Yttrande från Regionkommittén om "Meddelande från kommissionen - Tjänster i allmänhetens intresse i Europa"

(2002/C 19/04)

BAKGRUND

Meddelande från kommissionen - Tjänster i allmänhetens intresse i Europa (KOM(2000) 580 slutlig).

Beslutet av Regionkommitténs presidium den 12 december 2000 att i enlighet med artikel 265 femte stycket i EG-fördraget utarbeta ett yttrande i detta ärende och att ge utskott 6 - sysselsättning, ekonomisk politik, inre marknaden, industri, småföretag - i uppdrag att utarbeta kommitténs yttrande.

Meddelande från kommissionen - Tjänster i allmänhetens intresse i Europa (KOM(96) 443 slutlig).

Europaparlamentets resolution av den 17 december 1997 om ovannämnda meddelande (A4-0357/97).

Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande av den 22 september 1997 (CES 605/1997).

Regionkommitténs yttrande av den 16 januari 1997 (CdR 148/96 fin)(1).

Europeiska rådets möte i Lissabon.

Stadgan om grundläggande rättigheter.

Europeiska rådets möte i Nice.

Slutsatserna från Europeiska rådets toppmöte i Stockholm.

Det utkast till yttrande (CdR 470/2000 rév. 2) som utskott 6 antog med majoritet vid sitt sammanträde den 2 juli 2001 (föredragande: Jean-Louis Joseph, F-PSE, borgmästare i Bastidonne, vice regionpresident i Provence-Alpes-Côte d'Azur).

Tjänster i allmänhetens intresse spelar en mycket viktig roll i hela samhället.

Detta moderna och globaliserade samhälle kan bara fungera om det bygger på en europeisk modell för samhällsorganisation som gör det möjligt att skapa jämvikt mellan följande tre grundpelare: en politisk pelare som omfattar medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter, en ekonomisk pelare som utgörs av marknadsekonomi, samt en social pelare som utgörs av tanken om sammanhållning.

Tjänster i allmänhetens intresse är ett begrepp i alla länder, även om det har olika innebörd. Det visar att den europeiska integrationen bygger på gemensamma värderingar.

EU:s utveckling bör inför regeringskonferensen 2004 gå i riktning mot ett verkligt medborgarnas Europa.

Mot bakgrund av ovanstående antog Regionkommittén följande yttrande vid sin 40:e plenarsession den 19-20 september 2001 (sammanträdet den 20 september).

Regionkommittén uppskattar att kommissionen har lagt fram ett meddelande om tjänster i allmänhetens intresse. Syftet är att ytterligare klargöra de konkurrens- och inremarknadsbestämmelser som tillämpas på tjänster i allmänhetens intresse för att tillmötesgå marknadsaktörernas krav på ökad rättssäkerhet. Kommittén uppskattar också att kommissionen vill fortsätta utveckla den europeiska struktur som skapats för att främja dessa tjänsters funktionssätt, och låta nationella, regionala och lokala myndigheter bidra aktivt i arbetet, i linje med artikel 16 i EG-fördraget.

Regionkommittén välkomnar att subsidiaritetsprincipen respekteras genom att medlemsstaterna är fria att definiera vad de anser utgöra en tjänst i allmänhetens intresse, så som den definieras i kommissionens meddelande, samt genom att de är fria att besluta att inrätta denna tjänst.

ReK anser emellertid att kommissionens bidrag inte lever upp till de förväntningar som de olika berörda aktörerna med rätta har när det gäller såväl dessa tjänsters roll och funktion som de perspektiv som läggs fram i kommissionens meddelande.

ReK kan också konstatera att kommissionens meddelande visserligen bidrar till att klargöra hur viktiga tjänster i allmänhetens intresse är för EU men att de inte har något rättsligt värde i gemenskapens regelhierarki och endast kan betraktas som en avsiktsförklaring som inte binder kommissionen att fatta vissa beslut.

