MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET - De offentliga finanserna i EMU - 2004 {SEK(2004) 761}

Ökande olikheter i de offentliga finanserna i en vansklig utvecklingsfas

År 2003 fortsatte det faktiska underskottet att öka i hela EU, beroende på den utdragna ekonomiska avmattningen och effekterna av automatiska stabilisatorer. I euroområdet ökade underskottet från 2,3 % av BNP 2002 till 2,7 % av BNP 2003. Beaktas alla de 25 länder som från den 1 maj 2004 är EU-medlemmar, har underskottet ökat från 2,1 % till 2,7 % av BNP. Det konjunkturrensade saldot har börjat utvecklas mer positivt och har förbättrats från 2,4 % av BNP 2002 till 2,1 % 2003. Detta är dock ett utslag av betydande engångsåtgärder i flera länder.

År 2003 visar åtta länder överskott medan elva visar underskott på över 3 %, varför EU som utvidgats till 25 medlemsländer uppvisar ökande skillnader mellan medlemsstaternas budgetutfall. De mest betydande underskotten har Tyskland och Frankrike, med hänsyn både till ländernas storlek och underskotten i sig, vilket starkt påverkar det totala utfallet i euroområdet. Situationen i Italien är också bekymrande på grund av landets höga offentliga skuldkvot, och budgetunderskottet hamnade under 3 % bara med hjälp av betydande engångsåtgärder. Utanför euroområdet har de faktiska budgetsaldona försämrats i flera länder, inklusive Storbritannien och Polen. Till skillnad från denna utveckling har i EU-25 Spanien, Belgien, Irland, Finland och Luxemburg (i euroområdet) respektive Sverige, Danmark och Estland noterat fortsatta överskott under hela avmattningsperioden vilket vittnar om ländernas sunda offentliga finanser. Till följd av budgetens och tillväxtens utveckling i stora länder ökade den offentliga skuldens andel av BNP under 2003 och uppgick till 70,4 % i euroområdet och 63,1 % i EU-25. Även här är situationen mångskiftande, för medan den offentliga skuldens andel av BNP överstiger 100 % i Italien, Grekland och Belgien, är den i 14 länder betydligt lägre än 60 % av BNP.

Under den närmaste framtiden kommer vissa länder inte att uppnå sunda offentliga finanser

Trots de förbättrade utsikterna för tillväxten, är budgetprognoserna för 2004 och 2005 inte särskilt lovande. Enligt kommissionens vårprognos för 2004 skall euroområdets både faktiska och konjunkturrensade budgetsaldon förbli i huvudsak oförändrade under 2004 och 2005, i det senare fallet förutsatt att politiken inte ändras. För EU-25 förväntas det faktiska budgetsaldot förbättras marginellt till 2,5 % av BNP 2005. Den offentliga skuldens andel av BNP väntas öka något 2004 och uppgå till 70,9 % av BNP i euroområdet och 63,4 % i EU-25, och i bägge områdena ligga kvar på denna nivå 2005. På landsnivå förutspår kommissionen att underskottet ligger kvar på drygt 3 % av BNP 2004 i både Frankrike och Tyskland. Dessa två medlemsstater har åtagit sig att 2005 få ner underskottet under 3 %. År 2004 väntas underskottet också överstiga 3 % i Grekland och Nederländerna, vilket också blir fallet i Portugal och Italien om avslutade engångsåtgärder inte följs av korrigerande åtgärder. I flertalet nya medlemsstater väntas budgetsituationen förbättras under de närmaste två åren.

De senaste uppdateringarna av stabilitets- och konvergensprogrammen visar att flera länders konjunkturrensade budgetsaldo inte kommer att vara nära balans 2007 (-0,7 % av BNP för euroområdet). Särskilt Tyskland, Frankrike, Portugal och Storbritannien kommer då fortfarande att ha långt kvar till budgetbalans. Detta innebär en otillräcklig säkerhetsmarginal innan referensvärdet på 3 % av BNP överskrids i en ogynnsam ekonomisk situation. Dessutom har vissa medlemsstater i euroområdet medelfristiga mål vilka förutsätter en tillväxt som framstår som överdrivet optimistisk. Även om tillväxttakten i uppdateringarna skulle förverkligas, verkar budgetmålen svåra att uppnå. I sina konvergensprogram förutser de nya medlemsstaterna en ambitiös konsolidering av sina offentliga finanser.

