C 152/105

Yttrande av Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om europeiska gröna obligationer

(COM(2021) 391 final – 2021/0191 (COD))

(2022/C 152/17)

Föredragande: Philip VON BROCKDORFF

Remiss Rådet, 12.8.2021 Europaparlamentet, 13.9.2021 Rättslig grund Artiklarna 114 och 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt Ansvarig sektion Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning Antagande av sektionen 23.11.2021 Antagande vid plenarsessionen 8.12.2021 Plenarsession nr 565 Resultat av omröstningen (för/emot/nedlagda röster) 123/1/4

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 Den ”frivilliga” EU-standarden för gröna obligationer skapar ett system som bygger på öppenhet och tillsyn. Enligt ett sådant system skulle projekt som är i linje med EU-taxonomin för hållbar verksamhet vara berättigade till finansiering, och emittenter skulle behöva lämna ytterligare information både vid tidpunkten för emissionen och därefter genom regelbunden rapportering om hur intäkterna används och vilka effekter projektet har.

1.2 EESK anser att en EU-standard för gröna obligationer också kan innebära avsevärda ekonomiska fördelar för både emittenter och investerare. Detta är möjligt eftersom förslaget syftar till att skapa en universell, trovärdig och förenklad mekanism för utfärdande av gröna obligationer, något som minimerar informationsasymmetrier, samtidigt som standarden höjer emittenternas anseende.

1.3 EESK anser att anpassningen av sådana obligationer till EU:s taxonomiförordning också gör dem lämpliga för finansiering av ekonomisk verksamhet som stöder omställningen till mer hållbara och koldioxidsnåla ekonomier.

1.4 Den föreslagna standarden skulle också bidra till att avsevärt minska den nuvarande osäkerheten vad gäller de typer av tillgångar eller utgifter som rimligen kan klassificeras som grön kapitalanvändning. På grund av ovannämnda anpassning till EU-taxonomin anser EESK dock att det behövs tydlig vägledning från kommissionen som styr investerare mot europeiska gröna obligationer och projekt med positiv miljöpåverkan.

1.5 EESK anser att det är nödvändigt att tillämpa en enhetlig standard för emittenter i samtliga medlemsstater när gröna obligationer vidareutvecklas som en tillgångsklass. Man bör dock inte underskatta den utmaning det innebär för emittenter att uppfylla normerna i EU-taxonomin. Med all sannolikhet skulle de väga kostnaderna för en extern översyn mot fördelarna med att få tillgång till en bredare investerarbas. En sådan situation måste undvikas där privata emittenter föredrar alternativa gröna obligationer och mindre betungande certifieringsförfaranden.

1.6 De föreslagna förfarandena för rapportering och efterlevnad kan också få oproportionerligt stora ekonomiska konsekvenser för små och medelstora företag, som kan komma att uppfatta att EU:s gröna standard är alltför bestraffande, och därmed hindra de gröna obligationerna från att växa ytterligare. Även detta måste undvikas. EESK rekommenderar därför en pragmatisk hållning när det gäller tillsyns- och rapporteringskraven. Att undvika överreglering, även när det gäller företagsemittenter, skulle underlätta antagandet av EU-standarden för gröna obligationer för alla kapitalmarknader. I ekonomier där fossila bränslen fasas ut anses företagsemittenter vara lika viktiga som kommissionens emission av gröna obligationer, och EESK anser att standarder som tillämpas på gröna obligationer som emitteras av den offentliga sektorn å ena sidan och av företagsemittenter å den andra måste konvergera.

1.7 När det gäller emittenter av gröna obligationer utanför EU anser EESK att tillgången till EU:s kapitalmarknader och vice versa bör baseras på en anpassning av taxonomierna mellan jurisdiktioner över hela världen. EESK anser att detta är särskilt viktigt eftersom miljöutmaningar som klimatförändringarna inte kan hanteras av EU på egen hand. Om det inte finns någon gemensam grund för taxonomianpassning med tredjeländer kommer kommissionens förslag till förordning om en frivillig standard för gröna obligationer sannolikt inte bli någon standard för den globala marknaden för gröna obligationer. Den internationella plattformen för hållbar finansiering bör spela en nyckelroll när det gäller att skapa denna gemensamma grund genom att den fungerar som ett forum för dialog mellan politiska beslutsfattare.

