P6_TA(2004)0022

Framtiden för området med frihet, säkerhet och rättvisa

Europaparlamentets rekommendation till rådet och Europeiska rådet om framtiden för området med frihet, säkerhet och rättvisa samt villkoren för stärkande av dess legitimitet och effektivitet (2004/2175(INI))

Europaparlamentet utfärdar denna rekommendation

- med beaktande av förslaget till rekommendation till rådet och Europeiska rådet framlagt av Sarah Ludford för ALDE/ADLE-gruppen om framtiden för området med frihet, säkerhet och rättvisa samt villkoren för stärkande av dess legitimitet och effektivitet (B6-0006/2004),

- med beaktande av artikel 114.3 och artikel 94 i arbetsordningen,

- med beaktande av betänkandet från utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor (A6-0010/2004), och av följande skäl:

A. Europaparlamentet har informerats om att Europeiska rådet den 5 november 2004 har för avsikt att fastställa de prioriteringar som under kommande år skall gälla för området med frihet, säkerhet och rättvisa.

B. Europaparlamentet har noterat att EU gjort viktiga framsteg men även gjort sig skyldigt till otaliga förseningar i samband med genomförandet av området med frihet, säkerhet och rättvisa i enlighet med artikel 2 i EU-fördraget.

C. Europaparlamentet beklagar att utvecklingen på asyl- och migrationsområdet hittills huvudsakligen har ägnats åt att bekämpa illegal invandring och att detta inte förenats med tillräckliga ansträngningar för att integrera de tredjelandsmedborgare som beviljats uppehållstillstånd.

D. Flyktingläger bör inte placeras utanför unionens gränser, då detta skulle innebära en uppenbar fara för kränkningar av grundläggande rättigheter.

E. Europaparlamentet är övertygat om att man i all framtida utveckling av området med frihet, säkerhet och rättvisa bör beakta

- det hot om internationell terrorism som sedan den 11 september 2001 gett sig till känna och dramatiskt drabbade Europeiska unionen den 11 mars 2004 genom bombattentanten i Madrid,

- utvidgningen, som omfattar tio nya medlemsstater och gjort unionen till en demokrati med 450 miljoner invånare,

- Nicefördragets ikraftträdande den 1 februari 2003, som för första gången utvidgade användningen av kvalificerad majoritet och medbeslutande till att omfatta vissa viktiga bestämmelser inom asyl- och invandringspolitiken samt inom det civilrättsliga samarbetet,

- undertecknandet av utkastet till konstitutionsfördrag den 29 oktober 2004 [1], som infogar stadgan om grundläggande rättigheter som del II i fördraget, som gör medbeslutandet till allmänt lagstiftningsförfarande och utvidgar EG-domstolens kontroll till att omfatta åtgärder som rör det tidigare undantagna området med frihet, säkerhet och rättvisa, och som äntligen ger privatpersoner rätt att föra talan inför domstolen.

- det faktum att terrorismen är det största problemet för européernas samlevnad och säkerhet, och att problemet kommer att bli ännu större i framtiden; detta utgör ett mycket viktigt skäl till vår övertygelse om att utvecklingen av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa måste bli en verklig symbol och referenspunkt för betydelsen av det mervärde som unionen tillför i kampen mot detta gissel.

- avsaknaden av en gemensam analys av hur man skall ta itu med de säkerhetsproblem som européerna står inför.

- det faktum att terrorismen inte har ansetts vara ett prioriterat problem som påverkar européernas samlevnad och säkerhet.

F. Europaparlamentet ser med stor oro på medlemsstaternas och institutionernas tillkortakommanden i samband med genomförandet av området med frihet, säkerhet och rättvisa, tillkortakommanden som påtalats under konventets arbete, i otaliga slutsatser från Europeiska rådet och i kommissionens regelbundet återkommande rapporter.

G. Europaparlamentet anser att dessa bristfälligheter omedelbart bör rättas till genom lämpliga reformer som bör godkännas i enlighet med gällande fördrag och med beaktande av de politiska målsättningar som anges i utkastet till förslaget till konstitution som kommer att undertecknas strax före Europeiska rådets möte.

