Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION i syfte att få situationen med ett alltför stort offentligt underskott i Portugal att upphöra /* COM/2013/0394 final - 2013/ () */





Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION i syfte att få situationen med ett alltför stort offentligt underskott i Portugal att upphöra EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DENNA REKOMMENDATION med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 126.7, med beaktande av Europeiska kommissionens rekommendation, och av följande skäl: (1) Enligt artikel 126 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat EUF-fördraget) ska medlemsstaterna undvika alltför stora underskott i sina offentliga finanser. (2) Stabilitets- och tillväxtpakten grundas på målet om sunda offentliga finanser, som ett sätt att stärka förutsättningarna för prisstabilitet och stark varaktig tillväxt som kan bidra till ökad sysselsättning. (3) Den 2 december 2009 fastslog rådet i enlighet med artikel 126.6 i EUF-fördraget att det förelåg ett alltför stort underskott i Portugal och avgav en rekommendation, i enlighet med artikel 126.7 i EG-fördraget och artikel 3 i rådets förordning (EG) nr 1467/97[1] av den 7 juli 1997 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott[2], för en korrigering av det alltför stora underskottet senast 2013. (4) Den 15 juni 2010 drog kommissionen slutsatsen att Portugal hade vidtagit effektiva åtgärder för att följa rådets rekommendation av den 2 december 2009 om att få ned det offentliga underskottet under referensvärdet 3 % av BNP. Den ansåg därför att det inte krävdes några ytterligare steg i förfarandet vid alltför stora underskott vid den tidpunkten. (5) Den 9 oktober 2012 konstaterade rådet i enlighet med artikel 3.5 i rådets förordning (EG) 1467/97 att effektiva åtgärder hade vidtagits men att oväntade negativa ekonomiska händelser med stora negativa effekter på de offentliga finanserna hade inträffat. Till följd av detta antog rådet en reviderad rekommendation enligt artikel 126.7 i EUF-fördraget och rekommenderade Portugal att korrigera det alltför stora underskottet senast 2014. För att nedbringa det nominella underskottet under referensvärdet på 3 % av BNP senast 2014 rekommenderades Portugal att förbättra det strukturella saldot med 2,3 % av BNP 2012, 1,6 % 2013 och 1,3 % 2014. De nominella underskottsmålen var 5 % av BNP 2012, 4,5 % 2013 och 2,5 % 2014, i linje med de begärda förbättringarna av det strukturella saldot i de offentliga finanserna. (6) Portugal rekommenderades också att genomföra de åtgärder som antogs i 2012 års budget och dess tilläggsbudget i mars samt vidta ytterligare åtgärder motsvarande 0,3 % av BNP. Portugal rekommenderades att anta varaktiga konsolideringsåtgärder på minst 3 procent av BNP att tas med i 2013 års budget, anta ytterligare åtgärder i händelse av överskridanden och fastställa åtgärder på motsvarande 1 ¾ % av BNP 2014 efter en omfattande översyn av de offentliga utgifterna. Dessutom bör Portugal genomföra kraven i rådets genomförandebeslut 2011/344/EU av den 17 maj 2011 jämte senare ändringar om beviljande av ekonomiskt bistånd från unionen till Portugal. Budgetramlagen bör ändras och kompletteras med EU:s regler för styrning av de offentliga finanserna och Portugal bör fortsätta att förbättra transparens och kontroll i alla budgetstadier och samtidigt respektera de finanspolitiska ramarna på medellång sikt. (7) Enligt artikel 3.5 i förordning (EG) nr 1467/97 får rådet, på kommissionens rekommendation, besluta att anta en ändrad rekommendation enligt artikel 126.7 i EUF-fördraget, om effektiva åtgärder har vidtagits och oväntade negativa ekonomiska händelser med stora negativa effekter på de offentliga finanserna inträffar efter det att den ursprungliga rekommendationen antagits. Förekomsten av negativa ekonomiska händelser med stora negativa budgeteffekter ska bedömas mot bakgrund av den ekonomiska prognos som låg till grund för rådets rekommendation. (8) I enlighet med artikel 126.7 i EUF-fördraget och artikel 3 i rådets förordning (EG) nr 1467/97 ska rådet lämna rekommendationer till den berörda medlemsstaten i syfte att få situationen med ett alltför stort underskott att upphöra