Särskild rapport Att stärka den 
administrativa kapaciteten 
i Montenegro: framsteg har 
gjorts men bättre resultat 
krävs på många centrala 
områdenSV 2016  nr 20
EUROPEISKA
REVISIONSRÄTTEN
EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxemburg  
LUXEMBURG
Tfn +352 4398-1
Frågor:  eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet  
via Europa-servern (http://europa.eu).
Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2016
Print ISBN 978-92-872-5641-6 ISSN 1831-0990 doi:10.2865/00948 QJ-AB-16-021-SV-C
PDF ISBN 978-92-872-5651-5 ISSN 1977-5830 doi:10.2865/640818 QJ-AB-16-021-SV-N
EPUB ISBN 978-92-872-5629-4 ISSN 1977-5830 doi:10.2865/827537 QJ-AB-16-021-SV-E
© Europeiska unionen, 2016
Kopiering tillåten med angivande av källan.
Att stärka den 
administrativa kapaciteten 
i Montenegro: framsteg har 
gjorts men bättre resultat 
krävs på många centrala 
områden
(i enlighet med artikel 287.4 stycket i EUF-fördraget)Särskild rapportSV 2016  nr 20
02
 Granskningsteam
I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda bud -
getområden eller förvaltningsteman. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsupp -
gifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella inkomsterna eller 
utgifterna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.
Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsavdelning III (där ledamoten Karel Pinxten är ordförande) som är specia-  
liserad på utgiftsområdet externa åtgärder. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Hans Gustaf Wessberg med stöd av 
Peter Eklund (kanslichef), Emmanuel-Douglas Hellinakis (attaché), Torielle Perreur-Lloyd (uppgiftsansvarig), Stéphanie 
Girard, Ainhoa Pérez Infante och Aurelia Petliza (revisorer).
Från vänster till höger:  A. Pérez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza,  
P . Eklund och S. Girard.

03
 Innehåll
Punkt
 Förkortningar och akronymer
I–X Sammanfattning
1–10  Inledning
1–3 Montenegros väg mot EU-integration
4–10 EU:s föranslutningsstöd
11–15  Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod
16–40  Iakttagelser
16–20 Del I – De granskade projekten var utformade för att tillgodose landets behov i fråga om 
administrativ kapacitet och var oftast väl samordnade med andra IPA-projekt och givarinsatser
17 Projekten var utformade för att tillgodose landets behov av kapacitetsuppbyggnad
18–20 Samordningen mellan projekt och andra insatser var oftast god
21–28 Del II – Olämplig användning av outputen gjorde en del av de granskade projekten mindre 
ändamålsenliga
22–24 Projekten levererade i allmänhet output men den användes inte alltid av stödmottagarna eller följdes inte 
alltid upp av myndigheterna i Montenegro
25–28 Det fanns inte tillräckligt med information som visade hur långt man hade kommit med att stärka den 
administrativa kapaciteten över tid
29–40 Del III – Kommissionen använde det icke-finansiella stödet väl för att stödja reformprocessen, men 
stora problem kvarstår
31–33 SAA-mekanismerna för politisk dialog fungerar väl
34–37 Det var oklart om man använde de redskap för att uppmuntra reformer som 
anslutningsförhandlingsprocessen erbjöd
38–40 Möjligheten att använda decentraliserad förvaltning för att stärka den administrativa kapaciteten har ännu 
inte utnyttjats fullt ut
04 Innehåll 
41–47  Slutsatser och rekommendationer
 Bilaga I — Nyckeldatum i förbindelserna mellan EU och Montenegro
 Bilaga II — Granskade projekt
 Kommissionens svar
05
 Förkortningar och 
akronymer
ACA : byrå för bekämpning av korruption
CPCol : kommission för förebyggande av intressekonflikter
CSO : organisation i det civila samhället
Daci : direktorat för initiativ om korruptionsbekämpning
ECAA : gemensamt europeiskt luftfartsområde
EPA : miljöskyddsnämnd
IGC : regeringskonferens
IPA: instrument för stöd inför anslutningen 
PAR : reform av den offentliga förvaltningen
ReSPA : regionala skolan för offentlig förvaltning
SAA : stabiliserings- och associeringsavtal
SAI: nationellt revisionsorgan
06
 Sammanfattning
I
Sedan Montenegro förklarade sig självständigt 2006 har landet kommit närmare en europeisk integration. År 2010 
blev det ett kandidatland för medlemskap i EU och i juni 2012 antog rådet en förhandlingsram varefter anslutnings -
förhandlingar inleddes. Vid utgången av 2015 hade 22 av 35 förhandlingskapitel öppnats och två av dem preliminärt 
stängts.
II
Kommissionen har hjälpt Montenegro att bygga upp institutioner och stärka den administrativa kapaciteten med 
målet att stödja övergången till ett demokratiskt och ekonomiskt utvecklat land. EU:s föranslutningsstöd är både 
finansiellt, inom ramen för instrumentet för stöd inför anslutningen (IPA), och icke-finansiellt, via mekanismerna för 
politisk dialog.
III
Under perioden 2007–2013 fördelade EU 235,7 miljoner euro i finansiellt stöd till Montenegro för att hjälpa landet 
att förbereda sig inför anslutningen. Vid utgången av 2015 hade landet ingått kontrakt för 76 % av det beloppet. 
Under perioden 2014–2020 uppgår IPA:s vägledande ekonomiska anslag till landet till 270,5  miljoner  euro. Landet 
har också tillträde till program och projekt som finansieras inom program för flera stödmottagare som omfattar 
hela västra Balkan och Turkiet.
IV
Vi granskade 19 projekt i tre viktiga sektorer av IPA I-stödet (2007–2013): reform av den offentliga förvaltningen (13 
projekt), transport (tre projekt) och miljö (tre projekt). 15 av projekten finansierades via anslaget till Montenegro och 
de övriga fyra från det regionala anslaget. Vi tittade också på de mekanismer för politisk dialog som inrättades inom 
ramen för stabiliserings- och associeringsavtalet och processen för anslutningsförhandlingar.
V
Målet med revisionen var att bedöma om EU:s finansiella och icke-finansiella föranslutningsstöd under 2007–2013 
bidrog på ett ändamålsenligt sätt till att stärka den administrativa kapaciteten i Montenegro. Vår slutsats är att EU:s 
föranslutningsstöd – trots de långsamma framsteg som noterats på flera centrala områden – har hjälpt till att stärka 
den administrativa kapaciteten i Montenegro. Men för tolv av de 19 IPA-finansierade projekten som vi granskade var 
stödet mindre ändamålsenligt på grund av att en del av outputen beträffande kapacitetsuppbyggnad inte använ -
des fullt ut eller inte följdes upp av landets myndigheter. Merparten av de granskade projekten hade inget tydligt 
krav på att de nationella myndigheterna skulle följa upp och utnyttja IPA-investeringarna.
VI
De granskade projekten levererade i allmänhet den planerade outputen som tillgodosåg stora kapacitetsbehov, till 
exempel genom att de med gott resultat gav stöd till ändringar i lagstiftningen och inrättande av institutioner och 
genom att erbjuda utbildning. Projekten var oftast väl samordnade och byggde på det arbete som andra givare 
hade gjort. Men vi hittade exempel på överlappningar eller fall där informationsutbytet mellan IPA-projekt som 
endast genomfördes i Montenegro och regionala projekt (för flera stödmottagare) som omfattar flera föranslut -
ningsländer skulle kunna förbättras.
Sammanfattning 07
VII
Vi konstaterade också att kommissionen visserligen övervakar hur långt landet har kommit med att stärka den 
administrativa kapaciteten men att bedömningen var kvalitativ och att man granskade olika delar av den offentliga 
förvaltningen. Det gjorde det svårt att jämföra förbättringar över tid. Kommissionen började offentliggöra nya upp -
gifter 2015, men det var för tidigt för att vi skulle kunna bedöma dem.
VIII
Mekanismerna för politisk dialog fungerade väl men på viktiga områden av reformen av den offentliga förvalt -
ningen, miljön och korruptionsbekämpningen tar det lång tid att uppnå resultat. Vi konstaterade att de begrän -
sade framstegen på centrala områden ofta berodde på de nationella myndigheternas bristande intresse att 
reformera trots EU:s föranslutningsstöd. Kommissionen förfogar över redskap för att uppmuntra reformer, bland 
annat klausulen om ”övergripande balans”. Det är inte alltid tydligt om eller hur man ska hänvisa till eller använda 
detta redskap om nya lagar och institutioner som får stöd av EU inte levererar resultat på centrala områden som 
korruptionsbekämpning.
IX
Kommissionen decentraliserade förvaltningen av 12 % av IPA I-medlen till Montenegros myndigheter. Vi konstate -
rade att den decentraliserade förvaltningsmetoden för EU-medel skulle kunna vara ett användbart verktyg för att 
stärka den administrativa kapaciteten i form av kunskapsöverföring som inte utnyttjades fullt ut inom IPA I.
X
Vi lämnar ett antal rekommendationer som ska bidra till att stärka den administrativa kapaciteten.
08
 Inledning
1 När vi genomförde revisionen 
bestod västra Balkan av 
följande länder: Albanien, 
Bosnien och Hercegovina, f.d. 
jugoslaviska republiken 
Makedonien, Kosovo*, 
Montenegro och Serbien.
* Denna beteckning påverkar 
inte ståndpunkter om Kosovos 
status och är i överensstäm-
melse med FN:s säkerhetsråds 
resolution 1244/1999 och med 
Internationella domstolens 
utlåtande om Kosovos själv-  
ständighetsförklaring.
2 Se föregående fotnot.
3 Folkräkningen 2011. Se 
Montenegro in figures  
(Montenegro i siffror) från 
Montenegros statistikkontor, 
2013.
4 SAA trädde i kraft 2010.
5 Det första kapitlet var kapi-  
tel 25 som omfattade natur-  
vetenskap och forskning. Det 
stängdes också preliminärt 
samma år.
6 Varje kapitel avser ett politik-  
område i EU:s lagstiftning.Montenegros väg mot EU-integration
01 
Montenegro är ett litet bergigt land på västra Balkan1. Det har kust mot Adriatiska 
havet i sydväst och gränsar till Kroatien i väst, Bosnien och Hercegovina i nord -
väst, Serbien i nordost, Kosovo*2 i öst och Albanien i sydost. Landets huvudstad 
och största stad är Podgorica. Befolkningen på 625 266 invånare består av följan -
de etniska grupper: montegriner 44,98 %, serber 28,73 %, bosnier 8,65 %, albaner 
4,91 % och övriga 12,72 %3.
