SV Europeiska unionens officiella tidning C 248/87

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén: Smart lagstiftning i Europeiska unionen”

KOM(2010) 543 slutlig

2011/C 248/15

Föredragande: Jorge PEGADO LIZ

Den 8 oktober 2010 beslutade Europeiska kommissionen att i enlighet med artikel 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén: Smart lagstiftning i Europeiska unionen”

KOM(2010) 543 slutlig.

Facksektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 26 maj 2011.

Vid sin 472:a plenarsession den 15–16 juni 2011 (sammanträdet den 15 juni 2011) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 128 röster för 1 röst emot och 5 nedlagda röster:

1. Sammanfattning och rekommendationer

1.1 EESK välkomnar det intresse kommissionen visat både i sitt meddelande och i dokumenten som rör Europa 2020-strategin och inremarknadsakten avseende en fördjupning av de politiska, lagstiftande och administrativa förfarandena för att se till att EU-rätten utformas och tillämpas på ett mer rationellt och adekvat sätt under alla skeden, från utformningen till de behöriga organens tillämpning i medlemsstaterna och den slutgiltiga utvärderingen av hur målgrupperna faktiskt följer lagen.

1.2 EESK förstår emellertid inte behovet av att byta namn och frångå det vedertagna ”Bättre lagstiftning”, om inte det beror på att föreliggande meddelande endast är ett riktlinjedokument.

1.3 EESK konstaterar med tillfredsställelse att flera förslag som EESK har lämnat i sina yttranden i denna fråga har beaktats. EESK gläder sig därför över avsikterna att stärka kontrollen av subsidiaritet och proportionalitet, genomföra bättre konsekvensbedömningar och mer strategiska och integrerade efterhandsutvärderingar, få medlemsstaterna och respektive parlament att delta mer aktivt och ansvarsfullt, och stödja dem i deras eget lagstiftningsarbete. Kommittén är särskilt nöjd med förslaget att öka medborgarnas och andra berörda parters deltagande i utformning, införlivande och tillämpning av unionsrätten, bland annat genom att förlänga perioden för allmänna samråd och göra överträdelseförfaranden smidiga och mer effektiva.

1.4 EESK anser emellertid att meddelandet inte är tillräckligt adekvat som underlag för att kunna förverkliga Europa 2020-strategins lagstiftande aspekter, eller för att tillämpa de prioriterade åtgärderna i inremarknadsakten.

1.5 EESK anser att det är mycket viktigt att meddelandet följs av en ordentlig handlingsplan där man fastställer vilka mål som man vill uppnå, föreslår åtgärder, fastställer instrument och bedömer effekter, definierar alternativ och undersöker kostnadseffektivitet, samt att detta föregås av en bred diskussion med det civila samhället på EU-nivå och på nationell, regional och lokal nivå.

1.6 EESK uppmanar därför kommissionen vid det arbete som följer på meddelandet att ta särskild hänsyn till de allmänna riktlinjerna i detta yttrande som återger de ståndpunkter som EESK sedan flera år har intagit i denna fråga.

1.7 EESK anser i synnerhet att de aspekter som rör hur konsekvensbedömningarna på förhand ska utföras av alla de EU-institutioner som är ansvariga för genomförandet, hur det organ som ska svara för kontrollen av konsekvensbedömningarna ska fungera och vara sammansatt, de parametrar som används, särskilt när det gäller konsekvenserna för de grundläggande rättigheterna. Även frågan om hur och med vilka medel en ökad insyn kan garanteras måste definieras bättre. Finans-, hälso- samt sjukvårds- och socialförsäkringssektorerna behöver dessutom en mer sektorspecifik behandling, och det krävs en större tydlighet när det gäller prioriteringskriterierna, mekanismerna för att utvärdera och bedöma klagomål, instrumenten för att automatiskt upptäcka överträdelser, verktygen för att förbättra de nationella domstolarnas verksamhet och andra kompletterande instrument.

