MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET - De offentliga finanserna i EMU - 2003 {SEK (2003) 571}

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET - De offentliga finanserna i EMU - 2003 [1].

[1] Se även kommissionens rapport "De offentliga finanserna i EMU 2003", SEK

Den svåraste perioden för finanspolitiken sedan införandet av euron

2002 och första delen av 2003 har varit en svår period, både när det gäller den faktiska finanspolitiska utvecklingen och genomförandet av EU:s finanspolitiska övervakningsram. Det nominella underskottet för euroområdet som helhet ökade från 1,6 % av BNP 2001 till 2,2 % 2002 och enligt kommissionens senaste prognos kommer det att stiga till 2,5 % av BNP 2003. Detta genomsnitt är resultatet av skarpa kontraster mellan de enskilda medlemsstaterna. I slutet av 2002 var det bara sex EU-länder, och därav fyra länder i euroområdet (vilka tillsammans står för cirka 18 % av euroområdets sammanlagda BNP), som hade uppnått saldon i den offentliga sektorns finanser som uppfyllde stabilitets- och tillväxtpaktens krav på "nära balans eller överskott" (i både nominella och konjunkturrensade termer), medan två länder i euroområdet (som tillsammans står för över hälften av euroområdets sammanlagda BNP) hade underskott som låg över referensvärdet på 3 % av BNP.

De portugisiska myndigheterna lyckades minska det nominella underskottet från 4,1 % av BNP 2001 till 2,8 % 2002, trots detta blir det en stor utmaning att bibehålla underskottet under 3 % av BNP 2003, eftersom en stor del av förbättringarna beror på enstaka åtgärder som bara har lett till en tillfällig förbättring av budgetsaldot. Ett underskott på 3,6 procent av BNP har medfört att Tyskland har blivit försatt i en position av alltför stort underskott. Myndigheterna vidtar visserligen åtgärder för att minska det konjunkturrensade underskottet, men förbättringen i nominella termer förväntas bli mycket begränsad, eftersom förutsättningarna för tillväxt försämras. Trots att det fanns klara indikationer på budgetavvikelser redan i början av 2002, underlät de franska myndigheterna att vidta korrigerande åtgärder och ett underskott på 3,1 % av BNP uppstod för 2002, vilket ledde till att förfarandet vid alltför stora underskott inleddes. För 2003 kommer underskottet enligt kommissionens beräkningar att bli ännu högre, 3,7 % av BNP, om man utgår från den politik som för närvarande bedrivs. Italien brottas fortfarande med stora underskott (2,3 % av BNP 2002 och 2003) och enligt beräkningarna kommer det 2004 att stiga till en nivå över referensvärdet på 3 % av BNP. [2] De ansträngningar som har gjorts för att konsolidera finanspolitiken i Italien vilar fortfarande i hög grad på enstaka åtgärder snarare än på sådana reformer av strukturell karaktär som skulle behövas för att säkerställa en varaktig förbättring av saldot i den offentliga sektorns finanser. Underskott har även uppstått på nytt under 2002 i länder som tidigare hade uppnått balans i sina offentliga finanser, främst Österrike (0,6 % av BNP), Nederländerna (1,1 %) och Förenade kungariket (1,3 %).

[2] Europeiska kommissionens vårprognos 2003, siffrorna för 2004 bygger på antagandet om en oförändrad politik.

Större nominella underskott är endast delvis konjunkturbetingade

Vid första anblicken tycks denna utveckling förhållandevis gynnsam jämfört med tidigare lågkonjunkturer, när underskotten nådde mycket högre nivåer och skuldkvoterna ökade snabbt. Den här gången har regeringarna inte heller bedrivit någon detaljreglering av den ekonomiska politiken och även om finanspolitiken har varit något mindre stram har de monetära förutsättningarna lättat, främst tack vare låga reala räntor.