02 
Montenegro har kommit en bit på vägen mot EU-anslutning sedan landet utro -
pade sig självständigt 2006. År 2007 undertecknade landet ett stabiliserings- och 
associeringsavtal (SAA) med EU4 och 2010 beviljade rådet Montenegro status som 
kandidatland för EU-medlemskap. I juni 2012 antog rådet en förhandlingsram 
och anslutningsförhandlingar inleddes. Samma år öppnades det första förhand -
lingskapitlet5. Vid utgången av 2015 hade 22 av 35 förhandlingskapitel6 öppnats 
och två av dem preliminärt stängts. I  bilaga I  finns en tidslinje över Montenegros 
integration i EU.
03 
Trots anklagelser om valfusk och vissa oppositionspartiers bojkott av parlamentet 
har Montenegro fortsatt att vara stabilt under de år som gått sedan anslutnings -
förhandlingarna inleddes. Landet har visserligen liknande brådskande behov av 
reformer som resten av regionen på västra Balkan, till exempel när det gäller den 
offentliga förvaltningen och korruptionsbekämpningen, men anses för närvaran -
de ha kommit längst i anslutningsprocessen.
09 Inledning 
7 IPA I inrättades genom rådets 
förordning (EG) nr 1085/2006 
av den 17 juli 2006 om upp-  
rättande av ett instrument för 
stöd inför anslutningen (IPA) 
(EUT L 210, 31.7.2006, s. 82) och 
kommissionens förordning 
(EG) nr 718/2007 av den 
12 juni 2007 om tillämpning av 
rådets förordning 1085/2006 
(EG) nr 1085/2006 av den 
17 juli 2006 om upprättande 
av ett instrument för stöd inför 
anslutningen (IPA) (EUT L 170, 
29.6.2007, s. 1).
8 Det totala IPA I-anslaget för 
perioden 2007–2013 uppgick 
till 10  miljarder  euro.
9 Köpenhamnskriterierna fast-  
ställdes av Europeiska rådet 
i juni 1993 och består av föl-  
jande:
 a) Politiska kriterier: landet 
måste ha stabila institutioner 
som garanterar demokrati, 
rättsstatsprincipen, mänskliga 
rättigheter och respekt för och 
skydd av minoriteter.
 b) Ekonomiska kriterier: landet 
måste ha en fungerande mark-  
nadsekonomi och kapacitet 
att hantera konkurrenstrycket 
och marknadskrafterna 
i unionen.
 c) Landet måste ha kapacitet 
att axla skyldigheterna enligt 
fördragen och att ansluta sig 
till den politiska, ekonomiska 
och monetära unionens mål.EU:s föranslutningsstöd
04 
Sedan 2007 har Montenegro fått finansiellt stöd från EU inom ramen för instru -
mentet för stöd inför anslutningen7. Anslaget på 235,7 miljoner euro inom IPA 
I som omfattar perioden 2007–20138 fördelas mellan olika stödsektorer på följan -
de sätt:
05 
Målet med EU:s finansiering inom IPA I har varit att stödja Montenegros över -
gång till ett demokratiskt och ekonomiskt stabilt land på vägen mot europeisk 
integration. Kommissionen har använt finansieringen inom IPA I till att hjälpa 
Montenegro att bygga upp institutioner och stärka den administrativa kapaci -
teten samt främja ekonomisk och social utveckling i landets strävan att uppfylla 
Köpenhamnskriterierna9. I slutet av 2015 hade man ingått kontrakt för 76 % av IPA 
I-medlen och 87 % av dem hade betalats ut. Tabell 1IPA-stöd till Montenegro 2007–2013 (miljoner euro)
Sektor Totalt anslag per sektor Procentandel
Reform av den offentliga förvaltningen 45,6 19 %
Miljö och klimatförändringar 35,3 15 %
Gränsöverskridande samarbete 30,3 13 %
Transport 30,0 13 %
Rättsliga och inrikes frågor 25,5 11 %
Ad hoc-åtgärder 25,0 11 %
Jordbruk och landsbygdsutveckling 22,5 9 %
Social utveckling 21,5 9 %
TOTALT 2007–2013 235,7 100  %
Källa:  Europeiska kommissionen.
10 Inledning 
10 Budgetstöd inbegriper direkta 
ekonomiska överföringar till 
partnerlandets statskassa – på 
villkor att stödkriterierna är 
uppfyllda (väldefinierad 
strategi, stabil makroekono-
misk ram, god offentlig 
ekonomisk förvaltning eller ett 
trovärdigt program för att 
förbättra den och insyn i och 
översikt över budgeten) och 
att det finns en politisk dialog, 
resultatbedömning och 
kapacitetsuppbyggnad.06 
IPA II följer på IPA I och har en ny ram för föranslutningsstöd för perioden 
2014–2020 med ett vägledande anslag på 270,5 miljoner euro. IPA II-projekten 
är inriktade på strukturreformer i sektorer som omfattar de centrala områdena 
i EU:s utvidgningsstrategi, till exempel demokrati och god samhällsstyrning, 
rättsstatsprincipen, hållbar tillväxt och konkurrenskraft.
07 
EU gav även regionalt föranslutningsstöd i form av projekt och program för flera 
stödmottagare (flera länder) som omfattar hela västra Balkan och Turkiet. Det 
regionala anslaget uppgick till 1,137 miljarder euro för IPA I och till 2,959 miljar -
der euro för IPA II.
08 
EU:s föranslutningsstöd grundar sig på strategiska dokument, till exempel SAA, 
den årliga utvidgningsstrategin och de årliga framstegsrapporter som kommis -
sionen antar för landet. Dessa återspeglades i fleråriga vägledande planerings -
dokument fram till 2013 och ingår nu i de vägledande strategidokumenten. 
Kommissionen antar årliga eller fleråriga program efter samråd med de stödmot -
tagande länderna och andra intressenter.
09 
Kommissionen har främst genomfört EU-projekt i Montenegro direkt enligt en 
central förvaltningsmetod. I slutet av IPA I decentraliserade kommissionen för -
valtningen av personalutvecklingsprojekt och regionala utvecklingsprogram till 
de nationella myndigheterna, men är fortfarande redovisningsskyldig för dessa 
medel och genomför kontroller av transaktionerna. Inom IPA II fortsätter kommis -
sionen att använda en blandning av centrala och decentraliserade förvaltnings -
metoder, som nu kallas direkt och indirekt förvaltning och kompletterar den med 
andra genomförandemetoder, till exempel sektorsuppdelat budgetstöd10.
10 
Kommissionen bedömer Montenegros framsteg under den föregående tolvmå -
nadersperioden via utvidgningspaketet och de årliga framstegsrapporterna. 
Fram till 2014 presenterades de senaste resultaten och de främsta utmaningarna 
för de kommande tolv månaderna, inbegripet särskilda slutsatser och rekommen -
dationer, i det årliga strategidokument som ingick i utvidgningspaketet. År 2015 
innehöll strategidokumentet en översikt över de mer långsiktiga utmaningarna, 
som omfattar återstoden av den nuvarande kommissionens mandatperiod.
11
 Revisionens inriktning 
och omfattning samt 
revisionsmetod
11 
Målet med revisionen var att bedöma om EU:s föranslutningsstöd under 2007–
2013 bidrog på ett ändamålsenligt sätt till att stärka den administrativa kapa -
citeten i Montenegro. Revisionen omfattade både finansiellt stöd (projekt som 
finansierades av IPA) och icke-finansiellt stöd (mekanismer för politisk dialog 
mellan EU och Montenegro).
12 
Vid revisionen ställde vi tre huvudfrågor:
a) Var de granskade projekten utformade för att tillgodose behovet av att stärka 
den administrativa kapaciteten på lämpligt sätt?
 För att kunna besvara frågan undersökte vi om de granskade projekten 
var utformade för att tillgodose de behov av att stärka den administrativa 
kapaciteten som kommissionen och de nationella myndigheterna ansåg var 
viktiga och om projekten var väl samordnade med andra IPA-projekt och 
andra givares insatser.
b) Uppnådde de granskade projekten resultat i form av stärkt administrativ 
kapacitet?
 För att kunna besvara frågan undersökte vi om de granskade projekten leve -
rerade den förväntade outputen i fråga om kapacitetsuppbyggnad och om 
outputen användes och följdes upp av de nationella myndigheterna. I de fall 
då outputen inte användes eller följdes upp undersökte vi de främsta skälen 
till det. Vi tittade också på kommissionens bedömning av EU-stödets ända -
målsenlighet när det gällde att stärka den administrativa kapaciteten.
c) Använde kommissionen det icke-finansiella stödet ändamålsenligt för att 
stärka den administrativa kapaciteten?
 För att kunna besvara frågan tittade vi på hur kommissionen hade använt de 
mekanismer för politisk dialog som inrättades enligt SAA och anslutningsför -
handlingarna. Vi undersökte också hur kommissionen använde de redskap 
som finns för att få de nationella myndigheterna att aktivt åta sig att genom -
föra reformer. Slutligen undersökte vi om kommissionen använde möjlig -
heten att överföra kapacitet genom att uppmuntra spridning av god praxis 
som hade utvecklats genom den decentraliserade metoden för att förvalta 
IPA-medel.
12 Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod 
11 Vi tittade på IPA I eftersom 
inga projekt ännu höll på att 
genomföras inom IPA II när vi 
genomförde revisionen.
12 Länder som har rätt till stöd 
från IPA är länderna på västra 
Balkan och Turkiet. De pro-  
grammen och projekten kallas 
också ”regionala” eller ”för 
flera länder”. Det totala ansla-  
get från IPA I för program och 
projekt för flera stödmotta-
gare uppgick till 137 miljo-  
ner euro.13 
Vi inriktade oss på tre sektorer som är viktiga för Montenegros integration i EU: 
reform av den offentliga förvaltningen, transport och miljö. De stod för 47 % av 
det totala anslaget till Montenegro inom IPA I11 såsom visas i  tabell 1 . Vi tittade 
även på projekt som gällde kapacitetsuppbyggnad i den offentliga förvaltningen 
som finansierades av IPA:s regionala anslag (för flera stödmottagare) som även 
ger stöd till andra länder som har rätt till stöd från IPA12. Eftersom alla dessa stöd -
områden också får stöd inom IPA II (2014–2020) kan kommissionen beakta våra 
iakttagelser och rekommendationer i denna rapport när den genomför IPA II och 
när den förbereder den halvtidsöversyn av IPA II som är planerad till 2017.
14 
Vi granskade ett urval av 19 projekt. Inom sektorn för reform av den offentliga 
förvaltningen valde vi ut 13 projekt som var inriktade på upphandling, korrup -
tionsbekämpning, internkontroll, extern revision, lokalt självstyre och regionala 
skolan för offentlig förvaltning (ReSPA). I transportsektorn valde vi ut tre projekt, 
som var inriktade på civil luftfart, järnvägsdirektoratet och vägbyggen. I miljö -
sektorn valde vi ut tre projekt, som var inriktade på statsförvaltning, kommunala 
tjänster och avfallshantering. 15 projekt i urvalet finansierades från Montenegros 
landstilldelning och de återstående fyra från den regionala tilldelningen. I  bila -
ga II  beskrivs de utvalda projekten närmare.
