ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN Följedokument till Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av ett unionssystem för självcertifiering av tillbörlig aktsamhet i leveranskedjan hos ansvarstagande importörer av tenn, tantal och volfram, malmer av dessa metaller, samt guld med ursprung i konfliktdrabbade områden och högriskområden /* SWD/2014/052 final */





Inledning och bakgrund Inledning Väpnade grupper i konfliktområden finansierar sin verksamhet bl.a. med vinster från utvinning av och handel med mineraler som senare kommer in i den globala leveranskedjan. Näringsidkare i senare led i leveranskedjan riskerar följaktligen att stödja väpnad verksamhet genom att köpa mineralmalm eller härledda produkter, och det ligger i deras intresse att anskaffa mineraler från sådana områden på ett ansvarsfullt sätt. Begreppet ansvarsfull anskaffning används i OECD:s uppdaterade riktlinjer för multinationella företag och i överensstämmelse med målsättningarna i FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter. Båda syftar till att uppmuntra företag att genom en kontinuerlig process som kallas tillbörlig aktsamhet kontrollera att deras affärsverksamhet inte bidrar till konflikt. Politisk bakgrund Ansvarsfull anskaffning av mineraler från konfliktområden har i stor utsträckning uppmärksammats av det internationella samfundet de senaste åren. Den utmaning som ligger i önskan att minimera finansieringen av väpnade grupper och att fortsätta anskaffa mineraler på ett legitimt sätt i området har antagits av regeringar och internationella organisationer tillsammans med näringslivet och organisationer i det civila samhället. Det har resulterat i ett antal normativa ramar för tillbörlig aktsamhet: - USA antog 2010 Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act (nedan kallad Dodd-Frank-lagen), där paragraf 1502 kräver att företag som är börsnoterade i USA och som använder ”konfliktmineraler” ska redovisa ursprunget för sådana mineraler som används i deras leveranskedja samt visa tillbörlig aktsamhet. - Med utgångspunkt i OECD Due Diligence Guidance for Responsible Supply Chains of Minerals from Conflict-Affected and High-Risk Areas har lagstiftning införts i Demokratiska Republiken Kongo och Rwanda. I andra länder (Uganda, Burundi) förbereds att införliva OECD:s riktlinjer om tillbörlig aktsamhet i lagstiftningen. Vidare överväger Colombia och Elfenbenskusten att delta i OECD:s genomförandeprogram. Den 7 oktober 2010 antog Europaparlamentet en resolution där man efterlyser EU-lagstiftning motsvarande den amerikanska lagen om ”konfliktmineraler”. Mot bakgrund av detta politiska krav görs i denna rapport en bedömning av de olika politiska alternativ som bäst skulle tillgodose denna önskan om EU-lagstiftning i samarbete med Europaparlamentet. Problemformulering De främsta problemen vid ansvarsfull anskaffning av mineraler med ursprung i konfliktdrabbade områden och högriskområden är enligt deltagarna i det offentliga samrådet följande: i) Den fortsatta finansieringen av väpnade grupper med hjälp av (vinster från) utvinning av och handel med mineraler i konfliktdrabbade områden och högriskområden: Problemet är utbrett i länder med rika naturresurser där väpnad konflikt pågår på hela eller delar av territoriet. Frågan är relevant över hela världen, men konsekvensbedömningen inriktas främst på det väldokumenterade fallet med östra Demokratiska republiken Kongo och angränsande länder, som fått stor uppmärksamhet av opinionsbildande grupper de senaste 10–15 åren. ii) De utmaningar som EU:s företag i senare led möter i försöken att stödja legitim handel eller frivilligt visa tillbörlig aktsamhet inom gällande ramar: på grund av ett antal svårigheter (t.ex. oklar leveranskedja, sekretessproblem, dåliga möjligheter att påverka smältverk/anrikningsverk, bristande medvetenhet om etiska frågor) har EU:s företag svårt att fullgöra krav på tillbörlig aktsamhet med utgångspunkt i kundernas önskemål. iii) Marknadssnedvridning i form av minskad efterfrågan och lägre priser i den formella sektorn för mineraler från Demokratiska republiken Kongo och andra länder i området kring de afrikanska stora sjöarna: Demokratiska republiken Kongo upplever sedan 2010 en minskning av de formella exportvolymerna, lägre priser och ökad informell handel med tenn-, tantal- och volframmalm och guld samt färre möjligheter att exportera till kunder i USA och EU. Nedgången kan bero på att aktörer som direkt eller indirekt påverkas av Dodd-Frank-lagen fattar beslut om att inte längre anskaffa mineraler från området kring de afrikanska stora sjöarna. Mål Specifika mål 1. Öka andelen smältverk/anrikningsverk i EU och världen som visar tillbörlig aktsamhet. 