Mot bakgrund av ovanstående har det föreliggande lagstiftningsinitiativet två allmänna mål: att bidra till finansiell stabilitet och att bidra till en stabil finansiering av ekonomin i samband med återhämtningen efter covid-19-krisen. Dessa allmänna mål kan delas in i fyra mer specifika mål, nämligen

Även om den övergripande kapitalnivån i EU:s banksystem i stort sett anses vara tillfredsställande har vissa av de problem som identifierades efter den stora finanskrisen ännu inte hanterats. Enligt analyser som utförts av EBA och ECB uppvisar de kapitalkrav som beräknats av EU:s banker med användning av interna modeller en betydande variation som inte kan motiveras av skillnader i de underliggande riskerna, vilket undergräver tillförlitligheten och jämförbarheten i deras kapitalrelationer. Dessutom leder bristen på riskkänslighet i de kapitalkrav som beräknas med användning av schablonmetoder till otillräckliga eller otillbörligt höga kapitalkrav för vissa finansiella produkter eller verksamheter (och därmed för de specifika affärsmodeller som främst bygger på dem). I december 2017 kom Baselkommittén överens om en slutgiltig uppsättning reformer av de internationella standarderna för att hantera dessa problem. I mars 2018 välkomnade G20-ländernas finansministrar och centralbankschefer dessa reformer och bekräftade att de hade för avsikt att säkerställa ett fullständigt, skyndsamt och enhetligt genomförande. Under 2019 meddelade kommissionen sin avsikt att lägga fram ett lagstiftningsförslag för att genomföra dessa reformer i EU:s tillsynsregelverk.

Dessutom vidtogs tillfälliga räddningsåtgärder av tillsynsmyndigheter och lagstiftare vid inledningen av covid-19-krisen. I sitt tolkningsmeddelande av den 28 april 2020 om tillämpningen av redovisnings- och tillsynsregelverken för att underlätta EU-bankernas utlåning för att stödja företag och hushåll under covid-19-krisen bekräftade kommissionen den inneboende flexibilitet i tillsyns- och redovisningsreglerna som framhållits av de europeiska tillsynsmyndigheterna och internationella organ. På denna grund antog medlagstiftarna i juni 2020 ett antal målinriktade tillfälliga ändringar av vissa aspekter av tillsynsregelverket – det så kallade ”quick fix”-paketet för kapitalkravsförordningen. Tack vare beslutsamma åtgärder inom penning- och skattepolitiken kunde bankerna fortsätta sin utlåning till hushåll och företag under pandemin. Detta bidrog i sin tur till att mildra den ekonomiska chocken till följd av pandemin.

Mot bakgrund av den stora finanskrisen 2008–2009 genomförde unionen betydande reformer av det tillsynsregelverk som ska tillämpas av banker för att förbättra deras motståndskraft och därmed bidra till att förhindra en liknande kris i framtiden. Dessa reformer baserades i stor utsträckning på de internationella standarder som antagits sedan 2010 av Baselkommittén för banktillsyn. Standarderna går tillsammans under benämningen Basel III-standarderna, Basel III-reformerna eller Basel III-regelverket.

Tillsynsmyndigheterna saknar ofta de uppgifter och befogenheter de behöver för att hantera dessa risker på ett korrekt sätt. Avsaknaden av gemensamma tillsyns-, styrnings- och rapporteringskrav, såväl som det otillräckliga utbytet av information mellan de myndigheter som är ansvariga för att övervaka olika enheter/verksamheter inom en grupp från tredjeland skapar luckor. EU är den enda större jurisdiktionen där den samordnande tillsynsmyndigheten inte har en fullständig bild av verksamheten inom grupper från tredjeland som är verksamma både via dotterföretag och filialer. Dessa brister skapar inte bara risker för EU:s finansiella stabilitet och marknadsintegritet, utan de påverkar även konkurrensförhållandena bland grupper från tredjeland som verkar i olika medlemsstater, såväl som gentemot banker med huvudkontor i EU.

