it it 
it it 
it it EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION 
Bryssel den 22.07.1998 
KOM(1998) 463 slutlig 
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN 
TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET 
OCH EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN 
ÅTERVINNINGSINDUSTRINS KONKURRENSKRAFT 

INNEHÅLL 
Sida 
SAMMANFATTNING OCH SLUTSATSER Ill 
1. INLEDNING 1 
2. ÅTERVINNINGSINDUSTRIN 2 
2.1 Omfattning och begreppsdefinitioner : 2 
2.2 Faktabakgrund (se tabell i bilaga 1) 3 
2.3 Återvinningsindustrins struktur (se tabell i bilaga 2) 4 
2.4 Insamlingens och sorteringens roll för återvinningsindustrins resultat (se bilaga 3)4 
2.5 Återvinning av uttjänta komplexa produkter 5 
3. VIKTIGA FAKTORER FÖR KONKURRENSKRAFTEN 6 
3.1 Faktorer som påverkar återvinningsindustrins kostnader för produktion och 
materialinsamling 6 
3.1.1 Strukturfrågor 6 
3.1.2 Tekniska aspekter som påverkar kostnaderna för insamling och sortering 7 
3.2 Viktiga faktorer som påverkar efterfrågan 8 
3.2.1 Substitutionsprocessen (att gå över till att använda returråvaror i stället för 
primärråvaror i en produkt) 8 
3.2.2 Behovet av produktutveckling 9 
3.3 Faktorer som påverkar företagens verksamhetsvillkor och marknadernas funktion 10 
3.3.1 Brist på överblickbarhet på marknaderna 10 
3.3.2 Lagstiftningens roll 10 
4. FÖRESLAGNA ÅTGÄRDER FÖR ATT FÖRBÄTTRA ÅTERVINNINGS­
INDUSTRINS KONKURRENSKRAFT 13 
4.1 Åtgärder på standardiseringsområdet 13 
4.2 Åtgärder för att utveckla marknaderna och göra dem mer överblickbara 13 
4.3 Innovation 14 
4.4 Lagstiftningsåtgärder .15 
4.4.1 Förbättring av nuvarande regelverk 15 
4.4.2 Marknadsbaserade styrmedel för utveckling av återvinningen 16 
4.4.3 Möjliga nya lagstiftningsåtgärder 17 
5. FÖRSLAG TILL UPPFÖLJNING: DISKUSSION INOM ETT FORUM FÖR 
ÅTERVINNINGSFRÅGOR 20 
SAMMANFATTNING OCH SLUTSATSER 
Delta meddelande är resultatet av en ingående undersökning av de industriella 
intressena inom återvinningsområdet. Industriföretagen uppmanas att satsa mer på 
återvinning för att uppnå målet om en hållbar utveckling. Det är dock lika viktigt att 
återvinningen utvecklas i ett sammanhang med väl fungerande, effektiva och 
konkurrensutsatta marknader. 
I detta meddelande behandlas därför återvinningsindustrins största problem när det 
gäller att uppnå varaktig lönsamhet. I detta syfte utpekas viktiga faktorer för denna 
industris konkurrenskraft, såsom näringslivsstruktur, marknadernas funktionssätt samt 
tekniska och rättsliga förhållanden. 
Meddelandet innehåller olika avsnitt som ägnas ät en beskrivning av 
lilcrvinningsindusliïn, en genomgäng av viktiga faktorer bakom ätervinningsföretagens 
konkurrenskraft samt ett handlingsprogram som skall kunna möta nya utmaningar och 
som stämmer överens med gemenskapens industripolitik som den beskrivs i 
meddelandet "lin konkurrenskraftig industripolitik för Europeiska unionen". 
Detta meddelande kan också ses som ett delsvar på rådets resolution av den 24 februari 
1997 om en gemenskapsstrategi för avfallshantering, där återvinning nämns särskilt på 
flera ställen1. 
1. Beskrivning av återvinnings industrin 
Återvinning definieras i direktivet om förpackningar och förpackningsavfall som 
behandling i en produktionsprocess av avfallsmaterial så att det kan användas för sitt 
ursprungliga ändamål eller för andra ändamål. I lär ingår organisk återvinning, men inte 
energiutvinning. I detta meddelande avses med återvinningsindustrin också företag 
som bedriver verksamhet såsom insamling, demontering och sortering i den mån denna 
verksamhet följs av återvinning såsom den definieras i ovannämnda direktiv. 
I detta meddelande beskrivs de mest utvecklade områdena för återvinning, såsom 
återvinning av metall, papper, glas, plast och textilier. Dessutom berörs de särskilda 
industri- och miljöproblemen med uttjänta kapitalvaror, vilka illustrerar tendensen att 
återvinna mer komplexa varor bestående av flera olika material. 
Oavsett om återvinningsföretagen verkar inom traditionella eller nyare områden går det 
inte att bortse från att deras struktur ännu inte tagit fast form, vare sig ur teknisk eller 
ekonomisk synvinkel. Detta gäller i synnerhet områdena insamling och källsortering av 
material, där strukturen fortsätter att vara uppsplittrad samtidigt som den tekniska 
nivån är låg (textilier), eller där rådande system (privata partnerskap, avtal med den 
offentliga sektorn etc.) återspeglar vissa brister på de berörda marknaderna. 
EGTC76/I, 11.3.1997. 
-m-
2. De viktigaste faktorerna för en konkurrenskraftig återvinningsindustri 
Återvinning är inte bara ett miljömål, utan också en verksamhet med egen inneboende 
lönsamhet inom ett ökande antal områden tack vare energihushållning, bättre 
mateiialulnyltjande och andra besparingsmöjligheter som återvinningen ger jämfört 
med traditionella processer. Det är därför väsentligt att ramvillkoren tor 
älcrvinningsvcrksamhetcn, särskilt de villkor som gemenskapen bestämmer över, inte 
hindrar utvecklingen av denna verksamhet. Det är tvärtom viktigt att gemenskapen 
vidtar åtgärder där man på lämpligt sätt utnyttjar återvinningsbranschens ekonomiska 
och sysselsättningsskapande möjligheter. I detta meddelande sätter kommissionen 
fingret på de viktigaste faktorerna för konkurrenskraften på både insamlings- och 
efterfrågesidan samt när det gäller marknadens funktion och industrins 
verksamhetsvillkor. 
• På insamlingssidan lider återvinningen av ökande kostnader för att samla in och 
behandla avfall, samtidigt som man befinner sig i direkt konkurrens med 
motsvarande primärrävaror (dvs. "jungfruliga råvaror" - råvaror som tidigare inte 
använts i produkter och som alltså inte erhållits genom återvinning). Under dessa 
förutsättningar motverkar de strukturmässiga och tekniska svagheterna avsevärt 
sektorns konkurrenskraft. Återvinningen skulle dock sä småningom kunna 
effektiviseras genom att produkterna utformas med hänsyn till kraven på insamling, 
sortering och återvinning efter förbrukning. 
• '*ä efterfrågesidan begränsas ätervinningsindustrins konkurrenskraft av ett bristande 
intresse inom tillverkningsindustrin för ätervinningsbara material och returråvaror 
till följd av materialens tekniska egenskaper, begränsade användningsområden 
och/eller negativa anseende. Dessutom är det troligt att återvinningen hämmas av 
bristen på relevanta industriella standarder eller till och med beroende på en tendens 
att återvunna material eller produkter rentav förbises eller diskrimineras i vissa 
standarder och specifikationer. 
• Bristen på överblickbarhet på marknaderna för återvinning är ett stort hinder för de 
investeringar som krävs för att förbättra industrins struktur och processer för att 
behandla återvinningsbart avfall och för att utveckla nya användningsområden för 
ätervinningsprodukter. Även om de har bidragit till att harmonisera den nationella 
lagstiftningen och till att undvika en uppsplittring av gemenskapsmarknaden, är 
gemenskapens bestämmelser om avfall fortfarande komplicerade enligt branschens 
uppfattning. Trots att subsidiaritetsprincipen kan innebära att medlemsstaterna 
genomför gemenskapens lagstiftning på olika sätt men ändå korrekt, måste man inse 
att det faktum att gemenskapslagstiftningen inte är helt perfekt omsatt i 
medlemsstaterna är en viktig orsak till att marknaden inte alltid fungerar som den 
skall, vilket medför höga kostnader för företagen. 
