Ändrat förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om ändring av direktiv 1999/32/EG när det gäller svavelhalten i marina bränslen (framlagt av kommissionen enligt artikel 250.2 i EG-fördraget)

2002/0259 (COD)

Ändrat förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om ändring av direktiv 1999/32/EG när det gäller svavelhalten i marina bränslen

Den 4 juni 2003 röstade Europaparlamentet i första behandlingen om de ändringsförslag som lagts fram beträffande förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 1999/32/EG när det gäller svavelhalten i marina bränslen [1] (KOM(2002) 595 slutlig (volym II) av den 20 november 2002).

[1] Rådets direktiv 1999/32 om att minska svavelhalten i vissa flytande bränslen och om ändring av direktiv 93/12/EEG, EGT L 121, 11.5.1999. s. 13.

Enligt artikel 250.2 i EG-fördraget får kommissionen, så länge rådet inte har fattat något beslut, ändra sitt förslag när som helst under de förfaranden som leder fram till att en gemenskapsrättsakt antas.

Nedan avger kommissionen sitt yttrande om de ändringar som antagits av Europaparlamentet.

1. BAKGRUND

Överlämnande av förslaget till rådet och Europaparlamentet (KOM(2002)595 slutlig - 2002/0259(COD)) i enlighet med artikel 175.1 i EG-fördraget: 20 november 2002.

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande: 14 maj 2003.

Regionkommitténs yttrande: inget.

2. SYFTET MED KOMMISSIONENS FÖRSLAG

Syftet med förslaget är att minska den påverkan som fartygens utsläpp av svaveldioxid (SO2 eller SOx) och partiklar (PM) har på försurningen av miljön och på människors hälsa. Fartygens utsläpp av SOx och PM är direkt kopplade till svavelhalten. Tung marin dieselolja har en genomsnittlig svavelhalt (S) på 2,7 % eller 27 000 ppm (miljondelar), vilket skall jämföras med det nya gränsvärdet för svavel i bränsle för väggående fordon, som satts till 10 ppm. Förslaget innehåller följande nya gränsvärden för den maximala svavelhalten i marina bränslen:

- Ett gränsvärde på 1,5 % svavel för marina bränslen som används av fartyg i Nordsjön, Engelska kanalen och Östersjön, vilket överensstämmer med de övervakningsområden för utsläpp av svaveloxider som fastställts inom Internationella sjöfartsorganisationen. Detta skall bidra till att minska försurningen och förbättra luftkvaliteten.

- Ett gränsvärde på 1,5 % svavel för marina bränslen som används av passagerarfartyg i reguljär trafik till eller från EU-hamnar, i överensstämmelse med EU:s politik om höga driftskrav för passagerarfartyg. Detta skall förbättra luftkvaliteten vid kusterna och bidra till att garantera att lågsvavligt bränsle finns att tillgå i hela EU.

- Ett gränsvärde på 0,2 % svavel för marina bränslen som används av fartyg som ligger i en EU-hamn och av fartyg som trafikerar inre vattenvägar. Detta skall minska de lokala utsläppen av svaveloxider och partiklar och förbättra den lokala luftkvaliteten.

3. KOMMISSIONENS YTTRANDE OM DE ÄNDRINGSFÖRSLAG SOM ANTAGITS AV EUROPAPARLAMENTET

Den 4 juni 2003 antog Europaparlamentet 36 av de 44 föreslagna ändringarna. Två ändringsförslag - nr 13 och 14 - var föremål för delad omröstning och parlamentsledamöterna stödde endast de kortare tidsfristerna, och inte de strängare gränsvärdena för svavel.

Kommissionen anser att merparten av Europaparlamentets ändringsförslag är godtagbara i sin helhet, eftersom de förtydligar och förbättrar kommissionens förslag.

Vissa ändringsförslag innebär en avsevärd skärpning av kommissionens förslag - i första hand genom strängare gränsvärden för svavel i bränsle under en andra etapp. Kommissionen anser att det för tidigt att fastställa strängare gränsvärden i nuläget, och dessa ändringsförslag är därför inte godtagbara.

Genom andra ändringsförslag införs ny text om utveckling av reningsteknik och ekonomiska instrument som ett alternativ eller komplement till reglering av svavelhalten i bränsle. Dessa ändringsförslag godtas i princip.

