SAMMANFATTNING

I. Revisionsrätten bedömde om kommissionen förvaltar instrumentet för ekonomiskt stöd till den turkcypriotiska befolkningsgruppen i norra delen av Cypern [1] på ett ändamålsenligt sätt. Revisionsrätten undersökte bland annat om kommissionen hade utarbetat ett stödprogram som återspeglade målen med instrumentet och infört lämpliga system för genomförandet och om enskilda projekt uppnår avsedda resultat.

II. Revisionen omfattade perioden från det att rådets förordning (EG) nr 389/2006 antogs i februari 2006 till och med tredje kvartalet 2011. Revisionsrätten granskade ett urval på 34 kontrakt som stod för totalt omkring en tredjedel (97,5 miljoner euro) av alla budgetanslag till instrumentet för 2006–2011.

III. Trots ett svårt politiskt läge och en snäv tidsplan lyckades kommissionen inrätta ett program som återspeglade förordningens mål. Kommissionen inrättade också snabbt ett programförvaltningskontor och införde lämpliga system för genomförandet. De största bristerna berodde på att stödkontoret för programmet inte arbetade med samma delegering som EU-delegationerna har och på att kontrakten för vissa anställda i nyckelpositioner är begränsade till tre år.

IV. Programmet har hjälpt ett stort antal stödmottagare i hela den turkcypriotiska befolkningsgruppen och en del resultat har redan uppnåtts. Det planerade bygget av en anläggning för avsaltning av havsvatten, programmets största projekt (27,5 miljoner euro), kan dock inte genomföras vilket är ett allvarligt bakslag för programmet. Projektens hållbarhet hotas ofta på grund av att de turkcypriotiska myndigheterna har en begränsad administrativ och ekonomisk kapacitet och att relevanta "lagar" har antagits för sent.

V. Mot bakgrund av dessa iakttagelser lämnar revisionsrätten ett antal rekommendationer till kommissionen som innefattar olika möjliga scenarier utifrån återföreningsprocessens utveckling och storleken på EU:s framtida stöd.

- Om ingen överenskommelse nås på kort sikt och det beslutas att ett fortsatt omfattande stöd ska ges till den turkcypriotiska befolkningsgruppen bör kommissionen vidta en rad åtgärder för att förbättra förvaltningen av stödprogrammet (se punkt 64).

- Om man beslutar att inte stödja ytterligare ett storskaligt stödprogram bör en åtgärdsplan utarbetas för att trappa ned eller avveckla verksamheten i kommissionens arbetsgrupp (se punkt 65).

- Om tydliga framsteg görs i återföreningsprocessen bör kommissionen tidigt förbereda för ett program som gör att hela landet kan dra nytta av EU-stödet efter återföreningen (se punkt 66).

INLEDNING

BAKGRUND

1. Cypern blev självständigt 1960. Den säkerhetspakt som undertecknades samma år av Grekland, Turkiet, Storbritannien och representanter för de grekcypriotiska och turkcypriotiska befolkningsgrupperna syftade till att garantera grundläggande bestämmelser i konstitutionen och Cyperns territoriella integritet och suveränitet. Oenighet om revideringen av konstitutionen uppstod emellertid snart och ledde till ett politiskt sammanbrott 1963 och ökat våld mellan befolkningsgrupperna. Efter Förenta nationernas (FN) säkerhetsråds resolution 186 i mars 1964 inrättades FN:s fredsbevarande styrka på Cypern (UNFICYP, UN Peacekeeping Force in Cyprus). Den finns fortfarande kvar och består nu av ungefär 1000 man.

2. Den nuvarande de facto-delningen av Cypern gäller sedan Turkiets militära intervention i norra delen av ön i juli 1974. Interventionen följde på strider mellan befolkningsgrupperna som hade pågått i flera år och en kortvarig militärkupp som genomfördes av delar av det cypriotiska nationalgardet under ledning av grekiska officerare.

3. Efter Turkiets militära intervention utökade FN:s säkerhetsråd UNFICYP:s mandat, som nu innefattar övervakning av de facto-vapenvilan och upprätthållande av en buffertzon längs den gröna linje som markerar gränsen mellan norra och södra delen av ön. Som ett resultat av händelserna 1974 bor de allra flesta grekcyprioter och turkcyprioter uppdelade på var sin sida av buffertzonen. Det problem med egendomsfrågan som då uppstod har varit ett av de svåraste problemen att lösa i de pågående ansträngningarna att nå en överenskommelse (se punkt 32).

4. Den självutnämnda "Turkiska republiken norra Cypern" (TRNC) utropades den 15 november 1983 men har endast erkänts av Turkiet. I FN:s säkerhetsråds resolution 541 (av den 18 november 1983) förklaras att försöket att inrätta "Turkiska republiken norra Cypern" var ogiltigt. FN erkänner Republiken Cyperns suveränitet i enlighet med villkoren för landets självständighet 1960.

5. Vid sitt möte i Helsingfors i december 1999 beslutade Europeiska rådet att en politisk överenskommelse inte skulle vara en förutsättning för Cyperns anslutning till Europeiska unionen (EU), men man underströk att en överenskommelse skulle underlätta anslutningsprocessen. I december 2002 beslutade Europeiska rådet i Köpenhamn att Cypern skulle få bli medlemsstat i EU, men upprepade samtidigt att det vore bäst om det var ett enat Cypern som anslöt sig.

6. I en folkomröstning i april 2004 förkastades Annan-fredsplanen av 76 % av de röstande grekcyprioterna, medan 65 % av turkcyprioterna röstade för planen. Republiken Cypern gick därför med i EU den 1 maj 2004, och ön var fortfarande de facto delad. Hela ön är i rättslig mening en del av EU, men EU:s regelverk gäller tills vidare inte i den norra delen, där Republiken Cypern inte utövar den faktiska kontrollen. Detta utgör ett unikt politiskt, rättsligt och diplomatiskt sammanhang.

7. En ny omgång med samtal under FN:s ledning inleddes i september 2008 och pågår fortfarande. FN:s generalssekreterare och ledarna för de grekcypriotiska och turkcypriotiska befolkningsgrupperna har enats om att träffas för femte gången i januari 2012.

EU:S EKONOMISKA STÖD

8. Efter folkomröstningen 2004 uppmanade rådet (allmänna frågor och yttre förbindelser) en vecka före Republiken Cyperns anslutning till EU kommissionen att lägga fram ett förslag till stödprogram. I sina slutsatser förklarade rådet följande:

"Den turkcypriotiska befolkningsgruppen har tydligt gett uttryck för sin önskan om en framtid inom Europeiska unionen. Rådet är fast beslutet att få ett slut på den turkcypriotiska befolkningsgruppens isolering och att underlätta återföreningen av Cypern genom att stimulera den ekonomiska utvecklingen inom den turkcypriotiska befolkningsgruppen. Rådet uppmanade kommissionen att i detta syfte lägga fram övergripande förslag, med särskild vikt lagd vid Cyperns ekonomiska integrering samt förbättrad kontakt mellan de båda befolkningsgrupperna och med EU" [2].

9. Den 7 juli 2004 föreslog kommissionen ett paket med två förordningar: en förordning om en stödordning för att stimulera den ekonomiska utvecklingen inom den turkcypriotiska befolkningsgruppen och en förordning om direkthandel. Det visade sig dock svårt för rådet att enas om att anta detta paket och man blev tvungen att separera de båda förordningarna [3].

10. Rådets förordning om stödordningen antogs slutligen den 27 februari 2006 [4] med ett ursprungligt anslag på 258,8 miljoner euro. Det var i själva verket det belopp som hade öronmärkts för den turkcypriotiska befolkningsgruppen för genomförandet av EU:s politik i Cypern om en politisk överenskommelse hade nåtts före anslutningen. Ytterligare mindre belopp på totalt 33,5 miljoner euro anslogs under perioden 2009–2011. Anslagens fördelning mellan stödordningens mål anges i tabellen. En detaljerad förteckning över de projekt som finansieras inom varje mål finns i bilaga I. Den 30 september 2011 hade kommissionen betalat ut ungefär 69 % av totala ingångna åtaganden för instrumentet.

