RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET

om undantagsklausulen (artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna)

SAMMANFATTNING

Under diskussionerna om den årliga anpassningen för 2010 av löner och pensioner för EU:s anställda konstaterade rådet att den senaste finansiella och ekonomiska krisen har lett till en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen inom EU och bad kommissionen att lägga fram lämpliga förslag på grundval av artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna.

I EU-domstolens dom av den 24 november 2010 i mål C-40/10 påpekade domstolen att undantagsklausulen gör det möjligt att beakta konsekvenserna av en försämring av den ekonomiska och sociala situationen som är både allvarlig och plötslig, då tjänstemännens löner inte kan anpassas tillräckligt skyndsamt genom att tillämpa den ”normala metoden”. Domstolen förklarade att det förfarande som föreskrivs i artikel 10 till bilaga XI till tjänsteföreskrifterna utgör den enda möjligheten att beakta en ekonomisk kris vid anpassningen av lönerna och följaktligen avvika från tillämpningen av de kriterier som fastställs i artikel 3.2 i den bilagan.

Metoden innebär en grundlig mätning, genom principen om parallell utveckling, av den relevanta ekonomiska och sociala situationen i unionen, såsom den återspeglas i medlemsstaternas beslut om de nationella tjänstemännens löner. Lagstiftaren har noggrant valt ut de kriterier som ska beaktas vid anpassningen av löner och pensioner. Dessa kriterier kan tillämpas vid såväl en uppgång som en nedgång i ekonomin.

Undantagsklausulen är inte knuten till ekonomiska konjunktursvängningar. Den bör därför användas vid extrema förhållanden i EU som inte kan beaktas med hjälp av metoden, men inte varje gång konjunkturerna i EU vänder nedåt.

Kommissionen har använt 15 ekonomiska och sociala indikatorer när den har bedömt om det är nödvändigt att använda undantagsklausulen under 2011. I överensstämmelse med den ekonomiska prognos för Europa som GD Ekonomi och finans lade fram den 13 maj 2011 visar de att EU:s ekonomi fortsätter att återhämta sig.

I rapporten dras slutsatsen att det inte har inträffat någon allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen i unionen under referensperioden från den 1 juli 2010 till mitten av maj 2011 och att det inte är lämpligt att lägga fram något förslag i enlighet med artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna.

Emellertid noterade kommissionen den 29 juni 2011 ett utkast till förslag om en ny metod, inklusive möjliga ändringar i systemet med undantagsklausulen, för att denna på vissa villkor ska kunna tillämpas automatiskt i framtiden.

INLEDNING

Under diskussionerna om den årliga anpassningen för 2010 av löner och pensioner för EU:s tjänstemän och andra anställda avgav rådet följande uttalande:

Rådet noterar att de senaste finansiella och ekonomiska kriserna som inträffat inom EU och som har lett till betydande finanspolitiska justeringar och ökad osäkerhet beträffande sysselsättningen i flera medlemsstater skapar en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen inom EU. I detta sammanhang anmodar rådet kommissionen att i enlighet med artikel 241 i EUF-fördraget i god tid lägga fram lämpliga förslag på grundval av artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna och mot bakgrund av objektiva uppgifter från kommissionen, så att Europaparlamentet och rådet kan behandla och anta dessa före utgången av 2011.

Enligt artikel 241 i EUF-fördraget får rådet med enkel majoritet anmoda kommissionen att företa de utredningar som rådet finner nödvändiga för att förverkliga de gemensamma målen samt att förelägga rådet lämpliga förslag. Om kommissionen inte lägger fram något förslag, måste den underrätta rådet om skälen till detta.

Denna rapport överensstämmer med rådets begäran och artikel 241 i EUF-fördraget. Den täcker en period från och med den dag då den senaste årliga anpassningen av löner och pensioner trädde i kraft (den 1 juli 2010) till och med den tidpunkt då de senaste uppgifterna gjordes tillgängliga för denna rapport (mitten av maj 2011).

RÄTTSLIG BAKGRUND

Enligt artikel 65 i tjänsteföreskrifterna ska ” rådet […] varje år göra en översyn av lönerna till unionens tjänstemän och övriga anställda. Denna översyn skall göras i september på grundval av en gemensam rapport som läggs fram av kommissionen och som bygger på ett gemensamt index som utarbetats av Europeiska unionens statistikkontor i överensstämmelse med medlemsstaternas nationella statistiska kontor; indexet skall återge situationen den 1 juli i var och en av unionens medlemsstater.

Rådet ska i samband med översynen ta ställning till om det är lämpligt att, inom ramen för unionens ekonomiska och sociala politik, anpassa lönerna. Hänsyn ska tas till eventuella löneökningar i offentlig förvaltning och rekryteringsbehoven.”

I enlighet med artikel 65a i tjänsteföreskrifterna fastställs tillämpningsföreskrifterna till artiklarna 64 och 65 i bilaga XI.

I artiklarna 3.1 och 2 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna anges följande:

1. Enligt artikel 65.3 i tjänsteföreskrifterna skall rådet, på förslag av kommissionen och på grundval av de kriterier som föreskrivs i avsnitt 1 i denna bilaga, före utgången av varje år fatta beslut om anpassning av lönerna och pensionerna, med verkan från och med den 1 juli.

