SV Europeiska unionens officiella tidning C 13/176

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Den inre marknaden för internationella godstransporter på väg: social dumpning och cabotage

(förberedande yttrande)

(2016/C 013/26)

Föredragande: Stefan BACK och Raymond HENCKS

Den 6 juli 2015 beslutade det kommande luxemburgska rådsordförandeskapet att i enlighet med artikel 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

Den inre marknaden för internationella godstransporter på väg: social dumpning och cabotage

(förberedande yttrande).

Facksektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 31 augusti 2015.

Vid sin 510:e plenarsession den 16 och 17 september 2015 (sammanträdet den 17 september), antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 170 röster för, 3 röster emot och 5 nedlagda röster.

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 EESK upprepar sitt stöd för Junckerkommissionens mål att bekämpa social dumpning, vilket framfördes i EESK:s yttrande från 2015 om färdplanen för ett gemensamt europeiskt transportområde, och likaså sin uppmaning till kommissionen om att föreslå förebyggande åtgärder (1).

1.2 EESK ser positivt på det luxemburgska rådsordförandeskapets stöd till kommissionens initiativ för att bekämpa alla former av social dumpning, exempelvis i samband med odeklarerat arbete (2).

1.3 EESK beklagar att begreppet ”social dumpning” saknar en definition, trots att det används i stor utsträckning. I detta yttrande använder EESK begreppet social dumpning om metoder som syftar till att kringgå eller bryter mot bestämmelser på det sociala området eller i fråga om marknadstillträde (brevlådeföretag) i syfte att vinna konkurrensfördelar. Yttrandet kommer att fokusera på olika sätt att hantera dessa metoder.

1.4 EESK välkomnar kommissionens planer på att — förenkla och förtydliga EU:s förordningar om rätten att bedriva yrkesmässig transport på väg och tillträde till den internationella marknaden för godstransporter på väg, särskilt när det gäller cabotage i syfte att underlätta genomförandet, — införa strängare etableringsvillkor för att förhindra missbruk av brevlådeföretag, — utarbeta ett åtgärdspaket för arbetskraftens rörlighet för att underlätta för arbetstagarnas fria rörlighet och ge medlemsstaterna bättre kapacitet att bekämpa social dumpning, bedrägerier och otillbörligt utnyttjande när det gäller utstationering av arbetstagare och tillgång till sociala förmåner.

1.5 EESK upprepar sitt stöd för kommissionens förslag om inrättande av ett europeiskt forum för att förbättra samarbetet när det gäller att förebygga och avskräcka från odeklarerat arbete och uppmanar rådet och Europaparlamentet att snarast anta detta förslag (3).

1.6 EESK anser att det behövs omedelbara åtgärder på EU-nivå, så att den inre marknaden för transporter på väg inte riskerar att fragmenteras genom ensidiga nationella åtgärder mot social dumpning. Effektiva EU-åtgärder kan skapa gynnsamma förhållanden för ett ytterligare marknadsöppnande (4).

1.7 EESK uppmanar kommissionen och medlemsstaterna, som har huvudansvaret för att genomföra både vägtransport- och sociallagstiftningen, att prioritera följande: — Se till att arbets- och väginspektionsmyndigheterna i EU-medlemsstaterna samarbetar fullt ut. — Sammanföra uppgifterna i de nationella elektroniska registren över vägtransportföretag (se artikel 16 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1071/2009 (5)) med registrerade uppgifter om yrkesförarnas socialförsäkring och anställning för att förbättra genomförandet över gränserna och motverka otillbörligt utnyttjande och bedrägerier. — Snarast genomföra sammankopplingen av de nationella registren via Europeiska registret för vägtransportföretag (ERRU), som skulle ha inrättats i december 2012, för att förbättra det gränsöverskridande genomförandet och samarbetet mellan medlemsstaterna. I samband med detta kan det bli aktuellt att använda informationssystemet för den inre marknaden (IMI) (6). — Inom vägtransportsektorn fullt ut genomföra de tvingande minimikraven enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 593/2008 (7) (Rom I-förordningen), Europaparlamentets och rådets direktiv 96/71/EG (8) om utstationering av arbetstagare och Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/67/EU (9) om tillämpning av det direktivet. EESK framhåller kommissionens avsikt att granska direktiven 96/71/EG och 2014/67/EU för att se om det krävs riktlinjer eller andra åtgärder för att underlätta ett effektivt och rättssäkert genomförande i vägtransportsektorn.

