EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION 
Bryssel den 08.01.1997 
KOM(96) 681 slutlig 
RAPPORT FRAN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET 
Andra rapporten enligt artikel 14 
TILLÄMPNING AV RÅDETS FÖRORDNING 
(EEG) NR 218/92 AV DEN 27 JANUARI 1992 OM 
ADMINISTRATIVT SAMARBETE INOM 
OMRÅDET FÖR INDIREKT BESKATTNING 
(MERVÄRDESSKATT) 

INNEHÅLL 
1. BAKGRUND 3 
1.1 Övergångsordningen för mervärdesskatt 3 
1.2 Konsekvenser för kontrollen av övergångs 
ordningen för mervärdesskatt 3 
1.3 Gemenskapens rättsliga ram för administrativt samarbete 4 
2. UTVECKLINGEN AV DET ADMINISTRATIVA SAMARBETET 
UNDER 1994 OCH 1995: EN UTVÄRDERING 5 
2.1 Utvecklingen inom gemenskapen 5 
2.1.1 Utvidgningen 1995 5 
2.1.2 Bedrägeribekämpning 5 
2.1.3 Multilateral försöksverksamhet inom området 
för mervärdesskattekontroll 6 
2.1.4 Ömsesidigt bistånd vid uppbörd... 7 
2.2 Administrativt samarbete på medlemsstatsnivå 8 
2.2.1 Användning av redskapen för samarbete 8 
2.2.2 Medlemsstaterna roll vid insamlingen av uppgifter 13 
2.2.3 Centrala kontaktkontor och deras betydelse för 
iakttagandet av tidsfrister 13 
3. SLUTSATSER OCH REKOMMENDATION ER 15 
3.1 Slutsatser 15 
3.2 Rekommendationer 16 
1. BAKGRUND 
1.1 Övergangsordningen för mervärdesskatt 
För att uppnå avskaffandet av gränskontroller vid de inre gränserna från och med 1.1.1993 
beslutade rådet 1991 att upprätta övergångsordningen för mervärdesskatt1. Denna ordning innebär 
att gemenskapsinterna transaktioner mellan skattskyldiga fortfarande beskattas med den skattesats 
och enligt de villkor som gäller i destinationslandet. En skattebefrielse för varor som är avsedda för 
en annan medlemsstat infördes för att ersätta skattebefrielsen vid export och den beskattningsbara 
händelsen "import" ersattes av "förvärv" i den medlemsstat där varorna förvärvas. 
Närmare upplysningar om hur övergångsordningen för mervärdesskatt fungerar återfinns i 
kommissionens rapport till rådet och Europaparlamentet om funktionen av övergångsordningen för 
mervärdesbeskattning av gemenskapsintern handel2. 
1.2 Konsekvenser för kontrollen av övergangsordningen för mervärdesskatt 
Före den 1 januari 1993 övervakades den gränsöverskridande varuhandeln mellan skattskyldiga i 
gemenskapen genom kontroller vid nationsgränserna av dokument som åtföljde den fysiska 
förflyttningen av varorna. Avskaffandet av gränskontrollerna medförde att övervakningen av 
beskattningen av handel inom gemenskapen integrerades med den inhemska kontrollen av 
mervärdesskatt. 
Mervärdesbeskattningens krav och den utmaning som avskaffandet av gränskontrollerna utgjorde 
krävde samarbete mellan medlemsstaterna i en ny omfattning. I synnerhet behövde medlemsstaterna 
uppgifter från andra medlemsstater för skattekontrollen. Behoven var följande: 
- Möjlighet att få uppgifter om alla gemenskapsinterna transaktioner som genomförts mellan 
näringsidkare i deras eget register över mervärdesskatteskyldiga och näringsidkare som 
identifierats för mervärdesskatteändamål i andra medlemsstater. 
- Möjlighet att kontrollera köparens momsregistreringsnummer. 
Dessa uppgifter, som gör det möjligt för medlemsstaterna att kontrollera mervärdesskatt på 
gemenskapsinterna transaktioner, erhålls via ett informationssystem för mervärdesskatt (VIES) 
"VAT Information Exchange System", som är ett gemensamt datanätverk 
Rådets direktiv 91/680/EEG med tillägg till det gemensamma systemet för mervärdesskatt och 
med ändring av direktiv 77/388/EEG med sikte pä inskaffandet av fiskala gränser, EGT nr L 
376, 31.12.1991, s.l. 
KOM(94) 515 slutlig. 23.11 1994. 
1.3 Gemenskapens rättsliga ram för administrativt samarbete 
Rådets förordning (EEG) nr 218/92*' avser administrativt samarbete inom området för indirekt 
beskattning (mervärdesskatt). Den utgör den rättsliga ram som förpliktigar medlemsstaterna att 
förse varandra med de uppgifter som är nödvändiga för att kontrollera uttaget av mervärdesskatt på 
gemenskapsintern handel och är utformad för att komplettera bestämmelserna i direktiv 
77/799/EEG4 (om ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaterna inom området för direkta och 
indirekta skatter). Förordningen ger även medlemsstaterna rätt att erhålla dessa uppgifter löpande i 
ackumulerad form samt att på begäran erhålla kompletterande detaljerade uppgifter. Direktiv 
76/308/EEG föreskriver ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaterna vid uppbörd av bland annat de 
nationella förvaltningarnas fordringar avseende mervärdesskatt5. 
