Yttrande från Regionkommittén om "En bättre fördelning och definition av behörighet i Europeiska unionen"

(2003/C 73/16)

BAKGRUND

Presidiets beslut den 14 maj 2002 att i enlighet med artikel 265 femte stycket i EG-fördraget ge utskottet för konstitutionella frågor och EU:s styresformer i uppdrag att utarbeta ett yttrande i denna fråga.

Ordförandeskapets slutsatser från Europeiska rådets möte den 14 och 15 december 2001 och särskilt Laekenförklaringen om Europeiska unionens framtid.

Stadgan om grundläggande rättigheter i EU, framför allt ingressen.

Framtidskonventets arbete och särskilt dokumenten CONV 47/02, CONV 50/02 och CONV 162/02 om avgränsningen av befogenheter och rättsliga instrument.

Regionkommitténs bidrag till EU:s konvent (CdR 127/2002 fin) av den 4 juli 2002.

Regionkommitténs yttrande av den 13 mars 2002 om "Europaparlamentets utkast till rapport om befogenhetsfördelning mellan Europeiska unionen och medlemsstaterna" (CdR 466/2001 fin)(1).

Det utkast till yttrande (CdR 119/2002 rév. 2) som antogs av utskottet för konstitutionella frågor och EU:s styresformer den 4 oktober 2002 (föredragande: José Olivas Martinez, regionpresident i Valencia (E-PPE)).

Utgångspunkter

Medborgarna har ett omedelbart behov av att veta vem som gör vad inom EU. Insyn i verksamheten och förenklade förfaranden är legitima krav.

De befogenheter som redan delegerats nationellt till det lokala och regionala självstyrets instanser måste även erkännas på gemenskapsnivå.

EU:s lagstiftningsarbete måste präglas av flexibilitet och respektera medlemsstaternas, regionernas och kommunernas mångfald.

Regionkommittén måste få spela en aktiv roll i arbetet med att kontrollera att subsidiaritetsprincipen respekteras.

Mot bakgrund av ovanstående antog Regionkommittén vid sin 47:e plenarsession den 20 och 21 november 2002 (sammanträdet den 21 november) med majoritet följande yttrande.

1. Regionkommitténs ståndpunkter

1.1. Regionkommittén anser att de målsättningar som EU i dag har enligt fördraget inte bara bör bibehållas, utan dessutom kompletteras och förstärkas. Därför bör unionen uttryckligen ha som mål att garantera principerna om frihet, demokrati och solidaritet, respekt för de mänskliga rättigheterna och rättsstatens grundläggande rättigheter samt respekt för kulturell, språklig och territoriell mångfald och därutöver främja dessa värderingar i resten av världen.

1.2. Regionkommittén anser också att EU bör fastställa i fördraget att den ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållningen bör stärkas. Den ökade heterogeniteten till följd av utvidgningen kräver särskilda insatser på detta område, eftersom man annars skulle kunna äventyra den politiska och ekonomiska integrationen, som är ett av EU:s viktigaste mål.

1.3. Regionkommittén anser att arbetet för att förverkliga dessa mål är en uppgift för såväl EU:s institutioner som för de nationella, regionala och lokala förvaltningarna. I detta hänseende bör samarbetsprincipen, som för närvarande är underförstådd i artikel 10 i EG-fördraget(2), uttryckligen omnämnas i det nya fördraget.

1.4. Regionkommittén anser det vara nödvändigt att utforma nya mekanismer som kan förbättra samstämmigheten mellan unionens olika politikområden utifrån de grundläggande övergripande målen samtidigt som subsidiaritetsprincipen respekteras. Dessa mål innefattar bland annat ekonomisk och social sammanhållning, miljöskydd och lika möjligheter. Man måste skriva in i fördragen att all EU-politik måste främja dessa övergripande mål så att EG-domstolen kan kontrollera att de uppfylls.

1.5. Regionkommittén anser att utgångspunkten för befogenhetsfördelningen inom EU måste vara att alla befogenheter som inte har tilldelats unionen skall ligga kvar hos medlemsstaterna. Denna princip återspeglas i de gällande fördragen, även om det anges uttryckligen endast i EG-fördraget.

1.6. Regionkommittén framhåller på nytt att subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna - enligt definitionen i fördraget - bör kompletteras, så att man kan garantera att det regionala och lokala självstyret respekteras i konstitutionell bemärkelse. En fördelning av befogenheter som är öppen för insyn och en korrekt tillämpning av subsidiaritetsprincipen kräver dessutom att man ändrar förfarandet för beslut med stöd av dessa principer.