3. Handlingsplan 
En analys av ovanstående faktorer har föranlett kommissionen att föreslå åtgärder för 
alla berörda aktörer inom näringslivet (återvinningsindustrin, tillverkningsindustrin, 
konsumentorganisationer etc.) och myndigheter (EU och de behöriga myndigheterna i 
-IV-
medlemsstaterna), länken är alt samordna dessa åtgärder inom ett forum (or 
återvinnings frågor och prioritera följande uppgifter: 
- Att ringa in strukturrelaterade svagheter och brister i marknadens sätt att fungera 
samt att föreslå åtgärder för att råda bot pä dessa. 
Alt främja investeringar i immateriella tillgångar och samordna strategier pä 
i nno vationsomrädet. 
- Att stärka industriellt samarbete mellan olika områden av återvinningsindustrin och 
utnyttja möjligheter till samverkansvinster. 
- Åtgärder för att förbättra de befintliga verksamhetsvillkoren för företagen, där det i 
lämpliga fall kan ingå ekonomiska styrmedel och/eller frivilliga eller 
framförhandlade avtal mellan industrin, konsumentorganisationer och/eller 
myndigheter. 
Pä delta sätt skulle man skapa en ram som också gör det lättare att främja 
ätervinningsinduslrins konkurrenskraft genom gemenskapens politik inom forskning, 
utbildning och kvalitetsstyrning. 
forumet kommer att gå igenom alla de möjliga åtgärder som listas i detta meddelande 
och göra en bedömning av deras för- och nackdelar och konsekvenser för ekonomi och 
miljö. Dessutom kan man i forumet diskutera de ekonomiska effekter som 
miljölagstiftning och miljöpolitik har på branschen. Forumet kommer att lägga fram en 
rapport till kommissionen inom tolv månader. När forumet drar sina slutsatser bör det 
också bedöma huruvida det är ändamålsenligt och genomförbart att inrätta ett ständigt 
organ, ett slags europeiskt återvinningscentrum, som skulle kunna ägna sig åt viktiga 
uppgifter som rör marknadernas utveckling och funktion samt åt uppgifter på 
informations- och innovationsområdet. 
Kommissionen kommer för sin del att tänka ut egna åtgärder som skall bidra till att 
förbättra marknadernas funktion och vara särskilt inriktade på deras överblickbarhet: 
Näringslivsätgärder genom att satsa på utvecklingen av marknaderna för 
ätcrvinningsbara material och returrävaror. 
Tekniska åtgärder genom att samordna standardisering och kvalitetssäkring, framför 
al II genom Femte ramprogrammet för forskning. 
- Lagsli ftningsätgärder för att sörja för att den inre marknaden fortsätter att fungera 
smidigt, framför allt genom att sträva efter att harmonisera medlemsstaternas 
genomförande av gemenskapens avfallslagstiftning och - där så är lämpligt -
genom nya lagstiftningsinitiativ. 
I. INLEDNING 
• Återvinning handlade ursprungligen främst om alt återvinna stålskrot och 
icke-järnmelaller. Återvinningen av andra material, såsom glas, papper eller plast, 
har utvecklats långsammare då lönsamheten på kort sikt varit mindre än för 
metaller. I samtliga fall har den traditionella återvinningsindustrin stött på hinder i 
ett tidigt skede av sin framväxt, vilket alltefter aktuellt material berott på 
otillräcklig efterfrågan, osäkra marknadsstrukturer - som vanligtvis inte varit 
särskilt konkurrensutsatta - samt på hård konkurrens från primärråvaror. 
• Under senare tid har ett ökat miljömedvetande, framför allt strävan efter att 
säkerställa en hållbar utveckling, tillsammans med det omedelbara behovet att 
organisera avfallshanteringen, tillsammans bidragit till att stärka synen på 
återvinning som ett viktigt eller rent av prioriterat instrument för att nå dessa 
miljömål. Vikten av en förbättrad avfallshantering som ett inslag i en strategi lor 
en hållbar utveckling upprepades både i femte ätgärdsprogrammet för miljön och i 
gemenskapens strategi för avfallshantering. Miljömedvetandet har också skapat en 
medvetenhet om det möjliga ekonomiska värdet av att avfall kan återvinnas och 
omvandlas till råvaror. Samtidigt är det troligt att samhällets ökande efterfrågan 
pä återvinningsbara produkter kommer att göra det lättare att utnyttja 
stordriftsfördelar vid utnyttjande av returråvaror i produktionen. Detta skulle 
innebära nya möjligheter för en konkurrenskraftig utveckling av 
återvinningsindustrin och därigenom främja verksamhet inom återvinning. Detta 
är bara ett av flera exempel på hur industriell utveckling och miljöskydd kan 
komplettera varandra. 
• Miljömedvetandet har medfört ett omfattande åsiktsutbyte och därmed en stor 
mängd lagtexter både på gemenskapsnivå och på nationell nivå. Dessa lagar syftar 
till att skapa en ram för åtgärder från de berörda ekonomiska aktörernas sida 
(producenter och konsumenter) på ett sätt som åstadkommer ett starkt miljöskydd 
inom området avfallshantering. Miljömedvetandet har dock inte alltid motsvarats 
av erforderliga näringslivsinsatser av följande skäl: 
De näringslivsaktörer som traditionellt är inriktade på bearbetning av material 
i lillverkningssyfte har betraktat aspekter som rör olika råvarukällor som 
mindre viktiga, framför allt därför att tillgängen på primärråvaror varit god. 
Återvinningsgraden har ändå, på rent affärsmässig grund, varit hög inom vissa 
lönsamma områden (t.ex. metall och papper) trots att det ofta funnits 
omfattande brister i integrationen mellan insamling och behandling. 
- Ett milj ovänligt förhållningssätt utgår från begreppet uttjänta produkter. 
Oavsett om det rör sig om förpackningar eller kapitalvaror (maskiner, bilar, 
datorer, teveapparater etc.) börjar problemen när dessa föremål blir avfall i den 
mening som avses i avfallsdirektivet, det vill säga när tiden för användning har 
löpt ut2. Det är därför nödvändigt att sörja för att hanteringen av dessa 
Definition av begreppet avfall: Direktiv 75/442/1 il<(i, andråt genom direktiv 9I/I56/Iili(ï (artikel I), 
i;<il 1,78, 26.3.1994. 
3 avfallsprodukter sker sä miljövänligt som möjligt. Det finns Ivå grundprinciper 
som utgör hörnstenar för miljötänkandet och som gör sig gällande här, 
nämligen principen "lororenaren betalar" och principen om delat ansvar. 
• nförandet av ätervinningsmål i miljöpolitiken har gett upphov till situationer 
där återvinning inte är lönsam utan vissa direkta eller indirekta statliga 
ingripanden. Den grundläggande frågan är därför följande: Är det möjligt att nå 
dessa mål med en återvinningsindustri som verkar under marknadsmässiga 
villkor? På det kan man svara att återvinning skulle bli lönsam inom ett ökande 
antal områden förutsatt att marknaderna fungerar väl och under förhållanden med 
maximal effektivitet och minimala kostnader. 
• Därför måste man genom hela återvinningsprocessen, från insamling av avfall 
till marknaderna för ätervinningsprodukter, kartlägga vilka hinder det finns för 
välfungerande marknader, sä att man sedan kan fatta beslut om åtgärder samtidigt 
som man beaktar ovan nämnda miljöprinciper. Beslut om dessa åtgärder kan 
fattas både av myndigheter och av ansvariga aktörer inom näringslivet för att 
skapa förutsättningar som garanterar konkurrensutsatta marknader, både för 
returråvaror och för återvinningsprodukter. 
Detta meddelande syftar både till att förbättra återvinningsindustrins 
konkurrenskraft och till att främja återvinning på ett miljövänligt sätt. 
Meddelandet är indelat i tre avsnitt som ägnas åt att beskriva återvinning, att gå 
igenom viktiga faktorer för återvinningsindustrins konkurrenskraft samt att skissa 
fram en handlingsplan där man ånyo pekar ut de prioriterade områden som är 
angivna i meddelandet "En konkurrenskraftig industripolitik för Europeiska 
Unionen"'. 
