Verksamhetsrapport från Olafs övervakningskommitté

juni 2007–maj 2008

(2008/C 295/01)

Ledamöterna i övervakningskommittén för OlafLuis LÓPEZ SANZ-ARANGUEZOrdförandeAllmän åklagare vid Högsta domstolen, SpanienKálmán GYÖRGYIHuvudrådgivare till justitieministern, pensionerad riksåklagare i UngernPeter STRÖMBERGChef för revisorsnämnden, SverigeDiemut R. THEATOTidigare ledamot av Europaparlamentet, tidigare ordförande i budgetkontrollutskottet, TysklandRosalind WRIGHTOrdförande för Fraud Advisory Panel, Förenade kungariket

INNEHÅLL

FÖRORD TILL ÖVERVAKNINGSKOMMITTÉNS VERKSAMHETSRAPPORT AV DESS ORDFÖRANDE

INLEDNING

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

FÖRORD TILL ÖVERVAKNINGSKOMMITTÉNS VERKSAMHETSRAPPORT AV DESS ORDFÖRANDE

Jag har nöjet att lägga fram den andra verksamhetsrapporten (för perioden juni 2007–maj 2008) från den sittande övervakningskommittén för Olaf.

Övervakningskommittén är beredd att bistå Olaf i den viktiga kampen mot bedrägerier, korruption och olaglig verksamhet som skadar Europeiska gemenskapens ekonomiska intressen. Kommittén vill även stärka Olafs oberoende genom en regelbunden kontroll av dess utredningar. Vi är nu i ett sådant skede av vår mandatperiod att tiden är mogen att fullgöra dessa uppgifter, eftersom vi fått god kännedom och breda kunskaper om Olaf och dess arbete.

Med stöd av dessa praktiska erfarenheter har vi intensifierat vår kontroll av Olafsutredningar genom att undersöka ett stort antal ärenden. Syftet har varit att se till att Olaf kan göra sina utredningar på ett oberoende sätt och att arbetet håller hög kvalitet. När detta skrevs höll övervakningskommittén på att slutföra ett antal yttranden bl.a. om mindre förseelser (småärenden), en ingående analys av varför vissa utredningar pågår över nio månader och en bedömning av ärenden som är oavslutade ännu fyra år efter utredningens början. En regelbunden kontroll av Olafs utredningar har fundamental betydelse för att garantera full respekt för att utredningar inleds och utförs och rapporter om ärenden utarbetas på ett oberoende sätt. Vår kommitté är oberoende och därför bäst skickad att utföra denna uppgift, och vi har alltid och kommer även i fortsättningen att satsa all vår möda och sakkunskap på detta arbete.

Vi noterar att Olaf har arbetat på en ny handbok. Vi kommer att undersöka arbetet noggrant och ge konstruktiv feedback. Som vi konstaterade i den förra verksamhetsrapporten anser övervakningskommittén att en stor del av problemen kring Olafs utredningar skulle kunna lösas med hjälp av klara utredningsregler som bör vara obligatoriska för tjänstemännen vid Olaf. Detta gäller särskilt eftersom en del av utredningarna tar orimligt lång tid. Vi förväntar oss att den nya handboken ska innehålla klara och tydliga utredningsregler, inklusive rimliga tidsfrister för varje steg i utredningen.

Kommittén är nöjd med de initiativ som Olaf tagit för att göra utredningarna effektivare, men ännu återstår mycket arbete. Vi förväntar oss att Olaf ser över sin förvaltning och personalpolitik och vi hoppas att resurser rent allmänt fördelas mer rationellt för att stärka Olafs utredande verksamhet.

Under den period som verksamhetsrapporten avser har vi fortlöpande stått i nära kontakt med Olafs ledning (generaldirektören, direktörerna och enhetscheferna) och med anställda inom hela organisationen. Vi har haft ett gott samarbete med Olaf och vi är övertygade om att detta samarbete kommer att bestå och förstärkas i framtiden. Dessutom är vi övertygade om att det nära samarbetet mellan kommittén och EU-institutionerna också kommer att fortsätta.

Vårt slutliga mål som oberoende kommitté är att hjälpa Olaf att bli effektivare och stärka sitt oberoende och vi är fast beslutna att fortsätta på den inslagna vägen.

Jag vill särskilt tacka övervakningskommitténs sekretariat för dess ovärderliga stöd.

INLEDNING

Övervakningskommittén för Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) inrättades för att stärka Olafs oberoende ställning genom att löpande övervaka byråns utredningsverksamhet. Kommittén avger yttranden till generaldirektören för Olaf och ska årligen rapportera till institutionerna om sin verksamhet. Det här är den andra verksamhetsrapporten för den sittande övervakningskommittén. Rapporten avser den verksamhet som bedrevs mellan den 1 juni 2007 och den 31 maj 2008.

I den första verksamhetsrapporten, som antogs i oktober 2007 (1), betonade övervakningskommittén behovet av att Olaf tillämpar ett starkt och effektivt ledarskap, en klar och tydlig utredningspolitik och klara och tydliga utredningsförfaranden, interna kontroller för att undvika eventuella intressekonflikter i samband med utredningar samt en handfast personalpolitik. Alla dessa faktorer har direkt betydelse för att utredningar ska kunna utföras på ett oberoende och effektivt sätt. Övervakningskommittén rekommenderade också ändringar i Olafs sätt att informera kommittén om de utredningar som har pågått mer än nio månader. Rapporten diskuterades med kommissionens vice ordförande Siim Kallas, kommissionens generalsekreterare Catherine Day, Europaparlamentets budgetkontrollutskott (Cocobu) och rådets arbetsgrupp för bedrägeribekämpning under det slovenska ordförandeskapet. Övervakningskommittén glädjer sig åt den positiva feedback och det stöd den har fått. Olafs generaldirektör Franz-Hermann Brüner uppgav att han såg rapporten som ett positivt sätt att uppnå gemensamma mål.

