SV    SV SV 
SV    SV  EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION 
Bryssel den 1.4.2009 
SEK(2009) 388 
  
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR 
som åtföljer 
 
VITBOK 
 
Anpassning till klimatförändrin g: en europeisk handlingsram 
  
SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN  
 
 
{KOM(2009) 147 slutlig} 
{SEK(2009) 386}{SEK(2009) 387}  
SV 2   SV SAMMANFATTNING  
1. INLEDNING  
Denna rapport är en sammanf attning av konsekvensanalysen1 av kommissionens vitbok 
Anpassning till klimatförändring2. Vitbokens syfte är att vidare utveckla diskussionen på EU-
nivå om klimatförändringens effekter och se till att EU och medlemsstaterna kan delta fullt ut både i utformningen av politiken och i det praktiska genomförandet av lösningar, med 
beaktande av att de flesta anpa ssningsåtgärder måste vidtas på  nationell, regional eller lokal 
nivå. 
Kommissionen antog 2007 grönboken Anpassning till klimatförändringar i Europa
3 som 
följdes av ett brett offentligt och interinstitutionellt samråd4. Konsekvensanalysen byggde på 
den fjärde IPCC-rapporten5, Europeiska miljöbyråns, Geme nsamma forskningscentrumets och 
Världshälsoorganisationens rapport om klimatförändringens effekter i Europa6 och en lång 
rad rapporter och forskningsprojekt om klimatef fekter och anpassning. Den kompletteras av 
sektorsdokument om vatten-, kust- och havsfrågor7, jordbruk8 och hälsa9. 
2. KLIMATANPASSNING : EN NY DAGORDNING FÖR OFFENTLIG POLITIK  
2.1. Grundbegrepp 
Sårbarhet  (IPCC, 2007) är den grad i v ilken ett system är känsligt för, och inte kan klara av, 
negativa effekter av klimatförändring, inklusive klimatiska variationer och 
extremförhållanden. Ett systems sårbar het beror på klimatförändringens och 
klimatvariationernas typ, omfattning och snabbhet samt på systemets känslighet och anpassningsförmåga (figur 1) . Omvänt är ett systems motståndskraft (IPCC, 2007) dess 
förmåga att klara av störningar och behålla sa mma grundläggande struktur och funktionssätt. 
Detta innebär att offensiva anpassningsstrategi er inte bör begränsas till en analys av 
klimatförändringens effekter och olika sektorer s, regioners eller sociala gruppers varierande 
känslighet. För vissa sektorer, regioner e ller grupper kan klimatfö rändringen innebära 
möjligheter till innovationer av proc esser, teknik och förvaltning.  
Den biologiska mångfalden, ekosystemen, be folkningen och ekonomiska aktörer kan, om 
övriga förutsättningar är gynnsamma, anpassa sig självständigt, det vill säga utan inblandning 
                                                
 
1 SEK(2009) 387. Konsekvensanalysen innehåller ytterligare detaljer för olika sektorer och geografiska 
områden. 
2 KOM(2009) 147. 
3 KOM(2007) 354 slutlig, http://ec.europa.eu/ environment/climat/ada ptation/index_en.htm  
4 http://ec.europa.eu/environment/climat/adaptation/index_en.htm 
5 Alcamo et al., Climate Change 2007: Impacts, Adap tation and Vulnerability. Bi drag från arbetsgrupp II 
till IPCC:s fjärde utvärderingsrapport, tillgänglig  på http://www.ipcc.ch/ipccreports/assessments-
reports.htm 
6 Impacts of Europe's changing climate - 2008 indicator-based assessment, EEA Report No 4/2008, 
http://reports.eea.eur opa.eu/eea_report_2008_4/en/  
7 SEK(2009) 386. 
8 SEK(2009) 417. 
9 SEK(2009) 416. 
SV 3   SV från en central myndighet. Detta kan mildra de slutliga klimateffekterna samtidigt som 
klimatförändringens möjligheter utnyttjas. Me n det kan också ge upphov till nya ekonomiska, 
sociala och miljömässiga konsekvenser som ger klimateffekter någon annanstans.  
SV 4   SV Figur 1: Begreppsdiagram över sårbarhet för och anpassning till klimatförändring. Källa: 
Europeiska miljöbyrån (2008). 
