KOMMISSIONENS MEDDELANDE Att förbättra inkasseringen av gemenskapens fordringar i samband med direkt och delad förvaltning av gemenskapens utgifter

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

KOMMISSIONENS MEDDELANDE Att förbättra inkasseringen av gemenskapens fordringar i samband med direkt och delad förvaltning av gemenskapens utgifter

SAMMANDRAG

1. Inledning

2. Analys av nuläget

2.1 Redovisningsuppgifter per den 30 juni 2002

2.2 Problem som inte framgår av räkenskaperna: gemenskapsfordringar som inte fastställts

3. Förbättrad inkassering av fastställda gemenskapsfordringar

3.1 Åtgärder som kommissionen övervägde vid antagandet av handlingsplanen av den 13 december 2000 gällande gemenskapsfordringar som uppstår i samband med direkta utgifter och som genomförs på grundval av detta

3.1.1. Förebyggande åtgärder

3.1.2. Avhjälpande åtgärder (avveckling av gamla gemenskapsfordringar)

3.2 Åtgärder som håller på att införas på grundval av handlingsplanen av den 13 december 2000

3.2.1. Att stärka utanordnarens roll (decentralisering av debetnotan)

3.2.2. Att främja indrivning i olika former

3.2.3. Att rationalisera avskrivningen av fordringar

3.2.4. Åtgärder som skall vidtas för att säkerställa fullständig tillämpning av de nya reglerna

4. Åtgärder som skall garantera att gemenskapsfordringar alltid fastställs inom en rimlig tidsfrist

4.1. Systematiskt fastställande av alla "viktiga" fordringar

4.1.1. Bibehållande av den primära skyldigheten i den nya budgetförordningen

4.1.2. Att stärka skyldigheten gällande beräkning av fordringar

4.1.3 Att göra tjänstemän och övriga anställda vid gemenskapen mer ansvariga

4.2. Systematiskt fastställande av dröjsmålsränta på viktigare skulder

4.3. Systematiskt fastställande av gemenskapsfordringar som uppstår i samband med delad förvaltning inom EUGFJ:s garantisektion

4.3.1. Föreslagna lösningar för att avveckla gamla fordringar

4.3.2 Föreslagna lösningar för att underlätta behandlingen av inrapporterade oegentligheter i framtiden

5. Slutsatser

SAMMANDRAG

Gemenskapens utgifter per capita i fasta priser har ökat betydligt mellan 1999 och 2002. Kommissionen har ålagts nya uppgifter, av vilka många omfattar förvaltning av gemenskapsmedel. Den totala gemenskapsfinansieringen under denna period i 2002 års priser uppgår till cirka 800 miljarder euro.

Förvaltningen av gemenskapsmedel har bland annat omfattat inkassering av fordringar, som företas av gemenskaperna eller av medlemsstaterna vid gemensam förvaltning av gemenskapsmedel, efter avräkning av förskott eller till följd av fel, oegentligheter gällande form eller innehåll och, i sällsynta fall, till följd av bedrägerier.

Per den 30 juni 2002 belöpte sig de utestående åtagandena till sammanlagt något över 3,5 miljarder euro, däribland åtaganden gällande jordbruksutgifter, strukturfondsutgifter och diverse andra utgifter. Inkasseringen av samtliga gemenskapsfordringar uppgår i regel till 80-90 % av det utestående beloppet.

Området är dock besvärligt och det uppstår lätt missförstånd, eftersom begreppet inkassering, som används i räkenskaperna, täcker in fyra helt olika företeelser:

(1) indrivning av belopp som medlemsstaterna på felaktiga grunder betalat ut till lantbruksenheter eller till organisationer som är inbegripna i strukturåtgärder, antingen på grund av formfel eller substansfel, oavsiktligt eller ibland avsiktligt,

(2) indrivning av böter som kommissionen har ålagt organisationer eller medlemsstater,

(3) Inkassering av egna medel från medlemsstaterna genom det normala förfarandet för fastställande av fordringar,

(4) indrivning från mottagare av gemenskapsstöd när kontraktet eller stödavtalet inte har efterlevts enligt villkoren.

Genom detta meddelande till Europaparlamentet, rådet och revisionsrätten tillmötesgår kommissionen dessa institutioners krav på att få djupgående information om de framsteg som gjorts avseende åtgärd 98 i vitboken om reformen av kommissionen gällande "Effektivare uppbörd av felaktigt utbetalda medel".

I detta meddelande beaktas de framsteg som gjorts sedan 2000 när det gäller inkassering av belopp som utbetalats i samband med direkt och delad förvaltning av gemenskapsutgifter och som måste indrivas till följd av avräkning av förskott samt till följd av fel, oegentligheter eller, i ett fåtal fall, bedrägerier.

I detta meddelande behandlas inte egna medel och böter, som omfattas av andra regler och inte följer av förvaltningen av gemenskapsutgifter, även om de också är registrerade som gemenskapsfordringar i räkenskaperna.

Vad gäller gemenskapsfordringar som uppstår i samband med direkt förvaltning har mycket gjorts sedan 2000 i form av förebyggande och avhjälpande åtgärder, rationalisering och ökning av de resurser som används vid inkassering inom kommissionens horisontella avdelningar. Från och med den 1 januari 2003 kommer, genom tillämpningen av de nya ramarna för budgetförvaltningen (den nya budgetförordningen, genomförandebestämmelserna och de interna reglerna), varje enskild aktörs roll att preciseras ytterligare, fastställandet av gemenskapsfordringar och inkasseringsmetoder kommer att förstärkas och reglerna, både lagstiftning och interna regler, kommer att bli öppnare.