1.8 EESK understryker att stärkt kontroll av efterlevnaden inte får innebära oproportionerliga krav som hindrar normal konkurrens mellan europeiska transportföretag och ett fullbordade av den inre marknaden inom vägtransportsektorn.

1.9 EESK påpekar också att kommissionen, när den föreslår förenklingar av marknadstillträdesbestämmelserna, inbegripet cabotage, skulle kunna överväga möjligheten att anpassa bestämmelserna om godstransporter på väg till bestämmelserna om tillfälligt tillhandahållande av tjänster i allmänhet, med hänsyn tagen till transportsektorns särdrag. En förenkling av reglerna för marknadstillträde skulle utgöra en grund för en mer enhetlig tillämpning och en förbättrad efterlevnadskultur som skulle begränsa möjligheterna till social dumpning. Förenklingen bör vara nära kopplad till ett beslutsamt genomförande av de fastställda åtgärderna i syfte att undvika social dumpning.

1.10 EESK uppmanar kommissionen och medlemsstaterna att främja utbyte av information och bästa praxis om effektivt genomförande för att bekämpa otillbörligt utnyttjande och social dumpning. En EU-högnivåkonferens för presentation och utbyte av bästa praxis kommer därför att anordnas.

1.11 EESK ber kommissionen att uppmana medlemsstaterna att delta i projekt för att med hjälp av effektiva och fungerande riskbedömningssystem uppmuntra och stimulera företag som följer reglerna.

2. Det aktuella läget inom sektorn och på marknaden

2.1 Godstransporter på väg är den europeiska ekonomins motor. De utgör 73 % av godstransporterna i EU. Godstransporter utgör nästan 2 % av EU:s BNP, och dess andel av de internationella transporterna ökade måttligt mellan 2004 och 2012, från 30 % till 33 %. Antalet cabotagetransporter ökade med 50 % men utgör fortfarande bara en liten del av marknaden (5 %). Från 2005 till 2012 minskade de nationella godstransporterna med 9,1 %, medan tredjelandstransporter var det segment som växte snabbast på marknaden för godstransporter på väg. Ökningen var mer än 80 % mellan 2004 och 2012 (10).

2.2 Bara under 2013 ökade cabotagetransporterna med 20 %. Västeuropa står för den största andelen av cabotagetransporterna, och 86 % av alla cabotagetransporter sker i Tyskland, Frankrike, Italien, Storbritannien, Belgien och Sverige (11). Enligt en undersökning (12) som genomförts på uppdrag av kommissionen utförs de flesta nationella transporter av inhemska transportföretag med säte i den aktuella medlemsstaten.

2.3 Enligt kommissionens rapport från 2014 om läget på marknaden håller skillnaderna i EU sammantaget på att utjämnas när det gäller löner, absoluta arbetskostnader och andra delar av ersättningen (13). De kvarstående skillnaderna sägs vara jämförbara med skillnaderna i genomsnittslöner mellan EU-12 (EU-13) och EU-15 (med EU-15 avses de medlemsstater som anslöt sig till EU före 2004 och med EU-12 eller EU-13 de stater som anslöt sig 2004 eller senare).

2.4 Dessa skillnader måste beaktas mot bakgrund av de särskilda förhållanden som råder i sektorn för godstransporter på väg, som utmärks av en mycket rörlig arbetskraft och omfattande gränsöverskridande verksamhet. Dessa löneskillnader är visserligen oundvikliga om man ser till den inre marknaden i dess helhet, men om de utnyttjas på ett sätt som kringgår eller strider mot lagen kan de påverka sektorns konkurrensvillkor och förarnas situation, vilket framgår av följande avsnitt (14).

