1.  
. SV   
 SV  
 EUROPEISKA KOMMISSIONEN 
Bryssel den XXX   
[…](2011) XXX  utkast 
  
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR 
Sammanfattning av konsekvensanalysen 
  
Följedokument till 
FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING 
 
om inrättande av ett europeiskt gränsövervakningssystem (Eurosur) 
 
 
 
SV 2   SV 1. INLEDNING  
Denna konsekvensanalys har utarbetats av GD HOME som följedokument till 
lagstiftningsförslaget om inrättande av ett eur opeiskt gränsövervakningssystem (Eurosur).  
 Eurosur kan beskrivas som en uppsättning åt gärder för att förbättra samarbetet och 
informationsutbytet mellan gränskontrollmyndighete r, såväl på nationell och europeisk nivå 
som i samarbetet med tredjeländer. Detta ska resultera i en förbättring av situationsmedvetenheten och reaktionsförmåg an bland dessa myndigheter i samband med 
arbetet mot olaglig migration och gränsöverskrid ande brottslighet. Euro sur bör därför ses mot 
bakgrund av det gradvisa inrättande t av en europeisk modell för integrerad gränsförvaltning.  
 Det arbete som genomförts  under perioden 2008–2011 med ut veckling, provning och gradvis 
inrättande av Eurosur grundas på en plan so m presenterades i kommissionens meddelande 
2008.
1 Europeiska rådet förklarade i sina slutsatser från mötet i juni 2011 att 
”vidareutvecklingen av det europeiska gränsöve rvakningssystemet kommer att prioriteras, så 
att det kan tas i bruk senast 2013 och ge  medlemsstaternas myndigheter möjlighet att 
övervaka gränserna och utbyta operativ info rmation och förbättra samarbetet”.  
2. PROBLEMFORMULERING  
2.1. Generella problem i samba nd med gränsövervakning 
Olaglig migration 
Den olagliga migrationen utsätter  Europeiska unionens yttre gränser för ett hårt tryck. Under 
det första halvåret 2011 upptäcktes 74 300 otillåt na gränspasseringar, varav över 96 procent 
skedde vid Spaniens, Maltas, Italiens oc h Greklands yttre gränser. Trots Frontex 
samordningsarbete har medlemsstaternas gränskont rollmyndigheter ofta svårt att enas om en 
gemensam strategi, och det tar vanligtvis lång tid innan man kommer fram till lämpliga 
operativa reaktioner. 
Dödsfall bland migranter till havs 
Användningen av små sjöodugliga båtar har lett till en dramatisk ökning av antalet drunknade 
migranter och flyktingar i Atlanten mellan Afri ka och Kanarieöarna och i Medelhavet. Dessa 
tragiska dödssiffror måste minskas. 
Gränsöverskridande brottslighet 
Kriminella nätverk som är inblandade i männi skosmuggling använder ofta samma rutter och 
metoder vid gränsöverskridande brotts lig verksamhet som människohandel och 
narkotikasmuggling. Ett ökat samarbete mella n gränskontrollmyndigheter och polis skulle 
bidra avsevärt till att motverka denna allv arliga brottslighet vid de yttre gränserna. 
2.2. Specifika problem i samb and med gränsövervakning 
Det finns många anledningar till  varför de kriminella nätver ken ofta är snabbare och mer 
flexibla med att ändra sina rutter och metoder för olaglig migration och gränsöverskridande 
                                                 
