KOMMISSIONENS MEDDELANDE TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET - Konsekvenserna för trafikflyget av attentaten i USA

1. Inledning

1. Det europeiska trafikflyget har drabbats hårt av attentaten i New York och Washington den 11 september. Europeiska unionen mobiliserade genast sina krafter för att lösa de mest akuta frågorna, men också för att om nödvändigt anpassa gällande regler till den nya situationen. Vid Europeiska rådets möte den 21 september 2001 och rådets (transport) möte den 14 september 2001 diskuterades åtgärder för att höja flygsäkerheten. Dessutom inställer sig frågan hur attentaten har påverkat situationen inom luftfarten som redan tidigare var i behov av konsolidering.

2. Redan den 20 september träffade Loyola de Palacio företrädare för AEA (flygbolagens europeiska samarbetsorgan). Loyola de Palacio medgav att flygbolagen befinner sig i en exceptionell situation men påpekade att kommissionen inte kan gå med på åtgärder som leder till en snedvridning mellan stater och bolag och inte heller gå med på att den nuvarande situationen tjänar som förevändning för att fördröja nödvändig omstrukture ring. Å andra sidan bekräftade hon att vissa åtgärder skulle kunna vidtas för att klara av en sådan speciell situation och medgav också det rimliga i att myndigheterna ansvarar för att vissa säkerhetsåtgärder stärks.

3. Inför en situation med kraftiga höjningar av bolagens försäkringspremier för att täcka sådana risker som följer av terrorist- och krigshandlingar meddelade vissa medlemsstater redan i slutet av veckan 17-21 september att de tänkte ge stöd åt sina nationella bolag. Kommissionen vände sig genast till finansministrarna vid deras möte den 22 september för att få till stånd ett samordnat agerande. Ministrarna gick med på att medlemsstaterna undantagsvis svarar för att täcka dessa risker eller de höjda försäkringspremierna, under förutsättning att sådant stöd omges med strikta regler och att kommissionen blir underrättad.

4. Samtidigt antog USA:s regering ett åtgärdspaket för att hjälpa de amerikanska bolagen. Det måste kontrolleras om dessa åtgärder för att hjälpa de amerikanska flygbolagen kan få effekter på de marknader där det råder hård konkurrens mellan de amerikanska och europeiska bolagen, dvs. främst på de transatlantiska linjerna. Den här frågan är just nu svår att bedöma.

5. Vid en analys av stödåtgärderna till branschen måste kommissionen se till att förhindra snedvriden konkurrens, men också undvika att hejda eller ens ifrågasätta den nödvändiga konsolidering och omstrukturering av branschen som pågick före händelserna den 11 september.

2. En första bedömning

6. Verkningarna av attentaten har varit kraftiga i USA: terroristernas mål befann sig på amerikanskt territorium, de flygplan som användes trafikerade amerikanska inrikeslinjer, de amerikanska myndigheterna stängde luftrummet under flera dagar och den amerikanska allmänheten reagerade genom att i mycket stor utsträckning avboka planerade resor. Även om branschen i Europa i mindre grad berördes direkt, tvingades man ställa in flygningarna till USA under den här tiden och de psykologiska effekterna märks också här.

2.1. Situationen i Europa

7. Trafikflyget i Europa lider kronisk brist på kapital och besväras av en överdriven uppsplittring. Det är också kraftigt skuldsatt och saknar ständigt betalningsflöde ("cash flow"). Den tidigare märkbara minskningen i den ekonomiska tillväxten förorsakade redan den verkliga problem. Krisen drabbade de europeiska bolagen i ett läge då de redan hade påverkats av höjda bränslepriser under föregående år. Vissa hade redan inlett omstruktureringsplaner, men mycket arbetet återstår på det området. Sett i samband med den pågående omstruktureringen förstorar den nuvarande krisen de problem som fanns före attentaten.

8. Efter händelserna den 11 september har efterfrågan minskat kraftigt. Detta har märkts mest i USA, där minskningen är ca 75 % och även berör de transatlantiska linjerna som trafikeras av de europeiska bolagen. I Europa har minskningen hittills varit mycket mindre allvarlig, men utgör trots det 15-30 %. Beläggningen har sjunkit främst på kortare rutter (20-30 %), vilket i första hand drabbar de regionala bolagen.

9. Enligt AEA:s prognoser, som bygger på ett urval av 13 bolag, kommer de förlorade intäkterna fram till årets slut att uppgå till 3,6 miljarder euro till följd av att trafiken beräknas minska med 7,7 % och kapaciteten med 4,7 %.

10. Enligt AEA har bolagen tagit 108 flygplan ur trafik, vilket motsvarar 5,6 % av flottan, och 17 000 anställda (5 %) hotas av arbetslöshet i själva bolagen. Som exempel kan nämnas att British Airways har aviserat en minskning av personalstyrkan med 5 200 personer utöver de 1 800 uppsägningar som är planerade till mars 2002. Andra personal minskningar som kan beröra totalt 30 000-40 000 anställda är att vänta.

