Sammanfattning

Denna rapport innehåller en beskrivning av den viktigaste strategiska och operativa utvecklingen under 2010 när det gäller genomförandet av föranslutningsstödet, samt en framåtblickande analys. Mer information om verksamheten under rapporteringsperioden finns i det tekniska arbetsdokument som åtföljer rapporten[1]. I år täcker rapporten för första gången i ett enda dokument både instrumentet för stöd inför anslutningen (Ipa)[2] och de föregående instrumenten för föranslutningsstöd och stöd till västra Balkan (dvs. Phare, Cards, föranslutningsinstrumentet för Turkiet och övergångsmekanismen)[3].

Eftersom årsrapporten för 2010 kommer mitt under budgetperioden 2007–2013 ger den en möjlighet att se tillbaka på framgångsrika insatser och dra lärdomar inför framtiden. I den här delen av rapporten beskrivs det politiska och ekonomiska sammanhanget för EU-finansierad verksamhet. Viktiga händelser under året och förbättringar av den strategiska planeringen och programdokumenten tas upp. Sammanfattande rapporter ges både om genomförandet och resultatet av projekt och om givarsamordningen. Prioriteringar för att förbättra effekten av finansiering genom instrumentet för stöd inför anslutningen presenteras. På grundval av tidigare erfarenheter enligt utvärderingar och slutsatser från Ipa-konferensen 2010 läggs det fram rekommendationer för hur instrumentet för stöd inför anslutningen kan göras ännu effektivare fram till och efter 2013.

***

En överblick över året: politiskt och ekonomiskt sammanhang

Under de senaste tio åren har stora förändringar skett på västra Balkan i och med att regionen har börjat anpassa sig till en integration med EU. Samtidigt satte den ekonomiska krisen djupa spår i regionen 2010. Kandidatländerna[4] och de potentiella kandidatländerna[5] ställdes inför utmaningar i form av hög arbetslöshet, ökad fattigdom, minskade kapitalinvesteringar, större offentliga underskott och en ojämn tillväxt. Utvidgningsländerna reagerade genom att använda finansiering från Ipa för att sätta igång EU-relaterade reformer för en bättre företagsmiljö som ett sätt att inleda återhämtningen och gynna en hållbar tillväxt. Det var de svagaste länderna som drabbades hårdast av krisen. De använde ekonomiskt stöd från instrumentet för stöd inför anslutningen för att förbättra förhållandena för samhällets mest sårbara grupper, bland annat för social och ekonomisk integration av romerna. Kandidatländerna och de potentiella kandidatländerna började låta sig inspireras av politiska idéer från Europa 2020-strategin[6] för hållbar utveckling och smart tillväxt för alla i sina egna politiska prioriteringar och åtgärder på regional nivå.

Trots de svåra ekonomiska omständigheterna har flera av utvidgningsländerna under 2010 passerat vissa milstolpar på vägen mot EU-integration:

- Kroatien är i slutfasen av sin EU-anslutningsprocess.

- Montenegro och Island har beviljats status som kandidatländer och Island har inlett anslutningsförhandlingar.

- Serbien har lämnat in ansökan om EU-medlemskap.

- Visumfriheten inom Schengenområdet har utvidgats till Albanien och Bosnien och Hercegovina.

Mot ett mer effektivt och ändamålsenligt genomförande: en närmare koppling av stödinsatser till politiska prioriteringar för utvidgningen och till sektorsstrategin

En gradvis övergång till sektorsstrategin

Efter beslutet 2009 om att från och med 2010 övergå från en huvudsakligen projektbaserad strategi inom del I till ett stöd som i högre grad bygger på en övergripande politikbaserad eller sektorsbaserad strategi[7] anordnade kommissionen utbildning i biståndseffektivitet och sektorsstrategin för operativ personal på huvudkontoren och vid EU-delegationerna. Kommissionen anordnade också ett omfattande och djupgående internationellt seminarium om sektorsstrategier inom ramen för EU:s utvidgning i Sarajevo i mars 2010. Motivet bakom dessa initiativ var att det fanns ett behov av att dela praktisk erfarenhet av att utarbeta sektorsplaner, koppla sektorsstrategier till EU:s integrationsmål, förbättra ländernas egenansvar, hantera ledningen av sektorsstrategier och fastställa en ram för resultatbedömning så att uppnådda resultat går att mäta.

Seminariet anordnades gemensamt av kommissionen och Bosnien och Hercegovina och gav möjlighet för stödmottagarna, EU-personal och andra givare än kommissionen att utbyta erfarenheter och synpunkter vid möten i arbetsgrupper. Vid mötena kom man fram till att sektorsbaserade strategier skulle kunna underlätta samarbetet mellan givare och stödmottagare, om möjligt under ledning av nationella myndigheter. Om berörda parter fokuserade på effekten av gemensamma ansträngningar skulle det vara möjligt att undvika dubbelarbete och effektivisera den resultatbaserade förvaltningen. Sektorsstrategier skulle göra det lättare att identifiera kort- och långsiktiga prioriteringar och hitta kanaler för åtgärder på kort och medellång sikt för att klara behoven av kapacitetsuppbyggnad, tekniskt stöd, investeringar osv.

Seminariet visade att EU-integrationen var huvudmotivet för de nationella sektorsstrategierna och att vissa av ”byggstenarna” för sektorsövergripande strategier redan fanns i många mottagarländer – t.ex. ett statligt samordningsorgan för givare, en politisk ram för att koppla samman nationella strategier och prioriteringar för integrationen med EU och för att koppla ramarna för programplaneringen till budgetprocessen. Trots det fanns det behov av kontinuerligt stöd för att utarbeta sektorsstrategier under nationellt ansvar och göra dem operativa.

De utmaningar och lärdomar som seminariet i Sarajevo visade på redovisas i meddelandet ” Implementing sector approaches in the context of EU Enlargement : A ”How To” Note ”[8], som innehåller praktisk vägledning om hur man genomför en sektorsövergripande strategi. Meddelandet riktar sig till EU-personal, statstjänstemän och andra givare än kommissionen som är verksamma i de länder som är på väg mot en anslutning.

Översyn av de fleråriga vägledande planeringsdokumenten för perioden 2011–2013

De fleråriga vägledande planeringsdokumenten för 2011–2013 utarbetades 2010 för att dra upp strategin för det ekonomiska föranslutningsstödet. Det var i dessa dokument som övergången till en sektorsstrategi togs upp för första gången. Nio referenssektorer definierades som de viktigaste områdena för integrationsprocessen med EU, nämligen i) reform av den offentliga förvaltningen, ii) rättsliga och inrikes frågor, iii) utveckling av den privata sektorn, iv) transport, v) energi, vi) miljön och klimatförändringen, vii) social utveckling, viii) jordbruk och landsbygdsutveckling och ix) stöd och annan verksamhet. Bland dessa valdes ett mindre antal prioriterade sektorer ut i enskilda fleråriga vägledande planeringsdokument.

Det var en svår uppgift att prioritera stödet inför anslutningen enligt vissa sektorer, särskilt när mottagarländerna stod inför många vitt skilda svårigheter på sin väg mot ett medlemskap i EU. Denna ändring fick ändå stöd av mottagarländerna vid Sarajevoseminariet och under förberedande möten med nationella Ipa-samordnare i Montenegro i september 2010 inför Ipa-konferensen 2010.

Kommissionen ledde arbetet med utformningen i samråd med lokala berörda parter, EU-medlemsstaterna och andra givare. Insatssektorerna bestämdes i dialog med mottagarländerna. Utgångspunkten var de behov som beskrevs dels i nationella utvecklingsplaner och nationella strategier, dels i sektorsstrategier samt prioriteringarna enligt utvidgningsstrategin och lägesrapporterna[9]. Man tog också hänsyn till komplementariteten med tidigare och pågående EU-åtgärder, andra givare och internationella finansinstitut.

Sektorer kopplade till politiska kriterier, bland annat rättsliga och inrikes frågor och reform av den offentliga förvaltningen, valdes ut i alla fleråriga vägledande planeringsdokument, vilket bekräftade dessa sektorers betydelse och höga prioritet. I linje med rekommendationerna i utvidgningsstrategin för 2010 bekräftades det i de fleråriga vägledande planeringsdokumenten att åtgärder för att skydda de grundläggande rättigheterna för människor som tillhör minoriteter och sårbara grupper kommer att avspeglas i all verksamhet som planeras inom ramen för Ipa. Det gäller särskilt allmännyttiga tjänster, lagstiftningsfrågor och socioekonomisk utveckling.

