SV Europeiska unionens officiella tidning C 268/27

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska centralbanken, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén, Regionkommittén och Europeiska investeringsbanken — En investeringsplan för Europa

[COM(2014) 903 final]

och Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om Europeiska fonden för strategiska investeringar och om ändring av förordningarna (EU) nr 1291/2013 och (EU) nr 1316/2013

[COM(2015) 10 final – 2015/0009 (COD)]

(2015/C 268/05)

Föredragande: Michael SMYTH

Den 19 december 2014, den 28 januari 2015 och den 3 mars 2015 beslutade Europeiska kommissionen, Europaparlamentet respektive Europeiska unionens råd att i enlighet med artiklarna 172, 173, 175, 182 och 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska centralbanken, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén, Regionkommittén och Europeiska investeringsbanken – En investeringsplan för Europa

[COM(2014) 903 final]

och

Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om Europeiska fonden för strategiska investeringar och om ändring av förordningarna (EU) nr 1291/2013 och (EU) nr 1316/2013

[COM(2015) 10 final – 2015/0009 (COD)].

Facksektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 2 mars 2015.

Vid sin 506:e plenarsession den 18–19 mars 2015 (sammanträdet den 19 mars 2015) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 200 röster för, 6 röster emot och 11 nedlagda röster.

1. Sammanfattning och rekommendationer

1.1 EESK välkomnar investeringsplanen för Europa och uppskattar att man ändrat tonen och söker sig bort från åtstramning och budgetkonsolidering. Kommissionen medger nu att investeringsnivån och den totala efterfrågan är för låg och att finanssektorn fortfarande inte kan spela en viktig roll när det gäller att främja tillväxten.

1.2 Investeringsplanen är ett steg i rätt riktning, men den ger upphov till ett antal viktiga frågor när det gäller dess storlek i förhållande till Europas enorma investeringsbehov, den kraftiga hävstångseffekt som förväntas, det potentiella flödet av lämpliga investeringsprojekt, marknadsföringsstrategin för att locka privat kapital från källor inom och utom Europa, de små och medelstora företagens och framför allt mikro- och småföretagens delaktighet samt tidsramarna för planen.

1.3 Det är oklart om man kommer att kunna ta fram en projektplanering som erbjuder avkastning på ett sätt som lockar institutionella investerare. EESK beklagar att kommissionen i det aktuella förslaget inte har följt principerna i sin egen Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 (1) (art. 5), som vidareutvecklades i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 240/2014 (2), och vi rekommenderar eftertryckligen att arbetsmarknadens parter och det organiserade civila samhället involveras i arbetet med att välja ut projekt på nationell nivå. Det framgår tydligt i decemberförteckningen över potentiella projekt att man inte lyckats involvera aktörerna så att de känner delaktighet i förslagen.

1.4 Mycket större uppmärksamhet måste fästas vid att etablera ett stimulerande och förutsägbart investeringsklimat. Utan investerarnas förtroende, bättre regler och rimliga kostnader för affärsverksamhet i EU finns det knappast något hopp om att på nytt uppnå ens en måttlig tillväxt med välbehövliga nya arbetstillfällen.

1.5 I planen föreslås att medlemsstaternas bidrag till Europeiska fonden för strategiska investeringar (Efsi) inte ska räknas med i beräkningarna av budgetunderskottet, vilket är positivt. Kommissionen bör förklara varför löpande strategiska offentliga infrastrukturutgifter inte behandlas på samma sätt. Vad är skillnaden mellan en förmånlig budgetmässig behandling av medlemsstaternas bidrag till produktiva investeringar inom ramen för Efsi och en fullt utvecklad gyllene regel?

1.6 EESK anser att det är dags att erkänna att EU behöver ett varaktigt program för offentliga och privata investeringar för att återigen skapa tillväxt, sysselsättning och välstånd. Sådana strategiska offentliga investeringar som anges i planen och som stöder den aktuella och framtida ekonomiska utvecklingen bör stimuleras genom ett gynnsammare europeiskt finanspolitiskt ramverk. EESK uppmanar kommissionen att inleda en diskussion om en korrekt utformad finanspolitisk regel för Europa där man tar full hänsyn till de många svårigheterna när det gäller hur den ska definieras samt fastställer lämpliga villkor.

