[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 30.8.2006

KOM(2006) 421 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN

Samhällsstyrning och det europeiska samförståndet om utveckling Mot ett harmoniserat tillvägagångssätt i Europeiska unionen {SEK(2006) 1020}{SEK(2006) 1021}{SEK(2006) 1022}

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Inledning 3

1. Ett starkare, innovativt förhållningssätt till begreppet demokratisk samhällsstyrning 5

1.1. De många aspekterna av samhällsstyrning 5

1.2. Egenansvar, dialog och mått på uppnådda framsteg 6

1.3. Att bemöta det dubbla problemet med politisk legitimitet och kapacitetsutveckling 9

1.4. Att harmonisera tillvägagångssätten inom EU och med andra internationella aktörer 10

2. Initiativ på samhällsstyrningens område: AVS-länderna och strategin för Afrika 11

2.1. AVS-länderna: dialog om samhällsstyrning och programplanering av biståndet 11

2.2. AVS-länderna: prioriteringar och program på området samhällsstyrning 13

2.3. Afrika: stöd till de afrikanska mekanismerna 14

2.4. Från gemenskapsnivå till europeisk nivå 15

3. Dialog och program i samarbetet med andra länder och regioner 16

3.1. Samhällsstyrning inom ramen för den europeiska grannskapspolitiken 17

3.2. Latinamerika 18

3.3. Samhällsstyrning i Asien 19

Slutsatser 21

INLEDNING

Fattigdomsminskningen och millennieutvecklingsmålen kan inte förverkligas utan betydande framsteg när det gäller samhällsstyrningen i ekonomiskt, socialt, miljömässigt och politiskt hänseende. Utveckling, mänskliga rättigheter, fred och säkerhet är oskiljbara begrepp som stärker varandra. I en alltmer globaliserad värld där alla blir mer och mer beroende av varandra är fred och säkerhet i hög grad beroende av att stater och offentliga institutioner har politisk vilja och förmåga att genomföra en politik som är inriktad på att följa rättsstatsprincipen, skydda de mänskliga rättigheterna och sörja för en demokratisk samhällsstyrning och på att utrota fattigdomen, åstadkomma hållbar utveckling och minska orättvisorna, eftersom det är dessa faktorer som är upphov till de största utmaningar som världen står inför.

Europeiska unionen har i det europeiska samförståndet om utveckling fastställt hur man tänker gå till väga för att bidra till dessa mål och har framför allt angett en god samhällsstyrning, demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna som helt integrerade komponenter i processerna för hållbar utveckling och som viktiga mål för Europeiska unionens utvecklingspolitik. Den betydande ökning av biståndsvolymerna som förutses för de närmaste åren kräver att det finns en samhällsstyrning som kan garantera att denna nya biståndsinsats från EU:s sida blir effektiv och verkningsfull. De ekonomiska medlen räcker dock inte till för att uppnå millennieutvecklingsmålen.

Gemenskapens politikområden har alla en extern dimension och bör även bidra till en god samhällsstyrning. EU har många medel till sitt förfogande, bl.a. politisk dialog, åtgärder för att förebygga konflikter, samarbete med regionala och internationella organisationer, tematiska program och valobservatörer samt nationella utvecklingsbiståndsprogram, som omfattas av en gemensam flerårig programplanering.

Den politiska dialog och programplanering av utvecklingsbiståndet som är föremål för detta meddelande är två av de moment som prioriteras i EU:s förbindelser med utvecklingsländerna när det gäller att bedöma hela situationen och behoven av reform, uppmuntra till förändring och besluta om vilka stödåtgärder som är nödvändiga. Dessa moment gör det också möjligt att bringa klarhet i vilka samhällsstyrningsfrågor som har internationella verkningar.

De principer som antogs i Parisförklaringen i mars 2005 och av rådet i april 2006 i syfte att sörja för biståndets effektivitet bör till fullo tillämpas när det gäller samhällsstyrning. Gemenskapen och medlemsstaterna bör därför i en anda av komplementaritet och harmonisering verka tillsammans och med andra givare och internationella organisationer för att stödja partnerländernas ansträngningar på detta område.

Med detta mål för ögonen föreslår kommissionen att gemenskapen och medlemsstaterna enas om vilka metoder och principer som skall tillämpas inom ramen för dialogen och samarbetet med utvecklingsländerna på området samhällsstyrning. Målet är att gradvis utveckla ett gemensamt och konsekvent tillvägagångssätt för att främja en demokratisk samhällsstyrning i alla dess former. Begreppet samhällsstyrning, som var föremål för ett meddelande och rådets slutsatser år 2003[1], kommer därigenom att förstärkas och få en ny plats i utvecklingspolitiken. Kommissionen föreslår även innovativa villkor för genomförandet av samarbetet med AVS-staterna, erinrar om de prioriteringar som föreslagits för Västindien och Stillahavsområdet och lanserar ett särskilt initiativ för Afrika i enlighet med vad som meddelades i Europeiska rådets slutsatser från december 2005 ”EU och Afrika: Mot ett strategiskt partnerskap” som medlemsstaterna anmodas ansluta sig till.

Det här meddelandet består av tre delar. I den första beskrivs olika sätt att gripa sig an frågor som gäller samhällsstyrning och stödja processerna för en demokratisk samhällsstyrning inom ramen för utvecklingssamarbetet. I den andra redogörs för hur dessa processer genomförs i Afrika och AVS-länderna och i den tredje beskrivs gemenskapens förhållningssätt till demokratisk samhällsstyrning i samarbetet med andra länder och regioner.

Slutsatserna och rekommendationerna från en tematisk utvärdering av Europeiska gemenskapens stöd till en god samhällsstyrning, som avslutades i mars 2006 och förtjänar en bred debatt som tar sikte på att förbättra gemenskapens åtgärder på detta område, har beaktats vid utarbetandet av meddelandet[2].

Detta meddelande kompletterar det pågåendet arbetet med t.ex. unionens insatser för att främja demokratin inom ramen för de yttre förbindelserna. Det kan komma att följas av andra initiativ, såsom fastställande av en handlingsram för god samhällsstyrning på de ekonomiska, skattemässiga och rättsliga områdena inom ramen för unionens yttre åtgärder.

1. ETT STARKARE, INNOVATIVT FÖRHÅLLNINGSSÄTT TILL BEGREPPET DEMOKRATISK SAMHÄLLSSTYRNING

1.1. De många aspekterna av samhällsstyrning

Samhällsstyrning har blivit ett prioriterat område i många givares utvecklingspolitik och samarbetsprogram. Det är huvudtemat i ett stort antal av partnerländernas utvecklingsstrategier. För att millennieutvecklingsmålen skall nås krävs ett utbud av relevanta offentliga tjänster och en process för kontinuerlig ekonomisk tillväxt baserad på utveckling av den privata sektorn, vilket endast är möjligt om det finns en god samhällsstyrning. I en situation där biståndsbudgetarna ökar, åtaganden görs för att säkra det internationella biståndets effektivitet och det ömsesidiga beroendet i ekonomiskt och finansiellt hänseende blir allt större är framväxten av en samhällsstyrning i utvecklingsländerna som kan möta förväntningarna från dessa länders medborgare och från det internationella samfundet i dag av avgörande betydelse.

Ett samförstånd håller på att växa fram om att det är viktigt att man i utvecklingssamarbetet har ett brett synsätt när det gäller begreppet samhällsstyrning, grundat på allmängiltiga mål och principer[3] och gemensamma strävanden, som bör tillämpas både på statens grundläggande funktioner och samtliga insatsområden och i kontakterna mellan de offentliga institutionerna och medborgarna.

Ett brett synsätt

Demokratisk samhällsstyrning innebär inte att man måste ha en bestämd institutionell modell: det handlar om att slå vakt om alla medborgares rättigheter på vägen mot hållbar utveckling. Det inbegriper respekt för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (inklusive yttrande-, informations- och föreningsfriheten); stöd till demokratiseringsprocesserna och medborgarnas deltagande i valet och kontrollen av de styrande; respekt för rättsstaten och allas tillgång till ett oberoende rättsväsen; tillgång till information; en regering som garanterar en öppen förvaltning och är ansvarig inför berörda institutioner och väljare; människors säkerhet; hantering av migrationsflödena, effektiva institutioner, tillgång till grundläggande sociala tjänster, hållbar förvaltning av natur- och energiresurser och miljö samt främjande av hållbar ekonomisk tillväxt och social sammanhållning i ett klimat som är gynnsamt för privata investeringar.

