[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 28.2.2007

KOM(2007) 72 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

EU:s uppförandekodex för arbetsfördelningen på området utvecklingspolitik

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

EU:s uppförandekodex för arbetsfördelningen på området utvecklingspolitik

Inledning 3

1. En unik möjlighet 3

1.1. Utmaningarna 4

1.2. Möjligheterna 4

2. En komplex uppsättning nära förbundna begrepp 5

2.1. Komplementaritetens olika aspekter 5

2.2. Principer för genomförandet 6

3. Den framtida inriktningen: En effektivare arbetsfördelning 8

3.1. Tillvägagångssätt: pragmatiskt och väl underbyggt 8

3.2. Metod: En uppförandekodex 8

3.2.1. Egenskaper 9

3.2.2. Räckvidd 9

3.2.3. Riktlinjer 10

3.2.4. Uppföljning 12

Slutsats 12

INLEDNING

Medborgarna i Europa vill ha ett starkare Europa. Ett starkt Europa är lika med ett Europa som kan förbättra levnadsvillkoren för de fattigaste befolkningsgrupperna i världen, som bättre och snabbare kan bekämpa fattigdomen i världen, som gör sin stämma hörd och har ett politiskt inflytande som står i proportion till dess generositet på det ekonomiska planet.

Medborgarna i Europa vill dessutom ha ett effektivare Europa. Den ökning av biståndsåtgärder och strukturer som ägt rum under det senaste årtiondet har skapat en svåröverskådlig och dyr biståndsindustri. Det genomförs i genomsnitt 350 biståndsinsatser per år i varje utvecklingsland. Det finns alltför många givare med inriktning på samma länder och samma sektorer. I Moçambique finns det till exempel inte mindre än 27 givare som bekämpar spridningen av hiv. Utvecklingsländerna kan ofta knappt hantera de stora antalet insatser, de onödiga administrativa kostnaderna, överlappningarna och eventuellt dubbelarbete samt skillnaderna mellan givarnas krav, regler och villkor. Detta leder till minskad öppenhet och insyn och underlättar korruption. När det gäller vissa länder, till exempel Centralafrikanska republiken och Somalia, har viljan att ge bistånd däremot mattats och dessa länder har på så sätt nästan helt lämnats att lita till sig själva.

Den allmänna uppfattningen är att denna oklara och komplexa situation inte kan fortgå och att Europeiska unionen (EU) bör ta initiativet till en lösning på problemet. Tillkomsten av nya EU-givare och åtagandet att fördubbla EU:s bistånd har gjort det än mer tydligt att det krävs en radikal förbättring. Antagandet av dokumentet om europeiskt samförstånd om utveckling 2005[1] gav ny kraft åt EU:s utvecklingspolitik. För första gången någonsin kom rådet, Europaparlamentet och kommissionen överens om gemensamma värderingar, principer och mål för EU:s utvecklingspolitik och gav därmed EU ställning som världsledande aktör på utvecklingsområdet. Några månader senare, i april 2006, enade sig EU om ett paket med åtgärder för mer, bättre och snabbare bistånd.

Det är nu dags att gå från ord till handling. För att EU skall kunna genomföra sin nya utvecklingspolitik måste den först och främst avgöra vem som skall göra vad på detta område. Detta meddelande innehåller således en uppsättning konkreta åtgärder som har till syfte att se till att EU-givarnas åtgärder bättre kompletterar varandra och att arbetsfördelningen mellan dessa givare förbättras . För att uppnå detta mål måste EU undersöka de viktigaste framtida utmaningarna och möjligheterna (del 1) och omdefiniera definitioner för de begrepp och principer som ligger till grund för EU:s åtgärder (del 2). På denna grundval avgör EU därefter den framtida inriktningen (del 3).

1. EN UNIK MÖJLIGHET

Komplementaritet är inte en ny politisk fråga. Internationella givare och organisationer som Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD), FN och Världsbanken har mångårig erfarenhet av att främja komplementaritet. På europeisk nivå visar meddelandena och rådets resolutioner från 1995[2] och 1999[3], ett stort antal rapporter och olika pilotinitiativ på EU:s vilja att främja en arbetsfördelning. Den gemensamma förklaringen om utvecklingspolitiken från november 2000[4] utgjorde det första försöket att uppnå praktisk komplementaritet mellan kommissionens och medlemsstaternas åtgärder genom att fastställa de områden där gemenskapens bistånd konstaterats ge ett mervärde. Många av dessa utvecklingspolitiska initiativ kunde emellertid aldrig omsättas i praktiken på grund av politiska och praktiska svårigheter.

