Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Meddelande från kommissionen - Europeiska gemenskapens gasförsörjning och dess framtidsutsikter"

(96/C 204/21)

Den 24 november 1995 beslutade kommissionen att, i enlighet med artikel 198 i Romfördraget, begära Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande om ovannämnda meddelande.

Sektionen för energi, kärnkraft och forskning, som ansvarade för kommitténs arbete i ämnet, antog sitt yttrande den 9 april 1996. Föredragande var John Lyons.

Vid sin 335:e plenarsession den 24-25 april 1996 (sammanträdet den 24 april 1996) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 36 röster för och 7 nedlagda röster.

1. Kommissionens synpunkter: En kort sammanfattning av kommissionens meddelande

1.1. Naturgasens marknadsandel ökar i så gott som samtliga medlemsstater, och beroendet av import från tredje land (som idag står för nästan 40 % av konsumtionen) kan förväntas öka till 60 % år 2000, och kanske till 75 % år 2020. Naturgas kommer i allt högre grad att användas till elproduktion.

1.2. Medan de kontrakterade gasleveranserna är mer än tillräckliga för att möta efterfrågan år 2000, finns det en brist på kontrakterade leveranser på upp mot 20 % för att möta den förväntade efterfrågan år 2010.

1.3. I meddelandet sägs att "gasleveranser som skulle kunna bli tillgängliga för EG, både externt och internt, finns i överflöd och är tillräckligt omfattande för att täcka behovet långt in i nästa århundrade". De viktigaste leverantörerna är Ryssland, Norge och Algeriet. Ytterligare reserver finns i Mellanöstern och Centralasien, även om det troligen skulle vara kostsamt att utveckla dem. EU:s växande beroende av importerad gas kan förväntas påverka dess relationer med leverantörsländerna i allt högre grad.

1.4. Gas har ett antal tekniska och ekonomiska fördelar som bränsle för elproduktion, och denna sektor kan komma att stå för 50 % av den förväntade ökningen av gasanvändingen fram till 2010. Om detta sker skulle elproduktionen stå för nästan en tredjedel av unionens gaskonsumtion 2010.

1.5. När det gäller gasförsörjningens säkerhet skulle EU vid värsta tänkbara scenario - där man antar att leveranserna från både Ryssland och Algeriet upphör samtidigt - klara sig i upp till 5 månader, även om de olika medlemsstaterna skulle drabbas olika hårt. Användningen av en "EU-dimension" - dvs att EU:s gasförsörjningssystem integreras - är viktigt för att man skall uppnå och garantera en tillräcklig säkerhetsnivå.

1.6. Man har dock långt i från uppnått en integration av EU:s gasförsörjningssystem. I händelse av en större störning av gasleveranserna skulle ett stort antal medlemsstater i nuläget vara mer eller mindre sårbara. Detta gäller i första hand Finland, Spanien och Österrike och, fram till dess att man uppnått en fullständig integration, även Frankrike och Belgien.

1.7. Det är mot denna bakgrund som kommissionen vill dra uppmärksamheten till betydelsen av de olika gasprojekten, inklusive programmet för transeuropeiska nät och till behovet att utveckla nya gaslageranläggningar i underjorden. Kommissionen vill också att man undersöker möjligheterna till leveransavbrott för att hantera bristsituationer. Bland andra frågor uttrycker man behovet av ett mycket mer omfattande samarbete och av att man på EU-nivå drar upp riktlinjer för krissituationer. Kommissionen anmodar rådet att stödja meddelandet och undersökningen av alla de frågeställningar som har identifierats och att begära att kommissionen lägger fram nya rapporter till rådet i vederbörlig ordning.

2. Allmänna iakttagelser

2.1. Aktuella frågors verkliga betydelse för EU:s framtida utveckling framgår inte tydligare i ovanstående sammanfattning än i kommissionens egen sammanfattning.

2.2. EU står inte inför en situation där det under normala omständigheter kommer att råda en total brist på den gas man behöver. Kärnan i problemet är att EU kan komma att bli alltför beroende av ett fåtal externa leverantörer, vilket skulle leda till en oönskad sårbarhet, både ekonomiskt och politiskt, under nästa århundrades första decennier. Dessutom är det inte helt otänkbart att denna sårbarhet kan komma att orsaka skada med tanke på att gas vid denna tidpunkt kommer att vara ett viktigt bränsle för elproduktion.

2.3. Försörjningstrygghet

2.3.1. Kommissionen kommenterar först gasindustrins förmåga att hantera oväntade kortsiktiga leveransavbrott. Detta görs i de två första styckena under punkt 5.2 i meddelandet. Kommissionen tycks vara relativt tillfreds med detta.

2.3.2. I återstoden av punkt 5.2 överväger kommissionen hur man kan hantera krissituationer. Dessa definieras som situationer där leveranserna från Ryssland eller Algeriet avbryts. I sin analys drar kommissionen den inte förvånansvärda slutsatsen att sådana leveransavbrott lättare kan hanteras genom samarbete på europeisk nivå än av de enskilda medlemsstaterna. En annan slutsats är att EU är mer sårbart för ett avbrott från Ryssland än från Algeriet. Trots detta påstår kommissionen att man kan klara en 36-procentig minskning av leveranserna från Ryssland i upp till 283 importdagar.

2.3.3. Effekterna av sådana krissituationer skulle slå olika hårt i de olika medlemsstaterna. Sverige varken använder eller planerar att börja använda naturgas. Nederländerna och Storbritannien är självförsörjande på naturgas. Tyskland är inte självförsörjande, men importerar sin gas från Nederländerna, Norge och Ryssland och har många försörjningspunkter. Därför kan man stå emot även allvarliga störningar en längre tid.

