Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om rapportering av händelser inom civil luftfart"

(2001/C 311/03)

Den 24 januari 2001 beslutade rådet att i enlighet med artikel 80.2 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället, som ansvarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 17 juli 2001. Föredragande var Bo Green.

Vid sin 384:e plenarsession den 12-13 september 2001 (sammanträdet den 12 september) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 89 röster för och 2 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Det anses allmänt att flyget hör till de säkraste transportmedlen. Under de senaste tio åren har det i hela har det i genomsnitt inträffat 1243 dödsfall per år vid 49 flygolyckor. Olycksfrekvensen i Europa är ännu lägre, då Europa enbart står för 10 % av olyckorna men däremot en tredjedel av flygtrafiken. Affärsflyg som bedrivs av EU:s flygbolag i gemenskapen har ett genomsnitt på 52 dödsfall per år(1).

1.2. Alla säkerhetsexperter är emellertid ense om att olycksfrekvensen globalt sett håller på att stabiliseras. Eftersom flygtrafiken hela tiden ökar innebär detta att det absoluta antalet olyckor med dödlig utgång också kommer att öka om ingenting görs för att förhindra det. Det är därför nödvändigt att hitta nya vägar att förbättra flygsäkerheten.

1.3. Gemenskapens politik för att förebygga olyckor inom luftfarten ledde i november 1994 till antagandet av ett direktiv om utredning av flyghaverier och tillbud(2). Syftet med direktivet var att se till att olyckor och allvarliga tillbud utreds ordentligt så att de kan förebyggas i framtiden. Detta tillvägagångssätt har emellertid sina begränsningar i och med att det, lyckligtvis, inträffar väldigt få olyckor och man först kan dra slutsatser när en tragedi redan har inträffat.

1.4. Internationella luftfartsorganisationen ICAO bekräftar behovet av insamling av uppgifter om händelser genom formella system för att underlätta informationsutbyte för analyser. I kapitel 7 i bilaga 13 till konventionen angående internationell civil luftfart rekommenderas det att stater, för att underlätta insamling av information om verkliga och potentiella säkerhetsbrister, bör inrätta formella system för rapportering av händelser.

1.5. I en undersökning för kommissionens räkning som genomförts av Federation of Air Line Pilots Association, Ifalpa, kom man fram till att endast ett fåtal medlemsstater kräver obligatorisk rapportering och att ännu färre lagrar, behandlar eller analyserar uppgifterna i dessa rapporter. Det är möjligt att antalet händelser i enskilda stater inte är tillräckligt stort för att man på ett tidigt stadium skall få en indikation om en potentiellt allvarlig risk eller märka vissa tendenser.

2. Kommissionens förslag

2.1. Mot bakgrund av detta föreslår kommissionen att gemenskapen skapar en rättslig ram för insamling och spridning av uppgifter om tillbud inom luftfarten, i bredast möjliga omfattning, så att alla berörda parter kan lära sig av olyckshändelserna och förbättra sin egen verksamhet för att skapa ett säkrare system.

2.2. Förslaget omfattar både obligatorisk och konfidentiell rapportering av sådana tillbud, defekter eller fel som kan utgöra en fara för flygsäkerheten och som sammanfattas under begreppet "händelser". Genom att samla in tillräcklig information kan man säkerställa tillförlitligare analyser, vilket leder till förbättrad kunskap om händelser och ökar möjligheterna att förebygga olyckor i framtiden.

2.3. Gemensamma forskningscentret (GFC) har utvecklat ett verktyg "ECCAIRS" (European Co-ordination Centre for Aviation Incident Reporting Systems), en databas som kan fungera som ett centraliserat system för insamling och utbyte av information utan att medlemsstaterna behöver ändra sina nuvarande system. Dessutom överensstämmer ECCAIRS-systemet till fullo med ICAO:s rapporteringssystem.

2.4. Förslaget omfattar obligatorisk och konfidentiell rapportering av haverier, tillbud och allvarliga tillbud samt andra defekter och felfunktioner hos ett luftfartyg, dess utrustning eller sådan markutrustning eller del av flygtrafiksystemet som används eller är avsedd att användas i samband med luftfartygets drift, flygledning eller navigeringshjälp till ett luftfartyg.

2.5. Förslaget syftar till att införa obligatorisk rapportering till berörda nationella myndigheter i samband med en händelse som utgör en fara, eller som om den inte åtgärdades skulle kunna utgöra en fara, för luftfartyget, ombordvarande eller andra personer. Exempel på händelser som omfattas av rapporteringsskyldighet återfinns i bilagorna I och II till direktivförslaget. Bilagorna är resultatet av det arbete som utförs inom den europeiska organisationen för luftfartssäkerhet, Eurocontrol, och de gemensamma luftfartsmyndigheterna (JAA) och som syftar till att harmonisera teknisk rapportering i Europa. Kommissionen har deltagit i dessa arbetsgrupper.

