EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 22.11.2018 COM(2018) 762 final RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om genomförandet av förordning (EG) nr 1013/2006 om transport av avfall





Uppkomst, behandling och gränsöverskridande transport av farligt avfall och annat avfall i EU:s medlemsstater 2013-2015, utövande av befogenheten att anta delegerade akter



{SWD(2018) 468 final}



uppkomst, behandling och transport av farligt avfall och annat avfall i EU:s medlemsstater 2013-2015, utövande av befogenheten att anta delegerade akter 1.Inledning Europeiska unionen (EU) är part i Baselkonventionen av den 22 mars 1989 om kontroll av gränsöverskridande transporter och om slutligt omhändertagande av farligt avfall (nedan kallad konventionen). Konventionens syfte är att skydda människors hälsa och miljön mot de negativa effekterna av farligt avfall. Genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall| (nedan kallad förordningen) införlivas konventionen i EU-lagstiftningen och blir direkt tillämplig för medlemsstaterna. Den ändrades 2014 genom förordning (EU) nr 660/2014. Medlemsstaterna lämnar varje kalenderår in en rapport om genomförandet av konventionen jämfört med det föregående kalenderåret till konventionens sekretariat. En kopia av rapporten (nedan kallad Baselrapporten) sänds även till kommissionen, tillsammans med ytterligare information som lämnas i form av ett besvarat frågeformulär om genomförandet (nedan kallat EU-frågeformuläret). Vart tredje år utarbetar kommissionen en rapport om genomförandet baserat på Baselrapporterna och EU-frågeformulären. Det här är den femte rapporten om genomförandet och den avser åren 2013–2015. Du hittar närmare detaljer om medlemsstaternas rapporter i det åtföljande dokumentet från kommissionens avdelningar. I konventionen används termerna ”import” och ”export” för alla transporter till och från ett land som är part i konventionen. I EU-lagstiftningen används dessa termer endast för transporter till och från EU som helhet. I det här dokumentet används dessa termer inom citattecken och definieras i enlighet med konventionen. Alla siffror är ungefärliga och har avrundats uppåt. Utövande av befogenheten att anta delegerade akter Genom artikel 58 i förordningen ges kommissionen befogenhet att anta delegerade akter enligt artikel 58a för att ändra bilagor till förordningen. Syftet är att avspegla överenskomna ändringar i den förteckning över avfall som har antagits i enlighet med artikel 7 i direktiv 2008/98/EG, avspegla beslut som har fattats inom ramen för gällande internationella avtal och överenskommelser och ta hänsyn till ändringar som har beslutats inom ramen för Baselkonventionen och OECD-beslutet. Enligt artikel 58a.2 ska denna befogenhet delegeras till kommissionen i fem år från och med den 17 juli 2014. Kommissionen är skyldig att utarbeta en rapport om delegeringen av befogenhet senast nio månader före utgången av perioden på fem år. Kommissionen gavs befogenhet att anta delegerade akter inom ramen för artikel 58 genom en ändring som infördes genom förordning (EU) nr 660/2014, som blev tillämplig från och med den 1 januari 2016. Sedan dess har kommissionen inte utövat de befogenheter som har delegerats till den enligt förordningen eftersom det inte har beslutats om några ändringar i förteckningen över avfall enligt artikel 7 i direktiv 2008/98/EG och inte heller har införts några viktiga eller relevanta beslut eller ändringar enligt gällande internationella konventioner och avtal, t.ex. Baselkonventionen och OECD-beslutet, som skulle motivera att kommissionen utövar sina befogenheter på ett proportionerligt sätt. Kommissionen förväntar sig emellertid att det kan fattas beslut om sådana ändringar inom ramen för Baselkonventionen inom de närmaste åren. 2.Rapporter från medlemsstater När denna rapport utarbetades hade alla de 28 EU-medlemsstaterna lämnat in svar på både Baselrapporten och EU-frågeformuläret för 2013–2015. När det gäller uppgifterna om den totala mängd avfall som transporterats mellan medlemsstaterna fanns