Yttrande från Regionkommittén om "Ändrat förslag till rådets direktiv om rätt till familjeåterförening"

(2003/C 73/05)

BAKGRUND

Ändrat förslag till rådets direktiv om rätt till familjeåterförening (KOM(2002) 225 slutlig - 1999/0258 (CNS)).

Rådets beslut av den 23 maj 2002 att remittera denna fråga till Regionkommittén för yttrande enligt artikel 265.1 i EG-fördraget.

Presidiets beslut av den 12 mars 2002 att ge utskottet för yttre förbindelser i uppdrag att utarbeta detta yttrande.

Europeiska rådets uttalande vid mötet i Tammerfors den 15 och 16 oktober 1999 om att erkänna behovet av tillnärmning av nationell lagstiftning om villkoren för rätt till inresa och vistelse för medborgare i tredje land, grundad på en gemensam bedömning av den ekonomiska och demografiska utvecklingen i unionen, samt situationen i ursprungsländerna.

Europeiska rådets uttalande vid mötet i Tammerfors den 15 och 16 oktober 1999 om att EU måste säkerställa en rättvis behandling av tredjelandsmedborgare som lagligen vistas på medlemsstaternas territorium och att en mer kraftfull integrationspolitik bör syfta till att ge dem rättigheter och skyldigheter som är jämförbara med EU-medborgarnas.

Europarådets rapport från juli 2000 "Diversity and cohesion: new challenges for the integration of immigrants and minorities" ("Mångfald och sammanhållning: nya utmaningar för integrationen av invandrare och minoriteter").

Europeiska rådets uttalande vid mötet i Laeken den 14 och 15 december 2001 om att införandet av gemensamma bestämmelser för familjeåterförening är en viktig del i en genuint gemensam invandringspolitik.

Regionkommitténs yttrande om invandrings- och asylpolitik (CdR 93/2002 fin)(1) av den 16 maj 2002.

Europeiska rådets uttalande vid mötet i Sevilla den 21 och 22 juni 2002 om behovet av att utarbeta en gemensam invandringspolitik för gemenskapen och vidta åtgärder för att integrera de invandrare som lagligen vistas i unionen samt rådets beslut att senast i juni 2003 anta bestämmelser om rättslig ställning för personer som varit bosatta i unionen under en längre tid.

Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande om "Ändrat förslag till rådets direktiv om rätt till familjeåterförening" (CES 857/2002).

Det utkast till yttrande (CdR 243/2002 rév.) som antogs av utskottet för yttre förbindelser den 26 september 2002 (föredragande: Ruth Coleman, fullmäktigeledamot i North Wiltshire District Council, UK-ELDR).

Utgångspunkter

Rättvisa och gemensamma regler för familjeåterförening kommer att bidra till en framgångsrik integration av tredjelandsmedborgare och deras familjer i mottagarlandet och på arbetsmarknaden.

I många medlemsstater råder akut brist på kvalificerad arbetskraft, framför allt inom sjukvården, IT-sektorn och utbildningsväsendet. Dessa brister hämmar Europeiska unionens konkurrenskraft. En gemensam politik som tillgodoser behoven av integration och familjeåterförening för migrerande arbetstagare kommer att vara ett lämpligt incitament för välutbildade arbetstagare från tredje land att arbeta i EU.

Olika kulturella band samt historiska och geografiska faktorer har inneburit att olika medlemsstater vidtagit olika åtgärder samt tillämpat olika förfaranden för handläggningen av ansökan om återförening med familjemedlemmar från tredje land.

I syfte att skapa vederbörlig visshet för dem som ansöker om familjeåterförening och för medlemsstaterna, bör man utarbeta en gemensam familjeåterföreningspolitik för hela unionen i linje med medlemsstaternas åtaganden att skydda familjen och respektera familjelivet.

Europeiska unionens utvidgning står för dörren och detta medför att behovet av att utforma en gemensam familjeåterföreningspolitik för hela unionen blir alltmer trängande.

De lokala och regionala förvaltningarna spelar en viktig roll när det gäller att integrera tredjelandsmedborgare och deras familjer i det civila samhället och på arbetsmarknaden inom EU.

Vid sin 47:e plenarsession den 20 och 21 november 2002 (sammanträdet den 20 november) antog Regionkommittén följande yttrande.

1. Regionkommitténs synpunkter

1.1. Regionkommittén välkomnar förslaget om att förfarandena för prövning av ansökan om familjeåterförening skall vara effektiva och genomförbara i förhållande till den normala arbetsbelastningen vid medlemsstaternas myndigheter. Förfarandena skall tillåta insyn och vara rättvisa för att ge de berörda personerna adekvat rättssäkerhet.

1.2. Regionkommittén ser med oro på att det ändrade förslaget innebär ett steg bort från principen om tredjelandsmedborgarens rätt till familjeåterförening och i stället inriktas på procedurfrågor. Kommittén beklagar också att det ursprungliga målet att erkänna rätten till familjeåterförening, enligt kommissionens första förslag från 1999, har ändrats till att nu enbart omfatta en definition av de minimivillkor som ger rätt till familjeåterförening. Förslaget borde även omfatta de fall när det är rimligt att bevilja uppehållstillstånd.