1.1. Utmaningarna

Politik och synlighet . Utvecklingssamarbete är ett av verktygen i givarländernas utrikespolitiska verktygslåda. En av orsakerna till att ett givarland kan vara ovilligt att upphöra med sitt bistånd till en viss sektor eller ett visst land är att det därmed skulle förlora i synlighet. Synlighet i utvecklingssammanhang har även en inrikespolitisk aspekt. Både det nationella parlamenten och allmänheten kan ställa sig tveksamma till ett tillbakadragande av bistånd till åtgärder inom områden av direkt betydelse för fattigdomsbekämpningen (t.ex. utbildning och barns hälsa).

Praktiska utmaningar . Att åstadkomma en optimal arbetsfördelning, även i de fall detta anses vara politiskt önskvärt av givarna, medför dock praktiska utmaningar. Det har förekommit att regeringar i partnerländer där det gjorts åtaganden uppmuntrat till harmonisering och arbetsfördelning mellan givarna. I början av 2006 inleddes lokala processer, bland annat sådana som ofta benämns gemensamma biståndsstrategier, i ett femtontal länder. De praktiska svårigheterna gjorde dock att dessa lovvärda initiativ inte nödvändigtvis ledde till några större framsteg.

Användning av befintlig expertis . Vid utarbetandet av en strategi för arbetsfördelning måste man ta hänsyn till att EU-givarna är mycket olika sinsemellan. Vissa länder har under lång tid gett ett betydande offentligt utvecklingsbistånd, andra länder har bibehållit starka kulturella och politiska band med sina forna kolonier och ytterligare andra länder har först nyligen inlett sitt utvecklingssamarbete. Varje EU-givare har särskild expertis och kan spela en aktiv roll i samband med en arbetsfördelning, vilket inte bör förbises utan tvärtom tas tillvara. Det är inte meningen att en arbetsfördelning skall leda till ett stelbent byråkratiskt tillvägagångssätt utan bör i stället skapa utrymme för flexibilitet.

1.2. Möjligheterna

Ett nytt globalt och europeiskt samförstånd att bygga vidare på: Samtliga givare undertecknade Parisförklaringen 2005. I denna understryks det att komplementaritet är en viktig faktor och att givarna måste dra full nytta av varandras komparativa fördelar, varvid partnerländernas egenansvar dock samtidigt måste respekteras. EU har gått ännu ett steg längre. I sitt bidrag till Parisförklaringen, som grundar sig på rapporten från den särskilda arbetsgruppen för harmonisering[5] förband sig EU att utarbeta en strategi för att åstadkomma komplementaritet. Detta åtagande införlivades därefter i dokumentet om europeiskt samförstånd om utveckling från 2005 och utgör en central punkt i den handlingsplan för effektivitet i biståndet som EU lade fram 2006. Till följd av detta förslag enade sig EU-ministrarna om att utarbeta praktiska principer för en bättre arbetsfördelning, såväl inom partnerländer som mellan länder. Det är mot denna bakgrund man bör se detta meddelande, vilket utarbetats steg för steg under sju ordförandeskap alltsedan 2004 och med deltagande av experter från medlemsstaterna.

EU: möjligt ledarskap, nödvändigt ansvar . Denna ökade medvetenhet i Europa sammanhänger med det särskilda ansvar som följer av att EU svarar för 52 % av det offentliga utvecklingsbiståndet i världen och 80 % av den planerade biståndsökningen. Alla EU-givare har gemensamma utvecklingsmål, en gemensam vision liksom gemensamma värderingar och principer. Denna vision, som anges i dokumentet om europeiskt samförstånd, skall vara utgångspunkten för delat ansvar. På nationell nivå finns det dessutom redan en samordning och konstant dialog på fältet mellan kommissionen och medlemsstaterna. EU håller på att utveckla en gemensam programplanering. I det europeiska samförståndet fastställs det att budget- och sektorstöd är de stödformer som är att föredra, eftersom de ger bättre möjlighet att främja samordning, harmonisering och arbetsfördelning.

