RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN BÄTTRE LAGSTIFTNING 2003 enligt punkt 9 i protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (11. rapporten)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. Inledning

2. Bättre lagstiftning

2.1. Allmän bakgrund

2.2. Åtgärder som kommissionen vidtagit

2.3. EU-institutionernas åtgärder

2.4. Medlemsstaternas åtgärder

3. Tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna

3.1. De rättsliga och institutionella ramarna

3.2. Kommissionens tillämpning av principerna under 2003

3.3. Tillämpning av principerna i lagstiftningsarbetet

4. Slutsatser

Bilaga 1: Lagstiftningsarbete under 2003

Bilaga 2: Offentligt samråd under 2003

Bilaga 3: Konsekvensanalys

Bilaga 4: Nya riktlinjer för insamling och användning av sakkunnigutlåtanden

Bilaga 5: Uppdatera och förenkla EU-lagstiftningen

Bilaga 6: Redaktionell kvalitet

1. INLEDNING

Att förbättra lagstiftningsarbetet och resultatet av detta arbete är en ständig utmaning för Europeiska unionen. Det kräver åtgärder som kompletterar varandra. En åtgärd är att se till att subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna iakttas. En annan är att arbeta med EU-lagstiftningens kvalitet och tillgänglighet.

Sedan december 1992 är kommissionen skyldig att varje år rapportera till Europeiska rådet om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, såsom de beskrivs i artikel 5 i EG-fördraget [1]. Unionen har på senare tid lagt ökad vikt vid bättre lagstiftning i ett vidare perspektiv, särskilt EU-lagstiftningens kvalitet och tillgänglighet.

[1] Denna begäran från Europeiska rådet vid mötet i Edinburgh i december 1992 integrerades sedan i 1993 års interinstitutionella avtal om förfaranden för tillämpning av subsidiaritetsprincipen och i det protokoll om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna som fogades till Amsterdamfördraget (1997).

Denna elfte rapport [2] om bättre lagstiftning återspeglar denna utveckling och lyfter särskilt fram det viktiga arbete för en bättre lagstiftning som gjordes i unionen under 2003 [3].

[2] Hänvisningar till de föregående rapporterna finns i fotnoten i bilaga 1.

[3] Det bör noteras att denna rapport utarbetades i tid för att kunna läggas fram vid Europeiska rådets möte i december 2003. Den grundas därför på de uppgifter som fanns tillgängliga i början av november 2003.

Rapporten består av två delar. Den första delen ägnas åt de allmänna ramarna för en bättre lagstiftning. Här granskas hur kommissionens handlingsplan för en bättre och enklare lagstiftning har genomförts under 2003 [4]. Även EU-institutionernas framsteg granskas, särskilt det interinstitutionella avtal om bättre lagstiftning som ingåtts mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen.

[4] Hädanefter kallad "handlingsplanen". KOM(2002) 278, 5.6.2000.

Den andra delen inriktas på tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Den ger en översikt över de rättsliga och institutionella ramarna och innehåller en bedömning av hur kommissionen tillämpar dessa principer när den utövar sin initiativrätt och hur Europaparlamentet och rådet tillämpar principerna när de ändrar förslag.

Denna disposition av rapporten i två separata delar innebär inte att iakttagandet av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna och arbetet med att åstadkomma en bättre lagstiftning är två skilda saker. Tvärtom är de nära kopplade till varandra, eftersom de åtgärder som vidtas för att förbättra lagstiftningen ska bidra till ett bättre iakttagande av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna och vice versa. Dispositionen valdes enbart för att den möjliggör en systematisk genomgång av de mycket omfattande ansträngningar som nu görs i unionen för att förbättra lagstiftningens kvalitet och tillgänglighet.

2. BÄTTRE LAGSTIFTNING

2.1. Allmän bakgrund

EU-institutionerna har vid upprepade tillfällen framhållit vikten av att förbättra lagstiftningen [5]. Det gagnar EU-medborgarna att leva i ett mer effektivt, ändamålsenligt och öppet system. Det skapar också gynnsamma förutsättningar för ekonomisk konkurrenskraft, tillväxt, sysselsättning och en hållbar utveckling.

[5] Senast vid Europeiska rådets möte i Bryssel i oktober 2003 (Ordförandeskapets slutsatser från Europeiska rådets möte den 16-17 oktober 2003, punkt 20 om bättre lagstiftning).

Kommissionens handlingsplan från 2002 och de efterföljande meddelandena med närmare beskrivningar av handlingsplanen är de mest heltäckande och ambitiösa insatser som hittills har gjorts för att förverkliga dessa mål.

Ingen strategi för bättre lagstiftning kan dock bli helt framgångsrik utan ett starkt och fortlöpande politiskt engagemang från alla EU-institutioner och från medlemsstaterna. Kommissionen har ett särskilt ansvar på tre områden: utformning, uppföljning och tillämpning av lagstiftningen. Europaparlamentet och rådet har ett lika stort ansvar när de förhandlar om, ändrar och antar förslag. Överenskommelser om ny lagstiftning ska helst inte nås på bekostnad av orimligt komplicerade lösningar som sänker lagstiftningens kvalitet. Medlemsstaterna har en viktig funktion, eftersom de ansvarar för tillämpningen, och när det gäller direktiv, för införlivandet av EU-lagstiftningen på nationell nivå.

Arbetet med att förbättra lagstiftningen för att uppnå konkreta fördelar för medborgarna är därför ett gemensamt ansvar för Europaparlamentet, rådet, kommissionen och medlemsstaterna, oavsett om de konkreta åtgärderna kan vidtas enskilt av var och en av dessa aktörer eller om de måste vidtas tillsammans.

När kommissionen lanserade sin handlingsplan skisserades inte bara åtgärder som kommissionen själv avsåg att vidta under eget ansvar. Även övriga EU-institutioner och medlemsstaterna uppmanades att bidra till att förverkliga målen, antingen enskilt eller i samverkan med kommissionen. För de åtgärder som måste samordnas eller genomföras gemensamt av institutionerna föreslog kommissionen att ett interinstitutionellt avtal skulle ingås. [6]

[6] Se avsnitt 2.3.

I följande avsnitt granskas den huvudsakliga utvecklingen under 2003. Presentationen disponeras efter de viktigaste aktörerna (kommissionen, övriga EU-institutioner och medlemsstaterna). Det avsnitt som behandlar kommissionens verksamhet är det mest omfattande. Detta beror på att det för närvarande främst är kommissionen som har förbundit sig i fråga om konkreta åtgärder och mål. De andra institutionerna och medlemsstaterna blir successivt involverade i frågor som rör bättre lagstiftning och kommer att utforma sina egna ståndpunkter och sin egen politik, som i ökad utsträckning måste ställas mot kommissionens ståndpunkter och politik.

2.2. Åtgärder som kommissionen vidtagit

Med utgångspunkt i synpunkterna på kommissionen vitbok om styrelseformerna i EU [7] och Europaparlamentets resolution efter Kaufmann-rapporten [8], samt med beaktande av rekommendationerna från den mellanstatliga Mandelkern-gruppen [9], föreslog kommissionen i juni 2002 allmänna ramar för en bättre lagstiftning och en handlingsplan för en bättre och enklare lagstiftning [10].

[7] KOM(2001) 727, 25.7.2001.

[8] Betänkande om kommissionens vitbok "Styrelseformerna i EU", A5-0399/2001, antaget av Europaparlamentet den 29 november 2001 (EGT C 153E, 27.6.2002, s. 314.

[9] Antagna i november 2001. Se http://ue.eu.int/pressData/en/misc/ DOC.68853.pdf

[10] KOM(2002) 275, 5.6.2002.

Under 2002 och i början av 2003 utformade kommissionen denna handlingsplan genom meddelanden som gällde åtta specifika områden samtidigt som man tillsammans med Europaparlamentet och rådet utarbetade en allmän strategi för bättre lagstiftning. Kommissionens politik har nu utformats i detalj och förhandlingarna mellan institutionerna har slutförts med ett gott resultat. Sedan mitten av 2003 har kommissionen därför helt övergått till att inrikta sig på att införa nya förfaranden och rutiner.

Kommissionens initiativ kan i stort sett delas upp i två kategorier, dels åtgärder för en bättre utformning av EU-lagstiftningen och en mer noggrann övervakning av antagandet av unionens rättsakter, dels åtgärder för ett bättre genomförande av EU-politiken.

De viktigaste åtgärderna för en bättre utformning är följande: 1) miniminormer för samråd, 2) nya riktlinjer för insamling och användning av sakkunnigutlåtanden, 3) konsekvensanalys, 4) ökad uppmärksamhet vid val av instrument, 5) införande av bestämmelser om översyn i rättsakter, 6) utnyttjande av möjligheten att dra tillbaka förslag när de är obsoleta eller när de ändringar som parlamentet och/eller rådet har infört gör dem urvattnade.

Ett bättre genomförande ska främst uppnås genom följande: 1) ökad kvalitet i genomförandet av politiken genom bättre avpassade instrument, 2) uppdatering och förenkling av befintlig lagstiftning, 3) förstärkt kontroll av införlivandet av EU-lagstiftningen.

Med hänsyn till syftet med denna rapport behandlas bara kortfattat de viktigaste åtgärderna och förändringarna. Sådana kompletterande åtgärder som uppdatering av motiveringen som åtföljer varje förslag från kommissionen [11] eller förbättrade mekanismer för samordning tas inte upp.

[11] I motiveringen presenterar och förklarar kommissionen sina förslag. Nya regler för utformningen har utarbetats efter de nya åtaganden som gjorts i kommissionens handlingsplan och i det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning. De bör kunna godkännas av kommissionen före utgången av 2003.

a) Nya normer för offentligt samråd

Under 2003 utarbetade kommissionen fem grönböcker och 142 meddelanden. Kommissionen offentliggjorde också 73 rapporter och anordnade 60 samråd vis Internet genom kommissionens webbportal för samråd "Din röst i Europa" [12]. Detta visar hur mån kommissionen är om att ge fullständig information om sin verksamhet och sina politiska överväganden och om att samråda [13].

[12] See http://europa.eu.int/yourvoice/ consultations/index_en.htm.

[13] I bilaga 2 finns en mer detaljerad bedömning av de offentliga samråden under 2003 och det nya samrådsförfarandet.

För att bättre kunna kartlägga åtgärdsbehov och förväntningar samt fastställa vilka typer av åtgärder som bör vidtas har kommissionen infört miniminormer för sina offentliga samråd [14]. Utifrån en översyn som färdigställdes den 3 november 2003 konstaterar kommissionen att miniminormerna när det gäller offentliggörande på den gemensamma webbportalen samt tidsfristerna för svar och för rapporter om resultaten har tillämpats på ett riktigt sätt i nästan samtliga fall. Särskilda insatser behövs dock fortfarande för att förbättra återkopplingen till dem som deltar i samråden. I ett begränsat antal fall fördröjdes antagandet av förslagen på grund av att miniminormerna tillämpades.

[14] KOM(2002) 704, 11.12.2002

b) Det nya förfarandet för konsekvensanalys

Under 2002 införde kommissionen en ny metod för bedömning av alla viktiga kommissionsförslag. Inte bara de ekonomiska konsekvenserna, utan även de sociala konsekvenserna och miljökonsekvenserna beaktas [15]. Den består av två etapper, dels en preliminär konsekvensanalys för vissa utvalda och betydelsefulla förslag, dels en närmare analys som kallas utvidgad konsekvensanalys.

[15] KOM(2002) 276, 5.6.2002.

Kvantitativt sett uppskattar kommissionen att cirka 50 % av de utvidgade konsekvensanalyser som ursprungligen planerats kommer att vara klara i slutet av december 2003 [16]. Den relativt låga genomförandetakten tycks vara en del av ett allmänt problem som beror på optimistisk planering i kommissionens arbetsprogram för 2003 samt på resursbrist och politiska svårigheter. I ett begränsat antal fall har dock kommissionens avdelningar rapporterat att antagandet av förslagen fördröjdes på grund av den utvidgade konsekvensanalysen. En utvidgad konsekvensanalys är ett krävande arbete och avdelningarna måste anpassa sig till det nya förfarandet.

[16] I bilaga 3 finns en mer detaljerad bedömning av den utvidgade konsekvensanalysen.

Kvalitativt sett har de direkta och indirekta effekterna av det nya förfarandet i stort sett varit positiva. Det underlättade samordningen mellan avdelningarna, tvingade kommissionen och dess avdelningar att tänka i nya banor och bidrog i hög grad till att man kunde finna mer balanserade lösningar.

