Särskild rapport nr 5/2003

om finansiering av miljöprojekt i kandidatländerna genom Phare och ISPA samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2003/C 167/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

SAMMANFATTNING

I. Granskningen gällde finansiering av miljöprojekt genom Phare och ISPA under perioden 1995-2000 i de tio kandidatländerna i Central- och Östeuropa. Granskningens mål var att bedöma huruvida Phare- och ISPA-stödet till kandidatländerna på miljöområdet varit ändamålsenligt, i synnerhet för att förbereda dessa länder för anslutningen.

Projekt för institutionell uppbyggnad på miljöområdet

II. Granskningen visade att kommissionens insats till stöd för kandidatländernas uppbyggnad av institutioner på miljöområdet endast delvis varit framgångsrik. Som kommissionen själv medger i sina strategidokument om utvidgningen för åren 2001 och 2002 behöver kandidatländerna fortfarande ytterligare stärka sin administrativa förmåga på miljöområdet (se punkt 8). Detta är en återspegling både av den begränsade finansiering kommissionen anslog till institutionell uppbyggnad (se punkt 9), trots de särskilda utmaningar institutionerna på detta område står inför (se punkt 7), och av att de finansierade projekten för partnersamverkan och tekniskt bistånd endast haft begränsad effekt (se punkterna 11-14). Kommissionens strategi för institutionell uppbyggnad har i alltför stor utsträckning förlitat sig på instrumentet partnersamverkan vilket inte kan förväntas lösa många av de underliggande strukturella problem kandidatländernas administrationer står inför. Dessa problem kan försämra institutionernas möjligheter att efterleva gemenskapens regelverk på miljöområdet (se punkterna 11-14). Svagheterna i den administrativa förmågan gäller även ISPA, inte bara på nationell nivå utan också på slutmottagarnivå, där uppmärksamhet bör ägnas åt att skapa tillräcklig förmåga för att säkerställa infrastrukturprojektens varaktighet (se punkterna 15, 16 och 17).

Finansiering av infrastrukturprojekt på miljöområdet

III. Kandidatländerna borde på ett tidigare stadium ha tagit fram miljö- och finansieringsstrategier för att identifiera prioriterade projekt och hur man effektivast skulle finansiera dem (se punkterna 18-21). Inom ISPA har man försökt sänka bidragens nivå till under taket på 75 % (se punkt 23) och man har haft ett effektivt samarbete med EIB, EBRD och andra internationella finansinstitut för att uppnå detta (se punkterna 26, 27 och 28). Revisionsrätten anser trots detta att det fortfarande finns utrymme för att sänka bidragsnivåerna (se punkterna 24 och 25).

Förvaltningen av infrastrukturprojekt på miljöområdet

IV. De institutionella svagheterna visade sig även i problem med förvaltningen under projektcykeln, som kommissionen inte alltid hanterade på ett effektivt sätt. Kandidatländerna hade därför svårigheter att bereda projekten så att de höll godtagbar standard, och konsulterna som betalades av kommissionen för att korrigera problemen utförde inte alltid ett tillfredsställande arbete (se punkt 31). Kommissionen å sin sida avsatte inte tillräckliga resurser till projektbedömning (se punkt 32). Vissa infrastrukturprojekt, i synnerhet reningsanläggningar för avloppsvatten, riskerade att bli för stora (se punkt 34). Kandidatländerna hade stora svårigheter att genomföra anbudsförfaranden för ISPA-avtal, delvis beroende på kommissionsförfarandenas komplexitet, och behövde mera stöd till detta. I ISPA-projektens budgetar ingick inte systematiskt tillräckliga medel för rekrytering av ingenjörer med tillräcklig erfarenhet för att kunna övervaka avtalen på ett effektivt sätt (se punkterna 35 och 36). När de väl kommit igång genomfördes de flesta infrastrukturprojekt på ett tillfredsställande sätt, men några viktiga undantag påträffades (se punkt 39).

V. Revisionsrättens rekommendationer gäller huvudsakligen

- det fortsatta behovet av omfattande institutionell uppbyggnad (se punkterna 40 och 41),

- nödvändigheten av att målinrikta begränsade bidragsmedel mera effektivt och att öka finansieringen från andra källor (se punkterna 42 och 43),

- nödvändigheten av att förbättra utnyttjandekapaciteten genom att stärka förmågan att bereda projekt och genomföra anbudsförfaranden (se punkterna 44 och 45).

INLEDNING

Miljöområdet och utvidgningen av Europeiska unionen

1. Miljöområdet, som behandlas i kapitel 22 i anslutningsförhandlingarna, innebär en av de största utmaningarna att hantera inför utvidgningen av Europeiska unionen av följande skäl:

a) Det krävs att man införlivar en stor mängd gemenskapsbestämmelser på miljöområdet bestående av cirka 140 direktiv om bland annat luftkvalitet, vattenkvalitet, avfallshantering, naturskydd och begränsning av föroreningar från industrin, liksom även sektoriell lagstiftning såsom bedömning av miljöpåverkan och tillgång till miljöinformation.

b) Det krävs mycket stora investeringar i infrastruktur för att vissa nyckeldirektiv skall kunna genomföras. I nyligen gjorda beräkningar anges till exempel kostnaden för efterlevnad av regelverket till mellan 79 och 110 miljarder euro, vilket gör miljöområdet till det investeringsintensivaste området(1).

c) Det krävs att man bygger upp övervakningsstrukturer, inklusive erforderliga personalresurser, budgetar och utrustning, för kontroll av efterlevnaden av den lagstiftning som införts.

d) Det krävs att man bygger upp institutioner på central, regional och lokal nivå med administrativ förmåga att hantera hela förvaltningen av regelverket på miljöområdet avseende införande, genomförande och kontroll av efterlevnad.

2. Det krävs att kandidatländerna skall ha införlivat och antagit all lagstiftning på miljöområdet innan anslutningen. Det har emellertid hela tiden stått klart att kandidatländerna, på grund av de enorma investeringsbehoven på miljöområdet, måste beviljas lång övergångstid för att bygga upp den infrastruktur som behövs för att efterleva vissa investeringsintensiva direktiv som hänger samman med förhandlingarna om kapitel 22. Därför angavs inte heller att dessa direktiv skall vara genomförda till en viss lägsta nivå för att miljökapitlet preliminärt skall avslutas, även om det var ett krav från kommissionen att kandidatländerna skall lägga fram planer för genomförandet. Å andra sidan krävs i fråga om genomförandestrukturer och allmän administrativ förmåga att kandidatländerna kan visa att berörda institutioner kommer att fungera tillfredsställande vid anslutningen.

3. Under den period som var föremål för revisionsrättens granskning ändrade kommissionen flera gånger sitt sätt att hantera finansieringen av miljöområdet:

a) Åren 1995-1997 var kommissionens finansiering fortfarande efterfråge-baserad, som den varit från Phare-programmets start 1989, och varje kandidatland kunde fritt fördela sina Phare-medel enligt nationella prioriteringar.

b) Efter Europeiska rådets möte i Luxemburg 1997, som var inledningen av den nuvarande utvidgningsprocessen, ändrades Phares inriktning till att helt ägnas åt de prioriteringar inför anslutningen som satts upp i varje lands partnerskap för anslutning. Dessutom utfärdade kommissionen ett meddelande där man angav sin strategi för miljöområdet(2).

c) Finansieringen av infrastrukturprojekt på miljöområdet ökade betydligt 2000 med införandet av det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet ISPA, som för perioden 2000-2006 ställde 1040 miljoner euro(3) per år till förfogande för stora infrastrukturinvesteringar inom miljö- och transportsektorn(4). Phare-finansieringen, som för perioden 1995-1999 uppgick till cirka 368 miljoner euro eller i genomsnitt 73,6 miljoner euro per år, var från 2000 och framåt avsedd att inriktas främst på institutionell uppbyggnad. Åtaganden per land genom Phare och ISPA på miljöområdet under perioden 1995-2000 anges i tabell 1.

Tabell 1

Åtaganden genom Phare och ISPA på miljöområdet 1995-2000

>Plats för tabell>

Källa:

Europeiska revisionsrätten.

Revisionsrättens granskning

4. Målet för revisionsrättens granskning var att undersöka hur ändamålsenlig Phare- och ISPA-finansieringen till miljösektorn varit, och då särskilt som förberedelse för kandidatländerna inför anslutningen. Granskningens delmål utformades för att bedöma både hur ändamålsenliga ramarna för strategi och finansiering som upprättats av kommissionen och kandidatländerna varit, liksom hur ekonomiska, effektiva och ändamålsenliga enskilda projekt för institutionell uppbyggnad och enskilda investeringsprojekt varit. Granskningen omfattade åtaganden och genomförande fram till slutet av 2001 av finansiering genom Phare och ISPA till miljösektorerna från budgetarna 1995-2000, och inkluderade en granskning av projekt i alla de tio kandidatländer som erhöll Phare- och ISPA-stöd. Genomgång av akter och intervjuer gjordes både vid kommissionens huvudkontor och delegationer, och möten hölls med miljöministerier, regionala och lokala myndigheter, liksom med slutmottagare i kandidatländerna.

5. Sammanlagt granskades Phare-projekt på 270 miljoner euro. Detta är cirka 67 % av det totala värdet av Phare-finansiering av miljöprojekt under denna period, med undantag för sådana infrastrukturprojekt på miljöområdet som finansierades genom Phare-programmet för gränsöverskridande samarbete och av regionala miljöprogram(5). Dessutom besöktes 22 av de 39 miljöåtgärderna inom ISPA som antagits under 2000 på platsen. De granskade åtagandena för ISPA-åtgärder uppgick till 307 miljoner euro, eller omkring två tredjedelar av ISPA:s sammanlagda åtaganden på miljöområdet. Granskningen av ISPA utformades med utgångspunkt från revisionsrättens iakttagelser i årsrapporten 2000(6) om införandet av ISPA-instrumentet. Alla högre revisionsorgan i kandidatländerna deltog i varierande utsträckning i granskningen, antingen genom att granska delar av revisionsrättens urval av projekt med revisionsrättens granskningsmetoder, eller genom att bistå revisionsrättens revisorer i förberedelsearbetet och vid deras besök på platsen.

6. Rapportens slutsatser gäller huvudsakligen tre områden:

a) Det fortsatt stora behovet av institutionell uppbyggnad.

b) Nödvändigheten av att mer effektivt målinrikta begränsade bidragsmedel.

c) Nödvändigheten av att förbättra utnyttjandekapaciteten genom att stärka förmågan att bereda projekt och genomföra anbudsförfaranden.

