MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Frågor rörande fortsatt utgivning av 1- och 2-centsmynt /* COM/2013/0281 final */





MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Frågor rörande fortsatt utgivning av 1- och 2-centsmynt 1. Inledning Införandet av euron 1999 var ett stort steg i den europeiska integrationen. Sedan den 1 januari 2002 har euron funnits rent fysiskt i form av sedlar och mynt och i dag använder cirka 330 miljoner EU-medborgare i 17 av EU:s medlemsstater euron som sin valuta. Valörserierna för eurosedlar och för euromynten (1, 2, 5, 10, 20, 50 cent, 1 euro och 2 euro) har inte ändrats sedan eurons införande. Euromynt ges ut av medlemsstaterna, men rådet är behörig att harmonisera valörer och tekniska specifikationer. Valörer och tekniska specifikationer avseende euromynt som ska sättas i omlopp har fastställts i rådets förordning (EG) nr 975/98. I enlighet med rådets förordning (EG) nr 974/98 ska mynt i euro eller i cent som överensstämmer med de valörer och tekniska specifikationer som rådet har fastställt vara de enda mynt som är lagliga betalningsmedel i samtliga medlemsstater med euron som valuta. Under 2012 uppmanade Europaparlamentet och rådet behöriga institutioner att undersöka användningen av olika valörer av eurosedlar och euromynt mot bakgrund av kriterierna om kostnad och allmänhetens acceptans[1].. Enligt artikel 2 i förordningen om utgivning av euromynt ska kommissionen ta ställning till ”den fortsatta utgivningen av 1- och 2-centsmynt” (...) främst med hjälp av en ”kostnads–nyttoanalys som beaktar de faktiska produktionskostnaderna för dessa mynt i jämförelse med deras värde och den nytta de för med sig”. Detta uppdrag bör ses mot bakgrund av diskussionerna om hur användbara de två minsta myntvalörerna har varit sedan de infördes. De viktigaste inslagen i denna debatt är 1- och 2-centsmyntens höga produktions- och hanteringskostnader i förhållande till deras nominella värde, att många av dem försvinner (stort svinn) ur cirkulation[2] samt att deras köpkraft har minskat. Diskussionerna koncentreras också på inflationsaspekten eller den upplevda inflationen med tanke på allmänhetens farhågor om att upphörd utgivning av mynten i kombination med att de tas ur omlopp skulle kunde höja konsumentpriserna. Den efterfrågade bedömningen gjordes på grundval av ett samråd med berörda parter och en omfattande lägesanalys[3]. I föreliggande meddelandet presenteras de fyra huvudalternativen (allt från status quo till ett slopande av 1- och 2-centsmynten) och vidare belyses de båda alternativens viktigaste drag och deras för- och nackdelar. Det bifogade arbetsdokumentet innehåller mer detaljerade uppgifter. 2. Fyra möjliga scenarier för 1- och 2-centsmynten Två relevanta huvudmöjligheter som måste undersökas är att utgivningen av 1- och 2-centsmynt fortsätter som nu eller att den upphör. På grundval av de besvarade frågeformulären och kartläggningen kan fyra möjliga scenarier arbetas fram: Fortsatt utgivning respektive indragning är de två huvudscenarierna, med vardera ett alternativt scenario. Det första huvudscenariot är fortsatt utgivning av 1- och 2-centsmynt i enlighet med nuvarande regler utan ändring av det rättsliga eller materiella sammanhanget ("status quo-scenariot”). Mynten förblir lagliga betalningsmedel och fortsätter att tillverkas i enlighet med nuvarande tekniska specifikationer (t.ex. metall, vikt och storlek) och utan ändringar av tillverknings- och utgivningsprocesserna[4]. Ett variant av detta scenario är fortsatt utgivning till reducerad kostnad med utgångspunkt i antagandet att kostnaderna skulle kunna minskas genom en ändring av myntmaterialets sammansättning eller genom effektiviseringar av mynttillverkningen, eller bådadera (”scenariot med utgivning till reducerade