RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om framstegen med genomförandet av EFRAG-reformen efter rekommendationerna i Maystadt-rapporten /* COM/2014/0396 final */





RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om framstegen med genomförandet av EFRAG-reformen efter rekommendationerna i Maystadt-rapporten 1. Rapportens syfte och omfattning Europaparlamentets och rådets förordning, som förlänger ett unionsprogram till stöd för särskild verksamhet inom finansiell rapportering och revision från den 1 januari 2014 till den 31 december 2020[1], trädde i kraft den 9 april 2014 efter dess offentliggörande i Europeiska unionens officiella tidning[2]. Unionsprogrammets övergripande mål är att förbättra villkoren för den inre marknadens effektiva funktion genom att stödja den öppna och självständiga utvecklingen av internationella standarder för finansiell rapportering och revision. I artikel 3 i förordningen fastställs att programmets stödmottagare inom finansiell rapportering ska vara – European Financial Reporting Advisory Group (den europeiska rådgivande gruppen för finansiell rapportering, nedan kallad EFRAG), – International Accounting Standards Committee Foundation (nedan kallad IASCF), som rättsligt efterträtts av IFRS Foundation. På revisionsområdet är stödmottagaren – Public Interest Oversight Board (nedan kallad PIOB). Enligt artikel 9.1 i förordningen ska kommissionen senast den 31 mars 2014 lägga fram den första rapporten till Europaparlamentet och rådet om nödvändiga reformer av styrningsformerna inom redovisning och finansiell information med avseende på EFRAG. I den ska hänsyn bland annat tas till utvecklingen efter de rekommendationer som fastställs i den särskilda rådgivarens rapport och de åtgärder som EFRAG redan har vidtagit för att genomföra dessa reformer. Philippe Maystadts[3] rapport innehåller rekommendationer om en reform av EFRAG som diskuterades av Ekofinrådet den 15 november 2013. Den här rapporten omfattar endast hur reformen genomförts efter detta. 2. Bakgrundsinformation Huvudsyftet med redovisning är att hjälpa aktörer att fatta bättre affärsbeslut genom att förse dem med adekvat finansiell information. Korrekt och aktuell finansiell information är en förutsättning för att fatta sunda investeringsbeslut och bedriva näringsverksamhet, samtidigt som den också ger företagare möjlighet att mäta sin verksamhets effektivitet. Eftersom kapitalmarknaderna är globala krävs en global harmonisering av standarder för finansiell rapportering och revision för att skapa såväl öppenhet, jämförbarhet och välfungerande kapitalmarknader som en integrerad marknad för finansiella tjänster inom EU. Det är allmänt erkänt att EU:s redovisningsdirektiv inte medfört en tillräckligt hög grad av harmonisering inom EU av börsnoterade företags finansiella rapportering. Därför beslutade EU att anta internationella redovisningsstandarder i stället för att införa egna regionala standarder. EU har länge verkat för en enda uppsättning globala redovisningsstandarder. G20-gruppen har också efterfrågat globala redovisningsstandarder och konvergens vid flera tillfällen[4]. Unionen visade prov på ledarskap i processen när den 2002 antog internationella redovisningsstandarder (IFRS)[5] som ges ut av International Accounting Standards Board (IASB) och som ska användas av börsnoterade företag i EU när de utarbetar sin koncernredovisning. I enlighet med IAS-förordningen[6] gäller IFRS i EU sedan 2005. Nya standarder antas emellanåt av kommissionen och omfattas då av ett föreskrivande kommittéförfarande med kontroll. I en global ekonomi finns behov av att skapa likartade standarder i olika jurisdiktioner och att utveckla internationella standarder i en öppen process med demokratiskt ansvar. Med tanke på redovisningsstandarders betydelse för finansmarknaderna har EU en viktig roll att spela i det internationella standardiseringsarbetet. För att säkerställa att EU:s intressen beaktas och