Yttrande från Regionkommittén om "Regionala konsekvenser av reformen av GJP"

(96/C 129/04)

Den 27 september 1994 beslöt Regionkommittén att utarbeta ett yttrande på eget initiativ enligt artikel 10.1 i arbetsordningen om ovannämnda fråga.

Utskott 2 "Regional planering, jordbruk, jakt, fiskeri, skogsbruk, havsmiljö och bergsområden" som svarade för frågans beredning antog sitt yttrande den 13 december 1995. Föredragande var Reinhold Bocklet och João Carlos Saraiva.

Under den 11:e plenarsessionen den 17 och 18 januari 1996 (sammanträdet den 18 januari 1996) antog kommittén enhälligt följande yttrande.

1. Inledning

Gemenskapspolitiken inom jordbruksområdet (GJP, struktur- och kvalitetspolitik) har särskilt som mål att:

- öka jordbrukets konkurrenskraft genom att främja den tekniska utvecklingen, genom att garantera en rationell utveckling av jordbruksproduktionen och en optimal användning av produktionsfaktorerna, särskilt arbetskraft;

- på detta sätt säkerställa en skälig levnadsstandard för jordbruksbefolkningen, särskilt genom en höjning av per capita-inkomsten för dem som arbetar inom jordbruket;

- ta hänsyn till jordbruksverksamhetens särskilda karaktär, som är en följd av jordbrukets sociala struktur och de strukturella och naturliga skillnaderna mellan de olika jordbruksregionerna, vid utarbetandet av den gemensamma jordbrukspolitiken och de särskilda metoder som den kan innebära (artikel 39 i Romfördraget).

Knappt två år efter införandet av reformen av GJP kan dess inverkan redan märkas i Europeiska unionens många regioner. Denna inverkan finns det anledning att utvärdera i ljuset av iakttagelserna ovan och reformens syfte.

Regionkommittén ansåg att det var lämpligt att utarbeta ett yttrande på eget initiativ enligt Romfördragets artikel 198c om "de regionala konsekvenserna av reformen av GJP" (genom beslut av presidiet den 27 september 1994 på förslag av utskott 2).

2. Reformens syfte

I kommissionens förslag till reform 1991 uppgavs att jordbruket inom gemenskapen inte kunde stå emot den oundvikliga konkurrensen som utövas på de inre och yttre marknaderna om man inte konkurrensutsatte prisbildningen.

Parallellt borde produktionskvantiteterna minskas och marknadsprisernas fall dämpas socialt genom direkta transfereringar. Härmed skulle man kunna bryta den onda cirkeln med höjda priser och överskottsproduktion.

Detta angreppssätt strävar mot följande huvudsakliga mål:

- Att upprätthålla EU:s roll som exportör av jordbruksprodukter.

- Att kontrollera produktionen genom åtgärder nödvändiga för jämvikten på marknaderna.

- Att erbjuda riktat stöd för att kompensera prisfallet.

- Att erkänna nödvändigheten av att bevara ett tillräckligt antal lantbrukare och ett jordbruk som präglas av lantbrukarfamiljer och till en del av kollektiv.

- Att erkänna att landsbygdsmiljön inte bara är beroende av jordbruket utan lika mycket av annan verksamhet som bidrar till att bibehålla folkmängden och att förstärka regionernas ekonomi.

- Att uppmuntra extensivt jordbruk för att minska överskottsproduktionen inom ramen för en medveten miljöpolitik.

För övrigt bör reformen av GJP även fortsättningsvis baseras på sina grundprinciper: marknadens enhet, gemenskapens intressen och ekonomisk solidaritet.

Utgifterna för marknadens organisation, som blivit mindre effektiva som prisstöd, borde hellre användas för att öka inkomsterna via direkta transfereringar till producenterna, eftersom gemenskapens kostnader för marknadsstöd nästan har fördubblats under de senaste tio åren och stigit från 18 till mer än 33 miljarder ecu 1994.

Även efter reformens genomförande kommer kostnadsökningen inte att vara helt och hållet hejdad. Detta mål bör vara uppnått efter övergångsfasen i slutet av tredje etappen av reformen, om produktionsbegränsningen och den omstrukturerade efterfrågan till följd av prisfallet visar sig vara effektiva.

Denna helhetssyn borde fungera som ram vid genomförandet av reformen av GJP. Reformen kommer att få olika konsekvenser i EU:s olika regioner, som uppvisar stora olikheter i jordbrukets utvecklingsnivå.

Under de två år som har följt på reformen har det varit möjligt att förbättra situationen på spannmålsmarknaden. Marknaden för nötkreatur har inte uppnått sin jämvikt ännu. I jämförelse med utvecklingen inom andra sektorer uppvisar producenternas inkomster ännu en viss eftersläpning. Bara några medlemsstater har noterat positiva tendenser som åtminstone delvis beror på prishöjningar till följd av växelkursernas eftersläpning.

Det finns ändå ingen garanti för att denna tendens håller i sig, med tanke på de begränsningar som blev nödvändiga med anledning av GATT-avtalet.

3. Reformens huvudsakliga beslut och effekter

De tillämpade åtgärderna berör främst spannmålssektorn, produktion av oljeväxter, proteinrika växter, nötkött och mjölk.

3.1. Organisation av spannmålsmarknaden

3.1.1. Spannmålsproducenternas inkomstförluster kompenseras genom kompensationsutbetalningar i form av direkta bidrag. Kompensationsutbetalningarna är beräknade på grundval av medelavkastning för varje jordbruksregion.

