ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN /* SEC/2012/0056 slutlig */





1. Bakgrund 1.1. Definition, syfte och tillämpningsområde Världsorganisationen för djurhälsa (OIE) definierar djurs välbefinnande på följande sätt: Ett djurs välbefinnande är gott om (…) djuret är friskt, har det bekvämt, är välnärt, är tryggt, har möjlighet att bete sig naturligt och om det inte lider av t.ex. smärta, rädsla och ångest. Målen, principerna och tillämpningsområdet för EU:s djurskyddspolitik följer av artikel 13 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Denna artikel utgör inte en rättslig grund för skyddet av djur, men genom den åläggs medlemsstaterna och EU att se till att djurens välfärd beaktas inom vissa av EU:s politikområden. 1.2. Berörda sektorer I jordbrukssektorn används omkring två miljarder fåglar och 334 miljoner däggdjur per år. Uppskattningsvis tolv miljoner djur används varje år vid försök. Det finns omkring 120 miljoner hundar och katter, som främst hålls som sällskapsdjur. Värdet av djuruppfödningen i EU uppgår till 149 miljarder euro. Dessutom uppskattas värdet av användningen av försöksdjur till sammanlagt 930 miljoner euro per år. Antalet personer som hanterar djur inom ramen för näringsverksamhet kan uppskattas till ca fyra miljoner, varav de flesta är jordbrukare. 1.3. EU:s djurskyddspolitik EU:s djurskyddspolitik omfattar både lagstiftning och andra verktyg. Huvuddelen av EU-lagstiftningen om djurskydd avser livsmedelsproducerande djur (kalvar, svin, fjäderfä samt transport och slakt) och försöksdjur. Andra verktyg än lagstiftning omfattar EU-finansiering av djurskydd genom Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och EU-finansiering av forskning, internationell verksamhet, informationsinsatser och utbildning. År 2006 antog kommissionen gemenskapens handlingsplan för djurskydd och djurs välbefinnande 2006–2010[1]. Denna handlingsplan var den första text där de olika aspekterna av EU:s djurskyddspolitik samlades i ett enda dokument. 1.4. Undersökningar och samråd I december 2009 begärde kommissionen en extern utvärdering av EU:s djurskyddspolitik. Under utvärderingen och konsekvensbedömningen hölls omfattande samråd med de berörda parterna, dvs. de ekonomiska sektorer där djur används, djurskyddsorganisationer och forskare som arbetar med djurskydd. 2. Problemformulering 2.1. Djurskyddsproblem och deras orsaker Välbefinnandet för vissa typer av djur åsidosätts rutinmässigt i EU: t.ex. kuperar man svansen på och kastrerar smågrisar utan bedövning. Rådet har också framhållit djurskyddsproblem i samband med avel av och handel med hundar och katter. Varje djurskyddsproblem har sina specifika orsaker, men det finns också flera gemensamma orsaker: 1. Medlemsstaternas tillsyn av EU-lagstiftningen är bristfällig på flera områden. Vissa medlemsstater vidtar inte tillräckliga åtgärder för att informera berörda parter, utbilda officiella inspektörer, göra kontroller och tillämpa påföljder. Till följd av detta har viktiga EU-rättsakter inte tillämpats fullt ut och har inte haft de avsedda effekterna på djurskyddet. Högre djurskyddskrav innebär dessutom ibland merkostnader för producenterna. Ofta belönas näringsidkare som följer EU:s djurskyddsbestämmelser, tillämpar dem i förväg eller tillämpar strängare regler inte med större ekonomiska fördelar. 