Osäkerheten och riskerna kring utsikterna är mycket höga på grund av osäkerheten kring hur den globala hälsokrisen kommer att utvecklas. Den ökade skärpningen av de restriktioner som redan införts i Grekland och i andra europeiska länder kan ha en negativ inverkan på utsikterna på kort sikt. De ytterligare restriktionerna vad gäller rörligheten för personer och varor under de kommande månaderna i Grekland, men även utomlands – med tanke på internationell turism –fortsätter att vara ett betydande osäkerhetsmoment. Ytterligare nedåtrisker finns i form av de ökade geopolitiska spänningarna i regionen och det ihållande migrationstrycket. På plussidan finns de stödåtgärder som antagits på EU-nivå, bland annat Next Generation EU, som sannolikt kommer att stödja efterfrågan under 2021 på ett betydande sätt och stärka ekonomiska fundamenta och resiliensen framöver. Mer specifikt tar kommissionens prognos inte hänsyn till effekterna av återhämtnings- och resiliensplanen eftersom den fortfarande befinner sig i ett tidigt stadium av utarbetandet. När de reformer och investeringar som ska genomföras enligt planen väl har specificerats, antagits och genomförts, väntas de få en positiv effekt på tillväxtutsikterna.

Eftersom antalet covid-19-fall fortsätter att öka kommer återhämtningen sannolikt att bli något långsammare än vad som tidigare antagits. Enligt kommissionens höstprognos 2020 kommer BNP i fasta priser att minska med 9 % under 2020 och öka med 5 % under 2021. Prognoserna räknar med endast en gradvis ökning av efterfrågan på turismtjänster, en mer försiktig privat konsumtion och en bestående osäkerhet och lägre vinster i företagssektorn. Myndigheterna har antagit ett stort antal åtgärder för att dämpa effekterna av coronarestriktionerna under 2020 tillsammans med åtgärder för att stimulera den samlade efterfrågan under 2021. Dessa prognoser färdigställdes före tillkännagivandena av den tre veckor långa nedstängningen den 5 november 2020 och de relevanta stödåtgärderna ().

Covid-19-pandemin drabbar den grekiska ekonomin mycket hårt. Ekonomin krympte med 14,2 procent under det andra halvåret 2020 då den ekonomiska verksamheten begränsades för att stoppa spridningen av pandemin. Tjänstesektorn drabbades särskilt hårt även under sommarsäsongen på grund av den internationella turismens stora betydelse för Grekland. Medan ökningen av arbetslösheten hittills har varit relativt låg – delvis på grund av de skyddssystem som införts snabbt av myndigheterna – har sysselsättningen drabbats desto hårdare på grund av en lägre efterfrågan på säsongsarbetare. En tröghet i ekonomin tillsammans med fallande energipriser väntas leda till en tillfällig minskning av konsumentpriserna under 2020.

Slutsatsen i denna rapport är att Grekland, trots det negativa läge som har uppstått till följd av pandemin, har vidtagit de åtgärder som krävs för att fullgöra sina särskilda åtaganden inom tidsfristen. Dessa exceptionella händelser har lett till en snabb ekonomisk inbromsning och, under det första halvåret, och till att flera reformer avstannat på grund av att mer omedelbara prioriteringar måste åtgärdas. Icke desto mindre har myndigheterna under de senaste månaderna lyckats återuppta arbetet med åtagandena och har genomfört en rad grundläggande reformer. EU:s institutioner välkomnar den nära och konstruktiva samarbetet på alla områden och uppmuntrar myndigheterna att behålla farten och, där så är nödvändigt, skärpa ansträngningarna för att så snart som möjligt avsluta genomförandet av den nyligen antagna primärlagstiftningen. Detta gäller särskilt reformerna av den finansiella sektorn, där en omfattande sekundärlagstiftning kommer att färdigställas och antas inom kort.