Kommittén har följande synpunkter och rekommendationer om meddelandet från kommissionen.

1. Tjänster i allmänhetens intresse och deras roll i EU

1.1. Regionkommittén kan med intresse konstatera att kommissionen i sin definition av tjänster i allmänhetens intresse tar fasta på tjänsternas särskilda art och deras både sociala och ekonomiska roll, särskilt genom att ta upp ett så brett område som bör täckas in genom dessa tjänster. ReK gläder sig i samband med detta åt att kommissionen uttryckligen påpekar att hänsyn skall tas till vissa gruppers särskilda behov (t.ex. funktionshindrade och låginkomsttagare) och att grundläggande tjänster skall ha fullständig geografisk täckning även i avlägsna och svårtillgängliga områden, och inte enbart baseras på lönsamhetskriterier. På så sätt kan dessa områdens ekonomiska utveckling stärkas och deras ekonomiska och sociala utvecklingsnivå höjas.

1.2. ReK anser alltså att tjänster i allmänhetens intresse utgör en del av den europeiska sociala modellen och att de bidrar till de grundläggande värdena solidaritet och sammanhållning. Därigenom spelar de också en stor roll för att uppnå de viktigaste målen i EU:s politik.

1.3. ReK konstaterar att kommissionen utgår från en vag definition av tjänster i allmänhetens intresse. Definitionen förtydligar inte tjänsternas art eller funktion och upprätthåller förvirringen i gemenskapsrätten om den rättsliga innebörden av förpliktelsen att tillhandahålla tjänster i allmänhetens intresse.

1.4. ReK vill påminna om att definitionen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i artikel 16 i EG-fördraget också är alltför allmänt hållen: "sådana tjänster utförs på grundval av principer och villkor som gör det möjligt för dem att fullgöra sina uppgifter". Genom denna formulering medges i och för sig dessa tjänsters särart, men den lämnar fältet öppet för tolkningar i och med att det saknas en allmän ram som definierar bedömningskriterier för deras roll och villkor för deras tillämpning. Kommittén anser emellertid att artikel 16 bör få ett tydligare innehåll i samband med att kommissionen utarbetar en rad bestämmelser för de olika tjänstesektorerna.

1.5. ReK vill att man på fördragsnivå fastställer gemensamma värderingar och principer som bör ligga till grund för genomförandet av dessa tjänster i EU. Det skulle innebära en gemensam referensram på gemenskapsnivå.

2. Tjänster i allmänhetens intresse och deras betydelse för ekonomisk, social och territoriell sammanhållning i EU

2.1. ReK uppskattar att kommissionen direkt hänvisar till den avgörande roll som tjänster i allmänhetens intresse spelar för att stärka ekonomisk, social och territoriell sammanhållning. Kommittén anser att kraven på ekonomisk, social och territoriell sammanhållning bör prioriteras vid val av tjänster i allmänhetens intresse och vid reglering av tjänsterna. ReK vill dessutom framhålla de lokala och regionala myndigheternas mycket viktiga roll för att definiera och planera tjänster i allmänhetens intresse.

2.2. ReK vill påminna om att ekonomisk och social sammanhållning ur denna synvinkel är en princip som enligt artikel 2 i fördraget går före konkurrenspolitiken, i och med att system med indirekt förvaltning av tjänster i allmänhetens intresse skall inriktas på att öka medborgarnas välstånd. Därför bör tjänster i allmänhetens intresse ingå som en fullvärdig del av gemenskapspolitiken, medan deras uppgifter skall definieras tydligt i artikel 3 i fördraget, eftersom deras båda målsättningar allmänt intresse och konkurrens båda handlar om att tillmötesgå medborgarnas behov och rätten till samhällsomfattande tjänster.

2.3. ReK stöder att rätten till samhällsomfattande tjänster skall garanteras långsiktigt och ställer sig därför frågande till kommissionens sätt att formulera sig i meddelandet då samhällsomfattande tjänster beskrivs som ett tillfälligt system "under övergången från monopol till en öppen konkurrenssituation".

2.4. Med tanke på detta vill ReK att större tonvikt läggs på de vägledande principer som kommissionen i sitt meddelande lägger fram för inrättandet av tjänster i allmänhetens intresse:

- Myndigheterna har rätt att skapa tjänster i allmänhetens intresse om de bedömer att marknadskrafterna inte förväntas leda till att denna tjänst tillhandahålls på ett tillfredsställande sätt, och låta tjänsten omfattas av en förpliktelse.

- Garantin för allmän tillgång, dvs. skyldigheten att tillhandahålla en viss tjänst inom hela det geografiska området till rimliga kostnader för användarna och på en kvalitetsnivå som är jämförbar inom hela området.

- Förpliktelsen att ge grundläggande tjänster fullständig geografisk täckning, även i avlägsna och svårtillgängliga områden och problemfyllda storstadsområden.

- Att man tar nödvändig hänsyn till de grundläggande naturtillgångarna och begränsade resurserna (som luft och vatten) i deras egenskap av "allmänna tillgångar" som i synnerhet kan förvaltas av offentliga organ, inrättningar eller företag.

2.5. ReK vill också påminna om hur viktigt det är att principen om likabehandling tillämpas vid finansieringen av tjänster i allmänhetens intresse i regioner i EU:s randområden, i bergsområden och i glesbygdsområden för att främja inte bara ekonomisk och social sammanhållning utan också en (lokal och regional) hållbar utveckling och skapande av nya arbetstillfällen. Detta innebär att man måste se över villkoren för finansiering av tjänster i allmänhetens intresse och särskilt se till att det finns möjlighet till avgiftsutjämning av solidaritetsskäl. Förutsättningen för en sådan utjämning är att det verkligen gäller inrättandet av tjänster i allmänhetens intresse. I detta sammanhang delar kommittén inte kommissionens åsikt i den centrala frågan om statsstöd till tjänster i allmänhetens intresse, däribland stöd av mindre betydelse. Kommissionen tillstår visserligen att de extrakostnader som uppstår till följd av förpliktelsen att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster måste täckas men begränsar statsstödet till endast denna kostnad. På så sätt utesluter detta enligt kommissionens meddelande t.ex. finansieringsformer som bygger på utjämningsbidrag. Kommissionen bör tydliggöra att begränsningen till extrakostnader inte får hindra de olika medlemsländerna att efter sina förutsättningar och behov tillgripa olika utjämningssystem som har till syfte att skapa likvärdiga förutsättningar inom olika delar av landet att tillhandahålla tjänster i allmänhetens intresse.

2.6. ReK vill påpeka att begreppet territoriell sammanhållning, som är så viktigt både för den ekonomiska och sociala sammanhållningen och för tillhandahållandet av tjänster i allmänhetens intresse, erkänns i fördragets artikel 16 om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, men däremot inte bland fördragets grundprinciper. Kommittén anser att de artiklar i fördraget som handlar om ekonomisk och social sammanhållning också bör hänvisa till territoriell sammanhållning.

2.7. Med tanke på den förestående utvidgningen anser ReK att tjänster i allmänhetens intresse bör spela en avgörande roll för den territoriella sammanhållningen och genomförandet av gemenskapens regelverk i de länder där utvecklingsnivån är betydligt högre än dagens genomsnittsnivå inom EU.

3. Tillämpning av subsidiaritetsprincipen vid etablering och utformningen av tjänster i allmänhetens intresse

3.1. ReK ställer sig bakom kommissionens hänvisning till att subsidiaritetsprincipen skall ligga till grund för valet av tjänster i allmänhetens intresse och deras utformning genom att hävda följande: "Kriterierna för tjänster i allmänhetens intresse bör utformas på olika nivåer, beroende på vad som är lämpligast i varje enskilt fall på gemenskapsnivå, nationell nivå eller på regional eller lokal nivå".

