MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET om EU:s återvändandepolitik /* COM/2014/0199 final */





MEDDELANDE OM EU:s ÅTERVÄNDANDEPOLITIK Del I - Inledning För att förhindra irreguljära migrationsströmmar har EU sedan 1999 arbetat på en heltäckande migrationsstrategi som innefattar harmoniserade inresevillkor, rättigheter för tredjelandsmedborgare[1] som lagligen vistas i EU samt rättsliga åtgärder och praktiskt samarbete. Föreliggande meddelande riktar in sig på EU:s återvändandepolitik som — tillsammans med en välfungerande gränsförvaltning och påföljder för arbetsgivare som anställer irreguljära tredjelandsmedborgare samt bekämpning av människosmuggling och människohandel — är ett viktigt verktyg för att komma åt irreguljär migration, samtidigt som berörda personers grundläggande rättigheter och värdighet till fullo respekteras. För att EU:s migrations- och asylpolitik ska vara trovärdig är det viktigt att de tredjelandsmedborgare som saknar rättslig grund för vistelse i EU eller inte är i behov av skydd återvänder eller återsänds till sina ursprungsländer. I föreliggande meddelande redogörs för de senaste årens förändringar av EU:s återvändandepolitik, vidare analyseras dess verkningar och dessutom lämnas utvecklingsidéer för framtiden. Meddelandet föranleds av kommissionens skyldighet att till Europaparlamentet och rådet rapportera om genomförandet av återvändandedirektivet – huvudelementet i EU:s regelverk som rör återvändande[2] – (se del IV i detta meddelande). Det föranleds även av att kommissionen vid antagandet av den ändrade Frontexförordningen 2011 åtog sig att rapportera om övervakningen av gemensamma insatser för återsändande som samordnas av Frontex (se avsnitt II.4.2). Den politik som förs rörande återvändande är nära sammanlänkad med den som avser återtagande och återanpassning, vilka utgör en integrerad del av den övergripande strategin för migration och rörlighet[3], som är ramverket för den externa asyl- och migrationspolitiken. Genom ovannämnda strategi vill EU stärka sin politiska dialog och det operativa samarbetet med länder utanför EU i migrationsfrågor, exempelvis när det gäller återvändande/återsändande och återtagande, i en anda av partnerskap och med utgångspunkt i gemensamma intressen. Även om EU:s återtagandepolitik inte närmare berörs här[4] utgör denna externa dimenson en central aspekt som ger återvändandepolitiken en faktisk verkan och tacklar frågor som t.ex. frivillig avresa och de återvändandes återanpassning i ursprungsländerna, identifiering och utfärdande av handlingar för dem. Del II – EU:s återvändandepolitik till dags dato 1. Fakta och siffror Antalet gripna irreguljära migranter i EU har gått ned varje år sedan 2008, med en sammanlagd minskning på nästan 30 % för åren 2008–2012. Denna siffra har nu sjunkit från cirka 610 000 gripanden 2008 till omkring 440 000. Den exakta orsaken till detta är vansklig att bedöma, men flera faktorer bidrar, exempelvis bättre kontroller vid de yttre gränserna, den ekonomiska krisen i Europa och en förbättrad ekonomisk situation i vissa betydande ursprungsländer. Trots minskningen kommer irreguljär migration utan tvekan fortsatt att innebära utmaningar för EU med tanke på frågans komplexa och mångfacetterade karaktär. Irreguljär migration styrs per definition oftast av oförutsebara svängningar såväl kvantitativt (i siffror), geografiskt (berörda länder utanför EU och drabbade medlemsstater) som kvalitativt (motiven för migrationen). När det gäller personer som saknar rätt att stanna i EU uppvisar statistiken stora skillnader mellan antalet beslut om återvändande (ca 484 000 beslut år 2012, 491 000 år 2011 och 540 000 år 2010) och det antal personer som därefter har lämnat EU (ca 178 000 personer år 2012, 167 000 år 2011 och 199 000 år 2010).[5] Preliminära uppgifter för 2013 bekräftar tendensen, med något färre gripanden än 2012, liksom fortsatta stora skillnader mellan antalet beslut om återvändande och antalet personer som faktiskt återvänder till sina ursprungsländer. Det finns många skäl till dessa skillnader, bl.a. bristande samarbete från länder utanför EU som är ursprungs- och transiteringsland (t.ex. problem att skaffa nödvändiga handlingar från konsulära myndigheter i länder utanför EU) samt den berörda personens ovilja att samarbeta (dvs. denne döljer sin identitet eller avviker). 2. EU:s rättsliga ram rörande återvändande De senaste åren har framstegen varit betydande mot en enhetlig rättslig ram i unionens samtliga medlemsstater, särskilt i och med att återvändandedirektivet antogs. Direktivets syfte är att se till att tredjelandsmedborgare som saknar rättslig grund för att vistas i EU ska återsändas på ett effektivt sätt genom rättvisa och transparenta förfaranden och med full respekt för deras grundläggande rättigheter och värdighet. En rad domar från EU-domstolen har klargjort centrala aspekter av direktivet (t.ex. hållande i förvar) och har haft stor inverkan på medlemsstaternas införlivande av direktivet. En ingående analys av återvändandedirektivets verkan på medlemsstaternas[6] politik och praxis för återvändande/återsändande samt EU-domstolens rättspraxis finns i del IV av detta meddelande. Andra ”flankerande” rättsliga EU-instrument spelar också en viktig roll. Förordning (EG) nr 767/2008 om informationssystemet för viseringar (VIS) förväntas bli ett viktigt verktyg för att identifiera personer som ska återvända och förse dem med handlingar. Ett av dess mål, enligt artikel 2 e, är att ”vara till hjälp vid identifiering av personer som inte eller inte längre uppfyller villkoren för inresa till, vistelse eller bosättning på medlemsstaternas territorium.” Enligt artiklarna 19.1 och 20.1 kan migrationsmyndigheter få tillgång till vissa VIS-uppgifter för kontroll och identifiering. Enligt artikel 31.2[7] får dessa uppgifter överföras eller delas med länder utanför EU för att identifiera tredjelandsmedborgare som ska återvända. Enligt en ny undersökning[8] genomförd av det europeiska migrationsnätverket har några medlemsstater redan börjat använda VIS-uppgifter för återvändande och återtagande och detta tycks inverka positivt både på hur lång tid det tar och hur många som återvänder. VIS nämns också uttryckligen som ett sätt att styrka medborgarskap i en del av EU:s allra senaste återtagandeavtal. Schengens informationssystem (SIS) har visat sig vara ett fullgott sätt att ge inreseförbud utfärdade enligt återvändandedirektivet verkan över hela EU. Dessa inreseförbud, som omfattar hela Schengenområdet, är i första hand förebyggande. Åren 2008–2013 lagrades i genomsnitt ca 700 000 inreseförbud i systemet som avsåg hela Schengen. Men ett bättre utnyttjande av dessa verktyg skulle ändå inte lösa alla problem i samband med identifiering och utfärdande av nya handlingar för irreguljära invandrare, som anlänt till EU utan visering, eller helt enkelt rest in utan handlingar och som uppger en falsk eller korrekt identitet som inte kan kontrolleras. För dessa fall — som upptar mycket av migrationsmyndigheternas tid och utgör ett stort problem vid hanteringen av återvändande/återsändande — måste nya, innovativa lösningar hittas, som bygger på ökat samarbete med länder utanför EU och med full respekt för de grundläggande rättigheterna. 3. Ekonomiskt EU-stöd Återvändandefonden (2008–2013) innehöll en mekanism för ekonomiskt stöd, som gjorde det möjligt att kanalisera avsevärda EU-medel till medlemsstaterna som hjälp till att lösa problem i samband med hanteringen av återvändande. De totala anslagen för alla medlemsstater 2008–2013 var 674 miljoner euro. Sedan början av programperioden 2008 har årsprogrammen i medlemsstaterna utvecklat sig avsevärt. De innefattar ett brett spektrum av åtgärder med ökande tonvikt på program för frivilligt återvändande samt efterlevnad av återvändandedirektivets gemensamma normer, bl.a. humana och värdiga förhållanden vid förvar samt hållbart återvändande och återanpassning.[9] Icke-statliga organisationer spelade en viktig roll med insatser och projekt till hjälp för personer som ska återvända. Icke-statliga organisationer har upparbetade kontakter till migrantgrupper och erfarenhet av att arbeta med irreguljära migranter, och uppfattas som medlare och inte som företrädare för staten. De har ofta möjlighet att lugna ner situationen, att skapa förtroende och bättre samarbete mellan myndigheter och personer som ska återvända och att förbättra situationen för irreguljära invandrare i allmänhet. Den kommande asyl- migrations- och integrationsfonden ska utgå från de senaste sex årens erfarenheter och fortsatt ekonomiskt stödja arbetet med att uppfylla målen för EU:s återvändandepolitik, bl.a. genom alternativ till förvar, socialt bistånd, rådgivning och rättshjälp, särskilt stöd för utsatta personer, oberoende övervakning av ofrivilligt återvändande, förbättrad mottagningsinfrastruktur, -tjänster och -förhållanden samt fortbildning av personal. Genom sina externa samarbetsinstrument har EU också stött kapacitetsuppbyggnad i länder utanför EU inom flera aspekter av hanteringen av personer som återvänder, bl.a. deras återanpassning. Kommissionen har sedan 2005 med över 70 miljoner euro finansierat mer än 40 projekt inom ramen för EU:s instrument för utvecklingssamarbete, vars fokus legat på kapacitetsuppbyggnad för återvändande och återanpassningsåtgärder. 4. Praktiskt och operativt samarbete 4.1. Program som främjar frivillig avresa Bland de centrala inslagen i ett hållbart återvändande ingår rådgivning kring frivilligt återvändande, individuellt utformade paket, stöd för återanpassning och information om möjligheter till laglig migration. Statliga och icke-statliga aktörer, särskilt Internationella organisationen för migration (IOM), har spelat en viktig roll för att underlätta frivillig avresa genom sina program för bistånd till frivilligt återvändande som ger heltäckande bistånd, bl.a. till varaktig återanpassning i ursprungsländerna. IOM driver för närvarande över 70 sådana programprojekt i 26 EU-stater. De senaste sex åren har uppskattningsvis 148 000 migranter fått hjälp med att frivilligt återvända hem. I programmen har IOM understrukit vikten av att samarbeta med ursprungsländerna och att bibehålla kopplingen till EU:s och medlemsstaternas pågående försök att hantera återvändandefrågor liksom relevanta migrationsfrågor genom partnerskap. Förhållandet mellan frivillig avresa och ofrivilligt återvändande (enligt Frontex 2013 års riskanalysuppgifter) i EU under 2012 var ungefär 44:56.