[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 6.12.2006

KOM(2006) 767 slutlig

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

OM GENOMFÖRANDET AV DIREKTIV 94/62/EG OM FÖRPACKNINGAR OCH FÖRPACKNINGSAVFALL OCH DESS KONSEKVENSER FÖR MILJÖN OCH FÖR DEN INRE MARKNADENS FUNKTION[SEK(2006) 1579]

INLEDNING

När direktiv 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall (hädanefter förpackningsdirektivet) antogs var få uppgifter om kostnader för och fördelar med förpackningar och hantering av förpackningsavfall tillgängliga. Sådana uppgifter började sammanställas när man lade större vikt vid lönsamhetsanalys och konsekvensbedömning innan den sista översynen av förpackningsdirektivet inleddes. Vid den tiden fokuserades lönsamhetsanalysen på effekterna av det reviderade direktivet, dvs. effekterna av ökat materialutnyttjande. Det gjordes genom att man beräknade lönsamheten med ökat materialutnyttjande med utgångspunkt från utnyttjandenivåerna 1998 upp till optimala utnyttjandenivåer.

Under lagstiftningsförfarandet anmodade Europaparlamentet och rådet kommissionen att lägga fram en fullständigare värdering av de övergripande effekterna av direktivet i en rapport om genomförandet av förpackningsdirektivet och dess konsekvenser för miljön och för den inre marknadens funktion[1]. Rapporten skall också bedöma olika alternativ för ytterligare förpackningsförebyggande åtgärder och behandla andra relevanta frågor inom ramen för det sjätte miljöhandlingsprogrammet.

I rapporten lämnas en efterhandsbedömning av miljömässiga, ekonomiska och sociala aspekter samt de aspekter som avser den inre marknaden i direktivet och en utvärdering av behovet av kompletterande åtgärder för förebyggande och materialutnyttjande av förpackningsavfall och fri rörlighet för förpackningar på den inre marknaden.

I rapporten beaktas också meddelandet om en temainriktad strategi för förebyggande och återvinning av avfall[2] och förslaget att se över den ramlagstiftning[3] om avfall som antogs av kommissionen den 21 december 2005.

1. EFTERHANDSBEDÖMNING AV KONSEKVENSERNA AV FÖRPACKNINGSDIREKTIVET

Inför utarbetandet av denna rapport beställdes två undersökningar: en undersökning om de miljömässiga, ekonomiska och sociala konsekvenserna[4] och en annan om aspekterna rörande den inre marknaden i direktivet[5]. Ett intensivt samråd med intressegrupper pågick vid undersökningarna, vilket dokumenteras på kommissionens webbplats[6]. Europeiska miljökontoret utarbetade också en pilotundersökning om effektiviteten av hanteringssystem för förpackningsavfall i vissa utvalda länder[7].

Undersökningarna omfattar när det är möjligt uppgifter om samtliga 25 medlemsstater. En stor del av uppgifterna avsåg emellertid utvecklingen av genomförandet av direktivet under ett tidigare skede, när de tio nya medlemmarna ännu inte var anslutna till Europeiska unionen. Informationen är sparsam när det gäller hanteringen av förpackningsavfall i de nya medlemsstaterna före anslutningen. Stora delar av analysen måste därför begränsas till de femton medlemsstater i EU som var medlemmar före den 1 maj 2004 (hädanefter EU15).

I detta avsnitt lämnas en sammanfattning av resultaten av dessa undersökningar och en utvärdering av Europeiska kommissionen av resultaten. En mer ingående förklaring lämnas i bilagan till denna rapport.

1.1. Övergripande effekter i samband med förpackningar

Förpackningar är ett relativt litet men inte obetydligt produkt- och avfallsflöde. Omkring 66 miljoner ton förpackningsavfall genererades i EU15 2002. Det utgör omkring 5 % av det totala avfallsalstrandet. Förpackningsavfallet står för cirka 17 viktprocent av det kommunala avfallet[8] och 20-30 volymprocent[9]. Vikt är emellertid inte den bästa indikatorn för miljöpåverkan av förpackningsavfall och påverkan av förpackningar under hela deras livscykel. Den totala miljöpåverkan av förpackningar är i storleksordningen en till några få procent av ekonomin i sin helhet. Till exempel, uppskattas utsläpp av växthusgaser i samband med förpackningsförbrukning i EU15 till cirka 80 miljoner ton koldioxidekvivalent per år[10]. Det är omkring 2 % av de totala utsläppen av växthusgas i EU15. Förpackningarnas andel av övrig miljöpåverkan, som luftförsurning, fina partiklar och eutrofiering är av jämförbar storlek.