PROJEKT FÖR INSTITUTIONELL UPPBYGGNAD PÅ MILJÖOMRÅDET

Begränsad omfattning av den Phare-finansiering som anslagits till institutionell uppbyggnad på miljöområdet

7. Phare-programmet har sedan det instiftades 1989 stött institutionell uppbyggnad. I de nya riktlinjerna för Phare från 1998 betonade kommissionen den särskilda betydelse uppbyggnaden av institutionerna spelar i förberedelserna inför anslutningen och det angavs att hädanefter skulle 30 % av den årliga Phare-budgeten anslås till detta område. Den institutionella uppbyggnad som avsågs med detta trettioprocentiga anslag definierades av kommissionen som en process för att "hjälpa kandidatländerna att utveckla de strukturer, strategier, mänskliga resurser och den förvaltningsförmåga som krävs för att de skall kunna förstärka sin ekonomiska, sociala och administrativa kapacitet liksom sin lagstiftningskapacitet"(7). På miljöområdet är institutionell uppbyggnad grundläggande både för att säkerställa att miljömyndigheterna fungerar tillfredsställande vid anslutningen, och för att göra det möjligt för dem att på ett effektivt och ändamålsenligt sätt genomföra de enorma investeringsprogram som krävs för att kunna följa regelverket (se punkt 2). På miljöområdet är den institutionella uppbyggnaden dessutom en särskild utmaning eftersom miljöministerierna är relativt nya, samtidigt som regionala och lokala myndigheter liksom miljöorganisationer också behöver stöd för att kunna fullgöra sitt ansvar enligt regelverket. Vidare är samordningen både mellan miljöministerier och dessa övriga organ liksom mellan miljöministerier och övriga ministerier ofta mycket besvärlig och måste utvecklas.

8. I kommissionens strategidokument 2001 om utvidgningen var den viktigaste slutsatsen rörande miljöområdet "behovet av att ytterligare stärka den administrativa förmågan, övervakningsförmågan och förmågan att kontrollera att reglerna efterlevs". I kommissionens strategidokument 2002 upprepades detta budskap och det fastslogs att kandidatländerna måste inrikta sina ansträngningar på att allmänt stärka den administrativa förmågan. I revisionsrättens granskning av Phare- och ISPA-programmen bekräftas kommissionens slutsatser av de resultat som läggs fram i nedanstående punkter (9-17).

9. De problem som kommissionen beskriver är delvis ett resultat av den begränsade omfattningen av anslagen till institutionell uppbyggnad på miljöområdet under perioden 1995-2000. Fram till 1998 sattes prioriteringen för finansiering upp av kandidatländerna och i allmänhet fick inte användning av Phare-bidrag till institutionell uppbyggnad någon hög prioritet (se punkt 10). Kommissionens ökade inriktning på institutionell uppbyggnad under 1998 stimulerade detta år ett systematiskt beviljande av medel till projekt för institutionell uppbyggnad på miljöområdet. Men trots att partnerskapen inför anslutning och de nationella programmen för antagande av regelverket bildade en strategisk ram för att planera Phare-program så att prioriteringarna stämde med regelverket, hade under 1999 och 2000 flera länder endast antingen mycket små projekt eller inga projekt alls för institutionell uppbyggnad på detta område. De genomsnittliga årliga åtagandena till samverkansprojekt på miljöområdet, vilket är huvudinstrumentet för institutionell uppbyggnad, var under dessa två år 30 % lägre än 1998 (se tabell 2). Detta är särskilt problematiskt eftersom 2000 visade sig bli det sista året man gav anslag till projekt för att se till att de skulle vara slutförda innan anslutningen 2004.

10. Kommissionens begränsade anslag under perioden 1995-2000 i kombination med kandidatländernas begränsade anslag till institutionell uppbyggnad på miljöområdet återspeglar delvis att kandidatländerna gav infrastrukturprojekt på miljöområdet högre prioritet, trots att det var absolut nödvändigt att säkerställa att miljöinstitutionerna fungerar tillfredsställande vid anslutningen. Det kan dessutom kopplas till att miljöministerierna i de flesta kandidatländerna inte har stort inflytande, och att andra väletablerade ministerier ofta fick företräde när det gällde att fördela Phare-medel mellan konkurrerande projekt. Vidare hade vissa miljöministerier svårigheter att upprätta förslag till Phare-finansierade projekt för institutionell uppbyggnad av den standard kommissionen kräver för att bevilja godkännande. Kommissionen krävde i 2002 års riktlinjer för planering av Phare-program att kandidatländerna skall ge institutionell uppbyggnad högsta prioritet och man utarbetade detaljerade handlingsplaner för hur institutionella svagheter skall behandlas. Projekt som finansieras ur 2002 års budget kommer emellertid i allmänhet inte att slutföras förrän 2005.

Tabell 2

Åtaganden genom Phare för partnersamverkansprojekt på miljöområdet 1998-2000

>Plats för tabell>

Källa:

Europeiska revisionsrätten.

Begränsad effekt av Phare-projekt för partnersamverkan och tekniskt bistånd

11. Fram till 1998 genomfördes projekt för institutionell uppbyggnad genom tekniskt bistånd. Kommissionen introducerade 1998 partnersamverkan som sitt huvudinstrument för att betona den ökade betydelse man fäste vid institutionell uppbyggnad(8). Partnersamverkan innebär att medlemsstaterna lånar ut offentligt anställda till kandidatländernas ministerier för att ge råd vid förberedelserna inför anslutningen. Instrumentet har två viktiga särdrag:

a) Kommissionen angav att partnersamverkan skulle "garantera" fullt operativa resultat. Detta skall ses i kontrast till att man tidigare förlitat sig på tekniskt bistånd, som ofta kritiserades för att endast ge upphov till långa och oanvändbara rapporter.

b) Partnersamverkan skulle utgå från ett närmare samarbete med kandidatländerna, som återspeglade dessa länders nya status när de närmade sig anslutning; avsikten var att högre tjänstemän från kandidatländernas ministerier skulle arbeta sida vid sida med representanter från medlemsstaternas myndigheter i stället för att enbart ta emot konsulttjänster.

12. Revisionsrätten granskade 19 av de 42 pågående partnersamverkansprojekten på miljöområdet som finansierades mellan 1998 och 2000, med fokus på pågående eller slutförda projekt, samt ytterligare 15 avtal om tekniskt bistånd. För 12 av de 14 partnersamverkansprojekt som hade slutförts konstaterades att även om man genom projektet lyckats uppnå åtminstone några av de resultat som planerats, särskilt beträffande införlivandet av gemenskapens regelverk, hade man inte helt lyckats nå alla mål som satts upp i det tillhörande avtalet. Partnersamverkan var alltså inte ett instrument som gav garanterade resultat, även om det bidrog till den institutionella uppbyggnaden.

13. En viktig faktor som gjorde det svårare att nå resultat var den administrativa förmågan i kandidatländerna. I de flesta fall kunde personalen på miljöministerierna inte ägna hela sin arbetstid åt att arbeta tillsammans med representanter från medlemsstaten, ofta beroende på att ministerierna inte hade tillräckliga resurser och att det inte fanns tid att integrera de ytterligare uppgifter som partnersamverkansavtalet innebar med det ordinarie arbetet. Revisionsrättens granskning av avtal om tekniskt bistånd visade på liknande problem som dem man identifierat för samverkansprojekten. I flera länder visade de undersökta avtalen att ministerierna var beroende av mycket tekniskt bistånd eftersom deras egna resurser var begränsade. Dessa bristande resurser gjorde det svårt att säkerställa att kunskap överfördes på ett tillfredsställande sätt. Personalen som hade utbildats lämnade ofta ministerierna, antingen på grund av högre löner i den privata sektorn eller politiska förändringar till följd av valresultat.

14. Kommissionens strategi för institutionell uppbyggnad stödde sig i alltför stor utsträckning på partnersamverkansinstrumentet som inte kan förväntas tillhandahålla lösningar på många av de underliggande strukturella problem kandidatländernas förvaltningar konfronteras med, särskilt inom den snäva tidsramen inför anslutningen. Dessutom beror ett framgångsrikt genomförande av samverkansprojekt i hög grad på medlemsstatens och kandidatlandets insatser och samarbete, snarare än på kommissionens egen förvaltning. När kommissionen har försökt att villkora sin finansiering av Phare-program, i syfte att försöka säkerställa att mottagarlandet vidtagit tillfredsställande personalarrangemang, har dessa villkor i allmänhet inte följts upp på ett noggrant sätt. Det faktum att det saknas regelverk för institutionell uppbyggnad innebär att man inte specificerat vilken standard som skall uppnås i den offentliga förvaltningen, och kommissionen har inte tagit fram objektiva och mätbara kriterier som definierar nivån för "tillräcklig" administrativ förmåga på miljöområdet trots att detta gjorts för andra områden i den utsträckning regelverket tillåter det.

Behovet av institutionell uppbyggnad i anslutning till ISPA

15. De institutionella svagheter som beskrivits påverkade även kandidatländernas förvaltning av ISPA. Så sent som i slutet av 2001 hade flertalet länder inte fullt fungerande strukturer för att förvalta ISPA. Dessa svagheter återspeglades i den låga kvaliteten på några av de nationella ISPA-strategierna (se punkt 18) och i svårigheterna att lägga fram prioriterade projekt i enlighet med erforderlig standard vilket revisionsrätten hänvisade till i sin årsrapport för budgetåret 2000(9) (se punkterna 30 och 31). I flertalet länder rådde brist på experter i form av tekniska ingenjörer vid miljöministerierna.

16. Liksom övriga institutioner i kandidatländerna hade ingen av institutionerna som deltog i ISPA:s miljöprojekt kommit så långt att kommissionen bedömde att de hade kapacitet att hantera kommissionens system för utvidgat decentraliserat genomförande (EDIS). EDIS innebär att kommissionen övergår från förhandskontroll av anbudsförfaranden och ingående av avtal till kontroll i efterhand då den antar att den ekonomiska förvaltningen och kontrollsystemen i kandidatländerna är tillförlitliga. Det planerades att EDIS skulle införas i början av 2002 men kommissionen började inte förrän i december 2001 att systematiskt ge tekniskt bistånd som hjälp till kandidatländerna att förbereda införandet av EDIS. Det är inte troligt att EDIS kommer att införas i något land förrän tidigast 2003.

17. Även på slutmottagarnivå fanns ett allmänt behov av att ytterligare förstärka institutionerna. Eftersom ISPA:s huvudmål är att finansiera bygg- och anläggningsavtal för infrastrukturprojekt lämnades inte systematiskt stöd till åtgärder för institutionell uppbyggnad för att stödja mottagarna i dessa projekt. Särskilt viktigt var det att ge tekniskt bistånd till vattenbolag för att förbättra deras operativa och finansiella förvaltning. Erfarenheterna från Sammanhållningsfonden visar på riskerna med att finansiera infrastruktur av typen reningsanläggningar för avloppsvatten när mottagaren inte har tillräckliga medel för att täcka drifts- och underhållskostnader när projektet slutförts.

FINANSIERING AV INFRASTRUKTURPROJEKT PÅ MILJÖOMRÅDET

Brister i miljöstrategier

18. Finansiering genom Phare och ISPA täcker endast en liten del av det enorma finansieringsbehov som finns på miljöområdet i kandidatländerna, vilket framgår av tabell 2. För att säkerställa att de begränsade resurser som finns tillgängliga för miljöprojekt används så effektivt som möjligt krävs att projekten rangordnas och att de med störst potentiell inverkan finansieras först. I praktiken har nationella miljöstrategier alltför ofta innehållit långa listor över olika projekt för genomförande utan vare sig rangordning eller prioritering av deras beredning och genomförande. När kommissionen övergick från ett efterfrågebaserat till ett anslutningsbaserat sätt att använda Phare 1998 (se punkt 3.b), betonades dessutom i alltför hög grad att projekten skulle vara klara för genomförande medan inte tillräcklig vikt lades vid hur högt projektet prioriterades i jämförelse med andra. Den utsträckning i vilken ett projekt var redo berodde oftare mer på regionala och lokala initiativ till projektberedning än på nationella prioriteringar. För ISPA kräver kommissionen även att varje land skall lägga fram en nationell ISPA-strategi, men dessa dokument byggde i några fall på projekt som var under beredning snarare än på vilka projekt som var högst prioriterade.