2. Anpassningen skall motsvara produkten av den särskilda indikatorn och det internationella indexet för Bryssel. Anpassningen skall fastställas som nettovärde i form av en enhetlig procentsats.

I artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna (undantagsklausulen) anges följande:

Om en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen inom unionen konstateras på grundval av objektiv information som tillhandahålls av kommissionen, skall kommissionen lägga fram lämpliga förslag för rådet, som skall fatta beslut i enlighet med förfarandet i artikel 336 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

Förhållandet mellan artikel 3 i bilaga XI och undantagsklausulen analyserades av EU-domstolen i dess dom i mål C-40/10, kommissionen mot rådet. Domstolen påpekade att undantagsklausulen ”gör det möjligt att i en extraordinär situation sporadiskt avvika från den metod som föreskrivs i artikel 3 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, utan att dock ändra eller upphäva metoden för kommande år.” (punkt 74, understrykning tillagd i efterhand).

Domstolen förklarade vidare att ”… som kommissionen fann i sin rapport av den 27 juni 1994 om tillämpningen av undantagsklausulen (SEK(94) 1027 slutlig, under II.3, s. 5 och 6 ), gör slutligen denna klausul det möjligt att beakta konsekvenserna av en försämring av den ekonomiska och sociala situationen som är både allvarlig och plötslig, då tjänstemännens löner inte justeras tillräckligt skyndsamt genom tillämpning av den ”normala metoden ” (punkt 75, understrykning tillagd i efterhand).

Domstolen gjorde det klart att ”… det förfarande som föreskrivs i artikel 10 [till bilaga XI till tjänsteföreskrifterna] utgör den enda möjligheten att beakta en ekonomisk kris vid anpassningen av lönerna och följaktligen avvika från tillämpningen av de kriterier som fastställs i artikel 3.2 i den bilagan ” (punkt 77, understrykning tillagd i efterhand).

Denna slutsats påverkas inte av det faktum att tillämpningen av artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna är avhängig ett förslag från kommissionen. Det framgår särskilt av artikel 17.2 FEU att det är förenligt med den institutionella jämvikt som föreskrivs i fördragen, vilka i princip ger kommissionen exklusiv fördragsrätt i lagstiftningsförfaranden .” (punkt 78).

METODENS MÅL OCH GRUNDLÄGGANDE PRINCIPER

Kommissionen anser att det är lämpligt att erinra om de principer som ligger till grund för metoden för anpassning av löner och pensioner, vilka redan beskrevs i kommissionens rapport om bilaga XI till tjänsteföreskrifterna (KOM(2008) 443).

Bestämmelserna för den nuvarande metoden för att anpassa löner och pensioner gäller från och med den 1 juli 2004 till och med den 31 december 2012 och återfinns i artiklarna 64, 65 och 65a i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna.

De viktigaste målen med metoden är

- en automatisk anpassning av lönerna för att undvika att arbetet vid unionens institutioner och organ störs av årliga förhandlingar och eventuella strejker,

- transparenta, effektiva och förhållandevis tydliga bestämmelser för beslut om anpassning av lönerna för tjänstemän och övriga anställda vid alla EU-institutioner.

För att metoden ska fungera väl har följande principer fastställts:

- Likvärdighet i köpkraft för EU-tjänstemän på olika tjänstgöringsorter.

- Förändringar i köpkraften ska ske parallellt med förändringar för nationella tjänstemän i medlemsstaterna.

Följande två aspekter av metoden bör undersökas närmare:

- Principen om parallell utveckling.

- Fördröjningen.

Principen om parallell utveckling

I enlighet med artikel 1.4 i bilaga XI beräknas den (övergripande) särskilda indikatorn så att den avspeglar den genomsnittliga förändringen i nettolön för nationella tjänstemän i central statsförvaltning i reala termer, dvs. efter att inflationen i det land där de arbetar har beaktats. Därefter mäts konsumentprisinflationen med hjälp av det internationella indexet för Bryssel, i enlighet med artikel 3.2 i bilaga XI. Bryssel har valts som referens, eftersom de flesta EU-tjänstemän arbetar där. Slutligen beräknas den nominella årliga anpassningen av EU-tjänstemännens grundlöner, som kan vara positiv eller negativ, genom att multiplicera det internationella indexet för Bryssel med den övergripande särskilda indikatorn.

Förändringen i EU-tjänstemännens köpkraft bestäms därför helt och hållet av den övergripande särskilda indikatorn, som garanterar överensstämmelse med utvecklingen av köpkraften för de nationella tjänstemännen. Det är detta som principen om parallell utveckling går ut på.

Inbyggd fördröjning i metoden

Enligt artikel 1.2 och 1.4 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna ska det internationella indexet för Bryssel beakta de ändringar i konsumentpriserna som skett mellan juni föregående år och juni innevarande år, och Eurostat ska beräkna särskilda indikatorer som avspeglar reallöneförändringar för tjänstemän i central statsförvaltning mellan den 1 juli föregående år och den 1 juli innevarande år. Enligt artikel 3.1 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna ska rådet, på förslag av kommissionen, före utgången av varje år fatta beslut om anpassning av lönerna och pensionerna, med verkan från och med den 1 juli. Den årliga anpassningen träder således i kraft med en fördröjning på upp till ett år. Härtill kommer en ytterligare fördröjning på upp till sex månader före antagandet av förordningen om anpassning av lönerna. Förordningen måste antas före den 31 december och tillämpas retroaktivt.

