MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET Tillämpning av försiktighetsprincipen och fleråriga förfaranden för fastställandet av TAC

I. Försiktighetsmetoden tillämpad på fiske

I-1 Historia och grundläggande principer

I-2 Internationella rådet för havsforskning (ICES)

I-2-1 Grundläggande principer

I-2-2 Önskvärda förbättringar i utformningen av rekommendationerna

II. Flerårigt förfarande för fastställandet av TAC

II-1 Förväntningar och möjligheter

II.1.1 Variationer i bestånden och variationer i de vetenskapliga rekommendationerna

II.1.2 Nödvändig kompensation för en stabilisering av TAC

II-2. Beskattningsregler / "harvest rules"

III. Kopplingen till försiktighetsmetoden

IV. Tidigare försök, vad som gjorts och vad som återstår att göra

IV-1 Tidigare försök

IV-2 De fleråriga strategierna som sedan införts "från fall till fall"

IV-3 Mot en ny etapp

IV-3-1 Riktlinjer för utformningen av fleråriga strategier

IV-3-2 Förberedande arbete med det nya initiativet

Inledning

Texten i sin helhet inriktar sig på tillämpningen av försiktighetsprincipen i samband med ett särskilt problem, nämligen fastställandet av TAC och utnyttjandegraden vid förvaltning av fiske efter en enskild art. Analysen kan och bör utvidgas senare.

Tillämpningen av försiktighetsprincipen täcker ett mycket större område än fisket. En allmän diskussion i har förts i detta ämne (KOM(2000)1). Även om denna är avsiktligt begränsad i omfattning, behandlar den efterföljande analysen det som är ett kärnproblem för den gemensamma fiskeripolitiken.

Användningen av försiktighet i regionala organisationer och fiskekonventioner både som princip och som tillämpningsmetod motsvarar begreppet försiktighetsprincip som det avspeglar sig i kommissionens meddelande KOM(2000)1.

Inom EU:s gemensamma fiskeripolitik har sättet att bevara resurserna hittills dominerats av en årsrytm som präglats av de förhandlingar som vid varje årsslut hållits om nästföljande års totala tillåtna fångstmängder, TAC. Denna oavbrutna rytm har skapat nackdelar som under åren blivit allt större.

- Det årliga fastställandet av TAC försvårar planering och genomförande på medellång sikt. Rådsförhandlingarna har regelbundet lett till att man skjutit upp sådana åtgärder som är besvärliga men nödvändiga för att bestånden skall återhämta sig, vilket ofta skett med hänvisning till vetenskaplig osäkerhet. Även om det inte innebär så stora risker i sig att skjuta upp åtgärderna något år, leder detta när det upprepas varje år till att fiskbestånden hamnar i en mycket farlig situation.

- Eftersom TAC för ett år vanligtvis inte tillkännages förrän alldeles mot slutet av föregående år, har fiskeindustrin inte tillgång till den information den behöver för att planera sina insatser. Dessutom präglas TAC av kraftiga variationer, vars nödvändighet fiskeribranschen ofta ifrågasätter.

- Det är mycket svårt att kombinera en bevarandepolitik som domineras av en strikt årlig rytm och en fiskeflottspolitik som kräver planering på medellång och lång sikt.

I själva verket har de årliga besluten lett till att förvaltningspolitiken förhalats och misslyckats med att skydda eller återställa fiskbestånden. Då problemet inte är specifikt för den gemensamma fiskeripolitiken har försiktighetsprincipen utvecklats som ett svar på sådana svårigheter. Det är emellertid svårare att genomföra den än att tala om den, varför första delen i detta dokument försöker skapa klarhet i debatten. Andra delen utvidgar diskussionen till införandet av fleråriga förvaltningsramar, då en utsträckning över flera år är nödvändig, inte bara för att undvika "katastrofala" situationer, utan också för att förvalta resurserna rationellt. Tredje delen ägnas just kopplingen mellan försiktighetsmetoden och fleråriga förfaranden för att besluta om TAC. Sista delen visar på en väg att ge den gemensamma fiskeripolitiken sådana fleråriga ramar för beslutsfattande som tar hänsyn till försiktighets metoden och andra faktorer såsom fiskeribranschens ansträngningar att så långt möjligt undvika alltför snabba variationer i TAC.

I. Försiktighetsmetoden tillämpad på fiske

I-1 Historia och grundläggande principer

I inledningen nämndes att försiktighetsprincipen vunnit mark som en reaktion mot att svåra beslut alltför ofta avvisats, försenats eller urvattnats med hänvisning till att man inte vetat om besluten varit nödvändiga. En sådan osäkerhet leder ofta till att visshet inte nåtts förrän efter det att händelsen man velat förhindra redan ägt rum. På så vis svarar försiktighets principen, enligt vilken tveksamhet inte är ett tillräckligt skäl för att skjuta upp svåra beslut, alltså mot ett väsentligt behov.

Tillämpningen av principen, som kallas försiktighetsmetoden, är emellertid mer komplicerad och tvetydig:

1/ hur ser risken ut eller - med andra ord - vilken företeelse är det man önskar undvika med en försiktig hållning-

2/ hur kan den acceptabla risknivån definieras-

1/ Riskens beskaffenhet

Hos allmänheten är uppfattningen att faran ligger i risken för en oåterkallelig utveckling mot att en art eller åtminstone en biologisk population försvinner. Denna uppfattning stämmer emellertid inte riktigt, och de experter som följer utvecklingen av resurserna uttalar sig vanligtvis inte i sådana termer. Ändå kvarstår tvetydigheten, för enligt expertgrupperna, texterna och fiskeförvaltningsorganen varierar de risker som införandet av försiktighets metoden vill förhindra.