Exponering Känslighet
Anpassnings-
förmågaPotentiella
effekter
SårbarhetSocioekonomisk
och institutionell
kapacitetVilja till 
anpassningKlimatförändring
AnpassningExponering Känslighet
Anpassnings-
förmågaPotentiella
effekter
SårbarhetSocioekonomisk
och institutionell
kapacitetVilja till 
anpassningKlimatförändring
Anpassning 
Det kommer därför att kräv as planerade anpassningsåtgärder för att ge en 
sektorsövergripande strategi  som är inriktad på att öka motståndskraften i det naturliga och 
det ekonomiska systemet och/eller underlätta  specifik anpassning, oc h strategin måste i 
många fall tillämpas på medellång till lång sikt . Offentliga insatser behövs också för att 
tillhandahålla kollektiva nyttigheter och skapa lika villkor när det gäller information om 
klimatsårbarhet och om kostnader och fö rdelar med olika anpassningsalternativ. 
Eftersom den framtida referensnivån för anpassn ing är mycket osäker, är det lämpligt att 
införa en flexibel eller anpassningsbar förvaltn ing, och bedöma hur väl alternativa strategier 
fungerar i flera olika scenarier10. Konsekvensanalysen grundas på en helhetsbedömning som 
utöver klimatförändringens dire kta effekter och ekonomiska åt erverkningar också väger in 
ekosystemtjänsternas betydelse och klimatförändr ingens sociala aspekter (figur 2). Detta ger 
en grund för fortsatt integration av befintlig information om potentiella effekter som kan 
uppstå mot bakgrund av altern ativa prognoser för klimatförändring, med eller utan 
självständig anpassning. K unskapen är än så länge mycket fragmentarisk, och 
forskningsprojekt inom sjätte eller sjunde ramprogrammet håller på att utarbeta en systematisk uppsättning scenar ier som ska användas för en fortsatt samlad bedömning av 
anpassnings- och begränsningsstrategier. 
                                                
 
10 Hulme, M. (2008), ”Is Climate Prediction a Limi t to Adaptation?”, Föreläsning vid Europeiska 
kommissionen, 22 maj 2008 - School of Environmental Sciences, University of East Anglia. 
SV 5   SV Figur 2: Kedja av potentiella  klimateffekter. Källa: GD Milj ö, på grundval av (EEA, 2008) 
och (IPCC, 2007). Potentiella effekter är alla  effekter som kan uppträda vid en viss 
klimatförändring, om man borts er från anpassningsåtgärder. 
Ändrade ek osystem-
förhållanden och 
ekosystemtjänster
Effekter på ekosystemtjänster
Produktion
(livsmedel, sötvatten, trä/fibrer, bränsle)
Reglering
(klimat, översvämningar, sjukdomar, vattenrening)
Kulturella tjänsterEkonomiska effekter
Infrastruktur och fysiskt kapital
(skador, förluster)
Produktion och konsumtion
(processer, konsumentbet eende, tillväxtpotential
variabilitet/störningsaktivitet)
Sysselsättning
Höjd havsnivå
Översvämningar
Vattenbrist & torkaArters fenologi
VattenkvalitetSkogsbränder
MarkförstöringArters utbredning
Permafrost- & is-
avsmältningKlimat-
förändring
Variation i utsläpp och
koncentration av
växthusgaser
Variation i temperatur &
nederbörd
(medelvärden & 
extremvärden)
Stormar
Marknära ozonSociala effekter
Hälsa (dödlighet, sjuklighet, arbetsproduktivitet)
Fördelningseffekter (sociala grupper, regioner)
Resurskonflikter
Migration
Social struktur
Samhällsstyrning
 
2.2. Identifiering av mest sårbar a sektorer och regioner i EU 
De mest sårbara regionerna i Europa (E uropeiska miljöbyrån, 2008) är Sydeuropa, 
Medelhavsområdet, de yttersta randområdena oc h den arktiska regionen. Andra områden som 
står inför särskilda problem är bergsområden – särskilt Alperna – öar, kustområden, urbana 
områden och tätbefolkade flodslätter. I norra och västra Europa väntas en måttlig klimatförändring ge en mer komplex bala ns mellan negativa och positiva effekter. 
Klimatförändringens potentiella effekter är  större i sektorer som är beroende av 
ekosystemtjänster, vattentillgång och klimat förhållanden, såsom jord- och skogsbruk, fiske 
och vattenbruk, energisektor n och turistnäringen.  