Den förstärkta övervakningen ger en heltäckande ram för övervakning av den ekonomiska utvecklingen och den politik som behövs för att uppnå en hållbar ekonomisk återhämtning. Den gör det möjligt att regelbundet bedöma den senaste ekonomiska och finansiella utvecklingen i Grekland, övervaka villkoren för statens upplåning och uppdatera skuldhållbarhetsanalysen. Den förstärkta övervakningen utgör även en ram för bedömningen av Greklands allmänna åtagande vid Eurogruppens möte den 22 juni 2018 att fortsätta och slutföra de reformer som antagits inom ramen för ESM-programmet och se till att målen för de viktiga reformer som antagits inom ramen för programmen för ekonomiskt bistånd uppnås. Mot den bakgrunden bevakas inom ramen för den förstärkta övervakningen att de särskilda åtagandena om att slutföra de viktiga strukturreformer som inleddes inom ramen för programmet inom sex nyckelområden fullgörs inom de överenskomna tidsfristerna fram till mitten av 2022, dvs. när det gäller i) offentligfinansiella och finans-/strukturpolitiska åtgärder, ii) social välfärd, iii) finansiell stabilitet, iv) arbets- och produktmarknader, v) Hellenic Corporation of Assets and Participations (HCAP) och privatiseringar, och vi) modernisering av den offentliga förvaltningen.

OFFENTLIGFINANSIELL UTVECKLING OCH FRAMTIDSUTSIKTER

Den ekonomiska nedgångens effekter på de offentliga finanserna och kostnaderna för de nödåtgärder som vidtagits för att hantera covid-19-krisen väntas resultera i ett stort budgetunderskott detta år. Det primära saldot som kontrolleras under förstärkt övervakning väntas nå –4,4 % av BNP under 2020. Utöver det inkomstbortfall som utlösts av recessionen beaktas i prognosen förlängningen av de åtgärder som redan antagits av myndigheterna för att dämpa de senaste månadernas nedgång. Åtgärderna omfattar en ökning av det totala anslaget till återbetalbara förskott till företag och förlängningarna av befintliga stödåtgärder för både arbetslösa och anställda i företag som drabbats av pandemin. I prognosen beaktas även en retroaktiv utbetalning till pensionärer till följd av ett domstolsavgörande i juli 2020 som kommer att tillämpas under en kort perioden innan 2016 års pensionsreform träder i kraft.

Greklands finanspolitik väntas fortsätta att stödja återhämtningen under hela 2021. De flesta av de åtgärder som vidtagits under 2020 har inriktats på de direkta effekterna av pandemin (hälso- och sjukvårdsutgifter, stöd under nedstängningsperioden, uppskov med betalning av skatt etc.), men myndigheterna har också aviserat tillfälliga åtgärder för att mer brett stimulera efterfrågan och sysselsättning under 2021. Åtgärderna består bland annat av en nedsättning av socialförsäkringsavgifterna med tre procentenheter och en anstånd med den sociala solidaritetsskatten för den privata sektorn, samt ett nytt tillfälligt anställningsstöd. Dessa åtgärder går i rätt riktning vad avser att minska den höga skattekilen på arbete och deras tillfälliga karaktär är förenlig med målet att säkerställa de offentliga finansernas hållbarhet på medellång sikt. Det finanspolitiska inriktning som planeras för 2021 beaktar tillämpningen av den allmänna undantagsklausulen under 2021.

I utkastet till budgetplan 2021 väntas det primära underskottet som kontrolleras under den förstärkta övervakningen uppgå till 1,1 % av BNP under 2021. Myndigheternas prognos beaktar de nya åtgärderna, en särskild reserv, som skulle kunna finansiera de omedelbara behov som kan komma att uppstå i samband med pandemins utveckling, och ett sjuårigt program för finansiering av försvaret. Myndigheternas prognos är mer optimistisk än kommissionens höstprognos 2020, enligt vilken ett primärt underskott på 3,4 % av BNP väntas 2021. Skillnaderna beror dock till stor del på metodologiska antaganden vad gäller a) det ovan nämnda beaktandet av vissa av nödåtgärderna vars regler förklarades först efter att utkastet till budgetplan lades fram, och b) inbegripandet av faciliteten för återhämtning och resiliens i myndigheternas makroekonomiska scenario(). Utöver detta är kommissionens prognos mer försiktig vad gäller den minskning i underskottet i det särskilda kontot för förnybara energikällor som antas i utkastet till budgetplan, eftersom den politiska åtgärd som ska leda till denna förbättring ännu inte har angetts – kommissionen har därför en mer stegvis syn på genomförandet av det nya försvarsprogrammet.

