Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION i syfte att få situationen med ett alltför stort offentligt underskott i Frankrike att upphöra /* COM/2013/0384 final - 2013/ () */





Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION i syfte att få situationen med ett alltför stort offentligt underskott i Frankrike att upphöra EUROPEISKA UNIONENS RÅD UTFÄRDAR DENNA REKOMMENDATION med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 126.7, med beaktande av Europeiska kommissionens rekommendation, och av följande skäl: (1) Enligt artikel 126 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ska medlemsstaterna undvika alltför stora underskott i sina offentliga finanser. (2) Stabilitets- och tillväxtpakten grundas på målet om sunda offentliga finanser, som ett sätt att stärka förutsättningarna för prisstabilitet och stark varaktig tillväxt som kan bidra till ökad sysselsättning. (3) Den 27 april 2009 fastslog rådet enligt artikel 104.6 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen att det förelåg ett alltför stort underskott i Frankrike. Det rekommenderade att det alltför stora underskottet skulle korrigeras senast 2012[1], i enlighеt med artikel 104.7 i EG-fördraget och artikel 3 i rådets förordning (EG) nr 1467/97 av den 7 juli 1997 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott[2]. (4) Den 2 december 2009 fastställde rådet i enlighet med artikel 126.7 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, att effektiva åtgärder hade vidtagits av de franska myndigheterna men att oväntade negativa ekonomiska händelser med stora negativa effekter på de offentliga finanserna inträffat efter antagandet av rekommendationen. Följaktligen rekommenderade rådet Frankrike att korrigera sitt alltför stora underskott senast 2013. För att minska det offentliga underskottet till under 3 % av BNP på ett trovärdigt och hållbart sätt rekommenderas de franska myndigheterna att a) genomföra konsolideringsåtgärderna 2010 såsom planerats och stärka den finanspolitiska ansträngningen från och med 2011, b) säkerställa en genomsnittlig finanspolitisk ansträngning på över 1 % av BNP per år under perioden 2010-13, och c) specificera de åtgärder som krävs för att korrigera det alltför stora underskottet senast 2013, om konjunkturförhållandena tillåter detta, samt minska underskottet snabbare om det ekonomiska eller finanspolitiska läget blir bättre än väntat vid tidpunkten för rekommendationen. I sin rekommendation fastställde rådet tidsfristen den 2 juni 2010 för att vidta effektiva åtgärder i linje med bestämmelserna i artikel 3.4 i förordning (EG) nr 1467/97. (5) Den 15 juni 2010 drog kommissionen slutsatsen att, baserat på kommissionens vårprognos 2010 hade Frankrike vidtagit effektiva åtgärder för att följa rådets rekommendation av den 2 december 2009 om att nedbringa det offentliga underskottet under referensvärdet på 3 % av BNP. Den ansåg därför att det inte krävdes några ytterligare steg i förfarandet vid alltför stora underskott. (6) Enligt artikel 3.5 i förordning (EG) nr 1467/97 kan rådet på kommissionens rekommendation anta en ändrad rekommendation enligt artikel 126.7 i EUF-fördraget, om effektiva åtgärder har vidtagits och oväntade negativa ekonomiska händelser med stora negativa effekter på de offentliga finanserna inträffar efter det att rekommendationen har antagits. Sådana ekonomiska händelser ska bedömas mot bakgrund av den ekonomiska prognos som låg till grund för rådets rekommendation. (7) I enlighet med artikel 126.7 i EUF-fördraget och artikel 3 i rådets förordning (EG) nr 1467/97 har rådet skyldighet att lämna rekommendationer till den berörda medlemsstaten i syfte att få situationen med ett alltför stort underskott att upphöra inom