Därför uppmanas flera medlemsstater i rekommendationerna att se över sina ambitionsnivåer för att säkerställa att detta ambitionsgap på EU-nivå överbryggas i och med att de slutliga nationella energi- och klimatplanerna lämnas in. Att de nationella bidragen ökas i lämplig utsträckning – samtidigt som de ambitiösa medlemsstaterna bibehåller de bidrag som ingår i deras utkast till nationella energi- och klimatplaner – är avgörande för att målet på unionsnivå ska kunna nås på ett balanserat och kostnadseffektivt sätt, och därmed bana väg för skapandet av en verklig europeisk marknad för förnybar energi. På så sätt skulle unionen som helhet till fullo kunna utnyttja sin potential för kostnadseffektiv användning av förnybar energi, bidra till att minska luftföroreningarna och beroendet av importerade fossila bränslen samt inta en ledande ställning i processen för övergång till ren energi.

Nästan alla medlemsstaterna har lämnat in sina bidrag till unionens mål för förnybar energi. Omkring en tredjedel av medlemsstaterna lämnade ambitiösa bidrag, särskilt Danmark, Estland, Spanien, Litauen och Portugal som lade fram mycket höga bidrag.

De nationella energi- och klimatplanerna spelar en viktig roll i vårt styrsystem när det gäller att säkerställa att vi förenar våra krafter och når våra mål tillsammans. De bör skapa så stor tydlighet och förutsägbarhet som möjligt för näringslivet och den finansiella sektorn, så att de stimulerar till nödvändiga privata investeringar. De kommer också att underlätta medlemsstaternas planering av finansiering och investeringar under nästa fleråriga budgetram för perioden 2021–2027.

För första gången har alla medlemsstaterna upprättat utkast till integrerade nationella energi- och klimatplaner. De har ansträngt sig för att bryta silomentalitet mellan politikområden och sektorer, mellan offentliga förvaltningar, mellan intressenter och allmänheten och över gränserna för att staka ut en väg mot 2030-målen. Det finns fortfarande luckor, men detta är bara ett första steg av många före 2030, och vi kommer att dra lärdomar av det. Kommissionen har haft ett utmärkt samarbete med medlemsstaterna under de senaste tre åren, och kommer att fortsätta sitt konstruktiva och intensiva arbete tillsammans med dem i syfte att färdigställa och genomföra deras nationella planer. De rekommendationer för de slutliga planerna som åtföljer detta meddelande kommer att vara vägledande för detta arbete i en fortsatt anda av samarbete. I sin rapport om tillståndet i energiunionen 2020 kommer kommissionen att göra en bedömning av de slutliga planerna och huruvida de är förenliga med unionens 2030-mål eller om det krävs ytterligare ansträngningar. Styrprocessen ger också möjlighet att uppdatera planerna 2024 för att återspegla erfarenheterna och dra nytta av nya möjligheter under återstoden av decenniet.

En sammanställning av de nationella åtgärder som för närvarande planeras i dessa sektorer enligt utkasten till nationella energi- och klimatplaner visar att unionen redan skulle kunna nå en utsläppsminskning på 28 % i de sektorer som inte omfattas av utsläppshandelssystemet (se figur 4, som inte omfattar sektorn markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk). Detta är ett betydande framsteg jämfört med prognoserna i 2018 års lägesrapport om EU:s klimatåtgärder, enligt vilka minskningen skulle bli 21 % med befintliga åtgärder och 23 % med planerade åtgärder. För att överbrygga den återstående skillnaden på två procentenheter på unionsnivå måste medlemsstaterna emellertid lägga in ytterligare åtgärder i de slutliga nationella energi- och klimatplanerna.

På basis av de planerade åtgärderna eller de uppgivna ambitionerna i fråga om minskningar av utsläppen av växthusgaser i utkasten till nationella energi- och klimatplaner, samt på grundval av försiktiga antaganden för de länder som inte har lämnat in några uppgifter om någondera, beräknas unionens totala minskning av utsläpp av växthusgaser redan vara i linje med målet om 40 % lägre interna växthusgasutsläpp 2030 än 1990. Detta är ett betydande framsteg jämfört med medlemsstaternas tidigare prognoser för minskningarna.