[10] Att ytterligare främja frivillig avresa kommer framgent att vara ett av de huvudsakliga politiska målen för EU:s återvändandepolitik. 4.2. Gemensamma insatser för återsändande samordnade av Frontex Som en del av de operativa samarbetsåtgärderna mellan olika medlemsstater använder dessa i allt högre grad gemensamma återsändandeflygningar. Frontex har i detta sammanhang spelat en viktig förmedlande roll för att främja gemensamma insatser för återsändande. Mellan 2006 och december 2013 samordnade Frontex 209 gemensamma insatser för återsändande, varvid 10 855 personer återsändes[11]. Frontex erbjuder sedan 2007 standardiserad utbildning för berörda tjänstemän, med fokus på skyddet av de återvändandes grundläggande rättigheter och värdighet vid ofrivilligt återvändande.[12] Eftersom artikel 8.6 i återvändandedirektivet om ofrivilligt återvändande blev bindande 2010 har hälften av de gemensamma insatserna för återsändande skett under tillsyn från oberoende övervakare fysiskt närvarande från insatsens början och fram till ankomsten till destinationsflygplatsen. Hittills har övervakarna inte anmält några kränkningar av de grundläggande rättigheterna för personer som ska återvända. Tabell 1: Övervakning av gemensamma insatser som samordnats av Frontex: || Antal insatser + sammanlagt antal återsända personer || Antal insatser med övervakare närvarande ombord || Procentandel av insatser med övervakare närvarande || Procentandel av återsända personer i övervakade insatser || Övervakarnas nationalitet (Obs: vid vissa insatser närvarade 2 eller 3 övervakare) 2011 || 39 insatser med 2 059 personer || 23 insatser med 1 147 personer || 59 % || 56 % || AT: 15, NL: 7, UK: 4, LV: 3, BE: 2, DK: 1, FR: 1, LU: 1 2012 || 38 insatser med 2 110 personer || 23 insatser med 1 059 personer || 60 % || 50 % || AT: 21, NL: 3, LV: 2, LU: 1, NO: 1 2013 || 39 insatser med 2 152 personer || 20 insatser med 937 personer || 51 % || 44 % || AT: 10, DE: 3, NL: 3, IE: 1, UK: 1, CH: 1, BE:2, ES:1, IS: 1, Uppförandekoden för Frontex vid gemensamma insatser, antagen den 7 oktober 2013, är koncentrerad på övervakning av ofrivilligt återvändande och respekt för de återvändandes grundläggande rättigheter och värdighet under insatsen. Enligt uppförandekoden ska övervakarna (oberoende externa observatörer som ofta representerar en icke-statlig organisation eller något annat oberoende övervakande organ som medlemsstaterna utsett i enlighet med artikel 8.6) i förväg få all nödvändig information och delta i återsändningsprocessen från den inledande fasen (interna genomgångar) till avslutningsfasen (avrapportering efter fullgjort uppdrag). De ska ha tillgång till all information och fysisk tillgång till alla platser de önskar. Övervakarnas observationer/rapporter ingår sedan i rapporten om den gemensamma insatsen. Även om detta inte uttryckligen krävs enligt gällande lagstiftning anser kommissionen – med tanke på att denna typ av insatser är uppmärksammade och känsliga – att en oberoende övervakare bör närvara vid varje gemensam insats. En översyn av uppförandekoden ska därför prioriteras. Ett EU-finansierat projekt som drivs av International Centre for Migration Policy Development (ICMPD)[13] försöker för närvarande ytterligare harmonisera den skilda hållning till övervakningen som medlemsstaterna intar. Tanken är att skapa objektiva och insynsvänliga kriterier och gemensamma regler för övervakningen och att erbjuda medlemsstaterna en reserv av oberoende övervakare som också kan anlitas vid gemensamma insatser. År 2012 inrättades kontoret för ett oberoende Frontexombud för de grundläggande fri- och rättigheterna och den 17 december 2012 utnämndes det första ombudet. Ombudets roll är att övervaka, bedöma och ge rekommendationer angående skydd och garantier gällande grundläggande rättigheter för Frontex alla verksamheter och insatser, bl.a. gemensamma insatser. Ombudet bör få tillgång till all information om frågor som inverkar på de grundläggande rättigheterna i alla Frontex verksamheter. Del III – Framtida utveckling EU:s återvändandepolitik har utvecklats betydligt de senaste åren, främst eftersom medlemsstaterna har införlivat och genomfört återvändandedirektivet, vilket har lett till att deras metoder förbättrats och harmoniserats. Av genomföranderapporten, som ingår som en del i föreliggande meddelande, framgår att brister kvarstår i flera medlemsstater, t.ex. förhållanden vid förvar i vissa medlemsstater och avsaknaden av oberoende övervakning vid påtvingade återvändanden. Dessutom finns utrymme för förbättringar i många medlemsstater med mer systematisk användning av alternativ till hållande i förvar och att man verkar för frivillig avresa. Kommissionen kommer att följa upp alla de i genomföranderapporten påpekade bristerna och särskilt kontrollera att medlemsstater korrekt har genomfört direktivets bestämmelser om förvar av personer som ska återvända, säkerhetsgarantier och rättsmedel samt behandlingen av underåriga och andra utsatta personer vid återsändning/återvändande. Det utvärderingssystem som inrättats genom den av kommissionen samordnade och övervakade nya utvärderingsmekanismen för Schengen ger nya möjligheter att granska och bedöma medlemsstaternas konkreta praxis, och att kontrollera om medlemsstaterna till fullo efterlever direktivet och internationella människorättsnormer. Det går inte att hantera de olagliga migrationsströmmarna till EU enbart med återvändandepolitiska åtgärder, utan dessa måste ingå i ett vidare tillvägagångssätt, som innefattar den övergripande strategin för migration och rörlighet, och som lägger tonvikten på följande: En stärkt dialog och samarbete i migrationsfrågor med ursprungs- och transitländer utanför EU med målet att inrätta partnerskap baserade på ömsesidiga intressen. Ett ökat praktiskt samarbete mellan medlemsstaterna, och med Frontex, liksom med internationella organisationer och icke-statliga organisationer. En parallell förbättring av övriga verktyg och politikområden, t.ex. gränskontrollen samt bekämpningen av människohandel och människosmuggling. En integrering av utrikespolitiska aspekter i EU:s migrationspolitik och en sammankoppling av de interna och de externa dimensionerna. Fördelarna av Europeiska utrikestjänstens överblick över EU:s alla yttre förbindelser bör utnyttjas. Eventuella framtida åtgärder som syftar till att vidareutveckla EU:s återvändandepolitik måste sålunda ta hänsyn till alla dessa olika aspekter och inslag. Framtida åtgärder kommer att fokusera på nedan nämnda frågor och förslag. 1. Införlivandet av återvändandedirektivet måste vara korrekt och verkningsfullt En av de centrala prioriteringarna inför framtiden blir att stärka övervakningen av hur återvändandedirektivet genomförs. Kommissionen kommer systematiskt att följa upp alla brister som upptäcks. Flera EU Pilot-förfaranden har redan inletts i frågor som tagits upp i denna rapport och andra kommer att inledas inom en nära framtid. Nationella domstolar spelar redan en mycket positiv roll i denna process som en första referenspunkt då EU-rätten förverkligas i medlemsstaterna och genom att vid behov begära förhandsavgöranden i tolkningsfrågor från EU-domstolen. Flera parter spelar en aktiv roll för att ytterligare förbättra genomförandet av återvändandedirektivet: Þ Först och främst kommissionen i sin egenskap av väktare av unionslagstiftningen, i enlighet med sina befogenheter i artikel 258 i EUF-fördraget. Þ Kommissionen och medlemsstaterna, genom att prioritera efterlevnaden av EU-regelverket inom ramen för den nya utvärderingsmekanismen för Schengen. Þ Nationella organ som övervakar ofrivilligt återvändande enligt artikel 8.6, genom att axla ansvaret för att kontrollera de metoder som används. 2. Mer konsekventa metoder förenliga med de grundläggande rättigheterna Utöver sitt arbete med att se till att EU:s regelverk genomförs som det ska, avser kommissionen att ta fram riktlinjer och rekommendationer angående nedanstående punkter. De ska leda till konsekventare metoder som till fullo respekterar normerna för de grundläggande rättigheterna. Þ Kommissionen kommer inom ett år att anta en ”handbok om återvändande” – som kontaktgruppen för återvändande ska få yttra sig om. Den ska innehålla gemensamma riktlinjer, god praxis och rekommendationer för nationella behöriga myndigheter samt fungera som referenspunkt för vidareutvecklingen av Schengensamarbetet i återvändandefrågor. Den kommer att hänvisa till EU:s till regelverk rörande återvändande och relevanta internationella bestämmelser som utarbetats t.ex. Europeiska kommittén för förhindrande av tortyr och FN:s kommitté för barnets rättigheter, däribland kommentar nr 14 (2013) om att barnets bästa alltid ska sättas i främsta rummet. Handboken kommer också att ta upp bl.a. frivillig avresa, proportionerlig användning av tvångsåtgärder, övervakning av ofrivilligt återvändande, uppskjutet avlägsnande, återsändande av underåriga, effektiva rättsmedel, säkerhetsgarantier i avvaktan på återsändande, mänskliga och värdiga förvarsförhållanden samt säkerhetsgarantier för utsatta personer. Þ Praxis vid gripanden som är förenliga med de grundläggande rättigheterna: Kommissionen kommer fortsatt att behandla denna fråga i kontaktgruppen och i handboken foga in sina rekommendationer, som bygger på en studie gjord 2012 av EU:s byrå för grundläggande rättigheter. Þ Främjande av alternativ till förvar: Det europeiska migrationsnätverket genomför 2014 en studie om alternativ till förvar vid identifiering och ska sprida bästa praxis på detta område. Þ ”Kriminalisering” av personer som ska återvända och som vistas irreguljärt i en medlemsstat: Kommissionen kommer i handboken att medta EU-domstolens rättspraxis avseende de gränser och krav som ställs på medlemsstaterna när straffrättsliga påföljder utdöms för personer som ska återvända. Þ Återvändande som ej kan avlägsnas ur landet: Kommissionen kommer att samla in bästa praxis i medlemsstaterna för att undvika utdragna situationer och att se till att personer som inte kan avlägsnas ur landet inte på obestämd tid lämnas utan grundläggande rättigheter och riskerar att olagligen åter hållas i förvar. Þ Europarådets kodifierade normer för förvar: Kommissionen ställer sig bakom de europeiska nationella förebyggande mekanismerna mot tortyr som under konferensen om förvar av invandrare i Europa (Strasbourg 21–22 november 2013) i deras uppmaning till Europarådet att kodifiera regler om förvar av invandrare med utgångspunkt i dagens internationella och regionala människorättsnormer som är tillämpliga vid frihetsberövande på grund av uppehållsrättslig status. 3. Ytterligare dialog och samarbete med länder utanför EU Samarbetet med migranternas ursprungs- och transitländer utanför EU är avgörande för att förbättra hanteringen av migrationsströmmarna och klara av problem i samband med återsändandet av tredjelandsmedborgare som inte (längre) har laglig rätt att vistas inom EU. EU deltar i flera bilaterala och regionala dialoger och i samarbete med länder utanför EU för att få till stånd ett ömsesidigt fördelaktigt samarbete på detta område. En lång rad frågor täcks in, alltifrån institutions- och kapacitetsuppbyggnad och integrering av lagliga migranter till hantering av återvändande och att skyldigheter de facto uppfylls. I linje med den övergripande strategin för migration och rörlighet bör ursprungs- och transitländer också uppmuntras att ge behövande internationellt skydd i enlighet med internationella normer, att förbättra sin asyl- och mottagningskapacitet och skapa fungerande migrationshanteringssystem och skydda migranters grundläggande rättigheter och därvid särskilt uppmärksamma utsatta migranter, t.ex. ensamkommande barn, offer för människohandel, kvinnor och barn. Samarbetsbistånd bör ges till dessa länder för att stödja deras arbete i detta avseende, och EU bör utvidga sitt samarbete med berörda länder utanför EU för att bygga upp kapaciteten för återvändande och återtagande och bistå partnerländer i deras förhandlingar om återtagandeavtal med andra länder utanför EU. Þ Återvändandepolitiken kommer fortsatt konsekvent att inlemmas i genomförandet och vidareutvecklingen av den övergripande strategin för migration och rörlighet, bl.a. i partnerskap för rörlighet och gemensamma agendor för migration och rörlighet med länder utanför EU. Þ Incitament: Samarbetet i återvändande-, återtagande- och återanpassningsfrågor ska ingå i en balanserad och konsoliderad EU-politik gentemot länder utanför EU och bygga på gemensamma intressen, och t.ex. kopplas till underlättad rörlighet, men också till andra politikområden som handel och näringsliv. Þ Kapacitetsuppbyggnad: Insatserna för att bygga upp kapaciteten i länder utanför EU vad gäller återvändande och återtagande kommer att stärkas, t.ex. genom att förbättra förmågan hos partnerländernas ansvariga myndigheter att snabbt reagera på framställningar om återtagande, identifiera personer som ska återvända samt erbjuda lämplig hjälp och återanpassning. Þ Asyl-, migrations- och integrationsfondens fokus kommer att ligga på hållbart återvändande och återanpassning av irreguljära migranter i deras ursprungsländer, bl.a. genom att bygga ut dessa länders förmåga att hantera återvändande och återanpassning. Þ Kommissionen kommer aktivt att följa upp de problemområden som ringades in i 2011 års utvärdering av EU:s återtagandeavtal och även rekommendationerna, t.ex. att frivilligt återvändande är att föredra (rekommendation 13) och pilotprojektet för att hålla uppsikt över situationen för personer efter det att de har återvänt (rekommendation nr 15). 4. Bättre operativt samarbete mellan medlemsstaterna i frågor som rör återvändande Återvändandeförfaranden som är förenliga med de grundläggande rättigheterna och en konsekvent återvändandepolitik kommer att stärkas genom praktiskt och operativt samarbete på områden, exempelvis följande: Främjande av frivillig avresa. Respekt för barnets bästa vid återsändande. Interaktion mellan nationella övervakningsorgan. Förbättrad statistik. Utbyte av personuppgifter. Utfärdande av resehandlingar. Þ Kommissionen kommer att använda det europeiska migrationsnätverket som plattform för att underlätta samarbetet mellan stater och berörda parter, främst vad gäller frivillig avresa, som ett nyckelverktyg vid insamling och spridning av information. Þ Asyl-, migrations och integrationsfonden kommer att inriktas på att uppmuntra frivillig avresa, utan att incitamenten för frivilligt återvändande får en oönskad pulleffekt. Åtgärder, i nära samarbete med länder utanför EU, för att göra det lättare för återvändande att få nödvändiga resehandlingar ska också främjas. Þ Vad gäller transitering landvägen av frivilliga återvändande skulle goda resultat kunna nås om man tillämpar bilaga 39 till Schengenhandboken (standardformulär för erkännande av ett återvändandebeslut för transitering landvägen). De medlemsstater som ännu inte utnyttjar denna möjlighet uppmuntras därtill. Þ Det operativa samarbetet bör öka mellan medlemsstaterna, samt mellan medlemsstater och länder utanför EU när ensamkommande barn återsänds och återanpassas. Samarbete bör även uppmuntras mellan medlemsstaternas och icke-EU-länders barnaskydd, genom att man maximalt utnyttjar asyl-, migrations- och integrationsfondernas finansieringsmöjligheter. Þ Tonvikt kommer att läggas vid att förbättra statistiken om återvändande, främst genom att använda de detaljerade uppgifter som Frontex har börjat få från medlemsstaterna, genom att undersöka möjligheterna att förbättra informationen om frivillig avresa och genom att uppmuntra en mer harmoniserad datainsamling. Þ Kommissionen kommer att uppmuntra förbättrat utbyte av bästa praxis mellan nationella övervakningsorgan som håller uppsikt över ofrivilligt återvändande enligt artikel 8.6 för att övervakningen ska bli mer harmoniserad, särskilt vid gemensamma insatser som samordnas av Frontex. Þ Den potential som finns i VIS och SIS på återvändandepolitikens område bör tas till vara. Särskilt översynen av SIS II, planerad till 2016, blir ett tillfälle att skapa större konsekvens mellan återvändandepolitiken och SIS II och att föreslå att medlemsstaterna ska vara skyldiga att göra en registrering på spärrlistan i SIS II i samband med att inreseförbud utfärdas enligt återvändandedirektivet. Þ Det operativa samarbetet mellan medlemsstaterna och mellan medlemsstater och länder utanför EU ska komma i förgrunden, med särskild inriktning på identifiering och utfärdande av resehandlingar, allt under iakttagande av dataskyddskraven. Þ Europeiska migrationsnätverket kommer 2014 att göra en studie med titeln ”Good practices in the return and reintegration of irregular migrants: Member States’ entry bans, policy and use of readmission agreements. Syftet är att effektivisera de återvändandepolitiska åtgärderna genom att sammanställa och jämföra medlemsstaternas erfarenheter av dessa specifika aspekter av återvändandeprocessen. 5. Stärka Frontex roll vid återsändande Ett tydligt mervärde finns för att arbeta operativt på EU-nivå för gemensamma insatser för återsändande. Frontex spelar en viktig samordnande roll på detta område och bör även fortsättningsvis agera proaktivt. Frontex ska också i sitt arbete se till att insatserna sker i enlighet med unionens regelverk och EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna. Þ Frontex bör vidare öka samordningen av gemensamma insatser så att gemensamma normer för en human och värdig behandling av personer som återvänder tillämpas på ett sätt som är föredömligt, och inte bara uppfyller de rättsliga skyldigheterna. Kommissionen uppmanar därför Frontex att omarbeta sin uppförandekod för gemensamma insatser och att tydligt ange att varje gemensam insats ska ske under oberoende övervakning. Þ Frontex uppmuntras att ytterligare stödja medlemsstaterna genom att erbjuda utbildning i återvändandefrågor med särskilt fokus på skyddet av de grundläggande rättigheterna för personer som återsänds. Del IV – Genomföranderapport: Effekterna av återvändandedirektivet 2008/115/EG på medlemsstaternas politik och praxis Tidsfristen för att genomföra direktivet löpte ut den 24 december 2010. Alla medlemsstater, utom Storbritannien och Irland, samt fyra stater associerade till Schengenavtalet, är bundna av direktivet. Fyra medlemsstater (Estland, Spanien, Portugal och Slovakien) anmälde fullständigt införlivande innan fristen löpte ut. Nitton medlemsstater anmälde sitt införlivande 2011 och fem (Belgien, Lettland, Nederländerna, Polen och Sverige) gjorde det 2012. Kommissionen inledde 20 överträdelseförfaranden för utebliven anmälan, av vilka alla avslutades sedan de aktuella medlemsstaterna anmält sina nationella genomförandebestämmelser med försening[14]. Endast Island har ännu inte anmält att landet fullständigt har införlivat direktivet i sin lagstiftning. Sedan direktivet antogs har kommissionens avdelningar sammankallat fjorton möten i kontaktgruppen[15] med experter från medlemsstaterna. Syftet med kontaktgruppen är att underlätta upptäckt av eventuella problem och återstående frågor i ett tidigt skede och att erbjuda tillfälle till öppna och informella diskussioner. Mötena bidrog avsevärt till att direktivet blev konsekvent genomfört på nationell nivå. Inspirerade av kontaktgruppens diskussioner har sex jämförande studier[16] gjorts rörande: Underåriga som ska återvända. Övervakning av ofrivilligt återvändande. Återanpassning av personer som återvänder. Situationen för personer som inte kan avlägsnas ur landet. Korrekt rättsligt införlivande av återvändandedirektivet i medlemsstaterna. Återvändandedirektivets praktiska effekter. På grundval av studien om införlivandeläget satte kommissionen samman ett arbetsprogram om införlivandet av återvändandedirektivet (2012–2013) och ställde frågor till medlemsstater om ännu ouppklarade punkter i införlivandet. Vid tekniska bilaterala möten diskuterades konstaterade brister och möjliga lösningar närmare. Mötena och diskussionerna visade sig vara mycket fruktbara och de flesta frågor som rörde införlivandet kunde lösas. De återstående frågorna gällde särskilt följande bestämmelser: Inreseförbud med verkan i hela EU. Definition av risken för avvikande. Kriterier för förlängning av perioden för frivillig avresa. Regler vid flygningar för återsändande. Övervakning av ofrivilligt återvändande. Kriterier för hållande i förvar. Förhållanden vid förvar. Sju medlemsstater har med avseende på dessa frågor redan ändrat sin nationella lagstiftning för att tillmötesgå kommissionens påpekanden. Tretton medlemsstater håller för närvarande på att göra detta