Yttrande om fördraget om energistadgan (96/C 18/26)

Den 30 mars 1995 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén enligt artikel 23, avsnitt 3, i sin arbetsordning att avge ett yttrande om fördraget om energistadgan.

Sektionen för energi, kärnkraftsfrågor och forskning som var ansvarig för förberedelsearbetet till kommitténs arbete i frågan, antog sitt yttrande den 26 september 1995. Föredragande var John Lyons.

Vid den 329:e plenarsessionen den 25 och 26 oktober 1995 (sammanträdet den 26 oktober 1995) antog Ekonomiska och sociala kommittén enhälligt följande yttrande.

1. Bakgrund

1.1. I juli 1991 antog kommittén ett yttrande över förslaget till energistadga (). Själva stadgan antogs formellt i Haag i december 1991. Medan kommittén utformade förslag för att förbättra några av föreskrifterna i förslaget till text som vid den tidpunkten var tillgängligt för kommittén, var det ganska klart för kommittén att stödja stadgans grundtankar och de huvudsakliga principer som lagts till grund för den.

1.2. Kommittén gladdes åt att stadgan från 1991 endast tre år senare blev ett fördrag och undertecknats av europeiska gemenskapen och 49 stater (). Detta måste vara en av unionens största internationella framgångar. Kommittén är därför glad att få tillfälle att yttra sig över de framsteg som gjorts samt över några betydelsefulla frågor som dessa gett upphov till.

1.3. Energifördraget

1.3.1. Fördraget består av 50 artiklar. De skapar ett juridiskt system i form av bestämmelser om investeringar, handel, transitohandel, självbestämmande över energitillgångar, miljö, konkurrens, beskattning och tillgång till kapital och teknologi som på lång sikt främjer samarbete inom energiområdet. De huvudsakliga kännetecknen är följande:

1.3.2. Existerande utländska investeringar måste ges samma behandling under samma gynnsamma förutsättningar som såväl inhemska investerare ("nationell behandling") som till investerare från vilken annan fördragsslutande part som helst ("behandling som mest gynnade nation"). Bestämmelserna omfattar också anställning av nyckelpersoner, överföring av kapital och avkastning, kompensation för expropriation samt förluster åsamkade av krig och inrikespolitiska oroligheter.

1.3.3. För handel med energiprodukter kommer fördragsslutande parter som inte är medlemmar i GATT åtnjuta rättigheter och förpliktelser under GATT-avtalets bestämmelser. (GATTs bestämmelser om bindande tulltaxor är emellertid svåra att genomföra i energisektorn. Istället finns det en förpliktelse att "anstränga sig på alla sätt" som uppmanar de fördragsslutande parterna att inte öka tulltaxorna över den nivå som angetts när de undertecknade fördraget).

1.3.4. Energi måste tillåtas att föras fritt över gränserna. Fördraget kräver att de fördragsslutande parterna inte hindrar etableringen av ny kapacitet om transitohandel i existerande kapacitet inte kan uppnås på marknadsmässiga villkor. Det föreskriver också att, i det fall en tvist skulle uppstå, transitohandel inte får avbrytas förrän en förlikningsprocess har slutförts.

1.3.5. Varje fördragspart förväntas tillämpa och övervaka efterlevnaden av konkurrenslagstiftning.

1.3.6. Vad beträffar miljön ger fördraget uttryck för principen "förorenaren betalar" och stöder målet med en marknadsorienterad prissättning som helt och hållet återspeglar kostnader och vinster för miljön.

1.3.7. Varje fördragspart har självbestämmande över sina egna energitillgångar och har likaså rätt att besluta om vilka geografiska områden inom det egna territoriet som skall exploateras och utnyttjas.

1.3.8. Fördraget inrättar ett eget maskineri för att lösa tvister beträffande tvister som rörande alla föreskrifter i fördraget utom dem som handlar om konkurrens och miljö. I en tvist mellan en investerare och en stat har investeraren rätt att välja om frågan skall underställas internationell skiljedomstol.

1.3.9. Direkta skatter kommer som tidigare att regleras i nationell lagstiftning tillsammans med relevanta bestämmelser i bilaterala beskattningsavtal.

