SV Europeiska unionens officiella tidning C 161/8

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om behovet av att utarbeta en samordnad strategi för att förbättra kampen mot skattebedrägeri”

KOM(2006) 254 slutlig

(2007/C 161/02)

Den 31 maj 2006 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ovannämda yttrande.

Facksektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 23 februari 2007. Föredragande var Edgardo Maria Iozia.

Vid sin 434:e plenarsession den 15 mars 2007 antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 97 röster för, 2 röster emot och 1 nedlagd röst:

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 Europeiska ekonomiska och sociala kommittén beklagar att kommissionens initiativ för att bekämpa skattebedrägeri inte åtnjuter tillräckligt stöd och tillräcklig samarbetsvilja från medlemsstaterna. Vidare stöder kommittén de initiativ som nyligen tagits på detta område och uppmanar kommissionen att utnyttja alla de befogenheter som fördragen redan ger EU-institutionerna.

1.2 EESK anser att kommissionens meddelande är tillräckligt strukturerat och angriper problemen med skattebedrägeri ur rätt vinkel, genom att man ser ett stärkt administrativt samarbete mellan medlemsstaterna som det främsta redskapet för att bekämpa detta fenomen.

1.3 I meddelandet behandlas problemet med relationerna med tredje land på ett konkret sätt, och ett gemensamt angreppssätt på EU-nivå föreslås. EESK ser positivt på detta förslag.

1.4 Kommittén håller med förslagsställarna om att man bör se över mervärdesskattesystemet, något den redan vid flera tillfällen framhållit. Det vore lämpligt att sammankalla en tankesmedja som skulle ägna sig åt avskaffandet av mervärdesskatt och införandet av en eventuell ny skatt som skulle ersätta denna, på villkor att den inte medför ökade avgifter för företagen och medborgarna.

1.5 EESK rekommenderar kommissionen att till fullo dra nytta av OLAF:s nuvarande befogenheter, som innebär att detta europeiska bedrägeribekämpningsorgan redan har viktiga funktioner. Kommissionen bör bedöma om OLAF har tillräckliga medel för att utföra sina institutionella uppgifter.

1.6 Absolut prioritet bör ges förslaget om att göra samarbetet mellan nationella bedrägeribekämpningsorgan mer effektivt, eventuellt genom att polisen och utredningsorganen knyts samman i ett nätverk för att de skall kunna dela tillgängliga databaser. Kommittén rekommenderar också en ingående behandling av tekniska och juridiska frågor.

1.7 Förslaget om ett forum på hög nivå för administrativt samarbete är ett steg i rätt riktning, och de byråkratiska hinder och begränsningar som verkar ställa sig i vägen för denna idé är verkligen obegripliga.

1.8 Kommittén anser att det vore effektivt att i samband med bedrägeribekämpningen införa kriteriet ”normalt marknadsvärde” i gemenskapslagstiftningen, något som redan gjorts i vissa medlemsstater.

1.9 EESK rekommenderar stor försiktighet i samband med att man inför åtgärder för solidaritet mellan överlåtaren och förvärvaren men förespråkar dock omvänd bevisbörda i fall av tydligt omotiverade transaktioner, även mot bakgrund av EG-domstolens domar.

1.10 EESK anser att det vore värdefullt att ytterligare fördjupa kommissionens förslag om att å ena sidan införa förenklade förfaranden för aktörer som samarbetar med administrationen och å andra sidan mer strikta kontroller och förfaranden för ”riskföretagen”.

1.11 Kommittén uppmanar kommissionen att fortsätta finansiera gemenskapsprogrammen för att främja insatser för att skydda kommissionens finansiella intressen, t.ex. Hercule II.

1.12 EESK rekommenderar att bestämmelserna i direktiv 77/799/EEG harmoniseras med det som redan beslutats i fråga om indirekt beskattning och harmonisering av olika mervärdesskattsystem.

2. Meddelandets innehåll

2.1 Avsikten med meddelandet är att ”utarbeta en samordnad strategi för att förbättra kampen mot skattebedrägeri”, och kommissionen konstaterar att gemenskapslagstiftningen visserligen har förbättrats och förstärkts men utnyttjas i alltför liten utsträckning, och att det administrativa samarbetet inte står i proportion till utvecklingen av handeln inom gemenskapen.

2.2 Kommissionen återkommer dock till en fråga som den tagit upp flera gånger, nämligen nödvändigheten av att stärka det administrativa samarbetet mellan medlemsstaternas nationella skatteförvaltningar. Detta samarbete är ett redskap för att bekämpa skattebedrägerier och skatteflykt som kan leda till betydande förluster av nationella budgetinkomster, framkalla snedvridningar av konkurrensen och därmed inverka negativt på den inre marknaden.

2.3 I samband med att meddelandet lades fram förklarade László Kovács, kommissionsledamot med ansvar för skatter och tullar, följande: ”Jag är fast övertygad om att det är tid att undersöka nya sätt att bekämpa skattebedrägerier mer effektivt. Detta fenomen har nått en verkligt oroväckande omfattning”.

2.4 Ekonomerna anser att den totala omsättningen av skattebedrägerier uppgår till mellan 2 och 2,5 % av BNP, totalt 200–250 miljarder euro. De mervärdesskattebedrägerier som kallas karusellbedrägerier utgör ett av de värsta problemen, men smuggling och varumärkesförfalskning av alkohol och tobak samt bedrägerier på området för direkt beskattning är också allvarliga frågor. Efter 1993 har friheten för varor, tjänster, personer och kapital på den inre marknaden lett till att det blivit svårare för medlemsstaterna att på egen hand föra en effektiv kamp mot skattebedrägerier.

