MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET OCH EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN - EN ÖVERGRIPANDE EU-POLITIK MOT KORRUPTION

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. Inledning

2. Terminologi

3. politiskt engagemang - en prioritering

4. Genomförande av straffrättsliga instrument

5. Att inrätta en korruptionsförebyggande företagskultur inom EU-institutionerna

6. Att förebygga korruption: den inre marknaden och annan inre politik

7. Internationella aspekter

8. SLUTSATSER

1. Inledning

I artikel 29 i Fördraget om Europeiska unionen anges att förebyggande och bekämpande av korruption, vare sig den är organiserad eller inte, är ett sätt att skapa och upprätthålla ett europeiskt område med frihet, säkerhet och rättvisa. Detta arbete skall bedrivas genom samarbete mellan rättsliga myndigheter, polis- och tullmyndigheter, och vid behov tillnärmning av straffrättsliga regler.

Rådet gick längre än ren brottsbekämpning och förespråkade redan i 1997 års handlingsplan för bekämpande av den organiserade brottsligheten [1]en övergripande politik mot korruption, främst inriktad på förebyggande insatser och med hänsyn tagen till arbetet i andra internationella forum. Medlemsstaterna, rådet och kommissionen uppmanades framför allt att ta itu med frågor som rör den inre marknaden och annan intern politik samt bistånds- och samarbetspolitiken.

[1] Handlingsplan för bekämpande av den organiserade brottsligheten (antagen av rådet den 28 april 1997), EGT C251, 15.8.1997, s.1.

Enligt dessa politiska riktlinjer lade kommissionen samma år fram ett meddelande till Europaparlamentet och rådet [2] med förslag till en rad insatser (förbud mot skatteavdrag för mutor, bestämmelser om offentlig upphandling, redovisnings- och revisionsstandarder, svartlistning av korrumperade företag och åtgärder inom gemenskapens stöd- och biståndsprogram) för att utforma unionens politik mot korruption inom och utom EU.

[2] Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om en unionspolitik mot korruption, antagen av kommissionen den 21 maj 1997, KOM(1997) 192 slutlig.

Med sikte på det rättsliga samarbetet i straffrättsliga frågor fastslogs i rådets handlingsplan från Wien 1998 [3] att korruption är ett sådant organiserat brott som kräver prioriterade insatser. Därför krävdes minimibestämmelser om brottsrekvisit och påföljder.

[3] Handlingsplan för att på bästa sätt genomföra bestämmelserna i Amsterdam fördraget om upprättandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, text antagen av rådet den 3 december 1998, EGT C 19, 23.1.1999, s. 1

På Europeiska rådets möte i Tammerfors 1999 bekräftade EU:s stats- eller regeringschefer att korruption kopplad till ekonomisk brottslighet är en av få brottskategorier som kräver gemensamma definitioner, åtalsgrunder och påföljder.

I linje med 1998 års handlingsplan och slutsatserna från Tammerfors upprepades i den s.k. millenniestrategin om förebyggande och bekämpning av den organiserade brottsligheten från mars 2000 [4] att det behövs instrument för tillnärmning av nationell lagstiftning, en allmännare (tvärdisciplinär) EU-politik mot korruption som tar hänsyn till arbetet i internationella organisationer. I samma dokument uppmanades de medlemsstater som ännu inte gjort det att snarast ratificera EU:s och Europarådets rättsakter om korruption.

[4] Förebyggande och bekämpning av den organiserade brottsligheten: Europeiska unionens strategi inför det nya årtusendet, antagen av rådet den 27 mars 2000, EGT C 124, 3.5.2000, s. 1.

Sedan dess har kampen mot korruptionen tagit ytterligare fart i medlemsstaterna, EU och internationellt, och viktiga EU-instrument och internationella instrument har antagits.

Konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen [5] och dess första protokoll [6] trädde i kraft den 17 oktober 2002. Ratificering pågår fortfarande av det andra protokollet [7] till den konventionen och konventionen om kamp mot korruption som tjänstemän i Europeiska gemenskaperna eller Europeiska unionens medlemsstater är delaktiga i. [8]

[5] EGT C 316, 27.11.1998.

[6] EGT C 313, 23.10.1996.

[7] EGT C 221, 19.7.1997.

[8] EGT C 195, 25.6.1997.

Kommissionen motarbetar intern korruption som skadar gemenskapens ekonomiska intressen genom att inrätta Europeiska bedrägeribekämpningsbyrån (OLAF) [9] som utför interinstitutionella utredningar. Man har antagit en övergripande strategi enligt artikel 280 i EG-fördraget för att förebygga och bekämpa bedrägerier som skadar gemenskapens budget. Strategin bygger på fyra riktlinjer och kommissionen står inför utmaningen att vidta interinstitutionella åtgärder för att förebygga och bekämpa korruption. [10] OLAF:s internutredningar av korruption avser tjänstefel som EU-anställda begått i yrkesutövningen som kan få disciplinära eller straffrättsliga påföljder. Kommissionen utvärderade nyligen OLAF:s arbete i detalj i en rapport [11] som bland annat redogjorde för hur strategin genomförts. Det här meddelandet ger en övergripande bild av kampen mot korruption i linje med de nya initiativen för att skydda gemenskapernas ekonomiska intressen som nämns i utvärderingsrapporten.

[9] OLAF inrättades 1999 genom kommissionens beslut 1999/352/EG, EKSG, Euratom av den 28 april 1999 (EGT L 136, 31.5.1999, s. 20).

[10] Se kommissionens meddelande Skydd av gemenskapernas ekonomiska intressen - Bedrägeribekämpning För en gemensam övergripande strategi, KOM(2000) 358 slutlig.

[11] KOM(2003) 154, slutlig, 2.4.2003.

OECD:s konvention om bestickning av utländska statstjänstemän i internationella affärsförbindelser [12] och Europarådets straffrättsliga konvention om korruption [13] är redan i kraft. De flesta av EU:s medlemsstater har dock ännu inte deponerat sina ratifikationsinstrument för Europarådets konvention.

[12] Konventionen undertecknades den 21 november 1997 och trädde i kraft den 15 februari 1999. Den fullständiga texten och information om ratificering, genomförandebestämmelser och utvärderingar finns under rubriken "corruption" på http://www.oecd.org/

[13] Konventionen undertecknades den 27 januari 1999 och trädde i kraft den 1 juli 2002. Den fullständiga texten och information om ratificering, genomförandebestämmelser och utvärderingar finns under rubriken "corruption" på http://www.oecd.org/

År 2000 gav FN:s generalförsamling en tillfällig kommitté i uppdrag att utarbeta ett internationellt rättsinstrument mot korruption, den framtida FN-konventionen mot korruption. [14] Antas konventionen kommer detta att få långtgående konsekvenser för den internationella kampen mot korruption. EU har antagit tre gemensamma ståndpunkter [15] på grundval av artikel 34 i Fördraget om Europeiska unionen. Kommissionen har lämnat väsentliga bidrag till de gemensamma ståndpunkterna och har bemyndigats av rådet att förhandla om de bestämmelser i konventionen som berör gemenskapens behörighet.

[14] Relevanta handlingar från den tillfälliga kommittén för förhandlingar om en FN-konvention mot korruption finns på http://www.unodc.org/unodc/fr/ crime_cicp_convention_corruption_docs.html

[15] De har inte offentliggjorts.

I de tidigare nämnda rekommendationerna har Europeiska unionens råd upprepade gånger framhållit behovet av att ta hänsyn till arbetet i andra internationella forum som bekämpar korruption. Eftersom parallella insatser kräver onödigt stora resurser och till och med kan motverka sitt eget syfte anser kommissionen att man i dagsläget huvudsakligen bör stärka och stödja sådana åtgärder på EU-nivå som inte redan huvudsakligen, eller inte på samma tvingande sätt som i EU:s rättsakter, regleras av internationella organisationer. Detta gäller i synnerhet initiativ från FN, OECD eller Europarådet, där EU haft och även fortsättningsvis bör ha en framträdande roll.

