Särskild rapport nr 3/2001

om kommissionens förvaltning av de internationella fiskeavtalen samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2001/C 210/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

SAMMANFATTNING

Granskningens mål

Revisionsrätten har granskat kommissionens förvaltning av de internationella fiskeavtalen, bl.a. för att fastställa i vilken grad målen har definierats på ett tydligt sätt och slutligen uppnåtts. Granskningen har omfattat de fem avtal som tilldelats större delen av gemenskapens budget (92 % 1999). Revisionsrättens viktigaste iakttagelser behandlas nedan.

Kostnadseffektivitet

I. Kommissionen bör införa ett system som möjliggör en kontinuerlig uppföljning och en djupgående analys av de internationella fiskeavtalens kostnadseffektivitet. Dessa åtgärder bör göra det möjligt för kommissionen att avgöra i vilken grad avtalens mål har uppnåtts (försörjningen av marknaden, fångstmöjligheter, omstrukturering, sysselsättning).

- Det är kommissionens uppgift att definiera kriterier och resultatindikatorer för avtalen, så att effektiviteten kan mätas.

II. Genom de internationella avtalen erbjuds gemenskapens fiskare rätt att fiska i tredje lands fiskevatten, men denna möjlighet utnyttjas inte alltid fullt ut. Gemenskapen har därmed betalat ut ekonomisk ersättning för fiskar som endast funnits på papperet.

- Kommissionen uppmanas att framför allt säkerställa att fiskerättigheterna utnyttjas effektivt.

Syfte

III. Revisionsrätten konstaterade att de internationella avtalen och den strukturella delen av den gemensamma fiskeripolitiken inte var konsekventa, samt att det fanns brister i samordningen av dem.

- Kommissionen skulle framför allt kunna verka för att avtalens och strukturfondernas omstruktureringsmål är konsekventa, till exempel när det gäller finansieringen av nya fartyg.

IV. Många fiskeavtal är kommersiellt inriktade, samtidigt som avsikten är att de skall vara en del av utvecklingsbiståndet. Detta invecklade förhållande försvårar utvärderingen av dem och bidrar till att ansvarsfördelningen mellan gemenskapen och tredje land blir oklar.

- Genom att tydligt definiera de olika målen för fiskeavtalen skulle kommissionen kunna mäta fördelarna och kostnaderna, samt jämföra dessa avtal på samma grunder.

Förvaltning och kontroll

V. Förvaltningen av fiskeavtalen försämras av att vissa bestämmelser tillämpas bristfälligt eller felaktigt, samt av det faktum att avtalen inte innehåller några bestämmelser om obligatoriskt utbyte av information.

- Kommissionen borde förstärka avtalens juridiskt bindande karaktär och förbättra uppföljningen av dem, till exempel genom att infoga bestämmelser om kontroll eller genom att göra utbetalningar i förhållande till vilka framsteg som gjorts. Kommissionen borde även se över vissa omotiverade förfaranden vad gäller systematisk lossning och lastning av frusen fisk.

VI. Vid revisionsrättens granskning identifierades svagheter i genomförandet och uppföljningen av kommissionens och medlemsstaternas kontroller.

- Kommissionen borde planera sina kontroller bättre och noggrannare följa upp tidigare konstateranden. Tillsammans med medlemsstaterna borde kommissionen också fastställa riktlinjer för hur kontrollerna skall utföras i detalj.

DEN ALLMÄNNA RAMEN

Faktorer som inverkar på fiskeavtalen

1. Fiskeprodukter är en viktig livsmedelsresurs för Europeiska unionens medlemsstater. Deras fiskeflottor är av tradition betydelsefulla, såväl vad gäller ekonomisk potential som för arbetsmarknaden. En gemensam fiskeripolitik inrättades för att bevara fiskbeståndet, förvalta och anpassa utvecklingen av medlemsstaternas fiskeindustristrukturer, upprätta en gemensam organisation av marknaden och sluta fiskeavtal med icke-medlemsstater.

2. Principen om fri tillgång till det öppna havet har stegvis försvunnit från och med mitten av sjuttiotalet, och till följd av Förenta nationernas tredje konferens om rätten till havet. Allt fler länder utanför Europeiska unionen har beslutat att utvidga sina egna ekonomiska zoner från 12 till 200 sjömil och därmed har ungefär 90 % av det öppna havet kommit att kontrolleras av länder vid kusten. Följaktligen har EU-staternas flottor, som tidigare fiskade i dessa vatten, inte längre tillgång till dem (detta fiske stod för 9 %(1) av gemenskapens konsumtion).

3. Denna situation och behovet av en sund förvaltning av de knappa fiskresurserna har lett till att gemenskapen slutit fiskeavtal med tredje land och därmed gjort det möjligt för medlemsstaternas flottor att fortsätta sin tidigare verksamhet. Den första januari 2001 hade kommissionen undertecknat fiskeavtal med trettiotre länder. Av dessa avtal var fjorton fortfarande i kraft.

Fiskeavtalens utformning

4. Avtalen definierar nivån på, villkoren för tilldelningen och användningen av nyttjanderätten till fiskbeståndet i de ekonomiska zonerna som tillhör tredje land. Avtalen är olika beroende på vilka parter som har undertecknat dem. Man skiljer mellan "första" och "andra" generationens avtal.

Första generationens avtal utmärker sig bl.a. genom följande:

a) Ömsesidiga avtal, vilket innebär ett utbyte av fiskerättigheter mellan medlemsstaternas och tredje lands flottor, som i allmänhet fullständigt utnyttjar sina resurser (t.ex. Island, Norge, Färöarna). Dessa avtal innehåller varken några bestämmelser om ekonomisk ersättning från gemenskapen eller om ersättning (licensavgifter) från de fartygsägare som utnyttjar rättigheterna.

b) Avtal med avgifter, som undertecknats med tredje land som avstår från att utnyttja en del av sina resurser, inte i utbyte mot ömsesidiga nyttjanderätter utan mot ekonomisk ersättning från gemenskapens budget och ersättning (licensavgifter) från de fartygsägare, som utnyttjar rättigheterna.

Den ekonomiska ersättningen går till

i) statsbudgeten i tredje land,

ii) verksamhet som ingår i utvecklingssamarbetet,

iii) offentliga myndigheter inom fiskerisektorn (utbildningsprogram för fiskare och inspektörer, vetenskapliga forskningsprogram som rör fiskreserverna, administration etc.).

Fartygsägarna är direkt ansvariga för vissa av de utvecklingsåtgärder som omfattas av avtalen, som t.ex. observatörers närvaro ombord eller rekrytering av lokala besättningar. Avtalen med länder i Afrika och Indiska Oceanen tillhör denna kategori.

c) Avtal med ekonomisk ersättning och rätt att avsätta fiskeprodukter från tredje land på gemenskapsmarknaden (utan tullar eller kvantitativa begränsningar). I gengäld får gemenskapen rätt att i tredje land nyttja vissa fiskbestånd utan att fartygsägarna blir ersättningsskyldiga (t.ex. Grönland).

Andra generationens avtal syftar till att stimulera privata aktörer att bilda samföretag (joint ventures) som skall ansvara för förvaltningen av europeiska fartyg. Företagen tilldelas fiskekvoter i tredje lands fiskevatten (avtalen kan innehålla bestämmelser om ekonomisk ersättning för fiskekvoterna). Målsättningen är dessutom att varaktigt eller tillfälligt förflytta vissa enheter av medlemsstaternas flottor till tredje land (t.ex. Argentina, Estland, Lettland och Litauen).

5. Redan från början var avsikten med fiskeavtalen att ge medlemsstaternas fiskeflottor möjlighet att fortsätta med sin verksamhet, i utbyte mot ekonomisk ersättning eller fiskerättigheter, vilket understryker avtalens kommersiella karaktär.

Fiskeavtalens viktigaste aktörer

6. De viktigaste ansvarsområdena för de aktörer som deltar i arbetet med fiskeavtalen är följande:

>Plats för tabell>

Granskningens mål och omfattning

7. Granskningens mål var att kontrollera i vilken utsträckning kommissionen på ett tydligt sätt hade definierat målen för de internationella fiskeavtalen, samt vilka lämpliga system kommissionen inrättat för att övervaka avtalens effektivitet.

8. Granskningen omfattade förvaltningen under perioden 1993-1999 av avtalen med Marocko, Mauretanien, Grönland, Senegal och Argentina, som tillsammans erhållit 92 % av utbetalningarna för fiske under budgetåret 1999. Det handlar bl.a. om avtal som till viss del skall finansieras av gemenskapsbudgeten. Denna grupp är också den största om man beaktar fångstmöjligheter och antal avtal av "första" eller "andra" generationen.

9. En analys av dokumentationen om förvaltningssystemen gjorde det möjligt att identifiera de viktigaste verksamheterna, som sedan utsattes för granskningsåtgärder. Revisionsbesök har gjorts vid kommissionen, i medlemsstaterna (Spanien, Frankrike och Portugal) och vid kommissionens delegationer i Marocko, Mauretanien och Senegal. Verifierande underlag har erhållits genom kontroller av dokument och register, övervakning av hamnverksamhet, begäran om och styrkande av information som kompletterats genom samtal med representanter för tredje land och utvalda organ.

10. Revisionsrätten påpekade redan i sin årsrapport för budgetåret 1999 att kommissionen gjort rättsliga åtaganden inom ramen för de internationella fiskeavtalen till ett belopp som överskred tillgängliga anslag med 129 miljoner euro, och att åtagandena för nämnda budgetår följaktligen hade underskattats(2). Frågan har därför inte tagits upp i föreliggande rapport.

Budgetaspekter

11. I bilaga Iredogörs för budgetutgifterna för de internationella fiskeavtalen från 1993 till 2000, samt deras relation till de totala utgifterna för gemenskapens fiskeripolitik. Mellan 1993 och 1997 kan man konstatera en tendens till ökning av de belopp som betalades ut till avtalsparterna i utbyte mot fiskerättigheter. Sedan 1998 har beloppen stabiliserats (sediagram).

Diagram

Internationella fiskeavtal - Åtaganden och betalningar (genomförande), fångsternas värde

>PIC FILE= "C_2001210SV.000601.EPS">

Anm.:

Uppgifter om fångsterna för 1998 och 1999 finns inte tillgängliga vid kommissionen.