Lagstiftaren ansåg att metoden kunde fungera trots denna fördröjning, och att EU-tjänstemän och annan personal skulle kunna klara av effekterna av den årliga inflationen. Detta är orsaken till att det i artikel 65 fastställs endast en årlig tidsfrist för anpassningen av lönerna. I artikel 4–8 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna föreskrivs dock möjligheten att göra en mellanliggande anpassning av lönerna om levnadskostnaderna mellan juni och december förändras väsentligt.

UNDANTAGSKLAUSULEN

Lagstiftaren har dock antagit en undantagsklausul. I klausulen fastställs följande villkor som måste vara uppfyllda innan eventuella åtgärder kan vidtas:

- Försämringen måste vara både allvarlig och plötslig, den måste påverka den ekonomiska och sociala situationen på EU-nivå, och den måste bedömas på grundval av objektiv information som tillhandahålls av kommissionen.

- Det måste röra sig av en sådan försämring som inte i tillräcklig utsträckning kan beaktas med hjälp av metoden, eftersom den är exceptionell både tids- och storleksmässigt.

I undantagsklausulen föreskrivs att kommissionen, om det finns objektiva skäl för att tillämpa klausulen, måste lägga fram lämpliga förslag för Europaparlamentet och rådet som ska fatta beslut i enlighet med förfarandet i artikel 336 i EUF-fördraget.

Villkoren för tillämpning av undantagsklausulen

Lydelsen av undantagsklausulen bör granskas noggrant, eftersom alla de villkor som fastställs i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna måste uppfyllas för att undantagsklausulen ska kunna tillämpas.

Försämring är en term som används för att beskriva en försämring av den ekonomiska och sociala situationen. För att kunna fastställa att det har inträffat en allvarlig försämring av den ekonomiska och sociala situationen bör hänsyn tas till både storleken och varaktigheten hos de ekonomiska och sociala verkningar som har konstaterats. För att kunna fastställa att det rör sig om en plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen bör snabbheten och förutsägbarheten hos de ekonomiska och sociala verkningarna undersökas. I detta sammanhang är det särskilt viktigt att skilja mellan normala ekonomiska konjunktursvängningar och variationer som orsakas av yttre händelser.

För att fastställa om ovanstående villkor är uppfyllda bör olika objektiva indikatorer som täcker det ekonomiska och det sociala området ligga till grund för bedömningen. Dessa indikatorer bör vara förenliga med följande relevanta och allmänt godtagna principer[1]:

- En indikator bör vara inriktad på problemets kärna och medge en tydlig och godtagbar normativ tolkning.

- En indikator bör vara hållbar och statistiskt validerad.

- En indikator bör ligga rätt i tiden och vara möjlig att ompröva.

- Indikatorerna bör vara inriktade på EU som helhet och inte på enskilda medlemsstater.

- Indikatorerna bör vara sinsemellan konsekventa.

- Uppsättningen av indikatorer bör vara så transparent och tillgänglig som möjligt för EU-medborgarna.

- Befintliga indikatorer bör alltid användas där så är möjligt.

På grundval av dessa principer är följande 15 ekonomiska och sociala indikatorer ändamålsenliga:

- Ekonomisk aktivitet: BNP-tillväxt, inhemsk efterfrågan, lagerstockar, nettoexport, privat konsumtion, offentlig konsumtion, totala investeringar och inflation (HIKP) i EU.

- Offentliga finanser: saldot i de offentliga finanserna och den offentliga skulden i EU.

- Arbetsmarknaden: total sysselsättning, arbetslöshet, löner och socialförsäkringsavgifter i EU.

- Stämningsindikatorer: Indikatorn för tilltron till ekonomin ( Economic Sentiment Indicator ) i EU.

För att kunna bedöma om de kriterier som fastställs i undantagsklausulen för närvarande är uppfyllda bör det göras en analys av den ekonomiska och sociala situationen från juli 2010 till mitten av maj 2011 (förutsatt att relevanta uppgifter eller prognoser finns tillgängliga), eftersom den årliga anpassningen för 2010 redan omfattade perioden fram till den 1 juli 2010. Detta stämmer överens med definitionen av en ”plötslig” försämring såsom anges i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna. Uppgifter från en längre tidsperiod läggs dock fram för att vid behov tillhandahålla en allmän översikt.

Upprätthålla principen om parallell utveckling

Metoden innebär en grundlig mätning, genom principen om parallell utveckling, av den relevanta ekonomiska och sociala situationen i unionen, såsom den återspeglas i medlemsstaternas beslut om de nationella tjänstemännens löner. Lagstiftaren har noggrant valt ut de kriterier som ska beaktas vid anpassningen av löner och pensioner. Dessa kriterier kan tillämpas vid såväl en uppgång som en nedgång i ekonomin.

Metoden för anpassning av löner och pensioner har tillämpats i närmare 40 år. Under denna långa tid har EU:s ekonomi upplevt såväl perioder av snabb tillväxt som konjunkturnedgångar.

