Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Regionkommittén samt Ekonomiska och sociala kommittén - Att utveckla ett trafiknät för alla - Varför goda lokala och regionala persontrafikförbindelser är viktiga och hur Europeiska kommissionen kan bidra till att förverkliga dem"

(1999/C 138/03)

Den 13 juli 1998 beslutade Europeiska kommissionen i enlighet med artikel 198 i EG-fördraget att rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda meddelande.

Sektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället, som ansvarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 9 mars 1999. Föredragande var Alexander-Michael von Schwerin.

Vid sin 362:a plenarsession den 24-25 mars 1999 (sammanträdet den 24 mars) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 89 röster för och 3 emot:

1. Sammanfattning - principiella kommentarer

1.1. Ekonomiska och sociala kommittén välkomnar att kommissionen genom detta meddelande ger större tyngd åt grönboken "Ett trafiknät för alla" och därmed bidrar till vidareutvecklingen av de offentliga persontransporterna och möjligheterna till intermodala anslutningar.

Kommittén anser att de teman i arbetsprogrammet som nämns i sammanfattningen, det vill säga

- främja informationsutbyte,

- stödja benchmarking,

- skapa de rätta politiska ramarna,

- använda gemenskapens finansieringsinstrument, och

- bekännelsen till subsidiaritetsprincipen.

1.2. ESK vill dock påpeka att begreppet "Ett trafiknät för alla" ännu inte har blivit etablerat hos stora delar av befolkningen och inte heller bland alla fackmän. Här behöver fortfarande mycket göras.

1.3. ESK förväntar sig konkreta steg från kommissionen för att förverkliga ett sådant trafiknät. Kvalitativa och kvantitativa mål (som att ändra fördelningen mellan transportslag) måste kopplas till konkreta handlingsmöjligheter för att nå målen.

1.4. I samband med detta måste det dock beaktas att offentlig regional- och lokaltrafik i enlighet med subsidiaritetsprincipen i första hand är de lokala och regionala myndigheternas angelägenhet och rättsligt hör till medlemsstaternas ansvar. Även vad gäller upprättandet av regelverk måste kommissionen entydigt respektera subsidiaritetsprincipen och inte nöja sig med formuleringen "i första hand". Det måste vara möjligt för lokala myndigheter att med utgångspunkt i de lokala förutsättningarna besluta om organisationsform eller kvalitativa och kvantitativa krav på operatörer.

1.5. De särskilda krav som den offentliga lokaltrafiken ställer på lokal kompetens och lokal kännedom om trafikanternas intressen, på tillförlitlighet, punktlighet m.m. motiverar att cabotageförbudet behålls inom offentlig lokaltrafik. Operatörer inom den offentliga lokal- och regionaltrafiken måste också höra hemma inom regionen.

1.6. De informations-, forsknings- och samarbetsprojekt som kommissionen initierat har en positiv effekt på utvecklingen av ett trafiknät för alla. Vi lägger därvid särskild vikt vid utvecklingen av kvalitetskriterier samt projekt som benchmarking av transportsystem.

I projekten bör man därför särskilt se till kvalitativa kriterier vid sidan av de ekonomiska vid produktionen av tjänsterna och även beakta växelverkan mellan olika trafikslag. Man bör också beakta andra offentliga former av stöd för mobiliteten som cykelvägar och samåkning. Alla miljövänliga former av mobilitet måste samordnas i gemensamma transportsystem och ges stöd.

1.7. I meddelandet betonas därför med rätta betydelsen av att binda samman utbudet av olika former av mobilitet. Effektiv mobilitetsstyrning skall då förenas med mobilitetsrådgivning där bl.a. trafikantgrupper och arbetsmarknadens parter skall delta i diskussionerna.

1.8. Stadsplaneringens möjligheter(1) vid utformningen av transporterna och deras komplexa natur ges däremot för lite uppmärksamhet i kommissionens meddelande. Detta gäller även den fysiska planeringen: Mobilitet och lika möjligheter för människor på landsbygden måste förbättras genom stöd till offentlig lokaltrafik och kan inte uteslutande bygga på privatbilismen.