2. Kommentar

2.1. Ratificering

2.1.1. Än så länge har endast två länder (Georgien och Lettland) ratificerat fördraget. Minimikravet på 30 ratifikationer förväntas uppnås under den första halvan av 1996.

2.1.2. Det har uttryckts viss oro över att Ryssland kanske inte kommer att ratificera fördraget, men denna oro minskade när duman (underhuset i det ryska parlamentet) i juni godkände lagstiftning som tillåter utländska investeringar i den ryska oljeindustrin.

Bestyrkta kopior av fördraget om energistadgan har dock först nu officiellt överlämnats till den ryska regeringen. Även om detta gör det möjligt för parlamentet att börja debattera frågan om ratificering inom kort, råder dock stort tvivel om huruvida processen kommer att kunna avslutas innan mandatperioden går ut för dagens parlamentsledamöter vid årets slut. Om så blir fallet kommer en rysk ratificering att fördröjas och kan inte garanteras.

2.1.2.1. 1992 levererade det tidigare Sovjetunionen nästan 16 % av sin naturgas, 11 % av sin råolja och 3 % av sina tillgångar av fast bränsle till Europeiska unionen. Unionen får totalt 10 % av sin energitillförsel från det forna Sovjetunionen. Höga procenttal energi levereras också till länderna inom området för associationsavtalet i centrala och östra Europa. Ett antal av dessa länder förväntas bli medlemmar i unionen inom loppet av några få år.

2.1.2.2. För Ryssland är uppgiften att bibehålla och öka sin energiexport och inkomsten från den säkerligen den viktigast faktorn för att stabilisera den ryska ekonomin. Exporten av bränsle och råmaterial uppgår nu till 66 % av landets intäkter från utlandet. En officiell källa uppskattar att en investering för 50 miljarder USD skulle behövas just för att stabilisera den ryska oljeproduktionen på nuvarande nivå på 6 miljoner fat om dagen. Två gånger den summan skulle krävas för att produktionen skulle öka till 1988 års nivå. Detta är den verkliga utmaningen för Ryssland.

2.1.2.3. En rysk ratificering är därför inte bara nödvändig för den slutliga framgången med fördraget, den måste även vara av största vikt för Rysslands egna ansträngningar att modernisera sin ekonomi och etablera en stabil demokrati. Europeiska unionen skall göra allt som står i dess makt för att underlätta ratificeringsprocessen, eftersom resultatet inte kan tas för givet.

2.1.2.4. Med tanke på ovanstående är det hoppfullt att Ryssland nyligen anmälde sitt intresse att delta fullt ut i NATOs partnerskap för fred och att påtryckningarna inom NATO att vidga sina säkerhetsgarantier så långt österut som till Rysslands västra gräns tydligen har minskat. En allvarlig störning i säkerhetsrelationerna med Ryssland skulle så gott som säkert sätta utsikterna om en rysk raticering av fördraget i fara. Det är nödvändigt att denna centrala tanke tas i fullt beaktande av de ansvariga för diplomatiska och mellanstatliga relationer med Ryssland å ena sidan och den europeiska unionen och de Förenta staterna å andra sidan.

2.1.3. Situationen i USA är helt annorlunda. USA har inte och vill inte ratificera fördraget vilket innebär att frågan om ratificering inte är aktuell.

2.1.3.1. Olika anledningar har framhållits för att förklara USA:s ståndpunkt. En av dessa är att ett godkännande av fördraget skulle öka USA:s problem med den federala lagstiftningen i förhållande till lagstiftningen i delstaterna och detta är för närvarande en särskilt känslig fråga.

2.1.3.2. Ett annat skäl är att undertecknande av fördraget skulle strida mot gällande lagstiftning, enligt vilken behandling som mest gynnad nation inte kan beviljas till länder som tidigare ingick i Sovjetunionen (en lagstiftning som infördes som svar på den sovjetiska diskrimineringen av judar). Det är riktigt att man inte utesluter möjligheten att USA till slut kan komma att ratificera fördraget men man tror inte att detta är politiskt möjligt förrän om ett par år.