H. Europaparlamentet erinrar om att artikel 29 i EU-fördraget ålägger unionen ett ansvar för att "erbjuda sina medborgare ett område med frihet, säkerhet och rättvisa". Parlamentet konstaterar dock att unionen axlat detta ansvar på ett sätt som varit mer virtuellt än reellt, vilket beror på

- kravet på enhällighet, som gör det mycket svårt att fatta tvingande beslut,

- åberopandet av nationell självbestämmanderätt, som ofta döljer korporativa reaktioner,

- avsaknaden av en klar rollfördelning mellan unionen och medlemsstaterna såväl inom olika politikområden (invandring, rättsligt samarbete, uppgiftsskydd) som mellan länder (som helt eller delvis deltar i Schengensamarbetet),

- avsaknaden av tillförlitliga och strukturerade uppföljningsförfaranden,

- avsaknaden av tillförlitliga säkerhetsmekanismer i fall av kriser eller bristande samarbetsvilja.

I. Europaparlamentet anser att det inte är möjligt

- att separera genomförandet av området med frihet, säkerhet och rättvisa från en politik för säkerhet och främjande av grundläggande rättigheter och ett unionsmedborgarskap,

- att skilja principen om ömsesidigt erkännande från en minimiharmonisering som skapar ömsesidigt förtroende.

J. Varje gång det är juridiskt möjligt enligt nu gällande fördrag bör man i förväg börja tillämpa de bestämmelser i den nya konstitutionen i vilka det föreslås att användningen av medbeslutandeförfarandet och beslut med kvalificerad majoritet skall utökas.

K. Europaparlamentet beklagar att det under de senaste fem åren ibland varit medlemsstaterna i rådet som har motsatt sig fastställande av normer för skydd av medborgarnas rättigheter. Parlamentet anser att avsaknaden av sådana normer har använts som argument (ibland till och med av samma medlemsstater) för att blockera det ömsesidiga erkännandet.

L. De pragmatiska lösningar som föreslagits av vissa medlemsstater kommer inte att göra det möjligt att lösa de verkliga problem som uppstår vid utvecklingen av området med frihet, säkerhet och rättvisa, om det inte finns en tydlig överenskommelse grundad på en gemensam bas av principer. Detta visas tydligt genom oförmågan till verkliga framsteg i frågan om skydd av personuppgifter.

M. Det är oroande att det inte finns tillräckligt bra åtgärder för att bekämpa terrorism och avslöja hoten mot medborgarnas friheter. Begrepp som nationell säkerhet och allmän ordning måste ges en europeisk dimension, så att medlemsstaterna behandlar ett hot mot den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen i en annan medlemsstat på samma sätt som ett hot mot deras egen nationella säkerhet eller allmänna ordning [2].

N. Europaparlamentet känner stort ansvar för skyddet av medborgarnas rättigheter och säkerhet och beklagar bristen på insyn och demokrati inom mekanismerna för planering och beslutsfattande på området för frihet, säkerhet och rättvisa, vilket alltför ofta leder till att Europaparlamentet och de nationella parlamenten ställs inför fullbordade faktum.

1. Europaparlamentet rekommenderar Europeiska rådet och rådet att låta sig inspireras av följande tre allmänna krav då de definierar hur framtiden för området med frihet, säkerhet och rättvisa skall se ut:

a) Förstärkt legitimitet för området med frihet, säkerhet och rättvisa

- genom att besluta, enligt andemeningen i konstitutionen och i de avtal som redan slutits för tilllämpning av Nicefördraget, om övergång till medbeslutandeförfarande med parlamentet, beslut med kvalificerad majoritet i rådet och utvidgning av domstolens kontroll i frågor som hör till området med frihet, säkerhet och rättvisa, främst åtgärder avseende invandring (artikel 67 i EG-fördraget), och i andra hand åtgärder avseende kampen mot terrorism och den internationella brottsligheten (artikel 42 i EU-fördraget),

- genom att se till att EU-institutionerna, när det gäller frihet, demokrati och rättsstatsprincipen, uppfyller lika höga krav som de förväntar sig av medlemsstaterna,

- genom att omedelbart tillämpa principen om öppenhet i fråga om lagstiftningsdiskussionerna inom rådet och överföringen till nationell lagstiftning av bestämmelser som EU antagit (och anpassa förordning (EG) nr 1049/2001 [3] och rådets och kommissionens interna bestämmelser i denna riktning),

