Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets direktiv om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares rättsliga ställning"

(2002/C 36/13)

I enlighet med artikel 63 i EG-fördraget beslutade rådet den 5 juni 2001 att rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som förberett ärendet, antog sitt yttrande den 3 oktober 2001. Föredragande var Luis Miguel Pariza Castaños.

Vid sin 385:e plenarsession den 17-18 oktober 2001 (sammanträdet den 17 oktober 2001) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 87 röster för, 1 emot och 7 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Det direktiv som lagts fram av kommissionen innebär startpunkten för utformningen av en gemenskapslagstiftning om invandring när det gäller tredjelandsmedborgares inresa, vistelse och rättigheter, i enlighet med de kriterier som kommissionen formulerat i sitt meddelande om en invandringspolitik för gemenskapen. Gemenskapens lagstiftning om invandring kommer att vila på två grundläggande regelverk: bestämmelserna om varaktigt bosatta personers rättigheter samt bestämmelserna om inresa, vistelse och de första rättigheterna för tredjelandsmedborgare. ESK uppskattar att kommissionen har börjat lägga fram dessa direktiv så snabbt.

1.2. Rent generellt är kommittén positiv till innehållet i direktivet, eftersom det motsvarar de förväntningar som kommissionen själv skapat. Direktivet har anpassats både till kommissionens meddelande om en invandringspolitik för gemenskapen och till de bidrag som Ekonomiska och sociala kommittén tillfört detta meddelande.

2. Sammanfattning av grunddokumentet

2.1. Ställning som varaktigt bosatt beviljas efter fem års laglig vistelse i landet och på den berörda personens begäran, under förutsättning att vissa villkor uppfylls. De viktigaste villkoren är att tidsfristen för frånvaro (högst 6 månader) från det land där personen är bosatt inte har överskridits, att personen har tillräckliga försörjningsmedel och sjukförsäkring, och att han eller hon inte utgör ett hot mot allmän ordning eller nationell säkerhet.

2.2. Man gör skillnad på ställning som varaktigt bosatt och det uppehållstillstånd som skall beviljas för den person som har denna rättsliga ställning. Det bör påpekas att uppehållstillståndet kan förnyas (med tio år i taget), medan den rättsliga ställningen däremot är permanent. Att uppehållstillståndet inte förnyas kan utgöra en administrativ brist, men detta hindrar inte att ställningen som varaktigt bosatt kvarstår.

2.3. Trots att denna rättsliga ställning är permanent, kan den dras in under vissa omständligheter, dvs. om personen i fråga uppehåller sig utanför medlemsstatens territorium längre än två år i sträck, om det konstateras att ställningen som varaktigt bosatt i en medlemsstat har förvärvats genom bedrägeri, eller om sådan rättslig ställning har förvärvats i en annan medlemsstat.

2.4. Vissa rättsliga garantier ges: om ansökan om ställning som varaktigt bosatt avslås, skall detta avslag motiveras och sökanden ha rätt att utnyttja överklagandemöjligheterna i medlemsstaten i fråga.

2.5. De varaktigt bosattas rättigheter på vissa områden slås fast, enligt den allmänna principen om att dessa personer skall behandlas på samma sätt som medborgare. Här omnämns rätten till arbete, utbildning, social trygghet och hälsovård, tillgång till varor och tjänster, föreningsfrihet och frihet att ansluta sig till en fackförening samt fri rörlighet inom statens territorium.

2.6. Den varaktigt bosatte skyddas mot utvisning, även om en sådan kan ske i de fall då denna person utgör ett hot mot allmän ordning eller nationell säkerhet.

2.7. Den varaktigt bosattes rätt att bosätta sig i en annan medlemsstat är en viktig aspekt i direktivet som behandlas i ett särskilt kapitel. Denna rättighet gäller i olika situationer, t.ex. om det föreligger ett erbjudande om arbete i en annan stat, om personen skall fullgöra studier eller om han eller hon har egna ekonomiska tillgångar. I dessa fall har en person som är varaktigt bosatt i en stat rätt att bosätta sig tillfälligt i en annan stat.

2.8. Anhöriga till den som har rätt att bosätta sig i en annan stat skall ha samma rättighet, så att de kan följa med eller återförenas med denna person.

2.9. Det uppehållstillstånd som den andra staten beviljar skall vara tillfälligt och kunna förnyas, eftersom ställning som varaktigt bosatt endast kan förvärvas i en medlemsstat. Under vistelse i en andra medlemsstat behålls ställningen som varaktigt bosatt i den första staten.

2.10. Enligt förslaget till direktiv är de rättigheter som beviljas i den andra staten inte exakt desamma som i den första. Här omnämns två rättigheter som inte beviljas: rätten till socialt bistånd och rätten till stipendier avsedda för studerandes försörjning.