Då programgenomförandet i flera fall visat sig otillfredsställande - vilket gjort att budgetbalansmålet skjutits på framtiden vid upprepade tillfällen - är det klart att det inte finns någon anledning till självbelåtenhet. Det är av vital betydelse att medlemsstaternas offentliga finanser utvecklas dithän att de automatiska stabilisatorerna kan verka fritt och att risken minskar att de offentliga finanserna på sikt inte klarar den förändrade åldersstrukturen. Med rätt korrigeringar skulle det under de närmaste åren då också gå att uppnå Lissabonmålen med hög tillväxt och sysselsättning. Tidigare erfarenheter visar att större insatser för att förbättra underliggande saldon bör vidtas när den ekonomiska situationen förbättras: svårigheterna under 2002 och 2003 med att uppfylla fördragets krav beror också på att länderna inte vidtog tillräckliga korrigeringar av de offentliga finanserna under de goda åren 1999 och 2000.

Intensifierat användande av processerna för budgetövervakning

Vid halvårsskiftet 2003 fick ytterligare ett land alltför stort underskott i de offentliga finanserna, i och med att Frankrike anslöt sig till Portugal och Tyskland. Trots de åtgärder som vidtagits av Frankrike och Tyskland, stod det snart klart att underskottet i dessa två länder skulle förbli högt under 2003, till skillnad från Portugal. Att döma av de preliminära budgetar som tillhandahölls hösten 2003 verkar det också ytterst osannolikt att underskotten skulle kunna minskas till under 3 % av BNP till tidsfristen 2004. Kommissionen gick därför vidare med förfarandet vid alltför stora underskott, i syfte att få Frankrike och Tyskland att vidta mer beslutsamma åtgärder och rätta till sina underskott senast 2005. Sedan budgetuppgifterna för 2003 lämnats inledde kommissionen våren 2004 förfarandet mot Grekland, Nederländerna och Storbritannien, som 2003 noterat underskott över 3 % av BNP. Eftersom Portugals underskott 2003 fortfarande understeg 3 % av BNP, föreslog kommissionen samtidigt att annullera besluten om att landet hade alltför stort underskott. På grundval av sina prognoser rekommenderade kommissionen att Italien skulle ges en 'tidig varning', på grund av den betydande risken för att landet 2004 skulle överskrida referensvärdet på 3 % av BNP. Kommissionen inledde förfarandet vid alltför stora underskott mot flera nya medlemsstater sedan de anslutits till EU. Dessa länder kommer att ges rekommendationer för att kunna tillämpa en trovärdig flerårig anpassningsbana.

Motsättningar vid tillämpningen av den finanspolitiska ramen har skapat osäkerhet

Medan förfarandena enligt fördraget användes smidigt före EMU, har tillämpningen blivit mer besvärlig sedan euron infördes. I februari 2002 rekommenderade kommissionen rådet att rikta en 'tidig varning' till Tyskland och Portugal. Vid det tillfället följde rådet inte kommissionens förslag, till följd av åtaganden från länderna i fråga. När kommissionen i ett senare skede av förfarandena, godkände rådet i slutet av november 2003 inte heller kommissionens rekommendationer rörande Frankrike och Tyskland, som med ett år förlängde tidsfristen för att åtgärda de alltför stora underskotten och som innebar att fortsätta med förfarandena.

Motsättningarna vid genomförandet av förfarandena av fördraget och stabilitets- och tillväxtpakten, och gemenskapsinstitutionernas olika tolkningar av den senare, har skapat osäkerhet om hur budgetövervakningen skall tillämpas. Motsättningarna har också demonstrerat att vissa delar av ramen bör ses över, för att både öka dess effektivitet och trovärdighet.

Som reaktion på svårigheterna att tillämpa den finanspolitiska ramen lade kommissionen fram en strategi för ökad rättslig klarhet om bestämmelserna i fördraget och stabilitets- och tillväxtpakten, fortsatt budgetövervakning och vad som krävs för att stärka den ekonomiska styrningen. I slutet av januari 2004 väckte kommissionen talan vid EG-domstolen om ogiltigförklaring av rådets beslut och slutsatserna som antogs på dess möte i november. Domstolen har beslutat om skyndsam handläggning av målet.

