Yttrande från Regionkommittén om "Befolkningsrapport 1997"

(98/C 251/07)

BAKGRUND

- Kommissionens "Befolkningsrapport 1997" ().

- Regionkommitténs beslut av den 18 september 1997 att i enlighet med artikel 198c fjärde stycket i EG-fördraget utarbeta ett yttrande i denna fråga och att ge utskott 8 "Ekonomisk och social sammanhållning, socialpolitik, folkhälsa" i uppdrag att förbereda ärendet.

- Det utkast till yttrande (CdR 388/97 rév. 2) som antogs av utskott 8 den 27 november 1997 (föredragande: Pieter Roscam Abbing).

Mot bakgrund av ovanstående antog Regionkommittén följande yttrande vid sin 23:e plenarsession den 13-14 maj 1998 (sammanträdet den 14 maj).

Inledning

År 1994 presenterade Europeiska kommissionen för första gången en rapport om den demografiska situationen i Europeiska unionen (). Rapporten innehöll huvudsakligen allmänna statistiska uppgifter.

Huvudtemat i 1995 års befolkningsrapport () från kommissionen var befolkningens allt högre genomsnittsålder och konsekvenserna av detta. Europaparlamentets utskott för sysselsättning och socialfrågor utsåg Johanna Boogerd-Quaak (ELDR, NL) till föredragande. Hennes betänkande antogs av Europaparlamentet i mars 1997 ().

Huvudsyftet med Europaparlamentets betänkande var att göra politikerna uppmärksamma på den betydelse som den demografiska faktorn har för många politikområden, t.ex. ekonomisk politik, arbetsmarknadspolitik, social trygghet, folkhälsa, regionalpolitik och miljöpolitik. Boogerd-Quaak menar att politikerna ofta inte tar särskilt mycket hänsyn till denna faktor, att den politik som förs i dag ofta baseras på uppfattningen att befolkningens demografiska struktur är en statisk faktor och att politiska åtgärder därför kan visa sig ineffektiva på lång sikt.

Medvetenheten om detta problem ökar visserligen, men det går långsamt. De första som slog larm om befolkningens ökande genomsnittsålder var försäkringsbolag och pensionsfonder, som anade betydande problem beträffande finansiering av pensioner i en inte alltför avlägsen framtid.

I dag nämns den demografiska faktorn av och till i politiska dokument, men än så länge är den ingen integrerad politisk faktor. Det är ett gott tecken att kommissionens rapport om sysselsättningen i Europa 1997 () i hög grad uppmärksammar de demografiska konsekvenserna av såväl befolkningens åldrande som migration för arbetsmarknadssituationen. I ett betänkande om social trygghet i Europa (föredragande: Barbara Weiler, PSE, D) () efterlyser Europaparlamentet en ständig övervakning av den demografiska utvecklingen, så att gemenskapens sociala handlingsprogram kontinuerligt kan uppdateras genom att artikel 122 i EG-fördraget formuleras om.

I juli 1997 presenterade kommissionen en ny demografisk rapport (), denna gång inriktad på tre områden: arbetsmarknaden, den regionala dimensionen och den demografiska utvecklingen i kandidatländerna.

I samband med denna rapport vill Regionkommittén från sin sida understryka hur viktigt detta problem är och särskilt lyfta fram konsekvenserna på lokal och regional nivå. Den centrala frågan är hur gemenskapspolitiken skall kunna beakta konsekvenserna på lokal och regional nivå av den demografiska utvecklingen.

I första kapitlet görs en kort presentation av den demografiska situationen samt av aktuella och väntade utvecklingstendenser. I andra kapitlet anges de områden där den demografiska utvecklingen kommer att få konsekvenser för den lokala och regionala politiken. I det tredje kapitlet klargörs vilken inverkan detta kommer att ha på gemenskapspolitiken, och i det fjärde presenteras slutligen konkreta rekommendationer.