2. ÅTERVINNINGSINDUSTRIN 
2.1 Omfattning och begreppsdefinitioner 
Återvinning i meningen materialutnyttjande definieras i direktivet om 
förpackningar och förpackningsavfall4 som behandling i en 
produktionsprocess av avfallsmaterialet så att det kan användas för sitt 
ursprungliga ändamål eller för andra ändamål. Biologisk behandling kan 
ingå, men energiutvinning räknas inte. I detta meddelande avses med 
återvinningsindustri också företag som bedriver verksamhet såsom 
insamling, demontering och sortering i den mån denna verksamhet följs av 
återvinning i ovannämnda direktivs mening. 
Precis som inom all annan industriell verksamhet innebär återvinning att 
man fraktar avfall och material mellan olika aktörer som deltar i 
KOM(94)3l9, 14.9.1994. 
4 Direktiv 94/62/EG, EGT L 365/10, 31.12.1994. 
-2 
processen. Det innebär att transporter av avfall och material - inklusive 
internationell handel med dem - är ett viktigt inslag inom denna industri. 
länkarna och slutsatserna i detla meddelande gäller i princip tor all 
ätervinningsindustri, även om de mest utvecklade områdena står i fokus. 
2.2 Faktabakgrund (se tabell i bilaga 1) 
Det finns ingen systematisk och samordnad statistik för 
återvinningsindustrin. De uppgifter som går att få fram är alltid 
osammanhängande, ofullständiga och ofta oprecisa. Trots dessa 
begränsningar gör de tillgängliga uppgifterna det möjligt för oss att dra 
vissa betydelsefulla slutsatser. 
Mätt i absoluta siffror framgår det att den avfallsmängd som går 
tillbaka till produktionsledet når avsevärda nivåer, framför allt när det 
gäller järn och stål, icke-järnmetaller, papper samt glas. Det är också 
dessa branscher som har den högsta återvinningsgraden. Textilindustrin 
har under senare år gjort betydande insatser med ytterst positiva 
resultat. Alt plastindustrin bara återvinner cirka 7 % av det avfall som 
framställs inom denna sektor beror framför allt på tekniska och 
ekonomiska problem (framför allt i insamlings- och sorteringsledet). 
- Återvinning är en hel industri i sig. Som sådan är kraven på transporter 
avsevärda. Det innebär att återvinningsbart avfall i vissa fall, där det 
går att vinna stordriftsfördelar, såsom vid flod- eller sjötransport, kan 
transporteras långa sträckor. På det sättet ökar handeln med glaskross i 
betydelse i USA, och den utomeuropeiska handeln med skrot av järn, 
stål och icke-järnmetaller håller på att nä betydande nivåer, både i 
absoluta och relativa mätt. 
När del gäller sysselsättningen är ätervinningsprocesserna i allmänhet 
arbetsintensiva, men det finns tyvärr få exakta uppgifter om detta. 
Antalet sysselsatta inom återvinningsindustrin uppskattas för 
närvarande till ungefär 350 000. Uppdelat på olika områden utgör 
återvinning av stål och icke-järnmetaller de viktigaste med 100 000 
respektive 80 000 anställda. 
- Återvinning innebär ofta energibesparingar jämfört med motsvarande 
användning av primärråvaror. Det gäller särskilt för järn och stål, icke-
järnmetaller och glas. 
2.3 Återvinningsindustrins struktur (se tabell i bilaga 2) 
Återvinningsindustrin för järn och stål samt icke-järnmetaller är sedan 
länge väl etablerad i Europeiska unionen. Även om återvinningsindustrin 
för papper, glas och textil kommit senare är den numera också väl 
etablerad. Det görs för närvarande också snabba framsteg när det gäller 
återvinning av plast och kompositmaterial. I det fallet finns det dock ett 
stort antal tekniska problem, särskilt i vissa medlemsstater som har inlett 
olika satsningar på återvinning av förpackningar. 
De viktigaste områdena av älervinningsinduslrin har vissa gemensamma 
drag, men de uppvisar också högst skilda egenskaper som återspeglar 
skillnaderna i de tekniska processer och affärsmässiga villkor som är 
knutna till respektive återvunnet material. Vidare, helt skilt frän denna 
mångfald av material och processer, är de olika slagen av källor utan 
tvekan en avgörande faktor när man skall bestämma hur ett område skall 
organiseras och huruvida det är lönsamt. Man kan särskilja två viktiga 
grupper av källor: industrin, som ger upphov till relativt homogena 
avfallsmängder på ett begränsat antal platser, och uttjänta produkter, som 
kännetecknas av ett stort antal källor, en hög grad av olikartade material 
och ibland en hög föroreningsgrad. 
Ur organisatorisk synvinkel ger dessa källor tillsammans i allmänhet 
upphov till ett insamlingssystem som är vertikalt integrerat upp till 
sorteringsledet, och som ofta är arbetsintensiv och ligger på en låg teknisk 
nivå. Mellan sorteringsledet och behandlingsledet är handelsaktörerna 
vanligtvis mycket vikliga, och därmed är en fullständig vertikal 
integration här snarare ett undantag. Det är bara inom de traditionella 
ätervinningsomrädena, såsom metaller, som hela återvinningskedjan 
ulgörs av privata aktörer, medan kommunalt avfall vanligtvis samlas in 
och sorteras av offentliga eller halvoffentliga företag. 
2.4 Insamlingens och sorteringens roll för återvinningsindustrins resultat 
(se bilaga 3) 
Den effektivitet med vilken verksamhet såsom insamling, sortering och 
iordningställande (behandling) av avfall utförs har stor betydelse för 
lönsamheten inom ett helt område av återvinningsindustrin. 
Det kan konstateras att kostnaden för insamling av hushållsavfall i 
allmänhet är relativt hög om källsortering inte görs. Kostnaden för att 
samla in avfall från industrin är vanligtvis lägre och ibland rent av 
försumbar, i den mån de avfallsproducerande företagen själva bekostar 
bortskaffandet, vilket mycket ofta är fallet. När det gäller kvaliteten är 
denna oftast lägre på hushållsavfall än på industriavfall. 
Det finns troligtvis stora besparingsmöjligheter i insamlings- och 
sorteringsleden genom specialisering eller genom att verksamheten utförs i 
-4-
större skala. Delta skulle kunna undersökas både inom den privata och den 
offentliga sektorn utifrån erfarenheter och metoder i medlemsstaterna. 
2.5 Återvinning av uttjänta komplexa produkter 
Vid sidan av den ätervinningsindustri som specialiserat sig på vissa 
material kan man notera att det utvecklas system för insamling och 
demontering av uttjänta kapitalvaror, inom vilka man hanterar avsevärda 
avfallsmängder. 
I vissa medlemsstater finns lagar som tvingar berörda industrier att inrätta 
särskilda insamlingssystem för uttjänta produkter. Dessa industrier 
använder sig ofta av sina egna distributionsnät för att samla in 
produkterna. 
I sill arbete med prioriterade avlällsllöden har kommissionen inrättat liera 
arbetsgrupper, framför allt för bygg- och rivningsavfall, uttjänta däck, 
sjukhusavfall, uttjänta fordon samt elektriska och elektroniska produkter 
(se även punkt 4.4.3 nedan). 
-5 
3. VIKTIGA FAKTORER FOR KONKURRENSKRAFTEN 
Trots att läget, såsom framgår av föregående avsnitt, skiljer sig åt avsevärt mellan de 
olika områdena av återvinningsindustrin, är det möjligt att sätta fingret pä 
gemensamma faktorer där man kan förbättra ålervinningskedjans konkurrenskraft. 
Denna analys kan göras genom en indelning i insamlings-, efterfråge- och 
marknadsrelaterade frågor. 
3.1 Faktorer som påverkar återvinningsindustrins kostnader för 
produktion och materialinsamling 
3.1.1 Strukturfrågor 
Resultaten i insamlings- och sorteringsledet är avgörande för returråvarornas 
konkurrenskraft, även om det också kan finnas vissa besvärliga tekniska 
llaskhalsar längre fram i återvinningsprocessen (t.ex. vid behandling av 
plast)- Aktörerna i insamlings- och sorteringsledel har i allmänhet minst 
flexibilitet när det gäller sina försäljningspris och inköpspris (det senare är 
vanligtvis försumbart), samtidigt som de skall konkurrera med andra former 
av avfallshantering såsom förbränning och deponering på avfallsupplag5. 
Insamlings- och sorteringsverksamhelens ekonomiska effektivitet, och 
därmed verksamhetens storlek, beror på 
* kvaliteten (och priset) på det återvinningsbara avfall som levereras till 
behandling, och i vilken utsträckning behandlingsledet vägrar att ta emot 
leveranser som är förorenade, 
* mängden av insamlat återvinningsbart avfall i förhållande till tillgängligt 
avfallsflöde (ätervinningsgrad) och kostnaderna för detta. 