Förslaget är även nödvändigt för att ytterligare förbättra marknadsdisciplinen. Detta är ett annat viktigt verktyg för att investerare ska kunna utöva sin roll att övervaka bankernas beteende. För att kunna göra detta måste de ha tillgång till nödvändiga uppgifter. De nuvarande svårigheterna att komma åt tillsynsuppgifter gör att marknadsaktörerna inte kommer åt den information de behöver om bankernas situation. Detta medför att effektiviteten i bankernas tillsynsregelverk minskar och att tvivel väcks angående banksektorns motståndskraft, särskilt under perioder av stress. Därför syftar förslaget till att centralisera offentliggöranden av tillsynsinformation för att öka tillgången till tillsynsuppgifter och förbättra jämförbarheten inom branschen. Centraliseringen av offentliggöranden i en gemensam åtkomstpunkt som inrättats av EBA syftar även till att minska den administrativa bördan för instituten, särskilt de små och icke-komplexa.

Ett annat lika viktigt behov av reformer härrör från kommissionens pågående arbete med omställningen till en hållbar ekonomi. I kommissionens meddelande om den europeiska gröna given och i kommissionens meddelande om att nå EU:s klimatmål 2030 (55 %-paketet) fastställer kommissionen klart och tydligt sitt åtagande att ställa om EU:s ekonomi till en hållbar ekonomi och att samtidigt hantera de ofrånkomliga konsekvenserna av klimatförändringarna. Kommissionen har även tillkännagivit en strategi för hållbar finansiering som bygger på tidigare initiativ och rapporter, däribland handlingsplanen för finansiering av hållbar tillväxt och rapporterna från den tekniska expertgruppen för hållbar finansiering, men som förstärker kommissionens ansträngningar på detta område för att anpassa dem till de ambitiösa målen för den europeiska gröna given.

Ett offentligt samråd som genomfördes mellan oktober 2019 och början av januari 2020 hade föregåtts av ett första förberedande samråd under våren 2018 för att samla in inledande synpunkter om den internationella överenskommelsen från en särskilt utsedd grupp av intressenter. Resultaten av de två samråden har legat till grund för utarbetandet av det lagstiftningsinitiativ som åtföljer konsekvensbedömningen.

Kommissionen samlade in de berörda parternas synpunkter på särskilda ämnen inom områdena för kreditrisk, operativ risk, marknadsrisk, kreditvärdighetsjusteringsrisk och transaktioner för värdepappersfinansiering samt med avseende på kapitalgolvet. Utöver dessa aspekter i samband med genomförandet av Basel III har kommissionen även genomfört samråd om vissa andra ämnen för att säkerställa enhetliga tillsynsförfaranden i hela unionen och minska institutens administrativa börda.

Som exempel kan nämnas att de ändringar som syftar till att införa krav på förhandsanmälan av händelser med relevans för tillsynen omfattar tröskelvärden för väsentlighet, under vilka händelserna inte behöver anmälas. Enligt det nya regelverket för filialer från tredjeland omfattas de filialer som räknas som små och mindre riskbenägna (filialer från tredjeland i klass 2) av jämförelsevis mindre stränga tillsyns- och rapporteringskrav. Slutligen har de nya kraven på förhandsbedömning av lämpligheten kalibrerats så att de endast riktar sig till stora finansinstitut.

