SV Europeiska unionens officiella tidning C 356/9

Yttrande från Regionkommittén – ”Stad och landsbygd – partnerskap och styresformer”

2013/C 356/03

REGIONKOMMITTÉNS STÅNDPUNKT

— Det finns ett antal lagstiftningsmässiga, administrativa, skattemässiga och finansiella hinder som bromsar uppkomsten av partnerskap mellan städer och landsbygdsområden och dynamiken i dessa. Det är därför viktigt att identifiera och undanröja dessa hinder så att man ser till att det finns en lämplig rättslig ram för att partnerskapen ska kunna växa fram.

— Förvaltningsmyndigheterna på nationell nivå bör använda de nya EU-instrument för territoriell utveckling som har gjorts tillgängliga inom EU:s politik för regional utveckling och landsbygdsutveckling, nämligen integrerade territoriella investeringar, lokalt ledd utveckling, globala stöd och flerfondsstrategin.

— När det gäller kriterierna för stödberättigande från fonderna måste de funktionella områdena erkännas samtidigt som man integrerar de finansieringskällor som finns tillgängliga genom EU:s regionalpolitik och gemensamma jordbrukspolitik.

— Det är absolut nödvändigt att förbättra insamlingen av uppgifter från de funktionella regionerna. På så sätt skulle man kunna skapa en databas som gör det möjligt för beslutsfattarna att fatta välgrundade beslut om fysisk planering samtidigt som kraven på proportionalitet uppfylls.

— Vi vill framhålla de gränsöverskridande aspekterna på partnerskapen mellan städer och landsbygdsområden och hur de finansieringsinstrument som kommissionen föreslår används i syfte att främja den ekonomiska utveckling som kan bli följden av gränsöverskridande kopplingar mellan städer och landsbygd.

— Man måste involvera den privata sektorn och den sociala ekonomin, som kan lämna ett mycket viktigt bidrag inte bara när det handlar om resultatkriterier, förmåga till entreprenörskap och innovation, utnyttjande av befintliga möjligheter och mobilisering av samhället, utan framför allt när det handlar om att locka kapital och bilda offentlig-privata partnerskap.

Föredragande Romeo STAVARACHE (RO–ALDE), Borgmästare i Bacău Referensdokument

I. POLITISKA REKOMMENDATIONER

REGIONKOMMITTÉNS STÅNDPUNKT

Synpunkter på partnerskapet mellan städer och landsbygdsområden

1. Stad och landsbygd hänger samman i demografiskt och ekonomiskt hänseende samt genom infrastrukturen för tillgång till offentliga tjänster. Banden mellan stad och landsbygd uppstår genom varutransporter, pendling till och från arbetet, utbildning och hälsovård, vattendistribution och avfallshantering, ekonomiska transaktioner, tillgång till naturresurser samt kultur- och fritidsaktiviteter, och detta bör uppmärksammas vid beslutsfattandet på samtliga styresnivåer. Hanteringen av dessa band påverkar den ekonomiska och sociala utvecklingen i de funktionella områdena och därmed även livskvaliteten för deras invånare.

2. Om förbindelserna mellan städerna och de omgivande regionerna inte samordnas leder detta ofta till oönskade resultat i både städerna och de omgivande regionerna. Medvetenhet om och förståelse för detta ömsesidiga beroende kan bidra till att lösa problem både på landsbygden och i städerna. På båda sidor bör man främja insikten om funktionella band och beroendesamband.

3. För att kunna ta fram bästa möjliga modeller för förvaltningen av partnerskap mellan städer och landsbygdsområden måste man förstå banden och identifiera utmaningarna för både stad och landsbygd. Det gäller att från början inse att en och samma åtgärd inte kan passa för alla.

4. Befolkningsminskning (i synnerhet i glesbygden), hållbar utveckling och landskapsvård, ohindrad tillgång till natur- och kulturresurser, till offentliga tjänster och till konsumtionsvaror, stadsområdenas utbredning på landsbygdens bekostnad, ekonomisk tillbakagång, regional konkurrenskraft, förbindelser mellan regioner, den offentliga politikens effektivitet och utnyttjandet av möjligheter till extern finansiering – allt detta är exempel på utmaningar som man ställs inför när man utvecklar partnerskap mellan städer och landsbygdsområden.

