RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET EU:S RAPPORT OM INSATSERNA MOT KORRUPTION /* COM/2014/038 final */





I. Inledning Rapportens politiska bakgrund och mål Korruption medför allvarliga skador på ekonomin och samhället i stort. I många länder runtom i världen är korruptionen djupt rotad och hämmar den ekonomiska utvecklingen, undergräver demokratin och skadar den sociala rättvisan och rättsstatsprincipen. EU:s medlemsstater är inte immuna mot detta. Korruptionens karaktär och omfattning varierar från ett land till ett annat, men den påverkar alla medlemsstater. Den försämrar möjligheterna till god samhällsstyrning, god förvaltning av offentliga medel och konkurrensutsatta marknader. I extrema fall undergräver den medborgarnas förtroende för de demokratiska institutionerna och processerna. Denna rapport innehåller en analys av korruptionen i EU:s medlemsstater och av de åtgärder som vidtagits för att förebygga och bekämpa den. Syftet är att inleda en debatt mellan kommissionen, medlemsstaterna, Europaparlamentet och andra berörda parter till stöd för arbetet mot korruption. Tanken är också att klargöra hur EU kan bidra till detta arbete. EU:s medlemsstater har de flesta rättsliga instrument och institutioner som krävs för att förebygga och bekämpa korruption. Men resultaten är inte tillfredsställande i hela EU. Efterlevnaden av bestämmelserna om korruption kontrolleras inte alltid med tillräcklig kraft, systemproblem åtgärdas inte tillräckligt effektivt och de berörda institutionerna har inte alltid tillräcklig kapacitet att kontrollera att bestämmelserna följs. De goda intentionerna ligger fortfarande för långt från de konkreta resultaten, och det förefaller ofta saknas en genuin politisk vilja att undanröja korruptionen. För att EU ska kunna bidra antog kommissionen i juni 2011 ett meddelande om insatser mot korruption på EU:s territorium[1]. Enligt meddelandet ska man genom en EU-rapport om insatserna mot korruption övervaka och bedöma medlemsstaternas insatser för ett starkare politiskt engagemang och en effektiv korruptionsbekämpning. Detta är den första rapporten. Ytterligare rapporter kommer att offentliggöras vartannat år. Såsom i olika internationella rättsliga instrument[2] definieras korruption i den här rapporten i vid bemärkelse som utnyttjande av en ställning för att uppnå otillbörliga fördelar för egen eller annans vinning. Rapporten behandlar därför korrupta beteenden och de särskilda åtgärder som medlemsstaterna vidtar för att förebygga eller bestraffa sådana beteenden i enlighet med lagstiftningen, samt också en rad områden och åtgärder som påverkar risken för korruption och kapaciteten att kontrollera den. Rapporten är inriktad på vissa frågor av särskild betydelse för varje medlemsstat. Den beskriver god praxis och svagheter samt ringar in hur medlemsstaterna på ett mer verkningsfullt kan bekämpa korruption. Kommissionen är klar över att vissa av dessa frågor ingår i medlemsstaternas exklusiva behörighet. Det ligger dock i unionens gemensamma intresse att se till att alla medlemsstater har en effektiv politik mot korruption och att EU bistår medlemsstaterna i detta arbete. Därför ska rapporten stimulera insatserna mot korruption i hela EU. Genom att belysa problem – liksom god praxis – i EU ökar rapporten också trovärdigheten i EU:s ansträngningar för skärpta normer för korruptionsbekämpning på annat håll. Korruption är en komplex företeelse med ekonomiska, sociala, politiska och kulturella aspekter, som det inte är lätt att få bukt med. Verkningsfulla politiska åtgärder kan inte bara bestå av standardiserade insatser – det finns inte en lösning som passar alla. I rapporten analyseras därför korruptionen i varje medlemsstats nationella sammanhang och förslag lämnas på hur de största problemen i varje medlemsstat kan åtgärdas i det nationella sammanhanget. I bilagan ges närmare förklaringar om den metod som använts i rapporten. Det bredare politiska sammanhanget Finanskrisen har ökat påfrestningarna på EU:s invånare och regeringar. De nuvarande ekonomiska utmaningarna i och utanför Europa kräver stärkta garantier för integritet och insyn i de offentliga utgifterna. Medborgarna förväntar sig att EU ska spela en framträdande roll och hjälpa medlemsstaterna att skydda den lagliga ekonomin mot organiserad brottslighet, ekobrott och skattebrott, penningtvätt och korruption, inte minst i en situation med ekonomisk kris och budgetåtstramningar. Enbart korruptionen beräknas kosta EU 120 miljarder euro per år, vilket är nästan lika mycket som EU:s årsbudget.[3] Europa 2020 är EU:s tillväxtstrategi som ska främja en smart och hållbar ekonomi för alla. Strategin ska hjälpa EU och dess medlemsstater att uppnå en hög sysselsättning, produktivitet och social sammanhållning. Forskning visar att framgången för Europa 2020 också beror på institutionella faktorer såsom god samhällsstyrning, rättsstatsprincipen och korruptionskontroll[4]. Korruptionsbekämpningen bidrar till EU:s konkurrenskraft i den globala ekonomin. Mot den bakgrunden har insatserna mot korruption lyfts fram för en rad medlemsstater som en del av den europeiska planeringsterminen – en årlig cykel för samordning av den ekonomiska politiken som inbegriper en detaljerad analys av medlemsstaternas ekonomiska och strukturella reformprogram samt landsspecifika rekommendationer. Förbättringar av den offentliga förvaltningens effektivitet, särskilt i kombination med ökad öppenhet, kan bidra till att minska de korruptionsrelaterade riskerna. I kommissionens meddelande från januari 2014 för en industriell renässans i Europa framhålls därför betydelsen av en högkvalitativ offentlig förvaltning som en viktig aspekt av EU:s tillväxtstrategi.[5] Rapportens struktur EU:s rapport om insatserna mot korruption omfattar alla EU:s 28 medlemsstater. Den har följande struktur: En inledning med en presentation av den politiska bakgrunden och målen. Resultaten av Eurobarometerundersökningar från 2013 av uppfattningarna om och erfarenheterna av korruption. Ett horisontellt kapitel med en beskrivning av korruptionsrelaterade tendenser i EU. Här sammanfattas de viktigaste iakttagelserna. Slutsatser och förslag på framtida åtgärder för varje medlemsstat finns (bara) i respektive landskapitel. Ett tematiskt kapitel om en övergripande fråga av särskild betydelse på EU-nivå. Den fråga som står i fokus för denna första rapport är offentlig upphandling, som är central för den inre marknaden. Den regleras av omfattande EU-lagstiftning och är särskilt sårbar för korruption. I kapitlet behandlas korruption och insatser mot korruption inom de nationella systemen för offentlig upphandling. En metodikbilaga med en beskrivning av hur rapporten utarbetades och om metodologiska val och begränsningar. Landskapitel som omfattar var och en av de 28 medlemsstaterna. Här ges ingen uttömmande beskrivning av korruptionsrelaterade frågor och insatser mot korruption, utan istället behandlas vissa frågor som ringats in genom den individuella bedömning som gjorts av varje land utifrån dess egna förutsättningar och med hänsyn till det nationella sammanhanget. a) Kapitlet innehåller en inledning med en ögonblicksbild av korruptionsläget generellt. Här behandlas utvalda indikatorer (bl.a. om uppfattningen om korruption), liksom fakta, tendenser, utmaningar och skeenden med betydelse för korruption och insatser mot korruption. b) Frågor i fokus. Flera frågor har ringats in och analyserats för varje land. Även om tyngdpunkten ligger på svagheter och områden där förbättringar kan göras är analysen framåtblickande och visar på planer och åtgärder som går i rätt riktning, samt på frågor som kräver ytterligare uppmärksamhet. God praxis som kan vara en inspiration för andra lyfts fram. De frågor som står i fokus är inte begränsade till dem som ingår i det tematiska kapitlet (offentlig upphandling). Vissa landskapitel innehåller dock en särskild analys av offentlig upphandling. Detta är fallet för länder där betydande problem med den offentliga upphandlingen har konstaterats. Urvalet av nyckelfrågor i varje landskapitel grundar sig på följande överväganden: · Hur allvarliga problemen är och deras effekter i förhållande till andra korruptionsrelaterade utmaningar i landet. · De möjliga spridningseffekterna på andra politikområden (t.ex. stora luckor i kontrollerna av den offentliga upphandlingen som leder till avsevärda risker för förskingring av offentliga medel). · Förmågan att visa på konstruktiva och konkreta framtida åtgärder. Framtida åtgärder och uppföljning De punkter i varje landskapitel som bör uppmärksammas ytterligare speglar kommissionens försök att ringa in åtgärder som skulle kunna ge ett mervärde för centrala kvarstående problem rörande förebyggande och bekämpning av korruption. De är skräddarsydda för varje lands sammanhang och behov. De är konkreta och riktade, utan att vara alltför detaljerade, och syftar till att åstadkomma påtagliga förändringar på fältet. När så är lämpligt utnyttjar och stödjer rapporten de rekommendationer som redan formulerats inom ramen för andra mekanismer för rapportering om korruption (särskilt Gruppen av stater mot korruption vid Europarådet – Greco – och OECD). Vissa av dessa följs ännu inte av medlemsstaterna. Som en uppföljning av rapporten önskar kommissionen delta i en konstruktiv och framåtblickande debatt om det bästa sättet att bekämpa korruption, särskilt om de frågor som kommissionen konstaterat bör uppmärksammas ytterligare. Kommissionen hoppas få till stånd en bred debatt om åtgärder mot korruption med aktivt deltagande av medlemsstaterna, Europaparlamentet, nationella parlament, den privata sektorn och det civila samhället, och ser fram mot att själv aktivt delta i diskussioner såväl på EU-nivå som i medlemsstaterna. Kommissionen avser dessutom att inrätta ett program för ömsesidigt erfarenhetsutbyte där medlemsstater, lokala icke-statliga organisationer och andra berörda parter kan ringa in bästa praxis och åtgärda brister i strategierna mot korruption, samt öka medvetenheten och ge fortbildning. Dessa ansträngningar bör kopplas till de frågor som enligt rapporten bör uppmärksammas ytterligare, och torde underlätta uppföljningen. Programmet för ömsesidigt erfarenhetsutbyte kommer att inledas när rapporten har antagits. Det kommer att bygga på synpunkter från berörda parter och diskussionerna om de särskilda behov som programmet kan tillgodose. Kommissionen avser att noggrant analysera synpunkterna på denna första rapport, reflektera över möjliga luckor och fel samt dra lärdomar inför den andra rapporten. Metodiken kommer att ses över, och möjligheten att utarbeta nya korruptionsindikatorer kommer att övervägas ytterligare. Längre fram kommer det bl.a. att undersökas hur de åtgärder som föreslås i denna första rapport har genomförts, och programmet för erfarenhetsutbyte kommer att utvärderas. II. Resultaten av Eurobarometerundersökningar av uppfattningarna om och erfarenheterna av korruption Som en förberedelse inför EU:s rapport om insatserna mot korruption genomfördes två Eurobarometerundersökningar i början av 2013: 1) en särskild Eurobarometer[6] och 2) en företagsinriktad ”Flash survey”[7]. I de flesta länder förefaller rangordningen i det korruptionsindex[8] som Transparency International offentliggör motsvara de svar som deltagarna i Eurobarometerundersökningarna lämnat. Vid en samlad bedömning av uppgifterna i den särskilda Eurobarometerundersökningen, för det första om de allmänna uppfattningarna om hur vanligt det är med korruption och för det andra om man varit med om att någon faktiskt förväntat en muta (personlig erfarenhet av tagande eller givande av mutor), är det tydligt att medlemsstaterna kan beskrivas på olika sätt. Svaren bekräftar att det finns en positiv utveckling och liten erfarenhet av tagande eller givande av mutor i Danmark, Finland, Luxemburg och Sverige. Intervjupersonerna i dessa länder angav sällan att de hade förväntats betala en muta (färre än 1 % av fallen) och antalet personer som anser att korruptionen är utbredd ligger avsevärt under EU-genomsnittet (20 %, 29 %, 42 % respektive 44 %). I Förenade kungariket hade bara 5 av 1 115 personer varit med om att de förväntats betala en muta (färre än 1 %), vilket är det bästa resultatet i EU. Ändå visar uppfattningarna om korruption att 64 % av intervjupersonerna i Förenade kungariket anser att korruptionen är utbredd i landet (EU-genomsnittet är 74 %). I länder som Tyskland, Nederländerna, Belgien, Estland