KOMMISSIONENS MEDDELANDE om konsekvenserna av EG-domstolens domar av den 5 november 2002 för den europeiska luftfartspolitiken

1. DEN NUVARANDE SITUATIONEN OCH DESS PROBLEM

1.1. Inledning

1. Under det senaste decenniet har Europeiska unionen gradvis befäst sin ställning på den internationella arenan. En ökad medvetenhet om att det föreligger ett gemensamt EG-intresse i en lång rad frågor har lett till att gemensamma ståndpunkter har antagits i många internationella och multilaterala diskussioner. Särskilt i de internationella handelsförhandlingarna har en gemenskapsstrategi varit användbar och öppnat värdefulla nya möjligheter för företag och konsumenter, samt bidragit till ett öppnare handelsklimat för alla länder.

2. Fortfarande saknar Europeiska unionen dock en sammanhållen politik för internationell luftfart. Ända sedan 1992, då den europeiska inre marknaden upprättades och förslag senast lades fram om en europeisk strategi för de internationella förbindelserna inom denna sektor, har kommissionen konsekvent hävdat att de femton medlemsstaterna bör arbeta via gemenskapsinstitutionerna när det gäller internationella luftfartstjänster. Kommissionen har länge ansett att luftfarten skulle gynnas av en sammanhållen gemenskapsstrategi som har sin utgångspunkt i grundfördragets principer och förfaranden och baseras på gemensamma mål. Eftersom gemenskapens initiativ idag omfattar de flesta aspekterna av luftfart, från säkerhetsåtgärder till passagerarskydd, har det blivit allt olämpligare att de internationella förbindelserna hanteras av varje medlemsstat för sig.

3. I sin vitbok om den gemensamma transportpolitiken fram till 2010 "Vägval inför framtiden" [1] fastställde kommissionen det som en viktig prioritering att utveckla en sammanhållen extern luftfartspolitik, med tanke på de effekter som en splittrad strategi har på utvecklingen av vår luftfartssektor.

[1] KOM(2001) 370.

1.2. Integrationsprocessen

4. Under de senaste femton åren har Europeiska unionen genomfört ett omfattande program för att avreglera och integrera luftfarten. Gemenskapen har slagit samman flera separata marknader och upprättat en enda "inhemsk" marknad för luftfart. Globalt sett är bara den amerikanska marknaden större än denna marknad och dess upprättande har visat hur traditionella hinder för handel med luftfartstjänster kan övervinnas och leda till positiva effekter för branschen och konsumenterna.

5. Ett decennium har nu gått sedan bestämmelser på luftfartsområdet antogs i form av det s.k. tredje paketet, som innebar att principerna i programmet för den inre marknaden tillämpades på luftfartsindustrin. Genom det tredje paketet avskaffades slutligt de restriktioner som i flera decennier hade begränsat tillträdet till Europas luftfartsmarknader, gjort det omöjligt för europeiska flygbolag att göra gränsöverskridande investeringar och detaljreglerat marknadens funktion.

6. Det tredje paketet ledde till att alla gemenskapsägda flygbolag, oavsett i vilken medlemsstat de hade sin lagliga etablering, blev "EG-lufttrafikföretag" med lika tillträde till hela den inre marknaden och lika skyldigheter enlig lagen. Därmed blev det möjligt för befintliga flygbolag att komma in på tidigare stängda marknader och för nya flygbolag att etablera sig på grundval av gemensamma principer och bestämmelser. Det blev kort sagt möjligt att tillhandahålla luftfartstjänster utifrån passagerarnas önskemål och behov istället för med hänsyn till protektionistiska regler och statliga ingripanden. Bara internationella flygningar till och från EU fortsatte att omfattas av traditionella bilaterala luftfartsavtal.

7. Gemenskapens verksamhet inom denna sektor inskränker sig emellertid inte till frågor om marknadstillträde. Integrationen har också lett till fastställandet av ett regelsystem med gemensamma standarder för säkerhet, miljö- och passagerarskydd, samt flygledning. Det innebär att EG-trafikföretag inte bara bedriver verksamhet på grundval av samma rättigheter när det gäller marknadstillträde, utan mer allmänt på grundval av gemensamma standarder.

8. År 1999 lade kommissionen fram en analys om den inre marknadens funktion [2]. Händelserna den 11 september 2001 ledde till allvarliga problem för sektorn och till en allmän nedgång på luftfartsmarknaden. De europeiska flygbolagen verkar emellertid vara på väg att återhämta sig och de allmänna utvecklingstendenserna håller fortfarande i sig. De viktigaste slutsatserna var följande:

[2] Kommissionens meddelande "Den europeiska luftfartsnäringen: från inre marknad till globala utmaningar" (KOM(1999) 182).

- Liksom resten av världen hade gemenskapens marknad kännetecknats av en stark tillväxt under 1990-talet och den snabbaste tillväxten noterades beträffande de nyligen öppnade flyglinjerna mellan enskilda medlemsstater.

- EG-trafikföretagens produktivitet hade ökat.

- Det totala antalet flygbolag med reguljära flygningar inom gemenskapen hade nästan fördubblats till 140 flygbolag.

