SV Europeiska unionens officiella tidning C 345/70

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén omFörslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om att ge medlemsstaternas konkurrensmyndigheter befogenhet att mer effektivt kontrollera efterlevnaden av konkurrensreglerna och om att säkerställa en väl fungerande inre marknad

[COM(2017) 142 final – 2017/0063 (COD)]

(2017/C 345/11)

Föredragande: Juan MENDOZA CASTRO

Remiss Europaparlamentet, 26.4.2017 Rådet, 27.3.2017 Rättslig grund Artikel 114 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt Ansvarig facksektion Facksektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion Antagande vid plenarsessionen 5.7.2017 Plenarsession nr 527 Resultat av omröstningen (för/emot/nedlagda röster) 130/0/2

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 EESK välkomnar kommissionens förslag, som kommittén anser vara en oumbärlig åtgärd för ett effektivt genomförande av förordning (EG) nr 1/2003.

1.2 Även om det kvarstår skillnader har det genom en frivillig harmonisering skapats en väsentlig samstämmighet mellan de olika medlemsstaternas system med EU:s regler som referens.

1.3 Systemet för ärendefördelning inom ramen för Europeiska konkurrensnätverket bör undvika eventuella överlappningar av åtgärder i olika medlemsstater.

1.4 EESK föreslår att man i framtiden överväger en reglering av civilrättens och förvaltningsrättens innehåll genom en förordning.

1.5 Konkurrenspolitiken måste garantera lika möjligheter. EESK betonar vikten av att de nationella konkurrensmyndigheterna har tillgång till de rättsliga medel och instrument som behövs för att kunna bekämpa hemliga karteller, och erinrar om de allvarliga negativa konsekvenser som missbruk av dominerande ställning ger upphov till.

1.6 Respekten för de undersöktas grundläggande rättigheter måste vara förenlig med en fullständig tillämpning av artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget.

1.7 EESK uttrycker sin oro över de nationella konkurrensmyndigheternas allvarliga brist på oberoende och resurser som för närvarande konstateras i många medlemsstater. Det är viktigt att de nationella konkurrensmyndigheterna verkligen är oberoende i förhållande till myndigheterna, och därför bör de ledande befattningarna innehas av oberoende experter med styrkt erfarenhet. De anställda bör i sin tur ha varaktig anställning och lämplig yrkesutbildning.

1.8 Det är ofta svårt – eller rent av omöjligt – att ställa till rätta de skador som konkurrensbegränsande beteenden ger upphov till, och därför rekommenderar EESK att de befogenheter som de nationella konkurrensmyndigheterna tilldelas även tar sig uttryck i förebyggande åtgärder.

1.9 Kommittén har slagit fast att straffavgifternas storlek ”bör vara avskräckande” och att straffen ”bör skärpas vid upprepade överträdelser”, och håller med om att genomförandemyndighetens rätt att ålägga påföljder är en central del i konkurrenspolitiken.

1.10 Kommissionen, som ofta tillämpar eftergiftsåtgärder, har erfarenheter som kan anses vara positiva. Att de nationella konkurrensmyndigheterna tillämpar dessa erfarenheter enhetligt är viktigt för att det ska finnas en sann europeisk konkurrensrätt. Eftergiftsåtgärderna får dock inte förhindra att drabbade parter (inbegripet konsumenter) får ersättning för de skador de åsamkats, genom kollektiva åtgärder.

1.11 Den gränsöverskridande karaktären hos de nationella konkurrensmyndigheternas åtgärder gör ömsesidigt bistånd dem emellan oumbärligt.

1.12 Vid direktivets införlivande bör det tillfälliga avbrytandet av preskriptionsfrister anpassas till medlemsstaternas allmänna bestämmelser om preskriptionsfrister.

1.13 Det är lämpligt att erkänna de nationella konkurrensmyndigheternas befogenhet att väcka talan i egen rätt, eftersom avsaknaden av en sådan befogenhet är ett hinder för dess effektivitet i några medlemsstater.

1.14 EESK framhåller betydelsen av att de nationella konkurrensmyndigheterna kan använda alla slags bevis oavsett vilket medium de lagras på.