2.3.4. Andra medlemsstater har sämre förutsättningar. Framför allt är Finland, Italien, Luxemburg, Spanien och Österrike sårbara. Grekland och Portugal kommer att befinna sig i samma situation när de väl ansluts till naturgasnätet de närmaste åren. Kommissionens slutsats, som nämns under punkt 2.3.2 ovan, att EU skulle klara en 36-procentig minskning av leveranserna från Ryssland i upp till 283 importdagar i följd innebär i själva verket att vissa medlemsstater kan klara sådana störningar i upp till 283 dagar om unionen utvecklar ett integrerat system till hjälp för dessa länder, men att de skulle klara sig en kortare tid utan ett sådant system.

2.3.5. Även om kommissionens analys är intressant är den tyvärr inte tillförlitlig. Den kan vara riktig men kan kan också vara oriktig. Detta otillfredsställande förhållande beror på att kommissionen inte har tillgång till fullgod information för denna analys.

2.3.6. Kommissionen uppmärksammar själv detta problem. Med hänvisning till sin iakttagelse under punkt 2.3.2 påstår kommissionen under punkt 5.2 i meddelandet att man i samband med en bedömning av EG-dimensionen "har förutsatt att ett fullständigt gränsöverskridande samarbete mellan sammankopplade gasindustrier har utnyttjats fullt ut". Senare under punkt 5.2 i samband med kommentarer om gränsöverskridande stödavtal mellan unionens gasföretag, påstår kommissionen att "uppgifter om dessa dock är mycket knapphändiga och det går inte att fastställa huruvida de skulle utnyttja EG-dimensionen fullt ut vid en kris som påverkar flera medlemsstater".

2.3.7. Dessa förutsättningar är mycket viktiga. Dessutom har kommissionen uttryckt dem utan att först ha konsulterat gasindustrin. Verkligheten visar att kommissionen inte har tillgång till detaljerad information om försörjningsplaneringen inom gassektorn. Denna planering består nästan helt av konfidentiella kontrakt mellan olika gasföretag och det är inte ens säkert att medlemsstaternas regeringar känner till innehållet i vart och ett av dessa kontrakt.

2.3.8. Vissa av de konkreta frågor som kommissionen måste ha svar på för att kunna göra någon välgrundad analys av EU:s gasindustris försörjningsplanering borde exempelvis inbegripa följande: Vilka arrangemang finns, avtalsmässiga eller inte, mellan ett företag och andra till stöd för detta företag; under vilka förhållanden finns det för närvarande stödarrangemang, och hur skulle de komma att utlösas; hur skulle de kunna begränsas; hur länge skulle de vara. Vilka handelsvillkor gäller för dem - och till vilka kostnader?

2.3.9. Man skulle kunna tro att tabell 4 i kommissionens meddelande visar att det inte finns något att bekymra sig för. Varje medlemsstat rapporteras ha "stödsamarbete med andra företag". Allt detta innebär dock bara att varje medlemsstats regering är medveten om att landets gasföretag har stödarrangemang med andra gasföretag. Många av regeringarna vet därför inte mer än kommissionen om vad detta innebär i verkligheten.

2.3.10. Tabell 4 är också otillfredställande i ett annat avseende. Den innehåller frågan om "uttalad politik för försörjningstrygghet", där svaret för alla länder är ja. Man kan dock inte veta vad detta svar innebär. I själva verket varierar innebörden av detta "ja" för varje medlemsstat.

2.3.11. Relevant information finns tillgänglig i en rapport publicerad i november 1994 av Eurogas (Representativt organ för naturgasindustrin inom EU): "Försörjningstrygghet i naturgassektorn i Västeuropa". Där finns för varje medlemsstat en redovisning av planeringen för försörjningstryggheten. Tyvärr kan man inte utifrån tillgänglig information fastställa vilka säkerhetskrav gasindustrin (i de olika medlemsstaterna) måste kunna möta, oavsett omfattningen av sådana arrangemang (och branschen har här stora erfarenheter). (Kommissionen tycks inte ha beaktat detta stora problem vid sin bedömning i slutet av andra stycket under punkt 5.2 i sitt meddelande.) Till följd av detta kan allmänheten inte bedöma om arrangemangen är tillräckliga.

2.3.12. Undantaget är Frankrike, där Eurogas menar att gasförsörjningssystemet måste kunna klara av en störning hos en av försörjningskällorna (= 30 % av all försörjning) under ett år, och med hänsyn till en kallare vinter än normalt. Detta är klart, kan förstås av allmänheten, och prestationer kan mätas i förhållande till detta.

2.3.13. Kommissionen möter därför stora svårigheter. Det är föga förvånande att man i sitt meddelande specificerar en rad studier man skulle vilja ha genomförda i syfte att skapa sig en bättre bild av försörjningtryggheten, som är välbehövlig mot bakgrund av kommissionens ansvar i frågan. Dessa studier inbegriper:

- En analys av kostnader och nytta om man skulle öka lagringskapaciteten (5.3.3).

- En undersökning om graden av avbrytbarhet i de olika medlemsstaterna "för att bestämma en riktig avbrottsnivå och följderna för försörjningstryggheten vid en betydande kris" (5.3.3).

- Ytterligare undersökningar om vilken roll som en gemensam energiförsörjning i kombination med den förväntade gaseldade elproduktionstillväxten spelar (5.3.4).

- En undersökning om hur man från ett EU-perspektiv kan optimera de ömsesidiga biståndsavtal som finns mellan vissa transmissionsföretag (5.5, andra stycket).

2.3.14. I sin vitbok "En energipolitik för Europeiska unionen" (KOM(95) 682 slutlig), som publicerades i slutet av 1995, skriver kommissionen i slutet av punkt 77 - där man kommenterar gassituationen - att tillgången till tillräcklig information om gassektorn borde vara en del av översynen av befintliga instrument för insyn och informationsutbyte.

2.3.15. Kommissionen kan säkerligen gå längre än så. Den skulle kunna diskutera frågan om försörjningstrygghet med medlemsstaterna i syfte att arbeta fram en offentligt uttalad standard (exempelvis av samma typ som den som antagits i Frankrike, om än inte samma standard). En sådan standard skulle kunna variera mellan de olika medlemsstaterna när det gäller detaljerna, det viktigaste är att den publiceras. Medlemsstaterna skulle sedan anmodas att se till att deras gasföretag fungerar enligt den officiella standarden. Det är tillfredsställande att kommissionens idé (enligt punkt 5.5) om att upprätta säkerhetsmål är i linje med detta förslag. Denna idé bör därför stödjas.