1.8 Med tanke på det fortsatta behovet av att prioritera den gröna omställningen parallellt med socialt skydd och skydd av mänskliga rättigheter och arbetstagares rättigheter, välkomnar EESK avslutningsvis det krav som ställs i EU-taxonomin att man i samband med investeringar ska leva upp till principen om att inte orsaka betydande skada och uppfylla vissa minimiskyddsåtgärder. Detta kan dock begränsa omfattningen av taxonomianpassningen med tredjeländer, särskilt om sådana jurisdiktioner inte uppfyller de kriterier som är kopplade till principen om att inte orsaka betydande skada, till exempel inte erkänner rätten till kollektivförhandlingar. Därför föreslår EESK en särskild övervakningskommitté som med deltagande av arbetsmarknadens parter ska övervaka dynamiken på marknaden för gröna obligationer.

2. Allmänna kommentarer

2.1 Den 6 juli 2021 lade Europeiska kommissionen fram ett förslag till ny förordning om en frivillig europeisk standard för gröna obligationer. Den föreslagna förordningen syftar till att göra EU:s finansiella system mer hållbart genom att skapa en ”gold standard” för gröna obligationer som kan jämföras med, och eventuellt anpassas till, andra marknadsstandarder.

2.2 Standarden för gröna obligationer skulle vara öppen för alla emittenter av gröna obligationer, inklusive privata, statliga och andra offentliga emittenter, samt omfatta emittenter även utanför EU.

2.3 Den föreslagna ramen skulle fastställa en frivillig standard för hur företag och offentliga myndigheter kan använda gröna obligationer för att anskaffa medel på kapitalmarknaderna för att finansiera projekt.

2.4 Enligt standardens regler ska emittenterna senast på obligationens förfallodag fördela alla intäkter från emissionen till verksamheter som uppfyller kraven i EU:s taxonomiförordning (EU) 2020/852 ( 1 ) . I förordningen fastställs miljömål, granskningskriterier och prestandatrösklar för ekonomisk verksamhet. En ekonomisk verksamhet anses uppfylla kraven om den a) väsentligt bidrar till ett eller flera av miljömålen, b) inte medför någon betydande skada för andra miljömål och c) är förenlig med skyddsåtgärder på det sociala området och i fråga om styrning.

2.5 Gröna EU-obligationer skulle bidra till finansieringen av långsiktiga projekt (på upp till 10 år) så länge sådana projekt är anpassade till taxonomiförordningens miljömål.

2.6 Gröna EU-obligationer skulle granskas externt i syfte att säkerställa att de är förenliga med de krav som anges ovan, i synnerhet projektens taxonomianpassning. Enligt förslaget ska externa granskare registreras hos Esma och löpande uppfylla villkoren för registrering.

2.7 I händelse av en ändring av EU-taxonomins tekniska granskningskriterier, som anges i taxonomiförordningen, efter en obligationsemission gör förslaget det möjligt för emittenter att fortsätta att kvalificera sig enligt befintliga kriterier i ytterligare fem år. EESK anser dock att om en obligation anses vara ”grön” när den emitteras bör reglerna för hur intäkterna ska anslås inte kunna ändras. I praktiken innebär detta att även om EU-taxonomins granskningskriterier ändras och obligationen inte längre uppfyller de nya kriterierna bör den förbli ”grön” under återstoden av sin löptid. Detta torde bidra till stabila marknader för gröna obligationer.

2.8 Förslaget syftar också till att stärka investerarnas förtroende och skyddsåtgärder och minska riskerna för att projekt som finansieras med gröna obligationer inte uppnår miljömålen. Emittenter av sådana obligationer skulle vara tvungna att genomföra regelbunden rapportering.

2.9 Ett faktablad om den gröna obligationen som anger de slutgiltiga finansieringsmålen för emissionen skulle vara obligatoriskt, och detta faktablad skulle bli föremål för en ”granskning före emission” av en registrerad extern granskare i syfte att säkerställa att obligationen uppfyller kraven i standarden för gröna obligationer.