11. Vissa bolag, främst amerikanska, utnyttjar tillfället för att göra sig av med sina äldsta maskiner. Många bolag har aviserat anställningsstopp, vissa har redan vidtagit ett betydande antal uppsägningar. Branschen väntar sig ytterligare personalminskningar som sannolikt blir större än under en svag ekonomisk konjunktur.

12. Trafiknäten har också justerats, inte bara i trafiken till USA utan också till Mellersta Östern och till och med inom Europa. Vissa destinationer, främst med glesare förbindelser, trafikeras inte längre. Lufthansa har exempelvis inte bara lagt ner långdistanslinjerna från Frankfurt till Rio de Janeiro och Bogota och från Berlin till Washington utan också minskat antalet turer på sträckorna Frankfurt-Washington och Frankfurt-New York. Lufthansa har också meddelat att följande linjer läggs ner: Frankfurt-Paris Orly och Frankfurt-Valencia, Hamburg-London, Düsseldorf-Moskva och Dortmund-Köpenhamn.

13. Trots detta ökar vissa kostnader kraftigt, vilket gör det ännu svårare att hantera krisen. Enligt AEA kan kostnaderna för de extra säkerhetsåtgärderna uppgå till 145 miljoner euro. Det gäller också för försäkringspremierna: de sammanlagda försäkringskostnaderna har nästan fördubblats och medfört en kostnadsökning för de europeiska bolagen.

14. Den nuvarande ovissheten vilar tung över branschen. Inför risken av nya attentat har försäkringsbolagen till att börja med meddelat att försäkringsskyddet begränsas till en mycket lägre nivå än vad som annars är brukligt. Flygbolagens aktier har minskat med 50 % på två veckor, vilket återspeglar investerarnas misstro och försvårar finansieringen av bolagens verksamhet. För ögonblicket kan kommissionen inte uttala sig i detalj om krisens omfattning och dess inverkan på branschen i Europa. Därför fortsätter kommissionen att följa utvecklingen för att kunna ingripa och samordna medlemsstaternas agerande utöver de åtgärder som redovisas i detta meddelande.

2.2. Situationen i USA

15. När man jämför de amerikanska och europeiska flygbolagens situation får man inte glömma, vilket också understryks i vitboken om en gemensam transportpolitik, att vart och ett av de tre största amerikanska bolagen varje år transporterar i genomsitt 90 miljoner passagerare mot 30-40 miljoner för vart och ett av de största europeiska bolagen, dvs. förhållandet 1:3.

16. De amerikanska bolagen har meddelat att de som en följd av attentaten gör förluster i storleksordningen 10 miljarder dollar under år 2001. ATA, de amerikanska flygbolagens organisation, har aviserat att 100 000 personer kommer att sägas upp inom flyget i USA, medan flygbolagen räknar med förluster på 18-33 miljarder dollar under år 2002 på grund av attentaten.

17. Kongressen antog den 21 september en rad krisåtgärder, för vilka kostnaderna kan uppgå till 18 miljarder dollar och som främst omfattar följande:

- Direkt och omedelbart stöd på 5 miljarder dollar för att ersätta de amerikanska bolagen för de direkta förlusterna på grund av att luftrummet stängdes och för följderna av attentaten för flygtrafiken mellan den 11 september och den 31 december 2001. Stödet skall utgå proportionellt efter varje bolags kapacitet (tillgängliga platser x kilometer) såsom situationen var före den 11 september.

- Federala krediter enligt kriterier som fastställs av presidenten i form av räntesubentionerade lån från statskassan eller andra lånegarantier på upp till 10 miljarder dollar.

- Inrättandet av ett råd med uppgift att övervaka fördelningen av de ovannämnda krediterna. I rådet ingår transportministern eller dennes ersättare, ordföranden i rådet för det amerikanska centralbanknätets chefer vilken fungerar som ordförande, finansministern och riksrevisorn.

- Definition av principerna för ersättning: varje flygbolag måste kunna styrka förlusterna till följd av attentaten, främst genom att lägga fram ekonomiska och finansiella bevis under överinseende av transportministern och riksrevisorn, vilka kan begära revision av de sökandes finanser och bokföring.

- 3 miljarder dollar skall avsättas för säkerheten inom trafikflyget och tas från de 40 miljarder som är avsedda som ersättning till dem som drabbats.

18. Stödet är förenat med vissa villkor: frysning av löner över en viss nivå t.o.m. den 11 september 2003 och skyldighet för flygbolagen att upprätthålla viss trafik av allmänt intresse ("Essential Air Service"). Kommissionen kommer att undersöka om dessa åtgärder för att stödja de amerikanska flygbolagen kan påverka de marknader där det råder hård konkurrens mellan de amerikanska och europeiska bolagen, dvs. främst på de trans atlantiska linjerna.

