ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN Följedokument till Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING om förbud mot fiske med drivgarn, om ändring av rådets förordningar (EG) nr 850/98, (EG) nr 812/2004, (EG)nr 2187/2005 och (EG) nr 1967/2006 och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 894/97 /* SWD/2014/0154 final */





Ansvarsfriskrivning: Denna sammanfattning är endast bindande för de av kommissionens avdelningar som medverkat i utarbetandet och avgör inte den slutliga formen på de eventuella beslut som kommissionen kommer att fatta. 1. PROBLEMFORMULERING Drivgarn är nätredskap kan driva eller verka nära eller alldeles vid vattenytan för att fånga fiskarter som simmar i den övre delen av vattenpelaren. På grundval av särskilda resolutioner antagna av FN:s generalförsamling[1], i vilka man efterlyste ett moratorium för ”stora pelagiska drivgarn”[2] utarbetade EU under nittiotalet en rad bestämmelser för att genomföra ett sådant förbud mot stora drivgarn[3]. Mot bakgrund även av det allvarliga hot som drivgarnsfisket efter lax innebar för de redan utarmade tumlarpopulationerna, har det sedan den 1 januari 2008 varit förbjudet att medföra ombord eller använda någon typ av drivgarn för fiske i Östersjön[4]. För närvarande får EU-fartyg medföra ombord och använda små drivgarn, utom i Östersjön, förutsatt att (a) deras enskilda eller sammanlagda längd inte överstiger 2,5 km, (b) de inte används för att fånga de arter som förtecknas i bilaga VIII till förordning nr 894/97, ändrad genom förordning (EG) nr 1239/98[5], och (c) de arter som förtecknas i bilaga VIII[6] och som har fångats i drivgarn inte får landas. Trots hela detta regelverket finns det fortfarande tecken på svårigheter med att tillämpa EU:s regler om drivgarn, särskilt i Medelhavet. Sådana brister kan vara orsaken till den mångfald olika nationella regler som kompletterar EU:s befintliga rättsliga ram som för övrigt inte varit särskilt effektiv när det gäller att garantera att bristerna inte utnyttjas och som kan ha gett utrymme för ytterligare missbruk och bristande efterlevnad från aktörernas sida. Även om de berörda medlemsstaterna nyligen har antagit ytterligare nationella åtgärder för att ta itu med dessa problem finns det fortfarande risk för att samma situation återuppstår i en nära framtid. Grundat på tidigare erfarenheter och de senaste uppgifterna från vetenskapliga studier kan vissa småskaliga fisken med drivgarn dessutom fortfarande leda till att miljö- och bevarandeproblemen består genom interaktion med skyddade arter (t.ex. valar och delfiner, havssköldpaddor, störfiskar osv.), särskilt inom vissa områden.[7] 2. SUBSIDIARITETSANALYS Kommissionen agerar på grundval av artikel 3.1d och i enlighet med det förfarande som fastställs genom artikel 43.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Subsidiaritetsprincipen är därför inte tillämplig på den fråga som avses med detta initiativ. 3. SYFTEN Viktigaste politiska syften: · Att ta itu med och undanröja alla eventuella kvarstående miljö- och bevarandeproblem som har samband med användningen av små drivgarn. · Att åtgärda och undanröja de brister i EU:s rättsliga ram som kan undergräva genomförandet och försvaga kontroll och tillsyn. · Att bidra till mål och syften inom ramen för ”god miljöstatus” enligt vad som fastställs i ramdirektivet om en marin strategi[8] och andra direktiv med anknytning till detta. 