Rosalind Wright var ordförande för övervakningskommittén till december 2007, när Luis López Sanz-Aránguez valdes för en ettårsperiod.

I. ÖVERVAKNINGSKOMMITTÉNS ARBETSMETODER

I – 1 Möten

Övervakningskommittén fortsatte med sina månatliga sammanträden och hade elva plenarsammanträden bakom stängda dörrar med samtliga medlemmar närvarande (2). Övervakningskommitténs sammanträden är inte offentliga och alla handlingar med anknytning till kommitténs arbete är sekretessbelagda. Däremot har Olaf och generalsekretariaten vid Europaparlamentet, rådet och kommissionen tillgång till protokollen från kommitténs sammanträden av öppenhetsskäl och för att de regelbundet ska få information om övervakningskommitténs verksamhet. Kommitténs yttranden till Olafs generaldirektör antogs enhälligt av kommitténs ledamöter och man fortsatte med att utnämna föredragande (3) för att särskilda frågor av intresse för kommittén ska kunna förberedas och följas upp på ett effektivare sätt.

På samma sätt som under den föregående rapporteringsperioden fortsatte övervakningskommittén att bjuda in generaldirektören för Olaf och några av Olafs anställda till sina möten för diskussioner och för att få information om frågor med relevans för kommitténs arbete och också för att informera Olaf om kommitténs verksamhet.

I – 2 Sekretariatet

I övervakningskommitténs arbetsordning (4) anges vilka skyldigheter som åligger övervakningskommitténs sekretariat. Sekretariatet har en nyckelroll: att underlätta kommitténs arbete och bistå kommittén när den utför sina uppgifter och se till att den i fullt oberoende kan fullfölja sitt rättsliga mandat.

Övervakningskommittén noterade svårigheterna att rekrytera och utnämna personal till sekretariatet under de två första verksamhetsåren (5) och rekommenderade (6) därför att åtta sekretariatstjänster för personer med lämpliga kvalifikationer skulle avsättas genom en fotnot i Olafs tjänsteförteckning för att inte att kommitténs arbete ska stanna upp och för att stärka dess oberoende.

II. OLAFS UTREDANDE VERKSAMHET

II – 1 Kontroll av Olafs utredningar: stärkande av Olafs oberoende

Olafs viktigaste uppgifter är att inleda och utföra utredningar på ett oberoende sätt och att avlägga rapport efter avslutad utredning. Den sittande övervakningskommittén har ända från början av sitt mandat varit besluten att i möjligaste mån utnyttja de rättsliga möjligheterna till regelbunden kontroll av Olafs utredningar.

Sedan sin senaste rapport har kommittén förstärkt kontrollen av utredningar som pågår längre än nio månader och av utredningar som pågått fyra år och av ärenden som överlämnats till de rättsvårdande myndigheterna i medlemsstaterna. Kommittén har också undersökt månadsstatistiken över den operativa verksamheten.

II – 1.1 Regelbunden kontroll av utredningsarbetet på kommitténs eget initiativ (artikel 11.1 i förordning (EG) nr 1073/1999)

Övervakningskommittén finner det bekymmersamt att en del av Olafs utredningar tar alltför lång tid. Olaf anser också att en snabbare handläggning av äldre ärenden måste prioriteras (7).

Med beaktande av den ledande roll som Olaf spelar på vissa utredningsområden där byrån också har en klar och tydlig behörighet beslutade övervakningskommittén att undersöka dels alla ärenden som inletts av Olafs direktorat A ”Utredningar och operativa insatser I” och som ännu inte avslutats efter mer än fyra års utredningar, dels ärenden som inleddes 2004. Föredragandena har undersökt 26 utredningar från alla sektorer inom Olafs direktorat A, nämligen: tretton interna utredningar av EU-institutioner, fem interna/externa utredningar av EU-organ, sex utredningar av direkta utgifter och bistånd till tredje land samt två utredningar av bistånd till tredje land.

Syftet med undersökningen var att se om eventuella onödiga förseningar bottnade i att oberoendet i utredningarna eller resultatet blivit lidande.

När övervakningskommittén undersökte ärendena beaktade den följande omständigheter: efterlevnaden av reglerna i Olafs handbok, kategoriseringen av ärenden som straffbara, disciplinära eller ekonomiska överträdelser, onödiga förseningar, perioder av overksamhet och preskriptionsfrister, intressekonflikter i samband med utredningarna, respekt för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter samt den eventuella risken för att utredningarna inte utförs på ett oberoende sätt. Dessutom gjordes en övergripande bedömning av kvaliteten på ärendeakterna och överensstämmelsen mellan ärendehanteringssystemet (CMS) och pappersdokumenten.

Varje ärende har sin egen karaktär men det var uppenbart att det fanns en gemensam nämnare i form av onödiga förseningar och oförklarliga perioder av overksamhet under utredningsfasen. En del ärenden som klassificerats som ”interna utredningar” avsåg i själva verket ”straffrättsligt bistånd”. Dessa ärenden och andra som korrekt klassificerats som interna utredningar avslutades inte, trots att ingen utredningsverksamhet pågick.

Bortsett från utvärderings- och bedömningsperioderna ger Olafs handbok inga tydliga tidsfrister för utredningarna. Denna brist skapar oklarhet om rättsläget och det kan finnas en fara för att preskriptionsfrister inte beaktas och för andra faktorer som strider mot rättskipningens intresse inte beaktas.

Övervakningskommittén finner det bekymmersamt att det saknas effektiva rutiner för granskning av ärenden som skulle kunna hjälpa Olaf att undvika sådana risker. Kommittén noterar och välkomnar utnämnandet av två rådgivare för Olafs direktorat för utredningar och operativa insatser, men deras arbetsbeskrivning är inte klart fastställd och eftersom det inte finns klara och tydliga regler befarar kommittén att det fortfarande kvarstår faktorer som kan äventyra ett framgångsrikt avslutande av en utredning.

