Kommissionens meddelande Europeiska gemenskapens - Bidrag till en förbättring av flygsäkerheten i världen

1. Inledning

Till följd av Puerto Plata-olyckan i januari 1996 uppmanade rådet kommissionen att utarbeta förslag i syfte att trygga säkerheten för europeiska medborgare som reser med flyg eller som bor i närheten av en flygplats. För att efterkomma denna uppmaning sammankallade kommissionen en högnivågrupp bestående av experter på flygsäkerhetsområdet, och utarbetade med hjälp av dessa experter en gemenskapsstrategi för bättre flygsäkerhet som antogs och överlämnades till rådet den 12 juni 1996 [1].

[1] Dok SEK (96) 2083 slutlig.

Denna strategi grundades på två huvudgrupper av åtgärder. En intensifiering av arbetet rekommenderades för att upprätthålla och ytterligare förbättra den europeiska driftssäkerheten. Detta avsåg framför allt inrättandet av en europeisk myndighet för flygsäkerhet inom gemenskapen, för vilken kommissionen den 27 september antog en förordning om fastställandet av gemensamma bestämmelser på luftfartsområdet och inrättandet av en europeisk byrå för luftfartssäkerhet [2].

[2] KOM (2000) 595 slutlig.

Den andra gruppen av åtgärder syftade till att kontrollera att tredje land verkligen tillämpar internationellt överenskomna normer för flygsäkerhet och, om nödvändigt, att hjälpa tredje land att göra detta. Till uppföljning av detta förslag föreslår kommissionen att Europaparlamentet och rådet antar ett direktiv om säkerheten hos tredje lands luftfartyg som använder sig av gemenskapens flygplatser, så att lämplig information kan samlas in och åtgärder vidtas av gemenskapen och dess medlemsstater för att rätta till farliga situationer. Till komplettering av initiativet fastställs i detta meddelande vad sådana åtgärder skall bestå i för att säkerställa ett fungerande övergripande tillvägagångssätt med avseende på flygsäkerhet inom ramen för Chicagokonventionen om internationell civil luftfart, och med användning av tillgängliga gemensamma instrument.

2. Flygsäkerhet

2.1 Inringande av problemet

1. En och en halv miljard passagerare hade rest med världens flygbolag fram till 1999 och en fördubbling av detta antal förväntas ske under det första årtiondet av detta århundrade.

Även om det nuvarande olyckstalet är lågt i jämförelse med många andra verksamheter har antalet flygolyckor ökat, och antalet dödsolyckor bland passagerarna har endast minskat obetydligt [3]. Om olyckstalet var konstant skulle den förutsedda tillväxten i trafiken leda till en oacceptabelt hög olycksfrekvens. Olyckor i nuvarande utsträckning kommer att leda till en fördubbling av antalet dödslyckor i början av detta århundrade.

[3] Källa: Airclaims Limited.

" ...om olyckstalet hölls konstant på 1996 års nivå, ... skulle den förutsedda tillväxten i trafiken 2015 kunna resultera i en allvarlig olycka varje vecka " [4].

[4] David Hinson, Administratör vid Amerikanska luftfartsverket.

Det är därför nödvändigt att se till att flygsäkerheten förbättras eftersom lufttrafiken inte kommer att kunna utvecklas fullt ut om det saknas förtroende för säkerheten och inte heller på lämpligt sätt kommer att bidra till ekonomisk och social utveckling.

2. Ett annat viktigt drag i den allmänna olycksbilden är att olyckstalet varierar avsevärt mellan olika regioner i världen. Bilaga 1 innehåller uppgifter om världens olika regioner som samlats in under en femårsperiod som sträcker sig fram till slutet av 1997.

Ett antal slutsatser kan dras av dessa statistiska uppgifter:

* Flygbolag från Afrika, Asien och Syd-/Centralamerika har olyckstal som är minst dubbelt så höga som världsgenomsnittet (under 1998 fyra gånger högre för Afrika och sex gånger högre för Kina).

* Nordamerikas olyckstal är mycket bättre än världsgenomsnittet.

* Västeuropa och Australien har de lägsta olyckstalen.

* Östeuropa, bland annat Oberoende staters samvälde, har ett mycket högt olyckstal, närmare 50 gånger högre än i Västeuropa, och högre än i någon annan region i världen.

3. Det finns därför en klar förpliktelse för luftfartsgemenskapen att anlägga ett systematiskt tillvägagångssätt för att förbättra flygsäkerheten i världen, med uttrycklig prioritering av de områden där risken är högst. Svagheter i flygsäkerhetsordningen påverkar inte endast de länder som är direkt berörda utan har även betydelse för andra länder, inbegripet Europeiska unionen, eftersom EU-medborgare och EU-lufttransportörer flyger i dessa regioner och luftfartyg från dessa länder landar på flygplatser inom EU.

2.2 Problemets ursprung

4. Enligt Chicagokonventionen och bilagorna därtill tillfaller ansvaret för flygsäkerheten de enskilda staterna. Varje stat ansvarar för säkerhetens utformning och luftfartygets fortsatta luftvärdighet, säker drift och säker lufttrafik inom det egna nationella luftrummet, bland annat nödvändig flygledningstjänst och flygplatsinfrastruktur. Om dessa förpliktelser inte iakttas fullt ut av staterna uppstår brister i flygsäkerheten.

5. Vid konferensen för luftfartsmyndigheternas generaldirektörer i november 1997 beskrev Internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO) sina resultat som visade på att ett växande antal avtalsslutande stater hade befunnits inte tillämpa, eller misstolka, ICAO:s normer och rekommendationer (ICAO Standards and Recommended Practices, SARPs). Dessa normer är utformade för att se till att bland annat en lägsta säkerhetsnivå för internationell civil luftfart fastställs.

