RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN Slutlig utvärdering av programmet Fiscalis 2013 /* COM/2014/0745 final */





Innehållsförteckning Innehållsförteckning. 2 1. Bakgrund. 3 2. Programmet 3 3. Utvärderingens utformning. 4 3.1. Krav, syfte och tillämpningsområde. 4 3.2. Metod. 4 3.3. Interventionslogik. 5 3.4. Bedömningar och slutsatser. 5 4. Fiscalis 2013-programmets effektivitet 2013 – Bidrag. 6 4.1. Minskat skatteundandragande och skattefusk. 6 4.2. Enhetlig, ändamålsenlig och effektiv tillämpning av EU:s skattelagstiftning. 8 4.3. Minskad börda för förvaltningar och skattebetalare. 9 5. Effektivitet 10 6. EU-mervärde. 12 6.1. Fiscalis 2013-programmets komplementaritet med andra nationella, regionala och internationella initiativ 13 6.2. Bidraget till de mer allmänna målen på skatteområdet 13 6.3. Betydelsen av EU:s samarbete för att minska administrativa kostnader och bördor. 14 6.4. Samarbetets gränsöverskridande karaktär och en gemensam förvaltningskultur. 14 6.5. Resultatens hållbarhet 14 7. Kontextuella faktorer som påverkar programmets resultat 15 8. Slutsatser och rekommendationer 16 1. Bakgrund Fiscalis 2013-programmet inrättades genom beslut nr 1482/2007/EG[1] som ett flerårigt åtgärdsprogram på unionsnivå för att förbättra skattesystemens funktionssätt på den inre marknaden. Det var det fjärde programmet[2] i den serie av samarbetsprogram som inleddes efter inrättandet av EU:s inre marknad 1993. Avskaffandet av fysiska kontroller och skattekontroller av varor som passerar Europeiska unionens inre gränser skapade ett behov av att främja ett nära samarbete mellan skatteförvaltningarna. Programmen utvecklades med tiden, med det ständiga syftet att förbättra skattesystemens funktionssätt på den inre marknaden. Enligt lagstiftarens förslag och bedömningsresultaten ska välfungerande skattesystem på den inre marknaden förstås som system som utformats för att skydda de nationella ekonomiska intressena mot skatteundandragande och skattefusk, skydda marknaden mot illojal konkurrens och minska bördan för förvaltningar och skattebetalare. I Fiscalis 2013 skulle detta allmänna mål uppnås genom effektiv, ändamålsenlig och enhetlig tillämpning av EU:s skattelagstiftning och effektivt informationsutbyte, administrativt samarbete och utbyte av god administrativ praxis när det gäller moms, punktskatter på alkohol och tobaksvaror samt skatter på energiprodukter och elektricitet och direkta skatter. 2. Programmet De som omfattades av programmet var främst EU:s skatteförvaltningar samt skatteförvaltningarna i kandidatländer och potentiella kandidatländer. När det gäller kandidatländer och potentiella kandidatländer är programmet avsett att hjälpa deras förvaltningar att vidta de nödvändiga anslutningsåtgärderna i fråga om skattelagstiftning och förvaltningskapacitet. Programmet var inte direkt inriktat på ekonomiska aktörer, men vissa av verksamheterna medförde fördelar även för dem genom minskade administrativa bördor. Följande verksamheter genomfördes för att uppnå programmets mål: 1) Utveckling och drift av system för kommunikation och informationsutbyte, 2) gemensamma åtgärder: multilaterala kontroller, seminarier, projektgrupper, arbetsbesök och andra verksamheter som krävs för att programmets mål ska uppnås, 3) utbildning. Den totala finansieringsramen för programmets löptid (sex år) fastställdes till 156,9 miljoner euro. Nästan 75 procent av Fiscalis 2013-programmets budget anslogs till utveckling och underhåll av det transeuropeiska it-system som omfattar alla EU:s medlemsstater, där ansvaret fördelas mellan de nationella myndigheterna och Europeiska kommissionen. Samarbetet sker via det säkra gemensamma kommunikationsnätet och gemensamma systemgränssnittet (CCN/CSI), som säkerställer driftskompatibilitet mellan alla nationella informationssystem. Mot slutet av programperioden fanns uppskattningsvis 60 transeuropeiska it-tillämpningar på tull- och beskattningsområdet som använde CCN/CSI‑plattformen. De centrala it-tillämpningarna var · systemet för utbyte av information om moms (VIES) och VIES-on-the-web, · utbyte av e-formulär för återbetalning av moms samt e-formulär för moms och direkt beskattning, · modulen för skatteregistreringsnummer TIN-on-the-web, · systemet för förflyttning och kontroll av punktskattepliktiga varor (EMCS), · systemet för utbyte av uppgifter om punktskatter (SEED). 3. Utvärderingens utformning 3.1. Krav, syfte och tillämpningsområde I enlighet med artikel 19.1 i programbeslutet har kommissionen utformat den slutliga utvärderingen och lagt ut uppdraget på en extern konsult. Utvärderingen[3] genomfördes av Ramböll Management Consulting AS, med bistånd av styrgruppen med berörd kommissionspersonal och företrädare för fyra deltagande länder. Denna rapport bygger på de resultat och bedömningar som redovisas i den externa utvärderingsrapporten och som godkänts av styrgruppen. Rapporten uppfyller kravet i artikel 19.3 b om att lägga fram en slutgiltig utvärderingsrapport för Europaparlamentet och rådet. Utvärderingen omfattade hela programmets löptid (åren 2008–2013) och samtliga typer av verksamheter. Med tanke på den ökade tonvikten på effektivitet i EU:s utgifter och för att kunna göra en proportionell analys ägnade man i utvärderingen särskild uppmärksamhet åt de it-system som finansieras via programmet. Att de fungerar väl anses vara centralt för Fiscalisprogrammets allmänna framgång. 3.2. Metod Utvärderingen strukturerades kring följande fem huvudsakliga utvärderingsfrågor: 1) Hur den alleuropeiska elektroniska skattemiljön har bidragit till att förbättra skattesystemens funktion på den inre marknaden och bedrägeribekämpningen, 2) oväntade och/eller oavsiktliga resultat och effekter och hur de har spelat in i programmets insatser, 3) programmets spridning (medvetenhet, kunskap och genomförande), 4) valuta för pengarna, och 5) mervärde för EU. Det fanns flera begränsningar som måste beaktas vid utvärderingen av Fiscalis 2013‑programmet. För det första fortsatte många av verksamheterna från det förra programmet, Fiscalis 2007, vilket i sin tur innebar att sådana resultat och effekter endast sällan kunde kopplas direkt till Fiscalis 2013. För det andra fanns det inga utgångsvärden eller jämförelser (kontrafaktisk situation) att bedöma programmet mot och det var inte heller möjligt att använda ett scenario utan Fiscalis, utom på ett hypotetiskt sätt. För det tredje fanns det mycket få kvantitativa uppgifter tillgängliga för utvärderarna, t.ex. om belopp för upptäckta bedrägerier eller skatteindrivning i allmänhet, och beloppen kunde hur som helst inte kopplas till Fiscalis 2013. Utvärderarna fick därför i stor utsträckning förlita sig till uppfattningen hos de aktörer som tillfrågades (genom en allmän undersökning, riktade intervjuer och fallstudier), som i de flesta fall inte heller kunde bedöma de fördelar som de ändå ansåg att programmet gett. De oegentligheter som upptäckts med hjälp av de verktyg som erbjuds