kostnader”). Det andra huvudscenariot är att slopa 1- och 2-centsmynten (”scenariot med en snabb indragning”). Enligt detta scenario skulle utgivningen upphöra och de mynt som är i omlopp skulle återkallas, huvudsakligen via detaljhandeln, snabbköp och banker inom en på förhand fastställd kort tidsperiod. Bindande avrundningsregler skulle gälla från och med den första dagen mynten börjar återkallas och de skulle upphöra att vara lagligt betalningsmedel i slutet av denna period. En variant av scenariot med en snabb indragning är ett ”scenario med gradvis utfasning”, varvid en indragning visserligen uppnås, men på ett annat sätt. Utgivningen av mynten skulle upphöra och bindande avrundningsregler skulle gälla även enligt detta scenario, men mynten skulle förbli lagliga betalningsmedel. 1- och 2-centsmynten skulle fortsatt användas, men bara för betalning av avrundade belopp. Eftersom inga nya mynt skulle ges ut förväntas mynten gradvis försvinna ur omlopp på grund av det stora svinnet och deras bristande attraktionskraft som betalningsmedel. 3. Två scenarier för fortsatt utgivning av 1- och 2-centsmynt 3.1. Scenariot med fortsatt utgivning med oförändrade villkor (”status quo”) Detta scenario bildar en naturlig bakgrund mot vilken de övriga tre scenarierna bör bedömas. 3.1.1. Kontinuerligt ökande utgivning till följd av stort svinn Sedan övergången till euro år 2002 har fler än 46 miljarder 1- och 2-centsmynt givits ut. På tio år har summan för dessa valörer ökat med ca 74 %. I dag är nästan hälften av alla euromynt som sätts i omlopp 1- eller 2-centsmynt. Trots att det totala antalet utgivna 1- och 2-centsmynt är mycket högt utgör det sammanlagda värdet på dessa mynt bara omkring 714 miljoner euro. Den stora ökningen av antalet 1- och 2-centsmynt beror främst på det stora svinnet i fråga om dessa valörer, som varierar från 25 % till nästan 100 %. Konsumenterna använder ofta inte 1- eller 2-centsmynten för att betala sina inköp, men får dem i växel i detaljhandeln. Mynten förefaller bli behandlade som om de saknar värde och läggs ofta på hög i stället för att sättas i cirkulation igen. Trots att inflationen legat kvar på en mycket låg nivå efter eurons införande har 1- och 2-centsmynten köpkraft redan avsevärt urholkats, och sjunkit till 0,81 cent i genomsnitt för 1-centsmynt. 3.1.2. En förlustverksamhet De totala kostnaderna för myntutgivning är svåra att uppskatta eftersom de innefattar tillverkning, förpackning, transport, lagring och övrig distribution samt kostnader för banker och detaljhandel i samband med att de återförs i cirkulation. När man beräknar mynttillverkningskostnaderna måste tre viktiga komponenter medtas: 1) Kostnader för råmaterialet till myntämnet (det stycke metall som ska präglas till mynt), 2) tillverkningskostnaden för myntämnen, 3) kostnaderna för den slutliga tillverkningen (dvs. präglingen) av mynten. Att inhämta detaljerade upplysningar om ovan nämnda kostnader är inte lätt, eftersom de viktigaste aktörerna i tillverkningen (dvs. myntämnestillverkare och myntverk) vanligen anser dessa uppgifter vara marknadskänsliga och därför belägger dem med kommersiell sekretess. Man kan dock säga att kostnaderna för tillverkning och utgivning av 1- och 2-centsmynt i allmänhet är höga. De flesta medlemsstaternas anskaffningskostnader är mer än fyra gånger myntets nominella värde, vilket medför en negativ myntningsvinst. På grundval av uppgifter från fem medlemsstater är det oviktade genomsnittliga inköpspriset för dessa mynt för respektive statskassa ca 150 % av det nominella värdet, medan det viktade genomsnittliga priset är nära 300 % (på grund av förhållandevis höga kostnader i en stor medlemsstat). Även om svaren på frågeformuläret inte gav någon systematisk ingående information om de olika komponenterna i tillverkningskostnaderna