att globala standarder håller hög kvalitet och är förenliga med EU-rätten, måste unionens intressen representeras i tillräcklig utsträckning. I och med att allt fler länder antar och övergår till IFRS minskar Europas relativa inflytande i den internationella standardiseringsprocessen. EFRAG[7] är en privat organisation och teknisk rådgivare till Europeiska kommissionen i redovisningsfrågor. Den har tagit på sig rollen att tidigt bidra med tillförlitlig teknisk rådgivning i IASB:s standardiseringsprocess. I mars 2013 utsågs Philippe Maystadt av kommissionsledamot Michel Barnier till särskild rådgivare med uppdrag att utreda olika sätt att stärka EU:s bidrag till utvecklingen av IFRS-standarder (International Financial Reporting Standards) och förbättra styrningen av de EU-organ som deltar i processen. Philippe Maystadt höll en rad intervjuer och samråd inför utarbetandet av sin slutliga rapport. Tre olika alternativ behandlas i hans rapport för att stärka EU:s inflytande i det internationella arbetet med redovisningsstandardisering: EFRAG omstruktureras, ansvar överförs från EFRAG till Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma) samt EFRAG ersätts av ett EU-organ. Philippe Maystadt rekommenderar i rapporten att EFRAG omstruktureras. 3. Bakgrund och reformöversikt 3.1 EFRAG:s nuvarande status European Financial Reporting Advisory Group (EFRAG) bildades 2001. Det är en icke vinstdrivande internationell organisation (IVZW/AISBL) som bildats i Bryssel enligt belgisk lag av de viktigaste europeiska branschorganisationerna inom finansiell rapportering. Dess nuvarande medlemmar är Businesseurope (industri- och arbetsgivarförbundet), FEE (European Federation of Accountants), Insurance Europe (branschorganisation för försäkringsföretagen), EBF (Europeiska bankförbundet), ESBG (Europeiska sparbanksföreningen), EACB (Europeiska föreningen för kooperativa banker) och EFAA (European Federation of Accountants and Auditors). Gruppen samarbetar också med nationella standardiseringsorgan i EU:s medlemsstater. EFRAG verkar för närvarande genom en oberoende teknisk expertgrupp (TEG), som stöds av en användarpanel samt olika arbetsgrupper och rådgivande grupper. Det tidiga proaktiva arbetet samordnas av Planning and Resource Committee (PRC), där de stora europeiska nationella standardiseringsorganen (NSS) företräds. Arbetet i EFRAG övervakas av en oberoende styrelse. Dess huvudsakliga uppgifter består i att välja ut medlemmar och bevaka arbetet i den tekniska expertgruppen och i Planning and Resource Committee, följa samarbetet med nationella standardiseringsorgan och säkra tillräcklig finansiering för EFRAG. EFRAG:s nuvarande styrelse består av erfarna yrkesverksamma och beslutsfattare med kunskap om hur den finansiella rapporteringen utvecklas globalt. Den har en lämplig yrkesmässig balans (inklusive personer som använder och utarbetar årsredovisningar samt revisorer) och geografisk spridning. I styrelsen ingår även tre personer som ska företräda allmänheten. Europeiska kommissionen och Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten är observatörer vid dess sammanträden. Styrelsen utses av EFRAG:s generalförsamling. 3.2 Maystadtrapportens huvudrekommendationer om EFRAG-reformen Det i Maystadtrapporten rekommenderade alternativet att omstrukturera EFRAG innebär att en högnivåstyrelse inrättas[8]. Det skulle förbättra organisationen så den kan uppnå tre fastställda mål: Att ge EFRAG:s ståndpunkter en institutionell legitimitet utöver den legitimitet som följer av dess ordinarie förfarande, att ha en annan och kompletterande kompetens för att utarbeta dess ståndpunkter samt att göra nationella standardiseringsorgan mer delaktiga i organisationen och underlätta deras medverkan i alla skeden av beslutsprocessen. De viktigaste inslagen i Maystadtrapportens rekommendationer för EFRAG-reformen är följande: EFRAG:s uppdrag Enligt Philippe Maystadts rapport bör EFRAG:s uppdrag inriktas på tillämpningen