[pic] | EUROPEISKA KOMMISSIONEN |

Bryssel den 26.8.2010

KOM(2010) 430 slutlig

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om genomförandet av systemet Forest Focus enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2152/2003 av den 17 november 2003 om övervakning av skogar och miljösamspel i gemenskapen (Forest Focus) – slutrapport

SEK(2010) 978

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om genomförandet av systemet Forest Focus enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2152/2003 av den 17 november 2003 om övervakning av skogar och miljösamspel i gemenskapen (Forest Focus) – slutrapport

Inledning och huvudsakliga insatser

Syftet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2152/2003 (förordningen Forest Focus)[1] var att inrätta ett system för långtidsövervakning av skogarnas tillstånd och miljösamspel i Europeiska unionen.

Systemet innebar fortsatt övervakning genom befintliga nät av luftföroreningar och deras inverkan på skogarna, skogsbränder och deras orsaker och följder samt samfinansiering av åtgärder för att förebygga skogsbränder. Dessutom utvidgades räckvidden för EU:s skogsövervakning till att även omfatta insamling av information om markförhållanden, biologisk mångfald, kolupptagning, effekter av klimatförändringar och skogarnas skyddsfunktion.

Enligt artiklarna 18 och 19 i förordningen ska kommissionen överlämna en rapport om systemets genomförande till Europaparlamentet och rådet. I rapporten ska systemets effektivitet granskas, för att ge en grund för beslut om huruvida dessa verksamheter ska fortsätta. Alla nationella program har nu genomförts och de finansiella handlingarna har avslutats. Denna rapport uppfyller det kravet och kompletterar den delrapport om genomförandet som lades fram den 22 januari 2008[2]. Båda rapporterna syftar till en förståelse av hur hela systemet Forest Focus genomfördes under åren 2003–2010. De kommer att ligga till grund för överväganden kring framtida övervakningsbehov och stödja den samrådsprocess som inletts i anslutning till grönboken om skogsskydd och skoglig information i EU när det gäller frågan om hur skoglig information ska hanteras i framtiden.

Som redan nämnts i rapporten från januari 2008 tog genomförandet av förordningen om Forest Focus längre tid än de planerade fyra åren. Den här rapporten kompletterar den föregående och dess huvudsyfte är huvudsakligen att rapportera om användningen av systemets budget. Det arbetsdokument från kommissionen som bifogas rapporten innehåller en detaljerad redogörelse för hur budgeten har använts av de behöriga nationella organen.

Generellt sett har målen uppnåtts och särskilt den höga genomförandegraden kan betraktas som en framgång. Tidigare lagstiftning om skogsövervakning och förebyggande av skogsbränder har genom Forest Focus fått en integrerad strategi. Inom ramen för systemet har en databas skapats, som innehåller alla insamlade uppgifter och information om tillståndet för EU:s skogar.

Förseningen med systemets inrättande har lett till problem för behöriga nationella organ med ansvar för genomförandet av de verksamheter som planeras i de nationella programmen. Det var dock bara i undantagsfall som delar av verksamheten inte genomfördes i enlighet med vad som ursprungligen planerats.

Skogsrelaterad information om främst markförhållanden och biologisk mångfald har samlats in, vilket är första gången som omfattningen av begreppet skogsövervakning har utvidgats. Informationen om markförhållanden och biologisk mångfald ovan jord ingår i den BioSoil-databas som inrättats inom ramen för systemet.

En stor del av finansieringen avsattes för utveckling av forskningsundersökningar och demonstrationsprojekt avseende biologisk mångfald, kollager, biologisk mångfald i skogsmarker, skogsbränder, ozon, klimatförändringar, genetisk mångfald, svampar, lavar och andra skogsrelaterade frågor.

När det gäller skogsbränder har det europeiska informationssystemet för skogsbränder (EFFIS) inrättats och vidareutvecklats inom ramen för systemet. Särskilt värda att lägga märke till är de moduler om Natura 2000 och skogar, beräknade utsläpp till atmosfären och markerosion som har skapats. Detta innebär att EFFIS nu är en central del i EU:s övervakning av skogsbränder och systemets upprätthållande är säkerställt till slutet av 2010 genom ett pilotprojekt som har begärts av Europaparlamentet.

Översikt över förordningen om Forest Focus

Förordningen om Forest Focus inrättades för en fyraårsperiod efter att förordning (EEG) nr 3528/86 om skydd av skogarna i gemenskapen mot luftföroreningar[3] och förordning (EG) nr 2158/92 om skydd av gemenskapens skogar mot bränder[4] upphörde att gälla i slutet av 2002. Syftet var att säkerställa en långsiktig fortsättning och ytterligare utveckling av denna gemensamma övervakning.