1.9. Att ett tillräckligt utbud av offentlig lokaltrafik står till förfogande hör till de grundläggande tjänsterna för allmänheten. Konkurrensmålet, som i princip bör ses som något positivt, måste underordnas målet att ställa grundläggande tjänster till allmänhetens förfogande när det gäller den offentliga lokaltrafiken.

1.10. Med hänvisning till subsidiaritetsprincipen vill Ekonomiska och sociala kommittén påpeka att kommunernas rätt att i egen regi organisera sådana tjänster inte får inskränkas genom regler på europeisk nivå.

1.11. När ensamrätt till lokaltrafik ges efter offentlig upphandling bör de lokala myndigheterna - med beaktande av den eftersträvande avregleringen - få rätt att tillämpa kriterier för anbudsförfarandet som beaktar de lokala behoven och som kan innebära att vissa uppgifter eller förpliktelser skall övertas. Hit hör framför allt transportpolitiska, miljöpolitiska, nationalekonomiska och sociala intressen samt även en ansvarsfull sysselsättningspolitik. Avsikten är att undvika en ren konkurrens om kostnaderna som också får negativa följder för samordningen av transportutbudet. Bland anbudskriterierna måste bl.a. finnas möjligheten att fastställa kvalitetsnormer. Men man måste också kunna ålägga privata operatörer sociala förpliktelser när deras transporttjänster ses som offentliga tjänster.

När regler skapas för allmänna tjänster och när ensamrätt ges skall offentliga och privata transportföretag ha lika möjligheter.

2. Särskilda kommentarer

2.1. Inledning

2.1.1. I meddelandet pekar kommissionen på transporternas betydelse för målet att uppnå en hållbar utveckling. Ekonomiska och sociala kommittén stöder uttryckligen betydelsen av en attraktiv och miljövänlig lokal och regional persontrafik - vilket också framhävts i Agenda 2000 - särskilt med hänsyn till målet att undvika social diskriminering och att främja livskvaliteten i landsbygdsområden.

2.1.2. Ekonomiska och sociala kommittén delar åsikten om olika praktiska metoder för en miljövänligare utformning av transportsystem och för en minskning av det alltför stora beroendet av privatbilismen i enlighet med meddelandet. Kommittén vill särskilt betona vilken stor utmaning det är att skapa ett transportsystem från dörr till dörr för medborgarna. Städerna och regionerna kommer att ha en särskild betydelse för skapandet av ett sådant nätverk.

2.1.3. För att möta och utnyttja "utmaningarna och möjligheterna till förändring" föreslår Ekonomiska och sociala kommittén - liksom i yttrandet över grönboken "Ett trafiknät för alla" - att kommissionen skall initiera en kampanj med arrangemang i hela EU på teman som berör trafiknätet och att kommissionen skall stödja dessa organisatoriskt och ekonomiskt. Detta skall framför allt syfta till att förbättra situationen i landsbygdsområdena och främja rörelsehindrade personers intressen. Det räcker inte att hänvisa till de centralt anordnade arrangemangen om trafiknäten.

2.1.4. Kommissionen bör ägna särskild uppmärksamhet åt samordningen av transporttjänster. Genom att sprida kännedom om goda erfarenheter bör kommissionen stödja transportsamarbete som bygger på ett väl avstämt utbud med användarvänliga och lättbegripliga avgiftssystem.

3. Arbetsprogrammet

3.1. Att främja informationsutbyte

3.1.1. Ekonomiska och sociala kommittén stöder kravet på informationsutbyte som en viktig bas för vidareutveckling av lokal- och regionaltrafiken. Den efterfrågan som finns på denna typ av information visar tydligt att detta är ett viktigt område.

3.1.2. ESK välkomnar informationstjänsten "Mobilitet i lokal- och regionaltrafik" som skall skapas i samarbete med POLIS-nätet och Internationella kollektivtrafikunionen (UITP). Kommittén ger sitt stöd åt kommissionens avsikt att i denna informationstjänst ta in mer information om cykling och samåkning och liknande vid sidan av den offentliga lokala eller regionala persontrafiken.