- Några av de etablerade trafikföretagen hade haft allvarliga problem som lett till nedskärningar i sysselsättningen och hårda tider för en del människor. På det hela taget hade sysselsättningen inom sektorn emellertid ökat i och med att nya flygbolag vuxit och några av de nationella bolagen expanderat avsevärt.

- Konkurrensen hade ökat och flera viktiga flyglinjer trafikerades av tre eller flera flygbolag. Biljettpriserna på dessa flyglinjer var i genomsnitt 10-20 % billigare än på de flyglinjer där det rådde monopol. Efter kommissionens meddelande har låga biljettpriser blivit ännu vanligare.

- Det totala antalet trafikerade flyglinjer hade ökat.

9. Trots dessa förändringar och utvecklingstendenser utmärker sig Europas inhemska luftfartsmarknad också för vad som inte har hänt. Tvärtemot förväntningarna och till skillnad från situationen inom många andra tjänstesektorer, såsom telekommunikation, försäkrings- och bankverksamhet, har det skett mycket få förändringar när det gäller de största aktörerna. De flesta större flygbolagen inom gemenskapen håller sig fortfarande inom de nationella gränserna och har snarare växt genom att förstärka sin ställning på hemmamarknaden än genom att utnyttja nya investeringsmöjligheter i andra medlemsstater eller expandera genom fusioner och förvärv.

10. Gemenskapens luftfartsmarknad är livskraftig och innovativ, men så länge den fortsätter att vara uppdelad längs de nationella gränserna ifråga om externa förbindelser kommer det att bli svårt för de mest framgångsrika bolagen att förverkliga sin potential och konsumenterna kommer att gå miste om fördelarna med en hårdare konkurrens.

Befintliga förbindelser mellan medlemsstater och tredje länder

11. Det världsomspännande regelsystemet har utvecklats inom ramen för 1944 års Chicagokonvention på grundval av bilaterala avtal om luftfartstjänster. I dessa avtal fastställs de marknadsvillkor på vilka lufttrafikföretag får tillhandahålla luftfartstjänster. Sedan den inre marknaden upprättades i gemenskapen har medlemsstaterna fortsatt att ingå bilaterala luftfartsavtal av traditionellt slag. De flesta medlemsstater har många avtal om luftfartstjänster med främmande stater - det handlar om i genomsnitt 60-70 per medlemsstat.

12. Avtalen skiljer sig inte nämnvärt från varandra i fråga om format. Huvudavtalet innehåller allmänna principer, medan bilagorna innehåller närmare bestämmelser om bland annat vilka flyglinjer som skall trafikeras, vilken kapacitet och vilka frekvenser som kan tillhandahållas och eventuella tillkommande trafikrättigheter som kan utövas - till exempel femte frihetsrättigheter, som innebär att flygbolag kan utvidga sina flyglinjer bortom destinationer i de två avtalsparterna till destinationer i andra länder. Ofta finns det också konfidentiella avsiktsförklaringar som handlar om t.ex. kommersiella överenskommelser mellan lufttrafikföretag och andra finansiella frågor. I de flesta luftfartsavtalen förblir huvudtexten oförändrad i flera år, medan bilagor och avsiktsförklaringar ändras oftare för att ta hänsyn till marknadsutvecklingen.

13. I fråga om utformning varierar luftfartsavtalen från att vara mycket liberala till att vara mycket restriktiva. Vissa avtal möjliggör öppen konkurrens mellan flera trafikföretag från de två avtalsslutande parterna, medan andra i stort sett undanröjer konkurrens mellan aktörerna.

14. De open skies-avtal som ofta förhandlas fram av USA är traditionella bilaterala avtal såtillvida att trafikrättigheterna är strängt förbehållna flygbolag från de två avtalsslutande parterna. Däremot föreskrivs ett undanröjande av kvantitativa restriktioner av flygfrekvens, den kapacitet som skall erbjudas och antalet tillåtna flygbolag. Väsentligt för EU är att de också tillåter flygbolag i båda de avtalsslutande parterna att utvidga flyglinjerna mellan dem för att erbjuda obegränsade femte frihetstjänster till andra länder. Dessa femte frihetsrättigheter är av relativt litet värde på den amerikanska sidan av Atlanten, eftersom det finns ganska få tänkbara destinationer att flyga vidare till. I delar av världen där flera internationella marknader ligger nära varandra, till exempel EU, är de däremot mer fördelaktiga. I realiteten innebär de att de amerikanska trafikföretagen får tillträde till Europas inhemska marknad, medan den amerikanska marknaden fortfarande är stängd för utländska aktörer. Dessa rättigheter utnyttjas för närvarande särskilt av amerikanska transportföretag för paketleveranser inom EU.

15. Nätverket av bilaterala avtal om luftfartstjänster är i sin helhet mycket komplicerat och överhuvudtaget mycket restriktivt jämfört med de internationella bestämmelser som gäller handeln inom andra tjänstesektorer, såsom sjöfart, telekommunikation och bankverksamhet.

