SV Europeiska unionens officiella tidning C 385/10

EUROPEISKA CENTRALBANKENS YTTRANDE

av den 11 oktober 2017

om ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 vad gäller clearingkravet, ett tillfälligt upphävande av clearingkravet, rapporteringskraven, riskbegränsningsteknikerna för OTC-derivatkontrakt som inte clearas av en central motpart, registreringen och tillsynen av transaktionsregister samt kraven för transaktionsregister

(CON/2017/42)

(2017/C 385/04)

Inledning och rättslig grund

Den 6 respektive den 9 juni 2017 mottog Europeiska centralbanken (ECB) en begäran från Europeiska unionens råd och Europaparlamentet om ett yttrande över ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 vad gäller clearingkravet, ett tillfälligt upphävande av clearingkravet, rapporteringskraven, riskbegränsningsteknikerna för OTC-derivatkontrakt som inte clearas av en central motpart, registreringen och tillsynen av transaktionsregister samt kraven för transaktionsregister (1) (nedan kallat förslaget till förordning).

ECB:s behörighet att avge ett yttrande grundas på artiklarna 127.4 och 282.5 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt eftersom förslaget till förordning innehåller bestämmelser som berör Europeiska centralbankssystemets (ECBS) grundläggande uppgifter att utforma och genomföra penningpolitiken, att främja välfungerande betalningssystem i enlighet med artikel 127.2 första och fjärde strecksatserna i fördraget, ECBS uppgift att medverka till ett smidigt genomförande av politiken för det finansiella systemets stabilitet i enlighet med artikel 127.5 i fördraget, och ECB:s särskilda uppgifter i samband med tillsynen över kreditinstitut i enlighet med artikel 127.6 i fördraget. I enlighet med artikel 17.5 första meningen i arbetsordningen för Europeiska centralbanken har detta yttrande antagits av ECB-rådet.

Allmänna kommentarer

ECB stöder kommissionens initiativ att införa ett antal ändringar av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 (2) med målet att förenkla tillämpliga regler och få bort oproportionerliga bördor.

Specifika kommentarer

1. Undantag för transaktioner som genomförs av centralbanker

1.1 Enligt artikel 1.4 i förordning (EU) nr 648/2012 undantas ECBS-medlemmar, men inte deras motparter, från rapporteringsskyldigheten. Om ett derivatkontrakt ingås med en ECBS-medlem, måste följaktligen motparten rapporterar in uppgifter om transaktionen till ett transaktionsregister. I detta sammanhang bör man observera att relevanta centralbankstransaktioner är befriade från rapporteringsskyldigheten i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/2365 (3). Därutöver behöver centralbankstransaktioner i samband med utförandet av penningpolitiken, växelkurspolitiken och politiken för finansiell stabilitet inte rapporteras i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/65/EU (4) samt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 600/2014 (5).

1.2 ECB är orolig för de risker som kan uppstå om, trots existerande sekretessåtgärder, information från ECBS transaktioner blir offentlig och marknadsaktörerna kan identifiera vilka transaktioner som de nationella centralbankerna inom ECBS genomför. Detta skulle kunna påverka de nationella centralbankernas utförande av sådana transaktioner negativt, särskilt inom områdena penningpolitik och växelkurspolitik där sekretess är nödvändig (6). Kravet att motparterna till ECBS-medlemmarna ska rapportera alla uppgifter om sina transaktioner till transaktionsregister får den oönskade konsekvensen att det uppstår en indirekt rapporteringsskyldighet för centralbankstransaktioner vilket medför att det undantag som beviljats ECBS-medlemmarna blir mindre effektivt. Det är därför viktigt att ECBS-medlemmarnas räkenskaper skyddas samt att signalerna från centralbanksoperationerna är fortsatt effektiva (7).

1.3 ECB anser därför att, för att säkerställa att de nationella centralbankerna även fortsättningsvis kan utföra lagstadgade uppgifter på ett effektivt sätt, centralbankstransaktioner är fullt ut befriade från rapporteringskraven.

