ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall för att minska användningen av tunna plastbärkassar /* SWD/2013/0443 final */





ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall för att minska användningen av tunna plastbärkassar 1. Problemformulering Plastbärkassar[1] är en populär och praktisk produkt som i stor utsträckning används för transport av varor från affären till hemmet. Man har beräknat att varje EU-medborgare under 2010 använde 198 sådana plastkassar varav 89 % var engångskassar. I ett scenario utan åtgärder förväntas förbrukningen av plastkassar öka ytterligare. De egenskaper som har gjort plastpåsar kommersiellt framgångsrika — låg vikt och motståndsförmåga mot nedbrytning — bidrar också till deras miljöpåverkan. Under 2010 slängdes mer än 8 miljarder plastkassar i naturen i EU. Dessutom sörjer kommunala eller privata avfallshanteringssystem i EU för att en mycket stor andel av plastpåsarna (49,7 % eller 710 000 ton per år) sänds till deponier, vilket givetvis inte är optimalt ur ett resurseffektivitetsperspektiv. En mycket hög förbrukning av engångsplastkassar, den olämpliga hanteringen av dem vid livscykelns slut och det faktum att de har en motståndsförmåga mot nedbrytning skadar vår miljö inklusive marina ekosystem. I EU anses plastbärkassar vara förpackningar enligt direktivet om förpackningar och förpackningsavfall (direktiv 94/62/EG[2]). Det finns dock ingen EU-lagstiftning eller EU-politik som är särskilt inriktad på plastbärkassar. Vissa medlemsstater har redan utvecklat strategier för att minska användningen av plastbärkassar genom prisåtgärder, avtal med detaljhandeln eller kampanjer för att öka medvetenheten – med skiftande resultat. Efter att vissa medlemsstater försökt att förbjuda plastpåsar, diskuterade rådet (miljö) den 14 mars 2011 frågan och uppmanade kommissionen att analysera möjliga EU-åtgärder mot användningen av plastkassar. 2. Analys av subsidiaritetsprincipen och ett europeiskt mervärde En hög konsumtionstakt för plastpåsar utgör både en gemensam och en gränsöverskridande utmaning för EU. Det är osannolikt att alla medlemsstater effektivt kommer att ta itu med frågan utan EU:s inblandning. Mervärdet av EU:s åtgärder skulle ligga i att de skulle ge en ram som fastställer ett gemensamt mål, gemensamma begrepp och definitioner samt en tidsplan, medan medlemsstaterna själva skulle få fatta besluten om exakta genomförandemetoder, i linje med subsidiaritetsprincipen. EU-åtgärderna överensstämmer helt med förpackningsdirektivets båda mål. Förebyggande och minskning av miljöpåverkan av förpackningar och förpackningsavfall och säkerställande av att en konsekvent lösning nås på ett gemensamt och gränsöverskridande problem. 3. Mål Det allmänna syftet med EU:s politiska initiativ avseende plastbärkassar är att begränsa de negativa miljöeffekterna samt främja förebyggandet av avfall och ett effektivare utnyttjande av resurserna, samtidigt som man begränsar de negativa socioekonomiska effekterna. Målen för initiativet är närmare bestämt följande: · Begränsa miljöskador som orsakas av en ökande användning av plastpåsar i fråga om nedskräpning och en ohållbar resursanvändning genom att kraftigt minska den mängd engångsplastkassar som används per capita fram till 2015. · Ta itu med ett gemensamt och gränsöverskridande problem på ett samordnat och enhetligt sätt i hela EU. I konsekvensanalysen utvärderas de viktigaste miljömässiga, sociala och ekonomiska konsekvenserna av olika alternativ till åtgärder som syftar till att minska användningen av engångsplastkassar. Olika ambitionsnivåer bedöms och jämförs med ett grundscenario för att fastställa de instrument som minimerar kostnaderna och maximerar fördelarna. 