Ändringsförslag 1, 4, 5, 6, 7, 10, 14 (antaget genom delad omröstning), 15, 16, 17, 18, 21, 24, 27, 29, 31, 37, 38 och 40 godtas i sin helhet.

Ändringsförslag 2, 3, 8, 23, 30, 33, 39 och 43 godtas i princip, efter omformulering och/eller förtydligande. Ändringsförslag 28 och 41 godtas delvis, och ändringsförslag 44 godtas delvis och i princip.

Kommissionen kan inte godta ändringsförslag 13, 22, 25, 26, 32 och 42.

Nedan redovisas kommissionens närmare synpunkter på Europaparlamentets ändringsförslag.

3.1. Ändringsförslag som godtas i sin helhet av kommissionen

I ändringsförslag 1, 4, 5, 6 och 40 föreslås nya och ändrade skäl som bidrar till att förtydliga och förklara syftet med direktivet.

Ändringsförslag 7 och 18 hänger ihop. Genom ändringsförslag 7 införs ett nytt skäl med en hänvisning till artikel 299 i fördraget, där det sägs att hänsyn skall tas till särdragen i gemenskapens yttersta randområden (de franska utomeuropeiska departementen, Azorerna, Madeira och Kanarieöarna). Genom ändringsförslag 18 undantas dessa områden från skyldigheten att förbjuda försäljning av dieselbränslen med hög svavelhalt, under förutsättning att de lokala luftkvalitetsstandarderna respekteras.

Ändringsförslag 10 innebär att artikel 4.3 och 4.4 stryks i det nuvarande direktivet. Därmed har medlemsstaterna inte längre möjlighet att ansöka om ett undantag för svavelhalten i dieselbrännolja som används av fartyg som trafikerar inre vattenvägar.

Genom ändringsförslag 14, 15, 16, 17 och 21 tidigareläggs genomförandet av vissa bestämmelser i direktivet till 6 månader efter ikraftträdandet. I ändringsförslag 16 lägger Europaparlamentet också till ett krav på att leveransdokument rörande bunkerolja skall undertecknas av en företrädare för det mottagande fartyget.

Genom ändringsförslag 37 förkortas tidsfristen för medlemsstaternas införlivande av direktivet från 12 till 6 månader.

Genom ändringsförslag 24 ändras rubriken på artikeln från Provtagning och analys till Övervakning och påföljder. Enligt ändringsförslag 27 skall stickprover tas vid leverans av eldningsolja för användning ombord på fartyg. I ändringsförslag 29 föreskrivs att medlemsstaterna skall fastställa bestämmelser om påföljder som är effektiva, proportionerliga och avskräckande.

Genom ändringsförslag 31 rättas ett slarvfel i originalversionen. Den svenska språkversionen berörs inte.

I ändringsförslag 38 förtydligas definitionen av fartyg i hamn.

3.2. Ändringsförslag som godtas i princip av kommissionen

Genom ändringsförslag 2 införs ett nytt skäl där det anges att utsläpp från sjöfarten bidrar till växthuseffekten, ozonbildning och eutrofiering. Detta är visserligen sant, men dessa effekter kommer inte att påverkas nämnvärt av att svavelhalten i marint bränsle minskas. Effekterna behandlas emellertid i ett parallellt meddelande från kommissionen om EU:s strategi för att minska utsläppen från havsgående fartyg. Kommissionen föreslår därför ett nytt skäl 4a med följande formulering:

"Andra utsläpp från sjöfart än svaveldioxid och partiklar bidrar till växthuseffekten, ozonbildning och eutrofiering. Medlemsstaterna bör vidta åtgärder för att minska dessa utsläpp i enlighet med rekommendationerna i Europeiska unionens strategi i syfte att minska utsläppen till atmosfären från havsgående fartyg, KOM(2002) 595 volym I.

Genom ändringsförslag 3 införs ett nytt skäl 4b enligt vilket utsläpp från sjöfart bör omfattas av räckvidden för Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/81/EG om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar. Utsläpp från sjöfart på inre vattenvägar och kustsjöfart omfattas redan av räckvidden för det direktivet. Det är svårare att kvantifiera fartygens utsläpp i internationella vatten och att på ett korrekt sätt fastställa hur mycket fartyg från olika medlemsstater släpper ut. Kommissionen föreslår därför ett nytt skäl 4b med följande formulering:

"Utsläpp från sjöfart i internationella vatten bör beaktas vid en eventuell omarbetning av direktiv 2001/81/EG om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar".

Genom ändringsförslag 8 ändras skäl 7 så att krav ställs på enhetlig provtagning och avskräckande påföljder. Detta är önskvärt, eftersom sjöfarten är en internationell näring. I motiveringen till ändringen sägs emellertid att prover på marina bränslen inte bara skall analyseras med avseende på svavelhalten, utan också med avseende på andra farliga ämnen. Kommissionen vill slå fast att detta ligger utanför direktivets räckvidd.

Genom ändringsförslag 23 införs en övergångsperiod fram till 2010 innan det föreslagna kravet på lägre svavelhalter för fartyg som ligger i hamn skall gälla för bränslen som används i pannor i tankfartyg. Detta skulle vara motiverat med hänsyn till säkerhetsriskerna i samband med övergången till dieselbrännoljor med låg viskositet i pannor i tankfartyg. Kommissionen anser att en säker bränsleövergång är möjlig under förutsättning att besättningen noga följer gällande föreskrifter. Detta är i första hand en fråga om utbildning och kommissionen tror att en kortare övergångsperiod - fram till 2008 - skulle ge tillräcklig tid för att genomföra sådan utbildning. Kommissionen föreslår därför att artikel 4b ändras på följande sätt:

"1. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att se till att marina bränslen inte används av (...) fartyg i gemenskapshamnar från och med den

i) [...*] om bränslets svavelhalt överstiger 0,20 viktprocent,

ii) den 1 januari 2008 om bränslets svavelhalt överstiger 0,10 viktprocent.

2. Medlemsstaterna skall se till att marin dieselbrännolja inte säljs på deras territorier om svavelhalten överstiger de gränsvärden som anges i punkt 1.

3. Punkt 1 i skall inte gälla bränslen som används i pannor i tankfartyg.

[* Sex månader efter det att detta direktiv trätt i kraft]"

Ändringsförslag 28 består av två delar. Kommissionen godtar endast del 1.

* Enligt del 1 skall stickprovskontrollen börja redan från och med den dag då det berörda gränsvärdet träder i kraft, dvs. sex månader tidigare än i kommissionens ursprungliga förslag.

* Genom del 2 införs ett krav på att minst 50 % av proverna skall analyseras. Kommissionen anser inte att detta krav är meningsfullt, eftersom man kan utgå från att de behöriga myndigheterna, av ekonomiska och praktiska skäl, analyserar de flesta eller alla bränsleprover som har tagits.

I ändringsförslag 30 anges att rapportering om luftföroreningar skall ingå i Europeiska sjösäkerhetsbyråns (EMSA) uppdrag, och att EMSA skall bistå medlemsstaterna och kommissionen vid övervakningen av direktivets genomförande. En sådan uppföljning föreskrivs emellertid redan i artikel 2 b-c i förordning (EG) nr 1406/2002 i samband med byråns uppdrag att förhindra föroreningar. Kommissionen och medlemsstaterna kan begära att byrån skall bistå dem med olika aspekter av direktivets genomförande, t.ex. rapportering om luftföroreningar. För tydlighetens skull vill kommissionen påpeka att byråns uppdrag endast kan ändras genom en ändring av förordning 1406/2002. Kommissionen föreslår därför ett nytt skäl 10a med följande lydelse:

"Europeiska sjösäkerhetsbyrån skall vid behov bistå kommissionen och medlemsstaterna vid övervakningen av detta direktivs genomförande."

Ändringsförslag 33 och 43 hänger ihop; genom ändringsförslag 33 stryks den befintliga texten om avgasrening i artikel 7 (översynsklausulen), och genom ändringsförslag 43 införs en ny artikel 4ba med detaljerade villkor för försök med och senare användning av avgasrening. Även om den nya texten har sina förtjänster, är den lång och normativ, och riktar sig mer till kommissionen än till medlemsstaterna. Kommissionen föredrar en lösning enligt nedan som omfattar merparten av texten om försök i ändringsförslag 43 och innebär att ett tillägg görs i den befintliga texten i översynsklausulen.

i) En ny artikel 4c införs:

"Artikel 4c

Pilotförsök för nya minskningsmetoder

1. Medlemsstaterna får ge tillstånd till pilotförsök med utsläppsminskande metoder, inbegripet avgasrening, på fartyg inom sina territorier under förutsättning att

- kommissionen skriftligen underrättas om pilotförsöken minst 6 månader innan de inleds,

- tillstånden för pilotförsöken inte ges för längre tid än 18 månader,

- alla berörda fartyg installerar manipulationssäker utrustning för kontinuerlig övervakning av skorstensutsläppen och använder den under hela försöksperioden

- det under hela försöksperioden finns adekvata system för hantering av de utsläpp som uppstår till följd av minskningsmetoderna,

- inverkan på den marina miljön, särskilt på ekosystemen i skyddade hamnar, anläggningsplatser och flodmynningar utvärderas under hela försöksperioden,

- fullständiga resultat lämnas till kommissionen och görs tillgängliga för allmänheten inom sex månader efter det att pilotförsöken avslutats.