2. Konsumenterna saknar lämplig information om djurskydd. Marknaden för produkter som marknadsförs med djurskyddsargument är begränsad. En EU-omfattande undersökning visar att 64 % av befolkningen anser att djurskydd är en viktig fråga. Andra undersökningar visar dock att hänsyn till djurskydd är endast en av de faktorer som påverkar konsumenternas val. 3. Det finns brister i kunskapen om vad djurskydd innebär hos berörda parter som hanterar djur. Detta har påverkat utformningen av de moderna produktionsmetoderna. Näringsidkares och offentliga tjänstemäns bristande kännedom om alternativa metoder leder ofta till motstånd mot en övergång till djurvänligare produktionssystem. 4. Avsaknaden av specifik lagstiftning och vägledning på EU-nivå gör det svårare att säkerställa lämpliga djurskyddsvillkor för vissa typer av djur (vissa arter av produktionsdjur samt hundar och katter). 2.2. Nuvarande situation Medlemsstaterna övervakas av experter från kommissionen. Experternas uppdrag är inte att inspektera och bestraffa företag, utan att avgöra om de behöriga myndigheterna gör detta. Inspektionerna görs på grundval av specifika EU-rättsakter om produktionsdjur. Vid överträdelse kan kommissionen inleda ett rättsligt förfarande mot en medlemsstat. Tillsynsinitiativen kräver mycket personal, och deras inverkan på de behöriga myndigheterna är begränsad. Därför kan man med den gällande EU-politiken ta itu med kritiska tillsynsfrågor, men dess omfattning är begränsad. När det gäller de ekonomiska aspekterna erbjuds inom ramen för EU-politiken vissa instrument för att kompensera producenterna för högre produktionskostnader. Det har visat sig att övergångsperioder inte är särskilt effektiva. På konsumentsidan finns det, med undantag för ägg, inget EU-instrument som ger konsumenterna makt att välja djurvänligare produkter. EU har tagit fram initiativ för att åtgärda de berörda parternas bristande kunskaper om djurskydd. Kompetenskrav för dem som hanterar djur har införts gradvis i EU-lagstiftningen. Dessa krav omfattar emellertid inte alla berörda djur. EU har finansierat forskningsprojekt om djurskydd med i genomsnitt 15 miljoner euro per år. Det behövs dock ytterligare insatser för att sprida forskningsresultaten och omsätta dem i praktiken. I den gällande EU-politiken behandlas flera djurskyddsfrågor inte alls. EU skulle kunna fortsätta att anta särskilda rättsakter för varje enskild fråga, men en sådan metod skulle troligen inte åtgärda de gemensamma orsakerna till problemen. 2.3. Subsidiaritetsanalys Vissa medlemsstater kräver att få behålla möjligheten att ha en egen djurskyddspolitik. EU har undan för undan antagit flera rättsakter om djurskydd för att undvika störningar på den inre marknaden till följd av skillnader mellan de nationella lagarna. Motiveringen till detta tillvägagångssätt är att de djurrelaterade näringsverksamheternas konkurrenskraft påverkas av hur stränga djurskyddskraven är. Harmoniserade EU-krav ger i dessa fall ett mervärde genom att det fastställs enhetliga regler för de berörda företagen. 3. Mål Målen med den nya djurskyddsstrategin är följande: – Mål 1: Förbättra tillämpningen av EU-lagstiftningen. – Mål 2: Sörja för öppen och sund konkurrens för näringsidkarna i EU. – Mål 3: Förbättra kunskaperna och medvetenheten om djurskydd hos näringsidkarna i EU. – Mål 4: Skapa större samstämmighet i fråga om djurskydd mellan arterna. 4. Alternativ Varje alternativ är inriktat på ett eller flera särskilda mål: – Alternativ 1: Förbättring av medlemsstaternas efterlevnad av reglerna (icke-lagstiftningsåtgärd av EU) Alternativ 1 omfattar följande initiativ: – Ökat antal revisionsbesök i medlemsstaterna och tredjeländer. – Förstärkt mellanstatligt samarbete för att främja bättre tillämpning av lagstiftningen. – Anordnande av workshoppar med berörda parter om specifika djurskyddsfrågor. – Utarbetande av EU-riktlinjer för arter som omfattas av den europeiska konventionen om skydd av animalieproduktionens djur. – Ökat deltagande i utbildningsinitiativet