15 
Vid revisionen analyserade vi dokument och intervjuade företrädare för kommis -
sionen och de nationella myndigheterna. Vi vände oss också till andra intressen -
ter, som organisationer i det civila samhället och givarorganisationer. Vi använde 
underlaget från projekt- och programdokument, utvärderingar och bedömningar 
av IPA I och landet samt kommissionens årliga framstegsrapporter och beslut från 
budgetmyndigheten.
13
 Iakttagelser
Del I – De granskade projekten var utformade för att 
tillgodose landets behov i fråga om administrativ 
kapacitet och var oftast väl samordnade med andra 
IPA-projekt och givarinsatser
16 
Om IPA-projekten ska kunna bidra ändamålsenligt till att stärka den administra -
tiva kapaciteten i den offentliga förvaltningen i Montenegro bör de utformas för 
att tillgodose de huvudsakliga kapacitetsbehov som kommissionen och Monte -
negro har identifierat. Vi förväntade oss att se god samordning mellan IPA-pro -
jekt och det stöd som kommer från andra givare, till exempel för att undvika 
överlappningar. Nya IPA-projekt bör bygga på de resultat som uppnåtts med 
tidigare EU-finansierade åtgärder.
Projekten var utformade för att tillgodose landets behov av 
kapacitetsuppbyggnad
17 
Vi granskade kommissionens fleråriga vägledande planeringsdokument där de 
huvudsakliga områdena för EU-stödet och EU-målen fastställs, finansierings-  
överenskommelserna för de utvalda projekten där deras särskilda mål beskrivs 
samt nationella strategidokument. Samtliga pekade på behovet av att stärka den 
administrativa kapaciteten. Vi bedömde om de granskade projekten var utfor -
made för att tillgodose ett eller flera av de kapacitetsbehov som togs upp i dessa 
dokument. Vi konstaterade att alla 19 projekt var utformade för att tillgodose de 
behov av administrativ kapacitet som hade identifierats. Tabell 2  ger en överblick 
över de granskade projektens mål i fråga om kapacitetsuppbyggnad.
14 Iakttagelser Tabell 2Hur de granskade projekten var utformade för att fylla igen luckor i den 
administrativa kapaciteten
Område Projekt Kapacitetsuppbyggnadsmål
Upphandling 1, 2, 3 ο Förbättra lagstiftningen och upphandlingsmyndigheternas kapacitet genom att stärka kapaciteten hos den 
offentliga upphandlingsmyndigheten.
 ο Ge utbildning och ta fram ett certifieringsprogram.
Korruption 4, 5 ο Bygga upp kapaciteten vid institutioner som arbetar med korruptionsbekämpning.
 ο Bygga upp den lokala kapaciteten att bekämpa korruption, bland annat organisationer i det civila samhället.
Internkontroll 6, 7 ο Införa intern finansiell kontroll i den offentliga sektorn.
 ο Förbereda inför de nationella myndigheternas planerade framtida förvaltning av EU-medel
Extern revision 8, 9 ο Stärka kapaciteten hos det nationella revisionsorganet att planera sitt arbete och utveckla sina 
revisionsmetoder.
 ο Utveckla kontrollen av revisionskvaliteten.
Lokalt självstyre 10, 11 ο Ta fram utbildningsprogram och erbjuda mentorskap.
 ο Utarbeta strategiska planer för kommuner.
Regionala skolan för 
offentlig förvaltning12, 13  ο Ge stöd till kapacitetsuppbyggnad vid offentliga förvaltningar på västra Balkan.
Transport 14, 15, 16 ο Utveckla kapaciteten att förbättra lagstiftningen på områdena väg, järnväg och civil luftfart, inrätta  
offentlig-privata partnerskap och koncessionsfinansiering för transportinfrastruktur.
 ο Stärka kapaciteten att förvalta internationella finansieringsinstruments investeringar.
 ο Utveckla teknisk kompetens och ledarkompetens på lokal nivå.
Miljö 17 , 18, 19 ο Ta fram strategier för att utveckla, harmonisera och införa lagstiftning.
 ο Utveckla kapaciteten att genomföra projekt på alla nivåer.
Källa: Utarbetat av revisionsrätten utifrån kommissionens uppgifter.
15 Iakttagelser 
13 Många givare minskade eller 
drog tillbaka sitt stöd i sam-  
band med att EU:s föranslut -
ningsstöd blev tillgängligt och 
EU-anslutningsförhandlings -
processen inleddes.Samordningen mellan projekt och andra insatser  
var oftast god
18 
Vi undersökte om projekten var väl samordnade med andra åtgärder som finan -
sieras av EU och andra givare i landet. Vi konstaterade att projekten i regel var 
väl samordnade med andra IPA-projekt, till exempel genom att de byggde på 
tidigare IPA-projekts arbete inom samma område. Trots att antalet givare har 
minskat markant i Montenegro sedan IPA I startade 200713 kunde vi konstatera att 
IPA-projekten byggde på det arbete som dessa givare hade utfört (se exemplen 
i ruta 1 ).Ruta 1Exempel på god samordning
Projekten 6 och 7  bidrog till att 1) inrätta förvaltnings- och kontrollsystem som specifikt är till för den kom -
mande decentraliseringen av förvaltningen av EU-medel till Montenegro som planeras och 2) införa intern 
bredare finansiell kontroll i den offentliga sektorn i hela den offentliga förvaltningen.
För att kunna uppnå det första målet byggde projekt 6 vidare på ett projekt som finansierades av EU innan 
IPA I startade. Under genomförandet av projekt 6 bad kommissionen entreprenören att ändra outputen så 
att den speglade det arbete som kommissionens avdelningar genomförde samtidigt för att kontrollera att de 
strukturer som de nationella myndigheterna hade inrättat för att förbereda sig inför den decentraliserade för -
valtningen följde reglerna. Projekt 7 gav sedan ytterligare stöd och utbildning för att förbereda Montenegros 
personal för att arbeta i de decentraliserade förvaltningsstrukturerna.
För att kunna uppnå det andra målet inriktades de två projekten först på den centrala offentliga förvaltning -
en, sedan på den lokala nivån. Framför allt skulle projekt 6 införa internkontroller vid de statliga ministerierna, 
bland annat genom att inrätta enheter för internrevision med omfattande revisionsplaner och nätverkssam -
arbete mellan dem. Projekt 7 började några månader efter det att projekt 6 hade avslutats och var inriktat på 
bristfälliga förvaltningsmetoder som hade konstaterats under det första projektet.
Projekten 8 och 9  syftade till att stärka Montenegros nationella revisionsorgan. Projekt 8, som byggde på ett 
projekt som tidigare finansierades av tyska givare, tillhandahöll planer, riktlinjer och workshoppar för reviso -
rer. Till exempel byggde man upp kapaciteten på området effektivitetsrevision, som var en ny typ av revision 
för det nationella revisionsorganet. Under genomförandet samordnades IPA-projektet med det arbete med 
att stärka kapaciteten att utföra effektivitetsrevisioner som tyska och svenska givare utförde. Projekt 9 var 
ett samverkansprojekt under ledning av Litauens högre revisionsorgan. Trots ett uppehåll på två år mellan 
de två projekten var samordningen med det stöd som gavs inom projekt 8 god, och projektet utvecklade 
kvalitetskontrollen vid Montenegros högre revisionsorgan genom ökad teknisk kapacitet och utarbetande av 
riktlinjer.
16 Iakttagelser 
19 
Vi konstaterade dock att samordningen mellan de IPA-projekt som endast ge -
nomfördes i Montenegro och projekten för flera stödmottagare som omfattar 
flera föranslutningsländer inte alltid var god (se exemplen i  ruta 2 ).Ruta 2Exempel på bristfällig samordning mellan IPA-projekt
Projekten 1, 2 och 3  – Vi granskade alla IPA I-projekt14 som gav stöd till den offentliga upphandlingen i Mon -
tenegro. Det första projektet gav endast stöd i Montenegro medan de två andra var projekt för flera stödmot -
tagare som fanns tillgängliga för andra föranslutningsländer. Inom projekt 1 lyckades man visserligen inrätta 
ett system för offentlig upphandling i landet, men vi konstaterade att de tre projektens output i form av kapa -
citetsuppbyggnad inte var väl samordnade. Projekten utvecklade kapaciteten att förbättra lagstiftningen om 
offentlig upphandling genom att de hjälpte till att ta fram förslag till nya lagar. De förbättrade även upphand -
lingsmyndigheternas kapacitet genom utbildning och ett certifieringsprogram för tjänstemän som arbetar 
med offentlig upphandling. Projekten för flera stödmottagare (2 och 3) genomfördes efter projekt 1, men de 
byggde inte vidare på ett ändamålsenligt sätt på de kurser som projekt 1 redan hade gett med kompletteran -
de, specifikare utbildning. I stället var innehållet i utbildningen i vissa fall mycket likt eller till och med exakt 
detsamma: de tre projekten gav utbildning i grundläggande förfaranden för offentlig upphandling, både 
projekt 1 och 2 tog upp genomförandet av försörjningsdirektivet15 och både projekt 2 och 3 tog upp rättsme -
delssystemet16. Dessutom var kursdeltagarna ofta samma personer, till exempel i de kurser för utbildare som 
gavs inom projekten 1 och 3.
Projekten 12 och 13  – Regionala skolan för offentlig förvaltning (ReSPA) inrättades för att den skulle bidra 
till att stärka den administrativa kapaciteten och främja regionalt samarbete i de offentliga förvaltningar -
na på västra Balkan. De sex deltagarna, inklusive Montenegro, bidrar visserligen med 150 000 euro var om 
året, men merparten av kostnaderna finansieras av IPA:s projekt för flera stödmottagare. Vi konstaterade att 
ReSPA:s utbildningsverksamhet inte var tillräckligt väl samordnad med annan utbildning som erbjöds inom 
IPA-projekt i Montenegro. Till exempel riktade sig ReSPA:s utbildning främst till yngre personal vars behov till 
stor del tillgodosågs av andra kapacitetsuppbyggnadsinitiativ. Den information om utbildningen som offent -
liga tjänstemän hade tillgång till var också otillräcklig. Det ledde till att Montenegro inte utnyttjade ReSPA:s 
utbildningsutbud i särskilt stor utsträckning.
14 Detta omfattar inte kontrakten om tekniskt bistånd och informationsutbyte.
15 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, 
energi, transporter och posttjänster (EUT L 134, 30.4.2004, s. 1).
