Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the National Reform Programme 2011 of Slovakiaand delivering a Council opinionon the updated Stability Programme of Slovakia, 2011-2014





Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION om Slovakiens nationella reformprogram 2011 och rådets yttrande om Slovakiens uppdaterade stabilitetsprogram för 2011–2014 EUROPEISKA UNIONENS RÅD UTFÄRDAR DENNA REKOMMENDATION med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 121.2 och 148.4, med beaktande av rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken[1], särskilt artikel 5.3, med beaktande av Europeiska kommissionens rekommendation[2], med beaktande av Europeiska rådets slutsatser, med beaktande av sysselsättningskommitténs yttrande, efter samråd med ekonomiska och finansiella kommittén, och av följande skäl: (1) Den 26 mars 2010 antog Europeiska rådet Europeiska kommissionens förslag om att lansera en ny strategi för sysselsättning och tillväxt, Europa 2020. Strategin bygger på en utökad samordning av den ekonomiska politiken med inriktning på ett antal nyckelområden där åtgärder måste vidtas för att stärka den hållbara tillväxten och konkurrenskraften inom EU. (2) Rådet antog den 13 juli 2010 en rekommendation om de allmänna riktlinjerna för medlemsstaternas och unionens ekonomiska politik (2010–2014) och den 21 oktober 2010 ett beslut om riktlinjer för medlemsstaternas sysselsättningspolitik[3], vilka tillsammans utgör de ”integrerade riktlinjerna”. Medlemsstaterna uppmanades att beakta de integrerade riktlinjerna i sin nationella ekonomiska politik och sysselsättningspolitik. (3) Den 12 januari 2011 antog kommissionen den första årliga tillväxtöversikten, som markerar inledningen av en ny planeringscykel för den ekonomiska styrningen i EU och den första europeiska planeringsterminen av integrerad förhandssamordning av den ekonomiska politiken, vilken är förankrad i Europa 2020-strategin. (4) Den 25 mars 2011 godkände Europeiska rådet prioriteringarna för budgetkonsolidering och strukturreformer (i linje med rådets slutsatser av den 15 februari och den 7 mars 2011 och med utgångspunkt i kommissionens årliga tillväxtöversikt). Europeiska rådet underströk behovet av att prioritera återställandet av sunda offentliga finanser och hållbar finanspolitik, minskad arbetslöshet genom arbetsmarknadsreformer och nya insatser för att öka tillväxten. Medlemsstaterna uppmanades att omvandla dessa prioriteringar till konkreta åtgärder som ska ingå i deras stabilitets- eller konvergensprogram och nationella reformprogram. (5) Den 25 mars 2011 uppmanade Europeiska rådet också de medlemsstater som deltar i euro plus-pakten att i tid lägga fram sina åtaganden så att de kan tas med i deras stabilitets- eller konvergensprogram och nationella reformprogram. (6) Den 28 april 2011 lade Slovakien fram 2011 års uppdatering av stabilitetsprogrammet, omfattande perioden 2011–2014, och den 2 maj sitt nationella reformprogram för 2011. För att kunna beakta inbördes samband mellan de båda programmen har de bedömts samtidigt. (7) På grund av dess stora öppenhet för handel och specialisering inom varaktiga konsumtionsvaror drabbades den slovakiska ekonomin hårt av den kraftiga nedgången i världshandeln och den totala efterfrågan som följde finanskrisen. Detta ledde till att BNP år 2009 krympte med 4,7 % och arbetslösheten steg till 12 %. Under 2010 förbättrades den ekonomiska situationen betydligt – mest tack vare en återhämtning inom extern efterfrågan – uttryckt i produktionsökning (BNP-ökning med 4,1 %), men sysselsättningsläget fortsatte att försämras och arbetslösheten nådde 14,5 %, en av de högsta nivåerna och största ökningarna i EU. Sysselsättningen kommer under 2011–2012 att ligga klart under nivån före krisen. Krisen ledde till en kraftig försämring av de offentliga finanserna och ökade underskottet i de offentliga finanserna från 2 % av BNP år 2008 till 8 % av BNP under åren 2009-2010. Även om skuldkvoten är relativt låg så ökade den också med 15 procentenheter och nådde 41 % av BNP år 2010. (8) Baserat på en bedömning av det uppdaterade stabilitetsprogrammet enligt rådets förordning (EG) nr 1466/97 anser rådet