Havsmiljödirektivets ram, som ska skydda den biologiska mångfalden och säkerställa ett hållbart utnyttjande av EU:s marina resurser, stöds i stor utsträckning av EU:s andra rättsliga instrument. I detta avsnitt granskas de nio EU-strategier som enligt medlemsstaterna oftast bidrar till havsmiljödirektivets åtgärdsprogram, plus de nyligen utarbetade strategierna för att ta itu med plastföroreningar. I havsmiljödirektivet i) samlas all tillgänglig (officiell) information från EU:s marina vatten i de nationella marina strategierna, och ii) utvärderas situationen för att förvalta havsmiljön på ett ändamålsenligt sätt. Nya begrepp i politiken, såsom tröskelvärden för god miljöstatus, håller på att tas fram för att genomföra strategierna i praktiken och komplettera befintliga tröskelvärden från andra strategier.

Medlemsstaternas inledande bedömning av EU:s marina vatten inom ramen för havsmiljödirektivet 2012–2015 gav inte någon enhetlig kunskapsbas i Europa. Detta berodde huvudsakligen på inkonsekventa indikatorer per kriterium, mycket olika metoder och luckor i den rapporterade informationen. För att förbättra samstämmigheten och överensstämmelsen i medlemsstaternas rapporter antog kommissionen 2017 ett omarbetat beslut om fastställande av god miljöstatus (se fotnot 15). En rapport med en uppdatering av den inledande bedömningen skulle lämnas in senast i oktober 2018. I oktober 2019 hade dock endast 14 medlemsstater lämnat in sina rapporter, av vilka tio hade rapporterat i det överenskomna elektroniska formatet (SWD(2020) 60). Sammanfattningen bygger därför på information från Europeiska miljöbyrån och kommissionens gemensamma forskningscentrum (som presenterades i SWD(2020) 61), utöver informationen i medlemsstaternas rapporter.

Medlemsstaterna har ägnat mycket kraft åt att utarbeta sina första åtgärdsprogram enligt havsmiljödirektivet, genom att integrera olika nationella, europeiska och internationella strategier och avhjälpa de befintliga bristerna genom nya kostnadseffektiva åtgärder. De har rapporterat totalt 4 653 åtgärder. Sammantaget var 79 procent av de rapporterade åtgärderna direkta tekniska åtgärder eller lagstiftningsåtgärder (som sannolikt har en mer direkt inverkan på belastningar), medan övriga åtgärder var mer indirekta stödåtgärder. Inte alla belastningar på den marina miljön berörs dock i tillräcklig grad av de antagna åtgärderna, eftersom endast 53 procent av de bedömda programmen (per deskriptor och per medlemsstat) tycks vara lämpliga för att ta itu med de befintliga belastningarna (tabell 12 och figur 8 i SWD(2020) 61).

5.3.1.Komplexitet

Havsmiljödirektivets stora ambitioner och helhetsperspektiv innebär självfallet att det krävs omfattande kunskap, bedömning och rapportering, och både medlemsstaterna och kommissionen har åtagit sig att uppfylla dessa krav. Den första genomförandecykeln var särskilt krävande för alla berörda aktörer i den gemensamma genomförandestrategin, eftersom varje steg diskuterades, definierades, rapporterades och utvärderades för första gången. De flesta som deltar i den gemensamma genomförandestrategin uppger att de största utmaningarna är rätt genomförande av direktivet, brist på resurser (huvudsakligen mänskliga resurser och tid), de marina ekosystemens långsamma återhämtning och brist på politisk vilja. De upprepade förseningarna i medlemsstaternas rapportering och tillhörande överträdelseförfaranden enligt direktivet visar hur svårt det har varit för medlemsstaterna att uppfylla kraven. Även om denna process lär förbättras under de kommande cyklerna, eftersom rapporteringen bör vara lättare och klarare nu, finns det fortfarande vissa problem som kan åtgärdas för att rationalisera genomförandet.