Detta försöksår visar att kommissionen måste ta itu med vissa barnsjukdomar. För det första måste förslagens sociala konsekvenser och miljökonsekvenser utvecklas till fullo. För det andra bör det i de utvidgade konsekvensanalyserna föras en grundligare diskussion om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, särskilt om fördelarna med olika typer av lagstiftning. För det tredje inriktas analyserna ofta på ett politiskt alternativ. De olika politiska alternativen bör undersökas grundligare. För det fjärde är kvantifieringen begränsad, vilket även gäller de ekonomiska uppgifterna. Detta är naturligtvis en av de svåraste delarna av arbetet. För det femte bör ansträngningar göras för att göra de utvidgade konsekvensanalyserna mer tillgängliga för allmänheten.

För att åtgärda dessa kvantitativa och kvalitativa brister kommer Generalsekretariatet tillsammans med de andra övergripande generaldirektoraten vid kommissionen att ta en rad nya initiativ som beskrivs närmare i bilaga 3.

c) Nya riktlinjer för insamling och användning av sakkunnigutlåtanden

Efter det åtagande som gjordes i vitboken om styrelseformerna i EU och kommissionens handlingsplan för vetenskap och samhälle, antog kommissionen i december 2002 ett meddelande om principer och riktlinjer för god praxis avseende sakkunnigutlåtanden [17]. Ökad kvalitet, öppenhet och effektivitet är praxis som alltid gäller när kommissionen samlar in och använder utlåtanden från externa experter.

[17] KOM(2002) 713, 11.12.2002

De nya riktlinjerna har börjat införas på olika nivåer. För det första har behovet av största möjliga öppenhet beaktats i utformningen av den nya modellen för motivering och ramarna för den utvidgade konsekvensanalysen. Initiativ har dessutom tagits för att utvidga och systematisera insamlingen av sakkunskap på specifika områden. Kommissionen har bland annat gjort betydande framsteg när det gäller "vetenskapligt stöd för politiken", som är en av prioriteringarna i det sjätte ramprogrammet för forskning (2002-2006). Det Internetbaserade nätverket SINAPS (Scientific INformAtion for Policy Support in Europe) har utvecklats och försöksverksamheten kommer att starta i början av 2004 [18].

[18] I bilaga 4 finns en mer detaljerad bedömning av insamlingen och användningen av sakkunnigutlåtanden under 2003.

d) Uppdatera och förenkla EU-lagstiftningen

Genom den handlingsram för uppdatering och förenkling av EU-lagstiftningen [19] som antogs i februari 2003 startade kommissionen ett ambitiöst program för att åstadkomma en tydlig, begriplig, aktuell och användarvänlig EU-lagstiftning.

[19] KOM(2003) 71, 11.2.2003.

Resultaten efter det att den första etappen av handlingsramen har genomförts är blandade men inte otillfredsställande [20]. Ett viktigt arbete som till slut kommer medborgarna och aktörerna till godo är att slutföra konsolideringsprogrammet. Ett annat viktigt framsteg är att olika avdelningar successivt blir involverade i arbetet med att förenkla lagstiftningen, eftersom detta visar att lagstiftningsarbetet håller på att förändras. Det som brister är främst åtgärder på kort och medellång sikt för att minska EU-lagstiftningens omfång (kodifiering och upphävande av obsolet lagstiftning). Kommissionen är dock nöjd med att det arbete som inleddes i februari 2003 verkar få fotfäste, vilket bör vara till fortsatt fördel för medborgarna och för andra aktörer som berörs av EU-lagstiftningen.

[20] En mer detaljerad bedömning av denna uppdatering och förenkling återfinns i KOM(2003) 623 och SEK(2003) 1085, antagna den 24 oktober 2003, samt i bilaga 5.

e) Val av instrument

I kommissionens handlingsplan från 2002 framhölls att större vikt måste läggas vid valet av instrument i syfte att förverkliga målen i fördragen och att genomföra EU-politiken.

För det första föreslog kommissionen att man skulle återknyta till den ursprungliga definitionen av ett direktiv [21] och begränsa direktiven till de väsentliga aspekterna att ställa upp rättsliga ramar och mål samt i högre grad överlåta arbetet med att förverkliga dessa mål till EU:s verkställande myndighet och till medlemsstaterna.

[21] Artikel 249 i EG-fördraget: "Ett direktiv skall med avseende på de resultat som skall uppnås vara bindande för varje medlemsstat till vilken det är riktat, men skall överlåta åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet."

För det andra föreslog kommissionen att unionen, vid sidan av traditionella instrument som förordningar och direktiv, även skulle kunna överväga att utnyttja andra instrument som under vissa omständigheter kan vara mer flexibla och effektiva. Eftersom dessa instrument inte definieras i fördraget, föreslog kommissionen att de skulle betecknas som alternativa instrument. Vid ett flertal tillfällen på senare tid har Europaparlamentet och/eller rådet ifrågasatt och till och med motsatt sig kommissionens förslag om att utnyttja sådana alternativa instrument [22]. I andra fall har den ena lagstiftaren eller båda uppmanat kommissionen att överge tanken på ett direktiv till förmån för icke-bindande lösningar (soft law), t.ex. rekommendationer. Genom det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning har de tre institutionerna för första gången fastställt gemensamma definitioner och kommit överens om villkor och förfaranden för utnyttjandet av samreglering och självreglering.

[22] Se avsnitt 3.3 b.

I sin vitbok om styrelseformerna i EU förespråkade kommissionen för det tredje EU-myndigheter enligt lämpliga förutsättningar. För att garantera de grundläggande institutionella och funktionella aspekterna och underlätta beslutsfattandet om inrättande av särskilda myndigheter, har kommissionen uppmanat övriga institutioner att hjälpa till att utarbeta ramar för tillsynsmyndigheter, dvs. myndigheter som har en direkt och formell uppgift i lagstiftningsarbetet på EU-nivå [23]. Den interinstitutionella diskussionen om de ramar som föreslagits av kommissionen har framskridit långsamt, men antalet förslag om tillsynsmyndigheter, och deras betydelse, som nu diskuteras har bekräftat den utveckling som ligger till grund för förslagen. Under 2003 lade kommissionen fram förslag om inrättande av fyra nya tillsynsmyndigheter [24] samtidigt som diskussionerna om Europeiska järnvägsbyrån fortfarande pågick mellan institutionerna.

[23] KOM(2002) 718, 11.12.2002

[24] Europeiska byrån för förvaltning av det operativa samarbetet vid de yttre gränserna, Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar, Europeiska byrån för nät- och informationssäkerhet, Europeiska kemikaliemyndigheten.

Kommissionen har slutligen föreslagit målbaserade trepartsavtal och trepartsöverenskommelser mellan Europeiska gemenskapen, medlemsstaterna och regionala och lokala myndigheter, som ett flexibelt sätt att beakta särskilda förhållanden när EU-politiken utformas och genomförs [25]. Grundtanken är att myndigheter under den nationella nivån ska få befogenheter att genomföra viss verksamhet i syfte att förverkliga målen enligt EU-lagstiftningen. Försöksverksamheten startade 2003. Kommissionen har beslutat att gå vidare med tre pilotprojekt som hade lagts fram av lokala myndigheter med stöd av respektive medlemsstat [26]. Resultaten kommer att beaktas när kommissionen överväger användningen av detta instrument.

[25] Se vitboken om styrelseformerna i EU och KOM(2002) 709, 11.12.2002.

[26] Birmingham (Storbritannien) om stadstransporter, Lille (Frankrike) om skötsel av grönområden i staden och Pescara (Italien) om stadstransporter och luftkvalitet.

f) Bättre övervakning av EU-lagstiftningens tillämpning

Det är kommissionen som ansvarar för att kontrollera att EU-lagstiftningen genomförs på ett riktigt sätt och i nära samarbete med medlemsstaterna se till att effekterna av lagstiftningen följer dess syfte. Efter att ha kodifierat de administrativa åtgärderna för handläggningen av klagomål [27] antog kommissionen i december 2002 ett meddelande med en rad åtgärder för en bättre övervakning av EU-lagstiftningens tillämpning [28].

[27] KOM(2002) 141, 20.3.2002.

[28] KOM(2002) 725, 11.12.2002

Flera särskilda åtgärder håller för närvarande på att införas inom ramen för kommissionens övervakningssystem. I sina förslag till direktiv inför nu kommissionen alltid en bestämmelse som ålägger medlemsstaterna att lämna strukturerad och detaljerad information till kommissionen om hur EU-lagstiftningen har införlivats i nationell rätt (genom s.k. jämförelsetabeller för införlivandet). Denna information är viktig för att kommissionens ska kunna övervaka att införlivandet har skett i tid och på ett riktigt sätt.

Genom en webbplats med beteckningen Calendar for transposition of Directives (tidsplan för införlivandet av direktiv) [29] kan nu medlemsstaterna och allmänheten regelbundet få information om gällande tidsfrister för införlivandet av EG-direktiv. Genom denna webbplats kan också de nationella myndigheterna på ett bättre sätt planera införlivandet, vilket bör bidra till att överträdelseförfaranden när det gäller bristande tillämpning av EU-lagstiftningen i större utsträckning undviks.

[29] Se http://europa.eu.int/comm/ secretariat_general/sgb/droit_com/index_en.htm

echeancier

Det nya elektroniska standardformuläret för anmälan av nationella genomförandebestämmelser håller för närvarande på att införas av kommissionens avdelningar. Via ett nytt gränssnitt i kommissionens databas ASMODEE II (för medlemsstaternas åtgärder för införlivandet) kommer de nationella förvaltningarna att direkt kunna komma åt den icke-konfidentiella delen av kommissionens interna information [30].

[30] Kommissionens generalsekretariat lämnar också två gånger per månad information om medlemsstaternas anmälan av nationella genomförandebestämmelser (europa.eu.int/comm/secretariat _general/sgb/droit_com/index_fr.htm

transpositions). Inför EU:s utvidgning har kommissionens avdelningar dessutom låtit de nya medlemsstaterna få tillgång till en ny databas för förhandsanmälan, som ger information om de delar av EU-lagstiftningen som redan har införlivats.

I kommissionens årliga rapport om övervakningen av EU-lagstiftningens tillämpning behandlas dessa och frågor i anslutning till dem mer i detalj. Den kommer att bli en komplett informationskälla om införlivande av lagstiftning och om kommissionens hantering av överträdelseförfaranden under 2003.

g) Andra åtgärder

Redaktionell kvalitet

I december 1998 antog de tre institutioner som medverkar i lagstiftningsarbetet ett interinstitutionellt avtal om gemensamma riktlinjer för gemenskapslagstiftningens redaktionella kvalitet [31].

[31] EGT C 73, 17.3.1999, s. 1.

Åtgärder har sedan vidtagits under de senaste fem åren i enlighet med detta avtal. Parlamentet, rådet och kommissionen har utarbetat och publicerat en praktisk handledning för personer som deltar i utformningen av lagtexter. Kommissionens interna förfaranden har ändrats så att rättstjänsten kan ge redaktionella förslag i ett tidigt skede i arbetet. Utbildning för utformning av rättsakter har anordnats. Dessutom har samarbetet utvidgats mellan de avdelningar vid Europaparlamentet, rådet och kommissionen som ansvarar för att säkerställa den redaktionella kvaliteten. Genom seminarier om lagstiftningens kvalitet ökade också samarbetet med medlemsstaterna [32].

[32] I bilaga 6 finns en mer detaljerad bedömning av den redaktionella kvaliteten.

Bestämmelser om översyn och revidering

I sin handlingsplan från juni 2002 angav kommissionen att man, utan att det påverkar institutionens initiativrätt, vid behov skulle se till att införa en bestämmelse om översyn eller revidering i sina förslag till rättsakter, särskilt i de rättsakter som reglerar områden där den tekniska utvecklingen är snabb, så att lagstiftningen regelbundet kan uppdateras och anpassas.

Inom sådana politikområden eller sektorer som miljö [33], energi [34], motorfordon [35] och kemiska produkter [36] har bestämmelser om framtida anpassningar till den tekniska utvecklingen införts i det närmaste systematiskt. Bestämmelser om revidering infördes också i kommissionens förslag om immaterialrätt och om invandring [37].

[33] Beslutet om en övervakningsmekanism [KOM(2003) 51, 5.2.2003], förordningen om vissa fluorerade växthusgaser [KOM(2003) 492, 11.8.2003] och förordningen om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach) [KOM(2003) 644, 29.10.2003].

[34] Förslag om krav på ekodesign för energiförbrukande produkter [KOM(2003) 453, 1.8.2003].

