[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 18.8.2008

KOM(2008) 520 slutlig

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

Rapport från kommissionen till rådet och Europaparlamentetom genomförandet av makroekonomiskt stöd till tredjeland under 2007

{SEC(2008) 2381}

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET Rapport från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om genomförandet av makroekonomiskt stöd till tredjeland under 2007 1

1. Inledning 3

2. ÖVERSIKT 3

2.1. Bakgrund 3

2.2. Makroekonomiskt stöd 2006 3

2.2.1. Nya beslut 4

2.2.2. Utbetalningar 4

2.3. De senaste insatserna i mottagarländerna – en sammanfattning 4

2.3.1. Västra Balkan 4

2.3.2. Länderna vid EU:s östra gräns 5

2.3.3. Medelhavsområdet 5

3. Makroekonomiskt stöd: geografisk fördelning och utvärdering 6

3.1. Geografisk fördelning 6

3.2. Utvärderingar 6

3.2.1. Tadzjikistan 6

3.2.2. Bosnien och Hercegovina 7

3.3. Förbättrad ekonomisk förvaltning i mottagarländerna: operationell utvärdering 8

1. INLEDNING

Denna rapport ger en allmän översikt över EU:s makroekonomiska stöd till tredjeland inklusive dess historiska bakgrund, en sammanfattning av insatserna under 2007, information om de senaste insatserna i västra Balkan, de nya oberoende staterna och Medelhavsländerna samt statistiska tabeller över de olika insatser som genomförts sedan 1990.

De aktuella tendenserna inom EU:s makroekonomiska verksamhet tillsammans med de utvärderingar som genomförts under 2007 ingår också i denna rapport. Syftet med dessa utvärderingar är att bedöma effekterna av relevanta aspekter av den ekonomiska stabiliseringsprocessen och genomförandet av strukturreformer i mottagarländerna. Framsteg på detta område avspeglar också hur väl de motsvarande ekonomisk-politiska villkor som är knutna till det makroekonomiska stödet från gemenskapen har uppfyllts.

Revisionsrättens särskilda rapport från mars 2002 innehöll rekommendationer om förbättrad ekonomisk förvaltning i mottagarländerna. Med hjälp av en revisionsbyrå har kommissionen därför sedan 2004 genomfört flera operationella utvärderingar av ekonomihanteringsprocesserna och kontroller i samband med det makroekonomiska stödet för varje mottagarland. Slutsatserna av dessa utvärderingar beaktas fullt ut när de politiska villkoren fastställs för stödets genomförande.

Denna rapport läggs fram i enlighet med rådets beslut om makroekonomiskt stöd eller exceptionellt finansiellt stöd till tredjeland och följer upp de rapporter som lagts fram under tidigare år. Parallellt offentliggörs en detaljerad rapport med ekonomisk och finansiell information om mottagarländerna (kommissionens arbetsdokument SEK(2008)2381 ).

2. ÖVERSIKT

2.1. Bakgrund

Makroekonomiskt stöd avser stöd till mottagarländernas politiska och ekonomiska reformer och genomförs i förening med stödprogram från IMF och Världsbanken. Stödet bygger på ett antal principer, som bekräftas i rådets slutsatser av den 8 oktober 2002, där det understryks att detta stöd har en exceptionell karaktär, utgör ett komplement till stöd från internationella finansinstitut och är förbundet med makroekonomiska villkor. Mottagarländerna har genom gemenskapens makroekonomiska stöd framför allt fått hjälp med att genomföra ekonomiska reformer och strukturförändringar. I nära samarbete med IMF och Världsbanken har stödet använts för att främja åtgärder som särskilt anpassats till de enskilda ländernas behov med det överordnade syftet att stabilisera den ekonomiska situationen och upprätta marknadsorienterade ekonomier.