Den första cykeln har visat att de resurser som ägnas genomförandet av havsmiljödirektivet inte tycks motsvara behoven, även om en stor del av genomförandet stöds genom andra strategier. Dessa resurser kan ökas genom att engagera vissa industrisektorer i övervakningen av effekterna, länka samman havsplaneringen för att säkerställa rätt balans mellan den blå ekonomin och hållbarheten, på bättre sätt utnyttja forskningsprogrammens övervakningssystem (t.ex. Horisont 2020) och produkter som tas fram på EU-nivå (t.ex. Copernicus), och med kraft uppmana medlemsstaterna att till fullo utnyttja Europeiska havs- och fiskerifonden för att finansiera utarbetandet och genomförandet av nationella marina strategier.

Havsmiljödirektivet är onekligen en komplex ram som snart ska ses över (med början i år) i en utvärdering av lagstiftningen. Den första genomförandecykeln krävde att alla berörda aktörer förstod sambanden mellan olika inslag i strategierna. Detta var inte alltid klart. Exempelvis gjorde medlemsstaterna inte alltid skillnad mellan mål och fastställanden av god miljöstatus. De kopplade inte sina mål till åtgärderna för att kunna mäta framstegen i riktning mot god miljöstatus. Inte heller övervakningsprogrammen var alltid kopplade till målen, och eftersom de upprättades före åtgärderna var förbindelsen dem emellan inte heller den bästa. Framstegen med att fastställa tröskelvärden för god miljöstatus har hittills gått långsamt, och det tycks finnas en motvillighet att fastställa ambitiösa nivåer, eftersom medlemsstaterna då inte skulle kunna uppnå god miljöstatus inom direktivets tidsfrist. I SWD(2020) 62 granskar kommissionen dessa övergripande frågor.

5.3.2.Tidsplaner

Direktivet skapar osäkerhet när det gäller tidsfristerna för rapportering, eftersom det anges fasta tidsfrister för inlämning av de olika delarna av de nationella marina strategierna, men varierande tidsfrister för samråd, offentliggörande eller bedömning av framstegen i genomförandet. Detta har övervunnits genom en överenskommelse med medlemsstaterna i den gemensamma genomförandestrategin att använda fasta tidsfrister. Tidsfristen för att uppnå god miljöstatus senast 2020 enligt artikel 1 är inte heller uttryckligen anpassad till rapporteringscyklerna, eftersom bedömningen av framstegen mot detta mål, baserat på övervakningsdata fram till och från 2020, rapporteras först 2024. På liknande sätt ger direktivets offentliggörandedag för denna genomföranderapport inte realistiska möjligheter att ta full hänsyn till den information som rapporterades 2018 om bedömningen av den marina miljön, definitioner av god miljöstatus och miljömål, eller om framstegen med att genomföra åtgärdsprogrammen. Det finns också ett behov av att ta hänsyn till möjliga förseningar, eftersom genomförandet av åtgärder inte alltid direkt leder till att den marina miljön återhämtar sig.

Även om EU redan har synkroniserat den sexåriga cykeln för förvaltning och rapportering i vatten- och havspolitiken skulle ytterligare synkronisering med naturrapporteringen – väsentligen ett års fördröjning – kunna vara till nytta för bedömningarna och göra dem mer effektiva.

5.3.3.Rapportering

På grund av direktivets stora tillämpningsområde och rapporteringsfrekvens (tre huvudrapporter under den sexåriga cykeln) är rapporteringen mycket krävande. De behöriga myndigheterna och kommissionen står under tryck av på varandra följande rapporterings- respektive utvärderingsåtaganden, utan att ha tillräckligt med tid eller resurser för att ordentligt tänka över varje steg och föra strategiska diskussioner före nästa steg. När många medlemsstater lämnar in rapporterna sent saktas också processen ned (se fotnot 8 och SWD(2020) 60), vilket får en dominoeffekt på kommissionens bedömningar. Detta leder till att feedbacken till medlemsstaterna försenas, och att den ofta kommer för sent för att kunna beaktas i efterföljande rapporter.