att det makroekonomiska scenario som ligger till grund för programmet framstår som rimligt för programmets två första år, men därefter alltför optimistiskt. Planen med programmet är att sänka underskottet till under 3 % av BNP år 2013 i linje med rådets tidsfrist och ytterligare till 2,8 % av BNP år 2014. Efter 2011 är anpassningen i stora drag utgiftsbaserad. Det finns nedåtrisker med de finanspolitiska målen som i första hand hör samman med genomförandet av de föreslagna åtgärderna. Enligt programmet väntas målen på medellång sikt inte uppnås. Det skulle krävas en årlig finanspolitisk ansträngning på i genomsnitt cirka 1,4 % av BNP för att uppnå de finanspolitiska målen. (9) Underskottet väntas minska kraftigt under 2011 tack vare de konsolideringsåtgärder som i det slovakiska stabilitetsprogrammet uppskattas till cirka 2,5 % av BNP. Anpassningen förväntas fortsätta ytterligare under 2011 och 2013 med en genomsnittlig minskning av underskottet på cirka 1 procentenhet av BNP per år. Konsolideringsansträngningen är i första hand inriktad på utgiftssidan. Besparingarna görs på utgifter för varor och tjänster och på lönekostnader, men ett varaktigt fullföljande av dessa ansträngningar kan komma att visa sig svårt att genomföra. Generellt sett består utmaningen för Slovakien i att säkerställa att konsolideringen inte drabbar utan till och med ökar utgifterna för tillväxtskapande poster såsom utbildning och transportinfrastruktur. Den offentliga sektorns fasta bruttoinvesteringar är låga och förväntas sjunka ytterligare, vilket föranleder oro. Det finns utrymme att öka intäkterna från skatter som är minst hämmande för tillväxten, till exempel fastighetsskatt och miljöskatt, och att effektivisera skatteuppbörden, särskilt med tanke på det stora mervärdesskattegapet. (10) Tack vare reformen 2005 genom vilken det infördes flerårig planering, programbudgetering och ett flertal finanspolitiska regler har Slovakien avsevärt förbättrat sitt finanspolitiska ramverk. Den nuvarande utformningen har dock inte förhindrat regeringen att bygga upp löpande underskott även under år med hög ekonomisk tillväxt. Bland de största svagheterna är det faktum att de finanspolitiska målsättningarna för de sista åren lätt kan ändras och därför inte tjänar sitt syfte att förankra budgetprocessen under de kommande åren. Utgiftstaken enligt förslaget i det uppdaterade stabilitetsprogrammet och i det nationella reformprogrammet skulle kunna kompensera denna brist, förutsatt att de omfattar största möjliga andel av de offentliga utgifterna. Den nuvarande bristen på rättidig offentliggjord information i synnerhet för lokala myndigheters socialförsäkringssystem och medelsförvaltning är ytterligare ett hinder för den årliga övervakning av den finanspolitiska utvecklingen och genomförandet av finanspolitiska regler. Slutligen saknar Slovakien en oberoende institution, som kan vara direkt delaktig i förberedande verksamhet, övervakning och bedömningsmekanismer som rör budgeten. (11) Slovakien är en av de medlemsstater som har stora problem med avseende på de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. De åldersrelaterade utgifterna beräknas att växa snabbare än EU-genomsnittet under de närmaste årtiondena. Pensioner skulle vara den främsta orsaken till denna ökning, trots en stor reform som genomfördes 2004–2006. Reformen tog inte systematiskt itu med de prognostiserade framtida ökningarna av medellivslängden. Ytterligare framtida påfrestningar på det fördelningsbaserade systemet kan komma från ett starkt meritinslag i pensionsberäkningen och indexeringsmekanismen. Ändringar av den fullt finansierade pelaren 2008–2009, inbegripet kravet att pensionsfonder ska täcka uppkomna förluster, och avskaffandet av obligatoriskt deltagande för nytillkomna arbetstagare på arbetsmarknaden, har försämrat dess bärkraft. Det nationella reformprogrammet och stabilitetsprogrammet innehåller flera anpassningar av pensionssystemet som skulle åtgärda de nuvarande bristerna. (12) En annan stor utmaning är att ta itu med den stora arbetslöshetsökningen innan den blir strukturell. Arbetslösheten uppgår för närvarande till över 14 %. Långtidsarbetslösheten på 9,2 % förblir den högsta i EU och detta parallellt med stora regionala skillnader och bristande överensstämmelse mellan arbetskraftens kompetens och efterfrågad kompetens. Även om arbetsmarknaden i Slovakien verkar på relativt flexibla villkor planerar regeringen att ytterligare öka flexibiliteten genom att ändra arbetslagstiftningen. Arbetslösheten är särskilt hög bland lågutbildade arbetstagare, och deras sysselsättningsgrad är en av de lägsta i EU. Detta kan bero på en relativt hög skattekil på 34 % för låginkomsttagare (67 % av genomsnittslönen), vilket minskar incitamenten att anställa lågutbildade arbetstagare. Dessutom kan riktade och väl utformade aktiva arbetsmarknadsåtgärder spela en viktig roll i att få de arbetslösa tillbaka till arbete. Utgifterna för och deltagandet i sådana åtgärder är för närvarande bland de lägsta i EU, och det finns litet övervakning eller utvärdering av deras effektivitet. Regeringen planerar en reform av arbetsmarknadstjänster och aktiva arbetsmarknadsåtgärder i slutet av detta år. (13) Med tanke på vikten av en tillräckligt kvalificerad arbetskraft för att förbättra priskonkurrenskraften har Slovakien lagt fram en ambitiös målsättning att öka andelen personer med hög utbildningsnivå från nuvarande 17,6 % till 40 % till 2020. I syfte att minska den bristande överensstämmelsen mellan arbetskraftens kompetens och efterfrågad kompetens håller Slovakien på att reformera skolutbildning och yrkesutbildning, vilket beskrivs i det nationella reformprogrammet. Antalet personer med eftergymnasial utbildning är dock fortfarande betydligt lägre än genomsnittet i EU, och kvaliteten är ett problem, vilket också framgår av ett antal befintliga indikatorer. Den låga utbildningsnivån hos de marginaliserade romska befolkningsgrupperna är en viktig faktor som bidrar till långtidsarbetslöshet i Slovakien. Andelen personer i arbetsför ålder som deltar i livslångt lärande är fortfarande mycket låg (2,8 %) jämfört med EU:s genomsnitt, vilket verkar ha en negativ inverkan på anställbarhet och ytterligare undergräver ansträngningarna att minska den nuvarande höga arbetslösheten. (14) Behovet av att främja ett mer tillväxtfrämjande företagsklimat i Slovakien erkänns i det nationella reformprogrammet, liksom behovet av att förbättra rättsväsendet, göra offentlig upphandling mera transparent och bekämpa korruption, även om det finns risker med genomförandet. Problemet med svaga offentliga institutioner behandlas emellertid inte i tillräcklig utsträckning, och mer skulle kunna göras för att stärka evidensbaserat beslutsfattande. Inom den offentliga förvaltningen tenderar otillräcklig kapacitet och hög omsättning av personal att sänka dess effektivitet och öppenhet, försvaga analytisk kapacitet, och hämma det effektiva utnyttjandet av EU-medel och effektiv användning av offentliga medel i allmänhet. Dessa faktorer hämmar tillväxtpotentialen i ekonomin och dess konkurrenskraft. (15) Slovakien har gjort ett antal åtaganden inom ramen för euro plus-pakten[4]. Åtagandena avser tre områden av pakten som är relevanta för Slovakien: De offentliga finansernas hållbarhet, sysselsättning och konkurrenskraft. På det finanspolitiska området åtar sig Slovakien att förbättra de offentliga finansernas hållbarhet på lång sikt och stärka det nationella finanspolitiska ramverket genom att anta en ny rättsakt om finanspolitiskt ansvar. Sysselsättningsåtgärderna avser den planerade översynen av arbetslagstiftningen i syfte att göra arbetsmarknaden ännu mer flexibel. Konkurrenskraftåtgärderna är inriktade på att minska de administrativa bördorna, förstärkt korruptionsbekämpning, ökad insyn i offentlig upphandling och rättsväsendet samt att öka skattesystemets effektivitet. Ovanstående åtaganden återspeglar i stor utsträckning reformprogrammet i stabilitetsprogrammet och det nationella reformprogrammet. De intensifierar pågående reformprojekt avseende företagsklimat och skydd av immateriella rättigheter och öppnar de viktiga frågorna om pensioner och de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Dessa åtaganden har bedömts och beaktats i rekommendationerna. (16) Kommissionen har bedömt stabilitetsprogrammet och det