Yttrande från Regionkommittén om "Kommissionens meddelande om genomförande av gemenskapens miljölag"

(97/C 244/09)

BAKGRUND

- Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet: Genomförande av gemenskapens miljölag (KOM(96) 500 slutlig).

- Den 8 mars 1996 beslutade Regionkommittén i enlighet med artikel 198c, punkt 4, i EG-fördraget att utarbeta ett yttrande och beslutade att hänskjuta det förberedande arbetet till Regionkommitténs utskott 5 "Regional planering, miljö, energi".

- Den 3 april 1997 antog utskott 5 sitt utkast till yttrande (CdR 437/96 rev.). Föredragande var Arne Jonsson.

Vid sin 18:e plenarsession den 11-12 juni 1997 (sammanträdet den 12 juni) antog Regionkommittén följande yttrande.

INLEDNING

Meddelandet presenterar en bild av genomförandet, den praktiska tillämpningen och upprätthållandet av gemenskapens miljölag. Meddelandet tar upp metodiken i hela "regleringskedjan" (lagstiftning, införlivande, praktisk tillämpning, upprätthållande och granskning). Kommissionen anser att det finns svagheter när det gäller den nuvarande situationen i fråga om genomförandet av gemenskapens miljölag i de flesta delar av gemenskapen och det krävs därför åtgärder för att förbättra situationen.

Större delen av gemenskapslagstiftningen är antagen i form av direktiv som skall införlivas i den nationella lagstiftningen. Det ger medlemsstaterna frihet att införliva lagstiftningen i den form som är mest lämplig i förhållande till de nationella förutsättningarna. Denna möjlighet till nationell transformering bidrar enligt kommissionen till svårigheter att uppnå ett fullständigt och korrekt genomförande.

Kommissionens syfte med meddelandet är att finna vägar att förstärka de förpliktelser som olika aktörer i regleringskedjan (kommissionen, medlemsstaterna, regionala och lokala myndigheter, näringsliv, medborgare och icke-statliga organisationer) har när det gäller det "delade ansvaret" för tillämpningen av gemenskapens miljölagstiftning.

ALLMÄNNA KOMMENTARER

1. Regionkommittén välkomnar initiativ från kommissionens sida som syftar till att förstärka gemenskapens miljöpolitik.

Kommittén är positiv till att unionens mål i och med regeringskonferensen är att uppnå en hållbar utveckling. I både regeringskonferensdokumentet och det femte miljöhandlingsprogrammet betonas vikten av att integrera miljökraven i utformningen och genomförandet av gemenskapens hela politik.

Kommittén föreslår att försiktighetsprincipen, förorenaren betalarprincipen, producentansvarsprincipen och substitutionsprincipen även läggs till grund för hela gemenskapens politik. EU och samtliga medlemsländer har genom undertecknandet av Rio-dokumenten förbundit sig att ta dessa principer och en rad andra viktiga mål i Agenda 21 och Riodeklarationen som utgångspunkt för utvecklingen av ett hållbart samhälle.

Regionkommittén anser att dessa grundläggande principer bör belysas tydligare i meddelandet. EU bör bl.a. använda dessa grundläggande principer - gemenskapens miljölagstiftning - för att skapa en starkare opinion för miljön hos näringsliv, befolkning och frivilligorganisationer inom EU.

2. I likhet med medlemsländerna har kommissionen möjlighet att använda olika hjälpmedel för att erhålla en bättre efterlevnad av gemenskapens miljölagstiftning. Hjälpmedlen är främst ekonomiska styrmedel, stringentare lagstiftning samt utbildning, information och engagemang.