2.1.4. Vid sidan av Förenta staterna var det bara Kanada (bland de stater som undertecknade den ursprungliga stadgan) som inte hade undertecknat fördraget när tidsfristen gick ut den 16 juni. Sammanlagt 49 stater plus den europeiska unionen hade undertecknat fördraget det datumet. Signatärmakterna inkluderade Norge, ett viktigt energiproducerande land, som varit tveksamt att underteckna från början. I Kanadas fall var den federala regeringen välvilligt inställd till att underteckna fördraget men Kanadas samtliga provincialregeringar kunde inte underteckna det innan tidsfristen gick ut. Det verkar som om den kanadensiska regeringen i sinom tid formellt kommer att ansöka om tillträde till avtalet, vilket kommer att kräva enhälligt samtycke av de nuvarande 50 signatärmakterna.

2.1.5. Områden som Mellanöstern och Nordafrika är naturligtvis av stort intresse för den europeiska unionen, inte minst i energisammanhang. De berörda länderna var emellertid inte signatärmakter till den ursprungliga energistadgan och det är inte troligt att något av dem kommer att ansöka om tillträde till fördraget under den närmaste framtiden. Det är hur som helst uppmuntrande att det nu etablerats en dialog mellan dessa stater och Europeiska unionen om önskan att etablera närmare och mer samarbetsvilliga relationer i vidare politiska, ekonomiska och social verksamhetsområden. Dessa verksamhetsområden inkluderar energiområdet som är av intresse för samtliga verksamhetsområden.

2.1.6. Kommittén är speciellt tacksam för att Europeiska unionen kommer att uppmana medelhavsländerna, vid den viktiga Medelhavskonferensen som skall hållas i år i Barcelona, att utveckla ett samarbete mellan dem själva och energifördraget. Europeiska unionen måste med kraft och fantasi trycka på för att försöka få en aktiv och praktisk anslutning av dessa länder till energifördragets mål och syften.

2.2. Protokoll och deklarationer

2.2.1. Artikel 33 i fördraget ger rätten att förhandla om ett antal protokoll eller deklarationer för att fullfölja målen och principerna i stadgan. Artikel 1(13)(a) fastslår att protokoll kan utarbetas för att komplettera, tillägga, utvidga eller utveckla det här fördragets föreskrifter... "och att de också kan antas för att täcka"....områden för samarbete enligt avdelning III i stadgan".

2.2.2. Hänvisningen till avdelning III i stadgan är viktig eftersom avdelning III räknar upp ett antal ämnen som kan tänkas komma att ligga till grund för ett särskilt avtal (genom t ex förfarandet för protokoll) vid ett senare datum.

2.2.3. Hitintills har ett protokoll beslutats. Det är protokollet om energieffektivitet och relaterande miljöaspekter, som undertecknades på samma dag som fördraget (den 17 september 1994) och som träder i kraft när fördraget formellt ratificeras någon gång nästa år.

2.2.4. Arbetet med ett andra protokoll på temat fredliga syften med atomenergi påbörjades 1991. Det arbetet avslutades som en föreslag till en förklaring (se nedan 2.2.5). Arbetet med ett annat protokoll på temat kolväten påbörjades också men har skjutits upp på obestämd framtid.

2.2.5. Den föreslagna förklaringen om atomenergi påbörjades 1991 med avsikten att utarbeta ett juridiskt bindande protokoll. Arbetet med detta avbröts 1992 när det internationella atomenergiorganet (IAEA) beslutade att göra ett utkast till en internationell konvention om säkerhet i kärnkraftsreaktorer. IAEA avslutade framgång med denna uppgift sommaren 1994. Det här väckte frågan om det föreslagna protokollet om atomenergi fortfarande skulle vara juridiskt bindande. Frågan diskuterades åtskilligt och saken löstes slutligen vid ett sammanträde i maj i år när det beslutades att protokollet om atomenergi skulle avslutas och att arbetet som gjorts skulle komma till uttryck i en inte juridiskt bindande förklaring. Fyra länder (Ryssland, Ukraina, Vitryssland och Armenien) motsatte sig dock detta. De förespråkade ett vidare innehåll och önskade bevara kontrollen över den juridiska tillämpningen. Dessa meningsskiljaktigheter beaktades men löstes ej vid stadgekonferensen i september och kommer att tas upp på nytt i november.