5. Mångfalden av utmaningar återspeglas även i målsättningarna för partnerskapen mellan städer och landsbygdsområden: ekonomisk utveckling, gemensam integrerad planering, att utnyttja samverkanseffekter, att stärka den regionala konkurrensförmågan, att uppnå stordriftsfördelar genom att tillhandahålla tjänster i partnerskap, främjande av samtliga regioner, gemensam intressebevakning, strategiskt samarbete för tillgång till offentliga eller privata medel osv.

6. Funktionella regioner av städer och landsbygdsområden kan fastställas genom att man utgår ifrån de ekonomiska, sociala och miljörelaterade banden mellan olika områden. Dessa regioner behövs eftersom man för utvecklingspolitiken för städer och kommuner traditionellt sett utgår ifrån administrativa gränsdragningar som inte motsvarar den reella socioekonomiska situationen.

7. Funktionella regioner är enligt OECD:s (Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling) allmänna definition geografiska områden som inte följer de administrativa gränserna och där det råder en särskild form av territoriellt ömsesidigt beroende (funktion) som kan kräva någon form av styrning.

8. En viktig egenskap hos partnerskapen mellan städer och landsbygdsområden är deras geometriska flexibilitet. Flexibiliteten är en följd av 1) partnerskapets målsättning (som kan avse ett eller flera verksamhetsområden), 2) partnerskapets syfte (förvaltning av ett projekt eller integrerad styrning av en funktionell region) och 3) den valda styresformen (toppstyrning eller tvärtom).

9. Erfarenheterna visar även att metoderna och problemen skiljer sig åt mellan olika regioner och länder. I vissa fall har de nationella förvaltningarna fastställt ramen för samarbetet mellan stad och landsbygd, medan det finns andra fall där samarbetet är mer flexibelt. Denna mångfald är en verklig fördel för EU genom de möjligheter som den skapar till utforskning och innovation och genom de olika modeller och metoder som den erbjuder.

10. Den avgörande faktor som är gemensam för ett framgångsrikt samarbete är, oavsett sammanhanget, att det förs en dialog och finns ett förtroende mellan partnerna samt att man identifierar de gemensamma behoven i regionen och reagerar på dem.

11. Brist på förtroende mellan lokala partner (horisontellt) och mellan offentliga institutioner på de olika myndighetsnivåer som berörs – kan förstöra samarbetsprocessen och brukar försvaga denna. Det krävs ständiga politiska ansträngningar från samtliga involverade beslutsfattare för att bygga upp förtroende och finna lösningar på komplexa problem av gemensamt intresse.

Utmaningar på EU-nivå

12. Även om skillnaderna i utvecklingsnivå har minskat i EU under de senaste åren visar makroekonomiska analyser som bygger på statistik från tiden före den ekonomiska krisen att klyftorna har ökat på regional nivå. Man måste finna de bästa lösningarna för att överbrygga klyftorna mellan olika regioner och för att öka livskvaliteten i ekonomiskt eftersatta områden samt för att utveckla näringsliv, tjänster och ekologiskt jordbruk.

13. Det är vanligt att den territoriella planeringen endast sker i de territoriella enheternas förvaltningar och inte i de funktionella regionerna och att man inte tar hänsyn till det ömsesidiga beroendet mellan stad och landsbygd. Detta kan inverka negativt på den territoriella sammanhållningen och minska möjligheterna till lokala samverkanseffekter som befäster den ekonomiska och sociala utvecklingen.

14. Effektiviteten kräver att en integrerad utvecklingspolitik inte plötsligt upphör vid de administrativa gränserna mellan stad och landsbygd. Den funktionella dimensionen måste beaktas. Områden som omger städerna, s.k. stadsnära områden, bidrar till hållbar ekonomisk utveckling, tillhandahåller energi samt miljö- och kulturresurser och förbättrar på så sätt livskvaliteten. Samtidigt är det ett välkänt faktum att städerna är centrum för offentlig verksamhet, handel, hälsovård, högre utbildning, transporter, innovation och arbetstillfällen.

