Den ökade kvoten för offentliga utgifter i förhållande till BNP medförde inte större offentliga investeringar i EU för hela programperioden. Tvärtom minskade de offentliga investeringarna betydligt i de medlemsstater som drabbats hårdast av nedgången i den ekonomiska verksamheten och krisen i de offentliga finanserna. Dessa medlemsstater är i regel de som avviker mest från det ursprungliga utgångsläget (x-axeln i diagram 2). Offentliga investeringar var den utgiftpost som i särklass drabbades hårdast av nedgången – även efter de ekonomiska återhämtningsplaner som beslutats både på EU-nivå och på nationell nivå för att motverka de negativa effekterna av BNP-minskningen och den minskade sysselsättningen under krisens första år. Detta förklarar varför vissa medlemsstater uppfyller additionalitetskraven utan minskning av utgångsläget vid tidpunkten för halvtidskontrollen och trots en betydande nedgång i de offentliga investeringarna under den senare hälften av programperioden.

Nedgången i den ekonomiska verksamheten och försämringen av arbetsmarknadssituationen och de sociala förhållandena ledde till ett ökat tryck på de offentliga utgifterna. Dessa steg kraftigt under 2008 och 2009, och EU-genomsnittet för den offentliga sektorns samlade utgifter i förhållande till BNP låg på över 50 % av BNP i EU, den högsta siffran sedan 1995. Detta berodde främst på effekterna av automatiska stabilisatorer, vilket även förklarar varför de offentliga inkomsterna inte ökade alls. Faktum är att den främsta källan till offentliga inkomster (skatter och sociala avgifter) minskade i absoluta tal. Automatiska stabilisatorer definieras vanligtvis som de inslag i finanspolitiken som minskar skattebördorna och ökar de offentliga utgifterna utan diskretionära åtgärder från statens sida. De tillhandahåller exempelvis inkomstersättning så snart arbetslösheten börjar öka. Ökningen av den offentliga sektorns utgifter i förhållande till BNP avspeglas faktiskt främst i utgifterna för social trygghet, som från 2009 och framåt i genomsnitt var omkring 2,5 procentenheter av BNP högre än nivån före krisen. Ökningen i utgifterna för social trygghet var ännu högre i de medlemsstater som drabbats hårdast av minskningen av BNP. I dessa länder var även den ökande bördan i form av ränta på den offentliga skulden betydande: i några av dem låg den på mer än 2 procentenheter av BNP jämfört med nivån före krisen.

Genomförandet av sammanhållningspolitiken 2007–2013 ägde rum i det svåraste ekonomiska läget sedan EU:s sammanhållningspolitik infördes. År 2013 var BNP i fasta priser i EU fortfarande lägre än 2007 på grund av den stora inverkan från den ekonomiska nedgång som inleddes 2008 och senare intensifierades. Den årliga BNP-tillväxten var negativ 2009 (–4,4 %) och 2012 (–0,5 %) och nästan oförändrad 2008 (0,4 %) och 2013 (0,2 %). Den förväntade genomsnittliga årliga BNP-tillväxten för EU-27 under 2007–2009 var när utgångslägena fastställdes 2,6 %, vilket kan jämföras med en observerad tillväxt på –0,3 %.

2.DET EKONOMISKA LÄGET UNDER PROGRAMPERIODEN 2007–2013

För det andra efterlevde alla medlemsstater utom Grekland sina additionalitetsutgångslägen för 2007–2013 – antingen de som ursprungligen fastställdes vid förhandskontrollen i respektive nationell strategisk referensram eller de reviderade utgångslägena från halvtidskontrollen. Sex medlemsstater befinner sig under det utgångsläge som angavs vid förhandskontrollen men över det slutliga utgångsläget (Tjeckien, Tyskland, Italien, Litauen, Ungern och Portugal), till följd av den revidering nedåt som bestämdes vid halvtidkontrollen.

För det första var medlemsstaternas samlade utgiftsnivå för strukturåtgärder i konvergensregionerna under 2007–2013 (i genomsnitt 94,4 miljarder euro årligen 2007–2013) ungefär 1,2 miljarder euro lägre än den nivå som angavs vid förhandskontrollen (95,6 miljarder euro) och 13 miljarder euro högre än den samlade nivå som angavs vid halvtidskontrollen (81,4 miljarder euro), även om det fanns vissa betydande skillnader mellan medlemsstater. Totalt sett är de största skillnaderna koncentrerade till de medlemsstater som drabbats hårdast av den ekonomiska nedgången och krisen i de offentliga finanserna.

I den här rapporten sammanfattas resultaten av den efterhandskontroll som genomfördes 2016 för hela programperioden 2007–2013 . Den största svårigheten så här långt har förmodligen varit uppfyllande av additionalitetskraven, eftersom den värsta ekonomiska nedgången som EU har upplevt på flera decennier inträffade under just dessa år. Den betydande nedgången i den ekonomiska verksamheten som började 2008 hade stor inverkan på medlemsstaternas offentliga finanser och föranledde stränga planer för budgetkonsolidering som främst syftade till att säkerställa de offentliga finansernas hållbarhet. Detta medförde att de offentliga investeringarna minskade betydligt.

