KOMMISSIONENS MEDDELANDE TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET om den gemensamma asylpolitiken och Agendan för internationellt skydd (Kommissionens andra rapport om genomförandet av meddelandet KOM(2000) 755 slutlig av den 22 november 2000)

INNEHÅLL

INLEDNING

1. Bakgrunden till antagandet av Agendan för internationellt skydd och dess betydelse för Europeiska unionen

2. Europeiska unionens prioriteringar

2.1 Tillgång till skydd

2.2 Hållbara lösningar

2.3 Fördelning av ansvaret mellan EU och tredje land

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

BILAGA : GENOMFÖRANDE AV DEN FÖRSTA FASENS LAGSTIFTNINGSPROGRAM OCH KOMPLETTERANDE ÅTGÄRDER

1. Lagstiftning i den första fasen

2. Administrativt samarbete och kompletterande åtgärder

3. Annan utveckling

4. En öppen samordningsmetod för asylfrågor, informationsutbyte och gemensam analys

INLEDNING

Den period som omfattas av rapporten (december 2001 till februari 2003) har varit en viktig etapp i arbetet med att inrätta och utveckla ett gemensamt europeiskt asylsystem. Som framgår av bilagan till detta meddelande har det gjorts betydande framsteg när det gäller att genomföra den första fasen i enlighet med slutsatserna från Europeiska rådets möte i Tammerfors. Till detta kommer de kompletterande åtgärder som skall ge den nya politiken på området kött på benen. Även om arbetet inte har gått riktigt lika snabbt som planerat så ligger det ändå inom ramen för de frister som fastställdes vid Europeiska rådets möte i Sevilla. Vidare har dessa framsteg i vissa fall skett till priset av minskad faktisk verkan av harmoniseringsinsatserna och en mycket låg miniminivå på de normer som antagits. Den främsta orsaken till detta är kravet på enhällighet vid antagandet av rättsakter på detta område. En annan är medlemsstaternas svårigheter att frångå sin egen politik när det gäller asylfrågor. Utöver de framsteg som Nicefördraget innebär, har konventets arbete och kommissionens bidrag i denna fråga satt fokus på detta problem. Det är mycket önskvärt att rådet drar lärdom av detta skede i förhandlingarna, så att de instrument som finns kvar på bordet kan antas under 2003. Direktivet om asylförfaranden är av största betydelse i detta sammanhang.

Åtagandena från Tammerfors är således på god väg att förverkligas. Grunderna för den andra harmoniseringsfasen, som på längre sikt skall leda till ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status för asylsökande, håller nu på att läggas genom en rad viktiga undersökningar, förstärkning av det administrativa samarbetet och inrättande av verktyg för att underlätta övergången, till exempel Kommittén för invandrings- och asylfrågor och Eurasil. Krisen i asylsystemet blir dock alltmer uppenbar i vissa medlemsstater och det finns ett växande missnöje i den allmänna opinionen. Asylsystemen missbrukas och problemet med "blandade" migrationsströmmar ökar i omfattning, ofta på grund av människosmuggling och människohandel. Migrationsströmmarna är blandade i den meningen att de både består av personer som verkligen har ett behov av internationellt skydd och migranter som använder möjligheten att söka asyl som ett sätt att ta sig i medlemsstaterna i jakt på en bättre ekonomisk situation. Antalet avslag efter prövning av behovet av internationellt skydd är fortfarande högt.

Detta problem, som är ett verkligt hot mot asylinstitutet och mer generellt mot den europeiska humanitära traditionen, kräver strukturerade åtgärder. Mer resoluta åtgärder för att komma till rätta med underliggande faktorer måste prioriteras. Den 3 december 2002 lade kommissionen fram sina förslag i ett meddelande om att integrera invandringsfrågor i Europeiska unionens förbindelser med tredje land. Kommissionen har även lagt fram förslag om kontrollerad laglig invandring på grundval av sitt meddelande av den 22 november 2002 om en invandringspolitik för gemenskapen. Kommissionen kommer snart att lägga fram nya förslag om samspelet mellan invandring, integrationspolitik och social- och arbetsmarknadspolitik.

Det förefaller idag nödvändigt att finna nya vägar för asylpolitiken och komplettera den strategi med två etapper som fastställdes i Tammerfors. Frågan infinner sig om medlemsstaterna på ett bättre sätt skulle kunna utnyttja de betydande personella och finansiella resurser som de, delvis med stöd från Europeiska flyktingfonden, satsar på att ta emot fördrivna personer under ibland mycket långdragna förfaranden som ofta leder till avslag och krav på återvändande efter en lång väntetid. Tre kompletterande mål bör nu eftersträvas för en bättre hantering av asylfrågor i en utvidgad union: förbättrad kvalitet på besluten (frontloading) i Europeiska unionen, stärkta skyddsmöjligheter i ursprungsregionen, handläggning av ansökningar om skydd så nära behoven som möjligt, vilket förutsätter att tillträdet till EU regleras genom system för skyddad inresa och program för vidarebosättning.

Dessa tankar skall ses mot bakgrund av genomförandet av den övergripande plan för internationellt skydd som fastställts av det internationella samfundet efter två års världsomspännande förhandlingar. Tanken är att Agendan för internationellt skydd skall erbjuda lösningar på hur dagens flyktingproblematik skall hanteras på ett globalt plan, med hänsyn till svårigheterna när det gäller att tillämpa normer för internationellt skydd i en situation med blandade migrationsströmmar och fortsatta förföljelser, risker och konkreta faror som tvingar miljoner människor med skyddsbehov i exil. När nu det gemensamma europeiska asylsystemet har nått sin kritiska massa, och tack vare kapaciteten att genomföra externa insatser och strävan att finna nya vägar, förfogar EU över viktiga verktyg för att kunna möta de nya utmaningarna på ett bättre sätt och genomföra Agendan för internationellt skydd. Kommissionen identifierar tre stora prioriteringar i agendan: tillgången till skydd, hållbara lösningar och en bättre balans i ansvarsfördelningen mellan medlemsstaterna och tredje land. Europeiska unionen bör spela en nyckelroll när det gäller att nå framgång med Agendan för internationellt skydd på längre sikt.

1. Bakgrunden till antagandet av Agendan för internationellt skydd och dess betydelse för Europeiska unionen

Bekräftelse av Genèvekonventionens betydelse och företräde

När de världsomspännande förhandlingarna inleddes i december 2000, strax innan 1951 års Genèvekonvention om flyktingars rättsliga ställning firade sitt 50-årsjubileum, var det för att söka lösningar på de nya utmaningar som det internationella skyddet och FN:s flyktingkommissarie stod inför. Dels var det särskilt angeläget att finna lösningar som bekräftade konventionens betydelse och universella giltighet i början av det tjugoförsta århundradet. Dels var det nödvändigt att förtydliga tillämpningen av ett antal av konventionens bestämmelser och identifiera element som saknades i konventionen men som skulle bidra till utvecklingen av ett bättre skydd och en bättre hantering av migrationsströmmarna samt till hållbara lösningar. Detta arbete ledde fram till att flyktingkommissariatets verkställande kommitté hösten 2002 godkände en agenda för internationellt skydd, ett multilateralt instrument som vilar på två pelare. Den första av dessa är en förklaring av parterna i Genèvekonventionen och dess protokoll vid ministerkonferensen i december 2001 (i Schweiz), i samband med att konventionen fyllde 50 år. Denna förklaring bekräftar konventionens centrala funktion i systemet för internationellt skydd. Den andra pelaren är ett handlingsprogram för att uppnå följande sex mål, som i sin tur är uppdelade i flera delmål:

(1) Förbättrad tillämpning av 1951 års konvention och dess protokoll från 1967.

(2) Skydd av flyktingar i en kontext med ökade migrationsströmmar.

(3) En rättvisare fördelning av bördor och ansvar och skapande av kapacitet för att ta emot och skydda flyktingar.

(4) Effektivare lösningar på säkerhetsfrågor.

(5) Intensivare insatser för att finna hållbara lösningar.

(6) Tillgodoseende av skyddsbehovet hos kvinnor och barn på flykt.

Bortsett från vissa skillnader, av vilka den viktigaste uppenbarligen är antalet flyktingar som tas emot, stöter många länder i tredje världen och nya ekonomier på samma problem med att hantera migrationsströmmar och anpassa de befintliga skyddssystemen som länderna i Väst. Särskilt intresse har riktats mot att identifiera kopplingarna mellan frågorna om förebyggande och hantering av kriser, respekten för de mänskliga rättigheterna, utveckling samt integrering eller återintegrering av människor som har flytt.