Vad beträffar gemenskapsfordringar som uppstår i samband med delad förvaltning av gemenskapsmedel (EUGFJ:s garantisektion och strukturfonderna) är medlemsstaterna ansvariga för fordringar på slutliga stödmottagare och för att meddela kommissionen beloppen i fråga. Enligt gällande lagstiftning skall kommissionen följa den inkasseringsprocess som medlemsstaterna genomför från fall till fall och, när det är nödvändigt enligt förordningarna om EUGFJ:s garantisektion och strukturfonderna, ålägga medlemsstaterna att betala de belopp som inte indrivits. Denna uppföljning är en besvärlig och invecklad process och ger upphov till förseningar vid fastställandet av gemenskapsfordringar och en tydlig eftersläpning i fråga om ärenden som skall undersökas på området för EUGFJ:s garantisektion. Kommissionen håller på att tillsätta en tillfällig arbetsgrupp bestående av specialister från OLAF och GD Jordbruk som skall ta sig an denna eftersläpning, och den är i färd med att utarbeta ett förslag till ändring av artikel 8 i förordning nr 1258/1999 i syfte att förenkla dessa förfaranden.

Kommissionen är förvissad om att dessa nya ramar kommer att garantera en effektivare inkassering av gemenskapsfordringar som uppstår vid både direkt och delad förvaltning av gemenskapsmedel.

1. Inledning

Det ständigt ökande antalet uppgifter som åläggs kommissionen, särskilt i samband med förvaltningen av medel, har automatiskt lett till en ökad fokusering på problemet med belopp som skall återvinnas av gemenskaperna eller medlemsstaterna vid delad förvaltning av gemenskapsmedel, till följd av avräkning av förskott eller som en följd av fel, oegentligheter eller, i ett fåtal fall, bedrägerier. [1]

[1] Med "fel" avses i detta sammanhang transaktioner som bokförts felaktigt eller som inte genomförts i enlighet med de lagar och föreskrifter som gäller för dem, såsom revisionsrätten definierat detta begrepp för sina årsrapporter och för revisionsförklaringen (DAS), och oavsett om felen kan skada Europeiska gemenskapernas budget eller inte. Med "oegentlighet" avses i enlighet med artikel 280 i EG-fördraget en oregelmässig tillämpning av gällande regler, som nu i samband med skyddet av ekonomiska intressen är kopplat till en påverkan på budgeten. I artikel 1.2 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT L 312, 23.12.1995) definieras oegentligheter som "varje överträdelse av en bestämmelse i gemenskapsrätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för gemenskapernas allmänna budget eller budgetar som de förvaltar, antingen genom en otillbörlig utgift eller genom minskning eller bortfall av inkomster som kommer från de egna medel som uppbärs direkt för gemenskapernas räkning". Med "bedrägeri" enligt definitionen i artikel 1 i 1995 års konvention om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen avses, i fråga om inkomster, varje uppsåtlig handling eller uppsåtlig underlåtenhet om detta leder till att medel från Europeiska gemenskapernas allmänna budget minskas på ett olagligt sätt (konvention som utarbetats på grundval av artikel K.3 i fördraget om Europeiska unionen, om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen; EGT C 316, 27.11.1995).

Kommissionen har inlett en omfattande administrativ reform för att lösa detta problem. I Vitboken om reformen av kommissionen från mars 2000 fastställer kommissionen riktlinjer för en effektivare förvaltning av utgifterna och om inkassering av fordringar som uppstår i samband med direkt och delad förvaltning av gemenskapens utgifter. Detta tillvägagångssätt är ett av kommissionens viktigaste bidrag till skyddet för gemenskapens finansiella intressen.

Syftet med reformen inom denna sektor beskrevs i handlingsplanen om den administrativa reformen av kommissionen av april 2000.

Åtgärderna måste fokuseras på hur lagstiftningen samt reglerna och procedurerna för den ekonomiska förvaltningen skall kunna göras så "vattentäta" som möjligt mot fel, oegentligheter och bedrägerier genom ett bättre definierat och effektivare samarbete mellan kommissionens avdelningar samt mellan kommissionen och medlemsstaterna. [2]

[2] Reformen av kommissionen, vitbok, del II, KOM(2000)200 slutlig/2, 5 april 2000, V, XXX - Skydd av gemenskapens ekonomiska intressen, s. 69-70.

I vitboken anges ett antal grundläggande åtgärder till stöd för reformen rent allmänt, t.ex. inrättandet av tjänsten för internrevision, den centrala finanstjänsten, ett informations- och utbildningsprogram för aktörerna i budgetförvaltningen och en allmän översyn av de finansiella reglerna. I vitboken avgränsades också fyra allmänna verksamhetsområden för skydd av ekonomiska intressen. [3] Åtgärd 96 hade det specifika syftet att uppnå en effektivare inkassering av belopp som betalats ut på felaktiga grunder.

[3] Åtgärd 92, Riktlinjer för en sund projektförvaltning; åtgärd 93, Bättre samverkan mellan OLAF och andra avdelningar; åtgärd 94, "Bedrägerisäker" lagstiftning och handläggning av kontrakt; åtgärd 95, Bättre varningssystem.

I meddelandet till kommissionen av den 13 december 2000 om inkassering av felaktigt utbetalda belopp [4] konkretiserar man dessa riktlinjer genom att ange en praktisk handlingsplan för inkassering av fastställda gemenskapsfordringar på området för direkta utgifter [5]. Nu måste man undersöka i vilken omfattning detta har genomförts och besluta om följande steg och, i enlighet med kommissionens åtaganden, komplettera handlingsplanen med nya åtgärder för att säkerställa att alla skulder i samband med både direkt och delad utgiftsförvaltning [6] som kan fastställas faktiskt fastställs.

[4] Meddelande av den 13 december 2000 från Michaele Schreyer till kommissionen, "Åtgärd 96- Effektivare uppbörd av felaktigt utbetalda medel", SEK(2000)2204/3, punkt 4 "Handlingsplan för effektivare förfaranden".

[5] Numera kallat "central direkt" förvaltning enligt artikel 53.2 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT L 248, 16.9.2002) - nedan "direkt förvaltning". Inkasseringar som genomförs av genomförandeorgan inom ramen för skötseln av gemenskapsprogram eller -projekt som delegerats dem enligt artikel 54.2 a och artikel 55 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 omfattas av detta meddelande.

