Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Sociala indikatorer"

(2002/C 221/13)

Den 15 januari 2002 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén i enlighet med artikel 23.3 i arbetsordningen att utarbeta ett yttrande om "Sociala indikatorer".

Sektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 13 maj 2002. Föredragande var Giacomina Cassina.

Vid sin 391:a plenarsession den 29 maj 2002 antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 104 röster för, inga röster emot och en nedlagd röst.

1. Rapporten om indikatorer för fattigdom och utslagning

1.1. Kommittén för social trygghet offentliggjorde i oktober 2001 en rapport om indikatorer för fattigdom och social utslagning(1), på grundval av det arbete som utförts i arbetsgruppen för indikatorer och i enlighet med det mandat som kommittén i fråga fått av rådet. Slutsatserna från rådsmötena i Nice och Stockholm innehåller en uppmaning till rådet att senast 2001 anta ett system för indikatorer som gör det möjligt att bättre förstå och mäta fattigdom och utslagning inom EU, så att man kan följa riktlinjerna från Lissabon och därmed kraftfullt bekämpa fattigdom och utslagning senast 2010. Riktlinjerna skall utgöra ett stöd för utvecklingen av de nationella handlingsplanerna för bekämpande av fattigdom och utslagning, genom att de främjar såväl bättre förståelse av social utslagning som utbyte av bra lösningar, inom ramen för en öppen samordningsmetod för dessa frågor och för det gemenskapsprogram som inrättats av Europaparlamentet och rådet(2). Utgångspunkten för den uppsättning indikatorer som föreslås, och som skall betraktas som en helhet och inte som en förteckning över enskilda indikatorer, är sociala resultat och inte medlen för att uppnå dessa resultat.

1.2. De metoder som används av arbetsgruppen för indikatorer skall göra det möjligt att analysera och jämföra de nationella handlingsplanerna för social integration och ge svar på följande frågor: Är handlingsplanerna koncentrerade på problemens kärna? Finns det acceptans samt rättslig och vetenskaplig grund för definitionerna? Är planerna inriktade på aktuella frågor samtidigt som de ger möjlighet till översyn? Stämmer indikatorerna överens inbördes? Är planerna öppna för insyn och acceptabla för medborgarna?

1.3. Indikatorerna skall delas in i en första nivå (primära indikatorer som täcker de övergripande områdena i fråga om social utslagning) och en andra nivå (sekundära indikatorer som skall stödja de primära indikatorerna och beskriva andra sidor av problemet). De första två nivåerna har definierats gemensamt av medlemsstaterna och kommer att användas i de nationella handlingsplanerna för social integration. Man kan även tänka sig en tredje nivå med indikatorer som medlemsstaterna själva beslutar om att inbegripa i sina nationella handlingsplaner för social integration. Dessa skulle belysa särskilda förhållanden på vissa områden och hjälpa till att tolka de primära och sekundära indikatorerna.

1.4. De primära indikatorerna är följande:

- Andel låginkomsttagare efter transfereringar (indikatorerna 1a, 1b, 1c, 1d, 1e).

- Inkomstfördelning (indikator 2).

- Låg inkomst under en längre tid (indikator 3).

- Medianvärde för låginkomstklyftan (indikator 4).

- Regional sammanhållning (indikator 5).

- Långtidsarbetslöshet (indikator 6).

- Personer i arbetslösa hushåll (indikator 7).

- Andel personer utan gymnasieutbildning som inte deltar i någon vidareutbildning (indikator 8).

- Förväntad medellivslängd vid födseln (indikator 9).

- Självupplevt hälsotillstånd efter inkomstgrupp (indikator 10).

1.5. De sekundära indikatorerna är följande:

- Spridning kring låginkomstgränsen på 60 % av medianinkomsten (indikator 11).

- Andel låginkomsttagare vid en viss tidpunkt (indikator 12).

- Andel låginkomsttagare före transfereringar (indikator 13).

- Inkomstfördelning (Gini-koefficient) (indikator 14).