Dessa åtgärders första positiva resultat är en sänkning av spannmålspriserna, vilket borde tillåta spannmålsproducenterna inom gemenskapen att återvinna marknadsandelar på marknaden för spannmålsfoder på upp till 10 miljoner ton.

Enligt beräkningar avsattes redan 1993 ytterligare 6-7 miljoner ton spannmål till djurfoder. Tendensen från reformens första år kvarstår. Spannmålsproduktionen som med hänsyn till den noterade utvecklingen nu skulle ha överstigit 180 miljoner ton, om reformen inte genomförts, gick förra året ned till 162 miljoner ton. Stabiliseringen av produktionen är till stor del resultatet av att åkermark lagts i träda. Utöver den tidigare förordningen om nedläggning av odlingsytor, som antogs 1988 för en period av 5 år som en väsentlig del av stabiliseringsmekanismerna, togs under 1994 sammanlagt 7,2 miljoner hektar ur produktion.

Det måste understrykas att från och med nu och fram till slutet av budgetåret kommer spannmålslagren, som uppgår till strax under 9 miljoner ton, att ha minskats och uppgå till mindre än en tredjedel av nivån före reformen. I motsats till tidigare är fodervetet inte längre föremål för interventioner, och spannmål av god handelskvalitet har kunnat avsättas utan svårigheter. Tillgången på durumvete blev till och med mycket knapp.

Att märka är att vissa delområden inom jordbruket uppvisar en hög grad av ömsesidigt beroende. Exempelvis skulle en minskning av spannmålsförråden kunna innebära att tillgången på halm minskar, något som i sin tur kan få återverkningar på svampodlingen.

3.1.2. Införandet av priskompensationssystem som är beräknade på grundval av medelavkastningen kan främja upprätthållandet av jordbruk, även som bisyssla, eftersom jordbruksföretagen då kan räkna med en förutsägbar grundinkomst.

3.1.3. Möjligheten att odla förnybara råvaror på nedlagda odlingsytor av konjunkturskäl bör också betraktas som gynnsam, eftersom det tillåter en förnuftig användning av jorden och ger jordbrukarna möjligheter till extra inkomster.

Man kan genom att lägga marken i träda bidra till att främja råvaruproduktionen för industrin, energiproduktionen eller andra ändamål och på så sätt också bidra till att minska beroendet av minerala och fossila råvaror, och därmed utsläpp som ökar drivhuseffekten.

3.1.4. Man måste dock tänka på att de spannmålsregioner i medlemsländerna där man bara odlar en gröda och är hårt specialiserad drabbas hårdare av reformens ekonomiska effekter. När interventionspriserna sänks och ersätts med priskompensationssystem som i regel är anpassade till genomsnittsavkastningen, är detta till nackdel för jordbruksenheter med hög avkastning.

3.2. Organisation av marknaden för olje- och proteinväxter

3.2.1. Proteinväxterna kopplades till systemet för spannmål när det gäller kompensationsbetalningar inom ramen för reformen av GJP. Bidragssystemet för omvandling och minimipriserna har avskaffats från och med budgetåret 1993/1994 och har ersatts med ett bidragssystem baserat på areal som syftar till att upprätthålla producenternas inkomster. Proteinväxterna omfattas av samma regler för nedläggning av odlingsytor som de andra "stora grödorna". Ett kompensationsbelopp på 65 ecu per ton har fastställts för beräkningen av kompensationsbidrag per hektar. Detta belopp multipliceras med den regionala medelavkastningen för spannmål.

3.2.2. Europeiska gemenskapen är som tidigare nettoimportör av oljerika fröer, vegetabiliska oljor och foderkakor. Den årliga importvolymen beror i stor utsträckning på priserna på respektive oljerika fröer, foderkakor och konkurrerande produkter samt på möjligheterna att exportera oljorna och foderkakorna till tredje land.

Graden av självförsörjning inom EU uppgår till 139 % för raps. Alla andra foderkakor eller oljor uppvisar ett underskott.

Importen av sojabönor från USA, Brasilien och Argentina ökade med 50 % mellan 1989 och 1992, till 13,6 miljoner ton.

Gemenskapens produktion av oljerika fröer var knappt 11,5 miljoner ton 1992/1993 mot 13 miljoner ton föregående år. Man räknar med en skörd på ca 12,4 miljoner ton för budgetåret 1993/1994.

3.3. Organisation av marknaden för nötkreatur

3.3.1. Producenterna av nötkött drar fördel av kompensationsutbetalningar, eftersom interventionspriserna på nötkött också minskat med 15 % fram till budgetåret 1995/1996.

3.3.2. Också på denna marknad märks reformens återverkningar redan tydligt. Produktionen sjönk med 10 % från 1993 till 1994. Därför följde marknadspriserna inte med nedåt när interventionspriserna sänktes, utan de förblev i stort sett stabila fram till mitten av 1994. Dessutom lyckades man nästan fullständigt tömma överskottslagren. Detta var möjligt eftersom interventionsinköpen upphörde nästan helt och hållet från och med slutet av 1992. Lagren uppgick vid den tidpunkten till ungefär 15 000 ton.

Ändå fortsätter nötköttsmarknaden att stöta på avsättningsproblem på grund av konkurrensen från andra, billigare köttsorter i ett svårt ekonomiskt läge, där utvecklingen av konsumtionsvanor och den negativa inverkan från medias bild av kött efter debatten om galna ko-sjukan för tillfället motverkar all ökning av konsumtionen. Den relativt stora försäljningsminskningen på marknaden är ytterligare ett bevis på detta och är orsaken till den klart negativa prisutvecklingen sedan mitten av året.

Förutom spannmålsregionerna är de regioner som är specialiserade på uppfödning av nötkreatur svårt drabbade av reformen.

3.4. Uppfödning av mjölkkor

3.4.1. Premien för mjölkkor höjs i tre etapper från 70 till 120 ecu. Medlemsstaterna kan fortsätta att på nationell nivå bevilja en tilläggspremie på maximalt 25 ecu per ko.

I motsats till systemet med specialpremier till nötkreatur av hankön, enligt vilket referensstorleken på driftsenheten är valfri, är premien för mjölkkor fastställd för varje driftsenhet. Referensår är 1992.

Rätten till premie går att överlåta med eller utan jordbruksrörelse.

3.5. Fårkött

3.5.1. Beträffande fårkött behålls huvudsakligen dagens stöd:

- Taket för beviljande av premier (1 000/500 djur) avskaffades under 1995 och ersattes med en övre gräns som fastställs för varje driftsenhet.

- Rätten till premie fastställs för varje driftsenhet. Referensår är 1991.

- 1993 var gemenskapspremien per tacka 20,898 ecu och 1994 17,78 ecu. Den extra premie som beviljats för de mindre utvecklade regionerna för att utveckla landsbygdsområdena höjdes på grund av den dåliga marknaden från 5,5 till 7 ecu per tacka.

3.6. Organisation av mjölkmarknaden

3.6.1. De beslut som fattats inom ramen för reformen av GJP har inte haft någon avgörande inverkan på systemet för mjölkproduktion. Ansvarsavgiften, som tagits ut sedan den 16 september 1977, togs bort för mjölkleveranser från den 1 april 1993.

Den viktigaste aspekten är upprätthållandet av kvotsystemet till år 2000.

Avskaffandet av kopplingen av kvoten till arealen underlättar den nödvändiga omstruktureringen av mjölkproduktionen och bidrar till upprättandet av konkurrenskraftiga jordbruk med inriktning på mjölkproduktion.

3.6.2. 1992 sjönk den totala mjölkproduktionen med 1,75 miljoner ton, en minskning som måste tillskrivas minskningen på 1 % av mjölkkvoterna under detta år samt den därmed sammanhängande minskningen av mjölkleveranserna (1,6 miljoner ton). 1993 var produktion och leverans på samma nivå som 1992.

Generellt sett behöll gemenskapen 1992 sin andel av världsmarknaden. Exporten uppgick till 13,9 miljoner ton mjölkekvivalens, vilket gjorde gemenskapen till den främsta exportören i världen inom sektorn. Kostnaderna för att upprätthålla marknaden för mjölkprodukter har kunnat minskas från 5,8 miljarder ecu 1985 till 4,2 miljarder ecu 1994.

3.7. Tilläggsåtgärder

3.7.1. Dessa åtgärder syftar till att uppmuntra produktionssätt som tar mer hänsyn till miljön (minskning av brukningsintensiteten, slopande av bekämpningsmedel och konstgödsel) och till landskapet. De syftar också till att finansiera program för nyplantering av skog och till att sköta jordbruksytor och skogsområden som inte nyttjas. Betydelsen av dessa åtgärder påvisas av det flertal program som lagts fram av medlemsstaterna och regionerna för genomförandet av åtgärderna:

- 160 program som avser produktionsmetoder som är förenliga med krav på miljöskydd och naturskötsel enligt förordning (EEG) nr 2078/92.

- 41 program avseende gemenskapssystem för hjälp till åtgärder för skogsbruk enligt förordning (EEG) nr 2080/92.

- 10 program som avser gemenskapssystem för förtidspensionering av lantbrukare enligt förordning (EEG) nr 2079/92.

Av totalt 238 program har nästan 90 % utarbetats av regionerna.

Gemenskapen uppmuntrar också införandet av ett system för förtidspensionering av lantbrukare som är minst 55 år och som överlämnar driften till yngre lantbrukare.

3.7.2. Det är ändå på sin plats att beröra de potentiella konsekvenserna av dessa åtgärder i vissa regioner.

Tilläggsåtgärderna (program för skogsplantering, förtidspensionering och miljövänlig produktion) främjar minskningen av jordbruksverksamheter i vid mening, det vill säga genom att inbegripa närliggande sektorer. I de mindre utvecklade regionerna, där det inte är lätt att finna alternativ för en hållbar utveckling, kan det uppträda ett antal problem som man genast bör ta itu med, speciellt:

- reduceringen av antalet anställda inom jordbruket liksom inom närliggande sektorer, som inte kompenseras av sysselsättningåtgärder inom andra ekonomiska sektorer (ökning av arbetslösheten);

- avfolkningen av landsbygdsområden, som medför en flykt till städerna eller mer utvecklade regioner;

- ökningen av ett ensidigt beroende av enskilda grödor i vissa medlemsstater.

Dessutom kan tilläggsåtgärderna, som är viktiga eftersom de medför ökade inkomster för jordbrukarna, knappast utan vidare utgöra ett alternativ till förlorade arbetstillfällen, särskilt inte i ekonomiskt svaga regioner, där jordbruket fortfarande är av avgörande social och ekonomisk betydelse. Därför bör en aktiv nyetableringspolitik för unga lantbrukare integreras i planeringen av programmet och i helhetssynen på jordbrukets utveckling i de regioner där det behövs.

I en rad regioner har de åtföljande åtgärderna däremot inneburit en värdefull hjälp att upprätthålla extensiva jordbruksformer, särskilt i miljökänsliga områden. Dessa jordbruk skulle annars ha lagts ned, och därmed skulle de jobb som nu har räddats ha gått förlorade.

Skogsplanteringen inom gemenskapen är fortfarande begränsad. Som tidigare begränsas kontakterna mellan jord- och skogsbruket till skogsplantering på jordbruksytor. Följande frågor måste fortfarande vara medlemsstaters och regioners ansvar:

- Förslag till markplanering på lång sikt, ett oumbärligt villkor för all politik för skogsplantering, med motsvarande långsiktig användning av odlingsytor.

- Ekonomisk drift av skogen som en garanti för ett hållbart utnyttjande av skogens ekosystem, vilket innefattar utveckling av industrier för bearbetning av skogsprodukter och teknisk och kommersiell organisation av producenterna med avsättningsmarknaderna för produkterna i åtanke.

- Program för plantering och nyplantering av skog kan bland annat användas till att med hjälp av snabbväxande träd producera biomassa för energiutvinning och framställning av träprodukter. Också på det viset kan man bidra till att säkra hotade arbetstillfällen.

- Utbildningen av producenterna måste begränsa sig till pilotprojekt; ett första projekt som finansieras av Europeiska unionen (PEEV), kallat "Skogsplantering på jordbruksytor: vilka åtgärder och vilken information skall prioriteras?" bör tillämpas i alla regioner som berörs av skogsplantering.

3.8. Förvaltning och kontroll

3.8.1. För att verkställa reformen har man skapat ett nytt förvaltnings- och kontrollsystem, som också inbegriper hjälpsystem för vissa områden med vallodling och vissa sektorer med djurproduktion, främjandet av ett miljövänligt jordbruk samt specifika åtgärder för bergsjordbruk och för mindre utvecklade områden.

Ur teknisk synvinkel bygger de administrativa åtgärderna främst på följande delar:

- Skapandet av en effektiv datoriserad informationsbank som främst tillförsäkrar en enhetlig kontroll.

- Införandet av ett integrerat förvaltnings- och kontrollsystem som ger möjlighet till presentation av rapporter och till inspektioner på platsen.

- Införandet av ett identifikationssystem för mark och djur.

- En årlig rapport från lantbrukarna med all nödvändig information.

- Möjligheten att tillåta flera ansökningar samtidigt.

Systemet har i sin nuvarande form extremt detaljerade regler som starkt komplicerar förvaltningen och kräver ökade personal- och teknikresurser från regionernas sida.

3.8.2. Man bör i princip ställa sig positiv till systemet med insamling av uppgifter, som har fördelen att ge en möjlighet att komma till rätta med den byråkratiska belastningen med programmen för direktutbetalningar. Dessa system borde dock utformas på ett decentraliserat sätt för att kunna tillämpas enligt de administrativa reglerna i medlemsstaterna och regionerna. Men objektivitet och likvärdiga ramvillkor måste garanteras i hela EU. Det är det enda möjligheten till en flexibel och effektiv användning av kapacitet och befintliga system för verkställande.

De parametrar som skall gås igenom inom ramen för ett sådant decentraliserat system bör inte enbart anpassas till de nya stödåtgärder som beslutats i och med reformen av jordbrukspolitiken, utan måste tjäna som grund för alla åtgärder. Bara om systemet görs mer enhetligt kan kostnaderna för genomgång, förvaltning och kontroll minskas på längre sikt. Mängden icke samordnade program försvårar inte bara tillämpningen av åtgärderna, utan minskar också berörda parters benägenhet att acceptera den gemensamma jordbrukspolitiken.

Den ansenliga mängd uppgifter som samlas in innebär att man alltid kan få en komplett bild av lantbruken, till och med av lantbrukarnas personliga situation. Beträffande uppgiftsskydd kan ett sådant system ge upphov till oro. Även om man måste erkänna vikten av effektiva kontroller, kan det verka tveksamt om den kompletta genomgången är förenlig med proportionalitetsprincipen och lagen om skydd av datauppgifter.

3.9. Man måste slutligen konstatera att dessa reformer i första hand kommer att resultera i en mindre ökning av utgifterna än vad som skulle ha varit fallet med en jordbrukspolitik som inte reformerats.

4. GATT-avtalet och EU:s utvidgning österut

4.1. GATT-avtalet

I Uruguay-rundan åtog sig EU följande förpliktelser:

- Att minska det interna stödet (Aggregate Measurement of Support, AMS) med totalt 20 %.

- Att omvandla alla importinskränkningar i form av tullar (placering i tariffer) och sänka dem stegvis med i genomsnitt 36 % - och med 20 % för känsliga produkter. Undantag görs för viktiga spannmålssorter och ris samt för frukt och grönsaker, för vilka variabla införselavgifter kan tas ut även i fortsättningen.

- Att förbättra möjligheterna att ta sig in på marknaden genom tullsubventioner för bestämda importmängder som fastställs bindande i EU:s GATT-listor (garanterad minsta tillgång till marknaden).

- Att minska den subventionerade exporten (med 21 % när det gäller mängden och med 36 % i budgeten).

Avskaffandet av det interna stödet genomfördes redan i och med de prissänkningar som hänger samman med reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken. Reformens areal- och djurbidrag ingår dock inte i beräkningen av det interna stödet och berörs därför inte av kravet på att avskaffa detta. På så vis kan reformen av GJP också säkerställas internationellt inom GATT.

Det är av avgörande betydelse att det även efter omläggningen av tariffsystemet och avskaffandet av tullar återstår ett tillfredsställande yttre skydd. I förekommande fall tillåter en särskild skyddsklausul att ytterligare införseltullar införs. Tillgången till marknader i tredje land förbättras i och med den världsomspännande avregleringen av handeln, så att nya avsättningsmöjligheter öppnar sig.

De framtida möjligheterna till subventionerad export inskränks genom GATT-avtalet. Om det inom Europeiska unionen uppstår produktionsöverskott som är större än den subventionerade export som GATT-avtalet medger, kan förpliktelsen att avskaffa produktsubventionerna leda till problem. Särskilt när det gäller viktiga produkter som mjölk och nötkött, men också spannmål, kan man räkna med svårigheter till följd av redan existerande produktionsmängder och de väntade effekterna av de biotekniska framstegen.

4.2. Utvidgning av EU

Trots att GJP-reformen och GATT-besluten ännu inte helt slagit igenom med full effekt på marknaderna, måste den Europeiska unionen utveckla en strategi för de central- och östeuropeiska staternas medlemskap.

Jordbrukssektorn inklusive livsmedelsindustrin spelar en nyckelroll i relationerna mellan EU och de central- och östeuropeiska länderna. Det gäller lika mycket för den redan påbörjade förberedelsefasen som för de kommande anslutningsförhandlingarna.

Vid förhandlingarna om hur den strategi som Europeiska rådet i Essen beslutat om skall omsättas i praktiken, måste följande synpunkter beaktas ur jordbruks- och regionalpolitisk synvinkel:

- Ramvillkoren för utvecklingen av handeln med jordbruksprodukter med länderna i Central- och Östeuropa, som hittills varit positiv, får inte ensidigt förändras till nackdel för de exporterande EU-regionerna.

- Inom alla produktområden måste båda parter också i fortsättningen hålla sig strikt till preferensvillkoren. Det kan inte bli tal om någon urholkning av preferensmarginalerna. De traditionella handelsflödena får inte störas.

- Med hänsyn till en rad produkters speciella marknadskänslighet och de överskott som finns, behövs en lösning som liksom tidigare begränsar den totala importen till en nivå som förhindrar störningar i den inre marknaden och samtidigt tar hänsyn till de associerade ländernas intressen. Det gäller speciellt nötkött, bär, frukt och grönsaker.

- Å andra sidan måste man få en garanti för att de central- och östeuropeiska länderna inte höjer några importtullar eller -avgifter eller inför nya med motsvarande effekt.

- Förbättringen av de central- och östeuropeiska staternas position i handeln med jordbruksprodukter bör åstadkommas med hjälp av förstärkt kvantitetsreglering i kombination med omfattande användning av extensiva, miljövänliga produktionsmetoder, inklusive omläggning av odlingsbar mark av ekologiska skäl. Gemenskapens samlade veterinärbestämmelser och bestämmelser om miljö- och växtskydd bör övertas av dessa länder redan i förstadiet till anslutning till EU.

- Utöver detta måste man sträva efter att anknyta till de central- och östeuropeiska ländernas traditionella handelsförbindelser inom jordbrukssektorn och bygga upp dessa förbindelser på nytt. Europeiska unionen kan aldrig ensam bli en tillräcklig avsättningsmarknad för dessa länders enorma produktionspotential.

- Stöd till omstrukturering av jordbruket måste ha som mål att underlätta utvecklingen av ekonomiska grundprinciper och företagsstrukturer för lantbrukare.

- Övergången bör ske i flera steg. Övergångsfasen bör utsträckas tillräckligt länge för att strukturella och marknadspolitiska störningar skall kunna undvikas på båda sidor.

- Grundprinciperna för reformen av jordbrukspolitiken och åtgärdernas principiella struktur måste också upprätthållas under och efter övergångstiden. För att garantera möjligheterna att finansiera systemet i framtiden måste medlemsstaterna och regionerna i betydligt större utsträckning än hittills göras delaktiga i det ekonomiska och politiska ansvaret för helhetskonceptet.

- Möjligheterna till delegering av arbetsuppgifter till medlemsländerna, och - i den mån respektive författning tillåter det - också till regionerna, måste undersökas om man skall lyckas bibehålla det jordbrukspolitiska systemet i någon nämnvärd omfattning och samtidigt undvika finansiella krav som inte längre kan uppfyllas.

- Det yttre skydd för EU-produkter som säkerställs i reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken och i GATT-avtalet måste också bibehållas efter det att de central- och östeuropeiska länderna har blivit medlemmar.

5. Reformen och en hållbar utveckling av landsbygden

5.1. GJP-reformen är alltför ny för att man skall kunna göra en utvärdering av dess återverkningar.

Reformens huvudmål är att få kontroll över produktionen och att återställa jämvikten på marknaderna samt att garantera jordbrukarnas inkomster. Fastställandet av regionala mål är inte prioriterat. Ändå har reformen av jordbrukspolitiken viktiga återverkningar på de enskilda regionerna.

Eftersom reformen av jordbrukspolitiken har som mål att förstärka marknadskrafterna och reglerna inom viktiga jordbrukssektorer (den första delen täcker jordbruk som inriktas på spannmål, nötkreatur och mjölk; den andra delen, som ännu inte är färdigställd, berör vin, frukt och grönsaker samt socker), kan den också medföra förändringar i enskilda regioners ställning på vissa jordbruksmarknader. Man kan till exempel för vissa produkter få se en koncentration och intensifiering av produktionen till färre centralområden. Odlingsytor kan komma att läggas i träda. Reformen av marknaderna för vinodling, frukt och grönsaker kommer i synnerhet att få konsekvenser i Medelhavsländerna.

Den gemensamma jordbrukspolitiken med sina stödinstrument för marknaderna, för priser och för inkomster är inte utformad för regionerna och har sålunda inte medfört någon jämvikt mellan regioner på olika ekonomiska nivåer. Den är inte heller utformad för att utjämna underskott i den ekonomiska utvecklingen, utan för att upprätthålla jordbruket. Det skulle vara fel att utvärdera den gemensamma jordbrukspolitiken efter dess förmåga att omfördela vinstresurser till de minst utvecklade regionerna. Hjälp till de minst utvecklade regionerna måste följaktligen främst ges ur medel från de olika strukturfonderna. De räcker ändå inte till för att fylla ut GJP:s tomrum, och stödet till de mindre utvecklade regionerna får inte ges på bekostnad av övriga strukturella stimulansåtgärder. Strukturfondernas syfte är ju inte att kompensera GJP:s brister. Trots detta måste resultaten från GJP även mätas i ljuset av de allmänna målen för den sociala och ekonomiska sammanhållningen.

5.2. Bortsett från redan nämnda objektiva aspekter framträder redan utvecklingsvägar som varierar från en region till en annan. Sålunda kan man konstatera, enligt information från regionerna, att de detaljerade intentionerna i kommissionens grunddokument inte alltid stämmer överens med de olika sektorernas hittillsvarande politik och dess regionala återverkningar.

I själva verket kan man i olika jordbruksregioner inom gemenskapen märka en ökning av de negativa ekonomiska, sociala och ekologiska återverkningarna. Denna ökning kan med hänsyn till skiftande regionala verkligheter härledas till följande faktorer:

5.2.1. Jordbrukets tilltagande tillbakagång i många landbygdsområden, något som ökar klyftan mellan landsbygds- och stadsområden och mellan lantbrukare med egen gård och övriga yrkesverksamma.

5.2.2. Den orimliga tillväxten av stora jordbruksindustrier och kommersialiseringen av jordbruk och djuruppfödning, vars filosofi och ekonomiska metoder medför att ytterligare landsbygdsområden och många regioner isoleras.

5.2.3. Strategier som har en skadlig inverkan på vissa regioner, särskilt i Medelhavsländerna. I själva verket berör den första delen av jordbruksreformen enbart åkerbruk, den typiska spannmålsproduktionen i Nord- och Centraleuropa och produktionen av nöt- och fårkött. Förutom reformen av den gemensamma organisationen för marknaderna för vin, frukt och grönsaker, som man för närvarande förhandlar om, bör Europeiska unionen föra i hamn reformen av GJP och varaktigt bidra till återupprättandet av marknadsjämvikten hos jordbruksekonomierna i Sydeuropas regioner och till en effektivare organisation av marknaderna. Dessutom bör man stimulera biodlingen.

5.2.4. Faktum är att vissa av motiven bakom reformen av GJP - jämvikt på marknaderna, minskade överskott, miljöskydd, bevarande av naturen - väger lättare i vissa regioner, och då särskilt i de regioner med ett underskott i jordbruks- och livsmedelsproduktionen, där förhållandet pris/produktion inte alls utgör en avgörande faktor bakom uppkomsten av överskott och där en viss ökning av jordbruksaktiviteterna inte medför några ökade miljörisker, eftersom man framför allt bedriver ett extensivt jordbruk.

5.2.5. Oförmågan att komma till rätta med systemet för fördelning av finansiella medel, som hittills favoriserat de rikaste länderna. Hädanefter kommer medlen huvudsakligen att fördelas efter produktivitet. Detta kommer att öka klyftan mellan stora och små jordbruk och mellan regioner med svag respektive stark konkurrenskraft.

5.2.6. Oförmågan att minska sociala skillnader.

5.3. När det gäller motiveringen av åtgärderna tycks motsägelserna också bero på de olika sektorernas regionala betydelse:

5.3.1. Huruvida sektorerna får eller inte får intäktsbidrag.

5.3.2. Produktionsbegränsningen inom vissa sektorer, beroende på överskottssituationen och det samtidiga införandet av begränsningar inom en annan sektor (frukt och grönsaker) där EU är en av världens största importörer.

5.4. För övrigt har man i samband med åberopandet av miljöskydd inte i tillräcklig grad tänkt på att restriktionspolitiken kan skapa en oönskad effekt i form av en intensifiering och koncentration av produktionen i de mest konkurrenskraftiga regionerna. Detta medför ytterligare påfrestningar på miljön i dessa områden. I analogi med detta kommer minskad jorbruksverksamhet i regioner med mindre intensivt jordbruk att främja industriellt skogsbruk, med en tilltagande avfolkning som följd.

Det vore lämpligare att godkänna tilläggsåtgärder för att främja extensivt jordbruk och metoder som är skonsammare för miljön, vilket på ett förnuftigt sätt skulle komplettera reformen av GJP. De skulle inte bara bidra till en förbättring av miljön utan också garantera bevarandet av jordbrukslandskapet och medge att jordbrukarna ersätts för sina prestationer. De skulle också ha stor betydelse för bevarandet av landskap som är typiska för olika regioner.

5.5. Slutligen finns det en risk för att gemenskapens intressen, som ligger till grund för GJP, allt oftare offras för internationella intressen att avreglera jordbruks- och livsmedelsmarknaderna. Denna utveckling leder till att jordbruket inom gemenskapen integreras i en alltmer global ekonomi. Detta ligger i de ekonomiska stormakters intresse som också styr denna utveckling.

5.6. Det är följaktligen redan möjligt att dra några slutsatser som skulle kunna bidra till nödvändiga ändringar i den fortsatta reformen av GJP.

5.6.1. Reformen av GJP tar inte hänsyn till de avsevärda skillnaderna inom gemenskapens jordbrukssektor. Man bör i framtiden i högre grad ta hänsyn till regionala behov, utan att för den skull spränga ramen för den gemensamma marknaden. På så sätt skulle reformen kunna främja jordbruksområdenas livskraft tack vare deras mångfald och samspel.

5.6.2. En reform av GJP som huvudsakligen styrs av marknadskrafterna och som använder konkurrenskraft som det viktigaste måttet på utveckling kan motarbeta jordbrukets olika värdefulla funktioner: dess bidrag till den demografiska balansen, dess socioekonomiska funktion samt dess bidrag till miljöskydd och bevarande av natur och kulturarv. Alla dessa element är oundgängliga för landsbygdens fortlevnad.

5.6.3. Det tycks som om man ännu inte inom ramen för reformen av GJP har noterat att jordbruket utöver sin producerande funktion också på ett aktivt sätt bidrar till en stabil framtid för alla gemenskapens landsbygdsområden.

5.6.4. Den gemensamma jordbrukspolitikens interventionsmöjligheter måste gynna de jordbrukarkategorier som är verksamma i produktionsområden med avsevärda naturliga lokaliseringsproblem. Direkta bidrag, produktionskvoter och andra tänkbara instrument måste administreras i denna anda.

5.6.5. Subsidiaritetsprincipen skall respekteras strikt på regions- och landsdelsnivå. Kommissionen måste införa ett mycket allmänt regelverk för bidragen, medan regionerna får utforma detaljerna enligt de egna jordbrukspolitiska målen.

6. Regionkommitténs yttrande

6.1. Regionkommittén stöder de grundläggande målen och delarna i reformen av GJP såsom den lagts fram i kommissionens förslag som presenterades 1991, och har noterat de positiva effekter som redan uppnåtts på marknaderna för berörda produkter och inom jordbruket i allmänhet. Vi anser dock att man för att utvärdera reformen bör göra en mer djupgående analys av de olika situationer som uppstått i gemenskapens olika regioner (inklusive de nya medlemsstaterna).

6.2. Regionkommittén kräver att nästa etapp i reformen av GJP konkretiseras i följande avseenden:

6.2.1. Man bör ta hänsyn till de olika förutsättningarna hos jordbruket och skogsbruket inom EU och utgå från ett i geografisk bemärkelse bredare koncept för en harmonisk utveckling av jordbrukslandskapet, och därigenom samtidigt en varaktig utveckling av landsbygdsområdena, med ett livskraftigt och blomstrande jordbruk.

6.2.2. Man bör inte bara koncentrera sig på jordbruksproduktionen - som ständigt är en primär faktor för landsbygdens utveckling - utan också på landsbygdens utveckling och miljöskydd, i enlighet med de grundläggande principerna om subsidiaritet, samarbete, förebyggande och integration.

6.2.3. Man bör inse att ett alltmer marknadsinriktat jordbruk knappast löser landsbygdens strukturella problem, utan att man snarare måste koncentrera alla ansträngningar på ett bredare koncept för jordbrukspolitiken. Detta koncept skall förutom livsmedelsproduktion också innefatta en varaktig utveckling av landsbygdsområdena och den huvudsakliga grunden för deras fortbestånd, det vill säga lantbrukarna, speciellt de yngre.

6.3. Regionkommittén anmodar kommissionen att vidta alla nödvändiga åtgärder för att utveckla nya marknader, speciellt för andra jordbruksprodukter än livsmedel, och att främja konsumtionen.

6.4. Regionkommittén anmodar också kommissionen att om nödvändigt vidta väl avvägda åtgärder för att reglera produktionsvolymer för att i framtiden garantera jordbruket en gynnsam prisutveckling och därmed lönsamhet. Sektorn måste garanteras konkurrensvillkor som gör att man kan hävda sig.

6.5. Vidare anmodar Regionkommittén kommissionen att varje år se över procentsatserna för mark som obligatoriskt skall läggas i träda mot bakgrund av utvecklingen på marknaderna, och att i god tid meddela ändringar så att jordbrukarna kan planera för sina skördar på längre sikt.

6.6. Regionkommittén anser att de medel som anslås av EU för användning vid konjunkturellt betingade minskningar av odlingsarealer bör disponeras av regionerna. De skulle därmed anförtros att välja de åtgärder som de anser lämpliga för att stimulera marknaden samt att styra fördelningen av medel i detta syfte.

6.7. Regionkommittén anser att ett större ansvar skall vila på medlemsstaterna och regionerna inför en vidareutveckling av reformen.

6.8. Regionkommittén anser att den politik kommissionen antagit för att reformera strukturfonderna (1988), i form av ett "nerifrån och upp"-synsätt genom samlade programplaneringsdokument ("single programming documents") på regional nivå, medger ett effektivare genomförande av betalningar inom ramen för GJP, som dessutom tar hänsyn till olika regioners speciella förhållanden.

6.9. Regionkommittén menar att ett sådant grepp likaså på ett avgörande sätt skulle kunna bidra till främjandet av produktion och utveckling inom området förnybara råvaror. Detta skulle garantera jordbrukarnas inkomster och dessutom skydda miljö och klimat, bevara begränsade naturresurser och minska överskottet inom jordbruksproduktionen.

6.10. Regionkommittén begär att enklare mekanismer och åtgärder skall utvecklas för att kompensera prissänkningarna. En differentiering av interventionströsklarna förtjänar att prövas i detta sammanhang.

6.11. Regionkommittén begär att tilläggsåtgärderna, särskilt de åtgärder som syftar till att främja produktion som är skonsammare mot miljön och som bevarar landskapet, skall fortlöpa oinskränkta även efter 1997, och att dessa till fullo skall garanteras juridiskt och beviljas större anslag.

6.12. Regionkommittén anser att de möjligheter som öppnas i och med direktiv 2078/92/EEG möjliggör utvecklingen av ett system med garanterade anslag till verksamhet inom jordbruket som är till nytta för samhället, men som inte utgörs av produktion eller direkt kan avsättas på marknaden.

6.13. Regionkommittén beklagar uttryckligen den komplicerade administrativa karaktären hos de antagna åtgärderna och genomförandet av dessa. Vi anmodar därför kommissionen att i största möjliga mån ta fasta på föreslagna förenklingar.

6.14. Regionkommittén inser nödvändigheten av att garantera genomförandet och en tillräcklig kontroll av systemet för struktur- och kompensationsbidrag i medlemsstaterna, detta med hjälp av förenklade sanktionsbestämmelser.

6.15. Regionkommittén anmodar kommissionen att utforma ett system som bättre svarar mot tekniska och organisatoriska kriterier. Gemenskapen borde i detta hänseende begränsa sig till att anta miniminormer och -kriterier och garantera en viss kontroll, men att låta medlemsstaterna och regionerna utforma systemen för tillämpning inom ramen för dessa normer.

6.16. Regionkommittén anser att de risker som är förknippade med genomförandet av dessa åtgärder och ansvarsfördelningen bara kan minskas med en målinriktad förenkling av bidragssystemen, vilken borde gå hand i hand med en motsvarande förenkling av bidragsstyrningen. I stället för premier per djur borde man prova att grunda premierna på arealbidrag för foder- och betesmark som är avsedd för nötkreatur och får, och att ta hänsyn till minskande styckkostnader när det gäller det finansiella stödet till enskilda jordbruksenheter. Strukturpolitikens mål måste vara en konkurrenskraftig lantbrukssektor med familjejordbruket i centrum.

6.17. Regionkommittén anser det vara absolut nödvändigt att kommissionen grundar sina framtida beslut på en detaljerad utvärdering av reformens effekter på marknaderna för berörda sektorer samt på en utvärdering av kostnadsutvecklingen och kostnadernas fördelning mellan regionerna.

6.18. Regionkommittén anmodar kommissionen att begära Regionkommitténs yttrande över denna rapport, vilket också gäller de lägesrapporter som riktas till rådet eller Europaparlamentet.

6.19. Regionkommittén tillkännager sin avsikt att ingående följa nästa etapp av reformen av GJP och ger utskott 2 ansvaret att genom banden mellan sina medlemmar och regionerna främja organisationen av en ingående undersökning om jordbruksreformens återverkningar i regionerna och att analysera de problem som uppstår inom det "agromonetära" systemet. Dessa förbehåller sig kommittén möjligheten att ta ställning till i ett senare skede.

6.20. Regionkommittén begär att kommissionen ägnar all sin uppmärksamhet åt de verkningar som väntas bli följden av anslutningen till Europeiska unionen av flera länder vid Medelhavet och i Central- och Östeuropa. Därvidlag bör kommissionen undersöka alla tänkbara alternativ för handels- och jordbrukspolitiken. Dessa skall inte bara medge att medlemskandidaterna integreras ekonomiskt och politiskt, utan också att EU:s nuvarande regioners jordbruks- och landsbygdsintressen försvaras och att jämvikten mellan dessa bevaras. Man bör då i synnerhet ta hänsyn till gränsregionerna. Regionkommittén kommer därför att detaljstudera kommissionens strategibeskrivning för vidareutvecklingen av EU:s förbindelser med de associerade central- och östeuropeiska staterna på jordbruksområdet.

6.21. Regionkommittén kräver att man när man tillämpar Uruguayrundans resultat också tar hänsyn till de väsentliga jordbruks- och regionalpolitiska gemenskapsintressena och ser till att gemenskapens internationella förpliktelser inom ramen för GJP fortsätter att gälla.

Uruguayrundans resultat torde inom jordbrukssektorn framför allt få till följd att den gemensamma jordbrukspolitikens varaktighet ifrågasätts direkt eller indirekt. Det gäller också frågan huruvida de allmänna grundprinciperna kommer att följas, speciellt gemenskapspreferensen. Liknande frågetecken finns dessutom när det gäller gemenskapens export och möjligheten att säkra dess plats på världsmarknaden för jordbruksprodukter.

Bryssel den 18 januari 1996.

Regionkommitténs ordförande

Jacques BLANC