Yttrande från Regionkommittén om subsidiaritetsprincipen "För en verklig subsidiaritetskultur! En appell från Regionkommittén"

(1999/C 198/14)

BAKGRUND

Slutsatserna från Europeiska rådets möte i Wien den 11-12 december 1998, efter vilka kommissionen bör kunna publicera sina rapporter "Bättre lagstiftning" inom utsatt tid och föra ut frågan på remiss till bland annat Regionkommittén.

Europaparlamentets resolution av den 22 oktober 1998 om förberedelserna för mötet mellan stats- och regeringscheferna i oktober 1998 om Europeiska unionens politiska framtid, varigenom Europaparlamentet åtar sig att upprätthålla en politisk dialog och ett nära samarbete med de nationella parlamenten och med berörda regionala instanser, beträffande genomförandet av subsidiaritetsprincipen enligt varje enskild medlemsstats konstitutionella förhållanden.

Regionkommitténs presidiebeslut av den 15 juli 1998 i enlighet med artikel 198c.4 i EG-fördraget att utarbeta ett yttrande på eget initiativ om subsidiaritetsprincipen och att ge utskottet för institutionella frågor i uppdrag att bereda ärendet.

Regionkommitténs tidigare yttranden i denna fråga, i synnerhet resolutionen av den 20 november 1997 (CdR 305/97 fin)(1)

Utkastet till yttrande (CdR 302/98 rév. 2) som antogs av utskottet för institutionella frågor den 1 februari 1999 (föredragande: Michel Delebarre och Edmund Stoiber).

Den omfattande tillämpningen av subsidiaritetsprincipen kommer att få ännu större betydelse i en utvidgad europeisk union efter Amsterdamfördraget.

Med beaktande av ovanstående antog Regionkommittén följande yttrande vid sin 28:e plenarsession den 10-11 mars 1999 (sammanträdet den 11 mars).

1. Inledning

1.1. Subsidiaritetsprincipen och närheten till medborgarna: nyckeln till framtidens Europa

1.1.1. Europa har uppnått stora intellektuella, kulturella och ekonomiska framgångar på grundval av erfarenheterna från tidigare århundraden. Mångfald är det mest typiska europeiska särdraget. Detta kommer till uttryck i städer och kommuner, regioner, delstater och stater. Samtidigt som det inom EU krävs ett nära samarbete måste EU erkänna och bygga vidare på mångfalden av kulturer och traditioner för att hitta nyskapande lösningar på problemen i en värld som karakteriseras av snabba förändringar. Detta kan uppnås genom en tydlig definition av subsidiaritetsprincipen som inbegriper regional och lokal förvaltning. Detta kommer att skapa en dynamik i Europa som kan bidra till att göra kontinenten rustad för nästa sekels utmaningar och för den hårda internationella konkurrensen.

Ur denna mångfald uppstår den dynamik som har gjort Europa rikt, kulturellt och även ekonomiskt. För Europas skull måste den förbli fruktbar och endast hålla sig till de frågor som bedöms vara absolut nödvändiga. Europa kommer endast att kunna fortleva i kulturernas globala konkurrens om de regionala särdragen och den kulturella identiteten består. Olika kulturer måste bevaras och förståelsen dem emellan måste främjas för att säkerställa att alla kulturer får ges fritt uttryck.

1.1.2. Det finns en ökande förståelse för att effektiv förvaltning inte skapas genom att olika förvaltningsnivåer konkurrerar med varandra. De olika förvaltningsnivåerna måste ha ett nära samarbete så att verkningsfulla beslut kan fattas på varje nivå i syfte att skapa en samordnad angreppsmetod som kan bidra till att lösa dagens problem. Subsidiariteten måste ha en nära koppling till begrepp som demokrati på flera nivåer. Den fruktbara konkurrensen uppstår ur mångfalden.

1.1.3. Det råder ingen tvekan om att det samförstånd Europa uppnått är de europeiska nationernas främsta prestation under 1900-talet, som nu går mot sitt slut. Även på tröskeln till 2000-talet står EU inför oerhört stora uppgifter av historisk betydelse: unionens utvidgning, förverkligandet av en politisk, social, ekonomisk och monetär union, arbetet med att stärka unionens ställning såsom aktör på den internationella arenan och den ekonomiska tillväxten i Europa, som ligger till grund för skapandet av sysselsättning.

De strukturer som infördes för 40 år sedan i syfte att styra unionen lämpar sig inte längre för den nuvarande unionens storlek och uppgifter. Unionens sätt att fungera måste ses över och institutionella reformer är nödvändiga. Demokratiska myndigheter på olika nivåer (lokal, regional, nationell och europeisk nivå) måste vara beredda att reagera på de snabba förändringar som sker i tillvaron. Den tekniska utvecklingen, informations- och kommunikationsrevolutionen, globaliseringen och marknadsintegrationen samt införandet av en gemensam valuta inom Europeiska unionen bidrar tillsammans till en värld som präglas av allt större ömsesidigt beroende. Detta innebär att det blir alltfler frågor och problem som inte längre kan behandlas inom en enskild nations gränser. Inte heller kan man låta marknaden ta hand om dessa frågor. Det finns ett stort antal frågor som har en europeisk dimension, t.ex. vad gäller sysselsättning, innovation, miljö, folkhälsa etc., medan andra frågor kräver ett kraftfullare internationellt agerande från EU:s sida. Subsidiaritetsprincipen, uttolkad som en närhetsprincip, där beslut fattas på lägsta nivå, så att de olika funktionerna garanteras största möjliga kapacitet, är en vägledande politisk princip i denna reformprocess.