Bättre utbildning för säkrare livsmedel. Under detta alternativ förblir ramen för EU-lagstiftningen oförändrad. De gällande reglerna kan uppdateras och nya regler kan antas från fall till fall. – Alternativ 2: Riktmärkning av frivilliga system (självreglering inom sektorn) Alternativ 2 omfattar följande initiativ: – Ett regelverk för riktmärkning av certifieringssystem med djurskyddspåståenden. – Informationskampanjer riktade till konsumenterna. – Prioritering av EU-åtgärder för djurskydd på internationell nivå. Kommissionen kommer att föreslå ett regelverk för att skapa möjligheter på marknaden för frivilliga certifieringssystem med djurskyddspåståenden. Regelverket kommer att möjliggöra registrering av certifieringssystemen på EU-nivå. Registreringen kommer att leda till ett preliminärt fastställande av ett EU-riktmärke. Under detta alternativ kommer en ny rättsakt att föreslås, men resten av ramen för EU-lagstiftningen förblir oförändrad. De gällande reglerna kan uppdateras och nya regler kan antas från fall till fall. – Alternativ 3: Inrättande av ett europeiskt nätverk av referenscentrum (specifik EU-lagstiftning) Under detta alternativ kommer kommissionen att föreslå att det inrättas ett nätverk av referenscentrum utifrån samma modell som redan finns på djurhälsoområdet. Detta nätverk ska konsolidera de befintliga vetenskapliga resurserna för djurskydd på nationell nivå. Nätverkets funktion kommer inte att överlappa med Efsas funktion och verksamheten vid EU:s gemensamma forskningscentrum. Centrumen ska ha till uppgift att – på EU-nivå samordna och genomföra forskning om ämnen som är relevanta för EU, – tillhandahålla de behöriga myndigheterna vetenskaplig och teknisk sakkunskap om EU-lagstiftningen, – sprida forskningsresultat och innovationer till de berörda parterna i EU och det internationella forskarsamhället, – på EU-nivå samordna förteckningen och utvärderingen av yrkesutbildning på djurskyddsområdet. – Alternativ 4: Rationalisering av kompetenskrav och användning av djurskyddsindikatorer (allmän ramlag) Detta alternativ omfattar ett förslag till en allmän EU-lag om djurskydd som syftar till att förenkla de krav som redan fastställts i vissa EU-rättsakter enligt följande: – Kompetenskraven integreras i en enda och mer precis gemensam text. – Möjligheten att använda djurskyddsindikatorer införs som ett alternativ till efterlevnad av lagstiftningen. Detta innebär av direktiv 98/58/EG (det övergripande direktivet för alla produktionsdjur) upphävs genom den nya lagen. Alternativ 4 begränsas till de typer av djur som för närvarande omfattas av särskilda rättsakter. – Alternativ 4+: Undersökning av möjligheten att utvidga tillämpningsområdet för alternativ 4 Under alternativ 4+ undersöker man om det är ändamålsenligt att utvidga tillämpningsområdet för alternativ 4 till andra djur för vilka djurskyddsproblem konstaterats. 5. Konsekvensbedömning Inget av alternativen kommer att negativt påverka de grundläggande rättigheterna, särskilt religionsfriheten, såsom den garanteras i lagstiftningen om skydd av djur vid tidpunkten för slakt eller avlivning. 5.1. Konsekvenser av alternativ 1 Alternativ 1 förväntas ha en tämligen positiv (++) effekt när det gäller att förbättra tillämpningen av lagstiftningen, som dock är begränsad inom vissa problemområden. Alternativ 1 förväntas ha en positiv (+)effekt när det gäller att sörja för öppen och sund konkurrens för näringsidkarna i EU, men begränsad eftersom alternativet inte bidrar till att hjälpa konsumenterna att hitta djurvänliga produkter. Workshoppar med berörda parter om särskilda tillämpningsproblem har tidigare använts med gott resultat. Alternativ 1 förväntas därför ha en svagt positiv (+) effekt när det gäller att förbättra de berörda parternas kunskaper. Alternativ 1 förväntas ha en neutral (0) effekt när det gäller att förbättra samstämmigheten mellan djurarterna. Konsekvenserna för EU:s budget förväntas bli svagt negativa (−) eller neutrala (0) om nödvändiga resurser omfördelas från annan verksamhet. Alternativ 1 stöds enhälligt av alla berörda parter. 