1.Problemformulering

Den allmänna problemanalysen avseende EU:s klimatpolitiska mål för 2030 och systemet för utsläppshandel gjordes i konsekvensbedömningen för den klimat- och energipolitiska ramen för 2030. I oktober 2014 enades Europeiska rådet om en ram för 2030 som bland annat förutsätter en bindande inhemsk minskning med minst 40 % till 2030, jämfört med 1990, och ett motsvarande mål för minskade utsläpp i EU:s utsläppshandelssystem med 43 % jämfört med 2005, samt fortsatt gratis tilldelning till industrin och upprättande av finansieringsmekanismer för att säkra EU:s övergång till en koldioxidsnål ekonomi. Problemställningen gäller hur man ska anpassa bestämmelserna i direktivet om EU:s utsläppshandelssystem för perioden efter 2020 samtidigt som man ytterligare förbättrar systemet utifrån de erfarenheter som gjorts.

1.1.Gratis tilldelning och risken för koldioxidläckage

Gratis tilldelning av utsläppsrätter till industrin ges för att hantera den potentiella risken för koldioxidläckage i avsaknad av jämförbara klimatpolitiska åtgärder i andra större ekonomier. Problemställningen gäller hur man ska fastställa framtida regler för gratis tilldelning till industrin, för att på ett optimalt sätt fördela ca 6,3 miljarder gratis utsläppsrätter på grundval av de principer som fastställts av Europeiska rådet.

1.2.Koldioxidsnåla finansieringsmekanismer

Som ett led i 2030 års ram, beslutade Europeiska rådet att inrätta tre koldioxidsnåla finansieringsmekanismer. För det första en innovationsfond på 400 miljoner utsläppsrätter för att stödja projekt som är mycket innovativa, koldioxidsnåla och unika inom EU:s industri- och energisektorer; härvid bygger man på den befintliga finansieringsmekanismen NER 300. Utöver det kommer runt 310 miljoner utsläppsrätter att användas för en moderniseringsfond som ska hjälpa de bland EU:s medlemsstater som har lägre inkomster med att förbättra energieffektiviteten och modernisera energisystemen. Slutligen bibehålls den nuvarande möjligheten för medlemsstater med lägre inkomster att ge gratis utsläppsrätter till energisektorn, med ett tak på högst 40 % av de utsläppsrätter landet har för auktionering före omfördelningen. I denna konsekvensbedömning analyseras de optimala alternativen för utformningen av dessa koldioxidsnåla finansieringsmekanismer.

1.3.Ytterligare förbättringar av gällande bestämmelser

De nuvarande reglerna för EU:s utsläppshandelssystem är i kraft sedan 2013 och därmed relativt nya. I ljuset av de erfarenheter som gjorts bör emellertid vissa begränsade ändringar övervägas efter 2020 avseende centrala aspekter av systemet för utsläppshandel (utsläppsrätternas giltighet, unionsregistret och små utsläppskällor).

2.Mål

Det övergripande målet för EU:s klimatpolitik, och för EU:s utsläppshandelssystem som klimatpolitikens viktigaste instrument, är att bidra till att begränsa den globala genomsnittliga temperaturökningen till högst 2 grader Celsius över den förindustriella nivån. Det specifika politiska målet är att förfina och förbättra reglerna för EU:s system för handel med utsläppsrätter efter 2020, samt anpassa dem till 2030 års utsläppsminskningsmål. Operativa mål för de tre klustren (gratis tilldelning, koldioxidsnåla finansieringsmekanismer och ytterligare förbättringar av de nuvarande reglerna) syftar till att åtgärda de problem som anges ovan.

3.Alternativ och konsekvenser

3.1.Gratis tilldelning och risken för koldioxidläckage

Flera politiska alternativ har tagits fram för varje element i systemet för gratis tilldelning och för ersättning för indirekta kostnader, i linje med de vägledande principerna i Europeiska rådets slutsatser.

Riktmärken. Det finns olika alternativ för hur och hur ofta man bör uppdatera riktmärkena (utsläppsrätter per ton produkt). Konsekvensanalysen behandlar nollalternativet (uppdatering på grundval av nya uppgifter som rapporterats av verksamhetsutövarna), en enda schablonuppdatering, regelbunden schablonuppdatering, en uppdatering som grundar sig på nya uppgifter i kombination med en schablonuppdatering och regelbunden uppdatering med fullständig uppgiftsinsamling.

Produktionsnivå och justeringar. Produktionsnivån multipliceras med riktmärket för att fastställa mängden utsläppsrätter per anläggning. Det finns olika alternativ för hur många år som ska användas för att fastställa produktionsnivån, hur ofta man ska uppdatera dessa år och hur man ska hantera produktionsförändringar under året. Konsekvensanalysen behandlar nollalternativet (produktionsnivåerna fastställda vid ett visst tillfälle och nuvarande regler för produktionsförändringar), ett alternativ med historiska produktionsnivåer som fastställs vid ett visst tillfälle och som bygger på fem år (2013–2017) för hela tioårsperioden, och slutligen ett alternativ med produktionsnivåer för båda femårsperioderna (2013–2017 respektive 2018–2022). Betydande ökningar och minskningar av produktionen hanteras med hjälp av samma tröskelvärden för ökad respektive minskad produktion. Den ökade tilldelningen för ökad produktion tas från reserven för nya deltagare, som antingen består av ett fast belopp (referensscenario) eller fylls på med outnyttjade utsläppsrätter under perioden. Den ökade tilldelningen kan finansieras med utsläppsrätter för fas 4, eller med 250 miljoner utsläppsrätter som inte fördelats under fas 3.

Koldioxidläckage-grupper och kriterier. Sektorer som bedöms löpa en betydande risk för koldioxidläckage på grund av deras koldioxidintensitet och handel erhåller fler gratis utsläppsrätter. För närvarande är skillnaden mellan sektorer mycket begränsad, eftersom 97 % räknas som koldioxidläckagesektorer. I konsekvensbedömningen undersöks olika alternativ för en mer riktad strategi, grundad på en särskiljning mellan sektorer beroende på deras exponering för risken för koldioxidläckage – smärre ändringar av de nuvarande kriterierna, en enhetlig faktor för alla, eller uppdelning av sektorer i fyra grupper.

Ersättning för indirekta kostnader. Indirekta koldioxidkostnader är kostnaderna för koldioxidutsläpp från elproduktion som överförs till industriella elkonsumenter. För närvarande kan medlemsstaterna ge subventioner till vissa elintensiva industrier för att delvis kompensera dem för dessa indirekta kostnader, inom ramen för reglerna om statligt stöd. Konsekvensanalysen behandlar nollalternativet (en fortsättning av den nuvarande metoden), ett alternativ med ett obligatoriskt EU-omfattande system för ersättning (finansierat genom nationella intäkter från auktionering eller gratis tilldelning) och en kombination av ett EU-omfattande system för ersättning som finansieras via gratis tilldelning plus en frivillig ersättning på nationell nivå.

Alternativen för varje element granskades mot operativa mål kopplade till Europeiska rådets slutsatser, och alternativ med höga poäng slogs ihop till paket:

Referensscenario A: Ingen ändring av direktivet om utsläppshandelssystemet: detta är inte förenligt med Europeiska rådets slutsatser och bedöms därför inte.