1.3. Befintliga förbindelser mellan gemenskapen och tredje länder

(a) Att skapa ett regionalt luftrum

16. När det gäller externa förbindelser inom luftfarten har EU på senare tid inriktat sig på att utvidga den inre marknaden till ett verkligt regionalt luftrum. Kommissionen har fått medlemsstaternas stöd för detta och fört förhandlingar på grundval av de mandat som beviljats av rådet.

17. Visionen är en stor marknad som omfattar omkring trettio länder, där all verksamhet skall bedrivas på grundval av gemenskapens lagstiftning. Inom detta luftrum skall alla flygbolag ha samma friheter som EG-trafikföretagen har idag.

18. Viktiga steg har tagits för att komma närmare detta mål. Norge och Island är redan en del av marknaden tack vare Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Det innebär att all gemenskapslagstiftning är tillämplig på dessa länder och att deras flygbolag har samma fullständiga rättigheter som EG-trafikföretagen.

19. Genom ett avtal mellan gemenskapen och Schweiz har luftfarten i allt väsentligt avreglerats på grundval av gemenskapens lagstiftning. Precis som i Norge och Island tillämpas gemenskapens luftfartsbestämmelser på de schweiziska lufttrafikföretagen och Schweiz är en del av den inre luftfartsmarknaden. Ett viktigt undantag är att trafikflygningar mellan enskilda medlemsstater och inom Schweiz inte omfattas av avtalet.

20. Slutligen har förhandlingarna i stort sett avslutas mellan gemenskapen och de nuvarande kandidatländerna om de sistnämndas fullständiga införlivande med den inre marknaden. Ett nytt avtal om upprättandet av ett europeiskt gemensamt luftrum kommer att erbjuda alla kandidatländer möjlighet att bli en del av den inre luftfartsmarknaden, vilket särskilt skulle vara till fördel för de länder vars anslutning inte är omedelbart förestående.

(b) Allmänna förbindelser med tredje länder och hantering av handelshinder

21. Åtgärder har vidtagits på gemenskapsnivå för att utveckla en mer enhetlig och samordnad strategi i flera specifika frågor. Åsiktsskillnader rörande behandlingen av EG-trafikföretag på utländska marknader och av utländska regeringar gör att kommissionen ibland tvingas ingripa för att försvara hela gemenskapens intresse. Dessa ingripanden har gjorts från fall till fall, allt eftersom problem har uppstått.

22. Kommissionen har också inlett allmänna diskussioner om luftfart med flera länder. Så har exempelvis skett med USA, där en regelbunden dialog om luftfartsfrågor gör det möjligt för de två sidorna att identifiera och diskutera frågor av gemensamt intresse. Denna dialog utgör också ett forum för diskussioner om möjliga hinder för handeln med luftfartstjänster. Diskussioner om luftfart med gemenskapens andra handelspartner äger rum då och då i de olika gemensamma kommittéer som har inrättats genom handels- och samarbetsavtal.

(c) Multilateral verksamhet

23. Gemenskapen har ingen formell ställning i den viktigaste globala luftfartsorganisationen, dvs. Internationella organisationen för civil luftfart. Många av de frågor som nu diskuteras i detta forum omfattas emellertid av gemenskapens lagstiftning. I dessa fall har en viss samordning visat sig vara värdefull.

24. I samband med granskningen inom WTO av bilagan om luftfart till Allmänna avtalet om handel med tjänster (GATS) har gemenskapen drivit på för att få avtalet att omfatta fler tjänster med anknytning till luftfart. Det är etablerad praxis inom WTO att gemenskapen talar med en röst på grundval av en överenskommen ståndpunkt och det visade sig vara möjligt att hantera luftfartsfrågan på detta sätt. Vidare förhandlingar kommer att äga rum när nästa omgång handelsförhandlingar sätter igång.

(d) Tekniskt bistånd

25. Genom sina program för tekniskt bistånd i Centraleuropa och sina säkerhetsrelaterade projekt i Asien och Latinamerika har kommissionen försökt bidra till att höja säkerheten inom hela luftfartssektorn. Biståndet riktas främst till statliga institutioner för att hjälpa dem att förstärka sin förmåga och kapacitet att övervaka uppfyllandet och upprätthållandet av ständigt högre säkerhetskrav. Kommissionen beskrev sin strategi i ett meddelande år 2001: "Europeiska gemenskapens bidrag till en förbättring av flygsäkerheten i världen". [3]

[3] KOM(2001) 390 slutlig, av den 19 juli 2001.

(e) Konkurrenspolitik inom internationell luftfart

26. Antalet internationella allianser och andra former av samarbetsavtal som omfattar EG-lufttrafikföretag och trafikföretag från tredje länder har ökat avsevärt de senaste åren och kommer sannolikt att bli ännu vanligare efter domstolens beslut. Ett effektivt upprätthållande av gemenskapens konkurrenslagar är därför en viktig del av en samordnad politik för internationell luftfart. Även om gemenskapens konkurrensregler gäller inom transportsektorn erbjuder det nuvarande systemet inte tillräcklig rättssäkerhet för vare sig branschen eller medlemsstaterna, eftersom kommissionen inte har samma befogenheter att effektivt upprätthålla konkurrensreglerna när det gäller den internationella trafiken till och från EU som den har när det gäller luftfart inom EU [4].