1.2. Återanvändning, återvinning och förbränning av förpackningar vid förbränningsanläggningar med energiutvinning[11]

Förpackningsmaterialutnyttjande[12] är inte ett alternativ för avfallshantering. När det gäller vissa förpackningsgrupper, användes alltid materialutnyttjande eftersom det var billigare än bortskaffande. Betydande mängder förpackningar återutnyttjades till följd av nationell lagstiftning och nationella program även innan förpackningsdirektivet trädde i kraft. Av 66 miljoner ton förpackningsavfall behandlades omkring 36 miljoner ton eller 54 procent 2002 . Jämfört med 1997 är detta en ökning med 9 miljoner ton och en ökning av materialutnyttjandet med 8 procent. Detta ägde framför allt rum i de medlemsstater som ursprungligen hade låga återanvändningsnivåer. Återvinningen och förbränningen av förpackningsavfall i förbränningsanläggningar med energiutvinning ökade från 31 miljoner ton eller 52 procent 1997 till 41 miljoner ton eller 62 procent 2002.

De sjuttiofem olika mål som var tillämpliga för EU15 hade uppnåtts 2002[13].

Materialutnyttjande och återvinning av förpackningsavfall har lett till positiva miljöeffekter på de flesta parametrar. Detta omfattar växthusgasbesparingar på omkring 25 miljoner ton koldioxidekvivalent (omkring 1 miljon ton som ett direkt resultat av förpackningsdirektivet) och resursbesparingar på omkring 10 miljoner ton oljeekvivalent (omkring 3 miljoner ton som ett direkt resultat av förpackningsdirektivet) till följd av materialutnyttjande och återvinning av förpackningsavfall jämfört med ett scenario där allt förpackningsavfall skickades till deponering eller förbränning utan energiutvinning, vilket motsvarar omkring 0,6 procent av de totala utsläppen av växthusgaser i EU15 år 2002, eller mellan en tredjedel och hälften av de totala utsläppen av växthusgaser i länder som Danmark, Irland eller Sverige. Om man tar hänsyn till svårigheten att uppnå målet på en åttaprocentig minskning enligt Kyotoprotokollet är detta ett betydelsefullt bidrag. Övriga viktigare miljöfördelar har anknytning till minskade utsläpp av partikelämnen, minskad försurning och färre obehagseffekter (trafikbuller, lukter, visuella störningar, etc. som påverkar de människor som bor i närheten av deponier och förbränningsugnar).

Det materialutnyttjande som är resultatet av förpackningsdirektivet, nationella program och nationell lagstiftning är inte påtagligt mycket kostsammare än om samma material hade skickats till bortskaffande. Den totala kostnaden för hantering av förpackningsavfall[14] 2001 beräknades genom tre scenarier. I ett scenario med hjälp av de reella materialutnyttjande- och återvinningstalen 2001 beräknades kostnaderna till 6,6-6,8 miljarder euro. Även i ett scenario med noll förpackningsåtervinning och 100 procent bortskaffande skulle emellertid bortskaffandekostnaderna ha varit cirka 6,1 miljarder euro. I ett scenario med troliga nivåer av förpackningsmaterialutnyttjande i frånvaro av förpackningsdirektivet uppskattades de totala kostnaderna för hantering av förpackningsavfall till 6,6 miljarder euro. Med beaktande av sådana uppskattningars osäkerhet kan man dra slutsatsen att de extra kostnaderna med anknytning till förpackningsdirektivets återanvändningsskyldigheter inte är högre än några hundra miljoner euro per år . De extra kostnaderna kommer troligtvis att minska allt eftersom genomförandet av EU-lagstiftningen förbättrar de miljöförhållanden enligt vilka avfallsbortskaffandet äger rum i EU, till exempel som resultat av genomförandet av direktiv 1999/31/EG om deponering av avfall[15].