Principen om parallell utveckling i förhållande till nationella tjänstemän när det gäller förändringar i köpkraften, som fastställdes i tjänsteföreskrifterna redan 1962, måste upprätthållas även i tider av ekonomisk nedgång i EU. Detta är helt i linje med vad som anges i artikel 65, nämligen att det i samband med den årliga översynen särskilt ska tas hänsyn till eventuella löneökningar i offentlig förvaltning och rekryteringsbehoven.

Om det däremot rör sig om en plötslig och allvarlig försämring som på grund av sin exceptionella karaktär, antingen tids- eller storleksmässigt, inte i tillräcklig utsträckning kan beaktas med hjälp av metoden bör undantagsklausulen användas.

En annorlunda tolkning skulle leda till inkonsekvenser: trots att metoden på ett korrekt sätt förmår beakta den ekonomiska och sociala utvecklingen i EU, såsom den återspeglas i de nationella tjänstemännens löner, skulle lagstiftaren bli tvungen att vidta undantagsåtgärder i samband med den årliga anpassningen av EU-tjänstemännens löner och pensioner. En sådan tolkning skulle falla utanför ramen för EU:s ekonomiska och sociala politik som avses i artikel 65 i tjänsteföreskrifterna.

Detsamma gäller för den fördröjning som är inbyggd i metoden. Referensperioden medför per definition en fördröjning i anpassningen av lönerna med upp till ett år (även om fördröjningen sannolikt är kortare i praktiken). Lagstiftaren ansåg att metoden skulle fungera med denna fördröjning, men undantagsklausulen innebär klart en möjlighet att minska fördröjningen, om medlemsstaterna skulle vidta extrema åtgärder för att anpassa de nationella tjänstemännens löner som även borde tillämpas på EU-tjänstemän utan att man väntar till följande årliga anpassning.

De förslag som läggs fram bör således återspegla en sådan exceptionell utveckling som inte i tillräcklig utsträckning beaktats genom metoden. Förslagen bör inte gå utöver de genomförandebestämmelser som fastställs i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna. Det finns ingen objektiv orsak att tillämpa andra kriterier än förändringar i köpkraften för nationella tjänstemän i medlemsstaterna, eftersom detta skulle undergräva metodens effekt och leda till att ytterligare åtgärder införs för EU-anställda som inte tillämpas på anställda i medlemsstaterna.

Dessutom är undantagsklausulen inte knuten till ekonomiska konjunktursvängningar. Såsom det redogjorts för ovan valde lagstiftaren noggrant ut de ekonomiska och sociala kriterier som skulle beaktas för anpassningen av löner och pensioner. Kriterierna kan tillämpas oavsett om det råder tillväxt eller nedgång i ekonomin. Metoden kan tillämpas både när lönerna i medlemsstaterna stiger och när de sjunker, och ökningen eller minskningen i de nationella tjänstemännens köpkraft återspeglas direkt i EU-tjänstemännens löner och pensioner. Undantagsklausulen bör därför användas vid extrema förhållanden i EU som inte kan beaktas med hjälp av metoden, men inte varje gång konjunkturerna i EU vänder nedåt.

DEN EKONOMISKA OCH SOCIALA SITUATIONEN INOM EU

Liksom de flesta kriser som uppkommit genom finansiella påfrestningar föregicks den senaste krisen av en relativt lång period av snabb kredittillväxt, låga riskpremier, höga priser på värdepapper och framför allt framväxt av bubblor inom fastighetssektorn. Det faktum att vissa banker redan sommaren 2007 inte kunde fastställa värdet på sina investeringsfonder bekräftade misstanken om att en finanskris skulle uppkomma, på grund av bankernas kraftiga exponering mot amerikanska subprimelån, några månader innan krisen verkligen bröt ut 2008.

Myndigheterna betraktade fortfarande den begynnande krisen som ett likviditetsproblem och det ansågs osannolikt att en systemkollaps skulle kunna inträffa, till dess att händelserna i september 2008 fick dem att ta till kraftiga åtgärder för att snabbt återställa lugnet på finansmarknaderna.

Samtidigt bidrog lämpliga politiska åtgärder på det makroekonomiska området till att begränsa krisens varaktighet och skapa förutsättningar för ekonomisk återhämtning[2].

För att kunna fastställa om den valda referensperioden (från den 1 juli 2010 till mitten av maj 2011) är den lämpligaste för att bedöma om undantagsklausulen ska tillämpas, bör den föregående utvecklingen granskas kortfattat.

Den föregående perioden

Årliga anpassningar 2009 och 2010

Under perioden juli 2008–juli 2009 visade den övergripande särskilda indikatorn att köpkraften för nationella tjänstemän i central statsförvaltning hade ökat med 2,7 % (se tabell 1). På grundval av denna ökning och det internationella indexet för Bryssel (0,9 %) uppgick värdet av anpassningen till 3,7 % för juli 2009–juli 2010, på grund av den inbyggda fördröjningen i metoden (se tabell 2). Tack vare principen om parallell utveckling motsvarar ökningen i köpkraft för EU-tjänstemännen under perioden juli 2009–juli 2010 ökningen för nationella tjänstemän under den föregående ettårsperioden (2,7 %).

