Yttrande från Regionkommittén om "Första rapporten från kommissionen om ekonomisk och social sammanhållning"

(97/C 379/08)

BAKGRUND

- Första rapporten om sammanhållningen - 1996 (artikel 130b i EG-fördraget) (KOM(96) 542 slutlig).

- Kommissionens beslut den 9 december 1996 att rådfråga Regionkommittén i detta ärende i enlighet med artikel 130b och artikel 198c första stycket i EG-fördraget.

- Regionkommitténs beslut den 8 mars 1996 att ge utskott 8 "Ekonomisk och social sammanhållning, socialpolitik, folkhälsa" i uppdrag att utarbeta detta yttrande.

- Regionkommitténs beslut den 8 mars 1996 att ge utskott 1 "Regional utveckling, ekonomisk utveckling, finansiella frågor på lokalt och regionalt plan" i uppdrag att utarbeta ett kompletteringsyttrande.

- Det utkast till yttrande (CdR 76/97 rev. 2) som antogs av utskott 8 den 23 juni 1997 (föredragande: Jardim).

- Det kompletteringsyttrande (CdR 105/97 rev. 2) som utskott 1 antog den 20 juni 1997 (föredragande: Jan Tindemans) har integrerats i utkastet till yttrande.

Med beaktande av ovanstående antog Regionkommittén enhälligt följande yttrande vid sin 19:e plenarsession den 17-18 september 1997 (sammanträdet den 18 september).

1. Inledning

1.1. Första rapporten om ekonomisk och social sammanhållning - 1996

1.1.1. Kommissionen är ålagd att vart tredje år till Europaparlamentet, rådet, Ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén lämna en rapport om de framsteg som gjorts vad beträffar genomförandet av den ekonomiska och sociala sammanhållningen och om hur de olika åtgärderna - medlemsstaternas ekonomiska politik, Europeiska unionens politik och åtgärder, och då särskilt finansiella och strukturella åtgärder - har bidragit till att uppnå målen. Denna rapport skall vid behov åtföljas av bifogas lämpliga förslag (artikel 130b i EG-fördraget). Föreliggande dokument är kommissionens första rapport i ämnet.

1.1.2. Kommissionens analys omfattar sex kapitel. Den börjar med att definiera begreppet sammanhållning och studerar sedan de frågor som omfattas av sammanhållningsprocessen utifrån tre olika aspekter: inkomst och sysselsättning, social sammanhållning, livskvalitet och unionsmedborgarskap. Det bidrag som medlemsstaternas sammanhållningspolitik tillfört analyseras, liksom EU:s sektorsinriktade politik och gemenskapens strukturpolitik för sammanhållning. Slutligen framförs synpunkter på de uppnådda resultaten.

1.1.3. Kommissionen kopplar samman EU:s sammanhållningspolitik med den europeiska samhällsmodellen, vilken speglar den sociala marknadsekonomins värden, där solidaritet och ömsesidigt stöd garanterar alla samhällsmedlemmar tillgång till allmännyttiga tjänster och social trygghet. Kommissionen anser att denna solidaritet och detta stöd måste kunna värderas i konkreta ekonomiska och sociala termer.

1.1.4. Kommissionen stöder sig i sin utvärdering på artikel 130a i EG-fördraget, där ekonomisk och social sammanhållning definieras med termer som "en harmonisk utveckling inom hela gemenskapen".

1.1.5. Kommissionen anser att det i begreppet "sträva efter att minska skillnaderna mellan de olika regionernas utvecklingsnivåer och eftersläpningen i de minst gynnade regionerna, inbegripet landsbygdsområdena" ligger en särskild geografisk dimension som speglar uppfattningen att stora skillnader är oacceptabelt i en gemenskap, om den skall göra skäl för namnet.

1.1.6. Rapporten behandlar både sammanhållningens geografiska och sociala dimension, genom att den tar upp utvecklingen beträffande de socio-ekonomiska skillnaderna mellan medlemsstaterna, mellan olika regioner och mellan olika samhällsgrupper.

1.1.7. Vad beträffar den geografiska dimensionen innebär utjämning av skillnaderna en utjämning av inkomstnivåer, konkurrenskraft och sysselsättningsnivåer. Inom den sociala dimensionen handlar det om att minska de skillnader som hänger samman med en ojämlik tillgång till verksamheter som alstrar välstånd och inkomster (långtidsarbetslöshet, ungdomsarbetslöshet, kvinnor som står utanför förvärvslivet och fattigdom).

1.2. Årsrapport för sammanhållningsfonden 1995

1.2.1. Kommissionen framhåller i sin rapport för 1995 de två viktiga principer som fonden baseras på: å ena sidan balansen mellan stöd till projekt med miljöinriktning och till projekt för transportinfrastruktur för perioden 1995-1999, och å andra sidan konditionalitetsprincipen.

1.2.2. Vad beträffar konditionaliteten understryker kommissionen hur viktigt det är att denna princip uppfattas som trovärdig och tillförlitlig, utan att för den skull skapa turbulens i sammanhållningsländerna vid tillämpningen.

2. Allmänna synpunkter

2.1. För första gången är det möjligt att få en bild av hela utvecklingen i medlemsstaterna och regionerna, liksom en ingående analys av de tendenser som registrerats vad beträffar tillväxt, produktivitet och sysselsättning. Även den effekt som de olika gemenskapsåtgärderna och nationella initiativen har haft för sammanhållningen analyseras.

2.2. Politiken på regional och lokal nivå behandlas dock mycket flyktigt. Ändå är det de politiskt ansvariga på dessa nivåer som har en direkt relation till medborgarna och det etablerade näringslivet och således bär ett stort ansvar för den regionala utvecklingen.