Kostnaden för att minska 1 ton koldioxidekvivalent genom förpackningsmaterialutnyttjande har ökat från 12 euro/ton 1997 till 23 euro/ton 2001 (jämfört med marknadspriserna inom utsläppshandeln på omkring 9-12,5 euro/ton koldioxid mellan oktober 2005 och oktober 2006[16]). Eftersom återanvändning av förpackningar också har andra miljöfördelar kan denna metod med en relativt hög grad av säkerhet klassas bland de mest kostnadseffektiva alternativen för att minska koldioxidutsläpp och annan miljöpåverkan . Det finns dock stora skillnader mellan olika förpackningsmaterial och tillämpningar. I vissa undersökningar anges att en ökning av återanvändningsmålen över de aktuella nivåerna inte skulle vara kostnadseffektivt[17]. Geografiska skillnader mellan medlemsstaterna påverkar endast i mindre grad resultaten i fråga om kostnadseffektivitet.

Inverkan på vissa industrier och privata sektorer kan emellertid vara större än vad ovanstående siffror kan antyda eftersom det i direktivet förutsätts en övergång av kostnaderna för avfallshantering från den offentliga (särskilt lokala myndigheter) till den privata sektorn (som nu samfinansierar hanteringen av förpackningsavfall) och bolagens interna förvaltningskostnader inte inbegrips i ovanstående uppskattningar.

Den direkta och i första omgången indirekta sysselsättningen inom branschen för återvinning och återanvändning av förpackningar uppskattas till 42 000 arbetstillfällesekvivalenter på heltid. Detta tal måste jämföras med eventuella förluster av arbetstillfällen inom avfallsdeponeringssektorn till följd av makroekonomiska effekter (pengar som används för återanvändning är inte tillgängliga för att använda för andra ekonomiska verksamheter – sådana effekter kommer att minska när deponeringskostnaderna ökar). Det är oklart hur många arbetstillfällen som har påverkats till följd av sådana effekter. Rent allmänt kommer sysselsättningsbalansen troligtvis att vara neutral eller lätt positiv

Den huvudsakliga inverkan av förpackningsdirektivets återanvändningsskyldigheter på den inre marknaden var en stabilisering av insamlings- och återanvändningsmarknaderna. Skillnaderna mellan medlemsstaterna när det gällde finansiering till återanvändning jämnades ut i viss grad eftersom medlemsstaterna har infört finansieringsmekanismer för att stödja återanvändning av förpackningar. Helt nyligen uppstod vissa problem på den inre marknaden på grund av olika tolkningar av materialidentifikationssystemens frivilliga eller obligatoriska art enligt artikel 8 i förpackningsdirektivet och beslut 97/129/EG.

1.3. Förpackningsförebyggande

Förebyggande av förpackningar vid källan är mycket mer komplicerat än materialutnyttjande. Materialutnyttjande är ett av de tillgängliga alternativen för avfallshantering, med andra alternativ, bland annat återvinning eller deponering. Förebyggandet påverkar inte bara förpackningarnas hela livscykel från råmaterialsutvinning till deponering, utan också de förpackade produkternas livscykel. Mer omfattande förändringar av de förpackningsvolymer som släpps ut på marknaden kan bara uppnås genom förändrade produktions-, konsumtions- och distributionsmönster. Detta speglas i de begränsade framgångarna för de förebyggande åtgärder som hittills vidtagits. Trots att det tycks finnas en viss oavhängighet av förpackningsavfallsalstrande från BNP-tillväxt, ökar den absoluta mängden förpackningsavfall i nästan samtliga medlemsstater. Förebyggande åtgärder, som övervakningssystem för de grundläggande kraven, förpackningsförebyggande planer och system för höggradigt producentansvar, kan ha haft vissa effekter på minskningen av förpackningsalstrandet. Det finns emellertid ingen påtaglig skillnad i det allmänna mönstret för alstrande av förpackningsavfall mellan de medlemsstater som tillämpar olika förebyggande redskap och de medlemsstater som inte tillämpar något av redskapen.