[35] I förslaget om typgodkännande av motorfordon och släpvagnar till dessa fordon [KOM(2003) 418, 14.7.2003] föreskrivs t.ex. att medlemsstaterna senast den 31 mars 2007 ska underrätta kommissionen om tillämpningen av typgodkännandeförfarandet och att kommissionen vid behov ska föreslå ändringar som bedöms som nödvändiga för att förbättra typgodkännandeförfarandet.

[36] I förslaget till förordning om kadmium i gödselmedel (2003/ENTR/40) finns t.ex. en bestämmelse om revidering som gör det möjligt att beakta utvecklingen när det gäller hanteringen av fosfat i syfte att så mycket som möjligt minska kadmiumhalten.

[37] Rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening (EUT L 251, 3.10.2003, s. 12) och rådets direktiv om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares rättsliga ställning [KOM(2001) 127, 13.3.2001, en politisk överenskommelse nåddes i rådet den 5 juni 2003].

Tillbakadragande av förslag som väntar på beslut

Kommissionen har fortfarande för avsikt att i ökad utsträckning utnyttja möjligheten att dra tillbaka förslag när de inte längre är aktuella. Kommissionen har därför i olika omgångar dragit tillbaka en rad förslag som väntar på beslut och planerar att fortsätta med detta under 2004 [38].

[38] Under det senaste budgetåret drogs mer än 100 förslag tillbaka.

I sin handlingsplan tillkännagav kommissionen att man förutom det rutinmässiga tillbakadragandet av förslag även skulle överväga tillbakadraganden av mer politisk karaktär. Kommissionen avser att utöva sin initiativrätt och dra tillbaka sådana förslag som efter rådets och Europaparlamentets ändringar ändrar förslagens karaktär eller gör dem så komplexa att de inte är förenliga med bestämmelserna i fördraget. Inget sådant fall har rapporterats under 2003.

2.3. EU-institutionernas åtgärder

För att förbättra EU-lagstiftningens kvalitet krävs en nära samverkan mellan alla institutioner som medverkar i lagstiftningsarbetet, främst Europaparlamentet och rådet.

Efter uppmaningen från Europeiska rådet i Sevilla i juni 2002 har Europaparlamentet, rådet och kommissionen enats om ett interinstitutionellt avtal om bättre lagstiftning. Detta avtal bör kunna antas och träda i kraft före utgången av 2003. Avtalet syftar huvudsakligen till att förbättra EU-lagstiftningens kvalitet och dess införlivande i nationell rätt. Avtalet förankrar de bästa metoderna och fastställer nya mål och åtaganden. Huvudpunkterna i avtalet är bl.a. följande:

* Förbättra samordningen och öka öppenheten mellan institutionerna. De tre institutionerna ska öka samordningen genom sina respektive årliga tidsplaner för lagstiftningsarbetet med sikte på att nå en överenskommelse om en gemensam årlig programplanering. Kommissionen och rådet förbinder sig dessutom att öka sin närvaro och medverkan vid diskussioner i Europaparlamentets utskotts- och plenarmöten.

* Stabila ramar för icke-bindande föreskrifter (soft law) för att underlätta deras framtida användning. De tre institutionerna har för fösta gången fastställt en gemensam definition av samreglering och självreglering [39]. Institutionerna har också kommit överens om allmänna begränsningar och villkor för tillämpningen av dessa metoder. Dessa fastställer varje institutions funktion i processen och garanterar att de lagstiftande myndigheternas befogenheter respekteras. Samreglering och självreglering "skall inte tillämpas om de grundläggande rättigheterna eller viktiga politiska val står på spel eller i situationer där reglerna måste tillämpas på ett enhetligt sätt i samtliga medlemsstater". När det gäller samreglering kommer Europaparlamentet och rådet, efter det att ett förslag till överenskommelse mellan berörda parter har anmälts, att kunna föreslå ändringar av överenskommelsen, motsätta sig att den träder i kraft och eventuellt uppmana kommissionen att lägga fram ett förslag till rättsakt. När det gäller självreglering ska kommissionen hålla lagstiftarna underrättade genom att rapportera om de metoder de anser leda till en faktisk och tillfredsställande representativitet.

[39] I det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning anges följande definitioner: Samreglering: "... den mekanism genom vilken en gemenskapsrättsakt överlåter förverkligandet av de mål som angetts av den lagstiftande myndigheten till på området erkända berörda parter (särskilt ekonomiska aktörer, arbetsmarknadens parter, icke statliga organisationer eller sammanslutningar)". Självreglering: "möjligheten för de ekonomiska aktörerna, arbetsmarknadens parter, icke statliga organisationer eller sammanslutningar att sinsemellan och för egen räkning anta gemensamma riktlinjer på europeisk nivå (särskilt uppförandekoder eller sektorsavtal)". Bestämmelserna om hur den sociala dialogen ska fungera (artiklarna 138 och 139 i EG-fördraget) och standardisering enligt den nya metoden påverkas inte av detta avtal.

* Ökad användning av konsekvensanalyser i EU:s beslutsprocess. När medbeslutandeförfarandet tillämpas får parlamentet och rådet låta utföra konsekvensanalyser innan mer omfattande ändringar antas. Utifrån de erfarenheter som finns ska de tre institutionerna också att undersöka möjligheten att införa en gemensam metod.

* Åtagande om att fastställa en bindande tidsfrist för införlivandet av direktiv i nationell rätt. I varje direktiv ska det anges en sådan tidsfrist, som ska vara så kort som möjligt och i regel inte överskrida två år.

Kommissionen välkomnar detta avtal, som i stort sett ligger i linje med initiativen i kommissionens handlingsplan från juni 2002. Det är det mest ambitiösa arbete som hittills har gjorts för att förbättra lagstiftningen, eftersom de tre institutionerna tillsammans medverkar i en allmän strategi för ett bättre lagstiftningsarbete på EU-nivå, samtidigt som varje institutions befogenheter respekteras.

I sin handlingsplan från juni 2002 föreslog kommissionen även att det skulle upprättas ett lagstiftningsnätverk mellan EU-institutionerna för att garantera lagstiftningens kvalitet. Kommissionen noterar med tillfredsställelse att den befintliga högnivågruppen för samarbete mellan institutionerna kommer att ansvara för genomförandet och övervakningen av avtalet.

Det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning trädde i kraft först i december 2003. Det är därför för tidigt att göra en detaljerad bedömning av dess effekter. I samband med att det genomförs avser kommissionen att fästa särskild uppmärksamhet vid följande:

* Förfaranden för antagande av förslag till förenklingar. I det interinstitutionella avtalet betonas vikten av att förenkla EU:s sekundärlagstiftning i enlighet med de riktlinjer som kommissionen föreslagit. Trots att institutionerna inte kunde komma överens om konkreta procedurregler i det interinstitutionella avtalet, föreskrivs det dock att Europaparlamentet och rådet inom sex månader efter avtalets ikraftträdande ska ändra sina arbetsmetoder genom att exempelvis införa särskilda strukturer med särskild uppgift att förenkla lagstiftningen.

* Möjligheten att utarbeta en gemensam metod för konsekvensanalys efter en granskning av de tre institutionernas erfarenheter på detta område.

Det interinstitutionella avtalet kompletterar tre andra interinstitutionella avtal av betydelse för att förbättra lagstiftningen. Det första är det interinstitutionella avtalet av den 22 december 1998 om gemensamma riktlinjer för gemenskapslagstiftningens redaktionella kvalitet (se avsnitt 2.2 g, ovan).

Det andra är det interinstitutionella avtalet av den 20 december 1994 om en påskyndad arbetsmetod för officiell kodifiering av texter till rättsakter [40]. Detta avtal ger ramar för kodifieringen av EU-lagstiftningen, men resultaten har varit en besvikelse. Detta beror främst på att det normala lagstiftningsförfarandet tillämpas fullt ut, trots att det endast gäller ett arbete av teknisk art. Det kan därför ta många år från det att kommissionen utarbetar ett förslag till en kodifierad rättsakt tills den antas. Trots att avtalet hänvisar till ett påskyndat förfarande har bara kommittéförfarandena i Europaparlamentet och rådet rationaliserats. Nio år efter det att avtalet antogs är det nu kanske dags för institutionerna att undersöka möjligheterna att utarbeta ett verkligt påskyndat förfarande för denna typ av okontroversiell lagstiftning.

[40] EGT C 102, 4.4.1996, s. 2.

Det tredje befintliga interinstitutionella avtalet om en mer strukturerad användning av omarbetningstekniken för rättsakter [41] trädde i kraft i mars 2002. I detta avtal anges olika metoder för att tydligt särskilja innehållsmässigt nya delar i lagstiftningsförslag från lagstiftning som endast föreslås bli kodifierad. Kommissionens datorprogram som särskilt utformats för omarbetning av rättsakter (Legiswrite Codification/Refonte) har förbättras ytterligare och håller på att godkännas av rådet. Kommissionen har redan antagit flera förslag till rättsakter i enlighet med detta avtal och dessa förslag behandlas nu av den lagstiftande myndigheten. En korrekt och effektiv tillämpning av avtalet i dessa första fall bör uppmuntra till ytterligare omarbetningar.

[41] EGT C 77, 28.3.2002, s. 1.

Kommissionen planerar slutligen också att tillsammans med de andra institutionerna utarbeta en gemensam metod för insamling och användning av sakkunnigutlåtanden. Ambitionen på längre sikt är att kommissionens riktlinjer ska kunna ligga till grund för en gemensam metod för alla institutioner och medlemsstater [42]. Eftersom riktlinjerna nu successivt håller på att införas på kommissionens avdelningar, är det för tidigt att kartlägga och fastställa god praxis som eventuellt skulle kunna tillämpas av de andra institutionerna.

[42] Målet angavs i vitboken om styrelseformerna för EU och i handlingsplanen för vetenskap och samhälle från december 2001.

2.4. Medlemsstaternas åtgärder

Medlemsstaterna har en viktig funktion att fylla i arbetet med att åstadkomma en bättre lagstiftning, eftersom de ansvarar för tillämpningen, och när det gäller direktiv, för införlivandet av EU-lagstiftningen i medlemsstaterna. Vid Europeiska rådets möte i Lissabon i mars 2000 betonades vikten av deras medverkan i arbetet med att upprätta en heltäckande och fullt fungerande inre marknad [43].

[43] Medlemsstaterna uppmanades att på nationell nivå utarbeta "en strategi för ytterligare samordnade åtgärder för att förenkla bestämmelser, inklusive resultatet av offentlig förvaltning" och att "rationalisera överföringen av gemenskapslagstiftning till nationell lagstiftning" (punkt 17 i ordförandeskapets slutsatser från Europeiska rådets möte i Lissabon den 24 mars 2000).

Medlemsstaterna har därefter inlett ett mellanstatligt arbete för att utarbeta riktlinjer för sitt samarbete. I november 2001 lämnade den s.k. Mandelkern-gruppen sina rekommendationer, vilka godkändes av Europeiska rådet vid mötet i Laeken i december 2001. I maj 2002 antog ministrarna med ansvar för offentlig förvaltning vid sitt möte i La Rioja ett särskilt program på medellång sikt som delvis behandlar frågan om bättre lagstiftning.

Kommissionen har samtidigt uppmanat medlemsstaterna att ta sitt ansvar för att förenkla och förbättra EU:s lagstiftningsarbete. Detta gäller främst införlivandet av EU-lagstiftningen (som tas upp i avsnitt 2.2 f), men även följande frågor [44]:

[44] Avsnitt 3 i handlingsplanen, KOM(2002) 278.

* Konsekvensanalyser och offentliga samråd. Efter rekommendationerna från Mandelkern-gruppen har kommissionen uppmuntrat medlemsstaterna att genomföra konsekvensanalyser av förslag till nationell lagstiftning som anmäls till kommissionen [45]. I enlighet med den strategi som fastställdes vid Europeiska rådets möte i Lissabon ska medlemsstaterna också se till att EU-rättsakterna införlivas i den nationella lagstiftningen på ett korrekt sätt och inom fastställda tidsfrister. Det har därför rekommenderats att medlemsstaterna ska samråda om och bedöma fördelarna med olika metoder för att förverkliga de mål som anges i direktiven. Tydliga normer för samråd och konsekvensanalys ansågs också vara nödvändiga. I likhet med de krav som ställs på EU-institutionerna har kommissionen särskilt betonat att medlemsstaterna måste föra samråd och göra konsekvensanalyser innan de lägger fram förslag till EU-lagstiftning för att säkerställa en rimlig kvalitet [46].

[45] Anmälan enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34//EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster, EGT L 204, 21.7.1998 (ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 98/48/EG av den 20 juli 1998, EGT L 217, 5.8.1998).