1.15 Informationskampanjer är nödvändiga eftersom en majoritet av allmänheten inte har kunskap om konkurrensreglerna.

2. Kommissionens förslag

2.1 EU:s medlemsstater är viktiga partner för kommissionen vid efterlevnadskontrollen av EU:s konkurrensregler. Sedan 2004 har de nationella konkurrensmyndigheterna i EU:s medlemsstater på grundval av rådets förordning (EG) nr 1/2003 rätt att tillämpa EU:s konkurrensregler tillsammans med kommissionen. Under mer än ett årtionde har både kommissionen och de nationella konkurrensmyndigheterna kontrollerat efterlevnaden av EU:s konkurrensregler i nära samarbete inom Europeiska konkurrensnätverket. Nätverket inrättades 2004 särskilt för detta ändamål.

2.2 Att både kommissionen och de nationella konkurrensmyndigheterna kontrollerar efterlevnaden av EU:s konkurrensregler är en viktig byggsten för att skapa en öppen, konkurrenskraftig och innovativ inre marknad och avgörande för att skapa arbetstillfällen och tillväxt inom viktiga sektorer av ekonomin, särskilt energi-, telekom-, it- och transportsektorerna.

2.3 EU:s konkurrensregler är ett av de utmärkande inslagen på den inre marknaden: om konkurrensen snedvrids kan den inre marknaden inte nå sin fulla potential och skapa de rätta förutsättningarna för hållbar ekonomisk tillväxt. En viktig aspekt när det gäller att fördjupa den inre marknaden och göra den mer rättvis är att säkerställa att reglerna för den inre marknaden verkställs på ett effektivt sätt så att de ger resultat nära medborgarna.

2.4 Efterlevnaden av EU:s konkurrensregler kontrolleras nu i en omfattning som kommissionen aldrig skulle ha kunnat uppnå på egen hand. Kommissionen undersöker vanligtvis konkurrensbegränsande förfaranden eller avtal som påverkar konkurrensen i tre eller fler medlemsstater eller om det är ändamålsenligt för att fastställa ett prejudikat på EU-nivå. De nationella konkurrensmyndigheterna brukar vara bäst lämpade att agera när konkurrens påverkas väsentligt inom deras territorium, eftersom de vet hur marknaden fungerar inom sin egen medlemsstat och denna kännedom är mycket värdefull när konkurrensreglerna ska tillämpas.

2.5 Det finns outnyttjad potential hos de nationella konkurrensmyndigheterna att effektivare kontrollera efterlevnaden av EU:s konkurrensregler. Förordning (EG) nr 1/2003 omfattade inte de medel och instrument med vilka de nationella konkurrensmyndigheterna tillämpar EU:s konkurrensregler och många av dem har inte alla de medel och instrument som de behöver för att på ett effektivt sätt kontrollera efterlevnaden av artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget:

2.6 Brister och begränsningar i de nationella konkurrensmyndigheternas verktyg och garantier innebär att utgången av förfarandena kan bli mycket olika för företag som ägnar sig åt konkurrensbegränsande förfaranden beroende på vilken medlemsstat de är verksamma i: det kan hända att de inte är föremål för någon som helst verkställighet enligt artiklarna 101 eller 102 i EUF-fördraget eller för ineffektiv verkställighet, exempelvis för att bevis på konkurrensbegränsande förfaranden inte kan samlas in eller därför att företag kan undgå ansvar för böter. Ojämn kontroll av efterlevnaden av EU:s konkurrensregler snedvrider konkurrensen på den inre marknaden och undergräver det system för decentraliserad efterlevnadskontroll som infördes genom förordning (EG) nr 1/2003.

2.7 Kommissionen anser följaktligen att det krävs ett lagstiftningsförslag med en dubbel strategi: — Med rättslig grund i artikel 103 i EUF-fördraget avser kommissionen att ge de nationella konkurrensmyndigheterna möjlighet att effektivare genomföra EU:s konkurrensprincip, genom att tilldela dem nödvändiga garantier för oberoende, resurser samt befogenheter. — Med rättslig grund i artikel 114 i EUF-fördraget eftersträvar man att stärka den inre marknaden, genom att undanröja de nationella hinder som hindrar nationella konkurrensmyndigheter från att tillämpa reglerna effektivt, för att på så sätt undvika konkurrenssnedvridning och uppnå en mer homogen tillämpning av reglerna, vilket kommer att gynna konsumenter och företag.

