SV    SV SV 
 
SV    SV  EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION 
Bryssel den 25.3.2009 
SEK(2009) 359  
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR 
Följedokument till 
 
förslaget till 
  
RÅDETS RAMBESLUT 
  
om förebyggande och bekämpande av männi skohandel samt skydd av offer för sådan 
verksamhet och om upphävande av rambeslut 2002/629/RIF 
  
SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN
 
  
{KOM(2009) 136 slutlig} 
{SEK(2009) 358}
 
SV 2   SV SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN  
1. P ROBLEMET  
Människohandel anses som ett av de  allvarligaste brotten i världe n, en grov kränkning av de 
mänskliga rättigheterna, en modern form av slaveri1 och en ytterst lönsam affär för 
organiserad brottslighet. Männis kohandel består i rekrytering, överföring eller mottagande av 
personer genom tvång, vilseledande eller mi ssbruk av en persons utsatta belägenhet i 
utnyttjandesyfte, inbegripet för sexuellt utnyttjande, utnyttjande av arbetskraft, tvångsarbete, 
slaveriliknande arbete i hemmet elle r andra former av utnyttjande.  
Även om människohandel inom EU ofta har samband med olaglig invandring och 
människosmuggling finns det en tydlig skilln ad. Människohandel är ett brott som innebär 
kränkning av en persons grundläggande rättighete r medan smuggling innebär en överträdelse 
av den lagstiftning som skyddar gränserna. I de t fall där en smugglare me dverkar till olaglig 
invandring finns det en överenskommelse mellan migranten och smugglaren, och detta 
förhållande dem emellan upphör när migranten rese r in på den mottagande statens territorium. 
I fråga om människohandel används olagliga medel såsom tvång, vilseledande eller 
utnyttjande av någons utsatta s ituation i ett vi sst skede av människoha ndeln. Dessutom sker 
överföringen av personen i fråga i syfte att ytterligare utnyttja honom eller henne, vilket 
vanligen inleds i bestämmelselandet.  
Social utsatthet är utan tvekan en viktig  bakomliggande orsak till människohandel. Denna 
utsatthet beror i sin tur på ekonomiska  och sociala faktorer som fattigdom, 
könsdiskriminering, väpnade konflikter, våld  i hemmet, dysfunktionella familjer och 
personliga omständigheter som ålder, häls otillstånd eller funk tionsnedsättningar. 
Internationella nätverk av organi serad brottslighet ut nyttjar denna utsatthet  för att underlätta 
migration och därefter grovt utnyttja personern a i fråga genom att använda våld, hot, tvång 
eller olika former av missbruk av en persons utsatta belägenhet, t.e x. skuldslaveri. De höga 
förtjänster som detta ger upphov till är en viktig dr ivkraft. Efterfrågan på sexuella tjänster och 
billig arbetskraft i bestämmelselän derna är en bidragande orsak.  
En person kan bli offer för människohandel i sexue llt utnyttjandesyfte e ller i andra olagliga 
syften såsom utnyttjande som arbetskraft eller för slaveriliknande arbete i hemmet. Även om handel med unga män visserligen förekommer, mest adels för utnyttjande som arbetskraft, är 
det kvinnor och flickor som fortfarande utgör majoriteten av offren för människohandel. 
Könsdiskriminering och våld i hemmet finns med bland de bakomliggande orsakerna till 
människohandel och människohandel betraktas dä rför som en form av könsrelaterat våld. 
Barn faller offer för människohandel för att ut nyttjas i samband med tiggeri eller olaglig 
verksamhet. Både flickor och pojkar fa ller offer för människohandel i sexuellt 
utnyttjandesyfte. Människohandel kan också äga rum i syfte att avlägsna organ.  
Det är inte lätt att uppskatta om fattningen av människohandel, ef tersom brottslig verksamhet 
knuten till människohandel döljs bakom utbredda  fenomen som prostitution eller invandring. 
De enda uppskattningar rörande människohandel och tvångsarbete som bygger på vedertagna, 
öppna och tydliga metoder har gjortspå global nivå av Internationell a arbetsorganisationen 
                                                