Vid en närmare undersökning av de underliggande finanspolitiska trenderna som har givit upphov till den rådande situationen visar det sig emellertid att försämringen av nominella underskott även beror på höga och ökande konjunkturrensade underskott i flera länder. Detta visar att vissa medlemsstater diskretionärt har lättat på finanspolitiken under de senaste två åren, genom en kombination av underfinansierade skattesänkningar, diskretionära utgiftsökningar och oförmåga att genomföra budgeten enligt plan. Det bör påpekas att även om euroområdets resultat var oförändrat 2002 jämfört med 2001, har det konjunkturrensade saldot i de offentliga finanserna nyligen justerats upp från 1,5 % till 2,1 % av BNP, vilket tyder på att försämringen av det underliggande saldot i de offentliga finanserna var mycket värre det året än vad tidigare beräkningar visade. Dessutom inbegriper det konjunkturrensade saldot effekten av enstaka budgetåtgärder som endast har en tillfällig effekt på budgetsituationen. Försämringen var särskilt utpräglad i Tyskland (där det konjunkturrensade underskottet ökade till 3,2 % av BNP 2002) och Frankrike (där det ökade till 3,3 %). I Italien är det kvar på en hög nivå, 2,1 % av BNP.

På medellång sikt innehåller de senaste uppdateringarna av stabilitets- och konvergensprogrammen ett åtagande från de flesta medlemsstaternas sida att uppnå "balans eller överskott" i den offentliga sektorns finanser 2005 eller 2006. Det bör emellertid påpekas att målen på medellång sikt i de flesta medlemsstaterna bygger på antaganden om en framtida tillväxt, som i ljuset av de senaste månadernas utveckling nu förefaller optimistiska. I länder som fortfarande dras med stora konjunkturrensade underskott har tidsramen för att nå målet om "balans eller överskott" flyttats fram till 2006 eller 2007 och även denna tidsfrist kan bara hållas om ytterligare konsolideringsåtgärder vidtas.

Kommissionens förslag om att förbättra samordningen av finanspolitiken

Försämringen av de offentliga finansernas läge har satt EU:s övervakningsram under hård press och i tre medlemsstater har alltför stora offentliga underskott fastställts. För att möta denna utveckling antog kommissionen ett meddelande om en bättre samordning av finanspolitiken [3] i linje med ett mandat från slutsatserna efter Europeiska rådets möte i Barcelona. I detta meddelande redovisas ett antal svagheter i genomförandet av stabilitets- och tillväxtpakten under de första fyra åren av EMU:s existens och en strategi som bygger på att medlemsstaterna återtar den politiska viljan att respektera pakten. I denna strategi ingår bl.a. att större hänsyn tas till de underliggande ekonomiska förutsättningarna vid bedömningen av det finanspolitiska läget, att kraven för att uppfylla kraven i stabilitets- och tillväxtpakten tolkas (beroende av landsspecifika omständigheter) så att hänsyn tas till effekterna på de offentliga finanserna av reformer som främjar tillväxt och sysselsättning, ökad betoning på de offentliga finansernas och de utestående skuldernas hållbarhet och förbättring av genomförandet av stabilitets- och tillväxtpakten ökas, genom att befintliga genomdrivandemekanismer sätts in tidigare och tillämpas på ett striktare sätt. Samtidigt antog kommissionen förslag i syfte att förbättra ramarna för framtagning av budgetstatistik, som utgör grunden för all effektiv övervakning.

[3] Meddelande från kommissionen "Bättre samordning av finanspolitiken", KOM (2002)668 slutlig av den 27 november 2002.

Ekofin-rådets slutsatser stöttades av Europeiska rådet vid dess möte i mars 2003.

Vid Europeiska rådets vårmöte i mars 2003 godtogs en rapport från rådet (Ekonomi och finans), där många av kommissionens förslag om att förbättra samordningen av de offentliga finanserna lyftes fram. I rapporten bekräftades att det är i medlemsstaternas eget ekonomiska intresse, såväl individuellt som kollektivt, att de lyckas uppnå ett saldo "nära balans eller överskott". På kort sikt ger det utrymme för de automatiska stabilisatorerna att verka fritt för att dämpa effekten av ekonomiska chocker, på medellång sikt skapar det budgetärt utrymme att antingen sänka skatterna eller flytta utgifter till mer produktiva ändamål som investeringar och FoU och på lång sikt kommer det att hjälpa medlemsstaterna att klara belastningen på de offentliga finanserna av den åldrande befolkningen, samtidigt som tillräckliga pensioner och god hälsovård säkras.