och Frankrike anser mer än hälften av intervjupersonerna att korruptionen är utbredd, medan få faktiskt har varit tvungna att betala en muta (cirka 2 %). Dessa länder förekommer också bland de länder som har goda resultat i Transparency Internationals index. Österrike har en liknande situation som länderna i denna grupp, med undantag för att något fler intervjupersoner (5 %) hade förväntats betala en muta. I vissa länder angav relativt många att de hade erfarenhet av tagande eller givande av mutor, bl.a. i Ungern (13 %), Slovakien (14 %) och Polen (15 %). Det fanns dock en klar övervikt för vissa specifika sektorer. I dessa länder är det en sektor, nämligen hälso- och sjukvårdssektorn, som står för huvuddelen av mutorna. Det finns bevis för att strukturproblem inom hälso- och sjukvården ger incitament för att betala mutor till sjukvårdspersonal. I alla de angivna länderna visar de detaljerade svaren att hälso- och sjukvården nämns av det största antalet personer, medan alla andra institutioner eller sektorer (t.ex. polisen, tullen, politiker, åklagarmyndigheter osv.) nämndes av mindre än 1 % av intervjupersonerna. Korruptionen i vidare bemärkelse uppfattas som utbredd i dessa länder (82 % i Polen, 89 % i Ungern och 90 % i Slovakien). I vissa länder, bl.a. Portugal, Slovenien, Spanien och Italien, förefaller mutor vara sällsynta, medan korruption i vidare bemärkelse är ett allvarligt problem: relativt få intervjupersoner uppgav att de hade ombetts eller förväntats betala en muta under de senaste tolv månaderna. Även om den personliga erfarenheten av mutor uppenbarligen är liten (1–3 %) är uppfattningen så kraftigt påverkad av den senaste tidens politiska skandaler och den finansiella och ekonomiska krisen att detta avspeglas i intervjupersonernas negativa intryck av situationen när det gäller korruption överlag (90 % i Portugal, 91 % i Slovenien, 95 % i Spanien och 97 % i Italien). Till länder med sämre resultat både när det gäller uppfattningen om och den faktiska erfarenheten av korruption hör Kroatien, Tjeckien, Litauen, Bulgarien, Rumänien och Grekland. I dessa länder uppgav mellan 6 och 29 % av intervjupersonerna att de hade ombetts eller förväntats betala en muta under de senaste 12 månaderna, medan 84–99 % ansåg att korruptionen är utbredd. Kroatien och Tjeckien förefaller ge ett något positivare intryck med en aning bättre resultat än resten av länderna i samma grupp. Resultaten för de länder som inte nämns ovan (dvs. Lettland, Malta, Irland och Cypern) skiljer sig inte nämnvärt från EU-genomsnittet i fråga om någon av dessa aspekter. På EU-nivå anser tre fjärdedelar av intervjupersonerna (76 %) att korruptionen är utbredd i deras land. De länder där den högsta andelen av intervjupersonerna anser att korruptionen är utbredd är Grekland (99 %), Italien (97 %), Litauen, Spanien och Tjeckien (95 % vardera). En fjärdedel av EU-invånarna (26 %), jämfört med 29 % enligt 2011 års Eurobarometer, anser att de påverkas personligen av korruption i sin vardag. De länder där flest intervjupersoner säger sig vara personligen påverkade av korruption är Spanien och Grekland (63 % vardera), Cypern och Rumänien (57 % vardera) samt Kroatien (55 %). Den lägsta andelen finns i Danmark (3 %), Frankrike och Tyskland (6 % vardera). Cirka en av tolv EU-invånare (8 %) säger sig ha upplevt eller bevittnat korruption under de senaste tolv månaderna. De länder där flest intervjupersoner säger sig ha upplevt eller bevittnat korruption är Litauen (25 %), Slovakien (21 %) och Polen (16 %), medan de länder som har den minsta andelen är Finland och Danmark (3 % vardera) samt Malta och Förenade kungariket (4 % vardera). Cirka tre fjärdedelar av EU-invånarna (73 %) säger att mutor och utnyttjande av kontakter ofta är det enklaste sättet att erhålla vissa offentliga tjänster i deras land. Denna åsikt är mest utbredd i Grekland (93 %), Cypern (92 %) samt Slovakien och Kroatien (89 % vardera). På liknande sätt som 2011 anser två av tre EU-invånare (67 %) att insynen i och övervakningen av finansieringen av politiska partier är otillräcklig. De flesta intervjupersonerna med den åsikten finns i Spanien (87 %), Grekland (86 %) och Tjeckien (81 %), medan den lägsta andelen finns i Danmark (47 %), Förenade kungariket (54 %), Sverige (55 %) och Finland (56 %). Knappt en fjärdedel av EU-invånarna (23 %) håller med om att deras regering gör effektiva insatser för att bekämpa korruption. Omkring en fjärdedel (26 %) anser att antalet framgångsrika åtal i deras land är tillräckligt stort för att avskräcka från korruption. Den företagsinriktade undersökningen gav slående variationer mellan länderna: en skillnad på 89 procentenheter mellan den högsta (Grekland: 99 %) och den lägsta (Danmark: 10 %) nivån på upplevd korruption. (Samma resultat avspeglas i den särskilda Eurobarometer som presenterats ovan: 20 % jämfört med 99 %.) Faktum är att alla intervjupersoner från Grekland förutom en anser att korruptionen är utbredd i Grekland. På EU-nivå anser över fyra av tio företag att korruption är ett problem för affärsverksamheten, även med avseende på favorisering och svågerpolitik. På den specifika frågan om korruption är ett problem för affärsverksamheten svarade 50 % av företagen i byggsektorn och 33 % av telekom- och it-företagen att det är ett allvarligt problem. Ju mindre företaget är desto oftare tycks korruption och svågerpolitik vara ett problem för affärsverksamheten. Sannolikheten att företag upplever korruptionen som ett problem för affärsverksamheten är störst i Tjeckien (71 %), Portugal (68 %), Grekland och Slovakien (båda 66 %). III. De viktigaste iakttagelserna i rapporten De individuella landsanalyserna visar att det finns en mängd olika korruptionsrelaterade problem och system för kontroll av korruption. Vissa av dessa har visat sig vara verkningsfulla, medan andra inte har gett några resultat. Ändå kan man konstatera vissa gemensamma drag antingen i EU som helhet eller inom kluster i medlemsstaterna. Landsanalyserna visar att offentlig upphandling är särskilt utsatt för korruption i medlemsstaterna, på grund av brister i kontrollsystemen och riskhanteringen. Nästa avsnitt innehåller en bedömning av korruptionsriskerna, och exempel på både lyckade och mindre lyckade metoder inom offentlig upphandling. I sammanfattningen görs en översyn av de huvudfrågor som bedöms mer ingående i landskapitlen. De har förts samman i fyra ämnesområden (A. Politisk dimension, B. Kontroller och förebyggande åtgärder, C. Tvångsåtgärder och D. Riskområden). Med tanke på frågornas komplexitet kan det dock förekomma en viss överlappning. Mer ingående bakgrundsinformation och analyser finns i landskapitlen. A. Politisk dimension Prioritering av politiken mot korruption Politiken mot korruption har fått en mer framträdande plats på den politiska dagordningen i flera medlemsstater. Finanskrisen har lett till att integritetsfrågor och beslutsfattares ansvar uppmärksammats. De flesta medlemsstater som haft stora ekonomiska svårigheter medger allvaret i de korruptionsrelaterade problemen, och har utarbetat (eller håller på att utarbeta) program mot korruption för att hantera de därmed sammanhängande riskerna och riskerna för förskingring av offentliga medel. Vissa medlemsstater ekonomiska anpassningsprogram innehåller uttryckliga krav på strategier mot korruption. Även om politiken mot korruption inte är formellt kopplad till ett anpassningsprogram så kompletterar den anpassningsåtgärderna, särskilt i länder där korruption är ett allvarligt problem. Den europeiska planeringsterminen för samordning av den ekonomiska politiken innehåller också rekommendationer om effektiv korruptionsbekämpning. Denna rapport förutsätter inte att övergripande strategier mot korruption är oundgängliga för att förebygga eller bekämpa korruption. Den långvariga avsaknaden av övergripande strategier mot korruption i vissa medlemsstater med systematiska korruptionsproblem har dock visat sig vara problematisk, eftersom det för att åtgärda denna typ av problem krävs ett övergripande, centraliserat och samordnat tillvägagångssätt. Vissa av dessa medlemsstater har nyligen antagit en nationell strategi mot korruption, medan andra fortfarande saknar en sådan strategi. De strategier mot korruption som vissa medlemsstater antagit på grundval av konsekvensbedömningar av tidigare strategiska program, efter offentliga samråd och med aktivt deltagande av det civila samhället och en rad offentliga och oberoende institutioner på området för kontroll av efterlevnaden och övervakning, nämns som positiva steg, med förbehåll för att man ännu inte sett några konkreta resultat. De flesta medlemsstater som har stora problem med korruption har infört komplexa och sofistikerade rättsliga och institutionella ramar, samt flera riktade strategier eller program. Dessa leder dock i sig inte nödvändigtvis till konkreta resultat. Samtidigt har korruptionen i andra medlemsstater utan regler och strategiska program minskat märkvärt till följd av förebyggande system, metoder, traditioner med deltagande av leverantörer och mottagare av offentliga tjänster eller, i vissa fall, god insyn. Politiskt ansvar Krisen har lett till sociala protester som riktat sig inte bara mot den ekonomiska och sociala politiken, utan också mot den politiska elitens integritet och ansvar. Uppmärksammade skandaler i samband med korruption, missbruk av offentliga medel eller oetiskt agerande av politiker har spätt på allmänhetens missnöje och bristen på förtroende för det politiska systemet. Integritet inom politiken är fortfarande ett problem för många medlemsstater. Uppförandekoder för politiska partier eller valda församlingar på central eller lokal nivå är mer undantag än regel. De bestämmelser som finns saknar ofta en verkningsfull övervakningsmekanism eller tydliga påföljdsregler, och avskräckande sanktioner tillämpas sällan. I vissa fall leder svårigheterna med att ställa någon till svars till uppfattningen att den politiska eliten alltid går fri. Vissa medlemsstater berörs inte bara av en växande misstro hos allmänheten, utan också av en risk för sitt internationella anseende. Följaktligen ger nu medlemsstaterna korruptionsbekämpningen mycket högre prioritet och vidtar betydande åtgärder eller antar radikala reformer. I vissa medlemsstater har politisering av rekryteringen till tjänster på mellanchefsnivå och lägre ner i den offentliga förvaltningen på central eller regional/lokal nivå lyfts fram som kvarstående problem. Detta ökar sårbarheten för korruption och riskerna för intressekonflikt, försvagar kontrollmekanismerna och påverkar trovärdigheten i den offentliga förvaltningen i sin helhet. Förtroendevaldas rättsliga ansvar för korruption En grundläggande utmaning i politiken mot korruption är avsaknaden av en enhetlig definition på EU-nivå av ”offentlig ämbetsman” som inbegriper förtroendevalda. Kommissionen lade 2012 fram ett förslag till direktiv om bekämpning genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägerier som riktar sig mot unionens intressen[9], som innehåller en definition av offentliga tjänstemän som inbegriper personer som innehar ett lagstiftande ämbete. Förhandlingarna i rådet[10] och Europaparlamentet[11] om det föreslagna direktivet visar ett bristande stöd för den föreslagna definitionen som syftar till att kriminalisera korruption hos förtroendevalda. Kommissionen anser dock att det behövs en tydlig harmonisering av förtroendevaldas straffrättsliga ansvar för korruptionsbrott för att man ska kunna åstadkomma en gemensam strategi i EU. Finansiering av politiska partier En av de bredare bakgrundsfrågor som visat sig ha inverkan på korruption är finansieringen av politiska partier. Politiker i vissa medlemsstater har berörts av den senaste tidens storskaliga korruptionsmål som rört olaglig partifinansiering. Röstköp och andra former av otillbörlig påverkan av väljarkåren har också konstaterats i ett antal medlemsstater. Grecos utvärdering av partifinansiering har tydligt påverkat reformerna av den rättsliga och, i viss mån, den institutionella ramen inom detta område. Med vissa undantag har de flesta medlemsstater nyligen ändrat sin lagstiftning om partifinansiering och skärpt kraven på öppenhet, bl.a. om gåvor. I två medlemsstater begränsas inte storleken på anonyma gåvor. I en av dessa medlemsstater är det inte obligatoriskt för politiska partier att offentliggöra sina konton. De största politiska partierna har dock ingått en frivillig överenskommelse om öppenhet