Bättre resultat: I EU:s givaratlas identifieras luckor, överlappningar och onödiga administrativa kostnader som gör EU-givarnas bistånd mindre effektivt och ökar bördan för partnerländerna. För att EU skall kunna förbättra sitt resultat i egenskap av ledande givare krävs en ökad komplementaritet mellan EU-givarnas åtgärder.

2. EN KOMPLEX UPPSÄTTNING NÄRA FÖRBUNDNA BEGREPP

Komplementaritet omfattar en rad principer och begrepp. EU måste noggrant bedöma och klargöra alla dessa dimensioner. Gemensamma åtgärder förutsätter att det finns en begreppsram. Det finns för närvarande inga tydliga fastställda internationella definitioner av komplementaritet utan endast den breda definition som anges i Parisförklaringen. Det är således viktigt att EU förser världssamfundet med definitioner av grundläggande begrepp och principer.

2.1. Komplementaritetens olika aspekter

Komplementaritet är ett organisatoriskt begrepp. Det rör sig inte om ytterligare en metod för programplanering utan bör i stället tolkas som att givarnas arbete skall ske i fullständig och väl avvägd samstämmighet. Även om komplementaritet börjar med samordning täcker det mer än så. Det innebär att varje aktör skall inrikta sitt bistånd på de områden där han kan bidra som mest mot bakgrund av vad andra gör. Komplementaritet skall således ses som den optimala arbetsfördelningen mellan olika aktörer för att dra maximal nytta av de mänskliga och ekonomiska resurserna . Komplementaritet förekommer inom fem olika områden, vilka är nära förbundna med varandra och bör ses som en helhet.

Komplementaritet inom länder: Såsom angivits ovan leder en splittring av biståndet till en ökning av den administrativa bördan och transaktionskostnaderna för partnerländerna, en vidlyftig politisk dialog och en eventuell felfördelning av resurser. Vissa, ofta politiskt attraktiva sektorer, kan få motta ett överdrivet bistånd, under det att andra, minst lika viktiga sektorer, får för lite medel. Inköpskanalerna för läkemedel i Kenya, som omfattar 20 givare genom 13 olika upphandlingsorgan, är ett perfekt exempel på hur irrationellt systemet kan fungera (se bilaga 7).

Komplementaritet mellan länder: Alltför många givare inriktar sig på några få, ofta framgångsrika, mottagarländer samtidigt som de i alltför stor utsträckning förbigår vissa andra, ofta sårbara, länder. Denna utveckling leder till att klyftan mellan favoriserade och glömda mottagarländer vidgas. Intressanta försök pågår som har till syfte att hålla nere det internationella biståndet till ett minimum i sådana länder där det är svårt att genomföra ett partnerskap och den inhemska kapaciteten är begränsad. EU har en särskild roll i detta sammanhang, eftersom unionen är en global aktör som är verksam över hela världen, medlemsstaterna har nära band till alla utvecklingsländer och EU har formella avtal med nästan alla av dem.

Komplementaritet mellan sektorer: Alla givare behöver inte bygga upp kapacitet inom alla sektorer. Vissa givare har utvecklat ett särskilt kunnande som till fullo bör tas tillvara. I det europeiska samförståndet om utveckling anges sektorer och ämnesområden som Europeiska kommissionen bör inrikta sina åtgärder på globalt sett. Andra givare har dragit full nytta av sina komparativa fördelar när det gäller enskilda organ och fastställt sina prioriterade områden. Om man ser till EU i dess helhet bör det finnas en komplett uppsättning tematiska och sektoriella åtgärder, som bygger på enskilda givares specifika sakkunskap.

Vertikal komplementaritet: Tillkomsten av globala biståndsinitiativ och det faktum att regionala organisationer blivit viktiga aktörer har lett till en intrikat väv av åtgärder på området utvecklingsbistånd. På många områden genomförs det likartade åtgärder både på nationell (även subnationell), regional och internationell nivå på en och samma gång. Det behöver därför utarbetas nya sätt att ta tillvara synergieffekter. Exempelvis sker planeringen av gränsöverskridande åtgärder, storskaliga projekt eller projekt avseende kapacitetsuppbyggande ofta både på nationell och på regional nivå.

