Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om "Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om en gemenskapspolitik för återvändande av personer som vistas olagligt"

(KOM(2002) 564 slutlig)

(2003/C 85/15)

Den 14 oktober 2002 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda meddelande.

Facksektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som förberett ärendet, antog sitt yttrande den 25 november 2002. Föredragande utan studiegrupp var Luis Miguel Pariza Castaños.

Vid sin 395:e plenarsession den 11 och 12 december 2002 (sammanträdet den 11 december) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 103 röster för, 1 röst emot och 10 nedlagda röster.

1. Sammanfattning av grunddokumentet

1.1. Återvändandepolitiken presenteras av kommissionen som en nödvändig del av gemenskapspolitiken för invandring och asyl. Kommissionen framhåller att man å ena sidan måste stärka de lagliga invandringsvägarna och möjligheten att erbjuda skydd åt dem som behöver det, men att man å andra sidan bör tillämpa återvändande (helst frivilligt men om så krävs även påtvingat återvändande) när det gäller olagliga invandrare. "Ett trovärdigt hot om påtvingat återvändande och effektiva möjligheter att verkställa detta hot" ger nämligen "en tydlig signal till personer som vistas olagligt i medlemsstaterna och till potentiella olagliga migranter utanför EU om att olaglig inresa och vistelse inte leder till en önskad stabil bosättning"(1). Återvändandepolitiken är därmed ett nödvändigt komplement till den övergripande invandrings- och asylpolitiken.

1.2. Kommissionens meddelande uppfyller även kravet från Europeiska rådet i Sevilla den 21-22 juni 2002 på att grunderna för en politik för utvisning och återsändande skall antas senast före årsskiftet.

1.3. Kommissionen hade redan tidigare tagit upp denna fråga genom att anordna en bred diskussion innan grunden lades för en återvändandepolitik. Därför lade kommissionen fram en grönbok(2) och inbjöd till en diskussion som avslutades den 16 juli 2002 med en konferens i vilken organisationer och institutioner från alla EU-länder och kandidatländer deltog. Även EESK deltog i denna konferens.

1.4. I det meddelande som är föremål för detta yttrande behandlas endast frågan om personer utan uppehållstillstånd (eller, med den terminologi som används i meddelandet, personer som vistas olagligt). Frågan om återvändande när det gäller personer som är lagligt bosatta och vill återvända till sitt ursprungsland, och hur detta återvändande kan bidra till utvecklingen i ursprungslandet, skjuts alltså upp till ett senare meddelande.

1.5. Den aspekt som kommissionen behandlar mest ingående är samarbetet mellan medlemsstater för att göra återsändandet av olagliga invandrare effektivare. För detta ändamål är det enligt kommissionen nödvändigt med kortsiktiga åtgärder för operativt samarbete och kortsiktiga lagstiftningsåtgärder i form av vissa gemensamma normer, t.ex. medlemsstaters ömsesidiga erkännande av beslut om återsändande.

1.6. Det kortsiktiga operativa samarbetet mellan medlemsstaterna omfattar följande:

- Nya statistiska metoder, som enligt kommissionen bland annat skall innebära offentliggörande av en översiktlig statistisk årsrapport om asyl och migration.

- Direktkontakter mellan de myndigheter som verkställer återvändande i de olika medlemsstaterna.

- Utbyte av erfarenheter och bästa praxis. För detta ändamål skall en handbok om bästa praxis utarbetas.

- Gemensam utbildning av tjänstemän som arbetar med återvändande: seminarier, regelbundna möten etc.

- Förbättrade möjligheter att identifiera personer som vistas olagligt och inte uppvisar eller innehar någon ID-handling. Därför föreslås en databas med skannade foton och resehandlingar för alla de personer som söker visum vid ett konsulat i någon av medlemsstaterna.

- Ömsesidig hjälp mellan medlemsländernas myndigheter i sådana fall av återvändande som innebär transitering, det vill säga när det är nödvändigt att använda andra medlemsstaters flygplatser eller transportera den återvändande personen genom en annan medlemsstats territorium, oavsett om det är fråga om påtvingat eller frivilligt återvändande.

- Underlätta arbetet för sambandspersoner på invandringsområdet i ursprungs- och transitländer.

- Använda gemensamma "charterflyg" för återsändande av olagliga invandrare.

- Skapa en lämplig samarbetsram som i första hand utgår från en större användning av ICONet och i andra hand från inrättandet av en stödenhet.

