Särskild rapport nr 6/2003

om partnersamverkan (twinning) som huvudinstrument till stöd för institutionell uppbyggnad i kandidatländerna samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2003/C 167/02)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

SAMMANFATTNING

I. En stark administrativ förmåga (institutionell uppbyggnad) är absolut nödvändig för att kandidatländerna i Central- och Östeuropa skall kunna anta och genomföra EG:s regelverk vilket är ett av kriterierna för anslutning. Kommissionen lanserade partnersamverkan 1998 som huvudinstrument för att hjälpa kandidatländerna att stärka den administrativa förmågan. Partnersamverkan innebär att medlemsstaterna ställer nationella experter till kandidatländernas förfogande. Fram till februari 2002 hade man godkänt sammanlagt 503 projekt för partnersamverkan (nedan kallade samverkansprojekt), med en sammanlagd budget av 471 miljoner euro.

II. Medlemsstaternas förvaltningar och offentliga institutioner har unika och specifika kunskaper och erfarenheter av att genomföra gemenskapslagstiftningen och kontrollera att den efterlevs. Med införandet av instrumentet partnersamverkan 1998 blev det möjligt att överföra kunskap och erfarenheter från den offentliga sektorn i medlemsstaterna till kandidatländerna. Partnersamverkan är alltså ett positivt initiativ av kommissionen för att stödja kandidatländernas förvärvande av förmågan att anta och genomföra gemenskapens regelverk(1) och kontrollera att det efterlevs.

III. Samverkansprojekten fungerade som en katalysator genom att de satte igång reformerna i kandidatlandet och sammanförde specialister från myndigheter i medlemsstaterna och kandidatländerna, och genom att främja antagandet av gemenskapens regelverk genom lagstiftning. Beträffande genomförandet och kontrollen av efterlevnaden var emellertid framstegen mindre. De mål som satts upp i avtalen om partnersamverkan (så kallade "garanterade" resultat(2) var ofta orealistiska och uppnåddes ofta endast delvis under projektperioden. I praktiken visade det sig vara alltför optimistiskt att förvänta sig att kandidatlandet skulle ha en fullt fungerande, effektiv och varaktig organisation på ett givet område efter ett samverkansprojekt som i medeltal varade i 18 månader (se punkterna 16-22).

IV. Partnersamverkan är en komplex verksamhet där ett flertal funktioner och deltagare är involverade (nationella experter eller anslutningsrådgivare, olika myndigheter i medlemsstaterna och kandidatländerna, samt kommissionen [Bryssel och delegationer]). Önskade resultat kan endast uppnås om alla parter uppfyller sina åtaganden. Granskningen visade att de begränsade resultaten i allmänhet beror på en kombination av faktorer där alla parter är delaktiga (se punkterna 23 och 24):

- Man har satt upp orealistiska mål.

- Kandidatlandets engagemang och ägandeansvar är bristfälligt.

- Förvaltningen vid kandidatlandets myndigheter och vid kommissionen är bristfällig.

V. Partnersamverkan är ett relativt nytt sätt att ge kandidatländerna stöd till institutionell uppbyggnad. En positiv aspekt är att kommissionen tog ansvar för att organisera en läroprocess som ledde till att många förändringar infördes för att förbättra systemet (se punkterna 25-32). En negativ sidoeffekt var emellertid att komplexiteten ökade när bestämmelser som skilde sig från dem som gällde för äldre projekt skulle tillämpas för nya projekt (se punkt 43).

VI. När många offentliga myndigheter som ingick i partnersamverkan skulle samarbeta uppstod en administrativ komplexitet som minskade effektiviteten och ändamålsenligheten. Alltför mycket tid användes till rent administrativa ärenden vilket gick ut över huvuduppgiften, nämligen att ge rådgivning till kandidatländerna om institutionell uppbyggnad. Fortsatt långa tidsintervall mellan bedömning och genomförande av projekt, liksom mycket komplicerade betalningssystem, är två av de viktigaste exemplen på aktuella svårigheter (se punkterna 33-44). Det fanns även en tendens att framhäva partnersamverkan på bekostnad av andra stödberättigande mekanismer. Detta ledde ibland till avsteg från instrumentets ursprungliga mål och till att partnersamverkan inte användes tillräckligt selektivt (se punkterna 45-51).

VII. Instrumentet bidrog förvisso till att stärka kandidatländernas institutionella och administrativa förmåga med hänsyn till kraven inför EU-anslutningen, men det finns betydande utrymme för ytterligare förbättringar. Följande rekommenderas (se punkterna 60-64):

- Utfallet bör förbättras genom införande av ett arbetssätt med tydlig resultatinriktning. Grundelementen som krävs för att ha kapacitet för ett effektivt genomförande bör identifieras tydligare och målen för enskilda projekt bör bli mer realistiskt och precist definierade.

- De olika stadierna, från behovsprövningen till projektgenomförandet, bör slutföras snabbare och bli mindre byråkratiska.

- Betalningsförfarandena bör förenklas och påskyndas.

- Man bör överväga att använda avtal i fasta priser eller schablonbelopp för specificerade leveranser.

- Användning av partnersamverkan bör vara resultatet av ett medvetet val mellan olika instrument. Kommissionen bör öka sina ansträngningar för att försäkra sig om att den lämpligaste kombinationen av olika tillgängliga instrument för institutionell uppbyggnad används.

- Kommissionen bör upprätta ett nätverk mellan anslutningsrådgivarna för att trygga bevarandet av specifika kunskaper, sprida bästa arbetsmetoder och minska risken för att misstag upprepas.

INLEDNING

1. Att kandidatländerna i Central- och Östeuropa har förmågan att anta och genomföra Europeiska gemenskapens regelverk fastställdes vid Europeiska rådets möte i Köpenhamn 1993 som ett av kriterierna för anslutning. Partnersamverkan, som infördes 1998, är ett av de medel gemenskapen använt för att stödja kandidatländerna i deras arbete för att stärka den administrativa förmågan.

2. I november 1999 antog kommissionen nya riktlinjer för genomförandet av Phare-programmet för perioden 2000-2006, där stödet från Phare inriktas på två huvudområden:

a) Institutionell uppbyggnad (omkring 30 % av Phare-medlen).

b) Investeringsstöd (omkring 70 % av Phare-medlen).

3. Den första prioriteringen, institutionell uppbyggnad, definieras som stöd till kandidatländerna för att bygga upp de strukturer, riktlinjer, personella resurser och förvaltningsresurser som krävs för att stärka deras ekonomiska, sociala, rättsliga och administrativa förmåga. Phare bidrar till finansieringen av institutionell uppbyggnad inom alla sektorer.

4. Huvudinstrumentet för institutionell uppbyggnad är partnersamverkan. Partnersamverkan innebär att offentliga myndigheter i EU:s medlemsstater skickar ut experter till kandidatländerna för heltidsarbete där under en längre period(3). Det allmänna syftet är att hjälpa kandidatländerna att upprätta eller stärka de institutioner som krävs vid införandet av gemenskapens regelverk(4), genom att förmedla kunskaper och erfarenheter från förvaltningar och offentliga myndigheter i medlemsstaterna. Den nationelle experten på lång tid, den så kallade rådgivaren inför anslutningen (nedan kallad "anslutningsrådgivaren"(5) är kärnan i ett samverkansprojekt, men i paketet kan även ingå ytterligare experter för kortare eller medellång tid samt utbildning och i välmotiverade fall kontorsutrustning i mindre omfattning (kostnaden per enhet skall vara lägre än 5000 euro). Kandidatlandet väljer sin samverkanspartner.

5. Basen i instrumentet partnersamverkan utgörs av avtalen om partnersamverkan som ingås mellan kandidatländerna och medlemsstaterna och som skall bekräftas av kommissionen för att berättiga till stöd från Phare. I dessa avtal anges specifika målsättningar för de aktuella samverkansprojekten som, inom sitt utvalda område, berör en mängd frågor (såsom organisation, utbildning, lagstiftning, information, teknologi etc.). De utgör de rättsliga handlingar där båda parter förbinder sig att nå önskade resultat genom att medlemsstatens experter lånas ut till kandidatlandets myndigheter.

6. Förvaltningen av partnersamverkan är komplex. Kommissionen ansvarar för den övergripande förvaltningen och finansieringen av instrumentet partnersamverkan, och kommissionens delegationer deltar även i beredningen och övervakningen av enskilda avtal (se diagram). Huvudansvaret för genomförandet av enskilda avtal har emellertid delegerats till medlemsstaterna och kandidatländerna.

Diagram

Huvudetapper och ansvarsområden vid partnersamverkan

>Plats för tabell>

Förkortningar:

KL: Kandidatland

MS: Medlemsstat

KCEFA: Kandidatlandets centrala enhet för finansiering och avtal

HK-PT: Högkvarter, partnersamverkansteam

HK-GT: Högkvarter, geografiskt team

HK-GD: Högkvarter, fackansvarigt generaldirektorat

Källa:

Europeiska kommissionen.

7. Kommissionen har tagit fram en handbok(6) för partnersamverkan där det i detalj anges rättsliga och ekonomiska ramar liksom förfaranden för samverkansprojekt.

BESKRIVNING AV PROJEKTET OCH BUDGETMÄSSIG BETYDELSE

8. Det finns ingen särskild avdelning för partnersamverkan i Europeiska unionens allmänna budget. Instrumentet finansieras genom kapitel B7-0 3 (Phare-instrument inför anslutningen) tillsammans med projekt för infrastruktur/investeringar.

9. Kommissionen lanserade konceptet partnersamverkan 1998 och de första projekten inleddes sommaren 1999. Fram till februari 2002 hade sammanlagt 503 samverkansprojekt godkänts av kommissionen med en sammanlagd budget av 471 miljoner euro (se tabell 1), vilket ger en genomsnittlig budget per projekt på närmare 1 miljon euro.

Tabell 1

Sammanlagd budget för samverkansprojekt 1998-2001

>Plats för tabell>

Källa:

Europeiska kommissionen.

10. Kommissionens centrala förvaltningsenhet i Bryssel har all information om kontrakterade belopp för varje samverkansprojekt. Beträffande vilka betalningar som verkligen gjorts, hade kommissionens centrala förvaltningsenhet ingen uppdaterad information när revisionsrättens granskning inleddes eftersom man väntade på att den första omgången samverkansprojekt skulle avslutas. Medan revisionsrättens granskning pågick erhöll den centrala förvaltningsenheten dessa informationer från delegationerna. Ansvaret för betalningar i anslutning till samverkansprojekt vilar på den centrala enheten för finansiering och avtal som finns vid finansministeriet eller något annat genomförandeorgan i varje kandidatland.

11. I tabell 2 visas samverkansprojekt per kandidatland och sektor (jordbruk, miljö, etc.). Polen, Rumänien och Tjeckien har flest samverkansprojekt. I varje projekt kan mer än en medlemsstat delta, antingen som projektledare eller partner (se tabell 3).

Tabell 2

Samverkansprojekt per sektor i kandidatländerna 1998-2001

>Plats för tabell>

Källa:

Europeiska kommissionen.

Tabell 3

Antal samverkansprojekt med deltagande av medlemsstater (som ledare eller partner)

>Plats för tabell>

Källa:

Europeiska kommissionen.

REVISIONSRÄTTENS GRANSKNING

12. Granskningens huvudsyfte var att bedöma huruvida kommissionens, medlemsstaternas och kandidatländernas genomförande av instrumentet partnersamverkan hade varit effektivt och ändamålsenligt. I granskningen ingick inte någon bedömning av åtagandenas och betalningarnas laglighet och korrekthet. För att bedöma förvaltningens effektivitet granskades ett urval bestående av 45 projekt av alla projekt som avslutats fram till februari 2002, vilket var 98 stycken, och som berörde en mängd olika sektorer i gemenskapens regelverk, för att fastställa i vilken utsträckning projekten uppnått de mål som angetts i avtalen. Flertalet av dessa avslutade projekt hade inletts 1998 vilket var det år instrumentet partnersamverkan startade. Särskild uppmärksamhet ägnades området "Förberedelser inför strukturfonderna" eftersom detta område kommer att vara av särskild betydelse för den framtida användningen av EU-medel. I en separat granskning av åtgärder på miljöområdet som finansierades genom instrumenten inför anslutning(7), ingick en undersökning av samverkansprojekt på detta område, och de viktigaste resultaten därifrån ingår i denna rapport.

13. För att bedöma hur effektivt instrumentet genomförts analyserades förfarandena och strukturerna, särskilt för projekt som inletts under andra halvåret 2001 och i början av 2002. I analysen ingick också en bedömning av kommissionens beredvillighet att dra lärdomar och vidta korrigeringsåtgärder.