av IFRS. Det bör inte omfatta onoterade företag, särskilt inte små och medelstora företag, som inte tillämpar IFRS-standarderna. EFRAG:s finansiering När det gäller finansieringen av EFRAG föreslår Maystadtrapporten främst att man undersöker den rättsliga möjligheten att upprätta ett system med obligatoriska bidrag/avgifter som betalas av börsnoterade företag som tillämpar och drar nytta av IFRS. I väntan på lagstiftning om ett sådant avgiftssystem rekommenderar rapporten att medlemsstaterna organiserar en nationell finansieringsmekanism (om de inte redan har gjort det). EFRAG:s struktur Generalförsamling Rapporten rekommenderar att generalförsamlingen, inom EFRAG:s nuvarande juridiska form (internationella icke vinstdrivande organisationer – AISBL), utvidgas till att omfatta nationella finansieringsmekanismer och andra privata och/eller offentliga organisationer som bidrar finansiellt eller in natura. Generalförsamlingen ska enligt förslaget övervaka den beslutsfattande styrelsen och utse styrelsens ledamöter. Styrelse Enligt Philippe Maystadts rapport bör den nuvarande styrelsen ersättas med en högnivåstyrelse. Denna ska godkänna de skrivelser med kommentarer till IASB och de skrivelser med godkännanderekommendationer till kommissionen som bygger på den tekniska gruppens arbete. Den nya styrelsen bör bestå av ledamöter från tre olika grupper i samhället och utses av generalförsamlingen: – Europeiska offentliga institutioner (fyra ledamöter som föreslås av Esma, EBA, Eiopa respektive ECB). – Intressenter (fem ledamöter: industri- och handelsföretag, finansinstitut, yrkesverksamma inom redovisning, användare). – Nationella standardiseringsorgan (NSS) (sju ledamöter, med en underförstådd överenskommelse att de fyra största medlemsstaternas organ alltid ska finnas representerade). Maystadtrapporten rekommenderar att styrelsen även bör ha en ordförande som föreslås av kommissionen och godkänns av rådet och parlamentet. Kommissionen bör dessutom utse en observatör med yttranderätt i styrelsen. Styrelsens beslut ska bygga på samförstånd. Enligt Maystadts rapport bör blivande styrelseledamöter ha goda kunskaper om finansiell rapportering och dess konsekvenser, särskilt för ekonomisk tillväxt och finansiell stabilitet. Av den orsaken rekommenderar rapporten att förhandskriterier utarbetas som riktmärke för institutioner, organisationer och nationella standardiseringsorgan när de föreslår kandidater. Slutligen föreslår rapporten att rollen som styrelseordförande, som ska vara EFRAG:s offentliga språkrör, skiljs från rollen som verkställande direktör. Vd ska ansvara för den dagliga ledningen av organisationen och även vara ordförande för den tekniska expertgruppen (TEG). Teknisk expertgrupp (TEG) Maystadtrapporten föreslår att den framtida tekniska expertgruppen blir rådgivare till styrelsen i stället för att som nu ha full befogenhet att forma EFRAG:s ståndpunkter. Den modifierade expertgruppen ska enligt förslaget förbereda de projekt som lämnas in för styrelsens godkännande. Styrelsen ska ge gruppen vägledning och återkoppling. Den tekniska expertgruppen ska även fortsättningsvis bestå av sakkunniga som bör vara verksamma, med olika yrkeserfarenhet och geografiskt ursprung. TEG-medlemmarna ska utses av styrelsen på ett öppet sätt och få fortsatt hjälp av befintlig EFRAG-personal. Konsekvensanalys I rapporten uppmuntras EFRAG att i samarbete med nationella standardiseringsorgan fortsätta sina ansträngningar för att ta fram konsekvensanalyser som svarar mot användarnas och de europeiska lagstiftarnas behov. Konsekvensanalyserna ska behandla standardens effekter, kontrollera om standarden förbättrar kvaliteten på finansiell information och undersöka alternativ till dem som övervägs av IASB. Vidare uppmuntras EFRAG och de andra berörda europeiska organen att samordna fälttester bättre. Rådgivande forum för standardiseringsorgan (CFSS) Rapporten rekommenderar att man behåller kvartalsmötena med EFRAG och företrädare för samtliga nationella standardiseringsorgan (inklusive Norge och Schweiz). De är viktiga för samarbetet mellan de europeiska nationella standardiseringsorganen, särskilt för mindre medlemsstater. Dessutom fungerar de idag som förberedande möten för europeiska ledamöter i IASB:s rådgivande kommitté (Accounting Standards Advisory Forum). Rekommendationerna i Maystadts rapport fick ett brett stöd på Ekofinrådets möte den 15 november 2013. Kommissionen ser dem som ett riktmärke för genomförandet av EFRAG-reformerna. 