1.7. De medellångsiktiga gemensamma miniminormerna för ökat samarbete mellan medlemsstaterna omfattar följande:

- Utvisning av personer som efter utvisningsbeslut i en medlemsstat frihetsberövas i en annan medlemsstat. Denna målsättning klargör behovet av en bindande rättslig ram som gör det möjligt för den andra staten att verkställa den första statens utvisningsbeslut.

- Miniminormer som måste respekteras vid avlägsnandet. Ett exempel är hur man skall agera när en person som skall utvisas lider av en fysisk eller psykisk sjukdom, är underårig eller gravid, eller när utvisning innebär att en familj splittras. Man måste även beakta fall när den person som skall utvisas gör fysiskt motstånd etc. Det är viktigt att fastställa sådana miniminormer för att medlemsstater skall samarbeta när det gäller utvisningsbeslut som fattats i en annan medlemsstat.

- Miniminormer för att skilja mellan automatiska utvisningsskäl, såsom allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten, och andra, mindre allvarliga skäl, eftersom det ömsesidiga erkännandet av utvisningsbeslut fungerar på olika sätt beroende på hur allvarligt hotet är. Det är även nödvändigt med minimigarantier för rättslig prövning av utvisningsbeslut.

- Enhetligt agerande i de fall då en laglig vistelse upphör, varvid personen i fråga kommer att betraktas som en olaglig invandrare.

- Miniminormer om villkor för att frihetsberöva personer i väntan på utvisning. Man kommer att identifiera kategorier som inte bör frihetsberövas, t.ex. ensamma underåriga, äldre personer, gravida kvinnor, personer med grava funktionshinder etc.

- Normer för att bevisa att återvändandet verkligen har skett, särskilt när det gäller frivilligt återvändande.

1.8. I meddelandet läggs ett förslag om "integrerade återvändandeprogram" fram. Syftet med detta är att öka möjligheterna till frivilligt återvändande och främja en lämplig integration av de personer som återvänder till sina ursprungsländer. Det talas härvid om att utveckla projekt som omfattar rådgivning till personer som skall återvända och hjälp med resan, utbildning och tillträde till arbetsmarknaden, bostad etc. Kommissionen anser att man bör överväga incitament som kan uppmuntra potentiella återvändande att resa tillbaka frivilligt, och att det bör finnas ett så omfattande ekonomiskt stöd att detta förslag kan genomföras. Kommissionen menar att man bör överväga ett gemensamt finansiellt instrument.

1.9. Samarbetet mellan ursprungs- och transitländer är en helt nödvändig förutsättning för att återvändandepolitiken skall bli effektiv. Dessa länder bör återta sina egna medborgare respektive de personer som transiterat genom landet i fråga, när det upptäcks att dessa personer vistas olagligt i en medlemsstat. I meddelandet behandlas följande aspekter på dessa länders samarbete:

- Administrativt samarbete som gör det möjligt att stärka vissa institutioner i ursprungsländerna och utveckla åtgärder för att integrera de personer som återvänder till sina ursprungsländer.

- Det är svårt att åstadkomma återtagandeavtal om man inte ger de länder som skall underteckna dem särskilda incitament, varför kommissionen menar att det är nödvändigt att fastställa sådana incitament.

- Samarbete mellan transitländer i syfte att få dem att hysa personer som inte omedelbart kan återsändas till ursprungslandet.

1.10. Kommissionen avslutar sitt meddelande med att uppmana rådet att före årsskiftet anta återvändandeprogrammet.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Meddelandet offentliggörs efter diskussionen om grönboken i samma fråga. Europeiska ekonomiska och sociala kommittén är nöjd med den metod för medverkan som valts för utarbetandet av denna politik. Kommissionen och rådet bör utnyttja de olika förslagen på lämpligt sätt. Kommittén ser positivt på att flera av förslagen i dess yttrande har beaktats i kommissionens meddelande.

2.2. I sitt yttrande om grönboken har EESK redan gett uttryck för sina åsikter om de flesta av de frågor som tas upp av kommissionen. Det är inte nödvändigt att än en gång lägga fram förslagen i detta yttrande, som har en helt annan karaktär än det förra.