12. Denna tendens beror i huvudsak på de effekter som nya eller omförhandlade avtal haft. Andra orsaker är att nya fiskekategorier tillkommit i vissa avtal, t.ex. i dem med Mauretanien eller Senegal, att nivån för den ekonomiska ersättningen har höjts samt på att fiskbeståndet har krympt. Ökningen av åtaganden och betalningar från 1995 till 1996 beror på att nya avtal då trädde i kraft, bl.a. avtalet med Marocko. Av bilaga II framgår att Marocko, med 74 % av uttaget under de "sydliga avtalen"(3), mellan 1993 och 1997 var den största avtalspartnern, medan Spanien med över 87 % av uttaget var den som drog störst nytta av avtalen ifråga(4).

FISKEAVTALENS KOSTNADSEFFEKTIVITET

Ett instrument för uppföljning av avtalen

13. Revisionsrätten underströk i sin årsrapport för budgetåret 1992(5), att det var viktigt att kostnadseffektiviteten analyserades vid kommissionens uppföljning av dessa avtal. Sådana analyser förutsätter att kriterier och indikatorer har definierats, så att man kan utvärdera i vilken grad avtalens målsättningar har uppnåtts. I rådets (fiske) slutsatser av den 30 oktober 1997 uppmanades kommissionen att analysera sambandet mellan kostnader och effektivitet i varje avtal (eller omförhandlat avtal) i god tid innan dessa undertecknades. Kommissionen har hörsammat rådets begäran framför allt på två sätt, dels har den gjort en extern utvärdering och dels har den tagit fram tekniska specifikationsmallar för varje avtal.

14. Utvärderingen av de internationella fiskeavtalen för perioden 1993-1997, som kommissionen lät en extern konsult göra(6), bestod av en granskning av avtalens olika aspekter, vilket inte är det samma som en fullständig analys av kostnadseffektiviteten. I denna utvärdering görs reservationer för den tillgängliga informationens kvalitet, fullständighet, vikt och tillförlitlighet. Reservationerna gör slutsatserna mindre betydelsefulla och visar att det är nödvändigt att förbättra kommissionens insamling av uppgifter från medlemsstaterna.

15. Vid utvärderingen upptäcktes svagheter samt utarbetades slutsatser och rekommendationer för förvaltningen och övervakningen av avtalen. Trots detta överväger kommissionen fortfarande hur dessa eventuellt kunde omsättas i praktiken. Utvärderingen och rekommendationerna borde emellertid användas som grund vid utvecklingen av ett system för kontinuerlig övervakning som även innefattar analyser av kostnadseffektiviteten.

16. Vissa avtal ger gemenskapen ett större mervärde än andra och i några fall är slutresultatet till och med negativt. En euro som betalas ut i ekonomisk ersättning motsvarade ett värde av fångsten på 0,9 euro i avtalet med Grönland och 3,4 euro i avtalet med Mauretanien (se bilaga III). Utan att ifrågasätta fiskeavtalens existens, borde en kontinuerlig övervakning och en analys av kostnadseffektiviteten kunna klargöra situationen.

17. Mellan 1993 och 1999 ökade anslagen för betalningar för dessa avtal med 42 %. Under samma period minskade fiskerättigheterna enligt avtalen något. Som redan nämnts ovan kan den ökade budgetbelastningen delvis förklaras av olika faktorer (som t.ex. högre ersättningsnivåer i vissa avtal eller minskade fiskbestånd). Emellertid vet man ingenting om deras effekt eller påverkan på själva kostnadsökningen av ett avtal, eftersom det inte gjorts några fördjupade analyser.

18. När det gäller de tekniska specifikationsmallar som kommissionen tar fram för varje avtal, visade det sig att i fyra av åtta mallar som revisionsrätten granskade, saknades kvantitativa uppgifter om fångsterna och inte i någon blankett angavs fångsternas värde. Fastän dessa mallar innehåller vissa delar av en kostnads- och effektivitetsanalys och trots att de har förbättrats sedan de först infördes, är vissa viktiga uppgifter fortfarande alltför vaga för att en fördjupad analys skall kunna göras. De ger inte heller något svar på de frågor som rådet har ställt, och som redan nämnts i punkt 13.

Avtalen underutnyttjas

19. Vid en avtalsförhandling använder kommissionen sig av fartygsägarnas deklarationer över fångster i tidigare fiskeprotokoll, utnyttjandegraden i form av utfärdade fiskelicenser och medlemsstaternas beräkningar av sina fiskebehov. Kommissionens utvärderingar av dessa beräkningar bör utgöra utgångspunkten för avtalsförhandlingarna, på grund av deras eventuella inverkan på de kostnader som skall förhandlas, fiskbeståndets balans och utnyttjandegraden för fiskerättigheterna.

20. I praktiken har medlemsstaternas fiskeflottor en tendens att överskatta sina behov, vilket kan leda till en alltför hög kostnad för avtalet eller också ett underutnyttjande av de fångstmöjligheter som fastställts i avtalet. En sådan överskattning förklaras delvis av fartygsägarnas önskan att bevara möjligheten att fiska i dessa vatten, även om detta inte är ekonomiskt lönsamt. Denna önskan är i viss mån spekulativ, eftersom gemenskapen betalar ut ekonomisk ersättning för den totala fångst som beräknats från början, även om gemenskapens fiskare inte fullständigt har utnyttjat alla fångstmöjligheter.

21. Som exempel kan två avtal nämnas (med Senegal och Grönland), som underutnyttjats trots kostnadsökningar vid nyligen genomförda förnyelser. Avtalet med Senegal underutnyttjas fortfarande: utöver det nya avtalets längre löptid (1997-2001) har gemenskapens totala bidrag ökat med 33 % per år. Kommissionens styrekonom (controller) har kritiserat detta(7). Avtalet(8) omfattar dessutom en ny fiskekategori som kallas "flyttrålare med kylmöjligheter", som inte använts överhuvudtaget, men vars kostnader täckts av kommissionen. Den betalar nämligen en totalsumma för varje avtal utan att kostnaderna fördelas mellan de olika fiskekategorierna. Detta innebär att den totala kostnad som kommissionen står för inte minskar, även om en av fiskekategorierna i ett visst avtal inte utnyttjas fullt ut eller inte används alls.

22. Avtalet med Grönland karakteriseras för sin del av att de viktigaste fiskekategorierna (torsk och drakhuvudfisk) underutnyttjas. I kommissionens tekniska specifikationsmallar(9) uppges att de kostnader som uppstått på grund av underutnyttjandet inte har medfört någon nytta i form av fångster beträffande största delen av de fångstmöjligheter som beräknats i avtalet 1995-2000. Tillgängliga vetenskapliga uppgifter visar att underutnyttjandet av avtalet till stor del beror på att fiskbeståndet drastiskt har minskat. Europeiska unionen har alltså betalat för fångster som kanske inte finns, dvs. för fiskar som endast finns på papperet (se tabell). Under tiden har avtalet med Grönland förnyats år 2000, utan att kommissionen i tillräcklig utsträckning tagit hänsyn till de höga kostnaderna, utvärderingen från oktober 1999 eller sina tekniska mallar.

23. Kommissionen borde säkerställa att medlemsstaternas fiskeflottor åtar sig att verkligen utnyttja fångstmöjligheterna, så att onödiga kostnader kan undvikas. En möjlig lösning vore att be dem ställa garantier eller betala ett större förskott(10) för att undvika ansökningar som endast är spekulativa. I denna fråga är ett nära samarbete mellan kommissionen och medlemsstaterna viktigt.

Tabell

Utnyttjande av fångstmöjligheter - Avtal med Grönland

>Plats för tabell>

Källa:

Kommissionens interna dokument av den 2 februari 2000.

Fördelningen av den ekonomiska bördan

24. De kostnader som skall delas består av en ekonomisk ersättning som utbetalas av gemenskapen och en avgift som betalas av privata fartygsägare som vill fiska i tredje lands vatten (se även ovan).

25. Gemenskapens andel av finansieringen görs med offentliga medel och kan uppskattas till 85,7 % av den totala kostnaden för avtalen med ekonomisk ersättning(11). Med tanke på de avsikter som uttryckts tidigare(12) borde kommissionen undersöka möjligheterna till, medlen för och konsekvenserna av en jämnare fördelning av kostnaderna.

Oumbärlig information

26. Slutligen, trots de brister som tagits upp i föregående punkter, har kommissionen inte kunnat visa upp någon fullständig sammanställning av de internationella fiskeavtalens kostnader och fördelar sedan den senaste utvärderingen som gjordes 1999. Kommissionen har lämnat uppgifter om kostnaderna, men inte om vare sig värdet av fångsterna eller deras direkta eller indirekta effekter (t.ex. på sysselsättningen). Sådan information är emellertid oumbärlig vid affärsmässiga förhandlingar, som t.ex. de som rör de internationella fiskeavtalen.

27. I sin resolution av den 15 maj 1997(13) uppmanade Europaparlamentet kommissionen att utarbeta riktlinjer för att göra det möjligt att tillämpa ett enhetligt förfarande vid utvärderingen av genomförandet av fiskeprotokoll efter att dessa slutat gälla och vid förberedandet av förhandlingar om nya protokoll eller avtal.

AVTALENS SYFTE

Fiskerättigheternas stabilitet

28. En av avtalens allmänna målsättningar är att fiskerättigheterna som erbjuds medlemsstaternas flottor skall vara stabila. Under perioden 1993-1999 minskade fiskerättigheterna något, bl.a. på grund av att de minskades i avtalet med Marocko, samtidigt som de var oförändrade eller ökade något i andra avtal(14).

29. Under samma period ökade emellertid betalningsbemyndigandena för avtalen, vilket bekräftar kommissionens vilja att uppnå stabilitet vad gäller fiskerättigheterna. Avtalet mellan Europeiska unionen och Marocko löpte ut den 30 november 1999, och under de följande tolv månaderna minskade fiskerättigheterna i avtalet i betydande grad, vilket bl.a. påverkade spanska och portugisiska fiskare negativt.