TABELL

TILLDELNING AV ANSLAG PER MÅL (DEN 30 SEPTEMBER 2011)

(miljoner euro) | Planerade anslag | Andel i % av totalt planerade anslag | Ingångna åtaganden | Utbetalt belopp | Utbetalt belopp i % av ingångna åtaganden |

Mål 1: Utveckling och omstrukturering av infrastrukturen | 129,25 | 44,2 % | 135,02 | 76,49 | 56,6 % |

Mål 2: Främjande av social och ekonomisk utveckling | 84,65 | 29,0 % | 64,87 | 49,41 | 76,2 % |

Mål 3: Försonings- och förtroendeskapande åtgärder samt stöd till det civila samhället | 23,50 | 8,0 % | 19,90 | 17,61 | 88,5 % |

Mål 4: Ett närmande av den turkcypriotiska befolkningsgruppen till unionen | 12,50 | 4,3 % | 8,62 | 7,49 | 87,0 % |

Mål 5 [9999]: Förberedelse för införande och genomförande av gemenskapens regelverk i den turkcypriotiska befolkningsgruppen Icke tilldelade medel för tekniskt stöd och programreserv | 21,35 | 7,3 % | 15,69 | 14,15 | 90,2 % |

Delsumma – operativ del | 271,25 | 92,8 % | 244,10 | 165,15 | 67,7 % |

Förvaltning (personal och tjänsteresor), logistik | 21,05 | 7,2 % | 15,30 | 13,64 | 89,1 % |

Totalt | 292,30 | 100,0 % | 259,40 | 178,79 | 68,9 % |

REVISIONENS INRIKTNING OCH OMFATTNING SAMT REVISIONSMETOD

11. Vid revisionen behandlades följande övergripande fråga:

"Förvaltar kommissionen EU:s stödordning för att stimulera den ekonomiska utvecklingen inom den turkcypriotiska befolkningsgruppen på ett ändamålsenligt sätt?"

Frågan inriktades på huruvida

a) kommissionen hade lyckats utarbeta ett stödprogram som återspeglade syftet med instrumentet och infört lämpliga system för genomförandet,

b) enskilda projekt som finansieras genom programmet uppnår avsedda resultat och om det är troligt att resultaten kommer att vara hållbara.

Vid revisionen bedömdes inte huruvida programmet bidrar till instrumentets politiska mål att bidra till återförening.

12. Vid revisionen samlades underlag för bedömningen in vid en genomgång av dokument, intervjuer och tre besök på plats i Cypern 2011. Vid revisionen granskade revisionsrätten särskilt 34 kontrakt. Dessa hade valts ut från nio av de största projekten bland de 24 projekt som finansieras inom programmet och täcker stödordningens alla fem politikmål. De granskade kontrakten gäller totalt 97,5 miljoner euro, eller en tredjedel av de totala budgetanslagen till stödordningen (292,3 miljoner euro). En fullständig förteckning över de granskade kontrakten finns i bilaga II.

IAKTTAGELSER

KOMMISSIONEN STÖTTE PÅ STORA SVÅRIGHETER NÄR PROGRAMMET SKULLE INRÄTTAS OCH GENOMFÖRAS

13. Revisionsrätten bedömde om kommissionen hade hanterat inrättandet av programmet på ett ändamålsenligt sätt. För att kunna göra det undersökte revisionsrätten om kommissionen hade fastställt tydliga, logiska och tidsbundna prioriteringar och åtgärder som var inriktade på instrumentets viktigaste mål och som utgick från den turkcypriotiska befolkningsgruppens behov. Revisionsrätten undersökte också om kommissionen hade tagit hänsyn till sina tidigare erfarenheter när den fastställde specifika strukturer och metoder för genomförandet av programmet och om den hade utvärderat olika möjliga alternativ och försäkrat sig om att den hade tillräcklig sakkunskap för att genomföra programmet.

INSATSERNA ÅTERSPEGLADE PROGRAMMETS MÅL TROTS ATT MÅNGA OLIKA SEKTORER SKULLE OMFATTAS, ATT ANTAGANDET AV FÖRORDNINGEN FÖRSENADES OCH ATT DET INTE FANNS NÅGON FLERÅRIG PLAN

14. Det övergripande syftet med det stöd som finansieras genom instrumentet är enligt artikel 1 i rådets förordning att underlätta Cyperns återförening. Detta ska man göra "genom att stimulera den ekonomiska utvecklingen för den turkcypriotiska befolkningsgruppen, med särskild inriktning på öns ekonomiska integration, förbättring av de båda befolkningsgruppernas kontakter med varandra och med EU samt förberedelse för gemenskapens regelverk". I artikel 2 i förordningen listas många olika mer specifika mål som stödet ska täcka (se ruta 1). Denna allmänna formulering av målen innebar att stödet måste gå till finansiering inom ett brett spektrum av sektorer, vilket utgjorde en betydande utmaning för kommissionen när det gäller genomförandet och även när det gäller tilldelning av tillräckliga personalresurser. Om man hade koncentrerat sig på ett mer begränsat antal mål skulle kommissionen bättre ha kunnat målinrikta stödet.

15. Alla de granskade insatserna bidrog i olika utsträckning till syftet enligt artikel 2 i förordningen. Syftet med inriktningen på infrastruktur och ekonomisk utveckling inom den turkcypriotiska befolkningsgruppen var att den turkcypriotiska befolkningsgruppens ekonomiska utvecklingsnivå jämfört med den grekcypriotiska befolkningsgruppens inte skulle utgöra ett hinder för en politisk överenskommelse. De största anslagen gavs till sektorerna vatten och sanitet samt landsbygdsutveckling. Detta speglade de prioriterade behoven, kapaciteten att utnyttja stödet och resultaten av de specifika genomförbarhetsstudier som hade genomförts (se tabell och bilaga I).

RUTA 1

MÅL ENLIGT RÅDETS FÖRORDNING (EG) NR 389/2006

Artikel 1

Övergripande syfte samt stödmottagare

Gemenskapen skall ge stöd för att underlätta Cyperns återförening genom att stimulera den ekonomiska utvecklingen för den turkcypriotiska befolkningsgruppen, med särskild inriktning på öns ekonomiska integration, förbättring av de båda befolkningsgruppernas kontakter med varandra och med EU samt förberedelse för gemenskapens regelverk.

Artikel 2

Syfte

Stödet skall användas till förmån för bland annat följande:

a) Främjande av social och ekonomisk utveckling, däribland omstrukturering, särskilt när det gäller landsbygdsutveckling, utveckling av mänskliga resurser och regional utveckling.

b) Utveckling och omstrukturering av infrastrukturen, särskilt på områdena energi och transport, miljö, telekommunikationer och vattenförsörjning.

c) Försonings- och förtroendeskapande åtgärder samt stöd till det civila samhället.

d) Ett närmande av den turkcypriotiska befolkningsgruppen till unionen genom bland annat information om Europeiska unionens politiska och rättsliga system, främjande av kontakter människor emellan samt gemenskapsstipendier.

e) Utarbetande av rättsakter som är anpassade till gemenskapens regelverk så att de är omedelbart tillämpliga när en övergripande lösning av Cypernproblemet träder i kraft.

f) Förberedelse för genomförande av gemenskapens regelverk så att uppskjutandet av detta i enlighet med artikel 1 i protokoll nr 10 till anslutningsakten kan upphävas.

16. Målet "försonings- och förtroendeskapande åtgärder" var även ytterligare ett viktigt sätt att bidra till det övergripande återföreningsmålet. Det faktiska beloppet i det finansieringsbeslut som fattades i december 2006 var dock 35 % lägre än det ursprungliga förslaget från juli 2004. Denna förändring återspeglade resultatet av överläggningar med ledare inom den turkcypriotiska befolkningsgruppen som ansåg att den turkcypriotiska befolkningsgruppens infrastruktur och ekonomiska utveckling var instrumentets viktigaste mål.

17. I allmänhet använder sig kommissionen i stor utsträckning av kapacitetsuppbyggnadsstöd som ett komplement till sina projekt för att stärka de nationella förvaltningarna och öka de finansierade projektens hållbarhet. Kommissionen har haft begränsade möjligheter att ta fram sådana metoder i detta program på grund av att den turkcypriotiska befolkningsgruppens förvaltning inte är officiellt erkänd internationellt. Kommissionen har därför exempelvis inte kunnat använda sig av partnersamverkanskontrakt, vilket är det kapacitetsuppbyggnadsinstrument som den helst använder i länder som förbereder sig för att införa gemenskapens regelverk [5]. När kommissionen utnyttjade tekniskt bistånd från konsultföretag för kapacitetsuppbyggnad begränsades experternas möjligheter att samarbeta med de turkcypriotiska myndigheterna också av de politiska omständigheterna (se även punkt 45).

18. Eftersom det tog så lång tid att anta rådets förordning (se punkt 9) måste finansieringsbesluten om det ursprungliga anslaget på 259 miljoner euro utarbetas och godkännas på bara ett år. En rad förberedelseåtgärder som hade planerats för perioden 2004–2005 kunde inte genomföras, och kommissionen var tvungen att finansiera omfattande genomförbarhetsstudier med en budget på bara 2 miljoner euro som ställdes till förfogande genom ett särskilt stödpaket för norra delen av Cypern som infördes 2003 [6]. Tidspressen under projektförberedelsefasen var en anledning till de stora problemen med projektet för en anläggning för avsaltning av havsvatten (se punkterna 38–40).

