SV Europeiska unionens officiella tidning C 339/49

Yttrande från Europeiska och sociala kommittén om ”Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om åtgärder för att trygga naturgasförsörjningen och om upphävande av direktiv 2004/67/EG”

KOM(2009) 363 slutlig – 2009/0108 (COD)

(2010/C 339/11)

Föredragande: Sergio SANTILLÁN CABEZA

Den 4 september 2009 beslutade rådet att i enlighet med artikel 95 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om åtgärder för att trygga naturgasförsörjningen och om upphävande av direktiv 2004/67/EG”

KOM(2009) 363 slutlig.

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs presidium gav den 29 september 2009 facksektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället i uppdrag att utarbeta ett yttrande i ärendet.

Med hänsyn till ärendets brådskande karaktär utsåg Europeiska ekonomiska och sociala kommittén Sergio Santillán Cabeza till huvudföredragande vid sin 459:e plenarsession den 20–21 januari 2010 (sammanträdet den 20 januari), och antog följande yttrande med 173 röster för och 4 nedlagda röster:

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 Ersättningen av den gällande lagstiftningen om tryggad naturgasförsörjning ingår i ett paket med nödåtgärder, som syftar till att hantera de allvarliga konsekvenserna av avbrott i gasleveranserna.

1.2 EESK stöder förslaget till förordning för att trygga naturgasförsörjningen i EU.

1.3 Det rättsliga instrument som ska ersätta direktiv 2004/67/EG om åtgärder för att säkerställa en tryggad naturgasförsörjning (1) är lämpligt, eftersom en förordning möjliggör en snabbare och mer enhetlig tillämpning. Eftersom problemet är brådskande och allvarligt måste beslutsfattarna genomföra åtgärderna så snabbt som möjligt för att undvika avbrott i leveranserna.

1.4 EESK välkomnar att man i förslaget preciserar vilka åtgärder som ansvariga instanser är skyldiga att vidta (infrastruktur, förebyggande åtgärder och beredskapsplaner vid krissituationer), något som minskar den marginal för skönsmässig bedömning som möjliggörs av direktivet från 2004.

1.5 Med tanke på att befogenhetsfördelningen inte är tillräckligt tydlig i kommissionens förslag, föreslår kommittén att man gör en tydlig avgränsning mellan de offentliga myndigheternas befogenheter (kommissionen och nationella myndigheter) och de privata företagens och organisationernas befogenheter.

1.6 EESK vill rikta uppmärksamheten mot konsumenternas rättigheter, som i förslaget inte beaktas tillräckligt när det gäller sådana aspekter som åtgärdskostnadernas konsekvenser för priserna, klargörande av begreppen ”hushållskunder” och ”skyddade kunder” samt rätten till information i krissituationer.

1.7 Som det påpekas i punkt 5.3 är det nödvändigt att införa sanktioner mot medlemsstater som inte uppfyller sina åligganden vad avser försörjningstrygghet.

1.8 EESK begär att hushållskunder och konsumenter med begränsad gasförbrukning ges ett särskilt skydd vid nödsituationer.

1.9 Enligt EESK bör alla tjänsteleverantörer utan undantag ha samma ansvar för leveranser i överensstämmelse med sin kapacitet.

1.10 Alternativa gasledningsprojekt (t.ex. Nord Stream och Nabucco) kommer att ge varaktiga lösningar på medellång och lång sikt, men fram till dess att de åtgärder som anges i förslaget till förordning har genomförts fullt ut är det nödvändigt att vidta förebyggande åtgärder för att undvika en upprepning av krisen i januari 2009.

1.11 EESK framhåller betydelsen av ett snabbt genomförande av åtgärder som anges i det tredje energipaketet, bl.a. inrättandet av nationella energihandlingsplaner för kamp mot energifattigdom och av oberoende regleringsorgan samt skyddet för utsatta konsumenter.

1.12 EESK anser att det är lämpligt att inleda en debatt om liberaliseringen av energimarknaden, som fram till nu har utgjort en central politisk fråga i EU, med tanke på att den inte har uppfyllt målet om en diversifiering av energikällorna eller skapat försörjningstrygghet. Liberaliseringen har dessutom medfört omfattande förluster av kvalificerade arbetstillfällen.