- Låg inkomst under en längre tid (baserat på 50 % av medianinkomsten) (indikator 15).

- Andel långtidsarbetslösa (indikator 16).

- Andel långtidsarbetslösa under mer än två år (indikator 17).

- Personer med låg utbildning (indikator 18).

1.6. Enligt kommittén för social trygghet gör indikatorerna det möjligt att på ett jämförbart sätt mäta olika aspekter av ett mångfacetterat fenomen. Kommittén för social trygghet rekommenderar att detta arbete fortsätter, särskilt när det gäller följande:

- Utarbetande av flera indikatorer för levnadsvillkor och social delaktighet, återkommande och tillfällig fattigdom, tillgång till viktig offentlig och privat service, geografiska frågor och indikatorer på lokal nivå, fattigdom och arbete, skuldsättning, bidragsberoende och familjeförmåner.

- Bättre mätning av könsaspekten.

- Ökad exakthet och jämförbarhet för indikatorerna för boende (anständigt boende, boendekostnader och bostadslöshet); läs-, skriv- och räknefärdigheter; kvalitetsjusterad förväntad medellivslängd och för tidig dödlighet i relation till samhällsgruppstillhörighet och tillgång till hälso- och sjukvård; grupper som inte lever i "privata hushåll", särskilt hemlösa men också de personer som bor på institutioner (t.ex. institutioner för omhändertagna barn, hem för föräldralösa barn, andra typer av institutioner samt fängelser).

1.7. Avslutningsvis framhåller kommittén för social trygghet att det är viktigt att utslagna personer i större utsträckning deltar i utarbetandet av indikatorer, och att man behöver undersöka hur dessa människor bäst kan komma till tals.

2. Allmänna kommentarer

2.1. I tidigare yttranden om olika sociala frågor har EESK framhållit hur viktigt det är att man snarast möjligt får tillgång till jämförbara indikatorer med hög kvalitet och "tillräckligt detaljerade indikatorer som möjliggör en verklig bedömning av samtliga effekter av alla analyser(3)". Indikatorer som uppfyller dessa krav är särskilt nödvändiga när det gäller social utslagning, eftersom detta fenomen är så komplext och mångsidigt. Den rapport som här behandlas innehåller en första uppsättning viktiga indikatorer, och EESK uppskattar de insatser som arbetsgruppen för indikatorer och kommittén för social trygghet gjort. Vidare hoppas EESK att det fortsatta arbete skall ge ett gott resultat, och vill återigen framhålla(4) sin vilja att samarbeta med och stödja kommittén för social trygghet i dess åtaganden, eftersom denna kommitté har stor betydelse för utvecklingen av de nationella handlingsplanerna mot utslagning.

2.2. EESK uppskattar framför allt det dynamiska angreppssätt som gör det möjligt att anpassa och utveckla indikatorerna. Det är särskilt viktigt för att helt och fullt utnyttja de möjligheter som den öppna samordningsmetoden erbjuder, en metod som kräver allt noggrannare och aktuellare jämförelser av de olika situationerna och av bästa praxis. Det är även glädjande att arbetsgruppen för indikatorer redan har börjat fördjupa sig i viktiga frågor såsom analfabetism, kulturell delaktighet och bostäder, i syfte att fastställa nya indikatorer och förbättra dem som redan finns.

2.3. Man bör dock kontrollera om indikatorernas definition, innehåll och öppenhet är fullgoda, om det finns tillräcklig acceptans för dem, och om det inte vore lämpligt att snarast förbättra vissa indikatorer. EESK skulle vilja bidra till detta, genom de synpunkter och förslag som läggs fram under arbetets olika faser.