en viss tid. I rekommendationen ska den berörda medlemsstaten få högst sex månader på sig att vidtaga effektiva åtgärder för att korrigera det alltför stora underskottet. I rekommendationen om att korrigera ett alltför stort underskott bör rådet också som ett riktmärke begära att årliga budgetmål uppnås som, på grundval av den prognos som ligger till grund för rekommendationen, är förenliga med en årlig förbättring av det strukturella saldot på minst 0,5 % av BNP, dvs. det konjunkturrensade saldot exklusive engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder. (8) Enligt kommissionens höstprognos 2009 som låg till grund för rådets rekommendation av den 2 december 2009 enligt artikel 126.7 i EUF-fördraget, beräknades den franska ekonomin växa med 1,2 % 2010 och med 1,5 % 2011. Åren 2012 och 2013 låg bortom den prognoshorisonten, men utifrån antagandet att det stora negativa produktionsgapet gradvis kommer att slutas senast 2015, väntades tillväxten under 2012 och 2013 bli högre än 2011. BNP-tillväxten 2010 var avsevärt högre än väntat i kommissionens höstprognos 2009 och 2011 låg den något över beräknade 1,5 %, medan den franska ekonomin stagnerade 2012. (9) Enligt kommissionens vårprognos 2013 förväntas BNP minska med 0,1 % i år, vilket innebär ett mycket värre scenario för 2013 än det som ligger till grund för rådets rekommendation från december 2009. Hushållens svaga reala disponibla inkomst som huvudsakligen är kopplad till den ökade arbetslösheten och skatteökningar kommer endast att delvis uppvägas av en lägre inflation, medan näringslivets låga framtidstro förväntas leda till fortsatt fallande investeringar. En svag uppgång för den externa sektorn väntas leda till en blygsam återhämtning vad gäller aktiviteten under årets andra hälft. Ett gradvis förbättrat förtroende och en återhämtning av den reala disponibla inkomsten – med antagande av att det inte vidtas några ytterligare konsolideringsåtgärder – bör leda till positiv tillväxt 2014 (1,1 %). Trots regeringens ansträngningar att stödja sysselsättningen, särskilt för unga människor och äldre arbetstagare, beräknas arbetslösheten fortsätta att öka och nå 10,6 % 2012 och 10,9 % 2014. Inflationen väntas falla till 1,2 % 2013 stödd av lägre energipriser innan den återigen ökar takten nästa år, särskilt på grund av planerade moms-ökningar. (10) Den ekonomiska krisen har också haft en betydande inverkan på saldot i de offentliga finanserna. Underskottet ökade till oöverträffade 7,5 % av BNP 2009 från redan höga 3,3 % 2008 tack vare de automatiska stabilisatorernas inverkan och de diskretionära finanspolitiska stimulansåtgärderna som genomförts av myndigheterna som en del av den ekonomiska återhämtningsplanen för Europa (EERP). 2010 minskade det offentliga underskottet till 7,1 % av BNP, vilket speglar både cykliska effekter och en förbättring av det strukturella saldot (vilket delvis motverkas av underskottsökande engångsåtgärder). Det strukturella saldot förbättrades med 0,3 % av BNP. 2011 minskade underskottet avsevärt och nådde 5,3 % av BNP. Medan BNP-ökningen var kvar oförändrad jämfört med 2010, på 1,7 %, berodde förbättringen huvudsakligen på stärkta konsolideringsåtgärder och den fullständiga utfasningen av EERP. Den finanspolitiska ansträngningen såsom den mäts genom förändringen i det strukturella saldot var 1,2 % av BNP. 2012 stod det nominella underskottet på 4,8 % av BNP, vilket innebär att det inte uppfyller myndigheternas mål på 4,5 %, trots ett stort antal nya åtgärder. En del av skillnaden beror på kostnaden av att undsätta bankgruppen Dexia (0,1 % av BNP). Det strukturella saldot förbättrades med 1,1 % av BNP. (11) Enligt kommissionens vårprognos 2013 ska det nominella underskottet minska