3. Det speciella problemet med försäkringarna

19. Traditionellt har flygbolagen ett omfattande skydd både i händelse av förlust av flygplan och då det gäller ansvar gentemot passagerare och tredje part. Attentaten har visat trafikflygets sårbarhet och orsakat värre skador än vad som rimligtvis kunde förväntas. Några dagar efter händelserna meddelade försäkringsbolagen att de annulerade eller kraftigt minskade ansvarsskyddet på grund av riskerna för krig och terrorism. Detta fick många stater att ifrågasätta trafikrättigheterna för bolag som inte kan visa att de har ett tillräckligt skydd. Dessutom aviserade försäkringsbolagen betydande premiehöjningar för det skydd som fortfarande lämnas. Därefter har försäkringsbolagen meddelat andra företag inom branschen att de annulerar eller minskar deras skydd: flygplatser, tjänsteleverantörer i marktjänst, trafikledning etc.

20. Alla medlemsstaterna [1] har vidtagit tillfälliga åtgärder som under 30 dagar garanterar flygbolagen fortsatta ansvarsförsäkringar i väntan på att försäkringsbolagen på nytt inför ett acceptabelt skydd (se särskilt punkt 5.2 nedan). Åtgärderna skall naturligtvis anmälas till kommissionen som granskar dem mot bakgrund av fördragets bestämmelser. Medlems staterna underrättar efter hand kommissionen om åtgärderna som granskas utifrån bestämmelserna om statligt stöd.

[1] Se bilaga (1).

21. Kommissionen medger att försäkringsbolagens finansiella börda är tung, men måste ändå undersöka om deras agerande är förenligt med fördragets konkurrensregler. Kommissionen har därför på eget initiativ inlett ett förfarande för att undersöka om villkoren för de beslutade premiehöjningarna är förenliga med konkurrensreglerna.

22. Flygbolagens skydd återställs även om de finansiella villkoren blir mycket kostsamma. Konkret innebär det att bolagen skall betala extraavgifter på nuvarande premier motsvarande 3,10 dollar per passagerare och utan bonus. Alltjämt finns det emellertid inget skydd för övriga operatörer: flygplatser, marktjänst och trafikledning. En sådan situation är ytterst skadlig för trafikflyget och riskerar att ge upphov till allvarliga ekonomiska och sociala störningar. Enligt uppgifter från försäkringsbolag och nationella myndigheter kommer åtgärder snarast att vidtas för att skydda övriga operatörer, så att det blir lättare för dem att hantera den aktuella situationen.

23. Med hänsyn till ovissheten inför återkomsten till marknaden efter 30 dagar och de amerikanska åtgärderna som garanterar skydd under 180 dagar är det svårt att tänka sig att regeringarnas skyddsgarantier kan upphöra efter de första 30 dagarna. Genom krisen har det blivit uppenbart att sådana händelser i framtiden skulle kunna leda till att skyddet upphävs på nytt för operatörerna inom flygbranschen. Medlemsstaterna har uppmanat kommissionen att utfärda riktlinjer som garanterar effektiva och enhetliga åtgärder i sådana fall. För att bevara samma konkurrensvillkor som flygbolagen i tredje land och för att förhindra att medlemsstaterna vidtar motstridiga åtgärder anser kommissionen dessutom att alla medlemsstater måste kontrollera att flygbolagen i tredje land kan visa att de har ett grundläggande riskskydd enligt rekommendationerna från den europeiska civila luftfartskonferensen (ECAC). Annars måste medlemsstaterna vidta lämpliga samordnade åtgärder, framför allt indragning trafiktillstånd och förbud mot överflygning med beaktande av gemenskapens internationella förpliktelser.

4. Säkerhetsåtgärderna

24. Vid Europeiska rådets extra möte den 21 september uppmanades rådet (transport) att vidta åtgärder som gäller klassificering av vapen, teknisk utbildning av besättningarna, kontroll av bagaget i lastutrymmena, skydd mot tillträde till cockpit och kvalitetskontroll av medlemsstaternas säkerhetsåtgärder.

25. Kommissionen har redan överlämnat flera förslag till rådet som gör det möjligt att vidta vissa av åtgärderna:

- Ändring av bestämmelserna om harmonisering av de tekniska föreskrifterna ("JAR-OPS") och de administrativa rutinerna inom civilflyget [2], så att det blir möjligt att vidta nödvändiga åtgärder för att förstärka dörrarna till cockpit.

[2] KOM (2000) 121 slutlig av den 24 mars 2000, COD (2000/0069).

- Förslaget till direktiv om rapportering av incidenter inom civilflyget [3] gör det möjligt att kontrollera hur säkerhetsåtgärderna följs.

[3] KOM (2000) 847 slutlig av den 19 december 2000, COD (2000/0343), och ändrat förslag av den 25 september 2001, KOM (2001) 532.

- Kommissionens förslag om säkerhetskrav och intygande av yrkesmässig kompetens för kabinpersonal [4] gör det möjligt att harmonisera utbildningen av personalen. Rådet bör kunna anta en gemensam ståndpunkt om förslagen den 15 oktober.

