SV    SV SV 
 
SV    SV  EUROPEISKA KOMMISSIONEN 
Bryssel den 20.9.2010 
SEK(2010) 1041 slutlig 
  
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR 
SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN 
  
Följedokument till 
EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING 
 
om saluföring och användning av sprängämnesprekursorer 
  
COM(2010) 473 
 SEC(2010) 1040 
 
 
 
 
SV 2   SV ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR 
SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN 
  
Följedokument till 
EUROPAPARLAMENTETS OC H RÅDETS FÖRORDNING 
 
om saluföring och användning av sprängämnesprekursorer 
   
 
SV 3   SV 1. B AKGRUND  
I enlighet med EU:s handlingsplan för bättre sprängämnessäkerhet, som rådet (rättsliga och 
inrikes frågor) godkände i ap ril 2008 och där kommissionen uppmanades att inrätta ”en 
ständig kommitté som ska diskutera åtgärder oc h utarbeta rekommendationer om reglering av 
de sprängämnesprekursorer som finns  på marknaden med beaktande av 
lönsamhetseffekterna”, avser kommissionen att i september 2010 fatta beslut om åtgärder för 
att ta itu med saluföringen och anvä ndningen av sprängämnesprekursorer.  
Det övergripande syftet med åtgärderna är att fastställa ett harmoniserat tillvägagångssätt för 
att begränsa saluföringen och användningen av vissa ämnen som ofta används vid olaglig 
tillverkning av sprängämnen. Med detta vill man förhindra att sådana ämnen sprids och 
missbrukas. Meningen är att med hjälp av dessa  åtgärder leverera någonting konkret som ett 
led i handlingslinjen Förebygga i EU:s strategi fö r kampen mot terrorism, som rådet (rättsliga 
och inrikes frågor) antog den 1 december 2005. 
De föreslagna åtgärderna bygger på det arbe te som utförts och de rekommendationer som 
lagts fram av den ständiga kommittén för prekursorer (en särskild rådgivande kommitté bestående av experter från myndigheter i EU-med lemsstaterna och företrädare för den privata 
sektorn) och på en förberedande studie om en  konsekvensanalys av la gstadgade restriktioner 
och andra restriktioner rörande kemiska prekursorer ( Preparatory Study to Inform an Impact 
Assessment of Potential Legisl ative and Non-legislative Restri ctions on Chemical Precursors 
to Explosives ), som utförts av en extern konsult. De  rapporter som lades fram medan arbetet 
med studien pågick diskuterades regel bundet inom den ständiga kommittén och i 
kommissionens avdelningsövergripa nde grupp för sprängämnesfrågor.  
2. P
ROBLEMFORMULERING  
De senaste åren har EU- och EES-länderna utsatt s för många attacker där terrorister och andra 
brottslingar använt sprängämnen, hemma gjorda sprängämnen och provisoriska 
spränganordningar. Dessutom har dessa länder dr abbats av ännu fler attacker som antingen 
misslyckats eller kunnat förhindras.1 Hemmagjorda sprängämnen är det oftast använda 
verktyget vid attacker.  
2.1. Bedömning av specifika problem 
 
Prekursorer är allmänt och lä tt tillgängliga på marknaden 
För närvarande är ett brett urval prekursorer lätt tillgängliga för allmänheten. Internet är också 
ett forum där det är lätt att köp a prekursorer. Ännu större mängde r prekursorer kan skaffas av 
eller via kommersiella och andra legitima slutanvändare. 
Prekursorernas höga riskpotential 
                                                 
1 Dokumenterat i Europols rapporter om den rådande situationen och tendenserna inom terrorismen i 
Europa. 
 
SV 4   SV Koncentrationsnivåerna i vissa produkter som är tillgängliga för allmänheten och för legitima 
slutanvändare är i många fall tillräckliga för att ett sprängämne ska kunna framställas. 
 