2.3. Man måste alltid komma ihåg att en person "utan handlingar" inte är en person utan rättigheter, och att en olaglig invandrare inte är en brottsling även om den situation han befinner sig i är olaglig. Vi vill därför hänvisa till kommentarerna i meddelandets punkt 1.2.3 där man betonar den fullständiga respekten för mänskliga rättigheter, som även gäller för personer "utan handlingar". Sociala och ekonomiska rättigheter bör särskilt nämnas.

2.4. Som redan sagts behandlar meddelandet så gott som uteslutande återvändande i fråga om personer som vistas olagligt i ett land. Kommittén inser att man bör gå vidare med det som man kom fram till vid Europeiska rådets möte i Sevilla, men anser att man återigen bör uppmärksamma hur viktigt det är att öka takten i lagstiftningsarbetet, så att EU får en gemensam politik för ekonomisk invandring som gör det möjligt att kanalisera invandringen på ett lagligt och öppet sätt, och en gemensam asyllagstiftning.

2.5. Vi vill påminna kommissionen om att kommittén flera gånger har påpekat hur viktigt det är att genomföra legaliseringsåtgärder för illegala invandrare. Påtvingat återvändande bör precis som kommissionen säger utgöra ett komplement till invandringspolitiken. EESK betraktar utvisning och obligatoriskt återsändande som en ytterlighetslösning.

2.6. Kommissionen har tillkännagett att den kommer att utarbeta ett meddelande om invandring och utveckling och där analysera hur återvändande till ursprungsländer kan gynna utvecklingen i dessa länder. Detta kommande meddelande är välkommet, men vi anser att man även bör eftersträva att påtvingat återvändande i fråga om olagliga invandrare skall gynna utvecklingen i ursprungsländerna. Denna tanke tas upp i punkt 2.4 om "integrerade återvändandeprogram", men den behandlas i alltför allmänna ordalag.

2.7. Redan i vårt yttrande om grönboken betonade vi hur nödvändigt det är att öka det frivilliga återvändandet så mycket som möjligt och endast använda påtvingat återvändande som en sista utväg. I sitt meddelande tar kommissionen även upp fördelen med att öka det frivilliga återvändandet, men denna tanke återspeglas inte i tillräckligt hög grad i formuleringen av de konkreta förslagen. Den del av meddelandet som är mest omfattande och innehåller de mest konkreta åtgärderna är den som handlar om samarbete mellan medlemsstaterna för att organisera påtvingat återvändande.

2.8. Det är också motiverat att framhäva frivilligt återvändande av det skälet att (humanitära) icke-statliga organisationer endast deltar i verksamhet som syftar till återvändande på frivilliga grunder. Deras deltagande är emellertid mycket önskvärt och ibland också en förutsättning för att återvändandeprogram skall lyckas. Därför bör ämnet inte endast behandlas på det mellanstatliga planet.

2.9. Det är absolut nödvändigt att basera en återvändandepolitik på respekten för mänskliga rättigheter och de grundläggande friheterna. EESK påpekade redan i yttrandet om grönboken att artiklarna 3, 5, 6, 8 och 13 i Europakonvention för skydd av de mänskliga rättigheterna samt artiklarna 3, 4, 19, 24 och 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna innehåller bestämmelser som kan tillämpas på en politik för olagliga invandrares återvändande.

2.10. Frivilligt återvändande behandlas främst i avsnittet om "integrerade återvändande-program", men här är kommissionen inte alls lika konkret. Därför begär kommittén att kommissionen vidareutvecklar sina förslag om organisation av frivilligt återvändande, parallellt med de förslag om påtvingat återvändande som håller på att utarbetas. Kommittén ser positivt på att det finns ett gemensamt finansiellt instrument för att utveckla återvändandeprogram.

2.11. Det är nödvändigt att alltid garantera effektiva rättsmedel vid påtvingat återvändande. EESK begär att alla berörda personer skall kunna överklaga ett utvisningsbeslut och att ett överklagande alltid skall få suspensiv verkan. Det sistnämnda är nödvändigt på grund av utvisningens karaktär. Om överklagandet avgörs till den utvisades fördel men beslutet offentliggörs först när utvisningen verkställts, blir det i de flesta fall inga positiva konsekvenser för den utvisade personen, vars rätt till rättsmedel i praktiken har kränkts.

3. Särskilda kommentarer

3.1. Att tillämpa vissa av förslagen i meddelandet innan det finns någon gemensam politik och lagstiftning för att kanalisera invandring på lagliga vägar eller någon gemensam asyllagstiftning, är som att börja ett husbygge med takläggningen. Kommissionen är medveten om detta, men rådsmötet i Sevilla har bestämt att det skall vara på det här sättet.