6. Av ICAO utförda utvärderingar har också visat att många stater står inför stora problem när de skall uppfylla sina säkerhetsförpliktelser. Den vanligaste orsaken till dessa brister är att staterna inte har avsatt tillräckliga resurser för utförandet av uppgiften. De främsta bristerna faller inom fyra olika kategorier, nämligen primärlagstiftningen på flygområdet, institutionella strukturer, kvalificerad personal och ekonomiska resurser.

* Primärlagstiftningen på flygområdet: Många av de stater som utvärderats har inte utfärdat grundläggande lagstiftning på flygområdet eller har en omodern flyglagstiftning som inte tar viktiga aspekter i beaktande.

* Institutionella strukturer: I de flesta stater där det förekommer brister i säkerheten har de organ som instiftats för att övervaka flygsäkerheten inte den maktbefogenhet och det oberoende som krävs för att utföra sina uppgifter på ett effektivt sätt. Samtidigt har de enheter som ansvarar för tillhandahållande av flyledningstjänster eller flygplatsrelaterade tjänster inte den autonomi som krävs för att kunna agera på ett effektivt sätt.

* Kvalificerad personal: Det finns ofta inte tillräckligt många kvalificerade experter tillgängliga för att staterna på ett effektivt sätt skall kunna åta sig ansvaret för säkerheten. Det finns inte tillräckliga resurser för utbildning av experter. Även om det finns resurser för utbildning slutar ofta utbildad personal för att ta mer välbetalda arbeten inom flygindustrin. Då de enheter som ansvarar för säkerhetsöversynen och flygtrafikledningstjänsten i regel är statsorgan är lönenivåerna ofta låga och kan inte ändras utan att hela den statliga lönestrukturen störs.

* Ekonomiska resurser: Många enheter som ansvarar för civil flygsäkerhet har inte de resurser som krävs för att fullgöra sina förpliktelser. Förbättring av flygsäkerheten har inte prioriterats på den politiska dagordningen om man jämför med andra områden som hälsa och fattigdom. Dessutom är det alltför ofta så att när ett avgiftssystem har införts för att återfå kostnader från användarna så återförs dessa resurser alltför sällan till dessa enheter och kan därför inte bidra till att förbättra flygsäkerheten.

7. Man kan dra slutsatsen att ett korrekt genomförande av ICAO:s normer och rekommendationer samt lämplig struktur och personal och tillräckliga ekonomiska resurser är grundläggande förutsättningar för att en stat skall kunna uppfylla sina internationella åtaganden inom området flygsäkerhet.

2.3 Befintliga medel för att lösa problemet

8. Förväntningarna hos flygpassagerare och de som bor i närheten av flygplatser om en förbättring av säkerheten gjort att flera regeringar att införahar infört inspektions- och utvärderingsprogram för att bedöma tredje lands förmåga att uppfylla sina internationella åtaganden rörande flygsäkerhet. Målet med sådana program är vanligen att förneka stater som inte uppfyller ICAO:s normer de rättigheter som annars skulle tillfalla dem i enlighet med avtal som baserar sig på Chicagokonventionen. En kort beskrivning av exempel på program finns i bilagorna 2 och 3.

I detta syfte har stater med strukturella problem bett det internationella samfundet att hjälpa dem genom multilaterala och bilaterala samarbetsprogram. Traditionellt har Förenta nationernas utvecklingsprogram (the United Nations Programme for Development, UNDP), genom ICAO:s tekniska samarbetsbyrå (the ICAO Technical Co-operation Bureau), och flera stora industriländer bidragit till detta stöd.

Under det senaste årtiondet har prioriteringarna i de tekniska samarbetsprogrammen ändrats och luftfarten har hamnat långt ned på dagordningen, eftersom de traditionella finansiärerna anser att denna verksamhet skulle kunna vara självständig tack vare kommersiella inkomster och avgifter.

9. ICAO har, för att råda bot på de brister som upptäckts vid utvärderingarna, inlett ett eget frivilligt program för säkerhetsöversyn (bilaga 4) och använt denna möjlighet till att främja sin tekniska samarbetsbyrås verksamhet på området.

Det var i detta allmänna sammanhang som staterna vid ICAO:s säkerhetskonferens i november 1997 enhälligt godkände ett förslag om förbättring av ICAO:s program för säkerhetsöversyn. Det erkändes att en utvidgning av ICAO-programmet skulle vara att föredra, för att göra det universellt, obligatoriskt och öppet för insyn, snarare än att lita till nationella lösningar eller ett frivilligt utvärderingsförfarande. Detta initiativ bekräftades genom en formell resolution vid den trettioandra ICAO-församlingen i september 1998, och de berörda budgetbestämmelserna kommer att behöva utarbetas för att finansiera det nya USOAP (the Universal Safety Oversight Assessment Programme). Ytterligare överväganden skall göras i sinom tid för att inbegripa utvärderingen av flygledningstjänsten och flygplatsinfrastrukturen i USOAP.

ICAO har därför nu anförtrotts rollen som granskare av i vilken utsträckning staterna tillämpar ICAO:s normer och rekommendationer.

Dessutom åtnjuter ICAO flertalet utvecklingsländers förtroende tack vare sitt oberoende när det gäller att hjälpa till med utformningen och genomförandet av förbättringsåtgärder. ICAO har också en erkänd befogenhet att föreslå och förhandla regionala lösningar som ofta är bättre och mindre kostnadskrävande än åtgärder som företas av enskilda stater.