19. Finansiering genom Phare och ISPA av infrastruktur på miljöområdet har i stor utsträckning gått till vattensektorn (se tabell 3 ). Trots det enorma behovet av investeringar för förbättring av luftkvaliteten, och trots att detta område identifierades som prioriterat i alla nationella ISPA-strategier, har mycket lite finansierats genom Phare och ISPA. Detta beror framförallt på att investeringsbehovet beträffande förbättring av luftkvaliteten oftast gäller privatägda stora förbränningsanläggningar och att kommissionen ännu inte har tagit fram någon plan för hur sådana projekt kan finansieras enligt kraven i ISPA-förordningen, särskilt med avseende på efterlevande av konkurrensreglerna.

Tabell 3

Åtaganden genom Phare och ISPA 1995-2000 för infrastrukturprojekt på miljöområdet fördelat på sektorer jämfört med beräknat totalt behov

>Plats för tabell>

Källa:

Europeiska revisionsrätten.

20. Uppskattningsvis 14 % av medlen har använts till projekt för avfallshantering. Även om en viktig prioritering på detta område är att skapa större regionala deponier och stänga mindre, ofta oplanerade, soptippar har Phare och ISPA ofta finansierat nya deponier trots att det saknats nationella och regionala planer för avfallshantering. Exempelvis godkände kommissionen under 2000 tre ISPA-projekt för hantering av fast avfall i Ungern vars sammanlagda bidrag från ISPA beräknades uppgå till 29,6 miljoner euro, men den nationella planen för avfallshantering antogs inte förrän i september 2001, och de regionala och lokala planerna för avfallshantering höll fortfarande på att beredas 2002. Två Phare-projekt om avfallshantering som skulle ha ingått i dessa planer startade inte förrän i början av 2001. Även i flera andra länder togs det inte fram planer för avfallshantering förrän på ett mycket sent stadium.

Medfinansiering till Phare- och ISPA-bidrag

Förseningar i upprättandet av finansieringsstrategier

21. Med tanke på storleken av den finansiering som krävdes och bristen på sådana medel, var det också nödvändigt att kandidatländerna på ett tidigt stadium upprättade finansieringsstrategier för att identifiera andra källor till finansiering (nationella och lokala budgetar, avgiftshöjningar, lån etc.) som medfinansiering till Phare- och ISPA-bidragen. Emellertid fann kommissionen så sent som i juni 2001 det nödvändigt att ge ut ett formellt "meddelande" om "finansiering på miljöområdet i kandidatländerna - en utmaning" för att "bistå kandidatländerna i att utarbeta tydliga och realistiska finansieringsplaner för behoven inför anslutningen"(10). Meddelandet avslutades med en betoning av att det blivit "än mer brådskande" att fortsätta ta fram finansieringsstrategier för de tre huvudsektorerna (vatten, avfall och luft).

Sänkning av bidragsnivåer för inkomstgenererande projekt

22. Eftersom infrastrukturprojekt i anslutning till vatten/avloppsvatten och fast avfall genererar inkomster är en avgörande faktor för att bestämma om och i vilken utsträckning det krävs bidragsmedel att fastställa i vilken utsträckning sådana projekt kan finansieras av de lokala förbrukarna genom ökade avgifter för dessa tjänster. Inkomster från avgifter kan antingen direkt finansiera projekt eller användas för finansiering av lån. Denna avgörande aspekt av potentiell inkomstgenerering behandlades emellertid inte systematiskt i de projektformulär som användes vid bedömningen av Phare-projekt.

23. För ISPA däremot har särskild uppmärksamhet ägnats åt inkomstgenererande aspekter när man bestämt vilken procentandel av åtgärden som skall finansieras genom bidrag från ISPA. Trots att det ligger i slutmottagarnas intresse att maximera bidragsdelen är ett av kommissionens viktigaste framsteg i förvaltningen av ISPA att man undvikit att fastställa alla bidrag till maximala 75 % som anges i ISPA-förordningen. Genom att man utnyttjade andra former av finansiering från nationella källor och internationella lån utfaller en jämförelse mellan ISPA och Sammanhållningsfonden till ISPA:s fördel eftersom ISPA-bidragen till medlemsstaterna i praktiken ofta har fastställts till den högsta tillåtna nivån på 85 %. Som framgår av nedanstående punkter finns det emellertid ytterligare utrymme för att minska bidragsnivån vilket skulle göra det möjligt att finansiera fler projekt.

24. Kommissionens utgångspunkt vid övervägandet av lämplig avgiftsnivå för fastställandet av den andel av projektet som skulle kunna finansieras genom lån istället för genom bidrag från ISPA, anger att konsumenterna har råd att betala högst 4 % av den genomsnittliga hushållsinkomsten i vattenavgift(11). Motiveringen för den nivå ISPA-bidraget sattes till var emellertid inte alltid tydlig. För flera åtgärder fanns det inga uppgifter i ISPA:s dokumentation om vilka de nya avgiftsnivåerna skulle bli, uttryckta som en procentandel av hushållsinkomsten. För åtgärder där denna procentandel tydligt angavs, med undantag för Rumänien där avgiftsnivåerna i själva verket låg över 4,0 %, var ISPA-åtgärdernas genomsnittliga nivå för vattenavgifter endast cirka 3,0 % av den genomsnittliga hushållsinkomsten, och nivån varierade betydligt mellan projekt. Eftersom så små ökningar som 0,1 % av avgifterna på ett betydande sätt ökar de lokala myndigheternas och vattenbolagens kapacitet att finansiera infrastrukturprojekt med egna medel, kunde nivån på ISPA-bidragen varit lägre om avgifterna hade legat närmare den gräns på 4 % som hushållen har råd med.

25. I Litauen beräknades avgiftsnivån för avloppsnätsåtgärden i Vilnius, där ISPA bidrog med 20 miljoner euro, bli så låg som 1,8 % av den genomsnittliga hushållsinkomsten. I Polen bidrog ISPA med 47,5 miljoner euro i Torun som hade de lägsta vattenavgifterna av Polens sexton distriktshuvudstäder och där avgifterna, även efter projektet, endast planerades öka till 2,5 % av den genomsnittliga hushållsinkomsten. I den närbelägna staden Bydgoszcz där ISPA bidrog med finansiering på 66,2 miljoner euro, vilket motsvarar en bidragsnivå på 49 %, visade den finansiella analys som tagits fram av de tekniska konsulterna att det fanns utrymme för en betydligt lägre procentandel bidragsmedel om man höjde avgifterna.

Effektivt samarbete med internationella finansinstitut

26. Efter rådets möte i Köpenhamn 1993 ställdes Phare-medel till förfogande för finansiering av infrastrukturprojekt, även på miljöområdet, tillsammans med internationella finansinstitut (IFI). Avsikten var att Phare-medlen skulle ha en multiplikatoreffekt genom att locka till sig internationell finansiering till projekt som annars inte skulle erhålla sådan finansiering. Ursprungligen skedde samarbetet framförallt från projekt till projekt, men med undertecknandet 1998 av ett samförståndsavtal om förberedelser inför anslutning mellan Europeiska kommissionen, Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling (EBRD) och Världsbanken infördes ett mer systematiskt arbetssätt. År 2000 utsträcktes detta avtal till att omfatta även Nordiska investeringsbanken (NIB) och Nordiska miljöfinansieringsbolaget (NEFCO). Även samarbetet med Europeiska investeringsbanken (EIB) förstärktes, särskilt i anslutning till EIB:s ordning för föranslutning.

27. Upprättandet av Phares ordning för storskalig infrastruktur (LSIF) för perioden 1998-1999 gjorde det möjligt för detta samarbete att få en mer konkret form. Men trots att LSIF särskilt finansierade projekt som skulle ge maximal tilläggsfinansiering från internationella finansinstitut användes den i några fall som en hjälp att slutföra existerande IFI-projekt (t.ex. Rumänien, de baltiska staterna).

28. Inom ramen för ISPA har kommissionen upprättat ett effektivt samarbete med EIB, EBRD, NIB och NEFCO. Även om det inte alltid tydligt framkom huruvida man uppnått det optimala förhållandet mellan bidrag och lånefinansiering (se punkterna 24 och 25), innebar tillgången till bidrag från ISPA att banker kunde finansiera projekt som i allmänhet annars inte skulle ha kunnat genomföras.

29. Ytterligare en viktig potentiell finansieringskälla var offentlig-privata partnerskap (PPP). Med denna finansiering följer emellertid också risken att ISPA subventionerar privata företag. Fram till 2002 höll kommissionen fortfarande på att ta fram riktlinjer för dessa partnerskap som skall göra det möjligt att använda offentlig-privata partnerskap inom ISPA samtidigt som denna risk minimeras. Det finns ett behov av nära samarbete med internationella finansinstitut även på detta område.

FÖRVALTNINGEN AV INFRASTRUKTURPROJEKT PÅ MILJÖOMRÅDET

Svårigheter att bereda projekt för ISPA-finansiering

30. Den mycket stora ökningen av finansiering till infrastrukturprojekt på miljöområdet som införandet av ISPA gav upphov till ledde faktiskt till svårigheter med utnyttjandet i de flesta kandidatländerna, trots deras enorma behov. En indikation på detta är det beräknade sammanlagda värdet av ISPA-anslag till miljöåtgärder under 2000. Såsom framgår av tabell 4 gick mindre än 35 % av det beräknade totala ISPA-bidraget till miljöåtgärder i fyra länder (Tjeckien, Ungern, Litauen, Rumänien).

Tabell 4

Beräknat totalt bidrag från ISPA till miljöområdet uttryckt i procent av beräknat totalt bidrag från ISPA till samtliga åtgärder

>Plats för tabell>

Källa:

Europeiska revisionsrätten.

31. Projektansökningar som inkom från myndigheterna i kandidatländerna höll ofta inte den standard som krävs för att ISPA-finansiering skall kunna beviljas. Detta ledde till att kommissionen krävde att kandidatländerna i betydande utsträckning skulle använda sig av tekniskt bistånd, som finansierades genom ett ramavtal inom Phare, för att försöka förbättra kvaliteten på förslagen och på så sätt göra det möjligt att bevilja anslag. Men eftersom det tekniska biståndet kom in i ett relativt sent skede och överbelastades av den stora mängd arbete som skulle utföras på mycket kort tid fick man inte alltid de resultat man förväntade sig. I flera länder (till exempel Tjeckien, Lettland) resulterade detta i att de nationella myndigheterna istället fick anlita nationella experter som utförde arbetet. Kommissionen blev dessutom tvungen att lägga till villkor i finansieringsöverenskommelserna avseende det beredningsarbete som måste vara klart innan genomförandet av projektet kunde påbörjas.

