MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN OM DEN RÄTTSLIGA STATUSEN FÖR EUROPEISKA UNIONENS STADGA OM DE GRUNDLÄGGANDE RÄTTIGHETERNA

UTFORMNINGEN AV UTKASTET TILL STADGA

1. Arbetet med ett utkast till stadga är färdigt. När konventet med ansvar för utarbetandet av stadgan sammanträdde den 2 oktober 2000 konstaterade dess ordförande att det rådde stor enighet om utkastet och överlämnade det sedan till Europeiska rådets ordförande. [1]

[1] CHARTE 4487/00 (CONVENT 50) av den 28 september 2000.

Utkastet innebär ett konkret tillskott. Rättigheter som tidigare varit utspridda i olika internationella och nationella dokument samlas i en och samma text och bildar därmed själva kärnan i de gemensamma europeiska reglerna för grundläggande rättigheter.

2. Det är en väl avvägd text som innehåller betydelsefulla nyheter:

- Alla rättigheter för enskilda, dvs. medborgerliga rättigheter, politiska, ekonomiska och sociala rättigheter samt rättigheter för EU-medborgare, samlas i en enda text. Där fastslås alltså mycket tydligt principen om rättigheternas odelbarhet. I tidigare europeiska och internationella texter har man hittills gjort åtskillnad mellan medborgerliga och politiska rättigheter å ena sidan och ekonomiska och sociala rättigheter å den andra, men i utkastet till stadga har alla rättigheter i stället delats in under ett antal huvudprinciper: den mänskliga värdigheten, de grundläggande friheterna, jämlikhet mellan människor, solidaritet, medborgarnas rättigheter och rättskipning.

- I enlighet med principen om rättigheternas universella karaktär gäller de flesta rättigheterna i utkastet var och en, oavsett nationalitet och hemvist. Det finns dock rättigheter som är direkt knutna till EU-medborgarskapet (t.ex. rätten att delta i val till Europaparlamentet och kommunala val) och rättigheter för särskilda grupper (t.ex. barn och arbetstagare när det gäller vissa av de sociala rättigheterna).

- Utkastet är mycket modernt eftersom det innehåller rättigheter som visserligen inte är helt nya (som skydd av personuppgifter och bioetiska rättigheter), men som tillkommit för att ta hänsyn till utvecklingen av informations- och gentekniken, nu och i framtiden.

- Utkastet lever också upp till nutidens starka och berättigade krav på öppenhet och opartiskhet inom EU-administrationen, eftersom det innehåller rätten till att ta del av Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar och rätten till god förvaltning. Utkastet är en kodifiering av EG-domstolens praxis på området.

- Det könsneutrala språket i texten bör än en gång betonas. Utkastet vänder sig till alla utan att något av könen har företräde.

- Texten är tydlig och kortfattad för att lätt kunna förstås av de personer som den riktar sig till. Detta är det första villkoret för att kunna uppfylla den önskan som formulerades av Europeiska rådet i Köln om att de grundläggande rättigheternas utomordentliga betydelse och räckvidd "skall förankras på ett för medborgarna synligt sätt". Det är också ett villkor för att stadgans alla fördelar för rättssäkerheten skall få fullt genomslag vid unionsrättens praktiska tillämpning.

3. Eftersom utkastet har utformats med hänsyn till kraven i kommissionens meddelande av den 13 september [2] har kommissionens företrädare i konventet gett det sitt fulla stöd.

[2] KOM (2000) 559 slutlig.

Kommissionen är övertygad om att stadgan innebär ett verkligt tillskott som kommer att säkra dess framtida framgång, oavsett vilken status den slutligen får.

STADGANS STATUS OCH VERKNINGAR

4. Frågan om stadgans status har stått i centrum av debatten ända sedan Europeiska rådets beslut i Köln att utarbeta ett utkast till stadga. Stats- och regeringscheferna har beslutat att besvara frågan i två steg:

- först skall stadgan formellt proklameras av Europaparlamentet, kommissionen och rådet,

- därefter skall det undersökas "om och eventuellt på vilket sätt stadgan skulle kunna tas in i fördragen" [3].