Europaparlamentet har tagit upp frågan om att använda en miljöindikator för förpackningar i förpackningspolitiken. En sådan indikator är ett begreppsmässigt redskap som mäter förpackningarnas miljöpåverkan och ger ett enkelt resultat som ger möjlighet att förbättra förpackningarna och underlätta valet mellan olika förpackningssystem. Den största fördelen med miljöindikatorn för förpackningar är att den ger vägledning om centrala miljöeffekter som skall beaktas i metoder som livscykeluppskattning och livscykeltänkande. Praktiska krav gör det ändå svårt att använda miljöindikatorn för förpackningar för att identifiera vissa tal som kunde användas för att motivera att en typ av förpackningar gynnas framför andra eller att informera konsumenterna. Det förefaller därför lämpligt att inrikta den potentiella användningen av miljöindikatorn för förpackningar på att ge vägledning till företag med hjälp av livscykelmetoder än att försöka beräkna enstaka tal på grundval av detta redskap. En sådan tillämpning av miljöindikatorn för förpackningar kan införlivas i ramen för ett kommande förfarande för konformitetsprövning.

Det finns inga tecken på att de aktuella nivåerna av tungmetall och andra farliga ämnen som finns i förpackningar utgör någon särskild risk för hälsa och miljö. Det verkar därför inte troligt att en vidare sänkning av tungmetallgränserna skulle leda till betydande hälso- och miljöfördelar.

Förebyggademålen kan tyckas tilldragande på grund av deras synbara enkelhet. Genomförandet av dem skapar emellertid vissa problem som inte är mindre komplicerade än andra åtgärder. Viktrelaterade mål skulle i synnerhet skapa en nackdel för tyngre men inte nödvändigtvis mindre miljövänliga förpackningsmaterial. Mål som tillämpas lika för varje producent skulle missgynna de producenter som redan använder minsta möjliga mängd förpackningar. När det gäller sådana producenter, kan ytterligare minskningar leda till produktspill som ofta säkert orsakar påtagligt fler miljöskador än de möjliga miljöfördelarna i samband med förpackningsbesparingar

Deponeringsförbud och deponeringsminskning har en likartad effekt som återvinningsmålen när det gäller att omdirigera avfallsflöden. De måste emellertid ses i relation till det alternativ för avfallshantering som kunde användas efteråt för att nå de största miljövinsterna. Målen för återutnyttjande kan helt enkelt inte ersättas av deponeringsförbud och mål för deponeringsminskning om detta skulle leda till en ökning av förbränningen till förfång för återutnyttjandet och de övergripande miljömålen i direktivet.

2. KONSEKVENSER FÖR DEN INRE MARKNADEN

Direktivet har lett till en betydande kongruens mellan medlemsstaternas återanvändningsgrad och anmälningsförfarandet har gett möjlighet att lösa många frågor på den inre marknaden innan de blev ett verkligt problem. Trots det syfte som angavs i direktivet att bidra till en fungerande inre marknad och att minska handelshinder har dessa mål ännu inte fullständigt uppnåtts för samtliga slag av förpackningar. Tidigare erfarenheter och pågående ärenden visar att unilaterala åtgärder som vidtagits i olika medlemsstater fortfarande utgör ett problem när det gäller att begära att marknadsföretagen anpassar förpackningarna till varje enskild medlemsstats krav vilket gör det svårare för dem att tillvarata affärstillfällen på den inre marknaden genom att sälja samma produkt i samma förpackning på olika marknader. Brottsförfaranden inom dryckessektorn visar i synnerhet att nationella åtgärder kan leda till snedvridning av konkurrensen och i vissa fall uppdelning av den inre marknaden, vilket står i strid med direktivets mål. Sektorn för dryckesförpackningar har påvisat sådana effekter från obligatoriska deponeringssystem för icke-påfyllningsbara behållare (t.ex. i Tyskland). Det tyska fallet belyser också att omställningsfasen från ett deponeringssystem till ett annat är kritiskt för marknadsföretagen eftersom rättslig och faktisk osäkerhet kan leda till instabilitet på marknaden. Dessutom kan användning av beskattning för att styra förpackningspolitiken potentiellt splittra den inre marknaden om skatter tillämpas på sådant sätt att de skyddar lokala producenter.