- genom att föreskriva regelbundet samråd med parlamentet i samband med alla internationella överenskommelser som EU ingår om rättsligt samarbete i frågor som gäller brottslighet och polisiärt samarbete och i samband med alla förslag till gemensam ståndpunkt avseende området med frihet, säkerhet och rättvisa, och se samrådet som särskilt nödvändigt då dessa texter inte behandlas av de nationella parlamenten,

- genom att fullt ut och i god tid involvera Europaparlamentet och de nationella parlamenten då planering av lagstiftning och verksamhet inom området för frihet, säkerhet och rättvisa (artikel III-258 i utkastet till fördrag om upprättande av en konstitution för Europa) skall fastställas och genomföras,

b) Främjandet av de grundläggande fri- och rättigheterna genom den politik som hör till området med frihet, säkerhet och rättvisa, och därför se till

- att i nästa handlingsplan inte enbart beakta de politiska mål som uppställdes i Tammerfors och som faller inom behörighetsområdet för rådet för rättsliga och inrikes frågor, utan även beakta all annan politik som enligt gällande fördrag hör samman med de grundläggande rättigheterna, unionsmedborgarskapet, skyddet av minoriteter, bekämpningen av diskriminering, större öppenhet och uppgiftsskydd,

- att i samförstånd med medlemsstaterna öka medvetenheten om de rättigheter som hör till unionsmedborgarskapet, så att ingen unionsmedborgare känner sig som en främling i något EU-land,

- att systematisera utbildningen i gemenskapsrätt för domare, advokater och poliser som har i uppgift att se till att rättsstatsprincipen efterlevs, eftersom varje nationell domare och polis faktiskt samtidigt är europeisk domare respektive polis,

- att kräva ett snabbt inrättande av ett europeiskt organ för grundläggande rättigheter vars uppgift skall vara att tjäna de europeiska och nationella institutionerna och att systematiskt utvärdera den politik som förs inom EU avseende grundläggande rättigheter, detta även med beaktande av artikel 7 i EU-fördraget, och se till att detta organ underställs samma förfaranden, principer och kontroller som gäller gemenskapens övriga byråer och organ,

- att skapa balans mellan kraven på säkerhet och respekten för de grundläggande rättigheterna med hjälp av nya lagstiftningsförslag,

- att kräva att kommissionen snart inrättar ett europeiskt organ för stöd till terroroffer, vilket skall tjäna som referens- och kontaktpunkt på europeisk nivå för de medborgare vars grundläggande rättigheter har åsidosatts som en följd av det terrorhot som vilar över Europa och övriga världen,

- att kräva en förhandsutvärdering av att de grundläggande rättigheterna (såsom fastställda i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna) respekteras i unionens eller gemenskapens samtliga rättsakter,

- att uppmuntra, för att underlätta det ömsesidiga förtroendet, en kultur för grundläggande rättigheter inom unionen med tonvikt både på en kontinuerlig dialog mellan höga rättsinstanser, offentliga förvaltningar och yrkesverksamma jurister, och på utvecklandet av ett nätverk för utbyte av information och diskussion mellan domare, administrativa myndigheter och forskare,

- att förstärka unionsmedborgarskapet så att det bl.a. omfattar garantier om fri rörlighet för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar och registrerade partner oavsett kön,

- att garantera en gemensam nivå för skyddet av de grundläggande rättigheterna i unionen och samtidigt främja ett ömsesidigt erkännande och ett bättre rättsligt samarbete mellan medlemsstaterna, liksom godkännandet av gemensamma miniminormer för vissa processrättsliga aspekter,

c) Trovärdighet på EU-nivå och ifråga om medlemsstaternas reaktion Detta innebär att de kommande riktlinjerna från den 5 november 2004 bör ha en trovärdig tidsplan för varje mål, att en uppföljningsgrupp bör inrättas (med medverkan av Europaparlamentet och de nationella parlamenten) och att tillräckligt ambitiösa mål bör sättas upp såsom

- att systematiskt undersöka unionens krav på inre säkerhet (jfr projektet PASR-2004) i synnerhet för att förebygga nödsituationer i samband med naturkatastrofer eller terroristattentat,

- att på europeisk nivå skapa en kärna av operationella bestämmelser om rättsligt och polisiärt samarbete, genom att i form av beslut och rambeslut upprepa innehållet i de konventioner i ämnet som redan undertecknats men inte ratificerats av en majoritet av medlemsstaterna före den 31 december 2004,