3.3 Europeiska centralbankens och de europeiska tillsynsmyndigheternas hållning till EFRAG:s nya struktur I en gemensam skrivelse till kommissionen den 20 januari 2014 uttrycker de tre europeiska tillsynsmyndigheterna oro över den planerade EFRAG-reformen. De tre så kallade ESA-myndigheterna är Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma), Europeiska bankmyndigheten (EBA) och Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten (Eiopa). ESA-myndigheterna framhöll vikten av sin medverkan i godkännandeförfarandet, men påpekade att det organ som anförtros detta ansvar bör tjäna allmänintresset. Därför bör beslutsprocesserna centreras kring offentliga myndigheter. ESA-myndigheterna underrättade kommissionen om att de skulle ansöka om observatörsstatus i stället för fullt deltagande i den nya EFRAG-styrelsen, om den blandade ledningsstrukturen och den föreslagna röstningsmodellen inte ändras. I en skrivelse av den 24 januari 2014 uttrycker Europeiska centralbanken en liknande uppfattning. Kommissionen noterade de tre ESA-myndigheternas och Europeiska centralbankens farhågor och ansåg att organisationerna bör spela en viktig roll i EFRAG genom att åtminstone delta som observatörer i styrelsen. 3.4 Philippe Maystadts särskilda mandat för uppföljning av genomförandeprocessen Den 4 februari 2014 enades kommissionsledamot Michel Barnier med Philippe Maystadt om att hans uppdrag som särskild rådgivare skulle förlängas i syfte att övervaka genomförandet av EFRAG-reformen. Det har stått klart att ett noggrant genomförande av reformerna i rätt tid kräver stora samordnade insatser från de offentliga och privata organisationer som medverkar i processen. Eftersom Philippe Maystadt har följt och underlättat den övergripande processen genom att delta i viktiga möten med berörda parter och ge strategiska råd i centrala frågor har han goda förutsättningar att trygga genomförandet av EFRAG-reformerna. 4 Framsteg i genomförandet av reformerna 4.1 Hittills gjorda framsteg När det gäller att klargöra EFRAG:s uppdrag och inriktning i fråga om IFRS, konstaterar kommissionen att detta redan behandlats i utkastet till det årliga verksamhetsprogrammet för EFRAG för 2014. Kommissionen ska ta hänsyn till detta i det kommande bidragsavtalet med EFRAG för 2014 och följande år samt se till att den faktiska omfattningen av EFRAG:s verksamhet överensstämmer med uppdraget. När det gäller EFRAG:s finansiering och särskilt möjligheten att upprätta ett system med obligatoriska avgifter som betalas av börsnoterade företag har kommissionen koncentrerat sina ansträngningar på att genomföra de delar av reformen som går att genomföra på kort sikt. Inte heller har några formella åtgärder ännu vidtagits för att uppmuntra de medlemsstater som inte redan har en nationell finansieringsmekanism[9] att inrätta en. Enligt rapporten ska EFRAG ansvara för genomförandet av de rekommendationer som gäller EFRAG:s struktur, utarbetandet av konsekvensanalyser och organiserandet av CFSS-möten. EFRAG:s generalförsamling (där EFRAG:s sju medlemsorganisationer ingår) måste ha godkänt de förändringar av EFRAG:s stadgar och interna regler som föreslås i rekommendationerna. Den måste också ha godkänt att EFRAG:s medlemskap utvidgas till nationella finansieringsmekanismer och till europeiska organisationer som för närvarande inte är medlemmar i EFRAG. EFRAG:s styrelse har vidtagit nödvändiga åtgärder, inledningsvis ett