MOTIVERING

1.BAKGRUND TILL FÖRSLAGET

•Motiv och syfte med förslaget

Under 2015 återinförde flera av EU:s medlemsstater tillfälliga gränskontroller till följd av rekordstora migrationsströmmar till Europeiska unionen och av omfattande sekundära förflyttningar. Denna situation innebar ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller inre säkerheten i flera Schengenstater.

Hoten berodde på allvarliga brister i säkerställandet av en effektiv gränskontroll vid vissa avsnitt av unionens yttre gränser, vilket äventyrade Schengenområdets övergripande funktionssätt. I enlighet med artikel 29 i kodexen om Schengengränserna antogs, genom en rekommendation från rådet, ett samordnat tillvägagångssätt på EU-nivå, på förslag av kommissionen, för att de fem mest utsatta Schengenstaterna (Österrike, Tyskland, Danmark, Sverige och Norge) skulle behålla proportionella tillfälliga gränskontroller vid ett begränsat antal av sina inre gränsavsnitt.

Möjligheten att utlösa artikel 29 i kodexen om Schengengränserna och att anta en samordnad strategi på EU-nivå för tillfällig gränskontroll fanns med som initiativ i färdplanen för att återvända till Schengen, vilken syftade till att skapa förutsättningar för att häva alla kontroller vid de inre gränserna och så snart som möjligt återupprätta ett normalt fungerande Schengenområde.

Inledningsvis lämnade rådet en rekommendation om att behålla proportionell tillfällig gränskontroll under en sexmånadersperiod. I enlighet med artikel 29 förlängde rådet vid två tillfällen sin rekommendation med tre månader vardera för samma Schengenstater. Samtidigt noterade rådet att de vidtagna åtgärderna förbättrat den övergripande situationen. Därför underkastades den återinförda gränskontrollen striktare villkor och en ingående månadsrapportering för de berörda Schengenstaterna infördes.

Enligt artiklarna 25 och 29 i kodexen om Schengengränserna kan den perioden återigen förlängas i enlighet med de villkor och förfaranden som anges i artikel 29 om de exceptionella omständigheterna kvarstår.

De rekommendationer som antogs av rådet påverkar inte de ytterligare verktyg som alla medlemsstater, inbegripet de fem berörda Schengenstaterna, har till sitt förfogande i enlighet med de allmänna reglerna för tillfälligt återinförande av gränskontroller vid de inre gränserna i händelse av ännu ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller inre säkerheten, som inte är förknippat med brister i förvaltningen av de yttre gränserna. Exempelvis Frankrike, som inte omfattades av rekommendationerna, återinförde och upprätthöll gränskontroller vid alla sina inre gränser under denna period av skäl som hängde samman med överhängande terrorhot. Sverige anmälde återinförande av tillfälliga gränskontroller vid alla sina inre gränser mellan den 7 och 15 april 2017 till följd av terrorattacken i Stockholm.

Kommissionen är fullt medveten om att migrationsströmmar vid varje avsnitt av EU:s yttre gräns kan utgöra ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller inre säkerheten i en eller flera medlemsstater. Därför vidtas åtgärder vid olika gränsavsnitt till havs och på land för att vidta samordnade åtgärder, bl.a. genom ytterligare insatser på den centrala Medelhavsrutten, genom partnerskapsramen och genom att vidta ytterligare åtgärder för berörda avsnitt längs den yttre gränsen. Kommissionen noterar också att nya säkerhetsutmaningar har uppstått på senare år, vilket framgår av de nyligen genomförda terrorattackerna i Berlin, Stockholm och Paris. Mot bakgrund av detta, och att nuvarande rättsliga ram har varit tillräcklig för att klara av de utmaningar som vi hittills ställts inför, reflekterar kommissionen nu över huruvida ramen är tillräckligt anpassad till kommande säkerhetsutmaningar.

Kommissionen är fast besluten att fortsätta arbetet med att se till att redan befintliga verktyg till fullo utnyttjas samt med de nya initiativ som krävs för att ytterligare stabilisera situationen, men med hänsyn till att nackdelarna med långvariga kontroller vid de inre gränserna, dvs. höga ekonomiska kostnader och hinder för den fria rörligheten för personer, måste vägas mot de resultat som har uppnåtts genom de kontroller vid de inre gränserna som hittills genomförts.

Nuläget

På grundval av de månadsrapporter som lämnats in av de fem berörda Schengenstaterna samt all den information som finns att tillgå, kan kommissionen dra slutsatsen att kontrollerna har hållit sig inom de ramar som fastställts i rekommendationen. Liksom under tidigare perioder har kontrollerna genomförts endast när det varit nödvändigt, och de har förblivit proportionella, målinriktade, med begränsad intensitet och med minsta möjliga hinder för allmänhetens passage av de berörda inre gränserna. Kommissionen noterar att de fem Schengenstater i sina rapporter framhöll nödvändigheten av att fortsätta kontrollerna vid de inre gränserna. Kommissionen noterar emellertid också den oro som Slovenien uttryckt över behovet av gränskontroller vid gränsen mellan Österrike och Slovenien, eftersom landet anser att omständigheterna drastiskt har förändrats sedan den tillfälliga kontrollen vid den inre gränsen infördes.

I de rapporter som Schengenstaterna lämnade in enligt rekommendationen av den 7 februari 2017 bekräftas trenden i de rapporter som lämnades in enligt rekommendationen av den 12 maj 2016 och 11 november 2016 (med avseende på antalet mottagna asylansökningar eller antalet personer som nekats inresa efter kontrollerna), det vill säga en fortsatt fortlöpande stabilisering av situationen.

Antalet personer som irreguljärt anländer till Europeiska unionen över Greklands yttre gränser var fortsatt lågt också under den period som omfattas av rekommendationen av den 7 februari 2017, trots en försiktig ökning de två senaste veckorna kanske till följd av mildare och gynnsammare väderleksförhållanden. Det pågående arbetet med att starta Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån och inleda den operativa verksamheten, kombinerat med det fortsatta genomförandet av uttalandet från EU och Turkiet den 18 mars 2016, utgör fortsatt viktiga steg i hanterandet av situationen.

Ändå krävs ytterligare ansträngningar för att se till att Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån har kapacitet nog att skydda unionens yttre gränser, genom att de verktyg som står till byråns förfogande för att genomföra uppdrag kompletteras, i synnerhet medlen till reserverna för snabba insatser. Det pågående genomförandet av sårbarhetsanalyser måste också avslutas. De första rekommendationerna till de berörda medlemsstaterna, med inriktning på att prioritera den mest akuta sårbarheten, som väntas i slutet av maj, och resultatet av en första simulering mot slutet av oktober 2017. Efter rådets godkännande av ett förhandlingsmandat för ett statusavtal som ska ingås med två tredjeländer som gränsar till EU påbörjades förhandlingar med Serbien i april 2017. EU väntar på att f.d. jugoslaviska republiken Makedonien ska inleda förhandlingar så snart som möjligt.