[4] DET BÖR EMELLERTID PÅPEKAS ATT EU:S BESTÄMMELSER OM KONTROLL AV FUSIONER TILL FULLO GÄLLER INTERNATIONELL LUFTFART.

2. DOMSTOLENS DOMAR I MÅLEN OM OPEN SKIES-AVTALEN

27. Mot den bakgrund som beskrivs i det föregående har den internationella luftfarten fortsatt att utvecklas i huvudsak inom ett system av bilaterala avtal om luftfartstjänster. Systemets karaktär och medlemsstaternas olika sätt att tillämpa det skapar emellertid konflikter med det enhetliga regleringssystem som har utvecklats inom gemenskapen. Efter att ha blivit alltmer bekymrad över dessa konflikter väckte kommissionen talan mot åtta medlemsstater som hade undertecknat bilaterala avtal med USA - sju av dem (Belgien, Danmark, Tyskland, Luxemburg, Österrike, Finland och Sverige) hade undertecknat open skies-avtal av den typ som beskrivs ovan och en av dem (Förenade kungariket) ett mer restriktivt bilateralt avtal.

28. Den 5 november 2002 fattade Europeiska gemenskapernas domstol beslut i målen mot dessa åtta medlemsstater [5].

[5] Målen C-466/98, C-467/98, C-468/98, C-469/98, C-471/98, C-472/98, C-475/98 och C-476/98 mot Förenade kungariket, Danmark, Sverige, Finland, Belgien, Luxemburg, Österrike och Tyskland.

2.1. Områden där gemenskapen har behörighet

29. I domstolens domar fastställs klart och tydligt att den s.k. AETR-principen skall gälla inom luftfarten. Det innebär att gemenskapen får extern behörighet genom utövandet av sin interna behörighet "när de internationella åtagandena omfattas av tillämpningsområdet för de gemensamma bestämmelserna" eller "i vart fall av ett område som redan i stor utsträckning regleras av sådana bestämmelser". Domstolen anger närmare att "när gemenskapen i sina interna rättsakter har infört bestämmelser om hur medborgare från tredje länder skall behandlas [...] erhåller den [...] en exklusiv extern behörighet på det område som omfattas av dessa rättsakter". Domstolen fastställde särskilt tre områden som omfattas av gemenskapens exklusiva behörighet: ankomst- och avgångstider, datoriserade bokningssystem och biljettpriser och tariffer inom gemenskapen.

30. Det bör i detta sammanhang också påpekas att även i fall där medlemsstaterna har försökt vidta åtgärder för att låta gemenskapslagstiftningen avspeglas direkt i texten till sina bilaterala avtal, har domstolen funnit att de har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter, eftersom medlemsstaterna inte längre har behörighet att göra några som helst åtaganden i dessa frågor.

31. Det bör också betonas att det finns fler frågor som normalt behandlas i bilaterala avtal om luftfartstjänster förutom de områden som har identifierats av domstolen och som omfattas av gemenskapens exklusiva externa behörighet. Dessutom har gemenskapens regelverk vuxit avsevärt under åren sedan avtalen i fråga förhandlades fram. Det handlar bland annat om följande områden:

- Säkerhetsfrågor (omfattas av förordning (EG) nr 1592/2002 av den 15 juli 2002 om fastställande av gemensamma bestämmelser på det civila luftfartsområdet och inrättande av en europeisk byrå för luftfartssäkerhet [6]).

[6] EGT L 240, 7.9.2002, s. 1.

- Kommersiella möjligheter (däribland marktjänster, vilka omfattas av direktiv 96/67/EG av den 15 oktober 1996 om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen [7], och kombinerade transporter, som ger tillträde till den inre marknaden för landtransporter).

[7] EGT L 272, 25.10.1996.

- Tullar och avgifter (tillämpningen av punktskatter, som omfattas av rådets direktiv 92/12/EEG av den 25 februari 1992 om allmänna regler för punktskattepliktiga varor och om innehav, flyttning och övervakning av sådana varor [8], och befriandet från punktskatt för flygbränsle, som omfattas av rådets direktiv 92/81/EEG av den 19 oktober 1992 om harmonisering av strukturerna för punktskatter på mineraloljor) [9].

[8] EGT L 76, 23.3.1992.

[9] EGT L 316, 31.10.1992.

- Restriktioner för flygplan av miljöskäl, vilka ofta återfinns i avsnittet om rättvis konkurrens (och omfattas av rådets direktiv 92/14/EEG av den 2 mars 1992 om begränsningar i utnyttjandet av flygplan som omfattas av volym 1, del II, kapitel 2 i bilaga 16 till konventionen om internationell civil luftfart, andra upplagan (1988) [10], och Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/30/EG av den 26 mars 2002 om regler och förfaranden för att av bullerskäl införa driftsrestriktioner vid flygplatser i gemenskapen).

[10] EGT L 76, 23.3.1992.