Unionen har fattat beslut om ett nationellt fastställt bidrag enligt Parisavtalet på minst 40 % lägre interna växthusgasutsläpp 2030 än 1990. Tack vare att all den lagstiftning om energiunionen som kommissionen har lagt fram under ordförande Jean-Claude Juncker har antagits var unionen den första stora världsekonomin som omsatte sitt bidrag enligt Parisavtalet i konkret lagstiftning. Om alla de mål i fråga om klimat, energi och ren rörlighet som har satts upp i unionsrätten kan nås på ett effektivt sätt kan resultatet till och med bli en minskning av utsläppen av växthusgaser med omkring 45 % 2030 jämfört med 1990.

Mot denna bakgrund rekommenderas alla medlemsstater vilkas bidrag inte bedöms vara tillräckliga på detta stadium att se över dem och överväga att höja sina ambitionsnivåer så att det identifierade ambitionsgapet överbryggas i och med att de slutliga nationella energi- och klimatplanerna lämnas in.

Följaktligen visar den sammantagna bedömningen en betydande skillnad i förhållande till unionens målnivåer för primärenergianvändning och slutlig energianvändning på minst 32,5 % 2030. Skillnaden i fråga om primärenergianvändning varierar mellan 118 och 43 Mtoe (intervallets betydande storlek beror på om mer försiktiga eller mer ambitiösa antaganden görs om de länder som inte har lämnat in uppgifter om sina nationella bidrag), vilket motsvarar en måluppnåelse på 26,3 % – 30,2 %. Skillnaden i fråga om slutlig energianvändning varierar mellan 85 och 26 Mtoe, vilket motsvarar en måluppnåelse på 26,5 % – 30,7 %.

Energiunionens strategi bygger på principen om energieffektivitet först. Uppnåendet av målen för energieffektiviteten 2020 äventyras emellertid av den ökade energianvändningen under de senaste åren. Endast ett fåtal medlemsstater har i sina utkast till nationella energi- och klimatplaner angett tillräckliga nationella bidrag för att 2030-målen ska nås. Dessa är främst Italien, Luxemburg och Spanien (både när det gäller primärenergianvändning och slutlig energianvändning), Nederländerna (på området primärenergianvändning) och Frankrike (på området slutlig energianvändning). En del medlemsstater har ännu inte lämnat in uppgifter om sina nationella bidrag.

Uppvärmning och kylning svarar för närvarande för 50 % av unionens årliga energianvändning. Andelen förnybar energi därav var 19,5 % under 2017 och har bara ökat med sex procentenheter under de senaste tio åren. De nationella energi- och klimatplanerna bör återspegla den årliga ökningen av andelen förnybar energi i värme- och kylsektorn enligt bestämmelserna i direktiv (EU) 2018/2001, liksom vilken roll spillvärme och spillkyla spelar för att få sektorn att bidra till den totala andelen förnybar energi på ett kostnadseffektivt sätt.

Minskade koldioxidutsläpp från industrin, som svarar för omkring 15 % av utsläppen av växthusgaser, får mycket mindre utrymme i utkasten till nationella energi- och klimatplaner än energisektorn. I dessa industrisektorer måste teknisk utveckling och innovationer påskyndas under den kommande tioårsperioden för att minska industrins koldioxidutsläpp. Regeringarna måste spela en roll i denna process, till exempel genom att anpassa sina regler för statligt stöd. Ju förr medlemsstaterna klargör sina avsikter, desto tidigare kommer industrin att kunna dra nytta av bästa tillgängliga teknik, elektrifieringsalternativ och nya tekniska möjligheter som kan bidra till att minska utsläppen av växthusgaser.

Enligt den unionslagstiftning som antogs i maj 2018 måste medlemsstaterna säkerställa att utsläpp av växthusgaser från sektorn markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF-sektorn) uppvägs genom att minst motsvarande mängd koldioxid upptas från atmosfären under perioden 2021–2030. LULUCF-sektorn har potential att uppta ytterligare motsvarande 2 % av utsläppen av växthusgaser i redovisningstermer, och kommer att behöva bidra i större utsträckning till uppnåendet av unionens klimatmål under de kommande årtiondena, till exempel genom ökad inbindning av koldioxid från atmosfären. Samtidigt bör ökad produktion av biomassa för effektiv användning på en mängd olika områden kombineras med vederbörlig hänsyn till frågor som rör biologisk mångfald och luftkvalitet. Danmark och Frankrike är exempel på medlemsstater som presenterar en strategi eller lämnar specifik information om styrmedel och åtgärder, till exempel för att stödja privat beskogning av jordbruksmark, som på ett hållbart sätt kan stärka kolsänkor samtidigt som de främjar bioekonomin, och som kan ge jord- och skogsbrukare ytterligare incitament till förbättrad markförvaltning och hållbara produktivitetsökningar. I övrigt är informationen på detta område begränsad i utkasten till nationella energi- och klimatplaner. Dessutom kommer det inte att vara möjligt att fullt ut bedöma om utsläppen överstiger upptagen förrän medlemsstaterna lämnar mer detaljerade uppgifter om LULUCF-redovisningen och användningen av flexibilitetsbestämmelserna. Tjeckien, Danmark och Irland lämnar i viss utsträckning sådana uppgifter.