Att förbättra miljöförhållanden inom unionen genom miljölagstiftningen är ett sätt och baseras på åtgärder av myndighetskaraktär såsom tillsyn. Kompletterande verktyg med samma syfte är de så kallade miljöstyrningssystemen, främst EU:s förordning EMAS och ISO 14000 (14001). Miljöstyrningssystemen innebär bland annat att miljörevisioner skall genomföras. En del i revisionen innebär att granska hur miljölagar efterlevs. Regionkommittén anser att systemen bättre bör samordnas med miljölagstiftningen och utnyttjas i ökad omfattning. Miljöstyrningssystem bör i tillämpliga delar även prövas i den offentliga sektorn, på lokal, regional och central nivå.

Regionkommittén föreslår att kommissionen överväger i vilken grad olika hjälpmedel kan nyttjas i anslutning till regler med efterlevnadsproblem.

3. Regionkommittén tillstyrker att sanktioner vidtas för att nå en bättre efterlevnad av gemenskapens miljölagstiftning, om inte de ovan redovisade hjälpmedlen har önskad effekt.

4. En översyn bör göras av vilken omfattning ekonomiska sanktioner har och av den politik som förs på detta område i de olika medlemsstaterna. Det skall i princip inte vara "billigare" att bryta mot gemenskapens miljölagstiftning i ett medlemsland än i ett annat.

5. Regionkommittén föreslår att den lokala och regionala nivåns betydelse för genomförandet av gemenskapens miljölag uppmärksammas bättre. Genom att t.ex. koppla frågor om efterlevnad av gemenskapens miljölag till det lokala Agenda 21-arbetet så stärks ett "underifrånperspektiv" och medborgarnas deltagande inom gemenskapen.

6. Regionkommittén föreslår att man förstärker sambanden mellan gemenskapens miljölagstiftning och ekonomiska styrmedel.

7. Regionkommittén anser att det inom EU skall vara möjligt för de medlemsstater som så önskar att gå före och införa en strängare miljölagstiftning, men endast under förutsättning att den överordnade målsättningen är att främja god praxis i alla medlemsstater. Miljögarantin måste därför få en starkare ställning. Skall intentionerna i det femte miljöhandlingsprogrammet om en uthållig utveckling kunna nås måste miljöfrågorna ges samma ställning som varors fria rörlighet.

Det är viktigt att upphandlande enheter ska kunna väga in miljöhänsyn i samband med upphandling. Kommissionen bör klargöra vilka möjligheter det finns att ta sådana hänsyn och undanröja eventuella hinder att väga in icke-diskriminerande miljöaspekter i dessa sammanhang. Arbetet med miljömärkning bör också intensifieras från kommissionens sida. Ett kontroversiellt område är långväga landsvägstransporter.

8. Regionkommittén väljer att avstå från synpunkter i detalj i frågor som varierar mycket mellan länder och som inte berör den regionala eller lokala nivån.

9. Regionkommittén anser att viljan och möjligheterna att efterleva gemenskapens miljöregler skulle öka om kommissionen tog större hänsyn till naturgeografiska förhållanden när t.ex. direktiv om badvatten och avfallsdeponier utformas.

10. I själva lagstiftningsarbetet föreslår Regionkommittén att kommissionen tar ökad hänsyn till medlemsländernas särarter i fråga om regelstyrning, decentralisering av beslutanderätt till regioner och kommuner etc.

Ett minimikrav på lagstiftningsarbetet är även att lekmän skall kunna förstå innebörden av gemenskapens miljölagstiftning. Dagens regler är delvis ostrukturerade och utgör ofta en blandning av miljöpolitiska mål och långtgående detaljstyrning i ett och samma direktiv.

11. Regionkommittén anser att genomförande och tillämpning av gemenskapens miljölagstiftning är en fråga som måste vila på subsidiaritetsprincipen bl.a. för att miljöreglerna i så hög grad berör regioner och kommuner.

12. Det administrativa ansvaret för tillämpningen av EU:s lagstiftning på miljöområdet åligger ofta regioner och kommuner i medlemsstaterna. Regionkommittén anser därför att det är viktigt att kommissionen är uppmärksam på de administrativa och ekonomiska konsekvenser som EU-initiativ på miljöområdet medför.