Komplementaritet mellan metoder och instrument: Vissa initiativ omfattar en kombination av olika metoder eller instrument och det är nödvändigt att öka synergieffekterna dem emellan. Det gäller till exempel ofta hur man på bästa sätt kombinerar bidrag med lån eller privata kapitalflöden. En del givare är dessutom specialiserade på eller föredrar vissa metoder eller instrument (t.ex. budgetstöd, projekt, tekniskt bistånd och stöd till icke-statliga organisationer).

2.2. Principer för genomförandet

Egenansvar: Det är i första hand partnerlandets regering som bör ansvara för, och ha egenansvaret för, arbetsfördelningen på nationell nivå. Om landet i fråga inte tar detta ansvar eller egenansvar bör EU verka för en utveckling i denna riktning. I båda fallen bör EU aktivt främja komplementaritet och en arbetsfördelning. Alla initiativ måste i görligaste mån bygga på befintliga processer och lätt kunna överföras till den nationella regeringen så snart detta är lämpligt. EU bör tillhandahålla stöd till kapacitetsuppbyggnad i partnerländer så att dessa ges förmåga att ta ansvar[6].

Inverkan på biståndsflödena: Genomförandet av arbetsfördelningen får inte ske på bekostnad av de samlade biståndsvolymerna eller göra biståndet mindre förutsägbart. Alltför stora fluktuationer i biståndsströmmarna kan skapa betydande problem för mottagarländernas ekonomier. Den planerade ökningen av biståndet utgör visserligen en hjälp i detta sammanhang, men EU-givarna bör ändå undvika plötsliga avbrott i biståndsflödena. Alla ändringar av biståndspolitiken bör införas i samarbete med partnerländerna.

EU som givare: Såsom redan nämnts har EU ett särskilt ansvar, eftersom EU svarar för mer än 50 % av det offentliga utvecklingsbiståndet i världen. Dessutom utgör EU:s gemensamma vision, utvecklingsmål och politiska mål en idealisk grund för en förbättrad arbetsfördelning. EU bör därför först och främst inrikta sig på att lösa sin egen arbetsfördelning. Ett ökat ledarskap från EU:s sida på detta område och en ökad komplementaritet inom EU kommer dessutom att skapa en grund för att förbättra den internationella arbetsfördelningen. I dokumentet om europeiskt samförstånd om utveckling fastställs principerna för hur samspelet mellan dessa två ömsesidigt stärkande dimensioner bäst bör ske.

Komparativa fördelar och mervärde: Komplementaritet bör grundas på de komparativa fördelar givarna har när det gäller att stödja ett visst partnerlands regering (se definitionen i bilaga 2). EU-givarna bör göra fullt bruk av sina respektive komparativa fördelar i syfte att i) förbättra arbetsfördelningen, ii) bättre koncentrera åtgärderna och iii) införa ett delegerat samarbete. Komparativa fördelar kan även förekomma i delsektorer eller i underområden inom en sektor. Det kan till exempel vara fråga om integrerad undervisning inom utbildningssektorn, fiske inom förvaltning av naturresurserna, lokal förvaltning inom reformen av den offentliga sektorn osv. I dokumentet om europeiskt samförstånd om utveckling fastställs genom vilka roller kommissionen kommer att tillföra ett mervärde (punkterna 46–55). Förutom sin roll som givare tillför kommissionen ett erkänt mervärde genom att utarbeta strategier, främja bästa metoder för utveckling och underlätta samordning och harmonisering (punkterna 50–51) och genom den yttre dimensionen av gemenskapens interna politik.

Ledande givare och delegerat samarbete: Delegerat samarbete är ett praktiskt arrangemang som innebär att en givare (en s.k. ledande givare) har befogenhet att agera på en eller flera andra givares vägnar (de s.k. delegerande givarna eller passiva givarna). Genomförandebestämmelserna, bland annat dem rörande frågan om synlighet, bör fastställas gemensamt av de ledande och delegerande myndigheterna. Delegeringen kan ske på olika nivåer och ha olika utformning, dvs. avse allt från ansvaret för ett led i projektcykeln (t.ex. en viss översyn) till ett helt sektorsprogram eller till och med ett landsprogram[7].