16 EU:s direktiv om rättsmedelssystemet är rådets direktiv 89/665/EEG av den 21 december 1989 (EGT L 395, 30.12.1989, s. 33), rådets direktiv 92/13/
EEG av den 25 februari 1992 (EGT L 76, 23.3.1992, s. 14) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/66/EG av den 11 december 2007 
(EUT 335, 20.12.2007, s. 31). Rättsmedel är de rättsliga åtgärder som är tillgängliga för ekonomiska aktörer som deltar i kontraktstilldelnings-
förfaranden och som gör att de kan ifrågasätta tilldelningsbeslutet.
17 Iakttagelser 
20 
Sedan 2014 har kommissionen varit medveten om att nationella och regionala 
(för flera stödmottagare) instrument behöver samordnas bättre och har sett 
över sina rutiner. Kommissionen har till exempel uppmuntrat ReSPA att samråda 
med nationella IPA-samordnare och anpassa sin output efter dem. Vidare in -
rättade kommissionen 2015 ett centrum för tematisk sakkunskap om reform av 
den offentliga förvaltningen vid generaldirektoratet för grannskapspolitik och 
utvidgningsförhandlingar som ska förvalta ett antal (regionala) program för flera 
stödmottagare på området reform av den offentliga förvaltningen, bland annat 
ReSPA-kontrakt. Ett av centrumets mål är att garantera samordningen mellan 
IPA:s regionala stöd och nationellt stöd. Det var dock för tidigt för att vi skulle 
kunna undersöka om denna nya utveckling ledde till de förbättringar som krävs 
i samordningen mellan nationellt stöd och regionalt IPA-stöd.
Del II – Olämplig användning av outputen gjorde en 
del av de granskade projekten mindre ändamålsenliga
21 
Om IPA-projekten ska kunna bidra ändamålsenligt till att stärka den administra -
tiva kapaciteten i Montenegro bör de leverera den förväntade outputen i fråga 
om kapacitetsuppbyggnad. När outputen väl har levererats bör den användas 
av de organ som projekten riktar sig till (stödmottagarna) och sedan följas upp 
av de nationella myndigheterna så att projektens resultat blir hållbara och får 
full effekt. Vi förväntar oss att kommissionen tydligt rapporterar om de framsteg 
som gjorts, bland annat i vilken omfattning den administrativa kapaciteten har 
förbättrats i landet, för att visa vad som har uppnåtts med EU-medlen.
Projekten levererade i allmänhet output men den användes 
inte alltid av stödmottagarna eller följdes inte alltid upp av 
myndigheterna i Montenegro
22 
Vi granskade mellanliggande och slutliga rapporter för de granskade projekten, 
kommissionens övervaknings- och utvärderingsrapporter och protokollen från 
övervakningskommitténs möten och intervjuade stödmottagare. Vi konstatera -
de att projekten i allmänhet levererade den planerade outputen. En del gällde 
kapacitetsuppbyggnadsmål och en del var utformade för att uppnå andra mål, till 
exempel vägbyggen. Vi koncentrerade oss på den output som gällde kapacitets -
uppbyggnad. I tolv av de 19 granskade projekten konstaterade vi att en eller flera 
delar av kapacitetsuppbyggnadsoutputen inte utnyttjades fullt ut av stödmotta -
garna eller att de nationella myndigheterna inte vidtog de uppföljningsåtgärder 
som krävs för att upprätthålla de uppnådda resultaten.
18 Iakttagelser 
23 
I de fall då stödmottagarna inte utnyttjade projektens output blev de berörda 
projekten överlag mindre ändamålsenliga när det gällde att stärka den admi -
nistrativa kapaciteten eftersom de potentiella förbättringar som de erbjöd inte 
alltid blev verklighet. Att outputen inte användes berodde ofta på budget- eller 
personalbegränsningar.
I ruta 3  finns exempel på output som inte utnyttjades fullt ut av stödmottagarna.Ruta 3Exempel på output som inte utnyttjades fullt ut av stödmottagarna
Projekt 4  var utformat med fokus på förebyggande av korruption och riktade sig till de två huvudsakliga 
organ som arbetade på detta område vid den tiden, nämligen direktoratet för initiativ om korruptions-  
bekämpning (Daci) och kommissionen för förebyggande av intressekonflikter (CPCol). Två delar av den plane -
rade outputen utnyttjades inte fullt ut av stödmottagarna.
 οCPCoI använde inte det automatiserade systemet för utbyte av uppgifter om de tillgångsdeklarationer som 
togs fram av projektet. Trots att CPCol inte hade tillräckliga resurser att hålla det manuella registret aktuellt 
valde det ändå att fortsätta använda det.
 οProjektet tog fram ett it-verktyg för integritetsriskhanterare (IRM) till Daci för att direktoratet skulle kunna 
bevaka de integritetsplaner som togs fram för att minska de risker för korruption som hade konstaterats 
inom den offentliga förvaltningen. Trots att 72 av 102 institutioner i landet hade tagit fram integritetspla -
ner hade bara fyra av dem använt IRM-verktyget när vi genomförde revisionen. Det berodde delvis på otill -
räckliga personalresurser och delvis på att Montenegro inte skaffade fram den finansiering som krävdes för 
att kunna fortsätta utveckla och införa verktyget. (Montenegro hoppades på att eventuellt få 400 000 euro 
från andra givare enligt åtgärdsplanen för kapitel 23. När det inte blev så tillhandahöll man inte de medel 
som krävdes från sina egna resurser.)
Medan projekt 4 höll på att genomföras beslutade de nationella myndigheterna att slå ihop CPCol och Daci 
till en ny korruptionsbekämpningsbyrå (ACA). När vi genomförde revisionen fanns det inga bevis för att någon 
av de it-lösningar som IPA-projektet hade tagit fram för Daci och CPCol skulle användas vid ACA.
Projekt 14  tog fram förslag till tekniska specifikationer för att lägga ut utarbetandet av en databas för förvalt -
ning av väginfrastruktur i Montenegro på entreprenad. De nationella myndigheterna hade inte använt data -
basen när vi genomförde revisionen fyra år senare. Samma IPA-projekt hjälpte till att bygga upp kapaciteten 
hos Montenegros offentliga förvaltning att genomföra infrastrukturprojekt. I några fall gick dock de förvänta -
de fördelarna med kapacitetsuppbyggnaden förlorade på grund av den höga personalomsättningen. När vi 
genomförde revisionen hade redan sex av de åtta personer som utbildats vid järnvägsinfrastrukturföretaget 
lämnat sina jobb, i de flesta fall på grund av att de hade tillfälliga kontrakt.
Projekt 19  bidrog till att stärka kapaciteten inom den lokala avfallshanteringen. Den output som ursprung -
ligen planerades ändrades under genomförandet av projektet. Men vid revisionen kunde vi konstatera att 
inte ens denna reviderade output alltid utnyttjades, delvis på grund av personalbrist och brist på ekonomiska 
resurser. Till exempel hade den återvinningsstation som finansierades av projektet och som slutfördes 2013 
fortfarande inte tagits i bruk på grund av det saknades personal att driva den. Dessutom hade man inte un -
derhållit den utrustning som köpts in som en del av projektet på grund av budgetbegränsningar i kommunen. 
Andra artiklar som hade köpts in av projektet användes inte alls, till exempel återvinningstunnor.
19 Iakttagelser 
24 
I de fall då de nationella myndigheterna inte följde upp projektens output blev 
ofta de planerade effekterna mindre. I en del fall antog de nationella myndighe -
terna inte nödvändig lagstiftning, vilket innebar att outputen inte var helt ända -
målsenlig. I andra fall beviljades de inrättade institutionerna inget oberoende 
eller så fick de organ som skulle se till att den antagna lagstiftningen efterlevdes 
inte befogenhet att göra det. Ibland tilldelade de nationella myndigheterna inte 
de extra personalresurser eller ekonomiska resurser som krävdes för att följa upp 
IPA-projektens output. I  ruta 4  finns exempel på output som inte följdes upp av 
de nationella myndigheterna. Ruta 4Exempel på output som inte följdes upp av de nationella myndigheterna
Syftet med projekt 5  var att stärka rollen för lokala förvaltningar och organisationer i det civila samhället som 
arbetade lokalt mot korruption och med att öka medborgarnas medvetenhet om vikten av ändamålsenliga 
korruptionsbekämpningsåtgärder. Projektet uppnådde sin planerade output i fråga om kapacitetsuppbygg -
nad (undersökningar, paneldiskussioner och politiska rekommendationer). Men inrikesministeriet, som har 
huvudansvaret för att rapportera om genomförandet av lokala korruptionsbekämpningsplaner, beslutade 
att inte delta i det samråd som projektet hade initierat för att inrätta ett sektorsövergripande rådgivande råd 
för korruptionsbekämpning. Det försvagade rådet, som sedan inte träffades mer efter det att projektet hade 
avslutats.
Projekt 14  bidrog med gott resultat till harmoniseringen av lagen om lufttransport som förberedelse inför 
den första etappen av avtalet om det gemensamma europeiska luftfartsområdet (ECAA). De nationella myn -
digheterna hade dock inte antagit många av de förordningar som föreslogs som en del av projektet för att 
hjälpa landet att anpassa sig till ECAA-avtalet när vi genomförde revisionen, tre och ett halvt år efter det att 
de hade utarbetats17.
Projekt 15  tog fram en verksamhetsplan 2013 för att järnvägsdirektoratet skulle bli effektivare. Men när vi 
genomförde revisionen hade de nationella myndigheterna inte genomfört verksamhetsplanen på grund 
av ekonomiska begränsningar, vilket ledde till att rekryteringen av nödvändig ytterligare personal försena -
des (sju av 17 tjänster vid direktoratet var lediga). Dessutom hade de nationella myndigheterna inte beviljat 
direktoratet ekonomiskt oberoende från transportministeriet, vilket var nödvändigt för att direktoratet skulle 
kunna fungera som planerat.
Projekt 17  avsatte 180 000 euro för att stärka miljöskyddsbyråns kapacitet att samla in, validera och sprida 
miljöuppgifter. För att kunna göra det ägnade projektet ett år åt att ta fram ett system för insamling, valide -
ring och spridning av miljöuppgifter och motsvarande utbildningskurser. Det arbetet avslutades 2012, men 
när vi genomförde revisionen fanns det utvecklade systemet ännu inte på plats och byråns kapacitet hade 
inte förbättrats nämnvärt och inte heller kvaliteten på byråns rapporter. De nationella myndigheterna hade 
inte följt upp projektets output genom att tilldela tillräckligt med personal och ekonomiska resurser.
Projekt 18  hjälpte de nationella myndigheterna att ta fram 29 sekundärrättsakter på området kommunala 
tjänster och avfallshantering. Förslagen till lagstiftning hade utarbetats när projektet avslutades i augusti 
2013, men när vi genomförde revisionen hade endast hälften av dem antagits och offentliggjorts av de natio -
nella myndigheterna, vilket minskade IPA-projektets effekt.