3.1.3. Rundabordssamtal och internationella expertkonferenser kan vara lämpliga arbetsformer för att nå de eftersträvade målen.. Kommittén välkomnar den fortsatta utbyggnaden av nätverk för informationsutbyte om EU:s politik och program. I detta sammanhang måste randområdenas - t.ex. Medelhavsområdets - speciella problem beaktas.

3.1.4. ESK välkomnar att kommissionen ägnar särskild uppmärksamhet åt situationen i de central- och östeuropeiska och de baltiska staterna. Dessa länder skall framför allt involveras i informationsutbytet, eftersom stödet till den offentliga lokaltrafiken och dess koppling till regional- och fjärrförbindelser är särskilt viktig för deras utveckling. Man måste i detta sammanhang ta hänsyn till dessa länders speciella problem och ge dem tillräcklig tid för omställningen.

3.1.5. Som ett exempel på framstegen med att samla nyckelaktörer nämns de europeiska cykelorganisationerna.

3.2. Benchmarking för att förbättra transportsystemen

3.2.1. Benchmarking inom hela Europa anses vara ett intressant instrument för att jämföra effektiviteten hos lokala transportsystem med väl fungerande system på andra håll. Det är därför ett viktigt stöd vid beslutsfattande för de myndigheter och transportföretag som är ansvariga för den lokala och regionala persontrafiken. Det som särskilt bör beaktas i sammanhanget är kvalitativa aspekter på transporttjänsterna, sammankoppling av olika transportsätt (dörr-till-dörr-tjänster) och kompletterande tjänster (cykeluthyrning m.m.) Kommittén emotser därför med intresse resultaten av ett pilotprojekt för benchmarking inom lokala persontrafiksystem som genomförts gemensamt av kommissionen och Europeiska kommuners och regioners råd (CEMR).

3.2.2. ESK delar uttryckligen kommissionens åsikt att externa faktorer som fysisk planering och trafikplanering måste tas med vid bedömningen av ett transportföretags effektivitet.

3.2.3. ESK emotser med intresse att kommissionen presenterar det aviserade systemet för självbedömning och de kvalitetskriterier som utarbetas inom ramen för forskningsprojektet QUATTRO. Med hänvisning till artikel 117 i EG-fördraget vill kommittén i detta sammanhang påpeka att olika aspekter av arbetsförhållandena i transportföretagen måste beaktas. Hit hör t.ex. åtgärder för att förebygga att förare blir trafikfarliga samt kompetensutveckling för personalen.

3.2.4. När det gäller att ta fram standarddefinitioner för att fastställa kvalitetskriterier för persontrafiken kan Europeiska standardiseringsorganisationen (CEN) bidra med ett värdefullt arbete.

3.2.5. ESK välkomnar kommissionens avsikt att publicera handböcker om benchmarking i persontrafiken samt annan information. Kommittén vill dock påpeka att denna information i första hand skall vara ett stöd för de lokala myndigheter och transportföretag som har ansvaret. Dessa bör därför själva få avgöra om de vill utnyttja den. Som kommittén redan har framfört i yttrandet om grönboken "Ett trafiknät för alla"(2) ser den däremot utdelandet av kvalitetsmärken och/eller kvalitetspriser som ett reellt incitament för den som konkurrerar med kvalitet.

3.2.6. I kommissionens benchmarkingprojekt borde specifika rekommendationer vidareutvecklas för marknadsföring för att stimulera efterfrågan.

3.3. Uppbyggnad av en lämplig politisk ram

3.3.1. Ekonomiska och sociala kommittén välkomnar kommissionens avsikt att studera sätt att ge trafikfrågorna en central plats inom den fysiska planeringen.

3.3.2. Fler och fler arbetsgivare och företag utarbetar planer som syftar till att göra medarbetare och besökare mer miljömedvetna i sina val av transportsätt. Vi ser positivt på denna utveckling, men vi befinner oss bara i inledningsfasen.

3.3.3. För att stimulera denna process kan det vara lämpligt att arbetsmarknadsparterna - och konsumentgrupperna - i högre grad knyts upp till planeringen av det lokala transportutbudet. ESK rekommenderar en social dialog på regionalt plan mellan trafikföretag, företagssammanslutningar, fackföreningar, miljö- och konsumentorganisationer och enskilda trafikanter, om en integrerad lokal och regional lokaltrafikpolitik.

