[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 19.12.2007

KOM(2007) 826 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET

enligt artikel 19.1 i rådets direktiv 2003/96/EG (spilloljor)

1. INLEDNING

Enligt artikel 19.1 i rådets direktiv 2003/96/EG[1] om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (nedan kallat energiskattedirektivet eller direktivet ), får rådet enhälligt, på förslag från kommissionen, utöver de bestämmelser som anges i de föregående artiklarna (särskilt artiklarna 5, 15 och 17) ge varje medlemsstat tillstånd att av särskilda politiska hänsyn införa ytterligare skattebefrielser eller skattenedsättningar.

Kommissionen måste granska varje sådan begäran från medlemsstaterna. Sedan ska den antingen lägga fram ett förslag för rådet eller informera rådet om varför den inte har föreslagit att åtgärden ska beviljas.

Inom ramen för en bredare översyn av skattebefrielser enligt energiskattedirektivet som löper ut i slutet av 2006 har Italien, Irland, Österrike, Portugal och Förenade kungariket lämnat in varsin begäran om undantag från och med 2007 från bestämmelserna i energiskattedirektivet för spilloljor som återanvänds som bränsle, antingen direkt efter återvinning eller efter en återvinningsprocess för spilloljor. Ansökningarna registrerades hos generaldirektoratet för skatter och tullar[2].

I en skrivelse av den 19 december 2006 uppmanades alla berörda medlemsstater att göra en ny granskning av sina ansökningar, och om de fortfarande ville lämna in en begäran efter granskningen skulle de inkomma med en heltäckande redogörelse för miljöskälen bakom de planerade åtgärderna. Efter denna uppmaning inkom Irland, Italien, Österrike, Portugal och Förenade kungariket med ytterligare uppgifter[3]. Den 3 oktober 2007 begränsade Italien räckvidden för sin begäran avsevärt[4].

Syftet med detta meddelande är att informera rådet om skälen till att kommissionen inte har föreslagit att dessa åtgärder ska beviljas.

2. SAMMANFATTNING AV BEGÄRAN

2.1. Italiens begäran

De italienska myndigheternas begäran avser en förmånlig skattemässig behandling av mineraloljor som används som bränsle, om de fås fram genom regenerering av spilloljor. Mineraloljor av sådant ursprung behöver omfattas bara av 50 % av den motsvarande skattesatsen.

Begäran är befogad av miljömässiga och ekonomiska skäl. Enligt de italienska myndigheterna är syftet med åtgärden att kompensera för de extra kostnader som den särskilda produktionsprocessen för de berörda mineraloljorna innebär, däribland kostnaderna för uppsamling av spilloljor, kostnaderna för regenerering och efterföljande behandling av biprodukterna, såsom avsvavling (vilken krävs på grund av den höga svavelhalten i sådana biprodukter). De italienska myndigheterna framhävde också åtgärdens betydelse i samband med de höga uppsamlingskostnaderna – som beror på att Italien är ett bergigt land, den typ av företag som berörs (små och medelstora företag) och den relativt gamla tekniska utrustning som används.

De italienska myndigheterna betonar att åtgärden är förenlig med bestämmelserna i direktiv 75/439/EEG[5] eftersom regenerering är prioriterat och att åtgärden är ett viktigt led i den integrerade politiken för att uppmuntra uppsamling och regenerering av spilloljor. De italienska myndigheterna påpekar också i detta sammanhang att Italien har uppnått mycket hög uppsamlingsgrad för spilloljor.

Enligt begäran ska undantaget gälla till den 31 december 2012.

2.2. Irlands begäran

Irland vill bevilja befrielse från skatter på spilloljor som återanvänds som bränsle, antingen direkt efter återvinning eller efter en återvinningsprocess.

Syftet med åtgärden är att sänka kostnaderna för att samla in bränsle och därmed uppmuntra uppsamling av spilloljor. Enligt Irland kommer företagen, utan förmånlig skattebehandling, att få mycket högre kostnader för uppsamling och efterlevnad av lagstiftningen. De irländska myndigheterna påpekar dessutom att den lilla marknad som Irland utgör och landets geografiska avstånd från större medlemsstater betyder att regenerering av spilloljor inte är lönsam och inte kan betraktas som ett miljövänligt alternativ. Enligt Irland måste alla regenererade basoljor som produceras i Irland exporteras till en smörjoljeproducent utomlands, eftersom det inte finns någon sådan anläggning i Irland. De extra transportkostnaderna skulle ytterligare minska lönsamheten med regenerering och öka den belastning som spilloljor utgör för miljön.