1.8 Avslutningsvis anser EESK att kommissionen har glömt flera viktiga aspekter och begär att dessa behandlas på lämpligt sätt och uttryckligen inkluderas. Det gäller särskilt följande: faktorer och parametrar för att bedöma lagtexternas kvalitet, konkreta åtgärder för att förenkla lagstiftningen, den oförklarliga avsaknaden av en tydlig hänvisning till att man bör välja förordningsinstrumentet, särskilt för att uppnå full harmonisering vid förverkligandet av inre marknaden, det oförlåtliga förbiseendet av alternativet frivilliga former eller av själv- och samregleringens roll. Dessutom har det ytterst viktiga arbete som slutförts inom den gemensamma referensramen och de förslag som för närvarande diskuteras om en ökad harmonisering av avtalsrätten i unionen förvånansvärt nog inte tagits upp.

1.9 EESK anser att meddelandets svagaste del rör den faktiska tillämpningen av EU-rätten. Kommittén uppmanar därför kommissionen att noga analysera grundorsakerna till att tillämpningen av unionsrätten överlag fungerar så dåligt, något som har bekräftats varje år i rapporterna om dess tillämpning. Kommittén uppmanar också kommissionen att beakta de många bidrag och rekommendationer som EESK lämnat i olika yttranden och att genomföra en systematisk genomgång av de åtgärder som krävs för att förändra den rådande situationen radikalt.

2. Inledning: begrepp och bakgrund

2.1 Enligt föreliggande meddelande innebär ”smart lagstiftning” en lagstiftning som — innefattar hela den politiska cykeln – alltifrån utformningen och tillämpningen av en lag fram till dess att den blir föremål för utvärdering och revideringar, — fortsätter att vara ett ansvar som delas mellan EU:s institutioner och medlemsstaterna, — låter åsikterna från dem som påverkas mest av regelverken spela en central roll, där medborgarnas och de berörda parternas möjlighet att komma till tals ska stärkas.

2.2 Kommissionens företrädare insisterade under det förberedande sammanträdet för detta EESK-yttrande upprepade gånger på att meddelandet bara är ett riktlinjedokument och inte ett tekniskt meddelande, vilket innebär att man inte ska förvänta sig att det ska innehålla en tydlig definition av ”smart lagstiftning”.

2.3 Det aktuella initiativet ”smart lagstiftning” är emellertid en uppföljning av programmet ”bättre lagstiftning” som unionens institutioner i allmänhet och kommissionen i synnerhet har ägnat en stor del av de senaste tio årens arbete, med tydlig framgång, vilket EESK, som alltid har stött och uppmuntrat detta, uttryckligen har bekräftat i ett antal yttranden (1).

3. Allmänna kommentarer

3.1 EU-rättens nuvarande situation kräver en djupgående analys av lagarnas utformning, upprättande, införlivande och tillämpning. Detta gäller även för översynen och förenklingen.

3.2 EESK menar alltså att frågan kräver en bred diskussion som inbegriper civilsamhället, inte bara för att EU:s lagstiftning får konsekvenser för det civila samhället, utan också för att dess deltagande på ett avgörande sätt kan bidra till en önskvärd förbättring av den befintliga lagstiftningsramen.

3.3 I detta sammanhang motsvarar inte meddelandet behoven eftersom det endast rör sig om ett riktlinjedokument. Det finns gott om goda föresatser och avsikter i meddelandet, men det saknas konkreta åtgärder och effektiva instrument.

3.4 Man kan i allmänna ordalag säga att eftersom det endast rör sig om ett riktlinjedokument bör det kompletteras med ett riktigt program med uppsatta mål, konkreta åtgärder, fastställda instrument och konsekvensbedömningar. I programmet bör man också ta fram alternativ och bedöma hur kostnadseffektiva de är.

3.5 Kommittén är mycket positiv till den analys som meddelandet utgår ifrån och de mål som föreslås. Om det inte är för att det bara rör sig om ett riktlinjedokument förstår EESK emellertid inte skälet till att byta namn från ”Bättre lagstiftning” till ”Smart lagstiftning”.

