Särskild rapport nr 14/2001

om uppföljning av särskild rapport nr 19/98 om BSE, samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2001/C 324/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

SAMMANFATTNING

I. I Europeiska revisionsrättens särskilda rapport nr 19/98 drogs slutsatsen att finansieringsåtgärderna som vidtagits med anledning av BSE varken blivit rigoröst eller enhetligt genomförda i medlemsstaterna, och att förbudet mot utfodring av idisslare med kött- och benmjöl från däggdjur inte övervakats i tillräcklig omfattning (se punkt 2). I rapporten fastslogs också behovet av att EU utformade en strategi för BSE, liksom vikten av att upprätta omfattande och tillförlitliga djurregister.

II. EU:s kostnader för åtgärder rörande BSE som genomförts efter BSE-krisen 1996 var höga (4,7 miljarder euro) (se punkt 1). Förenade kungariket, där 99 % av BSE-fallen påträffats (se punkt 9), har varit den största mottagaren.

III. Revisionsrättens uppföljning har bedömt de åtgärder EU vidtog för att hantera den risk BSE utgör för djurs och människors hälsa (se punkt 5). Revisionsrätten fann att kommissionens BSE-strategi som helhet är riktig och grundad på tillgänglig vetenskaplig kunskap, men att effektiviteten har hindrats av att strategin inte i tillräcklig utsträckning genomförts av medlemsstaterna samt av att kommissionen inte haft tillgång till effektiva åtgärder för att tvinga medlemsstaterna att genomföra korrigerande åtgärder (se punkterna 44-46). Genom en kombination av bristfälligt genomförda kontrollåtgärder rörande BSE och avsaknad av en gemensam EU-definition av specificerat riskmaterial (se punkterna 25-27) har konsumenter och djur i medlemsstaterna utsatts för varierande risknivåer.

IV. Kommissionens avdelningar har omorganiserats så att hälsa och konsumentskydd är tydligt avskilt från förvaltning av marknaden för nötkött (se punkt 12 a). Kommissionens kontor för livsmedels- och veterinärfrågor har förstärkts (se punkt 40), men den höga personalomsättningen har lett till en del problem (se punkt 41), och antalet inspektioner rörande BSE har kunnat ökas (se punkt 42). De rådgivande vetenskapliga kommittéerna har också omorganiserats (se punkt 12 b) och forskningen om BSE har fått ökade anslag (se punkt 12 c).

V. Större delen av den förebyggande lagstiftningen om BSE antogs innan 1996 års BSE-kris, men det har varit svårt att få medlemsstaterna att acceptera vissa av de åtgärder som kommissionen senare föreslog, särskilt avlägsnandet av specificerat riskmaterial (se punkterna 24-27), och förseningar har också uppstått genom de institutionella förfarandena för att anta lagstiftning (se punkterna 17-18).

VI. Tidigare har troligen antalet fall av BSE som rapporterats varit alltför lågt. Fler BSE-fall har rapporterats på senare tid tack vare förbättrad övervakning, införandet 1998 av obligatorisk epidemiologisk övervakning (se punkt 20) och användningen av snabba diagnostiska test för BSE (se punkt 19). Djur med BSE födda efter 1994 års förbud mot foder av kött- och benmjöl från däggdjur utgör bevis för att förbudet inte har blivit korrekt genomfört och kontrollerat, och inspektioner utförda av Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor har gett bevis för att det saknas kontroller vid handel med foder av kött- och benmjöl. Trots att problemen med säkert ursprung, bearbetning, användning och korskontaminering av foder av kött- och benmjöl har varit kända sedan 1996, och att två medlemsstater (Portugal och Förenade kungariket) hade egna nationella förbud mot användning av kött- och benmjöl från däggdjur för djur i animalieproduktion, förbjöd kommissionen, i avsaknad av ett test med vilket man kunde skilja mellan protein från olika arter, användningen av animaliskt protein i foder för alla djur i animalieproduktion inom hela EU först den 1 januari 2001 (se punkt 31).

VII. I revisionsrättens uppföljning uppmärksammas andra frågor såsom modern animalieproduktion och marknadsföring samt det stöd som lämnas genom den gemensamma jordbrukspolitiken:

a) Riskerna med användning av kött- och benmjöl från däggdjur i foder till idisslare.

b) Främjandet av extensiv uppfödning och utfodring.

c) En omfördelning av subventionsbetalningarna inom nötköttssektorn bort från produktionen samtidigt som man respekterar behovet att ge jordbrukarna en rimlig levnadsstandard (se punkt 16).

d) Frågor om djurs välbefinnande, särskilt beträffande transporter av levande djur över hela EU, med åtföljande risker för spridning av sjukdomar.

VIII. I den uppföljande rapporten uppmärksammas också frågan huruvida kommissionen skall ha ytterligare befogenheter att vidta tvingande åtgärder mot medlemsstater som inte följer gällande lagstiftning (se punkt 51), och huruvida det krävs särskilda ytterligare befogenheter när medlemsstater inte accepterar förslag som rör djurs och människors hälsa och skydd (se punkt 50).

HUVUDSAKLIGA SLUTSATSER FRÅN REVISIONSRÄTTENS SÄRSKILDA RAPPORT

1. År 1998 utarbetade revisionsrätten en särskild rapport nr 19/98 om BSE (bovin spongiform encefalopati)(1) som huvudsakligen rörde EU:s åtgärder för inkomststöd och särskilda åtgärder för Förenade kungariket för destruering av djur som riskerar att insjukna i BSE. Den totala kostnaden för dessa marknadsrelaterade åtgärder, inklusive offentlig intervention och privat lagring, som belastade EU:s budget uppgår till 4696 miljoner euro för perioden 1996-2000 (se figur 1), varav 1189 miljoner euro hänför sig till perioden 1998-2000. Dessa belopp omfattar varken de kostnader som bars av medlemsstaterna själva eller de inkomstförluster som blev följden av den minskade konsumtionen eller förlusten av marknader. Förenade kungariket var den största mottagaren, med 43,7 % av utgifterna (se figur 2).

2. De huvudsakliga slutsatserna från revisionsrättens rapport var följande:

a) Det är angeläget att EU snarast utformar och antar en strategi för att kunna hantera kriser av detta slag(2) (se punkt 11).

b) Det föreligger brister och inkonsekvenser vid genomförandet av åtgärder inom och mellan medlemsstaterna.(3)

c) Underlåtenhet att på ett adekvat sätt kontrollera foderförbudet(4) (se punkterna 29-33).

d) Det är viktigt att upprätta omfattande och tillförlitliga djurregister i medlemsstaterna(5) (se punkterna 36-39).

Figur 1

Utgifter för BSE från EUGFJ, 1996-2000 (totalt 4696 miljoner euro)

>PIC FILE= "C_2001324SV.000401.TIF">

Källa:

Revisionsrättens granskning av upplysningar lämnade av GD Jordbruk.

Figur 2

Utgifter för BSE från EUGFJ 1996-2000 per medlemsstat

>PIC FILE= "C_2001324SV.000402.TIF">

Källa:

Revisionsrättens granskning av upplysningar lämnade av GD Jordbruk.

REKOMMENDATIONER FRÅN MYNDIGHETEN FÖR BEVILJANDE AV ANSVARSFRIHET

3. Under 1997 års förfarande för beviljande av ansvarsfrihet rekommenderade rådet(6) att kommissionen skulle utforma en strategi för BSE. Parlamentet konstaterade(7) att kommissionen hade följt de flesta av rådets rekommendationer(8) men uppmanade kommissionen att driva in hela det belopp som betalats ut i strid mot gällande förordningar och att fortsätta sitt arbete med att upprätta ett omfattande system för identifiering och registrering av nötkreatur.

4. I Förenade kungariket infördes programmet för djur som är mer än 30 månader (OTMS) 1996 i syfte att gallra bort boskap äldre än 30 månader från djurfoder- och livsmedelskedjan. Eftersom man misslyckades med att på ett tillfredsställande sätt kontrollera och redogöra för destrueringen av dessa djur undantog kommissionen i maj 1999(9) 32,7 miljoner euro från gemenskapsfinansieringen fram till augusti 1997 (beräknat på grundval av ett avdrag på 10 % för djur som det gjordes ersättningsanspråk på fram till den 4 juli 1996, och ett avdrag på 5 % för djur som det gjordes ersättningsanspråk på mellan den 4 juli och den 4 augusti 1996), och ytterligare en justering på cirka 8 miljoner euro (beräknad på grundval av ett avdrag på 5 %) planeras vid den slutliga utbetalningen. För omkring hälften av de övriga medlemsstaterna som rapporterar om BSE har vissa mindre finansiella justeringar föreslagits på grund av brister i genomförandet av de system för inkomststöd som infördes till följd av BSE-krisen.

UPPFÖLJNINGSRAPPORTENS RÄCKVIDD

5. Under 2001 genomförde revisionsrätten en granskning av de åtgärder mot BSE som EU vidtagit för att identifiera och hantera riskerna beträffande BSE, som sprider sig och utgör en risk för människors och djurs hälsa. De avdelningar inom kommissionen som huvudsakligen berördes var generaldirektoratet för hälsa och konsumentskydd (GD Hälsa och konsumentskydd) och generaldirektoratet för jordbruk (GD Jordbruk). Ingen av medlemsstaterna har besökts.

ORSAKEN TILL OCH FÖLJDERNA AV BSE

6. BSE(10) är en av flera transmissibla spongiforma encefalopatier (TSE). Det är en hjärnsjukdom som bl.a. karakteriseras av förekomsten av en abnorm form av protein som kallas för prion. BSE upptäckes för första gången 1986 hos nötkreatur i Förenade kungariket. Man känner emellertid inte till dess ursprung och den är inte smittsam. De vetenskapliga bevis som framkommit hittills tyder på att djuren smittas genom att äta föda som innehåller kött- och benmjöl som kontaminerats av ett smittämne. I vissa fall kan smittan även överföras från modern (mindre än 10 %).

7. År 1996 meddelade den brittiska regeringen att det fanns ett möjligt samband mellan BSE och en ny variant av Creutzfeld-Jacobs sjukdom (CJS), en dödlig sjukdom som bryter ned hjärnan hos människor, liknande BSE hos nötkreatur och scrapie hos får. Enligt vad man för närvarande känner till(11) är den troligaste orsaken att man har utsatts för BSE genom att ha ätit kött från smittade djur. Det kan emellertid finnas andra smittvägar som man hittills inte känner till. Fram till april 2001 förelåg 99 bekräftade eller misstänkta fall av Creutzfeld-Jakobs sjukdom i EU(12), de flesta hos unga människor.

8. Figur 3 visar att man använder en stor del av djur som slaktats till livsmedel. Biprodukterna/det animaliska avfallet används till en mängd olika produkter, men de flesta delar av de djur som slaktas hamnar direkt eller indirekt i människornas livsmedelskedja.

Förekomst av BSE

9. Förenade kungariket har fram till den 31 maj 2001 rapporterat om sammanlagt 179804 bekräftade fall, detta jämfört med 1738 fall i de övriga EU-länderna och 1673 fall i resten av världen under samma period. Antalet fall i Förenade kungariket nådde sin kulmen 1992 och har sedan dess minskat. Sedan 1996 har förekomsten av BSE ökat i resten av EU. År 2000 rapporterade Förenade kungariket 1428 fall, jämfört med 482 fall i de övriga medlemsstaterna. Mellan januari och maj 2001 var situationen däremot den motsatta, dvs. Förenade kungariket rapporterade 246 fall, jämfört med 323 fall som rapporterades av de övriga medlemsstaterna (se figur 4). Om denna tendens håller i sig skulle det kunna tyda på att den rapporterade förekomsten av BSE i de övriga medlemsstaterna kommer att öka betydligt.