2.11. Ställning som varaktigt bosatt i den andra medlemsstaten kan förvärvas efter fem års vistelse, men det innebär att denna rättsliga ställning upphör i den första staten.

3. Allmänna kommentarer

3.1. Varaktigt bosattas rättigheter

3.1.1. Uppräkningen av rättigheter i artikel 12.1 är nödvändig men inte tillräcklig, eftersom den kan leda till problem i samband med åtnjutandet av andra rättigheter som inte nämns. Det vore lämpligt att införa en allmän klausul om att samma rättigheter skall gälla som för EU-medborgare, utom i de fall då rättigheterna regleras på annat sätt, såsom när det gäller fri rörlighet, bosättning i en annan medlemsstat och rösträtt.

3.1.2. På så vis ökar rättigheterna i takt med bosättningstiden, såsom kommissionen föreslagit i meddelandet, och varaktigt bosatta personer får samma rättigheter som EU-medborgare utom i de två ovannämnda fallen.

3.2. Rösträtt

3.2.1. I dokumentets motivering hänvisar kommissionen till den politiska utvecklingen och konstaterar att rösträtt och medborgarskap har stor betydelse för integreringen, men hävdar samtidigt att det saknas rättslig grund för att inbegripa båda områdena i direktivet (motiveringen, punkt 5.5). Vi anser att dessa två frågor bör behandlas på olika sätt och inte ingå i samma paket. Medan frågan om medborgarskap givetvis ligger inom medlemsstaternas exklusiva behörighet, kan rätten att rösta i lokalval och val till Europaparlamentet utvecklas genom gemenskapslagstiftning. Denna fråga bör behandlas vid nästa regeringskonferens om reformerna av fördragen.

3.2.2. Kommittén anser att de varaktigt bosattas rätt att rösta i lokalval och val till Europaparlamentet bör behandlas i gemenskapslagstiftningen, eftersom den är en mycket viktig integreringsfaktor

3.3. Möjlighet att förflytta sig mellan bosättningslandet och ursprungslandet

3.3.1. I sitt meddelande om en invandringspolitik för gemenskapen är kommissionen klart positiv till att utveckla invandrares möjlighet att förflytta sig mellan de europeiska bosättningsländerna och ursprungsländerna, som ett sätt att stärka initiativen för att ekonomiskt stödja utvecklingen i dessa länder. ESK anser att direktivet går i denna riktning men inte uppnår målet, eftersom den tid som den varaktigt bosatte får vistas utanför landet är begränsad till två år (artikel 10.1 a föreskriver att ställningen som varaktigt bosatt skall återkallas om frånvaron överstiger två år). Medlemsstaterna får bevilja längre frånvaro vid "utstationering på grund av arbete", vilket i första hand innebär att arbetstagaren i fråga är utsänd av ett företag, och de har även möjlighet att förlänga tidsfristen utöver två år.

3.3.2. För att personer som har ställning som varaktigt bosatta i EU skall uppmuntras i sin näringsverksamhet i ursprungsländerna, bör tidsfristen för tillåten frånvaro förlängas.

3.3.3. När personer med ställning som varaktigt bosatta reser till sina ursprungsländer för att delta i samarbetsprojekt som finansieras med fondmedel från det land där de är bosatta, eller med gemenskapsfondsmedel, bör de få behålla sin ställning som varaktigt bosatta så länge detta projekt och därmed deras frånvaro varar.

3.3.4. Samma kriterier bör tillämpas för tillåten frånvaro under de fem första åren då en person tillfälligt vistas i ett land, innan han eller hon förvärvar ställning som varaktigt bosatt (i artikel 5.3 a sägs det att ingen frånvaro längre än sex månader kan tillåtas). Enligt ESK:s åsikt bör tidsfristen för tillåten frånvaro utökas. Likaså bör det införas en flexibel mekanism för frånvaro som beror på deltagande i gemensamma utvecklingsprojekt.

3.4. Familjemedlemmars rättsliga ställning som varaktigt bosatta

3.4.1. I förslaget till direktiv sägs ingenting om hur familjemedlemmar förvärvar denna rättsliga ställning. Man bör utforma en mekanism som gör att dessa personer kan förvärva en permanent rättslig ställning när en familjemedlem redan har gjort det.

3.4.2. Kommitténs förslag är att maken eller makan, och de övriga personer som enligt bestämmelserna om familjeåterförening(1) ingår i familjen, bör få samma permanenta rättsliga ställning som redan beviljats den första familjemedlemmen. Det villkor som kan uppställas är att de skall ha vistats lagligt i landet i minst två år. När det gäller familjemedlemmar skall det alltså inte krävas fem års vistelse, utan en tvåårig vistelse skall räcka för att berättiga till permanent rättslig ställning.

