Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets förordning (EG) om ändring av förordning (EEG) nr 295/91 om införande av gemensamma regler om kompensation till passagerare som nekas ombordstigning på luftfartyg i regelbunden trafik"

(98/C 284/05)

Den 16 februari 1998 beslutade rådet i enlighet med artikel 84.2 i EG-fördraget att rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén yttrande om ovannämnda förslag.

Sektionen för transport och kommunikation, som ansvarat för kommitténs arbete i frågan, antog sitt yttrande den 10 juni 1998. Föredragande var Robert J. Moreland.

Vid sin 356:e plenarsession den 1-2 juli 1998 (sammanträdet den 1 juli) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 139 röster för, 5 emot och 4 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Kommissionen föreslår ändring av förordning (EEG) nr 295/91 om regler för betalning av kompensation till passagerare som nekas ombordstigning av ett luftfartsföretag på grund av överbokning. Den nuvarande förordningen antogs 1991. Den välkomnades då av många, särskilt av konsumentorganisationer och andra grupper, även om många flygbolag hävdade att den inte behövdes eftersom det redan fanns frivilliga kompensationssystem. Sedan dess har tillämpningen av förordningen visat på vissa problem och krav har framförts på att kompensationssystemet bör förbättras.

1.2. Kommissionen föreslår följande ändringar:

a) åtskillnaden mellan regelbundna och icke-regelbundna flygningar avskaffas så att kompensation måste betalas till passagerare som reser på en "seat-only"-charter och som inte är berättigade till kompensation enligt direktiv 90/314/EEG om paketresor;

b) incheckningstiden fastställs till 30 minuter före utsatt avgångstid, förutsatt att inget annat i förväg skriftligen meddelats passageraren;

c) den juridiska person som ansvarar för incheckningen av passagerarna skall sätta upp informationsnotiser vid incheckningsdisken;

d) även elektroniska biljetter skall definieras som biljetter;

e) lufttrafikföretagen skall stärka de regler som fastställer enligt vilka prioriteringar ombordstigning av passagerare skall ske, utöver det nuvarande kravet på att de skall fastställa vilka regler som gäller vid en överbokad flygning;

f) reglerna för ombordstigning och nekad ombordstigning skall ingå i lufttrafikföretagens transportvillkor;

g) lufttrafikföretag skall utnyttja all tillgänglig kapacitet i luftfartyget innan de nekar en passagerare ombordstigning (utan tillägg vid placering i en högre klass och med rätt till återbetalning vid placering i en lägre klass). De skall även i större utsträckning efterlysa frivilliga;

h) termen "överbokad flygning" skall omdefinieras och innefatta även de fall då det ursprungliga luftfartyget har ersatts av ett annat luftfartyg med lägre kapacitet;

i) förtydliga att vid återbetalning får passageraren ersättning för biljettkostnaderna för de delar av resan som inte gjorts;

j) ersättningsnivåerna skall höjas i relation till inflationstalet sedan 1991:

- från 150 till 185 ecu för flygningar upp till 3 500 km;

- från 300 till 370 ecu för flygningar längre än 3 500 km;

k) ange att ett lufttrafikföretag inte får begära återbekräftelse av platsreservation som villkor för rätt till kompensation för nekad ombordstigning;

l) fastställa att det är det lufttrafikföretag som nekar ombordstigning som skall erlägga kompensation till passageraren, oberoende av om detta företag sålde biljetten och bekräftade platsreservationen (t.ex. vid handelsavtal om "code sharing");

m) en rådgivande kommitté med företrädare för medlemsstaterna skall upprättas;

n) medlemsstaterna skall varje år sammanställa en rapport över alla tillfällen då passagerare nekats ombordstigning på flygplatser inom deras territorium.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Kommittén välkomnar kommissionens initiativ att ändra denna förordning och det faktum att kommissionen har accepterat vissa förbättringar som kommittén föreslog i sitt yttrande om den första förordningen om regler om kompensation för nekad ombordstigning på luftfartyg. Ändringarna är i sin helhet förbättringar, även om kommittén har kommentarer om och förslag till ändringar av vissa förslag. Kommittén noterar att lufttrafikföretagen upplever att de inte rådfrågats i tillräcklig utsträckning före utarbetandet av den nya förordningen. Kommittén betonar behovet av att samråda med de berörda parterna om den praktiska tillämpningen av förordningen och hoppas att kommissionen kommer att överlägga med dessa parter snarast möjligt.