3.6 Därför är det lämpligt att upprepa EESK:s ståndpunkt i denna fråga: a) Striktare tillämpning av principerna om ”bättre lagstiftning”. b) Öppenhet på alla lagstiftningsnivåer och därefter. c) Bättre urval av rättsliga instrument, inbegripet själv- och samregleringsmekanismer. d) Utformning av ett mer systematiskt kontrollsystem då direktiv införlivas på nationell nivå. e) Det är viktigt att komma ihåg den nya roll och de stärkta befogenheter de nationella parlamenten fick i och med Lissabonfördraget. f) Kommissionen bör också i större utsträckning använda sig av tolkningsmeddelanden. g) Det krävs också större ansträngningar för att förenkla och kodifiera lagar.

4. Särskilda kommentarer

A. Aspekter som välkomnas

4.1 Flera positiva aspekter i meddelandet välkomnas och stöds särskilt.

4.2 Bland dem finns naturligtvis förslaget att stärka kontrollen av subsidiariteten och proportionaliteten, samt att förbättra lagtexternas kvalitet, bland annat genom noggrannare konsekvensbedömningar.

4.3 Även avsikten att fortsätta med programmen för att förenkla lagstiftningen och minska de onödiga administrativa bördorna med minst 25 % välkomnas.

4.4 EESK uppskattar också tanken på en mer strategisk och integrerad efterhandsutvärdering, som inte bara tar hänsyn till den befintliga rättsliga ramen utan också till de betydelsefulla ekonomiska, sociala och miljömässiga effekterna, och som inte bara är en enstaka och isolerad utvärdering av varje lagstiftningsinitiativ i sig.

4.5 Kommittén ser särskilt positivt på alla initiativ som får medlemsstaterna att ta sitt ansvar för lagstiftningsarbetet, och som inbegriper de nationella parlamenten i enlighet med de nya befogenheter som de fått genom fördraget om Europeiska unionens funktionssätt när det gäller utformningen av lagtexten, särskilt bestämmelserna i artiklarna 8 och 13.

4.6 EESK välkomnar därför att kommissionen inte bara är beredd att ge stöd till medlemsstaternas olika organ som berörs av införlivandet och tillämpningen av EU:s regelverk, utan också att den vill se till att medborgarna och andra berörda parter deltar i de debatter som bör äga rum i alla medlemsstater när lagarna utformas, och då de införlivas och samordnas med den nationella lagstiftningen.

4.7 Kommissionens beslut att skynda på överträdelseförfarandena och fastställa prioriteringar välkomnas särskilt, utan att vi får glömma SOLVIT:s roll, som behöver nystimulans och större spridning och trovärdighet bland de berörda.

4.8 EESK välkomnar speciellt förlängningen av den allmänna tiden för offentliga samråd från åtta till tolv veckor ”för att se hur man ytterligare kan stärka medborgarnas och de berörda parternas möjligheter att komma till tals”, en åtgärd som enligt kommittén knyter nära an till vad som numera anges i artikel 11 i Lissabonfördraget i och med att den bidrar till att uppnå deltagandedemokrati i EU.

B. Vad som kan förbättras

4.9 EESK förstår varför kommissionen överväger att även fortsättningsvis låta övervakningen av konsekvensbedömningen skötas av den interna kommitté som har ansvaret för denna. Kommissionen får dock inte vara främmande för de argument som framfördes vid de offentliga samråden av dem som ansåg att denna övervakning skulle skötas av ett oberoende externt organ. Som alternativ skulle en intern institution kunna inrättas med företrädare från alla medlemsstater. Hur som helst behöver konsekvensbedömningsnämndens uppdrag stärkas med hjälp av en beslutsfunktion för att kräva att konsekvensbedömningar görs. Konsekvensbedömningsnämnden har dessutom inte rätt att låta konsekvensbedömningsrapporten och lagstiftningsförslaget i fråga vänta, om större brister skulle påvisas vid undersökningen. Dessa frågor borde diskuteras grundligare eftersom kommissionen har medgett att nämnden har ”en central roll i detta system”.