Försörjningen av marknaden och sysselsättningsstöd

30. Fiskeavtalen syftar till att försörja en marknad som har ett stort underskott, samt till att bevara arbetstillfällen. Kommissionen har inte tillgång till korrekt och aktuell information om varje avtals effekt i dessa två avseenden. De analyseras för övrigt inte heller systematiskt i de tekniska specifikationsmallar som nämnts ovan. Enda informationskällan i frågan är utvärderingen av avtalen som gjorts för kommissionens räkning avseende perioden 1993-1997.

31. För att systematiskt kunna mäta avtalens effekter på försörjningen av marknaden och på sysselsättningen, måste man definiera lämpliga kriterier och indikatorer (t.ex. uppgifter om hur mycket som lossats, mätt i kvantitet och värde, om fångsternas kvantitet och värde, om antalet direkta och indirekta arbetstillfällen). Då skulle man även kunna uppskatta de eventuella risker kommissionen tar och konsekvenserna om avtal inte förnyas, och därmed förutsäga effekterna av detta. I detta sammanhang kan nämnas att det faktum att avtalet med Marocko inte förnyades 1999 fick betydande ekonomiska och sociala konsekvenser i vissa regioner (framför allt i Spanien och Portugal), som i hög grad var beroende av avtalet (cirka 7000 direkta arbetstillfällen och 470 fartyg).

Omstruktureringsstrategi

32. Strukturdelen av den gemensamma fiskeripolitiken syftar bl.a. till att

a) uppnå jämvikt mellan fiskeflottornas kapacitet och fiskbeståndet,

b) stödja utvecklingen av de regioner som är beroende av fiske,

c) eliminera överskottskapaciteten,

d) bygga upp och modernisera flottorna, under vissa förutsättningar.

Denna del av "strukturåtgärderna" hänger bl.a. samman med de internationella fiskeavtalen, vilket kräver en tydlig definition av konsekventa mål och en nära samordning av vidtagna åtgärder.

33. Vid förhandlingarna om det internationella fiskeavtalet med Marocko 1994-1995 konstaterades att fiskbeståndet i de marockanska vattnen tenderade att minska och att utvecklingen av Marockos fiskerisektor höll på att avmattas. Då borde man ha inlett en successiv omstruktureringspolitik av de EU-flottor som fiskar i dessa vatten, vilket kommissionen uppgav vid förhandlingarna. En sådan politik hade gjort det möjligt att stegvis införa omstruktureringsåtgärder (som t.ex. en omställning av fartygen) och åtgärder av social natur för att begränsa effekterna på gemenskapens fiskerisektor. Den skulle också ha gjort gemenskapsflottorna mindre beroende av detta avtal. På detta sätt hade sektorns stabilitet och hållbara utveckling kunnat säkerställas. Emellertid kan man konstatera att av totalt 125 nya båtar (framför allt spanska och portugisiska) som fiskade i de marockanska vattnen (avtalet 1995-1999) hade 54 samfinansierats av Europeiska gemenskapen. Kommissionen hade inte tillsammans med medlemsstaterna definierat tydliga mål för fördelningen av stödet (som kom från strukturfonderna) till byggandet av nya fartyg. Den hade inte heller följt upp deras användning. Två frågor kan ställas: Har detta instrument varit en integrerad del av en övergripande plan för omstrukturering av medlemsstaternas fiskeflottor? Minskningen av antalet fisketillstånd återspeglar minskningen av antalet fartyg från 590 till 477 enheter mellan 1996 och 1999, men är den det enda resultatet av genomförandet av omstruktureringsmålet? För vissa avtal har kommissionen inte heller kunnat påvisa något samband mellan målet för förhandlingarna och målet för den gemensamma fiskeripolitiken, dvs. att minska fisket i gemenskapens vatten(15). Samordningen av dessa båda aspekter av gemenskapens fiskeripolitik säkerställs därmed inte alltid.

34. Dessutom har fartyg byggts utan att man systematiskt har verifierat att fångstkapaciteten och de bestånd som omfattas av fiskeavtalen är anpassade till varandra. Sedan avtalet med Marocko löpte ut och fisket i de marockanska vattnen slutade, erhåller de berörda flottorna på vissa villkor ersättning som gemenskapen samfinansierar. Denna ersättning skall täcka motsvarande inkomstförluster. För år 2000 var budgeten för denna ersättning 124 miljoner euro, varav 59 miljoner euro finansierades av gemenskapen.

35. Andra initiativ med strukturell inriktning har inte alltid haft avsedd effekt. Det gäller bl.a. för andra generationens avtal (se definitionen i punkt 4), vars mål är att genom upprättandet av samföretag bevara gemenskapsflottans fångsträttigheter, bibehålla en viss sysselsättningsgrad(16) i gemenskapen och förflytta fiskeenheter till tredje lands vatten. Det enda avtalet av större betydelse slöts med Argentina (162 miljoner euro). Det innebar att trettiotvå fartyg förflyttades och cirka tusen arbetstillfällen kunde bibehållas inom gemenskapen, tills Argentina ökade minimiantalet argentinska sjömän som skulle finnas ombord på dessa fartyg (på sikt kan denna åtgärd komma att påverka 600 arbetstillfällen inom gemenskapen). Denna typ av avtal har begränsade effekter, vilket beror på bristande intresse från tredje lands sida och på att fiskbeståndet håller på att sina.

36. Sammanfattningsvis borde kommissionen och medlemsstaterna definiera tydliga mål innan medel från strukturfonderna avsätts till gemenskapens fiskeflotta genom de internationella avtalen. Den gemensamma fiskeripolitikens olika delar borde kunna samordnas bättre, framför allt med strukturfonderna. Strategisk planering och effektiv övervakning av genomförandet av åtgärderna som syftar till att utveckla en stabil fiskerisektor är särskilt viktiga i dessa avtal med tanke på de risker gemenskapen utsätts för framför allt om avtalen inte förnyas.

Samordning av gemenskapens politikområden

37. Vissa länder som undertecknat ett internationellt fiskeavtal drar även nytta av andra delar av gemenskapens politik, som t.ex. utvecklingsbistånd som finansieras via gemenskapsbudgeten eller Europeiska utvecklingsfonden (EUF). Det är alltså nödvändigt att samordna och koordinera åtgärderna på fiskeri- och utvecklingsområdet(17). Härvid måste man respektera varje områdes specifika natur (handel eller utvecklingsbistånd), som båda har sitt berättigande.

38. I vissa länder utanför gemenskapen kan inkomsten från de internationella fiskeavtalen utgöra en betydande del av nationalinkomsten. År 1998 var denna andel 15,2 % i Mauretanien och 12,7 % i São Tomé och Príncipe.

39. När avtalet med Senegal löpte ut 1997 kunde kommissionen inte acceptera det pris som begärdes. En överenskommelse slöts när kommissionen framhöll att det ekonomiska biståndet från EUF hade höjts med ett visst belopp(18). I detta fall har avsteg gjorts både från möjlighet till insyn och budgetprincipen om specificering. Budgetmyndigheten borde alltid ha en möjlighet att fastställa den verkliga totalkostnaden för fiskerättigheterna. Alltför ofta är syftena med dessa två av gemenskapens politikområden sammanblandade i avtalen. Man måste alltså i avtalen tydligt definiera deras mål. Kommissionen borde samordna sina avdelningars arbete vad gäller all politik som kan påverka Europeiska unionens relationer med utvecklingsländer, i enlighet med artikel 178 i fördraget och Lomékonventionen.

GENOMFÖRANDET AV AVTALEN

Brister i förvaltningen

40. Varje internationellt fiskeavtal förvaltas av ett "blandad utskott". Detta består av representanter för kommissionen, de icke-medlemsländer som är avtalsparter och i vissa fall representanter från rådet och berörda medlemsstater.

41. De blandade utskotten arbetar under avtalets hela löptid. De ställs i huvudsak inför två slags svårigheter som inte alltid har kunnat lösas inom utskottet, nämligen finansieringen av utvecklingsprojekt och genomförandet av projekt för övervakning av fartygen via satellit.

42. Kommissionens förhandlingsposition har försvagats när det inte funnits någon bestämmelse om att vetenskaplig information skall utbytas, att betalningarna skall stoppas vid eventuella tvister eller att de ekonomiska aspekterna skall justeras vid åtgärder som kan påverka fiskerättigheterna. Av skäl som hade att göra med arternas biologi, ställde Marocko in fisket av bläckfiskar i två månader under 1998 och 1999, utöver de två månaders stopp av fisket som parterna redan hade kommit överens om. Kommissionen blev tvungen att betala ut fullständig ekonomisk ersättning till Marocko, även för den period då fisket ensidigt stoppats och som inte omfattades av avtalet.

43. Enligt vissa bestämmelser i avtalen kan en del av den ekonomiska ersättningen användas till att finansiera särskilda åtgärder och utbildning, om dessa har som målsättning att bidra till en hållbar utveckling av fiskerisektorn i tredje land. Om så är fallet, vore det logiskt att de som förvaltar avtalen informeras om hur medlen används. Tredje länder anser emellertid att avtalen framför allt är av kommersiell natur, som ger tillgång till territorialvatten mot ekonomisk ersättning, och att finansieringen av dylika åtgärder är frivillig. Följaktligen accepterar vissa av länderna(19) inte någon extern kontroll och kommissionen har slutligen inte tillgång till någon information om hur medlen har använts.

44. Om sådana bestämmelser faktiskt ingår i avtalen bör kommissionen förstärka deras juridiskt bindande karaktär och förbättra uppföljningen av dem, t.ex. genom att infoga bestämmelser om kontroll eller om att utbetalning skall ske i förhållande till vilka framsteg som gjorts. Åtminstone bör man tydligare skilja mellan de kommersiella aspekterna och utvecklingsbiståndet.

45. I vissa avtal fastställs att fångsten obligatoriskt eller frivilligt skall lossas i avtalspartens land, i syfte att bidra till sysselsättningen inom fiskerisektorn. I dessa fall sänks de avgifter fartygen skall erlägga för fisketillstånden.