17 Projektet avslutades i november 2011 och revisionen genomfördes i maj 2015.
20 Iakttagelser 
Det fanns inte tillräckligt med information som visade hur 
långt man hade kommit med att stärka den administrativa 
kapaciteten över tid
25 
Vi granskade den tillgängliga informationen för att mäta i vilken omfattning den 
administrativa kapaciteten i Montenegro hade förbättrats under den granskade 
perioden. Vi tittade på ”utvidgningspaketet” bestående av dokument som hade 
antagits varje år av kommissionen. I det ingår strategidokumentet om utvidg -
ningen där vägen framåt under kommande år fastställs och de framsteg som 
varje kandidatland och potentiellt kandidatland har gjort redovisas. I paketet 
ingår även de årliga framstegsrapporterna där enskilda länders framsteg varje år 
beskrivs mer ingående. Vi tittade även på de framsteg som rapporterats i över -
vakningskommittéer och i sektorskommittéer som inrättades enligt SAA och den 
första utgångsmätningen avseende reformen av den offentliga förvaltningen, 
som genomfördes 2015.
26 
Vi konstaterade att kommissionens årliga framstegsrapporter visserligen presen -
terar de övergripande framstegen med att uppfylla Köpenhamnskriterierna och 
bedömer läget när det gäller enskilda förhandlingskapitel, men de innehåller 
inga bedömningar av hur långt man har kommit med att stärka kapaciteten un -
der en längre tidsperiod. De var inte heller utformade så att man kunde dra nytta 
av enskilda projekts resultat. Utifrån vår läsning av rapporterna har vi försökt 
skapa oss en bild av hur långt man har kommit med att stärka den administrativa 
kapaciteten på centrala områden av reformen under åren 2011–2014 (se tabell 3 ).
27 
Vår sammanställning av kommissionens årliga framstegsrapporter visar hur lång -
samt det går att stärka kapaciteten. Men vi konstaterade att de olika rapporterna 
inte alltid bedömde samma delar av den offentliga förvaltningen och att den 
kvalitativa karaktären på bedömningen gjorde att kriterierna för att bedöma den 
administrativa kapaciteten som ”otillräcklig” eller ”stärkt” inte var tydligt definie -
rade. Det gjorde det svårt att jämföra förbättringar över tid.
21 Iakttagelser Tabell 3Översikt över bedömningarna av den administrativa kapaciteten i kommissionens 
årliga framstegsrapporter (2011–2014) på de granskade områdena
Kapitel1Politikområden 2011 2012 2013 2014
5 Offentlig upphandlingDirektoratet för offentlig upphandling, förvaltningen för offentlig 
upphandling
Kommissionen för kontroll av förfaranden för offentlig upphandling
Inspektionstjänster
Koncessioner
14 Transportpolitik Organ som utreder olyckor
22Regionalpolitik och samordning 
av strukturpolitiska instrumentInstitutionell ram
Ekonomisk förvaltning, kontroll och revision
23Domstolsväsende och grundläg -
gande rättigheterPolitik för bekämpning av korruption
Kommission för förebyggande av intressekonflikter
Samordning av korruptionsbekämpningen
27 Miljö och klimatförändringarÖvergripande frågor
Luftkvalitet
Avfallshantering
Den administrativa kapaciteten är fortfarande svag eller begränsad och behöver genomgripande eller omedelbara förbättringar.
Den administrativa kapaciteten har stärkts men behöver förbättras ytterligare.
Den administrativa kapaciteten har stärkts och behöver inte förbättras ytterligare.
1 Rapporterna följer förhandlingskapitlen också när de ännu inte har öppnats.
Källa: Revisionsrätten utifrån Europeiska kommissionens framstegsrapporter.
22 Iakttagelser 
18 Från och med 2015 kallas 
framstegsrapporter för 
”landrapporter”.
19 Den nya presentationen gäller 
för alla kandidatländer och 
potentiella kandidatländer 
omfattar områdena dom-  
stolsväsende, korruption, 
organiserad brottslighet, 
yttrandefrihet, ekonomiska 
kriterier, reform av den 
offentliga förvaltningen, 
offentlig upphandling, statistik 
och finansiell kontroll.
20 Se bilaga 2 till EU:s utvidg-
ningsstrategi (COM (2015) 611 
final, 10.11.2015).
21 Den första genomgången 
gjordes 2015 då man gran-  
skade kapacitet och frågor om 
struktur, rättsliga frågor, frågor 
om förfaranden och andra 
frågor. Vid granskningen 
använde man principerna för 
offentlig förvaltning som man 
hade enats om i alla utvidg-  
ningsländer och den resul-  
terade i en detaljerad land-  
rapport med en analys av 
Montenegros resultat när det 
gäller reformen av den 
offentliga förvaltningen och 
med förslag till detaljerade 
och etappvisa rekommenda-
tioner avseende reformen 
(http://www.sigmaweb.org/
publications/public-
governance-baseline-
measurement-reports.htm ).28 
Kommissionen var medveten om betydelsen av att ha goda uppgifter för att 
fortlöpande kunna mäta hur långt man hade kommit med reformen och använde 
därför en ny rapporteringsmetod till den årliga bedömningen i framstegsrappor -
terna för 201518 på nio områden som ett pilotprojekt19. På dessa områden innehöll 
rapporten mer ingående information än tidigare om läget utöver de uppnådda 
framstegen under de föregående tolv månaderna. Bedömningsskalorna var 
mer harmoniserade och rapporterna gjordes jämförbarare, både mellan länder 
och över tid. Det kommer att göra det lättare i framtiden att sätta framstegen 
i ett sammanhang och också ge en indikation på vad man bör inrikta sig på det 
kommande året20. När vi genomförde revisionen hade kommissionen ännu inte 
utvidgat den nya rapporteringsmetoden till andra områden som transport- och 
miljösektorn. Kommissionen tog även initiativ till genomgångar av utgångsmät -
ningar av den offentliga förvaltningen 2015, som kommer att möjliggöra kvanti -
tativ och jämförande rapportering av framsteg21.
Del III – Kommissionen använde det icke-finansiella 
stödet väl för att stödja reformprocessen, men stora 
problem kvarstår
29 
För att kunna bidra på ett ändamålsenligt sätt till att stärka den administrativa 
kapaciteten i Montenegro bör kommissionen använda sitt icke-finansiella stöd 
till att stödja reformprocessen. Mekanismer för politisk dialog och policydialog 
bör inrättas och fungera väl, och vi förväntar oss att kommissionen uttryckligen 
och konsekvent använder de redskap som den förfogar över som en del av denna 
dialog för att få de nationella myndigheternas att aktivt åta sig att genomföra re -
former. Om det finns möjlighet att överföra kunskap, till exempel genom att dra 
lärdom av förvaltningen och genomförandet av IPA-projekt, bör kommissionen 
utnyttja det.
30 
Vi granskade huvudstrukturerna för politisk dialog mellan kommissionen och 
Montenegro, som skapades enligt stabiliserings- och associeringsavtalet (SAA) 
och anslutningsförhandlingsprocessen, bland annat den nya förhandlingsmetod 
som tillämpades på Montenegro. Vi tittade på redskapen för att uppmuntra re -
former, bland annat klausulen om ”övergripande balans”. Vi undersökte om kom -
missionen hade använt dessa redskap på ett ändamålsenligt sätt för att stimulera 
förbättringar av den administrativa kapaciteten. Vi tittade också på i vilken mån 
kommissionen använder möjligheten att uppmuntra god praxis med hjälp av den 
decentraliserade förvaltningen av IPA-medel.
23 Iakttagelser 
22 Kapitel 5 om offentlig upp-  
handling och kapitel 32 om 
finansiell kontroll (rapporten 
om Montenegro 2015).
23 Se föregående fotnot, s. 6.SAA-mekanismerna för politisk dialog fungerar väl
31 
Efter Montenegros självständighet 2006 infördes en politisk dialog på minister-  
nivå mellan Montenegros regering och EU-institutionerna. SAA som underteck -
nades 2007 lade sedan grunden för en politisk dialog på olika nivåer: stabilise -
rings- och associeringsrådet (SA), SA-kommittén, sju SA-delkommittéer och, från 
2014, den särskilda gruppen för reformen av den offentliga förvaltningen. Kom -
missionen och Montenegros myndigheter har träffats regelbundet sedan 2007 
via dessa mekanismer och bland annat diskuterat behovet av framsteg i reform-  
arbetet och brister i landets administrativa kapacitet. Huvudfokus i de sektorsvisa 
delkommittéerna är anpassningen till EU:s regelverk och hur man uppnår detta. 
Delkommittéernas output diskuteras varje år i SA-rådet och vid SA-kommitténs 
möten.
32 
Kommissionen har använt mekanismerna för politisk dialog med Montenegros 
myndigheter väl, till exempel för att uppmuntra ändringar i lagstiftningen på 
många områden och stödja inrättandet av de institutioner som krävs för att 
landet ska komma vidare i reformprocessen. Denna dialog har lyft fram viktiga 
områden där inga resultat har uppnåtts eller där de endast uppnås långsamt. 
I framstegsrapporten för 2015 till exempel påpekade kommissionen att bättre 
internrevision inom upphandlingsmyndigheterna fortfarande är av avgörande 
betydelse för att övervakningen och kontrollen av genomförandet av kontrakten 
ska förbättras och också att internrevisionsfunktionen fortfarande är en proble -
matisk fråga22. I samma rapport konstateras att Montenegro befinner sig på ett 
tidigt stadium av förberedelserna, bland annat när det gäller miljö och klimatför -
ändringar. Kommissionen skriver vidare att det fortfarande är en stor utmaning 
för Montenegro att anpassa sig till EU:s regelverk och stärka den administrativa 
kapaciteten23. Kommissionens analys bekräftas av våra granskningsiakttagelser 
som redovisas i punkterna 17–25.
24 Iakttagelser 
24 I mars 2016 sade 74 % av monte-  
negrinerna att de skulle rösta 
för en anslutning till EU i en 
folkomröstning ( http://www.
cdm.me/english/
more-than-73-of-citizens-
would-vote-for-joining-the-
eu-in-a-referendum ).
25 Ramavtal mellan Montenegro 
och Europeiska kommissionen 
om formerna för genomföran-
det av EU:s finansiella stöd till 
Montenegro inom IPA II. De 
nationella myndigheternas 
rapporteringskrav (artikel 58) 
och IPA-övervakningskom-
mittéernas roll (artiklarna 
52–54) innefattar skyldigheten 
att öka den övergripande 
effektiviteten, ändamåls-
enligheten, effekten och 
hållbarheten. I artikel 55 
fastställs vidare särskilda 
utvärderingskrav för IPA II-  
stöd, bland annat när det 
handlar om att uppnå 
långsiktiga mål och effekter.
26 Kapitel 23 (domstolsväsende 
och grundläggande rättig-  
heter) och kapitel 24 (rättsliga 
och inrikes frågor).