[46] Medlemsstaterna har rätt att ta initiativ när det gäller polissamarbete och straffrättsligt samarbete (avdelning VI i EU-fördraget).

* Bidrag till kommissionens åtgärder för bättre lagstiftning, inklusive förenkling och införlivande av EU-lagstiftningen.

* Utveckling av en god samordning mellan kommissionen och medlemsstaterna.

De belägg som finns om medlemsstaternas åtgärder för en bättre lagstiftning medger ingen närmare jämförelse eller bedömning av framstegen i medlemsstaterna. Det första försöket till en sammanhängande och jämförbar analys av medlemsstaternas arbete gjordes i juni 2003 av det grekiska ordförandeskapet [47]. Följande bild kan ges:

[47] Rapport till ministrarna med ansvar för offentlig förvaltning i EU-medlemsstaterna om genomförandet av Mandelkern-gruppens handlingsplan för bättre lagstiftning, den särskilda expertgruppen för bättre lagstiftning (DEBR), Aten, maj 2003.

* De flesta medlemsstater har infört och börjat tillämpa allmänna riktlinjer för bättre lagstiftning.

* Metoderna och ansvarsfördelningen [48] för införlivandet EU-lagstiftningen är fortfarande ganska olika.

[48] I vissa fall är fackministerierna ansvariga, i andra fall övervakar utrikesministeriet arbetet.

* De flesta medlemsstater har utarbetat standardförfaranden för konsekvensanalys. I vissa fall är en konsekvensanalys obligatorisk för nya förslag till lagstiftning. Frågor kvarstår dock om kvalitet och systematisk användning.

* När det gäller offentligt samråd har medlemsstaterna i regel infört mer systematiska förfaranden. Praxis är dock fortfarande mycket skiftande på olika nivåer: Samråd är inte alltid obligatoriskt, tidsfristen för svar är mellan tre och tolv veckor och skillnader finns också när det gäller offentliggörandet och användningen av resultaten. Alla medlemsstater använder inte Internet för offentligt samråd, men det verkar som om det ökar.

* Under de senaste åren har betydande ansträngningar gjorts för att förenkla befintlig lagstiftning i många medlemsstater. De flesta medlemsstater har nu förenklingsprogram (som ofta syftar till att hjälpa små och medelstora företag) och några även en allmän politik för förenkling. Medlemsstaterna har framhållit att deras vitt skilda metoder bör ses som en utmaning för att inleda ett utbyte av praktisk kunskap och god praxis.

* Olika åtgärder har föreslagits för att förbättra informationsutbytet och samordningen. Den informella gruppen bestående av direktörer och sakkunniga i frågor som rör bättre lagstiftning (DEBR), som är underställda ministrarna med ansvar för offentlig förvaltning, är nu det viktigaste forumet för diskussion och initiativ som gäller bättre lagstiftning mellan medlemsstaterna. Ett program på medellång sikt har inletts för att utveckla och utbyta god praxis när det gäller konsekvensanalys av lagstiftning. Det finns ännu inte något allmänt forum för samarbete i frågor som rör bättre lagstiftning mellan EU-myndigheter och de nationella myndigheterna, trots att det har föreslagits att det ska inrättas en särskild rådsarbetsgrupp för bättre lagstiftning [49].

[49] Både konkurrenskraftsrådet (den 30 september 2002) och ministrarna med ansvar för offentlig förvaltning (resolution av den 6 juni 2003) har framfört önskemål om att det inrättas en särskild arbetsgrupp för bättre lagstiftning inom rådet. Kommissionen har framhållit att en sådan grupp skulle kunna ge ett värdefullt bidrag (meddelande om strategin för den inre marknaden 2003-2006).

Generellt sett skiljer sig praxis och resultaten mycket år i medlemsstaterna och i brist på en gemensam metod är det svårt att ange exakta uppgifter om resultaten i medlemsstaterna. Det arbete som påbörjats är dock uppmuntrande. Vid mötet på Rhodos i juni 2003 framhöll ministrarna med ansvar för offentlig förvaltning åter enhälligt att de stod bakom reformerna och att de välkomnade nya EU-initiativ. Samarbetet såväl mellan kommissionen och medlemsstaterna som mellan medlemsstaterna själva utvidgas alltmer till andra frågor än utbyte av tankar och erfarenheter för att inriktas på utformning av gemensamma åtgärder och instrument.

3. TILLÄMPNINGEN AV SUBSIDIARITETS- OCH PROPORTIONALITETSPRINCIPERNA

3.1. De rättsliga och institutionella ramarna

a) Definition i fördragen

Subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna tillhör de viktigaste organisatoriska principerna för unionen. I Fördraget om Europeiska unionen föreskrivs att de åtgärder som unionen vidtar för att förverkliga unionens mål ska följa subsidiaritetsprincipen [50]. I artikel 5 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget) finns en allmän definition av subsidiaritet och proportionalitet som anger när och hur gemenskapen ska agera. I ett protokoll till Amsterdamfördraget anges exakta kriterier för tillämpningen av dessa principer [51].

[50] I artikel 2 i Fördraget om Europeiska unionen föreskrivs följande: "Unionens mål skall uppnås i enlighet med bestämmelserna i detta fördrag [...] med beaktande av subsidiaritetsprincipen".

[51] Protokoll om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (se http://europa.eu.int/eur-lex/en/treaties/ dat/amsterdam.html

0173010078).

Subsidiaritet är en vägledande princip för avgränsningen av medlemsstaternas och EU:s ansvarsområden (Vem ska agera?). Om gemenskapen är ensam behörig inom det område som berörs, är det naturligtvis ingen tvekan om vem som ska agera. Om behörigheten delas mellan gemenskapen och medlemsstaterna, föreskrivs det tydligt genom denna princip att decentralisering ska ha företräde. I fördraget föreskrivs att gemenskapsåtgärder är berättigade endast om

* det gäller nationsövergripande frågor som inte på ett tillfredsställande sätt kan regleras genom åtgärder av medlemsstaterna (nödvändighetstest I),

* de nationella åtgärderna ensamma eller avsaknaden av gemenskapsåtgärder skulle strida mot bestämmelserna i EG-fördraget eller på något annat sätt avsevärt skada medlemsstaternas intressen (nödvändighetstest II), och

* åtgärder på gemenskapsnivå skulle innebära klara fördelar jämfört med nationella åtgärder (mervärdestest).

Subsidiariteten är till sin karaktär ett dynamiskt eller situationsrelaterat begrepp. De nationella myndigheternas möjligheter att reglera frågor som överskrider nationsgränserna varierar exempelvis över tiden. Under de senaste decennierna har dessa möjligheter minskat och blivit otillräckliga för vissa frågor. Å andra sidan har vissa gemenskapsåtgärder som vidtogs under 1960-talet inte nödvändigtvis samma mervärde 2003. Såsom det anges i protokollet gör subsidiaritetsprincipen det möjligt att utvidga räckvidden för gemenskapsåtgärderna när omständigheterna så kräver, och omvänt att inskränka eller avsluta dessa åtgärder när de inte längre är berättigade. Vid större förändringar i och utanför unionen kan det därför bli nödvändigt att på nytt bedöma bestämmelser som grundas på denna princip.

Proportionalitet är en vägledande princip för att definiera hur unionen ska utöva sina befogenheter när det väl har slagits fast att unionen ska agera (Hur ska EU-åtgärderna utformas och vilken karaktär och omfattning ska de ha?). För att en åtgärd ska följa proportionalitetsprincipen måste det påvisas att

* de medel som används är lämpliga för att förverkliga målen (effektivitetstest),

* dessa medel inte går utöver vad som är nödvändigt för att förverkliga målen (ändamålsenlighetstest).

A priori ger proportionalitetsprincipen stor handlingsfrihet åt unionens lagstiftare [52]. Att bedöma effektiviteten och ändamålsenligheten är ofta ganska komplicerat. I de flesta fall finns det en rad lösningar som följer proportionalitetsprincipen. De institutioner som medverkar i lagstiftningsarbetet kommer därför med all rätt att vara tvungna att fatta ett politiskt beslut om att välja en specifik lösning.

[52] Se EG-domstolens dom av den 12 november 1996 i mål C-84/94, Förenade kungariket Storbritannien och Nordirland mot Europeiska unionens råd, om ogiltigförklaring av rådets direktiv 93/104/EG om arbetstidens förläggning i vissa avseenden.

Utifrån ovanstående innebär de förtydliganden av proportionalitetsprincipen som ges i protokollet att det sätts vissa gränser. För det första ska en gemenskapsåtgärd "utformas på ett så enkelt sätt som möjligt" och när lagstiftning visar sig vara nödvändig bör "direktiv [...] väljas framför förordningar" (test avseende minsta rättsliga krav). För det andra ska hänsyn tas till att den ekonomiska och administrativa bördan ska vara så liten som möjligt för alla myndigheter på samtliga nivåer, för de ekonomiska aktörerna och för medborgarna (minimikostnadstest). Det tredje förtydligandet, som innebär att en gemenskapsåtgärd ska "lämna så mycket utrymme som möjligt för nationella beslut" (test avseende minsta omfång), är i stort sett överflödigt med tanke på de krav som redan ställs genom subsidiaritetsprincipen. Det anger dock följande: "Samtidigt som gemenskapsrätten skall följas, är det viktigt att följa väletablerade nationella ordningar".

b) EU-institutionernas skyldigheter

Alla EU-institutioner ansvarar för tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna [53]. Protokollet om tillämpning av dessa principer anger dessutom särskilda institutionella skyldigheter för kommissionen, rådet och Europaparlamentet.

[53] "Varje institution skall när den utövar sina befogenheter säkerställa att subsidiaritetsprincipen följs. Den skall också säkerställa överensstämmelse med proportionalitetsprincipen [...]". (punkt 1 i protokollet).

Utan att det påverkar institutionens initiativrätt, är kommissionen bland annat skyldig att genomföra omfattande samråd innan den föreslår lagstiftning, att närmare motivera sina förslag [54] i den åtföljande motiveringen, och att ta hänsyn till den börda som läggs på gemenskapen, medlemsstaternas regeringar, lokala myndigheter, ekonomiska aktörer och medborgare.

[54] De skäl som leder till slutsatsen att ett mål bättre kan uppnås på EU-nivå "måste underbyggas med kvalitativa eller, om möjligt, kvantitativa indikatorer." (punkt 4 i protokollet). Sådana skäl kan vara att medlemsstaternas nationella lagstiftning utvecklas åt skilda håll eller att en tidigare EU-åtgärd inte har lett till några resultat (se t.ex. förslaget till direktiv om konsumentkrediter).

Europaparlamentet och rådet är skyldiga att kontrollera att kommissionens förslag och de ändringar som planeras genom förslagen följer subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna [55]. Det nuvarande systemet lägger med andra ord bevisbördan på de institutioner som medverkar i unionens lagstiftningsarbete (Vem definierar?).

[55] När medbeslutandeförfarandet inte tillämpas ska rådet dessutom underrätta Europaparlamentet om sitt ställningstagande i fråga om tillämpningen av artikel 5 i EG-fördraget (punkt 12 i protokollet).

c) Den konstitutionella debatten om subsidiaritet och proportionalitet

I juli 2003 föreslog Europeiska konventet nya ramar för subsidiaritet och proportionalitet. Denna del av utkastet till konstitutionellt fördrag tycks det råda bred enighet om. Under förutsättning att regeringskonferensen godkänner detta och att resultatet ratificeras av samtliga medlemsstater kan Europeiska konventets system införas till 2006.

Den viktigaste nyheten i dessa ramar är att lagstiftaren är skyldig att se över ett förslag när ett tillräckligt antal nationella parlament anser att det inte följer subsidiaritetsprincipen. Enligt artikel 9 i utkastet till fördrag ska unionens institutioner tillämpa subsidiaritetsprincipen och de nationella parlamenten se till att principen följs genom ett nytt övervakningssystem. I detta syfte skulle följande skyldigheter och förfaranden införas i ett reviderat protokoll om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna: De nationella parlamenten ska alltid underrättas om alla förslag till lagstiftning, ändrade förslag och lagstiftningsresolutioner när de har antagits och kan då besluta om att aktivera ett system för tidig varning [56].. De nationella parlamenten skulle även via sina medlemsstater ha möjlighet att anmäla misstänkta överträdelser av principerna till EG-domstolen.

[56] De nationella parlamenten har sex veckor på sig för att lämna ett motiverat yttrande om förslaget eller resolutionen. Om de yttranden som lämnas utgör minst en tredjedel av samtliga röster i de nationella parlamenten, måste kommissionen se över sitt förslag. Efter en sådan översyn kan kommissionen besluta att hålla fast vid förslaget, ändra det eller dra tillbaka sitt förslag. Men kommissionen måste anges skälen till detta.