Kapitel I: Demografiska utvecklingstrender

1.1. Det demografiska åldrandet

Den mest framträdande utvecklingstendensen är befolkningens allt högre genomsnittsålder och hur detta inverkar på arbetskraftsstrukturen. Den demografiska utvecklingen förväntas gå mycket snabbare och bli mycket radikalare under de närmast kommande decennierna jämfört med tidigare.

Europeiska unionens befolkning ökar fortfarande, men tillväxttakten har börjat sacka av. Detta betyder att EU:s procentuella andel av världens befolkning gradvis sjunker. Det mest anmärkningsvärda är dock befolkningspyramidens ändrade utseende, i synnerhet för de befolkningsgrupper som är i aktiv ålder. Genomsnittsåldern för den arbetande befolkningen kommer att stiga kraftigt under de närmast kommande decennierna, och åldersgruppen 65 och över kommer nästan att fördubblas. Om tio till tjugo år kommer de flesta i baby boom-generationen att ha nått pensionsåldern. Gruppen mycket gamla och hjälpberoende kommer att vara tre gånger så stor. Åldersgruppen 15-30 däremot kommer att minska, såväl i absoluta som relativa tal. Helt klart kommer denna utveckling att få långtgående sociala och ekonomiska konsekvenser.

Det demografiska åldrandet är visserligen en allmän utveckling inom hela EU, men utvecklingens hastighet och intensitet varierar starkt från en region till en annan. De ändrade demografiska förhållandena kommer följaktligen att få olika konsekvenser i olika regioner och vid olika tidpunkter och i olika hög grad. 1997 års demografiska rapport från kommissionen visar att rådande skillnader mellan regionerna kan bero på att befolkningsutvecklingen följt olika förlopp. Detta är ett viktigt påpekande med tanke på slutsatsen i första rapporten om sammanhållning () där det slås fast att samtidigt som skillnaderna mellan medlemsstaterna har minskat, har de regionala skillnaderna blivit större.

1.2. Migration

Vid sidan av naturlig befolkningstillväxt utgör migration en faktor som påverkar befolkningens storlek och struktur. Man bör här skilja mellan följande aspekter:

1) Migration till och från EU. Denna typ av migration påverkar EU:s totala folkmängd. Enligt 1995 års befolkningsrapport kan inte minskad befolkningstillväxt på grund av lägre nativitet helt kompenseras av invandring.

2) Migration mellan olika regioner inom EU. Människor tenderar att flytta till ekonomiskt attraktiva områden. I 1995 års befolkningsrapport uppmärksammade man särskilt inflyttningen till kustområdena i södra EU.

3) Migration mellan stadsområden och landsbygden. Urbanisering i kombination med avfolkning av landsbygden är en global trend (). Anmärkningsvärt är att inflyttningen till städerna i vissa regioner har en könsaspekt: det är i första hand unga kvinnor som söker arbete inom servicesektorn i städerna.

Mot denna trend kan man emellertid invända att man även i gamla industriområden kan notera en kraftigt minskad befolkningstillväxt, särskilt i stadsområden. Avfolkningen i dessa regioner beror oftast på utflyttning och minskad naturlig tillväxt. Därigenom uppkommer i regel mycket stora obalanser i befolkningsstrukturen med en alltmer åldrande befolkning.

1.3. EU:s utvidgning

Även om utvidgningen som sådan inte är ett demografiskt fenomen får den konsekvenser för befolkningens storlek och struktur inom unionen. Denna fråga tas upp i del 3 i kommissionens befolkningsrapport för 1997. I yttrandena om de olika kandidatländernas ansökan om EU-medlemskap (bilagorna till Agenda 2000) ägnar kommissionen visserligen några rader åt demografiska uppgifter, men trots att de har sådan stor betydelse för ett lands ekonomiska framtidsutsikter (utrymme för tillväxt, produktivitet, konsumtion etc.), verkar dessa uppgifter inte ha integrerats i de relevanta kapitlen.