2.2. Makroekonomiskt stöd 2006

Under perioden 2000–2007 har 19 beslut antagits, motsvarande ett totalt stöd på 1 085 miljoner euro. Tretton rådsbeslut har fattats om stöd till Balkanländerna (f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Bosnien och Hercegovina samt Serbien och Montenegro med Kosovo och Albanien). Det gör Balkanländerna till de största mottagarna av makroekonomiskt stöd med ett sammanlagt stödbelopp på maximalt 783 miljoner euro av totalt 1 085 miljoner euro.

2.2.1. Nya beslut

Rådet antog följande två beslut under 2007:

Den 16 april beslutade rådet (2007/259/EG) om makroekonomiskt stöd till Moldavien på upp till 45 miljoner euro i form av bidrag.

Den 10 december beslutade rådet (2007/860/EG) om makroekonomiskt stöd till Libanon på upp till 80 miljoner euro (50 miljoner euro i form av lån och 30 miljoner euro i form av bidrag).

2.2.2. Utbetalningar

Utbetalningarna av makroekonomiskt stöd uppgick till totalt 20 miljoner euro för Moldavien.

2.3. De senaste insatserna i mottagarländerna – en sammanfattning

2.3.1. Västra Balkan

Rådet antog den 30 november 2006 på förslag av kommissionen ett beslut att tillhandahålla makroekonomiskt stöd till Kosovo (UNCS 1244/1999) i form av budgetstöd (bidrag, upp till 50 miljoner euro). Situationen vad gäller de offentliga finanserna blev dock annorlunda än vad som ursprungligen förväntades. Samförståndsavtalet och bidragsavtalet mellan kommissionen och myndigheterna i Kosovo, som företräddes av UNMIK, undertecknades i december 2007, så att det makroekonomiska stödet, om villkoren uppfylls, så som överenskommits kan fördelas under 2008–2009 i två delar på 30 respektive 20 miljoner euro. I september 2007 offentliggjorde myndigheterna en reviderad version av utgiftsramen på medellång sikt för perioden 2008–2010. Utbetalningen beror på förekomsten av ett finansiellt underskott (vilket uteblev 2007) och ett antal specifika villkor relaterade till ramen för skattepolitiken och den ekonomiska politiken, förvaltningen och kontrollen av de offentliga finanserna, privatisering och likvidering av statligt ägda företag och statistik.

Enligt de senaste statistiska uppgifterna från IMF och Kosovos centralbank låg BNP-tillväxten på omkring 3,5 % 2007 medan myndigheterna i samband med planeringen av 2007 års budget utgick från att tillväxten skulle ligga på 1 %. Situationen beror delvis på att besluten om Kosovos status skjutits upp, vilket innebar att avvecklingen av UNMIK fick en mindre negativ effekt på den inhemska efterfrågan. Konsumtionen i den privata sektorn har haft en positiv inverkan på tillväxten. På det hela taget verkar tillväxten vara stadigare än tidigare år, men den är fortfarande låg i jämförelse med andra länder i regionen.

Den årliga genomsnittliga inflationen steg till 4,5 % 2007 Den kraftiga ökningen av konsumentprisindex berodde på de ökande livsmedelspriserna, vilka står för 42,5 % av konsumentprisindex.

Exporttillväxten ökade under andra halvan av 2007. Exportbasen är dock fortfarande väldigt svag, vilket ledde till att underskottet i handelsbalansen ökade ytterligare under 2007 till omkring 60 % av BNP. För 2007 förväntas ett underskott i bytesbalansen (inbegripet det utländska biståndet) på 24 % av BNP. För närvarande fullgör Kosovo inga betalningsskyldigheter när det gäller dess utlandsskuld.

Kosovos situation vad gäller de offentliga finanserna kännetecknas av en hög grad av volatilitet och oförutsägbarhet. Genomförandet av budgeten 2007 kännetecknades av ett inledande kontantöverskott överfört från 2006 på omkring 200 miljoner euro, en enstaka extraordinär intäkt på 75 miljoner euro för licensen för en andra mobiloperatör, förbättrad inkomstuppbörd och fortsatt svag utgiftspolitik, särskilt vad gäller kapitalvaror. Det årliga budgetöverskottet 2007 beräknas till 150 miljoner euro. Läget för de offentliga finanserna i Kosovo är dock fortfarande svårt och överskottet kan visa sig vara tillfälligt och maskera ett svagare strukturellt saldo, eftersom det till viss del härrör från en enda engångsåtgärd (se ovan). De offentliga finanserna är också föremål för betydande risker som bland annat beror på besluten om Kosovos status, olösta egendomsfrågor, miljöfrågor, den svåra energisituationen och eventuella skyldigheter till följd av privatiseringsförfarandet. Kosovos utvecklingsbehov är dessutom fortfarande enormt.

2.3.2. Länderna vid EU:s östra gräns

Under 2007 genomförde EU två program för makroekonomiskt stöd till förmån för länderna i regionen.

Inom ramen för programmet till förmån för Georgien , som uppgick till 33,5 miljoner euro i bidrag och antogs i januari 2006, utförde kommissionen en översyn av villkoren för utbetalning av den tredje och sista delen (den första och andra delen på sammanlagt 23 miljoner euro betalades ut 2006). Översynen slutfördes inte och ingen utbetalning gjordes, eftersom ett av de särskilda villkoren för delutbetalningen inte hade uppfyllts då lagen om organisationen av oberoende revision inte hade antagits som planerat av parlamentet.

Kommissionen inledde genomförandet av ett nytt makroekonomiskt stöd till Moldavien som rådet fattade beslut om den 16 april 2007. Det nya markoekonomiska stödet uppgår till 45 miljoner euro i bidrag och är kopplat till Moldaviens program för att minska fattigdom och främja tillväxt i samarbete med IMF. Den första delutbetalningen av stödet på 20 miljoner euro gjordes i oktober 2007. De återstående två delutbetalningarna förväntas göras under 2008.

Programmet är utformat för att hjälpa Moldavien att genomföra sitt ekonomiska program och bidra till att täcka landets externa finansieringsbehov till följd av de externa chocker som drabbat Moldaviens ekonomi (i första hand de ökade priserna för naturgas som importeras från Ryssland och restriktioner för Moldaviens export av vin och flera andra jordbruksprodukter). Gemenskapens makroekonomiska stöd kompletterar finansiering från internationella finansinstitut och bilaterala givare och budgetstöd från EU inom ramen för programmet för tryggad livsmedelsförsörjning och det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet (ENPI).

2.3.3. Medelhavsområdet

Den 10 december 2007 godkände rådet ett program för markoekonomiskt stöd till Libanon . Syftet är att stödja Libanons insatser för att bygga upp landet efter kriget och skapa en hållbar ekonomisk återhämtning, och på detta sätt lätta på de ekonomiska påfrestningar som genomförandet av regeringens ekonomiska program för med sig. Enligt beslutet ska stödet totalt uppgå till 80 miljoner euro varav 30 miljoner euro utgör bidrag och 50 miljoner euro lån.

I december 2007 beslutade kommissionen och Libanons regering att stödet skulle betalas ut i ett senare skede i två delar på 40 miljoner euro var.

3. MAKROEKONOMISKT STÖD: GEOGRAFISK FÖRDELNING OCH UTVÄRDERING

3.1. Geografisk fördelning

Gemenskapens makroekonomiska stöd avser att främja makroekonomisk stabilisering i mottagarländerna och minska deras betalningsbalansproblem (och budgetproblem). Det har också mycket stor betydelse när det gäller att främja strukturreformer. De flesta åtgärder för makroekonomiskt stöd beslutades och genomfördes under åren omedelbart efter omvälvningarna i länderna i Central- och Östeuropa.

I och med att allt fler länder i gemenskapens närhet stod inför betalningsbalansproblem och inledde reformprogram har antalet länder som gemenskapen erbjudit sådant stöd ökat under årens lopp. Detta innebär att stödets geografiska fördelning förändrats jämfört med de första åren, då de flesta av mottagarländerna låg i Central- och Östeuropa. Sedan 2000 har makroekonomiskt stöd uteslutande getts till västra Balkan (83 % av stödet från 2000 till 2006) och de nya oberoende staterna. Under 2007 fortsatte denna trend genom att rådet fattade beslut om stöd till Libanon.

3.2. Utvärderingar

I enlighet med budgetförordningen har kommissionen genomfört ett utvärderingsprogram för att bedöma effekterna av det makroekonomiska stödet i varje mottagarland. Analyserna utförs av externa konsulter som valts ut genom ett öppet upphandlingsförfarande. Arbetet övervakas av en s.k. styrkommitté. Sedan 2004 har sammanlagt fem utvärderingar genomförts. Två utvärderingar slutfördes 2007 avseende Tadzjikistan och Bosnien och Hercegovina. De viktigaste slutsatserna är följande:

3.2.1. Tadzjikistan

Utvärderingen bedömde det makroekonomiska stöd som Europeiska kommissionen beviljat Tadzjikistan som en särskild del av det allmänna makroekonomiska stöd som tidigare beviljats Armenien och Georgien. Det makroekonomiska stödet bestod av ett lån på 60 miljoner euro och ett bidrag på 35 miljoner euro som skulle betalas ut i fem lika stora delar (7 miljoner euro) under 2001-2004.

Nettoeffekten av det makroekonomiska stödet på den makroekonomiska stabiliseringen verkar ha varit ganska begränsad. Stödet ledde till en marginell förbättring av den ekonomiska tillväxten och inflationen under 2001–2006. Av resultaten från en kvantitativ modellering framkommer att det makroekonomiska stödet under den här perioden bidrog till en kumulativ ökning av BNP med 1,5 procentenheter. Stödet minskade kostnaderna för betalningar på utlandslån och gjorde det därigenom möjligt att använda budgetutgifterna till inrikespolitiska ändamål.

Det makroekonomiska stödets effekter för hållbarheten i betalningsbalansen är positiva men små. De kanaler där det var relativt lätt att fastställa det makroekonomiska stödets direkta bidrag verkar spela en relativt liten roll på lång sikt. Detta gäller både den del av stödet som leder till skuldlättnader och den något högre BNP som stödet bidrar till. På lång sikt verkar andra aspekter som rör förbättrad ekonomisk styrning viktigare.

Även om de förväntade effekterna av de krav på strukturreformer som är knutna till det makroekonomiska stödet har uppnåtts, är de relativt begränsade. Den mest påtagliga och kraftigaste effekten på strukturreformerna observerades när det gäller de två särskilda villkor som Europeiska unionen ställt, vilka fick betydande konsekvenser för genomförandet av reformer relaterade till förvaltningen av de offentliga finanserna.

3.2.2. Bosnien och Hercegovina

Vid utvärderingen bedömdes det makroekonomiska stödet till Bosnien och Hercegovina mellan november 2002 och februari 2006. Det makroekonomiska stödet omfattar ett lån på upp till 20 miljoner euro och ett bidrag på upp till 40 miljoner euro. Det makroekonomiska stödet sammanföll med ett stand-by-avtal med IMF som omfattade perioden augusti 2002 till februari 2004. Det makroekonomiska stödet var uttryckligen kopplat till detta stand-by-avtal.

Det makroekonomiska stödet har på flera olika sätt påverkat hållbarheten i betalningsbalansen på medellång till lång sikt. Det viktigaste är via makroekonomisk stabilitet och påverkan på den ekonomiska tillväxten, men också genom institutionell uppbyggnad, till vilken de krav på strukturella reformer som är knutna till det markoekonomiska stödet har bidragit.

