Yttrande över:

- Årsrapport - finansieringsinstrument för den europeiska sammanhållningen 1993/1994 samt - Årsrapport 1994 - sammanhållningsfonden - komplettering (96/C 82/03)

Den 20 januari och 20 juni 1995 beslöt kommissionen att begära Ekonomiska och sociala kommitténs (ESK) yttrande, i enlighet med artikel 198 i Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen, om ovan nämnda rapporter.

Sektionen för regional utveckling, landsbygds- och stadsplanering, som ansvarat för beredningen av arbetet, antog sitt yttrande den 8 december 1995. Föredragande: Mercé Juste.

Vid sin 331 plenarsession (sammanträdet den 20 december 1995) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande enhälligt.

1. Inledning

1.1. Föreliggande yttrande granskar parallellt två kommissionsrapporter, den ena om finansieringsinstrumentet för europeisk sammanhållning, den andra om sammanhållningsfonden. Den förra redogör för kommissionens och berörda medlemsländers beslut och åtgärder mellan 1 april 1993 och 26 maj 1994, då förordningen om instiftande av sammanhållningsfonden trädde i kraft. Den senare täcker perioden från 26 maj till 31 december 1994.

1.2. Skapandet av fonden för den europeiska sammanhållningen stipulerades i Maastrichtavtalet (artikel 130d) med syfte att ekonomiskt bidra till genomförandet av olika projekt inom områdena för miljö och europeiska infrastrukturella nätverk för att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen. Detta ekonomiska stöd, som uppgår till 15 150 miljoner ecu i 1992 års priser för perioden 1993-1999, riktar sig till Irland, Grekland, Spanien och Portugal.

1.3. Ekonomiska och sociala kommittén påminner om att den stött förslagen om upprättandet av FIS liksom dem om skapandet av sammanhållningsfonden ().

2. Allmänna synpunkter

2.1. Ekonomiska och sociala kommittén är till freds med möjligheten att få yttra sig över föreliggande rapporter och tänker ännu en gång komma med ett positivt bidrag som syftar till att de villkor som styr fonderna i framtiden skall tillämpas effektivare. Den vill dock understryka vikten av tillgång till jämförliga data om finansierade projekt för de olika medlemsstaterna.

2.2. Kommittén ställer sig positiv till kommissionens rapporter, med deras detaljerade synpunkter och mycket användbara uppgifter om tillämpningen av insatser med finansieringsinstrumentet och sammanhållningsfonden under den period som behandlas, bland vilka man kan notera viktiga initiativ till åtgärder.

2.3. Ekonomiska och sociala kommittén har förståelse för att kommissionen har mött svåra arbetsvillkor, dels på grund av den juridiska osäkerheten som rådde då FIS började tillämpas eftersom Maastrichtavtalet ännu inte hade ratificerats, dels på grund av att alla juridiska och administrativa medel för styrning och kontroll av FIS måste skapas på mycket kort varsel. Kommittén vill betona de ansträngningar kommissionen och medlemsstaterna gjort i detta avseende.

2.4. Nästa översyn av förordningen skall göras före slutet av 1999, vilket går emot kommitténs åsikt att översynen skulle tidsbestämmas till 1996. Fram till nästa översyn kommer kommissionen att behöva presentera flera årsrapporter om uppföljningen av fonderna. För att underlätta uppföljningsanalysen och utvärderingen av fondernas användning rekommenderar kommittén att man från och med nu upprättar rapporterna med kalenderåret som referensperiod. ESK påpekar också att fastställd tid mellan rapporteringsperiodens slut och presentationen av rapporten är sex månader, vilket inte tagits i beaktande vad gäller rapporten om finansieringsinstrumentet. Ekonomiska och sociala kommittén beklagar att den kompletterande rapporten för år 1994 inte innehåller någon övergripande analys av insatserna sedan instrumentet trätt i kraft.

2.5. I den första rapporten hänvisar kommissionen till ESK:s positiva bidrag vad gäller godkännandet och genomförandet av såväl FIS, förordningen om sammanhållningsfonden och arrangemangen för att börja tillämpa den. Kommittén konstaterar dock att, tvärtemot omnämnandet av Europaparlamentets ändringsförslag, så nämns tyvärr inga av de punkter som tagits upp i kommitténs tidigare yttranden. I framtiden vore det önskvärt att denna typ av analys tog hänsyn till de viktigaste av kommitténs synpunkter.