Målen och syftet med kampen mot korruption inom EU enligt artikel 29 i Fördraget om Europeiska unionen bör formuleras klart och konsekvent i förhållande till andra mål enligt EG-fördraget, t.ex. klokt beslutsfattande, rättvisa konkurrensförhållanden, en effektiv inre marknad, skydd av Europeiska gemenskapernas ekonomiska intressen, bistånd och stöd samt en öppen, fri och rättvis internationell handel. Initiativen enligt det här meddelandet bör tydligt avgränsas mot åtgärder på dessa andra områden inom en övergripande ram, så att de olika områdena kompletterar varandra.

Det här meddelandet ger en översikt både av vad EU gjort och av vad som återstår att göra för att få ny fart på kampen mot korruptionen. I meddelandet kartläggs även nya områden där EU i framtiden kan ta initiativ mot korruption. Kommissionen är fast bestämd att konsekvent minska korruptionen på alla nivåer inom EU:s institutioner, medlemsstater och utanför EU, t.ex. politisk korruption, bedrägerier som utförs av eller i samförstånd med organiserade brottssyndikat samt korruption inom den privata sektorn.

Så länge det finns brott kommer brottslingar att försöka undkomma åtal och straff genom mutor. Organiserade brottssyndikat i synnerhet föredrar att "återinvestera" en del av sina brottsligt förvärvade medel i mutor för att undkomma lagföring eller risken för frihetsstraff och förlorade intäkter. Men oavsett hur utbredd och allvarlig korruptionen är i samhället så kan den minskas betydligt om de straffrättsliga åtgärderna stärks och möjligheterna reduceras.

Därför måste korruption avslöjas, förövarna åtalas och dömas och olagligt förvärvade inkomster konfiskeras.

Samtidigt måste möjligheterna till korruption minskas och potentiella intressekonflikter förebyggas genom insynsvänlig administration med ökat ansvarstagande på den lagstiftande, verkställande och dömande nivån samt i den privata sektorn.

Övergripande strategier som skall stärka integriteten, utbytet av goda metoder och de institutionella garantierna bör leda till att beslut i den offentliga sektorn fattas enbart med hänsyn till allmänintresset.

2. Terminologi

Det finns ingen enhetlig definition på korruption. [16] En traditionell definition, som används av Världsbanken och den icke-statliga organisationen Transparency International anger att korruption är "att använda en offentlig ställning för otillbörlig privat vinning". Det verkar lämpligare att använda en bredare definition, till exempel ur det FN-ledda globala programmet mot korruption, nämligen "maktmissbruk för privat vinning" som inkluderar både den offentliga och den privata sektorn. [17]

[16] Se P.C. van Duyne: "Will 'Caligula' go transparent? Corruption in acts and attitudes" i Forum on Crime and Society, vol. 1 nr 2, december 2001, s. 74-76.

[17] I Europarådets civilrättsliga konvention om korruption (Strasbourg 4.11.1999: European Treaty Series nr 174) definieras korruption som "att direkt eller indirekt begära, erbjuda, ge eller ta emot en muta eller någon annan form av otillbörlig fördel eller förespegling av fördel som snedvrider utförandet av en plikt eller handlande som krävs av den som tagit emot mutan, den otillbörliga fördelen eller förespeglingen därom".

Det ligger i sakens natur att korruption i de tidigare nämnda EU-rättsakterna bara definieras ur straffrättsligt hänseende som en gärning som brukar kallas bestickning eller mutbrott. [18]

[18] Se artiklarna 2 och 3 i konventionen om kamp mot korruption som tjänstemän i Europeiska gemenskaperna eller Europeiska unionens medlemsstater är delaktiga i, artiklarna 2 och 3 i det första protokollet till konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen och artiklarna 2 och 3 i den gemensamma åtgärden mot korruption inom den privata sektorn.

Nedan skiljs korruption i den snävare straffrättsliga meningen från korruption i en bredare samhällsekonomisk mening. Distinktionen är nödvändig eftersom straffrättens bestämmelser ju enligt rättssäkerhetens krav kräver ett otvetydigt och exakt språkbruk, medan begreppet korruption kan användas allmännare i brottsförebyggande sammanhang. Den bredare definitionen på korruption kan omfatta även integritet, insyn, ansvar och goda styrelseformer. [19] Avgränsningen av EU:s kamp mot korruption varierar därför beroende på område. Initiativ som behandlas i kapitel 4 och 5 avser snarare korruption i den snävare straffrättsliga bemärkelsen medan kapitel 3, 6 och 7 och principerna i bilagan till det här meddelandet utgår från en bredare definition på korruption.

[19] Man bör notera att principerna återkommer i disciplinbestämmelserna i t.ex. tjänsteföreskrifterna för tjänstemän och övriga anställda i Europeiska gemenskaperna.

3. politiskt engagemang - en prioritering

Korruption kan svårligen bekämpas och förebyggas om inte hela samhället anser att det är nödvändigt. De viktigaste måste dock komma från ledare och beslutsfattare. Statstjänstemän får problem att handla sakligt, opartiskt och enbart för allmänintresset om landets högsta företrädare inte själva stöder och följer de bestämmelser om kampen mot korruption som skall utarbetas.

En tydlig politisk vilja och en entydig hållning hos medlemsstaternas regeringar och deras företrädare skulle också sända en tydlig signal till deras motsvarigheter i de länder som förbereder sin anslutning och i övriga världen.

Kommissionen erinrar om de grundläggande och gemensamma principerna för unionen som stadfästs i artikel 6 i Fördraget om Europeiska unionen: frihet, demokrati, respekt för mänskliga rättigheter och de grundläggande friheterna samt rättsstatsprincipen. Korruption undergräver alla dessa principer och därför är en fullständig respekt för de gemensamma värderingarna det bästa skyddet mot utbredd korruption.

Europeiska rådet bör vid något av sina kommande möten bekräfta slutsatserna och rekommendationerna i detta meddelande.

4. Genomförande av straffrättsliga instrument

Europeiska rådets möte i Tammerfors ägnades helt åt rättsliga och inrikes frågor. I den s.k. millenniestrategin om förebyggande och bekämpning av den organiserade brottsligheten av den 27 mars 2000 sägs att korruption och ekonomisk brottslighet är sådana företeelser som kräver att rådet "bör fatta beslut om instrument för tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning" genom gemensamma definitioner, åtalsgrunder och påföljder och en allmän (tvärdisciplinär) EU-politik mot dessa brott med hänsyn till arbetet vid andra internationella organisationer (jfr ordförandeskapets slutsats nr 48 från Tammerfors och rekommendation nr 7 i millenniestrategin).

a) Ratificering av EU:s rättsakter om korruption

I rekommendation 27 i millenniestrategin uppmanas de medlemsstater som ännu inte har gjort det att föreslå sina parlament snabb ratificering inom utsatt tid av följande EU-instrument mot korruption:

(1) I mitten av 2001: Konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen.

(2) I slutet av 2001: Protokollen till konventionen.

(3) I slutet av 2001: Konventionen om kamp mot korruption som tjänstemän i Europeiska gemenskaperna eller Europeiska unionens medlemsstater är delaktiga i.

Konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen och dess första protokoll (som för första gången ger en juridisk definition på bestickning och mutbrott på EU-nivå) trädde i kraft den 17 oktober 2002 sedan alla EU-länder hade ratificerat dem.

Kommissionen antog i maj 2001 ett förslag till direktiv med en gemensam definition på bestickning och mutbrott som skadar gemenskapens ekonomiska intressen. [20] Sedan Europaparlamentet yttrat sig och i princip godkänt texten vid den första behandlingen, lades ett ändrat förslag fram den 16 oktober 2002. [21] Det förslaget behandlas fortfarande i rådet.

[20] Förslaget syftar till att harmonisera medlemsstaternas straffrättsliga lagstiftning när det gäller definitionen av bedrägeri, korruption och penningtvätt som påverkar gemenskapens ekonomiska intressen samt straffrättsligt ansvar och påföljder i enlighet med konventionen om skydd av gemenskapens finansiella intressen och dess båda protokoll.

[21] KOM(2002) 577 slutlig.

Dessa rättsakter avser bara brott som skadar Europeiska gemenskapernas ekonomiska intressen. Konventionen om kamp mot korruption som tjänstemän i Europeiska gemenskaperna eller Europeiska unionens medlemsstater är delaktiga i från 1997 omfattar däremot också sådana gränsöverskridande mutbrott och bestickning inom EU som inte påverkar gemenskapens ekonomiska intressen. Två medlemsstater har emellertid ännu inte ratificerat den.