2.3. Kommissionen har valt att inte bifoga egna förslag till rapporten, utan föredrar att starta en öppen dialog med alla berörda parter som vill vara med och utforma framtidens sammanhållningspolitik. I denna dialog vill man även involvera unionens övriga institutioner och organ.

2.4. Trots att det dröjde länge innan rapporten blev tillgänglig på alla gemenskapens språk har Regionkommittén snabbt lyckats utarbeta sitt yttrande som svar på kommissionens uppmaning.

Regionkommittén:

2.5. Regionkommittén uppskattar att kommissionen har gjort en analys av sammanhållningens mångskiftande aspekter och framförallt beaktat det faktum att en förbättrad ekonomisk situation inte är ett självändamål, utan ett medel för att öka unionsmedborgarens välstånd.

2.6. Kommittén beklagar dock att analysen är beskrivande snarare än förklarande, dvs. studien presenterar resultaten men visar inte på orsakerna. Kommittén rekommenderar därför att det genomförs stickprovsundersökningar med avseende på strategierna för regional utveckling ("case studies").

2.7. Kommittén rekommenderar att man även undersöker vilka indikatorer som bör användas i sådana studier. Det bör vara relevanta indikatorer som kan påvisa de kvalitativa effekterna på produktionsstruktur, sysselsättning och infrastruktur.

2.8. Ingen skillnad görs mellan näringslivets och regionernas konkurrenskraft. Företagens konkurrenskraft är viktig för deras egen kontinuitet medan regionens konkurrenskraft - eller rättare sagt produktionsmiljöns kvalitet - är viktig för att företagen skall stanna kvar i regionerna. Därför anser ReK att denna fråga i större utsträckning bör uppmärksammas av gemenskapens institutioner och de nationella, regionala och lokala myndigheterna.

2.9. Kommittén kan inte låta bli att uttrycka sin oro inför den stora obalansen mellan de centrala och perifera områdena i Europa. Under den period som analyseras i kommissionens rapport (1989-1993) har skillnaderna mellan de rikaste och fattigaste regionerna inte minskat eller t.o.m. ökat, trots att det finns en gemenskapspolitik för sammanhållning som avsätter stora belopp för att minska skillnaderna i utvecklingsnivå. Däremot har skillnaderna mellan medlemsstaterna minskat, eftersom sammanhållningsländerna har gått framåt.

2.10. Kommittén instämmer i att det överflöd som skapas måste leda till ökade möjligheter att höja levnadsstandarden och livskvaliteten i allmänhet, och att det i detta sammanhang är viktigt att utvecklingen är hållbar och att naturresurserna utnyttjas i ett långsiktigt perspektiv, samtidigt som de sociala målsättningarna beaktas.

2.11. Kommittén instämmer med kommissionen i att skillnaderna inte bara leder till sämre livskvalitet och framtidsutsikter för invånarna i de mest eftersatta regionerna, utan även innebär att människors kapacitet inte utnyttjas fullt ut och att unionens samlade ekonomiska resurser inte tas till vara. Vi instämmer likaså i att solidaritet med dessa regioner är en viktig faktor för utvecklingen, inte bara av sociala skäl utan framför allt för att främja den ekonomiska tillväxten i EU som helhet.

2.12. Kommittén delar den uppfattning beträffande utslagning som en expertgrupp uttrycker i sin rapport om ett Europa med medborgerliga och sociala rättigheter, dvs. att om Europa inte accepterar att ojämlikheten och den sociala utslagningen ökar, samtidigt som man är emot en ökad allmän användning av passiv hjälp till utslagna, måste man få till stånd betydande ansträngningar för att genom nytänkande, organisatoriska insatser och en kraftsamling skapa en modell för en utveckling som inbegriper alla medborgare. Det kommer följaktligen att bli nödvändigt att förändra den offentliga politiken på djupet, så att den förebygger snarare än botar.

2.13. Kommittén understryker att sammanhållningen är knuten till ökad ekonomisk tillväxt och skapandet av nya möjligheter. Det är inte fråga om en nedgång i tillväxt eller sysselsättning i de andra regionerna, dvs. ingen negativ konvergens.

2.14. Kommittén anser det vara viktigt att man inte förväxlar sammanhållning med harmonisering eller likformighet och instämmer i att sammanhållning och mångfald inte är målsättningar som står i motsättning till varandra, utan tvärtom kan förstärka varandra. Kommittén anser därför att användningen av strukturfonderna måste bli alltmer flexibel och avpassas efter varje regions konkreta problem.

2.15. Kommittén anser att subsidiaritetsprincipen och principen om partnerskap måste utgöra grunden för genomförandet av strukturpolitiken. I vissa medlemsstater misslyckas man dock ständigt med att effektivt tillämpa dessa viktiga principer vid användningen av medel från struktur- och sammanhållningsfonderna. De lokala och regionala myndigheterna bör inbegripas i alla faser, från prioritering till kontroll och utvärdering, för det är på lokal och regional nivå - den nivå som är närmast medborgarna - som de kreativa idéer som behövs för att lösa de lokala problemen kommer att uppstå.

2.16. Kommittén har redan vid ett flertal tillfällen utarbetat olika yttranden i denna fråga och vill särskilt nämna yttrandet om vitboken "Tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning" och rapporten om framtidens ekonomiska och sociala sammanhållning samt yttrandet om "De lokala och regionala myndigheternas roll i det partnerskap som förvaltar strukturfonderna".

2.17. Regionkommittén erinrar om att politiken för ekonomisk och social sammanhållning, som syftar till att minska klyftorna mellan olika regioners utvecklingsnivå, inte kan förverkligas om man inte utnyttjar fysisk planering och samordnar de geografiska aspekterna av gemenskapens politik, för att på så sätt se till att de överensstämmer med och utgör komplement till de nationella strategierna för fysisk planering.