2.6. Ekonomiska och sociala kommittén har tagit del av revisionsrättens rapport om tillämpningen av FIS. Kommittén anser att revisionsrättens i allmänhet konstruktiva kritik syftar till att göra tillämpningen effektivare och mer överskådlig och borde i framtiden därför i möjligaste mån tas i beaktande av kommissionen.

2.7. Med reservation för ovanstående och punkt 3 nedan, berömmer kommittén kommissionen och medlemsstaterna för de framsteg som gjorts för att få igång procedurerna kring sammanhållningsfonden, och framför allt i att se till att tilldelningen 1993 och 1994 utnyttjade alla finansiella medel som fanns avsatta i gemenskapens budget.

3. Särskilda synpunkter

3.1. Rapporterna visar att tilldelningen av medel, efter deras karaktär och begreppet "tillräcklig balans" som nämns i förordningarna om finansieringsinstrumentet och sammanhållningsfonden, fördelar sig på följande sätt:

3.1.1. Fördelning per sektor

>Plats för tabell>

3.1.2. Fördelning per sektor och land

>Plats för tabell>

Ekonomiska och sociala kommittén anser att denna fördelning, även om den varierar mellan länderna, kan anses vara tillfredsställande med beaktande av svårigheter med administration och planering som medlemsstaterna stött på, särskilt inom miljöområdet.

I övrigt borde målsättningen om "tillräcklig balans" mellan miljö- och transportprojekt enligt kommitténs åsikt spänna över en längre tid än ett kalenderår för att ge varje stat en viss flexibilitet i sina prioriteringar under olika på varandra följande budgetår. För detta syfte skulle kommittén vilja se att kommande rapporter refererar till den totala balansen genom sammanräknade årliga tilldelningar till de olika områdena. Detta skulle på sikt medge en total utvärdering om huruvida målsättningen om balans i tilldelningen av medel ur fonderna uppnåtts. Kommittén upprepar sin förhoppning om att se miljöprojektens andel öka med årens lopp, och noterar med tillfredsställelse att en jämvikt återställts i projektfördelningen för 1994 enligt kommissionens kompletterande rapport.

3.1.3. Fördelning per land

>Plats för tabell>

Kommittén noterar med tillfredsställelse att budgettilldelningen för både 1993 och 1994 ligger mycket nära mittpunkten i de föreslagna tilldelningsramarna och uppmanar kommissionen att bibehålla den situationen hellre än att låta den årliga fördelningen driva mot ytterligheterna i dessa vida ramar.

3.2. Vad beträffar fondfördelningen på transportområdet har de fyra berörda medlemsstaterna satsat över 70 % av resurserna på vägprojekt under analysperioden.

Dessa länder har visserligen behov av att modernisera och utveckla sina vägnät, men kommittén anser det önskvärt att man uppnår bättre jämvikt mellan de olika transportgrenarna.

Ekonomiska och sociala kommittén vill fästa kommissionens uppmärksamhet på att det är nödvändigt att prioritera transportsektorprojekt som i högre grad tar hänsyn till miljön.

Med avseende på miljösektorn konstaterar kommittén att naturskyddet bara tilldelas ett minimum av de disponibla medlen, samtidigt som denna verksamhet är hotad i särskilt hög grad i länderna som mottar sammanhållningsfondsbidrag.

3.3. Kommittén understryker på nytt de verkligt perifera öarnas speciella situation och ber medlemsstaterna att ta deras specifika problem i beaktande då man söker fastställa en allmän målsättning om sammanhållningen, för att bryta deras isolering och med beaktande av att de utgör en del av unionens viktiga naturresurser.

3.4. Vilka av de projekt som aspirerar på tilldelning av medel som skall prioriteras avgörs av medlemsstaterna i enlighet med de villkor som ställs upp i artikel 2 i rådets förordning, och som kompletterades av rådet vid dess session i Edinburgh 1992. De båda rapporterna lägger fram en allmän beskrivning, som inte är homogen, av samtliga mottagarländers viktigaste projekt liksom av eftersträvade mål på nationell nivå. Med beaktande av att syftet med tilldelning av medel ur sammanhållningsfonden enligt artikel 130d i Maastrichtfördraget är att de skall gå till projekt och inte till program, vilket också gäller strukturfonderna, rekommenderar kommittén att framtida rapporter dessutom skall innehålla en utvärdering av de olika subventionerade projektens bidrag till nationella såväl som gemensamma mål.