kan dock vissa preliminära och allmänna slutsatser dras: – Kostnaderna för myntämnena förefaller uppgå till cirka 50-60 % av myntets nominella värde, med en relativ kostnad som i allmänhet är lägre för 2-centsmynt än för 1-centsmynt. Dessa höga kostnader beror på inköpet av råvaran (metall). Myntbranschen har bevittnat en vertikal integration, där vissa myntverk och tillverkare av myntämnen har gått samman för att öka lönsamheten i en verksamhet som kännetecknas av stora volymer och små marginaler i tillverkningen av myntämnen. – Preliminära resultat visar att kostnaden för råvaran endast utgör en relativt liten del av den totala anskaffningskostnaden för de nationella statskassorna av den färdiga produkten. De betydande variationerna i mynttillverkningskostnaderna kan därför inte förklaras av råvarupriser eller produktionen av myntämnen, utan bör i stället tillskrivas den slutliga mynttillverkningen (dvs. präglingen) som sköts av de nationella myntverken i euroområdet. – Ytterligare analyser skulle behövas för att undersöka huruvida kostnadsskillnaderna mellan de nationella myntverken i euroområdet beror på skillnader i arbetskrafts- och/eller kapitalkostnader eller om de beror på ineffektiva tillverkningsprocesser. De betydande kostnadsskillnaderna mellan de nationella myntverken kan också möjligen förklaras med myntverkens monopolställning i sina respektive länder. På euroområdesnivå torde det (viktade) förhållandet mellan myntens anskaffningspris och nominella värde tyda på en sammanlagd kummulerad nettokostnad för utgivningen av 1- och 2-centsmynt — eller negativ myntningsvinst — på 1,4 miljarder euro. 3.1.3. Användarna är i allmänhet nöjda Vad gäller acceptansen bland allmänheten är medborgarna i allmänhet positiva till att utgivningen fortsätter. Belägg från den Eurobarometerundersökning som kommissionen genomfört, visar att medborgarna som regel är nöjda med dagens valörer, med ett något mindre stöd för 1- och 2-centsmynten. En del myntverk är positiva till fortsatt utgivning av dessa mynt, om inte annat än för att de utgör en väsentlig del av deras myntningsverksamhet. Bankföreningarna däremot intar en neutral ståndpunkt i ämnet. Noteras bör att både myntverk och banker har möjlighet att överföra kostnaderna som dessa mynt medför på sina kunder, via anskaffningskostnad respektive hanteringsavgifter. Varuautomatsbranschen berörs inte av 1- och 2-centsmynten eftersom varuautomater inte godtar dessa valörer. Detaljhandelsorganisationerna har skilda åsikter om 1- och 2-centsmyntens användbarhet eftersom de drabbas av höga hanteringsavgifter (för en rulle med femtio 1-centsmynt kan exempelvis ibland en hanteringsavgift på 40 cent tas ut), men anser samtidigt att de är användbara för betalningar i detaljhandeln. 3.2. Ett scenario med fortsatt utgivning till reducerade kostnader Scenariot med utgivning till reducerade kostnader är en variant av status quo-scenariot och innebär en fortsatt utgivning av de aktuella mynten, samtidigt som man undersöker möjligheterna att minska de nuvarande alltför höga utgivningskostnaderna. Två sätt finns att sänka anskaffningskostnaderna för 1- och 2-centsmynten, vilka inte nödvändigtvis utesluter varandra: myntens sammansättning förändras och/eller myntens tillverkningsprocess förändras. 