4. ALTERNATIV För att agera i förhållande till dessa mål har fyra alternativ diskuterats: · Alternativ 1: Behålla en oförändrad situation (referensscenario). · Alternativ 2: Införa tekniska åtgärder och kontrollåtgärder. · Alternativ 3: Selektivt förbud mot vissa drivgarnsfisken. · Alternativ 4: Totalförbud mot drivgarnsfiske. Alternativ 1: Behålla en oförändrad situation (referensscenario). Med detta alternativ vidtas inga särskilda åtgärder för att ändra de nuvarande förordningar som reglerar användningen av drivgarn som omfattas av rådets förordning (EG) nr 894/97, senast ändrad genom förordning (EG) nr 1239/98. Alternativ 2: Införa tekniska åtgärder och kontrollåtgärder Detta alternativ syftar till att åtgärda feltolkning och bristfälligt genomförande av de befintliga bestämmelserna om drivgarn genom att införa särskilda bestämmelser på följande områden: · Kompletterande tekniska åtgärder (t.ex. riggning av fiskredskap, maskstorlek och garntjocklek, avstånd från kusten osv.). · Kontroll- och övervakningsaspekter (t.ex. regeln om ett enda nätredskap, obligatoriska fisketillstånd osv.). Alternativ 3: Selektivt förbud mot vissa typer av drivgarnsfiske Endast de typer av drivgarnsfiske som konstaterats vara mest skadliga för strikt skyddade arter och/eller som inte kan undvika oönskade bifångster av otillåtna arter (bilaga VIII) skulle upphöra. Den hittills tillgängliga informationen räcker inte till för att kartlägga skadliga typer av drivgarnsfiske i tillförlitlig utsträckning även om det finns flera specifika exempel, och mer arbete på fältet skulle behövas. Alternativ 4: Ett totalförbud mot drivgarnsfiske Detta alternativ skulle innebära att allt fiske som bedrivs med drivgarn de facto upphör, genom införande av ett totalt förbud mot att medföra ombord och/eller använda denna typ av fiskeredskap. Alla återstående kontroll- och miljöproblem skulle åtgärdas genom tillämpning av försiktighetsprincipen. Detta alternativ skulle också vara i linje med den prioritet som vissa medlemsstater uttryckt vad gäller detta alternativ, eftersom de antingen aldrig har utvecklat någon sådan typ av fiske (t.ex. Nederländerna, Belgien) eller har antagit nationella åtgärder (t.ex. Spanien, Grekland, Cypern, Malta) eller har undertecknat internationella åtaganden (t.ex. Medelhavs- och Svarta havsmedlemsstaterna tillsammans med Portugal i egenskap av parter i Accobams) om förbud mot användning av drivgarn, i de flesta fall dock utan att införliva det. 5. KONSEKVENSBEDÖMNING Utvärderingen av alternativen grundar sig på en swot-analys. För överskådlighetens skull rapporteras det alternativ som innebär en oförändrad situation/referensscenariot (alternativ 1) inte här. De flesta fisken konstateras vara säsongsbundna, och de deltagande flottorna består av kombinationsfartyg. För de flesta yrkesfiskare består drivgarnsfisket endast i några få månaders fiskeverksamhet om året och en del fiskare använder drivgarn mindre än fjorton dagar om året. Icke desto mindre kan den här typen av fiske utgöra en betydande inkomstkälla för vissa lokala fiskarsamhällen, även om antalet fartyg och antalet anställda under de senaste åren har minskat väsentligt. Men även om det inte kan uteslutas att förbudet kommer att påverka några av de fartyg som bedriver drivgarnsfiske, anses av ovanstående skäl de övergripande socio-ekonomiska konsekvenserna av totalförbudet irrelevanta på nationell och subregional nivå. Totalförbudet mot att använda drivgarn enligt alternativ 4 väntas inte leda till en motsvarande minskning av antalet fiskare, då dessa kommer att fortsätta att fiska med de övriga redskap som redan är tillåtna enligt deras fiskelicens. Alternativ || Socioekonomiska effekter || Gradering Alternativ 2 