2.5 Man kan konstatera att sektorn för godstransporter på väg står inför ett antal andra utmaningar. Utöver att sektorn lider brist på kvalificerade förare är den fortfarande oattraktiv för unga och kvinnor, främst på grund av dåliga arbetsförhållanden, låg lön, brist på karriärmöjligheter och dålig balans mellan arbetsliv och privatliv (15). Detta yttrande är visserligen inriktat på behovet av att ta itu med social dumpning inom sektorn, men kommittén konstaterar att framsteg när det gäller att möta ovannämnda utmaningar också kan ge ett positivt bidrag till att minska den sociala dumpningen.

3. EU-bestämmelser som är tillämpliga på sektorn för godstransporter på väg

3.1 Följande EU-lagstiftning och rättspraxis är särskilt relevanta för detta yttrande: a) Tillträde till yrket och marknadstillträde: — Förordning (EG) nr 1071/2009 om gemensamma regler beträffande de villkor som ska uppfyllas av personer som bedriver yrkesmässig trafik. — Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1072/2009 (16) om gemensamma regler för tillträde till den internationella marknaden för godstransporter på väg. b) Sociallagstiftning som särskilt gäller vägtransporter: — Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/15/EG (17) om arbetstidens förläggning för personer som utför mobilt arbete avseende vägtransporter. — Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 561/2006 (18) om harmonisering av viss sociallagstiftning på vägtransportområdet (som innehåller regler om körtid, raster och vila i vägtransportsektorn). c) Annan relevant EU-lagstiftning (sociallagstiftning osv.) som gäller för alla industrisektorer: — Förordning (EG) nr 593/2008 om tillämplig lag för avtalsförpliktelser (Rom I). — EU-domstolens dom av den 15 mars 2011 i målet Koelzsch, och av den 15 december 2011 i målet Voogsgeerd, som klargör tillämpningen av Rom I-förordningen under de särskilda omständigheter som råder i vägtransportsektorn. — Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 (19) och åtföljande förordning (EG) nr 987/2009 om samordning av de sociala trygghetssystemen. — Direktiv 96/71/EG om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster. — Direktiv 2014/67/EU om tillämpning av direktiv 96/71/EG om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster.

3.2 Direktivet om utstationering av arbetstagare och dess genomförandedirektiv är tillämpbara om alla villkor som fastställs i direktivet om utstationering av arbetstagare är uppfyllda. Direktiven omfattar således endast tillfällig utstationering utanför det land där föraren vanligen utför sitt arbete. I tillämpliga fall medger utstationeringsdirektivet minimilön och vissa andra bestämmelser om social trygghet i den medlemsstat där arbetet utförs. Annars kommer den tillämpliga lagen att regleras genom avtal och Rom I-förordningen om tillämplig lag för avtal (förordning (EG) nr 593/2008). Rom I-förordningen kommer att ge företräde åt de tvingande anställningsbestämmelser som gäller i det land där eller från vilket arbetet normalt utförs, oberoende av den anställdes hemmabas eller vilken lag som valts i anställningsavtalet. Hänvisning görs till EU-domstolens beslut som citeras ovan under 3.1.

3.3 I åtskilliga fall kommer det att bli svårt att visa att Rom I-förordningen eller direktivet om utstationering av arbetstagare ger företräde till andra bestämmelser än hemmabasens lagstiftning eller den lag som man kommit överens om i avtalet. När tillsynsorganen avgör vilken lag som är tillämplig tar de hänsyn till alla relevanta aspekter, bl.a. kravet på en verklig anknytning till hemmabasen för att den lagen ska gälla.

3.4 EESK påpekar att direktiv 96/71/EG om utstationering av arbetstagare har tillämpats på olika sätt när det gäller vägtransportsektorn. Det är därför viktigt att granska genomförandet av det direktivet samt tillämpningen av direktiv 2014/67/EU mot bakgrund av det planerade paketet om mobila arbetstagare för att säkerställa en enhetlig och effektiv tillämpning.