ytterligare i år till följd av de åtgärder som antagits, särskilt som en del av budgeten. Bland åtgärder på inkomstsidan ingår en ytterligare ökning av de direkta skatterna och sociala avgifterna. De nuvarande utgiftsreglerna (statsförvalningen och hälso- och sjukvården) förnyas och detta kommer att bidra till att upprätthålla utgiftsåtstramningen. Lägre än tidigare beräknad inflation och det delvisa upphävandet av indexeringen för pensioner i andra pelaren i överenskommelse med de sociala parterna kommer också att bidra till att hålla tillbaka utgifterna. BNP-tillväxten förväntas emellertid återigen ligga mycket under potentialen, vilket kommer att negativt påverka det övergripande saldot. På det hela taget förväntas underskottet att nå 3,9 % av BNP. Det strukturella saldot beräknas förbättras med ytterligare 1,3 % av BNP. 2014 förväntas underskottet nå 4,2 % av BNP med det vanliga antagandet att inga policyförändringar införs, vilket innebär att endast åtgärder som är tillräckligt kända har beaktats. Delar av de åtgärder som syftar till att finansiera den nyligen genomförda skattelättnaden avseende bolagsskatt för konkurrenskraft och sysselsättning har ännu inte angivits och ett antal engångsskattebetalningar kommer att utgå i slutet av 2013. På det hela taget förväntas det strukturella saldot fortsätta att vara i stort sett stabilt nästa år. (12) Det strukturella underskottet, baserat på kommissionens vårprognos 2013, beräknas falla till 2,2 % av BNP i år från 6,1 % 2009, dvs. 1,0 % av BNP i genomsnitt under referensperioden 2010–2013. Vid korrigering för nedjusteringen av den potentiella produktionsökningen (+0,1 % av BNP) och oförutsedda inkomster (-0,2 % av BNP) jämfört med då rådets rekommendation gavs hamnar den genomsnittliga årliga finanspolitiska ansträngningen på 0,9 % av BNP, vilket är något lägre än den finanspolitiska ansträngningen på över 1 % av BNP. En samlad bedömning av de diskretionära åtgärder som genomförts av de franska myndigheterna under perioden 2010–2013 leder till slutsatsen att de kumulativa effekterna på de offentliga finanserna av dessa belopp uppgår till 5¼ % av BNP, dvs. 1,3 % av BNP per år i genomsnitt. Utöver den förbättring som uppnåddes för det strukturella saldot, har den inverkan som de enskilda diskretionära åtgärderna haft under den här perioden gjort det möjligt att motverka den autonomt uppåtgående trenden i de offentliga utgifterna till följd av faktorer som åldrande, och analysen med ”bottom-up”-inriktning ger således en mer positiv bild än det ”top-down”-tillvägagångssätt som är baserat på det strukturella saldot. Bland åtgärderna ingår en kraftig ökning av inkomstskatterna för personer och företag, kompletterat med ökningar av de indirekta skatterna och socialförsäkringsavgifterna, en frysning av statstjänstemännens grundlöner samt besparingar som härstammar från den Allmänna översynen av den offentliga politiken (RGPP), pensionsreformen från 2010 och det faktum att sjukvårdens utgiftstak (ONDAM) systematiskt har (över)uppnåtts. Mot bakgrund av ovanstående bedömning kan Frankrikes myndigheter anses ha vidtagit effektiva åtgärder. (13) Den offentliga skuldsättningen i förhållande till BNP, som låg på 79,2 % 2009, översteg 90 % förra året. Enligt kommissionens vårprognos 2013 kommer skuldkvoten att fortsätta att öka över prognoshorisonten, till 94,0 % och 96,2 % av BNP 2013 respektive 2014, på grund av fortfarande relativt höga underskott i de offentliga finanserna och dämpad nominell BNP-tillväxt. Stock-/flödesjusteringar inklusive bidrag till Europeiska stabilitetsmekanismen och direkta lån till programländer i euroområdet kommer också att bidra till att öka den offentliga skuldsättningen. (14) Den betydande försämringen av de