Yttrande från Regionkommittén om "Grönbok om integrerad produktpolicy"

(2001/C 357/14)

BAKGRUND

Kommissionens meddelande "Grönbok om integrerad produktpolicy" (KOM(2001) 68 slutlig).

Kommissionens beslut av den 13 februari 2001 att i enlighet med artikel 265 första stycket i EG-fördraget rådfråga Regionkommittén i detta ärende.

Presidiets beslut av den 13 juni 2000 att ge utskott 4 (fysisk planering, stadsfrågor, energi och miljö) i uppdrag att utarbeta kommitténs yttrande i frågan.

Regionkommitténs yttrande om "Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av varor, tjänster och byggentreprenader" och "Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi och transporter" (CdR 312/2000 fin)(1).

Regionkommitténs yttrande om "Kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet om revidering av gemenskapens strategi för avfallshantering" (CdR 339/96 fin(2)).

Regionkommitténs yttrande om "Meddelande från kommissionen - Miljön i Europa: Vilka är riktlinjerna för framtiden? En helhetsbedömning av Europeiska gemenskapens handlingsprogram för miljön och en hållbar utveckling kallat 'Mot en hållbar utveckling' (5:e handlingsprogrammet på miljöområdet)" (CdR 12/2000 fin(3)).

Det utkast till yttrande (CdR 98/2001 rév.) som antogs av utskott 4 den 3 maj 2001 [föredragande: Jens Kramer Mikkelsen (DK-PSE)].

Mot bakgrund av ovanstående antog Regionkommittén vid sin 39:e plenarsession den 13 och 14 juni 2001 (sammanträdet den 13 juni) följande yttrande.

1. Regionkommitténs synpunkter på grönboken om integrerad produktpolicy

1.1. Regionkommittén delar kommissionens uppfattning att en integrerad produktpolicy bör bygga på en blandning av olika styrmedel. Frivilliga och marknadsbaserade styrmedel såsom miljömärkning, miljödeklarationer, miljömedveten offentlig upphandling, vägledning av miljöpolitiska mål och konstruktionsriktlinjer bör spela en roll i sammanhanget.

1.2. Regionkommittén vill dock gärna betona att en integrerad produktpolicy, som omfattar de komponenter som tas upp i grönboken, bör ses som ett komplement till, snarare än en ersättning för, traditionell lagstiftning. En sådan policy kan exempelvis utarbetas i form av minimidirektiv.

1.3. Lagstiftande åtgärder är nödvändiga för att fastställa prioriteringar, målsättningar och kriterier för bedömning av resultat. I synnerhet bör lagstiftningen föreskriva åtgärder som kan vidtas i de fall fastställda mål inte uppnås. Regionkommittén anser att man vid utformningen av en integrerad produktpolicy bör stödja sig på de grundläggande principerna i EU:s miljöpolitik, dvs. försiktighetsprincipen och substitutionsprincipen.

1.4. Det är särskilt viktigt att man fortsätter att utarbeta direktiv för att säkerställa minimikrav i samband med avfallshantering och användning av kemikalier. En integrerad produktpolicy kan utgöra ett värdefullt komplement till åtgärder som vidtas för att minska avfallsmängden och ersätta oönskade kemiska ämnen i vissa utvalda produkter. Frivilliga insatser på dessa områden bör emellertid inte stå i vägen för ansträngningar att säkerställa en grundläggande lagstiftning för skydd av miljön.

1.5. För att säkerställa att de frivilliga åtgärder som omnämns i grönboken på ett ändamålsenligt sätt samordnas med och understöder den fortsatta utvecklingen av lagstiftningen föreslår Regionkommittén att kommissionen redogör för detta samspel i det framtida meddelandet.

1.6. Regionkommittén anser dessutom att kommissionen bör redogöra för hur den integrerade produktpolicyn skall kopplas till och samordnas med traditionella bestämmelser om företagsmiljö och nuvarande insatser på området (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar samt meddelanden om bästa tillgängliga teknik).

1.7. Kommissionens grönbok om integrerad produktpolicy uppfyller inte Regionkommitténs förväntningar på långsiktiga mål och prioriteringar när det gäller förebyggande av avfall som grundar sig på kommissionens sjätte miljöhandlingsprogram, i vilket förebyggande av avfall ingår som en nyckelkomponent i IPP.

1.8. Regionkommittén har tidigare - senast i sitt yttrande om helhetsbedömningen av det femte handlingsprogrammet för miljön(4) - fäst uppmärksamhet vid behovet av en målinriktad insats för att säkerställa förebyggande av avfall. Regionkommittén vill än en gång framhäva behovet av sådana insatser.