1.7 EESK uppmanar kommissionen att ta hänsyn till ILO:s rekommendationer om att fokusera på att attrahera bärkraftiga projekt från de regioner som har den högsta arbetslösheten, med aktivt deltagande av arbetsmarknadens parter och berörda parter i landet. Kommittén rekommenderar att man tar hänsyn till de makroregionala strategierna när man identifierar och bedömer potentiella projekt.

2. Bakgrund

2.1 Investeringarna i EU har minskat med 15 % jämfört med den högsta nivå som uppmättes före krisen. Parallellt med detta ligger sparandet på en hög nivå runt om i Europa: företagens balansräkningar visar på ett överflöd av likvida medel, institutionella investerare har enorma summor att röra sig med samtidigt som de flesta medlemsstaters budgetar antingen är ansträngda till bristningsgränsen eller ständigt minskar.

2.2 Denna låga investeringsnivå är ännu mer oacceptabel med tanke på att kapitalkostnaderna i både nominella och reala termer ligger på en rekordlåg nivå. Det står klart att marknaderna där efterfrågan på investeringar och tillgången till finansiering ska sammanföras inte fungerar ordentligt i Europa. Investerarna saknar förtroende för det ekonomiska klimatet. Osäkerheten påverkar företagens förtroende på ett mycket negativt sätt. Planens tredje pelare syftar till att hantera lagstiftningsreformer och förenkla ramen för investeringar runt om i Europa. Detta kommer inte att bli lätt att uppnå.

2.3 Vad är då kärnan i investeringsplanen för Europa? Planen är uppdelad i tre pelare: — Inrättande av en särskild europeisk fond för strategiska investeringar (Efsi), som garanteras genom 21 miljarder euro från EU-budgeten och EIB:s reserver och som – enligt kommissionens antaganden – kan locka till sig ytterligare 294 miljarder euro i investeringsmedel under tre år. — Investeringskanaler för strategiska projekt som stöds av en specialiserad investeringsgrupp för tekniskt stöd. — Undanröjande av hinder för investeringar och förbättringar av regelverket.

2.4 Efsi liknar de specialföretag som upprättas inom EIB för att hantera investeringar med högre risker än resten av banken, vilket gör att EIB:s AAA-rankning kan tryggas. I detta avseende är Efsi nyskapande. Fonden innebär också en viktig nyorientering bort från ett ortodoxt synsätt genom att EU:s budgetmedel kommer att användas som en garanti eller säkerhetsmekanism som en buffert mot potentiella förluster för Efsi-investeringar.

2.5 När det gäller hävstångseffekten kommer den inledande startfinansieringen på 21 miljarder euro att göra det möjligt för EIB att låna ut 63 miljarder euro inom ramen för sin normala affärsmodell. Kommissionen utgår från att Efsi sedan kommer att söka investerare från den privata sektorn och andra sektorer för lämpliga projekt och potentiellt göra kapitalinvesteringar på totalt 315 miljarder euro tillgängliga. Nyckeln till denna hävstångseffekt är att Efsi ger EIB ett riskskydd, vilket gör det möjligt för banken att investera i mer riskfyllda projekt.

2.6 Kommittén konstaterar att kommissionen understryker behovet av att undanröja investeringshindren. De planerade finansiella medlen motsvarar endast det genomsnittliga årliga underskottet på en sund investeringsnivå, och en sådan investering skulle följaktligen behöva göras varje år. Om man ska uppnå initiativets målsättning måste företagsklimatet i mycket högre grad främja investeringar. Som exempel kan följande nämnas: — Bättre lagstiftning och en mer förutsägbar rättslig miljö som gynnar ett långsiktigt beslutsfattande är nödvändiga förutsättningar. — Det är för dyrt att göra affärer i Europa. Det är viktigt att bland annat ta itu med de höga energipriserna. — Om EU ska bli den plats där företagen har det bästa globala marknadstillträdet måste EU driva en ambitiös handelspolitik.

3. Kommentarer till investeringsplanen för Europa

3.1 Investeringsplanen för Europa fick till en början ett positivt mottagande men har sedan kritiserats på flera punkter. Vissa kommentatorer har varit odelat negativa medan andra har välkomnat planen samtidigt som de påpekat några svagheter. Många av de negativa kommentarerna bottnar i en bristande förståelse för den aktuella bakgrunden till planen. Den bästa lösningen vore att en heltäckande europeisk investeringsplan drevs av offentligt finansierade strategiska projekt som syftar till främja tillväxt och skapa sysselsättning.