 
1 Georgina Vaz Cabral, La traite des êtres humains . Réalités de l'esclavage contemporain , Paris, 2006. 
 
SV 3   SV (ILO). Enligt ILO2 är 20 % av allt tvångsarbete knutet  till människohandel. Största delen av 
tvångsarbetet och tvångstjänstern a är knutet till traditionell a slaveriliknande bruk, dvs. den 
berörda personen överförs inte, utan  blir utnyttjad på plats. De t antas att det i världen finns 
minst 2,45 miljoner människor i tvångsarbete t ill följd av människohandel. Av dessa utsätts 
1,225 miljoner för människohandel i tvångsarbetssy fte varje år. Uppskattningarna inbegriper 
både gränsöverskridande människohandel och mä nniskohandel inom länder. De flesta offer 
säljs till tvångsarbete för kommersiellt sexuellt utnyttjande (43 %) eller i flera olika syften 
(25 %). Övriga (32 %) utsätts för människohandel för att utnyttjas ekonomiskt. 56 % av offren 
för ekonomiskt utnyttjande är kvinnor och flicko r, medan 44 % är män och pojkar. När det 
gäller påtvingat kommersie llt sexuellt utnyttjande är den öv erväldigande majoriteten kvinnor 
och flickor (98 %). Barn under 18 år utgö r mellan 40 % och 50 % av alla offer för 
tvångsarbete3.  
Människohandeln i Europa är en form av krimin alitet som oftast utgår från tredjeländer, men 
särskilt efter den senaste utvi dgningen förekommer det männis kohandel även inom EU. Fall 
av intern människohandel har också rappor terats av nationella  övervakningsorgan4. De 
uppskattningar som rör Europa är fåtaliga och otil lförlitliga. Eftersom Europa dock är en av 
världens mest betydande destin ationer för människohandel är en rimlig uppskattning utgående 
från tillgängliga uppg ifter att flera hundratals tusen personer varje år fö rs in till EU som offer 
för människohandel eller faller o ffer för människohandel inom EU. 
Människohandel måste därför bemöta s resolut, och insatserna måst e syfta till att både lagföra 
brottet och skydda brottsoffren.  
Det första övergripande instrumentet på intern ationell nivå för att bemöta människohandel var 
FN-protokollet från 2000 om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn, vilket  utgör ett komplement till FN:s konvention mot 
gränsöverskridande organiserad brottslighet
5. Europarådets konvention om åtgärder mot 
människohandel6 betraktas som den hittills bästa in ternationella standarden. På EU-nivå 
svarade rambeslutet om bekämpa nde av människohandel 2002/629/RIF7 särskilt mot behovet 
av tillnärmning av straffrätt och påföljder8.  
Även om medlemsstaterna i allmänhet har uppfyllt de viktigaste kraven i rambeslutet kommer 
genomförandet av en övergripande och effe ktiv politik mot mä nniskohandel att kräva 
ytterligare ansträngningar.  
                                                 
2 Patrick Belser, Michaelle De Cock, Fahrad Mehran, ILO Minimum Estimate of Forced Labour in the 
World, ILO, Genève, april 2005. 
3 Procenttalen motsvarar mellan 4,9 och 6,15 miljoner barn. Den senare siffran anses överensstämma med 
uppskattningen i ILO:s världsomfattande rapport A future without child labour  från 2002, i vilken 
antalet barn i tvångsarbete eller slavarbete uppskattades till 5,7 miljoner. 
4 Fall av intern människohandel har t.ex. tagits upp i den sjätte rapporten från den nationella nederländska 
rapportören 2008. 
5 Förenta nationernas tilläggsprotokoll om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med 
människor, särskilt kvinnor och barn, till Förenta nationernas konvention mot gränsöverskridande 
organiserad brottslighet, 2000. 
6 Europarådets konvention om åtgärder mot människohandel (CETS nr 197). 
7 2002/629/RIF.  
8 Rapport på grundval av artikel 10 i rådets ra mbeslut av den 19 juli 2002 om bekämpande av 
människohandel SEK(2006) 187 slutlig. 
 