FN:s flyktingkommissariats förslag angående "Convention +"

I samband med antagandet av Agendan för internationellt skydd tillkännagav FN:s flyktingkommissarie snabbt sina idéer (som samlats under beteckningen "Convention+") för det internationella samfundet, som därmed fick möjlighet att överväga dessa. Namnet anspelar på en uppföljning av agendan och syftet är att förbättra Genèvekonventionens funktion, stärka solidariteten och effektivisera hanteringen av asylrelaterade flyktingströmmar med hjälp av moderniserade rättsakter och förnyad politik på området. Flyktingkommissarien erkänner att systemen för asyl och internationellt skydd kan hotas allvarligt om de används för andra ändamål eller missbrukas regelmässigt av bland annat nätverk som sysslar med människohandel. Flyktingkommissarien tog särskilt upp denna fråga inför EU:s ministrar och kommissionen vid rådets informella möte i Köpenhamn i september 2002. Flyktingkommissariatet föreslog bland annat:

(1) Särskilda avtal om att

- utarbeta handlingsplaner för effektivare och mer välplanerade åtgärder vid massiv tillströmning av personer som söker internationellt skydd,

- rikta in utvecklingsbiståndet med målet att fördela bördorna mer rättvist och främja ett större oberoende för flyktingar och återvändande, både i värdländerna i allmänhet och på själva bostadsorten, genom att underlätta integration på det lokala planet eller, om det är fråga om återintegrering, ursprungslandet,

- ingå multilaterala överenskommelser om vidarebosättning,

- Bättre definiera ursprungs-, transit-, och destinationsländernas roller och ansvar när det gäller otillåten sekundär förflyttning (multilaterala återtagandeavtal, ökad kapacitet, ordningar för skydd utom det egna territoriet).

(2) Samarbete med FN:s flyktingkommissarie i syfte att hjälpa medlemsstaterna att påskynda asylförfarandena och förbättra asylprövningens kvalitet genom

- identifiering av säkra ursprungsländer och säkra tredje länder,

- aktuella uppgifter om ursprungsländerna,

- uppföljning av den praxis som utvecklas i medlemsstaterna.

FN:s flyktingkommissarie godtar att idén med särskilda avtal fortfarande är vag och måste förtydligas, särskilt inom det forum som har upprättats för detta ändamål och som kommer att sammanträda för första gången i juni 2003 i Genève.

Frågor som särskilt rör Europeiska unionen samt det multilaterala systemet för internationellt skydd

EU:s medlemsstater och kommissionen har deltagit i arbetet med och stött antagandet av agendan. De har ställt sig positiva till andan i flyktingkommissariens förslag, särskilt den aktiva hållningen när det gäller att finna lösningar på de problem som ibland skämmer asylinstitutets trovärdighet. Det europeiska harmoniseringsarbetet och Agendan för internationellt skydd förstärker varandra. Agendan har inspirerats från en rad håll: slutsatserna från Tammerfors, förhandlingarna om gemenskapslagstiftning och kommissionens förslag i meddelandena från november 2000 om asylpolitikens långsiktiga mål och EU:s invandringspolitik.

Åtgärderna på skyddspolitikens område har nu nått en sådan omfattning att det finns möjlighet för gemenskapen att genomföra många av de mål som anges i agendan. Europeiska gemenskapen kan bygga vidare på dessa resultat under arbetets gång. FN:s flyktingkommissariat och tredje länder kan dra viktiga lärdomar av resultaten. Eventuella problem som uppstår vid förhandlingarna eller tillämpningen kommer också att kunna ge viss ledning.

Den andra fasen av den europeiska harmoniseringsprocessen, som kommissionen redogjorde för i november 2000, kräver mer metoderna metoder och ett ännu större samspel mellan den interna processen och de yttre aspekterna av flyktingpolitiken. Det gemensamma europeiska asylsystemet kan inte genomgå några större förbättringar om man inte angriper de övergripande problemen och stärker det multilaterala skyddet. Kommissionen är också övertygad om att framgången för Agendan för internationellt skydd till stor del beror på var ambitionsnivån läggs när det gäller den gemensamma asylpolitiken och resultaten av denna.

I detta sammanhang är det viktigt att inte se fördelningen av bördorna och ansvaret enbart som en finansiell eller "fysisk" fråga, utan också som en fråga om att finna mångfacetterade och kvalitativa lösningar. Målsättningarna bör vara att förbättra förvaltningen av asylsystemet i allmänhet och erbjuda effektiva och anpassade skyddslösningar på grundval av bemästring och reglering av asylrelaterade strömmar, både i Europa och i ursprungsregionerna. Det är mycket viktigt att EU utvecklar en verklig partnerskapspolitik gentemot tredje länder och behöriga internationella organisationer. System för skyddad inresa i EU för personer som behöver internationellt skydd kunde utvecklas som ett komplement. Begreppet skydd i ursprungsregionen, som hittills har vållat missförstånd och kontroverser, skulle kunna inbegripas i en övergripande struktur med lösningar som inte utesluter varandra. Respekten för EU :s och medlemsstaternas internationella förpliktelser måste också finnas med som en grundval för sådana lösningar.

2. Europeiska unionens prioriteringar

Nu gäller det att genomföra agendan för att verkligen skapa de praktiska förutsättningarna för ett bättre system för internationellt skydd. Varje land, region och organisation som berörs bör införliva programmets mål med sina politiska dagordningar och lagstiftning. Det måste dock fastställas vilka åtgärder som skall prioriteras. Även om de olika målsättningar och åtgärder som anges i handlingsprogrammet är beroende av varandra, föreslår kommissionen ändå att EU bör prioritera tre särskilda områden. Dessa teman bör göra det möjligt att ta itu med en stor del av de frågor tas upp i Agendan för internationellt skydd och inom ramen för "Convention +" och lägga grunden för en bättre fördelning av ansvaret med tredje land.

2.1 Tillgång till skydd

I Agendan för internationellt skydd föreskrivs en rad åtgärder som främjar tillgången till skydd genom:

- en bättre tillämpning av Genèvekonventionen och former av internationellt skydd som kan fungera för alla olika typer av skyddsbehov,

- förbättrade asylförfaranden, mottagningsvillkor och system för registrering och identifiering, respekt för flyktingar och deras skyddsbehov inom ramen för hanteringen av blandade migrationsströmmar,

- stärkt kamp mot människohandel och större kunskaper om migrationsströmmarna,

- ökad institutionell kapacitet till samarbete och solidaritet samt bättre förmåga att hantera massiv tillströmning av personer i behov av internationellt skydd,

- bättre förmåga att hantera säkerhetsfrågor och tillgodose behoven för kvinnor och barn på flykt.

EG har vidtagit ett antal grundläggande åtgärder för att underlätta tillgången till skydd av direkt betydelse för genomförandet av Agendan för internationellt skydd, nämligen

- En mer harmoniserad, fullständig och övergripande tillämpning av Genèvekonventionen och en mer likartad tolkning av flyktingbegreppet.

- Ett kompletterande subsidiärt skydd för att täcka alla former av behov av internationellt skydd.

- Rättvisa, snabba och effektiva asylförfaranden.

- Miniminormer för mottagandet av asylsökande.

- Ett bättre system för identifiering genom införande av Eurodac, men också för registrering genom ett antal miniminormer i bland annat lagstiftning (asylförfaranden, mottagningsvillkor, tillfälligt skydd).

- En politik mot diskriminering, rasism och främlingsfientlighet genom lagstiftning och informationsinsatser.

- En tydligare fördelning av ansvaret för prövningen av asylansökningar mellan medlemsstaterna.

- En beslutsam kamp mot människohandel genom att gemenskapen har anslutit sig till protokollen till FN :s konvention i Palermo om gränsöverskridande organiserad brottslighet, och har antagit lagstiftning och finansiella instrument.

- Utarbetande av verktyg för analys och informationsutbyte när det gäller migrationsströmmar.

- Solidaritetsmekanismer och förstärkt kapacitet när det gäller asylfrågor och, på längre sikt, kontrollen av yttre gränser och hanteringen av olagliga migrationsströmmar.

- Förstärkning av dialogen och partnerskap med tredje land.

- En gemensam mekanism för tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer.

- Hänsyn till kraven på inre säkerhet samt situationen för minderåriga och andra liknande frågor i lagstiftning och program.

Vidare måste införandet av ett bättre system för tillgång till skydd i EU gå hand i hand med genomförandet av ett reglerat och mer öppet system för den politik som styr rätten till inresa och vistelse, inklusive arbetsändamål. Kommissionen upprepar vilken vikt den fäster vid konkreta framsteg på grundval av sina egna förslag på området, såväl när det gäller den rättsliga ramen som när det gäller samordningen av sysselsättnings- och inresepolitiken, i samarbete med ursprungsländerna.

Under gynnsamma förhållanden går det att tänka sig flera utvecklingsvägar för de närmaste månaderna för att främja synergierna mellan en förstärkning av det gemensamma europeiska asylsystemet som ett integrerat regionalt system, också mot bakgrund av utredningen 2004, och det övergripande genomförandet av Agendan för internationellt skydd och det praktiska genomförandet av de idéer som lagts fram av FN:s flyktingkommissarie, samlade under beteckningen "Convention +".