Europeiska rådet ställde sig åter bakom stabilitets- och tillväxtpaktens mål och instämde i att uppfyllnadsgraden av kravet på "nära balans eller överskott" bör bedömas i konjunkturrensade termer med vederbörlig hänsyn tagen till enstaka budgetåtgärder som bara har en tillfällig effekt på budgetsituationen. För länder i euroområdet nåddes enighet om att medlemsstater med underskott skall uppnå en årlig förbättring av det konjunkturrensade budgetunderskottet med åtminstone 0,5 % av BNP fram till dess att kravet på "nära balans eller överskott" är uppfyllt. Rådet betonade hur viktigt det är att de automatiska stabilisatorerna får verka symmetriskt över konjunkturcykeln och framför allt att man undviker att procykliskt lätta på finanspolitiken under goda tider. Rådet betonade även betydelsen av att den offentliga skulden minskas i tillfredsställande takt mot referensvärdet på 60 % av BNP och bekräftade att de befintliga bestämmelserna i fördraget (dvs. skuldkriteriet i förfarandet vid alltför stora underskott) kan bidra till att detta mål uppnås.

Ett tillfälle att få till stånd konsekventa och öppna finanspolitiska strategier

För att Europeiska rådets överenskommelse skall leda till verkliga framsteg mot en konsekvent och öppen tillämpning av stabilitets- och tillväxtpakten, är det av avgörande betydelse att de politiska riktlinjerna som har backats upp av Europeiska rådet respekteras, liksom de specifika budgetmässiga åtaganden som medlemsländerna har gjort i sina uppdaterade stabilitets- och konvergensprogram.

Därför måste de finanspolitiska mål som läggs fast på EU-nivå respekteras i den politik som antas på nationell nivå. Därvid är det viktigt att strategierna för budgetkonsolidering utformas på ett sådant sätt att de motverkar och inte förvärrar de strukturella svagheter som leder till långsam tillväxt och förlorade sysselsättningsmöjligheter. Detta innebär en försiktig planering av balansen mellan åtgärderna på inkomst- respektive utgiftssidan och de val som görs i fråga om de offentliga utgifternas sammansättning. I motsats till vad som ofta hävdas kan det befintliga övervakningsramen för finanspolitiken samtidigt uppnå en konsekvent ansats som balanserar behovet av budgetkonsolidering, ekonomisk återhämtning och stärkt potentiell tillväxt.

Betydande framsteg har gjorts inom ramen för övervakning av finanspolitiken

I årets rapport om De offentliga finanserna i EMU - 2003 framförs tre områden där väsentliga framsteg har gjorts inom den finanspolitiska övervakningsramen under det senaste året: i) integrationen av kandidatländerna i EU:s finanspolitiska övervakningsram, ii) en ökad betoning av de offentliga finansernas hållbarhet och iii) en förbättring av ramarna för framtagning av budgetstatistik. Dessa framgångar visar att konkreta framsteg kan göras till nytta för medlemsländerna och EU som helhet när den politiska viljan finns. De visar också att den finanspolitiska övervakningsramen kan utvecklas i takt med ökande erfarenhet och nya politiska utmaningar.

Integrationen av nya medlemsstater och kandidatländer i EU:s finanspolitiska övervakningsram

Med tio länder på väg att ansluta sig till EU 2004 blir det en av de viktigaste politiska uppgifterna att förbereda deras integrering i EU:s ram för den ekonomiska politiken, särskilt den finanspolitiska övervakningen. Ett centralt krav har varit att utveckla tillförlitliga nationalräkenskaper och ekonomiska prognoser som är jämförbara med befintliga EU-länders. Samtidigt måste EU:s övervakning av finanspolitiken utvecklas så att tillräcklig hänsyn tas till de viktiga strukturella och institutionella förändringar som pågår i de nya medlemsländerna. Dessa beror delvis på fullbordandet av övergången från planekonomi till marknadsekonomi och delvis på de ytterligare effekter som följer av EU-medlemskapet (i samband med att dessa länder behöver uppgradera sin offentliga infrastruktur och att de har åtagit sig att genomföra gemenskapens regelverk).

