ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN Tillsammans mot konkurrenskraftig och resurseffektiv rörlighet i städer /* SWD/2013/0529 final */





1. Allmän bakgrund I Europa 2020-strategin[1] för smart och hållbar tillväxt för alla från 2010 betonas betydelsen av ett moderniserat och hållbart europeiskt transportsystem och vikten av att även inrikta sig på den urbana dimensionen av transporter. I 2011 års vitbok om transport[2] nämns möjligheten till europeiska rambestämmelser för planer för rörlighet i städer. 2. Problemformulering Trots nuvarande EU-strategier och lagstiftning för enskilda politikområden som berör rörlighet i städer, trafiksäkerhet, klimatförändring, luftkvalitet och buller samt liknande åtgärder i medlemsstaterna står fortfarande många europeiska städer inför gemensamma utmaningar. De brottas med trafikstockningar och problem med tillgängligheten, smidig rörlighet längs det transeuropeiska nätet – transport (TEN-T), trafikolyckor i städer, luftföroreningar, koldioxidutsläpp och bullerföroreningar. Huvudproblemet är att de av EU:s mål som är avgörande för ett konkurrenskraftigt och hållbart transportsystem – dvs. smidig rörlighet längs TEN-T, ökad trafiksäkerhet, minskade koldioxidutsläpp och bullerföroreningar samt förbättrad luftkvalitet – äventyras på grund av transportutvecklingen i städerna. Detta påverkar följaktligen invånarnas välbefinnande och företagens effektivitet i städerna negativt. Den allmänna roten till problemet är att regleringen är bristfällig på stadsnivå och att marknadsmekanismerna inte ensamma kan råda bot på situationen. Bristerna i regleringen beror i sin tur på att många lokala myndigheter inte vidtar ändamålsenliga åtgärder, eftersom de inte har integrerade strategier för rörlighet i städerna. De tar itu med de enskilda politikområdena separat, utan att nödvändigtvis söka efter möjliga synergieffekter eller konflikter mellan dessa enskilda politikområden. 3. Subsidiaritetsanalys EU:s rätt att agera på transportområdet fastställs i artiklarna 90–91 i EUF-fördraget, med bestämmelser för den gemensamma transportpolitiken, och i artiklarna 170–171 i avdelning XVI i EUF-fördraget, om de transeuropeiska näten. Åtgärder för rörlighet i städer måste vidtas på EU-nivå, eftersom transportsystemen i städerna är en väsentlig del av det europeiska transportsystemet och därmed även av betydelse för den gemensamma transportpolitiken. Eftersom de flesta transporter av varor och personer startar och slutar i städer kan man inte bortse från den urbana dimensionen av TEN-T. EU-åtgärder för rörlighet i städerna kan ge mervärde om de leder till en mer samordnad politisk ram för de europeiska städernas integrerade planer för rörlighet i städer, som gör dessa åtgärder mer ändamålsenliga. EU kan ge en tydlig politisk signal, som kan omsättas i starkare politisk vilja på nationell, regional och lokal nivå. EU kan även förbättra resultaten och stärka insatserna på bland annat följande områden: spridning av information och kunskap, utvidgning av kunskapsbasen, kapacitetsuppbyggnad, praktisk vägledning och stöd till myndigheterna, nätverk, forskning samt utbyte av bästa praxis som främjar integrerade strategier för rörlighet i städerna. I det här initiativet beaktas i hög grad de lokala förhållandena, och man undviker att godtyckligt tvinga på städerna bestämda åtgärder. Initiativet ska stödja de nationella myndigheterna genom en ram för integrerade strategier för rörlighet i städer, med full hänsyn till subsidiaritetsprincipen och till olikheterna mellan organisationsstrukturerna på lokal nivå. 4. Syften Det allmänna syftet är att utnyttja städernas alla möjligheter för att bidra till ett mer konkurrenskraftigt och resurseffektivt transportsystem. Det särskilda målet är att se till att städerna i EU tillämpar en integrerad strategi för rörlighet i städer. De operativa målen är att · senast 2020 ge städerna i EU en strategisk ram för alla strategiska frågor som berör säkerställandet av en integrerad strategi för rörlighet i städer, och · senast 2020 ge städerna i EU en ram för styrning av alla förfaranden och processer som krävs för att säkerställa en integrerad strategi för rörlighet i städer. 