[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 12.10.2006

KOM(2006) 590 slutlig

KOMMISSIONENS MEDDELANDE TILL EUROPEISKA RÅDET

Yttre aspekter på EU:s energipolitik – från principer till handling

KOMMISSIONENS MEDDELANDE TILL EUROPEISKA RÅDET

Yttre aspekter på EU:s energipolitik – från principer till handling

Vid Europeiska rådets möte i mars 2006[1] godkändes de mål för en europeisk energipolitik som kommissionen lyft fram i sin grönbok, nämligen långsiktig hållbarhet, försörjningstrygghet och konkurrenskraft, i linje med Lissabonstrategin om tillväxt och sysselsättning. Vid mötet i juni 2006[2] antog sedan Europeiska rådet ett antal rekommendationer som föreslagits av kommissionen och rådets höge representant/generalsekreterare gemensamt[3].

(1) För att målen skall uppnås krävs en effektiv samordning av insatserna. Detta avser samordning såväl mellan inre och yttre aspekter på energipolitiken som mellan energipolitiken och andra områden som påverkar den, t.ex. yttre förbindelser, handel, utvecklingssamarbete, forskning och miljöpolitik. En samordnad hållning i dessa frågor är alltså av yttersta vikt för att energipolitiken, och särskilt de yttre aspekter som är kopplade till försörjningstryggheten, skall bli stabil och effektiv, samtidigt som den bidrar till målet med en långsiktigt hållbar energianvändning på internationell nivå. Men för att skapa en sådan samordning krävs flera avgörande och brådskande beslut:

1. Den inre marknaden för energi innebär i sig en stor potential för EU: ett framgångsrikt genomförande befrämjar konkurrens, mångfald och diversifiering, förbättrar effektiviteten och uppmuntrar till investeringar. Medlemsstaterna bör därför argumentera för den inre marknadens principer i bilaterala och multilaterala forum, och därigenom bidra till att stärka EU:s roll i internationella energifrågor. Den inre marknadens attraktionskraft kan också stärkas ytterligare om sammankopplingsgraden mellan energinät förbättras och konkurrensreglerna respekteras till fullo.

2. Det krävs stora investeringar för att öka sammankopplingen av energinät inom och utanför gemenskapen, på så sätt att källorna och distributionsvägarna för energi kan diversifieras. EU bör således bidra till att skapa de rätta förutsättningarna för privata investeringar, och samtidigt ge politiskt och finansiellt stöd till ekonomiskt bärkraftiga projekt.

3. Strävan efter energieffektivitet ses fortfarande som en nyckelfaktor för samtliga tre mål för energipolitiken, inklusive målet med ett minskat importberoende. EU har god möjlighet att spela en ledande roll när det gäller internationella insatser, bland annat för att minska den globala energiefterfrågan, öka energieffektiviteten, bekämpa klimatförändringen och generellt arbeta för en långsiktigt mer hållbar energianvändning. Detta är för övrigt bara ett av flera områden där EU:s ledande roll i utvecklingen av miljö- och energiteknik gör unionen till en attraktiv part i det internationella samarbetet.

4. EU och dess medlemsstater bör både internt och internationellt bidra till att påskynda utvecklingen mot en ekonomi med lägre koldioxidutsläpp, bland annat genom systemet för handel med utsläppsrättigheter. Detta arbete kommer att bidra såväl till målet att bekämpa klimatförändringen som till att stärka den långsiktiga hållbarheten och klimatskyddet. Tidiga insatser kan ha gynnsamma effekter både inom och utanför unionen när det gäller att befrämja användning och vidareutveckling av förnybara energikällor (vind- och solenergi, biomassa, vattenkraft, jordvärmeenergi) och ett renare utnyttjande av kolväteenergi, inklusive kol, vilket kan ge EU en ledande roll på energimarknaderna i utvecklingsländer. Förespråkare för kärnenergi ser även denna energikälla som en faktor i arbetet för att säkra energiförsörjningen och minska koldioxidutsläppen.

