Denna rapport bygger även på den studie som Europeiska migrationsnätverket (EMN) nyligen genomförde för att undersöka både juridiska och praktiska utmaningar i samband med genomförandet av direktivet. I studien poängterade nätverket att sökandena framförallt ställs inför tre stora problem. Det första handlar om skyldigheten att personligen infinna sig vid en diplomatisk beskickning för att lämna in sin ansökan. Denna skyldighet medför ett praktiskt problem, särskilt för personer som ansöker om tillstånd i mindre medlemsstater som kanske inte alltid har någon diplomatisk representation i alla länder. Det andra stora problemet handlar om de ofta mycket långa handläggningstiderna. Det tredje stora problemet är avsaknaden av de handlingar som behövs för att ansökan ska kunna behandlas, i synnerhet sådana som styrker identitet och familjeband. Ur de nationella myndigheternas perspektiv är det enligt studien väldigt svårt att upptäcka tvångsäktenskap respektive tvångspartnerskap och skenäktenskap respektive skenpartnerskap samt falska erkännanden av föräldraskap. För detta krävs det grundliga utredningar, vilket i sin tur kan påverka handläggningstiderna.

Kommissionen har övervakat medlemsstaternas olika politiska val och lagstiftningsval som måste hålla sig inom det utrymme för skönsmässig bedömning som ges i direktivet och respektera den rätt till familjeåterförening som fastställs däri. Under 2014 offentliggjorde kommissionen ett meddelande med riktlinjer för medlemsstaternas tillämpning av direktivet. Riktlinjerna har möjliggjort en konsekvent tolkning av de viktigaste bestämmelserna i direktivet, vilket har fått några medlemsstater att göra viktiga ändringar av lagstiftning och praxis .

I många medlemsstater står familjeåterförening för en stor del av all laglig migration. År 2008 offentliggjorde kommissionen sin första rapport om tillämpningen av direktivet . I den belyser kommissionen medlemsstaternas olika sätt att hantera den stora tillströmningen av migranter på grund av familjeåterförening. På senare år har många medlemsstater särskilt infört eller ändrat familjeåterföreningsreglerna för flyktingar (och även för alternativt skyddsbehövande, som är undantagna från direktivets tillämpningsområde). Trots de senaste årens migrationsutmaningar och det stora antalet sökande av internationellt skydd är familjeåterföreningsreglerna fortfarande förmånligare för personer som beviljats internationellt skydd än för andra kategorier av tredjelandsmedborgare. Det lagstadgade skyddet för alternativt skyddsbehövande är också i stort sett lika starkt som för flyktingar .

Under de senaste 30 åren har familjeåterförening varit en av de främsta anledningarna till att människor har invandrat till EU. År 2017 tog EU-25 emot 472 994 personer som invandrat för att återförenas med sin familj. Dessa stod för 28 % av alla första uppehållstillstånd som utfärdades för tredjelandsmedborgare i EU-25 .

I ett senare fall slog EU-domstolen i mål A och S fast att när det gäller familjeåterförening av flyktingar ska den tidpunkt då den berörda personen reste in i medlemsstaten, inte den tidpunkt då personen ansökte om familjeåterförening, beaktas vid bedömningen av om en person ska betraktas som underårig utan medföljande vuxen. Enligt den dom som meddelades i målet ska termen underårig utan medföljande vuxen därför tolkas så, att den omfattar en person som var yngre än arton år vid inresan, men som under asylförfarandets gång fyllt arton år, och som efter att ha fyllt arton år ansöker om familjeåterförening.

Äktenskap eller registrerade partnerskap med alternativt skyddsbehövande eller personer med flyktingstatus måste redan ha ingåtts i ursprungslandet före inresa. Cypern låter inte alternativt skyddsbehövande ansöka om familjeåterförening, medan andra medlemsstater, t.ex. Tjeckien, låter dem göra det enligt en nationell ordning (parallell med direktivet om familjeåterförening). Avslutningsvis har Tyskland nyligen begränsat möjligheterna till familjeåterförening för alternativt skyddsbehövande genom att tillfälligt dra in rätten till familjeåterförening för alla som beviljats uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande efter mitten av mars 2016. Sedan augusti 2018 har denna indragning delvis hävts för en månatlig kvot om 1 000 familjemedlemmar.

Utöver kärnfamiljen får medlemsstaterna betrakta följande personer som familjemedlemmar: föräldrar och ogifta myndiga barn som är beroende av referenspersonen eller dennes make/maka samt en ogift partner (som har ett vederbörligen styrkt varaktigt förhållande eller ett registrerat partnerskap med referenspersonen).

Flera medlemsstater har beslutat att utöka antalet familjemedlemmar som kan ansöka om familjeåterförening. Många av dem har dock valt att inte inkludera släktingar i rakt uppstigande led av första graden till referenspersonen eller dennes make/maka, om släktingarna är beroende av dem och saknar annat nödvändigt familjemässigt stöd i ursprungslandet. Italien har valt att delvis tillämpa detta alternativ genom att endast inkludera referenspersonens förstagradssläktingar.

Utöver förstagradssläktingar till referenspersonen eller dennes make/maka finns det i artikel 4.2 också möjlighet till familjeåterförening för ogifta myndiga barn till referenspersonen eller dennes make/maka, om barnen av hälsoskäl bevisligen inte kan försörja sig själva. Detta alternativ tillämpas av femton medlemsstater.

Enligt artikel 4.3 får medlemsstaterna tillåta inresa och vistelse för referenspersonens registrerade partner och för en ogift partner som har ett vederbörligen styrkt varaktigt förhållande med referenspersonen. Endast Spanien och Sverige tillämpar detta alternativ fullt ut.