Även de olika nivåerna av samhällsstyrning är viktiga, såväl de lokala och nationella som den internationella. Den avgörande roll som de lokala myndigheterna kan spela när det gäller förverkligandet av millennieutvecklingsmålen är särskilt viktig att understryka, men det är också nödvändigt att ta hänsyn till det samarbete som kan förväntas på internationell eller regional nivå när det gäller att lösa globala problem.

Samhällsstyrning handlar inte bara om att bekämpa korruption

En god samhällsstyrning får inte inskränka sig till enbart kampen mot korruption. Även om EU för en mycket kraftfull politik när det gäller denna fråga, eftersom korruption utgör ett stort hinder för uppnående av utvecklingsmålen, anser unionen att korruption är ett av resultaten av en bristfällig samhällsstyrning och av att det saknas system för ansvarsfull och öppen förvaltning och kontroll. Kampen mot korruption bör därför inte betraktas som en isolerad företeelse utan integreras i strategierna för utveckling och fattigdomsminskning liksom i stödet till processerna för en demokratisk samhällsstyrning. Detta förutsätter framför allt att det civila samhällets och mediernas roll förstärks, att det politiska flerpartisystemet och valkonkurrerens skyddas, ett öppet system för finansiering av politiska partier och stöd till den parlamentariska kontrollen och andra offentliga och rättsliga institutioner.

Samhällstyrningens flerdimensionella karaktär i samarbetsprogrammen

En helhetssyn är nödvändig när det gäller demokratisk samhällsstyrning, där hänsyn tas till alla dimensioner, både den politiska, den ekonomiska, den sociala, den kulturella och den miljömässiga. Denna flerdimensionalitet bör avspeglas i hur utvecklingssamarbetet genomförs i praktiken. Begreppet demokratisk samhällsstyrning bör därför integreras i varje sektorsprogram[4].

Man bör undvika att behandla frågor som rör samhällsstyrning kategorivis, eftersom de politiska, ekonomiska, sociala och miljömässiga aspekterna ofta är mycket nära förbundna med varandra. En god samhällsstyrning hos de statliga institutionerna, särskilt de som är ansvariga för de offentliga finanserna, och respekt för rättsstatsprincipen bidrar till att skapa ett gynnsamt klimat för hållbar ekonomisk tillväxt och privata investeringar. En bristfällig förvaltning av natur- och energiresurser i länder som förfogar över sådana resurser som diamanter, olja, trä eller fiskeresurser kan leda till att de mänskliga rättigheterna och rättsstatsprincipen kränks och till våldsamma konflikter. Främjande av ett anständigt arbete, framför allt genom en dialog mellan arbetsmarknadens parter och ett effektivt genomförande av ILO-konventionerna åtföljs ofta av åtgärder som underlättar tillgången till de viktigaste samhällstjänsterna, och har positiva verkningar för den sociala sammanhållningen, de ekonomiska resultaten och fattigdomsminskningen.

Arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar[5] innehåller konkreta exempel på program för att stödja en god samhällsstyrning. Dessa exempel omfattar bl.a. stöd till valprocesserna, det civila samhället, parlamenten, decentralisering, reform av rättssystemet och av säkerhetssektorn samt förvaltning av offentliga finanser.

1.2. Egenansvar, dialog och mått på uppnådda framsteg

Europeiska gemenskapen stöder processerna för en demokratisk samhällsstyrning enligt ett tillvägagångssätt som baseras på partnerskap och dialog med partnerländernas myndigheter och såsom givare av medel genom olika finansiella instrument. För att verkningarna skall bli så stora som möjligt bör gemenskapen se till att alla dess åtgärdsmöjligheter kombineras så bra som möjligt, så att dess roll när det gäller att åstadkomma förändring, med iakttagandet av principerna om partnerskap och egenansvar, stärks.

Nya möjligheter till förstärkt dialog om samhällsstyrning

Nya möjligheter har skapats genom dialogen mellan parterna i utvecklingssamarbetet. Det finns i dag faktiskt en politisk vilja till förändring i många länder.

Samtliga givare inser också att det är nödvändigt att främja innovativa och effektivare samarbetsmetoder, även i ”instabila stater”, och att samordna sina insatser bättre. Den betydelse som en demokratisk samhällsstyrning i vid bemärkelse tillerkänns innebär i sig krav på nya metoder och tillvägagångssätt liksom förändringar i förvaltningen av biståndet på grundval av ömsesidighet i åtagandena.

Eftersom staterna blir alltmer beroende av varandra bör slutligen en dialog om de konsekvenser och det ansvar som följer av en sådan situation kunna göra det möjligt att fastställa vilka verkningarna blir av den politik som förs av ett land för dess samarbetsparter, t.ex. inom sådana områden som finans- och skattepolitiken, där det inbördes beroendet mellan stater är betydande.

Hellre egenansvar än villkor

De processer för en demokratisk samhällsstyrning, baserade på de allmängiltiga principer som anges ovan, kan inte påtvingas utifrån. I förbindelserna mellan partnerlandet och givarna är det av avgörande betydelse att egenansvaret för reformprocesserna respekteras. Det är endast de berörda länderna själva som är i stånd att besluta om och genomföra sina reformer. Stöd utifrån utan en politisk vilja i det berörda landet har små chanser att ge resultat. Biståndsgivarna har dock en viktig roll att spela när det gäller att utveckla stimulansskapande tillvägagångssätt.

Att respektera detta egenansvar innebär också att respektera takten i och tidsplanen för reformprocesserna, som per definition är komplicerade och långsiktiga, eftersom de rör själva grunden i en stats eller ett samhälles organisation. Detta får dock inte i något fall berättiga vare sig bristande respekt för de internationella konventioner eller instrument som ratificerats vad beträffar ”väsentliga delar” eller en bristande ambition eller trovärdighet i genomförandet av förväntade reformer.

Hellre dialog än sanktioner

Dialogen bör vara det medel som i första hand utnyttjas när det gäller att uppmuntra länderna att slå in på reformvägen. Ett ensidigt införande av nya villkor bör undvikas. Dialogen bör i hög grad vara preventiv och ge möjlighet för parterna att ta upp de ofta känsliga politiska aspekterna, såsom respekten för de mänskliga rättigheterna, demokratiska principerna och rättsstaten, reformen av säkerhetssystemen, ekonomisk och finansiell styrning, förvaltning av natur- och energiresurser, eller frågor som rör social samhällsstyrning. Sanktioner kan naturligtvis visa sig nödvändiga i allvarliga fall, men även i de fallen bör stimulansskapande tillvägagångssätt utvecklas för att komma till rätta med de problem som konstaterats.

EU bör se till att de olika möjligheter till dialog som den förfogar över och de riktlinjer som finns leder till bättre resultat genom att på ett mera pragmatiskt sätt knyta dem till planeringen och uppföljningen av samarbetsprogram[6] och till dialogen om dessa.

Att bedöma samhällsstyrning

Frågor som rör bedömningen av samhällsstyrningen och de framsteg som gjorts liksom de åtgärder som bör vidtas i fall av bristfällig samhällsstyrning bör behandlas inom ramen för dialogen. Det främsta syftet med att bedöma situationen när det gäller samhällsstyrningen i ett visst land skall inte vara att upprätta en rangordning utan i första hand att fastställa vilka reformer och stödåtgärder som är lämpligast.

Samtliga parter i utvecklingssamarbetet bör vara i stånd att bedöma kvaliteten på samhällsstyrningen i ett land och med stöd av lämpliga indikatorer avgöra i vilken mån regeringarnas reformåtaganden är ambitiösa, relevanta och trovärdiga. Indikatorerna bör kunna anpassas till de särskilda situationer som råder i instabila stater eller i stater som är på väg ut ur en konflikt. En ingående analys av de lokala förhållandena och politiska systemen och fastställande av faktorer och aktörer i förändringsprocessen är avgörande för om stödet skall bli verkningsfullt.

Såväl analysen som de indikatorer som används bör vara föremål för en regelbunden och öppen dialog som syftar till att bedöma utvecklingstendenserna.