Kommissionen uppmanar de medlemsstater som ännu inte ratificerat konventionen om korruption och det andra protokollet till konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen att göra det utan ytterligare dröjsmål.

b) Ratificering av internationella instrument mot korruption

Alla EU:s medlemsstater har ratificerat OECD:s konvention om bestickning av utländska statstjänstemän i internationella affärsförbindelser från 1997 och har anpassat sina straffrättsliga bestämmelser i enlighet med detta.

Europarådets straffrättsliga konvention mot korruption trädde i kraft den 1 juli 2002 sedan den hade ratificerats av 14 länder. Fortfarande har dock endast fyra EU-medlemsstater ratificerat konventionen.

Endast två EU-medlemsstater har hittills ratificerat Europarådets civilrättsliga konvention mot korruption.

Kommissionen uppmanar de medlemsstater som ännu inte ratificerat Europarådets straffrättsliga och civilrättsliga konvention mot korruption eller som inte gått med i Group of States against Corruption (GRECO) att göra det snarast.

c) Övervakning av hur instrumenten mot korruption tillämpas

När rättsakterna från EU och andra internationella forum trätt i kraft och genomförts i nationell lag kommer många av medlemsstaterna att ha liknande straffrättsliga bestämmelser (t.ex. när det gäller brottsbeskrivningar, påföljder och förverkande, juridiska personers ansvar och påföljder för dessa, utlämning, åtal eller samarbete mellan medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter).

Kommissionen anser att de internationella insatserna mot korruption endast kan bli effektiva om de följs upp genom ömsesidig bevakning och utvärdering. Dyrt och ineffektivt internationellt dubbelarbete måste däremot undvikas så långt som möjligt.

I egenskap av fördragens väktare har kommissionen allmänt ansvar för att kontrollera hur medlemsstaterna genomför EG-rätten, men följer uppmärksamt hur övriga rättsakter inom EU genomförs.

Förutom rätten att begära förhandsbesked från EG-domstolen om tolkningen och giltigheten av rambeslut och konventioner ger EU:s rättsakter inte några möjligheter till kontroll eller utvärdering som kan jämföras med dem vid OECD:s regionala arbetsgrupp för mutbrott eller den huvudsakligen europeiska Group of States against Corruption (GRECO) som övervakar genomförandet av OECD:s konvention om mutbrott och Europarådets straffrättsliga och civilrättsliga konventioner. GRECO [22] övervakar hur Europarådets 20 riktlinjer för kampen mot korruption följs och hur de straffrättsliga och civilrättsliga konventionerna om korruption och om statstjänstemäns uppförande genomförs. GRECO gör en kollegiegranskning i två etapper av att åtagandena i rättsakterna fullgjorts. Detta bidrar till att spåra brister och luckor i nationella bestämmelser om korruption och främjar sådana reformer av lagstiftningen, institutionerna och praxis som krävs för att förebygga och bekämpa korruption på ett effektivare sätt. Det är värt att notera att Europarådets konvention om korruption antogs efter och vidareutvecklar EU:s straffrättsliga instrument.

[22] GRECO inledde sin verksamhet den 1 maj 1999 och har för närvarande 34 medlemmar, inklusive alla EU:s medlemsstater (utom Österrike och Italien) och kandidatländerna (utom Turkiet) samt Förenta Staterna. Mer information finns på www.greco.coe.int

Kommissionen anser att det i dagsläget är olämpligt att utvärdera EU:s kamp mot korruptionen separat eftersom det strider mot kommissionens allmänna strävan att undvika onödigt dubbelarbete.

Både Europarådets konventioner om korruption och GRECO:s stadgar innehåller särskilda anslutningsklausuler för Europeiska gemenskapen. Anslutning till den straffrättsliga konventionen eller medlemskap i GRECO oberoende av de båda konventionerna kräver en formell inbjudan från Europarådets ministerråd, men anslutning till den civilrättsliga konventionen som automatiskt ger medlemskap i GRECO kan beslutas ensidigt av Europeiska gemenskapen.

Inom ramen för gemenskapens behörighet arbetar kommissionen därför för att ansluta Europeiska gemenskapen till Europarådets båda konventioner om korruption och uppmanar rådet att utfärda ett mandat att med Europarådet förhandla fram villkoren och formerna för det därav följande medlemskapet i GRECO. EU:s medlemsstater bör i rådet och i Europarådets ministerråd fullt ut stödja en eventuell ansökan från kommissionen om att låta Europeiska gemenskapen ansluta sig till Europarådets straffrättsliga konvention mot korruption, och det därav följande medlemskapet i GRECO på de villkor som förhandlats fram.

Om deltagande i GRECO inte anses genomförbart kommer kommissionen att föreslå ett EU-system för ömsesidig utvärdering och övervakning av kampen mot korruption.

d) Att förbättra det rättsliga och polisiära samarbetet inom EU

Det polisiära och rättsliga samarbetet inom EU har stärkts tack vare Eurojust, nätverket för rättsligt samarbete, och Europols utökade behörighet.

Inrättandet av den preliminära Eurojust-enheten godkändes i december 2001 och medlemmarna utsågs i juli 2002. Eurojust har en företrädare från varje medlemsstat (åklagare, domare eller polistjänsteman med motsvarande behörighet). Arbetet skall underlätta kontakter och samarbete mellan tjänstemän inom rättsväsendet och göra det lättare att hitta kopplingar mellan gränsöverskridande fall under utredning. Eurojusts faktiska behörighet liknar i mycket mandatet i Europolkonventionen och täcker bl.a. bedrägerier och korruption, penningtvätt och organiserad brottslighet.

Båda organen får och kommer att handlägga gränsöverskridande korruptionsärenden enligt EU:s rättsakter om korruptionsbekämpning. Även den europeiska åklagaren för skydd av gemenskapens ekonomiska intressen som kommissionen föreslog i grönboken av den 11 december 2001 [23] kommer att handlägga korruptionsbrott som drabbar gemenskapens ekonomiska intressen.

[23] KOM(2001) 715 slutlig.

Rambeslutet om en europeisk arresteringsorder skall tillämpas av alla medlemsstater senast den 1 januari 2004 och är en nyckelfaktor i kampen mot korruptionen. Rambeslutet nämner korruption som ett av de brott som inte kräver kontroll av dubbel straffbarhet, varför misstänkta på begäran kan överlämnas till rättsliga myndigheter i andra länder.

Rådet behandlar för närvarande två förslag till nya rättsakter som, om de antas, gör att medlemsstaterna måste anpassa nationell lagstiftning eller anta nya bestämmelser om ömsesidigt erkännande av beslut om frysning av tillgångar, däribland vinning från korruption. Förslagen skall även gör det lättare att förverka vinning av brott. Framför allt får behöriga myndigheter rätt att förverka egendom som tillhör någon som dömts för brott "som kunnat ge avsevärd vinning", om inte personen kan bevisa att egendomen förvärvats lagligen. I de två texterna räknas inte några specifika brott upp utan texterna är tillämpliga på alla gärningar som kan ge upp till sex års fängelse.

Det andra direktivet om penningtvätt som antogs i november 2001 [24] omfattar visserligen inte det rättsliga och polisiära samarbetet men omfattar alla allvarliga brott, däribland uttryckligen "mutbrott och bestickning". Enligt direktivet skall medlemsstaterna bekämpa och förebygga penningtvätt av vinning av brott. Korruption enligt nationell rätt bör omfattas av de gemensamma normerna och definitionerna EU:s rättsakter, OECD:s konvention om bestickning och Europarådets konventioner om korruption, oavsett om mutbrotten eller bestickningen avser den privata eller den offentliga sektorn.

[24] EGT L 344, 28.12.2001, s.76.

e) Att bekämpa korruption inom den privata sektorn

I en gemensam åtgärd om korruption inom den privata sektorn [25] som antogs i december 1998 uppmanas medlemsstaterna att kriminalisera både bestickning och mutbrott i affärsverksamhet. Medlemsstaterna får dock begränsa sig till gärningar som snedvrider konkurrensen på den gemensamma marknaden och som leder till skada för tredje man genom oriktigt ingångna eller fullgjorda avtal.

[25] EGT L 358, 31.12.1998.