1  KOM(2008) 68 slutlig av den 13  februari 2008 (Eurosur-planen). 
 
SV 3   SV brottslighet, än medlemsstater nas myndigheter är när det gälle r att reagera på förändrade 
situationer. 
Otillräckligt samarbete mellan myndigheter på nationell nivå 
I vissa medlemsstater kan upp till sex olik a myndigheter vara direkt engagerade i 
övervakningen av landets sjögrän ser. En del medlemsstater har inrättat ett centralt nationellt 
övervakningssystem, medan andra har olika myndighe ter som inrättat parallella system utan 
tydliga regler och arbetsrutiner för sama rbete och informationsutbyte sinsemellan. 
Otillräckligt informationsutbyte mellan medlemsstater 
När det gäller gränsövervakning brister inte ba ra samarbetet inom vissa medlemsstater utan 
även mellan medlemsstaterna, eftersom det saknas ordentliga förfaranden, nätverk eller kommunikationskanaler för informationsutbyte. 
Otillräckligt samarbete med angränsande tredjeländer 
Migrationstrycket innebär stor a utmaningar också för tredjelä nderna längs Medelhavets södra 
kust. Det krävs därför ett närmare samarbete me d de olagliga migranternas ursprungsländer 
och embarkeringsländer. 
Otillräcklig situationsmedvete nhet inom sjöbevakningsområdet 
Det faktum att smugglarna ofta använder små båtar av trä eller gl asfiber för att smuggla 
olagliga migranter och narkotika innebär en  svår utmaning för de brottsbekämpande 
myndigheterna, eftersom det är mycket svårt a tt upptäcka, identifiera och spåra så små båtar 
på öppet hav. 
2.3 Baslinje för lagstiftningsförslaget om Eurosur 
Eurosur-projektet har pågått sedan 2008. Betyda nde framsteg har redan gjorts och denna 
utveckling förväntas fortsätta.  
3. A
NALYS AV SUBSIDIARITETEN  
3.1. EU:s rätt att agera 
Lagstiftningsförslaget om Eurosur grundas på artikel 77.2 d i fördraget om Europeiska 
unionens funktionssätt, och är en vidareutveck ling av bestämmelserna i Schengenregelverket. 
3.5. Subsidiaritet 
I enlighet med subsidiaritetsprincipen  följer Eurosur ett decentraliserat tillvägagångssätt, där 
de nationella samordningscentral erna bildar stommen i Eurosur-samarbetet. Syftet är att 
utnyttja de befintliga systemen och den senaste tekniska utvecklingen på bästa sätt. 
4. MÅL 
4.1. Allmänna mål 
Eurosur ska vara en mekanism för informationsutbyte och samarbete med följande syften: 
 
 
SV 4   SV 1) Bidra till hanteringen av mi grationsflöden genom att minska  antalet olagliga migranter 
som kommer in i Schengenområdet oupptäckta. 
2) Skydda och rädda liv vid de yttre gränserna genom att avsevärt minska det oacceptabelt 
höga antalet dödsfall till sj öss bland migranter. 
3) Öka den inre säkerheten i Europeiska unione n genom att förhindra allvarlig brottslighet 
utmed Schengenområdets yttre gränser. 
4.2. Specifika och operativa mål 
För att de allmänna målen ska kunna uppnås ska Eurosur bidra till ökad situationsmedvetenhet  
och reaktionsförmåga  hos medlemsstaternas gräns kontrollmyndigheter och Frontex. 
1) Situationsmedvetenhet : 
a. Bättre samarbete mellan myndigheterna genom strömlinjeformning av strukturer och 
sammanlänkning av systemen för brottsbekämpning. 
b. Utnyttjande av datafusion i kombination med modern teknisk kapacitet för att 
upptäcka och spåra i synnerhet små fartyg. 
c. Tvärsektoriellt informationsutbyte med aktörer inom sjöbevakningsområdet, som 
transport, tull, fiskeritillsyn och försvar. 
d. Bättre informationsutbyte med angränsande tredjeländer. 
2) Reaktionsförmåga : 
a. Utbyte av uppgifter, information och unde rrättelser för att gå mot ett mer 
underrättelsestyrt tillvägagångssätt grundat på riskanalys. 
b. Effektiv förvaltning av personal och resurser. 
c. Effektmätning, med utvärdering av grän sövervakningsåtgärdernas effekter.  
5. ALTERNATIVA LÖSNINGAR  
Den fråga som ska besvaras i den här konsekvensanalysen är hur Eurosurs olika delar ska 
genomföras. För det ändamålet har tre alternativa lösningar identifierats, där tillvägagångssättet är  
 helt decentraliserat  (alternativ 1),  
 delvis centraliserat  (alternativ 2),  
 helt centraliserat  (alternativ 3). 
 Det bör särskilt bedömas vilket ansvar som ska läggas på de nationella 
samordningscentralerna , exempelvis 
 