genom Fiscalis-programmet föranledde oftast dessutom ytterligare utredningar eller rättsliga förfaranden. Förebyggande åtgärder i allmänhet och förebyggande av bedrägeri i synnerhet är i sig svåra att uppskatta, och ännu svårare att bedöma. Även om sådana uppgifter finns tillgängliga är det ändå svårt att fastställa ett starkt orsakssamband mellan en observerad förändring och verksamheterna inom Fiscalis 2013, eftersom det finns stor risk för metodfel. Med hänsyn till dessa begränsningar och programmets utformning användes en bidragsanalys i utvärderingen för att besvara dessa frågor. Denna metod är särskilt väl lämpad för att bedöma hur en insats har bidragit till förväntade och observerbara resultat i ett komplext sammanhang. Detta tillvägagångssätt valdes efter noggrant övervägande av sammanhanget kring Fiscalisprogrammet, eftersom klassiska frågor om orsakssamband inte skulle ge resultat på grund av att det saknas ett antal underliggande mekanismer och faktorer både inom och utanför programmet som krävs för att ge resultat och eventuella kontextuella faktorer som påverkat dessa resultat. Syftet med bidragsanalysen var i stället att visa programmets sannolika bidrag genom att analysera hur det använts direkt av de nationella skatteförvaltningarna och de fördelar programmet gett. 3.3. Interventionslogik Vid utvärderingen använde man sig av en logisk ram – interventionslogik – genom att koppla ihop verksamheterna inom Fiscalis 2013 (dvs. olika gemensamma åtgärder och it-system) med programmets syfte (dvs. bättre fungerande beskattningssystem på den inre marknaden och bekämpning av bedrägerier), omvandlat till resultat (dvs. minskat skatteundandragande och skattefusk, minskad administrativ börda, enhetlig och effektiv tillämpning av EU:s skattelagstiftning, och bättre förberedda kandidatländer[4]). Den interventionslogik som beskrivs nedan utgör den tolkning som överenskommits med styrgruppen och den externa konsulten när det gäller de förväntade orsakssambanden mellan verksamheter, resultat och effekter (övergripande mål). 3.4. Bedömningar och slutsatser Bedömningarna och slutsatserna härrör direkt från resultaten av de belägg som samlades in. För att säkerställa stabila resultat användes flera datainsamlingsmetoder i utvärderingen, inbegripet enkäter, intervjuer, teoretiska analyser (inklusive befintliga analyser och data) samt fallstudier. Denna blandning av metoder ansågs allmänt vara lämplig av aktörerna och styrgruppen och gav också den förväntade informationen. 4. Fiscalis 2013-programmets effektivitet 2013 – Bidrag Den allmänna slutsatsen av utvärderingen var att Fiscalis 2013 har bidragit till att förbättra funktionssättet hos den inre marknaden för beskattning, även om resultaten oftast inte var möjliga att kvantifiera. I detta avsnitt presenteras resultaten av utvärderingen av programmets effektivitet när det gäller dess bidrag till de förväntade resultaten för minskat skatteundandragande och skattefusk (4.1), enhetlig och effektiv tillämpning av EU:s skattelagstiftning (4.2) och minskad administrativ börda för förvaltningarna och skattebetalarna (4.3). 4.1. Minskat skatteundandragande och skattefusk Huvudsyftet med it-systemen på beskattningsområdet var att möjliggöra ett snabbt och säkert informationsutbyte mellan skatteförvaltningarna, vilket i sin tur möjliggör en effektiv bedrägeribekämpning. Dessa it-system anses vara ett centralt verktyg till stöd för skattetjänstemännens dagliga arbete i hela EU och är fast förankrat hos de nationella förvaltningarna. Två viktiga it-system bidrar särskilt till detta mål: systemet för utbyte av information om moms (VIES) och systemet för förflyttning och kontroll av punktskattepliktiga varor (EMCS), med de uppgifter som tillhandahålls genom den inbyggda databasen i systemet för utbyte av uppgifter om punktskatter (SEED). VIES-systemet möjliggör informationsutbyte om beskattning av handel på den inre marknaden mellan medlemsstaternas skatteförvaltningar för kontroll av moms, VIES-on-the-web möjliggör snabb identifiering av en handelspartners momsnummer, medan EMCS är ett obligatoriskt integrerat datasystem som används av punktskatteförvaltningar för att övervaka förflyttningar av punktskattepliktiga produkter. Dessa it-system gav de nationella myndigheterna möjlighet att kontrollera om det förekommer oegentligheter i samband med gränsöverskridande transaktioner. När det gäller moms var detta möjligt tack vare uppgifter om volym, art och parter i en momspliktig transaktion. De senaste ändringarna i VIES-databasen ledde till att antalet retroaktiva korrigeringar och avvikelser minskade, till snabbare uppdateringar och mer tillförlitliga omsättningsuppgifter. Dessutom har de förkortade tidsfristerna för inlämnande och överföring av sammanställningar lett till att informationsutbytet går snabbare, vilket är en stor fördel för skatteförvaltningarna[5]. De belägg som har samlats in från berörda parter genom den externa utvärderingen visade att VIES-systemet har hjälpt de nationella förvaltningarna att upptäcka bedrägerier genom att de har kunnat dubbelkontrollera skattedeklarationer som lämnats in i respektive medlemsstat mot deklarationer som lämnats in på annat håll, vilket i sin tur har lett till att de snabbare har kunnat upptäcka oegentligheter. Utöver informationen från VIES ger Fiscalis 2013-programmet skattetjänstemännen möjlighet att utbyta mer specifika förfrågningar eller information med hjälp av CCN mail, särskilt VIES e-postlåda, som är utformad för utbyte av mervärdeskatterelaterade e-formulär, samt Taxfrauds e-postlåda. Dessa båda kanaler för att upptäcka bedrägerier registrerade över 578 000 respektive 187 000 meddelanden som utbytts mellan medlemsstaterna under programperioden 2008–2013. Dessa meddelanden utgör sekretessbelagda utbyten mellan medlemsstaterna och kommissionen känner inte till deras innehåll. Det är därför omöjligt att direkt utvärdera resultaten från dessa utbyten, men bara antalet visar att det förekommer ett dynamiskt samarbete. När det gäller punktskatter användes EMCS för att kontrollera förekomsten av oegentligheter i samband med gränsöverskridande transaktioner. EMCS möjliggjorde övervakning i realtid av förflyttningar av tullbefriade varor, från anmälan före ankomst till frisläppande för konsumtion. Aktörer som har tillstånd att sända och motta varor kunde kontrolleras direkt tack vare SEED-databasen. Aktörerna ansåg dessutom att systemen hade lett till att bedrägligt beteende blivit både svårare, mer riskabelt och kostsamt, vilket i sig kan ha avskräckt från bedrägeri. I och med införandet av EMCS måste avsändaren och mottagaren t.ex. samverka för att kunna begå ett bedrägeri, dvs. avsiktligen delta i en bedräglig transaktion. De elektroniska garantierna för varje transaktion gjorde det lättare för skattetjänstemännen att se till att skatten hade uppburits på rätt sätt. Den externa utvärderingen visade att standard-e-formulären för moms och direkt beskattning har bidragit