Det samlade paketet med krav på strukturella reformer har påverkat reformernas hållbarhet genom att förbättra landets institutioner och påskynda privatiseringen och genom att skapa ett finansförvaltningssystem och en skatteförvaltning. Reformerna av tull- och skattepolitiken och tull- och skatteförvaltningen har bidragit till genomförandet av andra oåterkalleliga reformer som införandet av mervärdesskatt 2006. Det makroekonomiska stödets strukturella komponent har på så sätt förbättrat landets ekonomiska stabilitet och tillväxtpotential på kort och medellång sikt.

I både Bosnien och Hercegovina och Tadzjikistan bidrog kommissionens beslut att frisläppa medlen till att skapa förtroende för dessa länders ekonomier och därigenom till att förbättra deras affärsmiljöer.

Utvärderingarna avseende Serbien, Montenegro och Albanien pågår fortfarande och slutrapporterna kommer att bli tillgängliga under det tredje kvartalet 2008.

3.3. Förbättrad ekonomisk förvaltning i mottagarländerna: operationell utvärdering

Under 2007 gjordes två nya operationella utvärderingar i Moldavien och Libanon förutom de sju tidigare operationella utvärderingar som utfördes mellan 2004 och 2006 i länder som åtnjuter makroekonomiskt stöd (Albanien, Armenien, Serbien, Montenegro, Bosnien och Hercegovina, Georgien och Kosovo). Arbetsprogrammet har utarbetats i samarbete med konsultfirman Deloitte och innehåller uppgifter från tillgängliga rapporter som offentliggjorts av andra givare, framför allt i analyserna inom ramen för programmet för offentliga utgifter och ekonomisk ansvarighet (PEFA). Uppföljande besök har genomförts (i Albanien, Armenien, Georgien och Tadzjikistan) för att utvärdera de förbättringar som genomförts inom de nationella förvaltningarna efter de första besöken.

Undersökningarna har varit inriktade å ena sidan på centralbankernas oberoende och på deras redovisningsavdelningars funktion. Å andra sidan har de också tagit upp budgetprocessen, finansförvaltningsministerierna (”Treasury Departments”), internrevisionen, finansministeriernas avdelningar för mänskliga resurser och IT. En översyn har också gjorts av de externa revisionsföretagens funktion i syfte att bedöma deras kontrolleffektivitet.

Slutsatserna av de operationella utvärderingarna meddelas de nationella myndigheterna som ges möjlighet att kommentera den analys som rapporterna innehåller.

Med utgångspunkt i konsultens analys kan utvärderingarnas resultat för varje land sammanfattas som följer: ”Det finns effektiva ramar för en sund finansförvaltning”. Konsulten påpekade dock att det behövs ett antal förbättringar. De allvarligaste bristerna konstaterades i finansministerierna, så som avsaknaden av ett centralt konto för statskassan, ändamålsenliga redovisningssystem och skriftliga rutiner eller behovet av att förbättra förfaranden för offentlig upphandling. I samtliga fall var det nödvändigt att stärka internkontrollens kapacitet genom rekrytering av rutinerade revisorer, och särskilda fortbildningsinsatser rekommenderades. De enheter som utför makroekonomiska prognoser verkade i vissa fall inte kunna utföra sin uppgift och de externa revisionsföretagens oberoende ansågs inte vara tillräckligt.

I syfte att förbättra hanteringen av de offentliga finanserna i mottagarländerna har de nationella myndigheterna rekommenderats att åtgärda bristerna. En del av dessa rekommendationer anses vara åtgärder som måste vidtas innan utbetalningar kan göras. Det gällde till exempel en förstärkning av finansministeriets avdelning för internkontroll och antagande av instruktioner med minimikrav för åtskillnad mellan ansvarsområdena för redovisnings-, godkännande- och utbetalningsfunktionerna.

Fyra år efter det att de operationella utvärderingarna inleddes har kommissionen, trots vissa förseningar i genomförandet av de begärda ändringarna, kunnat konstatera faktiska förbättringar på alla nivåer av de offentliga finanserna i mottagarländerna.

[pic]

[pic]

[pic][pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]