3.2 En av huvudinvändningarna mot planen är att den är alltför begränsad med tanke på hur omfattande underinvesteringen i Europa är. Planen förväntas få en multiplikatoreffekt på 1:15. Vissa menar att en beräknad hävstångseffekt av denna omfattning helt enkelt inte är trovärdig (3). Kommissionen räknar med att den inledande investeringen på 21 miljarder euro ska få en dubbel hävstångseffekt, först genom obligationsfinansiering från den privata sektorn för att öka omfattningen på Efsi och därefter när projekt som får stöd av kapital från Efsi lockar till sig ytterligare privata investeringar. Den förväntade multiplikatoreffekten är visserligen mycket stor men, enligt kommissionen, inte större än den faktiska hävstångseffekt som EIB i vissa fall tidigare har uppnått. Trots att projekten som ska finansieras genom Efsi innebär en högre risk bör det faktum att fonden ligger inom och förvaltas av EIB säkerställa att hävstångseffekten förmodligen blir relativt stor.

3.3 Större infrastrukturprojekt och i synnerhet gränsöverskridande projekt kan ha en ledtid på flera år på grund av politiska, miljömässiga och lagstiftningsmässiga hinder, eller i vissa fall helt enkelt på grund av en ”inte på min gård”-attityd (4). Dessa hinder ger upphov till ytterligare två frågor. För det första: Kommer det att finnas tillräckligt många stora infrastrukturprojekt under utarbetande som både är strategiska och attraktiva för investerare? För det andra: Investeringar på 315 miljarder euro under en treårsperiod innebär att omkring 100 miljarder euro satsas per år. Detta är 40 % mer än dagens EU-investeringar, vilket inte verkar genomförbart. Denna kritik är till viss del befogad. Omkring 25 % (75 miljarder euro) av Efsi-finansieringen kommer att inriktas på små och medelstora företag och medelstora börsnoterade företag, och bör kunna tas i bruk relativt snabbt. Resten av fondens investeringar kommer att öronmärkas för den typ av projekt som beskrivs i rapporten från arbetsgruppen om investeringar i EU. En genomgång av denna omfattande förteckning tycks visa att det finns en stor mängd projekt på områden som energi, transport, innovation och digital utveckling som skulle kunna få stöd via Efsi.

3.4 En viktig invändning mot investeringsplanen är att resultaten kommer att visa sig på medellång till lång sikt, medan vad som behövs är ett mer kortsiktigt investeringsprogram i linje med den ekonomiska återhämtningsplanen för Europa under den senaste recessionen. Budgetkonsekvenserna av denna strategi skulle kunna hanteras inom ramen för ett mer flexibelt nationalräkenskapssystem, och denna fråga behandlas närmare i avsnitt 4 i detta yttrande.

3.5 EIB:s kapacitet att hantera en så ambitiös fond har också ifrågasatts. När det gäller finansiering för små och medelstora företag, framför allt för mikro- och småföretag, och för medelstora börsnoterade företag anser vissa att EIB inte kommer att ha tillräckliga personalresurser för att nå ut direkt till företagen. Man kommer därför i större utsträckning att vara beroende av affärsbanker för att välja ut mikroföretag, små och medelstora företag och medelstora börsnoterade företag och ge dem tillgång till relativt billig finansiering. Risken finns då att bankerna kommer att välja ut sina favoritklienter som de skulle ha finansierat i vilket fall som helst, och detta orsakar en stor mängd så kallad ”dödvikt”. EESK begär att åtgärder vidtas för att förhindra detta. Detta kan bland annat ske i samråd med de små och medelstora företagens representativa organisationer.

3.6 En möjlig lösning för att undanröja denna risk är att ge de regionala utvecklingsorganen och näringslivsorganisationer en större roll när det gäller att välja ut de mikroföretag, små och medelstora företag och medelstora börsnoterade företag som ska få stöd genom fonden. Dessa organ och organisationer har vanligtvis bättre kunskap om, och närmare kopplingar till, mindre företag och kan på ett effektivt sätt bidra till riskbedömningarna. Kommittén erkänner att vissa moraliska risker kan uppstå, men har trots detta tidigare efterlyst ett sådant tillvägagångssätt och anser att det skulle kunna vara en effektiv åtgärd vid genomförandet av investeringsplanen (5).