Framstegen mot slutförandet av den landsomfattande omvärderingen av fastighetstaxeringsvärden har saktat ned. Omvärderingen var ett särskilt åtagande med tidsfrist i mitten av 2020, vars slutförande nu har skjutits upp till mitten av 2021. Oundvikliga förseningar har uppstått tidigare under året på grund av coronarestriktionerna och ytterligare förseningar har uppstått på grund av den kvalitetsbedömning som krävs vid framgångsrika överklaganden till Högsta förvaltningsrätten. Omvärderingen och utvidgningen av det befintliga värdezonsystemet väntas nu slutföras i mars 2021, i god tid för taxeringen i augusti 2021.

Den osäkerhet som hänger samman med den nuvarande bedömningen och prognosen är betydande: En ytterligare upptrappning av hälsokrisen skulle kunna utlösa behovet av kompletterande finanspolitiska åtgärder, både målinriktade och temporära, för att begränsa konsekvenserna och stärka återhämtningen under 2021. Andra risker hänger samman med aktiveringen av de nyligen utfärdade statliga garantier som ingick i nödåtgärderna. Ytterligare andra risker har samband med kostnaderna för pågående rättstvister och återstående skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, vilka skulle kunna försämra balansen när de avgörs. Osäkerheten vad gäller den fulla omfattningen av den retroaktiva ersättning för nedskärningar i tilläggspensioner och säsongsbonusar som infördes genom den förra pensionsreformen kvarstår, då Högsta förvaltningsdomstolens avgörande för 2020 ännu inte har offentliggjorts. Slutligen tillkommer ytterligare en risk på grund av den potentiella extra kostnaden för täckningen av personer utan sjukförsäkring. På den positiva sidan väntas Grekland gynnas kraftigt av faciliteten för återhämtning och resiliens som ska stödja en hållbar ekonomisk återhämtning genom att ge omfattande ekonomiskt stöd till tillväxtfrämjande reformer och investeringar.

STATLIG FINANSIERING och skuldhållbarhetsanalys

Avkastningen på statsobligationer förblir låg i Grekland och den statliga kontantbufferten närmar sig nivån före krisen. Myndigheterna avslutade nyligen framgångsrikt utgivningen av en femtonårig obligation. Avkastningsspreaden på den långsiktiga grekiska statsobligationen ligger kvar på en historiskt låg nivå. Kontantreserverna inom den offentliga förvaltningen uppgår nu till 34,5 miljarder euro (slutet av september) med ett saldo i kontantbufferten på oförändrade 15,7 miljarder euro. Den totala likviditetsreserven inom den offentliga förvaltningen borde vara tillräcklig för att täcka omkring två års finansieringsbehov även utan ytterligare obligationsutgivning.

EU:s institutioner har genomfört en omfattande revidering av ramen för hållbar skuld, vilket aviserades i den femte rapporten om förstärkt övervakning. Den reviderade ramen omfattar ett referensscenario som är anpassat till den ram som kommissionens använder för att bedöma skuldhållbarheten för alla medlemsstater, och en landsspecifik scenarioanalys. Revideringen använder marknadsbaserade indikatorer som är lätt tillgängliga och allmänt vedertagna och gör antagandet mer förenligt med marknadens förväntningar på kort och medellång sikt. Revideringen beaktar också antaganden om långsiktig tillväxt och räntesatser från åldranderapporten för 2021. Scenarioanalysen behandlar risker som är särskilt relevanta för länder med hög skuldsättning, som Grekland.