Med hänsyn till tillämpningen av Genèvekonventionen erinrar kommissionen om att införandet av ett gemensamt europeiskt asylsystem i första hand bygger på antagandet av gemenskapslagstiftning. Ett av målen med den grundläggande rättsakten på detta område är att minska skillnaderna i tolkningen vid genomförandet av bestämmelserna om erkännande av flyktingstatus i konventionen. Det finns olika vägar att uppnå detta, till exempel möten i de kontaktkommittéer som övervakar tillämpningen av direktivet om flyktingstatus och kommissionens och EG-domstolens behörighet när det gäller att säkerställa att gemenskapsrätten följs. I detta sammanhang skulle FN :s flyktingkommissarie kunna agera intervenient i mål inför nationella domstolar och EG-domstolen vid förhandsavgöranden enligt artikel 234 i EG-fördraget. Betydande skillnader i tolkningen av bestämmelserna om erkännande av flyktingsstatus i detta direktiv skulle vara ett klart tecken på bristande harmonisering med avseende på målet att skapa en enhetlig status för asylsökande. Kommissionen skulle i så fall bli tvungen att dra konsekvenserna av detta på lagstiftningsområdet. Nätverket Eurasil (se bilagan, punkt 4), som samlar företrädare för medlemsstaternas överprövningsinstanser skulle också kunna spela en roll, med kommissionen som initiativtagare. Kommissionen kommer att undersöka de bästa sätten att koppla UNHCR till detta arbete.

I fråga om asylförfaranden måste gemenskapen intensifiera sina insatser för att komma till rätta med två stora utmaningar (utan att det påverkar resultaten av de pågående förhandlingarna om den första harmoniseringsfasen på detta område). Det gäller dels kvaliteten på asylprövningen, dels snabbheten i förfarandena. Kommissionen kommer att öka sina insatser för att förbättra kvaliteten på besluten ("frontloading"), särskilt möjligheterna att införa ett system där en enda instans prövar alla skyddsbehov, ett alternativ som aktualiserades redan i november 2000. Därvid kommer hänsyn att tas till bland annat en undersökning som kommissionen har låtit genomföra. Resultaten från denna är tillgängliga sedan i januari 2003. I undersökningen beskrivs aktuell praxis i medlemsstaterna och vissa andra länder (Schweiz, Canada). Det konstateras att det under det senaste decenniet funnits en tendens att innefatta subsidiärt skydd i förfarandena för att fastställa flyktingstatus. Fördelar och nackdelar med en enda överprövningsinstans undersöks. Det understryks också att det finns ett ökande stöd för detta koncept bland medlemsstaterna, FN :s flyktingkommissariat och andra berörda, trots att det finns väsentliga skillnader vad gäller detaljerna i medlemsstaternas praxis.

Tillämpningen av begreppen säkra ursprungsländer och säkra tredje länder i syfte att påskynda förfarandena och prioritera de personer som har störst behov torde få stöd i lagstiftning i slutet av 2003, på grundval av kommissionens ändrade förslag. I oktober och november 2002 antog dessutom rådet slutsatser om dessa båda begrepp. Den 13 november 2002 tog Österrike initiativ till en förordning [1] om fastställande av vilka länder som skall betecknas som säkra tredje länder som kan ansvara för prövning av en asylansökan som en medborgare i tredje land har lämnat in i någon medlemsstat och om upprättande av en förteckning över säkra tredje länder. Rådet har enats om att undersöka detta initiativ inom ramen för arbetet med kommissionens ändrade förslag om asylförfaranden.

[1] EGT C 17, 24.1.2003.

Som redan angivits i meddelandet från november 2000 ställer sig kommissionen öppen till denna fråga, eftersom det krävs en harmonisering när det gäller det gemensamma asylförfarandet. Den harmoniseringsmetod som kommissionen föreslog för den första fasen var realistisk med hänsyn till medlemsstaternas skiftande praxis på området. Likväl skulle kommissionen välkomna om de diskussioner som förs i rådet leder fram till större politisk mognad i detta avseende och en mer ambitiös syn på harmoniseringen. I detta sammanhang är det mycket viktigt med ett närmare samarbete mellan gemenskapen och FN:s flyktingkommissariat när det gäller att skaffa information om ursprungs- och transitländer. Utformningen av dessa begrepp har hittills skett helt och hållet ur ett förfarandeperspektiv. Det är dock nödvändigt att bedöma hur de förhåller sig till den externa skyddspolitiken och förbindelserna med vissa angivna tredje länder. En möjlighet kunde vara att från fall till fall skapa vissa former av partnerskap med dessa länder.

Problemet med tillgången till skydd inbegriper den viktiga frågan om tillträde till territoriet.

Genomförandet av Agendan för internationellt skydd torde göra det möjligt för kommissionen att närmare undersöka hur ett starkare skydd för behövande och respekten för förbudet mot avvisning och utvisning (non-refoulement) kan fås att överensstämma med åtgärder mot olaglig invandring, människosmuggling och människohandel och åtgärder för övervakning av de yttre gränserna. Kommissionen har redan redogjort för sin uppfattning i denna fråga i meddelandet om olaglig invandring och grönboken om en gemenskapspolitik för återvändande av personer som vistas olagligt. Även kommittén för frågor om invandring och asyl bör ha denna fråga på sin dagordning.

Parallellt med detta har kommissionen för avsikt att ta upp frågan om förfaranden för skyddad inresa i rådet och Europaparlamentet som ett komplement till handläggningen av spontanansökningar om asyl i någon av EU-medlemsstaterna. I meddelandet från november 2000 nämndes sådana förfaranden som ett möjligt inslag i en ambitiös och integrerad utformning av det gemensamma asylförfarandet.

En undersökning för kommissionens räkning om extern prövning av asylansökningar levererades i december 2002. I undersökningen föreslås att medlemsstaterna överväger förfaranden för skyddad inresa som del av en samlad strategi för att komplettera de befintliga inhemska asylsystemen. Enligt författarna skulle dessa förfaranden vara det lämpligaste sättet att förena behovet av kontroll och skyldigheten att skydda flyktingar. Ett förslag är att komplettera den befintliga viseringspolitiken med en skyddsdimension och att gemensamt skapa skyddade platser. Ytterligare ett förslag är att erbjuda en plattform för EU att medverka på regional nivå. Olika migrationsfrågor (fastställande av ansvarig stat, skyddslösningar, arbetskraftsinvandring och återvändande samt stöd till ursprungsregioner) skulle sammanföras i en enda åtgärd, vilket skulle ge EU möjlighet att behandla dessa frågor på ett samlat sätt. I studien föreslås vidare att goda erfarenheter skall spridas på EU-nivå och en reglering av hur ansvaret för prövningen av ansökningar om skyddsviseringar skall fördelas mellan medlemsstaterna. Förslagen i denna undersökning måste granskas och utvärderas noggrant, särskilt när det gäller medlemsstaternas roll, eftersom det ännu inte finns enighet dem emellan i denna fråga. Frågan om exakt vilken roll UNHCR skall spela kommer också att ligga högt på den gemensamma dagordningen.

För närvarande tillämpar en tredjedel av EU :s femton medlemsstater på ett formaliserat sätt förfaranden för skyddad inresa som ett komplement. Sex medlemsstater beviljar sådan inresa i undantagsfall och på informell grund. Skillnader och bristen på konsekvens i medlemsstaternas praxis hämmar dock den praktiska nyttan med dessa förfaranden och det finns därför starka argument för en harmonisering på detta område.

Kopplat till arbetet med vidarebosättning (se punkt 2.2) och ett mer adekvat externt stöd till de länder som först tar emot flyktingar, och i samråd med i första hand UNHCR, bör utvecklingen i Europa när det gäller tillgången till internationellt skydd på medlemsstaternas territorium inriktas på ett bättre utnyttjande av offentliga medel. Idag går en försvarlig del för närvarande går till att möta behov som sträcker sig längre än att ta emot personer i behov av internationellt skydd. En sådan utveckling skulle också vara ett effektivt vapen mot människosmuggling och människohandel, eftersom människohandlarna då till stor del skulle förlora sina "konkurrensfördelar" när det gäller tillträdet till EU. Idén med en regional plattform skulle eventuellt kunna utforskas ytterligare som en del av arbetet med att skapa ett effektivt skydd och som svar på grundade ansökningar om internationellt skydd genom hållbara lösningar. I detta sammanhang kunde det också vara aktuellt att ingå särskilda avtal. Kommissionen kommer att föra upp denna fråga på dagordningen för kommittén för invandrings- och asylfrågor.

2.2 Hållbara lösningar

Det som förenar Agendan för internationellt skydd och "Convention +" är sökandet efter hållbara lösningar. Det finns av tradition tre hållbara lösningar på flyktingproblematiken som brukar framhållas: frivilligt återvändande, integrering och vidarebosättning.