Tekniska åtgärder och kontrollåtgärder antagna på EU-nivå || Genom ekonomiska och finansiella kostnader förväntas flottan anpassas till de nya tekniska kraven och lämpliga kontrollverktyg förväntas utvecklas. En ökning av de tekniska åtgärderna inom drivgarnssektorn kan leda till att viss fiskeverksamhet upphör. || – Alternativ 3 Selektivt förbud mot vissa typer av drivgarnsfiske || Sociala och ekonomiska konsekvenser för de drivgarnsfiskare som påverkas av förbudet. Dessa kostnader kan dock minskas genom övergång till de andra typer av fiske som de redan har tillstånd för i fiskelicensen och, vid behov, genom kompletterande finansiella åtgärder. De kan emellertid komma att öka på grund av den potentiella risken för diskriminerande behandling mellan drivgarnsfisken. För att få mer tillförlitliga uppgifter för en korrekt klassificering bör sektorn dessutom delta i vetenskapliga undersökningar vilket ger ytterligare kostnader. || -- Alternativ 4 Ett totalförbud mot drivgarnsfiske || Sociala och ekonomiska konsekvenser för de berörda yrkesfiskarna, som dock kommer att mildras genom övergång till de andra typer av fisken det redan finns tillstånd för i fiskelicensen och, vid behov, genom kompletterande åtgärder för att stödja en anpassning (övergång till andra fiskemetoder, differentiering av verksamhet, utfasning). || – (Förklaring: + positiv effekt, + + övervägande positiv effekt, - negativ effekt, - -mycket negativ effekt, 0 ingen effekt, NA — Ej tillämpligt/mycket svårt att bedöma) Alternativ || Miljökonsekvenser || Gradering Alternativ 2 Tekniska åtgärder och kontrollåtgärder antagna på EU-nivå || Liknande miljöeffekter som vid en oförändrad situation, men alternativet omöjliggör att en framtida uppmjukning av den nationella lagstiftningen får en negativ inverkan på otillåtna arter. || – Alternativ 3 Selektivt förbud mot vissa typer av drivgarnsfiske || Detta alternativ syftar till att korrigera bestående miljöproblem, inbegripet genom insamling av bevis som krävs till stöd för beslut. Det bör dock noteras att de uppgifter som är tillgängliga på kort sikt är begränsade och inte tillräckligt hållbara för att identifiera vilka fisken som är mest skadliga och bör förbjudas. I detta sammanhang finns det en risk för att de mest skadliga fiskena inte kommer att täckas av förbudet, vilket innebär att miljöproblemen består. Den eventuella överföringen av ansträngning från förbjudna typer av drivgarnsfiske till andra verksamhetsgrenar bör övervakas i syfte att undvika negativa effekter. || + Alternativ 4 || || Ett totalförbud mot drivgarnsfiske || Positiva effekter eftersom detta alternativ kommer att åtgärda alla potentiella miljöproblem i och med att verksamheten förbjuds. Förskjutningen av verksamhet till andra redskap som redan omfattas av tillstånd i fiskelicensen anses bli minimal med tanke på den marginella betydelse som drivgarnsfisket har för de flesta av fartygen. Överföringen av ansträngning från drivgarnsfisket till andra verksamhetsgrenar bör övervakas i syfte att undvika negativa effekter. Positiva indirekta effekter som innebär bättre styrning av andra fisken med sannolik interaktion med skyddade arter. || ++ Bedömningen av den administrativa bördan för medlemsstaterna har grundats på de potentiella kraven enligt de huvudåtgärder som föreslås för varje alternativ och på konsekvenserna för de berörda aktörerna (t.ex. offentliga organ och företag) när det gäller a) lagstadgade krav (hög börda), b) informationsskyldigheter (begränsad börda) eller c) specifik anpassning med avseende på processer eller beteenden (medelstor