Det föreslagna systemet ger en rimlig jämvikt. Å ena sidan involverar det de nationella parlamenten utan att drastiskt fördröja beslutsprocessen inom unionen. Å andra sidan bibehålls i full utsträckning kommissionens initiativrätt och EU-lagstiftarnas befogenheter.

3.2. Kommissionens tillämpning av principerna under 2003

Eftersom det här är omöjligt att granska alla kommissionsförslag mot bakgrund av de villkor och skyldigheter som sammanfattats i punkt 3.1 b, presenteras i rapporten vissa representativa fall som visar hur kommissionen tillämpat subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna när förslag har utarbetats, ändrats eller dragits tillbaka.

I enlighet med de åtaganden som gjordes i vitboken om styrelseformerna i EU, inriktas rapporten på åtgärder inom ramen för de politiska prioriteringarna i kommissionens lagstiftnings- och arbetsprogram för 2003 [57]. Vissa andra åtgärder tas också upp för att ge en allmän bild av unionens verksamhet.

[57] I 2003 års program angavs följande tre politiska prioriteringar: en utvidgad union, stabilitet och säkerhet samt en långsiktigt hållbar ekonomi för alla [KOM(2002) 590, 30.10.2002].

a) När subsidiariteten kräver att EU-åtgärderna utvidgas

Trafiksäkerhet är en fråga som mycket tydligt belyser när och varför unionen anser att avsaknaden av EU-åtgärder inte längre kan motiveras mot bakgrund av subsidiaritetsprincipen [58]. De omfattande konsekvenser av gränsöverskridande karaktär av en del stora olyckor ökade behovet av ett enhetligt och kontinuerligt skydd av hög kvalitet i tunnlar inom det transeuropeiska vägnätet. Olyckornas karaktär och de problem de ställde till för de nationella myndigheterna visade också att medlemsstaternas åtgärder var klart otillräckliga. Kommissionen räknade därför med att minimikrav för säkerhet i tunnlar skulle behöva fastställas på EU-nivå [59].

[58] Andra exempel är förslaget till direktiv om åtgärder och förfaranden för skydd av immaterialrätter [KOM(2003) 46, 30.1.2003], förslaget om förbättrat sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar [KOM(2003) 229, 2.5.2003] och förslaget om ändring av gemenskapens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet [KOM(2003) 564, 1.10.2003].

[59] Detta förslag ingår i den handlingsplan för trafiksäkerhet som kommissionen lanserade 2003 och som omfattar tre områden: trafikbeteende, fordonssäkerhet och väginfrastruktur.

Efter en närmare konsekvensanalys drog kommissionen slutsatsen att det behövdes ett direktiv för de mest känsliga tunnlarna (dvs. tunnlar längre än 500 meter) för att undvika kritiska situationer som sätter miljön, tunnlarna och människors liv på spel samt för att garantera en lägsta säkerhetsnivå i händelse av olyckor [60].

[60] KOM(2002) 769, 30.12.2002.

Även om Europaparlamentet och rådet begärde vissa ändringar av de organisatoriska och tekniska krav som föreslogs, rådde det enighet om att EU-åtgärder var fullt berättigade utifrån subsidiaritetsprincipen.

Alla fall är dock inte så klara som säkerhet i tunnlar, vilket debatten om offentliga tjänster har visat. Vid sitt möte i Barcelona i mars 2002 uppmanade Europeiska rådet kommissionen att utreda nyttan med att anta ett ramdirektiv om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Kommissionen återkom i maj 2003 med en grönbok som främst syftade till att definiera unionens roll när det gäller att främja offentliga tjänster av hög kvalitet [61].

[61] Grönbok om tjänster i allmänhetens intresse [KOM(2003) 270, 21.5.2003].

Kommissionen anser att det är en diskussionsfråga hur omfattande åtgärderna och instrumenten ska vara i dessa frågor. Kommissionen ansåg därför att det var nödvändigt att utvidga debatten till tjänster av allmänt intresse [62] och raden av möjliga metoder som bör bedömas. Det första steget i analysen var att anordna ett offentligt samråd, som avslutades den 15 september 2003. Det frågeformulär som skickades ut till allmänheten visade hur svårt det kan vara att tillämpa subsidiaritetsprincipen när den berör mycket skilda politiska och administrativa kulturer [63].

[62] I grönboken förtydligas begreppet tjänster i allmänhetens intresse. En åtskillnad görs där mellan tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som tillhandahålls av stora företag inom nätverkssektorn (som gradvis avregleras och omfattas av reglerna för den inre marknaden), andra tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, t.ex. avfallshantering och radio och TV (som regleras av branschspecifika bestämmelser som delvis är harmoniserade) samt icke-ekonomiska tjänster och tjänster som inte påverkar handeln (som regleras av nationella bestämmelser).

[63] Kommissionen ställde bland annat följande frågor: Bör utvecklingen av allmänna tjänster av hög kvalitet inbegripas bland målen för gemenskapen? Bör gemenskapen ges ökade rättsliga befogenheter när det gäller tjänster av allmänt ekonomiskt och icke-ekonomiskt intresse? Behöver ansvarsfördelningen klargöras mellan gemenskapen och medlemsstaternas förvaltningar? Finns det tjänster (förutom från stora företag inom nätverkssektorn) för vilka det bör införas rättsliga ramar på EU-nivå? Är det önskvärt med allmänna ramar på EU-nivå för tjänster i allmänhetens intresse? Var skulle mervärdet ligga i detta jämfört med den befintliga branschspecifika lagstiftningen? Vilka branscher, frågor och rättigheter bör omfattas? Vilka instrument bör användas (t.ex. direktiv, förordning, rekommendation, meddelande, riktlinjer eller interinstitutionellt avtal)? Vilka effekter har den branschspecifika regleringen haft hittills? Har det medfört bristande samstämmighet?

b) När subsidiariteten kräver att EU-åtgärderna upphör

Genom subsidiaritetsprincipen kan EU-åtgärderna utvidgas när omständigheterna så kräver, men också inskränkas eller upphöra när de inte längre är berättigade. Kommissionen räknade med att de skulle inskränkas i fråga om bestämmelserna om färdigförpackade produkter.

Under 1970-talet fastställde gemenskapen obligatoriska eller frivilliga storlekar för vissa färdigförpackade produkter för att stärka konsumentskyddet, öka insynen på marknaden och undanröja handelshinder. Som en del av arbetet med att förenkla lagstiftningen för den inre marknaden - SLIM-IV (Simpler Legislation for the Internal Market) - genomförde kommissionen en rad analyser, undersökningar och offentliga samråd med de viktigaste aktörerna för att utvärdera det befintliga systemet och bedöma om en avreglering var önskvärd på detta område. Olika alternativ (fria eller fastställda storlekar) bedömdes. Generellt sett förefaller fria storlekar och frivillig standardisering graderas högre än fastställda storlekar, utom för vissa produkter där konsekvenserna fortfarande håller på att utredas [64].

[64] Vin, sprit, kaffe, socker, salt, mjöl, metallburkar och aerosoler.

I regel ingår målen för den befintliga lagstiftningen om färdigförpackade produkter redan i de befintliga direktiven (konsumenterna skyddas genom jämförpriser och miljön genom direktivet om avfall från färdigförpackade varor). Om de pågående konsekvensanalyserna skulle motivera lagstiftning om fastställda storlekar för vissa produkter, kommer kommissionen att beakta detta i sina förslag om färdigförpackade produkter som planerats för 2004 [65].

[65] Översyn av bilaga 3 i direktiv 75/106/EEG och av direktiv 80/232/EEG.

c) När proportionaliteten kräver närmare samverkan med medlemsstaterna

Enligt proportionalitetsprincipen ska gemenskapen använda lämpliga medel som inte går utöver vad som är nödvändigt. Kommissionen har därför föreslagit en rad ändringar i syfte att decentralisera ansvaret, även på områden där unionen har exklusiv behörighet. Detta illustreras genom de senaste reformerna av konkurrenspolitiken.

Förordning (EG) nr 1/2003 [66] gäller tillämpningen av två grundläggande bestämmelser i EU:s konkurrenspolitik: förbudet mot avtal mellan företag som "har till syfte eller resultat att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen inom den gemensamma marknaden" (artikel 81 i EG-fördraget) och förbudet mot missbruk av dominerande ställning (artikel 82 i EG-fördraget). Den har ökat de nationella myndigheternas ansvar betydligt.

[66] Rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i fördraget, EGT L 1, 4.1.2003, s. 1.

Det tidigare tillståndssystemet, som infördes genom en förordning som antogs 1962, var i hög grad centraliserat när det gällde alla begränsande avtal som krävde undantag. Kommissionen, nationella domstolar och nationella konkurrensmyndigheter kunde alla tillämpa förbudet i artikel 81, men bara kommissionen hade befogenhet att tillämpa undantagen, grundade på förhandsanmälan av begränsande avtal och praxis. I den nya situationen med en mycket större union, där konkurrenssituationen har utvecklats mycket under de senaste 40 åren, särskilt genom antagandet av nationella konkurrenslagar och inrättandet av nationella konkurrensmyndigheter, finns det ett trängande behov av att modernisera befintliga bestämmelser för att få en dynamisk tillämpning av subsidiaritetsprincipen.

Efter 1999 års vitbok [67] föreslog kommissionen 2000 ett nytt decentraliserat system som innebär att både kommissionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter och domstolar kan tillämpa konkurrensreglerna, samtidigt som kommissionens specifika verkställande funktion bibehålls [68]. I ett försök att åstadkomma en bättre användning av kommissionens resurser är det därför inte längre nödvändigt att anmäla avtal mellan företag för att artikel 81.3 i EG-fördraget skall kunna tillämpas: avtal som uppfyller kriterierna i denna artikel anses vara lagenliga. Systemet ökar också möjligheten för medlemsstaternas myndigheter att på ett effektivt sätt tillämpa EU-lagstiftningen på nationell nivå. Genom ett horisontellt samarbete får de nationella konkurrensmyndigheterna faktiska möjligheter att utbyta konfidentiella uppgifter och att bistå varandra med att finna fakta. Eftersom kommissionen fortfarande blir den enda myndighet som kan agera i hela Europeiska unionen, kommer den att fortsätta att fylla en central funktion för utvecklingen av EU:s konkurrenslagstiftning och konkurrenspolitik och samtidigt se till att lagstiftningen och politiken tillämpas enhetligt och förhindra att EU:s konkurrenslagstiftning åter nationaliseras.

[67] Vitbok om modernisering av reglerna om tillämpning av artiklarna 85 och 86 i EG-fördraget, KOM(1999) 101, 28.4.1999, kommissionens program nr 99/027.

[68] KOM(2000) 582, 27.9.2000.

d) Så enkelt utformade åtgärder som möjligt

Enligt protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna ska en gemenskapsåtgärd utformas på ett så enkelt sätt som möjligt. Förslagen om trafiksäkerhet, otillbörliga affärsmetoder och kemikalier belyser kommissionens argument för val av lämplig nivå när det gäller kraven [69].

[69] Andra exempel är bland annat förslaget till direktiv om genomförande av principen om likabehandling av kvinnor och män när det gäller tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster [KOM(2003) 657, 5.11.2003] och förslaget till direktiv om upprättandet av en ram för att fastställa krav på ekodesign för energiförbrukande produkter [KOM(2003) 453, 1.8.2003].

Att förbättra säkerheten vid person- och varutransporter är en av Europeiska unionens viktigaste uppgifter. I vitboken om den europeiska transportpolitiken föreslog kommissionen 2001 att Europeiska unionen skulle fastställa det ambitiösa målet att halvera antalet dödsolyckor i trafiken fram till 2010 [70].

[70] Vitbok om den gemensamma transportpolitiken fram till 2010: Vägval inför framtiden, KOM(2001) 370, 12.9.2001.

Eftersom undersökningar har visat dels att fortkörning, körning under alkoholpåverkan och ej fastspända bilbälten är de vanligaste orsakerna till olyckor i alla medlemsstater, dels att framsteg kan göras endast genom att gällande bestämmelser följs, inriktade sig kommissionen på olika sätt att förbättra den faktiska efterlevnaden av nationell lagstiftning. I enlighet med de slutsatser som drogs i EU:s handlingsprogram för trafiksäkerhet i juni 2003 föreslog kommissionen att nationella planer för att säkerställa efterlevnaden av trafiksäkerhetsbestämmelser skulle utformas och innehålla exempel på god praxis för detta (kontroller av efterlevnaden, lämpliga påföljder för överträdelse av bestämmelserna och informationskampanjer). Kommissionen föreslog också att det skulle inrättas en mekanism som gör det möjligt att över nationsgränserna se till att bestämmelserna efterlevs, med en effektiv förmedling av information om överträdelser av bestämmelserna mellan myndigheter som är behöriga att utdöma påföljder.