Den europeiska grannskapspolitiken och partnerskapspolitiken: Syftet med den europeiska grannskapspolitiken är att inrätta privilegierade partnerskap med grannländer med hjälp av lämpliga instrument (bland annat utvecklingsinstrument) som kan främja en effektiv förvaltning och ett effektivt genomförande. Av denna orsak innehåller den europeiska grannskapspolitiken och de därtill hörande finansieringsinstrumenten särskilda bestämmelser om programplanering av EU-stöd på övergripande, nationell och regional nivå, om politisk och sektoriell dialog, om utnyttjande av starka sidor i medlemsstaterna (t.ex. genom program för partnersamverkan) och om samordning som kommissionen ansvara för. Vid tillämpningen av uppförandekodexen på dessa bestämmelser och i enlighet med punkt 62 i det europeiska samförståndet kommer hänsyn att tas till den bredare politiska ramen och den europeiska grannskapspolitikens tekniska karaktär (tillnärmning till gemenskapens regelverk).

3. DEN FRAMTIDA INRIKTNINGEN: EN EFFEKTIVARE ARBETSFÖRDELNING

En förbättring av komplementariteten förutsätter att både givare och mottagarländer ändrar sin inställning. Detta inverkar starkt på planeringsprocesser och långsiktiga partnerskap i länder och sektorer. Det kommer att ta tid att genomföra denna förändring och det behövs därför ett långsiktigt perspektiv och ett etappvist tillvägagångssätt.

3.1. Tillvägagångssätt: pragmatiskt och väl underbyggt

Analysera och bygga på tidigare erfarenheter: Förbättrad komplementaritet och arbetsfördelning har varit ett mål för den nationella utvecklingspolitiken i ett antal länder och håller nu på att förverkligas. Man kan dra lärdom både av bästa praxis såväl som av sådana initiativ som inte gett förväntat resultat (se bilaga 3).

Fastställa ett politiskt mandat : Utvecklingssamarbete grundar sig på politiska beslut och biståndsbudgetar är föremål för parlamentarisk kontroll. Förändringar är högst politiska beslut och arbetet bör ske på grundval av ett tydligt politiskt mandat från högsta nivå.

Fastställa lämpliga praktiska genomförandemetoder: Komplementaritet hänger nära samman med hur givarna organiserar planeringen, programplaneringen och genomförandet av utvecklingssamarbetet. De ämnesområden som behandlas i det pågående arbetet rörande metoder för tillhandahållande av bistånd omfattar de ledande och aktiva givarnas respektive de delegerande givarnas roller, gemensam programplanering och gemensamma finansieringsarrangemang.

Tillämpa ett pragmatiskt tillvägagångssätt för genomförandet: Den metod som används för att främja komplementaritet bör vara pragmatisk och syfta till konkreta och påtagliga resultat. Mot bakgrund av de senaste årens omfattande diskussioner om komplementaritet inom länder bör det vara möjligt att snart påbörja genomförandet. När det gäller komplementaritet mellan länder respektive mellan sektorer behövs det ytterligare politiska diskussioner för att dra upp riktlinjerna för genomförandet. Arbetsmetoderna bör dock vara rationella, öppna och väl avvägda i alla steg.

Bygga upp effektiva övervakningssystem . För de länder som undertecknat Parisförklaringen utgör DAC:s (OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd) övervakningssystem en lämplig grund för den permanenta övervakningen av framsteg. I andra länder bör i stället de befintliga nationella systemen användas och så få nya system som möjligt inrättas. EU:s givaratlas och den årliga rapporteringen om genomförandet ger en överblick på europeisk nivå.

3.2. Metod: En uppförandekodex

Det föreslås att man antar en uppförandekodex som innehåller praktiska riktlinjer för utarbetandet av en bättre arbetsfördelning mellan EU-givarna. Den grundar sig på bästa praxis inhämtad på fältet och har utarbetats i nära samarbete med medlemsstaternas experter. Uppförandekodexen bygger på de principer om egenansvar, anpassning, harmonisering och resultatbaserad förvaltning som anges i Parisförklaringen och de ytterligare mål och värderingar som anges i dokumentet om europeiskt samförstånd.