2. Rapporteringsskyldighet

2.1 Vad gäller den föreslagna ändringen av artikel 9.1 noterar ECB resultatet från kommissionens konsekvensbedömning och förstår behovet att minska rapporteringsbördan för små icke-finansiella motparter. I detta sammanhang välkomnar ECB kommissionens förslag att ansvaret för rapporteringen i vissa specifika fall kan göras av centrala motparter, finansiella motparter, förvaltningsbolag för företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper samt förvaltare av alternativa investeringsfonder (8). Detta synes utgöra en bra balans mellan kraven att uppgifterna ska vara fullständiga, att minimera rapporteringsbördan och samtidigt anpassa strukturen på rapporteringskraven enligt förordning (EU) nr 648/2012 och förordning (EU) 2015/2365.

2.2 Förslaget till förordning inför ett undantag från rapportering för transaktioner inom grupper som inkluderar en icke-finansiell motpart (9). ECB är orolig för detta ändringsförslag av det skäl som framgår av punkterna 2.2.1–2.2.3.

2.2.1 Dataanalysen av existerande uppgifter, med målet att kontrollera huruvida ett OTC dervitkontrakt är en transaktion inom en grupp i enlighet med de gällande rapporteringsreglerna enligt förordning (EU) nr 648/2012 (10), leder ofta till osäkra resultat när de kontrolleras mot andra datakällor. Vad gäller frågan om att uppgiftskvaliteten fortfarande förbättras, medför därför ett ovillkorligt undantag för rapportering inom grupper för icke-finansiella motparter en risk för regleringsarbitrage från uppgiftslämnare.

2.2.2 Transaktioner inom grupper med icke-finansiella motparter är bara undantagna från kravet om att ställa säkerhet om vissa villkor uppfylls, och kräver de behöriga myndigheternas godkännande (11). Om dessa villkor inte uppfylls och motparter ställer säkerhet för transaktioner inom gruppen, och det saknas en rapporteringsskyldighet, ser ECB en risk för att de risker som utgår från marginalsäkerheter och procykliska effekter eventuellt inte upptäcks. Denna asymmetri skulle motverka den transparens och riskminimering som är kärnan i ramverket enligt förordning (EU) nr 648/2012.

2.2.3 Den föreslagna ändringen kan leda till att vissa aktörer tillgriper avancerade metoder för att kringgå rapporteringskraven enligt för (EU) nr 648/2012, t.ex. genom att transaktioner sker genom icke-finansiella dotterbolag till större finansgrupper. Eftersom många icke-finansiella motparter deltar i derivattransaktioner i utländsk valuta, kan ändringen få särskilda konsekvenser för rapporteringen av sådana transaktioner.

2.3 ECB anser att den finansiella motpartens skyldighet att rapportera åt icke-finansiella motparter (12) redan minskar rapporteringsbördan för små icke-finansiella motparter, även när det gäller transaktioner inom gruppen. Extrakostnaden för ytterligare rapportering för icke-finansiella motparter som redan bör ha nödvändig IT-infrastruktur på plats torde vara ytterst liten. ECB rekommenderar därför att transaktioner inom grupper mellan finansiella motparter och icke-finansiella motparter inte undantas från rapportering. Bland alla transaktioner inom grupper mellan icke-finansiella motparter bör endast sådana transaktioner som utförs av små icke-finansiella motparter som inte utgör någon systemrisk undantas. Mot denna bakgrund rekommenderar ECB att transaktioner inom grupper mellan icke-finansiella motparter undantas från rapportering om dessa icke-finansiella motparter inte omfattas av clearingkravet. I samband med detta kan nämnas att icke-finansiella motparter omfattas av clearingkravet måste rapportera åt andra icke-finansiella motparter om det förekommer transaktioner inom gruppen mellan dem.

2.4 ECB noterar att transaktioner inom grupper som involverar en motpart från tredje land som inte erhållit ett kommissionsbeslut om likvärdighet, fortfarande omfattas av rapporteringsskyldigheten och att det aktuella undantaget (13) därför inte gäller för sådana transaktioner.