2.10 Emittenter av gröna obligationer skulle också vara skyldiga att offentliggöra årliga rapporter som visar hur intäkterna från obligationsemissionen är anpassade till EU-taxonomin.

2.11 När alla intäkter från försäljningen av gröna obligationer har anslagits (vilket måste ske innan obligationerna löper ut) måste emittenten få till stånd en ”granskning efter emission”. För vissa emittenter (t.ex. vissa finansinstitut) kommer detta att vara ett årligt krav.

2.12 Det kommer också att krävas att minst en rapport om obligationens totala miljöpåverkan offentliggörs.

3. Särskilda kommentarer

3.1 Kommissionens förslag om en EU-standard för gröna obligationer kommer vid en tidpunkt då efterfrågan på gröna obligationer ökar inom EU. De nuvarande emissionerna av gröna obligationer i EU utgör dock ännu bara 2,6 % av de totala emissionerna av EU-obligationer, så det finns fortfarande en betydande tillväxtpotential. Under andra kvartalet 2021 ökade till exempel utgivningen av gröna obligationer i EU med omkring 30 % jämfört med samma period 2020, vilket visar vilken tillväxtkurva detta område har ( 2 )

3.2 Trots detta finns det en växande oro över den verkliga omfattningen av miljöfördelarna med projekt som finansieras genom emission av sådana obligationer. Termen för att beskriva dessa farhågor är ”grönmålning”. I detta begrepp ingår den ibland ovissa miljövänligheten hos projekt som finansieras genom gröna obligationer. Detta skapar ett trovärdighetsproblem för emittenter som försöker hävda sitt miljörykte, och en informationsasymmetri för investerare som på förhand kan ha svårt att identifiera äkta miljömässigt hållbara projekt.

3.3 Problemet är att gröna obligationer är likadana som alla andra obligationer. Skillnaden är att intäkterna från emissioner av gröna obligationer används till projekt som uppfyller vissa i förväg fastställda miljökriterier. I händelse av fallissemang, liksom vid alla obligationsemissioner, har investerarna vanligtvis tillgång till emittentens hela balansräkning. Mervärdet för investeraren består i att man innehar en obligation som uppfyller hållbara eller miljömässiga mål. Problemet här är dock att definitionen av hållbar verksamhet varierar mellan olika jurisdiktioner inom EU. Det är därför knappast möjligt att jämföra projektens effekter mellan olika jurisdiktioner, som ofta kan vara olika regioner inom en och samma medlemsstat.

3.4 Det finns också ett problem i samband med rapporteringen om användningen av intäkter. Problemen med offentliggörandet av emittenter och informationen till investerarna om hur intäkterna används tenderar att vara mer uttalade i de medlemsstater där lejonparten av de koldioxidsnåla investeringarna kommer att behövas i framtiden.

3.5 Syftet med EU-standarden för gröna obligationer är att ta itu med dessa problem genom att skapa ett system som präglas av öppenhet och tillsyn. Enligt ett sådant system skulle endast projekt som är i linje med EU-taxonomin för hållbar verksamhet vara berättigade till finansiering, och emittenter skulle behöva lämna ytterligare information vid tidpunkten för emissionen, och därefter genom regelbunden rapportering om hur intäkterna används och vilka effekter projektet har. Dessutom kommer endast externa granskare under tillsyn av Esma att få godkänna gröna EU-obligationer. EESK varnar dock för marknadskoncentrationer som syftar till att hålla ner kostnaderna för externa granskare. Till exempel kan en enkel och smidig registreringsprocess ge upphov till konkurrens på området – detta skulle inte äventyra granskarnas kunskaper eller kvalitet.

3.6 EU-standarden för gröna obligationer kan också innebära avsevärda ekonomiska fördelar för både emittenter och investerare. För närvarande skapar frågorna kring trovärdighet och informationsasymmetrier ytterligare kostnader för alla berörda parter, där emittenter genom kostsamma ansträngningar av olika slag, bland annat kostsamma förfaranden för extern granskning och ökad rapportering, försöker visa att de har rätt kvalifikationer, samtidigt som investerare kanske anstränger sig ytterligare för att på ett adekvat sätt identifiera lämpliga hållbara investeringsmöjligheter. Den föreslagna gröna EU-obligationen skulle skapa en universell, trovärdig och förenklad mekanism för utfärdande av gröna obligationer, som skulle minimera informationsasymmetrierna, samtidigt som den genom denna standard avsevärt skulle förbättra emittenternas rykte.

