MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET i enlighet med artikel 251.2 andra stycket i EG-fördraget om rådets gemensamma ståndpunkt om det ändrade förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om bedömning av vissa planers och programs inverkan på miljön

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET i enlighet med artikel 251.2 andra stycket i EG-fördraget om rådets gemensamma ståndpunkt om det ändrade förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om bedömning av vissa planers och programs inverkan på miljön

1. Förfarande

Förslaget (KOM(1996)511 slutlig - 1996/0304 (SYN) av den 4 december 1996, EGT C 129, 25.4.1997) överlämnades till rådet den 25 mars 1997 i enlighet med samarbets förfarandet i artikel 175.1 i EG-fördraget.

Ekonomiska och sociala kommittén avgav sitt yttrande den 29 maj 1997 (EGT C 287, 22.9.1997).

Regionkommittén avgav sitt yttrande om kommissionens ursprungliga förslag den 20 november 1997 (EGT C 64, 27.2.1998) och om det ändrade förslaget den 15 september 1999 (EGT C 374, 23.12.1999).

Europaparlamentet avgav sitt yttrande vid första behandlingen den 20 oktober 1998 (EGT C 341, 9.11.1998).

Efter Europaparlamentets yttrande och i enlighet med artikel 250.2 i EG-fördraget antog kommissionen den 18 februari 1999 ett ändrat förslag (KOM(1999)73 slutlig, EGT C 83, 25.3.1999).

Rådets gemensamma ståndpunkt antogs den 30 mars 2000.

2. Syftet med direktivet

Syftet med direktivet är att sörja för en hög grad av miljöskydd och bidra till att integrera miljöhänsyn i utarbetandet och antagandet av planer och program för att främja en hållbar utveckling.

Direktivet innebär att vissa planer och program som kan förväntas få betydande miljöeffekter skall identifieras, beskrivas och utvärderas under utarbetandet och innan de antas. En miljörapport skall utarbetas, och allmänheten och de berörda miljömyndigheterna skall göras delaktiga och beredas tillfälle att yttra sig. När det gäller betydande gränsöverskridande miljöeffekter skall samråd äga rum med medlems stater som sannolikt kommer att påverkas. Allmänheten och de berörda miljömyndigheterna i den aktuella medlemsstaten skall beredas tillfälle att yttra sig. Slutligen skall resultaten av hela samrådsförfarandet beaktas vid beslutsfattandet. När planen eller programmet har antagits skall allmänheten och de berörda miljömyndigheterna samt alla medlemsstater med vilka samråd ägt rum informeras.

Direktivet kommer bland annat att omfatta följande centrala inslag:

- I den gemensamma ståndpunkten delas direktivets tillämpningsområde upp i en obligatorisk och en icke-obligatorisk del. För vissa typer av planer och program som utarbetas inom ett antal angivna sektorer, och för planer och program som befunnits ha en betydande påverkan på Natura-2000-områden, skall en miljö konsekvens bedömning vara obligatorisk. För vissa andra planer och program som inte omfattas av denna skyldighet får medlemsstaterna själva avgöra huruvida det är sannolikt att sådana planer och program får betydande miljöeffekter, och det är endast om så är fallet som de behöver genomgå en miljökonsekvensbedömning.

- Principen om integrering av miljöhänsyn framhålls som ett av syftena med direktivet och nämns i anslutning till de skäl som skall anföras för det slutgiltiga beslutet ("ett utlåtande med en sammanfattning av hur miljöhänsyn har integrerats i planen eller programmet").

- De viktigaste bestämmelserna i andra pelaren av Århuskonventionen beträffande allmän hetens deltagande vid utarbetandet av planer och program med avseende på miljön, införs i direktivet.

- Likaså införs bestämmelser som klargör förhållandet mellan direktivet och andra gemenskapsinstrument som rör miljökonsekvensbedömningar (t.ex. direktiv 92/43/EEG om livsmiljöer eller det framtida ramdirektivet om vatten).