2.5 På de indirekta skatternas område föreskriver gemenskapsnormerna gemensamma bestämmelser för medlemsstaterna (enhetliga förfaranden, utnämning av behöriga myndigheter, former för dataöverföring) i syfte att främja det administrativa samarbetet och utbytet av information.

2.6 Kommissionen har angivit följande tre områden för prioriterade insatser:

2.6.1 Förbättrat administrativt samarbete mellan medlemsstaterna

2.6.1.1 Kommissionen anser att följande faktorer kan bidra till bättre resultat i kampen mot skattebedrägerier: — Effektivare samarbetsmekanismer. Avsaknaden av en gemenskaplig administrativ kultur är ett hinder i kampen mot skattebedrägerier, och denna brist motiveras ofta med att det förekommer språkproblem, att det inte finns tillgängliga personalresurser eller att tjänstemännen i fråga saknar kunskap om rutinerna för samarbetet. Dessa problem visar sig på konkret nivå i att man inte respekterar tidsfristerna för svar på andra medlemsstaters ansökningar om skattesamarbete. — Förstärkning av lagstiftningen för samarbete i fråga om direkt beskattning och indrivningsbistånd. — Snabbare bedömning och hantering av risker, så att medlemsstaterna snabbt kan få information om de eventuella bedrägeririsker som de kan utsättas för, särskilt när det gäller nya utländska företag som för första gången tänker etablera sig på deras territorium. — Inrättande av ett permanent diskussionsforum på gemenskapsnivå om administrativt samarbete, för alla direkta och indirekta skatter.

2.6.2 Ett nytt angreppssätt för samarbete med tredje land

2.6.2.1 ”Skattebedrägerier stannar inte vid unionens yttre gränser.” Kommissionen föreslår en samlad hållning för gemenskapen när det gäller samarbete med tredje land, ett samarbete som för närvarande grundar sig på bilaterala avtal mellan enskilda stater och ger upphov till olika situationer som lätt utnyttjas av skatteflyktingar. Kommissionen föreslår dessutom att bestämmelser om skattesamarbete skall införas i de avtal om ekonomiskt partnerskap som EU ingår med sina ekonomiska samarbetspartner.

2.6.3 Ändring av det nuvarande mervärdeskattsystemet

2.6.3.1 Kommissionen inleder en diskussion om möjligheterna att stärka principen om solidariskt ansvar för betalning av mervärdesskatt, när det gäller principerna om proportionalitet och rättssäkerhet.

2.6.3.2 Kommissionen överväger för övrigt möjligheten att utvidga tillämpningen av mekanismen för omvänd skattskyldighet – som för närvarande är obligatorisk endast för vissa transaktioner, medan medlemsstaterna i andra fall själva bestämmer huruvida den skall användas – för interna transaktioner i en medlemsstat. Kommissionen anser att varje ändring av gällande mervärdesskattelagstiftning skall innebära att möjligheterna till bedrägerier minskar avsevärt, den får inte medföra nya risker och framför allt inte leda till oproportionerliga administrativa krav för företagen och myndigheterna, och den skall garantera skatteneutralitet och icke-diskriminerande behandling av aktörerna.

2.7 Andra nyskapande metoder

2.7.1 Kommissionen föreslår dessutom att andra särskilda åtgärder skall diskuteras, bland annat följande: — Strängare rapporteringskrav för de så kallade riskföretagen. — Minskade skyldigheter av detta slag för företag som får tillstånd att samarbeta med skattemyndigheterna. — Utnyttjande av standardiserade IT-system med hög kvalitet, för snabbt informationsutbyte.

3. Gemenskapens lagstiftning

3.1 Kommittén anser att de rättsliga instrument som erbjuds i den nuvarande gemenskapslagstiftningen är tillräckliga för att bekämpa skattebedrägerier. Något som däremot förefaller nödvändigt och brådskande är att medlemsstaterna uppmanas att utnyttja gällande instrument för administrativt samarbete i så stor utsträckning som möjligt och med respekt för tidsfristerna och de fastställda metoderna. I den nuvarande globala ekonomin, där även bedrägerierna antar transnationella dimensioner, är det ytterst viktigt att få tillgång till begärd information medan utredningarna pågår.

3.2 Under alla omständigheter skulle kommissionen kunna harmonisera bestämmelserna i direktiv 77/799/EEG med befintliga bestämmelser rörande indirekt beskattning och föreskriva effektivare metoder för informationsutbyte, och därvid beakta de möjligheter som informationstekniken erbjuder. Syftet vore att åstadkomma ett mer enhetligt system för både direkt och indirekt beskattning. Det är likaså viktigt att harmonisera de olika mervärdesskattesystemen, med särskild tonvikt på kraven på de skattepliktiga.

3.3 Gemenskapslagstiftningen kan delas upp i följande fem huvuddelar: — Ömsesidigt bistånd. — Samarbete i fråga om mervärdesskatt. — Samarbete i fråga om punktskatter. — Indrivning av fordringar. — Fiscalis-programmet.

3.4 Hänvisningarna till gemenskapslagstiftningen återfinns i bilaga A tillsammans med en kort sammanfattning av de motsvarande åtgärderna.

4. Allmänna kommentarer

4.1 Kommittén anser att den ökade spridningen av skattebedrägerier måste bekämpas hårdare, och beklagar det faktum att kommissionen betraktar medlemsstaternas insats och samarbete som helt otillräckliga, trots en komplex och detaljerad lagstiftning.