Samtidigt följde kommissionen sin strategi och fortsatte sin budgetövervakning i enlighet med bestämmelserna i fördraget och stabilitets- och tillväxtpakten. I detta ingick bedömningar av 2003 års uppdateringar av stabilitets- och konvergensprogrammen samt utarbetande av ett utkast till yttrande till rådet. Kommissionen uppdaterade också de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken, inklusive nya länderspecifika budgetrekommendationer för 7 länder. Den fortsatte också förfarandena mot länder som inte tillämpar en sund budgetpolitik samt forsatte sina ansträngningar att höja övervakningens kvalitet. Samtidigt började den överväga hur ramen skulle kunna förnyas för att åtgärda de brister som har visat sig under de första åren med EMU.

Analytiska förbättringar av ramen för EU:s budgetövervakning

I rapporten Public finances in EMU - 2004 förs fyra områden fram där framsteg gjorts i analysen av budgetutvecklingen. Hit hör (i) engångsåtgärders roll vid bedömningen av de offentliga finanserna, (ii) användandet av konjunkturrensade saldon vid bedömningen av länders ansträngningar, (iii) bedömningen av de offentliga finansernas hållbarhet på lång sikt och (iv) övervakningen av ansvarsförpliktelser.

Då strukturella faktorer uppmärksammas mer i samband med den multilaterala övervakningen, krävs det att tillfälliga förändringar av de offentliga finanserna uppmärksammas särskilt, i synnerhet om de beror på genomförandet av budgetåtgärder med rent kortsiktig verkan eller på konjunkturen.

(i) Bland de tillfälliga budgetförändringarna bör särskilt regeringarnas engångsåtgärder uppmärksammas, eftersom de håller på att bli ett vanligt och betydande inslag i EU-länderna. I övervakningsprocessen är det därför viktiga att ta hänsyn till sådana åtgärder och deras orsaker. För detta krävs större öppenhet och insyn i budgetåtgärderna och att medlemsstaterna förbättrar sin rapportering om dem, även i stabilitets- och konvergensprogrammen.

(ii) En gemensam metod för att få fram sifferuppgifter om konjunkturrensade budgetsaldon används på EU-nivå för att skilja mellan konjunkturrelaterade och icke konjunkturrelaterade budgetförändringar, där de senare beror på politikernas beslutade åtgärder. Konjunkturrensade budgetsaldon har visat sig vara ett mycket användbart instrument för bedömningen av medlemsstaternas budgetpolitik. Det kan dock hända att de inte helt exakt avspeglar diskretionära korrigeringar av de offentliga finanserna. Oväntade förändringar av produktionspotentialen kan också påverka resultaten. Den lösning som föreslås är en enkel justering av de konjunkturrensade budgetsaldonas siffror, exklusive den mindre förändringskomponent som beror på oväntade förändringar av tillväxtpotentialen.

(iii) För tredje året i rad omfattar EU:s budgetövervakning 2004 också en bedömning av de offentliga finansernas hållbarhet på lång sikt, med de uppdaterade stabilitets- och konvergensprogrammen som utgångspunkt. I år har den kvalitativa analysen fått större uppmärksamhet vid tolkningen av de erhållna resultaten, vilket avsevärt ökat bedömningens informationsvärde. Generellt visar analysen att det i nio länder fortfarande finns risker för hållbarheten på lång sikt. I fem av dessa (Belgien, Grekland, Italien, Tyskland och Frankrike) är problemen mer allvarliga, medan det i de övriga finns vissa risker till följd av den medelfristiga budgetutvecklingen (Nederländerna och Storbritannien) eller till följd av osäkerhet om pensionsutgifternas långtidsprognoser (Spanien och Portugal). Slutligen förefaller sex länder (Irland, Danmark, Finland, Österrike, Luxemburg och Sverige) vara relativt väl rustade att med nuvarande politik klara kostnaderna för samhällets förändrade åldersstruktur.

(iv) För en fullständig bild av de offentliga finansernas hållbarhet måste andra skulder beaktas än de som ingår Maastricht-definitionen på bruttoskuld. Hit hör så kallade 'ansvarsförbindelser', som avser offentliga skuldförbindelser som bara aktualiseras i särskilda situationer. På senare år har detta blivit allt viktigare för EU:s budgetövervakning och särskilt efter utvidgningen. De samlade ansvarsförbindelserna är nämligen ganska betydande i de nya medlemsstaterna. Olika situationer och trender inom EU gör att vidgad rapportering och övervakning av ansvarsförbindelser kan bli ett viktigt steg i stärkandet av EU:s budgetövervakning.