- att på EU-nivå stärka kommissionens roll när det gäller operativ verksamhet, bl.a. den verksamhet som sorterar under samordnaren för terrorismbekämpningen och säkra förutsättningarna för ett operativt samarbete med samordnaren för terrorismbekämpningen och kommissionen samt en effektiv parlamentarisk kontroll av samordnarens verksamhet; under alla omständigheter bör statusen för samordnaren som i dag arbetar med den höge representanten för GUSP revideras då den sistnämnde ersätts med unionens utrikesminister, en av kommissionens ordförande,

- att i överensstämmelse med uppgiftsskyddsbestämmelserna skapa en enhetlig uppsättning informationsnätverk som möjliggör en fortlöpande sammankoppling mellan de nationella myndigheter som ansvarar för säkerhetskontroller (t.ex. omformatering av SIS II), det rättsliga samarbetet (t.ex. samkörning av de nationella kriminalregisterutdragen) eller den fria rörligheten för personer, inklusive tredjelandsmedborgare (se VIS-projektet),

- att, genom ett beslut grundat på artikel 30 i EU-fördraget, omvandla Europol till ett europeiskt organ som är underställt de principer, förfaranden och kontrollbestämmelser som gäller för EU:s organ och byråer,

- att i beslut och rambeslut föra in samtliga åtgärder om rättsligt och polisiärt samarbete som förekommer i de konventioner som undertecknats men inte ratificerats av medlemsstaterna,

- att fastställa regler för insamling, behandling och kontroll - inbegripet parlamentarisk och rättslig kontroll - av upplysningar från upplysningstjänster,

- att, med utgångspunkt från det faktum att det finns ett samband mellan de gemensamma inre problemen och möjligheten att skapa en yttre politik, identifiera de huvudsakliga områden som EU på allvar måste arbeta för, såsom asyl, invandring och terrorism; dessa områden bör identifieras i ett nära samarbete med kommissionen och rådet (rättsliga och inrikes frågor),

- att fastställa normer för uppgiftsskydd och inrätta en gemensam myndighet för uppgiftsskydd som på europeisk nivå skulle samla nationella myndigheter, behöriga på detta område,

- att underställa unionens verkställande myndigheter parlamentarisk kontroll när det gäller insamling och behandling av sekretessbelagda upplysningar i enlighet med modeller liknande dem som gäller i de flesta medlemsstater,

2. Europaparlamentet rekommenderar Europeiska rådet och rådet att genomföra följande specifika mål inom de närmaste fem åren:

a) När det gäller invandringspolitiken, fastställa en enhetlig lagstiftningsram för att uppnå sex mål:

- att fastställa en konsekvent invandringspolitik för att utveckla lagliga migrationsvägar, vilket bl.a. skulle kunna göra det mindre lockande att invandra illegalt,

- att identifiera de nya demografiska och ekonomiska utmaningar EU för närvarande står inför, samtidigt som hänsyn tas till medlemsstaternas mottagningskapacitet,

- att erkänna att invandrarna inte bara utgör en tillfällig källa till arbetskraft som utnyttjas för att stävja obalans och i stället planera för deras insats i våra samhällen på lång sikt,

- att genom lämpliga finansiella medel och åtgärder stödja migranternas sociala, kulturella och politiska integration,

- att i beslut och rambeslut införliva alla de bestämmelser som ingår i den internationella konvention om invandrares och deras familjemedlem mars rättigheter som antogs av Förenta nationernas generalförsamling den 18 december 1990,

- att inrätta en samstämmig ram för internationellt samarbete med ursprungsländerna.

b) När det gäller politiken för att bekämpa illegal invandring, skapa en lämplig lagstiftningsram i syfte att uppnå tre mål:

- att harmonisera begreppet illegal invandring mellan medlemsstaterna, eftersom det är nyckeln till en gemensam strategi,

- att inrätta en gemensam politik för att bekämpa illegal invandring och förebygga svartjobb genom att straffa människosmugglarna,