nationella reformprogrammet, inklusive åtagandena inom ramen för euro plus-pakten[5]. Den har beaktat inte bara programmens relevans för en hållbar finanspolitik och socioekonomisk politik i Slovakien utan även i vilken utsträckning de överensstämmer med EU:s regler och riktlinjer, mot bakgrund av behovet att stärka den övergripande ekonomiska styrningen i EU genom att framtida nationella beslut fattas med beaktande av synpunkter på EU-nivå. Mot denna bakgrund anser kommissionen att det finns nedåtrisker för att uppnå de finanspolitiska målen efter 2011. Konsolideringsarbetet bör inte drabba utgifterna för tillväxtfrämjande poster och stödja åtgärder för att stärka den finanspolitiska styrningen och de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Ytterligare åtgärder under 2011–2012 bör inriktas på att stärka inhemska tillväxtkällor, ta itu med den senaste tidens kraftiga ökning av arbetslösheten, särskilt genom att minska skattekilen för låginkomsttagare, och en reform av aktiva arbetsmarknadsåtgärder, som tar upp att efterfrågade kompetens inte motsvarar utbudet, förbättrar kvaliteten på utbildning och fortbildning och företagsklimatet samt att stärka de offentliga institutionerna och den offentliga sektorns styrelseformer. (17) Mot bakgrund av denna bedömning, och med beaktande av rådets rekommendation enligt artikel 126.7 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, har rådet granskat 2011 års uppdatering av Slovakiens stabilitetsprogram och dess ståndpunkt[6] avspeglas bland annat i punkterna 1, 2 och 3 i dess rekommendation nedan. Med beaktande av Europeiska rådets slutsatser av den 25 mars 2011 har rådet granskat Slovakiens nationella reformprogram. HÄRIGENOM REKOMMENDERAS Slovakien att vidta följande åtgärder under perioden 2011–2012: (1) Genomföra 2011 års budget som planerat och införa de planerade specifika åtgärderna av varaktigt slag under 2012 och 2013 för att minska underskottet till under 3 % av BNP senast 2013. Värna tillväxtfrämjande utgifter och använda tillgängligt utrymme för att öka intäkterna genom att effektivisera uppbörden av mervärdesskatt. (2) Stärka den finanspolitiska styrningen genom att under 2011 anta och från och med 2012 genomföra bindande, fleråriga utgiftstak för staten och socialförsäkringssystemet. Dessutom införa ett oberoende finanspolitiskt råd och säkerställa ett snabbt offentliggörande av uppgifter om offentliga finanser på alla förvaltningsnivåer. (3) Förbättra de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet genom att ytterligare anpassa det fördelningsbaserade pensionssystemet, särskilt genom att knyta pensionsåldern till den förväntade livslängden och skapa incitament för att garantera det fullt finansierade pensionssystemets bärkraft så att det görs framsteg mot hållbara offentliga finanser samtidigt som skäliga pensioner garanteras. (4) Vidta åtgärder för att stödja möjligheterna för lågutbildade arbetslösa att komma in på arbetsmarknaden genom att minska skattekilen för låginkomsttagare. Dessutom införa åtgärder för att öka de offentliga arbetsförmedlingarnas administrativa kapacitet i syfte att förbättra inriktning, utformning och utvärdering av den aktiva arbetsmarknadspolitiken, särskilt för unga och långtidsarbetslösa. (5) Påskynda genomförandet av planerade reformer inom utbildning, yrkesinriktad utbildning och fortbildning och vidta åtgärder för att förbättra den högre utbildningens kvalitet och dess relevans med avseende på marknadens behov. Utarbeta ett ramverk för incitament för både enskilda och arbetsgivare för att uppmuntra lågutbildades deltagande i livslångt lärande. (6) Säkerställa genomförandet av planerade åtgärder som syftar till att uppnå en effektivare tillämpning av reglerna om offentlig upphandling, ökad effektivitet och transparens inom rättsväsendet. Utfärdad i Bryssel den På rådets vägnar Ordförande [1] EGT L 209, 2.8.1997, s. 1. [2] EUT C , , s. . [3] Upprätthålls för 2011 genom rådets beslut 2011/308/EU av den 19 maj 2011. [4] Närmare uppgifter om de åtaganden som gjorts inom euro plus-pakten finns i arbetsdokumentet SEK(2011) 733. [5] Se SEK(2011) 733. [6] Enligt artikel 5.3 i rådets förordning (EG) nr 1466/97.