Baselkommittén och EBA kommer att fortsätta att samla in uppgifter som är nödvändiga för övervakningen av nyckeltalen (kapitalrelationer, bruttosoliditetsgrad, likviditetsmått). Detta kommer att möjliggöra en framtida konsekvensbedömning av de nya politiska verktygen. En regelbunden översyns- och utvärderingsprocess och regelbundna stresstester kommer också att bidra till övervakningen av de nya föreslagna åtgärdernas inverkan på berörda institut och bedömningen av om flexibiliteten och proportionaliteten är lämplig för att ta hänsyn till mindre instituts särdrag. Dessutom arbetar EBA, tillsammans med den gemensamma tillsynsmekanismen och de nationella behöriga myndigheterna, med att utveckla ett integrerat rapporteringsverktyg (EUCLID) som förväntas bli ett användbart instrument för övervakningen och utvärderingen av reformernas konsekvenser. Slutligen kommer kommissionen att fortsätta delta i Baselkommitténs arbetsgrupper och den gemensamma arbetsgrupp som inrättats av Europeiska centralbanken (ECB) och EBA för att övervaka utvecklingen av institutens kapitalbas- och likviditetspositioner, globalt respektive inom EU.

Syftet med detta initiativ är att slutföra EU:s genomförande av de internationella tillsynsstandarder för banker som Baselkommittén enades om mellan 2017 och 2020. EU skulle därmed slutföra genomförandet av den Basel III-reform som utarbetades av Baselkommittén efter den stora finanskrisen. Den reformen var i sig en omfattande omarbetning av det tillsynsregelverk som gällde före och under finanskrisen, nämligen Basel II-regelverket (som i EU genomfördes genom direktiv 2006/48/EG, dvs. det ursprungliga kapitalkravsdirektivet). Kommissionen har använt resultaten av Baselkommitténs omfattande granskning av tillsynsregelverket, tillsammans med synpunkter från EBA, ECB och andra intressenter, som grund för sitt arbete med genomförandet. I avvaktan på att de slutgiltiga Basel III-reformerna ska genomföras i EU har ändamålsenligheten ännu inte kontrollerats.

För att avhjälpa denna situation medför kommissionens förslag att förteckningen över tillsynsbefogenheter för behöriga myndigheter i kapitalkravsdirektivet utökas så att den omfattar verksamheter som kreditinstituts förvärv av betydande innehav i en finansiell eller icke-finansiell enhet (det nya kapitel 3 i den nuvarande avdelning III), betydande överföring av tillgångar eller skulder (det nya kapitel 4) och fusion eller delning (det nya kapitel 5). Dessa tillsynsbefogenheter kommer att säkerställa att behöriga myndigheter underrättas i förväg (artiklarna 27a, 27f och 27j), har tillgång till all nödvändig information för att göra en tillsynsbedömning av dessa verksamheter och i slutändan kan motsätta sig slutförandet av verksamheter (artiklarna 27b, 27g och 27k) som är skadliga för tillsynsprofilen för de övervakade enheter som utför dem.

(a)Förhållandet mellan filialerna från tredjelands sammanlagda tillgångar per medlemsstat den 31 december 2019 och storleken på det nationella banksystemet. Denna kvot är mindre än 1 % i sju medlemsstater, mellan 1 och 10 % i sex medlemsstater och över 25 % i en medlemsstat.

Eftersom framtidsinriktade stresstester behövs för att mäta miljörelaterade och andra ESG-risker i översyns- och utvärderingsprocessen enligt artikel 97 ändras artikel 100 för att ge EBA och de andra europeiska tillsynsmyndigheterna möjlighet att utarbeta enhetliga standarder för de metoder som används för att stresstesta dessa risker. Miljörelaterade risker bör prioriteras, eftersom uppgifterna och metoderna för ESG-risker hela tiden utvecklas för att fånga in de andra faktorerna.

Som framgår av det föregående avsnittet har filialer från tredjeland redan en betydande närvaro i EU. I vissa fall har filialerna mycket stora sammanlagda tillgångar jämfört med storleken på BNP i den medlemsstat där de är etablerade och storleken på banksektorn i samma medlemsstat. För vissa filialer från tredjeland överstiger de enskilda tillgångarna det tröskelvärde som gäller för att de ska betraktas som systemviktiga institut som står under direkt tillsyn av Europeiska centralbanken (ECB) inom ramen för den gemensamma tillsynsmekanismen. Filialer från tredjeland ligger emellertid fortfarande utanför tillämpningsområdet för den gemensamma tillsynsmekanismen och omfattas inte av de tillsynskrav som fastställs i kapitalkravsdirektivet, eftersom de inte är auktoriserade kreditinstitut enligt avdelning III kapitel 1 i direktivet.