13. Regionkommittén vill på nytt framföra sin önskan om att kommittén alltid rådfrågas i miljöfrågor i enlighet med Regionkommitténs yttrande över fördraget om den Europeiska unionen.

DETALJKOMMENTARER

Del II - Nya åtgärdsområden

Medlemsstaternas undersökningsuppgifter

14. Regionkommittén delar kommissionens åsikt att det är nödvändigt med tillsyn för kontroll av efterlevnaden av gemenskapens miljölag. Bristande tillsyn kan komma att innebära konkurrensfördelar i förhållande till länder som prioriterat tillsynen. Vid bedömningen av miniminivå av tillsyn i respektive land anser Regionkommittén att hänsyn skall tas till hur efterlevnaden är i stort i respektive land. Länder som genomför nya direktiv och följer miljöreglerna skall ges frihet att t.ex. utveckla en bra egenkontroll som alternativ till kontroll från kommissionens sida, under förutsättning att kommissionen och övriga medlemsstater kan försäkra sig om att övervakningen är ändamålsenlig.

Regionkommittén vill bestämt framhålla att det är kvaliteten på tillsynsverksamheten som är det väsentliga och inte organisation eller omfattning. Respektive land bör ges möjlighet att påverka hur tillsynen organiseras och genomförs i detalj.

15. Regionkommittén anser att företrädare för regioner och kommuner skall ges bättre möjlighet att delta i utarbetandet av riktlinjer nya direktiv m m. Kommissionen bör dessutom göra betydande satsningar på att sammanställa lättillgänglig information om gemenskapens miljölagstiftning till regioner, kommuner och allmänheten genom användande av informationsteknik. Information skall givetvis ges ut på samtliga officiella EU-språk.

Medlemsstaternas klago- och undersökningsförfarande

16. Regionkommittén instämmer i förslaget om minimikriterier för behandling av klagomål. Det bör dock poängteras att en dialog och öppenhet är viktigt för att skapa ett positivt samarbetsklimat och en opinion för miljön.

Regionkommittén kräver att företrädare för regionala och lokala nivåerna får medverka till en ändamålsenligt organisation för behandling av klagomål i medlemsstater där det saknas sådana förfaranden.

17. Skrivningarna om ett icke-rättsligt undersökningsförfarande är oklara. Regionkommittén motsätter sig instiftande av nya organisatoriska nivåer i medlemsstaterna. Det är en klar subsidiaritetsfråga.

Tillgång till rättvisa

18. En möjlig väg för att uppnå bättre tillämpning och upprätthållande av gemenskapens miljölag skulle enligt kommissionen vara att säkerställa att enskilda miljöorganisationer som är erkända i medlemsstaterna får rätt att föra talan i rättsorgan.

Regionkommittén accepterar förslaget i princip, men det måste vara upp till respektive medlemsland att utforma detaljerna utifrån rådande rättspraxis. Regionkommittén uppmanar kommissionen att i samråd med nationella, regionala och lokala förvaltningar i större utsträckning utveckla de förslag som rör klagomålsförfaranden och möjligheterna att föra talan inför domstolarna.

Del III - Förstärkning av befintliga system

Lagstiftningsförslagens kvalitet

19. Regionkommittén anser att en grundläggande förutsättning för att efterlevandet av gemenskapens miljölag skall bli bättre är att lagstiftningen blir enklare och tydligare.

EU:s miljölagstiftning bör upprätta både en ram inom vilken medlemsstaterna skall agera och gemensamma normer för tillämpning av denna ram.

Regionkommittén anser att kommissionen bör se över rutinerna och principerna för sitt lagstiftningsarbete. En stor svaghet i dagens system är t.ex. bristfällig information och utbildning om gemenskapens miljölagar.

20. Kommissionen vill att bestämmelser införs som leder till att medlemsstaterna offentliggör information om genomförandet av gemenskapens miljölagstiftning.