Återvändande

Av Agendan för internationellt skydd framgår det mycket tydligt att prioriteten är att skapa förutsättningar att stanna kvar i ursprungsländerna genom att angripa orsakerna till att människor flyr, och genom att möjliggöra ett säkert och hållbart återvändande för dem som tvingats på flykt, i första hand genom frivilligt återvändande. Detta kräver såväl åtgärder i ursprungs- och transitländerna som en konsekvent hållning i mottagarländerna. Samtidigt kan återvändande inte vara den enda hållbara lösningen, särskilt om flyktingsituationen är långvarig. I agendan understryks också att asylsystemet, för att vara trovärdigt på längre sikt, även måste vila på att personer som inte har behov av internationellt skydd och inte heller har några andra skäl som kan ligga till grund för uppehållstillstånd återvänder.

De första inslagen i en gemensam europeisk strategi antogs inom ramen för handlingsplanen mot olaglig invandring från februari 2002 och handlingsplanen om återvändande från november 2002 som följde på kommissionens grönbok och meddelanden. [2] EG:s arbete med återtagandeavtal är ett annat inslag. I kommissionens grönbok och meddelande om återvändandepolitiken angavs vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda för att ett återvändande skall vara hållbart. Där lades också grunderna till en integrerad återvändandestrategi som inkluderar förberedelser, utbildning och hjälp med att hitta arbete, olika former av bistånd för att resa tillbaka till ursprungslandet och/eller att återintegreras samt uppföljning och stöd efter återvändandet.

[2] KOM(2002) 175, 10.4.2002, KOM(2002) 564, 14.10.2002.

Handlingsplanen för återvändande bekräftar att EU måste fastställa en egen strategi för integrerat återvändande. Återvändandeprogrammen bör omfatta alla stadier, det vill säga tiden före, under och efter resan tillbaka och återintegreringen i ursprungslandet. Dessa integrerade program för återvändande bör anpassas för varje land för att ta hänsyn till särskilda förhållanden, antalet personer som berörs och behoven i de länder det gäller. Antagandet i november 2002 av EU :s plan för återvändande till Afghanistan skall ses som en första konkret åtgärd, dock under mycket speciella geografiska förhållanden. Kommissionen är särskilt uppmärksam på att återvändandet är varaktigt, att det finns en hållbar plan för återvändandet, att EU-stödet kan jämkas samman med de mer övergripande internationella planerna på återuppbyggnad i Afghanistan samt på samarbetet med berörda tredje länder och behöriga internationella organisationer, särskilt UNHCR. Resultaten från genomförandet av planen måste studeras för att se vilka lärdomar som kan dras i termer av effektivitet och partnerskap med utomstående parter, särskilt i samband med övervägandena kring frågan om särskilda avtal.

Hittills har prioritet i allmänhet givits åt att återsända personer som vistas olagligt på en medlemsstats territorium, men frågan om återvändande som en varaktig lösning har förstås en mycket större spännvidd än så. Kommissionen anser att EU måste överväga mera på djupet hur frågan om återvändande skall hanteras inom ramen för den gemensamma asylpolitiken. Detta bör tas upp särskilt under diskussionerna om ett eventuellt gemenskapsinstrument för finansiering av återvändandeprogram. Med tanke på ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status är det också viktigt att utveckla gemensamma metoder för analys av om det fortfarande finns betydande hinder som gör det svårt för vissa grupper av personer i unionen att återvända, så att det kan undvikas att personer som tillhör dessa grupper återsänds från vissa medlemsstater medan andra medlemsstater troligen hade låtit dem stanna. Unionens deltagande i verkliga internationella strategier och partnerskap för återvändande skulle kunna utvecklas ytterligare.

Integration i värdlandet

I Agendan för internationellt skydd anges åtgärder för att främja integreringen på lokal nivå genom socio-ekonomiska åtgärder, hänsyn till flyktingarnas (men även värdbefolkningens) särskilda behov, rättigheter i fråga om ställning och bosättning (som kan sträcka sig så långt som till naturalisering i asyllandet) samt stöd till ett självständigt liv.

Det är viktigt att skilja på integrationsproblem i de mottagande samhällena i EU respektive i ursprungsregionerna. Om EU vill handla i enlighet med sina intressen vad gäller mottagningspolitiken i ursprungsregionerna, är det nödvändigt att ta hänsyn till integrationsbehoven i värdländerna där (se punkt 2.3).

På det interna planet utgörs den grund som kommissionen lagt för att möjliggöra integrering av personer som åtnjuter skydd i medlemsstaterna av en gemenskapsrättslig ram som klargör vilken status och rätt till vistelse som tillkommer personer som beviljats skydd, kompletterad av bestämmelser om varaktig bosättning och familjeåterförening. Det har inte ansetts önskvärt i detta skede av harmoniseringsprocessen att införa fullt jämförbara normer för flyktingar och personer som åtnjuter subsidiärt skydd. Denna omständighet måste beaktas under arbetet med att skapa en enhetlig status. Unionens mål, som fastställdes i Tammerfors och byggdes ut i rådets slutsatser av den 14 oktober 2002, är en rättvis behandling av tredjelandsmedborgare som vistas lagligen på medlemsstaternas territorium och anpassning av deras rättsliga status så att den ligger närmare vad som gäller för medlemsstaternas egna medborgare i fråga om såväl rättigheter som skyldigheter.

Även om tvånget att fly, vissa särskilda behov till följd av orsakerna bakom flykten och de rättigheter som föreskrivs i Genèvekonventionen är faktorer som alla bör tas i beaktande när det gäller personer som omfattas av internationellt skydd, är integrationsproblemen på det hela taget desamma som för andra migranter från tredje land och värdländerna när det kommer till frågor om medborgarskap, samhörighet och respekt för mångfald, socialpolitik och tillträde till arbetsmarknaden, utbildning och fortbildning. Under våren 2003 kommer kommissionen att föreslå riktlinjer för integrationspolitiken; tanken är att integrationsfrågor skall integreras med EU:s social- och sysselsättningspolitik. Därför är det nödvändigt att finna den nödvändiga balansen mellan övergripande och särskilda åtgärder för integrering av dessa personer.

I syfte att underlätta för flyktingar att förflytta sig inom EU och stimulera till reflexioner om det långsiktiga målet att införa en enhetlig flyktingstatus som är giltig i hela unionen avser kommissionen att under 2003 inleda den sista av de undersökningar som anges i meddelandet från november 2000 om överföring av skyddsstatus. Resultaten torde vara tillgängliga i början av 2004.

Vidarebosättning

Vidarebosättning innebär att flyktingar överflyttas från ett första till ett andra värdland (vanligtvis ett utvecklat land), där de åtnjuter skyddsgarantier, inklusive laglig rätt att vistas i landet, och utsikter till integration och ett självständigt liv. I Agendan för internationellt skydd föreskrivs en mer målinriktad användning av systemen för vidarebosättning för att åstadkomma ett bättre skydd av vissa särskilda individuella behov, en hållbar lösning för grupper av flyktingar, större solidaritet i mottagandet av flyktingar och bättre organisation av flyktingars lagliga inresa på värdstaternas territorium.

Kommissionen ser också alternativet med vidarebosättning som ett instrument för den gemensamma asylpolitiken och det gemensamma asylförfarandet. Kommissionen har inlett en undersökning vars resultat kommer att finnas tillgängliga hösten 2003. Inom Europeiska unionen har färre än hälften av medlemsstaterna infört strukturella arrangemang för vidarebosättning på mer reguljär basis, medan andra kan karaktäriseras som vidarebosättningsländer i vardande. En tredje grupp medlemsstater tar sporadiskt och i mycket begränsad utsträckning emot flyktingar för vidarebosättning. För närvarande finns det inga gemensamma riktlinjer på EU-nivå.

Kommissionen föreslår således att åtgärder vidtas på två nivåer. Ett förslag är att använda finansiella instrument för solidaritet och europeiskt samarbete på asylområdet. Kommissionen avser att via gemenskapens finansiella instrument erbjuda stöd och stimulans till nationella projekt och gemenskapsinsatser på området (prioriterad åtgärd i 2003 års ansökningsomgång för gemenskapsåtgärder inom ramen för Europeiska flyktingfonden, särskild budgetanmärkning om detta i det preliminära budgetförslaget för 2004 för de nationella flyktingfondsprogrammen, samarbete på området inom ramen för 2003 års Argo-program, insatser inom ramen för 2003 års anbudsinfordran under budgetrubrik B7-667 för samarbete med tredje land på asyl- och migrationsområdet). I samband med detta kommer kommissionen att i Kommittén för invandrings- och asylfrågor ta initiativ till en politisk diskussion om vad vidarebosättning tillför den gemensamma asylpolitiken, utbytet av god praxis eller till och med möjligheterna att ta initiativ på EU-nivå, inklusive lagstiftning, inom detta område. Vilken roll UNHCR och andra partner kan inta kommer att undersökas. Frågan om vidarebosättning kommer också att behöva tas upp i diskussionerna om integrationspolitiken.

Kommissionen anser att bara en samlad hållning kommer att kunna skapa de politiska och praktiska förutsättningar som krävs för att påverka villkoren för inresa på medlemsstaternas territorium i rätt riktning och för att kunna använda vidarebosättning som ett strategiskt instrument både för att förbättra situationen inom EU och för att nå målen i Agendan för internationellt skydd. En samlad hållning kommer också att göra det möjligt att ingå de avtal som behövs. I slutet av 2003 kommissionen kommer att redogöra mer ingående för sina slutsatser i ett meddelande.