Det har på senare tid visat sig vara möjligt att mäta framstegen när det gäller demokratisk samhällsstyrning. Denna utveckling, som inte får leda till en slentrianmässig tillämpning av metoderna i fråga, är av politisk betydelse, eftersom den, å ena sidan, gör det möjligt att ta fram relevanta indikatorer för att fastställa vilka reformer som är nödvändiga och, å andra sidan, bidrar till att man kan jämföra länder på ett internationellt plan. Det är viktigt att kunna förfoga över indikatorer på båda dessa plan, det nationella och det internationella och globala, eftersom de har olika ändamål. Med de internationella indikatorerna kan man göra globala jämförelser. De nationella indikatorerna gör det lättare att fastställa nationella standarder på grundval av landets prioriteringar när det gäller att förbättra samhällsstyrningen. De indikatorer som utvecklas av partnerlandet självt har ett starkare incitamentvärde, eftersom de uppmuntrar de politiska aktörerna till ansvar inför medborgarna och institutionerna och gör det möjligt för det civila samhället och medierna att vara med i uppföljningen av åtgärderna. Dessa olika typer av indikatorer bör inte uppfattas som motstridande utan snarare ses som en uppsättning kompletterande verktyg som kan användas allt efter de situationer eller problem som uppstår.

Att uppmuntra till bedömningar där berörda parter deltar

Det är viktigt att regeringar, politiska aktörer, oberoende offentliga organ och det civila samhället uppmuntras att utveckla egna verktyg och egen förmåga för att kunna bestämma vilka reformer som är nödvändiga, bedöma situationen och de framsteg som gjorts. Dessa nationella indikatorer bör respektera principerna om egenansvar, deltagande och öppenhet och göra det möjligt att bestämma vilka reformer som är nödvändiga[7]. Ett sådant tillvägagångssätt uppmuntrar till krav på reformer och stärker därmed processerna för att främja en demokratisk samhällsstyrning.

Att gå stegvis tillväga

Stöd för att främja en god samhällsstyrning bör anpassas till situationen i varje land. Europeiska unionen bör när den ställs inför problem med en bristfällig samhällsstyrning eller när analyserna visar att det finns ett behov av reformer tillämpa ett stegvis, proportionerligt och öppet tillvägagångssätt som är baserat på en dialog och som tar sikte på att gradvis uppnå högre standarder. Detta gäller inte bara de politiska och institutionella aspekterna[8] utan även de sociala, miljömässiga eller ekonomiska aspekterna av samhällsstyrning.

1.3. Att bemöta det dubbla problemet med politisk legitimitet och kapacitetsutveckling

I många utvecklingsländer är det viktigt att avståndet mellan de statliga institutionernas legalitet och deras legitimitet i medborgarnas ögon varaktigt överbryggas. Den demokratiska legaliteten grundas på fria val, medan legitimiteten i första hand är beroende av regeringens förmåga att infria sina vallöften och tillgodose medborgarnas behov. I det sammanhanget är de interna processerna för dialog och samspel mellan olika aktörer i partnerländerna av avgörande betydelse. EU uppmuntrar regeringarna att i allt större utsträckning låta olika berörda parter medverka i arbetet med att utforma utvecklingsstrategierna. Att verka för ett aktivt deltagande av ett brett spektrum av olika aktörer från det civila samhället (föreningar, gräsrotsorganisationer, icke-statliga organisationer, medier, ekonomiska parter och arbetsmarknadsparter), politiska rörelser och institutioner som företräder medborgarna (parlament, lokala och decentraliserade myndigheter) är att tillämpa principerna för en demokratisk samhällsstyrning och underlättar genomförandet av reformprogrammen.

Budgetstöd, en form att föredra

Det finns ett ganska brett utbud av instrument för utvecklingssamarbete som kan användas för att tillhandahålla lämpliga svar på och nödvändigt stöd till partnerländernas reformsträvanden. Den ökande tendensen att använda instrument som grundar sig på dialog och partnerländernas efterfrågan (programstrategi/SWAP (sektorsstrategi), allmänt eller sektorsinriktat budgetstöd) öppnar reella möjligheter till att främja en demokratisk samhällsstyrning.

Anpassning till partnerlandets utvecklingsstrategier och ökad användning av budgetstöd förstärker således betydelsen av de nationella demokratiska institutioner, t.ex. parlamenten, som är direkt inblandade i de berörda beslutsprocesserna i enlighet med de lagar som tillämpas i landet. Lämplig hänsyn bör också tas till decentraliseringsstrategierna i samband med tillämpningen av dessa instrument, så att de inte leder till att centraliseringen ökar.

Det internationella samfundet bör också närmare överväga att använda mera förutsebara stödmekanismer som gör det möjligt att stödja långsiktiga förändringsprocesser som är särskilt viktiga i detta sammanhang. En regelbunden och samordnad uppföljning av hur processerna för att främja en god samhällsstyrning utvecklas bör grundas på utbyte av information, utvärderingar och analyser, som i sin tur bör ligga till grund för en öppen dialog mellan parterna om vilka reformer som skall prioriteras. Processerna och kriterierna för tilldelning av stödet allteftersom situationen utvecklas bör vara öppna för partnerlandet.

Ett preventivt förhållningssätt gentemot instabila stater

Nya kompletterande förhållningssätt bör i alla händelser undersökas, särskilt i instabila stater.

I instabila stater, och i synnerhet när partnerskapen är komplicerade, är bristen på politisk legitimitet och svag kapacitet ofta intimt förbundna med varandra. I sådana stater bör frågan om samhällsstyrning behandlas genom ett tillvägagångssätt som tar sikte på att gradvis uppnå högre standarder. Många länder bör först och främst sikta på att uppnå grundläggande stabilitet och ett minimimått av institutionell utveckling för att kunna börja tillämpa en långsiktig utvecklingspolitik. För att förbättra effektiviteten i EU:s stöd till instabila stater är det nödvändigt att dra lärdom av tidigare misstag framför allt när det gäller finansieringsbeslut av ”stop-go”-karaktär baserade på regeringens kortsiktiga resultatindikatorer, vilket lett till fluktuationer i biståndsströmmarna och osäkerhet när det gäller framtida finansieringar; införande av villkor kopplade till tidigare resultat på området samhällsstyrning; bristande harmonisering mellan givare; marginalisering av vissa instabila stater och bristande sammanhållning när det gäller de yttre åtgärderna för samhällsstyrning, säkerhet och utveckling.

I situationer efter en kris handlar det också om att genomföra integrerade övergångsstrategier som tar sikte på att återställa den institutionella och administrativa förmågan, infrastrukturerna och de grundläggande samhällstjänsterna, på att förbättra livsmedelssäkerheten och ge hållbara lösningar för flyktingar och fördrivna personer samt rent allmänt medborgarnas säkerhet. Behovet av att förhindra att stater blir instabila och se till att länderna och de mest utsatta befolkningsgrupperna inte marginaliseras är en integrerad del av unionens strategi, både av solidaritetsskäl och internationella säkerhetsskäl och med hänsyn till biståndets effektivitet.

1.4. Att harmonisera tillvägagångssätten inom EU och med andra internationella aktörer

De flesta av biståndsgivarna anser idag att samhällsstyrning har hög prioritet. Det är viktigt att alla delar med sig av sina egna analysmetoder och undviker att ge sig in i egna dialoger med partnerländerna för att stödja vissa reformer på ett ensidigt, inte samordnat sätt. Parisförklaringen om biståndets effektivitet och rådets slutsatser i samma fråga[9] bör tillämpas helt och fullt när det gäller samhällsstyrning. Medlemsstaterna och kommissionen har särskilt förbundit sig att arbeta för en gemensam programplanering, utveckla praktiska regler för tillämpningen av principen om komplementaritet och arbetsfördelning samt underlätta samfinansiering.

Samtidigt är det inte fråga om att förorda några enhetliga tillvägagångssätt. Det skulle varken vara realistiskt eller önskvärt. Det är dock lämpligt att inleda en öppen dialog med landet, få med hela givarsamfundet och komma överens om åtgärder för och lösningar på prioriterade frågor som rör samhällsstyrning. Stödet utifrån måste ha sin grund i nationella prioriteringar och program och använda befintliga nationella eller regionala strukturer. Strategierna för fattigdomsbekämpning, de ”gemensamma biståndsstrategierna” och Afrikanska unionens mekanism för inbördes granskning (African Peer Review Mechanism, nedan kallad ”APRM”) kan i många länder fungera som inkörsport.