3. Särskilda synpunkter

3.1. Tillväxt, konkurrenskraft, sysselsättning och fattigdom

3.1.1. Kommittén konstaterar att en betydande ökning av den ekonomiska tillväxten inom EU har registrerats under de senaste åren. Denna tillväxt har dock inte fortgått med samma hastighet överallt och har inte heller varit enhetligt geografiskt fördelad inom gemenskapens territorium.

3.1.2. Kommittén konstaterar också att skillnaderna mellan de olika medlemsstaterna i fråga om inkomst per invånare har minskat under de senaste åren, även om skillnader mellan olika regioner finns kvar och förstärks i vissa fall. ReK vill understryka att fastän mål 1-områdena i allmänhet har haft en tillväxtökning som är större än genomsnittet, har sammanhållningspolitiken inte lyckats uppnå regional konvergens.

3.1.3. Kommittén konstaterar att den inbördes ställningen mellan ett stort antal regioner förändrats under årens lopp och följaktligen också sammansättningen av den grupp regioner som har högst BNP per capita, liksom den grupp som har lägst BNP per capita. De registrerade förändringarna avslöjar stora skillnader med avseende på de olika indikatorerna (inkomst, sysselsättning och arbetslöshet).

3.1.4. Kommittén konstaterar att den europeiska ekonomin, trots en ökning av den ekonomiska tillväxten, inte lyckats uppnå motsvarande dynamik för att skapa nya arbetstillfällen. De genomsnittliga arbetslöshetssiffrorna är följaktligen fortfarande höga - cirka 10,7 % 1995 - och antalet långtidsarbetslösa har ökat.

3.1.5. Kommittén konstaterar att arbetslösheten är ojämnt fördelad inom EU, med de högsta siffrorna i Spanien, Irland och Finland. Det är dock på lokal och regional nivå som arbetslöshetsproblemet är mest akut.

3.1.6. Kommittén noterar att den ekonomiska aktiviteten är starkt koncentrerad till de regioner som har flest tätortsområden, där BNP per capita är 14 % högre än genomsnittet. Dessa regioner svarar också för till ¾ av produktionen. Trots denna tillväxt stiger arbetslösheten i städerna och uppgår på sina håll till 30 %.

3.1.7. Kommittén noterar också att andelen hushåll som levde under fattigdomsgränsen i slutet av 80-talet i genomsnitt uppgick till 15 %, men att andelen skulle ha varit 40 % utan medlemsstaternas sociala transfereringar. Enligt "Statistique en bref", som sammanfattar de huvudsakliga resultaten från gemenskapens hushållspanel i fråga om inkomstfördelning och fattigdom i Europeiska gemenskapens 12 medlemsstater 1993, uppgick andelen hushåll som levde under fattigdomsgränsen till 17 % i hela EG. Portugal överskred klart gemenskapens genomsnitt med 29 %, följt av Grekland (24 %) och Storbritannien (23 %). I andra ändan uppvisade Danmark den lägsta fattigdomsnivån (9 % av de danska hushållen). I övriga länder sträckte sig andelen fattiga hushåll från 13 % i Tyskland och Belgien till 21 % i Irland. Fattigdomen låg på en relativt hög nivå i Luxemburg (14 %) eftersom landets genomsnittliga inkomst, och därmed tröskeln för fattigdom, (relativt sett) är hög.

3.1.8. Kommittén noterar att de tydligaste tendenserna i Europa på lång sikt är en ökning av arbetstillfällena inom servicesektorn, kopplad till en betydande nedgång inom jordbruk och industri, en ökning av deltidsarbete och en förändring av yrkesfördelningen mot sådana yrken som kräver högre tekniska kvalifikationer och utbildningsnivå.

3.1.9. Kommittén noterar att dynamiken vad gäller att skapa sysselsättning inte varit lika stor överallt. Vissa regioner har lyckats förena hög produktivitet (produktionsmetoder och mindre arbetskraft) med en hög sysselsättning. Detta beror främst på att där finns moderna infrastrukturer och kommunikationer, kompetent och kvalificerad arbetskraft samt goda förutsättningar för forskning och teknisk utveckling. Detta skapar en flexibel ekonomi som är anpassningsbar och nyskapande och som kan ge upphov till nya produktiva verksamheter.

3.1.10. Kommittén noterar att orsakerna till arbetslösheten varierar mellan de olika medlemsstaterna och regionerna. Generellt sett är arbetslösheten dock starkt bunden till den ekonomiska tillväxten och en stadigt ökande konkurrenskraft, dvs. till EU:s modell för social utveckling, eftersom det huvudsakligen är förbättrad arbetsproduktivitet som medför att BNP ökar.

3.1.11. Kommittén anser i detta sammanhang att arbetslösheten inte kan ses ur ett kortsiktigt eller branschinriktat perspektiv, vare sig det gäller konventionella sysselsättningsåtgärder eller strukturfondsåtgärder. Ett sådant perspektiv resulterar nämligen bara i att man analyserar följderna men förbiser orsakerna, vilket leder till ineffektiva lösningar.

3.1.12. Kommissionen understöder riktlinjerna i Dublin-deklarationen om sysselsättningen som syftar till att

a) öka arbetsmarknadens effektivitet och satsningarna på mänskliga resurser och samtidigt stödja utsatta grupper,

b) förändra skatte- och socialförsäkringssystemen så att de gynnar sysselsättningen,

c) intensifiera ansträngningarna för att modernisera varu- och tjänstemarknaden och för att skapa nya arbetstillfällen,

d) förstärka den europeiska konkurrenskraften och främja den lokala utvecklingen.