kring finansieringen. Dessutom kommer lagstiftningen om partifinansieringen att ändras för att uppfylla Grecos rekommendationer. Den andra medlemsstaten i fråga har inte aviserat några planer på att ändra sin lagstiftning till följd av Grecos rekommendationer. En annan medlemsstat har nyligen reviderat sin lagstiftning om finansiering av politiska partier, men det finns fortfarande luckor när det gäller tak för gåvor, bestämmelser om statsägda företags sponsring, övervakningsmekanismer och befogenheter att ålägga påföljder. Välreglerat och översiktligt system för finansiering av politiska partier – Finland År 2010 ändrade Finland partilagen med beaktande av Grecos samtliga rekommendationer. Finland hade tidigare bara en begränsad reglering av finansieringen av politiska partier. Den nya rättsliga ramen syftar till att ge insyn i finansieringen av kandidater i val, politiska partier samt andra enheter kopplade till politiska partier. Om rättsakten tillämpas som det är tänkt kommer den att avsevärt öka insynen i den politiska finansieringen. Enligt Greco kan Finland tjäna som inspiration för andra länder. I vissa fall har politiska partier höjt sina integritetskrav och ålagt påföljder för eller avskedat medlemmar som varit inblandade i korruptionsskandaler. I en medlemsstat har betydande framsteg konstaterats när det gäller att förbättra öppenheten och ansvarsskyldigheten i det parlamentariska systemet. Inte ens i länder med sådana exempel på politiskt ansvar är åtgärder i fråga om integritet en del av en generell metod. Avsevärda brister kvarstår i kontrollerna av partifinansieringen. Det återstår att se vilka effekter den senaste tidens lagstiftningsreformer får. När en lucka i lagstiftningen (som insyn i och tak för gåvor) har täppts igen tycks ofta en annan uppstå (t.ex. ordning för lätta lån, system för flera gåvor, otillräcklig övervakning av stiftelser eller andra enheter med koppling till politiska partier osv.). Proaktiva kontroller av och avskräckande påföljder för olaglig finansiering av partier tillämpas ännu inte generellt i EU och det krävs mer insatser för att uppnå enhetlighet. B. Kontroller och förebyggande åtgärder Användning av förebyggande strategier Det finns en lång rad förebyggande strategier: allt från tydliga etiska regler, medvetandegörande åtgärder, skapande av en integritetskultur inom olika organisationer (bl.a. en fast hållning från toppen när det gäller integritetsfrågor) till effektiva rutiner för intern kontroll, öppenhet, lätt tillgång till information av allmänt intresse samt effektiva system för utvärdering av offentliga institutioners arbete osv. Det går en tydlig skiljelinje mellan medlemsstaterna när det gäller förebyggande av korruption. I vissa länder har genomförandet av förebyggande strategier hittills varit splittrat, utan övertygande resultat. I andra länder har effektiva förebyggande åtgärder bidragit till deras goda rykte som ”rena länder”. Även om korruption inte anses som ett stort problem i de sistnämnda länderna har de inrättat aktiva och dynamiska program för integritet och förebyggande åtgärder, som prioriteras av de flesta centrala och lokala myndigheter. I andra medlemsstater har korruption länge ansetts vara ett smärre problem, varför man inte intagit en aktiv hållning för att främja övergripande förebyggande åtgärder. Aktivt främjande av integritet i den offentliga sektorn – Nederländerna Integritet, öppenhet och ansvar främjas aktivt i den holländska offentliga förvaltningen. Byrån för främjande av integritet i den offentliga sektorn (Bureau Integriteitsbevordering openbare sector, BIOS) är ett oberoende institut som uppmuntrar och stödjer den offentliga sektorn i utformningen och genomförandet av integritetsstrategier. Dessutom har många holländska städer och samhällen en lokal integritetspolitik som har gjort det lättare att upptäcka integritetsproblem (en ökning från 135 år 2003 till 301 år 2010). De lokala integritetsstrategierna har utvecklats under de senaste 20 åren och har blivit en naturlig del av det lokala styret. Externa och interna kontroller (förutom brottsbekämpning) Kontroller är viktiga både för att förebygga och uppdaga korruption inom offentliga organ. Vissa medlemsstater lägger en tung börda på de brottsbekämpande organen och åklagarmyndigheterna eller på de korruptionsbekämpande organen, som anses bära hela ansvaret för att åtgärda korruptionen i landet. Även om dessa institutioners verksamhet är mycket viktig kan man inte åtgärda djupt rotad korruption utan en övergripande strategi som stärker de förebyggande åtgärderna och kontrollmekanismerna i hela den offentliga förvaltningen, på central och lokal nivå. Vissa revisionsrätter har spelat en framträdande roll när det gäller att driva på reformerna mot korruption. I några medlemsstater underrättar revisionsrätten aktivt andra berörda myndigheter om misstänkt korruption. I vissa fall ansvarar den också för att kontrollera finansiering av politiska partier och valkampanjer. Dess proaktiva agerande motsvaras dock inte av effektiva interna och externa kontroller på regional och lokal nivå. I många medlemsstater är de interna kontrollerna i olika delar av landet (särskilt på lokal nivå) kraftlösa och saknar samordning. Det finns ett behov av att stärka dessa kontroller och låta dem motsvaras av kraftfulla förebyggande strategier för att åtgärda korruptionen på ett konkret och varaktigt sätt. Redovisning av tillgångar Redovisning av tillgångar som tillhör tjänstemän i känsliga befattningar bidrar till att befästa offentliga tjänstemäns ansvar, garanterar ökad öppenhet och gör det lättare att spåra möjliga fall av olagligt berikande, intressekonflikter och oförenligheter. Det gör det också lättare att spåra och utreda möjlig korruption. Strategierna när det gäller redovisning av förtroendevaldas tillgångar varierar: i vissa fall måste de lämna en avsevärd mängd information[12], medan i andra fall kravet på insyn är mer begränsat eller helt saknas. För offentliga tjänstemän som arbetar inom vissa sektorer och som inte är politiskt tillsatta eller förtroendevalda kan redovisning av tillgångar vara en väg framåt för att undvika problem med intressekonflikter. Trots de skilda strategierna kan man konstatera en allmän tendens i riktning mot skärpta krav på redovisning av offentliga tjänstemäns tillgångar. Några medlemsstater som historiskt sett inte har haft ordningar för redovisning av tillgångar har nyligen infört eller tillkännagett att de ska införa sådana system. En viktig aspekt rör kontrollen av dessa. I vissa länder har de organ som ansvarar för kontrollen av redovisningen av tillgångar begränsade befogenheter och verktyg. I andra medlemsstater finns det få belägg för en aktiv tillämpning av sådana regler eller någon kontroll av hur de följs. I några länder är kontrollsystemet komplicerat och tungrott, vilket påverkar ändamålsenligheten. Det finns några exempel på medlemsstater med grundliga kontroller: dessa utförs av särskilda oberoende organ med ansvar för korruptionsbekämpning eller integritetsfrågor som har de befogenheter och verktyg som krävs för att kontrollera varifrån de berörda offentliga tjänstemännens tillgångar härrör mot en lång rad databaser (skatteförvaltning, företagsregister osv.) för att ringa in möjliga felaktiga deklarationer. Regler om intressekonflikter Intressekonflikter avspeglar en situation där offentliga tjänstemän agerar, avser att agera eller ger intryck av att agera till förmån för privata intressen.[13] Problemet med intressekonflikter omfattas därför av en lång rad korruptionsbekämpnings- och prövningsmekanismer, inklusive de som är kopplade till FN:s konvention mot korruption (Uncac), Greco och OECD. Reglerna om och påföljderna för intressekonflikter varierar i EU. Vissa medlemsstater har särskild lagstiftning om många förtroendevalda och utnämnda offentliga tjänstemän, samt specialiserade organ som har till uppgift att utföra kontroller. Granskningsnivån varierar mellan medlemsstaterna: vissa har oberoende organ som övervakar intressekonflikter, men deras kapacitet att kontrollera dessa situationer i hela landet är begränsad och uppföljningen av deras beslut otillräcklig. I andra fall finns det etikkommittéer som ansvarar för sådana kontroller och som rapporterar till parlamentet. I vissa fall utförs kontrollen av parlamentsledamöterna av ett parlamentariskt utskott och i andra fall av en kommitté som har till uppgift att kontrollera intressekonflikter och deklarationer av tillgångar, men som ofta har begränsad kapacitet och begränsade befogenheter att ålägga påföljder. Kontrollerna av intressekonflikter är ofta formella och brukar inskränkas till administrativa kontroller. Den övervakningskapacitet och de verktyg som krävs för att utföra mer ingående kontroller är ofta otillräckliga Att de påföljder som kan åläggas förtroendevalda är lindriga och sällan tillämpas leder till särskilda problem på alla områden. Olika valda församlingars uppförandekoder för intressekonflikter är vanligen inte kopplade till avskräckande påföljder. Partidisciplin och interna kontroller är inte tillräckligt effektivt i detta hänseende. Upphävande av kontrakt och förfaranden som ingåtts eller genomförts i situationer med intressekonflikter, eller ersättning för beräknad skada omfattas ofta av den allmänna civilrättsliga lagstiftningen och genomförs inte på ett verkningsfullt sätt i praktiken. Intressekonflikt i samband med beslutsfattande, anslag av offentliga medel och offentlig upphandling är återkommande mönster i många medlemsstater, särskilt på lokal nivå. I rapporten har en analys gjorts av de särskilda utmaningarna i detta hänseende på regional och lokal nivå i de medlemsstater där detta problem tycks vara större. Det finns en (ibland stor) skillnad mellan regioner och lokala förvaltningar och det saknas en konsekvent strategi för att införa minimistandarder och öka medvetenheten i detta hänseende. Intressekonflikter anses som regel inte vara ett brott i EU-medlemsstaterna. I en medlemsstat betraktas intressekonflikter som ett brott, även om ännu inga framgångsrika åtal har genomförts. Vissa former av intressekonflikter betraktas också som brott i en annan medlemsstat (olagliga intressen i en verksamhet som offentliga tjänstemän förvaltar eller övervakar). Arbetskraftens rörlighet mellan den offentliga och den privata sektorn är väsentlig för ett modernt samhälle och kan innebära stora fördelar för både den offentliga och den privata sektorn. Det finns dock en risk att tidigare offentliga tjänstemän yppar information från sina tidigare funktioner som inte bör yppas och att tidigare anställda i den privata sektorn får ett offentligt uppdrag som kan leda till intressekonflikter i förhållande till deras tidigare arbetsgivare. Faktiska åtgärder mot sådana situationer vidtas bara i några medlemsstater och genomförandet är ofta bristfälligt. C. Tvångsåtgärder Straffrättsliga åtgärder Överlag har straffrättsliga bestämmelser mot korruption införts i enlighet med Europarådets och FN:s normer och i enlighet med EU-lagstiftningen. En medlemsstat har inte ratificerat FN:s konvention mot korruption. Det största hindret för ratificeringen i denna medlemsstat är att förtroendevalda inte är straffrättsligt ansvariga för tagande och givande av muta. Vissa medlemstater har genomfört eller planerar att genomföra omfattande reformer av straffrätten och de straffrättsliga förfarandena. Ett gemensamt mål är att göra förfarandena effektivare och snabbare, och att stärka verktygen för korruptionsbekämpning (bl.a. bättre brottsrubriceringar, i vissa fall strängare påföljder och bestämmelser om påskyndade förfaranden). Vissa medlemsstater har fortfarande snäva grunder för åtal när det gäller att dra en gräns mellan lagligt och olagligt beteende. Rambeslut 2003/568/RIF om kampen mot korruption inom den privata sektorn har införlivats med varierande resultat.