4. Åtgärdsalternativ De alternativ som läggs fram i analysen inriktas på förebyggande åtgärder som är inriktade på engångsplastkassar. Alternativ 1 (grundscenariot) utgörs av ett tillvägagångssätt som bevarar status quo, dvs. inga åtgärder vidtas. Det skulle varken på EU-nivå eller nationell nivå komma några ytterligare strategier och åtgärder för att begränsa användningen av engångsplastkassar. Alternativ 2 (Ett frivilligt åtagande av en stor del av EU:s detaljhandelssektor att inte tillhandahålla engångsplastkassar) innebär en frivillig överenskommelse för en stor del av EU:s detaljhandlare att sluta tillhandahålla engångsplastkassar. Enligt konsekvensanalysen skulle en sådan överenskommelse leda till att användningen av engångsplastkassar minskas med 55 %. Alternativ 3 (Fastställande av ett mål på EU-nivå för förebyggande av användningen av engångsplastkassar i kombination med ekonomiska styrmedel och möjligheten för medlemsstaterna att införa marknadsrestriktioner genom undantag från artikel 18 i förpackningsdirektivet). Detta alternativ inriktas på följande tre områden som kompletterar varandra: Ett mål för förebyggande. En prissättningsåtgärd. En möjlighet för medlemsstaterna att införa marknadsrestriktioner genom undantag från artikel 18 i förpackningsdirektivet. Målet för förebyggande (minskningsmålet) skulle fastställas för engångsplastkassar på EU-nivå och skulle leda till en minskning på 80 % av EU:s genomsnittliga användning av engångsplastkassar. Alternativ 4 (Införande av ett EU-omfattande förbud mot engångsplastkassar). Tillhandahållandet av engångsplastkassar inom detaljhandeln skulle vara förbjudet, dvs. en minskning med 100 % av engångsplastpåsar som förbrukas i EU. 5. Konsekvensanalys Bedömningen inriktas på de ytterligare konsekvenser som alternativen 2-4 får jämfört med grundscenariot. Alla alternativ för att minska användningen av engångsplastkassar får samma typ av miljöpåverkan: Endast omfattningen av dessa effekter skiljer sig från ett alternativ till ett annat. · Miljöpåverkan De huvudsakliga miljövinsterna är kopplade till en minskning av mängden avfall och antalet kassar som slängs i naturen, vilket skulle innebära lägre renhållningskostnader och kostnader i samband med den formella avfallshanteringen (insamling, återvinning och bortskaffande). Dessa kostnader bör kunna minskas avsevärt i takt med att användningen av engångsplastkassar minskar. En minskad användning av engångsplastkassar skulle också leda till en effektivare resursanvändning och lägre utsläpp av växthusgaser. · Ekonomiska och sociala effekter Åtgärder för att minska användningen av engångsplastbärkassar, i synnerhet lagstiftningsåtgärder, skulle troligtvis medföra en viss administrativ börda för att garantera genomförandet och efterlevnaden, inom både den offentliga och den privata sektorn. Den administrativa bördan kommer att bero på den slutliga utformningen av de genomförandeåtgärder som medlemsstaterna väljer. Nettoinverkan på tillverkarna förväntas vara positiv. Även om de föreslagna åtgärderna medför en minskad användning av engångsplastkassar kommer tillverkarna av plastkassar för flergångsbruk att dra nytta av förändringarna. I EU importeras 70 % av engångsbärkassarna vilket begränsar de negativa effekter för europeiska tillverkare. En minskad tillgång på engångsplastbärkassar skulle delvis kompenseras genom en övergång till återanvändbara plastbärkassar, vilka huvudsakligen tillverkas i EU. Nettoinverkan på detaljhandlarna förväntas också bli positiv, trots att de kan få initiala kostnader för att genomföra någon av de föreslagna åtgärderna (t.ex. informationskampanjer, administrativa kostnader, ökade kostnader för tillhandahållandet