MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN Modernisering av det statliga stödet i EU /* COM/2012/0209 final */





MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN Modernisering av det statliga stödet i EU (Text av betydelse för EES) 1. Inledning: Kontrollen av statligt stöd i nuläget 1. Europa 2020 är Europas tillväxtstrategi för detta årtionde. I en föränderlig värld inriktar sig Europeiska kommissionen sin politik på att göra EU till en smart och hållbar ekonomi för alla. Dessa tre varandra förstärkande mål bör kunna hjälpa EU och dess medlemsstater skapa att nå goda resultat i form av hög sysselsättning, produktivitet och social sammanhållning. 2. Mot denna bakgrund är den inre marknaden EU:s största tillgång när det gäller att generera hållbar tillväxt. En ändamålsenlig inre marknad kräver införandet av två instrument: för det första regler för att skapa en integrerad marknad utan nationella gränser och för det andra en konkurrenspolitik, inklusive kontroll av statligt stöd, som garanterar att den inre marknadens funktion inte snedvrids av konkurrenshämmande beteende där företag eller medlemsstater gynnar vissa aktörer på bekostnad av andra. Konkurrens är en viktig drivkraft för tillväxt: den ger såväl gamla som nya företag ett incitament att gå in på marknader och bedriva innovationsverksamhet och att förbättra sin produktivitet och sin konkurrenskraft i ett globalt sammanhang. Konkurrens är också en kostnadseffektiv politik eftersom den kan användas utan att det medför utgifter för vare sig den offentliga eller privata sektorn. Som ett av de konkurrenspolitiska instrumenten spelar kontrollen av statligt stöd en avgörande roll för att försvara och stärka den inre marknaden. 3. Den ekonomiska och finansiella krisen har hotat den inre marknadens integritet och ökat risken för konkurrensbegränsande reaktioner. Samtidigt har krisen ökat behovet av att staten tar på sig en större roll för att skydda de mest utsatta i samhället och främja den ekonomiska återhämtningen. Men det har också frestat på medlemsstaternas budgetar med krav på finanspolitisk konsolidering och bättre utnyttjande av knappa resurser. Sist men inte minst har krisen ökat skillnaderna i medlemsstaternas handlingsutrymme när det gäller att finansiera sin politik. 4. Europas tillväxtpotential kan ökas genom bättre riktade offentliga utgifter och genom att lämpliga förutsättningar skapas som kan sätta igång en varaktig ekonomisk återhämtning. Särskilt de offentliga utgifterna bör bli mer effektiva[1] och inriktade på en tillväxtfrämjande politik som uppfyller gemensamma europeiska mål. 5. En del av dessa offentliga utgifter kommer att bestå av statligt stöd[2], oavsett om det är i form av direkta utgifter, skattelättnader, statliga garantier eller annat. En effektivare och bättre riktad kontroll av det statliga stödet kan gynna utformningen av en verkningsfullare tillväxtfrämjande politik och begränsa snedvridningen av konkurrensen så att den inre marknaden förblir öppen och konkurrensutsatt. Den kan också förbättra kvaliteten på de offentliga finanserna. En mer fokuserad ram gör det möjligt för medlemsstaterna att bidra mer till genomförandet av Europa 2020-strategin för hållbar tillväxt och till en konsolidering av de offentliga finanserna. 6. Moderniseringen av kontrollen av statligt stöd behövs för att förbättra kvaliteten på kommissionens granskningsarbete och forma detta instrument till ett verktyg som främjar en sund användning av offentliga medel till förmån för tillväxtorienterade strategier och begränsar en snedvridning av konkurrensen som skulle leda till olika konkurrensvillkor på den inre marknaden. De gällande materiella reglerna och den gällande procedurramen, som tillämpas både i större och mindre ärenden, är krångliga och komplicerade och en utmaning för kontrollen av det statliga stödet. 