15. Det är vanligt att städernas och kommunernas administrativa gränser inte återspeglar regionernas ekonomiska geografi. Dessutom kännetecknas de funktionella områdena av en kontinuerlig dynamik. Den territoriella politiken måste därför vara anpassningsbar och tillräckligt flexibel. Om man exempelvis tittar på den vanligaste formen av ömsesidigt beroende mellan stad och landsbygd, nämligen pendlingen mellan hem och arbete, brukar man säga att restiden inte bör överstiga en timme. Annars kan arbetsplatsen anses vara svår att nå.

16. Ett integrerat angreppssätt med partnerskap mellan städer och landsbygdsområden kan skapa nya och dynamiska möjligheter till ekonomisk utveckling. En hållbar ekonomisk tillväxt för alla på regional nivå förutsätter i hög grad att man kan frigöra potentialen i samarbetet mellan landsbygd och stad.

17. Om man utgår från principen att städer och landsbygdsområden som gränsar till varandra inte bör konkurrera med utan snarare komplettera varandra, blir samordningen av de offentliga insatserna en verklig utmaning. Detta är det enda sättet för städer och landsbygdsområden att finna lösningar som gynnar båda sidor samtidigt som eventuella intressekonflikter dämpas.

18. Partnerskapen mellan städer och landsbygdsområden kräver långsiktiga insatser för utformning av strategier och program samt i synnerhet för utveckling av förvaltningsstrukturer. Fördelarna med långsiktiga överväganden är framför allt samstämmigheten och att man uppnår välgrundade resultat. Partnerskapen kan bidra till att lösa de verkliga problemen, antingen genom att de erbjuder svar på lokala behov i staden och på landsbygden, eller genom att man tillämpar ett antal gemensamma praktiska lösningar. De regionala och lokala myndigheterna måste insistera på att man vid planeringen och genomförandet av EU:s fleråriga budgetram prioriterar långsiktiga strategiska lösningar så att de brister undanröjs som uppstår till följd av regleringsåtgärder avseende förfaranden.

19. Fallstudier av partnerskapen mellan städer och landsbygdsområden visar att framgången inte enbart beror på sådana insatser som lagstiftning eller finansiering från myndigheter på högre nivå, oavsett om det är fråga om nationell nivå eller EU-nivå. Däremot kan dessa insatser vara avgörande för partnerskapens utveckling, som motivation, för deras hållbarhet och effektivitet samt för deras förmåga att ge resultat. Det händer också att det för att bilda och förvalta partnerskapen krävs ekonomiska resurser som partnerna inte rimligen kan tillhandahålla. I sådana fall kan det krävas finansiellt stöd och/eller tekniskt bistånd för ett sammanhållet partnerskap. EU står inför utmaningen att identifiera åtgärder för att påskynda och stödja partnerskap utan att man samtidigt skapar ett beroende av subventioner eller partnerskap utan verkligt innehåll som inte är av något intresse för lokalsamhällena.

20. Flernivåstyre i partnerskapen mellan städer och landsbygdsområden förutsätter att samtliga myndighetsnivåer och berörda institutionella partner involveras. Det händer ofta att de institutioner som förvaltar instrumenten inom stads- eller landsbygdspolitiken på nationell nivå eller EU-nivå inte beaktar det ömsesidiga beroende som finns mellan stad och landsbygd eller de utmaningar som detta innebär samt möjliga risker och fördelar.

21. En ny dynamik för gränsnära regioner uppstod framför allt i takt med att gränserna inom EU öppnades. Främjandet av gränsöverskridande partnerskap mellan stad och landsbygd skapar en betydande utvecklingspotential, och framför allt EU kan spela en viktig roll när det handlar om att utnyttja denna.

De regionala och lokala myndigheternas perspektiv

22. Partnerskapen mellan städer och landsbygdsområden har ett mervärde genom att de leder till effektivare offentliga insatser, till större samstämmighet i användningen av ekonomiska medel, till att man främjar integrerade lösningar på gemensamma problem och sist men inte minst till ökad solidaritet på territoriell nivå.

23. De åtgärder som de lokala myndigheterna i städerna och på landsbygden vidtar måste vara inriktade på att involvera lokalsamhällena i planering och genomförande. Deras medverkan är en förutsättning för att åtgärderna ska bli verksamma.