3.5 Såsom redan påpekats är i synnerhet bestämmelserna om marknadstillträde inom vägtransportsektorn, inklusive cabotage, oklara och komplexa och de tolkas och genomförs på olika sätt i medlemsstaterna. Detta skapar osäkerhet angående rättsläget för alla berörda och gör det svårt att kontrollera efterlevnaden.

3.6 Ovanstående problem med genomförandet, tillsammans med en önskan att skyndsamt behandla frågan om social dumpning, har gjort att vissa medlemsstater har antagit nationell lagstiftning för att lösa problemet med löner och sociala standarder. Sådana åtgärder orsakar redan problem som påverkar den inre marknadens funktion, till exempel när det gäller nationella minimilöner och bestämmelser om kör- och vilotid (20).

4. Problemet och vem det påverkar

4.1 Detta förberedande yttrande handlar om social dumpning och cabotage inom godstransporter på väg. För västeuropeiska vägtransportföretag är kostnaden för arbetskraft den absolut största delen av driftskostnaderna. För aktörer med säte i Central- och Östeuropa är det däremot bränslet som utgör den i genomsnitt största kostnaden. En annan kostnadsstruktur kan också möjliggöra större investeringar. Mot denna backgrund upplever vissa transportföretag från EU-15 att de missgynnas i konkurrensen och försöker använda lågavlönad arbetskraft. Detta görs ibland av både EU-15- och EU-13-vägtransportföretag genom system som kringgår eller strider mot EU-lagstiftningen eller den nationella lagstiftningen (dvs. förordning (EG) nr 1071/2009, direktiv 96/71/EG, brevlådesystem etc.). Kryphålen i lagstiftningen och transportverksamhetens mobila karaktär gör det svårt att upptäcka olagliga system. Såsom påpekas i punkt 4.6 kan kostnaderna för arbetskraft också minskas på ett fullt lagligt sätt. Det kommer dock i många fall att leda till spänningar.

4.2 De parter som påverkas negativt av sociala dumpningsmetoder är i synnerhet yrkesförare och vägtransportföretag som inte tillgriper sådana metoder, åtminstone i EU-15. Seriösa aktörer får sin image förstörd och drabbas av negativa effekter till följd av sådana ensidiga åtgärder som nämns i punkt 3.6. Kommissionen planerar därför att lägga fram förslag under 2016 i syfte att ta itu med problemet med social dumpning inom vägtransportsektorn. Utan en korrekt och grundlig analys av marknaden för godstransporter på väg kan man dock knappast vänta sig ett ändamålsenligt förslag. Data finns redan på nationell nivå i de nationella elektroniska registren för vägtransportföretag. På EU-nivå borde data som regel finnas tillgängliga via Europeiska registret för vägtransportföretag, som enligt förordning (EG) nr 1071/2009 senast i december 2012 skulle ha kopplat samman de nationella elektroniska registren och underlättat informationsutbyte om företagens rykte. Registret har fortfarande inte inrättats, vilket EESK beklagar, då detta misslyckande påverkar kontrollen av efterlevnaden negativt.

4.3 När det gäller yrkesförare berör de olagliga metoderna främst följande: — Löner: även om det, när de rättsliga villkoren är uppfyllda, är fullt normalt och godtagbart med ersättning enligt villkoren i det land där föraren har sin hemmabas (principen om ”ursprungsland”) förekommer det, särskilt inom cabotage, att denna princip används på ett oskäligt sätt, i strid med de tvingande bestämmelserna i direktivet om utstationering av arbetstagare eller Rom I-förordningen. — Arbetsförhållanden: otillåten planering av förarens resor, vilket leder till alltför lång körtid, eller ersättning endast för körtiden och inte för den tid som det tar att utföra andra arbetsuppgifter, såsom lastning och lossning. — Social trygghet: arbetsgivaren underlåter att betala in sociala avgifter, vilket inverkar negativt på förarnas och deras familjers rättigheter och förmåner. — Hälso- och sjukvårdsförmåner: företag som låter föraren stå för sjukförsäkring och/eller sjukvård etc.