1.13 Vi vill betona att förslaget till förordning och de övriga åtgärder som har godkänts kan bli effektiva endast under förutsättning att EU:s medlemsstater är solidariska och villiga att samarbeta.

1.14 Det är också viktigt att kommissionen får ökade befogenheter att samordna åtgärderna i krissituationer, så att man kan undvika unilaterala beslut som försvagar EU:s ställning i förhållande till länder utanför EU.

2. Bakgrunden till förordningsförslaget

2.1 En fjärdedel av den totala energiförbrukningen i EU utgörs av gas, och 58 % av denna importeras. 42 % av den importerade gasen kommer från Ryssland. Ungefär 80 % av den europeiska gasimporten från Ryssland går via Ukraina (mellan 300 och 350 miljoner kubik meter per dag). I de åtta nya medlemsstaterna i Östeuropa uppgår beroendet av rysk gas i genomsnitt till 77 % (arbetsdokument från kommissionens avdelningar, SEC(2009) 977 slutlig). Med tanke på det starka beroendet av externa källor har försörjningstryggheten under många år utgjort ett problem i EU, och detta ledde fram till direktivet från 2004 (1). År 2006 ledde en konflikt mellan Gazprom (Ryssland) och Naftogaz (Ukraina) till ett tillfälligt leverensavbrott.

2.2 Den 13 november 2008 offentliggjorde kommissionen ett meddelande (KOM(2008) 769) om genomförandet av direktivet från 2004 där man framhöll behovet av ändringar.

2.3 Den 1 januari 2009 avbröt Gazprom – mitt i vintern – gasleveranserna via Ukraina, vilket skapade en allvarlig situation i 18 EU-länder. Trots att det egentligen handlade om en kommersiell konflikt om gaspriset, krävdes ett aktivt ingripande av EU-kommissionen på grund av konfliktens konsekvenser och eftersom så många EU-medlemsstater påverkades. Konflikten löstes genom att ett avtal undertecknades mellan företagen (den 19 januari 2009), men dess varaktighet, de skador den orsakade och det starka europeiska beroendet av rysk gas har blivit en varningssignal.

2.4 Efter ”gastoppmötet” (”Naturgas för Europa: trygghet och partnerskap”, Sofia, april 2009), med deltagande av företrädare för länderna i området kring Kaspiska havet, Centralasien, Svarta havet, Balkan, USA, Ryssland och EU, syftar det förslag till förordning som behandlas i detta yttrande till att lösa de problem som identifierats, t.ex. bristande samordning mellan medlemsstaterna och bristfällig definition av de skyldigheter som faller på de olika ansvariga parterna. I stället för att lägga fram partiella ändringar har man klokt nog valt att helt ersätta direktivet från 2004.

3. Förordningsförslagets innehåll

3.1 Ansvaret för försörjningstryggheten

3.1.1 Naturgasbolagen, medlemsstaternas behöriga myndigheter, industriella naturgaskunder och kommissionen har inom ramen för deras respektive ansvarsområden ansvaret för att trygga gasförsörjningen. Det måste finnas en hög grad av samarbete mellan dessa parter.

3.1.2 Inom 12 månader efter ikraftträdandet ska den behöriga myndigheten i varje medlemsstat – efter samråd med berörda parter och informationsutbyte med andra nationella myndigheter och med kommissionen – upprätta en förebyggande åtgärdsplan och en krisplan. Efter samråd med det europeiska nätverket av systemansvariga för överföringssystemen för gas (ENTSO-G) och byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (ACER), får kommissionen rekommendera att en gemensam plan på regional nivå upprättas.

3.1.3 Åtgärderna för att trygga försörjningen ska vara klart definierade, öppna, proportionerliga, icke-diskriminerande, kontrollerbara, och ska inte i onödan snedvrida konkurrensen och den inre marknadens sätt att fungera (artikel 3.5).

3.2 Förebyggande åtgärdsplan

3.2.1 Den förebyggande åtgärdsplanen ska innehålla åtgärder som rör infrastruktur och riskbedömning, åtgärder som krävs inför de risker som kartlagts och information om relevant skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Åtgärdsplanen ska uppdateras vartannat år (artikel 5).

3.2.2 Infrastrukturen för gasförsörjning. Efter ett avbrott i den största infrastrukturen för gasförsörjning måste man se till att den infrastruktur som återstår har kapacitet att leverera den mängd gas som krävs för att i det beräknade området uppfylla det totala behovet under sextio dagar med exceptionellt hög efterfrågan på naturgas motsvarande den statistiskt sett kallaste perioden under de senaste åren (artikel 6.1). N-1-indikatorn anger i vilken utsträckning gasinfrastrukturen har försörjningskapacitet för högsta möjliga efterfrågan i det beräknade området vid avbrott hos den största infrastrukturen (bilaga 1 till förslaget).

3.2.3 Åtgärder för att säkerställa en tryggad naturgasförsörjning. Den behöriga myndigheten ska säkerställa försörjningen till av staten skyddade kunder (hushåll, skolor och sjukhus) och se till att man undviker diskriminering och orimliga bördor för nya marknadsaktörer och små företag (artikel 7).

3.2.4 Riskbedömning. Denna är obligatorisk för myndigheterna enligt bestämda kriterier (artikel 8).

3.3 Krisplan och krisnivåer

3.3.1 Krisplanens innehåll anges i förslaget (bl.a. ingår en avgränsning av de ansvariga parternas uppgifter, förfaranden i krissituationer och mekanismer för samarbete med andra medlemsstater). Planen utgår från tre krisnivåer, där nivån bestäms av hotets allvar: tidig varning, beredskap och kris (artiklarna 9.1 och 9.2).

3.3.2 Kommissionen kan på många sätt ”kontrollera huruvida tillkännagivandet av ett krisläge är motiverat och huruvida det inte leder till orimlig börda för naturgasbolagen och för en väl fungerande inre marknad”, och kan dessutom be den behöriga myndigheten att ändra åtgärder eller att dra tillbaka tillkännagivandet om det leder till överdrivna bördor eller inte är motiverat (artikel 9.6).

3.3.3 Kommissionen får efter begäran från en behörig myndighet (bland andra möjligheter) tillkännage kris på gemenskapsnivå och fastställa det geografiska område som åtgärden ska omfatta. Dess främsta uppgift är att samordna de behöriga myndigheternas insatser. Kommissionen ska biträdas av gruppen för samordning av gasförsörjningen (artikel 10.1).

3.4 Gruppen för samordning av gasförsörjningen

3.4.1 Gruppen inrättades genom direktivet från 2004 och ska bestå av företrädare för de behöriga myndigheterna, ACER, ENTSO-G och representativa organ för berörd industri och relevanta konsumenter. Kommissionen ska besluta om gruppens sammansättning samt ska vara ordförande i gruppen (artikel 11).

3.4.2 Gruppen ska bistå kommissionen vid genomförandet av de åtgärder som anges i förordningen.

3.5 Informationsutbyte

3.5.1 Vid en nationell kris ska den behöriga myndigheten ha daglig tillgång till information av olika slag, t.ex. gasflödet per timme vid samtliga anslutningspunkter för ingående och utgående gas vid landsgränserna. Vid kris på gemenskapsnivå får kommissionen begära information från den behöriga myndigheten om olika aspekter, bl.a. den information som denna myndighet förfogar över (artiklarna 12.1–12.5).

3.5.2 Kommissionen ska också informeras om mellanstatliga avtal och kommersiella avtal om leveranser som sluts med länder utanför EU (artikel 12.6). Dessutom ska årsrapporter offentliggöras (artikel 13).

4. Allmänna kommentarer

4.1 Ersättningen av direktivet från 2004 ingår i ett åtgärdspaket som antagits för att garantera försörjningstryggheten, bl.a. Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/73/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 2003/55/EG, Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 713/2009 om inrättande av en byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter och tredje paketet om energimarknaden (2). Det är mycket viktigt att alla dessa åtgärder genomförs rigoröst och på utsatt tid.

4.2 EESK välkomnar förslaget till förordning, som mot ovanstående bakgrund är nödvändigt. Kommittén anser att det är lämpligt med en förordning, eftersom den snabbt kan träda i kraft och tillämpas enhetligt.

4.3 EESK välkomnar att förslaget innebär en avsevärd ökning av samordningen av insatserna vid krissituationer, eftersom detta minskar den nu existerande marginalen för skönsmässig bedömning. Kommissionens befogenheter förstärks genom förslaget, vilket är positivt.

4.4 Kommittén anser också att det är mycket värdefullt med den detaljerade utformningen av planer och åtgärder för olika krissituationer, men betonar att det för att genomföra dem krävs stora insatser av personella och materiella resurser från de ansvariga parternas sida.

4.5 En annan positiv aspekt är att man preciserar vilka åtgärder de ansvariga parterna är skyldiga att vidta när det gäller infrastruktur, med utgångspunkt i ett konkret hot (N-1-principen). Samtidigt ska det framhållas att den infrastruktur som måste byggas upp för att genomföra förordningen kommer att medföra stora kostnader för en del berörda medlemsstater.

5. Särskilda kommentarer

5.1 Kommittén anser att de offentliga myndigheternas skyldigheter och uppgifter enligt artikel 3.1 måste åtskiljas från privata företags och organisationers, och vi föreslår därför en ny lydelse där följande framgår:

— Att trygga gasförsörjningen är en uppgift för medlemsstaternas behöriga myndigheter och kommissionen inom ramen för deras respektive ansvarsområden.

— Naturgasbolag och industriella naturgaskunder ska samarbeta och genomföra de åtgärder som de behöriga myndigheterna fattat beslut om.

5.2 EESK anser att man i förslaget till förordning (och i förekommande fall vid tillämpningen i de enskilda medlemsstaterna) måste lägga större tonvikt på konsumenternas rättigheter, åtminstone när det gäller några av följande aspekter:

a) Tariffer. Eftersom kostnaderna för åtgärderna helt eller delvis kan komma att falla på konsumenterna via tariffer, ska vi komma ihåg att myndigheterna i demokratiska samhällen måste ta hänsyn till användarnas ekonomiska och sociala villkor när de fattar beslut i denna fråga.

b) Det behövs ett klargörande av begreppen ”hushållskund” och ”skyddad kund”, som endast beskrivs i generella termer i förslaget (se skäl 18, där ”skolor och sjukhus” nämns). Förslaget bör innehålla en mer omfattande, om än inte uttömmande förteckning.

c) Rätt till information. Konsumenterna bör ges detaljerad information om myndigheternas åtgärdsbeslut, prognoser om situationens utveckling, organ som de ska vända sig till osv. Dessa aspekter nämns inte i förslaget.

5.3 EESK anser att man – precis som sägs i förslaget – måste se till att alla medlemsstater har förutsättningar att säkerställa slutkonsumenterna gasförsörjning fram till 2014. Därför bör det planeras eller byggas upp ett N-1-nät eller motsvarande lagringskapacitet. Medlemsstaterna ska utarbeta rapporter år 2011 och 2014 om de åtgärder som vidtagits för att uppnå denna nivå. Om en medlemsstat inte uppnår denna nivå, undantas övriga medlemsstater från skyldigheten att tillhandahålla gas vid försörjningsbrist.

5.4 Enligt EESK:s uppfattning måste hushållskunder och konsumenter med begränsad gasförbrukning åtnjuta ett särskilt skydd vid försörjningsbrist. Samtliga medlemsstater bör därför åta sig att garantera gasleveranser och uppvärmning enligt gällande regler.

5.5 EESK anser att samtliga gasleverantörer vid försörjningsbrist måste ha samma skyldighet att anta de krisåtgärder som krävs. Endast på detta sätt kan man garantera en rättvis och icke-diskriminerande konkurrens på EU:s gasmarknad. De undantag som i Europeiska kommissionens förslag finns för nya marknadsaktörer och små företag (artikel 7.3) bör tas bort.

5.6 Alternativa gasledningsprojekt, som kommer att ge varaktiga lösningar på medellång och lång sikt, genomförs redan. Den 5 november 2009 beviljade regeringarna i Sverige och Finland tillstånd (redan beviljat av Danmarks regering) att bygga ”Nord Stream”, två parallella gasledningar för leveranser från Ryssland till Tyskland genom Östersjön. Enligt planerna ska ledningarna tas i drift 2011 eller 2012. Projektet ”Nabucco”, som leds av det österrikiska konsortiet OMV och som räknar med stöd från EU och USA, har som mål att leverera gas till Europa från regionerna kring Kaspiska havet, Centralasien och Mellanöstern utan att passera Ryssland. Projektet konkurrerar med ”South Stream” (Gazprom – ENI) om leveranser av rysk gas till Bulgarien och andra områden i Europa. Med tanke på att de åtgärder som anges i förslaget till förordning inte kommer att träda i kraft förrän 2011 är kommittén dock oroad över gasförsörjningen under den närmaste framtiden, framför allt under vintern. EESK förlitar sig på att de europeiska och nationella myndigheterna kommer att vidta förebyggande åtgärder för att en kris som den i januari 2009 ska kunna undvikas. Inrättandet av en krisenhet med befogenhet att snabbt anta åtgärder kan vara ett möjligt alternativ.