Den ständiga kommittén för administrativt samarbete inom mervärdesskatteområdet (Standing 
Committee on Administrative Cooperation in the Field of Indirect Taxation, SCAC) upprättades i 
enlighet med artikel 10 i förordningen. SCAC, som förvaltas av kommissionen och har en 
företrädare för kommissionen som ordförande, ansvarar för att utvecklingen av det administrativa 
samarbetet och det ömsesidiga biståndet oavbrutet hålls under uppsikt. Den övervakar även 
medlemsstaternas insatser när det gäller insamling, utväxling och användning av informationen. Den 
dagliga förvaltningen av samarbetet övervakas av ett nät av centrala kontaktkontor (Central Liaison 
Office, CLO). 
I artikel 11 i förordning (EEG) nr 218/92 föreskrivs att "Medlemsstaterna och kommissionen skall 
undersöka och utvärdera funktionen av de administrativa bestämmelser som föreskrivs i denna 
förordning ...". Enligt artikel 11 är kommissionen även ansvarig för att sammanställa 
medlemsstaternas erfarenheter av nya former för skatteflykt och skatteundandragande. 
I artikel 14 föreskrivs följande: "Vartannat år efter dagen tor denna förordnings ikraftträdande skall 
kommissionen till Europaparlamentet och rådet överlämna en rapport om hur denna förordning 
tillämpas, särskilt på grundval av de övervakningsförfaranden som föreskrivs i artikel 11" 
Den första rapporten enligt artikel 14 i förordning (EEG) nr 218/92, som offentliggjordes den 23 
juni 19946, beskrev den nya administrativa ram som infördes till följd av avskaffandet av 
gränskontrollerna när det gäller mervärdesskatt och redogjorde för dess framgångsrika införande. 
Denna andra rapport beskriver utvecklingen av det administrativa samarbetet sedan 1993, bedömer 
hur bra samarbetet har fungerat i praktiken och ger rekommendationer till förbättringar. 
EGTnrL24. 1.2.1992. s. 1. 
EGT nr L 366. 27.12.1977. s. 15. senast ändrat genom direktiv 92/12/EEG (EGT nr L 76. 
23.3.1992. s.l). 
EGT nr L 73. 19.3.1976. s. 18. senast ändrat genom direktiv 92/108/EEG (EGT nr L 390. 
31.12.1992, s. 124). 
KOM(94) 262 slutlig, 
4 
2. UTVECKLING AV DET ADMINISTRATIVA SAMARBETET UNDER 1994 OCH 
1995: EN UTVÄRDERING 
2.1 Utvecklingen inom gemenskapen 
2.7.7 Utvidgningen 1995 
En huvuduppgift för SCAC och dess tekniska underkommitté under 1994 var att förbereda för 
gemenskapens utvidgning den 1 januari 1995. De anslutande medlemsstaterna och gemenskapen 
var tvungna att vidta förberedelser för att säkerställa att övergångsordningen för mervärdesskatt på 
gemenskapsintern handel kunde tillämpas på ett riktigt sätt från och med dagen för anslutningen. 
Detta var främst en uppgift för de nya medlemsstaterna själva, men SCAC måste ändå säkerställa 
att Österrike, Finland och Sverige blev anslutna till VIES-nätet och att ordningen anpassades till den 
utvidgade gemenskapen. 
VIES gjordes tillgängligt för prövning av de tre nya medlemsstaterna och gemenskapen bestående 
av 12 medlemsstater från och med den första veckan i december 1994 och kunde tas i full drift av 
gemenskapen med 15 medlemsstater från och med den 1 januari 1995. 
2.7.2 Bedrägerihekämpning 
SCAC upprättade 1992 en underkommitté för bedrägeribekämpning med uppgift att "undersöka 
rättsliga, administrativa och tekniska bestämmelser - redan befintliga eller under utarbetande inom 
gemenskapen - för bedrägeribekämpning inom området för indirekt beskattning". Vid denna tid 
hade kommissionen rekommenderat medlemsstaterna att anta ett mer strategiskt och operativt 
program för bedrägeribekämpning, men detta avslogs av ett antal medlemsstater. Underkommittén 
sammanträdde endast två gånger under 1994 och inte alls under 1995. Arbetet vid dess 
sammanträde i december 1994 begränsades till fall av bedrägeri inom mervärdesskatteområdet som 
framlagts av ett antal medlemsstater. 
I praktiken koncentrerades underkommitténs arbete de första åren på installationen av ett 
datanätverk (Fiscal SCENT) i medlemsstaterna och på att utbilda nationella tjänstemän i dess 
användning. Även om alla medlemsstater nu är inkopplade på nätverket och trots att tjänstemännen 
utbildats, är det tydligt att medlemsstaterna med några fa undantag inte utnyttjar möjligheten att 
skicka meddelanden på nätverket i någon större utsträckning. Det innebär att systemets fulla 
potential inte utnyttjas. Detta är särskilt oroande eftersom syftet med Fiscal SCENT var att 
underlätta snabba och säkra kontakter mellan nationella myndigheter som handlägger bedrägerier i 
samband med mervärdesskatt. Under 1996 har kommissionen återigen börjat framhäva fördelarna 
med ordningen. 
Denna avsaknad av gemensamma insatser på gemenskapsnivå i fråga om bedrägeribekämpningen är 
att beklaga. Den härrör delvis från det till en början begränsade uppdrag som medlemsstaterna gav 
underkommittén, vilket låg långt ifrån att försöka formulera en gemenskapsstrategi för 
bedrägeribekämpningen. Dessutom försvårade några medlemsstaters obenägenhet att samarbeta 
multilateralt med varandra kommissionens möjligheter att utarbeta en sammanhängande strategi. 