[14] Det finns särskilda brister i införlivandet av bestämmelserna om kriminalisering av alla led i tagande och givande av mutor, samt om juridiska personers ansvar. Även från medlemsstater som införlivat rambeslutet är informationen om genomförandet otillräcklig. De korruptionsbekämpande organens effektivitet Det är upp till varje medlemsstat att inrätta institutionella strukturer för att bekämpa korruption, beroende på omfattningen och arten av korruptionen i landet, författningsmässiga och rättsliga ramar, traditioner, kopplingar till annan politik i landet, den övergripande institutionella miljön osv. Flera medlemsstater har centrala organ för korruptionsbekämpning som kombinerar förebyggande åtgärder och tvångsåtgärder, medan andra har korruptionsbekämpande organ som är specialiserade på förebyggande åtgärder, varav vissa också har befogenhet att kontrollera förmögenhetsförhållanden, intressekonflikter, oförenligheter mellan en persons ställning och uppgifter, och i vissa fall partifinansiering. Andra länder har särskilda brottsförebyggande organ eller avdelningar vid åklagarmyndigheten som är specialiserade på bekämpning av korruption. Det är nu allmänt erkänt att det inte är en universallösning att inrätta ett särskilt organ för korruptionsbekämpning, oavsett om man inriktar sig på förebyggande åtgärder eller tvångsåtgärder. Resultaten varierar, men landsanalyserna i denna rapport visar att vissa av organen på ett effektivt sätt drivit på reformerna mot korruption i sina länder. Vissa korruptionsbekämpande organ har åstadkommit mer varaktiga resultat än andra. Till de faktorer som påverkar organens (tillfälliga eller långsiktiga) framgång hör garantier för oberoende och frånvaro av politisk inblandning, urval och befordran av personal på grundval av meriter, ämnesöverskridande samarbete mellan arbetsgrupper och med andra institutioner, snabb tillgång till databaser och upplysningar samt tillhandahållande av nödvändiga resurser och kompetens. Det är inte alla medlemsstater som tillämpar samtliga dessa aspekter på ett konsekvent sätt. God praxis inom korruptionsbekämpande organ Sloveniens kommission för förebyggande av korruption (Komisija za preprečevanje korupcije Republike Slovenije, KPK) har befäst sin roll som det organ som ”upprätthåller rättsstatsprincipen genom insatser mot korruption”, vilket också erkänns av Sloveniens författningsdomstol. Trots sina begränsade resurser kan KPK uppvisa goda resultat, med över 1 000 kontroller och utredningar per år. Kommissionen har kontrollerat förmögenheter och intressen hos ledarna för alla de stora politiska partierna, och har nyligen uppdagat överträdelser av lagstiftningen om redovisning av tillgångar och suspekta tillgångar av oklart ursprung hos framstående politiker. Rumäniens nationella korruptionsbekämpningsdirektorat (Direcţia Naţională Anticorupţie, DNA). DNA är en del av åklagarmyndigheten som är specialiserad på att bekämpa korruption på medelhög eller hög nivå. Direktoratet kan uppvisa anmärkningsvärda resultat när det gäller opartiska utredningar och lagföring av påstådd korruption på högsta nivå inom politiken, rättsväsendet och andra områden, t.ex. skatteförvaltningen och tullen samt inom energi-, transport-, bygg- och hälso- och sjukvårdssektorerna. Under de senaste sju åren har DNA åtalat mer än 700 personer. Fällande dom har meddelats i 90,25 % av åtalen. Närmare 1 500 personer har dömts i lagakraftvunnen dom, varav nästan hälften innehaft mycket höga befattningar. DNA:s uppbyggnad har varit avgörande för dessa resultat. Utöver åklagare som leder och övervakar utredningarna ingår i direktoratet även en särskild kategori av poliser (poliție judiciară) som samarbetar nära med åklagarna samt ekonomiska och finansiella experter och it-experter. Lettlands byrå för förebyggande och bekämpning av korruption (Korupcijas novēršanas un apkarošanas birojs, Knab) har ett gott anseende i och utanför Lettland. Dess uppgifter omfattar förebyggande åtgärder, utredningar och fortbildning, bl.a. kontroll av finansieringen av politiska partier. Knab fungerar också som förundersökningsorgan och har samma befogenheter som polisen och tillgång till bank- och skattedatabaser. Byrån genomgick nyligen en period av intern turbulens. Kroatiens byrå för bekämpning av korruption och organiserad brottslighet, knuten till riksåklagarens kontor (Ured za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta, Uskok) kan uppvisa resultat i fråga om proaktiva utredningar och framgångsrika åtal som även omfattat uppmärksammade fall med högt uppsatta förtroendevalda och utnämnda tjänstemän. Spaniens centrala särskilda åklagarmyndighet för korruptionsbekämpning kan uppvisa goda resultat i fråga om utredningar och åtal, bl.a. i ärenden på hög nivå som rör påstådda komplicerade system för olaglig finansiering av politiska partier. Kataloniens byrå för bedrägeribekämpning är ett regionalt organ för korruptionsbekämpning som är specialiserat på att förebygga och utreda korruption och bedrägerier. Det är den enda byrån av sitt slag i Spanien. Den strävar efter att förebygga och utreda missbruk av offentliga medel och har även fått i uppdrag att vägleda andra enheter. I vissa medlemsstater har korruptionsbekämpande organ som utreder politiker utsatts för direkta eller indirekta påtryckningar. Exempel på sådana påtryckningar är offentliga uttalanden eller andra ifrågasättanden av organens ledarskap eller institutionella befogenheter och behörighet. Det är viktigt att dessa korruptionsbekämpande organ får de garantier som krävs för att de ska kunna fortsätta att utföra sina uppgifter utan otillbörliga påtryckningar. De brottsbekämpande organens, åklagarväsendets och rättsväsendets kapacitet De brottsbekämpande organens och åklagarväsendets effektivitet när det gäller att utreda korruption varierar stort i EU. Till de faktorer som beaktas när man bedömer deras effektivitet hör den beräknade omfattningen på och arten av den korruption som de måste ta itu med, balansen med förebyggande åtgärder, den politiska viljan att stödja deras oberoende, deras kapacitet och resurser, de möjliga hindren för utredningarna, rättsväsendets effektivitet och oberoende osv. Bedömningen är svår eftersom statistiken om korruptionsbrott i de flesta medlemsstater inte är samstämmig. De finns knappast någon uppdaterad, korrekt och konsoliderad statistik om alla led i förfarandet i korruptionsärendena. Enbart tvångsåtgärder räcker inte för att verkligen komma åt korruptionen. Det faktum att det rättsliga systemet kan utdöma brottspåföljder har dock en viktig avskräckande funktion och visar tydligt att korruption inte tolereras. Vissa medlemsstater har lagt särskild tonvikt vid tvångsåtgärder och de brottsbekämpande organen har blivit den synligaste aspekten av insatserna mot korruption. Utmärkta resultat har också kunnat konstateras i medlemsstater där åklagarväsendet som helhet (utöver de avdelningar som är inriktade på korruption) är effektivt. I vissa andra medlemsstater är antalet framgångsrika åtal få och utredningarna långdragna. Rättsväsendets oberoende är en nyckelfråga i politiken mot korruption både när det gäller rättsväsendets förmåga att effektivt hantera korruptionsärenden, också på hög nivå, och när det gäller integritetsnormerna inom rättsväsendet. Verkningsfulla åtgärder för att trygga rättsväsendets oberoende och höga etiska standarder är avgörande för att rättsväsendet ska kunna fungera effektivt och på ett objektivt och opartiskt sätt skipa rättvisa i korruptionsmål utan otillbörlig påverkan. Problem med de brottsbekämpande organens och åklagarväsendets oberoende konstateras i vissa medlemsstater. Utan att bedöma den övergripande institutionella struktur som återspeglar det författningsmässiga, rättsliga och kulturella sammanhanget i varje medlemsstat och som är föremål för separata mekanismer och förfaranden på EU-nivå (framför allt EU:s årliga resultattavla och den rättsstatliga ram som kommissionens ordförande José Manuel Barroso föreslog och skisserade i sina tal om tillståndet i unionen 2012 och 2013), har särskilda farhågor vid några tillfällen framförts om att åklagarmyndigheter och domstolar kan utsättas för politisk inblandning i korruptionsärenden. Till exemplen hör brist på insyn och skönsmässig tillämpning av förfaranden för utnämning, befordran eller avskedande av ledande åklagare som arbetar med korruptionsärenden, samt avskedanden eller försök att misskreditera korruptionsbekämpande institutioner eller deras ledning utan uppenbara objektiva skäl. I andra fall har de brottsbekämpande organ som arbetar mot korruption utsatts för att politiska aktörer blandat sig i deras ledning och verksamhet. De långtgående befogenheter som vissa korruptionsbekämpande institutioner har motsvaras inte alltid av ansvar, vilket leder till en uppfattning om att de kanske drar sig för att utreda ärenden som väcker stor uppmärksamhet eller att de kanske använder kontroversiella utredningsmetoder. Det finns ingen enhetlig standard som kan fungera som modell för att utnämna och avskeda chefer för brottsbekämpande organ eller åklagarmyndigheter. I de flesta medlemsstater fattas sådana beslut av regeringen som ett uttryck för politiskt ansvar och avspeglar de brottsbekämpande organens och åklagarväsendets plats bland de verkställande organen. Oberoende av vilket förfarande som tillämpas måste processen vara trovärdig och meritbaserad för att inte ge ett intryck av politisk partiskhet och för att ge polisen och åklagarna möjlighet att utreda korruption oavsett var de upptäcker den. Brist på effektiv samordning bland brottsbekämpande och korruptionsbekämpande organ har också lyfts fram som en svaghet i vissa medlemsstater. I de individuella landsanalyserna framhålls farhågor om rättsväsendets integritet i samband med korruptionsärenden och farhågor om dess oberoende eller integritet, vilket illustreras av omfattningen och arten av de korruptionsärenden som rör domare och åklagare. En medlemsstat har inrättat en särskild domstol för korruptionsärenden som har stött på avsevärda problem (och till och med stängts tillfälligt), vilket har påverkat dess stabilitet och förmåga att uppvisa övertygande resultat. I flera medlemsstater förefaller det finnas en brist på beslutsamhet och kapacitet inom rättsväsendet när det gäller att ta itu med komplexa och känsliga korruptionsärenden. I vissa medlemsstater finns det en risk att korruptionsärenden preskriberas till följd av att de rättsliga förfarandena är alltför långdragna och tungrodda. Det finns situationer där procedurregler i praktiken tillämpas på ett sätt som leder till avsevärda förseningar, och där målet i vissa fall är att undvika att domstolsförfarandena slutförs. Den begränsade avskräckande effekten vid fällande dom har också lyfts fram i flera medlemsstater där ett mönster med upphävda eller lindriga påföljder för korruption kunnat konstateras. Å andra sidan finns det domstolar som nyligen meddelat avskräckande fängelsedomar för korruption. I en medlemsstat har utredningsdomstolarna bedömts ha en avgörande roll för att driva på reformen av lagstiftningen och institutionerna när det gäller korruptionsärenden, men i analysen har också frågor ställts om längden på deras förfaranden och den faktiska effekten på åtalen. Det bör noteras att procedurtekniska brister ofta kan hindra utredningar av korruptionsärenden i vissa medlemsstater. Exempel på sådana är orimliga eller oklara bestämmelser om hävande av immunitet eller felaktig tillämpning av lagar om tidsfrister som gör att komplexa ärenden inte kan slutföras. De hänger ofta samman med långa förfaranden eller oflexibla regler om tillgång till bankuppgifter som hindrar ekonomiska utredningar och gränsöverskridande samarbete. D. Riskområden Småskalig korruption Det är bara i några medlemsstater som småskalig korruption fortsatt är ett utbrett problem. Flera initiativ mot korruption har misslyckats med att åtgärda den småskaliga korruptionen i dessa länder. Flera medlemsstater där småskalig korruption betraktades som ett återkommande problem för tiotals år sedan har gjort framsteg på detta område. Undersökningar av den direkta erfarenheten av korruption visar på en positiv utveckling och ibland rangordnas dessa länder över genomsnittet i EU i detta hänseende. Trots de lovande framstegen med att minska den småskaliga korruptionen i allmänhet har ett antal medlemsstater fortsatt problem med korruptionsrisker inom hälso- och sjukvårdssektorn, där det fortfarande finns incitament att göra inofficiella betalningar i utbyte mot en differentierad behandling. Korruptionsrisker på regional och lokal nivå Korruptionsrisken är större på regional och lokal nivå, där kontrollmekanismerna och de interna kontrollerna tenderar att vara mindre strikta, än på central nivå. Det finns avsevärda variationer inom vissa medlemsstater när det gäller god samhällsstyrning och korruptionsbekämpningens verkningsfullhet.