[6] Eller "decentraliserad" förvaltning av gemenskapsmedel, om uppgifter för genomförande av budgeten delegeras till tredje land enligt artikel 53.3 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002, som fallet är med kandidatländerna inom ramen för Sapard- och Ispa-programmen.

Att förbättra återvinningen av gemenskapsfordringar är givetvis bara en aspekt av den reform av finansförvaltningen som kommissionen har inlett för att göra handläggningen av utgifter så immun som möjligt mot fel och oegentligheter och bedrägerier. Åtgärder för att på ett tidigt stadium förebygga utbetalningar på felaktiga grunder [7] bör framhållas i detta sammanhang, även om sådana åtgärder inte omfattas av räckvidden för detta meddelande.

[7] Särskilt genom ökad utvärdering av all verksamhet över hela utgiftscykeln (SEK(2000)1051 av den 26 juli 2000) och genom skydd mot bedrägerier (KOM(2001)630, 25.10.2001) och en mer generell förbättring av projektstyrningen, däribland införandet av normer för internkontroll (SEK(2001)2037/4) och harmonisering av kontrakt för att uppnå en större rättssäkerhet för kommissionen.

Mot denna bakgrund bör det påpekas att kommissionen utnyttjar de anslag som antas av budgetmyndigheten för uppdrag där det ligger i sakens natur att det inte alltid är möjligt att helt eliminera risken för felaktiga utbetalningar. Det finns två huvudorsaker till detta. Den första gäller vilken typ av sektor det handlar om: förvaltningsmodellen måste ta hänsyn till de risker som finns inbyggda i dessa sektorer och de slutliga mål som fastställs i lagstiftningen. Detta förbehåll gäller särskilt för utvecklingsbistånd och politiken för ekonomisk och social sammanhållning. Det enda skydd man kan tänka sig, och som utnyttjas av kommissionen, [8] är att använda metoder för riskbedömning för att försöka minimera vissa risker, särskilt genom att utröna den finansiella och operativa kapaciteten hos varje mottagare av gemenskapsstöd. [9] Den andra orsaken gäller vilken typ av utgifter som godkänns. I synnerhet utgör utbetalning av förskott eller beviljande av förhandsfinansiering utan motprestation vid betalningstidpunkten en kännbar risk. Alla betraktar dock detta som ett viktigt redskap för att genomföra vissa åtgärder som gemenskapslagstiftaren har vidtagit. Denna princip har således upprätthållits med stöd från alla gemenskapsinstitutioner i den nya budgetförordningen, som antogs enhälligt av rådet den 25 juni 2002 [10], dock med förbehåll för två skyldigheter. Den ena gäller de i genomförandebestämmelserna angivna fallen där det åligger kontraktsparter eller stödmottagare att i förväg ställa en säkerhet för att begränsa de ekonomiska riskerna i samband med utbetalningen av förfinansiering [11]. Den andra gäller skyldigheten att kräva tillbaka räntan på förfinansieringen, som kvarstår som gemenskapens egendom [12].

[8] Omfattar systematisk utvärdering av utgifterna, också före eventuell lagstiftning (redovisning), införande av planering, programplanering och resultatmätning, genomförandegraden och aspekter på framtida åtgärder, särskilt uppställande av mål, flerårig programmering, årliga förvaltningsplaner, kontroll av om resultaten motsvarar målsättningarna, riskanalys och förvaltning (norm 11 i normerna för internkontroll), SEK(2000)2203.

[9] Villkor som fastställs i artikel 171 och följande artiklar i utkastet till förordning om genomförandebestämmelser för den nya budgetförordningen, antaget av kommissionen den 24 juli 2002.

[10] Artikel 81.1 b i) i förordning nr 1605/2002, EGT L 248, 16.9.2002, s. 1-41.

[11] Artiklarna 102 och 118 i den nya budgetförordningen.

[12] Artiklarna 3 och 4 i utkastet till förordning om genomförandebestämmelser för den nya budgetförordningen, antagen av kommissionen den 24 juli 2002 (KOM(2002)402 slutlig)

2. Analys av nuläget

Av räkenskapsmässiga skäl har betalningskrav som fastställts av kommissionen hittills omfattat alla inkomster utan ytterligare distinktion. I detta meddelande är egna medel [13] och böter [14], som inte följer av förvaltningen av gemenskapens utgifter, inte relevanta.

[13] Tabellerna innehåller inga uppgifter om egna medel (45 460,06 milj. euro per den 30 juni 2002), eftersom dessa är mindre relevanta för detta meddelande. Gemenskapsfordringar på detta område härrör från de regelmässiga månatliga fordringarna på medlemsstaterna, som skall göra egna medel tillgängliga för kommissionen, och dessa fordringar betalas i tid av medlemsstaternas statskassor. Egna medel omfattas inte av budgetförordningen för Europeiska gemenskapernas allmänna budget, utan av rådets beslut av den 29 september 2000 om systemet för Europeiska gemenskapernas egna medel (2000/597/EG, Euratom).

[14] Böter som kommissionen ålagt för överträdelser av konkurrensreglerna (2 935, 76 milj. euro) nämns bara som en anmärkning, eftersom de ger upphov till preliminära utbetalningar eller ställande av säkerhet om talan väcks vid en gemenskapsdomstol.

Det totala utestående beloppet per den 30 juni 2002 för gemenskapsfordringar som uppstår i samband med direkt och delad förvaltning av gemenskapsmedel, ovannämnda båda typer undantagna, på grundval av de viktigaste typerna av skulder som särskiljs i gemenskapernas årliga balansräkning är följande:

BUDGET FÖR 2002: UTESTÅENDE FORDRINGAR (milj. euro)

EUGFJ 2 263,05

Strukturfonderna 407,57

Övrigt 916,69

2.1 Redovisningsuppgifter per den 30 juni 2002

* Siffror

Vad gäller gemenskapsfordringar som uppstår i samband med den direkta och delade förvaltningen av gemenskapsutgifter återkrävde kommissionen 2 461,44 miljoner euro 2001. Siffran för de sex första månaderna 2002 är 755,27 miljoner euro.