ICAO anses därför vara den globala referensen för frågor rörande flygsäkerhet och spelar en avgörande roll för strategier för förbättring av flygsäkerheten i världen.

3. Gemenskapsintresset

10. Med beaktande av denna utveckling finns det ett antal skäl till att gemenskapen inte kan förbli passiv och måste ta tillfället i akt att försvara sina intressen samt sina operatörers säkerhet och säkerheten för sina medborgarna runtom i världen.

3.1 Säkerhetsöverväganden

11. Säkerhetsbrister som uppträder runtom i världen och ett antal länders misslyckande att uppfylla sina internationella förpliktelser avseende genomförande och efterlevnad av internationella säkerhetsnormer har en icke godtagbar inverkan på Europeiska unionen. EU:s flygbolag har verksamhet runtom i världen och EU:s medborgare reser över hela världen och utgör ett betydande procentantal av passagerarna. Gemenskapens flygplatser är även vanliga destinationer respektive anhalter för utländska bolag och luftfartyg. Säkerheten i deras verksamhet är därför en fråga av direkt och omedelbar betydelse för Europeiska unionen, som har åtagit sig att säkerställa säkerheten för medborgare som bor nära flygplatser.

12. Av dessa skäl föreslogs i gemenskapsstrategin för bättre flygsäkerhet att gemenskapen och dess medlemsstater vidtar åtgärder på unilateral, bilateral och multilateral nivå i sitt förhållande till tredje land. Framför allt föreslogs att gemensamma åtgärder vidtas på ICAO-nivå för att se till att samtliga länder uppfyller sina internationella förpliktelser och att en lämplig politik för samarbete utformas till stöd för stater som önskar detta.

När rådet gick igenom kommissionens meddelande i juni 1996 uppmuntrade det kommissionen att utveckla sina förslag och komma med fler förslag.

3.2 Luftfart och ekonomisk utveckling

13. Flertalet ekonomiska experter håller med om att transporter driver och underhåller den ekonomiska utvecklingen genom sitt bidrag till expansionen och integrationen av världens marknader. Det finns ett nära samband mellan ekonomisk tillväxt och tillväxten i trafiken. Tillväxten av massturismen från ekonomiskt mer utvecklade regioner har bidragit till utvecklingen av lokala ekonomier på många områden i världen som annars skulle ha förblivit underutvecklade. Lufttransporter av värdefulla eller ömtåliga varor har bidragit väsentligt till den industriella utvecklingen i hela världen. Det är därför legitimt att gemenskapspolitiken avseende samarbete med tredje land bör integrera stöd på luftfartsområdet.

14. Lufttransporternas välgång beror till stor del på den resande allmänhetens förtroende för flygsäkerhetens nivå i berörda länder. Det verkar därför vara viktigt att först koncentrera sig på denna aspekt när man överväger samarbetsprojekt med tredje land. Det är än mer berättigat för vissa europeiska länder vars säkerhetsnivåer väcker allvarliga farhågor vid deras ansökan om medlemskap i gemenskapen och de snart kommer att delta på den internationella marknaden för lufttransporter tack vare avtalet om ett gemensamt europeiskt luftrum (the European Civil Aviation Area agreement, ECAA). Det finns redan ett antal samarbetsprogram rörande flygsäkerhet som har beslutats i samband med kommissionens samarbetsavtal.

3.3 Industriella och ekonomiska mål

15. Bestämmelser om flygsäkerhet som tillämpas på nationell nivå för att göra gällande ICAO:s lägsta nödvändiga normer och rekommendationer spelar en viktig roll för fastställandet av luftfartygens operativa miljö samt för flygtrafik- och flygplatstjänster. Den europeiska luftfartsindustrin är medveten om den kommersiella betydelsen av tredje lands erkännande av det europeiska regelverket eftersom tredje länder är viktiga nuvarande eller framtida kunder. En exklusiv användning av bestämmelser från andra exporterande länder eller regioner kan ge konkurrensfördelar till tillverkare från dessa länder. Det är därför bättre att uppmuntra länder att ingå långsiktiga partnerskap med Europa när det gäller flygsäkerhet för att de skall anta system som iakttar europeiska normer, bestämmelser, förfaranden, metoder och organisationer. De samarbetsåtgärder för förbättring som vidtagits till följd av IASA (the Aviation Safety Assessment Programme) och initiativet "Safe Skies", som lanserades av den amerikanska regeringen, tyder på att Förenta staterna redan har börjat att genomföra en liknande strategi.

Dessutom kan ett långsiktigt samarbete även underlätta slutandet av avtal för ömsesidigt godkännande av åtgärder i samband med reglering av flygsäkerheten, och på så vis underlätta utbyte av varor och tjänster med stater som håller på att bli viktiga handelspartner för Europeiska gemenskapen.

16. Kommissionens avsikt att stödja den europeiska flygindustrin kan främjas med hjälp av internationella program för förbättrad säkerhet, och industrins beredvillighet att bidra till sådana program är ett mått på industrins intresse (se bilaga 5).

4. Gemenskapens bidrag till förbättrad flygsäkerhet i världen

17. Gemenskapen och dess medlemsstater bör således spela en aktiv roll för att förbättra flygsäkerheten i världen. För att göra detta bör den, utöver de åtgärder som den måste vidta för att lösa sina egna problem som dessa beskrivs i meddelandet avseende en gemensam strategi för förbättring av flygsäkerheten, följa två huvudlinjer:

* Konsolidering och stärkande av ICAO:s roll vid kontrollen av de avtalsslutande staternas tillämpning av säkerhetsrelaterade normer och rekommendationer.