Tydliga framsteg har gjorts under senare år även om uppgifterna om finanspolitiken ännu inte är vare sig jämförbara mellan länderna eller fullständigt i linje med EU:s definitioner. Uppgifter från kandidatländerna och kommissionens prognoser tyder på att den finanspolitiska utvecklingen i hög grad återspeglar EU:s, med ökande nominella och konjunkturrensade underskott i de flesta länder. Inför 2003 och 2004 förväntas enligt kommissionens vårprognos 2003 en förbättring av saldot i den offentliga sektorns finanser i nio länder, med betydande minskningar av de offentliga underskotten i Ungern, Slovakien och Turkiet och i mindre utsträckning även i Malta. Däremot förväntas förbättringen av de offentliga finanserna bli mycket begränsad i Tjeckien, Polen och Cypern.

Ett viktigt steg mot att integrera kandidatländerna i den befintliga finanspolitiska övervakningsramen fullbordades i november 2002, i och med kommissionens granskning av den andra omgången ekonomiska program inför anslutningen som kandidatländerna hade lämnat in. I de årliga programmen redovisas de politiska ramarna på medellång sikt, inbegripet de finanspolitiska målen och prioriteringarna inom strukturreformerna, samtidigt som arbetet med programmen ger kandidatländerna tillfälle att utveckla sin institutionella och analytiska förmåga. Uppdateringarna 2002 visade en förbättrad vilja att utveckla en konsekvent och trovärdig makroekonomisk ram på medellång sikt, även om den analytiska kapaciteten fortfarande behöver byggas ut.

De offentliga finansernas hållbarhet fick ökad betydelse vid bedömningarna av stabilitets- och konvergensprogrammen

Det har även gjorts framsteg när det gäller att lägga större vikt vid de offentliga finansernas hållbarhet i stabilitets- och tillväxtpakten, enligt kravet från Europeiska rådets möte i Stockholm 2001. För andra gången gjordes en bedömning av de offentliga finansernas hållbarhet på grundval av de finanspolitiska mål och strategier som aviserades i 2002 års uppdateringar av stabilitets- och konvergensprogrammen, vilket har lett till att rådet har kunnat komma fram till välgrundade politiska slutsatser. Dessa slutsatser, som bygger på kvantitativa indikatorer och långsiktiga finanspolitiska beräkningar som har utarbetats av Kommittén för ekonomisk politik och nationella myndigheter, ger anledning till oro.

Även om man antar att alla medlemsstater klarar de finanspolitiska mål som de har lagt fast i sina stabilitets- eller konvergensprogram, finns det en risk för en situation med ohållbara offentliga finanser i runt hälften av medlemsstaterna, framför allt i Belgien, Tyskland, Grekland, Spanien, Frankrike, Italien, Österrike och Portugal. För att säkerställa hållbara offentliga finanser måste medlemsstater med underskott först av allt uppnå och bibehålla stabilitets- och tillväxtpaktens mål som är att ha ett saldo "nära balans eller som visar överskott". Kommissionens preliminära beräkningar visar dessutom att det behövs en ytterligare ständig budgetjustering på mellan en och två procentenheter av BNP i de medlemsstater där det finns problem med de offentliga finansernas hållbarhet. För att överbrygga detta finansieringsgap bör regeringarna undvika att höja skatterna (särskilt skatt på arbete) och i stället inrikta sig på att minska (i förhållande till BNP) de åldersrelaterade utgifterna genom reformer av pensions- och hälsovårdssystemen och/eller att minska de icke åldersrelaterade primärutgifterna och samtidigt öka sysselsättningsgraden och främja tillväxten.

Det har gjorts framsteg i fråga om ramarna för framtagning av budgetstatistik

Kvaliteten på den ekonomiska statistiken är av avgörande betydelse för att man skall kunna skapa tillfredsställande förståelse för det ekonomiska läget och för att man skall kunna föra en effektiv politik. Budgetstatistiken är grunden för EU:s finanspolitiska övervakningsinstrument och den har förbättrats avsevärt över de senaste tio åren. Nationalräkenskaperna är nu tillförlitligare, fullständigare, öppnare och mer detaljerade och de offentliggörs betydligt punktligare än när förfarandet vid alltför stora underskott först inrättades. En del svagheter återstår dock. I flera länder är de offentliga räkenskaperna ännu inte så tillförlitliga som de borde vara och genomgår därför omfattande översyner. Vidare präglas de offentliga räkenskaperna i flera länder av bristande öppenhet och det har förekommit problem med punktligheten vid överförandet av offentliga uppgifter. Den stundande utvidgningen ökar givetvis farhågorna för att dessa problem kan förstoras ytterligare.