24. Insatserna måste vara effektiva för att de problem, ständiga förändringar och geografiska utmaningar som regionerna ställs inför ska kunna hanteras, men styresformerna behöver ofta tid för att växa sig starka. Det är därför viktigt att berörda parter, i synnerhet städerna, visar prov på oegennytta så att de kan bekämpa fördomar, främja jämlikhet mellan partnerna trots administrativa eller ekonomiska olikheter, göra fasta åtaganden, vidta ihållande politiska åtgärder för att bygga upp kapacitet samt visa att de kan vara flexibla.

25. Det finns ett antal lagstiftningsmässiga, administrativa, skattemässiga och finansiella hinder som bromsar uppkomsten av partnerskap mellan städer och landsbygdsområden och dynamiken i dessa. Det är därför viktigt att identifiera och undanröja dessa hinder så att man ser till att det finns en lämplig rättslig ram för att partnerskapen ska kunna växa fram.

26. Det ömsesidiga beroendet i fråga om att tillhandahålla offentliga tjänster, hållbar utveckling och de affärsmöjligheter som partnerskap mellan städer och landsbygdsområden kan skapa utgör goda incitament för partner både i städerna och på landsbygden att arbeta tillsammans.

27. Det är mycket viktigt att följa upp och mäta partnerskapens positiva resultat. Det är visserligen lättare att mäta konkreta resultat, men abstrakta resultat är, även om de är svårare att bedöma, ändå lika viktiga. Vid åtgärder som vidtas av utomstående organ som finansierar partnerskapet finns det dessutom ännu starkare skäl att kvantifiera resultaten, även i fall där partnerna redan har uttryckt viss tillfredsställelse med de uppnådda resultaten.

Regionkommitténs politiska rekommendationer

28. Regionkommittén bekräftar sitt stöd till Rurban-initiativet, som har föreslagits av Europaparlamentet och Europeiska kommissionen. Initiativet befinner sig just nu i genomförandeskedet och kommer att ligga till grund för nya EU-åtgärder till stöd för integrerad territoriell utveckling och partnerskap mellan städer och landsbygdsområden.

29. Vi välkomnar medlemsstaternas framsteg vid genomförandet av den territoriella agendan 2020 och de politiska dokument som har antagits av de ministrar som har ansvar för sammanhållningspolitiken, nämligen Leipzigstadgan om hållbara städer i Europa, Marseilledeklarationen om ett ramverk för hållbara städer samt Toledodeklarationen om den integrerade stadsutvecklingens roll som instrument för att uppnå målsättningarna i Europa 2020-strategin.

30. Kommittén erinrar om Europaparlamentets rekommendationer om ”Goda styrelseformer för EU:s regionalpolitik: stödförfaranden och Europeiska kommissionens kontroll” och förespråkar att dessa omsätts i praktiken inom den nya programperioden 2014–2020 (1).

31. Man måste underlätta utbytet av bästa praxis samt kunskaper om partnerskap mellan städer och landsbygdsområden samt förvaltningen av dessa (2).

32. Kommittén inser vikten av harmoniseringen av EU-lagstiftningen för sammanhållnings- och landsbygdsutvecklingspolitiken genom den nya gemensamma förordningen om fonderna, som ger de lokala myndigheterna större flexibilitet vad gäller att utforma tvärtematiska integrerade territoriella projekt, och särskilt viktiga är förslagen om integrerade territoriella investeringar (ITI) och om lokalt ledd utveckling (Community-led local development, CLLD).

33. Förvaltningsmyndigheterna på nationell nivå bör använda de nya EU-instrument för territoriell utveckling som har gjorts tillgängliga inom EU:s politik för regional utveckling och landsbygdsutveckling, nämligen integrerade territoriella investeringar, lokalt ledd utveckling, globala stöd och flerfondsstrategin.

34. Det integrerade territoriella synsättet bör främjas under den nya programplaneringsperioden och partnerskapsavtalen bör omfatta och tydligt ange insatsernas och stödåtgärdernas territoriella dimension i de funktionella områdena (detta gäller i synnerhet partnerskapen mellan städer och landsbygdsområden).