2.6. Enligt förslaget är medlemsstaterna skyldiga att överlämna information till ECCAIRS-databasen. Upplysningarna är konfidentiella, och enbart de instanser som fastställer bestämmelser för den civila luftfartssäkerheten eller undersöker luftfartsolyckor får direkt tillgång till uppgifterna. Enskilda personers namn och adress får aldrig registreras i databasen. Kommissionen kan ställa data till förfogande för andra berörda parter, men enbart när detta anses nödvändigt.

2.7. För att allmänheten skall få kunskap om den allmänna flygsäkerhetsnivån i gemenskapen skall statistiska sammanställningar dessutom offentliggöras regelbundet.

2.8. Vidare innebär förslaget att medlemsstaterna skall anpassa sina lagar så att det blir möjligt att anonymisera frivillig rapportering, dvs. uppgifter om händelser som inte omfattas av rapporteringsskyldighet. Dessa uppgifter lagras på motsvarande sätt i ECCAIRS-databasen.

2.9. Bättre kunskap om de faktorer en olycka föregås av kan bidra till att hindra att olyckan inträffar.

2.10. Kommissionen anser att gemenskapen måste tillhandahålla den ram som erfordras för inrättande av ett program för konfidentiell rapportering av tillbud. Därigenom uppmuntras frivillig rapportering av sådana konstaterade brister inom luftfartssystemet som betraktas som en verklig eller potentiell fara, och insamling av information som kan bidra till en högre säkerhetsnivå.

2.11. Som redan angetts i Ifalpa-undersökningen är det viktigaste sättet att få uppgiftslämnaren att lita på och känna förtroende för det skydd som rapporteringssystemet erbjuder att så fort som möjligt skilja uppgifterna från uppgiftslämnaren, så att ingen längre ned i spridnings- och analyskedjan kan upptäcka dennes identitet.

2.12. Kommissionen har gett ekonomiskt stöd till ett system för konfidentiell rapportering i Tyskland. Projektet, som gick under namnet Eucare(3), bedrevs som en forskningsmodell mellan 1993 och 1999. Det övervakades av en ledningskommitté bestående av säkerhetsexperter från olika medlemsstater, där kommissionen innehade ordförandeposten. I en rapport beskriver ledningskommittén utförligt hur ett system för konfidentiell rapportering bör organiseras för att alla parter skall känna förtroende för det.

2.13. I syfte att bedöma den rättsliga genomförbarheten av konfidentiell rapportering i länder vars lagstiftning härrör från napoleonsk lag utfördes en annan undersökning för kommissionens räkning(4). Slutsatsen av studien var att "det inte finns något relevant rättsligt hinder i egentlig mening för inrättandet av frivillig tillbudsrapportering. Gemenskapen skulle, enligt studien, kunna fastställa en allmän rättslig ram för ett standardsystem för frivillig rapportering av tillbud med luftfartyg. Ur rent juridisk synpunkt förefaller det inte vara omöjligt att tänka sig ett system med driftsmässiga principer som inte nödvändigtvis måste överensstämma med rättspraxis i varje medlemsstat och som därför kräver särskilda straffrättsliga undantag."

2.14. Kommissionen fastslår således att det är möjligt att organisera konfidentiell tillbudsrapportering på gemenskapsnivå, och att både medlemsstaterna och kommissionen har de kunskaper och den erfarenhet som krävs för att skapa ett system för konfidentiell rapportering som i första hand inriktas på den mänskliga faktorn.

2.15. Det är lättare att skapa tillit och förtroende om de organ som hanterar rapporterna inte själva är officiella eller administrativa organisationer och om berörda parter kan delta i övervakningen av att uppgifterna förblir konfidentiella. Kommissionen anser därför att det bästa alternativet är att gemenskapen ser det som sin roll att underlätta för berörda parter att upprätta de nödvändiga strukturerna eller för befintliga organ att utvidga sin verksamhet inom gemenskapen.

2.16. Kommissionen föreslår därför att medlemsstaterna anpassar sina lagar och andra författningar så att det blir möjligt att anonymisera uppgifter om händelser som inte omfattas av rapporteringsskyldighet. Om så krävs kan kommissionen också undersöka hur de gemenskapsanslag som avsatts för att förbättra flygsäkerheten skulle kunna användas för att stödja befintliga eller nya organ som uppfyller de i Eucare-studien fastställda kraven, så att samtliga berörda parter kan lita på och känna förtroende för dem.