1.3. Regionkommittén välkomnar förslaget i artikel 3.6 om att direktivet inte får leda till att det införs mindre förmånliga villkor än de som finns i varje medlemsstat när direktivet antas.

1.4. Regionkommittén är oroad över att begreppet familjemedlem enligt artikel 4 endast omfattar medlemmar av den traditionella kärnfamiljen (den sökandens make/maka, underåriga barn och barn som adopterats). Medlemsstaterna kommer att tillämpa olika bestämmelser för övriga familjemedlemmar, vilket kommer att leda till oklarheter och eventuella domstolsprocesser.

1.5. Regionkommittén är oroad över att förslaget kommer att leda till skillnader i medlemsstaternas behandling av ogifta, barn som är födda utanför äktenskapet och myndiga familjemedlemmar som är beroende av den sökande. Dessa skillnader kan leda till att talan väcks med stöd av konventionen om mänskliga rättigheter i fråga om medlemsstaternas skyldighet att respektera familjelivet.

1.6. Regionkommittén noterar att artiklarna 4.3 och 5.2 i förslaget till direktiv stipulerar att medlemsstaterna kan tillåta inresa och vistelse för en ogift partner som har ett vederbörligen bevisat varaktigt förhållande eller ingått registrerat partnerskap med sökanden. Kommittén noterar också att många länder utanför Europeiska unionen saknar bestämmelser för registrerat partnerskap, både när det gäller förhållanden mellan man och kvinna och mellan två personer av samma kön. Regionkommittén är oroad över att direktivet inte uttryckligen omnämner rättigheterna för partner av samma kön i ett varaktigt förhållande eller barn i sådana partnerskapsförhållanden.

1.7. Regionkommittén välkomnar den ökade flexibiliteten i kommissionens förslag om att medlemsstaterna kan godkänna ansökan från familjemedlemmar som befinner sig i utlandet eller redan vistas i landet.

1.8. Regionkommittén välkomnar harmoniseringen av tidsgränserna för prövningen av ansökan. Kommittén är dock oroad över konsekvenserna av att ansökan skall regleras av den berörda medlemsstatens nationella lagstiftning om inget beslut fattats när tidsfristen löper ut. Detta kan i vissa fall leda till avslag på grund av att handläggningen drar ut på tiden. Kommittén noterar också att detta sannolikt kommer att leda till att samma typ av ärenden behandlas olika i olika medlemsstater och att ärenden kan komma att hänskjutas till EG-domstolen.

1.9. Regionkommittén är oroad över att förslaget till direktiv inte innehåller några bestämmelser om familjemedlemmarnas ställning vid skilsmässa eller separation eller om den sökande avlider, förutom undantagsbestämmelserna i artikel 15 som är frivilliga för medlemsstaterna.

1.10. Regionkommittén är oroad över att förslaget till direktiv inte innehåller några bestämmelser om kostnaden för viseringar för tredjelandsmedborgares familjemedlemmar.

1.11. Regionkommittén noterar att tredjelandsmedborgare med permanent uppehållstillstånd i en medlemsstat kan ansöka om familjeåterförening. Kommittén är dock oroad över bestämmelserna som gäller de fall när den sökande får anställning i en annan medlemsstat(2) och familjen inte kan följa med på grund av olika regler för familjeåterförening mellan medlemsstaterna. Detta kan strida mot medlemsstaternas skyldighet att skydda familjen och respektera familjelivet, som genomsyrar förslaget till direktiv.

1.12. Regionkommittén är oroad över att Storbritannien, Danmark och Irland har utnyttjat rätten enligt dessa medlemsstaters protokoll att inte tillämpa det föreslagna direktivet. Kommittén är framför allt oroad över att

a) dessa medlemsstater, med en annan historia och andra erfarenheter, inte kommer att tillföra något till de gemensamma bestämmelserna om rätten till familjeåterförening,

b) det kan visa sig att de gemensamma bestämmelser som slutligen antas av EU inte tillgodoser dessa länders behov, om de väljer att tillämpa direktivet först i ett senare skede.

1.13. Regionkommittén konstaterar att sökande enligt Dublinkonventionen har mycket begränsade valmöjligheter när de söker tillstånd för inresa till EU, antingen till en medlemsstat där någon form av anknytning finns, t.ex. bosatt familjemedlem, eller till det land de först reser in i. Kommittén anser därför att det är av mycket stor betydelse att ett gemensamt system för familjeåterförening införs i EU:s samtliga medlemsstater.