3.7 Paralleller har dragits mellan investeringsplanen för Europa och det europeiska initiativet för tillväxt, som lanserades 2012 (6). Tillväxtinitiativet omfattade ett finansieringspaket på 120 miljarder euro från omfördelade budgetresurser, men endast en mycket liten del av dessa har genomförts. Detta är en befogad invändning och gör det mycket viktigt att planen genomförs på ett öppet och insynsvänligt sätt och att kommunikationen fungerar. EESK ser positivt på att planen och Efsi kommer att övervakas noga av Europaparlamentet och rådet. EESK bör också ta del i granskningen av genomförandet av planen under de kommande tre åren.

3.8 Det är beklagligt att Europeiska kommissionen varken har de finansiella resurser eller det politiska stöd som krävs för att mobilisera betydande extraresurser för att lägga grunden till en fullt utvecklad europeisk investeringsplan. Just denna budgetbegränsning tycks vara helt bindande. I en situation där tillgången till finansiella medel är mycket begränsad i EU-budgeten är det som föreslås inom ramen för investeringsplanen för Europa det näst bästa alternativet.

3.9 Kommissionen menar att planen utgör ett verkligt komplement till andra strukturåtgärder, eftersom Efsi endast kommer att utnyttjas när inga andra alternativa finansieringskällor finns tillgängliga. Dessutom menar man att Efsi kommer att komplettera andra EIB-investeringar eftersom fonden har högre riskaptit. Efsi kommer också att vara flexiblare när det gäller vilka finansiella instrument som används. Dessa kan omfatta eget kapital och därmed likställt kapital, riskkapital, skuldfinansiering eller garantier för värdepapperisering av lån. Efsi kommer, när så är möjligt, att samarbeta med nationella utvecklingsbanker. Kommissionen föreslår också att planen ska stödjas genom att man inrättar europeiska långsiktiga investeringsfonder tillsammans med åtgärder för att skapa nya marknader för värdepapperisering och mekanismer för att bredda finansieringsbasen för projekt och små och medelstora företag. Dessa insatser är välkomna men borde ha gjorts för länge sedan.

3.10 Kommissionen har för avsikt att låta investeringsplanen vara tillräckligt flexibel när det gäller Efsi, projektplaneringen och centrumet för investeringsrådgivning, så att ytterligare investeringsfaser kan inledas under de kommande åren. Planen har en strikt förvaltningsstruktur inom EIB. Samtliga projekt som ska få stöd genom Efsi måste också godkännas av EIB:s styrelse i enlighet med kraven i fördraget. EESK rekommenderar att man i förfarandet för att välja ut offentliga investeringsprojekt på nationell nivå har ett nära samarbete med arbetsmarknadens parter och andra berörda parter – ett möjligt format är att använda sig av de nationella partnerskapsavtalens övervakningskommittéer.

3.11 Man kommer att försöka utnyttja Efsi för att lyfta fram projekt med högre risk som främjar tillväxt, sysselsättning och produktivitet. Det är fortfarande inte helt klart om medfinansieringsplattformarna (som omfattar Efsi, nationella utvecklingsbanker och privata finansinstitut) kommer att räcka för att locka deltagare. I detta avseende rekommenderar EESK en proaktiv marknadsföringsstrategi för att locka privata investeringar som ska genomföras genom att skapa större tydlighet beträffande inrättandet av investeringsplattformar och genom att ge det europeiska centrumet för investeringsrådgivning en roll i främjandet av investeringsmöjligheter i och utanför Europa. Planens risktålighet (21 miljarder euro) är relativt god. Även om risknivåerna kommer att vara högre inom planen är det högst osannolikt att hela garantin kommer att åberopas, i synnerhet inte vid en och samma tidpunkt.

3.12 Om investeringsplanen fullt ut når sitt investeringsmål räknar kommissionen med att ytterligare 1–1,3 miljoner arbetstillfällen kommer att skapas under de kommande tre åren. Detta är en ansenlig siffra, även när man beaktar att det totala antalet arbetslösa runt om i EU uppgår till 25 miljoner. ILO har nyligen offentliggjort sina egna beräkningar av hur många nya arbetstillfällen planen kommer att medföra. De viktigaste resultaten i ILO:s rapport är att över 2,1 miljoner nya arbetstillfällen skulle kunna skapas fram till mitten av 2018 om programmet och budgetfördelningen utformas noggrant. Om Efsi-finansieringen exempelvis anslås med hänsyn till arbetslöshetsnivåerna skulle detta få de bästa och mest rättvisa resultaten när det gäller att öka sysselsättningen (7). EESK förespråkar därför att prioriteringarna i de makroregionala strategierna beaktas i samband med beslut om eventuella projekt. Det står därför klart att de kriterier som ska tillämpas för att välja ut projekt som ska stödjas inom ramen för planen ska offentliggöras så snart som möjligt.