5. Alternativ Genom det offentliga samrådet, mötena med experter och intressenter, oberoende forskning, erfarenheter från tidigare initiativ och egen analys har kommissionens avdelningar kunnat ta fram en rad alternativ som kan leda till att det fastställda huvudmålet i EU:s vitbok om transport uppnås. 5.1. Alternativ 0B: Nollscenario EU stöder en nedifrån och upp-strategi (nollscenariot) för att främja integrerad rörlighetsplanering i städerna. Kommissionen fortsätter sin nuvarande verksamhet. Genom sin verksamhet stimulerar kommissionen i denna strategi ytterligare tillämpningen av hållbara planer för rörlighet i städer, med särskild inriktning på en övergripande strategisk ram och en minsta ram för styrning. 5.2. Alternativ 1B: Icke-bindande rekommendationer om hållbara planer för rörlighet i städer EU strävar efter att genom rekommendationer få behöriga myndigheter i medlemsstaterna att i högre grad frivilligt utarbeta och genomföra hållbara planer för rörlighet i städer. Rekommendationerna uppmuntrar medlemsstaterna att upprätta nationella strategiska ramar som främjar utarbetandet och genomförandet av hållbara planer för rörlighet i städer. 5.3. Alternativ 2A: Obligatoriskt utarbetande av hållbara planer för rörlighet i städer, för områden som medlemsstaterna själva bestämmer EU gör det obligatoriskt för medlemsstaternas behöriga myndigheter att utarbeta och genomföra hållbara planer för rörlighet i vissa kategorier av stadsområden. I alternativ 2A måste medlemsstaterna själva bestämma i vilka stadsområden hållbara planer för rörlighet obligatoriskt ska utarbetas och genomföras för att uppnå initiativets mål (exempelvis utgående från befolkningsstorlek). En sådan obligatorisk ram på EU-nivå måste givetvis ta formen av en rättsakt. För att respektera subsidiaritetsprincipen och ta hänsyn till de olika förhållandena i städer och medlemsstater är i detta fall ett direktiv – inte en förordning – det lämpliga instrumentet. 5.4. Alternativ 3A: Obligatoriskt utarbetande av hållbara planer för rörlighet i städer, för områden som EU bestämmer (minimikrav för strategisk ram och ram för styrning) EU gör det obligatoriskt för medlemsstaternas behöriga myndigheter att utarbeta och genomföra hållbara planer för rörlighet i vissa vissa kategorier av stadsområden. I alternativ 3A bestäms det på EU-nivå i vilka stadsoområden hållbara planer för rörlighet ska utarbetas och genomföras (exempelvis enligt befolkningsstorlek). Denna obligatoriska strategi omfattar endast minimikrav, både för den strategiska ramen och för ramen för styrning (se avsnitt 5.1.3). Av samma skäl som i alternativ 2A tar alternativ 3A formen av ett direktiv. 5.5. Översikt över de bibehållna alternativen och genomförandet Tabell 4: Bibehållna alternativ (för alla alternativ: ramen för styrning: minimikrav) || A Strategisk ram MINIMIKRAV || B Strategisk ram HELTÄCKANDE 0) Nollscenario: Forskning och utveckling, finansiering, bästa praxis, kampanjer, lokalt kapacitetsbyggande || Ej tillämpligt || Alternativ 0B 1) Icke-bindande rekommendationer om hållbara planer för rörlighet i städer || Ej tillämpligt || Alternativ 1B Obligatoriskt utarbetande och genomförande av hållbara planer för rörlighet i städer: || || 2) Medlemsstaterna bestämmer själva (t.ex. enligt befolkningsstorlek) för vilka stadsområden planerna ska utarbetas och genomföras || Alternativ 