De växande lagren av återvinningsbart hushållsavfall till loljd av den 
ekonomiska tillväxten och avlällspoliliken innebär, tillsammans med den 
strukturbetingade minskningen av tillgängen på industriavfall av hög 
kvalitet6, att återvinningsindustrin i detta sammanhang har hamnat i en 
kniptångssituation (ökande kostnader och okontrollerade priser). 
Insamlingsmetoden (källsortering, retursystem etc), liksom det sätt på vilket 
den offentliga sektorn och konsumenterna är engagerade samt eventuellt 
också producentens ansvar har ett avgörande inflytande på kostnaderna för 
insamling och på dess effektivitet, även om de effektivaste metoderna kan 
skilja sig åt geografiskt eller beroende på avfallstyp. 
5 Förbränning är ett ekonomiskt alternativ, exempelvis när priset på returpapper når låga eller negativa 
niväcr. 
6 Ivxempel: den minskade tillgången på färskskrot (s.k. internskrot) i verkstadsindustrin. 
Myndigheterna kan påverka många konkurrensfaktorer genom att använda 
sig av ekonomiska eller rättsliga styrmedel. Som huvudansvariga för 
insamling av hushållsavfall kan de styra alternativa lösningar för 
bortskaffande av avfall (inklusive deponering på avfallsupplag och 
förbränning) genom prissättningssystem eller rent av selektiva förbud. De 
har också kontrollen över metoder och infrastruktur för insamling och 
sortering. De kan stimulera innovation och främja investeringar, och därmed 
bidra till avsevärda besparingar. 
Å andra sidan kan frånvaron av etablerade insamlingssystem och 
förekomsten av tillfälliga insamlare, vilket är fallet för metaller och textilier, 
ge upphov till stora fluktuationer i aktivitetsnivån betraktat över en hel 
konjunkturcykel. Denna instabilitet kan utgöra den huvudsakliga orsaken till 
bristen pä investeringar i denna verksamhet samt till kvarstående strukturella 
och tekniska problem. Industriellt samarbete mellan insamlare och/eller 
behandlingsföretag och den offentliga sektorn tycks vara den lämpligaste 
vägen tor att lösa dessa problem. 
3.1.2 Tekniska aspekter som påverkar kostnaderna för insamling och 
sortering 
- Komplexa produkter hindrar en effektiv återvinning 
Utformningen av produkter och material spelar en mycket viktig roll för 
återvinningens utveckling. Utformningen påverkar återvinningskostnaden 
eftersom den bestämmer den tid det tar att demontera en produkt. Den 
påverkar också kvaliteten och renhetsgraden hos det återvinningsbara 
avfallet och hos returråvarorna. Därigenom bestämmer den priset på material 
som framställts av återvunnet avfall. 
Att minska materialåtgången genom att göra produkter lättare och mindre 
har stor betydelse inom produktdesign, men resultatet blir mycket komplexa 
produkter och material, vars olika beståndsdelar ofta är svåra alt separera. Ur 
miljösynpunkt måste man därför ofta söka en rimlig kompromiss mellan ä 
ena sidan en utformning som underlättar demontering och å andra sidan 
minskad materialåtgång, och då beakta både producentens och återvinnarens 
intressen. 
- Otillräcklig produktinformation som hindrar demontering och sortering 
Sortering och återvinning av uttjänta produkter sker fortfarande ofta 
manuellt. Det är därför mycket viktigt att ha tillgång till så mycket 
information som möjligt om dessa produkters egenskaper och 
sammansättning. Dessa uppgifter kan lämnas antingen i form av 
specifikationer från producenterna, där de anger hur produkten skall 
återvinnas, eller genom märkning pä produktens olika komponenter. I 
nuläget är märkningen pä produktkomponenterna oändamålsenlig, olämplig 
eller inte harmoniserad: del är ett fätal företag som tillhandahäller 
älervinningsföretagen med nödvändig information. Det är fortfarande 
ovanligt med harmoniserade märkningskoder på produktkomponenterna, 
något som medger maskinell avläsning och ger en avsevärd minskning av 
kostnaden för sortering. Märkning spelar en särskilt viktig roll när det gäller 
att avlägsna farliga ämnen för att undvika att returråvaror förorenas av 
hälsovådliga eller miljöfarliga ämnen, som - om de funnes med - kraftigt 
skulle minska värdet och efterfrågan på dessa material. 
Av ovanstående framgår att det är uppenbart att kostnaderna för 
älervinningsindustrins materialinsamling skulle kunna minskas genom 
följande älgärder: 
* Standarder för produktutformning för att göra del lällare alt skilja olika 
komponenter ål och minska kostnaderna fördemontering. 
* Märkning beträdande farliga ämnen och/eller beslut att inte använda 
dem i produkten. 
* Utveckling av produktionsprocessen (inklusive insamling och 
sortering). 
* Industriellt samarbete i syfte att förbättra återvinningsindustrins 
struktur, framför allt när det gäller insamling och sortering. 
* Lagstiftning som direkt eller indirekt påverkar insamlingens effektivitet 
eller kostnaden för återvinning. 
3.2 Viktiga faktorer som påverkar efterfrågan 
3.2.1 Suhslitutionsprocessen (att gä över till att använda returrävaror i 
stället för primärrävaror i en produkt) 
Utvecklingen av marknaderna för returråvaror och därmed I or 
älervinningsbart avfall är först och främst beroende av att primärråvaror 
(tidigare ej använda råvaror) ersätts med returråvaror (återvunna råvaror) vid 
tillverkning av produkter. 
Inom tillverkningsindustrin är ett beslut av ett företag om att övergå till 
återvinning, även om det bara gäller delvis eller tillfälligtvis, vanligtvis ett 
långsiktigt beslut som inbegriper investeringar. Sådana strategiska beslut 
fattas på basis av den troliga långsiktiga prisutvecklingen, möjliga 
besparingar (framför allt av energi) genom användning av returråvaror samt 
andra faktorer såsom dessa råvarors kvalitet och stadiga tillgång. Ur denna 
synvinkel är del av yttersta vikt att del råder kostnadskontroll pä 
insamlingssidan och all marknaderna fungerar väl. 
-8-
Dessutom är de alternativ som tillverkningsindustrin väljer ofta tydligt 
beroende av möjliga lagstiftningsåtgärder eller ekonomiska styrmedel (ill 
förmån för återvinning. 
Produktstandarder som ett potentiellt hinder för substitution 
Bland de produktstandarder som tillverkningsindustrin måste följa är vissa 
fastställda på ett sätt som utesluter användning av återvunna material vid 
tillverkning av produkter där dessa standarder används som specifikationer. 
Andra produktstandarder utesluter användning av återvunna material i och 
med att det ställs alltför stränga prestandakrav i standarderna. I vissa fall är 
standarder som begränsar användningen av återvunna material motiverade av 
hälso- eller miljöskyddsskäl. Ivtl exempel pä detta är 
livsmedelsförpackningar som måste uppfylla hygieniska normer enligt 
livsmedelslagstiftningen. 
- Imageproblemet 
Valet att övergå till återvinning är inte bara beroende av objektiva 
begränsningar, utan i vissa fall också av subjektiva faktorer. Både för 
tillverkaren-återvinnaren och för slutkonsumenten torde användningen av 
returråvaror i en slutprodukt totalt sett leda till ett plussaldo, inte bara i fråga 
om priser, utan också när det gäller kvalitet och anseende. Allt fler 
konsumenter tenderar att tänka miljömedvetet. Genom system för 
miljömärkning tillgodoser man konsumenternas benägenhet att välja 
produkter med positiva miljöeffekter. 
3.2.2 Behovet av produkt utveckling 
Man måste beakta att substitution ofta bara är teknisk möjlig i en viss 
omfattning, delvis beroende på kvalitetsskäl, och beroende på ett fenomen 
som kallas "downcycling" (ungefär "nedgradering till enklare produkt"). 
Exempelvis måste man till återvunnet papper tillföra nya fibrer i varierande 
omfattning, med undantag av tidningspapper, silkespapper och 
omslagspapper som kan innehålla upp till 100% återvunnet papper. Plast 
som återvunnits från läskedrycksflaskor kan inte återanvändas för samma 
ändamål. Det krävs därför forskning och utveckling för att finna nya 
användningsområden för återvinningsbart avfall, bland annat genom 
spridning av forskningsresultat, exempel på bra metoder och pilotprojekt. 