4.10 Dessutom var slutsatsen i en rapport som nyligen upprättats av revisionsrätten att kommissionen inte anser det nödvändigt att rådfråga om utkast till konsekvensbedömning trots de berördas ofta återkommande krav. Ett samråd om utkast till konsekvensbedömningsrapport skulle vara gynnsamt ur de berörda aktörernas perspektiv eftersom det innebär att den ”bästa produkten” förs in i medbeslutandeförfarandet som involverar ministerrådet och Europaparlamentet.

4.11 I samma rapport från revisionsrätten hävdades det klart och tydligt att en av de största svagheterna med EU:s konsekvensbedömningssystem är att varken Europaparlamentet eller rådet analyserar effekterna av sina egna ändringsförslag. EESK ber rådet och parlamentet att framställa och publicera läsvänliga sammanfattningar av deras egna konsekvensbedömningar och att följa det interinstitutionella avtalet (2).

4.12 Meddelandet klargör inte vilka parametrar som kan användas vid de konsekvensbedömningar som man vill göra (3).

4.13 När det gäller större insyn i systemet borde kommissionen tala om på vilket sätt och med vilka nya medel den tänker genomföra detta.

4.14 När det gäller konsekvensbedömningen i fråga om de grundläggande rättigheterna vore det bra om kommissionen kunde konkretisera på vilket sätt och med vilka medel den tänker genomföra den.

4.15 Den rådande finansiella och ekonomiska krisen har visat att det finns ett behov av att överväga en reglering av marknadsaktörerna. Det nya programmet med ”smart lagstiftning” bör hanteras sektorsvis. Bland de sektorer som kräver särskild uppmärksamhet i meddelandet borde finanssektorn, hälso- och sjukvårdssektorn och socialförsäkringssektorn finnas.

4.16 När det gäller kommissionens utövande av sina befogenheter i fråga om överträdelser, särskilt ”de interna organisatoriska åtgärder som är nödvändiga för att effektivt och opartiskt utföra uppgiften i enlighet med fördraget” (4), föreslår EESK att kommissionen ska redogöra för sina prioriteringskriterier, mekanismer för att utvärdera och bedöma klagomål, instrument för att automatiskt upptäcka överträdelser, verktyg för att förbättra de nationella domstolarnas verksamhet och andra kompletterande instrument, (SOLVIT, FIN-NET, ECC-NET, alternativa och utomrättsliga metoder).

C. Vad som saknas

4.17 När det gäller att förbättra lagtexternas kvalitet saknas uppgifter om faktorer och parametrar för att bedöma detta.

4.18 När det gäller förenkling av lagstiftning saknas hänvisningar till uppenbara konkreta åtgärder som till exempel: — En verklig och genomgripande kodifiering, som inte bara är en sammanställning av texter. — Publicering av fullständiga texter då de har setts över och ändrats, i stället för en sammanställning och jämförelse med hänvisning till artiklar i flera olika lagrum.

4.19 Det saknas en tydlig inriktning på användning av förordningar i stället för direktiv, trots att dessa riktlinjer finns med i Europa 2020-strategin.

4.20 Det finns ingen koppling till det ytterst viktiga arbete som bedrivits inom den gemensamma referensramen och den senaste tidens förslag från kommissionen som nu debatteras om att i högre grad harmonisera avtalsrätten i unionen (5).

4.21 Det finns ingen hänvisning till behovet att systematiskt betrakta alternativet ”28:e ordningen” för initiativ som omfattas av ”Bättre lagstiftning” (6).

4.22 Det är också förvånande att det inte sägs något i meddelandet om själv- och samregleringens roll och den nödvändiga diskussionen om vad som med fördel kan lösas med mjuk lagstiftning i stället för genom reglering.

4.23 Men meddelandet är dock svagast när det gäller frågan om tillämpningen av EU-rätten. Där skulle EESK vilja fästa uppmärksamheten på sina yttranden i frågan (7) och slutsatserna vid det belgiska ordförandeskapets konferens som nyligen ägnades detta tema (8).

4.24 Särskilt betydelsefull i detta sammanhang är kommissionens rapport av den 1 oktober 2010 (9) om kontroll av gemenskapsrättens tillämpning, som fortfarande, trots en mindre förbättring jämfört med året innan, uppvisar 51 % sena införlivanden i genomsnitt och i genomsnitt 24 månader för att avsluta överträdelseärenden.