Kommissionen föreslog att dessa åtgärder skulle anges i en enkel rekommendation [71]. Om uppgifterna från medlemsstaterna visar att de åtgärder som vidtas är otillräckliga för att uppnå målen i vitboken, anges i rekommendationen att åtgärder av mer bindande karaktär då skulle kunna föreslås.

[71] K(2003) 3861, 21.10.2003.

Frågan om otillbörliga affärsmetoder från näringsidkares sida gentemot konsumenter exemplifierar att det är möjligt att använda alternativa regleringsmetoder. Otillbörliga metoder ställer till problem när det gäller den inre marknadens funktion (snedvridning av konkurrensen) på grund av fragmenterad reglering och bristande förtroende från konsumenternas sida.

Kommissionen har i en utvidgad konsekvensanalys granskat en rad möjliga metoder och kompromisser [72]. Utifrån denna granskning drog kommissionen slutsatsen att ett ramdirektiv [73] med en blandning av traditionell lagstiftning och samreglering skulle räcka för att uppnå unionens mål för konsumenterna och den inre marknaden. Enligt kommissionens förslag till ramdirektiv får grupper eller sammanslutningar möjlighet att införa frivilliga regler för god praxis i syfte att förverkliga målen i direktivet. En överträdelse av ett åtagande i dessa regler skulle dock bara betraktas som en otillbörlig metod under mycket exakta förutsättningar (vilseledande information om en produkt måste t.ex. vara av sådan art att den materiellt sett snedvrider konsumentens beslut avseende produkten).

[72] SEK(2003) 724, 18.6.2003.

[73] KOM(2003) 356, 18.6.2003.

Det förslag om kemikalier (Reach) som lades fram den 29 oktober 2003 är ett fall där det enligt kommissionens uppfattning inte finns någon annan möjlighet än att välja en förordning, eller med andra ord, där målen inte skulle kunna uppnås på ett effektivt sätt med något mindre bindande instrument.

Behovet av stora reformer på kemikalieområdet framkom efter den breda enighet som rådde om att den befintliga lagstiftningen inte längre på ett effektivt och adekvat sätt kunde minska människors oro över kemikaliers eventuella hälso- och miljöeffekter. Särskilda problem är t.ex. den bristande informationen om kemikalier som för första gången släpptes ut på marknaden före 1981 (egenskaper, användningsområden, risker och åtgärder för att minska riskerna), den stora bördan på de offentliga myndigheterna samt det långsamma och besvärliga upprättandet av slutliga riskbedömningar. För att på lämpligt sätt minska den berättigade oron hos alla berörda parter övervägde kommissionen ytterst noga fördelar och nackdelar med olika instrument, särskilt kostnaderna för näringslivet och den administrativa bördan [74].

[74] Diskussionen startade med vitboken om en strategi för den framtida kemikaliepolitiken [KOM(2001) 88], som kommissionen offentliggjorde i februari 2001. Därefter fördes ett omfattande samråd om de föreslagna åtgärderna med de viktigaste parterna inom näringslivet, det civila samhället och icke-statliga organisationer, medlemsstaterna och institutioner, vilket följdes av en utvidgad konsekvensanalys.

Kommissionen kom till slut fram till att frågor om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier borde regleras i en förordning (Reach) och handläggas av en europeisk kemikaliemyndighet [75]. Valet av den mest bindande av unionens rättsakter motiverades av flera skäl. En förordning ger de bästa garantierna mot snedvridning av konkurrensen, vilket är av avgörande betydelse på grund av de planerade åtgärdernas ekonomiska konsekvenser. Dessutom är medlemsstaternas uppföljning och kommissionens övervakning av bestämmelserna relativt enkel jämfört med vad ett direktiv skulle kräva, särskilt då unionen snart kommer att ha 25 medlemsstater. Lagstiftning på detta område motiveras vidare av den tekniska komplexiteten, så mycket mer som det gäller potentiella riskprodukter. Här fanns inget utrymme för sådana alternativa, mer flexibla instrument som samreglering eller självreglering.

[75] KOM(2003) 644, 29.10.2003.

e) Följa väletablerade nationella ordningar

För att subsidiaritetsprincipen ska iakttas måste man se till att följa väletablerade nationella ordningar och samtidigt respektera EU-lagstiftningen. Förslaget i den känsliga frågan om forskning med stamceller från mänskliga embryon visar hur kommissionen tillämpar detta krav [76].

[76] Andra exempel är förslaget om inrättande av en ordning för lokal gränstrafik vid medlemsstaternas yttre landgränser [KOM(2003) 502, 14.9.2003].

Genom det sjätte ramprogrammet för forskning och utveckling, som antogs av Europaparlamentet och rådet 2002, kan forskning med stamceller från mänskliga embryon finansieras i kampen mot de svåraste sjukdomarna. Behovet av EU-åtgärder var tydligt klarlagt vid det tillfället. Kommissionens förslag syftar till att fastställa stränga etiska regler för finansiering av forskningsprojekt som inbegriper tillhandahållande av stamceller från överblivna mänskliga embryon [77]. Med detta förslag kan unionen på ett ansvarsfullt sätt bidra till att föra denna forskning framåt till nytta för patienter i hela världen och samtidigt garantera att sådan forskning bedrivs inom klara etiska ramar. Forskningssamarbete på EU-nivå innebär att man undviker att bedriva samma forskning på flera platser, vilket bidrar till att minska användningen av överblivna mänskliga embryon för att skapa nya stamcellslinjer. EU-medlen stimulerar dessutom utbytet av resultat och sakkunskap mellan forskarlag från olika medlemsstater.

[77] KOM(2003) 390, 9.7.2003.

Utifrån detta var unionen också tvungen att ta hänsyn till de stora skillnaderna mellan medlemsstaterna när det gäller den etiska acceptansen av sådan forskning, där vissa medlemsstater har ett totalförbud. I kommissionens förslag föreskrivs därför att ingen forskning som innefattar användning av mänskliga embryon eller mänskliga embryonala stamceller av någon typ får finansieras med EU-medel för rättssubjekt som är etablerade i ett land där sådan forskning är förbjuden. Deltagare i forskningsprojekt måste följa gällande lagar, föreskrifter och etiska regler i de länder där forskningen bedrivs.

3.3. Tillämpning av principerna i lagstiftningsarbetet

På det hela taget har Europaparlamentet och rådet infört relativ få ändringar som rör subsidiaritet och proportionalitet. När parlamentet och rådet har haft skilda uppfattningar, har det i de flesta av parlamentets ändringar ställts krav på mer omfattande och intensivare åtgärder från unionens sida (jfr. förordningen om företagskoncentrationer). Vid flera tillfällen ansåg parlamentet också att unionen skulle välja mer bindande instrument (jfr. skydd av fotgängare). I andra fall har dock parlamentet begärt att de planerade åtgärdernas omfattning skulle inskränkas och/eller att mindre bindande åtgärder skulle vidtas (jfr. olje- och naturgaspaketet).

Som medlemsstaternas företrädare och garant för deras befogenheter sörjer rådet särskilt för att se till att unionslagstiftningen strikt följer subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Oftast har rådets tolkning varit mer restriktiv än kommissionens (jfr. straffrätt). I några fall ansåg dock rådet att unionen kunde och borde agera på ett mer tvingande sätt.

Oftast bidrog dialogen mellan institutionerna till att finna en balanserad tolkning av principerna, antingen för att kommissionen medgav att vissa argument från lagstiftaren var relevanta eller för att lagstiftaren inte höll fast vid alla sina ändringar.

a) Begränsa de föreslagna åtgärdernas omfattning och intensitet

Förslaget om åtgärder för att garantera en trygg naturgasförsörjning är ett bra exempel på en debatt där parlamentet ansåg att de föreslagna åtgärderna var alltför inkräktande och där kommissionen höll fast vid sina argument på många punkter genom att framhålla att de föreslagna åtgärderna var nödvändiga för att förverkliga målen i fördraget.

Under 2002 föreslog kommissionen ett paket med åtgärder som gällde olje- och naturgasförsörjning. Det bestod av fyra direktiv som syftade till att garantera en trygg försörjning inför fullbordandet av den inre marknaden för energi [78]. I förslaget om en trygg naturgasförsörjning finns bland annat miniminormer för en trygg försörjning, ett förtydligande av de olika marknadsaktörernas funktion samt en solidaritetsmekanism i händelse av större försörjningsproblem.

[78] KOM(2002) 488, 11.9.2002.

I sitt yttrande vid den första behandlingen den 23 september 2003 antog parlamentet sex ändringar som gällde subsidiaritetsprincipen och som delvis avvisades av kommissionen [79]. Institutionerna var inte ense om åtgärdens exakta omfattning (subsidiaritet). Kommissionen ansåg att frågan skulle ses i ett vidare perspektiv med avreglering av marknaderna och konkurrens (direktivet ska säkerställa att EU:s inre marknad för naturgas fungerar väl genom att garantera en trygg försörjning). Åtgärderna för att trygga försörjningen måste vara förenliga med kraven på en konkurrenskraftig inre marknad. Därför måste det fastställas normer. Parlamentet ansåg att detta skapar förvirring mellan olika frågor och att det leder till en oacceptabel "rad bindande mål för normer" på EU-nivå när det gäller försörjningstryggheten. Kommissionen avvisade detta argument.

[79] Kommissionens meddelande av den 17 oktober 2003, SP(2003) 3410/2.

En överenskommelse kunde dock nås om de specifika målen i direktivet. I artikel 4 i förslaget till direktiv anges det antal dagar medlemsstaterna ska säkerställa försörjningen till "avbrottskänsliga kunder" vid genomsnittliga väderleksförhållanden, extrem kyla eller kalla vintrar som statistiskt sett inträffar vart femtionde år. Parlamentet föreslog att alla specificeringar skulle ersättas med en skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa att försörjningen "beroende på förutsättningarna i landet kan upprätthållas till kunder med skyddsbehov". Kommissionen medgav att argumentet var relevant och meddelade att man kunde tänka sig att ändra sitt förslag på denna punkt.

Kanske inte så överraskande tolkades subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna mest strikt i fråga om nya befogenhetsområden som ligger nära medlemsstaternas viktigaste behörighetsområden. Straffrätt tillhör dessa områden [80]. Ett av unionens viktigaste mål är att skapa ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Av särskild vikt i detta sammanhang är att principen om ömsesidigt erkännande i straffrättsliga frågor tillämpas fullt ut, särskilt när det gäller slutliga avgöranden (på grund av de många gränsöverskridande fallen).

[80] Ett annat exempel på skilda uppfattningar mellan kommissionen och vissa medlemsstater är förslaget till förordning om långlivade organiska föroreningar, KOM(2003) 333, 12.6.2003.

Vissa åtgärder behövdes naturligtvis för att uppnå detta mål. Misstron inom domstolsväsendet är dock ganska stor, eftersom rättssäkerhetsgarantierna skiljer sig från medlemsstat till medlemsstat [81]. Eftersom straffrätt är en så känslig fråga, lade kommissionen särskild vikt vid subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna när förslaget till åtgärder utarbetades (intensivt samråd, en grönbok [82] och därefter en utvidgad konsekvensanalys).

[81] Huvudproblemen är följande: juridisk rådgivning och biträde både före och efter rättegången, tolkning och översättning, information till misstänkta och tilltalade om deras rättigheter, adekvat skydd för särskilt utsatta grupper samt konsulärt bistånd till frihetsberövade personer av utländskt ursprung.

[82] Grönbok från Kommissionen - Rättssäkerhetsgarantier för misstänkta och tilltalade i brottmål i Europeiska unionen, KOM(2003) 75, 19.2.2003.

Olika möjligheter till införandet av gemensamma rättssäkerhetsgarantier analyserades: ingen förändring, ett omfattande förslag och ett förslag begränsat till grundläggande garantier i första instans, med ett åtagande att senare täcka in övriga områden. Den sista möjligheten framstod som bäst. Olika instrument gicks därefter igenom: gemensam ståndpunkt, konvention och rambeslut enligt artikel 34 i EU-fördraget. Ett rambeslut framstod som lämpligast för att uppnå ett konkret resultat så snabbt som möjligt och samtidigt respektera slutsatserna från mötet i Tammerfors. Bland fördelarna framhölls möjligheten att föra ärenden till EG-domstolen, ett ganska enkelt förfarande för införlivandet och möjligheten för kommissionen att behålla en funktion genom övervakningen och uppföljningen av införlivandet i nationell lagstiftning.

