[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 12.7.2006

SEK(2006) 914

KOMMISSIONENS ARBETSDOKUMENT

Sammanfattning av KONSEKVENSANALYSEN AV DEN TEMAINRIKTADE STRATEGIN FÖR HÅLLBAR ANVÄNDNING AV BEKÄMPNINGSMEDEL

{KOM(2006) 373 final} {SEK(2006) 894}

Denna konsekvensanalys har utarbetats av kommissionen som underlag för den temainriktade strategin för hållbar användning av bekämpningsmedel. På grundval av en ingående undersökning som en extern part utfört för kommissionens räkning[1], har kommissionen noggrant utrett de ekonomiska, sociala, hälsomässiga och miljömässiga effekterna av de åtgärder som föreslås i strategin.

Problemdefinition

Bekämpningsmedel är verksamma ämnen och produkter utformade för att påverka grundläggande processer i levande organismer och har därför potentialen att döda eller bekämpa skadliga organismer. De används inom jordbruket eller för att begränsa växters tillväxt på icke-jordbruksmark ( växtskyddsmedel ) eller för andra ändamål ( biocidprodukter ). Strategin kommer för närvarande endast att omfatta växtskyddsmedel, eftersom dessa har mycket större betydelse om man ser till använda kvantiteter och de ekonomiska vinsterna.

Användningen av växtskyddsmedel har stora ekonomiska och sociala fördelar. De höjer eller tryggar avkastningen genom att eliminera eller minska konkurrens från ogräs och angrepp av skadegörare. De höjer eller bevarar produkternas kvalitet och minskar behovet av arbetsinsatser. Växtskyddsmedlen spelar också en viktig roll när det gäller att säkra en stabil tillgång på jordbruksprodukter, genom att skördarna varierar mindre från år till år. Växtskyddsmedlen bidrar också till att säkra tillgången på billig frukt och billiga grönsaker av god kvalitet som alla konsumenter har råd med. Användningen av växtskyddsmedel minskar behovet av mark för livsmedelsproduktion och möjliggör regional produktion av fler olika livsmedel, vilket i sin tur kan minska transportkostnaderna och göra mer mark tillgänglig för annan användning, t.ex. som rekreationsområden eller naturområden, eller för skydd av den biologiska mångfalden. Odlingsmetoder med anpassad jordbearbetning (”conservation tillage”) eller minimerad jordbearbetning, som minskar behovet av fossila bränslen inom jordbruket och minskar erosionen och utlakningen av näringsämnen, är också till viss del beroende av användning av herbicider. Sist men inte minst är den europeiska växtskyddsindustrin en betydande ekonomisk aktör på världsmarknaden och en viktig arbetsgivare i Europa med omkring 26 000 anställda i EU-25. Dessutom är många andra företag inblandade i användningen av växtskyddsmedel (tillverkare av sprututrustning, serviceföretag för flygbesprutning m.fl.).

Bekämpningsmedel har samtidigt ofta skadliga egenskaper och de sprids vanligen avsiktligt i miljön vid användningen, vilket kan leda till exponering av människor och miljön.

Risker för människors hälsa kan uppstå genom direkt exponering (industriarbetare som producerar bekämpningsmedel och operatörer – särskilt lantbrukare – som använder dem) och genom indirekt exponering (konsumenter, boende och andra närvarande personer), särskilt under eller efter användning inom jordbruk, park- och landskapsskötsel och andra verksamheter. De risker som är förknippade med varje enskilt verksamt ämne som ingår i bekämpningsmedel bedöms i samband med godkännandeprocessen, men det finns ingen tillfredsställande bedömning av effekterna av exponering för blandningar av kemikalier. Det är därför omöjligt att bedöma den totala påverkan på människors hälsa av alla ämnen som används för närvarande .