Additionalitet anses ha respekterats om medlemsstatens genomsnittliga utgifter för strukturåtgärder under perioden 2007–2013 i reala termer låg på minst den nivå som fastställdes i början av perioden, eller den reviderade nivån från halvtidskontrollen 2011 och 2012 (nedan kallad utgångsläget) för att ta hänsyn till betydande ändringar i den ekonomiska situationen .

Enligt artikel 15 i rådets förordning (EG) nr 1083/2006 ska kommissionen kontrollera additionaliteten i konvergensmålet i samarbete med varje berörd medlemsstat före slutet av år 2016 och offentliggöra resultaten av kontrollerna. Trots att Kroatien enligt bestämmelserna hade ytterligare ett år på sig så valde de kroatiska myndigheterna att lämna in alla handlingar ett år i förväg.

Diagram 2: Skillnad mellan utgångsläget vid förhandskontrollen och utgifter för strukturåtgärder vid efterhandskontrollen (x-axel) och genomsnittlig BNP-tillväxt 2007–2013 (y-axel)

Källa: Eurostats och kommissionens beräkningar.





3.FÖRFARANDET FÖR EFTERHANDSKONTROLL FÖR PERIODEN 2007–2013

De 21 medlemsstater som berördes av kontrollen av additionalitet (de med minst en konvergensregion under perioden 2007–2013) var tvungna att lämna in nödvändiga uppgifter och motsvarande tabeller med slutliga data senast den 31 januari 2016. Detta skedde också, men några medlemsstater lämnade in uppgifterna senare än så – i några fall med flera månaders försening.

När medlemsstaterna lämnat in uppgifterna kontrollerade kommissionen hur dessa uppgifter överensstämde med utvecklingen inom offentliga investeringar som beskrivits i ändamålsindelningen av den offentliga sektorns utgifter (Cofog), som tillhandahålls av Eurostat i enlighet med det europeiska national- och regionalräkenskapssystemet (ENS 2010). I några fall använde kommissionen även offentligt tillgänglig information om offentliga utgifter eller ytterligare information som begärts specifikt från nationella myndigheter i olika bilaterala utbyten. Exempelvis bad kommissionen de nationella myndigheterna om klargöranden i fråga om de data och metoder som använts för att beräkna utgifterna i specifika utgiftskategorier, eller om ytterligare uppgifter om utgifter för strukturåtgärder per region eller i offentliga bolag. Genom detta förfarande kunde de flesta avvikelser åtgärdas, och i flera fall (t.ex. för Bulgarien, Spanien, Lettland, Ungern och Polen) ledde det till att den utgiftsnivå som kommissionen ursprungligen föreslagit ändrades.

Ur metodsynvinkel har det varit svårt att fastställa en medlemsstats utgifter för strukturåtgärder, vilket konstaterades redan i samband med halvtidskontrollen. För medlemsstaterna medförde det insamling och sammanställning av tillfälliga uppgifter om offentliga investeringar utifrån temaområde och utifrån de olika förvaltningsnivåerna. Detta inbegrep bland annat att isolera utgifterna i vissa regioner när bara en viss del av landet var stödberättigat enligt konvergensmålet. Den metod som medlemsstaterna föreslog användes oftast bara för att kontrollera additionaliteten. För kommissionen var det största hindret jämförbarheten mellan de icke-harmoniserade uppgifter som medlemsstaterna tillhandahållit och de uppgifter som finns tillgängliga i officiell europeisk statistik, där det inte har gjorts någon regional uppdelning av offentliga sektorns uppgifter. Kontrollen av offentliga bolags utgifter medförde också problem eftersom de inte samlas in på ett harmoniserat sätt. I dessa fall bad kommissionen medlemsstaten att tillhandahålla offentliga rapporter som certifierats genom intern eller extern revision.

Ett annat problem som påträffades för vissa medlemsstater (exempelvis Polen) var att landet ändrat de metoder som används för att identifiera de utgifter som är relevanta för additionalitet. Systemförbättringar som gjorts för att ge en bättre bild av de relevanta utgifterna gör att det inte går att jämföra utgifterna för olika programperioder fullt ut.

Skillnaderna mellan medlemsstaternas metoder för att beräkna utgifter för strukturåtgärder gör det svårt att jämföra utgifterna och kan även leda till att kommissionen gör en snedvriden bedömning. Sättet att registrera och klassificera utgifter med avseende på additionalitet varierar stort mellan olika medlemsstater.

De olika utbytena mellan kommissionen och medlemsstaterna gjorde det möjligt att lämna tillräckliga garantier om tillförlitligheten och enhetligheten i de uppgifter som lämnats in med avseende på additionalitetskontroll. När de nationella myndigheterna och kommissionen enats om de faktiska utgifternas nivå och de använda metoderna skickade kommissionen en skrivelse med resultatet till medlemsstaten.