[15] I många medlemsstater motsvaras de omfattande befogenheterna hos regionala och lokala myndigheter (som också förvaltar avsevärda resurser) inte av lika höga krav på ansvar och kontroller. Intressekonflikter leder till särskilda problem på lokal nivå. Större insatser krävs för att sprida god praxis som tillämpas av vissa regioner eller lokala förvaltningar och för att skapa likvärdiga villkor för både förtroendevalda och utnämnda tjänstemän på lokal nivå. Detta gäller särskilt normer för öppenhet, redovisning av tillgångar, förebyggande av och påföljder för intressekonflikter samt kontroll av offentliga utgifter. Positivt är att effektiva förebyggande åtgärder kunnat konstateras på lokal eller regional nivå. En medlemsstat har ett nät med över 200 regionala, lokala och provinsiella förvaltningar, som samarbetar för att förebygga korruption och maffians infiltration av offentliga strukturer. Sårbara sektorer Analysen visar att det i flera medlemsstater finns vissa sektorer som är särskilt sårbara för korruption, och särskilda åtgärder har efterlysts. Stadsplanerings- och byggsektorerna är områden med stor korruptionsrisk överlag i EU. Dessa sektorer är enligt rapporten särskilt utsatta för korruption i vissa medlemsstater där många korruptionsärenden har utretts och lett till åtal under senare år. Som svar på dessa risker har en medlemsstat inrättat en särskild åklagarmyndighet för brott på miljö- och stadsplaneringsområdet, vilket innefattar många olika förseelser, även korruption. Miljöplanering har pekats ut som ett korruptionsutsatt område i en medlemsstat där korruption och olaglig finansiering av politiska partier påstås förekomma i samband med beviljandet av tillstånd, särskilt för storskaliga projekt. Hälso- och sjukvårdssektorn, som är en annan sektor där korruptionsrisker kan konstateras överlag, särskilt inom upphandling och läkemedelsindustrin, har granskats mer ingående i ett antal medlemsstater. Dessa länder håller nu på att utarbeta strategier och reformer för att ta itu med korruptionen inom hälso- och sjukvårdssektorn. Hittills finns det dock få konkreta resultat. Svarta betalningar och korruption inom den offentliga upphandlingen och läkemedelssektorn är fortfarande ett problem. I en medlemsstat lyftes korruption inom skatteförvaltningen fram som ett allvarligt problem som kräver särskilda strategiska åtgärder. Generellt saknar de flesta av de ovan behandlade medlemsstaterna konsekventa system för riskbedömning eller sektorsspecifika strategier för att åtgärda korruption inom sårbara sektorer. Integritet och öppenhet i finanssektorn Behovet av skärpta krav på integritet och öppenhet inom finanssektorn har ofta nämnts i efterdyningarna efter finanskrisen. Denna rapport pekar på sådana behov i ett antal medlemsstater. I en rapport från Europarådets parlamentariska församling kopplas ”stora korruptionsärenden” till skatteundandragande genom offshore-företag och skatteparadis.[16] I den rapporten nämns Världsbankens och UNODC:s initiativ för återvinning av stulna tillgångar[17] där 150 stora korruptionsärenden analyserats och där man fann en direkt koppling mellan storskalig korruption av högt uppsatta offentliga tjänstemän och döljande av stulna tillgångar genom svåröverblickbara skalbolag, stiftelser och truster. Dessutom innehöll rapporten uppgifter om svårigheterna att utreda och spåra stulna tillgångar till följd av brist på information om de verkliga ägarna och användning av sofistikerade företagsstrukturer i flera rättssystem. Den parlamentariska församlingens rapport angav att en av Europarådets medlemmar som också är EU-medlem ”hyser eller tolererar mer eller mindre tveksamma finansiella och rättsliga arrangemang inom offshore-systemet”. Mer nyligen tillkännagav den berörda medlemsstaten sina planer på att se över sin rättsliga ram i fråga om tillgång till bankuppgifter. I en annan medlemsstat har det nyligen förekommit kontroverser som rört finanssektorn, även stora banker. Kontroverserna har bl.a. gällt fastställandet av räntesatser, oansvarig och spekulativ utlåning samt brister i utövandet av tillbörlig aktsamhet. Detta har väckt farhågor i fråga om regelverket och tillämpningen av befintliga regler. Bankernas roll när det gäller att underlätta eller möjliggöra penningtvätt har också debatterats flitigt. Planerna på ett offentligt register över registrerade bolags ägare bör leda till ökad öppenhet. En annan medlemsstat har åtagit sig att stärka ramen för tillsyn och reglering av banker, samt skyddsåtgärderna mot penningtvätt. Tagande och givande av mutor i utlandet Medlemsstater som på ett effektivt sätt tar itu med korruptionen inom sina egna gränser stöter ofta på problem med sina företags beteende utomlands, särskilt i länder där korruptionen är utbredd. OECD genomför en strikt övervakning inom detta område och belyser i sina regelbundna utvärderingar såväl goda som mindre tillfredsställande resultat vid bekämpningen och utredningarna av brott som gäller tagande och givande av muta i utlandet. Ett antal medlemsstater kan uppvisa god praxis, t.ex. ett stort antal framgångsrika åtal och stränga påföljder eller prioritering av ärenden om tagande och givande av muta i utlandet. Ett annat exempel är en nyligen antagen övergripande rättsakt om tagande och givande av muta som stärkt de rättsliga och processuella verktygen för att förebygga och lagföra korruption, särskilt tagande och givande av muta i utlandet. En sund rättslig ram för att motverka tagande och givande av muta inom landet och i utlandet – Förenade kungarikets rättsakt om tagande och givande av mutor Förenade kungarikets rättsakt från 2010 om mutor (Bribery Act 2010) trädde i kraft den 1 juli 2011 och innebär att Förenade kungariket tillhör de länder i världen som har de strängaste reglerna mot tagande och givande av mutor. Den inte bara kriminaliserar betalning och mottagande av mutor och mutande av utländska tjänstemän, utan utvidgar även det straffrättsliga ansvaret till affärsdrivande organ som inte hindrar att mutor tas emot eller ges på deras vägnar. Bestämmelser om extraterritoriell jurisdiktion gör det möjligt för Serious Fraud Office (SFO) att lagföra företag, eller därmed associerade personer, som är verksamma i Förenade kungariket, även om det berörda företaget har sitt säte utomlands. Affärsdrivande organ undantas från straffrättsligt ansvar om de har adekvata förfaranden för att förhindra tagande och givande av mutor. SFO:s medföljande vägledning för affärsdrivande organ (Guidance to Commercial Organisations) främjar medvetenhet om den nya rättsliga ramen och ger företag praktisk vägledning (inklusive fallstudier) om deras skyldigheter enligt rättsakten från 2010 att förhindra och uppdaga att mutor tas emot eller ges. I linje med en tidigare rekommendation från OECD klargör vägledningen att smörjpengar (”facilitation payments”) betraktas som olagliga mutor och uppställer kriterier för företag när det gäller att särskilja representationsverksamhet från dolda former av tagande och givande av mutor. SFO har en omfattande befogenhet att utreda och lagföra allvarliga och komplexa bedrägerier, däribland korruption. Under vissa omständigheter kan SFO använda civilrättslig återvinning och civilrättsliga uppgörelser i enlighet med tidigare riktlinjer. OECD har kritiserat andra medlemsstater för att de inte lagför tagande och givande av mutor i utlandet, eller inte gör det i tillräckligt stor omfattning, med tanke på de korruptionsrisker som deras företag löper utomlands. Statsägda företag I vissa medlemsstater brister kontrollen av statsägda företag eftersom lagstiftningen är oklar och politiseringen lägger hinder i vägen för meritbaserade utnämningar och skyddet av allmänintresset. Dessutom saknas det tillräckligt skydd mot korruption eller mekanismer för att förhindra intressekonflikter och ålägga påföljder. Det finns liten öppenhet kring anslagen av medel och i vissa fall kring företagens inköp av tjänster. Nyligen genomförda utredningar av misstänkta fall av missbruk av medel, korruption och penningtvätt kopplade till statsägda företag visar på en hög korruptionsrisk på detta område, samt på brister i kontrollen och de förebyggande åtgärderna. Rapporten visar att några medlemsstater behöver öka insynen i och effektivisera kontrollen av påskyndade privatiseringsprocesser, som kan öka risken för korruption. Koppling mellan korruption och organiserad brottslighet I de medlemsstater där organiserad brottslighet är ett stort problem används ofta korruption som ett sätt att dölja annan olaglig verksamhet. I en medlemsstat var flera fall av misstänkt olaglig finansiering av politiska partier på central eller regional nivå också knutna till organiserade kriminella grupper. Kopplingarna mellan organiserade kriminella grupper, företag och politiker är fortfarande ett problem för dessa medlemsstater, särskilt på regional och lokal nivå, samt inom offentlig upphandling och inom bl.a. bygg-, underhålls- och avfallshanteringssektorerna. I en annan medlemsstat har forskning visat att den organiserade brottsligheten har en inverkan på alla nivåer, även inom politiken. Den politiska korruptionen där betraktas ofta som ett verktyg för att direkt eller indirekt få tillträde till makten. Detta land har ansetts ha den största svarta ekonomin bland EU:s medlemsstater. Den generella korruptionen förblir ett allvarligt problem eftersom den är ett sätt för organiserade kriminella grupper att infiltrera den offentliga och privata sektorn, vilket anges i EU:s hotbildsbedömning av den grova och organiserade brottsligheten (EU Serious and Organised Crime Threat Assessment) som utfördes 2013 av Europol. E. Bakgrund Det finns ett antal bakgrundsfrågor som – även om de inte själva nödvändigtvis hänger samman med korruption – kan påverka i vilken utsträckning vissa förhållanden möjliggör korruption. En ändamålsenlig politik på dessa områden kan minska korruptionen. Strategier för öppenhet och informationsfrihet Öppenhet och insyn kan avskräcka från korruption och bidra till att överträdelser upptäcks. Även om de flesta medlemsstater har adekvat lagstiftning på detta område och vissa är på väg att anta lagar, är tillämpningen av normerna för öppenhet ojämn. En medlemsstat har utarbetat en online-ansökan som ger en översikt av alla utgifter för varor och tjänster i den offentliga sektorn (se även avsnittet om offentlig upphandling). Den innehåller också detaljer om styrelserna och tillsynsnämnderna för alla statsägda och statskontrollerade företag och deras årsrapporter. De verkningsfulla strategierna mot korruption i vissa medlemsstater härrör delvis från en tradition av öppenhet, insyn och offentliggörande av handlingar. Insatser för ökad insyn i den offentliga förvaltningens beslutsfattande – Grekland I en lag som antogs 2010[18] föreskrivs att alla offentliga institutioner ska offentliggöra sina beslut på internet, även beslut som rör offentlig upphandling. Sedan den 1 oktober 2010 är alla offentliga institutioner, tillsynsmyndigheter och lokala myndigheter skyldiga att ladda upp sina beslut på internet genom ”klarhetsprogrammet” (diavgeia – διαύγεια).[19] Beslut av offentliga organ får inte genomföras om de inte laddas upp på klarhetsprogrammets webbplatser. Bara beslut som innehåller känsliga personuppgifter eller information som rör den nationella säkerheten undantas från denna skyldighet. Varje handling signeras digitalt och tilldelas automatiskt ett unikt nummer. Om den text som offentliggörs i den grekiska regeringens tidning inte överensstämmer med texten på klarhetsprogrammets webbplatser har den sistnämnda företräde. Ingångna offentliga avtal offentliggörs också. Skydd för personer som slår larm Genom att inrätta lämpliga rutiner för att slå larm om missförhållanden kan man kodifiera processer inom offentliga förvaltningar som ger tjänstemän kanaler för att rapportera beteenden som de kan uppfatta som oegentliga eller till och med olagliga. Detta kan bidra till att lösa de problem att uppdaga korruption som är en naturlig del av korruptionen (och andra områden). Det finns dock en allmän motvilja mot att rapportera sådana beteenden inom den egna organisationen och en rädsla för vedergällning, vilket gör det svårt att slå larm. Därför är det mycket viktigt att bygga upp en integritetskultur inom varje organisation, öka medvetenheten, och skapa effektiva skyddsmekanismer som ger självförtroende åt personer som skulle kunna slå larm.