Exponering för bekämpningsmedel kan ge både akuta och kroniska hälsoeffekter. En låg men konstant exponering kan ge kroniska hälsoproblem på lång sikt (t.ex. cancer, fosterskador, reproduktionsproblem, överkänslighet). Indirekt exponering av boende och andra närvarande personer (genom vindavdrift) och konsumenter (genom bekämpningsmedelsrester i jordbruksprodukter eller vatten) kan få ännu större effekter för särskilt känsliga befolkningsgrupper, exempelvis barn och äldre, och andra särskilda riskgrupper och arbetare. Forskarna har i nuläget bristande kunskaper när det gäller barn.

Miljörisker uppstår vid oavsiktliga och alltför stora utsläpp av kemiska ämnen till vatten, luft och mark och innebär negativa effekter på växter, djur, miljöers kvalitet och på den biologiska mångfalden i allmänhet. Förorening av mark, ytvatten och grundvatten kan ske särskilt genom vindavdrift, avrinning och utlakning. Rester av bekämpningsmedel i råvatten är ett mycket allvarligt problem i vattendrag i låglänta områden. Där är föroreningsnivåerna ofta högre än gränsvärdet på 0,1 µg/l, vilket gör det nödvändigt att rena vattnet från bekämpningsmedel innan det kan distribueras som dricksvatten. På grund av riskerna för förorening av yt- och grundvatten krävs löpande övervakning.

När det gäller riskerna för exponering av människor och direkta utsläpp i miljön är användningsfasen och senare faser de mest riskfyllda skedena i bekämpningsmedlens livscykel. Användaren som fattar det slutliga beslutet om ”varför, när och hur” och om vilket bekämpningsmedel som skall användas är uppenbarligen den viktigaste aktören när det gäller att begränsa föroreningen av miljön.

Behov av åtgärder på EU-nivå

Gemenskapens lagstiftning om växtskyddsmedel är främst inriktad på utsläppandet på marknaden och slutet av livscykeln för dessa produkter. De mest relevanta rättsakterna är direktiv 91/414/EEG om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och förordning (EG) nr 396/2005 av den 23 februari 2005 om gränsvärden för bekämpningsmedelsrester i eller på livsmedel och foder av vegetabiliskt och animaliskt ursprung. En av bristerna i det nuvarande regelverket om bekämpningsmedel är att den egentliga användningsfasen, som är en avgörande faktor för bestämning av de totala riskerna, inte behandlas tillräckligt ingående.

Bekämpningsmedelsanvändningen i de olika medlemsstaterna är mycket varierande, inte bara när det gäller total användning utan också i fråga om rådande trender. Detta kan delvis förklaras av skillnader i jordbruksstruktur och klimatförhållanden (vilket leder till olika behov av växtskydd), men det beror också på ländernas ambitionsnivå när det gäller att minska användningen av och riskerna med bekämpningsmedel. Detta skapar en situation där det inte råder lika villkor för användarna av bekämpningsmedel respektive för bekämpningsmedelsindustrin. Det finns inte heller en enhetlig hälso- och miljöskyddsnivå i hela EU. Utan åtgärder på EU-nivå är det högst sannolikt att dessa olikheter mellan medlemsstaterna kommer att bestå.

Mål

Strategin ryms inom ramen för sjätte miljöhandlingsprogrammet där dess övergripande och särskilda mål anges.

Strategins övergripande mål är att minska bekämpningsmedlens påverkan på människors hälsa och miljön och, mer allmänt, åstadkomma en mer hållbar användning av bekämpningsmedel samt en betydande total minskning av riskerna och av användningen av bekämpningsmedel som är förenlig med ett tillräckligt växtskydd.

Strategins särskilda mål är

i) att minska hälso- och miljöriskerna vid användning av bekämpningsmedel,

ii) att bättre kontrollera användning och spridning av bekämpningsmedel,

iii) att minska halterna av skadliga verksamma ämnen genom att de farligaste ämnena ersätts med säkrare (även icke-kemiska) alternativ,

iv) att stödja odling där mycket lite eller inget bekämpningsmedel behöver användas, bland annat genom att öka användarnas medvetenhet och främja användning av regler för god praxis och stödja diskussioner om eventuell tillämpning av finansiella styrmedel,

v) att inrätta ett öppet system för att redogöra för och övervaka de framsteg som görs med att uppnå strategins mål, inklusive utarbetande av lämpliga indikatorer.