1.9. Regionkommittén uppmanar således kommissionen att i det framtida meddelandet redogöra för mål och prioriteringar för att säkerställa att avfallsförebyggande insatser ges den prioritet som krävs för att begränsa avfallsmängden. De lokala och regionala myndigheterna, som i större delen av Europa ansvarar för bortskaffande av avfall, har stor kunskap om de problem som den nuvarande typen och mängden avfallsproduktion ger upphov till. De lokala och regionala myndigheterna är villiga att ställa denna kunskap till kommissionens förfogande och uppmanar kommissionen att fortsätta arbetet i nära samråd med Regionkommittén.

1.10. Regionkommittén välkomnar kommissionens utgångspunkt att alla berörda parter på alla nivåer bör medverka och att IPP måste bygga på en öppen dialog och incitament för tillämpning av ett allmänt livscykeltänkande i alla viktiga beslutssituationer.

1.11. Regionkommittén vill göra kommissionen särskilt uppmärksam på att den roll som de lokala och regionala myndigheterna kan spela i kraft av tillsynsmyndighet för bland annat företag bör tas i beaktande vid utformningen av meddelandet.

1.12. Regionkommittén beklagar att kommissionen i grönboken inte behandlar de lokala och regionala miljömyndigheternas möjligheter att genom dialog med företagen påverka själva produktutvecklingen. Detta är olyckligt eftersom de lokala och regionala miljömyndigheterna har goda möjligheter att genom dialog påverka företagen att utifrån ett livscykelperspektiv fästa vikt vid produkternas miljöegenskaper.

1.13. En förutsättning för att de lokala och regionala myndigheterna i dag genom sin upphandlingspolitik skall kunna främja miljövänliga produkter när det gäller mer omfattande kontrakt, är att man öppnar möjligheter för att införa relevanta miljöaspekter inom ramen för gemenskapens upphandlingsregler. Vid sådana kontrakt är det beklagansvärt att kommissionen låter framgången med en integrerad produktpolicy vara avhängig de lokala och regionala myndigheternas möjligheter att satsa på miljövänligare produkter, eftersom dessa myndigheter har begränsade möjligheter att agera på området.

1.14. En förutsättning för att de lokala och regionala myndigheterna skall kunna leva upp till dessa förväntningar är att man inför lättnader i upphandlingsreglerna, som gör det möjligt för dem att utöva denna roll. Med hänsyn till den betydelse kommissionen tillskriver en miljöinriktad politik för offentlig upphandling är det viktigt att framhålla att nya tolkningar och ändringar av upphandlingsreglerna är av avgörande betydelse för att den integrerade produktpolicyn skall kunna genomföras med framgång.

2. Regionkommitténs rekommendationer beträffande de olika avsnitten i grönboken

Prissättningsmekanismen

2.1. Principen att förorenaren betalar är en grundläggande princip för gemenskapens miljöskyddsarbete som Regionkommittén helt ställer sig bakom. Kommittén ställer sig således även positiv till kommissionens målsättning om att säkerställa att de faktiska miljökostnaderna under produktens livscykel integreras i produktpriset. Vid genomförandet av principen om att förorenaren skall betala har det vid olika tillfällen visat sig att det i praktiken är svårt att säkerställa att miljökostnaderna verkligen integreras i produktpriset. Enligt Regionkommitténs uppfattning är det osannolikt att de föreslagna åtgärderna under den närmaste framtiden räcker för att säkerställa att detta verkligen sker.

2.2. Regionkommittén föreslår att kommissionen vid utarbetandet av det kommande meddelandet om integrerad produktpolicy fäster vikt vid att fastställa ett större urval av åtgärder som kan påverka produktpriserna på så sätt att miljökostnaderna integreras i produktpriset. I denna redogörelse bör man särskilt betona fördelarna med att ta ut särskilda avgifter för vissa råvaror, kemikalier, osv. Man bör även betona möjligheten att avskaffa nuvarande åtgärder, statsstöd, etc. för utveckling av produkter och processer inom bland annat jordbruks- och energisektorn som strider mot en hållbar utveckling. Slutligen bör kommissionen redogöra för hur man genom målinriktad tillämpning av miljöansvar, exempelvis tillämpning av krav på garantier för miljöansvar, kan underlätta integrering av miljökostnader i produktkostnaderna.