2.4. Den ständiga efterfrågeökningen på gas

2.4.1. Den befintliga försörjningsplaneringens tillräcklighet är en fråga, men det finns också andra frågor vilkas betydelse man måste överväga. Med tanke på dess följder är den viktigaste av dessa den till synes obönhörligen stigande efterfrågan på gas. De viktigaste siffrorna som tas upp i kommissionens dokument är följande:

2.4.2. År 2000, om mindre än fyra år, förväntas EU:s gasproduktion ha ökat med 11 % samtidigt som efterfrågan har stigit med 22-26 %. Importen från tredje land (främst Ryssland, Norge och Algeriet) förväntas öka med 36 %. Hela EU:s importberoende väntas öka till ca 44 %, även om det finns avsevärda skillnader mellan de olika medlemsstaterna.

2.4.3. År 2010, om mindre än fjorton år, förväntas efterfrågan ha stigit med ytterligare 27 % (i genomsnitt) jämfört med uppskattningen för år 2000. Importen kan ha stigit med 70 % jämfört med behoven år 2000. Av den kontrakterade importen, som förväntas ha nått omkring 168 mtoe (miljoner ton oljeekvivalenter), kan Ryssland, Norge och Algeriet komma att stå för 39 %, 34 % respektive 24 %. Dessa tendenser kommer att förstärkas avsevärt när länderna i Central- och Östeuropa ansluter sig till EU. Efter år 2010 förväntas efterfrågan fortsätta att stiga, varigenom EU:s importberoende skulle stiga till 75 % (även om man måste acceptera att alla siffror i hög grad blir spekulationer på så lång sikt).

2.4.4. Viss kritik har riktats mot kommissionen för att dess prognoser för den framtida efterfrågan är överdrivna. Exempelvis uppskattar Eurogas i "1995 års publikation om statistik och prognoser om gasförsörjningen" att efterfrågan inom EU kommer att vara mellan 315 och 330 mtoe år 2000 och mellan 350 och 385 mtoe år 2010. Detta skall jämföras med kommissionens beräkningar på 310-320 mtoe år 2000 och 392-411 mtoe år 2010. Uppskattningarna i en studie, som publicerades i oktober 1995 av Internationella energistyrelsen, IEA, om säkerheten när det gäller naturgasförsörjningen ligger också på en lägre nivå än kommissionens för år 2010.

2.4.5. Sådana skillnader mellan olika prognoser är inte ovanliga. Det kan förväntas att olika organisationer gör något olika bedömningar av de faktorer som ligger bakom siffrorna. Dessa faktorer är inte alltid tydligt uttalade. Till exempel måste man bedöma i vilken utsträckning gasgenererad el kan komma att ersätta kärnkraftsel de kommande femton åren, men ingen av organisationerna talar om vilka antaganden man gjort i denna fråga.

2.4.6. Även om de flesta prognoser visar sig vara felaktiga när det gäller detaljer, är de dock fortfarande viktiga verktyg då man försöker planera inför framtiden. Man får naturligtvis aldrig ha en okritisk inställning till dem. Med dessa reservationer är poängen med prognosserierna som omnämns under punkt 2.4.5 att de pekar i samma riktning. Det är bara en tidsfråga (med några år hit eller dit) om när man beräknar att gasen kommer att nå en viss marknadsandel. Eftersom det inte finns någon anledning att tro att kommissionens prognoser skulle vara sämre än någon annans, använder kommittén dem gärna i sitt yttrande.

2.5. Strategiska frågor

2.5.1. När man studerar dessa prognoser bör det noteras att det inte bara handlar om en ökning av gas i fråga om volym eller marknadsandel. Kommissionens meddelande visar att en ansenlig andel av EU:s elektricitet kommer att genereras av gas år 2010. Eurogas rapporterar att 8 % av elektriciteten år 1994 kom från gas. Man uppskattar dock att andelen år 2000 kommer att ligga på 15-20 % och fortsätta att växa. Detta är en kritisk utveckling när det gäller gasens användningsområden.

2.5.2. Idag används gas främst för uppvärmning av hushållen och inom industrin. På dessa områden skulle brister bli mycket kännbara och nästan säkert kostsamma för direkt berörda, även om man antar att de normalt kan hanteras utan några överdrivna politiska eller ekonomiska svårigheter. Brister, och även allvarliga sådana, skulle inte utgöra något hot mot samhället eller ekonomin, även om de onekligen under vissa omständigheter (under till exempel en längre köldperiod) skulle kunna orsaka störningar och inrikespolitiska kontroverser.

2.5.3. Läget kommer dock att vara annorlunda den dag gas som importeras från tredje land står för en stor del av det bränsle som används för att producera elektricitet. I ett sådant läge kan försörjningstryggheten komma att bli en allvarlig ekonomisk eller politisk fråga, beroende bland annat på importkällornas antal och karaktär. Elektricitet är jämte olja en av de två drivkrafter som det moderna samhället är helt beroende av. Om främmande makter befinner sig i en ställning där de kan utöva ett otillbörligt inflytande över ett lands elförsörjningstrygghet, så är detta naturligtvis oroväckande. Detta tycks också vara ett av motiven bakom kommissionens meddelande.

2.5.4. Det är under punkt 5.2 i sitt meddelande som kommissionen lägger fram sitt resonemang i frågan. Man gör här bedömningen att man åtminstone på en mer mogen europeisk gasmarknad kan hantera ett större avbrott av de externa gasleveranserna, förutsatt att EU:s gasförsörjningssystem är fullständigt sammankopplade i fråga om externa försörjningskällor och att man har ett fullt utbyggt samarbete över gränserna mellan de olika sammankopplade gasindustrierna.

