[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 15.11.2007

SEK(2007) 1497

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONEN

Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om en uppförandekod för datoriserade bokningssystem

SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN{KOM(2007) 709 finalSEK(2007) 1496}

1. INLEDNING

Detta dokument innehåller en sammanfattning av konsekvensanalysen om problemen med det nuvarande regelverket för datoriserade bokningssystem för lufttransportsektorn. Här analyseras också de olika politiska möjligheter som står till buds för att hantera dessa problem.

Med hjälp av datoriserade bokningssystem får abonnenter omedelbar information om tillgången på lufttransporttjänster och om biljettpriser. Systemen gör det möjligt för traditionella resebyråer och Internetresebyråer att omedelbart bekräfta bokningarna på konsumenternas vägnar. För närvarande finns det fyra större leverantörer av datoriserade bokningssystem på den europeiska marknaden: Amadeus, Sabre, Galileo och Worldspan (de två sistnämnda håller på att slås samman).

2. FÖRORDNING 2299/89 OCH DE ÄNDRADE MARKNADSFÖRHÅLLANDENA

Uppförandekoden för datoriserade bokningssystem fastställdes för första gången 1989 i och med antagandet av förordning 2299/89. Vid den tiden gjordes den övervägande majoriteten flygbokningar via datoriserade bokningssystem. Inför flygresor hade konsumenterna praktiskt taget endast tillgång till en enda informations- och distributionskanal, och det var den som de datoriserade bokningssystemen och resebyråerna tillhandahöll. Dessutom ägdes och kontrollerades de flesta av de datoriserade bokningssystemen av flygbolagen. Dessa förhållanden skapade tillsammans särskilda risker för konkurrensbegränsningar som inte kunde regleras med allmänna konkurrensregler. Därför behövdes särskilda regler i form av en uppförandekod. De datoriserade bokningssystemen är komplexa och multinationella och de stöder den inre marknaden för lufttransport, vilket innebär att en förordning på EU-nivå ger ett mervärde i denna sektor.

Förändrade ekonomiska villkor och förändrad teknik för de datoriserade bokningssystemen förändrar gradvis de konkurrensvillkor, som uppförandekoden inrättades för att hantera. För det första äger många flygbolag nu inte längre de datoriserade bokningssystemen. Tre av de fyra datoriserade bokningssystemen (Galileo, Worldspan och Sabre) ägs inte längre av flygbolag, medan tre flygbolag har minoritetsandelar i Amadeus. För det andra har konsumenterna numera tillgång till en mängd informations- och bokningskanaler för lufttransporttjänster, och det tack vare utvecklingen av alternativa distributionskanaler, såsom flygbolagens webbplatser och deras teletjänstcentraler. Omkring 40 % av alla flygbiljetter i EU bokas via alternativa kanaler och omkring 60 % via resebyråer och datoriserade bokningssystem.

Uppförandekoden blir allt sämre anpassad till de villkor som råder på marknaden och skapar ekonomisk ineffektivitet. Bestämmelserna i uppförandekoden ökar kostnaderna för de datoriserade bokningssystemens tjänster (de kostnaderna utgör i genomsnitt 10 euro per tur- och returbiljett), och begränsar dessa bokningssystems möjligheter att vara flexibla och anpassa sina tjänster till flygbolagens och resebyråernas specifika behov. Framför allt hämmas priskonkurrensen av uppförandekodens krav på likabehandling med hänsyn till bokningsavgifter, och flygbolagens förhandlingsfrihet begränsas av förbudet mot att erbjuda olika biljettprisvillkor i olika datoriserade bokningssystem. Den bristande konkurrens som blir följden av detta ger högre bokningsavgifter och skapar ett system med ekonomiska räntor till fördel för de datoriserade bokningssystemen och resebyråerna, på flygbolagens och passagerarnas bekostnad.