Genom att strategin innehåller åtgärder som optimerar de ekonomiska, sociala, hälsomässiga och miljömässiga effekterna, är den helt i överensstämmelse med Lissabonmålen för tillväxt och sysselsättning.

Målet att minska betydande risker med användningen av bekämpningsmedel ligger också helt i linje med försiktighetsprincipen som är vägledande för hållbar utveckling.

Metoder

De temainriktade strategiernas behandling av ett specifikt ämne bygger på en helhetssyn, och stor tonvikt har därför lagts vid att integrera strategins åtgärder i befintlig politik och lagstiftning. Den temainriktade strategin för hållbar användning av bekämpningsmedel består av ett antal enskilda åtgärder som, i enlighet med detta integrationstänkande, antingen kommer att genomföras med hjälp av befintliga rättsakter eller, om detta inte är möjligt, föreslås som ny lagstiftning.

Grundansatsen är alltså tredelad:

- Införlivande av ett antal åtgärder i befintlig lagstiftning och politik (gemensam jordbrukspolitik, översyn av direktiv 91/414/EEG och ändring av maskindirektivet).

- Nya lagförslag: ett ramdirektiv om hållbar användning av bekämpningsmedel som kommer att innehålla alla åtgärder för vilka lagstiftning bedömdes vara nödvändig men som inte kan integreras i befintlig lagstiftning. Dessutom kommer det att läggas fram ett förslag till en förordning om insamling av statistiska uppgifter om användning av bekämpningsmedel.

- Rekommendation till medlemsstaterna att vid behov vidta vissa ytterligare åtgärder som inte ansågs vara lämpliga att vidta på gemenskapsnivå.

Konsekvensanalysen är inriktad på åtgärder och tillhörande alternativ som inte kan integreras i befintlig lagstiftning eller politik, som förväntas ha stor betydelse för att nå strategins mål eller som var mycket kontroversiella under samrådsprocessen.

För var och en av de åtgärder som detaljstuderats i konsekvensanalysen har flera alternativ att omsätta dem i praktiken utarbetats. Dessa innebär alltifrån ”ingen åtgärd” till mycket strikta och rättsligt bindande föreskrifter. Alternativet ”ingen åtgärd” har tagits upp systematiskt och innebär ett strikt status quo: ingen förbättring av nuvarande regelverk, men inte heller anpassning till en lägre nivå. Därför är kostnaden för ”ingen åtgärd” lika stor i absoluta tal som den förväntade vinsten av den föreslagna strategin, men med omvänt tecken.

Alla alternativ har analyserats på följande sätt:

- Fastställande och dokumentation av nuvarande situation (status quo) i medlemsstaterna i förhållande till viktiga åtgärder och alternativ.

- Fastställande av orsakssammanhang och samband.

- Bedömning av de olika alternativens konsekvenser.

- Rekommendation av mest lämpliga alternativ.

Följande typer av konsekvenser bedömdes:

- Ekonomiska konsekvenser (om möjligt mätt som extra kostnader eller extra inkomster för berörda aktörer i förhållande till status quo).

- Sociala konsekvenser (om möjligt mätt i antal arbetstillfällen och deras kvalitet, baserat på genomsnittliga samband mellan inkomster och arbetstillfällen eller kostnader och arbetstillfällen).

- Miljökonsekvenser (bedömningen grundar sig främst på förväntad minskning av antal ton växtskyddsmedel som används, med hänsyn tagen till möjliga effekter av ersättning av växtskyddsmedel och andra konsekvenser som inte är korrelerade till minskad användning men som ändå innebär en riskminskning, t.ex. buffertzoner för att skydda vatten).