46. Vad gäller avtalet med Marocko konstaterade revisionsrätten, utifrån ett slumpmässigt urval, i fyra fall av fem som granskades mellan den 4 december 1998 och den 2 mars 1999 att hela lasten lossats och sedan lastats ombord igen på EU-fartygen. Även om det handlar om att få ner avgiften kan denna praxis inte rättfärdigas. Att fryst fisk systematiskt lastas av och på fartyg i en marockansk hamn, fastän den skall säljas på en annan marknad, är inte meningsfullt. Härvid tas ingen hänsyn till en grundläggande aspekt av avtalet med Marocko, nämligen att samarbetet skall intensifieras för att gynna utvecklingen av den marockanska fiskerisektorn.

47. Kommissionen borde övervaka den bokstavliga tillämpningen av avtalen, men även att fartygsägarna i praktiken tolkar dem på ett rationellt sätt. Kommissionen bör vid behov utfärda förtydligande riktlinjer.

Brister i kontrollen

48. Kommissionen har inrättat en enhet för inspektion och kontroll inom generaldirektoratet för fiske, för att kontrollera tillämpningen och övervakningen av genomförandet av gemenskapens förordningar om medlemsstaternas fiskeflottors aktivitet i tredje lands vatten. Inspektörerna i denna enhet är regelbundet närvarande som observatörer vid nationella inspektioner i medlemsstaterna.

49. Denna enhet skulle bli effektivare om man fastställde detaljerade kontrollmål och särskilda granskningar för de internationella fiskeavtalen. De som ansvarar för enheten borde också gå igenom, godkänna och övervaka dessa mål och granskningar. En systematisk uppföljning av de överträdelser som upptäckts vid enhetens inspektioner i medlemsstaterna säkerställs fortfarande inte.

50. I artikel 1 i förordning (EEG) nr 2847/93(20) fastställs att medlemsstaterna måste införa nödvändiga åtgärder för att säkerställa den gemensamma fiskeripolitikens effektivitet, även vad gäller Europeiska unionens fiskefartygs verksamhet i tredje lands vatten. I artiklarna 2 och 5 fastställs att medlemsstaterna skall inspektera och övervaka fiskefartygen.

51. Följande brister upptäcktes vid revisionsrättens granskning:

a) De nationella myndigheterna har inte systematiskt krävt in obligatoriska deklarationer av fångsten och lossningen av lasten. Dessa är ofta ofullständiga eller saknas i akterna.

b) Förfarandena vid inspektionerna är inte alltid desamma och vid inspektioner ombord har man påvisat brister i samband med lossning av lasten.

c) Ansökningarna om administrativt samarbete mellan den medlemsstat under vars flagg fartyget seglar och den där lossningen av lasten sker görs inte alltid i enlighet med bestämmelserna i artikel 33 i förordningen.

52. Fastän huvudansvaret för kontrollerna av fiskeriverksamheten i tredje lands vatten vilar på detta land, måste EU-fartygen rätta sig efter de internationella fiskeavtalen och gällande förordningar. Deras lossning av lasten skall alltså kontrolleras då den sker i en medlemsstats hamn.

53. Revisionsrättens granskning har i samband med inspektioner av fartyg som den deltagit i kunnat konstatera överträdelser beträffande lossning av ungfiskar, ofullständig eller otydlig information i den journal som skall föras ombord över fartygens fångster (oftast uppges för små fångster), sidor som saknas i denna journal samt överträdelser av reglerna för hur besättningen skall vara sammansatt. De brister som påvisats (framför allt de som gäller fartygsjournalerna) hindrar kommissionen från att korrekt övervaka genomförandet av avtalen och från att utvärdera de fördelar avtalen medför.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

Kostnadseffektivitet

54. Fastän kommissionen 1999 gjorde en utvärdering av de internationella fiskeavtalen och dessutom införde tekniska specifikationsmallar då man förhandlar fram eller omförhandlar ett avtal, går det varken att följa upp eller på ett djupgående sätt analysera kostnadseffektiviteten för varje avtal. Därför kan kommissionen varken identifiera eller korrigera de brister som revisionsrätten upptäckt (ingen information av god kvalitet om fiskbeståndet, om ekonomisk ersättning som beräknas utan hänsyn till i vilken grad avtalen utnyttjas, avtalens beräknade och verkliga avkastning etc.). Dessa brister leder till ökade kostnader (se punkterna 13-18).

- Revisionsrätten rekommenderar att kommissionen inrättar ett system för kontinuerlig övervakning - och avsätter medel till detta - som möjliggör analyser av varje avtals fördelar under hela dess cykel, dvs. förhandling eller omförhandling (på förhand), genomförande och utvärdering (i efterhand). För att kunna göra detta borde kommissionen definiera både de kriterier som behövs för att bedöma i vilken grad de tydligt definierade målen har uppnåtts och lämpliga resultatindikatorer. Med hjälp av det övervakningssystem som inrättas måste man kunna analysera verkliga fångstmöjligheter (utbudet) och det faktiska utnyttjandet av dem (efterfrågan) samtidigt som hänsyn tas till fiskeflottornas kapacitet och specialisering.

55. Kommissionen finansierar för närvarande cirka 80 % av kostnaderna för avtalen med avgifter. Samtidigt utnyttjas de fångstmöjligheter som erbjuds i vissa avtal inte fullt ut, vilket leder till ökade kostnader för gemenskapens budget. Eftersom det inte gjorts någon fördjupad analys av det ekonomiska och finansiella intresset med dessa avtal, kan man inte bedöma om detta är välgrundat (se punkterna 19-27).

- Kommissionen bör analysera om det är möjligt att fördela kostnaderna jämnare, hur detta skall uppnås och följderna av omfördelningen. Målet med en sådan studie skulle bl.a. vara att analysera sambandet mellan kostnaden för fiskelicenser och den omsättning den leder till. Kommissionen bör också vidta åtgärder för att garantera att de fiskerättigheter som avtalet ger utnyttjas effektivt. Bland tänkbara lösningar kan nämnas utställande av garantier, höjda förskottsbetalningar för fartygsägarna samt betalningar endast på basis av faktiska fångster både för kommissionen och fartygsägare.

Avtalens ändamål

56. Vissa fiskeavtal omfattar en kommersiell del, dvs. rätten att utnyttja fiskresurserna mot betalning, samtidigt som avtalen skall bidra till utvecklingen av tredje länders fiskerisektorer. Ibland kompletterar utvecklingsbistånd den ekonomiska ersättningen, vilket strider mot budgetprincipen om specificering. Dessa två av gemenskapens politikområden går alltså in i varandra, vilket försvårar utvärderingen av deras respektive effekter. Att utvecklingsbistånd ingår i ett kommersiellt avtal bidrar till att ansvarsfördelningen mellan kommissionen och tredje land blir otydlig (se punkterna 37-39).

- En tydligare uppdelning mellan dessa två målsättningar skulle göra det möjligt att mäta kostnader och fördelar, att jämföra avtalen på samma grunder och identifiera dem som kostar mest. Det är av yttersta vikt att deras huvudsakliga mål definieras och omsätts i praktiken. Kommissionens avdelningar bör vidta åtgärder för att se till att gemenskapens olika politikområden samordnas.

57. De internationella fiskeavtalen har i viss grad bidragit till att stabilisera de fångstmöjligheter som erbjuds medlemsstaternas flottor. Deras effekter på försörjningen av marknaden och på sysselsättningen analyseras emellertid inte systematiskt och kommissionen har inte tillgång till uppdaterad, korrekt information. Samordningen mellan de strukturella aspekterna och de internationella fiskeavtalen bör förbättras (se punkterna 28-36).

- Kommissionen bör förstärka sin strategi vad gäller den övergripande utvecklingen av fiskerisektorn och försäkra sig om att vidtagna åtgärder följs upp vad gäller stabilitet och omstrukturering. Denna strategi bör grundas på en fördjupad analys av avtalen, såväl ur ekonomiskt som finansiellt perspektiv. Analysen bör även omfatta en studie av följderna för gemenskapen om avtalen inte förnyas, särskilt för de områden inom Europeiska unionen som är beroende av avtalen. Strategin bör också grundas på analyser av utvecklingstendenser med betydande effekter (t.ex. minskande fiskbestånd). På så sätt skulle de åtgärder som krävs av de offentliga myndigheterna kunna förutses. När kommissionen konstaterar att ett tredje land har kunnat utveckla sin egen fiskerisektor bör gemenskapen, tillsammans med landet i fråga, arbeta för en hållbar fiskeripolitik, inleda en effektiv omstrukturering av gemenskapens fiskeflottor i fråga och vidta de stödåtgärder som är nödvändiga.

Brister i förvaltningen

58. Kommissionsavdelningarnas nuvarande förvaltning av fiskeavtalen är helt och hållet administrativ. Den kännetecknas av bristande samordning som bl.a. beror på att målsättningarna är otydliga i de flesta avtalen och att de i juridiskt hänseende inte är direkt bindande (se punktern a 42-46).

- De olika målen för varje avtal bör förtydligas och befogenheterna för kommissionens förvaltningsavdelningar bör tydligt avgränsas. Dessa avdelningar bör se till att förvaltningen av fiskresurserna övervakas och planeras bättre. Kommissionen bör se till att avtalen tillämpas ömsesidigt och vid behov förstärka deras juridiskt bindande karaktär (bestämmelse om kontroll eller betalning beroende på vilka framsteg som gjorts).

Brister i kontrollen

59. Revisionsrätten har identifierat ett antal svagheter vad gäller kommissionens och medlemsstaternas kontroller (se punkterna 47-52).

- Kommissionen och medlemsstaterna bör uppmuntras till att samordna riktlinjerna för hur kontrollerna i detalj skall utföras av medlemsstaterna. Kommissionsavdelningarnas kontroll och uppföljning skulle kunna bli effektivare om man fastställde mål, planerade åtgärderna och bättre följde upp tidigare konstateranden.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 6 och 7 juni 2001.

För revisionsrätten

Jan O. Karlsson

Ordförande

(1) Utvärdering "Ifremer/CEP" (Franska forskningsinstitutet för havsbruk/Centrum för projektstudier - Institut Français de Recherche pour l'Exploitation de la Mer/Centre d'Études de Projets) på begäran av kommissionen, s. 63, september 1999.

(2) Revisionsrättens årsrapport för budgetåret 1999 (EGT C 342, 1.12.2000, s. 189).

(3) Internationella fiskeavtal som undertecknats med vissa länder söder om Gibraltarsundet.