1.1.4. Regionkommittén har som yngsta gemenskapsinstitution ända sedan den grundades 1994 alltid tagit ställning för ett Europa som bygger på att medborgarna, kommunerna, regionerna och medlemsstaterna spelar en pådrivande roll. Därför välkomnar kommittén mycket starkt initiativet från Europeiska rådet i Cardiff den 15-16 juni 1998 att "föra Europeiska unionen närmare folket." I egenskap av subsidiaritetsprincipens väktare uttalar Regionkommittén sitt starka stöd för att det skapas starka men smidiga och effektiva europeiska institutioner, som koncentrerar sin verksamhet till de frågor som inte kan behandlas på någon annan nivå och som är direkt ansvariga inför medborgarna. Subsidiaritetsprincipen såsom den definieras i artikel 5 i EG-fördraget är endast tillämplig på förhållandet mellan gemenskapen och medlemsstaterna, inte på förhållandet mellan å ena sidan myndigheter på nivån under den statliga och å andra sidan medlemsstaterna. Dessa förhållanden regleras av medlemsstaternas författningar. I artikel B i Maastrichtfördraget finns denna inskränkning angiven på så sätt att det stadgas att unionens mål skall uppnås i enlighet med subsidiaritetsprincipen såsom denna definieras i EG-fördragets artikel 5.

I artikel A i Maastrichtfördraget betonas samtidigt att besluten skall fattas så nära medborgarna som möjligt. En närhetsprincip läggs därigenom fast. Denna princip är avsedd att tillämpas på relationerna mellan EU-nivån, den nationella nivån och nivåerna under den nationella. Det är fråga om en grundprincip som slagits fast till och med före subsidiaritetsprincipen, vilken kan ses som ett led i närhetsprincipen.

Subsidiaritetsprincipen såsom denna är beskriven i fördragen kan följaktligen inte undanskymma medlemsstaternas skyldighet att säkerställa att de lokala och regionala myndigheterna på grundval av närhetsprincipen kan ingripa för att se till att beslut fattas så nära medborgarna som möjligt.

Subsidiaritetsprincipen är en allmän princip inom nationell lagstiftning, på grundval av vilken beslut fattas på den nationella och operativa nivå som ligger så nära medborgarna som möjligt. Den ålägger unionen, medlemsstaterna och samtliga myndigheter att uppfylla de mål som tilldelats dem i respektive lagstiftning, genom att erkänna, lyfta fram och involvera medborgarna och deras sociala organisationer. Subsidiaritetsprincipen skall utgöra en politisk nyckelprincip i byggandet av Europeiska unionen.

1.1.5. Subsidiaritetsprincipen är en dynamisk princip som på vissa områden kan leda till "mer EU" och på andra områden till "mindre EU". Denna princip förverkligades 1992 genom Maastrichtfördraget. I praktiken innebär principen att beslut skall fattas så nära medborgarna som möjligt, i princip på den politiska nivå som är närmast ansvarig inför medborgarna och bara om det är nödvändigt på en högre nivå. I det enskilda fallet skall beslutet om nivå fattas uteslutande med hänsyn till allmänintresset och medborgarnas behov och utan att den ekonomiska och sociala sammanhållningen påverkas. I praktiken betyder detta att gemenskapen endast skall agera om den föreslagna åtgärden inte kan genomföras på lämpligt sätt av medlemsländerna eller om den kan genomföras bättre av gemenskapen. Tillämpningen av denna princip måste ses över regelbundet och förbättras på de områden där detta krävs. Det innebär samtidigt att medlemsstaterna måste låta myndigheter på lägre nivåer fatta beslut i frågor som dessa myndigheter är bättre lämpade att avgöra.

1.1.6. Regionkommittén är övertygad om att ett strikt iakttagande av subsidiaritetsprincipen är nödvändigt, samtidigt som man bör bygga upp och stödja ett mer omfattande europeiskt medborgarskap:

- Den kulturella mångfald som utgör Europas rika kulturarv omfattar många olika regionala och nationella identiteter. Ett antal faktorer i den värld vi lever i nu hotar att utplåna dessa identiteter. Samtidigt skapas och återskapas dessa kulturer och identiteter genom migrations- och bosättningsmönster. Det är samtliga demokratiska myndighetsorgans ansvar att se till att sådana värden som medmänsklighet och tolerans förblir utmärkande för de förbindelser som råder i Europa mellan de egna medborgarna och olika mångkulturella grupper och nationaliteter.

- Dessutom innebär de oerhört stora dimensionerna på de framtida utmaningar unionen står inför att man måste prioritera hårt och inskränka sig till sådana uppgifter som huvudsakligen är överstatliga.

1.1.7. I hela denna process är den europeiska solidariteten ett grundläggande värde inom den europeiska samhällsmodellen som kompletterar subsidiaritetsprincipen. Solidariskt stöd till de svagaste och de missgynnade är en nödvändig förutsättning för ett Europa som är strukturerat i enlighet med subsidiaritetsprincipen. Denna får inte leda till att de svagaste missgynnas utan till att alla ges samma rätt att ta del i integrationsprocessen.

1.1.8. I detta sammanhang måste unionen koncentrera sig på de problem som endast kan lösas gemensamt och som medborgarna därför väntar sig att EU skall lösa. Ju fler medlemsstater EU har, desto större betydelse får subsidiaritetsprincipen. En tydlig prioritering måste lyfta fram integrationssteg på ett flertal områden. Därför förespråkar ReK ett "strategiskt Europa".

1.1.9. Denna strategi kräver som ett oavvisligt villkor ett EU med stor handlingskraft på det internationella planet.

1.2. Subsidiaritetsprincipens bidrag

Hänvisningen till subsidiaritetsprincipen har medfört påtagliga förbättringar av de europeiska institutionernas sätt att fungera.

1.2.1. Sedan Maastrichtfördraget trädde i kraft den 1 november 1993 har subsidiaritetsprincipen blivit en politisk realitet i EU och principen för hur EU:s verksamhet skall bedrivas på ett effektivt sätt.