Trots de försämrade utsikterna på kort sikt blir det enligt referensscenariot en återgång till sjunkande skuldkvot i förhållande till BNP. På kort sikt beräknas den offentliga skulden öka från 180,5 % av BNP 2019 till över 207 % av BNP 2020. Men eftersom de finanspolitiska nödåtgärder som vidtagits under pandemin förväntas vara tillfälliga och ekonomin beräknas börja återhämta sig under 2021, väntas skuldkvoten i förhållande till BNP följa en nedåtgående tendens från och med 2021. De offentliga bruttofinansieringsbehoven väntas ligga kring 15 % av BNP under de kommande 20 åren, innan de minskar till omkring 13 % av BNP till 2060. Resultaten av denna simulering utifrån referensscenariot stöds framför allt av antagandet om gynnsamma finansieringsvillkor, faktumet att en stor andel av skulden finansieras till låg ränta av officiella långivare och en lång genomsnittlig löptid för den utestående skulden.

Bägge scenarier talar för att högre refinansieringsräntor skulle försämra utsikterna, och detta i ännu högre grad i kombination med låg tillväxt, vilket understryker vikten av att fortsätta med en ambitiös tillväxtagenda. Antagandena utifrån referensscenariot omfattas av en osäkerhet som ökar under hela prognosperioden. Finansieringsvillkoren kan visa sig vara mindre gynnsamma än väntat, i synnerhet i ett längre perspektiv än på medellång sikt. Enligt scenariot med en högre riskpremie, som kopplar riskpremier till skuldnivån på medellång och lång sikt, kommer skuldkvoten, även om den minskar, att ligga betydligt högre än enligt prognoserna utifrån referensscenariot. Bruttofinansieringsbehoven är också högre och kommer att ligga kvar marginellt under 20 % av BNP på lång sikt. I ett scenario där BNP-tillväxten är lägre än i referensscenariot, i kombination med en högre riskpremie, förblir skuldnivån hög på lång sikt med bruttofinansieringsbehov som överstiger 20 % av BNP från mitten av 2030-talet, vilket indikerar kvarstående hållbarhetsrisker. Enligt det scenariot kommer tillväxten att ligga kvar under tillväxten i euroområdet på lång sikt, vilket belyser vikten av att uppnå resultat i fråga om den tillväxtagenda som Pissarideskommissionen utarbetade ett utkast till och som offentliggjordes av myndigheterna i augusti 2020. Faciliteten för återhämtning och tillväxt utgör en möjlighet till ökande potentiell tillväxt genom investeringar och reformer.

FÖRVALTNING AV OFFENTLIGA INKOMSTER

Den kompletterande lagstiftningen om löneskalan för den oberoende myndigheten för offentliga inkomster, som är ett centralt steg mot att fullborda myndighetens personalreform, har offentliggjorts för offentligt samråd och väntas antas i slutet av november 2020. Reformen förväntas stärka den oberoende myndighetens förmåga att behålla och locka till sig ny högkvalificerad personal; i slutet av det tredje kvartalet låg personalsiffrorna fortfarande klart under personalmålet för slutet av 2019 (11 947 jämfört med 12 500). Myndigheten har bekräftat att de pågående anställningsförfarandena vid finansministeriet inte kommer att försämra myndighetens övergripande kapacitet. Den övergripande personalreformen väntas var driftsklar den 1 januari 2021.

Ytterligare framsteg har gjorts för att stärka ramen för att bekämpa smuggling. Lagförslaget har offentliggjorts för offentligt samråd och väntas antas i november 2020. Lagförslaget omfattar bestämmelser för att stärka kapaciteten inom centret för operativ samordning, som samordnar insatserna mot smuggling och som är en del av den oberoende myndigheten för offentliga inkomster. Antagandet av dessa bestämmelser förväntas ytterligare öka dess möjligheter att rekrytera personal.