och sex medlemsstater har formellt åtagit sig att inom en nära framtid ändra sin nationella lagstiftning, vilket sker under kommissionens uppsikt (rapportering varannan månad). Programmet har redan lett till påtagliga resultat — särskilt vad rör hållande i förvar: - Sex medlemsstater av de elva som inte till fullo hade införlivat artiklarna 3.7 och 15.1 har ändrat sin lagstiftning för att juridiskt definiera objektiva kriterier för bedömning av irreguljära migranters benägenhet att avvika. Detta bidrar till att begränsa antalet migranter som hålls i förvar. - Sex medlemsstater av de sju som inte till fullo hade införlivat artikel 15.4 har ändrat, eller är i begrepp att ändra sin nationella lagstiftning så att personer som hållits i förvar friges om rimliga utsikter saknas för att avlägsna dem ur landet. - Fyra medlemsstater av de sex som hittills inte tillåtit icke-statliga organisationer och internationella organisationer att besöka förvarsanläggningarna, har ändrat eller är i begrepp att ändra sin nationella lagstiftning. - Fyra medlemsstater av de sex som ännu inte gjort detta har sett över sina regler om kostnadsfri rättshjälp (artikel 13.4). - Tretton medlemsstater av de sexton som inte hade införlivat artikel 8.6 har redan gjort detta eller är i begrepp att anta lagstiftning om ett system för övervakning av ofrivilligt återvändande. - Elva medlemsstater av de fjorton som ännu inte hade gjort det har formaliserat eller är i begrepp att formalisera åtagandet att återsändande med flyg alltid ska ske i överensstämmelse med de gemensamma riktlinjerna för säkerhetsbestämmelser vid gemensamma flygningar för återsändande som fogats till beslut 2004/573/EG. I de fall där det inte gått att enas och få medlemsstaten att åta sig att ändra sin lagstiftning i enlighet med kommissionens önskemål har flera EU Pilot-förfaranden redan inletts och andra följer inom en nära framtid. En studie om det praktiska genomförandet av återvändandedirektivet i medlemsstaterna gjordes 2012–2013 och slutfördes i oktober 2013. Den utformades som en ”metastudie” som byggde på olika typer av information och undersökningar och även på bidrag från alla relevanta berörda parter[17]. För att få en bredare bild av situationen ute på fältet har kommissionen även undersökt studier och rapporter som fokuserar på den praktiska situationen i medlemsstaterna – t.ex. sådana som tagits fram av Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter, Europarådets organ, UNHCR och icke-statliga organisationer (Amnesty International, Human Rights Watch, Pro-Asyl med flera). En betydande svårighet har varit att bara små mängder kvantitativa data systematiskt samlas in på nationell nivå gällande de flesta av de frågor som studien omfattade. Data om basparametrar, t.ex. hur länge personer i genomsnitt hålls i förvar, skäl till förvar, antal misslyckade återsändningsförsök samt användning av inreseförbud, visade sig bara finnas tillgängliga i några få medlemsstater. Gemensamma definitioner och metoder för datainsamling saknas dessutom ofta, vilket påverkar jämförbarheten mellan EU-länderna. Som betonats ovan kommer kommissionen att systematiskt följa upp alla brister som påpekas i genomföranderapporten. Flera EU Pilot-förfaranden har redan inletts i frågor som berörts i denna rapport och andra följer inom en nära framtid. 1. Hållande i förvar av personer som ska återvända innan de avlägsnas ur landet a) Skäl till och längd på förvar (artikel 15) Enligt artikel 15 får tredjelandsmedborgare ska återvända endast hållas i förvar ”så kort tid som möjligt” och ”under den tid som förfarandena inför avlägsnandet pågår”, om risk finns för att de avviker eller håller sig undan eller förhindrar förberedelserna inför återvändandet eller avlägsnandet ur landet. Hållandet i förvar, som måste beslutas av administrativa eller rättsliga myndigheter, ska omprövas med ”lämpliga mellanrum” och upphöra ”när det framkommer att rimliga utsikter till ett avlägsnande inte längre föreligger på grund av rättsliga eller andra överväganden”. Medlemsstaterna måste fastställa maximigränsen för förvar, som generellt inte får överstiga sex månader, men i undantagsfall sammanlagt får uppgå till 18 månader. I EU-domstolens rättspraxis finns klargöranden av flera aspekter av direktivets bestämmelser om förvar: I dom i mål C-357/09 (Kadzoev) bekräftade EU-domstolen uttryckligen skyddsaspekterna i återvändandedirektivets artiklar gällande förvar genom att betona att hållande i förvar upphör att vara berättigat och den berörda personen omedelbart ska friges om det inte föreligger rimliga utsikter att avlägsna personen till ett land utanför EU inom den längsta tillåtna tiden för hållande i förvar. EU-domstolen klargjorde dessutom att en person inte kan hållas i förvar med hänsyn till allmän ordning och säkerhet med stöd av återvändandedirektivet. I domen i mål C 534-11 (Arslan) behandlades hållande i förvar i samband med återsändande respektive vid asyl (enligt direktiv 2003/9). Domstolen klargjorde att det faktum att de två olika systemen finns inte innebär att medlemsstaterna är skyldiga att automatiskt frige en person som ska återvända därför att han eller hon ansöker om asyl, förutsatt att medlemsstaten utan dröjsmål fattar beslut enligt nationell lagstiftning om fortsatt förvar i överensstämmelse med EU:s asylregelverk. Bedömningen har visat att även om medlemsstaterna i allmänhet har ändrat sin lagstiftning i enlighet med artikel 15 varierar den praktiska tillämpningen mycket. Exempelvis tolkas de ”lämpliga mellanrummen” för omprövning av förvar med stor variation. I vissa medlemsstater sker omprövningen varje vecka, medan den i andra länder endast garanteras i slutet av förvarsperioden (dvs. efter sex månader). Detta utgör därför ett område som kräver mer enhetlighet och där flera berörda parter efterlyste ytterligare vägledning om tolkningen av ”lämpliga mellanrum”. Å andra sidan är praxis mer enhetlig i fråga om skälen till att hålla personer som ska återvända i förvar och de flesta medlemsstater brukar ta hänsyn till risken för att personen avviker eller förhindrar återsändandet. Ett annat ofta nämnt skäl är behovet att reda ut situationen vad gäller handlingar och identifiering av personen i fråga i samarbete med länder utanför EU. Begreppet ”risk för avvikande” i artikel 3.7 har påverkat medlemsstaternas definition och användning av de kriterier som beslut om förvar grundar sig på, och därigenom — i varierande omfattning — bidragit till större rättssäkerhet. De flesta medlemsstater grundar sin bedömning av risken för avvikande på om den person som ska återvända saknar handlingar eller uppgivit falsk identitet. Andra vanliga kriterier för att bedöma risken för avvikande är om personen uppvisat falska handlingar eller har förstört handlingar, saknar handlingar, lämnat en uttrycklig utsaga om att inte vilja följa beslut, tidigare dömts för brott. Tabell 2: Kriterier för bedömning av ”risken för avvikande” Ofta använda kriterier för att avgöra ”risken för avvikande” || Antal medlemsstater som tillämpar kriterierna Handlingar saknas || 13 Personen samarbetar inte för att fastställa sin identitet || 11 Bostad saknas || 7 Falska handlingar uppvisas eller befintliga handlingar förstörs || 7 Underlåtenhet vid upprepade tillfällen att anmäla sig till behöriga myndigheter || 7 Uttrycklig utsago om avsikten att inte följa beslut || 6 Tidigare dömd för brott || 6 Befintligt inreseförbud har ej efterlevts || 5 Överträdelse av ett beslut om återvändande || 5 Tidigare uppträdande (dvs. rymningar) || 4 Brist på ekonomiska resurser || 4 Personen är föremål för ett beslut om återvändande som fattats av en annan medlemsstat || 4 Underlåtenhet att efterleva skyldigheten att avresa frivilligt || 3 Källa: Utdrag från MATRIX 2013. Noteras ska att en konsekvent utveckling också skett så att alternativ till hållande i förvar används allt oftare i de granskade medlemsstaterna. Ett stort antal medlemsstater har nu bestämmelser om alternativ till förvar i sin nationella lagstiftning. Forskning har visat att alternativ till förvar kan ha flera fördelar jämfört med förvar och även, under vissa förhållanden, kan medföra betydande kostnadsbesparingar. I praktiken använder dock flera medlemsstater endast i sällsynta fall alternativ till förvar. De huvudalternativ som i praktiken används tycks vara ”regelbunden anmälningsplikt hos myndigheter” och ”beslut om inflyttning i av myndigheterna anvisade lokaler”. ”Skyldighet att överlämna pass och handlingar” finns också bland vanliga alternativ till hållande i förvar. Tabell 3: Rättslig och praktisk tillämpning av alternativ till hållande i förvar || Begränsningar vad gäller bostad || Regelbunden anmälningsplikt hos myndighet || Skyldighet att överlämna handlingar || Lämnande av ekonomisk säkerhet || Elektronisk övervakning || Rättslig tillämp-ning || Praktisk tillämp-ning || Rättslig tillämp-ning || Praktisk tillämp-ning || Rättslig tillämp-ning || Praktisk tillämp-ning || Rättslig tillämp-ning || Praktisk tillämp-ning || Rättslig tillämp-ning || Praktisk tillämp-ning AT || ja || ja || ja || ja || nej || nej || ja || ja || nej || nej BE[18] || nej || nej || nej || nej || nej || nej || nej || nej || nej || nej BG || nej || nej || ja || i/s || ja || i/s || nej || nej || nej || nej CY || nej || nej || nej || nej || nej || nej || nej || nej || nej || nej CZ || nej || nej || ja || ja || nej || nej || ja || nej || nej || nej DE || ja || i/s || ja || ja || ja || ja || nej || nej || nej || nej DK || ja || ja || ja || ja || ja || ja || ja || nej || ja || nej EE || ja || ja || ja || ja || ja || ja || nej || nej || nej || nej EL || ja || nej || ja || nej || ja || nej || ja || nej || nej || nej ES || ja || i/s || ja || i/s || ja || ja || nej || nej || nej || nej FI || nej || nej || ja || i/s || ja || i/s || ja || i/s || nej || nej FR || ja || i/s || ja || nej || ja || ja || nej || nej || ja || i/s HU || ja || i/s || ja || i/s || ja || i/s || nej || nej || nej || nej IT || ja || i/s || ja || i/s || ja || i/s || ja || i/s || nej || nej LT || ja || ja || ja || ja || nej || nej || nej || nej || nej || nej LU || ja || nej || ja || nej || nej || nej || nej || nej || nej || nej LV || nej || nej || ja || ja || ja || ja || nej || nej || nej || nej MT || nej || nej || ja || ja || nej || nej || ja || ja || nej || nej NL || ja || i/s || ja || i/s || ja || i/s || ja || ja || nej || nej PL || ja || nej || ja || nej || nej || nej || nej || nej || nej || nej PT || ja || i/s || ja || i/s || ja || i/s || ja || i/s || ja || i/s RO || ja || i/s || ja || i/s || nej || nej || nej || nej || nej || nej SE || ja || i/s || ja || i/s || ja || i/s || nej || nej || nej || nej SI || ja || ja || ja || ja || ja || nej || ja || nej || nej || nej SK || ja || nej || ja || nej || nej || nej || ja || nej || nej || nej CH || ja || nej || ja || ja || ja || nej || ja || nej || nej || nej IS || ja || i/s || ja || ja || ja || i/s || nej || nej || nej || nej LI || ja || ja || nej || nej || ja || ja || nej || nej || nej || nej NO || ja || i/s || ja || i/s || ja || i/s || nej || nej || nej || nej IE || ja || i/s || ja || ja || ja || i/s || ja || nej || nej || nej UK || ja || i/s || ja || i/s || ja || i/s || ja || i/s || ja || i/s i/s: ”information saknas” Källa: Utdrag från MATRIX 2013. I de flesta medlemsstaterna finns brister i de offentliga stödstrukturerna för irreguljära migranter som har släppts ur förvar därför att rimliga utsikter saknas för att avlägsna dem ur landet. Eftersom medlemsstaterna inte har någon konkret rättslig skyldighet att understödja denna grupp av personer materiellt befinner dessa sig i ett ”rättsligt vakuum”, där de tvingas förlita sig på privata initiativ eller frivilligorganisationer, eller potentiellt tvingas arbeta utan tillstånd för sitt uppehälle. Ett fåtal medlemsstater föregår för närvarande med gott exempel och betalar ut ett månatligt bidrag och hjälper dessa personer att hitta logi. Innan direktivet antogs varierade maximilängden på förvar stort mellan medlemsstaterna och minst nio saknade en övre gräns för hur länge personer som ska återvända får hållas i förvar. Direktivet har bidragit till konvergens — och totalt till en minskning av den längsta tillåtna tiden för hållande i förvar i hela EU. Tabell 4: Maximilängd för hållande i förvar före och efter införlivandet av direktivet Källa: MATRIX 2013. Även om den lagliga tidsfristen för förvar har förlängts i åtta medlemsstater har den kortats av i tolv medlemsstater. Noteras ska att den genomsnittliga längden på förvar i praktiken förefaller vara betydligt kortare än den längsta tillåtna tiden. Tabell 5: Längd på förvar i praktiken Medlemsstat || Längd på förvar i praktiken (i dagar) || Källa || Period AT || 16,6* || Nationell statistik || 2012 BG || 64* || Studie av icke-statlig organisation || 2011 DE || Mindre än 42*** || Nationell statistik || 2011 DK || 31* || Studie av icke-statlig organisation || 2011 EE || 85* || Nationell statistik || 2011 EL || Minst 180** || Internationell organisation || 2012 FI || 5-6** || Nationella myndigheter || - FR || 13* || Nationella myndigheter || - IT || 31* || En myndighet belägen i Bologna || - LU || 16* || Nationella myndigheter || - NL || 120-180** || Icke-statlig organisation och internationell organisation || - RO || 50* || Nationell statistik || 2012 SE || Mindre än 14** || Justitieministeriet || - IS || 1** || Myndigheter och icke-statliga organsationer || - LI || 1-2** || Myndigheter och icke-statliga organsationer || - UK || 7** || Nationella myndigheter || - * Genomsnitt beräknat på grundval av tillgängliga uppgifter. Uppgiftskällan anges i tredje kolumnen från vänster. * * Vanligaste längden på förvar beräknad av intervjuade berörda parter. * * * I Tyskland hålls 73 % av de som befinner sig i förvar i mindre än 42 dagar enligt officiell statistik. Källa: Matrix 2013. b) Förvarsförhållanden, inklusive hållande i förvar av underåriga och familjer (artiklarna 16 och 17) I direktivet fastställs vissa grundförhållanden som ska respekteras, t.ex. att personer som ska återvändaska hållas i förvar i särskilda anläggningar (inte fängelser) eller åtminstone avskilt från vanliga interner. Personer som ska återvända och som hålls i förvar måste ha tillgång till akutsjukvård och nödvändig behandling av sjukdomar och tillåtas ta kontakt med juridiska ombud, familjemedlemmar och konsulära myndigheter. Icke-statliga organisationer och organ måste kunna besöka personer som ska återvända, men medlemsstaterna kan kräva att tillstånd först ska sökas. Personer som ska återvända måste få tillräcklig information om sina rättigheter och skyldigheter. Vad gäller underåriga (både ensamkommande och de med familjer) — som måste hållas i förvar som en ”sista utväg” och ”kortast möjliga tid” — ska särskild hänsyn tas till deras behov (”barnets bästa ska komma i första rummet”) och de måste ha möjlighet att delta i fritidsverksamhet och, beroende på vistelsens längd, ha tillgång till undervisning. Direktivet detaljreglerar inte frågor som t.ex. rumsstorlek, tillgång till sanitära anläggningar och utevistelser, näringsfrågor etc. under hållandet i förvar. Enligt skäl 17 bör dock de som hålls i förvar behandlas ”humant och värdigt” med respekt för deras grundläggande rättigheter och i överensstämmelse med internationell rätt. När medlemsstaterna tillgriper förvar enligt artiklarna 15–17 måste detta ske på villkor som är förenliga med artikel 4 i EU-stadgan, som förbjuder omänsklig eller förnedrande behandling. De praktiska effekterna av denna skyldighet på medlemsstaterna anges närmare i normer fastställda av Europarådets kommitté till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning[19]. Normerna utgör en allmänt vedertagen beskrivning av de skyldigheter som medlemsstaterna som ett absolut minimum måste följa vid förvar när de tillämpar EU-lagstiftningen för att efterleva Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna samt de skyldigheter som följer av EU-stadgan. För att alla medlemsstaterna ska uppfylla normerna avser kommissionen att noga följa upp situationen och främst utnyttja den nya utvärderingsmekanismen för Schengen för att utvärdera de förvarsenheter som används av medlemsstaterna i avvaktan på att avlägsna personer ur landet. För att komma till rätta med de mest slående fallen av omänskliga förvarsförhållandena har kommissionen under de senaste månaderna redan inlett EU Pilot-förfaranden mot flera medlemsstater. Nio medlemsstater har lagstiftning som inte till fullo överensstämmer med artikel 16.1 som ålägger medlemsstaterna att strikt skilja personer i förvar åt från vanliga interner. Två av dessa medlemsstater har åtagit sig att ändra sin lagstiftning. EU Pilot-förfaranden har redan inletts eller kommer att inledas mot den andra medlemsstaten. I praktiken tillhandahåller bara hälften av medlemsstaterna alltid särskilda förvarsenheter. Den andra hälften håller fortfarande ibland eller ofta irreguljära migranter i förvar i fängelse. Tyska domstolar lämnade 2013 i tre fall en begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen: I målen C 473-13 (Bero) och C 514-13 (Bouzalmate) fick domstolen frågan om en medlemsstat enligt artikel 16.1 i direktivet är skyldig att hålla personer som ska återvända i särskilda förvarsenheter även om sådana endast finns i en del regioner, men inte i alla. Mål C-474/13 (Thi Ly Pham) avser förenligheten med artikel 16.1 i fråga om nationell administrativ praxis enligt vilken en person som hålls i förvar inför ett avlägsnande ur landet placeras tillsammans med vanliga interner efter att ha gett sitt samtycke. Dessa tre mål är fortfarande under behandling i domstolen. Alla medlemsstater har på korrekt sätt genomfört skyldigheten enligt artikel 16.2 att låta personer i förvar ta kontakt med juridiska ombud, familjemedlemmar och konsulära myndigheter. Insamlade uppgifter tyder på att denna möjlighet i praktiken inte alltid ges i två medlemsstater. Skyldigheten enligt artikel 16.3 att garantera tillgång till hälso- och sjukvård i akuta situationer hade också införlivats av samtliga medlemsstater. Det hävdas dock att denna rättighet i praktiken ibland är försvagad i sex medlemsstater. Kommissionen kommer att följa upp alla upptäckta brister. Införlivandet av nationella, internationella och icke-statliga organisationers och organs rätt enligt artikel 16.4 att ha full tillgång till förvarsanläggningar är fortfarande problematisk i sju medlemsstater. Tre av dessa medlemsstater har redan åtagit sig att ändra sin lagstiftning. Praxis i fyra andra medlemsstater verkar inte vara helt och hållet förenlig. Lagstiftningen i alla medlemsstater uppfyller bestämmelserna i artikel 17 om förvar av underåriga och familjer. I praktiken rapporterades dock brister avseende separat inkvartering för familjer i två medlemsstater, tillgång till fritidsaktiviteter i tre medlemsstater, och tillgången till utbildning i fem medlemsstater. När det gäller den praktiska användningen av artikel 17 att hålla underåriga i förvar som en sista utväg visar utvärderingen att sjutton medlemsstater — åtminstone ibland — håller ensamkommande barn i förvar och nitton medlemsstater — åtminstone ibland — håller familjer med barn i förvar. Eftersom direktivets definition av ”sista utväg” lämnar tolkningsutrymme har en del berörda parter föreslagit att medlemsstaterna bör uppmuntras att i sin nationella lagstiftning införa en presumtion om att barn inte ska hållas i förvar, och att alternativ till förvar används för ensamkommande barn samt familjer med barn. Beträffande stöd till ensamkommande barn (artikel 10) har utvärderingen visat att detta erbjuds på mycket olika sätt och av en rad olika organ. Tabell 6: Myndighet med ansvar för stöd till ensamkommande barn Länder || Icke-statliga organisationer || Internationella organisationen för migration || Specialinstitution för irreguljära ensamkommande barn || Statlig avdelning || Allmänna ungdoms- eller socialtjänster || Kommuner || Allmänna asyl- eller invandrar-tjänster || Åklagare eller domstol || Polisen eller gränsbevak-ningstjänstemän || Ingen institution har formellt ansvar AT || || || || || P || || || || || BE || || || || P || || || || || || BG || || || || || P || || || || || CZ || || P || || || P || || || || || CY || || || || || P || || || || || DE || || || || || P || || || || || DK || P || P || || || || || P || || || EE || || || || || P || P || || || || EL || P || P || || || || || || P || || ES || || || || || || P || || || || FI || || || || || || || || || || P FR || || || || || P || || || || || HU || || || P || || || || || || || IT || || P || || || || || || || || LT || || || || || || || P || || || LU || || P || || || || || || || || LV || || || || || || || || P || P || MT || || || || || || || P || || || NL || P || || || || P || || || || || PL || || P || || || || || || P || P || PT || P || || || || P || || || || || RO || P || || || || || || || || || SI || || || || || P || || || || || SK || || || || P || || || || || || SE || || || || || P || || || || || CH || || || || || || P || || || || IS || || || || P || P || || || || || LI || || || || P || || || || || || NO[20] || || P || P || P || || || || || || IE || || || || || P || || || || || UK || || || || || P || P || || || || Källa: MATRIX 2013. Medan de flesta medlemsstaterna i praktikern återsänder underåriga har bara sju medlemsstater meddelat att de använt möjligheten att återsända ensamkommande barn till mottagningscenter eller socialtjänsten i ursprungslandet. De huvudsakliga förändringarna vad gäller hållande i förvar efter genomförandet av direktivet var följande: Tabell 7: Huvudsakliga förändringar vad gäller förvar efter genomförandet av återvändandedirektivet Förändring || Medlemsstat Kortare tid i förvar || BG, CZ, DK, EE, LT, LV, RO, SI, SK, NO Längre tid i förvar || EL, ES, FI, FR, IT, LU Särskild policy för underåriga och familjer med underåriga (och utsatta personer) || AT, CZ, SI Bättre förhållanden på förvarsenheterna || DK, LU, LV, RO, Särskilda förvarsenheter/åtskillnad från interner || DE, DK, LU Användning av alternativ || BE, DE, LV, NL Juridisk rådgivning || AT, SK Fast tidsfrist för rättslig omprövning/beslut av domstol || CZ, SK Möjlighet till överklagande || LV Skriftligt beslut || DK Källa: MATRIX 2013. 