Bryssel den 4.1.2005

KOM(2004) 849 slutlig

.

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN

KOMMISSIONEN OM ÖVERVAKNING AV MEDLEMSSTATERNAS GENOMFÖRANDE AV DEN GEMENSAMMA FISKERIPOLITIKEN 2000 - 2002 {SEK(2004) 1718}

1. INLEDNING

Genom denna rapport uppfylls kraven i artikel 35 i rådets förordning (EEG) nr 2847/93 av den 12 oktober 1993[1] om införande av ett kontrollsystem för den gemensamma fiskeripolitiken (”kontrollförordningen”). Rapporten innehåller kommissionens bedömning av hur medlemsstaterna tillämpat gemenskapens kontrollsystem och kontrollförordningen under perioden 2000-2002. Den baseras huvudsakligen på de årliga kontrollrapporter som medlemsstaterna lämnat till kommissionen, samt på kommissionens egna observationer.

I kommissionens tidigare bedömningsrapport[2], som omfattade perioden 1996-1999, framhävdes områden där det fanns brister i medlemsstaternas genomförande av den gemensamma fiskeripolitiken. De allvarligaste problemen utgjordes av brist på samordning och samarbete, både nationellt och internationellt, brist på sammanhängande interna kontrollstrategier, tilldelning av otillräckliga medel, resurser och kontroller samt behovet av lämpliga avskräckande åtgärder via sanktionssystemet för att bekämpa illegal verksamhet. Både vid utarbetandet av färdplanen för reformen av den gemensamma fiskeripolitiken och den ramförordning arbetet ledde fram till tog man stor hänsyn till rapporten.

Man bör komma ihåg att rapporten omfattar perioden 2000-2002 och följaktligen beskriver den bara situationen före reformen av den gemensamma fiskeripolitiken. Rapporten åtföljs av arbetsdokumenten ”Medlemsstaternas fiskerikontroll”, som innehåller kommissionens detaljerade beskrivning och bedömning av den faktiska situationen i fråga om fiskerikontroller i varje medlemsstat.

2. NATIONELLA RAMAR FÖR KONTROLL OCH GENOMFÖRANDE

Samtliga medlemsstater har fastställt rättsliga och administrativa ramar för kontroll och genomförande av den gemensamma fiskeripolitiken. Det finns dock skillnader mellan staterna, inte minst beroende på att deras rättssystem och administrativa system av tradition skiljer sig åt. I princip har det utvecklats två system. I det första systemet vilar ansvaret för fiskerikontrollen helt eller delvis på ett inspektorat som lyder direkt under fiskeriavdelningen på det ansvariga ministeriet. I det andra kan ansvaret åläggas en eller flera myndigheter som inte lyder under det ansvariga ministeriet och fiskerikontrollen är en av många uppgifter.

De svåraste problemen för många nationella kontrollsystem utgörs av det interna samarbetet och den interna samordningen av genomförandet av en omfattande kontrollstrategi; i det sammanhanget innebär uppdelningen av befogenheter i vissa medlemsstater ytterligare kraftiga problem. Vidare måste även strukturerna för samarbete mellan medlemsstaterna förbättras , vilket är särskilt viktigt mot bakgrund av att fiske bedrivs gränsöverskridande och de allt större mängder fisk som transporteras mellan medlemsstaterna.

De kontrollbefogenheter som nationella tjänstemän med ansvar för fiskerikontroller förfogar över är i dagens läge i allmänhet tillräckliga för att uppfylla kraven. Problem kan uppstå på områden där inspektionsmyndigheternas befogenheter måste kompletteras med befogenheterna hos en myndighet med sekundärt ansvar. Det gäller främst i fråga om transportkontroller och uppföljning av överträdelser, där polisen i många fall måste bistå eller leda undersökningarna. Det finns förmodligen också utrymme för att utvidga befogenheterna när det gäller kontroll av företag med kopplingar till fiskeriverksamhet.

Samtliga medlemsstater har inrättat system för uppföljning av överträdelser, som åtminstone i teorin borde vara tillräckligt för att uppfylla kraven i kontrollförordningen, dvs. att beröva överträdarna den ekonomiska fördel överträdelsen innebär och att verka avskräckande. I de flesta medlemsstater använder man straffrättsligt förfarande som åtgärd mot överträdelser av fiskeribestämmelser. Den vanligaste påföljden är böter. Bötesbeloppen, eller intervallen för dem, definieras normalt sett i lagstiftningen och ofta anges ett maximibelopp. Taxor, som ibland är officiella och offentliga, används av vissa medlemsstater. De viktigaste kompletterande sanktionerna utgörs av konfiskering och förverkande. Möjligheten att dra tillbaka licenser eller andra tillstånd för att bedriva fiske finns, åtminstone i teorin, i samtliga medlemsstater.