2.3. Tillverkaransvar kan användas som ett verktyg för att integrera kostnader för avfallshantering av uttjänta produkter, bortskaffande av avloppsvatten etc. i priset för nya produkter, och eventuellt skapa incitament för förebyggande av avfall redan i konstruktionsskedet. Regionkommittén ser tillverkaransvar som ett instrument för att genomföra principen om att förorenaren betalar. Vid utformning av avfallssystem är det ofta lämpligt att utgå ifrån principen om individuellt tillverkaransvar så att tillverkaren har odelat ekonomiskt ansvar för insamling och behandling av avfallet från en produkt. I praktiken är det även ändamålsenligt att göra detta inom ramen för avfallssystem som inrättats av de regionala och lokala myndigheterna, under förutsättning att tillverkarna står för kostnaderna. Regionkommittén har tidigare, i samband med yttrandet om revideringen av gemenskapens strategi för avfallshantering(5), betonat hur viktigt det är att man tillämpar principen om att dela upp ansvaret i ett finansiellt och ett praktiskt ansvar när man fastställer regler för tillverkaransvar.

2.4. Regionkommittén anser att man för varje produktkategori bör överväga huruvida tillverkaransvar, som innebär att tillverkaren åläggs en insamlingsskyldighet, bör införas. Tillverkaransvar som ett instrument i en integrerad produktpolicy lämpar sig särskilt för produkter av en sådan storlek och av ett sådant värde att de även som uttjänta produkter hanteras separat. Uttjänta bilar är ett exempel på en sådan produktkategori.

Grön efterfrågan från konsumenternas sida

2.5. Regionkommittén är enig med kommissionen om att det är viktigt att främja framställningen av trovärdig, relevant och lättbegriplig information om produkternas miljöegenskaper. Regionkommittén vill i detta sammanhang understryka att spridning av miljöinformation i hög utsträckning bör ingå i producentansvaret.

2.6. ReK vill påpeka att det finns ett stort behov av utbildning av såväl konsumenter som små och medelstora företag i miljöfrågor, och att en sådan utbildning bör ingå i en integrerad produktpolicy.

2.7. EU:s frivilliga miljömärkningsprogram är ett välkänt verktyg som har funnits i många år. Regionkommittén anser att det i princip är ett utmärkt instrument eftersom det är lätt för konsumenterna att använda i inköpssituationen samtidigt som kriterierna för märkningen är nyanserade och ger möjlighet till fortlöpande anpassning till utvecklingen inom produktkategorin. Regionkommittén anser att det i praktiken finns behov av en större insats, vilket också erkänns i kommissionens grönbok, som påpekar behovet av att programmet utvidgas till att omfatta fler produktkategorier och att det dessutom behöver avsättas ytterligare offentliga medel för att främja programmet. EU:s miljömärkningsprogram bör för olika produktkategorier kunna utgå från och samverka med befintliga och väl fungerande miljömärkningar (t.ex. det nordiska "svanmärket"), snarare än att EU-märkningen skall starta från noll och göras i konkurrens med dessa.

2.8. Regionkommittén anser att grönbokens förslag om en bredare märkningsstrategi i form av miljödeklarationer (ISO typ III) kan vara av stort värde också för de producenter som inte är "pionjärer" i utvecklingen av mindre miljöstörande produkter, och som därför inte kan erhålla miljömärket. Mycket detaljerade miljödeklarationer kommer endast i sällsynta fall att vara användbara för den enskilda privatkonsumenten, men de kan vara mycket användbara för större offentliga eller privata inköpare samt för inköpare i distributionskedjan. Dessutom kan miljödeklarationer möjliggöra bättre konsumentrådgivning från därför avsedda organisationer. Miljödeklarationerna bör inte göras alltför omfattande och detaljerade, utan det bör göras en pragmatisk satsning i syfte att underlätta kommunikationen.

2.9. Det är Regionkommitténs uppfattning att man bör prioritera utformningen av obligatoriska miljödeklarationssystem som i likhet med EU-energimärkningen kan tilldelas produkter inom varje marknad.

2.10. Information i form av miljöargument/självdeklaration (ISO typ II) bör enligt Regionkommitténs uppfattning ha lägre prioritet eftersom de bedöms ha låg trovärdighet hos konsumenterna och eftersom de kan leda till en förvirrande "märkesdjungel". Argument av typen "innehåller inte..." bör endast undantagsvis accepteras. I stället bör det anges vilka substanser som används i produkten, liksom det i övrigt bör säkerställas att deklarerade miljöegenskaper är relevanta för produktgruppen.