35. De regionala och lokala myndigheterna utgår när de utarbetar sina investeringsprogram från de temainriktade målsättningarna i Europa 2020-strategin, men när de fastställer det geografiska målområdet kan de använda sig av funktionella regioner. När det gäller kriterierna för stödberättigande från fonderna måste de funktionella områdena erkännas samtidigt som man integrerar de finansieringskällor som finns tillgängliga genom EU:s regionalpolitik och gemensamma jordbrukspolitik.

36. Vi håller med om att partnerskapen mellan städer och landsbygdsområden inte tjänar till att omfördela den ekonomiska potentialen och inte heller till att omfördela de finansiella medlen inom en funktionell region. Partnerskapen mellan städer och landsbygdsområden tillvaratar den befintliga potentialen på ett ändamålsenligt sätt och sammanför parter i syfte att stödja lokal utveckling.

37. Det krävs en bättre kvantifiering av de risker för institutionell splittring som kan uppstå i samband med partnerskapen mellan städer och landsbygdsområden: potentiella intressekonflikter mellan partnerna och den ekonomiska aspekten på dessa, riskerna i samband med reformer som syftar till att öka den ekonomiska effektiviteten och samtidigt stabilitetsrisker när det handlar om uppslutningen kring insatsernas legitimitet, svagheter i insatserna och deras finansiella hållbarhet, eventuella klyftor mellan finansieringsbehov och befintliga möjligheter, risken för att berörda partner och privata partner inte involveras i tillräckligt hög grad osv.

38. På EU-nivå måste man bli bättre på att främja och erkänna nyttan av partnerskap. Alla myndighetsnivåer, inklusive EU, måste bidra till att stärka de lokala myndigheternas institutionella förmåga att organisera offentliga tjänster, till att utveckla och utnyttja befintlig kapacitet, till insatserna för ökad produktivitet, för en rationaliserad resursanvändning och för bättre tillgång till naturresurser. Partnerskapen mellan städer och landsbygdsområden står bl.a. inför följande utmaningar: att öka de funktionella regionernas synlighet, att minska de negativa effekterna av konkurrensen mellan administrativa enheter som gränsar till varandra (i synnerhet när det gäller skatter), att skapa bättre stordriftsfördelar i samband med investeringar, den ekonomiska livskraften, tillgången till tjänster, användningen av outnyttjade resurser, att skapa bättre kunskaper på lokal nivå med hjälp av informationsutbyte och att begränsa städernas utbredning.

39. Kommittén rekommenderar att funktionella regioner och gränsöverskridande partnerskap mellan städer och landsbygdsområden får stöd som referenspunkter när man utarbetar de fleråriga utvecklingsprogram som finansieras av strukturfonderna och de europeiska investeringsfonderna.

40. EU:s program måste vara flexibla så att de kan anpassas till de situationer som de funktionella regionerna ställs inför i verkligheten och för att man ska kunna utveckla mekanismer som syftar till att hjälpa och uppmuntra landsbygdsområden och städer att arbeta tillsammans och till att främja effektivare politiska lösningar.

41. Det är absolut nödvändigt att förbättra insamlingen av uppgifter från de funktionella regionerna. På så sätt skulle man kunna skapa en databas som gör det möjligt för beslutsfattarna att fatta välgrundade beslut om fysisk planering samtidigt som kraven på proportionalitet uppfylls, dvs. att planeringen ska ske där problemen eller förändringarna faktiskt uppträder. För att rikta större uppmärksamhet på empiriska uppgifter om hur väl eller illa dessa partnerskap fungerar måste man dessutom ha tillgång till praktiska exempel på det mervärde och de fördelar som dessa partnerskap har för en hållbar ekonomisk utveckling (3). I detta sammanhang kommer ESPON:s analyser att vara av stor betydelse för de politiska beslutsfattarna och dem som utför projekten.

42. Kommittén är övertygad om det krävs en större förståelse för både de konkreta och de abstrakta fördelar som partnerskapen mellan städer och landsbygdsområden har för att man ska kunna utvärdera dem. Dessa fördelar visar vilket europeiskt mervärde partnerskapen mellan städer och landsbygdsområden har och hur de kan bidra till att uppnå målen i Europa 2020-strategin. Därför vore det lämpligt att ta fram gemensamma indikatorer för en kvantifiering av fördelarna, och de lokala myndigheterna skulle kunna uppmuntras att använda sig av dessa. På längre sikt skulle partnerskapen kunna bli föremål för riktmärkning (benchmarking), i synnerhet när det handlar om program som finansieras med EU-medel.