(4) Den spanska marknaden ligger även på andra plats i Europa både vad gäller tillgängligt utbud och konsumtion per capita.

(5) Revisionsrättens årsrapport för budgetåret 1992 (kapitel 5, EGT C 309, 16.11.1993).

(6) Ifremer/CEP.

(7) Brev från GD Ekonomistyrning till GD Fiske daterat den 5 oktober 1997.

(8) Avtalet löper från den 1 maj 1997 till den 30 april 2001.

(9) Kommissionens arbetsdokument av den 2 februari 2000, s. 9.

(10) Fartygsägare som innehar fiskefartyg avsedda för att fiska tonfisk skall vanligtvis betala avgifter som beräknas på basis av 20 euro per ton, med en minimiavgift som varierar mellan olika avtal. I detta sammanhang kallas beloppet för "förskott". Det skall betalas av fartygsägaren i utbyte mot fisketillståndet. Vid slutet av fiskeperioden inleds ett avslutningsförfarande och om fångsten överskrider vad som överenskommits betalar fartygsägaren mellanskillnaden. Förskottet återbetalas däremot inte.

(11) Gemenskapens andel av finansieringen av totalkostnaden för fiskeavtalen var för 1992 och 1997 82 % respektive 84 % för Marocko, 73 % respektive 82 % för Mauretanien, 89 % respektive 90 % för Senegal och 100 % (konstant) för Grönland.

(12) KOM(96) 488, 30 oktober 1998.

(13) Europaparlamentets protokoll, resolution om internationella fiskeavtal, 15.5.1997, A4-0149/1997.

(14) Kommissionens utvärdering "Ifremer", kapitel 4.1, s. 131.

(15) Kommissionens utvärdering "Ifremer", s. 153.

(16) Rådets slutsatser 11784/97, 4 november 1997.

(17) Rådets slutsatser 11784/97, 4 november 1997.

(18) Kommissionens brev 000405 av den 4 mars 1997, ställt till de senegalesiska myndigheterna.

(19) Avser länder som omfattas av granskningen som nämns i punkt 8.

(20) Förordning (EEG) nr 2847/93 av den 12 oktober 1993 (EGT L 261, 20.10.1993).

Bilaga I

BUDGETUTGIFTER 1993-2000

(1993-1999: Utfall, 2000: Anslag)

Budgetrubrik B7-8 0 0 0: "Internationella fiskeavtal"

>Plats för tabell>

Å= åtaganden.

B= betalningar.

Bilaga II

INTERNATIONELLA FISKEAVTAL - AVTALENS RÄTTSLIGA GRUND

>Plats för tabell>

Bilaga III

BERÄKNING AV SAMBANDET MELLAN AVTALENS KOSTNADER OCH FÅNGSTERNAS KVANTITET/ANTAL ARBETSTILLFÄLLEN/FÅNGSTERNAS VÄRDE

>Plats för tabell>

Källa:

Revisionsrätten har sammanställt tabellen med hjälp av uppgifter från utvärderingen Ifremer/COM.

Tabellen illustrerar sambandet mellan avtalens kostnader (som belastar gemenskapens budget) och mervärdet räknat i arbetstillfällen, fångstmängderna och deras värde. Betydande skillnader finns inte bara mellan avtalen utan också i ett och samma avtal. Som exempel kan nämnas att sambandet mellan kostnader/arbetstillfällen i avtalet med Grönland under perioden 1993-1997 var fyra gånger större än samma värde för avtalet med Marocko (93210 euro jämfört med 13801 euro). Utan varken utvärdering eller kontinuerlig och fördjupad uppföljning går det inte att förklara skillnaderna. Siffrorna bör tolkas med försiktighet och är endast av övergripande och indikativ natur. Siffrornas tillförlitlighet kan nämligen inte säkerställas och vissa av dem tar inte hänsyn till viktiga parametrar, kvoten kostnad/ton tar t.ex. inte hänsyn till vilken fiskart det gäller (mer exakta uppgifter saknas). Den ekonomiska ersättningen i ett avtal är för övrigt av övergripande natur, dvs. det går inte att identifiera kostnaden för en särskild åtgärd eller fisket av en särskild art. Det är således omöjligt att jämföra kostnaden för gemenskapsbudgeten för två avtal som gäller samma art.

Kommissionens svar

SAMMANFATTNING

Kostnadseffektivitet

I. Kommissionen instämmer i att det, i systemet för att övervakning och utvärdering av de internationella fiskeavtalen, förekommer brister som måste avhjälpas. Ett viktigt steg togs 1999, då resultaten av en extern undersökning lades fram för diskussion inom rådet. Även revisionsrätten tycks ha haft god användning av denna rapport för sin särskilda rapport. Dessutom har kommissionen förbättrat den förberedande processen för förhandling om nya protokoll genom att utarbeta särskilda utvärderingsrapporter som bland annat innehåller uppgifter om fiskbeståndens status, fångstnivåer, utnyttjandet av fiskerättigheter, användningen av medel som anslagits till riktade åtgärder samt om forskning, kontroll av verksamheten och tekniska aspekter. Dessa rapporter ställs till rådets och Europaparlamentets förfogande.

Trots de framsteg som gjorts måste rådande situation förbättras ytterligare. När det gäller den löpande övervakningen vill kommissionen påpeka att det är mycket vanligt att medlemsstaterna inte lämnar de uppgifter som kommissionen behöver för att avgöra om uppsatta mål har uppfyllts. Kommissionen hoppas att antagandet och genomförandet av reglerna i den så kallade kontrollförordningen av den 14 mars 2001 kommer att bidra till mer regelbunden och fullständig information från medlemsstaterna och därmed möjliggöra en bättre övervakning av de faktiska fångsterna enligt de olika avtalen.

I enlighet med bestämmelserna i budgetförordningen planerar kommissionen också att initiera en ny extern undersökning inom två till tre år.

Kommissionen kommer att sträva efter att fastställa kriterier och indikatorer för hur avtalen fungerar på grundval av slutsatserna från diskussionen om grönboken om den framtida gemensamma fiskeripolitiken och inom ramen för den pågående administrativa reformen.

II. Revisionsrätten hänvisar till avtalen med Grönland och Senegal.

I detta sammanhang specificeras i artikel 1.2 i det nya protokollet till avtalet med Grönland de fångstmöjligheter som gemenskapsfartyg erbjuds under perioden 2001-2006. Dessa har fastställts utifrån vetenskapliga bedömningar och historiska fångstnivåer.

När det gäller Senegal har kommissionen i protokollet för 1997-2001 förhandlat fram en ny fiskekategori enligt det förhandlingsmandat den fått av rådet.

Efter att ha konstaterat att medlemsstaterna ibland överskattar sin behov av fiskerättigheter uppmanar kommissionen dem vid varje förhandling att inte begära mer omfattande fiskerättigheter än att de kan utnyttjas fullständigt.

Syfte

III. Kommissionen är medveten om den potentiella intressekonflikten mellan den gemensamma fiskeripolitikens strukturella och internationella delar.

Tillsammans med medlemsstaterna kommer kommissionen att ta upp denna fråga under diskussionerna om den gemensamma fiskeripolitikens framtid efter 2002 med syftet att skapa en bättre samstämmighet mellan de olika målen för denna politik.

IV. Fiskeavtalen, som från början var rent kommersiella, har gradvis kommit att innehålla delar som syftar till att utveckla fiskerisektorn i berörda länder. Detta nya förhållningssätt återspeglar bland annat strävan att samordna gemenskapens fiskeripolitik och fiskeavtal å den ena sidan och politiken för utvecklingssamarbete å den andra.

Åtgärder för att utveckla fisket i utvecklingsländerna finansieras genom de finansieringsinstrument som avser utvecklingssamarbete (EUF och olika budgetposter).

Sådana samarbetsåtgärder på fiskeområdet som förekommer i vissa bilaterala fiskeavtal (riktade åtgärder) finansieras via den enda budgetposten som avser fiskeavtalen (B7-8 0 0 0). De är också exakt kvantifierade i avtalsbestämmelserna.

Efter rådets slutsatser från oktober 1997 har de riktade åtgärderna förstärkts i syfte att främja införandet av metoder för att säkra ett mer ansvarsfullt utnyttjande av fiskeresurserna, särskilt i fråga om utvärdering, övervakning och kontroll av fiskeverksamheten.

Huvudsyftet med de fiskeavtal som slutits med tredje land är att bevara fiskerättigheterna, som i sig skapar sysselsättning i de regioner som är beroende av fisket. I rådets slutsatser från oktober 1997 anges att icke kvantifierbara faktorer såsom Europeiska unionens politiska förbindelser och den strategiska betydelsen av att gemenskapens fiskeflotta närvarar i tredje land också skall beaktas.

Förvaltning och kontroll

V. För att göra fiskeavtalen mer rättsligt bindande och förbättra deras uppföljning försöker kommissionen vid förhandlingar om nya protokoll att införliva en skyldighet att utbyta vetenskaplig information. I flertalet fiskeavtal anges dessutom att villkoren i protokollen och de tekniska bilagorna, inbegripet finansiella bestämmelser, kan anpassas om tredje land vidtar bevarandeåtgärder eller andra åtgärder som påverkar gemenskapsflottans fiskeverksamhet.

När det gäller riktade åtgärder har man efter rådets (fiske) möte i oktober 1997 dessutom infört rapporteringskrav i nya protokoll.

Vad gäller av- och pålastning enligt avtalet med Marocko bör det understrykas att kommissionen trots att relevanta bestämmelser i avtalet hade iakttagits ville se över bestämmelserna om lossning i samband med förhandlingarna om det nya protokollet, vilket dock inte gav några resultat.

För en sund finansiell förvaltning och för att skydda gemenskapens finansiella intressen har GD Budget, GD Ekonomistyrning, Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) och andra avdelningar som eventuellt kan komma att beröras deltagit redan i det förberedande arbetet inför förhandlingar och inbjudits att delta i de sammanträden som äger rum före och under förhandlingarna om nya protokoll.

VI. I förordning (EEG) nr 2847/93 anges både berörda medlemsstaters och kommissionens allmänna skyldigheter när det gäller att övervaka och inspektera fiskeverksamhet inom gemenskapens fiskevatten och gemenskapens fiskefartyg utanför dessa vatten. Särskilda bestämmelser om dessa frågor anges i fiskeavtal och förordningar om regionala fiskeriorganisationer.