Nya aktörer

En dialog om samhällsstyrning och utvecklingssamarbete bör även inledas med nya politiska och finansiella aktörer[10]. Detta skulle kunna föreslås inom ramen för den bilaterala dialogen mellan EU och de berörda länderna. Denna fråga bör också få en framträdande plats i de ansträngningar som görs för att knyta dessa länder till den multilaterala agendan för biståndets effektivitet i relevanta organisationer och forum[11].

2. INITIATIV PÅ SAMHÄLLSSTYRNINGENS OMRÅDE: AVS-LÄNDERNA OCH STRATEGIN FÖR AFRIKA

2.1. AVS-länderna: dialog om samhällsstyrning och programplanering av biståndet

EU förväntar sig att AVS-partnerländerna slår in på den nödvändiga reformvägen, så att utvecklingsbiståndet och det internationella samarbetet får positiva och hållbara verkningar. Samhällsstyrning är visserligen redan en del av den politiska dialog som regelbundet förs med AVS-länderna, men kommer i framtiden att inta en mera strategisk plats, framför allt i programplaneringen för tionde EUF. Ett nytt stimulansskapande tillvägagångssätt kommer att tillämpas. En fördjupad och strukturerad dialog om de parametrar som skall användas för att mäta framstegen och de uppnådda resultaten kommer att upprättas med medlemsstaterna och de övriga biståndsgivare som är på plats. De redskap för analys och dialog som utvecklats i samband med programplaneringen, och som tar med den politiska dimensionen av partnerskapet samtidigt som de behandlar de olika dimensionerna av samhällsstyrning, bör i sin tur ge näring åt den politiska dialog som skall föras i enlighet med artikel 8 i Cotonouavtalet.

Tre miljarder euro för att främja en god samhällsstyrning

Kommissionen kommer i samband med utarbetandet av nya strategier för samarbetet med AVS-staterna att föreslå att ytterligare finansiellt stöd beviljas de länder som har antagit eller står i begrepp att anta en plan som är både ambitiös och trovärdig i fråga om konkreta åtgärder och reformer.

Detta innovativa tillvägagångssätt, som omsätter i praktiken de principer som anges i punkt 1 och som baseras på dialog och stimulansåtgärder, har till syfte att åstadkomma verkliga förändringar och avgörande framsteg på vägen mot en demokratisk samhällsstyrning.

En del av de belopp som AVS-länderna tilldelas inom ramen för tionde Europeiska utvecklingsfonden (EUF) kommer att utgöra en reserv för stimulansåtgärder. Ett belopp på 2,7 miljarder euro[12] har för detta ändamål fastställts för tilldelningarna till de olika länderna. Därtill kommer ett regionalt anslag. För att få tillgång till denna reserv kommer det att krävas att man uppnått resultat i samband med den fördjupade dialog som kommissionen kommer att föra med varje land om dess plan när det gäller området samhällsstyrning.

Den profil för samhällsstyrning som läggs fram i arbetsdokumentet[13] från kommissionens avdelningar är ett medel för att underlätta denna dialog och detaljerade utvärdering. Den ger på grundval av några enkla frågor en överblick över situationen i ett partnerland och har till syfte att vägleda dialogen om pågående eller planerade reformer, fastställa de viktigaste svårigheterna eller bristerna och underlätta fastställandet av samarbetsområden. Samhällsstyrningen behandlas här såväl i sin politiska, ekonomiska och institutionella dimension som i sin sociala, ekonomiska, skattemässiga och rättsliga dimension samt med avseende på förvaltningen av naturresurser och hanteringen av migrationsströmmarna. Europeiska kommissionen, som är medveten om att det inte skall fastställas några nya villkor för biståndet och att så långt möjligt harmonisera de olika biståndsgivarnas tillvägagångssätt i syfte att öka dess effektivitet, har utformat denna profil med hjälp av befintliga indikatorer och analyser[14], kompletterade med vissa faktorer som är kännetecknande för unionens politik, som framför allt är ett resultat av den politiska dialog som förts med partnerländerna på områdena mänskliga rättigheter och demokrati eller när det gäller vissa ämnen, såsom säkerhet eller migration.

Kommissionen, som erkänner värdet och betydelsen av de utvärderingsprocesser som genomförs av länderna själva i enlighet med öppna metoder präglade av delaktighet, kommer att ta hänsyn till sådana ”självbedömningar” i den mån de förekommer. I de länder där en inbördes granskning (APRM) har genomförts kommer de resulterande rapporterna att användas som grund för profilen.

Sex etapper för att besluta om tillträde till reserven för stimulansåtgärder och garantera uppföljning av resultat

1. Bedömning av läge och utvecklingstendenser när det gäller samhällsstyrning

Läget bedöms på grundval av de indikatorer som anges i profilen, deras utveckling över tiden samt internationella indikatorer. Dessa båda uppsättningar indikatorer utgör grunden för en diskussion i varje partnerland mellan kommissionen och de medlemsstater som är på plats och syftet är att göra en kvantitativ bedömning av läget och utvecklingstendenserna när det gäller landets samhällsstyrning. De internationella indikatorerna tjänar som utgångspunkt och referensram och varje större avvikelse från profilen bör leda till en fördjupad diskussion som gör det möjligt att förklara och motivera den konstaterade avvikelsen. Det görs inte någon viktning i förväg av de använda indikatorerna, eftersom alla nio kategorierna i profilen skall tas i beaktande.

2. Bedömning av de viktigaste bristerna

Kommissionen och de medlemsstater som är på plats i landet fastställer på grundval av profilen och alla de indikatorer som anges i profilen vilka områden som har brister och där det är nödvändigt med reformer. Det görs även en bedömning av hur omfattande bristerna är.

3. Programplaneringsdialog och fastställande av regeringens viktigaste åtaganden på reformområdet (landets plan för samhällsstyrning).

Regeringen uppmanas inom ramen för den inledda dialogen att lägga fram sin plan för nuvarande eller planerade reformer. Planen diskuteras mot bakgrund av de brister som konstaterats i den profil som överenskommits med regeringen. Syftet med dialogen är framför allt att uppmuntra regeringen att åta sig att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att avhjälpa de fastställda bristerna. Förteckningen över de åtaganden som regeringen gjort till följd av dialogen bifogas landstrategidokumentet.

4. Bedömning av regeringens åtaganden: Relevans, ambition och trovärdighet

Kommissionen och medlemsstaterna bedömer i vilken utsträckning regeringens åtaganden svarar mot de viktigaste brister som har konstaterats och i vilken mån åtagandena är relevanta, ambitiösa och trovärdiga. Tanken är att undvika orealistiska löften eller partiella åtgärder som inte löser de problem som konstaterats.

5. Beslut om tillträde till kvoten för stimulansåtgärder

Beslutet om att bevilja tillträde till kvoten för stimulansåtgärder och denna kvots omfattning i förhållande till den ursprungliga tilldelningen fattas på grundval av den lägesbedömning och de reformåtaganden som gjorts inom ramen för dialogen. Stimulansaspekten och uppmuntran till reformer prioriteras utan att man för den skull (relativt sett) straffar de länder som redan uppnått tillfredsställande nivåer när det gäller sin samhällsstyrning. Hänsyn tas även till sådana korrigerande faktorer som ländernas förmåga att tillgodogöra sig stödet och till särskilda situationer, såsom situationerna i länder som är på väg ut ur en konflikt.

6. Uppföljning av resultaten

Profilen för samhällsstyrning och åtagandena kommer att vara föremål för en regelbunden uppföljning, och de faktiska resultat som har uppnåtts genom de företagna reformerna kommer att analyseras av kommissionen, de medlemsstater som är på plats och partnerlandet. På grundval av denna analys och i enlighet med det reviderade Cotonouavtalet kommer anslagsbeloppen i händelse av exceptionella resultat att kunna höjas varje år. Dessutom kommer anslagen att kunna höjas eller sänkas i samband med de översyner som görs efter halva tiden (2010) och i slutet av genomförandet (2012). Profilen för samhällsstyrning och åtagandena, som är grunden för ett nytt avtalsgrundat tillvägagångssätt, kommer därmed att beaktas under hela programplaneringscykeln.

Profilen för samhällsstyrning, som kommer att prövas under den inledande fasen av programplaneringen för tionde EUF för AVS-ländernas vidkommande, kan komma att förbättras och anpassas på grundval av de erfarenheter som görs.