32. Kommissionens egen kapacitet att bedöma ansökningar och kompletterande arbete utfört av konsulter begränsades inledningsvis av att man i januari 2000 endast hade tilldelat 5 "A"-tjänstemän till ISPA. För det ojämförligt största mottagarlandet, Polen (miljöåtaganden genom ISPA på 133 miljoner euro under 2000), tilldelades endast en tjänsteman till miljösektorn fram till november 2001. En ytterligare begränsning var bristen på teknisk expertis vid kommissionen. För att råda bot på detta upprättades ett ramavtal med Europeiska investeringsbanken vars ingenjörer och nationalekonomer redan hade stor erfarenhet av projekt genom Sammanhållningsfonden. Men kommissionen kunde inte utnyttja detta högkvalitativa stöd på ett systematiskt sätt på grund av den begränsade budgeten för detta ändamål.

33. Från 2000 ersattes medel från Phare av ISPA-medel som källa till finansiering av projektberedning. Men trots mottagarländernas begränsade kapacitet att bereda projekt var ländernas utnyttjande av dessa medel långsamt. Således beviljades endast två projekt för tekniskt bistånd i kandidatländer anslag under 2000 för sammanlagt 3,7 miljoner euro.

34. En viktig teknisk aspekt vid utformningen av den vanligaste typen av infrastrukturprojekt, nämligen reningsanläggningar för avloppsvatten och tillhörande avloppssystem, är anläggningens kapacitet. Utformningen hade ofta gjorts under kommunisttiden och var baserad på en mycket högre efterfrågan på vatten som framförallt berodde på mycket låga avgifter. Den försenade användningen av tekniskt bistånd från LSIF för bedömningen av projekt (se punkt 31) innebar att det var ont om tid för att bedöma utformningen av reningsanläggningarna, med tanke på att några av faktorerna som påverkade den optimala kapaciteten var svåra att beräkna eftersom de berörda ekonomierna förändrades så snabbt(12). Det konstaterades att kommissionen i flera fall hade godkänt projekt där det fanns uppenbar risk för att den planerade kapaciteten skulle visa sig vara för stor, vilket skulle innebära inte endast att Phare/ISPA-finansieringen utnyttjades på ett oekonomiskt sätt utan också att driftskostnaderna blev högre än nödvändigt.

a) I Bulgarien var orsakerna till och motiveringarna för att öka kapaciteten för reningsanläggningen i Sofia från 500000 m3/dygn till 700000 m3/dygn (17,3 miljoner euro) oklara. Konsulterna som finansierades av Phare uppgav att det rådde osäkerhet om behovet av att öka anläggningens kapacitet till 700000 m3/dygn. Enligt deras beräkningar skulle det genomsnittliga dagsflödet minska med 40 % från en högsta nivå på 468368 m3/dygn 2004 till 280800 m3/dygn 2020.

b) I Litauen, där minskningen av vattenförbrukningen varit särskilt stor, fanns tydliga indikationer på att reningsanläggningen i Jubarkas (Phare: 2 miljoner euro) hade utformats med alltför stor kapacitet. Även i Kaunas var Phare-finansierade pumpstationer för stora för nuvarande och beräknade behov (Phare: 7,75 miljoner euro).

c) I Polen hade reningsanläggningen för havsvatten i Szczecin (Szczecin Maritime WWTP) (Phare: 1,1 miljoner euro) endast arbetat på 40 % av sin kapacitetsnivå sedan den startade i april 2000. I Polen noterades det också att LSIF hade medfinansierat (5 miljoner euro) ett projekt för dricksvattenförsörjning i Bielsko Biala tillsammans med Världsbanken, där man lämnat bidrag till vattentankar som hade en kombinerad kapacitet på 80000 m3/ dygn när den nuvarande förbrukningen beräknades till 55000 m3/ dygn.

d) För två ISPA-projekt i Ungern (Gyor: 14,5 miljoner euro) och Rumänien (Braila: 44,9 miljoner euro) fanns tydliga indikationer på att den föreslagna kapaciteten för reningsanläggningarna skulle leda till anläggningar som var för stora för nuvarande och kommande behov.

Brister i anbudsförfaranden och övervakning

35. Sedan 1998 har ett av huvudkriterierna vid urvalet av Phare-projekt varit att de varit klara att genomföras. I realiteten krävdes emellertid ofta betydande ytterligare beredning av projekt som hade blivit godkända för finansiering. Detta i kombination med mottagare som saknade erfarenhet av att anordna anbudsförfaranden ledde till att över hälften av avtalen för de granskade Phare-finansierade infrastrukturprojekten inte ingicks förrän under den sista fjärdedelen av den avtalsperiod som angivits i finansieringsöverenskommelserna.

36. Även avtalen för ISPA-åtgärder var betydligt försenade i förhållande till den tidtabell som angivits i finansieringsöverenskommelserna. I december 2001 hade endast ett ISPA-avtal för bygg- och anläggningsarbeten för 1,9 miljoner euro ingåtts i Slovenien. Beredningen av anbud för stora infrastrukturprojekt är komplex, och den tidsplan som kommissionen angav i finansieringsöverenskommelsen var i allmänhet inte realistisk, men det finns flera andra orsaker till att anbudsförfarandet var försenat:

a) De flesta mottagare, både på central och lokal nivå, saknade erfarenhet av att bereda anbudsdokumentation med användande av kommissionens och FIDIC:s(13) förfaranden.

b) Kommissionen anslog 7 miljoner euro under 2000 för att vid sina delegationer finansiera tjänster för ingenjörer som skulle övervaka genomförandet av ISPA, inklusive anbudsförfarandena, men vid hälften av delegationerna inledde inte ingenjören sin tjänstgöring förrän i september 2001 eller senare.

c) I några fall belastades projekten av försenat och undermåligt arbete utfört av konsulter som betalats av kommissionen för att ta fram dokumentationen i anslutning till anbudsförfarandena.

d) Inledande svårigheter i anslutning till skillnader i bestämmelserna för anbudsutvärdering i kommissionens förfarandehandbok för decentraliserade genomförandesystem och den nya praktiska handledningen som infördes i januari 2001.

e) Det förekom problem vid EBRD:s medfinansiering, särskilt i Polen och Rumänien, på grund av differenser mellan EBRD:s och kommissionens upphandlingsförfaranden. Dessa problem löstes så småningom när ISPA-förordningen ändrades i december 2001.

f) I några fall blev det nödvändigt att mottagare uppfyllde vissa villkor, vanligen efter ofullständig projektberedning (se punkt 31), innan genomförandet kunde inledas.

37. Kommissionen och mottagarländerna har föredragit att använda sig av avtal för "utformning och byggnation" snarare än av avtal för "betingsarbete". Den förstnämnda avtalstypen har fördelen att lägga ansvaret för utformningen av infrastruktur på avtalsparten, vilket gör att denne, och inte mottagaren, är ansvarig för överskridningar av de planerade kostnaderna. Men eftersom å andra sidan avtalsparten måste gardera sig för denna risk kan kostnaden för sådana avtal förväntas vara högre än för avtal om betingsarbete, och dessa högre kostnader täcks av Phare- och ISPA-programmen och inte direkt av mottagaren. Det noteras även att kommissionen inte systematiskt har krävt att det i ekonomiska värderingar av anbud för avtal om "utformning och byggnation" tas hänsyn till projektets långsiktiga kostnader som följer av en viss utformning, liksom kapitalkostnaderna.

38. Det har inte alltid funnits en ingenjör av internationell standard som övervakat infrastrukturprojekten. I kandidatländerna har vanligen personal anställd av mottagaren själv utfört övervakningen och kommissionen har inte systematiskt säkerställt att projektets budget räcker till för att finansiera en effektiv övervakning. Även om de undersökta ISPA-åtgärderna i allmänhet hade en budget för övervakning var det aktuella beloppet i flera fall lägre än 2 % av budgeten.

39. När anbudsförfarandena väl hade slutförts genomfördes byggnadsarbetena i de flesta fall i enlighet med finansieringsöverenskommelserna, men genomförandet av nedanstående projekt visade sig emellertid vara problematiskt:

a) I Litauen var det stora svårigheter vid genomförandet av projektet för vattenrening i Klaipeda (Phare LSIF: 7,2 miljoner euro) på grund av dålig projektberedning och motsättningar mellan mottagaren och avtalsparten eftersom det saknades en oberoende ingenjör (se punkt 38). Byggnadsarbetena hade ännu inte inletts vid tiden för revisionsrättens granskning i oktober 2001, 24 månader efter det att avtalet skulle ha påbörjats.

b) I Bulgarien understeg den ursprungliga budgeten på 34 miljoner euro för renovering av reningsanläggningen för avloppsvatten i Sofia det belopp konsulten ansåg vara "lägsta möjliga" för att arbetet skulle bli korrekt utfört. Trots detta minskade kommissionen senare budgeten till 22,4 miljoner euro. Projektets begränsade omfattning innebar att det fortfarande förelåg en verklig risk för att anläggningen skulle sluta fungera och allvarligt hota att förorena lokala floder och i förlängningen Donau.

c) I Polen, inom ramen för det geotermiska projektet i Podhale (1999 Phare LSIF: 14 miljoner euro) som utformades för att minska luftföroreningarna, ingicks avtal för 4,82 miljoner euro (34,4 % av programmet) för att bygga en spa-anläggning. Detta byggprojekt kan inte anses bidra till genomförandet av gemenskapens regelverk på miljöområdet, och inte heller är det en nödvändig del av Phare-projektet som syftar till att binda samman de olika delarna av värmesystemet genom installation av pipelines. Även om det i projektformuläret sägs att projektet kan utvidgas till växthus och spa-hotell var innebörden att man skulle förlänga pipelines till existerande anläggningar och inte att man skulle bygga ett nytt spa-centrum. Med tanke på storleken av finansieringen som anslogs för detta ändamål skulle det dessutom i projektformuläret tydligt ha angetts vilken budget denna del hade, vilket inte gjordes.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

Det finns fortfarande ett stort behov av institutionell uppbyggnad

40. Granskningen visade att Phare-programmet endast delvis har lyckats utveckla institutionernas förmåga. Inte endast var i några fall de medel kommissionen avsatt otillräckliga utan kommissionens viktigaste instrument för institutionell uppbyggnad, partnersamverkan, uppnådde långtifrån alltid de så kallade "garanterade resultat" man tänkt sig, främst på grund av de institutionella brister projekten var avsedda att åtgärda. Mer allmänt var det uppenbart att det fanns gränser för vad som kunde uppnås genom Phare-programmet inom den knappa tidsramen inför anslutningen, och kommissionens strategi för institutionell uppbyggnad har i alltför stor utsträckning förlitat sig på instrumentet partnersamverkan vilket inte kan förväntas lösa många av de underliggande strukturella problem kandidatländernas administrationer står inför. Det måste alltså fortfarande göras betydande ansträngningar för att bygga upp institutionerna, inte minst på grund av den avgörande roll nationella, regionala och lokala myndigheter och operatörer måste spela för att leva upp till gemenskapens regelverk på miljöområdet eftersom de både skall planera och genomföra infrastrukturprojekt på miljöområdet och sedan säkerställa att projekten är hållbara när de slutförts.

41. Revisionsrätten rekommenderar att det fortsatt stora behovet av institutionell uppbyggnad hanteras enligt följande:

a) Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt nationella och lokala myndigheters behov av institutionell uppbyggnad på miljöområdet när ytterligare stöd skall beviljas. Detta gäller stöd som lämnas både före och efter anslutningen. Stödet bör baseras på en gemensam strategi för reformering av den offentliga förvaltningen som överenskommits mellan kommissionen och kandidatländerna.

b) Ytterligare ISPA-medel bör anslås till tekniskt bistånd på slutmottagarnivå för att förbättra förutsättningarna för att investeringarna i infrastruktur blir operativt och finansiellt varaktiga.

c) Ytterligare stöd bör ges för att införa systemet för utvidgat decentraliserat genomförande (EDIS) för ISPA-åtgärder i kandidatländerna så långt innan anslutningen som möjligt för att förbereda dem inför förvaltningen av strukturfonderna.