För att tackla de problem som återstår beslutade ekofinrådet nyligen att genomföra en kod för bästa praxis. [4] För medlemsstaternas del innebär denna att de är skyldiga att öka öppenheten i nationalräkenskaperna, särskilt för de lägre delsektorerna inom den offentliga sektorn, att strikt respektera tidsfristerna och att öka uppgifternas övergripande kvalitet, men även att de skall klarlägga oberoendet hos sina nationella statistikinstitut, som har huvudansvaret för sammanställningen av offentlig statistik. Kommissionen (Eurostat) avser att stärka sin förmåga att granska medlemsstaternas nationalräkenskaper mer detaljerat och påskynda det beslutsförfarande som används för att avgöra hur statliga transaktioner skall redovisas. De nya metoderna att kvartalsvis sammanställa statistik över de offentliga finanserna är en stor utmaning för statistiker, men även för ekonomer, politiska beslutsfattare och finanspolitiska analytiker som kommer att behöva tolka statistiska uppgifter med vederbörlig sorgfällighet, eftersom dessa uppgifter med nödvändighet kommer att vara mer flyktiga och kanske mindre än årsdata.

[4] Slutsatser från rådets möte nr 2485, ekonomi och finans, 18 februari 2003.

Kommissionens roll i den förbättrade analysen av den ekonomiska politiken och finanspolitiken

Kommissionen åtog sig i sitt meddelande om en bättre samordning av finanspolitiken att förbättra analysen av den ekonomiska politiken och finanspolitiken. I detta syfte redovisas följande detaljstudier i rapporten De offentliga finanserna i EMU - 2003:

*För det första granskas i rapporten budgetkonsolideringens effekter på tillväxten. Man diskuterar huruvida påståendet att budgetkonsolidering har en negativ inverkan på produktionen alltid stämmer, eller om konsolidering av de offentliga finanserna i EMU under vissa förutsättningar skulle kunna ha en positiv effekt på BNP.

*För det andra analyseras offentliga investeringar i rapporten, som ett led i strategin att fokusera på de offentliga finansernas kvalitet. Man undersöker varför de offentliga investeringarna har minskat i förhållande till BNP under de senaste årtiondena och om detta delvis beror på budgetkonsolideringsprocessen och utvecklingen av finanspolitiska regler på EU-nivå. Även kopplingen mellan offentliga investeringar och produktivitet analyseras och man diskuterar fördelarna med och möjligheterna att utveckla särskilda bestämmelser om offentliga investeringar inom EU:s finanspolitiska övervakningsram.

*I ett tredje kapitel undersöks olika aspekter av den utmaning som de nationella myndigheterna ställs inför när det gäller att säkerställa sunda offentliga finanser. Man granskar medlemsstaternas erfarenheter av att använda utgiftsregler som instrument för bättre förvaltning av de offentliga finanserna och för att öka deras kvalitet. I kapitlet undersöks också hur fördelningen av funktioner med ansvar för de offentliga finanserna på olika förvaltningsnivåer påverkar medlemsstaternas förmåga att leva upp till sina budgetåtaganden på EU-nivå. Denna analys är ett bra exempel på kommissionens roll i att genomföra jämförande analyser mellan olika länder för att göra det möjligt för medlemsstaterna att lära sig av andra länders erfarenheter och bästa praxis.

Innebär budgetkonsolidering alltid åtstramning?

Det råder visserligen bred enighet mellan akademiker och politiska beslutsfattare om att det behövs budgetdisciplin för att säkerställa att EMU fungerar smidigt och skapa goda förutsättningar för tillväxt och sysselsättning, men det har uttryckts farhågor om att budgetkonsolidering på kort sikt skulle kunna ha en negativ effekt på produktionen. Denna fråga är viktig med tanke på att flera medlemsstater behöver minska stora konjunkturrensade budgetunderskott, särskilt mot bakgrund av den svaga ekonomiska tillväxt som för närvarande råder.

En empirisk analys av erfarenheterna i EU:s medlemsstater visar emellertid att ungefär hälften av alla perioder av budgetkonsolidering under de senaste trettio åren har åtföljts av snabbare ekonomisk tillväxt. Dessa resultat förefaller vara i samklang med de teorier som visar att budgetkonsolidering har en positiv inverkan på konsumenternas förväntningar om framtida skattesänkningar, vilket stimulerar dem till att öka sin planerade konsumtion och på företagens förväntningar om ökad lönsamhet, vilket gör det möjligt för dem att öka investeringarna. Förtroendefaktorer kan komma att spela en större roll i framtiden med tanke på de stora ofinansierade pensionsskulderna.

Simuleringar med hjälp av Quest-modellen bekräftar att konsolideringen av de offentliga finanserna kan bidra i hög grad till att målen i Lissabonstrategin uppfylls när det gäller ökad produktion och sysselsättning på medellång sikt. Budgetkonsolideringen kan ha en viss åtstramande effekt på kort sikt, beroende på budgetjusteringarnas sammansättning. Den har emellertid en positiv effekt på produktionen på medellång sikt om den sker genom utgiftsnedskärningar snarare än genom skattehöjningar. Effekten på produktionen skulle dessutom kunna förstärkas, och t.o.m. bli positiv på kort sikt om konsolideringen av de offentliga finanserna kombineras med strukturreformer på faktor- och produktmarknaderna och åtföljs av en ackommoderande penningpolitik. Faktum är att budgetkonsolidering ofta fungerar som en katalysator för strukturreformer.

Offentliga investeringar

I de flesta industriländer har de offentliga investeringarna minskat i förhållande till BNP under de senaste årtiondena. Det har hävdats att de finanspolitiska kraven i fördraget och i stabilitets- och tillväxtpakten leder till att utgifterna för offentliga investeringar ligger på en extremt låg nivå och att en stabil tillväxt av utgifterna för offentliga investeringar skulle öka EU:s tillväxtpotential. En analys ger emellertid för handen att nedgången i graden av offentliga investeringar är en trend som har pågått ända sedan 1970-talet och som har påverkat alla industriländer och inte bara EU:s medlemsstater. Minskande offentliga investeringsnivåer i förhållande till BNP har tillskrivits faktorer som ökade ekonomisk aktivitet (med högt utvecklade länder som redan innehar stora lager av fysiskt kapital och som nu i stället lägger tonvikten vid investeringar i humankapital [5]) och flytande gränser mellan offentliga och privata investeringar (delvis till följd av privatiseringsprocessen). En del av nedgången av de offentliga investeringarna förefaller ha samband med ansträngningarna för att konsolidera de offentliga finanserna, vilket var en nödvändighet oavsett EMU. Vid en noggrann analys av uppgifterna visas dock inget tydligt samband mellan förändringar i investeringsgraden och bestämmelserna i EU:s finanspolitiska övervakningsram. Faktum är att utgifterna för offentliga investeringar har slutat minska i många medlemsstater efter inrättandet av valutaunionen.

[5] Meddelande från kommissionen: "Effektiva utbildningsinvesteringar: en nödvändighet för EU", KOM (2002)779.

Offentliga investeringar kan i hög grad bidra till att Lissabonstrategins mål för BNP och sysselsättning uppfylls. När man undersöker kopplingen mellan offentliga investeringar och tillväxt är det emellertid viktigt att man beaktar nettoinvesteringar i stället för bruttoinvesteringar (dvs. att man tar hänsyn till deprecieringen av befintliga kapitallager) och även samspelet mellan offentliga och privata investeringstrender. Undersökningar visar att offentliga investeringar har en positiv effekt på produktion och produktivitet, men att denna påverkan inte är särskilt stark. Detta kan förklaras av att endast en liten del av utgifterna för offentliga investeringar går till direkt produktivitetshöjande projekt (som investeringar i transportinfrastruktur), medan en betydande andel av de offentliga investeringarna är avsedd för projekt som antingen har andra syften som miljöskydd eller omfördelning mellan regioner, som bidrar indirekt till produktiviteten.

De offentliga investeringarnas stora betydelse erkänns i den befintliga ramen för övervakning av de offentliga finanserna. Medlemsstaterna är exempelvis skyldiga att ange nivån på sina planerade offentliga investeringar i sina årliga uppdateringar av stabilitets- och konvergensprogrammen och i de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken rekommenderas ofta att en större del av de offentliga utgifterna skall användas för produktiva ändamål. Med andra ord är fördragets och stabilitets- och tillväxtpaktens krav på budgetbalans förenliga med att en hög andel offentliga utgifter används för offentliga investeringar. I meddelandet om förbättrad samordning av finanspolitiken tas hänsyn till de stora investeringsprojektens effekt på de offentliga finanserna, samtidigt som åtagandet om sunda och hållbara offentliga finanser respekteras. [6]

[6] Rådet har tillämpat en viss flexibilitet vid tolkningen av uppfyllande av kravet på "nära balans eller överskott" genom att ta hänsyn till stora planerade offentliga investeringsprogram.

Det har vid flera tillfällen gjorts anspråk på att införa en s.k. gyllene regel i stabilitets- och tillväxtpakten, som skulle göra det möjligt för regeringar att låna för att finansiera investeringar. Det finns dock starka argument mot ett sådant tillvägagångssätt, såväl i teorin som i praktiken, särskilt i en ram för multilateral övervakning som stabilitets- och tillväxtpakten. För det första skulle en gyllene regel på grundval av nationella redovisningssystem kunna leda till en ensidig betoning av beslut om utgifter till förmån för fysiskt kapital på bekostnad av utgifter för humankapital (utbildning och fortbildning) eller andra produktiva poster (hälsovård, FoU), som även de bidrar till tillväxt och sysselsättning. För det andra skulle inrättandet av en gyllene regel i stabilitets- och tillväxtpaktens regelverk om den tillämpades på bruttoinvesteringar, och beroende på hur en sådan reform skulle utarbetas och genomförs, kunna medföra betydligt högre budgetunderskott vilket skulle äventyra målet om de offentliga finansernas hållbarhet. Slutligen borde det vara nettoinvesteringarna som ligger till grund för tillämpningen av den gyllene regeln. Det är dock inte alltid möjligt att få fram tillförlitliga, jämförbara och punktliga uppgifter om denna typ av investeringar.

Det blir allt vanligare att investeringsprojekt för offentliga ändamål finansieras genom offentlig-privata partnerskap. En stor del av dessa partnerskap i EU finansierar infrastruktur och kompletterar offentliga investeringar. [7] Att offentlig-privata partnerskap väljs i stället för traditionella offentliga investeringar innebär för de offentliga finansernas del främst att omedelbara fasta utgifter byts ut mot ett flöde av framtida åtaganden. Detta tillvägagångssätt är sunt ur ett mikroekonomiskt perspektiv, eftersom det kan leda till ökad effektivitet utan att de offentliga målen hamnar i farozonen. Det är dock viktigt att undvika att använda offentlig-privata partnerskap om dessa endast motiveras genom en önskan att dryga ut en otillräcklig budget genom att placera kapitalutgifter utanför den offentliga budgeten. Detta skulle kunna innebära offentlig-privata partnerskap som leder till större övergripande kostnader, vilket skulle strida mot målet att ha hållbara offentliga finanser. Det krävs även mer arbete för att säkerställa öppenhet i nationalräkenskaperna.

[7] Se även kommissionens meddelande "Att förverkliga det transeuropeiska transportnätet: Innovativa finansieringsmetoder - Driftskompatibla elektroniska vägtullsystem", KOM(2003)132, 24.4.2003.