2.8 Dessutom säkerställs lika villkor och ett nära samarbete inom Europeiska konkurrensnätverket om de nationella konkurrensmyndigheterna får möjlighet att verkligen ge varandra ömsesidigt bistånd.

3. Allmänna anmärkningar

3.1 EESK välkomnar kommissionens förslag, som den anser vara en oumbärlig åtgärd för ett effektivt genomförande av förordning (EG) nr 1/2003. För att upprätta ett europeiskt konkurrenssystem måste de hinder och luckor som för närvarande finns i en del medlemsstater undanröjas för att artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget ska tillämpas fullt ut.

3.2 Den decentraliserade tillämpningen av konkurrensreglerna till följd av förordning (EG) nr 1/2003 har inte lett till, vilket man fruktade, en fragmentering av konkurrenspolitikens genomförandebefogenheter. Även om det kvarstår skillnader har det genom en frivillig harmonisering skapats en väsentlig samstämmighet mellan de olika medlemsstaternas system med EU:s regler som referens (1).

3.3 EESK påpekar att om det förekommer parallell behörighet – mellan EU och medlemsstaterna – kommer det i vissa fall att krävas en insats för att anpassa lagstiftningen och de nationella institutionerna. Systemet för ärendefördelning inom ramen för Europeiska konkurrensnätverket bör i alla händelser undvika eventuella överlappningar av åtgärder i olika medlemsstater.

3.4 Kommissionen anser att ett direktiv är ett lämpligt instrument eftersom det beaktar ”medlemsstaternas rättstraditioner och institutionella särdrag”. För att uppnå målet att de nationella konkurrensmyndigheterna tillämpar bestämmelserna enhetligt och konsekvent, särskilt vad gäller förteckningen över sanktioner (Kapitel V) och immunitet mot och nedsättning av böter (Kapitel VI) krävs att de stora olikheterna som finns överbryggas. EESK föreslår följaktligen att man i framtiden överväger en reglering av civilrättens och förvaltningsrättens innehåll genom en förordning, med bibehållen fullständig självständighet vad gäller medlemsstaternas strafflagstiftning.

3.5 Konkurrenspolitiken måste garantera lika möjligheter. EESK betonar vikten av att de nationella konkurrensmyndigheterna är tillräckligt utrustade med rättsliga medel och instrument för att bekämpa hemliga karteller (enligt definitionen i förslagets artikel 2.9) och erinrar även om de allvarliga negativa effekter som missbruk av dominerande ställning – som generellt begås av storföretag eller sammanslutningar av storföretag – orsakar andra företag (särskilt små och medelstora företag), konsumenter och användare.

3.6 Medlemsstaterna bör överväga att genomföra informationskampanjer eftersom en majoritet av allmänheten inte har tillräcklig kunskap om konkurrensreglerna.

4. Särskilda kommentarer

4.1 Grundläggande rättigheter

4.1.1 I kommissionens förslag nämns de allmänna principerna i unionsrätten och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2), med garantier i fråga om respekt för företagens rätt till försvar, näringsfrihet, egendom, god förvaltningssed och ett effektivt rättsmedel (artiklarna 16, 17, 41 och 47 i stadgan).

4.1.2 EESK erinrar om att medgivandet av de omfattande befogenheter som de nationella konkurrensmyndigheterna bör ha för att utöva sina uppdrag innebär att skyddsåtgärder och garantier för de undersöktas rättigheter måste upprättas, och att det måste vara förenligt med en fullständig tillämpning av artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget. De nationella konkurrensmyndigheterna, och i förekommande fall de nationella domstolarna, bör säkerställa att dessa garantier tillämpas. Enligt Europeiska unionens domstols rättspraxis utgör oskuldspresumtionen en allmän princip i EU-rätten (artikel 48, punkt 1 i stadgan) som medlemsstaterna bör beakta vid tillämpningen av konkurrenslagstiftningen (3). Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har för sin del bekräftat tillämpningen av artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna (rätten till en rättvis rättegång) (4) och uttalat sig om kommissionens legitimitet (5) och principen ”non bis in idem” (6) i konkurrensförfaranden.