Begränsade bidragsmedel kan målinriktas på ett mer effektivt sätt

42. Granskningen visade att finansieringen genom Phare och ISPA kunde ha målinriktats på ett mer effektivt sätt om kandidatländerna på ett tidigare stadium hade utformat miljö- och finansieringsstrategier. Även om kommissionen i allmänhet har hållit ISPA-bidragen under den maximala nivån 75 %, delvis tack vare ett effektivt samarbete med EIB och internationella finansinstitut, finns det fortfarande utrymme för att sänka bidragsnivåerna. Trots de enorma behoven på miljöområdet begränsas kandidatländernas utnyttjandekapacitet av att det fortfarande behövs institutionell uppbyggnad och förbättrad förvaltning under projektcykeln.

43. För att effektivare målinrikta de begränsade bidragsmedlen rekommenderas följande:

a) Kommissionen bör öka stödet till framtagandet av finansieringsstrategier och nära övervaka genomförandet av dem.

b) Det bör göras större ansträngningar för att ta fram projekt för att förbättra luftkvaliteten, och det bör säkerställas att projekt för fast avfall baseras på nationella och regionala strategier.

c) Kommissionen bör försöka ge ISPA-bidragen ökad genomslagskraft och lägga fast tydligare kriterier för fastställandet av bidragsnivåer.

d) Kommissionen bör fortsätta att utveckla sitt samarbete med EIB, EBRD och andra internationella finansinstitut och ytterligare undersöka möjligheterna till offentlig-privata partnerskap.

Utnyttjandekapaciteten bör ökas genom att förmågan att bereda projekt och genomföra anbudsförfaranden stärks

44. Kandidatländernas svårigheter att bereda projektförslag och ta fram dokumentation för anbudsförfaranden har lett till förseningar och minskat ländernas kapacitet att utnyttja den stora ökningen av finansiering till miljöområdet som ISPA inneburit.

45. För att förstärka förvaltningen under projektcykeln liksom utnyttjandekapaciteten rekommenderas nedanstående konkreta åtgärder:

a) Kommissionen bör stödja och uppmuntra kandidatländerna att göra de stora investeringar som krävs för att ta fram en projektreserv att använda till återstående ISPA-medel och till framtida medel från Sammanhållningsfonden.

b) Kommissionen bör avsätta tillräckliga personalresurser och i full utsträckning och i rätt tid använda sig av tekniskt bistånd vid bedömningen av investeringsprojekt i tekniskt, ekonomiskt och institutionellt avseende.

c) Kommissionen bör förse kandidatländerna med mycket stöd i form av tekniskt bistånd för att stärka kandidatländernas möjligheter att genomföra konkurrensutsatta anbudsförfaranden för avtal om bygg- och anläggningsarbeten.

d) Man bör överväga att i större utsträckning använda avtal för betingsarbeten när det gäller enkla infrastrukturprojekt på miljöområdet, och kriterier för utvärdering av anbud bör tas fram för att säkerställa att de ekonomiskt mest fördelaktiga anbuden väljs ut när det gäller avtalen om utformning och byggnation som krävs för mer omfattande projekt.

e) Kommissionen bör säkerställa att det systematisk ingår tillräckliga medel i budgetarna för ISPA-åtgärder för att övervakningen skall kunna utföras av ingenjörer med tillräcklig erfarenhet.

Revisionsrätten har antagit denna rapport vid sitt sammanträde i Luxemburg den 10 april 2003.

För revisionsrätten

Juan Manuel Fabra Vallés

Ordförande

(1) "Meddelande från kommissionen: Finansiering på miljöområdet i kandidatländerna - en utmaning" (KOM(2001) 304 slutlig).

(2) Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén, Regionkommittén och kandidatländerna i Central- och Östeuropa om miljöstrategier inför anslutningen: utmaningen inför utvidgningen med kandidatländerna i Central- och Östeuropa (KOM(1998) 294 slutlig).

(3) I 1999 års priser.

(4) I artikel 2.3 i ISPA-förordningen anges att det skall råda balans mellan finansieringen till dessa båda sektorer.

(5) Phare-programmet för gränsöverskridande samarbete ingick inte i denna granskning eftersom revisionsrätten redan har publicerat en särskild rapport om detta program, inklusive dess miljöaspekter. De regionala programmen undersöktes inte eftersom deras betydelse minskat betydligt i de nya riktlinjerna för Phare från 1998.

(6) EGT C 359, 15.12.2001, s. 290-300.

(7) "Riktlinjer för genomförandet av Phare-programmet i kandidatländerna under 2000-2006 i enlighet med artikel 8 i förordning (EEG) nr 3906/89"; Kommissionens beslut SEK(1999) 1596 slutlig, Bryssel den 13 oktober 1999.

(8) I revisionsrättens särskilda rapport nr 6/2003 om partnersamverkan görs en uttömmande bedömning av instrumentet partnersamverkan se sidan 21 i detta nummer av EUT.

(9) Årsrapport för budgetåret 2000, punkt 6.23 (EGT C, 15.12.2001, s. 295).

(10) Meddelande från kommissionen: Finansiering på miljöområdet i kandidatländerna - en utmaning, Bryssel den 8 juni 2001 (KOM(2001) 304 slutlig).

(11) Dessa siffror utgår från studier som Världsbanken genomfört i Polen.

(12) I dessa faktorer ingick nivån på hushållens vattenförbrukning som minskade till följd av ökade avgifter, kommande utveckling av lokal industri, beräknade befolkningsförändringar och trolig inkomstökning.

(13) Federation Internationale des Ingenieurs-Conseils, den internationella federationen för rådgivande ingenjörer.

Kommissionens svar

SAMMANFATTNING

I. Revisionsrättens granskning täcker bara det första året av programmen inom ramen för Ispa. Kommissionen har alltsedan år 2001 vidtagit ett flertal åtgärder i syfte att avhjälpa sådana brister som revisionsrätten fastställt.

II. Att ta itu med de institutionella begränsningarna har varit en prioritet alltsedan Köpenhamnskriterierna fastställdes. I slutsatserna från Europeiska rådets möte i Madrid 1995 togs den administrativa förmågan att genomföra gemenskapens regelverk upp som en fråga av största vikt. Eftersom det inte finns något specifikt gemenskapsregelverk om en övergripande reformering av den offentliga förvaltningen, antog kommissionen med beaktande av subsidiaritetsprincipen en smidig innovativ strategi, på ett område som ligger på gränsen för dess behörighetsområde. Takten i de förändringar som skett med stöd från Phare har oavsett med vilket mått man mäter varit snabb. Kommissionen noterar revisionsrättens iakttagelse att ytterligare institutionell uppbyggnad är erforderlig. Stödet kommer att fortsätta även efter anslutningen, inom ramen för genomförandet av 2002 års Pharehandlingsplaner (genom vilka 1 miljard euro mobiliseras) och inom ramen för övergångsfaciliteten. Revisionsrättens iakttagelse om de begränsade anslagen till institutionell uppbyggnad förbiser verkningarna av Phareinvesteringarna efter 1999 i regleringsinstitutioner. Iakttagelsen förbiser också den omständigheten att Phare var "efterfrågebaserat" under tre år av granskningsperioden: kandidatländerna föredrog under dessa år investeringar i infrastrukturprojekt framför investeringar i administrativ förmåga och i institutioner. En radikal förändring inträdde som en följd av de på ett yttrande från kommissionen grundade slutsatserna från Europeiska rådets möte i Luxemburg 1997. Denna "anslutningsbaserade" utveckling gjorde det möjligt att kraftigt öka anslagen till infrastrukturprojekt inom ramen för Phare (och senare inom ramen för Ispa) och att stegvis öka investeringarna i administrativ förmåga och i institutioner. Dessa investeringar kom att utgöra 65 % av de samlade årsanslagen efter 1999. De återkommande rapporterna om framstegen på vägen mot anslutningen blev strategiska verktyg för identifiering av institutionella och administrativa begränsningar och gjorde det möjligt att taktiskt målinrikta stödet inom ramen för anslutningspartnerskapen, handlingsplanerna och anslutningsförhandlingarna.

Kommissionen har redan beaktat vissa av revisionsrättens iakttagelser rörande Ispa: den tillhandahåller där så krävs tekniskt stöd för förstärkning av slutmottagarnas administrativa förmåga.

III. Kommissionen anser att utrymmet för sänkta bidragsnivåer är ytterst begränsat. Många parametrar måste beaktas vid beräkning av bidragsandelen, inte minst inkomstnivåerna - vilka är väsentligt lägre än i EU-15 - och möjligheterna till samfinansiering med internationella finansinstitut. Ytterligare sänkningar av bidragsnivåerna kan medföra oacceptabla bördor särskilt för låginkomsthushållen.

IV. Kommissionen har alltsedan verksamheten inom ramen för Ispa inleddes år 2000 tagit ett flertal initiativ i syfte att avhjälpa institutionella brister. Den har ingått flera ramkontrakt, bl.a. med Europeiska investeringsbanken (EIB), begärt ytterligare studier i syfte att se över kapaciteten för projektutformning och tillhandahållit utbildning för offentlig upphandling (kommissionen håller med revisionsrätten om att svårigheterna i samband med anbudsförfarandena i kandidatländerna leder till stora fördröjningar). Den inkluderar som regel medel i projektbudgetarna för rekrytering av ingenjörer som ska övervaka genomförandet av projekten.

Kommissionen kunde med tanke på att Phare var efterfrågebaserat före Europeiska rådets möte i Luxemburg 1997 inte ta itu med institutionella brister annat än om ett kandidatland begärde att den skulle göra detta, vilket också framgår av punkt 3 a i revisionsrättens rapport. Det otillfredsställande resultatet av konsulternas arbete i detta hänseende tvingade dessutom kommissionen att lansera ett instrument med hjälp av vilket sakkunskap från den offentliga sektorn kunde mobiliseras på de specifika områdena av gemenskapsregelverket.

Vad beträffar de infrastrukturprojekt som enligt revisionsrätten inte genomfördes på ett tillfredsställande sätt, se kommissionens kommentarer till punkt 39 i rapporten.

INLEDNING

2. Planerna för genomförandet var till nytta vid förhandlingarna och för den inhemska planeringen i kandidatländerna. De övergångsåtgärder som beviljats grundar sig på en noggrann prövning av de planerna. EU godtog efter den prövningen tids- och räckviddsmässigt begränsade övergångsperioder. Dessa är förenade med mellanliggande mål och grundar sig på finansieringsstrategierna i planerna för genomförandet.

3 c) Finansieringen från Phare på miljöområdet är sedan år 2000 uteslutande inriktad på kapacitetsuppbyggnad, huvudsakligen genom partnersamverkan och investeringar i regleringsinstitutioner.