Före varje fiskeår fastställer kommissionen prioriteringar på inspektionsområdet. Inspektionsprogrammet fastställs efter verksamhetens gång. Varje inspektionsuppdrag omfattas av rigorösa förberedelser, men på plats är kommissionens inspektörer bundna av sin roll som observatörer av de kontroller som medlemsstaterna organiserar samtidigt som de skall kontrollera hur medlemsstaterna tillämpar överenskomna regler.

Kommissionen har under senare år tagit ett antal initiativ för att förbättra fiskekontrollerna. Man har lyckats åstadkomma betydande förbättringar. Kommissionen är väl medveten om de brister som kvarstår och kommer framöver att ta nya initiativ för att bemöta dem.

När det gäller tidigare observationer analyserar kommissionen alla misstänkta överträdelser som redovisats i inspektionsrapporterna. Efter denna analys bedömer den huruvida det är lämpligt att utbyta information med medlemsstaterna eller inleda rättsliga förfaranden.

I samband med 2002 års översyn av den gemensamma fiskeripolitiken kommer kommissionen tillsammans med medlemsstaterna att undersöka hur man kan förbättra kommissionens inspektioner och medlemsstaternas kontroller.

DEN ALLMÄNNA RAMEN

Granskningens mål och omfattning

7-8. De allmänna slutsatserna i revisionsrättens rapport handlar om granskningen av fem av de 23 avtal som gällde vid den aktuella tidpunkten. Det är därför mycket svårt att få fram några allmänna upplysningar ur materialet. Dessutom är tre av de fem avtal som revisionsrätten undersökt mycket speciella. De motsvarar i praktiken en mycket stor del av den gemenskapsbudget som anslagits till avtalen men är även, och framför allt, av ett mycket stort politiskt intresse.

Det bör även påpekas att två av dessa fem avtal inte längre gäller och att ett har stöpts om i grunden (avtalet med Argentina har löpt ut, det med Grönland har genomgått en fullständig översyn och det med Marocko har inte förnyats). Protokollen till avtalen med Mauretanien och Senegal håller på att förhandlas om.

10. Medveten om revisionsrättens upprepade synpunkter har kommissionen i sitt förslag till översyn av budgetförordningen införlivat särskilda bestämmelser för att denna situation skall beaktas. För öppenhetens skulle inbegriper kommissionen varje år dessutom i åtagandena utanför balansräkningen alla ännu icke anslagna belopp motsvarande de skyldigheter som följer av gällande avtal. Dessa belopp uppgick i själva verket till 129 miljoner euro per den 31 december 1999.

FISKEAVTALENS KOSTNADSEFFEKTIVITET

Ett instrument för uppföljning av avtalen

14-16. Efter rådets slutsatser från oktober 1997 genomförde kommissionen en utvärdering med hjälp av en extern konsult vars resultat lades fram för och diskuterades med rådet under 1999.

En ny utvärdering planeras inom två eller tre år. Fram till dess kommer det interna arbetet att förbättras ytterligare efter en förstärkning av utvärderingsfunktionen. En utvärdering av internationella fiskeavtal kommer att utgöra ett av flera inslag under diskussionerna om kommissionens grönbok om den framtida gemensamma fiskeripolitiken.

17. Utnyttjandet av budgetanslagen ökade mellan 1993 och 1999, vilket framför allt berodde på betydande ökningar av den ekonomiska ersättning som är förknippad med avtalen med Marocko, Mauretanien, Grönland och Argentina. Inget av dessa avtal kan direkt jämföras med sina föregångare.

Det är rådet som bestämmer huruvida den kostnad som förhandlats fram är rimlig för de fiskerättigheter som ges.

18. De tekniska specifikationsmallar (utvärderingsrapporter) som revisionsrätten nämner infördes efter rådets (fiske) slutsatser från oktober 1997.

Dessa specifikationsmallar, som har utvecklats sedan de infördes, skickas till rådet och Europaparlamentet innan förhandlingar om nya protokoll inleds.

Förutom analysen av bland annat historiska, rättsliga, politiska och ekonomiska aspekter granskar kommissionen i utvärderingsrapporten även den gemensamma fiskeripolitikens samstämmighet med gemenskapens övriga politikområden, särskilt utvecklingspolitiken. Denna utvärderingsrapport innehåller uppgifter om fiskbeståndens status, fångstnivåer, utnyttjandet av fiskerättigheter, användningen av belopp som anslagits till inriktade åtgärder samt om forskning, kontroll av verksamheten och tekniska aspekter.

Trots de framsteg som gjorts måste innehållet i utvärderingsrapporterna förbättras ytterligare.

Avtalen underutnyttjas

19. Såsom revisionsrätten nämner grundar sig ett ingånget avtal alltid på en utvärdering, men även andra politiska och ekonomiska kriterier kan påverka det slutliga resultatet.

20. Efter att ha konstaterat att medlemsstaterna ibland överskattar sina behov av fiskerättigheter uppmanar kommissionen dem vid varje förhandling att ange sina krav på en nivå som innebär att dessa fiskerättigheter kan utnyttjas fullständigt.

21. När det gäller Senegal bad kommissionen om en ny fiskekategori eftersom det fanns bestämda önskemål om detta från rådet.

22. Fiskerättigheterna i protokollet till avtalet med Grönland, som paraferades den 13 september 2000, fastställdes till en mycket lägre nivå än tidigare efter en detaljerad översyn.

De fångstmöjligheter som erbjuds gemenskapsfartyg under perioden 2001-2006 har fastställts på grundval av vetenskapliga bedömningar och historiska fångstnivåer.

En av fördelarna med avtalet med Grönland är att det gör det möjligt för gemenskapen att utbyta fångstkvoter med bland annat Norge, Island och Färöarna samt att köpa ytterligare kvoter.

Utöver ovanstående bör det noteras att avtalet med Grönland är och har varit gemenskapens enda finansieringsinstrument för att ge Grönland bistånd. Detta innebär åtminstone underförstått att det är mer omfattande än andra fiskeavtal. Detta erkändes då förhandlingarna om det fjärde protokollet slutfördes genom följande unilaterala deklaration från gemenskapen, där den "bedömer det nuvarande värdet av de delar av den totala ekonomiska ersättningen som avser fiskeri till 28 miljoner euro per år".

23. Kommissionen instämmer i att garantier kan minska underutnyttjandet av avtal. Rådet är dock inte enigt om deras tillämpning.

Ett sådant system skulle kräva ekonomiska garantier från fartygsägarna då de lämnar sin begäran om fiskerättigheter under förhandlingarna om ett nytt avtal eller protokoll.

Den förskottsbetalning som tonfiskfartygen gör utgör en särskild garanti.

Fördelningen av den ekonomiska bördan

25. Kommissionen försöker systematiskt lägga en större andel av kostnaderna på fartygsägarna, men slutresultatet beror på förhandlingarna med medlemsstaterna, varav vissa kraftigt motsätter sig ökningar. Kommissionen försöker emellertid fortfarande få igenom en ökning.

Efter rådets slutsatser från oktober 1997 har kommissionen fått igenom en ökning av de relativa andelarna av kostnaderna för vissa tonfiskavtal (Gabon, Seychellerna, Angola, São Tomé och Príncipe, Guinea, Mauritius och Elfenbenskusten) i den mening att fartygsägarna relativt sett betalar mer (från 80 % för gemenskapen och 20 % för fartygsägarna till 75 respektive 25 %).

Oumbärlig information

26-27. Kommissionen inför gradvis utvärderingskriterier enligt rådets slutsatser från oktober 1997. Sedan dess lägger kommissionen före varje förhandling om att förnya befintliga protokoll fram en utvärderingsrapport för rådet och, sedan slutet av 2000, även för Europaparlamentet.

Utvärderingsrapportens innehåll redovisas i punkt 18.

AVTALENS SYFTE

Fiskerättigheternas stabilitet

29. Nivån på de fångster som tas ut i tredje land av de gemenskapsfartyg som fiskar inom ramen för fiskeavtalen minskade under 2000 kraftigt på grund av att avtalet med Marocko inte förnyades. Till följd av detta minskade den andel av gemenskapens budget som ägnades fiskeavtalen med 50 % för detta år.

Försörjningen av marknaden och sysselsättningsstöd

30. Huvudsyftet med de fiskeavtal som slutits med tredje land är att bevara fiskerättigheterna, som i sig skapar sysselsättning i de gemenskapsregioner som är beroende av fisket. Såsom revisionsrätten bekräftar är det riktigt att de mest fullständiga uppgifterna om de arbetstillfällen som hänger samman med fiskeavtalen redovisades i den utvärdering som lades fram för rådet 1999.

31. Resultatindikatorerna bör i första hand röra faktorer som är direkt beroende av avtalen såsom förverkligandet av mål beträffande fiskerättigheter, som är den viktigaste faktorn för gemenskapen när det gäller att analysera utnyttjandegraden för varje avtal. De faktorer som rör förverkligandet av mål i fråga om riktade åtgärder bör också bedömas i den mån som deras förverkligande inte bara tjänar fiskeintressena hos kustlandet utan också en hållbar förvaltning av de resurser som gemenskapsfiskare har tillgång till. De faktorer som rör omstrukturering och sysselsättning bör integreras mer allmänt med tanke på flottornas rörlighet.

Omstruktureringsstrategi

32. Kommissionen delar revisionsrättens ståndpunkt. I grönboken om den framtida gemensamma fiskeripolitiken påminns om att det finns ett problem i den gemensamma fiskeripolitiken när det gäller samstämmigheten till exempel mellan fiskeavtalen å den ena sidan och överlåtelser av fartyg som subventioneras genom Fonden för fiskets utveckling å den andra. Fartyg som har ägare med i huvudsak europeiska finansiella intressen konkurrerar om samma resurs men enligt andra regler.

Kommissionen kommer att försöka säkra en bättre samstämmighet mellan olika aspekter på den gemensamma fiskeripolitiken i samband med 2002 års översyn.