offentliga finanserna till följd av ekonomins generellt sett svagare ställning i förhållande till den prognos som ligger till grund för rådets rekommendation från 2009 tyder på att det är motiverat med ändrade rekommendationer i enlighet med artikel 126.7 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt för att Frankrike ska förlänga tidsfristen för att korrigera det alltför stora underskottet i enlighet med bestämmelserna i stabilitets- och tillväxtpakten. (15) Mot bakgrund av de stora osäkerheterna kring den ekonomiska och finanspolitiska utvecklingen bör det budgetmål som rekommenderas för det sista året av korrigeringsperioden fastställas till en nivå som ligger klart under referensvärdet, för att garantera en effektiv och varaktig korrigering inom den begärda tidsfristen. (16) En förlängning med endast ett år av tidsfristen för korrigering av det alltför stora underskottet skulle kräva en finanspolitisk ansträngning 2014 som ligger klart över den genomsnittliga finanspolitiska ansträngningen under 2010–2013 som rekommenderades av rådet den 2 december 2009, vilket också skulle negativt påverka den förväntade ekonomiska återhämtningen nästa år. En tvåårig förlängning skulle göra det möjligt att sänka det nominella underskottet till under 3 % av BNP 2015 samtidigt som inverkan på tillväxten begränsas 2014 och 2015. Att bevilja Frankrike två ytterligare år skulle vara förenligt med de nominella underskottsmålen på 3,9 % av BNP för 2013, 3,6 % för 2014 och 2,8 % för 2015. Den underliggande årliga förbättringen av det strukturella budgetsaldot skulle bli 1,3 % av BNP 2013 och 0,8 % både 2014 och 2015. Med beaktande av en eventuell försämring av trenden för det strukturella saldot, skulle det behövas diskretionära åtgärder på över 1 % av BNP per år för 2014 och 2015. (17) För att uppnå budgetmålen är det viktigt att myndigheterna fullständigt genomför de redan antagna åtgärderna för 2013 (som för närvarande beräknas till 1½ % av BNP) och specificerar, antar och snabbt genomför utgiftsbesparingar och/eller åtgärder på inkomstsidan på över 1 % av BNP per år 2014 och 2015 (de övergripande konsekvenserna av de åtgärder som hittills antagits/specificerats tillräckligt detaljerat för 2014–2015 är endast marginella). De flesta planerade besparingar som stöder de olika utgiftstaken för 2014–2015 måste fortfarande specificeras. Att frysningen av grundlöner kommer att hållas kvar efter 2013 (gäller alla delar av den offentliga sektorn) har inte uttryckligen bekräftats. Medan granskningen av MAP-besparingen (”modernisation de l'action publique”) pågår är det fortfarande osäkert om det kommer att leda till stora besparingar som är lätta att kvantifiera. Vad gäller pensionssystemet återstår att offentliggöra de faktiska åtgärder som skulle underbygga den planerade reformen. Detaljerna om den förväntade minskningen av de lokala offentliga utgifterna saknas fortfarande. På inkomstsidan kommer ett antal engångsskattebetalningar att upphöra i slutet av 2013 och inga specifika åtgärder för att kompensera för dessa har ännu så länge meddelats. Riskerna för de franska myndigheternas makroekonomiska scenario för nästa år finns övervägande på nedåtsidan. Medan BNP-tillväxten beräknas bli 1,2 % och således ligga mycket nära kommissionens vårprognos 2013 (1,1 %), skiljer sig de underliggande finanspolitiska scenarierna åt: de tidigare faktorerna underbygger en strukturell ansträngning på 1 % 2014, medan det senare scenariot bygger på ett något försämrat strukturellt saldo. Det nyligen skapade finanspolitiska rådet (”Haut Conseil des finances publiques”) har också beskrivit det makroekonomiska scenario som ligger till grund för det nuvarande underskottsmålet för 2014 som mycket optimistiskt. På