Kommissionen är skyldig att reagera för åtgärder som riskerar att splittra den inre marknadens funktion och inte motiveras av miljöskäl och kommer att vidare utvärdera behovet att klargöra och ändra bestämmelserna i artiklarna 5 och 7 i förpackningsdirektivet i syfte att underlätta den fria rörligheten för varor på den inre marknaden.

Kommissionen anser också att en korrekt tillämpning av de viktigaste kraven kommer att ytterligare bidra till att skapa en likställd marknad. Bristen på framsteg när det gäller de viktigaste kraven utgör ett stort problem i genomförandet av direktivet på den inre marknaden. Samtliga medlemsstater har vederbörligen överfört de viktigaste kraven men endast tre medlemsstater (Förenade kungariket, Frankrike och Tjeckien) har infört en övervakningsmekanism. Tillämpningen av viktiga krav kommer att ge ytterligare fördelar när det gäller förebyggande, återanvändning och minskning av farliga ämnen i förpackningar. Tillförlitliga uppgifter visar att länder som övervakar överensstämmelsen med de viktigaste kraven (frankrike och Förenade kungariket) har uppnått likartade ökningsnivåer när det gäller förpackningsanvändning från BNP som länder som har infört förebyggande planer för förpackningar (t.ex. Belgien och Spanien).

Därför upprepar kommissionen sitt åtagande att främja ett korrekt genomförande av de viktigaste kraven i samband med både artikel 9 och artikel 18 i direktivet. Medlemsstaterna kan dessutom använda tillämpningen av de viktigaste kraven som en prioritering när de inför sina avfallsförebyggande program.

Trots de framsteg som har uppnåtts hittills måste slutligen återstående osäkerhet vad gäller vissa förpackningsdefinitioner och rapporteringsförfaranden klargöras, även frågan om att säkra en likställd marknad för samtliga ekonomiska aktörer. Kommissionen kommer att även i fortsättningen arbeta i partnerskap med medlemsstaterna för att behandla dessa frågor.

3. ÅTERANVÄNDNING AV FÖRPACKNINGAR

Återanvändningssystem för förpackningar fungerar mycket framgångsrikt för transportförpackningar. Största delen av debatten om återanvändning av förpackningar i Europeiska unionen inriktas emellertid på förpackningar för konsumentdrycker (cirka 20 % av samtliga förpackningars vikt[18]). Frågan om huruvida och hur mycket av returförpackningar för konsumentdrycker kan föredras framför envägsförpackningar är föremål för livliga debatter. Många bedömningsundersökningar om livscykeln har genomförts i denna fråga. En relativt stark enighet råder om resultatens grundläggande mönster men de absoluta värdena avviker i viss utsträckning. I de flesta undersökningarna fann man att returförpackningar var att föredra i situationer med allmänt korta transportavstånd och en hög grad av returer och envägsförpackningar var lämpligare i situationer med allmänt långa transportavstånd och en låg grad av returer.

Mot denna bakgrund förefaller det för närvarande vare sig möjligt eller lämpligt att föreslå harmoniserade åtgärder för att uppmuntra till returförpackningar för konsumentdrycker på gemenskapsnivå.

Det finns dock bevis för att dryckessektorn på den inre marknaden i allt högre grad håller på att uppdelas till följd av unilaterala åtgärder på medlemsstatsnivå för att främja miljöfrågor med anknytning till förpackningar. Påfyllningssystem kan till exempel vara svårare att använda för långa avstånd och kan leda till extra kostnader för importföretag som måste anpassa förpackningarna till varje enskild medlemsstats marknad. Lämpligt utformade nationella åtgärder som uppmuntrar returförpackningar har i allmänhet miljöfördelar. Å andra sedan, kan sådana åtgärder få konsekvenser för den inre marknaden. Att finna en rätt balans mellan de berörda ekonomiska och miljömässiga intressena är fortfarande en av de viktigaste uppgifterna inom denna sektor. När det gäller dryckesförpackningar kommer därför kommissionen att ytterligare bedöma behovet att klargöra eller ändra bestämmelserna i artiklarna 5 och 7 i förpackningsdirektivet för att underlätta den fria rörligheten på den inre marknaden.