SV 4   SV 2. G RUND FÖR ÅTGÄRDER FRÅN EU: S SIDA  
Det finns redan en omfattande internationell  rättslig ram för att bekämpa människohandel. 
Berörda parter anser dock att de n nuvarande ramen har genomför ts i otillräcklig utsträckning 
eller på ett bristfälligt sätt i medlemsstaterna. 
Enligt kommissionens rapport om genomförande t av rambeslutet om bekämpande av 
människohandel från 20069 och kommissionens arbetsdokument om EU:s handlingsplan10 
från 2008 hade kraven i rambeslutet i det stor a hela uppfyllts av medlemsstaterna när det 
gäller införlivandet av lagstiftni ng. Att medlemsstaterna har uppfyllt de viktigaste kraven i det 
gällande rambeslutet är i själva verket en följd av den lagstiftning som föregick rambeslutet 
eller ny lagstiftning som införlivar det. Med tanke på att vissa bestämmelser i rambeslutet 
möjliggör undantag eller förbehåll och att ra mbeslutet endast innehåller straffrättsliga 
bestämmelser är läget fortfarande otillfre dsställande när det gäller medlemsstaternas 
genomförande av en övergripande politik mot människohandel. Enligt det ovan nämnda arbetsdokumentet krävs ytterligare ansträngni ngar för genomförandet av en politik mot 
människohandel.  
I Europarådets konvention om åtgärder mot mä nniskohandel från 2005 fastställs en högre 
internationell standard, och den utgör ett viktigt steg mot en harmonisering av lagstiftningen, 
bland annat när det gäller det st raffrättsliga området, stöd t ill brottsoffer, förebyggande och 
övervakning. Konventionen innehå ller dock bindande och icke -bindande bestämmelser, och 
medger förbehåll på viktiga områden, såsom ex traterritoriell behöri ghet. Konventionen är 
således själv behäftad med vissa brister.  
Med beaktande av den nuvarande rättsliga ramen, som är knuten till FN:s och Europarådets 
instrument, och EU-lagstiftningen, kan följande kryphål konstateras:  
– Gärningsmännen ställs inte inför rätta  
• För närvarande inleds inte straffrättslig a förfaranden i till räcklig utsträckning
11. De flesta 
utredningar och åtal i samband med männis kohandel som syftar till sexuellt utnyttjande 
noterades 2006 i Österrike (128), Belgien ( 291), Bulgarien (291), Tyskland (353), Italien 
(214), Portugal (65) oc h Storbritannien (54)12. Det totala antalet fall som utreddes i EU 
uppgick till 195 under 2001, 453 under 2003, 1 060 under 2005 och 1 569 under 200613. 
Trots att siffrorna stiger motsvarar antalet straffrättsliga förfaranden fortfarande inte den uppskattade omfattningen av männis kohandel enligt beskrivningen ovan.  
                                                
 
9 Rapport på grundval av artikel 10 i rådets ra mbeslut av den 19 juli 2002 om bekämpande av 
människohandel, SEK(2006) 287 slutlig. 
10 Arbetsdokument från kommissionen ” Evaluation and monitoring of the implementation of the EU Plan 
on best practices, standards and procedures for combating and preventing trafficking in human 
beings ”, KOM(2008)657. Arbetsdokumentet utarbetades på grundval av 24 svar på ett frågeformulär 
som sändes ut av kommissionen i december 2007 oc h uppgifter som lämnats av olika organ såsom 
Europol och Eurojust. 
11 Alla sifferuppgifter som anges i detta stycke är tagna från kommissionens arbetsdokument 
KOM(2008)657.  
12 I vissa länder omfattar uppgifterna människohandel för utnyttjande av arbetskraft. Det är möjligt att ett 
antal fall som rör människohandel för sexuellt utny ttjande fortfarande lagförs som utnyttjande för 
prostitution p.g.a. svårigheten att samla bevis.  
13 Antalet fall där en dom avgavs är dock mycket lägre. År 2006 meddelades en dom i sammanlagt 284 
fall av människohandel för sexuellt utnyttjande. 
 