3.7 Europeiska gröna obligationer som är anpassade till EU:s taxonomiförordning är väl lämpade för att finansiera ekonomisk verksamhet som stöder övergången till mer hållbara och koldioxidutfasade ekonomier. Gröna obligationer bör ses som ett förstahandsalternativ, och lämpliga incitament bör skapas för att faktiskt ”miljöanpassa” EU:s finansiella system.

3.8 Förslaget skulle också göra det möjligt för EU-baserade företag att emittera en europeisk grön obligation för att förvärva eller skapa en tillgång som är anpassad till EU-taxonomin, till exempel en ny energieffektiv byggnad. Det skulle följaktligen bli möjligt för företag att öka sin andel av tillgångar som är anpassade till taxonomin. Härvidlag bör dock även de sociala kostnaderna, inklusive kollektiva uppsägningar, beaktas.

3.9 Tack vare den ovannämnda anpassningen till EU-taxonomin skulle den föreslagna standarden också bidra till att avsevärt minska den nuvarande osäkerheten i fråga om de typer av tillgångar eller utgifter som rimligen kan klassificeras som grön användning av kapital, och därigenom skapa ökat förtroende för marknaden för gröna obligationer samt på så sätt bidra till att dels ytterligare stimulera tillväxt och investeringar inom detta framväxande område, dels normalisera grön finansiering. Med tiden kan EU-standarden för gröna obligationer bli verkningsfull, men det behövs vägledning från kommissionen för att styra investerare mot obligationer och projekt av högre kvalitet som verkligen har en positiv inverkan på miljön, och för att skapa en ny tillgångsklass på kapitalmarknaden i EU. Utsikterna till en sådan vägledning är ett annat skäl till varför detta förslag är välkommet.

3.10 Mot denna bakgrund skulle gröna obligationer bli en grundläggande komponent i finansieringen av omställningen till ett koldioxidsnålt samhälle i hela EU. Gröna obligationer har normalt sett långa löptider där kapitalet återbetalas i slutet av löptiden, något som krävs för stora infrastrukturprojekt. Även om användningen av EU-märkningen för gröna obligationer skulle vara frivillig, har investerarna incitamenten att använda den när de försöker mobilisera kapital för projekt med synliga miljöfördelar. Detta är redan i sig en stor fördel, men den största fördelen är själva standarden, som ger ett riktmärke för gröna tillgångar på kapitalmarknaden. Man kan förvänta sig att detta kommer att vidareutveckla gröna obligationer som tillgångsklass, vilket kommer att göra det möjligt för investerare att identifiera en avkastningskurva som är specifik för gröna skuldinstrument. Med en enhetlig standard som är tillämplig på emittenter i alla medlemsstater skulle medel från gröna obligationer och gröna banklån kunna bidra till att mobilisera ytterligare medel för att underlätta övergången till ett koldioxidsnålt samhälle. Detta skulle ytterligare underlättas om man dessutom antar att prissättningen av gröna lån är tillräckligt rimlig.

3.11 EU:s gröna obligation skulle också kunna bli ett riktmärke för gröna obligationer på marknader utanför EU, såsom varit fallet med investeringsfonderna för icke-professionella investerare. EU har i själva verket etablerat sig som en global ledare på området (med 51 % av de emissioner som genomförts globalt av EU-företag och offentliga organ 2020). Standarden för gröna obligationer skulle skapa ytterligare möjligheter till hållbar finansiering för EU-investerare från alla internationella marknader.