(b)Förhållandet mellan filialerna från tredjelands sammanlagda tillgångar per medlemsstat den 31 december 2019 och storleken på medlemsstatens bruttonationalprodukt. Denna kvot är mindre än 1 % i sju medlemsstater, mellan 1 och 10 % i sex medlemsstater och över 25 % i en medlemsstat.

(c)Rapporteringskrav: Filialer från tredjeland ska lämna regelbundna rapporter till sina behöriga myndigheter med i) information om att de uppfyller kraven i kapitalkravsdirektivet och i nationell rätt och ii) finansiell information om tillgångarna och skulderna i deras bokföring.

(d)Tillsyn: Behöriga myndigheter ska utföra en regelbunden översyn av filialerna från tredjelands efterlevnad av sina lagstadgade krav, däribland när det gäller bekämpning av penningtvätt, och vidta tillsynsåtgärder för att säkerställa eller återupprätta efterlevnaden av dessa krav. Behöriga myndigheter för filialer från tredjeland i klass 1 ska inkludera dem i tillsynskollegierna för den relevanta gruppen, om sådana redan finns, eller inrätta ett särskilt kollegium för filialer från tredjeland i klass 1 inom samma grupp som är verksamma i fler än en medlemsstat.

Av proportionalitetsskäl, och i synnerhet för att undvika en onödig administrativ börda för små eller mindre filialer från tredjeland, anpassas tillsynskravens omfattning och nivå för att skilja mellan filialer från tredje land i klass 1 och klass 2. Den förstnämnda klassen omfattar större filialer från tredjeland (dvs. sådana som har tillgångar som motsvarar eller överstiger 5 miljarder EUR) samt filialer som har tillstånd att ta emot insättningar från privatkunder och filialer som betraktas som ”icke‑kvalificerade”, de två sistnämnda oavsett deras storlek. Klass 2 omfattar alla filialer från tredjeland som inte ingår i klass 1.

En filial från tredjeland betraktas som ”kvalificerad” om dess huvudkontor är etablerat i ett land som i) har ett regelverk för tillsyn och reglering av banker och konfidentialitetskrav som har bedömts vara likvärdiga med kraven i unionen, och ii) inte är listat som ett högrisktredjeland som har strategiska brister i sitt system för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism.

Medlemsstaterna måste säkerställa att deras behöriga myndigheter har de nödvändiga befogenheterna att kräva att filialer från tredjeland som är etablerade på deras territorium ansöker om auktorisation som dotterinstitut enligt kapitalkravsdirektivet i särskilda fall (befogenhet att inrätta dotterföretag). Denna befogenhet måste till exempel kunna användas på en filial från tredjeland som utför transaktioner eller bedriver affärer med motparter i andra medlemsstater i strid med reglerna för den inre marknaden. Dessutom måste samma befogenhet kunna användas om en filial från tredjeland utgör en risk för den finansiella stabiliteten i den berörda medlemsstaten eller i EU, med beaktande av vissa systemriskindikatorer som fastställs i kapitalkravsdirektivet och som ytterligare beskrivs i tekniska standarder för tillsyn.