2. Öka det offentliga ansvarstagandet för tillämpningen (och efterlevnaden) av tillbörlig aktsamhet vid smältverk i EU och världen. 3. Öka förmågan hos EU-företag i senare led att framgångsrikt identifiera smältverk/anrikningsverk. 4. Förbättra förhandlingspositionen (i fråga om tillbörlig aktsamhet) för EU-företag i senare led gentemot företag i tidigare led i leveranskedjan. 5. Förbättra medvetenheten om tillbörlig aktsamhet, vikten av att tillämpa tillbörlig aktsamhet och etiska aspekter genom hela leveranskedjan – både inom och utanför EU. 6. Öka användningen ( tillämpningen) av åtgärder för tillbörlig aktsamhet av företag i senare led. 7. Kompensera för eller begränsa det negativa kommersiella incitament som skapas eller förvärras av Dodd-Frank-lagen. Operativa mål 1. Öka synligheten för och insynen i åtgärder för tillbörlig aktsamhet (och efterlevnaden) vid smältverk i EU och världen. 2. Öka medvetenheten om tillbörlig aktsamhet, etiska aspekter och vikten av en bättre tillämpning av tillbörlig aktsamhet hos offentliga myndigheter i de länder utanför EU där de flesta smältverken/anrikningsverken finns. 3. Öka inflytandet för användare i senare led genom en mekanism för identifiering av aktörer (bl.a. smältverk) som tillämpar tillbörlig aktsamhet, och därmed underlätta leverantörsbyte. 4. Införa säkerhet och öppenhet närmare användarna i senare led i leveranskedjan. 5. Främja ökad medvetenhet om tillbörlig aktsamhet och etiska aspekter bland EU-aktörerna. 6. Skapa ytterligare ekonomiska incitament för att främja/stödja tillbörlig aktsamhet bland användare i senare led. 7. Främja tillämpning av OECD:s riktlinjer bland smältverk/anrikningsverk som vill anskaffa mineraler i konfliktdrabbade områden. 8. Stödja efterfrågan från konfliktdrabbade områden: underlätta för EU-aktörerna att byta till smältverk/anrikningsverk som tillämpar tillbörlig aktsamhet vid anskaffning i sådana områden. Alternativ Följande politiska alternativ har diskuterats: Alternativ 1 – Fristående EU-meddelande Detta alternativ består i ett gemensamt meddelande från kommissionen och utrikesrepresentanten som omfattar följande åtgärder: i) användningen av OECD:s riktlinjer om tillbörlig aktsamhet främjas av nationella kontaktpunkter och Enterprise Europe Network, ii) krav på uppfyllnad tillämpas i kommissionens och medlemsstaternas avtal om offentlig upphandling av berörda produkter, iii) ekonomiskt stöd till befintliga OECD-program, iv) stöd från kommissionen för ”avsiktsförklaringar” från unionsindustrin och v) mellanstatliga åtgärder. Alternativ 2 – Icke-bindande instrument I det här alternativet kombineras de åtgärder som beskrivs i alternativ 1 med en rekommendation från rådet i syfte att öka medvetenheten om OECD:s riktlinjer om tillbörlig aktsamhet och främja europeiska företags frivilliga användning av dem, i synnerhet bland de företag som inte redan omfattas av ett obligatoriskt tredjelandssystem. Alternativ 3 – Förordning om skyldigheter vid en frivillig certifiering som ”ansvarstagande EU-importör” baserad på OECD:s riktlinjer om tillbörlig aktsamhet I det här alternativet kombineras de åtgärder som beskrivs i alternativ 1 med en förordning som riktar sig till alla importörer i EU av malmer och metaller av tenn, tantal och volfram samt guld, oavsett produkternas ursprung. Förordningen bygger på OECD:s riktlinjer om tillbörlig aktsamhet för att fastställa förpliktelser för importörer i EU som väljer att självcertifiera sig som ansvarstagande importörer av malmer och metaller av tenn, tantal och volfram samt guld genom en självdeklaration om uppfyllelse. Även om förordningen är frivillig så är EU-importörerna som väljer självcertifiering skyldiga att införa alla delar av OECD:s riktlinjer om tillbörlig aktsamhet i sitt förvaltningssystem genom