2.5.5. Detta kommer dock inte att vara till hjälp för de mest utsatta medlemsstaterna. Kommissionens farhågor om ett större avbrott av leveranserna från en extern källa gäller mer specifikt risken att detta skulle ske med leveranserna från det före detta Sovjetunionen eller från Algeriet. Man säger uttryckligen att "risken för avbrott i leveranserna från Norge... inte har övervägts".

2.5.6. Tabell 2B i kommissionens meddelande visar att Ryssland och Algeriet år 2010 kommer att förse EU med 106 mtoe eller ca 25 % av EU:s totala konsumtion. Detta är dock till ett EU som betraktas som en enhet. I själva verket kommer de att stå för en mycket större andel av den gas som importeras av Finland, Italien, Spanien och Österrike och vid det laget också av Grekland och Portugal - se punkt 2.3.4 ovan.

2.5.7. Hur troligt är det då att det verkligen skulle bli några större avbrott i leveranserna från de två källor kommissionen talar om? Denna fråga diskuteras inte i meddelandet, vilket kan ses som ett diplomatiskt förbiseende. Frågan diskuteras dock i bilaga 2 till omnämnda rapport från IEA, som särskilt handlar om Europas försörjningstrygghet. IEA noterar här att "ett ökat importberoende av naturgas kommer att öka intresset för den europeiska försörjningstryggheten". IEA intresserar sig särskilt för problemen att transportera gas på långa avstånd och för försörjningstryggheten i fråga om gas från Maghreb-länderna i Nordafrika.

2.5.8. IEA menar att det är osäkert "huruvida det föreligger en verklig risk för avbrott av gasleveranserna till följd av överföringsproblem". Eftersom överföring av gas på långa avstånd är en ny företeelse finns det enligt IEA få historiska data att tillgå. (I de fall man har hittat historiska data härrör de från oljepipeliner i Mellanöstern, där man sedan den första pipelinen öppnades 1931 har upplevt många avbrott till följd av politiska oroligheter och konflikter mellan grannländer).

2.5.9. IEA har gjort en särskild studie över relationerna mellan Ryssland och Ukraina eftersom den befintliga pipelinen från Ryssland till Europa går genom Ukraina. Man fann att relationerna mellan de två länderna varit ansträngda med hot om leveransavbrott från Gazprom, vilka i vissa fall förverkligats eftersom Ukraina har haft stora skulder för gasleveranser. Ukraina parerade dessa avbrott genom att minska genomsläppet av gas till Europa. IEA anser att man har fått kontroll över denna situation och både Ryssland och Gazprom är medvetna om den viktiga och symboliska betydelsen av att säkra leveranserna till Europa. IEA drar slutsatsen att Ryssland och Ukraina, trots de uppenbara spänningarna dem emellan, håller på att lägga en grund för varaktigt samarbete.

2.5.10. I fråga om Maghreb-länderna, och då framför allt Algeriet, betonar IEA petroleumsektorns ekonomiska betydelse för dem och drar slutsatsen att leveranserna till Europa bara skulle komma att hotas om en islamitisk regering kom till makten i Algeriet. Även i detta fall är det dock mer troligt att eventuella avbrott skulle ske till följd av social och politisk oro än till följd av avsiktliga politiska beslut.

2.5.11. Om det är mot denna bakgrund som kommissionen beslutade sig för att se över frågan om EU:s försörjningstrygghet när det gäller gasimport, så har man inte gjort mer än att på ett försiktigt sätt utöva sina skyldigheter. EU har naturligtvis som mål att odla stabila ekonomiska och politiska relationer med sina grannländer, där Ryssland, Ukraina och Algeriet i högsta grad ingår. Ryssland och Ukraina har skrivit under fördraget om Europeiska energistadgan och andra avtal har skrivits under med Algeriet och övriga nordafrikanska stater, vilket avsevärt kommer att främja samarbete och förtroende mellan berörda parter.

2.5.12. I slutet av punkt 5.2 listar kommissionen de åtgärder som finns tillgängliga för att hantera ett möjligt framtida avbrott i gasleveranserna från externa leverantörer, även om kommissionen såsom påpekats ovan inte vet till vilken grad de kan eller kommer att användas. Dessa åtgärder inbegriper avbrytbarhet, produktionsflexibilitet, en mångsidigare import och användning av tillgänglig lagringskapacitet på EU-nivå.

2.5.13. I samband med sina kommentarer om dessa åtgärder lägger kommissionen till att, för att till fullo kunna utnyttja alla möjligheter, är det väsentligt att "man gör en en fullständig sammankoppling av EU:s gasförsörjningssystem för att koppla samman EU:s olika försörjningskällor", vilket kommissionen betonar av mer än en gång.

2.5.14. Man måste ändå notera att de flesta av förslagen om ett bättre gasförsörjningssystem (se bilaga 1 till kommissionens meddelande) inte kommer att förverkligas de närmaste åren, och när det gäller den viktiga frågan om lagring, räcker den nuvarande kapaciteten bara till två månaders konsumtion under vinterns efterfrågetopp (se punkt 5.3.3 i kommissionens meddelande). Även om man inom gassektorn planerar att öka lagringskapaciteten mer än den förväntade ökningen av efterfrågan på gas, kommer denna högre lagringskapacitet år 2010 att täcka en lägre andel av importen än vad som är fallet idag.

2.5.15. Helt riktigt betonar kommissionen behovet av ett flexibelt gasförsörjningssystem. Det är därför förvånansvärt att man har bristfällig information om utvecklingen av LNG (gas nedkyld till flytande form)-system, eftersom detta är det enda alternativet till import av gas genom pipeliner. Bland olika TEN (transeuropeiska nätverk)-projekt av gemensamt intresse återfinns ytterligare fem LNG-terminaler, och den föreslagna placeringen av dessa (Irland, Frankrike, Portugal, Italien och Grekland) visas på kartan i slutet av kommissionens meddelande. De nämns dock bara på ett ställe i meddelandet, nämligen i slutet av bilaga 1. Det framgår inte om någon av dem står högt upp i förteckningen över TEN-projekt som man vill genomföra. Ingen av dem finns med i förteckningen över sådana projekt i bilaga 1.