börda). Alternativ || Påverkan på den administrativa bördan || Gradering Alternativ 2 Tekniska åtgärder och kontrollåtgärder antagna på EU-nivå || Hög administrativa börda för att följa anpassningsprocessen mot nya krav (t.ex. ändringar av maskstorlek) och att korrekt övervaka genomförandet av det nya systemet (t.ex. fastställa fisketillstånd, kontrollplan etc.) || -- Alternativ 3 Selektivt förbud mot vissa typer av drivgarnsfiske || Hög administrativ börda för att samla in den information som behövs för att fatta beslut om eventuella förbud mot vissa fisken. Svårigheter att förvalta och kontrollera två parallella system: eventuellt förbjudna drivgarnsfisken och eventuellt tillåtna drivgarnsfisken. || -- Alternativ 4 Ett totalförbud mot drivgarnsfiske || Administrativ börda på kort sikt, för att förvalta och styra övergången. På medellång och lång sikt kommer bördan att minska betydligt tack vare enklare lagstiftning och minskat kontrollbehov. Det förenklade systemet skulle innebära mindre krävande kontroll och övervakning av drivgarn och färre fiskeredskap att förvalta. || + 6. JÄMFÖRELSE AV ALTERNATIVEN Förutom jämförelsen ovan, har de fyra alternativen jämförts med varandra med hjälp av kriterier i fråga om relevans, ändamålsenlighet, effektivitet, samstämmighet och acceptans. De olika alternativens relevans bedöms mot bakgrund av bestående miljö- och kontrollproblem: · Miljöproblem: övervakningen av drivgarnsfisken är för otillräcklig för att det ska vara möjligt att bedöma påverkan på skyddade arter. · Kontrollproblem: vissa medlemsstater har inte klarat att förhindra nuvarande småskaliga drivgarnsfisken från att rikta fisket mot otillåtna arter. Alternativens ändamålsenlighet och effektivitet bedöms bland annat med avseende på att förhindra utbredningen av stora drivgarn/riktat fiske efter bilaga VIII-arter och därmed förbundna godtyckliga fångster (inklusive av målarter/bifångster) och att begränsa effekterna av drivgarn på arter med särskilda skyddsbehov. Samstämmigheten mellan alternativen beaktades i förhållande till EU:s övergripande mål, strategier och prioriteringar. De olika alternativen beaktades i förhållande till en bättre kontroll och efterlevnad, miljödimensionen, den proportionella administrativa bördan (dvs. med hänsyn till proportionalitetsprincipen), inbegripet resultatet av det offentliga samrådet. Jämförelsen mellan de fyra alternativen sammanfattas i tabellen nedan. Utvärderingskriterier || Alternativ 1 Oförändrad situation || Alternativ 2 Tekniska åtgärder och kontrollåtgärder || Alternativ 3 Selektivt förbud || Alternativ 4 Totalförbud Relevans || Miljö || -- || + || + || ++ Kontroll || - || - || -- || ++ Ändamålsenlighet || Mål 1 || -- || + || + || ++ Mål 2 || -- || + || + || ++ Mål 3 || -- || + || + || ++ Mål 4 || -- || + || + || ++ Mål 5 || 0 || 0 || - || - Effektivitet || Mål 1 || -- || + || + || ++ Mål 2 || -- || + || + || ++ Mål 3 || -- || + || + || ++ Mål 4 || -- || + || + || ++ Mål 5 || 0 || 0 || - || - Samstämmighet || Proportionalitetsprincipen || + || + || - || - Försiktighetsprincipen || - || + || + || ++ Ekosystemansats inom förvaltningen || - || + || + || ++ Acceptans || Medlemsstater || 0 || - || -- || +/- Fiskare || 0 || -- || -- || - Icke-statliga organisationer || -- || + || + || ++ På grundval av ovanstående överväganden tycks alternativ 4 som avser ett totalförbud mot alla typer av drivgarnsfiske vara det bästa alternativet, eftersom det i huvudsak uppfyller samtliga parametrar vad gäller ändamålsenlighet, effektivitet, samstämmighet och acceptans, samtidigt som det ger bäst resultat när det gäller miljökonsekvenser och minskad administration. 