till att förebygga bedrägerier, om än inte i så stor utsträckning när det gäller att upptäcka bedrägliga transaktioner, utan mer som hjälp för skattetjänstemännen så att de kan beräkna korrekt skattebelopp. Liknande resultat uppnåddes tack vare det automatiska utbytet av information om direktivet om skatt på sparande[6] med hjälp av det gemensamma XML-schemat, som stödde korrekt skatteuttag förutsatt att uppgifterna var aktuella och korrekta. Utanför it-området erbjöd Fiscalis 2013-programmet medlemsstaterna effektiva verktyg för att samarbeta mot skattefusk – de gemensamma åtgärderna – som utgjorde ramen för skatteförvaltningarnas utbyte av sakkunskap och erfarenhet. Genom programmet finansierades också Eurofisc-plattformens logistiska och tekniska insatser, som av många av skattetjänstemännen ansågs vara en viktig kanal för att främja och underlätta multilateralt och decentraliserat samarbete mellan medlemsstaterna, vilket i sin tur ger möjlighet till riktade och snabba åtgärder för att bekämpa särskilda typer av bedrägerier. Aktörerna ansåg t.ex. att ett snabbt informationsutbyte mellan enheter för bekämpning av momsbedrägeri i olika medlemsstater och utvecklingen av gemensamma riskanalysmodeller var viktiga verktyg för tidig upptäckt av karusellbedrägeri[7], där det har konstaterats att ett snabbt agerande från myndigheternas sida är en avgörande faktor. Tack vare multilaterala kontroller kunde skatterevisorer från medlemsstaterna gemensamt tillämpa sin kunskap, vilket ledde till att ytterligare skatteintäkter på ungefär 3,26 miljarder euro kunde identifieras[8]. Enligt skattemyndigheterna skapade detta, tillsammans med automatiskt informationsutbyte enligt direktivet om skatt på sparande, dessutom en ”efterlevnadseffekt” bland skattebetalarna och gjorde dem medvetna om att information om deras verksamhet och skattemässiga skyldigheter delas mellan medlemsstaterna. Det minskade direkt incitamentet att undvika skatter, genom att öka sannolikheten för upptäckt. Andra gemensamma åtgärder, särskilt riktade evenemang som seminarier och studiebesök, gav de nationella myndigheterna en bättre förståelse för organisationsstrukturer och administrativ praxis hos myndigheterna i andra medlemsstater. Även om detta inte direkt ledde till att skattebedrägerierna minskade ansåg skattemyndigheterna dock att det var till stor hjälp för ett effektivt informationsutbyte på detta område, eftersom det underlättade direkta kontakter mellan de behöriga myndigheterna. 4.2. Enhetlig, ändamålsenlig och effektiv tillämpning av EU:s skattelagstiftning De it-system som stöddes via Fiscalis 2013-program användes mycket och var allmänt uppskattade (även om alla system ännu kanske inte har nått sin fulla potential, vilket förklaras nedan). Bara via VIES-systemet utväxlades t.ex. över 500 miljoner meddelanden[9] per år av de nationella förvaltningarna om gränsöverskridande transaktioner i EU, och VIES-systemet är en av grundstenarna för det administrativa samarbetet enligt rådets förordning (EU) nr 904/2010[10]. Utvärderingen visade att systemet var en viktig del av skatteförvaltningarnas riskanalysmetoder för momskontroll, och att många tjänstemän använder det dagligen. Några av systemen stöder dessutom direkt genomförandet av EU:s regelverk för administrativt samarbete på skatteområdet, exempelvis de Fiscalis-finansierade VIES- och EMCS-systemen för punktskatter[11] respektive moms[12] samt e-formulären för direkt beskattning[13] (detta gäller dock först från och med januari 2013 då detta e-formulär infördes). Samarbetet via de EU-omfattande elektroniska systemen bidrog dessutom till att medlemsstaterna blev bättre på att hålla tidsfristerna för informationsutbyten enligt den ovannämnda EU-lagstiftningen om administrativt samarbete. Informationen kunde utbytas snabbare och mer exakt (t.ex. tack vare de standardiserade e-formulären). När det gäller EMCS-systemet var felfrekvensen också ytterst låg (fel inträffar i mindre än 1 procent av förflyttningarna)[14], vilket visar att systemet innebar en stor förbättring jämfört med det gamla pappersbaserade felbenägna systemet och att det möjliggör ett smidigt genomförande av punktskatteregelverket. En korrekt tillämpning av EU-lagstiftningen underlättades även genom gemensamma åtgärder, som gjorde det möjligt för medlemsstaterna att utbyta åsikter om tolkning av EU:s bestämmelser, genomförande och efterlevnad, nationella särdrag, och bästa praxis. Tack vare de gemensamma åtgärderna kunde medlemsstaterna dessutom inrikta sig på särskilda problemområden, t.ex. att utforma och införa ett nytt e-formulär (momsdeklarationsformuläret, som behövdes för utvecklingen av den så kallade Mini One Stop Shop) och genomförandet av vissa it-tillämpningar (t.ex. EMCS eller återbetalning av moms). Programmets informella uppläggning bidrog till att sådana frågor kunde diskuteras, vilket i sin tur skapade en bredare konvergens mellan medlemsstaterna. Detta välkomnades över lag av aktörerna under utvärderingen. Dessa aspekter, kombinerat med en alltmer samlad förståelse för och tolkning och utformning av EU:s momsregler bidrog dessutom till att medlemsstaterna närmade sina ömsesidiga förväntningar och att olika metoder och förfaranden kunde kartläggas. 4.3. Minskad börda för förvaltningar och skattebetalare Den externa utvärderingen och andra tillgängliga kvalitativa uppgifter visade att många av it-systemen ansågs leda till en minskning av den administrativa bördan för nationella förvaltningar och ekonomiska aktörer. En kombinerad användning av e-formulären och CCN/CSI-plattformen var det effektivaste sättet att minska den administrativa bördan för de nationella förvaltningarna. Effektiviteten ökade till följd av att de långdragna resurskrävande pappersbaserade förfarandena begränsades, medan det elektroniska informationsutbytet rationaliserades och förenklades tack vare den gemensamma mallen och vägledningen i form av förutbestämda fält för att ställa och besvara frågor. Uppgifterna blev också mer exakta och förvaltningarna fick större nytta av informationsutbytet, vilket i sin tur ledde till att samarbetet blev effektivare. Detta uppnåddes främst genom att sökt och lämnad information riktades bättre och genom en gemensam tolkning av framställningar. Den regelbundna användningen av VIES, VIES-on-the-web och EMCS gav också stora fördelar, även om det främsta syftet med dessa system är att se till att skatter och avgifter drivs korrekt. Skatteförvaltningarna ansåg att de gjorde att oegentligheter upptäcktes snabbare, att samarbetet och övervakningen blev smidigare och att reaktionstiden förkortades jämfört med det tidigare pappersbaserade förfarandet. När det gäller EMCS-systemet visade den statistiska analysen att förflyttningen av punktskattepliktiga varor (från valideringen av det elektroniska dokumentet till mottagningsrapporten från bestämningsorten) i genomsnitt tog 6,8 dagar, vilket ansågs vara mycket snabbt[15]. För de ekonomiska aktörerna minskade