flera fall av avvikelser gällande de mängder som rapporterades av ”export-” och ”importländer” (tabellerna 2-48 till 2-50). För kategorin ”total mängd anmält avfall” varierade avvikelserna mellan 2 % (2013) och 12 % (2014). Liknande mönster fanns för farligt avfall och allt annat anmält avfall. En möjlig förklaring till denna bristande överensstämmelse var att avfall som transporterades i slutet av ett kalenderår kan ha räknats som ”exporterat” under det året av den medlemsstat som transporterade avfallet, medan den mottagande medlemsstaten kan ha räknat det som ”importerat” först efter att det hade behandlats under året därpå. I sådana fall är det sannolikt att den mängd som har ”exporterats” blir större än den mängd som har ”importerats” under ett visst år, medan det motsatta fallet kan uppstå under året därpå. Vissa medlemsstater är dessutom inte konsekventa när det gäller att ta med sändningar av anmält avfall som inte omfattas av konventionen i sina Baselrapporter, eftersom de inte är skyldiga att göra detta enligt lag. Andra avvikelser kan bero på den manuella behandlingen av uppgifter från pappersdokument, eftersom fullständigt elektroniska system ännu inte har tagits i drift. 3.Uppkomst av farligt avfall I Baselrapporterna lämnar medlemsstaterna uppgifter om den totala mängden farligt avfall och ”annat avfall” som har genererats. Farligt avfall definieras enligt en förteckning över avfallstyper och/eller beståndsdelar (koderna Y1–Y18 och Y19–Y45 i konventionens kategorier) och vissa egenskaper som innebär faror. Om avfall klassificeras som farligt enligt nationell lagstiftning betraktas det dessutom som farligt om det har anmälts till konventionens sekretariat. Med ”annat avfall” avses enligt konventionen hushållsavfall (kod Y46) och restprodukter som uppstår genom förbränning av hushållsavfall (kod Y47). Dessa avfallskategorier omfattas av kontroller som liknar dem som gäller för farligt avfall enligt konventionen. Den fullständiga förteckningen över Y-koder enligt konventionen återfinns i avsnitt D i arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar. När denna rapport utarbetades var uppgifterna om den totala mängd avfall som uppkommit under 2015 ofullständiga eftersom elva medlemsstater inte hade lämnat någon information (tabell 2-1). Dessutom hade fem medlemsstater utelämnat uppgifter för 2014 och fem hade inte lämnat uppgifter för 2013. För att fylla uppgiftsluckorna gjordes uppskattningar på grundval av uppgifterna för de föregående åren. Under 2015 uppkom 70 miljoner ton farligt avfall i EU-28, under 2014 uppkom 71 miljoner ton och under 2013 var denna siffra 75 miljoner ton.

År 2013 uppgick mängden avfall som uppkommit per capita i EU-28 till 148 kg. För 2014 var siffran 141 kg och den minskade ytterligare till 138 kg 2015 (tabell 2-2). Årsmedelvärdet för 2013–2015 var 143 kg. Största mängden avfall för ett enskilt år genererades i Tyskland, med en mängd på 17 miljoner ton 2013. När denna rapport skrivs hade Tyskland inte lämnat några uppgifter om uppkomst av farligt avfall för 2014 och 2015. Av de medlemsstaterna som rapporterar om uppkomst av avfall med hjälp av Y-koder angav Polen den största mängden avfallsgenerering i kategorierna Y46 och Y47, med 11 miljoner ton 2015. 4.Avfallstransporter från medlemsstaterna Samtliga 28 medlemsstater har lämnat in uppgifter om ”export” av farligt avfall i sina Baselrapporter för 2013–2015. Under 2013–2015 transporterades 1,2 miljoner ton farligt avfall från medlemsstaterna ut ur EU. Under samma period transporterades 6,2 miljoner ton in i EU från tredjeländer. Mellan 2001 och 2015 ökade den gränsöverskridande handeln med farligt avfall inom och ut från EU med 53 % (tabell 2-6). Största delen av denna ökning skedde mellan 2001 och 2007. Därefter skedde en minskning med 24 % mellan 2008 och 2015. Under 2013–2015 var Storbritannien den största ”exportören” av anmält avfall (med 12 miljoner ton) och gick därmed om Nederländerna (med 8 miljoner ton), som var den största ”exportören” 2010–2012 (tabell 2-9). År 2010 började Storbritannien ”exportera” avfall för energiåtervinning, vilket verkar ha bidragit till ökningen i landets sammanlagda ”export” under dessa år. Precis som 2010–2012 var Frankrike och Italien de två största ”exportörerna” av farligt avfall 2013–2015 och transporterade totalt 4 miljoner ton vardera. Farligt avfall stod för 35 % av den totala mängd avfall som rapporterades som ”exporterat” från medlemsstaterna 2013–2015 (dvs. farligt avfall och annat anmält avfall) (tabell 2-11, tabell 2-12 och tabell 2-13). Cypern, Tjeckien, Estland, Lettland, Malta och Rumänien sticker ut som ”exportörer” av den största andelen farligt avfall i förhållande till deras sammanlagda rapporterade ”export” av avfall. ”Export” av farligt avfall utgjorde minst 90 % av den totala mängden ”exporterat” avfall för vart och ett av dessa länder. I rapporten om genomförandet 2010–2012 konstaterades att mängden avfall som klassificerats med EU-koder eller nationella koder i stället för konventionens Y-koder hade ökat. Denna utveckling har fortsatt och under 2013–2015 blev ”icke-farligt avfall, EU eller nationellt” (dvs. icke-farligt avfall som klassificerats med nationella koder eller koder från EU:s gemensamma klassificeringssystem för avfall, EWC) för första gången den största avfallskategorin (tabellerna 2-14 till 2-16) (2013 och 2014). Under både 2013 och 2014 transporterades mindre än 1 % av avfallet utan klassificering (tabellerna 2-15 och 2-16). År 2015 transporterades 2 % utan klassificering, varav samtliga transporter kom från Irland (tabell 2-14). Med undantag för 2015 verkar utvecklingen sedan 2009 ha fortsatt och mindre än 1 % av avfallet har transporterats utan klassificering (tabell 2-17). Baserat på de senast tillgängliga uppgifterna behandlades ungefär 92 % av EU:s farliga avfall i ursprungslandet (tabell 2-8). Under 2015 ”exporterade” fyra medlemsstater mer än 40 % av sitt farliga avfall: ·Irland – 78 % ·Luxemburg – 84 % ·Malta – 42 % ·Slovenien – 44 % Under perioden 2013–2015 behandlades ungefär 75 % av det farliga avfall som transporterades ut från medlemsstaterna med en återvinningsmetod. Denna siffra har varit i stort sett konstant på senare år (tabell 2-18). Under rapporteringsperioden behandlades ungefär 22 % av det farliga avfall som transporterades från medlemsstaterna med en bortskaffningsmetod, medan 1,5 % av det farliga avfallet behandlades med en ”blandad” metod (dvs. en kombination av bortskaffande och återvinning). I vissa fall var behandlingsmetoden för en liten andel farligt avfall som transporterades från medlemsstater inte närmare angiven (mindre än 0,1 %). Under 2013 ”exporterades” 94 % av allt anmält avfall från en medlemsstat till en annan medlemsstat i EU. Motsvarande siffra var 92 % både 2014 och 2015 (tabell 2-22). Under 2013 transporterades mindre än 1 % av det anmälda avfallet till ickeOECD-länder. Motsvarande siffra var 2,5 % för både 2014 och 2015. När det gäller farligt avfall ”exporterades” 97 % från en medlemsstat till en annan medlemsstat inom EU under 2013, för att sedan minska något till 92 % under 2014 och 2015 (tabell 2-23). Sju medlemsstater (Österrike, Frankrike, Tyskland, Irland, Nederländerna, Slovenien och Sverige) lämnade uppgifter om mängden insamlat hushållsavfall (kod Y46) som ”exporterades” för bortskaffande 2013–2015 (tabell 2-39). Sverige var det enda av dessa länder som rapporterade att de hade ”exporterat” insamlat hushållsavfall för deponering på markytan (dvs. deponi), med transporter på sammanlagt 3 000 ton inom EU 2013–2015. Åtta medlemsstater (Österrike, Tjeckien, Finland, Tyskland, Irland, Italien, Nederländerna och Storbritannien) rapporterade ”export” av insamlat hushållsavfall för energiåtervinning 2013–2015 (tabell 2-40). Med undantag för Österrike, Frankrike och Tyskland, som hade transporter såväl inom EU som till OECD-länder utanför EU, alla övriga medlemsstaters ”export” för energiåtervinning uteslutande inom EU. Storbritannien var med god marginal den största ”exportören” av hushållsavfall för energiåtervinning, med transporter på 7 miljoner ton under treårsperioden.