att: i) upprätthålla ett system för kontroller av och insyn i leveranskedjan för mineraler, vilket bland annat omfattar mineralernas ursprungsland och smältverk/anrikningsverk, ii) identifiera och bedöma risker i leveranskedjan jämfört med OECD:s modellstrategi för leveranskedjan, iii) utforma och genomföra en strategi för att hantera de identifierade riskerna, iv) inhämta garantier om tillbörlig aktsamhet i leveranskedjan genom oberoende extern granskning och v) avge offentliga rapporter om tillbörlig aktsamhet i leveranskedjan. Självcertifierade EU-importörer är skyldiga att årligen underrätta medlemsstatens behöriga myndighet om vilka smältverk/anrikningsverk som finns i leveranskedjan och deras geografiska läge. På grundval av detta upprättas en EU-förteckning över ansvarstagande smältverk/anrikningsverk som är etablerade i eller levererar till EU. Systemet utvärderas efter tre år, eller tidigare om tillgängliga uppgifter så medger, och resultaten av denna utvärdering användas för att fatta beslut om EU:s framtida politik och för att om lämpligt och på grundval av en ytterligare konsekvensbedömning ändra regelverket så att det blir obligatoriskt. Alternativ 4 – Förordning om skyldigheter vid en obligatorisk certifiering som ”ansvarstagande EU-importör” baserad på OECD:s riktlinjer om tillbörlig aktsamhet I det här alternativet kombineras de åtgärder som beskrivs i alternativ 1 med en obligatorisk variant av den förordning som beskrivs i alternativ 3 enligt vilken alla EU-importörer av malmer och metaller av tenn, tantal och volfram samt guld skulle omfattas av de skyldigheter som anges i förordningen. Alternativ 5 – Direktiv om skyldigheter för börsnoterade företag i EU baserat på OECD:s riktlinjer om tillbörlig aktsamhet I det här alternativet kombineras de åtgärder som beskrivs i alternativ 1 med ett direktiv som riktar sig till de nästan 1 000 börsnoterade företag i EU som använder tenn, tantal, volfram och guld, oavsett ursprung, i leveranskedjan. Direktivet fastställer en skyldighet för börsnoterade företag i EU att införa OECD:s riktlinjer om tillbörlig aktsamhet i sitt förvaltningssystem genom att i) upprätthålla ett system för kontroller av och insyn i leveranskedjan för mineraler, vilket bland annat omfattar mineralernas ursprungsland och smältverk/anrikningsverk, ii) identifiera och bedöma risker i leveranskedjan jämfört med OECD:s modellstrategi för leveranskedjan, iii) utforma och genomföra en strategi för att hantera de identifierade riskerna, iv) inhämta en oberoende extern granskning av tillbörlig aktsamhet i det börsnoterade EU-företagets leveranskedja och v) avge offentliga rapporter om tillbörlig aktsamhet i leveranskedjan. De börsnoterade företagen i EU rapporterar resultatet av den oberoende externa granskningen till medlemsstaternas behöriga myndigheter. Alternativ 6 – Förbud mot import om EU-importörer av mineralmalmer inte kan visa att OECD:s riktlinjer om tillbörlig aktsamhet följs I det här alternativet ingår de åtgärder som beskrivs i alternativ 1 och dessutom krävs att EU-importörer visar att de uppfyller OECD:s riktlinjer om tillbörlig aktsamhet. Genom att uppvisa bevis om uppfyllelse för medlemsstaternas tullmyndigheter kommer importörer att få tillträde till EU-marknaden. Detta alternativ ligger i linje med strategin i Kimberleyprocessens certifieringssystem för handeln med rådiamanter och rådets förordning (EG) nr 2368/2002 av den 20 december 2002 som på grundval av artikel 133 i EG-fördraget (nu artikel 207 i EUF-fördraget) fastställer regler för import och export av rådiamanter. I det fallet finns det en internationell överenskommelse som stöder importförbudet för så kallade konfliktdiamanter. Effekter Alternativ 1 – ingen åtgärd Detta alternativ väntas få måttliga effekter för användningen av åtgärder för tillbörlig aktsamhet hos aktörer i senare led men väntas bara marginellt öka andelen smältverk/anrikningsverk i EU och världen som tillämpar tillbörlig aktsamhet. Det bidrar i begränsad omfattning till att minska snedvridningen på marknaden för mineraler från området kring de afrikanska stora sjöarna. Överlag förväntas en begränsad effekt när det gäller att minska finansieringen av väpnade grupper med hjälp av vinster från utvinning av och