2.2. Kommittén beklagar att kompensation för annulleringar av kommersiella skäl har undantagits och uppmanar kommissionen att lägga fram förslag i denna fråga.

3. Särskilda kommentarer

3.1. Artikel 2 a (med strecksatser)

3.1.1. Kommissionen föreslår att för att undvika oenighet om senaste incheckningstid skall "nekad ombordstigning" definieras som vägran att ta ombord en passagerare på en flygning trots att denne har bekräftad platsreservation på flygningen och har checkat in "på föreskrivet sätt och 30 minuter före den utsatta avgången eller om denna tid har förlängts, inom den tid som i förväg skriftligen meddelats passageraren av lufttrafikföretaget eller av dess auktoriserade resebyrå". Kommittén ser positivt på detta förslag men anser att det skulle kunna förbättras för att undvika missförstånd och göras mer lättolkat.

3.1.2. Viktigt att påpeka är att passagerare måste infinna sig för incheckning minst 30 minuter före avgångstid eller ännu tidigare om de i förväg meddelats skriftligen om detta av lufttrafikföretaget eller av dess resebyrå. Kommissionen bör dessutom i förordningen klargöra att passagerarna är skyldiga att ha infunnit sig för incheckning vid incheckningskön och inte vid incheckningsdisken.

3.1.3. Kommittén är dessutom inte övertygad om att råd gällande incheckningstid som resebyrån ger den resande alltid är korrekta. Det bästa skulle vara om incheckningstiden angavs på eller tillsammans med biljetten jämte avresetiden. Kommittén föreslår att kommissionen överväger att införa detta som ett krav vid en kommande översyn av förordningen, efter att tillräcklig tid givits för en ny utformning av biljetterna.

3.1.4. Rekommendation

Artikel 2 a bör omformuleras för att klargöra att passagerarna skall infinna sig för incheckning minst 30 minuter före avgång eller ännu tidigare om de i förväg meddelats skriftligen om detta av lufttrafikföretaget eller av dess resebyrå. "Infinna sig för incheckning" bör definieras som den tidpunkt när passageraren ställer sig i en incheckningskö. Kommissionen bör överväga att vid en kommande översyn kräva att incheckningstiden anges på eller tillsammans med biljetten.

3.2. Artikel 2 b

3.2.1. En "biljett" definieras som ett färdbevis som säljs av lufttrafikföretaget eller av dess auktoriserade resebyrå. Det sägs ingenting om en researrangör som skulle kunna sälja en biljett till en passagerare enbart för själva resan, men som inte alltid betraktas som ett av lufttrafikföretagets ombud.

3.2.2. Rekommendation

Definitionen av "biljett" bör utsträckas till biljetter som säljs av researrangörer.

3.3. Artikel 3.1

3.3.1. Kommissionen föreslår att om en passagerare samtycker till att resa i en lägre klass än den för vilken betalning erlagts, har han utöver kompensationen för att ha blivit nekad ombordstigning rätt till återbetalning av mellanskillnaden. Kommittén stöder detta förslag. Det bör dock klart framgå att en passagerare som reser i en lägre klass inte får nekas gå ombord enbart för att ge plats för en passagerare som reserverat plats i en högre klass.

3.3.2. Rekommendation

En passagerare som bokats i en lägre klass får inte nekas ombordstigning enbart för att ge plats för en passagerare som reserverat plats i en högre klass och som annars skulle nekats ombordstigning.