Den övergripande budgeten för genomförandet av systemet Forest Focus under denna period var 65 miljoner euro.

Totalt 123 avtal ingicks mellan 41 behöriga myndigheter[5] som utsetts av medlemsstaterna och Europeiska kommissionen, i enligt med redovisningen i avsnitt 3.

De nationella myndigheterna inrättade nationella tvåårsprogram för 2003/2004 och 2005/2006[6] som innehöll en beskrivning av de verksamheter och undersökningar som skulle utvecklas.

Enligt systemet kunde EU finansiera upp till 50 % av kostnaderna för övervakningsverksamheter, utvecklingen av EFFIS, undersökningar av skogsbränder, kampanjer för medvetandegörande, specialutbildning och brandförebyggande åtgärder. Översynen av systemet och undersökningar för att fastställa nya övervakningsverksamheter samfinansierades också med upp till 50 %.

Upp till 75 % av kostnaderna för undersökningar, experiment och demonstrationsprojekt för att ytterligare utveckla systemet, främja harmoniserad insamling och inlämning av uppgifter samt förbättra utvärderingen och kvaliteten på uppgifter samfinansierades.

Förutom de nationella programmen täckte 16 % av budgeten följande verksamheter:

- Kommissionens gemensamma forskningscentrum (GFC) tillhandahöll övergripande vetenskapligt och tekniskt stöd, inrättandet och underhållet av databasen för Forest Focus, samordningen av det europeiska skogsdatacentrumet (European Forest Data Centre – EFDAC), underhåll och förbättrad utveckling av EFFIS samt samordningen av undersökningar, experiment och demonstrationsprojekt.

- Avtalet med FN:s ekonomiska kommission för Europa (FN-ECE) om det internationella samarbetsprogrammet för bedömning och övervakning av luftföroreningars inverkan på skogen (ICP Skog),[7] vars syfte är att sammanställa uppgifter som samlats in genom nivå I-övervakningsnätet.

- Avtalet med FN:s ekonomiska kommission för Europa om att skriva rapporten ”State of forests and sustainable forest management in Europe 2007”.[8]

- Utförandet av halvtidsrapporten ”Development and review of the Forest Focus scheme”.[9]

- Anordnandet av möten och konferenser för att sprida resultaten av de verksamheter som finansierats inom ramen för systemet.[10]

RESULTAT

Forest Focus databas

Ett av de viktigaste resultaten av Forest Focus har varit databasen med information om luftföroreningars inverkan på skogen. Databasen består av uppgifter om kronornas tillstånd (missfärgning och avlövning) på de 6000 observationsytor som nivå I-nätet omfattar och på det intensiva nivå II-nätets 800 observationsytor . Inom ramen för den intensiva undersökningen samlade man även in uppgifter om tillväxt, deposition, markvegetationens bladkemi och marklösning som ingår i databasen.

Av dataskyddsskäl kan validerade plottdata bara lämnas ut till behöriga myndigheter. Information om alla insamlade uppgifter är tillgängliga i EFDAC och ett flertal rapporter om skogarnas hälsotillstånd och skogsövervakning är tillgängliga för allmänheten i rapporter från GFC och de årliga rapporterna från ICP Skog.

En första bedömning av uppgifterna om den omfattande övervakningen på nivå I ger information om kronornas avlövning och missfärgning samt dessa parametrars utveckling över tid som en indikator för skogarnas hälsotillstånd.

Mätningar och observationer som gjorts på de ytor som omfattas av den intensiva nivå II-övervakningen har gett kunskap om följande områden:

- Den genomsnittliga kronutglesningen hos de viktigaste arterna av barrträd och lövträd, vilket visar en allmän och stabil utveckling över hela EU med lokala variationer relaterade till torrperioder, extremt höga temperaturer etc.

- PH-nivåerna i det övre minerallagret på observationsytorna, med olika värden beroende på var ytorna är belägna.

- De genomsnittliga halterna av svaveldepositioner, vilket visar en generell minskning med 25 % från 2000 till 2005. Den genomsnittliga kvävetillförseln förblev under samma period relativt oförändrad.[11]

- Trädens storlek och skogstillväxten per observationsyta har mätts vart femte år.

- Meteorologiska data (genomsnittstemperatur och total årlig nederbörd) har samlats in. Syftet var att ta fram information om dessa faktorers inverkan på skogarnas tillstånd och förklara punktvisa lokala variationer när extrema händelser inträffade.