3.3.4. Kommittén anser att just frågan om aktiv rörlighet har stor betydelse för en lösning av transportfrågorna. Här måste de lokala mobilitetsalternativen vägas in och sammankopplas - på ett sätt som märks även hos allmänheten. Detta är speciellt enkelt om medborgarna bara har tillgång till en (eller ett fåtal) samtalsparter. Hanteringen av mobiliteten måste kompletteras med rådgivning i mobilitetsfrågor.

3.3.5. Rättvis och effektiv prissättning

3.3.5.1. I många europeiska länder stöder dagens prisbild vid utnyttjande av transportmedel användning av bilen som fortskaffningsmedel. Detta beror i dessa fall även på att de externa kostnaderna inte räknas in.

3.3.5.2. I grönboken "För en rättvis och effektiv prissättning"(3) redovisas tematiken omkring internaliseringen av dessa externa kostnader, och ESK ställer sig i princip positiv till denna.

3.3.5.3. Ett principiellt införande av vägavgifter i stadsområden betraktar vi emellertid som problematiskt. Det är förknippat med starkt lokalt motstånd, stora förvaltningsresurser förbrukas, och risken finns att trafikflödena flyttas från innerstaden till ytterområden så att stadskärnornas livskraft äventyras. I stället för att belägga den rullande trafiken i staden med avgifter bör man ta ut högre avgifter från den "vilande" (parkeringsplatsförvaltning), även i samband med system för infartsparkering. Från de forskningsprojekt som pågår på detta område väntas värdefulla bidrag till den fortsatta diskussionen.

3.3.6. Transporttelematik

3.3.6.1. ESK delar bedömningen att utnyttjande av telematik kan öka transporttjänsternas effektivitet och kvalitet. Det är emellertid centralt att dessa tillämpningar inte bara används för att optimera personbilstrafiken utan också kopplas till nätverk för annan information, till exempel om den offentliga trafikens linjer och tidtabeller. Telematiken bör också utnyttjas mer inom den offentliga regional- och lokaltrafiken. Annars löper man risken att telematiken i första hand blir ett verktyg för att främja privatbilismen.

3.3.6.2. Även utvecklingen av elektroniska betalnings- och biljettsystem kan bidra till att förbättra kollektivtrafikens tillgänglighet och därmed också få positiv effekt på fördelningen mellan transportsätt(4).

3.3.6.3. Vi anser att det är särskilt viktigt att tillämpa telematiklösningar inom trafikstyrning med företräde för kollektivtrafik vid trafikljus och liknande. Denna typ av åtgärder bidrar inte bara till att förbättra kollektivtrafikens framkomlighet och därmed göra den attraktivare. Resursinsatserna i kollektivtrafiken kan också göras effektivare, så att tjänsteproduktionen blir ett kostnads- och prismässigt bättre alternativ.

3.3.6.4. Kommittén välkomnar åtgärderna för ökad samverkan mellan de olika systemen och uppbyggnad av nätverk för telematiktillämpningar i riktning mot ett utbud som är gemensamt för hela Europa.

3.3.7. Fordons- och miljönormer

3.3.7.1. ESK ställer sig positiv till initiativen om normer för stadsbusstrafik som också innefattar miljö- och tillgänglighetsaspekter. Vi stöder kommissionens förslag att verka för strängare utsläppsnormer för bilar, högre bränslekvalitet och strängare regler om kontroll och underhåll(5).

3.3.8. Allmännyttiga tjänsteföretag och konkurrens inom lokal och regional persontrafik

3.3.8.1. De offentliga samfärdsmedlen kommer att få stor betydelse för att minska belastningen på miljön, stödja den ekonomiska tillväxten och - i särskild utsträckning - främja den sociala sammanhållningen. Utan effektiva allmänna kommunikationer äventyras städernas livskraft. Det behövs ett utbud som är större än det som blir resultatet av aktörernas rent kommersiella överväganden. Detta är en uppgift för den offentliga servicen.