1.7. Regionkommittén konstaterar att ett av de större problem som motverkar en korrekt befogenhetsfördelning är den faktiska avsaknaden av en tydlig rättslig hierarki och struktur och en bristfällig tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna(3), som syftar till att besluten skall fattas närmare medborgarna, tillsammans med medlemsstaterna och de lokala och regionala myndigheterna.

1.8. Regionkommittén anser att principen för befogenhetstilldelning bör stärkas. Man bör följaktligen upprätta ett tydligt befogenhetstilldelningssystem som gör befogenheterna begripliga för medborgarna och de politiska aktörerna på fältet. Det vore också lämpligt att ytterligare förtydliga hur den lagstiftande, verkställande och kontrollerande makten är fördelad inom EU. Principen om åtskillnad, jämvikt och samarbete mellan de olika instanserna bör fastställas i den nya konstitutionen.

1.9. Regionkommittén upprepar sitt stöd för ståndpunkten att EU måste ha alla befogenheter som krävs för att kunna uppnå sina mål, liksom de rätta instrumenten för att utföra sina uppgifter (CdR 127/2002 fin, punkt 3.2). Kommittén föreslår att befogenhetsfördelningen i tre pelare slås samman till en, samtidigt som man behåller möjligheten att tillämpa olika principer från fall till fall för olika typer av lagstiftningsförfaranden och institutionella befogenheter. Omfattningen av unionens lagstiftningsarbete bör vara olika på olika områden, beroende på ändamålsenlighet och typen av behörighet, dvs. om den är exklusiv, konkurrerande, kompletterande eller samordnande.

1.10. När det gäller befogenhetsfördelningen anser Regionkommittén att de politiska mål som fastställs i artikel 2 i fördraget bör förstärkas, nämligen

- införandet av en verklig utrikes- och säkerhetspolitik, särskilt genom att ge EU exklusiv behörighet på detta område, så att dess roll förstärks i internationella sammanhang; mot denna bakgrund bör man även inbegripa handels-, utvecklings- och biståndspolitiken,

- upprättandet av ett område av frihet, säkerhet och rättvisa för EU-medborgarna, som grundas på stadgan om grundläggande rättigheter; stadgan är ett väsentligt instrument för säkerställandet av rättigheter; gemenskapens invandrings- och asylpolitik måste bli i verklig mening integrerad och samtidigt ta hänsyn till respekten för mänskliga rättigheter, bibehållandet av unionens sociala sammanhållning, kampen mot illegal invandring och strävan att utveckla de länder som invandringsgrupperna kommer ifrån,

- konsolidering av den europeiska sociala och ekonomiska modellen, som präglas av social och territoriell sammanhållning, en hög social trygghetsnivå och livskvalitet, en förutsättning för konkurrenskraften i varje geografisk enhet som är allt annat än oförenlig med ekonomiska framsteg,

- en politik för hållbar utveckling, kopplad till bättre samordning av miljöpolitiken, socialpolitiken och den ekonomiska politiken (CdR 127/2002 fin).

1.11. När det gäller överförandet av nya befogenheter och ett eventuellt återförande av befogenheter anser kommittén, vilket också framhållits i tidigare yttranden(4), att detta bör ske inom ramen för en bättre befogenhetstilldelning. I detta sammanhang bör dock hänsyn tas till att medborgarna vill att EU skall få fler instrument för att förverkliga vissa mål, särskilt ett område med frihet, säkerhet och rättvisa samt att EU skall profilera sig starkare på det internationella planet.

1.12. Regionkommittén anser att subsidiaritetsprincipen alltid skall respekteras när man beslutar om fördelningen av befogenheter.

1.13. Regionkommittén konstaterar att EU:s lagstiftningsbefogenheter framför allt är av lagstiftningskaraktär och grundar sig på mål som skall uppfyllas. Ansvaret för att genomföra och tillämpa besluten bör däremot i första hand åligga de nationella, regionala och lokala myndigheterna. Undantag från detta måste motiveras. Även i de fall där EU har exklusiv behörighet enligt fördraget brukar de nationella, regionala och lokala myndigheterna ansvara för det slutliga genomförandet.

1.14. Regionkommittén anser följaktligen att även kraften hos det rättsliga instrument som väljs är ett mått på subsidiaritetsprincipens efterlevnad, och att i första hand ramlagstiftning och direktiv är de lämpligaste rättsliga instrumenten. I detta sammanhang vore det önskvärt att minska antalet förfaranden och använda en terminologi som motsvarar språkbruket i medlemsstaterna och är bekant för medborgarna, det vill säga språkbruket i lagar och ramlagstiftning. Frågor bör endast detaljregleras om detta krävs för att målen skall uppnås. När lagstiftningsförslagen väl har utarbetats måste subsidiaritetsprincipen beaktas då man beslutar om vilken myndighetsnivå som skall ansvara för att genomföra beslutet. Om ansvaret för genomförandet läggs hos EU:s institutioner måste man på motsvarande sätt tydligt ange i motiveringsdelen hur man tänkt uppfylla subsidiaritetsprincipens krav.

1.15. Regionkommittén anser att den konkreta tillämpningen av artikel 5 och av samarbetsprotokollet dock inte har varit helt tillfredsställande. Det finns flera skäl till detta. Dels har kommissionen haft bristande politiskt omdöme, dels präglas artikel 5 av vaga formuleringar. De lokala och regionala myndigheterna har tveklöst lidit mest av denna bristfälliga tillämpning av subsidiaritetsprincipen.

1.16. Regionkommittén konstaterar att problematiken avseende kontrollen av om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna tillämpas samt av befogenhetsfördelningen har givit näring till en debatt om huruvida man bör införa förebyggande politisk kontroll eller en rättslig prövning i efterhand av EG-domstolen. Regionkommittén anser att en rättslig kontroll är att föredra, eftersom kommittén på så vis skulle kunna spela en aktiv roll genom möjligheten att väcka talan. Den "politiska kontrollen" av gemenskapslagstiftningen är i första hand ett förslag som presenterats av gemenskapens institutioner, men de nationella parlamenten och de lokala parlamenten i regioner som har befogenhet att kontrollera sin nationella regerings verksamhet spelar en viktig roll i rådet, något som ReK vill lyfta fram.

1.17. Regionkommittén anser å andra sidan att man - om det införs ett förfarande för rättslig prövning i efterhand - bör införa ett nytt överklagandeförfarande, som ger kommittén möjlighet att tillfälligt stoppa ett lagstiftningsförslag. Ett sådant förfarande skulle kunna inledas av kommissionen eller av en betydande minoritet inom rådet, Europaparlamentet och Regionkommittén. Domstolen bör uttala sig inom trettio dagar och således sätta stopp för ytterligare diskussioner om huruvida subsidiaritetsprincipen, proportionalitetsprincipen och befogenhetsfördelningen tillämpats på ett korrekt sätt eller inte i det aktuella fallet.

1.18. Regionkommittén anser att EU:s verksamhet även fortsättningsvis bör präglas av flexibilitet för att stå rustade inför kommande utmaningar. Bestämmelser såsom artiklarna 95 och 308 i EG-fördraget bör emellertid preciseras med hänsyn till subsidiaritetsprincipen, så att vi kan slå vakt om en dynamisk integrationsprocess och för att möjliggöra framtida förändringar av befogenhetsfördelningen mellan EU och medlemsstaterna.

2. Regionkommitténs rekommendationer

Överskådlighet och tydligare befogenhetsfördelning

2.1. Regionkommittén anser att principen om samarbete mellan alla politiska nivåer bör vara en av grundstenarna för unionens framtida arbetssätt, med utgångspunkt i viljan att ta gemensamt ansvar för att målen för det europeiska integrationsarbetet skall uppnås.

2.2. Artikel 5 i EG-fördraget bör innehålla en uttrycklig hänvisning till de lokala och regionala myndigheterna.

2.3. Regionkommittén anser att medbeslutandeförfarandet alltid bör tillämpas, så att Europaparlamentet garanteras deltagande i samtliga frågor, och i de fall då Regionkommittén obligatoriskt skall höras i enlighet med fördraget vore det önskvärt att kommittén involverades redan i förfarandets inledningsskede.

2.4. Regionkommittén menar också att kommitténs inflytande bör stärkas genom att det införs ett nytt tvingande instrument som går längre än ett vanligt yttrande. Instrumentet skulle kunna vara ett suspensivt veto eller rätten att ta initiativ till begränsad lagstiftning som ligger inom det lokala och regionala självstyrets befogenhetsområden och där Regionkommittén alltid skall höras, t.ex. den fleråriga översynen av EU:s politik för strukturfonderna eller på transportområdet.

2.5. Regionkommittén föreslår att en tydlig åtskillnad görs i fråga om klassificeringen av befogenheter mellan

- unionens enskilda och exklusiva behörighet, där det huvudsakliga ansvaret vilar på EU:s institutioner,

- delad behörighet, där ansvaret delas mellan unionen och medlemsstaterna (och i enlighet med varje medlemsstats befogenhetsfördelning mellan det nationella, regionala och lokala planet),

- kompletterande behörighet, där EU:s befogenheter begränsar sig till att komplettera eller stödja medlemsstaternas åtgärder, godkänna stimulansåtgärder eller samordna medlemsstaternas verksamhet; i detta fall tycks det vara lämpligt att verka för ökad tydlighet och på ett klart sätt definiera gränserna för unionens verksamhet, så att medlemsstaternas företrädesrätt garanteras och man kan slå vakt om det lokala och regionala inflytandet över frågor som gäller utbildning, ungdomar, räddningstjänst, kultur, idrott, hälsa och sjukvård, näringsliv och turism. När medlemsstaterna anser att det är nödvändigt att använda sig av "öppen samordning" på något av de områden där de har kompletterande behörighet, bör detta ske i kombination med en verklig parlamentarisk kontroll och omfatta olika beslutsnivåer inom medlemsstaterna som har verkställande makt på områdena i fråga.

2.6. Regionkommittén anser att man bör behålla den nuvarande befogenhetsfördelningen för olika mål som skall uppnås, och unionen skall ha rätt att vidta alla tänkbara åtgärder för dessa ändamål. Medlen bör följaktligen se olika ut för olika typer av frågor och beroende på behörighet. Detta system har varit nyckeln till integrationsarbetet inom EU, och det bör behållas, förutsatt att åtgärderna vidtas med beaktande av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.

2.7. Regionkommittén anser dock att en tydligare befogenhetsfördelning inte innebär att man utarbetar en förteckning över behörigheten på olika områden. En förteckning kan bara ge en "illusion av klarhet" som mer än någonsin skulle vilseleda medborgaren. Verkligheten är mycket svår att dela upp, eftersom bestämmelserna på ett område alltid även berör andra områden och eftersom de flesta befogenheter i praktiken är delade (oberoende av om de är konkurrerande eller kompletterande osv.).

Att tillämpa och respektera subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna: ramlagstiftning och kontrollsystem

2.8. Regionkommittén anser att subsidiaritetsprincipen motiverar att EU i allt högre grad bör gå in för ramlagstiftning, som gör det möjligt för medlemsstaterna och i förekommande fall de lokala och regionala myndigheterna att utarbeta lagar som är anpassade till deras särskilda förhållanden.

2.9. Regionkommittén anser att en korrekt tillämpning av subsidiaritetsprincipen är av avgörande betydelse för att man skall kunna slå vakt om principerna om lokalt och regionalt självstyre. Dessa principer bör erkännas i fördraget som ett uttryck för den grundläggande roll som de lokala och regionala myndigheterna spelar för att besluten skall kunna fattas så nära medborgarna som möjligt.

2.10. Regionkommittén anser att problemet med att fördela ansvaret för olika uppgifter mellan EU och medlemsstaterna även inbegriper frågor som rör genomförandet av olika befogenheter. Om kommissionen uppmanas att anta genomförandebestämmelser på områden där det finns verkställande makt på lägre beslutsnivåer inom medlemsstaterna, bör företrädare för de lokala och regionala myndigheterna följaktligen få delta i det arbete som sker med stöd av gemenskapens kommittéförfaranden.

2.11. Regionkommittén föreslår att kommittén får som huvudsaklig uppgift att kontrollera att subsidiaritetsprincipen tillämpas, eftersom kommittén är det gemenskapsorgan som representerar de lokala och regionala förvaltningarna.

2.12. Regionkommittén stöder förslaget att inrätta en tillfällig kammare inom EG-domstolen som skall ansvara för kontrollen av att subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna respekteras.

Konnexitetsprincipen och flexibilitetsklausulen

2.13. Regionkommittén betonar att det är viktigt att tillämpa konnexitetsprincipen, dvs. att alla uppgifter som åläggs de lokala och regionala förvaltningarna skall åtföljas av tillräckliga ekonomiska anslag som motsvarar uppdragets omfattning.

2.14. Regionkommittén delar uppfattningen att man bör behålla möjligheten att tillämpa flexibilitetsklausulerna i artiklarna 95 och 308 i EG-fördraget. Detta förutsätter dock stöd av Europaparlamentet och att Regionkommittén hörs i frågor som har stor betydelse för den regionala och lokala nivån.

2.15. Regionkommittén ger sin ordförande i uppdrag att överlämna detta yttrande till Europeiska konventet, EU:s ordförandeskap, rådet, Europaparlamentet och kommissionen.

Bryssel den 21 november 2002.

Regionkommitténs

ordförande

Albert Bore

(1) EGT C 192, 12.8.2002, s. 31.

(2) "Medlemsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av detta fördrag eller av åtgärder som vidtagits av gemenskapens institutioner. Medlemsstaterna skall underlätta att gemenskapens uppgifter fullgörs. De skall avstå från varje åtgärd som kan äventyra att fördragets mål uppnås."

(3) Presidiets utvärdering av arbetet inom Europeiska konventet, DI CdR 47/2002, av den 15 maj 2002.

(4) Se ReK:s yttrande om "Europaparlamentets utkast till rapport om befogenhetsfördelning mellan Europeiska unionen och medlemsstaterna" (CdR 466/2001 fin).