Den gemensamma åtgärden är dock ett åtagande från regeringshåll som de nationella parlamentet inte nödvändigtvis har tagit hänsyn till. Hittills har bara åtta medlemsstater helt genomfört den gemensamma åtgärden.

Därför tog Danmark i juli 2002 initiativ till ett rambeslut om kampen mot korruption inom den privata sektorn. [26] Syftet var att omarbeta och vidareutveckla den gemensamma åtgärden från 1998 och ersätta denna med bindande lagstiftning i form av ett rambeslut. Kommissionen vill framhålla att rådet med kommissionens stöd i en förklaring till den gemensamma åtgärden uttalade att ytterligare åtgärder kommer att vidtas i framtiden.

[26] Vid mötet den 19 december 2002 nådde rådet (rättsliga och inrikes frågor) en allmän politisk överenskommelse om utkastet till rambeslut.

Kommissionen välkomnar initiativet som tar hänsyn till privatiseringarna av tidigare statsägda företag. Den föreslagna rättsakten skapar likvärdighet mellan rättsakter om korruption inom den offentliga respektive privata sektorn. Eventuella rättsliga skillnader utjämnas och det rättsliga skyddet mot korruption är likvärdigt oavsett strukturen på vissa sektorer inom EU, eftersom de straffrättsliga bestämmelserna om den privata sektorn hänvisar till de nationella lagstiftningarnas definitioner på offentliganställda. Det danska initiativet följer dessutom det synsätt som finns i andra rambeslut.

f) Att upptäcka, åtala och bestraffa korruption

Tack vare det överstatliga arbetet med EU:s rättsakter och de internationella instrumenten mot korruption finns, eller kommer det att finnas, omfattande straffrättslig lagstiftning som täcker mutbrott och bestickning i både offentlig och privat sektor i alla EU:s medlemsstater och kandidatländerna. Det verkliga problemet i kampen mot korruptionen tycks därför snarare vara hur bestämmelserna tillämpas, dvs. att förebygga, utreda, åtala och döma korruption.

Det beror på att korruptionen oftast inte anses ha några (direkta) offer. Det finns sällan någon direkt drabbad part som anmäler korruptionen till polis eller rättsliga myndigheter, och i själva verket anmäls mycket få fall av korruption. Den som erbjuder och den som tar emot en muta har vanligen enats om att hålla tyst om saken, eftersom de båda har intresse av att dölja brottet.

Det finns mycket litet statistik och få uppgifter i brottsregistren om korruption, och uppgifterna ger ingen uppfattning om hur stort problemet är eftersom mörkertalet är stort. Det är följaktligen mycket svårt att dra riktiga slutsatser och det enda sättet att få fram uppgifter är att övertyga vittnen om att anmäla korruptionen. Det är bara möjligt om uppgiftslämnare effektivt kan skyddas mot trakasserier och hämnd (uppsägning, hot osv.) genom sådana instrument för vittnesskydd som föreslås i millenniestrategin om förebyggande och bekämpning av den organiserade brottsligheten (se rekommendation nr 25).

Vanligen finns det dock inga vittnen som kan anmäla korruptionen, varför det enda sättet att avslöja brottet verkar vara att ge de direkt involverade incitament att anmäla sina medbrottslingar. Kan ingen av dessa möjligheter lösa problemet kan en sista utväg vara att lätta på beviskraven för de rättsvårdande myndigheterna.

I kommissionens beslut [27] om rapportering av allvarliga missförhållanden finns tydliga bestämmelser om hur kommissionens personal skall göra och vem de skall vända sig till i händelse av bedrägerier eller korruption.

[27] C(2002) 845 av den 4 april 2002.

Medlemsstaterna bör om så är lämpligt på kommissionens förslag införa gemensamma standarder för bevisupptagning, särskild utredningsteknik, skydd för uppgiftslämnare, offer och vittnen samt förverkande av vinningen från korruption så att det blir lättare att upptäcka, utreda, åtala och döma i korruptionsärenden. De som drabbas av korruption bör kompenseras på lämpligt sätt.

Kommissionen uppmanar medlemsstaterna att införa klara riktlinjer för offentliganställda. Riktlinjerna kan utformas med kommissionens beslut av den 4 april 2002 som förebild.

De totala kostnaderna för korruption beräknas till cirka 5 % av världsekonomin. Den organiserade brottsligheten använder upp till 30 % av sina inkomster till att muta poliser, åklagare, domare och andra tjänstemän för att "köpa sig fria" från rättsliga efterverkningar.

En förhållandevis liten andel av de offentliga medlen går till att utreda och förebygga korruption, även om erfarenheten visar att större investeringar i specialiserade brottsbekämpningsenheter kan leda till fler avslöjanden och åtal och därmed göra kampen mot korruptionen mer effektiv.

De specialiserade myndigheter och de tjänstemän i medlemsstaterna som bekämpar korruption och därmed förknippade ekobrott såsom bedrägerier, penningtvätt eller bokföringsbrott måste vara oberoende, åtnjuta lämpligt skydd vid utförandet av sitt arbete, vara fria från otillbörlig påverkan samt ha effektiva hjälpmedel för bevisupptagning och för att kunna skydda dem som hjälper myndigheterna att bekämpa korruption.

Samarbete mellan olika myndigheter och gemensamma utredningar, med inriktning på ekonomiska utredningar, bör byggas ut och man bör inrätta nätverk och nationella kontaktpunkter som handlägger korruptionsärenden för att underlätta det internationella samarbetet.

Utöver dessa förslag har kommissionen föreslagit att EG-fördraget revideras för att inrätta en oberoende europeisk åklagare som skall spåra, lagföra och överlämna brott mot gemenskapens ekonomiska intressen till åtal, även korruption som involverar EU-tjänstemän. [28] En europeisk åklagare skulle ge en effektiv lagföring av brott och samtidigt bidra till skyddet av enskilda rättigheter och domstolskontrollen av OLAF:s operativa verksamhet.

[28] Se kommissionens grönbok om straffrättsligt skydd av Europeiska gemenskapens ekonomiska intressen och inrättande av en europeisk åklagare, KOM(2001) 715, 12.12.2001 och uppföljningsrapporten KOM(2003) 128 slutlig, 19.3.2003.

5. Att inrätta en korruptionsförebyggande företagskultur inom EU-institutionerna

På senare år har det blivit en absolut prioritet att förebygga korruption och bedrägerier inom EU:s institutioner och organ. Krisen i samband med kommissionens avgång i mars 1999 visade på behovet av effektivare åtgärder för att upprätthålla integriteten i EU:s offentliga förvaltning. [29] För att förbättra den rättsliga ramen på området har kommissionen tagit olika initiativ i sin övergripande strategi för skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen 2000, i handlingsprogrammet 2001-2003 [30] samt nu senast i utvärderingen av OLAF:s verksamhet. [31]

[29] Efter en grundlig genomgång av gällande bestämmelser och rutiner påpekades i flera dokument svagheterna i regelverket, och särskilt att inga utredningar av misstänkt korruption eller bedrägerier fick utföras inom EU-institutionerna. Se revisionsrättens särskilda rapport nr 8/98 om de avdelningar inom kommissionen som har ansvaret för kampen mot bedrägeri, i synnerhet "Enheten för samordning av åtgärderna för bekämpning av bedrägeri" (UCLAF). Se rapporten från den oberoende expertkommittén av den 15 mars 1999 om bedrägerier, felaktig förvaltning och nepotism vid Europeiska kommissionen samt den andra rapporten den 10 september 1999 om reformen av kommissionen, analysen av gällande praxis och förslag till lösningar på felaktig förvaltning, oegentligheter och bedrägerier.

[30] Skydd av gemenskapernas ekonomiska intressen - Bedrägeribekämpning För en gemensam övergripande strategi (KOM[2000] 358 slutlig) och Skydd av gemenskapernas ekonomiska intressen - Bedrägeribekämpning - Handlingsplan för 2001-2003 (KOM(2001) 254).

[31] KOM(2003) 154 slutlig.