Om en filial från tredjeland har bokförda tillgångar som motsvarar eller överstiger 30 miljarder EUR måste de behöriga myndigheterna göra en regelbunden bedömning av huruvida den filialen utgör en risk för den finansiella stabiliteten i den berörda medlemsstaten eller i EU på motsvarande sätt som för institut som definieras som ”systemviktiga” enligt kapitalkravsförordningen och kapitalkravsdirektivet (bedömning av systemviktighet). Tröskelvärdet på 30 miljarder EUR måste beräknas med beaktande av de tillgångar som bokförts av alla filialer i tredjeland som tillhör samma grupp från tredjeland i EU, oavsett om de är etablerade i en eller flera medlemsstater, och antingen mätas som ett genomsnitt under en period av tre på varandra följande år eller som ett lägsta absolut tröskelvärde som uppnåtts under minst tre år under en period av fem på varandra följande år. När de behöriga myndigheterna utför bedömningen av systemviktighet måste de ta hänsyn till de systemriskindikatorer som avses i föregående punkt. Om de behöriga myndigheterna på grundval av dessa indikatorer drar slutsatsen att de berörda filialerna från tredjeland är systemviktiga kan de kräva att filialerna från tredjeland ska ansöka om auktorisation som dotterinstitut enligt kapitalkravsdirektivet för att få fortsätta att bedriva bankverksamhet i medlemsstaten och i EU (krav på inrättande av dotterföretag). Alternativt kan de behöriga myndigheterna besluta att i) kräva att filialerna från tredjeland omstrukturerar sin verksamhet eller sina tillgångar så att de inte längre uppfyller kriterierna för systemviktighet eller tröskelvärdet på 30 miljarder EUR (krav på omstrukturering), eller ii) införa ytterligare krav enligt pelare 2 på filialer och dotterföretag i EU till gruppen i tredjeland (t.ex. ytterligare krav på kapital, likviditet, rapportering eller offentliggörande) om dessa krav enligt pelare 2 är lämpliga och tillräckliga för att minska de potentiella riskerna för den finansiella stabiliteten (krav enligt pelare 2). De behöriga myndigheterna får endast besluta att inte införa något av ovanstående krav på filialerna från tredjeland om de kan motivera att de risker som filialerna utgör för den finansiella stabiliteten och marknadsintegriteten inte skulle öka avsevärt i avsaknad av dessa krav (beslut om uppskov). De behöriga myndigheterna måste ompröva sitt beslut att bevilja uppskov inom ett år från det datum då beslutet fattades.

Bedömningen av systemviktigheten hos filialer från tredjeland som tillhör en grupp från tredjeland med filialer och dotterföretag i hela EU måste ledas av i) den berörda gruppens samordnande tillsynsmyndighet i unionen, om artikel 111 i kapitalkravsdirektivet är tillämplig, ii) den behöriga myndighet som skulle utses som gruppens samordnande tillsynsmyndighet i EU i enlighet med den artikeln om filialerna från tredjeland betraktas som dotterinstitut, eller iii) EBA, om den ledande behöriga myndigheten inte har påbörjat bedömningen eller om den hypotetiska samordnande tillsynsmyndigheten inte har utsetts inom en period på tre månader. Beslutet om huruvida något av de ovannämnda kraven ska införas eller om de filialer från tredjeland som bedömts vara systemviktiga ska beviljas uppskov måste fattas som ett gemensamt beslut av den ledande behöriga myndigheten och de behöriga myndigheter som är ansvariga för tillsynen av filialer från tredjeland och dotterföretag i samma grupp från tredjeland.

Det nya regelverket för filialer från tredjeland ersätter inte medlemsstaternas nuvarande befogenheter att efter eget gottfinnande införa ett krav med allmän tillämpning på företag som är etablerade i vissa tredjeländer att bedriva bankverksamhet på deras territorium genom dotterföretag som godkänts i enlighet med avdelning III kapitel 1 i kapitalkravsdirektivet.

Det nya regelverkets konsekvenser

Enligt förslaget till det nya regelverket kommer filialer från tredjeland som för närvarande är verksamma i EU att behöva auktoriseras på nytt. Efterlevnads- och övergångskostnaderna i samband med denna auktorisation och den fortsatta driften kommer emellertid att begränsas avsevärt genom följande bestämmelser:

(a)Filialerna från tredjeland kommer att beviljas en övergångsperiod på 12 månader efter den 18 månader långa perioden för införlivande av direktivet för att erhålla auktorisationen och kommer därmed att kunna sprida ut övergångskostnaderna över denna period.

