Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets direktiv om säkerhetskrav och intygande av yrkesmässig kompetens för kabinpersonal inom civil luftfart"

(98/C 214/10)

Den 11 september 1997 beslutade rådet enligt artikel 84.2 i EG-fördraget att rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för transport och kommunikation, som ansvarat för kommitténs arbete i frågan, antog sitt yttrande den 8 april 1998. Föredragande var Alexander-Michael von Schwerin.

Vid sin 354:e plenarsession den 29-30 april 1998 (sammanträdet den 29 april 1998) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 102 röster för, 6 emot och 6 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. I och med att rådet (transportministrarna) den 23 juli 1992 antog det tredje luftfartspaketet () inleddes den avslutande fasen av avregleringen av lufttrafiken, som ingår som en del av genomförandet av den inre marknaden.

1.2. Enligt kommissionens uppfattning skall avregleringen av luftfarten åtföljas av kompletterande åtgärder inom det tekniska, säkerhetsmässiga och sociala området för att en enhetlig konkurrenssituation skall säkerställas. Genom detta skall man upprätthålla en hög säkerhetsnivå och begränsa negativa sociala konsekvenser.

1.3. För att uppnå dessa mål borde enhetliga regler antas för lufttrafikföretagens tekniska kompetens som motsvarar bestämmelserna i bilaga 6 till Chicagokonventionen (ICAO). Gemensamma luftfartsmyndigheten (Joint Aviation Authority, JAA) har utarbetat tekniska krav under beteckningen JAR-OPS, vilka antogs den 28 mars 1995, och de skulle kunna införlivas i gemenskapsrätten för att åstadkomma en anpassning av bestämmelserna i hela gemenskapen.

Dessa krav inkluderar bland annat utbildningsnormer för kabinpersonal. Kraven föreskriver att ett lufttrafikföretag måste säkerställa att denna personalkategori förmår utföra ett antal säkerhetsrelaterade uppgifter, till exempel nödfallsförfaranden vid en eventuell olycka, brand ombord på ett flygplan, sjunkande kabintryck, sjukdomsfall bland passagerarna. De föreskriver också att kabinpersonalen skall genomgå vissa medicinska undersökningar för att garantera deras förmåga att utföra sina plikter.

1.4. Ett sammanträde med regeringsexperter hölls i mars 1995. Experterna drog slutsatsen att det inte finns några säkerhetsskäl som kunde berättiga ett licenssystem. Några föreslog till och med att de gemensamma utbildningsnormerna borde vara så få som möjligt, eftersom en stor del av den behövliga utbildningen var specifik för varje enskilt flygbolag och t.o.m. för den flygplanstyp som skall flygas. Den allmänna meningen var att hålla fast vid ICAO/JAA-metoden för att utveckla gemensamma normer såsom i JAR-OPS och låta varje medlemsstat själv besluta om system för genomförande.

Jämsides med detta sammanträde för nationella experter inhämtade kommissionen, genom den gemensamma luftfartskommittén, arbetsmarknadens parters ståndpunkt, men dessa kunde trots långa diskussioner inte nå enighet. Arbetsgivarorganisationerna förordar starkt JAA/ICAO-tillvägagångssättet, men kan acceptera gemensamma bestämmelser om harmoniserad säkerhetsutbildning. Fackföreningarna anser å andra sidan att ett licenssystem är nödvändigt för att säkerställa en hög säkerhetsnivå och underlätta arbetskraftens rörlighet på den inre marknaden.

2. Sammanfattning av kommissionens förslag

2.1. Kommissionens förslag innehåller krav på kabinpersonalen vad gäller följande:

- Minimiålder - 18 år.

- Regelbundna läkarkontroller.

- Grundutbildning, omställningsutbildning och regelbunden fortbildning.

- Kontroll och intygande av yrkesmässig kompetens.

- Ömsesidigt erkännande av medlemsstaternas intyg.