14. I granskningsarbetet ingick en genomgång av förvaltningsakter centralt vid kommissionen, projektakter från urvalsomgångar under 1998,1999 och 2000 och externa övervakningsrapporter gjorda av OMAS-konsortiet(8). Revisorerna deltog i ett möte för anslutningsrådgivare i Bryssel i februari 2002. De intervjuade även representanter för alla intressegrupper (delegationer, anslutningsrådgivare, projektledare, nationella kontaktpunkter(9) och centrala enheter för finansiering och avtal) i Estland, Ungern och Polen. Den nationella kontaktpunkten i Finland (som framförallt är involverad i projekt i de baltiska staterna) och samverkanspartners i Förenade kungariket (som är ledande på området extern revision) besöktes också. De miljöåtgärder som granskades innefattade besök i alla tio kandidatländer som får stöd från Phare och ISPA.

15. Revisionsrätten utvärderade svaren på frågeformulär som insänts från de nationella kontaktpunkterna i 8 medlemsstater och 6 kandidatländer, och 54 separata svar på frågeformulär som mottagits från anslutningsrådgivare och projektledare under revisionsrättens besök i Estland, Ungern och Polen. Ytterligare upplysningar inhämtades från SIGMA(10). Revisionsrätten tog även hänsyn till de lägesrapporter kommissionen lämnade i februari 2002.

UPPNÅDDA RESULTAT

16. De flesta samverkansprojekt från den första urvalsomgången 1998 startade under andra halvåret 1999. Omkring en fjärdedel startade i början av 2000. Projekten varar i genomsnitt cirka 18 månader, och de flesta projekten i den första omgången slutfördes andra halvåret 2001 eller i början av 2002. Kommissionen måste därför förlänga utbetalningstiden till den 31 mars 2002 för några av 1998 års samverkansprojekt inom Phare. Revisionsrättens bedömning av projektens slutresultat koncentrerades till sådana projekt som kommissionen uppgav hade slutförts fram till februari 2002 (se punkt 12).

Begreppet "garanterat" resultat

17. Den grundläggande utgångspunkten för samverkansprojekt är att de skall resultera i specifika och "garanterade" framsteg i kandidatländernas institutionella och administrativa förmåga att anta, genomföra och kontrollera efterlevnaden av gemenskapens regelverk. Kandidatländerna skall inrätta en modern, effektiv förvaltning och institutioner som kan tillämpa regelverket enligt samma normer som nuvarande medlemsstater. Enligt handboken för partnersamverkan skall organisationerna i kandidatländerna vara fullt fungerande, effektiva och varaktiga efter genomförd partnersamverkan, men det sattes inte upp några kriterier för vad som skall känneteckna en stark administrativ förmåga.

18. För att betona att detta mål gäller uppnåendet av ett verkligt, fungerande och varaktigt resultat på ett givet område införde kommissionen beteckningen "garanterat" resultat. Ett samverkansprojekt skall utformas så att resultaten kan säkerställas eller "garanteras". I realiteten har kommissionen emellertid inga särskilda medel för att säkerställa att de "garanterade" resultaten verkligen levereras. Man har endast möjlighet att hålla inne 10 % av budgeten tills den slutliga projektrapporten godkänts av delegationen. Inte ens denna möjlighet har varit särskilt effektiv eftersom projektens budgetar beräknades ganska generöst, vilket innebär att genomförandegraden var lägre än 90 % i många fall. Följaktligen ledde det egentligen inte till några ekonomiska konsekvenser om de "garanterade" resultaten bara uppnåddes delvis eller inte alls. I praktiken beror inte godkännandet i slutrapporten på om resultatet är en framgång eller ett misslyckande.

Ambitiösa mål har endast nåtts i begränsad omfattning

19. Samverkansprojekten fungerade i allmänhet som en katalysator genom att de satte igång reformerna i kandidatlandet genom att sammanföra specialister från myndigheter i medlemsstaterna och kandidatländerna. Störst framsteg gjordes beträffande antagandet av gemenskapens regelverk genom lagstiftning. Beträffande genomförandet och kontrollen av efterlevnaden var emellertid framstegen inte lika stora. Revisionsrättens analys av 45 genomförda projekt visar att de mål som satts upp i avtalen endast delvis kunde uppnås under projektperioden, vilket gjorde det nödvändigt med förlängningar eller uppföljningsprojekt. Det var i allmänhet alltför optimistiskt att förvänta sig att kandidatlandet skulle ha en fullt fungerande, effektiv och varaktig organisation på ett givet område efter ett samverkansprojekt. Trots detta sattes det ofta upp sådana orealistiska mål i avtalen om partnersamverkan. Resultaten av granskningarna på några viktiga områden visade nedanstående:

- På området "Förberedelser inför strukturfonder" kunde inte viktiga delar av de uppsatta målen om sund förvaltning av strukturfonderna och Sammanhållningsfonden inför anslutningen till Europeiska unionen uppnås (se detaljer i bilagan).

- På miljöområdet har resultaten ofta understigit förväntningarna. Planer för genomförande per sektor kunde inte upprättas såsom planerats och "garanterats" i avtalen om partnersamverkan.

- Andra områden, som jordbruk och fiske, eller rättsliga och inrikes frågor, är exempel på projekt som utformades på ett överambitiöst sätt, och/eller inte uppnådde de uppsatta målen.

Betänkligheter beträffande varaktighet

20. I många projekt ingick utbildning i stor skala av personalen vid kandidatlandets myndigheter. Anslutningsrådgivarna och projektledarna påpekade emellertid att många av särskilt de yngre anställda inte skulle stanna kvar inom den offentliga sektorn efter utbildningen utan flytta till den privata sektorn. Trots den senaste tidens förbättringar är anställning inom offentlig sektor i kandidatländerna fortfarande relativt oattraktivt på grund av icke konkurrenskraftiga löner och svagt ledarskap(11). Även om samverkansprojekten lyckas ge "garanterade" resultat i detta fall (dvs. utbildning av ett angivet antal anställda), uppnås kanske ändå inte den långsiktiga effekten av förstärkning av den administrativa förmågan på grund av den höga personalomsättningen.

21. Effekten av partnersamverkan minskar om man inte tillräckligt betonar förbättring av de allmänna förutsättningarna för offentlig förvaltning i kandidatländerna. Kapaciteten vid offentliga myndigheter i de flesta kandidatländer är fortfarande inte utvecklad till en sådan nivå att partnersamverkan kan få full effekt. Även kommissionen påpekade i sin granskning av Phare år 2000 att instrumenten som används inom Phare löper risken att urholkas av systemfelen vid kandidatländernas nationella myndigheter. OMAS-konsortiet fastslog i oktober 2001 att effekten och varaktigheten av resultaten av partnersamverkan minskades på grund av de kvarstående bristerna i förvaltningskultur och förvaltningssystem inom kandidatländernas offentliga förvaltning samt vid finansieringen av denna(12).

22. Varaktigheten var också utsatt om medlemsstater med skillnader i kultur och arbetssätt var involverade i samma samverkansprojekt. Till exempel var risken påtaglig i inledningen av det polska projektet för att stärka den interna finansiella kontrollen av offentliga utgifter. Projektet hindrades av olika syn på hur man skulle upprätta tillfredsställande interna kontrollsystem inom den offentliga sektorn.

Orsaker till att resultatet blivit begränsat

23. "Garanterade" resultat kan endast uppnås om alla parter uppfyller sina åtaganden. Granskningen visade att när resultatet är begränsat beror det i allmänhet på en kombination av faktorer där alla huvudparter är delaktiga:

a) Medlemsstaternas myndigheter var inte alltid utrustade för att möta alla krav i de omfattande bestämmelserna om partnersamverkan. Behovet av resurser för samordning underskattades, särskilt när det gällde projekt i konsortier (med deltagande av två eller flera medlemsstater). I några fall nådde inte anslutningsrådgivarens prestationer upp till nödvändig nivå på grund av språk- och integrationsproblem. Även förseningar i rekryteringen av assistenter till anslutningsrådgivarna(13) hade ibland en negativ inverkan på samverkansprojektens framåtskridande. Vidare fick anslutningsrådgivaren inte alltid tillräckligt stöd av medlemsstatens projektledare, och personalförändringar bland medlemsstatens korttidsanställda experter hindrade också att projekten genomfördes effektivt.

b) Kandidatlandets engagemang och ägandeansvar var inte alltid tillräckligt utvecklat. Kandidatländerna stödde inte alltid i tillräcklig utsträckning de nödvändiga reformerna och förändringarna. Anslutningsrådgivarna hade inte alltid tillgång till nödvändiga kontorsutrymmen och nödvändig kontorsutrustning från det att projektet inleddes. Högt uppsatta myndighetspersoner i kandidatländerna hade i några fall inte möjlighet att avsätta tid till projektverksamheter på grund av sina reguljära arbetsuppgifter.

c) Kommissionen, som har det slutliga ansvaret för partnersamverkan, anger ramen för förvaltningen av samverkansprojekt, men är inte direkt involverad i densamma. Kommissionen är fortfarande i en omstruktureringsprocess, och försöker optimera systemet för delad förvaltning mellan de centrala enheterna och delegationerna. Det gjordes gemensamma ansträngningar att lämna rådgivning till enskilda projekt, men dessa ansträngningar hindrades ibland av ineffektiva åsiktsutbyten och revirdiskussioner. Kommissionen respekterade inte alltid kandidatlandets preferenser, vilket är ett av de grundläggande kraven i bestämmelserna om partnersamverkan (partnerskapsprincipen): Kommissionen framhävde starkt partnersamverkan även i situationer när kandidatlandet hävdade att partnersamverkan inte var den bästa lösningen. Kandidatländerna kritiserade även att kommissionen inte alltid gjorde tillräckliga ansträngningar för att motverka politiska påtryckningar från medlemsstaterna, vilket ledde till att valet av partner för partnersamverkan inte helt kunde göras av kandidatlandet självt. Också övervakningen av projektrapporternas kvalitet och punktlighet var otillräcklig, och informationsflödet till generaldirektoraten på respektive fackområde var otydligt. Detta innebar att det var svårare för kommissionen att föreslå praktiska och effektiva rekommendationer för att förbättra prestationerna. Dessutom kritiserade anslutningsrådgivarna det faktum att kommissionen inte hade upprättat ett nätverk för dem.

24. En generell effekt av den situation som beskrivs ovan är att effektiviteten och ändamålsenligheten försämras (se punkterna 33-44). Partnersamverkan är emellertid ett relativt nytt initiativ, och alla inblandade parter håller på att lära sig av sina erfarenheter.

EXTERN UTVÄRDERING UNDER 2000

25. Det är positivt att kommissionen tog sitt ansvar för att organisera denna läroprocess genom att beställa en extern utvärdering(14) av instrumentet för partnersamverkan i början av 2000, även om inget projekt hade slutförts vid den tiden och de flesta hade varit operativa i mindre än tolv månader.

26. Ett team av fyra oberoende experter från myndigheter i olika medlemsstater tog i juli 2000 fram en rapport om en bedömning av instrumentet för partnersamverkan inom Phare. Med utgångspunkt från resultatet av en granskning av 18 samverkansprojekt och överläggningar med de viktigaste intressegrupperna, var experternas slutsats att förbättringar kunde ske beträffande tre viktiga aspekter:

a) Åtgärder för att göra samverkansprojekten mer användarvänliga: förseningar i betalningar och beslutsfattande kritiserades liksom den långa och komplicerade avtalsprocessen vilken befanns vara alltför byråkratisk, stel, tungrodd och detaljerad.

b) Åtgärder för att underlätta för myndigheter i medlemsstaterna att delta i partnersamverkansåtgärder.

c) Åtgärder för att öka engagemanget för partnersamverkan vid kandidatländernas myndigheter.

KOMMISSIONENS KORRIGERINGSÅTGÄRDER EFTER DEN EXTERNA UTVÄRDERINGEN

27. Revisionsrätten medger att kommissionen har infört många förbättringar till följd av den externa utvärderingen. De korrigeringsåtgärder som vidtagits återspeglas i flera betydande ändringar av handboken för partnersamverkan, varav de två senaste versionerna trädde i kraft i juni 2001 respektive i februari 2002 (se punkt 43).

28. För att förbättra upprättandet av avtal (se punkt 26 a) rekommenderades i den externa utvärderingen att kostnaderna för beredning av avtalet skulle täckas av Phare-programmet. Ändringen från juni 2001 öppnade för denna möjlighet och ökade även flexibiliteten, särskilt beträffande budgetbestämmelserna och införandet av förfarandena för förenklad partnersamverkan - "Twinning light"(15).