av andra kostnadsfria alternativ). Dessa kostnader skulle kunna kompenseras genom en ökad försäljning av återanvändningsbara alternativ och den sammanlagda minskningen av användningen av de engångsbärkassar som för närvarande ofta tillhandahålls utan kostnad. Vissa detaljhandlare kan även dra ekonomiska fördelar av åtgärder för att minska användningen av engångsplastkassar. Sysselsättningsnivåerna kommer sannolikt att påverkas något negativt i alla de föreslagna åtgärdsalternativen. Konsumenterna kan initialt få ökade kostnader oberoende av vilket alternativ som väljs, eftersom den rekommenderade användningen av ekonomiska styrmedel skulle medföra att de måste betala för plastbärkassar. Dessa kostnader skulle dock minska i takt med att konsumenterna byter till återanvändbara alternativ, vilket skulle dra ned kostnaderna på längre sikt. Alla alternativ kommer att höja medvetenheten om miljöpåverkan av engångsplastkassar och resurseffektivitetsaspekter samt bidra till främjandet av mer hållbara konsumtionsmönster. Alla åtgärder har en potential att påverka konsumtionsvanorna mer allmänt och vägleda tillverkarnas och detaljhandlarnas affärsmodeller. 6. En jämförelse av alternativen De fyra alternativen har bedömts kvantitativt och kvalitativt. Den kvantitativa analysen är inriktad på tre olika miljökonsekvenser (resursanvändning, nedskräpningsmängd och inverkan på de offentliga utgifterna för avfallshantering och renhållning) och på sex ekonomiska och sociala konsekvenser (den administrativa bördan, konsekvenserna för tillverkarna och detaljhandlarna i EU, konsekvenserna för konsumenterna, sysselsättningen och allmänhetens medvetenhet). Tabell 1: Kvantitativ jämförelse av de främsta miljökonsekvenserna av de föreslagna alternativen år 2020 Indikatorer för miljökonsekvenser || Grundscenario (inga åtgärder) || Detaljhandlares frivilliga överenskommelse || Förebyggande mål + ekonomiska styrmedel || Förbud Ton plastbärkassar totalt (minskning med %) || 0 || 13 || 20 || 24 Ton engångs- plastbärkassar (minskning med % ) || 0 || 55 || 82 || 100 Antal plastbärkassar totalt (minskning med %) || 0 || 47 || 70 || 85 Antal engångs- plastbärkassar (minskning med %) || 0 || 55 || 80 || 100 Olja (kt sparat) || 0 || 463 || 693 || 842 Utsläpp (Miljoner tonCO2–ekvivalenter som undvikits) || 0 || 81,2 || 121,4 || 147,6 En minskning av plastkassar som slängs i naturen (miljarder/2015) || 0 || 4,1 || 5,3 || 6,4 Tabell 2: Kvantitativ jämförelse av de främsta ekonomiska konsekvenserna av de föreslagna alternativen i årsgenomsnitt år 2015-2020, jämfört med grundscenariot (scenario utan åtgärder). Indikatorer för ekonomiska konsekvenser (miljoner euro/år) || Grundscenario (inga åtgärder) || Detaljhandlares frivilliga överenskommelse || Förebyggande mål + ekonomiska styrmedel || Förbud Sänka kostnader för detaljhandlarna || 0 || 412,5 || 649,8 || 791,7 Vinster till EU:s påstillverkare || 0 || 5,7 || 3,8 || 4,2 Kostnadsminskning för insamling av avfall || 0 || 34,0 || 46,3 || 54,2 Kostnadsminskning för avfallshantering || 0 || 25,8 || 39,8 || 49,5 Totala inbesparingar och fördelar || 0 || 478,0 || 739,8 || 899,5 Tabell 3: Kvantitativ jämförelse av de främsta sociala konsekvenserna av de föreslagna alternativen jämfört med grundscenariot (scenario utan åtgärder). Indikatorer för sociala konsekvenser || Grundscenario (inga åtgärder) || Detaljhandlares frivilliga överenskommelse || Förebyggande mål + ekonomiska styrmedel || Förbud Nettoförändring i sysselsättningen inom EU:s påstillverkning 2015 (heltidsekvivalenter) || 0 || -860 || -1340 || -1641 Ett förbud mot engångsplastkassar skulle leda till de bästa resultaten utgående från indikatorerna för miljökonsekvenser och