2.2. Med beaktande av yttrandena och efter noggrann undersökning av den senaste utgåvan av ICAO:s utbildningshandbok och rådande praxis i medlemsstaterna och branschen har kommissionen kommit till följande slutsatser, vilka enligt dess mening möjliggör en rättvis och neutral bedömning av kabinpersonalens yrkesmässiga kompetens och underlättar kabinpersonalens fria rörlighet.

Den enhetliga standard för säkerhetsutbildning som fastställs i JAR-OPS-bestämmelserna (underavsnitt 0) klarar sig bra i jämförelse med internationellt rekommenderade standarder och den bästa utbildningen i branschen. Den är en god garanti för en hög säkerhetsnivå.

JAA-bestämmelserna är enligt kommissionens mening inte tillräckligt klara vad gäller vilka krav flygbolagen och andra utbildningsorganisationer skall uppfylla för att bli erkända som lämpliga som utbildare av kabinpersonal i enlighet med ovan nämnda standard. Allt fler utbildningsorganisationer utvecklar kommersiella utbildningsprogram för kabinpersonal som de inte avser att själva anställa. Därför kan man inte enbart förlita sig på certifiering från lufttrafikföretagen för att säkerställa att kabinpersonalen får en lämplig utbildning för sina säkerhetsuppgifter. För att upprätthålla en hög säkerhetsnivå, bedöms det på grund av detta vara nödvändigt att utbildningsorganisationerna - oavsett om det är ett flygbolag eller någon annan utbildare - får både utbildningsprogram och därtill hörande utrustning officiellt godkända. Att bestämma om kraven för godkännande bör överlåtas på medlemsstaterna själva.

2.3. Kommissionen föreslår att ett intyg (erkännande) skall ges i någon form, i vilket intygas att man genomfört utbildningen ifråga och uppnått önskvärda färdigheter. Beteckningen "intygande av yrkesmässig kompetens" har valts efter noga övervägande för ett koncept som täcker nuvarande praxis i medlemsstaterna - vare sig det rör sig om licensiering, företagscertifiering eller myndighetsgodkännande - och som tar hänsyn till proportionalitetsprincipen.

2.4. För att säkerställa att personalen är i tillräckligt god form för sitt arbete skall det finnas bestämmelser om att kabinpersonal regelbundet skall genomgå läkarundersökningar, men man kan överlåta åt myndigheterna i medlemsstaterna att fastställa detaljerna i hälsokraven. Därför föreslås det att luftfartsmyndigheterna i medlemsstaterna beslutar om kriterier för kontroll av personalens hälsa och för hur denna skall bibehållas.

2.5. Kommissionen finner att bestämmelserna i förslaget till direktiv tar hänsyn till de sedan länge existerande skillnaderna i praxis mellan medlemsstaterna, samtidigt som det fastställer enhetliga standarder och krav.

Kommissionen kommer mot bakgrund av det ovan anförda till slutsatsen att dess förslag är förenligt med subsidiaritetsprincipen.

2.6. Eftersom kommissionsförslaget innehållsmässigt i stort överensstämmer med de krav som fastställs i JAR-OPS-bestämmelserna borde det enligt kommissionens uppfattning vara möjligt för medlemsstaterna att säkerställa att bestämmelserna i direktivförslaget har införlivats i nationell rätt före den 1 april 1998.

3. Allmänna kommentarer

3.1. Ekonomiska och sociala kommittén välkomnar kommissionens initiativ för att säkerställa en enhetlig säkerhetsstandard vid utbildning av kabinpersonal inom det civila trafikflyget.

Diskussionen nedan rör sig om två olika sätt som bägge är möjliga för att omsätta detta kommissionsförslag i nationell rätt.