De demografiska utvecklingstrenderna i de tolv kandidatländer som kommissionen har studerat uppvisar något annorlunda mönster än för dagens EU. I motsats till den - visserligen långsamma - befolkningstillväxt som ändå sker inom EU kommer befolkningen att minska i de flesta kandidatländer. Generellt sett är medellivslängden lägre än i EU-staterna och spädbarnsdödligheten högre. Fenomenet med en åldrande befolkning finns även i kandidatländerna, men är inte alls så markant som inom EU. Urbanisering och avfolkning av landsbygden är dock något som är ännu mer påfallande i kandidatländerna.

Kapitel II: Effekter på lokal och regional politik

De utvecklingstrender som beskrivits ovan får konsekvenser inom många politikområden på lokal och regional nivå. I vissa fall har man redan börjat betrakta befolkningsutvecklingen som en standardfaktor vid utformningen av politiken, på samma sätt som bostäder eller utbildning. Ett annat exempel är förstås inrättandet av mål 6 för glest befolkade områden.

Utvecklingen skiljer sig visserligen åt i de olika medlemsstaterna, men följande politikområden påverkas mer eller mindre av ändrade demografiska förhållanden:

Arbetsmarknaden

Förändringarna i arbetskraftsstrukturen kommer att bli mycket kännbara på regional nivå. Det framhålls ofta att en befolkningsminskning skulle kunna lösa arbetslöshetsproblemet. Detta stämmer dock inte, så länge som det inte råder balans mellan tillgång och efterfrågan på arbetsmarknaden. Arbetskraftens storlek, struktur och kvalitet är faktorer som påverkas av den demografiska utvecklingen. Vid utformningen av arbetsmarknadspolitiken bör man därför ta hänsyn till demografiska faktorer. På grund av demografiska förändringar kan vissa åtgärder som vidtas i dagsläget få andra effekter än vad man avsett, eller till och med motsatt effekt. Exempelvis är åtgärder för att främja tidig pensionering kanske inte rätt väg att gå i tider av krympande arbetskraftsresurser. Att på förhand räkna med demografiska förändringar leder inte endast till att man eventuellt inser att nya arbetstillfällen måste skapas, utan även att man måste få ut sådana grupper på arbetsmarknaden som kännetecknas av låg sysselsättningsgrad. Ökad efterfrågan på arbetsmarknaden kommer under de närmaste decennierna att innebära goda möjligheter för ungdomar, kvinnor, äldre och invandrare. Det krävs en extra satsning på utbildningsområdet för att man skall kunna utnyttja arbetskraftspotentialen. Åtgärder måste vidtas för att göra det lättare för människor att komma ut på arbetsmarknaden. Det förtjänar att påpekas att kvinnor fortfarande missgynnas på arbetsmarknaden i förhållande till män. Detta är dock något som kan komma att ändras. I skolan förbereds fortfarande pojkar för yrken inom traditionella "manliga" sektorer som industri, jordbruk etc. Flickor förbereds för yrken inom servicesektorn. Det råkar nu emellertid vara så att det är inom servicesektorn som vi ser en kraftig expansion.

Den regionala ekonomiska utvecklingen

Det finns ett starkt samband mellan de regionala utvecklingsplanerna och arbetsmarknadspolitiken. Den ekonomiska utvecklingen beror i stor utsträckning på den tillgängliga arbetskraftens kvalitet. Man bedömer att den arbetsföra befolkningen i ett stort antal regioner kommer att ha börjat minska före år 2004 (). Detta kan få betydande effekter för den ekonomiska tillväxten och produktiviteten i dessa regioner. Ekonomiska och arbetsmarknadspolitiska åtgärder för att motverka eventuella negativa konsekvenser av den demografiska utvecklingen måste vidtas på regional nivå, varvid hänsyn skall tas till regionens specifika förutsättningar. Ovannämnda utbildningsmöjligheter och särskilda åtgärder för vissa målgrupper bör anpassas till den regionala arbetsmarknadens specifika behov.

Pensioner och hälso- och sjukvård

Dessa två sektorer måste kunna anpassas till snabba och genomgripande förändringar, eftersom åldersgruppen 65 och uppåt kommer att öka avsevärt. Denna åldersgrupp kommer att bestå av en grupp aktiva och friska pensionärer och en grupp mycket gamla och hjälpberoende med stort omsorgs- och sjukvårdsbehov. Den allt högre medellivslängden innebär dessutom att den tidsperiod som människor är pensionärer blir allt längre. Ett ökande antal pensionärer i kombination med allt längre pensionstid gör det nödvändigt med en översyn av de nuvarande pensionssystemen. Många medlemsstater har börjat genomföra reformer.

Kostnaderna för hälso- och sjukvård för äldre kommer att öka exponentiellt. Tekniska framsteg, ökad vårdkonsumtion och ökad medellivslängd kommer att leda till att kostnaderna når rekordnivåer.

I många medlemsstater är pensioner och hälso- och sjukvård regionala ansvarsområden, både administrativt och finansiellt sett, vilket innebär att det är på regional nivå som man får ta konsekvenserna av de demografiska förändringarna. Såväl lokala och regionala myndigheter, som politiker på nations- och EU-nivå, bör ha detta i åtanke. Den politik som de är med och utformar skall inte bara baseras på den nuvarande demografiska situationen, utan även på demografiska utvecklingstendenser.

Utbildning, bostäder, service

Liknande villkor gäller för utbildning, bostäder och samhällsservice. Inom dessa politikområden utgör den demografiska utvecklingen en avgörande faktor, eftersom dessa områden omfattar åtgärder inriktade på den lokala befolkningen. I viss utsträckning har lokala och regionala myndigheter integrerat denna faktor i den politik som förs. Bostadspolitiken måste t.ex. ta hänsyn till befolkningens storlek, och även till befolkningsstrukturen (olika åldersgrupper, såsom barn, pensionärer etc.), ändrade familjemönster och migration. Även här utgör den accelererande demografiska utvecklingen en anledning till att man bör betrakta den demografiska faktorn i ett vidare och längre perspektiv.

Fysisk planering, infrastruktur

Fysisk planering, stadsplanering och infrastruktur är områden där det i allra högsta grad krävs ett långtidsperspektiv för att man skall kunna täcka den nuvarande såväl som den framtida befolkningens behov. Förändringar i befolkningens storlek och sammansättning, migration och ändrade flyttmönster kommer att få konsekvenser även för miljön. I tidigare yttranden har kommittén redan tagit upp frågor som urbanisering och landsbygdens avfolkning och därvid även tagit hänsyn till den demografiska faktorn.

Kapitel III: Konsekvenser för gemenskapspolitiken

De flesta politikområden på EU-nivå som berörs av den demografiska utvecklingen har redan nämnts i föregående stycke: den ekonomiska politiken, socialpolitiken och hälso- och sjukvård. Det finns även många andra områden som indirekt påverkas: jordbruk, miljö, transport och utbildning. Ett belysande exempel presenteras i kommissionens rapport om unga lantbrukare och problemen med övertagande av jordbruksföretag ().

Det viktigaste politikområdet i detta sammanhang är dock den sociala och ekonomiska sammanhållningen.

I den första rapporten om sammanhållning, där kommissionen utvärderar effekterna av sammanhållningspolitiken, påvisas en ökad social och ekonomisk utjämning mellan medlemsstaterna, samtidigt som gapet mellan de fattigaste och rikaste regionerna blivit större. Den slutsats som man bland annat kan dra från 1997 års befolkningsrapport är att Europas olika regioner uppvisar vitt skilda demografiska mönster och att befolkningen inte är jämnt fördelad inom Europa. De kartor som presenteras i rapporten visar mycket tydligt de skilda demografiska mönster som finns i olika regioner inom en och samma medlemsstat. I omkring en femtedel av Europas regioner kommer befolkningen att öka under de kommande två decennierna, i en överväldigande majoritet av regionerna kommer det att råda demografiskt status quo, medan några regioner redan uppvisar en nedåtgående tendens. En negativ befolkningstillväxt, en allt äldre befolkning i arbetsför ålder, utvandring till mer välmående regioner - detta är faktorer som helt säkert kommer att få konsekvenser för en regions sociala och ekonomiska utveckling. Den ekonomiska politiken samt social-, arbetsmarknads-, sammanhållnings- och strukturpolitiken måste ta hänsyn till den demografiska utvecklingen, snarare än till den demografiska situationen vid en viss tidpunkt. För att politiken på dessa områden skall bli effektiv måste den vara flexibel och anpassas till regionala förhållanden. Annars blir resultatet bara ökade regionala skillnader. Samtidigt står det emellertid åter klart att det krävs samordning på EU-nivå på flera politikområden.