4.4 Ett antal företag har utvecklat komplicerade och oklara anställningssystem, som drar nytta av att sektorn är gränsöverskridande och präglas av stor rörlighet. De använder sig av förmedlare, bemanningsföretag eller fiktiva företag (brevlådesystemet) med säte i medlemsstater med låg skyddsnivå och låga arbetsnormer och sociala normer. Beroende på omständigheterna kan sådana arrangemang vara gränsfall eller olagliga, särskilt om anställningsavtalets kopplingar till ett land med låga löner och låga sociala normer är fiktiva.

4.5 De komplexa anställningssystemen inom vägtransportsektorn gör det svårare att spåra företaget och ställa det till svars, exempelvis vid klagomål om obetalda löner eller sociala avgifter. Omvänt gör dessa skumma anställningsförhållanden det mycket svårare för utländska förare – för att inte nämna dem från tredjeland – att sätta sig in i, hantera och utnyttja sina rättigheter och förmåner.

4.6 Exempel på metoder som kan vara olagliga: — Verksamhet genom brevlådeföretag har varit förbjudet sedan 2011 efter antagandet och ikraftträdandet av förordning (EG) nr 1071/2009, där det fastställs att ett företag måste ha ett faktiskt och fast driftsställe för att ha rätt att etablera företag i en medlemsstat. — Att tillämpa de löne- och anställningsvillkor som gäller i det land där hemmabasen ligger och inte de tvingande reglerna i det land där eller från vilket föraren vanligen utför sitt arbete – om det strider mot direktivet om utstationering av arbetstagare och Rom I-förordningen (med domstolens dom i målet Koelzsch), vilket förklaras i avsnitt 3 ovan. — Ersättning per körd kilometer strider mot förordning (EG) nr 561/2006, som innehåller ett förbud mot denna typ av betalning, eftersom den utgör en trafiksäkerhetsrisk. — Att bo i månader i och omkring lastbilen, med begränsad eller ingen tillgång till hygienanläggningar, varm mat etc. strider mot artikel 31 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna: ‘Varje arbetstagare har rätt till hälsosamma, säkra och värdiga arbetsförhållanden.’

Det står klart att det även finns situationer där kostnader kan minskas på ett fullt lagligt sätt, exempelvis genom att man inrättar ett dotterbolag eller använder oberoende bemanningsföretag.

4.7 Cabotage definieras som inrikes godstransport som tillfälligt utförs av ett utlandsetablerat transportföretag i en värdmedlemsstat. Med ”tillfälligt” avses i förordning (EG) nr 1072/2009 högst tre cabotagetransporter inom sju dagar efter en internationell transport till värdmedlemsstaten. Tillsyn och kontroll av cabotage är svårt eftersom förordningen om marknadstillträde gör det svårt att kontrollera efterlevnaden. Det hindrar dem som ska kontrollera efterlevnaden från att begära kompletterande handlingar i syfte att kontrollera att cabotagereglerna följs. Reglerna också är otydliga i flera avseenden och tolkas olika i olika medlemsstater, t.ex. när det gäller definitionen av en transport. Detta har lett till att det sker få kontroller, både utmed vägarna och i företagets lokaler.

4.8 EESK konstaterar att en annan kostnadsstruktur i EU-13 kommer att locka till sig företag. Detta är i sig inte något problem ur den inre marknadens perspektiv. Det bör dock påpekas att det kan vara fråga om social dumpning i de fall där verksamheten sägs vara baserad i EU-13 men i själva verket är upprättad i form av brevlådeföretag utan någon verklig verksamhet i EU-13. År 2013, i samband med kommissionens planer på att liberalisera cabotagereglerna, signalerade de europeiska arbetsmarknadsparterna inom vägtransportsektorn, ETF och IRU, att marknaden inte var redo för fri konkurrens när det gällde inrikes godstransport på väg, just på grund av de sociala och skattemässiga skillnaderna mellan EU-medlemsstaterna (21). IRU och ETF ansåg att reglerna inte behövde ändras utan i stället borde genomdrivas mer effektivt.