3.2. Medlemsstaternas politik

3.2.1. Kommittén uppmärksammar att den politik som de olika medlemsstaterna för påverkar sammanhållningen på ett avgörande sätt. Den har bidragit till att nå framsteg vad beträffar nominell konvergens (inflation och räntenivå) och förbättrat det allmänna läget för ekonomisk tillväxt samt minskat medlemsstaternas interna skillnader med avseende på inkomst per invånare. Medlemsstaternas politik är dock otillräcklig när det gäller att minska skillnaderna mellan regionerna inom EU, eftersom åtgärderna begränsas till det nationella territoriet och de olika medlemsstaternas ekonomiska potential är olikartad.

3.2.2. Kommittén anser att det är beklagligt att de regionala effekterna av medlemsstaternas politik - även när det handlar om ländernas regionalpolitik - omnämns i så allmänna ordalag i rapporten, utan någon koppling till hur de regionala skillnaderna faktiskt utvecklats. Detta gäller i synnerhet den politik som är inriktad på att uppfylla EMU-kriterierna.

3.2.3. Kommittén menar att det är nödvändigt att fullfölja den makroekonomiska politik som syftar till att främja stabiliteten, tillväxten och sysselsättningen, och för att få större utdelning av denna politik bör den ekonomiska politiken och strukturpolitiken samordnas bättre.

3.3. Gemenskapens sektorsinriktade politik

3.3.1. Den del av EU:s sektorsspecifika politik som inte utgörs av strukturpolitik och som har andra målsättningar än sammanhållning är betydelsefull för gemenskapens tillväxt som helhet. Den får dock mycket motstridiga effekter i olika delar av unionen och motverkar därigenom de ansträngningar som görs för att minska skillnaderna. Kommittén anser att de negativa följder som denna politik får för de europeiska regionerna måste kompenseras genom gemenskapens socio-strukturella politik.

3.3.2. Kommittén anser att det i hög grad beror på varje regions specifika situation om de icke-strukturpolitiska åtgärderna får någon avgörande betydelse för en förstärkning av sammanhållningen.

3.3.3. Målsättningen för den del av den sektorsspecifika politiken som inte utgörs av strukturpolitik bör inte förändras, men de positiva effekterna måste spridas inom hela det europeiska territoriet. För att uppnå detta måste man förbättra samordningen mellan strukturpolitiken och andra gemenskapsåtgärder så att de även omfattar sammanhållningsfrågor. Kommittén delar följaktligen kommissionens uppfattning att det är av högsta prioritet att säkerställa att ansträngningar görs för att maximera den effekt som denna politik har på sammanhållningen, inom ramen för övriga målsättningar.

3.3.4. Regionkommittén vill även uppmärksamma Europeiskt rumsligt planeringsperspektiv (ESDP) som presenterades i form av ett första utkast vid det informella rådsmötet om fysisk planering i Nordwijk (Nederländerna) den 8 juni 1997. Detta program som har tre huvudmål - ekonomisk och social sammanhållning, hållbar utveckling och en balanserad konkurrenskraft i EU - kommer att underlätta samordning av EU-politikens regionala aspekter och samarbete i fråga om fysisk planering i EU.

3.3.5. ReK ser med stort intresse fram emot att längre fram få ta del av resultaten från kommissionens studier om hur icke-strukturpolitiska åtgärder kan bidra till att stärka sammanhållningen. Kommittén kommer att studera de förslag som grundar sig på dessa resultat och utarbeta ett yttrande.

3.3.6. Med utgångspunkt i en dialog med kommissionen vill ReK bidra till att de eventuella effekterna av den icke-strukturpolitiska lokala och regionala politiken uppmärksammas i högre grad.

3.3.7. Man bör fullfölja den reform av den gemensamma jordbrukspolitiken som påbörjades 1992, minska stödet till produktion med alltför stort överskott och sträva efter mer balanserade stödåtgärder som garanterar en hållbar utveckling i de regioner i Europa där jordbrukssektorn har stor strategisk betydelse ur ekonomisk och social synvinkel. Reformen bör framför allt omfatta åtgärder som främjar omställning till andra grödor och som ökar investeringarna i de mest eftersatta områdena och för de mest fördelaktiga jordbruksprodukterna, i syfte att effektivisera sektorn och säkerställa jordbrukarnas inkomster.

3.3.7.b. De mest eftersatta regionerna - och andra regioner som drabbas hårt av förändringar i jordbrukspolitiken - bör kompenseras med en förstärkt strukturpolitisk insats som ett led i en samlad politik för en hållbar utveckling av landsbygden.

3.3.8. Främjandet av innovationskapaciteten i de perifera regionerna kommer att kräva en ny inriktning av gemenskapens politik för forskning och teknisk utveckling. Detta innebär att man inom FoTU bör ägna sig åt samarbete mellan de rika och de mindre gynnade och perifera regionerna och därigenom tillgodose dessa regioners behov av forskning och utveckling.

3.3.9. Man bör förstärka de ansträngningar som gjorts de senaste åren på utbildningsområdet för att snabbare kunna utjämna de skillnader som finns mellan de centrala och vissa av de perifera regionerna. Detta är följaktligen en av de viktigaste åtgärderna för att minska skillnaderna mellan olika regioner.

3.3.10. Generellt sett stöder ReK konkurrenspolitiken, inklusive försöken att uppnå samstämmighet mellan medlemsstaternas regionalpolitik och gemenskapens strukturpolitik, som inriktas mot de svaga regionerna. Medlemsstaterna kan emellertid inte ta detta som förevändning för att investera mindre i utvecklingen av de egna regionerna, och inte heller kan EU se det som en anledning till att endast tillåta medlemsstaterna att föra en specifik regional utvecklingspolitik gentemot de regioner som är berättigade till stöd från gemenskapen.