Figur 3

Användning av nötkreatur som slaktas för livsmedelsproduktion

>PIC FILE= "C_2001324SV.000601.TIF">

(13)(14)Källa:

GD Hälsa och konsumentskydd.

Figur 4

Förekomst av BSE fram till den 31 maj 2001

>Plats för tabell>

Källor:

Kommissionen, GD Hälsa och konsumentskydd.

Fram till och med 1996, OIE (Internationella byrån för epizootiska sjukdomar) för alla länder.

Efter 1996, System för anmälan av djursjukdomar i medlemsstaterna, plus månatliga BSE-rapporter för Förenade kungariket och Portugal, tillsammans med testrapporter, OIE för övriga länder.

10. I mars 2001 hade fall av BSE rapporterats i alla medlemsstater utom fyra, nämligen Österrike, Finland, Sverige, som har klassificerats som länder där förekomsten av BSE är osannolik, men inte helt utesluten, och Grekland, där det inte finns någon geografisk bedömning av risken för BSE (se punkt 23 och bilaga 1).

KOMMISSIONENS STRATEGI BETRÄFFANDE BSE

Huvudelementen i kommissionens strategi beträffande BSE

11. Kommissionens strategi beträffande BSE omfattar följande:

a) Forskning om BSE, dess ursprung och hur den sprids för att kartlägga riskerna och för att kunna vidta lämpliga åtgärder för att hantera dessa risker.

b) Epidemiologisk övervakning för att identifiera djur som riskerar att bli smittade eller är smittade av BSE.

c) Normer för hur man skall hantera specificerat riskmaterial för att säkerställa att BSE-smittade djur och vävnader som sannolikt bär på BSE-smittämnet utesluts från livsmedels- och djurfoderkedjan.

d) Lämpliga normer för att säkerställa att allt animaliskt avfall hanteras på tillfredsställande sätt i syfte att minimera smittspridningsrisken.

e) Ett foderförbud för att säkerställa att boskap inte utsätts för BSE-smittämnet genom sitt foder om det skulle finnas brister på andra nivåer.

f) Ett system för identifiering av djur för att säkerställa att ett djurs härkomst och de gårdar där det har vistats kan spåras om diagnosen att det drabbats av BSE ställs.

g) Ett system för att säkerställa effektiv kontroll av de ovanstående åtgärderna samt att de efterlevs.

12. De åtgärder mot BSE som vidtagits hittills syftar till att hindra eventuellt BSE-smittat material från att komma in i djurfoder- eller livsmedelskedjan(15). Figur 5 visar en sammanfattning av de åtgärder mot BSE som kommissionen vidtagit eller föreslagit att medlemsstaterna skall vidta. Utöver dessa specifika riskhanteringsåtgärder mot BSE har kommissionen omorganiserat sina avdelningar och vidtagit följande åtgärder:

a) Ansvaret för livsmedelssäkerhet och veterinärinspektioner är tydligt avskilt från GD Jordbruks avdelning för förvaltningen av marknaden, i ett särskilt generaldirektorat med ansvar för hälsa och konsumentskydd (GD Hälsa och konsumentskydd).

b) De olika rådgivande vetenskapliga kommittéerna har samlats inom GD Hälsa och konsumentskydd. En vetenskaplig styrkommitté har inrättats för att övervaka frågor som rör konsumenternas hälsa och livsmedelssäkerhet. Den vetenskapliga styrkommittén bistås av en tillfällig grupp som behandlar frågor rörande BSE.

c) Kommissionen har anslagit cirka 50 miljoner euro till forskning om transmissibla spongiforma encefalopatier (TSE). Detta är utöver de forskningsprojekt som pågår i medlemsstaterna.

d) Kommissionen har föreslagit att det skall inrättas en europeisk livsmedelsmyndighet(16), föreslagit en förordning som fastställer ingående bestämmelser för hur man skall hantera animaliska biprodukter som inte är avsedda för livsmedel samt en förordning för att ange en ram för de strategiska åtgärderna för BSE (se punkt 18).

e) Kommissionen har följt en strategi för öppenhet genom att göra vetenskapliga yttranden och rapporter samt inspektionsrapporterna från Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor (efter diskussion med medlemsstaterna) tillgängliga för allmänheten på Internet.

Figur 5

Viktigaste händelser kring BSE

>PIC FILE= "C_2001324SV.000901.TIF">

Källa:

Revisionsrättens granskning av lagstiftning om BSE och dokument från GD Hälsa och konsumentskydd.

13. Inga andra marknadsrelaterade åtgärder än de som beskrevs i revisionsrättens särskilda rapport infördes mellan 1998 och slutet av år 2000, då den nya krisen tog sin början. I mitten av 2000 hade nötköttsmarknaden återhämtat sig från 1996-1997 års BSE-kris mycket snabbare än väntat(17). I mitten av 2000 var konsumtionen t.o.m. högre än före krisen. Priserna var de högsta på fem år och det fanns inga interventionslager.

14. Den andra krisen började hösten 2000, först i Frankrike där antalet rapporterade fall av BSE ökade på grund av omfattande BSE-tester (se punkt 19). Såväl konsumtionen som priserna på nötkött sjönk snabbt. Fler BSE-fall rapporterades av medlemsstaterna när det nya testprogrammet för BSE genomfördes, och konsumenternas förtroende undergrävdes ytterligare av att de första fallen inom inhemska djurbesättningar rapporterades i Spanien, Tyskland och Italien. Enskilda medlemsstater införde snabbt ensidiga förbud mot import av levande boskap och produkter från nötkreatur från de drabbade länderna och vissa tredje länder, liksom vissa av EU:s kandidatländer, följde efter. I januari 2001, före mul- och klövsjukan, hade nötköttspriserna sjunkit med över 25 %(18) sedan oktober 2000.

15. Som reaktion på krisen föreslog kommissionen veterinära åtgärder i syfte att öka folkhälsoskyddet och återvinna konsumenternas förtroende (t.ex. tester på djur över 30 månader avsedda för livsmedel, tillfälligt förbud mot användning av kött- och benmjöl för alla djur inom animalieproduktion). Man föreslog också marknadsrelaterade åtgärder som inriktades på att minska nötköttsproduktionen och ge stöd till producenterna. Dessa åtgärder omfattar att få bort 1,3 miljoner ton nötkött från marknaden under 2001 genom interventionslager och genom uppköpsordningarna för destruering eller lagring. Dessa åtgärders nettokostnad för EU:s budget beräknas uppgå till 2200 miljoner euro under perioden 2001-2006(19).

16. Enligt kommissionens beräkningar är det mer kostnadseffektivt att destruera djuren inom ramen för uppköpsordningen för destruering (kostnad för gemenskapens budget: 1260 euro per ton) än att hålla dem i interventionslager (kostnad för gemenskapens budget: 2860(20) euro per ton). Det oaktat är de totala kostnaderna för BSE-krisen höga. Således har det beräknade antalet på 1748000 djur som omfattas av destrueringsordningen och de djur som behandlas för lagring subventionerats av EU i flera år genom de olika bidragssystemen för nötkött. Djuret blir omöjligt att sälja men producenten förlorar inte på djuret i fråga, eftersom medlemsstaternas kompensation grundar sig på djurets marknadsvärde före krisen, och EU bidrar med 70 % av detta. BSE-krisen väcker frågan om hur subventionsbetalningarna inom nötköttssektorn skall omfördelas bort från produktionen samtidigt som man respekterar behovet att ge jordbrukarna en rimlig levnadsstandard.

Den rättsliga grunden för de åtgärder mot BSE som EU vidtagit hittills

17. De viktigaste initiativen till lagstiftning för att förhindra BSE hade tagits av kommissionen redan innan den första BSE-krisen inträffade 1996(21) (se figur 5). Alla nuvarande åtgärder för att förhindra BSE grundar sig på veterinära skyddsklausuler, som i normala fall skall vara tillfälliga och utgå från vetenskapliga kriterier, och som antas med stöd av de befogenheter som rådet delegerat till kommissionen.

18. För att få en stabil rättslig grund för åtgärderna beträffande BSE lade kommissionen i januari 1999 fram ett förslag till förordning om transmissibla spongiforma encefalopatier (TSE)(22), vilket utgör en ram för de åtgärder mot BSE som hittills vidtagits och innehåller bestämmelser för handel, mellanprodukter, utrotning av BSE och alla andra former av transmissibel spongiform encefalopati. När förordningen antagits i enlighet med medbeslutandeförfarandet med rådet och parlamentet kommer den att ersätta de nuvarande åtgärderna. Den huvudsakliga skillnaden jämfört med den nuvarande lagstiftningen är att åtgärderna är beroende av statusen beträffande BSE i de medlemsstater och länder som exporterar till EU (se bilaga 1). Att anta förordningar med medbeslutandeförfarandet tar emellertid tid på grund av fördröjningar inom de institutioner som berörs - förordningen undertecknades i maj 2001(23), 27 månader efter det att förslaget lades fram för första gången.

Epidemiologisk övervakning

19. Övervakningen(24) omfattar identifiering av förekomsten av BSE och de djur som löper risk att smittas i syfte att se till att lämpliga riskhanteringsåtgärder vidtas. För närvarande kan BSE bara bekräftas när ett djur är dött. Innan man införde de tre snabba diagnostiska testen(25) på döda djur över 30 månader 1999, kunde man bara bekräfta BSE genom en relativt komplicerad laboratorieanalys av hjärnan. Enligt kommissionen går det inte att upptäcka BSE-smittade djur som befinner sig i ett tidigt skede av inkubationstiden med hjälp av dessa snabbtest och ett negativt resultat är heller inte en garanti för att BSE-smittämnet inte finns hos ett djur som har testats(26).

20. Kommissionen införde inte obligatorisk epidemiologisk övervakning av all transmissibel spongiform encefalopati(27) förrän 1998, på grundval av de minimikrav som rekommenderades av Internationella byrån för epizootiska sjukdomar (OIE). Till en början krävdes endast att ett relativt begränsat antal hjärnor skulle testas. Efter att de diagnostiska snabbtesten hade godkänts 1999 utökades övervakningsprogrammen i juni 2000, detta i syfte att i större omfattning testa djur i riskzonen(28), upprätta de nationella referenslaboratorierna och stärka protokollen för testning i enlighet med OIE:s rekommendationer(29). Dessa åtgärder var tänkta att genomföras i januari 2001, men när krisen inträffade utökades omfattningen av testprogrammen ytterligare. Från och med januari 2001 är det obligatoriskt att testa alla nötkreatur äldre än 30 månader som slaktas för att användas som livsmedel eller som nödslaktas (bortsett från djur i Österrike, Finland eller Sverige och som endast är avsedda för den inhemska marknaden). Dessutom måste nötkreatur som dött på gården och som är äldre 30 månader testas slumpvis(30). Mellan januari och februari 2001 utfördes över 900000 snabbtest inom EU.

21. Antalet tidigare BSE-fall har förmodligen inte rapporterats fullständigt eftersom en passiv övervakning(31) kan medföra att misstänkta fall vare sig upptäcks eller testas. Vid inspektionerna från Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor har man lagt märke till att den epidemiologiska övervakningen av BSE är dålig i alla de medlemsstater som besökts (se figur 6 och bilaga 2), och man har dragit slutsatsen att BSE antagligen finns i medlemsstater som fortfarande inte har rapporterat några fall (Tyskland, Italien, Spanien)(32) och att det verkliga antalet BSE-fall i andra medlemsstater antagligen är högre än vad de behöriga myndigheterna rapporterat. Innan det nya testprogrammet infördes i januari 2001 ansåg Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor att flera medlemsstater behövde förbättra sina övervakningsåtgärder (Belgien, Danmark, Tyskland, Grekland, Spanien, Irland, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Österrike)(33).