3.1.1. Å ena sidan föreslås det att man inom ramen för ICAO/JAA-förfarandet skall överta JAR-OPS-besstämmelserna. I så fall kommer dessa viktiga beslut att fattas uteslutande av nationella luftfartsmyndigheter utan omedelbar inblandning av demokratiskt valda organ. Innehållsmässigt är ICAO/JAA-förfarandet på vissa punkter, som också har med säkerhetsaspekterna att göra, underlägset kommissionsförslaget (andra versionen). Det innehåller till exempel inga bestämmelser om regelbundna hälsoundersökningar, test av eller intyg om yrkesmässig kompetens eller ömsesidigt erkännande av diplom. Dessutom skulle man bibehålla situationen att kabinpersonalutbildningen i medlemsstater som saknar officiellt erkännande eller certifiering helt överlåts till flygbolagen.

3.1.2. Å andra sidan skulle de politiska institutionerna bli delaktigt ansvariga genom kommissionsförslagets andra version, och framförallt skulle de i den första versionen förekommande bristerna vad gäller en förbättring av säkerheten för passagerare och personal bli reglerade på ett sätt som går att kontrollera. Kommittén stödjer uttryckligen de regleringar som föreslås i artikel 5-7, vilka gäller grundutbildningen och intygande av den yrkesmässiga kompetensen. ESK välkomnar också kommissionens förslag att genomföra en hög säkerhetsnivå på den inre marknaden för lufttrafik enligt vilket medlemsstaterna skall införa lämpliga sanktioner som kan tillgripas vid brott mot direktivet.

3.2. Direktivet om säkerhetskrav och intygande av yrkesmässig kompetens för kabinpersonal inom civil luftfart är också en viktigt steg för att införa en enhetlig konkurrensram. Genom det säkerställs det att flygbolag som redan har sett till att hålla en hög säkerhetsnivå för sin kabinpersonal inte får en konkurrensmässigt mindre gynnsam situation. Detta kommer att sätta ett positivt tryck på de flygbolag som hittills har skaffat sig konkurrensfördelar genom att minimera säkerhetskraven på sin kabinpersonal.

3.3. Ekonomiska och sociala kommittén är övertygad om att kommissionen i artikel 1.1 "Räckvidd" måste definiera begreppet kabinpersonal på ett bättre sätt. All kabinpersonal måste i en nödsituation kunna överta säkerhetsuppgifter, eftersom passagerarna vid en nödsituation inte kan avgöra vem som är kompetent att hjälpa dem eller inte! Enligt kommitténs mening är all personal ombord som arbetar i kabinen kabinpersonal. Detta direktiv måste därför utan undantag omfatta all kabinpersonal.

3.3.1. Kommunikationsmöjligheterna ombord måste inte bara som i Bilaga I punkt f säkerställas mellan medlemmarna i den aktuella besättningen utan också mellan passagerarna och kabinpersonalen. Att detta är nödvändigt framgår särskilt av punkt e "kontakter med passagerare" och punkt g "disciplin och ansvar". Därför anser kommittén att kunskaper i ett främmande språk skulle vara en meningsfull och lämplig förutsättning för att man skall bli antagen till grundutbildningen.

3.3.2. Kommittén överväger om det inte vore lämpligt att fastställa minimiåldern (artikel 4.1 i direktivet) till 21 år för dem som är verksamma inom flygtrafiken och har ledningsuppgifter i kabintjänst, såsom är fallet inom andra persontransportbranscher. Det är kommitténs uppfattning att kabinpersonal med ledningsfunktioner, som särskilt i nödsituationer har ett stort ansvar, bör ha en viss livserfarenhet och också praktisk erfarenhet av kabintjänst.

3.4. Kommittén stödjer kommissionens målsättning att passagerarsäkerheten skall vara i centrum när detta förslag till direktiv genomförs. Därför stöder Ekonomiska och sociala kommittén särskilt de förslag som kommissionen ger i bilagorna I-III om grundutbildning, omställnings- och differensutbildning samt om regelbunden utbildning.

3.5. Kommittén delar inte uppfattningen att olika kabinkonfigurationer och rutiner skulle begränsa den önskvärda rörligheten eller till och med negativt påverka säkerhetskraven.