3. Allmänna kommentarer

3.1. Även om luftfarten hör till de säkraste formerna av transport är det enligt ESK:s uppfattning av avgörande betydelse att man även fortsättningsvis fäster vikt vid åtgärder för att ytterligare reducera risken för olyckor i samband med flygtransport, i synnerhet i ljuset av den ständigt växande flygtrafiken.

3.2. ESK instämmer i att antalet rapporteringar av händelser inom en enskild medlemsstat ofta är begränsat, både kvantitativt och kvalitativt. För att uppnå en tillräckligt omfattande "kritisk massa" bör man därför på gemenskapsnivå skapa en ram som gör det möjligt att avkräva så många rapporteringar som möjligt. På så sätt kan man utbyta och sprida informationen så att denna kan analyseras och ligga till grund för tillförlitliga slutsatser.

3.3. Mot bakgrund av detta stöder ESK förslaget att inrätta obligatoriska och konfidentiella rapporteringssystem och utbyte av information på basis av gemensamt godkända bestämmelser om konfidentialitet och spridning, med förbehåll för de tillägg till de detaljerade gemenskapsbestämmelserna om säkerställande av konfidentialiteten och beträffande offentliggörande som anges nedan.

3.4. Förslaget om obligatorisk rapportering av upplysningar om luftfartshändelser till berörda myndigheter kan förefalla oklart. Man skulle kunna överväga att införa en bestämmelse om att rapportering alltid skall ske till den nationella myndigheten i det land där flygplanet är registrerat, även om det inte alltid är ändamålsenligt. När det gäller oegentligheter i samband med flygtrafiktjänster eller navigering bör rapporteringen ske till det land som är ansvarigt för dessa tjänster.

3.5. Man bör säkerställa att terminologin i förslaget är densamma som den ICAO tillämpar.

3.6. Det förefaller oklart vilka rapporteringar som omfattas av föreliggande förslag till direktiv och vilka rapporteringar som omfattas av direktiv 94/56/EG om fastställande av grundläggande principer för undersökning av flyghaverier etc.

3.7. ESK rekommenderar att rapporteringen av administrativa orsaker riktas till den luftfartssäkerhetsbyrå som kommissionen föreslagit(5).

4. Särskilda kommentarer

4.1. Artikel 4

ESK anser att man bör införa en bestämmelse om att myndigheterna i en medlemsstat skall kunna bestämma att obligatoriska rapporter från piloter och andra anställda inom flygbolag skall insändas via en samordnare som bolaget utser.

4.2. Artikel 7.3

I detta stycke bör tilläggas att rapporten skall innehålla statistiska uppgifter om antalet defekter eller andra oegentligheter fördelat på olika kategorier samt resultaten av myndigheternas analyser, exempelvis eventuella rekommendationer, för att främja luftfartsäkerheten.

4.3. Artikel 8.2

ESK anser att det bör åläggas den i artikel 5.1 nämnda behöriga myndigheten att vid behov ytterligare anonymisera rapporter som lämnats in av en person vars identitet med viss säkerhet kan fastställas, även om varken namn eller adress registrerats.

4.4. Artikel 8.4

I enlighet med allmänna rättsprinciper anser ESK att artikel 8.4 bör kompletteras med regeln att den obligatoriska rapporteringen som krävs i artikel 4.1 inte kan avkrävas enskilda personer om deras rapportering kan innebära rättsliga påföljder för dem.

5. Slutsats

5.1. ESK stöder fullt ut samordnade åtgärder för att samla in, lagra och utbyta upplysningar om oegentligheter som är av betydelse för flygsäkerheten, eftersom ett sådant system anses kunna medverka till att förebygga allvarliga olyckor.

5.2. Med hänvisning till ovannämnda kommentarer kan Ekonomiska och sociala kommittén ge sitt stöd till kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om rapportering av händelser inom civil luftfart.

Bryssel den 12 september 2001.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) Källa: Airclaims.

(2) Rådets direktiv 94/56/EG, 21 november 1994, om grundläggande principer för utredning av flyghaverier och tillbud inom civil luftfart, EGT L 319, 12.12.1994.

(3) Eucare står för European Confidential Aviation Safety Reporting Network.

(4) "Legal problems posed by implementation of a Community voluntary incident reporting system in the field of air safety" av professor Lucien Rapp.

(5) "Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om fastställandet av gemensamma bestämmelser på luftfartsområdet och inrättandet av en europeisk byrå för luftfartssäkerhet", KOM(2000) 595 slutlig - EGT C 221, 7.8.2001, s. 31.