 samordning av övervakningen av land- och sjögränserna ( alternativ 1.1 ), 
 lednings- och kontrollbefogenheter  för övervakningen av land- och sjögränserna 
(alternativ 1.2) , eller  
 lednings- och kontrollbefogenheter  för gränskontroll
2 (alternativ 1.3).  
 I de olika alternativen för inrättandet av Eurosur-nätet  övervägs huruvida de nationella 
samordningscentralerna och Fr ontex ska använda det för  
 
                                                
 
2  Övervakning av land-, sjö och luftgränser samt gränskontroller vid gränsövergångar. 
 
SV 5   SV  decentraliserat och öppet  informationsutbyte ( alternativ 2.1 ), 
 decentraliserat och sekretessbelagt  informationsutbyte ( alternativ 2.2 ), 
 centraliserat och sekretessbelagt  informationsutbyte ( alternativ 2.3 ). 
 Under alternativ 2.2 bedöms också kostnaderna  för att inkludera in formationsutbyte om 
gränsöverskridande kriminalitet och för att ta fram en gemensam underrättelsebild av 
situationen före gränserna.  Dessutom bedöms huruvida informationsutbytet mellan Eurosur-nätet och angränsande 
tredjeländer  ska ske via 
 
 de nationella samordningscentralerna,  som då används som ett nav för samarbete i 
regionala nätverk  och bilateralt informationsutbyte  med angränsande tredjeländer 
(alternativ 3.1 ), 
 de nationella samordningscentralerna,  som då används som ett nav för samarbete i 
regionala nätverk  med angränsande tredjeländer, pl us ett nytt regionalt nätverk som 
upprättas i Medelhavsområdet ( alternativ 3.2 ), 
 enbart Frontex  (alternativ 3.3 ). 
 Slutligen undersöks om tjänsterna för den gemensamma tillämpningen av 
övervakningsverktyg på EU-nivå  ska tillhandahållas av 
 
 externa tjänsteleverantörer direkt till varje berörd nationell samordningscentral 
(alternativ 4.1 ), 
 Frontex tillsammans med EUSC,
3 Emsa4 och GMES5 (alternativ 4.2 ), 
 enbart Frontex ( alternativ 4.3 ). 
6. KONSEKVENSANALYS  
Varje delalternativ i alternativen gr anskas enligt följande kriterier: 
1. Ändamålsenlighet:  I vilken utsträckning förslaget kan förväntas uppnå de allmänna, 
specifika och operativa målen. 
 
2. Överensstämmelse:  I vilken utsträckni ng alternativen stäm mer överens med den 
övergripande strategin för Eurosur samt med EU:s övriga politik och verksamhet, inbegripet i 
vilken omfattning de kan accepteras av medlemsstaterna. 
 
3. Kostnader:  I vilken utsträckning de allmänna politiska målen kan uppnås vid en given 
resursnivå eller till minsta kostnad (kostnadseffektivitet). 
 
4. Konsekvenser för grundläggande rättigheter , särskilt skydd av personuppgifter. 
                                                 
3  EU:s satellitcentrum. 
4  Europeiska sjösäkerhetsbyrån. 
5  EU:s program för global övervakning för miljö och säkerhet. 
 