PROJEKT FÖR INSTITUTIONELL UPPBYGGNAD PÅ MILJÖOMRÅDET

9. Phare var efterfrågebaserat till och med 1997. Prioriteterna fastställdes av kandidatländerna, som föredrog infrastrukturprojekt framför institutionell uppbyggnad. Efter Europeiska rådet i Luxemburg 1997 anslogs dock, inom ramen för anslutningspartnerskapen, 30 % av Pharefinansieringen till institutionell uppbyggnad generellt, huvudsakligen genom partnersamverkan. I 1998 års riktlinjer för Phare fastställdes institutionell uppbyggnad som den viktigaste prioriteten. Efter 1999 års riktlinjer för Phare anslogs anslogs ungefär 35 % av Pharefinansieringen även till investeringar i regleringsinfrastruktur. Miljöministerier och miljöorgan kunde använda detta anslag för inköp av sådan allmän och specialiserad utrustning som behövdes för genomförandet av gemenskapsregelverket.

De postkommunistiska strukturer och förvaltningskulturer som kandidatländerna fått i arv erbjöd ett skrämmande framtidsperspektiv. Det fanns många konkurrerande prioriteter att ta itu med. I många länder hade dessutom sådana väsentliga regionala och andra reformer som var nödvändiga för genomförandet av regelverket på miljöområdet inte ens inletts. Kommissionen kunde inte ge stöd till obefintliga institutioner.

10. Kommissionens och kandidatländernas begränsade anslag under 1995-1997 till institutionell uppbyggnad och investeringar i regleringsinfrastruktur på miljöområdet utgör i huvudsak en återspegling av att kandidatländerna gav infrastrukturprojekt på miljöområdet högre prioritet.

Det är riktigt att handlingsplanerna lanserades under 2002 och inte kommer att vara genomförda förrän 2005. Projekten från år 2000 kommer dock att slutföras före anslutningen och projekten från år 2001 kommer att slutföras under 2004, året för anslutningen.

12. Med hjälp av instrumentet partnersamverkan banade kommissionen väg för en överföring utan tidigare motstycke av sakkunskap om komplexa tekniska frågor från medlemsstaterna med deras olika förvaltningstraditioner till kandidatländerna med deras i lika hög grad olika traditioner. Endast det grundkoncept som bildar underlaget till föreställningen om "garanterade resultat" skisseras i punkt 11 i rapporten. Instrumentet var även av största betydelse när det gällde att mobilisera politisk vilja och resurser i kandidatländerna. Den positiva feedbacken från de förvaltningar som deltog i projekt för partnersamverkan var dessutom av stor betydelse när det gällde att bygga upp förtroende i medlemsstaterna och bidrog till att anslutningsförhandlingarna kunde avslutas i Köpenhamn.

13. Revisionsrättens iakttagelser om sådana faktorer (personer som lämnar ministerierna när de väl är utbildade, beroendet av utländska konsulter och likartade konsekvenser av låga löner och bristande administrativ kapacitet i den offentliga sektorn i kandidatländerna) som gjorde det svårare att nå resultat är korrekta. Kommissionen har anordnat utbildningsverksamhet vid ett flertal tillfällen, särskilt på området offentlig upphandling, men det finns fortfarande risk för att kvalificerad personal lämnar förvaltningen för arbeten i den privata sektorn (eller inom EU-institutionerna). De svåra begränsningarna i fråga om personal i den offentliga förvaltningen kan övervinnas till fullo endast genom tillväxt och utveckling, stöttade av den ekonomiska säkerhet och solidaritet som unionsmedlemskapet ger.

14. Eftersom det som revisionsrätten noterar inte finns något specifikt gemenskapsregelverk om institutionell uppbyggnad, har kommissionen med beaktande av subsidiaritetsprincipen inte tagit fram några kriterier som definierar nivån för "tillräcklig" administrativ förmåga. Sådana kriterier tillämpas inte på de olikartade förvaltningskulturerna i medlemsstaterna. Det är följaktligen inte möjligt att skapa separata standarder för kandidatländerna. Därför var projekten för partnersamverkan så väsentliga, särskilt med tanke på att det inte är kommissionen utan medlemsstaterna som genomför och förvaltar större delen av regelverket: de gjorde att kandidatländerna kom i kontakt med olika förvaltningsmetoder. Kommissionen banade alltså, på ett område som ligger på gränsen för dess behörighetsområde, väg för en helt ny strategi för överföring av sakkunskap om komplexa tekniska frågor från medlemsstaterna med deras olika förvaltningstraditioner till kandidatländerna med deras i lika hög grad olika traditioner. Inom ramen för denna strategi gjorde de återkommande rapporterna (på vilka strategidokumenten och anslutningspartnerskapen baseras) det möjligt att taktiskt målinrikta prioriteterna och att mobilisera politisk vilja och resurser i kandidatländerna. Den positiva feedbacken från de medlemsstatsförvaltningar som deltog i projekt för partnersamverkan var av största betydelse när det gällde att bygga upp det förtroende som gjorde det möjligt att avsluta anslutningsförhandlingarna i Köpenhamn.

15. Ett flertal åtgärder har vidtagits sedan år 2000 i syfte att stärka den administrativa kapaciteten i kandidatländerna (t.ex. tekniskt stöd via Ispa för projektförberedelser eller offentlig upphandling). Revisionsrätten tog upp frågorna om kvaliteten på strategierna och projekten redan i sin årsrapport för år 2000 och kommissionen har bemött revisionsrättens synpunkter i de frågorna. (Utarbetandet av strategier inleddes 1999. Det fanns ett tillräckligt stort antal projekt som var förenliga med Ispaförordningen och med de strategiska målen för anslutningen.)

16. Kommissionen har uppmuntrat kandidatländerna att använda Ispamedel för tekniskt stöd i syfte att förbereda sig för att arbeta inom ramen för kommissionens system för utvidgat decentraliserat genomförande (EDIS). År 2002 mottog alla tio Ispastödmottagarländerna medel för tekniskt stöd för att förbereda sig för EDIS. Det tekniska stödet omfattar även stöd för den finansiella förvaltningen i genomförandeorganen i stödmottagarländerna. I slutet av 2002 hade alla tio länderna åtminstone satt igång med det första stadiet på vägen mot EDIS (Bedömning av brister, Gap assessment). Tre hade hunnit gå vidare till det andra stadiet (Avhjälpande av brister, Gap plugging) och ett hade avslutat det tredje stadiet (Bedömning av uppfyllelse, Compliance assessment).

Kommissionen arbetade under år 2000 med att se till att de ansvariga organen inrättade de strukturer som var nödvändiga för att förvalta Ispa i enlighet med kraven inom ramen för det befintliga systemet.

17. Ispas huvudmål är, som revisionsrätten noterar i rapporten, att finansiera infrastrukturprojekt. Åtgärder för institutionell uppbyggnad inkluderas inte i Ispaåtgärder annat än när det rör sig om vissa specifika projekt eller om genomförandeorganen. Kandidatländerna måste tillhandahålla information om den institutionella ramen för genomförandet av ett projekt när de ansöker om medel till projektet. Ispaåtgärderna omfattar när detta anses nödvändigt en komponent i form av tekniskt stöd, syftande till att förbättra slutmottagarnas finansiella och operativa förvaltning. Under projektbedömningsfasen och även under projektgenomförandefasen tillhandahålls tekniskt stöd ofta inom ramen för de av kommissionen ingångna ramkontrakten, t.ex. när det rör sig om komplexa projekt som genomförs i partnerskap mellan offentlig och privat sektor (Public-Private Partnerships, PPP), i samband med vilka den institutionella kapaciteten ofta är bristfällig. Inom ramen för moduleringen av andelen bidrag från Ispa till ett projekt beaktas även slutmottagarnas kapacitet att täcka drifts- och underhållskostnader.

FINANSIERING AV INFRASTRUKTURPROJEKT PÅ MILJÖOMRÅDET

18. Revisionsrätten tog upp likartade frågor i sin årsrapport för år 2000. Kommissionen svarade att arbetet med att förbereda kandidatländerna för Ispa inleddes redan under 1999, med förhandlingarna om strategierna samt vägledning. I strategierna fastställs prioriteterna för finansiering genom Ispa: vid urvalet av projekt med hög prioritet beaktas regleringskraven och investeringsbehoven samt verkningarna av och möjligheterna till samfinansiering. Syftet med Ispa är att finansiera prioriterade projekt som är tillräckligt "mogna" för att erhålla finansiering och uppfyller kraven och standarderna för finansiering. De projekt som finansierades under år 2000 var projekt som utformats i syfte att ta itu med de mest trängande investeringsbehoven på miljöområdet.

Prioritetsgraden är inte viktigare än färdighetsgraden. Om ett projekt inte är "moget" kan det inte finansieras.

19. Kommissionen har ännu inte fattat beslut om några luftföroreningsprojekt, vilket huvudsakligen beror på komplexiteten hos sådana projekt och den därav följande bristen på godtagbara ansökningar om finansiering. Luftföroreningsprojekt tas upp som en prioritet i åtminstone vissa kandidatländers nationella Ispastrategier för miljöområdet, men kommissionen har ännu inte fått in några projektansökningar som uppfyller Ispaförordningens kriterier (bl.a. när det gäller projektens förenlighet med konkurrensreglerna och reglerna om statligt stöd) för finansiering av sådana projekt.

20. Vad beträffar Ungern var fördröjningarna huvudsakligen av politiskt ursprung. Den nationella planen lades fram för parlamentet i mitten av 2001 men godkändes inte, på grund av meningsskiljaktigheter mellan regeringen och oppositionen om finansieringen av de nationella, regionala och lokala planerna. I enlighet med resultatet av förhandlingarna om kapitel 22 (Miljö) har de ungerska myndigheterna dessutom tid på sig fram till anslutningen att förbereda regionala planer. I syfte att börja finansiera projekt i denna sektor, vilket är av största betydelse för att gemenskapens regelverk ska kunna följas, intog kommissionen en pragmatisk hållning, genom att införa ett särskilt villkor i finansieringsöverenskommelsen rörande de konsortieavtal som ska fastställas mellan de kommuner som deltar i ett visst projekt. Dessa konsortieavtal utgör den kontraktsmässiga grunden kommunerna emellan för korrekt hantering av det kommunala avfall som produceras i en region.

21. Kommissionen har vid diskussioner i underkommittéer för miljöfrågor inom ramen för associeringsavtalen och i samband med all verksamhet som har att göra med anslutningsförhandlingarna betonat vikten av att kandidatländerna på ett tidigt stadium undersöker vilken infrastruktur de behöver för att kunna iaktta gemenskapens regelverk på miljöområdet samt utarbetar detaljerade investeringsprogram. Meddelandet från juni 2001 grundades på vetskapen om att kandidatländerna fortfarande var i behov av konkret vägledning för att till stöd för sina önskemål om övergångsperioder för genomförandet av de investeringskrävande direktiven på miljöområdet kunna upprätta planer för genomförandet av de olika direktiven och om att de även var i behov av stöd för att kunna utarbeta finansieringsstrategier och upprätta projektpipelines i syfte att trygga verkställandet av sina åtaganden. Upprättandet av sådana genomförandeplaner och projektpipelines på miljöområdet är en mycket krävande och komplex uppgift, med tanke på det stora antalet berörda parter (nationella, regionala och lokala myndigheter, givare och långivare från den offentliga och den privata sektorn, etc.).