Europeiska kommissionen kommer att tillämpa denna uppförandekodex med utgångspunkt i de mål och principer som anges i den rättsliga ram som är tillämplig för dess utvecklingsbistånd och biståndspolitik gentemot tredjeland, dvs. finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete och Europeiska utvecklingsfonden (EUF).

3.2.1. Egenskaper

Uppförandekodexen är frivillig, flexibel och självreglerande . Det rör sig om ”mjuk” lagstiftning som har till syfte att utgöra en vägledning för politik och åtgärder och att åstadkomma förenlighet med våra åtaganden. De principer och normer som anges i uppförandekodexen avser visserligen EU:s utvecklingsbistånd men kan även införlivas och utgöra en integrerad del av andra liknande lokala eller internationella uppförandekodexar.

Uppförandekodexen är ett dynamiskt dokument . Den anger de mål som EU-givarna skall sträva efter att gradvis uppnå. Den skall regelbundet utvärderas och ses över mot bakgrund av de uppgifter som samlas in i samband med genomförandet och övervakningen av framstegen.

Uppförandekodexen är övergripande och inriktad på breda riktlinjer . Den har snarare utarbetats med utgångspunkt i ett önskat resultat än som en uppsättning förfaranden för att uppnå detta resultat. Det är ett flexibelt tillvägagångssätt som gör det möjligt att kombinera behovet av snabba resultat med de begränsningar vissa EU-givare kan möta i samband med genomförandet av principerna.

Uppförandekodexen riktar sig till alla EU-beslutsfattare som deltar i någon form av definition eller genomförande av utvecklingsbistånd. De uppmanas att följa uppförandekodexen.

Uppförandekodexen är ett internationellt bidrag . Förhoppningen är att givare över hela världen kommer att finna uppförandekodexen användbar och därför även göra ett officiellt åtagande att följa den. Regeringar och givarorgan kan använda den som en måttstock för att bedöma de organ de arbetar med. Partnerländerna har för övrigt rätt att förvänta sig att de som önskar ge dem bistånd uppfyller dessa normer.

3.2.2. Räckvidd

En betydande del av biståndet i enskilda mottagarländer består visserligen av åtgärder som vidtas av det civila samhället och samarbete med privata stiftelser men åtgärder för att förbättra komplementariteten mellan den privata och den offentliga sektorn är dock en separat fråga. Detta innebär att även om det till fullo erkänns i uppförandekodexen att detta är en viktig aspekt så är kodexen ändå uteslutande inriktad på komplementaritet mellan offentliga myndigheter.

I förslaget till uppförandekodex omnämns visserligen de fem former av komplementaritet som beskrivs ovan, även om det i detta skede främst är de tre första formerna som tas upp till behandling, dvs. arbetsfördelningen mellan EU-givare och hur EU-givare kan komplettera varandras arbete (komplementaritet inom länder, mellan länder och mellan sektorer). Det understryks dock att det är viktigt att de övriga formerna behandlas i ett annat lämpligt sammanhang.

I uppförandekodexen behandlas även praktisk komplementaritet. Någon institutionell struktur anges dock inte. Ytterligare framsteg när det gäller arbetsfördelning förutsätter emellertid en ändring och en omfördelning av åtgärder och arbetsmetoder och eventuellt även strukturanpassningar. Det fordras kompletterande åtgärder för att genomföra och upprätthålla dessa förändringar.

3.2.3. Riktlinjer

EU-givarna föreslås förbinda sig att följa följande riktlinjer (se bilaga 1 för närmare detaljer):

- Riktlinje nr 1 – Inrikta verksamheten inom enskilda länder på vissa utvalda sektorer

EU-givarna skall med utgångspunkt i sina komparativa fördelar inrikta sin verksamhet på två utvalda sektorer. Partnerländerna skall uppmuntras till att delta aktivt vid urvalet av dessa två sektorer. I dokumentet om europeiskt samförstånd fastställs genom vilka roller kommissionen kommer att tillföra ett mervärde (punkterna 46–55). Till detta skall läggas att det i fördraget erkänns att den yttre dimensionen av gemenskapens interna politik tillför ett mervärde. Förutom biståndet till de två utvalda sektorer som kommer att motta merparten av de tillgängliga medlen, har givarna även möjlighet att ge allmänt budgetstöd på vissa villkor och att finansiera åtgärder på andra områden, t.ex. stöd till det civila samhället, forskning och samarbete mellan universitet och skolor.