2.2. AVS-länderna: prioriteringar och program på området samhällsstyrning

I gemenskapens samarbetsprogram för enskilda länder kan samhällsstyrning anges som ett prioriterat eller icke-prioriterat område, särskilt när det gäller stöd till institutionella reformer eller kapacitetsutbyggnad eller stöd för att främja skapandet av nödvändiga förutsättningar för budgetstöd. Samhällsstyrning kommer slutligen att integreras som ett övergripande ämne i både prioriterade och icke-prioriterade områden i alla länder.

Gemenskapen deltar redan aktivt på en rad olika områden[15] i syfte att genom dialog och med finansiellt stöd främja processerna för en demokratisk samhällsstyrning. När det gäller AVS-länderna fastställdes i samband med programplaneringen av nionde EUF samhällsstyrning som ett prioriterat område i ett tjugotal vägledande program. Det totala beloppet var på 870 miljoner euro eller 10 % av det totala programmeringsbara anslaget, inbegripet stödet till icke-statliga organisationer som uppgick till något över 200 miljoner euro. Det bör även beaktas att en del av det allmänna budgetstödet utgör ett stöd för att främja en god samhällsstyrning, i synnerhet ekonomiska och institutionella reformer.

Verksamheten på alla dessa områden kommer att fortsätta och förstärkas. Nya metoder kommer dessutom att utvecklas och genomföras enligt de principer för ett förstärkt tillvägagångssätt som anges ovan, genom att slutsatserna och rekommendationerna från utvärderingsrapporterna integreras och genom att beakta de nya bestämmelserna i Cotonouavtalet (ny bilaga VII, ändringar av bestämmelserna om den politiska dialogen över de väsentliga delarna) och de regionala strategier som antagits för Afrika[16], Västindien[17] och Stillahavsområdet[18], i vilka samhällsstyrning intar en betydande plats.

Prioriteringen för Afrika kommer att vara att stödja ansträngningarna för att åstadkomma förändringar och genomföra reformer när det gäller samhällsstyrning på lokal, nationell och regional nivå samt att uppmuntra de afrikanska länderna att delta i processerna för inbördes granskning (APRM). Ökad social och ekonomisk förändringsförmåga på lokal nivå är en hävstång för ekonomisk tillväxt och ett villkor för hållbar utveckling, med tanke på den roll som lokala myndigheter spelar när det gäller att garantera tillträdet till tjänster som är direkt förbundna med millennieutvecklingsmålen (vatten och sanitet). Stödet till andra demokratiska institutioner, såsom de nationella parlamenten, och förstärkning av det panafrikanska parlamentets kapacitet kommer också att ingå i prioriteringarna. För Västindiens och Stillahavsområdets vidkommande kommer gemenskapen i första hand att ta sikte på att främja ett gott styre på det ekonomiska området, skatteområdet och det rättsliga området. Här är det nödvändigt att snabbt införa OECD:s standarder i fråga om öppenhet och få till stånd ett effektigt informationsutbyte på skatteområdet samt att upphöra med skadlig skattepraxis. Problem som rör tvättning av pengar, organiserad brottslighet och finansiering av terrorism kommer att få särskild uppmärksamhet.

2.3. Afrika: stöd till de afrikanska mekanismerna

Den politiska viljan till reformer och till att göra framsteg på vägen mot en god samhällsstyrning är på väg att få fäste hos de afrikanska parterna. Europeiska unionen har förpliktat sig att stödja program för en god samhällsstyrning i länderna och att bidra till att förstärka Afrikanska unionens och de regionala och nationella afrikanska institutionernas kapacitet samt att stödja de afrikanska ländernas ansträngningar för att förbättra och övervaka samhällsstyrningen[19] genom dialog och samråd med de afrikanska parterna. Samhällsstyrning är nu en del av dialogen och samarbetet mellan de panafrikanska institutionerna och EU.

Den afrikanska mekanismen för inbördes granskning (APRM) erbjuder i det sammanhanget en verklig möjlighet till att stimulera till reformer och dra lärdom av varandras erfarenheter. Ett särskilt stöd från EU till denna mekanism föreslås på tre nivåer:

- På panafrikansk nivå: stöd till APRM:s sekretariat och till dess granskningsarbete och uppdrag.

- På regional nivå: stöd till de regionala organisationernas deltagande i spridningen av resultat från granskningsprocesserna (diskussion om rapporterna över olika länder, utbyte och spridning av bästa tillvägagångssätt, främjande av anslutning till APRM).

- På nationell nivå: integration av biståndet till de reformer som fastställts inom ramen för granskningsprocessen i befintliga samarbetsinstrument (särskilt nationella vägledande program). Den nationella delen av det specifika stödet till APRM har endast till syfte att understödja och underlätta själva processen i länderna (deltagande av det civila samhället, mekanismer för samråd och uppföljning), och ställs till förfogande i den mån som det berörda landet kommer med någon begäran om detta.

Gemenskapens bidrag till APRM bör tas från medlen för samarbetet mellan AVS-länderna och kompletteras med bidrag från medlemsstaterna. EU bör vara berett att tillgodose behoven av finansiering och täcka en del av APRM:s budget, vilket skulle visa att det finns ett starkt politiskt stöd (som beaktar principen av egenansvar) för denna process. Syftet med gemenskapens bidrag bör vara att täcka granskningsprocessen på de tre nivåer som anges ovan (oberoende av de stöd till reformer i länderna som ges genom de nationella vägledande programmen).

Gemenskapens strategi när det gäller de afrikanska länder som inte är AVS-länder inlemmas i grannskapspolitiken (se avsnitt 3 nedan).

2.4. Från gemenskapsnivå till europeisk nivå

Den vikt som man i EU:s politik för utvecklingssamarbete lägger vid en god samhällsstyrning bör komma till uttryck genom 1) en harmoniserad politisk strategi på europeisk nivå och 2) ytterligare samordnat stöd till partnerländernas reformansträngningar beroende på de resultat som uppnåtts och åtagandenas trovärdighet i ett framtida perspektiv.

I enlighet med den princip om harmonisering som anges ovan kan genomförandet av denna strategi inte vara enbart kommissionens ansvarsområde. Ett genomförande på EU-nivå bör eftersträvas, vilket förutsätter att man genomför analyserna och för dialogen tillsammans i partnerländerna och att man arbetar inom ramen för en gemensam programplanering. Detta harmoniseringsarbete är givetvis inte begränsat till EU: det bör genomföras tillsammans med alla biståndsgivare och internationella organisationer som är på plats i ett visst land.

På EU-nivå bör därför profilen för samhällsstyrning fastställas gemensamt, och i de länder där en gemensam programplanering förutses bör profilen ligga till grund för en gemensam analys av frågor som rör samhällsstyret. Om möjligt skulle den också kunna användas av medlemsstaterna i deras bilaterala förbindelser med AVS-länderna.

När det gäller ekonomiskt stöd bör EU göra en kollektiv insats för att stärka stödet till ländernas reformprocesser när det gäller samhällsstyrning. Detta skulle kunna ske på flera olika sätt som inte nödvändigtvis utesluter varandra:

a) En utbyggnad av de bilaterala programmen, dvs. ökade anslag till enskilda länder, genom samordnade insatser mellan kommissionen och medlemsstaterna (gemensam analys och gemensamma kriterier).

Dessutom bör man utveckla samfinansieringsformer och förvaltningsfonder med flera givare genom vilka man kan slussa dessa tilläggsbelopp för att stödja reformprogrammen.

b) Tilläggsbelopp (genom en ökning av det offentliga utvecklingsbiståndet) som läggs till de nationella vägledande programmen och utbetalas inom ramen för de nationella vägledande program som förvaltas av kommissionen.

Vilket alternativ som än väljs kommer beslut om dessa ökningar att fattas både vid tilldelningen av medel till enskilda länder och i samband med översynerna (den årliga eller den som genomförs efter halva tiden).

På regional och kontinental nivå bör EU överväga att ge ett bidrag till förvaltningsfonder för att underlätta ett samordnat stöd till mekanismerna och initiativen för att främja en god samhällsstyrning, särskilt APRM.

3. DIALOG OCH PROGRAM I SAMARBETET MED ANDRA LÄNDER OCH REGIONER

Samhällsstyrning är ett prioriterat område även i EU:s förbindelser med övriga regioner, såväl i den politiska dialogen som i programplaneringen av bistånd. Tillvägagångssätten när det gäller främjandet av en demokratisk samhällsstyrning varierar från region till region och från land till land beroende på regionens eller landets speciella egenheter och bakgrund när det gäller förbindelserna med EU. De baseras dock på en helhetssyn där de olika dimensionerna beaktas. Exempel på detta är den europeiska grannskapspolitiken och förbindelserna med Latinamerika och Asien, som beskrivs närmare nedan.