[3] Ordförandeskapets slutsatser från Europeiska rådets möte i Köln den 3-4 juni 1999, bilaga IV.

5. Många har redan tagit ställning i frågan.

Europaparlamentet har i två resolutioner av den 16 mars [4] och den 2 oktober 2000 [5] klart tagit ställning för en bindande stadga som bör införas i fördragen. Ekonomiska och sociala kommittén [6] och Regionkommittén [7] framför samma åsikt i sina respektive yttranden i september 2000.

[4] Europaparlamentets resolution A5-0064/2000 om utarbetandet av en stadga om grundläggande rättigheter i

[5] Europaparlamentets resolution B5-767/2000 om stadgan om de grundläggande rättigheterna i Europeiska

[6] Ekonomiska och sociala kommitténs resolution 1005/2000, antagen den 20 september 2000.

[7] Regionkommitténs resolution 140/2000, antagen den 20 september 2000.

Företrädarna för det civila samhället har nästan enhälligt framfört samma krav vid de utfrågningar som anordnats av konventet. Det är knappast troligt att de förväntningar som beslutet att utarbeta en stadga har skapat hos allmänheten enbart kan tillfredsställas genom att EU-institutionerna proklamerar stadgan utan att sedan införa den i fördragen.

Många av konventets ledamöter från olika grupper och politiska strömningar har uttalat sig för att stadgan skall tas in i fördragen.

I sitt meddelande av den 13 september förband sig kommissionen slutligen att lägga fram ett meddelande om stadgans status.

6. Kommissionen uttalade sig om stadgans status i svaret på en muntlig fråga i Europaparlamentet i december 1999 [8]. Kommissionen förklarade då att konventet både under arbetets gång och i det slutliga resultatet borde lämna två möjligheter öppna beträffande stadgans slutliga status, allt enligt stats- och regeringschefernas önskan: en rättsligt bindande text i fördragen eller en formell politisk förklaring.

[8] Muntlig fråga 0-0698/99 från David Martin.

Kommissionen klargjorde också att utkastet till stadga skall uppfylla två huvudmål, nämligen synlighet för medborgarna och rättssäkerhet inom de områden där unionsrätten tillämpas.

7. Ända sedan arbetet inleddes har konventet därför, även på inrådan av sin ordförande Roman Herzog, haft som mål att utforma texten "som om" den senare skulle tas in i fördragen för att på så sätt överlämna det slutgiltiga valet till Europeiska rådet.

8. Denna "som om-metod" har satt en tydlig prägel på konventets arbete. Om stadgan enbart skulle ha utformats som en politisk förklaring skulle utkastets allmänna bestämmelser (kapitel VII), som är de viktigaste och svåraste, inte ha behövts.

Betydelsen av dessa bestämmelser måste understrykas: de är en garanti för stadgans framtida framgångar.

I bestämmelserna preciseras att stadgan är ett verktyg för att kontrollera att institutionerna och medlemsstaterna respekterar de grundläggande rättigheterna när de agerar inom ramen för unionsrätten. Detta framgår klart av artikel 51.1 där det slås fast att stadgan riktar sig till unionens institutioner och organ samt till medlemsstaterna endast när de tillämpar unionsrätten.