19. Det försenade godkännandet inverkade även negativt på utarbetandet av kontrakt för projektens genomförande, särskilt de tekniska specifikationerna för upphandlingar som i stället för att vara utspridda över fyra och ett halvt år mellan juli 2004 och december 2009 måste bli klara på tre år, innan tidsfristen för kontraktstilldelning gick ut. Detta innebar en särskild utmaning för infrastrukturprojekt inom vattensektorn (se ruta 2 c)). Resultatet blev att av de totala medel som avsatts för de granskade kontrakten utnyttjades 62 % först 2009 i och med att kontrakt ingicks och 44 % först i december 2009, samma månad som slutdatumet.

20. Eftersom förordningen antogs så sent kunde inte kommissionen utnyttja den tänkta fleråriga programplaneringsramen för perioden 2004–2006. Dessutom har finansieringen sedan 2006 endast ställts till förfogande från fall till fall och i begränsad utsträckning (se punkt 10).

21. Denna avsaknad av en flerårig programplaneringsram har inte främjat en ändamålsenlig programförvaltning. Framför allt har kommissionen inte kunnat planera i förväg och bestämma prioritetsordning för insatserna för att kunna uppnå största möjliga effekt och flytta finansiering mellan olika insatsområden beroende på hur väl insatserna har fallit ut och vilka lärdomar man har dragit. Stödet till telekommunikationssektorn (se punkt 35) och stipendieprogrammen (se punkt 53) är två områden där man har haft störst svårigheter i detta avseende. Utan ett flerårigt perspektiv blir också personalförvaltningen svårare (se punkt 27).

FLERA OLIKA FAKTORER HAR GJORT KOMMISSIONENS LOKALA STÖDKONTOR MINDRE ÄNDAMÅLSENLIGT

22. Kommissionen stötte på stora svårigheter när den skulle hitta en lämplig struktur för genomförandet av programmet. EU-finansieringen i medlemsstaterna går vanligen genom nationella organ, men det var inte möjligt för detta program eftersom Republiken Cypern inte utövar den faktiska kontrollen i norra delen av Cypern. Samtidigt var det inte heller möjligt att inrätta en EU-delegation som skulle genomföra stödet eftersom delegationer endast kan inrättas utanför EU och hela ön i rättslig mening är en del av EU (se punkt 6). Ursprungligen skulle stödet enligt förordningen genomföras med hjälp av Europeiska byrån för återuppbyggnad, som kommissionen hade använts sig av för att genomföra mycket av stödet i västra Balkan sedan 2000, men efter ett beslut att stänga Europeiska byrån för återuppbyggnad fanns inte heller denna möjlighet [7].

23. Inför denna utmaning använde kommissionen sin breda erfarenhet för att välja det lämpligaste alternativet för den institutionella strukturen. Den modell man valde utgjordes av en arbetsgrupp baserad vid huvudkontoret och ett lokalt stödkontor för programmet i norra delen av Cypern. Detta inspirerades av de byråer för tekniskt bistånd som kommissionen använde på Västbanken, och hänsyn togs till kostnaderna för och nyttan med de olika alternativen samt det politiska läget [8]. I och med att det lokala stödkontoret för programmet placerades i norra delen av Cypern kunde de som arbetade med stödprogrammet övervaka genomförandet närmare och bättre reagera på projektmottagarnas behov.

24. Kommissionen kunde snabbt inrätta programmets stödkontor genom ett tjänstekontrakt som undertecknades i december 2006 med GTZ [9]. Denna avtalspart hade redan till uppgift att ge logistiskt och tekniskt bistånd i norra delen av Cypern enligt en redan befintlig överenskommelse [10].

25. Stödkontorets förvaltning av programmet har emellertid begränsats av att det inte har kunnat fungera på samma sätt som EU-delegationer, vilka normalt förvaltar EU:s stödprogram. Eftersom det inte finns någon delegationschef måste alla centrala beslut hänskjutas till kommissionens huvudkontor. Det gäller även förfaranden för anbud, kontraktstilldelning och betalning eftersom de inte har delegerats till stödkontoret på samma sätt som man gör till EU-delegationer vilket gör att det går långsammare. Inom GD Utvidgning är fyra olika enheter inblandade i godkännandet av kontrakt och betalningar. Vid en utvärdering av programmet 2009 underströks också att den centraliserade godkännandeprocessen ledde till långdragna kontrollförfaranden.

26. Stödkontoret har, till skillnad från EU-delegationerna, ingen egen enhet för press och kommunikation och kan därför inte ge ut några egna pressmeddelanden. Stödkontoret rådgör i stället med EG-representationen i Republiken Cypern – som ligger i den del av Nicosia där republiken Cypern utövar den faktiska kontrollen – om allt material som tas fram för offentliggörande inom EU-projekten. Denna ordning kan visserligen ha vissa fördelar med hänsyn till det politiskt känsliga läget, men det finns ingen detaljerad operativ överenskommelse om hur dessa samråd ska gå till, och det har hänt att det har dröjt upp till två månader innan EG-representationen har godkänt dokumenten (se även punkt 55).

27. En ytterligare begränsning för stödkontoret är att kontraktsanställda som är placerade vid huvudkontoret enligt tjänsteföreskrifterna [11] endast kan anställas för högst tre år. Detta ska jämföras med de femårskontrakt, ibland med möjlighet till förlängning, som gäller kontraktsanställda vid delegationer. På grund av kontraktens kortare varaktighet har arbetsgruppen förlorat kunnig och erfaren personal, till och med när de projekt som de förvaltade ännu inte var avslutade. Stödkontoret har dessutom för närvarande mycket svårt att locka personal med lämplig profil för att ersätta dem, eftersom kommissionen endast kan erbjuda ettårskontrakt på grund av osäkerheten om instrumentets framtida finansiering (se även punkt 20).

METODERNA FÖR GENOMFÖRANDE AV PROGRAMMET HAR INTE ALLTID VARIT ÄNDAMÅLSENLIGA

28. Kommissionen har vidtagit lämpliga åtgärder för att utvärdera de lämpligaste genomförandemetoderna för enskilda projekt. På grund av att kommissionen inte kan ingå finansieringsöverenskommelser med de turkcypriotiska myndigheterna, eftersom de inte officiellt har erkänts av det internationella samfundet, har den huvudsakligen genomfört stödet genom att ingå kontrakt direkt och agera som enda upphandlande myndighet. Vidare har kommissionen förvaltat en del insatser gemensamt med Förenta nationernas utvecklingsprogram (UNDP), och denna metod har visat sig lämplig när det gäller att komma igång med EU-stödet eftersom det innebar att man kunde dra nytta av tidigare FN-verksamhet. Icke desto mindre behöver man överväga om dessa inledande fördelar fortfarande är relevanta med hänsyn till den erfarenhet som kommissionen nu har fått innan man finansierar nya EU-insatser genom FN.

29. De övervakningsförfaranden som kommissionen har infört har i allmänhet varit tillfredsställande. Projektledare och sektionschefer vid stödkontoret för programmet har följt upp och vidtagit korrigerande åtgärder med samarbetsparter och uppdragstagare inom de projekt som omfattas av revisionen. Stödkontoret fick vid behov stöd av programförvaltningsenheter och experter på tekniskt bistånd. Samarbetet när det gäller övervakningen av de projekt som genomförs med gemensam förvaltning med UNDP har dock orsakat problem. Vid revisionen konstaterades betydande brister i bidragsöverenskommelser med UNDP om lokal och urban infrastruktur, den gemensamma kommittén för saknade personer och minröjningsarbete där resultatindikatorerna i många fall inte var lämpliga eller inte alltid rapporterades.

30. Kommissionen insåg redan från början att det medförde stora ekonomiska och operativa risker att ge bistånd till den turkcypriotiska befolkningsgruppen. Vid en utvärdering 2009 identifierades de största riskerna för programmets relevans, effektivitet, ändamålsenlighet, effekt och hållbarhet för vart och ett av instrumentets mål.

31. Denna utvärdering har visat sig utgöra en god grund för arbetsgruppens riskhantering och för genomförandet av en kontrollstrategi. Kommissionen har vidtagit flera åtgärder för att dämpa behovet av korrigerande kontroller och minska exponeringen för ytterligare krav eller sanktioner från kontraktsparterna. Det kvarstår en risk efter projekten som beror på hur de förpliktelser som hänger samman med ägande och förvaltning av infrastrukturinvesteringar överförs till stödmottagarna, och denna risk är inte officiellt erkänd [12].

32. En speciell risk gäller det faktum att uppskattningsvis 78 % av den privat- ägda marken i norra delen av Cypern rättsligt sett tillhör grekcyprioter [13], vilkas medgivande krävdes för EU-finansierade infrastrukturinvesteringar på deras mark. Kommissionen har infört förfaranden för kontroll av äganderätt till egendom i samarbete med Republiken Cyperns myndighet för mark och lantmäteri. Inledningsvis gjordes rättsliga ändringar av denna process och det förekom stora förseningar men hanteringstiderna har sedan dess minskat betydligt.

33. Trots betydande ansträngningar lyckades kommissionen inte på ett ändamålsenligt sätt hantera riskerna med genomförandet av det kontrakt värt 27,5 miljoner euro som avsåg byggandet av en anläggning för avsaltning av havsvatten i Sirianokhori/Kumköy (se ruta 2).