Detta problem bör även ses mot bakgrund av en utvidgning av EU. Kommissionens befolkningsrapport för 1997 visar tydligt att den demografiska situationen ser något annorlunda ut i kandidatländerna jämfört med EU-genomsnittet. Om gemenskapspolitiken i framtiden skall tillämpas även i dessa länder framstår behovet av regional differentiering som ännu större.

Strukturfonderna, utbildning

Att det krävs en intensifiering av aktiva marknadspolitiska åtgärder och ökad satsning på utbildning, i synnerhet för grupper som kännetecknas av lågt deltagande på arbetsmarknaden, är nog uppenbart. Det råder redan brist på arbetskraft inom vissa sektorer och regioner, samtidigt som en stor grupp människor antingen är utestängda från arbetsmarknaden eller inte längre är aktiva. En allt äldre befolkning i arbetsför ålder kommer att accentuera detta problem. Vi har snart inte råd att underutnyttja de mänskliga resurserna, något som redan framhållits i Delors vitbok från 1993. Politiska åtgärder måste ha ett effektivt utnyttjande av arbetskraften som målsättning. I några medlemsstater är t.ex. de flesta inom åldersgruppen 50-65 inte längre aktiva på arbetsmarknaden (). I stället för att höja pensionsåldern bör de politiska åtgärderna ha som mål att hålla kvar de äldre arbetstagarna på arbetsmarknaden. Ett antal progressiva krafter inom den privata sektorn har bekräftat att vidareutbildning av äldre arbetskraft faktiskt kan vara en bra investering.

Framförhållning är själva kärnan i all politik. Strukturfonderna och EU:s olika program för utbildning skall följaktligen inte bara vara inriktade på dagens arbetskraft, utan även verka i förebyggande syfte och med siktet inställt på arbetsmarknadens behov under det kommande decenniet. Man bör särskilt uppmärksamma missgynnade gruppers svårigheter att komma ut på arbetsmarknaden.

Kapitel IV: Slutsatser

Regionkommittén konstaterar följande:

- Demografiska förändringar får betydande ekonomiska konsekvenser, i synnerhet för arbetsmarknaden och den ekonomiska och sociala sammanhållningen.

- Demografiska förändringar får återverkningar på flera olika lokala och regionala ansvarsområden.

- Bristen på medvetenhet om de demografiska utvecklingstrenderna och underskattningen av deras betydelse är mycket oroande.

- Den ekonomiska politiken och arbetsmarknadspolitiken kan endast bli effektiv om hänsyn tas till de demografiska förhållandena.

- Den planerade utvidgningen av unionen kan få avsevärda effekter på arbetskraftens demografiska struktur inom EU.

- Regionkommittén välkomnar kommissionens befolkningsrapport för 1997, i synnerhet den del av rapporten som handlar om regionala utvecklingstrender.

- Kommittén ställer sig bakom slutsatserna i Europaparlamentets betänkande om den demografiska situationen i Europeiska unionen 1995.

- Kommittén ser positivt på att kommissionen tar hänsyn till den demografiska faktorn i de nyligen presenterade meddelandena om sysselsättningen, och anmodar kommissionen att fortsätta i denna riktning och även beakta de demografiska skillnaderna mellan olika regioner i Europa.