2.3 Fördelning av ansvaret mellan EU och tredje land

En bättre fördelning av de bördor och det ansvar som följer av flyktingmottagningen är ett annat mål som tas upp i Agendan för internationellt skydd. Arrangemang för ansvarsfördelning tas upp som ett sätt att minska bördorna för länder som är "första asylland", liksom ett effektivare samarbete för att stärka förmågan att ge skydd i de länder som tar emot flyktingar, ett stärkt partnerskap med det civila samhället, möjligheter för flyktinggrupper att vara delaktiga i samhällslivet, integrering av flyktingproblematiken i nationella, regionala och multilaterala utvecklingsplaner och effektivt utnyttjande av vidarebosättning.

Instrument för EU:s externa skyddspolitik

En bättre tillgång till skydd för personer som behöver internationellt skydd, hållbara lösningar och solidaritet med tredje länder kräver en mängd externa åtgärder, såväl på politisk och ekonomisk nivå som när det gäller att tillhandahålla ett mer effektivt finansiellt och tekniskt stöd, i linje med slutsatserna från Tammerfors och Sevilla. Europeiska unionen har redan viktiga trumfkort som kan spelas ut för att uppnå de olika målsättningarna i agendan. Målsättningarna anges i kommissionens meddelande av den 3 december 2002 [3] Att integrera invandringsfrågor i Europeiska unionens förbindelser med tredje länder, som betonar den börda som flyktingmottagning innebär för utvecklingsländer, i synnerhet om situationen drar ut på tiden. Denna dimension har beaktats särskilt vid förvaltningen av finansiella instrument för yttre politik, till exempel bistånd till personer som tvingats lämna sin hembygd. Även stödinsatser som riktar sig till särskilt utsatta grupper eller är avsedda att förstärka värd- och ursprungsländers förmåga att erbjuda skydd eller vidarebosättning har varit föremål för särskilda program på grundval av vissa andra instrument. I samband med pilotfasen av de förberedande åtgärderna för samarbete med tredje länder på asyl- och migrationsområdena (budgetrubrik B7-667), stöds en rad projekt om skydd och kapacitetsförstärkning (till exempel stödet till Turkiet för utveckling av asylsystemet och stödet till Afghanistan för kapacitetsförstärkning och uppbyggnad av en databas för övervakning av återvändande).

[3] KOM(2002) 703.

Gemenskapens humanitära bistånd, som förvaltas av ECHO (kontoret för humanitärt bistånd) har till främsta syfte att bistå offer för naturkatastrofer och humanitära katastrofer i tredje länder. Detta bistånd är lämnas utan krav på motprestation och på en neutral basis, enbart utifrån offrens behov. En av de särskilda målsättningarna med biståndet är att handskas med de humanitära följderna av folkförflyttningar - flyktingar, fördrivna personer eller personer som har skickats tillbaka till tredje land - under iakttagande av ovan nämnda principer. Gemenskapens insatser på detta område fokuseras på att skydda och försörja flyktingar så länge de humanitära behoven till följd av en kris består. När så är lämpligt kan det humanitära biståndet även användas för att stödja frivilligt återvändande till ursprungslandet under säkra och värdiga förhållanden. På liknande sätt kan stöd ges till projekt som syftar till vidarebosättning i ett tredje land som åtagit sig att ta emot flyktingarna. Därutöver görs gemenskapsinsatser för att stödja UNHCR:s mandat att skydda och bistå flyktingar. I oktober 2002 beslutade kommissionen dessutom att anslå 11 miljoner euro till stöd för UNHCR:s arbete med att skydda och registrera flyktingar och öka säkerheten för biståndspersonal, frågor som omfattas av mål 1 och mål 4 i handlingsprogrammet i Agendan för internationellt skydd.

Metoder för att effektivisera samarbete och stöd

En aktiv insats för en ny politik för internationellt skydd kräver ett mycket större deltagande från de tredje länder som fungerar som första mottagarland eller transitland, samt en större hänsyn till vilka krav som skall ställas när det gäller återvändande och återintegrering. Den prioritering som det är fråga om här måste beaktas inom ramen för den allmänna insats som kommissionen tillkännagav i sitt meddelande av den 3 december 2002. I enlighet med de analyser och riktlinjer som presenterades i detta meddelande kommer kommissionen, när så är nödvändigt och inom ramen för de riktlinjer som anges i samma meddelande, att integrera den nya dimension som tillförs hanteringen av frågan om flyktingar och tillfälligt fördrivna personer genom Agendan för tillfälligt skydd med de olika delarna i det gemensamma europeiska asylsystemet, den politiska dialogen med tredje land, granskningen av strategidokument för länder och regioner samt planering och målinriktning av gemenskapsstödet.

Dessa olika verksamhetsområden skulle kunna omorganiseras inom ramen för en samlad och strukturerad strategi för att få till stånd en bättre ansvarsfördelning på internationell nivå när det gäller hanteringen av flyktingfrågor.

Därför har kommissionen för avsikt att uppmärksamma migrationsfrågor, inklusive frågor om internationellt skydd, under arbetet med strategidokumenten för enskilda länder och regioner, som också medlemsstaterna deltar i. Genom att ta med asylfrågor i strategidokumenten genom den vanliga dialogprocessen för programplanering borde man kunna skapa förutsättningar för både att landet eller regionen fullt ut kommer att delta och utföra sina åtaganden, och att differentieringar och prioriteringar kommer att ske utifrån behoven och det politiska läget. Halvtidsutvärderingen av strategidokumenten för enskilda länder, som kommer att påbörjas under 2003, kommer att ge möjlighet att undersöka om program på asylområdet bör ges högre prioritet. Det är ändå viktigt att komma ihåg att manöverutrymmet begränsas av tillgången på resurser och att avvägningar måste göras mellan konkurrerande prioriteringar. I samband med uppföljningen av budgetrubriken B7-667 avser kommissionen att inrätta och från 2004 genomföra ett flerårigt program utformat för att konkret bistå tredje länder som är ursprungs- eller transitländer med en effektiv hantering av migrationsströmmarna. Programmet kommer även att omfatta internationellt skydd.

Kommissionen är ändå angelägen om att understryka två faktorer:

- Med hänsyn till tillgängliga finansiella instrument och mekanismerna för dialog och planering tillsammans med de tredje länder som stödet riktar sig till, måste även mottagarländernas myndigheter komma med initiativ inom ramen för de åtaganden som gjorts beträffande genomförandet av agendan.

- Gemenskapens åtagande måste åtföljas av en parallell satsning från medlemsstaternas sida beträffande stöd på bilateral nivå. Kommissionen kommer att se till att samordningen och konsekvensen mellan gemenskapsåtgärder och bilaterala åtgärder blir bättre.

Vidare anser kommissionen att det tillkommer internationella finansieringsorgan och FN :s olika organ och kontor (utöver UNHCR även UNDP, UNOCHA, UNOHCHR, UNRWA, UNICEF samt WFP, WHO etc.), under tillsyn av FN :s generalsekreterare, att bättre definiera vars och ens roll när det gäller att förbättra hanteringen av flyktingfrågor och att upprätta en strategisk och samordnad handlingsplan för att i konkreta termer förbättra möjligheterna att finna hållbara lösningar. Därvid är det viktigt att beakta såväl flyktingarnas situation som kapaciteten hos de värd- och ursprungsländer som berörs av strömmar av asylsökande, integrationsfrågor och frågor om varaktigt återvändande.

Under alla omständigheter anser kommissionen att UNHCR, i samarbete med andra parter, i första hand måste analysera noggrant vad som karaktäriserar kriser kopplade till tvångsförflyttning och identifiera vilka hanteringsproblem dessa ger upphov till och vilka lösningar som kan tillgripas. EU skulle då kunna identifiera ett antal prioriteringar avseende de migrationsströmmar som unionen själv har att hantera, men framför allt geografiska prioriteringar för EU :s yttre politik på området. Kommissionen anser i detta sammanhang att UNHCR:s undersökning av långvariga flyktingproblem, i synnerhet i Afrika, är en viktig och brådskande fråga.