De irländska myndigheterna påpekar också att en politik som främjar återvinning av spilloljor som bränsle har den ytterligare fördelen att den minskar behovet av import för att täcka Irlands energiförbrukning.

Slutligen anser Irland att det för närvarande, eftersom det fortfarande råder osäkerhet kring vad den pågående översynen av gemenskapens avfallslagstiftning[6] kommer att leda till, skulle vara förhastat att ändra nationell praxis som grundar sig på ett tidigare undantag.

Begäran innehåller inget slutdatum.

2.3. Österrikes begäran

De österrikiska myndigheterna vill bevilja befrielse från skatter på spilloljor som återanvänds som bränsle, antingen direkt efter återvinning eller efter en återvinningsprocess. Åtgärden är befogad av miljöskäl. Syftet är att främja uppsamling av spilloljor. Enligt de österrikiska myndigheterna skulle beskattning av spilloljor som används för uppvärmning leda till att större mängder sådant avfall bortskaffades olagligt i miljön. De österrikiska myndigheterna betonar att värmebehandling av spilloljor i en mineralogisk process i godkända anläggningar har minimal miljöpåverkan. Dessutom tas det redan ut en särskild avgift för bortskaffande av spilloljor, och en punktskatt skulle därför, enligt Österrikes uppfattning, innebära dubbel beskattning.

De österrikiska myndigheterna betonar också att det inte är rätt tidpunkt att ändra de nationella reglerna nu, eftersom man håller på att göra stora ändringar i gemenskapslagstiftning om spilloljor.

Begäran innehåller inget slutdatum.

2.4. Portugals begäran

Portugal vill bevilja befrielse från skatter på spilloljor som återanvänds som bränsle, antingen direkt efter återvinning eller efter en återvinningsprocess, när sådan återanvändning är skattepliktig.

Syftet med åtgärden är att stödja en industrisektor som håller på att växa fram och befästas. Åtgärden har därför som syfte att skapa både skattemässiga och ekonomiska villkor så att uppsamling, behandling, regenerering och återvinning av spilloljor blir lönsamt.

Enligt de portugisiska myndigheterna kommer intresset för denna verksamhet att svalna om det undantag som hittills har gällt upphör att gälla, och det kan få negativa konsekvenser för miljön.

I begäran anges den 31 december 2012 som slutdatum för undantaget.

2.5. Förenade kungarikets begäran

Förenade kungariket vill bevilja befrielse från skatter på spilloljor som återanvänds som bränsle, antingen direkt efter återvinning eller efter en återvinningsprocess, när sådan återanvändning är skattepliktig.

Förenade kungariket hävdar att en övergång till schablonbeskattning medför minimala fördelar jämfört med de kostnader och andra konsekvenser som uppstår i samband med att undantaget upphör att gälla.

Förenade kungariket fruktar att det kan gå ut över deras politik för att maximera uppsamling och återanvändning av spilloljor om det inte längre finns någon förmånlig skattebehandling. Enligt de brittiska myndigheterna kan punktskatt på spilloljor, när de används för förbränning, påverka efterfrågan på bränsle som utvinns ur avfall och det pris som marknaden mäktar med. Dessutom håller Förenade kungariket fast vid att industrin också får större utgifter för att följa lagstiftningen. Enligt deras uppfattning finns det en risk för att uppsamlingsföretag, för att kunna behålla lönsamheten, blir tvingade att avgiftsbelägga uppsamling av spilloljor, vilket skulle leda till ökat olagligt bortskaffande av sådana produkter och därmed till negativa konsekvenser för uppsamlingsgraden och för miljön.

Förenade kungariket betonar också att om undantaget upphör så kommer de administrativa kostnaderna och uppsamlingskostnaderna att öka, särskilt för små företag som förbränner avfall.

Enligt Storbritannien kommer det också att bli problem med att beräkna avgiften på avfallsbaserade bränslen eftersom de innehåller tillsatser och andra mineraloljor, som redan har belagts med punktskatt. För att undvika dubbelbeskattning menar Förenade kungariket att det skulle behövas ett återbetalningssystem.