[pic]

Under perioden juli 2009–juli 2010 antogs ökningar av de nominella lönerna i sex av de åtta medlemsstater som användes i urvalet (se tabell 3). Dessa ökningar motsvarade mer eller mindre en frysning av de nominella lönerna (-0,6 %, inbegripet den franska korrigeringen; i praktiken -0,3 %[3]). Främst till följd av inflation (1,7 %) ledde detta till en minskning av köpkraften för nationella tjänstemän (-2,2 %). På grund av principen om parallell utveckling återspeglades detta automatiskt i 2010 års översyn, då även EU-tjänstemännens löner frystes[4] (se tabell 4).

[pic]

De medlemsstater som ingick i urvalet antog under perioden 2007–2010 anpassningar av lönerna som inte med rimlighet kan anses sannolikt leda till överdrivna resultat med tanke på den fördröjning som är inbyggd i metoden. Dessa anpassningar medförde som mest en 2,2 % minskning av köpkraften under perioden juli 2009–juli 2010. Samtidigt genomförde andra medlemsstater, särskilt de nya, nedskärningar av lönerna (se tabell 5). Sammantaget uppgår den särskilda indikatorn för de 27 medlemsstaterna till -0,2 %, vilket skulle ha lett till ett ännu högre värde av anpassningen för EU-tjänstemännens löner. Enligt Eurostats uppskattningar i mars 2011, är en ytterligare nedgång på 1,3 % att vänta under perioden juli 2010–juli 2011.

Om lönenedskärningar hade genomförts av många medlemsstater som står för en betydande del av EU:s BNP, och därför hade återspeglats i den övergripande särskilda indikatorn, skulle kommissionen ha lagt fram lämpliga förslag för att tidigarelägga minskningen av köpkraften för EU-tjänstemännen.

[pic]

Den fördröjningseffekt som uppkom under denna period ansågs dock inte vara överdrivet stor. Fördröjningseffektens storlek kan bedömas genom att fastställa skillnaden mellan förändringen i köpkraften för de nationella tjänstemännen respektive EU-tjänstemännen under ett visst år. Under perioden juli 2008–juli 2009 var skillnaden -4,0 %, dvs. förändringen i köpkraft för de nationella tjänstemännen var 4,0 procentandelar större än för EU-tjänstemännen. De nationella tjänstemännens köpkraft ökade med 2,7 % under denna period, medan köpkraften för EU-tjänstemännen minskade med 1,3 %. Under perioden juli 2009–juli 2010 var situationen mer eller mindre den motsatta. Skillnaden uppgick då till 4,9 %. Tack vare principen om parallell utveckling gynnades EU-tjänstemännen av den ökning av köpkraften som de nationella tjänstemännen hade upplevt under den föregående perioden (se tabell 6).

[pic]

Genom tillämpningen av metoden 2009 blev den årliga anpassningen 3,7 % för EU-tjänstemän, vilket rådet då ansåg olämpligt. Denna ökning berodde dock på principen om parallell utveckling (eftersom de nationella tjänstemännens löner hade höjts). Även om fördröjningseffekten var beaktansvärd var den rimlig och skulle sannolikt inte förhindra att metoden fungerade väl. Det fanns därför inte något behov av att tillämpa undantagsklausulen 2009.

Avvikelse från principen om parallell utveckling

Vid tillämpningen av den princip om parallell utveckling som fastställs i metoden för anpassning av EU-tjänstemännens löner mäts förändringen i de nationella tjänstemännens löner, och den genomsnittliga förändringen av deras köpkraft används för att fastställa utvecklingen av köpkraften för EU-tjänstemännens löner. Den årliga anpassning som beräknas på grundval av en given tolvmånadersperiod beaktas dock först när EU-tjänstemännens löner anpassas följande år. EU-tjänstemännens köpkraft följer därför den genomsnittliga köpkraften för nationella tjänstemän i de medlemsstater som ingår i det representativa urvalet, med en systematisk eftersläpning som är inbyggd i metoden (se figur 1, tabell 7 och tabell 8).

[pic]

[pic]

[pic]

Såsom kommissionen redan påpekade 2008[5] sätts principen om parallell utveckling delvis ur spel av två orsaker, till eventuell nackdel för EU-tjänstemännen. Även om deras löner påverkas av förändringar i nationella sociala avgifter genom den särskilda indikatorn sker en regelbunden och oberoende anpassning av de sociala avgifter som EU-tjänstemännen betalar. Den särskilda avgiften, som är ett extra avdrag från EU-tjänstemännens löner, innebär ytterligare dubbelräkning. För att kunna göra en korrekt jämförelse mellan köpkraften för nationella tjänstemän och EU-tjänstemän bör hänsyn tas till dessa poster (se figur 2, tabell 9 och tabell 10).

[pic]

[pic]

[pic]

Till följd av detta förhållande minskade den kumulativa köpkraften[6] för nationella tjänstemän med 1,8 % mellan 2004 och 2010, medan den för EU-tjänstemän minskade med 4,3 % under samma period.

Principen om parallell utveckling bör upprätthållas oberoende av konjunktursvängningarna. Denna hållning bygger på antagandet att medlemsstaterna vidtar lämpliga åtgärder avseende sina nationella tjänstemän, vilket direkt inverkar på EU-tjänstemännens löner. Trots denna princip har löneutvecklingen för EU-tjänstemännen avvikit betydligt från löneutvecklingen för de nationella tjänstemännen, till EU-tjänstemännens nackdel.