22. Det ökade antalet fall av BSE som nyligen rapporterats av medlemsstaterna (se figur 4) beror delvis på utökad och bättre epidemiologisk övervakning. Kommissionen anser att de fall som nyligen rapporterats i Tyskland, Spanien och Italien antagligen inte skulle ha upptäckts annars. Dessutom ansåg man i Vetenskapliga styrkommitténs geografiska riskbedömning för BSE(34) att det kunde förekomma fler BSE-fall i Belgien, Danmark, Frankrike, Irland, Luxemburg, Nederländerna och Spanien (se bilaga 1).

23. Vetenskapliga styrkommittén påbörjade sin geografiska riskbedömning av BSE i vissa länder år 1998 i syfte att de framtida åtgärder som vidtas mot BSE skall återspegla deras status beträffande risken för BSE(35). Bedömningen har nu gjorts för samtliga medlemsstater utom Grekland,(36) som inte tillhandahöll relevant information, och för 32 andra länder (se bilaga 1 och punkt 10).

Figur 6

Sammanfattning av de största brister som identifierats av Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor mellan 1998 och 2000

>PIC FILE= "C_2001324SV.001201.TIF">

Anmärkning:

De rödmarkerade bristerna är särskilt allvarliga eftersom de anger att förekomsten av BSE är högre än vad som rapporterats, och att boskap kan ha utfodrats med foder av kött- och benmjöl från däggdjur.

Källa:

Revisionsrättens granskning av inspektionsrapporter från Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor, 1998-2000.

Specificerat riskmaterial

24. Vetenskapliga styrkommittén ansåg att vävnader hade olika smittspridningsgrad, men att det inte var lämpligt att tänka sig att BSE-smittämnet fanns eller inte fanns i en viss vävnad hos ett smittat djur(37). Eftersom vissa vävnader är mer benägna att hysa det smittsamma BSE-smittämnet än andra (särskilt hjärnan och vävnad från centrala nervsystemet) är det viktigt att se till att dessa vävnader inte kommer in i livsmedels- och djurfoderkedjan, och att lämpliga förfaranden tillämpas vid slakt för att förhindra att köttet kontamineras.

25. Det har tagit lång tid att anta och genomföra kommissionens förslag om att avlägsna dessa specificerade riskmaterial från livsmedels- och djurfoderkedjan (se bilaga 3). Kommissionens första förslag till medlemsstaterna om att införa kontroller över hela EU för att avlägsna vissa vävnader av specificerat material förkastades av rådet i december 1996. Förslaget lades fram för medlemsstaterna på nytt i juli 1997, och eftersom det inte fanns någon enkel majoritet som förkastade förslaget i rådet fattade kommissionen ett beslut om att avlägsna och utestänga specificerat riskmaterial från ytterligare bearbetning(38). Beslutet skulle ha genomförts i samtliga medlemsstater från och med januari 1998, men sköts upp fyra gånger till juni 2000 då det upphävdes och ersattes(39).

26. Man nådde ingen allmän överenskommelse om vad som utgjorde specificerat riskmaterial på EU-nivå(40). Från det att EU:s bestämmelser om specificerat riskmaterial först lades fram på den vetenskapliga styrkommitténs inrådan tog det nästan fyra år att godkänna kommissionens förslag om att avlägsna specificerat riskmaterial.

27. Lagstiftningsförfarandet leder till olyckliga förseningar när medlemsstater inte godkänner kommissionens förslag trots att det krävs snabba åtgärder. Kommissionen kan inte påtvinga medlemsstaterna åtgärder i frågor som rör människors och djurs hälsa. Man bör överväga om kommissionen skall få vissa ytterligare befogenheter i sådana krissituationer.

Konverteringsmetoder och bestämmelser för djurfoder

28. Konvertering i enlighet med de godkända normerna(41) minskar smittspridningen avsevärt men utrotar inte det smittsamma BSE-smittämne som finns i det specificerade riskmaterialet (se punkt 24). Kommissionens beslut innehåller bestämmelser om vilka konverteringsmetoder som skall användas för att minska smittspridningen av BSE från smittat animaliskt avfall som bearbetas till kött- och benmjöl för användning i foder till djur inom animalieproduktion(42) samt om inspektion och godkännande av konverteringsanläggningar och tillverkare av djurfoder. Vid inspektionerna från Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor har man i de flesta medlemsstater upptäckt problem(43) med långsamt införlivande av gemenskapens bestämmelser i den nationella lagstiftningen samt med förfarandet vid godkännandet av konverteringsanläggningar och med säkerställandet av att relevanta normer för bearbetning har följts (se figur 6 och bilaga 2). I synnerhet i de medlemsstater där det inte funnits något nationellt förbud mot specificerat riskmaterial(44) är det tveksamt om konverteringen har avlägsnat BSE-smittämnet.

Förbud mot foder av kött- och benmjöl från däggdjur

29. Även om orsaken till BSE inte är helt säkerställd, är det mest troligt att smittan överförs genom att idisslare äter smittat material. Myndigheterna i Förenade kungariket har sedan 1988 förbjudit utfodring av idisslare med kött- och benmjöl från idisslare, och sju medlemsstater införde också liknande foderförbud strax efter Förenade kungariket(45). EU:s förbud mot utfodring av idisslare med däggdjursprotein som omfattade hela unionen infördes 1994(46). Mot bakgrund av den relativt höga förekomsten av BSE och för att undvika korskontaminering förbjöd myndigheterna i Förenade kungariket användning av kött- och benmjöl från däggdjur i allt foder för animalieproduktion 1996(47), medan Portugal införde ett liknande förbud 1998. I resten av EU var det dock fortfarande tillåtet att använda kött- och benmjöl från däggdjur i foder till andra djur inom animalieproduktion(48) så länge minimikraven på bearbetning följdes (se punkt 28). Vid den internationella vetenskapliga konferensen om kött- och benmjöl 1997 övervägdes om det fanns behov av EU-lagstiftning för att säkerställa att råmaterialet för kött- och benmjöl härstammade från säkra källor (dvs. att hindra djur som dött på gården eller under transport och allt utdömt material från att komma in i djurfoderkedjan så att endast material som förklarats godtagbart att användas som livsmedel kan användas i tillverkningen av djurfoder). Lagstiftning för att avlägsna djurvävnad som kunde medföra risk för BSE ur livsmedels- och foderkedjan trädde inte i kraft förrän i oktober 2000(49), lagstiftning för att avlägsna djur som dör på gården eller under transporten och alla kadaver från foderkedjan trädde i kraft i mars 2001(50).

30. Krisen i Förenade kungariket 1996 visade att den bristfälliga tillämpningen av 1988 års foderförbud ledde till 36000 (rapporterade) BSE-fall hos djur födda efter det att Förenade kungarikets förbud infördes (vid tiden för den särskilda rapporten nr 19/98). Alla medlemsstater som har rapporterat BSE-fall, utom Luxemburg, har nu rapporterat fall hos djur födda efter det att EU:s förbud infördes 1994.

31. Vid inspektionerna från Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor har man upprepade gånger rapporterat att foderförbudet inte tillämpas i tillräcklig utsträckning i någon av medlemsstaterna (se figur 6 och bilaga 2). Även vid inspektionerna mellan 1998 och 2000, upp till sex år efter det att förbudet infördes för första gången, upptäckte Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor att det fanns en betydande risk för att foder till idisslare hade kontaminerats med kött- och benmjöl från däggdjur i nio medlemsstater(51). Dessutom tillät de flesta medlemsstater (utom Danmark, Nederländerna och Irland) en viss grad av kontaminering trots att det inte tilläts enligt gemenskapens lagstiftning(52). Enligt inspektionerna från Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor fanns det också brister i kontrollen av handeln med kött- och benmjöl i de flesta medlemsstater (se figur 6). I december 2000 förbjöd rådet tillfälligt användningen av animaliskt protein i foder för djur inom animalieproduktion(53), på grund av oro för korskontaminering och efter Vetenskapliga styrkommitténs yttrande(54).

32. Efter det som inträffade i Förenade kungariket blev kommissionen medveten om risken för korskontaminering i foderfabriker, eftersom man kände till att specificerat riskmaterial inte systematiskt avlägsnades i alla medlemsstater, att animaliskt avfall som användes för att producera kött- och benmjöl inte kom från någon säker källa och att förbudet mot kött- och benmjöl beträffande idisslare inte gick att garantera fullt ut. I gemenskapslagstiftningen fastställs minimikrav för foderfabriker. Det fanns emellertid inget EU-krav på att införa särskilda foderfabriker, vilket skulle ha minskat risken för korskontaminering betydligt.

33. Förutom att medlemsstaterna har misslyckats med att genomföra foderförbudet, visar inspektionerna från Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor att foderindustrin (inbegripet konverteringsanläggningar och foderfabriker) inte gjort tillräckligt för att undvika att boskapsfoder blandades med kött- och benmjöl och att foder som innehöll kött- och benmjöl inte alltid märkts korrekt (i Tyskland, Grekland, Spanien, Frankrike, Italien, Österrike, Portugal, Finland och Sverige). Dessa försummelser bidrog till att jordbrukare av misstag använde foder som eventuellt var smittat till sina djur.

34. Det tillfälliga förbudet mot att använda kött- och benmjöl för alla djur inom animalieproduktion, uppköpsordningen för destruering och förbudet mot användning av vissa djurvävnader (specificerat riskmaterial) kommer att ge upphov till animaliskt avfall som måste tas om hand på ett säkert sätt utan att det får negativa konsekvenser för miljön. Före det nuvarande foderförbudet(55) återvanns inom EU uppskattningsvis 16 miljoner ton animaliskt avfall till djurfoder per år. På kort till medellång sikt anser kommissionen att det vanligaste sättet att bortskaffa detta avfall kommer att vara att omvandla det till kött- och benmjöl för förbränning eller deponering, vilket oundvikligen får konsekvenser för miljön(56). Den förbränningskapacitet som behövs för detta finns för närvarande inte i EU. Kostnaden för sådant bortskaffande beräknas uppgå till 3000 miljoner euro. Därtill kommer ytterligare 1300 miljoner euro i form av kompensation (för avfallet) till producenterna och konverteringsindustrin(57).

35. Det tillfälliga förbudet mot att använda kött- och benmjöl till djur inom animalieproduktion skapar ett behov av att finna växtbaserade alternativ till bearbetat animaliskt protein i djurfoder. Animaliska protein - mestadels kött- och benmjöl - utgjorde bara 2,4 % av proteinet i djurfoder inom EU(58) (BSE kan spridas även om det bara finns en obetydlig kontaminering av infekterat kött- och benmjöl - se punkt 6) och de kan lätt ersättas med foderväxter, spannmål och produkter från oljeväxter. Frågan om det är lämpligt att utfodra djur som är naturliga växtätare med foder som innehåller djurdelar har blivit mer aktuell och kommissionens nya förslag innehåller åtgärder för att uppmuntra extensiva jordbruksmetoder.