Dessutom fruktar Förenade kungariket verkningarna av en översyn av skattebehandlingen av spilloljor vid en tidpunkt då marknaden för spilloljor är så osäker. Branschen håller fortfarande på att anpassa sig till införandet av EU:s avfallsförbränningsdirektiv[7], och den pågående översynen av EU:s avfallslagstiftningsdirektiv kan komma att påverka strategiska beslut om spilloljor.

Slutligen menar Förenade kungariket att undantaget inte har någon väsentlig inverkan på den inre marknadens funktion.

I begäran anges den 31 december 2011 som slutdatum.

3. VARFÖR BEGÄRAN LÄMNAS IN

Enligt artikel 2.1 b i energiskattedirektivet betraktas spilloljor (tillsammans med andra mineraloljor) som ”energiprodukter” i det direktivet och de är därmed beskattningsbara när de används som motorbränsle eller eldningsolja. Denna princip började ursprungligen tillämpas 1993 genom mineraloljedirektivet[8]. Sedan dess har emellertid ett antal medlemsstater fått tillstånd att göra undantag från denna allmänna regel. De har fått rätt att befria sådan spillolja från punktskatt som återanvänds som bränsle, antingen direkt efter återvinning eller efter en återvinningsprocess.

Undantagen förlängdes en sista gång till och med den 31 december 2006, ett datum som senare införlivades i energiskattedirektivet (artikel 18 och bilaga II).

I sitt meddelande från juni 2006 med rubriken Översikt över de undantag i bilagorna II och III till rådets direktiv 2003/96/EG som upphör att gälla vid utgången av 2006[9] (nedan kallat meddelandet från 2006 ) hävdade kommissionen att förmånligare skattebehandling av spilloljor skulle strida mot gemenskapens skatte- och miljöpolitik, då detta skulle gynna spilloljor i förhållande till andra direkt konkurrerande energiprodukter, och samtidigt skulle gynna en allmän typ av spilloljehantering framför andra.

Samtidigt gav kommissionen de medlemsstater, som anser att de av särskilda politiska hänsyn fortfarande behöver ett undantag från direktivet, möjlighet att lämna en väl motiverad begäran om detta i enlighet med artikel 19 i direktivet

4. KOMMISSIONENS BEDÖMNING

Först och främst måste det klargöras att ett tillstånd i enlighet med artikel 19 i energiskattedirektivet kan vara nödvändigt vid skattebehandling av bestämda användningsområden för energiprodukter. Det gäller emellertid endast sådana användningsområden som omfattas av det direktivet. Det gäller inte mineralogiska processer enligt artikel 2.4 sista strecksatsen i direktivet. Därmed är Österrikes och andra medlemsstaters ansökningar, såvida de hänvisar till sådana användningsområden, ogrundade.

De flesta av de argument som de ansökande medlemsstaterna lägger fram, avseende användningen av spilloljor som eldningsolja eller motorbränsle inom ramen för energiskattedirektivet, är identiska med de som behandlades i meddelandet från 2006. Varken dessa argument eller de mer specifika argument som läggs fram av de ansökande medlemsstaterna berättigar till undantag. En närmare redogörelse för detta följer nedan.

Till att börja med skulle kommissionen vilja understryka att argument som endast grundar sig på konsekvenser av själva övergången från undantag till schablonbeskattning, såsom kostnader för administration eller för efterlevnad av lagstiftningen, inte kan godtas. Direktiv 2003/96/EG innehåller inte någon allmän bestämmelse om att spilloljor som används som eldningsolja eller motorbränsle ska få en gynnsammare behandling än schablonbeskattningen av sådana bränslen medger. Tvärtom är undantagen för sådan användning av spilloljor avsiktligt tidsbegränsade (skäl 30 och artikel 18 tillsammans med bilaga II till det direktivet). Därför kan argument av detta slag inte anses vara förenliga med de särskilda politiska hänsyn som nämns i artikel 19 i energiskattedirektivet.

Dessutom talar de intressen och politikområden som anges i artikel 19.1 tredje strecksatsen emot att tillstånd ges.