inom en viss tid. I rekommendationen ska den berörda medlemsstaten få högst sex månader på sig att vidtaga effektiva åtgärder för att korrigera det alltför stora underskottet. I rekommendationen om att korrigera ett alltför stort underskott ska rådet också som ett riktmärke begära att årliga budgetmål uppnås som, på grundval av den prognos som ligger till grund för rekommendationen, är förenliga med en årlig förbättring av det strukturella saldot på minst 0,5 % av BNP, dvs. det konjunkturrensade saldot exklusive engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder. (9) I den prognos som ligger till grund för den reviderade rekommendationen från oktober 2012 förväntades real BNP sjunka med 3 % respektive 1% 2012 och 2013. Tillväxtutsikterna har försämrats markant sedan dess, efter att det sista kvartalet 2012 blev betydligt sämre än väntat både vad gäller ekonomisk aktivitet och utvecklingen på arbetsmarknaden, vilket ledde till en minskning av real BNP med 3,2 % 2012. Med hänsyn till de negativa övervältringseffekterna från 2012 och de försämrade tillväxtutsikterna för Portugals exportmarknader reviderade kommissionens avdelningar i sin senaste uppdatering av de ekonomiska prognoserna för Portugal den reala BNP-tillväxten nedåt till -2,3 % för 2013. (10) Det offentliga underskottet 2012 nådde 6,4 % av BNP, vilket ligger över målet 5,0 % enligt förfarandet för alltför stora underskott. Det nominella underskottet påverkades av ett antal engångstransaktioner som inte var kända vid tiden för rekommendationen enligt förfarandet vid alltför stora underskott. Detta omfattar följande åtgärder: ett kapitaltillskott till den statsägda banken CGD (0,5 % av BNP), omdirigeringen via staten av omvandlingen till aktier av aktieägarlån från Parpública till SAGESTAMO, två företag utanför den offentliga sektorn (0,5 % av BNP), och värdeminskningarna i samband med överföringen av tillgångar från BPN (0,1 % av BNP). Dessutom behandlades försäljningen av driftskoncessionen för de största flygplatserna i Portugal, på rekommendation av Eurostat, som indragning av eget kapital, och påverkade således inte de offentliga finanserna, i motsats till vad regeringen hade planerat i budgeten (0,7 % av BNP). Om effekten av dessa engångsfaktorer på det nominella saldot inte beaktas uppgår det offentliga underskottet till 4,7 % av BNP, dvs. under målet. (11) En strikt utgiftskontroll kompenserade för att intäktsutfallet till följd av den makroekonomiska situationen blev betydligt sämre än väntat under årets sista kvartal. Besparingar uppnåddes främst när det gäller lönekostnaderna inom den offentliga sektorn, med en snabbare minskning av antalet offentliganställda än planerat, mindre insatsförbrukning och frysta budgetanslag för nya investeringsprojekt. Det regionala och lokala budgetgenomförandet visade sig också bli bättre än väntat. På det hela taget har Portugal antagit permanenta konsolideringsåtgärder på inemot 6 % av BNP 2012, mer än de åtgärder som krävs enligt den reviderade rekommendationen inom ramen för förfarandet. Enligt prognosen i maj 2013 från kommissionens avdelningar uppgick förbättringen av det strukturella saldot under 2012 till 2,4 % av BNP jämfört med 2,3 % av BNP som krävs enligt den reviderade rekommendationen. Med hänsyn till revideringen av den potentiella produktionstillväxten sedan den reviderade rekommendationen skulle de finanspolitiska insatserna ha varit minst 0,2 procentenheter högre. Dessutom påverkades den beräknade förändringen av det strukturella saldot av inkomstbortfall jämfört med det scenario som ligger till grund för rekommendationen enligt förfarandet vid alltför stora underskott vid tillämpning av normal inkomstelasticitet. Dessa bortfall uppgick till cirka 0,4 procentenheter. Om alla dessa faktorer beaktas uppgick den justerade förändringen i det strukturella saldot till 3,0 % av BNP, det vill säga klart över de insatser som krävs enligt den reviderade rekommendationen. (12) För 2013 räknar kommissionens avdelningar i uppdateringen i maj 2013 av de ekonomiska prognoserna för Portugal med att det offentliga underskottet kommer att uppgå till 5,5 % av BNP, jämfört med målet på 4,5% av BNP i den reviderade rekommendationen. Konsolideringen av de