3.2.1. Förändring av myntsammansättningen Den första sättet är att ändra myntens sammansättning och optimera befintliga tillverkningstoleranser eller använda billigare metall, t.ex. rostfritt stål, samtidigt som storleken på mynten bibehålls. Detta skulle kunna uppnås genom en ändring av rådets förordning (EG) nr 975/98. Användning av mindre dyrbar metall skulle i vissa fall kunna medföra förändrad färg på de nya mynten. Även om åsikterna går isär om alternativa sammansättningar för 1- och 2-centsmynten (rostfritt stål, aluminium, zink) och storleken på de potentiella kostnadsminskningarna är det okontroversiellt att hävda att kostnadsbesparingar är möjliga. Men som tidigare framhållits utgör råvarukostnaden bara en liten del av den totala kostnaden för den färdiga produkten. Skillnaden mellan anskaffningskostnaderna och det nominella värdet på dessa mynt — liksom den betydande variationerna för denna skillnad mellan olika medlemsstater i euroområdet — beror inte på råvarupriserna, utan snarare på myntens tillverkningsprocess. 3.2.2. Effektiviseringar av tillverkningsprocessen Ytterligare analyser skulle krävas för att undersöka om variationerna i kostnaderna mellan de nationella myntverken i euroområdet (ett myntverk tillverkar exempelvis 1-centsmynt för mindre än det nominella värdet medan en annan försäljer dem till centralbanken för fyra gånger mer än det nominella värdet) beror på skillnader i arbetskraft och/eller kapitalkostnader som ingår i den slutliga mynttillverkningsprocessen eller om de sammanhänger med ineffektiva tillverkningsprocesser. Ansvaret för att hantera dessa eventuella bristfälligheter skulle hamna hos medlemsstaterna. Tillämpningen av de båda åtgärdspaketen i kombination med en fortsatt utgivning av 1- och 2-centsvalörerna skulle kunna leda till betydande besparingar. Även om övriga utgivningskostnader (t.ex. råvaruhanteringen) inte skulle åtgärdas och överproduktionen till följd av det stora svinnet skulle fortsätta, skulle den negativa myntningsvinsten avsevärt kunna minskas, och eventuellt helt elimineras. 4. Två scenarier med indragning av 1- och 2-centsmynten 4.1. Indragning med ett snabbt slopande av myntens egenskap av lagligt betalningsmedel (”scenariot med snabbt indragning”) Det andra huvudscenariot är att dra in mynten och slopa dem som lagliga betalningsmedel. Enligt detta scenario skulle utgivningen av 1- och 2-centsmynt inställas och mynten skulle nästan omedelbart upphöra att vara lagliga betalningsmedel. Detta skulle kräva en ändring av rådets förordning (EG) nr 975/98. Rättsligt bindande avrundningsregler (avrundning till närmaste 5-centstal) skulle förmodligen behövas[5] och mynten skulle aktivt dras in. 4.1.1. Ekonomiska konsekvenser: Positiv inverkan på myntningsvinsten, men oro för inflationen bland allmänheten. Ett viktig ekonomiskt element i indragningsscenariot är de potentiella kostnadsbesparingarna. De höga tillverkningskostnaderna för dessa småmynt skulle elimineras och den negativa myntningsvinst som uppstår vid utgivningen av dessa mynt i de flesta medlemsstaterna skulle försvinna. Särskilt företag, snabbköp och detaljhandel skulle inte längre behöva sköta den besvärliga och dyrbara hanteringen av småmynt[6], vars kostnader de för över på sina kunder genom avgifter eller prisjusteringar. Jämfört med de förväntade kostnadsbesparingarna tror de flesta berörda parterna att engångskostnaden för att dra in mynten är av underordnad betydelse. En positiv inverkan skulle även uppstå på statens inkomster, med tanke på bortfallet av de tidigare nämnda tillverkningskostnaderna. Dessutom skulle slopandet av de två lägsta valörerna något kunna öka efterfrågan på 5- och förmodligen också 10-centsmynten, med en förväntad positiv inverkan på myntningsvinsten. Å andra sidan är farhågorna stora bland allmänheten att scenarier med en snabb indragning skulle öka inflationen. Man befarar att avskaffandet av 1- och 2-centsmynten skulle kunna leda till prishöjningar, trots avrundningsreglerna. Avrundningen av slutbeloppet eller enskilda priser kan även medföra att konsumenterna förväntar sig avrundningar uppåt eller rentav prisökningar i framtiden. Denna farhåga är giltig särskilt om avrundningen påverkar saker som köps ofta och som normalt betalas kontant och som därmed kan påverka inflationsförväntningarna. En