2.2.5.1. Eftersom IAEAs konvention om atomenergisäkerhet är juridiskt bindande och den tänkta förklaringen om atomenergi inte är det, så är den senare bra mycket vidare i sin omfattning än IAEAs konvention. Konventionen gäller bara landbaserade civila kärnkraftsanläggningar (inklusive lagring). Förklaringen omfattar båda dessa områden men därtill behandlar den även icke-spridning av kärnvapen och säkerhetsanordningar för atommaterial som relaterar till dem. Detta innefattar fysiskt skydd av atommaterial, civilt ansvar för atomskador på internationell nivå samt säkra transporter av atommaterial och atomavfall.

2.2.5.2. Det bör naturligtvis hållas i minnet att även språket i den juridiskt bindande säkerhetskonventionen är av allmänt hållet, dvs det finns utrymme för detaljerade tolkningar liksom för olika angreppsätt samordning mellan en signatärmakt till en annan. Det kommer att bli oerhört svårt att göra gällande något av den för det fall någon stat bryter mot den. Men praktiskt sett så skulle det inte kunna vara annorlunda.

2.2.5.3. Det finns en annan skillnad mellan konventionen och förklaringen. Skillnaden ligger i att konventionen stadgar at genomförandet av dess kraf skall granskas vart tredje år. På så sätt kommer konventionens allmänna rättsliga grund att kompletteras genom påtryckningar. Det finns ingen bestämmelse i förklaringen för en översyn av hur eller om kraven kommer att uppfyllas av signatärmakterna.

2.2.5.4. Det är kanske otillfredsställande att det nu finns två internationella överenskommelser som handlar om atomsäkerhet, en som som är snävare i sin omfattning men som är juridiskt underbyggd och föremål för regelbunden översyn och en andra som är avsevärt vidare i omfattning men som saknar juridisk underbyggnad och inte är föremål för översyn. Det kan vara så att man tänkte att det skulle vara än mer otillfredsställande att ha två internationella överenskommelser om atomsäkerhet som delvis täcker samma områden, men inte på samma sätt och båda är juridiskt bindande. Det är anledningen till att det ursprungligen förutsedda protokollet om atomenergi slutade som en förklaring.

2.2.5.5. En möjlig lösning av skillnaden mellan de båda överenskommelserna kan i sinom tid vara att vidga omfattningen av IAEA-konventionen att omfatta även de frågor som omfattas av förklaringen om atomenergi. Det skulle vara förvånande ifall den internationella opinionen inte trycker på en sådan slutlig lösning när den en gång har förstått innebörden av vad som hänt. Enligt kommitténs synsätt måste det finnas vissa minimiregler för säkerheten på området för civil atomenergi. IAEA har visat vägen framåt.

2.3. Utvidgningen av fördraget

2.3.1. Artikel 10 i fördraget handlar uteslutande om skyddet av befintliga investeringar. Nya investeringar (eller för att använda fördragets egna ord "skapande av investeringar") omfattas inte på samma sätt. Avsikten är att nya investeringar bör behandlas på samma sätt som befintliga investeringar men fördraget [artikel 10(2) och 10(3)] accepterar att detta för närvarande bara kan göras under förutsättning av en uppmaning till att "anstränga sig på bästa sätt".

2.3.2. I artikel 10(4) föreskrivs att ett tilläggsfördrag kan utarbetas för att alla investeringar skall bli likställda "med sikte på avslutning 1 januari 1998". Arbetet med detta har påbörjats. Kommittén stöder helt och fullt detta mål. Det är viktigt att en lämplig juridisk ram för nya investeringar skapas så fort som möjligt och alla ansträngningar bör göras för att uppnå detta.

2.3.3. En fråga som fortfarande måste lösas är huruvuda Förenta staterna bör delta i förhandlingarna om tilläggsfördraget. Förenta staterna garanterades observatörsstatus, med rätt att delta i förhandlingarna, vid arbetsgruppens första möte om nya investeringar. Förenta staterna har dessvärre informerat konferensen om att landets budgetrestriktioner hindrar landet från att fortsätta att bidra till arbetets finansiering. Möjligheten att bevilja Förenta staterna observatörsstatus, men utan rätt att delta i förhandlingarna, diskuteras nu. Kommittén yrkar på att man skall söka en kompromiss, förutsatt att Förenta staterna står för sina egna kostnader.