3.4. Artikel 3.2

3.4.1. Lufttrafikföretag skall fastställa regler för betalning av kompensation vid nekad ombordstigning. Dessa regler och eventuella ändringar av dem skall anmälas till den berörda medlemsstaten och till kommissionen, som i sin tur skall förmedla dem till de andra medlemsstaterna. Först och främst bör medlemsstaten ha ansvaret för att tillse att varje lufttrafikföretag som flyger till eller från dess territorium har fastställt regler som överensstämmer med förordningen. Kommissionen bör informeras av medlemsstaten om att ett flygbolag har antagit regler för nekad ombordstigning och på begäran överlämnat en kopia, men reglerna behöver inte skickas ut till samtliga medlemsstater.

3.4.2. Rekommendation

Varje lufttrafikföretag skall översända en kopia på sina regler för nekad ombordstigning till luftfartsmyndigheterna i varje medlemsstat som det flyger till eller från. Varje medlemsstat skall informera kommissionen om att reglerna har registrerats och översända kopior till kommissionen.

3.5. Artikel 3.3

3.5.1. Lufttrafikföretagen är skyldiga att hålla sina regler tillgängliga för allmänheten. Incheckningsdiskarna måste ha tydliga skyltar för att informera passagerarna om att de kan få kompensation vid nekad ombordstigning. I förordningen anges vilken text som skall användas och storleken på anslaget och bokstäverna.

3.5.2. Kommittén anser att fullständig information om passagerarnas rättigheter bör anslås vid incheckningsdisken. Incheckningsdiskarna är emellertid ofta belamrade med meddelanden om säkerhet, bestämmelser för handbagage osv. Flygbolagen bör ha möjlighet att placera sina anslag på andra ställen - förutsatt att passagerarna kan garanteras att detta inte minskar sannolikheten för att de skall göras fullt medvetna om sina rättigheter. Dessutom kan den exakta utformningen av den text som kommissionen föreslår behöva anpassas till var skyltarna skall sättas upp. Detta är uppenbarligen en fråga som kommissionen och medlemsstaterna bör samråda med flygbolagen, flygplatserna och konsumentorganisationerna om.

3.5.3. Rekommendation

Det är självfallet viktigt att passagerarna är medvetna om sina lagstadgade rättigheter, men kommissionens förslag behöver sannolikt anpassas efter samråd.

3.6. Artikel 4.2 och 4.3

3.6.1. Kommissionen föreslår att kompensationsnivåerna från 1991 skall höjas från 150 till 185 ecu för flygningar upp till 3 500 km och från 300 till 370 ecu för flygningar över 3 500 km.

3.6.2. Sedan 1991 har inflationsökningen varierat påtagligt i de olika medlemsstaterna. De kompensationsbelopp som skall betalas vid nekad ombordstigning får justeras av kommissionen om "den ekonomiska utvecklingen" så kräver. Det är inte självklart vad "den ekonomiska utvecklingen" innebär. Kommittén efterlyser tydliga kriterier för framtida höjningar av kompensationsnivåerna. Även om kommittén inte anser att man behöver gå igenom hela lagstiftningsprocessen vid framtida höjningar, menar den att vore tillrådligt att samråda med medlemsstaterna och berörda parter.

3.6.3. Rekommendation

Kommissionen bör föreslå tydliga kriterier för att höja ersättningsbeloppen vid nekad ombordstigning, tillsammans med ett förfarande för samråd med medlemsstaterna och berörda parter innan höjningar fastställs.

3.7. Artikel 4.4

3.7.1. När en passagerare nekas ombordstigning på den bokade flygningen och erbjuds ombokning och anländer till sin slutliga bestämmelseort högst två timmar senare än den tidtabellsenliga ankomsttiden för flygningar upp till 3 500 km eller fyra timmar för längre flygningar, får ersättningen sättas ned med 50 procent. Kommittén stöder i princip denna regel. Det vore emellertid rimligare att den tillåtna förseningen för att nå den slutliga bestämmelseorten begränsades till en timme istället för två för korta flygningar och till två timmar istället för fyra för längre flygningar.

3.7.2. Rekommendation

När en passagerare som nekas ombordstigning på den bokade flygningen erbjuds ombokning och anländer till sin slutliga bestämmelseort högst en timme senare än den tidtabellsenliga ankomsttiden för flygningar upp till 3 500 km, eller två timmar för längre flygningar, får ersättningen sättas ned med 50 procent.