Såsom revisionsrätten krävde återspeglar de 2,263 miljarder euro som nyligen fördes upp på EUGFJ:s garantisektion belopp som medlemsstaterna inrapporterat för länge sedan som belopp "som skall krävas tillbaka", men som består av belopp som i själva verket väntar på att inkasseras av medlemsstaterna och som, om de inte återkrävs, antingen kommer att debiteras gemenskapsbudgeten eller den berörda medlemsstatens budget (det är bara i det sistnämnda fallet som de ifrågavarande beloppen måste återkrävas för gemenskapens budget). Kommissionen kan inte göra mycket, om ens något, för att inkassera dessa belopp, som gäller alltför stora utbetalningar från 89 utbetalande organ inom Europeiska unionen till mottagarna, som skall krävas tillbaka av dessa organ. Eftersom dessa fordringar är så gamla har kommissionen dock beslutat bokföra dem, men den måste tillämpa en avskrivningssats för att beakta den tid som gått sedan dessa belopp ursprungligen uppgavs av de utbetalande organen i medlemsstaterna.

I tabellen nedan anges fördelningen enligt förfallodag (siffrorna för EUGFJ:s garantisektion analyseras i avsnitt 4.3).

* Analys

De förfallna beloppen per den 30 juni 2002 (dvs. fordringar som faktiskt förfallit till betalning vid den tidpunkten) uppgår till omkring

- 2,3 miljarder euro för EUGFJ:s garantisektion, men då måste man komma ihåg ovannämnda förbehåll gällande avskrivning som skall tillämpas och gällande det belopp som faktiskt skall återbetalas till gemenskapsbudgeten,

- 387 miljoner euro för strukturfonderna,

- 373 miljoner euro för diverse gemenskapsfordringar i samband med direkt förvaltning.

Dessa siffror avspeglar inte i sig en problematisk situation om man antar att de visar att belopp som skall krävas tillbaka fastställs systematiskt, och förutsatt att de utestående beloppen hänför sig till nya fordringar och att gamla gemenskapsfordringar regelmässigt återkrävs. Detta gäller tyvärr inte alls för gemenskapernas fordringar, vilket beror på att även om det utestående beloppet förblir relativt stabilt från månad till månad trots att nya skulder fastställs, avslöjar en mer ingående analys uppdelad enligt året för fastställande en betydande andel gamla skulder som inte återkrävts.

Vad gäller delad förvaltning beskriver gemenskapernas räkenskapssiffror en situation som måste anses tillfällig: det faktum att ovanstående siffror har registrerats betyder inte att gemenskaperna kommer att kunna kräva återbetalning av hela beloppet enligt de sektorsspecifika reglerna (se avsnitt 4.3 nedan med avseende på EUGFJ:s garantisektion).

Uppdelningen enligt åldern på skulder som uppstår i samband med direkt förvaltning av gemenskapsmedel undersöks nedan. Analysen (på grundval av den sista kolumnen i tabellen ovan) visar att

- omkring 88 % av det förfallna beloppet hänför sig till gemenskapsfordringar som fastställts år n,

- 3 % gäller gemenskapsfordringar som fastställts år n-1,

- 1 % gäller gemenskapsfordringar som fastställts år n-2,

- resterande 8 % gäller gemenskapsfordringar som fastställts mer än tre år tidigare.

De äldsta gemenskapsfordringarna bör ägnas mest uppmärksamhet och det är där man bör sträva efter förbättringar. Om dessa gemenskapsfordringar inte kan indrivas, kan det betyda följande:

- Räkenskapsförarens standardåtgärder för uppföljning ledde inte till väntat resultat.

- De alternativa inkasseringsmetoderna, t.ex. att fordran skrivs av eller att säkerheten tas i anspråk, var inte möjliga eller tillämpades inte.

- Verkställighetsförfarandet enligt artikel 256 i EG-fördraget har inte inletts.

- I de fall där verkställighetsförfarandet enligt artikel 256 i EG-fördraget inte var möjligt, gav förfarandet för att uppnå ett betalningskrav på rättslig väg inte väntat resultat eller inleddes inte av den behöriga tjänstegrenen inom kommissionen.

Det finns flera skäl till varför dessa inkasseringsmetoder inte gett väntat resultat eller inte har tillämpats fullt ut. En del av de administrativa felen kan hittills förklaras med att redskapen och förfarandena inte varit helt ändamålsenliga samt, i viss utsträckning, med behovet av att öka kännedomen om dessa metoder inom de berörda avdelningarna. I alla händelser bör man inte underskatta betydelsen av att de domstolsförfaranden som inletts är tidskrävande i sig.

Ju äldre en fordran är, desto mindre sannolikt är det att den kan indrivas (t.ex. på grund av adressändring, gäldenärens insolvens, preskription som utesluter rättsliga åtgärder). Därför måste det klart fastställas vilka svårigheter inkasseringen av gemenskapsfordringar är förknippad med: diagnosen är positiv, eftersom inkasseringen av korrekt fastställda belopp är relativt stabil procentuellt sett, och ligger på mellan 80 och 90 % av det utestående beloppet. Det återstår att finna lösningar för att avveckla "den historiska bördan" bestående av gamla gemenskapsfordringar som inte krävts tillbaka.

Dessa resultat visar att kommissionens ansträngningar för att inkassera fastställda fordringar bör inriktas på att avveckla denna historiska börda, samtidigt som man övervakar alla fordringar för att se till att denna typ av börda inte uppstår igen.

2.2 Problem som inte framgår av räkenskaperna: gemenskapsfordringar som inte fastställts

Bokföringssystemet kan bara återspegla de betalningskrav som bokförts i systemet - dvs. de fastställda gemenskapsfordringarna - och det sätt på vilket de följs upp. Det är därför extremt svårt, om inte omöjligt, att ens någorlunda exakt kvantifiera omfattningen av de skulder som kan fastställas men som ännu inte fastställts eller ännu inte kan fastställas.