3. KONTROLLMÖJLIGHETER

Det ökade behovet av förebyggande kontroller av fiskeriindustrin har ökat trycket på tillgängliga finansiella resurser. Vissa medlemsstater har spätt på budgeten i takt med trycket, medan andra har valt att anpassa befintliga medel och arbetsmetoder.

Medlemsstaterna har lagt ned stora ansträngningar för att åtgärda bristerna i övervakningen till sjöss , delvis med finansiell hjälp från kommissionen. I kombination med VMS borde det leda till effektivare kontroller till sjöss. Fortfarande används dock inspektionsplattformar som inte är lämpliga för att genomföra kontroller, och dessutom går det inte alltid att avgöra i vilken utsträckning de används för kontroll av fisket.

Personalbristen är fortfarande ett allvarligt problem i många medlemsstater, främst när det gäller landningsinspektioner, som är en av de viktigaste kontrollerna. Situationen förvärras när kontrollmyndigheter även utför andra uppgifter, vilket ofta leder till att man ägnar mindre uppmärksamhet åt uppgifterna på fiskeriområdet. Kontrollpersonalen måste dessutom få bättre kunskaper och kvalifikationer , i synnerhet när de sysslar med annat än bara fiskerikontroller och utbildningen bör därför anpassas därefter.

4. ÖVERVAKNINGSSYSTEM

Alla medlemsstater har infört VMS och inrättat centra för fiskekontroll för att övervaka fiskefartygens positioner. Även om VMS verkar ha tagits i drift fullt ut i de allra flesta medlemsstater, finns det fortfarande problem i vissa medlemsstater på grund av att ett stort antal fartyg fortfarande saknar nödvändig utrustning eller att signalsändningen fungerar dåligt. I många fall uppfylls inte kraven på manuell rapportering och de berörda myndigheterna gör inte uppföljningar. VMS-uppgifter utnyttjas allmänt sett för litet för kontrollsyften. Detta gäller främst för kontroll av fiskeansträngningar.

Många nationella registreringssystem för fångst och fiskeansträngningar är inte tillfredsställande, trots att många medlemsstater gjort stora framsteg. Dessutom tillhör det undantagen att övervakningssystemen integrerats på ett sådant sätt att man kan göra systematiska dubbelkontroller av information från VMS, fartygsregistret, loggböcker och avräkningsnotor. Dessutom utnyttjas de integrerade systemen inte helt och hållet. Dubbelkontrollerna är ofta onödigt komplicerade, till exempel i de fall där ansvaret delas mellan många olika myndigheter.

Avräkningsnotor och transportdokument används fortfarande på ett otillfredsställande sätt i några medlemsstater. Problemet gäller i första hand fryst fisk och fisk som säljs utanför auktionssystemet.

5. KONTROLL AV FLOTTOR OCH FISKEANSTRÄNGNINGAR

Uppgifterna i de nationella registren över fiskefartyg har allmänt sett förbättras , även om det fortfarande förekommer inkonsekvenser. Framförallt har uppgifterna om motorstyrka visat sig vara särskilt svåra att bedöma och verifiera och kan inte anses vara helt och hållet tillförlitliga. Vissa medlemsstater justerade segmentindelningen av flottorna eller införde nya segment för att klara FUP-taken i stället för att ta itu med överkapaciteten. Andra nationella åtgärder, till exempel att fartyg tas ur drift, var en lyckad väg att gå för att minska flottstorlekarna. I västliga vatten måste man fortfarande sätta ett frågetecken för om åtgärderna för att minska fiskeansträngningarna lyckats, medan de i Östersjön i allmänhet ansågs som misslyckade. Många medlemsstater har visserligen i hög utsträckning lyckats stabilisera flottstorlekarna, men överkapacitet kvarstår ändå i många segment, inte minst beroende på att den tekniska utvecklingen har lett till ökad faktisk kapacitet utöver den nominella kapacitet som motoreffekten antyder. Resultatet blir att det fortfarande finns ett gap mellan fiskerikapaciteten och tillgängliga fiskerimöjligheter.

6. INSPEKTIONS- OCH KONTROLLVERKSAMHETER

För att förstärka totalkontrollen har vissa medlemsstater utarbetat nationella och regionala strategier, både för kontroll till sjöss och på land, men det gäller långt i från alla stater eller områden. Kontrollerna till sjöss har intensifierats och effektiviserats, delvis tack vare inköp och modernisering av övervakningsutrustning. Inspektionerna på land har både blivit fler och förbättrats något under den aktuella perioden, även om det ofta visar sig att inspektionerna utförs tämligen planlöst och med otillräckliga kunskaper om fiske, fiskemetoder och tillämpliga regler.