* Ytterligare utveckling och bättre samordning av tekniskt stöd för att hjälpa staterna att uppfylla sina ICAO-åtaganden inom flygsäkerhetsområdet.

4.1 ICAO:s roll

18. Såsom redan har förklarats kommer ICAO att intensifiera sin granskning av nivån för genomförandet av ICAO:s normer och rekommendationer. Genom de beslut som har fattats hittills har man dock inte lyckats upprätta en effektiv ram för att se till att staterna verkligen iakttar sina ICAO-åtaganden på ett enhetligt sätt.

Även om ICAO är tvungen att införa en obligatorisk utvärdering av det sätt på vilket den avtalsslutande staten tillämpar ICAO:s normer och rekommendationer saknar ICAO juridisk befogenhet att tvinga dem att godta nödvändiga granskningar och inspektioner. ICAO måste därför ingå bilaterala överenskommelser med var och en av dem på frivillig grund. Därmed förblir det universella utvärderingsprogrammet för säkerhetsöversyn ett frivilligt program.

19. Man avser förvisso att utvidga det universella utvärderingsprogrammet för säkerhetsöversyn till att omfatta ICAO:s alla säkerhetsrelaterade normer och rekommendationer, särskilt inom flyglednings- och flygplatstjänster, men detta får endast ske vid lämplig tidpunkt och är föremål för budgetära begränsningar. Om man, som ICAO själv har sagt, beaktar att den verksamhet som omfattas av det nuvarande programmet [5] i länder med säkerhetsproblem endast utgör en procent av den internationella luftfarten, samtidigt som en betydande del av de europeiska operatörernas verksamhet sker inom sådana länders territorier, kan man betvivla att det nuvarande tillvägagångssättet är särskilt effektivt.

[5] Det nuvarande utvärderingsprogrammet för säkerhetsöversyn hänför sig endast till ICAO-konventionens bilagor 1, 6 och 8 som avser certifikat för personal, drift av luftfartyg och luftfartygs luftvärdighet.

20. Om öppenhet och hot om att eventuella åtgärder kommer att vidtas av andra avtalsslutande parter är ett sätt att följa upp det universella utvärderingsprogrammet för säkerhetsöversyn för att se till att ICAO:s normer och rekommendationer tillämpas effektivt, bör detta tillvägagångssätt inte vara det primära i ett multilateralt sammanhang där disciplin bör tillämpas kollektivt och inte enskilt eller ensidigt. Ingen har dock funderat på att undersöka användningen, eller en eventuell förbättring, av ICAO-konventionens nuvarande genomförandebestämmelser.

21. Som redan nämnts i kommissionens meddelande avseende en gemensam strategi för förbättring av flygsäkerheten anser kommissionen det nödvändigt att fullfölja arbetet för att ge ICAO de rättsliga medel som det behöver för att fylla sin nya roll.

22. För detta kan det behövas mer än bara en ny tolkning av vissa bestämmelser i Chicagokonventionen och kan i några få fall kräva en ändring av konventionen. Detta är dock inte någon anledning till att vänta och se. Tvärtom föreslår kommissionen att medlemsstaterna, särskilt de som är representerade i ICAO-rådet, bör ta ledningen tillsammans med andra likasinnade stater, för att inom ICAO inrätta den struktur som är nödvändig för analysen av konstaterade brister och tillsammans med berörda länder undersöka de olika sätt som finns för att rätta till dessa, eftersom ett sådant arbete kan ta lång tid. Kommissionen, å sin sida, avser att uppta kontakten med flera tredje länder för att få veta deras ståndpunkt och få stöd för ett sådant initiativ.

23. Omstruktureringen av ICAO:s ordinarie budget för att den skall omfatta kostnaderna för det universella utvärderingsprogrammet för säkerhetsöversyn kan ta tid, särskilt när det gäller finansieringen av dess utvidgning till att omfatta alla säkerhetsrelaterade ICAO- normer och ICAO-rekommendationer. Detta kan därför sinka den nödvändiga utvecklingen. Av detta skäl skulle kommissionen kunna tillhandahålla ICAO extra resurser för att hjälpa till och snabba på övergången. Ett sådant bidrag måste förstås vara godkänt av de stater som granskas så att kommissionen kan få resultaten av ICAO-granskningarna i utbyte, särskilt de därtill hörande handlingsplanerna, för att kunna använda dem som utgångspunkt för sin egen tekniska samarbetsverksamhet inom detta område. Detta skulle bli föremål för en förklaring om samarbete mellan de två organisationerna, i vilken båda parter fastställer prioriteringar och kommer överens om vilka länder som avses under förutsättning att dessa länder samtycker till detta. I kommissionens prioriteringar skall hänsyn tas till gemenskapspolitiken i förhållande till tredje land och resultaten av säkerhetsutvärderingen inom ramen för SAFA-programmet.

24. Sist men inte minst är det onekligen nödvändigt att se till det särskilda fallet med de europeiska länderna. Samtliga EU-medlemsstater, och de flesta andra europeiska länder, är eller har som mål att bli fullvärdiga medlemmar av JAA (the Joint Aviation Authorities). Slutligen kommer de säkerligen att bli medlemmar i Europeiska myndigheten för luftfartssäkerhet (the European Aviation Safety Agency, EASA), vilket gemenskapen för närvarande överväger. Som sådana utgör de en del av det regionala systemet för flygsäkerhet, som består av dem själva, JAA och EASA, och använder sina egna interna tillämpningsmekanismer. För att undvika dubbla inspektioner och eftersom hela systemet skall granskas av ICAO är det tillrådligt att JAA utvecklar ett lämpligt samarbete med ICAO för att underlätta granskningen av sina egna fullvärdiga medlemmar och potentiella medlemmar, som gemenskapen kommer att vara tvungen att göra när EASA är på plats.