Budgetdisciplin och ökad tillväxtpotential är förenliga mål

Syftet med EU:s budgetregler är att främja den medel- och långfristiga budgetdisciplinen för säkrande av sunda offentliga finanser. EU:s ram för detta har dock kritiserats för en alltför stor betoning av de disciplinära aspekterna och för att därmed inte vara tillväxtfrämjande. Av detta skäl tar rapporten Public finances in EMU - 2004 upp frågan om hur budgetdisciplinen och de offentliga finansernas kvalitet främjar tillväxten.

Budgetdisciplinens fördelar

Under fjolårets tillspetsade diskussion om hur EU:s ram för budgetövervakning skall tillämpas, betonade många kritiker att ramen lägger överdriven vikt vid budgetdisciplinen och att detta påverkat tillväxten negativt. Kritiken är dock ogrundad. Den europeiska ekonomin skulle sannolikt haft en ännu sämre tillväxt utan de senaste årtiondenas framsteg på budgetdisciplinens område, som i sin tur beror på regelverket. Av rapporten Public Finance in EMU - 2004 framgår att budgetdisciplin och sunda offentliga finanser snarare bidrar till en makroekonomisk miljö som ökar tillväxtpotentialen, än är till nackdel för tillväxten. Med budgetramar undviks kroniska budgetunderskott och de negativa effekter sådana underskott har på framtida intäkter.

Mekanismen är relativt enkel. Om underskotten är kroniska, leder detta till minskat inhemskt sparande. Det leder i sin tur till minskade privata investeringar och/eller försämrad bytesbalans. Hur mycket de privata investeringarna trängs ut beror på det inhemska sparandets räntekänslighet och det internationella kapitalets rörlighet, medan de offentliga investeringarna främst kommer att bero av de totala utgifternas fördelning och i vilken mån underskott tillåts vid finansieringen av löpande utgifter eller investeringar i anläggningstillgångar. Huvudfrågan blir då inte om den förlorade budgetdisciplinen på medellång sikt kommer att ge lägre framtida intäkter, utan hur låga dessa blir och på vilka punkter de påverkas.

Kroniska budgetunderskott leder främst till minskad kapitalackumulation och minskade framtida intäkter, framför allt via högre räntnivåer. I rapporten Public Finance in EMU - 2004 visas att en enprocentig ökning i euroområdet av underskottets andel av BNP, i linje med empiriska studier leder till en genomsnittlig ökning med 15-20 punkter av ränteskillnaden mellan lång- och kortfristiga statsobligationer. Även om differensen är liten har den sannolikt negativa effekter på investeringarna, som bland annat påverkas av de långa räntorna.

Analysen pekar också på att kroniskt stora budgetobalanser i länder med stora underskott i bytesbalansen kan försena den externa anpassningen. Detta problem är särskilt viktigt för de nya medlemsstaterna, eftersom de flesta av dessa på senare år har noterat relativt stora budgetunderskott i förening med extern obalans. Även om det senare kan förklaras med dynamiken i samband med att komma ikapp, är det centralt att budgetunderskottet hålls under kontroll för att valutorna inom ERM-II skall hållas stabila som ett nödvändigt steg inför anslutningen till EMU.

I diskussionen om EU:s finanspolitiska ram har dess kvantitativa effekter på budgetbalansen i EU-länderna analyserats föga. Simuleringar med Europeiska kommissionens modell QUEST II har visat att utan EU:s finanspolitiska ram skulle det primära budgetunderskottets andel av BNP i euroområdet nästan ha blivit 0,9 procentenheter högre per år under perioden 1994-2003. Detta pekar på att EU:s finanspolitiska ram bidragit till att undvika en betydande ökning av euroområdets offentliga skuld, vars andel av BNP 2003 skulle varit 8 procentenheter högre än nu. Simuleringarna pekar dessutom på att större underskott i euroområdet initialt skulle höjt inkomstnivån med högst en halv procentenhet av BNP, fast denna lilla effekt skulle snabbt försvunnit. Med tanke på skuldens påverkan på riskpremier, visar dock resultaten att vinsterna med obefintlig budgetdisciplin på kort sikt skulle blivit ännu lägre och negativa på medellång sikt.