- I direktivet införs också bestämmelser om att bedömningen inte behöver upprepas när olika planeringsnivåer i ett hierarkiskt system med planer och program berörs (t.ex. kan befintlig relevant information användas i miljörapporten).

- När det gäller betydande gränsöverskridande effekter omfattar direktivet en bestämmelse om att samråd skall äga rum med medlemsstater som sannolikt kommer att påverkas, och om att allmänheten och de berörda miljömyndigheterna skall göras delaktiga. Genom denna bestämmelse genomförs de viktigaste principerna i FN-ECE:s konvention om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gräns överskridande sammanhang (Esbokonventionen).

3. Kommissionens synpunkter

3.1. Allmänna synpunkter

Kommissionen godkände 15 av Europa parlamentets 29 ändringsförslag från första behandlingen - i sin helhet, i princip eller delvis (under omröstningen slogs de 33 ursprungliga ändringsförslagen samman till 29). De infördes i kommissio nens ändrade förslag (KOM(1999)73 slutlig) av den 18 februari 1999. Samtliga dessa ändrings förslag från Europaparlamentet har nu i sin helhet, i princip eller delvis införts i rådets gemensamma ståndpunkt.

Den viktigaste frågan vid förhandlingarna var direktivets tillämpnings område. För att också tillgodose Europaparlamentets krav valde kommissionen i sitt ändrade förslag en tämligen stor räckvidd, som innebar en obligatorisk miljökonskvensbedömning för alla planer och program i obegränsade planerings- och program områden eller -sektorer som uppfyller vissa villkor. Medlemsstaterna skulle endast när det gäller mindre ändringar och vissa planer eller program på lokal nivå få möjlighet att själva bestämma huruvida en miljökonsekvensbedömning är nödvändig eller ej. Rådets gemensamma ståndpunkt ger ett helt annat resultat än kommissio nens förslag. I den gemensamma ståndpunkten delas tillämpningsområdet in i en obligatorisk och en icke-obligatorisk del, vilket innebär att de planer och program som omfattas begränsas jämfört med kommissionens ändrade förslag. Defini tionen av planer och program är också är snävare, eftersom ytterligare formella krav har tillkommit, och dessutom begränsas tillämpningsområdet genom att flera undantag har införts för vissa typer av planer och program (detta beskrivs närmare i avsnittet om artikel 3 i punkt 3.2.2 nedan).

En snävare definition av planer och program, fler undantag och en räckvidd med andra prioriteringar leder sammantaget till att tillämpningsområdet krymper. En sådan begränsad räckvidd är inte förenlig med de principer och mål om miljöintegrering som fördes fram av Europeiska rådet i Cardiff och som har bekräftats av senare möten i Europeiska rådet. Vid rådets möte den 13 december 1999 gjorde kommissionen därför ett uttalande som togs till protokollet, av vilket framgick att kommissionen inte kunde stödja den gemensamma ståndpunkten (se punkt 5 nedan).

3.2. Detaljerade synpunkter

3.2.1. Ändringsförslag från Europaparlamentet som kommissionen godtagit i sitt ändrade förslag och som i sin helhet, i princip eller delvis införts i den gemensamma ståndpunkten

Alla ändringsförslag från Europaparlamentet som godtagits av kommissionen har i sin helhet, i princip eller delvis införts i den gemensamma ståndpunkten. På grund av att vissa skäl och artiklar formulerats om under förhandlingarnas gång var det emellertid nödvändigt att göra en omarbetning av dessa ändringsförslag och anpassa dem till motsvarande bestämmelser i den gemensamma ståndpunkten.

Ändringsförslag 2-4, 7, 9, 11 och 14, som avser skäl, har införts i skäl 1, 2, 4, 7, 14 och 19. Skälen överensstämmer i allmänhet väl med innehållet i artiklarna i den gemensamma ståndpunkten.

Ändringsförslag 16, i vilket det betonas att det är viktigt att direktivet bidrar till en hållbar utveckling, har införts i artikel 1 som ett av syftena i den gemensamma ståndpunkten.