De mest utsatta grupperna (gamla, barn, funk tionshindrade, kroniskt sjuka m.fl.) kommer 
sannolikt att få större svårigheter med a npassningen. Detta kan skapa rättvise- och 
fördelningsproblem. Man kan ocks å fråga sig om man i planeri ng av anpassning specifikt bör 
försöka inrikta sig på sådana grupper, eller om man kan utforma en rättvis anpassningsstrategi 
med hjälp av en fördelningsanalys. Bristande resu rser för de mest utsa tta grupperna anges ofta 
som ett hinder för effektiv anpassning, samtidigt som andra finansiella mekanismer och marknadsimperfektioner kan göra anpassningen mindre effektiv. 
Europeiska kommissionen undersöker redan olik a alternativ att utforma en eller flera 
sårbarhetsindikatorer på sektors- och re gionnivå som kan användas för bedömning av 
kommande EU-omfattande åtgärdspaket om a npassning. Detta förutsätter att man kombinerar 
ekonomiska, sociala och miljörelaterade indikato rer för olika klimatscenarier, så att hänsyn 
tas till riskerna för olik a sektorer och regioner. 
SV 6   SV 2.3. Behov av bättre samordning av åtgärder på olika nivåer 
Vissa medlemsstater har kommit långt i sitt tä nkande om anpassning och har redan färdiga 
strategier, medan andra fortfarande håller på  att definiera problemen eller diskutera 
åtgärdernas inriktning. I nuvara nde nationella anpassningsplan er konstateras att det behövs 
samordning mellan medlemsstaterna och att det fi nns fördelar med att integrera och samordna 
anpassningen på EU-nivå. Skälen fö r åtgärder på EU-nivå är följande: 
• Klimatförändringen ko mmer att leda till gränsöverskridande effekter  och kräva 
anpassningsåtgärder grundade på samarbete mellan olika medlemsstater och samordning 
med berörda tredjeländer (t .ex. åtgärder i flodområdens övre delar för att förebygga 
översvämningar längre ner). 
• Anpassningsstrategin måste genomsyras av solidaritet , eftersom klimateffekterna kommer 
att vara mycket varierande och skilja sig mellan olika platser, vilket innebär att effekterna 
kan bli mycket skiftande i olika delar av EU. 
• För att undvika olämplig anpassning  (anpassningsåtgärder som flyttar effekterna till eller 
förvärrar problemet i ett annat område, en annan sektor eller socialgrupp), är det ofta bäst 
att åtgärderna är gränsöverskrid ande eller vidtas på EU-nivå. 
• Klimatförändringen kommer att få stora effekter  inom sektorer som är väl integrerade på 
EU-nivå genom den inre marknaden och gemensam politik . Anpassning kan tas upp i 
EU:s utgiftsprogram  som ett komplement till de medel som medlemsstaterna anslår. 
• I de yttre förbindelserna kan utvecklingen mot allt större förhandlingsstyrka på EU-nivå 
jämfört med medlemsstaterna ge EU en ledande roll  i anpassningen av vissa sektorer. 
3. VITBOKENS SYFTE  
Syftet med vitboken om anpassni ng är att ta fram policyinstr ument på EU-nivå och upprätta 
en arbetsplan för kort och medellå ng sikt genom följande åtgärder: 
– Förbättra kunskapsbasen om sårbarhet för klimatförändring (effekter och 
anpassningsförmåga) samt om kostnader och fördelar med olika anpassningsalternativ. 
– Säkerställa ett tidigt genomförande av ”no regret”- och ”win-win ”-åtgärder och undvika 
olämplig anpassning, genom att integrer a anpassningen i EU:s politikområden. 
– Införa en process för att samordna anpassni ngsstrategierna bättre och bedöma kommande 
åtgärder, inklusive att inleda en diskussion om framtida finansiering. 
4. GENOMGÅNG AV MÖJLIGA ALTERNATIV  
För att främja de ovan nämnda syftena måst e man skilja mellan möjli gheter på två nivåer. 
– Den övergripande strategin att verka fö r klimatanpassning på alla nivåer. 
– Ramen för åtgärder på EU-nivå.  
SV 7   SV 4.1. Möjliga metoder för anpassning 
Det kommer att finnas en mängd offentliga stra tegier, planer och projekt för anpassning, och 
för var och en behövs en bedömning av sårbarhe t, kostnader och fördelar. Det är emellertid 
möjligt att klassificera anpassni ngsalternativen i tre grupper på  grundval av den övergripande 
strategin: 
• ”Grå” infrastruktursatsningar , dvs. fysiska ingrepp eller byggprojekt som utnyttjar 
tekniska lösningar för att konstruera byggnader och infrastruktur  som är väsentliga för 
den sociala och ekonomiska välfärden i ett samhälle och bättre står emot extrema 
förhållanden. 