Sammantaget pekar analysen på att budgetsaneringen som på 1990-talet föranleddes av EU:s finanspolitiska ram under en kortare period ledde till något lägre tillväxt men lade grunden till bättre tillväxtmöjligheter. Utan denna ram skulle större underskott ha trängt undan privata investeringar och ytterligare minskat tillväxtpotentialen, jämfört med dagens siffror.

Förbättring av de offentliga finansernas kvalitet

Viktigt i Lissabonstrategin är de offentliga finansernas kvalitet, vilket också uttrycks i de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och liknande, som riktlinjer för sysselsättningen och den öppna samordningsmetoden. Rapporten Public finances in EMU - 2004 söker därför klargöra vilken ställning de offentliga finansernas kvalitet skall ha i EU:s ram för ekonomiskpolitisk samordning och undersöka möjligheterna att praktiskt förbättra de offentliga finansernas kvalitet.

Det finns inga allmänt accepterade definitioner på kvalitet. I rapporten används ett vidare begrepp, där de offentliga finansernas kvalitet avser resursallokering och resursernas effektiva och ändamålsenliga användning i förhållande till vissa strategiska prioriteringar. I det senare fallet anger exempelvis EU:s Lissabonstrategi strategiska prioriteringar som hållbar tillväxt, full sysselsättning, social sammanhållning och konkurrenskraft. Det faller utanför rapporten att uttömmande diskutera hur de offentliga finansernas kvalitet skall relateras till alla dessa mål. Rapporten är bara inledningen till en fortsatt och mer fullständig analys, och den uppmärksammar främst en aspekt, nämligen kopplingen mellan finanspolitik och långsiktig tillväxt. Den inleds därför med en översikt över senare tids litteratur om kopplingen mellan utgifts- och inkomstfördelning och långsiktig tillväxt. Existerande studier bekräftar vikten av att både beakta kostnaderna (dvs. högre skatter) och nyttan (dvs. att uppnå politiska mål) av offentliga utgifter. De empiriska studiernas största problem har varit skillnaden mellan 'produktiva' och 'improduktiva' utgifter. Visserligen råder det en viss enighet om att vissa offentliga utgiftskategorier med viss säkerhet kan hänföras till 'produktiva' offentliga utgifter, eftersom de direkt syftar till förbättrad produktivitet (exempelvis FoU, utbildning och investeringar i infrastruktur). Å andra sidan råder det bland forskare ingen enighet om de flesta utgifters effekter på långsiktig tillväxt och i vilket tidsperspektiv. Denna brist på konsensus yttrar sig i att tillgängliga beräkningar av 'produktiva' utgifter i EU varierar mellan 5 % och 44 % av de totala offentliga utgifterna.

På grund av dessa problem fokuserar analysen av de offentliga utgifternas fördelning i EU-länderna på hur fördelningen har skiftat och vilka faktor som då legat bakom. Det senaste årtiondet har generellt sett utgifterna för social trygghet samt hälso- och sjukvård ökat sin andel av de totala utgifterna, samtidigt som de senares andel av BNP har sjunkit. Detta pekar på att de viktigaste drivkrafterna bakom utgiftsfördelningen på medellång/lång sikt har med underliggande tryck uppåt att göra, som effekterna av åldrandet, och att en ram för att definiera strategiska utgiftsprioriteringar måste beakta sådana långsiktiga trender.

På senare år har flera medlemsstater infört medelfristiga ramar för utgiftskontroll och reformerat budgetprocessen, i syfte att få effektiva och ändamålsenliga prioriteringar och koppla offentliga utgifter till de politiska resultaten (resultatbudgetering). Analysen visar att i länder där kontrollen av de offentliga utgifterna är mer effektiv, handlade budgetkonsolideringen inför EMU främst om att bromsa utgifterna och mindre om att öka intäkterna, vilket bidrar till bättre långsiktig tillväxt.

Generellt visar analysen att resursallokeringen och övervakningen av hur givna prioriteringar genomförs bör spela en större roll när finanspolitiken analyseras och genomförs. Därför bör riktlinjerna för den ekonomiska politiken, likväl som andra EU processer, mer effektivt bidra till att förbättra de offentliga finansernas kvalitet.