- Markvegetation, växtslagssammansättning (mätt genom antal rapporterad växtslag per lager: träd, buskar, gräs och mossor) och förändringar i sammansättningen över tid.

Resultaten från perioden 2003-2006 gör det, tillsammans med tidigare information från skogsövervakningen under perioden 1986-2002, möjligt att bedöma det aktuella läget och utvecklingen för skogarnas hälsotillstånd genom iakttagelser av kronornas tillstånd. Kronornas tillstånd är en indikator som visade en försämring av skogarnas tillstånd under 2003, då extremt torra och varma förhållanden påverkade Europa. Under följande år kunde en viss återhämtning när det gäller utglesningsnivån konstateras beroende på växtslag och region.

Den ursprungliga ambitionen med det intensiva övervakningsnätet var att extrapolera resultat för att ta fram information som är representativ för hela EU. Detta mål kunde inte nås på grund av bristen på statistik precision i nivå II-systemen. Det krävs fortfarande ytterligare forskning för att få fram resultat från intensiv övervakning på EU-nivå.

Databasen för Forest Focus har redan använts för att modellera habitatlämplighet för dominerande trädarter och växtlighetsförändringar i framtida klimatscenarier.[12] Eftersom klimatförhållanden förändras över tid bidrar detta till förståelsen för hur skogsarter skulle kunna trängas undan i EU. Uppgifter från databasen skulle även kunna användas i internationella politiska processer, som t.ex. FN:s konvention om biologisk mångfald, Forest Europe och FN:s ramkonvention om klimatförändringar.

Verksamheter för att förebygga skogsbränder och det europeiska informationssystemet för skogsbränder (EFFIS)

De verksamheter för att förebygga skogsbränder som samfinansierades inom ramen för systemet Forest Focus omfattade anläggandet av skogsstigar, skogsvägar, vattenposter, brandgator, röjning och avverkning av områden som är utsatta för brandrisk, övervakningssystem, kommunikationsutrustning, kampanjer för medvetandegörande och särskild utbildning.

I enlighet med vad som beskrivs i rapporten från 2008 utvecklade kommissionen det europeiska informationssystemet för skogsbränder (EFFIS) i samarbete med medlemsländerna, för att tillhandahålla en plattform för omfattande och intensivt data- och informationsutbyte rörande övervakning och kartläggning av skogsbränder och deras inverkan på miljön.

Inom ramen för EFFIS verksamheter publiceras årliga brandrapporter som utarbetas i samarbete med de mest drabbade medlemsländerna, nyhetsbrev, rapporter om skadebedömning inom ramen för Natura 2000 och stormskadebedömning avseende skogar.[13] EFFIS används dessutom av kommissionens övervaknings- och informationscentrum (MIC) för samordning av civilskyddsåtgärder.

Undersökningar

Sammanlagt 143 undersökningar och demonstrationsprojekt har inom ramen för Forest Focus samfinansierats enligt de nationella programmen.[14] Syftet var att öka kunskapen om skogsbränder, klimatförändringarnas inverkan på den biologiska mångfalden, klimatförändringar och deras relation till kolupptagning, skogsmark, indikatorer för biologisk mångfald, svampar, lavar, genetiska mångfald, integrerat växtskydd och andra skogsrelaterade frågor.

BioSoil-projektet som syftade till att utveckla övervakningen av skogsmark och biologisk mångfald[15] sammanförde 59 demonstrationsprojekt som samfinansierades till 75 %. Projektet var indelat i två moduler, en om markförhållanden och en om biologisk mångfald.

Resultatet av BioSoil-projektet är att information om biologisk mångfald i skogarna har samlats in på 3 379 nivå-I-ytor. Det är första gången som en inventering av beståndsdelarna i skogarnas biologiska mångfald utförs på EU-nivå. Harmoniserad information har samlats in om trädslagens diameter, höjd, död ved, bestånd och krontak samt markvegetation. Dessutom har en beskrivning av klassificeringen för skogstypsindelning tagits fram. De kemiska och fysiska parametrarna för markerna (dvs. pH-värde, kväve, kollager, etc.) ingår tillsammans med de indikatorer för biologisk mångfald som samlats in i den BioSoil-databas som förvaltas av kommissionens gemensamma forskningscentrum (GFC).

Förutom de undersökningar som gjorts inom ramen för de nationella programmen har kommissionens gemensamma forskningscentrum lanserat och samordnat åtta undersökningar. I fokus för dessa undersökningar stod klimatförändringar, skogsbränder, harmonisering av nationella skogsinventeringar, skogarnas skyddsfunktioner samt en del av BioSoils demonstrationsundersökning.