Kommissionen har därför haft svårt att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 11 i förordning 
(EEG) nr 218/92, nämligen att samla medlemsstaternas erfarenheter av nya former av 
skatteundandragande och skatteflykt. 
SCAC har dock under 1996 antagit det av kommissionen föreslagna nya uppdrag till 
underkommittén, som syftar till att uppmuntra och underlätta en högre grad av samordning av 
medlemsstaternas ansträngningar och resurser i fråga om bedrägeribekämpningen. Den omformade 
underkommittén har antagit ett omfattande arbetsprogram för att identifiera de delar i ordningen för 
indirekt beskattning som är mest utsatta för bedrägeri, utvärdera hur befintliga bestämmelser 
fungerar och om de är tillräckliga för att angripa bedrägerier och se till att dessa bestämmelser 
används med största möjliga verkan. För att detta arbetsprogram skall bli framgångsrikt kommer 
alla medlemsstater att behöva engagera sig för att utväxla information grundad på faktiska 
undersökningar. Endast med en sann vilja att sammanföra information kommer det att vara möjligt 
att utforma en gemenskapsstrategi för bekämpningen av bedrägerier på mervärdesskatteområdet, 
vilken är nödvändig för att den inre marknaden skall fungera tillfredsställande. 
Kommissionen har fått särskild information om ärenden som gäller uteblivna intäkter på mellan två 
och sextio miljoner ecu. Det framgår tydligt av sådana ärenden att det finns ett behov av en nära 
samordning av de nationella myndigheternas ansträngningar i invecklade gränsöverskridande 
ärenden. Det bistånd kommissionen kan ge i fråga om samordning av gemenskapsåtgärder på detta 
område försvåras av att det saknas en sådan tillräckligt bred rättslig grund som finns på tull- och 
j ordbruksområdena. 
2. L 3 Multilateral försöksverksamhet inom området for mervärdesskattekontroll 
Företag som bedriver handel i flera medlemsstater behandlas normalt som separata nationella 
enheter när det gäller kontroll av mervärdesskatt. Kommissionen och medlemsstaterna oroades 
1994 av att multinationella företag kunde utnyttja uppenbara skillnader i behandlingen mellan 
medlemsstaternas skatteförvaltningar till skada för en sund konkurrens och kontrollen i stort. 
Eftersom internationellt verksamma näringsidkare ansvarar tor stora belopp i mervärdesskatt måste 
medlemsstaterna ge hög prioritet åt kontrollen av dessa näringsidkare. 
Under 1994 och 1995 påbörjade SCAC en försöksverksamhet avseende gemensam kontroll av 
multinationella företag med direktiv 77/799/EEG som främsta rättslig grund och med finansiellt 
stöd från gemenskapen. 
Målet för försöksverksamheten var att undersöka hur effektiva de redskap är, som gemenskapens 
rättsliga ram för administrativt samarbete tillhandahåller. Försöksverksamheten gav också en 
möjlighet att jämföra de olika kontrollmetoderna i medlemsstaterna. 
Vissa medlemsstater deltog av olika skäl inte i försöksverksamheten. Några medlemsstater föredrog 
bilateral kontroll av mervärdesskatt framför multilateral kontroll och några medlemsstater ansåg sig 
inte kunna delta på grund av att kommissionen deltog. Den nationella lagstiftningen i vissa 
medlemsstater förhindrade dem från att delta trots att gemenskapslagstiftningen tillåter detta. 
De medlemsstater som deltog rapporterade att de som ett resultat av den samordnade kontrollen 
hade fått en mer fullständig kunskap om och förståelse för de kontrollerade näringsidkarnas 
verksamhet. Handelsbruk som uteslutande tillkommit för att erhålla största möjliga skattefördelar 
upptäcktes också. Vissa förvaltningar upptäckte till och med verksamheter hos näringsidkarna som 
tidigare varit helt okända för dem. Kontrollerna bekräftade också att näringsidkarna utnyttjade 
komplexiteten och oklarheterna i övergångsbestämmelserna för uttag av mervärdesskatt och de 
skilda tolkningar som medlemsstaterna tillåts göra. 
Resultaten av försöksverksamheten utvisade att de redskap som finns att tillgå inom gemenskapens 
rättsliga ram kan utnyttjas för att förbättra kontrollen av multinationella näringsidkare. De visade 
emellertid också på ett antal rättsliga och praktiska hinder för ett verkligt effektivt samarbete när det 
gäller att kontrollera detta invecklade, men inte ovanliga, handelsbruk. SCAC antog en första 
samling allmänna riktlinjer för framtida multilaterala kontroller av meivärdesskatt. 
Kommissionen kommer under den närmaste framtiden att fortsätta att finansiera en viss 
försöksverksamhet för att ytterligare visa på nödvändigheten av multilaterala, snarare än nationella 
eller bilaterala, kontroller av mervärdesskatt och att vidareutveckla de riktlinjer som redan finns. 
Trots att de två försöken varit uppenbart framgångsrika måste emellertid även medlemsstaterna 
genomföra sådana multilaterala kontroller på eget initiativ som ett led i sin dagliga 
kontrollverksamhet. 
Kommissionen anser att för att möta de utmaningar som sådana näringsidkare utgör, bör denna 
kontroll utgöra en gemensam del i de nationella kontrollstrategierna. Dessutom anser kommissionen 
att de medlemsstater som ännu inte deltagit i försöksverksamheten bör göra det så snart som 
möjligt. 