1.2.2. Det är uppenbart att EU-institutionerna sedan dess gjort stora ansträngningar för att respektera denna princip, särskilt i utövningen av de lagstiftande och regelskapande befogenheterna. Europeiska kommissionen har inte enbart dragit tillbaka ett stort antal förslag till lagstiftning. Den har också avsevärt minskat antalet nya förslag. Härtill kommer att kommissionen i ökad utsträckning föreslår en ramlagstiftning.

1.2.3. Det förtjänar också att påpekas att kommissionen, innan den lägger fram förslag till lagstiftning eller regler, förbereder terrängen och inleder debatten med hjälp av grönböcker, handlingsplaner och meddelanden. Detta gör det möjligt att innan beslut fattas på ett mer fördjupat sätt diskutera hur subsidiaritetsprincipen har respekterats.

1.2.4. Artikel 5 i EG-fördraget (ny) kommer att kopplas till särskilda rättsliga åtgärder. I detta sammanhang är det viktigt att skilja mellan subsidiaritetsprincipens innehållsmässiga aspekter och de aspekter som avser förfarandet. Artikeln är en allmän rättsprincip med procedurmässig karaktär som föreskriver att vissa intressen bör övervägas innan EG beslutar att vidta åtgärder. Som en konkret kontrollnorm vad gäller förfarandet omfattar subsidiaritetsprincipen kravet på en noggrann avvägning och skyldighet att på ett tydligt sätt motivera varför ett ingripande från EG är en nödvändig åtgärd. Som en innehållsmässig norm innehåller subsidiaritetsprincipen ett önskemål om att beslut skall fattas så nära unionens medborgare som möjligt.

1.2.5. Det protokoll som fogats till Amsterdamfördraget ger en mer preciserad definition av subsidiaritetsprincipen, särskild vad beträffar de två villkor som måste uppfyllas för att EU skall få vidta åtgärder: åtgärder på de nivåer som är närmast medborgarna är inte tillräckliga för att uppnå ett tillfredsställande resultat och EU är bättre ägnad att uppnå en lösning.

1.2.6. Enligt protokollet om subsidiariteten måste en av följande förutsättningar vara uppfylld för att lagstiftning på gemenskapsnivå skall kunna motiveras:

- Frågan uppvisar gränsöverskridande aspekter, som inte på ett tillfredsställande sätt kan regleras genom åtgärder av medlemsstaterna.

- Åtgärder vidtagna av enskilda medlemsstater eller avsaknad av gemenskapsåtgärder skulle strida mot fördragets krav eller på annat sätt avsevärt skada medlemsstaternas intressen.

- En åtgärd på gemenskapsnivå skulle på grund av sin omfattning eller sina verkningar innebära klara fördelar jämfört med en åtgärd på medlemsstatsnivå.

I protokollet om subsidiariteten enades man också om att det skall lämnas så mycket utrymme som möjligt för nationella och regionala beslut när bestämmelser utfärdas.

1.3. Regionkommitténs bidrag till tillämpningen av subsidiaritetsprincipen

1.3.1. Regionkommittén har sedan den inrättades gjort försvaret av subsidiaritetsprincipen till en av sina huvudfrågor. Detta yttrande är i själva verket inte kommitténs första bidrag till debatten om tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i Europeiska unionen, eftersom den redan har yttrat sig i frågan under arbetet med Amsterdamfördraget. Regionkommittén vill därför också hänvisa till sina tidigare synpunkter, särskilt i tilläggsyttrandet från april 1995(2) och resolutionen av den 20 december 1997(3). I dessa yttranden föreslår Regionkommittén att man upprättar ett system som ger Regionkommittén möjlighet att väcka talan vid EG-domstolen vid brott mot subsidiaritetsprincipen i fråga om lokala och regionala myndigheters befogenheter. Vidare betonas i yttrandena att man i artikel 5 i EG-fördraget bör införa en direkt hänvisning till regionala och lokala myndigheter.

1.3.2. Kommittén välkomnar protokollet om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna som utgör en del av Amsterdamfördraget. Den vill understryka betydelsen av Belgiens, Tysklands och Österrikes gemensamma förklaring enligt vilken "insatser som Europeiska gemenskapen gör i enlighet med subsidiaritetsprincipen inte bara gäller medlemsstaterna utan också enheter inom dessa i den utsträckning som dessa enheter enligt nationell konstitutionell rätt har befogenhet att själva stifta lagar". Kommittén anser dessutom att denna förklaring i princip och i enlighet med den interna förvaltningsorganisationen i medlemsstaterna bör kunna tillämpas analogt på lokala och regionala myndigheter i medlemsstater som inte är förbundsstater och anmodar samtliga medlemsstater, först och främst de medlemsstater där kommunerna eller regionerna har konstitutionella lagstiftningsbefogenheter, att ansluta sig till denna förklaring.

2. För en ny subsidiaritetskultur och en klarare definition av ansvarsområdena

2.1. Subsidiaritet, mångfald och solidaritet

2.1.1. Strävan efter subsidiaritet och närhet till medborgarna tjänar till att stärka integrationen i Europa. Europa har mycket att vinna på mångfald och konkurrens, samtidigt som den ekonomiska och sociala sammanhållningen bevaras. Nu gäller det att bedriva en förnuftig kritik av de uppgifter unionen tagit på sig, för att sedan stärkt kunna ta itu med framtidens utmaningar.

2.1.2. Det skall inte vara en uppgift för gemenskapsinstitutionerna eller någon annan politisk nivå att reglera de europeiska medborgarnas liv på alla områden. Den gränsöverskridande aspekten är i dag påtaglig inom många ansvarsområden. Detta betyder dock inte att en långtgående harmonisering av den sektorsinriktade politiken är absolut nödvändig. Därför är det nödvändigt att den sektorsinriktade politiken harmoniseras på lämpligt sätt med hänsyn till den ekonomiska och sociala sammanhållningen i Europa. Av det måste man dock inte nödvändigtvis dra den slutsatsen att det krävs en harmonisering. Dessutom kan många problem lösas utan inblandning av regeringen, till exempel genom avtal mellan de parter som är engagerade i frågan, samt med hjälp av icke-statliga organisationer (till exempel arbetsmarknadens parter och andra intresseorganisationer) på europeisk nivå. Detta tillvägagångssätt har vid flera tillfällen visat sig vara effektivt.