2A || Ej tillämpligt 3) Det bestäms på EU-nivå (t.ex. enligt befolkningsstorlek) för vilka stadsområden planerna ska utarbetas och genomföras || Alternativ 3A || Ej tillämpligt 6. Konsekvensbedömning 6.1. Alternativens effekt på användningen av hållbara planer för rörlighet i städer Jämfört med nollscenariot förutsätts att den obligatoriska strategin (alternativen 2A och 3A) leder till mycket allmännare tillämpning av fullständiga hållbara planer för rörlighet i städer. Den frivilliga strategin (alternativ 1B) leder till en mer begränsad ökning av tillämpningen, beroende på de lokala förhållandena och stimulansåtgärderna. Inom den obligatoriska strategin är det rimligt att förvänta sig att tillämpningen av planerna skulle vara något mer omfattande i alternativ 3A än i alternativ 2A. Skälet är att EU:s bestämning av stadsområden som måste genomföra planerna sannolikt skulle bli mer omfattande, eftersom EU:s bestämning skulle vara mer inriktad på huvudmålet i vitboken om transport för ett konkurrenskraftigt och resurseffektivt transportsystem. 6.2. Koppling mellan användningen av hållbara planer för rörlighet i städer och de ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenserna av initiativet Ju fler städer som genomför fullständiga hållbara planer för rörlighet, desto större bör de potentiella miljömässiga, sociala och ekonomiska konsekvenserna bli. I de följande avsnitten om konsekvensbedömningen görs det därför gällande att alternativen 0B, 1B, 2A och 3A ökar de potentiella ekonomiska, miljömässiga och sociala konsekvenserna. 6.3. Ekonomiska huvudkonsekvenser 6.3.1. Trafikstockningar och den fria rörligheten för personer och varor Personer och företag söker sig till städer för att få lätt tillgång till arbetstillfällen, tjänster och resurser. Trafikstockningar minskar denna tillgänglighet och därmed även platsens attraktivitet och affärsmöjligheter. Utarbetandet och genomförandet av hållbara planer för rörlighet i städer minskar trafikstockningarna. Restiderna blir mer förutsägbara och färre passagerartimmar och tontimmar går förlorade, vilket gör att hushållen, den offentliga sektorn och företagen kan spara tid och kostnader. 6.3.2. TEN-T-nätet Eftersom trafiken i städerna står i nära samband med trafiken på städernas ringvägar och omfartsleder påverkar hållbara planer för rörlighet i städer även det anslutande transportnätet. Minskade trafikstockningar i städerna tack vare planerna får en positiv effekt på TEN-T-logistiken genom förbättrat tillträde till motorvägar, bättre anslutning till viktiga transportnav i städer (hamnar, flygplatser) och allmänt bättre organisering av stadslogistiken. 6.3.3. Byte av transportslag Hållbara planer för rörlighet i städer får en positiv effekt på bytet av transportslag, eftersom de gör att fler går, cyklar eller använder kollektivtrafik. 6.3.4. Forskning och innovation, ekonomisk utveckling och konkurrenskraft i EU:s industri En ram på EU-nivå för hållbara planer för rörlighet i städer kan ge EU spetskompetens gällande integrerad rörlighetsplanering i städerna och därigenom stärka konkurrensläget för EU:s industri. Dessutom kan ramen ytterligare stärka konkurrenskraften hos EU:s industri, eftersom ett av de underliggande målen med planerna är att förbättra effektiviteten och kostnadseffektiviteten för transporten av personer och varor. 6.3.5. Små och medelstora företag De hållbara planerna för rörlighet i städer bör få en positiv totaleffekt på små och medelstora företag, eftersom kostnaderna för företag i städer, främst på grund av trafikstockningar, minskar. Även om man inte kan kvantifiera planernas totaleffekt på små och medelstora företag bör vinsterna bli större än kostnaderna, eftersom trafikstockningarna minskar och tillgängligheten och attraktiviteten ökar i städer med sådana planer. 