OLAF inrättades 1999 som en oberoende administrativ enhet som skall göra interna utredningar av korruption, bedrägerier och andra allvarliga tjänstefel som påverkar gemenskapens budget inom alla EU:s institutioner och organ. [32] Det interinstitutionella avtalet från maj 1999 [33] utvidgade behörigheten [34] till att omfatta alla gärningar av EU-tjänstemän som påverkar gemenskapens intressen och som kan leda till administrativa eller straffrättsliga påföljder. Europeiska rådet uppmanade vid mötet i Köln alla institutioner och organ att skriva på det interinstitutionella avtalet så att utredningarna kan utföras på lika villkor.

[32] Kommissionens beslut 1999/352/EG, EKSG, Euratom av den 28 april 1999 om 1999 om inrättande av en europeisk byrå för bedrägeribekämpning (OLAF), EGT L 136, 31.5.199, s. 20.

[33] Interinstitutionellt avtal av den 25 maj 1999 mellan Europaparlamentet, Europeiska unionens råd och europeiska gemenskapernas kommission om interna utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF), EGT L 136, 31.5.1999, s. 15, och därtill fogat modellbeslut.

[34] Enligt Europaparlamentet och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 och rådets förordning (Euratom) nr 1074/1999 (EGT l 136, 31.5.199, s. 1 och 8) är syftet med OLAF:s utredningar att "bekämpa bedrägerier, korruption och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot Europeiska gemenskapens ekonomiska intressen" samt "efterforska sådana omständigheter av allvarlig art som har samband med tjänsteutövningen och som skulle kunna utgöra brister när det gäller att uppfylla de skyldigheter som åligger tjänstemän och anställda i gemenskaperna, brister som skulle kunna leda till disciplinära åtgärder och, i förekommande fall, straffrättsliga åtgärder, eller en bristande uppfyllelse av motsvarande skyldigheter, som åvilar ledamöter, chefer eller medlemmar av personalen, som inte omfattas av tjänsteföreskrifterna".

För att upprätthålla EU-förvaltningens integritet bör alla institutioner och organ ansluta sig till det interinstitutionella avtalet från maj 1999 och anta interna beslut enligt modellbeslutet i bilagan till avtalet. [35]

[35] Se rekommendation 1 i kommissionens rapport Utvärdering av verksamheten vid Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF), KOM(2003) 154.

OLAF utreder främst ärenden som hänvisats till byrån och använder information från institutionernas förtroendevalda och anställda som lojalt fullgör sina skyldigheter. [36] Kommissionen rekommenderar att OLAF utvecklar rutiner för att följa och tillämpa normer för informationen till berörda institutioner och organ samt berörda personer. [37]

[36] Skyldigheten att anmäla bedrägerier eller korruption fastställs i förordning nr 1073/1999.

[37] Se rekommendation 16 i kommissionens rapport Utvärdering av verksamheten vid Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF).

Samarbetet mellan OLAF och EU:s andra institutioner eller organ samt med myndigheter som bekämpar ekobrott har också angivits som en viktig fråga i kampen mot korruption och bedrägerier inom EU-institutionerna. [38]

[38] Se kommissionens rapport Utvärdering av verksamheten vid Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF).

Som en uppföljning av vitboken om reformen [39] har kommissionen utarbetat en praktisk handbok om sund ekonomisk förvaltning som fastställer uppförandenormer och hänvisar till de grundläggande etiska skyldigheterna enligt tjänsteföreskrifterna, i synnerhet avseende integritet, lojalitet och opartiskhet. [40] Kommissionen har även vidtagit interna åtgärder för att stärka ansvarstagandet och förebygga korruption inom kommissionen. [41] Exempel på detta är beslutet av den 4 april 2002 om att rapportera allvarliga missförhållanden, de etiska reglerna för kommissionens ledamöter och personal [42], normerna för intern kontroll vid kommissionens avdelningar, vägledningen för områden som är särskilt utsatta för bedrägerier, samt de nya bestämmelserna om jobbrotation på känsliga befattningar.

[39] Vitboken om reformen av kommissionen av den 1 mars 2000, KOM(2000) 200, del II.

[40] Se åtgärd nr 92: Sund projektförvaltning, en praktisk handledning. Utkastet skall läggas fram för antagande av kommissionen.

[41] I samband med reformen har kommissionen föreslagit nya bestämmelser om allvarliga fel som skall omfatta anställda vid alla EU-institutioner och som skall införas i de nya tjänsteföreskrifter som för närvarande diskuteras i rådet.

[42] Regler om god förvaltningssed för Europeiska kommissionens anställda när det gäller deras förhållande till allmänheten.

När kommissionen inrättade direktoratet för disciplinärenden och undersökningar (IDOC) [43] fick man ett system för att disciplinärt hantera korruption eller allmänna intressekonflikter bättre. Samarbetet mellan IDOC och OLAF bör högprioriteras för att effektivt och likvärdigt skydda EU-förvaltningens integritet. Eftersom arbetet med administrativa utredningar skall vara kompletterande [44] bör man, för att undvika behörighetskonflikter [45], i ett samförståndsavtal reglera förbindelserna och den lämpliga disciplinära uppföljningen av OLAF:s utredningar.

[43] Beslut C(2002) 540 om administrativa utredningar och disciplinärenden.

[44] OLAF har bredare behörighet att göra interna utredningar, även av förtroendevalda eller anställda som inte omfattas av tjänsteföreskrifterna vid alla institutioner och organ.

[45] Med hänsyn till OLAF:s sakkunskap i kampen mot allvarliga former av ekobrott bör samförståndsavtalet reglera den praktiska arbetsfördelningen mellan OLAF och disciplinära instanser på ett tydligare sätt. Se rekommendation 8 i kommissionens rapport Utvärdering av verksamheten vid Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF)

6. Att förebygga korruption: den inre marknaden och annan inre politik

Kommissionen anser att framtida åtgärder bör inriktas på att förebygga risken för korruption genom att intressekonflikter undanröjs och systematiska kontroller införs. Samma strategi förespråkades i kommissionens första meddelande om korruption.

Efter det meddelandet uppmanade Europaparlamentet kommissionen att utnyttja sina befogenheter inom olika områden, t.ex. avseende skatteavdrag, svartlistning vid offentlig upphandling, ekonomiska transaktioner, utbildningsprogram, bedrägerier inom EU-institutionerna, penningtvätt samt internationellt stöd och bistånd.

a) Att öka den offentliga sektorns integritet

Den 7 november 2000 antogs i Strasbourg en resolution om kvalitet och benchmarking av den offentliga förvaltningen inom EU av ministrarna med ansvar för EU-ländernas offentliga förvaltning.

Grundtanken i resolutionen är att upprätta en ram för självutvärdering med hjälp av en kvalitetsutvärderingsmodell för statsförvaltningen (en s.k. gemensam utvärderingsram, Common Assessment Framework, CAF).

Den gemensamma utvärderingsramen skall användas både för att kommunicera och som ett verktyg för benchmarking av EU-ländernas offentliga förvaltningar. Målet är att öka integriteten, ansvarstagandet och öppenheten i den offentliga förvaltningen.

På ministrarnas begäran har generaldirektörer inom statsförvaltningen utformat ett arbetsprogram för Innovative Public Services Group, en samarbetsgrupp för förvaltningspolitik inom EU som fortlöpande skall förbättra den offentliga förvaltningens kvalitet och effektivitet.

Kommissionen rekommenderar att man inom EU inleder en bred debatt om miniminormer och benchmarking av administrationens integritet och goda styrelseformer med utgångspunkt i Strasbourgresolutionen, något som är avgörande för att effektivt förebygga och bekämpa organiserad och gränsöverskridande korruption.

b) Skatteavdrag för mutor

Efter en OECD-rekommendation från 1996 och kommissionens meddelande från 1997 har alla EU-länder som tidigare tillåtit eller tolererat skatteavdrag för mutor till utländska statstjänstemän ändrat sin lagstiftning och avskaffat denna möjlighet.

c) Offentlig upphandling

Den offentliga upphandlingen står för cirka 15 % av EU:s BNP. Gemenskapens direktiv om offentlig upphandling skall garantera insyn och icke diskriminerande tillträde till offentlig upphandling. Gemenskapens bestämmelser tar hänsyn till vikten av att förebygga bedrägerier, korruption och otillbörlig samverkan mellan anbudsgivare och upphandlande myndigheter. Otillbörlig samverkan mellan företag som deltar i en upphandling kan dessutom utgöra en direkt överträdelse av artikel 81 i EG-fördraget. I millenniestrategin uppmanade rådet medlemsstaterna och kommissionen att se till att lagstiftningen om offentlig upphandling ger möjlighet att avstänga anbudsgivare som har fällts för brott med anknytning till organiserad brottslighet från anbudsförfaranden i medlemsstaterna och gemenskapen. Särskilda bestämmelser om kommissionens roll både vid administrativt samarbete och svartlistning bör utarbetas för att se till att dessa åtaganden kan fullgöras på ett sätt som är förenligt med bestämmelserna om skydd av personuppgifter.