Förflyttning och identifiering av djur

36. Transporten av djur och köttprodukter (däribland kött- och benmjöl) inom och mellan medlemsstaterna är betydande. En av sidoeffekterna är emellertid att risken för att sprida BSE och andra djursjukdomar ökar genom handelsutbytet. Enligt Vetenskapliga styrkommittén utgjorde exporten av smittade djur och smittat foder (från Förenade kungariket) orsaken till att BSE-smittämnet spred sig till andra länder, där det återvanns på nytt och spreds via foderkedjan(59). Genom 1996 års BSE-kris förstärktes behovet av ett effektivt system för identifiering och registrering av nötkreatur, och bristerna i de nuvarande systemen för att spåra boskap som eventuellt befann sig riskzonen för BSE uppmärksammades. I april 1997 ersatte rådet det befintliga direktivet från 1992 om identifiering och registrering av djur med en ny förordning(60), som anpassade bestämmelserna för öronmärkning(61) och register över djurbesättningarna, samt införde krav på en databas(62) och djurpass. I december 1997 infördes närmare föreskrifter för inspektioner i syfte att kontrollera efterlevnaden av dessa åtgärder(63).

37. Totalförbudet från mars 1996 mot export av levande djur samt kött eller köttprodukter från nötkreatur från Förenade kungariket hävdes gradvis för nötkött som producerats under vissa förhållanden(64). Förbudet i Nordirland hävdes från den 1 juni 1998 och förbudet för Storbritannien från den 1 augusti 1999. Ständiga veterinärkommittén beslutade i mars 2001 att exportförbudet från november 1998 rörande Portugal(65) kunde upphävas, men att datumet var beroende av att inspektionsrapporten från Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor var positiv.

38. Av revisionsrättens särskilda rapport nr 4/2001(66) om det integrerade administrations- och kontrollsystemet framgick att åtta medlemsstater hade databaser som inte blivit godkända av kommissionen som fullt fungerande(67) trots att tidsfristen för upprättandet av databasen var den 1 januari 2000 samt att det förekom brister i godkännandet, övervakningen och innehållet i databaserna för identifiering och registrering av nötkreatur.

39. De inspektioner som utförts såväl av Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor inom GD Hälsa och konsumentskydd som GD Jordbruks enhet för granskning och godkännande av räkenskaperna ger genomgående rapporter om medlemsstaternas förseningar och problem med genomförandet av lagstiftningen beträffande identifiering och registrering av djur.

Övervakning och kontroll av efterlevnaden

Inspektioner från Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor

40. Sedan kommissionens avdelningar omorganiserades har arbetsmetoderna inom Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor förbättrats och ett arbetsflödesprogram utvecklats. Planeringen sker både halvårsvis och årsvis, och rapporterna utformas på ett bättre sätt med tydliga slutsatser och rekommendationer till medlemsstaterna och andra avdelningar inom kommissionen. Rapporterna genomgår en intern kvalitetskontroll och slutförs först efter att medlemsstaterna hörts. En förteckning över alla resultat och rekommendationer finns i en databas.

41. Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor har genomgått tre omorganisationer och två förflyttningar sedan 1997. Även om personalstyrkan har utökats finns det inte tillräckligt med personal för att utföra BSE-inspektionerna. Den grupp som bl.a. ansvarar för frågor som rör BSE består vanligtvis av sex inspektörer, men har för närvarande fått förstärkning av ytterligare sex inspektörer. Personalomsättningen är hög - 65 % av inspektörerna på kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor i januari 2001 har varit där i mindre än två år, vilket gör det svårt för kontoret att få huvudinspektörer med tillräcklig erfarenhet.

42. Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor utförde 96 inspektioner rörande BSE(68) från krisen 1996 till slutet av 2000. Det motsvarar ungefär 10 % av det totala antalet inspektioner som kontoret utför och i genomsnitt en inspektion rörande BSE per år och medlemsstat (bortsett från Förenade kungariket, där det gjordes fler inspektioner).

Bedömning av medlemsstaternas genomförande av BSE-strategin

43. Kommissionens (Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor) inspektioner har sedan 1996 rapporterat om utbredda och fortgående problem med genomförandet av åtgärderna mot BSE i samtliga medlemsstater. De största problemen som förekommer behandlas i punkterna 21-39. Se bilaga 2 för en översikt över de frågor som Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor rapporterade om mellan 1998 och 2000 samt figur 6 för att få en inblick i de största bristerna som kontoret upptäckte mellan 1998 och 2000. Det faktum att många av problemen fortfarande rapporterades vid inspektionerna mellan 1998-2000 tyder på att de flesta medlemsstater(69) inte har varit tillräckligt noggranna med att se till att åtgärderna mot BSE har genomförts tillfredsställande på deras territorium.

Tillgängliga åtgärder för att kontrollera efterlevnaden av EU:s BSE-strategi

44. I de fall där man vid en inspektion från Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor upptäcker ett problem kan kommissionen föra bilaterala diskussioner med de medlemsstater som berörs och använda lagstiftningen för den inre marknaden för att införa handelsförbud i syfte att skydda människors eller djurs hälsa. Den enda konkreta åtgärden som kommissionen har till sitt förfogande för att se till att den relevanta lagstiftningen (t.ex. kontrollen av djurfoder) följs är emellertid att inleda överträdelseförfaranden. Dessa förfaranden är långsamma och hittills har de flesta fall inte drivits vidare till Europeiska gemenskapernas domstol (se punkt 46). Handelsförbud mot export används endast i fall då det verkar föreligga stor risk för människors eller djurs hälsa, vilket var fallet för Förenade kungariket och Portugal. Det finns inget förfarande för att införa finansiella korrigeringar eller straff och påföljder(70) för veterinära utgifter eller marknadsåtgärder på grund av underlåtenhet att efterleva veterinärlagstiftningen.

45. Detta kan jämföras med GD Jordbruks förfarande för granskning och godkännande av räkenskaperna, där inspektionsrapporter kan användas för att undanta belopp från gemenskapsfinansieringen av de marknadsrelaterade åtgärder som berörs.

46. Under perioden 1997-1999 inledde kommissionen 19 överträdelseförfaranden mot 13 medlemsstater (undantagen utgjordes av Österrike och Irland(71). De flesta av dessa härrör från perioden 1997-1999 och gäller genomförandet av foderförbudet och behandlingen av animaliskt avfall. Av dessa överträdelser var det endast en som drevs ända till Europeiska gemenskapernas domstol; den rörde den inre marknaden och Frankrikes(72) vägran att återuppta importen av nötkött från Förenade kungariket år 2000. De andra förfarandena drevs inte vidare av kommissionen antingen p.g.a. att de inblandade medlemsstaterna såg till att förbättra sina kontroller eller på grund av att de kontroller som krävdes enligt den relevanta BSE-lagstiftningen vid den aktuella tidpunkten var för allmän för att medlemsstaterna skulle kunna fällas för att den inte efterlevdes. Hotet om att väcka talan om fördragsbrott mot de medlemsstater som inte följer EU:s lagstiftning har inte varit en tillräckligt stark drivkraft för att få medlemsstaterna att genomföra EU:s BSE-lagstiftning korrekt.

SLUTSATSER

47. Revisionsrättens huvudsakliga rekommendation i den särskilda rapporten nr 19/98 var att kommissionen skulle utarbeta en handlingsplan för hanteringen av BSE-krisen. Av denna uppföljningsrapport framgår att kommissionens strategi i huvudsak är bra. Genomförandet i medlemsstaterna är emellertid problematiskt och det inträffade olyckliga förseningar i antagandet och genomförandet av de viktigaste kontrollåtgärderna för BSE (se punkterna 25 och 27).

48. Den andra BSE-krisen måste ses mot bakgrund av medlemsstaternas bristfälliga genomförande av den befintliga EU-lagstiftningen (se figur 6). Brister i övervakningen (se punkt 21), bristfälligt genomförande av förbudet mot foder av kött- och benmjöl från däggdjur (se punkterna 30 och 31) i de flesta medlemsstater (med undantag av Förenade kungariket, sedan 1996, och Portugal, sedan 1999) samt bristfälliga kontroller av handeln med kött- och benmjöl och djurfoder (se punkt 31) kan ha bidragit till att förhindra utrotningen av BSE och till att smittan spridit sig till andra medlemsstater. Foderförbudet från 1994 har inte genomförts på ett effektivt sätt. I alla medlemsstater som rapporterat BSE-fall i sina inhemska djurbesättningar (förutom i Luxemburg) har det förekommit BSE-fall som fötts efter det att förbudet mot utfodring med kött- och benmjöl från däggdjur infördes 1994 (se punkt 30). I inspektionsrapporterna från Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor 1998-2000 konstaterades att det fortfarande fanns en betydande risk för att foder till idisslare hade kontaminerats med kött- och benmjöl från däggdjur i de flesta medlemsstater. Problemen med säker bearbetning, användning och korskontaminering av kött- och benmjöl har varit kända sedan 1996, men det tillfälliga förbudet mot att använda bearbetat animaliskt protein för alla djur inom animalieproduktion trädde i kraft först den 1 januari 2001 (se punkt 31).

49. 99 % av de BSE-fall som rapporterats hittills i EU har inträffat i Förenade kungariket (se punkt 9). Enligt inspektionsrapporterna från Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor var den upptäckta förekomsten av BSE lägre än den faktiska i andra medlemsstater åtminstone fram till slutet av 2000. Dessutom har medlemsstater som länge påstått sig vara fria från BSE (Tyskland, Italien och Spanien) börjat att rapportera fall (se punkt 21). Kostnaden för BSE-krisen för EU:s budget har varit hög och kommer att vara det även i fortsättningen (se punkterna 1, 4, 15 och 16).

50. Enligt den nuvarande lagstiftningen har kommissionen när den stöter på tillräckligt motstånd från medlemsstaterna inte möjlighet att vidta åtgärder mot dessa i frågor som rör människors och djurs hälsa (se punkterna 25 och 27). Den institutionella lagstiftningsprocessen har också orsakat otillbörligt långa förseningar i genomförandet av de viktigaste kontrollåtgärderna för BSE, detta trots att det krävdes ett snabbt handlande för att genomföra åtgärder i syfte att skydda människors och djurs hälsa (se punkterna 18, 25 och 29).

51. De åtgärder som kommissionen för närvarande har till förfogande för att se till att medlemsstaterna efterlever BSE-lagstiftningen är inte tillräckliga (se punkterna 44 och 46) och de har inte utgjort en tillräcklig drivkraft för medlemsstaterna att genomföra åtgärderna mot BSE korrekt. Detta står i kontrast till GD Jordbruks förfarande för granskning och godkännande av räkenskaperna för marknadsrelaterade åtgärder, där ekonomiska justeringar i EUGFJ:s stöd uppmuntrar medlemsstaterna att vidta korrigeringsåtgärder.

52. Enligt inspektionsrapporterna från Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor finns det bevis för att foderindustrin inte varit tillräckligt noggrann med att genomföra EU:s lagstiftning beträffande BSE. Kontoret upptäckte i synnerhet att foder till idisslare hade innehållit kött- och benmjöl samt att foder som innehöll kött- och benmjöl inte hade märks korrekt (se punkt 33).

53. Den omfattande handeln med nötkreatur och kött- och benmjöl inom gemenskapen bidrog till att sprida BSE inom hela EU (se punkt 36). Den nuvarande krisen understryker behovet av att ompröva utfodringen av nötkreatur och djuruppfödningsmetoderna (se punkt 35). BSE skulle inte ha spridits om nötkreaturen hade fötts upp extensivt och utfodrats enligt sin naturliga diet.

54. Konsumenterna (och djuren) utsattes för olika risknivåer i medlemsstaterna, genom en kombination av bristfälligt genomförande av kontrollåtgärderna för BSE (se figur 6 och bilaga 2) och avsaknad av (fram till oktober 2000) en definition på specificerat riskmaterial för hela EU (se punkt 25). Det är en paradox att medlemsstaterna å ena sidan genom rådets rekommendationer om ansvarsfrihet (se punkt 3) stöder kommissionens behov av att utforma en BSE-strategi och å andra sidan ofta har varit försumliga när det gäller antagandet eller genomförandet av strategin.