Kommissionen vill understryka att reglerna för att bevilja stöd till flottan har skärpts avsevärt i den nya förordningen beträffande Fonden för fiskets utveckling (rådets förordning (EG) nr 2792/1999 om föreskrifter och villkor för gemenskapens strukturstöd inom fiskerisektorn), som avser perioden 2000-2006, särskilt för samriskföretag. Tyvärr ville inte rådet följa kommissionens förslag om att hindra att licenser utfärdas till flottsegment som inte uppfyller målen för de fleråriga utvecklingsprogrammen.

33-34. Kommissionen delar revisionsrättens ståndpunkt att en omstrukturering av de spanska och portugisiska flottor som fiskar i Marockos vatten hade varit önskvärd utifrån det minskade fiske som föreskrevs i fiskeavtalet. Av skäl som hänger samman med bestämmelserna i förordningarna (det finns bara ett internationellt flottsegment i det fleråriga utvecklingsprogrammet) och av skäl som rör arbetsprogrammet (det finns ingen samstämmighet mellan utvecklingsprogrammens och fiskeavtalens löptid) har de spanska myndigheterna, som kontaktades i detta syfte 1994 och 1995, ifrågasatt detta förhållningssätt, som kommissionen sålunda inte har kunnat fullfölja. Rent politiskt var en omställning av den överkapacitet som då kunde identifieras inte möjlig på grund av avsaknaden av alternativa fiskerättigheter, och planerna att skrota 40 % av de berörda fartygen betraktades inte som ett politiskt försvarbart alternativ i en situation där det inte framstod som säkert att fiskeavtalet skulle avbrytas.

Kommissionen erkänner det speciella i att investera i fartyg avsedda för ett osäkert fiske: 125 fartyg började i praktiken att fiska inom ramen för fiskeavtalet med Marocko under det sista avtalets löptid (1.12.1995-30.11.1999), varav 54 var nybyggda med hjälp av statligt stöd. Det bör dock understrykas att man vid urvalet av investeringsprojekt, som berörda medlemsstater ansvarar för, har iakttagit de kriterier som anges i gemenskapens regelverk. Precis som för genomförandet av fleråriga utvecklingsprogram bör det emellertid betonas att kommissionen inte har befogenhet att bestrida stöd till varvsindustrin så länge som de mål som fastställts för motsvarande flottsegment inte har överskridits. Något flottsegment har dock inte kunnat skapas för denna situation. Denna fråga måste lösas framöver.

Det minskade antalet tillstånd under löptiden för det sista protokollet till avtalet med Marocko utgör en del av den övergripande omstruktureringen av det internationella segmentet.

Den gemensamma fiskeripolitiken syftar till att anpassa fisket och därmed flottans kapacitet till tillgängliga resurser, inbegripet inom ramen för fiskeavtalen och på internationellt vatten. Befintliga instrument (fleråriga utvecklingsprogram) och målet för dessa (fartyg med en ålder på cirka 30 år) rimmar dock illa med politiska beslut som snabbt kan minska fiskerättigheterna till nivåer som framkallar svårhanterade kriser.

35. Fiskeavtalet mellan EU och Argentina syftade främst till att bistå insatserna för att omstrukturera flottan och särskilt till att försöka överlåta fartyg som hade förlorat fiskerättigheter i andra fiskeområden.

Kommissionen anser att målet att omstrukturera gemenskapens fiskeflottor har uppnåtts genom att 29 fartyg definitivt förflyttats till Argentina inom ramen för blandade företag och tre fartyg förflyttats tillfälligt inom ramen för tillfälliga arrangemang.

Själva karaktären hos avtalet med Argentina innebär att fartygen i blandade företag förflyttas definitivt och följaktligen går under argentinskt flagg och helt omfattas av argentinsk lag.

När det gäller andra aspekter av detta avtal där kommissionen anser att Argentina inte har iakttagit fiskeavtalet bör det understrykas att kommissionen har ställt in betalningen av återstående 6 miljoner euro till vetenskapligt och tekniskt samarbete.

36. (Se svaret i punkt 32.)

Samordning av gemenskapens politikområden

37. För att samordna politiken för utvecklingssamarbete och den gemensamma fiskeripolitiken, bland annat genom bilaterala avtal, har kommissionen genomfört vissa anpassningar av de båda politikområdena och av förfarandena för att genomföra dem.

Det har gjorts många framsteg sedan rådets (fiske) slutsatser från oktober 1997: utvärderingsrapporter för avtalen med protokoll utarbetas hädanefter av GD Fiske i nära samarbete med GD Bistånd; GD Bistånd deltar i förhandlingarna, en gemensam grupp har inrättats mellan GD Fiske och GD Bistånd; GD Fiske deltar i de årliga sammanträdena med varje land som organiseras av GD Bistånd (landöversyn) och de riktade åtgärderna har förstärkts för att främja ett mer ansvarsfullt resursutnyttjande. Sedan rådets (fiske) möte i oktober 1997 har man dessutom infört rapporteringskrav för dessa åtgärder under förhandlingarna om nya protokoll.

I november 2000 antog kommissionen meddelandet "Fiske och fattigdomsbekämpning", och den analyserade den internationella dimensionen i grönboken om den framtida gemensamma fiskeripolitiken, som lades fram i mars 2001. I bägge fallen utgör samordning en central del av kommissionens analys och förslag.

39. När det gäller den ökade finansieringen från EUF höjdes anslagen till Senegal från 22,7 miljoner euro för perioden 1994-1997 till 27,9 miljoner euro för perioden 1997-1998. Denna höjning hade beslutats oberoende av förhandlingarna om fiskeavtalet då anslagen helt var ägnade åt utvecklingsåtgärder (vägunderhåll, utbildning, sjuk- och hälsovård m.m.) utan någon koppling till fisket.

Sådana samarbetsåtgärder på fiskeområdet som förekommer i vissa bilaterala fiskeavtal (riktade åtgärder) finansieras av den enda budgetposten som avser fiskeavtalen och är exakt kvantifierade i avtalsbestämmelserna.

Åtgärderna för att utveckla fisket i utvecklingsländerna finansieras genom de finansieringsinstrument som avser utvecklingssamarbete (EUF).

När det gäller samordningen mellan berörda avdelningar inom kommissionen har det under senare år gjorts många framsteg, vilket förklaras i punkt 37.

GENOMFÖRANDET AV AVTALEN

Brister i förvaltningen

42. När det gäller Marockos biologiska stopp av fisket av bläckfiskar under två månader blockerades i praktiken den gemensamma kommitténs arbete i denna fråga till följd av olika tolkningar av motiven för stoppet. Den marockanska sidan vägrade att lämna vetenskapliga upplysningar.

Vid förhandlingarna om nya avtal försökte kommissionen införliva en skyldighet att utbyta vetenskaplig information i texten. I flertalet fiskeavtal anges dessutom att villkoren i protokollen och de tekniska bilagorna, inbegripet finansiella bestämmelser, kan anpassas om tredje land vidtar bevarandeåtgärder eller andra åtgärder som påverkar gemenskapsflottans fiskeverksamhet. Avtalet med Marocko för perioden 1995-1999 innehöll inte denna klausul.

När det gäller Argentina ansåg kommissionen - även om det i avtalet inte direkt angavs någon möjlighet att minska gemenskapens bidrag till det vetenskapliga och tekniska samarbetet (ekonomisk ersättning) - att fiskerättigheterna hade minskats ensidigt och att Argentina inte hade iakttagit vissa bestämmelser i avtalet. Sålunda ställde kommissionen in den återstående betalningen till vetenskapligt och tekniskt samarbete.

43. Kommissionen är medveten om problemen beträffande övervakningen av särskilda åtgärder. Man kan dock inte tillämpa ett enhetligt förhållningssätt och det specifika sammanhanget bakom varje avtal måste också beaktas.

I varje förhandling måste man balansera olika mål. Tredje länder anser att avtalen motsvarar ett utbyte av fiskerättigheter mot ett finansieringspaket.

Kommissionen vill dock hänvisa till de senaste avtalen som innehåller rapporteringskrav.

Exempelvis anges i protokollet för perioden 1997-2001 till avtalet med Senegal att en betydande del av den ekonomiska ersättningen skall användas för att utveckla den nationella fiskerisektorn. På kommissionens begäran har de senegalesiska myndigheterna lämnat rapporter om användningen av denna ersättning.

44. I grönboken om den framtida gemensamma fiskeripolitiken erkänns att man tydligt bör skilja mellan de delar som rör fiske respektive utvecklingssamarbete i fiskeavtalen för att möjliggöra en bedömning av kostnadseffektiviteten.

46-47. När det gäller den av- och pålastning inom ramen för avtalet med Marocko som revisionsrätten påtalar vill kommissionen understryka att fartygets skyldigheter att lossa lasten hade iakttagits.

I bilaga III till avtalet slås det dessutom tydligt fast att den avlastade fisken skall betraktas som varor i "tillfällig transitering" ("tillfälligt upplag"). Redaren beslutar var man skall avsätta fartygets produktion. Den kan förädlas, lagras enligt tullförfarande, säljas i Marocko eller exporteras.

Trots att avtalet hade iakttagits har kommissionen ändå uttryckt sin avsikt att se över klausulerna om lossning i samband med förhandlingarna om det nya protokollet, vilket dock inte gav några resultat.

Brister i kontrollen

48-49. Kommissionen fastställer varje fiskeår ett allmänt program för fiskeinspektioner genom vilket dess inspektörer deltar i de kontroller som medlemsstaterna gör till havs och i hamnar samt i försäljningsleden för fisk.

Inspektionsenheten har en detaljerad plan med datum för planerade uppdrag och de hamnar som kan förmodas besökas samt utarbetar en rapport om den verksamhet som bedrivits under föregående år.

Det begränsade antal inspektörer som kommissionen förfogar över tvingar den dock att fastställa prioriteringar för inspektionsuppdragen.

För fiskeavtalen är kontrollmålen och de särskilda verifikationerna redan allmänt fastställda i gemenskapens förordningar och i avtalsbestämmelserna. Ansvaret för att kontrollera överenskomna bestämmelser vilar på tredje land och berörda medlemsstater enligt gällande gemenskapsförordningar. I dessa anges medlemsstaternas skyldigheter och kommissionen kontrollerar att dessa efterlevs, särskilt artiklarna 17 och 18 i förordning (EEG) nr 2847/93.