3.8. Artikel 4.6

3.8.1. Ersättningen skall betalas kontant eller, med passagerarens skriftliga samtycke, med resevouchers eller andra tjänster. Under vissa omständigheter skulle kravet på passagerarens skriftliga samtycke kunna orsaka problem. Kommittén ber därför kommissionen att klargöra att förslaget inte sträcker sig längre än den gällande förordningen som kräver ett skriftligt kvitto för kompensation. Alla flygbolag vill eller kan inte erbjuda ett alternativ till kontantersättning, och de bör därför ha rätt att välja själva.

3.8.2. Rekommendation

Ett lufttrafikföretag skall ha rätt att erbjuda resevoucher eller andra tjänster som alternativ till kontantersättning, men kan inte kräva att passageraren skall acceptera erbjudandet.

3.9. Artikel 9 b

3.9.1. Medlemsstaterna skall fastställa ett sanktionssystem för överträdelser av förordningen och vidta alla nödvändiga åtgärder för att den skall genomföras. Detta kommer oundvikligen att innebära att sanktionerna för samma överträdelse kommer att variera mellan medlemsstaterna och att förordningen riskerar att tillämpas på olika sätt.

3.9.2. Rekommendation

Kommissionen bör utvärdera i vilken mån tillämpningen skiljer sig åt mellan medlemsstaterna och vid behov lägga fram ytterligare förslag för att minska skillnaderna.

3.10. Artikel 9 c

3.10.1. Medlemsstaterna skall varje år sammanställa en rapport över de tillfällen då passagerare på grund av överbokning nekats ombordstigning på flygplatserna inom deras territorium. Kommissionen bör i sin tur vart tredje år lägga fram en rapport om förordningens effektivitet som bygger på egna undersökningar och på uppgifter från medlemsstaterna.

3.10.2. Rekommendation

Kommissionen bör vart tredje år framlägga en rapport om förordningens effektivitet på grundval av rapporter från medlemsstaterna.

4. Övriga kommentarer

4.1. Motivering

4.1.1. I motiveringen till den ändrade förordningen påpekar kommissionen att passagerare i många fall inte informerats om sin rätt till kompensation vid nekad ombordstigning. Kommissionen meddelar att den skall lansera en informationskampanj för att upplysa allmänheten om dess rättigheter, i likhet med kampanjen inom "Medborgarnas Europa".

4.1.2. Kommittén instämmer i att det behövs mer publicitet om förordningen. Kommissionen bör tillse att även lufttrafikföretagen, konsumenterna och medlemsstaterna medverkar till publiceringen av den information som erfordras.

4.1.3. Rekommendation

Kommissionen bör samråda med medlemsstaterna, lufttrafikföretagen och konsumentgrupper om hur allmänheten bäst skall informeras om de rättigheter som fastställs i förordningen.

4.2. Konsekvensanalysen

4.2.1. Kommittén beklagar att konsekvensanalysen inte innehåller en ingående analys av vilka kostnader förordningen kan för med sig för de parter som skall tillämpa den. Kommissionen har haft god tid på sig att beräkna kostnaderna och bedöma om de är motiverade i förhållande till de fördelar som kan komma konsumenterna till del. Kommittén skulle välkomna en regelbunden översyn av förordningen och särskilt då av kompensationsnivåerna. Vid denna översyn bör hänsyn tas till kostnaderna för dem som skall tillämpa förordningen och till fördelarna för konsumenterna.

4.2.2. Rekommendation

Kommissionen bör göra en uttömmande analys av förordningens kostnader och fördelar, i samråd med berörda parter, innan förordningen ses över igen. Denna analys bör innefatta kostnaderna för att rapportera om och samla in de uppgifter som krävs enligt förordningen. Förordningen bör ses över oftare innan kompensationsnivåerna ändras.

5. Slutsats

5.1. Med reservation för vad som kan framkomma av en uttömmande analys av kostnader och fördelar, instämmer kommittén i att det fortfarande finns ett behov av en förordning om kompensation vid nekad ombordstigning på grund av överbokning. Det nu gällande förordningen har varit effektiv men behöver ändras för att lösa problem som uppkommit efter det att den antogs.