På området för direkt förvaltning har de horisontella avdelningarna dock iakttagit fall där fastställandet av belopp som kan krävas tillbaka inte har varit systematiskt (t.ex. efter det att program eller projekt avslutats på grund av det bristfälliga genomförandet av tidigare delbetalningar av programmet eller projektet i fråga).

Dessutom har det i en del av revisionsrättens revisioner av den delade förvaltningen av EUGFJ:s garantisektion betonats att oegentligheter som inrapporterats av medlemsstaterna inte följdes upp av de behöriga avdelningarna inom kommissionen eller att uppföljningen skedde för sent. [15] De belopp som medlemsstaterna inrapporterat enligt den lagstiftning som är tillämplig på delad förvaltning av EUGFJ:s utgifter ger en bild av de belopp som ännu återstår att kräva tillbaka eller fortfarande återstår att debiteras medlemsstaterna eller gemenskapen. Detta dröjsmål med att fastställa gemenskapsfordringar i ordets egentliga bemärkelse beror framför allt på de långsamma inkasseringsförfarandena vid vissa nationella domstolar (se tabell nedan). Dessa belopp gäller fordringar gentemot den slutliga stödmottagaren, eftersom man bör hålla i minnet att alla belopp som inkasserats med gott resultat skall överföras till EUGFJ och att medlemsstaterna är ansvariga för förvaltningen av denna typ av utgifter i samband med den delade förvaltningen.

[15] Revisionsrätten, årsrapport för budgetåret 2000, rapport om verksamheten under den allmänna budgeten, kapitel 2.

Syftet med detta meddelande är därför att anta nya åtgärder för att man skall kunna gripa sig an detta problem med uteblivet fastställande på området för direkta utgifter och de otillräckliga möjligheterna att fastställa gemenskapsfordringar på området för delad förvaltning av gemenskapens utgifter.

Belopp som gäller inrapporterade oegentligheter per den 31 december 2001 under EUGFJ:s garantisektion för perioden 1970-2000 enligt förordning (EG) nr 595/91

>Hänvisning till>

Million EURO = Miljoner euro

Total Amount originally to be recovered = Totalt belopp som ursprungligen skulle inkasseras

Total amount still to be recovered = Totalt belopp som återstår att inkassera

Amounts to be recovered related to cases BEFORE 1995 = Belopp som skall inkasseras gällande fall från tiden FÖRE 1995

* Luxemburg, Austria, Finland and Sweden have NO amounts to recover Hänvisning till>

>Hänvisning till>

3.2.4. Åtgärder som skall vidtas för att säkerställa fullständig tillämpning av de nya reglerna

Bortsett från de pågående utbildningsåtgärderna skall utanordnarna regelbundet förses med relevanta indikatorer för analys, särskilt i form av kvartalsrapporter från räkenskapsföraren till dem som delegerats en befogenhet som utanordnare, som visar det åldersbaserade saldot för de betalningskrav som utarbetats av hans generaldirektorat. [40] De som delegerats en befogenhet som utanordnare skall använda dessa indikatorer som utgångspunkt för utarbetandet av beslut med möjlighet till exekutionstitel i enlighet med artikel 72 i den nya budgetförordningen.

[40] Alla delegerade utanordnare kan redan utföra denna typ av rapportering genom budgetdatabasen.

Utanordnaren skall dessutom årligen skicka en promemoria till de ansvariga utanordnarna och fästa deras uppmärksamhet vid en förteckning över gemenskapsfordringar som de har fastställt och som de kanske kan överväga att avstå från.

4. Åtgärder som skall garantera att gemenskapsfordringar alltid fastställs inom en rimlig tidsfrist

Denna aspekt behandlades inte i den tidigare handlingsplanen, som antogs i december 2000. Kommissionen anförde dock att ytterligare rekommendationer bör utfärdas gällande gemenskapsfordringar som inte fastställts.

Det har redan påpekats ovan att det är svårt att lägga fram några siffror på "alltför lågt" fastställande, även om fenomenets omfattning kan bedömas utifrån befintliga indikatorer.

4.1. Systematiskt fastställande av alla "viktiga" fordringar

4.1.1. Bibehållande av den primära skyldigheten i den nya budgetförordningen

Den primära skyldigheten att fastställa varje fordran som är säker, obestridd och förfallen till betalning, som föreskrevs i artikel 28 i 1977 års budgetförordning, togs in i artikel 71.2 i den nya budgetförordningen, och de finansiella aktörernas roll preciserades. Utkastet till kommissionens förordning om genomförandebestämmelser för den nya budgetförordningen och, inom institutionen, de nya konsoliderade bestämmelserna om det interna förfarandet bör kunna precisera denna roll ytterligare.

Budgetförordningen lämnar således inget utrymme för någon de minimis-tolkning som skulle göra det möjligt att undvika fastställandet av "små belopp" [41].

[41] Ingen annan tolkning är möjlig. Även om man antar att lagstiftaren hade tillåtit en sådan möjlighet finns det bara två tänkbara möjligheter. Antingen skulle de minimis-regeln inte fastställas officiellt, varvid tillämpningen av den skulle medföra om inte skönsmässig bedömning så åtminstone bristande enhetlighet vid tillämpningen av gemenskapslagstiftningen mellan avdelningar inom samma institution. Eller så skulle gäldenärerna, om en sådan de minimis-regel faktiskt fastställs officiellt, t.ex. för att säkerställa att principen om icke diskriminering efterlevs, kunna bruka och missbruka den, vilket skulle undergräva lagen och äventyra kommissionens ansträngningar för att administrera offentliga medel i överensstämmelse med principen om sund ekonomisk förvaltning. I ingetdera fallet skulle detta vara en godtagbar lösning.

I stället har skyldigheten att fastställa fordringar utsträckts till att även omfatta de räntor på förhandsfinansiering som kvarstår som institutionens egendom. [42]

[42] Artikel 4 i utkastet till förordning om genomförandebestämmelser för den nya budgetförordningen, som antogs av kommissionen den 24 juli 2002.

