Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om "Ekonomisk och social sammanhållning: regionernas konkurrenskraft, styrelseformer och samverkan"

(2004/C 10/19)

Italiens ständige representant vid Europeiska unionen har inom ramen för det italienska ordförandeskapets verksamhet i ett brev av den 8 april 2003 bett Europeiska ekonomiska och sociala kommittén att utarbeta ett yttrande om "Ekonomisk och social sammanhållning: regionernas konkurrenskraft, styresformer och samverkan".

Med hänsyn till ärendets brådskande karaktär utsåg Europeiska ekonomiska och sociala kommittén Henri Malosse till huvudföredragande vid sin 402:a plenarsession den 24 och 25 september 2003 (sammanträdet den 25 september) och antog följande yttrande med 76 röster för och 1 röst emot.

1. Inledning

1.1. Utkastet till ett konstitutionellt fördrag som den 18 juli 2003 lades fram för det italienska ordförandeskapet bekräftar och förstärker sammanhållningspolitiken som en av de väsentliga pelarna i Europeiska unionen. Europeiska ekonomiska och sociala kommittén har varit en av initiativtagarna och en av dem som främst stött denna politik alltsedan den inleddes under 1980-talet.

1.2. EESK, som är pionjär i fråga om förenkling av administrationen(1), noterar med oro olika tecken på dåliga styrelseformer: förseningar i genomförandet av program, otillräckliga partnerskap med de ekonomiska och sociala aktörerna, bristande samordning i unionens politik på olika områden. I och med EU:s utvidgning den 1 maj 2004 får unionen nya medlemsstater som kommer att dra stor nytta av denna politik utan att ha någon erfarenhet av hur den genomförs och ofta inte heller förmågan. I samband med den ökande globaliseringen av ekonomin är det endast bättre styrelseformer som kan garantera sammanhållningspolitikens framtid.

1.3. EESK stöder hundraprocentigt genomförandet av Lissabonprocessen för att göra Europeiska unionen till världens mest konkurrenskraftiga kunskapsbaserade ekonomi fram till år 2010. Detta mål som skulle mobilisera Europas medborgare är i dag hotat av det instabila ekonomiska läget och bristen på verklig vilja hos medlemsstaterna och unionen att verkligen genomföra de stora linjerna i Lissabonstrategin. Det återstår också att främja en verklig dialog med företagen, arbetsmarknadens parter och alla andra aktörer i det civila samhället, det vill säga de som till medborgarna kan förmedla reformerna, projekten och ambitionerna i Lissabonprocessen!

1.4. Mot denna bakgrund har EESK på det italienska ordförandeskapets begäran och med stöd av det arbete som nyligen utförts av facksektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning(2) utarbetat ett antal rekommendationer för den framtida sammanhållningspolitiken som handlar om konkurrenskraft, styrelseformer och samarbete.

2. Regionernas konkurrenskraft

2.1. Målet för en förnyad sammanhållningspolitik måste vara att göra det möjligt för gemenskapens hela territorium att anpassa sig till den utmaning som kunskapssamhällets ekonomi innebär och på så sätt bidra till att alla regioner kan sträva efter målen i Lissabonstrategin. Europeiska unionen måste i framtiden åter kunna hitta vägen till en stark tillväxt. Trots att EU är världens främsta stormakt i fråga om industri och handel har unionen sedan 20 år alltid framstått som en outsider, som är beroende av omvärlden för att få fart på sin ekonomi. Denna situation är onormal. Nu när EU sedan den 1 januari 2002 på större delen av sitt territorium har en gemensam valuta bör unionen kunna hävda sig som en framträdande aktör på världsscenen med förmåga att finna egna resurser för sin tillväxt.