Sexton medlemsstater (Österrike, Belgien, Bulgarien, Kroatien, Cypern, Danmark, Finland, Frankrike, Tyskland, Irland, Luxemburg, Malta, Nederländerna, Portugal, Slovakien och Storbritannien) rapporterade ”export” av hushållsavfall för ”andra” återvinningsmetoder (dvs. inte R1-återvinning), samtliga uteslutande inom EU (tabell 2-40). Återigen var Storbritannien den största ”exportören”, med 352 000 ton 2013–2015. 5.Avfallstransporter till medlemsstaterna Samtliga medlemsstater har lämnat in uppgifter om ”import” av farligt avfall i sina årliga Baselrapporter för rapporteringsperioden 2013–2015. Under 2013 transporterades 19 miljoner ton anmält avfall till medlemsstater från andra medlemsstater och tredjeländer, varav 9 miljoner ton var farligt avfall (tabell 230). Denna siffra ökade till 25 miljoner ton 2014, varav 7 miljoner ton farligt avfall, och 24 miljoner ton 2015, varav 10 miljoner ton var farligt avfall (tabell 2-29 och tabell 2-28). Denna ökning av ”importen” innebär att trenden fortsätter: sedan 2001 har mängden totalt anmält avfall som transporteras till medlemsstater ökat med 222 %, med en ökning på 41 % mellan 2010–2012 och 2013–2015 (tabell 2-35). Mängden farligt avfall som transporterades till medlemsstater (tabell 2-36) ökade nästan lika mycket mellan 2001 och 2015, med 225 %, vilket ligger i linje med den ökade ”importen” av allt anmält avfall. Även under 2013–2015 var Tyskland den största ”importören” av allt anmält avfall, med transporter på 19 miljoner ton (tabellerna 2-28 till 2-30). Nederländerna var den näst största ”importören” under treårsperioden, med 13 miljoner, strax före Frankrike (som var den näst största ”importören” 2010–2012), som kom på tredje plats med 11 miljoner ton. Alla dessa länder har en stor efterfrågan på bränsle till förbränningsanläggningar, vilket bidrar till deras totala ”importsiffror”. Tyskland ”importerade” också den största mängden farligt avfall 2013–2015 (8 miljoner ton), medan Frankrikes ”import” (7 miljoner ton) var större än Nederländernas i detta fall (3 miljoner ton). Under 2015 behandlades 81 % av det farliga avfall som transporterades till medlemsstater med en återvinningsmetod, medan 19 % behandlades med en bortskaffningsmetod (tabell 2-31). För rapporteringsperioden uppgick de genomsnittliga värdena för mängden ”importerat” farligt avfall som behandlades med en återvinnings- eller bortskaffningsmetod till 78 % respektive 22 %. Mindre än 0,1 % fick en ”blandad” behandling (dvs. en kombination av bortskaffande och återvinning) eller rapporterades som ”import” för en icke närmare angiven behandling. Andelen farligt avfall som ”importerats” för bortskaffande är större än 2001 – då den var 11 %. Andelen avfall som ”importerats” för bortskaffande har dock minskat något under de senaste rapporteringsperioderna, från 25 % 2007–2009 till 24 % 2010–2012 och 22 % 2013–2015. Tyskland hade den största andelen farligt avfall som ”importerats” för bortskaffande 2013–2015, med 46 %. Detta beror sannolikt på att landet har fler behandlingsanläggningar för säkert bortskaffande av farligt avfall än andra EU-medlemsstater. Frankrike hade den största andelen farligt avfall som ”importerats” för återvinning 2013–2015, med 32 %. Tyskland kom inte långt därefter, med 29 %. Återigen beror detta sannolikt på att dessa länder har lämpliga behandlingsanläggningar. Precis som under 2010–2012 kom nästan allt farligt avfall och annat anmält avfall som transporterades till 2013–2015 från andra EU- eller Eftaländer (tabell 2-35). Tillsammans stod dessa båda källor för 98 % 2013, 99 % 2014 och 98 % 2015. Denna procentandel har varit mycket stabil sedan 2001 och endast varierat med en procentenhet. Samtidigt stod EU- och Eftaländerna tillsammans för nästan allt farligt avfall som transporterades till medlemsstater 2013–2015. Under både 2013 och 2014 stod de för 97 % och under 2015 för 96 % av den totala mängden. Mängden farligt avfall som har transporterats från icke-OECD-länder har ökat med nära en faktor på nio sedan 2001; den utgör dock fortfarande en liten andel av den totala mängden farligt avfall som transporteras till EU och har endast ökat från 1 % till 2 % sedan 2001 (tabell 2-36). 