3.2. Detta gäller för ömsesidigt erkännande av beslut om återvändande, som syftar till att ett utvisningsbeslut som utfärdats av en stat skall verkställas av en annan (i de fall när den olaglige invandraren frihetsberövas i en annan stat än den som fattade utvisningsbeslutet), utan att det behövs utfärdas ett nytt utvisningsbeslut(3). Kommittén anser att det vore förhastat att tillämpa denna regel så länge det inte finns enhetliga normer och kriterier vare sig i fråga om tolkning av Genève-konventionen eller i fråga om personer som har rätt till subsidiärt skydd. Kommissionen medger detta i meddelandet(4). EESK efterlyser en balans mellan de åtgärder som skall minska den olagliga invandringen och de åtgärder som krävs för att invandringen skall ske på lagligt sätt.

3.3. Rätten till familjesammanhållning bör väga tyngre än skälen för utvisning vid olaglig vistelse i ett land. Med utgångspunkt i detta upprepar vi något som framhållits i yttrandet om grönboken, nämligen att utvisning inte bör ske när detta innebär att en familj splittras.

3.4. När det gäller tvångsåtgärder i de fall då den som skall utvisas gör fysiskt motstånd, sägs det i meddelandet att det måste finnas gränser för vilka åtgärder man kan använda, och att den återvändande personens fysiska integritet är av yttersta vikt(5). EESK vill framhålla att det inte handlar om att den utvisade personens fysiska integritet är mer eller mindre viktig. I samband med utvisningen bör den fysiska integriteten helt enkelt inte utsättas för fara. Tragiskt nog har många människor vars enda brott varit att komma till Europa för att söka arbete och en värdig framtid dött under utvisningen på grund av vissa tjänstemäns brutalitet.

3.5. Kommissionen bedömer vilka gränser som skall sättas för frihetsberövande i avvaktan på utvisning, och tar därvid fasta på flera av de förslag som EESK lade fram i samband med grönboken, liksom förslag från olika organisationer som deltog i den konferens som kommissionen anordnade den 16 juli 2002. Detta är glädjande, samtidigt som vi insisterar på en aspekt som vi tog upp redan i det tidigare yttrandet: I meddelandet står att de personer som frihetsberövas i avvaktan på återsändande i den mån det är möjligt inte skall inkvarteras tillsammans med dömda brottslingar(6). Vi anser att det måste vara strängt förbjudet att inkvartera personer som frihetsberövas i avvaktan på utvisning i fängelser, eftersom olagliga invandrare som skall utvisas inte är brottslingar.

3.6. Med full rätt betonas i meddelandet att proportionalitetsprincipen gäller i fråga om frihetsberövande. Frihetsberövande får av princip inte utnyttjas som någon form av påtryckningsmedel (t.ex. för anskaffande av identitetshandlingar).

3.7. EESK har redan uttryckt sin uppfattning i dessa frågor i sitt yttrande om grönboken. Det bör påpekas att ett frihetsberövande i avvaktan på ett avlägsnande inte får överstiga 30 dagar.

3.8. För att bespara de inblandade allvarliga problem är det absolut nödvändigt att upprätta en tillfällig EU-lista över länder till vilka personer inte kan utvisas utan risk för sitt liv eller på grund av att friheter kränks eller att det råder krig eller humanitära kriser.

3.9. Kommissionen avslutar meddelandet med att uppmana rådet att anta återvändandeprogrammet före årets slut i enlighet med uppdraget från Europeiska rådet i Sevilla. Kommittén önskar att rådet och kommissionen skall reflektera över den konfliktsituation och den brist på balans som är följden av att en gemensam lagstiftning för laglig invandring dröjer och av att det antas så hårda åtgärder mot olaglig invandring som utvisning och obligatoriskt återsändande.

Bryssel den 11 december 2002.

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Roger Briesch

(1) Punkt 1.2.2 andra stycket i meddelandet.

(2) Se ESK:s yttrande om grönboken.

(3) Punkt 2.3.1 första stycket i meddelandet.

(4) Punkt 2.3.1 andra stycket i meddelandet.

(5) Punkt 2.3.2 fjärde stycket i meddelandet.

(6) Punkt 2.3.5 sjunde stycket i meddelandet.