3.2. ReK delar kommissionens åsikt om att det i enlighet med subsidiaritetsprincipen först och främst bör beslutas på lokal nivå om en tjänst är att betrakta som en tjänst i allmänhetens intresse och i vilka former den bör utföras. Detta skall ske med hänsyn till medlemsstaternas grundlagar.

3.3. ReK anser att den lokala och regionala nivån, som är närmast de berörda medborgarna, är mest skickad att avgöra frågor gällande sådana tjänsters natur, administration och kvalitet. Därvid skall den berörda befolkningens villkor tas i beaktande.

4. Tillämpning av konkurrensprinciper på de uppgifter som tjänsterna i allmänhetens intresse skall omfatta

4.1. ReK anser att kommissionens klargöranden om förhållandet mellan tjänster i allmänhetens intresse och den inre marknaden inte är uttömmande, eftersom övervägandena om EU:s konkurrenspolitik inte jämställs med övervägandena om tjänster i allmänhetens intresse.

4.2. ReK noterar i detta sammanhang de tre principer som ligger till grund för tillämpningen av artikel 86 i fördraget gällande konkurrens och önskar tillföra följande aspekter med avseende på tjänster i allmänhetens intresse:

- Gemenskapen skall förhålla sig neutral till om företag är offentliga eller privata: Det finns inte nödvändigtvis något samband mellan privatisering av offentliga företag med hänvisning till konkurrenspolitiken och utövandet av tjänster i allmänhetens intresse, eftersom de sistnämnda kan genomföras av såväl privata som offentliga företag. Den indirekta förvaltningen av tjänster i allmänhetens intresse skall styras av principerna om nytta, effektivitet och närhet till medborgarna.

- Frihet för medlemsstaterna innebär att det i första hand är medlemsstaternas ansvar att avgöra om en tjänst ligger i allmänhetens intresse. Detta skall ske utgående från verksamhetens kärninnehåll med undantag för kontroll för att spåra uppenbara felaktigheter. Denna princip bör i enlighet med subsidiaritetsprincipen tillämpas med början i lokal och regional nivå med beaktande av de särskilda socioekonomiska förhållandena i berörda områden.

- Proportionalitet enligt artikel 86.2 innebär att man beaktar de medel som krävs för att garantera att tjänster i allmänhetens intresse utförs och att man i motsats till vad kommissionen anser måste tillse att dessa medel inte får störa handeln till följd av faktorer som avlägset eller avskilt belägna områden, social utslagning, hållbar utveckling osv. Tillgången till alla väsentliga tjänster måste garanteras.

4.3. För att ge kommuner och regioner ökad rättssäkerhet i produktionen av tjänster i allmänhetens intresse menar kommittén att sekundärrätten (direktiv, gruppundantagsförordningar, meddelanden) måste ge definitioner gällande den europeiska konkurrensrättens räckvidd och tillämpning. Med tanke på detta välkomnar kommittén kommissionens insatser för att förtydliga praxis på området med exempelkataloger och databaser. Det skulle emellertid vara önskvärt med generella bestämmelser med en lagstiftningskaraktär som går längre än en samling beslut i enskilda fall.

5. Tillämpning av effektivitetsprincipen när det gäller att utforma och utföra tjänster i allmänhetens intresse

5.1. ReK anser det vara av största vikt att de uppgifter som tjänster i allmänhetens intresse skall omfatta motsvarar de behov som konstaterats hos användarna. Kommittén ställer sig bakom kraven på effektivitet och kvalitet med avseende på de tjänster som tillhandahålls användarna.

5.2. ReK förordar att alla berörda myndigheter inom EU utformar tjänsterna i allmänhetens intresse så att tillhandahållna tjänster är av hög kvalitet, att driften effektiviseras och att konsumentskyddet garanteras samt att gemensamma vägledande normer utarbetas när det gäller:

- tjänsternas kvalitet,

- finansieringen av tjänsterna,

- insyn i utförandet av tjänsten och finansiering,

- utvärdering av tjänsterna och användarnas kontroll m.m.