9. Men bestämmelserna skall också ge svar på de mycket viktiga frågor som uppstår om stadgan förs in i fördragen.

Kommissionen anser att utkastet till stadga innehåller följande relevanta svar:

- Unionsrättens självständiga ställning: det är viktigt att stadgan integreras väl i EU:s rättsliga system och att de rättsliga principer som detta bygger på respekteras. Detta gäller framförallt gemenskapsrättens självständiga ställning i förhållande till internationell rätt och medlemsstaternas nationella rätt. Stadgan uppfyller detta krav. Det uttryckliga erkännandet i artikel 52.3 sista meningen är särskilt tillfredsställande: det finns ingenting som hindrar unionsrätten från att ge ett mer långtgående skydd än det som garanteras av Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

- Stadgans förhållande till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna: risken för att det uppstår skillnader mellan de rättigheter och friheter som garanteras av Europeiska konventionen och de som finns i stadgan, liksom risken för att domstolarna i Strasbourg och Luxemburg utvecklar en skild praxis, har noggrant analyserats under arbetet med utkastet. Lösningarna i artikel 52.3 är helt tillfredsställande; det råder samma breda enighet om dem som om de övriga bestämmelserna i utkastet, och de har också fått stöd av Europarådets observatörer i konventet. Rättigheterna i stadgan har samma betydelse och räckvidd som motsvarande rättigheter i Europeiska konventionen utan att det påverkar principen om unionsrättens självständiga ställning. Risken för att praxisen kommer att skilja sig åt mellan Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna och EG-domstolen bör därmed ha undanröjts. I utkastet till stadga sägs det naturligtvis inte något om unionens eventuella anslutning till Europeiska konventionen, och det förblir också en öppen fråga. Stadgan minskar inte fördelarna med en anslutning, som skulle medföra en utomstående kontroll av respekten för de grundläggande rättigheterna inom unionen. En anslutning innebär inte att det blir mindre viktigt att utarbeta en stadga för Europeiska unionen.

- Stadgans förhållande till unionens befogenheter och respekten för subsidiaritetsprincipen: stadgan kan inte leda till att gemenskapens befogenheter eller unionens uppgifter utvidgas. Subsidiaritetsprincipen skall också respekteras. Artikel 51 är helt klar på denna punkt, liksom ingressens femte stycke som vittnar om att upphovsmännen till utkastet har varit mycket uppmärksamma på dessa frågor.

- Stadgans förhållande till medlemsstaternas författningar: man hade kunnat frukta att medlemsstaterna hade blivit tvungna att ändra sina författningar på grund av stadgan. Så är inte fallet. Det beror inte på någon allmän bestämmelse om detta i utkastet, utan på rättigheterna i det. Under konventets arbete har man under alla omständigheter tagit hänsyn till de synpunkter som framförts för att uppnå detta mål, framförallt från regeringsföreträdare. Det står klart att stadgan inte ersätter medlemsstaternas konstitutionella bestämmelser om de grundläggande rättigheterna. Förhållandet mellan unionens primärrätt, där stadgan skulle ingå om den infördes i fördragen, och nationell rätt kommer inte heller att påverkas.

- En betydligt ökad rättssäkerhet: i nuläget står det klart för kommissionen att stadgan inte innebär att rättssäkerheten riskeras i fråga om de grundläggande rättigheterna. Rättssäkerheten kommer tvärtom att öka betydligt. EG-domstolen är idag tvungen att använda sig av spridda och ibland oklara källor för att tolka de grundläggande rättigheterna, men innehållet i stadgan kommer att kunna tjäna som klara riktlinjer för det arbetet. Man bör också betona att stadgan inte kommer att ändra de rättsmedel och den domstolsstruktur som finns angivna i fördragen, eftersom den inte öppnar några nya vägar till gemenskapsdomstolarna.

10. Mot bakgrund av ovanstående är det följaktligen rimligt att anta att stadgan kommer att få långtgående verkningar, även juridiskt, oavsett vilken status den får. Som kommissionen påpekade under debatten i Europaparlamentet den 3 oktober 2000 [9] kommer rådet och kommissionen, som formellt skall proklamera stadgan, att i det framtida lagstiftningsarbetet knappast kunna bortse från en text som utarbetats av en arbetsgrupp med full europeisk och nationell legitimitet på begäran av Europeiska rådet.

[9] Muntlig fråga 0-0115/00 från Giorgio Napolitano.