Det förslag till ändring av upphandlingsdirektiven som lades fram i maj 2000 innehåller en bestämmelse om att den upphandlande myndigheten skall utesluta anbudsgivare som har dömts för korruption, bedrägerier eller organiserad brottslighet. Enligt artikel 45 i det ändrade förslaget till direktiv får den upphandlande myndigheten begära upplysningar om anbudsgivarnas eller de anbudssökandes ställning från berörda myndigheter i andra medlemsstater. De myndigheter i andra medlemsstater som kontaktas är skyldiga att samarbeta. Både rådet och Europaparlamentet stödde ändringarna av artikel 45 vid första behandlingen av utkastet till direktiv. Därför behövs inga ytterligare lagförslag för att börja genomföra artikel 45 i förslaget till direktiv.

Kommissionen kommer att bedöma frågan på nytt när de nya bestämmelserna tillämpats en tid.

d) Att öka integriteten i den privata sektorn

i. Att skydda utsatta yrkesgrupper mot påverkan från kriminella

En öppen och givande dialog har inletts med jurister och redovisnings- och revisionsföretag i syfte att kartlägga möjliga luckor eller motsägelsefulla bestämmelser, ta fram grundläggande etiska regler på EU-nivå och hitta den rätta balansen mellan tystnadsplikt och allmänintresset.

Detta ledde till att europeiska sammanslutningar av fria yrkesutövare den 27 juli 1999 undertecknade en stadga till stöd för kampen mot brottsligheten. Sammanslutningarna för notarier, advokater, redovisningsansvariga, revisorer och skattekonsulter uppmanar sina medlemsorganisationer att anta normer för gällande eller framtida yrkesetiska regler som skall skydda de yrkesgrupper de företräder från att bli inblandade i bedrägerier, korruption och penningtvätt eller från att utnyttjas av den organiserade brottsligheten.

Kommissionen uppmanar dem som undertecknat denna stadga att ytterligare skärpa sin självreglering för att minska risken för att yrkesgruppernas integritet kränks i brottssammanhang.

ii. Att stärka företagens samhällsansvar

I korruptionsärenden är företagen och deras företrädare både gärningsmän (de som mutar utgör korruptionens "utbudssida") och brottsoffer (därför att de i egenskap av anbudsgivare förlorat ett avtal till en konkurrent som tagit hem affären med hjälp av mutor eller därför att någon anställd handlat i strid med företagets intresse efter mutor från en konkurrent).

Denna den privata sektorns "dubbelnatur" bör åtgärdas genom att företagens ansvarstagande och ansvar för bolagets förbindelser ökas i överensstämmelse med internationella normer och principer. I detta ingår att utarbeta och tillämpa moderna redovisningsstandarder, att införa och tillämpa ändamålsenliga internredovisningssystem och allmänna etiska regler samt att inrätta kommunikationskanaler.

Efter det att OECD:s konvention om bestickning av utländska statstjänstemän i internationella affärsförbindelser antogs 1997 är det straffbart (även för juridiska personer) att muta utländska statstjänstemän i alla länder som är parter (inklusive hela EU). Ändå visar nya studier att bara några få företag känner till bestämmelserna och de nationella tillämpningsföreskrifterna (se Bribe Payers' Index of Transparency International). Kunskaperna och medvetenheten inom hela den privata sektorn bör förbättras och företagen uppmärksammas på vilka följder korruptionen kan få för dem och deras rykte. Detta kan bidra till att förebygga korruption.

Bestickning och mutbrott sker i det fördolda eftersom både den som erbjuder och den som tar emot en muta håller tyst om saken. Företagen bör därför ha tydliga föreskrifter om uppgiftslämning (dvs. hur de anställda skall agera om de får kännedom om att korruption förekommer i företaget). Också utbildning och uppföljning av bestämmelserna krävs för att klargöra att korruption är oacceptabelt. De anställda bör även uppmuntras att avslöja korruption när den förekommer.

Kommissionen avser att ytterligare stimulera den offentliga och privata sektorns dialog i frågan genom initiativ som EU-forumet om förebyggande av organiserad brottslighet.

e) Redovisningsstandarder och lagstadgad revision

Den senaste tidens omfattande skandaler har skyndat på beslutsfattandet om redovisning och revision. Målet är att inrätta en effektiv och konkurrenskraftig kapitalmarknad i EU till 2005, i enlighet med EU:s handlingsplan för finansiella tjänster.

I juni 2002 antog EU en förordning som kräver att börsnoterade företag, även banker och försäkringsbolag, skall upprätta koncernredovisning enligt internationella redovisningsstandarder från 2005. Därmed kommer företagsredovisningen inom hela EU att bli tillförlitlig, tydlig och jämförbar. Det kommer också att göra det lättare att upptäcka bedrägerier och korruption. Kommissionen måste nu se till att de internationella redovisningsstandarderna tillämpas riktigt, tolkas likartat och genomförs i praktiken.

I maj 2002 utfärdade kommissionen rekommendationer om oberoendet för revisorer som utför lagstadgad revision. Rekommendationerna tar upp flera grundläggande principer. Framförallt rekommenderas att revisorer inte skall få utföra lagstadgad revision, om de står i en sådan förbindelse till kunden att deras oberoende kan äventyras. Rekommendationerna är inte rättsligt bindande men ger tydliga riktlinjer för god sed. Kommissionen kommer att övervaka tillämpningen för att kunna avgöra om det krävs bindande EU-lagstiftning.

För närvarande finns inga gemensamma revisionsnormer i EU. Det råder allmän enighet om att eventuella förslag bör bygga på internationella revisionsnormer men det är ännu oklart hur all lagstadgad revision inom EU skall kunna utföras på denna grund. Det finns inte heller någon övervakning på EU-nivå av revisorer som yrkesgrupp.

Den lagstadgade revisionen kommer att behandlas i ett meddelande från kommissionen om framtida politiska prioriteringar på detta område.

f) Att bekämpa korruption i gränslandet mellan offentlig och privat sektor

På senare år har Västeuropa drabbats av flera politiska mutskandaler. De har visat att det kan finnas dolda förbindelser mellan förtroendevalda, näringslivet samt arbetsmarknadens parter eller andra intressegrupperingar i gränslandet mellan offentlig och privat sektor, såsom politiska partier, fackföreningar, arbetsgivarföreningar eller stiftelser. Ofta får dessa halvt offentliga organ oredovisade donationer, ofta med kringgående av lagstiftningen, i syfte att påverka viktiga politiska eller ekonomiska beslut eller för att skapa "goda förbindelser" mellan den offentliga och privata sektorn.

Eftersom förbindelserna hemlighålls är det ofta i praktiken svårt att bevisa att mutor erbjudits eller tagits emot i straffrättslig mening och ibland är handlandet inte ens straffbart.

En handfull uppmärksammande fall som medierna har avslöjat illustrerar problemet. Tendensen hänger samman med strukturen på och bestämmelserna om finansieringen av arbetsmarknadens parter och andra intressegrupperingar i de berörda länderna. Det ökande antalet politiska skandaler med koppling till sådan finansiering beror delvis på växande byråkrati, ökade kampanjkostnader, en ny politisk konkurrens om mediernas uppmärksamhet, statens minskande betydelse som offentlig tjänsteleverantör samt konkurrensen om offentliga kontrakt.

Det behövs en omfattande utvärdering och analys av förbindelserna för att kartlägga och åtgärda problemet. Bara total insyn i hur arbetsmarknadens parter och andra intresseföreningar finansieras, vad deras kampanjer kostar samt restriktioner av vilken affärsverksamhet deras företrädare får bedriva kan förebygga eventuella intressekonflikter.