6.3.6. Budgetkonsekvenser Administrativa kostnader De lokala, regionala och nationella myndigheterna påverkas, eftersom deras administrativa kostnader blir högre om de utarbetar och genomför hållbar planer för rörlighet i städer, jämfört med traditionella planer för transport och infrastruktur. Genomförandet kan leda till en ökad administrativ börda, exempelvis på grund av extra tillstånd för att logistikleverantörer ska få komma in i zoner med begränsat tillträde i en stad. Kostnadsminskningar Å andra sidan minskar de lokala, regionala och nationella myndigheternas kostnader om de inom ramen för en hållbar plan för rörlighet i städer utarbetar och genomför en mer samordnad, ändamålsenlig och effektiv kombination av åtgärder. Resultaten från första omgången av lokala transportplaner i Storbritannien visar att vinsterna med integrerade transportsystem sannolikt blir mycket stora i förhållande till kostnaderna och ger ”valuta för pengarna”. 6.4. Viktigaste sociala konsekvenser 6.4.1. Trafiksäkerhet Åtgärder för att öka trafiksäkerheten inom ramen för en hållbar plan för rörlighet i städer minskar trafikolyckornas höga kostnader för både samhället och individerna. Att rädda liv och minska antalet allvarliga skador är en kostnadseffektiv investering. För närvarande är EU:s totala kostnader för allvarliga trafikolyckor ungefär 2 procent av EU:s BNP[3]. 6.4.2. Hälsa Hållbara planer för rörlighet i städer och åtgärderna inom ramen för dessa, exempelvis zoner med begränsat tillträde, påverkar utsläppen av luftföroreningar. Förbättrad luftkvalitet gör att färre personer drabbas av luftvägssjukdomar och hjärtbesvär och leder därmed till minskade hälso- och sjukvårdskostnader. Åtgärder inom ramen för planerna, exempelvis hastighetsbegränsningar eller isoleringsåtgärder, leder till minskat buller. Detta minskar också hälso- och sjukvårdskostnaderna, eftersom buller ökar risken för hjärtkärlsjukdomar. Åtgärder som främjar byte av transportslag till att gå eller cykla bidrar dessutom till en aktivare livsstil, vilket minskar antalet fall av fetma. 6.4.3. Sysselsättning och social delaktighet Åtgärder för att genom investeringar förbättra tillträdet till ekonomiska centrum inom ramen för en hållbar plan för rörlighet i städer ökar den sociala delaktigheten för invånarna i stadsperifera områden, tack vare bättre tillträde till kollektivtrafik. Detta gör att möjliga destinationer med ekonomisk verksamhet blir lättare att nå från deras bostäder. Den sociala delaktigheten för invånare som saknar bil förbättras också genom fler alternativa transportslag. Genom tillträde till tjänster och möjligheter förbättras människors livskvalitet. 6.5. Miljömässiga huvudkonsekvenser 6.5.1. Luftkvalitet Hållbara planer för rörlighet i städer och åtgärderna inom ramen för dessa, exempelvis zoner med begränsat tillträde, påverkar utsläppen av luftföroreningar. Den förbättrade luftkvaliteten minskar miljöskadorna och hälso- och sjukvårdskostnaderna. 6.5.2. Energiförbrukning och utsläpp av växthusgaser vid transport, inklusive möjliga territoriella effekter Hållbara planer för rörlighet i städer och åtgärderna inom ramen för dessa, exempelvis främjande av icke-motoriserade transportslag, alternativ till bil och tillträde till kollektivtrafik, leder sannolikt till att (ökningen av) energiförbrukningen minskar och till minskade koldioxidutsläpp. Gemensamma forskningscentrumet gjorde en konsekvensbedömning på EU-nivå, med inriktning på den geografiska dimensionen. Enligt bedömningen är den möjliga minskningen av koldioxidutsläppen på EU-nivå 7–8,8 procent fram till 2030. Beräkningen bygger på nuvarande trender och strategier, med beaktande av alla potentiella åtgärder inom ramen för en hållbar plan för rörlighet i städer. 