[20] Öppenhet på lobbyingområdet I det politiska beslutsfattandets komplicerade värld är det önskvärt att de offentliga förvaltningarna deltar i en fortlöpande dialog med externa berörda parter. Alla berörda parter bör få möjlighet att uttrycka sin åsikt, men detta bör ske på ett öppet sätt. Lobbyverksamhet kan öka risken för korruption och obalans i maktförhållandena mellan myndigheter och externa parter (s.k. regulatory capture). Därför är det önskvärt att införa rutiner för att rama in sådan verksamhet, antingen genom lagstiftning eller genom frivillig registrering av lobbyister. Sådana rutiner kan bidra till att skapa både klarhet och öppenhet kring förhållandet mellan offentliga myndigheter och externa berörda parter. De kan i sig bidra till att minska korruptionsriskerna. Hittills har detta utvecklats i relativt få medlemsstater, även om vissa andra medlemsstater håller på att utarbeta lagstiftning och regler, eller diskuterar möjligheten att införa nya system. IV. Offentlig upphandling A. Allmän översikt av EU-ramen Storleken på marknaden för offentlig upphandling i EU Offentlig upphandling är ett viktigt inslag i EU-medlemsstaternas ekonomi. Varje år ägnar offentliga myndigheter och offentligrättsliga organ cirka en femtedel av EU:s BNP åt upphandling av varor, bygg- och anläggningsarbeten samt tjänster.[21] Omkring 20 % avser offentlig upphandling till sådana belopp som gör att EU:s upphandlingsregler gäller. Enligt kommissionens beräkningar var det totala värdet av anbudsinfordringar ovanför EU-trösklarna år 2011 cirka 425 miljarder euro.[22] Betydelsen av strategier mot korruption inom offentlig upphandling Den offentliga upphandlingen är särskilt sårbar för korruption med tanke på hur stora kapitalrörelser som genereras och ett antal andra faktorer. Enligt forskning från 2008 om offentlig upphandling och korruption kan korruptionen öka kostnaderna med 20–25 % och i vissa fall till och med 50 % av kontraktets totalkostnad.[23] I sina principer för integritet inom offentlig upphandling påpekar OECD att ”svag styrning vid offentlig upphandling hämmar konkurrensen på marknaden och höjer det pris som förvaltningen betalar för varor och tjänster, vilket direkt påverkar de offentliga utgifterna och således skattebetalarnas medel. Med tanke på de ekonomiska intressen som står på spel och det nära samspelet mellan den offentliga och den privata sektorn är offentlig upphandling ett område med stora risker. […]”.[24] I en undersökning från 2013 om åtgärder för att upptäcka och motverka korruption i samband med offentlig upphandling i EU drogs slutsatsen att de totala direkta kostnaderna för korruption inom offentlig upphandling under 2010 inom endast fem sektorer (väg- och järnvägstransport, vatten och avfall, byggnation av offentliga nyttigheter och/eller i tätorter, utbildning samt forskning och utveckling) i åtta medlemsstater[25] varierade mellan 1,4 miljarder och 2,2 miljarder euro.[26] Bedömningarna av de enskilda länderna i denna rapport pekar på att offentlig upphandling är ett av de områden som är mest sårbart för korruption, vilket också framgår av ett antal uppmärksammade korruptionsmål som rör ett eller flera länder. Med tanke på att det finns en relativt stor risk för korruption vid offentlig upphandling är åtgärder mot korruption och bedrägerier inom den offentliga upphandlingen en prioritet för både EU-medlemsstaterna och EU-institutionerna.[27] Svagheter i förebyggandet och bekämpningen av korruption inom offentlig upphandling har en negativ inverkan på förvaltningen av EU-medlemsstaternas och EU:s medel. EU:s nuvarande rättsliga ram Huvudsyftet med EU-lagstiftningen om offentlig upphandling (dvs. direktivet om offentlig upphandling, försörjningsdirektivet, direktivet som omfattar offentlig upphandling inom försvars- och säkerhetssektorerna och prövningsdirektiven)[28] är att trygga efterlevnaden av principerna i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och särskilt principerna om fri rörlighet för varor, etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster, samt andra principer som följer därav. Lagstiftningen om offentlig upphandling syftar till att upphandlingsmarknaderna ska hållas öppna i hela unionen, vilket bidrar till en effektiv användning av offentliga medel och främjar en rättvis, enhetlig och överskådlig plattform för offentliga utgifter. Detta kan också ha en positiv inverkan på EU:s övergripande politik mot korruption, där öppenhet och lojal konkurrens spelar en viktig förebyggande roll. Lagstiftningen om offentlig upphandling innehåller också bestämmelser som är mer direkt relevanta för insatserna mot korruption. Till dessa hör uteslutning från anbudsprocessen av den som är föremål för en lagakraftvunnen dom i ett korruptionsmål, detaljerade bestämmelser om offentliggörande och öppenhet under olika etapper av upphandlingscykeln, miniminormer för rättsmedel, särskilda bestämmelser om onormalt låga anbud samt bestämmelser om fastställande av vissa krav på ändringar av kontrakt. Tilldelning av byggkoncessioner omfattas för närvarande av ett begränsat antal bestämmelser i sekundärlagstiftningen[29], medan tjänstekoncessioner i dagsläget endast omfattas av de allmänna principerna i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Vissa medlemsstater har särskilda bestämmelser om korruption vid offentlig upphandling eller tillämpar särskilda åtgärder inriktade på att minska korruptionsrisken. De flesta medlemsstater hanterar dock korruption vid offentlig upphandling genom sin allmänna korruptionslagstiftning. Upphandlingsdatabasen Tenders Electronic Daily (TED), som är nätversionen av tillägget till Europeiska unionens officiella tidning, uppdateras regelbundet med anbud från hela Europa. Meddelanden om upphandling och om tilldelning av kontrakt ovanför trösklarna i direktiven om offentlig upphandling offentliggörs i EUT/TED. I den årliga översynen av den offentliga upphandlingen 2012 konstaterades att antalet offentliggjorda meddelanden om upphandling och om tilldelning av kontrakt har fortsatt att öka stadigt under de senaste åren.[30] Detta visar att direktiven och TED har bidragit till att öka kännedomen om anbud och tilldelning av offentliga kontrakt. Övervakning av hur EU:s regler för offentlig upphandling tillämpas I sin roll som fördragens väktare agerar kommissionen vid möjliga överträdelser av EU:s regler för offentlig upphandling. Den gör det antingen efter klagomål eller på eget initiativ. Kommissionen strävar efter att se till att reglerna för offentlig upphandling följs oavsett anledningen till överträdelsen och oberoende av om överträdelsen har begåtts medvetet eller beror på kunskapsbrist eller fel. Som regel utreder kommissionen inte huruvida en överträdelse av EU:s regler för offentlig upphandling kan bero på korruption. Detta faller inom medlemsstaternas behörighet. Ändå avser överträdelseförfaranden[31] ofta oegentligheter som pekar på vissa sårbarheter i tillämpningen av reglerna för offentlig upphandling som också är mycket relevanta när man beskriver hur effektiva rutinerna för förebyggande och kontroll av korruption är. Enligt kommissionens årliga översyn av genomförandet av den offentliga upphandlingen 2012 pågick 97 överträdelseförfaranden rörande felaktig tillämpning av reglerna för offentlig upphandling, varav mer än hälften bara rörde tre medlemsstater. De flesta av ärendena avsåg anklagelser om omotiverad användning av det förhandlade förfarandet utan föregående offentliggörande, diskriminering, direktupphandling, brist på öppenhet, omotiverad ändring av kontrakt, felaktig tillämpning av interna regler eller överträdelser av fördragets allmänna principer.[32] Att döma av den typ av ärenden där kommissionen inleder överträdelseförfaranden för misstänkta brott mot EU-reglerna om samordning av förfaranden för tilldelning av offentliga bygg- och anläggningskontrakt, varukontrakt och tjänstekontrakt är det förhandlade förfarandet utan föregående meddelande om upphandling det förfarande som är hårdast drabbat av oegentligheter. Felaktig tillämpning sker främst inom infrastruktursektorn, följd av avlopps- och avfallssektorn, upphandling av IT-tjänster, järnvägssektorn, hälso- och sjukvårdssektorn och energisektorn. Pågående reformer av EU-lagstiftningen En omfattande utvärdering har visat att direktiven om offentlig upphandling i hög grad har fyllt sitt syfte.[33] De har lett till ökad insyn, hårdare konkurrens och mätbara besparingar genom lägre priser. Ändå anses det nödvändigt med ytterligare förbättringar för att förenkla förfarandena och stärka garantierna mot bedrägerier och korruption. Därför lade kommissionen i december 2011 fram ett förslag om en översyn av direktiven om offentlig upphandling. Den föreslagna nya lagstiftningen omfattar offentlig upphandling på områdena vatten, energi, transport och posttjänster,[34] offentliga bygg- och anläggningsarbeten, varor och tjänster,[35] samt koncessioner som regleras på EU-nivå. Kommissionen har föreslagit bestämmelser om intressekonflikt (som för första gången definieras i EU-rätten), centraliserade uppgifter om korruption, bedrägerier och intressekonflikter, strängare regler om ändringar av kontrakt, bredare uteslutningskriterier och kontroll av ingångna kontrakt. Kommissionens förslag diskuteras för närvarande av Europaparlamentet och rådet. Förslaget avser även bestämmelser om kontroll av hur reglerna för offentlig upphandling tillämpas, och om flaggnings- och varningssystem för att upptäcka bedrägerier och korruption. Medlemsstaterna har gjort principiella invändningar mot åtgärderna, som anses vara alltför tungrodda för deras förvaltningar. Förslaget till direktiv om tilldelning av koncessioner[36] syftar till att minska osäkerheten kring tilldelning av sådana kontrakt och främja offentliga och privata investeringar i infrastruktur och strategiska tjänster till bästa värde för pengarna. Det föreslagna direktivet om koncessioner innehåller också bestämmelser om att medlemsstaterna ska anta regler för att motverka särbehandling, korruption och förhindra intressekonflikter för att se till att tilldelningsförfarandet är öppet och att alla anbudsgivare behandlas lika. Det nya paketet om offentlig upphandling kommer troligtvis att antas i början av 2014. Resultat av Eurobarometerundersökningarna om korruption Enligt Eurobarometerundersökningen från 2013 om korruption som berör företag,[37] uppger mer än tre av tio (32 %) av de företag i medlemsstaterna som deltagit i offentlig upphandling att korruption har hindrat dem från att tilldelas kontrakt. Detta framförs främst av företag inom byggsektorn (35 %) och tekniksektorn (33 %). Mer än hälften av företrädarna för företagen från Bulgarien (58 %), Slovakien (57 %), Cypern (55 %) och Tjeckien (51 %) uppger att detta har förekommit. Enligt samma undersökning är byråkrati (21 %) och kriterier som förefaller skräddarsydda för vissa deltagare (16 %) de främsta orsakerna till att företag inte har deltagit i offentliga anbuds- eller upphandlingsförfaranden under de senaste tre åren. Mer än fyra av tio företag uppger att användningen av olagliga metoder inom offentlig upphandling är utbredd. Särskilt vanligt är det med kravspecifikationer som skräddarsys för särskilda företag (57 %), intressekonflikter vid utvärderingen av anbud (54 %), samordnade anbud (52 %), otydliga urvals- eller utvärderingskriterier (51 %), deltagande av anbudsgivarna i utformningen av kravspecifikationerna (48 %), missbruk av förhandlade förfaranden (47 %), missbruk av skälen för att använda icke konkurrensutsatta eller påskyndade förfaranden (46 %), ändring av kontraktsvillkoren efter ingående av kontraktet (44 %). Teknik- och byggföretag är generellt de företag som oftast uppger att alla dessa metoder är vanliga. Mer än hälften av alla företag uppger att korruptionen är utbredd inom offentlig upphandling som förvaltas av nationella (56 %) eller regionala/lokala myndigheter (60 %). Enligt den särskilda Eurobarometerundersökningen om korruption från 2013 anser 45 % av de intervjuade EU-invånarna att tagande och givande av mutor och maktmissbruk för personlig vinning är vanligt bland de tjänstemän som hanterar tilldelningen av offentliga kontrakt. Till de länder som har den största andelen intervjupersoner som anser att korruptionen är utbredd bland de tjänstemän som hanterar tilldelningen av offentliga kontrakt hör Tjeckien (69 %), Nederländerna (64 %), Grekland (55 %), Slovenien (60 %), Kroatien (58 %) och Italien (55 %). Till de länder som genomgående har de bästa uppfattningarna om tjänstemän på detta område hör Danmark (22 %), samt Finland (31 %), Irland (32 %), Luxemburg (32 %) och Förenade kungariket (33 %). B. Lyckade och mindre lyckade metoder för att åtgärda korruptionsrisker i offentlig upphandling Allmänna kommentarer Detta kapitel innehåller en översyn av risken för korruption i samband med offentlig upphandling utifrån iakttagelserna i de landsspecifika bedömningarna i denna EU-rapport om insatserna mot korruption, samt andra uppgifter och undersökningar av kommissionen. Analysen beaktar alla steg i den offentliga upphandlingscykeln: fasen innan anbudet lämnas in (inklusive behovsbedömning och kravspecifikationer), anbudsfasen (inklusive upphandlingsprocessen: urval, bedömning och kontraktstilldelning) och fasen efter tilldelningen. Den fas som omfattar genomförandet av kontraktet beaktas också. Detta överensstämmer med OECD:s analys från 2009 som framhöll behovet av ytterligare åtgärder för att förebygga de korruptionsrisker som finns under hela den offentliga upphandlingscykeln, från behovsbedömningen till förvaltningen av kontraktet och betalningen, även när det gäller upphandling som avser den nationella säkerheten och akut upphandling.