till följd av den ökande konsumtionen per capita) förväntas bli de främsta drivkrafterna. En bibehållen importefterfrågan, särskilt från tillväxtländer, skulle ha en positiv inverkan på mejeriråvarupriser, vilket ökar EU:s exportpotential. Dock förväntas EU:s marknadsandelar för flertalet mejeriprodukter försämras något till följd större exportökningar från andra länder. EU:s mjölkproduktion beräknas fortsätta att öka måttligt från och med 2012 men ligga under den potentiella tillväxttakt som utfasningen av systemet med mjölkkvoter medger (se figur 3 och 4 i bilaga II). EU:s mjölkproduktion förväntas uppvisa en kumulativ ökning på cirka 8 % från 2009 till 2022, medan mjölk som levereras till mejerier ökar med cirka 10 %. Under det sista kvotåret (2014–2015) förväntas EU:s mjölkleveranser ligga omkring 6 % under kvoten. Att systemet med mjölkkvoter löper ut beräknas ha en begränsad inverkan på mjölkleveranser totalt sett på EU-nivå. Prognoserna för ost och färska mejeriprodukter är tämligen positiva (se figur 5 i bilaga II). EU:s produktion av färska mejeriprodukter (inklusive konsumtionsmjölk, grädde, yoghurt osv.) beräknas öka med nästan 8 % (från 2009 till 2022) och ost med nästan 10 %. Prognoserna för efterfrågan på både den inhemska marknaden och världsmarknaden ser positiva ut, och även om euron skulle stärkas under andra delen av prognosperioden skulle en betydande efterfrågan på världsmarknaden möjliggöra en progressiv ökning av exporten från EU. På grund av den dynamiska utvecklingen på världsmarknaden kommer dock EU gradvis att förlora sin marknadsandel, men kommer fortfarande att stå för cirka 31 % av den globala exporten 2022. Produktionen av helmjölkspulver i EU väntas hålla sig relativt stabil på kort sikt (se figur 6 i bilaga II). Utsikterna på medellång sikt för export stöds av en ökning av den globala efterfrågan, framför allt från Kina. EU:s andel av den globala exporten förväntas gradvis minska till 14 % fram till 2020 (från 25 % år 2009). EU:s produktion av skummjölkspulver förväntas öka med ungefär 28 % under hela prognosperioden (se figur 7 i bilaga II). En stark global importefterfrågan skulle bidra till en balanserad marknad, och medföra en gynnsam exportprognos. EU skulle se sin andel av världsmarknaden uppgå till nästan 31 % av den globala exporten 2022. Prognosen pekar på en fortsatt stabil marknad för smör, till följd av gynnsamma marknadsförhållanden under prognosperioden, med relativt höga priser och en stark efterfrågan i EU (se figur 8 i bilaga II). 2. Smidig utfasning av systemet med mjölkkvoter 2.1. Mjölkproduktionen i förhållande till kvottaken Efter beslutet att öka mjölkkvoterna med 2 % den 1 april 2008 resulterade ”hälsokontrollen” i november 2008 i en årlig ökning av mjölkkvoterna med 1 % under fem år i följd, med början den 1 april 2009, plus en justering av fettkorrigeringskoefficienten som resulterade i en ytterligare ökning med 1 % av kvoterna i praktiken. Det kvarstår en enprocentig årlig ökning (den 1 april 2013) tills det att kvotsystemet avvecklas den 1 april 2015[1]. För varje år blir mjölkkvoterna mindre relevanta, eftersom den faktiska mjölkproduktionen inte når upp till dessa tak i en majoritet av medlemsstaterna. Under kvotåret 2010–2011 överskred endast fem medlemsstater sina mjölkkvoter, samtidigt som den totala EU-produktionen låg på 6 % under kvoten. Enligt anmälningar från medlemsstaterna beräknas kvotåret 2011–2012 ha avslutats med att EU:s mjölkleveranser låg omkring 4,7 % under kvoten och bara sex medlemsstater hade överskridit sina nationella kvoter (se bilaga III). Antalet medlemsstater som har överskridit sina kvoter är fortfarande begränsad och den berörda överskottsproduktionen utgör mindre än 0,2 % av all mjölk som levereras eller omfattas av direktförsäljning. Efter en liten minskning av mjölkleveranserna under 2009 ledde gynnsamma mjölkpriser fritt gård och goda väderförhållande till en ökad produktion under både 2010 och 2011. När den ökade produktionen – inte bara i EU utan i alla mjölkproducerande regioner i världen – innebar ett pristryck på mjölkpriserna fritt gård, minskade mjölkproduktionen under de följande månaderna. Denna utveckling visar att produktionen successivt formas enligt signalerna på marknaden men att också väderförhållandena spelar en stor roll på marknaden för mejeriprodukter. När mjölkkvoterna blir allt mindre relevanta kan EU:s mjölkproduktion bättre motsvara läget på marknaden, jordbrukarnas reaktioner på prissignaler blir mindre snedvridna och effektivitetsvinster kan uppnås genom omstrukturering. 