Alla utredningar som pågått mer än fyra år håller nu på att undersökas av föredragandena. Under de närmaste månaderna kommer allmänna och detaljerade slutsatser att dras och översändas till Olafs generaldirektör i form av ett yttrande.

I samband med övervakningskommitténs kontroll av Olaf-ärenden undersöktes handlingar både i pappersform och i elektronisk form ur ärendehanteringssystemets databas. Övervakningskommittén kunde konstatera en allmän brist på stringent och systematisk organisation både i indexering och arkivering av Olaf-handlingar. Kommittén anser att ett omsorgsfullt och noggrant arbete är nödvändigt för att undvika eventuell förvirring och förlorad kontinuitet i utredningen av ärenden. Vidare anser kommittén att det vore ändamålsenligt att utredaren, som kan läsa handlingarna på originalspråket, skriver förklarande noter med en sammanfattning av sakförhållandena i ärendet på ett av kommissionens arbetsspråk.

II – 1.2 Regelbunden övervakning av uppgifter som överlämnats till övervakningskommittén av Olafs generaldirektör (artikel 11.7 i förordning (EG) nr 1073/1999)

II – 1.2.1 Utredningar som pågått mer än nio månader

Kommittén har fortsatt att undersöka rapporterna från Olafs utredare om de utredningar som har pågått mer än nio månader. Kommittén undersökte samtliga 141 utredningsrapporter av den här typen under perioden januari–december 2007 (78 % av de utredningar som inletts av Olaf vid den tidpunkten hade pågått mer än nio månader) månadsvis och sektorsvis och fäste särskild uppmärksamhet vid skälen till att ärendena inte hade slutförts inom en niomånadersperiod. Kommittén noterade att Olaf i hälften av fallen angav följande orsak: ”väsentliga resurser avsattes men utredningens omfattning kräver mer tid”.

I sin verksamhetsrapport för 2005–2007 rekommenderade kommittén en genomgripande omarbetning av uppgifterna i dessa rapporter för att få förklaringar till onödiga dröjsmål i utredningarna och för att rikta uppmärksamheten på eventuella preskriptionsfrister (8).

Konkret rekommenderade kommittén för Olafs generaldirektör att ”uppställningen av niomånadersrapporterna bör ändras och sammanfattningen bör innehålla ytterligare upplysningar som gör det möjligt att effektivt bedöma utredningarnas framsteg. Dessa upplysningar bör omfatta: en rättslig beskrivning av oegentligheten, den dag eller den period då de handlingar som utreds ägde rum, bedömningsperiodens längd innan utredningsstart, eventuella påföljder eller rättsliga följder av de handlingar som utreds och preskriptionstid för de handlingar som utreds”.

Olafs generaldirektör iakttog formellt kommitténs rekommendation. Enheterna för utredningar och operativa insatser inom direktorat B ”Utredningar och operativa insatser II” anpassade sina rapporter till den information som kommittén begärde, men rekommendationen följdes inte av enheterna för utredningar och operativa insatser inom direktorat A ”Utredningar och operativa insatser I” (9). Resultatet blev att kommittén stötte på samma problem som under den föregående rapporteringsperioden. ”Taktisk paus i utredningen” angavs ofta som skäl till att en utredning ännu pågick. Kommittén hade tidigare rekommenderat att inte ange detta skäl för att inte slutföra en utredning eftersom det inte ger en klar bild av orsakerna till dröjsmålen. Dessutom konstaterades det att den förväntade tiden för att slutföra en utredning inte nämndes i en tredjedel av ärendena.

Kommittén gjorde Olafs generaldirektör uppmärksam på skillnaderna i de båda direktoratens synsätt. Först i januari 2008 anpassade direktorat A sina sammanfattningar till kommitténs begäran. Kommittén undersöker också dessa rapporter (54 från januari till maj 2008) och behandlar dem tillsammans med de ovannämnda 141 rapporterna i ett yttrande till Olafs generaldirektör.

II – 1.2.2 Rekommendationer till institutionerna

Generaldirektören för Olaf är skyldig att informera övervakningskommittén om ärenden där en EU-institution, ett EU-organ eller en EU-myndighet inte följt Olafs rekommendationer (10). Under rapporteringsperioden har endast två sådana ärenden rapporterats till kommittén, som analyserat och diskuterat dem. På grundval av så få rapporterade ärenden kan kommittén inte dra några allmänna slutsatser eller göra några rekommendationer. Dessa ärenden väcker emellertid farhågor om att Olaf inte gjorde någon ordentlig uppföljning och trots preskriptionsfristerna gjorde en hel del onödigt administrativt arbete. Övervakningskommittén misstänker att det saknas systematisk rapportering eftersom endast två ärenden rapporterades under rapporteringsperioden.

Kommittén rekommenderar att Olaf upprättar ett systematiskt rapporteringssystem för ärenden i vilka en institution, ett organ eller en myndighet inte har följt Olafs rekommendationer.

II – 1.2.3 Ärenden som överlämnas till de rättsvårdande myndigheterna i medlemsstaterna

Övervakningskommitténs syfte är att bedöma vilken kvalitet Olafs utredningsrapporter håller och hur användbara de är för de rättsvårdande myndigheterna i medlemsstaterna. Kommittén granskar även om de slutsatser som dras av utredningarna uteslutande grundar sig på sakförhållanden som har bevisvärde i rättsliga förfaranden i den medlemsstat där de ska användas (11).

Generaldirektören för Olaf förser regelbundet övervakningskommittén med kopior av de handlingar som överlämnas till de rättsvårdande myndigheterna i medlemsstaterna. Under rapporteringsperioden undersökte övervakningskommittén 43 ärenden av den här typen. Dessa ärenden har presenterats vid övervakningskommitténs sammanträden av de åklagare inom Olafs enhet för rättslig och juridisk rådgivning som överlämnade ärendeakterna. På grundval av en preliminär analys diskuterar övervakningskommittén och företrädare för enheten för materiella och formella frågor som berör utredningarna.