- Förenta nationernas avtal angående bevarande och förvaltning av gränsöverskridande fiskbestånd och långvandrande fiskbestånd (1995), liksom FAO:s uppförandekod för ansvarsfullt fiske, behandlar de ansträngningar som görs för att undvika att utnyttjandegraden blir högre än ett maximalt fiskuttag (Maximum Sustainable Yield) [1] skulle tillåta. De överväganden som görs inom NAFO, Fiskeriorganisationen för Nordatlantens västra del, går i samma riktning. Den företeelse man söker undvika är sålunda risken för överutnyttjande till förmån för en välavvägd och varaktig produktion.

[1] Även den betydelse som bör ges till begreppet MSY i internationella sammanhang förtjänar att klargöras. Texterna i fråga anger användning av MSY som "motiverad av relevanta miljöfaktorer, inbegripet särskilda krav från utvecklingsländer", vilket visar hur sammansatt begreppet är.

- Rekommendationerna från Internationella rådet för havsforskning (ICES) berör en annan risk [2], nämligen den att beståndet kollapsar. Förekomsten av lekbestånd kan faktiskt bli så låg att förnyelsen av generationerna är i fara. En måttlig minskning av lekbeståndet (förekomsten mätt som lekbeståndets biomassa = "spawning biomass") påverkar knappast förekomsten av ungfisk, vars nytillskott kallas rekrytering. Biologiska mekanismer gör det möjligt att kompensera en måttlig sänkning av avelsbeståndet.

[2] När ICES hänvisar till risken för att bestånd kollapsar och inte till en maximering av den varaktiga produktionen beror det på svårigheten, för att inte säga omöjligheten, att definiera ett sådant maximalt fiskuttag för olika bestånd, men också på att avfiskningen av många bestånd är långt större än vad som skulle motsvara ett maximalt uttag av en välavvägd produktion. Det är för övrigt ofta fallet sedan den gemensamma fiskeripolitiken infördes. Det mål som kan nås på medellång sikt kan alltså inte vara maximering utan helt enkelt att undvika att bestånd kollapsar och att minska avfiskningen i en utsträckning som kan godtas samhälleligt och politiskt.

En alltför stor minskning av lekbeståndets biomassa kan emellertid föra med sig en accelererad minskning av rekryteringen. Om inget då görs kan minskningen av beståndet komma att gå mycket fort och det blir en slags snöbollseffekt. Detta innebär inte att utvecklingen nödvändigtvis måste vara oåterkallelig. Vanligtvis har bestånd som skyddats från fiske efter kollapsen återhämtat sig. Men det finns undantag och dessutom kan återhämtningen gå mycket långsamt: närmare 50 år för atlantoskandisk sill. Att undvika utfiskning är ett mål av högsta prioritet och det är med detta mål för ögonen som försiktighetsmetoden behandlas i fortsättningen av detta dokument.

2/ Val av risknivåer

Försiktighetsmetoden får inte innebära att endast riskfrihet eftersträvas. Ofta skulle man få låta bli allt fiske om man ville undvika all risk för kollaps. Det skulle vara att byta ut ett misstag (att underlåta att införa effektiva fiskerestriktioner med motivering att deras nödvändighet inte påvisats) mot ett annat (att systematiskt vidta de strängaste åtgärderna för att minska riskerna maximalt). Ett balanserat förhållningssätt måste väga ihop de risker som varje förvaltningsåtgärd för med sig: biologiska risker för beståndens kollaps och ekonomiska risker för fiskerisektorn.

De acceptabla risknivåerna bestäms av förvaltningsorgan, medan vetenskapsmän beskriver vilka risker som olika scenarier kan innebära. Forskarna skulle då ansvara för riskbedömningen ("risk assessment") och förvaltningsorganen för hur riskerna skulle kunna hanteras ("risk management"). Om det vetenskapliga samfundet menade att beslutsfattares och förvaltares riskhantering var oförnuftig, skulle det vara samfundets sak att öppet tala om det men inte att formulera sina synpunkter så att beslutsfattarna tvingades handla mot sin vilja.

Detta teoretiska schema kan emellertid bara undantagsvis tillämpas i sin helhet. Riskerna för kollaps kan svårligen kvantifieras direkt. Oftast vet man bara att rekryteringen tycks ha blivit mindre sedan lekbeståndets biomassa passerat ett visst värde, men utan att vara säker på att det inte rör sig om en tillfällighet. Det kan också vara så att data endast visar att lekbeståndets biomassa uppnått en historiskt låg nivå, och att det följaktligen inte finns någon garanti för beståndets förmåga att skapa en normal rekrytering efter denna "historiskt lägre" nivå. Ibland jämför man med andra bestånd som uppvisar liknande egenskaper. Oftast kombinerar forskarna olika indikationer för att bestämma en nivå på lekbeståndets biomassa som verkar farlig att understiga. Men de kan inte direkt kvantifiera risken för att beståndet kollapsar. Redan valet av ett tröskelvärde för biomassan innebär i sig ett val. Beslutsfattaren ställs sålunda inför en situation där valen när det gäller vilka risker som anses oacceptabla redan delvis har gjorts, och skälen till dessa val är inte alltid helt tydliga.

Det här innebär inte att forskarnas tillvägagångssätt är felaktigt. De måste nöja sig med att samla ihop de uppgifter som finns för att kunna identifiera under vilka omständigheter väsentliga risker för kollaps sannolikt föreligger, även om de inte kan mäta dem.