Generellt sett görs goda framsteg med att uppfylla de mål som fastställts för de centrala resultatindikatorerna, bland annat för skuldindrivning, medan arbete för att ytterligare höja den oberoende myndighetens uppbörds- och revisionskapacitet fortgår. Ett antal indikatorer har klarat sig bättre än väntat under de nuvarande omständigheterna, delvis på grund av de rabatter som erbjöds i utbyte mot punktliga betalningar av skatteskulder och som infördes efter pandemiutbrottet.

Myndigheterna har antagit en rad särskilda arrangemang för att reglera skatteskulder som uppstått under pandemin. Dessa nya ordningar avser de skatteuppskov som infördes i början av pandemin och som underlättar återinträdet i de skuldregleringssystem som avbröts under pandemin med hänsyn till de stränga påföljder som annars skulle tillämpas enligt den överenskomna ramen från 2019. Dessutom har en ”andra chans” skapats även för regleringsplaner som hade avtalats före ikraftträdandet av 2019 års ram. Ordningen är ännu inte driftsklar och förväntas innebära att gäldenärerna omfattas av lämplig granskning med avseende på skälen till att de ställt in betalningarna och deras efterlevnadshistorik. När det gäller de statliga garantier som hade tagits i anspråk av banker och som för närvarande handläggs och betalas ut av staten på de ursprungliga gäldenärernas vägnar (se finansavsnittet) har myndigheterna också infört ett skuldregleringssystem som gör det möjligt för gäldenärerna att återbetala skulden till staten i upp till 120 delbetalningar. I syfte att upprätthålla betalningsdisciplin har myndigheterna klargjort att avhopp från denna extraordinära ordning utesluter alla möjligheter att ansluta sig till någon annan skuldregleringsordning och därför skulle ge upphov till indrivning. Genomförandet av dessa verkställighetsåtgärder kommer att övervakas noga.

FÖRVALTNINGEN AV DE OFFENTLIGA FINANSERNA och offentliga investeringar

Stocken av eftersläpande skulder har minskat sedan den förra rapporten men det krävs oförminskade ansträngningar för att uppnå det ambitiösa målet inför årsslutet. Medan stocken av eftersläpande skulder fortsätter att ligga över de planerade nivåerna i handlingsplanen från oktober 2019, har de avvikelser som uppstod tidigt under 2020 – även de till följd av pandemin – kunnat åtgärdas, utom vad gäller eftersläpningen i handläggningen av pensionsansökningar, där automatisk handläggning och utbetalning av pensioner förväntas ge fullt utslag först nästa år. Målet om noll utestående skulder vid slutet av 2020 i alla sektorer utom vad gäller pensionsansökningar har bekräftats av myndigheterna, men är fortfarande omgärdat av risker, bland annat att smittspridningen tar ny fart. Mot bakgrund av den oförutsedda ökningen av antalet pensionsansökningar som utlöstes av rättsliga och tekniska faktorer, väntas regleringen av pensionsansökningar vara fullt avslutad senast i december 2021.

Medan stocken av utestående skulder minskar fortsätter nya eftersläpande skulder att uppstå, vilket understryker vikten av att genomföra den grekiska revisionsrättens rekommendationer (ett särskilt åtagande med tidsfrist i mitten av 2021), bland vilka en förstärkning av det interna kontrollsystemet är centralt. Att förstärka det interna kontrollsystemet skulle också vara centralt för en sund förvaltning av de projekt som ska finansieras genom faciliteten för återhämtning och resiliens. En lag som fastställer den konceptuella ramen för intern kontroll planeras antas i slutet av året. Utmaningarna ligger nu i att se till att den komponent i kontrollsystemet som rör förvaltningen av de offentliga finanserna genomförs fullt ut i inom hela den offentliga förvaltningen samt att säkerställa att kontrollsystemet övervakas på ett effektiv sätt av finansministeriet. Reformen kommer att gynnas av de åtgärder som nyligen vidtagits av den grekiska revisionsrätten och, på medellång sikt, av den förenkling av ramverket för budgetgenomförande och betalningsförfarandet som nyligen inletts.