(2) Unionen bör använda all sin tyngd för att i pågående och framtida bilaterala förhandlingar och överenskommelser verka för välavvägda och marknadsbaserade lösningar, såväl i förhållande till de traditionella leverantörerna av energi som till nya producent- och konsumentländer. Gemenskapen bör ta en ledande roll vid utformningen av internationella överenskommelser, bland annat i förhandlingarna om utvidgad tillämpning av dess energilagstiftning till grannländerna (”energigemenskapen”), i arbetet med energistadgefördraget, förhandlingarna om den internationella ordningen efter Kyoto-avtalet, utvidgningen av systemet med handel med utsläppsrättigheter till andra aktörer på den globala marknaden, samt i arbetet för att främja forskning om förnybara energikällor. Gemenskapens roll i internationella forum och organisationer bör också vidareutvecklas. Medlemsstaterna och kommissionen bör således samordna sina ståndpunkter för att så långt som möjligt tala med en röst.

(3) Energisamarbetet mellan EU och Ryssland är av yttersta vikt för att säkra försörjningstryggheten för Europa som helhet. Ryssland står redan idag för ca 25 % av all olja och gas som förbrukas i EU. Den ökade efterfrågan på energi, i synnerhet gas, tyder på att importvolymerna från Ryssland kommer att öka ytterligare. De stundande förhandlingarna om en efterföljare till partnerskaps- och samarbetsavtalet kommer att ge tillfälle att på balanserade och ömsesidigt bindande villkor enas om målen och principerna för energisamarbetet. Framgångsrika förhandlingar skulle inte bara påverka handel och investeringsflöden mellan EU och Ryssland i energisektorn, utan skulle också ha positiva återverkningar i den övriga ekonomin, och på så sätt främja den diversifiering i industrin och den tekniska utveckling som Ryssland eftersträvar. Samtidigt skulle transit- och producentländer i Östeuropa, södra Kaukasien och Centralasien gynnas. Ett avtal med Ryssland som bekräftar både marknadsekonomiska principer och tillämpliga principer i energistadgan kan också undanröja flera av hindren för Rysslands ratificering av energistadgan i ett senare skede.

Det finns en viss oro för att Ryssland, med nuvarande nivåer på investeringar i produktion, transport och distribution av energiprodukter, inte kommer att kunna tillgodose efterfrågan, som nu tilltar både på exportmarknaderna och på den inhemska marknaden. Detta motiverar en stark gemensam insats för att stärka energieffektiviteten i den ryska ekonomin, vilket kräver att man kan enas om vissa grundläggande villkor för reglering och främjande av handel med energiprodukter och korsvisa investeringar mellan EU och Ryssland. I detta sammanhang bör EU också utveckla sitt samarbete med Ryssland när det gäller fullgörandet av åtagandena från Kyoto, för att främja teknisk innovation och ökning av energieffektiviteten.

Både EU och Ryssland har således all anledning att överväga de ömsesidiga fördelar som kan följa av ett nytt partnerskap på energiområdet, där målet är att tillgodose båda parters intressen och förväntningar. Grundförutsättningarna är följande:

5. Ryssland försöker täcka efterfrågan på energiprodukter på EU-marknaden. EU är samtidigt beroende av Rysslands energiresurser för att säkra sin försörjningstrygghet. Det finns således ett tydligt ömsesidigt beroende.

6. Ryssland vill stärka sin närvaro på EU:s inre marknad för energi, sluta långsiktiga avtal om leverans av gas, integration av elnät samt fri handel med elektricitet och kärnenergimaterial. Man vill också förvärva och kontrollera ”nedströms” energitillgångar inom EU (gas och elektricitet), samt få in investeringskapital och teknologi från EU för den vidare utvinningen av Rysslands egna energitillgångar.

7. EU vill ha rättvisa villkor och icke-diskriminering från Rysslands sida i dess förbindelser med EU i energifrågor, såväl vid leveranser från Ryssland som i fråga om villkoren för de investerare från EU-länderna som vill etablera sig på den ryska marknaden. I EU:s intresse ligger också gemensamma spelregler i fråga om marknadsvillkor, investeringar och möjligheten till förvärv såväl uppströms som nedströms i ryska energiinfrastrukturer och energiresurser, tillgång för tredje man till pipelines inom Ryssland – inklusive de som transporterar energiprodukter från området kring Kaspiska havet och Centralasien – respekt för konkurrensreglerna samt en hög miljöskydds- och säkerhetsnivå.