Utifrån detta kom kommissionen fram till att ett rambeslut med minimikrav för rättssäkerhetsgarantier för misstänkta och tilltalade i brottmål inom Europeiska unionen var en förutsättning för ömsesidigt erkännande.

Europarlamentet ställde sig positivt till förslaget [83], men vissa medlemsstater intog motsatt ståndpunkt och ifrågasatte behovet av en sådan åtgärd. De ansåg att organisationen av det straffrättsliga systemet är en fråga som omfattas av medlemsstaternas behörighet och att Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna är tillräcklig när det gäller gemensamma minimikrav. Det påpekades också att gemensamma minimikrav på EU-nivå skulle kunna leda till att kraven sänks, eftersom en del länder skulle kunna ta tillfället i akt att sänka kraven i sin nationella lagstiftning.

[83] Den 21 oktober 2003 gav Europaparlamentets utskott för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor sitt fulla stöd för tanken på ett rambeslut. Parlamentsledamöterna lämnade en rad rekommendationer i syfte att utvidga kommissionens förslag. Kommissionen ansåg att en del av dessa stred mot subsidiaritetsprincipen (t.ex. rekommendationen om förhållanden i fängelser).

b) Begära mer omfattande och intensivare åtgärder

Unionens åtgärder för att skydda fotgängarna belyser situationer då Europaparlamentet har argumenterat för starkare åtgärder [84]. Eftersom så många fotgängare och cyklister råkar ut för trafikolyckor, beslutade kommissionen under 2001 att agera för att förbättra deras skydd genom att successivt införa en säkrare utformning av fronten på personbilar. Kommissionen fick klara åtaganden från europeiska, japanska och koreanska biltillverkare om att de skulle modifiera fronten på sina motorfordon för att begränsa skador på fotgängare i händelse av kollision. I juli 2001 presenterade kommissionen tre åtaganden för rådet och parlamentet och överlät till dem att besluta om åtagandena skulle godtas eller om lagstiftning skulle föreslås på grundval av innehållet i åtagandena [85].

[84] Ett annat exempel är förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om offentlig foder- och livsmedelskontroll, KOM(2003) 52, 5.2.2003.

[85] KOM(2001) 389, 11.7.2001.

Den 13 juni 2002 framförde Europaparlamentet sin uppfattning om att unionen inte kunde lämna sina lagstiftningsbefogenheter till tredje part när skyddet av medborgarna står på spel. Den frivilliga överenskommelsen inom bilindustrin ansågs dessutom vara otillräcklig av andra skäl. Eftersom branschens åtaganden främst gäller tillverkning av personbilar som omfattas av systemet för EG-typgodkännande, måste de ingå i detta system. Harmoniserade bestämmelser behövs vidare på detta område inte bara för att säkerställa den fria rörligheten för varor, utan även för att garantera en rättvis konkurrens mellan tillverkarna och för att undvika att fordon som inte uppfyller standarderna släpps ut på marknaden. Europaparlamentet uppmanade därför kommissionen att lägga fram förslag till lagstiftning om tester för fronten på bilar [86]. Kommissionen föreslog ett ramdirektiv, som skulle kompletteras med ett kommissionsdirektiv med de mer detaljerade testkraven [87]. Direktivet antogs den 4 november 2003.

[86] Se rådets slutsatser från det 2 389:e mötet den 26 november 2001 och Europaparlamentets resolution av den 13 juni 2002.

[87] KOM(2003) 67, 19.2.2003.

Förslaget om ändring av förordningen om företagskoncentrationer är ett bra exempel på en debatt där parlamentet ansåg att den föreslagna åtgärden gav medlemsstaterna för stora befogenheter och där kommissionen höll fast vid sitt resonemang på de flesta punkter, eftersom parlamentets ändringar skulle leda till en obalans till förmån för unionen.

Sedan 1990 övervakas transaktioner vid företagssammanslagningar genom ett centralt system för hela Europeiska unionen. Koncentrationsförordningen [88] innebär att företag behöver söka tillstånd från flera nationella myndigheter för sammanslagningar som har en "gemenskapsdimension" samtidigt som den garanterar att sådana sammanslagningar behandlas på samma sätt.

[88] Rådets förordning (EEG) nr 4064/89 av den 21 december 1989, EGT L 395, 30.12.1989.

På grundval av erfarenheterna under de senaste tolv åren beslutade kommissionen att omarbeta koncentrationsförordningen och lade i slutet av 2002 fram ett förslag [89] som syftade till att optimera fördelningen av koncentrationsärenden mellan kommissionen och de nationella konkurrensmyndigheterna. I enlighet med subsidiaritetsprincipen ansåg kommissionen att detta mål på bästa sätt kunde uppnås genom ett enhetligt system för att hänskjuta ärenden, utan att ändra de nuvarande tröskelvärdena för omsättning vid fördelning av koncentrationsärendena. Det nya systemet ska därför bygga på en ökad tillämpning av hänskjutningsmekanismen i koncentrationsförordningen, på en förbättring av dessa och tillämpning i samband med föranmälan. Med hänsyn till att de anmälande parterna bättre känner till förhållandena i enskilda fall skulle de få ensamrätt på att ta initiativ i detta stadium av förfarandet. Innan sammanslagningen anmäls på nationell nivå skulle därför företag som önskar gå samman få möjlighet att begära att ärendet hänskjuts till Europeiska kommissionen.

[89] Förslag till rådets förordning om kontroll av företagskoncentrationer, KOM(2002) 711, 11.12.2002.

I det yttrande som Europaparlamentet lämnade den 9 oktober 2003 föreslogs vissa ändringar som främst syftade till att fastställa strängare krav för att hänskjuta koncentrationsärenden med en gemenskapsdimension till medlemsstaterna, samtidigt som det föreslogs ett förenklat förfarande för att hänskjuta nationella koncentrationsärenden med gränsöverskridande effekter till kommissionen.

Kommissionen avvisade dessa ändringar, eftersom det övergripande system för fördelning av ärenden mellan gemenskapen och medlemsstaterna som parlamentet föreslog skulle ha blivit alltför obalanserat till förmån för hänskjutande av ärenden till kommissionen, vilket därmed tycktes strida mot subsidiaritetsprincipen. Ett slutligt beslut i rådet planeras i slutet av 2003.

4. SLUTSATSER

Bättre lagstiftning 2003

Mycket har gjorts inom unionen för att förbättra lagstiftningens kvalitet och tillgänglighet. I slutet av 2002 och i början av 2003 arbetade kommissionen främst med att detaljutforma sin handlingsplan för en bättre och enklare lagstiftning, samtidigt som man tillsammans med Europaparlamentet och rådet utarbetade ett interinstitutionellt avtal som skulle ligga till grund för en övergripande strategi för bättre lagstiftning. Båda dessa arbeten har slutförts med framgång. Unionen har nu en övergripande politik som ska garantera en klar, uppdaterad och effektiv lagstiftning som till slut ska komma medborgarna och aktörerna till godo.

Åren 2003 och 2004 är dock övergångsår för införandet av de flesta åtgärder och i den här rapporten kan därför bara de första erfarenheterna bedömas. Generellt sett har detta inledande skedet i genomförandet inte påvisat något behov av en omfattande översyn av kommissionens tillvägagångssätt, vilket även de andra institutionerna, medlemsstaterna och de viktigaste parterna också tycks anse.

* Kommissionens viktigaste initiativ om konsekvensanalys, insamling och användning av sakkunnigutlåtanden och offentligt samråd har framskridit på ett tillfredsställande sätt. Kommissionen välkomnar den goda kvaliteten på de konsekvensanalyser som genomförts under 2003, men noterar också de problem som uppstått när det gäller att säkerställa en tillförlitlig planering och ett tillförlitligt genomförande av konsekvensanalyserna. Normerna för offentliggörande av samråd på den gemensamma webbportalen samt tidsfristerna för svar och för rapport om resultaten har tillämpats på ett riktigt sätt i nästan samtliga fall. Trots det extra arbete som krävts för dessa nya skyldigheter ökade antalet samråd. I genomförandet av dessa åtgärder har kommissionen dock kartlagt vissa brister som måste åtgärdas.

* När det gäller val av instrument för att förverkliga målen i fördragen och genomföra EU-politiken är kommissionen nöjd med att det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning lägger fast tydliga ramar för samreglering och självreglering. Kommissionen hoppas att det kommer att underlätta utnyttjande av dessa möjligheter i framtiden. Vidare ser kommissionen fram emot snabba framsteg med utarbetandet av ramar för tillsynsmyndigheter och av trepartsavtal.

* Den strikta övervakningen av den ambitiösa handlingsramen för uppdatering och förenkling av gemenskapens regelverk har visat blandade men inga otillfredsställande resultat. Slutförandet av konsolideringsprogrammet och den successiva förändringen av lagstiftningsarbetet i och utanför kommissionen är viktiga framsteg. EU-lagstiftningens tillgänglighet håller på att förbättras betydligt, men brister har dock upptäckts i genomförandet av de åtgärder som ska minska EU-lagstiftningens volym (kodifiering och upphävande av obsolet lagstiftning).

* När det gäller ökad kontroll av införlivandet av EU-lagstiftningen, har kommissionen vidtagit flera av de åtgärder som planerades för att förbättra införlivandet. Kommissionen håller på att utarbeta nya förfaranden för att påskynda granskningen av klagomål.

* I många initiativ som rör bättre lagstiftning noterar kommissionen också att betydande effekter vad gäller resurser och tid, särskilt för konsekvensanalyserna, de nya normerna för offentligt samråd och användning av sakkunnigutlåtanden.

* Kommissionen välkomnar att de andra institutionerna anser att arbetet med en bättre lagstiftning är ett gemensamt ansvar och att ett interinstitutionellt avtal har ingåtts om åtgärder som kräver samordnade eller gemensamma åtgärder. Arbetet bör nu inriktas på att genomföra detta avtal. Kommissionen välkomnar också medlemsstaternas arbete med att följa kommissionens och Mandelkern-gruppens rekommendationer, trots skiftande framsteg.

* Kommissionen medger avslutningsvis att det behöver utarbetas indikatorer och andra instrument för att se till att tillräckliga kunskaper finns att säkerställa en kontinuerlig övervakning.

Tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna under 2003

Generellt sett har subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna tillämpats på ett tillfredsställande sätt under 2003. De få rättsliga förfarandena vid EG-domstolen där överträdelser av dessa principer görs gällande och det faktum att inga domar har avkunnats mot unionen på denna grund tycks styrka denna bedömning. Det faktum att mindre än 400 lagstiftningsförslag lades fram under 2003 (hälften av de förslag som lades fram 1990), trots att unionens skyldigheter har ökat betydligt, är en annan indirekt indikation på att principerna har tillämpats strikt. En granskning av innehållet i dessa förslag stöder också denna bedömning: förordningar och detaljerade bestämmelser var tydliga undantagsfall och starka skäl till val av dessa instrument framfördes alltid.

Dialogen mellan institutionerna var av god kvalitet under 2003. Den bidrog till att man kunde finna balanserade lösningar i de flesta fall. Kommissionen insåg ofta fördelarna med de argument som framfördes av Europaparlamentet och rådet och ändrade sina förslag i enlighet med dessa. Vid flera tillfällen ansåg dock kommissionen att de ändringar som lagstiftaren föreslog ökade komplexiteten och därför inte tog tillräcklig hänsyn till subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Kommissionen avser att även fortsättningsvis vara uppmärksam under hela lagstiftningsarbetet, även när Europaparlamentet och rådet når en överenskommelse i förlikningsförfarandet.

Subsidiariteten är i sig dynamisk. Den gör det möjligt att utvidga EU-åtgärderna när omständigheterna så kräver, och omvänt att inskränka eller upphöra med dessa åtgärder när de inte längre är berättigade. Detta år fanns exempel både på utvidgning och på inskränkning av åtgärderna. Men som kommissionen angav i sitt arbetsprogram från 1997 "får man inte, med subsidiariteten eller proportionaliteten som förevändning, ifrågasätta det som gemenskapen redan uppnått eller falla tillbaka på mellanstatliga lösningar". Både demokratin och effektiviteten skulle i så fall förlora.

Uppmärksamhet krävs på alla håll. Antagandet av de ramar för subsidiaritet och proportionalitet som Europeiska konventet utarbetat skulle ha den fördelen att denna uppmärksamhet ökade hos de medverkande nationella parlamenten, utan att dramatiskt fördröja beslutsfattandet inom unionen.