RUTA 2

HANTERING AV GENOMFÖRANDERISKER

Byggande av en anläggning för avsaltning av havsvatten

a) Kommissionen var medveten om risken för att om ett företag med grekcypriotiska arbetare skulle vinna en upphandling inom stödprogrammet skulle det kunna få svårt att utföra arbetet på grund av eventuella restriktioner avseende arbetarnas tillträdesrätt till norra delen av Cypern. Denna risk förverkligades för det största kontrakt som skulle finansieras inom programmet, nämligen anläggningen för avsaltning av havsvatten i Sirianokhori/Kumköy.

b) I meddelandet om upphandling av bygg- och anläggningsarbeten för anläggningen för havsvattensavsaltning stod det att anbudsgivaren måste lämna garantier för att arbete motsvarande 10 % av kontraktvärdet skulle vara avslutat senast 30 dagar efter det att det undertecknade kontraktet togs emot. I annat fall skulle kontraktet upphävas. Entreprenören lämnade dock ingen sådan garanti. I enlighet med meddelandet om upphandlingen borde därför kommissionen ha avslutat kontraktet redan den 17 januari 2010, och åtagandena på 27,5 miljoner euro skulle ha dragits tillbaka.

c) Genom att kommissionen upphandlade bygg- och anläggningsarbetena i allra sista ögonblicket (slutdatum för upphandlingen var den 18 december 2009) förlorade den möjligheten att erbjuda kontraktet till en annan anbudsgivare. I meddelandet om upphandling står det att kontraktet ska upphävas om den utvalda anbudsgivaren inte lämnar en sådan garanti inom denna tidsperiod och att ett nytt kontrakt får utfärdas och skickas till den anbudsgivare som har lämnat det näst billigaste anbudet som uppfyller villkoren. Eftersom tidsfristen för upphandlingen hade löpt ut var detta inte längre möjligt.

d) Kommissionen inledde högnivådialogen med de turkcypriotiska politiska ledarna först i juni 2010, sju månader efter det att kontraktet hade undertecknats i december 2009. Den turkcypriotiska ledaren svarade den 17 juni 2010 och uttryckte sitt politiska engagemang för projektet, men begränsningen av tillträdet togs endast delvis bort i augusti 2010. Om kommissionen hade inlett dialogen redan i december 2009 skulle man ha haft mer tid att ta itu med problemet med tillträde.

e) För att minska problemen införde kommissionen ett tillägg till kontraktet i juni 2010 som innebar att den skulle kunna upphäva kontraktet utan påföljder om den inte kunde få garantier från stödmottagaren om entreprenörens tillträdesrätt. Kommissionen tänker nu avsluta kontraktet.

PROJEKTENS HÅLLBARHET ÄR HOTAD TROTS VISSA RESULTAT

34. Revisionsrätten granskade ett urval av kontrakt (se punkt 12 och bilaga II) som täckte instrumentets fem mål för att bedöma om de förväntade resultaten uppnåddes och om resultaten sannolikt blir hållbara.

MÅL 1: UTVECKLING OCH OMSTRUKTURERING AV INFRASTRUKTUR

TELEKOMMUNIKATIONSEKTORN

35. Målet med EU:s stöd till utveckling och omstrukturering av infrastrukturen för telekommunikation är att telekommunikationssektorn i norra delen av Cypern på sikt ska följa EU:s standard i enlighet med EU:s regelverk. Det är meningen att stödet ska användas till att skapa ett nät som ger alla tillgång till moderna telekommunikationstjänster och som lätt kan kopplas samman med telekommunikationsnät i de områden där republiken Cyperns regering utövar den faktiska kontrollen. Utrustningen levererades visserligen senare än planerat, men det mesta av den hade levererats den 30 juni 2011. Avtalet om tekniskt bistånd på detta område hade försenats avsevärt, främst beroende på att turkcypriotiska "lagar och förordningar" inte hade antagits enligt tidsplanen.

36. Liksom inom andra sektorer (se nedan) har kommissionen i avsaknad av finansieringsöverenskommelser genomfört programmet utan att stödmottagaren har behövt genomföra nödvändiga reformåtgärder innan kontrakten om leverans av utrustning undertecknades. Det finns därför en risk för att reformerna inom sektorn inte genomförs, trots programmets stora investeringar i utrustning. Inledande uttalanden från de turkcypriotiska ledarna i maj 2011 om omstrukturering av sektorn ledde till att anställda på det turkcypriotiska telekommunikationskontoret strejkade och demonstrerade.

37. Utifrån erfarenheterna från reformer av telekommunikationssektorn i and- ra länder, inbegripet medlemsstater i EU, kan man också ifrågasätta om 18 månader var en realistisk tidsram för detta projekt. Den ekonomiska hållbarheten hos det turkcypriotiska telekommunikationskontoret som tjänsteleverantör undergrävs också av den turkcypriotiska centrala förvaltningen av kontorets finanser.

VATTENSEKTORN

38. Byggnationen av anläggningen för avsaltning av havsvatten i Sirianokhori/Kumköy är inte bara det viktigaste projektet i vattensektorn utan även den största insats som finansieras inom instrumentet och uppgår till ungefär 10 % av de totala anslag där kontrakt hade ingåtts. Anläggningen skulle ge 23000 m3 rent dricksvatten per dag och täcka uppskattningsvis 100000 personers behov. Anläggningens utformning ändrades väsentligt under arbetet med att formulera projektet. Det ursprungliga förslaget var att bygga en anläggning för avsaltning av bräckt grundvatten, men detta förslag förkastades med hänsyn till farhågor angående efterlevnaden av ramdirektivet för vatten.

39. Trots att det gäller ett så stort kontrakt har mycket små framsteg gjorts i genomförandet av det, huvudsakligen på grund av att grekcypriotiska arbetare vid en av konsortiets underentreprenörer har nekats tillträde till området av de turkiska väpnade styrkorna och att frågan om resultat- garantin inte är löst (se ruta 2). Enligt kontraktsvillkoren har kommissionen, i egenskap av upphandlande myndighet, ansvaret för att ge tillträde till byggnadsplatsen, men i praktiken ligger detta utanför kommissionens kontroll.

40. Att detta projekt inte har kunnat genomföras innebär ett allvarligt bakslag för hela stödprogrammet. Vattenförsörjning blir ett allt större problem sedan den genomsnittliga nederbörden per år på ön har minskat med 40 % de senaste 30 åren. Eftersom ett av målen med projektet var att stoppa den ekologiskt ohållbara användningen av grundvattenreserver, innebär det inställda projektet att man inte kommer att ta itu med detta allvarliga miljöproblem. Akviferen står under ett ständigt ökande hot om saltvattensinträngning på grund av överpumpning och föroreningar från mänsklig verksamhet och jordbruk.

41. Två mindre vatteninfrastrukturprojekt har varit mer framgångsrika.

a) Genom ett EU-finansierat kontakt som motsvarar 50 % av ett större projekt för renovering av vattenförsörjningsnätet i Nicosia har man renoverat 87 km av nätet i norra Nicosia. Kommissionen har dock inte fastställt någon indikator för bedömningen av projektets ändamålsenlighet med avseende på till exempel minskning av läckage eller årliga reparationskostnader.

b) Syftet med bygget av det nya avloppsreningsverket Mia Milia/Haspolat är att modernisera avloppsreningen i hela Nicosia och det omgivande området. Eftersom den nuvarande anläggningen organiseras gemensamt för båda befolkningsgrupperna stöder projektet även de försonings- och förtroendeskapande åtgärderna. Den som bygger avloppsreningsverket har anlitats för att underhålla och driva anläggningen i tio år efter överlämnandet och se till att kapacitetsbehoven tillfredsställs även i framtiden. Den "gemensamma instans" som de två befolkningsgrupperna skulle bilda för förvaltning och övervakning av detta kontrakt har fortfarande inte inrättats, vilket medför en risk för projektets hållbarhet.

42. Utrustning för vattenprover, analys och hantering av laboratorieinformation har också finansierats för att höja kapaciteten för analyser av vattenkvaliteten för alla dricksvatten- och avloppstjänster i norra delen av Cypern i enlighet med relevanta EU-direktiv. All utrustning har visserligen levererats som planerat, men det är oklart om projektets mål kommer att uppnås eftersom laboratoriet för närvarande inte fungerar enligt EU-standard. Kompletterande utbildning av stödmottagarens personal planerades visserligen inom ramen för ett stödkontrakt om kapacitetsuppbyggnad för att man skulle få garantier för fortsatt användning av den levererade utrustningen, men när revisionen genomfördes var det oklart när denna utbildning kunde ges och om de personalresurser som krävdes skulle avsättas.