Det idealiska schemat är sålunda omöjligt att följa. Men man måste försöka närma sig det så mycket som möjligt för att undvika sammanblandningen av roller mellan forskare och beslutsfattare.

I-2 Internationella rådet för havsforskning (ICES)

I-2-1 Grundläggande principer

I rekommendationerna från Internationella rådet för havsforskning tas två parametrar i beaktande: å ena sidan förekomsten av lekbestånd, å andra sidan nivån på avfiskningen [3].

[3] Avfiskningen motsvarar den parameter som forskarna menar bäst mäter fisketrycket på ett bestånd. Den inskränker sig till den del av beståndet som fångas varje år, dvs. till utnyttjandegraden.

- I den första omgången försöker forskarna fastställa en tröskel över vilken riskerna för beståndets kollaps skulle vara "okontrollerbara". Som noterades ovan motsvarar inte detta en mätbar sannolikhet, men begreppet tröskelvärde för biomassa - det värde som inte får överskridas - är nödvändigt för att åskådliggöra en försiktighetsmetod som syftar till att undvika kollaps. Detta tröskelvärde kallas Blim. Internationella rådet för havsforskning (ICES) påminner regelbundet om ett annat referensvärde för biomassa, Bpa, som bättre uttrycker en säkerhetsmarginal. Den risk man söker förhindra är sålunda inte längre i första hand att bestånden kollapsar utan att lekbeståndets biomassa sjunker under Blim.

- I den andra omgången beräknar forskarna för varje nivå av avfiskning hur fruktsam en åldersgrupp kommer att vara, vilket har att göra med antalet ägg som läggs. Genom att sätta detta resultat i relation till hur stor fruktsamheten (antalet ägg som skulle läggas) skulle vara om inget fiske bedrevs, får man en indikation på den "resterande" fruktsamhetspotential som fisket lämnat kvar. Ju intensivare fisket bedrivs, och ju högre avfiskningen är, desto lägre är indikatorn på fruktsamhet (vid samma antal individer i den ursprungliga åldersgruppen). Det är alltså möjligt att koppla ihop en alltför kraftig sänkning av fruktsamhetsindikatorn med en risk för beståndet på sikt. Däremot är det inte möjligt att beräkna en direkt risk för kollaps, även om olika överväganden leder till att ett extremvärde kan bestämmas, vilket uttrycker att beståndets fortlevnad hotas. Detta värde kallas Flim. Ett annat "försiktighetsvärde" kallas Fpa och syftar till att öka säkerhetsmarginalen ytterligare.

Kombinationen av de två kriterierna (nivån på lekbeståndets biomassa jämfört med Blim och Bpa, nivån på avfiskning jämfört med Flim och Fpa) definierar olika zoner för beståndets säkerhet, vilket figur 1 visar.

I-2-2 Önskvärda förbättringar i utformningen av rekommendationerna

Internationella rådet för havsforskning (ICES) har gjort avsevärda ansträngningar för att på ett adekvat sätt placera in sina rekommendationer i ett mera långsiktigt perspektiv, som anknyter till försiktighetsmetoden och som svarar mot förvaltares och beslutsfattares behov. Detta är mycket svårt eftersom man måste finna en balans mellan den nödvändiga enkelheten i framställningen, utan vilken rekommendationerna inte skulle kunna läsas av andra än forskare, och faran för förenkling, som döljer väsentliga fakta och kan leda till felaktiga tolkningar.

Olika samråd har hållits med experterna på ICES och representanter för "brukarna" av rådets rekommendationer (medarbetare på kommissionens olika avdelningar och i medlems staterna, vilka är avtalsslutande parter med ICES, samt tredje länder som också deltar i ICES). Vid dessa samråd framkom att brukarna, samtidigt som de var nöjda med de framsteg som gjorts, hade stött på svårigheter när det gällde rekommendationerna de fått 1998 och 1999, sedan ICES systematiserat hänvisningarna till försiktighetsmetoden:

° De skäl som används för att definiera Blim och Flim varierar med bestånden, varför det finns en stor heterogenitet när det gäller de faror som är förknippade med att trösklarna överskrids. Denna heterogenitet måste förklaras.

° De förfaranden som används för att definiera Bpa eller Fpa är inte alltid tydliga, och även om Blim och Flim bör definieras av biologer bör definitionen av Bpa och Fpa fastställas i dialog mellan förvaltare och forskare.

° Det är extra viktigt att se till att definitionen av tröskelvärdena förbättras då dessa har ett betydande inflytande på allmänheten och kan leda till en dualistisk tolkning: ett bibehållande av avfiskningen på en nivå något högre än Fpa kan uppfattas som släpphänthet även när en analys av frågan skulle visa motsatsen (se nedan).

° Man har inte tillräckligt betonat det faktum att prognoser över lekbeståndets biomassa inte har samma omedelbara konsekvenser som de över avfiskningen. Om lekbeståndets biomassa är mycket låg måste man handla omedelbart. Om avfiskningen verkar alltför stor kan det emellertid dröja innan risken för kollaps visar sig, och om lekbeståndets biomassa samtidigt är tillräcklig kan en progressiv åtgärd vara i överensstämmelse med försiktighetslogiken.

° Rekommendationerna har framställts så att det för en icke-specialist framstått som nödvändigt att systematiskt, omedelbart och kraftfullt minska avfiskningen genom att införa TAC som motsvarar en avfiskning som inte överstiger Fpa. Däremot har man inte gjort någon analys av sannolika konsekvenser vid ett mer eller mindre snabbt återhämtande.