4.1.2. Att stärka skyldigheten gällande beräkning av fordringar

De nya reglerna kräver fortfarande en beräkning av utestående fordringar för alla åtgärder och situationer som kan ge upphov till en gemenskapsfordran. Detta är ett slags obligatorisk tilläggsanmärkning avsedd för utanordnarna, och som kommissionen avser att fastställa närmare regler för (förhandskontroller som skall göras av utanordnaren, [43] närmare upplysningar om när fordran skall fastställas [44]). Med hjälp av detta redskap för sund ekonomisk förvaltning bör man kunna undvika att gemenskapsfordringar inte fastställs. Om en fordran genast är säker, obestridd och förfallen till betalning, skall den dock fastställas utan att en beräkning av intäkterna fastställs på förhand.

[43] Artikel 74 i utkastet till kommissionens förordning om genomförandebestämmelser för den nya budgetförordningen

[44] Särskilt artikel 4 om ränta eller motsvarande förmåner som genereras av förhandsfinansiering, som kvarstår som gemenskapernas egendom; artikel 228 för det gemensamma forskningscentret. Skyldigheten att avveckla förfinansiering vid mellanliggande betalningar, som hänger samman med periodiserad redovisning, kommer gradvis att träda i kraft till följd av den övergångsperiod som anges i den nya budgetförordningen (artikel 181).

4.1.3 Att göra tjänstemän och övriga anställda vid gemenskapen mer ansvariga

Utanordnarna görs mer ansvariga genom kommissionens administrativa reform. I sina förvaltningsplaner för 2004 skall utanordnarna ange ett antal nyckelindikatorer för regelmässig kontroll av den ekonomiska förvaltningen, såsom utvecklingen av utestående fordringar (reste à liquider) och särskilt "vilande åtaganden" samt antalet betalningskrav som upprättats.

Dessutom åtföljs skyldigheten att fastställa eventuella fordringar som är säkra, likvida eller förfallna till betalning också av ett strängare system för sanktioner som skall tillämpas om reglerna inte följs.

Utan att ifrågasätta den i tjänsteföreskrifterna inskrivna principen om att de enskilda tjänstemännen ensamma bär ansvaret, föreskrivs det i artikel 66.1 i den nya budgetförordningen att utanordnaren "kan åläggas ekonomiskt ansvar" om han "genom att begå ett allvarligt fel försummar att upprätta ett dokument som fastställer en fordran, eller utan giltig orsak försummar eller dröjer med att upprätta ett betalningskrav, eller utan giltig orsak försummar eller dröjer med att utfärda en betalningsorder".

Utan tvekan är det så att ju mer de interna kanalerna strömlinjeformas för att förbättra förvaltningen i allmänhet och inkasseringen av fordringar i synnerhet och ju mer utbildningen av personalen utvecklas, desto lättare kommer det att bli att peka ut de fall där det faktum att en fordran inte fastställts utgör försumlighet "som en genomsnittlig välpresterande tjänsteman aldrig skulle göra sig skyldig till", som är det kriterium som kommissionen infört för att åberopa ekonomiskt ansvar i enlighet med artikel 22 i tjänsteföreskrifterna. [45]

[45] "New orientations for the reform of personnel policy", 19.7.2001, punkt 5.4, s. 17-18, http://www.cc.cec/home/admref/en/pdf/orientation_19072001_en.pdf.

4.2. Systematiskt fastställande av dröjsmålsränta på viktigare skulder

Kommissionen är tvingad att tillämpa samma nolltolerans, dikterad av principerna om en sund ekonomisk förvaltning, likabehandling och icke-diskriminering, på gäldenärer som inte betalt dröjsmålsräntor till gemenskaperna. I överensstämmelse med de åtaganden som kommissionen gjorde i december 2000 måste denna ränta fastställas systematiskt om inga betalningar gjorts före förfallodagen.

Dessutom föreskrivs det i direktiv 2000/35/EG att den tillämpliga lagstadgade räntan (den räntesats som Europeiska centralbanken tillämpar vid sina huvudsakliga refinansieringstransaktioner, offentliggjord i Europeiska gemenskapernas officiella tidning, C-serien, den första arbetsdagen i den månad då skulden förfaller till betalning) bör höjas med 1,5 procentenheter till 7 procentenheter för handelstransaktioner mellan gemenskaperna och företag i den mening som avses i detta direktiv och till 3,5 procentenheter i alla andra fall.

Denna höjning och den faktiska tillämpningen av det systematiska fastställandet av dröjsmålsränta från och med förfallodagen kommer i viss mån att förebygga att gäldenärer betalar sina skulder till gemenskaperna för sent och att förbättra inkasseringen av fastställda gemenskapsfordringar.

De nya konsoliderade bestämmelserna om det interna förfarandet för inkassering av fordringar som skall antas så att de kan träda i kraft den 1 januari 2003, måste omfatta denna princip.

En striktare tillämpning av principerna än tidigare kommer självfallet att få praktiska konsekvenser och medföra kostnader, också när det gäller resurser. Dessa kostnader bör dock i stor utsträckning uppvägas av fördelarna med en systematisk inkassering av räntor som förfallit till betalning.

4.3. Systematiskt fastställande av gemenskapsfordringar som uppstår i samband med delad förvaltning inom EUGFJ:s garantisektion

De regler som styr finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken innehåller bestämmelser om indrivning av medel som utbetalats felaktigt antingen på grund av de nationella myndigheternas försummelser eller till följd av bedrägerier och oegentligheter som begåtts av aktörer.

Den rättsliga grunden för detta anges i artikel 8.1 i förordning (EG) nr 1258/1999 (f.d. 729/70), som har följande lydelse:

"1. Medlemsstaterna skall i enlighet med nationella bestämmelser i lagar och andra författningar vidta de åtgärder som är nödvändiga för att

a) försäkra sig om att transaktioner som finansieras av fonden verkligen äger rum och att de genomförs korrekt,

b) förhindra och ingripa mot oegentligheter,

c) indriva belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försumlighet.

