MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om lämpligheten av att fortsätta åtgärdsprogrammet för tullfrågor i gemenskapen (Tull 2007)

1. Inledning

Gemenskapens åtgärdsprogram för tullfrågor (Tull 2000 [1] och Tull 2002 [2]) har funnits i nästan sju år. Genom Tull 2002-programmet utvidgades det ursprungliga programmets räckvidd väsentligt genom att underhålls- och utvecklingskostnader för datorsystem samt utbildningsåtgärder lades till de åtgärder som täckts av Tull 2000. Alla åtgärder som vidtas inom ramen för dessa program har som främsta syfte att gemenskapens inre marknad skall fungera på rätt sätt.

[1] Europaparlamentets och rådets beslut nr 210/97/EG av den 19 december 1996 (EGT L 33, 4.2.1997, s. 24), omfattande tiden 1 januari 1996-31 december 2000.

[2] Europaparlamentets och rådets beslut nr 105/2000/EG av den 17 december 1999 (EGT L 13, 19.1.2000, s. 1).

I kommissionens nyligen framlagda meddelande till rådet, Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén om tullunionen inom ramen för den inre marknaden [3] anges huvuddragen i den nuvarande tullpolitiken.

[3] KOM (2001) 51 slutlig, 8.2.2001.

Enligt beslut nr 105/2000/EG skall kommissionen till Europaparlamentet och rådet överlämna ett meddelande om lämpligheten av att fortsätta programmet, vid behov åtföljt av ett lämpligt förslag.

Kommissionen konstaterar att det är nödvändigt att föreslå ett nytt program kallat "Tull 2007".

2. Tull 2002-programmet

Tull 2002-programmet omfattar tiden den 1 januari 2001 - 31 december 2002. Genom detta program förlängdes löptiden för det första åtgärdsprogrammet för tullfrågor i gemenskapen (Tull 2000). Samtidigt ersattes Matthaeusprogrammet [4].

[4] Ett åtgärdsprogram för utbildning av tulltjänstemän i gemenskapen (rådets beslut 91/341/EEG av den 20 juni 1991 om antagande av ett gemenskapsprogram för yrkesutbildning av tulltjänstemän (Matthaeusprogrammet), EGT L 187, 13.7.1991 (s. 41).

De viktigaste skillnaderna mellan Tull 2002 och Tull 2000 är följande:

- Utbildningsåtgärder (som tidigare ingick i Matthaeusprogrammet) och IT-projekt på tullområdet integreras i programmet.

- Det inrättas en formell grupp för tullpolicyfrågor (med uppgift att fastställa ett gemensamt förhållningssätt till tullpolicyn) och en Tull 2002-kommitté (som skall anta åtgärder för programmets genomförande).

- Programmets budget ökas till 135 miljoner euro för perioden 1996-2002.

- Programmets löptid förlängs till och med den 31 december 2002.

- Programmet öppnas för kandidatländerna.

I enlighet med artikel 17 i beslutet har Tull 2002-programmet utvärderats efter 18 månader. Den detaljerade rapporten föreligger i form av ett arbetsdokument från kommissionen [5]. De viktigaste slutsatserna sammanfattas i det följande.

[5] SEC(2001)1329, 31.7.2001.

3. Utvärdering

A. Sammanfattning

I kommissionens interimsrapport om Tull 2002-programmet konstateras att de första resultaten är positiva och uppmuntrande. Programmet är nu i betydligt högre grad inriktat på operativa och praktiska förbättringar än vad som var fallet i det förra programmet. Rapporten visar också att man måste se till att målen blir tydligare och mera mätbara och att det fastställs indikatorer som utvisar de praktiska resultaten av enskilda åtgärder.

Programmets nya arbetsstruktur välkomnas uttryckligen i rapporten. Utöver inrättandet av Tull 2002-kommittén har mycket gjorts för att skapa nära, praktiskt inriktade arbetsrelationer mellan deltagarna i åtgärderna. En inledande åtgärd var att ange fem nyckelområden. Framstegen följs noga genom ledningsgrupper, som planerar och övervakar arbetet inom varje område och som, genom att de avger rapport till kommittén, också sörjer för att programmet blir sammanhängande.