27 Ministermötet som inledde 
regeringskonferensen om 
Montenegros anslutning till 
Europeiska unionen (Bryssel 
den 29 juni 2012) AD 23/12: 
”ska kommissionen, i det fall 
att framstegen i dessa kapitel 
avsevärt släpar efter i för-  
hållande till framstegen 
i förhandlingarna överlag, och 
efter att ha uttömt alla andra 
tillgängliga åtgärder, på eget 
initiativ eller på begäran av en 
tredjedel av medlemsstaterna, 
föreslå att den inte ger 
rekommendationer om att 
öppna och/eller avsluta andra 
förhandlingskapitel och an-  
passa det tillhörande förbere-  
dande arbetet, beroende på 
vad som är lämpligt, förrän 
denna obalans har åtgärdats”, 
s. 11.33 
Det har varit ett högt tempo i arbetet mot EU-integration i Montenegro sedan 
självständigheten, vilket illustreras av de stadiga framstegen i anslutningspro -
cessen och befolkningens för närvarande stora stöd för EU-medlemskap24. Det 
har gett kommissionen starkt potentiellt inflytande i arbetet med att stärka den 
administrativa kapaciteten. Men vi konstaterade att de nationella myndigheterna 
ibland inte var aktivt engagerade i reformprocessen och att de inte alltid använ -
de eller följde upp de åtgärder som fick stöd inom IPA I för att se till att resultat 
levererades (se punkterna 23 och 24). Vi konstaterade att merparten av de gran -
skade projekten inte ställde ett tydligt krav på de nationella myndigheterna att 
utnyttja IPA-investeringen. Att resultatens hållbarhet och effekt är betydelsefulla 
speglas i IPA II:s ramavtal med Montenegro25.
Det var oklart om man använde de redskap för att 
uppmuntra reformer som anslutningsförhandlingsprocessen 
erbjöd
34 
Anslutningsprocessen och mer specifikt anslutningsförhandlingarna, som in -
leddes mellan EU och Montenegro 2012, har gett EU nya redskap för att stödja 
rättsliga, administrativa och ekonomiska reformer. Ett exempel är den möjlighet 
som erbjöds genom dialogen runt de 35 förhandlingskapitel som omfattar alla 
delar av EU:s regelverk. Fastställandet av öppnings- och stängningsriktmärken 
och vid behov interimistiska riktmärken (de senare endast för de kapitel som 
rör rättsstatsprincipen) är redskap som kan användas för att uppmuntra landet 
i anpassningsprocessen.
35 
Som en del av den förhandlingsram som man enades om 2012 införde EU en ”ny 
strategi” och betraktar de två kapitel som rör rättsstatsprincipen26 som kärnan 
i utvidgningsprocessen. De två kapitlen öppnades tidigt i anslutningsprocessen 
för att Montenegro skulle hinna anta nödvändig lagstiftning, inrätta de insti -
tutioner som krävs och uppnå resultat i genomförandet innan förhandlingarna 
avslutas. Med den nya strategin kunde framsteg i förhandlingarna om ”tekniska” 
kapitel som transport och miljö endast uppnås om landet fortsatte att göra fram -
steg på området rättsstatsprincipen. Det redskap som skapades för att uppmunt -
ra framsteg på området kallas ”klausulen om övergripande balans”27. Montenegro 
är det första landet där den ”nya strategin” har börjat användas.
25 Iakttagelser 
28 Framstegsrapporten 2014, s. 1.
29 Strategidokumentet för ut-  
vidgningen 2014–2015, s. 19 
och 21.
30 Regeringskonferens.
31 Framstegsrapporten 2015. 
I samma rapport påpekar 
kommissionen att resultaten 
av utredningar, åtal och 
fällande domar i korrup-
tionsärenden är begränsade 
till låg och medelhög 
korruptionsnivå. En stor andel 
utredningar av rapporterade 
korruptionsrelaterade brott 
leder aldrig till åtalsbeslut. 
Hittills har det inte kommit 
några slutliga fällande domar 
för högnivåkorruption, och 
ekonomiska utredningar 
används ännu inte 
systematiskt i korruptions-
ärenden. Inte i något korrup-  
tionsärende har man beordrat 
konfiskering av tillgångar, och 
brottsbekämpningen samt 
åklagarnas, domarnas och 
polisens institutionella och 
operativa kapacitet att 
bekämpa korruption räcker 
inte till, s. 14.36 
Första gången kommissionen hänvisade till klausulen om övergripande balans 
var i framstegsrapporten för 201428 och i strategidokumentet för utvidgningen 
2014–201529 där den angav följande: ”Kommissionen erinrar om bestämmelsen 
om en ’övergripande balans’ i förhandlingsramen. Framstegen – i form av konkre -
ta resultat – med att uppfylla de mellanliggande riktmärkena för de kapitel som 
rör rättsstatsprincipen, och att rätta till de ovan nämnda bristerna, kommer att 
påverka takten i anslutningsförhandlingarna överlag, inbegripet dagordningarna 
för kommande regeringskonferenser” (IGC)30. Montenegros myndigheter rea -
gerade på hänvisningen till klausulen och har åtgärdat en del av de brister som 
kommissionen hade identifierat genom att anta ny lagstiftning. Kommissionen 
och medlemsstaterna ansåg att de vidtagna åtgärderna var tillräckliga för att den 
skulle fortsätta öppna nya förhandlingskapitel.
37 
Erfarenheten av att erinra om klausulen om övergripande balans 2014 har visat 
att detta redskap kan användas med god effekt. Men trots kommissionens 
investeringar på området och de nationella myndigheternas insatser uppnåddes 
få konkreta resultat när det gällde att införa lagstiftning om korruptionsbekämp -
ning 2015. Kommissionen påpekade att korruptionsbekämpningen i regel gick 
långsamt och skrev i sin framstegsrapport 2015 att institutionerna bör ha en 
proaktivare inställning när de fullgör sitt uppdrag. I Montenegro är det uppnådda 
resultatet av tidigare utredningar, åtal och slutliga fällande domar i korruptions -
ärenden, särskilt när det gäller högnivåkorruption, fortfarande begränsat31. Trots 
att framstegen mot reformer på detta centrala område fortfarande var begränsa -
de hänvisade man inte till klausulen om övergripande balans. Rådet och kommis -
sionen har inte tydligt fastställt under vilka förhållanden man kan erinra om eller 
tillämpa klausulen. Till exempel är det oklart om man ska erinra om klausulen 
2016 om den nya lagstiftningen om korruptionsbekämpning och institutioner 
som bekämpar korruption som ACA (se exemplet i  ruta 3 ) inte fungerar som pla -
nerat och inte åstadkommer konkreta resultat.
26 Iakttagelser 
32 Se punkterna 54 och 55 
i Europeiska revisionsrättens 
särskilda rapport nr 11/2016: 
Att stärka den administrativa 
kapaciteten i f.d. jugoslaviska 
republiken Makedonien: 
begränsade framsteg i en svår 
miljö  (http://eca.europa.eu ).Möjligheten att använda decentraliserad förvaltning för 
att stärka den administrativa kapaciteten har ännu inte 
utnyttjats fullt ut
38 
I Montenegro upphandlade och genomförde kommissionen det mesta av 
IPA I centralt. Enligt budgetförordningen och IPA-förordningen får förvaltningen 
av föranslutningsmedel överlåtas åt kandidatländer för att förbereda dem inför 
den framtida förvaltningen av EU:s struktur- och jordbruksfonder. I enlighet med 
förordningarna begärde Montenegro under 2012–2013 att kommissionen skulle 
decentralisera förvaltningen av IPA I-medel och inrättade de verksamhetsstruk -
turer som krävs för det. Efter att ha kontrollerat att kraven för decentraliserad 
förvaltning var uppfyllda beviljade kommissionen landet ansvaret för att förvalta 
12 % av landets totala IPA I-anslag, som bestod av 22,7 miljoner euro till trans -
port- och miljöprojekt och 5,6 miljoner euro till sysselsättningsprojekt och pro -
jekt för social inkludering. Montenegros begäran om decentraliserad förvaltning 
av IPA II-anslagen gäller en större andel av medlen.
39 
Denna förvaltningsmetod ökar inte bara egenansvaret för EU-finansierade 
projekt utan kan också leda till värdefull kapacitetsuppbyggnad i verksamhets -
strukturerna. Det beror på att kommissionen under de första åren med decentra -
liserad förvaltning genomför noggranna och uttömmande kontroller av verksam -
hetsstrukturernas arbete på alla stadier av upphandlingen och genomförandet av 
olika projekt. Att sprida den goda praxis för projektförvaltning som samlats inom 
IPA-strukturerna till resten av Montenegros offentliga förvaltning som arbetar 
inom samma område kan vara ett ändamålsenligt sätt att stärka den administra -
tiva kapaciteten.
40 
Att stärka den administrativa kapaciteten ingick dock inte som ett mål när de för -
ordningar som reglerar den decentraliserade förvaltningen antogs. Det innebar 
att kommissionen inte uppmuntrade de nationella myndigheterna att ta reda på 
hur god praxis aktivt skulle kunna utvecklas i de strukturer som inrättats för den 
decentraliserade förvaltningen och sedan användas till att bygga upp kapaci -
teten i resten av den offentliga förvaltningen. Vi ansåg också att det finns risk, 
såsom vi har gjort i ett annat föranslutningsland32, för att IPA:s verksamhetsstruk -
turer blir parallella organisationer till resten av den offentliga förvaltningen.
27
 Slutsatser och 
rekommendationer
41 
Målet med revisionen var att bedöma om EU:s finansiella och icke-finansiella 
föranslutningsstöd under 2007–2013 bidrog på ett ändamålsenligt sätt till att 
stärka den administrativa kapaciteten i Montenegro. Vår slutsats är att EU:s 
föranslutningsstöd – trots de långsamma framsteg som noterats på flera centrala 
områden – har hjälpt till att stärka den administrativa kapaciteten i Montenegro. 
Men för tolv av de 19 IPA-finansierade projekten som vi granskade var stödet 
mindre ändamålsenligt på grund av att en del av den levererade outputen i fråga 
om kapacitetsuppbyggnad inte användes fullt ut eller inte följdes upp av landets 
myndigheter. Vi lämnar fem rekommendationer i punkterna 42–47 som kommis -
sionen kan beakta när den genomför IPA II. Kommissionen skulle också kunna 
beakta rekommendationerna i samband med halvtidsöversynen av IPA II 2017.
42 
Vi konstaterade att de granskade projekten tillgodosåg viktiga behov av ka -
pacitetsuppbyggnad, till exempel genom att de med gott resultat gav stöd till 
ändringar i lagstiftningen och inrättande av institutioner och genom att erbjuda 
utbildning. De granskade projekten var oftast väl samordnade och byggde på det 
arbete som andra givare hade gjort. Men vi hittade exempel på överlappningar 
eller fall där informationsutbytet mellan IPA-projekt i Montenegro och regionala 
projekt (för flera stödmottagare) som omfattar flera föranslutningsländer skulle 
kunna förbättras (se punkterna 17–20).