Av ovanstående framgår att det går att öka återvinningen genom följande 
åtgärder: 
* Standarder och märkning. 
* Innovation, framför allt genom produktutveckling och nya 
användningsområden. 
* Lagstiftning eller ekonomiska styrmedel som främjar återvinning. 
-9-
3.3 Faktorer som påverkar företagens verksamhetsvillkor och 
marknadernas funktion 
3.3.1 Brist på överblickbarhel på marknaderna 
De flesta av marknaderna för återvinningsbart avfall och returråvaror kan 
sägas vara långt ifrån perfekta eftersom de karaktäriseras av en uppenbar 
brist pä överblickbarhel och till och med en viss grad av uppsplittring. 
Marknaderna kan därför inte helt fylla sin vägledande funktion för att 
utveckla ätcrvinningsomrädena på kort eller lång sikt (genom investeringar 
och innovation). De medger heller inte att man drar nytta av de fördelar som 
är förknippade med storleken på den inre marknaden i dess helhet. 
Bristen pä överblickbarhet manifesteras framför allt av den nästan totala 
bristen pä ekonomiska indikatorer och statistik på kort sikt. En illustration 
av detta faktum är att det på den inre marknaden sällan går att finna ett 
representativt pris pä dessa material (när det till exempel gäller järnskrot är 
det pris som vanligtvis används som referenspris det amerikanska 
sammanvägda priset ["composite price"]). 
Den knapphändiga tillgängen - lör att inte säga den totala bristen - på 
tekniska specifikationer, gemensamma provningsprotokoll eller allmänt 
vedertagna dokument är en viktig faktor bakom uppsplittringen av denna 
marknad. De gånger det finns sådana specifikationer är de ofta utformade för 
att uppfylla kraven i enstaka kontrakt mellan företag. 
Marknadernas överblickbarhet skulle därför kunna förbättras genom följande 
åtgärder: 
* Organisation av informationsutbyte om återvinningsbart avfall och 
returrävaror. 
* Kompletterande åtgärder inom områdena standardisering, marknads­
information och statistik. 
3.3.2 Lagstiftningens roll 
Förutsättningarna i form av lagstiftning och myndigheternas roll uppfattas av 
branschen också som en faktor som leder till uppsplittring av marknaden och 
till bristande förtroende från företagens sida. Även bortsett från 
svårigheterna att tillämpa lagstiftningen om transport av avfall, och trots de 
åtgärder som kommissionen har vidtagit gentemot medlemsstaterna, 
betraktar företagen uppenbarligen skillnaderna mellan de olika nationernas 
politik pä avfallsområdet som en källa till störning av marknaden, för att inte 
säga snedvridning av konkurrensen. 
-10-
Ramdirektivet om avfall 
Direktiv 75/442/1M i utgör det grundläggande regelverket för gemenskapens 
avfallspolitik. Det ändrades 19917 för ;i(l inbegripa principerna i 1989 års 
gemenskapsstrategi för avfallshantering. (îenom delta regelverk åläggs 
medlemsstaterna att vidta åtgärder för atl begränsa avfallsmängderna, att 
främja äteranvändning och återvinning samt att inrätta system för 
tillständsgivning och tillsyn rörande verksamhet som inbegriper 
avfallshantering. I direktivet definieras avfall som "varje föremål, ämne eller 
substans som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra 
sig av med". Denna definition har förtydligats genom gemenskapens 
förteckning över avfall8, som innehåller en klassificering av de material som 
omfattas av denna definition och som flera gånger bekräftats av EG-
domstolen. Farligt avfall definieras i form av en lista, nämligen EG:s 
förteckning över farligt avfall9. Definitionen orsakar dock fortfarande stora 
problem för industrin. Kommissionen har konstaterat10 stora skillnader 
mellan medlemsstaterna när det gäller alt genomföra gemenskapens 
definitioner och klassificeringar av avfall och farligt avfall. Dessutom råder 
del brist pä samstämmighet mellan de olika avlällsklassilieeringar som styr 
den internationella handeln. För berörda företag kan denna situation leda till 
förvirring när de försöker utarbeta en internationell strategi. 
Även insamlings- och handelsföretag inom den traditionella 
ätervinningsinduslrin klagar över att det de säljer på marknaden som råvaror 
likställs med avfall, vilket medför höga administrativa kostnader, särskilt för 
tillstånd och dokumentation när det gäller transporter av material. De klagar 
också över att denna situation ger dem ett dåligt anseende som inte bara 
påverkar allmänhetens utan också försäkringsbolagens och kreditinstitutens 
förtroende. För att råda bot på detta ger artikel 1 i direktiv 91/156/EEG 
medlemsstaterna möjlighet att tillämpa ett förenklat regelverk för sin 
åtcrvinningsindustri. Denna möjlighet utnyttjas dock ojämnt och, enligt 
industrin, i otillräcklig omfattning i hela gemenskapen. 
Reglering av avlällslransporter 
Förordning 93/259" om övervakning och kontroll av avfallstransporter 
inom, till och från Europeiska gemenskapen utgör gemenskapens regelverk 
för export, import och transporter inom gemenskapen av alla typer av avfall 
förutom radioaktivt avfall. I förordningen beaktas de bestämmelser om 
transport av avfall som antagits av OECD och i Baselkonventionen. Det 
innebär ett stort steg framåt jämfört med tidigare, men eftersom systemet är 
7 Direktiv 91/156/EEG, EGTL 78/32, 26.3.1991. 
8 Beslut 94/3/EG, EGT 5/15, 7.1.1994. 
,; Beslut 94/904//EEG, EGT L 356/14, 31.12.1994. 
10 KOM(97)23, meddelande om tillämpningen av gemenskapens olika direktiv inom avfallsområdet. 
11 HGT L 32/1, 6.2.1993. 
sä detaljerat och relativt komplicerat behövde medlemsstaterna lid på sig för 
att verkligen genomföra det. Del beror pä de olika nationella systemen, l.ex. i 
I Väga om ekonomiska garantier, eller pä att de nationella myndigheterna 
tolkar klassificeringen av avfall pä olika sätt, i kombination med 
närhetsprincipen, som bara är tillämplig för slutförvaring av avfall. För att 
lösa dessa problem har del hållits regelbundna sammanträden med de 
kontaktorgan som inrättats enligt förordning 93/259. Samtidigt ledde de 
mänga överträdelserna inom området farligt avfall till att man i 
Baselkonventionen den 1 januari 1998 införde ett förbud, som gäller for 
gemenskapens del, mot transporter av sådant farligt avfall från OECD-länder 
till länder som inte är medlemmar i OECD. Detta gäller även om avfallet är 
avsett för återvinning. EU har samtidigt bett de länder som inte är med i 
OECD att uppge vilka typer av ofarligt avfall de är beredda att acceptera för 
återvinningssyften. Därmed kommer, där så begärs, vissa 
kontrollförfaranden att gälla för export till dessa länder även av ofarligt 
avfall for återvinning. 
(lenom sin politik för marknadstillträde arbetar kommissionen aklivt lor all 
kartlägga och riva ner hinder lor handeln med ätervinningsbarl avfall (dvs. 
de exportbegränsningar för metallskrol som vissa länder i Central- och 
Östeuropa har) i de fall dessa hinder strider mot dessa länders ståndpunkt 
enligt föregående slycke. 
Slutsats 
Regleringen av avfallshanteringen är nödvändig för att garantera ett starkt 
miljöskydd, vilket krävs i EG-fördraget. Proportionalitetsprincipen bör dock 
vägleda dess tillämpning på återvinningsindustrin med tanke på dennas 
särskilda roll inom avfallshanteringen. Enligt subsidiaritetsprincipen krävs 
det i vissa fall lagstiftning på gemenskapsnivå för att sörja för att 
medlemsstaterna strävar efter att uppnå miljömålen på ett samstämmigt sätt. 
En överblickbar och beständig lagstiftning, och framför allt tydliga och 
användbara definitioner, är viktiga inslag för all främja innovation och 
investeringar. 
I rådets resolution av den 24 februari 1997 om en gemenskapsstrategi för 
avfallshantering uppmanas kommissionen och medlemsstaterna att ta fram 
en enhetlig terminologi och enhetliga definitioner för att göra det lättare att 
uppnå en högre grad av harmonisering i tillämpningen av gemenskapens 
lagstiftning. 