VIES-on-the-web direkt ledtiden för validering av momsnummer för deras handelspartner, eftersom de inte längre behövde gå via de nationella förvaltningarna. Under ett enda år genomfördes 157 miljoner valideringar via denna it-tillämpning. Om man tänker sig att varje validering skulle kräva ett femminuters telefonsamtal minskade VIES-on-the-web efterlevnadskostnaderna med uppskattningsvis 160 miljoner för de nationella skatteförvaltningarna och med ett liknande belopp för de ekonomiska aktörerna. Från och med januari 2010 infördes det elektroniska förfarandet för återbetalning av moms, vilket förenklade förfarandet eftersom företagen nu kan ansöka direkt om återbetalning av moms i etableringsmedlemsstaten för moms som betalats i andra medlemsstater. Även om man i utvärderingen konstaterade att det var för tidigt att bedöma den fullständiga effekten av de minskade kostnaderna för företagen, gav dock analysen av de enkäter som kommissionen skickade ut till skatte- och punktskattetjänstemän under 2012 för att genomföra en kostnadsnyttoanalys av de främsta it-system som stöds av Fiscalis 2013 vissa preliminära indikationer från ett antal medlemsstater om att förvaltningarna faktiskt hade blivit effektivare. Utvärderingen innehåller dessutom en rekommendation om att man bör inrikta sig särskilt på skattebetalarna i programverksamheterna och utvärderingen (rekommendation 7). EMCS-systemet har också medfört ett antal administrativa fördelar för de ekonomiska aktörerna, bland annat minskad pappersbaserad hantering, snabbare slutförande av skatteuppskovsförfaranden och integration av behandlingen i befintliga datasystem. Det var främst de större företagen med regelbunden handel och större it-kapacitet som drog nytta av dessa fördelar, medan mindre företag som endast använder skatteuppskov sporadiskt har haft svårare att anpassa sig på grund av de relativt höga tekniska och ekonomiska kraven (t.ex. garantikravet) för förflyttningar av varor med skatteuppskov, På området direkt beskattning stödde programmet TIN-on-the-web, tillämpningen för skatteregistreringsnummer (TIN-nummer). TIN-on-the-web är ett webbaserat gränssnitt där slutanvändarna kan kontrollera skatteregistreringsnummer för alla medlemsstater för att snabbt kunna identifiera skattebetalare och underlätta handläggningen av nationella skatteärenden eller för att identifiera skattebetalare som investerar i andra EU-länder. Utvärderingen visade att TIN-on-the-web var underutnyttjad, vilket gjorde det omöjligt att bedöma om målet att minska bördan hade uppnåtts. Skälen till att tillämpningen utnyttjas så lite beror dock inte på Fiscalis-programmet i sig, utan på flera olika faktorer, främst att det inte finns något TIN-nummer på EU-nivå och att inte alla EU-medlemsstater har eller använder TIN-nummer. Vissa länder har andra identifikationsbeteckningar, som av juridiska eller andra skäl inte kan behandlas som TIN-nummer, medan andra inte utfärdar dem automatiskt för alla skattebetalare. 5. Effektivitet En stor andel av programutgifterna lades på drift och stöd av it-systemen (cirka 75 procent), varav merparten gick till CCN/CSI-nätet. Med tanke på att CCN/CSI stöder informationsutbytet mellan medlemsstaterna för alla transeuropeiska it-system och att alla medlemsstater deltar i informationsutbytet i lika stor utsträckning, ansåg de nationella förvaltningarna att denna investering både var nödvändig och mycket värdefull. Eftersom CCN/CSI-nätet är en gemensam plattform även för Tull 2013-programmet visade utvärderingen att investeringar i detta nät inte är praktiskt när det gäller it-verksamheten. En enda it-struktur skulle däremot ge stordriftsfördelar. Skatte- och tullförfarandena kan fortfarande harmoniseras mer (t.ex. när det gäller driftskompatibilitet mellan EMCS-systemet och tullsystemet). Här finns utrymme för förbättringar (rekommendation 6), och därför siktade kommissionen och de nationella förvaltningarna på ökade synergieffekter och gemensam utveckling av it-moduler genom att organisera gemensamma projektgrupper mellan skatte- och tullmyndigheter. På operativ nivå uppnåddes ytterligare effektivitetsvinster i genomförandet och driften av it‑systemen genom främjande av återanvändning av teknik och utveckling av gemensamma tjänster. Det handlade bland annat om strategier för att främja kostnadsbesparingar, t.ex. en gemensam förvaltningsmetod för it-system, konsolidering av datacentrum och gemensamma webbpubliceringsmiljöer med medlemsstaterna på skatteområdet. För att säkerställa en effektiv utveckling av funktionalitets- och driftstödet lades it-verksamheten i stor utsträckning ut på entreprenad, med begränsad intern drifts- eller utvecklingsverksamhet. Operativt stöd till medlemsstaterna för att genomföra och driva it-system utgjorde en stor del av Fiscalis 2013-programmets budget för it-utgifter, över 40 procent. Kommissionen har samarbetat nära med medlemsstaterna för att garantera största möjliga kontroll och ändamålsenlighet. I detta ingick utveckling av gemensamma specifikationer och tillämpningar som kan användas i alla medlemsstater samt besök i medlemsstaterna för att hjälpa till att lokalisera och avhjälpa fel eller utföra nödvändiga anslutningstester. Överensstämmelsekontroller var ett av de områden som gav bäst värde för pengarna, eftersom de verktyg som utvecklades centralt kunde användas av alla medlemsstater (t.ex. testsystemet för självbetjäning (SSTS) som är utformat för att ge medlemsstaterna ökad kontroll så att de själva kan utföra sina överensstämmelsekontroller). I utvärderingen föreslås att en mer central tillämpning kan utvecklas (rekommendation 5). Svaren på kommissionens enkät i samband med kostnadsnyttoanalysen av de stora it-system som stöds av Fiscalis 2013 visade att medlemsstaterna hade svårt att beräkna kostnaderna för genomförandet på nationell nivå. Ingen medlemsstat lämnade kopior på befintliga nationella undersökningar eller bedömningar. Uppskattningar från 17 medlemsstater visade dock att kostnaderna för att inrätta och driva EMCS mellan 2007 och 2011 varierade mellan 1,1 och 18,8 miljoner euro. Ännu färre medlemsstater kunde omräkna fördelarna i pengar och beläggen för detta är ytterst få: en medlemsstat rapporterade till exempel en ökning på 10 procent av skatteintäkterna under året efter införandet av EMCS. Det fanns dock även positiva svar, där medlemsstaterna rapporterade att it-systemen hade bidragit till att öka förvaltningarnas effektivitet. De flesta medlemsstaterna ansåg faktiskt att deras förvaltningar hade blivit effektivare efter införandet av EMCS, VIES eller VAT Refund. För en medlemsstat tyder obekräftade uppgifter på att kostnaden för införandet av EMCS hade tjänats in mer en väl till följd av upptäckten av flera omfattande bedrägerier som rörde stora belopp. För att ytterligare underlätta och effektivisera informationsutbytet, anordnandet av aktiviteter och nätverksarbetet inledde kommissionen 2012 onlineprogrammet Information and Collaboration Space (PICS), som används av både Fiscalis 2013 och det motsvarande Tull 2013-programmet. Programmet fungerar som en gemensam plattform för informationsutbyte och onlinesamarbete mellan de nationella förvaltningarna och betraktades allmänt som ett positivt steg mot en effektivare resursanvändning. Utvärderingen klargjorde dock att förvaltningarna överlag fortfarande inte vet hur programmet fungerar och det är för närvarande underutnyttjat. En rekommendation lämnades i detta avseende (rekommendation 3). Eftersom det rådde ekonomiska åtstramningar under den största delen av Fiscalis 2013‑programmets löptid arbetade kommissionen och de deltagande länderna hårt för att se till att det ändå blev så effektivt som möjligt. Parterna sammanfördes för att samarbeta ännu närmare i utvecklingen av gemensamma verktyg eller nationella tillämpningar och för att sprida bästa praxis om it-lösningar. Under alla omständigheter kan de it-system som stöds av Fiscalis 2013-programmet inte bedömas separat, utan hänsyn till värdet på själva informationsflödet. Det är dock mycket svårt att uppskatta värdet av informationsutbytet i pengar, eftersom uppgifter om uppburna eller omprövade skatter ofta inte finns tillgängliga. It-systemens verkliga värde bör således bedömas mot bakgrund av deras omfattande användning och den roll de spelat för att underlätta ett snabbt och säkert informationsutbyte mellan medlemsstaterna. Informationsutbytet mellan alla EU-medlemsstater som använder de it-system som stöds av Fiscalis ansågs vara mycket viktigt av aktörerna för att förbättra övervakningen av EU-interna transaktioner eller förflyttningar och bedöma skatterna i samband med detta. Liknande system på nationell nivå skulle inte på långt när vara lika effektiva, driftskompatibla eller enhetliga. Kostnaderna för att inrätta och driva sådana system skulle också bli betydligt större, om inte oöverkomliga. Även om gemensamma åtgärder utgjorde en mindre del av den sammanlagda budgeten för Fiscalis 2013, ansåg de deltagande länderna att det var dessa åtgärder som stod för programmets unika värde. Över 23 400 tjänstemän deltog i ett antal seminarier, arbetsseminarier, projektgrupper, utbildningsverksamheter och multilaterala kontroller. Den genomsnittliga kostnaden per deltagare som finansierades via programmet var strax under 1 000 euro, vilket de externa utvärderarna ansåg vara en mycket rimligt kostnad med tanke på att kostnader för resor och uppehälle samt nödvändiga organisationskostnader, inklusive språkstöd, ingick i beloppet. Precis som för it-systemen fastslogs i utvärderingen att värdet på informationsutbytet och den kunskap som vunnits tack vare dessa verksamheter är svår att kvantifiera eftersom de största fördelarna är hållbara nätverk, samförstånd och samsyn i tolkningen och tillämpningen av EU-lagstiftningen. De multilaterala kontrollerna är ett bra exempel på programmets möjligheter jämfört med kostnaderna. Det rapporterade beloppet för betald skatt på grundval av omkring 85 procent av avslutade multilaterala kontroller – 3,26 miljarder euro – ger ett förhållande på nästan 1:1 350 (förhållandet mellan 2,41 miljoner euro som faktiskt spenderats på multilaterala kontroller och 3,26 miljarder euro i identifierade och rapporterade skatter). Även om återvinning av skatt omfattas av nationella förfaranden och detta exempel inte på något sätt kan representera programmets övergripande effektivitet är det en god illustration av dess möjliga ekonomiska fördelar, som vida överstiger utgifterna. 6. EU-mervärde EU-mervärdet av Fiscalis 2013-programmet definieras i den slutliga utvärderingen som det mervärde som åtgärder på EU-nivå medför jämfört med ett nationellt, multilateralt eller till och med internationellt initiativ. För att ge en tydligare bild av mervärdet för EU bedömdes det mot följande kriterier i utvärderingen: 1) Programmets komplementaritet med de ovannämnda initiativen, 2) programmets övergripande bidrag till målen, som ingick i de allmänna målen på beskattningsområdet och var gemensamma med andra initiativ (t.ex. bekämpning av skattebedrägeri), 3) minskade administrativa kostnader och bördor (t.ex. genom gemensamma it-plattformar, riktlinjer, förfaranden etc., gemensamt genomförande av bästa praxis som kartlagts under programverksamheterna, minskat dubbelarbete och minskad överlappning, synergier etc.), 4) den gränsöverskridande karaktären hos samarbetet på beskattningsområdet och att skattebedrägeri bäst hanteras mellan, inte inom, medlemsstaterna samt värdet av en gemensam förvaltningskultur och de nätverk som inrättats genom programmet, och 5) resultatens/effekternas hållbarhet om programmet skulle upphöra. 6.1. Fiscalis 2013-programmets komplementaritet med andra nationella, regionala och internationella initiativ Utvärderingen visade att det finns flera nationella, regionala och internationella initiativ utanför Fiscalis 2013-programmet som syftar till att förbättra informationsutbytet i skattefrågor mellan vissa länder, antingen på bilateral eller multilateral basis. Generellt fann man att programmet inte ledde till överlappningar, utan att det snarare kompletterade och möjliggjorde synergier med dessa initiativ. På nationell nivå skapades främst synergieffekter, där programmet och de nationella initiativen samverkade och kompletterade varandra för att öka den eftersträvade effekten. Vissa förvaltningar hade till exempel integrerat information från VIES i programvarans arbetsflöde, vilket gjorde det mycket enklare att få tillgång till och behandla information. Tack vare den inbyggda flexibiliteten och det frivilliga deltagandet i de gemensamma åtgärderna använde skatteförvaltningarna Fiscalis 2013-programmet för att stödja sina nationella prioriteringar, t.ex. genom att delta i ibland mycket specifika multilaterala kontroller. När det gäller regionala initiativ fyllde Fiscalis 2013-programmet en liknande kompletterande funktion. Följande två exempel lyftes fram i utvärderingen: det nära samarbetet mellan Beneluxländerna, som även omfattar skattefrågor, och den nordiska arbetsgruppen mot skatteundandragande (NAIS). Dessa och liknande initiativ ansågs emellertid till största delen komplettera Fiscalis 2013-programmet, eftersom de regionala initiativen hade en annan täckning och räckvidd[16]. Fiscalis 20103-programmet drevs under liknande förhållanden som två stora internationella organisationer, vars verksamheter, mål och målgrupper i viss utsträckning sammanfaller med Fiscalis, bl.a. Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) och International Organisation for Tax Administrations (IOTA)[17]. Överlappningarna med OECD var försumbara på grund av organisationens breda uppdrag, och IOTA:s bidrag till de resultat som även eftersträvas av Fiscalis 2013-programmet var tydligt. Överlappningarna berör dock endast Fiscalisprogrammets gemensamma åtgärder, t.ex. seminarier eller arbetsseminarier. Inga av IOTA:s (eller andra regionala) alternativ kunde på något sätt ersätta det grundläggande elektroniska informationsutbytet med samtliga länder som underlättades av Fiscalis 2013. Fiscalis 2013 var det enda instrument som endast inriktades på praktisk förbättring av skattesystemen på den inre marknaden, vilket gör programmet till en unik, skräddarsydd lösning för att hantera gränsöverskridande skattefrågor i EU. 6.2. Bidraget till de mer allmänna målen på skatteområdet I Monti-rapporten från 2010[18] bekräftades informationsutbyte om skattefrågor och samarbete mellan skatteförvaltningarna som en av de nödvändiga åtgärderna på skatteområdet för att förbättra den inre marknadens funktionssätt. I sin handlingsplan från 2012[19] för att stärka kampen mot skattebedrägeri och skatteundandragande betonar kommissionen dessutom vikten av att säkerställa att ramen för administrativt samarbete när det gäller moms, direkta skatter och punktskatter genomförs och tillämpas fullständigt. Detta har förblivit en viktig prioritering för EU. Fiscalis 2013-programmet passar väl in i denna ram eftersom det ger skatteförvaltningarna de praktiska verktygen för ett effektivt informationsutbyte (t.ex. genom VIES, EMCS, standardiserade e-formulär etc.) och sammanför sakkunniga för att samarbeta om särskilda uppgifter (t.ex. genom multilaterala kontroller, Eurofisc-plattformen, arbetsseminarier, seminarier och andra gemensamma åtgärder). 6.3. Betydelsen av EU:s samarbete för att minska administrativa kostnader och bördor Utvärderingen visade att programmet Fiscalis 2013 gjort det möjligt att minska de administrativa kostnaderna och den administrativa bördan på tre olika sätt: i) genom att i viss utsträckning standardisera informationsutbytet mellan skattemyndigheterna (t.ex. e‑formulär), ii) genom plattformar för säkert utbyte (dvs. CCN/CSI med alla it-tillämpningar som är integrerade däri), och iii) genom att tillhandahålla gemensamma it‑system som kan användas direkt av skatteförvaltningarna (t.ex. VIES och EMCS). En detaljerad beskrivning av programmets bidrag till målet att minska de administrativa kostnaderna och bördorna återfinns i avsnitt 4 i denna rapport. De aktörer som tillfrågades under utvärderingen ansåg inte att det fanns några nationella eller internationella alternativ till Fiscalis 2013 som skulle ha gett liknande eller större minskningar av den administrativa bördan för nationella förvaltningar och ekonomiska aktörer. 6.4. Samarbetets gränsöverskridande karaktär och en gemensam förvaltningskultur Anledningen till att Fiscalis 2013-programmet har varit så effektivt är främst dess alleuropeiska karaktär och de gränsöverskridande lösningarna, som inte skulle ha kunnat genomföras på nationell nivå. Lösningarna bestod dels av centraliserade it-system där alla länder deltar på samma nivå, dels av ökad samordning och anpassning av mål och förväntningar genom gemensamma åtgärder. Även om programmet inte syftar till att skapa en gemensam förvaltningskultur (det är inte heller önskvärt för närvarande), skapades dock en gradvis konvergens och samsyn bland skattetjänstemännen genom samarbetet. Aktörerna ansåg generellt att en sådan nivå på samarbetet inte skulle kunna uppnås genom individuella initiativ utan samordning. Kommissionens roll som samordnare och kontaktperson bekräftades också av de berörda aktörerna, och bör fortsätta (rekommendation 4). 6.5. Resultatens hållbarhet Resultatens hållbarhet analyseras enligt scenariot att programmet skulle upphöra, eftersom de flesta Fiscalis-verksamheterna till sin karaktär inte är tillfälliga insatser och därför är beroende av kontinuerligt stöd. De berörda aktörerna trodde att vissa av Fiscalis 2013-programmets effekter skulle hålla i sig på kort sikt om programmet upphör. Dessa effekter var mer påtagliga resultat av programmet, t.ex. nya färdigheter eller nätverk. Aktörerna ansåg dock att effekterna inte skulle hålla i sig på längre sikt eftersom skatteförvaltningar verkar i en komplex och mycket dynamisk miljö, med föränderliga nationella prioriteringar, ekonomiska förhållanden, omstruktureringar etc. De deltagande länderna skulle formellt kunna organisera liknande verksamheter som de gemensamma åtgärderna, men man ansåg det vara osannolikt att de skulle kunna säkra den nödvändiga finansieringen och samordningen. Aktörerna drog liknande slutsatser när det gällde it-systemen, eftersom det skulle vara mycket svårt att upprätthålla den nuvarande nivån på stöd, underhåll och utveckling om man endast skulle kunna förlita sig på finansiering, initiativ och organisation på nationell nivå. Faktum är att de berörda aktörerna var eniga om att sådana system snabbt skulle bli oanvändbara och otillräckliga, vilket skulle ge omedelbara konsekvenser i form av minskat informationsutbyte och minskad övervakning och kontroll, samtidigt som de administrativa kostnaderna och bördorna skulle öka. Detta är viktigt argument med tanke på att många it-system inte bara är bra att ha ”till hands”, utan faktiskt stöder lagstiftningen (t.ex. EMCS eller lagstiftningskraven om administrativt samarbete). Om it-systemen läggs ned skulle det bli svårare att efterleva EU:s regelverk på skatteområdet. Slutligen visade utvärderingen att vissa medlemsstater med tanke på tonvikten på kampen mot gränsöverskridande skattebedrägeri och skatteundandragande sannolikt skulle föra ett närmare samarbete genom bilaterala eller regionala avtal om inte Fiscalisprogrammet fanns. Detta skulle i slutändan leda till asymmetri i medlemsstaternas tillgång till information, vilket i sin tur underlättar bedrägerier och snedvrider handeln 7. Kontextuella faktorer som påverkar programmets resultat Genom bidragsanalysen utvärderade man också de kontextuella faktorerna, dvs. externa faktorer som inte kan kontrolleras direkt, och som antingen hindrade (hämmande faktorer) eller bidrog (drivkrafter) till programmets resultat. Syftet var inte att exakt bedöma hur dessa faktorer har inverkat på programmets resultat utan att kartlägga dem för att klargöra de förhållanden som Fiscalis 2013-programmet genomfördes under. De viktigaste faktorerna som observerades i många medlemsstater anges nedan. I utvärderingen konstaterades att kunskapshanteringsstrategier inom de nationella förvaltningarna, som återspeglar hur de nationella förvaltningarna organiserade samarbetet om multilaterala kontroller och it-system samt ansvarsfördelningen av uppgifter i samband med Fiscalis 2013, bidrog positivt till att programmets resultat. En horisontell organisation med få ledningsnivåer förefaller vara bättre lämpad för att snabbt och enkelt kunna genomföra multilaterala kontroller. Samarbete mellan förvaltningar och it-avdelningar bidrog i sin tur till ökad flexibilitet och förmåga att snabbt och effektivt lösa it-problem. I detta sammanhang visade utvärderingen även att ansvarsfördelningen av uppgifter i samband med Fiscalis 2013-verksamheter hos de nationella förvaltningarna inte alltid var tydlig, vilket kan ha haft en negativ inverkan på programsamordningen och det övergripande genomförandet