2.2. Bristen på sammanhållning inom unionen är en svaghetsfaktor som inte kan förnekas. Italien med Syditalien, Frankrike med sina landsbygdsregioner och perifera regioner och på senare tid Tyskland med sina nya delstater är exempel som visar hur bristen på sammanhållning kan bromsa ett lands ekonomiska och sociala framåtskridande. Detta gäller också EU. I samband med utvidgningen får unionen nya medlemsstater med de högsta tillväxtsiffrorna i Europa under de senaste fem åren och de bästa utvecklingsperspektiven, men samtidigt fördjupas de regionala klyftorna i EU. Därför måste EU:s sammanhållningspolitik fullföljas och förstärkas. Den har under de 20 år den funnits redan lett till mycket uppmuntrande resultat i de länder som omfattas av denna politik. Resultaten vad gäller regioners förmåga att komma ifatt övriga på det nationella planet är mindre övertygande eftersom skillnaderna inom länderna inte har minskat utan ibland ökat. Kommissionen borde studera nyskapande metoder för att möta de utmaningar utvidgningen ger upphov till, som till exempel att söka uppnå samverkanseffekter mellan åtgärder som genomförs inom ramen för strukturfonderna, krediter från Europeiska investeringsbanken och privat kapital som finns till förfogande. Dessa samverkanseffekter har en kraftfull potential som skulle kunna öka de produktiva investeringarna främst i de nya medlemsstaterna.

2.3. Erfarenheterna från de gångna åren understryker att de länder eller regioner som går framåt är de som lyckas mobilisera och dra nytta av sina fördelar, i första hand de mänskliga resurserna (men också sina naturtillgångar och sitt geografiska läge). Det finns ingen mirakelkur utom möjligen ett samförstånd inom samhället kring ambitiösa mål och riktade investeringar för att ge dessa länder och regioner lika möjligheter i samklang med en hållbar utveckling: utbildning och forskning å ena sidan, infrastruktur av hög kvalitet å andra sidan. Det är kampen mot fattigdom och social utslagning samt ett bättre utnyttjande av potentialen i de minst utvecklade regionerna som kännetecknar den europeiska samhällsmodell som majoriteten av medborgarna i medlemsstaterna och kandidatländerna eftersträvar. Alla sätt att organisera samhället som inte förstärker denna inriktning riskerar att skada sammanhållningen och ytterligare belasta EU:s strukturåtgärder. Det är nödvändigt att fortsätta befästa denna samhällsmodell där de väsentliga politiska värdena är: medborgarnas deltagande i den demokratiska processen, kompetensutveckling, tillgång till tjänster i allmänhetens intresse, lika möjligheter och grundläggande sociala garantier.

2.4. Det europeiska stödet skall avta i takt med att det leder till resultat, det skall vara proportionellt, det skall vara väl målinriktat i enlighet med prioriteringar gjorda i samförstånd mellan vitala intressen och privata sektorn på lokal nivå under europeisk ledning. I detta sammanhang är det väsentligt att den framtida sammanhållningspolitiken tar hänsyn till de erfarenheter som gjorts och integrerar bästa praxis med hänsyn till uppnådda resultat. Denna grundprincip borde skrivas in som ett villkor i den framtida sammanhållningspolitikens regler. Med hänsyn till detta måste man utveckla och förbättra metoderna för utvärdering av effektiviteten i de åtgärder som vidtas inom ramen för strukturfonderna.

2.5. Direkta subventioner till företag snedvrider konkurrensen på ett skadligt sätt mellan regionerna. Det kan dock vara nödvändigt att ge ett mer generellt stöd utan att rubba marknaden för att uppmuntra företagarandan: stöd för att skapa nya verksamheter, hjälp till utvecklings-, forsknings- och utbildningsstrategier för små företag.

2.6. EESK förordar således en aktiv politik för att stödja regionernas konkurrenskraft till förmån för de minst utvecklade länderna och regionerna (mål 1 i sammanhållningspolitiken) med betydande medel, inriktade på utbildning, infrastruktur och hållbar utveckling, företagaranda samt på de små och medelstora företagen och förmågan hos det civila samhällets organisationer att mobilisera aktörerna på lokal nivå. Denna politik måste bedrivas med respekt för de grundprinciper som sammanhållningspolitikens åtgärder har byggt på alltsedan 1988 och som måste fortsätta att utgöra basen för dem: koncentration, programplanering, additionalitet och partnerskap.

2.7. EESK kräver att EU:s stöd bibehålls för regioner som av statistiska skäl skulle upphöra att vara mål 1-områden på grund av utvidgningen och att det främst inriktas på åtgärder som stöder kompetensutveckling, företagaranda och skapande av arbetstillfällen. Kommittén anser att det bland nuvarande mål 1-områden finns några som kommer att ha fortsatt behov av stöd efter 2006. Det får inte vara så att de förlorar rätten till detta stöd av det enda skälet att utvidgningen automatiskt sänker gemenskapens genomsnittliga BNP per capita. Därför vill EESK med skärpa erinra om de nödvändiga insatser för sammanhållningen som måste åtfölja denna historiska politiska öppning inom ramen för en regionalpolitik som är inriktad på EU:s hela territorium.