4. Särskilda kommentarer

4.1. Två av villkoren för att förvärva ställning som varaktigt bosatt är att personen i fråga har tillräckliga försörjningsmedel och sjukförsäkring (artikel 6). Dessa villkor bör ses över, eftersom beviljande av denna rättsliga ställning med hänsyn till kriterierna från Europeiska rådets möte i Tammerfors endast bör grunda sig på den lagliga vistelsens längd (fem år).

4.1.1. När den person som ansöker om denna rättsliga ställning är en arbetstagare som har vistats tillfälligt i landet av arbetsskäl (som egenföretagare eller anställd) de senaste fem åren, borde det enda kravet vara att denna person är aktiv på arbetsmarknaden, dvs. har eller söker arbete. Detta krav kan dock inte ställas på familjemedlemmarna.

4.1.2. Den definition av tillräckliga försörjningsmedel och deras permanenta karaktär som finns i förslaget till direktiv är dessutom tvetydig, vilket kan leda till att medlemsstaterna handlar godtyckligt.

4.1.3. En sjukförsäkring bör inte heller krävas, eftersom tillfälligt bosatta skall ha samma tillgång som medborgare till det offentliga sjukvårdssystemet.

4.2. Formuleringen om allmän ordning och nationell säkerhet i artikel 7 får inte leda till godtyckliga åtgärder. Det behövs en bättre definition av den grad av hot mot allmän ordning och säkerhet som kan innebära att ansökan om rättslig ställning avslås. Man måste särskilt beakta EG-domstolens alla domar i sådana mål.

4.3. Enligt förslaget till direktiv skall den behöriga myndigheten i varje stat äga skyldighet att inom sex månader ge ett tydligt svar till den som ansöker om permanent rättslig ställning (artikel 8.2). ESK rekommenderar emellertid att tidsfristen i praktiken begränsas till tre månader. Hela det administrativa förfarandet skall vara gratis för sökanden. I de stater där man tillämpar s.k. administrativ tystnad, dvs. där ett uteblivet svar på ansökan automatiskt betraktas som negativt eller positivt, skall uteblivet svar vara till sökandens fördel och alltså betraktas som ett beviljande. Vi föreslår att en ny punkt om detta läggs till i direktivet.

4.3.1. När en varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare ansöker om tillfälligt uppehållstillstånd i en annan stat bör staten äga skyldighet att svara inom sex veckor, inte inom tre månader, som kommissionen föreslår i artikel 21 i förslaget till direktiv. En så lång tidsfrist är negativ för sysselsättningen, företagen och rörligheten för personer.

4.4. Artikel 13.1, som handlar om skydd mot utvisning av personer med ställning som varaktigt bosatta, får inte leda till godtyckliga åtgärder. Man måste särskilt beakta EG-domstolens alla domar i sådana mål.

4.5. I artikel 13.5 bör det förtydligas att möjligheterna att överklaga utvisning alltid skall syfta till att upphäva utvisningen i samtliga medlemsstater.

4.6. Kommittén vill här framföra samma synpunkter som i punkt 4.3, dvs. att det skall vara obligatoriskt att besvara ansökningar, att svaret skall vara tydligt, att uteblivet svar skall betraktas som positivt och att hela förfarandet skall vara gratis för sökanden när det är fråga om en varaktigt bosatt person som ansökt om tillstånd att få bosätta sig i en annan stat (artikel 21).

4.7. Såväl medlemsstaternas medborgare som varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare bör få samma rättigheter i den andra medlemsstaten (artikel 24) som i den första, även om de anpassas till den andra statens lagstiftning, seder och bruk. Därför bör man i förslaget till direktiv stryka det undantag för socialt bistånd samt bidrag och stipendier för studerandes uppehälle som syftar till att inte belasta den andra statens offentliga finanser.

5. Avslutande kommentarer

5.1. Trots att detta direktivs tillämpningsområde inte omfattar legalisering av situationen för de tredjelandsmedborgare som uppehåller sig olagligt inom EU, vill ESK påminna om att detta problem måste lösas. Kommissionen bör ta initiativ både till att verkligen tillerkänna dessa personer grundläggande rättigheter och till att vidta de åtgärder som krävs för att legalisera deras situation.

5.2. Det är viktigt att det direktiv som är föremål för detta yttrande tillämpas i hela EU. Därför uppmanar ESK uttryckligen Storbritanniens, Irlands och Danmarks regeringar att fatta beslut om att tillämpa direktivet. Kommittén tror att detta verkligen skulle bidra till att varaktigt bosatta personers rätt till fri rörlighet fick större verkan.

Bryssel den 17 oktober 2001.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) ESK:s yttrande om återförening av familjer, EGT C 204, 18.7.2000, samt ESK:s yttrande om massiv tillströmning av fördrivna personer, EGT C 155, 29.5.2001.