RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om vissa aspekter av marknaderna för hållbarhetsbehandlad mjölk och konsumtionsmjölk

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1 Inledning

2. Regelverk - aspekter av standardisering av proteinhalten

3. Marknadseffekter av standardisering av proteinhalten

4. Konsekvenser för de europeiska företagens konkurrenskraft

5. Standardisering av proteinhalten och stödåtgärder för mjölksektorn

6. Regelverk - Fetthalten i konsumtionsmjölk

7. Slutsatser

1 Inledning

1.1. Genom denna rapport fullföljer kommissionen en del av sina åtaganden inom ramen för rådets lagstiftning om konsumtionsmjölk och hållbarhetsbehandlad mjölk.

I december 1997 nåddes politisk enighet i rådet om kodifiering av bestämmelserna för produktion och saluföring av konsumtionsmjölk. Dessa bestämmelser återfinns i rådets förordning (EG) nr 2597/97 om ytterligare bestämmelser för den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter med avseende på konsumtionsmjölk [1]. Överenskommelsen om dessa bestämmelser var kopplad till tre deklarationer från kommissionen varav den första hade följande lydelse:

[1] EGT L 351, 23.12.1997, s. 13.

"Kommissionen avser att uppmärksamt följa utvecklingen på marknaden för konsumtionsmjölk, särskilt aspekter i samband med proteinhalten i mjölk. I detta avseende kommer kommissionen att granska följderna av de beslut om "Code of Principles" som antagits inom ramen för "Codex Alimentarius" och rapportera detta till rådet."

I december 1999 nåddes politisk enighet i rådet om omarbetning av bestämmelserna för produktion och saluföring av hållbarhetsbehandlad mjölk. Dessa bestämmelser återfinns i rådets direktiv 2001/114/EG [2]. Överenskommelsen om dessa bestämmelser var kopplad till följande deklaration:

[2] EGT L 15, 17.1.2002, s. 19.

"Kommissionen avser att uppmärksamt följa utvecklingen på marknaden för hållbarhetsbehandlad mjölk, särskilt aspekter i samband med proteinhalten. I detta avseende kommer den att granska konsekvenserna, särskilt beträffande:

- de europeiska företagens konkurrenskraft,

- de bestämmelser för hållbarhetsbehandlad mjölk som antagits inom ramen för "Codex Alimentarius",

- produktens image,

- lämpligheten av en adekvat märkning,

- konsekvenserna för gemenskapens budget.

Kommissionen kommer att rapportera till rådet under 2000 och eventuellt föreslå ändringar av detta direktiv."

I december 1999 antog rådet också förordning (EG) nr 2703/1999 om ändring av förordning (EG) nr 2596/97 om förlängning av den frist som föreskrivs i artikel 149.1 i Anslutningsakten för Österrike, Finland och Sverige [3]. Enligt detta undantag får Finland och Sverige tillstånd att producera konsumtionsmjölk som inte uppfyller kraven på fetthalt enligt förordning (EG) nr 2597/97.

[3] EGT L 327, 21.12.1999, s. 11.

Förlängningen av undantaget var kopplad till en bestämmelse där Finland och Sverige uppmanades att senast den 31 december 2001 underrätta kommissionen om de åtgärder som de har vidtagit för att anpassa sig till gemenskapens bestämmelser. På denna grundval skall kommissionen överlämna en rapport till rådet om de framsteg som de berörda medlemsstaterna gjort.

2. Regelverk - aspekter av standardisering av proteinhalten

2.1. Enligt artikel 3.2 i förordning (EG) nr 2597/97, samt artikel 3.1 i direktiv 2001/114/EG och bilaga 1 till det direktivet, skall konsumtionsmjölk och hållbarhetsbehandlad mjölk som produceras och säljs i gemenskapen ha en proteinhalt som motsvarar proteinhalten i den obehandlade mjölk som används vid framställningen av produkterna. Denna ekvivalensregel gäller både den totala proteinhalten och förhållandet mellan de två typerna av mjölkprotein, kasein och vassleproteiner.