- 12 
4. FÖRESLAGNA ÅTGÄRDER FÖR ATT FÖRBÄTTRA ÅTERVINNINGS-
INDUSTRINS KONKURRENSKRAFT 
Genom översikten i föregående avsnitt har vi kunnat ringa in fyra huvudområden 
I or insatser i syfte att förbättra ätervinningsindustrins konkurrenskraft och öka 
återvinningen: standardisering i vid mening, marknadsutveckling och 
överblickbara marknader, innovation samt lagstiftningsåtgärder. 
4.1 Åtgärder pä standardiseringsområdet 
Samordnade och integrerade åtgärder kommer att vidtas enligt följande 
riktlinjer: 
• Översyn av industristandarder i syfte att 
se till att produktutformningen gör produkterna lämpliga att 
återvinna, 
- eliminera hinder för användning av returråvaror, 
- erbjuda återvunna produkter tillräckliga möjligheter i de 
standarder som används för offentlig upphandling. 
• Substitution av farliga ämnen i produkter när detta är motiverat utifrån 
resultat från riskanalyser och ekonomiska bedömningar, eller i enlighet 
med försiktighetsprincipen12 (artikel 130r). 
• ilarmoniscring av befintliga specifikationer och provningsmetoder för 
returrävaror. 
• Inrättande av märkningssystem för specifika produkter för att vägleda 
konsumenterna till rätt källsortering och för att göra del lättare att 
känna igen ämnen, och dä särskilt giftiga ämnen och material som är 
lämpliga för återvinning. 
4.2 Åtgärder för att utveckla marknaderna och göra dem mer 
överblickbara 
Följande åtgärder kan vidtas i syfte att utveckla och utvidga marknaderna för 
återvinningsbart avfall och returråvaror både på kort sikt (substitution) och 
på lång sikt (investeringar). 
• Stöd för att skapa börshandel med återvinningsbart avfall och 
returrävaror. 
12 "Om det röreligger risk för allvarlig eller oåterkallelig skada, lär inte avsaknaden av vetenskapligt 
grundad visshet användas som ursäkt för att skjuta upp kostnadsetfektiva åtgärder tor att förhindra 
miljöförstöring." (princip nr 15 i Riodeklarationen, 1992) 
Denna åtgärd kommer troligtvis att stödjas genom 
handlingsprogrammet för informationssamhället, och då framför allt 
genom den del som handlar om elektronisk handel, efter en 
djupgående undersökning av pågående initiativ och redan gjorda 
erfarenheter (t.ex. elektronisk börshandel med återvinningsbar plast). 
Studier av de reella besparingar som kan göras genom att använda 
returråvaror under en produkts hela livscykel. Dessutom kan man 
genomföra en varaktig och välriktad informationskampanj för att 
förbättra industrins och slutkonsumenternas syn på returråvaror och 
när sä är nödvändigt förbättra dessa råvarors dåliga anseende. Man kan 
också undersöka möjligheterna all använda frivilliga system för 
miljömärkning av produkter. 
Samtidigt med detta kan man förbättra kunskaperna om marknaderna 
genom att 
- sammanställa statistik från gemenskapen över mängden producerat 
avfall av typer som är möjliga att återvinna samt över den 
återvinning som verkligen sker. Man kan också redovisa statistik 
över handeln med kommersiellt intressanta avfallsmaterial. Vidare 
bör nuvarande och framtida statistik anpassas till de klassificeringar 
som finns i gemenskapslagstiftningen. 
- studier av långsiktiga tendenser när det gäller den potentiella 
tillgången och efterfrågan på återvinningsbart avfall och 
returråvaror. 
4.3 Innovation 
Innovationsinsatser bör stimuleras inom områden som sträcker sig 
alltifrån forskning och utveckling i egentlig mening till utbildning och 
kvalitetsstyrning. 
• Riktad insats genom det fjärde och i synnerhet det femte 
ramprogrammet för forskning. Man bör betona metoder för urval och 
tillverkningsprocesser, utan att därför utesluta ny teknik för icke 
förorenande återvinning av material och uttjänta kapitalvaror, för 
optimering av avfallet och för inert täckning av slutligt avfall vid 
deponering. Man bör inte heller utesluta grundforskning och utveckling 
av IT-baserade system. 
• Främjande av innovation genom att sprida forskningsresultat och 
exempel på bra metoder m.m., däribland nationellt praktiserade 
metoder. Detta sträcker sig alltifrån källsortering av avfall i 
återvinningsbara fraktioner och förbättrad logistik för avfallsinsamling, 
till användning av returråvaror inom industrin. Pilotprojekt kan vid 
behov stödjas inom ramen för motsvarande gemenskapsprogram. 
- 14-
Utarbetande av strategier lör kvalitetsstyrning inom industriföretag som 
ägnar sig åt återvinning. Syfte: att stärka konsumenternas förtroende, 
optimera de tekniska och ekonomiska resultaten samt förbättra 
anseendet hos allmänheten. 
Användning av gemenskapens utbildningsprogram för att stödja dessa 
åtgärder på ett samordnat sätt bland återvinningsverksamhetens olika 
intressenter. 
4.4 Lagstiftningsåtgärder 
4.4.1 Förbättring av nuvarande regelverk 
Kontakter med branschen har visat att gemenskapens lagstiftning på 
avfallsområdet, och dä särskilt tillämpningen av den, skapar mänga 
problem som kan hindra utvecklingen av en konkurrenskraftig 
älervinningsindustri. Man måste inse behovet av stordrift inom vissa 
områden av återvinningsindustrin och därmed undvika onödiga 
begränsningar av handeln med återvinningsbart avfall. En genomgång av 
de problem som betonas i meddelandet påvisar behovet av följande 
åtgärder på lagstiftningsområdet - med tanke på att man måste se till att 
behålla dialogen mellan industrin och myndigheterna samt åstadkomma 
denna dialog så effektiv som möjligt. 
• Regelverket måste vara överblickbart 
- I överensstämmelse med slutsatserna i rapporten om 
medlemsstaternas tillämpning av gemenskapens olika avfallsdirektiv 
föreslår kommissionen att definitionen av begreppet avfall, 
gemenskapens förteckning över avfall samt förteckningen över farligt 
avfall direkl och i sin helhet införs i den nationella lagstiftningen. 
Kommissionen kommer samtidigt alt fäll lör fall undersöka huruvida 
definitionerna måste förtydligas eller om klassificeringarna måste ses 
över. 
- Kommissionen kommer att kräva att medlemsstaterna anmäler 
åtgärder som vidtas för att genomföra gemenskapens 
avfallslagstiftning (behöriga myndigheter, förhandstillstånd etc). 
Kommissionen kommer att försöka sörja för att företag eller deras 
branschorganisationer får tillgång till den information de behöver för 
att kunna utnyttja fördelarna med den inre marknaden. 
• (lemenskapslagstiftningen måste förenklas och tillämpas korrekt 
- Kommissionen kommer bland annat att utreda lämpliga sätt alt sä 
långt som möjligt förenkla de förfaranden som föreskrivs i forordning 
93/259/EEG, med beaktande av de riktlinjer som antagits inom OECD 
- 15-
eller inom ramen för Baselkonventionen. Kommissionen kommer 
fram lör allt atl se efter all behöriga myndigheter tolkar 
självförsörjnings- och närhetsprinciperna på ett riktigt sätt. 
Kommissionen anser att dessa principer, enligt gällande lagstiftning, 
inle är tillämpliga pä återvinning. 
- Kommissionen anser att avtal, som förhandlas fram mellan 
myndigheter och näringslivets aktörer i syfte att uppnå miljömål, är 
viktiga. På samma gång som dessa avtal tillgodoser behovet av att 
garantera ett starkt miljöskydd kan de utgöra ett värdefullt 
komplement till lagstiftningen, eftersom de kan sättas i verket snabbt 
och enkelt. Dessa avtal måste utformas och genomföras så att de 
överensstämmer med konkurrenspolitikens och den inre marknadens 
bestämmelser och principer, vilket uttryckligen påtalats i 
kommissionens nyligen framlagda meddelande om miljöavtal. 