29. I den senaste ändringen från februari 2002 införs fler användarvänliga åtgärder:

a) Nya anslutningsrådgivare inbjuds av kommissionen att delta i ett tvådagars utbildningsseminarium vid kommissionens huvudkontor i Bryssel, kostnaderna för vilket kan debiteras budgeten för partnersamverkan.

b) Det organ i medlemsstaten som ansvarar för genomförandet av projektet kan begära en högre förskottsbetalning än vad som tidigare var möjligt.

30. Beträffande intresset vid medlemsstaternas myndigheter att delta i partnersamverkan (se punkt 26 b) tillåter kommissionen nu att fler och fler privata organ, som ersätter offentliga myndigheter, får befogenhet att genomföra samverkansprojekt. Med denna bredare definition tar man hänsyn till den allmänna trenden i vissa medlemsstater att privatisera offentlig verksamhet (observera dock punkterna 46-48), vilket har ökat dessa medlemsstaters intresse av att delta i partnersamverkan.

31. Beträffande engagemanget vid kandidatlandets myndigheter (se punkt 26 c) har kommissionen vidtagit åtgärder för att säkerställa att det arbete som skall utföras av kandidatlandets personal presenteras i detalj i avtalet om partnersamverkan. Vid ändringen i juni 2001 av handboken för partnersamverkan infördes tvånget att begära förhandsgodkännande av både kommissionen och den centrala enheten för finansiering och avtal vid tänkta ändringar av kandidatlandets projektledare eller motpartens anslutningsrådgivare.

32. Sammanfattningsvis kan sägas att många startproblem och barnsjukdomar har identifierats och behandlats av kommissionen. Stora problem av mer strukturell karaktär kvarstår emellertid. Dessa beskrivs i nedanstående punkter.

KVARSTÅENDE STRUKTURELLA PROBLEM

Administrativ komplexitet

33. Många nya anslutningsrådgivare som började sitt arbete under 2001 var fortfarande frustrerade över den omfattande byråkratin i alla stadier, från planeringen till genomförandet av projekt. De ansåg att alltför mycket av deras tid gick åt till rent administrativa ärenden vilket gick ut över huvuduppgiften, nämligen att ge rådgivning till kandidatländerna om institutionell uppbyggnad. När de många offentliga myndigheterna som är involverade i partnersamverkan skall samverka (kommissionen i Bryssel, kommissionens delegationer, olika offentliga organ i medlemsstaterna och kandidatländerna), var och en med sin administrativa tradition, uppstår en administrativ komplexitet som minskar effektiviteten och ändamålsenligheten. De fortsatt onödigt långa tidsintervallen mellan bedömning och genomförande av ett projekt (se punkterna 34-36), liksom de mycket komplicerade betalningssystemen (se punkterna 37-44), är två exempel på sådana svårigheter.

Ineffektiva förfaranden från behovsprövning till projektgenomförande

34. Innan anslutningsrådgivaren kan inleda sitt arbete i ett kandidatland måste ett projekt genomgå många olika stadier (se diagram). Detta resulterar i långa perioder mellan ursprunglig behovsprövning och påföljande praktiska åtgärder för att möta dessa behov. Av alla projekt i 2000 års urvalsomgång hade 30 % ännu inte inletts i februari 2002. I dessa fall tog det två år att gå igenom de olika stadierna (identifiering av behov, successiva utkast till utformning av projekt, anbudsinfordran, urval av samverkanspartner, upprättande av avtal för partnersamverkan, godkännande av finansieringen från kommissionens styrkommitté, ingående av avtal om partnersamverkan, bekräftelse av kommissionen, tillkännagivande av avtalet om partnersamverkan och, slutligen, inledning av anslutningsrådgivarens arbete i kandidatlandet. Följden blir att några delar av projektet ofta redan är föråldrade när projektet kan inledas så att det redan från början blir nödvändigt att ändra i avtalet. Den påtagliga risken att den utsedde anslutningsrådgivaren och annan nyckelpersonal drar sig ur innan projektet inletts är ytterligare en allvarlig konsekvens av de utdragna förfarandena.

35. Många anslutningsrådgivare kritiserade den överdrivna noggrannhet som krävdes på planeringsstadiet. De ansåg det vara slöseri med tid och resurser att många månader i förväg i detalj behöva specificera sådant som var någonstans en utbildning skulle genomföras, antal deltagare, kostnader för rum, resekostnader, traktamentskostnader eller antal sidor som skulle översättas av material för utdelning. När något avviker från planen måste tidskrävande förfaranden följas för att ändra i avtalet. Om ändringen gäller en obligatorisk klausul (t.ex. en artikel om "garanterade" resultat) skall den göras i form av ett tillägg till avtalet(16) vilket kräver ett formellt godkännande från huvudkontoret. Följebrev måste upprättas för ändringar av indikativa klausuler i avtalet. Tidigare har det ofta tillkommit många tillägg eller följebrev under ett projekts livstid.

36. I Polen blev i juli 2001 alla exakta beräkningar av delkostnader för samverkansprojekt överflödiga, genom att traktamentskostnaderna för experter från medlemsstaterna ökades med 60 % (från 229 euro till 367 euro). Denna stora ökning av traktamentsersättningar under pågående samverkansprojekt ledde till allvarliga störningar i budgetförvaltningen av dem. Polens nationella fond ansåg att ökningen inte var berättigad och att den inte överensstämde med ekonomiska realiteter.

Komplicerade betalningssystem

37. Ursprungligen gjordes betalningar vid partnersamverkan för ersättning av medlemsstaternas kostnader direkt av kommissionen till medlemsstaterna. Ansvaret för betalningar överfördes sedan till kandidatländerna inom ramen för kommissionens allmänna decentraliseringspolitik (ökat ansvar för kandidatländerna). Det största penningflödet går alltså nu från Bryssel till kandidatländerna och sedan från kandidatländerna till medlemsstaterna. Anslutningsrådgivarnas ersättning och omkostnader betalas direkt av kandidatlandets enhet för finansiering och avtal, som är utbetalande organ för EU:s bidrag till samverkansprojekt.

38. Myndigheterna i medlemsstaterna klagar fortfarande över att det ofta tar månader för dem att få ersättning för sina kostnader, vilket beror på brister i betalningssystemen. Även anslutningsrådgivarna fick erfara betydande förseningar innan de fick betalt. I några fall anlände inte förskotten i tid så att de i projektets inledning fick använda egna medel för att betala flygbiljetter, kostnader för logi eller ersättning till sina assistenter.

39. Systemet som helhet har inte fungerat ordentligt på grund av onödigt komplexa sammankopplade förfaranden. Att det samtidigt med de finansiella bestämmelserna för partnersamverkan också finns andra finansiella bestämmelser och budgetbestämmelser på olika nivåer i kommissionen, medlemsstaterna och kandidatländerna ger upphov till stora funktionsproblem.

40. Phare-medel i Ungern administreras genom den centrala budgeten. Betalningsförfarandet vid det ungerska finansdepartementet innehåller 27 steg, vilket ledde till betydande förseningar av de Phare-betalningar som gjordes, inklusive betalningarna för partnersamverkan. Delegationen i landet inrättade 2001 en arbetsgrupp för att avhjälpa dessa problem med betalningar.

41. De centrala enheterna för finansiering och avtal måste kontrollera att de kostnadsredovisningar som läggs fram av medlemsstaternas samverkanspartner är korrekta och överensstämmer med bestämmelserna för partnersamverkan. Den centrala enheten för finansiering och avtal i Polen kritiserades särskilt av medlemsstatens samverkanspartner för att utföra denna kontroll med överdriven noggrannhet vilket orsakade förseningar i betalningarna. Den polska enheten besvarade kritiken med att deras kontroller visade att många kostnadsredovisningar var felaktiga. Olika tolkningar av bestämmelserna för partnersamverkan var en orsak till problemen. Revisionsrätten fann tecken på brister hos båda parter.

42. Det beredningsarbete som görs i medlemsstaterna ersätts inte på grundval av verkliga kostnader. Istället ges en schablonersättning som beräknas med utgångspunkt från det arbete som utförts i kandidatlandet. Oberoende av vilken typ av projekt det gäller eller omfattningen av den beredning som krävs är denna schablonersättning alltid 150 % av ersättningarna för de korttidsanställda experternas arbete i kandidatlandet. Det är förvisso rätt att medlemsstaterna skall ersättas för det nödvändiga beredningsarbete som utförs av experter i medlemsstaten, men kommissionen har inte utvärderat ersättningsnivån på 150 % sedan den infördes 2000. I den externa utvärderingen påpekas att systemet med schablonersättningar skapar märkliga incitament. Eftersom det huvudsakligen är projektledningen i medlemsstaten som beräknar hur mycket tid som skall tillbringas i kandidatlandet, uppmuntrar den experterna att göra beredningsarbete i kandidatlandet i stället för i medlemsstaten.

43. Att tillämpa de finansiella bestämmelserna för partnersamverkan är en utmaning för både medlemsstaternas och kandidatländernas administrativa förmåga. Kommissionen ändrade vid flera tillfällen bestämmelserna för att förbättra instrumentet. Detta ökade emellertid samtidigt komplexiteten eftersom olika uppsättningar bestämmelser skulle tillämpas för gamla respektive nya projekt. Ytterligare förvirring skapades genom att några ändringar ("förtydliganden") även skulle tillämpas retroaktivt(17) medan andra inte skulle göra det. Kommissionens råd var i inte alltid samstämmiga, vilket ledde till att de finansiella bestämmelserna för partnersamverkan inte alltid tillämpades på ett konsekvent sätt(18).

44. Generellt sett tar de komplicerade administrativa förfarandena för partnersamverkan oproportionerligt mycket av resurserna vid delegationerna, de centrala enheterna för finansiering och avtal och för rådgivarna.

Överbetoning av partnersamverkan

45. Institutionell uppbyggnad är inte liktydigt med partnersamverkan. Några representanter från kandidatländerna kritiserade kommissionens tendens att framhäva partnersamverkan på bekostnad av andra stödberättigande mekanismer för institutionell uppbyggnad (allmänt övergripande stöd till offentlig verksamhet(19) (se punkt 21), servicekontrakt med den privata sektorn, deltagande i gemenskapsprogram). Kommissionens starka betoning av instrumentet partnersamverkan ledde ibland till att man avvek från dess ursprungliga mål och inte använde det på ett tillräckligt selektivt sätt.

Utvidgad användning av partnersamverkan till befullmäktigade organ

46. Partnersamverkan är avsedd att utgöras av samarbete mellan offentliga myndigheter. Anslutningsrådgivaren skall ha särskilda kunskaper beträffande införandet av gemenskapens regelverk i den offentliga förvaltningen i en medlemsstat, som inte kan fås inom den privata sektorn. Enligt kommissionen skall partnersamverkan ge något utöver vad andra verktyg kan ge, nämligen stöd på områden som är exklusivt förbehållna staten. Partnersamverkan skall användas i sådana fall när man inte kan tillgripa en alternativ lösning genom att använda privata konsulter. Det är orsaken till att det för partnersamverkan görs en avvikelse från det normala upphandlingsförfarandet inom Phare, vilken gör det möjligt för kandidatlandet att välja medlemsstatpartner för partnersamverkan oavsett kostnad.

47. Emellertid är fler och fler av medlemsstaternas partner för partnersamverkan så kallade befullmäktigade organ, vilket definieras som organ med rätt att agera i stället för offentliga myndigheter. Listan över befullmäktigade organ som accepteras av kommissionen har vuxit betydligt till över 300. Kommissionen har på detta sätt godtagit medlemsstaternas tendens att överlåta offentlig verksamhet till privata företag. Kommissionen har inte fattat något formellt beslut där man godkänner eller underkänner en organisation som befullmäktigat organ.

48. Dessa befullmäktigade organ är ofta privatägda och de kan också ha ett vinstintresse som innebär att de vid andra tillfällen kan erbjuda sina tjänster genom offentliga anbudsförfaranden (inklusive till kommissionen inom ramen för det tekniska biståndet). Det befullmäktigade organets status gör att det kan debitera 100 % mer än gällande standardersättning för experter från offentliga myndigheter. För partnersamverkan krävs det emellertid inte att de deltar i konkurrensutsatta anbudsförfaranden. I dessa fall går den ursprungliga idén med partnersamverkan förlorad och det kan ifrågasättas om det är lämpligt att avvika från de normala Phare-förfarandena.