REKOMMENDATIONER

55. Följande måste övervägas:

a) Huruvida kommissionen bör ges tillfälliga befogenheter vid kriser då medlemsstaterna inte är överens om de lagstiftningsförslag som rör skydd av människors eller djurs hälsa, och huruvida kommissionen behöver ytterligare befogenheter för att förbättra överträdelseförfarandet(73).

b) Möjligheten att undanta finansiering från marknadsrelaterade åtgärder där inspektionerna visar på betydande brister i efterlevnaden av EU:s lagstiftning, eftersom sådan underlåtenhet kan få avgörande konsekvenser för förvaltningen av nötköttsmarknaden och leda till extra budgetutgifter.

c) Hur man mot bakgrund av de problem med att kontrollera BSE (och andra djursjukdomar) som orsakas av omfattande förflyttningar av djur och kött- och benmjöl inom EU kan minska förflyttningarna av djur samt tillhandahålla bättre information om dessa förflyttningar när människors eller djurs hälsa sätts på spel.

d) Hur man kan styra bidragsutbetalningarna inom nötköttsindustrin från produktionen och på samma gång ta hänsyn till behovet av att ge jordbrukarna en rimlig levnadsstandard.

e) Hur man mot bakgrund av den pågående BSE-krisen ytterligare kan uppmuntra extensiva och miljövänliga jordbruksmetoder och uppmuntra till att ersätta animaliska proteiner med växtbaserade alternativ för idisslare.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 13 september 2001.

För revisionsrätten

Jan O. Karlsson

Ordförande

(1) Särskild rapport nr 19/98 om gemenskapsfinansiering av vissa åtgärder som vidtagits på grund av BSE-krisen (EGT C 383, 9.12.1998).

(2) Särskild rapport nr 19/98, punkt 96.

(3) Särskild rapport nr 19/98, punkt 93.

(4) Särskild rapport nr 19/98, punkt 92.

(5) Särskild rapport nr 19/98, punkt 91.

(6) Dokument 5911/99 FIN 34 PE - L 12.

(7) Dokument PE 230.646 av den 17 mars 1999.

(8) Europaparlamentets tillfälliga undersökningskommitté om BSE, som inrättades i juli 1996 strax efter att den första BSE-krisen började, ställde sig kritisk till både kommissionens och Förenade kungarikets myndigheters åtgärder mot BSE. I sin rapport från februari 1997 (Europaparlamentets dokument A4-0020/97) gav kommittén flera rekommendationer i frågor som mestadels rörde BSE:s inverkan på folkhälsan samt beslutsförfarandet och ledningen inom kommissionen. Europaparlamentet inrättade till följd av detta en tillfällig kommitté för uppföljning (av rekommendationerna från undersökningskommittén om BSE) (EGT C 150, 19.5.1997), som slutförde sin rapport i november 1997. Kommittén rapporterade att kommissionen hade följt de flesta av rekommendationerna.

(9) Kommissionens beslut 1999/350/EG av den 4 maj 1999 (EGT L 133, 28.5.1999 s. 60).

(10) Källor för tekniska uppgifter i detta avsnitt: olika yttranden från Vetenskapliga styrkommittén, och den särskilda rapporten nr 19/98.

(11) Källa: Yttrande från den vetenskapliga styrkommittén av den 13-14 april 2000 "Oral exposure of humans to the BSE agent: Infective dose and species barrier".

(12) Alla fall har förekommit i Förenade kungariket, med undantag från tre fall i Frankrike och ett fall i Irland.

(13) För proteiner, efter behandling vid 133 °C, 20 minuter, 3 bars tryck. För fett, efter ultrafiltrering.

(14) Annan användning än icke-föda/industriell.

(15) Däremot görs undantag för användningen av material från nötkreatur i medicinska och farmaceutiska produkter där industrin är självreglerande genom att det finns en kod för god praxis, vilken rekommenderar att man använder råmaterial från säkra källor. Slutproduktens karaktär gör att det är svårt att kontrollera vilket råmaterial som använts och det finns inget lagstiftningskrav på att kontrollera att källan och tillverkningen faktiskt är säkra.

(16) Vitboken om livsmedelssäkerhet, KOM(1999) 719 slutlig, av den 12 januari 2000.

(17) Särskild rapport nr 19/98, punkterna 16-21. Den uppdaterade situationen är hämtad från rapporten "Prospects for Agricultural markets 2000-2007", Generaldirektoratet för jordbruk, november 2000.

(18) Prisnedgång mellan vecka 42 (oktober) 2000 och vecka 5 (slutet av januari) 2001: nötkött ungtjurar AR 3, 27 %; kor D O 3, 28 %; kvigor, 16 %; stutar C R 3, 2 %. Källa: GD Jordbruks arbetsdokument - "Market situation for bovine meat and live animals" (marknadsläget för nötkött och levande djur).

(19) Beräknad kostnad från 2001-2006: 3500 miljoner euro; Beräknade besparingar av åtgärderna för att minska nötköttsproduktionen: 1300 miljoner euro; Beräknad nettokostnad: 2200 miljoner euro.

(20) Kommissionens beräkning utgår från att sådant kött i interventionslager kommer att vara omöjligt att sälja i framtiden. Detta gjorde att det lades till 800 euro till den beräknade kostnaden per ton för interventionslager.

(21) Den viktigaste lagstiftningen för att förhindra BSE var 1994 års förbud mot att utfodra idisslare med kött- och benmjöl från däggdjur och behandling av djuravfall för att minska risken för smittspridning mellan 1994-1997.

(22) KOM(98) 623 slutlig - C4-0025/1999 - 1998/0323 (COD) (EGT C 45, 19.2.1999, s. 2).

(23) Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 999/2001 av den 22 maj 2001 om fastställande av bestämmelser för förebyggande, kontroll och utrotning av vissa typer av transmissibel spongiform encefalopati (EGT L 147, 31.5.2001, s. 1).

(24) Passiv övervakning innebär kontroll av anmälda misstänkta fall av BSE, dvs. boskap som anmäls på grund av att deras symptom överensstämmer med BSE. Aktiv övervakning innebär tester på boskap som inte anmälts som misstänkta BSE-fall men som tillhör subpopulationer i riskzonen.

(25) Godkända snabba diagnostiska test på döda djur (Prionics, Enfer, CEA) kan bevisa förekomsten av BSE-smittämne i ett sent skede av inkubationstiden för djur som redan är kliniskt sjuka. Dessa prover kan identifiera förkliniska fall i ett tidigare skede av inkubationstiden. De är godkända för att användas på djur som är äldre än 30 månader, men är kanske inte tillförlitliga på djur som är yngre.

(26) Källa: fjärde skälet i ingressen i kommissionens beslut 2000/764/EG av den 29 november 2000 om testning av nötkreatur för att upptäcka bovin spongiform encefalopati och om ändring av beslut 98/272/EG om epidemiologisk övervakning av transmissibel spongiform encefalopati.

(27) Kommissionens beslut 98/272/EG av den 23 april 1998 om epidemiologisk övervakning av transmissibel spongiform encefalopati och om ändring av beslut 94/474/EG (EGT L 122, 24.4.1998, s. 59.).

(28) Självdöda djur som dött på gården, djur som lämnas till nödslakt och de som uppvisar neurologiska och/eller beteendemässiga symptom.

(29) Kommissionens beslut 2000/374/EG av den 5 juni 2000 om ändring av beslut 98/272/EG om epidemiologisk övervakning av transmissibel spongiform encefalopati (EGT L 135, 8.6.2000 s. 27.).

(30) Kommissionens beslut 2000/764/EG av den 29 november 2000 om testning av nötkreatur för att upptäcka bovin spongiform encefalopati och om ändring av beslut 98/272/EG (EGT L 305, 6.12.2000, s. 35.).

(31) Passiv övervakning innebär kontroll av anmälda misstänkta fall av BSE, dvs. boskap som anmäls på grund av att deras symptom överensstämmer med BSE. Aktiv övervakning innebär tester på boskap som inte anmälts som misstänkta BSE-fall men som tillhör subpopulationer i riskzonen.

(32) Källa: Tyskland: granskningsbesök 1129/00 (utkast) mellan den 25 och 29 september 2000; Italien: granskningsbesök 1306/00 (utkast) mellan den 11 och 15 december 2000; Spanien: granskningsbesök 1305/00 (utkast) mellan den 11 och 15 december 2000.

(33) Källa: dokument D33459 från Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor av den 8 november 2000.

(34) Vetenskapliga styrkommitténs slutliga yttrande av den 6 juli 2000 om geografisk riskbedömning av BSE (Final opinion of the Scientific Steering Committee on the Geographical Risk of Bovine Spongiform Encephalophathy (GBR), bilaga II, avsnitt 3, länder med aktuell geografisk riskbedömning av BSE nivå III.

(35) Till dags dato (april 2001) har kommissionen i sitt förslag till förordning om transmissibel spongiform encefalopati hänvisat till den geografiska riskbedömningen av BSE vid regleringen av import av specificerat riskmaterial från tredje land, godkännandet av särskilda testprogram för Österrike, Sverige och Finland samt för att ge möjlighet att differentiera medlemsstatens kontrollåtgärder för BSE.

(36) Den geografiska riskbedömningen av BSE har utarbetats på grundval av uppgifter som medlemsstaterna tillhandahållit i enlighet med kommissionens rekommendation 98/447/EG av den 22 juli 1998. De grekiska myndigheterna är beredda att tillhandahålla denna information när rådets och parlamentets förordning om identifiering och kontroll av TSE har antagits.

(37) Yttrande från Vetenskapliga styrkommittén om säkerheten beträffande specificerat riskmaterial, december 1997.

(38) Kommissionens beslut 97/534/EG av den 30 juli 1997 om förbud mot användande av riskmaterial i fråga om transmissibel spongiform encefalopati (EGT L 216, 8.8.1997, s. 95.).

(39) Kommissionens beslut 2000/418/EG av den 29 juni 2000 om användning av material som utgör en risk när det gäller transmissibel spongiform encefalopati och om ändring av beslut 94/474/EG (EGT L 158, 30.6.2000, s. 76.).

(40) Enligt yttrandet från Vetenskapliga styrkommittén beträffande riskerna för människors hälsa (Opinion of the Scientific Steering Committee on the Human Exposure Risk (HER) via food with respect to BSE) av den 10 december 1999 avlägsnade man i Belgien, Frankrike, Irland, Luxemburg, Nederländerna, Portugal och Förenade kungariket specificerat riskmaterial. I Österrike, Danmark, Tyskland, Grekland, Finland och Sverige avlägsnade man inte sådant material. I Italien och Spanien avlägsnade man endast specificerat riskmaterial från djur som kom från länder med BSE.

(41) Minimikraven för bearbetning av animaliskt avfall från däggdjur är följande: högsta partikelstorlek 50 mm; temperatur på minst 133 °C, i tjugo minuter utan avbrott, vid ett tryck på minst 3 bar.

(42) Kommissionens beslut 94/382/EG av den 27 juni 1994 om godkännande av alternativa värmebehandlingssystem för bearbetning av animaliskt avfall från idisslare i syfte att inaktivera smittämnen av spongiform encefalopati (EGT L 172, 7.7.1994, s. 25); Kommissionens beslut 95/29/EG av den 13 februari 1995 om ändring av beslut 94/382/EG (EGT L 38, 18.2.1995, s. 17); Kommissionens beslut 96/449/EG av den 18 juli 1996 (EGT L 184, 24.7.1996, s. 43); Kommissionens beslut 97/735/EG av den 21 oktober 1997 om vissa skyddsåtgärder med avseende på handel med vissa typer av animaliskt avfall från däggdjur (EGT L 294, 28.10.1997, s. 7); Rådets beslut 1999/534/EG av den 19 juli 1999 om åtgärder för bearbetning av visst animaliskt avfall till skydd mot transmissibel spongiform encefalopati och om ändring av kommissionens beslut 97/735/EG (EGT L 204, 4.8.1999, s. 37).