det hela taget måste situationen noggrant övervakas och myndigheterna bör vara redo att vidta korrigerande åtgärder i händelse av utgiftsavvikelser eller inkomstbortfall. (18) Kommissionens rapport om finanspolitisk hållbarhet 2012 visar att Frankrike inte verkar riskera att drabbas av finanspolitisk stress på kort sikt. På medellång till lång sikt verkar riskerna vara medelhöga och låga. Den senaste utvecklingen som påverkar pensionssystemet ger emellertid upphov till mera oro. I synnerhet de senaste prognoserna från Pensionsrådet (”Conseil d'orientation des retraites”) visar att det finns stadiga underskott i systemet till 2020. Detta bekräftar det brådskande behovet av ytterligare en pensionsreform för att fullständigt återställa de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. (19) Frankrike uppfyller villkoren för en förlängning av tidsfristen för att korrigera det alltför stora offentliga underskottet, i enlighet med artikel 3.5 i förordning (EG) nr 1467/97 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott. HÄRIGENOM REKOMMENDERAS FÖLJANDE. (1) Frankrike bör få situationen med det alltför stora offentliga underskottet att upphöra senast 2015. (2) Frankrike bör nå ett nominellt underkott på 3,9 % av BNP 2013, 3,6 % 2014 och 2,8 % 2015, vilket är förenligt med att uppnå en förbättring av det strukturella saldot på 1,3 % av BNP 2013, 0,8 % 2014 och 0,8 % 2015, baserat på kommissionens utvidgade vårprognos 2013. (3) Frankrike bör till fullo genomföra de redan antagna åtgärderna för 2013 (1½ % av BNP) och specificera, anta och snabbt genomföra de nödvändiga konsolideringsåtgärderna för 2014 och 2015 för att uppnå den rekommenderade förbättringen av det strukturella saldot, samtidigt som man fortsätter som planerat med en grundlig granskning av utgiftskategorierna för alla delar av den offentliga sektorn, inklusive på socialförsäkrings- och lokal myndighetsnivå. (4) Frankrike bör använda alla oväntade intäkter för att minska underskottet. Genom budgetkonsolideringsåtgärder bör man säkerställa en bestående förbättring av det strukturella saldot i de offentliga finanserna på ett tillväxtfrämjande sätt. (5) Rådet fastställer tidsfristen till den 1 oktober 2013 för Frankrike att vidta effektiva åtgärder och, i enlighet med artikel 3.4a i rådets förordning (EG) nr 1467/97, i detalj rapportera om den konsolideringsstrategi som planeras för att uppnå målen. Dessutom bör de franska myndigheterna stärka pensionssystemets långsiktiga hållbarhet genom att ytterligare anpassa alla relevanta parametrar. I synnerhet bör den planerade reformen antas i slutet av detta år, såsom för närvarande planeras, och få systemet i balans på ett hållbart sätt senast 2020 samtidigt som ytterligare ökningar i arbetskostnaden undviks. För att säkerställa att den finanspolitiska konsolideringsstrategin är framgångsrik kommer det dessutom att vara viktigt att stötta den finanspolitiska konsolideringen genom omfattande strukturella reformer i enlighet med rådets rekommendationer som riktar sig till Frankrike inom ramen för den europeiska planeringsterminen, särskilt de som avser förfarandet vid makroekonomiska obalanser. Utöver den rapport som avses i rekommendation 5 bör de franska myndigheterna minst en gång i halvåret rapportera om de framsteg som görs för att genomföra dessa rekommendationer samt i ett särskilt kapitel i stabilitetsprogrammet, till dess det alltför stora underskottet har korrigerats fullt ut. Denna rekommendation sig till Republiken Frankrike. Utfärdad i Bryssel den På rådets vägnar Ordförande [1] Alla dokument avseende Frankrikes alltför stora underskott finns på http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/france_en.htm [2] EUT L 209, 2.8.1997, s. 6.