Automatisk användning av partnersamverkan

49. Revisionsrätten fann att användningen av partnersamverkan ofta var ett passivt val och inte resultatet av en noggrann utvärdering mellan olika instrument. Ofta beaktades inte i tillräckligt hög grad huruvida villkoren för att framgångsrikt kunna genomföra partnersamverkan var uppfyllda. Erfarenheterna visar att partnersamverkansåtgärder inte lämpar sig för projekt där kandidatländerna ännu inte bestämt vilka ministerier som skall ansvara för åtgärderna, eller när kandidatlandet ännu inte antagit nödvändig lagstiftning. Ibland valdes partnersamverkan även när det inte fanns något uppenbart behov av en anslutningsrådgivares närvaro under minst tolv månader i följd (ett grundkrav för instrumentet partnersamverkan).

50. Det förekom även att man, efter mycket beredningsarbete, inte lyckades sätta igång de utvalda samverkansprojekten utan de fick ställas in. Kommissionen vände sig då till privata avtalsparter. Detta visar att partnersamverkan och privat rådgivningsverksamhet i praktiken ibland var utbytbara. I vart och ett av dessa fall hade man inte tillräckligt reflekterat över om den sakkunskap som krävdes bäst kunde fås genom partnersamverkan eller genom privata operatörer.

51. Partnersamverkan klarar sig inte på egen hand. I några fall saknades komplementaritet och synkronisering med input från den privata sektorn. Partnersamverkan kunde inte fortskrida eftersom anslutande anbudsförfaranden, förfaranden för upphandling och avtalsförfaranden för inköp inte var koordinerade eller var försenade. Två exempel illustrerar hur olika medel för institutionell uppbyggnad utnyttjades på ett okoordinerat sätt:

a) I det polska projektet för intern finansiell kontroll på regional nivå (projektperiod: oktober 2001 till oktober 2003) försenades anslutande anbudsförfarande för en databas. Databasen skulle omfatta EU:s strukturella insatser, och särskild vikt skulle läggas på att utveckla ett system för övervakning av gemenskapsstöd på regional och lokal nivå.

b) Partnersamverkansdelen i det ungerska projektet för förberedelser inför strukturfonder (se bilagan, punkt 4) var inte koordinerad med den privata rådgivningsverksamheten, vilket ökade risken för överlappning och onödigt dubbelarbete.

52. Allmänt kan det hävdas att partnersamverkan inte nödvändigtvis är mer kostnadseffektivt än avtal om tekniskt stöd som ingås efter anbudsförfaranden. Följande faktorer hindrar partnersamverkan från att bli optimalt kostnadseffektiv:

a) Trots att det är medlemsstaterna och kandidatländerna som är avtalsparter är det kommissionen som bidrar med medel. Därför har varken medlemsstaterna eller kandidatländerna något ekonomiskt incitament för att avsluta kontraktet om någon part inte uppfyller sina åtaganden. I några fall har kontrakt som gett undermåliga resultat fått fortsätta löpa för att undvika politiska problem, och slutbetalningar har gjorts trots att man inte uppnått några resultat.

b) På grund av antalet funktioner och deltagare som är inblandade i ett projekt blir ansvaret för brister oklart (se punkterna 23 och 24), vilket ökar risken för misslyckande eller underprestationer.

c) Samverkansprojekt involverar många myndigheter på olika nivåer, vilket innebär att resurser läggs på byråkrati vilket går ut över huvuduppgiften, nämligen att ge råd till kandidatländerna om institutionell uppbyggnad (se punkterna 33-44).

d) Ständig tillgång till en anslutningsrådgivare under minst tolv månader i följd är inte nödvändigt eller önskvärt för alla projekt (se punkt 49). Snabba, flexibla och skräddarsydda lösningar på specifika problem är mycket svåra att passa in i ramen för partnersamverkan. Förfarandena för så kallad förenklad partnersamverkan har emellertid infört ökad flexibilitet (se punkt 28).

PARTNERSAMVERKAN OCH NYA HANDLINGSPLANER 2002

53. Kommissionen tillkännagav i sitt strategidokument om utvidgningen från 2001 att man skulle förstärka åtgärderna för institutionell uppbyggnad under 2002 genom en handlingsplan för vart och ett av de tio kandidatländerna i Central- och Östeuropa. I juni 2002 rapporterade kommissionen(20) att dessa handlingsplaner var helt klara och att genomförandet inletts. Inom ramen för Phare-programmet ställs ytterligare 250 miljoner euro i medel för institutionell uppbyggnad till förfogande.

54. Kommissionen betraktar nu handlingsplanerna som ett av de viktigaste instrumenten och ett nyckelverktyg för att hjälpa kandidatländerna att stärka den administrativa och rättsliga förmågan. Det återstår att fastställa exakt vilken roll partnersamverkan skall spela i detta nytillkomna instrument.

55. I kommissionens återkommande rapport 2002 om kandidatländernas framsteg på vägen mot anslutning identifieras de behov i fråga om institutionell uppbyggnad som fortfarande kvarstår före anslutning. Enligt nuvarande mekanismer kunde inte nya samverkansprojekt ägnas åt dessa behov före 2005. Mekanismen för partnersamverkan är alltså helt klart inte ett instrument för att snabbt kunna möta behov på området institutionell uppbyggnad.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

Ett positivt initiativ

56. Att stärka den administrativa förmågan (institutionell uppbyggnad) blev en prioritering för Phare-stöd i november 1998. Stark administrativ förmåga är grundläggande för kandidatländerna i Central- och Östeuropa, inte enbart på grund av kraven i samband med EU-anslutningen utan också för den allmänna omställningen till ökad konkurrens på världsmarknaden. Partnersamverkan är det viktigaste Phare-instrumentet för att stärka den administrativa förmågan inför anslutning.

57. Medlemsstaternas myndigheter och offentliga institutioner har unik kunskap och specifika erfarenheter beträffande genomförande och kontroll av efterlevnad när det gäller gemenskapens regelverk. Före 1998 hämtade kommissionen rådgivning främst från den privata sektorn. Men i processen att bygga institutioner behövs högklassig rådgivning både från den privata och den offentliga sektorn, och därför är partnersamverkan ett lovvärt initiativ från kommissionen för att stödja kandidatländerna när det gäller att inhämta förmågan att anta, genomföra och kontrollera efterlevnaden av gemenskapens regelverk.

58. Kommissionen har det slutliga ansvaret för partnersamverkansprogrammet men är inte direkt involverad i samverkansprojekten och har alltså begränsade möjligheter att påverka dessa. Konceptet partnersamverkan, även om det som helhet är positivt, innebär att det delade ansvaret mellan kommissionen, kandidatländerna och medlemsstaterna utgör ett hinder för en klar och tydlig ansvarsstruktur (punkterna 23 och 24).

Ambitiösa mål har endast nåtts i begränsad omfattning

59. Samverkansprojekten fungerade i allmänhet som en katalysator genom att de satte igång reformerna i kandidatlandet genom att sammanföra specialister från myndigheter i medlemsstaterna och kandidatländerna. Störst framsteg gjordes beträffande antagandet av gemenskapens regelverk genom lagstiftning. Beträffande genomförandet och kontrollen av efterlevnaden var emellertid framstegen mindre. Revisionsrättens analys av genomförda projekt visar att resultaten i allmänhet inte nått upp till de uppsatta målen. De så kallade "garanterade" resultaten kunde ofta endast delvis uppnås under projektperioden. Det var alltför optimistiskt att förvänta sig att kandidatlandet skulle ha en fullt fungerande, effektiv och varaktig organisation på ett givet område efter ett samverkansprojekt, som i medeltal varar i 18 månader. Möjligheterna till ett bra resultat sattes ofta på spel genom att processen hade en mängd funktioner och deltagare och av bristen på ansvar (se punkterna 19-24). Även effekterna av den administrativa komplexiteten hindrade att det önskade resultatet helt kunde uppnås. Alltför mycket tid gick åt till rent administrativa ärenden vilket gick ut över huvuduppgiften, nämligen att ge råd till kandidatländerna om institutionell uppbyggnad (se punkterna 33-44).

Förbättra utfallet

60. För att man skall få mer valuta för pengarna och bättre resultat bör partnersamverkan i högre grad inriktas på att uppvisa resultat i rätt tid. Förmågan att uppvisa resultat kan förbättras på följande sätt:

a) Större uppmärksamhet bör ägnas åt att formulera ett begränsat antal realistiska mål som det är möjligt att nå, och som är tydligt inriktade på identifierade svagheter i den administrativa förmågan.

b) Förfarandena för bedömning av uppnådda resultat bör alltid fastställas i varje avtal, eventuellt genom användning av resultatindikatorer eller riktvärden.

c) I avtalen skall det också stipuleras att resultatens varaktighet skall utvärderas efter det att projektet har genomförts. Termen "garanterat" resultat är missvisande så länge det inte finns något samband mellan betalningar och att dessa mål uppnåtts, och revisionsrätten rekommenderar att man inte längre använder ordet "garanterat".

d) Delegationerna bör i högre grad övervaka att projektens riktvärden uppnås för att kunna ingripa i tid och ändra ett projekts inriktning eller till och med avsluta det.

Göra partnersamverkan snabbare och mindre komplex

61. Partnersamverkan innebar omständliga förfaranden och var i alltför hög grad inriktad på insatsernas mikroförvaltning. Av projekten i 2000 års urvalsomgång hade 30 % ännu inte inletts i februari 2002 (se punkt 34). Kommissionen har redan visat sin villighet att vidta korrigeringsåtgärder (se punkterna 27-32). Men det behövs emellertid ytterligare förbättringar för att förenkla de utdragna förfarandena i de olika stegen från behovsprövning till slutförande:

a) Alla delar av projektberedningen (där kandidatländerna och medlemsstaterna liksom kommissionen är involverade) bör rationaliseras utan att respekten för sund administration riskerar att sättas ur spel.

b) Kommissionen bör skynda på sina egna interna konsultationsförfaranden mellan högkvarter, delegationer och fackansvariga generaldirektorat genom att respektera på förhand fastställda tidsfrister.

c) Kommissionen bör förenkla och påskynda betalningsförfarandena utan att bortse från de risker som föreligger.

d) Allmänt bör kommissionen överväga att använda avtal med fasta priser eller schablonbelopp för specificerade leveranser.

Vara mer selektiv vid valet av partnersamverkan

62. Institutionell uppbyggnad är inte bara partnersamverkan. Partnersamverkan väljs ofta automatiskt när det gäller institutionell uppbyggnad (se punkterna 45-51). Kommissionen bör öka sina ansträngningar att utveckla en samordnad och balanserad användning av olika instrument för institutionell uppbyggnad (allmänt övergripande stöd till den offentliga sektorn [se punkt 21], deltagande från den privata sektorn, deltagande i gemenskapsprogram).

63. När befullmäktigade organ förekommer som tänkbara partner för partnersamverkan bör kommissionen upprätta ett förfarande som gör det möjligt att i högre grad beakta kostnaderna (se punkterna 46-48).

Ta vara på kunskap och erfarenhet

64. Fyra års partnersamverkan har resulterat i ett förråd av specifik kunskap och särskilda relationer. Anslutningsrådgivare från de första projekten försvinner och nya anslutningsrådgivare kommer till. Kommissionen bör skapa ett nätverk av anslutningsrådgivare (kanske via Internet) för att bevara förrådet av specifika kunskaper, sprida bästa arbetsmetoder och minska risken för att misstag upprepas.

Framtidsperspektiv

65. Partnersamverkan kommer att vara aktuellt även långt efter den planerade anslutningen. Projekt som inleds precis före anslutningen kommer att fortgå under upp till ytterligare två år. Det kommer att vara nödvändigt att fortsätta med det normala Phare-stödet till de kandidatländer som inte ingår i den första anslutningsomgången. Kommissionen planerar också att finansiera en övergångsåtgärd för institutionell uppbyggnad (som blir tillgänglig för nya medlemsstater efter anslutningen) för åtgärder som inte är berättigade till stöd genom strukturfonderna. Det lönar sig därför att förbättra instrumentet för partnersamverkan eftersom det lär komma att användas under ansenlig tid.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 10 april 2003.

För revisionsrätten

Juan Manuel Fabra Vallés

Ordförande

(1) EU:s samlade lagstiftning såsom den kommer till uttryck i fördragen, sekundärrätten och gemenskapens riktlinjer, liksom i EG-domstolens domar.

(2) Kommissionen införde beteckningen "garanterat" resultat för att understryka att målet var ett konkret och fullt fungerande utfall på ett givet område. Men det fanns egentligen inga ekonomiska konsekvenser om de "garanterade" resultaten bara uppnåddes delvis eller inte alls.