handel med mineraler i konfliktområden. Alternativ 2 Effekterna av detta alternativ kan jämföras med effekterna av alternativ 1. Mervärdet av en rådsrekommendation kan dock förväntas ligga i den förbättrade synlighet som ett icke-bindande instrument skulle medföra för EU när det gäller att främja tillbörlig aktsamhet. Alternativ 3 Detta alternativ är överlag verkningsfullt när det gäller att nå de mål som anges ovan, eftersom samtliga mål uppfylls. Genom att vara inriktat på importörer, som endast är ett par led ifrån de gruvor där mineralerna utvinns, har alternativet sin verkan på det led i leveranskedjan som får störst effekt. Alternativet innebär att förmågan hos EU-aktörer i senare led att anpassa sig till befintliga system för tillbörlig aktsamhet, bl.a. den amerikanska Dodd-Frank-lagen, förbättras. Det bidrar dessutom till att minska finansieringen av väpnade grupper med hjälp av vinster från utvinning av och handel med mineraler i konfliktdrabbade områden och begränsar snedvridningen av marknaden för mineraler från området kring de afrikanska stora sjöarna. Eftersom självcertifieringen är frivillig skulle EU-importörernas totala kostnad för att tillämpa tillbörlig aktsamhet bero på deltagandet och kostnaden för tillbörlig aktsamhet i förhållande till företagens omsättning. På längre sikt väntas dock kostnaderna för de flesta företag bli hanterbara eller små. Enligt systemet är en importör som väljer självcertifiering skyldig att tillhandahålla uppgifter om tillbörlig aktsamhet till sina kunder, under vederbörligt beaktande av affärshemligheter. Aktörer i senare led kan dra fördel av detta krav som låter dem minimera sina egna kostnader för tillbörlig aktsamhet. Tillgången till incitament enligt alternativ 1 samt kommissionens årliga offentliggörande av en förteckning över ansvarstagande smältverk som iakttar tillbörlig aktsamhet bör öka intresset för systemet. Alternativet är effektivt då det ger en positiv signal till företag vilkas beslut om att anskaffa eller inte anskaffa mineraler i konfliktdrabbade områden har en direkt påverkan på efterfrågan för mineraler. Återupplivandet av legitima affärsrelationer ger nya positiva möjligheter på plats. Bland dessa kan nämnas ökade statsinkomster, formaliserade gruvsektorer, en mer hållbar utveckling och miljö, bättre utsikter för privata investeringar och arbetstillfällen i gruvsamhällen som i sin tur stimulerar de lokala ekonomierna. Alternativ 4 Alternativet innebär att förmågan hos EU-aktörer i senare led att anpassa sig till befintliga system för tillbörlig aktsamhet, bl.a. den amerikanska Dodd-Frank-lagen, förbättras. Det bidrar dessutom till att minska finansieringen av väpnade grupper med hjälp av vinster från mineralutvinning. En betydande skillnad gentemot alternativ 3 är att det inte väntas begränsa den snedvridning av marknaden för mineraler från området kring de afrikanska stora sjöarna som orsakats av riskeliminerande anskaffningsbeslut. EU-företagens deltagande kan visserligen ökas med ett obligatoriskt självcertifieringssystem, men detta alternativ innebär inte nödvändigtvis att de generella fördelarna skulle maximeras. I själva verket innebär både alternativ 3 och 4 en ram för importörer som anskaffar mineraler från konfliktdrabbade områden att anskaffa dessa på ett ansvarsfullt sätt och få ansträngningarna att göra detta validerade av medlemsstaternas behöriga myndigheter. Systemet kan däremot inte tvinga EU-importörerna att anskaffa mineraler från de konfliktdrabbade områdena. Med det obligatoriska alternativet är risken högre att importörerna söker sig till alternativa leverantörer än i alternativ 3. Denna bedömning stöds av erfarenheten i praktiken efter 2010 i enlighet med förklaringen i problemformuleringen. Alternativ 5 Detta alternativ ökar medvetenheten om tillbörlig aktsamhet bland EU-företagen i senare led, men det är förknippat med höga genomförandekostnader för företagen utan att bidra till en effektiv tillämpning av tillbörlig aktsamhet. Detta beror på att företag i senare led är längre ifrån det led där mineralerna kommer in på EU-marknaden, i många fall med dussintals leverantörer emellan. Ju större avstånd längs leveranskedjan företaget har, desto större blir kostnaderna för att tillämpa tillbörlig