Denna begränsning gäller i princip inte för produkter som framställs i gemenskapen men som säljs på marknaderna i tredjeländer. Av kommersiella och praktiska skäl, t.ex. att produkternas slutdestination är okänd vid framställningen, kan man emellertid anta att nästan all konsumtionsmjölk och hållbarhetsbehandlad mjölk som produceras i gemenskapen följer icke-standardiseringsregeln.

2.2. I linje med direktivet om hållbarhetsbehandlad mjölk är interventionsåtgärderna för skummjölkspulver inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter begränsade till produkter med naturlig proteinhalt.

Enligt artikel 7 i rådets förordning (EG) nr 1255/1999 [4] behöver inte skummjölkspulver som erbjuds för offentlig intervention vara standardiserat när det gäller proteinhalten, men det måste ha en lägsta proteinhalt på 35,6 % av den fettfria torrsubstansen. För pulver med en proteinhalt på lägst 31,4 % och under 35,6 % tillämpas emellertid ett lägre pris.

[4] EGT L 160, 26.6.1999, s. 55.

Enligt artikel 2 i kommissionens förordning (EG) nr 2799/1999 [5] behöver skummjölkspulver med bidrag för användning som foder inte heller standardiseras. Ett lägre stöd beviljas emellertid för pulver med en proteinhalt på lägst 31,4 % och under 35,6 %.

[5] EGT L 340, 31.12.1999, s. 3.

Det är viktigt att notera att de krav på lägsta proteinhalt som tillämpas inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk skiljer sig från de som föreskrivs genom den relevanta codexstandarden (se punkt 2.4 i denna rapport).

2.3. I "Codex General Standard for the use of dairy terms" fastställs i avsnitt 4.2.3 de regler som gäller för mjölk med anpassad proteinhalt:

- produkterna får endast säljas i de länder där en sådan anpassning är tillåten i detaljhandeln;

- lägsta och högsta värden för den anpassade mjölkens proteinhalt skall vara specificerade i lagstiftningen i det land där mjölken säljs. Om så är fallet skall proteinhalten ligga inom gränserna för den naturliga variationen i landet i fråga;

- anpassningen skall ha utförts enligt de metoder som är tillåtna enligt lagstiftningen i det land där mjölken säljs, och endast genom tillsats och/eller avlägsnande av mjölkbeståndsdelar, utan att förhållandet mellan vassleproteiner och kasein ändras;

- anpassningen skall deklareras i enlighet med avsnitt 4.2.2 i standarden.

Enligt avsnitt 4.2.2 får mjölk vars sammansättning ändrats genom tillsats och/eller avlägsnande av mjölkbeståndsdelar identifieras med en beteckning som innehåller termen "mjölk", under förutsättning att en tydlig beskrivning av den ändring som mjölken genomgått står omedelbart intill beteckningen.

2.4. Enligt codexstandarderna för mjölk- och gräddpulver (207-1999), för evaporerad mjölk (A-3-1971) och för sötad kondenserad mjölk (A-4-1971), får proteinhalten i mjölken endast anpassas för att uppfylla kraven beträffande sammansättning i avsnitt 3 i standarderna, genom tillsats och/eller avlägsnande av mjölkbeståndsdelar på ett sådant sätt att förhållandet mellan vassleproteiner och kasein i den mjölk som anpassats inte ändras. Enligt avsnitt 3 i standarderna skall den lägsta proteinhalten i fettfri mjölktorrsubstans vara 34 % (m/m).

3. Marknadseffekter av standardisering av proteinhalten

3.1. En väsentlig del av mjölkleveranserna i gemenskapen går till produktion av konsumtionsmjölk och hållbarhetsbehandlad mjölk. År 2001 låg produktionen av konsumtionsmjölk på cirka 28,6 miljoner ton, mjölkpulverproduktionen på cirka 1,9 miljoner ton och produktionen av kondenserad mjölk på 1,25 miljoner ton. För hela denna produktion krävdes leveranser på sammanlagt cirka 50 miljoner ton, vilket är ungefär 43,5 % av de totala mjölkleveranserna.

3.2. Dessutom, som redan nämnts i punkt 2.4, är den lägsta proteinhalten enligt codexstandarderna 34 % m/m uttryckt i fettfri torrsubstans. På grundval av den genomsnittliga sammansättningen av den mjölk som hämtas inom EU, och med en viss säkerhetsmarginal, motsvarar detta cirka 2,9 % protein av produktvikten. Under år 2000 var den genomsnittliga proteinhalten i mjölk som hämtades i EU 3,35 %. Detta betyder att en standardisering av proteinhalten eventuellt skulle kunna leda till att betydande mängder protein kan utvinnas ur mjölk som används till produktion av konsumtionsmjölk eller hållbarhetsbehandlad mjölk och därigenom bli tillgänglig för t.ex. ökad ostproduktion. Följaktligen skulle en standardisering av proteinhalten få effekter på det befintliga mjölköverskottet i gemenskapen.

3.3. I syfte att bedöma de eventuella effekterna på marknaden för mejeriprodukter av en standardisering av proteinhalten i konsumtionsmjölk och hållbarhetsbehandlad mjölk beställde kommissionen en extern expertundersökning vars resultat förelåg i november 2001. Syftet med undersökningen var att få fram en realistisk konsekvensbedömning som främst baserades på intervjuer med de olika aktörerna på marknaden för mejeriprodukter.

3.4. När det gäller hållbarhetsbehandlad mjölk kan resultaten av undersökningen sammanfattas enligt följande:

a) producenterna av hållbarhetsbehandlad mjölk stödjer enhälligt en standardisering av proteinhalten. Deras argument för detta är följande: genom den gällande lagstiftningen hindras producenterna från att införa tekniska framsteg i produktionsprocessen; efter antagandet av 1999 års codexregler tillämpar andra stora mjölkproducerande länder standardisering av proteinhalten och försätter därmed producenterna inom EU i en ofördelaktig situation; för spårning av olaglig proteinstandardisering krävs komplicerade kontrollförfaranden och sådan verksamhet kan därför knappast förhindras;

b) användarna av den hållbarhetsbehandlade mjölken (fodertillverkare, konfektyrindustri, producenter av dietlivsmedel) skulle allmänt sett vara intresserade av att använda en standardiserad produkt. Vissa användare skulle behöva kompensera en sänkning av proteinhalten till 34 % genom att använda större kvantiteter hållbarhetsbehandlad mjölk. När det gäller export av hållbarhetsbehandlad mjölk beräknas det i undersökningen att ungefär 60 % skulle komma att vara standardiserad.

På grundval av denna analys och med hjälp av uppgifter från 1999 drar man i undersökningen slutsatsen att en standardisering av proteinhalten i hållbarhetsbehandlad mjölk kan leda till ett överskott av mjölkprotein på cirka 46 000 ton, vilket motsvarar 140 000 ton skummjölkspulver. Det bör betonas att det i denna beräkning varken tas hänsyn till selektion av obehandlad mjölk beroende på proteinhalt (mjölk med hög proteinhalt används till ostframställning) eller till olaglig standardisering.

3.5 När det gäller konsumtionsmjölk kan resultaten av undersökningen sammanfattas enligt följande:

a) åsikterna hos producenterna av konsumtionsmjölk är långt ifrån samstämmiga, och ståndpunkterna beror på företagets nationalitet och på vilken typ av konsumtionsmjölk som produceras. Rent allmänt är UHT-mjölkproducenterna mer böjda att försvara en standardisering av proteinhalten än de som framställer pastöriserad mjölk, och producenter i Skandinavien och i Medelhavsländerna lägger stor vikt vid bilden av mjölk som en färsk, ren och naturlig produkt och förkastar därför standardisering. Men även inom de enskilda medlemsstaterna går åsikterna isär;

b) konsumentorganisationerna är motvilliga; de fruktar en försämring av mjölkens kvalitet och näringsvärde och kräver tydlig märkning av standardiserade produkter.

På grund av dessa osäkerhetsfaktorer kommer man i undersökningen fram till att det inte är möjligt att uppskatta effekterna på marknaden av en standardisering av proteinhalten i konsumtionsmjölk, och att överskottet av protein i bästa fall kan uppskattas till mellan 61 000 och 84 000 ton. Detta motsvarar mellan 188 000 och 258 000 ton skummjölkspulver. Inte heller här tas det i uppskattningarna hänsyn till eventuell selektion av obehandlad mjölk eller till olaglig standardisering.

3.6. Totalt sett är därför en standardisering av proteinhalten i hållbarhetsbehandlad mjölk och/eller konsumtionsmjölk inte neutral beträffande balansen på EU-marknaden. Inom en given mjölkproduktionskvot skulle en standardisering av proteinhalten leda till att mejerinäringen kan öka den totala produktionen av mejeriprodukter och därmed öka det befintliga överskottet för vars avsättning det redan krävs omfattande interna bidrag och exportbidrag. Den blygsamma ökningen av den interna icke subventionerade konsumtionen skulle inte räcka till för att absorbera denna ökade produktion, och följaktligen skulle interventionsåtgärder bli oundvikliga. Den vikande marknaden under 2001/02 underströk behovet av försiktighet med åtgärder som påverkar utbudet så att omfattande budgetkonsekvenser kan undvikas.

4. Konsekvenser för de europeiska företagens konkurrenskraft

Generellt baseras mjölkpriset på gårdsnivå på mjölkens protein- och fetthalt. De mejerier som betalar mer för mjölk med hög proteinhalt är klart intresserade av att denna extrakostnad betalas av dem som köper deras produkter. I vissa fall är köparna villiga att betala ett högre pris för produkter med en högre proteinhalt. För merparten av hållbarhetsbehandlad mjölk och för all konsumtionsmjölk tas det emellertid i försäljningspriset inte någon hänsyn till proteinhalten.

Mejerier som hämtar mjölk i regioner som kännetecknas av hög proteinhalt hävdar därför att de befinner sig i en ofördelaktig situation när de skall konkurrera på samma marknad med produkter som har tämligen låg proteinhalt. Detta gäller framför allt konsumtionsmjölk i vissa regioner i gemenskapen men också på världsmarknaden för mjölkpulver, där produkter med en proteinhalt på 34 % (minimihalten enligt codex) är standard.

5. Standardisering av proteinhalten och stödåtgärder för mjölksektorn

5.1. En eventuell ändring av direktiv 2001/114/EG i syfte att legalisera standardisering av proteinhalten för hållbarhetsbehandlad mjölk kan inte ses isolerad från annan lagstiftning, i synnerhet inte inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter. Det är kommissionens fasta övertygelse att produktionsstandarder och definitionen av de produkter som omfattas av den gemensamma organisationen av marknaden bör vara enhetliga. Om gemenskapen skulle godkänna standardisering av proteinhalten i linje med codexstandarden måste detta sålunda följas av ändringar i övrig lagstiftning.

5.2. När det gäller offentlig intervention skulle detta innebära en ändring av artikel 7.1 i rådets förordning (EG) nr 1255/1999 så att intervention begränsas till att omfatta skummjölkspulver med en proteinhalt på lägst 34 % (i stället för 31,4 % som är gällande minimikrav). Dessutom tillämpas fullt interventionspris för närvarande på pulver med en lägsta proteinhalt på 35,6 %. Produkter med en proteinhalt på 34 % köps upp till ett pris som motsvarar 97,2 % av fullt interventionspris. Om skummjölkspulver med en proteinhalt på 34 % skulle bli ny standard för intervention borde interventionspriset följaktligen sänkas med 2,8 %. Detta skulle i sin tur i viss mån minska budgetkostnaderna på grund av en ökad tillgång till mjölk och mjölkprodukter till följd av standardisering av proteinhalten. Standardiseringen skulle i alla händelser skapa ytterligare mjölkproteinöverskott som motsvarar 140 000 ton skummjölkspulver, med kostnader för avsättning på över 130 miljoner euro.

5.3. När det gäller bidrag för skummjölkspulver som används i foder är kopplingen till direktivet om hållbarhetsbehandlad mjölk inte helt uppenbar, eftersom det direktivet gäller för produkter som är avsedda som livsmedel. I syfte att uppnå enhetlighet och förenkling skulle artikel 2 i kommissionens förordning (EG) nr 2799/1999 ändå kunna ändras så att stödet förbehålls pulver med lägst 34 % protein. De stödbelopp som anges i artikel 7 i förordningen skulle då justeras i enlighet med detta.

5.4. När det gäller export av hållbarhetsbehandlad mjölk beviljas enligt befintlig lagstiftning bidrag endast för produkter med en proteinhalt på 34 % i den fettfria torrsubstansen. Detta krav överensstämmer med codexstandarderna som utgör normen för internationell handel.

6. Regelverk - Fetthalten i konsumtionsmjölk

6.1. I rådets förordningar (EG) nr 2597/97 och (EEG) nr 1898/87 fastställs handelsnormer för mjölk. Som en del av anslutningsförhandlingarna beviljades Finland och Sverige undantag från bestämmelserna om fetthalten i konsumtionsmjölk i rådets förordning (EG) nr 2597/97. Detta undantag beviljades ursprungligen för två år, till och med den 31 december 1997. Genom rådets förordning (EG) nr 2596/97 beviljades därefter en förlängning med två år, och genom förordning (EG) nr 2703/1999 en förlängning med ytterligare fyra år, vilket innebär att undantaget gäller fram till och med den 31 december 2003. I december 2001 lämnade Finland och Sverige in rapporter om undantaget och uppfyllde därigenom kravet i förordning (EG) nr 2703/1999.

Undantag från bestämmelsen om fetthalten i konsumtionsmjölk i Finland och Sverige.

6.2. Enligt gällande undantag får Finland saluföra mjölk med 1 % fetthalt i det egna landet eller exportera sådan mjölk till tredjeländer. Finland betonar i sin rapport frågans komplexa natur, och framhåller särskilt följande:

- sektorns beslut om produktutbudet styrs av konsumentkrav, och marknadsandelen för mjölk med 1 % fetthalt ligger på mellan 10 % och 12 %;

- mjölk ingår naturligt i den finska kosthållningen, och beroende på ålder konsumerar 69 till 84 % av befolkningen mjölk;

- på grund av det exceptionellt höga intaget av färsk mjölk bör man ägna särskilt uppmärksamhet åt fetthalten och erbjuda flera produkter med låg fetthalt;

- Finlands siffror för dödlighet i hjärt- och kärlsjukdomar är bland de högsta i världen. Följaktligen rekommenderas ett minskat fettintag;

- enligt en marknadsundersökning skulle cirka 10 % av konsumenterna sluta att dricka mjölk om mjölk med 1 % fett försvann från marknaden.

Finland förespråkar därför försiktighet när det gäller att upphäva undantaget och kräver en bred diskussion om den framtida EU-politiken beträffande konsumtionsmjölk.

6.3 Undantaget för Sverige beviljas för produkter med 3 % fetthalt, och dessa får säljas i Sverige eller exporteras till tredjeländer. Den svenska rapporten hänvisar först och främst till två nationella marknadsanalyser som genomförts för att bedöma marknadsmöjligheterna för mjölk med en fetthalt på 3,5 % i stället för den nuvarande "helmjölken" med en fetthalt på 3 %.

Resultaten visar mjölkens betydelse i kosthållningen, i synnerhet för familjer med små barn och tonåringar, och att det finns en klar tendens bland konsumenterna att välja mjölk med lägre fetthalt. Under det första halvåret 2001 föll konsumtionen av mjölk med en fetthalt på 3 % med 0,8 % jämfört med föregående år, men konsumtionen av mjölk med en fetthalt på 1,5 % ökade med 1 %. Dessutom visar marknadsanalyserna att cirka 33 % av konsumenterna skulle välja det mindre feta alternativet vid en ändring av fetthalten från 3,0 % till 3,5 %. Detta innebär ett minskat fettintag på 600 000 kg per år.

En undersökning som genomförts av Livsmedelsverket visar att ur folkhälsosynpunkt borde konsumtionen av fett minska, särskilt av mättat fett som i mjölk. Det finns ett klart samband mellan å ena sidan det höga intaget av mättat fett i den nordiska kosthållningen och å andra sidan kärlsjukdomar, övervikt och gallsten.

På grundval av dessa undersökningar gör de svenska myndigheterna följande kommentarer:

- det har sedan anslutningen inte funnits något stöd hos konsumenterna för att öka fetthalten i konsumtionsmjölk, och politiken har gått ut på att minska fettkonsumtionen, särskilt av mättat fett;

- även om Sverige har förståelse för en önskan att harmonisera reglerna för konsumtionsmjölk och tidsbegränsa undantagen, anser man också att konsumenternas önskemål bör tillgodoses och att det vore bättre om medlemsstaterna fick bestämma fetthalten i konsumtionsmjölken utifrån sin egen situation;

- prioriteten måste vara att maximera konsumtionen av konsumtionsmjölk, inte att minska fettöverskottet på marknaden genom orimliga krav på fetthalt;

- Sverige anser att normerna för konsumtionsmjölk bör ses isolerade från den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter, och att lagstiftningen bör inriktas på en korrekt märkning av konsumtionsmjölk. Sverige vill att man inom en snar framtid startar en bred diskussion om dessa frågor.

6.4 Utvecklingen av konsumtionen av konsumtionsmjölk i EU 15 på senare tid visas i tabellen nedan. Siffrorna visar en liten minskning i den totala produktionen av konsumtionsmjölk och en övergång från helmjölk till mellanmjölk. Skummjölksproduktionen har en ganska konstant marknadsandel, vilket verkar tyda på att konsumenterna söker en kompromiss mellan minskat fettintag och smak, och att smaken är förknippad med viss halt mjölkfett.

>Plats för tabell>

Efter det att förhandlingarna med tio kandidatländer avslutades den 13 december 2003 i Köpenhamn har sex nya medlemsstater beviljats femåriga undantag i fråga om fetthalten i konsumtionsmjölk. Undantagen redovisas i tabellen nedan. Uppgifter om det svenska och finska undantagen finns med som jämförelse.

>Plats för tabell>

Precis som för Finland och Sverige beviljades de nya övergångsbestämmelserna under förutsättning att sådan konsumtionsmjölk som omfattas av undantaget endast får säljas i det egna landet. Dessa nya undantag beviljades fram till den 30 april 2009. Eftersom kraven på fetthalt i konsumtionsmjölk fortfarande skapar svårigheter för Finland och Sverige är det lämpligt att även deras undantag förlängs fram till samma datum.

7. Slutsatser

På grundval av ovanstående analys föreslår kommissionen följande:

a) när det gäller konsumtionsmjölk bör standardisering av proteinhalten inte föreskrivas i lag med hänsyn till att bevara mjölkens image som en naturlig produkt och därigenom undvika en negativ effekt på konsumtionen, samt i syfte att undvika ytterligare överskott av mjölkprotein på gemenskapens marknad;

b) när det gäller hållbarhetsbehandlad mjölk kan en standardisering av proteinhalten i linje med Codex Alimentarius-standarderna motiveras på grundval av en harmonisering på internationell nivå. Standardiseringen kommer emellertid att få effekter på balansen på den inre marknaden. Resultatet kan bli ett ytterligare överskott av mjölkprotein på 140 000 ton skummjölkspulver, för vilka kostnaderna för avsättning beräknas till mer än 130 miljoner euro. Om en sådan standardisering beslutas bör den åtföljas av ytterligare restriktiva åtgärder för mjölksektorn så att effekterna på gemenskapens budget neutraliseras;

c) eftersom kraven på fetthalt i konsumtionsmjölk fortfarande skapar svårigheter för Finland och Sverige är det lämpligt att deras nuvarande undantag förlängs fram till den 30 april 2009. År 2007 kommer kommissionen att lägga fram en rapport om marknaden för konsumtionsmjölk, eventuellt tillsammans med förslag om en harmonisering av reglerna.