När det gäller politisk dialog finns det t.ex. olika strukturer för en prioriterad dialog om mänskliga rättigheter[20]. Stimulansåtgärder har redan prövats med partnerna i Medelhavsområdet, inbegripet med de afrikanska länder som inte är AVS-länder. Grannskapspolitiken är främst utformad som en integrerad samling av stimulanåtgärder vars syfte är att främja reformprocessen och gradvis öka räckvidden för samarbetet. Vad beträffar ekonomiskt stöd inom ramen för nästa budgetplan har man redan kommit långt när det gäller programplaneringen av biståndet till länderna i Latinamerika och Asien och de länder som omfattas av grannskapspolitiken. Den grundas på en ingående analys av situationen i varje land när det gäller bl.a. de politiska, ekonomiska och sociala aspekterna. Det avsätts inga biståndsmedel i förväg för åtgärder på området samhällsstyrning, men demokratisk samhällsstyrning behandlas, beroende på fallet, som ett prioriterat eller ett icke-prioriterat område. Samhällsstyrning definierat som en god förvaltning av offentliga angelägenheter är för övrigt en ämnesövergripande angelägenhet som är avgörande för hur samarbetet behandlas inom samtliga sektorer.

Samarbetet mellan kommissionen och medlemsstaterna genomförs på flera olika sätt, inte bara genom institutionaliserade politiska dialoger utan också inom ramen för EU:s valobservatörsuppdrag. Samordningen säkras under programplaneringsprocessen och fortsätter under projektfastställandefasen. Detta gäller särskilt reformen av säkerhetssektorn och rättsväsendet som tillhör statens ”höghetsrättighet”. Det finns även bestämmelser om samordning och harmonisering mellan biståndsgivare som är knutna till varje program för budgetstöd.

3.1. Samhällsstyrning inom ramen för den europeiska grannskapspolitiken

Det gynnsamma förhållandet till EU:s grannländer (som omfattas av den europeiska grannskapspolitiken) har sin grund i ett ömsesidigt åtagande i fråga om gemensamma värderingar, i huvudsak när det gäller rättsstaten, en god samhällsstyrning, respekt för de mänskliga rättigheterna, särskilt minoriteternas rättigheter och grundläggande arbetsnormer, främjande av goda grannförbindelser samt principerna om marknadsekonomi och hållbar utveckling. EU:s ambitionsnivå när det gäller förbindelserna med sina grannar kommer att vara beroende av i vilken utsträckning dessa värderingar verkligen är gemensamma. En förutsättning är till exempel att ett associeringsavtal eller ett partnerskapsavtal är i kraft.

Partnerländernas prioriteringar kommer att integreras i handlingsplaner som antas gemensamt . Samhällsstyrning i vid bemärkelse kommer att ha en central plats i dessa handlingsplaner som kommer att omfatta sye kapitel och syfta till framför allt följande:

- Förstärkning av demokratin, respekt för de mänskliga rättigheterna och rättsstaten samt bekämpning av korruption.

- Upprättande av en sund ekonomisk förvaltning baserad på principerna om marknadsekonomi och öppenhet samt en aktiv politik för att främja hållbar utveckling, inbegripet bekämpning av fattigdom och orättvisor och en dialog om sysselsättning och socialpolitik.

- Införande av reformer inom handel, den inre marknaden och lagstiftning, bl.a. på områdena konkurrenspolitik, immaterialrätt, offentlig upphandling och bekämpning av tullbedrägeri.

- Samarbete på skatteområdet och det rättsliga och polisiära området samt när det gäller gränsförvaltningen, i syfte att bekämpa bedrägeri och skatteundandragande, tvättning av pengar och terrorism.

- Samarbete i fråga om hantering av migrationsströmmarna, olaglig invandring och kampen mot människohandel tillhör prioriteringarna.

- Införande av reformer inom olika sektorer (transport, energi, informationssamhället, miljön, etc.) i syfte att förbättra förvaltningen på dessa områden och uppmuntra myndigheterna att ansvara för sina beslut inför medborgarna).

- Utveckling av kontakter mellan olika grupper i samhället, utveckling av mänskliga resurser och förstärkning av det civila samhället.

Handlingsplaner, som utgör en politisk referensram till vägledning för medlemsstaternas och övriga biståndsgivares ekonomiska bilaterala samarbete, håller för närvarande på att genomföras med sju länder som omfattas av den europeiska grannskapspolitiken. Handlingsplaner är även på väg att antas med fem andra länder. Genomförandet av dessa handlingsplaner övervakas genom en regelbunden uppföljning av de framsteg som gjorts på de olika områden som samhällsstyrningen omfattar. En dialog upprättas med partnerlandet inom ramen för underkommittéer på olika områden (för demokrati och mänskliga rättigheter, rättsväsendet, ekonomi och handel, etc.) och associeringskommittéerna eller partnerskapskommittéerna analyserar de framsteg som gjorts. Det är viktigt att notera att framstegen mäts i förhållande till de mål som fastställts i handlingsplanerna, inte i förhållande till internationella index.

Valet av vilka områden som skall prioriteras för det finansiella biståndet från Europeiska gemenskapen och som fastställs i ett strategidokument för varje land görs på grundval av handlingsplanerna och syftar till att stödja en förbättring av landets samhällsstyrning i bred bemärkelse: förstärkning av demokratin och de mänskliga rättigheterna, korruptionsbekämpning, förbättring av den ekonomiska förvaltningen och förvaltningen av olika sektorer, förstärkning av rättsväsendet samt åtgärder för att uppmuntra de lokala myndigheterna att ansvara för sina beslut inför medborgarna. Sådana samarbetsmekanismer som partnersamverkan, Byrån för tekniskt bistånd och informationsutbyte (Taiex) och initiativet Sigma[21], som togs fram i samband med utvidgningen och vilkas användning har utvidgats till de länder som omfattas av den europeiska grannskapspolitiken, är särskilt inriktade på samhällsstyrning och gör det bland annat möjligt att göra medlemsstaterna delaktiga i samarbetsåtgärderna och stödja genomförandet av handlingsplaner.

En av de faktorer som man tar hänsyn till vid fastställandet av nivån på det finansiella stöd som varje land skall få är i vilken omfattning det har gjorts åtaganden beträffande de reformer som förutses i partnerlandets handlingsplan och deras genomförande. Till följd av kommissionens meddelande i maj 2003 om stärkande av EU:s åtgärder för mänskliga rättigheter och demokratisering i samarbete med Medelhavspartnerna infördes under 2006 en ”Medastödordning för att främja demokrati”. Dess syfte är att stödja de partnerländer som gjort de mest betydelsefulla framstegen på områdena demokrati och mänskliga rättigheter. Det rör sig om en försöksomgång med ett sådant stöd. Kommissionen planerar sedan att inom ramen för den europeiska grannskapspolitiken inrätta en ” stödordning för god samhällsstyrning ” i syfte att främja politiska och ekonomiska reformer i alla de länder som omfattas av den politiken. Denna stödordning skulle kunna utgöra ett kompletterande finansiellt stöd till de grannländer som gjort betydande framsteg när det gäller att genomföra handlingsplanerna. Hänsyn skulle därvid tas till APRM.

3.2. Latinamerika

Samhällsstyrning intar helt naturligt en stor plats i de privilegierade förbindelserna mellan Europeiska unionen och Latinamerika, som grundas på ett gemensamt förflutet, gemensamma värderingar och ett i många avseenden gemensamt förhållningssätt till framtida utmaningar. Detta kommer framför allt till uttryck i de grundläggande mål om social sammanhållning och regional integration som de båda regionernas statschefer fastställde vid toppmötena i Guadalajara (2004) och Wien (2006). Samhällsstyrning ingår i vart och ett av dessa mål som en viktig komponent, något som för övrigt uppmärksammas särskilt av kommissionen i dess meddelande[22] till rådet och Europaparlamentet.