Medlemsstaterna skall underrätta kommissionen om de åtgärder som vidtagits i dessa syften, särskilt i vilket stadium de förvaltningsmässiga och rättsliga förfarandena befinner sig.

2. Om en fullständigt indrivning inte kan åstadkommas skall de ekonomiska följderna av oegentligheter eller försumlighet bäras av gemenskapen, med undantag för följderna av sådana oegentligheter eller sådan försumlighet som kan tillskrivas medlemsstaternas myndigheter eller andra organ.

De indrivna beloppen skall betalas till de ackrediterade utbetalningsställena och dessa organ skall dra av de indrivna beloppen från de utgifter som fonden finansierar. Räntan på de belopp som drivits in eller som betalats för sent skall betalas in till fonden.

3. Rådet skall, på förslag av kommissionen, med kvalificerad majoritet fastställa de allmänna tillämpningsföreskrifterna för denna artikel."

Genomförandereglerna för artikel 8.3 finns i rådets förordning (EEG) nr 595/91. I artiklarna 3 och 5 i den förordningen föreskrivs det särskilt att medlemsstaterna skall underrätta kommissionen om oegentligheter samt hålla den ajour om dessa. I artikel 5.2 föreskrivs följande:

"2. Om en medlemsstat anser att ett belopp inte kan, eller inte förväntas kunna, återvinnas i sin helhet skall den i en särskild underrättelse informera kommissionen om det belopp som inte återvunnits och skälen till varför beloppet enligt medlemsstatens mening bör bäras av gemenskapen eller av medlemsstaten.

Denna information skall vara tillräckligt detaljerad för att ge kommissionen möjlighet att fatta beslut om vem som skall bära de finansiella konsekvenserna i enlighet med artikel 8.2 i förordning (EEG) nr 729/70" (numera 1258/1999).

År 1995 gavs uppföljningen av oegentligheter som medlemsstaterna anmält enligt förordning (EEG) nr 595/1991 i uppdrag åt UCLAF, som var en avdelning inom kommissionen. Dessa uppgifter övertogs senare av OLAF. När fordringarna anses omöjliga att återvinna föreslår OLAF för kommissionen, på grundval av information som lämnats av medlemsstaterna, att fordringarna skall belasta gemenskapens budget eller den berörda medlemsstatens budget; det sistnämnda gäller dock endast om medlemsstaten i fråga gjort sig skyldig till en försummelse. Medlemsstaterna underrättas om den finansiella korrigeringen, som följer det sedvanliga förfarandet för avslutande av räkenskaperna (förlikning, formellt beslut osv.).

Problemet med delad förvaltning är inte inkasseringen, eftersom fordringar alltid kan avräknas eftersom gäldenärerna alltid kommer att ha betalningskrav som väntar på deras månatliga "förskott". [46]

[46] Dessa är egentligen betalningar, eftersom de omfattar ersättningar för utgifter.

Problemet är att fastställa fordringar när det ännu inte är möjligt att fatta beslut om avslutande av räkenskaperna med avseende på de ärenden som inrapporterats av medlemsstaterna enligt tillämpliga regler.

4.3.1. Föreslagna lösningar för att avveckla gamla fordringar

- Analys av gamla fordringar

* Perioden före 1995

Sedan 1999 har OLAF undersökt samtliga fall som medlemsstaterna anmält före 1995. Detta arbete gjordes för alla medlemsstater som inrapporterat ärenden, utom Italien.

OLAF:s undersökning gällde främst fall som anmälts till OLAF före 1995 men som ännu inte krävts tillbaka. Undersökningen omfattade dock ett litet antal fall som inrapporterats efter 1995 och som medlemsstaterna konstaterat vara omöjliga att återvinna, och i de fallen var det möjligt att omedelbart fatta ett beslut om avslutande av räkenskaperna.

Dialogstadiet, uppdateringen av siffror och fastställandet av de belopp som skall täckas av de nationella budgetarna eller gemenskapsbudgeten har slutförts för tio av de dåvarande tolv medlemsstaterna (före 1995), och den enda som saknas är Italien [47].

[47] Belopp som gäller Luxemburg finns inte.

Per den 30 juni 1999 fanns det ett totalt belopp på 1 019 miljoner euro som skulle krävas tillbaka med avseende på alla ärenden från tiden före 1995, som hade inrapporterats enligt förordningarna (EEG) nr 283/72 och (EEG) nr 595/91. Tack vare dialogen med medlemsstaterna och de olika uppdateringarna hade beloppet minskat till 771 miljoner euro per den 31 december 2000.

I augusti 2002 infördes ett "paket" som skall göra det möjligt att utarbeta ett formellt beslut om avslutande av räkenskaperna, förutsatt att samtliga medlemsstater samtyckt till det tillvägagångssätt som kommissionen har infört.

OLAF har iakttagit förfarandet för avslutande av räkenskaperna. Skrivelser med hänvisning till artikel 8 i förordning (EG) nr 1663/95 har skrivits till alla relevanta medlemsstater, svar har mottagits och bilaterala möten hållits. Efter de bilaterala mötena och, ibland efter visst meningsutbyte, har OLAF och tio medlemsstater nått en gemensam ståndpunkt.

Detta "paket", som omfattar fordringar på 76 miljoner euro, kommer därmed att ingå i något av de följande besluten om avslutande av räkenskaperna.

Perioden från och med 1995 och fallet Italien

Eftersläpningen är fortfarande betydlig. Att analysera den kräver en effektiv arbetsmetod och betydande investeringar i personal. Därför har kommissionen beslutat tillsätta en tillfällig arbetsgrupp som skall skilja ut de ärenden där inget beslut om avslutande av räkenskaperna kan fattas i detta skede. Arbetsgruppen skall sammanträda under OLAF:s ledning på lämplig nivå och arbetet kommer att stödas av GD Jordbruk.

En del av dessa utestående belopp är föremål för domstolsförfaranden, vilkas utgång fortfarande är osäker (353 miljoner euro), medan de fordringar som medlemsstaternas förklarat omöjliga att återkräva uppgår till 65 miljoner euro.