MÅL 2: FRÄMJANDE AV SOCIAL OCH EKONOMISK UTVECKLING

LANDSBYGDSUTVECKLINGSSEKTORN

43. Det förväntade resultatet av programmet för landsbygdsutvecklingssektorn var utarbetandet av en landsbygdsutvecklingsplan, ökning av den administrativa kapaciteten att planera och genomföra en EU-anpassad politik, verkställandet av stödordningar för investeringar i jordbruksföretag och för diversifiering av jordbruksföretag i enlighet med denna nya politik och en förbättring av villkoren i byar.

44. Såväl en landsbygdsutvecklingsplan som lokala utvecklingsstrategier av samma modell som i EU:s Leaderprogram har fastställts. Mer än 200 enskilda jordbrukare eller entreprenörer har fått bidrag för att kunna modernisera sina anläggningar så att de närmar sig EU-standard. Dessutom har EU lämnat närmare 40 utvecklingsbidrag till lokala organ och icke-statliga organisationer. Stödmottagarna har fått tekniskt bistånd som finansierats av kommissionen då de förberett och genomfört sina projekt och har genom stödordningarna lärt sig metoder för modern bokföring, upphandling och övervakning.

45. Den lokala förvaltningens och slutmottagarnas kapacitet behöver dock fortfarande förbättras. Kunskapsöverföringen från de experter som arbetar med det tekniska biståndet till de turkcypriotiska myndigheter som ansvarar för landsbygdsutveckling har hindrats av att det tekniska biståndet inte ges i de turkcypriotiska myndigheternas kontor på grund av den politiska situationen. Egenansvaret för den nya landsbygdsutvecklingsplanen och framför allt för de lokala utvecklingsstrategier som är avsedda att användas av medlemsstaterna inom ramen för EU:s Lea-derprogram är fortfarande svagt. Hållbarhet kommer därför troligen inte att uppnås utan ytterligare stöd under de kommande åren. Ytterligare EU-insatser håller på att utvecklas och möter nu konkurrens från turkisk finansiering inom denna sektor, men en direkt samordning med Turkiet är inte möjlig för närvarande.

LOKAL OCH URBAN INFRASTRUKTUR

46. EU-stödet till modernisering av lokal och urban infrastruktur är avsett att bidra till att ge nytt liv åt norra delen av Cypern, inbegripet öppnandet av nya gränsövergångsställen över den gröna linjen. Ungefär 40 enskilda insatser har finansierats genom UNDP under programmets två faser, inbegripet några högprofilinsatser med stor betydelse, såsom öppnandet av två mycket viktiga gränsövergångsställen (Ledra Street i Nicosia och Kato Pyrgos och Karavostasi – även känt som Limnitis/Yeşilırmak) och restaureringen av Bedestanbyggnaden som är ett viktigt kulturhistoriskt arv och turistmål i norra Nicosia (se ruta 3). De flesta av de enskilda insatserna har försenats, men oftast har förseningarna berott på politiska svårigheter och problem med kontroller av egendomsfrågan, som i stor utsträckning ligger utanför kommissionens och UNDP:s kontroll.

47. Insatsernas hållbarhet skulle kunna undergrävas av den turkcypriotiska befolkningsgruppens begränsade deltagande. Det finns ingen formell mekanism på projektnivå där den turkcypriotiska befolkningsgruppen är representerad, inte heller i projektstyrningskommittén. När det gäller själva insatserna har UNDP visserligen samarbetat nära med lokala organ på kommunnivå för att göra dem delaktiga i projektförvaltningen, men UNDP är fortfarande den enda avtalsparten, och därför har dessa lokala förvaltningar inte har fått någon erfarenhet som upphandlande myndighet. Hållbarhetsfrågan tas inte uttryckligen upp i UNDP:s rapporter med undantag av Bedestanprojektet (se ruta 3).

RUTA 3

RESULTAT: MODERNISERING AV LOKAL OCH URBAN INFRASTRUKTUR

Öppnande av gränsövergångsställen

Enligt artikel 2 i förordningen om gröna linjen ska linjen passeras enbart vid de övergångsställen som godkänts av de behöriga myndigheterna i Republiken Cypern. Idag finns det sju sådana övergångsställen, varav två – Ledra Street och Kato Pyrgos och Karavostasi (även känt som Limnitis/Yeşilırmak) – öppnades inom ramen för projektet i april 2008 respektive oktober 2010.

Öppnandet av nya övergångsställen underlättar kontakterna mellan de båda befolkningsgrupperna och främjar ömsesidig förståelse. Totalt 1,6 miljoner övergångar registrerades under de senaste åtta månadernas rapporteringsperiod: 26 % gällde grekcyprioter från regeringskontrollerade områden till norra delen av Cypern, 46 % gällde turkcyprioter från norra delen av Cypern till de regeringskontrollerade områdena och 28 % gällde andra EU-medborgare än cyprioter och medborgare i icke EU-länder [14].

Restaurering av Bedestanbyggnaden

Bedestan byggdes ursprungligen som en bysantinsk kyrka men omvandlades till en inomhusmarknad under 1500-talet. På 1930-talet hade man slutat använda byggnaden. När det EU-finansierade projektet inleddes var den i mycket dåligt skick; taket hade rasat in och det fanns många andra skador på konstruktionen. Byggarbetena genomfördes under två faser: konstruktionsarbete 2004–2006 och bevarande och restaurering 2005–2009.

I november 2009 återöppnades Bedestan för allmänheten som ett kulturcentrum, och vid invigningsceremonin deltog företrädare för båda befolkningsgrupperna. Projektet tilldelades Europeiska unionens kulturarvspris/Europa Nostra-utmärkelse i forskningskategorin.

MÅL 3: FÖRSONINGS- OCH FÖRTROENDESKAPANDE ÅTGÄRDER SAMT STÖD TILL DET CIVILA SAMHÄLLET

48. Stöd har lämnats till den gemensamma kommittén för saknade personer för att försöka hjälpa cyprioterna att lägga denna smärtsamma del av Cyperns historia bakom sig och därigenom bidra till processen för återförening mellan den grekcypriotiska och den turkcypriotiska befolkningsgruppen. Under den period som täcktes av den första överenskommelsen på 1,5 miljoner euro (mars 2007 till maj 2009) identifierades kvarlevorna av 155 av de uppskattningsvis 1958 saknade personerna, och kvarlevorna överlämnades till deras familjer. Finansieringen av framtida aktiviteter kommer att fortsätta att vara beroende av vilka medel som finns tillgängliga från givarna, av vilka EU är den största. I detta skede har inget tydligt slutmål eller någon avslutningsstrategi formulerats för stödet till den gemensamma kommittén för saknade personer.

49. Kommissionen använde även instrumentet för att finansiera seminarier som anordnades av Europarådet inom ramen för Akademin för politiska studier för att ge både grekcypriotiska och turkcypriotiska deltagare ökad förståelse för några av de gemensamma utmaningar som ön kommer att ställas inför i framtiden. Seminarierna har bidragit till att göra de turkcypriotiska ledarna mer integrerade, men har inte alltid varit välbesökta. Kommissionen har inte vidtagit några särskilda åtgärder för att garantera hållbarheten i European Forum Cyprus (europeiskt forum om Cypern), ett alumninätverk för dem som har deltagit i dessa seminarier.

50. Programmen Cypriotiska civila samhället i aktion och Stödgruppen för det civila samhället lanserades med syftet att stärka organisationer inom det civila samhället och utveckla en kultur som främjar det civila samhället i den turkcypriotiska befolkningsgruppen. De båda programmen har bidragit till att bygga upp kapaciteten, men ytterligare stöd krävs för att förbättra den operativa och ekonomiska förvaltningskapaciteten hos organisationer i det turkcypriotiska civilsamhället.

51. EU-stödet har i stor utsträckning bidragit till minröjningen i Cypern. Nästan alla minfält i buffertzonen är nu röjda, och sedan 2007 har EU finansierat 6,5 miljoner euro av de totalt 9 miljoner euro som investerats i detta arbete. Minröjningen har gett positiva effekter, såsom att handeln har underlättats och människors rörlighet har ökat tack vare att nya övergångsställen har öppnats (se ruta 3). Den har också bidragit till förtroendeskapande tack vare samarbetet mellan de turkiska väpnade styrkorna och Republiken Cyperns väpnade styrkor i minröjningsarbetet.

MÅL 4: ETT NÄRMANDE AV DEN TURKCYPRIOTISKA BEFOLKNINGSGRUPPEN TILL UNIONEN

52. Programmet för EU-stipendier är ett av de områden med EU-stöd som är mest känt och uppskattat av den turkcypriotiska befolkningsgruppen. Det har spelat en viktig roll i minskningen av den turkcypriotiska befolkningsgruppens isolering genom att det har blivit möjligt för 400 studenter och lärare att bo och studera i en annan medlemsstat i ett år [15].