Övervakningskommittén har fäst särskild uppmärksamhet vid klassificeringen av överträdelser och vid preskriptionsfristerna för dessa. Kommittén kontrollerar också att faktabeskrivningen är tydlig och begriplig för mottagarna. Slutligen bemödar sig ledamöterna om att rapporterna ska kunna användas i domstolsförfarandet i medlemsstaten i fråga. Om brottsrekvisiten för ett brott kan hänföras till flera olika medlemsstater strävar övervakningskommittén också efter att fastställa vilka objektiva skäl som fick Olaf att välja att överlämna ärendet till just den medlemsstaten.

Kommittén har sett att de slutliga rapporterna i vissa fall har överlämnats till de rättsvårdande myndigheterna i medlemsstaterna när tidsfristen löpt ut, medan dessa myndigheter i vissa andra fall aldrig inlett något förfarande på grund av bristande relevans. Kommittén har konstaterat att detta skulle kunna undvikas genom att åklagarna vid enheten för rättslig och juridisk rådgivning engageras i ett tidigare skede av utredningen. I de ärenden där Olaf-åklagarnas rådgivning förefaller väsentlig saknas det systematik i engagemangets tidpunkt och omfattning.

Det är värt att poängtera att de rättsvårdande myndigheterna i den medlemsstat som får rapporter från Olaf inte är skyldig att inleda ett rättsligt förfarande (12). Dessa myndigheter fattar beslut i linje med de rättsregler som är tillämpliga inom deras jurisdiktion och eventuellt i linje med sina kriminalpolitiska prioriteringar.

För att öka klarheten i rapporterna bör de utformas enligt en på förhand fastställd mall för att inget ska utelämnas och alla relevanta fakta finnas med, samtidigt som rättskraven i medlemsstaten och de nationella reglerna för utvärdering beaktas.

Övervakningskommittén får också regelbundet information från Olaf om de ärenden i vilka de nationella myndigheterna, bland annat åklagarmyndigheterna, inte inlett något förfarande sedan Olaf överlämnat ärendena. Det gällde två ärenden som överlämnades 2007 och ett ärende som överlämnades 2008 i vilka de rättsvårdande myndigheter som ärendena hänsköts till beslutade att inte vidta några vidare åtgärder.

II – 1.3 Ärenden som avvisas direkt därför att de klart och tydligt inte ingår i Olafs behörighet

Övervakningskommittén undersökte ett representativt urval bestående av 212 ärenden som avvisats direkt (24 % av samtliga ärenden mellan 2003 och 2007) där uppgifterna inte ingick i Olafs behörighet och därför inte krävde fullständig bedömning eller formell undersökning (13). Fokus för analysen var att kontrollera om Olaf tillämpade reglerna i handboken rätt och att undersöka rutinerna för att hantera sådana ärenden.

Kommittén fann att Olaf tillämpar reglerna rätt och att förfarandena ger Olaf möjlighet att snabbt avsluta sådana ärenden utan orimliga resursbehov. Kommittén upptäckte inget enda fall i urvalet där ett annat förfarande eller en fullständig undersökning av informationen skulle ha varit ändamålsenligare. Däremot konstaterar kommittén att det fanns en diskrepans mellan nuvarande praxis, där utredarna bedömer inkommande information, och handboken, som föreskriver att det är enhetschefen som ska bedöma den information som kommer in. Kommittén rekommenderar att Olaf tar hänsyn till detta vid översynen av Olaf-handboken – Operativa förfaranden.

II – 1.4 Olafs de minimis-politik: mindre allvarliga överträdelser som kan hanteras på ett tillfredsställande sätt av andra tjänstegrenar

Kommittén är medveten om att det inte alltid är de ekonomiska konsekvenserna som avgör om ett förfarande ska inledas. Olaf har också en skyldighet att beakta andra faktorer (t.ex. informationens politiska betydelse och gemenskapernas anseende) och att iaktta kommissionens nolltoleranspolitik mot bedrägeri och korruption. Det här får ändå inte betyda att Olaf måste behandla alla typer av preliminär information och utreda alla ärenden oberoende av deras ekonomiska konsekvenser.

Kommittén har påträffat några mindre allvarliga ärenden (t.ex. tjänstemän som lämnat in falska ansökningar om ersättning men där det rörde sig om mycket små belopp) som omedelbart kunde ha hänskjutits till kommissionens utrednings- och disciplinbyrå (Idoc), som har behörighet att undersöka den här typen av interna ärenden och ärenden som gäller tjänstefel. Med stöd av sin erfarenhet anser kommittén att Olaf skulle ha nytta av ett stärkt samarbete med Idoc. Därför är det viktigt att Olaf genomför samförståndsavtalet med Idoc snarast möjligt för att få klara regler om vilka ärenden som ska utredas av Olaf och vilka som ska hänskjutas till Idoc samt för att lösa praktiska frågor om tillgången till handlingar.

Kommittén anser att Olaf skulle ha nytta av att utveckla en intern de minimis-politik i överensstämmelse med sin politik och sina prioriteringar för de egna utredningarna. Kommittén anser också att Olaf i möjligaste mån bör ge resurser till utredning av mer allvarliga ärenden och i detta syfte utarbeta en utredningsstrategi som omfördelar arbetsbördan och styr bort personalresurser från ärenden med obetydliga ekonomiska konsekvenser.

II – 1.5 Olafs insatser mot bedrägerier

Under rapporteringsperioden lade Olaf regelbundet fram nya initiativ om förebyggande av bedrägerier och korruption. Kommittén stöder i princip Olafs arbete med att bekämpa bedrägerier och korruption men anser att arbetet bör ha en nära anknytning till Olafs utredningar och operativa insatser. Kommittén är särskilt intresserad av att veta hur Olaf utifrån konkreta utredningsresultat kan utnyttja sina erfarenheter och den resulterande sakkunskapen till att hantera strategiska utmaningar på bedrägeri- och korruptionsområdet i enlighet med förordning (EG) nr 1073/1999 (14).

Med tanke på Olafs begränsade resurser både när det gäller utredningar och förebyggande insatser rekommenderar kommittén att Olaf skyndsamt prioriterar förebyggande insatser så att resurser inte styrs bort från utredningsarbetet. Kommittén betonar att man bör öka informationsflödet, samarbetet och samordningen mellan de direktorat och enheter inom Olaf som ansvarar för bedrägeribekämpning och de direktorat och enheter som ansvarar för utredningar, så att de erfarenheter som förvärvats i samband med utredningarna blir till verklig nytta för Olafs initiativ på det här området. En sådan anpassning är absolut nödvändig för att Olaf ska kunna lämna det värdefulla bidrag som kommissionen förväntar sig.

II – 2 Hanteringen av Olafs utredningar

II – 2.1 Olafs utredningsregler

I april 2007 översände Olaf utkastet till handbok (kortversion) till övervakningskommittén. Kommittén anser att Olaf behöver en tydlig och praktisk vägledning som utformats för att vara till nytta för Olafs utredare i utredningsarbetet och som förklarar de förfaranden, regler och tidsfrister som gäller i de olika utredningsfaserna. Detta utkast till Olaf-handbok motsvarade inte övervakningskommitténs förväntningar.

När den här rapporten skrevs höll Olaf på att färdigställa ett nytt utkast till Olaf-handboken och kommittén kommer att ge feedback med beaktande av ovannämnda omständigheter.

II – 2.2 Hanteringen av utredningar

Ända från början av sitt mandat har övervakningskommittén ägnat uppmärksamhet åt det faktum att Olafs förvaltning, ledning och organisation direkt påverkar utförandet av utredningarna (15). Kommittén är övertygad om att förbättringar på dessa områden leder till att Olafs utredningar blir effektivare och ändamålsenligare, särskilt genom att man får förseningar under kontroll och kan höja utredningarnas kvalitet och effektivitet. Kommittén anser att den nuvarande rättsliga ramen (16) ger Olafs generaldirektör i egenskap av chef för verksamheten beslutsbefogenheter i frågor som rör organisationen och förvaltningen av Olafs verksamhet i allmänhet.

Övervakningskommittén noterar att många åtgärder redan vidtas för att förbättra hanteringen av utredningarna. Kommittén välkomnar utnämningen av direktörer för direktorat B ”Utredningar och operativa insatser II” och direktorat C ”Operativt stöd och policystöd” samt rådgivare för direktorat A och B.

I slutet av rapporteringsperioden mötte kommittén direktörerna för direktorat A och B (17) för att diskutera den senaste utvecklingen inom deras respektive arbetsfält och deras idéer om framtiden. Kommittén vill ha närmare och öppnare förbindelser med Olafs ledning. Övervakningskommittén ger Olaf-direktörerna sitt fulla stöd i deras bemödanden att förbättra kontrollen och övervakningen av utredningarna och är villig att vid behov bistå och vägleda Olaf.

Övervakningskommittén rekommenderar att ledningen för Olaf bättre definierar en tydlig utredningspolicy och den strategiska planeringen av utredningar som enligt kommittén också skulle öka insynen och underlätta hanteringen av den stora mängden utredningar och motsvarande tillgängliga resurser på det effektivaste sättet.

Övervakningskommittén uppmanar också Olafs ledning att sätta tydligare fokus för hur byrån ska ledas och fastställa en vision för Olafs grundläggande uppgift. Kommittén anser att bristen på insyn riskerar att leda till förseningar i handläggningen av ärenden vilket i sin tur hindrar medlemsstaterna från att följa upp Olafs rekommendationer. Det framgår av Olafs anmälningar av ärenden som överlämnats till de rättsvårdande myndigheterna i medlemsstaterna att en del ärenden inte behandlades därför att preskriptionsfristen hade löpt ut innan ärendet överlämnats. Dessutom visar kommitténs analys av niomånadersrapporterna (18) att de många förseningarna (på grund av låg prioritet, brist på resurser och taktiska uppehåll) vid behandlingen av ärenden skulle kunna undvikas genom bättre ledning och planering.

Övervakningskommittén understryker hur viktigt det är att det finns rutiner för tillräcklig kvalitetskontroll, att förseningar undviks, att det finns fungerande återkoppling och att utredningar utvärderas. Ett gediget kontrollsystem och fastställda riktmärken skulle göra det lättare för Olafs ledning att följa upp verksamheten och identifiera problemområden. Å andra sidan bör systemet också möjliggöra korrigerande åtgärder på grundval av den lärdom man tagit, efter de rekommendationer som gjorts. Viktiga redskap för att förbättra systemen för kontroll och feedback är intern insyn och kommunikation.

Övervakningskommittén har avgivit ett yttrande om Olafs årliga förvaltningsplan 2008 (AMP) (19) i vilket kommittén lade fram förslag rörande verksamhetsmål och resultatindikatorer (20).

II – 2.3 Administration och personal för Olafs utredande verksamhet

Övervakningskommittén anser att generaldirektören för Olaf bör införa en effektiv personalpolitik inom ramen för gemenskapernas tjänsteföreskrifter i enlighet med kommissionens beslut från 1999 (21). Dessutom bör generaldirektören utnyttja den flexibilitet som tillsättningsbefogenheterna ger för att se till att nyrekryteringar, interna överföringar och avsättande av tjänstemän sker smidigt och att tjänster och anslag som behövs för att Olaf ska fungera effektivt ställs till förfogande.

Övervakningskommittén har undersökt Olafs preliminära budgetförslag för 2009 och avgivit ett yttrande (22), i vilket den särskilt framhöll vikten av att personalpolitiken strikt anpassas till de utredande enheternas behov.

Övervakningskommittén anser att detta kan uppnås genom att personalstrategin utvecklas vidare så att personalen fördelas utifrån reella behov och överenskomna prioriteringar och genom att själva kärnverksamheten får nya resurser. Det råder för närvarande obalans i tilldelningen av resurser för operativ respektive icke operativ verksamhet och Olaf bör prioritera en bättre användning av befintliga interna resurser i stället för att nyanställa.

Kommittén betonar vikten av ett specialiserat och fortlöpande fortbildningsprogram för utredare för att öka deras kunskaper och färdigheter, särskilt med hänsyn till det ekonomiska genomförandet av gemenskapsreglerna.

Det är absolut nödvändigt att Olafs utredare är oberoende. I detta avseende är frågan om de tillfälligt anställda mycket viktig med tanke på verksamhetens stabilitet, kontinuitet och oberoende eftersom en stor andel av utredarna har tillfälliga anställningskontrakt. Övervakningskommittén välkomnar den positiva utveckling som ägt rum 2007 och 2008 när det gäller tillfälliga kontrakt som förlängts på obestämd tid och offentliggörandet av ett meddelande om öppet urvalsförfarande. Dessutom uppmanar övervakningskommittén Olaf att befordra sina tillfälligt anställda i enlighet med tjänsteföreskrifterna och generaldirektörens beslut från 2005 (23) för att öka deras möjligheter att byta tjänst, samtidigt som man omsorgsfullt planerar anställningspolitiken när det pågående och de planerade uttagningsproven har slutförts.

III. FÖRBINDELSER MED OLAF, EU-INSTITUTIONERNA, OLAFS SAMARBETSPARTNER OCH ÖVRIGA AKTÖRER

III – 1 Förbindelser med Olaf

Sedan början av sin mandatperiod har övervakningskommittén avgett åtta yttranden (24): tre om Olafs preliminära budgetförslag, ett om niomånadersrapporter, ett om ärenden som avvisats direkt, ett om den föreslagna reformen av Olaf (inklusive ett kompletterande yttrande) och två om frågor rörande ledningen av Olafs utredande verksamhet. Kommittén är nöjd med att Olaf i de flesta fall har samtyckt till kommitténs synpunkter och att byrån planerar att genomföra dem.

Övervakningskommittén uppmanar Olaf att ge mer detaljerad och regelbunden information om hur man avser att genomföra kommitténs rekommendationer så att kommittén kan bedöma inverkan av sitt arbete. På det hela taget är kommittén övertygad om att dess rekommendationer kommer att hjälpa Olaf att öka effektiviteten i verksamheten och särskilt att förbättra vissa aspekter som är centrala för Olafs operativa oberoende och för en säker och solid ledning av utredningarna.

Under rapporteringsperioden sammanträdde övervakningskommittén regelbundet med Olafs generaldirektör, samtliga direktörer, åklagarna från enheten för rättslig och juridisk rådgivning och anställda från andra enheter, som diskuterade sitt arbete med kommittén. Kommitténs slutsats av diskussionerna var att de ovannämnda oklarheterna om karaktären av Olafs utredningar och särskilt lednings- och personalfrågor också påverkar Olafs ledning och personal. Olaf inser att det brådskar med att förbättra planeringen och den strategiska ledningen av utredningarna och med att fastställa och genomföra operativa prioriteringar, regler och förfaranden för utredningarna.

Övervakningskommittén har framhållit vikten av kriterier och prioriteringar för utredningarna som möjliggör optimal användning av befintliga resurser. Kommittén håller med Olafs högsta ledning om att Olaf inte har något akut behov av en personalförstärkning utan snarare behöver omfördela personal och ge anställda som redan finns i huset adekvat utbildning för att lägga om fokus för verksamheten. Dessa åtgärder och initiativ kräver dock att Olafs ledning bidrar med större engagemang och starkare ledarskap.

Under rapporteringsperioden inbjöd Olaf kommitténs ordförande och en del föredragande till tre Olaf-konferenser: konferensen för bedrägeriåklagare i Bryssel, konferensen om korruption som anordnades gemensamt av Eurojust och Olaf i Bryssel och konferensen om korruptionsbekämpning som anordnades gemensamt av ICSTE/ANU/Olaf i Portugal (25).

III – 2 Förbindelser med EU-institutionerna, Olafs samarbetspartner och övriga aktörer

Övervakningskommittén har upprätthållit nära kontakter med EU-institutionerna och med Olafs samarbetspartner och övriga aktörer och är fast besluten att regelbundet utbyta synpunkter med organ som har ett gemensamt intresse av att bekämpa bedrägerier, korruption och olaglig verksamhet som påverkar gemenskapens ekonomiska intressen.

I denna anda sammanträdde kommittén under rapporteringsperioden med kommissionens vice ordförande Siim Kallas, kommissionens generalsekreterare Catherine Day, Europaparlamentets budgetkontrollutskott (Cocobu) och dess ordförande Herbert Bösch, Cocobu-samordnarna och Cocobus föredragande för Olaf och övervakningskommittén, Ingeborg Grässle, direktören för rättsliga och inrikes frågor på rådets sekretariat, Gilles de Kerchove, arbetsgruppen för bedrägeribekämpning under det slovenska ordförandeskapet, biträdande europeiska datatillsynsmannen Joaquín Bayo Delgado och med Europeiska ombudsmannen Nikiforos Diamandouros.

Övervakningskommitténs slutsatser av diskussionerna var att en bättre förståelse och ett närmare samarbete med Olaf hade etablerats inom hela kommissionen, att alla fann det allmänt bekymmersamt att förseningarna kunde få konsekvenser för hanteringen och slutförandet av interna utredningar. Vidare skulle Olafs operativa kapacitet uppskattas mycket på området rättsliga och inrikes frågor och Olafs arbetsfält borde tas upp i samband med överläggningarna om Lissabonfördraget och den europeiska åklagarmyndigheten. På inbjudan av och i samarbete med den spanska riksåklagaren deltog övervakningskommittén i ett internationellt seminarium över detta tema som hade till syfte att förena de organ som arbetar på det rättsliga området för att diskutera den framtida ramen för insatsen mot överträdelser som påverkar unionens ekonomiska intressen och för att dryfta vilken roll Olaf skulle kunna spela inom denna nya struktur.

Övervakningskommittén mötte också den spanske riksåklagaren, Candido Conde-Pumpido, och den federale åklagaren för Belgien, Johan Delmulle, i syfte att bedöma kvaliteten på och nyttan av Olafs utredningsrapporter som överlämnas till de rättsvårdande myndigheterna i medlemsstaterna. Samtidigt ville man främja ett gott informationsflöde mellan Olaf och medlemsstaterna och få myndigheterna i medlemsstaterna att proaktivt genomföra skyldigheten att informera Olaf (26). Det är övervakningskommitténs uppgift att hjälpa Olaf att höja nivån på samarbetet mellan Olaf och medlemsstaterna, vilket är en väsentlig förutsättning för att Olafs utredningar ska lyckas. Under diskussionerna framhölls det att samarbetet är gott och att informationsutbytet flyter mellan åklagarmyndigheterna och de rättsvårdande myndigheterna å ena sidan och Olaf å andra sidan. Åklagarna inom Olafs enhet för rättslig och juridisk rådgivning har en viktig roll för de regelbundna kontakterna och samarbetet med de rättsvårdande myndigheterna i medlemsstaterna.

Ett samarbetsavtal mellan det spanska riksåklagarämbetet och Olaf undertecknades i januari 2008 efter det ovannämnda internationella seminariet. Övervakningskommittén uppmanar Olaf att fortsätta stärka sina förbindelser med myndigheterna i medlemsstaterna, eftersom det konkreta resultatet av Olafs arbete också är beroende av medlemsstaternas bidrag både under själva utredningsskedet och i samband med uppföljningen.

I sina diskussioner med biträdande europeiska datatillsynsmannen, Joaquín Bayo Delgado, framhöll övervakningskommittén att fortlöpande tillgång till Olafs uppgifter krävs för att kommittén ska kunna fullfölja sitt rättsliga mandat att kontrollera utredningar samtidigt som den ser till att bestämmelser om konfidentialitet och skydd av personuppgifter tillämpas i full utsträckning. I juli 2007 avgav Europeiska datatillsynsmannen ett yttrande (27) i vilket han drog slutsatsen att det inte fanns någon grund för antagandet att en överträdelse av bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 45/2001 av den 18 december 2000 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter (28) har ägt rum, förutsatt att övervägandena i yttrandet beaktas fullt ut. Kommittén instämmer i Europeiska datatillsynsmannens rekommendationer och åtar sig att genomföra dem.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

(1) Den första verksamhetsrapporten omfattar perioden från december 2005 till maj 2007 (EUT C 123, 20.5.2008, s. 1).

(2) Se bilaga 1.

(3) Artikel 8 i arbetsordningen för Olafs övervakningskommitté (EUT L 33, 2.2.2007, s. 1).

(4) Arbetsordningen antogs av övervakningskommittén i augusti 2006 och offentliggjordes i februari 2007 (Arbetsordning för Olafs övervakningskommitté (EUT L 33, 2.2.2007, s. 7)).

(5) Två lediga sekretariatstjänster utlystes internt av Olaf i juni 2006. En ledamot av sekretariatet utnämndes i januari 2007 och en i juli 2007.

(6) Se bilaga 5.

(7) Olafs sjunde verksamhetsrapport 2006.

(8) Rekommendation III i övervakningskommitténs verksamhetsrapport för perioden december 2005–maj 2007 och övervakningskommitténs yttrande nr 1/2007 (bilaga 4).

(9) Direktorat B (4 enheter): Jordbruk, Tull I, Tull II, Strukturåtgärder. Direktorat A (4 enheter): Interna utredningar: EU-institutioner; Interna och externa utredningar: EU-organ; Direkta utgifter och bistånd till tredje land; Bistånd till tredje land.

(10) Artikel 11.7 i förordning (EG) nr 1073/1999.

(11) Skäl 10 och artikel 9.2 i förordning (EG) nr 1073/1999.

(12) Se också domen av den 4 oktober 2006 i mål T-193/04, HMT mot kommissionen (punkt 69).

(13) Del 3.3.3.1, s. 76 i Olafs handbok av den 25 februari 2005.

(14) Artikel 1.2 i förordning (EG) nr 1073/1999.

(15) Se slutsatserna i den första verksamhetsrapporten av den 17 oktober 2007 (EUT C 123, 20.5.2008, s. 1) och övervakningskommitténs yttrande nr 1/2007, ”Olafs rapport om utredningar som pågått längre än nio månader”, som ingår i rapporten.

(16) Artikel 12 i förordning (EG) nr 1073/1999 och artikel 5 i kommissionens beslut nr 352/1999.

(17) Direktorat A (4 enheter): Interna utredningar: EU-institutioner; Interna och externa utredningar: EU-organ; Direkta utgifter och bistånd till tredje land; Bistånd till tredje land. Direktorat B (4 enheter): Jordbruk, Tull I, Tull II, Strukturåtgärder.

(18) Övervakningskommitténs yttrande nr 1/2007 ”Olafs rapporter om utredningar som pågått längre än nio månader”.

(19) Se bilaga 4.

(20) Se bilaga 4.

(21) Artikel 6 i kommissionens beslut 1999/352/EG, EKGS, Euratom av den 28 april 1999 (EGT L 136, 31.5.1999, s. 20).

(22) Se bilaga 5.

(23) Enligt artikel 1 i beslutet från Olafs generaldirektör om en ny politik för rekrytering och användning av tillfälligt anställda kan tillfälligt anställda befordras en gång inom sin kategori/tjänstegrupp genom generaldirektörens beslut efter samråd med en gemensam kommitté.

(24) Se bilaga 2, som innehåller en förteckning över yttranden som kommittén antog mellan den 1 december 2006 och den 31 maj 2008.

(25) Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa/Australian National University/Olaf.

(26) Artikel 7 i förordning (EG) nr 1073/1999.

(27) Yttrande från Europeiska datatillsynsmannen om en anmälan för förhandskontroll från Olafs uppgiftsskyddsombud rörande regelbunden övervakning av den utredande verksamheten. Ärende 2007-0073 av den 19 juli 2007.

(28) EGT L 8, 12.1.2001, s. 1.

BILAGA 3

Bryssel den 28 mars 2008

1. Vid sitt möte den 18 och 19 september 2007 beslöt Olafs övervakningskommitté att analysera hur Olaf handlägger ärenden med uppenbart ogrundade anklagelser (prima facie non-cases).

2. För att kunna koncentrera sig på viktigare ärenden införde Olaf 2004 ett förenklat förfarande för uppenbart ogrundade anklagelser. Detta förfarande gäller alla ärenden, där samtliga tillgängliga uppgifter otvetydigt pekar på att Olaf under inga omständigheter är behörig (1) (exempel: klagomål från en medborgare i ett land utanför EU om att de lokala skattemyndigheterna beskattar honom eller henne på oriktigt sätt). Genom förfarandet undviker Olaf att inleda något formellt förfarande och göra en bedömning och kan därför snabbt därefter lägga ned förfarandet.

3. Åren 2003–2007 behandlade Olaf 894 ärenden som uppenbart ogrundade anklagelser. Olafs övervakningskommitté valde i ett representativt stickprov slumpvis ut 212 ärenden med uppenbart ogrundade anklagelser, men såg samtidigt till att dessa ärenden berörde alla operativa direktorat och utredande avdelningar. Det kan här nämnas att det på områdena tull, cigarretter och moms endast förekommer få ärenden med uppenbart ogrundade anklagelser. Efter klarläggande av en rad frågor gällande uppgiftsskydd gav Olaf övervakningskommittén oinskränkt tillgång till alla stickprov.

4. Resultaten av utredningen låter sig sammanfattas på följande sätt.

4.1 Olaf använder i princip reglerna för förfarandet för ärenden med uppenbart ogrundade anklagelser korrekt. — Detta gäller speciellt även följande ärendegrupper som Olaf ofta konfronteras med: — Anonyma anmälningar. — Anmälningar från kverulanter. — Anmälningar som avser rättstvister mellan privatpersoner. Anmälningar som avser nationella program som saknar all koppling till EU:s finanser. — Anmälningar som avser genomförandet av ett av gemenskapens politikområden eller ett gemenskapsprogram. Dylika ärenden förekommer ofta inom de gemensamma jordbruks- och strukturpolitikområdena. I dessa fall är Olaf skyldig att identifiera projektet och ytterligare utreda sakförhållandena med hjälp av vederbörande nationella myndigheter, eller möjligen GD Jordbruk och landsbygdsutveckling eller GD Regionalpolitik. Om resultatet i slutändan inte innehåller tillräckliga misstankar läggs även detta förfarande ned som ett ärende med uppenbart ogrundade anklagelser. Olaf skulle på samma sätt kunna avskriva också dessa ärenden som uppenbart ogrundade anklagelser. Förfarandet för ärenden med uppenbart ogrundade anklagelser har dock fördelen att det varken kräver någon utvärdering eller någon medverkan från Olafs styrelse. Det möjliggör alltså ett förenklat förfarande som leder till samma resultat (att förfarandet läggs ned). — Kommissionens utrednings- och disciplinbyrå (Idoc) informerar Olaf om misstänkta tjänstefel och ställer frågan om Olaf vill ta på sig ärendet. Om Olaf avstår blir ärendet avskrivet såsom varande ett ärende med uppenbart ogrundade anklagelser.

Förfarandet för ärenden med uppenbart ogrundade anklagelser ger följaktligen Olaf möjlighet att utan stora förvaltningskostnader och tidsspillan avskriva ärenden som ligger utanför dess lagliga kompetens.

4.2 Det aktuella förfarandet tillämpas ibland i situationer som inte omfattas av definitionen i Olaf-handboken. Två exempel: — En anonym person ringer Olaf på gratisnumret och lämnar information om påstådda oegentligheter vid användningen av EU-medel och lämnar ett telefonnummer. Olaf gör flera försök att få närmare uppgifter från denna person. Detta visar sig vara omöjligt: Telefonnumret existerar antingen inte eller så går det inte att nå den aktuella personen. Här kan man inte fastställa de ”tillräckligt allvarliga misstankar” som krävs enligt EG-domstolens rättspraxis när det gäller att inleda en utredning. Olaf lägger därför med rätta ned förfarandet. — Ibland gör Olaf en inledande utredning och lägger därefter som en följd av resultatet från utredningen ned förfarandet som en uppenbart ogrundad anklagelse. Det kan med tillfredsställelse konstateras att Olaf inte på ett förhastat sätt avskriver ärenden som uppenbart ogrundade anklagelser, utan att man börjar med att fastställa bakgrundsfakta och först därefter lägger ned förfarandet. — Inte i något av de granskade ärendena har Olaf använt sig av förfarandet för ärenden med uppenbart ogrundade anklagelser för att ”begrava” ärenden, som skulle ha förtjänat en full utredning.

Sammanfattning

Det representativa stickprovet har visat att förfarandet för uppenbart ogrundade anklagelser gör det möjligt för Olaf att avsluta ärenden som ligger utanför byråns lagliga kompetens utan stora förvaltningskostnader och tidsspillan. Olaf använder sig av detta förfarande med den påbjudna försiktigheten. Övervakningskommittén har bland sina stickprov inte hittat något ärende där ett annat förfarande, särskilt då en fullständig utredning, skulle ha varit lämpligt.

(1) Olaf, Operational Manual, s. 76: ”Prima Facie Non-Cases”: Where information is received which clearly and unequivocally does not fall within the competence of Olaf, then the responsible Head of Unit may propose not to refer the information for assessment. The Head of Unit must complete a Prima Facie Non-Case form (Annex 2, Form 19), which must be countersigned by Director B and returned to the Archives for registration, together with the initial information. A CMS record will be opened, but the case will appear on the CMS as closed.