offentliga finanserna 2013 måste kompensera för en stor negativ avvikelse i primärsaldot, vilket avspeglar en mer dämpad arbetsmarknad och tillväxtutveckling samt den fortsatta omviktningen mot en mer exportdriven men också mindre skatteintensiv ekonomi jämfört med de beräkningar som ligger till grund för den reviderade rekommendationen. Dessutom gick konstitutionsdomstolen i en dom av den 5 april emot olika åtgärder på motsvarande 0,8 % av BNP i budgeten för 2013 som måste kompenseras. Domen gällde särskilt nedskärningen av en av de två bonusutbetalningarna till anställda inom den offentliga sektorn, en minskning med 90% av en av de två bonusutbetalningarna till pensionstagare och införandet av sociala avgifter på arbetslöshets- och sjukförmåner. (13) I uppdateringen av de ekonomiska utsikterna för Portugal i maj 2013 från kommissionens avdelningar förutses strukturella insatser motsvarande 0,6 % av BNP under 2013. Detta är mindre än de 1,6 % av BNP som rekommenderats av rådet. Om man bortser från effekten av nedskrivningen av den potentiella produktionstillväxten sedan den reviderade rekommendationen skulle dock de beräknade strukturella insatserna under 2013 vara cirka 0,2 procentenheter högre. Dessutom påverkas också förändringen av det strukturella saldot allvarligt av uteblivna inkomster (dvs. i förhållande till BNP-utvecklingen med hjälp av normal inkomstelasticitet) som uppgår till cirka 0,5 procentenheter. Om dessa faktorer tas med i beräkningen uppgår de strukturella insatserna till sammanlagt 1,3% av BNP. De justerade finanspolitiska insatserna är därmed något lägre än de insatser som krävs enligt den reviderade rekommendationen. (14) Den finanspolitiska korrigeringen 2013 bygger på varaktiga konsolideringsåtgärder på netto 3,5 % av BNP, vilket omfattar de åtgärder som ingår i 2013 års budgetlag, som ska ändras genom en tilläggsbudget i slutet av maj, tidigareläggning av utgiftsminskande åtgärder som fastställts i samband med den offentliga utgiftsöversynen liksom andra åtgärder som ska ersätta de finanspolitiska åtgärder som har konstaterat strida mot författningen. Summan av konsolideringsåtgärderna är mer omfattande än vad som förutsågs vid tidpunkten för den reviderade rekommendationen från oktober 2012. Åtgärderna omfattar bland annat en omstrukturering av den personliga inkomstskatten och en höjning av punktskatterna och fastighetsskatten. På utgiftssidan omfattar åtgärderna en betydande minskning av den offentliga sektorns lönekostnader genom återhållsamhet med nyanställningar och reducerade övertidsersättningar, en mer effektivt fungerande offentlig förvaltning, lägre offentlig konsumtion, inklusive besparingar som gäller offentlig-privata partnerskap, ytterligare rationaliseringsåtgärder inom hälso- och sjukvårdssektorn och i statsägda företag samt tidigareläggning av intäkter från EU-medel. (15) Enligt uppdateringen från kommissionens avdelningar i maj 2013 av de ekonomiska prognoserna för Portugal väntas det offentliga underskottet sjunka till 4,0 % av BNP, jämfört med målet på 2,5 % av BNP i den reviderade rekommendationen från oktober 2012. Avvikelsen återspeglar de större nominella underskotten under de föregående åren samt en mer dämpad ekonomisk återhämtning. Den strukturella korrigeringen under 2014 beräknas uppgå till 1,4 % av BNP, dvs. 0,1 procentenheter över de insatser som krävs i den reviderade rekommendationen. Utvecklingen av potentiell produktion mellan de beräkningar som legat till grund för de reviderade rekommendationerna och den uppdaterade prognosen skulle öka de beräknade finanspolitiska insatserna med 0,1 procentenheter. Dessutom skulle insatserna, med justering för oväntade inkomstbortfall, öka till 1,8 % av BNP. De justerade strukturella insatserna under 2014 skulle således ligga klart över det som krävs i den reviderade rekommendationen. (16) Dessa beräkningar bygger på diskretionära åtgärder värda minst 2 % av BNP. På utgiftssidan kommer dessa åtgärder att bygga på resultaten av den översyn av de offentliga utgifterna som syftar till att effektivisera och modernisera den offentliga förvaltningen, råda bot på övertalighet inom den offentliga sektorns olika funktioner och enheter, förbättra pensionssystemets hållbarhet