3.3.8.2. Ekonomiska och sociala kommittén fäster stort avseende vid möjligheterna att integrera lokal- och regionaltrafikens utbud. Det kan få positiv effekt på utformningen av dessa tjänster att man, i de flesta stater, kan ge ensamrätt till ett företag av speciellt slag i ett geografiskt avgränsat område. Kommissionen konstaterar att de positiva effekterna av en sådan ensamrätt är större än de eventuella nackdelarna ur konkurrenshänseende, även med hänsyn till företagens investeringar.

3.3.8.3. Samtidigt beklagar kommissionen att det inte finns någon skyldighet att beakta marknadsekonomiska aspekter när ensamrätt eller entreprenader för allmänna tjänster skall beviljas. Man kan hänvisa till resultaten av Isotope-studien: genom ett offertförfarande gick det att uppnå kostnadssänkningar på 10-35 %.

3.3.8.4. ESK saknar kommentarer om vilka effekter sådana offertförfaranden skulle kunna få på integrationsutvecklingen, särskilt med avseende på trafikplanering och sammanjämkning med andra trafikgrenar. I detta sammanhang hänvisar man till att det också finns negativa orsakssammanhang. De exempel ur Isotope-studien som presenteras visar också på ett överskådligt sätt att de lokala myndigheterna redan tar hänsyn till kostnadsaspekten vid utformningen av transportnäten.

Kommissionen noterar att etableringsfriheten har lett till initiativ över gränserna och nu måste föra fram till en gemensam marknad (se meddelandets punkt 2.3.6), men detta är inget giltigt argument. Det är snarare fallet - som man redan känt av i vissa länder - att utvecklingen gått mot konkurrensbegränsande oligopol. ESK förespråkar ett lokaltrafiksystem med lokal och regional kompetens och motsvarande offentlig eller privat ekonomisk struktur med tonvikt på medelstora företag. Kommittén stöder kommissionens strävan att bygga upp nya bestämmelser med skäliga övergångsbestämmelser för hittillsvarande tjänsteleverantörer. Vi sätter stort värde på att kommissionen försöker motverka oligopolbildningar och stöder dessa ansträngningar helhjärtat.

3.3.8.5. Ekonomiska och sociala kommittén hänvisade redan i sitt yttrande om "Trafiknät för alla" att konkurrens i kvalitets- och prestationshänseende är att föredra framför ren priskonkurrens. När det skall bedömas vilka instrument som är lämpligast bör man således även beakta faktorer som trafikintäkternas utveckling, effekterna på nätets integration och tjänstekvaliteten, även med hänsyn till social och fysisk tillgänglighet.

3.3.8.6. I många länder ger nationell lagstiftning möjlighet åt lokala och regionala myndigheter att välja hur de allmänna tjänsterna på lokal nivå skall produceras. I meddelandet saknar vi kommentarer om hur europeiska initiativ skall kunna samstämmas med denna rättighet vid utformningen av en rättslig ram för regional och kommunal närtrafik, så att subsidiaritetsprincipen kan respekteras.

3.3.8.7. ESK anser att det är förnuftigt att välja väl överblickbara förfaranden när offerter skall tas in för offentliga tjänster. Vi vill emellertid understryka att behöriga lokala och regionala myndigheter också måste kunna väga in även andra offertkriterier än de rent ekonomiska: sociala kriterier eller aspekter som berör tjänstens kvalitet och tillförlitlighet eller bevarande av trafikinfrastrukturen.

3.3.9. Kvinnornas särskilda behov

3.3.9.1. Kvinnor har särskilda behov i mobilitets- och säkerhetshänseende, som måste tillgodoses exempelvis med avseende på de offentliga kommunikationernas tillgänglighet. Vid sidan av de yrkesmässiga transporterna och högtrafiken måste lokaltrafiken även ha ett tillräckligt utbud för kvinnor eller andra personer som reser med barn. Man får inte heller glömma bort de specifika krav som äldre, funktionshindrade, barn och ungdomar ställer.

3.3.10. Rörelsehindrade personer

Just när det gäller de rörelsehindrade är det en nödvändighet att bygga upp ett effektivt offentligt lokal- och regionaltrafiksystem. I fråga om denna grupp är det rimligt att formulera miniminormer för hur infrastrukturen skall vara uppbyggd (fordon, hållplatser osv.). Vi välkomnar också de redovisade åtgärderna för att underlätta för rörelsehindrade personer att förflytta sig.