4.UTGIFTER FÖR STRUKTURÅTGÄRDER I KONVERGENSREGIONER 2007–2013

Resultatet av efterhandskontrollen sammanfattas i tabell 1. Nivån av genomsnittliga utgifter för strukturåtgärder under 2007–2013 i efterhandskontrollen jämförs där med det utgångsläge som överenskommits vid förhandskontrollen eller det reviderade utgångsläget efter halvtidskontrollen. De genomsnittliga årliga utgifterna för strukturåtgärder (94,4 miljarder euro), i 2006 års priser, var i genomsnitt 1 % lägre än den ursprungliga uppskattningen (95,6 miljarder euro), men cirka 16 % högre än det samlade beloppet för utgångslägena efter revideringen vid halvtidskontrollen (81,4 miljarder euro). Skillnaden beror främst på utgifter för strukturåtgärder för medlemsstater vars utgångsläge inte reviderades vid halvtidskontrollen. Detta tyder på att minskningen av utgångslägena i tio medlemsstater var både balanserad och realistisk.

Tabell 1: Referensnivåer och faktiska utgifter för strukturåtgärder

När man jämför utgångslägena vid förhandskontrollen respektive efterhandskontrollen ser man dock stora skillnader mellan medlemsstaterna. I Grekland var exempelvis de faktiska utgifterna för strukturåtgärder 2007–2013 35 % lägre än utgångsläget vid förhandskontrollen. I Italien är skillnaden över 25 % och i Ungern, Litauen och Portugal 10–20 %. Som kontrast var de faktiska utgifterna för strukturåtgärder för 2007–2013 betydligt högre än det ursprungliga utgångsläget i vissa medlemsstater, med så höga siffror som 97 % i Slovakien, 80 % i Malta och över 50 % i Polen. Det finns ett tydligt samband mellan utgifterna för strukturåtgärder och effekterna av den ekonomiska nedgången i en medlemsstat. Lägre utgifter än förväntat påträffas oftast i de medlemsstater som drabbats hårdast av krisen. Spanien är det stora undantaget i detta sammanhang, vilket beror på de höga utgiftsnivåerna fram till 2010, inbegripet två ekonomiska återhämtningsplaner som antogs för att motverka effekterna av den ekonomiska nedgången.

Medlemsstaternas utgifter för strukturåtgärder tenderade att minska under programperiodens senare hälft. De högsta nivåerna av utgifter för strukturåtgärder kan ses under periodens tre första år (fram till 2009). År 2010 börjar de sjunka, och från 2011 minskar de kraftigt med nedgången i den ekonomiska verksamheten och det allt större trycket på de offentliga finanserna. Därför bad några medlemsstater, i enlighet med den rättsliga ramen, kommissionen om en minskning av sina utgångslägen vid halvtidskontrollen av additionalitet, i syfte att anpassa dem till den stora förändringen i den ekonomiska situationen. Kommissionen bestämde till slut att minska utgångsläget för tio medlemsstater . Det minskades sedan med minst 20 % i fem medlemsstater (Grekland, Italien, Lettland, Litauen och Portugal) och med minst 10 % i ytterligare fyra (Tjeckien, Tyskland, Ungern och Storbritannien).

De utgifter för strukturåtgärder som är relevanta för additionalitet inkluderar de nationella myndigheternas medfinansiering inom ramen för den europeiska sammanhållningspolitiken. Av de genomsnittliga årliga utgifterna på 94,4 miljarder euro för strukturåtgärder utgörs cirka 9,7 miljarder euro av den nationella medfinansieringen av sammanhållningspolitiska projekt. Den största andelen återfinns i Portugal och Polen, där den nationella medfinansieringen motsvarar omkring 25 % av de samlade utgifterna för strukturåtgärder som finansieras av medlemsstaten. När det gäller EU:s finansiering har totalt cirka 21,4 miljarder euro anslagits från Eruf och ESF. Detta motsvarar omkring 18 % av de samlade utgifterna för strukturåtgärder sett till både EU:s och nationella finansieringskällor (117 miljarder euro). I länder som Litauen och Portugal är andelen över 40 %. Den genomsnittliga andelen från Eruf och ESF tenderade att öka under programperiodens sista år, i och med att medlemsstaternas utgifter för strukturåtgärder minskade.

Utgifterna för strukturåtgärder under hela programperioden uppgår till 819 miljarder euro när både nationell finansiering och strukturfonderna räknas med. Detta belopp motsvarar ungefär 4,2 % av konvergensregionernas BNP och 2 % av de samlade offentliga utgifterna i de 21 medlemsstater som berörs av additionalitet under samma period.

Jämfört med föregående programperiod (2000–2006 eller 2004–2006) ökade utgifterna för strukturåtgärder med 2 % trots effekterna av den ekonomiska nedgången. Detta beror främst på de ökade utgifterna för strukturåtgärder i de länder som blev EU-medlemsstater 2004 eller senare (30 procents ökning i samtliga utom i Tjeckien, Litauen och Ungern där utgifterna för strukturåtgärder i stället minskade). Utgifterna för strukturåtgärder minskade även i Tyskland, Grekland, Italien och Portugal till följd av den ekonomiska nedgången och vissa exceptionella utgifter under perioden 2000–2006 (t.ex. OS i Grekland 2004 och utgifterna i samband med Tysklands återförening).