YTTRANDE nr 9/98 från Europeiska revisionsrätten om förslaget till rådets förordning (EG, EKSG, Euratom) om ändring av budgetförordningen av den 21 december 1977 för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (förslag framlagt av kommissionen i dokument KOM(1998) 206 slutlig av den 3 april 1998) (1999/C 7/01)

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN HAR ANTAGIT DETTA YTTRANDE

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 209 i detta,

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen, särskilt artikel 78h i detta,

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen, särskilt artikel 183 i detta,

med beaktande av budgetförordningen av den 21 december 1977 (1) för Europeiska gemenskapernas allmänna budget, senast ändrad genom rådets förordning (EG) nr 2444/97 av den 22 september 1997 (2), särskilt artikel 140 i denna,

med beaktande av kommissionens förslag av den 3 april 1998 (3) och

med beaktande av rådets begäran om yttrande om detta förslag som tillställts revisionsrätten den 26 maj 1998.

Den förordning som nämns i skäl 5 i förslaget och som ännu inte antagits av rådet då detta offentliggjordes, har sedan dess antagits (4).

Avsikten med kommissionens förslag är att konsekvenserna av tre helt olika händelser skall återspeglas i budgetförordningen: införandet av euron som gemensam valuta för vissa av gemenskapens medlemsstater, avskaffandet av den gemensamma organisationsstrukturen för Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén samt antagandet av en stabilitets- och tillväxtpakt framför allt om förfarandet vid alltför stora budgetunderskott. Dessa tre områden bör behandlas var för sig.

SLUTSATS:

KONSEKVENSER AV AVSKAFFANDET AV DEN GEMENSAMMA ORGANISATIONSSTRUKTUREN FÖR EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN

1. Om Amsterdamfördraget ratificeras kommer det att upphäva protokoll nr 16 i Maastrichtfördraget som fastställer att Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén skall ha en gemensam organisationsstruktur. I sitt förslag har kommissionen dragit de rätta slutsatserna av avskaffandet.

2. Den 1 januari 1999 är ett lämpligt datum för den föreslagna förordningens ikraftträdande vad gäller införandet av euron och genomförande av stabilitets- och tillväxtpakten, eftersom de båda är beroende enbart av övergången till den tredje etappen av den Ekonomiska och monetära unionen som införs detta datum.

När det gäller bestämmelserna om följderna av att den gemensamma organisationsstrukturen försvinner, skall de föreslagna ändringarna däremot skjutas upp tills Amsterdamfördraget träder i kraft. Alla bestämmelser kan träda i kraft den 1 januari 1999, såvida Amsterdamfördraget har ratificerats vid detta datum. I annat fall bör de träda i kraft den 1 januari efter ratificerandet.

Innan Amsterdamfördraget ratificerats utgör det inte någon rättslig grund och kan därför inte vara motivet till en förordning som ändrar budgetförordningen. Kommissionen har för övrigt tydligt framhållit i sin motivering att den ändrade förordningen och Amsterdamfördraget bör träda ikraft samtidigt. Av skäl 2 framgår tydligt att denna rättsliga grund kommer att finnas då rådets förordning antas, vilket ännu inte är säkert. Kommissionen har emellertid inte tagit hänsyn till innebörden av detta i artikel 2 i förslaget.

Bestämmelserna om de två första frågorna borde således skiljas från dem som rör den tredje och två separata förslag borde läggas fram eftersom rådet nu endast kan anta en förordning om införandet av euron och om en stabilitetspakt.

INFÖRANDET AV EURON

3. Enligt artikel 2.1 och 2.3 i rådets förordning (EG) nr 1103/97 av den 17 juni 1997 om vissa bestämmelser som har samband med införandet av euron (5) skall "varje hänvisning i ett rättsligt instrument till ecun, enligt artikel 109g i fördraget . . . ersättas med en hänvisning till euron till en kurs av en euro för en ecu".

"Denna artikel skall tillämpas från och med den 1 januari 1999", det datum då den tredje etappen av den ekonomiska och monetära unionen skall börja.

Budgetförordningen är emellertid ett av gemenskapens "rättsliga instrument", enligt definitionen i artikel 1 i förordning (EG) nr 1103/97.

Därför måste varje hänvisning till ecun i budgetförordningen ersättas med en hänvisning till euron.

4. Eftersom vissa medlemsstater emellertid inte kommer att införa euron och eftersom det dessutom är nödvändigt att ta hänsyn till tredje lands valutor, måste bestämmelserna ställas upp var för sig

- för euron,

- för valutorna i de medlemsstater som står utanför eurosamarbetet,

- för valutorna i tredje land.

Därför krävs en mindre ändring av artikel 111.3.

I artikel 11.4, som handlar om omräkningar mellan valutorna, tas inte hänsyn till tredje lands valuta. En mycket enklare formulering av denna punkt skulle faktiskt täcka samtliga fall.