2.5 ECB välkomnar ändringsförslaget till artikel 9.6. Genomförandet av standarder för motpart, transaktions- och värdepappersidentifiering som omfattas av kommissionens genomförandeförordning (EU) 2017/105 (14), är ett viktigt steg mot förbättrad kvalitet på de uppgifter som samlas in med stöd av förordning (EU) nr 648/2012. En samordning av förordning (EU) nr 648/2012, förordning (EU) 2015/2365 och förordning (EU) nr 600/2014 är också viktigt för att garantera jämförbarhet och säkerställa en global översikt över finansmarknadernas struktur och verksamhet.

3. Ändringar för att säkerställa uppgifters kvalitet

3.1 ECB anser att de föreslagna ändringarna av artikel 78 (15) och artikel 81.5 (16) är viktiga steg på vägen mot att harmonisera transaktionsregistrens förfaranden och riktlinjer samt de villkor under vilka de tillhandahåller de behöriga myndigheterna uppgifter.

3.2 ECB välkomnar också mandatet för Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma) att rapportera om genomförandet av rapporteringsskyldigheten enligt den nya artikeln 85.3 d (17) och skulle väkomna om ECBS involverades i framtagandet av den rapport som ska överlämnas till kommissionen i enlighet med den nya artikeln 85.3 d.

4. Huruvida kreditinstituten uppfyller kraven avseende riskhanteringsförfaranden, undantag för rapportering inom grupper och kapitalkrav

4.1 ECB stöder förslaget vad gäller behovet av tillsynsförfaranden för att säkerställa att den inledande och den fortlöpande valideringen av riskhanteringsförfaranden som förutsätter en utväxling av säkerheter som sker i tid, är korrekt och på lämpligt vis separerad, avseende OTC- derivatkontrakt (18).

4.2 ECB noterar att inom ramen för artikel 6 i rådets förordning (EU) nr 1024/2013 (19) uppgifterna att säkerställa att kreditinstitut uppfyller riskhanteringskraven som framgår av artikel 11.3 i förordning (EU) nr 648/2012 avseende förfaranden som kräver en utväxling av säkerheter som sker i tid, är korrekt och på lämpligt vis separerad, inklusive sammanhörande undantag inom grupper (20), samt kapitalbaskraven som framgår av artikel 11.4 i förordning (EU) nr 648/2012 om innehav av ett lämpligt och proportionellt kapital för att hantera den risk som inte täcks av en lämplig utväxling av säkerheter, faller inom tillsynsområdet, och därmed inom de uppgifter som ECB tilldelas genom artikel 4.1 d och 4.1 e i förordning (EU) nr 1024/2013.

5. Centrala motparters transparens

5.1 ECB stöder förslaget att centrala motparter bör ge sina clearingmedlemmar verktyg att simulera sina krav på inledande marginalsäkerheter och en detaljerad översikt över de modeller för beräkning av inledande marginalsäkerheter som de använder (21). Detta kommer att öka transparensen och förutsebarheten när det gäller inledande marginalsäkerheter och därigenom främja en clearingmedlemmarnas förståelse av de risker och kostnader som är förbundna med deltagandet i en central motpart.

5.2 Därutöver förslår ECB att man inkluderar verktyg för makrotillsyn för att förhindra att systemrisker byggs upp, särskilt från hög belåning, och att man ytterligare begränsar de procykliska effekterna som utgår från marginalsäkerheter och värderingsavdrag. ECB föreslår att de relevanta principerna för makrotillsynsverktyg inrättas genom rättsakten på nivå 1. Makrotillsynsverktyg skulle tillämpas på motparter på transaktionsnivå. På så sätt skulle alla relevanta transaktioner omfattas, inklusive dem som ingås av icke-banker, oavsett huruvida dessa transaktioner har ingåtts på den centralt clearade marknaden, den icke centralt clearade marknaden eller av unionsmotparter som clearar sina transaktioner via en central motpart i tredje land (22). De erforderliga principerna och kraven för sådana makrotillsynsverktyg bör, om inte i det aktuella förslaget, inkluderas vid nästa lämpliga tillfälle, t.ex. nästa översyn av förordning (EU) nr 648/2012 under år 2020.