3.3.11. Utan att ifrågasätta konkurrenspolitiken, särskilt tillämpningen av artikel 92.2 och 92.3 i EG-fördraget, och med full respekt för sammanhållningspolitiken, vill kommittén dock särskilt uppmärksamma följande fyra aspekter:

a) Att vissa medlemsstater inte kan utnyttja det tillåtna utrymmet är inget fullgott skäl för att sänka dessa gränser och därmed inskränka handlingsutrymmet för de länder som kan utnyttja det och som kämpar med liknade regionala problem.

b) Så länge som världshandeln inte är fullständigt avreglerad måste det även fortsättningsvis vara möjligt att ge omfattande stöd till investeringsprojekt som är av strategisk betydelse för den europeiska ekonomin. Att stärka den europeiska industrin måste vara en grundläggande prioritering, särskilt i de regioner eller områden som drabbas svårast av tekniska eller sektorsvisa förändringar.

c) Det bör också vara möjligt att ge omfattande stöd i händelse av katastrofer som medför en regional strukturell kollaps.

d) Det är även viktigt att uppmärksamma den speciella strukturella kollaps som uppstår när en plötslig förändring av det ekonomiska systemet leder till att den befintliga ekonomiska strukturen över en natt utsätts för marknadsekonomins konkurrenstryck, vilket gör att många arbetstillfällen försvinner. EU bör ta hänsyn till denna speciella situation när man utformar sin politik.

3.3.12. Ett friare handelsutbyte på internationell nivå, vilket i allmänhet gynnar gemenskapens ekonomi, kommer icke desto mindre att få negativa följder för vissa europeiska regioner. De regioner som berörs mest är de som är minst utvecklade, drabbade av sektorsspecifika eller strukturella kriser, avlägset belägna och glest befolkade, såsom mål 6-regionerna, där det är viktigt att öka konkurrenskraften. Följaktligen måste EU uppmärksamma dessa regioner särskilt för att kunna vidta lämpliga åtgärder och minska de negativa effekterna.

3.3.13. På detta område måste man också beakta effekterna av kapitalets internationella rörlighet, som på grund av fördelaktigare avkastningsvillkor gör att industrier etablerar sig på platser där det inte finns en lägsta social trygghetsstandard och sedan konkurrerar med EU:s produkter. Detta tvingar EU att överväga eventuella disciplinära åtgärder för att garantera EU-medborgarnas sociala rättigheter.

3.4. Gemenskapens strukturpolitik

3.4.1. EU:s strukturpolitik har bidragit till den ekonomiska och sociala sammanhållningen. De strukturpolitiska åtgärderna har varit av stort värde för att vända den ekonomiska utvecklingen i de regioner som är mest eftersatta eller regioner med industriell tillbakagång.

3.4.2. De resultat som uppnåtts i form av ökad tillväxttakt, ökade investeringar och fler nya eller bibehållna arbetstillfällen har haft en positiv inverkan på de regioner som erhållit stöd.

3.4.3. Man kan redan se mycket positiva effekter vad gäller minskade skillnader med avseende på vägtrafikinfrastrukturen och telekommunikationssystemen, antalet olika energikällor och på miljöområdet. Positiva effekter väntas också i form av minskade skillnader på utbildningsområdet i sammanhållningsländerna. ReK noterar också att "mjuka" infrastrukturåtgärder, såsom stöd till företagsadministration och innovationsstrukturer i regionerna under mål 2 och 5b, medfört avsevärda förbättringar av konkurrenskraften och den ekonomiska diversifieringen.

3.4.4. I vilken utsträckning man därmed också lagt grunden för en hållbar utveckling är svårt att säga rent generellt. Det är för tidigt att dra slutsatser av de övergripande resultat man noterat beträffande regioner som erhåller stöd enligt mål 2 och 5b. Det går inte att utläsa ur rapporten om detta hänger samman med regionernas utvecklingsfas och/eller deras ofta begränsade storlek, eller med sambandet mellan medlemsstaternas och EU:s stödmekanismer. ReK föreslår att man undersöker möjligheten att i vissa fall ge planeringen under mål 2 och 5b en mer regional infallsvinkel och uppnå ett bredare perspektiv genom att fastställa ett minimikrav på områdets geografiska storlek.

3.4.5. Å andra sidan kan man finna stora skillnader mellan de rika regionerna och de mer eftersatta och perifera regionerna med avseende på infrastrukturer (väg- och järnvägsnät, hamnar och flygplatser, telekommunikationer, sanering), invånarnas utbildningsnivå och förutsättningar för forskning och teknisk utveckling. Dessa skillnader fortsätter att motverka en snabbare tillväxtökning i de mest eftersatta regionerna.

3.4.6. Infrastrukturen spelar dessutom en mycket viktigt roll för regionernas konkurrenskraft, och en förbättring av infrastrukturen kan anses vara en förutsättning för en hållbar ekonomisk utveckling, som kanske är lika viktig som innovationsförmågan. Detta gäller inte bara reformen av strukturfonderna.

3.4.7. Kommissionen visar i sin rapport att strukturpolitiken främst strävar efter att bemöta de krav som förändring medför. För regionernas ekonomiska struktur innebär detta modernisering och innovationer. Kommissionen har dock uteslutit en modernisering av infrastrukturerna från en del av sin strukturpolitik. ReK understryker att en modernisering av de ekonomiska strukturerna vanligtvis ställer nya krav på infrastrukturen. Förutom att prioritera tillgängligheten till de ekonomiska centrumen är det därför nödvändigt för regionernas utveckling att förbättra infrastrukturerna utanför dessa centrum.

3.4.8. De mest eftersatta regionernas utveckling är oundvikligen långsam, trots att deras tillväxt i relativa termer är över gemenskapens genomsnitt (3 %).