3.5. Kommittén samtycker till kommissionens initiativ i kapitlet om "insatser för studier och teknisk assistans" och manar till en intressedemonstration med målet att förstärka den systematiska utvärderingen av projekten med avseende på konkreta tillämpningsregler och möjliga och faktiskt konstaterade effekter. Vi konstaterar dock att nyttjandegraden, enligt siffrorna i delen "förberedande studier och teknisk assistans", är mycket lägre än vad som förutsetts, vilket manar till reflektion över bakomliggande orsaker.

Kommittén anser att erfarenheterna av Europeiska investeringsbankens medverkan är ett effektivt bidrag till utvärderingsprocessen när det gäller projekt som finansierats av sammanhållningsfonden. ESK vill i möjligaste mån ha mer detaljerade uppgifter om EIB:s bidrag i sammanhanget.

3.6. Kommittén betonar ånyo nödvändigheten i att konsultera medlemsstaternas ekonomiska och sociala intresseorganisationer. Dessa borde delta i alla faser vid urvalet, genomförandet och uppföljningen av projekt. Kommittén hänvisar i detta avseende till de synpunkter som uttryckts angående artikel 4 i förordningen om strukturfonderna (). Detta deltagande skulle medge en större urvalsgrund för projekten, en ökad överskådlighet och större effektivitet vad gäller gemenskapens åligganden, en bättre samordning på nationell nivå vad avser projekt finansierade av gemenskapen och andra projekt samt ett större sammanhang i framtida finansieringsinsatser.

Ekonomiska och sociala kommittén anser det vara på sin plats att man vid urvalet av projekt på nationell nivå i förekommande fall inbegriper de ekonomiska och sociala råden.

3.7. För att underlätta kontrollen av att projekten är förenliga med sammanhållningsfondernas målsättningar, och då särskilt vad gäller de europeiska nätverken, anser kommittén att det vore av värde att kommissionen sammanställde utvecklingen av alla finansierade projekt i form av grafik eller kartor, för att man skall kunna verifiera i vilken grad investeringar genomförda inom ramen för dessa fonder har gjorts med hänsyn till redan befintliga nätverk.

3.8. Rapporterna presenterar belägg för att många projekt som anses ha litet värde har godkänts inom ramen för FIS. Detta gäller särskilt projekt inom miljöområdet. Även om kommittén är för en viss flexibilitet rekommenderar vi att man i möjligaste mån återgår till en prövningsprocedur anpassad till specifika förhållanden i varje mottagarland.

3.9. Beviljande av finansieringshjälp inom ramen för sammanhållningsfonden är underkastat de villkor som medlemsstaterna ställt upp i ett program som syftar till att möta konvergenskraven enligt artikel 104c i Maastrichtavtalet. Dessa villkor har inte tillämpats för FIS. I enlighet med villkoren i bilaga II, punkt 3, i förordning (EEG) nr 792/93 ger kommissionens rapport kortfattad information om konvergensprogrammen i mottagarländerna där deras utveckling framgår, och då särskilt aspekter förknippade med målen om minskade offentliga underskott.

I detta avseende anser kommittén det vara av värde att i framtida rapporter presentera mer detaljerad information om varje lands offentliga underskott och väntade effekter av villkorsreglerna som antogs vid toppmötet i Edinburgh och blir giltiga i november 1995. Denna information skall läggas fram utan att informationen om utvecklingen av konvergensprogrammen blir mera knapphändig.

3.10. Rapporten påvisar att det beträffande kriterierna som medlemsstaterna använder vid utvärderingen av alternativa projekt finns problem vad gäller tillämpad metodik och påvisar i vissa fall nödvändigheten av att förbättra de tekniker för ekonomisk utvärdering som används. Detta gäller särskilt inom miljöområdet. Kommittén delar denna synpunkt och anser att denna förbättring bör ske i samråd med kommissionen för att på så sätt öka projektens effektivitet.

3.11. Kommittén understryker nödvändigheten av att beslut om finansiering av ett projekt inte skall fattas förrän man har tillgång till fullständig dokumentation som medger att man kan utvärdera det projekt som medlemsstaten föreslagit.

Enligt kommittén måste kommissionen lägga fram allmänna upplysningar om hur stor del av föreslagna projekt som godkänts liksom de viktigaste anledningarna till avslag. Detta skulle ge en ökad överskådlighet och en större effektivitet vid kommissionens urval av projekt.