4.2 Oberoende och resurser

4.2.1 För att garantera oberoendet måste befogenheterna utövas ”opartiskt och med hänsyn till en effektiv och enhetlig tillämpning” av bestämmelserna (artikel 4.1).

4.2.2 Det krävs att medlemsstaterna säkerställer att personalen och de som ingår i de nationella administrativa konkurrensmyndigheternas beslutande organ utför sina uppdrag (artikel 4.2) — oberoende av politisk eller annan yttre påverkan, — utan att söka eller ta emot instruktioner från någon regering eller från något annat offentligt eller privat organ, — genom att avhålla sig från varje handling som är oförenlig med deras uppdrag. — Dessutom — kan de avsättas endast om de inte längre uppfyller villkoren för att utöva sitt uppdrag eller om de har gjort sig skyldiga till en allvarlig försummelse enligt nationell rätt, — ska skälen för avsättning vara fastställda i förväg i nationell rätt, — får de inte avsättas av skäl med koppling till utförandet av deras uppdrag och utövandet av deras befogenheter.

4.2.3 EESK uttrycker sin oro över de allvarliga brister på detta område som, enligt kommissionen, för närvarande konstateras i många medlemsstater. Tillräckliga mänskliga, ekonomiska och tekniska resurser (artikel 5) är grundläggande för att de nationella konkurrensmyndigheterna ska kunna uppfylla sina funktioner. Oberoendet innebär en väsentlig frihet i statens struktur (7) vilket inte utesluter — domstolskontroll, — rapportering till parlamentet, — periodiska verksamhetsrapporter, — övervakning av budgetanslagen.

4.2.4 Det är enligt EESK:s mening viktigt att de nationella konkurrensmyndigheterna verkligen är oberoende i förhållande till myndigheterna. Därför bör de ledande befattningarna innehas av oberoende experter med styrkt erfarenhet. De anställda bör i sin tur ha varaktig anställning och lämplig yrkesutbildning.

4.3 Behörighet

4.3.1 De nationella konkurrensmyndigheternas behörighet bör inbegripa (artiklarna 6–11) följande: — Oanmälda inspektioner av affärslokaler med eller utan domstolsbeslut i enlighet med bestämmelserna i medlemsstatens lagstiftning, vilket, åtminstone, innebär rätt att bereda sig tillträde till ”företags (…) lokaler, mark och transportmedel”, granska räkenskaper och andra affärshandlingar, göra eller erhålla ”alla former av” kopior, ”försegla (…) företagslokaler, räkenskaper eller affärshandlingar” och begära förklaringar. Om ett företag motsätter sig administrativ eller rättslig inspektion kan myndigheterna ”få nödvändigt bistånd av polis eller annan motsvarande rättsvårdande myndighet”, och sådant bistånd ”kan också erhållas som en förebyggande åtgärd”. — Oanmälda inspektioner av andra lokaler med rättsligt tillstånd: kommer att beviljas när det finns en ”rimlig misstanke” om att det finns något där som kan vara relevant i samband med en allvarlig överträdelse av artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget. — Begäran om upplysningar. — Föreläggande om att upphöra med konstaterad överträdelse. — Interimistiska åtgärder: tillämpas ”i fall som är brådskande på grund av risken för allvarlig och irreparabel skada på konkurrensen och på grundval av ett omedelbart konstaterande av en överträdelse”. Åtgärden bör ha en begränsad varaktighet som kan förnyas. — Göra de åtaganden som företagen erbjuder bindande.

4.3.2 Det är ofta svårt – eller rent av omöjligt – att ställa till rätta de skador som konkurrensbegränsande beteenden ger upphov till, och därför rekommenderar EESK att de befogenheter som de nationella konkurrensmyndigheterna tilldelas även tar sig uttryck i förebyggande åtgärder.