[4] KOM (97) 382 slutlig av den 22 juli 1997 och ändrat förslag av den 5 mars 1999, KOM (1999) 68 slutlig.

26. Kommissionen har lagt fram ett förslag till förordning om gemensamma säkerhets bestämmelser för civilflyget. Då förslaget antas blir det möjligt att anta gemensamma regler för kontroll av bagage och passagerare och likaså kontroll av hur gemenskapsreglerna följs. Som en omedelbar åtgärd har kommissionen föreslagit medlemsstaterna att företa kontroller på flygplatserna och på så sätt skärpa initiativet från den europeiska civila luftfartskonferensen (ECAC) för några månader sedan. Den grupp som rådet tillsatt kommer att lämna en första rapport till rådet (transport) den 15-16 oktober och därigenom kan ECAC:s rekommendationer skärpas. Samtidigt kommer ett avtal att slutas med branschorganisationerna och kommittén för sektorsdialog inom civilflyget.

27. Av tradition har trafikflyget självt tagit på sig en stor del av kostnaderna för säkerheten. Då myndigheterna skärper vissa åtgärder som en följd av angreppen mot hela samhället och inte mot aktörerna inom trafikflyget bör ansvaret enligt kommissionens mening ligga på myndigheterna. Om vissa åtgärder direkt åläggs flygbolagen eller andra operatörer inom branschen, t.ex. flygplatser, servicefunktioner för transittrafik och trafikledning bör naturligtvis myndigheterna inte bidra till finansieringen på ett sätt som strider mot fördraget.

5. Tillämpning av bestämmelserna om statligt stöd

28. Då kommissionen granskar om statliga stödåtgärder står i överensstämmelse med fördraget, prioriteras åtgärder som i minsta mån leder till snedvriden konkurrens mellan gemenskapens flygbolag, dvs. sådana åtgärder som kan tillämpas lika på alla företag inom gemenskapen. Flygbolagen själva har för övrigt begärt att de stödåtgärder som de kräver inte skall snedvrida konkurrensvillkoren och förordar därför åtgärder på gemenskapsnivå.

29. Kommissionen betonar att händelserna den 11 september 2001 inte får skapa tvivel kring kommissionens politik om statligt omstruktureringsstöd som i första hand bygger på principen "one time last time". Man måste nämligen undvika att dessa händelser tas som förevändning för att vid sidan om gällande bestämmelser för omstruktureringsstöd avhjälpa de svåra problem som vissa europeiska flygbolag i en omstruktureringsfas har brottats med under en längre eller kortare tid.

30. Kommissionen påminner också om att samtliga beslut om statligt stöd som medlemsstaterna fattar skall anmälas, så att kommissionen inom rimlig tid kan bedöma deras effekter och yttra sig om deras överensstämmelse med fördraget. Denna skyldighet togs upp på nytt av rådet (ekonomiska och finansiella frågor) vid dess informella möte i Liège den 22 september.

31. I samband med Gulf-krisen vidtog kommissionen för en begränsad period om tre månader en rad åtgärder, som skulle göra det möjligt för flygbolagen att på kort sikt klara av problemen. Kommissionen meddelade bl.a. att den hade för avsikt att se generöst på vissa former av statligt stöd för att kompensera för de extra kostnaderna för säkerhet och försäkringar samt att vänta med att inkassera trafikledningsavgifter. Med stöd av gällande konkurrensregler för trafikflyget tillät man vissa överenskommelser mellan flygbolag som gällde kapacitetsminskning, gemensamt utnyttjande och fördelning av ankomst- och avgångstiderna på flygplatserna. Branschen bemästrade svårigheterna väl och trafiken fick ny fart lite senare. Sedan dess har bestämmelserna i branschen ändrats; det har skapats en marknad som bygger på fritt tillträde, vilket har gett flygbolagen möjligheten att bygga upp sin verksamhet i en konkurrensutsatt miljö, bättre anpassa verksamhet, kapacitet och tidtabeller efter efterfrågan och bättre hantera krissituationer.

32. Den grupp som inrättades vid rådets (transport) extra möte den 14 september och som sammanträtt vid tre tillfällen (25 september samt 2 och 5 oktober) har samlat uppgifter om de viktigaste stödåtgärderna i syfte att minska dels de ökade försäkringskostnaderna, dels de ytterligare börder som ökade säkerhetskrav har lett till. Den har också framhållit riskerna för snedvriden konkurrens som en följd av stödet till de amerikanska flygbolagen för att kompensera för förlusterna under den period då all flygtrafik var inställd i USA.

33. Driftsstöd är ju i princip förbjudet men kommissionen anser att det genom artikel 87.2 b är möjligt att hantera de svårigheter som flygbolagen för närvarande står inför. Med tanke på händelsernas oväntade karaktär, antalet offer, de omfattande skadorna och effekterna på världsekonomin anser nämligen kommissionen att det som skedde i USA den 11 september 2001 kan betecknas som exceptionella händelser enligt artikel 87.2 b i fördraget. Medlemsstaternas tillfälliga stödåtgärder till flygbolagen får i alla händelser inte leda till en överkompensation för de vållade skadorna.