Som redan nämnts kan en förmånlig skattebehandling vara berättigad av miljöpolitiska hänsyn . Enligt kommissionens uppfattning kan inte användning av spillolja som bränsle betraktas som berättigande, som situationen ser ut idag[10]. Det viktiga utifrån miljöhänsyn är att all spillolja samlas in och därefter behandlas i enlighet med gällande bestämmelser, framför allt gemenskapslagstiftningen (jfr artiklarna 2 och 3 i direktiv 75/439/EEG och Att främja ett hållbart resursutnyttjande: En temainriktad strategi för förebyggande och materialåtervinning av avfall , som antogs av kommissionen i december 2005[11] och senare godkändes av rådet[12].) Kriterierna däri rättfärdigar inte att man vid beskattning avviker från den normala beskattningen vid användning som bränsle. Skattebefrielse eller skattenedsättning i förhållande till bestämmelserna i energiskattedirektivet leder inte bara till att en lämplig uppsamling av spillolja befrämjas. De förhindrar också att den miljöpåverkan som blir resultatet av användning som bränsle (fullständigt) kommer till stånd, i enlighet med kriterierna i det direktivet. Potentiella problem vid uppsamlingen av spilloljor bör hanteras genom åtgärder som är direkt riktade mot dessa problem, och inte genom särskilda fördelar vid användning som bränsle, vilket inte är förenligt med de allmänna grunderna i energibeskattningsdirektivet. Oavsett hur andra användningsområden än användning som bränsle – framför allt som smörjolja och hydraulolja – beskattas enligt nationell lagstiftning, skulle skattebefrielser eller skattenedsättning av detta slag orättfärdigt främja denna användning.

I samband med detta blir argumentet att en sådan fömånsbehandling bidrar till att förbättra försörjningstryggheten i EU eller enskilda medlemsstater inte hållbart. När spillolja används innebär det att man sparar in på de primära energiresurserna, oavsett om den används för förbränning eller regenerering (smörjoljor och hydrauloljor framställs annars av råolja).

Om man ser till villkoren avseende den inre marknaden och sund konkurrens måste det påpekas att ett av energiskattedirektivets huvudmål är att olika konkurrerande energiprodukter ska behandlas likvärdigt, så att inga snedvridningar uppstår på den inre marknaden. Vissa energiprodukter kan få en mera förmånlig skattebehandling bara om det är berättigat av t.ex. miljöskäl, som dock inte gäller i detta fall (se ovan). När det gäller Förenade kungarikets argument om att undantaget inte har någon väsentlig inverkan på den inre marknadens funktion, skulle kommissionen vilja påpeka att en sådan inverkan tvärtom är högst sannolik. Den skattereduktion som föreskrivs i Förenade kungariket kan attrahera konstgjorda handelsflöden till förfång för de medlemsstater vars regenereringskapacitet är mera utvecklad. En beskrivning av den aktiva handeln på detta område finns i den analys som bifogats den senaste rapporten om genomförandet av gemenskapens avfallslagstiftning[13].

De specifika argument som de ansökande medlemsstaterna lagt fram måste ses mot följande bakgrund:

Kommissionen kan inte godta vissa medlemsstaters argument enligt vilket en skattebefrielse för spilloljor som används som bränsle skulle främja uppsamling av spilloljor eftersom den höjer inkomsterna från att använda spillolja. De uppgifter som kommissionen har tillgång till leder inte till slutsatsen att en låg uppsamlingsgrad i en medlemsstat skulle korrelera med förekomsten av en punktskatt på spilloljor som används som bränsle. Detta tyder på att själva villkoren för uppsamling är avgörande för att få en hög uppsamlingsgrad.

I fråga om Irlands argument avseende den lilla nationella marknaden och dennas geografiska isolering från större medlemsstater måste det påpekas att detta kan inverka på uppsamlingskostnaderna, men att detta inte har någon betydelse för den slutliga användningen av återvunna spilloljor.

När det gäller de svårigheter som Förenade kungariket säger sig ha i fråga om att avräkna de harmoniserade skatter som redan tagits ut för spilloljor, anser kommissionen att inte heller denna aspekt ändrar analysen. Till följd av sin beskaffenhet kontamineras spilloljor alltid när motorbränsle förbränns som drivmedel i en motor tillsammans med ett smörjmedel. De punktskatter som därigenom ingår i priset på spilloljor är emellertid marginella. Kommissionen måste också avvisa Österrikes argument om att landet har nationell beskattning av avfall. Förekomsten av nationella skatteregler på detta område kan inte motivera ett undantag från systemet med harmoniserad beskattning av energiprodukter.