Samma resonemang skall också tillämpas på Eurocontrols medlemmar när USOAP skall utvidgas till att omfatta ICAO:s normer och rekommendationer i den del som gäller flygledningstjänsten.

4.2 Tekniskt stöd

25. Även om granskningen av staterna är ett betydande och positivt första steg förblir utformningen av förbättringsåtgärder och deras genomförande grundläggande förutsättningar för en världsomfattande förbättring av flygsäkerheten. Staternas återgång till fullständig överensstämmelse med internationella normer är onekligen avsevärt kostsammare än utvärderingsarbetet, och internationellt finansiellt och tekniskt stöd krävs nästan alltid för att uppnå detta mål.

4.2.1. ICAO:s åtgärder

26. ICAO undersöker för närvarande inrättandet av en internationell luftfartsfond, kallad IFFAS (the International Financial Facility for Aviation Safety). Avsikten är att denna fond skall användas för att förbättra säkerheten med hjälp av förbättringsåtgärder som rekommenderats till följd av de granskningar som utförts av ICAO enligt USOAP-programmet, förbättra flygplatser och flygtrafik och utveckla system för CNS och flygledningstjänsten. Det är i första hand de minst utvecklade länderna i världen som skulle dra nytta av detta. Fonden skulle finansieras genom antingen en säkerhetsskatt på flygbiljetter eller bidrag från de stater som är medlemmar av ICAO.

27. Även om en sådan fond skulle utgöra ett välkommet tillägg till den insats som görs på världsnivå för att förbättra flygsäkerheten, kan den inte helt ersätta åtgärder vidtagna av enskilda parter, som exempelvis gemenskapen, som i många fall skulle ha egna prioriteringar för förbättringsåtgärder i specifika regioner. Kommissionen anser därför att gemenskapen och dess medlemsstater själva skall spela en mer aktiv roll, och använda en del av de betydande resurser som de tilldelar utvecklingsländer i tekniskt bistånd till att förbättra flygsäkerheten.

4.2.2. Gemenskapsåtgärder

28. Gemenskapen har ett antal finansiella instrument som kan användas som stöd för flygsäkerhetsprogram. Dessa instrument är indelade på regional grund och olika generaldirektorat har ansvar för olika regioner. I bilaga 5 finns en beskrivning av dessa medel och en förteckning över säkerhetsåtgärder som för närvarande åtnjuter stöd.

29. Med beaktande av ICAO:s nya roll i den övergripande utvärderingen av säkerheten i de avtalsslutande staterna avser kommissionen att ta till ett nytt tillvägagångssätt, för att se till att medlen kommer att användas på ett effektivt sätt för att åstadkomma en hållbar förbättring av flygsäkerheten. Detta kommer samtidigt att underlätta komplementariteten av nedan angivna åtgärder som har samma syfte och vidtas av samtliga berörda parter:

* Varje samarbetsaktivitet skall vanligen vara en uppföljning av den utvärdering som gjorts av ICAO inom ramen för USOAP, om inte nödåtgärder måste vidtas innan ICAO:s utvärdering har gjorts för att man skall kunna bibehålla en viss flexibilitet.

* Varje projekt skall grunda sig på den av ICAO godkända handlingsplanen som har fastställts till följd av granskningen.

* Varje projekt skall diskuteras och överenskommas mellan kommissionen, mottagarlandet och ICAO för att säkerställa att det utgör ett effektivt svar på det problem som ICAO identifierat.

* Det europeiska näringslivet bör rådfrågas om projekten och erbjudas att bidra om det så önskar.

* Mottagarländerna skall själva bidra till genomförandet av projekten och åta sig att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa en hållbar fortsättning.

* Villkoren för ett projekt skall fastställas med lämpligt tekniskt stöd från experter på luftfartsområdet.

* Genomförandet av ett projekt skall ske i enlighet med de arbetsordning som gäller för fonden i fråga. När en anbudsinfordran krävs bör urvalet göras med hjälp av experter på luftfartsområdet.

* Genomförandet behöver även ständig övervakning av lämpliga experter på luftfartsområdet.

* I slutet av genomförandet skall det göras ännu en granskning för att kontrollera att resultatet uppfyller förväntningarna och att de väsentliga delarna av handlingsplanen uppnås.

30. Denna process kräver under var och en av sina etapper deltagande av experter på luftfartsområdet som kommissionen inte får tillgång till förrän Europeiska myndigheten för luftfartssäkerhet (EASA) inrättats. Av denna anledning och på grund av att ICAO redan har en egen roll att spela i processen avser kommissionen att be ICAO tillhandahålla experter på luftfartsområdet när så är möjligt. Härigenom garanteras inte endast att projektet är helt i överensstämmelse med planerade förbättringsåtgärder utan även att utformningen och genomförandet av regionala lösningar, såsom COSCAP (the Co-operative Development of Operational Safety and Continuing Airworthiness Programmes) [6], underlättas under ICAO:s ledarskap.

[6] Kommissionen har börjat att ge ekonomiskt stöd till COSCAP för södra Asien och COSCAP för sydöstra Asien. Kommissionen avser att göra samma sak i andra regioner i världen.

Ett sådant stöd till kommissionen skulle bli en del av den förklaring om samarbete som nämnts ovan och föremål för lämplig gemenskapsfinansiering.