[38] Detta avsnitt ger en allmän överblick av lyckade och mindre lyckade metoder i EU, medan vissa av de landsspecifika kapitlen innehåller en mer ingående analys av vissa aspekter på offentlig upphandling. De medlemsstater för vilka ingående landsspecifika analyser av korruptionsriskerna vid offentlig upphandling har gjorts har valts ut efter en bedömning av problemets omfattning eller de därmed sammanhängande utmaningarna i dessa länder. Detta betyder inte att frågor som rör offentlig upphandling inte behöver uppmärksammas också i övriga medlemsstater, utan att kommissionen där har beslutat att prioritera andra korruptionsrelaterade problem som förefallit vara mer akuta än den offentliga upphandlingen. Enligt gällande EU-förordningar kan misstänkta fall av korruption och intressekonflikter vid förvaltning av EU-medel leda till att betalningarna avbryts eller hålls inne till dess att medlemsstaten har vidtagit lämpliga korrigeringsåtgärder, t.ex. att stärka förvaltnings- och kontrollsystemen. Varken de allmänna eller de landsspecifika analyserna syftar till att uppställa några allmänna riktlinjer på området, utan snarare till att visa på svagheter och motsvarande lösningar (både när det gäller förebyggande åtgärder och tvångsåtgärder), som antingen lyckats eller misslyckats i praktiken. Särskilda iakttagelser Riskområden och korruptionsmönster Att döma av de fall av korruption vid offentlig upphandling som lagförts i medlemsstaterna är det vanligast att ha problem med skräddarsydda kravspecifikationer som gynnar vissa anbudsgivare, uppdelning av offentliga anbud i mindre delar för att undvika konkurrensutsatta förfaranden, intressekonflikter som påverkar olika faser i förfaranden och som inte bara rör de tjänstemän som hanterar offentliga upphandlingar utan även upphandlingsmyndigheter på högre nivå, oproportionella och omotiverade urvalskriterier, omotiverad uteslutning av anbudsgivare, omotiverad användning av undantagsförfaranden, otillräcklig analys av för låga anbud, överdriven tillit till det lägsta priset som det viktigaste kriteriet istället för kriterier som rör resultatens kvalitet och förmågan att åstadkomma resultat, samt omotiverade undantag från kravet på att offentliggöra anbud. Om man bortser från det offentliga upphandlingsförfarandet har revisioner i många fall pekat på riskerna efter kontraktstilldelningen, där det också kan förekomma pengar under bordet och resultatens kvalitet exempelvis kan försämras avsiktligt. Till andra metoder som konstaterats i fasen efter kontraktstilldelningen hör otillräcklig motivering av ändringar av offentliga kontrakt samt ändringar i sista minuten av kravspecifikationerna och höjning av budgeten. I en undersökning från 2013 om åtgärder för att upptäcka och motverka korruption i samband med offentlig upphandling i EU[39] noterades fyra huvudsakliga typer av oegentligheter i 96 ärenden, där korruptionsmisstankar redan bekräftats genom lagakraftvunnen dom eller där det fanns många tecken på korrupta metoder. Bland dessa förekom 1) uppgjorda anbudsförfaranden (i form av indragna anbud, kompletterande anbud, roterande anbud och underleverantörsavtal) där kontraktet hade ”utlovats” till en entreprenör med eller utan offentliga tjänstemäns samtycke, 2) pengar under bordet, där den offentliga tjänstemannen begärde eller tog emot en muta som beaktas i anbudsförfarandet, också i de administrativa förfarandena, 3) intressekonflikter samt 4) andra oegentligheter som t.ex. avsiktlig misskötsel/ignorans när offentliga tjänstemän inte genomförde riktiga kontroller eller följde erforderliga förfaranden, eller tolererade eller ignorerade tydliga fall av misskötsel. Även om det under vissa omständigheter kan vara motiverat att använda förhandlade förfaranden och förfaranden med direkttilldelning, händer det att de används för att kringgå de krav som ett konkurrensutsatt förfarande innebär. I vissa medlemsstater ligger användningen av icke konkurrensutsatta förfaranden avsevärt över EU-genomsnittet. Omotiverad användning av förhandlade förfaranden ökar också risken för korruption. För att motverka missbruk av förhandlade förfaranden eller direkttilldelning föreskriver lagstiftningen i vissa medlemsstater att förhandlade förfaranden utan meddelande om upphandling ska anmälas i förhand till de organ som utövar tillsyn över eller prövar offentlig upphandling. De sektorer som är mest utsatta för korruption i samband med offentlig upphandling är bygg-, energi-, transport- och försvarssektorerna samt hälso- och sjukvårdssektorn. I flera medlemsstater där det framkommit misstankar om olaglig finansiering av politiska partier har det förekommit påståenden om att finansieringen beviljats i utbyte mot tilldelning av offentliga kontrakt. I vissa andra fall har misstankarna rört alltför nära förbindelser mellan företag och politiker på central eller lokal nivå som misstänks ha uppmuntrat korruption i samband med tilldelning av offentliga kontrakt. Risker vid offentlig upphandling på regional och lokal nivå Offentlig upphandling på regional och lokal nivå leder till särskilda problem eftersom de lokala myndigheterna har omfattande befogenheter som inte motsvaras av tillräckliga kontroller, samt eftersom en betydande andel av de offentliga medlen anslås på denna nivå och de interna och externa kontrollmekanismerna samtidigt är svaga. I konvergensländer där en avsevärd del av de offentliga investeringarna samfinansieras genom strukturfonderna begränsas dessa risker genom fondernas krav på förvaltning och kontroll. Att genomföra dem på ett effektivt sätt är dock en utmaning. I några medlemsstater har kontrollmekanismerna lett till att fall uppdagats där tjänstemän använt de lokala myndigheternas medel för att genomföra transaktioner med företag som de har nära förbindelser med. I vissa kommuner och regioner har det skett en kraftfull konsolidering av ”klientnätverk” kring mindre intressegrupper. De flesta fallen har rört anklagelser eller misstankar om olaglig finansiering av politiska partier, otillbörlig personlig vinning, förskingring av medlemsstaternas eller EU:s medel, favorisering och intressekonflikter. I några medlemsstater har det funnits fall där vissa ledare inom den organiserade brottsligheten på kommunal nivå har bildat egna politiska partier eller infiltrerat kommunfullmäktige för att få inflytande över de lokala brottsbekämpande organen eller rättsväsendet, och för att manipulera den offentliga upphandlingen. För att motverka denna risk har vissa kommuner vidtagit åtgärder mot korruption, t.ex. genom att införa system för intern ekonomisk förvaltning och kontroll. Byggnation med koppling till stadsplanering, samt avfallshantering, tillhör de sektorer som är mest utsatta för korruption på lokal nivå. I vissa medlemsstater har det i samband med fall av korruption på hög nivå med inblandning av regionala och lokala tjänstemän uppdagats att beslut om ändrad markanvändning[40] ibland har fattats efter påtryckningar från lokala exploatörer med tanke på framtida byggkontrakt. I några medlemsstater har de lokala förvaltningarna tagit fram eller ombetts ta fram egna handlingsplaner för integritet och mot korruption. Vissa av planerna tillämpas mest formellt eller genomförs med varierande resultat, och har effekter som är svåra att mäta, medan andra har varit banbrytande för att bygga upp modeller som fungerar i praktiken. I vissa medlemsstater måste de upphandlande myndigheterna ta fram egna integritetsplaner och bedöma korruptionsriskerna. I några fall har initiativ från det civila samhället haft en positiv inverkan på den lokala förvaltningens ansvar för insynen i de offentliga utgifterna. Initiativ för en öppen lokal förvaltning – Slovakien Det slovakiska initiativet för en öppen lokal förvaltning har inrättats inom ramen för den externa övervakningen av offentliga utgifter. I initiativet rangordnas 100 slovakiska städer enligt en rad kriterier som grundar sig på öppenhet vid offentlig upphandling samt tillgång till information och uppgifter av allmänt intresse. Projektet drivs av Transparency International. Mer information finns i landskapitlet om Slovakien. Riktlinjer för förebyggande av korruption vid offentlig upphandling på lokal nivå – Tyskland En broschyr om förebyggande av korruption vid offentlig upphandling som bygger på en överenskommelse mellan den tyska sammanslutningen mellan städer och kommuner (Deutscher Städte- und Gemeindebund) och den federala sammanslutningen av små och medelstora byggentreprenörer (Bundesvereinigung Mittelständischer Bauunternehmen) ger en överblick av de förebyggande åtgärderna mot korruption vid offentlig upphandling inom städer och kommuner.[41] Till åtgärderna hör informationskampanjer och uppförandekoder, rotation av personal, strikt tillämpning av reglerna om kontrasignatur, tydliga bestämmelser om sponsring och förbud mot att ta emot gåvor, inrättande av centrala myndigheter för anbudsförfaranden/kontraktstilldelning, exakt beskrivning av anbud och kontroll av beräkningar, organisering av anbudsförfaranden (bl.a. hemliga anbud och förhindrande av manipulering av anbud i ett sent skede), ökad användning av e-upphandling, dokumentation av slutna anbudsförfaranden och noggrann kontroll utförd av tillsynsorgan, uteslutning av företag som har befunnits skyldiga till korruptionsbrott samt upprättande av svarta listor/korruptionsregister. Intressekonflikt och redovisning av tillgångar Intressekonflikter i medlemsstaterna omfattas av allmän lagstiftning om förebyggande av korruption eller av särskilda bestämmelser om offentlig upphandling. Effektiviteten hos åtgärder som ska förebygga och upptäcka intressekonflikter vid offentlig upphandling beror därför på hur effektiva de övergripande kontrollmekanismerna är. En särskild sårbarhet kan konstateras vid intressekonflikter i samband med förfaranden för offentlig upphandling på lokal nivå. Genom sina organ med ansvar för korruptionsbekämpning eller integritetsfrågor har vissa medlemsstater utfört målinriktade kontroller av intressekonflikter inom vissa områden som anses vara särskilt utsatta. Detta har lett till ett ökat antal upptäckta fall av intressekonflikter och till att man kunnat peka ut offentliga kontrakt som ingåtts för privat vinning, till nackdel för allmänintresset. När det finns regler om redovisning av tillgångar som gäller för offentliga tjänstemän, gäller de också nästan alltid för tjänstemän med ansvar för offentlig upphandling. Mer information finns i avsnittet ”Huvudsakliga iakttagelser”, samt i delavsnitten om intressekonflikter och redovisning av tillgångar. Strategier för att hantera korruptionsrisker[42] Flera medlemsstater har nyligen genomfört eller kommer att genomföra reformer av den offentliga upphandlingen för att öka insynen och ytterligare främja sund konkurrens. I vissa medlemsstater finns det nationella strategier mot korruption som ska förebygga och bekämpa korruption vid offentlig upphandling. I vissa medlemsstater har dock ofta återkommande ändringar av lagstiftningen lett till osäkerhet om rättsläget samt brister i genomförandeprocessen och motsvarande kontrollmekanismer. Lagstiftningens komplexitet uppfattas också i vissa medlemsstater som ett hinder för ett smidigt genomförande. Endast i ett fåtal medlemsstater uppmanas de upphandlande myndigheterna att anta integritetsplaner och bedöma korruptionsriskerna. Vanligen utförs riskbedömningen med stöd av antingen brottsbekämpande eller korruptionsbekämpande