Ruta 1: I Europeiska kommissionens landstrategidokument som infördes 2001 och som reviderades 2005 fastställs den strategiska programplaneringen för kommissionens bistånd till alla utvecklingsländer. En inriktning av åtgärderna och det ekonomiska biståndet på två utvalda sektorer utgör en huvudprincip i dessa strategidokument och har i betydande utsträckning bidragit till att göra kommissionens samarbete mer målinriktat och effektivare.

- Riktlinje nr 2 – Omfördela övriga åtgärder inom enskilda länder

EU-givarna skall omfördela biståndsåtgärder som inte omfattas av de utvalda sektorerna, antingen genom att fortsätta med sitt bistånd genom arrangemang med ledande givare eller delegerat samarbete/partnerskap, som omfördelas till allmänt budgetstöd, eller genom att upphöra med sitt bistånd på ett ansvarsfullt sätt.

a) Riktlinje 2 a – Arrangemang med ledande givare

EU-givarna skall sträva efter att inrätta arrangemang med ledande givare som grundar sig på ett konkret mandat.

b) Riktlinje 2 b – Delegerat samarbete/partnerskap

Om en viss sektor anses vara av strategisk betydelse för partnerlandet eller givaren och det saknas finansiering kan EU-givarna ingå ett arrangemang för delegerat samarbete/partnerskap med en annan givare.

Ruta 2: I Sydafrika har det brittiska Department for International Development (DFID) delegerat genomförandet av sitt stöd till jordreformen till Belgien. I Rwanda har Sverige delegerat övervakningen och granskningen av biståndsmedlen till utbildningssektorn till DFID som ger ett allmänt budgetstöd.

- Riktlinje 3 – Se till att EU är tillräckligt närvarande inom strategiska sektorer

EU-givarna skall se till att minst en EU-givare är aktiv inom varje strategisk sektor som anses vara av betydelse när det gäller fattigdomsbekämpning. EU-givarna skall dessutom verka för att begränsa antalet aktiva givare till högst 3 per sektor till 2010.

- Riktlinje 4 – Använda samma förfaranden i samarbetet med regionala partnerinstitutioner

Med hänsyn till ökningen av biståndsvolymerna och åtgärderna på regional nivå skall EU-givarna tillämpa de ovannämnda principerna för arbetsfördelningen inom enskilda länder även när det gäller regionala partnerinstitutioner.

- Riktlinje 5 – Välja ut prioriterade länder

EU-givarna skall öka sin geografiska koncentration genom en dialog inom EU, varvid hänsyn skall tas till det bredare givaråtagandet. Såsom anges i dokumentet om europeiskt samförstånd skall gemenskapens bistånd att förbli universellt.

Ruta 3: Som exempel kan nämnas att Nederländerna drastiskt har minskat antalet kärnländer/prioriterade länder (från fler än 70 till ungefär 20 prioriterade länder) genom att i princip tillämpa tre urvalskriterier, nämligen fattigdomsnivå, makroekonomisk situation och situationen med avseende på god samhällsstyrning.

- Riktlinje 6 – Förbättra situationen för de glömda mottagarländerna

EU-givarna skall sträva efter att anslå en del av sin biståndsbudget till ”underfinansierade” länder. Det rör sig oftast om sårbara länder där en stabilisering kommer att leda till positiva effekter för hela den omkringliggande regionen.

Ruta 4: Den biståndsstrategi som tillämpas av Europeiska kommissionens generaldirektorat för humanitärt bistånd (ECHO) är starkt inriktad på glömda kriser. ECHO satte 2002 målet att 10 % av dess medel skulle avsättas till glömda kriser. Detta mål har nu till stor del uppnåtts. Redan under 2004 gavs ett stöd på totalt 239 miljoner euro till glömda kriser (dvs. 42 % av det samlade biståndet).

- Riktlinje 7 – Analysera och bygga ut starka punkter globalt sett

EU-givarna skall göra fördjupade egna bedömningar av sina komparativa fördelar. De bör specialisera sig mer, men med bibehållande av en bred expertis inom EU i dess helhet.