53. Programmets ändamålsenlighet och hållbarhet begränsas dock av att det inte finns någon flerårig plan. Tidpunkten för ansökningsomgångar avgörs inte av operativa behov utan av när kommissionens finansieringsbeslut fattas. Eftersom det inte finns några garantier för att programmet kommer att fortsätta från ett år till nästa kan inte potentiella sökande planera i förväg (särskilt de som inte kan tillbringa ett år utomlands utan bidrag).

54. Det går inte att bedöma i hur hög grad projektets övergripande mål har uppnåtts eftersom det ännu inte har genomförts någon efterhandsundersökning bland stödmottagarna. Upphandlingen för den senaste omgången som avser läsåret 2011/2012 har försenats avsevärt, framför allt på grund av tillfällig personalbrist vid stödkontoret (se punkt 27). Kommissionen kunde inte underteckna några kontrakt förrän i slutet av augusti 2011, alldeles innan läsårets början.

55. Projektet för information om Europeiska unionens politiska och rättsliga system (Infopoint) syftar till att föra den turkcypriotiska befolkningsgruppen närmare EU genom informationsverksamhet och genom ökad förståelse av EU och av ansträngningarna för att nå en överenskommelse och genomföra återföreningen. Projektet har redan gett en del viktiga resultat, bland annat inrättandet av Infopointkontoret med fritt tillträde och en webbplats [16] på engelska och turkiska. EG-representationen i Nicosia och arbetsgruppen har dock olika åsikter i ett antal frågor som behandlas i projektstyrningskommittén, vilket har lett till att beslut har skjutits upp och att genomförandet därmed har försenats. Exempelvis försenades öppnandet av projektets webbplats med 16 månader på grund av sådana problem.

MÅL 5: FÖRBEREDELSER FÖR GEMENSKAPENS REGELVERK

56. Kommissionen har även finansierat projekt för förberedelser inför gemenskapens regelverk. Revisionsrätten granskade ett av de största av dessa projekt som gällde övervakning av luftkvalitet. Trots vissa problem (se ruta 4), som även illustrerar utmaningarna inom andra projekt, levererades såväl det tekniska biståndet som all utrustning.

57. Genom att ta med tolv månaders "kundservice" i leveranskontraktet har kommissionen försökt ta itu med projektets hållbarhet. De lokala myndigheternas beslut att anlita den entreprenör som gav det tekniska biståndet för driftstöd och underhåll utgör också ett försök att garantera hållbarheten. En ny "miljölag" som följer EU-lagstiftningen har antagits och den turkcypriotiska stödmottagaren har utarbetat ett diskussionsunderlag om vilka effekter tillämpningen av denna "lag" får på budget och personal. Den övergripande hållbarheten är dock hotad på grund av de hårda budgetåtstramningarna vid den turkcypriotiska miljövårdsavdelningen.

RUTA 4

PROBLEM MED GENOMFÖRANDET AV PROJEKTET FÖR ÖVERVAKNING AV LUFTKVALITET

Slutrapporten från dem som gav det tekniska stödet inom projektet för övervakning av luftkvalitet behandlade följande problem med genomförandet, som medför en risk för projektresultatet och resultatets hållbarhet:

a) Projektstarten försenades fyra månader efter det att kontraktet hade undertecknats för att man väntade på att fyra nya stationer för övervakning av luftkvaliteten skulle installeras inom ramen för det första av två leveransavtal.

b) Två andra EU-finansierade projekt för tekniskt bistånd genomfördes samtidigt tillsammans med den turkcypriotiska miljövårdsavdelningen, vilket innebar att det krävdes noggrann samordning för att man skulle undvika att fyra experter samtidigt försökte arbeta med endast två anställda vid miljövårdsavdelningen. Denna situation uppstod dock ändå under några veckor.

c) Färre än planerat deltog i utbildningen på grund av miljöavdelningens budgetbegränsningar.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

SLUTSATSER

58. Kommissionen har lyckats utarbeta ett program där instrumentets mål återspeglas i de finansierade insatserna, och man har infört genomförandemetoder som generellt är tillfredsställande. Programmet har redan gett en del positiva resultat, men resultatens hållbarhet är ofta hotad, särskilt mot bakgrund av osäkerheten om EU:s framtida finansiering.

59. Kommissionen var tvungen att hantera det svåra politiska läget och de utmaningar som beror på att förordningens mål är så allmänt formulerade, att den antogs så sent och att tidsramen är osäker. Trots detta har kommissionen utarbetat ett program som omfattar och på ett lämpligt sätt prioriterar alla sektorer som nämns i förordningens mål. Man lyckades också trots stora begränsningar snabbt inrätta ett programförvaltningskontor i norra delen av Cypern och använda genomförandemetoder och riskreducerande åtgärder som till stor del var lämpliga. De största bristerna i programförvaltningen berodde på att det lokala stödkontoret inte arbetar med samma delegering som EU-delegationerna och på att anställningskontrakten är för korta för att de anställda ska kunna förvalta de finansierade projekten från det att de inleds till dess att de avslutas. Dessutom var övervakningen vid gemensam förvaltning med FN otillräcklig.

60. Programmet har gett stöd till många olika stödmottagare i den turkcyp-riotiska befolkningsgruppen, exempelvis till jordbrukare, till studenter och till dem som använder sig av gränsövergångsställena, och en del viktiga resultat har redan uppnåtts. Det har dock inte varit möjligt att genomföra programmets största projekt, byggandet av en anläggning för avsaltning av havsvatten (27,5 miljoner euro). Detta utgör ett allvarligt bakslag för programmet och kan även få allvarliga miljökonsekvenser. Mer generellt hotas ofta projektens hållbarhet på grund av att de turkcypriotiska myndigheterna har en begränsad administrativ kapacitet, att de har antagit relevanta "lagar och förordningar" för sent och att det råder osäkerhet om EU:s framtida finansiering.

61. När granskningen genomfördes var det fortfarande oklart om ytterligare omfattande anslag till EU:s stödprogram skulle ställas till förfogande. Denna osäkerhet försvårar programförvaltningen och inverkar negativt på ändamålsenligheten och hållbarheten.

62. Trots EU:s ansträngningar för att inrätta och genomföra stödet till den turkcypriotiska befolkningsgruppen kan instrumentets slutmål – att återförena Cypern – uppnås endast om de båda berörda befolkningsgrupperna har den politiska viljan att göra det.

REKOMMENDATIONER

63. De specifika rekommendationerna om kommissionens förvaltning av EU-stödet till den turkcypriotiska befolkningsgruppen beror med nödvändighet på framstegen i förhandlingarna om återföreningen och på EU:s politik på detta område. Revisionsrätten har försökt ta hänsyn till olika scenarier när den lämnar sina rekommendationer.

64. I det nuvarande läget, när en överenskommelse om Cyperns återförening inte har nåtts och om det beslutas att ett fortsatt EU-stödprogram ska finansieras, bör kommissionen vidta följande åtgärder:

a) Införa en mekanism med en flerårig plan som kan garantera förbättring av planeringen, genomförandet och hållbarheten.

b) Fastställa metoder för att garantera en flexibel anställningsperiod för den personal som arbetar för arbetsgruppen.

c) Delegera förvaltning från kommissionens huvudkontor till stödkontoret på de områden där det skulle öka programmets effektivitet.

d) Utarbeta formella förfaranden som garanterar bättre samordning mellan EG-representationen i Nicosia och arbetsgruppen så att information från stödkontoret och projekten blir lättillgängligare för allmänheten.

e) Bättre definiera framtida bidragsöverenskommelser med samarbetsorganisationer, särskilt UNDP, så att en tillfredsställande ekonomisk och operativ rapportering garanteras som inbegriper relevantare och aktuellare resultatindikatorer.

f) Beakta inte enbart nya projekt utan även behovet av att bidra till att garantera hållbarheten i befintliga projekt vid fördelningen av eventuell framtida finansiering.

g) Särskilt prioritera noggranna förberedelser av ett nytt projekt för att avhjälpa det stora problemet med den begränsade vattentillgången.

h) Kräva att de turkcypriotiska stödmottagarna inför den nödvändiga rättsliga ramen, ser till att det finns mänskliga och finansiella resurser och reformerar den offentliga administrativa och ekonomiska förvaltningen till stöd för ett ändamålsenligt och hållbart genomförande av stödet.

65. Om man beslutar att inte stödja ytterligare ett storskaligt EU-stödprogram bör en åtgärdsplan utarbetas för att trappa ned eller avveckla verksamheten i arbetsgruppen.

66. För att förbereda för ett scenario där en politisk överenskommelse leder till att de facto-delningen av ön upphör, bör kommissionen utarbeta ett förslag till program som gör det möjligt för hela landet att få del av EU:s medel efter återföreningen.

Denna rapport har antagits av revisionsrättens avdelning III, med ledamoten Karel PINXTEN som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 6 mars 2012.

För revisionsrätten

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Ordförande

[1] Uttrycket "norra delen av Cypern" är en geografisk term som används för att ange de områden i Republiken Cypern där Republiken Cyperns regering inte utövar den faktiska kontrollen.