De 1 392 miljoner euro som registrerats för Italien för perioden 1970-2000 är säkert överdrivet av följande skäl: när de italienska myndigheterna upptäcker en oegentlighet, beräknar de det totala belopp som skall återkrävas på grundval av de totala belopp som stödmottagaren fått under hela den period som omfattas av den revision som avslöjat oegentligheten; det är först i slutet av det straffrättsliga eller formella förfarandet som domstolen fastställer de exakta belopp som oegentligheten gäller och påbörjar inkasseringen.

- Övergripande bedömning av totalbeloppen

En analys av siffrorna ger följande resultat i fråga om ärenden som inrapporterats för perioden till och med den 31 december 2000:

- Under perioden 1970-2000 inrapporterades över 22 000 ärenden, där fordringarna uppgick till nästan 3 miljarder euro sammanlagt, som oegentligheter inom EUGFJ:s garantisektion. Av detta belopp kommer 2,780 miljarder euro att återkrävas från stödmottagare i olika medlemsstater.

- Av detta totalbelopp inkasserades i praktiken 653 miljoner euro, medan 46 miljoner euro förklarats omöjliga att kräva tillbaka.

Det totala belopp som skulle återkrävas var således 2,081 miljarder euro per den 31 december 2000 (7 698 fall) - varav 771 miljoner euro gällde oegentligheter som inrapporterats för perioden före 1995 (1 627 fall) medan 1 310 miljoner euro (6 071 fall) gällde perioden 1995-2000.

Sannolikheten för att dessa belopp skall kunna inkasseras är beroende av medlemsstaternas ansträngningar för att inleda effektiva och resultatgivande förfaranden för att kräva in beloppen. Det bör noteras i detta sammanhang att medan 46 % av de fall som inrapporterades före 1995 är föremål för domstolsförfaranden, har andelen för perioden efter 1995 minskat till endast 15 %.

Fordringar per medlemsstat:

>Plats för tabell>

4.3.2 Föreslagna lösningar för att underlätta behandlingen av inrapporterade oegentligheter i framtiden

Kommissionens avdelningar kommer att se till att ärendena behandlas konsekvent på grundval av konkreta anvisningar om hur man skall tolka och tillämpa de regler som anges i artikel 8 i förordning (EG) nr 1258/1999, vilket gör det möjligt att påskynda beslutsprocessen.

Kommissionen håller för närvarande på att undersöka ett nytt system för inkassering med avseende på oegentligheter och bedrägerier som ekonomiska aktörer gör sig skyldiga till. För att införa det nya systemet planerar kommissionen att lägga fram för rådet ett förslag till förordning om ändring av artikel 8 i förordning (EG) nr 1258/1999.

I detta sammanhang undersöker kommissionen särskilt idén om att de nya reglerna gällande de ekonomiska konsekvenserna av oegentligheter skulle grunda sig på en tidsplan som fastställts på förhand. Dessa regler skulle basera sig på samlade årsrapporter från medlemsstaterna, som beskriver situationen i fråga om de pågående nationella inkasseringsförfarandena. De ekonomiska konsekvenserna gällande fall som inte avgjorts inom den tidsfrist som anges i ovannämnda tidsplan skulle i regel belasta gemenskapsbudgeten och den berörda medlemsstatens budget gemensamt. Ett sådant system grundar sig på medlemsstaternas ansvar och en efterkontroll inom ramen för avslutning av räkenskaperna. Denna ändring av de nuvarande reglerna skulle i hög grad förenkla och påskynda förfarandena.

Slutligen, när dessa nya regler väl antagits, kommer kommissionen att ompröva ansvarsfördelningen mellan avdelningarna i reformens anda, där syftet är att stärka de utanordnande enheternas roll.

5. Slutsatser

De åtgärder som lades fram i december 2000 i det första meddelandet om inkasseringen av felaktigt utbetalda gemenskapsmedel har redan, utan ändringar av lagstiftningen, ökat medvetenheten om problemet inom kommissionens avdelningar, klargjort uppgiftsfördelningen, förbättrat redskapen och ökat incitamenten för de operativa avdelningarna.

Genom det nya regelverket, som kommer att träda i kraft den 1 januari 2003, införs lämpliga rättsinstrument som gör det möjligt att mer systematiskt fastställa och inkassera gemenskapsfordringar (särskilt vad gäller ränta på medel som ingår i kommissionens egendom), särskilt i fall där frivillig betalning inte skett, genom ett mer systematiskt ianspråkstagande av säkerheter och en mer systematisk användning av avskrivning och betalningskrav.

De nya bestämmelserna om avräkning av gemenskapsfordringar som inte går att kräva tillbaka kommer att utgöra den lagstiftningsmässiga grunden för att genomföra detta arbete ordentligt tack vare specifika, entydiga kriterier och öppna förfaranden.

Kommissionen har instruerat sina generaldirektörer och cheferna för de olika tjänstegrenarna att avsätta de nödvändiga resurserna för att genomföra ovannämnda åtgärder, och att rapportera om denna fråga i sina årliga verksamhetsrapporter. Vad gäller eftersläpningen i fråga om osäkra faktiska gemenskapsfordringar på området för EUGFJ:s garantisektion (fordringar som väntar på inkassering och/eller beslut om debitering), borde den tillfälliga förflyttningen av personal för att behandla dessa ärenden kunna göra det möjligt att snabbare fatta beslut om huruvida den berörda medlemsstaten eller gemenskapen skall debiteras enligt förfaranden gällande revision. För att förbättra förvaltningen av invecklade ärenden av detta slag i framtiden, avser kommissionen att lägga fram ett förslag till ändring av förordning nr 1258/1999.

Kommissionen förlitar sig på att den nya medvetenheten om den prioritet som numera ges inkassering och de nya resurser som ställs till förfogande kommer att förbättra förvaltningen av gemenskapens utgifter och gemenskapens fordringar under de kommande åren.