2.1.4 Ömsesidigt bistånd vid uppbörd 
Det har sedan en tid stått klart att det finns brister när det gäller hur väl samarbetet enligt direktiv 
76/3308/EEG fungerar, som föreskriver ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaterna vid uppbörd av 
fordringar avseende mervärdesskatt. Bistånd begärs för ett mycket litet antal fordringar och 
medlemsstaterna medger att andelen fall där man är framgångsrik när det gäller uppbörden av de 
ofta betydande beloppen utestående skatt ligger långt under den förväntade. Kommissionen företog 
med hjälp av medlemsstaterna en omfattande analys av orsakerna till dessa problem. Resultatet av 
kommissionens analys, som fick ett brett stöd i SCAC, identifierar följande fem huvudorsaker till 
bristerna: 
- Stora skillnader mellan medlemsstaternas uppbördsbefogenheter. 
- Avsaknad av lika rättslig behandling av fordringar mellan medlemsstaterna och inhemska 
fordringar. 
- Uppbörd av andra medlemsstaters fordringar prioriteras lågt. 
- Långsamma, komplicerade och illa förstådda system för ömsesidigt bistånd. 
- Svårigheten i sig att spåra vissa betalningsskyldiga. 
Kommissionen kommer i början av 1997 att lägga fram förslag för att förbättra direktivets funktion. 
Dessa kommer att behöva stödjas av en uthållig ansträngning från medlemsstaternas sida både när 
det gäller att utnyttja direktivet i större utsträckning och att prioritera det bistånd som enligt 
direktivet skall ges på begäran. 
2.2 Administrativt bistånd på niedlemsstatsiiivå 
2.2.7 Användning av redskapen för samarbete 
Syftet med gemenskapens ordning för administrativt samarbete, vilken införs genom förordning 
(EEG) nr 218/92, är att undvika att medlemsstaterna förlorar mervärdesskatteintäkter. Artikel 4.2 i 
förordningen föreskriver att information på begäran skall lämnas till medlemsstat om huaivida en av 
dess näringsidkare har gjort gemenskapsinterna förvärv under ett visst kvartal. Enligt artikel 4.3 i 
förordningen skall de leverantörer från vilka förvärven gjordes identifieras. Uppgifter enligt artikel 
4.2 utväxlas även i ackumulerad form automatiskt mellan medlemsstatenia via VIES i slutet av varje 
kalenderkvartal. Enligt artikel 5 i förordningen och artikel 2 i direktiv 77/799/EEG kan 
medlemsstaterna begära mer detaljerade uppgifter i syfte att kontrollera vissa näringsidkare, till 
exempel uppgifter angående fakturanummer samt datum och värde av enskilda transaktioner. 
Medlemsstaternas tillämpning av artiklarna 4.2, 4.3 och 5 i förordningen är det viktigaste inslaget i 
kontrollen av de näringsidkare som bedriver handel inom gemenskapen. 
Vid den tidpunkt då övergångsordningen för mervärdesskatt antogs fastställde gemenskapen inte 
någon särskild enhetlig kontrollmetod eller metod för att utnyttja uppgiftenia i VIES och andra 
informationskällor. Varje medlemsstat behöll rätten att kontrollera sina egna näringsidkare på det 
sätt som den ansåg lämpligt. Gemenskapen har emellertid i samband med åtgärdsprogrammet 
Mattheus-Tax7 främjat en diskussion om metoder för kontroll av gemenskapsintern handel. 
Programmet har givit medlemsstaterna tillfälle att jämföra metoder för kontroll av mervärdesskatt i 
allmänhet och kontroll av gemenskapsintern handel och användningen av VIES i synnerhet och att 
fastställa vilken metod som är bäst. 
EGT nr L 280. 13.11.1993. s. 27. Ytterligare uppgifter om programmet återfinns i 
kommissionens rapporter till rådet och Europaparlamentet (KOM(95) 663 slutlig och KOM(96) 
543 slutlig). 
För att försöka utvärdera hur effektivt informationen i VIES användes bad kommissionen i början 
av 1993 medlemsstaterna att lämna uppgifter om den ytterligare skattskyldighet som upptäckts 
genom den information som utväxlas via VIES. Vid denna tidpunkt var de flesta medlemsstaterna 
inte villiga (eller inte i stånd) att lämna denna information, även om de samtyckte till att till 
kommissionen rapportera antalet ärenden i vilka ytterligare kontrollåtgärder vidtagits på grund av 
de uppgifter som utväxlats via VTES. Fortfarande lämnar emellertid endast två eller tre 
medlemsstater denna information regelbundet. Följaktligen kan kommissionen endast utvärdera 
medlemsstaternas utnyttjande av ramen för det administrativa samarbetet genom att undersöka hur 
de använder dess huvudsakliga inslag, nämligen möjligheten att begära information enligt artikel 5 i 
förordningen och artikel 2 i direktivet samt att göra förfrågningar enligt artikel 4.2 och 4.3 i 
förordningen. 
Diagram 1: Antal förfrågningar enligt artikel 5 i förordning (EEG) nr 218/92 och artikel 2 
direktiv 77/799/EEG per kvartal under 1994 och 1995 
1200 
1Q94 2Q94 3Q94 4Q94 1Q95 2Q95 3Q95 4Q95 
Diagram 1 ovan visar en gradvis ökning av det antal förfrågningar medlemsstaterna gjort. Det antal 
förfrågningar som gjorts utgör dock endast en bråkdel av de tiotusentals förfrågningar per år som 
medlemsstaterna själva uppskattade i juni 1993. 
I diagram 2 nedan anges det antal förfrågningar varje medlemsstat gjort. 