5.3 Dessutom, såsom framgår av en nyligen publicerad ESRB-rapport om översynen av förordning (EU) nr 648/2012 (23), anser ECB att centrala motparter verksamma inom unionen bör vara skyldiga att offentliggöra kvantitativ och kvalitativ information i överensstämmelse med CPMI-IOSCO principerna (24). En starkare rättslig grund för att de centrala motparterna ska offentliggöra uppgifter i överensstämmelse med dessa principer skulle hjälpa finansindustrin och allmänheten att bättre förstå den komplexa verklighet där centrala motparter är verksamma.

6. Klassificering av specialföretag för värdepapperisering som finansiella motparter

6.1 ECB noterar att specialföretag för värdepapperisering (SSPE) enligt förslaget ska klassificeras som finansiella motparter (25). Dock framgår det av artikel 27 i förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om gemensamma regler för värdepapperisering och inrättande av ett europeiskt ramverk för enkel, transparent och standardiserad värdepapperisering (STS) samt om ändring av direktiven 2009/65/EG, 2009/138/EG, 2011/61/EU och förordningarna (EG) nr 1060/2009 och (EU) nr 648/2012 (26), att förordning (EU) nr 648/2012 bör ändras så att STS SSPE undantas från clearingkravet om motpartskreditrisken reduceras på ett lämpligt sätt. ECB upprepar sin ståndpunkt (27) att STS SSPE fullt ut bör undantas från clearingkravet och från de lagstadgade kraven att ställa säkerhet (28).

6.2 ECB stöder därför bestämmelserna i artikel 27 i förslaget som nämns i punkt 6.1, inklusive mandatet för europeiska tillsynsmyndigheter att ta fram förslag till tekniska standarder som specificerar kriterierna för att fastställa vilka arrangemang avseende säkerställda obligationer eller värdepapperiseringar på ett lämpligt sätt minskar motpartskreditrisken och ska antas av kommissionen (29), samt andra nödvändiga ändringar som undantar STS SSPE från både clearingkravet och från kravet om att ställa marginalsäkerhet. Detta är nödvändigt för att säkerställa konkurrens på lika villkor när det gäller att kvalificera säkerställda obligationer och kan motiveras av tillsynsskäl vad gäller STS SSPE.

7. Ändringar av metoden för att beräkna motparters positioner avseende OTC-derivatkontrakt

ECB noterar att förslaget att införa en metod för att beräkna positioner avseende OTC-derivatkontrakt som är relevant för att fastställa huruvida en finansiell eller icke-finansiell motpart omfattas av clearingkravet, som är baserad på uppgifter från periodens slut i stället för de genomsnittlaga positionerna av OTC-derivatkontrakt under en fortlöpande period om 30 dagar (30), kan medföra ett incitament att planera sina positioner så att clearingkravet kan undvikas. ECB föreslår därför att man i artiklarna 4a.2 (31) och 10.2 (32) i förslaget till förordning lägger till ett krav att den finansiella eller icke-finansiella motparten ska kunna visa för den behöriga myndigheten att beräkningen av de aggregerade positionerna av OTC-derivatkontrakt vid månadsslut inte systematiskt visar för låga sammanlagda positioner.

8. ECB:s rådgivande roll vad gäller utkast till delegerade akter och genomförandeakter

8.1 Det är viktigt att komma ihåg att kommissionens utkast till delegerade akter och genomförandeakter är ”utkast till unionsakter” enligt artikel 127.4 och artikel 282.5 i fördraget. Både delegerade akter och genomförandeakter utgör unionsakter. ECB bör i god tid höras om alla utkast till unionsakter, inklusive utkast till delegerade akter eller genomförandeakter, som faller inom ECB:s behörighetsområde. Skyldigheten att samråda med ECB har förtydligats av EU-domstolen i målet Europeiska gemenskapernas kommission mot Europeiska centralbanken (33) med hänvisning till ECB:s uppgifter och sakkunskap. Eftersom säker och effektiv finansmarknadsinfrastruktur, särskilt clearingsystem, är en förutsättning för att uppfylla ECBS grundläggande uppgifter enligt artikel 127.2 i fördraget, och för att uppnå dess huvudmål att upprätthålla prisstabilitet enligt artikel 127.1 i fördraget, bör ECB höras om delegerade rättsakter och genomförandeakter som antas inom ramen för förordning (EU) nr 648/2012. Trots att skyldigheten att samråda med ECB framgår av fördraget, bör detta av tydlighetsskäl även framgå av ett skäl i förslaget till förordning. Med tanke på att delegerade och genomförande rättsakter fyller en viktig funktion för unionens lagstiftning om finansiella tjänster kommer ECB att utöva sin rådgivande roll om frågor som ligger inom ECB:s behörighet med beaktande av tidsfristerna för antagandet av sådana akter och behovet att säkerställa ett smidigt antagande av genomförandelagstiftningen (34).

8.2 För flera element i förslaget till förordning, inte bara samrådet med ECB utan även t.ex. att relevanta ECBS-medlemmar involveras tidigt i utvecklingen av förslag till tekniska standarder för tillsyn och genomförande, kan delegerade akter och genomförandeakter vara särskilt användbara, och bör också finnas med som alternativ.

8.3 Kommissionen får anta tekniska standarder för genomförande baserade på förslag till tekniska standarder för genomförande som tagits fram av Esma med angivande av de standarder och format som de rapporterade uppgifterna ska följa, metoder och arrangemang för rapportering, rapporteringens frekvens och de datum då derivatkontrakt måste rapporteras (35). ECBS använder i allt större utsträckning uppgifter som samlats in med stöd av förordning (EU) nr 648/2012 för att utföra sina uppdrag. För att utnyttja den kunskap ECBS får från granskningen av kvaliteten på de uppgifter som rapporteras enligt förordning (EU) nr 648/2012, bör framtagandet av förslag till tekniska standarder för tillsyn genom Esma ske i nära samarbete med de relevanta ECBS-medlemmarna.

8.4 Dessutom är kommissionen behörig att anta till tekniska standarder för tillsyn, utifrån förslag som tagits fram av Esma, som anger vilka förfaranden som ska användas för avstämningar av uppgifter mellan transaktionsregister och vilka förfaranden som ska tillämpas för att kontrollera att inrapporterade uppgifter är fullständiga och korrekta och överensstämmer med rapporteringskraven (36). Myndigheter med direkt och omedelbar tillgång till transaktionsregistrens uppgifter, inklusive relevanta ECBS-medlemmar, besitter omfattande expertis inom detta område. Det är viktigt att denna expertis utnyttjas när man tar fram tekniska standarder för tillsyn. Mot denna bakgrund bör framtagandet av förslag till tekniska standarder för tillsyn genom Esma ske i nära samarbete med de relevanta ECBS-medlemmarna. I de fall där ECB rekommenderar att förslaget till förordning ska ändras anges de specifika förslagen i ett separat tekniskt arbetsdokument som åtföljs av förklaringar. Det tekniska arbetsdokumentet finns på engelska på ECB:s webbplats.

Utfärdat i Frankfurt am Main den 11 oktober 2017. Mario DRAGHI ECB:s ordförande

(1) COM(2017) 208 final.

(2) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister (EUT L 201, 27.7.2012, s. 1).

(3) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/2365 av den 25 november 2015 om transparens i transaktioner för värdepappersfinansiering och om återanvändning samt om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (EUT L 337, 23.12.2015, s. 1).

(4) Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/65/EU av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av direktiv 2002/92/EG och av direktiv 2011/61/EU (EUT L 173, 12.6.2014, s. 349).

(5) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 600/2014 av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (EUT L 173, 12.6.2014, s. 84).