7. Det finns också andra faktorer som talar för att det behövs ett omfattande paket för en övergripande modernisering av EU:s statsstödspolitik: Flera viktiga instrument på området statligt stöd upphör att gälla före utgången av 2013. EU:s fleråriga budgetram och EU:s strukturfondsregler för perioden 2014–2020 ska utarbetas och sist men inte minst ska systemet för övervakningen av den ekonomiska politiken och budgetdisciplinen förstärkas under EU:s planeringstermin. 8. Moderniseringen av kontrollen av statligt stöd har därför tre olika syften: i) främja en hållbar, smart tillväxt för alla på en konkurrensutsatt inre marknad, ii) inrikta kommissionens förhandsgranskning på ärenden som mest påverkar den inre marknaden och stärka medlemsstaternas samarbete i samband med tillämpningen av reglerna om statligt stöd, iii) rationalisera reglerna och möjliggöra snabbare beslut. 9. I detta meddelande skisseras en sammanhållen reformstrategi för uppnående av dessa mål, som är tätt sammanlänkade och som bör ses som integrerade byggstenar i ett enda reformpaket. 2. Syftena med moderniseringen av det statliga stödet och instrumenten för att uppnå dem 2.1. Främja tillväxt på en starkare, dynamisk och konkurrenskraftig inre marknad 10. I Europa 2020-strategin erkänns det statligt stödets betydelse för tillväxt och dess kapacitet att aktivt och på ett positivt sätt medverka till att målen i Europa 2020-strategin uppnås genom att locka och stödja initiativ till mer nyskapande, effektiva och grönare teknik, och samtidigt underlätta tillgång till offentliga stöd till investeringar, riskkapital och finansiering för forskning och utveckling”[3]. 11. Strategier för att uppnå Europa 2020-målen kan på ett väsentligt sätt bidra till att få slut på krisen och att få igång en hållbar tillväxt igen. Medlemsstaterna och unionen kommer att prioritera budgetutgifter med detta ändamål, som i en del fall kommer att innehålla statligt stöd. 12. En moderniserad kontroll av det statliga stödet bör underlätta hanteringen av stöd som är väl utformat, inriktat på konstaterade marknadsmisslyckanden och mål av gemensamt intresse och minst konkurrenssnedvridande (”gott stöd”). Detta ska garantera att det statligt stödet främjar innovation, miljövänlig teknik och utveckling av humankapital, undviker skador på miljön och på sikt främjar tillväxt, sysselsättning och EU:s konkurrenskraft. Sådant stöd främjar tillväxten bäst när det inriktas på ett marknadsmisslyckande och därmed kompletterar och inte ersätter privata satsningar. Statligt stöd bidrar effektivt till det önskade allmänpolitiska målet endast om det har en stimulanseffekt, dvs. sporrar det stödmottagande företaget till verksamhet som det inte skulle ha bedrivit utan stöd. Och statligt stöd inverkar mest gynnsamt på tillväxten om det är utformat på ett sätt som begränsar snedvridningen av konkurrensen och håller den inre marknaden öppen och konkurrenskraftig. Därför är kontroll av statligt stöd avgörande för att offentliga utgifter i form av statligt stöd ska bli effektivare och ändamålsenligare, med det övergripande målet att främja en högre tillväxt på den inre marknaden, vilket kräver att konkurrensen utvecklas. Statligt stöd som inte är avsett att avhjälpa marknadsmisslyckanden och inte har någon stimulanseffekt är inte bara slöseri med offentliga medel utan fungerar som hämsko på tillväxten genom att försämra konkurrensvillkoren på den inre marknaden. 13. Kontrollen av statligt stöd ligger redan till grund för flaggskeppsinitiativen i Europa 2020-strategin. Exempelvis bredbandsriktlinjerna skapar förutsättningar för ett effektivt statligt stöd till bredbandsutbyggnad, till stöd för uppnåendet av målen för ”en digital agenda för Europa”. Offentligt stöd för att utveckla infrastruktur är också till hjälp för att uppnå smarta, uppgraderade och fullt sammankopplade transport- och energinät som det är tänkt i ”Ett resurseffektivt Europa”. Gemenskapens rambestämmelser för statligt stöd till forskning, utveckling och innovation gör det lättare att uppnå målen för ”Innovationsunionen” och ”Industripolitik för en globaliserad tid”. Genomdrivandet av principen om att förorenaren betalar samt möjligheten att ge stöd för