Regionkommittén medger att de lagar som antagits av medlemsländerna med utgångspunkt i gemenskapens direktiv har varit till stor nytta för Europas medborgare. Innan gemenskapen vidtog åtgärder fanns det stora skillnader mellan medlemsländerna vilket ledde till snedvridning av konkurrensen. Även om lagstiftning som syftar till ett gott skydd för medborgarna ibland medför ekonomiska kostnader så uppvägs detta med råge av den förbättrade livskvalitet man får.

När det gäller subsidiaritet ligger gemenskapen långt framme och kan arbeta på ett effektivare sätt än medlemsländernas regeringar med de frågor som medborgarna finner mest angelägna. Att ta hänsyn till medborgarnas åsikter var en förhärskande målsättning i förhandlingarna kring Amsterdamfördraget. Resultatet blev ett 'människobaserat' fördrag som behandlar sysselsättning, diskrimineringsfrågor, medborgerliga rättigheter, konsumentskydd samt åtgärder för att bekämpa internationell brottslighet och narkotikahandel.

2.1.3. Det som är avgörande är att rådet, kommissionen, parlamentet och medlemsstaterna är villiga att genomföra en verklig omorientering av den europeiska politiken mot ett mer solidariskt Europa som är närmare medborgarna.

För att vara effektiv bör EU endast behandla de frågor som är uteslutande europeiska.

Befintlig lagstiftning måste ändras om frågan kan behandlas bättre på en nivå som ligger närmare medborgarna.

2.1.4. Detta innebär inte en renationalisering, dvs. att uppge den europeiska tanken. En verklig reform kräver ovillkorligen en ny definition av EU:s, medlemsstaternas och regionernas respektive ansvarsområden. EU kommer därför närmare medborgarna när ansvaret att agera förläggs till den administrativa nivå där en åtgärd kan genomföras mest effektivt. Förändring är den naturliga process genom vilken institutioner utvecklas och rustar sig för framtida utmaningar. Demokrati, öppenhet och insyn måste prägla EU.

2.1.5. Två skrivningar i förbundskansler Kohls och president Chiracs brev av den 5 juni 1998 har nyligen angivit de målsättningar som en sådan inriktning kunde ha:

- "Vi måste ägna alla våra krafter åt att skapa en Europeisk union som är stark och handlingskraftig, samtidigt som vi bevarar de politiska, kulturella och regionala traditionernas mångfald."

- "Det är således mycket viktigt att ta hänsyn till de lokala, regionala och nationella särdragen när man fattar beslut."

2.2. Subsidiaritetsprincipens verkningar

2.2.1. Subsidiariteten som regleringsprincip

2.2.1.1. Subsidiaritetsprincipen måste spela en reglerande roll i förhållandet mellan EU, medlemsstaterna och de lokala och regionala myndigheterna, samtidigt som den interna kompetensfördelningen måste respekteras.

Tillämpningen av subsidiaritetsprincipen uppnås genom en medbeslutandeprocess, där behörighetsnivån, fördelad mellan EU, medlemsstaterna, regionerna och kommunerna, avgörs från gång till gång. Principen får inte bli en ursäkt på alla politiska nivåer att inte göra någonting eller lamslå EU:s förmåga att handla.

2.2.1.2. I nuläget är det viktigt att göra en förnuftig utvärdering av de uppgifter som EU tagit på sig, för att sedan koncentrera sig på framtidens utmaningar:

A. Det står klart att EU med hänsyn till subsidiariteten har minskat sin lagstiftande verksamhet, framför allt vad beträffar socialpolitik och miljöskydd. På dessa områden blir det alltmer sällsynt med nya initiativ från kommissionen, trots att vissa problem tränger på och trots att dessa är av gränsöverskridande och transnationell beskaffenhet.

B. Vad beträffar iakttagandet av subsidiaritetsprincipen underkastas kommissionens förslag en omfattande intern granskning och en politisk kontroll hos de andra institutionerna. Alla organ (inklusive olika rådskonstellationer och rådet (allmänna frågor)) bör övervaka att subsidiaritetsprincipen iakttas i rådets avgöranden. Detta är naturligtvis i första hand Regionkommitténs uppgift.

2.2.1.3. Det gäller emellertid att åter erinra sig subsidiaritetsprincipens huvudsakliga politiska målsättning: beslut skall fattas på den effektivaste nivån och så nära unionens medborgare som möjligt så att dessa kan medverka i den europeiska uppbyggnaden med tillgång till alla upplysningar som gör det möjligt att lyckas med denna uppgift. Det europeiska projektet kommer bara att vinna medborgarnas stöd om dess resultat är fördelaktiga och synliga. På regional och lokal nivå skall skapas grogrund för initiativ som är samordnade och initierade av ReK i partnerskap med Europaparlamentet för att via medborgarnas initiativ ge näring åt diskussion om syftet med Europeiska unionen.

2.2.1.4. Till följd av egna erfarenheter på fältet är regionerna och kommunerna klart medvetna om den centrala betydelse som genomförandet av gemenskapsrätten i den nationella rätten och tillämpningen av denna nationella rätt har för medborgarnas bild av Europa. I ett flertal medlemsstater har regionerna och städerna en roll att spela i tillämpningen av gemenskapsrätten i förhållande till medborgaren.