3.5.1. Kommittén förordar därför det i artikel 7.3 framlagda kravet på intygande av yrkesmässig kompetens. En förutsättning för det ömsesidiga erkännande av intyg om yrkesmässig kompetens som föreslås i artikel 8 är att när ett byte sker till ett annat flygbolag måste naturligtvis de i artikel 7 föreskrivna omställnings- och differensutbildningarna och motsvarande kunskapskontroller vara genomförda och vara en del av de personliga meriterna.

3.5.2. Återstående förbehåll beträffande den ömsesidiga erkännandeprocedur som föreskrivs i artikel 8 kan undanröjas av lufttrafikföretagen själva, eftersom de, då arbetstagarna själva söker ny anställning, med hjälp av ett kvalificerat anställningsförfarande har alla möjligheter att kontrollera nivån på säkerhetsutbildning, duglighet och kompetens beträffande olika omställnings- och differensutbildningar. Innehav av sådant intyg som avses i artikel 7.3 innebär inte att anspråk på anställning kan ställas.

3.6. För att garantera rättssäkerheten bör kommissionen i samband med att direktivet träder i kraft utforma tydliga övergångsbestämmelser, både för kabinpersonal som är i tjänst och för personal som för tillfället inte är det. Den regelbundna utbildning som beskrivs i bilaga III, och som skall genomföras årligen, ger möjlighet till detta. Inom ramen för denna utbildning skall nödvändiga prov avläggas, och intyg i enlighet med artikel 7.3 skall utfärdas.

3.7. Härigenom skapas största möjliga säkerhet i kabinen. Detta ligger i konsumenternas och lufttrafikföretagens intresse och framför allt är det ett skydd för personalen ombord i enlighet med direktiv 89/391/EEG från juni 1989 om genomförande av åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet. När allt kommer omkring handlar det ju inte bara om att tillämpa konkurrensbestämmelserna (artikel 84-86 i EG-fördraget), utan även om skydd för flygpassagerarna och om förbättringar av arbetsmiljön i enlighet med artikel 118a i EG-fördraget.

3.8. Genomförandet av detta direktiv kommer att leda till ökade administrativa kostnader för de medlemsstater och lufttrafikföretag som hittills har skaffat sig konkurrensfördelar med hjälp av en lägre säkerhetsnivå. För medlemsstater och lufttrafikföretag som på frivillig basis redan har uppnått den säkerhetsnivå som kommissionens förslag innebär, kommer de administrativa kostnaderna att vara väsentligt lägre. Av ovan nämnda skäl är kommittén fast övertygad om att säkerhetsvinsterna överväger för alla berörda parter, för behovet av säkerhet har ständigt ökat. Vidare leder den förbättrade säkerhetsnivån till ett förbättrat konkurrensläge för den europeiska civila luftfarten på den globala lufttrafikmarknaden.

3.9. Kommittén uppmanar kommissionen att anpassa tidpunkten för det nationella genomförandet till rådande förhållanden. Med tanke på diskussionsläget i rådet är det inte möjligt för medlemsstaterna att genomföra direktivförslaget på nationell nivå till den 1 april 1998.

3.10. Kommittén uppmanar rådet att skyndsamt behandla förslaget till direktiv och att besluta i enlighet med kommissionsförslaget. Lufttrafikens, passagerarnas och personalens säkerhet måste vara viktigare än enskilda intressen.

3.11. För att en enhetlig inre marknad skall skapas och bli accepterad är det viktigt att de demokratiskt valda organen deltar. Av detta skäl och med hänvisning till kommentarerna under punkt 3.1 är förslaget till direktiv att föredra framför JAA-förfarandet. Kommissionens förslag ligger i linje med detta önskemål.

Bryssel den 29 april 1998.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() Förordning (EEG) nr 2407/92 och 2409/92 av den 23 juli 1992, EGT L 240, 24.8.1992.