4.2 De störningar som skatteflykt och skatteundandragande orsakar i ekonomin och på den inre marknaden utgör ett allvarligt problem som hittills underskattats, liksom man underskattat sambandet mellan kapital som undanhålls skattemyndigheterna, penningtvätt och ekonomisk brottslighet. Bedrägeri som syftar till att orättmätigt komma i åtnjutande av nationella och gemenskapliga förmåner begås ofta med hjälp av falska skattehandlingar, och omvänt gäller att kapital som är resultatet av skattebedrägerier, även sådana som begås genom gränsöverskridande transaktioner, ofta används för att begå ytterligare olagliga och brottsliga handlingar.

4.3 När det gäller skatteundandragande – som till skillnad från skatteflykt består i handlingar som i sig inte är förbjudna men som planeras och utförs med det enda syftet att på ett otillbörligt sätt minska skatten – vill vi påpeka att denna fråga inte behandlas på samma sätt i de nationella lagstiftningarna. För att undvika ökade administrativa och sociala kostnader till följd av bestämmelser som inte alltid är rätlinjiga, anser vi att det är lämpligt med en tillnärmning av de nationella lagstiftningarna på området, genom att en allmän klausul mot skatteundandragande införs eller genom att man gemensamt fastställer en förteckning över fall i vilka skattemyndigheterna kan ogiltigförklara – i skattehänseende – de rättsliga följderna av transaktioner där skatteundandragande anses ha förekommit.

4.4 Kommittén anser att kommissionens förslag är alltför försiktiga på detta område, med tanke på dess fördragsenliga befogenheter att anta alla åtgärder som krävs för att garantera finansiell jämvikt i EU-institutionerna. Kommissionen har i själva verket fått en betydande handlingsfrihet från rådet, genom rådets beslut 1999/468/EG av den 28 juni 1999. I detta sammanhang kan man erinra om tillämpningen av subsidiaritetsprincipen – som stadfästs i artikel 5 i EU-fördraget – en princip som påbjuder gemenskapsåtgärder även på de områden där gemenskapen inte har exklusiva befogenheter, i de fall då de fastställda målen inte kan uppnås av medlemsstaterna eller kan uppnås på ett bättre sätt på gemenskapsnivå. Kommittén uppmanar kommissionen att utnyttja dessa befogenheter till fullo.

4.5 Redan i juni 2001 framhöll kommissionen i och med meddelandet Skattepolitiken i Europeiska unionen – Prioriteringar för de kommande åren (KOM(2001) 260 slutlig) hur viktigt det är att anta inte bara lagstiftningsinstrument, utan även alla andra tillgängliga instrument, för att kunna uppnå de prioriterade målen. I detta sammanhang lades tonvikten på att skattepolitiken var, och fortfarande är, underställd enhälligt antagna beslut (1).

4.6 Kommittén har sedan dess stött kravet på att ändra övergångssystemet och snabbt åstadkomma ett slutgiltigt system som grundar sig på principen om beskattning i ursprungslandet. EESK undrade då med ett visst eftertryck ”hur många ytterligare år som man måste stå ut med de undermåliga övergångsbestämmelserna innan detta mål kan uppnås”, och efterlyste förenkling och modernisering av bestämmelserna, enhällig tillämpning av desamma och mer administrativt samarbete. Det förefaller som om inga framsteg gjorts.

4.7 Kommittén är positiv till den allmänna linje som går ut på att stärka samarbetet genom att gå längre än systemet för utbyte av information om mervärdesskatt (VIES) och utveckla automatiskt eller spontant informationsutbyte mellan medlemsstaterna.

4.8 EESK ser positivt på att det inletts en diskussion om ändring av mervärdesskattesystemet men vill påpeka hur viktigt det är att göra en djupgående konsekvensanalys, med den förutsättningen att eventuella ändringar görs av effektivitets- och förenklingsskäl och inte blir ett instrument för att öka skattetrycket på medborgarna och företagen. I detta sammanhang kan kommittén erinra om sitt tidigare förslag (2) om att även undersöka konsumtionsskattesystem som kan utgöra alternativ till mervärdesskatten och garantera lika stora intäkter som i dag men samtidigt minska bördan för skattebetalarna och vara mer effektiva i uppbördshänseende.

5. Särskilda kommentarer

5.1 Mervärdesskatt

Det nuvarande mervärdesskattesystemet för handel inom gemenskapen grundar sig på principen om beskattning i bestämmelselandet, för att man skall kunna garantera att produkter från det egna landet och från andra medlemsstater behandlas på samma sätt. Detta sker genom att inte försäljning men köp av varor beskattas i bestämmelselandet, med samma skattesats som tillämpas på inhemska transaktioner.

Orsaken till att detta övergångssystem – och därmed tillfälliga ordning – infördes i stället för principen om beskattning i ursprungslandet var att det behövdes lång tid för att anta en lämplig struktur för korrekt fördelning av skatteintäkterna mellan de olika medlemsländerna i förhållande till konsumtionen. Ett sådant system kan alltså inte införas utan en tillnärmning av skattesatserna, för att undvika snedvridning av konkurrensen.

5.1.1 ”Karusellbedrägerier” rörande mervärdesskatt

Övergångssystemet för handel inom gemenskapen erbjuder visserligen stora möjligheter i fråga om fri rörlighet för varor, men samtidigt utsätts de enskilda medlemsstaterna för negativa effekter till följd av skatteflykt och skattebedrägerier av enorm omfattning.