Ansträngningar på nationell nivå för att klara EU:s finanspolitiska krav: utgiftsregler och finanspolitisk samverkan mellan olika förvaltningsnivåer

Många medlemsstater har under senare år infört utgiftsregler som ett medel att förbättra förvaltningen av sina offentliga finanser, oftast i form av i förväg uppställda mål snarare än rättsligt bindande krav. Nationella utgiftsregler kan vara ett sätt för medlemsstaterna att leva upp till budgetbalanskraven i fördraget och stabilitets- och tillväxtpakten genom att de skaffar sig bättre kontroll över sådana utgiftsposter där överskridanden konstateras. Det är genomdrivandemekanismernas särskilda utformning och deras styrka som avgör hur effektiva de är. Beroende på hur de är utformade kan de även bidra till andra policymål, som att undvika att man procykliskt lättar på den strama finanspolitiken under goda tider och att kvaliteten i de offentliga utgifternas sammansättning förbättras.

Utformningen av utgiftsreglerna varierar i hög grad mellan EU:s medlemsstater, vad beträffar vilken typ av utgifter som omfattas av regler, vilken tidsram som tillämpas och hur starka övervaknings- och genomdrivandemekanismerna är. Preliminära empiriska analyser antyder att de befintliga utgiftsreglerna inte har haft någon märkbar effekt på trenderna i de offentliga utgifterna. Det är dock svårt att bedöma i vilken mån utgiftsreglerna följs, eftersom dessa i många fall omfattar flera år och revideras efter hand. I några länder är utgiftsreglerna inte tillräckligt långtgående utan lätta att uppfylla och i andra fall har regeln anpassats eller frångåtts om den har uppfattats som alltför långtgående. På det hela taget kan även en relativt svag utgiftsregel ge nyttig vägledning och signaler till alla aktörer som är involverade i budgetprocessen.

Kraven i fördraget och stabilitets- och tillväxtpakten är definierade med saldot i den offentliga sektorns finanser (dvs. centrala och lokala regeringar eller delstatsregeringar samt socialförsäkringssektorn) som måttstock, även om de specifika budgetmålen i stabilitets- och konvergensprogrammen fastställs av den centrala regeringen. Uppgiften att leva upp till EU:s budgetkrav påverkas därför av hur medlemsstaterna fördelar ansvaret för finanspolitiken (både inkomster och utgifter) mellan olika förvaltningsnivåer. Detta gäller framför allt federala länder och medlemsstater där lokala myndigheter har betydande budgetmässig självständighet. De icke-centrala myndigheternas bidrag till den övergripande budgetsituationen håller på att förändras i ett antal länder i och med att vissa offentliga ansvarsområden delegeras till regionala eller lokala myndigheter.

I allmänhet är de lägre förvaltningsnivåernas direkta bidrag till underskottet i den offentliga sektorns finanser begränsat, eftersom alla medlemsstater tillämpar begränsningar för de lokala myndigheternas upplåning. Undantaget från denna regel är Tyskland, där de lokala regeringarnas och delstatsregeringarnas nettoupplåning svarade för nästan hälften av den offentliga sektorns underskott 2002. Det bör emellertid påpekas att det är den centrala regeringen som i själva verket ofta måste bära kostnaden för finansieringen av de svårigheter som uppstår på lägre förvaltningsnivåer. För att hjälpa till att leva upp till EU:s budgetregler har de federala medlemsstaterna samt Italien och Spanien nyligen infört regler som syftar till att samordna budgetsituationen mellan de olika förvaltningsnivåerna (oftast kallade nationella stabilitetspakter). Det behövs mer erfarenhet med genomförandet av dessa regler innan man kan dra slutsatser om hur effektiva de är för att bidra till målen i EU:s finanspolitiska ram. Det finns dock indikationer på att en stark rättslig grund och en stark genomdrivandemekanism kan förväntas bidra till att reglerna blir trovärdiga och effektiva.

Processen med att decentralisera ansvaret för vissa politikområden ger upphov till en annan frågeställning i samband med EMU, nämligen de automatiska stabilisatorernas verksamhet. Erfarenheten har visat att systemen i allmänhet är utformade för att skydda lägre förvaltningsnivåer från konjunktursvängningar. Empiriska resultat från Förenta staterna och Tyskland tyder dock på att det förekommer en viss grad av procykliskt beteende på delstatsnivå. Ytterligare forskning skulle behövas för att analysera en eventuell samverkan mellan finanspolitisk decentralisering och automatisk stabilisering och för att fastställa bästa praxis för att säkerställa att decentraliseringsprocessen är förenlig med sunda och hållbara offentliga finanser.