° Rekommendationerna gjorde det inte möjligt för förvaltarna att uppskatta vilka "kostnaderna" skulle bli för att ge beståndet en mer eller mindre stor säkerhetsmarginal. Visserligen innebär varje nedskärning av avfiskningen en omedelbar "utebliven vinst", men medan denna uteblivna vinst för vissa bestånd (vanligtvis fiskar med kort livslängd) endast kommer att kompenseras genom att riskerna för kollaps minskar, kommer den för andra bestånd också att visa sig som en vinst på sikt, då beståndet är överutnyttjat i termer av avkastning per ny individ i rekryteringen [4].

[4] Antingen en årsklass innehåller många eller få individer, dvs. antingen rekryteringen är stor eller medelmåttig, kommer de individer i årsklassen som fiskats att vara yngre och därmed ha begränsad vikt ju större avfiskningen är. Även om antalet individer som fiskats i en given rekrytering ökar när fisket intensifieras, eftersom andelen döda till följd av fiske ökar i jämförelse med den andel som dör av "naturliga" orsaker, minskar de fiskarnas medelålder och medelvikt. Produkten av antalet fångade individer multiplicerat med fångstens medelvikt, vilket bestämmer den välavvägda produktion som utvunnits ur en rekrytering, kan alltså paradoxalt nog minska om fisket överstiger en viss nivå. Detta är ett resultat av den alltför kraftiga minskningen av medelvikten i fångsterna. Detta fenomen har haft en avgörande betydelse när man karakteriserat överutnyttjande i termer av produktion per individ i rekryteringen (Yield per recruit), vilket är möjligt eftersom resonemangen ovan utgår ifrån en given rekrytering. På detta vis definieras Fmax, dvs. den avfiskningsnivå som möjliggör maximering av produktionen per individ i rekryteringen. Även om detta begrepp inte längre spelar samma centrala roll som för några decennier sedan, utgör det ett oumbärligt referensvärde för att avgöra om ett fiske bedrivs så intensivt att individernas tillväxtpotential inte kan utnyttjas.

° Prognoserna dök upp plötsligt, åtminstone 1998, utan att lämna tid för diskussioner med fiskeribranschen innan besluten om TAC, som skulle bestämmas på grundval av dessa, fattades.

Dessa anmärkningar, som i hög grad hör ihop med att införlivandet av försiktighetsmetoden fortfarande är i ett nybörjarskede, får inte överskugga de stora ansträngningar som ICES gjort.

Efter kontakter med medlemsländerna har kommissionen ändrat sin begäran om rekommendationer från ICES. Men förvisso är det nödvändigt att fortsätta och fördjupa dialogen med de vetenskapliga instanserna för att nå fram till en tydligare uppgiftsfördelning mellan forskare, förvaltare och beslutsfattare.

II. Flerårigt förfarande för fastställandet av TAC

II-1 Förväntningar och möjligheter

Inom fiskeribranschen önskar man att variationerna, och framför allt nedskärningen av TAC från år till år, ska vara så små som möjligt. Emellertid finns det avgörande begränsningar för vad som kan göras.

II.1.1 Variationer i bestånden och variationer i de vetenskapliga rekommendationerna

Den felaktiga föreställningen att variationerna i TAC enbart beror på forskarna har brett ut sig och måste avvisas innan en diskussion om möjligheten att stabilisera TAC-nivåerna kan inledas. Variationerna speglar framför allt svängningar i tillgången på utnyttjade resurser. Dessa beror huvudsakligen på naturliga faktorer och framför allt på de årliga variationerna i antalet unga fiskar som når den ålder då de är stora nog att fiskas (rekryteringen). Dessa svängningar hänger ihop med hur framgångsrik fortplantningen varit och med äggens, ynglens och ungfiskens överlevnad. Om beståndet utnyttjas måttligt kan det omfatta en rad olika åldersgrupper, och variationerna i den totala förekomsten jämnar då ut variationerna i rekryteringen. Om beståndet fiskas intensivt kommer det bara att innehålla ett begränsat antal åldersgrupper, ibland en enda, vilket innebär att de årliga variationerna inte längre jämnas ut.

Variationerna i TAC hör också till en del ihop med variationerna i de vetenskapliga rekommendationerna. Till den "faktiska" föränderligheten i bestånden läggs den oundvikliga osäkerheten i vetenskapliga uppskattningar. Om prognosen dessutom försämras, till exempel för att kollapsrisken tycks större i ljuset av de senaste uppgifterna, kan forskarna rekommendera en ännu kraftfullare insats och en väl tilltagen nedskärning av TAC för att återställa beståndet.

Huvudsakligen beror ändå variationerna i TAC på att tillgångarna varierar från år till år. En förbättring av de vetenskapliga utvärderingsmetoderna, och framför allt av tillgången på disponibla data, skulle därför begränsa osäkerheten i den vetenskapliga utvärderingen men inte eliminera den. Om för övrigt en vetenskaplig prognos skulle visa på en överhängande fara, vore det i hög grad oförnuftigt att först av allt se till att undvika en drastisk minskning av TAC.

Även om många önskar att större vikt lades vid att undvika drastiska minskningar av TAC, måste man sålunda hålla i minnet att det kommer att vara särskilt svårt att stabilisera TAC i en omedelbar framtid, i synnerhet som fångsterna hittills ofta minskats alltför långsamt. Detta har lett till mycket höga utnyttjandegrader och till bestånd som bara omfattar ett begränsat antal åldersgrupper, kanske en enda, och som så länge hållits på en kritisk nivå, utan säkerhetsmarginal, att kraftfulla nödåtgärder måste till då man inte i tid accepterat måttliga insatser.