34. I nuvarande läge anser kommissionen att artikel 87.2 b i fördraget kan tillämpas på två typer av skador som händelserna den 11 september 2001 förorsakade.

5.1. Åtgärder för att ersätta de kostnader som flygbolagen vållades genom att det amerikanska luftrummet stängdes under fyra dagar

35. Kommissionen anser att de kostnader som uppkom direkt genom att det amerikanska luftrummet stängdes under tiden 11-14 september 2001, är en direkt följd av händelserna den 11 september 2001. Dessa kostnader kan följaktligen ersättas av medlemsstaterna i enlighet med artikel 87.2 b i fördraget om följande villkor uppfylls:

- Ersättningen skall utbetalas utan åtskillnad till alla flygbolag i samma medlemsstat.

- Ersättningen gäller bara de kostnader som kan hänföras till tiden 11-14 september 2001 som en följd av de amerikanska myndigheternas beslut att ställa in flygtrafiken.

- Ersättningen skall beräknas exakt och objektivt genom att jämföra varje flygbolags trafik under de fyra aktuella dagarna med motsvarande under föregående vecka korrigerad med den konstaterade utvecklingen under samma period år 2000. Det högsta ersättningsbeloppet, som skall ta hänsyn till både kostnader som uppkommit och kostnader som undvikits, motsvarar de förlorade intäkter som vederbörligen kunnat konstateras under de fyra dagarna. Det måste vara lägre än fyra 365-delar av bolagets omsättning.

36. Om stödet till de amerikanska flygbolagen orsakat en snedvriden konkurrens kan inte bedömas, då det saknas en konventionell ram för förbindelserna mellan gemenskapen och USA. Medlemsstaterna har prioriterat bilaterala avtal som kollektivt fråntar dem möjligheten att reagera. I enlighet med riktlinjerna om statligt stöd till flygbranschen från 1994 anser kommissionen att om statligt stöd som beviljas av tredje land ger möjlighet att erbjuda mycket låga priser, skall detta förfarande granskas inom ramen för gemenskapens utrikespolitik. Om en politik med sådana konsekvenser kan konstateras, förbehåller sig kommissionen rätten att lägga fram förslag om att ersätta gemenskapens flygbolag för de skador som kan uppkomma. Kommissionen kommer också att tillsammans med USA lägga fram förslag om förhållningsregler.

5.2. Övertagande av extra försäkringskostnader

37. Den 22 september diskuterade rådet (ekonomiska och finansiella frågor) de krisåtgärder som medlemsstaterna skulle kunna vidta för att flygbolagen under de närmaste månaderna skall klara av de extra försäkringskostnaderna på vissa villkor. Det beslöts bl.a. att

- stödet skall begränsas till att överbrygga en avmattning på försäkringsmarknaden för att garantera täckning av de skador som tredje man lidit till följd av terrorist- eller krigshandlingar,

- regeringarna skall begära ett rimligt pris som i möjligaste mån återspeglar de risker som de vidtagna åtgärderna täcker, även om detta villkor kan upphävas på kort sikt,

- åtgärderna skall sträcka sig över en månad, samtidigt som arbetet för att finna en varaktig lösning skall fortsätta och branschen uppmuntras att så snart som möjligt vända sig mot marknaden.

Rådet erinrade om skyldigheten att underrätta kommissionen om åtgärderna för att det skall bli möjligt att undersöka om de stämmer överens med reglerna för statligt stöd.

38. I de beslut om statligt stöd som kommissionen kommer att behöva anta utifrån de åtgärder som den får underrättelse om kommer alla relevanta omständigheter att beaktas och framför allt att de aktuella offentliga åtgärderna

- tillämpas lika utan någon form av inskränkning på alla flygbolag i en medlemsstat,

- begränsas till en månad,

- endast ersätter de extra försäkringskostnader som händelserna den 11 september gett upphov till och inte på något sätt försätter flygbolagen i en bättre situation än den som de befann sig i före den 11 september 2001.

39. Utvecklingen på försäkringsmarknaden gör det svårt att tro att åtgärderna kommer att upphöra efter en månad. Kommissionen anser dock inte att det finns någon anledning för försäkringsbolagen att ta bort skyddet för andra operatörer inom flygbranschen, t.ex. flygplatser, servicefunktioner för transittrafik och trafikledning. De risker som är förenade med dessa verksamheter är inte av samma slag som dem som självmordsattentaten den 11 september framkallade.

40. Om situationen skulle vara oförändrad efter den första perioden på trettio dagar, kan medlemsstaten besluta att antingen fortsätta att ge försäkringsbolagen en kompletterande garanti eller träda direkt i försäkringsbolagens ställe och själv påtaga sig risken. I alla händelser skall medlemsstaterna följa de gemensamma riktlinjerna i fråga om

- varaktigheten,

- skyddets omfattning,

- sätten att fastställa premierna,

- operatörer som omfattas av skyddet,

- behandlingen av tredje land.

Mot bakgrund av artikel 87.2 b kommer kommissionen att granska de statliga åtgärder som den blir underrättad om utifrån ovannämnda principer. Dessutom skall kostnaderna för det kompletterande skyddet upphöra den 31 december 2001 och övergå till flygbolagen, så att det åter blir konkurrens på lika villkor mellan gemenskapens flygbolag.

41. Icke desto mindre har den här krisen visat att liknande händelser i framtiden skulle kunna leda till att skyddet på nytt upphävs för operatörerna inom flygbranschen. Medlems staterna har bett kommissionen att utfärda riktlinjer för att garantera ett effektivt och enhetligt agerande i sådana fall. Bl.a. finns ett förslag om att bilda en riskfond för ömsesidig hjälp, vilken inför ett kollektivt hot skulle göra det möjligt att undvika kostnaderna för nationella åtgärder. Alternativet att flygbolagen själva inrättar särskilda försäkringspooler för att täcka risker vid lufttransport är också värt att undersökas. En skadefond vore också ett tänkbart alternativ. Kommissionen avser att harmonisera beloppen och de villkor för försäkringarna som krävs inom ramen för utfärdande av trafiktillstånd (rådets förordning 2407/92) och kommer att lägga fram förslag om detta.

6. Andra gemenskapsåtgärder

42. Kommissionen har fått i uppdrag att kontrollera tillämpningen av konkurrensreglerna och bestämmelserna om fördelning av ankomst- och avgångstider på gemenskapens flygplatser. Vilken inverkan en minskad efterfrågan har haft skall bedömas mot bakgrund av dessa bestämmelser.

6.1. Ankomst- och avgångstider

43. Utgångspunkten i förordningen om fördelning av ankomst- och avgångstider (rådets förordning 95/93) är den situation som råder under en samordningsperiod. I förordningen föreskrivs det därför i artikel 10.3 att lufttrafikföretagen inte är berättigade till samma ankomst- och avgångstider för motsvarande period såvida inte lufttrafikföretaget på ett tillfredsställande sätt kan visa samordnaren att tiderna har använts för trafik enligt samordnarens medgivande till minst 80 % under den period för vilken ankomst- och avgångstiderna har tilldelats.

44. I förordningen medges emellertid också att extraordinära omständigheter, som inte kan förutses eller undvikas och som lufttrafikföretaget inte råder över, kan påverka utnyttjandet av ankomst- och avgångstiderna. Lufttrafikföretaget kan åberopa omständigheter som flygförbud, stängning av flygplats eller luftrum eller också ett avbrott i en serie flygningar på grund av åtgärder för att påverka dessa flygningar, som medför att det blir praktiskt eller tekniskt omöjligt för lufttrafikföretaget att bedriva planerad trafik (artikel 10.5 a och 10.5 e i förordningen) för att inte förlora sina ankomst- och avgångstider enligt principen om hävdvunna rättigheter ("grandfather rights") under säsongen och under nästa motsvarande säsong.

45. Kommissionen anser att stängningen av det amerikanska luftrummet under tiden 11-14 september liksom senare justeringar av trafiken (inställd trafik, mindre frekvens) är extraordinära omständigheter som negativt har påverkat såväl flygbolagens transatlantiska trafik som bolagens trafik inom gemenskapen som fungerar som matarlinjer till detta nät. Kommissionen anser att samordnarna bör tolka ovannämnda förordning så att flygbolagen får försäkringar om att de inte riskerar att förlora ankomst- och avgångstider som de inte utnyttjat till följd av attentaten.

Under nästa samordningsperiod som gäller sommaren 2002 bör flygbolagen således få behålla sina ankomst- och avgångstider med hänvisning till tidigare rättigheter. Därför kan ankomst- och avgångstider som inte utnyttjas under innevarande säsong fördelas på nytt som provisoriska ankomst- och avgångstider och användas av andra flygbolag utan att de ger rätt att tillämpa principen om hävdvunna rättigheter.

46. Om situationen fortsätter och det kraftigt påverkar vintersäsongen 2001/02, som börjar den 26 oktober, kommer kommissionen att undersöka om det här systemet skall fortsätta att gälla mot bakgrund av de skäl som flygbolagen då framför.

6.2. Samordning av tidtabeller och kapacitet

47. Den kraftigt minskade efterfrågan och de ökade kostnaderna på grund av den aktuella krisen skulle kunna medföra att flygbolagen kraftigt minskar sin kapacitet, antalet förbindelser och turtätheten. Frågan är således om den nuvarande situationen skulle kunna påverka hur konkurrensreglerna tillämpas på flygbolagen.

48. Kommissionen understryker att tillämpningen av konkurrensreglerna gör det möjligt att beakta förändringarna i den ekonomiska situationen på marknaden, förändringar som orsakas av oförutsedda händelser eller hänger samman med den normala ekonomiska cykeln. Dessutom kan flygbolagen när som helst minska kapaciteten, ändra tidtabellen eller lägga ner trafiken. De kan också under vissa omständigheter agera gemensamt.

49. För ögonblicket förefaller det i alla händelser inte nödvändigt att tillgripa tillfälliga lagstiftningsåtgärder, t.ex. gruppundantag. De nuvarande bestämmelserna [5] ger utrymme för vissa former av samordning, t.ex. samråd om ankomst- och avgångstider och biljettpriser för att främja förbindelserna mellan bolagen. Samordning av tidtabeller och kapacitet sker redan inom flygbolagens allianser. I alla händelser kan andra mer speciella former av samarbete bli föremål för enskilda undantag i enlighet med artikel 81.3 i fördraget, om fördelarna är större än de inskränkande konkurrenseffekterna. Kommissionen kommer därför att generöst granska t.ex. avtal om samordning av kapacitet, vilka har som syfte att upprätthålla regelbunden trafik på linjer med ett mindre antal passagerare eller vid tider på dagen då det råder lågtrafik.

[5] Kommissionens förordning (EEG) nr 1617/93 av den 25 juni 1993 om tillämpningen av artikel 85.3 i fördraget på vissa kategorier av avtal och samordnade förfaranden med avseende på gemensam planering och samordning av tidtabeller, gemensam drift, samråd om passagerar- och frakttaxor i regelbunden luftfart samt fördelning av avgångs- och ankomsttider på flygplatser, ändrad genom kommissionens förordning (EG) nr 1324/2001 av den 29 juni 2001.

7. Stärka reaktionsförmågan hos branschen och gemenskapen

7.1. Konsolidering av flygbranschen

50. Den europeiska flygmarknaden är fortfarande uppsplittrad trots pågående konsolidering. Resultaten av uppsplittringen av branschen och marknaden visar sig i att de europeiska flygbolagen och deras kunder inte drar nytta av den inre marknadens fulla kapacitet. I ett globalt perspektiv är många europeiska flygbolag små jämfört med deras internationella konkurrenter. Vissa flygbolag har allvarliga ekonomiska problem och kan bara fortsätta sin verksamhet tillsammans med partnerbolag. Gemenskapens inflytande är ringa när handelspartner inte agerar gemensamt. Detsamma gäller vid internationella förhandlingar. Dessutom måste omstruktureringen och konsolideringen av flygbolagen fortsätta och rent av påskyndas. Detta kommer att kräva en ökad social dialog.

7.2. En gemensam politik gentemot tredje land

51. Det är också hög tid att gripa sig an frågan om ägande och kontroll: de inskränkningar som flygbolagen påläggs genom traditionella ägande- och kontrollbestämmelser i bilaterala avtal försvårar fusioner och uppköp. Därför påpekar kommissionen behovet av att snarast skapa en dynamisk och sammanhållen politik på området yttre förbindelser.

52. Den nuvarande krisen vittnar om det trängande behovet av att ta hänsyn till utvecklingen i Nordamerika, samordna arbetet med de amerikanska myndigheterna och garantera lika konkurrensvillkor i trafiken över Atlanten. En sådan överenskommelse bör också beakta behovet av att förfoga över åtgärder för krissituationer och garantera att ingen åtgärd kan vidtas ensidigt och således otillbörligen skada den andra partens intressen. Förutsatt att rådet antar förhandlingsdirektiv skulle ett fullständigt avtal mellan EG och USA kunna förhandlas fram kortfristigt och skapa nödvändiga ramar och strukturer för att garantera säkra, tillförlitliga och konkurrenskraftiga driftvillkor för flygbolagen på båda sidor.

53. Rent allmänt bör ICAO:s roll stärkas på säkerhetsområdet på samma sätt som skett för att garantera att flygplan som kommer till europeiska flygplatser eller som flyger över gemenskapens luftrum iakttar grundläggande regler. För att förhindra denna nya typ av attentat bör kontrollen av att dessa regler efterlevs inte bara ske i samband med internationella förbindelser utan också inom inrikesflyget.

Behovet av internationellt samarbete finns också på försäkringsområdet: om det saknas ett skydd mot terrorist- och krigsrisker, måste gemenskapen vidta åtgärder för att förbjuda tillträde till sina flygplatser och sitt luftrum. Med hänsyn till vilka konsekvenser sådana åtgärder får för utvecklingsländerna kommer kommissionen att utnyttja alla möjligheter som är tillåtna enligt de avtal som gemenskapen slutit för att ge nödvändigt bistånd.

I synnerhet ställer sig kommissionen positiv till en bättre täckning av luftfartssektorn från WTO:s sida.