4.4.2 Marknadshaserade styrmedel för utveckling av återvinningen 
• I sill meddelande "Miljöskatter och miljöavgifter på den inre 
marknaden" |KOM(97)9 av den 26 mars 1997J stöder kommissionen 
utvecklingen av bruket av miljöskatter och miljöavgifter, eftersom det 
skapar möjligheter .lör en mer kostnadseffekliv miljöpolitik. Sädana 
avgifter kan utgöra ett lämpligt salt att genomföra principen 
"lörorenaren betalar" genom att miljökostnaderna bakas in i priset pä en 
vara eller en tjänst. Användningen av sådana skatter och avgifter kan 
emellertid i vissa fall strida mot andra delar av gemenskapspolitiken, 
varför medlemsstaterna måste se till att nationella miljöskatter och 
miljöavgifter införs på ett sätt som är förenligt med deras fördragsenliga 
skyldigheter. Det gäller framför allt konkurrens- och skattepolitiken 
samt den politik som rör den inre marknaden. 
-För att återvinning verkligen skall vara ett konkurrenskraftigt 
alternativ till andra sätt att bortskaffa avfall, såsom deponering på 
avfallsupplag, mäsle del pris som tas ut för bortskaffandet återspegla 
dess verkliga kostnad. För närvarande återspeglar det pris som i liera 
medlemsstater tas ut för deponering inte metodens verkliga 
miljökostnad. Eftersom deponering då blir det billigaste alternativet, 
gynnas denna metod ofta på bekostnad av återvinning. I 
kommissionens förslag till ett rådsdirektiv om deponering av avfall 
införs en skyldighet för medlemsstaterna att ombesörja att man i det 
pris som tas ut för avfallsdeponering tar hänsyn till kostnaderna för att 
upprätta, driva, avveckla och sanera avfallsupplag. 
• Grön offentlig upphandling utgör ett kraftfullt verktyg för att tackla 
problem på efterfrågesidan genom att den skapar marknader för 
återvunna material och ger en rejäl skjuts till återvinningens 
kommersiella utveckling, något som marknaden inte skulle klara av 
. if>-
ensam. Flera medlemsstater har upprättat handlingsplaner för grön 
offentlig upphandling. Att främja återvinning är ett av målen som kan 
ingå i sädana planer, och dä framför allt för att stärka kunskapen om de 
återvunna materialens möjligheter och kvalitet samt för att undvika 
diskriminering mellan primärråvaror och återvunna material. Såsom 
kommissionen betonat i sitt meddelande om offentlig upphandling 
[KOM(98)143 av den 11 mars 1998] erbjuder redan nuvarande system 
en rad möjligheter att beakta miljöaspekter - exempelvis återvinning -
i upphand lings förfarandet. De som sköter upphandlingen kan redan i 
nuläget uppmuntra företag all inta ett mer aktivt förhållningssätt i 
fråga om miljöaspekter genom alt i framliden inte förkasta anbud på 
varor, där renoverade komponenter eller återvunna material ingår, trots 
alt de tekniskt uppfyller specifikationerna i upphandlingsdokumenten. 
Dessutom får de som sköter upphandlingen ta hänsyn till kostnaderna 
lör återvinning då de bedömer det ekonomiskt mest fördelaktiga 
anbudet. Kommissionen kommer i ett tolkningsdokument att klargöra 
under vilka förutsättningar sådana miljöhänsyn får tas vid offentlig 
upphandling. 
4.4.3 Möjliga nya lagstiftningsåtgärder 
Miljö- och produktlagstiftning skulle kunna utgöra lämpliga verktyg för att 
främja återvinning utöver den efterfrågan som marknadskrafterna genererar. 
I linje med gemenskapens avfallsstrategi skulle kommissionen därför kunna 
kartlägga möjliga framtida områden där lagstiftning skulle kunna leda till en 
förbättrad återvinning av material och produkter, utan alt hämma den 
ätervinningsverksamhet som redan är igång. 
• Alt minska användningen av farliga ämnen 
För att förbättra återvinningen av farliga ämnen eller avfall som 
innehåller miljöfarliga ämnen, en återvinning som ofta inte är möjlig att 
genomföra i hundraprocentigt slutna system, bör man inrikta sig på att 
ersätta farliga ämnen så att dessa avlägsnas från livscykeln för nya 
produkter där det finns mindre farliga alternativ att tillgå. 
Detta skulle kunna göras utifrån riskbedömningar och 
nyttokostnadsanalyser, eller enligt försiktighetsprincipen (artikel 130r). 
• Specifika avfallsflöden 
Frågan huruvida specifika avfallsflöden med en stor mängd 
ätervinningsbart avfall eller med en hög halt av farliga ämnen bör 
angripas med hjälp av lagstiftning är värd att utreda. 
- 17-
Ställd inför en rad olika nationella initiativ som är under uppsegling 
antog kommissionen nyligen ett förslag till direktiv1 •* om ulljänta fordon. 
Pä grundval av de miljömål som arbetsgruppen föreslog 1994 eftersträvar 
man med detta förslag ett slarkl miljöskydd och en välfungerande inre 
marknad. I förslaget fastställs konkreta ätervinningsmäl. År 2005 skall, 
mätt i vikt, minst 80 % av de uttjänta fordonen återanvändas eller 
återvinnas, och år 2015 har detta krav stigit till 85 %. Dessa konkreta mål 
för återanvändning och återvinning syftar till att främja återvinningen av 
komponenter och material i uttjänta fordon så att detta avfall så långt som 
möjligt inte deponeras eller förbränns. 
I förslaget strävar man också efter att begränsa uppkomsten av avfall från 
uttjänta fordon genom bättre konstruktion, vilket innebär att problemet 
med avfallshantering är med redan från ritbordsstadiet. I förslaget 
understryks det särskilda ansvaret hos tillverkaren, som har att fatta 
avgörande beslut rörande sin produkts framtid. Genom förslaget 
begränsas användningen av farliga ämnen som kan störa 
ätcrvinningskretsloppet, och man försöker minska mängden farligt avfall 
som uppkommer. Det införs också skyldigheter för de som demonterar 
produkter att hälla en hög miljöskyddsnivä. 
Kommissionen häller lör närvarande också på att utarbeta ett förslag till 
ett direktiv om avfall från elektriska och elektroniska produkter. I likhet 
med förslaget till ett direktiv om uttjänta fordon strävar kommissionen 
här efter en milj ovänligare produktutveckling genom att företagen skall 
upphöra med användning av vissa farliga ämnen där det är går och 
genom förbättring av de elektriska och elektroniska produkternas 
återvinningsbarhet. Genom förslaget avser man också att lägga grunden 
för insamling, retursystem, återanvändning, återvinning och 
energiutvinning för att på så sätt tillgodose behoven när det gäller 
miljövänlig deponering av uttjänta elektriska och elektroniska produkter. 
Genom förslaget läggs också grunden för användning av 
fram förhandlade avtal mellan tillverkare och konsumenter av sådana 
produkter där detta är genomförbart, och om så behövs också med 
behöriga myndigheter. 
Minimikrav på halt av återvunna material i vissa specifika produkter 
Användningen av återvunna material skulle kunna ges omedelbar 
stimulans genom att det fastställs minimikrav på halten av återvunna 
material i specifika produktkategorier. Det kan genomföras antingen 
genom särskild lagstiftning eller genom fastställande av 
produktstandarder, i ett läge där vissa produkter idag inte uppfyller 
befintliga standarder för att de innehåller återvunna material. Ett exempel 
på denna metod är de krav som ställs i vissa delstater i USA att 
13 EGTC 337, 7.11.1997. 
återvunnet papper skall användas i tidningar. Minimikrav på halt av 
återvunna material kan naturligtvis bara införas i enskilda fäll och för 
produktkategorier där användningen av återvunna material inte påverkar 
kvaliteten negativt eller leder till "downcycling" ("nedgradering") av 
materialen. Dessutom måste man vid införandet av sådana krav beakta 
kostnader och nytta, samt undvika de problem som den nationella 
lagstiftningen skulle kunna skapa när det gäller den inre marknadens 
principer och funktion. 
Kompostering 
Det bör noteras att kommissionen för närvarande planerar ett nytt förslag 
till ett direktiv om kompostering av biologiskt ncdbrytbart avfall. Delia 
initiativ är en uppföljning av kommissionens avlällsstralegi och av 
kommissionens meddelande om metanutsläpp. Målet är källsortering, 
insamling och kompostering av biologiskt nedbrytbart avfall i 
gemenskapen. 