Diagram 2: Antal förfrågningar enligt artikel 5 i förordningen och artikel 2 i direktivet per 
medlemsstat under 1994 och 1995 
Den allmänna ökningen av antalet förfrågningar enligt artikel 5, med stora variationer mellan 
medlemsstaterna, återspeglas i ökningen av antalet förfrågningar enligt artikel 4, vilket framgår av 
diagram 3 nedan. Medlemsstaterna får endast göra förfrågningar enligt artikel 5 i förordningen om 
de först utnyttjat de möjligheter som ges i artikel 4. 
Diagram 3: Total ökning under 1994 och 1995 av antalet förfrågningar enligt artikel 4.2 och 
4.3 i förordningen 
1Q94 2Q94 3Q94 4Q94 1Q95 2Q95 3Q95 4Q95 
Den övergripande bild av en kontinuerlig ökning av det administrativa samarbetet som visas i 
diagram l och 2 bör välkomnas. Den stadigt ökande användningen av VIES och det ökande antalet 
förfrågningar enligt artikel 5 återspeglar den växande betydelsen av administrativt samarbete vid 
kontrollen av gemenskapsintern handel. Denna bild av den totala ökningen döljer dock, som 
diagram 4 och 5 nedan visar, kraftiga skillnader mellan medlemsstaternas användning av de 
möjligheter som ges i artikel 4.2 och 4.3. 
Diagram 4: Antal förfrågningar som varje medlemsstat gjort under 1994 och 1995 enligt 
artikel 4.2 och 4.3 i förordningen, per näringsidkare som utför gemenskapsinterna leveranser 
i den medlemsstaten 
| • ITT1H1 | !•••• | mim i •.•f.v.mro.vi^-.'.-wm-Mp 
< O. 
Många av förfrågningarna enligt artikel 4 i förordningen görs tor att bekräfta att näringsidkaren i 
den begärande medlemsstaten inte genomförde några gemenskapsinterna förvärv Detta är också ett 
effektivt sätt att utnyttja VTES-infonnation. Av diagram 5 nedan framgår medlemsstaternas 
användning av artikel 4.3 i förordningen för att kontrollera de näringsidkare som gör inköp i andra 
medlemsstater. 
Diagram 5: Antal förfrågningar enligt artikel 4.3 i förordning (EEG) nr 218/92 som varje 
medlemsstat gjort under 1994 och 1995, per näringsidkare som genomför 
gemenskapsinterna förvärv i den medlemsstaten 
Den slutsats som kan dras av diagram 1-5 ovan är att även om användningen av ordningen för 
administrativt samarbete säkerligen ökar, räcker detta inte för att i tillräcklig utsträckning 
kontrollera den gemenskapsinterna handeln i alla medlemsstater. Den begränsade användningen av 
VIES i vissa medlemsstater kan tillskrivas flera faktorer. Den omfattning i vilken 
kontrolltjänstemännen har tillgång till systemet är naturligtvis viktig. Även om VIES-informationen 
finns tillgänglig via mer än 55 000 terminaler inom gemenskapen ger en del medlemsstater sina 
tjänstemän endast tillgång till den i begränsad omfattning. Detta förklarar även varför de möjligheter 
som ges i artikel 5 i förordningen och artikel 2 i direktivet utnyttjas i begränsad utsträckning. 
På grundval erfarenheterna av hur VIES-systemet används och den bästa praxis som har 
framkommit ur programmet Mattheus-Tax anser kommissionen att en integrerad metod med 
användning av VTES-informationen som en informationskälla bland andra är den mest 
verkningsfulla. Först används de automatiskt utväxlade uppgifterna som information till en 
riskanalys som utfonnats för att identifiera de näringsidkare, eller kategorier av näringsidkare, som 
skall kontrolleras. Därefter görs förfrågningar enligt artikel 4 i förordningen som en del i 
uppgiftsinsamlingen före eller efter kontrollen av en viss näringsidkare. Slutligen används 
bestämmelserna i artikel 5 för att få uppgifter om särskilda transaktioner. 
En hög kontrollstandard kräver ett utökat administrativt samarbete i medlemsstaterna som är fullt 
integrerat i den nationella kontrollstrategin. Det administrativa samarbetet bör inte vara en 
specialistfunktion. De medlemsstater som inte ger sina vanliga kontrolltjänstemän åtkomst till 
frågemöjligheterna i VIES bör göra det. Uppgifter om en näringsidkares förvärv inom gemenskapen 
bör ses som ytterligare en bit i det nationella kontrollpusslet, utan vilken kontrollen förblir 
ofullständig. I denna arbetsmetod ingår att tjänstemän inom området för kontroll av mervärdesskatt 
i stor omfattning använder sig av de möjligheter till specifika förfrågningar och till att begära 
ytterligare information som gemenskapen tillhandahåller. De medlemsstater som utnyttjar dessa 
möjligheter i liten utsträckning kan inte få denna fullständiga bild av sina näringsidkare. 
Det återstår fortfarande mycket att göra för medlemsstaterna för att det administrativa samarbetet 
skall bli mer allmänt känt inom deras förvaltningar. Även i de medlemsstater där användningen av 
systemet är väl etablerad är det fortfarande inte ovanligt att finna nationella tjänstemän som är 
omedvetna om möjligheterna att begära uppgifter från andra medlemsstater som hjälper dem att 
bemästra särskilda problem de möter antingen vid rutinkontroller av mervärdesskatt eller vid 
bedrägeribekämpningsåtgärder. Det är uppenbart att det krävs en omfattande utbildning i 
användningen och utnyttjandet av VIES-informationen och andra samarbetsmöjligheter. 