Kommissionen skall ytterligare utveckla sin expertis och förmåga på de områden där den har komparativa fördelar, varvid särskild vikt skall fästas vid uppbyggandet av nödvändig kapacitet och expertis på nationell nivå.

- Riktlinje 8 – Främja vertikal komplementaritet och komplementaritet mellan metoder och instrument

EU-givarna skall förbinda sig att göra framsteg när det gäller övriga former av komplementaritet, framförallt inom ramen för relevanta internationella forum och partnerskap.

- Riktlinje 9 – Gemensamt främja arbetsfördelning

EU-givarna skall i ökad utsträckning använda sig av gemensamma förklaringar för att förklara syfte, arbetsmetod och resultat i samband med arbetsfördelning och för att göra EU:s samlade bidrag mer effektivt.

- Riktlinje 10 – Fördjupa reformerna av biståndssystemen

EU-givarna är medvetna om att arbetsfördelning i praktiken medför strukturförändringar, reformer och personalförändringar .

3.2.4. Uppföljning

Av ovan angivna skäl föreslås det att denna uppförandekodex först antas av EU och därefter görs tillgänglig för alla givare som är villiga att ansluta sig till denna goda praxis. Det fordras en samlad insats från medlemsstaternas och kommissionens sida och tydliga instruktioner för att uppförandekodexen skall kunna genomföras. Det är kommissionens delegationer och medlemsstaternas representation på fältet som huvudsakligen svarar för genomförandet av kodexen.

Genomförandet av uppförandekodexen bör kraftigt uppmuntras och noga övervakas. Genomförandet bör dessutom behandlas vid den årliga debatten om inriktningen på EU:s utvecklingspolitik och grunda sig på tre faktorer, nämligen ett årligt stickprov av ärenden från enskilda länder, EU:s givaratlas (anpassad till en mer politisk användning) och den utvecklingsrapport som EU håller på att utarbetas. Uppförandekodexen bör ses över 2010.

SLUTSATS

Det är ohållbart att givarnas samlade insats inte längre är tillräckligt effektiv. Det är EU:s skyldighet att aktivt åtgärda detta problem. Det ges nu ett unikt tillfälle att genom gradvisa insatser uppfylla det mångåriga löftet att förbättra komplementariteten och åstadkomma en verklig arbetsfördelning mellan givarna. EU-givarna uppmanas anta den föreslagna uppförandekodexen och att omedelbart börja tillämpa dess principer, både på pågående och framtida åtgärder. Kommissionen skall övervaka och utvärdera genomförandet av uppförandekodexen genom en kontinuerlig årlig rapportering och regelbundna nationella stickprov.

EU måste nu gå längre är bara politiska förklaringar och i stället omsätta sina ord i praktiken. Avtal om arbetsfördelning skulle leda till ett effektivare bistånd, ge utvecklingsbiståndet ökad tyngd i EU:s yttre förbindelser och bidra till skapandet av en europeisk identitet som grundar sig på värderingarna i det europeiska samförståndet om utveckling. EU har både möjlighet och skyldighet att vara pådrivande när det gäller att skapa en arbetsfördelning inom givarsamfundet i dess helhet.

[1] EUT C 46, 24.2.2006.

[2] Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om komplementaritet mellan gemenskapens och medlemsstaternas utvecklingspolitik (Bryssel i maj 1995). Rådets resolution om komplementaritet mellan gemenskapens och medlemsländernas utvecklingspolitik och åtgärder (Bryssel i juni 1995).

[3] Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om komplementariteten i gemenskapens och medlemsstaternas politik beträffande utvecklingssamarbete - KOM(1999) 218 av den 6 maj 1999. Rådets resolution om komplementaritet mellan gemenskapens och medlemsstaternas utvecklingssamarbete (Bryssel i maj 1999).

[4] Gemensam förklaring från rådet och kommissionen om gemenskapens utvecklingspolitik (november 2000).

[5] Godkänd av rådet i november 2004.

[6] Slutsatser från rådet och företrädarna för medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet, om EU:s riktlinjer om komplementaritet och arbetsfördelning (den 17 oktober 2006) – Allmänna principer.

[7] Enligt definitionen i DAC Guidelines and Reference Series: Harmonising Donor Practices for Effective Aid Delivery, Good Practice Papers.