möte den 20 november 2013, för att färdigställa ändringsförslagen till EFRAG:s stadgar för behandling och godkännande av generalförsamlingen. EFRAG:s medlemsorganisationer har uttryckt sitt stöd för reformen av EFRAG på grundval av rekommendationerna i Philippe Maystadts slutrapport från november 2013. I januari 2014 bildades en arbetsgrupp i EFRAG:s styrelse med ansvar för genomförandet av reformerna. Sedan dess har stora framsteg gjorts och möten har hållits med både befintliga medlemsorganisationer, potentiella nya medlemmar och nationella standardiseringsorgan (och/eller nationella finansieringsmekanismer). Som ett resultat av detta godkände styrelsen den 24 mars 2014 en fullständig uppsättning ändrade stadgar och interna regler, som ska läggas fram för generalförsamlingen i dess nuvarande sammansättning, med hänsyn tagen till synpunkter från EFRAG:s medlemsorganisationer och nationella standardiseringsorgan (och/eller nationella finansieringsmekanismer). De ändrade stadgarna och interna reglerna godkändes slutligen av EFRAG:s generalförsamling den 16 juni 2014. Philippe Maystadt rekommendationer om huvudförändringarna av EFRAG:s stadgar och interna regler gäller följande: – Utvidgning av generalförsamlingen så att även nationella finansieringsmekanismer och andra privata eller offentliga organisationer beviljas medlemskap. – Kriterier, åtaganden och rättigheter för medlemmar i generalförsamlingen. – Minst två års finansiellt åtagande för medlemmarna i generalförsamlingen. – Rösträtt i generalförsamlingen, med utgångspunkten att ingen enskild organisation bör kunna blockera EFRAG:s verksamhet. – Generalförsamlingens uppgifter. – Utnämningskommitté med en rådgivande roll för vissa delar av nominerings- och urvalsprocessen. – Profil och kriterier för styrelsen. – Styrelseordförandens roll. – Styrelsens ansvar. – Särskilda styrelseförfaranden när ingen överenskommelse kan nås. – EFRAG:s tekniska expertgrupps ansvar (TEG). – Profil och kriterier för medlemskap i EFRAG:s tekniska expertgrupp. 4.2 Avvikelser från Philippe Maystadts rekommendationer Även om grundidéerna bakom rekommendationerna om EFRAG-reformer har respekterats, är det viktigt att lyfta fram några avvikelser från förslagen i Maystadts rapport. Dessa berör följande frågor: Den nya styrelsens sammansättning I motsats till Maystads rekommendation, men med hänsyn tagen till de åsikter som framförts av vissa medlemsstater vid framför allt Ekofinrådet i november 2013, har balansen mellan nationella standardiseringsorgan i styrelsen beaktats genom att en extra plats beviljats de ”mindre”[10] medlemsstaterna. Efter de europeiska tillsynsmyndigheternas och Europeiska centralbankens beslut att inte acceptera fullt medlemskap i styrelsen ska dessa organisationer ges observatörsstatus i styrelsen. Av den orsaken kommer vissa ändringar i styrelsens sammansättning att krävas för att uppnå balans mellan nationella standardiseringsorgan och privata aktörer. Därför bör tre ytterligare platser tilldelas privata aktörer. Beslutsfattande inom styrelsen Med tanke på de synpunkter som de flesta aktörer uttryckt, och i enlighet med Maystadtrapportens uppmaning till samförståndsbeslut i den nya styrelsen, bör en alternativ mekanism inrättas för de fall där inget samförstånd kan nås. Det kan handla om en röstning där en kvalificerad majoritet om två tredjedelar av ledamöterna behövs för att fatta beslut[11]. Gemensam funktion som EFRAG:s vd och ordförande för EFRAG:s tekniska expertgrupp För närvarande är EFRAG:s vd även ordförande för den tekniska expertgruppen. Maystadtrapporten rekommenderar att denna ordning behålls framöver. Flera ledamöter i den nuvarande styrelsen har dock under ändringsdiskussionerna argumenterat för att dessa två funktioner bör vara åtskilda. Stadgarna innehåller därför bara en möjlighet (inte en skyldighet) att kombinera de två funktionerna. 