I ett särskilt flerårigt vägledande planeringsdokument för gränsöverskridande samarbete beskrivs planer för att återupprätta tidigare kontakter mellan angränsande regioner som avbrutits på grund av konflikter i området. Sådana kontakter kommer att ha stor betydelse för att förbättra relationerna mellan geografiskt närliggande regioner. I det fleråriga vägledande planeringsdokumentet för program med flera stödmottagare tas det upp att försoningsprocessen på västra Balkan bör slutföras. Dessutom sätter dokumentet fokus på att stärka det regionala samarbetet inom bekämpning av organiserad brottslighet och korruption och på att mottagare av Ipa-stöd bör skapa starka offentliga förvaltningar, bland annat genom att inrätta den regionala skolan för offentlig förvaltning (Respa) – se faktaruta nedan.

Regionala skolan för offentlig förvaltning

Öppnandet av den regionala skolan för offentlig förvaltning (Respa) i Danilovgrad i Montenegro i november 2010 ger tjänstemän från förvaltningarna på västra Balkan möjlighet att få utbildning i linje med principerna för EU-förvaltningen och kan förbättra det regionala samarbetet när det gäller reform av de offentliga förvaltningarna.

De montenegrinska myndigheterna erbjöd lokaler för Respa i Danilovgrad 2009, och 2010 såg EU till att lokalerna fick utrustning och inredning. Projektets andra fas inleddes i samband med det första styrelsesammanträdet den 23 och 24 september 2010 och innefattar att rekrytera och utbilda Respas personal i att anordna fortbildning och nätverksevenemang för tjänstemän från Respapartnernas förvaltningar och att synliggöra Respa och skolans verksamhet.

I flera av de fleråriga vägledande planeringsdokumenten framhölls det uttryckligen att det krävdes stöd från instrumentet för stöd inför anslutningen för att främja återhämtningen från den ekonomiska krisen. Dessutom betonades det i dokumenten att utvidgningspolitiken också stödjer Europa 2020-strategin, som ger de stödmottagande länderna viktig inspiration till reformer. Alla stödmottagande länder uppmanades att tänka på Europa 2020-strategins prioriteringar och anpassa dem till sitt eget nationella sammanhang. Andra viktiga sektorer som valdes ut i de fleråriga vägledande planeringsdokumenten var social utveckling, miljön och klimatförändringen, jordbruk och landsbygdsutveckling, energi och transport.

Enligt de fleråriga vägledande planeringsdokumenten kan instrumentet för stöd inför anslutningen finansiera åtgärder som inte är sektorsspecifika. Det kan vara identifiering och utarbetande av projekt- eller sektorsprogram, åtgärder i samband med att EU-regelverket behöver antas/genomföras enligt en fastställd tidtabell, deltagande i EU-program och myndigheter enligt vad länderna är berättigade till. Det kan också vara stödåtgärder för att genomföra, övervaka, utvärdera och revidera program som finansieras genom instrumentet för stöd inför anslutningen.

I de fleråriga vägledande planeringsdokumenten inom ramen för Ipa kunde man under 2010 ta hänsyn till de prioriteringar som fastställts i lägesrapporterna, vilket visar att instrumentet för stöd inför anslutningen är en integrerad del av utvidgningsstrategin och inte bara ett isolerat instrument. Instrumentet för stöd inför anslutningen ger en strategisk ram och en tågordning, alltifrån den politiska övervakningen av de regelbundna rapporterna och partnerskapsdokumenten till planeringen av ekonomiskt stöd.

Samarbetet med givarsamfundet om biståndseffektivitet

I slutet av 2010 inledde kommissionen två internationella undersökningar om givarsamordning. Den första undersökningen omfattade Albanien, Serbien och före detta jugoslaviska republiken Makedonien och gällde genomförandet av EU:s snabbspårsinitiativ för arbetsfördelning. Den andra undersökningen, som var en förberedelse inför OECD/DAC-undersökningen 2011 om biståndseffektivitet[10], omfattade Kosovo[11], Bosnien och Hercegovina och Albanien. Det är särskilt viktigt att maximera biståndseffektiviteten i Kosovo, som är en av de stödmottagare i världen som mottar mest stöd[12] och som samtidigt är Europas fattigaste, med en BNP per capita och indikatorer långt under det regionala genomsnittet inom områden som hälsa och utbildning[13]. Myndigheterna i Kosovo prioriterar därför att öka effekten av det externa biståndet.

Enligt de första indikationerna från den andra undersökningen (som kommer att bli klar 2011) behöver mer göras för att stärka gemensamma insatser – gemensamma besök, gemensamt analysarbete och gemensamt tekniskt samarbete. Engagemang i dessa bredare initiativ för biståndseffektivitet kan fungera som en effektiv språngbräda för att förbättra åtgärderna på fältet i linje med internationell bästa praxis. Givetvis med det i åtanke att instrumentet för stöd inför anslutningen har särskilda egenskaper som också förbereder operativa strukturer som lämpar sig för ett framtida deltagande i EU:s inrikespolitik.

Sedan 2005 har ”Europeiskt samförstånd om utveckling”[14] blivit det ramdokument för EU där en gemensam EU-vision med mål, värden och principer för utveckling läggs fram. I dokumentet betonas kommissionens dubbla roller, dvs. det mervärde som den tillför dels som företrädare för medlemsstaternas samlade intresse, dels som givare (förvaltare av EU- och EUF-medel). Ipa är ett av många ekonomiska instrument som används för att genomföra EU:s utvecklingspolitik.

Kommissionen inser att utvidgningsländerna har sinsemellan olika utvecklingsbehov och att Ipa måste kunna stödja förberedelserna för anslutningen för stödmottagare som skiljer sig åt betydligt när det gäller socioekonomisk utveckling och befinner sig på olika stadier i anslutningsprocessen. Under 2010 har kommissionen intagit en samordnande roll till stöd för EU:s utvidgningsagenda och främjat samstämmighet och komplementaritet mellan de olika EU-aktörer som har fortsatt att ge bilateralt stöd till västra Balkan och till Turkiet.

Med tanke på den globala ekonomiska krisens effekter är det särskilt viktigt att finansiering från instrumentet för stöd inför anslutningen samt andra bidrag och lån samordnas ännu effektivare för att främja återhämtningen i utvidgningsländerna. Att sektorsstrategin infördes 2010 utgjorde ett viktigt steg när det gäller att sörja för ökad komplementaritet.

I och med den fortsatta pressen på nationella budgetar förändras också givarstrukturen. EU:s medlemsstater håller på att fasa ut sin medverkan i området. De flesta inser den relativa fördelen med EU och föredrar att stödja EU-integrationen indirekt genom EU-budgeten och instrumentet för stöd inför anslutningen. Även Världsbanken och andra internationella finansinstitut har kopplat sina strategier och sin finansiering till EU:s prioriteringar i regionen. Strax efter att Montenegro beviljades status som kandidatland bekräftade Världsbanken i sitt landsstrategidokument för 2011–2014 att EU:s närvaro kan förväntas bli ännu starkare, vilket innebär att det är mycket viktigt att banken och andra givare samordnar sina program mer systematiskt med EU och EU:s anslutningsagenda[15].

Under 2011 kommer arbetet att fortsätta med att påverka givarnas val mellan olika stödmetoder och bidra till rationalisering genom en lämplig arbetsfördelning. Ipa-finansieringen kommer även framöver att kanaliseras genom multilaterala organ om dessa har ett påtagligt mervärde och det finns fungerande arrangemang för att garantera redovisningsskyldighet, sund ekonomisk förvaltning och synlighet för EU. Sektorsstrategin bidrar till att klargöra en stats redovisningsskyldighet gentemot givare och medborgare och därmed till att maximera de externa resurserna. Med hjälp av sektorsvisa tydliga mål och mätbara indikatorer som utformas tillsammans med stödmottagarna inom ramen för resultatbedömningen kan man se till att framstegen kvantifieras. Regelbunden övervakning bidrar till att åtgärder kan vidtas för att rätta till situationen om ett program inte uppnår sina mål.

Ipa-konferensen 2010

Ipa-konferensen 2010, som organiserades i samarbete mellan kommissionen och Världsbanken, ägde rum den 6 och 7 december 2010 . Den samlade ca 350 deltagare, bland annat företrädare för EU:s medlemsstater och andra givare, Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling, Europeiska investeringsbanken och Europarådets utvecklingsbank. Under konferensen diskuterades de svårigheter kandidatländerna och de potentiella kandidatländerna ställts inför i krisens efterdyningar. Man utforskade också hur mer omfattande partnerskap mellan EU, Världsbanken och de europeiska finansinstituten skulle kunna göra det lättare att klara utmaningarna. Det diskuterades också vad stödmottagarna behöver för att uppfylla EU:s anslutningskriterier och vilka villkor som måste uppfyllas för att skapa makroekonomisk stabilitet och hållbar tillväxt.

Konferensen bekräftade vikten av investeringar och starkare partnerskap, särskilt med internationella finansinstitut, för att mottagarländerna ska kunna bli delaktiga i den gemensamma Europa 2020-visionen om smart och hållbar tillväxt för alla. Stöd via instrumentet för stöd inför anslutningen kan ha en hävstångseffekt, vara komplementärt till och blandas med stöd, investeringar och kunskapsöverföring från internationella finansinstitut och öka effekten av föranslutningsstöd. Investeringsramen för västra Balkan sågs som ett gott exempel på ett samlat grepp med bidrag, lån och sakkunskap från EU, internationella finansinstitut och bilaterala givare för prioriterade investeringsprojekt.

Investeringsramen för västra Balkan Förstärka effekten av föranslutningsfinansiering

Investeringsramen för västra Balkan är inriktad på centrala sektorer i ekonomierna på västra Balkan, bland annat energi, miljö, transport, social infrastruktur och utveckling av den privata sektorn. Syftet är att rationalisera samarbetet och öka finansieringskapaciteten för investeringar som bidrar till den socioekonomiska utvecklingen och anslutningsprocessen på västra Balkan.

Nationella prioriteringar som är inriktade på framsteg på vägen mot en EU-anslutning stöds. De nationella Ipa-samordnarna i varje stödmottagande land fastställer de nationella prioriteringarna efter samråd med relevanta ministerier. Kommissionen rådfrågas för att planerade projekt ska vara samstämmiga med nationella strategier och i linje med EU:s politik.

Sammanslagning av resurser utnyttjas för att bidragen ska ge maximal effekt. I tillämpliga fall slås bidrag från investeringsramen samman med pågående Ipa-finansiering för att rationalisera förberedelserna inför projekten, göra projekten så ekonomiskt bärkraftiga som möjligt och underlätta för framtida lån. År 2010 bidrog EU med medel som saknades genom att bevilja samfinansiering av 12 projekt.

När det gäller förberedelserna inför EU:s nästa fleråriga finansieringsram efter 2013 gav Ipa-konferensen 2010 möjlighet att inleda ett samråd med berörda parter om föranslutningsstödets framtid[16].

Under konferensen konstaterades att ett starkare egenansvar från stödmottagarnas sida i kombination med ökad flexibilitet inom Ipa skulle kunna öka föranslutningsstödets verkan och effektivitet. Det bekräftades att det finns utrymme för att förenkla eller minska den administrativa bördan för att överföra förvaltningsbefogenheter. Detta område för förbättringar kommer att studeras närmare under 2011 i samband med att en konsekvensbedömning genomförs av ett utvidgningsinstrument för efter 2013. Under 2011–2013 bör det också göras ansträngningar i utvidgningsländerna att öka samstämmigheten och komplementariteten mellan insatser inom olika delar av Ipa. Detta påpekas i de fleråriga vägledande planeringsdokumenten.

Vid konferensen identifierades också ett antal andra områden och verksamheter där det nuvarande instrumentet för stöd inför anslutningen kan göras effektivare. De förslag till förberedelser inför nästa föranslutningsinstrument som angavs i ordförandens slutsatser[17] inbegrep att instrumentet skulle

- ha fortsatt fokus på stöd som är tydligt kopplat till ett uppfyllande av kraven för EU-anslutning och en anpassning till EU-regelverket,

- vara anpassat till Europa 2020-strategin, vara tydligt kopplat till långsiktig planering och främja utvecklingen av en rad realistiska och ekonomiskt genomförbara investeringsprojekt,

- förbättra kapaciteten att absorbera såväl föranslutningsstödet som den finansiering via strukturfonderna som blir tillgänglig efter anslutningen och undersöka sätt att minska skillnaden i storlek mellan dessa medel,

- bygga upp en hållbar och kontinuerligt förbättrad förvaltningskapacitet, bland annat när det gäller strategisk planering och programplanering,

- överväga en bredare och mer strategisk användning av sektorbudgetstöd och fleråriga program,

- skapa gynnsamma förhållanden för lån från finansinstitut och för att dra till sig privat kapital,

- utveckla kriterier för effektiva strategier som gör att Ipa-stödet dels kan bidra med en hävstångseffekt, dels kan vara komplementärt till och blandas med stöd, investeringar och kunskapsöverföring från internationella finansinstitut,

- bana väg för innovativa investeringar och starkare partnerskap, särskilt med internationella finansinstitut, för att mottagarländerna ska kunna bli delaktiga i den gemensamma visionen om smart och hållbar tillväxt för alla.

Samråden med mottagare av Ipa-stöd, EU-medlemsstater, internationella finansinstitut, andra givare och det civila samhället om det framtida utvidgningsstödet efter 2013 har fortsatt under 2011.

Den 7 december samlade mötet ”Specialist meeting on IPA Cross–border Cooperation (CBC) between Western Balkans countries” om gränsöverskridande samarbete mellan länderna på västra Balkan ungefär 200 deltagare från västra Balkan, EU-medlemsstaterna och EU-institutionerna. Vid mötet bekräftades de positiva resultaten av programmen för gränsöverskridande samarbete i regionen, bland annat när det gäller försoningsprocessen. Milstolpar och framsteg under perioden 2007–2010 utvärderades och framtida möjligheter diskuterades. Dessutom inleddes en diskussion med berörda parter om gränsöverskridande samarbete på västra Balkan inom ramen för Ipa efter 2013. Deltagarna betonade att de var nöjda med programmen för gränsöverskridande samarbete generellt, särskilt den positiva effekten på lokalbefolkningarna (återupprättande och konsolidering av kontakter med befolkningen i grannregioner, genomförande av projekt som sammanför människor från båda sidor om gränsen, förberedelse för förvaltning av strukturfonderna osv.). Den stora efterfrågan hos stödmottagarna talar för ökade medel för gränsöverskridande samarbete. Deltagarna var ense om att genomförandebestämmelserna behövde förenklas genom en ytterligare harmonisering med reglerna för EU:s strukturfonder.

Exempel från program som pågått eller slutförts under 2010

Villkor och strukturer för genomförande, upphandling och utbetalning

Resultaten från 2010 visade på klara framsteg jämfört med föregående år i de flesta stödmottagande länder när det gäller upphandling och stödutbetalning. Förberedelserna inför decentraliserad förvaltning av instrumentet för stöd inför anslutningen framskred i både kandidatländerna och de potentiella kandidatländerna, med vissa skillnader länderna emellan.

Resultaten i Albanien förbättrades betydligt 2010 som en fortsättning på den positiva trend som inleddes redan 2009. Upphandlingar för över 92 miljoner euro genomfördes och framsteg rapporterades när det gällde programplanering, utbetalningsnivån och genomförandet av infrastruktur- och institutionsuppbyggnadsprojekt. Projektgenomförandet är dock fortfarande ett problem på grund av en delvis svag förvaltningskapacitet vid fackministerierna samt byråkratiska hinder, t.ex. svårigheter att få bygglov. 2010 gjorde Albanien förnyade ansträngningar för att bygga upp de strukturer och den kapacitet som krävs för decentraliserad förvaltning av instrumentet för stöd inför anslutningen. Betydande framsteg uppnåddes, särskilt när det gäller de centrala strukturer som behövs för delarna I och V. Kommissionen fortsatte förberedelserna för övriga delar av Ipa. De albanska myndigheterna började utarbeta en strategisk ram för inbördes förenlighet för delarna III och IV och en dialog om dokumentet har inletts under hösten. Även diskussionerna om Albaniens förslag till program för jordbruk och landsbygdsutveckling framskred.

Bosnien och Hercegovina hade i slutet av rapporteringsåret genomfört upphandlingar för över 70 miljoner euro, vilket motsvarade en ökning med 100 % jämfört med 2009. Utbetalningsnivån på 83,31 miljoner euro var tre gånger högre än 2009. I april 2010 utsåg Bosnien och Hercegovina den behöriga ackrediterande tjänstemannen, den nationella utanordnaren och den nationella samordnaren för utvidgningsstödet. Företrädarna för staten och verksamhetsutövarna kunde inte enas om vilka strukturer som skulle stödja den decentraliserade förvaltningen av Ipa och förbereda för delarna III, IV och V. Kommissionen använde olika förvaltningsstrategier för att genomföra stödet på ett effektivt och ändamålsenligt sätt i landet. Huvuddelen av stödet förvaltades genom gemensam och indirekt central förvaltning.

Under 2010 upplevde Kroatien vissa förseningar när det gäller upphandling och genomförande av stöd inom delarna III och V. Detta berodde på sen överföring av decentraliserade förvaltningsbefogenheter, nyinrättade organ som ökade pressen på systemet för genomförande och komplexiteten hos vissa stora infrastrukturkontrakt. Resultaten för delarna I och IV var goda. Tack vare stöd även från Sigma och Taiex pågick sammanlagt 21 projekt med partnersamverkan inom områdena offentlig förvaltning och rättsstaten. Betydande framsteg kunde noteras med förberedelserna för ackreditering av decentraliserad förvaltning utan förhandskontroller, vilket framgår av den minskade andelen avvisade ärenden bland dem som lämnats in till EU-delegationen för förhandskontroll. Dessutom tog Kroatien över hela ansvaret för halvtidsöversynen av stödet inom ramen för del I, och i augusti 2010 överlät kommissionen förvaltningen av gränsöverskridande samarbetsprogram till den kroatiska myndigheten för regional utveckling. Under 2010 genomfördes programmet inom ramen för del V i praktiken för första gången: kommissionen gav Kroatien förvaltningsbefogenhet utan förhandskontroller för de första åtgärderna i november 2009.

Före detta jugoslaviska republiken Makedonien genomförde ytterligare förbättringar när det gäller programplaneringen och fick ackreditering för decentraliserad förvaltning av stöd inom del I i december 2010. Genomförandet av programmet tog fart, med en satsning på 35 miljoner euro och slutförande av 88 upphandlingar. Landet införde nödvändig lagstiftning för att stärka de strukturer som har ackreditering för att förvalta Ipa-medel och betydande förbättringar genomfördes inom delarna I, IV och V. En viktig milstolpe i november var att ett direktbidrag till den statliga arbetsförmedlingen skrevs under för direkt genomförande av det operativa programmet för utveckling av mänskliga resurser. Decentraliserat genomförande av tre del V-åtgärder inleddes. Framstegen inom delarna II och III var däremot begränsade. Detta berodde främst på problem med samordningen mellan myndigheterna i angränsande regioner respektive otillräcklig kvalitet i den tekniska projektplaneringen.

Anslutningsförhandlingar med Island inleddes i juni 2010. Ett antal evenemang anordnades av Taiex under året, och förberedelserna för de fleråriga vägledande planeringsdokumenten för 2011–2013 och det nationella programmet för 2011 inleddes under hösten. Tack vare sin grad av anpassning till EU-lagstiftningen genom EES-avtalet och sin ekonomiska och sociala utvecklingsnivå är Island unikt bland kandidatländerna. Därför gjordes en överenskommelse om att landet skulle få Ipa-stöd endast inom ramen för del I, som förvaltas av kommissionen. De isländska myndigheterna har visat en hög grad av egenansvar och engagemang för Ipa-stödet. Under året utsågs den nationella Ipa-samordnaren och tillträdde sin tjänst vid utrikesministeriet.

Bland milstolparna i Kosovo fanns det första godkännandet av gränsöverskridande samarbetsprogram med före detta jugoslaviska republiken Makedonien och Albanien. Projekt inleddes inom ett antal olika områden, bland annat regional ekonomisk utveckling, energieffektivitet, reform av rättssystemet och försoning. I Kosovo genomfördes alla program med centraliserad förvaltning från kommissionen eftersom Kosovo fortfarande befann sig i en tidig fas av decentraliserad förvaltning. De lokala myndigheterna har ändå gjort betydande ansträngningar att öka egenansvaret, särskilt när det gäller förslag till årliga program, och kommissionen har stött denna process.

I Montenegro var trenderna positiva när det gällde genomförandet av Ipa-projekt och upphandlingar jämfört med 2009. Över 200 kontrakt skrevs under, jämfört med 66 stycken 2009, och 81 upphandlingar till ett sammanlagt värde av 9 miljoner euro slutfördes. Inför decentraliseringen av förvaltningen av EU-medel slutförde Montenegro fas 1 under 2010 och gick vidare till fas 2 (avhjälpande av brister) för delarna I och II. Övriga Ipa-delar kvarstod i fas 0. Fem Ipa-projekt rörde förberedelser av systemet för decentraliserad förvaltning. Under 2010 har kapaciteten stärkts hos den nationella utanordnaren, den nationella fonden, den centrala finansierings- och upphandlingsenheten och programutanordnaren. En revisionsmyndighet inrättades formellt inom det statliga revisionsinstitutet, som tillfälligt fungerar som värd fram till slutet av 2011. Efter förändringar i regeringen i slutet av 2010 utsågs en ny nationell Ipa-samordnare och en ny behörig ackrediteringstjänsteman.

I Serbien pågick i slutet av året projekt till ett värde av 606 miljoner euro, en ökning med 43 % jämfört med upphandlingsresultaten 2009. Enligt externa övervakningsrapporter var de genomsnittliga resultaten för pågående projekt goda, och programmen genomfördes enligt tidsplanerna både under 2009 och 2010. Under 2010 gick Serbien vidare mot decentraliserad förvaltning av Ipa-stödet och nådde fas 2 (avhjälpande av brister) för delarna I–IV. Med stöd från ett projekt för partnersamverkan började man inrätta de strukturer som behövs för framtida förvaltning av medel för del V.

I Turkiet fortsatte förseningarna av genomförandet, men en väsentlig del av Ipa-medlen betalades ut från EU till Turkiet 2010 och gav ett gott stödutnyttjande. Vidare slutfördes ett antal viktiga projekt under året, och genomförandet av Ipa-projekt inom områden som utbildning, entreprenörskap och social integration började visa påtagliga resultat. Flera centrala reformer förbättrade såväl programplaneringen som förvaltningen och övervakningen av EU-medel. Framsteg gjordes inom ackrediteringen av miljö- och skogsbruksministeriet för funktionerna anbudsförfaranden, upphandling och finansiell förvaltning avseende det operativa programmet för miljön inom del III. För del V trädde en sektorsöverenskommelse med särskilda genomföranderegler i kraft i juli 2010 som gav den rättsliga grunden för genomförande av stödinsatser för landsbygdsutveckling. Ett stort framsteg gjordes dessutom i och med inlämnandet av det ackrediteringspaket som innebar att kommissionen kunde börja förbereda överföringen av förvaltningsbefogenheter. Men kritiska brister både när det gäller personalnivå och förvaltningskapacitet måste ändå avhjälpas innan decentraliseringen kan betraktas som fullt fungerande.

En resultatorienterad ram

Mot bakgrund av den ekonomiska och budgetmässiga krisen bör fokus i allt högre grad ligga på ett stöd som är knutet till tydliga och mätbara mål, så att det går att spåra resultaten och visa skattebetalarna i EU att de får valuta för pengarna. Även en bättre beskrivning av de påtagliga effekterna för befolkningen på västra Balkan och i Turkiet synliggör Ipa-stödet och de kompletterande lån och säkerheter som stödet kan bidra till.

Resultatorienterad programplanering bygger på tydlig identifiering av och överenskommelse om mål och mätbara indikatorer i kombination med kraftfulla övervakningsförfaranden. Såväl vid olika översyner och seminarier som vid Ipa-konferensen 2010 belystes behovet av att vidareutveckla strategisk och resultatorienterad programplanering med fokus på sektorsövergripande metoder, uppbyggnad av kapacitet för att ställa upp specifika, mätbara, nåbara, realistiska och tidsbestämda mål med tillhörande indikatorer och utveckla lämpliga övervakningsramar. Dit hör också att ta fram statistik och värden för utgångssituationen, vilket redan krävs för program inom delarna III–V. Under 2010 vidtogs åtgärder för att nå dessa mål: systemen har redan ökat fokus på resultat, och den utvecklingen kommer att fortsätta under 2011, med förstärkt övervakning.

Många av de projekt som slutfördes 2010 gav påtagliga resultat och resultat inom olika sektorer både i kandidatländerna och de potentiella kandidatländerna. Resultaten av strukturella investeringar och investeringar i jordbruk och infrastruktur är lättare att mäta än resultaten inom områden som rör reformer och uppbyggnaden av institutioner. I det senare fallet är det svårare att utforma mätbara indikatorer. Trots det kunde mål uppnås och resultat visas genom ett antal tekniska stödåtgärder i kombination med partnersamverkan som gav mottagarländerna hjälp med de anpassningar som krävs för efterlevnad av EU:s regelverk och standarder.

Exempel från kandidatländer

I Kroatien utformades Ipa-stödet efter utvidgningsstrategin och för att landet skulle klara sina återstående skyldigheter inför ett EU-medlemskap. I samband med övergångsåtgärder och uppbyggnad av institutioner gavs stöd till ett projekt för att utveckla en effektiv rättslig ram i linje med EU-kraven och hjälpa det kroatiska parlamentet förbereda sig inför EU-anslutningen. Projektet genomfördes av det kroatiska parlamentet tillsammans med det ungerska parlamentet och med stöd från andra medlemsstater. Sigma gav indata och analysstöd för ett antal lagförslagspaket, bland annat för en nationell strategi för att bekämpa bedrägerier och korruption. Sigma bidrog också till ett operativt program för utveckling av förvaltningskapaciteten. Dessutom slutfördes ett geografiskt informationssystem med olika funktioner som gjordes tillgängligt för allmänheten via internet. Alla poster i fastighetsregistret digitaliserades och lades in i en enda databas, vilket gör den kroatiska fastighetsmarknaden mycket effektivare. Under 2010 genomfördes ett stort sjöfartsprojekt med utveckling av ett övervaknings- och administrationssystem för att öka sjösäkerheten. Tre driftscentraler och tio radarenheter konstruerades för att täcka hela östra Adriatiska havet med målet att öka navigeringssäkerheten och förhindra föroreningar. Bland de konkreta åtgärderna för att förbättra den ekonomiska tillväxten i Kroatien fanns ett betydande stöd till små och medelstora företag. Exportorienterade små och medelstora företag beviljades 24 stöd för att öka den privata sektorns exportvolymer, konkurrenskraft och produktivitet. Inom olika program för gränsöverskridande samarbete mellan Kroatien och Bosnien och Hercegovina, Montenegro och Serbien beviljades 30 stöd på sammanlagt 4 miljoner euro för att finansiera projekt inom områdena miljöskydd, natur- och kulturarv, ekonomisk utveckling och social sammanhållning. Hela EU får fördel av att dessa mål för utvidgningsstrategin uppnås.

