SV Europeiska unionens officiella tidning C 185/36

Yttrande från Europeiska regionkommittén — Reglering av prissvängningarna på jordbruksprodukter

(2017/C 185/06)

Föredragande: Jacques BLANC (FR–EPP), borgmästare, La Canourgue

POLITISKA REKOMMENDATIONER

EUROPEISKA REGIONKOMMITTÉNS STÅNDPUNKT

1. Den handlingsplan mot prissvängningar som utarbetades på G20-toppmötet i juni 2011 har hittills bara gjort begränsade framsteg och kommittén kräver därför att förhandlingarna om denna fråga återupptas under det tyska G20-ordförandeskapet 2017.

2. Trots de senaste årens reformer av den gemensamma jordbrukspolitiken har riskhanteringssystemen, som ger jordbrukarna möjlighet att skydda sig mot de negativa följderna av variationer i avkastning och priser samt skador med hälso- eller miljöursprung, förblivit styvmoderligt behandlade inom den gemensamma jordbrukspolitiken. De utgör mindre än 2 % av medlen inom den gemensamma jordbrukspolitikens andra pelare och 0,4 % av den totala jordbruksbudgeten. Medlemsstaterna får själva besluta i vilken utsträckning de vill utnyttja dessa instrument i Ejflu-förordningen.

3. Mekanismerna för att trygga jordbrukarnas inkomster måste stärkas avsevärt för att minska de negativa följderna av de starka prissvängningarna på jordbruksprodukter och insatsvaror i syfte att förbättra de europeiska jordbruksbaserade livsmedelskedjornas konkurrenskraft, behålla jordbruket i alla regioner, uppmuntra modernisering och innovation samt bevara landsbygdssamhällena.

4. Detta mål kan uppnås om man gemensamt genomför en rad åtgärder för att i) förstärka rollen för de privata aktörerna i de jordbruksbaserade livsmedelskedjorna i regleringen av jordbruksmarknaderna i syfte att delvis kompensera för avregleringen av den gemensamma jordbrukspolitiken, ii) utvidga och förenkla tillgången till den uppsättning riskhanteringsverktyg som står till jordbrukarnas förfogande (eftersom de befintliga instrumenten inom ramen för Ejflu inte kan utnyttjas på grund av bristen på tillgängliga resurser inom andra pelaren, vilka bör ökas utan att de tillgängliga medlen inom första pelaren äventyras), och iii) inom ramen för nästa reform av den gemensamma jordbrukspolitiken samt på lokal och regional nivå uppmuntra en ökning av de europeiska jordbruksföretagens mervärde för att göra dem mindre känsliga för svängningar i världsmarknadspriserna på jordbruksprodukter.

5. Avtal tryggar avsättningen av jordbrukarnas produktion och bearbetningsföretagens försörjning till priser som är kända på förhand. De bidrar således till att balansera utbud och efterfrågan och möjliggör en bättre styrning av produktens kvalitet, vilket kan leda till högre priser för producenterna och en mer rättvis fördelning längs leveranskedjan.

6. Kommittén föreslår att avtalssystemen i de medlemsstater där det inte finns några utpräglade vertikala samarbetsformer ska stärkas längs hela livsmedelskedjan (och inte bara mellan jordbrukare och företag som bearbetar jordbruksprodukter) och att medlemsstaterna ska tillåtas att göra dem obligatoriska, samt att man ska uppmuntra undertecknandet av flerpartsavtal mellan t.ex. en producentorganisation, ett bearbetningsföretag och en distributör.

7. ReK föreslår att jordbruksföretag, producentorganisationer och erkända branschorganisationer samt marknadsaktörer och centrum för jordbruksbaserade livsmedel som är erkända som strukturer som säkerställer skyddet av allmänintresset ska ges större befogenheter för att förebygga kriser inom ramen för en mer flexibel tolkning av konkurrensreglerna som är enhetlig i hela unionen. För detta ändamål måste branschorganisationerna, som samlar de olika leden i kedjorna, samt de ovannämnda marknadsaktörerna och centrumen för jordbruksbaserade livsmedel kunna förse företagen med preliminär information om marknaderna för att hjälpa dem att fatta lämpliga beslut, dock utan att fastställa referenspriser. Denna praxis förekommer redan i en del medlemsstater och därför bör även ett utbyte av bästa praxis övervägas.