5.2. Konsekvenser av alternativ 2 Det ökade ekonomiska värde som skapas genom alternativ 2 skulle kunna uppmuntra näringsidkarna att tillämpa högre djurskyddsstandarder. Alternativ 2 förväntas därför ha en svagt positiv (+) effekt när det gäller att förbättra tillämpningen av lagstiftningen. Införandet av riktmärkning på EU-nivå av system som registrerats i EU kommer att öka EU-producenternas möjligheter att få högre priser i gengäld för högre djurskyddsstandarder. Alternativ 2 förväntas ha en mycket positiv (+++) effekt när det gäller att sörja för öppen och sund konkurrens för näringsidkarna i EU. Med alternativ 2 torde näringsidkarna ta ett större ansvar i fråga om djurskydd. Alternativ 2 förväntas därför ha en svagt positiv (+) effekt när det gäller att förbättra näringsidkarnas kunskaper. Med alternativ 2 är det möjligt att angripa vissa djurskyddsproblem som inte omfattas av EU-lagstiftningen, men det är inte sannolikt att de allra värsta metoderna kan åtgärdas. Alternativ 2 förväntas därför ha en svagt positiv effekt (+) när det gäller att förbättra samstämmigheten mellan djurarterna. Alternativ 2 skulle också kunna sudda ut skillnaden mellan tillämpning av lagstiftningen och privata standarder. Det är dock viktigt med tydlighet för konsumenterna, och om ett system inrättas bör denna aspekt tas under noggrant beaktande. Alternativ 2 förväntas kräva ytterligare finansiella resurser, främst för att marknadsföra den nya riktmärkningen för konsumenterna och intensifiera den internationella verksamheten. Konsekvenserna av alternativ 2 för EU:s budget förväntas bli svagt negativa (−). De flesta berörda parter ställer sig positiva till alternativ 2. 5.3. Konsekvenser av alternativ 3 Alternativ 3 kommer att bidra till en bättre tillämpning av lagstiftningen genom att de behöriga myndigheterna och näringsidkarna ges tekniskt bistånd. Det är dock inte troligt att man kommer att nå de producenter som är i störst behov av bistånd. Alternativ 3 förväntas därför ha en svagt positiv (+) effekt när det gäller att förbättra tillämpningen. Genom större investeringar i tillämpad forskning förväntas alternativ 3 ha positiva effekter för EU-producenternas konkurrenskraft. Det kan också hjälpa producenterna att ta fram certifieringssystem. Alternativ 3 förväntas därför ha en svagt till tämligen positiv (+/++) effekt när det gäller att sörja för öppen och sund konkurrens, beroende på vilken finansiering som finns tillgänglig. En ökad finansiering av EU-forskningsprojekt bidrar till att öka de berörda parternas medvetenhet om djurskydd. Alternativ 3 förväntas därför ha en tämligen positiv (++) effekt när det gäller att förbättra näringsidkarnas kunskaper. Alternativ 3 förväntas ha en neutral (0) eller svagt positiv (+) effekt när det gäller att förbättra samstämmigheten mellan djurarterna. Konsekvenserna av alternativ 3 för EU:s budget förväntas bli svagt negativa (−). Det finns allmänt stöd för alternativ 3 från alla berörda parter, särskilt Europaparlamentet. 