II.1.2 Nödvändig kompensation för en stabilisering av TAC

Två svåra men grundläggande val

° Eftersom de tillgängliga resurserna fluktuerar och alltid kommer att fluktuera från år till år, och fångsterna följer av beståndets storlek multiplicerat med utnyttjandegraden, kan man inte stabilisera fångsterna utan att låta utnyttjandegraden variera, och därmed fiske ansträngningen. Stabilitet i de tillåtna fångstnivåerna sker alltid på bekostnad av svängningar i fiskeansträngningen. Detta är desto viktigare, då man för att kunna begränsa minskningen av TAC vissa år i gengäld inte får öka TAC lika mycket som det skulle vara "biologiskt" möjligt andra år, eftersom man vill skapa en buffert [5] ("buffer stock"). På så vis tvingas man under åren av "sparande" till en omedelbar minskning av utnyttjandegraden och sålunda till en begränsning av fiskeaktiviteten. Denna begränsning måste planeras för att undvika att kvoterna förverkats före årsslutet och/eller att kontrollproblemen blir svåra eller kanske t.o.m. oöverstigliga. Om landningskvoter per fartyg införs, riskerar man att stora mängder fisk kastas över bord.

[5] Denna buffert kommer oftast att ha dubbel användning: 1/ för att bevara bestånd som kan utnyttjas av fiskerinäringen under de närmaste åren även om de senare rekryteringarna blir sämre; 2/ för att se till att lekbeståndens biomassa inte är alltför låg under den eller de följande fortplantningssäsongerna, för att på så vis förbättra beståndens biologiska säkerhet och framtidsutsikter på medellång och lång sikt.

° Om beståndet inte har någon säkerhetsmarginal och riskerar biologisk kollaps, kan en begränsning av minskningen av TAC föra med sig en ökning av riskerna. Den kortsiktiga stabiliseringen av TAC nås då på bekostnad av en ökad risk för kollaps.

Framkomliga vägar

° Valet mellan att antingen stabilisera TAC eller fiskeansträngningen är desto viktigare eftersom de årliga variationerna i det utnyttjade beståndets storlek är betydande och utnyttjandegraden sålunda hög. Det andra valet - en kraftig minskning av TAC eller en ökad risk för kollaps - är också överhängande då nivån på beståndet är låg, vilket hänger ihop med ett intensivt utnyttjande. Det enda sättet att komma till rätta med detta är att minska utnyttjandegraden. En sådan minskning kan vara nödvändig för att bevara beståndets framtid. I många fall kan en minskning dessutom tillåta en välavvägd produktionsökning på sikt. Man kan också tänka sig en större minskning av avfiskningen än vad som skulle motsvara det maximala fiskeuttaget, om man accepterar ett visst underutnyttjande. I allmänhet måste emellertid en minskning av utnyttjandegraden kompenseras, så för att hitta en lösning på de två grundläggande problemen måste man tänka sig olika former av ersättning.

- En förbättring av vetenskapliga data skulle också skapa visst spelrum. Å ena sidan skulle osäkerheten i prognoserna för tillståndet i bestånden "i realtid" minska, och å andra sidan skulle riskerna för kollaps avgränsas bättre, vilket skulle minska de "onödiga försiktighetsåtgärderna". Förbättringar på det vetenskapliga området är möjliga, men de eliminerar inte behovet av tidigare nämnda val. De kommer inte att ske av sig själva och förutsätter en ansträngning vad gäller medel och organisation.

II-2. Beskattningsregler / "harvest rules"

Forskarna kan endast göra förutsägelser om beståndens storlek för en nära framtid. Detta beror framför allt på att det är omöjligt att förutse storleken på de ännu ofödda årsgrupperna, vilken till stor del beror på den marina miljön. Dessa miljömässiga variationer är i sig oförutsägbara och orsakssambandet med skiftningarna i rekryteringen är dessutom föga känt.

Däremot kan forskarna ofta ange hur avfiskningen bör utvecklas. I den enklaste modellen väljs riktvärden för avfiskningen. Det kan vara den maximala välavvägda produktionen per individ i rekryteringen (se not nedan, kapitel II-2-1) eller någon annan referensnivå för avfiskningen. Man kan också under några år regelbundet minska avfiskningen, som i ett eller annat avseende anses alltför stor, genom att utgå från det aktuella värdet.

En grundläggande beskattningsregel leder då till att TAC bestäms genom att tillämpa den utnyttjandegrad som motsvarar den avfiskning man tidigare valt. Denna utnyttjandegrad kombinerad med uppskattningen av beståndets storlek bestämmer då TAC.

Denna enkla regel kan skapa åtminstone två typer av problem: biologiska (risker för att beståndet kollapsar) och ekonomiska (variationer i TAC från år till år). På det biologiska planet kan den leda till ett överdrivet risktagande om rekryteringen varit svag eller lekbestånden är så små att man måste ta till skyddsåtgärder och sålunda tillämpa en utnyttjandegrad som är lägre än den som varit förutsedd. Detta kan man emellertid hantera med en beskattningsregel som anpassar utnyttjandegraden till lekbeståndens förekomst. Denna typ av beskattningsregel illustreras av figur 2. Denna "förbättring" råder emellertid inte bot på olägenheten med kraftiga variationer i TAC från år till år utan kan till och med förvärra situationen. För att försöka begränsa variationerna i TAC måste man utarbeta beskattningsregler som tar hänsyn till värdet av TAC för innevarande år. På så vis kan man försöka undvika variationer som överstiger en i förväg bestämd tröskel. Om man gör detta kommer den slutligt valda TAC inte att exakt motsvara en utnyttjandegrad som betecknats som "önskvärd", vilket till och med kan leda till en ökad risk för att beståndet kollapsar. Här ställs man återigen inför frågan om vilka kostnaderna blir för att stabilisera TAC.