att uppmuntra företag att gå längre än EU:s obligatoriska miljönormer eller främja energieffektivitet i enlighet med miljöstödsriktlinjerna är ett av sätten att genomföra flaggskeppsinitiativet ”Ett resurseffektivt Europa”. Möjligheten att stödja utbildning med statliga medel främjar uppnåendet av målen i ”En agenda för ny kompetens och nya arbetstillfällen ”. Riktlinjerna för undsättnings- och omstruktureringsstöd tillåter stöd till krisföretag endast på stränga villkor och om det leder till att de åter blir lönsamma på lång sikt. Detta föranleder ineffektiva företag att lämna marknaden och gör företagen redo för global konkurrens, vilket bidrar till ” Industripolitik för en globaliserad tid ”. Sambandet mellan Europa 2020-målen och flaggskeppsinitiativen å ena sidan och bestämmelserna om statligt stöd å andra sidan bör vidareutvecklas för att effektivisera och modernisera kommissionens instrument och uppmuntra medlemsstaterna att rikta knappa offentliga resurser till gemensamma prioriterade områden. 14. Genom att lägga tonvikt på det offentliga stödets kvalitet och effektivitet kan man genom kontrollen av statligt stöd också hjälpa medlemsstaterna att stärka sin budgetdisciplin och förbättra de offentliga finansernas kvalitet – vilket leder till ett bättre utnyttjande av skattebetalarnas pengar. Detta är särskilt viktigt för att uppnå en ”intelligent” budgetkonsolidering samtidigt som uppgiften att målinrikta offentliga utgifter för att generera tillväxt förenas med behovet att få budgetarna under kontroll. Därför finns det också ett behov av att integrera kontrollen av det statliga stödet och mer allmänna konkurrensaspekter i förfarandet med EU:s planeringstermin. 15. En handfast kontroll av det statliga stödet är också viktigt för att garantera en väl fungerande inre marknad. En handfast kontroll av det slaget går hand i hand med ett slagkraftigt genomförande av EU:s inremarknadsregler och är av särskild relevans på marknader som bara helt nyligen har öppnats och där stora monopoloperatörer understödda av staten fortfarande spelar en viktig roll, t.ex. transport, posttjänster eller, i mer begränsad utsträckning, energi. Genom att modernisera det statliga stödet kan man kan få den inre marknaden att fungera bättre genom en mer verkningsfull politik som syftar till att begränsa snedvridningen av konkurrensen, bevara lika konkurrensvillkor och bekämpa protektionism. Kontrollen av statligt stöd får en viktigare roll nu när vi måste mobilisera den inre marknadens hela tillväxtpotential. 16. Den globala miljö som europeiska företag verkar i innebär både problem och möjligheter. Det finns olika system med konkurrensregler runtom i världen. EU:s regler om statligt stöd erbjuder en jämförelsevis öppnare, enhetligare och mer tillväxtinriktad ram, samtidigt som de möjliggör jämförbara stödnivåer[4]. Det faktum att EU:s moderniserade ram för statligt stöd innebär en ökad fokusering på tillväxtfrämjande mål samtidigt som man slår vakt om en väl fungerande inre marknad bör förbättra konkurrenskraften för företag i EU, även utanför unionen. 17. Under de specifika omständigheter där bidrag som beviljats av ett tredje land skulle leda till en snedvridning av konkurrensen ger WTO-reglerna en grundläggande ram för att komma till rätta med konsekvenserna av olagligt utländskt stöd till aktörer i EU. Dessutom kan bilaterala frihandelsavtal som EU ingår med tredjeländer också innehålla regler om bidrag med tanke på specifika frågor som inte omfattas av WTO-ramen (t.ex. frihandelsavtal med Korea). Handelspolitiska instrument kan användas för att genomföra dessa områden. 