Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Utkast till kommissionens meddelande till medlemsstaterna om fastställande av riktlinjer för gemenskapsinitiativet för landsbygdens utveckling (Leader+)"

(2000/C 51/18)

Den 19 oktober 1999 beslutade Europeiska kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda utkast.

Ekonomiska och sociala kommittén beslutade att utse Jean-Paul Bastian till huvudföredragande med uppdrag att förbereda ärendet.

Vid sin 368:e plenarsession den 8-9 december 1999 (sammanträdet den 9 december) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande enhälligt.

1. Inledning

1.1. ESK välkomnar kommissionens utkast till meddelande som fastställer riktlinjerna för initiativet Leader+. Kommittén godkänner att detta initiativ för landsbygdens utveckling har blivit ett av fyra gemenskapsinitiativ som löper vidare inom ramen för Agenda 2000 för planeringsperioden 2000-2006.

1.2. Landsbygdsområdena täcker 80 % av gemenskapens territorium, och mer än en fjärdedel av EU:s befolkning bor på landsbygden. ESK ser därför positivt på att initiativet Leader+ kompletterar andra åtgärder för landsbygdsutveckling inom ramen för strukturfonderna och hoppas att alla dessa program bidrar till att EU:s landsbygd förblir levande.

1.3. Erfarenheterna av Leader II gör att kommittén vill framföra följande synpunkter:

2. Om att Leader+ skall finansieras av EUGFJ:s utvecklingssektion

2.1. För att förenkla administrationen föreslår kommissionen att Leader+ skall finansieras inom ramen för en enda strukturfond, EUGFJ:s utvecklingssektion, och inte längre av EUGFJ:s utvecklingssektion tillsammans med ERUF och ESF, som för Leader II.

2.2. Precis som EUGFJ:s garantisektion hädanefter delvis finansierar landsbygdsutvecklingspolitiken, som har upphöjts till "den gemensamma jordbrukspolitikens andra pelare", vill kommissionen att EUGFJ:s utvecklingssektion - hittills strikt jordbruksrelaterad - hädanefter skall finansiera åtgärder som inte bara är jordbruksrelaterade, utan rör hela landsbygden.

2.3. Även om denna utveckling i nuläget är begränsad och experimentell kan den inte motiveras med hänvisning tillförenklingsprincipen. ESK anser att denna inriktning av den allmänna politiken är ett medvetet val från EU:s sida som förtjänar en ny och fördjupad diskussion om den skall fortsätta efter år 2006.

2.4. I nuläget och i enlighet med det första målet för EUGFJ:s utvecklingssektion vill kommittén att utvecklingsstrategierna under Leader+ även skall omfatta de många jordbruksutvecklingsprojekt på landsbygden som drivs av lantbrukare - eller andra näringsidkare som ägnar sig åt jordbruksbaserad verksamhet - och deras familjer.

3. Om utvidgningen av Leader+ till att omfatta hela EU

3.1. Leader-initiativets tillämpningsområde, som tidigare var begränsat till områdena för mål 1, 5b och 6, har i och med Leader+ utsträckts till att omfatta alla landsbygdsområden, och medlemsstaterna har möjlighet att själva definiera vilka områden som är stödberättigade.

3.2. ESK välkomnar denna viktiga nyhet jämfört med Leader II och anser att den kommer att ge medlemsstaterna större självständighet i valet av prioriterade områden.

3.3. Kommittén är dock orolig för att de projekt som föreslås blir allt fler och alltmer splittrade, vilket skulle kunna leda till att initiativet blir mindre effektivt. Denna risk blir mer överhängande på grund av att utvidgningen av Leader+ tillämpningsområde sker i samband med minskade årliga anslag (2020 miljoner euro i 1999 års priser under 7 år, jämfört med 6 år för Leader II).

3.4. ESK anmodar därför kommissionen och medlemsstaterna att gardera sig mot risken för en "anslagsfördelning" i för små doser, vilket kan inverka negativt på de eftersträvade resultaten, och se till att alla program för landsbygdsutveckling är väl samordnade (jfr punkt 5 nedan).

4. Om "pilotkaraktären" hos de stödberättigade projekten under Leader+

4.1. Kommissionens utkast till meddelande fastställer (särskilt i punkt 14) kriterierna för utvärdering av de utvecklingsstrategier som föreslås av lokala aktionsgrupper.