2. Frivillig avresa (artikel 7) och övervakning av ofrivilligt återvändande (artikel 8.6) Direktivet har påverkat nationell lagstiftning och praxis i positiv riktning vad gäller frivillig avresa. Genom artikel 7 förpliktigas medlemsstaterna att fastställa en lämplig tidsfrist för frivillig avresa på mellan sju och trettio dagar. I en del medlemsstater saknade den inhemska lagstiftningen tidigare tidsfrist för frivillig avresa, eller längden på denna angavs inte specifikt. Alla medlemsstater har nu infört denna tidsfrist. I flertalet granskade medlemsstater lämnas tidsfristen för frivillig avresa automatiskt. Endast tre medlemsstater utnyttjade möjligheten enligt artikel 7.1 att bevilja fristen först efter ansökan. I oktober 2013 ingav en nederländsk domstol en begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen (mål C-554/13) angående bestämmelsen i artikel 7.4 att inte bevilja en tidsfrist för frivillig avresa med hänvisning till den allmänna ordningen. Studien visar också att direktivet drivit fram förändringar av övervakningen av ofrivilligt återvändande. Ett stort antal medlemsstater har inrättat övervakningsorgan som en direkt följd av direktivet, ofta med stöd från Europeiska återvändandefonden. Sju medlemsstater har ännu inte fullföljt sin skyldighet att inrätta övervakning av ofrivilligt återvändande och kommissionen har redan inlett (eller kommer inom kort att inleda) EU Pilot-förfaranden. I de medlemsstater som har ett övervakningsorgan tenderar det att finnas en tydlig uppdelning mellan övervakning som handhas av civilsamhället (icke-statliga människorättsorganisationer) och ombudsmän eller myndigheter med band till ett nationellt ministerium. Övervakningssystemen regleras antingen i lag eller genom samarbetsavtal. Utvärderingen visar att direktivet har haft stor inverkan på inrättandet av organ som övervakar insatser för återsändande och att en utveckling sker allt eftersom övervakningssystemen blir mer etablerade. Dessa övervakningsorgan kommer att spela en viktig roll som inbyggda kontrollmekanismer för nationell praxis vid insatser för återsändande. Tabell 8: Organ som övervakar ofrivilligt återvändande Land || Övervakningsorgan || Typ av övervakningsorgan AT || √ || Ombudsman och icke-statlig organisation BE || √ || Organ knutet till belgiska polisen BG || √[21] || Ombudsman och icke-statlig organisation CY || √ || Ombudsman CZ || √ || Organ knutet till Tjeckiens parlament DE || Informell || Icke-statlig organisation DK || √ || Ombudsman och icke-statlig organisation EE || √ || Icke-statlig organisation EL || √ || Ombudsman ES || √ || Ombudsman FI || √ || Ombudsman FR || Nej || - HU || √ || Ombudsman IT || Nej || - LT || √ || Icke-statlig organisation LU || √ || Icke-statlig organisation LV || √ || Ombudsman MT || √ || Organ knutet till ministeriet för inrikes frågor och nationell säkerhet NL || √ || Organ knutet till säkerhets- och justitieministeriet PL || √ || Ombudsman och icke-statlig organisation PT || √ || Organ knutet till inrikesministeriet RO || √ || Icke-statlig organisation SE || Nej || Domstolarna, riksdagens ombudsmän och justitiekanslern spelar delvis rollen som övervakningsorgan SI || Nej[22] || - SK || √ || Ombudsman och icke-statlig organisation CH || √ || Organ knutet till det federala justitie- och polisdepartementet IS || Nej || - LI || Nej || - NO || √ || Ombudsman IE || Nej || - UK || √ || Organ knutna till justitieministeriet Källa: MATRIX 2013. 3. Säkerhetsgarantier (artiklarna 12 och 14) och rättsmedel (artikel 13) Av utvärderingen framgår att majoriteten av de granskade medlemsstaterna utnyttjar möjligheten att tillämpa undantag från direktivet enligt artikel 2.2[23]. Utvärderingen visade att proaktiva skyldigheter enligt artikel 4.4 tillämpas i flertalet fall och att en liknande skyddsnivå finns för tredjelandsmedborgare som omfattas av direktivet och för ”gränsfall” som medlemsstaterna undantar från direktivets tillämpningsområde. I utvärderingen konstaterades att rättssäkerhetsgarantier som rör irreguljära migranters rättigheter under återvändandeprocessen i stort sett är införlivade i medlemsstaternas nationella lagstiftning. Forskning visar att rättssäkerhetsgarantierna i artikel 12.1 rörande återvändandebeslutens form (i skriftlig form, redovisning av de faktiska och rättsliga omständigheterna samt uppgifter om tillgängliga rättsmedel) också i allmänhet tillämpas i praktiken. Vissa farhågor uttrycktes dock från berörda parters sida rörande formuleringen av skälen för beslutet (bristande grundlighet och motivering). I nästan hälften av de medlemsstater som tillämpar direktivet pekade berörda parter på översättning (av huvuddelarna av återvändandebeslutet) och, i mindre omfattning, tolkning som områden med utrymme för förbättringar. Det gick vid utvärderingen inte att urskilja några viktigare trender eller mäta förändringar över tid i fråga om rättssäkerhetsgarantier vid uppskov med verkställigheten av beslut om återvändande. (Artikel 14 omfattar att familjer ska hållas samlade, sjukvård, tillgång till undervisning, utsatta personers behov samt rätten att få en skriftlig bekräftelse om verkställigheten av återvändandet skjuts upp.) De grundläggande säkerhetsgarantierna förefaller primärt härröra från internationella konventioner och lagstiftning om allmän tillgång (exempelvis till akutsjukvård och skolgång). Beträffande medlemsstaternas skyldighet i enlighet med artikel 13 att ge personer som ska återvända tillgång till ett effektivt rättsmedel visar utvärderingen att även om alla medlemsstaters nationella lagstiftning innehåller överklagandebestämmelser, finns flera faktorer som i realiteten kan försvaga tillgången till ett effektivt rättsmedel. För det första kommuniceras inte informationen om rättsmedlen – trots att direktivet införlivats på rätt sätt — alltid tillräckligt i praktiken till tredjelandsmedborgare i alla medlemsstater på ett språk som de förstår (översättning och förklaringar/rättshjälp). För det andra kan vad gäller föregående punkt möjligheten till överklagande reduceras på grund av bristfälligt tillhandahållen rättshjälp, i de fall där medlemsstaterna i stor utsträckning utnyttjar bestämmelsen i artikel 13.4 att kostnadsfri rättshjälp ska underställas villkoren i artikel 15.3–15.6 i direktiv 2005/85/EG. I utvärderingen konstaterades att beslut om återvändande i flera medlemsstater i praktiken ofta inte överklagas eller i alla fall mera sällan än väntat. Kommissionen kommer att noga följa upp denna fråga. Direktivet låter medlemsstaterna välja om ett överklagande automatiskt ska ha suspensiv verkan, eller om detta bara ska kunna beviljas från fall till fall av besvärsinstansen. I utvärderingen konstaterades att ett överklagande bara i nio medlemsstater automatiskt tillfälligt suspenderar verkställigheten av beslutet om återvändande eller avlägsnande enligt nationell lagstiftning. I de flesta medlemsstaterna måste migranterna ansöka om tillfälligt suspenderad verkan, vilket domstolen kan avslå (eller bevilja) under särskilda omständigheter. Tabell 9: Suspensiv verkan på ett överklagande Tillfällig suspensiv verkan av verkställighet av beslut om återvändande efter överklagande || Ja: automatiskt || AT, CZ, DK, FR, LT, MT, PL, RO, SI, UK Ibland: efter beslut av behörig rättslig eller administrativ myndighet || BE, BG, CY, DE, EE, EL, ES, FI, HU, IT, LU, LV, NL, PT, SE, SK, CH, LI, IS, NO, IE Källa: MATRIX 2013. Det är i detta sammanhang viktigt att betona att EU-domstolen i sin dom i mål C- 383/13 PPU (G och R)[24] fastställt att rätten till försvar enligt artikel 41.2 i EU-stadgan (rätt att höras och rätt att få tillgång till handlingar) måste respekteras när beslut fattas enligt återvändandedirektivet även om direktivet inte uttryckligen föreskriver det. 4. Kriminalisering av irreguljär inresa och vistelse Resultaten av utvärderingen samt en ny studie av EU:s byrå för grundläggande rättigheter visar att flertalet medlemsstater kriminaliserar ”irreguljär inresa och/eller vistelse” i olika former. Varken direktivet eller någon annan EU-rättsakt utgör hinder för att betrakta irreguljär inresa och/eller vistelse som ett brott enligt nationell straffrätt. Flera domar från EU-domstolen har dock begränsat medlemsstaternas möjlighet att fängsla personer som ska återvända till följd av detta. Särskilt i mål C-61/11 (El Dridi) fann EU-domstolen att återvändandedirektivet omöjliggör nationella regler som straffbelägger irreguljär vistelse i det fall dessa regler undergräver återvändandedirektivets verkan. EU-domstolen har i detta avseende konstaterat att fängelsestraff för tredjelandsmedborgare som vistats irreguljärt i landet och vars enda brott är att de inte efterlevt ett avvisningsbeslut strider mot direktivet. I en dom i ett liknande mål (C-329/11, Achoughbabian) bekräftades El Dridi-domen och domstolen konstaterade att nationell lagstiftning som belägger irreguljär vistelse i sig med fängelsestraff är oförenlig med återvändandedirektivet. Domen i mål C-430/11 (Sagor) bekräftade att den straffrättsliga påföljden böter, som kan ersättas av ett utvisningsbeslut, kan tillämpas under förutsättning att utvisningen sker på ett sätt som är förenligt med återvändandedirektivets rättssäkerhetsgarantier och att den straffrättsliga påföljden husarrest endast kan tillämpas om garantier finns för att den inte försenar återvändandet. Ovannämnda domar har lett till en rad ändringar av den nationella lagstiftningen i de länder som granskats, och flera medlemsstater har nyligen ändrat sin lagstiftning till följd av denna rättspraxis. Kommissionen följer utvecklingen noga och har redan inlett EU Pilot- förfaranden mot vissa medlemsstater. Tabell 10: Kriminalisering av irreguljär inresa Källa: EU:s byrå för grundläggande rättigheter 2014. Tabell 11: Kriminalisering av irreguljär vistelse Källa: EU:s byrå för grundläggande rättigheter 2014. 