49. Alla misstänkta överträdelser som redovisats i inspektionsrapporterna analyseras av behöriga avdelningar inom GD Fiske, som i enlighet med gemenskapens bestämmelser om kontroll av fiskeverksamhet undersöker varje överträdelse som upptäckts i samband med inspektioner i medlemsstaterna. Därefter bedöms huruvida det är lämpligt att utbyta information med medlemsstaterna eller inleda rättsliga förfaranden.

Då det har visat sig vara möjligt att förstärka systemet kommer denna fråga att tas upp med medlemsstaterna i samband med diskussionen om grönboken om den framtida gemensamma fiskeripolitiken.

51. Medveten om de svagheter som revisionsrätten påtalar uppmärksammar kommissionen regelbundet medlemsstaterna på att registreringen av fångster och lossningar bör förbättras.

Kommissionen uppmuntrar vidare samarbete mellan inspektionsenheter i en medlemsstat eller mellan medlemsstaterna.

Införandet av särskilda bestämmelser om kontroll i fiskeavtalen har avsevärt förbättrat respekten för befintliga skyldigheter.

53. Det stämmer att det förekommer vissa oriktigheter i sammanställningen av fartygsjournaler på vissa fartyg som bedriver fiske inom ramen för fiskeavtalen.

Kommissionen anser dock att dessa överträdelser mot bestämmelserna inte är systematiska. Dessutom utgör fartygsjournalen bara en indikator bland andra för att utvärdera fördelarna med fiskeavtalen.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

Kostnadseffektivitet

54. Kommissionen instämmer i att det förekommer brister i systemet för att övervaka och utvärdera de internationella fiskeavtalen som måste bemötas. Situationen har dock förbättrats avsevärt på senare tid. Ett viktigt steg togs 1999 då resultaten av en extern undersökning lades fram för diskussion inom rådet. Dessutom inför kommissionen gradvis utvärderingskriterier enligt rådets slutsatser från oktober 1997. Sedan dess lägger kommissionen före varje förhandling om att förnya befintliga protokoll fram en utvärderingsrapport för rådet och, sedan slutet av 2000, även för Europaparlamentet. Denna utvärderingsrapport innehåller uppgifter om fiskbeståndens status, fångstnivåer, utnyttjandet av fiskerättigheter, användningen av medel till riktade åtgärder och andra relevanta frågor.

Det har redan gjorts interna insatser och utvärderingsarbetet väntas förstärkas i och med att utvärderingsfunktionen utvecklas. I enlighet med bestämmelserna i budgetförordningen planerar kommissionen också att initiera en ny extern undersökning inom två till tre år.

För att förbättra kunskapen om fiskresursernas status har kommissionen intensifierat samarbetet med FAO inom detta område.

Det bör också påpekasa de gemensamma kommittéernas regelbundna sammanträden är ett oundgängligt verktyg för den fortlöpande uppföljningen av hur avtalen fungerar. I detta avseende är det viktigt att hålla i åtanke att det finns två oberoende parter - gemenskapen och tredje land - och att parterna måste samarbeta för att ett avtal skall fungera väl.

Kommissionen kommer att sträva efter att fastställa kriterier och indikatorer för hur avtalen fungerar på grundval av slutsatserna från diskussionen om grönboken om den framtida gemensamma fiskeripolitiken och inom ramen för den pågående administrativa reformen.

55. Kommissionen försöker systematiskt lägga en större andel av kostnaderna på fartygsägarna, men slutresultatet beror på förhandlingarna med medlemsstaterna.

Efter rådets slutsatser från oktober 1997 har kommissionen fått igenom en ökning av de relativa andelarna av kostnaderna för flera tonfiskavtal (Gabon, Seychellerna, Angola, São Tomé och Príncipe, Guinea, Mauritius och Elfenbenskusten) i den mening att fartygsägarna relativt sett betalar mer (från 80 % för gemenskapen och 20 % för fartygsägarna till 75 respektive 25 %).

Kommissionen försöker fortfarande få igenom en höjning även om vissa medlemsstater kraftigt motsätter sig detta.

Kommissionen instämmer med revisionsrätten i att de fiskerättigheter som medlemsstaterna begär under förhandlingarna verkligen skall utnyttjas av fartygsägarna. Garantier skulle kunna utgöra ett sätt att uppnå detta. I den nya förordningen om Fonden för fiskets utveckling har man infört garantier i samband med upprättandet av gemensamma företag.

I grönboken om den framtida gemensamma fiskeripolitiken efterlyser kommissionen att man skall undersöka en utvidgning av det krav som redan finns i flera avtal med utvecklingsländer att fartygsägare skall lämna ett ekonomiskt bidrag för att de åtnjuter fiskerättigheter genom avtal som inbegriper ekonomisk ersättning från gemenskapen till att även omfatta fiskeavtal med länder i norr, inbegripet de baltiska länderna.

Avtalens ändamål

56. Fiskeavtalen, som från början var rent kommersiella, har gradvis kommit att innehålla delar som syftar till att utveckla fiskesektorn i berörda länder. Detta nya förhållningssätt återspeglar bland annat strävan att samordna gemenskapens fiskeripolitik och fiskeavtal å den ena sidan och politiken för utvecklingssamarbete å den andra.

Åtgärder för att utveckla fisket i utvecklingsländerna finansieras genom de finansieringsinstrument som avser utvecklingssamarbete (EUF och olika budgetposter).

Sådana samarbetsåtgärder på fiskeområdet som förekommer i vissa bilaterala fiskeavtal (riktade åtgärder) finansieras via den enda budgetposten som avser fiskeavtalen (B7-8 0 0 0). De är också exakt kvantifierade i avtalsbestämmelserna.

Det bör också understrykas att det belopp som avser riktade åtgärder utgör en del av den ekonomiska motprestation som gemenskapen har beslutat att göra för avtalet. Detta gör det dessutom möjligt att utnyttja en del av gemenskapens bidrag för åtgärder som syftar till ett mer ansvarsfullt utnyttjande av tredje lands fiskresurser.

För att samordna politiken för utvecklingssamarbete och den gemensamma fiskeripolitiken, bland annat genom bilaterala fiskeavtal, har kommissionen genomfört vissa anpassningar av de båda politikområdena och av förfarandena för att genomföra dem.

Det har gjorts många framsteg sedan rådets (fiske) slutsatser från oktober 1997: utvärderingsrapporter för avtalen med protokoll utarbetas hädanefter av GD Fiske i nära samarbete med GD Bistånd; GD Bistånd deltar i förhandlingarna, en gemensam grupp har inrättats mellan GD Fiske och GD Bistånd; GD Fiske deltar i de årliga sammanträdena med varje land som organiseras av GD Bistånd (landöversyn) och de riktade åtgärderna har förstärkts i syfte att främja införandet av metoder för att säkra ett mer ansvarsfullt utnyttjande av fiskeresurserna, särskilt i fråga om utvärdering, övervakning och kontroll av fiskeverksamheten.

I november 2000 antog kommissionen meddelandet "Fiske och fattigdomsbekämpning", och den analyserade den internationella dimensionen i grönboken om den framtida gemensamma fiskeripolitiken, som lades fram i mars 2001. I bägge fallen utgör samordning en central del av kommissionens analys och förslag.

57. Kommissionen är medveten om nödvändigheten att samordna den gemensamma fiskeripolitikens strukturella och internationella delar. Tillsammans med medlemsstaterna kommer kommissionen att försöka utverka relevanta instrument för att öka samstämmigheten mellan dessa båda delar, bland annat under diskussionen om grönboken om den framtida gemensamma fiskeripolitiken.

Då den förhandlar om att förnya ett protokoll med tredje land beaktar kommissionen också förhållandena i det tredje landet och särskilt frågan huruvida en nationell fiskerisektor eller fiskeflotta håller på att växa fram. I detta avseende stöder kommissionen genom riktade åtgärder ekonomiska insatser på detta område.

Brister i förvaltningen

58. Huvudsyftet med de fiskeavtal som slutits med tredje land är att bevara fiskerättigheterna, som i sig skapar sysselsättning i de regioner som är beroende av fisket. I rådets slutsatser från oktober 1997 anges att icke kvantifierbara faktorer såsom Europeiska unionen politiska förbindelser och den strategiska betydelsen av att gemenskapens fiskeflotta närvarar i tredje land också skall beaktas.

För att göra fiskeavtalen mer rättsligt bindande och förbättra deras uppföljning försöker kommissionen vid förhandlingar om nya protokoll att införliva en skyldighet att utbyta vetenskaplig information. I flertalet fiskeavtal anges dessutom att villkoren i protokollen och de tekniska bilagorna, inbegripet finansiella bestämmelser, kan anpassas om tredje land vidtar bevarandeåtgärder eller andra åtgärder som påverkar gemenskapsflottans fiskeverksamhet.

När det gäller riktade åtgärder har man efter rådets (fiske) möte i oktober 1997 dessutom infört rapporteringskrav i nya protokoll.

Brister i kontrollen

59. I förordning (EEG) nr 2847/93 anges både berörda medlemsstaters och kommissionens allmänna skyldigheter när det gäller att övervaka och inspektera fiskeverksamhet inom gemenskapens fiskevatten och gemenskapens fiskefartyg utanför dessa vatten. Särskilda bestämmelser om dessa frågor anges i fiskeavtal och förordningar om regionala fiskeriorganisationer.

Med sina begränsade behörigheter inom området kontrollerar kommissionen regelbundet hur medlemsstaterna tillämpar överenskomna regler.

Kommissionen har under senare år tagit ett antal initiativ för att förbättra kontrollen av fisket. Man åstadkommit betydande förbättringar. Kommissionen är väl medveten om de brister som kvarstår och kommer framöver att ta nya initiativ för att bemöta dem.

När det gäller tidigare observationer analyserar kommissionen alla misstänkta överträdelser som redovisats i inspektionsrapporterna. Efter denna analys bedömer den huruvida det är lämpligt att utbyta information med medlemsstaterna eller inleda rättsliga förfaranden.

I samband med 2002 års översyn av den gemensamma fiskeripolitiken kommer kommissionen tillsammans med medlemsstaterna att undersöka hur man kan förbättra kommissionens inspektioner och medlemsstaternas kontroller.