3. Särskilda kommentarer

3.1. EESK konstaterar att de flesta indikatorerna är inkomstindikatorer och att det råder en obalans mellan dessa och de indikatorer som gör det möjligt att få kännedom om och jämföra även kvalitativa aspekter på fattigdoms- och utslagningsproblemen. Kommittén förstår att man har valt att prioritera indikatorer som mäter faktiska förhållanden (eller kan sägas vara objektiva), men anser ändå att det är mycket viktigt att snarast fastställa indikatorer som kan mäta graden av social delaktighet, tillgången till tjänster och de utslagnas egna uppfattning av sin situation. I många yttranden har kommittén hävdat att en tillräckligt hög inkomst som ersättning för utfört arbete är en nödvändig men inte tillräcklig förutsättning för att förebygga eller avhjälpa fattigdom och utslagning. Detta påstående motsäger inte slutsatserna från toppmötet i Barcelona(5), där sysselsättning definieras som "det bästa redskapet för att skapa social delaktighet". Det utgör snarare ett komplement som är viktigt eftersom fenomenet är så mångsidigt.

3.2. Kampen mot utslagning och fattigdom ingår i Lissabonstrategin och har bekräftats genom toppmötet i Barcelona, där man framhöll vikten av att antalet personer som riskerar att drabbas av fattigdom och social utslagning minskas avsevärt senast år 2010(6). Även kommissionen har i sin rapport satt upp målet att minska denna riskgrupp med hälften inom samma tidsfrist. Eftersom Lissabonstrategin kännetecknas av den europeiska utvecklingsmodellens höga ekonomiska, sociala och tekniska kvalitet, insisterar EESK på att kvalitetsdimensionen alltid skall beaktas, både i åtgärderna för att öka anställbarheten hos personer som är eller riskerar att bli utslagna och i utarbetandet av statistiska redskap.

3.3. De indikatorer som gäller kunskap och kapacitet behöver kompletteras och finslipas. Låg utbildning (eller dåliga skolresultat) visar t.ex. inte på en avgörande faktor som kännetecknar de flesta utslagna personer, dvs. oförmågan att betrakta sig själva som medborgare och uppfatta sina rättigheter och skyldigheter, så att dessa kan utövas respektive fullgöras. Detta beror i stor utsträckning på att vissa grundläggande kunskaper saknas, men också och framför allt på att självmedvetandet och kännedomen om de verkliga förhållandena går förlorade i ansträngningarna att tillgodose de grundläggande behoven. Det är vidare nödvändigt att ingripa i situationer som återigen präglas av en ökande analfabetism, och det är därför viktigt att förfoga över redskap för att analysera och kvantifiera detta fenomen. Kommittén erinrar om att den i sitt yttrande om programmet för bekämpning av utslagning och fattigdom(7) pekar på risken för ny utslagning och ny fattigdom i samband med den tekniska utvecklingen. Om det också saknas garantier för att utslagna personer skall göras delaktiga i kunskapssamhället, finns det en risk för nya former av utslagning. När fler indikatorer tas fram vore det lämpligt att också beakta denna aspekt.

3.4. När det talas om "transfereringar" (indikatorerna 1a, 1b, 1c och 1d) avses transfereringar från systemet för social trygghet till enskilda personer eller familjer. EESK anser att jämförelserna kan bli missvisande om man inte tar hänsyn också till skatte- och avgiftsuttaget, som varierar påtagligt och i vissa fall också varierar kraftigt mellan medlemsstaterna.

3.5. Ett annat problem är beräkningen av köpkraftsstandard. Eftersom köpkraftsstandarden tillämpas automatiskt enligt Eurostat-kriterierna, som när det gäller uppgifterna och den statistiska behandlingen rörande ekonomisk och social sammanhållning, syns inte de regionala och lokala särdragen. Det är känt att köpkraften kan variera avsevärt både inom ett land, inom en region och till och med inom en och samma stad. En tredje nivå med indikatorer gör det möjligt för medlemsstaterna att utveckla en egen beräkningsmodell utifrån regioner eller andra områden. EESK hoppas att medlemsstaterna skall uppmärksamma detta problem i tillräckligt hög grad när de tar fram indikatorer och genomför de nationella handlingsplanerna för social integration.