Man kan faktiskt skapa en samling beskattningsregler som grundar sig på tre siffror: 1/ riktvärde för avfiskningen, 2/ uppskattning av lekbeståndets biomassa som jämförs med kritiska värden och 3/ den senast fastställda TAC. Det är emellertid lönlöst att försöka hitta en beskattningsregel som skulle eliminera konflikterna mellan de olika målen (optimera produktionen per individ i rekryteringen, bekämpa riskerna att beståndet kollapsar, minska variationen i TAC från år till år). Däremot kan forskarna göra simuleringar som gör det möjligt att uppskatta och jämföra de olika beskattningsreglernas effektivitet utifrån olika kriterier.

Valet av en beskattningsregel skulle göra det möjligt att uttryckligen välja en kompromiss på rationell grund. Det skulle få slut på det kortsiktiga bruket att alltför ofta undvika impopulära restriktioner, vilket faktiskt mynnat ut i en sorts beskattningsregel som lett till en nedgång i beståndet genom att man systematiskt använt osäkerhetsmarginalerna i de vetenskapliga rekommendationerna för att bestämma TAC till högsta möjliga nivå. Endast en analys av perspektiven på medellång sikt kommer att göra det möjligt att övervinna "det kortsiktigas diktatur".

För övrigt kommer den uttryckliga viljan att begränsa variationerna av TAC från år till år att visa fiskeribranschen att man beaktar problemen. Den viktiga diskussionen om valet av beskattningsregler kommer att visa på det möjligas gränser och på nödvändigheten av en kompromiss mellan olika - vart och ett för sig önskvärda - mål.

Fastställandet av utnyttjandegrad på medellång sikt skulle skapa ett samband med förvaltningen av fiskerinäringens produktionsfaktorer, eftersom avfiskningen hör ihop med fiskeansträngningen, även om detta samband hittills varit svårt att mäta på grund av brist på adekvata data och studier.

III. Kopplingen till försiktighetsmetoden

- Den fleråriga metoden, som den beskrivits ovan med fastställandet av fleråriga beskattningsregler, är direkt förbunden med försiktighetsmetoden, åtminstone som Internationella rådet för havsforskning, ICES, närmar sig den. Som kapitel II visat bestämmer faktiskt ICES avfiskningen utifrån vad som allvarligt skulle äventyra beståndets framtid (Flim) och den nivå som krävs för en säkerhetsmarginal (Fpa). De bestämmer också lekbeståndets biomassa i förhållande till värden som anger gränsen för avsevärd och omedelbar fara (Blim) eller till hur stor säkerhetsmarginal beståndet behöver (Bpa). För alla bestånd där avfiskningen är högre än Fpa skulle man sålunda för att följa de vetenskapliga rekommendationerna behöva planera en minskning av avfiskningen, vid behov etappvis, för att återföra den till Fpa, vilket skulle vara ett mål på medellång sikt. Beskattningsregeln borde emellertid också innehålla föreskrifter om påskyndad minskning av avfiskningen om lekbeståndets biomassa vid ett visst tillfälle är alltför låg, bl.a. i jämförelse med Bpa och i synnerhet med Blim. För att återvända till nämnda beskattningsregler måste man också införliva ansträngningen att undvika alltför snabba minsk ningar av TAC, åtminstone så länge detta inte skapar orimliga risker för beståndets framtid.

- Det finns också bestånd som inte befinner sig i uppenbar fara för att rekryteringen ska kollapsa. Det är emellertid önskvärt att fastställa en flerårig ram för förvaltning också för dem. Försiktighetsmetoden kan bara definiera trösklar för avfiskning och lekbeståndets biomassa genom att definiera ett område som skyddar mot kollaps. Men inom detta säkerhetsområde finns utrymme för ett antal utnyttjandestrategier. För att sätta en sådan strategi i verket måste man tydliggöra det prioriterade målet, när väl beståndens säkerhet är tryggad. Man måste sålunda definiera vad som ska maximeras: en balanserad produktion- fångsternas ekonomiska värde- fiskeinkomsterna- vissa typer av arbetstillfällen- en viss kombination av dessa olika kriterier- I själva verket har man aldrig funderat färdigt inom den gemensamma fiskeripolitiken. Den tysta strategin har pendlat mellan bevarandet av avfiskningsnivåerna så länge ingen risk för kollaps visat sig och bevarandet av de totala tillåtna fångstmängderna TAC [6].

[6] Detta har varit ett ständigt återkommande problem, eftersom forskarna värnar om att avfisknings nivåerna upprätthålls medan fiskeribranschen intresserar sig för TAC:s stabilitet. Varje år, i samband med att TAC förhandlas, ställs man inför samma svåra val, vilket aldrig egentligen avgjorts, eftersom ett bibehållande av avfiskningen skulle föra med sig en minskning av TAC. Om rådet godtar kommissionens förslag om att avfiskningen behålls oförändrad endast under förutsättning att detta innebär att TAC kan bibehållas oförändrad eller öka - men reviderar förslaget om det innebär en minskning - kommer dessutom ett nollsummespel att uppstå som efter hand bara kan leda till en ökning av avfiskningen och växande risker för kollaps.