Rekommendation 1 – Bättre samordning av åtgärder som 
stärker kapaciteten
Kommissionen bör se till att kapacitetsuppbyggnadsåtgärder som finansieras 
både nationellt och regionalt tillgodoser prioriterade behov, utformas med 
hänsyn till annat avslutat, pågående och planerat stöd och förmedlas på lämpligt 
sätt till potentiella deltagare. Inom IPA II bör kommissionen noggrant kontrollera 
att kapacitetsuppbyggnadsåtgärderna är relevanta och förbättra samordningen 
mellan nationella och regionala åtgärder.
28 Slutsatser och rekommendationer 
43 
De granskade projekten levererade i allmänhet den förväntade outputen i fråga 
om kapacitetsuppbyggnad. Men i en del fall användes inte denna output fullt ut 
av stödmottagarna eller så följde de nationella myndigheterna inte upp den för 
att garantera resultatens hållbarhet. Den övergripande ändamålsenligheten i de 
granskade projekt som skulle stärka den administrativa kapaciteten minskades 
därför på grund av att de potentiella förbättringar som de erbjöd inte alltid blev 
verklighet. Skälen till att IPA-projekt inte användes eller följdes upp på lämpligt 
sätt var bland annat att de nationella myndigheterna inte garanterade en tillräck -
lig tillgång på personal, inte antog den lagstiftning som krävs för att outputen 
skulle kunna användas eller inte beviljade de inrättade institutionerna det obero -
ende som krävs (se punkterna 21–24).
44 
Överlag konstaterade vi att de begränsade framstegen med att stärka den 
administrativa kapaciteten på centrala områden ofta berodde på de nationella 
myndigheternas bristande intresse att reformera trots EU:s föranslutnings -
stöd. I merparten av de granskade projekten ställdes inget tydligt krav på de 
nationella myndigheterna att följa upp och utnyttja IPA-investeringarna (se 
punkterna 31–33).
Rekommendation 2 – Stärka åtagandet att använda output 
och följa upp resultat
När kommissionen planerar EU:s föranslutningsstöd inom IPA II bör den kräva att 
de nationella myndigheterna aktivt åtar sig att använda IPA-projektens output 
och följa upp resultaten så att de blir hållbara. När de IPA-finansierade projekten 
genomförs bör kommissionen noggrant övervaka de åtgärder som de nationella 
myndigheterna vidtar för att fullgöra sina åtaganden i det avseendet så att det 
finns tid att vidta korrigerande åtgärder innan projekten avslutas. Kommissionen 
bör beakta om åtagandena har fullgjorts när den beslutar inom vilka områden 
framtida föranslutningsstöd ska investeras.
29 Slutsatser och rekommendationer 
45 
Vi konstaterade också att trots att kommissionen övervakar hur långt landet 
har kommit med att stärka den administrativa kapaciteten fanns det inte till -
räckligt med jämförbar information om de framsteg som gjorts över tid (se 
punkterna 25–28).
Rekommendation 3 – Ta fram bättre verktyg för att mäta 
framsteg mot en stärkt administrativ kapacitet
Kommissionen bör
i) grunda sig på pilotpresentationen av uppgifter i framstegsrapporten 2015 
inför rapporten 2016 och på den genomgång av utgångsmätningar avseende 
reformen av den offentliga förvaltningen som genomfördes 2015,
ii) undersöka om dessa initiativ skulle kunna utvidgas till andra relevanta områ -
den som transport och miljö.
46 
Mekanismerna för politisk dialog fungerade väl även om det tar lång tid att 
uppnå resultat på viktiga områden som reformen av den offentliga förvaltning -
en, korruptionsbekämpningen och miljön. Kommissionen förfogar över redskap 
för att få till stånd reformer, men ibland är det oklart, till exempel när det gäller 
klausulen om övergripande balans, hur de ska tillämpas om nya lagar och institu -
tioner inte levererar resultat på centrala områden som korruptionsbekämpning 
(se punkterna 34–37).
Rekommendation 4 – Utnyttja redskapen fullt ut för att 
stödja reformer
Kommissionen bör uppmuntra resultat i reformarbetet genom att
i) fullt ut utnyttja alla redskap som den förfogar över som en del av anslut -
ningsförhandlingsprocessen till att stödja framsteg i reformen,
ii) vara öppen med hur den hänvisar till eller använder klausulen om ”övergri -
pande balans”.
30 Slutsatser och rekommendationer 
47 
Kommissionen decentraliserade förvaltningen av 12 % av IPA I-medlen till Mon-  
tenegro. Vi konstaterade att den decentraliserade förvaltningsmetoden för EU-
medel ger ett potentiellt användbart verktyg för att stärka den administrativa 
kapaciteten i form av kunskapsöverföring som inte utnyttjades inom IPA I (se 
punkterna 38–40).
Rekommendation 5 – Använda decentraliserad förvaltning 
för att sprida god administrativ praxis
När exempel på god praxis har konstaterats i de verksamhetsstrukturer som 
inrättats för decentraliserad förvaltning bör kommissionen uppmuntra de na -
tionella myndigheterna att ta efter denna praxis i andra delar av förvaltningen, 
till exempel för att uppmuntra delegering av beslut till lämplig nivå och stärka 
internkontrollsystemen.
Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning III, med ledamoten Karel 
Pinxten som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 12 juli 2016.
 För revisionsrätten
 Vítor Manuel da Silva Caldeira
 ordförande

31
 Bilagor
Nyckeldatum i förbindelserna mellan EU och Montenegro
1999 • 26 maj – Stabiliserings- och associeringsprocessen för länder i sydöstra Europa.
2000 • 24 januari  – Rådet antar anslutningsdirektiv för stabiliserings- och associeringsavtalet.
2003 •21 juni – Toppmöte mellan EU och västra Balkan i Thessaloniki där EU upprepar sitt stöd för det europeiska perspektivet i alla länder 
i västra Balkan.
2006 • 3 juni  – Montenegros parlament förklarar självständighet efter folkomröstningen den 21 maj.
2007• 22 januari – Rådet antar ett europeiskt partnerskap med Montenegro.
• 15 oktober  – Stabiliserings- och associeringsavtalet (SAA) undertecknas i  Luxemburg.
• 28 december – Interimsavtal om handel och handelsrelaterade frågor undertecknas.
2008• 1 januari – Interimsavtal och förenklade viseringsförfaranden och återtagandeavtal träder i kraft.
• 15 december– Montenegro ansöker om EU-medlemskap.
2009 • 19 december  – Viseringsfrihet till Schengenområdet beviljas.
2010• 1 maj – SAA träder i kraft.
• 9 november – Kommissionen rekommenderar att Montenegro beviljas status som kandidatland.
• 17 december – Rådet beslutar att ge Montenegro status som kandidatland.
2011• 12 oktober  – Kommissionen rekommenderar att anslutningsförhandlingar inleds.
• 9 december  – Rådet inleder anslutningsprocessen med Montenegro.
2012• 26 juni – Europeiska rådet ställer sig bakom kommissionens bedömning och inleder anslutningsförhandlingar.
• 29 juni – Anslutningsförhandlingarna inleds och vid anslutningskonferensen antas förhandlingsramen.
• 18 december – Det första förhandlingskapitlet öppnas och stängs preliminärt – kapitel 25 – Vetenskap och forskning.
2013• 15 april – Kapitel 26 öppnas och stängs preliminärt – Utbildning och kultur.
• 27 juni – Genomgångsmötena avslutas.
•18 december – Förhandlingar inleds om kapitel 5 – Offentlig upphandling, kapitel 6 – Bolagsrätt, kapitel 20 – Företagspolitik och 
industripolitik, kapitel 23 – Domstolsväsende och grundläggande rättigheter och kapitel 24 – Rättvisa, frihet och säkerhet.
2014• 31 mars – Förhandlingar inleds om kapitel 7 – Immaterialrätt och kapitel 10 – Informationssamhället och medierna.
• 7 maj – Genomgången avslutas (den sista rapporten om genomgången presenteras för rådet).
•24 juni – Förhandlingar inleds om kapitel 4 – Fri rörlighet för kapital, kapitel 31 – Utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik och kapitel 32 – 
Finansiell kontroll.
•16 december – Förhandlingar inleds om kapitel 18 – Statistik, kapitel 28 – Konsumentskydd och hälsoskydd, kapitel 29 – Tullunion och 
kapitel 33 – Finansiella bestämmelser och budgetbestämmelser.
2015• 30 mars – Förhandlingar inleds om kapitel 16 – Beskattning och kapitel 30 – Yttre förbindelser.
• 22 juni – Förhandlingar inleds om kapitel 9 – Finansiella tjänster och kapitel 21 – Transeuropeiska nät.
• 21 december – Förhandlingar inleds om kapitel 14 – Transportpolitik och kapitel 15 – Energi.
Källa: Europeiska kommissionen.Bilaga I
32 Bilagor 
Granskade projekt
Nr Projektnamn KontraktsnrKontrakterat 
belopp
(euro)
Upphandling
1. Vidareutveckling och stärkande av systemet för offentlig upphandling i Montenegro 205-748 1 080 017
2. Stöd till förbättring av förvaltningen och ledningen i central- och östeuropeiska länder253-091
296-874
319-42310 000  000
2 458 035
9 834 337
3. Utbildning i offentlig upphandling på västra Balkan och i Turkiet 248-580 3 962 000
Korruption
4. Stöd till genomförandet av strategin för korruptionsbekämpning och handlingsplanen 297-271 643 419
5. Korruption inom den lokala förvaltningen  – nolltolerans! 306-428 211 454
Internkontroll
6. Stärkande av förvaltnings- och kontrollsystemen för EU:s finansiella stöd i Montenegro 252-719 2 000  000
7. Stärkande av förvaltningen av EU-medel och allmänna administrativa förfaranden 327-819 1 261 500
Extern revision
8. Stärkande av Montenegros högre revisionsorgan 234-548 837 384
9. Revisionskvalitetskontroll i Montenegros högre revisionsorgan 338-180 236 138
Kapacitetsuppbyggnadsinitiativ
10. Tekniskt stöd till reformen av det lokala självstyret 229-836 638 950
11.Kapacitetsuppbyggnad och stöd till lokalt självstyre för genomförande av kommunala 
utvecklingsbidrag282-481 1 065 900
Regionala skolan för offentlig förvaltning
12. Driften av skolan och organisation av skolans verksamhet 256-128 2 400  000
13. Driften av skolan och organisation av skolans verksamhet 331-241 3 500  000
Transport
14. Tekniskt stöd till transportsektorn 233-959 1 160 668
15. Tekniskt stöd till institutionell utveckling av järnvägsdirektivet i  Montenegro 289-223 139 684
16. Återuppbyggnad av en del av vägen Crkvicko Polje-Nikovici 256-594 789 807
Miljö
17. Stöd till miljöförvaltning 258-795 912 465
18. Utarbetande av rättsliga dokument på området kommunala tjänster och avfallshantering 290-255 155 055
19. Förbättring av avfallshanteringen i Danilovgrad 256-597 983 193
Källa:  Europeiska kommissionen.Bilaga II
33 Kommissionens  
svar
Sammanfattning
VIII
Kommissionen påpekar att den politiska dialogen endast kan uppmuntra reformer, men att egenansvaret för 
reformprocessen ligger hos de nationella myndigheterna.