Krav för att få utöva rätten till familjeåterförening

Enligt artikel 7 har medlemsstaterna möjlighet att införa två olika typer av krav. För det första kan de kräva bevis för att referenspersonen har bostad, sjukförsäkring och stabila och regelbundna försörjningsmedel. För det andra kan de kräva att tredjelandsmedborgare vidtar vissa integrationsåtgärder.

Bostad – artikel 7.1 a

Medlemsstaterna har möjlighet att kräva bevis för att referenspersonen har en bostad som anses normal för en familj av jämförbar storlek i samma område. De flesta medlemsstater har genomfört denna möjlighet, med undantag för Finland, Kroatien, Nederländerna och Slovenien. Vad som anses vara en bostad av lämplig storlek varierar mellan medlemsstaterna, även om vissa (Lettland och Sverige) inte tycks ha fastställt några specifika kriterier för att bedöma lämpligheten i detta avseende .

Sjukförsäkring – artikel 7.1 b

Många har använt sig av möjligheten att ställa krav på sjukförsäkring, med undantag för Bulgarien, Finland, Frankrike, Portugal och Sverige.

Stabila och regelbundna försörjningsmedel – artikel 7.1 c

Alla medlemsstater har infört kravet på stabila och regelbundna försörjningsmedel. Detta krav måste dock tillämpas i enlighet med EU-domstolens tolkning och domstolen har slagit fast att tillämpliga nationella bestämmelser inte får undergräva direktivets syften eller ändamålsenliga verkan.

I Chakroun-målet begränsade domstolen medlemsstaternas handlingsutrymme att fastställa kravet på försörjningsmedel. Domstolen slog särskilt fast att medlemsstaterna inte får neka familjeåterförening för en referensperson som har stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att försörja referenspersonen och hans eller hennes familjemedlemmar, men som med hänsyn till försörjningsmedlens storlek inte desto mindre är berättigad till särskilt bistånd för att bestrida särskilda, individuellt fastställda nödvändiga levnadskostnader, till inkomstprövade efterskänkningar av skatter och avgifter som beviljas av lokala myndigheter eller till inkomststödjande åtgärder inom ramen för den kommunala minimipolicyn. Dessutom slog domstolen fast att direktivet ska tolkas så, att det utgör hinder för nationella bestämmelser enligt vilka en åtskillnad ska göras vid tillämpningen av kravet på försörjningsmedel i artikel 7.1 c beroende på om familjebanden har knutits före eller efter referenspersonens inresa i värdmedlemsstaten.

I de förenade målen O. och S. och Maahanmuuttovirasto ansåg domstolen att kravet på försörjningsmedel ska tillämpas mot bakgrund av artiklarna 7 (rätt till familjeliv) och 24 (barnets bästa) i EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna. EU-domstolen betonade att, eftersom huvudregeln och direktivets syfte är att familjeåterförening ska beviljas, ska den möjlighet som föreskrivs i artikel 7.1 c i direktivet tolkas restriktivt. Medlemsstaterna får således inte använda sitt utrymme för skönsmässig bedömning på ett sätt som äventyrar direktivets syfte eller dess ändamålsenliga verkan.

I Khachab-målet bekräftade domstolen att nationella bestämmelser som medger en prognostisk bedömning av försörjningsmedel baserat på tidigare inkomstutveckling är förenlig med EU-rätten. Domstolen slog fast att artikel 7.1 c i direktivet ska tolkas så, att det är tillåtet för behöriga nationella myndigheter att grunda ett avslag på en ansökan om familjeåterförening på en prognostisk bedömning av huruvida det är sannolikt att referenspersonen kommer att bibehålla erforderliga stabila och regelbundna försörjningsmedel under ett år från tidpunkten för inlämnandet av ansökan. Domstolen lade till att man vid bedömningen bör utgå från utvecklingen av referenspersonens inkomster under den sexmånadersperiod som föregick tidpunkten för ansökan.

De flesta medlemsstater har fastställt en lägsta referensinkomst som de använder vid bedömningen av om det finns tillräckliga ekonomiska försörjningsmedel för att kunna utöva rätten till familjeåterförening. I många medlemsstater är beloppet likvärdigt med eller högre än den månatliga minimiinkomst eller det existensminimum som gäller i landet.

I andra medlemsstater fastställs den lägsta referensinkomsten till ett visst belopp, även om beloppet kan variera beroende på familjens storlek . De flesta medlemsstater tillämpar undantag från den lägsta referensinkomsten, t.ex. för flyktingar och/eller alternativt skyddsbehövande. Vissa medlemsstater har ingen lägsta referensinkomst över huvud taget, och bedömer kravet på försörjningsmedel från fall till fall .

Integrationsåtgärder – artikel 7.2

Genom denna frivilliga bestämmelse kan medlemsstaterna kräva att tredjelandsmedborgare vidtar vissa integrationsåtgärder, som i fråga om flyktingars familjemedlemmar kan tillämpas först när familjeåterförening har beviljats . Kommissionen har noggrant övervakat genomförandet av denna bestämmelse och har bett några medlemsstater att klargöra vissa punkter, eftersom nationella bestämmelser inte får förta direktivet dess ändamålsenliga verkan utan måste följa EU-domstolens rättspraxis på området .

De flesta medlemsstater har inte tillämpat denna bestämmelse, även om sådana åtgärder i några fall håller på att utredas eller är på förslag. När integrationsåtgärder finns redan innan inresan görs för att återförenas med familjen kräver medlemsstaterna i regel att familjemedlemmarna måste visa prov på grundläggande språkkunskaper. Undantag gäller för familjemedlemmar till flyktingar eller (i vissa fall) alternativt skyddsbehövande.