32. Även andra frågor, som kanske inte alltid tas upp direkt i internationella avtal, omfattas av gemenskapslagstiftning som är tillämplig på utländska lufttrafikföretag. Dessa frågor formar ofrånkomligen handelsklimatet för internationell luftfart och är föremål för internationella diskussioner och uppgörelser. Lagstiftningen omfattar bland annat följande:

- Kompensation till passagerare som nekas ombordstigning på luftfartyg (rådets förordning nr 295/91 av den 4 februari 1991 om införande av gemensamma regler om kompensation till passagerare som nekas ombordstigning på luftfartyg i regelbunden lufttrafik [11]).

[11] EGT L 36, 8.2.1991.

- Lufttrafikföretags skadeståndsansvar (rådets förordning nr 2027/97 av den 9 oktober 1997 om lufttrafikföretags skadeståndsansvar vid olyckor, i dess ändrade lydelse [12]).

[12] EGT L 285, 17.10.1997.

- Rådets direktiv nr 90/314 av den 13 juni 1990 om paketresor, semesterpaket och andra paketarrangemang [13].

[13] EGT L 158, 23.6.1990.

- Uppgiftsskydd (Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter [14].

[14] EGT L 281, 23.11.1995.

33. I frågor där medlemsstaterna har enats om att det är meningsfullt att anta gemensamma regler inom gemenskapen måste de därför dra konsekvenserna av detta och arbeta via gemenskapens institutioner när sådana frågor diskuteras med främmande stater.

2.2. Ägande och kontroll

34. Domstolen fann att de åtta avtalen i fråga har inslag som fråntar EG-lufttrafikföretagen deras rättigheter enligt fördraget, eftersom nationalitetsklausulerna i avtalen är en uppenbar överträdelse av den etableringsrätt som fastställs i artikel 43. Även om domstolen enligt internationell rätt inte kunde ogiltigförklara avtalen utgör de därför en överträdelse av gemenskapens lagstiftning för vilken medlemsstaterna är ansvariga gentemot dem som har etableringsrätt.

35. I likhet med de flesta traditionella avtal om luftfartstjänster innehåller de avtal som ifrågasattes stränga klausuler om ägande och kontroll, som innebär att bara flygbolag som ägs och kontrolleras av medborgare i de två avtalsslutande parterna kan beviljas trafikrättigheter. EG-trafikföretag som till största delen ägs av intressen utanför den medlemsstat där de är etablerade är därmed utestängda från internationella flyglinjer till och från denna medlemsstat. EG-trafikföretag som är baserade i en medlemsstat, men har ett driftställe i en annan medlemsstat, kan dessutom inte utnyttja sina rättigheter enligt fördraget att trafikera internationella flyglinjer från båda medlemsstaterna. Genom dessa klausuler omöjliggörs därför fusioner och förvärv mellan EG-trafikföretag med internationella nätverk. Vidare omöjliggör de utvecklingen av EG-trafikföretag med system med flera knutpunkter liknande dem som amerikanska trafikföretag har.

36. Enligt gemenskapsrätten måste denna diskriminering nu anses vara olaglig och alla EG-trafikföretag måste, så länge de har något slags driftställe i en medlemsstat, kunna trafikera internationella flyglinjer därifrån, oavsett var i gemenskapen de har sitt huvudsakliga driftställe, eller var i gemenskapen deras ägare kommer ifrån.

37. De som skulle gynnas av ett internationellt luftfartsavtal på gemenskapsnivå är "EG-trafikföretagen". Detta är den enda definitionen av flygbolag inom gemenskapen och den fastställs i förordning (EG) nr 2407/92 av den 23 juli 1992 om utfärdande av tillstånd för lufttrafikföretag [15] och förordning (EG) nr 2408/92 av den 23 juli 1992 om EG-lufttrafikföretags tillträde till flyglinjer inom gemenskapen.

[15] EGT L 240, 24.8.1992.

2.3. Konsekvenser för andra avtal och den allmänna politiken

38. I den mån andra bilaterala avtal om luftfartstjänster omfattar samma frågor som de berörda open skies-avtalen kommer även dessa avtal att vara oförenliga med gemenskapens lagstiftning. Det gäller inte bara andra avtal med USA som ännu inte har varit föremål för ett domstolsförfarande, utan alla bilaterala avtal om luftfartstjänster som innehåller en liknande nationalitetsklausul eller som utgör ett intrång i gemenskapens exklusiva behörighet.

39. Den juridiska klarhet som EG-domstolens domar medför bekräftar att det behövs en övergripande internationell politik för luftfartssektorn som gör det möjligt för gemenskapen att åtgärda dessa problem.

3. ATT UTFORMA EN GEMENSKAPSPOLITIK

40. Utöver den rättsliga situationen skulle en samordnad strategi i hög grad gynna gemenskapen, dess flygbolag och konsumenter ur ekonomisk och politisk synvinkel. Gemenskapen är en av de viktigaste aktörerna inom den internationella luftfarten. Dess marknad är en av de största och dess luftfartssektor en av de mest framgångsrika. I gemenskapen finns några av de stater som har det största inflytandet och den största erfarenheten på luftfartsområdet. Eftersom många frågor regleras i medlemsstaternas enskilda bilaterala avtal blir det omöjligt för gemenskapen att effektivt främja sina trafikföretags och konsumenters intressen och den berövas möjlighet att samordnat och effektivt föra deras talan genom att angripa de diskriminerande eller illojala handelsmetoder som många EG-trafikföretag stöter på i vissa tredje länder.