• ”Gröna” struktursatsningar  som bidrar till att öka ekosystemens motståndskraft , syftar 
till att hejda förlusten av biologisk mångfald och förstöring av ekosystem och återställa 
vattnets kretslopp, samtidigt som de utnyttjar ek osystemens funktioner och tjänster för att 
få mer kostnadseffektiva och i vissa fall mer praktiska anpassningslösningar än om man 
skulle lita helt till  grå infrastruktur.   
• ”Mjuka” icke-strukturella satsningar  är utformning och tillämpning av strategier och 
förfaranden, reglering av markanvändning,  informationsspridning och ekonomiska 
incitament för att minska eller förebygga sårb arheten för katastrofer. Detta kräver en mer 
omsorgsfull behandling av de underliggande mänskliga systemen . 
4.1.1.  Bedömning av alternativ 
Denna konsekvensanalys kan in te behandla den varierande sårbarheten inom EU-27 och 
mellan olika sektorer, och inte heller anpassn ingsalternativens omfattning. Ingen metod pekas 
heller ut som mest lämplig, eftersom alla de tre ovannämnda strategier na måste ingå i varje 
policypaket.  
En analys av anpassningsstrate giers kostnader och fördelar  måste bygga på en 
helhetsbedömning av åtgärder på EU-nivå och i medlemsstaterna (den gemensamma 
jordbrukspolitiken och sammanhållningsfonderna, m iljö-, hälso- och företagspolitik osv.) och 
bör ta hänsyn till hur en omorientering eller omformulering av en bred uppsättning strategier kan bidra till att göra anpassningsarbetet kost nadseffektivare, snab bare och flexiblare. 
Klimatprognosernas inneboende osäkerhet kan göra det svårt att tidigt vidta riktade åtgärder 
inom alla sektorer. Tidiga åtgärder kan emelle rtid ge tydliga ekonomiska vinster i och med att 
man föregriper potentiella skador och minime rar hoten mot ekosystem, människors hälsa, 
ekonomisk utveckling, egendom och infrastruktur.  För viss infrastruktur som fortfarande 
kommer att vara i funktion när klimateffekt erna slår igenom fullt ut, bör den nuvarande 
trenden i klimatprognoserna vägas in i beslutsprocessen redan nu. 
Både självständiga och planerade anpassningsalte rnativ kan ge upphov till miljökostnader  
som måste tas upp i hållbarhetsbe dömningar. Särskilt viktigt är det att göra en samlad 
bedömning av begränsnings- och anpassningsstra tegier: begränsningsstrategier (både för 
energi och markanvändning) bör fullt ut integr era sårbarheten för klimatförändring, medan 
vissa anpassningsalterna tiv (särskilt för vattenf örsörjning och kylning) förtjänar en noggrann 
bedömning. Detta bekräftar vikten av att göra en  samlad bedömning av mark och vatten för 
att säkerställa en optimal fördelning av knappa  naturresurser (mark, vatten). Andra typer av 
miljöpåverkan måste också undersökas så snar t som möjligt för att man ska kunna utforma en 
hållbar anpassningsstrategi oc h undvika olämplig anpassning. 
SV 8   SV Det är viktigt att ta hänsyn till anpassningsstrategiernas sociala effekter  – de måste vara 
socialt rimliga, särskilt i fråga om sysselsättni ngs-, rättvise- och fördel ningsaspekter. Man bör 
lägga stor vikt vid humankapital – Det ka n gälla medvetenhet om de svårigheter som 
klimatanpassningen innebär eller utbildningssatsni ngar för att se till att allmänheten har den 
kunskap och kompetens som behövs för klimat anpassningen. Anpassni ngsstrategier måste 
underlätta de strukturförändringar som behövs och ta till vara nya möjligheter till ekonomisk 
utveckling och skapande av ”gröna jobb”, sa mtidigt som de är solidariska med utsatta 
grupper. 
4.1.2.  Prioritering av anpassningsåtgärder 
Det finns en rad olika anpassningsåtgärder som måste vidtas antingen för att de lönar sig på 
kort sikt oberoende av prognosernas osäkerhet (no regret-å tgärder), eller för at t de ger fördelar 
i form av både begränsning oc h anpassning (win-win-åtgärder): 
• Undvika utveckling och byggande av infr astruktur i högriskområden (t.ex. 
flodslätter, områden med vattenbrist) vi d lokalisering eller omlokalisering. 
• Utforma infrastruktur och byggnader så  att man minimerar energi- och 
vattenförbrukningen och ökar den vattenhål lande förmågan och kylkapaciteten i 
tätortsområden. 
• Översvämningshantering och kustförvaltn ing som innefattar att skapa eller 
återställa flodslätter och kus tnära våtmarker, vilket ökar förmågan att klara höjda 
flod- och havsnivåer och främjar be varande av biologisk mångfald och 
livsmiljöer. 
• Förbättra beredskapsplanering för a tt kunna hantera risker (inklusive 
klimatrelaterade risker). 
4.2. Handlingsalternativ på EU-nivå 
Mot bakgrund av ovannämnda mål finns det tr e huvudalternativ för en framtida EU-strategi 
för anpassning: 
– Alternativ A (Basnivå)  innebär att anpassningsst rategierna begränsas till 
självständig anpassn ing och till nationella åtgärd er, medan EU:s politik är 
oförändrad. Detta skulle inne bära flera brister och risk  för olämplig anpassning. 
Detta alternativ förkastades därför på ett tidigt stadium. 
– Alternativ B (Stegvis öka nde åtgärder i riktning mot en EU-strategi för 
anpassning)  innebär att slutsatserna i denna rapport används för att driva EU:s 
anpassningsstrategi ett steg vidare. I första hand skulle man ta vara på möjligheterna i pågående initiativ, särskilt på na tionell nivå, och i samordnings- och 
informationskampanjer samt i detalj gransk a alla EU:s strategier och instrument. 
Samtidigt skulle man införa en ”styrning” av EU:s anpassningsst rategi för att följa 
utvecklingen och förbereda framtida åtgärder. 
– Alternativ C (EU-handlin gsplan för anpassning)  skulle komplettera alternativ B 
genom att prioritera nya lagförslag fö r att främja hållbara anpassningsåtgärder. 
Nationella och regionala anpassningsstrategier  skulle ses över och justeras. På grund 
av den nuvarande osäkerheten om sårbarheten för klimateffekter och om kostnader 
SV 9   SV och fördelar med anpassningsåtgärder är det inte möjligt att i förväg lägga fram en 
färdig handlingsplan. Det krävs en me r systematisk bedömning av behovet av 
åtgärder på EU-nivå (t.ex. för marka nvändning eller skogsbruk), och dessutom är 
många anpassningsåtgärder ett nationellt eller lokalt ansvarsområde. Slutligen bedöms det vara för tidigt att välja detta  alternativ innan ma n har fastställt de 
politiska prioriteringarna för den nya fleråriga finansieringsramen 2013–2020. 
Mot bakgrund av det nuvarande lä get väljs alternativ B som är en lämplig kompromiss mellan 
behovet av en strategisk vision för att utforma en EU-politik för anpa ssning och behovet av ett 
flexibelt och påverkbart val av politiska prioriteringar. Detta motsvarar således en kortsiktig 
strategi  (fram till 2012) som tar sin utgångspunkt i det nuvarande genomförandeläget för 
EU:s lagstiftning (inklusive pågående initia tiv som ännu inte har nått sina mål) och 
medlemsstaternas utformning av anpassningsstrate gier och tillhörande program till följd av 
deras åtaganden inom FN:s klimatkonvention. Under antagandet att självständiga eller 
nationellt ledda anpassningsåtgärder kommer att vi dtas, innebär denna strategi att man skulle 
använda mjuka instrument och stödåtgärder som på kort sikt kan främja anpassning, förhindra 
vissa former av olämplig anpassning och ge ett europeiskt mervärde. 
5. Ö
VERVAKNING OCH UTVÄRDERING  
Europeiska kommissionen har till sammans med Europeiska miljöbyr ån åtagit sig att utarbeta 
indikatorer för anpassning, för att få fram in formation om en viss sektors eller regions 
sårbarhet, ge feedback om hur problemen a ngrips i strategier och program och utvärdera 
dessas lämplighet, effektivitet och flexibilitet.  
Dessa EU-omfattande nyckelindikatorer för anpa ssning grundade på fa stställda definitioner 
kommer att underlätta för kommissionen att rappor tera om gjorda framsteg och säkerställa en 
flexibel beslutsprocess. När ett avtal om ytte rligare begränsningsåtgärder har slutits inom 
ramen för FN:s klimatkonvention kan den första justeringen göras, eftersom ambitionsnivån för fortsatta åtgärder för ut släppsminskning påverkar vilken  omfattning anpassningen får 
inom EU. 
Rapporteringssystem kommer att fastställas se nare. De kommer att bygga på clearing house-
mekanismen och en harmoniserad metod för att minimera den administrativa bördan.