SV 6   SV 6.1. Delalternativ 1.1 till 1.3 för nationella samordningscentraler 
6.1.1. Ändamålsenlighet 
Med tanke på det stora antalet nationella m yndigheter som är involverade i övervakningen av 
sjögränserna, skulle det vara lättare för konkurre rade myndigheter att acceptera en lösning där 
de nationella samordningscentral ernas roll begränsas till en samordningsfunktion  – enligt 
alternativ 1.1 . Att ge alla nationella samordningscentraler lednings- och kontrollfunktioner – 
enligt alternativ 1.2  – skulle medge snabbare reaktioner vid identifierade hot. Att inkludera 
övervakning av luftgränserna  och gränskontroller  – enligt alternativ 1.3  – skulle ha fördelen 
att ge de nationella samor dningscentralerna en bättre situationsmedvetenhet  om alla aspekter 
av gränskontrollen.  
6.1.2. Överensstämmelse 
Alternativ 1.1  överensstämmer helt med det övergripande  tillvägagångssättet för Eurosur, som 
går ut på att inrätta en samarbetsmekanis m för alla myndigheter som är involverade i 
gränsövervakning. Att bara ge sa mordningscentralerna lednings- och kontrollfunktioner enligt 
alternativen 1.2 och 1.3  skulle kunna undergräva detta mål. 
6.1.3. Kostnader 
De finansiella kostnaderna under perioden 2011–2020 för inrättande, uppgradering och 
upprätthållande av de nationella  samordningscentralerna och Fr ontex lägescentral beräknas 
uppgå till 195,2 miljoner euro för alternativ 1. 1, 401,4 miljoner euro för alternativ 1.2 och 
747,3 miljoner euro för alternativ 1.3. 
6.1.4. Grundläggande rättigheter 
De mekanismer för informationsutbyte och sa marbete som planeras inom Eurosur innefattar 
inte hantering av personuppgifter . Eftersom det kan vara svårt att garantera att det inte 
kommer att förekomma någon hant ering av personuppgifter alls, är  det viktigt att se till att 
eventuell behandling av personuppg ifter är adekvat, relevant och inte går utöver vad som 
krävs för de syften för vilka de samlats in och bearbetats. 
6.2. Delalternativ 2.1 till 2.3 för Eurosur-nätet 
6.2.1. Ändamålsenlighet 
Att begränsa informationsutbytet till information som inte är sekretessbelagd enligt alternativ 
2.1 skulle utesluta informationsutbyte om grän söverskridande brotts lighet, som vanligen 
klassificeras som känslig information. Krypter ing av dataflödet enli gt alternativ 2.2  skulle 
göra det möjligt för medlemsstaterna att dela sådan känslig information, vilket också är ett förhandskrav för att kunna utbyta underrättelser  inom den gemensamma underrättelsebilden 
av situationen före gränserna. Ett centr aliserat system – enligt alternativ 2.3
 – skulle medge en 
bättre kontroll över dataflödet.  
6.2.2. Överensstämmelse 
Nackdelen med alternativ 2.3 är bristen på överensstämmelse: Eurosur följer ett 
tillvägagångssätt med en decentraliserad sammansättning av system . Dessutom är det svårt för 
många medlemsstater att gå med på att lagra sin information centralt i ett system som de inte 
själva förvaltar. 
 
SV 7   SV 6.2.3. Kostnader 
De finansiella kostnaderna  under perioden 2011–2020 för Eurosur-n ätet enligt alternativ 2.1  
beräknas till 42 miljoner euro, 46 miljoner euro för alternativ 2.2  och 49 miljoner euro för 
alternativ 2.3 . Kostnaderna för analysskiktet i de n gemensamma underrättelsebilden av 
situationen före gränserna, som finns med i alternativen 2.2 och 2.3, uppgår till 29 miljoner 
euro. 
6.2.4. Grundläggande rättigheter 
Under alternativ 2.1  är hantering av personupp gifter uteslutet, efters om nätet är öppet. En 
ackrediteringsprocess för ett s kyddat nät enligt alternativen 2.2  och 2.3  kan garantera att det 
finns förfaranden inte bara för hanteringen av uppgifter som är känsliga säkerhetsmässigt, 
utan även för hanteringen av känsliga uppgifter  i allmänhet, som exempelvis personuppgifter.  
6.3. Delalternativ 3.1 till 3.3 för samarbete med tredjeländer 
6.3.1. Ändamålsenlighet 
Alternativ 3.1  skulle leda till en ökad medvetenhet om  situationen i Östersjön, Svarta havet 
och Atlanten runt Kanarieöarna, eftersom de  tre befintliga nätverken SEAHORSE, CoastNet 
och BSCF skulle kopplas samman me d Eurosur-nätet, där de nationella 
samordningscentralerna skulle va ra naven i informationsutbytet. 
 