4.25 Här har inte kommissionen redogjort för alla grundorsaker till den allmänt utbredda bristande tillämpningen av EU:s regelverk i medlemsstaterna, vilka EESK ofta har tagit upp. Denna brist kan bara förklaras av att det föreliggande meddelandet endast är ett riktlinjedokument. Med tanke på betydelsen inom ramen för smart lagstiftning finns det dock skäl att lyfta fram följande aspekter: a) Det felaktiga eller ofullständiga införlivandet av EU-bestämmelser i den nationella rättsordningen, där de många gånger betraktas som ej önskvärda och i strid med seder och bruk och nationens intressen. b) Bristande politisk vilja hos de nationella myndigheterna att följa bestämmelser och förmå andra att följa dem, då de upplevs som främmande i deras rättsordning och nationella tradition. c) Den envisa benägenheten att lägga till nya onödiga bestämmelser till EU-bestämmelserna, eller att välja ut vissa delar och välja bort andra i EU-bestämmelserna (överimplementering och att ”plocka russinen ur kakan”), som gör det tillrådligt att se till att medlemsstaterna, utöver de jämförelsetabeller som de måste framställa i enlighet med det interinstitutionella avtalet (10) och ramavtalet mellan kommissionen och Europaparlamentet, också måste ange vilka bestämmelser i den införlivade lagstiftningen som utgör överreglering. d) Vissa brister i förberedelserna hos nationella myndigheter när det gäller att förstå eller se till att EU:s regelverk tillämpas. e) Ibland bristande utbildning inom vissa områden av EU-lagstiftningen hos vissa domare och andra aktörer inom rättsväsendet (advokater, domstolstjänstemän osv.), vilket ibland medför felaktig tillämpning eller ingen tillämpning alls av införlivade bestämmelser samt tillämpning av ”parallella” bestämmelser från den nationella rättsordningen. f) Behovet att låta åtgärderna för administrativt samarbete innefatta organisationerna i civilsamhället, särskilt konsumentorganisationer. g) Frånvaron av harmoniserade straffrättsliga sanktioner, som EU har överlåtit på medlemsstaterna att bestämma själva.

4.26 Kommissionens insatser bör också inriktas på information och utbildning av nationella myndigheter, särskilt av dem som har ett mer direkt ansvar att tillämpa EU-rätten i medlemsstaterna. På detta område borde domare och allmänna åklagare få bättre information och utbildning, eftersom det är dessa som måste tolka och tillämpa lagarna i samband med konkreta fall som är föremål för tvister.

Bryssel den 15 juni 2011 Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Staffan NILSSON

(1) EUT C 48, 15.2.2011, s. 107, och EUT C 175, 28.7.2009, s. 26.

(2) EUT C 321, 31.12.2003, s. 1.

(3) EUT C 44, 11.2.2011, s. 23.

(4) KOM(2002) 725 slutlig.

(5) Grönbok från kommissionen om politiska alternativ för främjande av en europeisk avtalsrätt för konsumenter och företag (KOM(2010) 348 slutlig).

(6) Se EESK:s initiativyttrande ”28:e ordningen” (EUT C 21, 21.1.2011, s. 26) samt de hänvisningar till denna metod som nyligen har gjorts i viktiga rapporter, till exempel Monti-rapporten ”A new strategy for the Single Market” av den 9.5.2010, Felipe González-rapporten ”Projekt Europa 2030” av den 8.5.2010 eller Lamassoure-rapporten ”Le citoyen et l'application du droit communautaire” av den 8.6.2008.

(7) EUT C 24, 31.1.2006, s. 52 och EUT C 18, 19.1.2011, s. 100.

(8) Högnivåkonferensen ”European consumer protection enforcement day” (Bryssel, 22.9.2010).

(9) Se KOM(2010) 538 slutlig. Tjugosjunde årsrapporten om kontrollen av gemenskapsrättens tillämpning (2009).

(10) EUT C 321, 31.12.2003, s. 1.