(43) Belgien, Danmark, Tyskland, Grekland, Spanien, Frankrike, Italien, Österrike, Portugal, Finland, Sverige och Förenade kungariket.

(44) Enligt yttrandet från Vetenskapliga styrkommittén beträffande riskerna för människors hälsa (Opinion of the Scientific Steering Committee on the Human Exposure Risk (HER) via food with respect to BSE) av den 10 december 1999 avlägsnade man i Belgien, Frankrike, Irland, Luxemburg, Nederländerna, Portugal och Förenade kungariket specificerat riskmaterial. I Österrike, Danmark, Tyskland, Grekland, Finland och Sverige avlägsnade man inte sådant material. I Italien och Spanien avlägsnade man endast specificerat riskmaterial från djur som kom från länder med BSE.

(45) Förenade kungariket införde 1988 ett förbud mot att utfodra boskap med kött- och benmjöl från idisslare. Andra medlemsstater införde sina foderförbud vid följande tidpunkter: Österrike (däggdjurprotein till idisslare i december 1990), Danmark (protein från idisslare till idisslare i juni 1990), Finland (däggdjursprotein till idisslare i mars 1995), Frankrike (däggdjursprotein till nötkreatur i juli 1990; däggdjursprotein till alla idisslare i december 1994 och allt djurprotein förutom mjölk och fisk till idisslare i juli 1996), Irland (protein från idisslare till idisslare i augusti 1990), Nederländerna (protein från idisslare till idisslare i augusti 1989), Sverige (kött- och benmjöl från idisslare till idisslare i december 1990 och protein från idisslare till alla djur i december 1997). I följande medlemsstater fanns inget förbud mot utfodring av idisslare med däggdjursprotein år 1994 innan EU:s förbud mot utfodring av idisslare med däggdjursprotein infördes för hela unionen år 1994: Belgien, Tyskland, Grekland, Italien, Luxemburg och Spanien. Källa: GD VI, granskningsrapporter 1996.

(46) Kommissionens beslut 94/381/EG av den 27 juni 1994 (EGT L 172, 7.7.1994, s. 23), om vissa skyddsåtgärder vad avser bovin spongiform encefalopati och utfodring med däggdjursprotein, som i sin ändrade form trädde i kraft den 4 juli 1994.

(47) Förenade kungariket förbjöds att exportera kött- och benmjöl från däggdjur tillverkat före den 1 januari 1995 och fick endast exportera kött- och benmjöl efter det datumet om de rekommenderade bearbetningsnormerna hade följts. Från 1996 rådde totalförbud för export av kött- och benmjöl från Förenade kungariket.

(48) Frankrike förbjöd utfodring av allt animaliskt protein (utom mjölk, ägg och vissa andra proteiner) till djur i animalieproduktionen i november 2000.

(49) Kommissionens beslut 2000/418/EG av den 19 juni 2000 om användning av material som utgör en risk när det gäller transmissibel spongiform encefalopati.

(50) Kommissionens beslut 2001/25/EG av den 27 december 2000 om att förbjuda användningen av vissa animaliska biprodukter i foder.

(51) Belgien, Tyskland, Spanien, Frankrike, Irland, Italien, Luxemburg, Portugal (fram till juli 1999) och Finland.

(52) Källa: Arbetsdokument från kommissionen, april 2001, ref. SANCO/1531/2001 rev.1 "Use of Processed Animal Proteins in Animal Feed".

(53) Yttrande från Vetenskapliga styrkommittén av den 27/28 november 2000 beträffande den vetenskapliga grunden för att förbjuda animaliskt protein i foder för alla djur inom animalieproduktion, inklusive grisar, höns, fisk och sällskapsdjur (Opinion of the Scientific Steering Committee on the scientific basis for banning animal protein from the feed for all farmed animals, including pig, poultry, fish and pet animals).

(54) Rådets beslut 2000/766/EG av den 4 december 2000 om vissa skyddsåtgärder vad gäller transmissibel spongiform encefalopati och utfodring med animaliskt protein (EGT L 306, 7.12.2000, s. 32), tillfälligt förbud från den 1 januari till den 30 juni 2001.

(55) Källa: Kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel, KOM(2000) 574 slutlig av den 19 oktober 2000.

(56) Källa: Arbetsdokument från kommissionen SEK(2001) 631 av den 10 april 2001. Dessutom övervägde man i rapporten från den internationella vetenskapskonferensens första möte om kött- och benmjöl följande alternativ för bortskaffande av avfall om kött- och benmjöl skulle förbjudas som djurfoder: genom användning som gödningsmedel, genom förbränning eller genom deponering. Konferensen anordnades av EU:s vetenskapliga styrkommitté i Bryssel den 1 och 2 juli 1997.

(57) Källa: En not från kommissionen om de ekonomiska konsekvenserna av ett totalförbud mot animaliskt mjöl (odaterad).

(58) Källa: Arbetsdokument från kommissionen "Offre et demande de plantes riches en proteins dans l'UE à la suite de la crise de l'ESB" SEK(2001) 431 av den 16 mars 2001.

(59) Kapitel 2.2, Vetenskapliga styrkommitténs slutliga yttrande om geografisk riskbedömning av BSE (Final Opinion of the Scientific Steering Committee on the Geographical Risk of Bovine Spongiform Encephalopathy (GBR)), av den 6 juli 2000.

(60) Rådets förordning (EG) nr 820/97 (EGT L 117, 7.5.1997, s. 1). Denna förordning innehåller bestämmelser som är direkt tillämpliga såväl för det integrerade administrations- och kontrollsystemet som för märkning av nötkött och nötköttsprodukter.

(61) Ett öronmärke skall sättas fast på vardera örat för att kunna identifiera alla djur på anläggningen som är födda efter den 1 januari 1998 eller som är avsedda för handel inom gemenskapen efter detta datum.

(62) Databasen skulle vara fullt fungerande senast den 31 december 1999. När databasen väl fungerar måste alla djurhållare rapportera alla förflyttningar av djur samt alla djur som föds och dör till den behöriga myndigheten. Rådets direktiv 97/12/EG (EGT L 109, 25.4.1997, s. 1) rör veterinära åtgärder för handel inom gemenskapen, men fastställer också kraven för den databas som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 820/97 (EGT L 117, 7.5.1997 s. 1). Artikel 14 i direktivet hänvisar till den information som bör finnas tillgänglig i datasystemet, nämligen identifikationskod, födelsedatum, kön, ras eller färg, moderns identifikationskod, födelseanläggningens identifikationsnummer, identifikationsnummer för alla anläggningar där djuret har hållits och datum för djurets förflyttning, döds- eller slaktdatum. Om dessa krav efterlevs kan man genom databasen få en fullständig dokumentation om varje nötkreatur.

(63) Kommissionens förordning (EG) nr 2630/97 (EGT L 354, 30.12.1997, s. 23). Riskanalysen måste ta hänsyn till antalet djur på anläggningen, djur- och folkhälsovillkor och all tidigare förekomst eller utbrott av sjukdomar, beloppet för det årliga nötkreatursbidrag som företaget ansökt om/beviljats jämfört med det belopp som betalats ut tidigare år, andra betydande förändringar och resultatet av kontroller som utförts tidigare år (t.ex. att registret för jordbruksföretaget förts på ett korrekt sätt och att det finns korrekta pass).

(64) Den datumbaserade exportordningen tillåter endast export av kött från djur som är födda efter ett visst datum på gårdar som har varit fria från BSE i åtta år. Dessutom skall köttet ha förberetts på ett särskilt sätt och komma från djur som kan spåras.

(65) OIE anser att risken för BSE är betydande om det rapporteras långt över 100 BSE-fall per miljoner djur under en 24-månadersperiod. I januari 2001 var förekomsten i Portugal 167,9 jämfört med 247,5 i Förenade kungariket.

(66) Punkt 42 i den särskilda rapporten nr 4/2001 om granskningen av EUGFJ:s garantisektion - införandet av det integrerade administrations- och kontrollsystemet (IACS) samt kommissionens svar (EGT C 214, 31.7.2001).

(67) Djurdatabaser som inte är fullt fungerande förekommer i Portugal, Förenade kungariket utom Nordirland, Italien, Grekland, Irland, Frankrike, Spanien och Tyskland.

(68) Denna siffra omfattar inte inspektioner som rör kötthygien, handel eller identifiering av djur.

(69) Framför allt Belgien, Danmark, Tyskland, Spanien, Frankrike, Irland, Italien, Luxemburg, Portugal och Finland.

(70) Bortsett från straff som beläggs för underlåtenhet att genomföra kraven på identifiering och registrering av djur inom ramen för det integrerade administrations- och kontrollsystemets bidragssystem.

(71) När det gäller Irland fördes bilaterala diskussioner mellan GD Hälsa och konsumentskydd och de berörda myndigheterna för att övertala medlemsstaten att vidta korrigerande åtgärder. (Dokument D33459 av den 8 november 2000 från Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor).

(72) Dessutom inleddes överträdelseförfaranden mot Tyskland, men eftersom Tyskland vidtog korrigeringsåtgärder fördes fallet inte vidare.

(73) Revisionsrätten påpekar att en liknande rekommendation gavs i vitboken om livsmedelssäkerhet KOM(1999) 719 slutlig av den 12 januari 2000, punkt 94.

BILAGA 1

VETENSKAPLIGA STYRKOMMITTÉNS YTTRANDE OM DEN GEOGRAFISKA RISKEN FÖR BSE (GBR)(1)

1. Den geografiska risken för BSE (GBR) är ett kvalitativt mått på sannolikheten för att ett eller fler djur är smittat av BSE, såväl prekliniskt som kliniskt vid en viss tidpunkt i ett visst land.

2. GBR är inte ett mått på risken för människors hälsa, denna är beroende av de riskhanteringsåtgärder som vidtagits för att förhindra att BSE-smittat material kommer in i livsmedelskedjan.

3. Hänsyn tas till åtta faktorer för den geografiska riskbedömningen av BSE i enlighet med den metod som fastställdes 1998, nämligen nötkreatursbesättningarnas sammansättning och dynamik, övervakning av BSE, utgallring i samband med BSE, import av boskap och kött- och benmjöl, utfodring, förbud mot kött- och benmjöl, förbud mot specificerat riskmaterial och konvertering.

4. Man har fastställt GBR för samtliga medlemsstater utom Grekland och för 32 andra länder sedan juli 2000. För närvarande (maj 2001) håller man på att fastställa GBR för ytterligare 13 länder.

>Plats för tabell>

5. Enligt Vetenskapliga styrkommittén föreligger i samtliga medlemsstater en viss risk för BSE bland de inhemska djurbesättningarna(2).

a) I sju medlemsstater (Belgien, Danmark, Frankrike, Irland, Luxemburg, Nederländerna och Spanien) ansåg Vetenskapliga styrkommittén att man för tillfället inte kunde utesluta (fler) BSE-fall.

b) När det gäller Tyskland, Italien och Spanien, som då yttrandet skrevs inte hade några rapporterade fall av BSE bland sina inhemska djurbesättningar, drog Vetenskapliga styrkommittén slutsatsen beträffande GBR att det var sannolikt att BSE förekom inom den inhemska djurbesättningen, men på nivåer under gränsen för passiv övervakning.