de ekonomiska indikatorerna, därefter följer det förebyggande målet (80 %) och detaljhandlarnas frivilliga överenskommelse (55 %) medan scenariot utan åtgärder skulle leda till de sämsta resultaten. Ett förbud skulle inverka mest negativt på sysselsättningen, följt av den negativa inverkan på målet för förebyggande och en frivillig överenskommelse, medan scenariot utan åtgärder inte skulle leda till någon nettoförändring i sysselsättningen. Följande sex faktorer (svårare att kvantifiera) kompletterar analysen på ett kvalitativt sätt: Medlemsstaternas flexibilitet att besluta om specifika politiska åtgärder. Ett förebyggande mål kulle föreskriva ett mål, men skulle ge alla medlemsstater möjlighet att besluta vilka åtgärder som fungerar bäst i de olika medlemsstaterna, vilket är ett villkor som varken skulle uppfyllas genom en EU-omfattande frivillig överenskommelse med detaljhandeln eller ett förbud. Genomförandekostnader De förändringar i institutionella arrangemang som krävs för genomförandet av en ny åtgärd kan medföra administrativa kostnader och personalkostnader. En frivillig överenskommelse med en del av EU:s detaljhandelssektor skulle innebära lägre genomförandekostnader för de offentliga myndigheterna jämfört med kostnaderna i samband med ett mål för förebyggande eller ett förbud. När det gäller frivilliga överenskommelser så finns det en risk för eventuell snålskjuts och svårigheter med att ålägga påföljder vid bristande efterlevnad. De administrativa kostnader som avser ett mål för förebyggande som åtföljs av ett styrmedel för prissättning kommer att vara beroende av de specifika åtgärder som ska vidtas av enskilda medlemsstater. De offentliga myndigheterna kommer sannolikt att drabbas av ytterligare kostnader för övervakning (särskilt för kontroll av detaljhandlarnas efterlevnad av rapporteringsskyldigheterna), men dessa skulle utgöra en liten del av de kostnader som redan bärs av medlemsstaterna inom ramen för rapportering avseende de gällande målen för förpackningar och förpackningsavfall. När det gäller övervakningen och kontrollen av efterlevnaden av målet för förebyggande antas kostnaderna att bli lägre än vid ett förbud. Det blir inga ytterligare konsekvenser för de medlemsstater som redan har genomfört åtgärder för att minska användningen av plastkassar och redan har nått genomsnittsmålet per person. – Möjlighet att generera inkomster. De ekonomiska styrmedel som rekommenderas åtfölja ett mål för förebyggande för engångsplastkassar skulle generera inkomster som skulle kunna överföras till de offentliga myndigheterna eller detaljhandlarna. Om inkomster tillfaller de offentliga myndigheterna skulle de kunna utnyttjas för att kompensera för (en del av) de administrativa kostnader som avser genomförandet och kontrollen av efterlevnad av lagstiftningen. – Godkännande av åtgärden. Eftersom detaljhandlarna inom EU:s forum för detaljhandeln endast omfattar 55 % av EU:s totala användning av engångsplastkassar skulle många mindre detaljhandlare inte delta i en frivillig överenskommelse om en sådan skulle förverkligas. Detta riskerar inte bara att förvirra konsumenterna, eftersom tillgången på engångsplastkassar skulle variera mellan affärerna, utan även att ge upphov till frågor vad gäller lika konkurrensvillkor för alla detaljhandlare i EU. Dessutom finns det en risk att enskilda detaljhandlare som omfattas av EU:s forum för detaljhandeln inte godtar avtalet. – Öka medvetenheten om hållbar konsumtion Om det blir svårare att få tag på engångsplastkassar och ekonomiska styrmedel införs så kan det bidra till att öka konsumenternas medvetenhet om (o)hållbara konsumtionsmönster, och det utöver vad endast gäller användningen av en av plastkassar. Denna effekt är mindre sannolik vid en frivillig överenskommelse med endast en del av EU:s detaljhandelssektor. – Övriga frågor Ett förbud och ett mål för förebyggande kan påverka mindre affärer mer än större affärer eftersom det kan avskräcka kunder som bara tittar in från att göra impulsköp. För större detaljhandlare, vilka utgör den viktigaste kanalen för distribution av plastkassar till konsumenterna, utgör impulsköp sannolikt en mindre andel av försäljningen. 