[2] Rådets slutsatser om Cypern, DG E I 8907/04. Europeiska unionens råd, Bryssel den 27.4.2004.

[3] Inga framsteg har gjorts när det gäller antagandet av förordningen om direkthandel. Rörlighet för personer, varor och tjänster från norra till södra delen av Cypern regleras av förordningen om gröna linjen som trädde i kraft den 1 maj 2004 (rådets förordning (EG) nr 866/2004 av den 29 april 2004 om en ordning enligt artikel 2 i protokoll nr 10 till anslutningsakten, EUT L 161, 30.4.2004, s. 128).

[4] Rådets förordning (EG) nr 389/2006 av den 27 februari 2006 om införande av en stödordning för att stimulera den ekonomiska utvecklingen inom den turkcypriotiska befolkningsgruppen och om ändring av förordning (EG) nr 2667/2000 av den 5 december 2000 om Europeiska byrån för återuppbyggnad (EUT L 65, 7.3.2006, s. 5).

[9999] "Mål 5" innefattar här icke tilldelade medel för tekniskt stöd och en programreserv med anslag på 1,74 miljoner euro.

[5] Partnersamverkan innebär att experter från medlemsstaternas förvaltningar arbetar sida vid sida med tjänstemän i mottagarländerna för att överföra kunskap.

[6] Se fotnot 1.

[7] Rådets förordning (EG) nr 1756/2006 av den 28 november 2006 om ändring av förordning (EG) nr 2667/2000 om Europeiska byrån för återuppbyggnad (EUT L 332, 30.11.2006, s. 18). I en rapport till rådet och parlamentet i december 2005 föreslog kommissionen att man skulle avveckla Europeiska byrån för återuppbyggnad men förlänga dess mandattid till den 31 december 2008.

[8] Arbetsgruppen leds av en enhetschef vid kommissionens generaldirektorat för utvidgning. Stödkontoret för programmet leds av en programhandläggare som rapporterar till denna enhetschef. Arbetsgruppen består av åtta tjänstemän och 26 kontraktsanställda, varav två respektive 20 har långtidsuppdrag vid stödkontoret. De biträds av tolv anställda med stödjande funktion från GTZ (se punkt 24).

[9] GTZ (Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit) bytte namn till GIZ (Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit) den 1 januari 2011. Det är en privat entreprenör som samlar sakkunskap från tyska statliga organ.

[10] Detta gällde EU:s byrå för tekniskt bistånd och informationsutbyte (Taiex). Taiex tillhandahåller offentligt kortsiktigt tekniskt bistånd och teknisk sakkunskap och hjälper användarna att förstå och utarbeta lagstiftning som uppfyller EU:s krav. Organisatoriskt hör Taiex till GD Utvidgning, och byrån har sitt kontor i kommissionens huvudkontor. Taiex hjälper den turkcypriotiska befolkningsgruppen att införa och tillämpa gemenskapens regelverk genom ett anslag på 13,7 miljoner euro för tekniskt bistånd som finansieras av instrumentet (se bilaga I).

[11] Tjänsteföreskrifter för tjänstemännen vid Europeiska unionen och anställningsvillkor för övriga anställda vid unionen.

[12] En iakttagelse som gjorts av GD Utvidgnings internrevisionsenhet.

[13] KOM(2007) 536 slutlig, 18.9.2007: årsrapport 2006–2007 om genomförandet av gemenskapsstödet enligt rådets förordning (EG) nr 389/2006 om införande av en stödordning för att stimulera den ekonomiska utvecklingen inom den turkcypriotiska befolkningsgruppen.

[14] KOM(2011) 284 slutlig, 30.5.2011: Sjunde årsrapporten om genomförandet av rådets förordning (EG) nr 866/2004 av den 29 april 2004 och om den situation som är resultatet av dess tillämpning under perioden den 1 maj till december 2010.

[15] Detta motsvarar ungefär 1 av 450 personer som bor i norra delen av Cypern.

[16] Se Europeiska unionens Infopoint, Nicosia, http://www.abbilgi.eu.

--------------------------------------------------

BILAGA I

FÖRDELNING PÅ ALLA ENSKILDA PROJEKT/SEKTORSPROGRAM DEN 30 SEPTEMBER 2011

Mål och projekt | Planerat (euro) [9999] | Ingångna kontrakt (euro) | Utbetalt (euro) | Utbetalt / ingångna kontrakt (%) |

Mål 1: Utveckling och omstrukturering av infrastrukturen

Delmål 1 – Skydda miljön

Projekt 1.1 – Sektorsprogram för förbättring av kvaliteten på och förvaltningen av tjänster på områdena vatten och sanitet | 71400000 | 83852225 | 40619611 | 48 % |

Projekt 1.2 – Stöd till den turkcypriotiska befolkningsgruppen när det gäller förvaltning och skydd av potentiella Natura 2000-områden i norra delen av Cypern | 5000000 | 5176480 | 3855268 | 74 % |

Projekt 1.3 – Sektorsprogram för hantering av fast avfall för den turkcypriotiska befolkningsgruppen | 21200000 | 19367570 | 10750517 | 56 % |

Projekt 1.4 – Genomförbarhetsstudie för återställande av gruvområdet Lefka | 900000 | 906500 | 906500 | 100 % |

Delmål 2 – Förbättra förvaltningen av energisektorn

Projekt 1.5 – Modernisering av förvaltningen av energisektorn | 5000000 | 6035972 | 5841195 | 97 % |

Projekt 1.6 – Utveckling och omstrukturering av infrastruktur för energi – Del II | 8750000 | 5341486 | 5135356 | 96 % |

Delmål 3 – Förbättra trafiksäkerheten

Projekt 1.7 – Förbättra trafiksäkerheten | 3000000 | 2724511 | 2266958 | 83 % |

Delmål 4 – Telekommunikation

Projekt 1.8 – Utveckling och omstrukturering av infrastrukturen för telekommunikation | 14000000 | 11617413 | 7113606 | 61 % |

Delsumma | 129250000 | 135022157 | 76489010 | 57 % |

|

Mål 2: Främjande av social och ekonomisk utveckling

Projekt 2.1 – Program för landsbygdsutveckling I & II | 37350000 | 29837192 | 19941407 | 67 % |

Projekt 2.2 – Modernisering av lokal och urban infrastruktur | 7000000 | 7000000 | 7000000 | 100 % |

Projekt 2.3 – Modernisering av lokal och urban infrastruktur – Del II | 8000000 | 9784225 | 8850803 | 90 % |

Projekt 2.4 – Program för utveckling av mänskliga resurser | 9200000 | 8080948 | 6542745 | 81 % |

Projekt 2.5 – Låneprogram för mikroföretag och småföretag – drogs tillbaka 2009 (Anslagen från detta projekt omfördelades till Taiexprojektet, IKT/SMF och vatten-/avloppsprojekt) [7777] | 9000000 | 0 | 0 | 0 |

Projekt 2.6 – Program för hållbar ekonomisk utveckling | 6000000 | 6971860 | 3913291 | 56 % |

Projekt 2.7 – Stöd till utvecklingen av den privata sektorn inom den turkcypriotiska befolkningsgruppen | 8100000 | 3198200 | 3160000 | 99 % |

Delsumma | 84650000 | 64872425 | 49408246 | 76 % |

Mål 3: Försonings- och förtroendeskapande åtgärder samt stöd till det civila samhället

Projekt 3.1 – Försonings- och förtroendeskapande åtgärder samt stöd till det civila samhället | 14000000 | 13404835 | 11115091 | 83 % |

Projekt 3.2 – Program för stöd till minröjning | 6500000 | 6495894 | 6495894 | 100 % |

Projekt 3.3 – Stöd till utveckling av ny inriktning på historieundervisningen för försoning och stabilitet i Cypern – drogs tillbaka 2009 (anslagen från detta projekt omfördelades till projekt som gällde det civila samhället) | 1000000 | 0 | 0 | 0 |

Stöd till monument som tillhör kulturarvet och som är av stor betydelse för Cyperns befolkningsgrupper | 2000000 | 0 | 0 | 0 |

Delsumma | 23500000 | 19900729 | 17610985 | 88 % |

|

Mål 4: Ett närmande av den turkcypriotiska befolkningsgruppen till unionen

Projekt 4.1 – Gemenskapens stipendiesystem | 8000000 | 6256875 | 5536216 | 88 % |

Projekt 4.2 – Främjande av ungdomsutbyte och andra kontakter mellan människor | 3000000 | 1047892 | 904893 | 86 % |

Projekt 4.3 – Information om Europeiska unionens politiska och rättsliga system | 1500000 | 1313100 | 1053100 | 80 % |

Delsumma | 12500000 | 8617867 | 7494209 | 87 % |

|

Mål 5: Förberedelse för införande och genomförande av gemenskapens regelverk i den turkcypriotiska befolkningsgruppen

Projekt 5.1 – Tekniskt stöd för att stödja införlivandet och genomförandet av gemenskapens regelverk genom Taiex – Del II (Komponent A – Stöd via Taiex); (Komponent B – medel för utrustning i liten skala) + DeI I | 17150000 | 13699997 | 12911242 | 94 % |

Projekt 5.2 – Kapacitetsuppbyggnad på miljöområdet | 2460000 | 1140690 | 1117554 | 98 % |

Icke tilldelade medel för tekniskt stöd och programreserv (felaktigt registrerat på beslut 2006/018-150) [8888] | 1740000 | 850203 | 621579 | 73 % |

Delsumma | 21350000 | 15690890 | 14650375 | 93 % |

|

Summa 1 | 271250000 | 244104068 | 165152825 | 68 % |

|

Övergripande tekniskt stöd för programmets genomförande

Delsumma a (studier, sakkunskap och logistiskt stöd för administrationen) | 11400000 | 8436605 | 6776955 | 80 % |

Delsumma b (personal och tjänsteresor) Beslut 2006/018-621, beslut 2006/018-316, beslut 2006/018-317 | 9650000 | 6865323 | 6858993 | 100 % |

|

Summa 2 | 21050000 | 15301928 | 13635948 | 89 % |

|

Totalsumma | 292300000 | 259405996 | 178788773 | 69 % |

[9999] De planerade beloppen är de som anges i de finansieringsförslag som bifogas kommissionsbeslut.