Före detta jugoslaviska republiken Makedonien gjorde stora framsteg mot en professionalisering av sin offentliga förvaltning. Över 3 000 av de anställda utbildades genom seminarier och studiebesök. Tack vare Ipa-finansierad verksamhet kunde ett nationellt system för utbildningssamordning inrättas och tjänstemännens kunskapsnivå höjas inom prioriterade områden som upphandling, finansiell förvaltning och hantering av oegentligheter. Resultaten av dessa insatser var förbättrad kapacitet inom den centrala finansierings- och upphandlingsenheten och den nationella fonden. Under 2010 avbröts dock de förberedande åtgärderna för programmen Livslångt lärande och Aktiv ungdom på grund av oegentligheter och allvarliga brister i den finansiella förvaltningen och i landets kontrollsystem för genomförandet av programmen. Insatsernas fokus på institutionell reform, förbättrad förvaltning av de offentliga finanserna, kapacitetsuppbyggnad inom den offentliga sektorn och den hållbara förvaltningskapacitet som krävs för integration med EU kommer också att bidra till att öka före detta jugoslaviska republiken Makedoniens konkurrenskraft och underlätta den ekonomiska återhämtningen. Framsteg gjordes även med anpassningen av den nationella lagstiftningen till EU-regelverket inom områdena tull, miljö och straffrätt. Under 2010 genomfördes en heltäckande bedömning av tullagstiftningen och en analys av bristerna visade vilka reformer som behövs för att kraven enligt gemenskapens tullkodex och relaterade bestämmelser ska uppfyllas. Tekniskt stöd för att utarbeta lagförslag inom området miljöskydd ledde till påtagliga resultat. EU-direktiven införlivades helt i den nationella lagstiftningen i och med att lagar antogs både om hanteringen av förbrukade batterier och ackumulatorer och om bullerskydd. Ett projekt med partnersamverkan som inleddes 2009 bidrog till att en ny lag om straffrättsliga förfaranden kunde antas 2010.

Islands första årliga Ipa-program hade ännu inte börjat genomföras 2010 eftersom man väntade på att ett ramavtal skulle slutföras mellan Island och EU. Däremot ägde bedömningsbesök för Taiex rum under året inom ramen för olika utvidgningskapitel för att man skulle hitta de brister och behov som behövde åtgärdas inför anpassningen till EU-standarder och som stöd för förberedelserna inför Islands anslutning till EU. Taiex anordnade korta och målinriktade evenemang för de isländska myndigheterna. Målet var att öka medvetenheten om specifika aspekter av regelverkets krav, t.ex. när det gäller konjunkturstatistik och finansräkenskaper, och om de institutionella kraven för förvaltning av strukturfonderna.

I Montenegro slutfördes ett Ipa-finansierat infrastrukturprojekt med uppförande av en större kringled runt huvudstadens Podgoricas centrum. Detta gav omedelbart resultat i form av bättre trafikflöden, en bättre integration av Montenegro i turistnätverken, anpassning av nationella trafiksäkerhetsåtgärder till EU-standarder och ökad ekonomisk tillväxt. Inom området rättvisa, frihet och säkerhet slutförde man ett projekt med partnersamverkan för att stärka samarbetet mellan myndigheter inom kampen mot organiserad brottslighet och skapade dels ett övervakningssystem för att tackla organiserad brottslighet, dels en databas för att bekämpa penningtvätt. Praktiskt stöd genom ett bidragssystem för boende, system för inkomstgenerering och specialanpassad utbildning gav direkt stöd till över 2 100 flyktingar och fördrivna personer i Montenegro. Detta bidrog till den nationella strategins mål att hitta hållbara lösningar på dessa sårbara gruppers problem. Ipa-stödet ledde också till att ett antal lagar antogs med tillhörande initiativ till kapacitetsuppbyggnad inom prioriterade områden som utbildning, lagföring av minderåriga, miljön och ekonomisk utveckling. Montenegros ansträngningar att delta i den bredare europeiska utvecklingen inom utbildningsområdet stöddes genom att en nationell ram för kvalifikationer (NQF) antogs. Ramen för ett effektivt genomförande av policyn för lagföring av minderåriga stärktes genom att ny lagstiftning utarbetades för att skydda minderårigas rättigheter och genom kapacitetsuppbyggnad för personal som hanterar minderåriga i rättssystemet. Tekniskt stöd för att utarbeta relevant lagstiftning och en handlingsplan för energi och energieffektivitet innebar att Montenegro nu kan genomföra sina åtaganden enligt fördraget om energigemenskapen. Över 780 anställda inom den offentliga förvaltningen utbildades i offentlig upphandling och en ny lag om offentlig upphandling utarbetades. Utsikterna till en hållbar ekonomisk utveckling förbättrades genom ett projekt med partnersamverkan för att stärka de finansiella tillsynsmyndigheternas tillsyns- och övervakningskapacitet. Egenansvaret ökade genom att slutmottagarna av stöd involverades i att förbereda Ipa-projekt, men genomförandet och utnyttjandekapaciteten hämmades ibland av att den offentliga förvaltningen är liten och svag och av att få arbetar med Ipa-relaterade frågor.

EU-stödet i Turkiet gav högst påtagliga resultat inom flera av de områden som listas som prioriterade i utvidgningsstrategin och lägesrapporterna, bland annat grundläggande mänskliga rättigheter, jämlikhet mellan kvinnor och män och social integration. Ett stöd på 2 miljoner euro satsades på lokala centrum för kvinnor för att minska ojämlikheten mellan kvinnor och män och höja kvinnans sociala, ekonomiska och politiska status i Turkiets minst utvecklade regioner. Sammanhållningen i det civila samhället togs upp i projektet ”Dialog med det civila samhället mellan EU och Turkiet – kulturella broar”. Konst- och kulturevenemang i 18 länder främjade kulturutbyte och bidrog till att tackla fördomar i Turkiet och EU. En annan insats för att uppnå detta mål var fortsättningen av Jean Monnet-stipendieprogrammet. Det infördes i Turkiet 1989 och har erbjudit turkiska ungdomar en möjlighet till studier i EU efter grundexamen. Över 1 100 statstjänstemän, nyutexaminerade studenter och anställda inom den privata sektorn har förvärvat nya kunskaper och färdigheter om EU-anslutningen tack vare programmet. Ett stort projekt för arbetsmarknadsstöd avslutades i april 2010. Projektet hjälpte 11 000 arbetslösa kvinnor och ungdomar från 25 städer att hitta anställning genom att erbjuda yrkesutbildning och effektiv rådgivning. Dessutom erbjöds små och medelstora företag långsiktigt investeringsstöd för att skapa förutsättningar för hållbar sysselsättning genom låneprogrammen för småföretag (Selp I och II). Små och medelstora företag utgör 99 % av alla företag i Turkiet och är ryggraden i den turkiska ekonomin. Trots detta är det svårt för dem att få lån. Enligt statistik som samlades in från de banker som beviljade lån hade 11 291 nya arbetstillfällen skapats och 34 346 säkrats i 49 turkiska provinser i slutet av 2010. Selp kommer att fortsätta säkra ett starkt stöd för investeringar och anställning genom lån och rörelsekapital fram till 2012.