4.4 Böter för överträdelse och föreläggande av viten

4.4.1 Effektiva, proportionella och rättvisa böter för överträdelse kan tillämpas när vissa beteenden uppkommer ”uppsåtligen eller av oaktsamhet”: vägran att underkasta sig en inspektion, brutna förseglingar, oriktiga eller vilseledande svar, felaktig information eller överträdelse av interimistiska åtgärder. Vite omfattar underlåtenhet, bland annat vägran att underkasta sig en inspektion (artiklarna 12 och 15).

4.4.2 Med tillämpning av straffrättens sedvanliga kriterium måste de böter som ska fastställas av medlemsstaterna ta hänsyn ”både till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den pågått”, och man anger att det högsta bötesbeloppet ”inte bör fastställas på en nivå under 10 % av dess totala globala omsättning under det räkenskapsår som föregick beslutet” (artiklarna 13.1 och 14). De olika fallen av betalningsansvar vad gäller företagssammanslutningar beaktas (13.2).

4.4.3 Det bör framhållas att utvidgningen av betalningsansvaret för böterna till att solidariskt omfatta samtliga medlemmar i företagssammanslutningarna eller -grupperna (artikel 13.2) fyller en lucka i den nuvarande lagstiftningen (8).

4.4.4 Förslagets tillämpningsområde omfattar bara företag som kan åläggas administrativa sanktioner. De beteenden som eventuellt utgör en överträdelse faller under medlemsstaternas behörighet. EU:s domstol har redan uttalat sig om förenligheten mellan administrativa och straffrättsliga påföljder (9).

4.4.5 Kommittén, som har slagit fast att straffavgifternas storlek ”bör vara avskräckande” och att straffen ”bör skärpas vid upprepade överträdelser” (10), håller med om att genomförandemyndighetens rätt att ålägga påföljder är en central del i konkurrenspolitiken. Kommittén uttrycker vidare sin oro över att konkurrensrätten för närvarande är svag på grund av stora skillnader mellan de nationella konkurrensmyndigheternas lagstiftning och struktur.

4.5 Befrielse från eller nedsättning av böter (eftergiftsåtgärder)

4.5.1 Medlemsstaterna ges befogenhet att fastställa skäl till och förfaranden vid befrielse från eller nedsättning av böter, dock inom en noggrant angiven ram som omfattar: — Villkor för immunitet mot böter (artikel 16) och nedsättning av böter (artikel 17). — Villkor för att tillämpa sådana åtgärder (artikel 18). — Form av ansökan (artikel 19). — Markering för en formell ansökan om immunitet (artikel 20). — Förenklade ansökningar som lämnas in samtidigt till kommissionen och en nationell konkurrensmyndighet (artikel 21). — Åtgärder för att skydda dem som ansöker om immunitet (artikel 22).

4.5.2 Förslaget motiveras av att de stora skillnaderna mellan de nationella lagstiftningarna och deras faktiska tillämpning, som är viktiga för att upptäcka hemliga karteller, skapar juridisk osäkerhet, försvagar incitamenten för att uppfylla dem och leder till att konkurrenspolitiken inom EU blir ineffektiv. Dessutom anses medlemsstaterna inte tillämpa det europeiska konkurrensnätverkets modellprogram (11), vars grundläggande aspekter kommer att beaktas i den nya regleringen.

4.5.3 EESK anser att det är viktigt att de nationella konkurrensmyndigheterna tillämpar eftergiftsåtgärderna enhetligt för att det ska finnas en verklig europeisk konkurrensrätt, och kommissionen – som ofta tillämpar denna typ av åtgärder (12) – har erfarenheter som kan anses vara positiva. Eftergiftsåtgärderna får dock inte förhindra att drabbade parter (inbegripet konsumenter) kan få ersättning för de skador de åsamkats, genom kollektiva åtgärder.

4.6 Ömsesidigt bistånd

4.6.1 Inför de nya befogenheter som beviljas genom förslaget kräver samarbetet mellan de nationella konkurrensmyndigheterna bistånd och hjälp med inspektionsförfarandena (artikel 23), vilket tvingar medlemsstaterna att säkerställa delgivning av preliminära invändningar (artikel 24) och uppfylla begäran om verkställighet av beslut (artikel 25). Befogenheterna begränsas i fråga om tvister (artikel 26).