(3) Kommissionen har bestämt att medlemsstaternas experter skall vara tjänstemän eller tillförordnade anställda i offentlig tjänst (handboken för partnersamverkan, del A, artikel 5.3.2). Vissa befullmäktigade icke-administrativa organ, vanligen sådana till vilka en medlemsstat har delegerat befogenheter, kan emellertid kan också tillhandahålla samverkanspartner.

(4) Se föregående fotnot.

(5) Anslutningsrådgivaren bistår förvaltningen eller andra offentliga myndigheter i kandidatlandet inom ramen för ett förutbestämt arbetsprogram.

(6) Den senaste versionen är från februari 2002.

(7) Särskild rapport nr 5/2003 om miljöprogrammen inom Phare och ISPA.

(8) OMAS-konsortiet fick i uppdrag av kommissionen att bedöma pågående arbeten inom EU:s Phare-program.

(9) Varje kandidatland och medlemsstat har en nationell kontaktpunkt för institutionell uppbyggnadsverksamhet.

(10) SIGMA - Stöd till förbättrad styrning och förvaltning i central- och östeuropeiska länder är ett gemensamt initiativ från OECD och EU som till största delen finansieras genom EU:s Phare-program.

(11) Se publikationer från SIGMA om uppfyllandet av baskrav inom den offentliga förvaltningen i kandidatländerna.

(12) Specialrapport om instrumentet för partnersamverkan, OMAS-konsortiet, den 24 oktober 2001.

(13) För att underlätta anslutningsrådgivarens arbete kan en heltidsanställd assistent (medborgare i kandidatlandet) ställas till förfogande för att ta hand om problem vid översättning/tolkning och andra förvaltningsuppgifter.

(14) Rapport om en bedömning av instrumentet partnersamverkan inom Phare, juli 2000, Europeiska kommissionen.

(15) Förenklad partnersamverkan infördes i juni 2001 för projekt med begränsad omfattning. Budgettaket för förenklade samverkansprojekt har satts till 150000 euro och projektens löptid är begränsad till sex månader, vilket i exceptionella fall kan förlängas till åtta månader.

(16) Delegationen har rätt att på kommissionens vägnar bevilja eller vägra bekräfta tillägg. Delegationen måste begära formellt godkännande från högkvarteret innan man kan bekräfta tillägg beträffande t.ex. "garanterade" resultat. Om kommissionen är av samma åsikt, måste delegationen också begära ett skriftligt godkännande från den centrala enheten för finansiering och avtal.

(17) För varje ändring angav kommissionen att "förtydliganden eller tillämpningsföreskrifter skall, när så är lämpligt, gälla tidigare avtal, eller underställas förhandsgodkännande av den centrala enheten för finansiering och avtal".

(18) Till exempel infördes i handboken i juni 2001 maximibelopp för projektledare i medlemsstaterna och för experter som anställs för kort eller medellång tid. Enligt förvaltningen i en medlemsstat tillämpades dessa belopp ibland och ibland inte för projekt från 2000 års urvalsomgång, beroende på vilka råd som getts av olika delegationer.

(19) Övergripande stöd till offentlig verksamhet ges genom SIGMA och Byrån för tekniskt bistånd och informationsutbyte (TAIEX). TAIEX är en avdelning vid kommissionen och en del av GD Utvidgning.

(20) Meddelande från kommissionen om handlingsplanerna för den offentliga förvaltningens och rättsväsendets förmåga och om uppföljning av de förhandlande ländernas åtaganden i samband med anslutningsförhandlingarna (KOM(2002) 256 slutlig, 5 juni 2002).

BILAGA

AMBITIÖSA MÅL HAR ENDAST NÅTTS I BEGRÄNSAD OMFATTNING

1. Genom partnersamverkan sammanfördes specialister från förvaltningar i medlemsstaterna och kandidatländerna, vilket band samman teknisk expertis i hela Europa och innebar att man tog de första stegen för att stärka den administrativa förmågan i kandidatländerna. Störst framsteg uppnåddes beträffande anpassningen av lagstiftningen till gemenskapens regelverk, av vilket cirka 50 % gäller jordbrukssektorn. På detta område innebar partnersamverkan att införlivande och antagande av lagstiftning på sådana områden som det integrerade administrations- och kontrollsystemet (IACS), utbetalande organ och veterinärförvaltning påskyndades. Även på andra områden bidrog partnersamverkan till att stärka den rättsliga och institutionella ramen, särskilt beträffande gränskontroll och -förvaltning, extern revision och migration och asyl.

2. Nedanstående exempel visar emellertid att många av de mål som sattes upp i avtalen om partnersamverkan var orealistiska och endast delvis kunde uppnås.

Exempel: Förberedelser för strukturfonderna

3. I kandidatländernas särskilda förberedande program inför strukturfonderna (SPP) ingår normalt arrangemang för partnersamverkan. Till exempel anslogs i 1998 års nationella Phare-program för Estland ett belopp på 3 miljoner euro till SPP, varav 21 % var till ett samverkansprojekt och resterande 79 % till andra åtgärder än partnersamverkan. Avsikten med både samverkansåtgärderna och övriga åtgärder var att bidra till SPP:s allmänna mål, nämligen att för de estländska myndigheterna utveckla och införa nödvändiga strukturer för en sund förvaltning av strukturfonderna och Sammanhållningsfonden i tid till anslutningen till Europeiska unionen.

4. Den högste anslutningsrådgivaren kom fram till att de mål som satts upp för samverkansprojektet var orealistiska och att riktvärdena inte var tillräckligt precisa. I avtalet anges på 30 sidor en rörig lista med omkring 70 ofta vaga mål, målsättningar, innehåll, uppgifter, förväntade resultat, särskilda ändamål, riktvärden och verksamheter. Detta gör utvärderingen av resultat extremt besvärlig. Följdriktigt gjordes det inte i slutrapporten om samverkansprojektet någon systematisk jämförelse mellan resultaten och uppsatta mål och prestationer som angetts i avtalet, och inte heller gjordes det skillnad på sådana resultat som uppnåtts genom partnersamverkan och sådana som var resultatet av tekniskt bistånd.

5. Det ungerska samverkansprojektet för SPP var även det mycket ambitiöst beträffande innehåll och anslagen tid. Av de 40 målen eller resultaten i de fyra avslutade momenten, angav delegationen endast 15 som helt genomförda. Prestationerna var särskilt svaga inom momenten "Europeiska socialfonden" och "Sapard"(1). Avsikten med Sapard-momentet var att ministeriet för jordbruks- och landsbruksutveckling (MARD) skulle kunna förvalta föranslutningsinstrumentet Sapard. Vid projektets slut (januari 2001 för Sapard-momentet), hade Sapard-byrån ännu inte fått sin preliminära ackreditering och det återstod fortfarande mycket arbete innan detta skulle kunna ske. Detta berodde framförallt på beslutet att flytta byrån från ett centrum för jordbruksinterventioner (Agricultural Intervention Centre) till MARD efter halva projekttiden. På detta sätt kunde endast hälften av de uppsatta målen nås i Sapard-momentet.

6. Polens SPP-projekt (6,75 miljoner euro för fas ett och två) var inte endast mycket ambitiöst utan dessutom extremt komplext (åtta anslutningsrådgivare, sex medlemsstater, 16 åtgärder inom tre moment). Några av projektets mål, främst inom det andra momentet innehållande upprättandet av en rättslig och administrativ bas för strukturfonderna/Sammanhållningsfonden inklusive ISPA och Sapard, uppnåddes inte. Detta berodde delvis på denna komplexitet. Det var särskilt förfaranden, förvaltningsförmåga och organisationernas roll på regional nivå som inte var klarlagda.

7. Oegentligheter som begicks vid byrån för återuppbyggnad och modernisering av jordbruket (ARMA) hade en starkt negativ effekt på möjligheten att nå målen i de två samverkansprojekten på jordbruksområdet(2). En extern revision (oktober 2001) liksom utredningar av OLAF och Polens högsta revisionsmyndighet (Polish Supreme Chamber of Audit) (februari 2002) rapporterade om betydande förekomst av felaktig förvaltning vid ARMA: EU-finansierad utrustning och personal som utbildats genom ett samverkansprojekt överfördes från den offentliga förvaltningen till ett privat företag. Kommissionen utfärdade ett betalningskrav på 2,8 miljoner euro i februari 2002. Eftersom anslutningsrådgivarna endast var verksamma på en relativt låg nivå inom ARMA var de inte medvetna om denna överföring till ett privat företag.

8. I Litauens SPP ströks några riktvärden, nämligen sådana för testning av etablerade förvaltningssystem och -förfaranden. Under genomförandeperioden blev det tydligt att alla nödvändiga strukturer för att kunna genomföra anslagen inför anslutningen inte kunde vara på plats innan projektets slut.

9. De "garanterade" resultaten kunde i stor utsträckning inte uppnås för projekt inom SPP/1 i Bulgarien (enligt kommissionen på grund av bristande engagemang från mottagarens sida, en oerfaren anslutningsrådgivare och otillräckligt stöd från hemförvaltningen) och i Lettland (mycket dåliga arbetsrelationer mellan parterna och svag projektstyrning).

(1) Särskilt åtgärdsprogram för jordbruks- och landsbygdsutveckling, föranslutningsinstrumentet för denna sektor.

(2) PL98/IB/AG-01 (Införande av det integrerade systemet för administration och kontroll) och PL98/IB/AG-03 (System för identifiering och registrering av djur).

Kommissionens svar

SAMMANFATTNING

I och II. Kommissionen noterar revisionsrättens positiva och konstruktiva bedömning att partnersamverkan är ett positivt initiativ för institutionell uppbyggnad. Partnersamverkan inrättades såsom ett nytt instrument för målinriktat internationellt eller europeiskt administrativt samarbete. Dessförinnan gavs stöd till reformer av de offentliga förvaltningarna i kandidatländerna i form av rådgivningsavtal varvid det varken drogs nytta av praktiska erfarenheter eller uppnåddes någon verklig överföring av konkret sakkunskap. Mycket ofta utmynnade dessa avtal endast i teoretiska rapporter utan praktisk betydelse. Partnersamverkan utvecklades således från och med 1998 såsom ett experiment. Allt detta understryker behovet av att analysera partnersamverkan (och i synnerhet dess centrala aspekter, dvs. målinriktad programplanering och målinriktat genomförande med hjälp av experter på den offentliga sektorn) i förhållande till alternativet med traditionellt tekniskt bistånd.

III. Begreppet "garanterade resultat" var den centrala aspekten i partnersamverkan. De båda projektpartnerna förbinder sig att verka i riktning mot ett överenskommet resultat i en gemensam process för genomförande av projekt. Kommissionen angav från början att partnersamverkansprojekten borde inriktas på begränsade och väl definierade institutionella mål. Detta realistiska förhållningssätt hamnade emellertid ibland i konflikt med den höga ambitionsnivån i mottagarländerna. Det skall således inte förnekas att i synnerhet de tidigare projekten var överambitiösa och att målen för dessa ibland inte uppnåddes. Till och med dessa ambitiösa projekt fungerade emellertid som en katalysator för att sätta i gång reformprocessen och jämfört med de resultat som 1990-1996 uppnåddes genom det tillvägagångssätt som byggde på tekniskt bistånd kan partnersamverkan uppvisa goda resultat.

Slutligen var de positiva reaktionerna från de förvaltningar som deltog i partnersamverkan av väsentlig betydelse för att skapa förtroende hos medlemsstaterna och säkerställa att förhandlingarna kunde slutföras i Köpenhamn. Denna i vida kretsar prisade framgång var det yttersta garanterade resultat som hade uppnåtts genom partnersamverkan.

IV. Två av de viktigaste, icke mätbara men synliga resultaten av partnersamverkan är inrättandet av nätverk och förändringen av attityder och beteenden. Under de fyra år som denna partnersamverkan genomfördes samlades specialister från medlemsstaternas och kandidatländernas förvaltningar, vilka sällan var internationella experter, och skapade ett nätverk av teknisk sakkunskap runtom i Europa. Detta är en grundläggande process för att bygga ett utvidgat Europa och föra Europa närmare sina medborgare. De flesta av medlemsstaternas experter och kandidatländernas offentliganställda deltog för första gången i ett EU-projekt och var för första gången ansvariga för förvaltningen av EU-medel. I många fall upprätthölls de kontakter som knutits även efter det att projekten hade avslutats, såväl mellan medlemsstaterna och kandidatländerna som mellan förvaltningarna i olika medlemsstater.