4.2. På ett allmänt sätt betonar kommissionen den "pilotkaraktär" som dessa strategier måste ha för att vara berättigade till samfinansiering från gemenskapen (jfr punkt 37).

4.3. ESK anser att detta krav är förenligt med målsättningen med Leader+ att uppmuntra och stödja förverkligandet av hittills oprövade och högkvalitativa strategier för en integrerad landsbygdsutveckling.

4.4. Både för kommittén och kommissionen utgör denna "pilotkaraktär" ett urvalskriterium för de föreslagna strategierna, på samma sätt som kriterierna att strategin måste vara integrerad, vara lokalt förankrad, ha överförbara metoder och kunna komplettera de regionala programmen för landsbygdsutveckling.

4.5. Logiken i Leader+ medför att en strategi för att vara stödberättigad måste omfatta ett stort antal lokala initiativ och projekt i syfte att på ett enhetligt sätt tillgodose behoven hos den befolkning och det område som berörs.

4.6. Vissa av dessa initiativ och projekt kommer inte att vara nyskapande i sig själva men kommer ändå att vara nödvändiga för genomförandet av den planerade strategin för integrerad utveckling.

4.7. Liksom kommissionen anser ESK att det nyskapande elementet, "pilotaspekten", av en strategi måste utgöras av en helhetssyn på handlingsplanen. Dessutom måste detta urvalskriterium tillämpas olika beroende på om de berörda områdena redan har erfarenhet av programmen Leader I och Leader II eller inte.

4.8. För övrigt uppskattar ESK att kommissionen vill att handlingsplanerna under Leader+ utvecklas kring "en central fråga" som är karaktäristisk och sammanhållande för området. Kommissionen vill på så sätt undvika att en enkel sammanställning av lokala projekt presenteras som en enhetlig plan för lokal utveckling.

4.9. ESK framhåller dock att detta krav inte bör leda till att man avskräcker från tillvägagångssätt som omfattar flera olika sektorer och verkligen är integrerade. Kommittén vill tvärtom att kommissionen och medlemsstaterna uttryckligen främjar en sådan integration.

4.10. Kommittén, som värnar om jämställdheten och är medveten om att kvinnor och unga kan bidra till att stimulera utvecklingen av landsbygden, stöder kommissionens förslag angående de två prioriterade grupperna. Kommittén välkomnar att kommissionen uppmanar medlemsstaterna att dels undersöka vilka behov arbetande kvinnor och ungdomar har i landsbygdsområden och lägga fram förslag på hur deras behov skall tillgodoses, dels vidta de åtgärder som krävs för att förhindra den nuvarande diskrimineringen och ta hänsyn till den ekonomiska diversifieringen i landsbygdsområden.

5. Om komplementariteten med gemenskapens övriga program

5.1. Man bör undvika överlappning mellan olika gemenskapsinstrument för landsbygdsutveckling, dubblering av finansiering och de slumpartade effekter som kan uppstå för stödmottagarna. Leader-initiativet bör ta vid där de vanliga programmen för landsbygdsutveckling slutar.

5.2. Detta gäller naturligtvis samordningen mellan Leader+ och åtgärderna som planeras i det nya direktivet (EG) nr 1257/1999 (den gemensamma jordbrukspolitikens "andra pelare") och alla program som har kompletterande mål beträffande skapandet av arbetstillfällen, utbildning i olika yrken och hantverk och på det sociala området.

5.3. Det krävs också en komplementaritet mellan initiativet Interreg och det stöd som Leader+ (del 2) kan ge till samarbetet mellan landsbygdsområden i olika medlemsstater.

5.4. ESK anser exempelvis att Leader+ kan vara ett effektivt strukturinstrument för bergsområden som vanligtvis är fördelade på flera olika administrativa enheter. Leader-programmen har visat att de passar bra för bergsområden. Kommittén ser gärna att den utveckling som uppnåtts i dessa områden fortsätter och att Leader+ genom nätverkssamarbete och arbete över nationsgränserna bidrar till erfarenhetsutbyte och samarbete mellan EU:s olika bergsområden. Detta hindrar naturligtvis inte att Leader+ också kan innebära konkreta möjligheter för missgynnade områden i allmänhet.