- att inrätta en gemensam politik mot alla former av handel med människor,

c) När det gäller politiken för återvändande, att, genom medbeslutande i överensstämmelse med de åtaganden som gjorts enligt förklaring nr 5 om artikel 67 i EG-fördraget och i enlighet med Genèvekonventionen, fastställa en politik för återvändande tillsammans med ursprungs- eller bestämmelseländerna; politiken skall ha som mål att upprätta gemensamma skyddsnormer för repatrierade personer och förpliktiga medlemsstaterna att skydda värdigheten och den fysiska integriteten för de personer som utvisas i samband med repatrieringsåtgärder.

d) När det gäller asylpolitiken; att fastställa en enhetlig asylstatus och ett gemensamt asylförfarande, vilket föreslogs i Tammerfors och bekräftades genom utkastet till konstitutionellt fördrag, och att samtidigt förbättra skyddsåtgärderna för flyktingarna eller de personer som är i behov av humanitärt bistånd samt ge dem garantier för ett fullständigt utövande av sina individuella och sociala rättigheter, särskilt de rättigheter som rör hälsovård, utbildning och arbete. Europaparlamentet erinrar om att den rättsliga ramen gällande dessa personer, vilken måste respekteras av unionen och dess medlemsstater, inte får frångås genom internationella avtal oavsett om de förhandlats av EU och/eller av medlemsstaterna; när det gäller denna politik, dra nytta av erfarenheterna från flyktingcentrumet i Sangatte och beakta den oro som organisationer som försvarar invandrares rättigheter ger uttryck för, i synnerhet den internationella människorättsfederationen FIDH, då de vädjar till unionen om att inte rygga för det ansvar som Genèvekonventionen medför och att inte riskera att en situation uppstår i vilken de mest förfördelade människorna på vår planet dessutom blir rättslösa.

e) När det gäller rättsligt samarbete, främja ett ömsesidigt erkännande, vilket förutsätter att det vidtas åtgärder som främjar ett ömsesidigt förtroende mellan de rättsliga myndigheterna och medborgarna samt mellan de rättsliga myndigheterna sinsemellan,

- när det gäller civilrättsligt samarbete, vidta åtgärder som innebär en tillnärmning av familjerätten, den rättslig ramen för arv och övriga områden som för närvarande täcks av minimibestämmelser som fastställs inom ramen för Haagkonferensen om internationell privaträtt,

- när det gäller straffrättsligt samarbete, vidta åtgärder som fastställer de viktigaste elementen rörande de brott som avses i artikel 2 i rambeslut 2002/584/RIF [4] om en europeisk arresteringsorder och när det gäller förfaranden för utlämning mellan medlemsstater och vidta åtgärder som fastställer de minimigarantier som gäller för åtalade och internerade. Samtidigt måste Eurojusts ställning stärkas i syfte att skapa en europeisk åklagarmyndighet vars befogenheter inte bara skall omfatta skydd för unionens ekonomiska intressen,

f) Att före utgången av 2005 genomföra en detaljerad och offentlig utvärdering av genomförandet av handlingsplanen mot terrorism och av dess roll i förhållande till de motsvarande nationella och internationella planerna; denna bör i full utsträckning iaktta respekten för de individuella friheterna.

g) Att göra en exakt och offentlig utvärdering av de praktiska konsekvenserna av att vissa medlemsstater tilldelats särskilda ordningar och förbereda sätt att successivt integrera dem i gemenskapsrättsordningen.

h) Att inrätta ett integrerat gränsförvaltningssystem som möjliggör samarbete mellan den gemenskapens gränsövervakningsbyrå, som skall inrättas och de enheter i medlemsstaterna som är ansvariga för kontrollen av personer och varor.

3. Europaparlamentet uttalar sin uppskattning över att det nederländska ordförandeskapet vinnlagt sig om att senast den 1 april 2005 anta beslutet om en övergång till antagande med kvalificerad majoritet och medbeslutandeförfarandet för alla åtgärder som faller under avdelning IV i EG-fördraget och uppmanar Europeiska rådet att ställa sig bakom Europaparlamentets förslag.

4. Europaparlamentet uppdrar åt talmannen att översända denna rekommendation till rådet, Europeiska rådet och, för kännedom, till kommissionen samt medlemsstaternas regeringar och parlament.

[1] Citaten i denna resolution baserar sig på dokument CIG/87/04.

[2] Förslag av det nederländska ordförandeskapet, dokument nr 11122/04, punkt 4.2.

[3] EGT L 145, 31.5.2001, s. 43.

[4] EGT L 190, 18.7.2002, s. 1.

--------------------------------------------------