Många av utkasten till nationella energi- och klimatplaner skulle behöva innehålla mer information om de strategier som ska följas för att nå målen för de sektorer som inte omfattas av utsläppshandelssystemet under hela perioden 2021–2030, liksom uppskattningar av utsläppsminskningarna baserade på de senaste uppgifterna och det avsedda utnyttjandet av flexibilitetsbestämmelserna, såsom redan till exempel Irland och Lettland har lagt in. Eftersom utsläppstilldelningar kan överlåtas mellan medlemsstaterna har många medlemsstater möjlighet att erhålla finansiering från andra medlemsstater för att modernisera sin ekonomi genom att till exempel investera i energieffektivitet i byggnader eller utnyttja hela sin potential till kostnadseffektiv förnybar energi i de sektorer som inte omfattas av utsläppshandelssystemet. Detta utökade bilaterala samarbete mellan medlemsstaterna kommer att göra det möjligt för unionen att nå sina ambitiösa 2030-mål på ett kostnadseffektivt sätt.

Energitrygghet är en viktig dimension av energiunionen och därmed av de nationella energi- och klimatplanerna. Unionen importerar fortfarande mer än hälften av all primärenergi den använder, vilket får viktiga återverkningar i termer av importkostnader och sårbarhet för utbuds- och prisstörningar.

Information om åtgärder för att främja egenanvändning av förnybar energi och gemenskaper för förnybar energi, liksom bestämmelser som underlättar användningen av avtal om köp av el och planerade auktioner är viktig för att göra medborgarna positivt inställda till övergången till ren energi, locka privata investeringar och underlätta ett kostnadseffektivt uppnående av målen. Att förenkla administrativa förfaranden genom att till exempel underlätta införandet av kontaktpunkter eller ha smidiga rutiner för uppgradering kommer att vara avgörande för användningen av förnybar energi under nästa decennium.

De slutliga planerna bör innehålla tillförlitlig information om styrmedel och åtgärder som syftar till att snabbt nå de föreslagna målen och bidragen på området förnybar energi. Styrmedlen och åtgärderna måste visa att de föreslagna målen och bidragen kan nås, främst med tanke på den första referenspunkten som infaller 2022. Medlemsstaterna bör lämna detaljerad information om sina stödprogram, med detaljerade planer för auktionering som rör förnybar energi och utvecklingen av dessa planer under perioden 2021–2030. Stödprogrammen bör bidra till att skapa förtroende hos investerarna och minska kostnaderna för att utveckla förnybar energi på lång sikt. För att ge marknadsaktörerna vägledning och stimulera till nya investeringar i produktion av el från förnybara energikällor bör medlemsstaterna för sina viktigaste styrmedel och åtgärder närmare beskriva faktorer som i) förväntade resultat, ii) ungefärliga tidsramar och iii) källor till finansiering och erforderliga belopp.

Avsnitten om nationella mål i de tjeckiska, irländska och italienska utkasten till nationella energi- och klimatplaner innehåller goda exempel på fullständighet hos de mål och utvecklingsbanor som ska ingå i de slutliga planerna. Tjeckien och Irland inkluderar bidragen från varje sektor och respektive teknik på årlig basis och i absoluta tal. Irland är en av mycket få medlemsstater som också tar med utvecklingsbanor för efterfrågan på bioenergi och tillgången på biomassa per råvara, och lämnar uppgifter om förnybar värme per bidrag från varje förnybar energiteknik fördelat på industri, bostäder och tjänstesektorn. Tjeckien lämnar en känslighetsanalys av hur det totala bidraget på området förnybar energi kan komma att fluktuera beroende på ekonomisk tillväxt och efterfrågan på energi. Italien har inkluderat en uppdelning av målet för transportsektorn med hänsyn till tillämpliga multiplikatorer för varje teknik.