V. 1998 hade alla de inblandade aktörerna (såväl EG:s delegationer som medlemsstaterna och kandidatländerna) otillräcklig kunskap om de särskilda reglerna och principerna för partnersamverkan. Därefter utvecklades utformningen och genomförandet av projekten för partnersamverkan genom metoden "övning ger färdighet". I handboken för partnersamverkan konkretiseras utvecklingen av en praxis som nu är väl etablerad. Syftet med alla ändringarna av handboken för partnersamverkan har mycket riktigt varit att behålla partnersamverkan som ett pragmatiskt instrument och att i möjligaste mån förenkla förfarandena.

VI. Det är en komplicerad och svår uppgift att få experter från olika länder och med skiftande förvaltningskulturer och utan tidigare erfarenhet av internationellt samarbete att samverka effektivt. Många av de regler som styr samverkansprojekten har införts för att se till att de Pharemedel som anslagits till partnersamverkan används på lämpligt sätt. Kommissionen har också vid upprepade tillfällen poängterat för de ansvariga för partnersamverkan vid delegationerna och vid huvudkontoret vikten av att inta ett flexibelt men ändå sunt förhållningssätt under genomförandet av projekten. Det har gjorts stora ansträngningar för att påskynda utbetalningarna. Frågan om en mera selektiv användning av partnersamverkan kan tas upp på programplaneringsstadiet. Kommissionen hänvisar i det avseendet till bilaga 3 till riktlinjerna för genomförandet av Phareprogrammet som helt och hållet ägnas frågan om lämplig och målinriktad programplanering för partnersamverkan och förenklad partnersamverkan (s.k. Twinning light).

VII. Genom partnersamverkan banade kommissionen väg för en aldrig tidigare skådad överföring av kunskap om komplicerade och tekniska frågor från de olikartade förvaltningstraditionerna i medlemsstaterna till de likaledes olikartade kandidatländerna. Detta var också väsentligt för att mobilisera politisk vilja och resurser i kandidatländerna.

- Utfall: Kommissionen stöder revisionsrättens rekommendation. Projekt för partnersamverkan går inte att jämföra med avtal om leveranser eller investeringar. Huruvida målen för partnersamverkan uppnås är ofta beroende av yttre, politiska faktorer.

- Tidsram för projektets olika stadier. I handboken för partnersamverkan anges nu en allmän tidsfrist på sex månader mellan urvalet av projekt och dess inledande. Alla andra procedurmässiga tidsfrister, däribland de som gäller för styrkommitténs överläggningar, skall vara på högst tio arbetsdagar.

- Kommissionen har redan vidtagit åtgärder för att säkerställa förenklade betalningsförfaranden genom att öka förskottsutbetalningarna.

- Rekommendationen att använda avtal med fasta priser eller schablonbelopp för specificerade leveranser skulle inte vara praktisk i alla lägen, eftersom finansieringen av samverkansprojekt bygger på kompensation för omkostnader som förvaltningarna eller de befullmäktigade organen har haft.

- Identifieringen och utformningen av samverkansprojekt för institutionell uppbyggnad är resultatet av en väl avvägd process och dialog mellan kommissionen och kandidatlandet vilket slutligen skall granskas och godkännas av Phares förvaltningskommitté. En noggrann programplanering är utomordentligt viktig och detta har i vederbörlig ordning poängterats i riktlinjerna för Phares programplanering åtminstone sedan år 2000.

- Ett nätverk av anslutningsrådgivare: Kommissionen välkomnar detta förslag och är beredd att förbättra sin databas, där alla fack- och kontaktuppgifter rörande anslutningsrådgivarna redan finns tillgängliga, så att ett nätverk kan upprättas.

INLEDNING

4. Anslutningsrådgivarna utgör "kärnan" i samverkansprojekten, men det bör även framhållas att de båda projektledarna (en från medlemsstaten och en från kandidatlandet) också är mycket viktiga aktörer för att ett samverkansprojekt skall bli framgångsrikt.

6. Kommissionen utformar instrumentet för partnersamverkan, tillhandahåller finansiering, rådgivning och sörjer för övervakning och utvärdering, men ansvaret för genomförandet av projektet vilar uteslutande på projektpartnerna. Därigenom framhävs två väsentliga drag i partnersamverkan, dvs. i det inbördes samarbetet mellan förvaltningarna i medlemsstaten och kandidatlandet och i kommissionens traditionella roll som förmedlare och samordnare.

7. Handboken för partnersamverkan har i vida kretsar erkänts ge en mycket användbar översikt över god praxis inom partnersamverkan, med fasta men ändå flexibla riktlinjer för en effektiv projektförvaltning.

UPPNÅDDA RESULTAT

16. Kommissionen inser att vissa samverkansprojekt, i synnerhet i det inledningsskede som berördes i urvalet av projekt som revisionsrätten granskat, kräver ett omfattande förberedelsearbete. Ändå undertecknades exempelvis för Polen åtta av nio avtal före utgången av oktober 1999. Det enda återstående avtalet undertecknades i februari 2000.

Den senaste ändringen av handboken för partnersamverkan i februari 2000 ledde till ett snabbare genomförande av avtalsprocessen vilket i hög grad har påskyndat det faktiska inledandet av samverkansprojekten.

17-22. Det kan mycket väl behövas mer än ett samverkansprojekt för att genomförandet av gemenskapens regelverk skall kunna uppnås på ett fullgott sätt på ett visst område eller inom en viss sektor. Det "garanterade resultatet" kan därför utan vidare bli ett mellanliggande riktmärke som utgör ett specifikt kriterium för den administrativa förmågan så länge som det finns ett ömsesidigt överenskommet mål. Detta mål måste vara mätbart och precist.

18. Genomförandet av ett samverkansprojekt bygger på ersättning för de omkostnader som uppstått.

Det belopp som eventuellt skulle kunna hållas inne om slutrapporten inte godkänns har ökats till 20 % (ändringen av handboken för partnersamverkan i februari 2002). Om slutrapporten inte godkänns skulle detta faktiskt endast få negativa konsekvenser för den medlemsstat som deltar i samverkansprojektet, även om ansvaret för genomförandet av projektet delas tillsammans med myndigheterna i kandidatlandet. Följderna av ett misslyckande är av mera indirekt slag för kandidatlandet. Om man i ett samverkansprojekt misslyckades med att inrätta de institutioner som är absolut nödvändiga för genomförandet av gemenskapens regelverk eller misslyckades med att införliva delar av regelverket i den nationella lagstiftningen avspeglades detta vanligen i de återkommande rapporterna om kandidatlandets framsteg och fick därför konsekvenser i samband med anslutningsförhandlingarna.

Dessutom innehåller handboken för partnersamverkan bestämmelser om omläggning av projektet (i synnerhet efter de första sex månaderna) eller om avbrytande av ett projekt innan det slutförts på grund av bristande effektivitet eller misslyckande av annat slag. Detta sista alternativ är något som såväl kandidatländerna som medlemsstaterna strävar efter att till varje pris undvika, eftersom detta skulle kunna ge ett negativt intryck av deras förmodade engagemang för utvidgningsprocessen. Kommissionen beslutade faktiskt att avbryta två projekt före slutdatum (BG99/IB-CO-02 om den nationella hälsoförsäkringsfonden och BG99/IB-CO-01 om samordning av systemen för social trygghet).

19. I synnerhet i inledningsskedet gjorde mottagarländerna under förhandlingarna omfattande åtaganden vilkas storlek och betydelse kom till uttryck i vissa mycket ambitiösa och ibland överambitiösa samverkansavtal. Det skall således inte förnekas att i synnerhet de tidigare projekten var överambitiösa till sin utformning. Ändå fungerade t.o.m. dessa ambitiösa projekt som en katalysator för att sätta i gång reformprocessen.

- Programplaneringen av strukturfondsprojekt är i allmänhet mera komplicerad än för andra "regelverksanknutna" projekt, eftersom den snarare har att göra med "praxis" än med specifika direktiv eller förordningar. Dessutom medför utformningen av ett strukturfondsprojektformulär att det genomförs mycket noggranna samråd på det horisontella planet. När genomförandet av ett projekt väl har tilldelats en medlemsstat ankommer det på mottagarlandet och den utvalda medlemsstaten att fastställa den ändamålsenliga verksamhet eller strategi som skall göra det möjligt att uppnå garanterade resultat. Det hänvisas till kommissionens detaljerade svar till bilagan.

- Dessutom innebär institutionell uppbyggnad inom miljösektorn en särskild utmaning, eftersom miljöministerierna är tämligen nyinrättade samtidigt som de regionala och lokala myndigheterna samt miljöorganen behöver hjälp med att uppfylla sina skyldigheter när det gäller gemenskapens regelverk. Det är ofta mycket svårt att åstadkomma samordning mellan miljöministeriet och dessa andra institutioner liksom samordning mellan detta ministerium och andra ministerier och detta måste förbättras.

20 och 21. Problemet med varaktighet är inte utmärkande för partnersamverkan. Det har sitt ursprung i de allmänna förhållandena inom den offentliga förvaltningen i kandidatländerna, med hög personalomsättning, låga löner och ibland bristfällig ledning. Den akuta personalbristen inom den offentliga förvaltningen kan endast överbryggas helt och hållet genom tillväxt och utveckling och med stöd av den ekonomiska trygghet och solidaritet som medlemskapet ger. Kommissionen bortser dock inte från de allmänna förhållandena i den offentliga förvaltningen, utan dessa åtgärdas genom SIGMA (stödprogram för förbättring av samhällsstyrning och förvaltning i de kandidatländer som omfattas av Phareprogrammet).

22. Det är också positivt att mer än en medlemsstat deltar i ett visst samverkansprojekt, eftersom detta gör att kandidatlandet har flera alternativ att välja bland än enbart en nationell förebild. Det är faktiskt ofta berikande för projektet att det finns flera arbetssätt.

När det gäller det specifika samverkansprojekt som revisionsrätten hänvisar till var de polska mottagarna till slut mycket tillfredsställda med att medlemsstatspartnerna tillämpade en blandning av svenskt och franskt tillvägagångssätt. I syfte att säkerställa en effektiv projektförvaltning har kommissionen likväl infört begränsningar både när det gäller det antal medlemsstater (högst två medlemsstater) som deltar i samma projekt och projektens omfattning.

23 a) I inledningsstadiet var medlemsstaternas förvaltningar tvungna att sätta sig in i detta nya instrument och anpassa sina egna strukturer för att kunna tillhandahålla ett effektivt stöd. Med tiden har det gjorts nödvändiga anpassningar och förvaltningarna i de flesta medlemsstaterna har verkligen blivit mycket effektiva när det gäller att inrätta och förvalta projekt för partnersamverkan.

Som en följd av den senaste ändringen av handboken för partnersamverkan (i februari 2002) kan anslutningsrådgivarens assistent utses innan underrättelsen om avtalet har offentliggjorts medan servicekontraktet skall undertecknas med den utsedda assistenten när underrättelsen har skett. Detta nya inslag är ett av flera försök att förkorta tiden för de administrativa förfarandena.

b) Kandidatländernas engagemang och ägaransvar ökade med tiden. Kravet på gemensamt undertecknande av alla kvartalsrapporter är ett sätt att öka detta engagemang.

EU:s delegation fördröjde genomförandet av vissa projekt i vissa lägen när det inte fanns några synliga tecken på ett fullgott engagemang från mottagarlandets sida.

c) Svar beträffande kommissionens roll

Identifieringen och utformningen av samverkansprojekt för institutionell uppbyggnad är resultatet av en väl avvägd process och dialog mellan kommissionen och kandidatlandet vilket slutligen skall granskas och godkännas av Phares förvaltningskommitté.

Kommissionen utformar instrumentet för partnersamverkan, tillhandahåller finansiering, rådgivning och sörjer för övervakning och utvärdering, men ansvaret för genomförandet av projektet vilar uteslutande på projektpartnerna (se svaret beträffande punkt 6).

Svar beträffande politiska påtryckningar i samband med urvalsprocessen

Delegationerna förmedlar samma budskap, dvs. att förvaltningarna i vissa medlemsstater upplever att det förekommer politiska påtryckningar i samband med urvalsprocessen. Kommissionen har med skärpa avrått från sådana påtryckningar.

Svar beträffande rapporternas kvalitet

Delegationerna skriver ofta till ledarna för samverkansprojekten om kvaliteten på kvartalsrapporterna och huruvida de lämnas in i tid samt ger rekommendationer om förbättringar.

Kommissionen stöder detta genom att be delegationerna att tillfoga en egen kortfattad bedömning av varje rapport.

Svar beträffande öppenheten i samband med urvalsförfarandetFör att undvika bristande öppenhet i samband med urvalsförfarandet ber kommissionen enträget att mottagarna skall fylla i en standardtabell över fördelarna och bristerna i vart och ett av förslagen från medlemsstaterna. Denna tabell sänds därefter till de medlemsstater som inte valts ut med en förklaring om skälen till detta. Eftersom mottagarinstitutionerna på förhand känner till att deras "bedömningstabell" kommer att lämnas ut till de konkurrerande medlemsstaterna, är det meningen att bedömningen eller motiveringen skall vara saklig och detaljerad.