Ändringsförslag 17 och 19, som avser tillämpningsområdet i den gemensamma stånd punkten, har nu införts i artiklarna 2 och 3 i den gemensamma ståndpunkten.

Ändringsförslag 22 och 33 gäller miljörapportens innehåll, den typ av upplysningar som skall ingå där och rapportens kvalitet. Dessa ändringar har nu införts i artiklarna 5 och 11 samt i bilaga I till den gemensamma ståndpunkten.

Ändringsförslag 27, som avser detaljer i samrådet med allmänheten, har införts i artikel 6 i den gemensamma ståndpunkten.

Ändringsförslag 31 och 32 gäller tidpunkten för framläggande av utvärderings rapporten om direktivets tillämpning och effektivitet, och kraven på informations utbyte. Dessa förslag har nu införts i artiklarna 11 och 12 i den gemensamma ståndpunkten.

3.2.2. Rådets ändringar i det ändrade förslaget

Skälen

Vissa skäl anges i en ny ordningsföljd för att återspegla ordningen på motsvarande artiklar. Vissa skäl har slagits samman och nya skäl har lagts till för att återspegla nya krav i texten.

Artikel 1 (Syfte)

För att ta hänsyn till den senaste utvecklingen och betona vikten av att integrera miljöhänsyn i beslutsfattandet, har principen om integrering av miljöhänsyn lagts till bland de syften som eftersträvas med direktivet.

Artikel 2 (Definitioner)

Den huvudsakliga ändringen i artikel 2 avser definitionen av "planer och program". I kommis sio nens förslag omfattade definitionen av planer och program även deras tillämp nings område. I den gemensamma ståndpunkten har dessa båda element delats upp på två artiklar (tillämpningsområdet behandlas i artikel 3). Ytterligare ett antal begränsningar har införts i definitionen av planer och program och gäller formella krav (t.ex. planer och program som krävs i lagar och andra författningar). Vissa andra delar av denna artikel som fanns med i kommissionens förslag har utgått och en definition av "allmänheten" har införts på grund av de ändrade kraven i texten.

Artikel 3 (Räckvidd)

För att också tillgodose Europaparlamentets krav valde kommissionen i sitt ändrade förslag en tämligen stor räckvidd som omfattar alla planer och program i obegränsade planerings- och program områden eller -sektorer som uppfyller vissa villkor. Medlemsstaterna skulle endast när det gäller mindre ändringar och vissa planer eller program på lokal nivå få möjlighet att själva bestämma huruvida en miljökonsekvensbedömning är nödvändig eller ej. Rådets gemen samma stånd punkt ger ett helt annat resultat än kommissio nens förslag. I den gemen samma stånd punkten delas tillämpningsområdet in i en obligatorisk och en icke-obligatorisk del, vilket innebär att de planer och program som omfattas begränsas jämfört med kommissionens ändrade förslag.

Den obligatoriska delen omfattar vissa planer och program som utarbetas inom ett begränsat antal sektorer och som fastställer ramen för kommande exploate rings tillstånd för projekt som förtecknas i direktiv 85/337/EEG, samt planer och program som befunnits ha en betydande påverkan på Natura-2000-områden enligt artikel 6 eller 7 i direktiv 92/43/EEG om livs miljöer.

Kommissionens ändrade förslag omfattade däremot planer och program som utarbetas inom alla planerings- och programområden och som fastställer ramen för kommande exploaterings tillstånd för projekt, utan att dessa begränsas till direktiv 85/337/EEG.

För vissa planer och program på lokal nivå och mindre ändringar, samt för andra planer och program än de som omfattas av den obligatoriska delen och som fastställer ramen för kommande exploateringstillstånd för projekt, skall medlemsstaternas avgöra om planen eller programmet kan förväntas få betydande miljöeffekter. Detta beslut skall grundas på de tillämpliga urvalskriterier som anges i en ny bilaga till den gemensamma ståndpunkten och skall fattas i samråd med miljömyndigheterna (det är alltså fråga om en sorts "sållning"). En bestämmelse har införts för att garantera att allmänheten får insyn i beslutsfattandet. Kommissionens ändrade förslag omfattade ingen generell "sållningsmöjlighet" och inte heller någon bilaga med särskilda "sållnings kriterier". Det medgav ett visst mått av flexibilitet i fråga om mindre ändringar och vissa planer och program på lokal nivå, men bortsett från dessa undantag skulle det ändrade förslaget ha gällt alla planer och program som uppfyller de där angivna villkoren.

Dessutom har flera undantag från direktivet införts i denna artikel (t.ex. planer inom nationellt försvar eller civil beredskap, finansiella planer eller budgetplaner och planer som omfattas av den innevarande programperioden för strukturfonderna). Det är inte motiverat att i rättsligt hänseende undanta EU:s strukturfonder från direktivets räckvidd. Kommissionen uppgav emellertid i motiveringen till sitt direktivförslag från 1996 att bestämmelserna "kommer att innebära att det nya direktivet inte är tillämpligt på planer som lämnas in till kommissionen i enlighet med förordningarna om strukturfonderna". I artikel 41 i förordning (EG) nr 1260/1999 föreskrivs redan en grundlig förhandsbedömning av inverkan på miljön. Kommissionen har för avsikt att grundligt undersöka frågan inom ramen för den rapport som föreskrivs i artikel 11.4 i direktivet, innan den intar en definitiv ståndpunkt om huruvida strukturfondernas programdokument bör innefattas i direktivets räckvidd under den kommande programperioden.

Artikel 4 (Allmänna skyldigheter)

Flera bestämmelser som avser procedurfrågor och som syftar till att begränsa den administrativa bördan för medlemsstaterna har införts i denna artikel.

Artikel 5 (Miljörapport)

Den huvudsakliga ändringen i denna artikel klargör att miljörapporten inte enbart skall behandla planen eller programmet utan också rimliga alternativ. Artikeln omfattar emellertid bestämmelser som säkerställer att man vid utarbetandet av miljörapporten inte behöver upprepa bedömningen, genom att rapporten fokuseras på den information som man rimligtvis kan kräva, samtidigt som hänsyn tas till vissa ytterligare faktorer. Den typ av uppgifter som skall ingå i miljörapporten anges i bilaga I till den gemensamma ståndpunkten.

En värdefull precisering av de olika delar av miljön (människor, djur, växter, jord, vatten osv.) som skall omfattas av miljökonsekvensbedömningen har emellertid strukits i den gemensamma ståndpunkten.

Artikel 6 (Samråd)

Artikel 6 rör kravet på samråd med allmänheten och behöriga miljömyndigheter. Dessa krav överensstämmer med kraven i andra pelaren av Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande och tillgång till rättsmedel, och innebär att dessa krav införlivas med gemenskapslagstiftningen.

Artikel 7 (Gränsöverskridande samråd)

Förutom de krav på gränsöverskridande samråd mellan medlemsstater som redan ingår i kommissionens förslag, införs genom den gemensamma ståndpunkten ett krav på deltagande från allmänheten och miljömyndigheterna i den medlemsstat som sannolikt kommer att påverkas på ett betydande sätt av planens eller programmets gränsöverskridande miljö effekter. Genom denna bestämmelse accepteras vissa grundläggande principer i Esbo konventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang, vilka tillämpas på vissa planer och program.

Artikel 8 (Beslutsfattande)

Denna artikel är i stort sett oförändrad, bortsett från att den har anpassats något för att stämma överens med de ändringar som gjorts i tidigare artiklar.

Artikel 9 (Information om beslutet)

Denna artikel har anpassats för att stämma överens med de ändringar som gjorts i tidigare artiklar och omfattar därför viss ytterligare information som skall lämnas till allmänheten och andra berörda parter med vilka samråd ägt rum under förfarandet (t.ex. "ett utlåtande med en sammanfattning av hur miljöhänsyn har integrerats i planen eller programmet", "skälen till att den plan eller det program som antagits valts mot bakgrund av andra rimliga alternativ som diskuterats").