7 ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING Nya övervaknings- och utvärderingssystem (utöver de som redan existerar) ska inte införas. Det gäller att se till att de fungerar korrekt. I detta avseende ska kommissionen kontrollera och ha ett nära samarbete med medlemsstaterna för att säkra att kontroll-, inspektions- och tillsynsverktygen samt den vetenskapliga övervakningen, riskbedömningsstrategierna och de avskräckande åtgärderna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken[9] [10] [11] genomförs på ett effektivt och ändamålsenligt sätt i medlemsstaterna. Vidare bör de nya mekanismer som inrättas genom ramdirektivet för en marin strategi[12]underlätta och förbättra medlemsstaternas övervakning och rapporteringssystem, i enlighet med fågel- och habitatdirektiven[13]. [1] FN:s generalförsamlings resolutioner: 44/225 av den 22 december 1989, 45/197 av den 21 december 1990, 46/215 av den 20 december 1991. [2] Stora drivgarn definierades som garn längre än 2,5 km enligt konventionen om förbud mot fiske med långa drivgarn i södra Stilla havet (Wellingtonkonventionen) . [3] Rådets förordning (EG) nr 894/97 av den 29 april 1997 om vissa tekniska åtgärder för bevarande av fiskeresurserna. [4] Rådets förordning (EG) nr 2187/2005 av den 21 december 2005 om bevarande av fiskeresurser genom tekniska åtgärder i Östersjön, Bälten och Öresund, om ändring av förordning (EG) nr 1434/98 och om upphävande av förordning (EG) nr 88/98. [5] Rådets förordning (EG) nr 1239/98 av den 8 juni 1998 om ändring av förordning (EG) nr 894/97 om vissa tekniska åtgärder för bevarande av fiskeresurserna. [6] Förteckning över arter (bilaga VIII): Långfenad tonfisk: Thunnus alalunga, Blåfenad tonfisk: Thunnus thynnus, Storögd tonfisk: Thunnus obesus, Bonit: Katsuwonus pelamis, Ryggstrimmig pelamid: Sarda sarda, Gulfenad tonfisk: Thunnus albacares, Svartfenad tonfisk: Thunnus atlanticus, Tunniner: Euthynnus spp., Sydlig tonfisk: Thunnus maccoyii, Auxider: Auxis spp., Havsbraxen: Brama rayi, Marliner: Tetrapturus spp., Makaira spp., Segelfiskar: Istiophorus spp., Svärdfisk: Xiphias gladius, Makrillgäddor: Scomberesox spp., Cololabis spp., Guldmakrill: Coryphaena spp., Hajar: Hexandus griseus, Cetorhinus maximus, Alopiidae, Carcharhinidae, Sphyrnidae, Isuridae, Lamnidae, Bläckfiskar: alla arter. [7] Marea ramavtal MARE 2009/05 Lot. 1 SI 2.651082 – Särskilt avtal 8 (SI 2.646130). ”Identifiering och karakterisering av småskaligt drivgarnsfiske i Medelhavet (DriftMed) och ramavtal nr MARE/2011/01 Lot 2 – Särskilt avtal 5 (SI 2.650655). Study in support of the review of the EU regime on the small-scale driftnet fisheries. [8] Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (ramdirektiv om en marin strategi). [9] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1224/2009 av den 20 november 2009 om införande av ett kontrollsystem i gemenskapen för att säkerställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs EUT L 343, 22.12.2009, s. 1. [10] Rådets förordning (EG) nr 1005/2008 av den 29 september 2008 om upprättande av ett gemenskapssystem för att förebygga, motverka och undanröja olagligt, orapporterat och oreglerat fiske, EUT L 29.10.2008.2008, s. 1. [11] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken. EUT L 354, 28.12.2013, s. 22. [12] Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (ramdirektiv om en marin strategi). [13] Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar. Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter.