Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets direktiv om begränsning av utsläpp av flyktiga organiska föreningar förorsakade av användning av organiska lösningsmedel i viss industriell verksamhet" () (97/C 287/11)

Den 17 mars 1997 beslutade rådet i enlighet med EG-fördragets artikel 130s att rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för miljö, folkhälsa och konsumentfrågor, som ansvarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 15 maj 1997. Föredragande var José Ignacio Gafo Fernández.

Vid sin 346:e plenarsession (sammanträdet den 28 maj 1997) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 81 röster för, 1 röst emot och 14 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Förslaget till direktiv syftar till att minska utsläppen av flyktiga organiska föreningar (VOC) förorsakade av att organiska lösningsmedel används i viss industriell verksamhet. 1990 motsvarade denna typ av utsläpp 20 % av samtliga utsläpp av sådana föreningar i Europeiska unionen.

1.2. Dessa flyktiga organiska föreningar är en av de prekursorer som förorsakar troposfärisk ozonbildning - ett allvarligt problem stora delar av Europeiska unionen. Ozon i höga koncentrationer i vissa industri- och storstadsområden kan vara skadligt för människors hälsa.

1.3. Detta förslag till direktiv är tillämpligt både på sektorer som inte uttryckligen omfattas av direktiv 96/61/EG () om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, liksom på små och medelstora företag inom de sektorer som täcks av detta direktiv. Därför gäller direktivet till allra största delen små och medelstora företag, inklusive mikroföretag med färre än tio anställda.

1.4. Kommissionens förslag syftar slutligen till att tillämpa ett antal mål för att minska utsläppen. Dessa mål grundar sig på kriterierna för bästa tillgängliga teknik, i enlighet med definitionen i direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. Utsläppsminskningen per produktionsenhet uppskattas till i genomsnitt 69 %, vilket kommer att ge en nettoutsläppsminskning på 57 % år 2007 om man antar att den totala produktionsnivån ökar. Att nå denna situation beräknas kosta totalt 4 miljarder ecu per år (dvs. ungefär 10 ecu/person eller 2 000 ecu/ton VOC-utsläpp - vilket är klart mindre än de 3 000 ecu/ton som antogs i fordons- och oljeprogrammet).

1.5. För att uppnå detta mål föreslår kommissionen tre alternativa lösningar. Den första lösningen anges i artikel 5 och i bilaga III (del A) och består av att man fastställer ett enskilt gränsvärde för utsläpp inom varje sektor. Detta skall gälla samtliga nya industrianläggningar och skall börja tillämpas successivt för befintliga anläggningar med en respit fram till år 2007. Den andra lösningen innebär att man inför ett reduktionssystem som anges i bilaga III B. Den tredje alternativa lösningen anges i artikel 12 och ger medlemsstaterna rätt att genomföra nationella planer för att minska utsläppen. Samma utsläppsnivåer skall nås som vid tillämpningen av de tidigare nämnda kriterierna, men medlemsstaterna medges en större flexibilitet när det gäller att tillämpa olika krav för enskilda utsläppsminskningar inom olika sektorer.

1.6. Förslaget till direktiv anger även åtgärder i fråga om följande: tillstånd för nya anläggningar och kriterier för att förändra befintliga anläggningar (artiklarna 3 och 4), förfarande för informationsutbyte mellan medlemsstaterna (artikel 6), kriterierna för mätning och kontroll av utsläpp (artikel 8), allmänhetens tillgång till information (artiklarna 10 och 11) och inrättande av en rådgivande kommitté (artikel 13). Förslaget består också av en bilaga som innehåller riktlinjer för att garantera att bestämmelserna för olika sätt att hantera lösningsmedel efterlevs. Slutligen fastställs även striktare gränsvärden för utsläpp av ett begränsat antal lösningsmedel som kan vara skadliga för hälsan.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Ekonomiska och sociala kommittén stöder förslaget till direktiv, med förbehåll för de kommentarer som presenteras nedan, och kommissionens förslag om att successivt ersätta farliga lösningsmedel med mindre farliga eller med alternativa metoder. Direktivförslaget syftar till att komplettera andra åtgärder, i synnerhet åtgärderna för att minska de utsläpp av prekursorer för troposfäriskt ozon som härstammar från vägtransporter, direktiv 94/63/EG () om att begränsa utsläpp av flyktiga organiska föreningar vid lagring och distribution av olja (Stage I) och de åtgärder för att begränsa ozonprekursorerna som anges i direktiv 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. Det sistnämnda direktivet är synnerligen relevant, eftersom det för närvarande reglerar utsläppen av flyktiga organiska föreningar från många anläggningar som omfattas av detta förslag till direktiv.

2.2. Eftersom dessa åtgärder och särskilt direktiven som grundar sig på fordons- och oljeprogrammet utgör komplement, vill kommittén i linje med sina yttranden i liknande frågor () dock uppmärksamma att Europeiska kommissionen inte utvärderat dessa åtgärders samlade effekt när det gäller att förbättra luftkvaliteten i Europeiska unionens olika regioner, dvs. en mätning av nivån på prekursorerna för troposfärisk ozonbildning. Detta kan innebära att det utarbetas förslag som inte är motiverade ur kostnads-nyttosynvinkel (som även inkluderar de samhällsekonomiska kostnaderna) eller att ytterligare åtgärder krävs. Kommittén anser därför att det råder ett trängande och oåterkalleligt behov av att utvärdera den samlade effekten av samtliga åtgärder som syftar till att förbättra luftkvaliteten.

2.3. En av svårigheterna med att genomföra förslaget till direktiv är det stora antalet industrisektorer och berörda företag (cirka 400 000, av vilka många är små och medelstora företag samt mikroföretag). Varje företag har sina specifika problem och kostnaderna för att minska utsläppen kommer att variera. Det är därför svårt att utveckla en enhetlig metod för varje enskild sektor när det gäller att minska utsläppen och att nå en balans i kostnads-nyttohänseende avseende de enskilda nivåer för minskade utsläpp som skall fastställas för varje sektor.

2.4. Den tredje insikt som kommittén vill förmedla är att förslaget till direktiv utformats på ett ytterst tekniskt och komplicerat sätt. Även om både kommissionen och industrins representanter av tidigare nämnda skäl anser att denna komplexitet är oundviklig, vill kommittén uppmärksamma de problem som kan uppstå när direktivet skall omvandlas till nationell lag i de olika medlemsstaterna och vid kontrollen av om gemenskapsdirektivet verkligen efterlevs. Kommittén föreslår därför att man skall säkerställa en korrekt överföring av direktivet till nationell lag i samtliga medlemsstater. Det är också önskvärt att förenkla kriterierna för den efterföljande kontrollen av om gemenskapsdirektivet efterlevs.

2.5. Kommittén anser att kriterierna bakom definitionen av minimigränserna för att använda lösningsmedel och de planerade utsläppsnivåerna för varje sektor inte har förklarats i tillräcklig utsträckning. Kommittén rekommenderar därför att man använder sektorsinriktade gränsvärden som kan tillämpas av de nationella myndigheterna inom ramen för de nationella planer som definieras i artikel 12. Gränsvärdena skall grunda sig på luftkvalitetens egenskaper i varje enskilt område.

2.6. Många industrisektorer anser att de ekonomiska kostnaderna i vissa fall kommer att bli mycket höga och innebära en avsevärt minskad konkurrenskraft samt eventuellt färre arbetstillfällen. Kommissionen har inte lyckats påvisa hur olika kostnaderna för att vidta åtgärder kommer att slå mellan regionerna eller om kriterierna för att harmonisera dessa åtgärder kan motiveras av skillnaden i luftkvalitet mellan gemenskapens olika regioner. Detta är särskilt viktigt eftersom artikel 130s utgör direktivförslagets rättsliga grund.

2.6.1. Om en sektor täcks av direktiv 96/61/EG och dess utsläppsproblem helt och hållet är integrerade skall sektorn kontrolleras av detta direktiv (exempelvis grundläggande farmaceutisk tillverkning).

2.7. Den möjlighet som anges i artikel 12 och som medger att medlemsstaterna upprättar och genomför egna nationella planer för att minska utsläppen såsom ett alternativ till de riktvärden som fastställts för respektive sektor anses vara korrekt ur subsidiaritetssynpunkt. Kommittén menar att en dylik möjlighet bör införas av samtliga medlemsstater. Kommittén hyser dock en del betänkligheter i fråga om den konkreta tillämpning som föreslås.

2.7.1. Att tillämpa denna princip i alltför omfattande grad kan leda till snedvridning av konkurrensen om exempelvis den nödvändiga minskningen uppnås genom att anläggningar med betydande utsläpp av flyktiga organiska föreningar läggs ner samtidigt som utsläppen från kvarvarande anläggningar förblir oförändrade, eller om minskningen koncentreras till vissa sektorer med lägre kostnader för att efterleva bestämmelserna.

2.7.2. Den nämnda planen anger inte luftkvaliteten i olika delar av ett land som ett av de grundläggande kriterierna för att fastställa konkreta åtgärder för att minska utsläppen i de berörda sektorerna eller företagen.

2.8. Vid sidan om en bedömning av den totala utsläppsminskningen, som skall vara lika med minskningen genom enskilda utsläppsbegränsningar, bör den nationella planen innehålla en specificering av den utsläppsminskning som skall förverkligas i varje sektor, samt jämföra denna med planens krav på att minska utsläppen och effekterna för att förbättra luftkvaliteten i landets olika regioner.

2.9. Direktivets mått och åtgärder för en reducering bör även fortsättningsvis vara en gemensam angelägenhet. Oavsett mängden utsläpp från industrin inom varje medlemsstats gränser skall samtliga medlemsstater bidra till att en sänkning kommer till stånd.

3. Särskilda kommentarer

3.1. Definitionen av "omfattande förändring" i artikel 2 och definitionen av "små anläggningar" i bilaga II är otydlig, eftersom det inte fastställs någon specifik kapacitetsökning, vare sig för de företag som inte räknas som "små anläggningar" enligt detta direktiv eller för de företag som omfattas av direktiv 96/61/EG ("stora anläggningar"). Det bör påpekas att de allra flesta företag som påverkas är mikroföretag samt små och medelstora företag. Storföretagens verksamhet regleras av bestämmelserna för "omfattande förändring" som uttryckligen utarbetats för stora företag i direktiv 96/61/EG. Denna kapacitetsökning bör därför fastställas rent allmänt till 25 % (vilket fastställts för mikroföretag) eller till minst 20 % av en anläggnings kapacitet, i linje med normal ingenjörspraxis.

3.2. För anläggningar som inte omfattas av direktiv 96/61/EG bör systemet för tillstånd eller registrering rent generellt träda i kraft den 30 oktober 2007. Detta datum sammanfaller med tidpunkten då den nya utsläppsbegränsande utrustningen skall ha installerats fullt ut.

3.3. Artikel 5.2 är komplex eftersom den innehåller tre olika begrepp: för det första individuella gränsvärden för varje sektor, för det andra alternativa system för att minska utsläppen och för det tredje kompatibilitet för den utrustning som installerats innan direktivet trädde i kraft. Detta kan försvåra överföringen till nationell lag och en korrekt kontroll av denna. Det kan således vara lämpligt att behandla dessa begrepp var för sig.

3.4. Villkoren för övervakning i artikel 7, som ger de enskilda medlemsstaterna ett manöverutrymme i enlighet med subsidiaritetsprincipen, bör utvidgas. Medlemsstaterna bör få möjlighet att bestämma när det är tekniskt och ekonomiskt motiverat att genomföra kontinuerliga mätningar. Man måste samtidigt slå vakt om uppgifternas tillförlitlighet.

3.5. Definitionen av flyktiga utsläpp i artikel 2 bör ändras. Det bör finnas ett allmänt undantag i stället för de enstaka undantag som anges under de särskilda bestämmelserna i bilaga III (del A) i fråga om de lösningsmedel som tillförts produkter under tillverkningsprocessen och som i sig själva inte utgör flyktiga utsläpp.

Bryssel den 28 maj 1997.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() EGT C 99, 26.3.1997, s. 32.

() EGT L 257, 10.10.1996 - ESK:s yttrande EGT C 195, 18.7.1994.

() EGT L 365, 31.12.1994 - ESK:s yttrande EGT C 73, 15.3.1993.

() Yttranden om gemenskapens strategi för att förbättra bränsleeffektiviteten i personbilar och om förslag till direktiv som härstammar från fordons- och oljeprogrammet.

BILAGA till Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande

Förkastat ändringsförslag

Följande ändringsförslag, som fick stöd av mer än 25 % av rösterna, förkastades under loppet av debatten:

Punkt 2.3

Stryks.

Motivering

"Cost-benefit"-analyser kan vara ett förträffligt hjälpmedel, men genom att bortse från lagstiftningen väger de sällan in sociala kostnader, och sådana analyser går inte att genomföra inom en snar framtid.

Resultat av omröstning

För: 33, emot: 47, nedlagda: 10.

Punkt 3.2

Stryks.

Motivering

Tidsfristerna för genomförandet bör inte generellt skjutas fram till år 2007. Det är viktigt att hålla fast vid enhetliga tidsgränser för vissa branscher eller anläggningar, så att snedvriden konkurrens mellan länderna kan undvikas.

Resultat av omröstning

För: 33, emot: 49, nedlagda: 10.