31. Det måste dock erkännas att ICAO kanske inte är den lämpligaste experten att stödja kommissionen är det gäller europeiska länder som har åtagit sig att tillämpa striktare normer till följd av sin anslutning till gemenskapen, JAA och Eurocontrol. Samma sak skulle gälla för tredje land som vill utveckla privilegierade förbindelser med gemenskapen och tillämpa dess säkerhetsnormer. I avvaktan på inrättandet av Europeiska myndigheten för luftfartssäkerhet avser kommissionen därför att upprätta nödvändiga förbindelser med JAA och Eurocontrol för att använda sig av deras expertis.

4.2.3. Samordning av åtgärder

32. Som har betonats ovan kommer förbättringarna att bli kostsamma och gemenskapsåtgärderna kommer säkerligen inte att vara tillräckliga för att möta utmaningarna. Medlemsstaterna bör därför å sin sida öka sitt stöd till att förbättra flygsäkerheten i världen.

För att se till att medlemsstaternas och gemenskapens respektive åtgärder kompletterar varandra anser kommissionen att medlemsstaterna, i likhet med kommissionen, inte bör finansiera projekt som inte utgör en del av de av ICAO godkända handlingsplanerna för förbättring.

33. Eftersom prioritet bör ges till samarbetsprogram på regional eller underregional nivå anser kommissionen att detta första åtagande inte är tillräckligt. Kommissionen avser att inrätta en samordningskommitté inom vilken såväl medlemsstaternas experter som näringslivets företrädare kan utbyta information om teknisk stödverksamhet och fastställa lämpliga gemensamma program. Inom denna samordnande instans behöver man inte mötas oftare än en gång per år för att uppnå dessa mål.

5. Slutsats

34. De europeiska medborgarna har en stark önskan om större flygsäkerhet i en tid då den stadiga utvecklingen av verksamheten i samband med ett bibehållet olyckstal, ger näring till allmänhetens uppfattning att säkerhetsnivån håller på att sjunka. Det föreligger därför ett akut behov av att förbättra den globala flygsäkerheten, särskilt i vissa delar av världen. Gemenskapen och dess medlemsstater skall spela en ledande roll i arbetet för att uppnå detta mål och bistå tredje länder i deras tillämpning av internationella säkerhetsnormer.

35. Kommissionen har för avsikt att ta följande initiativ:

* Ingående av en förklaring om samarbete med ICAO. Målet med en sådan förklaring kommer att vara både att stödja ICAO i genomförandet och utökningen av USOAP och att underlätta för ICAO att ge kommissionen sitt stöd för att trygga ett sammanhängande gemenskapsingripande när det gäller förbättringsprojekt som får stöd genom befintliga finansiella instrument.

* Ingående av liknande överenskommelser med JAA och Eurocontrol för att ge stöd till framtida EU-medlemmar och vissa andra tredje länder att iaktta överensstämmelse med gemenskapens egna krav och se till att JAA:s och Eurocontrols normer uppfylls av dessa stater.

* Tilldelning av ökade resurser från befintliga samarbetsprogram, i enlighet med deras respektive arbetsordning, för att finansiera förbättringsåtgärder som fastställts i samarbete med ICAO, JAA och Eurocontrol.

* Införande av en samordningsmekanism för förbättringsåtgärder som vidtagits av gemenskapen och dess medlemsstater genom inrättandet av en kommitté bestående av experter från kommissionen, medlemsstaterna och det europeiska näringslivet, som skall delta i fastställandet och finansieringen av sådana åtgärder.

* Definition av gemenskapens ståndpunkt avseende inrättandet av ICAO International Financial Facility for Aviation Safety (en internationell finansiell mekanism för flygsäkerhet) för att säkerställa komplementariteten med Europeiska gemenskapens och medlemsstaternas instrument.

36. Kommissionen uppmanar medlemsstaterna att komplettera gemenskapsåtgärderna och ta följande initiativ:

* Stödja ICAO i genomförandet av USOAP genom att säkerställa att ICAO får de ekonomiska och rättsliga medel som krävs för att utföra systematiska och obligatoriska säkerhetsöversyner.

* Ta initiativ till användning och förbättring av ICAO-konventionens genomförandebestämmelser för att privilegiera multilaterala, snarare än unilaterala, åtgärder i syfte att, om nödvändigt, övertyga staterna om att uppfylla sina internationella förpliktelser med avseende på flygsäkerhet.

* Öka sitt eget ekonomiska stöd till genomförandet av förbättringsåtgärder som fastställts som ett resultat av ICAO:s granskningsverksamhet.

* Delta i den struktur för samordning som inrättats av kommissionen för att säkerställa förbättringsåtgärdernas förenlighet och komplementaritet samt bästa användning av tillgängliga resurser.

Bilaga 1

Siffror för en femårsperiod (1994-1998): Sammanfattning [7]

[7] Källa: Airclaims Limited: "Special Report for IAPA: Study of Fatal Accident Data, Passenger Flights for and Number of Flights, Five Year Rolling Average, Western-built Jet Aircraft 1989 to 1998", 4 februari 1999. Källa: Airclaims Limited: "Special Report for IAPA: Study of Fatal Accident Data, Passenger Flights for and Number of Flights, Five Year Rolling Average, Eastern-built Jet Aircraft 1989 to 1998", 4 februari 1999.