7.3. Ett gemensamt luftrum

54. Flygbolagen har understrukit betydelsen av att snabbt skapa ett gemensamt europeiskt luftrum för att öka säkerheten inom flygtrafiken. Kommissionen delar denna önskan som kommer att påverka branschens säkerhet och konkurrenskraft. Förslagen ligger färdiga. Kommissionen har manat medlemsstaterna till att ta sitt ansvar för att arbetet skall kunna slutföras och konstaterar att det slutits ett avtal om hur lagstiftningen skall tillämpas på Gibraltars flygplats. För att förverkliga detta viktiga projekt redan 2004 kommer Europeiska kommissionen att lägga fram ett viktigt paket med förslag till rättsakter, vilka kommer att bidra till att minska kostnaderna för att organisera luftrummet och göra det möjligt att samarbeta effektivare för att garantera säkerheten i luften.

8. Slutsatser

55. Kommissionen anser följaktligen att den situation som attentaten den 11 september gav upphov till motiverar att det omedelbart antas åtgärder inom ramen för nuvarande regler och politik:

- Då det gäller statligt stöd kommer kommissionen att utifrån uppställda kriterier generöst granska åtgärderna för att ersätta de förluster som flygbolagen vållades under de fyra dagar då det amerikanska luftrummet var stängt och som är direkt knutna till denna period.

- Då det gäller statligt stöd kommer kommission att utifrån uppställda kriterier pröva

a) övertagandet av de extra försäkringskostnaderna under högst en månad,

b) en tillfällig fortsättning på medlemsstaternas åtgärder fram till årets slut om behovet av ett sådant skydd fortfarande finns och förutsatt att detta inte ger flygbolagen en gynnsammare situation än de hade innan försäkringsskyddet upphävdes.

- Då det gäller säkerheten

anser kommissionen att en skärpning av vissa säkerhetsåtgärder måste bli ett åtagande för myndigheterna.

- Då det gäller konkurrensreglerna med tillämpning på flygtrafiken

kommer kommissionen att undersöka i varje enskilt fall om det finns förutsättningar för att erhålla dispens enligt artikel 81.3 i fördraget. Kommissionen kommer att generöst pröva avtalen om samordning av kapaciteten, vilka har som syfte att upprätthålla regelbunden trafik på linjer med ett mindre antal passagerare eller vid tider på dagen då det råder lågtrafik.

- Då det gäller ankomst- och avgångstider

anser kommissionen att flygbolagen kan behålla sina ankomst- och avgångstider med hänvisning till principen om hävdvunnen rätt på gemenskapens flygplatser under sommarsäsongen 2002. Om situationen skulle vara oförändrad under vintersäsongen 2001, som börjar den 26 oktober, kommer kommissionen att undersöka om det krävs åtgärder för vintersäsongen 2002/03.

- Då det gäller förbindelserna med tredje land

förbehåller sig kommissionen rätten att lägga fram förslag om att ersätta gemenskapens flygbolag för de skador som kan uppkomma om en dumpningspolitik konstateras. Kommissionen kommer att föreslå förhållningsregler tillsammans med de amerikanska myndigheterna för att undvika att stödet till de amerikanska bolagen leder till en snedvridning av konkurrensen.

Kommissionen påpekar att den alltid har försvarat gemenskapens kompetens vid internationella förhandlingar om lufttransporter. I synnerhet då det gäller de trans atlantiska förbindelserna anser kommissionen att det är ytterst viktigt att rådet snarast ger sitt samtycke till utkastet till förhandlingsmandat, varigenom det kommer att bli möjligt att förhandla om ett avtal med USA för att skapa nödvändiga ramar och strukturer för att garantera säkra, tillförlitliga och konkurrenskraftiga driftvillkor för flygbolagen på båda sidor. Därigenom kommer det bl.a. att bli möjligt att justera bestämmelserna om företag och framför allt bestämmelserna om ägande.

Så länge det inte finns något sådant avtal och i väntan på förhandlingsmandatet är det medlemsstaternas uppgift att med hjälp av bilaterala avtal skapa en grundläggande samordning inom gemenskapen.

56. Kommissionen kommer också att undersöka

a) möjligheten att ömsesidigt bära försäkringsriskerna på europeisk nivå,

b) en revidering av de försäkringsbelopp och försäkringsvillkor som krävs för utfärdande av trafiktillstånd (rådets förordning 2407/92) för att därigenom garantera ett gemensamt agerande.

57. Kommissionen kommer även i fortsättningen att uppmärksamt följa utvecklingen inom lufttransportbranschen och snabbt ingripa om den nuvarande situationen förvärras.

Beroende på hur den nuvarande situationen utvecklas förbehåller sig kommissionen rätten att ompröva de åtgärder som vidtagits eller som aviseras i detta meddelande.

Tillsammans med operatörerna inom branschen och arbetsmarknadens parter kommer kommissionen att bedöma vilka slutsatser som skall dras.

58. Det är rådets och Europaparlamentets uppgift att vidta de säkerhetsåtgärder som den nuvarande situationen kräver då de liggande förslagen skall behandlas. Kommissionen föreslår gemensamma säkerhetsbestämmelser för lufttransporter och begär att de båda institutionerna prioriterar behandlingen av dessa.

.

BILAGA

Åtgärder som planeras eller vidtagits av medlemsstaterna för att täcka de extra försäkringskostnaderna

>Plats för tabell>