6.Olaglig transport, kontroller och åtgärder för att säkerställa efterlevnaden Medlemsstaterna lämnar uppgifter om olaglig transport i EU-frågeformuläret. Där har 25 medlemsstater rapporterat att det förekommer olaglig transport, med undantag för Lettland, Luxemburg och Malta. Alla de 28 medlemsstaterna har lämnat uppgifter om antalet kontroller på plats som har utförts för transporter av avfall eller tillhörande återvinning och bortskaffande, men endast elva medlemsstater har följt EU-frågeformulärets format i sina årliga svar. Enligt formuläret ska uppgifter lämnas om antalet utförda kontroller och antalet upptäckta olagliga transporter. Dessutom har inte alla EU-medlemsstater lämnat uppgifter om vilka åtgärder som vidtas för att förhindra olagliga transporter av avfall. Denna bristande konsekvens i rapporteringen innebär att uppgifterna håller dålig kvalitet och att det endast går att dra försiktiga slutsatser. Medlemsstaterna har varit olika detaljerade i sina svar på frågan eftersom de har tolkat begreppet ”kontroll på plats” på olika sätt. Vissa lämnade t.ex. uppgifter om enstaka fall av fysiska kontroller, medan andra även lämnade information om administrativa kontroller. Det är inte alltid möjligt att avgöra vilken definition som har tillämpats – inte ens för medlemsstater som har rapporterat enligt det begärda formatet – eftersom detta inte anges uttryckligen. Kommissionen har redan vidtagit åtgärder för att förbättra enhetligheten i medlemsstaternas rapportering om denna fråga. Enligt den ändring som infördes genom förordning (EU) nr 660/2014 har det odefinierade begreppet ”kontroll på plats” ersatts med begreppet ”inspektion”, som nu definieras i förordningen. Eftersom denna förändring trädde i kraft den 1 januari 2016, förväntas medlemsstaternas rapportering om inspektioner vara mer enhetlig under nästa rapporteringsperiod. Sammanlagt rapporterades 2 800 olagliga transporter av avfall 2013–2015, vilket är en ökning jämfört med de 2 500 fall som rapporterades 2010–2012. Det totala antalet rapporterade kontroller ökade också från cirka 450 000 2010–2012 till cirka 600 000 2013–2015, vilket kan förklara att fler olagliga transporter upptäcktes. Under 2013–2015 rapporterade Belgien flest olagliga transporter, med sammanlagt 644 fall, vilket utgör 23 % av samtliga rapporterade fall i EU-28 för den perioden. Nederländerna rapporterade det näst största antalet, med 493 fall (18 %), följt av Storbritannien, med 385 (14 %). Dessa länder var också de tre medlemsstater som rapporterades flest kontroller på plats av avfallstransporter, vilket kan förklara varför de upptäckte fler olagliga transporter. En anledning det stora antalet fall som rapporterats av Nederländerna och Storbritannien kan också vara, vilket Impel-rapporten om verkställighetsåtgärder 2014–2015 tyder på, att dessa länder har en havskust och kan jämföra transporterna med uppgifter från rederier och tullmyndigheter. I Impel-rapporten konstaterades att det hade utförts 4 787 administrativa och 12 396 fysiska transportkontroller i de 31 länder som deltog (EU-28 plus Norge, Serbien och Schweiz). Av dessa utgjorde 28,7 % (ungefär 4 930) inspektioner av transporter av avfall, varav 815 transporter konstaterades vara olagliga. I medlemsstaternas rapporter till kommissionen anges däremot en siffra på ungefär 2 000 olagliga transporter för 2014 och 2015. Förklaringen kan vara att siffrorna från Impel ger en ”ögonblicksbild” av den verksamhet som granskas i de deltagande länderna, snarare en korrekt bild av verkställighetsåtgärderna inom EU. Det bör också påpekas att bristen på rapporter från Lettland, Luxemburg och Malta inte nödvändigtvis betyder att det inte skedde några olagliga transporter i de länderna. Det kan snarare vara ett tecken på låg inspektionsfrekvens eller avsaknad av riktade inspektioner. Tretton medlemsstater (Österrike, Belgien, Kroatien, Tjeckien, Estland, Frankrike, Tyskland, Italien, Lettland, Malta, Polen, Slovakien och Slovenien) lämnade uppgifter om sanktioner som kan införas enligt nationell lag mot personer som olagligt transporterar avfall. Tolv av dessa lämnade uppgifter om ekonomiska sanktioner (alla utom Tyskland). Den största möjliga ekonomiska sanktionen rapporterades från Tjeckien, där både fysiska och juridiska personer kan bötfällas med upp till 2 miljoner euro. Estland, Lettland och Slovenien kan utdöma högre bötesbelopp för juridiska enheter än för fysiska personer och Malta har ett högre minimibelopp för upprepade överträdelser – även om det högsta bötesbeloppet är oförändrat.