indragning förväntas dock inte inverka väsentligt på prisstabilitet av ett antal skäl: – För det första har ett antal undersökningar visat att de inflationsdrivande verkningarna, om sådana förekommit, har varit mycket begränsade. I Slovakien kom man t.ex. i en studie om inflationseffekterna vid indragningen av 10- och 20-halermynten till slutsatsen att detta inklusive avrundningsreglerna endast torde ha en begränsad inverkan på inflationen; mindre än 0,01 %. – För det andra har direkterfarenheterna av avrundningsregler i Finland och Nederländerna visat att effekterna på inflationen varit minimala eller obefintliga. – För det tredje skulle avrundningsreglerna bara tillämpas på sluttransaktionen och inte på de individuella priserna, vilket begränsar de eventuella verkningarna. Även om en indragning inte förväntas få någon märkbar effekt på inflationen, visar erfarenheterna med bytet av tidigare valuta till eurosedlar och -mynt emellertid att möjligheten finns att människor tror att inflationen ökar (priserna uppfattas ha gått upp utan detta styrks av HIKP-uppgifterna) och därigenom framkalla missnöje bland en del medborgare. Många berörda parter betonade under samrådet att medborgarna för närvarande är mycket känsliga för planer och initiativ som upplevs påverka deras ekonomiska situation, särskilt på grund av det svåra generella ekonomiska klimatet. Genomförs ett sådant scenario skulle det därför behöva åtföljas av en intensiv informationskampanj riktad till allmänheten om de praktiska arrangemangen i samband med indragningen av mynten och de avrundningsregler som ska tillämpas. 4.1.2. Medborgarnas och medlemsstaternas inställning till en indragning av mynt med låga valörer Den Eurobarometerundersökning som kommissionen har genomfört visar att medborgarna generellt verkar vara nöjda med euromyntvalörerna. Den minoritet av medborgare som är missnöjd med dagens myntserie önskade i allmänhet att 1- och 2-centsmynten skulle dras in. När medlemsstaterna tillfrågades om de föredrog en fortsatt utgivning eller en indragning av 1- och 2-centsmynten under det formella samrådet lämnade de flesta inte något svar alls medan ett fåtal föredrog en indragning. Inga bestämda slutsatser kan dras på grundval av detta partiella resultat. 4.2. Indragning genom en gradvis utfasning Scenariot med en gradvis utfasning skulle få samma effekt som en indragning, men uppnås via ett gemensamt beslut av medlemsstaterna om att upphöra med utgivningen av 1- och 2-centsmynt, i kombination med avrundningsregler. Mynten skulle förbli i omlopp som lagligt betalningsmedel, men därefter gradvis försvinna, både på grund av det stora svinnet och att inga nya präglas. Myntens egenskap av lagligt betalningsmedel skulle avskaffas först när den mängd som ännu är i omlopp är mycket liten. 4.2.1. Avrundningsregler skulle behövas Avrundningsregler skulle behöva införas för att kompensera den allt större bristen på 1- och 2-centsmynt, men dessa hindrar inte att mynten används (de kan fortfarande läggas ihop till 5 cent, såsom redan sker i Finland och Nederländerna). En informationskampanj skulle behövas för att förklara både utfasningen och avrundningsreglerna. 4.2.2. Mängden mynt i omlopp skulle kunna bli mycket liten inom några år Takten i detta scenario kan inte förutses exakt, eftersom det inte finns några empiriska uppgifter om utfasning varken från medlemsstaterna eller andra länder. Nedanstående beräkningar simulerar effekterna av en utfasning på grundval av det genomsnittliga svinnet (ca 60 %), under antagande om att det förblir stabilt över tiden. De flesta mynten skulle upphöra att cirkulera inom 4–5 år. Mängden mynt i omlopp skulle bli mycket liten omkring 2020, då ett beslut om att de inte längre är lagliga betalningsmedel skulle kunna fattas. 