4. BEHOV AV KOMPLETTERANDE ÅTGÄRDER

Förpackningsdirektivet har bidragit till att minska miljöeffekten av användningen av naturresurser genom förebyggande, återanvändning och återvinning av förpackningar. Genom direktivet skapades en stabilare ekonomisk ram för separatinsamling, återutnyttjande och återvinning av förpackningsavfall. Därmed skapades affärstillfällen och ett antal nya arbetstillfällen. Kommande planer på att se över direktivet bör sikta på att bevara och öka dessa fördelar samtidigt som man förbättrar effektiviteten när det gäller förpackningar och hanteringen av förpackningsavfall genom att förenkla, rationalisera mot bakgrund av initiativen för bättre bestämmelser av kommissionens och rådets ordförandeskap och förebygga eventuella negativa effekter på den inre marknaden.

4.1. Förebyggande och återanvändning

Enligt utvärderingen i efterhand av direktivet är utrymmet för förebyggande- och återanvändningsåtgärder, isolerat från den förpackade produkten, relativt begränsat. En åtgärd som har effekt på förebyggande och återanvändning kommer också att ha inverkan på förpackade varor och deras produktions-, distributions- och konsumtionsmönster samt handeln på den inre marknaden. De undersökningar som använts vid utarbetandet av denna rapport visar inte något tydligt företräde för ett av alternativen att uppmuntra förebyggande och återanvändning av förpackningar.

Ett flexibelt närmande till förebyggande av förpackningsavfall bör därför tillämpas på EU-nivå genom att uppmuntra medlemsstaterna att vidta åtgärder samtidigt som man låter dem välja de lämpligaste instrumenten och åtgärderna. Förslaget att i ramlagstiftningen om avfall införliva en skyldighet för medlemsstaterna att utarbeta program om avfallsförebyggande, vilket lades fram av kommissionen i samband med den temainriktade strategin för förebyggande och återanvändning av avfall, tillhandahåller ett sådant flexibelt instrument. Kommissionen är beredd att stödja medlemsstaterna när det gäller att utarbeta förslag till nationella förebyggandeplaner.

I syfte att uppnå ett fullgott genomförande av förpackningsdirektivet och inför utsikten att förbättra den inre marknadens funktion är det viktigt att samtliga aktörer bidrar till att anmälningssystemet enligt artikel 16 i direktivet fungerar effektivt.

4.2. Mål för materialutnyttjande och återvinning

I artikel 6.8 i förpackningsdirektivet begärs att denna rapport skall, om lämpligt, åtföljas av förslag till översyn av bestämmelserna om förebyggande och återanvändning av förpackningar. I artikel 6.5 anges att "senast den 31 december 2007 skall Europaparlamentet och rådet […] fastställa målen för den tredje femårsperioden 2009-2014 […]".

Målen i artikel 6 i förpackningsdirektivet har nyligen reviderats[19]. Nya mål för återvinning och materialutnyttjande har antagits och skall uppnås före slutet av 2008. På grund av den specifika situationen i de medlemsstater som anslöt sig till Europeiska unionen den 1 maj 2004 skjuts samtidigt uppnåendet av målen 2008 upp enligt direktiv 2005/20/EG[20] till 2012 för sju medlemsstater och till 2013, 2014 och 2015 för en medlemsstat vart och ett av dessa år.

Den bedömning som ingår i denna rapport grundas på uppgifter och information som samlats in omkring åren 2001-2002. Den senaste rapporten om genomförandet av avfallsdirektivet (inbegripet förpackningsdirektivet) omfattar en period mellan 2001 och 2003 medan den följande rapporten för åren 2004-2006 kommer att var tillgänglig tidigast 2008. Denna rapport skulle möjligtvis kunna tillhandahålla nödvändiga upplysningar för att ompröva nivåerna för målen 2008. Medlemsstaterna måste göra ännu fler framsteg för att genomföra de befintliga målen. Först när situationen för hanteringen av förpackningsavfall i de nya medlemsstaterna klarnar och kommissionen har tillgängliga uppgifter för de följande rapporteringsperioderna kommer det att vara möjligt att uppskatta de miljömässiga, ekonomiska och sociala konsekvenserna av en eventuell ny uppsättning av mål.