Bedömning av den ekonomiska och sociala situationen inom EU under referensperioden

EU:s ekonomi håller på att återhämta sig

Recessionen slutade hösten 2009 och följdes av en återhämtning med en stark uppgång under det andra kvartalet 2010, då den ekonomiska aktiviteten i euroområdet steg med 1 % jämfört med föregående kvartal, främst till följd av ett kraftigt exportdrivet uppsving i industrin. Tillväxten minskade under det tredje och fjärde kvartalet (0,3 %) vilket innebar en avmattning i återhämtningen i EU under andra halvåret 2010, till följd av en försvagning i världsekonomin och ogynnsamma väderförhållanden i Europa som drabbade investeringstillväxten under det fjärde kvartalet 2010. Sammantaget ökade BNP under 2010 med 1,8 % i både euroområdet och i EU. I vårprognosen från GD Ekonomi och finans bekräftas den fortsatta ekonomiska återhämtningen i EU[7]. Den ekonomiska tillväxten i Europa förväntas fortsätta med en takt av ungefär 1,7 % (euroområdet) och 1,8 % (EU) under både 2011 och 2012 (se figur 3).

[pic] Indikatorn för tilltron till ekonomin ( Economic Sentiment Indicator )[8] nådde sin lägsta nivå sedan 1990 i mars 2009 (66,9), men passerade medelvärdet för perioden 1990–2010 i april 2010 (100). Sedan dess steg indikatorvärdet stadigt och nådde 107,4 i mars 2011, men sjönk något i april och maj 2011 (se figur 4). Den betydande uppgång som har noterats sedan mars 2009 beror främst på ökad tilltro till ekonomin inom industrin[9].

[pic] Den pågående ekonomiska återhämtningen har varit exportdriven. Exporten växte under det andra kvartalet 2010 med 4,4 % jämfört med föregående kvartal, och saktade därefter ned något till 2,2 % och 1,8 % under det tredje respektive det fjärde kvartalet. De främsta orsakerna till BNP-tillväxten under andra halvåret 2010 var nettoexporten. Även om investeringarna ökade kunde de ta över positionen som främsta tillväxtmotor från exporten. Lagerstockarna bidrog negativt till BNP-tillväxten under första halvåret 2010, medan den privata konsumtionen visade vissa uppmuntrande tecken under det sista kvartalet 2010 (se figur 5).

De offentliga finanserna i EU har försämrats kraftigt under de senaste åren. Det sammantagna underskottet i den offentliga sektorns finanser ökade från mindre än 1 % av BNP 2007 till nästan 7 % av BNP 2009. Detta innebär en kraftigt ökad skuldkvot för EU. De försämrade offentliga finanserna beror inte endast på konjunkturfaktorer, utan härstammar från en tid långt före den kraftiga nedgången i den ekonomiska aktiviteten 2008–2009. Under 2010 kommer budgetutfallet inte att försämras och kan eventuellt förbättras något till följd av den ekonomiska tillväxten som överträffat förväntningarna och när de finanspolitiska stimulansåtgärderna till stöd för tillväxt gradvis upphör.

[pic]

Anpassning av de offentliga finanserna

EU reagerade snabbt och beslutsamt på den ekonomiska nedgången. Vid sidan av insatser för att stabilisera, återställa och reformera banksektorn lanserades den ekonomiska återhämtningsplanen för Europa i december 2008. Syftet för återhämtningsplanen var att återställa förtroendet och upprätthålla efterfrågan genom ett samordnat tillskott av köpkraft till ekonomin samt strategiska investeringar och åtgärder för att stödja företag och arbetsmarknader. Dessa kostsamma insatser har fått betydande konsekvenser för de offentliga finanserna: skuldkvoten för de fyra största ekonomierna i EU överskrider 75 %, vilket vida överskrider den tröskel som föreskrivs i stabilitets- och tillväxtpakten. Sammantaget nådde den offentliga skulden 80,2 % av BNP inom EU, och den förväntas enligt prognoserna för 2011-2012 fortsätta stiga och nå 83,3 % av BNP år 2012 (se figur 6).

[pic]

Regeringarna har redan börjat arbetet med finanspolitiska justeringar och strukturella reformer inom de offentliga finanserna: över hälften av medlemsstaterna förväntas ha ett lägre offentligt underskott 2010 jämfört med 2009, och det offentliga underskottet i EU förväntas minska från 6,4 % av BNP år 2010 till 4,7 % år 2011 och 3,8 % år 2012. En fortsatt hög skuldnivå skulle kunna undergräva den ekonomiska återhämtningen, främst på tre sätt: ökat hushållssparande, finansiering av skuld genom snedvridande beskattning och högre statliga riskpremier. Trovärdighetseffekten kan också kompensera den negativa verkan av en konsolidering av de offentliga finanserna, som har en konjunkturavmattande effekt. Det viktigaste är att undvika ny turbulens på statspappersmarknaderna såsom den som inträffade i början av 2010.

På det hela taget förefaller den ekonomiska återhämtningen i EU att ha börjat ta fart, med åtgärder för att justera de offentliga finanserna och en inflation som i huvudsak hålls under kontroll[10].