2.2.2. Subsidiariteten som förnyelseprincip

2.2.2.1. Subsidiaritetsprincipen måste också spela en roll som förnyare av förhållandet mellan å ena sidan medlemsstaterna och å andra sidan regioner och kommuner när det gäller att genomföra gemenskapspolitik.

Om de huvudsakliga målen för EU:s framtida utveckling är förmågan att handla på EU-nivå, allmänhetens aktning för gemenskapen samt dennas gehör för medborgarens åsikter, borde det ligga i EU:s intresse att i större utsträckning ägna sig åt områden där enbart medverkan från de nivåer som är närmast medborgarna och direkt ansvariga inför dem inte är tillräckligt.

2.2.2.2. Genomförandet av gemenskapspolitiken förutsätter att EU lämnar ett så stort manöver- och anpassningsutrymme som möjligt åt de nivåer som befinner sig närmast medborgaren. Samtidigt måste EU ges möjlighet att agera mer effektivt inom områden där unionens verksamhet är av betydelse för alla. Medlemsstaterna måste uppträda lojalt gentemot gemenskapen samt dessutom genomföra och tillämpa gemenskapsrätten på ett korrekt och överskådligt sätt i enlighet med subsidiaritetsprincipen.

2.2.2.3. Institutionella reformer utgör inget självändamål. De måste tvärtom tjäna syftet att på ett så effektivt sätt som möjligt förverkliga politiska mål vars betydelse har erkänts och som har godkänts i demokratisk ordning. När det gäller opinionsstöd och närheten till medborgaren finns det en stark koppling mellan de politiska målen och det institutionella regelverket, även om de politiska målen av naturliga skäl har företräde.

2.3. Subsidiaritet och närhet till medborgarna i praktiken

Regionkommittén erkänner de framsteg som har gjorts sedan subsidiaritetsprincipen infördes i EU-fördraget genom Maastrichtfördraget. Kommittén hänvisar här till kommissionens meddelande "Lagstifta mindre men bättre: resultat" av den 27 maj 1998(4). I meddelandet framhålls att kommissionen har dragit tillbaka ett antal initiativ och att antalet lagstiftningsförslag minskat. Subsidiaritetsprincipen är en allmän princip som gäller den generella EU-politiken och som skall iakttas av alla. Den vänder sig såväl till kommissionen och övriga gemenskapsinstitutioner som till medlemsstaterna, som kommission regelbundet uppmanar att lämna nya förslag.

3. Slutsatser

3.1. Hur ser den nya subsidiaritetskulturen ut?

3.1.1. Regionkommittén uppmanar alla gemenskapsinstitutioner till en rigorös tillämpning av subsidiaritetsprincipen i enlighet med artikel 5 i EG-fördraget (ny) samt protokollet till Amsterdamfördraget om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Varje initiativ från EU måste föregås av en prövning av behovet av handlande på europeisk nivå som samordnas på de olika institutionella nivåerna. Subsidiariteten får inte bara vara en formell punkt som prickas av rutinmässigt.

3.1.2. Den europeiska integrationen behöver både harmonisering och fortsatt ökad mångfald. Mångfalden är ett kännetecken för den europeiska identiteten. Vid en korrekt tillämpning skyddar subsidiariteten denna mångfald.

Den europeiska politikens mervärde bör i lika hög grad bygga på principen om harmonisering och om ekonomisk och social sammanhållning som på principen om konkurrens och mångfald.

I samband med detta får perspektiven inte inskränkas till rent ekonomiska aspekter. Samhälleliga, sociala och kulturella aspekter skall beaktas med samma vikt.

3.1.3. Beslut på europeisk nivå bör fattas på ett sådant sätt att de ger största möjliga utrymme för nationella, regionala och lokala beslut. Detta utesluter inte en minutiös uppföljning av genomförandet av besluten för att säkerställa en fullständig tillämpning och en korrekt översättning för att på så sätt undvika störningar. De aspekter som omfattas av en reglering skall inskränkas till det absolut nödvändiga, och de resurser som krävs för förvaltningen skall begränsas så mycket som möjligt. I sitt lagstiftningsarbete bör gemenskapen eftersträva att direktiv används när så är möjligt, i syfte att underlätta överföringen till den nationella lagstiftningen. Regionkommittén inser dock att det i vissa fall är nödvändigt att utarbeta förordningar, när det är viktigt att lagstiftningen antas till fullo i syfte att förhindra felaktiga tolkningar. På vissa områden skulle det vara av intresse att bestämma att lagstiftningen skall utformas som en förordning, till exempel i fråga om människors hälsa och säkerhet.

3.1.4. Ansvaret för genomförande av EU-rätten skall principiellt ligga hos medlemsstaterna och de lokala och regionala myndigheterna. Ty en tillämpning av EU:s föreskrifter nära medborgarna kan endast ske i ett kommunalt eller regionalt sammanhang.

3.1.5. De hundratals olika stöd som ges nu måste omprövas. Som helhet medför de en kraftig inskränkning av det politiska handlingsutrymmet hos de regioner och kommuner som ansöker om sådana medel. EU-stödet måste bidra till att förstärka det politiska handlingsutrymmet hos dessa regioner och kommuner. Det är nödvändigt att koncentrera EU:s stöd till verkligt viktiga mål, förenkla förvaltningsförfarandena och avstå från alltför detaljerade riktlinjer.

Även i framtiden bör EU:s strukturpolitik vara en kärna i den europeiska solidariteten och den bör utformas i form av schablonmässiga bidrag till mål som fastställts av EU fastställt.