Utöver tillämpningen av försiktighetsmetoden måste man definiera en flerårig beskattningsregel och inte nöja sig med kortsiktiga beslut. Även för detta ändamål kan man konstruera en beskattningsregel som omfattar tre tidigare nämnda faktorer: 1/ riktvärde för avfiskning, vilket skulle tillåta optimering av det kriterium som tidigare uttryckligen valts, 2/ trösklar för lekbeståndets biomassa för att undvika eller lämna de nivåer som skulle kunna vara farliga 3/ variationerna i TAC från år till år. Också här är kompromisser nödvändiga. Det enda sättet att närma sig problemet är att använda simuleringar för att göra en uppskattning av möjliga konsekvenser utifrån en samling kriterier för olika förvaltningsstrategier, kopplade till lika många beskattningsregler.

IV. Tidigare försök, vad som gjorts och vad som återstår att göra

IV-1 Tidigare försök

Sedan många år tillbaka insisterar forskarna på att fastställa mål och strategier på medellång sikt med hänvisning till nivåer på biomassa och trösklar för avfiskning, medan fiskeri branschen ogillar variationerna i TAC.

Kommissionen har försökt bemöta dessa problem med två förslag, vilka följde på ett meddelande [7]. Det första förslaget [8] syftade till att utarbeta strategier på medellång sikt för en progressiv nedskärning av avfiskningen till de nivåer som forskarna rekommenderade, samtidigt som lekbeståndens biomassa skulle fås att öka så att de nådde tröskelvärdena eller hölls på en nivå där de inte understeg dessa värden. I syfte att begränsa variationerna i TAC föreslogs att avfiskningen företrädesvis skulle minskas när rekryteringen var god, vilket skulle innebära att TAC inte behövde minskas alls eller bara något. Vidare [9] föreslog man att förbrukningen av nuvarande kvoter skulle bli flexiblare, vilket bland annat syftade till att minska konsekvenserna av variationerna i TAC.

[7] The new components of the common fisheries policy. KOM(93) 664 slutlig.

[8] Proposal for a Council Regulation (EC) fixing management objectives and strategies for certain fisheries or groups of fisheries for the period 1994 to 1997. KOM(93) 663 slutlig.

[9] Proposal for a Council Regulation introducing additionnal conditions for year-to-year managements of TACS and quotas. KOM(94) 583 slutlig.

Detta senare förslag har antagits och även om dess räckvidd varit begränsad, för den representerade en nyordning som väckte oro, har ändringen ändå fungerat på ett tillfredsställande sätt. Däremot nådde inte förslaget om strategier på medellång sikt någon majoritet. Debatten körde fast 1995.

Det finns flera orsaker till vad som måste ses som ett misslyckande:

- Forskarnas rekommendationer för fastställandet av de fleråriga målen och strategierna angav inte uttryckligen vad de grundade sig på. Inte heller hade data officiellt godkänts av behöriga instanser.

- Fiskeribranschen hade intrycket att det föreslagna tillvägagångssättet inte tillräckligt beaktade oron för de kraftiga variationerna i TAC.

- Många fruktade att TAC skulle fastställas med en automatik som skulle hindra rådet att ingripa om det skulle behövas.

IV-2 De fleråriga strategierna som sedan införts "från fall till fall"

Även om inte alla mål har nåtts, förvaltas idag ändå ett antal bestånd enligt fleråriga strategier och mål. Dessa åtgärder har framför allt införts efter avtal med tredje länder. Efter bilaterala avtal med Norge har mål för avfiskning och trösklar för lekbeståndets biomassa i Nordsjön fastställts för fem bestånd (sill, torsk, kolja, sej och rödspätta). För atlantisk makrill och atlantoskandisk sill har en liknande ram fastställts för alla kuststaterna. Denna ram har godkänts av Nordostatlantiska fiskerikommissionen.

För Östersjön har en långsiktig plan för torsk, lax och specifika bestånd fastställts inom Östersjökommissionen (IBSFC)°. Planen hör för övrigt ihop med de allmänna ramarna för det initiativ som kallas "Baltic 21" som syftar till en samordnad politik för Östersjöns framtid.

IV-3 Mot en ny etapp

Sedan det tidigare misslyckandet har omständigheterna förändrats, vilket visades på det högnivåmöte som det franska ordförandeskapet ordnade i september 2000. Numera är behovet av fleråriga förfaringssätt som tar hänsyn till försiktighetsmetoden i stor utsträckning accepterat. Forskarna har gjort stora framsteg i att ge bättre underlag även om ytterligare förbättringar är nödvändiga. De svårigheter man stött på i samband med det tidigare försöket har visat på blindskär som måste undvikas. Det är sålunda både möjligt och nödvändigt att på nytt ta upp frågan.

IV-3-1 Riktlinjer för utformningen av fleråriga strategier

I enlighet med vad som sagts ovan kommer fleråriga förvaltningsstrategier bl.a. att grundas på en "planerad" utveckling av avfiskningen på medellång sikt (till exempel en regel bunden och gradvis ökande nedskärning under fem år). Två kompletterande utgångspunkter rör behovet av en snabb reaktion om lekbeståndets biomassa skulle visa sig alltför låg och, å andra sidan, en begränsning av variationerna i TAC från år till år för att till exempel undvika att minskningarna överstiger en förutbestämd tröskelnivå.

Den stora svårigheten är att hitta en kompromiss mellan en utveckling av biomassan som överensstämmer med försiktighetsmetoden och en begränsning av variationerna i TAC från år till år. Strategin måste ta hänsyn till varje bestånds särart.