Ojämlika konkurrensvillkor inom EU 
Det vidtas åtskilliga lagstiftningsåtgärder och an dra åtgärder på internationell, europeisk och 
nationell nivå, men antingen är de inte specifik t inriktade på de säkerhetsrisker som vissa 
kemikalier förknippas med eller också omfattar de  inte hela EU. Det i nnebär att prekursorer 
som kanske omfattas av restrikti oner eller kontroll i ett land är lä tta att få tag på i ett annat. 
Förutom konsekvenserna för säkerheten kan en  sådan situation också orsaka snedvridningar 
på marknaden, vilket i sin tur leder till ojäm lika konkurrensvillkor i EU inom detta område. 
De huvudgrupper av prekursorer som mest a kut kräver åtgärder är följande: 
Grupp Kemikalie Huvudsaklig användning 
Ammoniumnitrat  
Kaliumnitrat  
Natriumnitrat  
Nitrater/ 
kvävegödselmedel  
Kalciumnitrat  Ammoniumnitrat (blandat med ett bränsle, t.ex. dieselolja (ANFO) eller socker (ANIS), 
är en av de vanligaste ingredienserna i stora 
provisoriska spränganordningar. Andra 
nitrater kan också användas som 
oxidationsmedel i provisoriska spränganordningar.
 
Väteperoxid  Väteperoxid och aceton  
Aceton (propanon)  Används av olika terroristgrupper för framställning av triacetontriperoxid (TATP).
 
Nitrometan  Nitrometan och hexamin  
Hexamin (metenamin)  Nitrometan: används av ETA och eventuella andra grupperingar. Explosiv i kombination med ammoniumnitrat eller salpetersyra.
 
Hexamin: används vid tillverkning av sprängämnen i kombination med väteperoxid.
 
Salpetersyra  
Saltsyra  
Starka syror  
Svavelsyra  Salpetersyra används vid tillverkning av hemmagjorda sprängämnen, t.ex. ureanitrat.
 
Natriumklorat  
Natriumperklorat  
Kaliumklorat  
Klorater och perklorater  
Kaliumperklorat  Används som 
oxidationsmedel/syregeneratorer vid 
tillverkning av hemmagjorda sprängämnen. En blandning av klorater kan i sig vara ett 
hemmagjort sprängämne utan att det behövs 
någon sprängkapsel eller detonator. Klorater kan också fungera som detonatorer.
 
2.2. Subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen 
EU är inte säkrare än sin sv agaste länk. Därför behövs det åtgärder på EU-nivå och en 
samordnad strategi för hela EU, till fördel fö r samtliga berörda aktörer. Förslaget är således 
 
SV 5   SV förenligt med subsidiaritetsprincipen , eftersom målen för de  åtgärder som gäller 
sprängämnesprekursorer inte kan uppnås av en  enskild medlemsstat, och därför måste 
åtgärder vidtas på EU-nivå.  
Det betydande antal attacker eller försök till attacker som Europol dokumenterat understryker 
problemets omfattning och akuta karaktär. 
Dessutom finns det starka inremarknadsrelaterade skäl  som talar för regler på EU-nivå, 
eftersom den rådande situationen där den kemisk a industrin omfattas av olika regelsystem har 
en snedvridande inverkan på marknaden oc h innebär extra anpassningskostnader för den 
privata sektorn. Under dessa omständigheter är  EU-reglerna om saluföring och användning av 
sprängämnesprekursorer proportionerliga. 
3. M ÅL  
I tabell 3 nedan redovisas de mål som motsvarar problemställningen. 
Tabell 3: Allmänna, specifika och operativa mål  
Allmänt mål Särskilda mål Operativa mål 
1.1.1 Att minska tillgången på vissa 
prekursorer för allmänheten på 
konsumentmarknaden i EU.  1.1 Att begränsa allmänhetens tillgång 
till vissa prekursorer.  1.1.2 Att begränsa vissa typer av leveranskanaler/sätt att få tillgång till 
prekursorer.
 
1.2.1 Att ta fram lämpliga tillsatser 
och främja användningen av dem för att hindra att prekursorer används i 
sprängämnen.
 1.2 Att göra hemmagjorda sprängämnen 
eller komponenter som tillverkats för illasinnade eller kriminella ändamål 
mindre tillförlitliga och effektiva.
 1.2.2 Att minska koncentrationerna i 
vissa prekursorer som allmänheten har tillgång till.
 
1.3.1 Att skärpa kontrollen och 
övervakningen av transaktioner med 
och försäljning av vissa prekursorer.  
1.3.2 Att skärpa kontrollen och övervakningen av transporter, 
distribution, import /export osv.
 1.3 Att öka säkerheten och riskmedvetenheten genom hela 
försörjningskedjan för prekursorer.
 