Slutligen utgör genomförandet det gemensamma europeiska asylsystemet och EU :s yttre politik viktiga förutsättningar för genomförandet av Agendan för internationellt skydd och « Convention + ». Utvecklingen av intern behörighet på asylområdet bör också göra det möjligt för gemenskapen att utveckla den externa behörigheten och att delta i eller inleda förhandlingar med utomstående parter eller tredje land om särskilda frågor och problem. Ett stärkt partnerskap med UNHCR på grundval av redan befintligt samarbete skulle kunna vara en del i detta. UNHCR har ett stort intresse av att på medellång sikt kunna betrakta EU som en sammanhållen enhet. Det skulle kunna sporra till en effektivare användning av de personal- och budgetresurser som för närvarande satsas i EU och kandidatländerna och till att gradvis omfördela dessa till områden där skyddsbehovet och nyttan för mottagar- och ursprungsländerna är större. Denna aspekt skulle med fördel kunna ingå i de överväganden som FN :s flyktingkommissarie tar upp inom ramen för UNHCR:s mandat för 2004. Samarbetet skulle kunna kombineras med att gemenskapen agerar part i särskilda avtal, men idén som den presenterats av UNHCR befinner sig än så länge på ett alltför tidigt stadium för att man skall kunna fastställa en utvecklad och definitiv gemenskapsstrategi. Här kommer arbetet i samband med det forum som hålls i juni 2003 att vara av stor betydelse.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

År 2003 kommer att vara ett mycket viktigt år när det gäller att konsolidera det gemensamma europeiska asylsystemet inför utvidgningen av unionen. Då slutförs den första harmoniseringsfasen på grundval av kommissionens förslag. Samtidigt påbörjas delar av den andra fasen i enlighet med önskemålen från Tammerfors, det vill säga införandet av ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig flyktingstatus. EU måste beslutsamt gå in för att - i den anda som genomsyrar Agendan för internationellt skydd och "Convention +" - skapa en ny strategi för internationellt skydd som grundar sig på både en bättre hantering av möjligheterna för personer i behov av internationellt skydd att resa in på medlemsstaternas territorium och en konsolidering av möjligheterna till behandling av skyddsärenden i ursprungsregionen. På grundval av resultat från pågående undersökningar kommer kommissionen, i nära samarbete med UNHCR, att ge sig in i detta arbete med ambitionen att kunna lägga fram mer operationella riktlinjer för rådet och Europaparlamentet före årets slut.

Det är mot denna bakgrund som kommissionen uppmanar rådet och Europaparlamentet att notera kommissionens andra rapport om den gemensamma asylpolitiken och

- anmodar rådet att anta alla förslag till lagstiftning från den första harmoniseringsfasen inom de frister som fastställdes av Europeiska rådet i Sevilla, särskilt direktivet om asylförfaranden; vad gäller detta direktiv bör frågorna om säkra ursprungsländer och säkra tredje länder bli föremål för särskild uppmärksamhet,

- uppmanar rådet och Europaparlamentet att fortsätta överväga frågan om ett instrument som skall träda i stället för Europeiska flyktingfonden på grundval av kommissionens rapport från den 3 december 2002 om effektiviteten i användningen av tillgängliga budgetmedel på gemenskapsnivå,

- uppmuntrar medlemsstaterna att på bästa sätt använda de mekanismer för administrativt samarbete som finns inom asylområdet (Argo, statistikprogram) och att bidra aktivt till dessa, samtidigt som kommissionen åtar sig att fortsätta arbetet med Kommittén för invandrings- och asylfrågor och Eurasil, som är viktiga verktyg för harmoniseringen av analyser och praxis och underlättar identifieringen av nya prioriteringar i samband med införandet av ett gemensamt europeiskt asylsystem,

- rekommenderar att man fastställer en gemensam strategi för genomförandet av Agendan för internationellt skydd och "Convention +" och försvarar denna strategi inom ramen för UNHCR och i dialogen med detta organ,

- föreslår att handläggning av asylansökningar utanför EU och vidarebosättning som kompletterande instrument i ett effektivt och rättvist territoriellt asylsystem övervägs mer ingående, med respekt för internationella förpliktelser och dialog och partnerskap med tredje land,

- rekommenderar ett närmare övervägande av frågorna om tillträde till medlemsstaternas territorium för personer som behöver internationellt skydd och om förenligheten mellan å ena sidan ett förstärkt skydd för dessa personer och respekt för principen om förbud mot avvisning/utvisning (non-refoulement) och å andra sidan åtgärderna mot olaglig invandring, människosmuggling och människohandel samt kontrollen av de yttre gränserna; kommissionen kommer att föra upp denna fråga på dagordningen för Kommittén för invandrings- och asylfrågor och i samband därmed se till att särskild uppmärksamhet riktas mot frågan om förfaranden för skyddad inresa, på grundval av resultaten från den undersökning som nu finns tillgänglig på området, och den därtill kopplade men särskilda problematiken om vidarebosättning,

- uppmanar rådet att, vid sidan av den handlingsplan som EU redan har antagit, överväga en mer praktisk utformning av innehållet i EU :s integrerade återvändandeprogram, mot bakgrund av erfarenheterna från programmet för återvändande till Afghanistan,

- önskar att frågan om flyktingar och fördrivna personer får särskild uppmärksamhet inom ramen för EU-institutionernas fortsatta insatser på integrationspolitikens område,

- uppmanar rådet och Europaparlamentet att ta hänsyn till utvecklingsländernas bidrag till flyktingmottagandet och tillämpningen av normer på området för internationellt skydd, och mer generellt att i högre grad integrera frågan om internationellt skydd med EU :s yttre politik, mot bakgrund av Agendan för internationellt skydd; kommissionen kommer under 2003 att undersöka denna fråga inom ramen för halvtidsutvärderingen av strategidokumenten för enskilda länder och regioner och ta upp målen i Agendan för internationellt skydd inom ramen för sin dialog om migrationsfrågor och sitt samarbete med tredje land.

BILAGA : GENOMFÖRANDE AV DEN FÖRSTA FASENS LAGSTIFTNINGSPROGRAM OCH KOMPLETTERANDE ÅTGÄRDER

1. Lagstiftning i den första fasen

Direktiv om mottagande av asylsökande

Förhandlingarna om direktivet om mottagningsvillkor hade hög prioritet under det spanska ordförandeskapet. Rådet fastslog sin allmänna inställning till texten den 25 april 2002. Europaparlamentet yttrade sig om kommissionens förslag den 25 april 2002, och föreslog betydande ändringar. Politisk enighet om förslaget nåddes i december 2002 och direktivet antogs den 27 januari 2003 [4].

[4] Rådets direktiv 2003/9/EG, EUT L 31, 6.2.2003.

Direktivet är ett första steg i tillnärmningen av normer. Genom direktivet skapas en rättsligt bindande ram för gemenskapen, vilket kommer att ge en betydligt förbättrad situation vad gäller mottagandet av asylsökande. Direktivet kommer också att bidra till ökad överensstämmelse mellan de nationella mottagningssystemen. Harmoniseringen omfattar dock inte frågan om familjeåterförening och inte heller frågan om tillgång till yrkesutbildning. Dessutom ligger harmoniseringen när det gäller tillträdet till arbetsmarknaden på en miniminivå.

« Dublin II »-förordningen

Europeiska rådet i Sevilla begärde att denna förordning skulle antas före slutet av 2002. Den 9 april 2002 gav Europaparlamentet sitt stöd till kommissionens förslag. Rådet kunde träffa en politisk överenskommelse om förordningen i december 2002. Förordningen antogs den 18 februari 2003 [5].

[5] Rådets förordning EG 343/2003, EUT L 50, 25.2.2003.

Förordningen grundar sig på samma principer som Dublinkonventionen, som förordningen skall ersätta. Ansvaret för prövningen av en asylansökan åläggs generellt sett den medlemsstat som har varit mest delaktig vid den asylsökandes inresa. Handläggningstiderna i förordningen är kortare än i konventionen. Syftet är att effektivisera asylförfarandena överlag, öka ansvaret för medlemsstater som inte ingriper i situationer av olaglig vistelse på deras territorium och införa nya bestämmelser som ger bättre garantier för att familjer hålls samman.

Den gemensamma kommitté som inrättades genom artikel 3 i avtalet av den 19 januari 2001 mellan Europeiska gemenskapen och Island och Norge om kriterier och mekanismer för att fastställa vilken stat som är ansvarig för att pröva en asylansökan som lämnats in i en medlemsstat eller i Island eller Norge sammanträdde två gånger under andra halvåret 2002 för att ge dessa båda länder, som är associerade till Schengenregelverket och Dublinkonventionen, möjlighet att lägga fram sina synpunkter på förslaget. Slutligen antog kommissionen den 12 augusti 2002 ett förslag till förhandlingsmandat för att mellan parterna i avtalet av den 19 januari 2001 upprätta ett protokoll som gör att Danmark kan delta i avtalet.

Förslag till direktiv om vilka villkor som skall vara uppfyllda för att en person skall vara berättigad till flyktingstatus eller subsidiärt skydd

Diskussionerna i rådet om kommissionens förslag [6] inleddes under det i juni 2002 under det spanska ordförandeskapet. Vid sitt möte i Sevilla i juni 2002 satte Europeiska rådet tidsfristen för antagande av direktivet till juni 2003. Förhandlingarna fortsatte under det spanska ordförandeskapet och kulminerade vid rådets (rättsliga och inrikes frågor) möte i november 2002 i en politisk överenskommelse om en mycket betydande del av bestämmelserna om kraven för flyktingstatus och subsidiärt skydd. Förhandlingarna om direktivet som helhet förväntas därför kunna slutföras under det grekiska ordförandeskapet, inklusive bestämmelserna om vilka rättigheter och förmåner som skall vara kopplade till flyktingstatus och rätten till tillfälligt skydd.