Kommissionen understryker vidare vikten av att prioritera kvalitet framför snabbhet i reformprocessen.
Kommissionens ståndpunkt är att användningen av klausulen om övergripande balans är tillräckligt väl definierad 
i förhandlingsramen.
Användning av verktyg för förvaltning av anslutningsprocessen, även klausulen om övergripande balans, bygger 
på en omfattande bedömning av befintliga brister och av i vilken utsträckning landet gör de framsteg som kan 
förväntas.
Iakttagelser
Ruta 2 – Exempel på bristfällig samordning mellan IPA-projekt
Projekten 1, 2 och 3
Kommissionen påpekar att mot bakgrund av den montenegrinska förvaltningens ringa storlek och av att inrättan -
det av ett offentligt upphandlingssystem i Montenegro just inletts, vissa kompletterande överlappning mellan de 
olika utbildningarna är oundvikliga.
Projekten 12 och 13
Kommissionen påpekar att Regionala skolan för offentlig förvaltning (ReSPA) under den senare delen av den 
granskade perioden har lyckats ombilda sig från en utbildningsorganisation till ett regionalt nav som bidrar till den 
politiska dialogen genom jämförande studier och forskning, expertgranskningar, sommarkurser, landsseminarier, 
mobilitets- och studiebesök, temanätverk osv. I detta sammanhang har Montenegro dragit nytta av samspelet 
mellan regeringsrepresentanter i de olika evenemang som anordnas av skolan samt av de jämförande studier som 
genomförts.
Sedan 2013 har organisationen haft en mer strategisk, övergripande ansats som endast är inriktad på högre tjänste -
män och beslutsfattare.
Ruta 3 – Exempel på output som inte utnyttjades fullt ut av stödmottagarna
Projekt 4
Kommissionen noterar att byrån för korruptionsbekämpning (ACA) inrättades den 1  januari  2016. Byrån använder 
sig för närvarandeav IRM-plattformen som modell för utvecklingen av en ny version av it-system, eftersom alla 
moduler av ACA:s it-system, inbegripet modulen för integritetsplaner, måste utformas enligt enhetliga standarder.
Kommissionens svar 34
Projekt 19
Kommissionen påminner om att ett antal tunnor lagerförs för att potentiellt kunna ersätta tunnor i bruk, eftersom 
det krävs ett ständigt lager av oanvända tunnor.
Ruta 4 – Exempel på output som inte följdes upp av de nationella myndigheterna
Projekt 14 bidrog med gott resultat
Kommissionen betonar att det också är viktigt att notera att förseningarna i genomförandet av det gemensamma 
europeiska luftrummet (ECAA) även beror på den försenade ratificeringen i vissa medlemsstater (undertecknat 2006 
och fortfarande inte i kraft). På det hela taget har Montenegros förberedelsenivå på detta område bedömts mycket 
positivt av kommissionen. Det senaste ECAA-utvärderingsbesöket i oktober 2015 visade att Montenegro uppfyller 
kraven i den första fasen av ECAA-avtalet.
28
Kommissionen påpekar att transport och miljö kommer att omfattas av den nya rapporteringsmetoden från och 
med 2016.
37
Kommissionens ståndpunkt är att användningen av klausulen om övergripande balans är tillräckligt väl definierad 
i förhandlingsramen.
Användning av klausulen om övergripande balans bygger på en omfattande bedömning av befintliga brister och av 
i vilken utsträckning landet gör de framsteg som kan förväntas. När det gäller klausulen om övergripande balans har 
de särskilda problem som tagits upp under 2014 behandlats efter det att kommissionen påmint de montenegrinska 
myndigheterna om klausulen.
Slutsatser och rekommendationer
Rekommendation 1 – Bättre samordning av åtgärder som stärker kapaciteten
Kommissionen godtar rekommendation 1.
Rekommendation 2 – Stärka åtagandet att använda output och följa upp resultat
Kommissionen godtar rekommendation 2.
45
Framstegen på årsbasis har alltid beaktats i rapporterna. Att föra samman flera på varandra följande rapporter möj -
liggjorde jämförelser under längre tidsperioder. I och med införandet av den nya rapporteringsmetoden 2015 och 
ett stärkt fokus på beredskap utöver framsteg under det gångna året blir det ännu lättare att göra jämförelser under 
längre tidsperioder i de aktuella områdena.
Kommissionens svar 35
Rekommendation 3 – Ta fram bättre verktyg för att mäta framsteg mot en stärkt 
administrativ kapacitet
Kommissionen godtar rekommendation 3.
Kommissionen kommer att bibehålla och utvidga sin nya rapporteringsmetod till fler områden under 2016. Detta 
kommer att möjliggöra en bättre jämförbarhet mellan länder och över tid i de aktuella områdena. Transport och 
miljö kommer att omfattas av den nya rapporteringsmetoden från och med 2016.
Den bedömning som görs enligt den nya metoden är fortfarande i första hand kvalitativ, samtidigt som hänsyn tas 
till kvantitativa aspekter. Detta är nödvändigt för att ge en realistisk bild av samtliga omständigheter som är rele -
vanta för att bedöma situationen i ett visst område.
46
Kommissionen påpekar att den politiska dialogen endast kan uppmuntra reformer, men att egenansvaret för 
reformprocessen ligger hos de nationella myndigheterna.
Kommissionen understryker vidare vikten av att prioritera kvalitet framför snabbhet i reformprocessen.
Kommissionens ståndpunkt är att användningen av klausulen om övergripande balans är tillräckligt väl definierad 
i förhandlingsramen.
Användning av verktyg för förvaltning av anslutningsprocessen, även klausulen om övergripande balans, bygger 
på en omfattande bedömning av befintliga brister och av i vilken utsträckning landet gör de framsteg som kan 
förväntas.
Rekommendation 4 – Utnyttja redskapen bättre för att stödja reformer
Kommissionen godtar delvis rekommendation 4.
i) Kommissionen delar revisionsrättens åsikt att användningen av alla de politiska verktyg som står till dess förfogande 
är av avgörande betydelse för anslutningsprocessen. Kommissionen anser att detta redan sker, men är också mån 
om processens trovärdighet, och betonar vikten av kvalitet framför snabbhet när det gäller reformer. Det är i detta 
sammanhang viktigt att understryka att just reformtakten är de montenegrinska myndigheternas ansvar.
ii) Kommissionen anser att den praktiserar insyn och öppenhet i sina beslut om hänskjutande till eller användning 
av klausulen om övergripande balans.
 I förhandlingsramen, som reglerar vad som är en mellanstatlig process, anges mycket tydligt på vilka villkor (se ne-  
dan) klausulen om övergripande balans kan tillämpas. Det är viktigt att understryka att det är medlemsstaterna 
själva som beslutar om användningen av klausulen om övergripande balans, utgående från ett förslag från kommis -
sionen. I förhandlingsramen talas det också om att klausulen om övergripande balans ska användas efter det att alla 
andra tillgängliga åtgärder har uttömts. Kommissionen kan följaktligen inte godta denna del av rekommendationen.
Kommissionens svar 36
 I de relevanta delarna av förhandlingsramen fastställs följande: ”En övergripande balans i fråga om hur förhandling -
arna framskrider i de olika kapitlen bör garanteras. Med tanke på kopplingen mellan kapitlen ’Domstolsväsende 
och grundläggande rättigheter’ och ’Rättvisa, frihet och säkerhet’ och de värden som unionen bygger på samt 
deras betydelse för genomförandet av regelverket inom alla områden, ska kommissionen, i det fall att framstegen 
i dessa kapitel avsevärt släpar efter i förhållande till framstegen i förhandlingarna överlag, och efter att ha uttömt 
alla andra tillgängliga åtgärder, på eget initiativ eller på begäran av en tredjedel av medlemsstaterna, föreslå 
att den inte ger rekommendationer om att öppna och/eller avsluta andra förhandlingskapitel och anpassa det 
tillhörande förberedande arbetet, beroende på vad som är lämpligt, förrän denna obalans har åtgärdats. Rådet 
ska med kvalificerad majoritet besluta om ett sådant förslag och om villkoren för att upphäva de åtgärder som 
vidtagits. Medlemsstaterna ska i regeringskonferensen handla i enlighet med rådets beslut, utan att det påverkar 
det allmänna kravet på enhällighet i regeringskonferensen. ”
Rekommendation 5 – Använda decentraliserad förvaltning för att sprida god 
administrativ praxis
Kommissionen godtar rekommendation 5.
HUR HITTAR MAN EU:s PUBLIKATIONER?
Gratispublikationer
 Ett enskilt exemplar  
genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
 Flera exemplar/aﬃscher/kartor  
hos Europeiska unionens representationer (http://ec.europa.eu/represent_sv.htm),  
hos delegationer i länder utanför EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm),  
genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm)  
eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).
(*) Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen). 
Avgiftsbelagda publikationer
 Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Händelse Datum
Revisionsplanen antas/Revisionen inleds 27.1. 2015
Den preliminära rapporten skickas till kommissionen (eller till ett annat revisionsobjekt) 23.5.2016
Den slutliga rapporten antas efter det kontradiktoriska förfarandet 12.7. 2016
Svaren från kommissionen (eller från ett annat revisionsobjekt) har tagits emot på alla 
språk28.7.2016
I rapporten undersöker vi om kommissionens stöd till 
Montenegro har bidragit på ett ändamålsenligt sätt till att 
bygga upp den administrativa kapaciteten i landet för att 
förbereda det inför EU-medlemskap. Vår slutsats är att 
EU:s föranslutningsstöd – trots de långsamma framsteg 
som noterats på flera centrala områden – har hjälpt till att 
stärka den administrativa kapaciteten under den 
granskade perioden (2007–2013). EU:s finansiella och 
icke-finansiella stöd tillgodosåg viktiga kapacitets-
uppbyggnadsbehov, men vi noterar fall där de nationella 
myndigheternas bristande intresse att reformera 
medförde att output inte utnyttjades och att planerade 
effekter inte uppnåddes. Våra rekommendationer handlar 
om hur kommissionen skulle kunna arbeta för att förbättra 
resultaten.
EUROPEISKA
REVISIONSRÄTTEN