2.5.16. Uppskattningsvis levereras idag 15 % av all gasimport med tanker: Om denna andel kunde höjas till 25 % eller däromkring, skulle detta inte bara leda till större flexibilitet för EU i sin helhet, utan skulle framför allt innebära en ökad försörjningstrygghet för de södra medlemsstaterna. Kommittén rekommenderar kommissionen att i högre grad betona LNG-systemets möjligheter i fråga om försörjningstrygghet.

2.6. Elproduktion och försörjningstrygghet

2.6.1. Under punkt 5.3.4 i sitt meddelande diskuterar kommissionen vilken roll elförsörjningssystemet kan spela när det gäller att förbättra försörjningstryggheten för naturgas. I princip skulle elförsörjningssystemet kunna utgöra en värdefull back-up, även om kommissionens uppskattningar av möjligheten kan vara optimistiska.

2.6.2. Stor vikt fästs vid att en betydande del av marknaden för elproduktion utrustas med långsiktig kapacitet att växla mellan olika bränslen så att ett stort antal elproduktionsanvändare kan förbli verksamma utan gas under en del av vintersäsongen. (Hänvisningen till bränsleväxling avser främst, men inte enbart, kraftverk som kan växla mellan brännolja - tung eller lätt - och gas, eller vice versa).

2.6.3. Kommissionens koncept är ganska giltigt i sig och en sådan växlingskapacitet kan spela en viktig roll de närmaste åren, men det är förmodligen en överflödig kommentar. Situationen har förändrats markant genom införandet i början av 90-talet av kombicykelteknik (CCGT) vid elproduktion. Med denna kan man producera el från naturgas på ett mycket effektivare sätt än med någon annan teknik. Kraftverk med kombicykelteknik kan utformas för att eldas på olja/gas förutom på enbart gas, men detta är både komplicerat och dyrt, varför man sannolikt inte kommer att installera kombicykeltekniken.

2.6.4. I den rapport från IEA som omnämns under punkt 2.4.4 uppskattas att andelen kraftverk med kombicykelteknik i de europeiska OECD-länderna kommer att öka från 2 % 1992 till 25 % år 2000 och mer än 60 % år 2010. Om dessa uppskattningar är riktiga innebär det att de flesta bränsleväxlingskraftverk kommer att ha bytts ut år 2010 eller strax därefter, då naturgas kommer att stå för 15-20 % av elproduktionen. Bränsleväxlingskraftverk kommer därför inte att utgöra mycket till back-up när sådan trygghet verkligen kommer att behövas.

2.6.5. Kommissionen anser att man i viss utsträckning kan använda kraftöverföringssystem för att överföra el till en region där ett avbrott i gasförsörjningen har inneburit minskad elproduktion. Återigen har kommissionen rätt i sak, men de praktiska möjligheterna är mycket begränsade. Man kan bara fastställa dessa möjligheter genom en detaljerad fallstudie.

2.6.6. Frågan är vad man har för överskottskapacitet på båda sidor av kraftöverföringspunkten. Italien, till exempel, importerar nästan 20 % av sin el från sina grannländer, främst från Frankrike. Det finns begränsad extra överföringskapacitet till ytterligare elimport i nödfall, även om el skulle finnas tillgänglig.

2.6.7. Från den eventuelle elexportörens synvinkel är det nödvändigt att denne har ett överskott vid den tidpunkt det efterfrågas. Många faktorer påverkar detta, men den mest kritiska är tillgången till extra produktionskapacitet vid efterfrågetoppar. Två faktorer tenderar att minska den tillgängliga extrakapaciteten. Den första är spridningen av konkurrenskraftig elproduktion utan en organisation som kräver att kraftbolagen har tillräcklig kapacitet för situationer som kräver ett maximalt kraftuttag. Den andra är själva utvecklingen av ett överföringssystem inom EU, vilket kommer att leda till att kraftbolagen söker öka sin kapacitet genom att ta reservkraft från detta snarare än att öka kapaciteten hos sina egna kraftverk.

2.6.8. Kort sagt kan det framväxande kraftöverföringssystemet på EU-nivå inte i dagsläget anses bidra till en tillräcklig försörjningstrygghet genom olika alternativ för att man skall klara av avbrott i gasförsörjningen.

2.6.9. I den mån starka oberoende eldistributionsföretag (dvs detaljister) växer fram någon gång i framtiden då EU:s elsektor är mer konkurrensutsatt, vilket kommissionen önskar se, är det möjligt att de kommer att motverka de två tendenser som beskrivits i ovanstående stycken. Detta kommer att vara avhängigt de strukturer och de juridiska arrangemang som åtföljer dem.

2.6.10. I sin rapport gör IEA en liknande analys av konsekvenserna för försörjningstryggheten när gas under de närmaste åren blir ett viktigt bränsle för elproduktionen. Rapporten är kanske något mera hoppfull i fråga om möjligheten att bränsleväxling ändå i viss mån kan komma att visa sig vara förenlig med det växande användandet av kombicykelteknik (IEA beaktar också den möjligheten, men anser ändå att detta är osannolikt till följd av att den i allmänhet inte är så populär).

2.6.11. IEA fortsätter sin analys genom att notera att "problemen rörande försörjningstryggheten i samband med det växande användandet av gas (för elproduktion) och den ökande konkurrensen" inte är oöverstigliga och inte heller "berättigar farhågor om försörjningstryggheten att man begränsar det växande användandet av gas för elproduktion". Kommittén kan instämma i båda dessa slutsatser, även om man i fråga om den andra slutsatsen anser att situationen åter bör ses över om ungefär fem år.

2.6.12. IEA avslutar sin analys med att notera att "om systemet skulle bli sårbart för avbrott i försörjningen, så har regeringarna ett stort utrymme att utveckla politiska instrument för att hantera försörjningstryggheten". Just denna slutsats har av vissa kritiker använts mot kommissionens meddelande. De menar att IEA:s studie visar att kommissionen är alltför pessimistisk.