[6] KOM(2001) 510 slutlig, 12.9.2001.

I ett yttrande av den 29 maj 2002 stödde Ekonomiska och sociala kommittén kommissionens förslag och välkomnade särskilt idén om tillfälligt skydd. Den 11 juni 2002 ställde sig Regionkommittén positiv till kommissionens åtagande att ge 1951 års Genèvekonvention företräde. Europaparlamentet antog den 22 oktober 2002 en resolution med förslag om ändringar av direktivet på en rad punkter, särskilt beträffande grunderna för förföljelse, genom tillägg av grunderna "sexuell läggning", "kön" och "tillhörighet till viss etnisk grupp", och grunderna för subsidiärt skydd genom tillägg av risken för dödsstraff och könsstympning. Slutligen efterfrågas likabehandling av personer med flyktingstatus och personer som omfattas av tillfälligt skydd, särskilt vad gäller uppehållstillståndens giltighetstid, utfärdandet av resehandlingar och arbetstillstånd.

Förslag till direktiv om asylförfaranden

Efter överläggningar på expertnivå om kommissionens förslag från 2000, antog rådet (rättsliga och inrikes frågor) den 7-8 december 2001 slutsatser där det angavs hur man såg på rådsdirektivet. Vid Europeiska rådets möte i Laeken uppmanades kommissionen att lägga fram ett ändrat förslag före slutet av april 2002. Genom ingående samråd med medlemsstaternas experter kunde kommissionen lägga fram sitt ändrade förslag den 18 juni 2002 [7].

[7] KOM(2002) 326 slutlig, 18.6.2002, med ändring av KOM(2000) 578 slutlig, 20.9.2000.

I det ändrade förslaget fastställs en annan struktur på förfarandena i första instans. Bland annat införs särskilda normer för prövning av ansökningar som lämnats in vid gränsen och ett förfarande som gör det möjligt för medlemsstaterna att i vissa fall avstå från ingående prövning vid upprepade ansökningar. Vidare ersätts skyldigheten att införa möjlighet till överprövning i två instanser med en skyldighet att tillhandahålla möjlighet till domstolsprövning. Rådet välkomnade det ändrade förslaget vid en öppen diskussion den 15 oktober 2002. Eftersom Europeiska rådet i Sevilla uppmanade rådet att anta en text före utgången av 2003, förväntas förhandlingarna pågå hela 2003.

2. Administrativt samarbete och kompletterande åtgärder

Eurodac

Den rättsliga ramen för genomförande av informationssystemet Eurodac fullföljdes genom rådets antagande av genomförandebestämmelserna i februari 2002 [8]. Kommissionen inledde försöksdrift tillsammans med medlemsstaterna i april 2002, och den slutliga omgången med volymtester tillsammans med alla medlemsstater pågick fram till slutet av 2002. Ett framgångsrikt slutförande av dessa obligatoriska tester var en förutsättning för det klartecken från alla medlemsstater som krävdes för att starta Eurodac-systemet och tillämpa förordningen på ett effektivt sätt. Driften av Eurodac inleddes den 15 januari 2003. Från och med detta datum och till den 2 mars 2003 erhölls 238 "träffar" och trenden visar på en ökad användning vecka för vecka.

[8] Rådets förordning (EG) nr 407/2002 av den 28 februari 2002 om vissa tillämpningsföreskrifter för förordning (EG) nr 2725/2000 om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av Dublinkonventionen (EGT L 62, 5.3.2002).

Europeiska flyktingfonden

Europeiska flyktingfonden beviljades 2002 större anslag av budgetmyndigheten än som ursprungligen hade planerats. Följaktligen lade medlemsstaterna fram nya ansökningar om medfinansiering i början av 2002, vilka godkändes av kommissionen genom beslut av den 21 mars 2002. Av tillgänglig information om medlemsstaternas genomförande av sina nationella program kan följande tendenser iakttas:

- Vad gäller beräkningen av de årliga anslagen till medlemsstaterna har beräkningsmetoderna i artikel 10 i rådets beslut [9] givit möjlighet att anpassa fördelningen av anslag mellan medlemsstaterna i enlighet med utvecklingen av antalet asylansökningar och antalet personer som beviljas flyktingstatus eller andra former av internationellt skydd. De fasta belopp som framgår av artikel 10.1 har haft en positiv verkan när det gäller att fördela anslagen och ta hänsyn till den faktiska börda som bärs av respektive land.

[9] EGT L 252, 6.10.2000, s.12.

- Efter det att medlemsstaterna stött på några inledande svårigheter, som i första hand hängde samman med antagandet av rådsbeslutet i september 2000, är genomförandet av programmet och projektet i full gång.

- Mellan 2000 och 2002 använde medlemsstaterna totalt 49,44 % av anslagen till medfinansiering av projekt rörande mottagning av asylsökande, 28 % till integrering av flyktingar och personer som omfattas av subsidiärt skydd och 22,2 % till program för frivilligt återvändande. Andelen för den sistnämnda åtgärden har ökat avsevärt från 2000 (15,82 %) till 2002 (24,45 %).

Kommissionen har beställt en oberoende utvärdering av Europeiska flyktingfondens första tre år, omfattande en hel verksamhetsperiod. Utvärderingen kommer att finnas tillgänglig under tredje kvartalet 2003. Vidare lade kommissionen den 3 december 2002 fram en halvtidsrapport om genomförandet av Europeiska flyktingfonden [10]. I rapporten betonar kommissionen att resultaten från utvärderingen och de prioriteringar som framkommit under förvaltningen av andra instrument eller förberedande åtgärder kommer att avgöra hur kommissionen i sitt förslag ser på vilka åtgärder rörande flyktingar och asylsökande som skall genomföras på EU-nivå efter 2004. Kommissionen förväntar sig synpunkter på rapporten från rådet och Europaparlamentet under 2003.

[10] Denna rapport ingår i meddelandet KOM(2002) 703 om integrering av invandringsfrågor i Europeiska unionens förbindelser med tredje länder, som innefattar en rapport om hur effektivt de ekonomiska resurser som finns tillgängliga på gemenskapsnivå används för återvändande av invandrare och avvisade asylsökande, för förvaltning av yttre gränser samt för asylfrågor och migrationsprojekt i tredje länder, beställd av Europeiska rådet i Sevilla.

Equal

Gemenskapsinitiativet Equal syftar till att bekämpa utestängning och ojämlikhet på arbetsmarknaden och innehåller bestämmelser om att förbättra integreringen av asylsökande i samhället och på arbetsmarknaden. Finansieringen genom Equal löper mellan 2000-2006 (omkring 113 miljoner euro för asylsökande, det vill säga 4 % av den totala finansieringen genom programmet på 2764 miljoner euro) och har två finansieringsomgångar, av vilka den första inleddes 2001 och den andra förväntas inledas 2004. Över 1 500 utvecklingspartnerskap valdes ut av medlemsstaterna 2001 och av dessa rörde 45 asylsökande. Den inledande finansieringen i november 2001 gjorde det möjligt för partnerskapen att klargöra sina arbetsprogram och utveckla sina transnationella samarbetsavtal. I maj 2002 godkändes så anslagen för genomförande av arbetsprogrammen. De verksamheter som omfattas av partnerskapen kan delas in i fem kategorier: mottagande, rådgivning, utbildning och fortbildning, sysselsättning, återintegrering och återvändande samt kapacitetsförstärkning. Ytterligare information om de enskilda utvecklingspartnerskapen finns på Equal :s webbplats [11]. En europeisk arbetsgrupp för frågor som rör asylsökande håller på att upprättas för att identifiera och sprida god praxis som har utvecklats under arbetet inom ramen för Equal. Rapporter och resultat av detta EU-övergripande arbete kommer också att göras tillgängligt på Equals webbsida.

[11] (http://europa.eu.int/comm/ employment_social/equal/index_sv.html).

Argo

Den 13 juni 2002 [12] antog rådet Argo-programmet, som syftar till att främja administrativt samarbete om yttre gränser, visering, asyl och invandring. Ett av huvudmålen är att harmonisera nationell praxis och därför är programmet ett komplement till gemenskapens lagstiftningsarbetet. I asylavsnitten i 2002 respektive 2003 års arbetsprogram behandlades de nationella myndigheternas behov inför tillämpningen av gemenskapens nya regler på området. Inspirationen till de årliga målen och prioriteringarna hämtades därför i första hand från kommissionens lagförslag och undersökningar.

[12] EGT L 161, 19.6.2002.

3. Annan utveckling

Tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer

Vid sitt extra möte den 20 september 2001 enades rådet (rättsliga och inrikes frågor) om att skyndsamt undersöka situationen med avseende på de länder och regioner där betydande folkförflyttningar kan uppstå på grund av den ökade spänningen efter attackerna mot Förenta staterna. Rådet uppmanade kommissionen att, i samråd med medlemsstaterna, undersöka möjligheten att provisoriskt tillämpa rådets direktiv om tillfälligt skydd om särskilda skyddsåtgärder skulle vidtas i Europeiska unionen. Detta ledde till särskild övervakning av utvecklingen i fråga om afghanska medborgares asylansökningar i EU-medlemsstater. Övervakningen pågick fram till våren 2002. Efter en analys av situationen ansågs det inte nödvändigt att vidta särskilda åtgärder. Direktiv 2001/55/EG [13] skall ha genomförts senast den 31 december 2002.