5. I förslaget till artikel 35 nämns inte euron och inte heller planeras någon information till de medlemsstater som har antagit euron om gjorda överföringar mellan euron och de nationella valutorna i länder som inte deltar. Det vore dessutom bättre att informera alla medlemsstater om samtliga överföringar som gjorts av Europeiska unionen, än att informera en medlemsstat om överföringar som gäller endast detta lands valuta.

6. När euron införs kommer det fortfarande att vara lika viktigt att de växelkurser som dagligen noteras på valutamarknaderna också publiceras dagligen, eftersom god information eftersträvas och eftersom dagliga växelkurser kommer att användas i första hand och månadsvisa växelkurser endast i undantagsfall. Bestämmelserna som för närvarande finns i artikel 11.3, andra och tredje stycket, måste anpassas och återinföras.

7. I den föreslagna artikeln 11.4 införs principen om att omräkningarna mellan euron och de nationella valutorna i de medlemsstater som inte antagit euron skall ske till dagskursen samt att undantag från denna princip endast får göras i "särskilda" fall, som räknas upp i genomförandebestämmelserna till budgetförordningen. Den gällande texten i genomförandebestämmelserna tar inte upp egna medel bland undantagen, fastän de växelkurser som kommer att användas för dem förblir månadsvisa. Det är svårt att medge att ett undantag för samtliga egna medel är "ett särskilt fall". Det vore därför bättre att korrigera denna brist i själva budgetförordningen än att komplettera genomförandebestämmelserna.

FÖLJDER AV STABILITETS- OCH TILLVÄXTPAKTEN

8. I enlighet med den stabilitets- och tillväxtpakt som drogs upp i stora drag vid Europeiska rådets möte den 13 och 14 december 1996 i Dublin och som planerades i detalj vid Europeiska rådets möte den 16 och 17 juni 1997 i Amsterdam, utfärdar ministerrådet rekommendationer till en medlemsstat när det "avgjort" att en medlemsstat har ett alltför stort underskott. Om dessa rekommendationer inte får någon effekt, förelägger ministerrådet medlemsstaten att vidta åtgärder för att minska underskottet. Om inga sådana åtgärder vidtas, tillgriper ministerrådet sanktioner mot medlemsstaten i fråga, som bl.a. består av en eller flera räntelösa depositioner. Dessa depositioner kan av ministerrådet omvandlas till rena böter om det alltför stora budgetunderskottet efter en viss tidsperiod inte korrigerats. Om däremot framsteg gjorts för att korrigera det alltför stora underskottet, upphäver rådet de sanktioner som tidigare tillgripits förutom vad gäller böterna som inte återbetalas.

Bestämmelserna om föreläggande och sanktioner skall endast tillämpas på medlemsstater som ingår i euro-området.

9. Förslaget till ändring av budgetförordningen som lagts fram av kommissionen syftar till att fastställa de konkreta metoderna för genomförandet av den ekonomiska och budgetmässiga delen av stabiliserings- och tillväxtpakten. Det system som läggs fram i förslaget kan sammanfattas på följande sätt:

- Så snart en sanktion blivit definitiv och inte längre kan upphävas av domstolen bokförs den som en inkomst under en ny budgetrubrik i inkomstredovisningen.

- Anslag med samma belopp, såväl åtagandebemyndiganden som betalningsbemyndiganden, skall föras in under en ny budgetrubrik i utgiftsredovisningen.

Dessa inkomster och utgifter integreras helt enkelt på detta sätt i budgeten. Det rör sig om ett system med utgifter mot öronmärkta inkomster.

10. Vissa av kommissionens argument i motiveringen uttrycks inte på ett helt tillfredsställande sätt i förslagets text:

a) Den lösning som föreslås är i vissa avseenden inte tillräckligt öppen för insyn, eftersom man inte genom en enda bokföring i budgeten kan få en separat och fullständig identifiering av alla rörelser som uppkommer i fonder och värden när stabilitets- och tillväxtpakten genomförs.

b) Det samma gäller "budgetens neutralitet", dvs. inkomsternas och utgifternas absoluta balans (utgifter snarare än anslag som kommissionen fastställer), som i det föreslagna systemet leder till osäkerhet främst på grund av de problem som uppstår i samband med ränteinkomsterna från depositionerna (punkterna 15 och 16).