2. Vid dessa försök skall det inte vara obligatoriskt att använda de lågsvavliga marina bränslen som föreskrivs i artikel 4 a-b, om medlemsstaterna kan visa att utsläppsminskningarna på de berörda fartygen är åtminstone likvärdiga med de utsläppsminskningar som uppnås vid användning av lågsvavligt bränsle som uppfyller gällande gränsvärden."

ii) Artikel 7.3 ändras på följande sätt:

"3. Med beaktande av IMO-riktlinjer för avgasreningssystem och annan teknik som används för att minska svaveloxidutsläppen, miljöeffekterna av sådan teknik, inbegripet effekterna på de marina ekosystemen i skyddade hamnar, anläggningsplatser och flodmynningar, samt resultaten av de pilotförsök som genomförs enligt artikel 4c, skall kommissionen överväga eventuella alternativa metoder för att minska utsläppen som skulle kunna vara tillåtna som alternativ till att använda de lågsvavliga marina bränslen som krävs i artikel 4 a-b och, om det är lämpligt, lägga fram ett förslag."

I ändringsförslag 39 föreslås en ny definition av inre vattenvägar i samband med artikel 4b, där det föreskrivs särskilda gränsvärden för svavel för "fartyg på inre vattenvägar". Kommissionen anser att det är bättre att definiera fartygen snarare än vattenvägarna och föredrar följande lösning:

i) En ny artikel 2.3 i införs:

3 i. fartyg på inre vattenvägar: fartyg som är avsett att användas på inre vattenvägar, inbegripet alla fartyg som medför

- ett fartcertifikat för gemenskapens inre vattenvägar i enlighet med direktiv 82/714/EEG,

- ett certifikat som utfärdats enligt artikel 22 i den reviderade konventionen om navigering på Rhen.

ii) Artikel 4b ändras på följande sätt:

1. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att se till att marina bränslen inte används av fartyg på inre vattenvägar eller av fartyg i gemenskapshamnar från och med den

i) [...*] om bränslets svavelhalt överstiger 0,20 viktprocent,

ii) 1 januari 2008 om bränslets svavelhalt överstiger 0,10 viktprocent..

Ändringsförslag 41, som handlar om gränsvärden för svavel i bränsle under första etappen, kan delas in i följande tre delar, där kommissionen endast kan godta del 2:

* I del 1 anges det gränsvärde som kommissionen föreslagit för svavel inom övervakningsområdet för utsläpp av svaveloxider (SOxECA) under "etapp 1". Detta är onödigt, eftersom kommissionen inte godtar den av Europaparlamentet föreslagna andra etappen (ändringsförslag 42).

* Genom del 2 tidigareläggs genomförandedatumet till sex månader efter det att direktivet trätt i kraft. Detta bör vara möjligt, eftersom sjöfartsnäringen och bränsleindustrin har varit medvetna om det föreslagna SOxECA-gränsvärdet i bilaga VI ända sedan 1997.

* Enligt del 3 skulle gränsvärdet för svavel på 1,5 viktprocent gälla även territorialvatten och exklusiva ekonomiska zoner som inte hör till SOxECA. Kommissionen anser att det är för tidigt att införa en sådan bestämmelse, eftersom intäkterna av och kostnaderna för detta ännu inte har redovisats. Om åtgärden senare skulle visa sig vara nödvändig, skulle kommissionen föredra att den antogs genom en internationell överenskommelse, dvs. genom att ytterligare SOxECA upptas i bilaga VI till Marpolkonventionen.

Ändringsförslag 44 om ekonomiska instrument kan delas in i följande tre delar, där kommissionen bara kan godta del 1 i princip:

* I del 1 krävs att kommissionen senast under 2007 skall lägga fram en rapport med förslag till översyn av direktivet, vilket kan omfatta förslag till ekonomiska instrument. Kommissionen håller på att undersöka om det i framtiden skulle vara möjligt att använda ekonomiska instrument för att minska utsläppen från fartyg. Det skulle emellertid vara för tidigt att lägga fram en rapport om direktivet redan 2007, med tanke på att vissa bestämmelser inte träder i kraft förrän 2008. Kommissionen föreslår därför följande tillägg i artikel 7.2 om rapportering och översyn:

"På grundval av bland annat de årsrapporter som lämnas i enlighet med punkt 1 och den konstaterade utvecklingen när det gäller luftkvalitet och försurning, skall kommissionen senast den 31 december 2010 överlämna en rapport till Europaparlamentet och rådet. Kommissionen kan, tillsammans med denna rapport, lämna förslag till revidering av detta direktiv, särskilt i fråga om de gränsvärden som fastställts för varje bränslekategori, de havsområden i gemenskapen där lågsvavliga marina bränslen skall användas, och användningen av ekonomiska instrument - bland annat åtgärder som differentierade tullar och kilometeravgifter, köp- och säljbara utsläppsrätter och kvittning."

* Del 2 omfattar redan kvittning av utsläpp vid användning av avgasreningsteknik, vilket innebär att grupper av fartygsoperatörer skulle kunna bedriva handel med utsläpp mellan fartyg som har avgasrening och sådana som inte har det. Kommissionen anser att det är för tidigt att på detta sätt öppna vägen för handel med utsläpp från fartyg, men denna möjlighet skulle kunna beaktas i 2010 års rapport enligt ovan.

* I del 3 införs ytterligare ny text om avgasrening. Kommissionen anser att detta är onödigt, eftersom frågan behandlas ingående i samband med ändringsförslag 33 och 43.

3.3. Ändringsförslag som inte godtas av kommissionen

Enligt ändringsförslag 13 skulle genomförandedatumet för gränsvärdet för svavel på 1,5 viktprocent för passagerarfartyg ändras från den 1 juli 2007 till 6 månader efter direktivets ikraftträdande. Detta kommer sannolikt att innebära en förkortning av tidsfristen, vilket inte är godtagbart för kommissionen.

Ändringsförslag 22 hör direkt samman med ändringsförslag 20, som inte antogs vid plenarmötets omröstning. Det är därför inte längre relevant.

Enligt ändringsförslag 25 skulle bränsleövervakningen utvidgas till att omfatta samtliga fartyg i gemenskapens havsområden. Kommissionen godtar inte denna utvidgning, eftersom den hör samman med de delar av ändringsförslag 41 och 42 som inte heller är godtagbara, nämligen att gränsvärdet för svavel skulle gälla i EU:s samtliga territorialvatten och exklusiva ekonomiska zoner.

I ändringsförslag 26 krävs att gränsvärdena i den nya artikel 4a a skall övervakas. Kommissionen godtar emellertid inte ändringsförslaget om införande av denna artikel. Genom ändringsförslag 26 stryks också hänvisningen till provtagning och svavelanalys av bränslen som används i andra havsområden i gemenskapen. Dessa bränslen måste emellertid kontrolleras för att säkerställa att de nya gränsvärdena för svavel i SOxECA inte leder till att bränslen med högre svavelhalt används på andra håll.

Enligt ändringsförslag 32 skall kommissionens rapport till Europaparlamentet och rådet lämnas redan under 2008 i stället för 2010. Detta är för tidigt, eftersom vissa av de föreslagna gränsvärdena för svavel i bränsle inte träder i kraft förrän 2008. I ändringsförslaget krävs också att rapporten skall åtföljas av lagförslag med kompletta specifikationer för marina bränslen, och att kommissionen skall lägga fram ytterligare en rapport om arbetet med att förankra bestämmelserna i direktivet i IMO:s Marpolkonvention. Att på detta sätt föreskriva vad som skall ingå i rapporten undergräver kommissionens initiativrätt.

Enligt ändringsförslag 42 skulle ett gränsvärde för svavel på 0,5 viktprocent införas i en andra etapp. Kommissionen anser att detta är för tidigt, eftersom de ytterligare intäkterna och kostnaderna inte redovisas. Kommission kommer att överväga en skärpning av gränsvärdet i samband med sin rapport 2010.

3.4. Ändrat förslag

Med beaktande av artikel 250.2 i EG-fördraget ändrar kommissionen sitt förslag enligt ovan.