Bilaga 1: Lagstiftningsarbetet under 2003

De aggregerade siffrorna för 2003 bekräftar den tendens som noterats sedan den inre marknaden fullbordats: det årliga lagstiftningsarbetet har minskat avsevärt och har för andra året i rad legat klart under 400 förslag [90].

[90] Siffran för 2003 omfattar förslag som antagits mellan den 1 januari och den 3 november.

Uppdelat efter områden rörde en tredjedel av lagstiftningsarbetet under 2003 unionens yttre förbindelser (främst den gemensamma handelspolitiken) och utvidgningen. Därefter rådde mest aktivitet på följande områden i fallande ordning: jordbruk och fiske, hälsa, näringsliv, transport och energi samt miljö. Dessa nivåer ligger i linje med föregående års resultat [91].

[91] Utvecklingsmönstret framgår av föregående årliga rapporter: KOM(93) 545, 24.11.1993; KOM(94) 533, 25.11.1994; KOM(95) 580, 20.11.1995; ESK(96) 7, 27.11.1996; KOM(97) 626, 26.11.1997; KOM(1998) 715, 1.12.1998; KOM (1999) 562, 3.11.1999; KOM(2000) 772, 30.11.2000; KOM(2001) 728, 7.12.2001 samt KOM(2002) 715, 11.12.2002.

>Hänvisning till>

Bilaga 2: Offentligt samråd under 2003

Offentligt samråd är ett nödvändigt instrument för att förbättra lagförslagens och politikens kvalitet (risken för missförstånd och motreaktioner, dvs. dålig utformning av politiken, minskar om man på ett tidigt stadium involverar berörda parter). Det gör det möjligt att bättre fastställa behovet av en åtgärd, vilka förväntningar som finns och vilken typ av åtgärder som ska vidtas. Allt detta är särskilt viktigt på de politikområden där kommissionen har stora befogenheter, på de områden som fortfarande är under utveckling eller de områden som kräver kontinuerliga lagstiftningsåtgärder.

Kommissionen har lång erfarenhet av utvidgat samråd [92] genom olika kanaler som grönböcker, vitböcker, meddelanden, forum (t.ex. Europeiskt energi- och transportforum), seminarier och samråd på Internet [93]. Kommissionen medverkar även i olika former av institutionaliserade dialoger med berörda parter inom särskilda områden, där det mest utvecklade är den sociala dialogen.

[92] Med samråd avses de förfaranden som kommissionen tillämpar under utformningen av politiken för att berörda parter utifrån ska kunna lämna synpunkter innan beslut fattas.

[93] Se särskilt initiativet för interaktiv politik (Interactive Policy Making) (http://europa.eu.int/yourvoice/ ipm). IMP består av två Internetbaserade instrument för insamling av spontan information från allmänheten, konsumenter och företag om vardagliga problem som rör olika typer av EU-politik. I februari 2003 lanserades Commission-wide Feedback Mechanism. Tusentals fall samlas årligen och flera generaldirektorat har redan börjat använda den som input för policyutformningen.

Under 2003 utarbetade kommissionen fem grönböcker och 142 meddelanden. Kommissionen offentliggjorde också 73 rapporter och anordnade 60 samråd på Internet via "Din röst i Europa", kommissionens webbportal för samråd [94]. Kommissionen arbetar också med att inrätta en europeisk företagspanel (EBTP) som kommer att användas till att utreda olika alternativ för företagen när det gäller förslag till ny lagstiftning, tillämpning av befintliga bestämmelser och politiska initiativ ().

[94] See http://europa.eu.int/yourvoice/ consultations/index_en.htm.

Detta visar hur angelägen kommissionen är om att ge fullständig information om sin verksamhet och sina politiska överväganden och om att samråda. Särskilt antalet grönböcker och meddelanden har ökat betydligt [95]. Siffrorna för de senaste tio åren talar för sig: kommissionen gav ut sammanlagt för alla sektorer 43 grönböcker, 19 vitböcker, mer än 1 350 meddelanden och nästan 1 500 rapporter om EU-åtgärder.

>Hänvisning till>

[95] Meddelanden som antogs mellan den 1 januari och den 3 november: 142 under 2003, 96 under 2002, 125 under 2001, 112 under 2000 och 77 under 1999.

De branschspecifika samråden under 2003 följer på det hela taget mönstren från föregående år. Det största antalet samråd berörde, i fallande ordning, jordbruk, sysselsättning och socialpolitik, yttre förbindelser, näringsliv, rättsliga och inrikesfrågor, transport och energi, miljö, ekonomisk politik och informationssamhället.

Däremot förändrades kommissionens förfaranden för genomförande av offentliga samråd väsentligt under 2003. Enligt de åtaganden som gjorts i vitboken om styrelseformerna i EU har kommissionen infört miniminormer för sina offentliga samråd för alla viktigare politiska initiativ [96]. Som ett första steg tillämpades dessa normer på alla förslag som kräver en utvidgad konsekvensanalys.

[96] Meddelande från kommissionen "Mot en bättre struktur för samråd och dialog. Allmänna principer och miniminormer för kommissionens samråd med berörda parter", KOM(2002) 704, 11.12.2002. Dessa nya normer antogs efter ett brett samråd under vilket kommissionen på förhand tillämpade de bästa metoderna de föreslog. Innan kommissionen antog detta meddelande sökte den verkligen synpunkter från medborgarna, intressegrupper, sammanslutningar och aktörer (se KOM(2002) 277, 5.6.2002), rapporterade resultaten och gav återkoppling till de synpunkter som lämnades.

De viktigaste nyheterna är en minimifrist för samråd [97], skyldighet att rapportera om resultaten och att ge adekvat återkoppling på de synpunkter som lämnas samt inrättandet av en gemensam webbportal för offentligt samråd.

[97] Minst åtta veckor för att ta emot svar på ett skriftligt samråd eller 20 arbetsdagars varsel före möten.

Utifrån en översyn av den utvidgade konsekvensanalysen som färdigställdes den 3 november 2003 konstaterar kommissionen att miniminormerna när det gäller offentliggörande på den gemensamma webbportalen samt tidsfristerna för svar och för rapporter om resultaten har tillämpats på ett riktigt sätt i nästan samtliga fall. Den tid som gavs för att inkomma med svar låg oftast över minimitiden. Valet av målgrupper ifrågasattes endast vid ett fåtal tillfällen. Särskilda insatser behövs dock fortfarande för att förbättra återkopplingen till dem som medverkar i samråden. I de flesta fall sades alltför lite om hur synpunkterna beaktades i förslaget eller varför de förkastades. Svaren från avdelningarna tydde också på att de nya normerna även tillämpades i andra fall än för samråd i samband med utvidgade konsekvensanalyser. I ett begränsat antal fall fördröjdes antagandet av förslagen på grund av att miniminormerna tillämpades. Några orsakssamband mellan införandet av de nya normerna och antalet samrådsbidrag som inkom eller hur representativa de var kunde inte fastställas [98].

[98] Mängden bidrag varierade stort. Från 30 bidrag för samråd om mycket tekniska frågor till över 6 400 för förslag som gällde miljö och människors hälsa, t.ex. förordningen om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (REACH).

Bilaga 3: Konsekvensanalys

Under 2002 införde kommissionen en ny metod för bedömning av alla viktiga kommissionsförslag. Inte bara de ekonomiska konsekvenserna, utan även de sociala konsekvenserna och miljökonsekvenserna av förslagen beaktas [99]. Den består av två etapper, dels en preliminär konsekvensanalys för vissa utvalda och betydelsefulla förslag, dels en närmare analys som kallas utvidgad konsekvensanalys. Tillsammans med de formella samråden ger den Europaparlamentet och rådet en fast grund för diskussion om lagstiftningen. I slutändan bör den öka EU-politikens kvalitet och samstämmighet.

[99] KOM(2002) 276, 5.6.2002.

Tanken var att det nya förfarandet skulle införas successivt från och med 2003. Under det första året planerade kommissionen att tillämpa förfarandet på 17 % av sina prioriterade förslag (jfr. Förteckning 1 i kommissionens arbets- och lagstiftningsprogram för 2004). Under 2004 kommer ungefär hälften av kommissionens viktigaste initiativ att utarbetas på grundval av en utvidgad konsekvensanalys [100].

[100] I absoluta tal är skillnaden mindre betydande (43 utvidgade konsekvensanalyser planerades för 2003 jämfört med 46 för 2004). Detta är knutet till kommissionens beslut om att begränsa sin förteckning över prioriteringarna för 2004 till 72 förslag.

Kvantitativt sett uppskattar kommissionen att cirka 50 % av de utvidgade konsekvensanalyser som ursprungligen planerats kommer att vara klara i slutet av december 2003 [101]. Den relativt låga genomförandetakten tycks vara en del av ett allmänt problem som beror på optimistisk planering, resursbrist och politiska svårigheter [102]. I ett begränsat antal fall har dock kommissionens avdelningar rapporterat att antagandet av förslagen fördröjdes på grund av den utvidgade konsekvensanalysen. En utvidgad konsekvensanalys är ett krävande arbete och avdelningarna måste anpassa sig till detta nya förfarande.

[101] De viktigaste förslagen som grundas på utvidgade konsekvensanalyser är följande: Lagstiftning om de flexibla Kyoto-instrumenten, översyn av ordningen för socker, översyn av ordningen för tobak, riktlinjer för de transeuropeiska näten och lagstiftning om kemikalier (Reach).

[102] I mitten av november 2003 hade kommissionens arbetsplan genomförts i stort sett lika långt för förslag som grundades på en utvidgad konsekvensanalys och för förslag som inte krävde en fullständig konsekvensanalys. Det bör också noteras att många utvidgade konsekvensanalyser har skjutits upp bara några få månader och ska antas i början av 2004.

Kvalitativt sett var de direkta och indirekta konsekvenserna av införandet av det nya förfarandet mycket positiva. För det första tillämpades det nya förfarandet strikt. Generaldirektoraten har infört en konstruktiv metod och anslår befintliga personalresurser och ekonomiska resurser till detta arbete. De samarbetar även med kommissionens övriga avdelningar. Konsekvensanalysen har i många fall avsevärt underlättat samordningen mellan avdelningarna, vilket bland annat kan konstateras när det gäller den lagstiftning om kemikalier som nyligen föreslagits. På det hela taget har de utvidgade konsekvensanalyserna sporrat kommissionen och dess avdelningar att tänka i nya banor och i betydande omfattning bidragit till mer balanserade lösningar [103].

[103] Utformningen av följande förslag har t.ex. direkt påverkats av den utvidgade konsekvensanalysen: lagstiftningen om det flexibla Kyoto-mekanismen, där konsekvensanalysen bidrog till att finna en lösning som med en avvägning av ekonomisk hänsyn och miljöhänsyn. I fråga om direktivet om otillbörliga affärsmetoder introducerades en ny lösning med en lägre kostnad för företagen efter konsekvensanalysen Även Reach-förslaget om kemikalier grundades på en konsekvensanalys som beaktade företagens kostnader avvägda mot mål för miljön och för människors hälsa.

Detta försöksår visar att kommissionen måste ta itu med vissa barnsjukdomar. För det första är avdelningarnas möjligheter att bedöma konsekvenserna utanför det egna politikområdet naturligtvis ofta begränsade. Som en följd av detta behandlar de utvidgade konsekvensanalyserna formellt sett alla aspekter av hållbar utveckling, medan de detaljerade analyserna ofta begränsas till endast en aspekt. Miljöaspekten och den sociala aspekten är särskilt eftersatta. För det andra bör det i de utvidgade konsekvensanalyserna föras en grundligare diskussion om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, särskilt om fördelarna med olika typer av lagstiftning. För det tredje inriktas analyserna ofta på ett politiskt alternativ. De olika politiska alternativen bör undersökas grundligare. För det fjärde är kvantifieringen hittills begränsad, vilket även gäller de ekonomiska uppgifterna. Detta påverkar vissa konsekvensanalysers tillförlitlighet. För det femte bör ansträngningar göras för att göra de utvidgade konsekvensanalyserna mer tillgängliga för allmänheten. För att åtgärda de kvantitativa och kvalitativa bristerna kommer Generalsekretariatet tillsammans med de andra övergripande avdelningarna att ta en rad nya initiativ.

De kommer även fortsättningsvis att ge råd och vägledning till de verksamhetsavdelningar som ansvarar för utarbetandet av utvidgade konsekvensanalyser samt uppmuntra avdelningarna att i större utsträckning sammanföra sina möjligheter till bedömning. De kommer att kontrollera kvaliteten på konsekvensanalyserna (och särskilt se till att de omfattar alla aspekter på ett