[7777] Projektet kunde inte fullföljas på grund av svårigheter med att nå en överenskommelse med Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) under de särskilda omständigheter som råder i norra delen av Cypern.

[8888] Detta kallas "Mål 6" i de ekonomiska rapporterna från arbetsgruppen. Anslag från programreserven fördes i enlighet med kommissionens beslut (2009) 2928 över till följande projekt: kommittén för saknade personer (2 miljoner euro) och minröjning (1,5 miljoner euro). 1,2 miljoner euro omfördelades från icke tilldelade medel för tekniskt stöd till Taiexprojektet.

--------------------------------------------------

BILAGA II

ÖVERSIKT ÖVER GRANSKADE KONTRAKT

WKS = upphandling av bygg- och anläggningsarbeten | PMU = projektledningsenhet |

SUP = upphandling av varor | UNDP = FN:s utvecklingsprogram |

SER = upphandling av tjänster | CoE = Europarådet |

C.A. = bidragsavtal | GRS = stödordning |

Kontraktstyp | Kontraktsperiod | Kontraktets rubrik | Belopp i kontraktet [9999] (euro) | Utbetalt belopp [9999] (euro) |

Projekt 1.1 Sektorsprogram för förbättring av kvaliteten på och förvaltningen av tjänster på områdena vatten och sanitet

PMU/SUP | nov. 2009–maj 2010 | Utrustning för provtagning på och analys av vatten och för hantering av laboratorieinformation | 580500 | 580500 |

PMU/WKS | feb. 2009–nov. 2010 | Renovering av vattendistributionsnät i norra delen av Nicosia | 2640000 | 2375624 |

PMU/WKS | dec. 2009–feb. 2012 | Byggnation av avsaltningsanläggning för havsvatten | 27517814 | 0 |

UNDP/C.A | jan. 2010–juli 2013 | Byggnation av ett nytt avloppsvattenreningsverk - Mila Milia/Haspolat | 8192242 | 4657046 |

|

Projekt 1.8 Utveckling och omstrukturering av infrastrukturen för telekommunikation

-/SUP | okt. 2009–okt. 2012 | Modernisering av telekommunikationsnät | 9828453 | 5897072 |

-/SER | dec. 2008–dec. 2011 | Utveckling och omstrukturering av infrastrukturen för telekommunikation | 1598750 | 1098750 |

|

Projekt 2.1 Program för landsbygdsutveckling

PMU/SER | maj 2008–juli 2011 | Tekniskt stöd till landsbygdsutvecklingspolitik | 2868200 | 2265878 |

-/SER | sept. 2008-sept. 2012 | Tekniskt stöd till genomförandet av programmet för landsbygdsutveckling | 1994080 | 1595264 |

PMU/SUP | dec. 2009–juni 2011 | Utrustning till veterinärlaboratorier | 422154 | 422154 |

PMU/GRS | nov. 2009–jan. 2011 | Adataş (stödordning för landsbygdsutveckling, omgång 1, nr 127937) | 15192 | 15192 |

| okt. 2009–okt. 2010 | Andaç (stödordning för landsbygdsutveckling, omgång 1, nr 127937) | 52435 | 52435 |

PMU/GRS | dec. 2009–aug. 2011 | Çatalköy – Insektsbekämpning | 144098 | 72049 |

| dec. 2009–dec. 2011 | Kulturhuset Bü yükkonuk | 158400 | 126720 |

| dec. 2009–dec. 2011 | Kultur- och konsthuset Serdarlι | 85998 | 68798 |

|

Projekt 2.2–2.3 Modernisering av lokal och urban infrastruktur

UNDP/C.A | nov. 2006–sep. 2010 | Modernisering av lokal och urban infrastruktur | 8249869 | 7424869 |

| dec. 2007–okt. 2011 | Modernisering av lokal och urban infrastruktur – Del II | 9784225 | 8850803 |

|

Projekt 3.1 – Försonings- och förtroendeskapande åtgärder samt stöd till det civila samhället

UNDP/C.A | mars 2007–maj 2009 | Stöd till kommittén för saknade personer | 1469566 | 1469566 |

CoE/C.A | aug. 2007–maj 2011 | Europarådet, Akademin för politiska studier | 600000 | 351000 |

-/SER | feb. 2008–feb. 2011 | Tekniskt stöd till utarbetandet av försonings- och förtroendeskapande åtgärder samt stöd till det civila samhället inom den turkcypriotiska befolkningsgruppen: Stödgruppen för det civila samhället | 1499000 | 1349631 |

-/GRS | aug. 2009–dec. 2010 | Organisationen Posts forskningsinstitut: Utbildning för fred III (Samordnings- och stödåtgärder – ansökningsomgång nr 126199) | 89310 | 82437 |

maj 2009–maj 2011 | KYTD: Att värdesätta mångfald och frivilligarbete i hela Cypern (Cypriotiska civila samhället i aktion – ansökningsomgång nr 126199) | 166909 | 133528 |

maj 2009–maj 2011 | MRG-KISA: Minoritetens rättigheter: ett bidrag till Cypern-problemet (Cypriotiska civila samhället i aktion – ansökningsomgång nr 126199) | 197313 | 157851 |

Projekt 3.2 – Minröjning

UNDP/C.A | jan. 2007–feb. 2009 | Röjning av minor och sprängmedel i Cypern IV | 3995894 | 3995894 |

jan. 2010–dec. 2011 | Röjning av minor och sprängmedel i Cypern V | 2500000 | 2500000 |

|

Projekt 4.1 – Gemenskapens stipendieprogram

-/GRS | jan. 2007–april 2007 | Inbjudan att lämna intresseanmälan – Gemenskapens stipendieprogram 2007/2008 (Inbjudan 1) | 396160 | 396160 |

okt. 2007–april 2008 | Inbjudan att lämna intresseanmälan – Gemenskapens stipendieprogram 2008/2009 (Inbjudan 2) | 1564919 | 1537988 |

nov. 2008–feb. 2009 | Europeiska unionens stipendieprogram III för läsåret 2009/2010 Lokalt stödprogram (Inbjudan 3) | 2346580 | 2271597 |

dec. 2009–feb. 2010 | Program för stipendier till den turkcypriotiska befolkningsgruppen för läsåret 2010/2011 (Inbjudan 4) | 1313440 | 1051796 |

feb. 2011–april 2011 | Program för stipendier till den turkcypriotiska befolkningsgruppen för läsåret 2011/2012 (Inbjudan 5) | - | - |

|

Projekt 4.3 – Information om Europeiska unionens politiska och rättsliga system

-/SER | feb. 2009–feb. 2012 | Inrättande av en EU-informationspunkt med fritt tillträde | 1300000 | 1040000 |

|

Projekt 5.2 – Kapacitetsuppbyggnad på miljöområdet

-/SUP | juni 2009–feb. 2011 | Utrustning för luftkvalitetsövervakning | 645450 | 645450 |

-/SER | juni 2009–sept. 2010 | Tekniskt stöd till luftkvalitetsövervakning i norra delen av Cypern | 197983 | 183121 |

|

GTZ-kontrakt om stöd till kontoret för programstöd

-/SER | juli 2006–juni 2008 | Tekniskt stöd för att sköta ett kontor för programstöd i norra delen av Cypern (GTZ.A) | 3476000 | 2836524 |

-/SER | juni 2008–juni 2012 | Inrättande av ett kontor för programstöd i norra delen av Cypern (GTZ.B) | 1496795 | 1496795 |

|

Totalt | | | 97387729 | 57474492 |

[9999] Per den 30 september 2011, utom för bidragskontrakt: 31 mars 2011.

--------------------------------------------------