Förbättringen bör först och främst innebära ett informationsutbyte om hur strategiska prioriteringar har gjorts för de nationella budgetarna och vilka praktiska erfarenheter av dess genomförande detta har gett. För det andra krävs ännu bättre tillgång till data - särskilt beträffande de offentliga utgifternas funktionella klassificering - eftersom detta är ett nödvändigt villkor för en adekvat analys av de offentliga finansernas bidrag till överenskomna prioriteringar. För det tredje skulle kontroll och allokering av befintliga medel kunna förbättras av lämplig utformning och tillämpning av de medelfristiga utgiftsramarna och av framsteg inom kostnads-intäktsanalys och resultatbudgetering.

Slutligen kan de offentliga finansernas kvalitet förbättras av unionens initiativ för tillväxt, som är Europeiska rådets vägledning för ökade EU-investeringar i fysiskt kapital och humankapital och ett komplement till strukturreformer. EU-institutionerna och medlemsstaterna måste engagera sig starkt för att finansiellt och ekonomiskt livskraftiga större projekt skall kunna genomföras på ett hållbart sätt och i rätt tid.

Stärkande av EU-ramarna för ekonomisk styrning

Att det behövs mer omfattande förbättringar av EU-ramarna för ekonomisk styrning belystes 2003 av svårigheterna med fortsatt budgetdisciplin och den ihållande låga tillväxten. Trots betydande framsteg med budgetövervakningen krävs ytterligare ansträngningar för att förbättra de offentliga finansernas kvalitet och säkra budgetdisciplinen. Det har i synnerhet uppstått ett antal frågor om hur EU:s ram för ekonomisk samordning och övervakning av de offentliga finanserna skall tillämpas, vilket kräver fortsatt uppmärksamhet då åtgärder på området kan stärka de offentliga finansernas bidrag till tillväxt och sysselsättning.

För det första har förfarandena som ligger till grund för den ekonomiska politikens samordning i EU ibland visat sig vara ineffektiva och EU:s samordning av den ekonomiska politiken har uppfattats som nästan enbart fokuserad på hur balanserade budgetar skall uppnås och bibehållas. Detta kan bero på att den ekonomiska politikens riktlinjer är dåligt kopplade till finanspolitiken (dvs. kopplingarna mellan de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och pakten) men beror också på att de två förfarandena är olika strama. Denna dåliga koppling mellan de två förfarandena gör det svårt att samtidigt relatera finanspolitiken till budgetdisciplinen (budgetbalansen) och till dess bidrag till tillväxt och sysselsättning (budgetstrukturen). Dessutom verkar de politiska riktlinjerna ha ett begränsat inflytande på nationella budgetar och EU-budgetens prioriteringar.

För det andra har brister framkommit när det gäller tillämpningsföreskrifter och numeriska regler för att göra budgetdisciplinen till ett redskap för högre tillväxt och stabilitet. Ramen saknar både stimulanser till försiktighet i goda ekonomiska tider och belöningar till länder med sunda underliggande saldon. I vissa fall har ramen inte varit stram nog. Till följd av detta har vissa länder inte fått ner sin skuldnivå så snabbt som man trodde när EMU infördes, medan andra har återgått till underskottsnivåer som inte uppfyller kraven för att införa euron. Stabilitets- och tillväxtpaktens strikta tidsplan och villkor för förfarandet vid alltför stora underskott har visat sig vara alltför besvärliga att tillämpa.

Denna utveckling har visat att det krävs en omvärdering både av de nationella finanspolitiska ramarna och förfarandena som ligger till grund för den ekonomiska politikens samordning i EU. En mer effektiv makroekonomisk ram för EMU skulle bidra till målet att åstadkomma högre tillväxt. I denna strävan måste en riktig avvägning göras mellan behovet av en stabil och tydlig ram för den ekonomiska styrningen och av att förbättra systemet med hjälp av tidigare erfarenheter.

I rapporten Public finances in EMU - 2004 handlar olika delar om dessa frågor, utan att vara slutgiltig eller uttömmande.

För det första visar de ekonomiska argumenten ovan att fördragets tillämpningsföreskrifter och numeriska regler främjar offentligfinansiell disciplin och kvalitet och därigenom aktivt bidrar till tillväxten, samtidigt som de medger en korrekt tillämpning av Lissabonstrategin.