7. Lämpligaste alternativ Ett förebyggandemål för hela EU med en uttrycklig rekommendation att använda ekonomiska instrument och möjligheten för medlemsstaterna att tillämpa marknadsbegränsningar som ett undantag från artikel 18 (alternativ 3 som beskrivs i avsnitt 3.2.3 i den fullständiga konsekvensbedömningen) har störst potential att uppnå ambitiösa miljöresultat och positiva ekonomiska effekter, begränsa de negativa effekterna på sysselsättningen, säkerställa allmänhetens acceptans och bidra till ökad medvetenhet om hållbar förbrukning. Ytterligare överväganden av de alternativ som analyseras i denna konsekvensbedömning under kommissionens samråd mellan tjänsteavdelningar har dock lett till slutsatsen att det i nuläget skulle vara svårt att utforma och genomföra ett begränsningsmål i hela EU med tanke på de stora skillnaderna mellan medlemsstaternas förbrukning av engångsplastpåsar. I stället för att fastställa ett gemensamt EU-mål är det därför mer ändamålsenligt att i artikel 4 i direktiv 94/62/EG införa ett krav på att alla medlemsstater ska minska sin förbrukning av engångsplastbärkassar, men att de själva fastställer egna nationella begränsningsmål och väljer åtgärder för att nå målen. Senare kan det dock bli aktuellt att fastställa begränsningsmål för hela EU. 8. Övervakning och utvärdering Medlemsstaterna förväntas införliva direktivet tolv månader efter dess ikraftträdande och att genomföra åtgärder som minskar förbrukningen av engångsplastpåsar inom två år från ikraftträdandet. De ska underrätta kommissionen om den nationella lagstiftning som genomförts för att nå målet, varefter kommissionen gör en överensstämmelsekontroll. Den centrala indikatorn för framstegen mot att nå de mål som fastställs i detta alternativ är ”antalet engångsplastbärkassar som släpps ut på marknaden”. Övervakningen av minskningen av förbrukningen av engångsplastbärkassar i kombination med ekonomiska instrument och möjligheten för medlemsstaterna att införa begränsningar på marknaden genom undantag från artikel 18 i direktivet om förpackningar bör vara förhållandevis okomplicerad med tanke på de övervakningsinstrument som redan finns för genomförandet av direktivet om förpackningar och ramdirektivet om avfall. Medlemsstaterna har ansvar för genomförande, övervakning och verkställighet av sina nationella åtgärder för att uppfylla kraven i det initiativ som föreslås i denna rapport. Därför kommer de exakta datainsamlingsmetoderna att bero på den enskilda medlemsstatens interna organisation och vilken typ av genomförandeinstrument som väljs. Nya åtgärder för att minska förbrukningen av engångsplastbärkassar kommer inte att medföra större ändringar av de befintliga övervakningsskyldigheterna eftersom dessa redan omfattas av skyldigheterna i ramdirektivet om avfall och direktivet om förpackningar. Kommissionen uppmuntrar, på samma sätt som den har gjort i samband med andra direktiv om avfallsflöden, till utbyte av information om bästa datainsamlingspraxis från länder som har genomfört sådana initiativ med framgång. [1] En definition av plastbärkassar ges i bilaga II till den fullständiga konsekvensanalysen (kommissionens arbetsdokument COM (2013) XXX final). [2] EGT L 365, 31.12.1994, s. 10.