aktsamhet. Därför förväntas inte någon effektiv minskning av finansieringen av väpnade grupper med hjälp av vinster från mineralutvinning. Alternativ 6 Med detta alternativ uppnås en del av målen, men det kräver antagande av ett internationellt avtal inom överskådlig framtid och är därefter avhängigt av hur många länder som ansluter sig till ett sådant avtal. Om ett brett deltagande kan åstadkommas väntas effektiviteten när det gäller att minska finansieringen av väpnade grupper med hjälp av vinster från mineraler i konfliktområden bli hög. Det är inte det mest tidseffektiva alternativet med tanke på att de problem som beskrivs ovan behöver lösas omgående. Jämförelse av alternativen Följande slutsatser kan dras när det gäller de identifierade alternativens effektivitet med avseende på måluppfyllelse. Alternativ 1, som består av en uppsättning åtgärder som beskrivs i ett EU-meddelande, tillhör de minst effektiva när det gäller att nå de fastställda målen. Alternativ 2, som är en utvidgning av alternativ 1 förstärkt med en rådsrekommendation, är ungefär lika effektivt som alternativ 1. Alternativ 3 bedöms vara ett av de effektivaste sätten att nå de fastställda målen. Alternativ 4 skulle vara lika effektivt som alternativ 3 men skulle också kunna ge upphov till en del negativa effekter och inte lösa ett av de grundläggande problemen, marknadssnedvridningen i området kring de afrikanska stora sjöarna. Alternativ 5, att fastställa skyldigheter för företag som är börsnoterade i EU, bedöms som likvärdigt med alternativen 1 och 2 i effektivitetshänseende. Alternativ 6, att införa ett importförbud enligt ett internationellt avtal, ligger mitt emellan de minst effektiva alternativen 1, 2 och 5 och de mest effektiva alternativen 3 och 4. Det bör noteras att upprättande av ett internationellt avtal är en utdragen process med oviss utgång. Om alternativen 3 och 4 jämförs med avseende på administrativ börda för de berörda importörerna, varav de flesta är små och medelstora företag, bedöms alternativ 3 som det minst betungande eftersom det berör de företag som väljer självcertifiering med utgångspunkt i sin egen lönsamhetsanalys. Alternativ 4, däremot, innebär att skyldigheter införs för importörerna. När det gäller förmågan hos EU-användare i senare led att hantera krav på tillbörlig aktsamhet från kunder, däribland amerikanska kunder, förväntas alternativ 4 i högre grad underlätta hanteringen av sådana krav. Systemets obligatoriska karaktär innebär nämligen att fler EU-aktörer i tidigare led deltar jämfört med i alternativ 3, där deltagandet är frivilligt. I och med att marknadssnedvridningen inte åtgärdas finns det dock en risk att den ökade mängden aktörer som tillämpar tillbörlig aktsamhet blir vilseledande, eftersom aktörerna uppfyller målsättningar om företagens sociala ansvar utan att anskaffa mineraler från konfliktdrabbade områden. När det gäller risken för att EU-importörer utlokaliseras påpekas på nytt att alternativ 3 har frivillig karaktär och att risken därför är mindre än med alternativ 4. Om alternativen 3 och 4 jämförs med avseende på potentiella effekter på sysselsättningen i EU tyder bedömningen på att alternativ 4 kan få större oönskade effekter. När det gäller de förväntade sociala effekterna på människors försörjning och på miljön i konfliktområden kan alternativ 3 förväntas ge bättre resultat än alternativ 4. Det rekommenderade alternativet är alternativ 3. Övervakning och utvärdering Genomförandet kommer att övervakas tillsammans med medlemsstaterna. I enlighet med subsidiaritetsprincipen bör de relevanta uppgifterna i första hand inhämtas av medlemsstaterna. Periodisk rapportering kommer att krävas för att möjliggöra lämplig utvärdering av genomförandet. Kommissionen kommer regelbundet att informera Europaparlamentet och rådet om genomförandet av det nya initiativet. Kommissionen bör inom tre år efter antagandet genomföra en preliminär utvärdering av det nya initiativet och bedöma i vilken utsträckning resultaten motsvarar de fastställda målen. Utvärderingsresultaten kommer att användas vid beslutsfattande om den framtida strategin och vid ändringar av den rättsliga ramen för att göra den obligatorisk, om det är lämpligt och på grundval av en närmare konsekvensbedömning.