5.1.1.1 Så kallade karusellbedrägerier är en typ av momsbedrägerier som tillhör de farligaste när det gäller storleken på de olagligt undanhållna beloppen och de mest försåtliga eftersom de är så svårupptäckta. De innebär att man använder system för att komma undan mervärdesskatt med hjälp av företag som bildats endast för detta ändamål och som verkar i en internationell miljö. Syftet är att undgå att betala mervärdesskatt, för att göra det möjligt för andra länkar i bedrägerikedjan att göra fiktiva skatteavdrag för att få återbetalning eller för att minska den fastställda mervärdesskatten. För att uppnå detta olagliga mål bedriver den försumlige aktören vanligtvis ingen verklig näringsverksamhet, det finns inga driftsstrukturer och företagets adress är ofta en brevlåda. Ett sådant företag försvinner, utan att ha deklarerat och betalat erforderliga skatter, efter några månaders ”formell verksamhet”, och det är därför svårt för skattemyndigheterna att identifiera det.

5.1.1.2 Kommittén anser att karusellbedrägerierna är möjliga inte bara på grund av de olika skattesatserna utan även därför att samarbetet mellan medlemsstaterna är otillräckligt. EESK föreslår därför att man utnyttjar alla former av samarbete och informationsutbyte som behövs för att bekämpa detta fenomen på ett effektivt sätt.

5.1.2 Administrativt samarbete på mervärdesskatteområdet

5.1.2.1 De metoder som används för momsflykt och momsundandragande har tvingat medlemsstaternas myndigheter att alltmer förfina utredningsmetoderna för att kunna föra en effektivare kamp mot detta fenomen. Det administrativa samarbetet är avgörande för att bekämpa momsbedrägerier, eftersom dessa begås via flera ekonomiska aktörer i olika medlemsstater. Användning av konventionella instrument på området har gjort det möjligt för länderna att inleda ett informationsutbyte som visat sig vara värdefullt för att fastställa skattebetalarnas skattemässiga status och motverka och stävja gränsöverskridande skattebedrägerier. När det gäller samarbete har kommittén redan tidigare påpekat hur viktigt det är att kommissionen blir mer aktiv, och ser därför positivt på inrättandet av ett system för att kontrollera kvantitet och kvalitet på myndigheternas stöd till varandra.

5.1.2.2 I dag är informationsutbyte i själva verket långt ifrån gängse praxis, på grund av det förekommer kulturskillnader, att IT-utvecklingen gått olika långt och att det saknas bestämmelser för att bestraffa senfärdiga länder. Det är därför nödvändigt att skapa en enhetlig kultur och göra människor medvetna om att begäran om information från andra länder inte bör betraktas som en möjlighet att tillgripa i undantagsfall utan som en vanlig fas i kontrollförfarandet varje gång kontrollen kräver detta. I detta syfte bör man undanröja hindren för spridning av en gemensam administrativ kultur, genom att uppmuntra fullständigt utnyttjande av befintliga samarbetsinstrument och respektera tidsfristerna och de föreskrivna metoderna, så att utredningsorganen kan få tillgång till begärd information i en takt som gagnar utredningen.

5.1.2.3 I linje med kommissionens synpunkter när det gäller utnyttjande av standardiserade datasystem för informationsutbyte skulle man kunna bedöma möjligheterna att skapa nätverk mellan de enskilda medlemsstaternas poliskårer och utredningsorgan som är involverade i kampen mot skattebedrägerier, för att åstadkomma direkt informationsutbyte via ett certifierat e-postsystem och dela databaser om information rörande inkomstdeklarationer från de olika medlemsstaterna, vilket redan görs med VIES-uppgifterna på första och andra nivån. Ett sådant initiativ, som dock kräver ett förhandsavtal om innehållet i de uppgifter som läggs in i dessa arkiv och överensstämmelsen mellan nationella lagstiftningar rörande skydd av den personliga integriteten, skulle innebära ett stort steg mot bättre insatser för att motverka skattebedrägerier. Utredningsorganen skulle då få tillgång till den information som krävs direkt, i realtid och utan onödig byråkrati.

5.1.2.4 De bestämmelser som reglerar informationsutbytet mellan medlemsstaterna är visserligen strukturerade och tillfredsställande, men det största hindret i kampen mot skatteflykt och skatteundanhållande inom EU består i skillnaderna i den lagstiftning som reglerar de nationella myndigheternas utredningsbefogenheter och skillnaderna i bekämpningsinsatsernas intensitet. Det är begripligt att bedrägerier förekommer i länder där de organ som ansvarar för kontroller har mindre omfattande utredningsbefogenheter eller där de påföljder som tillämpas inte fungerar förebyggande.

5.1.2.5 Det vore därför lämpligt om brott av lika allvarlig art fick samma påföljder i hela EU med respekt för principen om medlemsstaternas suveränitet, såsom exempelvis är fallet med bestämmelserna om penningtvätt. Syftet är att undvika att mindre stränga lagstiftningar eller mindre effektiva kontrollsystem – de facto – leder till att det uppstår ”påföljdsparadis” dit man kan föra pengar som härrör från brottslig verksamhet eller karusellbedrägerier.