De nationella energi- och klimatplanerna bör stödja reformering av grossistmarknaderna. Medlemsstaterna har möjlighet att lägga in mer framåtsyftande sätt att integrera energisystem och sammankoppla sektorer i de nationella energi- och klimatplanerna, däribland en fortsatt integrering av kraft-, gas- och värmesektorerna, som kommer att vara centrala när det gäller att minska koldioxidutsläppen.

Fortfarande berörs nästan 50 miljoner människor i unionen av energifattigdom. Energifattigdomen bör behandlas på ett mer strukturerat sätt i de nationella energi- och klimatplanerna. Utgångspunkten bör vara en bedömning av antalet energifattiga hushåll och deras viktigaste särdrag (sammansättning, inkomstnivåer etc.) samt potentiella geografiska koncentration. Om antalet är betydande eller om specifika grupper eller regioner är utsatta bör ett vägledande mål om minskning av energifattigdomen tas med, tillsammans med relevanta målgrupper, styrmedel och åtgärder samt potentiella finansieringskällor. Det finns redan en del positiva inslag i ett antal utkast till nationella energi- och klimatplaner. Exempelvis har Grekland satt upp specifika mål, och de bedömningar som Italien, Malta och Finland har gjort har en god detaljeringsnivå.

Kommissionen har föreslagit att finansieringen från sammanhållningsfonderna ska ta hänsyn till de nationella och regionala behov som identifieras i de nationella energi- och klimatplanerna. De investeringsprioriteringar som identifieras i landsrapporterna inom ramen för den europeiska planeringsterminen 2019 kompletterar de som beskrivs i utkasten till nationella energi- och klimatplaner. Stöd som kan bidra till att bygga upp kapacitet hos lokala, regionala och nationella myndigheter, ge teknisk assistans och främja gränsöverskridande samarbete är särskilt relevant. Under perioden 2021–2027 kommer det att vara starkt fokus på en ren och rättvis energiomställning, forskning och innovation samt industriell övergång på basis av smart specialisering, sektorsövergripande kopplingar mellan industriella kluster och stöd till interregionalt samarbete om innovationsverksamhet. Dessutom är antagandet av en fullständig nationell energi- och klimatplan enligt kommissionens förslag ett ”tematiskt nödvändigt villkor” för tillgång till Europeiska regionala utvecklingsfonden och sammanhållningsfonden när det gäller särskilt investeringar som främjar energieffektivitet och förnybar energi.

Parallellt med detta har Europeiska kommissionen tagit upp det här ämnet som en del av den europeiska planeringsterminen 2018–2019, med stark inriktning på medlemsstaternas investeringsbehov, både i landsrapporterna för 2019 och i kommissionens förslag till landsspecifika rekommendationer inom planeringsterminen 2019 som utfärdades den 5 juni 2019. De flesta medlemsstaterna fick rekommendationer som rörde vikten av att investera i energieffektivitet, förnybar energi och/eller klimatåtgärder. Den här bedömningen av utkasten till nationella energi- och klimatplaner tar hänsyn till dessa slutsatser och rekommendationer under den europeiska planeringsterminen.

Europeiska socialfonden (ESF+) och kompetensagendan för Europa är också viktiga instrument i samband med övergången till en koldioxidsnål ekonomi med ren energi. Tillsammans med den europeiska pelaren för sociala rättigheter bidrar de också till att säkerställa att människor får lika möjligheter och tillgång till en arbetsmarknad där kompetenskraven och den sektoriella sammansättningen är stadda i förändring. I pelaren betonas särskilt rätten till omskolning, kompetensutveckling och socialt skydd – vilka alla är viktiga inslag i en rättvis övergång.

Parallellt med detta är syftet med den moderniseringsfond som finansieras av EU:s utsläppshandelssystem att modernisera energisystemen i de tio medlemsstater som har lägst inkomster. Den kommer också att bidra till att främja dels övergången till en klimatneutral ekonomi, dels konvergens uppåt.

Kommissionen kommer att närmare undersöka möjliga synergieffekter med andra initiativ som syftar till att klara utmaningarna med övergången till ren energi och utröna potentialen hos vissa områden i Europa, såsom borgmästarkonventet för klimat och energi, initiativet ren energi för öarna i Europa, kommissionens strategi för de yttersta randområdena, den europeiska batterialliansen och initiativet kolregioner i omvandling.

2.3.6 Vilket samband finns det mellan utkasten till nationella energi- och klimatplaner och miljöpolitiken?

Energi- och klimatåtgärder kan leda till bättre luftkvalitet. De politiska åtgärderna för att komma till rätta med förlust av biologisk mångfald och klimatförändringar måste gå hand i hand. Att en cirkulär ekonomi minskar koldioxidutsläppen är allmänt accepterat.