Åtgärderna genomförs med hjälp av något av instrumenten inom programmet, men rent praktiskt genomförs åtgärderna i regel av projektgrupper som består av experter från medlemsstaterna och från kommissionen och som avger rapport till en ledningsgrupp. Denna arbetsstruktur infördes under första halvåret 2000, och det krävdes viss tid innan den fungerade ordentligt. Den har emellertid visat sig vara mycket effektiv och ändamålsenlig för att administrera programmet och uppnå resultat. Metod- och resultatjämförelser ("benchmarking") har också visat sig vara ett värdefullt praktiskt redskap.

Parallellt har gruppen för tullpolicyfrågor, som består av de högsta cheferna för medlemsstaternas tullförvaltningar, fortsatt sitt arbete med att utarbeta riktlinjer och strategier på tullområdet och därigenom utgjort den nödvändiga länken mellan de övergripande målen, åtgärderna inom ramen för Tull 2002 och de nationella myndigheternas genomförande av åtgärderna.

B. Resultat

Följande exempel kan nämnas för att belysa resultaten på de olika arbetsområdena [6].

[6] För fullständiga uppgifter om de hittillsvarande resultaten av programmet hänvisas till dokumentet Tull 2002 "Åtgärder och resultat" på den webbplats som GD Tullar och skatter har.

Riskhantering

Riskhantering, ett problemområde enligt Europeiska revisionsrätten och ett prioriterat område enligt Europaparlamentet, är ett viktigt redskap i bedrägeribekämpningen. Bland de första praktiska resultaten på detta område kan nämnas att man upprättat en ordning som gör att medlemsstaterna kan utbyta information om områden md hög riskprofil och utarbetat standardformulär för detta ändamål.

När det färdigställts en översikt över gemenskapens tullkontroller kommer problematiska kontrollområden att kunna identifieras och åtgärdas genom programmet. Kandidatländerna kommer också att uppmärksammas på områden som de behöver beakta särskilt. Det har sammanställts en katalog över indikatorer avseende ekonomiska aktörer som nu håller på att prövas i praktiken. Om utfallet blir positivt kan betydande kostnadsfördelar förväntas tack vare mera standardiserade riskbedömningar i hela gemenskapen.

Informationsteknik

Detta är det viktigaste området för investeringar inom ramen för programmet och omfattar underhåll och fortsatt utveckling av befintliga IT-system samt utveckling av nya IT-system för att nya behov skall kunna tillgodoses. Alla systemen leder till ökad standardisering och i många fall förbättrad kontroll samt till minskade kostnader för reglernas efterlevnad. De viktigaste av de hittills genomförda åtgärderna redovisas i olika rapporter, särskilt i rapporter om genomförandet av det nya datoriserade transiteringssystemet (NCTS) [7], ett projekt som fortfarande har hög prioritet. Den nya datorplattformen - det gemensamma kommunikationsnätet och det gemensamma systemgränssnittet (CCN/CSI) - som ligger till grund för NCTS och andra tillämpningar, kommer att förbättra kontrollstandarden och utgöra grundvalen för elektronisk tull (e-tull) i en utvidgad gemenskap. Systemet möjliggör också en snabb överföring av kontroll- och krisinformation till tullkontor vid gemenskapens yttre gränser.

[7] Se vidare transiteringsbroschyren och de relevanta rapporterna.

Dataspridningssystemet (DDS) ger företagen tillträde online till gemenskapens tullinstrument, exempelvis Europeiska gemenskapernas integrerade tulltaxa (TARIC). Att det finns ett stort intresse för systemet visas av att två av de viktigaste informationstjänster som tillhandahålls genom dataspridningssystemet (TARIC och Tullkvoter) tas i anspråk 2,5 miljoner gånger varje månad. Detta tal har nåtts bara sex månader efter det att systemet togs i bruk och det fortsätter att stiga markant.

Tack vare förbättringar av TARIC, som omfattar mer än 4 000 gemenskapsåtgärder, kan aktuella uppgifter om tulltaxan sändas ut varje dag på elva språk. Det pågår nu ett arbete med att utforma länkarna till kandidatländernas system och att hjälpa länderna att förbereda sig inför anslutningen.

Resultatmätning

Europaparlamentet har framhållit betydelsen av resultatmätning. Ett sådant arbete pågår när det gäller medlemsstaternas tullverksamhet. På grundval av resultaten av detta arbete kan medlemsstaterna jämföra sina resultat med gemenskapsstandarden och vid behov vidta åtgärder för att försöka förbättra tullens arbete.