Fortsatt dämpad inflation

Trots höga skuldkvoter är inflationen fortsatt dämpad: Inflationen mätt i HIKP väntas i EU uppgå till i genomsnitt 2,1 % år 2010 och stiga till 3,0 % år 2011 för att därefter sjunka till 2,0 % år 2012 (se figur 7).

[pic]

Någon inflationsspiral väntas således inte bildas inom den närmaste framtiden. Det finns dock ett tryck på råvarupriserna till följd av farhågor för tillgången på olja med tanke på utvecklingen i Mellanöstern och Nordafrika.

Sekundära effekter för inflationen av ökande råvarupriser skulle kunna uppstå om prissättare och löntagare inte är villiga att absorbera hela kostnadsökningen. När prissättarna överför en del av kostnaderna till produktionskostnaderna och när löntagarna kräver högre löner (som kompensation för höjda energiräkningar) skulle en löne- och prisspiral kunna ta fart. På detta sätt skulle den ursprungliga störningen i råvarupriserna fortbestå. Detta system skulle dessutom leda till ökade inflationsförväntningar, vilket skulle påverka både företagens prissättningsstrategier och löneförhandlingarna.

För närvarande finns det dock inga tecken på sekundära effekter i EU:s ekonomi, och Europeiska centralbanken, som övervakar situationen, är beredd att strama upp penningpolitiken för att hålla inflationen nära målnivån. Just nu ligger inflationsförväntningarna nära målnivån, och löneavtalen och prissättningen utanför livsmedels- och energimarknaderna utgör inte någon källa till oro. Det finns inte heller några tecken på överdrivna lönekrav i de senaste löneförhandlingarna i EU.

Sannolikheten för att sekundära effekter skulle kunna uppkomma under de närmaste månaderna är inte särskilt hög. Situationen för EU:s ekonomi under den närmaste framtiden skiljer sig betydligt från situationen när oljechockerna inträffade på 1970-talet, då den ursprungliga energiprischocken ledde till effekter på kärninflationen inom loppet av ett år. Numera är penningpolitiken trovärdigare, det krävs en större flexibilitet av löntagarna på arbetsmarknaden och tillhandahållarna av varor och tjänster är utsatta för större konkurrens. Det befintliga kapacitetsutrymmet i EU:s ekonomi kommer också att bidra till att hålla inflationen i styr.

Början till stabilisering på arbetsmarknaden

Neddragningarna i sysselsättningen upphörde under det andra kvartalet 2010. Efter en toppnotering på 9,6 % förväntas arbetslösheten i EU minska något och uppgå till 9,5 % år 2011, för att därefter minska mer 2012 och nå 9,1 % (se figur 8).

[pic]

Särskilt arbetsmarknaden inom euroområdet uppvisade en överraskande förmåga att klara av recessionen jämfört med tidigare, bland annat eftersom de politiska åtgärder som vidtogs under krisen bidrog till att hålla äldre och kvinnliga arbetstagare kvar på arbetsmarknaden. Sysselsättningsförväntningarna har ökat sedan början av 2010, särskilt i tillverkningssektorn men också inom tjänstesektorn, där det långtidsmedelvärdet håller på att överskridas (se figur 9).

[pic] Betydande skillnader finns emellertid i fråga om insatserna för att komma tillrätta med arbetslösheten i olika länder, på grund av olika situationer och strukturer på de nationella arbetsmarknaderna. Vissa länder har drabbats särskilt hårt, och arbetslösheten överskrider 9 % i nio medlemsstater.

Löner i den offentliga sektorn jämfört med den totala ekonomin

Kommissionen anser också att det kan vara fruktbart att jämföra situationen för anställda i den offentliga sektorn med den totala ekonomin i EU. För detta syfte kan man granska de anställdas löner som arbetskraftskostnaden för alla löntagare, definierad som bruttolön inklusive övertidsersättning och bonusar, tillsammans med naturaförmåner och arbetsgivarens sociala avgifter[11], både i den offentliga sektorn[12] och den totala ekonomin. Det bör noteras att uppgifterna för den totala ekonomin inbegriper uppgifterna för den offentliga sektorn. Den offentliga sektorns andel av den totala ekonomin uppgår till 22 %.

Vi kan allmänt sett konstatera att lönerna i den privata sektorn i stor utsträckning korrelerar med de ekonomiska konjunkturerna. De anställdas löner i den totala ekonomin ökade med 5,3 % år 2007 och med 4,3 år 2008, men minskade med 0,2 % år 2009 till följd av den finansiella turbulensen, medan BNP sjönk med 4,2 % (se figur 10).

Även om lönerna i den offentliga sektorn inte nödvändigtvis följer de ekonomiska konjunkturerna sjönk den årliga löneökningen för de offentligt anställda från 3,7 % år 2009 till 1,2 % år 2010. Enligt prognoser från GD Ekonomi och finans väntas denna utveckling fortsätta 2011 (0,6 %) och 2012 (1,3 %), medan lönerna i den totala ekonomin väntas öka med 2,4 % år 2011 och 3,2 % år 2012 (se figur 11).

Även om den ekonomiska återhämtningen började 2010, håller de kumulativa förändringarna i lönerna i den totala ekonomin sedan 2004 redan på att gå förbi de kumulativa förändringarna i den offentliga sektorn under samma period (se figur 11): Från 2004 till 2010 ökade lönerna i EU i nominellt värde med 28 % i den offentliga sektorn jämfört med 25 % i den privata sektorn, främst till följd av nedgången i den ekonomiska aktiviteten. Enligt prognoserna från GD Ekonomi och finans kommer ökningen mellan 2004 och 2012 troligen att uppgå till 31 % i den offentliga sektorn mot 32 % i den privata sektorn.

På det hela taget fördröjdes krisens effekter i den offentliga sektorn, och de var inte lika genomgripande som i den privata sektorn. Tjänstemännen i såväl medlemsstaterna som EU-institutionerna kommer dock att fortsätta att känna av konsekvenserna av krisen under en lång tid framöver, på grund av behovet att göra betydande budgetnedskärningar under de kommande åren.

[pic]

[pic]

[pic]

SLUTSATS

Undantagsklausulen bör inte tillämpas vid varje nedgång i den ekonomiska aktiviteten. Lagstiftaren valde noggrant ut de ekonomiska och sociala kriterier som skulle beaktas för anpassningen av löner och pensioner. Dessa kriterier kan tillämpas vid såväl en uppgång som en nedgång i ekonomin. Metoden kan tillämpas både när lönerna i medlemsstaterna stiger och sjunker, och ökningen eller minskningen i de nationella tjänstemännens köpkraft återspeglas direkt i EU-tjänstemännens löner och pensioner. Undantagsklausulen bör därför användas vid extrema förhållanden i EU som inte kan beaktas med hjälp av metoden, men inte varje gång konjunkturerna i EU vänder nedåt.

Med hänsyn till ovanstående överväganden och analys kan slutsatsen dras att det inte har förekommit någon allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen inom EU under referensperioden från den 1 juli till mitten av maj 2011. Det har inte heller konstaterats någon händelse som inte har beaktats eller inte kunnat beaktas av metoden. Kommissionen anser därför att det inte är lämpligt att lägga fram ett förslag i enlighet med artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna.

Emellertid noterade kommissionen den 29 juni 2011 ett utkast till förslag om en ny metod, inklusive möjliga ändringar i systemet med undantagsklausulen, för att denna på vissa villkor ska kunna tillämpas automatiskt i framtiden.

[1] De flesta av dessa är principer som har överenskommits för den öppna samordningsmetoden för social integration och socialt skydd. Den öppna samordningsmetoden används av medlemsstaterna till stöd för utformningen, genomförandet och utvärderingen av socialpolitiken och för utvecklingen av samarbetet mellan medlemsstaterna. Den är ett förvaltningsverktyg som grundar sig på gemensamma mål och indikatorer, och kompletterar socialpolitikens lagstiftnings- och finansieringsinstrument. Den utgör en del av genomförandet av samordningen av socialpolitiken, särskilt inom ramen för Lissabonstrategin (och sedermera Europa 2020-strategin).

[2] Källa : Economic crisis in Europe: Causes, consequences and responses , juli 2009, GD Ekonomi och finans.

[3] Effekten av ett fel i de franska uppgifter som låg till grund för anpassningen 2009 beaktades i anpassningen 2010, eftersom anpassningen 2009 inte kunde korrigeras på grund av att domen i mål C-40/10 måste följas.

[4] En svag ökning av grundlönerna med 0,1 % som, efter det att ökningen av procentsatsen för pensionsavgiften och av den särskilda avgiften hade beaktats, resulterade i en nedskärning av nettolönerna.

[5] Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, KOM(2008) 443 slutlig, 10.7.2008.

[6] Beräknas genom att lägga ihop förändringarna i köpkraft för varje år under perioden 2004–2010.

[7] I följande avsnitt är uppgifterna för 2011 och 2012 hämtade från vårprognosen från GD Ekonomi och finans.

[8] På grundval av konjunkturundersökningar offentliggörs varje månad bedömningar och förväntningar i fråga om vissa aspekter av den ekonomiska verksamheten i olika sektorer av ekonomin (industrin, tjänster, byggnadsverksamhet, detaljhandel) och konsumenter. För var och en av de sektorer som undersöks tas ”konfidensindikatorer” fram som återspeglar övergripande attityder och förväntningar på sektorsnivå i ett endimensionellt index. För att kunna följa den allmänna ekonomiska verksamheten har man sedan 1985 beräknat en övergripande indikator för tilltron till ekonomin, som en vägd summa av dessa fem indikatorer.

[9] Källa : Business and consumer survey results (resultat från konjunkturundersökningarna) maj 2011, GD Ekonomi och finans.

[10] Källa : European Economic forecast , våren 2011, GD Ekonomi och finans.

[11] De återspeglar följaktligen förändringar i sysselsättningen och välfärdspolitiken samt lönenivån.

[12] Den offentliga sektorn inkluderar alla institutionella enheter som är övriga icke marknadsproducenter och vars produktion är avsedd för individuell och kollektiv konsumtion huvudsakligen finansierad med obligatoriska betalningar av enheter som hör till andra sektorer, och/eller alla institutionella enheter som främst ägnar sig åt omfördelning av inkomster och förmögenhet. De institutionella enheterna inbegriper offentliga organ, vissa icke vinstdrivande institutioner och självständiga pensionsfonder. Den offentliga sektorn delas in i följande fyra delsektorer: stat, delstatsförvaltning, kommunalförvaltning och socialförsäkringsfonder.