(b)Kraven på auktorisation och tillsyn bygger till stor del på befintliga nationella krav i de olika medlemsstaterna, och eftersom kraven i det nya regelverket är mycket snarlika kommer endast begränsade anpassningskostnader att uppstå för filialerna från tredjeland.

(c)På grundval av uppgifter från den 31 december 2020 skulle uppemot 40 av de 106 filialer från tredjeland som har tillstånd att bedriva verksamhet i de olika medlemsstaterna klassificeras i klass 2, och således skulle 40 av filialerna omfattas av jämförelsevis lägre tillsyns- och rapporteringskrav enligt det nya regelverket.

(d)Samma uppgifter visade att endast tre filialer från tredjeland hade bokförda tillgångar som översteg 30 miljarder EUR och därmed skulle vara föremål för bedömningen av systemviktighet.

Även om de nya rapporteringskraven medför ytterligare kostnader för filialerna från tredjeland skulle dessa vara motiverade för att uppfylla målet att förstärka skyddet av den finansiella stabiliteten och marknadsintegriteten.

Granskning av systemet med administrativa sanktioner

Viten införs som ett nytt verkställighetsverktyg för att säkerställa att kreditinstituten snabbt uppfyller tillsynsreglerna. Dessutom görs en tydlig åtskillnad mellan viten och administrativa sanktioner. Förteckningen över överträdelser som leder till administrativa sanktioner kompletteras med tillsynskrav som för närvarande saknas i förteckningen över vilka överträdelser som kan bestraffas enligt artikel 67 i kapitalkravsdirektivet. Artiklarna 66 och 67 i kapitalkravsdirektivet ändras för att förtydliga definitionen av total årlig nettoomsättning med hänvisning till verksamhetsindikatorn i den nya artikel 314 i kapitalkravsförordningen.

För att säkerställa rättvisa villkor på området för sanktionsbefogenheter är medlemsstaterna skyldiga att införa administrativa sanktioner, viten och andra administrativa åtgärder i samband med överträdelser av de nationella bestämmelserna om införlivande av kapitalkravsdirektivet och kapitalkravsförordningen. Dessutom införs rättssäkerhetsgarantier för den effektiva tillämpningen av påföljder, särskilt vid sammanslagning av administrativa och straffrättsliga påföljder för samma överträdelse. För detta ändamål ändras artikel 70 i kapitalkravsdirektivet genom införande av kravet att medlemsstaterna ska fastställa regler för samarbetet mellan behöriga myndigheter och rättsliga myndigheter i de fall då straffrättsliga och administrativa förfaranden och påföljder åläggs för samma överträdelse. Dessa regler är avsedda att skapa ett tillräckligt skydd för den fysiska eller juridiska person som omfattas av dessa dubbla förfaranden i enlighet med principen att samma sak inte får prövas två gånger.

Översyn av sammansättningen av kraven enligt pelare 2

För att förbättra regelverkets enhetlighet innebär CRD V att karaktären hos det lagstadgade kapital som banker måste inneha för att uppfylla kapitalkraven enligt pelare 2 anpassas till sammansättningen av minsta kapitel enligt kapitalkravet i pelare 1. Genom undantag från den allmänna regel som fastställs i artikel 104a.4 i kapitalkravsdirektivet kan tillsynsmyndigheterna efter eget gottfinnande, från fall till fall, besluta att införa kapitalkraven enligt pelare 2 med en högre andel primärkapital eller kärnprimärkapital. Denna nya hantering har genomförts först nyligen i samband med covid-19-krisen. Även om det är för tidigt att dra övergripande slutsatser om den senaste anpassningen har en första granskning bekräftat ändamålsenligheten i en standardsammansättning av minimikrav (pelare 1) och kompletterande kapitalkrav (pelare 2).