1.3.3 Att öka medvetenheten hos aktörer i försörjningskedjan om riskerna i allmänhet och om 
misstänkta transaktioner.
 Att reducera antalet 
incidenter i EU där 
terrorister och andra 
brottslingar 
använder 
sprängämnen och att minska deras 
destruktivitet 
genom att hindra terrorister och andra 
brottslingar från att 
använda prekursorer för 
tillverkning av 
sprängämnen och från att få tillgång 
till prekursorer. 
 
1.4 Att hindra terrorister och andra 
brottslingar från att dra nytta av att vissa 
länder har mindre kontroll och 
restriktioner på kemikalieområdet.
 1.4.1 Att fastställa gemensamma åtgärder på europeisk respektive 
internationell nivå.
 
 
SV 6   SV  
De politiska målen ligger helt i linje med EU:s  strategi för kampen mot terrorism, EU:s 
handlingsplan för bättre sprängämn essäkerhet och Stockholmsprogrammet2, som föreskriver 
att ”[d]et behöver […] utarbetas en lagstif tningsram som täcker faror i samband med 
prekursorer till dessa ämnen”.  
4. A LTERNATIV  
De alternativ som övervägts redovisas i tabell 4.  Alternativen 0–4 gäller endast försäljning till 
allmänheten  och därför påverkar de in te direkt professionell a nvändning. De som använder de 
identifierade prekursorerna profe ssionellt kan påverkas indirekt , eftersom de ibland använder 
sig av allmänna detaljhandelskanaler, som enli gt dessa alternativ kan bli föremål för vissa 
restriktioner. Endast al ternativ 5 täcker ett bredare spektr um av aktörer i försörjningskedjan.  
Tabell 4: Översikt över de olika alternativen  
Alternativ 0 – Ingen 
åtgärd  Ingen åtgärd. Detta innebär att den nuvarand e situationen 
förblir oförändrad. Detta alte rnativ är en kombination av 
befintliga strategier, gemenskapens regelverk, frivilliga åtgärder och andra relevanta åtgärder. 
Alternativ 1  Ett totalförbud mot försäljning av ämnen till enskilda 
personer, oavsett kon centrationsnivåer. 
Alternativ 2  Förbud mot försäljning av äm nen via Internet, i alla 
koncentrationer och kvantiteter. 
Alternativ 3  Förbud mot försäljning till allm änheten om ämnet överstiger 
en viss koncentrationsnivå.  
Alternativ 4  Alternativ 3 plus ytterligare åtgärder: 
Alternativ 4a  Förbud mot försäljning till underåriga. 
Alternativ 4b  Försäljning av ämnen i högre koncentrationer än vad som 
tillåts i alternativ 3, via en handelsaktör eller genom ett tillståndssystem för konsumenter. 
Alternativ 4c  Införande av ett system fö r rapportering av misstänkta 
transaktioner. 
Alternativ 4d  Ett system för märkning av prekursorer med en kod som 
anger att köpet kan omfattas av  registreringsskyldighet, med 
ett system för registrering av  köparens identitet (även vid 
försäljning via Intern et). Uppgifterna ska vara tillgängliga 
för de behöriga brottsbe kämpande myndigheterna. 
                                                 
2 17024/09. 
 
SV 7   SV Alternativ 5  Åtgärder för att förbättra övervakningen av att ämnena 
används legitimt och yrkesmässigt, inklusive följande underalternativ: 
Främjande av uppförandekoder Utbildning Upplysning av de anställda Åtgärder särskilt inriktade på medelstora eller små 
användare 
 