24. Se svaren beträffande punkterna 33 och 34.

EXTERN UTVÄRDERING UNDER 2000

26. Kommissionen har i vederbörlig ordning följt rekommendationerna i denna rapport.

a) I ändringarna 2001 och 2002 av handboken för partnersamverkan införde kommissionen större förskottsutbetalningar (punkt 7.2 i handboken), en allmän begränsning av den tid som krävs för att upprätta ett avtal (punkt 3.6 i handboken), ett revisionscertifikat för att begränsa pappersexercisen (punkt 7.3.2 i handboken).

b) Möjlighet att få kompensation för förberedelsekostnader från budgeten för partnersamverkan (punkt 5.2 i handboken) och tydligare finansiella ordningar för utbildning av anslutningsrådgivare (punkt 5.2.2 i handboken).

c) Informationsmöten om partnersamverkan har anordnats i de flesta kandidatländerna. Revisionsrätten medger helt och hållet att korrigeringsåtgärder har vidtagits såsom framgår av nedanstående.

KOMMISSIONENS KORRIGERINGSÅTGÄRDER EFTER DEN EXTERNA UTVÄRDERINGEN

29 b) Ett stort steg i riktning mot att göra partnersamverkan mera användarvänlig var den ändring i februari 2002 av betalningsförfarandena som innebar att en medlemsstat som deltar i partnersamverkan hädanefter hos den centrala enheten för finansiering och avtal kan ansöka om en förskottsutbetalning motsvarande kostnaderna för genomförandet av projektet under nio månader.

30. Anledningen till att vissa icke-administrativa organ jämställs med förvaltningar är att vissa medlemsstater har lagt ut ansvaret för eller har privatiserat delar av sin förvaltning eller är i färd med att göra detta. Den sakkunskap som krävs för samverkansprojekt ligger således ibland utanför själva förvaltningen.

Sedan allra första början har kommissionen fastställt följande fyra kvalificeringskriterier för befullmäktigade organ: 1) De skall ha dokumenterad kompetens på området för gemenskapens regelverk, 2) vara icke-vinstdrivande organisationer med ett icke-kommersiellt affärssyfte, 3) vara offentligt ägda och 4) stå under tillsyn av ett administrativt organ. I de fall där kriterierna 2 och 3 endast delvis är uppfyllda är uppdraget begränsat såtillvida som de inte får delta i kommersiella anbudsförfaranden i direkt anslutning till projektet för partnersamverkan.

Kommissionen har konsekvent tillämpat dessa kriterier med nödvändig öppenhet och saklighet.

KVARSTÅENDE STRUKTURELLA PROBLEM

33. Synpunkterna från vissa anslutningsrådgivare bör vägas mot den omständigheten att vissa av dem inte har tillräcklig erfarenhet av projektförvaltning som sådan och att de ibland saknar fullgod uppbackning från sina hemmaförvaltningar. De flesta av medlemsstaternas experter och kandidatländernas offentliganställda deltog för första gången i ett samverkansprojekt och var för första gången ansvariga för förvaltningen av EU-medel.

Att få experter från olika länder och med skiftande förvaltningskulturer och utan tidigare erfarenhet av internationellt samarbete att samverka effektivt är i allmänhet en komplicerad och svår uppgift. Många regler har införts för att garantera att gemenskapsmedlen används på ett ändamålsenligt sätt.

34. Genom den senaste ändringen av handboken för partnersamverkan infördes en allmän tidsfrist på sex månader för de utvalda projektpartnerna att förhandla fram och lägga fram ett avtal om partnersamverkan och att få det godkänt. Som en följd därav har farten i avtalsprocessen avsevärt ökat under partnersamverkansförfarandena för 2002.

Jämfört med partnersamverkan är förseningarna i inledningsskedet vanligtvis större i samband med tekniskt bistånd eller investeringsprojekt. Ibland beror detta på yttre omständigheter (bristande politisk vilja, bristande förutsättningar för igångsättning av projektet, val i kandidatlandet, personalförändringar, osv.) Kommissionen vidtog följande åtgärder för att undvika förseningar:

- Exempelvis beslutade Polen och Rumänien att inkludera en tidsfrist i finansieringsöversikten (dvs. att partnerna hade tre månader på sig att lägga fram ett långt framskridet överenskommet avtal).

- Kostnaderna för förberedelser ersätts endast för en begränsad tidsperiod.

- EU:s delegationer började hjälpa samverkanspartnerna att upprätta avtal, anordna möten och lämna detaljerade synpunkter och vägledning.

Det har gjorts avsevärda framsteg sedan samverkansprojekten för 2001.

35. Kravet på en detaljerad arbetsplan visade sig vara det enda sättet att få partnerna att tänka framåt och att definiera sina projektidéer och metoder. Utan en sådan gemensamt framförhandlad arbetsplan skulle det uppstå tveksamheter och eventuellt motsättningar under genomförandet av projektet.

Handboken för partnersamverkan innehåller en flexibel struktur för ändring av godkända avtal. Såsom är fallet med alla avtalsförbindelser måste förslag till ändringar anmälas i förhand. Detta är ett logiskt krav, eftersom dessa ändringar ofta medför en justering i utgiftsplanen för gemenskapens medel.

36. När det gäller Polen har ökningen av dagtraktamenten mycket riktigt skapat en allmän olustkänsla. Det har därför beslutats att dagtraktamentena för detta kandidatland skall sänkas från och med september 2002.

38. Ersättningen för kostnader som uppstått följer tidsschemat för utläggen i sig. Detta är den logiska förklaringen till att ersättningarna sker under en längre tidsperiod. Bakgrunden till de långsamma utbetalningarna från de centrala enheterna för finansiering och avtal är ibland att medlemsstaternas förvaltningar lämnat in ofullständiga fakturor.

Kommissionen råder anslutningsrådgivarna att vänta med att tillträda sina tjänster tills de erhållit förskottsmedel.

39. Kommissionen vill på nytt betona följande:

- Många regler har införts för att garantera att Pharemedlen används på ett ändamålsenligt sätt.

- De projekt som granskats hör till den allra första projektserien och kommissionen har sedan dess vidtagit korrigerande åtgärder, vilket revisionsrätten har medgivit.

Partnersamverkan utvecklades såsom ett helt nytt instrument för målinriktat administrativt samarbete för att stärka förberedelserna inför utvidgningen.

40. Delegationen i Budapest inrättade 2001 mycket riktigt en arbetsgrupp för att avhjälpa problemen med betalningar. Som en följd av arbetsgruppens råd utarbetade den nationella utanordnarens kansli i Ungern riktlinjer för ministerierna och för andra parter som var inblandade i betalningsförfarandena i samband med partnersamverkan, i syfte att förenkla de åtgärder som måste vidtas för att utbetalningarna skulle kunna ske på ett smidigt sätt. Utbildnings- och rådgivningsdagar anordnades i samma ämne. Om det uppstår ytterligare problem kan arbetsgruppen sammankallas när som helst.

41. Syftet med handboken för partnersamverkan har sedan första början varit att fastställa tydliga och konsekventa regler för genomförandet av samverkansprojekt i praktiken. Ansträngningarna för att förenkla genomförandet har fortsatt. Som exempel kan nämnas att kommissionen regelbundet utfärdar kortfattade och praktiska riktlinjer i form av nyhetsbrev om partnersamverkan som sänds med e-post till alla delegationer.

42. Schablonersättningen till experter infördes för att lindra den administrativa bördan att verifiera kostnaderna för det förberedande arbete som bedrivs i medlemsstaten. Schablonersättningen är motiverad med hänsyn till kostnadsstrukturen i avtal om tekniskt bistånd. Man bör även beakta att schablonavgiften bidrar till flexibiliteten vilket gör att förfarandena förenklas. Schablonbeloppet (150 %) grundades på en saklig analys av den andel av avgiften för experter som tidigare togs ut för förberedande arbete i medlemsstaten och av det genomsnittliga belopp som togs ut för allmänna kostnader i förhållande till experternas arbete i samband med projektet.

43. Syftet med ändringarna av handboken har alltid varit att förbättra tydligheten. I handboken anges noggrant vilka avtal de ändrade reglerna gäller, men för att bibehålla flexibiliteten anges det mycket riktigt i handboken att "förtydliganden eller tillämpningsföreskrifter skall, när så är lämpligt, gälla tidigare avtal, eller underställas förhandsgodkännande av den centrala enheten för finansiering och avtal". Syftet med dessa regler är just att sörja för en enhetlig men ändå lyhörd tillämpning av reglerna för partnersamverkan.

44. Pharemedel som anslagits till samverkansprojekt tas i anspråk utan offentliga anbudsförfaranden och således utan prissättning genom en konkurrensprocess. Det måste således fastställas och genomföras en rad tydliga regler för prissättning av tjänster inom den offentliga sektorn. Under genomförandet av samverkansprojektet måste det därför kontrolleras huruvida projektpartnerna uppfyller dessa regler. Detta visar sig ibland vara mödosamt, eftersom många samverkanspartner inte har någon eller mycket liten erfarenhet av sådana finansiella regler.

Projekt för partnersamverkan har dessutom varit och är förvisso fortfarande mycket viktiga när det gäller att förbereda länderna inför anslutningen. Det är därför logiskt att kommissionen anslår lämpliga medel till förvaltning av dessa projekt.

45. Detta skulle kunna tas upp på programplaneringsstadiet. Identifieringen och utformningen av samverkansprojekt för institutionell uppbyggnad är resultatet av en väl avvägd process och dialog mellan kommissionen och kandidatlandet vilket slutligen skall granskas och godkännas av Phares förvaltningskommitté.

När det gäller närmare bestämt "överbetoningen av partnersamverkan" bör man hålla i minnet att partnersamverkan, när det 1998 och 1999 var ett nytt instrument, sannerligen betonades för att processen skulle komma i gång.

46. Kommissionen vill understryka att urvalet av förslag till partnersamverkan också bygger på en konkurrensprocess i vilken det tas hänsyn till de offentliga förvaltningarnas särdrag.

Partnersamverkan bör användas när denna fungerar bättre än kommersiell expertis, särskilt med tanke på de tidigare negativa erfarenheterna i samband med Phareprojekt inom den offentliga förvaltningen.

47. Deltagandet av befullmäktigade organ är befogat med hänsyn till den avvikande förvaltningsstrukturen i vissa medlemsstater vilka har en tendens att lägga ut ansvaret för offentliga tjänster på statliga eller halvstatliga organ på kostnadstäckningsbasis (subsidiaritetsprincipen). Med tanke på det ökande antalet samverkansprojekt innebär dessutom möjligheten att anlita befullmäktigade organ ett komplement till medlemsstaternas förmåga att lägga fram ändamålsenliga och fullständiga förslag. Vissa mindre medlemsstater kan lida av kapacitetsbrist, vilket skulle kunna hindra dem från att lämna anbud på det ökande antalet samverkansprojekt om det inte fanns befullmäktigade organ.

48. Kommissionen har vid upprepade tillfällen enträget påpekat för medlemsstaterna att konsekvensen inom den offentliga sektorn skall upprätthållas vid genomförandet av samverkansprojekt och bett om att experter inom den privata sektorn inte skall anlitas vare sig genom den centrala enheten för finansiering och avtal eller genom tillfälliga utnämningar i befullmäktigade organ i sådan utsträckning att detta skulle kunna äventyra det övergripande syftet med partnersamverkan, dvs. att bygga upp strukturella band mellan förvaltningar.

49. Se kommentarerna under punkt 45 rörande programplaneringen för samverkansprojekt.

I de uppdaterade riktlinjerna för Phares programplanering för 2001 och därefter har kravet om hur länge anslutningsrådgivarna minst skall stanna mjukats upp, och fram till programplaneringsarbetet för 2001 har kommissionen krävt att anslutningsrådgivarna fortlöpande skall stanna minst tolv månader i kandidatlandet. Med sikte på den förestående anslutningen av de tio länder som det fattades beslut om vid Europeiska rådets möte i Laeken kan det i vissa fall tänkas att närvaron av anslutningsrådgivare skulle kunna minskas. Exempelvis skulle en anslutningsrådgivare inledningsvis kunna vara ständigt närvarande under eventuellt fyra till sex månader för att dra i gång projektet och därefter skulle samma expert varje månad kunna göra återbesök på eventuellt upp till en vecka för att se till att takten upprätthålls.