I en lång rad yttranden har Regionkommittén förespråkat att den europeiska strukturpolitiken bibehålls i den omfattning som fördraget stipulerar. Kommittén har också - i linje med den tillämpliga programuppläggningen och i enlighet med subsidiaritetsprincipen - lagt fram åtskilliga förslag som syftat till att öka effektiviteten och förenkla förfarandena, och dessa är fortfarande giltiga. Det går inte att på ett meningsfullt sätt utöva effektiv solidaritet genom ständigt nya enskilda program som måste förvaltas centralt. Det borde i stor utsträckning åligga de demokratiskt legitimerade organen i medlemsstater och regioner att genomföra dem på eget ansvaroch inrätta kontrollsystem som säkerställer att de eftersträvade målsättningarna uppnås. Genomförandet av programmen bör i stor utsträckning vara ett självständigt ansvar för medlemsstaternas, regionernas och kommunernas demokratiskt tillsatta organ. Det krävs en välfungerande kontroll för att de uppställda målen säkert skall kunna uppnås.

3.2. Subsidiaritetsprincipen som "regleringsprincip"

3.2.1. När en gemenskapsåtgärd berör ett område där behörigheten är delad mellan Europeiska unionen och medlemsstaterna skall subsidiaritetsprincipen tillämpas för att å ena sidan skydda nationella och lokala myndigheter och å andra sidan motivera varför en gemenskapsåtgärd är befogad.

3.2.2. Vad beträffar genomförandet av subsidiaritetsprincipen bör man hålla isär två dimensioner som fastslås i artikel 5 i EG-fördraget:

- åtgärdens nödvändighet (andra stycket)

- åtgärdens omfattning (tredje stycket)

I denna artikel undantas de områden där gemenskapen är ensam behörig från kontrollen av om subsidiaritetsprincipen är tillämplig. De få områden där gemenskapen är ensam behörig måste definieras restriktivt och tydligt, med beaktande av subsidiaritetsprincipen som bör betraktas ur ett mer flexibelt perspektiv vid gemensam behörighet.

3.2.3. I enlighet med fördraget, protokollet om subsidiaritetsprincipen och den princip som anges i detta yttrande bör åtgärder vidtas på EU-nivå endast om de skapar ett tydligt mervärde och om medlemsstaterna inte på egen hand skulle kunna uppnå samma resultat. Det åligger medlemsstaterna att vid rådsmöten bedöma om åtgärden är nödvändig för att uppnå ett av gemenskapens mål.

3.2.4. Bedömningen huruvida det är nödvändigt att vidta en åtgärd för vilken behörigheten tillkommer gemenskapen ensam, behörigheten delegeras eller behörigheten delas har varit det huvudsakliga debattämnet åren 1992-1997 och har visat hur svårt det är att åstadkomma en fast avgränsning av behörigheten.

3.2.5. Subsidiaritetsprincipen förstärks av proportionalitetsprincipen - numera införd genom ovannämnda protokoll till Amsterdamfördraget - när det gäller att reglera en åtgärds omfattning.

3.2.6. En regelbunden uppföljning av subsidiaritetsprincipens tillämpning blir oundgänglig för att dels kunna göra en grundlig analys av EG-domstolens successiva tolkningar, som har gått i samma riktning som den ståndpunkt som Europeiska rådet lade fast i Edinburgh 1992, dels införa en demokratisk kontroll och en större tydlighet i lagstiftningen.

3.3. En tydlig ansvarsfördelning

3.3.1. Trots alla framsteg och alla pågående strävanden att förverkliga subsidiariteten blir det allt tydligare att endast själva principen som skydd för utövandet av behörighet varken kan garantera att den europeiska lagstiftningen koncentreras på det väsentliga eller förhindra att befogenheter överträds. Därför krävs en levande debatt och en aktiv bevakning, inte minst av ReK, med regelbundna uppföljningar av subsidiaritetsprincipens tillämpning.

3.3.2. Vad gäller den egentliga fördelningen av befogenheter bör man i fördragsartiklarna ange kriterier för att kunna bedöma behovet av EG-åtgärder och alltså ge innehåll åt termer såsom "bättre" och "inte i tillräcklig utsträckning" i den allmänna subsidiaritetsprincipen i artikel 5 i EG-fördraget (ny). Den nuvarande uppdelningen av befogenheter är oprecis även därigenom att EG-fördraget endast uppställer mycket allmänna mål utan att exakt fastställa åtgärdernas räckvidd.

3.3.3. En ansvarsfördelning måste främst ske i fråga om befogenheter som rör inre marknaden (artikel 100a i EG-fördraget) och övriga politikområden som kultur, rundradio, fysisk planering, hälsovård m.m. Enskilda ekonomiska frågor existerar inte separat från övriga politikområden, varför man bör anlägga ett holistiskt synsätt. Rättspraxis på konkurrenspolitikområdet visar att till exempel en sådan faktor som kultur kan utgöra skälig grund för att begränsa den fria rörligheten för varor. På samma sätt kräver skyddet av lokala minoriteter särskilda och specifika åtgärder, som inte kan bedömas enligt inre marknadens kriterier och absolut inte enligt strikt ekonomiska principer. Man kan tänka sig en anpassning till om det är ekonomiska aspekter eller övriga politikområden som är främst berörda.

3.3.4. Med hänsyn till de resultat som nåtts i fråga om integrationen och i samband med en omfattande ny avgränsning av behörighetsområdena kan man tänka sig ett förenklat förfarande för ändringar i fördraget. Inom Regionkommittén måste en verklig diskussion inledas om hur behörighetsfördelningen mellan EU, medlemsstaterna och nivåerna under den nationella skall se ut.

3.3.5. Förteckningen över mål och uppgifter i artikel 3 i EG-fördraget måste konkretiseras och anpassas till de existerande behörighetsnormerna.

3.4. Skydd för regionalt egenansvar och kommunal självförvaltning

3.4.1. Det börjar bli tydligt att medlemsstaternas interna struktur också snabbt håller på att förändras. Trenden mot decentralisering är tydlig och i vissa medlemsstater har regionerna erhållit en hög grad av autonomi.

Unionen är inte längre endast en union av femton huvudstäder, utan även ett nätverk av regioner och städer. Inför unionens utvidgning går det inte längre att skjuta upp de institutionella reformerna.

Som talesman för de lokala och regionala myndigheterna i Europa vill Regionkommittén bli delaktig i utformningen av Europeiska unionens struktur inför 2000-talet.

Regionkommittén betonar att kandidatländerna måste göras starkt delaktiga i denna process, eftersom de också en dag kommer att vara våra partner inom unionen.

3.4.2. Europeiska regleringar inskränker ibland spelrummet för politiskt handlande från regioner, städer och kommuner. Medan den nya artikel 6 i EG-fördraget slår fast att unionen skall respektera den nationella identiteten hos medlemsstaterna finns inga motsvarande föreskrifter som skyddar de regionala och kommunala myndigheterna.

Regionkommittén har redan vid upprepade tillfällen begärt att dessa garantier skrivs in i fördraget (se bilaga).

3.4.3. Skydd för regionalt egenansvar och kommunal självförvaltning innebär å ena sidan att ge lokala och regionala organ garantier, å den andra att göra det möjligt att kontrollera att dessa garantier tillämpas på rätt sätt och dessutom kan medföra sanktioner om dessa garantier inte respekteras.

Regionkommittén har redan vid upprepade tillfällen begärt att dessa garantier skall skrivas in i fördraget, särskilt i artikel 3b i EG-fördraget (se bilaga 1, kapitel 2).

Garantin för den kommunala självförvaltningen borde likaså skrivas in i artikel F i Maastrichtfördraget, enligt vilken "unionen skall respektera den nationella identiteten hos sina medlemsstater, vars styrelseformer bygger på demokratiska principer".

Andra stycket i denna artikel, som rör de grundläggande rättigheterna, borde hänvisa till Europarådets konvention om kommunal självstyrelse.

3.4.4. I väntan på att arbetet med de institutionella reformer som förblev oavslutat i Amsterdam återupptas, anmodar Regionkommittén stats- och regeringschefer att genom en politisk deklaration bekräfta att de är beredda att inom ramen för ett fullständigt genomförande av subsidiaritetsprincipen ge garantier åt regionala och lokala organ.

Regionkommittén upprepar slutligen sina krav, som inte fick gehör i Amsterdamfördraget, och anser att institutionerna behöver överväga bland annat hur respekten för subsidiaritetsprincipens tillämpning skall säkerställas.

På så sätt skulle de kunna förbinda sig att se till att alla politiska beslut eller bestämmelser som skulle ha en väsentlig betydelse för lokala och regionala organ, vare sig de är av finansiell, ekonomisk eller miljömässig art eller rör den sociala sammanhållningen eller mänskliga rättigheter, skulle bli föremål för en obligatorisk rådfrågning av lokala och regionala organ, både när politiken fastställs och när den skall genomföras.

3.5. Gränsöverskridande, mellanregionalt och mellankommunalt samarbete

3.5.1. För att subsidiaritetsprincipen skall kunna få fullt genomslag är det helt nödvändigt att regioner och kommuner, inom ramen för sina befogenheter och vid behov i samarbete med intilliggande regioner och kommuner, själva kan lösa de problem som uppstår på fältet.

3.5.2. Det gränsöverskridande samarbetet mellan regioner möter alltjämt rättsliga och administrativa hinder med anknytning till medlemsstaternas befogenheter när det gäller yttre förbindelser. I flertalet medlemsstater gäller att ett sådant samarbete endast kan organiseras av de nationella myndigheterna. Överenskommelser på diplomatisk väg är oftast nödvändiga när det handlar om rättsligt bindande åtaganden, även när dessa inte går utöver den regionala eller kommunala ramen.

3.5.3. Man måste således konstatera att många av de dagliga problem som medborgarna i gränsregionerna upplever, till exempel när det gäller arbete, transporter och bostäder, inte kan få en tillfredsställande lösning inom rimlig tid.

3.5.4. Regionkommittén anser därför det vara nödvändigt att avlägsna hindren för ett effektivt mellanregionalt samarbete och menar att detta krav är i linje med en noggrann tillämpning av subsidiaritetsprincipen såsom denna återges i EG-fördraget. Kommittén uppmanar medlemsstaterna att vidta nödvändiga åtgärder så att det mellanregionala samarbetet erkänns som ett område av gemensamt intresse med en gemenskapsrättslig ram.

3.6. Resultat

3.6.1. För att kunna utföra en kontroll av subsidiaritetsprincipen före ett ingripande av Europeiska unionen är det viktigt att Regionkommittén uttalar sig om kommissionens efterlevnad av denna princip när den granskar förberedande rättsakter och förslag till gemenskapsakter. Regionkommittén uppmanar kommissionen att lägga fram en årsrapport om subsidiariteten för Regionkommittén, som är redo att yttra sig en gång per år i denna fråga. Regionkommittén vidhåller för övrigt sin begäran att det i förebyggande syfte bör införas en verklig kontroll av om de juridiska texterna är motiverade och respekterar subsidiaritetsprincipen - en kontroll som bör utföras innan gemenskapsinstitutionerna fattar beslut som har lagstiftande karaktär.

3.6.2. Regionkommittén rekommenderar Europeiska rådet att främja ett Europa som bygger på subsidiaritetsprincipen och där de europeiska folkens särdrag och identitet - Europas främsta styrka - stärks. Europeiska rådet bör på detta sätt främja en fruktbärande konkurrens, utan att äventyra solidariteten eller sammanhållningen. Regionkommittén anmodar medlemsstaterna att i sin interna lagstiftning sträva efter att ta hänsyn till subsidiaritetsprincipen som vägledning för ansvarsfördelningen, inte bara för att precisera själva ansvarsområdena utan också för att uppmuntra deltagandet av lokala och regionala myndigheter när det gäller att fastställa villkoren för hur dessas befogenheter skall utövas.

3.6.3. Subsidiaritetsprincipens tillämpning avser inte enbart den lagstiftande och regelskapande verksamheten i EU och således förhållandet mellan EU och medlemsstaterna. Principen slår också igenom i den nationella beslutsprocessen samt vid genomförandet av gemenskapsregler i de nationella rättsordningarna och i tillämpningen av dessa regler. Hittills har man på EU-nivå inte ägnat denna sida av subsidiaritetsprincipen tillräcklig uppmärksamhet.

Bryssel den 11 mars 1999.

Regionkommitténs

ordförande

Manfred DAMMEYER

(1) EGT C 64, 27.2.1998, s. 98.

(2) CdR 136/95 annexe.

(3) CdR 305/97 fin EGT C 64, 272. 1998, s. 98.

(4) KOM (1998) 345.

BILAGA

till Regionkommitténs yttrande

1. Subsidiariteten i gemenskapstexterna

1.1. Subsidiariteten som idé infördes på ett underförstått sätt redan i artikel 95 i Parisfördraget (EKSG) den 18 april 1951 och i artikel 235 i Romfördraget den 25 mars 1957 och man hänvisade uttryckligen till den i Europeiska kommissionens rapport om Europeiska unionen 1975, inspirerad av kommissionsledamoten Altiero Spinelli, som slog fast att lika lite som de nuvarande gemenskaperna skulle EU leda till att man skapade en centraliserad superstat. I enlighet med subsidiaritetsprincipen skulle unionen endast anförtros sådana uppgifter som medlemsstaterna själva inte kunde lösa på ett effektivt sätt.

1.2. Den första juridiska texten på europeisk nivå som uttolkar subsidiaritetsprincipen är Europarådets stadga om kommunalt självstyre, undertecknad i Strasbourg den 15 oktober 1985. Stadgan har ratificerats av 30 av Europarådets medlemsstater, bland andra 12 av EU:s 15 medlemsstater, och har sedermera blivit en Europarådskonvention, som skall införlivas med den nationella lagstiftningen i de stater som ratificerat konventionen.

1.3. I artiklarna 3 och 4 i konventionen, särskilt 4.3, ges en god beskrivning av subsidiaritetsprincipen: "De offentliga uppgifterna skall normalt i första hand utföras av de myndigheter som ligger närmast medborgaren. Tilldelning av en uppgift till en annan myndighet bör grundas på uppgiftens omfattning och natur samt kraven på effektivitet och ekonomi".

1.4. Subsidiaritetsprincipen har på ett mycket tydligt sätt införts i gemenskapsfördragen genom enhetsakten år 1987, där det i miljökapitlet (art. 130r.4) anges att gemenskapen får vidta åtgärder på miljöområdet, när de målsättningar som anges i första stycket kan förverkligas på ett bättre sätt på gemenskapsnivå än i medlemsstaterna var en och för sig.

1.5. Subsidiaritetsprincipen som infördes i artikel 3b i EG-fördraget genom Maastrichtfördraget har föranlett ett antal tolkningar sedan dess, framför allt i samband med förberedelserna inför regeringskonferensen 1997, innan principen utvecklades i ett protokoll fogat till Amsterdamfördraget den 2 oktober 1997.

1.6. Enligt den gemensamma förklaringen från Belgien, Tyskland och Österrike om subsidiariteten bör subsidiaritetsprincipen erkännas och tillämpas inom medlemsstaterna.

2. Utvecklingen från Maastrichtfördraget till Amsterdamfördraget

2.1. Under det förberedande arbetet i regeringskonferensen inför Amsterdamfördraget intog Regionkommittén följande ståndpunkt(1): Ett flertal artiklar i Maastrichtfördraget om regionernas och kommunernas deltagande i styrningen av Europa samt om sättet att genomföra subsidiaritetsprincipen borde förbättras. Kommitténs ställning organisation och behörighet borde också utvecklas.

2.2. Det bör framför allt noteras att Regionkommittén föreslog att skriva om artikel 5 i EG-fördraget för att få med en uttrycklig hänvisning till regionala och lokala myndigheter som givits befogenheter enligt vederbörande medlemsstats interna rättsordning. Kommittén begärde samtidigt att EU:s och medlemsstaternas behörighet skulle fastställas på ett tydligt sätt samt att en rätt skulle införas för regionerna att domstolsvägen kunna få beslut upphävda på grund av brott mot subsidiaritetsprincipen.

2.3. Regionkommitténs förslag överensstämde med många andra instansers förslag, framför allt dem från Europeiska regionförsamlingen och Europeiska kommuners och regioners råd, som ville få till stånd ändringar i fördragstexterna beträffande sådana ämnen som lokalt självstyre, öppenhet och insyn, partnerskap, Regionkommitténs representativitet, icke-diskriminering mellan könen samt jämställdhet.

3. Framstegen i Amsterdamfördraget

3.1. Ett flertal av de ändringar som regionernas och kommunernas företrädare önskat sig infördes i Amsterdamfördraget och det protokoll om subsidiariteten som fogats till fördraget.

Framsteg kan noteras vad gäller, Regionkommitténs ställning och organisation, partnerskap, jämställdhet samt öppenhet och insyn.

Ett flertal ändringsförslag beträffande det lokala självstyret infördes emellertid inte i fördraget.

3.2. Det är uppenbart att regioner och kommuner fortfarande vill att deras ställning skall preciseras och att deras roll skall få större genomslag i EG-fördragets många artiklar. Man vill även att den begränsande dialog som förs mellan gemenskapen och medlemsstaterna skall utvidgas till att omfatta alla lokala nivåer.

4. Europeiska rådet i Cardiff beslutade den 15-16 juni 1998 att granska problemen med subsidiaritetsprincipens praktiska tillämpning.

(1) CdR 136/95 med bilagor - EGT C 100, 2.4.1996, s.1.