För det andra sägs det bland annat i kommissionens meddelande om budgetplanen att de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken kan spela en viktigare roll för samordningen av den ekonomiska politiken, genom att ge bättre finanspolitisk vägledning för medlemsstaterna och därigenom stödja den nationella politiken och budgetprocessen. En möjlighet skulle vara att synkronisera tidtabellerna för samordningen av den nationella budgetpolitiken med den allmänna politiska samordningscykeln, till exempel genom att i EU ha en sexmånadersperiod när politiska riktlinjer kan utformas och meddelas, följt av en nationell sexmånadersperiod när medlemsstaterna följer upp. Detta skulle också göra det möjligt att se finanspolitiken i en större kontext av ökad tillväxtpotential och åtgärder för de offentliga finansernas kvalitet och hållbarhet.

För det tredje framhöll kommissionen redan i sitt meddelande i november 2002 hur viktigt det är att förbättra tolkningen av de finanspolitiska reglerna, för att ta mer hänsyn till skuldutveckling och länderspecifika omständigheter. I rapporten Public finances in EMU - 2004 granskas olika alternativ, bland annat följande: att ta mer hänsyn till tillväxtutvecklingen, särskilt utdragna konjunktursvackor, när förfarandena tillämpas, även vid tillämpandet av underskottskriteriet och vid fastställandet av tidsfrister för att åtgärda alltför stora underskott. Ett annat alternativ är att mer uppmärksamma skuldsituationen i övervakningen av budgetutvecklingen. I rapporten utvecklas också den tanke som fördes fram i rapporten De offentliga finanserna i EMU - 2001, om att omdefiniera finanspolitikens medelfristiga mål, beakta andra (länderspecifika) omständigheter och skuldnivåer och se till att de offentliga finanserna som helhet är hållbara, samtidigt som underskottet i normalfallet hålls under 3 % av BNP. Rapporten går igenom andra möjligheter att få stabilitets- och tillväxtpakten att fungera bättre, som att mer stimulera försiktig politik och politik som är symmetrisk över en konjunkturcykel och stimulera överskott i goda ekonomiska tider, eller se till att brister i utvecklingen tidigt åtgärdas. I rapporten sägs att det också förefaller viktigt att förbättra kunskaperna om de offentliga finanserna genom att analysera alla element bakom lånekrav och balansräkning samt förbättra statistiken. För trovärdiga och smidigt fungerande finanspolitiska ramar är det avgörande att den offentligfinansiella statistiken är tillförlitlig. Det visar hur viktigt det är att noggrant övervaka kvaliteten på inrapporterade uppgifter om de offentliga finanserna och att de nationella statistikmyndigheternas ställning och uppgift överensstämmer med deras uppgift att tillhandahålla säker och aktuell statistik. I rådets slutsatser av den 2 juni 2004 föreskrevs därför europeiska miniminormer för statistikmyndigheternas institutionella struktur. Med full öppenhet och insyn kommer finansmarknaderna att bättre kunna bedöma olika medlemsstaters kreditvärdighet.

Slutligen behandlar rapporten också förstärkningar på både gemenskapsnivå och nationell nivå. På gemenskapsnivå nämns fördelarna med att klargöra kommissionens respektive rådets befogenheter och medel. Kommissionens roll att bedöma utvecklingen och utforma politiska rekommendationer bidrar till effektiviteten. Ett viktigt första steg är att tydliggöra och differentiera rollerna vid stabilitets- och tillväxtpaktens tillämpning, med anledning av överenskomna förändringar i Europeiska konstitutionen (som kommissionens rätt att direkt utfärda formella "tidiga varningar" och anta förslag till rådets beslut om att inleda förfarandet vid alltför stora underskott). I rapporten påminns om fördelarna med gemenskapens och särskilt kommissionens befogenheter att effektivt övervaka medlemsstaternas tillämpning av de finanspolitiska reglerna, särskilt då ramens preventiva inslag. På nationell nivå understryks vikten av att medlemsstaterna ser till att olika organ svarar mot uppgiften att säkra hållbara offentliga finanser. Hit hör både förbättrade budgetförfaranden och ett främjande av dialogen mellan alla berörda parter. I detta sammanhang verkar den roll vara viktig som i vissa medlemsstater spelas av nationella motsvarigheter till kommissionen när den har en övervakande funktion på EU-nivå.

Kommissionen vill gå vidare med rapportens analys och inleda samråd, i syfte att komma fram till specifika formella förslag till förnyelse av stabilitets- och tillväxtpakten och till stärkande av den ekonomiska styrningen.