8. I händelse av obalans på marknaden eller verklig risk för obalans på marknaden, enligt en bedömning på grundval av vissa indikatorer, föreslår vi att jordbruksföretag, inbegripet producentorganisationer och deras sammanslutningar, ska kunna använda sig av sina möjligheter att agera och minska sin produktion redan innan kommissionen godkänt detta i enlighet med artikel 222 i förordning (EU) nr 1308/2013 om en samlad marknadsordning. Den samlade marknadsordningen bör således uttryckligen tillåta förebyggande åtgärder från jordbruksföretagens, inbegripet producentorganisationernas och deras sammanslutningars, sida som syftar till att återställa balansen på marknaden för att undvika missbruk av dominerande ställning, och de behöriga myndigheterna bör underrättas på förhand.

9. Regleringen av prissvängningarna på jordbruksprodukter och kampen mot otillbörliga affärsmetoder i livsmedelskedjan är nära knutna till varandra, eftersom marknadssvängningarna förvärrar maktförhållandena för fördelning av mervärdet inom kedjorna och de resulterande avvägningarna oftast är ogynnsamma för producenterna, vars förhandlingsstyrka begränsas bl.a. på grund av den ökande koncentrationen i livsmedelsindustrin och i synnerhet den storskaliga detaljhandeln samt producenternas spridning och deras otillräckliga organisation.

10. Kommittén rekommenderar att man ska inrätta ett särskilt EU-regelverk mot otillbörliga affärsmetoder i livsmedelskedjan, såsom föreslås i Europaparlamentets resolution av den 7 juni 2016 [2015/2065(INI)], eftersom avtal medför en viss riskdelning men inte i grunden avhjälper ojämlikheten mellan parterna, antimonopolbestämmelserna inte räcker till för att avhjälpa otillbörliga affärsmetoder och de skillnader i maktförhållanden som kännetecknar de jordbruksbaserade livsmedelskedjorna och mekanismerna för självreglering för aktörerna i kedjorna inte är effektiva, bl.a. för att jordbrukarna och bearbetningsföretagen ofta inte vågar lämna in klagomål av rädsla för att uteslutas från marknaden. Ramlagstiftning på EU-nivå behövs för att harmonisera konkurrensvillkoren och se till att de europeiska jordbrukarna och konsumenterna åtnjuter rättvisa försäljnings- och inköpsvillkor.

11. ReK rekommenderar att rätten att kollektivt förhandla fram avtal ska utvidgas till att omfatta alla jordbruksprodukter för att stärka jordbrukarnas förhandlingsposition inom kedjorna.

12. Att samla utbudet kan i synnerhet göra att de småskaliga producenterna inte behöver bära de stora företagens mycket tunga kontraktsbörda, samtidigt som konsumenterna garanteras största möjliga öppenhet när det gäller produkternas spårbarhet och priser.

13. En förstärkt roll för privata aktörer i regleringen av jordbruksmarknaderna kräver en större öppenhet på marknaderna.

14. Vi föreslår därför att man ska inrätta ett europeiskt observatorium för jordbruksmarknaderna, som bygger på ett nätverk av nationella observatorier för varje varusektor och som skulle dra nytta av erfarenheterna från observatoriet för mjölkmarknaden och den resultattavla för marknaderna som kommissionen regelbundet offentliggör. Det nya observatoriet skulle tydligt och snabbt tillhandahålla de uppgifter som behövs för att få kunskap om marknaden på både konjunkturell (särskilt för att förutse kriser) och strukturell nivå (vilket skulle göra det möjligt att analysera utvecklingen av priserna och marginalerna för de olika aktörerna inom kedjorna).

15. Tillämpningen av direktivet om marknader för finansiella instrument (Mifid 2), som planeras till 2018, bör främja ökad kunskap och regelbunden övervakning av de positioner som innehas av olika kategorier av aktörer på de finansiella marknaderna för jordbruksprodukter, i syfte att minska risken för överdriven spekulation och ge kommersiella aktörer i kedjorna möjlighet att effektivt hantera prisrisken.

16. Genomförandet och förstärkningen av befintliga verktyg för risk- och krishantering inom den gemensamma jordbrukspolitiken möter många hinder, bl.a. konkurrens mellan fonderna inom andra pelaren, dit de flesta av dessa verktyg hör, en otillräcklig krisreserv som, eftersom den är nödvändig, inte bör baseras på årliga sänkningar av direktstöd, brist på aktuella och prognostiserade uppgifter om jordbruksföretagens ekonomiska resultat osv. Dessa hinder måste minskas för att man ska kunna genomföra en ambitiös och effektiv strategi för riskhantering inom jordbruket.

17. I nästa reform av den gemensamma jordbrukspolitiken bör medlemsstaterna uppmuntras att utarbeta och genomföra en bred uppsättning av kompletterande riskhanteringsverktyg till en för jordbrukarna överkomlig kostnad, genom att följa en segmenterad metod där riskerna klassificeras enligt allvarlighetsgrad (1): i) ”normala” risker, som till största delen kan hanteras av jordbrukarna genom buffertsparande och skatterelaterade åtgärder, ii) ”medelstora” risker, som jordbrukarna kan överlåta till finansmarknaderna (terminskontrakt, optioner, OTC-kontrakt), försäkringsgivare (för att hantera avkastnings-, omsättnings- och bruttomarginalrisken) och gemensamma fonder (för att hantera hälso- och miljörisker och stabilisera jordbruksföretagens inkomster), och iii) ”katastrofrisker”, som till största delen hanteras av de offentliga myndigheterna genom skyddsnät för priser och exceptionella krisåtgärder. Det gäller dock att se till att den ökade segmenteringen av riskerna inte leder till att administrationskostnaderna samtidigt ökar.

18. Utvecklingen av riskhanteringsverktyg får inte i någon högre grad påverka stabiliteten i den gemensamma jordbrukspolitikens budget, som i nuläget säkerställs genom att stödet är frikopplat från produktion och priser. En budget där utgifterna noga följer variationerna i priser på jordbruksprodukter och minskar konjunkturellt när marknaderna fungerar väl skulle utsättas för en risk för en betydande minskning under debatterna om EU:s fleråriga budgetram. Detta skulle leda till en minskning av det skydd som den gemensamma jordbrukspolitiken ger, vilket skulle vara till nackdel för jordbrukarna om marknaderna vänder.

19. Kommittén föreslår att en möjlighet för jordbrukarna att bygga upp ett buffertsparande mot marknadsstörningar skulle kunna vara att avsätta en del av grundstödet från första pelaren till en reserv på ett särskilt konto. Det skulle vara obligatoriskt att avsätta denna del av grundstödet när vissa marknadsindikatorer, t.ex. priserna på jordbruksprodukter eller förhållandet mellan priserna på jordbruksprodukter och priserna på insatsvaror, förbättras. Beloppen i reserven skulle kunna frigöras och användas av jordbrukarna när marknadsindikatorerna försämras. I detta sammanhang bör det under alla omständigheter förhindras att ytterligare administrativa kostnader uppstår.

20. Utöver att förbättra jordbrukarnas förmåga till egenförsäkring skulle denna ordning ha flera fördelar: den skulle delvis ersätta den nuvarande krisreserven, som fungerar uppenbart dåligt, dess förvaltningskostnad skulle vara låg, den skulle inte påverka stabiliteten i den gemensamma jordbrukspolitikens budget, och slutligen skulle det frikopplade stödet bli mer legitimt i allmänhetens ögon när priserna på jordbruksprodukter är höga.

21. Även andra mekanismer för att uppmuntra buffertsparande är tänkbara, med utgångspunkt i t.ex. den ordning som gäller i Kanada och som gör att jordbrukare som sätter in pengar på ett sparkonto får ett motsvarande ekonomiskt bidrag från de offentliga myndigheterna.

22. Det är viktigt att främja skapandet och antagandet av nya försäkringsprodukter, som är mer diversifierade och eventuellt billigare, som skydd mot de ekonomiska risker som jordbruksföretagen drabbas av, med utgångspunkt i bl.a. de försäkringsprogram som finns i Förenta staterna. Dessa nya produkter skulle t.ex. kunna bestå av i) en omsättningsgaranti, som tryggar de planerade intäkterna från grödor vid tidpunkten för sådd på grundval av jordbruksföretagets tidigare avkastning och priserna på terminsmarknaderna, varav dock enbart den del som avser avkastningen skulle subventioneras för att uppfylla reglerna i Världshandelsorganisationens (WTO) gröna box, ii) indexbaserade försäkringar som bygger på genomsnittlig avkastning, omsättning och bruttomarginal i den region där jordbruksföretaget är beläget (varav dock enbart den del som avser avkastningen skulle subventioneras), med tanke på att förvaltningskostnaderna för dessa försäkringar är betydligt lägre än för dem som bygger på de enskilda jordbrukarnas avkastning, iii) en försäkring av jordbruksföretagets totala intäkter, som skulle kunna förbehållas små och medelstora diversifierade jordbruksföretag som ägnar sig åt blandodling och djuruppfödning eller som producerar frukt och grönsaker eller särskilda grödor som inte eller bara i begränsad omfattning omfattas av stöd och för vilka det inte finns någon skördeförsäkring, och iv) särskilda försäkringar för producenter som bedriver ekologiskt jordbruk, som beaktar den generellt lägre avkastningen, de högre produktionskostnaderna och de generellt högre marknadspriserna för dessa produkter. Det bör utföras en granskning av dessa åtgärder för att bedöma bl.a. de potentiella kostnaderna för åtgärderna när det gäller statliga återförsäkringar.

23. ReK uppmanar kommissionen att samarbeta nära med de nationella, regionala och lokala myndigheterna och jordbrukarorganisationerna för att öka medvetenheten och kunskapen om de riskhanteringsverktyg som kan utnyttjas inom den gemensamma jordbrukspolitikens andra pelare. Vi uppmanar också kommissionen att öka anslagen till riskhanteringsverktygen inom den gemensamma jordbrukspolitikens andra pelare i förhållande till de nuvarande 2 % av medlen inom andra pelaren.

24. ReK rekommenderar att man utvecklar gemensamma fonder som bygger på det inkomststabiliserande verktyg som inrättades genom 2013 års reform av den gemensamma jordbrukspolitiken, men som bara två medlemsstater (Ungern och Italien) och en region (Kastilien och León i Spanien) har införlivat i sina planer för landsbygdsutveckling 2014–2020. Man måste samtidigt säkerställa rätt balans i omfördelningen mellan regioner och verksamhetsgrenar. Dessa fonder skulle erbjuda skydd mot starka minskningar (mer än 30 %) av jordbruksföretagets bruttomarginal i förhållande till de tre eller fem föregående åren. Förluster av denna omfattning kan svårligen täckas enbart genom jordbrukarnas buffertsparande. De kan inte heller hanteras genom en omsättningsförsäkring av det slag som finns i Förenta staterna, som erbjuder en garanti mot minskade intäktsprognoser mellan sådd och skörd och inte i sig erbjuder skydd mot låga priser.

25. Vi rekommenderar att de inkomststabiliserande fonderna ska införas på sektorsnivå för att främja integrationen av kedjorna samt på nationell eller transnationell nivå för att bredda den ömsesidiga riskdelningen och minska kostnaderna. Det skulle således i varje medlemsstat finnas en fond för jordbruksgrödor, en fond för mjölk, en fond för frukt och grönsaker osv.

26. Kommittén rekommenderar medlemsstaterna att pröva möjligheterna till inkomststabiliserande fonder innan de införs i stor skala, med tanke på de praktiska svårigheterna med att genomföra och driva dessa ordningar (insamling av räkenskapsuppgifter för jordbruksföretag, behov av återförsäkring osv.).

27. Ovannämnda tre typer av riskhanteringsverktyg – buffertsparande, försäkring, inkomststabiliserande fonder – kompletterar varandra och bör om möjligt tillämpas tillsammans för att bilda ett stabilt och sammanhängande skyddsnät mot prissvängningar och bidra till att minska frekvensen och intensiteten hos de kriser som drabbar jordbrukarna.

28. För att producenterna ska kunna hantera prissvängningarna på jämförbara villkor anser ReK att nivån på direktstödet bör harmoniseras mellan EU:s medlemsstater.

29. Direktstödet bör förbli ett instrument i den gemensamma jordbrukspolitiken efter 2020 för att bidra till att stödja och stabilisera jordbruksinkomsterna och väga upp kostnaderna för att uppfylla EU:s höga standarder.

30. Om man vid nästa reform av den gemensamma jordbrukspolitiken skulle besluta att minska direktstödet inom första pelaren och avsätta de medel som på så sätt frigörs för riskhantering föreslår ReK att jordbrukarna ska kunna få ”kuponger” till ett värde som motsvarar en viss andel av deras grundstöd. Jordbrukarna skulle använda dessa kuponger på frivillig basis för att ansluta sig till de ordningar som de önskar: buffertsparande, försäkringar, gemensamma fonder. Detta system skulle göra det möjligt att öka finansieringen av riskhanteringsverktygen utan att påverka stabiliteten i budgeten för den gemensamma jordbrukspolitikens första pelare (2).

31. Kommissionen bör genomföra en ingående undersökning av de olika alternativen för att bredda utbudet av riskhanteringsverktyg, bl.a. buffertsparande, försäkringar och gemensamma fonder för att stabilisera inkomsterna. I denna undersökning skulle man klargöra vilka konsekvenser, fördelar och begränsningar som vart och ett av dessa verktyg har mot bakgrund av olika kriterier. Man skulle också analysera olika finansieringsscenarier för en strategi för utveckling av riskhantering, inklusive det kupongsystem som föreslås i punkt 30.

32. Den offentliga politiken bör främja en ökning av de europeiska jordbruksföretagens mervärde, och samtidigt förbättra jordbruksmetodernas miljömässiga hållbarhet, för att göra dem mindre känsliga för svängningar i världsmarknadspriserna och införliva jordbruket i den ekologiska omställning som krävs för att mildra klimatförändringarna, anpassa sig till deras effekter och minska trycket på ekosystemen.

33. Kommittén understryker i detta sammanhang behovet av att fästa särskild uppmärksamhet vid jordbrukssektorn i de yttersta randområdena, som kräver särskilda, anpassade och specifika åtgärder med tanke på deras unika egenskaper och deras särart, som erkänns i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

34. Det europeiska jordbruket är mycket heterogent: Flertalet jordbruksföretag saluför sin produktion på EU-marknaden, medan andra direkt eller indirekt exporterar en del av sin produktion till tredjeländer.

35. Det är viktigt att bevara denna mångfald, med tanke på att avyttringen av en del av jordbruksproduktionen till tredjeländer bidrar till att upprätthålla balansen mellan utbud och efterfrågan på EU-marknaden och att EU, världens största exportör av jordbruksbaserade livsmedel, måste kunna dra nytta av den kvantitativa och kvalitativa ökningen av den globala efterfrågan på livsmedel.

36. Det finns två huvudsakliga sätt att öka jordbruksföretagens mervärde: i) att öka jordbrukets produktivitet, som uppvisar oroande tecken på försvagning inom vissa sektorer, genom en hållbar intensifiering av jordbruksproduktionen genom att producera mer med mindre insatsvaror eller minska inköpen av insatsvaror för att förbättra jordbruksföretagens autonomi, vilket sker genom att införa innovativa och mer motståndskraftiga produktionssystem som bygger på precisionsjordbruk, förenklad jordbearbetning, växelbruk och diversifiering av grödor samt bättre utnyttjande av betessystem och andra metoder, eller ii) att stimulera utvecklingen av territoriebaserade livsmedelssystem som tillgodoser den ökande efterfrågan från de europeiska konsumenternas sida och som skulle göra det möjligt att delvis frigöra sig från svängningarna på världsmarknaderna för jordbruksråvaror genom att utveckla lokala leveranskedjor (skolbespisningar, restauranger, direktförsäljning), nischmarknader och högkvalitativa kedjor där man ger företräde åt miljövänligare produktionsmetoder (ekologiskt jordbruk och andra metoder).

37. Kommittén rekommenderar att den gemensamma jordbrukspolitiken och den nationella politiken ska uppmuntra jordbrukarna att undersöka dessa två sätt, med medverkan av de regionala och lokala myndigheterna.

Bryssel den 7 december 2016. Markku MARKKULA Europeiska regionkommitténs ordförande

(1) Enligt typologin i J. Cordier och J.-C. Debar, ”Gestion des risques agricoles: la voie nord-américaine. Quels enseignements pour l’Union européenne?”, Cahier nr 12, Club Déméter, 2004. I andra verk föreslås en liknande typologi, bl.a. en rapport som nyligen utarbetats för Europaparlamentet (se fotnot 2).

(2) Förslag i rapporten från Isabel Bardaji m.fl., ”Research for Agri Committee – State of play of risk management tools implemented by Member States during the period 2014–2020: national and European frameworks”, generaldirektoratet för EU-intern politik, Europaparlamentet, 2016, som vi föreslår ska utvidgas till att omfatta buffertsparande.