Kommissionen är mycket oroad över utvecklingen och föreslår tydliga och öppna EU-regler för hur dessa sammanslutningar finansieras. Det civila samhällets roll måste också stärkas.

Efter en utvärdering av den politiska korruptionen och av hur arbetsmarknadens parter och andra intresseföreningar finansieras i Europa kommer kommissionen att utarbeta förslag till Europaparlamentet och rådet om standarder och god sed för insyn i finansieringen, kostnader för kampanjer och förebyggande av intressekonflikter.

7. Internationella aspekter

Att i framtiden vidta gemensamma initiativ för EU:s kamp mot korruptionen underlättas av anslutningen av EU:s blivande medlemsstater och den närmare kopplingen mellan EU:s interna och externa politik som föreslogs i Tammerfors eller meddelandet Ett utvidgat europeiskt grannskap nyligen, med särskild tonvikt på Ryssland, de nya oberoende staterna i väst, sydöstra Europa och partnerländerna i Medelhavsområdet.

a) Tio principer för att främja strategierna mot korruption i anslutningsländer, kandidatländer och tredje land (se bilagan)

Kampen mot korruptionen i anslutningsländerna och kandidatländerna har stått i fokus på senare år med anledning av utsikterna om EU-medlemskap. Stora framsteg har redan gjorts och de flesta länder har nu nationella strategier för att bekämpa korruptionen men den och annan ekobrottslighet är ändå utbredd, vilket kommissionen framhåller i sina återkommande rapporter om framstegen på vägen mot anslutning. Resultaten äventyras också av behörighetskonflikter och bristande samordning.

Anslutningsförhandlingarna tog upp frågan om korruptionsbekämpningens resurser och flera projekt har fått stöd genom Phareprogrammet, men kommissionen föreslår att arbetet intensifieras så att den övergripande strategin mot korruption kan utvidgas till att fullständigt omfatta anslutningsländerna och kandidatländerna.

Alla anslutningsländer och kandidatländer har undertecknat åtminstone något internationellt instrument om korruption, t.ex. Europarådets straffrättsliga eller civilrättsliga konventioner eller OECD:s konvention om bestickning av utländska statstjänstemän i internationella affärsförbindelser, men den största utmaningen återstår: att tillämpa dem effektivt.

För att förebygga korruption rekommenderar kommissionen ofta bättre samordning mellan de myndigheter som bekämpar korruption och fler kampanjer för att uppmärksamma allmänheten på frågan. Ett stort framsteg skulle vara att inrätta en enda enhet för korruptionsbekämpning eller ett enda samordningsorgan.

Kommissionen anser att den offentliga förvaltningen och rättsväsendet måste ha kapacitet att arbeta effektivt. Det gäller särskilt genomförandet av de rättsliga förpliktelser som följer av gemenskapens regelverk. Större integritet, insyn och ansvarstagande i förvaltningen och goda styrelseformer är avgörande för en övergripande förebyggande strategi i kampen mot korruption.

Kommissionen förespråkar en omfattande insats via Phareprogrammet under den tid som återstår före anslutningen enligt tio allmänna principer (se bilaga) och behoven i varje enskilt land. Syftet är att ytterligare stärka kapaciteten hos kandidatländernas myndigheter (rättsväsendet, polis, tull och upphandlande myndigheter).

Kommissionen anser att utbildning och specialisering bör främjas så att lämplig och välutbildad personal finns i alla nationella myndigheter, t.ex. domarkåren, åklagarna, tullen och polisen. Den mest långtgående och centrala rekommendationen är att i högre grad anpassa den nationella lagstiftningen till gemenskapens regelverk och internationella instrument för att trygga den framtida utvecklingen.

Kommissionen inser att de nationella strategierna mot korruption inte kan utvärderas förrän tidigast ett år efter genomförandet.

I andra länder, t.ex. västra Balkan, är korruption fortfarande ett utbrett fenomen. Att stärka de nationella institutionerna är grundläggande för stabiliserings- och associeringsprocessen i länderna på västra Balkan. Starkare och effektivare institutioner kan stå emot korruption bättre. Åtgärder mot korruption i regionen är en viktig beståndsdel i kampen mot organiserad brottslighet via biståndsprogrammet Cards. En framgångsrik korruptionsbekämpning är avgörande för om länderna på västra Balkan skall utvecklas i riktning mot en integration med övriga Europa.

I december 2002 bekräftade Europeiska rådet vid sitt möte i Köpenhamn att unionen i samband med utvidgningen bör förbättra relationerna med sina grannländer Ryssland, Ukraina, Moldavien, Vitryssland och Medelhavsländerna, för att inte dra upp nya gränser i Europa och för att främja stabiliteten och tillväxten inom och utom ett utvidgat EU. Som ett led i den nya grannlandspolitiken kan samarbetet öka för att förekomma och motverka sådant som hotar den gemensamma säkerheten, dit korruption hör. EU kommer att se över möjligheterna till ett närmare samarbete med sina grannländer i rättsliga och polisiära frågor och att utveckla det ömsesidiga rättsliga biståndet. Dessa länder behöver locka utländska investeringar för att öka sin ekonomiska kapacitet. Därmed finns starka indirekta skäl att minska korruptionen vilket politikerna är allt mer medvetna om.

b) Samarbetsavtal och biståndsprogram

De huvudsakliga målsättningarna för EU:s yttre förbindelser och biståndspolitik är att främja de mänskliga rättigheterna och stärka demokratin och rättssamhället. Dessa målsättningar har tagits med som "grundsatser2 tas upp i olika samarbetsavtal med utvecklingsländerna och i den politiska dialogen. Det partnerskapsavtal som undertecknades i Cotonou den 23 juli 2000 mellan EU och 77 länder i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet går ett steg längre eftersom det innehåller en uttrycklig hänvisning till sunt styrelseskick (som "grundelement") och korruption. AVS-länderna och EU enades om en definition på sunt styrelseskick [46] som omfattar kampen mot korruption. Dessa frågor är också viktiga för den politiska dialogen. Parterna har enats om att "allvarliga fall av korruption, inbegripet bestickning som leder till sådan korruption" i samband med ekonomiskt samarbete med gemenskapen skall kunna leda till att ett samrådsförfarande inleds. Vidtas inga åtgärder för att lösa situationen kan biståndet, som en sista utväg, hållas inne.

[46] Sunt styrelseskick innebär "att mänskliga resurser, naturresurser och ekonomiska och finansiella resurser förvaltas på ett öppet och ansvarsfullt sätt så att en rättvis och hållbar utveckling kan uppnås. Det betyder också att det finns klara och tydliga beslutsförfaranden på myndighetsnivå, öppna och ansvarsfulla institutioner, tillämpning av principen om lagens företräde vid förvaltning och fördelning av resurser samt uppbyggnad av förmågan att planera och genomföra åtgärder som särskilt syftar till att förhindra och bekämpa korruption".

I Cotonouavtalet definieras inte vilka "allvarliga fall av korruption" som skall kunna leda till att biståndet hålls inne. Inom ramen för den politiska dialogen om bland annat sunt styrelseskick utreder parterna de förändringar som sker och kontinuiteten i framstegen. Den regelbundna utvärderingen tar hänsyn till varje lands ekonomiska, sociala, kulturella och historiska bakgrund. Samrådsförfarandet tillämpas inte obligatoriskt eller uteslutande på fall som rör gemenskapsfinansiering utan även när korruption hindrar landets utveckling. Samråd skedde i ett fall när EU var djupt oroad av den bristande insynen i den statliga redovisningen och risken för allvarlig korruption, särskilt i fråga om hur naturresurserna och monopol i ett partnerland utnyttjades.

I kommissionens Handbok med anvisningar för upphandling av tjänster, varor samt bygg- och anläggningsarbeten inom ramen för gemenskapens bistånd till tredje land finns bestämmelser om korruption inom ett givet projekt. Bestämmelserna innebär inte nödvändigtvis att biståndet till det berörda landet fryses. Åtminstone i inledningsskedet påverkas främst gemenskapens utbetalningar till det enskilda projektet.