Alternativ 3.2  är det lämpligaste alternativet, eftersom det ger den kapacitet som krävs för att 
Eurosur ska kunna samarbeta med tr edjeländer i Medelhavsområdet. 
 Med alternativ 3.3
 skulle Frontex tvingas omförhandla alla avtal som redan ingåtts mellan 
medlemsstater och tredjeländer inom rame n för de ovannämnda regionala nätverken. 
6.3.2. Överensstämmelse 
Alternativen 3.1 och 3.2  bygger i hög grad på befintlig kapac itet, vilket gör att medlemsstater 
och tredjeländer kan beakta sina regionala prioritering ar och specifika betingelser. Alternativ 
3.3 överensstämmer inte med strategin för Euro sur, nämligen att på bästa sätt använda 
befintliga infrastrukturer och system. 
6.3.3. Kostnader 
Alternativ 3.1  innebär inga kostnader eftersom koppli ngen mellan alla tre regionala nätverk 
och deras respektive nationella samordningscen tral upprättades redan före utgången av 2011. 
När det gäller alternativ 3.2  uppskattas kostnaderna för att inrätta och bibehålla SEAHORSE 
Mediterraneo under perioden 2011–2020 till 5,37 miljoner. För alternativ 3.3  ligger 
kostnaderna för att ersätta de tre regionala nätverken med Eurosur-nätet på omkring 25,29 
miljoner euro. 
6.3.4. Grundläggande rättigheter 
Samarbetet med tredjeländer för att förhindra olaglig migration kan få allvarliga negativa 
konsekvenser för de grundläggande rättighete rna om myndigheterna i tredjelandet använder 
informationen för att identifiera personer eller grupper av personer som riskerar att utsättas för 
tortyr eller omänsklig och förnedrande behandl ing. Lagstiftningsförslaget om Eurosur måste 
därför innehålla lämpliga skyddsmekanismer för att förhindra detta.  
 
SV 8   SV 6.4. Delalternativ 4.1 till 4.3 för den gemensamma tillämpningen av 
övervakningsverktyg 
6.4.1. Ändamålsenlighet 
Alternativ 4.1  skulle innebära att medlemsstaterna i ndividuellt använder befintlig kapacitet 
som inrättats av EU:s satellitcentrum (EUSC)  och Europeiska sjösäkerhetsbyrån (EMSA). 
Alternativ 4.2  skulle vara mer effektivt än alternativ 4.1, eftersom Frontex skulle samordna 
förfrågningarna från de nationella samor dningscentralerna. En ligt alternativ 4.3  skulle Frontex 
inrätta en egen sådan tjänst, vilket skulle vara svårt att åstadkomma på medellång sikt. 
6.4.2. Överensstämmelse 
Alternativ 4.2 skulle stämma bättre överens  med målet att främja samarbetet mellan 
myndigheterna än alternativen 4.1 och 4.3.  På grund av det sektorsövergripande 
tillvägagångssättet med flera ändamål kan det va ra berättigat att använda EU-finansiering som 
tillhandahålls av GMES-programme t för en sådan verksamhet.  
6.4.3. Kostnader 
Den sammanlagda kostnaden under perioden 2012–2020 för alternativ 4.1 beräknas till 80 
miljoner euro, och beloppen för alternativ 4.2 och 4.3 är ungefär lika (62,1 respektive 62,3 
miljoner euro).  
6.4.4. Grundläggande rättigheter 
En nackdel med alternativ 4.1 är att rättsliga ramar eventuellt inte inrättas som gör det möjligt 
för kommersiella aktörer att övervaka verksamh et i tredjeländer och lagra information i 
överensstämmelse med dataskyddslagarna. 
7. JÄMFÖRELSE AV ALTERNATIVEN OCH IDENTIFIERING AV DET LÄMPLIGASTE 
ALTERNATIVET  
I linje med bedömningen i avsnitt 6 framstår följande alternativ som de lämpligaste: 
 I fråga om inrättandet av de nationella samordningscent ralerna är alternativ 1.1
 det 
lämpligaste, eftersom det inte kräver att me dlemsstaterna omstrukturerar sina nationella 
förvaltningar och därför är lätt att genomföra. 
 Om man följer det decentraliserad e tillvägagångssättet vid inrätta ndet av Eurosur är alternativ 
2.2 det lämpligaste alternativet för Eurosur-nätet.  
 Med beaktande av det trängande behovet av att förbättra gränskontrollen i Medelhavsområdet 
ger alternativ 3.2
 de bästa lösningarna för att förb ättra samarbetet med angränsande 
tredjeländer. För att alternativ  3.2 ska kunna genomföras krävs dock att länderna i Nordafrika 
är samarbetsvilliga.  För den gemensamma tillämpningen av övervakningsverktyg är alternativ 4.2
 det som skapar 
mest mervärde. 
 