5.5. ESK rekommenderar också att samarbetet mellan områden i olika länder inte begränsas till medlemsstaterna. Det måste kunna utsträckas till länderna i Central- och Östeuropa. Kommittén är medveten om att anslagen för Leader+ är reserverade för medlemsstaterna, men vill ändå att tillgången till medlen inför anslutningen underlättas för de central- och östeuropeiska länder som vill införa program för landsbygdssamarbete med områden inom EU.

5.6. ESK anmodar dessutom kommissionen och medlemsstaterna att övervaka komplementariteten hos Leader+ och de miljöprogram som EU finansierar. Kommittén välkomnar att tillvaratagandet av naturområden, som enligt Natura 2000 är av intresse för hela gemenskapen, är en av de gemensamma frågor som kommissionen föreslår för alla landsbygdsområden. ESK vill påminna om att kommittén ser positivt på miljödimensionen i landsbygdsutvecklingspolitiken och i synnerhet främjandet av goda jordbruksmetoder.

5.7. ESK vill peka på det yttrande kommittén nyligen antog om det finansiella instrumentet för miljön (Life III)(1) och betona hur viktigt det är att sprida och utnyttja resultaten av de projekt som finansierades under Life, både inom ramen för Life-Miljö (särskilt projekt beträffande fysisk planering och markanvändning) och Life-Natur. I detta yttrande understryker kommittén att "nationella och gemenskapliga finansieringsinstrument på området regional- och jordbrukspolitik (t.ex. strukturfonderna eller Sammanhållningsfonden) bör [...] ges en mycket större och mer innovativ roll än tidigare". Naturligtvis gäller detta även initiativet Leader+.

5.8. Observationsorganet för landsbygdsområden kommer att spela en viktig roll för en bra samordning mellan Leader+ och de andra gemenskapsinstrumenten för stöd till landsbygdsutveckling.

5.9. För att hjälpa de potentiella stödmottagarna att hitta rätt föreslår ESK att man exempelvis utformar en guide till alla befintliga gemenskapspolitiska åtgärder för landsbygdsutveckling och de olika kriterierna för stödberättigande.

5.10. Detta skulle kunna utgöra en av de första uppgifterna för det observationsorgan för landsbygdsområden som kommissionen skall leda i samarbete med medlemsstaternas behöriga myndigheter.

5.11. Kommittén ser gärna att de åtgärder som observationsorganet vidtar utvärderas av en oberoende arbetsgrupp som leds av kommissionen, och som i övrigt består av företrädare för arbetsmarknadens parter och andra intresseorganisationer som är inblandade i landsbygdsutvecklingsfrågor.

6. Om sammansättningen av de lokala aktionsgrupperna (LAG)

6.1. LAG-grupperna fortsätter att vara ett särdrag hos initiativet Leader+ och är utan tvekan en lämplig metod för att främja den lokala utvecklingen.

6.2. Erfarenheterna från Leader I och Leader II har dock visat att huvuddelen av de befintliga LAG-grupperna drivs av främst offentliga aktörer. Även om de ofta är effektiva har allmänheten inte uppfattat dessa LAG-grupper som ett nytt uttryck för lokal demokrati, utan som ytterligare en administrativ nivå.

6.3. ESK delar kommissionens önskan att LAG-grupperna skall utgöra enheter som representerar ett områdes olika samhälleliga och ekonomiska aktörer. Kommittén godkänner därför att man fastställer ett tak på 50 % för andelen offentliga deltagare (förvaltningar och folkvalda) i en LAG-grupp.

6.4. Dessutom anmodar kommittén medlemsstaterna att inte förvanska denna regel genom att föreskriva att minst hälften av deltagarna måste vara offentliga aktörer även i de LAG-grupper som huvudsakligen består av privata aktörer, vilket exempelvis ofta är fallet i Finland.

6.5. Den nya regel som kommissionen fastställer bör i praktiken göra det möjligt för flera lokala grupper av aktörer att vara representerade i en LAG-grupp. För övrigt bör sammansättningen av LAG-grupperna bli föremål för förhandling mellan offentliga och privata parter och inte fastställas genom något ensidigt administrativt beslut.

7. Nätverkssamarbete

7.1. Kommunikation och utbyte av erfarenheter har varit ett centralt inslag i Leader I och Leader II. Främjande av nätverkssamarbete mellan grupper har varit en viktig uppgift för den ledningsgrupp som på EU-nivå förvaltas av EAILD (europeisk sammanslutning för information om lokal utveckling), t.ex. via tidskriften "Leader", seminarier och besök vid LAG-grupper.