6. Yttrandet visade också hur den förväntade GBR-tendensen såg ut för den närmaste framtiden(3). Den förväntades minska i nästan alla medlemsstater om de förslag som lagts fram om konvertering (1999/534/EG till den 1 juli 2000) och specificerat riskmaterial (i enlighet med 2000/418/EG, planerat till den 1 oktober 2000) genomfördes korrekt. För fyra medlemsstater (Belgien, Tyskland, Italien och Luxemburg) förväntades emellertid GBR att öka även om dessa åtgärder vidtogs.

(1) Slutligt yttrande från Vetenskapliga styrkommittén om de geografiska riskerna för BSE (Final Opinion of the Scientific Steering Committee on the Geographical Risk of Bovine Spongiform Encephalopathy) antaget den 6 juli 2000.

(2) Yttrande om de geografiska riskerna för BSE, bilaga 2, avsnitt 3 - länder med aktuell GBR-nivå III och tabell 3.

(3) Yttrande om de geografiska riskerna för BSE, avsnitt 3.1 och tabell 6 med översikt över resultaten av GBR-bedömningen för 23 länder.

BILAGA 2

BSE-kontroller i medlemsstaterna - Översikt över de frågor som Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor rapporterat om, 1998-2000

>Plats för tabell>

Källa:

Revisionsrättens granskning av inspektionsrapporterna från Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor, 1998-2000.

BILAGA 3

FÖRSENINGAR BETRÄFFANDE EU:s LAGSTIFTNING OM SPECIFICERAT RISKMATERIAL

Vissa vävnader hos nötkreatur är mer benägna än andra att bära på smittämnet (s.k. specificerat riskmaterial) och att överföra BSE. Genom att eliminera dessa vävnader från livsmedels- och djurfoderkedjan kan man minska risken för överföring. Följande tabell visar de viktigaste delarna i den process som ledde till att ett förbud mot specificerat riskmaterial slutligen antogs inom EU.

>Plats för tabell>

Kommissionens svar

HUVUDSAKLIGA SLUTSATSER FRÅN REVISIONSRÄTTENS SÄRSKILDA RAPPORT

1. Kommissionen har alltid betraktat BSE-bekämpningen som en prioriterad fråga. Den har ända sedan Europaparlamentets undersökningskommitté lämnade sin rapport 1997 särskilt ansträngt sig för att arbeta inom en sammanhängande strategisk ram. Kommissionen har framför allt genomfört omfattande initiativ, såsom inrättat Generaldirektoratet för hälsa och konsumentskydd (Sanco), offentliggjort vitboken om livsmedelssäkerhet, föreslagit att en livsmedelsmyndighet inrättas m.m. Dessa initiativ skall ses mot bakgrund av de ökade befogenheterna när det gäller åtgärder inom veterinärmedicin och folkhälsa som infördes i Amsterdamfördraget, bl.a. utvidgningen av medbeslutandeförfarandet till förslag på detta område.

Revisionsrättens särskilda kommentarer skall också ses mot bakgrund av gemenskapens omfattande regelverk för bekämpning av BSE som fanns före den 1 januari 2001:

I. Förbud mot utfodring av nötkreatur, får och getter med kött- och benmjöl från däggdjur från och med juli 1994.

II. Högre normer för bearbetning av djuravfall (133 grader, ett tryck av 3 bar under tjugo minuter) från och med den 1 april 1997.

III. Aktiva övervakningsåtgärder för spårning, bekämpning och utrotning av BSE från och med den 1 maj 1998.

IV. Krav på avlägsnande av specificerat högriskmaterial (SRM) från nötkreatur, får och getter från och med den 1 oktober 2000 från livsmedels- och foderkedjorna.

Dessa åtgärder utarbetades och reviderades mot bakgrund av framkomna vetenskapliga bevis och sjukdomens utveckling i EU. Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor övervakar också noga hur medlemsstaterna genomför dem. Det råder allmän enighet om att ett strängt genomförande av de nämnda åtgärderna skulle ge ett gott skydd mot BSE. Med anledning av den senaste BSE-krisen har emellertid regelverket aktualiserats och setts över. Syftet har varit dels att eliminera de svagheter som konstaterats i genomförandet av åtgärderna i medlemsstaterna, dels att ta hänsyn till nya vetenskapliga bevis. Bland annat har följande åtgärder vidtagits sedan den 1 januari 2001:

I. Upphörande med användningen av vissa animaliska proteiner, särskilt kött- och benmjöl från däggdjur, i foder för alla slags husdjur.

II. Införande av test för BSE av alla nötkreatur över 30 månaders ålder som skall användas till livsmedel, med undantag för medlemsstater med lägre risk för BSE.

III. Införande av test för BSE av alla nötkreatur över 30 månaders ålder som måste nödslaktas eller visar kliniska symtom på någon sjukdom vid slakten (åldersgränsen sänktes till 24 månader från och med den 1 juli 2001).

IV. Utvidgning av förteckningen över specificerat riskmaterial som skall avlägsnas och destrueras till att omfatta alla inälvor av nöt samt ryggraden.

V. Förbud mot användning av maskinurbenad köttmassa från ben av idisslare.

VI. Förbud mot vissa slaktmetoder (nackstick).

VII. Utsträckning av några av åtgärderna ovan till att gälla import från tredje land.

De nämnda åtgärderna omprövas regelbundet, särskilt med hänsyn till nya vetenskapliga bevis. Två viktiga rättsakter som båda omfattas av medbeslutandeförfarandet i rådet och Europaparlamentet är emellertid nödvändiga för att komplettera regelverket. Den första är förordning (EG) nr 999/2001 om transmissibel spongiform encefalopati (TSE), som sammanför ett större antal existerande åtgärder för att övervaka, testa och riskklassificera länder, specificerat riskmaterial etc. Denna förordning trädde i kraft den 1 juli 2001, men dess fulla effekt kommer att framstå klart först när beslut har fattats om riskklassificering av länder. Den andra är den föreslagna förordningen om animaliska biprodukter, som skapar en ram för säker insamling och bearbetning av sådana produkter.

Ett antal initiativ har tagits för att säkerställa att denna ram tillämpas på ett konsekvent sätt. BSE diskuteras nu formellt på alla rådets (jordbruk) möten, då medlemsstaterna får aktuell information om utvecklingen och ger uttryck för sina egna bekymmer och prioriteringar. Europaparlamentet har också blivit grundligt informerat, såväl genom regelbundna framträdanden av kommissionären Byrne inför respektive kommittéer som i diskussionerna om viktigare lagstiftningsåtgärder som styrs av medbeslutandeförfarandet. Kommissionen har vidare vidtagit nödvändiga åtgärder så att förfarandet genomförs på ett helt öppet sätt, främst genom att offentliggöra rapporterna från kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor och yttrandena från Vetenskapliga styrkommittén.

2. Revisionsrätten fäster uppmärksamheten på förseningarna i införandet av vissa åtgärder, särskilt förslaget om att avlägsna och destruera visst specificerat riskmaterial och förslaget om att förbjuda utfodring av husdjur med visst animaliskt protein. Kommissionen vill belysa de särskilda omständigheter som ligger bakom dessa båda beslut.

Specificerat riskmaterial

Kommissionen föreslog ursprungligen en gemenskapsåtgärd för att avlägsna och destruera specificerat riskmaterial i december 1996. Detta blockerades emellertid under flera år i rådet. Blockeringen berodde på att kommissionens upprepade försök att skapa nödvändigt stöd för en samordnad åtgärd inte vann kvalificerad majoritet i Ständiga veterinärkommittén, och rådet avslog sedan förslagen med enkel majoritet. Situationen förändrades i juni 2000, när det inte längre fanns någon enkel majoritet emot och kommissionen antog förslaget på egen hand men utan stöd från rådet. Förslaget trädde i kraft den 1 oktober 2000. Denna försening är givetvis djupt beklaglig men avspeglar verkligheten i gemenskapens (dåvarande) beslutsprocess.

Revisionsrätten ställer frågan huruvida kommissionen borde ha särskilda ytterligare undantagsbefogenheter i sådana situationer. Detta är givetvis en mycket ömtålig fråga, eftersom medlemsstaterna endast motvilligt avstår från sådana befogenheter i mycket känsliga frågor utan säkerhet i form av godkännande från en föreskrivande kommitté. Situationen kommer att förbättras med införandet av de nya bestämmelserna om kommittéförfarandet i rådets beslut 1999/468/EG om utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter. Genom det beslutet upphävs i själva verket rådets möjlighet att avslå ett förslag från kommissionen med enkel majoritet. Enligt beslutet kan ett förslag som inte stämmer överens med kommitténs yttrande, eller för vilket kommittén inte lämnat något yttrande, endast avslås med kvalificerad majoritet i rådet. Ett antal sektorsrättsakter, bl.a. förordning (EG) nr 999/2001 om TSE, stärker också kommissionens befogenheter att fatta beslut i nödsituationer. Mera allmänt är detta en fråga som behöver omprövas vid varje kommande översyn av ansvarsfördelningen på gemenskaps- och medlemsstatsnivå. Under tiden finns en ökad politisk medvetenhet om behovet av att inte ta några genvägar när det gäller skyddet av folkhälsan.

Kött- och benmjöl

Det erkänns allmänt att smittat kött- och benmjöl är den viktigaste vektorn för överföring av BSE. Ett förbud mot utfodring av idisslare (nöt, får och getter) med kött- och benmjöl från däggdjur finns sedan 1994 för att avvärja detta hot. Vetenskapliga bevis i frågan talar för att hotet avvärjs om detta förbud genomförs strikt. Det står emellertid nu klart att medlemsstaterna inte genomfört förbudet på ett helt tillfredsställande sätt.

Kommissionen vidtog ett antal åtgärder för att förbättra efterlevnaden, bl.a. genom att införa högre bearbetningsnormer för kött- och benmjöl och inleda överträdelseförfaranden. Dessutom vidtog kommissionen striktare åtgärder då tvivlen ökade om kontrollens effektivitet, vilket bevisades av att fall av BSE uppträdde hos djur som fötts efter det att förbudet införts. Sålunda krävde kommissionen t.ex. försäkringar på högsta nivå att befintliga kontrollåtgärder för kött- och benmjöl genomfördes strikt. När svaren på dessa krav befanns vara otillfredsställande, föreslog kommissionen totalförbud mot utfodring av alla husdjur med ett stort antal animaliska proteiner. I slutänden stödde rådet inte detta förslag utan antog i stället ett mindre omfattande förbud vid rådets (jordbruk) möte den 4 december 2000.

Inga nationella åtgärder för ett så omfattande förbud mot kött- och benmjöl hade vidtagits i medlemsstaterna före detta beslut. När Förenade kungariket och Portugal förbjöd utfodring av alla husdjur med kött- och benmjöl från däggdjur avspeglade detta den höga frekvensen av BSE i dessa länder. Det är anmärkningsvärt att det inte gjorts några påtryckningar för ett liknande eller mera omfattande förbud i någon annan medlemsstat. Dessutom fanns det inget yttrande från Vetenskapliga styrkommittén som gjorde gällande att ett totalförbud var nödvändigt. I rapporten från den internationella vetenskapliga konferensen om kött- och benmjöl 1997 ställdes krav på ytterligare övervägande av strategin på området snarare än på förbud. Kommissionen agerade på denna rapport genom ökad vetenskaplig utredning av berörda problem, vilket följdes upp med lämplig lagstiftning.