3.12 Det är viktigt att fastställa en standard för gröna obligationer. Man bör dock inte underskatta den utmaning det innebär för emittenter att uppfylla normerna i EU-taxonomin. Med största sannolikhet skulle de väga kostnaderna för och komplikationerna med en långdragen process med en extern granskning som ska godkännas och övervakas av Esma mot fördelarna med att få tillgång till en bredare investerarbas. Företagsemittenter kan därför komma att föredra alternativa gröna obligationer och mindre betungande certifieringsförfaranden. Dessa föreslagna förfaranden för rapportering och efterlevnad kan också få oproportionerligt stora ekonomiska konsekvenser för små och medelstora företag, som kan komma att uppfatta att EU:s gröna standard är alltför bestraffande, och därmed hindra de gröna obligationerna från att växa ytterligare. Erfarenheterna av EU-omfattande kapitalmarknadsprodukter, där utnyttjandet inte har varit särskilt uppmuntrande, kan ge en antydan om det potentiella intresset för gröna EU-obligationer.

3.13 Det är därför nödvändigt att EU:s tillsynsmyndighet genomför standarden för gröna obligationer på ett så pragmatiskt sätt som möjligt. Även om kommissionen kommer att vara den största emittenten av gröna obligationer med 250 miljarder euro under de kommande tre åren inom ramen för NextGenerationEU – medlemsstaterna kommer att emittera gröna obligationer för totalt cirka 80 miljarder euro –, kan den privata sektorns roll när det gäller att emittera gröna obligationer inte förringas. Att undvika överreglering när det gäller privata emittenter skulle underlätta antagandet av standarden för gröna obligationer på kapitalmarknaderna i EU. Ett varningens finger är dock på sin plats. Enligt förslaget skulle gröna obligationer som emitteras av den offentliga sektorn i medlemsstaterna inte omfattas av den externa granskning som beskrivs i förslaget. Även om emittenter inom den offentliga sektorn fortfarande skulle vara redovisningsskyldiga inför obligationsinvesterarna, med tanke på medlemsstaternas åtaganden om en omställning till en koldioxidsnål ekonomi, skulle en generell tillämpning av EU:s standard för gröna obligationer garantera detta åtagande. Å andra sidan – om man tillät två typer av gröna obligationer (en för den offentliga sektorn och en för företagsemittenter) skulle det kunna leda till minst två olika standarder.

3.14 Ett annat problem som måste lösas är hur emittenter av gröna obligationer utanför EU ska få tillgång till EU:s kapitalmarknader och tvärtom, därav behovet av att anpassa taxonomierna mellan jurisdiktioner över hela världen. I detta sammanhang är det relevant att hänvisa till den internationella plattformen för hållbar finansiering, som är ett forum för dialog mellan politiska beslutsfattare och som har det övergripande målet att öka mängden privat kapital som investeras i miljömässigt hållbara projekt. Plattformens slutmål är att underlätta mobilisering av privat kapital för miljömässigt hållbara investeringar. Man erbjuder därför ett multilateralt forum för dialog mellan politiska beslutsfattare för att hjälpa investerare att identifiera och utnyttja möjligheter till hållbara investeringar som verkligen bidrar till klimat- och miljömålen. Hur taxonomierna ska anpassas till varandra bör diskuteras och överenskommas inom detta forum.

3.15 Som tidigare nämnts skulle Esma, i egenskap av EU:s tillsynsmyndighet för kapitalmarknaden, spela en avgörande roll för att se till att de föreslagna standarderna tillämpades så pragmatiskt som möjligt. Detta skulle kräva att man utvecklar sin kompetens och stärker sin kapacitet som tillsynsmyndighet för granskarna av EU:s gröna obligationer. Kommissionen fastställer kriterierna för kvalifikationer och öppenhet, vilka utgör en solid grund för Esma. Vi anser att medan Esma stärker sin kapacitet skulle myndigheten samtidigt kunna stödja sina motparter utanför EU att tillämpa liknande standarder och därmed underlätta för investerare i EU att få tillgång till tillväxtmarknader.