5.4. Konsekvenser av alternativ 4 Kompetenskrav för dem som hanterar djur förväntas bidra till en bättre tillämpning av lagstiftningen. Användning av djurskyddsindikatorer för att uppnå efterlevnad kommer att möjliggöra ett flexibelt genomförande av vissa bestämmelser och således förenkla tillämpningen av lagstiftningen. På grund av åtgärdens stora omfattning förväntas alternativ 4 ha en tämligen positiv effekt (++) när det gäller att förbättra tillämpningen. Alternativ 4 kommer att medföra utbildningskostnader för näringsidkarna, men det kommer också att ha positiva långsiktiga effekter för deras konkurrenskraft. Dessutom möjliggörs genom alternativ 4 användning av djurskyddsindikatorer, vilket kan minska andra kostnader för efterlevnad. Alternativ 4 förväntas därför ha en svagt negativ (−) eller neutral (0) effekt när det gäller att sörja för öppen och sund konkurrens, beroende på de eventuella fördelar som ytterligare utbildning och införandet av djurbaserade indikatorer ger och i vilken utsträckning de kompenserar för utbildningskostnaderna. Kompetenskraven kommer att leda till att näringsidkarnas kunskaper ökar. Eftersom åtgärden är obligatorisk kommer dess effekt att bli betydligt större än under alternativ 3. Alternativ 4 förväntas därför ha en mycket positiv (+++) effekt när det gäller att förbättra näringsidkarnas kunskaper om djurskydd. Alternativ 4 kommer inte att ha någon (0) effekt när gäller att förbättra samstämmigheten mellan djurarterna. De berörda parterna anser enhälligt att utbildning av arbetstagarna har mycket positiva och långvariga effekter för djurskyddet. De berörda parterna har olika uppfattningar om användningen av djurbaserade indikatorer. Producenterna fruktar en alltför stor administrativ börda, medan djurskyddsorganisationerna betvivlar att indikatorerna skulle kunna utgöra ett effektivt alternativ till föreskrifter. 5.5. Alternativ 4+ Effekterna för målen 1, 2 och 4 har inte bedömts vara relevanta, medan effekten för mål 4 förväntas vara svagt till tämligen positiv (+/++), beroende på vilka eventuella uppföljningsåtgärder som följer av undersökningarna. 6. Jämförelse av alternativen Sammantaget kompletterar alternativen varandra. Alternativ 4 är verkningsfullt när det gäller att uppnå viktiga mål, eftersom det införs skyldigheter för alla berörda aktörer. Det medför dock också kostnader för efterlevnaden som kan påverka konkurrenskraften och åtgärdar inte de ekonomiska orsakerna. En kombination av alternativen 2 och 3 skulle på ett mycket bättre sätt åtgärda denna aspekt, och de båda alternativen skulle vara ömsesidigt förstärkande. På det hela taget tycks alternativ 3 vara kostnadseffektivast, eftersom det innebär en god kompromiss mellan måttliga kostnader och en bred rad effekter på de viktigaste orsakerna. 7. Det bästa alternativet Inget av alternativen kan åtgärda alla problem på ett effektivt och verkningsfullt sätt. Det bästa alternativet är därför en blandning enligt följande: 1. En undersökning av möjligheterna till ett förenklat EU-regelverk som omfattar – en ram för förbättrad tydlighet och relevans hos informationen om djurskydd till konsumenterna, – inrättande av ett nätverk av referenscentrum, – integrering av kompetenskraven i en enda text (med en övergångsperiod för att minska kostnaderna för efterlevnad), – möjligheten att använda resultatbaserade djurskyddsindikatorer. 2. Utarbetande av verktyg för att förbättra medlemsstaternas efterlevnad av EU-bestämmelserna. 3. Stöd till internationellt samarbete. 4. Lämplig information till konsumenterna och allmänheten. 5. Undersökningar av skyddet av djur som inte omfattas av särskilda EU-bestämmelser. 8. Övervakning och utvärdering Det finns redan flera inslag som skulle kunna utgöra användbara övervakningsverktyg i framtiden. Ett antal möjliga indikatorer förtecknas i rapporten. Det verkar vara lämpligt att planera ytterligare en utvärdering när strategin löper ut (2016). [1] KOM(2006) 13 slutlig.