2.7.1. Nuvarande uppdelning på mål 1, 2 och 3, där nivån på stödet varierar men också inriktningen på verksamheten, bör ersättas av ett mer flexibelt system. Tre olika stödnivåer bör bibehållas med det högsta stödet till kvarvarande och nya mål 1-områden. För kvarvarande mål 2-områden och tidigare mål 1-områden ges ett lägre stöd per invånare. För resterande områden inom det utvidgade EU ges ett stöd på en ytterligare lägre nivå. Det sistnämnda bör inriktas helt på kompetensutveckling och erfarenhetsutbyte mellan regioner.

2.8. EESK anser att den nationella och europeiska solidariteten måste bibehållas gentemot regioner som lider av allvarliga strukturella nackdelar (regioner i de yttersta randområdena, ö- och bergsregioner, svårtillgängliga inlandsområden, glesbygd) vilka behöver särskilt stöd för att undvika avfolkning. Detta gäller tjänster i allmänhetens intresse, i första hand nätverk för kommunikation (bl.a. bredbandsnät) och transporter. De reformer av sammanhållningsåtgärderna som måste göras på grund av utvidgningen får inte innebära minskat stöd till dessa mycket sårbara regioner. På detta område bör man också främja strävan efter att utveckla de mänskliga resurserna vilket även fortsättningsvis bör vara ett högt prioriterat mål och vilket kommer att kräva ytterligare medel på EU-nivå. Utnyttjande av lyckade erfarenheter samt en integration av dessa regioner i unionens övergripande gemenskapspolitik skulle utgöra det mervärde gemenskapens solidaritet skapar.

3. Styrelseformer

3.1. Det krävs bättre förvaltning av sammanhållningspolitiken. Det är en förutsättning för att denna gemenskapspolitik skall kunna skapa ett mervärde. En effektiv sammanhållningspolitik skall vara tydlig, lättförståelig och få stöd av mottagarna som skall genomföra den. Den bör i synnerhet omfatta alla de faktorer som kan bidra till den ekonomiska, sociala, kulturella, miljömässiga och mänskliga utvecklingen. Dessa faktorer är allt mer sammanflätade.

3.2. Först och främst vill EESK än en gång framföra sina önskemål om en förenkling av förfarandena för genomförandet av sammanhållningspolitiken. Enligt EESK:s uppfattning krävs en genomgripande reform om denna grundläggande EU-politik skall bevara sin trovärdighet. Eftersom det i huvudsak är en fråga av operationell karaktär krävs prognosinstrument för att mäta de tendenser och den utveckling som ligger till grund för en reell konvergens och dynamiska konkurrensfaktorer.

3.3. EESK har många gånger tidigare framhållit att strukturfondernas grundprinciper bör bevaras och vidareutvecklas under perioden efter 2007. Vid sidan av diskussionen om den framtida koncentrationen av stödet är det viktigt att se till att utformningen och förvaltningen av programmen inom ramen för strukturfonderna sker i enlighet med subsidiaritetsprincipen. Det innebär att man bör utveckla en politik som lägger grunden för ett aktivt deltagande av myndigheterna på subnationell nivå och de ekonomiska och sociala intresseorganisationerna. Detta ligger inte i linje med de initiativ som enbart syftar till att stärka de nationella myndigheternas roll. Kommittén ställer sig inte bakom förslag som innebär att kontrollen av strukturfonderna överförs till de nationella regeringarna.

3.4. En av Europeiska unionens viktigaste uppgifter (kanske den allra viktigaste) för att fördela ansvaret bättre på de olika beslutsnivåerna är att vidta radikala åtgärder för att fullfölja subsidiaritetsprinciperna i beslutsfattandet. En bättre ansvarsfördelning mellan Europeiska unionen, medlemsstaterna och regionerna krävs för att man skall undvika dubbelförvaltning och onödiga förseningar. Unionen bör fastställa de allmänna prioriteringarna med utgångspunkt i Lissabonmålsättningarna, regionerna bör tilldelas ansvaret för genomförandet och medlemsstaterna bör koncentrera sig på att övervaka genomförandet.