19-
5. FÖRSLAG TILL UPPFÖLJNING: DISKUSSION INOM ETT FORUM FÖR 
ÅTERVINNINGSFRÅGOR 
Med tanke pä skillnaderna mellan de olika områdena inom återvinningsindustrin och 
pä de olika konkurrensfaktorernas komplexitet, bör diskussionerna om de relativa 
lör- och nackdelarna med de åtgärder som beskrivits i detta meddelande hällas inom 
ett forum med bredast möjliga deltagande av offentliga och privata intressenter. 
forumet bör vara sammansatt av alla berörda parter, i första hand företag som 
verkar inom de olika leden av återvinningsprocessen, företag som tillverkar 
konsumentvaror, verkstadsindustrin samt företrädare för miljö- och 
konsumentorganisationer. Myndigheter, både nationella och på EU-nivå, bör också 
ingå. 
Det blir forumets uppgift alt bedöma de viktiga faktorerna för konkurrenskraften och 
att komponera en lämplig mix av åtgärder som bör vidtas, av industrin eller 
myndigheter, inom varje huvudområde. Forumet kan också ta som sin uppgift att 
klara ut på vilka sätt dessa åtgärder kan omsättas i praktiken utifrån nationella 
erfarenheter. De åtgärder som skall utarbetas bör i första hand vara inriktade på att 
skapa nya marknader och se till att de fungerar väl, på att förbättra den ekonomiska 
strukturen och främja innovation i dess vidaste mening. Man skall i det 
sammanhanget beakta den forskningsverksamhet som redan pågår och som 
linansieras av kommissionen. Man kan dessutom diskutera miljölagstiftningens och 
miljöpolitikens ekonomiska konsekvenser för industrin. 
Slutligen kommer man inom detta forum att få bedöma huruvida det är möjligt och 
meningsfullt att inrätta ett permanent organ - ett slags europeiskt 
återvinningscentrum - av den typ som redan finns i andra industriländer. Detta 
centrum skulle bland annat kunna ha till uppgift att garantera "teknikbevakning", att 
sprida bästa metoder för återvinning, att främja innovation genom nätverk, att 
förbättra tillgängen till gemenskapens styrmedel samt att sprida ekonomisk statistik 
och information om lagstiftning som gör del möjligt för aktörerna att bättre utnyttja 
den inre marknaden - och dä helt i linje med de konkurrenspolitiska riktlinjerna för 
utbyte av information som rör företagsresultat och marknadsstruktur. 
forumet skall lägga fram en rapport till kommissionen inom tolv månader från den 
dag då detta meddelande har antagits. Efter att ha tagit del av denna rapport kommer 
kommissionen att informera rådet och Europaparlamentet om hur den tänker följa 
upp rapporten. Kommissionen kommer också om så är nödvändigt att utvidga 
forumets uppdrag. 
20-
Statistik Bilaga 1 
Material 
ICKE-JARN-
METALLER 
JARN OCH STAL 
PAPPER 
PLAST 
GLAS 
TEXTILIER Import av Export av 
Producerat avfall | Ar returravaror returravaror 
(kton) (kton) (kton) 
3 500<a> | 1994 1211 734 
70 000(a) | 1995 3 610 6 090 
30 000 i 1995 1065 1278 
17 500 I 1994 i 88 | 330 
7 400(b) | 1995 i 224 44 
4 200(c) 1995 ! 162 478 Aten inningsgrad Energibesparing 
57 60-95 % 
43 60-70 % 
46 (d) 
6 (d) 
50(b) 20 % 
20 Arbetstillfallen 
(ungefarliga 
siffror) 
80 000 
100 000 
60 000 
30 000 
15 000 
20 000 
Källa: kommissionen (förutom arbetstillfällena, som är branschuppskattningar). 
(a) Insamling av skrot. 
(b) Glas från insamlingsbehållare. 
(c) Avfall. 
(d) Resultatet behöver i detta fall inte vara positivt. Det beror på vissa rörliga kostnader såsom transporter och kostnader för behandling av det återvinningsbara avfallet, t.ex. 
avfäranina. 
H 
Âterv inningsindustrins struktur Bilaga 2 
Material 11> ecklingsniva 
ICKE-JARNMETALLER ; Hog i hela EU. 
JARN OCH STAL : Hog i hela EU. 
PAPPER j Hog i hela EU. 
PLAST 1 Nyetablerad bransch i I, 
| D, F och UK. Mycket 
j svagt utvecklad i ovriga 
j EU. 
GLAS j Hog i hela EU, forutom i 
j Grekland och Portugal 
j dar branschen ar 
I nyetablerad. 
TEXTILIER ! Valetablerad bransch i 
| EU, sarskilt i D, F, UK, 
| B,DK,NochI. Industrins uppbyggnad Den privata och den 
offentliga sektorns roll 
Ett stort antal lokala och Helt privat, 
regionala aktörer 
(insamling och 
sortering). Småföretag i 
behandlingsledet. 
Ett stort antal lokala Helt privat, 
aktörer (insamling och 
sortering), färre 
regionala aktörer. 
Få aktörer. Regional bas: Privat, med offentligt 
nära band till deltagande i den lokala 
pappersindustrin. \ insamlingen. 
Mycket få aktörer. Offentligt deltagande i 
Mycket stark koppling j den lokala insamlingen, 
mellan sortering och j Behandlingen sker 
förbehandling/behand- privat, 
ling. 
Regionalt baserade I allmänhet privat: visst 
aktörer: nära band med offentligt deltagande i 
glasindustrin. ; insamlingen. 
Mycket få aktörer i Privat, med visst 
(regional bas med j frivilligt och offentligt 
mycket utspridda j deltagande i 
kunder). | insamlingen. Graden av vertikal Konkurrens fran nya Grad av 
integration aktorer teknikberoende 
Låg. Minimal, bara i j Låg'medel/hög. 
insamlingsledet genom 
lokala initiativ för 
avfallshantering. 
Högre på kontinenten än Manlig ökning av antalet 1 Medel, 
i Förenade kungariket. nya avfallsföretag till 
| följd av lokala initiativ. 
Hög från behandling och Hög i insamlingsledet: j Låg/hög. 
uppåt. ; - frivillig verksamhet j 
1 - avfallsföretag. j 
Hög från behandling och I Mycket svag förutom i 
uppåt. i insamlingsledet (som för 
1 papper). 
I allmänhet hög. särskilt 1 Avfallsföretag blir lokala 
i norra EU. j myndighetsrepresentan-
| ter för återvinnings-
| kontrakt (F, B, D, UK, N 
| ochDK). 
Ingen. j Frivillig och offentlig 
i insamling. Hög (behandling av 
polymerer). 
Låg/medel. 
Låg (mycket 
arbetsintensiv). 
Källa: kommissionen. 
•22-
Insamlingens och sorteringens betydelse resultaten inom olika områden Bilaga 3 
Material 
JARN, STAL OCH 
ICKE-JARNMETALLER 
PAPPER 
PLAST 
GLAS 
TEXTILIER Avfallskalla 
Hushåll 
Industri 
Hushåll 
Industri 
Hushåll 
Industri 
Hushåll 
Industri 
Hushåll 
Industri j Relativ kostnad for 
insamling 
[ Medel/hög 
1 (förutom för burkar) 
1 Låg/försumbar 
j Medel/hög 
i 
| Försumbar/låg 
i Hög 
j 
1 Försumbar/måttlig 
1 Låg/medel/mycket 
hög 
Medel/låg 
jHög 
j Medel/låg Kvalitet pa insamlat 
material 
Medel/hög 
Hög/god 
Medel/god 
Medel/god 
God 
Medel/god 
Medel/mycket god 
Medel/god 
Medel/god 
God Sortering 
Automatiserad 
Manuell 
Manuell 
Manuell 
Manuell/ 
automatiserad 
Manuell 
Manuell/ 
automatiserad 
Manuell/ 
automatiserad 
Manuell 
Manuell Kostnad for 
sortering 
Lag/hog 
Lag 
Medel/hog 
Medel 
Hog 
Hog 
Medel/hog 
Lag/medel 
Medel/hog 
Medel 
Kalla: kommissionen. 
23 
ISSN 1024-4506 
KOM(98) 463 slutlig 
DOKUMENT 
SV 14 12 08 15 
Katalognummer : CB-CO-98-472-SV-C 
ISBN 92-78-38392-9 
Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer 
L-2985 Luxemburg 
IH