43. De lokala och regionala myndigheterna bör uppmuntras att utarbeta nydanande modeller för förvaltningen av partnerskap mellan städer och landsbygdsområden så att samarbetet mellan dem får största möjliga verkan och resultat.

44. Kommittén föreslår att partnerskap mellan städer och landsbygdsområden ska görs till en prioriterad fråga inom ramen för Urbact-programmet och innovativa åtgärder, i syfte att ta vara på erfarenheter och metoder inom partnerskapen mellan städer och landsbygdsområden i EU och i syfte att främja nydanande förvaltningsmodeller.

45. Man måste förstärka samarbetet, i synnerhet det gränsöverskridande samarbetet, och det finansiella stödet från europeiska program för att samfinansiera utgifterna i samband till partnerskapen eftersom dessa kan vara höga (exempelvis de administrativa utgifterna och personalkostnaderna). För att partnerskapen ska vara hållbara måste man ta hänsyn till kostnads- och nyttoaspekten hos dessa kostnader.

46. Ett partnerskap kan endast vara effektivt om den privata sektorn, den sociala ekonomin och icke-statliga organisationer ingår bland parterna. Dessutom behövs allmänhetens stöd.

47. Vi vill framhålla de gränsöverskridande aspekterna på partnerskapen mellan städer och landsbygdsområden och hur de finansieringsinstrument som kommissionen föreslår används (eller inte används) i syfte att främja den ekonomiska utveckling som kan bli följden av gränsöverskridande kopplingar mellan städer och landsbygd.

48. Dialogen med medborgarna är viktig och absolut nödvändig i förvaltningen av partnerskapen mellan städer och landsbygdsområden ifall man vill uppnå samförstånd om en gemensam vision och gemensamma mål och stärka förtroendet.

49. Det behövs åtgärder för att hindra en stadsutbredning som får oönskade följder framför allt när det gäller möjligheterna till hållbar utveckling: det leder nämligen till ökad hårdgörning av marken och ökade risker för översvämningar, det motverkar åtgärderna för att förebygga risker och trygga vattenförsörjningen, det påverkar luftkvaliteten och också rörligheten genom att det leder till trafikstockningar och extra infrastrukturkostnader och det påverkar den fysiska planeringen generellt. Denna typ av problem kan lösas då stadsområden och landsbygdsområden samverkar i partnerskap.

50. Man måste involvera den privata sektorn och den sociala ekonomin, som kan lämna ett mycket viktigt bidrag inte bara när det handlar om resultatkriterier, förmåga till entreprenörskap och innovation, utnyttjande av befintliga möjligheter och mobilisering av samhället, utan framför allt när det handlar om att locka kapital och bilda offentlig-privata partnerskap.

51. Regionkommittén vill erinra om de grundläggande förutsättningarna för framgångsrika partnerskap, nämligen att man skapar förtroende, identifierar alla möjligheter som finns, har siktet inställt på att genomföra konkreta projekt, väljer lösningar som gynnar både stad och landsbygd, lockar till sig finansiering och ser till att partnerskapet är samstämmigt och hållbart på sikt.

Bryssel den 8 oktober 2013 Regionkommitténs ordförande Ramón Luis VALCÁRCEL SISO

(1) Europaparlamentets betänkande 2009/2231(INI):

http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A7-2010-0280+0+DOC+XML+V0//SV

(2) Rekommendationer från Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) som bygger på en heltäckande studie om partnerskap mellan städer och landsbygdsområden. Studien har utarbetats av federala institutet för byggnadsforskning, stadsfrågor och fysisk planering och bär titeln ”Partnership for sustainable urban-rural development: the proof”. Eurocities har utarbetat rapporten ”Towns – cooperating beyond administrative limits: practical experience” och Europeiska kommuners och regioners råd (CEMR) en rapport om partnerskap mellan städer och landsbygdsområden för en integrerad territoriell utveckling.

(3) I detta sammanhang kan man hänvisa till det europeiska nätverket Purple, där stadsnära regioner i olika EU-medlemsstater samarbetar kring temat livskvalitet på landsbygden runt stadsområden.