3.6. Definitionen av indikator 1b, "andel låginkomsttagare efter transfereringar, fördelat efter vanligaste sysselsättningsstatus", bör kompletteras med en uppgift om tillfällig sysselsättning eller sysselsättning som inte är officiellt registrerad (illegalt eller "svart" arbete). Denna typ av arbete förekommer mycket ofta bland marginaliserade personer och bidrar till att skapa eller öka utslagningen.

3.6.1. Kommittén är medveten om att det är ytterst svårt att upptäcka svart eller illegalt arbete, men det är icke desto mindre så att den som arbetar under oregelbundna förhållanden och får en viss inkomst av detta inte omfattas av de minimigarantier och det skydd som anställningskontrakt ger, och därmed befinner sig i samhällets marginal och i förlängningen utanför lagen. Det krävs därför stora insatser för att granska det illegala arbetet tillräckligt ingående, så att man kan bekämpa detta fenomen och dem som tjänar på det, och därmed bryta den onda cirkel som gör att marginaliserade eller fattiga personer söker eller accepterar denna typ av arbete. Det finns en stor grupp människor som lever av inkomster från illegalt arbete och som till slut inte bara blir "utslagna" utan "osynliga" för resten av samhället. Man bör utveckla en indikator som gör det möjligt att förutse risken för att människor skall bli fattiga på grund av att de inte har betalat skatter och andra avgifter. De nationella handlingsplanerna för social delaktighet och de nationella handlingsplanerna för sysselsättning måste samverka med skattepolitiken för att man skall kunna få bukt med det gissel som svartarbete utgör.

3.7. Indelningen i olika hushållstyper (indikator 1c) är inte tillräckligt detaljerad när det gäller följande två fall:

3.7.1. Stora hushåll ("minst tre barn" är en alltför allmän formulering). Det är sant att antalet hushåll med många barn är få, men det är viktigt att konstatera att bland de extremt fattiga familjerna finns det många familjer som har dubbelt eller tre gånger så många barn som genomsnittet i samhället.

3.7.2. När det gäller ensamstående föräldrar är det stor skillnad på att ha ett barn eller två eller flera, särskilt om barnen är små. För den förälder som är ensamstående med fler än ett barn är det praktiskt taget omöjligt att få en tillräckligt hög inkomst, varför socialbidragsberoendet permanentas eller ökar.

3.8. Det är glädjande att indikator 1d, "andel låginkomsttagare efter transfereringar, fördelat efter boendeform" kommer att utvecklas under den närmaste tiden och att Eurostat har inlett förfarandena för att beställa en undersökning på detta område, och det är framför allt mycket viktigt att medlemsstaterna kan komma överens om en definition av personer utan fast bostad, en stor och särskild grupp bland de marginaliserade personerna. I kategorin "ägare eller hyresfritt boende" bör "ägare" strykas. Skälet är att ägare alltid har utgifter för gemensamt ägande eller fastighetsunderhåll, medan den som har en hyresfri bostad endast har löpande utgifter.

3.9. När det gäller indikator 9 (förväntad medellivslängd vid födseln) bör "invaliditetsfri medellivslängd" (disability-free life expectancy), en definition som Eurostat redan har ställt till medlemsstaternas förfogande, utgöra en särskild kategori. Hjälpberoendet ökar, särskilt bland äldre och personer med funktionshinder, och detta faktum bör också återspeglas.

4. Förslag för det fortsatta arbetet

4.1. Kommittén för social trygghet anger att en rad nya indikatorer bör tas fram medan andra bör förbättras och bli mer detaljerade och jämförbara (jfr punkt 1.6). EESK anser att man bör prioritera de indikatorer som gör det möjligt att mäta social delaktighet och tillgång till tjänster, särskilt hälsovårdstjänster. Kommittén vill även erinra om det som tidigare sagts om kunskap och kapacitet (punkt 3.3), sysselsättning (punkt 3.6) och förväntad medellivslängd (punkt 3.9).

4.1.1. EESK anser inte att den sociala delaktigheten skall mätas utifrån en gemensam standard, utan med utgångspunkt i möjligheten att få tillgång till sociala aktiviteter, underhållning och initiativ, alltefter de olika begreppen och kulturerna i de olika länderna. Det finns många fall av social utslagning som inte direkt beror på att inkomster saknas eller är för låga, utan på att det saknas en öppen och motiverande miljö som uppmuntrar till mänskliga relationer och kollektiv verksamhet utanför familjen och arbetet. Det är kommitténs uppfattning att alla medlemsstater i detta hänseende bör utveckla egna indikatorer på den tredje nivån, men det krävs även en diskussion för att undersöka möjligheterna att fastställa vissa gemensamma parametrar.

4.2. Det är även nödvändigt att undersöka förhållandet mellan ständig eller tillfällig fattigdom och utvecklingen av högst tillfällig och oregelbunden sysselsättning, för att se om det finns en ny kategori utslagna som kan förknippas med denna arbetsform.

4.3. När man arbetar med de indikatorer som rör skuldsättning är det viktigt att skilja mellan skuldsättning (som en person eller familj med förutsägbar inkomst normalt klarar av) och överskuldsättning (som innebär en oförmåga att betala av skulden). Överskuldsättning förekommer i olika grad i olika medlemsstater, men den är ofta det första steget mot fattigdom och marginalisering. EESK har länge följt detta problem och antog vid plenarsessionen i april 2002 ett yttrande i denna fråga(8). I detta sammanhang kan man endast påpeka att problemet med överskuldsättning inte kan lösas endast genom de nationella handlingsplanerna för social delaktighet och fattigdomsbekämpning, eftersom det sammanhänger med bank- och marknadsmekanismer som måste hanteras genom en kombination av olika åtgärder, såväl nationella som gemensamma.

4.4. Tydliga indikatorer bör utvecklas för de utslagna personernas förhållanden i fråga om hygien och hälsa, både när det gäller boendet och arbetsmiljön. Den nuvarande uppsättningen indikatorer omfattar endast det självupplevda hälsotillståndet i förhållande till inkomsten (indikator 10). Det skulle t.ex. vara intressant att utveckla indikatorer för att undersöka inte bara hur tillgången till mediciner och hälsovård ser ut, utan även hur medvetna och angelägna de utslagna personerna är om att vårda sin egen hälsa och utnyttja ett minimum av förebyggande vård (gynekolog-, tand- och ögonkontroller etc.), och att därvid ta hänsyn till skillnaderna mellan fattiga personer och personer som verkligen är socialt utslagna (t.ex. bostadslösa).

Bryssel den 29 maj 2002.

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) Oberoende av citerade titlar på officiella dokument används uttrycket "kamp mot fattigdom och social utslagning" i den italienska versionen. Begreppet "marginalisering" betecknar däremot den process som kan leda till utslagning.

(2) Europaparlementets och rådets beslut nr 50/2002/EG av den 7 december 2001 om inrättande av ett program för gemenskapsåtgärder som skall uppmuntra medlemsstaterna att samarbeta för att motverka social utslagning.

(3) 'Sysselsättningspolitikens kvalitetsdimension', EGT C 311, 7.11.2001. 'Trygga och stabila pensioner', EGT C 48, 21.2.2002.

(4) "Förslag till rådets beslut om att inrätta en kommitté för trygghet", EGT C 204, 18.7.2000, punkterna 2.3 och 2.3.1.

(5) Del III, Bidrag till överläggningarna, Sysselsättning och socialpolitik.

(6) Ordförandeskapets slutsatser, s. 24.

(7) "Förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om inrättande av ett program för gemenskapsåtgärder som skall uppmuntra medlemsstaterna att samarbeta för att motverka social utslagning", EGT C 14, 16.1.2001, punkt 2.5.1.

(8) "Överskuldsättning hos hushållen" EGT C 149 - 21.6.2002.