I förslaget till förhandlingsdirektiv för ett nytt ramavtal för Ryssland har kommissionen redogjort för sin syn på hur EU:s förhållande till Ryssland i energifrågor skulle kunna vidareutvecklas. Närmare band till Ryssland bör leda till att de återstående hindren för handel och investeringar kan undanröjas, och till att regelverken inom området kan anpassas till varandra på ett sätt som både fördjupar och breddar samarbetet mellan parterna inom energisektorn. De ömsesidiga fördelarna av detta på längre sikt kan sedan befästas i form av gemensamma spelregler, ökad förutsägbarhet och ömsesidighet, bland annat i följande avseenden:

8. Inhemska och utländska investeringar, såväl uppströms som nedströms i systemet.

9. Öppna marknader och rättvis, icke-diskriminerande tillgång till transportnät, inklusive nät för transitering av energiprodukter.

10. Bättre förenlighet mellan parternas respektive energipolitik, lagstiftning och andra bestämmelser som reglerar marknadens funktionssätt, inklusive handelsregler, samt politik i fråga om säkerhet och försörjningstrygghet.

11. Anpassning till EU:s höga krav i fråga om säkerhet, försörjningstrygghet och miljöaspekter, särskilt inom elmarknaden, inklusive respekt för konkurrensreglerna.

12. Gemensamt arbete för ökad energieffektivitet och besparingar, samt främjande av forskning och förnybara energikällor.

Det är av yttersta vikt att medlemsstaterna kan enas kring de föreslagna principerna för ett framtida partnerskap med Ryssland i energifrågor, eftersom en sådan gemensam ståndpunkt utgör en del av underlaget för den överenskommelse som skall ersätta det tidigare partnerskaps- och samarbetsavtalet. EU bör således arbeta för att övertyga Ryssland om de stora fördelar som en sådan överenskommelse skulle medföra för båda parter.

(4) EU:s energisamarbete med övriga tredjeländer förblir också av högsta prioritet, oberoende av förhandlingarna med Ryssland. Samarbetet gynnar EU:s och transitländernas försörjningstrygghet, bidrar till reformer i partnerländerna och underlättar producentländers tillgång till marknaderna inom EU. Dessutom bedrivs samarbete med viktiga konsumentländer. För att säkra försörjningstryggheten och tillgången till ren energi är det alltid av vikt att säkra en viss diversifiering när det gäller energikällor, ursprungsländer och transitländer.

Närmare 80 % av världens kolväteresurser finns i de regioner som omger Europeiska unionen. Det finns således mycket viktiga energiproducenter i Medelhavsområdet, i regionerna kring Svarta havet och Kaspiska havet, i Mellanöstern och Gulfregionen samt i Nordeuropa (Norge), och EU arbetar för att vidareutveckla samarbetet med dessa producenter. Målet är att skapa ett övergripande nätverk, där de länder som omger unionen också följer en uppsättning gemensamma regler och principer som grundar sig på den inre marknadens.

Det finns flera olika samarbetsformer för att uppnå detta mål. Några exempel är de befintliga och framtida bilaterala avtalen med energiproducenter och transitländer, t.ex. partnerskaps- och samarbetsavtalen, samförståndsavtalet om energisamarbete med Ukraina, och associeringsavtalen med Medelhavsländerna. Dessutom kan framsteg ske inom handlingsplanerna för den europeiska grannskapspolitiken, de planerade samförståndsavtalen med Algeriet, Azerbajdzjan och Kazakstan, energisamarbetet inom Euromed, Baku-initiativet samt energidialogen EG–Norge. Förbindelser har också utvecklats med andra viktiga energiproducenter, t.ex. OPEC och länder i Latinamerika och Afrika, vilka nu ökar sin produktion av kolvätebränslen och har potential att öka den ytterligare. Vad gäller stora konsumentländer byggs det också upp ett samarbete med USA, Indien och Kina. Det är viktigt att dessa olika initiativ genomförs och följs upp effektivt, och att EU:s politik inom områdena för handel, utvecklingssamarbete, miljö och konkurrens också bidrar till samma mål.

Fördraget om en energigemenskap trädde i kraft den 1 juli 2006, och innebär bl.a. att alla berörda EU-bestämmelser även skall omfatta länderna på västra Balkan. Genomförandet av bestämmelserna i detta fördrag kommer att bidra till försörjningstryggheten, skapa en regional energimarknad och underlätta nödvändiga investeringar. Även Norge och Ukraina har ansökt om att få ansluta sig till fördraget, och deras ansökningar bör behandlas så snart som möjligt. Ytterligare ansökningar kan komma in, och det finns skäl att förbereda den analys och de överväganden som blir nödvändiga i samband med detta. I regionerna kring Svarta havet och Kaspiska havet kan dialogen inom det s.k. Baku-initiativet förväntas stärka de deltagande ländernas beslutsamhet att ta itu med gemensamma utmaningar tillsammans med EU, och bidra till att öka utbudet av energiprodukter från Centralasien till EU.