3.4.9. ReK delar kommissionens åsikt att "strukturpolitiken måste som helhet bli flexiblare än vad den nu är, för att kunna anpassas till ändrade villkor och framför allt, för att kunna reagera på nya utmaningar och möjligheter när de uppstår".

3.4.10. I rapporten hävdas att regionala och sociala skillnader inte enbart tyder på en lägre livskvalitet, utan även på ett underutnyttjande av den ekonomiska potentialen och att förbättringar på detta område bör ligga i hela unionens intresse. Detta refererar till två utgångspunkter för gemenskapens hela strukturpolitik, nämligen principerna om rättvisa och ändamålsenlighet.

Rättviseprincipen leder till en politik som är inriktad på att råda bot på eftersläpningen. Ändamålsenligheten syftar till det bidrag som skall ges till gemenskapens mål om en hållbar utveckling.

3.4.10.1. I den mån strukturpolitiken styrs av dagens regionala målsättningar, koncentrerar den sig till problem som funnits sedan lång tid tillbaka och är följaktligen "reaktiv". Denna syn inspireras mer av rättvisa än av ändamålsenlighet, och det råder inga tvivel om nödvändigheten av och plikten att fortsätta stödja de minst utvecklade regionerna.

3.4.10.2. Man skulle eventuellt kunna överväga att mot bakgrund av principen om ändamålsenlighet och på ett föregripande - preventivt - sätt även involvera andra regioner i strukturpolitiken. Detta får emellertid inte gå ut över prioriteringen av de regioner som släpar efter mest i utvecklingen. I synnerhet skall uppmärksamhet riktas mot den grupp med regioner som befinner sig mellan tätklungan och eftersläntrarna och som måste kämpa mot eller som hotas av en negativ ekonomisk utveckling.

Det är bättre och vanligen också lättare att förebygga att regionerna släpar efter än att föra dem åter till täten när de väl fallit tillbaka bland eftersläntrarna. Förebyggande insatser räcker inte för att minska skillnaderna mellan regionerna i tätklungan och eftersläntrarna, men däremot till större generell konvergens. Därmed kan man bidra till att strukturpolitikens effektivitet ökar och till att målet för gemenskapens utveckling uppnås.

3.4.11. De europeiska regionerna befinner sig på olika utvecklingsnivåer, vilket kräver att man använder smidiga lösningar som anpassas till varje enskilt fall.

Därför måste man öka det befintliga systemets effektivitet så att det anpassas med avseende på det stora antalet differentierade mål (totalt 6 stycken) och de kriterier som tillämpas på dessa, och man måste anpassa den relevanta lagstiftningen och beslutsprocesserna.

3.4.12. När denna verksamhetsperiod (1994-1999) tar slut avslutas den tidsperiod då gemenskapens strukturpolitik varit inriktad på att fullborda den inre marknaden, och då politiken alltså haft till uppgift att rätta till de negativa följderna av detta. Strukturpolitiken måste nu ses över mot bakgrund av skillnaderna mellan regionerna, den ekonomiska och monetära unionen (EMU), ett ständigt friare internationellt handelsutbyte och utvidgningen.

3.4.13. Förändringarna måste ske stegvis så att de inte äventyrar de resultat som hittills uppnåtts i riktning mot ansträngningar för en verklig sammanhållning.

3.4.14. Följaktligen måste en förstärkning av den ekonomiska och sociala sammanhållningen vara den gemensamma nämnaren för den nuvarande perioden och nästa period.

3.4.15. Eftersom målsättningen för den ekonomiska och sociala sammanhållningen är att främja en harmonisk utveckling av hela gemenskapen genom att öka tillväxten och förbättra de ekonomiska förutsättningarna i de fattigaste regionerna, samt stödja de minst gynnade sociala grupperna, skulle strukturstödets verkningsgrad behöva förbättras. För att uppnå detta bör man koncentrera resurserna på de mest eftersatta regionerna och på de områden som har de allvarligaste problemen.

3.4.16. Strukturfonderna måste också fortsätta att ge stöd till att lösa de problem som rör social utslagning, dvs. sådana problem som beror på en ojämlik tillgång till välfärdsskapande verksamheter (arbetslösa ungdomar och kvinnor samt långtidsarbetslösa). Man bör fundera på om det är lämpligt att använda andra indikatorer som identifierar olika aspekter av social utslagning, såsom hälsa, dödlighet och fattigdom.

3.4.17. Det speciella stödet måste även fortsättningsvis ges till sammanhållningsländerna. ReK konstaterar att sammanhållningsfonden har bidragit avsevärt till en utjämning mellan medlemsstaterna. Man måste säkerställa fondens kontinuitet med målsättningen att säkra utvecklingen mot nominell och reell konvergens, särskilt nu då dessa länder genomgår en period med budgetrestriktioner för att kunna uppfylla Maastricht-kriterierna.

3.4.18. ReK konstaterar att EU:s ekonomiska bistånd har på lokal nivå medfört en stor ökning av partnerskap där lokala myndigheter, utbildningscentra och lokala företag och industrier ingår. Detta samarbete - med sikte på att få ekonomiskt stöd från EU - har gjort att det växt fram nätverk av lokala partnerskap, vilket har fått positiva följder för den lokala konkurrenskraften. Även sammanhållningsfonden och gemenskapsinitiativen bör ställa partnerskap som villkor för sina stödåtgärder.

3.4.19. De regioner som ingår i målområde 1 bör ses över på grundval av de framsteg som gjorts i varje enskild region när det gäller att nå målet 75 % av EU:s genomsnittliga BNP. Det nuvarande BNP-kriteriet döljer dock många djupare problem som kvarstår i målområde 1-regionerna.