Medlemsstaterna satsar i hög grad på textrapporter för sina nationella förfaranden och offentliga samråd. I dag är dock elektronisk rapportering avgörande för att i rätt tid samla in jämförbar information från hela EU. Ramen bygger på rapporterad information från nationella bedömningar, medan ny övervakningsteknik kan ge en mer rättvisande bild av havens faktiska tillstånd och framstegen i riktning mot god miljöstatus. Under havsmiljödirektivets första cykel var dessutom textbaserade och elektroniska rapporter inte alltid likvärdiga. Vissa medlemsstater kan utnyttja rapporter av de regionala havskonventionerna, men dessa rapporters format är inte helt anpassat till den elektroniska rapporteringens behov.

Kommissionen och Europeiska miljöbyrån strävar efter att förbättra och digitalisera rapporteringsverktygen så att information från de regionala havskonventionerna, andra EU-strategier eller tidigare rapporter friktionsfritt överförs till rapporterna enligt havsmiljödirektivet. Motsägelser mellan elektroniska rapporter och statiska textbaserade rapporter, som vissa medlemsstater tycks föredra, bör elimineras, eftersom de hindrar processen i stort. Inom ramen för havsmiljödirektivet går man i riktning mot ett effektivt och öppet offentliggörande av information i webbportalen WISE Marine, med centraliserade resultattavlor och nationellt rapporterade data.

5.4.Integrering med andra politikområden

Som nämndes i avsnittet om ändamålsenlighet integrerar havsmiljödirektivet, men reglerar inte konkret, all verksamhet som berör marina ekosystem (t.ex. fiske, sjöfart, olje- och gasutvinning till havs eller förnybar energi). Det är inte förvånande att ungefär 75 procent av havsmiljödirektivets åtgärder härrör från andra lagstiftningsramar. Rationalisering och samordning med annan sektorspolitik är därför viktigt för att uppnå havsmiljödirektivets mål, både på nationell nivå och EU-nivå. Strategin för blå tillväxt har visserligen den centrala hållbarhetsprincipen gemensam med havsmiljödirektivet, men om den inte genomförs på ett hållbart sätt kan den i viss mån stå i strid med havsmiljödirektivets åtgärder för att uppnå god miljöstatus, särskilt med tanke på den marina verksamhetens potentiella expansion inom bl.a. havsbaserad energi och vattenbruk. För att se till att expansionen av traditionella eller utvecklingen av nya ekonomiska verksamheter inte skapar ytterligare belastningar på den marina miljön måste EU och dess medlemsstater bygga starkare och vetenskapligt underbyggda broar mellan havsmiljödirektivet och politikområden som reglerar marin verksamhet, såsom havsplaneringsdirektivet, den gemensamma fiskeripolitiken, energirelaterade initiativ , sjötransportpolitiken eller annan verksamhet (t.ex. vattenbruk, avsaltning eller avfallshantering). Denna verksamhet har en viktig funktion när det gäller att omvandla samhället och ekonomin till ett hållbart system och en koldioxidfri kontinent som den europeiska gröna given har som mål. Det krävs vindkraftparker till havs för att göra slut på beroendet av fossila bränslen. Ett hållbart vattenbruk tryggar livsmedelsförsörjningen och en hållbar kost, samtidigt som ytterligare belastningar från markanvändning undviks. Den framtida strategin för havsbaserad vindkraft och de reviderade strategiska riktlinjerna för ett hållbart vattenbruk i EU, som båda ska antas 2020, kommer att bidra till detta mål och bör omfatta alla relevanta miljöhänsyn. En sådan expansion får inte ske på bekostnad av de marina ekosystemens motståndskraft, vilket skulle få en dominoeffekt på planetens motståndskraft mot klimatförändringarnas konsekvenser.

Deltagarna i havsmiljödirektivets gemensamma genomförandestrategi har fastställt att det krävs mer samarbete mellan grupper och sektorer i övergripande frågor, såsom relationerna mellan verksamhet, belastning och status samt klimatförändringar, för att uppnå god miljöstatus.