18. Förslagen till moderniseringar som bidrar till tillväxtmålet är följande: (a) Att identifiera och definiera gemensamma principer för kommissionens bedömning av förenligheten hos alla stödåtgärder. Sådana övergripande principer skulle klargöra hur kommissionen skulle bedöma gemensamma drag som för närvarande inte behandlas på samma sätt i de olika riktlinjerna och rambestämmelserna. Dessa principer borde vara så användbara som möjligt och skulle kunna gälla definition och bedömning av verkliga marknadsmisslyckanden samt offentliga stödåtgärders stimulanseffekter och negativa effekter, eventuellt inklusive stödets samlade effekter. (b) Översyn och förenkling av riktlinjer för statligt stöd, för att göra dem förenliga med dessa gemensamma principer. Översynen kommer att följa en allmän metod som bygger på att stärka den inre marknaden och öka effektiviteten i de offentliga utgifterna (statligt stöd ska användas bara om det tillför ett verkligt mervärde). En tydligare definition av de marknadsmisslyckanden som måste åtgärdas och en noggrannare granskning av stimulanseffekten kommer att spela en viktig roll i detta sammanhang för att garantera valuta för pengarna och förebygga snedvridning. En mer systematisk bedömning av de potentiella negativa effekterna av statligt stöd – särskilt vad gäller snedvridningar av resursallokering och dynamisk effektivitet, stödkapplöpning och marknadsstyrka – kommer också att behöva göras. Således kommer t.ex. reviderade riktlinjer för undsättning och omstrukturering för icke-finansiella företag att bli ett mycket viktigt instrument för att kontrollera denna mycket snedvridande typ av stöd i syfte att säkerställa att processen med ett marknadsutträde avbryts av statliga ingripanden endast när det verkligen är motiverat. Likaså kommer man när marknadsförhållandena tillåter att införa nya regler för undsättning och omstrukturering av finansinstitut med tanke på de förhållanden som kommer att råda efter krisen, i överensstämmelse med de framtida förslagen om EU:s krishantering och konfliktlösning. Slutligen bör identifiering av bästa praxis när det gäller utgiftsprioriteringar inom ramen för Europa 2020-strategin möjliggöra snabbt godkännande av kostnadseffektivt och tillväxtfrämjande stöd. När det gäller förenkling skulle, i ett första skede före utgången av 2013, flera riktlinjer, däribland riktlinjerna för regionalstöd, forskning och utveckling och innovation, miljöstöd, riskkapital och bredband (stödtyper som utgör mer än två tredjedelar av det stöd som beviljas i EU) kunna anpassas till och eventuellt konsolideras med de gemensamma principerna. Det skulle också kunna göra det möjligt att finna synergier mellan olika stödsystem och uppnå flera mål samtidigt. Dessa riktlinjer kommer att antas i tur och ordning och utan dröjsmål under denna period. Därefter kommer andra riktlinjer successivt att kunna anpassas och konsolideras. 2.2. Inrikta insatserna på de fall som mest påverkar den inre marknaden 19. Strävan efter en mer ändamålsenlig kostnadsanvändning bör inte leda till en kontroll på mikronivå av alla offentliga utgifter, utan snarare till prioritering och hårdare granskning av sådant stöd som har en betydande inverkan på den inre marknaden, t.ex. stora stöd som kan ha en snedvridande effekt (bl.a. skattestöd). Jämsides med detta bör undersökningen av ärenden av en mer lokal karaktär och med ringa effekt på handeln förenklas. Detta resultat skulle kunna uppnås genom mer proportionerliga och differentierade regler och genom modernisering av kontrollen av statligt stöd, med ökat ansvar för medlemsstaterna att utarbeta och genomföra stödåtgärder. Detta kommer att kräva ett tydligare fastställande av reglerna och förstärkt efterhandskontroll från kommissionens sida för att säkerställa adekvat överensstämmelse. Det kommer också att minska den administrativa bördan för myndigheter och stödmottagare när det är fråga om mindre stödbelopp. 