5.1.3 Normalvärde som kriterium för att beräkna skatt i anti-bedrägerisyfte

5.1.3.1 När kravet på att hindra skatteflykt och skatteundanhållande uppfylls måste man respektera gemenskapens principer, även principerna om icke-diskriminering och proportionalitet, något som flera gånger framhållits av EG-domstolen. En av de största skillnaderna mellan de olika lagstiftningarna rör användningen av parametrar för att fastställa det beskattningsbara belopp som skiljer sig från det som parterna kommit överens om, inte bara i de fall som rör privat konsumtion eller konsumtion för andra ändamål än företagets, utan i alla fall där man anser att det finns risk för bedrägerier eller skatteflykt. I detta sammanhang konstaterar vi att parternas förhandlingsvilja är ett viktigt kriterium för fastställande av skatteunderlaget i alla medlemsstaters lagstiftningar, ett kriterium som skall garantera att de faktiska inkomsterna beskattas, med den förutsättningen att skatteunderlaget är det belopp som parterna kommit överens om för tillhandahållande av en vara eller tjänst. Vid sidan av detta ”grundkriterium” för beskattningsunderlag används även ett ”normalt marknadsvärde” för att justera eller på nytt fastställa detta underlag, på vissa villkor.

5.1.3.2 Begreppet normalt marknadsvärde för momsändamål är mer eller mindre detsamma i alla medlemsstater och överensstämmer i stort sett med det som härrör från direktiv 77/388/EEG av den 17 maj 1977 (sjätte direktivet). I detta betecknar det normala marknadsvärdet det pris som tillämpas på varor och tjänster av samma slag när fri konkurrens råder och transaktionen sker i samma saluföringsfas och på samma tidpunkt och plats, eller på närmaste tidpunkt och plats.

5.1.3.3 I alla medlemsstaters lagstiftningar utgör tillämpning av det normala marknadsvärdet ett alternativ till beräkning av skatteunderlaget i följande fall: — När ett underlag i form av pengar helt eller delvis saknas. I detta fall motsvarar tillämpningen av normalvärdet kravet på att fastställa ett kriterium som kan kvantifiera skatteunderlaget i monetära termer, samtidigt som det motverkar skatteundanhållande. — När lagstiftaren antar att det finns en risk (3) för skattebedrägerier.

5.1.3.4 Förutom i dessa fall görs det också undantag från principen om beräkning av skatteunderlag i följande andra fall: — När de lagstiftande eller administrativa myndigheterna har rätt att fastställa en minimigräns för skatteunderlag eller bestämma att denna inte får understiga normalvärdet i förhållande till vissa varor eller kommersiella sektorer, framför allt fastighetsförsäljning. — När det finns bestämmelser enligt vilka normalvärdet för varor och tjänster räknas som skatteunderlag, när ett enhetspris betalas för olika varor och tjänster. — När det finns bestämmelser enligt vilka skatteunderlaget är normalvärdet, importvärdet eller förvärvskostnaden då det förekommer ett beroendeförhållande mellan aktörerna, även om det finns ett skatteunderlag i form av pengar. — När det förekommer transaktion eller upprättande av sakrätter eller nyttjanderätt till fast egendom.

5.1.3.5 I detta sammanhang har domstolen (4) slagit fast att nationella åtgärder för att förebygga bedrägerier och skatteundanhållande i princip inte får strida mot principen om att det momspliktiga beloppet skall beräknas utifrån det belopp man kommit överens om och som återfinns i sjätte direktivet, och om så sker endast inom de strikta gränserna för att uppnå detta mål.

5.1.3.6 Normalvärdet är med andra ord en referenspunkt när man vill påvisa eventuella bedrägerier. När skatteunderlaget, som består av det överenskomna beloppet, är lägre än normalvärdet ersätts det inte av detta, men skattemyndigheten kan sluta sig till att det rör sig om bedrägeri genom att vända på bevisbördan.

5.1.4 Solidariskt ansvar för betalning av skatten

5.1.4.1 När det gäller de lagstiftningsinitiativ som syftar till att motverka utbredningen av karusellbedrägerier har man i vissa nationella lagstiftningar infört bestämmelser som innebär att förvärvaren hålls solidariskt ansvarig för betalningen av den mervärdesskatt som överlåtaren underlåtit att betala i samband med försäljning av vissa varor i vissa kategorier till priser som är lägre än normalvärdet.

5.1.4.1.1 Sådana bestämmelser har en grund i artikel 21 i sjätte direktivet, i vilken staterna tillerkänns möjligheten att låta en annan person än den skattskyldige bära det solidariska ansvaret för betalning av denna skatt, i enlighet med proportionalitetsprincipen.

5.1.4.2 Motiveringen för detta tillvägagångssätt är antagandet att en transaktion som utförs med priser som avviker från normalvärdet kan dölja andra förhållanden som inbegriper bedrägeri. Lagens villkor innebär i stort sett att en förvärvare som på grund av det pris han betalat inte kunnat vara omedveten om bedrägeriet inte har handlat i god tro (5). Detta antagande kan dock bestridas om förvärvaren kan dokumentera att det pris som understeg normalvärdet bestämdes av faktiska och objektivt bevisbara händelser och förhållanden eller på grundval av lagstiftning och inte var knutet till skatteundandragande. Det solidariska ansvaret för överlåtarens uteblivna betalning av skatt minskar därmed.

5.1.4.3 Kommittén delar de farhågor rörande principen om solidariskt ansvar som många aktörer gett uttryck för, och mot bakgrund av domstolens rättspraxis (6) anser vi att eventuella åtgärder bör begränsas till strävan efter garantier för betalning från de företag som tydligt har definierats som skattskyldiga. Förvärvaren skulle genom det solidariska ansvaret kunna bli skyldig att betala skatt tillsammans med överlåtaren, i det fall transaktionen skett till ett pris som understigit varans normalvärde. När det föreligger en så sträng bestämmelse, som straffar förvärvaren genom att tvinga honom att betala en skatt som andra underlåtit att betala, bör man föreskriva följande villkor för tillämpningen av denna bestämmelse: — Transaktionen bör ske mellan momsskatteskyldiga, och slutkonsumenter skall uttryckligen vara undantagna. — Överlåtaren har helt eller delvis underlåtit att betala momsen i fråga. — Den vara som är föremål för transaktion skall ingå i en av de kategorier som uttryckligen fastställts i bestämmelserna i fråga. — Transaktionen skall ske till ett pris som understiger varans normalvärde. — Skillnaden mellan det överenskomna beloppet och normalvärdet skall inte kunna motiveras med objektivt påvisbara händelser eller förhållanden.