SV 9   SV Kostnader, ansvar och finansieringskällo r för det lämpligaste alternativet  
Alternativ 
x.1 Alternativ 
x.2 Alternativ 
x.3 Lämpligaste alternativ  
Etapp   
Del 
Decentra-
liserat  Delvis 
centra-
liserat  Centra-
liserat Inrättas av Finansiering 
via 
1 Nationella 
samord-
nings-
centraler 99,6 M€ 271,6 M€ 610 M€ Medlems-
stater Fonden för yttre 
gränser 
1 Frontex 
lägescentral 95,6 M€ 129,8 M€ 137 M€ Frontex Frontex 
2, 7 Nätverk 42,4 M€ 46,7 M€ 49,3 M€ Frontex Frontex 
6 Gemensam 
underrättels
ebild av 
situationen 
före 
gränserna 
(Risk-
analys-
enheten) 0,0 € 29,3 M€ 29,2 M€ Frontex Frontex 
3 Tredje-
länder 0,0 € 5,4 M€ 25,3 M€ Medlems-
stater Finansierings-
instrumentet för 
utvecklings-
samarbete, 
Fonden för yttre 
gränser 
5 Gemensam 
tillämpning 
av över-
vaknings-
verktyg 80,5 M€ 62,1 M€ 62,3 M€ Frontex, 
EU:s satellit-
centrum, 
Europeiska 
sjösäkerhets-
byrån 
 Frontex och 
sjunde ram-
programmet/ 
Global 
övervakning av 
miljö och 
säkerhet 
 
Totalt 318,1 M€ 544,9 M€ 913 M€ 
Lämpligaste 
alternativ 338,7 M€   
Med en kombination av de lämplig aste alternativen skulle kost naderna för Eurosur uppgå till 
338,7 miljoner euro. 
8. ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING  
Frontex ska se till att det finns rutiner för att övervaka hur Eurosur funger ar i förhållande till 
de huvudsakliga politiska målen. Två år efter det a tt Eurosur tagits i full drift och därefter 
varje år ska Frontex lämna en rapport till Eur opaparlamentet, rådet och kommissionen om hur 
Eurosur fungerar.  
 
 
SV 10   SV Dessutom ska kommissionen, tre år efter det att Eurosur-systemet har inlett all sin verksamhet 
och vart fjärde år efter det, lägga fram en övergripande utvä rdering av Eurosur som vid behov 
ska åtföljas av lämpliga förslag om ändring av  förordningen om inrättandet av Eurosur.