i (vissa) deltagande länder. Detta rörde främst de nationella samordnarnas roll, som arbetar med olika ansvarsuppgifter i olika organisationsstrukturer och med olika resursbegränsningar, vilket i vissa fall kan ha påverkat deras möjligheter att främja programmet. Detta bör klargöras (rekommendation 2). Utvärderingen visade att de nationella it-systemen har kompletterat funktionerna i de it-system som finansierades via Fiscalis, och att de i sådana fall förstärkte varandra och skapade kraftfulla synergier. Så var till exempel fallet med Zujar, det spanska informationssystemet om skattebetalare, som i kombination med VIES-systemet möjliggjorde snabba dubbelkontroller av mervärdeskattetransaktioner. Å andra sidan framgick tydligt den outnyttjade potentialen när de nationella systemen inte var kompatibla med de it-system som finansieras genom Fiscalis. Ett exempel: eftersom det nederländska exportkontrollsystemet (ECS) inte var integrerat i eller anslutet till EMCS måste alla förflyttningar som avslutades utanför Nederländerna stängas manuellt, vilket ökade arbetsbördan och försämrade övervakningen i realtid och kontrollkapaciteten. Ett av de största hindren för förverkligandet av Fiscalis fulla potential var den ekonomiska krisen i EU, som varade under hela programmets löptid. Även om man i utvärderingen inte identifierade några märkbara skillnader i de medel som anslogs för specifika skatteområden nämnde i stort sett alla aktörer det allmänna trycket på resurserna som i sin tur minskade effektiviteten. I praktiken ledde de finanspolitiska åtstramningarna till att medlemsstaternas deltagande i programverksamheterna minskade och resurserna för att genomföra de nationella komponenterna av it-systemen skars ned. Aktörerna påpekade särskilt den sistnämnda faktorn. Å andra sidan visade utvärderingen att kostnadseffektivitet i verksamheten blev en viktigare prioritering till följd av den ekonomiska krisen, och som en följd av detta ökade informationsutbytet eftersom medlemsstaterna prioriterade inkasseringen av inkomster. Aktörerna nämnde ofta språkbarriärer som en hämmande faktor som minskar effektiviteten i såväl muntlig som skriftlig kommunikation och information och deltagandet i gemensamma åtgärder. Medvetenhet och kunskap om Fiscalis 2013-programmet sågs också som en faktor som tydligt påverkar samarbetet och informationsutbytet. Den allmänna kunskapen om och spridningen av programmets resultat var utbredd, men de flesta aktörer och möjliga mottagare visste mycket lite eller lite om programmet. Utvärderingen visade också att it-systemen ofta togs för givna av de deltagande länderna och att man ofta inte kände till kopplingen till Fiscalis. Detta bör undersökas (rekommendation 1). Andra kontextuella faktorer som nämndes av aktörerna, som antingen vägde mindre i förhållande till programmets övergripande resultat eller endast nämndes i förbigående, var urvalskriterierna för de nationella tjänstemän som deltar i gemensamma åtgärder, nationell lagstiftning om förbud mot att lämna ut viss information eller mot användning av vissa frivilliga system (t.ex. den underutnyttjade tillämpningen TIN-on-the-web) samt vissa lokala fenomen (t.ex. ökat antal gränsarbetare, vilket ledde till ett ökat behov av informationsutbyte om direkta skatter, eller ökad gränsöverskridande handel med vissa varor, vilket innebar att användningen av EMCS ökade och systemet blev mer användbart). Sist men inte minst nämnde man i utvärderingen även vikten eller samexistensen av andra initiativ, särskilt IOTA:s verksamhet, som beskrivs närmare i avsnitt 6. 8. Slutsatser och rekommendationer Även om den inre marknadens funktionssätt påverkas av många faktorer visade utvärderingen att Fiscalis 2013 sannolikt har bidragit till att den inre marknaden fungerar bättre. Programmet anses ha bidragit till att bedrägeri och undandragande av skatt har minskat och/eller förhindrats, vilket i sin tur gör det möjligt att undvika snedvridningar av konkurrensen på den inre marknaden. Rekommendationer har utarbetats för de identifierade bristerna inom programmets kontroll. De viktigaste resultaten kan sammanfattas på följande sätt: a) It-systemen (VIES, EMCS och e-formulären för samarbete om direkt beskattning) stödde direkt genomförandet av EU:s regelverk om samarbete på skatteområdet. b) VIES-systemet hjälpte de nationella förvaltningarna att upptäcka bedrägerier och blev ett viktigt verktyg i skatteförvaltningarnas arbete med moms, som används dagligen av skattetjänstemännen. c) VIES-on-the-web minskade direkt ledtiden för validering av momsnummer för ekonomiska aktörer, vilket gav en besparing på 160 miljoner euro för skatteförvaltningarna och en liknande besparing för de ekonomiska aktörerna. d) EMCS ledde till att bedrägeri blev både svårare, mer riskfullt och kostsamt tack vare realtidsövervakning och omedelbar kontroll av godkända aktörer. Tack vare de elektroniska garantierna för varje transaktion inom EMCS blev det lättare för skattetjänstemännen att se till att en skatt hade uppburits. e) De standardiserade e-formulären för moms och direkta skatter hjälpte skattetjänstemännen att räkna ut rätt skattebelopp. f) E-formulären och CCN/CSI-plattformen bidrog till att rationalisera, förenkla och förbättra kvaliteten på den information som utbyts på elektronisk väg. g) Via de gemensamma åtgärderna kunde de nationella förvaltningarna utbyta sakkunskap och erfarenhet samt diskutera tolkningen, genomförandet och tillämpningen av EU-bestämmelserna. De fick också en bättre förståelse för organisationen av olika skatteförvaltningar och byggde upp högt uppskattade mänskliga nätverk. h) Eurofisc-plattformen utgjorde en viktig kanal för skattetjänstemännen genom att multilateralt och decentraliserat samarbete främjades och underlättades. Riktade och snabba åtgärder gjorde det möjligt att bekämpa specifika bedrägeriformer. i) Multilaterala kontroller gav medlemsstaterna möjlighet att identifiera ytterligare skatt på omkring 3,26 miljarder euro och skapade tillsammans med bestämmelserna om automatiskt informationsutbyte enligt direktivet om skatt på sparande, en ”efterlevnadseffekt” bland skattebetalarna. j) Det finns begränsade kvantitativa uppgifter om it-systemens kostnader och fördelar på nationell nivå. Kostnadsuppskattningarna varierar mellan 1,1 och 18,8 miljoner euro, medan fördelarna (räknat i värde på den utbytta informationen) är svåra att omvandla till pengar, men it-systemen ansågs allmänt vara effektiva av de berörda aktörerna. k) Medlemsstaterna skulle inte ha kunnat utveckla och upprätthålla mer ändamålsenliga, effektiva och driftskompatibla it-system på egen hand. l) Fiscalis 2013-programmet kompletterade andra samarbetsinitiativ på beskattningsområdet på nationell, regional och internationell nivå och möjliggjorde synergier mellan de olika initiativen. Det fanns endast en mindre överlappning när det gällde de gemensamma åtgärderna och det var det enda instrumentet som var skräddarsytt för den inre marknadens verkliga behov och det enda som tillhandahöll it‑tillämpningar. m) Utvärderingen visade att Fiscalis 2013 gjort det möjligt att minska de administrativa kostnaderna och den administrativa bördan på tre sätt: i) genom att standardisera informationsutbytet mellan skattemyndigheterna (t.ex. e-formulär), ii) genom plattformar för säkert utbyte (dvs. CCN/CSI med alla it-tillämpningar som är integrerade däri), och iii) genom att tillhandahålla gemensamma it-system som kan användas direkt av skatteförvaltningarna (t.ex. EMCS och VIES). n) Utan programmets stöd skulle effekterna av de gemensamma åtgärderna och it‑systemen inte bli varaktiga på längre sikt. På grundval av de insamlade beläggen lade utvärderarna fram flera rekommendationer för att förbättra programmets verksamheter och möjligheter. Rekommendationerna godtogs allmänt av styrgruppen och sammanfattas nedan. Kommissionen kommer att göra en särskild insats för att genomföra rekommendationerna och utarbeta en handlingsplan för genomförandet och uppföljningen genom att beakta typ av rekommendation, påverkan och tidsfrist för genomförandet (dvs. under programmets löptid eller i kommande lagstiftningsarbete). Nr || Rekommendation || Huvudansvarig 1 || Det krävs insatser för att öka medvetenheten om (framtida) Fiscalisprogram samt mål och resultat. En särskild aspekt som bör främjas är kopplingen mellan europeiska it-system och finansieringen via Fiscalis. || Europeiska kommissionen och de deltagande länderna 2 || Programmet bör innehålla en beskrivning av den nationella samordnarens roll och ansvar, och de deltagande länderna bör se till att de nationella samordnarna har tillräckligt med stöd och resurser för att utföra sitt uppdrag. || Europeiska kommissionen och de deltagande länderna 3 || Programmet bör fortsätta att sprida information om hur onlineprogrammet Information and Collaboration Space (PICS) är avsett att användas och vilka funktioner det har. || Europeiska kommissionen 4 || Kommissionen bör fortsätta att spela en aktiv roll för att underlätta samarbetet om nationella it-tillämpningar mellan medlemsstaterna. || Europeiska kommissionen och medlemsstaterna 5 || Kommissionen bör fortsätta att utveckla centrala tillämpningar som kan användas av alla medlemsstater. || Europeiska kommissionen och medlemsstaterna 6 || Kommissionen och medlemsstaterna bör utforska möjligheter till ytterligare integrering mellan beskattnings- och tullförfaranden. || Europeiska kommissionen och medlemsstaterna 7 || I framtiden bör Fiscalis inriktas mer på insatser för att minska bördan för skattebetalare. De programverksamheter som rör detta mål bör utökas i syfte att stödja en bättre fungerande inre marknad. || Europeiska kommissionen och medlemsstaterna Kommissionen uppskattade den övergripande kvaliteten på den externa undersökning som ligger till grund för denna utvärdering och är medveten om de metodiska svårigheterna och arbetet för att lösa dem. De resultat som presenteras i denna rapport bedömdes vara trovärdiga och rätt slutsatser har dragits. Fiscalis 2013-programmet bidrar till en bättre fungerande inre marknad genom insatser för att öka skatteförvaltningarnas kapacitet att effektivt upptäcka och förhindra bedrägerier och genomföra EU:s skattelagstiftning. Programmet kan därför anses vara viktigt. Den slutliga utvärderingen av Fiscalis 2013-programmet kommer att ligga till grund för framtida diskussioner om tillämpningsområdet och utformningen av programmets fortsättning efter 2020. De slutsatser som rör själva driften av programmet, t.ex. förbättringar av it-system och tillämpningar eller bredare spridning av programmets resultat, kommer att åtgärdas direkt inom det nuvarande Fiscalis 2020-programmet. [1] Europaparlamentets och rådets beslut nr 1482/2007/EG av den 11 december 2007 om ett gemenskapsprogram för att förbättra skattesystemens funktionssätt på den inre marknaden (Fiscalis 2013) och upphävande av beslut nr 2235/2002/EG. [2] Matthaeus-Tax (1993), Fiscalis 2002 (1998–2002), Fiscalis 2007 (2003–2007) och Fiscalis 2013 (2008‑2013). [3] http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/studies/fiscalis2013_final_evaluation.pdf [4] I denna utvärdering behandlades kandidatländer och potentiella kandidatländer som alla andra deltagande länder, dock med hänsyn till deras särskilda status när så var lämpligt. [5] COM(2014)71 final, Rapport från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om tillämpningen av rådets förordning (EU) nr 904/2010 om administrativt samarbete och kampen mot mervärdesskattebedrägeri. [6] Rådets direktiv om ändring av direktiv 2003/48/EG om beskattning av inkomster från sparande i form av räntebetalningar. [7] Karusellbedrägeri omfattar mervärdesskattebefriade varor som importeras från andra EU-länder, som i stället för att säljas för konsumtion säljs till en rad företag för att sedan exporteras igen. Varje företag återkräver olagligen den mervärdesskatt de betalat. [8] Denna siffra avser bara skatter som fastställts genom de multilaterala kontrollerna. [9] Dessa meddelanden utgör sekretessbelagda utbyten mellan medlemsstaterna och kommissionen känner inte till deras innehåll. [10] Rådets förordning (EU) nr 904/2010 av den 7 oktober 2010 om administrativt samarbete och kampen mot mervärdesskattebedrägeri. [11] Rådets förordning (EU) nr 389/2012 om administrativt samarbete i fråga om punktskatter och kommissionens förordning (EG) nr 684/2009 om genomförande av rådets direktiv 2008/118/EG vad gäller datoriserade förfaranden för flyttning av punktskattepliktiga varor under punktskatteuppskov. [12] Rådets förordning (EU) nr 904/2010. [13] Rådets direktiv nr 2011/16/EU om administrativt samarbete i fråga om beskattning. [14] COM(2013)815 final, Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om hur arrangemangen kring den datoriserade övervakningen av flyttningar av punktskattepliktiga varor under skatteuppskov fungerar och om tillämpningen av bestämmelserna om administrativt samarbete på punktskatteområdet, i enlighet med artikel 8.3 i beslut nr 1152/2003/EG, artikel 45.1 i direktiv 2008/118/EG, artikel 35.1 i rådets förordning (EG) nr 2073/2004 och rådets förordning (EU) nr 389/2012. [15] COM(2013)850 final. [16] Syftet med NAIS är att ingå avtal om riktat informationsutbyte med andra länder, även s.k. skatteparadis och vissa medlemsstater. Samarbetet inriktades dock på att underlätta informationsutbytet med de berörda länderna. [17] International Organisation for Tax Administrations (IOTA) är en ideell mellanstatlig organisation, som fungerar som ett forum för att hjälpa de europeiska medlemsländerna att förbättra sina skatteförvaltningar. Organisationen har 46 medlemmar. [18] En ny strategi för den inre marknaden: I ekonomins och samhällets tjänst för Europa, Mario Monti, 9 maj 2010, s. 80. [19] Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet – En handlingsplan för att stärka kampen mot skattebedrägeri och skatteundandragande (SWD (2012)403 final).