Innan man ser över de regioner som täcks av målområde 1 bör man i högre grad anpassa strukturpolitiken, stödkriterierna och styrmedlen till de enskilda regionernas behov. Stödet per capita i målområde 1-regionerna bör därför justeras i enlighet med de specifika behoven i varje region.

Det kommer att bli nödvändigt att se över kriterierna, införa nya stödinstrument eller planera för att under en längre eller kortare period stegvis minska gemenskapsstödet till de regioner som kommer att kvalificera sig för stöd till följd av EU:s utvidgning österut.

3.4.20. Regionkommittén anser att man vid beredningen av strukturfondsreformen bör fästa speciell uppmärksamhet vid valet av kriterier som definierar målområdena och samtidigt mer strikt se till att de uppfylls.

Man bör speciellt undersöka möjligheten att införa de lämpligaste indikatorerna i ovannämnda kriterier när man infört det europeiska system för lokala och regionala indikatorer som förespråkas i Barcelona-deklarationen.

Regionkommittén betonar också att man under den kommande planeringsperioden bör fästa stor uppmärksamhet vid konkurrenskraften och arbetslösheten, liksom vid valet av lämpliga indikatorer som kan peka på svagheter i den regionala konkurrenskraften, såsom BNP-tillväxt, antal små och medelstora företag som överlevt och tillkommit, produktivitetsökning samt FoU-utgifter.

Man bör även fokusera på åtgärder som främjar utvecklingen av informationssamhället, säkerställer en hållbar utveckling samt främjar internationell samverkan mellan regioner och kommuner och samarbete mellan gränsområden.

3.4.21. ReK anser att regionalpolitiken bör avspegla städernas och den omkringliggande landsbygdens ömsesidiga beroende, och därmed främja en ny balans mellan de båda områdena. Integration i en regional utvecklingsplan och stöd från strukturfonden kan på ett avgörande sätt bidra till att uppnå denna målsättning.

3.4.22. ReK vill understryka att även om medlen är relativt begränsade, har de en viss hävstångseffekt tack vare kraven på additionalitet och medfinansiering. Den positiva impuls som strukturåtgärderna innebär för investeringsnivån skulle de regionala och lokala myndigheterna inte kunna skapa på egen hand. Att plötsligt avbryta strukturfondsstödet kommer otvivelaktigt att få negativa konsekvenser för många av de berörda regionerna, vilket kan få negativa återverkningar på utvecklingen. Detta gäller naturligtvis även sammanhållningsfonden.

3.4.23. Additionalitetsprincipen måste förstärkas och tillämpas strikt. Genom en flexibel anpassning av stödets omfattning skulle man kunna ta hänsyn till de faktiska svårigheter som de mest eftersatta och avlägsna regionerna har när det gäller att matcha gemenskapsstödet i sin budget, och likaså till de budgetrestriktioner som medlemsstaterna har infört för att uppfylla Maastricht-kriterierna.

3.4.24. En konsekvent regionalisering av strukturfondsmedlen, inklusive ESF-medlen, skulle också bidra till en nödvändig ökning av strukturpolitikens effektivitet. ReK vill därför att medlemsstaterna upphör med det alltför ofta förekommande förfaringssättet att endast delvis överföra medlen till regional och lokal nivå.

3.4.25. Närhelst det är möjligt bör man få till stånd en större medverkan av EIB i finansieringen av strukturfondsprojekt, för att skapa en bredare finansieringsgrund och en bättre fördelning mellan stöd och lån.

3.4.26. Man bör få bort överlappningarna med gemenskapens stödramar för att kunna fokusera gemenskapsinitiativen på ett begränsat antal mål som verkligen ligger i gemenskapens intresse, som innebär nytänkande eller som kan innebära påtagliga framsteg.

Med tanke på att förvaltningen och administrationen av målprogrammen och gemenskapsinitiativen är komplicerad föreslår kommittén att kommissionen undersöker möjligheten att använda ett integrerat tillvägagångssätt eller att godkänna allmänna subventioner i de fall regionerna mottar strukturstöd av olika typ.

Det kommer i framtiden bli nödvändigt att säkerställa tillräckliga ekonomiska medel till det interregionala samarbetet och samarbetet mellan regionerna i gränsområdena, antingen via gemenskapsinitiativ eller speciellt stöd. Man bör också planera för nya innovativa pilotprojekt.

3.4.27. Det kommer också att bli nödvändigt att genomföra en effektivare uppföljning och utvärdering och likaså att skärpa insatserna mot bedrägerier och oegentligheter.

3.4.28. Regionkommittén medger att det kan vara värdefullt att via uppföljningskommittéerna klargöra vilken roll olika parter har. Man kan på så vis skilja mellan de parter som har en beslutsfattande funktion (medfinansiärer) och de som har en rådgivande funktion. De förra omfattar myndigheter som ansvarar för medfinansieringen, medan de senare huvudsakligen består av arbetsmarknadens parter och andra intresseorganisationer. Det är även nödvändigt att utvärdera hur subsidiaritetsprincipen och principen om medfinansiering efterlevs, och då särskilja den tillsyn, revidering och utvärdering som de lokala och regionala myndigheterna genomför inom ramen för strukturfondernas och sammanhållningsfondens förvaltningsstrukturer. I syfte att förbättra övervakningskommittéernas arbete bör dessa få utökade befogenheter och möjlighet att själva fatta definitiva beslut, framför allt om avveckling av det finansiella stödet. Förändringar av strukturfondernas finansiella deltagande bör inte längre vara förbehållet kommissionens prövning när övervakningskommittén har givit sitt godkännande. På detta område är snabba förbättringar viktiga, i synnerhet eftersom kommissionens beslut ofta drar ut på tiden, vilket i slutändan förhindrar att stödåtgärder vidtas snabbt och friktionsfritt.