organ. Några medlemsstater har under en viss tid använt flaggningssystem[43] för att öka medvetenheten på både central och lokal nivå. Några medlemsstater har även tagit fram särskilda riskhanteringsverktyg, som är skräddarsydda för de specifika problemen på nationell eller regional nivå i dessa länder. Riskhanteringsverktyg och plattformar för offentlig upphandling i Italien Flera nätverk och sammanslutningar av regionala och lokala förvaltningar vidtar aktivt åtgärder för att förhindra att maffian infiltrerar offentliga organ och för att främja insyn i den offentliga upphandlingen på regional nivå (t.ex. Avviso Pubblico eller ITACA[44]). Ett antal andra åtgärder har vidtagits inom offentliga myndigheter för att förhindra kriminell infiltration i offentliga kontrakt. Ett exempel är projektet CAPACI (Creation of Automated Procedures Against Criminal Infiltration in Public Contracts) som innehåller riktlinjer utfärdade av kommittén för samordning av omfattande övervakning av stora offentliga bygg- och anläggningsarbeten (Comitato di coordinamento per l'alta sorveglianza delle grandi opere) som syftar till att kontrollera att maffian inte infiltrerar stora infrastrukturprojekt. Mer information finns i landskapitlet om Italien. Uppgifter om fall av korruption eller intressekonflikter som upptäcks i samband med offentlig upphandling på nationell, regional eller lokal nivå centraliseras sällan och lagras sällan i nationella register. Medlemsstaterna betraktar överlag sådan centraliserad datainsamling som en onödig administrativ börda. Sådana uppgifter skulle dock kunna användas för att utarbeta välgrundade riskbedömningar och skulle kunna bidra avsevärt till ett enhetligt genomförande av politiken mot korruption på nationell och regional/lokal nivå. Det är inte praxis att genomföra regelbundna och strukturerade marknadsundersökningar före offentlig upphandling, med undantag för komplexa och stora upphandlingar. Endast ett fåtal medlemsstater har utvecklat databaser över enhetskostnader – antingen på central eller på lokal nivå eller för en specifik sektor. Sådana databaser kan underlätta jämförelser mellan liknande typer av projekt (t.ex. varu- eller bygg- och anläggningskontrakt) och deras resultat. De kan bidra till upptäckten av korruptionsrisker eller misstänkt korruption om stora obalanser konstateras, även om sådana strategier har begränsad verkan med tanke på produkternas komplexitet och den mängd faktorer som bidrar till slutresultatet.[45] Öppenhet Öppenheten kring den offentliga upphandlingen har förbättrats avsevärt i de flesta medlemsstater, delvis till följd av införlivandet och genomförandet av direktiven om offentlig upphandling. Vissa medlemsstater har vidtagit långtgående åtgärder för att se till att myndigheternas årsräkenskaper och balansräkningar offentliggörs i realtid i ett användarvänligt format, däribland uppgifter om kostnaderna för offentliga bygg- och anläggningsarbeten och tjänster. Spårning av offentliga medel – ett program online utarbetat av den slovenska kommissionen för förebyggande av korruption (Komisija za preprečevanje korupcije) Onlineprogrammet ”Supervizor” innehåller uppgifter om affärstransaktioner som utförs av lagstiftande, rättsliga och verkställande myndigheter, fristående statliga organ, lokala förvaltningar och avdelningar med juridisk personlighet osv. Programmet anger de avtalsslutande parterna, mottagarna, närstående juridiska enheter, datum, belopp och transaktionernas syfte. Det ger en översikt över användningen av de medel (i genomsnitt 4,7 miljarder euro) som den offentliga sektorn varje år spenderar på varor och tjänster. Det innehåller också närmare uppgifter om styrelserna och tillsynsnämnderna för alla statsägda och statskontrollerade företag och deras årsrapporter. Detta system för öppenhet gör det lättare att upptäcka oegentligheter i samband med offentlig upphandling och utgifter. Nationell webbportal för information om offentliga kontrakt – BASE – Portugal Sedan 2008, efter ikraftträdandet av lagen om offentliga kontrakt, har Portugal infört en nationell webbportal, BASE (www.base.gov.pt) med central information om offentlig upphandling. Institutet för byggnation och fastigheter (Instituto da Construção e do Imobiliário, InCI) ansvarar för förvaltningen av portalen. Webbportalen tar emot uppgifter om både öppna eller slutna förfaranden i fasen före kontraktstilldelningen från den elektroniska versionen av Portugals officiella tidning och från certifierade elektroniska plattformar. Alla upphandlande myndigheter använder den slutna delen av portalen för att lägga in kontraktsuppgifter, ladda upp själva kontrakten och registrera information om resultaten. Mellan 2008 och 2011 offentliggjordes på webbportalen bara avtal som följde av direktupphandling. Sedan januari 2012 måste alla kontrakt som följer av alla typer av förfaranden som omfattas av lagen om offentlig upphandling offentliggöras på portalen. Även information om resultatet offentliggörs på portalen. Nu är det obligatoriskt att offentliggöra kontrakt både på BASE och i den officiella tidningen vid direkta justeringar, ökningar med 15 % av priset för redan ingångna kontrakt och eventuella böter. Elektronisk databas för offentlig upphandling – Kroatien Som ett resultat av ett EU-finansierat projekt lanserade en lokal icke-statlig organisation i mars 2013 en webbplats och en elektronisk databas om offentlig upphandling. Databasen innehåller konsoliderad information om offentlig upphandling och de företag som deltar, och finns tillgänglig kostnadsfritt för allmänheten. Den elektroniska databasen innehåller också information om offentliga tjänstemäns tillgångar och intressen, i linje med reglerna om redovisning av tillgångar. Tack vare dessa aggregerade uppgifter kan dubbelkontroller genomföras. I ett fåtal medlemsstater begränsas tillgången till handlingar och information om offentlig upphandling av alltför omfattande undantag och en bred definition av sekretess när det gäller dokumentation om offentlig upphandling. I vissa andra medlemsstater omfattas inte upphandling som anordnas av statsägda företag av samma krav på öppenhet, konkurrens eller tillsyn som de ordinarie förfarandena för offentlig upphandling. Det har funnits fall i vissa medlemsstater där statsägda företag med privilegierade partner ingått köpekontrakt som inte varit utsatta för konkurrens och legat över marknadspriserna. Offentliggörande av ingångna kontrakt är ännu inte en utbredd praxis i EU. I vissa medlemsstater offentliggörs kontrakten i sin helhet och i en medlemsstat är offentliggörande till och med en förutsättning för att kontraktet ska gälla (dvs. kontraktet är ogiltigt om det inte offentliggörs inom tre månader efter undertecknandet). Integritetspakter och det civila samhällets roll Integritetspakter är avtal mellan den upphandlande myndigheten för ett visst projekt och alla anbudsgivare, där alla parter åtar sig att avhålla sig från korruption. Avtalen innehåller också vissa bestämmelser om kontroll, öppenhet och påföljder. För att integritetspakterna ska fungera på ett ändamålsenligt sätt kontrolleras de ofta av grupper i det civila samhället. I vissa medlemsstater med en långtgående öppenhetspolitik har det civila samhället blivit mycket aktivt i den komplexa kontrollen av upphandlingar och offentliga kontrakt. I vissa medlemsstater och ofta på initiativ av icke-statliga organisationer genomförs integritetspakter för vissa offentliga upphandlingar, särskilt av stora offentliga kontrakt (t.ex. storskaliga infrastrukturprojekt). Användning av e-upphandling Förutom att effektivisera förfarandena för offentlig upphandling bidrar e-upphandlingen också till ökad öppenhet, bättre genomförande av standardiserade förfaranden och kontroll, vilket ökar möjligheterna att förhindra och upptäcka korruption. Enligt de nuvarande direktiven om offentlig upphandling ska alla medlemsstater införa e-upphandling, bl.a. genom elektroniskt offentliggörande av meddelanden om upphandling, elektronisk kommunikation (även för inlämnande av anbud) samt ny, helt elektronisk upphandling, t.ex. dynamiska inköpssystem och e-auktioner. Vid tidpunkten för antagandet 2004 åtföljdes direktiven av en handlingsplan.[46] Enligt 2012 års årliga översyn av den offentliga upphandlingen har vissa framsteg gjorts med e-upphandling, men totalt sett används den endast i 5–10 % av de upphandlingsförfaranden som genomförs i EU. Några medlemsstater har dock gjort betydande framsteg på vägen mot att fullständigt genomföra e-upphandling i fasen före kontraktstilldelningen. Detta gäller särskilt de medlemsstater där e-upphandling har blivit obligatorisk enligt nationell lagstiftning och där den enligt planerna ska införas gradvis. Enligt kommissionens lagstiftningspaket om offentlig upphandling ska en gradvis övergång ske till fullständig e-kommunikation. God praxis avseende e-upphandling Litauen har gjort betydande framsteg när det gäller att via internet ge tillgång till samlade uppgifter om offentlig upphandling. Fler uppgifter offentliggörs än vad som krävs i EU-lagstiftningen, bl.a. förslag till kravspecifikationer samt ingångna och genomförda offentliga kontrakt. Leverantörerna måste också i anbuden namnge sina underleverantörer. Sedan 2009 måste minst 50 % av det samlade värdet av deras offentliga anbud göras på elektronisk väg. Detta har resulterat i att andelen e-upphandling ökat från 7,7 % till 63 % år 2010, vilket är nära målet på 70 % år 2013. Estland har inrättat en portal för e-upphandling och tillhörande e-tjänster (t.ex. en portal för registrering och förvaltning av företag samt centraliserad offentlig bokföring). Det statliga registret över offentlig upphandling är en e-anbudsportal där alla meddelanden om offentlig upphandling har offentliggjorts elektroniskt sedan 2003. Lagen om offentlig upphandling innehåller bestämmelser om sådana nyheter som e-auktioner, e-inköpssystem och en e-katalog, och föreskriver att 50 % av alla offentliga upphandlingar från och med 2013 ska ske via elektroniska anbud. Under 2012 gjordes cirka 15 % av de offentliga anbuden via e-upphandling, vilket är tre gånger fler än under 2011. Det portugisiska e-upphandlingsprogrammet lanserades i juni 2003 som en centraliserad och högkvalitativ plattform för att främja effektivitet och konkurrens genom ökad insyn och besparingar inom den offentliga upphandlingen. På portalen – http://www.ancp.gov.pt/EN/Pages/Home.aspx – kan man kostnadsfritt ladda ner hela anbudsdokumentationen och alla kravspecifikationer. Via portalen sprids dessutom anbudsinfordringar och leverantörernas frågor samt genomförs informationsutbyte online. Genom ett verktyg för kontraktshantering kan man ladda upp offentliga kontrakt, övervaka ingångna kontrakt och genomföra e-fakturering. Systemet för informationshantering underlättar också insamling, lagring och organisation av statistik över upphandlingsprocessen. Mer information om dessa metoder finns i respektive landskapitel. Kontrollmekanismer Enligt gällande EU-lagstiftning är inrättandet av ett centralt upphandlingsorgan frivilligt. De flesta medlemsstater har emellertid infört ett sådant i sin nationella lagstiftning. Såsom konstaterades i den årliga översynen av den offentliga upphandlingen 2012 utser de flesta medlemsstaterna särskilda myndigheter som hanterar många eller alla uppgifter i samband med upphandling, med vissa undantag för institutioner som inte är särskilt inriktade på upphandling utan bara har detta som en av sina uppgifter (t.ex. konkurrensmyndigheter). I vissa medlemsstater har de centrala organ som utsetts begränsad kapacitet eftersom de saknar personal och tillräcklig fortbildning för att hantera den ständigt ökande mängden uppgifter. Enligt prövningsdirektiven är det upp till medlemsstaterna att besluta om prövningen ska genomföras av administrativa eller rättsliga myndigheter. Medlemsstaternas val fördelar sig lika mellan de två möjligheterna. I några medlemsstater finns det otillräckliga garantier för dessa prövningsorgans oberoende från politisk inblandning, också när det gäller utnämning av ledning och personal. Under de senaste åren har man kunnat konstatera en ökad professionalisering av den offentliga upphandlingen, tack vare centraliserad efterfrågan och ramkontrakt (som står för 17 % av det totala värdet av de kontrakt ovanför tröskelvärdet som tilldelades 2006–2010[47]) samt gemensamma inköp (12 % av det totala värdet). Offentliga myndigheter på både central och lokal nivå använder