7.2. ESK ser positivt på kommissionens strävan att ytterligare främja ett aktivt deltagande i nätverk under ledning av nationella ledningsgrupper och ett observationsorgan för landsbygdsområden.

7.3. Utifrån erfarenheterna av Leader I och Leader II anser ESK att dessa ledningsorgan klart måste definiera de olika typerna av nätverkssamarbete, deras mål och förväntade resultat, samt skilja mellan olika inslag av konkret samarbete mellan LAG-grupper och de kommunikationsresurser som ställs till deras förfogande.

7.4. ESK anser att observationsorganet och de nationella ledningsgrupperna inte bara bör förmedla allmän information om pågående projekt utan också främja en aktiv strategi som bygger på besök, utbyte av tjänster och konkreta projekt som utformas av LAG-grupperna i fråga om ämnen av gemensamt intresse.

7.5. Nätverkssamarbetet kan på så sätt bidra till att bryta den isolering som ofta präglar utvecklingen i lokalområdet.

8. Genomförande

8.1. ESK ser mycket postivt på den nedifrån och upp-metod som ligger till grund för Leader+. Denna metod gör det möjligt att konkret ta hänsyn till de olikartade villkor som präglar Europas landsbygd, och den skulle kunna leda till en tillbakagång vad beträffar toppstyrda och generella åtgärder för samtliga områden i hela EU.

8.2. Mot bakgrund av integreringsprincipen i artikel 6 i EG-fördraget och med beaktande av artikel 8 (samt skäl 27) i förordning (EG) nr 1260/1999, uppmanar kommittén medlemsstaterna att se till att miljömyndigheterna deltar i förberedelserna, genomförandet och utvärderingen av programmen inom ramen för Leader+ samt i uppföljningskommittéernas arbete. Likaså bör alla lokala aktörer, däribland miljöorganisationer och jordbruksorganisationer, i största möjliga utsträckning delta i de lokala aktionsgruppernas utarbetande av utvecklingsplaner.

8.3. För att hjälpa lokala aktörer att utforma nyskapande projekt hoppas ESK att kommissionen och medlemsstaterna vinnlägger sig om att

- klart ange stödvillkoren för LAG-grupper och projekt,

- förenkla de administrativa uppgifter som LAG-grupperna måste utföra när projekten har godkänts.

8.4. ESK kan inte uttala sig om medlemsstaternas finansieringsformer, men ser positivt på det övergripande stödsystemet, som ger större frihet åt LAG-grupperna när det beviljade stödet skall fördelas. För att systemet skall bli maximalt effektivt måste de berörda förvaltningarna i medlemsstaterna säkerställa att förfarandena för att bevilja stöd och ansöka om garantier inte blir så invecklade att det försenar medfinansiering.

8.5. I linje med förslaget i utkastet till meddelande (se punkt 31) anmodar ESK kommissionen och de nationella och regionala förvaltningarna att redan när programmet inleds meddela sina redovisningskrav i syfte att förenkla den finansiella förvaltningen av Leader+ på de olika berörda nivåerna.

8.6. Kommissionen har också fastställt att medlemsstaterna skall lämna in förslag på Leader+-program senast 6 månader efter antagandet och offentliggörandet av meddelandet. ESK anser att denna tidsgräns är för kort, särskilt när det gäller att utforma projekt för områden som saknar erfarenhet av denna form av samarbete.

8.7. ESK rekommenderar därför att man skall bevara den flexibilitet som infördes med Leader II och tillåta ändringar av Leader+-planer under projektens genomförande. Om en plan ändras skall det krävas en ny definition av mål, strategier och indikatorer för att främja väl fungerande planeringsmetoder.

8.8. ESK rekommenderar också att LAG-grupperna - i synnerhet de som nyligen har upprättats - skall få tillräckligt med tekniskt stöd under planeringsstadiet och uttömmande information om bäst fungerande metoder och nyskapande projekt i samband med Leader I och Leader II.

8.9. Om hänsyn tas till ovannämnda rekommendationer ställer sig Ekonomiska och sociala kommittén positiv till ett snabbt antagande av utkastet till meddelande och av de bestämmelser som krävs för att genomföra Leader+.

Bryssel den 9 december 1999.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) EGT C 209, 22.7.1999.