I beslutet från 2017 anges hur de marina bedömningarna bör stå i samband med standarderna och processerna enligt annan EU-lagstiftning. Alla medlemsstater har kopplat de flesta av sina övervakningsprogram och åtgärdsprogram till annan lagstiftning, huvudsakligen miljölagstiftning (nämligen vattendirektivet, habitatdirektivet och fågeldirektivet). Kommissionens bedömningar och vetenskapliga analyser visar dock att integreringen med andra politikområden ännu inte är slutförd på operativ nivå (t.ex. integrering av data, planering av övervakning eller fastställande av bedömningar), och att det krävs ytterligare insatser för att utnyttja synergierna, anpassa processerna till varandra och i slutändan spara resurser. I avsnitt 3 i denna rapport anges frågor som på ett bättre sätt skulle kunna länkas samman eller samordnas mellan EU:s politikområden.

Länken mellan havsmiljödirektivet och klimatpolitiken är särskilt viktig. Oceanerna är en viktig del av klimatsystemet som lagrar antropogen koldioxid och en mycket större mängd värme än atmosfären. De fungerar som stora kolsänkor och styr värmens rörelser kring planeten. Därför kan oceanerna ha dramatiska effekter på det globala klimatet, och omvänt. Enligt den nyligen offentliggjorda rapporten av Mellanstatliga panelen för klimatförändringar (IPCC) om hav och kryosfär i ett föränderligt klimat i) har takten i uppvärmningen av haven mer än fördubblats sedan 1993 och påverkar redan hela vattenpelaren, ii) har havet absorberat 20–30 procent av de totala utsläppen av antropogen koldioxid sedan 1980-talet, vilket har lett till ytterligare försurning, iii) förlorar havet syre, vilket har lett till att de syrefattiga områdena har utvidgats, och iv) har de marina värmeböljorna blivit dubbelt så vanliga sedan 1982, och har blivit längre och mer intensiva. Dessa oceanografiska förändringar kan få dramatiska konsekvenser på den marina biologiska mångfalden och ekosystemens motståndskraft. Alla de marina ekosystem som bedöms i IPCC:s rapport är extra sårbara för klimattrenderna.

Trots dess betydelse är länken otydlig mellan havsmiljödirektivet och klimatförändringarna, både inom övervakningen och utvecklingen av politiken. Medlemsstaterna har framhävt konsekvenserna av klimatförändringarna och försurningen av haven som viktiga gränsöverskridande frågor som direkt eller indirekt hanteras genom havsmiljödirektivets övervakningsprogram. Viktiga frågor som övervakning av försurningen i europeiska hav och effekterna av marina värmeböljor på den marina biologiska mångfalden är dock fortfarande inte väl förankrade.

5.5.Förbättring av det regionala samarbetet

Det regionala samarbetet har förbättrats sedan antagandet av havsmiljödirektivet, men det krävs mer samarbete för att de marina strategierna ska bli helt regionalt samstämmiga (se SWD(2020) 60). När det gäller de tre huvudstegen i direktivets genomförande a) rekommenderade kommissionen att medlemsstaterna använder fler standarder från EU:s lagstiftning eller gemensamma regionala indikatorer för att bedöma sina marina vattens status, b) ansågs den regionala samstämmigheten hos EU:s övervakningsprogram vara måttlig till hög, med undantag för Medelhavet, där den var lägre, och c) var åtgärdsprogrammens allmänna samstämmighet måttlig i alla regioner och hög i Svarta havet. Följaktligen bör insatserna för att minska de största belastningarna på varje region/delregion samordnas bättre.

En preliminär analys av den rapporterade informationen från 2018 visar att det fortfarande under den andra cykeln finns en stor brist på överensstämmelse mellan grannmedlemsstater när det gäller vilka faktorer som används för att bedöma de marina ekosystemens status. Medlemsstaterna skulle i högre grad kunna använda de regionala havskonventionernas mål när de är förenliga med havsmiljödirektivets krav. Vad som är viktigt är att dessa konventioner integrerar angränsande tredjeländers åtgärder och främjar kapacitetsuppbyggnaden. När de regionala havskonventionerna inte kan tillgodose havsmiljödirektivets behov bör dock medlemsstaterna ta fram sina egna strategier för gränsöverskridande och regionalt samarbete i enlighet med direktivet. Slutmålet är att EU ska utvecklas i riktning mot ett effektivare, mer harmoniserat och kostnadseffektivt skydd av den marina miljön. Regionala tröskelvärden bör fastställas i enlighet med kommissionens beslut från 2017.