Kommissionen har också en uppgift att fylla när det gäller att göra de nationella tjänstemännen 
medvetna om gemenskapsdimensionen av deras arbete, att främja ömsesidigt förtroende mellan 
tjänstemän i skilda nationella förvaltningar och att göra samarbetet så användarvänligt som möjligt 
till lägsta möjliga utnyttjandekostnad, vilket innebär att se till att tjänstemännen tår de kunskaper 
och den infrastruktur de behöver för att kunna samarbeta, samt att uppmuntra dem att göra det till 
en vana. 
12 
Det faktum att redskapen för samarbete används i så låg grad gör att trovärdigheten i vissa 
medlemsstaters kontroll av uttaget av mervärdesskatt på gemenskapsintern handel måste 
ifrågasättas allvarligt. Inrättandet av VIES och fastställandet av förordning (EEG) nr 218/92 (som 
antogs enhälligt) sågs ursprungligen av alla medlemsstater som väsentligt för en effektiv kontroll 
enligt övergångsordningen för mervärdesskatt. Införandet och driften av infrastrukturen har krävt 
betydande investeringar av gemenskapen och medlemsstaterna i fonn av mänskliga och finansiella 
resurser, och näringsidkarnas skyldigheter att inkomma med kvartalsvisa sammanställningar innebär 
en avsevärd belastning för dem. 
2.2.2 Medlemsstaternas roll vid insamling a\> uppgifter 
Artikel 4 i förordning (EEG) nr 218/92 föreskriver att medlemsstaterna "skall säkerställa att deras 
databaser hålls aktuella, kompletta och korrekta". Kommissionen har, i SCAC och vid de 
regelbundna mötena mellan cheferna för kontaktkontoren (CLO), ständigt utövat ett tryck på 
medlemsstaterna för att de skall förbättra flillständigheten och korrektheten av de uppgifter som de 
samlar in och utväxlar. 
Under 1994 och 1995 nådde efterlevnaden av kravet på kvartalsredovisning 95% (antalet 
periodiska sammanställningar som togs emot från näringsidkarna jämfört med det antal som borde 
inkomma enligt skatteförvaltningarnas uppskattning). Under denna period kunde 1,5 % av de 
inrapporterade uppgifterna8 inte utväxlas på grund av att de ej ansågs korrekta, eftersom köparens 
registreringsnummer för mervärdesskatt, som det uppgivits av leverantören, avvek från reglerna för 
uppbyggnaden av sådana nummer i den medlemsstat där köpet skedde. 
En sådan grad av efterlevnad och korrekthet utgör en avsevärd och välkommen förbättring jämfört 
med vad som uppnåddes under systemets första månader och avspeglar en verklig ansträngning från 
de nationella förvaltningarna och de företag som bedriver gemenskapsintern handel. Så länge de 
insamlade uppgifterna inte är fullständiga och korrekta måste medlemsstaterna emellertid göra allt 
som står i deras makt för att förbättra kvaliteten genom rationaliserad databasförvaltning, 
kontinuerlig utbildning av näringsidkarna och, vid behov, genom tillämpning av sanktioner. 
2.2.3 Centrala kontaktkontor och deras betydelse för iakttagandet av tidsfrister 
Förordning (EEG) nr 218/92 föreskriver upprättandet av ett centralt kontaktkontor (CLO) i varje 
medlemsstat. Lagstiftningen fastställer inte detaljerade krav på kontaktkontorens sammansättning, 
men på ett mycket tidigt stadium kom kommissionen och medlemsstaterna överens om ett antal 
riktlinjer som beskriver deras huvudfunktioner och huvudmål. Enligt dessa är kontaktkontorens 
uppgift huvudsakligen att utgöra den normala kommunikationskanalen mellan behöriga 
myndigheter, att förvalta samarbetsflödet och biståndet mellan medlemsstaterna, att övervaka 
kvaliteten och relevansen i önskemål om bistånd och svarsåtgärderna med anledning av dessa, samt 
att övervaka att tidsfrister iakttas. Kontaktkontoret skall kort sagt utgöra den enda kontaktpunkt till 
vilken andra medlemsstater behöver vända sig för att erhålla effektivt bistånd i rätt tid när det gäller 
alla frågor rörande kontroll av mervärdesskatt och samarbete. Det är väsentligt att kontaktkontoren 
har de resurser och befogenheter samt den expertis som krävs för att kunna ge denna service. 
35 000 000 uppgiftsrader rapporterades in av leverantörer som bedriver gemenskapsintern 
handel. 
13 
Artikel 5 i förordning (EEG) nr 218/92 anger att "Den tillfrågade myndigheten skall lämna 
informationen [begärd av en annan medlemsstat] så snart som möjligt och i varje fall inte senare än 
tre månader efter att begäran mottagits." Det finns ingen sådan tidsfrist för förfrågningar i direktiv 
77/799/EEG, men 1994 beslutade SCAC att förfrågningar enligt artikel 2 i direktivet skulle vara 
föremål för samma tidsfrist som förfrågningar enligt artikel 5 i förordningen. Detta beslut tillät en 
likfonnighet i medlemsstaternas förfaranden för att hantera önskemål om information, och svar på 
dessa, enligt de två rättsliga grunderna. 
Antalet förfrågningar på dessa rättsliga grunder har ökat stadigt, vilket framgår av diagram 1 ovan. 