20. De moderniseringsförslag som ska bidra till tillväxtmålet är följande: (a) En eventuell översyn av förordningen om stöd av mindre betydelse på grundval av en detaljerad konsekvensbedömning, med hänsyn tagen till situationen i samtliga medlemsstater och hela den inre marknaden samt till budgetkonsekvenserna av en sådan översyn, i syfte att undersöka om det nuvarande tröskelvärdet fortfarande motsvarar marknadsförhållandena. (b) Eventuella ändringar av rådets bemyndigandeförordning för att ge kommissionen möjlighet att förklara att vissa kategorier av stöd är förenliga med den inre marknaden och därför undantas från förhandsanmälan. Detta skulle i sin tur möjliggöra en ökning av de stödtyper som, utifrån kommissionens erfarenheter, skulle kunna dra nytta av en sådan förenklad kontroll, utan att göra avkall på kommissionens övervakning och efterhandskontroll. Dessa nya stödtyper som skulle kunna omfattas av bemyndigandeförordningen skulle t.ex. kunna omfatta följande: stöd till kultur, stöd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer, stöd till (delvis) EU-finansierade projekt, t.ex. Jessica, med flera. (c) En översyn och eventuell förlängning av den allmänna gruppundantagsförordningen, för de stödkategorier som omfattas av den ändrade bemyndigandeförordningen, i syfte att bättre kanalisera offentliga resurser till vissa väletablerade mål samtidigt som man förenklar den administrativa behandlingen av väl utformade åtgärder med relativt låga stödbelopp. 21. Skulle kommissionen besluta att öka storleken och omfattningen av stödåtgärder som undantas från anmälningsskyldigheten, skulle medlemsstaterna få ett ökat ansvar för att garantera en korrekt tillämpning av reglerna om statligt stöd. Med fler åtgärder som är undantagna från anmälningsskyldigheten måste medlemsstaterna garantera att åtgärder av mindre betydelse och gruppundantagna stödordningar och ärenden uppfyller reglerna om statligt stöd på förhand, i strikt samordning med kommissionen som fortsätter att utöva efterhandskontroll av sådana åtgärder. Kommissionen kommer att förvänta sig ett bättre samarbete med medlemsstaterna i fråga om kvalitet och snabbhet vid lämnande av information och utarbetande av anmälningar samt effektiva nationella system (inklusive privata parters tillämpning av reglerna om statligt stöd), som garanterar att statliga stödåtgärder som undantagits från anmälningsskyldigheten är förenliga med unionslagstiftningen. Man kan tänka sig att lätta på anmälningsplikten och därmed den administrativa bördan endast om de nationella myndigheterna uppvisar ett större engagemang och presterar bättre resultat när det gäller regelefterlevnaden. Kommissionens efterhandskontroll måste följaktligen öka, också därför att övervakningen av medlemsstaternas genomförande av åtgärder som omfattas av gruppundantag avslöjar att reglerna om statligt stöd ofta inte följs. På det sättet kan man garantera att reglerna om statligt stöd faktiskt efterlevs. 2.3. Enhetligare regler och snabbare beslut 22. Reglerna om statligt stöd har med tiden utvecklats till en komplicerad rättslig ram. Det finns utrymme för att klargöra och förenkla reglerna, förbättra konsekvensen och rationalisera bedömningsförfarandet. Det finns ett behov av att bättre förklara begrepp som används på området statligt stöd och att konsolidera övergripande och materiella regler. 23. Kommissionen har skyldighet att undersöka alla påståenden om eventuellt stöd utan att i praktiken kunna fastställa prioriteringar för handläggning av klagomål. Dessutom kan kommissionen inte alltid få fullständig och korrekt information från parterna, vilket kan förlänga förfarandena. Det finns ett behov av att i nära samarbete med medlemsstaterna rationalisera och reformera förfarandena så att besluten kan fattas inom en tidsram som är rimlig för företagen. Inslag i paketet som främjar detta mål är följande: (d) Förtydligande och bättre förklaring av begreppet statligt stöd: Stödbegreppet är ett objektivt koncept som i fördraget (artikel 107) direkt definieras som allt stöd som är ett resultat av ett statligt ingripande eller ges med hjälp av statliga medel, som sannolikt kommer att påverka handeln mellan medlemsstaterna, som innebär en fördel för mottagaren och snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen. Kommissionens roll i detta sammanhang är begränsad till att klargöra hur den uppfattar och tillämpar bestämmelserna i fördraget, såsom dessa tolkas av domstolen. Inom ramen för denna begränsning bidrar kommissionen med ytterligare klargöranden