Finansiellt genomförande

Fördelning av medel enligt verksamhet för perioden 2003-2006

Av den totala budgeten för systemet (65 miljoner euro) avsattes totalt 56 468 222 euro till genomförandet av de nationella programmen. Totalt 7 587 586 euro avsattes för avtalet med kommissionens gemensamma forskningscentrum (GFC), halvtidsgranskningen av systemet, avtalet med ICP Skog samt olika expertmöten och konferenser.

Av den totala budget som avsatts för systemets genomförande var det största beloppet reserverat för intensiva övervakningsytor (över 21 miljoner euro), följt av undersökningar och demonstrationsprojekt (17 miljoner euro) samt verksamheter för förebyggande av skogsbränder och utveckling av EFFIS (över 9 miljoner euro).[16]

Undersökningar och demonstrationsprojekt avseende skogarnas biologiska mångfald, marker, kol, klimatförändringar, genetik etc. stod för 30 % av budgeten.[17] Detta speglar den betydelse som från början getts systemet för Forest Focus för att utvidga räckvidden för den traditionella skogsövervakningen rörande luftföroreningar och skogsbränder. BioSoil-projektet om skogsmarker och biologisk mångfald tilldelades 10 miljoner euro, varav 9 miljoner euro för skogsmarker och ungefär 1 miljon euro för biologisk mångfald.

Utgifter och förbrukningsnivå inom systemet Forest Focus

Systemet ska enligt planerna vara tekniskt och finansiellt avslutat i mitten av 2010.

Den genomsnittliga förbrukningsnivån i de nationella programmen inom Forest Focus är drygt 86 %, vilket kan anses vara en framgång när det gäller systemets genomförande. Bara tre behöriga organ hade en låg förbrukningsnivå på mindre än 50 %. På grund av förseningen med programmets start och den administrativa börda som detta ledde till, hade några behöriga organ svårigheter med att genomföra systemet. Konsekvensen av detta var att en del av verksamheterna aldrig kom att genomföras.

Ett totalt belopp på 53 342 555,09 euro användes för systemet. Verksamheterna i de nationella programmen stod för 45 772 306,10 euro, medan 7 570 248,99 euro av budgeten användes för andra åtgärder.

En analys av utgifterna fördelat på verksamhet[18] visar att större delen av budgeten, dvs. 43 %, har gått till intensiv övervakning av luftföroreningar (nivå II-nät). Sedan kommer den del på 32 % av budgeten som har gått till undersökningar och demonstrationsprojekt. För verksamheter avseende skogsbränder användes 11 % av budgeten. Det systematiska övervakningsnätet på nivå I använde bara 9 % av den totala budgeten och 5 % av budgeten gick till samordnings- och förvaltningsverksamhet.

En bedömning av utgifterna, fördelat på medlemsländer och verksamhet, visar att större delen av de ekonomiska resurserna användes för intensiv övervakning av skogarnas hälsotillstånd, följt av utvecklingen av undersökningar och demonstrationsprojekt och på tredje plats av verksamheter för brandövervakning.

Slutsatser

Det finns ett flertal slutsatser som kan dras av systemets genomförande, bland annat följande:

- Skogsövervakningen i EU har avsatt huvuddelen av de ekonomiska resurserna till det intensiva övervakningsnätet (nivå II). De resurser och medel som lagts ner i ett nät av den här typen är mycket omfattande och nätet ger inte tillräckligt representativ information om tillståndet i EU:s skogar.

- Genom traditionell övervakning av kronornas tillstånd har uppgifter redan samlats in i 20 år, dvs. sedan EU:s skogar började visa symptom på skador av surt regn. Enligt de senaste resultaten är skogarnas aktuella tillstånd mer stabilt. Svavelhalterna har minskat medan kvävenivåerna är stabila. Kronornas tillstånd kan fortfarande anses vara en representativ och kostnadseffektiv indikator för skogarnas tillstånd. Det ger dock bara ungefärlig information om skogarnas hälsotillstånd och bör kompletteras med annan information om de synliga skadorna.

- Andra indikatorer bör inkluderas i de framtida systemen för skogsövervakning, med användning av nät som ger konsekvent information på EU-nivå.

- Övervakning av skogsmarker och biologisk mångfald bör fortsätta i framtiden. Det är något som ger information som är avgörande för EU:s beslutsfattande, samtidigt som det bidrar till uppfyllandet av internationella konventioner, som FN:s konvention om klimatförändringar och FN:s konvention om biologisk mångfald.