4.3 Planerad tidsplan Som nämnts ovan godkändes EFRAG:s ändrade stadgar och interna regler av EFRAG:s generalförsamling den 16 juni 2014. För att trygga en smidig övergång kommer dessa ändrade stadgar och interna regler emellertid att träda i kraft den 31 oktober då den nya generalförsamlingen kommer att kunna mötas och utse EFRAG:s nya styrelse. Även ytterligare nya medlemmar i EFRAG kan komma att upptas vid detta datum. 5 Slutsatser På grundval av ovanstående kan man dra slutsatsen att EFRAG över lag gjort lovande framsteg i genomförandet av de viktigaste reformerna enligt huvudrekommendationerna i Philippe Maystadts rapport. För att huvudförändringarna ska kunna ske, måste emellertid EFRAG:s stadgar och interna regler ha ändrats så att de motsvarar de nödvändiga ändringarna av gruppens struktur och verksamhet. Det bör även noteras att enskildheter i dessa förändringar går längre än Maystadtrapportens rekommendationer (t.ex. metoden för röstfördelning i generalförsamlingen, profilkraven på styrelseledamöter, styrelsens och den tekniska expertgruppens ansvar). En gemensam ansträngning har gjorts av olika aktörer som deltar i processen för att nå en för alla parter godtagbar överenskommelse. Med tanke på Philippe Maystadts sakkunskap och engagemang i processen har förlängningen av hans mandat visat sig vara viktig för att uppnå detta. Den viktigaste troliga avvikelsen från Philippe Maystadts ursprungliga rekommendationer beror på att Europeiska centralbanken och de tre ESA-myndigheterna endast accepterar observatörsstatus och inte ett fullt medlemskap i styrelsen. Detta resulterade i att styrelseledamöterna enbart representerar två grupper i samhället, men man fann en ny balans genom att bevilja privata aktörer ytterligare tre platser. Kommissionen ska fortsatt noga övervaka genomförandet av EFRAG-reformen och i vederbörlig ordning rapportera om detta till Europaparlamentet och rådet. I enlighet med den nya förordningen om inrättande av ett unionsprogram till stöd för särskild verksamhet inom finansiell rapportering och revision för perioden 2014–2020 ska kommissionen från 2015 utarbeta en årlig rapport om EFRAG:s verksamhet, som ska omfatta de framsteg som görs vid genomförandet av styrningsreformerna[12]. [1] Med tanke på de förestående reformerna löper programperioden för EFRAG (European Financial Reporting Advisory Group) från den 1 januari 2014 till den 31 december 2016. [2] EUT L 105, 8.4.2014, s. 1. [3] Philippe Maystadt har tjänstgjort i den belgiska regeringen som ekonomiminister, finansminister och vice premiärminister. Han var också ordförande för Europeiska investeringsbanken under perioden 2000–2011. I mars 2013 utsågs Philippe Maystadt till särskild rådgivare till kommissionsledamot Michel Barnier för att utvärdera det nuvarande systemet för införande av IFRS i EU i syfte att stärka EU:s bidrag till utvecklingen av internationella revisionsstandarder av hög kvalitet. [4] Upprepade uppmaningar sedan Londonförklaringen från 2009, senast i Los Cabos 2012. [5] I detta dokument avser ”internationella redovisningsstandarder” IAS, IFRS och IFRIC. [6] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1606/2002 av den 19 juli 2002 om tillämpning av internationella redovisningsstandarder (EGT L 243, 11.9.2002). [7] European Financial Reporting Advisory Group. [8] Den nya styrelsen ska enligt förslaget ersätta EFRAG:s nuvarande styrelse. [9] Kommissionen tog dock upp möjligheten att inrätta sådana finansieringsmekanismer med medlemsstaterna vid ett möte med föreskrivande kommittén för redovisningsfrågor i Bryssel den 8 april 2014. [10] Som nämnts tidigare kommer de nationella standardiseringsorganen från fyra av de största medlemsstaterna alltid att vara representerade. [11] Om undantagsvis en kvalificerad majoritet inte kan nås, kan styrelseordföranden lägga fram sina slutsatser på grundval av en vägledande omröstning om majoritetens ståndpunkt. [12] Enligt förordningen ska den årliga rapporten läggas fram för Europaparlamentet och rådet senast den 30 juni varje år.