3.4. Effektivt utnyttjande av EU:s finansieringsinstrument

Det är de kommunala, lokala och regionala förvaltningarna som är ansvariga för investeringar i lokal- och regionaltrafiknäten. För att EU skall uppnå sina mål i fråga om att knyta samman det europeiska långdistanstransportnätet med lokal- och regionaltrafiken är det rimligt att unionen bidrar till en optimering av lokal- och regionaltrafiknäten.

I anslutning till kombinerade transporter och anknytningen till det alleuropeiska transportnätet (TEN-T) bör kommissionen lägga upp ett speciellt investeringsprogram för medfinansiering av anslutningsanläggningar. Detta gagnar också sysselsättningspolitiken på kort och medellång sikt, för projekten finns redan hos närtrafikföretagen och kan realiseras snabbt.

3.4.1. Det transeuropeiska transportnätet

Ekonomiska och sociala kommittén understryker betydelsen av TEN-T och uppmanar kommissionen att omarbeta riktlinjerna så att de regionala myndigheterna och trafikföretagen får incitament att delta och - i linje med kravet under 3.4 - delta i finansieringen vid sidan av kommissionen.

3.4.2. Program för forskning, teknisk utveckling och demonstration

Kommittén stöder de projekt som kommissionen nämner och som är av särskild betydelse för medborgarnätet: hållbar rörlighet och kombinerad trafik; landtransporter och sjöfartsteknologi; morgondagens stad och kulturarvet; system och tjänster i medborgarnas tjänst. Genomförandet av projekten bör enligt ESK:s uppfattning påskyndas.

3.4.3. Regional utveckling och strukturfonder

ESK stöder kommissionens avsikt att ändra urvalskriterier och utvärderingssystem för strukturfonderna inom ramen för Agenda 2000.

Uppbyggnad och utbyggnad av en infrastruktur för allmänna kommunikationer på landsbygden bör vara ett inslag i finansieringsunderlaget (hållplatser, terminaler, centraler, rullande materiel).

3.4.4. Information om EU:s finansiering

En miljömässigt hållbar lokal och regional persontrafik bidrar till målsättningarna för åtskilliga EU-program: det transeuropeiska transportnätet, strukturfonderna, FoTU-program på områdena transportpolitik, transportmedel, telematiktillämpningar och energi, Phare, Tacis, Ispa, Life, Save samt Europeiska investeringsbankens kreditprogram.

Kommittén stöder kommissionens avsikt att redovisa hur lokal- och regionaltrafiken främjas genom dessa program. Denna redovisning måste också ge en överblick av de kriterier och förfaranden som är utslagsgivande för finansiellt stöd inom ramen för respektive program.

4. Slutkommentar

4.1. ESK föreslår än en gång att konkurrens- och marknadsproblemen behandlas i en särskild grönbok som i detalj tar ställning till dessa sammanhang.

1998 års NEA-yttrande och kommissionens hearing den 29 juni 1998 i Bryssel ger inget tillräckligt underlag eftersom det finns viktiga frågor som inte klargjorts ordentligt, till exempel om subsidiaritetsprincipen har absolut företräde, om kollektivtrafiken är en del av inre marknaden (art. 3 c), om kollektivtrafiken faller under EG-fördragets bestämmelser i art. 74 och följande (Transporter) samt i vilken mån hänsyn skall tas till art. 90 (om offentliga företag) och rätten att bevilja stöd (art. 92).

4.2. För övervakning av det politiska genomförandet föreslås en controllerfunktion för kvalitativ och kvantitativ utvärdering.

Bryssel den 24 mars 1999.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Se "Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén 'En hållbar utveckling i Europeiska unionens städer: Ett handlingsprogram'".

(2) EGT C 212, 22.7.1996, s.77.

(3) EGT C 56, 24.2.1997, s. 31.

(4) EGT C 66, 3.3.1997, s. 23.

(5) Bil-olje-programmet (KOM(96) 248 slutlig).