2.2. Prisutvecklingen för mjölkkvoter Mjölkkvotpriset borde sjunka i takt med att kvotsystemet närmar sig sitt slut. Så är också fallet i en majoritet av medlemsstaterna där kvotpriset är mycket lågt eller lika med noll (se bilaga IV). I medlemsstater vars mjölkleveranser ligger betydligt under kvottaken är kvotpriset redan mycket lågt eller lika med noll, och man räknar inte med några stora förändringar innan kvotsystemet löper ut. I medlemsstater där mjölkleveranserna ligger nära kvottaken och i de begränsat antal medlemsstater vars mjölkleveranser överstiger taken påverkas dock kvotpriset av förväntningarna på en överskottsavgift. I framtiden väntas kvotköpen minska ytterligare mot noll, med variationer på grund av tillfällig överskottsproduktion under gynnsamma väderförhållanden och gynnsamma mjölkpriser. 3. Slutkommentarer Prognoserna på medellång och lång sikt är gynnsamma för mjölksektorn på grund av befolkningstillväxten och intresset för västerländsk kost i de framväxande ekonomierna. Detta hindrar dock inte kortsiktiga fluktuationer på marknaden. Prisutvecklingen sedan den första mjuklandningsrapporten visar att det finns en tendens till högre nivåer med vissa upp- och nedgångar i kurvan. Svårigheterna för mjölkproducenter i vissa områden som drabbats hårdare av den kraftiga ökningen av foderpriser överskuggar inte den annars positiva bilden för sektorn. På lång sikt beror balansen mellan tillgång och efterfrågan på ett stort antal faktorer, alltifrån ekonomiska parametrar till politiska beslut. I detta avseende erbjuder de så kallade mjölkbestämmelserna[2] som har tillämpats fullt ut från och med den 3 oktober 2012 verktyg för aktörer i leveranskedjan i mejerisektorn för att anpassa sitt utbud till marknaden. Både utvecklingen av mjölkproduktionen och mjölkkvoterna och den nedåtgående trenden för kvotpriserna visar att ”mjuklandningen” är på god väg. I de allra flesta medlemsstaterna behövs inte kvoter längre för att begränsa produktionen, och kvotpriset har redan nått noll eller närmar sig noll. Mot bakgrund av denna analys anser kommissionen att det inte behövs någon ändring av den befintliga ramen, som har skapat säkerhet för mjölkproducenter sedan 2008 och har visat sig effektiv för att säkerställa en smidig utfasning av kvoterna. Vid sidan av själva begreppet ”mjuklandning”, har vissa farhågor tagits upp med avseende på landsbygdsområden där mjölkproduktionen spelar en central roll, särskilt i samband med att mjölkkvoterna avvecklas. I detta avseende ger införandet av mjölksektorn i de så kallade ”nya utmaningarna” under den andra pelaren i den gemensamma jordbrukspolitiken ytterligare stöd till mjölkproducenterna i deras förberedelser inför avvecklandet av kvotsystemet. Reformförslagen innehåller instrument som kan mildra eventuella konsekvenser. Kommissionen har dessutom utlyst en öppen anbudsinfordran för en analys av den framtida utvecklingen inom mjölksektorn från och med 2015 utförd av oberoende experter, och kommer att rapportera till Europaparlamentet och rådet senast den 30 juni 2014 om hur ”mjölkbestämmelserna”[3] omsätts i praktiken. Då ska framför allt effekterna bedömas på mjölkproducenter och mjölkproduktion i mindre gynnade regioner i samband med det allmänna målet att upprätthålla produktionen i dessa regioner, och möjliga incitament för att uppmuntra jordbrukare att ingå gemensamma produktionsavtal. Bilagor: I. Mjölkproduktion och prisutveckling II. Utsikterna på medellång sikt inom mejerisektorn III. Mjölkproduktionen i förhållande till kvot IV. Prisutvecklingen för EU:s mjölkkvoter BILAGA I MJÖLKRPODUKTION & PRISUTVECKLING Figur 1 Utveckling för mjölkuppsamling Figur 2 Mjölkprisutveckling BILAGA II UTSIKTERNA PÅ MEDELLÅNG SIKT INOM MEJERISEKTORN Figur 3 Komjölkstillgång och mjölkkobesättningar 2000–2022 Figur 4 Mjölkleveranser och kvotanvändning för komjölk Figur 5 Marknadsutveckling för ost 2000–2022 Figur 6 Marknadsutveckling för helmjölkspulver 2000–2022 Figur7 Marknadsutveckling för skummjölkspulver 2000–2022 Figur 8 Marknadsutveckling för smör 2000–2022 BILAGA III MJÖLKPRODUKTIONEN I FÖRHÅLLANDE TILL KVOT BILAGA IV PRISUTVECKLINGEN FÖR EU:S MJÖLKKVOTER [1] Med undantag för Italien där en ackumulerad ökning på 5 % under perioden tidigarelades till den 1 april 2009. [2] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 261/2012 av den 14 mars 2012 om ändring av rådets förordning (EG) nr 1234/2007 vad gäller avtalsvillkor inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter. [3] Se artikel 184.9 i förordning (EG) nr 1234/2007 beträffande den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna, som infördes genom de s.k. mjölkbestämmelserna (förordning (EG) nr 261/2012).