5.1.5 Kommittén instämmer i att det bör bli möjligt att tillämpa omvänd skattskyldighet även på transaktioner inom medlemsstaterna. Kommittén förklarade nyligen i ett yttrande att ett sådant verktyg ”kan behövas för att man skall kunna förhindra skatteundandragande. Särskilt lämplig är den i fall där tillhandahållaren eller leverantören befinner sig i ekonomiska svårigheter” (7). Kommissionen har själv ökat möjligheterna att frivilligt tillämpa omvänd betalningsskyldighet, efter ett positivt experiment med byggnadsmaterial och byggnadstjänster. Åtgärderna får hur som helst inte inverka negativt på handeln med varor och tjänster inom EU, i de fall då olika faktureringsskyldigheter kan minska den inre marknadens effektivitet.

5.2 Direktbeskattning

5.2.1 Kampen mot skattebedrägerier måste absolut utkämpas också på en mer allmän nivå, när det gäller tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftningar i fråga om direktbeskattning och fastställande av skatt.

5.2.1.1 I och med att antalet EU-länder har ökat har skillnaderna mellan skattesystemen i allt högre grad kommit att påverka besluten om kapitaltilldelning i de olika länderna och de därmed sammanhängande metoderna för förvaltning av näringsverksamhet. När det förekommer en avsevärd samordning av den ekonomiska politiken, kommer de olika nationella skattebestämmelserna att utgöra ett instrument med hjälp av vilket medlemsstaterna kan påverka besluten om lokalisering av investeringar och resurser inom Europeiska unionen. De avsevärda skillnader mellan medlemsstaternas olika direktbeskattningssystem som redan förekommer skulle dock i vissa fall kunna hindra marknadsintegrationen (8), genom att den europeiska ekonomins konkurrenskraft påverkas negativt.

5.2.2 Tillnärmningen av medlemsstaternas skattelagstiftningar har varit föremål för kommissionens analyser i meddelandet KOM(2003) 726 slutlig, 24.11.2003. När det gäller bolagsskatten, framför allt de omfattande åtgärder (comprehensive measures) som är avsedda att främja inrättandet av en europeisk bolagsskatt som grundar sig på ett gemensamt fastställt beskattningsbart belopp (9), förekommer det avsevärda tillämpningssvårigheter som beror på de bestående skillnaderna mellan de olika medlemsstaternas kriterier för fastställande av skattebasen. En gemensam skatt kräver, förutom att den ekonomiska politiken i hög grad konvergerar, för övrigt även en lämplig rättslig ram. I den nuvarande situationen föreskriver artikel 94 i EG-fördraget att rådet, på förslag från kommissionen, enhälligt skall utfärda direktiv om tillnärmning av sådana lagar och andra författningar i medlemsstaterna som direkt inverkar på den gemensamma marknadens upprättande eller funktion.

5.2.3 Denna bestämmelse och det faktum att medlemsstaterna fortfarande är suveräna i skattefrågor, något som inte tycks underlätta initiativ för att gemensamt fastställa ett beskattningsbart belopp för de företag som verkar inom EU, utgör fortfarande ett hinder i tillnärmningen av systemen för beskattning av företag, både på grund av det ökade antalet medlemsstater, som gör det särskilt svårt att åstadkomma enhällighet, och på grund av att den slutliga versionen av en konstitution för Europa inte innehåller någon bestämmelse om kvalificerad majoritet för antagande av lagar eller ramlagar som fastställer åtgärder rörande beskattning av företag.

5.2.4 Om man skall kunna komma till rätta med regeln om enhällighet, utgör kommissionens meddelande SEK(2005) 1785 av den 23 december 2005 ett stort steg mot verklig harmonisering av skatteunderlaget för bolagsskatt. Det rör sig om meddelandet Undanröjande av bolagsskatterelaterade hinder för små och medelstora företag på den inre marknaden – Utkast till ett tänkbart pilotprojekt med hemlandsbeskattning, som gäller försökstillämpningen av systemet för hemlandsbeskattning för små och medelstora företag (10). Enligt denna studie utgör de 23 miljoner små och medelstora företag som finns i EU:s 25 länder den största delen av den europeiska ekonomin – de utgör 99,8 % av alla europeiska företag – och står för cirka 66 % av sysselsättningen inom den privata sektorn (11). Om man verkligen antog ett sådant system skulle en större internationalisering av småföretagens verksamhet bli möjlig, eftersom kostnaderna för att efterleva lagarna (12) är mycket högre för dessa företag än för större företag (13), och företagen skulle få större möjlighet att ta igen de förluster som utgör största hindret för utvecklingen av gränsöverskridande näringsverksamhet, genom en tillnärmning av lagstiftningarna rörande bolagsskatt.