- Kommittén uppmanar rådet, Europaparlamentet, medlemsstaterna och myndigheter på lokal och regional nivå att fullt ut integrera den demografiska faktorn inom alla berörda politikområden.

- Kommittén ser med oro på den ökande regionala obalansen i Europa och anser att en ingående undersökning måste göras om den demografiska utvecklingens betydelse i detta sammanhang. Kommittén refererar här till sitt förslag att använda struktur- och sammanhållningsfonderna i förebyggande syfte.

- Kommittén vill påpeka att under den tidsperiod som det är fråga om (dvs. två till tre decennier) kommer unionen troligtvis att få ett antal nya medlemsstater med en annan demografisk struktur. En sund strategi förutsätter att man tar hänsyn till detta inom berörda politikområden.

- Kommittén anmodar kommissionen att presentera en mer detaljerad studie om de demografiska trenderna i såväl EU:s olika regioner som i kandidatländerna. En sådan studie bör ta upp frågor som t.ex. urbanisering, landsbygdens avfolkning, den demografiska effekten på arbetsmarknaden och de olika regionernas relativa konkurrenskraft.

- Kommittén finner att detta måste vara ett fortgående ärende på den politiska dagordningen och anmodar därför kommissionen att mycket noga följa den demografiska utvecklingen i medlemsstaterna och kandidatländerna och att presentera resultaten i en årlig rapport.

- Kommittén vill framhålla att det behövs särskilda åtgärder för att förbättra balansen mellan tillgång och efterfrågan på arbetsmarknaden och vill uppmärksamma den roll som europeiska program och fonder kan spela i detta sammanhang. Kommittén anser att man måste överväga att utnyttja fonderna i förebyggande syfte i områden där den demografiska utvecklingen riskerar att förvärra den ekonomiska nedgången.

- Kommittén vill uppmärksamma det ansvar som de lokala och regionala myndigheterna i vissa medlemsstater har för pensioner, social trygghet och hälso- och sjukvård.

- Kommittén vill varna medlemsstaterna för riskerna med en kortsiktig politik på områdena finanspolitik, social trygghet och pensioner, eftersom detta innebär att nästa generation får en oproportionerligt tung finansieringsbörda, särskilt med tanke på Europeiska monetära unionen.

- Kommitténs ordförande anmodas slutligen att vidarebefordra denna resolution till kommissionen, rådet, Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén.

Bryssel den 14 maj 1998.

Regionkommitténs ordförande

Manfred DAMMEYER

() KOM(97) 361 slutlig.

() KOM(94) 595 slutlig.

() "Den demografiska situationen i Europeiska unionen 1995" (KOM(96) 60 slutlig).

() A4-0042/97 (PE 218.695): Betänkande över kommissionens rapport till rådet och Europaparlamentet: Den demografiska situationen i Europeiska unionen 1995, antaget den 14 mars 1997, föredragande: Johanna Boogerd-Quaak (utskottet för sysselsättning och socialfrågor) - EGT C 115, 14.4.1997, s. 238.

() KOM(97) 479 slutlig: Rapport från kommissionen - Sysselsättningen i Europa.

() A4-0291/97 (PE 223.120 fin): Betänkande (föredragande: B. Weiler, PSE, D) över kommissionens meddelande "Modernisering och nydaning av social trygghet i Europeiska unionen" - KOM(97) 102 slutlig, antaget den 6 november 1997 - EGT C 358, 24.11.1997, s. 51.

() KOM(97) 361 slutlig: Befolkningsrapport 1997.

() "Första rapport från kommissionen om ekonomisk och social sammanhållning" - KOM(96) 542 slutlig.

() Denna utvecklingstrend utgjorde till och med temat för en FN-rapport från 1996 om världens befolkning.

() "Befolkningsrapport 1997", karta 3, s. 14 b.

() "Yngre jordbrukare och problemet med övertagande av företag inom det europeiska jordbruket" - KOM(96) 398 slutlig.

() I Nederländerna är tex endast 27 % av befolkningen inom denna åldersgrupp aktiva på arbetsmarknaden.