Högre bokningsavgifter än nödvändigt uppmuntrar flygbolagen att distribuera en allt större del av sina biljetter via de alternativa distributionskanalerna, såsom sina egna webbplatser, som är mindre kostsamma och tekniskt mer flexibla. Många lågprisflygbolag använder sig inte alls av de datoriserade bokningssystemen och ingår därmed inte i utbudet hos många resebyråer.

Eftersom marknaderna för datoriserade bokningssystem har avreglerats i andra delar av världen är det dessutom nödvändigt att se till att flygbolag och leverantörer av datoriserade bokningssystem inom och utanför EU konkurrerar på lika villkor.

3. ALLMÄNHETENS MÖJLIGHETER ATT LÄMNA SYNPUNKTER

Ett öppet samråd på Internet genomfördes mellan den 23 februari 2007 och den 27 april 2007. I samband därmed offentliggjorde kommissionen ett samrådsdokument som gav en överblick över den senaste tidens marknadsutveckling, framför allt utvecklingen av alternativa distributionskanaler, framväxandet av ägarskaps- och kontrollstrukturen för de datoriserade bokningssystemen och avregleringen av marknaden i Förenta staterna.

Berörda parter och intresseorganisationer var den 2 maj 2007 inbjudna till ett möte i Bryssel för att ge en kort presentation av sina bidrag.

Kommissionen tog emot 48 bidrag från enskilda eller från deras representativa organ, från lufttrafikföretag och leverantörer av datoriserade bokningssystem och av IT-tjänster, konsumenter/resenärer, resebyråer och järnvägstransportföretag.

Samrådsdokumentet är en sammanfattning av dessa bidrag. De enskilda (icke-konfidentiella) bidragen finns tillgängliga på följande webbplats:

http://ec.europa.eu/transport/air_portal/consultation/2007_04_27_en.htm.

Det offentliga samrådet visade att de flesta berörda parterna är positiva till att uppförandekoden anpassas till rådande villkor, samtidigt som de vill bevara grundläggande bestämmelser som ser till att abonnenterna får neutral information och skyddar mot potentiellt missbruk när det finns nära kopplingar mellan lufttrafikföretag och leverantörer av datoriserade bokningssystem.

4. ALTERNATIVA POLITIKÅTGÄRDER

I denna konsekvensanalys jämförs två alternativa översyner – delvis eller fullständig avreglering – med alternativet ”ingen förändring” som utgångspunkt. Det första alternativet – delvis avreglering – har delats upp i ytterligare tre delalternativ som skiljer sig åt när det gäller skyddsåtgärder vid nära koppling mellan flygbolag och datoriserade bokningssystem. Samtliga alternativ syftar till att öka utrymmet för konkurrens på marknaden för datoriserade bokningssystem:

- Alternativ 0: Ingen förändring.

- Alternativ 1: Delvis avreglering.

- Alternativ 1a: Delvis avreglering där flygbolagen skiljs från de datoriserade bokningssystemen. Enligt detta alternativ förbjuder man lufttrafikföretag att kontrollera systemleverantörerna och vice versa.

- Alternativ 1b: Delvis avreglering med särskilda bestämmelser för moderföretag till datoriserade bokningssystem. Enligt detta alternativ behåller man kravet på att moderföretag ska delta på lika villkor i andra datoriserade bokningssystem än sitt eget och förbudet mot att koppla användandet av ett särskilt bokningssystem till fördelar respektive nackdelar för resebyråerna.

- Alternativ 1c: Delvis avreglering utan särskilda bestämmelser för moderföretag till datoriserade bokningssystem.

- Alternativ 2: Fullständig avreglering (avskaffande av uppförandekoden).

5. JÄMFÖRELSE AV ALTERNATIVEN

Alternativet ”ingen förändring” har avvisats på grund av att den nuvarande förordningens begränsningar av prissättning och förhandlingsfrihet har växande negativa konsekvenser; framför allt leder de till höga distributionskostnader. Dessa kostnader gör att flygbolagen lägger om en allt större del av sin försäljning till alternativa distributionskanaler.