5.7 När det gäller syftet med detta förslag vill EESK tydligt framhålla betydelsen av det avtal mellan EU och Ryssland om ett system för tidig varning i fall av försörjningsproblem som undertecknades i Moskva den 16 november 2009 och samarbetsviljan mellan de båda parterna i energifrågor som framkom vid toppmötet i Stockholm den 18 november 2009.

5.8 De åtgärder som antagits i det tredje paketet om energimarknaden kompletterar de åtgärder som ingår i detta förslag till förordning, och därför är det viktigt att de genomförs. Bland dessa kan nämnas inrättandet av nationella energihandlingsplaner för kamp mot energifattigdom och av oberoende regleringsorgan samt skyddet för utsatta konsumenter, vilket innebär att frånkoppling under kritiska perioder förbjuds.

5.9 EESK anser att de behöriga politiska instanserna i EU bör ompröva liberaliseringen av gasmarknaden, i den mån den strider mot försörjningstryggheten. I linje med detta kritiserar Evert Faber van der Meulen (samordnare för EU-studier vid universitetet i Leiden) kommissionens ”liberala böjelse” och hävdar att liberaliseringen endast bör utgöra ett mål på ”lång sikt”. (Se ”Gas Supply and EU–Russia Relations”). Som erfarenheterna ofta har visat har avregleringen av marknaderna varken lett till större investeringar i ren energi eller till en mer diversifierad försörjning. Se exemplet Storbritannien: ”Kravet på en u-sväng i den regeringspolitik som efter två årtionden har lett fram till en av de mest liberala energimarknaderna kom när kommittén för klimatförändringar under ordförande Lord Turner drog slutsatsen att avregleringen av marknaderna inte har medfört de nödvändiga investeringarna i energiteknik med låga koldioxidutsläpp och inte heller någon diversifierad försörjning” (”U-turn urged on UK energy policy”, Financial Times, 12 oktober 2009). Liberaliserings- och privatiseringsprocessen har också lett till att många arbetstillfällen har gått förlorade. Man bedömer att liberaliseringen av elmarknaden har inneburit en 34-procentig minskning av antalet arbetstillfällen i EU-15 (exempel på minskning i några medlemsstater: Tyskland 34 %, Italien 40 %, Nederländerna 39 %, Spanien 34 %, Sverige 33 %), och när det gäller gasmarknaden har man i tolv medlemsstater (CZ, DK, DE, ES, IT, LV, LT, HU, AT, PT, SI, FI) kunnat konstatera en minskning på 12 % under bara fyra år. (C. Hermann och R. Atzmüller (2008) ”Liberalisation and Privatisation of Public Services and the Impact on Employment, Working Conditions and Labour Relations”. Transfer, sommaren 2008, volym 14, nummer 2, s. 303).

5.10 EESK påpekar att denna fråga är mycket komplex och har stor strategisk betydelse, och detta innebär att grundläggande beslut om försörjningstrygghet som kompletterar besluten i detta förslag, t.ex. beslut som rör överföringssystem, förnybar energi och energihushållning, faller inom medlemsstaternas ansvarsområde. Vid krisen 2009 stod det helt klart att det behövs större solidaritet och samarbete inom EU i krissituationer. Denna förordning innebär ett viktigt steg i denna riktning, men förordningen kan bli effektiv endast om den genomförs rigoröst och inom de uppsatta tidsramarna.

Bryssel den 20 januari 2010 Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Mario SEPI

(1) EUT L 127, 29.4.2004, s. 92.

(2) EUT L 211, 14.8.2009, s. 94, EUT L 211, 14.8.2009, s. 1.