6. Ytterligare slutsatser

6.1. USA införde regler för kompensation vid nekad ombordstigning före EU. De tycks ha varit effektiva, trots att de är betydligt mindre invecklade än de regler som föreslagits av kommissionen. Det är oklart varför det måste vara så. Enligt kommittén bör kommissionen göra en jämförande analys av reglerna i USA och de föreslagna EU-reglerna för att klarlägga om de sistnämnda kan förenklas. Man bör särskilt analysera den i USA gällande regeln att inbokade passagerare frivilligt kan avstå sin plats om det inte finns platser för alla som bokat plats och om en sådan regel bör införas i EU:s regelverk.

7. Sammanfattning av rekommendationer

7.1. Kommissionen bör lägga fram ett förslag om kompensation för annulleringar av kommersiella skäl. Artikel 2 a bör omformuleras för att klargöra att passagerarna skall infinna sig för incheckning minst 30 minuter före avgång eller ännu tidigare om de meddelats skriftligen om detta av lufttrafikföretaget eller av dess resebyrå. "Infinna sig för incheckning" bör definieras som den tidpunkt när passageraren ställer sig i en incheckningskö. Kommissionen bör överväga att vid en kommande översyn av förordningen införa kravet att incheckningstiden anges på biljetten.

7.2. Definitionen av "biljett" bör utsträckas till biljetter som säljs av researrangörer.

7.3. En passagerare som bokats i en lägre klass får inte nekas ombordstigning enbart för att ge plats för en passagerare som reserverat plats i en högre klass och som annars skulle nekats ombordstigning.

7.4. Varje lufttrafikföretag skall översända en kopia på sina regler för nekad ombordstigning till luftfartsmyndigheterna i varje medlemsstat som det flyger till eller från. Varje medlemsstat skall informera kommissionen om att reglerna har registrerats och översända kopior till kommissionen.

7.5. Det är självfallet viktigt att passagerarna är medvetna om sina lagstadgade rättigheter, men kommissionens förslag behöver sannolikt anpassas efter samråd.

7.6. Kommissionen bör föreslå tydliga kriterier för att höja ersättningsbeloppen vid nekad ombordstigning, tillsammans med ett förfarande för samråd med medlemsstaterna och berörda parter innan höjningar fastställs.

7.7. När en passagerare som nekas ombordstigning på den bokade flygningen erbjuds ombokning och anländer till sin slutliga bestämmelseort högst en timma senare än den tidtabellsenliga ankomsttiden för flygningar upp till 3 500 km, eller två timmar för längre flygningar, får ersättningen sättas ned med 50 procent.

7.8. Ett lufttrafikföretag skall ha rätt att erbjuda resevoucher eller andra tjänster som alternativ till kontantersättning, men kan inte kräva att passageraren skall acceptera erbjudandet.

7.9. Kommissionen bör utvärdera i vilken mån tillämpningen av förordningen skiljer sig åt mellan medlemsstaterna och vid behov lägga fram ytterligare förslag för att minska skillnaderna.

7.10. Kommissionen bör vart tredje år framlägga en rapport om förordningens effektivitet på grundval av rapporter från medlemsstaterna.

7.11. Kommissionen bör samråda med medlemsstaterna, lufttrafikföretagen och konsumentgrupper om hur allmänheten bäst skall informeras om de rättigheter som fastställs i förordningen.

7.12. Kommissionen bör göra en uttömmande analys av förordningens kostnader och fördelar, i samråd med berörda parter, innan förordningen ses över igen. Denna analys bör innefatta kostnaderna för att rapportera om och samla in de uppgifter som krävs enligt förordningen. Förordningen bör ses över oftare innan kompensationsnivåerna ändras.

7.13. Kommissionen bör göra en jämförande analys av EU:s och USA:s regler för kompensation vid nekad ombordstigning för att klarlägga om det går att förenkla EU:s regler.

Bryssel den 1 juli 1998.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS