[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den

KOM(2008) XXX

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

EU, Afrika och Kina: Dialog och samarbete mellan tre parter

EN

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

EU, Afrika och Kina: Dialog och samarbete mellan tre parter

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. Inledning 3

2. EU:s politiska initiativ för trepartssamarbetet 5

2.1. Vägledande principer för trepartssamarbete 5

2.2. Konkreta mål för trepartssamarbetet 5

2.3. Utvecklingspolitisk dialog och partnerskap för utveckling 7

3. Slutsatser 8

INLEDNING

Vid början av det tjugoförsta århundradet innebär den nya geopolitiska situationen både utmaningar och möjligheter för alla aktörer. Ingenstans är detta sannare än i Afrika, som nu träder in i en ny tidsålder. Afrika börjar göra sig bemärkt, är mer demokratiskt och dynamiskt och håller på att inta en position där kontinenten kan dra nytta av globaliseringens möjligheter.

Upprättandet av Afrikanska unionen (AU), den stärkta ställningen för Afrikas regionala ekonomiska gemenskaper, de afrikanska modellerna för ekonomisk utveckling (Nepad – det nya partnerskapet för Afrikas utveckling) och demokratiska styrelseformer (African Peer Review Mechanism, APRM) tillsammans med den strategiska planen för Afrikanska Unionen (2004–2007) innebar ett markant avsteg från den bild som Afrika har av sig själv och det sätt på vilket det samarbetar med sina internationella partner. Afrika har nu den fasta föresatsen att hävda sin internationella ställning och börjar att spela en aktiv roll i viktiga globala frågor, såsom när det gäller tryggad livsmedelsförsörjning, energi och klimatförändringar och frågor med anknytning till en ekonomi i förändring.

Afrika har skapat ett nätverk av partnerskap, vilket innebär att Afrika tar ett större ansvar för sin egen utveckling och söker afrikanska lösningar på afrikanska problem. Samtidigt har ett nytt intresse väckts för den afrikanska kontinenten på grund av dess strategiska betydelse i ekonomiskt, säkerhetsmässigt och politiskt hänseende. Detta innebär en genuin och välkommen möjlighet för Afrikas utveckling och dess kamp mot fattigdomen.

EU och Kina är båda partner till afrikanska länder sedan många år tillbaka. EU och Kina är Afrikas första respektive tredje handelpartner och investerare i Afrika. På senare år har de gjort betydande anpassningar av sina strategier som svar på Afrikas omvandling.

Afrika och EU har upprättat ett nytt och omfattande partnerskap som antogs vid det andra toppmötet i Lissabon i december 2007[1]. I den gemensamma Afrika–EU-strategin och den första handlingsplanen för denna som antogs i Lissabon fastställs gemensamma utmaningar, gemensamma intressen och konkreta sektorsbaserade partnerskap med syftet att utrota fattigdomen, uppnå millenniemålen och främja säkerhet, mänskliga rättigheter, demokratiska styrelseformer, hållbar utveckling, regional integration och integration i världsekonomin. I linje med dessa mål och principer har EU, som sammantaget är den största givaren av offentligt utvecklingsbistånd, gått med på att öka sitt bistånd, framför allt till Afrika, och göra det mera effektivt[2], och har åtagit sig att anpassa sin Afrikapolitik till Afrikanska unionens prioriteringar (”egenansvar”). Obundet gåvobistånd och lån på mycket fördelaktiga villkor är de viktigaste ekonomiska instrumenten.

Kina har sedan 1990-talet åter blivit en global maktfaktor och har fördjupat sina kontakter med Afrika. Handeln mellan Kina och Afrika har ökat markant sedan år 2000, kinesiska investeringar i Afrika har ökat betydligt och Kina har erbjudit flera afrikanska länder ökat utvecklingssamarbete. Bland annat har Kina delat med sig av sin erfarenhet av fattigdomsbekämpning. Den nya strategin för Afrika framfördes 2006, när Kina lade fram en vitbok om sin Afrikapolitik som är inriktad på att främja fred och stabilitet, utveckling och gemensamt välstånd[3]. Kinas officiella biståndspolitik går ut på samarbete med tonvikt på suveränitet, solidaritet, fred och utveckling, och huvudprinciperna är icke-inblandning i nationella angelägenheter och uppnående av ömsesidiga fördelar. Handel, investeringar, nyckelfärdiga infrastrukturprojekt samt utbildning i Kina (stipendier) är de viktigaste instrumenten som i huvudsak understöds genom lån och varubistånd[4].

På toppmötet i Peking i november 2006 undertecknade Kina och Afrika ett nytt strategiskt partnerskap inom den ram som fastställts av forumet för samarbete mellan Kina och Afrika (FOCAC[5]). Många observatörer av denna process har konstaterat att man har flera gemensamma mål och intressen när det gäller att främja Afrikas ekonomiska tillväxt och integration i världsekonomin, uppnå av millennieutvecklingsmålen och försöka hantera konflikter och bevara freden.

Både EU och Kina har dessutom ett starkt gemensamt intresse av att främja en stabil och hållbar utveckling i Afrika. Detta faktum har erkänts av EU och Kina: på det tionde toppmötet mellan Kina och EU som hölls i Peking den 28 november 2007 välkomnade EU:s och Kinas ledare ett utökat praktiskt samarbete mellan de båda parterna genom deras befintliga samarbetsmekanismer, i syfte att bidra till fred, stabilitet och hållbar utveckling i Afrika på grundval av jämlikhet och ömsesidiga fördelar. Båda parter enades om att fortsätta sin dialog om Afrika och aktivt utforska möjligheter till och kanaler för samarbete mellan Kina, EU och Afrika inom lämpliga områden.

Den gemensamma Afrika–EU-strategin välkomnar uttryckligen bidrag från andra partner och ställer sig positiv till samarbete med tredjeländer när det gäller att uppfylla de gemensamma målen för partnerskapet, och erbjuder därför en möjlighet att strategiskt länka samman EU:s partnerskap med Afrika respektive Kina, så att båda partnerskapen förstärks.

Frågan är om EU, Afrika och Kina kan göra mer för att stärka sin politiska dialog och sitt politiska samarbete i form av trepartssamarbete[6] som ett komplement till de bilaterala partnerskapen[7]. I detta meddelande framförs tanken att vi bör utgå från konsensus och steg för steg gå framåt för att tillsammans med våra afrikanska och kinesiska partner fastställa en agenda för trepartssamarbete på ett antal områden där vi kan nå största möjliga synergieffekter och ömsesidiga nytta.

EU:S POLITISKA INITIATIV FÖR TREPARTSSAMARBETET

Kommissionen förslår att Afrika, Kina och EU arbetar tillsammans på ett flexibelt och pragmatiskt sätt för att fastställa och behandla ett visst antal områden som lämpar sig för ett trepartssamarbete, och att detta samarbete, där så är möjligt, knyts till befintliga åtaganden inom multilaterala forum, i synnerhet FN. Ett förhållningssätt som går ut på en stegvis utveckling bör intas.

Vägledande principer för trepartssamarbete

- Ett pragmatiskt och progressivt tillvägagångssätt : Praktiskt samarbete ute på fältet. Detta samarbete skulle kunna inriktas på konkreta projekt och sektorer. En sådan resultatinriktad strategi kommer att bidra till fastställandet av gemensamma mål.

- Ett gemensamt tillvägagångssätt : Det praktiska samarbetet kommer att genomföras i full samverkan och efter överenskommelse på varje stadium med intresserade afrikanska partner (på landsnivå eller regional nivå).

- Effektivt bistånd : Syftet med den föreslagna strategin är att a) undvika överlappningar av insatser, b) säkerställa närmare samordning mellan den verksamhet som EU och Kina genomför på landsnivå när det gäller de afrikanska ländernas utvecklingsstrategier och underlätta erfarenhetsutbytet, även Kinas egen erfarenhet av utveckling, och bästa tillvägagångssätt, c) samt att bidra till en förbättring av biståndets effektivitet och till utbyte av erfarenheter, inbegripet om den roll som det offentliga utvecklingsbiståndet och de utländska direktinvesteringarna och andra medel spelar.

Trepartssamarbetet kommer att bidra till att stärka vårt gemensamma ansvar för globalt styre och utveckling.

Konkreta mål för trepartssamarbetet

Trepartssamarbetet föreslås i ett inledningsskede inriktas på följande sektorer, som är av avgörande betydelse för Afrikas stabilitet och utveckling och där samarbetet förväntas generera största möjliga mervärde.

1. Fred och säkerhet i Afrika: Fred och säkerhet är en förutsättning för utveckling. Det ligger därför i Afrikas, EU:s och Kinas intresse att samarbeta för att främja stabilitet och välstånd i Afrikas länder och ekonomier. Samarbetet kommer att ske med Afrikanska unionen och med Kina inom ramen för FN i syfte att stärka uppbyggnaden av den afrikanska freds- och säkerhetsarkitekturen och hjälpa Afrikanska unionen i dess fredsbevarande insatser och arbete för kapacitetsuppbyggnad och utbildning.

2. Stöd till afrikansk infrastruktur: Infrastruktur är grunden för utveckling, handel och investeringar. Utvecklingen av gemensamma strategier och förbättringen av synergieffekterna mellan Afrika, EU och Kina kommer att bidra till att svara på Afrikas enorma behov när det gäller infrastruktur och att förverkliga gemensamma mål. Främjande av trepartssamarbete för att tillhandahålla hållbar infrastruktur till överkomliga priser i Afrika, som förbättrar sammanlänkningen av nätverk och den regionala integrationen liksom villkoren för hållbar utveckling och ekonomisk tillväxt (korridorer för kombinerad transport, telekommunikation, energi, inklusive förnyelsebara energikällor, samt sektoriella strategier). Infrastrukturkonsortiet för Afrika bör spela en central roll, där Afrika, EU och Kina tillsammans med andra länder och internationella organisationer samordnar verksamheten och utbyter erfarenheter. Samordning av prioriteringar som framförts av Afrika (den kortsiktiga handlingsplanen (STAP) och projektet för utarbetande av infrastrukturprojekt inom ramen för det nya partnerskapet för Afrikas utveckling (Nepad – Nepad-IPPF), 2003) skulle också kunna förbättras inom de ramar som tillhandahålls genom partnerskapet om infrastruktur mellan EU och Afrika.

3. Hållbar förvaltning av miljön och naturresurserna är av avgörande betydelse för hållbar tillväxt, bekämpning av klimatförändringar och gemensamma handelsintressen. Ett trepartssamarbete i förbindelse med sådana initiativ som öppenhet inom utvinningsindustrin (EITI), skogslagstiftningens efterlevnad samt förvaltning av och handel med skog (Flegt) samt Kimberleyprocessen skulle kunna hjälpa de afrikanska länderna att förbättra förmågan att på lokal nivå förvalta resurser, bedriva handel och hantera konkurrensen på ett öppet och transparent sätt, så att investeringarna och resultaten i fråga om utveckling maximeras och blir varaktiga på sådana områden som skogsbruk, förnybara energikällor, energieffektivitet, avfallshantering, fiske och gruvdrift. Eftersom det är viktigt att det byggs upp en långsiktig nationell kapacitet som har förmåga till anpassning, framför allt i de länder som är mest utsatta för klimatförändringar, föreslår kommissionen att man ska undersöka möjligheten att inleda ett samarbete med Afrikanska unionens kommission (AUC) och Kina för kapacitetsuppbyggnad inom områdena klimatförändringar och förnybar energi, eventuellt omfattande tekniköverföring och ökad kapacitet för investeringar i mekanismen för ren utveckling (CDM), även inom ramen för ett globalt klimatförändringsavtal efter 2012. En stark miljökomponent bidrar till att säkra livsuppehället för de fattigaste och till att uppnå varaktig fred. Den gemensamma uppbyggnaden av kapacitet kommer att genomföras i enlighet med de bilaterala dialoger som förs på miljöområdet mellan Europeiska kommissionen och Kina och mellan EU och Afrikanska unionen.

4. Jordbruk och en tryggad livsmedelsförsörjning: Att öka produktiviteten inom jordbruket är av avgörande betydelse för att göra framsteg mot uppnåendet av millennieutvecklingsmålen i allmänhet och för att uppfylla millennieutvecklingsmål 1 om fattigdom och hunger i synnerhet. Ett trepartssamarbete skulle kunna förbättra jordbruksproduktiviteten och produktionsnivåerna i Afrika och varaktigt bidra till en tryggad livsmedelsförsörjning, samtidigt som vederbörlig hänsyn tas till de socioekonomiska, miljömässiga och hälsomässiga aspekterna av livsmedelsproduktionen. Kommissionen föreslår att man ska undersöka de synergieffekter som man skulle kunna få av ett trepartssamarbete i fråga om forskning och innovation inom jordbruket, med särskild tonvikt på stapelvaror, kontroll av djursjukdomar samt livsmedelssäkerhet med särskild tonvikt på fastställandet av och överensstämmelse med sanitära och fytosanitära normer. Trepartssamarbetet skulle kunna bakas in i det övergripande programmet för Afrikas jordbruksutveckling (CAADP), som utgör den långsiktiga agendan för Afrikas jordbruksutveckling.

Utvecklingspolitisk dialog och partnerskap för utveckling

För att de ovannämnda målen ska kunna uppnås måste dialogen på central och lokal nivå utvidgas på grundval av den dialog som redan förs mellan EU och Afrika och mellan EU och Kina, och även inkludera FN. Det är viktigt att främja en kultur där utbyte och samråd sker på alla nivåer. Parallellt därmed skulle en dialog kunna upprättas mellan experter i syfte att hjälpa politiska beslutsfattare att förbättra den ömsesidiga förståelsen för respektive politik och strategier och fastställa samarbetsmöjligheter, samtidigt som man bidrar till uppbyggnaden av kapacitet inom forskning och främjar mellanfolkliga kontakter.

En dialog bör upprättas och fördjupas på flera nivåer och utgå från befintliga strukturer och forum:

- På kontinental nivå: För att Afrikas kontinentala och regionala integration ska kunna främjas bör Afrikanska unionens kommission (AUC) spela en viktig roll i den dialog som förs på denna nivå. Chefen för EU:s delegation vid AU i Addis Abeba skulle kunna fungera som kontaktpunkt när det gäller anordnandet av regelbundna och särskilda samråd mellan AU, EU och Kina, särskilt på området fred och säkerhet.

- På regional nivå: Europeiska kommissionen har spelat en unik roll när det gäller att stärka Afrikas regionala ekonomiska gemenskaper och har genom Europeiska utvecklingsfonden ett starkt instrument för samarbete. De regionala strategierna och vägledande programmen skulle kunna bli startpunkten för främjandet av trepartssamarbete inom alla de föreslagna sektorerna, men i synnerhet när det gäller infrastruktur, där bedömningen och genomförandet av omfattande energi- och teleprogram eller korridorer för kombinerad transport kräver ett regionalt synsätt på institutions- och förvaltningsnivå för att nationella ramar ska kunna stödjas[8].

- På landsnivå (ambassadörsnivå) för regelbundet och särskilt utbyte av information och åsikter samt inom ramen för multilaterala ramar upprättade av de berörda länderna.

- Inom ramen för den bilaterala dialogen mellan EU och Kina: Regelbundet ta upp Afrika som en punkt på dagordningen i de samråd som förs mellan EU och Kina, inom ramen för den strategiska dialogen, den gemensamma kommittén och toppmötena mellan EU och Kina. När så är möjligt bör berörda afrikanska motparter delta.

För att främja partnerskapet för utveckling (millennieutvecklingsmål 8) och utvecklingsbiståndets effektivitet (Parisförklaringen om biståndseffektivitet)[9] är det särskilt viktigt att öka det nuvarande informations- och erfarenhetsutbytet med de afrikanska partnerna i fråga om landsstrategier och hur respektive parter genomför och bedömer sin utvecklingspolitik, i syfte att förbättra komplementariteten och arbetsfördelningen, användningen av landsspecifika system, biståndets förutsägbarhet och resultatbaserad styrning med enklare förfaranden när det gäller tillhandahållandet av biståndet. Detta kan ske genom studiebesök, utplaceringar av tjänstemän och regelbundna samråd på central nivå och i olika länder. Samordningsmöten mellan givare skulle kunna utvidgas till samordningsmöten mellan utvecklingspartner, och Kinas skulle kunna bidra till processen med sina erfarenheter. Det internationella centrumet för fattigdomsbekämpning i Kina har som mål att bli en plattform för sådant utbyte och har i detta syfte inlett kontakter med OECD/DAC och traditionella givare, och EU bör stödja dessa ansträngningar. Heiligendammdialogen, som Kina deltar i, kan bidra till ett sådant nytt tillvägagångssätt. OECD:s policy att öka engagemanget och DAC:s nuvarande planer på att utarbeta ett nytt DAC-mandat för att bemöta framtida utmaningar kan också ge nya insikter. Ett trepartssamarbete i Afrika skulle kunna stödja denna process genom att man bidrar med praktisk erfarenhet och viktiga lärdomar som kan ge näring åt de nuvarande debatten om bistånd och utvecklingsbiståndets effektivitet.

SLUTSATSER

I trepartssamarbetet kommer man att gå framåt stegvis, men genom förändringen kan resultaten förbättras när det gäller att effektivt och på det multilaterala planet bemöta de globala utmaningar som utvecklingen innebär. De tre partnerna kan tillsammans utveckla gemensamma intressen och diskutera avgörande globala utmaningar inom ramen för sina bilaterala förbindelser. Processen kommer att stärka deras bilaterala partnerskap och öka Afrikanska unionens förmåga att utöva sin roll som en viktig aktör i Afrikas utveckling och på den internationella arenan. Det övergripande resultatet av detta trepartssamarbete kommer att bidra till det gemensamma ansvaret för globalt styre och utveckling.

Europeiska kommissionen uppmanar EU:s medlemsstater och partnerna i Afrika och Kina att överväga och stödja de ovannämnda förslagen och att samarbeta i utvecklingen av trepartsinitiativ med beaktande av följande:

- Att förbättra samordningen i relevanta internationella organisationer och i samband med initiativ, framför allt afrikanska initiativ, samt fastställa lämpliga metoder för samarbete.

- Att öka besöksutbytet och utbytet av tjänstemän mellan alla parter i syfte att lära sig av varandra och skapa ett nätverk som stöder trepartsdialogen och samarbetet på internationell och central nivå och på landsnivå, samt förbättra informationsflödet.

- Att anordna årliga möten på högre tjänstemannanivå (EU-AU-Kina) enligt ett roterande schema mellan partnerna för att strategiskt samordna dialogen och samarbetet.

- Att inbjuda Afrikanska unionens trojka att delta i den årliga dialog som förs mellan EU och Kina om Afrika.

- Att förbättra forskningen och kunskapsutvecklingen inom de fastställda områdena.

- Att ingå specifika avtal mellan organ, institutioner och sammanslutningar i syfte att främja resultatinriktade gemensamma initiativ.

- Att överlämna detta meddelande till partnerna i Afrika och Kina så att det kan tas upp till diskussion på toppmöten eller ministernivå.

Kommissionen uppmanar därför rådet och Europaparlamentet att anta de ovannämnda förslagen, så att ytterligare diskussioner kan föras med EU:s motparter i Afrika och Kina.

[1] För närmare upplysningar se: http://www.africa-union.org/root/AU/Conferences/2007/December/eu-au/AU_EU.htm

[2] I sitt meddelande ”EU som global partner för utveckling” föreslår kommissionen ett antal åtgärder för att uppmuntra medlemsstaterna att öka biståndets omfattning och effektivitet liksom områden där EU:s politik skulle kunna samordnas på ett bättre sätt.

[3] ”China’s African Policy”, Kinas utrikesministerium (2006), januari 2006.

[4] De exakta beloppen är svåra att fastställa, eftersom Kinas beräkningsmetoder är mycket annorlunda och Kina ännu inte offentliggör någon biståndsstatistik. Vid sidan av centralregeringens program är det många aktörer på landsbygden och många näringslivsaktörer som knyter allt tätare och komplexare förbindelser med Afrika.

[5] Forumet för samarbete mellan Kina och Afrika (FOCAC) invigdes i samband med en ministerkonferens i Peking år 2000. Det tredje mötet i FOCAC hölls på toppnivå i Peking den 3–5 november 2006. För närmare upplysningar se http://english.focacsummit.org/

[6] I enlighet med punkt 19b i Accra-agendan för åtgärder som uppmuntrar till ett trepartssamarbete.

[7] De mera allmänna verkningarna av Kinas uppgång behandlades i kommissionens meddelande från 2006 EU–Kina: Närmare partner med ökat ansvar. Det nuvarande meddelandet inriktar sig särskilt på EU:s respons på de utvecklingsmöjligheter och utmaningar som Afrika står inför genom att Kina framträder som en viktig utvecklingspartner för Afrika.

[8] Sådana regionala insatser kan endast genomföras när vissa villkor (alla slag av förvaltningskapacitet på det regionala planet liksom effektivitet inom sektorn och i regionala organisationer) är uppfyllda för den miljö som är gör det möjligt att utföra de planerade insatserna.

[9] Kina har undertecknat Parisförklaringen om biståndseffektivitet som antogs den 2 mars 2005 och följer aktivt andra signatärstaters och OECD/DAC:s verksamhet i detta avseende. Kina deltar också i uppföljningsprocessen (t.ex. högnivåforumet för biståndseffektivitet i Accra i september 2008).