Exempel från potentiella kandidatländer

I Albanien slutfördes 80 upphandlingar inom ramen för Cards under 2010. Konkreta resultat uppnåddes inom ett antal prioriterade områden, bland annat rättssystemet, inrikes frågor och skyddet av de grundläggande rättigheterna. Ett projekt för att stödja reformer av den offentliga förvaltningen ledde till flera lagförslag för en modernisering av den rättsliga ramen och en föreskrift från premiärministerns kansli om tjänstemannaförvaltningen vid fackministerier och i ministerrådet. Detta gav en grund för att införa tydliga regler, se över förfaranden och förstärka förvaltningskapaciteten hos det albanska civilministeriet. Ett projekt för att förbereda de albanska myndigheterna för decentraliserad förvaltning av EU-medel ledde till betydande framsteg när det gällde att inrätta och upprätthålla strukturer och ledningskontrollsystem. När det gällde skyddet av grundläggande rättigheter kunde positiva resultat rapporteras. Bland annat kunde röstlängder sammanställas genom upprättande av ett nationellt adressregister och ett nationellt civilståndsregister. Polisexperter från olika medlemsstater stödde reformen av den albanska statspolisen. Deras insatser bidrog till att förbättra förståelsen för att behandla fångar och häktade i enlighet med EU:s normer och till att öka kapaciteten för detta. Stöd för genomförandet av den nationella miljöstrategin förde Albanien närmare ett fullständigt införlivande av EU:s miljöregelverk. Detta gynnar Albanien och dess grannar på västra Balkan och har mervärde även för EU:s medborgare, eftersom tänkbara miljökatastrofer som kan ha följder för grannländerna i EU kan hanteras bättre och riskerna minimeras.

Under 2010 slutfördes nästan alla Cardsprogram i Bosnien och Hercegovina . Ipa-stödet fortsatte med fokus på reform av den offentliga förvaltningen, förstärkning av rättsstaten och stöd till återhämtningen från den globala ekonomiska krisen. Ett framgångsrikt projekt för att öka öppenheten mellan den lokala förvaltningen och det civila samhällets organisationer genomfördes på kommunal nivå. Genomsynliga mekanismer för utbetalning av kommunala medel till det civila samhällets organisationer inrättades, och kommunikationen och samarbetet mellan myndigheter och organisationer intensifierades. 67 delprojekt genomfördes med fokus på minskad fattigdom, social integration, jämlikhet mellan kvinnor och män, mänskliga rättigheter, miljö samt förbättring av situationen för minoriteter och sårbara grupper. Europarådet genomförde ett gemensamt projekt för att effektivisera kriminalvården. Över 420 anställda inom kriminalvården fick utbildning om förhållandena vid frihetsberövande enligt EU-normer, 12 anställda utbildades som lärare, rättsliga ramar antogs och samarbetet mellan kriminalvårdens personal och ministeriets tjänstemän förstärktes, vilket är en viktig fördel i en administrativt och politiskt fragmenterad situation. Centralbanken tillhandahöll tekniskt stöd för efterlevnad av EU-standarder för centralbanker. Lösningar för IT-kommunikation rekommenderades inom det projekt som stöddes av centralbanken för att förbättra sammanställningen av statistiska data och information för beslutsfattare och ekonomisk analys av den finanspolitiska stabiliteten.

Skyddet av minoriteter och sårbara grupper är ett allvarligt och akut problem i Kosovo . Ipa-finansierade projekt ledde vidare mot målen inom detta område 2010. Lägret för romer i Cesmin Lug stängdes och 130 flyktingfamiljer från minoritetsgrupper kunde återvända till Kosovo genom ett omfattande stödpaket och yrkesutbildning för att säkerställa deras återflyttning och rehabilitering. Inom det rättsliga området genomfördes ett program för säkerhetsprövning och återutnämning av domare och åklagare med granskning av lämpligheten för alla sökande av fasta tjänster som domare och åklagare. Programmet ledde till att väl kvalificerad personal utsågs till många viktiga poster inom rättssystemet. Av dem som utsågs var 60 % nya på sina poster, vilket innebär en påtaglig föryngring av Kosovos rättsväsende och åklagarmyndigheten. Stöd till gränspolisen har gett möjlighet till utbildning av 750 poliser för att förbättra deras kapacitet att förhindra otillåten gränspassage och smuggling, skapa en bättre samordning med grannländerna och närma sig EU:s rättsstatsprinciper. Ett pilotprojekt om energieffektivitet – en topprioritering för EU:s strategi för hela västra Balkan – bidrog till att minska energianvändningen och energibehovet. Efter att en rättslig ram och en nationell plan för energieffektivitet inrättats genomfördes planen med Ipa-stöd. Genom demonstrationsprojekt i skolor och på sjukhus höjdes allmänhetens medvetenhet. Den lokala förvaltningen fick stöd för att förbättra sin kapacitet för att uppskatta energikostnader och genomföra energirevisionsprocesser. Genom att det fanns ett lagstiftnings- och regleringsramverk uppmuntrades de internationella finansinstituten att tillhandahålla finansiering för både den privata och den offentliga sektorn till investeringar i energieffektivitet. Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling erbjöd t.ex. små lån för att främja energieffektivitet på små och medelstora företag.

Serbien rapporterade goda resultat när det gäller skydd av personer som tillhör minoriteter eller sårbara grupper. Ett stödprojekt för flyktingar och internflyktingar gav boende och stöd för inkomstgenererande verksamhet och ökade därmed livskvaliteten för ca 600 utsatta familjer. Dessutom fick den offentliga myndigheten för ackreditering av hälso- och sjukvårdsinstitutioner stöd för att erbjuda en säkrare, mer jämlik och kvalitetsorienterad sjukvård, i linje med EU-systemen. Den regionala infrastrukturen fick stöd genom projekt inom vattenförsörjning och inom avloppsvatten- och avfallshantering. Ett projekt för att bygga den nya Žeželjbron i Novi Sad, med tillhörande anslutningsinfrastrukturer, kommer att ha positiva effekter också för grannländerna och för Europa som helhet, eftersom Novi Sad ligger i den internationella ”korridor X”, den transportartär som sammanbinder Centraleuropa med sydöstra Europa. Bland de särskilda insatserna för att uppfylla EU-regelverkets krav kan det bland annat nämnas att Serbien skulle införliva EU:s luftskyddslagstiftning, vilket öppnar vägen för förberedande arbeten för att utarbeta planer på kommunal nivå för renare luft. Digitala ortofotokartor av hela landet togs fram, och den första nationella kampanjen för oral vaccination av rävar mot rabies genomfördes, som ett bidrag till den gemensamma EU-satsningen för att utrota rabies och svinpest på västra Balkan.

YTTERLIGARE LÄRDOMAR FÖR FRAMTIDEN

Under 2010 slutförde kommissionen ett antal större utvärderingar rörande stödet inför anslutningen[18]:

- En metautvärdering efter halva tiden av instrumentet för stöd inför anslutningen.

- En utvärdering av berörda parters deltagande i planeringen och genomförandet av föranslutningsstödet till Turkiet.

- En utvärdering av de relativa kostnaderna och fördelarna med partnersamverkan och tekniskt stöd.

- En utvärdering efter halva tiden av programmen för gränsöverskridande samarbete mellan kandidatländerna och de potentiella kandidatländerna.

Metautvärdering av instrumentet för stöd inför anslutningen

Metautvärderingen av Ipa var huvudsakligen inriktad på den strategiska ramen för stödet (de fleråriga vägledande planeringsdokumenten) och logiken i programplaneringen, främst inom del I. Vid utvärderingen bedömdes det hur stödet planerades och dess relevans, effektivitet, ändamålsenlighet, inverkan och hållbarhet.

Slutsatsen blev att de fleråriga vägledande planeringsdokumenten angav riktning och fokus för planeringsprocessen för alla Ipa-delar och innebar en förbättring jämfört med motsvarande tidigare dokument för planering av föranslutningsstöd. Givare i de länder som mottog Ipa-stöd bekräftade EU:s ledande roll och använde i olika hög grad de fleråriga vägledande planeringsdokumenten som utgångspunkt för sin egen planering. Vid utvärderingen fann man att mekanismerna för samordning och harmonisering av stödet var väl etablerade. De stödmottagande ländernas ekonomiska behov, särskilt av infrastruktur, översteg tveklöst det tillgängliga stödet via Ipa (och finansieringen från andra givare). En central utmaning för instrumentet för stöd inför anslutningen är därför att gynna effektiv användning av alla ekonomiska flöden från givare och att bidra med en hävstångseffekt på andra finansieringskällor. Utvärderingen gav goda exempel på att Ipa har kunnat utnyttjas för att erhålla finansiering från givare eller internationella finansinstitut för infrastrukturprojekt.

Vissa effektivitetsproblem som rör genomförande enligt tidsplanerna rapporterades för 2007, det första året för Ipa, men sedan dess har takten ökat för upphandling och genomförande av projekt. Målens och indikatorernas kvalitet hade ökat under perioden 2007–2009, både i de fleråriga vägledande planeringsdokumenten och planeringsdokumenten på lägre nivå (årliga nationella program och projektunderlag). Projekten bedömdes generellt som relevanta. I allmänhet gav instrumentet för stöd inför anslutningen avsedda resultat när det gäller t.ex. antal utbildade. Däremot var resultaten på utfallsnivå, dvs. de fördelar som kan uppnås tack vare utbildningen, mindre påtagliga. Instrumentet bedömdes vara mest effektivt inom områden som rörde EU-regelverket. Vissa horisontella områden, t.ex. reformen av den offentliga förvaltningen, var däremot relativt svårhanterliga.