och uppnå riktade kostnadsbesparingar inom enskilda fackministerier. Under april och början av maj antog regeringen ett paket med varaktiga utgiftsminskande åtgärder som ska inbringa sammanlagt 4,7 miljarder euro (2,8 % av BNP) under perioden 2013–2014. Regeringen har inlett ett brett samråd med arbetsmarknadens parter och politiska aktörer i syfte att fullt ut införa och genomföra dessa reformer. På intäktssidan planerar myndigheterna en omfattande reform av bolagsskatten under 2014. Målet är att främja investeringar och tillväxt genom att förenkla bolagsskattesystemet. Med tanke på det begränsade ekonomiska utrymmet bör reformen vara intäktsneutral. (17) Den offentliga bruttoskulden ökade från 108,3 % 2011 till 123,6 % av BNP 2012 och väntas enligt kommissionens avdelningars senaste uppdatering av de ekonomiska utsikterna för Portugal nå en topp på cirka 124,2 % 2014. Den kommer således att överstiga fördragets referensvärde under samtliga år. Förskjutningen uppåt av prognoserna för 2012 är främst betingad av den statistiska behandlingen av överföringen av privatiseringsintäkterna från Parpública till staten samt effekten av den svagare BNP-utvecklingen och de reviderade underskottsberäkningarna. Regeringen har för avsikt att lägga fram olika åtgärder för att bromsa ökningen av skuldkvoten, till exempel försäljning av utländska tillgångar tillhörande en socialförsäkringsfond och slutförande av privatiseringsinsatserna. Ett primärt överskott, om än litet, väntas redan 2014 till följd av den kraftiga konsolideringen av de offentliga finanserna och den mer gynnsamma makroekonomiska utvecklingen. (18) Viktiga åtgärder har vidtagits för att förbättra styrningen av de offentliga finanserna i Portugal. Portugal uppmanades också att fortsätta att förbättra transparens och kontroll i alla budgetstadier på alla förvaltningsnivåer. I december 2012 ändrades budgetramlagen och kompletterades med fördragets principer om stabilitet, samordning och styrning i den ekonomiska och monetära unionen (finanspakten) och paketet om ekonomisk styrning. Ytterligare en ändring planeras äga rum före slutet av 2013 för att ytterligare förbättra budgetförfarandena och principerna om budgetförvaltning, ansvarsskyldighet, öppenhet och förenkling. Dessutom förelades parlamentet förslag till lagar om regional och lokal finansiering i slutet av december 2012. Lagarna fastställer förbättrade samordningsmekanismer mellan de centrala och de lokala och regionala förvaltningarna, ett flerårigt finanspolitiskt ramverk och striktare regler för de offentliga finanserna samt tillämpning av principerna i den ändrade budgetramlagen. Portugal har också ökat ansträngningarna för att begränsa ansvarsförbindelserna genom att ägna sig åt en långtgående omförhandlingsprocess för offentlig-privata partnerskap med betydande besparingar planerade redan för 2013, och omstruktureringen av statsägda företag avancerar i snabb takt. Statsägda företag på sektorsnivå nådde operativ balans i slutet av 2012 och ytterligare effektivitetsvinster väntas längre fram. Myndigheterna undersöker olika sätt att hantera de statligt ägda företagens höga skuldsättning. Dessa reformer visar att det finns ett betydande åtagande i riktning mot att förbättra de offentliga finansernas hållbarhet på medellång sikt. (19) Enligt den senaste uppdateringen av de ekonomiska utsikterna från kommissionens avdelningar kommer Portugal inte att uppnå de nominella finanspolitiska mål som fastställdes i rådets rekommendation av den 9 oktober 2012. Med hänsyn till förändringarna i den ekonomiska utvecklingen jämfört med det makroekonomiska scenario som ligger till grund för den omarbetade rådsrekommendationen förefaller Portugal ha vidtagit effektiva åtgärder som innebär tillräckliga framsteg mot att korrigera det alltför stora underskottet under 2012 och 2013, inom de gränser som rådet angav den 9 oktober 2012. Portugal har framför allt antagit omfattande konsolideringsåtgärder på nästan 6 % av BNP under 2012 och 3 ½ % av BNP 2013. De strukturella insatserna under 2012, korrigerade för potentiell produktionstillväxt och inkomstbortfall, överskred betydligt de insatser som krävs i den reviderade rekommendationen. Under 2013 väntas de strukturella