Kommissionen anser på det hela taget att de kontroller som medlemsstaterna utför inte är helt effektiva. Många problem rör i första hand kontroller av landning både före och efter försäljning, transporter av fångster och verifiering av fångstområden. Dessa kontroller borde dubbelkontrolleras mot den kontroll- och övervakningsinformation som finns. I många områden är problemet inte att medlemsstaterna saknar kapacitet att förbättra kontrollerna utan snarare viljan.

Med tanke på fiskets gränsöverskridande karaktär är det mycket viktigt att medlemsstaterna kan samordna och samarbeta på ett effektivt sätt. Gemensamma övervakningsinsatser, även om antalet varit blygsamt, har gett goda resultat och bör intensifieras. Det vertikala samarbetet, dvs. genom hela produktionskedjan, bör förbättras kraftigt, främst eftersom fisk landas och säljs i olika medlemsstater. Medlemsstaternas insatser på området är klart otillräckliga.

I fråga om anmälan av fångster till kommissionen , har medlemsstaterna till största delen kommit till rätta med vissa av de tidigare problemen som rörde förseningar och dataformat. Även om vissa svårigheter förknippade med dataflödet har lösts, är kommissionen fortfarande osäker på om datakvaliteten är tillräcklig. Trots att det skett minskningar av vissa totala tillåtna fångstmängder under år 2000 och 2001, visar en analys utförd av kommissionen att fångstnivåerna inte sjunkit nämnvärt. Övervakningen av fiskefartygens verksamhet utanför EU:s vatten är ett område som förtjänar extra uppmärksamhet och många uppgifter saknas för viss verksamhet i vatten som omfattas av EU-avtal med tredje part.

De brister i landningskontroller och dubbelkontroller mellan loggböcker, landningsdeklarationer och uppgifter om försäljning som förekommer i hela gemenskapen har lämnat fältet fritt för fiskare att deklarera för låga fångster eller inte deklarera dem överhuvudtaget när kvoterna för de berörda arterna var uppfyllda. I många områden har bristen på samordnad kontroll till sjöss och på land lett till oacceptabelt hög fiskdödlighet inom vissa hotade arter, att stora mängder fisk kastats tillbaka i havet och att svartfisket efter både pelagiska och demersala arter, som bägge är kvoterade, ökat. Sammantaget kännetecknas fångstövervakningssystemen i många medlemsstater av inbyggda svagheter . Många av dessa svagheter skulle dock kunna åtgärdas om dubbelkontrollen av befintliga data var effektivare och mer systematisk.

7. GENOMFÖRANDE AV SANKTIONER

Även om de maximala bötesbeloppen i de nationella lagstiftningarna är höga, med ett fåtal undantag, är de böter som utdöms för de flesta typer av överträdelser i allmänhet låga. Medlemsstaterna utnyttjar inte heller möjligheterna fullt ut att konfiskera redskap och fångster. Fisk som inte uppfyller storlekskraven och olagliga redskap konfiskeras regelbundet, men rent allmänt borde medlemsstaterna bättre utnyttja möjligheterna att konfiskera som komplement till böter. I samtliga medlemsstaterna tillåter lagen visserligen att man drar tillbaka licenser och andra tillstånd, men i praktiken används den möjligheten mycket sällan. De anledningar som brukar framföras är formella procedurrestriktioner, betydande finansiella följder och de följder åtgärderna kan få för personer som inte är direkt ansvariga för överträdelsen.

Handläggningstiderna är som regel för långa och medvetenheten bland åklagare och andra företrädare för rättsväsendet som handlägger fiskerifrågor varierar högst betydligt. Man borde överväga att ytterligare specialisera åklagare och att öka medvetenheten hos övriga företrädare för rättsväsendet.

Behandlingen av överträdelser av fiskeribestämmelser och dem som begår dessa skiljer sig mycket kraftigt åt i olika delar av gemenskapen. Det finns tecken på viss diskriminering av utländska fiskare, både i fråga om bötesbelopp och förfaranden. Samarbetet mellan medlemsstaterna i fråga om sanktioner lider av allvarliga brister. Förbättringar borde införas snarast möjligt så att samtliga aktörer inom fiskerisektorn avskräcks från att bryta mot reglerna och att rättvisa konkurrensförhållanden skapas inom gemenskapen.