Ytterligare förbättringar rekommenderades, bland annat att de stödmottagande länderna skulle spela en viktigare roll vid förberedelsen och urvalet av projekt. En viktig avgörande faktor för om stödet ska bli hållbart och få önskad effekt var stödmottagarnas egenansvar för reformagendan och deras förvaltningars kapacitet. Med detta i åtanke rapporterade utvärderarna vissa risker när det gällde effekt och hållbarhet som hade att göra med tillräcklig personalnivå och att behålla erfaren personal.

Om stödet inriktades på ett mer begränsat antal sektorer skulle dess effekt och framtida inverkan kunna öka. Prioriteringen och tidsplaneringen av stödet, givarsamordningen och stödmottagarnas egenansvar skulle sannolikt främjas om en flerårig/sektorsbaserad strategi användes för del I (vilket redan görs för övriga delar av instrumentet för stöd inför anslutningen). Det rekommenderades att en sektorsbaserad strategi införs gradvis, anpassat till stödmottagarnas kapacitet för att förvalta genomförandet.

Utvärdering av berörda parters deltagande i planeringen och genomförandet av föranslutningsstödet till Turkiet

Vid denna utvärdering bedömdes berörda parters deltagande i programplaneringen och genomförandet av del I av Ipa. Utvärderingen utmynnade i en rekommendation om hur deltagandet kunde fördjupas så att det ekonomiska stödet ger bättre resultat.

Berörda parters deltagande godtogs i allmänhet som en princip, och intresset för att stärka och bredda detta deltagande växer. Utvecklingspartner och EU-organisationer bestående av berörda parter var involverade i planering och genomförande av instrumentet för stöd inför anslutningen (13 %), liksom statliga institutioner (46 %) och det civila samhällets organisationer (41 %). Externa berörda parter deltog i informationsdelnings- och samrådsprocesser men inte så mycket som partner eller i beslutsfattande. Detta ledde till begränsat egenansvar och ett mindre engagemang i processen från deras sida.

Enligt utvärderingen var utveckling av sektorsstrategier ett viktigt steg för att förstärka ett effektivt deltagande från berörda parter, men ett mer långsiktigt perspektiv krävdes. Utarbetande och översyn av de fleråriga vägledande planeringsdokumenten hade erbjudit begränsade möjligheter för deltagande från berörda parters sida. Inbjudan att lämna skriftliga synpunkter på förslag till fleråriga vägledande planeringsdokument stimulerade inte till en tillräckligt intensiv diskussion under perioden 2007–2009. Vid utvärderingen fann man att processen med förberedelse av det årliga nationella programmet för del I var den huvudsakliga flaskhalsen för berörda parters deltagande, och bidraget från externa berörda parter var begränsat under denna fas. Av de olika mekanismerna för biståndsgivning visades bidragssystem erbjuda de största möjligheterna till deltagande för berörda parter, t.ex. slutliga stödmottagare.

Rekommendationen från utvärderingen var att det borde vara en integrerad del av utvecklingen av sektorsstrategier att berörda parter gör en bedömning. Detta skulle göra det lättare att hitta relevanta aktörer inom ett visst område och bedöma deras kapacitet och förväntade bidrag till att uppnå de långsiktiga strategiska målen. Ett starkt ledarskap skulle krävas från stödmottagande institutioner med ansvar för samordning av ekonomiskt bistånd som måste erbjuda operativt stöd och operativ vägledning inom hela den stödmottagande förvaltningen i detta avseende.

Utvärdering av de relativa kostnaderna och fördelarna med partnersamverkan och tekniskt stöd

Denna utvärdering bestod av en jämförelse av två vanliga mekanismer för biståndsgivning vid genomförande av Ipa-program: partnersamverkan och tekniskt stöd. Den period som studerades var Ipa 2007–2008, Phare 2005–2006, Cards 2005–2006 och instrumentet för föranslutningsstöd till Turkiet 2005–2006.

Vid utvärderingen fann man att valet av tekniskt stöd eller partnersamverkan i praktiken byggde på tre kriterier: typen av uppgift (partnersamverkan huvudsakligen för områden som rörde EU-regelverket), den stödmottagande institutionens mognad och den stödmottagande organisationens kapacitet. Det slutliga valet av metod gjordes på korrekt sätt genom en dialog mellan EU-delegationer, GD Utvidgning och den nationella Ipa-samordnaren. Generellt bedömdes stödmottagarna vara väl placerade för att göra ett informerat val av metod, men flera stödmottagare angav att de fortfarande tyckte att det var svårt att göra ett bra val mellan partnersamverkan och tekniskt stöd. Som en del av utvärderingen föreslogs en uppsättning kriterier som skulle kunna underlätta valet mellan partnersamverkan och tekniskt stöd.

Projekt med tekniskt stöd dominerade över sådana med partnersamverkan, både till antalet och räknat på de ekonomiska resurserna (ca fyra gånger större), men andelen projekt med partnersamverkan ökade med tiden och var större i kandidatländerna än i de potentiella kandidatländerna. Ingen signifikant skillnad kunde påvisas mellan projekt med partnersamverkan och sådana med tekniskt stöd när det gällde hur framgångsrika de var. Däremot föredrogs partnersamverkan ofta på grund av de konkreta fördelarna, inte minst att ett varaktigt förhållande etablerades med en motsvarande organisation i en EU-medlemsstat, samt att arbetsplatskulturen förändrades. Räknat på enhetskostnad visades partnersamverkan vara 23 % billigare än tekniskt stöd, men stödmottagarna uppfattade tekniskt stöd som mer flexibelt och lättare att kontrollera.

Utvärderingen visade att partnersamverkan var mycket uppskattat av alla berörda parter, men två betänkligheter framkom om instrumentets funktion: den långa fördröjning som ofta uppstår mellan bedömningen av bristerna och genomförandet av projektet och den bristande flexibiliteten hos vissa av de nuvarande förfarandena för projektgenomförande, där det skulle vara gynnsamt att anpassa stödet till situationen ute i fält.

Halvtidsutvärdering av programmen för gränsöverskridande samarbete mellan kandidatländer och potentiella kandidatländer

Den första rapporten under denna utvärdering gällde programplanering, ledningsstrukturer och ledningsprocesser. Den andra delen, som blir klar under 2011, kommer att ha fokus på genomförandet av programmen.

Rapporten visade att behovsbedömningen, strategin och målen för programmen för gränsöverskridande samarbete i allmänhet var samstämmiga. Programmens framtida inverkan skulle dock kunna förbättras om berörda parter gjordes mer medvetna om programmens roll som föregångare för strukturfonderna och om lokala och regionala förvaltningar skulle delta fullt ut i de gemensamma övervakningskommittéerna.

Berörda parters uppfattning gav vid handen att programmen för gränsöverskridande samarbete gav bättre grannrelationer och innebar att kontakter från före konflikten återupprättades. Processen för beviljande av stöd var i allmänhet väldokumenterad, och det stora antalet stödansökningar som lämnades in tydde på ett uppenbart intresse för programmet. Däremot behandlades tematiska och övergripande frågor inte alltid på ett bra sätt och förfaranden kunde vara krångliga och tidskrävande.

Rapporten rekommenderade att den socioekonomiska analysen skulle förstärkas med en mer aktuell statistisk bas, en bättre förklaring av kriterierna och en bättre anpassning till statistiska områden. En annan rekommendation var att slutförslagen till program skulle göras tillgängliga för ett bredare offentligt samråd (via internet eller på annat sätt). Slutligen rekommenderades det att ansökningspaketet och utvärderingsförfarandet skulle rationaliseras och förenklas.

ERFARENHETER OCH FRAMTIDSPROGNOSER: SLUTSATSER RÖRANDE FÖRANSLUTNINGSSTÖDET EFTER 2013

2010 var ett bra år för instrumentet för stöd inför anslutningen, med resultat som visade en stadig förbättring av strategiskt fokus och större inverkan av stödet. Denna rapport visar också hur föranslutningsfinansieringen har bidragit till att bygga upp stabila institutioner, stärka de demokratiska processerna och rättsstaten, skyddet av de mänskliga rättigheterna och skyddet för minoriteter. Instrumentet för stöd inför anslutningen har bidragit till att skapa förutsättningar för bättre fungerande marknadsekonomier och främjat utvecklingen av en kunnigare och mer anställningsbar arbetskraft i en tid som präglats av ekonomiska svårigheter. Stödet har uppmuntrat till regionalt samarbete, bidragit till hållbar utveckling och tillväxt för alla och dessutom lagt grunden för ökad medvetenhet om den stora utmaning klimatförändringen utgör. Dessutom blev kandidatländerna bättre förberedda för att uppfylla de skyldigheter ett EU-medlemskap innebär. Detta gällde särskilt förberedelserna för att genomföra framtida strukturpolitik och landsbygdsutvecklingspolitik. Instrumentet har bidragit till sociala, miljörelaterade och ekonomiska infrastrukturer och en konkurrenskraftig, säker och hygienisk livsmedelsproduktion. Dessutom har effektiva och ändamålsenliga strukturer och system för finansiering efter anslutningen fortsatt byggas upp med framgång.