3.13 Om investeringsplanen lyckas locka till sig ytterligare kapital för Efsi från medlemsstaterna kommer kommissionen att se positivt på dessa bidrag vid bedömningen av skuld- och underskottskriterierna i stabilitets- och tillväxtpakten. Vid första anblicken tycks detta vara ett tecken på en ändrad inställning hos kommissionen, men man går ändå inte tillräckligt långt. Kommittén förklarar sig beredd att delta aktivt i de fortsatta diskussionerna på temat hur man kan främja bättre investeringar i Europa, bl.a. genom att ge större flexibilitet inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten. EESK uppmanar kommissionen att ytterligare undersöka möjligheterna att skapa ett gynnsamt skatteklimat för investeringar i Europa.

4. Dags för en ny gyllene regel för Europa?

4.1 EESK välkomnar förslaget om att medlemsstaternas bidrag till Efsi inte ska räknas med i beräkningarna av budgetunderskottet. Man kan dock ifrågasätta varför löpande strategiska offentliga infrastrukturutgifter inte behandlas på samma sätt. Vad är skillnaden mellan en förmånlig budgetmässig behandling av medlemsstaternas bidrag till produktiva investeringar inom ramen för Efsi och en fullt utvecklad gyllene regel?

4.2 De som förespråkar en europeisk gyllene regel menar att det finns en allvarlig bristande överensstämmelse här. Inom det nuvarande europeiska finanspolitiska ramverket har negativa incitament lett till otillräckliga offentliga investeringar. Generellt sett ökar offentliga investeringar det offentliga kapitalet och genererar tillväxt för nuvarande och kommande generationer. Framtida generationer bör därför bidra till att finansiera dessa investeringar, eftersom man genom att inte räkna in skuldfinansiering av kommande generationers förmåner placerar en oproportionerlig skattebörda på dagens generation och skapar en situation som leder till underinvestering (8). Detta är för närvarande fallet i Europa.

4.3 Man skulle kunna hävda att den ökade flexibiliteten för investeringar inom ramen för Efsi i praktiken är en ”minivariant” av en gyllene regel. I diskussionerna om en korrekt utformad finanspolitisk regel för Europa bör man ta full hänsyn till de många svårigheterna när det gäller hur den ska definieras. Diskussionerna bör också handla om hur lämpliga villkor ska fastställas. EESK anser att det är dags att erkänna att EU behöver ett omfattande program för offentliga och privata investeringar för att återigen skapa tillväxt, sysselsättning och välstånd. Sådana strategiska offentliga och privata investeringar som anges i planen och som stöder den aktuella och framtida ekonomiska utvecklingen bör stimuleras genom ett gynnsammare europeiskt finanspolitiskt ramverk.

Bryssel den 19 mars 2015. Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Henri MALOSSE

(1) EUT L 347, 20.12.2013, s. 320.

(2) EUT L 74, 14.3.2014, s. 1.

(3) Se exempelvis Europe’s Great Alchemist, The Economist, 29 november 2014, och Daniel Gros, The Juncker Plan: From EUR21 to EUR315 billion, through smoke and mirrors, CEPS, 27 november 2014.

(4) Den engelska förkortningen är NIMBY, som står för ”Not in My Back Yard”.

(5) Se exempelvis EESK:s yttrande om Finansiering för företag: en undersökning av alternativa finansieringsmekanismer, EUT C 451, 16.12.2014, s. 20.

(6) CEPS, november 2014, s. 2.

(7) An Employment Oriented Investment Strategy for Europe, ILO, januari 2015.

(8) För en grundlig genomgång av litteraturen om och villkoren för den gyllene regeln, se Implementing the Golden Rule for Public Investment in Europe av Achim Truger. http://blog.arbeit-wirtschaft.at/wp-content/uploads/2015/03/Endfassung.pdf, i Materialien zu Wirtschaft und Gesellschaft, nr 138, arbetsdokument från AK Wien.