3.16 En annan aspekt som bör beaktas är att omställningen till en koldioxidsnål ekonomi i EU kommer att kräva finansiering långt utöver vad som är tillgängligt inom ramen för NextGenerationEU. Den privata sektorn spelar redan en roll i denna omställning, men det krävs mycket mer. Den föreslagna EU-standarden för gröna obligationer skulle därför utöver att underlätta gränsöverskridande finansiering på kapitalmarknaderna ytterligare utveckla en framväxande marknad för gröna obligationer och mobilisera ytterligare emittenter. I den slutliga analysen skulle den föreslagna standarden för gröna obligationer stärka potentiella emittenters och investerares rykte och deras engagemang för hållbar utveckling och miljömål, såsom begränsning av och anpassning till klimatförändringarna, hållbar användning och hållbart skydd av vatten och marina resurser, omställning till cirkulär ekonomi, återvinning, förebyggande av avfall, förebyggande och begränsning av föroreningar samt skydd av sunda ekosystem. De relevanta miljömässiga och sociala målen skulle således ingå i alla företagsstrategier. Dessutom skulle främjandet av ett EU-miljömärke för finansiella produkter, samtidigt som byråkratin minimeras, hjälpa privata företag att anta en sådan strategi.

3.17 Med tiden förväntar sig EESK att investerarna väljer EU-standarder för gröna obligationer, eftersom det skulle säkerställa att medlen används i enlighet med taxonomin, vilket i sin tur skulle underlätta investerarnas krav på information. Därför bör målet vara att anta den föreslagna standarden för gröna obligationer i hela EU, oavsett som det rör sig om den privata eller den offentliga sektorn.

3.18 I detta sammanhang skulle EESK välkomna om den föreslagna standarden ”skyddade” befintliga gröna obligationer och om sådana standarder eventuellt kunde tillämpas på NextGenerationEU-obligationer. Vi är fast övertygade om att gröna obligationer som är anpassade till taxonomin skulle bidra till att miljömålen uppnås. Dessutom förväntar vi oss att EU-standarden för gröna obligationer kommer att öka investerarnas intresse för sådana investeringar och ytterligare utveckla marknaden för gröna obligationer. Samtidigt som detta är goda nyheter för emittenter och investerare, varnar EESK för de utmaningar som nämnts tidigare.

3.19 Om vi blickar framåt och antar att förslaget antas i befintligt skick vore det intressant att bedöma i) i vilken utsträckning investerare, både inom och utanför EU, skulle kräva att emittenter anpassar sig till de föreslagna standarderna eller om förslaget skulle leda till skillnader på marknaden för gröna obligationer mellan EU och resten av världen, och ii) hur det föreslagna genomförandet av en EU-standard för gröna obligationer skulle påverka utvecklingen på marknaden för gröna obligationer inom och utanför EU.

3.20 EESK anser att detta är särskilt viktigt eftersom miljöutmaningar som klimatförändringarna inte kan hanteras av EU på egen hand. Om det inte finns någon gemensam grund för taxonomianpassning med tredjeländer kommer kommissionens förslag till förordning om en frivillig standard för gröna obligationer sannolikt inte bli någon standard för den globala marknaden för gröna obligationer. Detta skulle leda till fragmenterade kapitalmarknader, och att det skulle vara högst osäkert om emittenter från tredjeländer skulle anta kommissionens föreslagna standarder. Detta skulle kunna äventyra tillflödet av de medel som krävs för att hantera de enorma miljöutmaningarna, i synnerhet klimatförändringarna.

3.21 Med tanke på det fortsatta behovet av att prioritera den gröna omställningen parallellt med socialt skydd och skydd av mänskliga rättigheter och arbetstagares rättigheter, välkomnar EESK avslutningsvis det krav som ställs i EU-taxonomin att man i samband med investeringar ska leva upp till principen om att inte orsaka betydande skada och uppfylla vissa minimiskyddsåtgärder. Detta kan dock begränsa omfattningen av taxonomianpassningen med tredjeländer, särskilt om sådana jurisdiktioner inte uppfyller de kriterier som är kopplade till principen om att inte orsaka betydande skada, till exempel inte erkänner rätten till kollektivförhandlingar. I detta syfte föreslår EESK en särskild övervakningskommitté som ska övervaka dynamiken på marknaden för gröna obligationer, med deltagande av arbetsmarknadens parter.

Bryssel den 8 december 2021. Christa SCHWENG Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

(1) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/852 av den 18 juni 2020 om inrättande av en ram för att underlätta hållbara investeringar och om ändring av förordning (EU) 2019/2088 (EUT L 198, 22.6.2020, s. 13).

(2) Climate Bonds Initiative (2021). Regional breakdown of green bond issuance, by volume of issuance.