Det närmare partnerskapet med västra Balkan och Turkiet, som kommer till uttryck i stödet inför anslutningen, erbjuder också fördelar för EU:s medlemsstater, t.ex. tryggare energiförsörjning, säker och hygienisk livsmedelsimport, ökad säkerhet vid EU:s yttre gränser och bättre prognoser för kampen mot globala utmaningar som klimatförändringen och föroreningar.

Utvidgningsprocessen har skapat möjligheter för EU att engagera sig i bredare strategiska insatser. I det syftet och med tanken att säkra politisk samstämmighet har utvidgningspolitiken börjat anpassas till Europa 2020-strategin. På så sätt ger utvidgningspolitiken fördelar för EU, samtidigt som kandidatländerna och de potentiella kandidatländerna kan uppnå strategiska mål för ekonomisk återhämtning och hållbar tillväxt.

I och med att sektorsstrategin infördes i de fleråriga vägledande planeringsdokumenten för 2011–2013 kommer antalet interventionsområden att minska i alla utvidgningsländerna, prioriteringarna kommer att förbättras och resultatorienteringen kommer att bli mer uttalad. Sektorsstrategin har också hjälpt mottagarländerna att fästa större uppmärksamhet på Ipa-finansierade interventioners genomförbarhet, komplementaritet och samstämmighet med nationella sektorsplaner och sektorsstrategier och stödet för dessa från andra givare. Mer återstår att göra 2011 och längre fram för att se till öka egenansvaret på landsnivå och identifiera och hantera behoven av kapacitetsuppbyggnad i mottagarländerna så att sektorsstrategin verkligen ger de förväntade fördelarna. Inom områden där regionen utsätts för dynamiska globala utmaningar som klimatförändringen bekräftar de fleråriga vägledande planeringsdokumenten att insatserna på nationell och regional nivå måste intensifieras för att förbereda länderna på att lindra och anpassa sig till klimatförändringens effekter. Kommissionen kommer så långt det är möjligt att försöka tillämpa anpassningsprinciper och fördelning av arbete och förvaltning för att nå utvecklingsresultat.

EU utforskade också hur djupare partnerskap mellan EU och europeiska och internationella finansinstitut skulle kunna bidra till att uppfylla stödmottagarnas behov genom förstärkta partnerskap och nya finansieringsmekanismer, t.ex. blandinsatser.

Under 2010 ökade Ipa-stödmottagarnas egenansvar, vilket framgick av det starkare ledarskapet för givarsamordningen och genom att stödmottagarna gjorde egna bedömningar av behoven inför EU-anslutningen och för att uppnå bredare utvecklingsmål, makroekonomisk stabilitet och hållbar tillväxt som en förberedelse inför Ipa-konferensen 2010. Dessutom noterades ett betydande engagemang från stödmottagarna, särskilt de nationella Ipa-samordnarna och myndigheter som ansvarar för europeisk integration, när det gällde att stödja och utveckla strategier för att förbättra resultatmått och påvisa Ipa-medlens konsekvenser för medborgarna.

Trovärdiga utsikter till ett framtida EU-medlemskap är fortfarande den starkaste drivkraften för reformer och samhällsomvandling i utvidgningsländerna. Effektiv och målinriktad användning av Ipa-finansiering i kombination med dess roll som hävstång när det gäller medel från internationella finansinstitut kommer sannolikt att bidra till snabbare framsteg i anslutningsprocessen.

Slutligen inleddes ett offentligt samråd 2010 om hur instrumentet för stöd inför anslutningen kan förbättras ytterligare under EU:s nästa fleråriga budgetram så att det inverkar så positivt som möjligt på utvecklingen på västra Balkan, i Turkiet och i Island, vilket innebär fördelar även för EU och dess medlemsstater.

[1] Kommissionens arbetsdokument – bakgrundsdokument – som åtföljer dokumentet Rapport från kommissionen till Europaparlamentet, rådet och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén – 2010 års rapport om det ekonomiska stödet för utvidgningen (Ipa, Phare, Cards, föranslutningsinstrumentet för Turkiet och övergångsmekanismen) .

[2] Instrumentet för stöd inför anslutningen (Ipa) har en sammanlagd budget på 11,5 miljarder euro för perioden 2007-2013. Stödmottagarna för Ipa är Albanien, Bosnien och Hercegovina, Kroatien, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Montenegro, Serbien, Turkiet, Island (från 2011) samt Kosovo enligt FN:s säkerhetsråds resolution 1244/1999. Ipa ger stöd för reformer i mottagarländerna och deras gradvisa anpassning till Europeiska unionens standarder, politik och regelverk. Målet är att förbereda mottagarländerna för ett framtida EU-medlemskap.

[3] Del I i arbetsdokumentet behandlar Ipa och tidigare ekonomiskt stöd till det nuvarande utvidgningsområdet, dvs. Island, västra Balkan och Turkiet. I del II behandlas stöd före och efter anslutningen till medlemsstater som anslöt sig till EU 2004 och 2007 och som fortfarande gavs eller var på väg att fasas ut 2010.

[4] Kroatien, före detta jugoslaviska republiken Makedonien, Island, Montenegro och Turkiet.

[5] Albanien, Bosnien och Hercegovina, och Serbien inklusive Kosovo enligt definitionen i FN:s resolution 1244/1999.

[6] Se http://ec.europa.eu/europe2020/index_sv.htm

[7] Se årsrapporten om instrumentet för stöd inför anslutningen (Ipa) 2009, KOM(2010) 687 slutlig av den 25.11.2010, avsnitt 1.2, s. 3.

[8] Finns på http://ec.europa.eu/enlargement/projects-in-focus/donor-coordination/meetings_events_conf_coord_aid_en.htm

[9] I utvidgningsstrategin för 2010 togs vissa gemensamma områden upp där utvidgningsländerna behövde konsolidera genomförda reformer. Det gällde bland annat reform av den offentliga förvaltningen och rättsväsendet, kampen mot organiserad brottslighet och korruption samt mediernas yttrandefrihet. Lägesrapporterna tar upp ett antal bilaterala problem som måste lösas av berörda parter, i en anda av god grannsämja, med hänsyn till EU:s gemensamma intressen. Även regionalt samarbete lyftes fram som ett avgörande inslag i stabiliserings- och associeringsprocessen.

[10] Vartannat år gör OECD en undersökning om biståndsmiljön i utvecklingsländer i hela världen. Undersökningen bygger på fem centrala principer som 100 givare och utvecklingsländer undertecknade i Parisdeklarationen om biståndseffektivitet. Dessa principer är: 1. Egenansvar : utvecklingsländer utarbetar egna strategier för att minska fattigdomen, förbättra sina institutioner och tackla korruption. 2. Anpassning : givarländerna anpassar sig till dessa mål och använder lokala system. 3. Harmonisering : givarländerna samordnar, förenklar förfaranden och delar information för att undvika dubbelarbete. 4. Resultatorientering : utvecklingsländer och givarländer sätter fokus på utvecklingsresultat och resultaten mäts. 5. Ömsesidig ansvarighet : givare och partner ansvarar för resultaten av utvecklingsarbetet.

[11] Enligt Förenta nationernas säkerhetsråds resolution 1244/1999.

[12] Offentligt utvecklingsbistånd (ODA) per capita som andel av BNP i ett urval av länder, 2009.

% av BNP | US-dollar per capita |

Afghanistan | 45,7 (2008) | 203,7 |

Albanien | 3 | 113,4 |

Kongo, demokratiska rep. | 23,9 | 35,6 |

Bosnien och Hercegovina | 2,4 | 110,2 |

Etiopien | 13,4 | 46,1 |

Kosovo | 14 | 436,5 |

F.d. jugoslaviska republiken Makedonien | 2,2 | 94,7 |

Uganda | 11,4 | 54,6 |

Källa: World Development Indicators 2010 , Världsbanken.

[13] Källa: Kosovo Human Development Report 2010 , UNDP.

[14] EUT L 46, 24.2.2006.

[15] http://siteresources.worldbank.org/INTMONTENEGRO/Resources/110127-MNE-CPS-SECBO.pdf

[16] http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/financial_assistance/phare/evaluation/20110912_final_report.pdf

[17] Protokoll från konferensen finns på: http://ec.europa.eu/enlargement/projects-in-focus/donor-coordination/meetings_events_conf_coord_aid_en.htm

[18] http://ec.europa.eu/enlargement/how-does-it-work/financial-assistance/phare/evaluation/interim_en.htm