De sociala orättvisor som fortfarande är så starkt framträdande i de flesta av de latinamerikanska länderna urholkar den demokratiska legitimiteten och inverkar menligt på de ekonomiska resultaten i dessa tillväxtländer. Om inga påtagliga sociala framsteg görs är det sannolikt att de svikna förhoppningar om demokrati som börjar ge sig till känna i regionen leder till politisk instabilitet. Kampen mot alla former av uteslutning och diskriminering liksom alla berörda parters deltagande i processen torde därför kunna leda till att demokratin och en god samhällsstyrning befästs. Med detta mål för ögonen hoppas kommissionen kunna fortsätta integrationen av målet om social sammanhållning i alla de åtgärder som genomförs tillsammans med partnerländerna i Latinamerika.

Främjandet av mänskliga rättigheter, demokrati och en god samhällsstyrning finns med i alla de politiska dialoger som förs mellan Europeiska unionen och Latinamerika i enlighet med de associeringsavtal som undertecknats med Mexiko och Chile, de avtal om politisk dialog och samarbete som undertecknats med Centralamerika och Andinska gemenskapen, och det samarbetsavtal som är i kraft med Mercosur.

I samma anda arbetar Europeiska unionen för att de demokratiska institutionerna skall bli väl förankrade och trovärdiga genom att när omständigheterna så kräver sända valobservatörsgrupper (Nicaragua, Mexiko, Bolivia, Venezuela, osv.).

När det gäller samarbetet avser kommissionen att fortsatt aktivt stödja en god samhällsstyrning i de flesta av de latinamerikanska länderna genom att bidra med stöd till statens modernisering, på framför allt följande områden: alla medborgares representation i det politiska livet, samarbete med det civila samhället, främjande av dialogen mellan arbetsmarknadens parter, tillträde till rättsväsendet, förstärkning av domstolsväsendet, förstärkning av säkerhetssektorns kapacitet och denna sektors iakttagande av rättsstatsprincipen, decentralisering och en god samhällsstyrning, ansvarsfull förvaltning av naturresurser, bekämpning av korruption och av straffrihet. De program för budgetstöd till olika sektorer som prioriteras i flera länder i regionen får också sidoeffekter när det gäller en god samhällsstyrning (tillförlitlighetskrav i de offentliga utgifterna, förstärkning av skatteförvaltningarna och genomförande av en långsiktig offentlig politik).

Förhållningssättet när det gäller samhällsstyrning varierar naturligtvis från ett land till ett annat: det är ett centralt inslag i förbindelserna med Colombia och med de flesta av de centralamerikanska länderna, som är strukturellt svaga, kännetecknas av stora sociala orättvisor och som – många av dem – nyss har tagit sig ur långvariga civila konflikter . Under de förutsättningarna utgör en förstärkning av rättsstaten, strukturer för dialog eller intern försoning och främjande av en demokrati som bygger på medborgarnas deltagande väsentliga förutsättningar för samarbetet. I stater där demokratin är mera befäst, såsom Mexiko och Brasilien, däremot ges stöd till förmån för en god samhällsstyrning mer och mer i form av en fördjupad politisk dialog och ett starkare partnerskap inom vissa sektorer av ömsesidigt intresse, t.ex. statliga reformer.

Eftersom regional integration innebär att gemensamma regler och internationella rättsliga ramar införs och beaktas är även den en avgörande drivkraft för en god samhällsstyrning (särskilt inom ekonomi och handel). Regional integration är därför en av huvudlinjerna i Europeiska kommissionens politik gentemot Latinamerika.

3.3. Samhällsstyrning i Asien

Med mer än hälften av världens befolkning och mer än två tredjedelar av världens fattiga kännetecknas Asien av en mycket stor mångfald i både politiskt, ekonomiskt, socialt och kulturellt hänseende, vilket avspeglas i de mycket olikartade förbindelserna med EU. Den politiska ramen för samarbetet mellan EU och Asien avspeglar en allmän uppslutning kring stöd för demokratin, en god samhällstyrning och mänskliga rättigheter. En hel arsenal instrument står till förfogande för att befrämja dessa mål. Till dessa hör politisk dialog och andra initiativ för att främja de mänskliga rättigheterna. Så t.ex. har klausuler om de mänskliga rättigheterna införts i alla avtal som undertecknats med tredjeland. I några länder har arbetsgrupper för god samhällsstyrning och mänskliga rättigheter inrättats inom ramen för gemensamma kommittéer med EU i syfte att säkerställa en verklig politisk dialog och samarbete på området. Dialog ligger till grund för förbindelserna med Kina och Indien, de två mest befolkade länderna i världen. Vad beträffar Kina rör det sig, förutom den strukturerade politiska dialogen, om dialog på mer än tjugo olika områden, bl.a. samarbete och ekonomisk styrning, inre marknaden, vetenskap och teknik och miljö. När det gäller Indien är det, om man bortser från dialogen om sektorspolitik, samhällsstyrningsfrågor på det internationella planet, multilaterala samarbetsfrågor och freds- och säkerhetsfrågor som utmärker dialogen. ”IDEAS[23]” är ett särskilt initiativ som ger möjlighet till ett samarbete med Indien, i egenskap av nytillkommen biståndsgivare, och som också handlar om samhällsstyrning.

När det gäller länderna i Centralasien äger den politiska dialogen rum både på regional och bilateral nivå (inom ramen för de olika partnerskaps- och samarbetsavtalen med de länder som har ratificerat dessa instrument eller annars mera på ad-hoc-basis med EU:s företrädare på plats (Turkmenistan och Tadzjikistan). Dialogen om en demokratisk samhällsstyrning och mänskliga rättigheter får i fallet Centralasien ytterligare tyngd genom att det finns en särskild rapportör på plats för regionen. När det gäller länderna i Sydostasien har EU även fört dialogen på regional nivå: samhällstyrning har en plats i samarbetet med regionala organ, såsom Asean (”APRIS II” - Aseans program för stöd till regional integration), och även i den informella dialogen med ASEM (Asien-Europa-mötet). Genom Aseans regionala forum är det även möjligt att främja trepartssamarbete.

I programplaneringen av samarbetet för 2007–2013 kommer samhällsstyrning, rättsstaten och de mänskliga rättigheterna att vara ett prioriterat område för flera länder som anpassas efter dessa länders vitt skilda behov. Samarbetet med Afghanistan utgör ett alldeles särskilt fall när det gäller räckvidden för EU:s åtagande, den multilaterala ramens betydelse och de enorma utmaningarna i fråga om demokratiskt styre och landets egenansvar. Demokratisk samhällstyrning är även en viktig faktor i kommissionens arbete i andra konfliktsituationer , bl.a. i Indonesien (Aceh). Dessutom kommer samhällsstyrning att vara ett områdesövergripande ämne i alla samarbetsåtgärder i länderna i Asien, från Kina till den gemensamma handlingsplanen EU–Indien. I Centralasien är demokratisk och ekonomisk styrning ett prioriterat område, som omfattar både stöd till det civila samhället, reform av rättsväsendet och förvaltning av offentliga finanser.

De specifika projekten för samhällsstyrning och utveckling av de demokratiska institutionerna avspeglar de stora skillnaderna mellan länderna i regionen. Som exempel kan nämnas reformer och stöd till de offentliga organens kapacitet (rättsväsendet, fångvården, valorganisationen), inrättandet av nya demokratiska institutioner (t.ex. kommittéer för mänskliga rättigheter) eller utveckling av lokala myndigheter. En mera direkt förstärkning av de demokratiska processerna, med särskild tonvikt på de politiska partierna och valsystemet, planeras i några länder liksom åtgärder för att underlätta sårbara befolkningsgruppers, framför allt kvinnors, barns och minoriteters tillträde till rättsväsendet. Förstärkningen av det civila samhällets kapacitet står ständigt på dagordningen, vare sig det rör sig om allmänna undervisnings- och informationskampanjer eller om specifika kampanjer, t.ex. mot barnarbete. Alltefter omständigheterna i respektive land planeras stöd till administrativa reformer, sund förvaltning av offentliga finanser, inbegripet öppenhet i skattesystemen och god förvaltning av naturresurser, samt reform av det sociala trygghetssystemet och specifika åtgärder mot korruption.

Utvecklingen mot program för allmänt och sektoriellt budgetstöd blir, liksom i andra regioner, ett medel för att främja en god samhällsstyrning och stärka institutionerna på central och decentraliserad nivå i länderna i Asien, även Centralasien. Sådana program förutsätter att tillfredsställande förhållanden när det gäller demokratisk kontroll, ekonomisk förvaltning och institutionell utveckling redan är på plats, så att öppenheten och ansvarigheten gentemot berörda parter ökar.