7. Jämförelse av alternativen 7.1. Ändamålsenlighet Jämfört med nollscenariot (alternativ 0B) leder alla andra alternativ till ett ändamålsenligare utnyttjande av städernas möjligheter att bidra till ett konkurrenskraftigare och resurseffektivare transportsystem, eftersom de samtliga stimulerar användningen av hållbara planer för rörlighet i städer. Effekterna i de obligatoriska alternativen (2A och 3A) är dock större än i alternativ 1B (icke-bindande rekommendationer). Skälet är att tillämpningen av planerna antagligen blir större i de obligatoriska alternativen. 7.2. Effektivitet Samtliga alternativ är effektiva: de ger valuta (ändamålsenlighet) för pengarna (kostnader). Skillnaden mellan minimikrav (alternativen 2A och 3A) eller heltäckande krav (alternativ 1B) för den politiska ramen i en hållbar plan för rörlighet i städer påverkar inte denna balans i någon större utsträckning. Men eftersom den frivilliga strategin ger städerna större frihet att välja lämplig ram menar intressenterna att den administrativa bördan kan minska genom att städerna slipper möjligen överflödiga rättsliga krav, utan att ändamålsenligheten för den skull minskar. Därför är sannolikt alternativ 1B effektivare än alternativen 2A och 3A. 7.3. Konsekvens Samtliga alternativ överensstämmer med EU:s övergripande politiska mål. Samtliga alternativ leder till positiva ekonomiska, sociala och miljömässiga nettovinster. Alternativen 2A och 3A leder dessutom till en enhetlig ram för hållbara planer för rörlighet i städer, eftersom bestämda städer är tvungna att genomföra referensramen för dessa planer. I alternativ 1B fungerar denna referensram endast som vägledning och städerna måste inte genomföra alla delar. Slutsatsen är därför att samtliga alternativ är konsekventa, men att alternativen 2A och 3A är något mer konsekventa än alternativ 1B. 7.4. Stöd från intressenterna Många av deltagarna i det offentliga samrådet är positiva till stödåtgärder från EU:s sida inom ramen för alternativ 0. Endast 29 procent av de registrerade uppgiftslämnarna vill ha en obligatorisk ram i EU:s städer (alternativen 2 och 3). Stöd för en strategi utan lagstiftning uttrycktes även vid samrådsmötena med intressenterna och ledamöterna i Regionkommittén. 8. Det lämpligaste alternativet På grundval av analysen och jämförelsen av alternativen dras slutsatsen att alternativ 1B är det lämpligaste alternativet (icke-bindande rekommendationer med heltäckande krav avseende den strategiska ramen). Skälet är att detta alternativ sammantaget är bäst med hänsyn till ändamålsenlighet, effektivitet, konsekvens och stöd från intressenterna. Det finns flera fördelar med icke-bindande rekommendationer jämfört med en rättslig strategi. Städerna kan ges mycket mer detaljerad vägledning, vilket leder till större flexibilitet och ökad ändamålsenlighet. Med det frivilliga alternativet är det dessutom mer sannolikt att alla kategorier av intressenter accepterar initiativet. Med tanke på att medlemsstaterna har så många olika strategier för rörlighet i städerna och att det för närvarande finns brist på jämförbara data och statistik är därför icke-bindande rekommendationer om utarbetande och genomförande av hållbara planer för rörlighet i städer för närvarande det optimala alternativet. 9. Övervakning och utvärdering Kommissionens avdelningar ska övervaka initiativets genomförande och ändamålsenlighet genom en rad instrument, inklusive den framtida europeiska plattformen för hållbara planer för rörlighet i städer. Genom dessa ska användningen av integrerade strategier för rörlighet i städer i EU utvärderas fram till 2020. På denna grundval ska behovet av ytterligare åtgärder bedömas. [1] KOM(2010)2020 slutlig. [2] KOM(2011)0144. [3] WHO (2004), ”World report on road traffic injury prevention”.