Beslutet om hur länge anslutningsrådgivarna bör stanna i kandidatlandet måste fattas på programplaneringsstadiet och genomförandet måste övervakas mycket noggrant av kommissionen.

50. Riskerna för att samverkansprojekt misslyckas är desamma som för alla uppdrag för tekniskt bistånd eller andra projekt. Om avtalet om partnersamverkan är ordentligt definierat, och innehåller korrekta riktmärken och en korrekt definition av arbetsplanen med en realistisk bedömning av uppgifterna, är risken för misslyckande i många fall snarare mindre än i samband med ett projekt för tekniskt bistånd. Den politiska faktorn spelar en viktig roll när det gäller att förhindra ett misslyckande. I de flesta fall sätter medlemsstatens förvaltning en ära i att projektet blir framgångsrikt. Mottagarlandets deltagande och motivation kan vara en positiv eller negativ faktor, men den skulle vara densamma i alla slags projekt.

51. Partnersamverkan genomförs inte som en isolerad företeelse. I många fall finns det en investeringskomponent knuten till samverkansprojektet och ibland t.o.m. ett tekniskt biståndsprojekt. Dessa utgör komplement och det framgår klart och tydligt av programplaneringen att varje instrument ägnades ett specifikt syfte. Det behövs en samordningsinsats och en ändamålsenlig planering för att avtalsförfarandet skall kunna slutföras vid rätt tidpunkt. Förseningen av avtalsförfarandet visade att partnersamverkan i de flesta fall var först med att komma i gång och att risken för misslyckande vid anbudsförfaranden (beträffande tekniskt bistånd eller investering) var större än för partnersamverkan. Samordning av samverkansverksamhet och investeringskomponenter samt hjälp med bedömning av anbudens tekniska kvalitet.

a) När det gäller samverkansprojekt PL00/IB/FI03 var detta bistånd tydligt angivet i avtalet. Den omständigheten att det uppstod förseningar i anbudsförfarandet hade ingen anknytning till partnersamverkan och bör därför inte anföras som argument i bedömningen av samverkansinstrumentet i sig. Den databas som omnämns kommer att omfatta EU:s strukturella insatser först när Polen såsom medlemsstat erhåller sådant stöd, dvs. tidigast den 1 maj 2004. Det kan t.o.m. hävdas att förseningen i anbudsförfarandet rörande den IT-programvara som revisionsrätten hänvisar till i detta särskilda fall var gynnsam, eftersom den innebar att de erfarna samverkansexperterna kunde bistå vid utarbetandet av anbudsvillkoren för detta utomordentligt viktiga anbudsförfarande.

b) Samordningen under genomförandet av projektet skedde på följande sätt:

- I de formella möten i den tvärministeriella samråds- eller övervakningskommittén som sammankallades kvartalsvis deltog såväl partner inom som utanför partnersamverkan samt delegationen i Budapest.

- Strukturfondsgruppen, som inte deltog i partnersamverkan, anordnade månatliga möten till vilka samverkanspartnerna inbjöds.

- Fackmöten som anordnades mellan korttidsexperterna och anslutningsrådgivarna. Vissa produkter levererades i samarbete mellan båda grupperna.

- De eventuella problem som uppstod berodde inte på bristande samordning under genomförandet utan främst på programmets utformning.

52. Den grundläggande orsaken till att partnersamverkan har föredragits framför tekniska biståndskontrakt för att genomföra vissa projekt för institutionell uppbyggnad är att det för samverkansprojekten rekryteras experter med mera relevant och praktisk sakkunskap om det konkreta genomförandet av frågor som rör gemenskapens regelverk.

a) Handboken för partnersamverkan innehåller bestämmelser om omläggning av projektet (i synnerhet efter de första sex månaderna) eller om avbrytande av ett projekt innan det slutförts på grund av bristande effektivitet eller misslyckande av annat slag. Detta sista alternativ är något som såväl kandidatländerna som medlemsstaterna strävar efter att till varje pris undvika, eftersom detta skulle kunna ge ett negativt intryck av deras engagemang för utvidgningsprocessen. Kommissionen beslutade faktiskt att avbryta två projekt före slutdatum (BG99/IB-CO-02 om den nationella hälsoförsäkringsfonden och BG99/IB-CO-01 om samordning av systemen för social trygghet).

b) De samverkansprojekt som misslyckas eller uppvisar brister har fått och får nästan omedelbara följder när det gäller framstegen i anslutningsförhandlingarna med de inblandade kandidatländerna. Dessutom skulle risken för att de medlemsstater som deltar i ett visst samverkansprojekt misslyckas äventyra deras ställning och utsikter att väljas ut för påföljande samverkansprojekt.

c) För alla projekt förutsätts att det sker en förvaltning och att det finns ett antal regler vilket kan förorsaka en viss komplexitet. Partnersamverkan får många förvaltningar att samverka även om var och en av dessa förvaltningar har sina egna regler. Detta kan inledningsvis förefalla svårt men har under de senaste två åren visat sig vara genomförbart och hanterligt, i synnerhet i de fall där medlemsstaterna mobiliserade ändamålsenligt stöd.

d) Se bilaga 3 till riktlinjerna för Phares programplanering (anvisningar för utformningen av projekt för institutionell uppbyggnad på grundval av bidrag från de offentliga förvaltningarna i medlemsstaterna - partnersamverkan och förenklad partnersamverkan) som förvisso ger utrymme för nödvändig flexibilitet när det gäller hur länge anslutningsrådgivarnas tjänster har kunnat tas i anspråk sedan 2002.

PARTNERSAMVERKAN OCH NYA HANDLINGSPLANER 2002

54. Det kompletterande stöd som tillhandahålls genom handlingsplanerna kan användas för att finansiera ytterligare åtgärder för institutionell uppbyggnad, inbegripet vid behov projekt för partnersamverkan.

55. Såsom redan anförts har kommissionen vidtagit ett stort antal åtgärder för att förkorta förfarandena i samband med i) tidsfrister för upprättandet av avtal om partnersamverkan, ii) införandet av förenklad partnersamverkan och budgeten för icke tilldelade medel för institutionell uppbyggnad som kan användas för plötsligt uppståndna behov av åtgärder på kort och lång sikt.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

57. Kommissionen noterar revisionsrättens positiva och konstruktiva bedömning att partnersamverkan är ett positivt initiativ för institutionell uppbyggnad. Genom partnersamverkan banade kommissionen mycket riktigt vägen för en aldrig tidigare skådad överföring av kunskap om komplicerade och tekniska frågor från de olikartade förvaltningstraditionerna i medlemsstaterna till de likaledes olikartade kandidatländerna. Kommissionen vill än en gång framhäva den specifika tillkomsten av partnersamverkan som ett nytt och enastående instrument för målinriktat internationellt och europeiskt administrativt samarbete.

58. Även om konceptet partnersamverkan överlag är positivt innebär det emellertid samarbete och engagemang från många förvaltningspartners sida, vilket i sin tur kan förklara den förvaltningsmässiga komplexiteten, i synnerhet under den igångsättningsperiod som är föremål för översyn i denna rapport.

59. Kandidatländerna har mycket riktigt gjort snabbare framsteg beträffande antagandet av gemenskapens regelverk genom lagstiftning än genom administrativt genomförande och kontroll av dess efterlevnad. Slutsatsen att resultaten av partnersamverkan i allmänhet är sämre än förväntat är diskutabel mot bakgrund i synnerhet av slutsatserna i den interna utvärdering som generaldirektoratet för utvidgning gjort av samverkansprojekten för 1998 och 1999. Partnersamverkan ansågs aldrig vara den enda, slutliga och allmänna lösningen på alla behov av administrativ förmåga i kandidatländerna. Partnersamverkan kommer att ge (begränsade) effekter i den mån som instrumentet används korrekt och inom ramen för det allmänna stödet till kandidatländerna. Kommissionen vill understryka att begreppet "garanterat resultat" var det centrala draget i partnersamverkan från allra första början. I partnersamverkan förbinder sig de båda projektpartnerna att verka i riktning mot ett ömsesidigt överenskommet resultat i en gemensam process för genomförande av projekt, eventuellt med definierade mellanliggande riktmärken. Det är just detta gemensamma och på förhand överenskomna åtagande som särskiljer partnersamverkan inom Phare från andra instrument för administrativt bistånd och institutionell uppbyggnad. Om man jämför de resultat som uppnåtts genom partnersamverkan med dem som uppnåddes inom ramen för den gamla formen av tekniskt bistånd under åren 1990-1996 uppvisar partnersamverkan ett gott resultat.

Partnersamverkan bygger per definition på samarbete mellan förvaltningspartner i medlemsstaterna, kandidatländerna och inom kommissionen vilket oundvikligen medför en viss administrativ komplexitet.

De nuvarande procedurreglerna har införts för att garantera att Pharemedlen används på ett ändamålsenligt sätt. Dessa regler har justerats när detta varit nödvändigt.

60 a) Detta tas upp på programplaneringsstadiet. Identifieringen och utformningen av samverkansprojekt för institutionell uppbyggnad är resultatet av en väl avvägd process och dialog mellan kommissionen och kandidatlandet vilket slutligen skall granskas och godkännas av Phares förvaltningskommitté.

b) Partner i samverkansprojekt är skyldiga att rapportera regelbundet och noggrant och se till att genomförandet av samverkansprojekten fortlöpande övervakas.

c) Problemet med varaktighet är inte utmärkande för partnersamverkan. Det har sitt ursprung i de allmänna förhållandena inom den offentliga förvaltningen i kandidatländerna, med hög personalomsättning, låga löner och ibland bristfällig ledning. Av skäl som det redogörs för ovan innebär begreppet "garanterat resultat" att förvaltningspartnerna måste uppnå tydliga och kontrollerbara resultat. Detta åtagande är i den meningen ett centralt inslag i partnersamverkan och kan inte avskaffas utan att instrumentets väsentliga egenskaper äventyras.

d) Delegationerna deltar redan i hög grad i övervakningen och styrningen av samverkansprojekten. Revisionsrätten förefaller medge detta deltagande i sin rapport.

61. Kommissionen välkomnar emellertid revisionsrättens synpunkter beträffande de korrigeringsåtgärder som vidtagits mot bakgrund av de lärdomar som gjordes av samverkansprojekten under åren 1998-1999.

a) Revisionsrätten medger i sina påpekanden 27-32 att kommissionen visat sig beredd att i sinom tid förbättra de procedurmässiga kraven.

b) Kommissionen anser att de interna samrådsförfarandena inom ramen för styrkommittén för partnersamverkan redan inbegriper klart fastställda tidsfrister vilka i allmänhet hålls. Detta innebär att generaldirektoraten uppmanas att lämna synpunkter inom tio arbetsdagar, varefter styrkommittén normalt fattar beslut inom två eller tre arbetsdagar. När det gäller ändringar som kräver styrkommitténs godkännande är tidsfristerna för samråd t.o.m. kortare, dvs. fem arbetsdagar. I handboken för partnersamverkan anges dessutom en allmän tidsfrist på sex månader mellan urvalet av projekt och dess igångsättande.

c) Såsom ovan angivits har kommissionen redan vidtagit åtgärder för att förenkla betalningsförfarandena genom att öka förskottsutbetalningarnas belopp.

62. Identifieringen och utformningen av samverkansprojekt för institutionell uppbyggnad är resultatet av en väl avvägd process och dialog mellan kommissionen och kandidatlandet vilket slutligen skall granskas och godkännas av Phares förvaltningskommitté. En noggrann och målinriktad programplanering är utomordentligt viktig och detta har i vederbörlig ordning poängterats i riktlinjerna för Phares programplanering åtminstone sedan år 2000.

63. Kommissionen har angivit ett öppet och konsekvent förfarande för att ge befullmäktigade organ ersättning för deras deltagande på grundval av fasta avgifter och schablonmässig kompensation.

64. Kommissionen välkomnar detta förslag och är beredd att förbättra sin databas, där alla fack- och kontaktuppgifter rörande anslutningsrådgivarna redan finns tillgängliga, så att ett nätverk kan upprättas.

65. Det är utan tvekan sant att partnersamverkan såsom ett enastående instrument för stöd före anslutningen har väckt en hel del uppmärksamhet, eftersom det omnämns i kommissionens vitbok om styrelseformer (sidan 25: "Unionen kan dra nytta av kandidatländernas erfarenheter, till exempel genom partnersamverkan.") och t.o.m. i kommissionens senaste rapport om styrelseformerna i EU(1).

(1) Kommissionens rapport om styrelseformerna i EU av den 11 december 2002 punkt 3.2.2.6: "I vitboken om styrelseformerna i EU anger kommissionen att man på grundval av de er