Behovet av ökad öppenhet i tullens verksamhet ökar allt eftersom gemenskapen växer. Tillsammans med utarbetandet av kontrollnormer kommer arbetet med resultatmätning att öka garantierna för att dessa normer upprätthålls i en utvidgad gemenskap.

Förändrade uppgifter för tullen

Programverksamheten måste anpassas till förändringar i omvärlden. Åtgärden för att bekämpa varumärkesförfalskning visar hur viktigt det är att tullmyndigheterna samarbetar för att bemöta de tilltagande hoten mot näringsliv och sysselsättning i gemenskapen. Programmet har (genom tjänstemannautbyten, stöd till specialiserade enheter osv.) utan tvekan varit till stöd för medlemsstaternas ansträngningar att angripa det växande problemet med varumärkesförfalskning. År 2000 beslagtog tullmyndigheterna i gemenskapen 68 miljoner varumärkesförfalskade artiklar (mot 25 miljoner 1999), vilket uppskattas motsvara ett värde av mer än 1,5 miljarder euro i lagliga produkter.

Standardisering

Vid sidan av den ökade standardisering som de många datoriseringsåtgärderna leder till har även utarbetandet av riktlinjer och rekommendationer lett till förbättringar, och fortsatta förbättringar är att vänta efterhand som andra åtgärder slutförs. Som exempel på berörda sektorer kan nämnas samarbete mellan tullaboratorier, produktsäkerhet, kulturföremål, kemiska prekursorer, upprättande av samförståndsavtal samt främjande av användningen av röntgenskannrar.

Externa åtgärder

Ett stort antal externa åtgärder har genomförts, framför allt för att förbereda utvidgningen. Åtgärderna har främst inriktats på att förbättra den operativa förmågan vid kandidatländernas tullförvaltningar.

De externa åtgärderna har också syftat till att förbättra förbindelserna med nära handelspartner för att möjliggöra bättre kontroller, förhindra bedrägeri och främja handel genom underlättande av handelsutbytet.

Studien av möjligheterna till samtrafik på IT-området bör särskilt nämnas. Den är ett viktigt led i granskningen av kandidatländernas förberedelser och beredskap att ansluta sig till gemenskapens system.

Tjänstemannautbyte och allmänt samarbete mellan tullmyndigheterna

Ökad målinriktning och ökad koncentration av tjänstemannautbytet till högt prioriterade områden (t.ex. förbättrade kontroller) och till specifika projekt (t.ex. bekämpning av varumärkesförfalskning) har lett till bättre resultat på detta område. Ett exempel är RALFH, ett projekt för samarbete mellan fem hamnar genom vilka 70 % av EU:s sjötrafik äger rum. I projektet ingår bland annat ett tjänstemannautbyte omfattande såväl tjänstemän som använder containerskannrar som tjänstemän som genomför särskilda kontroller.

Åtgärder för förberedande, understödjande eller genomförande av rättsliga reformer

Seminarier har anordnats för att förbereda reformen av tullförfaranden med ekonomisk verkan, och ett forum (kontaktgruppen) har inrättats för permanenta kontakter med de aktörer som berörs av transiteringsreformen och för samordning av de nationella förvaltningsplanerna för denna reform. Ett nätverk av transiteringssamordnare har upprättats och ett seminarium för att "utbilda utbildare" har anordnats.

4. Förslag till ett nytt program: Tull 2007

A. Inledning

- De lovande resultaten hittills av Tull 2002-programmet tyder på att det i hög grad ligger i gemenskapens intresse att fortsätta och till och med bygga ut programmet. Genom förbättringar av det slag som redan kunnat konstateras på nyckelområden såsom datorisering, transiteringsreform, riskanalys och kontroller, kommer förutsättningarna för bedrägeribekämpningen att förbättras och tydligare normer att fastställas som kandidatländerna kan rätta sig efter i sina förberedelser inför anslutningen.

- Programmet bör sträva efter att påskynda övergången till e-tull och att rationalisera och förbättra tullens verksamhet genom ökat samarbete och utnyttjandet av moderna system.

- Genom den nya arbetsstruktur som nyligen införts har det skapats en solid grund för ett nytt program. Den nya arbetsstrukturen ger förutsättningar för att man skall kunna nå konstruktiva och konkreta resultat som till fullo är förenliga med den tullstrategi som antogs av rådet den 31 maj 2001 [8].

[8] EGT C 171, 15.6.2000, s. 1.