I avsnitt 7 i handboken föreskrivs möjligheten att "avbryta eller återkalla finansieringen av ett projekt om någon form av korruption skulle upptäckas vid någon tidpunkt under anbudsförfarandet eller genomförandet av kontraktet och den upphandlande myndigheten inte vidtar alla lämpliga åtgärder för att komma till rätta med denna situation. I denna bestämmelse avses med korruption varje förslag att bevilja någon, eller att godkänna att någon beviljas, en oberättigad betalning, en gåva, en gottgörelse eller en provision som uppmuntran eller belöning för att utföra eller avstå från att utföra vissa handlingar rörande tilldelningen av ett kontrakt eller rörande det kontrakt som ingåtts med uppdragsgivaren."

Med tanke på denna nya policy ser kommissionen nu över ramavtalen och finansieringsavtalen med mottagarländerna samt andra anbudshandlingar och avtal för att införa standardklausuler om att kommissionen kan avbryta finansieringen och hålla mottagarlandet ansvarigt för att konkreta åtgärder vidtas i korruptionsärenden.

De nyare avtalen med Algeriet och Libanon (december 2001 och januari 2002) innehåller nya kapitel om samarbete i rättsliga och inrikes frågor. De innehåller även en särskild artikel om kampen mot korruption och hänvisningar till gällande internationella instrument. Parterna åtar sig att vidta konkreta åtgärder mot korruption och lämna ömsesidigt rättsligt bistånd i brottsutredningar.

c) EU:s handelspolitik och offentliga exportkrediter

Nya studier av kopplingen mellan goda styrelseformer och öppenhet i ett land å ena sidan och korruption å den andra visar att det bästa sättet att förebygga korruption verkar vara att satsa på fungerande samhällsinstitutioner, välavlönade offentliga tjänstemän, frihandel och öppna marknader. Ju öppnare ett land är, desto mindre är korruptionsbenägenheten. Korruptionen gör transaktionerna osäkrare och dyrare och hindrar därför den internationella handeln, minskar investeringarna och därmed även tillväxten. Öppna, insynsvänliga och konkurrenskraftiga marknadsförhållanden lokalt och internationellt kan minska korruptionen.

Via kommissionen eftersträvar EU konsekvent bättre insyn som en grundläggande förutsättning för internationell handel. EU har alltid satt insynen i offentlig upphandling överst på listan. Gemenskapen ser gärna att andra medlemmar i Världshandelsorgansationen ansluter sig till avtalet om offentlig upphandling, som innehåller bestämmelser om bättre insyn och som skall garantera rättvisa konkurrensförhållanden vid internationell upphandling. Gemenskapen är även aktivt engagerad i de kommande förhandlingarna om ett multilateralt avtal om insyn i offentlig upphandling, som man enades om vid Världshandelsorganisationens fjärde ministerkonferens i Doha. Andra förslag på dagordningen från Världshandelsorganisationens möte i Doha är att öka insynen och förutsebarheten i de multilaterala systemen vilket, om det genomförs, kommer att öka integriteten.

I fråga om offentliga exportkrediter uppmanar kommissionen medlemsstaterna att övervaka den praktiska tillämpningen av klausulerna om korruption i berörda nationella myndigheters bestämmelser i enlighet med OECD:s Action Statement från december 2000. [47]

[47] Dokumentet har reviderats och ersatts den 7 februari 2003. Alla handlingar finns på http://www.oecd.org/EN/home/ EN-home-355-nodirectorate-no-no-no-31,00.html

8. SLUTSATSER

EU:s framtida politik mot korruption bör huvudsakligen inriktas på följande:

* EU:s institutioner bör på högsta nivå ta tydlig politisk ställning mot alla former av korruption.

* Hur gällande bestämmelser om korruption tillämpas bör noggrant kontrolleras och stärkas genom att Europeiska gemenskapen tillträder en eller båda Europarådets konventioner mot korruption samt deltar i övervakningsgruppen (GRECO).

* Medlemsstaterna bör utveckla och förbättra utredningshjälpmedlen och öka antalet specialiserade tjänstemän som arbetar med korruptionsbekämpning.

* Medlemsstaterna och EU:s institutioner och organ bör arbeta hårdare för att bekämpa korruption som skadar Europeiska gemenskapernas ekonomiska intressen.

* På EU-nivå bör man ytterligare utveckla gemensamma normer för en offentlig förvaltning med hög integritet, t.ex. den gemensamma utvärderingsramen för offentliga förvaltningar i EU.

* Medlemsstaterna och kommissionen bör stödja den privata sektorns arbete med att stärka integriteten och öka företagens ansvar.

* Kampen mot politisk korruption och olaglig finansiering av arbetsmarknadens parter och andra intressegrupperingar måste stärkas i EU och medlemsstaterna.

* I den ständiga dialogen med anslutningsländer, kandidatländer och andra länder utanför EU bör medlemsstaterna och kommissionen systematiskt ta upp korruptionsfrågor och ytterligare hjälpa sådana länder att utarbeta och genomföra nationella strategier för att bekämpa korruption i enlighet med de tio principerna i bilagan.

* EU bör fortsätta integrera kampen mot korruption i sin utrikes- och handelspolitik.

BILAGA

TIO PRINCIPER FÖR ATT FÖRBÄTTRA KAMPEN MOT KORRUPTION I ANSLUTNINGSLÄNDER, KANDIDATLÄNDER OCH ANDRA LÄNDER UTANFÖR EU

1 Trovärdigheten kräver att politiska ledare och andra beslutsfattare klart och tydligt tar ställning mot korruption. Med hänsyn till att det inte finns några "patentlösningar" bör man utveckla och tillämpa nationella strategier eller program mot korruption, som omfattar både förebyggande arbete och repressiva åtgärder. Strategierna bör gå på bred remiss på alla nivåer.

2 EU:s nuvarande och blivande medlemsstater måste införliva gemenskapens regelverk samt ratificera och tillämpa alla internationella instrument om korruptionsbekämpning som de har tillträtt (FN-konventioner, Europarådskonventioner och OECD-konventioner). Länder utanför EU bör underteckna och ratificera samt genomföra internationella instrument om korruption.

3 Lagstiftningen mot korruption är viktig men det är ännu viktigare att den tillämpas av kompetenta och synliga myndigheter (med välutbildade och specialiserade tjänstemän som t.ex. åklagare med korruptionsbrott som specialitet). Målinriktad utredningsteknik, särskilda statistik och speciella indikatorer bör tas fram. Brottsbekämpande myndigheter bör ges en mer framträdande roll inte bara i fråga om korruption, utan även när det gäller bedrägerier, skattebrott och penningtvätt.

4 Alla medborgare måste kunna få tillträde till offentlig anställning. Rekrytering och befordran bör ske enligt objektiva kriterier som bygger på meriter. Löner och arbetsvillkor måste vara tillräckligt goda. Offentliganställda bör kunna åläggas att redovisa sina tillgångar. Obligatorisk tjänsterotering bör krävas på känsliga befattningar.

5 Integritet, ansvarstagande och insyn i den offentliga förvaltningen (rättsväsendet, polisväsendet, tullväsendet, skatteförvaltningen, hälso- och sjukvården och upphandlingsmyndigheter) bör förbättras genom verktyg för kvalitetshöjning och normer för revision och kontroll som den gemensamma utvärderingsramen för EU-ländernas offentliga förvaltningar eller Strasbourgresolutionen. Bättre insyn är viktigt för att öka medborgarnas förtroende för den offentliga förvaltningen.

6 Uppförandekoder för den offentliga sektorn bör utarbetas och deras genomförande kontrolleras.

7 Tydliga bestämmelser om anmälan och uppgiftslämning bör utarbetas både för den offentliga och den privata sektorn (eftersom korruption är ett brott utan direkta vittnen som kan anmäla det).

8 Allmänhetens acceptans av korruption måste minskas via massmediekampanjer och folkbildning. Det centrala budskapet måste vara att korruption är ett oacceptabelt brott. Det civila samhället har en viktig uppgift när det gäller att förebygga och bekämpa korruption.

9 Klara och tydliga bestämmelser bör införas om finansiering av politiska partier och om extern ekonomisk kontroll av politiska partier för att undvika dolda kopplingar mellan politiker och näringsliv. Politiska partier har naturligtvis ett stort inflytande över beslutsmaskineriet, men omfattas ofta inte av lagstiftningen om mutor.

10 Den privata sektorn bör få incitament att avstå från korruption genom uppförandekoder eller "vita listor" över företag med hög integritet.