5. Återvändandeförfaranden (artikel 6) och inreseförbud (artikel 11) I fråga om artikel 6 kan konstateras att medlemsstaterna i stort definierar irreguljär vistelse på samma sätt. I de flesta medlemsstater innehåller den nationella lagstiftningen ingående förteckningar över omständigheter under vilka en tredjelandsmedborgare kan anses vistas irreguljärt i landet. De fem huvudsakliga kategorierna är: visering vars giltighet löpt ut, uppehållstillstånd vars giltighet löpt ut, återkallat uppehållstillstånd, indragen flyktingstatus och irreguljär inresa. Flertalet medlemsstater tillämpar gynnsammare regler om ett förfarande inletts om förnyelse av uppehållstillstånd eller viseringar. Majoriteten av medlemsstaterna har valt ett förfarande i ett steg, som innebär att beslut om återvändande och avlägsnande fattas genom en enda (administrativ) handling. Ett tvåstegsförfarande förekommer endast i nio medlemsstater (Italien, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Sverige, Island, Irland och Storbritannien). Direktivet har ökat harmoniseringen inom EU vad gäller medlemsstaternas möjligheter att av ömmande skäl eller av humanitära eller andra skäl bevilja uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt att stanna i landet till en tredjelandsmedborgare som vistas irreguljärt på deras territorium. Alla medlemsstater har denna möjlighet i sin lagstiftning. Skyldigheten att inleda ett återvändandeförfarande har inte väsentligen förändrat praxis för gripande av tredjelandsmedborgare och antalet gripanden. Huruvida en medlemsstat eftersöker irreguljära tredjelandsmedborgare genom generella polisåtgärder eller på ad hoc-basis bestäms inte av direktivet utan beror i stället på inhemska faktorer och överväganden. Eftersom direktivet inte uttryckligen definierar begreppet gripande och heller inte ger vägledning om hur sådana förfaranden ska utföras har medlemsstaterna lämnat sin befintliga institutionella struktur i stort sett oförändrad. Två huvudsakliga typer av gripanden existerar i medlemsstaterna: 1) Gripanden vid rutinmässiga poliskontroller eller målinriktade insatser på platser där det finns rimliga misstankar om att papperslösa migranter uppehåller sig. 2) Gripanden på begäran av immigrationsmyndigheter när en person inte åtlytt ett utvisningsbeslut eller ett beslut om frivillig avresa. Genom direktivet åläggs medlemsstaterna att förena beslut om återvändande med inreseförbud om ingen tidsfrist beviljas för frivillig avresa[25] eller då skyldigheten att återvända till ursprungslandet inte har efterlevts. I övriga fall är utfärdande av inreseförbud frivilligt. När giltighetstiden för ett inreseförbud avgörs måste alla relevanta omständigheter beaktas, och den maximala längden på fem år får endast överskridas om personen utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet. Utvärderingen visade att direktivet har bidragit till konvergens mellan medlemsstaterna vad gäller (den längsta tillåtna) längden på återvändanderelaterade inreseförbud till fem år, såsom föreskrivs i artikel 11.2. Flertalet medlemsstater fastställer också en maximal längd på inreseförbud i de fall där den som återsänds betraktas som ett hot mot den nationella säkerheten, och då, i enlighet med direktivet, längden i undantagsfall får överstiga fem år. I åtta medlemsstater förkortades längden på inreseförbud när direktivet införlivades. Utvärderingen visade dock också på en ökning i sex medlemsstater av antalet utfärdade inreseförbud för personer som ska återvända. I praktiken måste alla medlemsstater ge irreguljära migranter tillfälle att begära att ett inreseförbud ska återkallas eller tillfälligt suspenderas om särskilda humanitära skäl föreligger. Varje beslut om inreseförbud ska föras in i Schengens informationssystem, för att hindra migranter från att återvända till Schengenområdet. I sin dom i mål C 297/12 (Filev/Osmani) fastställde EU-domstolen åter att direktivets maximala längd på inreseförbud också är tillämplig på ”tidigare inreseförbud” som utfärdats innan direktivet trädde i kraft. Tabell 12: Inreseförbud Skäl för användning av inreseförbud || Medlemsstater som använder sig av dessa skäl Inreseförbud tillämpas automatiskt vid beslut om återvändande || AT, CY, DE, EE, EL, ES, IT, LT, MT, PL, PT, IS, IE, UK Inreseförbud utfärdas inte alltid, men utfärdas (åtminstone) automatiskt a) om ingen tidsfrist för frivillig avresa har beviljats b) om skyldigheten att lämna landet inte har följts || BE, BG, CZ, DK, FI, HU, LU, LV, NL, RO, SE, SK, CH, NO Inreseförbud utfärdas från fall till fall (olika skäl) || FR, SI, LI Förändringar till följd av återvändandedirektivet || Medlemsstat Avkortning av längden på inreseförbud || DE, ES, IT, LV, PL, PT, CH, NO Ökat antal utfärdade inreseförbud || AT, BE, DK, FI, NL, CH Särskild föreskrift om inreseförbud/ standardisering i hela landet || LT, MT, SI Möjlighet till återkallande || ES, PL Skriftligt inreseförbud || LU, PL Minskat antal utfärdade inreseförbud || SK Källa: MATRIX 2013. 6. EU-domstolens rättspraxis med avseende på återvändandedirektivet De senaste fem åren har flera nationella domstolar vänt sig till EU-domstolen och begärt förhandsavgöranden avseende tolkningen av återvändandedirektivet Om förvar: I sin dom i mål C-357/09 (Kadzoev) av den 30 november 2009 fastställde domstolen uttryckligen skyddsaspekterna i bestämmelserna om förvar i återvändandedirektivet, i synnerhet skyldigheten att frige berörd person omedelbart när de omständigheter som föreskrivs i direktivet är inte längre är uppfyllda. Tyska domstolar begärde sommaren 2013 förhandsavgöranden vid tre tillfällen: I målen C 473-13 (Bero) och C 514-13 (Bouzalmate) (pågående) fick domstolen frågan om en medlemsstat enligt artikel 16.1 i direktivet är skyldig att hålla personer som ska återvända i särskilda förvarsenheter även om sådana endast finns i en del regioner, men inte i alla. Mål C-474/13 (Thi Ly Pham) (pågående) gäller förenligheten med artikel 16.1 i direktivet vad avser en nationell administrativ praxis enligt vilken en person som hålls i förvar inför ett avlägsnande ur landet efter att ha gett sitt samtycke placeras tillsammans med vanliga interner. Om kriminalisering av irreguljär vistelse Den 28 april 2011 meddelade EG-domstolen dom i mål C-61/11 (El Dridi). I denna långtgående dom konstaterade domstolen att återvändandedirektivet utgör hinder för nationella regler om fängelsestraff för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i EU och som inte efterlever ett utvisningsbeslut, eftersom ett sådant straff kan äventyra fullgörandet av målet att införa en effektiv politik för avlägsnande och återsändande i enlighet med de grundläggande rättigheterna. En dom i ett liknande mål (mål C-329/11, Achoughbabian) beträffande situationen i Frankrike meddelades i december 2011. Domstolen bekräftade El Dridi-domen och konstaterade att nationell lagstiftning som belägger olaglig vistelse med fängelsestraff är oförenlig med återvändandedirektivet. Domen i mål C-430/11 (Sagor) (italiensk lagstiftnings förenlighet vad gäller straffrättsliga påföljder i form av husarrest och omedelbar utvisning vid olaglig vistelse) meddelades i december 2012 och förfinade ytterligare domstolens rättspraxis i denna fråga. I sitt beslut av den 21 mars 2013 i mål C-522/11 (Mbaye) hänvisade EU-domstolen till ovannämnda rättspraxis och upprepade sina slutsatser. Mål C 189/13 (Da Silva) (pågående) är en uppföljning till Achoughbabian-målet och avser nationell lagstiftnings förenlighet med återvändandedirektivet då irreguljär inresa beläggs med fängelsestraff. Återvändandedirektivets förhållande till asylregelverket: Domen i maj 2013 i mål C 534-11 (Arslan) behandlade hur bestämmelserna om hållande i förvar av personer som ska återvända (enligt direktiv 2008/115/EG) förhåller sig till asylsökande (enligt direktiv 2003/9/EG) i en situation där en tredjelandsmedborgare som hållits i förvar enligt återvändandedirektivet ingett en asylansökan i syfte att skjuta upp återsändandet. Genom domen bekräftas att hållande i förvar i samband med en asylansökan respektive inför ett återsändande omfattas av två skilda regelverk med olika rättsliga garantier som är anpassade till den särskilda situationen för asylsökande och personer som ska återvända. Domstolen klargjorde att förekomsten av dessa två skilda regelverk inte innebär att medlemsstaten är skyldig att automatiskt frige personer som ska återvända och som hålls i förvar om de inger en asylansökan. Genom domen bekräftas uttryckligt att hållandet i förvar får förlängas — förutsatt att medlemsstaterna utan dröjsmål fattar beslut enligt nationell lagstiftning om förlängt förvar i enlighet med asylregelverket. Om inreseförbud: En dom av den 19 september 2013, i mål C 297/12 (Filev/Osmani) avser giltigheten av tidigare inreseförbud som utfärdats före ikraftträdandet av återvändandedirektivet samt regler om längden på inreseförbud. EU-domstolens dom innehöll följande: - En bekräftelse av att artikel 11.2 utgör hinder för en bestämmelse i nationell lagstiftning, som gör en begränsning av ett inreseförbuds längd beroende av att en begäran lämnas in om en sådan tidsbegränsning. - Ett klargörande av att inreseförbud utfärdade mer än fem år före dagen för ikraftträdandet av nationell lagstiftning som införlivar direktivet inte längre har verkan såvida inte personen utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet. - Medlemsstaterna är förhindrade att med hänvisning till artikel 2.2 b undanta personer som mellan den dag då detta direktiv borde ha införlivats och den dag det faktiskt införlivades åtnjöt direktivets gynnsammare direkta effekt. Om frivillig avresa: En begäran om förhandsavgörande från nederländska Raad van State ingavs i oktober 2013 i mål C-554/13 (Zh. och O.) (pågående) om tolkningen av begreppet ”risk för allmän ordning” som skäl för att inte bevilja en tidsfrist för frivillig avresa enligt artikel 7. Om rätten till försvar (artikel 41 EU-stadgan) i samband med återvändandedirektivet: -Två franska domstolar begärde under våren 2013 förhandsavgöranden i denna fråga: I mål C 166/13 (Mukarubega) och C 249/13 (Boudjilida) (pågående) tillfrågades domstolen om rätten att bli hörd före ett beslut enligt artikel 41.2 i stadgan är tillämplig på återvändandeförfaranden (Mukarubega) och domstolen ombads att exakt ange innehållet i denna rättighet (Boudjilida). I sin dom av den 10 september 2013 i mål C- 383/13 PPU (G och R) bekräftade EU-domstolen att rätten till försvar ska respekteras vid beslut om förlängning av hållande i förvar. Domstolen klargjorde att inte alla typer av fel rörande rätten till försvar leder till ogiltigförklaring av beslutet. Den verkan skulle endast bli fallet om den nationella domstolen anser att den aktuella kränkningen reellt hade kunnat leda till ett annat resultat. Del V – Slutsatser Av föreliggande meddelande framgår att det EU-regelverk för återvändande som tillkommit de senaste tio åren har medfört viktiga förändringar i lagstiftning och praxis i alla medlemsstater. Återvändandedirektivet har positivt påverkat nationell lagstiftning och praxis vid frivillig avresa och har drivit på en förändring i fråga om övervakningen av ofrivilligt återvändande. Direktivet har bidragit till konvergens – och totalt sett till en avkortning – av de maximala perioderna för förvar i hela EU och konsekvent har fler alternativ till förvar införts i medlemsstaterna. Dessutom har det begränsat medlemsstaternas möjligheter att kriminalisera irreguljär vistelse i landet och direktivets rättssäkerhetsgarantierhar bidragit till större rättssäkerhet. Vissa medlemsstaters oro i samband med antagandet av direktivet att skyddsbestämmelserna skulle undergräva effektiviteten i förfarandena har inte materialiserats. Erfarenheterna bekräftar att förfarandena i återvändandedirektivet lämnar utrymme för ett beslutsamt agerande. De viktigaste skälen till att personer inte återbördas till sitt ursprungsländer är praktiska problem med identifiering och med att skaffa nödvändiga handlingar från myndigheter utanför EU. Gradvis har ett samfällt ägarskap och stöd växt fram för denna nya EU-politiks centrala mål. Alla medlemsstater godtar nu generellt följande politiska mål: Respekt för de grundläggande rättigheterna. Snabba, rättvisa och effektiva förfaranden. Färre fall med migranter utan tydlig rättslig ställning. Företräde för frivillig avresa. Främjande av återanpassning och alternativ till förvar. Detta har blivit uppenbart under de senaste politiska dialogerna med medlemsstaterna 2013. Dessa positiva förändringar har också bekräftats i FN:s folkrättskommissions åttonde rapport om utvisningar där FN:s särskilde rapportör menar att EU:s återvändandedirektiv innehåller mycket progressiva bestämmelser i dessa frågor, som är mycket mer avancerade än de normer som man finner på annat håll i världen. Trots denna positiva utveckling, och det faktum att medlemsstaterna över lag har införlivat direktivet i sin nationella lagstiftning, finns fortfarande utrymme för förbättringar av det praktiska genomförandet av direktivet och av återvändandepolitiken i allmänhet, vad gäller respekten av grundläggande rättigheter (t.ex. förhållanden när personer tas i förvar eller effektiva rättsmedel) och effektiviteten (t.ex. snabbare förfaranden och fler frivilliga återvändanden). Åtgärderna som presenteras i detta meddelande är inriktade på att befintliga regler genomförs korrekt och effektivt och att praxis är förenlig med de grundläggande rättigheterna samt på samarbete såväl mellan medlemsstaterna som med länder utanför EU. Åtgärderna ska säkra bättre genomförande och praktisk tillämpning av återvändandepolitiken samt och konsolidera och fördjupa resultaten under kommande år, med full respekt för allas omistliga rättigheter och värdighet, oavsett migrantstatus. [1] Tredjelandsmedborgare: personer som inte är EU-medborgare och som heller inte åtnjuter fri rörlighet enligt unionslagstiftningen. [2] Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. EGT L 348, 24.12.1998, s. 98. [3] Meddelandet En övergripande strategi för migration och rörlighet (KOM(2011) 743). [4] För mer information, se meddelandet Utvärdering av EU:s återtagandeavtal, KOM (2011)76, 23.2.2011. [5] Uppgifter från Eurostat. Statistiken kan dock ge en förvrängd bild eftersom medlemsstaterna för närvarande inte är skyldiga att samla in uppgifter om frivilliga återvändanden och dessa inte heller dokumenteras ordentligt på frivillig basis. Denna statistiska skillnad kan endast elimineras genom systematisk registrering av frivilliga avresor. EU:s system för registrering av in- och utresor som för närvarande är under förhandling kan potentiellt avsevärt underlätta denna typ av datainsamling. [6] Begreppet ”medlemsstater” innefattar i återvändandedirektivet 30 stater: EU:s 28 medlemsstater – utom Storbritannien och Irland, samt Schweiz, Norge, Island och Liechtenstein. Förklaring: Återvändandedirektivet är ett hybridinstrument och utgör en del av Schengenregelverket. Det är således tillämpligt på Schweiz, Norge, Island och Liechtenstein. Storbritannien och Irland är, i enlighet med protokoll 19, inte bundna av den delen av Schengenregelverket. Återvändadedirektivet utgör dessutom en vidareutveckling av regelverket i avdelning V i delen 3 i fördraget, som Storbritannien och Irland kan välja att delta i enligt protokoll 21, men som de avstått ifrån. [7] Artikel 31.2 i VIS-förordningen innehåller ett undantag från den allmänna principen att uppgifter som behandlats i VIS inte får överföras eller göras tillgängliga för tredjeländer eller internationella organisationer: Vissa typer av uppgifter kan överföras till eller göras tillgängliga för tredjeländer om det i enskilda fall är nödvändigt för att bevisa tredjelandsmedborgares identitet, bl.a. vid återvändande/återsändande, och endast när specifika villkor är uppfyllda så att kraven i EU:s uppgiftsskydd efterlevs. [8] Tillgänglig på det europeiska migrationsnätverkets webbplats, under ”ad hoc- queries”: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/networks/european_migration_network/index_en.htm [9] En djupbedömning av erfarenheterna från återvändandefondens första år återfinns i kommissionens vårrapport 2014 om de resultat som har uppnåtts och om de kvalitativa och kvantitativa aspekterna på genomförandet av Europeiska återvändandefonden under perioden 2008–2010. [10] Offentliggjord på: http://frontex.europa.eu/publications (”FRAN”). [11] Sedan 2010 rapporterar kommissionens årsrapport om invandring och asyl regelbundet om Frontex samordnade gemensamma insatser [12] 225 ledsagare med ledande ställning har utbildats mellan åren 2007–2013 [13] Se: http://www.icmpd.org/Ongoing-Projects.1570.0.html. [14] Länkar till de nationella genomförandebestämmelserna finns i EUR-Lex (under MNE): http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:72008L0115:SV:NOT [15] De sammanställda protokollen från dessa kontaktgruppmöten (ett dokument med frågor och svar) finns tillgängligt via kommissionens register över expertgrupper. [16] De flesta av studierna finns tillgängliga för allmänheten i e-biblioteket på GD HOME:s Europawebbplats: ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/categories/studies [17] De berörda parter som uppdragstagarna skulle konsultera var följande: 1. Rättsliga myndigheter/domare som ansvarar för att övervaka/pröva överklaganden om återvändandeåtgärder (via nationella och internationella domarförbund). 2. Advokater och institutioner som ger rättshjälp till personer som ska återvända (via nationella och internationella advokatsamfund). 3. Organ som övervakar insatser för återsändande (organ som inrättats enligt artikel 8.6). 4. Berörda parter som bistår migranter eller som är deras förespråkare (icke-statliga organisationer, förespråkarorgan). 5. Berörda parter som debatterar eller studerar återvändandepolitiken (icke-statliga organisationer, universitetsvärlden osv.). 6. Internationella organisationer (UNHCR, IOM, Röda korset, etc.) med intresse för frågor som rör återvändande. [18] Belgien tillämpar inte något av förteckningens alternativ till hållande i förvar. Sedan 2008 erbjuds särskilt boende och rådgivning till familjer, vilket uppmärksammats av en icke-statlig organisation som bästa praxis i en nyligen utkommen publikation. [19] Dokument CPT/Inf/E (2002) 1 - Rev. 2013, tillgänglig på: www.cpt.coe.int/en/docsstandards.htm. [20] Europeiska kommissionen (2013) bedömning av överensstämmelse av direktiv 2008/115/EG, Norge. Version 3.0 – 20.6.2013. Opublicerad artikel 10.1 [21] Endast förslag (2012 års uppgifter via EU:s byrå för grundläggande rättigheter). [22] Regeringen diskuterar för närvarande ett dubbelt övervakningssystem där övervakningen ska skötas av ombudsmannen tillsammans med icke-statliga organisationer [23] Enligt artikel 2.2 a får medlemsstaterna avstå från att tillämpa direktivet i vissa ”gränssituationer” (personer som nekats inresa vid gränsen och personer som grips vid irreguljär gränspassage). I detta fall är de grundläggande säkerhetsgarantierna i artikel 4.4 fortsatt tillämpliga. Enligt artikel 2.2 b får medlemsstaterna avstå från att tillämpa direktivet på personer som ådömts att återvända som en straffrättslig påföljd, eller som en följd av en straffrättslig påföljd, eller som är föremål för utlämningsförfaranden). [24] Två andra begärda förhandsavgöranden under behandling — C 166/13 (Mukarubega) och C 249/13 (Boudjilida) — avser liknande frågor. [25] Detta kan vara fallet vid avvikningsrisk, eller om en ansökan om laglig vistelse avslagits som uppenbart ogrundad eller bedräglig, eller om den berörda personen utgör en fara för den allmänna ordningen, den allmänna säkerheten eller den nationella säkerheten.