- Det nya förslaget bygger på tidigare erfarenheter och resultat och innehåller följande förbättringar i jämförelse med Tull 2002-programmet:

- Ökad tonvikt läggs vid förberedelserna inför utvidgningen och vid bedrägeribekämpning.

- Nya datoriseringsinitiativ kommer att tas för att standardisera specifikationerna för och en korrekt behandling av datautbyte mellan de ekonomiska aktörerna och medlemsstaterna.

- Mål och åtgärdsformer är bättre strukturerade.

B. Målen för ett nytt program

Huvudmålet kvarstår, nämligen att se till att tullmyndigheterna tillämpar gemenskapens lagstiftning så att den inre marknaden fortsätter att fungera väl i en utvidgad gemenskap. Detta ställer krav på likvärdig behandling i hela gemenskapen, beaktande av behovet av att skydda gemenskapens och medborgarnas intressen samt främjande av ett konkurrenskraftigt företagsklimat. Tyngdpunkten bör läggas vid följande:

1. Det bör tillses att man fortsätter att tillämpa de tidigare utvecklade system som grundar sig på CCN/CSI, liksom de viktigaste datortillämpningarna såsom TARIC, NCTS, TQS, osv.

2. Utvidgningen kommer snart att vara en realitet. Det är viktigt att man fortsätter att standardisera de nuvarande arbetsmetoderna och ger kandidatländerna praktiskt stöd. Kontrollnormer samt riktlinjer till ledning för gemenskapslagstiftningens tillämpning är frågor som bör få en central plats i det nya programmet.

- Fortsatta förbättringar kommer att krävas på datoriseringsområdet för att det skall bli möjligt att upprätthålla kvalitetsnivån på kontrollerna i en utvidgad gemenskap. Det behövs också ökade insatser för att underlätta kandidatländernas anslutning till gemenskapens system.

- Praktiskt inriktat stöd och utbildning avseende alla aspekter av tullmyndigheternas tillämpning av gemenskapsbestämmelserna (särskilt bestämmelserna i Europeiska gemenskapernas tullkodex) kommer att vara viktiga inslag i programmet.

3. Bedrägeribekämpningen måste förbättras.

- Bättre utnyttjande av riskhantering så att kontrollerna kan koncentreras till områden med hög riskprofil samt genomförande av pågående pilotprojekt om riskinformationsutbyte är viktiga delar av programmet.

- Ett ökat operativt samarbete inom ramen för samarbetsprojekt mellan de nationella tullförvaltningarna, exempelvis RALFH, kommer också att ges stor tyngd.

4. Minskade kostnader för att efterleva reglerna skulle bidra till att det skapas ett konkurrenskraftigt företagsklimat.

- Allt eftersom tullarna minskar i betydelse får kostnaderna för tullförfarandena ökad vikt, och man måste se till att de inte blir oproportionerliga.

- Kostnaderna för att efterleva reglerna kan i en gemenskap bestående av femton tullförvaltningar med olika datorsystem vara väsentligt högre än hos gemenskapens viktigaste handelspartner. Det rör sig här om frågor som också skulle kräva lagändringar, men mycket kan göras och uppnås på den operativa sidan genom standardisering av uppgiftskraven, särskilt vad gäller de uppgifter som måste anges på tulldeklarationerna.

- Slutmålet måste vara en övergång till en papperslös tull ("e-tull"), där största möjliga datamängd överförs på elektronisk väg.

5. Utbildningsverksamheten bör läggas upp så att den tillgodoser de behov som uppstår inom ramen för programverksamheten.

För att säkerställa att målen följs upp ordentligt kommer det att krävas att alla åtgärder (med undantag av enskilda utbyten) omfattas av ett separat förslag som skall inges på en standardblankett med angivande av samtliga mätbara indikatorer. När det gäller finansieringsansökningar som avser större belopp skall det dessutom finnas en detaljerad genomförandeplan som visar vilka åtaganden respektive parter gjort.

C. Åtgärdsformer

Samtliga åtgärdsformer som utnyttjats inom ramen för Tull 2002-programmet (t.ex. system för informationsutbyte och kommunikation, lednings- och projektgrupper, metod- och resultatjämförelser, seminarier och diskussionsgrupper) kommer också att användas i det nya programmet.

För samtliga åtgärder bör det ske en informationsåterföring till de relevanta ledningsgrupperna så att de erfarenheter som vunnits till fullo tas till vara till gagn för hela gemenskapen.

D. Finansiering

Gemenskapen

De driftskostnader som gemenskapen föreslås bära kan delas in i tre huvudkategorier, nämligen driftskostnader för gemensamma åtgärder, för IT-åtgärder och för övriga åtgärder.

De gemensamma åtgärderna omfattar seminarier, utbyten, uppföljning, metod- och resultatjämförelser, utbildning samt annan verksamhet som överenskommits enligt artikel 13. Kostnaderna för de gemensamma åtgärderna väntas komma att bli ungefär lika höga under vart och ett av programåren, men det kommer sannolikt att ske en tyngdpunktsförskjutning från seminarier i riktning mot ett ökat inslag av uppföljning och metod- och resultatjämförelser. Kostnaderna för de gemensamma åtgärderna beräknas komma att uppgå till 18,825 miljoner euro under programmets löptid.

Kostnaderna för sådana IT-åtgärder inom ramen för programmet som hänför sig till de befintliga systemens funktion och utveckling beräknas till 71,545 miljoner euro under femårsperioden. Kostnaderna för IT-åtgärder som hänför sig till utveckling av system avsedda att underlätta ett elektroniskt informationsutbyte mellan tullmyndigheterna och handeln beräknas till 7,4 miljoner euro under femårsperioden.

För åtgärder som hänför sig till sammankopplingen av kandidatländernas system med gemenskapens system som en del av utvidgningsprocessen och för utveckling och utbyggnad av de befintliga systemen (framför allt Transit och CCN/CSI) så att de nya medlemsstaternas behov kan tillgodoses beräknas kostnaderna komma att uppgå till 22,74 miljoner euro under programperioden.

Övriga åtgärder omfattar bland annat ledningsgrupper och projektgrupper. Dessa grupper är av avgörande betydelse för att programmet och de externa åtgärderna, vilka huvudsakligen riktar sig kandidatländerna, skall kunna genomföras på ett verkningsfullt och effektivt sätt. Kostnaderna för övriga åtgärder beräknas till 4,175 miljoner euro under programmets femåriga löptid.

Externa åtgärder omfattar åtgärder för tekniskt bistånd och utbildning till förmån för tredje land. Kostnaderna beräknas komma att uppgå till 8 ,315 miljoner euro.

Gemenskapens budget kommer därmed att belastas med totalt 133 miljoner euro.

Kandidatländerna

Villkoren för kandidatländernas deltagande i Tull 2002-programmet regleras genom de berörda internationella rättsinstrumenten, som föreskriver en automatisk förlängning om Tull 2002-programmet förlängs utan "någon väsentlig ändring". Om Tull 2007-programmet inte betraktas som en förlängning av Tull 2002-programmet utan som en efterföljare, skulle det krävas nya rättsinstrument. Inga bestämmelser har intagits beträffande kostnaderna för kandidatländernas deltagande i programmet, eftersom deras eventuella bidrag kommer att behandlas som tillkommande medel till programmet och användas för deltagande av de länder som har valt att delta.

Flera kandidatländer utnyttjar redan nu de befintliga programmen för stöd inför anslutningen i syfte att stärka sin tullförvaltning. De åtgärder som finansieras från dessa program kommer sannolikt att fortsätta efter anslutningen. Ett nära samarbete kommer därför att krävas så att åtgärderna inte överlappar.

5. Slutsatser

Interimsrapporten om Tull 2002 och medlemsstaternas reaktioner visar att den nya arbetsstrukturen och den mera operativa ansats som nu tillämpas ger resultat som långsiktigt är till gagn för gemenskapen.

Ett nytt program som sörjer för både kontinuitet och utveckling inom denna sektor är motiverat för att

- främja sysselsättningen genom minskade kostnader för reglernas efterlevnad, vilket bidrar till ett konkurrenskraftigt företagsklimat,

- förbereda utvidgningen och, efter utvidgningen, underlätta de nya medlemsstaternas fullständiga integration, så att samtliga tullförvaltningar i den utvidgade gemenskapen kan fungera som om de vore en enda förvaltning,

- förbättra det skydd för konsumenterna och för gemenskapens ekonomiska intressen som tullen erbjuder.

Dessa prioriteringar för framtiden ger, tillsammans med det stöd som redan visats från medlemsstaternas sida, tungt vägande argument för att fortsätta det arbete som utförts inom ramen för Tull 2002.

Kommissionen föreslår därför att bifogade "Förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om antagande av ett åtgärdsprogram för tullfrågor i gemenskapen (Tull 2007)" antas.