- Hälsokonsekvenser (ej kvantifierade utan bedömda kvalitativt med hänsyn tagen till negativa hälsoeffekter som undviks hos operatörer, konsumenter, boende och andra närvarande personer till följd av minskad exponering eller ett minskat antal olyckor).

Föreslagna åtgärder

Mot bakgrund av konsekvensanalysens resultat rekommenderades att följande åtgärder skulle ingå i strategin:

- Utbildnings- och kvalifikationskrav för distributörer och yrkesmässiga användare av bekämpningsmedel i alla medlemsstater, med minimikrav fastställda på gemenskapsnivå.

- Obligatoriska system för certifiering av ny utrustning för spridning av bekämpningsmedel före utsläppande på marknaden, liksom regelbunden inspektion av utrustning i bruk i alla medlemsstater.

- Generellt förbud mot flygbesprutning, men medlemsstaterna bör ha möjlighet att medge undantag i situationer där det kan visas att flygbesprutning innebär klara fördelar och ger miljövinster jämfört med andra spridningsmetoder eller om lämpliga alternativ saknas.

- Åtgärder för att förbättra skyddet för vatten genom att skapa buffertzoner och minska vindavdrift genom lämplig teknisk utrustning.

- Rättsligt bindande fastställande av områden med minskad eller ingen användning av bekämpningsmedel. Särskild vägledning och bästa praxis för dessa områden skall utarbetas i samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen.

- Åtgärder för att få till stånd en säker lagring och hantering av bekämpningsmedel och av deras förpackningar och rester. Organisatoriska uppgifter bör överlåtas åt medlemsstaterna.

- Inrättande av nationella program för insamling av uppgifter om utsläppande på marknaden och användning av växtskyddsmedel. Medlemsstaterna bör ha frihet att besluta om det bästa sättet att organisera datainsamlingen, eftersom denna är starkt beroende av jordbrukssektorns struktur.

- Fastställande av en gemensam ram för integrerat växtskydd genom att genomföra alternativet ”harmonisering av generella minimikrav genom ändring av definitionen av integrerad bekämpning i direktiv 91/414/EEG” i kombination med alternativet ”utarbetande av särskild vägledning för integrerat växtskydd”.

Konsekvensanalysen ledde till att både rättsligt bindande kvantitativa mål för minskad användning och införande av skatter/avgifter på gemenskapsnivå avvisades.

Förväntade kostnader och vinster

De föreslagna åtgärderna syftar till en minskning av de risker för miljön och människors hälsa som är förknippade med användning av växtskyddsmedel utan att det skall leda till minskad avkastning för lantbrukare. Samhället som helhet, särskilt operatörer, konsumenter och miljön, kommer att gynnas av de effekter som minskade risker med användning av växtskyddsmedel innebär. En extrapolering av en omfattande undersökning i Tyskland leder till slutsatsen att en optimerad användning av bekämpningsmedel skulle ge en total vinst för EU på mer än 200 miljoner euro per år, genom minskade externa effekter, t.ex. negativa miljö- och hälsoeffekter. Betydligt mer ofullständiga uppgifter från Storbritannien och Nederländerna ger ytterligare belägg för kostnaderna för förorening av vatten med bekämpningsmedel.

Det kan antas att förlusterna (för växtskyddsmedelsindustrin och för lantbrukare som betalar för utbildning och för certifiering och underhåll av spridningsutrustning) är lika stora som vinsterna (för mindre förbrukande lantbrukare och för företag som sköter utbildning, underhåll och certifiering). Den förväntade totala nettoeffekten, som motsvarar de ovannämnda minskade externa effekterna är därför klart positiv (eftersom detta är den enda vinst som inte motsvaras av en förlust).

De totala kostnaderna och vinsterna av genomförandet av de åtgärder som föreslås i strategin sammanfattas i tabell 1. Vinsterna för människor och miljö är mycket svåra att kvantifiera av flera skäl: i) bristande tillgång till relevanta uppgifter, ii) vissa vinster har enbart ett kvalitativt och relativt värde, iii) kvantifieringsmetoder finns inte alltid tillgängliga.