4.6.2 EESK anser det nödvändigt att införa dessa krav med tanke på konkurrenspolitikens gränsöverskridande karaktär.

4.7 Tillfälligt avbrott i preskriptionsfrister för åläggande av sanktioner

4.7.1 I kommissionens förslag tar man upp två speciella fall av tillfälligt avbrott av sådana frister ”så länge som förfaranden pågår vid nationella konkurrensmyndigheter i andra medlemsstater eller vid kommissionen rörande en överträdelse som gäller samma avtal, beslut av en företagssammanslutning eller samordnade förfarande” (artikel 27.1) och om det pågår ett rättsligt förfarande (artikel 27.2).

4.7.2 EESK påpekar att man vid direktivets införlivande bör ta itu med den möjliga motstridigheten med de ramar som även möjliggör eventuella avbrott i frister i samband med rättsliga förfaranden.

4.8 De nationella konkurrensmyndigheternas befogenhet att i sig själva väcka talan

4.8.1 Enligt förslaget bör de nationella konkurrensmyndigheterna ha processbehörighet för att direkt kunna väcka talan inför en rättslig myndighet, och de bör i sig själva ha rätt att delta som åklagare, svarande eller motpart i rättsliga förfaranden, med samma rättigheter som sådana parter (artikel 28).

4.8.2 EESK anser att frånvaron av denna behörighet för närvarande försvårar de nationella konkurrensmyndigheternas handlande i några medlemsstater (13) varför det är nödvändigt att fastställa den för att uppfylla de krav som EU:s konkurrenspolitik ställer.

4.9 Tillåtlighet av bevis inför nationella konkurrensmyndigheter (14)

4.9.1 EESK framhåller vikten av att de nationella konkurrensmyndigheterna kan använda ”handlingar, muntliga förklaringar, inspelningar och alla övriga föremål som innehåller information, oberoende av på vilket medium informationen lagras” (artikel 30) som bevis.

Bryssel den 5 juli 2017. Georges DASSIS Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

(1) An academic View on the Role and Powers of National Competition Authorities, Europaparlamentet, 2016.

(2) Dom Karlsson m.fl. i mål C-292/97, punkt 37.

(3) Dom i målen Eturas (C-74/14, punkt 38), E.ON Energie mot kommissionen (C 89/11 P, punkt 72) och VEBIC (C 439/08, punkt 63).

(4) Mål Menarini Diagnostics S.R.L./Italia.

(5) C-12/03P kommissionen mot Tetra Laval (2005).

(6) Mål Menarini Diagnostics S.R.L./Italia.

(7) ”Independence and accountability of competition authorities”, Unctad 2008.

(8) Dom i målet C-97/08 P, AkzoNobel NV mot kommissionen, punkt 45 och 77.

(9) Dom av den 26.2.2013 – mål C-617/10 Åkerberg Fransson.

(10) Yttrande om ”Rapport om konkurrenspolitiken 2014” (EUT C 71, 24.2.2016, s. 33).

(11) Kommissionens tillkännagivande om immunitet mot böter och nedsättning av böter i kartellärenden (EUT C 298, 8.12.2006, s. 17).

(12) Se ”Cartel leniency in EU: overview”, Thompson Reuters. Exempel på minskningar och avskrivning som kommissionen tillämpat: Riberebro 50 % (EUT C 298, 8.12.2006, s. 17); Hitachi 30 %, m.fl.; Philipps, avskrivning; Hitachi 50 %; Schenker m.fl. 55–40 %; DHL, immunitet (C-428/14, DHL/AGCM); Eberspächer 45 % och Webasto, immunitet.

(13) Tysklands nationella konkurrensmyndighet ”Bundeskartellamt” nämner i sitt svar på kommissionens frågeformulär denna brist som ett av skälen till att systemet är ”gravt dysfunktionellt”.

(14) Begränsning av informationsanvändning (artikel 29). Kommissionen informerar om en eventuell översyn av denna artikels formulering.