Det förefaller för tidigt att föreslå nya mål för återvinning och materialutnyttjande på ett stadium när de föregående målen bara helt nyligen har överförts till nationell lagstiftning och den senaste tidsfristen för genomförande av dessa mål infaller så sent som 2015[21]. Det finns inte heller några tecken på att kostnads- och vinstmönstret för olika nivåer av återvinning och materialutnyttjande av förpackningar påtagligt har förändrats sedan nya mål som godkändes 2004 sattes upp. Därför anser kommissionen att de målnivåer som beslutades genom direktiv 2004/12/EG bör gälla mycket längre än 2008.

5. SLUTSATSER

Utvärderingen i efterhand av förpackningsdirektivets inverkan på miljön visar en ökning med 9 % av förpackningsåtervinning och förbränning i förbränningsanläggningar med energiutvinning och en ökning av förpackningsmaterialutnyttjandet med 8 % 1997-2002. Samtidigt uppfylldes samtliga mål som hade fastställts i direktivet 2002. Materialutnyttjandet av förpackningar hade positiva effekter på miljön, inbegripet besparingar av växthusgaser och resursbesparingar. De övriga miljöfördelarna omfattar minskade utsläpp av partikelämnen, minskad försurning, mindre trafikbuller, lukter, visuella störningar, etc. Detta är märkbara och påtagliga vinster när det gäller branschens ansträngningar att genomföra kraven i förpackningsdirektivet. Olika uppgifter visar att de extra kostnaderna i samband med förpackningsdirektivets skyldigheter till materialutnyttjande jämfört med andra alternativ för avfallshantering (t.ex. bortskaffande) inte är påtagligt högre och visar en nedåtgående tendens. Kostnaderna för materialutnyttjande av förpackningar är i samma storleksordning som de mest kostnadseffektiva alternativen att minska koldioxidutsläpp och andra miljöeffekter.

Kommissionen anser att de mål för materialutnyttjande och återvinning som ingår i förpackningsdirektivet för närvarande är optimala och bör fortsätta att vara stabila för att ge samtliga medlemsstater möjlighet att komma ifatt dessa mål. Ett betydande framsteg inom förebyggande kan endast uppnås genom tillämpning av åtgärder som skräddarsytts för de särskilda förhållanden under vilka förpackade varor saluförs, till exempel konsumtions- och distributionsmönster. Att i ramlagstiftningen om avfall införliva en skyldighet för medlemsstaterna att utarbeta program om avfallsförebyggande, vilket föreslogs av kommissionen i samband med den temainriktade strategin för förebyggande och återutvinning av avfall, utgör ett lämpligt instrument för att främja avfallsförebyggande i allmänhet samt förebyggande av förpackningsavfall i synnerhet..

På längre sikt måste materialutnyttjande av förpackningsavfall ses inom den allmänna ramen för EU:s politik för återanvändning av avfall enligt definitionen i den temainriktade strategin om förebyggande och återvinning av avfall. Kommissionen ämnar inbegripa en bedömning av medlemsstaternas framåtskridande när det gäller förebyggande, materialutnyttjande och återvinning av avfall i översynen 2010 av den temainriktade strategin för förebyggande och återvinning av avfall. Denna bedömning skall, bland annat, byggas på en uppdatering av konsekvensbedömningen av förpackningsdirektivet och ta hänsyn till medlemsstaternas framsteg mot det ökade materialutnyttjandemål som Europaparlamentet och rådet satte upp vid översynen 2004 av direktivet.

Det finns tecken (särskilt inom dryckessektorn) att direktivet ännu inte har uppnått målet för den inre marknaden. Detta beror delvis på ett felaktigt genomförande av bestämmelserna i förpackningsdirektivet men också på det ökade antalet unilaterala åtgärder som leder till en uppdelning av marknaden. Kommissionen kommer därför att utvärdera behovet av åtgärder som kan vidtas på EU-nivå för att undvika restriktioner på den inre marknaden i framtiden. Framsteg i riktning mot en korrekt tillämpning av de väsentliga kraven och harmoniserade definitioner och rapporteringsförfaranden i samtliga medlemsstater kommer ytterligare att bidra till att skapa en likställd marknad för samtliga ekonomiska aktörer.

[1] Artikel 6.8 och 6.9 i direktiv 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall, artikeltexten i bilaga I till denna rapport.

[2] KOM(2005)666 slutlig.

[3] KOM(2005)667 slutlig.