En del medlemsstater har redan belyst dessa frågor i sina utkast till nationella energi- och klimatplaner. Medlemsstaterna bör säkerställa överensstämmelse mellan sina nationella energi- och klimatplaner och sina nationella luftvårdsprogram, inklusive mellan de kvantitativa aspekterna, såsom krävs enligt respektive regelverk. Kopplingarna mellan energi- och klimatstrategierna och bevarandet av biologisk mångfald, cirkulär ekonomi, bioekonomi och resurseffektivitet bör vara uttryckliga. Konkreta åtgärder bör identifieras, deras konsekvenser bedömas och korrigeringsåtgärder fastställas vid behov. Ökad återanvändning av produkter och bättre återvinning av vissa sekundära råmaterial kan till exempel minska efterfrågan på energi.

Kommissionen kan hjälpa medlemsstaterna att införliva dessa aspekter med sina nationella energi- och klimatplaner genom politiska dialoger och spridning av bästa metoder samt instrument som dialoger inom ramen för projektet ”Ren luft”, Virtuous Circle Missions, Taiex (tekniskt bistånd och informationsutbyte) peer2peer, handlingsplaner för den cirkulära ekonomin, Life, vägledning om Natura 2000 och förnybar energi och klimat eller stöd från stödtjänsten för strukturreformer.

3.NÄSTA STEG – MOT DE SLUTLIGA NATIONELLA PLANERNA

3.1. En pågående iterativ process

Analysen i detta meddelande och de landsspecifika rekommendationerna om utkasten till nationella energi- och klimatplaner som bygger på de landsspecifika arbetsdokumenten är de första milstolparna i den iterativa processen för upprättande av de nationella energi- och klimatplanerna.

Europeiska kommissionen och medlemsstaterna har arbetat hand i hand sedan 2015 med att upprätta och lämna in de första utkasten till nationella energi- och klimatplaner. Under de närmaste månaderna kommer kommissionen att fortsätta och intensifiera de tekniska diskussionerna med medlemsstaterna, bland annat via möten med den tekniska arbetsgruppen och bilaterala möten.

De energi- och klimatmål för 2030 som har fastställts är mycket ambitiösa och kräver konkreta ansträngningar i hela ekonomin. Utkasten till nationella energi- och klimatplaner utgör en gemensam och solid plattform som möjliggör jämförelser och diskussioner med civilsamhället, näringslivet, arbetsmarknadens parter och lokala myndigheter i hela unionen om våra gemensamma utmaningar och långsiktiga prioriteringar i fråga om energi och klimat. Tack vare att utkasten offentliggjordes i samband med inlämnandet har dessa diskussioner redan inletts på ett genomblickbart sätt. Denna samverkan bör bidra till att höja ambitionsnivån i de slutliga nationella energi- och klimatplanerna samt ge påtagliga exempel på projekt som ska genomföras och styrmedel som ska införas under de närmaste tio åren. Medlemsstaterna måste säkerställa att allmänheten på ett tidigt stadium har reella möjligheter att delta i upprättandet av de slutliga planerna, vilka bör innehålla en sammanfattning av allmänhetens åsikter.

Parallellt med detta kommer kommissionen också att fortsätta att säkerställa att alla samhällsnivåer deltar på ett systematiskt sätt samtidigt som starkare synergieffekter mellan europeiska, nationella och lokala ansträngningar främjas genom de nationella energi- och klimatplanerna. Under det andra halvåret 2019 och därefter kommer Europeiska kommissionen att fortsätta att främja en inkluderande debatt om de nationella energi- och klimatplanerna.

3.2. Prioriteringar under det närmaste halvåret

De närmaste sex månaderna – fram till slutet av 2019 – kommer att bli avgörande för medlemsstaternas utveckling av solida, kraftfulla, fullständiga och tillförlitliga slutliga nationella energi- och klimatplaner. För att maximera effekterna av de kommande diskussionerna vill kommissionen koncentrera dem till sju huvudsakliga prioriteringar.

I sina rekommendationer till medlemsstaterna har kommissionen betonat vikten av resultat i fråga om energiunionens dimensioner i sig, men även när det gäller frågor av särskild vikt, i synnerhet investeringar, socialt rättvis omställning samt luftkvalitet.

När medlemsstaterna färdigställer de nationella energi- och klimatplanerna bör de ta hänsyn till följande prioriteringar vid sidan av de landsspecifika rekommendationerna.