Kommissionen kan inte heller godta Förenade kungarikets och Irlands argument beträffande översynen av gemenskapens avfallslagstiftning och de potentiella konsekvenserna i fråga om strategiska beslut om spilloljor. Det framgår varken av den gällande gemenskapslagstiftningen om spilloljor[14] eller kommissionens nyligen framlagda förslag på detta område[15] att förbränning av spilloljor särskilt borde främjas.

Italiens avsikt att indirekt stödja regenereringsindustrin genom en förmånlig skattebehandling av återvunna bränslen som framställs som biprodukter av regenerering ändrar inte heller på kommissionens analys. Regenereringsanläggningar är flexibla och kan anpassa sina produkter till marknadens behov. Sådana stimulanser riktade till en biprodukt kan öka avkastningen på destillerade bränslen till förfång för avkastningen på basolja. Denna åtgärd skapar således ett incitament att producera bränslen och går därför utöver vad som krävs för att stimulera regenerering av spilloljor till basolja.

5. SLUTSATS

Kommissionen har, i den utsträckning som ansökningarna avser användningsområden inom ramen för energiskattedirektivet, undersökt de argument som de berörda medlemsstaterna lagt fram, i synnerhet de argument som bygger på miljöaspekter. Undersökningen mot bakgrund av kriterierna i artikel 19 i det direktivet visar att dessa argument inte motiverar de undantag som medlemsstaterna begärt från de allmänna bestämmelserna i energiskattedirektivet.

Kommissionen drar följaktligen slutsatsen att villkoren i artikel 19 i direktiv 2003/96/EG inte är uppfyllda, i den utsträckning som ansökningarna avser användningsområden inom ramen för det direktivet. Kommissionen föreslår därför inte att de begärda tillstånden ska beviljas.

[1] Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (EUT L 283, 31.10.2003, s. 51). Direktivet senast ändrat genom direktiven 2004/74/EG och 2004/75/EG (EUT L 157, 30.4.2004, s. 87 och s. 100).

[2] Skrivelser registrerade den 18 september 2006 (Österrike), 16 oktober 2006 (Förenade kungariket och Portugal), 17 oktober 2006 (Italien) och 14 december 2006 (Irland).

[3] Den 14 mars 2007 (Irland), den 3 och 29 maj 2007 (Italien), den 27 juni 2007 (Österrike), den 2 april 2007 (Portugal) och den 24 januari och den 22 juni 2007 (Förenade kungariket).

[4] Denna ändring registrerades hos generaldirektoratet för skatter och tullar den 5 oktober 2007.

[5] Rådets direktiv 75/439/EG av 16 juni 1976 om omhändertagande av spilloljor, EGT L 194, 25.7.1975, s. 23, i dess ändrade lydelse.

[6] Jfr. kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om avfall [KOM(2005)667 slutlig av den 21 december 2005].

[7] Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/76/EG av den 4 december 2000 om förbränning av avfall (EGT L 332, 28.12.2000, s. 91).

[8] Rådets direktiv 92/81/EEG av den 19 oktober 1992 om harmonisering av strukturerna för punktskatter på mineraloljor (EGT L 316, 31.10.1992). Upphävt tillsammans med rådets direktiv 92/82/EEG av den 19 oktober 1992 om tillnärmning av punktskattesatser för mineraloljor efter den 31 december 2003 genom rådets direktiv 2003/96/EG.

[9] KOM(2006) 342 av den 30 juni 2006 Översikt över de undantag i bilagorna II och III till rådets direktiv 2003/96/EG som upphör att gälla vid utgången av 2006 .

[10] Kommissionen påpekar att den redan 2000 föreslog att undantagen för spilloljor skulle utgå, eftersom de står i strid med gemenskapens miljöpolitik (KOM(2000) 687 av den 15 november 2000).

[11] KOM(2005) 666 av den 21 december 2005.

[12] Rådets slutsatser av den 27 juni 2006 (10876/1/06 rev 1).

[13] SEC(2006) 972 av den 19 juli 2006, särskilt sid. 68–70 och 75.

[14] Se fotnot 5.

[15] Se fotnot 6.