(6) Se punkt 7 i yttrande CON/2012/21. Alla ECB:s yttranden finns på ECB:s webbplats www.ecb.europa.eu

(7) Se sidorna 2 och 13–14 i ECB:s svar på Europeiska kommissionens samråd om översynen av förordningen om Europas marknadsinfrastrukturer (EMIR-förordningen) av den 2 september 2015, finns på ECB:s webbplats www.ecb.europa.eu

(8) Se artikel 1.7 b i förslaget till förordning.

(9) Se artikel 1.7 a i förslaget till förordning.

(10) Se artikel 3.1 och 3.2 i förordning (EU) nr 648/2012.

(11) Se artikel 11.7 i förordning (EU) nr 648/2012.

(12) Se artikel 1.7 b i förslaget till förordning.

(13) Se artikel 13.2 i förordning (EU) nr 648/2012.

(14) Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2017/105 av den 26 oktober 2016 om ändring av genomförandeförordning (EU) nr 1247/2012 om fastställande av tekniska genomförandestandarder för form och frekvens för rapportering om handel till transaktionsregister enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister (EUT L 17, 21.1.2017, s. 17).

(15) Se artikel 1.16 i förslaget till förordning.

(16) Se artikel 1.17 c i förslaget till förordning.

(17) Se artikel 1.19 c i förslaget till förordning.

(18) Se artikel 1.9 a i förslaget till förordning.

(19) Rådets förordning (EU) nr 1024/2013 av den 15 oktober 2013 om tilldelning av särskilda uppgifter till Europeiska centralbanken i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut (EUT L 287, 29.10.2013, s. 63).

(20) Se artikel 4.2 i förordning (EU) nr 648/2012.

(21) Se artikel 1.10 i förslaget till förordning.

(22) Detta är i linje med ECB:s svar på Europeiska kommissionens samråd om översynen av förordningen om Europas marknadsinfrastrukturer (EMIR-förordningen) av den 2 september 2015, finns på ECB:s webbplats www.ecb.europa.eu

(23) The Revision of the European Market Infrastructure Regulation, ESRB, april 2017. Finns på https://www.esrb.europa.eu/pub/pdf/other/20170421_esrb_emir.en.pdf

(24) Slutrapport från CPMI-IOSCO om Public quantitative disclosure standards for central counterparties, februari 2015. Finns på http://www.bis.org/cpmi/publ/d125.pdf

(25) Se artikel 1.1 i förslaget till förordning.

(26) COM(2015) 472 final.

(27) I det gemensamma svaret från Bank of England och Europeiska centralbanken till kommissionens samrådsdokument: Ett EU-ramverk för för enkel, transparent och standardiserad värdepapperisering. Finns på ECB:s webbplats www.ecb.europa.eu

(28) Avseende undantaget att ställa säkerhet, se punkterna 2.2 och 5.5 i yttrande CON/2016/11.

(29) Se artikel 27.2 i COM(2015) 472.

(30) Se artikel 1.3 och 1.8 i förslaget till förordning.

(31) Se artikel 1.3 i förslaget till förordning.

(32) Se artikel 1.8 i förslaget till förordning.

(33) Dom av den 10 juli 2003 i mål C-11/00, Europeiska gemenskapernas kommission mot Europeiska centralbanken, ECLI:EU:C:2003:395, särskilt punkterna 110 och 111. EU-domstolen förtydligade i punkt 110 att skyldigheten att höra ECB ”huvudsakligen [har] till syfte att säkerställa att den som upprättar en sådan rättsakt avvaktar med att anta denna till dess det organ hörts som, genom de specifika uppgifter som det har på det aktuella området enligt gemenskapsrätten och med sin stora sakkunskap, särskilt kan bidra till det planerade lagstiftningsförfarandet”.

(34) Se punkt 2 i yttrande CON/2015/10, punkt 4 i yttrande CON/2012/5, punkt 8 i yttrande CON/2011/44 samt punkt 4 i yttrande CON/2011/42.

(35) Se artikel 1.7 c i förslaget till förordning.

(36) Se artikel 1.16 i förslaget till förordning.