Offentlig upphandling

2.11. Regionkommittén konstaterar med tillfredsställelse att kommissionen uppmärksammar den stora potential som finns när det gäller att främja utvecklingen av miljövänliga produkter genom en målinriktad och miljömedveten politik för offentlig upphandling. Samtidigt vill Regionkommittén rikta uppmärksamheten på att viljan bland de regionala och lokala myndigheterna att genomföra en miljömedveten inköpspolitik redan har kommit till uttryck på många platser i EU. Regionala och lokala myndigheter har i hög grad genom sin inköpspolitik medverkat till att främja ny teknik som elbilar, vindkraftverk osv.

2.12. Det är mot denna bakgrund mycket oroande att bestämmelserna för offentlig upphandling tolkas så att de hämmar genomförandet av en miljömedveten inköpspolitik. Regionkommittén vill rikta uppmärksamheten på fördragets artikel 6 och understryka att det inte behöver finnas någon motsättning mellan å ena sidan den fria rörligheten för varor och tjänster och å andra sidan hänsynstagande till miljön vid offentlig upphandling. Möjligheterna på detta område är för närvarande starkt begränsade, vilket illustreras av att det redan har vidtagits rättsliga åtgärder mot ett antal städer som har strävat efter att ta hänsyn till miljön vid den offentliga upphandlingen.

2.13. Regionkommittén har förut - senast i sitt yttrande av den 13 december 2000 om förfarandena vid offentlig upphandling(6) uppmärksammat att kommissionen tycks vara mer inställd på att skärpa bestämmelserna än att underlätta möjligheterna att ställa miljökrav vid offentlig upphandling.

2.14. De lokala och regionala myndigheterna vill åter understryka att reglerna för upphandling endast skall säkerställa att sättet som inköpen sker på står i överensstämmelse med avsikterna bakom upprättandet av den inre marknaden. Det är av avgörande betydelse att upphandlingsbestämmelserna inte påverkar vad som skall upphandlas, t.ex. om en myndighet skall köpa ekologiska grönsaker eller kött som inte är hormonbehandlat, dvs. miljökrav måste även kunna ställas på tillverkningsprocessen. I samband med detta vill Regionkommittén rikta uppmärksamheten på sitt yttrande om helhetsbedömningen av det femte miljöhandlingsprogrammet(7), som framhåller behovet av att främja en europeisk lantbrukspolitik som syftar till hållbar utveckling.

2.15. Regionkommittén är medveten om att det för producenterna kan finnas reella besparingar förknippade med en minskning av förbrukningen av resurser och energi etc. i samband med produktionen av produkterna. Regionkommittén vill dock understryka att det är de lokala och regionala myndigheternas erfarenhet att miljömedvetna inköp i regel medför en extra kostnad, bl.a. beroende på utvecklingskostnaderna.

2.16. Det är Regionkommitténs uppfattning att man måste säkerställa möjligheterna att ställa krav på leverantörerna om att deras produkter skall ha det europeiska miljömärket, blomman, liksom att man bör kunna ställa krav på andra nationella eller mellanstatliga miljömärken, t.ex. det nordiska "svanmärket", förutsatt att man samtidigt inte utestänger varor som kan dokumentera att de lever upp till motsvarande krav på samma områden.

2.17. Regionkommittén anser att möjligheterna måste öppnas för krav på att leverantörer av offentliga varor och tjänster har infört miljöförvaltningssystem, t.ex. det europeiska EMAS-systemet eller det internationella ISO 14000.

2.18. Det är samtidigt Regionkommitténs uppfattning att man bör kunna utestänga leverantörer som inte lever upp till lokala, regionala, nationella eller europeiska miljöbestämmelser från möjligheten att leverera offentliga varor och tjänster.

2.19. Regionkommittén anser att det är av avgörande betydelse att det i kommissionens planerade meddelande understryks att ovan nämnda åtgärder är nödvändiga för att till fullo kunna utnyttja potentialen i de stora offentliga inköpen.

2.20. Med tanke på den osäkerhet som enligt vad som nämnts ovan är förknippad med tillämpandet av de planerade åtgärderna för inräkning av miljökostnaderna i varupriserna, och med tanke på den centrala roll som miljömedveten upphandling spelar i grönboken är det mycket oroande att det inte tycks finnas några omedelbara tecken på en vilja att underlätta möjligheterna att verkligen ta miljöhänsyn vid offentlig upphandling.

Framställning av produktinformation

2.21. Regionkommittén stöder kommissionens förslag om att kräva att producenterna tillhandahåller central information om produkternas miljöegenskaper till alla aktörer i distributionskedjan och till slutkonsumenten. Regionkommittén anser att det är viktigt att utveckla bindande riktlinjer som säkerställer distributionskedjans och konsumenternas tillgång till relevanta upplysningar på ett sätt som inte överträder företagens rätt till företagshemligheter.