[4] Study on the Implementation of Directive 94/62/EC on Packaging and Packaging Waste and Options to Strengthen Prevention and Reuse of Packaging, Ecolas och Pira för Europeiska kommissionen 2005http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/050224_final_report.pdf; Bilagor: http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/050224_final_%20report_annexes.pdf; Information om samråd med intressegrupper: http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/implementation_background.htm.

[5] Study on the Progress of the Implementation and Impact of Directive 94/62/EC on the Functioning of the Internal Market, Perchards och FFact för Europeiska kommissionen 2005, .

[6] http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/implementation_background.htm.

[7] Effectiveness of packaging waste management systems in selected countries: an EEA pilot study, Europeiska miljökontorets rapport nr 3/2005, http://reports.eea.eu.int/eea_report_2005_3/en.

[8] Om man antar att cirka hälften av förpackningsavfallet härrör från kommunalt avfall, uppgår det kommunala avfallet totalt till cirka 200 miljoner ton i EU15.

[9] Uppskattning grundad på undersökningar som pekar på att förpackningsvolymen har en betydligt större andel av det kommunala avfallet än dess vikt. Ofta anges en siffra på 30 viktprocent och 50 volymprocent. Eftersom 30 viktprocent säkert var en övervärdering, minskades också siffran för volym. För ytterligare upplysningar se http://www.merit.unimaas.nl/tep/reports/ppwd-synthesisreport.pdf; http://www.mindfully.org/Sustainability/EPR-Extended-Producer-Responsibility.htm.

[10] Bio Intelligence och O2 för Europeiska kommissionen 2003, Study on external environmental effects related to the life cycle of products and services, s.91, http://europa.eu.int/comm/environment/ipp/pdf/ext_effects_finalreport.pdf I undersökningen uppskattas utsläpp av växthusgaser per capita till 216 kg koldioxid per år.

[11] För enkelhetens och läsbarhetens skull avser "återvinning" i denna rapport "återvinning och förbränning i förbränningsanläggningar med energiutvinning" även om det också omfattar förbränning i förbränningsanläggningar med energiutvinning vilket i de flesta fall är en form av bortskaffande enligt terminologin i direktiv 75/442/EG om avfall.

[12] I följande text inriktas en stor del av undersökningen på materialutnyttjande enligt definitionen i förpackningsdirektivet "upparbetning i en produktionsprocess av avfallsmaterialet till dess ursprungliga ändamål eller till andra ändamål, inbegripet biologisk behandling, men undantaget energiutvinning". Detta omfattar huvudsakligen materialutnyttjande, vissa olika behandlingsmetoder som ibland kallas kemisk behandling eller råmaterialsbehandling samt biologisk behandling. Valet att inrikta sig på materialutnyttjande gjordes därför att man antog att förpackningsdirektivets främsta effekt är en ökning av behandlingskostnaderna. Effekten på återvinning och förbränning i förbränningsanläggningar anses vara mycket mindre eftersom det mer beror på statliga beslut om förbränningsugnar för avfallshanteringen i allmänhet än på den direkta effekten av förpackningsdirektivet. Mönstret lönsamhet av förbränning med energiutvinning anses också vara mindre fördelaktigt än lönsamhet när det gäller de flesta förpackningsavfallsgrupper som omfattas av aktuella materialutnyttjandeprogram.

[13] Se bilaga I, tabell 1 för ytterligare uppgifter.

[14] Materialutnyttjande och energiutvinning av den återstående delen av förpackningsavfallet med blandat kommunalt avfall och industriavfall.

[15] Direktiv 1999/31/EG, EGT L 182, 16.7.1999, s. 1.

[16] Siffra per den 11 oktober 2006, www.pointcarbon.com.

[17] Särskilt RDC/Pira för Europeiska kommissionen 2003 på http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/costsbenefits.pdf.

[18] Uppskattning på grundval av uppgifter från GVM (Gesellschaft für Verpackungsmarktforschung) för Tyskland, personligt meddelande.

[19] Direktiv 2004/12/EG, EUT L 47, 18.2.2004, s. 26.

[20] Direktiv 2005/20/EG, EUT L 70, 16.3.2005, s. 17.

[21] Direktiv 2005/20/EG, EUT L 70, 16.3.2005, s. 17.