3.4.29. Sammanhållningspolitiken bör utnyttja all den flexibilitet som principerna om subsidiaritet och deltagande tillåter, i syfte att engagera de regionala och lokala myndigheterna i arbetet med att finna lämpliga åtgärder för att lösa varje regions problem, så att åtgärderna får ökad effekt. Bara genom ett starkt engagemang hos alla berörda parter kan Europeiska Unionen i framtiden utvecklas i sin helhet och därmed uppnå en bättre balans mellan regionerna.

4. Utvidgningen

4.1. Eftersom utvidgningen mot Öst- och Centraleuropa är ett politiskt åtagande som kommer att få stor betydelse för gemenskapen framförs följande synpunkter:

a) Utvidgningen bör ske stegvis, vartefter som varje land uppfyller de villkor som Europeiska rådet kom överens om i Köpenhamn i juni 1993.

b) Gemenskapsstödet för ansökarländer (Phare) måste bibehållas till de länder som kommer att genomgå en långsammare förberedelseprocess.

c) Finansieringen av gemenskapens strukturpolitiska åtgärder för länderna i Öst- och Centraleuropa måste också ske stegvis, eftersom den inte bara skall ta hänsyn till behoven utan också till varje lands faktiska förmåga att bidra, med additionalitetsprincipen i åtanke.

d) Slutligen vill ReK starkt betona att en eventuell utvidgning inte får äventyra den nu rådande solidaritetsprincipen, med dess nuvarande definition.

Bryssel den 18 september 1997.

Regionkommitténs ordförande

Pasqual MARAGALL i MIRA

BILAGA

Kommentarer om "sammanhållningsfonden - årsrapport 1995" (KOM(96) 388 slutlig)

1. Regionkommittén uppskattar att kommissionen har beaktat dess synpunkter vad beträffar regionala och lokala myndigheters deltagande i uppföljningskommittéerna i alla sammanhållningsländerna. Kommittén uppskattar likaså den hearing som fonden arrangerat i syfte att inhämta de regionala och lokala myndigheternas förslag och synpunkter.

2. Kommittén noterar att kommissionen ämnar att fortsätta med finansieringen av projekt för de mest avlägsna regionerna och uttrycker sin förhoppning om att detta snart förverkligas.

3. Kommittén beklagar att kommissionen inte har tagit med uppgifter om vilken ekonomisk och social inverkan som sammanhållningsfonden haft i medlemsländerna eller uppgifter om hur den påverkat den ekonomiska och sociala sammanhållningen i EU. Vi hoppas att sådana uppgifter kan ingå i nästa rapport, eftersom kommissionen redan har beställt en studie om vilken metod som är lämplig för en sådan analys. Kommittén konstaterar dock att rapporten redan innehåller uppgifter om antalet direkta och indirekta arbetstillfällen som skapats under perioden 1993-1995.

4. Kommittén gläder sig åt att kommissionen har visat en flexibel inställning till omfattande underskott när det gäller villkorat stöd.

5. Kommittén gläder sig också åt att projekten på miljöområdet utgör 48,5 % och projekten avseende transportinfrastruktur ligger runt 51,5 %, vilket är nära den föreskrivna balansen. Dessa siffror förbättrar genomsnittet för fördelningen under 1993-1995, som ligger på 46,1 % för miljön och 53,9 % för transporter. Likväl behöver inte denna balans eftersträvas slaviskt, utan man måste på ett flexibelt sätt beakta varje regions konkreta behov.

6. Kommittén konstaterar att fonden har finansierat 5 av de 14 projekt som godkändes i Essen (TGV Sud, grekiska motorvägar, motorvägen Lissabon-Valladolid, järnvägsförbindelsen Cork-Dublin-Belfast, vägkorridoren Irland-Storbritannien-Benelux).

7. Kommittén uppmanar kommissionen att i sin nästa rapport införa tabeller över den totala finansieringen avseende de fyra länderna mellan 1993 och 1996, både vad gäller miljöområdet och transportinfrastruktur, så att man får en total bild av finansiering som godkänts av fonden.

8. Kommittén konstaterar att kommissionen har vidtagit en rad administrativa åtgärder för att avvisa projekt som inte respekterar miljödirektiven eller gemenskapens lagstiftning om offentlig upphandling, och likaså för att undvika dubbel finansiering.

9. Kommittén konstaterar likaså att kommissionen bekräftar att de projekt som finansierats på transportområdet utgör en del av transeuropeiska nät eller anslutningar till dessa.

10. Kommittén anser det vara beklagligt att fonden inte har uppgifter om projekt som fått avslag. De främsta skälen till avslag har dock angivits.

11. Kommittén noterar med glädje att det inte upptäckts några oegentligheter eller bedrägerier vad beträffar de antagna projekten.

12. Kommittén delar de synpunkter som kommissionen uttrycker:

"En utvidgning kommer att ha en djupgående påverkan på sammanhållningen av unionen. Varje förnyelse eller förändring av sammanhållningspolitiken måste, om den skall kunna accepteras av alla, ske stegvis och få ta tid att genomföra.

Kommissionen har preliminärt uttalat att sammanhållningspolitiken bör fortsätta att tillämpas generellt för hela EU. Sammanhållningsländerna bör få garantier om fortsatt solidaritet, som beaktar de framgångar som nåtts inom ekonomisk och social sammanhållning. Politiken bör utformas så att den ger en tydlig signal om att principen om budgetdisciplin respekteras i ett läge då flertalet medlemsstater tvingas genomgå en rigorös budgetprövningsprocess för att kunna uppfylla Maastricht-kriterierna.

Sammanhållningsfonden är ett av de instrument för ekonomisk och social sammanhållning som bör prövas i detta sammanhang. Dess fortsatta tillämpning fram till och med 1999 kan komma att ge uppslag för dessa överväganden."