De allmännyttiga tjänsterna präglas av juridisk osäkerhet, och såtillvida som det är offentliga eller privata storföretag som står för denna typ av tjänster (tjänster av allmänt intresse och tjänster av allmänt ekonomiskt intresse) anser kommittén det vara viktigt med ett starkt konsumentskydd. Konsumenterna är försvarslösa ifall dessa storföretag inte skulle uppfylla sina åtaganden i fråga om kvalitet eller pris eftersom dessa företag har en näst intill dominerande ställning.

5.3. ReK ansluter sig till de grundprinciper som läggs fram i kommissionens meddelande när det gäller grunden för hur tjänster i allmänhetens intresse skall utföras:

- De grundläggande förpliktelserna bör definieras klart, så att allmänheten kan garanteras tjänster av hög kvalitet.

- Avgifter, avtalsvillkor och möjligheter att välja leverantör och finansieringsform bör framgå klart och tydligt.

- Konsumenterna skall garanteras allmän tillgång.

- Det bör finnas möjlighet att välja mellan olika tjänster och, om så är tillämpligt, mellan olika tjänsteleverantörer, under faktisk konkurrens mellan dessa.

- Det skall göras en oberoende utvärdering och översyn av marknadsaktörerna.

6. Förstärkning av ett tänkande som grundar sig på ansvaret för det allmännas bästa

6.1. ReK vill framföra följande:

- Artikel 16 i fördraget är bara tillämplig på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och inte på alla tjänster i allmänhetens intresse och att kommissionen underförstått bekräftar detta eftersom den endast hänvisar till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i samband med konkurrenspolitiken, vilket bidrar till att upprätthålla förvirringen i gemenskapsrätten om den rättsliga innebörden av förpliktelsen att tillhandahålla tjänster i allmänhetens intresse.

- Tjänsterna i allmänhetens intresse omfattas inte av gemenskapsrätten endast i egenskap av samhällsomfattande tjänster, tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och offentliga tjänster, särskilt när det gäller beslut från EG-domstolen.

- EG-domstolens rättspraxis, som erkänner tjänster i allmänhetens intresse och deras roll i samhället, är till sin natur föränderlig eftersom den endast är tillämplig från fall till fall. Den kan med andra ord inte i sig garantera rättssäkerheten för aktörer som tillhandahåller tjänster i allmänhetens intresse.

6.2. ReK konstaterar att det finns en viss rättsosäkerhet i fördraget när det gäller tjänster i allmänhetens intresse och anser att kommissionen i sitt meddelande närmar sig frågan som om den avvek från det gemenskapsrättsliga systemet (fri konkurrens), vilket står i konflikt med både andan och ordalydelsen i artikel 16 om EG:s principer. I stället borde man vidta åtgärder som ger positiva återverkningar på tjänster i allmänhetens intresse särskilt när det gäller att gynna den sociala och territoriella sammanhållningen.

6.3. ReK anser att åligganden i allmänhetens intresse skall ingå i EU:s grundläggande målsättningar på samma sätt som genomförandet av inre marknaden, under hänsyn till subsidiaritetsprincipen. På så sätt är införandet av en inre marknad och fullföljandet av tjänster i allmänhetens intresse kompletterande målsättningar i det europeiska bygget, samtidigt som den ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållningen inom EU förstärks. Att besluta om, utforma och organisera tjänsterna i allmänhetens intresse är i första hand regionernas och kommunernas ansvar. I detta sammanhang anser kommittén att det finns ett akut behov av att EU-nivån tydligare än hittills verkar för att man vid sidan av jakten på ökad konkurrenkraft skall ta hänsyn till ett tänkande som utgår från det allmännas bästa. Grundläggande kriterier för tjänsterna i allmänhetens intresse är att det finns likaberättigad tillgång, försörjningstrygghet, tjänstekvalitet samt demokratisk kontroll och offentligt ansvar för tjänsterna.