insatserna understiga de insatser som krävs, främst på grund av ogynnsam ekonomisk utveckling och det faktum att författningsdomstolen meddelade sin dom under löpande budgetår, vilket gjorde det svårt att finna ersättande åtgärder av samma strukturella kvalitet. Under 2014 väntas de strukturella insatserna återigen överstiga de insatser som krävs. Mot bakgrund av alla dessa faktorer och i linje med den flexibilitet som stabilitets- och tillväxtpakten ger förefaller det lämpligt med ytterligare ett år för att korrigera det alltför stora underskottet. (20) Beviljandet av ytterligare ett år för att korrigera det alltför stora underskottet skulle kräva nominella underskottsmål på medellång sikt på 5,5 % av BNP 2013, 4,0 % av BNP 2014 och 2,5 % av BNP 2015, vilket, baserat på den senaste uppdateringen av de ekonomiska utsikterna för Portugal från kommissionens avdelningar, ligger i linje med en förbättring av det strukturella saldot med 0,6 % av BNP 2013, 1,4 % av BNP 2014 och 0,5 % av BNP 2015, varav det sistnämnda motsvarar den minimiförbättring som krävs i artikel 5.1 i rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997[3]. Parallellt med de regelbundna översynerna av det ekonomiska anpassningsprogrammet för Portugal såsom definierat i rådets genomförandebeslut 2011/344/EU kommer en kvartalsvis övervakning göras av hur genomförandet av dess åtaganden inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott fortskrider. (21) Portugal uppfyller villkoren för en förlängning av tidsfristen för att korrigera det alltför stora offentliga underskottet, i enlighet med artikel 3.5 i förordning (EG) nr 1467/97 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott. HÄRIGENOM REKOMMENDERAS FÖLJANDE. (1) De portugisiska myndigheterna bör få den rådande situationen med ett alltför stort underskott att upphöra senast 2015. (2) De portugisiska myndigheterna bör minska de nominella underskottsmålen till 5,5 % av BNP 2013, 4,0 % av BNP 2014 och 2,5 % av BNP 2015, vilket ligger i linje med en förbättring av det strukturella saldot på 0,6 % av BNP 2013, 1,4 % av BNP 2014 och 0,5 % av BNP 2015, på grundval av uppdateringen i maj 2012 från kommissionens avdelningar av de ekonomiska utsikterna för Portugal. (3) De portugisiska myndigheterna bör genomföra åtgärder som uppgår till 3 ½ % av BNP för att begränsa underskottet till 5,5 % av BNP år 2013. Dessa omfattar åtgärderna i 2013 års budgetlag och ytterligare nedskärningar i lönebudgeten, en effektivare fungerande offentlig förvaltning, minskad offentlig konsumtion och bättre användning av EU-medel. (4) De portugisiska myndigheterna bör, med utgångspunkt i översynen av de offentliga utgifterna, anta varaktiga konsolideringsåtgärder på minst 2 % av BNP i syfte att uppnå ett nominellt underskott på 4,0 % av BNP 2014. Syftet bör vara att effektivisera och modernisera den offentliga förvaltningen, råda bot på övertalighet inom den offentliga sektorns olika funktioner och enheter, förbättra pensionssystemets hållbarhet och uppnå riktade kostnadsbesparingar inom enskilda fackministerier. (5) De portugisiska myndigheterna bör anta nödvändiga varaktiga konsolideringsåtgärder för 2010 för att uppnå underskottsmålet på 2,5 % av BNP. (6) Portugal ska vidta effektiva åtgärder för att genomföra denna rekommendation senast den 1 oktober 2013 och, i enlighet med artikel 10.2a i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr.../2013, i detalj rapportera om den konsolideringsstrategi som planeras för att målen ska kunna nås. Portugal bör också upprätthålla takten i arbetet med att reformera den offentliga finansiella styrningen genom att se över budgetramlagen i slutet av 2013 för att ytterligare förbättra budgetförfarandena och principerna för budgetförvaltning, ansvarsskyldighet, öppenhet och förenkling samt fortsätta sina insatser för att begränsa de ansvarsförbindelser som härrör från statligt ägda företag och offentlig-privata partnerskap. Utfärdad i Bryssel den På rådets vägnar Ordförande [1] EGT L 209, 2.8.1997, s. 6. [2] Alla handlingar som rör förfarandet vid alltför stora underskott beträffande Portugal finns på följande webbplats: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/portugal_en.htm [3] EGT L 209, 2.8.1997, s. 5.