4.9 EESK vill också fästa uppmärksamheten vid behovet att se till att förare från tredjeland som är anställda av EU-företag rekryteras med full respekt för tillämpliga bestämmelser om invandring, att deras arbetsförhållanden följer tvingande lagbestämmelser och att de utrustas med de förarbevis som krävs enlighet EU:s lagstiftning.

4.10 Det är mot denna bakgrund som man bör betrakta kommissionens nuvarande fokus på social dumpning, såsom det beskrivs i ordförande Junckers politiska prioriteringar och i arbetsprogrammet för 2015 samt såsom det framförts av rådet bl.a. i det luxemburgska rådsordförandeskapets program.

Förutom det ännu inte antagna förslaget om ett forum för bekämpning av odeklarerat arbete och social dumpning har kommissionen tillkännagett följande två viktiga initiativ:

— En översyn av vägtransportlagstiftningen för att klargöra reglerna om etablering och cabotage samt för att underlätta kontroller.

— Ett paket för arbetskraftens rörlighet för att förhindra att bestämmelserna kringgås och överträds.

Det är nödvändigt att lyckas med detta för att förhindra fragmentering av den inre transportmarknaden genom nationella genomförandeåtgärder och för att skapa förutsättningar för ytterligare marknadsöppnande i denna sektor.

4.11 EESK vill ta upp möjligheten att förenkla reglerna för marknadstillträde för cabotage genom att införa en regel liknande den som gäller för gränsöverskridande tillhandahållande av tjänster i allmänhet. Detta innebär att rätten att tillhandahålla cabotagetjänster tydligt kopplas till tjänsternas tillfälliga karaktär. På så sätt skulle man undvika den ändlösa och systematiska ansamlingen av sju dagar långa cabotageperioder, som nu tycks vara möjlig, och tydliggöra när det inträder en skyldighet att inrätta en verksamhet i värdmedlemsstaten. Man skulle också undvika de nuvarande skillnaderna i tolkningen av de tämligen detaljerade men otydliga bestämmelserna i den nuvarande lagstiftningen.

Bryssel den 17 september 2015. Henri MALOSSE Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

(1) EUT C 291, 4.9.2015, s. 14.

(2) Det luxemburgska ordförandeskapets arbetsprogram, s. 12.

(3) EUT C 458, 19.12.2014, s. 43.

(4) EESK hänvisar i detta sammanhang till den bedömning som gjordes i kommissionens rapport från 2014 om läget för unionens vägtransportmarknad (COM(2014) 222 final).

(5) EUT L 300, 14.11.2009, s. 51.

(6) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1024/2012 (EUT L 316, 14.11.2012, s. 1).

(7) EUT L 177, 4.7.2008, s. 6.

(8) EUT L 18, 21.1.1997, s. 1.

(9) EUT L 159, 28.5.2014, s. 11.

(10) ”Employment Conditions in the International Road Haulage Sector”, studie på uppdrag av Europaparlamentets utskott för sysselsättning och sociala frågor, 2015.

(11) Idem.

(12) ”Collection and Analysis of Data on the Structure of the Road Haulage Sector in the European Union”, AECOM, 2014.

(13) Kommissionens rapport om läget för unionens vägtransportmarknad (COM(2014) 222 final).

(14) Kommissionens rapport om läget för unionens vägtransportmarknad, COM(2014) 222 final, avsnitt 3.2.

(15) Se fotnot 9.

(16) EUT L 300, 14.11.2009, s. 72.

(17) EUT L 80, 23.3.2002, s. 35.

(18) EUT L 102, 11.4.2006, s. 1.

(19) EUT L 166, 30.4.2004, s. 1.

(20) Kommissionens pressmeddelande av den 19 maj 2015 och artikeln i Financial Times av den 19 maj 2015 ‘Protests from Road haulage industry forces Brussels to act’. Se även GD Transports nyhetsbrev (nr 183, 12.9.2014) och kommissionens svar på frågorna i Europaparlamentet E-006597-14 och E-007161-14.

(21) ”Social Sector Partners Proposal for a Policy Package for the Next Revision of the EU Regulations (EC) No 1071/2009 on Access to Profession and 1072/2009 on Access to the Road Haulage Market”, 2013.