Större spelrum vid fastställandet av bokningsavgifterna skulle stimulera marknaden med datoriserade bokningssystem ytterligare, genom att flygbolagen får möjlighet att använda sin naturliga förhandlingsförmåga och genom att bokningssystemen tvingas att konkurrera mer aggressivt om transportföretags deltagande utifrån pris och tjänsternas kvalitet. Lägre bokningsavgifter uppmuntrar flygbolagen att tillhandahålla ett större biljettutbud via resebyråerna och erbjuda alla konsumenter – även de som inte har tillgång till Internet – ett större urval av resmöjligheter.

Men fullständig avreglering (alternativ 2) har förkastats på grund av rådande marknadsvillkor. Många affärsresande är fortsatt mycket beroende av en enda distributionskanal bestående av resebyråerna och de datoriserade bokningssystemen. Detsamma gäller resande i medlemsstater där Internetanvändningen är liten. Mindre än hälften av befolkningen i EU har tillgång till Internet – som är den vanligaste alternativa distributionskanalen. I Förenta staterna däremot har 70 % av befolkningen tillgång till Internet (skillnaderna mellan enskilda delstater är mindre än skillnaderna inom EU) och Internetförsäljningen är ett mer utvecklat alternativ till de datoriserade bokningssystemen.

Under dessa omständigheter är riskerna för konkurrensbegränsningar högre än i andra ekonomiska sektorer och de allmänna konkurrensreglerna är inte tillräckliga, särskilt inte när det finns nära kopplingar mellan flygbolag och datoriserade bokningssystem. Dessutom skulle vissa former av marknadsagerande hos de datoriserade bokningssystemen (t.ex. partiska textbilder) vara negativa för konsumenterna, även om de inte orsakades av konkurrensbegränsningar.

Förordning 2299/89 ska upphävas enligt kommissionens strategi för förenkling av lagstiftningen[1]. Slutsatserna av denna konsekvensanalys blir att det finns utrymme för förenklingar av förordningen, men de särskilda marknadsvillkoren gör det nödvändigt att behålla sektorsspecifika regler. Det framgår av konsekvensanalysen att alternativ 1b ger gynnsammast resultat när det gäller ökad konkurrens, skydd mot konkurrensbegränsningar, neutral, tydlig och fullständig information för kunder och främjande av järnvägstransport i de datoriserade bokningssystemens textbilder.

6. YTTERLIGARE ÅTGÄRDER

För vart och ett av de utvalda alternativen har följande ytterligare frågor undersökts:

1. Enligt konsekvensanalysen finns det inte behov av att ändra definitionen av ”moderföretag”.

2. I konsekvensanalysen förespråkas en förenkling av de föreskrifter som gäller den primära textbilden, samtidigt som man behåller skyddsåtgärderna för att säkerställa en neutral presentation av resmöjligheterna.

3. Om en systemleverantör rangordnar resmöjligheter efter biljettpriset, ska biljettpriserna i enlighet med kommissionens förslag till förordning om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttransporttjänster i gemenskapen (KOM2006/396) anges inklusive alla tillämpliga skatter och obligatoriska avgifter.

4. Resebyråernas identitet får inte längre framgå på databand med saluföringsinformation (Marketing Information Data Tapes, MIDT). Det finns dock inget behov av att upprätthålla särskilda bestämmelser om grupperade inköp av sådana databand.

5. I samband med delvis avreglering kan många av bestämmelserna rörande avtal mellan systemleverantörer och abonnenter upphävas eller förenklas. Ett skydd bör dock finnas kvar mot orimliga avtalsvillkor, framför allt för de mindre resebyråerna.

[1] Kommissionens meddelande till rådet, Europaparlamentet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén om genomförande av gemenskapens Lissabonprogram: en strategi för förenkling av lagstiftningen, KOM(2005) 535, 25.10.2005, s. 15.