3.12. På grund av att sammanhållningsfonden så nyligen instiftats är det inte möjligt att avgöra de ekonomiska och sociala återverkningarna av de projekt som finansierats. Kommittén erkänner nödvändigheten av att utföra dessa analyser och anser det vara lägligt att man i framtida rapporter inkluderar en mer detaljerad beskrivning av använda analysmetoder, och då särskilt för de socio-ekonomiska effekterna av projekt som finansierats genom sammanhållningsfonden. Man bör då särskilt uppmärksamma konkurrenskraft, ekonomisk tillväxt och skapande av sysselsättning med tanke på den höga arbetslösheten i vissa av mottagarländerna.

3.13. Uppföljningen av projekten är av avgörande betydelse för att man skall kunna garantera en bättre styrning av fonderna. I kapitlet om uppföljningskommittérna vill man tillskriva dessa en bild av effektivitet, trots att man inte kan bedöma detta eftersom de nyligen har inrättats, har haft få sammanträden och att den information som finns tillgänglig är alltför knapphändig. En av de allmänna slutsatserna om det första verksamhetsåret rör ändringar och förseningar som noterats vid genomförandet av olika projekt då de flesta av projekten har presenterats under de sista månaderna av 1993.

I den kompletterande rapporten för 1994 begränsas kommissionens uppgifter med avseende på kommittéerna till en enda medlemsstat. ESK föreslår att kommissionens rapporter fortsättningsvis tar upp existerande eller planerade uppföljningsmekanismer i varje land, med betoning på den tänkta graden av engagemang från arbetsmarknadsparternas sida.

Kommittén hoppas att kommissionen till fullo uppmärksammar uppföljningskommittérnas (som är inrättade för vart och ett av mottagarländerna) funktionssätt och att man ser till att sprida information om innehållet i sina sammanträden. Kommittén betonar behovet av att i uppföljningskommittérna inbegripa representanter för arbetsmarknadens parter utöver regionala representanter och beklagar att så ännu inte varit fallet.

Eftersom man saknar alla andra möjligheter att bedöma de enskilda ländernas prioriteringar får övervakningskommittéerna en avgörande roll. De återspeglar också en bredare intressebas än aktörerna själva.

3.14. De kontrolluppdrag som kommissionen utfört på finansierade projekt har varit få i relation till det totala antalet finansierade projekt och den information som i rapporten läggs fram om resultaten av dessa kontroller medger inte att man drar några slutsatser. Det refereras inte till några styr- eller kontrollsystem inrättade av medlemsstaterna, vilket gör det svårt att bedöma utvecklingen av projekten. Kommittén ber kommissionen åtgärda dessa brister, framför allt genom att göra dessa kontroller mer systematiska.

3.15. Det är nödvändigt att strikt följa förordningen för att bekämpa oegentligheter och för att återkräva otillbörliga utbetalningar från sammanhållningsfonderna. Ekonomiska och sociala kommittén noterar att kommissionen inte konstaterat några bedrägerier med koppling till projektfinansieringen och uppmanar den att i kommande rapporter framlägga de redogörelser som, i enlighet med förordningens villkor, arbetats fram av medlemsstaterna beträffande de oegentligheter och brister som de kan komma att möta i förvaltningen av fonderna.

3.16. Rapporterna lägger på ett detaljerat sätt fram olika typer av informations- och pressaktiviteter som kommissionen företagit efter inrättandet av sammanhållningsfonden. Dessa aktiviteter som medger insyn är alltid uppskattade och aldrig tillräckliga. Kommittén rekommenderar att de fullföljs och att man i möjligaste mån i framtiden intensifierar dem på nations-, regions- och gemenskapsnivå.

3.17. Ekonomiska och sociala kommittén betonar betydelsen av samordning med andra strukturella instrument och gemenskapsprogram (strukturfonder, LIFE, europeiska nätverk) och ser positivt på kommissionens ansträngningar att undvika dubbelfinansiering.

Kommittén ber slutligen kommissionen att i sina framtida rapporter mer i detalj visa de bidrag andra gemenskapsinstrument ger till finansieringen av de projekt som beviljats medel ur sammanhållningsfonden.

3.18. I syfte att skapa större insyn och i synnerhet bättre information om resultatet av utvecklingsverksamheten inom ramen för sammanhållningsfonderna, rekommenderar kommittén att kommissionen lägger tyngdpunkten på de åtgärder som är ägnade att underlätta spridningen av information. Spridningen måste vara så stor som möjligt och kommittén anser att den sammanfattande rapport som kommissionen lagt fram för 1993-1994 kan vara ett postivt steg i denna riktning.

Bryssel den 20 december 1995.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Carlos FERRER

() EGT nr C 108, 19. 4. 1993; EGT nr C 133, 19. 5. 1994.

() EGT nr C 393, 31. 12. 1994.