När det gäller skogsbränder och i avsaknad av rättslig grund kommer det att bli nödvändigt att ta upp frågan om hur man kan säkerställa en fortsättning av verksamheten inom EFFIS och kommissionens expertgrupp för skogsbränder inom ramen för den nya budgetplanen och grönboken om skogsskydd och skoglig information i EU.[19] Rådets slutsatser av den 11 juni 2010[20] och slutsatserna av den 26 april 2010[21] ger kommissionen ytterligare stöd och vägledning för fortsättningen av förvaltningen av skogsrelaterade uppgifter enligt EFFIS system.

Förordningen om Forest Focus ersattes 2006 av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 614/2007 om det finansiella instrumentet för miljön (Life+).[22] Hittills finns det ett skogsövervakningsprojekt som drivs inom ramen för förordningen om Life+. Life+ är bara utformat för en tvårsperiod (2009 och 2010) och det är till skillnad från systemet Forest Focus baserat på frivillighet.

För att få igång en debatt om EU:s strategiska behov antog Europeiska kommissionen den 1 mars 2010 ovannämnda grönbok om skogsskydd och skoglig information i EU. I grönboken redovisas det nuvarande läget i EU:s skogar och de viktigaste utmaningarna för skogarna när det gäller klimatförändringar, vilket ingår i uppföljningen av vitboken om anpassning till klimatförändring.[23] I grönboken tar man även upp befintliga system för skogsinformation och verktygen för skogsskydd. En rad frågor rörande utarbetandet av framtida strategiska val behandlas också. Denna rapport kan i egenskap av informationsverktyg utgöra ett viktigt bidrag till det offentliga samråd som pågår till slutet av juli 2010 för att främja debatten om skogsskydd och skoglig information.

Uppföljningen av förordningen om Forest Focus, de mer aktuella åtgärder som vidtagits inom ramen för Life+ och den mer omfattande frågan om skogsövervakning kommer att beaktas inom ramen för de steg som tas efter grönboken.

[1] EUT L 324, 11.12.2003, s. 1.

[2] SEK(2008) 30; KOM(2008) 6 slutlig.

[3] EGT L 326, 21.11.1986, s. 2. Förordning senast ändrad genom förordning (EG) nr 804/2002 (EGT L 132, 17.5.2002, s. 1).

[4] EGT L 217, 31.7.1992, s. 3. Förordning senast ändrad genom förordning (EG) nr 805/2002 (EGT L 132, 17.5.2002, s. 3).

[5] SEK(2010) 978.

[6] Se punkt 2.2 Arbetssätt i KOM(2008) 6 slutlig och SEK(2008) 30.

[7] ICP Skog (det internationella samarbetsprogrammet för bedömning och övervakning av luftföroreningars inverkan på skogen) lanserades 1985 i enlighet med FN-ECE:s konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar på grund av den växande allmänna medvetenheten om luftföroreningars eventuella skadliga effekter på skogar. Nivå I- och nivå II-ytorna är samma som de i programmet Forest Focus. För närvarande deltar 40 länder i ICP Skog. Se även: http://www.icp-forests.org/Political.htm

[8] http://www.mcpfe.org/filestore/mcpfe/publications/pdf/state_of_europes_forests_2007.pdf

[9] http://ec.europa.eu/environment/forests/pdf/final_report.pdf

[10] http://ec.europa.eu/environment/forests/pdf/biosoil_brochure2010.pdf

[11] Skogens tillstånd i Europa, sammanfattande rapport 2008.

[12] http://forest.jrc.ec.europa.eu/climate-change

[13] http://effis.jrc.ec.europa.eu/reports

[14] Se bilaga I om C-verksamheter inom Forest Focus.

[15] http://biosoil.jrc.it/

[16] SEK(2010) 978.

[17] SEK(2010) 978.

[18] De slutliga siffrorna avser situationen den 15 mars 2010 med hänsyn till alla slutbetalningar som gjorts fram till det datumet, med förbehåll för eventuella framtida revisioner och uppskattningar för de sista utestående betalningarna.

[19] KOM(2010) 66.

[20] Rådets slutsatser om skogsskydd och skoglig information i EU, rådets dokument 11037/10.

[21] Rådets slutsatser om förebyggande av skogsbränder i Europeiska unionen, rådets dokument 7788/10.

[22] EUT L 149, 9.6.2007, s. 1.

[23] KOM(2009) 147.