Även om detta inte är ett mål i sig, förväntas åtgärderna minska de totala kvantiteter som används med 11–16 % (dvs. 31 000–44 000 ton verksamma ämnen) per år. Motsvarande besparing för lantbrukarna skulle vara 770–1 100 miljoner euro, vilket också skulle innebära lägre omsättning för växtskyddsmedelsindustrin.

Även om den totala kostnaden för åtgärderna (utom de 40–80 miljoner euro som behövs för att införa system för hantering av behållare, vilka logiskt sett bör belasta växtskyddsmedelindustrin) skulle bäras av lantbrukarna, skulle deras nettovinst ändå vara betydande, i storleksordningen 380–710 miljoner euro (inklusive stöd genom åtgärder för landsbygdsutveckling). Kostnaderna avser ca 250 miljoner euro för utbildning, 90 miljoner euro för test och kontroll av sprutor, 40 miljoner euro för underhåll av utrustning, 2–4,5 miljoner euro extra kostnader för inköp av certifierad ny utrustning, 2 miljoner euro för detaljerad registerföring och rapportering om användning av bekämpningsmedel. Ytterligare kostnader i form av extra arbetstid (ca 210 miljoner euro) och mer intensivt utnyttjande av rådgivningstjänster (ca 130 miljoner euro) kan kompenseras genom den gemensamma jordbrukspolitikens åtgärder för landsbygdsutveckling. Det enda fall där det har varit möjligt att bedöma och kvantifiera en betydande administrativ börda för medlemsstaternas myndigheter är insamling av uppgifter om försäljning och användning av bekämpningsmedel, vilket skulle kosta ca 9 miljoner euro per år.

När det gäller sysselsättning förväntas balansen bli mycket positiv med en total nettoökning på ca 3 000 arbetstillfällen. En förlust på 1 700–2 000 (i värsta fall) arbetstillfällen i tillverknings- och distributionsled kommer att kompenseras genom att nya tjänster skapas inom andra sektorer. 200 tjänster för system för hantering av behållare, 2 500 för utbildning och certifiering, 1 000 för test och kontroll av sprutor, 500 för underhåll av utrustning och 900–1 300 arbetstillfällen inom jordbruksrådgivning. Strategin kommer också att stimulera forskning och innovation för utveckling av mer selektiva verksamma ämnen. Detta skulle innebära en marknadsmöjlighet för de mest innovativa företagen och ligger helt i linje med Lissabonstrategin.

Eftersom den nuvarande situationen i medlemsstaterna varierar, förväntas effekterna bli små till måttliga i nio medlemsstater, måttliga i åtta medlemsstater och måttliga till stora i åtta medlemsstater.

Tabell 1: Den temainriktade strategins totala vinster och kostnader

Vinster | Kostnader | Saldo |

Lantbrukare | 1 100–1 440 miljoner euro per år Minskade negativa hälsoeffekter | 725 miljoner euro per år | +380 till +710 miljoner euro per år Minskade negativa hälsoeffekter |

Industrin | +3 000 arbetstillfällen | 300–6 700 miljoner euro per år (kan begränsas genom mer rådgivningstjänster och utveckling av mer innovativa produkter) | -670 till -300 miljoner euro per år +3 000 arbetstillfällen Högre konkurrenskraft |

Medlemsstaters myndigheter | 200 miljoner euro per år (minskade kostnader för sjukvård och miljövård) +180 arbetstillfällen Positiva hälso- och miljöeffekter | 9 miljoner euro per år | +191 miljoner euro per år +180 arbetstillfällen Positiva hälso- och miljöeffekter |

[1] Samrådet inleddes av kommissionen efter antagandet av meddelandet ”Mot en temainriktad strategi för hållbar användning av bekämpningsmedel”, KOM(2002) 349 slutlig. Alla etapper i samrådet och tillhörande dokument finns på http://europa.eu.int/comm/environment/ppps/home.htm