REKOMMENDATIONER FRÅN MYNDIGHETEN FÖR BEVILJANDE AV ANSVARSFRIHET

3. Revisionsrättens rapport visar vid ett antal tillfällen att den rapporterade förekomsten av BSE i medlemsstaterna sannolikt var lägre än den verkliga, och att vissa medlemsstaters "frihet från BSE" kunde ifrågasättas. Det är viktigt att framhålla att kommissionen i sina strategiska beslut alltid agerade utifrån förutsättningen att båda dessa antaganden var korrekta. Detta visas i sättet att behandla specificerat riskmaterial, där kommissionen yrkade på att detta genom en harmoniserad åtgärd från EU:s sida skulle avlägsnas och destrueras i alla medlemsstater med BSE. För att på ett korrekt sätt fastställa den verkliga förekomsten av BSE och dess geografiska spridning föreslog kommissionen förstärkta övervakningsåtgärder, bl.a. användning av snabbtest. Kommissionen bad också Vetenskapliga styrkommittén bedöma den geografiska risken för BSE och lämnade omfattande bakgrundsinformation. I Vetenskapliga styrkommitténs yttranden, som kommissionen helt stödde, drogs slutsatsen att BSE sannolikt fanns i ett antal medlemsstater som betraktade sig som BSE-fria. Olyckligtvis ifrågasatte flera medlemsstater denna uppfattning tills BSE-förekomsten bekräftats.

Att en större BSE-förekomst bekräftades vid systematisk testning borde inte ha kommit som någon överraskning. I brist på tillförlitliga snabbtest, som fanns tillgängliga först i slutet av 1999, är det oundvikligt att ett antal BSE-fall på sent stadium av klinisk infektionsförmåga undgår upptäckt. BSE-förekomsten bör också ses i rätt perspektiv. Trots den förstärkta övervakning som införts, bl.a. testning av alla nötkreatur över 30 månaders ålder, sjunker antalet fall dramatiskt med undantag för förekomsten i Förenade kungariket. När epidemin kulminerade i Förenade kungariket var den årliga förekomsten 1992 av storleksordningen 37000 fall i en kreatursstam på knappt 11 miljoner djur. Detta skall jämföras med den förväntade förekomsten av mindre än 1000 fall på andra håll i EU år 2000 i en kreatursstam på drygt 70 miljoner djur.

Kommissionen anser att konsumenternas minskande förtroende under den senaste krisen kan tillskrivas en kombination av faktorer, men särskilt upptäckten av BSE för första gången i ett antal medlemsstater och att förekomsten var större än väntat i flera andra. Dessa upptäckter stred i de berörda länderna mot allmänhetens förväntningar där konsumenterna hade förletts till att tro att BSE inte var något nationellt problem. Konsumenterna reagerade negativt på dessa upptäckter. Då det stod klart att nödvändiga skyddsåtgärder vidtogs mot risken för BSE återvände emellertid förtroendet successivt.

4. Under flera år har det funnits en omfattande lagstiftning för att bekämpa BSE. Vetenskapliga bevis ger starkt stöd åt uppfattningen att denna lagstiftning, om den tillämpas strikt, är tillräcklig för att skydda mot riskerna för spridning av BSE. Kommissionen har upprepade gånger påmint medlemsstaterna om deras skyldigheter i detta avseende och har gett hög prioritet åt inspektioner i medlemsstaterna av hur kontrollåtgärderna genomförs. Dessa inspektioner har bekräftat att genomförandegraden ofta lämnar mycket övrigt att önska. Rapporterna från inspektionerna publiceras på Internet och diskuteras med medlemsstaterna för att stimulera till en bättre efterlevnad. Därutöver inledde kommissionen åtgärder mot överträdelser i flertalet medlemsstater under perioden 1997-1999.

Revisionsrätten har framhållit den betydande förseningen i handläggningen av överträdelseförfaranden som ett hinder för kommissionens möjligheter att förbättra genomförandet. Kommissionen erkänner denna brist, men det finns få alternativ. Medlemsstaterna kräver ett fullständigt och långdraget förfarande för att deras synpunkter skall kunna beaktas fullt ut vid alla potentiella lagöverträdelser, och bevisbördan på kommissionen är mycket stor. Dessutom har kommissionen begränsade resurser för inspektioner, vilket revisionsrätten bekräftar. Utrymmet för ömsesidig överensstämmelse, varigenom påföljder kan tillämpas på andra områden beroende på bristande kontroll av veterinära åtgärder, är inte klart. Kommissionen överväger aktivt vad som kan göras ytterligare för att förbättra efterlevnaden, och revisionsrättens rapport är mycket välkommen i detta avseende.

UPPFÖLJNINGSRAPPORTENS RÄCKVIDD

5. Revisionsrättens överväganden om omställningsstöd och främjande av extensifiering utgör huvuddelen av det beslut som föreslogs av kommissionen och antogs av rådet (jordbruk) den 20 juni 2001. I de beslut som fattats (för åren 2001-2003) ingår i båda bidragsordningarna en progressiv minskning av djurtätheten från 2 nötenheter (ne)/ha till 1,8 ne/ha, för det särskilda bidraget till nötkött en väsentlig sänkning av de nationella taken, och när det gäller am- och dikoprogrammet, införande av ett obligatoriskt minimiantal kvigor som skall hållas inom programmet och upphörande med överföringar av bidragsrätter från de nationella reserverna.

ORSAKEN TILL OCH FÖLJDERNA AV BSE

6. Kommissionen anser att rapporten i allmänhet är en riktig och objektiv analys av de åtgärder som införts och tillämpats mot BSE sedan 1998. Kommissionens avdelningar delar i allmänhet rapportens slutsatser och rekommendationer, särskilt att kommissionens strategi i huvudsak är bra, men att genomförandet är problematiskt (punkt 47).

KOMMISSIONENS STRATEGI BETRÄFFANDE BSE

14. Som revisionsrätten mycket riktigt framhåller ledde den kedjereaktion av BSE-fall som upptäcktes i flera medlemsstater till att konsumtionen i gemenskapen minskade. Många importländer förbjud import av levande nötboskap och produkter från nötboskap. Läget förvärrades dramatiskt i februari 2001 då sektorn drabbades av mul- och klövsjuka.

Huvudmålet för uppköpsordningen för destruering var att omedelbart medverka till att återställa konsumenternas förtroende för nötkött genom att genomdriva obligatorisk BSE-testning av nötkreatur som slaktades under mellanperioden innan beslut 2000/764/EG trädde i kraft, och att så långt möjligt avlasta marknaden från det tryck som orsakades av den stora obalansen mellan djur som hölls på företagen och efterfrågan på kött.

Resultatet av denna politik i kombination med aktiva interventionsköp av nötkött gav tydliga positiva resultat i sådan grad att marknadsbortfallet redan i slutet av maj 2001 kunde uppskattas till cirka 10 %.

16. Det är sant att den finansiella kostnaden för detta program är lägre än för interventionsköp av nötkött. Det är emellertid också viktigt att understryka att interventionen är begränsad till kött från handjur, och därför finns det inget alternativ för hondjur.

Antalet han- och hondjur som faktiskt ingick i den uppköpsordning för destruering som avslutades i juni 2001 är 769632 (läget den 30 juni 2001). Det är värt att påminna om att bidragen syftar till att delvis kompensera jordbrukarna för de prissänkningar som beslutas enligt marknadsstödsmekanismerna. Det finns ingen stimulans till att öka produktionen i kriterierna för bidragsordningarna.

Revisionsrättens överväganden om omställningsstöd och främjande av extensifiering utgör dessutom huvuddelen av det beslut som föreslogs av kommissionen och antogs av rådet (jordbruk) den 20 juni 2001. I de beslut som fattats (för åren 2001-2003) ingår i båda bidragsordningarna en progressiv minskning av djurtätheten från 2 ne/ha till 1,8 ne/ha, för det särskilda bidraget till nötkött en väsentlig sänkning av de nationella taken, och när det gäller am- och dikoprogrammet, införande av ett obligatoriskt minimiantal kvigor som skall hållas inom programmet och upphörande med överföringar av bidragsrätter från de nationella reserverna.

28. Alla konverteringsanläggningar i EU är nu utrustade för att tillämpa betryggande bearbetningsnormer (133°, 3 bar, 20 minuter).

29. Vetenskapliga styrkommittén har inte antytt någon allmän fara med att använda animaliebaserat protein i foder i samband med BSE. Förutsatt att vissa villkor uppfylls har Vetenskapliga styrkommittén inte avrått från användning av animaliskt protein i foder för icke-idisslare. Likaså anses vissa animaliebaserade proteiner, t.ex. fiskmjöl eller mjölkbaserat protein, inte medföra någon BSE-risk i foder för någon art, inklusive idisslare. Det nuvarande totalförbudet mot utfodring av husdjur med animaliskt protein antogs som en bekämpningsåtgärd i avsaknad av ett test som kunde skilja mellan protein från olika arter och i avvaktan på antagandet och genomförandet av förslaget till förordning om animaliska biprodukter. Efter den internationella vetenskapliga konferensen om kött- och benmjöl beslutade kommissionen begära ett vetenskapligt yttrande om säkerheten i kött- och benmjöl. Yttrandet lämnades i juni 1999 och omarbetades i juli 1999. Rekommendationerna i detta yttrande har tagits med i förslaget till förordning om animaliska biprodukter och kommissionens beslut 2001/25/EG.

36. Det bör noteras att nämnda ersättning av det befintliga direktivet från 1992 om identifiering och registrering av djur med en ny förordning från rådet endast berör bestämmelserna för nötkreatur. Dessutom överväger kommissionen ett förslag till förordning som syftar till att förstärka nuvarande bestämmelser för identifiering och registrering av får.

45. Rådets lagstiftning medger inte "ömsesidig överensstämmelse", till skillnad från t.ex. hormonlagstiftningen.

REKOMMENDATIONER

55. a) Kommissionen anser att dessa förslag är värda att övervägas (se den allmänna översikten). Frågan om huruvida kommissionen bör ha särskilda ytterligare undantagsbefogenheter är mycket ömtålig, då medlemsstaterna endast motvilligt avstår från sådana befogenheter utan säkerhet i form av godkännande från en föreskrivande kommitté. Situationen kommer att förbättras när kommissionen får genomförandebefogenheter, och särlagstiftningen inom ett antal sektorer stärker också kommissionens befogenheter att fatta beslut i nödsituationer. Under tiden finns en förhöjd politisk medvetenhet om behovet av att inte gå några genvägar när det gäller skyddet av folkhälsan. Kommissionen överväger aktivt ytterligare åtgärder för att förbättra efterlevnaden, och revisionsrättens rapport är mycket välkommen i detta avseende.

b) Den knytning revisionsrätten gör till möjligheten att innehålla finansiellt stöd kommer sannolikt att bli kontroversiell hos medlemsstaterna. En sådan åtgärd skulle endast vara en sista utväg vid en konstant bristfällig tillämpning av gemenskapens lagstiftning eller underlåtenhet att genomföra vetenskapligt motiverade skyddsåtgärder såsom anges i rapporten.

d) och e) Revisionsrättens överväganden om omställningsstöd och främjande av extensifiering utgör huvuddelen av det beslut som föreslagits av kommissionen och antogs av rådet (jordbruk) den 20 juni 2001. I de beslut som fattats (för åren 2001-2003) ingår i båda bidragsordningarna en progressiv minskning av djurtätheten från 2 ne/ha till 1,8 ne/ha, för det särskilda bidraget till nötkött en väsentlig sänkning av de nationella taken och, när det gäller am- och dikoprogrammet, införande av ett obligatoriskt minimiantal kvigor som skall hållas inom programmet och upphörande med överföringar av bidragsrätter från de nationella reserverna.