3.5. Goda styrelseformer i EU är baserade på representativ demokrati och deltagardemokrati. Arbetsmarknadsparternas roll bör ses över och stärkas. Intresseorganisationer inom arbetsliv och samhälle bör delta i utformningen av prioriteringar med utgångspunkt i EU:s mål och i samarbete med de lokala myndigheterna. Vidare bör de få möjlighet att delta i uppföljningen och utvärderingen via lokala och regionala samordningskommittéer. Denna "partnerskapsmodell" har visat sig vara avgörande för sammanhållningsåtgärdernas framgång. Därför anser EESK att den bör utgöra ett viktigt element i sammanhållningspolitiken. Ett verkligt partnerskap som omfattar alla ekonomiska och sociala parter i samtliga programfaser är av avgörande betydelse för ett framgångsrikt genomförande av denna typ av politik. Varje tendens till att begränsa partnerskapets betydelse inom ramen för initiativen bidrar till att minska och försvaga åtgärdernas räckvidd och potential. I ett särskilt förberedande yttrande i ärendet föreslår EESK konkret att dessa principer skrivs in i de nya bestämmelserna(3).

3.6. Målkontrakt bör ersätta den osmidiga programplaneringen med samlade programplaneringsdokument (SPD). En viktig del av programmen bör bestå i övergripande stöd till lokala organisationer eller organisationer som företräder arbetsmarknadsparter och andra parter inom samhälle och näringsliv som administrerar och leder småprojekt. Nya operativa finansieringsinstrument för små och medelstora företag skulle också kunna användas systematiskt.

3.7. Additionalitetsbegreppet bör göras mer flexibelt och knytas till genomförandet av målen snarare än till de enskilda projekten. På så sätt skulle EU bli den enda offentliga stödkällan för de mål som fastställs i Lissabonstrategin.

3.8. Strukturfonderna bör samlas i en enda flerårig fond med vägledande budgetramar och med en flexibilitet som gör det möjligt att belöna de effektivaste regionerna och länderna genom en prestationsreserv. Genom denna reserv skulle det också bli möjligt att utarbeta innovativa projekt och genomföra dessa inom fastställda tidsramar och anslå extra medel i särskilt svåra situationer.

3.9. EESK anser att diskussionen om den framtida sammanhållningspolitiken bör inledas snarast. Det är viktigt att tillräcklig tid sätts av till denna debatt så att den inte begränsas till en analys av de finansiella aspekterna på bekostnad av de ekonomiska och sociala aspekterna. Dessa aspekter är av avgörande betydelse i samband med utvidgningen och den växande globaliseringen. Debatten måste vara grundlig och överskådlig och aktörerna i det civila samhället måste tilldelas en central roll.

4. Samarbete mellan regioner

4.1. Det råder stort samförstånd kring betydelsen av samarbete mellan regioner och om mervärdet av EU:s åtgärder. Det bekräftades på nytt vid Europeiska rådets möte i Chalkidiki den 16 maj 2003.

4.2. När det gäller effekterna av utvidgningen och globaliseringen bör sammanhållningspolitiken bidra till att främja ett polycentriskt EU. För denna grundläggande EU-politik krävs inte enbart gemensamma mål, utan även ett erkännande av den europeiska mångfalden. Trots svårigheter i samband med genomförandet är det gränsöverskridande och interregionala samarbetet i EU känt som ett viktigt integrationsinstrument för regioner som länge levt sida vid sida. Interna gränsregioner som ofta länge varit marginaliserade får nu förnyad livskraft genom nya former av solidaritet och komplementaritet. Efter den 1 maj 2004 uppstår nya stora interna gränsregioner. Interreg-programmet bör förlängas och utvidgas, men då med nya prioriteringar och förenklade förvaltningsformer som kan uppnås genom en radikal förändring av förfarandena.

4.3. Den alltför stora spridningen av åtgärderna inom ramen för de tidigare programmen har utan tvekan lett till minskad effektivitet, synlighet och mätbarhet. EESK rekommenderar att prioriteringarna koncentreras kring åtgärder som främjar konkurrenskraftiga gränsöverskridande regioner, exempelvis nätverk mellan universitet, forskningssamarbete, gemensamma stödstrukturer för små och medelsstora företag, bättre kommunikations- och transportmedel, ett gemensamt program för en hållbar utveckling, osv.