2.3.4. Privatisering ses som en fråga som kan bli svår att lösa med hänsyn till "skapande av nya investeringar". Vid privatiseringar av offentligt ägda tillgångar ser regeringarna inte nödvändigtvis behovet av att öppna dem för utländska investerare. Några har utvecklat begreppet "gyllene aktier" för att bibehålla kontrollen över en privatiserad organisation.

2.3.5. Man vet på förhand att undantag från principen "lika behandling" vid investeringar är oundvikliga i det avsedda tilläggsfördraget. Inte desto mindre råder det ingen tvekan om betydelsen av att nå en allmänt tillfredsställande lösning om rätten att investera i framtiden. Nås inte en sådan kommer ett av fördragets primära mål att undergrävas.

2.3.6. En sak som helt saknas i fördraget är bestämmelser som handlar om förhållanden mellan arbetsmarknadens parter. Vikten av goda relationer på arbetsmarknaden för att garantera en säker produktion av atomenergi är självklar. Men goda relationer mellan de lokala parterna som är involverade i all verksamhet som fördraget omfattar är precis lika viktiga. Kommittén rekommenderar starkt att en passande hänvisning till väletablerad praxis (som t ex "OECD:s riktlinjer för multinationella företag", återutgiven förra året) inkluderas i det tilläggsfördraget som skall utarbetas för att inkorporeras i huvudfördraget 1998.

2.4. Resurser

2.4.1. Utgifterna av fördragets sekretariat uppgick 1994 till 2,3 miljoner ecu. Kommittén är medveten om förslaget att utöka utgiftsposten till 4 miljoner ecu när fördraget väl undertecknats i slutet av 1994. Det här förslaget vilar på grundsatsen att när det väl fanns ett fördrag att administrera skulle det finnas ett behov av att utöka sekretariatets personal. Hur som helst avslogs förslaget. Det beslutades istället att 1995 års budget skulle vara 2,7 miljoner ecu och att personalstyrkan skulle förbli praktiskt taget oförändrad.

2.4.2. Stadgekonferensen beslutade vid sitt möte i september att sekretariatet skall förläggas till Bryssel som en oberoende enhet. Förslaget om sekretariatets organisation och bemanning godkändes också. Konferensen informerades likaledes om ett brev från dess generalsekreterare, Clive Jones, som meddelade att han inte skulle söka förnyat mandat när hans mandatperiod löper ut vid årsskiftet.

2.4.3. Kommittén anser det vara betydelsefullt att man ser över sekretariatets struktur, bemanning och resurser när ratificeringsprocessen håller på att fullbordas.

3. Sammanfattning

3.1. Kommittén anser att energifördraget kan bli en av Europeiska unionens största internationella framgångar.

3.2. Det är av stor betydelse för om projektet skall lyckas att Ryssland ratificerar fördraget och att denna faktor beaktas till fullo med tanke på en eventuell utvidgning av NATO:s säkerhetspolitiska ansvar österut. Man måste beakta konsekvenserna om ratificeringen fördröjs och om det blir den nya duman som skall fatta beslut om det nästa år.

3.3. Unionen måste trycka på med kraft i sina försök att utveckla samarbetsrelationer med Mellanöstern och de nordafrikanska staterna inom energiområdet.

3.4. Man måste komma överens om minimiregler för säkerhet inom atomenergiområdet. Dessa måste etableras genom IAEAs juridiskt bindande konvention men denna bör utvidgas till att omfatta alla de frågor som finns i förklaringen som inom kort skall antas av energifördragskonferensen.

3.5. Det är önskvärt att ge Förenta staterna åtminstone observatörsstatus i förhandlingarna som syftar till att upprätta ett tilläggsfördrag. En kompromisslösning, som föreslagits, bör om möjligt kunna nås.

3.6. En lämplig hänvisning bör införlivas i tilläggsfördraget om att gällande praxis för goda relationer på arbetsmarknaden skall följas i den verksamhet där fördraget omfattar.

3.7. Man bör se över sekretariatets struktur, bemanning och resurser när ratificeringsprocessen håller på att fullbordas.

Bryssel den 26 oktober 1995.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Carlos FERRER

() EGT nr C 269, 14. 10. 1991, s. 79.

() EGT nr L 380, 31. 12. 1994.