Riktlinjer för produktkonstruktion

2.22. Regionkommittén ansluter sig till kommissionens förslag om att uppmuntra utveckling och spridning av riktlinjer för integration av miljöaspekter i konstruktionsskedet. Integrerad produktpolicy kan på det viset bidra till att minska avfallsmängden och främja en hållbar utveckling, samt leda till att farligt material ersätts. Målet med riktlinjerna bör vara att reducera såväl avfallsmängden som avfallets farlighet. Initiativet om att sammanställa lokala och regionala myndigheters erfarenheter av avfallshantering kan leda till värdefull kunskap vad gäller förebyggande av avfall i samband med konstruktion och konsumtion.

Standardisering och nya metoden

2.23. ReK anser att utarbetandet av produktstandarder har stor betydelse för produkternas faktiska miljöbelastning och att det följaktligen är möjligt att införa miljöaspekter i standardiseringsprocessen på samma sätt som man har infört säkerhetsaspekter för användarna. Säkerhetsfrågor är emellertid mindre komplexa än miljöfrågor, där det krävs långsiktiga lösningar av problemen. ReK menar att miljöfrågor i mycket större utsträckning än säkerhetsfrågor handlar om politisk prioritering, med tanke på att de aspekter man måste ta hänsyn till ofta strider mot varandra.

2.24. ReK är av den uppfattningen att det finns stora demokratiska problem förknippade med att beslut om miljöskyddsnivåer osv. har förlagts till organ som Europeiska standardiseringsorganisationen, CEN, som inte står under direkt demokratisk kontroll. Miljömässiga prioriteringar måste fattas av politiska organ, och därför är den nya metoden svår att använda som utgångspunkt inom miljöområdet. ReK ifrågasätter också huruvida det är avtalsenligt att överföra områden där det krävs politisk kompetens till organ som inte är politiskt kontrollerade, vilket kan bli fallet med den nya metoden. Det bör påpekas att beslut som fattas i t.ex. CEN står utanför EU-domstolens kontroll.

2.25. ReK påpekar att även om standardisering är en samrådsdriven process, så påverkas denna process av parternas möjligheter till att avsätta arbetsresurser och inte av någon demokratisk process.

2.26. ReK vill samtidigt rikta uppmärksamheten på erfarenheterna från tillämpningen av nya metoden i samband med förpackningsdirektivet. Trots betydande ekonomiska resurser har man inte lyckats utveckla föreskrivna standarder för väsentliga krav om bl.a. begränsning av materialförbrukning vid framställning av förpackningar.

2.27. ReK är därför av den uppfattningen att direktiv enligt den nya metoden inte kan ersätta traditionella regleringar. Vid ett övervägande om att i framtiden tillämpa den nya metoden på miljöområdet bör man lägga vikt vid att detta enbart görs om man har kommit fram till en tillfredsställande lösning på ovanstående problem.

Produktpaneler

2.28. Enligt ReK:s uppfattning kan upprättandet av produktpaneler bidra till en integrerad produktpolicy. Förutsättningen för att det skall ske ett positivt utbyte mellan produktpanelerna är att de berörda parterna är beredda att samarbeta och dessutom är intresserade av att skapa ett konstruktivt nätverk. Särskilt höga krav ställs om produktpaneler skall upprättas på europeisk nivå. ReK efterlyser en löpande utvärdering av de kommande europeiska produktpanelernas arbete.

Miljölednings- och miljörevisionssystem

2.29. ReK är av den uppfattningen att miljöledningssystem är ett effektivt redskap för att stärka verksamhetens interna fokus på miljöfrågor och miljöarbete, samt att det kan bidra till att kvalificera företagets förmedling av miljöinformation till bl.a. myndigheter. Därför menar ReK att EMAS-förordningen skall integreras i IPP, i stället för att enbart ses som ett kompletterande redskap.

Nästa steg

2.30. ReK uppmanar kommissionen att i nästa dokument om IPP ta upp målsättningarna och tidsperspektivet för IPP, samt indikatorer för hur man skall mäta resultaten från IPP.

Bryssel den 13 juni 2001.

Regionkommitténs

ordförande

Jos Chabert

(1) EGT C 144, 16.5.2001, s. 23.

(2) EGT C 116, 14.4.1997, s. 74.

(3) EGT C 317, 6.11.2000, s. 1.

(4) KOM(1999) 543 slutlig.

(5) KOM(96) 399 slutlig.

(6) KOM(2000) 275 slutlig - 2000/0115 COD och KOM(2000) 276 slutlig - 2000/0117 COD.

(7) KOM(1999) 543 slutlig.