Det är också sannolikt att EG-domstolen kommer att låta sig inspireras av stadgan på samma sätt som skett med andra texter om de grundläggande rättigheterna. Man kan förvänta sig att stadgans bestämmelser under alla omständigheter blir bindande såsom generella principer för gemenskapsrätten genom EG-domstolens tolkning.

11.Kommissionen anser att stadgan på grund av sitt innehåll, sin juridiskt stringenta lydelse och sitt starka politiska och symboliska värde förr eller senare bör föras in i fördragen. Enligt kommissionen är det alltså varken en teoretisk eller dogmatisk fråga. Ett införande av stadgan bör bygga på effektivitetshänsyn och sunt juridiskt förnuft. Med hänsyn till synlighet och rättssäkerhet är det därför att föredra att stadgan görs bindande i sig själv och inte bara genom rättspraxis

I praktiken är frågan när och hur stadgan skall införas i fördragen.

VAD MÅSTE BESLUTAS IDAG -

12. Kommissionen är medveten om hur viktigt det är att stadgan kan nå full verkan i framtiden. Den vill emellertid inte överlasta den politiska dagordningen, som redan nu är mycket omfattande. Det är i stället upp till stats- och regeringscheferna att ta klar ställning i frågan. Kommissionens politiska bedömning är dock att varje beslut i denna fråga bör ske på följande klara villkor:

* Att på förhand utvärdera stadgans innehåll.

* Att öka rättssäkerheten.

* Att göra rättigheterna synliga för medborgarna.

* Att hela EU-samarbetet skall bygga på de värden som utgörs av de grundläggande rättigheterna.

Kommissionen vill dessutom understryka att stats- och regeringscheferna har en rad möjligheter, både när det gäller de praktiska formerna och tidtabellen för att införa stadgan i fördragen.

När det gäller tidtabellen skulle Europeiska rådet redan nu kunna föra upp frågan på dagordningen för den pågående regeringskonferensen genom ett beslut vid Europeiska rådets möte i Biarritz. Man kan dock inte behandla frågan utan att ta hänsyn till det arbete som Europeiska rådet redan har fastställt för den pågående regeringskonferensen och inte heller bortse från den omorganisation av fördragen som kommissionen har föreslagit regeringskonferensen i sitt meddelande av den 12 juli 2000 om ett grundfördrag för Europeiska unionen [10].

[10] KOM (2000) 434 slutlig.

Enligt kommissionen finns det en mycket nära koppling mellan att omarbeta fördragen och att föra in stadgan i dem. Därför måste stats- och regeringscheferna vid mötet i Nice åtminstone fatta beslut om att inleda en process i denna riktning med klara mål, former och förfaranden.

Det är det enda sättet att ge medborgarna nödvändig information och komma fram till hur man praktiskt skall gå till väga för att nå ett gott resultat.

När det gäller de praktiska formerna för införandet skulle Europeiska rådet, när tidpunkten är inne, till exempel kunna föreslå att stadgans artiklar helt enkelt införs i Fördraget om Europeiska unionen i en ny avdelning "Grundläggande rättigheter" eller att de läggs in i ett protokoll till fördragen.

Frågan är om artikel 6.2 i Fördraget om Europeiska unionen måste ändras eller inte. Även om man lämnar dörren öppen för en möjlig framtida utveckling borde det åtminstone stå klart för alla att man mot bakgrund av artikel 6.2 inte kan bortse från stadgan som en formell politisk förklaring. Kommissionen anser att frågan bör diskuteras vid regeringskonferensen efter Europeiska rådets möte i Biarritz. Man bör diskutera en eventuell ändring av denna bestämmelse i Fördraget om Europeiska unionen utan att glömma den tågordning som fastställts i slutsatserna från Europeiska rådet i Köln, dvs. att stadgan skall proklameras vid Europeiska rådets möte i Nice och därefter eventuellt införas i fördragen.