4.4. Det gränsöverskridande samarbetet med tredje land (inbegripet de nya grannarna i öst och tredje land i Medelhavsområdet) bör också stärkas, eftersom det utvidgade EU inte kan acceptera att en ny Berlinmur skapas. Målet bör även vara att i dessa gränsregioner skapa ett bra samarbetsklimat, uppmuntra förbindelserna mellan regionerna och låta regionerna dra nytta av och komplettera varandra.

4.5. För att säkerställa ett effektivt genomförande av Lissabonmålen rekommenderar EESK program för utbyte av bästa praxis som omfattar såväl EU:s regioner som intresseorganisationerna inom samhälle och näringsliv. Programmen skulle i första hand kunna vara inriktade på följande mål: bekämpning av social utslagning, jämlikhet mellan kvinnor och män, ökning av sysselsättningsnivåerna, spridning av kunskapssamhället, intensivare forskningsverksamhet, högre kvalitet på utbildning och undervisning, företagaranda och tillämpning av EU:s stadga för små och medelstora företag.

4.6. För att stödja samarbetsprojekt mellan regioner föreslår EESK en icke-byråkratisk metod och motsätter sig därför att förvaltningen helt överlämnas åt medlemsstaterna. EESK rekommenderar att man inför ett EU-verktyg som är öppet för regioner och aktörer inom samhälle och näringsliv och som möjliggör medfinansiering i medlemsstaterna (även tredje land). Förvaltningen av detta verktyg skulle kunna överlåtas åt ett särskilt EU-kontor som även skulle kunna ha till uppgift att organisera träffar för att främja erfarenhetsutbyte.

5. Slutsatser

5.1. Gemenskapens regionala sammanhållningspolitik bör genomgå en genomgripande reform. Syftet med politiken bör vara att öka konkurrenskraften i de av EU:s regioner som underutnyttjar sina resurser snarare än att med hjälp av offentligt stöd jämna ut skillnader i utvecklingsnivåer. EU bör genom sina insatser skapa ett verkligt mervärde genom att dra lärdom av tidigare erfarenheter och utnyttja samarbetet mellan regioner. Genom detta mervärde säkerställer man att de regioner som släpar efter i utvecklingen integreras i Europeiska unionens övergripande politik.

5.2. EESK förespråkar en genomgripande reform av prioriteringarna och metoderna inom ramen för den ekonomiska och sociala sammanhållningspolitiken för att man på bästa sätt skall kunna hantera de utmaningar som utvidgningen och kunskapssamhället ger upphov till. Den nya sammanhållningspolitiken för perioden 2007-2013 bör först och främst vara anpassad efter Lissabonstrategins mål att göra Europeiska unionen till världens mest konkurrenskraftiga kunskapsbaserade ekonomi så att samtliga regioner får möjlighet att delta fullt ut med utgångspunkt i sina egna resurser.

5.3. Denna reform bör koncentreras kring konkurrenskraft och samarbete mellan regionerna. Ett framgångsrikt resultat skall säkerställas genom nya förvaltningsmetoder som är baserade på öppenhet, enkla förfaranden och äkta samarbete mellan arbetsmarknadens parter och andra intresseorganisationer inom samhälle och näringsliv på lokal och regional nivå.

Bryssel den 25 september 2003.

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Roger Briesch

(1) EESK är det första organet inom EU som för egen del antagit en uppförandekodex i fråga om administrativa förenklingar.

(2) Jfr främst följande yttranden:

- "Andra lägesrapporten om den ekonomiska och sociala sammanhållningen", EGT C 193, 10.7.2001, s. 70.

- "En strategi för ekonomisk och social sammanhållning inom EU", EGT C 241, 7.10.2002, s. 151.

- "Sammanhållningspolitikens framtid inför utvidgningen och övergången till en kunskapsbaserad ekonomi", EGT C 241, 7.10.2002, s. 66.

- "Andra lägesrapporten om den ekonomiska och sociala sammanhållningen".

(3) Partnerskap för genomförande av strukturfonderna.