41. Genom en ny och enhetlig strategi kommer gemenskapen att kunna försvara sina intressen, hävda sin sak och föra fram sin vision av den globala luftfarten mycket effektivare än tidigare. Genom att skapa ett flexiblare regelverk för de europeiska flygbolagen kommer utformningen av en gemensam extern politik inte bara att underlätta konsolidering och bildande av starkare bolag, utan även främja en effektivare användning av flygplatskapaciteten.

42. Till följd av domstolens domar har varken gemenskapen eller medlemsstaterna obegränsad frihet att ingå luftfartsavtal. Det är viktigt när avtalen handlar om trafikrättigheter att de också erbjuder garantier i frågor som säkerhet, konkurrens och miljö. Behörigheten när det gäller dessa mycket skiftande frågor delas mellan medlemsstaterna och gemenskapen. Det är dessutom mycket viktigt att se till att klausuler om ägande och kontroll omförhandlas på ett konsekvent sätt så att EG-trafikföretagen får fullständiga rättigheter. Det enda sättet att gå vidare är att göra detta på ett samordnat sätt via gemenskapens institutioner.

43. Gemenskapen har som nämns ovan redan vidtagit åtgärder på flera fronter, bland annat vissa internationella förhandlingar om luftfartstjänster på grundval av mandat från rådet. I vitboken om den gemensamma transportpolitiken fram till 2010: "Vägval inför framtiden" [16] fastställdes det vara en viktig prioritering att utveckla en sammanhållen extern luftfartspolitik, med tanke på de effekter som en splittrad strategi har på utvecklingen av vår luftfartssektor. När gemenskapen nu tvingas hantera många fler partner och frågor måste den fastställa grundläggande principer och inledande åtgärdsprioriteringar.

[16] KOM(2001) 370.

44. Dessa grundläggande principer skall utgå från vad som är nödvändigt - vad gemenskapen omgående måste göra för att rätta till befintliga rättsliga problem - och från behovet av att fastställa en vision för luftfarten som stärker vår luftfartssektors position på den globala marknaden och medför fördelar för de europeiska konsumenterna.

3.1. Grundläggande principer

45. Gemenskapens huvudmål är att främja en säker och effektiv luftfart som gynnar de europeiska medborgarna. Detta mål kan delas in i fyra viktiga strävanden:

a) Att anpassa avtalen till gemenskapens lagstiftning och maximera den inre marknadens potential.

b) Att lägga fram en dagordning för reformer på internationell nivå, i syfte att stimulera luftfartstjänster och öka de internationella investeringarna inom denna sektor.

c) Att upprätthålla och främja en effektiv konkurrens för att sprida de ekonomiska fördelarna till konsumenterna.

d) Att garantera höga standarder beträffande säkerhet, miljöskydd och passagerarskydd inom gemenskapen och främja dessa frågor internationellt.

(a) Att anpassa avtalen till gemenskapens lagstiftning och maximera den inre marknadens potential.

46. Det viktigaste målet måste vara att anpassa de befintliga avtalen så att de överensstämmer med lagstiftningen - särskilt i fråga om ägande och kontroll - där domstolens domar nu gör åtgärder absolut nödvändiga. Målet bör vara att verka för en ny generation avtal som skall ingås på gemenskapsnivå och ersätta dem som förhandlats fram av enskilda medlemsstater. På så sätt blir det möjligt att både modernisera förbindelserna med handelspartnerna och garantera fullständig förenlighet med gemenskapens regelverk.

47. Det bilaterala systemet har som tidigare nämnts gjort det omöjligt för EG-lufttrafikföretagen att till fullo få del av fördelarna med EU:s inre marknad och fördragets bestämmelser om etableringsrätt. Det skall vara ett av gemenskapens mål att se till att de till fullo får del av dessa fördelar genom att de avtal som ingås erkänner deras rätt till icke-diskriminerande behandling i hela EU, beträffande internationella trafikrättigheter likaväl som för interna flyglinjer.

48. Många EG-trafikföretag har lyckats stå emot de ekonomiska svårigheterna det senaste året ganska väl - åtminstone bättre än sina amerikanska motparter - men de saknar fortfarande den frihet de behöver för att kunna expandera och omstrukturera sin verksamhet. De större EG-trafikföretagen står sig väl vid en jämförelse med sina globala konkurrenter i fråga om finansiell ställning och betydande verksamhet när det gäller långdistansflygningar. På den globala marknaden kan storleken på ett flygbolags nätverk emellertid vara av betydelse och de stora amerikanska flygbolagen är mycket större än sina motparter i EU i fråga om antal passagerare (40 000 000 för EU:s största flygbolag Lufthansa, och 110 000 000 för USA:s största flygbolag American Airlines), antal knutpunkter, samt flygplansflottor (800+ flygplan för American Airlines, jämfört med 280 för British Airways, som har den största flygplansflottan i EU). Gemenskapen kommer att behöva ingå en ny generation avtal som ger dem denna frihet.

(b) Att lägga fram en dagordning för reformer på internationell nivå

49. Gemenskapen bör fortsätta att verka för internationella reformer för att skapa en flexiblare ekonomisk ordning för luftfartsindustrin som ger flygbolag både i EU och utomlands större möjligheter att omgruppera sig och skapa en stabil finansiell ställning genom att vid behov dra nytta av internationellt kapital och expertis.

50. Som en annan allmän princip bör gemenskapen sträva efter att förenkla det nuvarande systemet med medlemsstaternas bilaterala avtal i fråga om både antal avtalsslutande parter och antal restriktioner av verksamheten. När det handlar om femton medlemsstaters intressen skulle det av praktiska skäl vara lämpligt att ingå avtal utan restriktioner av antalet trafikerade flyglinjer eller utsedda trafikföretag. Målet bör vara att undvika avtal som är svåra att genomföra eller lämnar utrymme för tvister mellan medlemsstaterna.

51. När det gäller fördelningen av trafikrättigheter mellan EG-trafikföretag är det inga större problem med open skies-avtal och andra liberala överenskommelser, som inte innehåller några restriktioner av antalet trafikföretag eller antalet flyglinjer som får trafikeras. När det gäller mer restriktiva avtal, där trafikrättigheterna är begränsade och måste tilldelas genom ett ömsesidigt utbyte mellan de avtalsslutande parternas flygbolag, står det emellertid klart att det behövs en icke-diskriminerande mekanism på EU-nivå för att fördela trafikrättigheter bland EG-trafikföretagen.

52. Med tanke på gemenskapens ekonomiska prioriteringar och vilja att ingå breda avtal på regional och global nivå bör gemenskapen slutligen arbeta långsiktigt för en multilateral lösning när det gäller regleringen av luftfarten. Även om framsteg inte kan förväntas den närmaste tiden bör det vara ett mål att få denna sektor att omfattas av WTO eller något annat likvärdigt system på global nivå.

(c) Att upprätthålla och främja en effektiv konkurrens

53. En mycket viktig del av en samordnad EU-politik för internationell luftfart är ett effektivt upprätthållande av konkurrensreglerna. EU bör därför ha samma effektiva verktyg för att upprätthålla konkurrensen inom den internationella luftfarten som man har när det gäller luftfarten inom EU. Kommissionen har, senast 1997, lagt fram flera förslag till rådet för att beviljas sådana befogenheter [17]. Det följer av resonemanget i domstolens domar att dessa förslag omgående bör övervägas på nytt. En verkligt effektiv och samordnad luftfartspolitik kan bara uppnås om begränsningarna i det nuvarande systemet för utredningar och upprätthållande åtgärdas.

[17] Dvs. att utvidga tillämpningsområdet för förordning (EEG) nr 3975/87 och (EEG) nr 3976/87 till att även omfatta transporter mellan gemenskapen och tredje länder.

(d) Att garantera höga standarder beträffande säkerhet, skydd och miljöskydd

54. Den integrerade gemenskapsmarknaden bygger på höga standarder beträffande säkerhet och miljöskydd. Gemenskapen och dess medlemsstater har en lång tradition av att införa och upprätthålla höga standarder beträffande säkerhet, och miljöskydd. EU har varit drivande när det gäller att fastställa optimala bestämmelser i dessa frågor på internationell nivå och har vid behov försökt hjälpa andra länder, däribland framtida medlemsstater och utvecklingsländer, att förbättra sina system för att kunna efterleva dem.

55. Dessa höga standarder får inte äventyras på internationell nivå och EU måste fördubbla ansträngningarna att höja standarderna globalt. Den skärpta konkurrens och större frihet att investera internationellt som kan bli följden av avtal får aldrig leda till att dessa standarder äventyras. Gemenskapen kommer att vilja fortsätta detta arbete i sina nya avtal och bygga vidare på befintliga regler för att både maximera effekterna av sina resurser och dra full nytta av sitt inflytande i internationella forum.

3.2. Att förhandla fram prioriteringar

56. När det gäller inledandet av förhandlingar måste gemenskapen ha följande fyra prioriteringar:

(a) Att inleda förhandlingar med viktiga bilaterala partner.

(b) Att fortsätta att bygga upp förbindelserna med grannländer.

(c) Att bygga upp förbindelserna med utvecklingsländerna.

(d) Att befästa gemenskapens position i multilaterala forum och verka för reformer internationellt.

(a) Förhandlingar med viktiga bilaterala partner

57. Förhållandet till USA är av central betydelse för Europeiska unionens luftfartsförbindelser. Det är av yttersta vikt att gemenskapen inleder förhandlingar så att problem i de bilaterala avtal som var föremål för domstolens domar kan rättas till och en bättre balans skapas inom ramen för de transatlantiska förbindelserna. Båda sidor måste vidta åtgärder för att skapa ett öppet klimat för tillhandahållandet av tjänster och investeringar, kompletterat med ett system av höga standarder. Kommissionen anser att rådet bör godkänna ett förhandlingsmandat så snart som möjligt på grundval av de förberedelser som redan har gjorts inte bara beträffande villkor för marknadstillträde, utan även beträffande regelverket.

58. Förhandlingar med Ryssland har också hög prioritet. EU och Ryssland håller på att fördjupa sitt samarbete inom alla områden och undanröja handelshinder i syfte att skapa ett gemensamt ekonomiskt område. Precis som med USA har EU och dess medlemsstater ofta kontakter med Ryssland i olika luftfartsfrågor, men det är svårt att lösa dessa frågor utan att inleda mer omfattande förhandlingar som på ett samordnat sätt tar upp alla aspekter av förbindelserna.

59. Japan är en av EU:s viktigaste handelspartner och en viktig internationell marknad för luftfarten. Det är viktigt att göra det möjligt för luftfartstjänsterna att utvidgas och se till att båda sidor har en god tillgång till infrastruktur. Domstolens bekräftelse av gemenskapens behörighet när det gäller tilldelningen av ankomst- och avgångstider bör göra det möjligt att utveckla en tydligare dialog mellan de två parterna.

(b) Att bygga upp förbindelserna med grannländer

60. Allt eftersom dessa förhandlingar framskrider måste EU också fortsätta att arbeta tillsammans med sina närmaste grannar. Anslutningen år 2004 av nya medlemsstater till EU kommer att innebära en ytterligare utvidgning av den inre marknaden. Det planerade europeiska gemensamma luftrummet har gjort det möjligt för gemenskapen att avsluta förhandlingarna med kandidatländerna om luftfart och kommer att möjliggöra en utvidgning av marknaden på kort sikt även till de kandidatländer vars medlemskap ligger längre fram i tiden. Detta europeiska gemensamma luftrum kommer också att utgöra en grundval för utvecklingen av närmare förbindelser med andra nära handelspartner kring Medelhavsområdet och österut.

(c) Att bygga upp förbindelserna med utvecklingsländerna

61. EU måste arbeta tillsammans med utvecklingsländerna för att se till att luftfarten obehindrat kan utvecklas mellan Europa och dessa länder på ett positivt sätt, som medför ökade möjligheter för båda sidor utan att äventyra standarderna. EU kommer att fortsätta med de biståndsprogram som har fått stöd för att hjälpa till med tillämpningen av säkerhetsstandarder.

(d) Att befästa gemenskapens position i multilaterala forum och verka för reformer internationellt.

62. För att se till att det europeiska intresset förs fram och främjas på ett sammanhållet sätt måste EU och dess medlemsstater slutligen också anta en mer samordnad ståndpunkt i internationella organisationer. Europeiska gemenskapens medlemskap i ICAO måste prioriteras och kommissionen har lagt fram ett förslag om detta. Gemenskapen måste också etablera en stark position i andra globala organisationer som behandlar luftfartsfrågor.

SLUTSATSER: EFFEKTER AV DOMSTOLENS DOMAR

63. EG-domstolens domar av den 5 november 2002 i målen om de s.k. open skies-avtalen mot åtta medlemsstater påverkar inte bara de åtta berörda avtalen med USA, utan även befintliga bilaterala luftfartsavtal mellan medlemsstater och tredje länder och eventuella framtida förhandlingar om avtal om luftfartstjänster.

64. Enligt artikel 10 i fördraget skall medlemsstaterna vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att se till att de skyldigheter fullgörs som följer av fördraget eller av åtgärder som vidtagits av gemenskapens institutioner.

65. Som domstolen fann i domarna av den 5 november 2002 är medlemsstaterna, när det gäller en överträdelse som har sitt upphov i ett internationellt avtal, vidare inte bara förhindrade från att göra nya internationella åtaganden utan även från att upprätthålla sådana åtaganden.

66. Detta talar starkt för att en gemensam politik för externa förbindelser på luftfartsområdet omgående bör utformas, vilket under alla förhållanden skulle medföra betydande ekonomiska och politiska fördelar. Kommissionen kommer att lägga fram de förslag som eventuellt är nödvändiga för att garantera en lämplig uppföljning.

67. Av ovanstående skäl har kommissionen uppmanat de åtta regeringar som är direkt berörda av domarna att aktivera bestämmelserna om uppsägning i sina avtal med USA för att så snart som möjligt se till att domstolens domar efterlevs.

68. Kommissionen har också uppmanat de övriga sju medlemsstaterna att aktivera bestämmelserna om uppsägning i sina avtal med USA för att se till att avtalen är förenliga med gemenskapens lagstiftning och undvika ytterligare överträdelseförfaranden.

69. Mer allmänt har kommissionen uppmanat alla medlemsstater att avstå från att göra några som helst internationella åtaganden på luftfartsområdet utan att först klarlägga att de är förenliga med gemenskapens lagstiftning.

70. För att göra ett första framsteg på detta område har kommissionen slutligen uppmanat Europeiska unionens råd att så snart som möjligt enas om ett mandat för förhandlingar om att ersätta de nuvarande bilaterala avtalen med USA med ett avtal på gemenskapsnivå.