Regionkommittén avstyrker bestämt ett system med bindande och detaljerade tabeller över hur genomförandet skall redovisas från respektive land. Det är inte ett effektivt sätt att följa upp genomförandet av gemenskapens miljölag. Kommittén förordar en förstärkt dialog.

21. Kommissionen anser att EU bör eftersträva att ha någon form av miniminivå på sanktioner ur konkurrenssynpunkt.

Förslaget tillstyrks av Regionkommittén.

22. Kommissionen kommer att samråda vid utformandet av nya förslag till miljöåtgärder i gemenskapen. Medlemsstaterna bör se till att de har samordningsmekanismer som möjliggör samråd före antagandet av nationella införlivandeåtgärder.

Regionkommittén tillstyrker förslaget.

Insyn

23. Regionkommittén välkomnar utökningen av kommissionens årliga rapporter om övervakning av tillämpningen av gemenskapens lagar, under förutsättning att nyttoaspekterna klart överväger de ökade kostnaderna för sammanställningarna.

24. Kommissionen kommer att överväga det informella Impelnätets ställning som ett användbart instrument för samarbete och kommer att lägga fram förslag till utveckling och omorganisering av dessa arbetsuppgifter.

Enligt Regionkommittén är den grundläggande förutsättningen för att utveckla impel-systemet att systemet är kostnadseffektivt och inte leder till icke-finansierade pålagor på regioner och kommuner.

Förbättring av samarbetet

25. Genom användning av rapporteringsdirektivet och samarbete med Europeiska miljöbyrån kommer kommissionen att säkerställa att information finns angående effektiviteten hos gemenskapens miljöåtgärder.

Regionkommittén välkomnar utnyttjandet av miljöbyrån under förutsättning att kostnads- och nyttoaspekterna som tidigare har framförts beaktas.

Regionkommittén anser inte att det gagnar miljöpolitiken att ett rapporteringssystem för EU blir alltför långtgående och detaljerat. Nivån på ett rapporteringssystem måste anpassas till behov och nytta. Mycket av EU:s rapporteringskrav är betungande även för regionala och lokala organ. Finansieringsprincipen skall vara avgörande för vilken rapportering som krävs från respektive nivå. Rapporteringskrav på regioner och kommuner skall motsvara en informationsnytta. Om så inte är fallet får EU eller nationalstaterna bekosta inrapporteringen.

Befrämjande av kunskap om gemenskapens miljölag

26. Kommissionen kommer att överväga initiativ till finansiellt och tekniskt bistånd för att öka kunskaperna om gemenskapens miljölag, särskilt hos domare, advokater och ämbetsmän i medlemsstaterna. Gemenskapens finansiering inom ramen för "Life 2" kan bidra till förbättring av tillämpningen och upprätthållandet av miljölagstiftningen.

Förslaget välkomnas av Regionkommittén.

Gemenskapsfinansiering och genomförandet av gemenskapens miljölag

27. Kommissionen kommer att överväga ytterligare åtgärder för att säkerställa att gemenskapens miljölager fullt ut integreras i beslut om ekonomiskt stöd till medlemsstaterna och övervakningen av projekt som finansieras av gemenskapen.

Regionkommittén anser att alla EU:s ekonomiska styrmedel, speciellt jordbruksstödet, bör kunna nyttjas som medel för att få en bättre efterlevnad av gemenskapens miljölag. I samband med översynen av jordbruksstödet anser Regionkommittén att miljöfrågorna bör betonas.

28. Regionkommittén är positiv till fortsatta insatser för att förbättra genomförandet av gemenskapens miljölagstiftning. Kommittén välkomnar en fortsatt dialog om vad som behöver göras för att stärka gemenskapens miljöpolitik.

Bryssel den 12 juni 1997.

Regionkommitténs ordförande

Pasqual MARAGALL i MIRA