Denna ökning har olyckligtvis fatt en motsvarighet i en ökning av antalet utestående förfrågningar 
där den längst tillåtna tidsfristen om tre månader har överskridits. Kommissionen och 
medlemsstaterna har noga övervakat denna utveckling, både i SCAC och vid 
kontaktkontorschefernas möten. Det finns en uppenbar risk för att en ohanterbar eftersläpning kan 
komma att byggas upp till skada för en effektiv kontroll av mervärdesskatt om inte korrigerande 
åtgärder sätts in i tid. 
Diagram 6: Andelen utestående förfrågningar enligt artikel 5 i förordningen och artikel 2 i 
direktivet som ännu inte besvarats den 31 december 1995, per begärande medlemsstat 
Problemet med försenade svar härrör delvis från det faktum att informationsönskemålen blir mer 
och mer komplicerade och följaktligen tar längre tid att besvara. Det är emellertid osannolikt att 
denna tendens kommer att brytas, och medlemsstaterna måste ta hänsyn till den i sin planering. I 
praktiken har skillnader mellan kontaktkontorens organisation och antal anställda i olika 
medlemsstater medfört att de kunnat erbjuda olika mycket seivice, vilket kan försvåra det 
administrativa samarbetet. Mycket tyder på att vissa kontaktkontor inte fungerar som kanaler, utan 
snarare hindrar kommunikationen, vilket framgår av diagram 6 ovan. Ytterligare ett problem skapas 
i vissa medlemsstater av det faktum att skilda delar av förvaltningen är behörig i 
mervärdesskattefrågor och av att kontaktkontoret kan vara behörigt att hantera önskemål om 
infonnation enligt förordningen men kanske inte är behörigt att hantera liknande önskemål enligt 
direktiv 77/799/EEG. Kommissionen anser att denna uppdelning av uppgifterna undergräver den 
komplementaritet som gemenskapslagstiftningen uttryckligen önskar skapa. Det undergräver även 
de fördelar det innebär att ha en enda kontaktpunkt. 
14 
Kontaktkontoren kommer endast att kunna ge sina kollegor i andra medlemsstater den service de 
förväntar och är berättigade till om de kan säkerställa tillräckliga svarsåtgärder från den egna 
förvaltningens sida på lämplig nivå i form av prioritering och tilldelning av resurser. Medlemsstater 
som inte besvarar förfrågningar i tid måste ha förståelse för den kontrolltjänsteman i den begärande 
medlemsstaten som kan vara beroende av svaret för att lösa sitt problem. Överskridna tidsfrister kan 
medföra att möjligheter att genomföra en effektiv kontroll och återta skattemedel går förlorade. 
Trots de potentiella förbättringar som identifierades vid kontaktkontorschefemas möten inom ramen 
för åtgärdsprogrammet Matthaeus-Tax fortsätter dessa organisatoriska skillnader och skillnader i 
bemanning att hämma det administrativa samarbetets utveckling, något som medlemsstaterna bör 
inrikta sig på. 
Förvaltningarna behöver därför särskilt beakta tillräckligheten av kontaktkontorens resurser, den 
prioritet som på lokal nivå ges till begäran om information från andra medlemsstater, mängden 
arbetstid som avsätts till sådana uppgifter på de lokala kontoren, behovet av utbildning i att använda 
systemet och av förståelse för andra medlemsstaters behov, samt av språkträning för att övervinna 
kommunikationssvårigheter. 
3. SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER 
3.1 Slutsatser 
Betydande ansträngningar har gjorts på gemenskapsnivå, i SCAC och vid regelbundna möten 
mellan de nationella kontaktkontorens chefer, för att noga övervaka och stimulera utvecklingen av 
det administrativa samarbetet. Dessa ansträngningar har givit värdefulla resultat. Administrativt 
samarbete blir långsamt allt vanligare och ett antal medlemsstater har börjat integrera det i sin 
nationella kontroll strategi. I några fall har medlemsstaterna också förstärkt sina 
förvaltningsstrukturer för att möta den ökning av efterfrågan som har ägt rum. 
15 
VTES-informationen fullständighet och korrekthet har förbättrats avsevärt sedan 1993. Tekniskt sett 
har VIES fortsatt att motsvara mycket höga krav. VIES-systemet erbjuder snabb och säker tillgång 
till stora uppgiftsmängder som regelbundet samlas in från näringsidkare som bedriver 
gemenskapsintern handel. Den information som gjorts tillgänglig fyller ett verkligt kontrollbehov. 
Utökningen av systemet för att genomföra gemenskapens utvidgning 1995 var framgångsrik ur 
teknisk och organisatorisk synpunkt. Den multilaterala kontrollen av uttaget av mervärdesskatt har 
också börjat befrämjas. 
Trots dessa förbättringar är situationen emellertid inte tillfredsställande, även om detta till stor del 
beror på själva beskattningssystemet och på brister i det sjätte momsdirektivet. Skillnaderna mellan 
medlemsstaternas sätt att införliva och tillämpa direktivet och dess invecklade bestämmelser orsakar 
problem både för myndigheter och näringsidkare, och erfarenheterna av den multilaterala 
försöksverksamheten inom området för mervärdesskattekontroll tyder på att näringsidkarna 
utnyttjar dessa skillnader. För att finna en lösning på sådana grundläggande problem har 
kommissionen föreslagit en fullständig översyn av gemenskapens lagstiftning beträffande 
mervärdesskatt9. 