av de centrala principer som ligger till grund för stödbegreppet i syfte att förenkla genomförandet. (e) En modernisering av procedurförordningen när det gäller handläggningen av klagomål och verktygen för marknadsinformation för att kommissionen bättre ska kunna inrikta sina insatser på de fall som är mest relevanta ur inremarknadssynpunkt. Detta förutsätter att kommissionen måste kunna sätta prioriteringar för handläggningen av klagomål, vilket omfattar att ge högre prioritet åt påståenden om eventuellt stöd som har stor effekt på konkurrensen och handeln på den inre marknaden. Jämsides med detta bör kommissionen, för att effektivt kunna granska stödärenden med betydande inverkan, ges effektivare verktyg att skaffa sig nödvändig information från marknadsaktörer i god tid och därmed kunna fatta beslut inom en tidsram som är rimlig för företagen. En sådan modernisering av förfarandena skulle också ge kommissionen möjlighet att på eget initiativ inleda fler undersökningar av fall med en betydande snedvridning av konkurrensen som hämmar den inre marknaden. Det bör också möjliggöra en snabb kontroll av stödåtgärdernas marknadseffekter, vilket skulle möjliggöra snabbare beslut. 3. vägen framåt 24. Den modernisering av det statliga stödet som skisseras ovan bör ge kontrollen av statligt stöd en tydligare och mer sammanhängande struktur. De olika tänkbara åtgärder som beskrivs ovan utgör integrerade byggstenar i ett enda reformpaket. 25. Med de ovan beskrivna möjliga åtgärderna som samverkar genom att stödja varandra och vara beroende av varandra strävar man således efter att nå de högt satta målen. T.ex. de möjliga ändringar av förfarandena som föreslagits ovan skulle möjliggöra snabbare beslutsfattande och göra det möjligt för kommissionen att koncentrera sin övervakning av regelefterlevnaden på det som har störst betydelse på EU-nivå. Samma tankegång gäller för utvidgningen av tillämpningsområdet för den allmänna gruppundantagsförordningen genom en ändring av bemyndigandeförordningen. 26. Mot bakgrund av detta ömsesidiga beroende mellan paketets mål och beståndsdelar och för att maximera resultaten av moderniseringsprocessen är det också önskvärt att de viktigaste inslagen i reformen träder i kraft samtidigt. De olika processerna kommer därför att inledas när detta meddelande antas, och de viktigaste instrumenten i paketet, bl.a. rådets rättsakter, bör antas före utgången av 2013. 27. För att detta mål ska kunna nås bör kommissionens förslag till procedur- och bemyndigandeförordningar antas hösten 2012. Kommissionen har som mål att utarbeta resten av paketet under de kommande månaderna i syfte att successivt genomföra översynen och förenklingen av de viktigaste kommissionsrättsakterna före utgången av 2012. Kommissionen har för avsikt att samråda med medlemsstaterna och föra en öppen dialog med Europaparlamentet och andra aktörer i syfte att samla underlag för en diskussion om förslagen till modernisering av det statliga stödet. [1] Detta omfattar också en utfasning av bidrag som leder till ineffektiv användning av resurser eller till skador på miljön, i linje med meddelandet från kommissionen: Färdplan för ett resurseffektivt Europa, KOM(2011) 571 slutlig, s. 10. [2] En översikt över de offentliga utgifterna för statligt stöd finns i Resultattavla för statligt stöd - Rapport om statligt stöd som beviljats av EU:s medlemsstater, KOM(2011) 848 slutlig. [3] Kommissionens meddelande Europa 2020 – En strategi för smart och hållbar tillväxt för alla, KOM (2010) 2020, 3.3.2010 slutlig, s. 20. [4] En jämförande studie som WTO genomförde 2006 visar att de stödnivåer som EU:s medlemsstater beviljar är jämförbara med de stödnivåer som beviljas av EU:s viktigaste handelspartner (stöd i procentandel av BNP). Se WTO:s rapport från 2006: Exploring the links between subsidies, trade and the WTO. http://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/anrep_e/world_trade_report06_e.pdf. Se avsnitt II: Subsidies, Trade and the WTO och kapitel E: The incidence of Subsidies.