5. D ET BÄSTA ALTERNATIVET  
Det bästa alternativet kan formuleras så här: 
Gränsvärden för koncentration fastställs för fö rsäljning av vissa prekursorer till enskilda 
personer, med ett system för rapportering av mi sstänkta transaktioner för vissa prekursorer. 
Ett tillståndssystem avsett för konsumenter ut vecklas som möjliggör försäljning av ämnen 
med högre koncentrationer. Dessutom tillkomme r frivilliga åtgärder till stöd för 
rapporteringen av misstänkta transaktioner oc h genomförandet av tillståndssystemet samt 
andra relevanta åtgärder för att öka riskmedve tenheten hos aktörerna i försörjningskedjan.  
5.1. De viktigaste konsekvenserna av det bästa alternativet 
5.1.1. Finansiella och ekonomiska konsekvenser Värdet på de varor som und er ett år säljs till allm änheten över de föreslagna 
koncentrationsgränserna beräknas uppgå till 450–1150 miljoner euro. Omkring hälften av 
dessa varor kommer dock fortfarande att säljas  och köpas genom anskaffande av ett personligt 
tillstånd. Konsumenterna kommer också att kunn a byta till de ersättni ngsprodukter som finns. 
Försäljningen till konsumenter väntas minska med högst 115–280 miljoner euro.  
Eftersom ett totalförbud inte ingår i planerna , och då den icke-professionella konsumtionen av 
de berörda prekursorerna enda st uppgår till 1–5 % av den totala konsumtionen av dessa 
kemikalier i EU, vore konsekvenserna myck et begränsade för dem som tillverkar 
baskemikalier. 
Företag och myndigheter kan drabbas av betydande  kostnader för att följa bestämmelserna i 
det bästa alternativet: de totala kostnad erna för nödvändiga arrangemang kan komma att 
uppgå till omkring 100–140 miljoner euro per år (varav ca 65 miljoner euro för 
myndigheternas del), plus ytterligare 80–126 m iljoner euro i form av en engångskostnad. 
Legitima användare kommer att behöva betala vissa administrativa kostnader när de ska 
legitimera sig och bevisa att det rör sig om  legitim användning: upp visande av tillstånd, 
registrering eller företeende av företagshandlingar kan begära s. Konsumenter som väljer att 
inte ansöka om tillstånd kommer dock i regel att ha tillgång till utspädda  versioner – eller om 
dessa inte är tänkbara – till lämpliga alterna tiva produkter (med undantag för ett fåtal 
produkter, som t.ex. hexaminbase rade bränsletabletter).  
 
SV 8   SV Alla kostnadsberäkningar har gjorts med antaga nde av att resultatet li gger i den övre delen av 
skalan, så de faktiska kostnaderna kan bli betydligt lägre.  
5.1.2. Sociala konsekvenser 
De åtgärder som ingår i det bästa alternativet förväntas inte ha några allvarliga sociala 
konsekvenser. Det är emellertid tydligt att de  positiva sociala konsekvenserna, om man kan 
bemöta hotet från attacker med hemmagjor da sprängämnen, är färre offer och färre 
långsiktiga hälsoproblem, mindre rädsla  och en ökad känsla av säkerhet. 
Å andra sidan kan restriktionerna medföra vissa olägenheter för konsumenterna, som 
visserligen fortfarande har til lgång till prekursorer med en  högre koncentrationshalt, men 
måste ansöka om tillstånd för att kunna få dem. Det finns också en viss, begränsad risk för att säljare alltför snabbt skulle dra slutsatsen att en transaktion är misstänkt och vägra sälja. Detta 
skulle dock kunna motverkas med utbildning och t ydlig vägledning. Det finns också en risk 
för att de behöriga myndigheterna beslutar att inte godkänna tillstånd som innehas av personer 
som inte är lagligen bosatta i de t land där de vill köpa produkten i fråga, eftersom de inte har 
tillgång till information om den personen som ka n vara relevant. Dessutom bör systemet med 
rapportering av misstänkta transa ktioner inte få leda till ” övernitiska”, diskriminerande 
reaktioner från företagens sida , t.ex. på grundval av  specifika yttre kännetecken eller en 
utländsk accent. 
5.1.3. Konsekvenser för grundläggande rättigheter 
Det bästa alternativet medför kravet att personuppgifter behandl as och lämnas ut till tredje 
man (t.ex. brottsbekämpande myndigheter) i fa ll av misstänkta transaktioner. Detta kan 
medföra allvarliga ingrepp i rätten till priv atliv och rätten till skydd för personuppgifter, och 
därför måste internatione ll och europeisk dataskydds lagstiftning och nationell 
dataskyddslagstiftning om genomförande av  EU:s dataskyddslagstiftning följas.  
Näringsfriheten skulle inte påverkas, eftersom  företagen fortfarande skulle kunna bedriva 
handel med alla prekursorer (med några undan tag, t.ex. tillverkare av hexaminbaserade 
bränsletabletter), även om vissa begränsn ingar kan bli aktuella för deras vidkommande 
eftersom de skulle behöva införa ett nytt ra pporteringssystem och geno mföra extra kontroller 
av tillstånd till undantag. Rätten till egendom s kulle inte påverkas, eftersom det i princip 
fortfarande vore möjligt att hantera, sälja och inneha prekursorer.  
5.2. Fördelar med det bästa alternativet 
5.2.1. Allmänhetens tillgång till vissa prekursorer begränsas Konsumenterna skulle ha fri tillgång ti ll kemiska ämnen som understiger en viss 
koncentrationsnivå. Tillgången ti ll högre koncentrationer skulle  inte vara förbjuden, men 
begränsad och kontrollerad.  
5.2.2. Hemmagjorda sprängämnen och komponenter  som tillverkas fö r illasinnade eller 
kriminella ändamål blir mindre verkn ingsfulla och mindre tillförlitliga 
Fastställandet av gränsvärden fö r koncentration skulle åtminstone  göra det svårare att tillverka 
tillförlitliga hemmagjorda sprä ngämnen med stor sprängstyr ka. Både skyldigheten att 
rapportera misstänkta transaktione r och det planerade tillståndssy stemet har en avskräckande 
 
SV 9   SV effekt och ökar chanserna för att terrorister oc h andra brottslingar kan gripas innan de hinner 
tillverka hemmagjorda sprängämnen.  
5.2.3. Säkerheten och riskmedvetenheten ökar  genom hela försörjningskedjan för 
prekursorer 
De kumulativa effekterna av de  olika beståndsdelarna i detta alternativ skulle ha en starkt 
positiv inverkan på säkerheten och riskmedvetenheten genom hela försörjningskedjan för prekursorer. Jämfört med befint liga åtgärder på EU-nivå och nationell nivå kommer tonvikten 
att ligga mer på de brottsförebyggande aspekt erna av säkerhet, till skillnad från de 
olycksförebyggande aspekterna. 
5.2.4. Terrorister och andra brottslingar hindras från att dra fördel av att kemikalier 
omfattas av mindre kontroll och restriktioner i vissa länder  
De kumulativa effekterna av sänkta gränsvärden för koncentrationer i öppna 
försäljningskanaler i kombination med ett syst em för rapportering av misstänkta transaktioner 
och kontrollerad försäljning av ämnen med högre koncentrationsnivåer kommer att skapa 
jämlika konkurrensvillkor i EU, eftersom man både undviker snedvridning av den inre marknaden och hindrar personer med ont uppsåt från att utnyttja det faktum att vissa 
medlemsstater tillämpar mindre stränga normer. 
5.3. Mervärde som EU kan tillföra 
Syftet med de föreslagna åtgärderna är att ås tadkomma ett enhetligt synsätt inom EU genom 
att minimera de rådande skillnaderna mellan de  nationella koncepten. Det förbättrar den inre 
marknadens funktion och hindrar terrorister och andra brottslinga r från att utnyttja att vissa 
medlemsstater tillämpar mindre stränga normer. Dessutom stärker åtgärderna EU:s fokusering 
på de brottsförebyggande aspekter na av prekursorers säkerhet (till skillnad fr ån enbart de 
olycksförebyggande aspekterna som hittills) oc h bidrar till att öka riskmedvetenheten såväl 
hos konsumenter som hos aktörer i försörjni ngskedjan. Utbildning sk a stödja genomförandet 
av de åtgärder som det bästa a lternativet omfattar. Forskning bi drar till att göra prekursorer 
mindre skadliga. Sist men inte minst ger en  gemensam EU-strategi för utarbetande och 
genomförande av sådana åtgärder medlemsstat erna möjlighet att utbyta erfarenheter och 
information. 
5.3.1. Förväntad acceptans hos berörda aktörer 
Experter i medlemsstaterna uttryckte visserligen  inget formellt politiskt ställningstagande men 
var överlag för den kombination av åtgärder som ingår i det bä sta alternativet. De ansåg att 
det bästa alternativet i stort sett överensstämde  med de åtgärder som redan vidtagits i flera 
medlemsstater och som visat sig vara lyckade eller som nyligen vidtagits med anledning av 
behovet att öka säkerheten kring prekursorer.  Alla var överens om att ett gemensamt 
förhållningssätt i EU skulle främja  jämlika konkurrensvillkor i unionen. 
Aktörer inom branschen förordade visserligen  frivilliga åtgärder men stödde ändå den 
kombination av åtgärder som ingår i det bästa alternativet.