En sådan åtgärd kommer dock att ta tid att genomföra, och i ett antal viktiga hänseenden återstår 
det mycket som medlemsstaterna kan och bör göra för att dra största möjliga nytta av den befintliga 
gemenskapsramen. När administrativt samarbete blir en allt mer väsentlig länk i den kedja som 
kontrollen av mervärdesskatt utgör skulle en underlåtenhet att utnyttja detta fullt ut utgöra ett 
oacceptabelt hot mot själva mervärdesskattesystemets integritet. Det finns inte endast ett behov av 
att bättre utnyttja de möjligheter som den nuvarande ramen erbjuder, utan även av att bygga upp en 
ny infrastruktur för en vidareutveckling av de verktyg och åtgärder som behövs för att göra 
administrativt samarbete till en daglig realitet i de nationella förvaltningarna. Som ett första steg 
kommer kommissionen inom kort att lägga fram ett förslag till åtgärdsprogram med syfte att stärka 
funktionen av systemen för indirekt beskattning på den inre marknaden. Detta program kommer 
också att utgöra en ny rättslig och budgetmässig grund för gemenskapsfinansiering från och med 
1998 av VTES och andra system för informationsutbyte och kommunikation som är nödvändiga för 
det administrativa samarbetet. 
3.2 Rekommendationer 
Medlemsstaterna måste göra mer för att säkerställa en så fullständig integration som möjligt 
av skattekontrollen av gemenskapsintern handel i den nationella kontrollstrategin och i all 
kontrollpersonals arbetsmetod, i stället för att behandla den som en disciplin för specialister. 
Detta är förenat med att det administrativa samarbetet ges högre prioritet. 
Ett gemensamt merviirdesskaltesvslem - Bit program for den inre marknaden (KOM(%) 32X 
slutlig). 
16 
Därför bör användningen av de befintliga möjligheterna till specifika förfrågningar och 
begäran av ytterligare information (vilka medför betydande kostnader för näringsidkare och 
nationella förvaltningar) bli mer utbredd. På samma sätt bör multilaterala kontroller av 
mervärdesskatt - inte bara som försöksverksamhet, vilken redan har visat sitt värde, utan 
inom ramen för verkliga aktioner - bli vanligt förekommande i den nationella 
kontrollstrategin. 
Gemenskapen, i partnerskap med medlemsstaterna, har också en plikt att uppmuntra 
utvecklingen av det administrativa samarbetet. Det måste göras mer på gemenskapsnivå och 
i medlemsstaterna för att nationella tjänstemän skall bli medvetna om 
gemenskapsdimensionen av sitt arbete, för att främja ömsesidigt förtroende mellan 
tjänstemän i skilda nationella förvaltningar och för att göra samarbetet så användarvänligt 
som möjligt till lägsta möjliga utnyttjandekostnad. 
Medlemsstaterna måste göra större ansträngningar för att säkerställa att alla deras 
näringsidkare som bedriver gemenskapsintern handel lämnar in korrekta deklarationer i rätt 
tid, och överväga om deras befintliga politik i fråga om straffrättsliga sanktioner mot felande 
näringsidkare är tillräcklig. 
Medlemsstaterna måste avsätta mer resurser för att kunna ta hand om en begäran om 
bistånd direkt efter det att den mottagits från en annan medlemsstat. Skillnaderna när det 
gäller organisation och bemanning mellan vissa kontaktkontor måste åtgärdas omedelbart 
och kraftfullt. 
Medlemsstaterna måste förpliktiga sig att sammanställa information avseende faktiska 
bedrägeriutredningar på gemenskapsnivå. Endast på så sätt kan en gemenskapsstrategi för 
bedrägeribekämpning med något verkligt innehåll komma till stånd 
Kommissionen och medlemsstaterna måste anstränga sig mer för att öka samarbetet när det 
gäller att upptäcka och förebygga bedrägerier. Bristen på fullständig information på 
gemenskapsnivå tillsammans med begränsningarna hos den nuvarande ramen för 
handläggning av invecklade gränsöverskridande bedrägerier innebär risker och måste 
åtgärdas. 
Gemenskapen kommer att behöva vidta de nödvändiga lagstiftningsåtgärderna och 
administrativa åtgärderna för att förbättra systemet för administrativt samarbete vid 
uppbörd av mervärdesskatt. Dessa åtgärder kommer att behöva åtföljas av större 
ansträngningar från medlemsstaterna när det gäller att använda systemet och fullgöra 
skyldigheterna. 
17 
Samarbete ger synergieffekter. Om alla medlemsstater handlade effektivt inom vart och ett av dessa 
områden skulle det väsentligen öka möjligheterna för gemenskapen som helhet att möta de 
utmaningar som det administrativa samarbetet ställs inför, både för närvarande och under de 
kommande åren. Med införandet av det nya gemensamma mervärdesskattesystemet for den inre 
marknaden kommer det administrativa samarbetet att få ännu större betydelse för kontrollen av 
mervärdesskatt. Det kommer att krävas ett samarbete mellan alla medlemsstater av åtminstone 
samma omfattning som det nuvarande samarbetet inom varje medlemsstat. Det är väsentligt att de 
nya verktyg och metoder som kommer att behövas motsvaras av en beredvillighet från alla 
medlemsstaters sida att använda dem tillsammans och att integrera gemenskapsdimensionen i de 
nationella strategierna. Erfarenheterna och resultaten hittills utgör en stabil grund att bygga vidare 
o 
pa. 
ISSN 1024-4506 
KOM(96) 681 slutlig 
DOKUMENT 
SV 09 06 
Katalognummer : CB-CO-96-692-SV-C 
ISBN 92-78-13623-9 
Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer 
L-2985 Luxemburg 
At