6.4. ReK förespråkar att tjänster i allmänhetens intresse skall få rättsligt erkännande i fördraget och föreslår att dessa tjänsters roll i lämplig form tas in i fördragets artikel 3 för att stödja medlemsstaternas befogenhetsutövning när det gäller tjänster i allmänhetens intresse.

7. En gemensam europeisk referensram beträffande målsättningarna för tjänster i allmänhetens intresse och hur de utförs

7.1. Regionkommittén har med intresse tagit del av de riktlinjer som kommissionen föreslagit vad gäller den europeiska strategin och vilken roll tjänsterna i allmänhetens intresse skall ha i gemenskapspolitiken, däribland följande:

- Tjänster i allmänhetens intresse spelar en avgörande roll genom att de bidrar till den europeiska ekonomins konkurrenskraft och till bättre kvalitet och starkare konsumentskydd.

- Tjänster i allmänhetens intresse spelar en avgörande roll för att stärka den ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållningen: Att det finns nät av tjänster i allmänhetens intresse är en väsentlig faktor för sammanhållningen i framför allt landsbygdsområden och krisdrabbade tätorter.

- Medlemsstaternas frihet att definiera vad de anser utgöra en tjänst i allmänhetens intresse måste utgå från subsidiaritetsprincipen.

- Det bör anges i artikel 16 i fördraget att tjänster i allmänhetens intresse främjar den sociala och territoriella sammanhållningen.

- Det krävs en strategi som föregriper marknadens utveckling och som i samarbete med nationella, regionala och lokala myndigheter kan bidra till en europeisk samsyn om tjänster i allmänhetens intresse.

7.2. ReK anser att dessa principer är i linje med vissa av kommitténs synpunkter på tjänster i allmänhetens intresse, men att de är mycket allmänt hållna och inte riktigt uppfyller målen. Kommissionens hållning är motsägelsefull eftersom den i meddelandet prioriterar en snabbare avreglering av den offentliga sektorn som en omedelbar reaktion på dessa riktlinjer.

7.3. Utöver ett juridiskt erkännande av åligganden i allmänhetens intresse i fördraget förordar kommittén utarbetandet av en samling gemensamma referenser som skulle kunna ge vägledning om verksamheten inom tjänster i allmänhetens intresse i EU.

7.4. Kommittén noterar med intresse hänvisningen i kommissionens meddelande till övriga gemenskapsåtgärder som också tjänar syften som konsumentskydd, ekonomisk, social och territoriell sammanhållning, och samtidigt bidrar till att tjänster i allmänhetens intresse kan genomföras på tillfredsställande villkor, framför allt två initiativ som hänger direkt samman med politiken för regional utveckling i Europa:

- Antagande av regional utvecklingsplanering i europeiskt perspektiv (ESDP) som innehåller politiska nyckelfrågor för denna planering.

- Skapandet av ett europeiskt forskningsområde med syftet att "territorialisera" forsknings- och elektroniknätverken.

7.5. ReK anser att dessa gemenskapsinitiativ är viktiga för den framtida strategin för regionalpolitiken och strukturfonderna, inte minst när det gäller utvecklingen av ett transnationellt och interregionalt samarbete som bygger på principen om flera maktcentra och skapandet av transeuropeiska nät av tjänster i allmänhetens intresse.

7.6. För att komplettera sin granskning och inför utarbetandet av ett nytt yttrande till regeringskonferensen 2004 har kommittén för avsikt att genomföra en studie av definitionen och planeringen av tjänster i allmänhetens intresse i de olika medlemsstaterna.

Bryssel den 20 september 2001.

Regionkommitténs

ordförande

Jos Chabert

(1) EGT C 116, 14.4.1997, s. 52.