För den period som täcks av förslaget för varje bestånd bör TAC fastställas utifrån en seslutad beskattningsregel som kontinuerligt införlivar forskarnas uppdatering av prognoserna. För vart och ett av de berörda bestånden kommer man på så vis, under normala omständigheter (se nedan för extrema situationer vilka bör undantas från beskattningsregeln), att få kunskap om TAC för kommande år så snart som de vetenskapliga utvärderingarna uppdaterats av de behöriga instanserna [10].

[10] I samband med införandet av ett nytt beslutsprogram skulle det vara möjligt att för vissa bestånd bestämma en årlig indelning som bättre än kalenderåret från januari till december tar hänsyn dels till varje bestånds biologiska egenheter, dels till de vetenskapliga utvärderingarnas tidsplan.

Även om det är viktigt att införa strategier på medellång sikt måste man också undvika överdriven rigiditet. Om vetenskapliga analyser visar att en strategi bör ändras under hand måste kommissionen införa de lämpliga förslagen i rätt tid. Kommissionen bör i förväg ha sett till, genom att be om rekommendationer, att de vetenskapliga instanserna ingriper så snart de anser att en strategi bör ses över. För övrigt kan en debatt i rådet komma att behövas för att slutligt fastställa TAC om en besvärlig valsituation uppstår, till exempel om en kraftig minskning av TAC, större än den maximala variationsmarginal som godkänts av beskattningsregeln, anses nödvändig för att undvika en farlig utveckling av lekbeståndets biomassa.

I vilket fall som helst bör kommissionen, efter de förberedande etapper som beskrivs i det följande, lägga ett förslag om antagande och verkställande av fleråriga strategier för de bestånd för vilka de förberedande analyserna varit givande.

IV-3-2 Förberedande arbete med det nya initiativet

A/ Analys av beskattningsreglernas möjliga effektivitet

Under sommaren 2000 begärde kommissionen in anbud för att få till stånd att de tidigare nämnda simuleringarna skulle genomföras systematiskt för de bestånd för vilka adekvata data finns. Dessa simuleringar bör analysera de olika beskattningsreglernas effektivitet ("harvest rules") baserade på tidigare nämnda principer, däribland strävan att stabilisera TAC. Resultatet av dessa simuleringar lämnas till Vetenskapliga, tekniska och ekonomiska kommittén för fiskerisektorn, STECF, för analys och nödvändiga ekonomiska kompletteringar.

Vid behov kommer kommissionen att låta genomföra ytterligare simuleringar för att komplettera räckan av bestånd och/eller för att överväga andra beskattningsregler än de som analyserats och vars relevans skulle ha visat sig senare.

B/ Samråd

Förutom STECF bör alla parter konsulteras under hela förberedelsearbetet med det kommande förslaget.

Vidare kommer problemet att läggas fram för den rådgivande kommittén för fiske. Ett första möte kommer att organiseras så snart som möjligt för att diskutera allmänna riktlinjer på grundval av föreliggande text. Senare möten kommer att ägnas åt att analysera ovannämnda simuleringsresultat och STECF:s slutsatser beträffande dessa.

Kommissionen kommer dessutom att samla expertgrupper (som var och en behandlar ett visst bestånd) för att få med medlemsstaterna i analysarbetet.

Slutligen kommer samråd att äga rum för att diskutera de bestånd som delas av tredje länder, bland annat för att aktualisera de fleråriga strategier som förhandlats fram med dem.

C/ Senare uppdatering av vetenskapliga rekommendationer

För att få igång processen, och för att den ska leva vidare, måste de vetenskapliga rekommendationerna överlämnas på erforderligt sätt och enligt den bäst anpassade tidsplanen. Kommissionen kommer att fatta nödvändiga beslut för STECF och vidta lämpliga åtgärder för ICES.

Slutsatser

Det nuvarande sättet att förvalta bestånden "avista" enligt systemet med årliga förhandlingar av TAC kan inte fortgå. De tidigare försöken att införa strategier på medellång sikt har bara till en del haft framgång. Men behovet kvarstår. Det har till och med ökat på grund av att många väsentliga bestånd decimerats vilket kräver att återhämtningsplaner sätts igång.

Samtidigt finns nu förutsättningar för avgörande framsteg. De första diskussionerna kring försiktighetsmetoden ledde till en allmän medvetenhet om farorna med den traditionella metoden för fastställande av TAC. De vetenskapliga rekommendationer som nu finns att tillgå banar väg för en flerårig metod, även om dialogen måste fördjupas för att anpassa råden ytterligare. De svårigheter som man tidigare stött på har gjort det möjligt att identifiera blindskär som man i framtiden på så vis kan undvika.

Innan ett formellt förslag kan läggas fram måste man ytterligare fördjupa ett antal frågor. Vetenskapliga data måste förbättras. Omfattande diskussioner kommer att visa vad en flerårig metod har att bidra med och innehållet i dem kommer att koncentreras till den balans man vill uppnå mellan de olika önskemålen, från skyddet för resurserna till stabiliseringen av fiske aktiviteten. Men den rörelse som redan satts igång bör under de kommande åren ge utrymme för en bredare flerårig ram än den som införts för en del bestånd. Och man bör inte invänta slutsatserna av diskussionerna om reformen av den gemensamma fiskeripolitiken för att införa denna, för det är bråttom och framför allt behövs i vilket fall som helst ett bättre system för fastställandet av TAC.

>Hänvisning till>