Turkiet håller på att utvecklas till en viktig knutpunkt för energitransporter från producentländerna och är därför av stor strategisk betydelse för EU:s försörjningstrygghet. Förhandlingarna om EU-medlemskap kan komma att leda till att Turkiet antar och genomför gemenskapens lagstiftning på energiområdet i ett tidigare skede, och denna process kan också påskyndas om Turkiet relativt snart ansluter sig till fördraget om energigemenskap. Det är viktigt att få till stånd ett effektivt samarbete om pipeline-byggen, som det aktuella Nabucco-projektet, liksom projekt för transport av energiprodukter från området vid Kaspiska havet. Om Turkiet snabbt kan anpassa sig till EU:s energinormer har landet således en stor potential att utvecklas till en regional knutpunkt för energidistributionen.

De redskap för ekonomiskt samarbete som EU förfogar över bör utnyttjas till fullo, för att – till fördel för alla parter – omstrukturera och utveckla partnerländernas energisektorer och bidra till regionalt samarbete, sammankoppling av infrastruktur, pipeline-utbyggnad, energieffektivitet och satsning på förnybara energikällor. Nyligen framlades t.ex. ett gemensamt förslag från EU, Europeiska investeringsbanken och EBRD (Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling) om finansiering av infrastrukturprojekt för kolvätebränslen inom ramen för samförståndsavtalet om energisamarbete mellan EU och Ukraina, vilket visar att kraftfulla synergieffekter kan uppnås när flera EU-instrument mobiliseras för samma mål och på ett samordnat sätt. Ytterligare ekonomiska medel kan uppbringa via den globala fond för energieffektivitet och förnybar energi som nyligen införts.

EU behöver snabbt etablera och vidareutveckla sina kontakter med strategiskt viktiga grannar. För detta behövs medlemsstaternas stöd, inte minst inom de bilaterala och regionala samarbeten och partnerskap som skapats på energiområdet mellan EU och dess viktigaste partner – inklusive den utvidgade tillämpning av principerna för den inre marknaden för energi som blir möjlig genom den europeiska grannskapspolitiken – samt de insatser för en ökad försörjningstrygghet som kan finansieras genom de olika möjligheter till ekonomiskt stöd som EU, Europeiska investeringsbanken, EBRD och andra internationella finansiella institut förfogar över.

(5) För att de initiativ och processer som beskrivs ovan skall kunna fungera samordnat och följas upp effektivt måste de parter som samarbetar med EU ges löpande information, och också vara redo att utbyta viktiga upplysningar vid en eventuell externt orsakad energikris. För att underlätta ett sådant informationsutbyte föreslår kommissionen, rådets ordförandeskap och rådets generalsekretariat att man inrättar ett nätverk av kontaktpersoner för energifrågor , vars uppgift blir att hjälpa EU att reagera så snabbt och effektivt som möjligt i en kris där energitillförseln är hotad. Nätverkets uppgift blir således att förbereda ett underlag för beslut och åtgärder vid ett eventuellt hot mot försörjningstryggheten genom att samla in, bearbeta och distribuera tillförlitlig information som är av relevans för EU:s försörjningstrygghet. Nätverket skulle också genomföra preliminära analyser och bedömningar, för att där så krävs tidigt kunna utfärda en varning i skeden där försörjningstryggheten kan komma att hotas.

Tanken är att nätverket skall vara sammansatt av experter på energifrågor från medlemsstaterna, rådets generalsekretariat och kommissionen. Det föreslås att nätverket bedriver sitt arbete via ett särskilt kommunikationssystem, och även håller sammanträden när detta är motiverat.

För att underlätta genomförandet av en gemensam och samordnad extern energipolitik, särskilt med avseende på försörjningstryggheten, föreslås att ett nätverk av kontaktpersoner för energifrågor inrättas. Ett sådant nätverk skulle ge EU ett värdefullt verktyg för analys och tidiga varningar vid risk för energikriser.

[1] Dokument 7775/1/06 REV 1, Europeiska rådet i Bryssel den 23–24 mars 2006, ordförandeskapets slutsatser.

[2] Dokument 10633/1/06 REV 1, Europeiska rådet i Bryssel den 15–16 juni 2006, ordförandeskapets slutsatser.

[3] Dokument 9971/06.