22. Utsikterna till inkomstgenerering är inte den enda avgörande faktorn vid bedömningar av investeringar i kollektiva nyttigheter såsom vatten- och avloppssystem. Enligt kommissionens uppfattning är det väsentliga att åtagandena för, ägandet av och hållbarheten hos ett projekt tryggas genom att detta samfinansieras med hjälp av offentliga medel, oavsett varifrån dessa kommer. Kommissionen ger för övrigt varken medlemsstaterna eller kandidatländerna råd om vilka avgifter eller taxor konsumenterna bör betala för vatten- och avloppstjänster.

23. Kommissionen anser att utrymmet för sänkta bidragsnivåer är ytterst begränsat. I den finansiella analysen, som är en väsentlig del av projektansökningarna och utgör grunden för beräkningen av bidragsandelen, tas det bl.a. hänsyn till vilken avgifts- och taxenivå konsumenterna har råd med ("överkomlighetsnivån", affordability level). Denna nivå hänger samman med hushållens inkomster, som är väsentligt lägre än i EU. Ytterligare sänkningar av bidragsnivåerna skulle i vissa fall kunna medföra att projekten inte genomförs.

24. Riktvärdet för överkomlighet (4 % för vatten, 1,5 % för fast avfall) är inte ett rättsligt fastlagt krav och grundar sig i vilket fall som helst på ett genomsnittligt hushåll. Bördan för låginkomsthushållen är helt klart betydligt högre, särskilt i de kandidatländer där den genomsnittliga inkomsten är väsentligt lägre än den i EU.

Det finns dessutom andra faktorer som måste beaktas, t.ex. kommunernas tillgång till lånefinansiering eller till finansieringskällor i den nationella budgeten samt kommunernas utgiftsprogram. Genom att beakta sådana faktorer sammantagna kan kommissionen fatta beslut om en lämplig bidragsnivå. En lägre bidragsnivå kan medföra att en kommun inte har råd med ett projekt och därmed fördröja angelägna miljörelaterade investeringar.

25. Taxenivåerna varierar polska städer emellan och det finns inget krav på att de ska utjämnas. Staden Torun har redan byggt en stor reningsanläggning och bidraget från kommissionen (60 %) är avsett för en utvidgning av avloppsnätet samt i någon mån för behandling av dricksvatten. Om taxorna motsvarar 2,5 % av den genomsnittliga hushållsinkomsten i Torun innebär detta att de fattigaste 20 procenten av befolkningen betalar taxor som motsvarar 3,5 % av deras genomsnittliga hushållsinkomst.

Vad Bydgoszcz beträffar var det inte möjligt att sänka bidragsandelen. Inget av de internationella finansinstituten var berett att låna ut mer än motsvarande 50 % av projektkostnaden (möjligheten till samfinansiering är ett av de kriterier som beaktas vid beräkningen av bidragsandelen).

28. Vad beträffar revisionsrättens iakttagelse rörande förhållandet mellan bidragsfinansiering och lånefinansiering, se kommissionens kommentarer till punkterna 24 och 25 i rapporten.

29. Kommissionen insåg tidigt under år 2000 när den fått in ett antal projektansökningar att det är nödvändigt att vidta vissa skyddsåtgärder när bidrag beviljas till projekt som genomförs i partnerskap mellan offentlig och privat sektor (PPP), i syfte att garantera att vissa grundläggande principer tillämpas för att skydda gemenskapens intresse och den berörda befolkningens intressen. Kommissionen ingick därför under år 2001 ett ramkontrakt i syfte att få tillgång till erforderlig finansiell och rättslig sakkunskap och att från fall till fall kunna tillhandahålla råd till stödmottagarländerna för deras kontakter med privatägda allmännyttiga företag. Under år 2002 utarbetades, i samordning med EIB och EBRD, riktlinjer i syfte att hjälpa stödmottagarländerna att anpassa projekt som genomförs i partnerskap mellan offentlig och privat sektor och under år 2003 anordnas, i syfte att sprida sådan kunskap vidare, seminarier i kandidatländerna i vilka EIB och EBRD deltar.

FÖRVALTNINGEN AV INFRASTRUKTURPROJEKT PÅ MILJÖOMRÅDET

30. För två länder har det varit svårt att uppnå balans mellan projekt på miljöområdet och projekt på transportområdet. Kommissionens avsikt är dock att obalans under enskilda år ska korrigeras på så sätt att balans uppnås för hela sjuårsperioden sammantaget.

31. Kommissionen håller med om att vissa projektansökningar under inkörningsfasen inte höll den standard som krävs för att projekten ska kunna beviljas finansiering från gemenskapens budget eller internationella finansinstitut, eller för den delen från någon annan finansieringsinstitution.

Kommissionen har alltsedan Ispamedlen blev tillgängliga år 2000 uppmuntrat kandidatländerna att använda sådana medel för tekniskt stöd i syfte att förbereda en väl genomtänkt projektpipeline. Kommissionen hade fram till slutet av år 2002 godkänt 14 projekt för tekniskt stöd (motsvarande ett Ispabidrag på 23,2 miljoner euro). Syftet med dessa projekt är huvudsakligen att förbättra genomförandeorganens kapacitet att förbereda projekt, bl.a. när det gäller finansiella analyser och miljökonsekvensbedömningar.

Den omständigheten att vissa kandidatländer förstärkte det tekniska stödet inom ramen för Phare med tekniskt stöd som finansierades av länderna själva och tillhandahölls av experter i de länderna var ett positivt svar på ländernas brist på kapacitet.

32. Kommissionen ingick i syfte att råda bot på de problem som revisionsrätten redogör för inte bara ett ramkontrakt med EIB rörande projektbedömningar, utan även (under år 2000) två ramkontrakt med konsultföretag rörande ingenjörsteknisk expertis på miljöområdet och transportområdet och (under år 2001) ett ramkontrakt rörande rättsliga, finansiella och institutionella frågor i samband med projekt i partnerskap mellan offentlig och privat sektor. De senare kontrakten utnyttjas systematiskt under projektbedömningsprocessen och även i syfte att ge nationella myndigheter råd i institutionella frågor.

Kommissionen kunde dock endast i begränsad omfattning utnyttja ramkontraktet med EIB, på grund av de tak som EIB fastställt.

33. Under år 2000 fanns det fortfarande Pharemedel tillgängliga för förberedelser inför Ispaåtgärder. Kommissionen godkände under perioden 2000- 2002 14 projekt för tekniskt stöd för förberedelser inför Ispaåtgärder (se även kommissionens kommentarer till punkt 31 i rapporten).

34. Kommissionen delar revisionsrättens oro över brister i utformningen av vattenreningsanläggningar och en alltför hög kapacitet i sådana anläggningar (huvudsakligen till följd av en med taxeökningar och industriell nedgång sammanhängande minskning i vattenförbrukningen). Genomförbarhetsstudierna omfattar som regel en efterfrågeanalys, i samband med vilken priselasticitet, demografisk utveckling och strukturella förändringar beaktas. Användningen av vissa av de preliminära utformningsparametrarna för den första omgången Ispaprojekt skulle ha kunnat leda till överdimensionering av anläggningarna om inga ytterligare åtgärder hade vidtagits. Användning av kontrakt av typen "Utformning och byggnation" gör det i sådana fall möjligt att justera utformningsparametrarna.

a) Den av två oberoende konsulter bekräftade, på maximalt inflöde vid regn grundade utformningsparametern är 680000 m3/dag. Det uppmätta maximala inflödet vid regn var 671000 m3/dag vid en mätning i februari 1998. I rapporten från de genom Phare finansierade konsulterna anges att inflödet kan öka med cirka 250000 m3/dag vid normalt regn eller normal snösmältning. Den på genomsnittligt inflöde grundade utformningsparametern är 480000 m3/dag.

b) Vattenförbrukningen i Litauen har som revisionsrätten noterar minskat kraftigt. Den utvecklingen kommer inte att hålla i sig. Det kan på grund av de svåra sociala förhållandena och vid en vattenförbrukning på 50-80 liter/person förefalla uppenbart att en överdimensionering föreligger, men ekonomin kommer att återhämta sig i och med EU-anslutningen och den kapacitet anläggningarna utformats för kommer att utnyttjas. Utvidgningen av systemet för uppsamling av avloppsvatten i Jurbarkas kommer att bidra till att reningsanläggningens kapacitet utnyttjas. En utvidgning av systemet för uppsamling av avloppsvatten i Kaunas kommer att finansieras via Ispa under 2001 och bidra till att kapaciteten där utnyttjas.

c) Antagandena i projektformuläret var korrekta. Möjligheten att sjöfartsverksamheten i Szczecins hamn kunde avta togs i beaktande. Det ansågs vara ur ekonomisk synpunkt försvarbart att genomföra projektet även om sjöfarten skulle gå ned med 60 %. Oberoende av om anläggningens kapacitet endast utnyttjas till 40 % bör man hålla i minnet att det inte finns någon annan anläggning i Polen som kan hantera den typ av avfall det gäller. I Bielsko Biala väntas efterfrågan öka särskilt till följd av att flera närliggande kommuner väntas bli anslutna till vattenförsörjningssystemet.

d) När kommissionen godkände Györprojektet under år 2000 hade den vissa betänkligheter i fråga om anläggningens kapacitet, på grund av att det ännu inte förelåg något slutgiltigt resultat av de studier som utförts inom ramen för Phareramkontraktet. Kommissionen begärde därför en bedömning av inflödet från industrin och av anläggningens slutkapacitet. Bedömningen bestyrkte den planerade kapaciteten. Kommissionen anser därför inte att anläggningens kapacitet är för stor.

Vad beträffar Brailaprojektet håller det konsultföretag som engagerats inom ramen för kontraktet för tekniskt stöd och övervakning på med att se över utformningsantagandena såväl i fråga om vattenflöde som föroreningsbelastning, eftersom vattenförbrukningen och därmed avloppsvattenkvantiteten sjunker snabbt. Denna översyn kommer att vara av betydelse när det gäller att fastställa avloppsreningsanläggningens slutkapacitet.

35. Kontrakten för projekten ingicks under den i finansieringsöverenskommelserna angivna perioden för kontraktsteckning, trots projektmottagarnas bristande erfarenhet och de med projektens mogenhetsgrad sammanhängande begränsningarna. Detta är ett betydande resultat av kommissionens och dess delegationers stöd till kandidatländerna.

36. Beredningen av anbud för stora infrastrukturprojekt är som revisionsrätten konstaterar ett komplext företag. Kommissionen önskar betona att det krävs högt kvalificerad expertis för att förbereda anbudsdokument av hög kvalitet (sådan expertis måste dessutom byggas upp i kandidatländerna) och att anbudsprocessen för stora infrastrukturkontrakt i bästa fall tar åtminstone nio månader, från offentliggörandet av tillkännagivandet om upphandlingen till undertecknandet av kontraktet. De flesta av finansieringsöverenskommelserna för de under år 2000 godkända projekten kontrasignerades först mot slutet av år 2000 och under år 2001.

a) Kommissionen håller sedan länge på med att åtgärda bristerna. Den inledde vissa åtgärder under 2001 och 2002, bland annat utbildningsseminarier i kandidatländerna. Syftet med dessa är att stärka kapaciteten hos de nationella myndigheter som deltar i Ispaprocessen på området offentlig upphandling. Denna verksamhet fortsätter under år 2003.

b) Genomförandet av Ispa var under år 2000 och i början av år 2001 till stor del beroende av delegationspersonal med ansvar för genomförandet av Phare. Rekryteringen av experter inom ramen för Ispas budget för tekniskt stöd inleddes under 2001, innan genomförandet av Ispa hade kommit igång för fullt. Rekryteringen till posterna var till stor del avslutad i början av 2002.

f) De villkor som revisionsrätten nämner avser huvudsakligen iakttagandet av bestämmelserna i direktivet om miljökonsekvensbedömningar, vilket på grund av sin komplexitet beredde kandidatländerna vissa problem under år 2000. Kommissionen genomförde under år 2001 en serie utbildningsseminarier i syfte att förbättra de nationella myndigheternas kapacitet att tillämpa bestämmelserna i direktivet om miljökonsekvensbedömningar.