Eftersom det finns flera ” komplicerade partnerskap ” i regionen är de tematiska instrumenten (såsom det europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter, EIDHR), som kan användas utan regeringens samtycke, fortfarande av avgörande betydelse för att stödja initiativ som tas av det civila samhället för att främja demokratisering och mänskliga rättigheter. EU kan i sådana fall även stödja sig på andra referensvärden för en god samhällsstyrning, såsom OSSE:s åtaganden. Frågor om offentlig förvaltning när det gäller t.ex. vatten, en sektor som påverkas av klimatförändringarna, kan också ligga till grund för en dialog om samhällsstyrning. Detta var exempelvis fallet på konferensen mellan EU och Centralasien i Alma Alta i april 2006.

SLUTSATSER

Det är endast genom ett samordnad förhållningssätt som Europeiska unionen kan göra sig hörd i den internationella samhällsstyrningsdebatten. EU måste inrikta sig på ett centralt tema i utvecklingssamarbetet och basera sitt ställningstagande på försvar av följande principer:

- Samhällsstyrning och kapacitetsutveckling bör ha en strategisk plats på dagordningen för utvecklingssamarbetet, men fattigdomsminskning och övriga millennieutvecklingsmål bör fortfarande vara prioriterade mål för EU:s utvecklingspolitik, såsom de fastställs i det europeiska samförståndet om utveckling. En god samhällsstyrning är visserligen ett kompletterande mål, men inte desto mindre av avgörande betydelse för uppnåendet av dessa prioriterade mål.

- EU:s förhållningssätt är baserat på en bred definition av begreppet samhällsstyrning, som uppfattas som en förändringsprocess på lång sikt grundad på allmängiltiga mål och principer och gemensamma strävanden, vilka bör tillämpas på alla de funktioner och verksamhetsområden där staten har ensamrätt liksom i kontakterna mellan offentliga institutioner och medborgare. Demokratisk samhällsstyrning handlar om att befästa alla medborgares rättigheter, både kvinnors och mäns. Det är alltså inte bara fråga om att bekämpa korruption.

- En helhetssyn är nödvändig när det gäller demokratisk samhällsstyrning, där hänsyn tas till alla dimensioner (den politiska, den ekonomiska, den sociala, den kulturella och den miljömässiga). Utvecklingen mot en demokratisk samhällsstyrning understöds mera effektivt genom dialog än genom sanktioner och villkorlighet.

- Partnerländernas egenansvar för reformerna och ett tillvägagångssätt grundat på dialog, som omfattar både stöd till kapacitetsutveckling och förhindrande av att stater sammanfaller, stärker utvecklingen mot en demokratisk samhällsstyrning och bidrar till att göra institutionerna mera legitima i medborgarnas ögon.

Gemenskapen och medlemsstaterna bör i syfte att öka effektiviteten i stödet till förmån för en god samhällsstyrning och för att främja en harmonisk utveckling mot en demokratisk samhällsstyrning enas om följande tillvägagångssätt:

- Dialogen med varje partnerland angående reform av dess samhällsstyrning bör föras gemensamt av kommissionen och de medlemsstater som är på plats. Denna dialog bör därefter utmynna i ett enhetligt förhållningssätt när det gäller programplaneringen av biståndet och ett samordnat stöd till regeringarnas reformprogram.

- Europeiska unionen skapar genom sitt samhällsstyrningsinitiativ för AVS-länderna och Afrika en ny stimulansmekanism som gör det möjligt för partnerländerna att få tillgång till kompletterande stöd i takt med att de gör åtaganden för en god samhällsstyrning. En reserv för stimulansåtgärder på 3 miljarder euro kommer att upprättas för detta ändamål. EU kommer även att stödja den afrikanska mekanismen för inbördes granskning (APRM) både politiskt och finansiell, med beaktande av de afrikanska ländernas egenansvar för processen.

Detta bidrag till utarbetandet av ett gemensamt förhållningssätt för Europeiska unionen när det gäller frågor som rör en demokratisk samhällsstyrning skall ses i ett vidare sammanhang när det gäller unionens utrikespolitik, nämligen främjandet av fred, säkerhet och hållbar utveckling. Det skall också ses mot bakgrund av möjligheten av att det offentliga utvecklingsbiståndet ökar betydligt och viljan att sörja för effektivitet i biståndet, faktorer som till fullo motiverar en mera ingående debatt om samhällsstyrning och utvecklingssamarbete.

[1] KOM(2003) 615 ”Styre och utveckling”. Styre handlar om statens förmåga att tjäna medborgarna. Med styrelseformer avses de regler, processer och beteenden som styr hur intressen uttrycks, resurser förvaltas och makt utövas i samhället. Mot den bakgrunden blir den viktigaste frågan att behandla hur offentlig verksamhet bedrivs, offentliga resurser förvaltas och offentliga tillsmyndigheter utövar sina befogenheter. Det kan beskrivas som ett grundläggande mått på ett samhälles stabilitet och resultat. Allteftersom begreppen mänskliga rättigheter, demokratisering och demokrati, rättsstaten, det civila samhället, decentraliserad maktfördelning och en sund offentlig förvaltning får ökad betydelse och relevans när samhället utvecklas till ett mera sofistikerat politiskt system, går också utvecklingen i riktning mot ett gott styre.

[2] Se konsekvensbedömning SEK(2006) 1021.

[3] Dessa principer har utvecklats genom att det internationella samfundet har antagit ett stort antal internationella konventioner och normgivande instrument.

[4] I det europeiska samförståndet om utveckling fastställs ”integrering” av samhällsstyrning, demokrati och de mänskliga rättigheterna som en grundläggande princip.

[5] SEK(2006) 1020.

[6] EU:s riktlinjer för dialoger om mänskliga rättigheter som antogs av rådet i december 2004 (dok. 15810/1/04). Strukturerade dialoger (med Kina och Iran), dialoger baserade på Cotonouavtalet (artiklarna 8, 96 och 97), på associeringsavtalen med länderna i Medelhavsområdet och på handels- och samarbetsavtalen (t.ex. Filippinerna, länderna i Kaukasus och Centralasien) samt dialoger baserade på särskilda beslut (t.ex. Ryssland, Vietnam, Pakistan och Indien).

[7] Projektet METAGORA som beskrivs i arbetsdokumentet är ett exempel på denna process.

[8] Dialogen om de väsentliga delarna av Cotonouavtalet beskrivs i bilaga 1 till arbetsdokumentet.

[9] Rådets (allmänna frågor och yttre förbindelser) möte den 11 april 2006.

[10] BRICS: Brasilien, Ryssland, Indien, Kina och Sydafrika.

[11] Se bl.a. OECD/DAC:s dokument ”Options for differentiated engagement with non-DAC donors”, DCD/DAC(2006)31/rev1.

[12] Det totala beloppet för tionde EUF uppgår under perioden 2008–2013 till 22,6 miljarder euro.

[13] SEK(2006) 1020 bilaga 2.

[14] Framför allt indikatorer för styre som sedan 1996 rekommenderats av World Bank Institute för 204 länder.

[15] För närmare upplysningar om programmen och projekten, utvärderingarna och rapporterna om genomförandet av gemenskapens utvecklingsbistånd sehttp://europa.eu.int/comm/europeaid/projects/index_en.htmhttp://europa.eu.int/comm/europeaid/evaluation/index.htmhttp://europa.eu.int/comm/europeaid/reports/index_en.htm

[16] EU och Afrika: mot ett strategiskt partnerskap – Europeiska unionens råd – dok. 15961/05 – 19.12.2005.

[17] Ett partnerskap för tillväxt, stabilitet och utveckling mellan EU och Västindien – KOM(2006) 86 slutlig, 2.3.2006.

[18] EU:s förbindelser med öarna i Stillahavsområdet - En strategi för ett stärkt partnerskap – KOM(2006) 248 slutlig, 29.5.2006.

[19] EU och Afrika: mot ett strategiskt partnerskap – Europeiska unionens råd – dok. 15961/05 – 19.12.2005.

[20] Se fotnot 8.

[21] Se http://ec.europa.eu/comm/enlargement/institution_building/twinning_en.htm; http://taiex.cec.eu.int; http://www.sigmaweb.org

[22] ”Ett stärkt partnerskap mellan Europeiska unionen och Latinamerika”, KOM(2005) 636 slutlig av den 8 december 2005.

[23] Indian Development and Economic Assistance Scheme.