>Plats för tabell>

* icke tillförlitlig statistik

Bilaga 2

IASA (The FAA International Aviation Safety Assessment)

Programmet inleddes 1992 och ändrades för att innefatta offentliggörande av resultaten för allmänheten 1994. I programmet utvärderas om en utländsk civil luftfartsmyndighet (CAA) uppfyller de internationella miniminormerna för flygsäkerhetsöversyn som fastställts av Internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO). Det amerikanska luftfartsverket (FAA) analyserar insamlad information för att besluta huruvida den civila luftfartsmyndigheten uppfyller ICAO:s normer med avseende på den översikt som tillhandahålls lufttrafikföretag som lyder under dess behörighet. Denna verksamhet utgör en del av grunden för de handlingslinjer som det amerikanska luftfartsverket rekommenderar transportministeriet när det gäller initiering, fortsättning eller utvidgning av lufttrafiktjänster, som utförs av lufttrafikföretag som står under den civila luftfartsmyndighetens översyn, till Förenta staterna. IASA-programmet är tillämpligt på alla utländska makter vars lufttrafikföretag erbjuder sig att tillhandahålla, eller redan tillhandahåller, lufttrafiktjänster till Förenta staterna på grundval av ett ekonomiskt bemyndigande som utfärdats av ministeriet.

Amerikanska luftfartsverket utvärderar varje lands system för säkerhetsöversyn, men inte enskilda flygbolags säkerhet. Det bedömer endast om systemet för översyn lämpar sig som garanti för att ICAO:s miniminormer är uppfyllda, men inte om så är fallet när det gäller de högre normer som tillämpas i USA, Europeiska gemenskapen och vissa andra länder.

I maj 2000 beslöt det amerikanska luftfartsverket att i framtiden endast använda sig av två kategorier, nämligen Kategori 1 (i överensstämmelse med de internationella miniminormerna för flygsäkerhet) och Kategori 2 (inte i överensstämmelse med de internationella miniminormerna för flygsäkerhet). Länder tillhörande Kategori 1 (som uppfyller ICAO:s miniminormer) kommer att tillåtas normal drift av sina förbindelser med Förenta staterna. Kategori 2 kommer att bestå av två grupper av länder:

Den första gruppen består av länder som har lufttrafikföretag som vid tidpunkten för utvärderingen bedriver verksamhet i Förenta staterna. Lufttrafikföretag från länder tillhörande Kategori 2 kommer att tillåtas fortsatt verksamhet på nuvarande nivå under skärpt överinseende av det amerikanska luftfartsverket. Lufttrafikföretag som tillhör Kategori 2 är förbjudna att företa en utvidgning eller ändring av sina tjänster i Förenta staterna.

Den andra gruppen består av länder som inte har lufttrafikföretag som vid tidpunkten för utvärderingen bedriver verksamhet i Förenta staterna. Lufttrafikföretag från sådana länder kommer inte att tillåtas inleda verksamhet i Förenta staterna så länge som de tillhör Kategori 2.

Programmets resultat fram till nu visar att över 40 % av de länder som utvärderats inte har en tillräckligt hög översynsnivå för att säkerställa iakttagande av de internationella miniminormerna.

Bilaga 3

Programmet för säkerhetskontroll av utländska flygplan (SAFA)

Detta program är fastställt av Europeiska konferensen för civil luftfart (European Civil Aviation Conference, ECAC) och JAA, med stöd av kommissionen, och avser att förse de europeiska staterna med ett verktyg för övervakning så att det görs medvetna om de brister som påvisats och kan agera i enlighet därmed. Verktyget baserar sig i stort sett på den säkerhetsinformation som samlats in från alla möjliga källor och vid rampinspektioner av utländska luftfartyg. Programmet omfattar samtliga utländska luftfartyg som använder ett ECAC-lands flygplatser. Information om och resultatet av inspektionerna finns samlade i en gemensam databas i JAA:s högkvarter och är konfidentiella.

Det rör sig inte om en utvärdering av staternas översynskapacitet. Även om programmet inte ersätter en utvärdering av säkerhetsöversynen så anses det att programmet bidrar till förberedelsen av sådana utvärderingar genom att dra uppmärksamheten till eventuella brister i ett lands översynssystem.

Den högnivågrupp som samlades 1996 drog slutsatsen att gemenskapen borde använda sin rättsliga befogenhet för att göra programmet tvingande för EU:s medlemsstater. Kommissionen har därför utformat ett förslag till direktiv som skall underkastas gemenskapens lagstiftningsförfarande.

Bilaga 4

USOAP (The ICAO Universal Safety Oversight Audit Programme)

Vid ICAO:s generalförsamling i oktober 1995 godkände medlemsstaterna genomförandet av SOP (ICAO Aviation Safety Oversight Programme). Programmet syftade till att säkerställa staternas effektiva genomförande av de av ICAO:s normer och rekommendationer som ingår i bilagorna 1 (certifikat för personal), 6 (drift av luftfartyg) och 8 (luftfartygs luftvärdighet) till ICAO-konventionen.

Programmets huvudfunktion var ICAO:s utvärdering av staternas säkerhetsöversyn, som skulle ske på frivillig basis, i syfte att erbjuda uppföljningsrådgivning och tekniskt stöd i den utsträckning som är nödvändig för att göra det möjligt för sådana stater att genomföra ICAO:s normer och rekommendationer och därmed förbundna förfaranden.

Utvärderingen utgör en säkerhetskontroll av landets faktiska efterlevnad av internationella normer. Den utförs genom att man gör en bedömning av om tillsynsmyndigheterna har de rättsliga medel, resurser, personal och expertis som krävs för att uppfylla sitt internationella ansvar för säkerhetsöversyn.

Programmet hade flera brister. Det begränsades av den frivilliga karaktären av medlemsstaternas bidrag och av ICAO:s egna ständiga finansieringsproblem. Då programmet vilade på frivillig grund kunde det inte alltid tillämpas där det behövdes som mest eftersom en utvärdering endast kunde göras på begäran av den berörda staten.