2.6.13. Men om detta var IEA:s målsättning med rapporten, så motsäger man sin egen analys. Uttrycket "regeringarna har ett stort utrymme..." är sant men knappast upplysande. Regeringarna har de facto ett visst utrymme, men målet med försörjningstrygghet är främst ett politiskt mål, och inte alla EU-regeringar accepterar att det är ett mål som de bör eller behöver uppnå. Detta visar betydelsen av kommissionens meddelande.

2.6.14. I de fall som detta mål accepteras måste man fortfarande utforma de medel med vilka det skall uppnås. IEA anser att det inte föreligger något behov av att göra detta i nuläget. Det gör å andra sidan kommissionen, och under punkt 5.5 i slutet av sitt meddelande lägger man fram några blygsamma förslag. Här har kommissionen kritiserats för att dess förslag är både påtvingade och onödiga.

2.6.15. IEA:s idéer om vad man kan göra om åtgärder anses vara nödvändiga är faktiskt i än högre grad påtvingade och inbegriper exempelvis införandet av krav på producenter att "betala avgifter till ett centraliserat reservlager för bränsle eller till uppförandet och/eller underhållet av extra reservkapacitet". Kommissionen har insett att det skulle vara allt annat än produktivt att föreslå sådana aktiva åtgärder.

2.6.16. I den mån det råder meningskiljaktigheter om de specifika frågor som redovisats ovan, anser kommittén att kommissionens synsätt är mer realistiskt i dagsläget när det gäller situationen inom EU.

2.6.17. Från punkt 2.6.1 och framåt granskar kommittén kommissionens synpunkter om huruvida elförsörjningsindustrin kan bidra till lösningen av problem med försörjningstryggheten inom gassektorn. För närvarande kan den det. En av de åtgärder för försörjningstrygghet som de flesta gasbolag i de flesta länder använder består i att vid bristtillfällen stänga av tillförseln till elproduktion. I de fall man har bränsleväxlingskraftverk är denna åtgärd fullt logisk. Och när gas bara står för några få procent av elproduktionen är denna situation inte svår att hantera, men när gas står för 15 eller 20 % av elproduktionen, och få bränsleväxlingskraftverk återstår, kommer detta synsätt att vara helt oacceptabelt. Det kommer att vara gasbranschen som får anpassa sig till de krav på försörjningstrygghet som gäller för elproduktion.

2.6.18. Den ökade användingen av gas inom elproduktionen kommer att kräva att man inom gassektorn tänker om när det gäller försörjningstryggheten. Kommissionen kan också tänkas vilja överväga konsekvenserna av detta nytänkande.

2.6.19. Kommittén begär vidare att kommissionen gör en fördjupad undersökning av konsekvenserna på medellång och lång sikt av en ökad användning av naturgas för elproduktionen. Man skall då utgå från diversifieringen av den europeiska energiförsörjningen, liksom från tekniska, ekonomiska, sociala och miljömässiga aspekter, och sedan göra en jämförande studie när det gäller de fördelar naturgasen erbjuder gentemot andra energikällor: kärnkraft, kol, olja och förnybara bränslen.

2.7. Prisfrågan

2.7.1. Kommissionen uppmärksammar i lägre grad de ekonomiska aspekterna av gasens ökade betydelse än frågan om försörjningstrygghet. Man bör dock i viss mån också överväga prisfrågan, eftersom denna när allt kommer kring också är relevant ur synvinkeln försörjningstrygghet. Man måste här, liksom tidigare, komma ihåg att situationen varierar såväl inom som mellan medlemsstaterna och att situationen för EU i sin helhet skiljer sig från de enskilda medlemsstaternas situation. Särskild vikt bör fästas vid prisfrågan, som också har konsekvenser för försörjningstryggheten. Exempelvis kan större ändringar av prisnivåerna leda till fallande levnadsstandard och ökad arbetslöshet, vilket skedde på 70-talet.

2.7.2. Den kanske viktigaste frågan att överväga är: kommer EU:s ökade beroende av gas som importeras från Ryssland och Algeriet att ge dessa länder förmågan att om några år påverka den ekonomiska utvecklingen inom EU på ett oönskat sätt? Frågan kommer att bli än viktigare efter hand som gasens betydelse för elproduktionen ökar.

2.7.3. Kommissionens uppskattningar att dessa två länder förmodligen kommer att förse EU med 25 % av dess gaskonsumtion år 2010 har redan diskuterats under punkt 2.5.6 ovan. I själva verket kan de komma att stå för en mycket större andel än så. Det är tydligt att dessa två länder (som båda har ett enda företag som har monopol på gasleveranser), om de skulle agera tillsammas i prisfrågan när nya kontrakt skall förhandlas fram år 2010, skulle hamna i en mycket stark förhandlingsposition.

2.7.4. Om man antar att de kommer att vilja fortsätta sina leveranser även efter år 2010, och inte satsar på kortsiktiga kontrakt till höga priser i stället för långsiktiga kontrakt till lägre pris, kommer de två länderna knappast att vara i en position där de kan diktera villkoren. Naturligvis kommer världsmarknadspriset alltid att ha en avgörande betydelse. Tanken på att dessa två länder skulle eller skulle kunna bilda en kartell för att tillsammans utöva tryck på sina kunder inom EU är en ytterlighet vid en eventuell sannolikhetsbedömning.

2.7.5. Ett helt annat framtidsperspektiv som diskuteras inom akademiska kretsar innebär att Gazprom, när Rysslands andra pipeline är färdigställd (vilken kommer att dras genom Vitryssland och Polen och stå färdig kring sekelskiftet), kommer att få möjlighet att utöka sin marknadsandel i EU genom att exportera gas till mycket lägre pris. Detta kommer att vara möjligt till följd av den stora "gasbubbla" som man kan tillgå till följd av kollapsen av den inhemska efterfrågan efter 1990. Om så skulle ske, skulle det få både handelsmässiga och strategiska följder.

2.7.6. Oavsett sådana teoriers verklighetsförankring står det klart att Rysslands växande betydelse för EU som en av dess största gasleverantörer skapar en vidare debatt. Kommissionens meddelande är fokuserat på försörjningstrygghet. Kommittén anser att kommissionen också borde granska de mer omfattande frågorna kring de handelsmässiga och ekonomiska konsekvenserna av Rysslands ökande betydelse.

2.7.7. Det finns en än mer omfattande fråga som förtjänar viss uppmärksamhet. Denna gäller förhållandet mellan gaspriset och oljepriset, och huruvida detta förhållande kommer att få större eller mindre betydelse efterhand som gas blir viktigare för elproduktionen.

2.7.8. Förhållandet mellan gas- och oljepriset är allmänt snarare än specifikt. Det anses vanligtvis att gaspriset är beroende av oljepriset och att det följer det senare upp eller ner, med eller utan tidsfördröjning beroende på omständigheterna. I den mån gas blir ett viktigt bränsle för elproduktionen kommer priset på gas (mot bakgrund av till exempel ett beslut om att bygga ett nytt gasdrivet kraftverk) att bestämmas först och främst av kostnaden för att producera el med andra bränslen, främst kol och kärnkraft, med beaktande av de olika metoder som används. Med detta antagande kan priset på gas komma att bli mindre direkt kopplat till olja efterhand som dess användning för elproduktion ökar.

2.7.9. Det finns dock en annan aspekt på detta. Även om det är sant att oljepriset har större inverkan på priset för energi i allmänhet än något annat bränsle, innebär det faktum att kostnaden för elproduktion främst styrs av kostnaden för kol- och kärnkraftsenergi att det tar år snarare än månader innan större förändringar på oljepriset slår igenom på elpriset. När gas blir ett nog så viktigt bränsle för elproduktion vid sidan av kol och kärnkraft, kommer priset på olja att slå igenom på elpriset bra mycket fortare än tidigare.

2.7.10. Oljepriset är historiskt det mest rörliga av alla bränslepriser. När gasen väl står för 20 % av EU:s elproduktion kommer elpriset att återspegla en del av denna rörlighet och bli rörligare än vad det tidigare varit. Det kommer att ta tid innan dessa tendenser blir tydliga, eftersom gasens betydelse för elproduktionen måste överstiga gasens och oljans nuvarande gemensamma betydelse mer än bara marginellt.

3. Ett vidare perspektiv

3.1. För mindre än tjugo år sedan dominerade tre bränslen energivärlden - olja, kol och kärnkraft. Detta har nu förändrats. Utvecklingen av tekniken för vind- och solkraft, biomassa och jordenergi har fört fram dessa bränslens position. Det råder dock inget tvivel om att naturgasen har trätt fram som den fjärde viktiga aktören inom energivärlden. Den är intressant ur miljösynvinkel, den har ekonomiska och kommersiella fördelar, det finns stora fyndigheter spridda runtom i världen och den kommer att sänka priset på el ytterligare, om man använder den i kombination med den nya kombicykeltekniken för elproduktion. El är ju vid sidan av olja den viktigaste drivkraften för den moderna civilisationen. Dessa karaktäristika är både intressanta och viktiga, och detta gör naturgasen till ett välkommet tillskott till energiförsörjningen.

3.2. Slutsatsen av detta yttrande är att det ändå finns berättigade frågeställningar när det gäller försörjningstryggheten till Europa (och då framför allt till EU), som uppstår till följd av den snabbt ökande marknadsandelen för naturgas, den begränsade tillgången på alternativa leverantörer av gas utanför Europa till kostnader som kan antas vara rimliga och till följd av gasens potentiellt ökade betydelse för elproduktionen.

3.3. Det är intressant att notera de termer som gasbranschen för egen del använder för att definiera försörjningstryggheten: "I allmänna termer innebär försörjningstrygghet att man bibehåller fortlöpande gasleveranser till kunder i enlighet med vad som krävs av ingångna kontrakt" (från "Försörjningstrygghet i naturgassektorn i Västeuropa", sidan 7, publicerad av Eurogas i november 1994). Detta är en ansvarsfull och lämplig definition för gasbranschen att anta, även om den är begränsad till sin omfattning. Branschen kan inte ta på sig någon mer omfattande skyldighet gentemot gemenskapen eftersom den inte har något ansvar att göra det.

3.4. Men såsom påvisats i diskussionen på föregående sidor är EU:s framtida gasförsörjningstrygghet en fråga som är lika viktig för elproduktionssektorn som för gasbranschen. Den är beroende av de framtida relationerna med Ryssland, Ukraina och Algeriet (liksom av andra länder) och kräver bedömningar om alternativa framtida åtaganden och förhållanden på energiområdet som har långsiktiga konsekvenser för unionens välstånd. En viktig komplicerande faktor, som genomsyrar hela yttrandet, är att de olika medlemsstaterna har högst olika intressen.

3.5. När det gäller elproduktion är det en vanlig försiktighetsåtgärd, under i övrigt lika förhållanden, att försöka nå en övergripande balans mellan de viktigaste bränslena bakom produktionen - kol, kärnkraft, olja, gas, vattenkraft och olika förnybara källor. I kombination med den nödvändiga utbyggnaden av både gas- och kraftöverföringssystemen inom EU:s gränser genom att man driver på lämpliga TEN-projekt, kan en sådan balanserad policy vara den bästa garantin för att bibehålla en oberoende energiförsörjning inom EU, vilket också råkar vara viktigt för unionens fortsatta politiska oberoende.

3.6. Inga av dessa frågor ställer offentligt ägda företag mot privata - eller reglerade el- eller gasmarknader mot avreglerade. Om man kommer överens om att frågan om försörjningstrygghet är relevant för att skydda gemenskapens intressen, kan denna säkras genom en rad olika åtgärder beroende på omständigheterna. Ingen av dessa åtgärder behöver vara skadlig för den normala verksamheten på marknaden.