5.3 E-handel

5.3.1 Tillväxten och den tekniska utvecklingen inom den elektroniska handeln erbjuder de ekonomiska aktörerna nya möjligheter, men de nya handelsmetoderna kräver en anpassning av skattesystemen, särskilt när det gäller genomförandeaspekter av konsumtionsskatter. I skattesystemen, som i första hand är förankrade i reglerna för traditionell handel, bör man beakta dessa förändringar och anpassa sig till de nya handelsformer som håller på att utvecklas.

5.3.2 Det största problem som sammanhänger med beskattningen av elektroniska transaktioner gäller fall av diskriminering som kan uppstå när en transaktion hanteras på olika sätt beroende på det sätt på vilket varan i fråga överlåts.

5.3.2.1 När man bedömer möjligheten att tillämpa traditionella skatteprinciper på fall som är typiska för den digitala tidsåldern, bör man kontrollera att principen om neutral beskattning respekteras, så att man förhindrar att likvärdiga transaktioner behandlas olika när de i detta fall endast skiljer sig åt genom leveranssättet (on line eller off line).

5.3.3 De främsta problemen hänger framför allt samman med direkt eller indirekt beskattning av immateriella (eller digitaliserade) tillgångar, eftersom alla faser i handelstransaktionerna (överlåtelse eller leverans) sker elektroniskt (e-handel) genom leverans via nätet av virtuella produkter. Tjänsterna och varorna dematerialiseras av leverantören när de skickas och materialiseras av mottagaren när de kommer fram. I dessa fall finns ingen fysisk vara som kan bli föremål för fysisk kontroll, inte heller för inspektionsändamål.

5.4 OLAF:s befogenheter

5.4.1 Kommittén anser att den nuvarande gemenskapslagstiftningen, som utgör den rättsliga grunden för inrättandet av OLAF, överlåter viktiga funktioner på detta organ i enlighet med artikel 2 i kommissionens beslut 1999/352/EG, EKSG, Euratom. Vi anmodar därför kommissionen att verka aktivt för att de nuvarande befogenheterna verkligen utnyttjas och att OLAF om nödvändigt får ytterligare medel för att lösa sin uppgift inom institutionerna, exempelvis efter modell från artiklarna 81–86 som reglerar konkurrensmyndigheten.

5.4.2 Mot denna bakgrund skulle OLAF kunna fungera som ett organ med uppgift att på EU-nivå analysera och samordna kampen mot bedrägerier, bland annat skattebedrägerier, med funktioner och befogenheter inom administrativt samarbete på skatteområdet (direkta och indirekta skatter och punktskatter), för att underlätta informationsutbytet mellan de organ som enligt de enskilda nationella lagstiftningen som har till uppgift att bekämpa skattebedrägerier.

5.5 Utvecklingen av handeln inom gemenskapen kräver ökat samarbete vad gäller utbyte av information om riskhantering. Kommissionen föreslår emellertid inga konkreta initiativ, förutom att medlemsstaterna uppmanas att använda Vägledning i riskhantering för skattemyndigheter. Med anledning av detta föreslår kommittén att man upprättar en central databank för sammanställning av de uppgifter som utväxlas mellan administrationerna. Sådana uppgifter är för närvarande endast standardiserade på tullområdet och endast på bilateral basis.

5.5.1 Olika typer av produkter skulle kunna definieras som – på grundval av resultat från undersökningar som genomförts av behöriga organ i de enskilda medlemsstaterna – löper större risk att användas för ”karusellbedrägeri”. Som exempel kan nämnas motorfordon och högteknologiprodukter, som IT-verktyg och telefoniprodukter. En sådan analysverksamhet skulle kunna anförtros OLAF, som regelbundet skulle kunna vidarebefordra resultaten till medlemsstaterna som vägledning för den efterföljande övervakningen av detta fenomen och för att möjliggöra riktade operativa insatser. Man bör också sörja för och strukturera ett liknande kommunikationsflöde från medlemsstaterna till OLAF.

5.6 Kommittén anser att en eventuell gemenskapsstrategi för kontakterna med tredjeland säkerligen är att föredra framför bilaterala överenskommelser. I detta syfte skulle särskilda bestämmelser kunna inkluderas i samband med planerna på att godkänna gemenskapens modell för överenskommelser mot dubbelbeskattning som nämns i kommissionens meddelande SEK(2001) 1681 Company Taxation in the Internal Market och KOM(2003) 726 slutlig ”En inre marknad utan företagsskattemässiga hinder – uppnådda resultat, pågående initiativ och uppgifter som återstår att lösa”, som behandlats av Europaparlamentet i meddelandet (SEC A5-0048 2003). Man bör stödja införandet av en särskild samarbetsklausul som skall införas i de ekonomiska partnerskapsavtalen. I frånvaron av en klar och tydlig vilja från medlemsstaternas sida måste man emellertid fortsätta använda sig av bilaterala avtal, utan att för den skull avbryta det pågående utformningsarbetet.

5.7 Kommittén anser att de strängare rapporteringskrav som kommissionen planerar verkligen måste präglas av proportionalitet och förenkling. Den nödvändiga kampen mot skattebedrägerier får inte omvandlas i ett omotiverat högt skattetryck på hederliga skattebetalare och företag. För detta ändamål anser vi att det är lämpligt att man lättar på skyldigheterna för välskötta företag som bevisligen samarbetar med skattemyndigheterna, och med rätta fastställer strängare skyldigheter för de aktörer som enligt objektiva kriterier kan betraktas som riskföretag.