I november 1998 beslöt de avtalsslutande parterna till ICAO-konventionen att programmet skulle vara tillämpligt på dem alla på ett systematiskt och regelmässigt sätt, med offentliggörande av resultatet om en stat efter en förnyad utvärdering inte har åstadkommit någon betydande förbättring. Programmet har döpts om till USOAP (The ICAO Universal Safety Oversight Audit Programme).

För att hjälpa staterna att vidta nödvändiga förbättringsåtgärder i syfte att avhjälpa de brister som framkommit vid säkerhetsgranskningen går ICAO, med den berörda statens samtycke och deltagande, vidare för att fastställa en godkänd handlingsplan. Denna plan utgör grunden för säkerställande av fullständig överensstämmelse med bilagorna till ICAO-konventionen.

Bilaga 5

Gemenskapsmedel som står till förfogande för förbättring av flygsäkerheten i världen

i) Europeiska utvecklingsfonden - EUF (Loméländerna)

EUF-budgeten beslutas i samförstånd med mottagarländerna. Trots att de civila luftfartsorganen i de flesta av dessa länder har otillräckliga resurser och en undermålig säkerhetssituation har inte flygsäkerhet traditionellt sett åtnjutit gemenskaps(kommissions)stöd eftersom hälsa, utbildning och kampen mot fattigdom har krävt det mesta av resurserna. Med tanke på att lufttransportsektorn har erkänts som en viktig faktor för den framtida ekonomiska tillväxten begär fler av dessa länder hjälp med luftfartsproblem och kommissionen bör behandla sådana förfrågningar välvilligt.

Möjligheten finns att kommissionen samfinansierar luftfartsprojekt med andra finansiärer. Traditionellt har Världsbanken och FN:s utvecklingsprogram (United Nations Development Programme, UNDP) varit samfinansiärer men på senare tid har de prioriterat andra områden. Den europeiska luftfartsindustrin har uttryckt intresse för att samfinansiera projekt med kommissionen och denna möjlighet bör följas upp.

ii) Budget för utveckling utomlands och ekonomiskt samarbete

Budgetposten för utveckling tilldelas i samförstånd med mottagarlandet och inte heller i detta sammanhang har luftfart historiskt sett prioriterats. Av denna anledning har den ekonomiska samarbetsbudgeten använts för att förbättra flygsäkerheten genom samfinansiering av åtgärder med EU:s industri. Med tanke på att industrin i EU är villig att fortsätta sådana projekt bör dessa utvecklas och deras geografiska täckningsområde utökas till regioner som, enligt vad som framgått av ICAO:s senaste granskningar, har visat sig vara i akut behov av detta.

iii) Tacis, Phare och budgeten för potentiella nya EU-medlemsstater

Det har funnits en betydande budget för samarbete med det tidigare OSS (Tacis), med länderna i Central- och Östeuropa (Phare) och med andra potentiella EU-medlemsstater.

Flygsäkerhetssituationen i dessa regioner är tämligen alarmerande och bland de sämsta i hela världen. Till följd av upplösningen av Sovjetunionen har flygsäkerheten i regionen ofta negligerats och de civila luftfartsmyndigheterna har lämnats med undermåliga resurser om några alls. Behovet av nya ATM-program är överhängande i regionen.

Tacis har endast i begränsad utsträckning tagit upp frågor rörande flygsäkerhet. Åtgärder vidtas nu för att förbättra flygsäkerheten i Centralasien och Kaukasien. Detta stöd kan utsträckas både i tid och ekonomiskt.

Inom ramen för Phares multinationella transportprogram har viktiga projekt genomförts under de senaste sju åren för att se till att Eurocontrols nätverk sprids över hela Centraleuropa. Eurocontrol genomförde projektet å Phares vägnar och det nyligen slutförda projektet var en stor framgång.

I enlighet med gemenskapens regelverk (acquis communautaire) måste alla potentiella nya medlemsstater följa JAA-normerna för luftvärdighet och flygsäkerhet. Viss tilldelning av medel har gjorts för att stödja förbättringar av flygsäkerheten och flygledningstjänsten. De medel som tilldelats verkar dock inte vara tillräckliga med tanke på problemets omfattning även om TAIEX har gett ett begränsat stöd till arbetet i kandidatländerna som syftar till att införa JAR, EU-system för kvalitetskontroller, normer och system för godkännande av leverans- och underhållsorganisation. För att avvärja större problem måste dock större uppmärksamhet ägnas flygsäkerhetsområdet.

Bilaga 5 (fortsättning)

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

ORDLISTA ÖVER TERMER OCH FÖRKORTNINGAR

AECMA The European Association of Aerospace Industries

ATC Air Traffic Control - Flygkontrolltjänsten

ATM Air Traffic Management - Flygledningstjänsten

CAA Civil Aviation Authority - Den civila luftfartsmyndigheten

CEEC Central and Eastern European Countries - Länderna i Central- och Östeuropa

COSCAP Co-operative Development of Operational Safety and Continuing Airworthiness Programmes (of ICAO)

ECAC European Civil Aviation Conference - Europeiska konferensen för civil luftfart

FAA Federal Aviation Administration (USA) - Amerikanska luftfartsverket

IASA FAA International Aviation Safety Assessment

ICAO International Civil Aviation Organisation - Internationella civila luftfartsorganisationen

JAA Joint Aviation Authority (of Europe)

JAR Joint Aviation Requirements (of JAA)

SAFA Safety of Foreign Aircraft - Säkerhetskontroll av utländska flygplan

SARP Standards and Recommended Practices (of ICAO) - (ICAO:s normer och rekommendationer)

USOAP Universal Safety Oversight Assessment Programme (ICAO)