[13] Rådets direktiv av den 20 juli 2001om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta (EGT L 212, 7.8.2001, s.12).

Andra lagstiftningsinitiativ

Flera lagförslag på invandringsområdet innehåller bestämmelser som direkt eller indirekt berör den rättsliga ställningen för personer under internationellt skydd. Den 2 maj 2002 antog kommissionen, som svar på Europeiska rådets uppmaning från mötet i Laeken den 14-15 december 2001, ett ändrat förslag till direktiv om rätt till familjeåterförening [14]. Avsnittet som rör flyktingar i det ändrade förslaget gör att denna kategori kan komma i åtnjutande av mer förmånliga villkor när det gäller familjeåterförening. Förslaget gjorde det möjligt för rådet att nå en politisk överenskommelse i slutet av februari 2003. Europeiska rådet begärde vid sitt möte i Sevilla att direktivet skulle antas före juni 2003. Samma tidsgräns gäller för antagandet av förslaget till direktiv om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares rättsliga ställning [15]. Enligt förslaget skulle flyktingar kunna komma i åtnjutande av ställning som varaktigt bosatta efter fem års bosättning inom en medlemsstats territorium. En person som har beviljats ställning som varaktigt bosatt har under vissa villkor även rätt att etablera sig i andra EU-medlemsstater. Den 11 februari 2002 antog kommissionen även ett förslag [16] till rådsdirektiv om tillfälligt uppehållstillstånd för offer för medhjälp till olaglig invandring och människohandel som samarbetar med myndigheterna. Där anges klart att direktivet inte påverkar bestämmelser om skydd för flyktingar, personer med subsidiärt skydd och personer som ansökt om internationellt skydd.

[14] KOM(2002) 225 slutlig, 2.5.2002.

[15] KOM(2001)127 slutlig, 17.3.2001.

[16] KOM(2002) 71.

Kommissionens arbetsdokument om sambandet mellan kraven på intern säkerhet och skyldigheterna att tillhandahålla internationellt skydd

Den viktigaste slutsatsen i detta dokument från december 2001 [17] var att nuvarande EG lagstiftning på asyl- och invandringsområdet, inklusive kommissionens lagstiftningsförslag, redan innehåller bestämmelser som gör det möjligt att undanta alla tredjelandsmedborgare som kan uppfattas som ett hot mot den allmänna säkerheten från rätten till internationellt skydd, vistelse eller tillgång till vissa förmåner. Inom ramen för diskussioner och förhandlingar om de olika förslagen granskas dock dessa bestämmelser nytt mot bakgrund av nya omständigheter, som var fallet med direktivet om villkor för flyktingstatus eller subsidiärt skydd. Under 2002 samrådde kommissionen med alla medlemsstater och kandidatländer, andra EU-institutioner [18], det civila samhället och UNHCR. Man enades om att fortsätta med samarbetet på tjänstemannanivå inom Eurasil (se punkt 4) och med verksamhet som finansieras via Argo-programmet.

[17] KOM(2001) 743, 5.12.2001, Sambandet mellan att garantera den interna säkerheten och att uppfylla internationella skyldigheter och instrument avseende skydd.

[18] Yttranden från regionkommittén, CdR 93/2002, och Ekonomiska och sociala kommittén, CES 519/2002.

4. En öppen samordningsmetod för asylfrågor, informationsutbyte och gemensam analys

Nya verktyg för utbyte och analys

I december 2001 erkände Europeiska rådet i Laeken behovet av att intensifiera informationsutbytet på asyl- och invandringspolitikens område. Såväl Ekonomiska och sociala kommittén som regionkommittén stödde i sina yttranden [19] den hållning som kommissionen föreslog i meddelandet av den 28 november 2001 [20], och efterfrågade samarbete med det civila samhället och myndigheter på lokal nivå.

[19] CES 684/2002 och CdR 93/2002.

[20] KOM(2001)710 slutlig.

I början av 2002 införde kommissionen ett av kommissionen lett diskussions- och samrådsförfarande, med en kommitté för invandrings- och asylfrågor som centralt inslag. Huvudsyftet är att identifiera och analysera gemensamma utmaningar på invandrings- och asylpolitikens område, sprida god praxis och nå större överensstämmelse. Ledamöterna i kommittén är av medlemsstaterna utsedda experter men även företrädare för det civila samhället. Även andra aktörer inbjuds att delta när behov finns. På asylområdet har följande ämnen diskuterats under den aktuella perioden: sambandet mellan internationellt skydd och intern säkerhet, införlivandet av direktivet om tillfälligt skydd, frågan om handläggning av asylansökningar utanför EU och det gemensamma asylförfarandet.

Efter ett beslut av de ständiga representanternas kommitté i rådet om att upphöra med verksamheten inom Cirea [21], som inrättades 1992 som en särskild arbetsgrupp i rådet, skapade kommissionen Eurasil i juli 2002, ett EU-nätverk för personer som arbetar med asylfrågor. Kommissionen fungerar som ordförande i nätverket. De som i första hand deltar i nätverkets möten är tjänstemän från de myndigheter i medlemsstaterna som ansvarar för prövningen av asylärenden i EU-medlemsstaterna (även överprövningsinstanser). Kommittén består således av tjänstemän som arbetar direkt med dessa frågor. UNHCR, andra internationella eller icke-statliga organisationer och experter på vissa frågor kan vid behov inbjudas att delta. Syftet med nätverket är att samstämmigheten när det gäller politik, beslut och praxis på asylområdet skall ökas genom förbättrat utbyte av information och god praxis mellan de myndigheter i EU-medlemsstaterna som ansvarar för asylprövningen och Europeiska kommissionen. Verksamheten är också tänkt att hjälpa de yrkesverksamma på området till ökade kontakter med varandra. Fokus kommer att ligga på information om förhållandena i ursprungs- och transitländerna, handläggningen i första och andra instans och alla andra frågor av intresse för praxis på asylområdet. Nätverkets roll och funktioner kommer att utvecklas med tiden mot bakgrund av i synnerhet genomförandet av gemenskapslagstiftning. Kommissionen förväntar sig att Eurasil blir ett viktigt verktyg för inrättandet och driften av ett gemensamt europeiskt asylsystem.

[21] Centrum för information, diskussion och utbyte i asylfrågor.

De första konkreta stegen mot inrättandet av ett europeiskt observationscentrum/nätverk för migration togs i form av förberedande åtgärder 2002. Det särskilda nätverket kommer att bidra till att det skapas en fast källa till information som ger möjlighet att övervaka och analysera den mångfacetterade asyl- och migrationsproblematiken ur en rad vinklar (politiska, rättsliga, demografiska, ekonomiska, sociala och kulturella) och att identifiera dess bakomliggande orsaker. Ett nätverk av nationella kontaktpunkter, bestående av befintliga myndigheter eller institutioner med erfarenhet av arbete med migrations- och asylfrågor, håller på att upprättas. Österrike, Belgien, Grekland, Irland, Italien, Nederländerna, Portugal, Sverige och Förenade kungariket deltog 2002. Spanien utsåg en nationell kontaktpunkt i december 2002. Andra medlemsstater kommer att kunna ansluta sig till projektet under 2003.

Statistik

Trots kommissionen ihärdiga insatser för att öka asyl- och migrationsstatistikens kvalitet, fullständighet och jämförbarhet, har gränsen nu nåtts för vad som kan göras för att förbättra statistiken, i avsaknad av en rättslig ram. Kommissionen försöker nu se till att den framtida utvecklingen och genomförandet av politiken ges en rättslig grund för insamling av gemenskapsstatistik på detta område.

I rådets slutsatser av den 28-29 maj 2001 uppmanades kommissionen att lägga fram ett förslag till en övergripande och enhetlig ram för framtida åtgärder när det gäller att förbättra statistiken. Som svar på detta kommer kommissionen att anta ett meddelande under våren 2003. Utvidgningen av unionen 2004 kommer att ge en ny geografisk och politisk dimension till de fenomen som hänger samman med asyl och öka behovet av korrekt, aktuell och harmoniserad statistisk information. Syftet med handlingsplanen är att uppfylla de gällande rättsliga kraven och genomföra rådets slutsatser och därigenom tillföra kommissionens insatser ny kraft och dynamik. Under tiden blir asyluppgifter alltmer tillgängliga på elektronisk väg genom införandet i början av 2003 av månatliga rapporter om asyl som offentliggörs elektroniskt och genom utarbetandet av den första offentliga årsrapporten och asyl och migration i EU och anslutningsländerna som är tänkt att offentliggöras före halvårsskiftet 2003.