37. Valet mellan ett kontrakt av typen "utformning och byggnation" och ett kontrakt av typen "betingsarbete" är beroende av många parametrar. En viktig sådan är uppdragsgivarens beredvillighet och kapacitet att utforma projekt. Uppdragsgivarens kostnader för ett kontrakt av typen "utformning och byggnation" ligger under projektarbetena som regel fast på den nivå som fastställts i samband med anbudsförfarandet (riskerna åvilar huvudsakligen anbudsgivaren), medan uppdragsgivarens kostnader i samband med ett kontrakt av typen "betingsarbete" tenderar att öka i förhållande till anbudspriset, på grund av att ändringar under projektarbetena är oundvikliga. Kostnaderna kan i det senare fallet stiga med 20 % eller mer i förhållande till anbudspriset. Det är dock inte möjligt att på förhand säga vilken modell som ger det lägsta slutpriset. De eventuellt högre kostnaderna för ett kontrakt av typen "utformning och byggnation" delas för övrigt mellan Phare/Ispa och projektmottagaren (i proportion till andelen bidrag).

Hur man på ett lämpligt sätt kan ta hänsyn till driftskostnaderna är en mycket komplex fråga. Kommissionen håller på att undersöka denna fråga. Som en interimslösning specificerar anbudshandlingarna i detalj de krav som påverkar driftskostnaderna och dessa diskonteras därefter i syfte att möjliggöra en jämförelse mellan de olika anbuden.

38. Kommissionen håller med om att budgetanslagen för övervakning var för låga i samband med en del av de tidiga projekten. När det gäller Rumänien, där detta var fallet för vissa av de åtgärder som godkändes under år 2000, höjdes beloppet för övervakning (till cirka 6 %) före anbudsförfarandena, genom omfördelning mellan budgetposter.

39 a) Problemen rör enbart den försenade starten för arbetena och förlängningen av kontraktets varaktighet. Det finns ingen risk vad beträffar genomförandet. Deltagande av en oberoende ingenjör skulle inte ha löst problem som inte hade något att göra med förfarande- och kontraktstilldelningsfrågor. Det var dessutom inte nödvändigt att ha en oberoende ingenjör, eftersom kontraktet följer FIDIC:s orange bok (Orange Book), enligt vilken ansvaret för projektförvaltningen ligger hos uppdragsgivarens representant, vars funktioner och uppdrag skiljer sig från FIDIC-ingenjörens funktioner och uppdrag enligt den röda boken (Red Book), som troligen är den som revisionsrätten avser.

b) Den uppskattade budgeten för renoveringen var 33 miljoner euro. De tillgängliga Pharemedlen uppgick till 23 miljoner euro och erforderliga arbeten utfördes inom ramen för den budgeten, i syfte att avvärja sådana föroreningsrisker som revisionsrätten nämner. Kommisionens avsikt var dock att ytterligare arbeten skulle utföras inom ramen för en övergripande, via Ispa finansierad ombyggnad av dricks- och avloppsvattensystemet. Bulgarien inkom, trots vägledande rådgivning i denna fråga, emellertid inte med något förslag som uppfyllde Ispareglerna för finansiering av sådana projekt. Koncessionsinnehavaren är dessutom enligt kontaktet från 1999 skyldig att investera ytterligare 140 miljoner euro i systemet. Kommissionen har med anledning av revisionsrättens synpunkter rörande risken för förorening av Donau samrått med ingenjörer som arbetar i anläggningen. Det finns ingenting som styrker att det skulle föreligga en betydande eller omedelbar risk för att anläggningen slutar att fungera.

c) Såsom framgår av texten i rapporten rör problemet i detta fall innehållet i projektformuläret. Det finns inget problem vad beträffar genomförandet. Detta har skett i enlighet med kraven i projektformuläret.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

40. Utveckling av övergripande institutionell kapacitet faller utanför ramen för Phareprogrammet. Revisionsrättens anmärkning om att medlen var otillräckliga förbiser verkningarna av investeringarna efter 1999 i regleringsinfrastruktur. Anmärkningen förbiser även den omständigheten att Phare var efterfrågebaserat under 1995-1997: kandidatländerna föredrog under dessa år projekt framför institutionell uppbyggnad. En radikal förändring inträdde som en följd av de på ett yttrande från kommissionen grundade slutsatserna från Europeiska rådets möte i Luxemburg 1997. Eftersom det inte finns något specifikt gemenskapsregelverk om institutionell uppbyggnad, har kommissionen med beaktande av subsidiaritetsprincipen inte tagit fram några kriterier som definierar nivån för "tillräcklig" administrativ förmåga. Sådana kriterier tillämpas inte på de olikartade förvaltningskulturerna i medlemsstaterna. Det är följaktligen inte möjligt att skapa separata standarder för kandidatländerna. Därför var projekten för partnersamverkan så väsentliga, särskilt med tanke på att det inte är kommissionen utan medlemsstaterna som genomför och förvaltar större delen av regelverket: de gjorde att kandidatländerna kom i kontakt med olika förvaltningsmetoder. Kommissionen banade alltså väg för en helt ny strategi för överföring av sakkunskap om komplexa frågor från medlemsstaterna med deras olika förvaltningstraditioner till kandidatländerna med deras i lika hög grad olika traditioner. Inom ramen för denna strategi gjorde de återkommande rapporterna det möjligt att taktiskt målinrikta prioriteterna och att mobilisera politisk vilja och resurser i kandidatländerna. Den positiva feedbacken från de medlemsstatsförvaltningar som deltog i projekt för partnersamverkan var av största betydelse när det gällde att bygga upp det förtroende som gjorde det möjligt att avsluta anslutningsförhandlingarna i Köpenhamn.

41 a) Kandidatländerna förband sig i samband med förhandlingarna om kapitel 21 (Regionalpolitik) att öka sina ansträngningar för att stärka den administativa kapaciteten hos de organ som ansvarar för förvaltningen av sammanhållnings- och strukturfonderna. Uppbyggnaden av mänskliga resurser för förvaltning av sammanhållnings- och strukturfonderna kommer att följas noga.

Ytterligare stöd till institutionell uppbyggnad på detta område kommer att tillhandahållas genom Phare och genom övergångsfaciliteten efter anslutningen. Ansvaret för reformering av den offentliga förvaltningen ligger, med hänsyn till gränserna för kommissionens behörighet, hos kandidatländerna, precis så som är fallet när det gäller reformering av den offentliga förvaltningen i medlemsstaterna.

b) I den finansiella analys som ligger till grund för beräkningen av bidragsandelen görs en bedömning av förutsättningarna för att trygga finansiell hållbarhet. Tekniskt stöd tillhandahålls på "från fall till fall"-basis i syfte att stärka slutmottagarnas kapacitet.

c) Mot slutet av 2002 mottog samtliga kandidatländer medel för tekniskt stöd för att förbereda sig för EDIS.

42. Kommissionen anser att utrymmet för sänkta bidragsnivåer är ytterst begränsat, med hänsyn till de låga inkomstnivåerna, det trängande investeringsbehovet och den makroekonomiska svagheten i kandidatländerna.

Kommissionen delar vissa av de synpunkter som revisionsrätten ger uttryck för. Den har gjort Ispamedel för tekniskt stöd tillgängliga i syfte att stärka kandidatländernas kapacitet att förbereda projekt på miljöområdet (även inom ramen för sammanhållningsfonden) och att genomföra dessa.

43 a) Upprättandet av finansieringsstrategier är en mycket krävande och komplex uppgift, med tanke på det stora antalet berörda parter (nationella och lokala myndigheter, givare, den privata sektorn, etc.). Den stödverksamhet som kommissionen inledde under år 2000 inom ramen för det prioriterade miljöinvesteringsprogrammet inför anslutningen (Priority Environmental Investment Programme for Accession, PEPA) fortsätter inom ramen för ett nytt, av PEPA inspirerat mångnationellt Phareprojekt som kommer att löpa under år 2003.

b) Kommissionen har ännu inte fått in några ansökningar om finansiering av luftföroreningsprojekt som uppfyller de relevanta kriterierna för finansiering. Projekt för fast avfall måste uppfylla kraven i de berörda EG-direktiven och vara förenliga med sektorsplanerna.

c) Bidragsandelen är i genomsnitt 65 %. Kommissionen anser att kriterierna för fastställandet av bidragsnivån är tydliga. Dessa omfattar tillämpning av principen "förorenaren betalar", projektmottagarens tillgång till egna resurser för att täcka drifts- och underhållskostnader, beaktande av vilken avgifts- och taxenivå konsumenterna har råd med ("överkomligheten"), kreditvärdigheten hos det företag som kommer i åtnjutande av Ispabidraget samt möjligheterna till samfinansiering med internationella finansinstitut.

d) Kommissionen samarbetar på lämpligt sätt med EIB, EBRD och andra internationella finansinstitut under hela projektcykeln. Den har nyligen tagit fram riktlinjer för projekt som genomförs i partnerskap mellan offentlig och privat sektor (PPP). Syftet med riktlinjerna är att underlätta förberedande av PPP-projekt som lämpar sig för gemenskapsfinansiering.

44. Bristerna i vissa ansökningar om finansiering gav inte upphov till några svårigheter för kandidatländerna att utnyttja de för finansiering av projekt på miljöområdet tillgängliga medlen under år 2000. Kommissionen håller dock med revisionsrätten om att kandidatländerna har vissa problem när det gäller anbudsförfaranden och kontraktsteckning. Kommissionen tillhandahåller stöd i syfte att råda bot på dessa brister.

45. a) I sin dialog med kandidatländerna uppmuntrar kommissionen dessa att använda Ispamedel för tekniskt stöd i syfte att förbereda en pipeline med projekt som kan finansieras via Ispa och sammanhållningsfonden. Kandidatländerna har tagit fasta på detta, men fortsatta insatser är nödvändiga för att trygga en tillräckligt omfattande projektpipeline, särskilt för projekt som finansieras via sammanhållningsfonden.

b) Kommissionen ingick under år 2000 två kontrakt rörande tekniskt stöd samt under år 2001 ett kontrakt rörande rådgivning i frågor som har samband med projekt i partnerskap mellan offentlig och privat sektor.

c) Kommissionen tillhandahåller rådgivning och tekniskt stöd i syfte att stärka kandidatländernas förmåga i fråga om offentlig upphandling.

d) Valet mellan de olika kontraktsmodellerna grundas på tekniska överväganden.

e) Kommissionen håller med revisionsrätten. Kontrakt rörande tjänster som ska tillhandahållas av ingenjörer som övervakar genomförandet av projekten inkluderas som regel i Ispaåtgärderna.