Artikel 10 (Förhållandet till annan gemenskapslagstiftning)

För att klargöra förhållandet mellan direktivet och annan gemenskapslagstiftning om miljökonsekvensbedömningar och för att undvika att bedömningar görs mer än en gång, har en bestämmelse införts i den gemensamma ståndpunkten som gör det möjligt att föreskriva samordnade eller gemensamma förfaranden som uppfyller kraven i den tillämpliga gemenskaps lagstiftningen. Denna bestämmelse innebär en förbättring eftersom dess syfte är att minska den administrativa bördan.

Den bestämmelse om en rättslig granskning av planer och program som antagits av parlamentet har utgått eftersom den sannolikt skulle kunna leda till en snedvriden tillämpning av direktivet.

Artikel11 (Information, rapport och översyn)

Ytterligare några viktiga element har lagts till beträffande miljörapportens kvalitet och frågor som bör behandlas i utvärderingsrapporten om direktivet, särskilt möjligheten att utöka direktivets räckvidd. Dessutom har en ny bestämmelse tillkommit som innebär att kommissionen skall klargöra förhållandet mellan direktivet och förordningarna om strukturfonderna.

Artikel 12 (Genomförande av direktivet)

Den enda betydande ändring som gjorts i denna artikel är att tidsfristen för att införliva direktivet i den nationella lagstiftningen utökats från två till tre år, vilket är det vanliga för den här typen av direktiv.

Artikel 13 (Ikraftträdande)

Oförändrad.

Artikel 14 (Mottagare)

Oförändrad.

Bilaga I (Uppgifter som avses i artikel 5.1)

Jämfört med kommissionens ändrade förslag är bilaga I, som är kopplad till artikel 5 (miljörapport) i den gemensamma ståndpunkten, i allt väsentligt oförändrad, men däremot har strukturen och tydligheten förbättrats. En annan förbättring är tillägget av kravet på en beskrivning av de miljöövervakningsåtgärder som kommer att vidtas.

Bilaga II (Kriterier för att avgöra den sannolika betydelsen av de effekter som avses i artikel 3.5)

Denna bilaga ingick inte i kommissionens ändrade förslag, eftersom där inte föreskrevs något system enligt vilket medlemsstaterna själva kunde avgöra vilka planer och program som skulle genomgå en miljökonsekvensbedömning. Eftersom det i den gemensamma stånd punkten görs en åtskillnad mellan planer och program för vilka en miljökonsekvens bedömning är obligatorisk redan från första början, och planer och program för vilka en miljökonsekvensbedömning är obligatorisk först efter det att man bedömt att de sannolikt kommer att ge upphov till betydande miljöeffekter, har en förteckning över urvalskriterier införts i den gemensamma ståndpunkten så att medlemsstaterna kan basera detta avgörande på relevanta fakta.

4. Slutsats

De ändringar som införts av rådet innebär i allmänhet att texten i det föreslagna direktivet förtydligas och förbättras. Kommissionen anser emellertid att tillämpningsområdet för direktivet är alltför begränsat jämfört med kommissionens förslag.

5. Uttalande från kommissionen

"Rådets gemensamma ståndpunkt om förslaget till direktiv om bedömning av vissa planers och programs inverkan på miljön avviker i hög grad från kommissionens ursprungliga förslag genom att tillämpningsområdet begränsas. En sådan begränsad räckvidd är varken förenlig med de principer och mål om miljöintegrering som fördes fram av Europeiska rådet i Cardiff och som har bekräftats av senare möten i Europeiska rådet, i synnerhet Europeiska rådet i Helsingfors, eller med det breda tillämpningsområde som Europaparlamentet begärde vid sin första behandling. Det bör dessutom betonas att det inte är motiverat att rättsligt undanta EU:s strukturfonder från räckvidden för detta direktiv. Kommissionen kan därför inte stödja den gemensamma ståndpunkten."