3.7. Kommissionen har inga befogenheter att anta en europeisk energipolitik. Man har dock rätt att påbörja en diskussion om viktiga energifrågor som man anser ha betydelse för EU:s ekonomiska och politiska framtid. Kommittén anser att kommissionens meddelande "Europeiska gemenskapens gasförsörjning och dess framtidsutsikter" är ett viktigt bidrag till en behövlig diskussion.

4. Sammanfattning

4.1. Gasens marknadsandel ökar snabbt i flertalet medlemsstater och kan förmodas fortsätta att göra så. Graden av importberoende från tredje land, som för närvarande ligger på 40 %, kan förväntas öka till 60 % år 2010 och därefter till ännu högre siffror, vilket kan ge anledning till viss oro. Det finns dock stora skillnader mellan de olika medlemsstaterna, där Finland, Grekland, Italien, Luxemburg, Portugal och Österrike är eller att kommer att framstå som mest utsatta.

4.2. Under normala förhållanden råder det ingen potentiell brist på försörjningen av denna växande marknad de närmaste 20-25 åren, och förmodligen inte heller på ännu längre sikt. Enbart Ryssland och Algeriet förväntas stå för ca 25 % av EU:s behov år 2010.

4.3. År 2010 väntas den andel av elproduktionen som genereras av gas också ha vuxit; från ca 8 % till mellan 15 och 20 %. Vid denna nivå har gasen blivit ett av de viktigare bränslena för elproduktion. Detta innebär en markant förändring av gasens strategiska betydelse för EU, och gassektorn kommer att ha fått ett direkt ansvar för att garantera försörjningen av el till EU:s medborgare.

4.4. I sitt meddelande har kommissionen studerat olika scenarion för hanteringen av oväntade avbrott i gasförsörjningen från externa leverantörer. Men även om kommissionen kan göra olika övningar på papperet, är den inte väl informerad om vilka åtgärder unionens gasföretag planerar för att hantera krissituationer. Det är mycket möjligt att ett antal av medlemsstaternas regeringar också är dåligt informerade (2.3.3-2.3.11).

4.5. Kommittén stöder kommissionens sökande efter bättre information (2.3.13) och rekommenderar att (2.3.15) kommissionen går vidare genom att tillsammans med var och en av medlemsstaterna arbeta fram en standard för försörjningstryggheten. Denna standard skulle kungöras och utgöra en måttstock mot vilken gasföretagens planer för försörjningstryggheten kunde bedömas.

4.6. Kommittén ser inte någon anledning till att inte använda kommissionens prognoser (2.4.2 till 2.4.6).

4.7. De åtgärder som står till buds för EU när det gäller att hantera eventuella avbrott i gasförsörjningen listas under punkt 2.5.12. Det noteras dock att för att nå en full effektivitet är det av avgörande betydelse att "man gör en en fullständig sammankoppling av EU:s gasförsörjningssystem" (2.5.13).

4.8. Kommittén noterar bristerna i de befintliga planerna under punkt 2.5.14. Kommittén är kritisk mot bristen på information om utvecklingen av EU:s LNG-kapacitet, som är av särskilt intresse för de södra medlemsstaterna (2.5.15 och 2.5.16).

4.9. Kommittén noterar den information som erhållits från IEA:s översikt över gasöverföringssystemen på långa avstånd och de problem som kan uppstå i Maghrebregionen. Mot denna bakgrund instämmer kommittén i att kommissionens översyn av försörjningstryggheten är en riktig försiktighetsåtgärd (2.5.7 till 2.5.11).

4.10. Sannolikheten att man genom elproduktionssektorn kan erbjuda större försörjningstrygghet inom gassektorn är liten (2.6.1 till 2.6.9). Tvärtom kommer gassektorn när den står för 15-20 % av elproduktionen inte längre att kunna betrakta elkraftverken som möjliga mottagare av avbrytbara gasleveranser (2.6.17 och 2.6.18).

4.11. Kommittén instämmer i IEA:s analys i dess nyligen publicerade studie om naturgasens försörjningstrygghet, men inte i dess slutsatser (2.6.10 till 2.6.12). Konsekvenserna av att gas håller på att bli ett viktigt bränsle för elproduktionen bör på nytt ses över om fem år. Försörjningstryggheten är en politisk målsättning som stöds av regeringarna i alla medlemsstater (2.6.13). Kommittén drar slutsatsen att "kommissionens synsätt är mer realistiskt" när det gäller dessa frågors betydelse för Europeiska unionen (2.6.16).

4.12. Frågan om huruvida det olämpliga beroendet av ett fåtal externa leverantörer kan förmodas leda till att priserna pressas övervägs under punkterna 2.7.1 till 2.7.5. Under punkt 2.7.8 argumenteras för att ju mer gas används som bränsle för elproduktion, desto svagare kommer sambandet mellan gaspriset och oljepriset att bli.

4.13. Kommittén drar slutsatserna att:

- Naturgasens utveckling till ett viktigt bränsle är positiv.

- Försörjningstrygghet är en politisk fråga, både för EU och dess medlemsstater.

- Det finns berättigade farhågor om den framtida försörjningstryggheten när det gäller gas som importeras till EU från externa leverantörer och när det gäller de möjliga konsekvenserna av brist på gas för elproduktionen (3.1 till 3.3).

- När det gäller elförsörjningen är det en vanlig försiktighetsåtgärd att försöka nå en övergripande balans mellan de viktigaste bränslena bakom produktionen. EU måste driva på lämpliga TEN-projekt för att stärka både gas- och kraftöverföringssystemen. En sådan balanserad policy är den bästa garantin för att en oberoende energiförsörjning skall kunna bibehållas inom EU.

- Detta ställer på inget sätt offentligt ägda företag mot privata. Försörjningstryggheten kan garanteras genom en rad olika åtgärder som inte behöver inverka skadligt på den normala marknadsverksamheten.

- Kommissionens meddelande är ett värdefullt bidrag till en nödvändig diskussion.

Bryssel den 24 april 1996.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Carlos FERRER