5.8 Kommittén delar inte kommissionens åsikt att beskattning av tobaksvaror och alkohol skall ske genom att man behandlar dessa varor som ”normala” varor. Vissa medlemsstater har genom hanteringen av punktskatter på tobaksvaror och alkohol hittat en lösning på hälsorelaterade problem som naturligtvis har högre prioritet än den inre marknaden. Kommissionen föreslår att man avskaffar denna snedvridning. Detta kommer emellertid att ta lång tid, med tanke på att inkomstnivåerna i de enskilda medlemsstaterna ser mycket olika ut och eftersom de enskilda medlemsstaternas mål och åtgärder på skatte- och hälsoområdet skiljer sig åt. I väntan på att harmoniserade skattesatser på en rimlig nivå uppnås måste man försöka finna andra lösningar för att säkerställa att den enskilda medlemsstaten även fortsättningsvis helt på egen hand kan fullfölja sina mål när det gäller beskattning och hälsa. Det är dock viktigt att komma ihåg att tobakssmuggling i mycket liten utsträckning genereras i enskilda medlemsländer, utan kontrolleras av multinationella brottsliga organisationer. Kommittén är medveten om de höga sociala och hälsorelaterade kostnaderna för missbruk av dessa varor och hoppas att lämpliga åtgärder mot missbruket vidtas av behöriga instanser, men anser dock att punktskatter på tobaksvaror och alkohol bör förbli en exklusiv behörighet för medlemsstaterna.

5.9 Kommittén uppmanar kommissionen att fortsätta programmet Hercule II, och hoppas att parlamentet och rådet snart skall anta KOM(2006) 339 slutlig, som kräver en förlängning av gemenskapens insatser för främjande av åtgärder inom sektorn för skydd av gemenskapens finansiella intressen. Programmet har redan gett avsevärda resultat, med 19 utbildningsåtgärder som omfattar 2 236 deltagare från olika medlemsstater, från fem icke-medlemsländer och andra EU-institutioner. Särskild hänsyn tas till kravet på att stärka samarbetet med avseende på EU-utvidgningen till Bulgarien och Rumänien, som också bör gynnas av dessa insatser.

5.10 Kommittén anser att det vore värdefullt att inrätta ett permanent diskussionsforum och/eller samrådsforum på hög nivå för att få ett vidare perspektiv på de frågor som rör bedrägerier och samarbete mellan medlemsstaterna. Den nuvarande utspridningen av samrådet på en mängd högnivåkommittéer indelade efter kompetensområde förhindrar ett värdefullt utbyte av god praxis som skulle kunna förbättra samarbetet och förvaltningarnas rutiner. Kommittén ställer sig frågande och kritisk till det byråkratiska motstånd och den obeslutsamhet som framkommit inom Ekofinrådet.

Bryssel den 15 mars 2007 Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Dimitris DIMITRIADIS

(1) EESK:s yttrande ”Skattepolitiken i Europeiska unionen – Prioriteringar för de kommande åren” – EGT C 48, 21.2.2002, s. 73–79.

(2) EESK:s yttrande om ”Förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 77/388/EEG med avseende på platsen för tillhandahållande av tjänster” – EUT C 117, 30.4.2004, s. 15–20.

(3) En sådan risk måste vara verklig och bedrägeriet bevisas för att gemenskapslagstiftningen skall kunna tillämpas.

(4) Domarna i målen 324/82 och 131/91 om saluföring av nya eller begagnade motorfordon, eller mer nyligen domen av den 20 januari 2005 i mål C-412/03.

(5) Här vill vi framhålla att kommissionen i sitt meddelande KOM(2004) 260 slutlig av den 16 april 2004 uttryckte sig positivt om de avskräckande effekterna av det solidariska ansvar som införts i vissa medlemsstater, och hänvisade till en mekanism som kräver att man bevisar att det förekommer ett medbrottslighetsförhållande mellan överlåtaren och förvärvaren.

(6) Målen C-354/03, C-355/03, C-484/03 och C-384/04.

(7) EUT C 65, 17.3.2006, s.103–104.

(8) Se L. KOVÀCS, The future of Europe and the role of taxation and customs policy, www.europa.eu.int/comm/commission_barroso/kovacs/speeches/speach_amcham.pdf

(9) EESK:s yttrande: ”Inrättande av en gemensam konsoliderad företagsskattebas i EU” – EUT 11.4.2006, C 88/48.

(10) EESK:s yttrande: ”Undanröjande av bolagsskatterelaterade hinder för små och medelstora företag på inre marknaden” – EUT 18.8.2006, C 195/58.

(11) Källa: Kommissionen, SMEs in Europe 2003, Observatory of European SMEs 2003/No. 7, DG Enterprise Publications and European Commission (2003): ”The impact of EU enlargement on European SMEs”, Observatory of European SMEs 2003/No.6, DG Enterprise Publications, i samarbete med Eurostat. När det gäller de små och medelstora företagens ekonomiska betydelse i EU, se kommissionens meddelande SEK(2005) 1785, 23.12.2005, s. 15–17.

(12) I det ovannämnda meddelandet, SEK(2005) 1785, fastställs kostnaderna för att efterleva lagarna i form av rådgivningstjänster rörande lagar och skatter, översättning av dokument, reseutgifter och finansiella och företagsrelaterade risker.

(13) På grundval av en studie från Europeiska sammanslutningen för hantverksföretag och små och medelstora företag (UEAPME), som publicerades den 11 juni 2004 och omnämns i meddelandet SEK(2005) 1785 är de små och medelstora företagens kostnader för att efterleva lagstiftningen upp till hundra gånger större än kostnaderna för större företag. När det gäller metoder för att fastställa kostnaderna för att efterleva lagstiftningen, se Commission Staff Working Paper SEC(2004) 1128, 10.9.2004, European Tax Survey.