11. Den lösning som föreslås överensstämmer knappast med följande ekonomiska hänsyn och principer av allmänt slag:

a) Den allmänna budgeten är "Europeiska unionens" budget, och unionen består av samtliga medlemsstater. De finansiella bestämmelserna för stabilitets- och tillväxtpakten gäller däremot enbart de medlemsstater som ingår i euro-området.

b) Planeringen, genomförandet och bokföringen av genomförandet av den allmänna budgeten sker på årlig basis. Varken depositionerna, böterna eller de återbetalningar som görs till medlemsstater som inte uppvisar några underskott kan emellertid planeras, genomföras eller bokföras på sådan basis.

c) Gemenskapens utgifter motsvaras av olika politikområden som innebär att program och åtgärder genomförs. Även om budgeten antas årligen ingår den i en kedja av mål som i allmänhet avser perioder som är längre än ett år. De finansiella flödena som uppstår vid genomförandet av stabilitets- och tillväxtpakten motsvaras däremot inte av någon fullföljd utgiftspolitik och de skulle representera toppar som på ett oregelbundet och exceptionellt sätt blåser upp budgeten. Dessa tillfälliga ökningar skulle inverka menligt på uppfattningen av de totala budgetbeloppens utveckling.

12. I sin motivering menar kommissionen att systemet är neutralt i budgethänseende eftersom de sanktioner som betalas in från medlemsstater med underskott leder till att anslag på samma belopp beviljas och förs in på utgiftssidan. Den nya artikeln 126a som föreslås konkretiserar i texterna denna neutralitet. I utgiftsredovisningen kommer de beviljade anslagen att vara avsedda att "fördelas i enlighet med artikel 16 i rådets förordning (EG) nr 1467/97", dvs. som återbetalning av böter och räntor till medlemsstater som inte har alltför stort underskott. I inkomstredovisningen skall emellertid föras in "de belopp som rådet ålägger medlemsstater att betala såsom sanktion", dvs. depositioner och böter enligt avsnitt 4 i förordning nr 1467/97.

13. I inkomstredovisningen som nämns i förslaget till artikel 126a vore det därför lämpligt att byta ut uttrycket "sanktion" mot "böter och räntor på depositioner och böter".

14. Om depositionen i enlighet med artikel 16 i förordning nr 1467/97 inte skall anses vara en inkomst och en eventuell ersättning till en medlemsstat "som bättrat sig" inte skall anses vara en utgift, kommer det ändå att finnas likviditetsrörelser som på ett genomblickbart och tydligt sätt måste registreras och identifieras som knutna till stabilitets- och tillväxtpakten.

15. Vad händer med de räntor som uppkommer i samband med en deposition eller böter som sedan upphävs av domstolen i enlighet med den föreslagna artikel 28a? Där fastställs att "de inkomster i form av böter, avtalsviten och sanktioner, ålagda av kommissionen eller ministerrådet . . . liksom förfallna räntor i förekommande fall" skall införas som inkomster i budgeten först när de inte längre kan upphävas av domstolen. Slutsatsen måste bli att om domstolen upphäver sanktionen skall räntorna inte införas som inkomster utan utbetalas till den medlemsstat som utsatts för en oberättigad sanktion. För att undanröja alla tvivel borde det finnas en uttalad bestämmelse i ämnet.

16. För att förbättra formuleringen av den föreslagna texten rekommenderar revisionsrätten följande lösning som den anser ger en bättre insyn och öppenhet:

- En bilaga till budgeten upprättas och den skall även finnas i inkomst- och utgiftsredovisningen. I bilagan skall alla rörelser registreras för stabilitets- och tillväxtpaktens medel, dvs. både inkomster och utgifter och andra likviditetsrörelser som inte är inkomster eller budgetmässiga utgifter.

- Räntorna från depositionerna och böterna kommer att integreras i systemet, men de kommer att bokföras på olika sätt beroende på slag av finansiellt flöde.

17. Förändringarna i likviditeten som orsakas av stabilitets- och tillväxtpaktens system kommer att påverka kontona i unionens konsoliderade balansräkning. Dessa förändringar bör tydligt framgå av balansräkningen.

18. Kommissionen föreslår att bestämmelserna om hur budgetbokföringens struktur skall se ut samlas i ett nytt avsnitt Ia i budgetförordningens avdelning XI. Det slag av sanktioner som vidtas i enlighet med förordning nr 1467/97 motsvarar inte alls de transaktioner som behandlas i avdelning XI. Denna avdelning ägnas särskilda bestämmelser om tredje mans eller särskilda organs bidrag till gemenskapens verksamheter. Revisionsrätten rekommenderar alltså att bestämmelserna ifråga införs i artikel 132a under en ny avdelning XI med titeln "Särskilda bestämmelser för sanktioner som åsyftas i avsnitt 4 i rådets förordning (EG) nr 1467/97".

Detta yttrande har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 22 oktober 1998.

För revisionsrätten

Bernhard FRIEDMANN

Ordförande

(1) EGT L 356, 31.12.1977, s. 1.

(2) EGT L 340, 11.12.1997, s. 1.

(3) KOM(1998) 206 slutlig och EGT C 149, 15.5.1998, s. 21.

(4) Rådets förordning (EG) nr 974/98 av den 3 maj 1998 om införandet av euron (EGT L 139, 11.5.1998, s. 1).

(5) EGT L 162, 19.6.1997, s. 1.