8. KONTROLL- OCH EFTERLEVNADSPROBLEM PER OMRÅDE, FISKERIVERKSAMHET OCH BESTÅND

Trots gemensamma kontrollprogram inom ramen för den internationella fiskerikommissionen för Östersjön har den höga dödligheten inom torskbeståndet fortsatt fram till 2002. I region 2 har man infört angivna hamnar, förhandstillstånd och tidsbegränsningar för att kasta tillbaka fisken både för demersala och pelagiska bestånd för att förbättra kontrollen. Nyckeldelar av gemenskapens ”återställningsplan” och ”katastrofåtgärder” för torsk och kummel bestod av bestämmelser speciellt inriktade på att stödja och förbättra kontrollen till sjöss och på land. Det faktum att stora mängder fisk kastas tillbaka och ”svartfisket” utgör fortfarande ett allvarligt problem för kvoterade bestånd. Felaktig rapportering av ICES-områden i loggböcker hindrar fortfarande exakta bedömningar av fångster inom många bestånd, trots införandet av VMS. I region 3 ligger de totala tillåtna fångstmängderna på en nivå som inte uppfattas som en restriktion, och följaktligen är inte problemet med avsiktlig felrapportering speciellt stort. Det är svårt att avgöra vilken effekt ”katastrofåtgärderna” för kummel i Biscayabukten fått, beroende på bristfälliga landningskontroller i de berörda medlemsstaterna.

När det gäller genomförandet av de tekniska åtgärderna i regionerna 1 och 2 respekteras i princip reglerna om begränsade områden. Däremot är olagliga anordningar och olaglig maskstorlek i förhållande till fångstens sammansättning ombord fortfarande oroväckande. I Östersjön förekommer fortfarande landning av fisk som inte uppfyller storlekskraven, av bomtrålare i Nordsjön och trålare som fiskar efter havskräftor eller hake i Biscayabukten. I region 3 och i Medelhavsområdet finns det fortfarande stor efterfrågan på liten fisk, vilket gör det frestande att använda olagliga redskap.

I Medelhavet finns det fortfarande grava problem med fartyg som använder drivgarn som överskrider maximilängden och som fortfarande fångar svärdfisk och blåfenad tonfisk trots att det från början av 2002 är förbjudet att använda drivgarn för att fånga migrerande arter. Trålning och vissa traditionella fiskemetoder som används inom tre sjömil från kusten är fortfarande vanligt i Medelhavet, vilket negativt påverkar fisken inom lekområden, växtområden samt den marina biologiska mångfalden. Trots att de medlemsstater som drabbats har vidtagit åtgärder, kvarstår problemen.

9. SAMMANFATTNING OCH SLUTSATSER

På gemenskapsnivå har medlemsstaternas tillämpning och genomförande av den gemensamma fiskeripolitiken förbättrats under perioden 2000 till 2002. Förbättringarna står dock inte alltid i rimlig proportion till de investeringar som gjorts till sjöss och i luften samt i ny teknik. Dessutom genomförs ofta åtgärderna på olika sätt, till exempel i fråga om olika fisken eller delar av produktionskedjan som måste kontrolleras. Den bristande överensstämmelsen är tydligast när det gäller uppföljningen av överträdelser, där behandlingen av överträdelser och av överträdare skiljer sig kraftigt åt mellan olika delar av gemenskapen, mellan medlemsstater och till och med inom medlemsstater. Många av de iögonenfallande brister som tidigare observerats kvarstår, vilket förhindrar att målen i den gemensamma fiskeripolitiken kan uppnås.

Avancerade teknikformer, till exempel VMS, bör användas i fortsättningen och utvecklas för att förbättra kontrollmetoder och -strategier. Om tekniken integreras på rätt sätt i omfattande övervakningssystem, kan den bli ett ovärderligt komplement till fysiska kontroller och ett tungt bidrag till ett effektivt kontrollsystem, även ur kostnadssynvinkel. Tekniken är också viktig för att förbättra samarbete och samordning mellan nationella myndigheter, mellan medlemsstater och mellan kommissionen och medlemsstaterna.

Det är ett gott tecken att kontrollmedlen finns och att de är av god kvalitet, men de kan inte utgöra enda kriteriet för att bedöma hur väl medlemsstaternas kontroller fungerar. Den stora utmaningen består av att använda befintliga verktyg så att de utnyttjas fullt ut. Av det faktum att en medlemsstat använder sina medel optimalt, kan man inte dra slutsatsen att gemenskapen som helhet utnyttjar dem effektivt. För att uppnå önskade resultat, är det nödvändigt att tillämpa fler gemenskapstäckande kontrollstrategier. I samband med detta måste samarbetet och samordningen mellan myndigheter på alla nivåer stärkas avsevärt och i det sammanhanget spelar gemenskapens kontrollorgan för fiske som föreslagits en viktig roll.

[1] EGT L 261, 20.10.1993.

[2] KOM(2001) 526 slutlig, 28.9.2001.