1.14. Regionkommittén är mycket oroad över att frånvaron av ett gemensamt system med bestämmelser för familjeåterförening kan komma att leda till många problem i samband med EU:s utvidgning. Om det saknas gemensamma bestämmelser kommer skillnaderna att blir ännu större mellan medlemsstaternas handläggning av ansökningar om familjeåterförening. Kommittén välkomnar därför förslaget i artikel 20 i direktivet att medlemsstaterna senast den 31 december 2003 skall anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet.

1.15. I fråga om arbetet med att återförena stora familjer anser Regionkommittén att många lokala och regionala förvaltningar (tillsammans med andra samarbetspartner) bör uppmanas att tillhandahålla viss service:

a) Expertis som kan krävas utöver den service som ges till EU-medborgare, t.ex. information på den sökandes språk, medicinsk vård och psykologiskt stöd,

b) Tjänster för att integrera de nyanlända i det civila samhället och på arbetsplatsen,

c) Rutinservice, t.ex. bostäder och utbildning.

Kostnaderna för att tillhandahålla denna service kommer enligt kommitténs uppfattning dock att fördelas mycket snett mellan vissa lokala och regionala förvaltningar.

1.16. Regionkommittén anser att familjeåterförening bidrar till sociokulturell stabilitet och främjar integrationen av tredjelandsmedborgare i medlemsstaterna. Integrationen i samhället kan dock inte äga rum om tredjelandsmedborgarna inte har skälig tillgång till utbildning, sysselsättning och yrkesutbildning.

1.17. Om olika bestämmelser tillämpas i olika medlemsstater, anser Regionkommittén att detta kommer att leda till oklarheter i fråga om hur ansökan kommer att behandlas. Detta kan leda till domstolsprocesser som baseras på de mänskliga rättigheterna eller barns rättigheter. Kommittén anser dessutom att dessa oklarheter kan leda till att handläggningen av ansökningar och överklaganden försenas och att de lokala och regionala förvaltningarna kan komma att behöva tillhandhålla särskilt stöd till de sökande under en längre period.

2. Regionkommitténs rekommendationer

2.1. Regionkommittén stöder införandet av ett system med gemensamma bestämmelser för familjeåterförening för tredjelandsmedborgare som lagligen vistas på medlemsstaternas territorium. Systemet skall vara enhetligt och rättvist samt tillåta insyn, så att både den sökande och medlemsstaten på förhand vet hur ansökan kommer att bedömas i normalfallet.

2.2. Regionkommittén rekommenderar att definitionen av begreppet familjemedlem skall utvidgas till att även omfatta ogifta partner i ett varaktigt förhållande, barn som är födda utanför äktenskapet och myndiga familjemedlemmar som är beroende av den sökande.

2.3. Regionkommittén rekommenderar att rätten till familjeåterförening för ogifta partner i ett varaktigt förhållande eller registrerat partnerskap skall utvidgas till att omfatta par av samma kön som lever i ett sådant förhållande och deras barn.

2.4. Regionkommittén rekommenderar att familjemedlemmens rätt att stanna kvar i EU efter en skilsmässa, separation eller om den sökande avlider skall inkluderas i direktivet.

2.5. Regionkommittén rekommenderar att tredjelandsmedborgares rätt till utbildning, sysselsättning och yrkesutbildning jämställs med EU-medborgarnas rättigheter på dessa områden.

2.6. Regionkommittén rekommenderar att en ansökan skall anses beviljad om en medlemsstat inte kan fatta beslut inom de tidsgränser som fastställs i direktivet.

2.7. Regionkommittén uppmanar medlemsstaterna att undersöka möjligheten att utfärda kostnadsfria viseringar till tredjelandsmedborgares familjemedlemmar som ansöker om familjeåterförening.

2.8. Regionkommittén rekommenderar att en familj som beviljats inresa till en medlemsstat för att återförenas med en tredjelandsmedborgare skall kunna följa med vederbörande till en annan medlemsstat om han eller hon får anställning där, även om familjemedlemmarna vid denna tidpunkt inte fått självständiga uppehållstillstånd.

2.9. Regionkommittén rekommenderar kommissionen att föreslå mer övergripande gemensamma bestämmelser för familjeåterförening innan unionens utvidgning påbörjas. Dessa bestämmelser skall också antas av de nya medlemsstaterna.

2.10. Regionkommittén rekommenderar medlemsstaterna att anslå lämpliga och tillräckliga resurser till de lokala och regionala förvaltningarna (och deras samarbetsorganisationer), så att dessa kan tillhandahålla den service som krävs för att bistå de familjemedlemmar som återförenas med tredjelandsmedborgare som lagligen vistas på medlemsstaternas territorium.

2.11. Regionkommittén uppmanar kommissionen att vid sidan av de humanitära aspekterna av familjeåterförening beakta även de sociala aspekterna, särskilt tillträde till arbetsmarknaden, vilket skulle minska risken för att det skapas ett beroendeförhållande till de lokala och regionala myndigheterna.

Bryssel den 20 november 2002.

Regionkommitténs

ordförande

Albert Bore

(1) EGT C 278, 14.11.2002, s. 44.

(2) KOM(2001) 127 slutlig.