SV 5   SV – Offren får inte stöd, s kydd eller ersättning i ti llräcklig utsträckning 
• Endast följande länder har lämnat uppgifter om  antalet offer som fått bistånd under senare 
år: Österrike (162), Belgien (121), Bulgarien (81), Tjeckien (14), Finland (9), Italien 
(2 143), Litauen (96), Polen (10) , Slovenien (40) och Norge (37)14. Mot bakgrund av den 
förmodade omfattningen av människohandeln i Eu ropa måste slutsatsen dras att bara ett 
fåtal länder har vidtagit sådana åtgärder so m situationen kräver. I länder som Österrike, 
Belgien, Italien, Bulgarien och Storbritannien, där ett betydande antal brottsoffer beviljats 
stöd, är dock även antalet rä ttsliga förfaranden högre.  
– Bristfällig övervakning av situationen 
• Generellt sett finns det för få uppgifter oc h uppskattningar om mä nniskohandel. När det 
gäller offrens rättigheter och stöd till offer förfogar de allra fl esta länder inte ens över några 
uppgifter. De nationella systemen är fortfarande  bristfälliga när det gä ller övervakning. Två 
länder (Nederländerna och Sverige) har utsett nationella rapportörer och åtta länder anger 
att de har inrättat liknande organ (Belgi en, Bulgarien, Cypern, Tjeckien, Danmark, 
Finland, Portugal och Storbritannien). Denna s ituation skulle kunna ha en negativ inverkan 
på kvaliteten på de uppgifter som samlats in. 
Av dessa orsaker efterlyser be rörda parter effektivare, mer specifika och bindande åtgärder 
särskilt på de viktiga områden som nämns ovan. 
3. M ÅL 
Det övergripande målet med förslaget är att bekämpa organiserad och annan brottslighet, 
särskilt människohandel och brott mot barn, i en lighet med artikel 29 i EG-fördraget, genom 
att upprätta en enhetligare och effektivare ram för bekämpningen av människohandel inom 
ramen för den tredje pelaren.  
A Särskilt mål: lagföra brottet  
– Operativa mål: 
– A1 Införa effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner. 
– A2 Främja offrens samarbete med de rättsliga myndigheterna. 
– A3 Avlägsna hinder för internationellt samarbete och sprida användningen 
av utredningsverktyg som är effek tiva i fall av organiserad och 
gränsöverskridande brottslighet. 
– A4 Underlätta lagföring av männis kosmugglare när brottet har begåtts 
utanför medlemsstatens territorium. 
B Särskilt mål: skydda brottsoffrens rättigheter 
– Operativa mål:  
                                                 
14 Dessa uppgifter kan inte jämföras med uppgifterna i IOM:s databas.  
 
SV 6   SV – B1 Tillhandahålla förmodade offer förbeh ållslöst och individuellt stöd före, under 
och efter de straffrät tsliga förfarandena. 
– B2 Skydda offer för frihetsberövande och la gföring för brott som de har tvingats 
begå, t.ex. brott mot invandringslagstiftningen. 
– B3 Öka skyddet av offer från sekundär viktimisering, som härrör från det sätt på 
vilket de straffrättsliga förfarandena genomförs av de behöriga myndigheterna. 
– B4 Fastställa särskilda åtgärder för att säkerställa effektivt skydd och ersättning.  
C Särskilt mål: förebygga människohandel  
– Operativa mål: 
– C1 Minska utsatthetsfakto rer i ursprungsländerna.  
– C2 Höja kompetensen hos de offentlig a tjänstemän som kommer i kontakt med 
potentiella offer. 
– C3 Minska efterfrågan på sexuella tjänster och billig arbetskraft. 
– D Särskilt mål: upprätta e ffektiva övervakningssystem.  
– Operativa mål: 
– D1 Inrätta nationella mekanismer, t.ex. nationella rapportörer eller 
motsvarande.  
– D2 Upprätta ett nära samarbete mellan nationella rapportörer eller 
motsvarande mekanismer. 
4. P OLITISKA ALTERNATIV  
Flera politiska alterna tiv har undersökts som medel för at t uppnå de fastställda målen. 
• Alternativ 1: Inga nya EU-åtgärder  
• EU vidtar inga åtgärder för att bekämpa mä nniskohandel men medlemsstaterna får fortsätta 
processen med att underteckna och ratificera Europarådets konvention om åtgärder mot 
människohandel.  
• Alternativ 2: Åtgärder utan  lagstiftningskaraktär  
Ingen ändring av rambeslut 2004/629/RIF. Åtgärd er utan lagstiftningskaraktär kan införas 
inom områden som stöd till brottsoffe r, övervakning, före byggande åtgärder i 
bestämmelseländer, förebyggande åtgärder i ursprungsländer, utb ildning och samarbete 
mellan brottsbekämpande organ.  
• Alternativ 3: Ny lagstiftning om lagför ing, stöd till brottsoffer, förebyggande och 
övervakning  
 
SV 7   SV Ett nytt rambeslut antas som om fattar bestämmelserna i det befintliga rambeslutet, vissa 
bestämmelser i Europarådets konvention samt några ytterligare bestämmelser. Framför allt 
bör ett nytt rambeslut innehålla bestämmelser på  områdena materiell straffrätt, behörighet och 
lagföring, offrens rättigheter i straffrättsliga förfaranden, st öd till offer, särskilda 
skyddsåtgärder när det gäller barn, fö rebyggande verksamhet och övervakning.  
• Alternativ 4: Ny lagstiftning (enligt alternativ 3) + åtgärder utan lagstiftningskaraktär 
(enligt alternativ 2)  
– Ett nytt rambeslut antas som om fattar det befintliga rambeslutet och nya bestämmelser. Det 
nya rambeslutet kompletteras med åtgärder ut an lagstiftningskaraktär, särskilt de som 
anges under alternativ 2. 
5. J ÄMFÖRELSE MELLAN DE POLITISKA ALTERNATIVEN  
Alternativ 1 (ing a nya åtgärder)  kan innebära en betydande  förbättring, förutsatt att 
medlemsstaterna undertecknar, ratificerar och genomför Europarådets konvention CETS nr 
197. De utdragna förfarandena för den nationella ratificeringen innebär do ck, eftersom en EU-
omfattande rättsligt bindande ram saknas, att de t är osäkert när och i vilken utsträckning 
konventionens fördelar kommer till uttryck i praktiken.  
Alternativ 2  skulle sätta ny fart på genomförandet av den befintliga rättsliga ramen, men 
skulle inte räcka till för att fö rbättra lagföringen på vissa områ den där det krävs en särskild 
rättslig grund. Det finns inte heller orsak till optimism när de t gäller effektiviteten hos 
alternativ 2, med tanke på den låga genomförandenivån för tidigare antagna icke-bindande 
dokument. 
Alternativ 3  skulle innebära en förbättring jämfört med nuläget. Lagstiftningen skulle stärkas 
på områden som omfattas av EU:s nuvarande regler om lagföring av gärningsmän och skydd av offer. Behovet av förebyggande och övervakni ng skulle också bli tillgodosett. Kostnaderna 
förväntas uppvägas av den sociala och ekonomiska nyttan av en effektivare bekämpning av människohandel. 
Alternativ 4
 skulle öka effektiviteten av åtgärderna i alternativ 2 och 3 genom att kombinera 
dem och uppmuntra medlemsstaterna att samarbeta när det gäller att utveckla verktyg och förbättra genomförandet av den mer övergripa nde rättsliga ram som kommer att införas. 
Enligt analysen av de ekonomiska och soci ala konsekvenserna och effekterna på de 
grundläggande rättigheterna innebär alternativ  3 och 4 det bästa fö rhållningssättet till 
problemen och bör bidra till att de fastställda målen uppnås. Alternativ 4 är att föredra.