1-centsmynt Årligt svinntal 60 % || || 2-centsmynt Årligt svinntal 60 % 2013 || 2015 || 2017 || 2019 || 2021 || 2023 || 2025 || 2013 || 2015 || 2017 || 2019 || 2021 || 2023 || 2025 26 260 || 4 202 || 672 || 108 || 17 || 3 || 0 || 20 606 || 3 297 || 528 || 84 || 14 || 2 || 0 Även om mängden mynt i omlopp snabbt skulle minska i detta scenario skulle banker, snabbköp och annan detaljhandel även fortsättningsvis ha kostnader för hanteringen av de återstående mynten. Någon aktiv indragning skulle emellertid inte behövas. 5. Slutsatser På grundval av resultaten från samrådet med berörda parter och analysen ovan kan ett antal viktiga slutsatser dras vad gäller den fortsatta utgivningen av 1- och 2-centsmynt. – Tillverkningen av 1- och 2-centsmynt är helt klart kraftigt förlustbringande för euroområdet. Vart och ett av de fyra scenarierna skulle kunna tillämpas på 1- och 2-centsmynten på ett likartat sätt. I analysen framkom ingenting som tyder på att scenarierna bör tillämpas bara på en valör och inte på den andra (dvs. bara på 1-centsmyntet eller bara på 2-centsmyntet). – Allmänhetens inställning till 1- och 2-centsmynten är paradoxal: De verkar fästade vid dessa små valörer och befarar inflation om de skulle försvinna, men de behandlar dem som om de saknade värde och sätter dem inte i omlopp igen när de betalar. Det stora svinn som blir följden i kombination med förekomsten av psykologiska priser har medfört en allt större efterfrågan på nya småmynt. – De ekonomiska aspekterna vad gäller utgivningen av 1- och 2-centsmynt talar för slopad utgivning. Dock måste kostnadselementen vägas mot andra överväganden, främst den negativa reaktionen från allmänhetens sida som avrundningsreglerna skulle kunna ge upphov till. Man bör därvidlag också främst ha de nuvarande pressade ekonomiska utsikterna i åtanke. – De berörda parterna behöver diskutera de ovannämnda fyra scenarierna. Skulle ett scenario tydligt föredras kommer kommissionen att lägga fram erforderliga förslag till rättsakter. [1] Skäl 7 i förordning (EU) nr 651/2012 om utgivning av euromynt (EUT L 201, 27.7.2012, s. 135). [2] Storleken på svinnet kan beskrivas med ett "svinntal", som framräknas som 1 minus omloppstalet, varvid det sistnämnda är lika med antalet mynt som har gått i retur till centralbanken dividerat med antalet mynt som sätts i omlopp. [3] En grupp av ”centrala berörda parter” rådfrågades i augusti och september 2012 genom frågeformulär angående två huvudscenarier för 1- och 2-centsmynten: fortsatt utgivning eller att mynten slopas. De berörda parterna ringades in och delades upp i två huvudgrupper: Offentliga centrala berörda parter från EU:s medlemsstater (dvs. nationella förvaltningar, nationella myntverk samt centralbanker och ECB samt privata viktiga berörda parter från europeiska förbund och företag (bankföreningar, kontanttransportföretag, konsumenter och handelsorganisationer). [4] Se artikel 1 i förordning (EG) nr 975/98 (EGT L 139, 11.5.1998, s. 6), ändrad genom rådets förordning (EG) nr 423/1999. [5] Regelverket för utgivning och användning av 1- och 2-centsmynt i Finland och Nederländerna skiljer sig från övriga länder i euroområdet. Kort efter övergången till euron reducerade Finland utgivningen av 1- och 2-centsmynt till mycket små mängder. Nederländerna slog in på denna väg i september 2004. Båda länderna håller med hjälp av avrundningsregler antalet 1- och 2-centsmynt i omlopp på låg nivå. I Finland finns lagfästa regler om avrundning till närmaste 5-centstal och liknande regler tillämpas också i Nederländerna sedan september 2004 på basis av ett avtal mellan detaljhandeln och konsumentorganisationerna. [6] Båda aspekterna utgjorde de viktigaste drivkrafterna för avskaffande av de lägsta valörerna i Sverige år 2010 (50-öresmyntet = ca 5,5 cent) och Kanada år 2013 (1-centsmyntet = ca 0,7 cent).