EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION 
Bryssel den 03.05.1995 
KOM(95) 162 slutlig 
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN 
TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET 
Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet 
om sanktionernas roll vid genomförandet av gemenskapslagstiftningen med avseende 
på den inre marknaden 

Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet 
om sanktionernas roll vid genomförandet av gemenskapslagstiftningen med avseende 
på den inre marknaden 
INLEDNING 
På den inre marknadens område har gemenskapen gått från en fas som karakteriserades av ett 
intensivt lagstiftningsarbete till en fas där tyngdpunkten läggs vid effektivt fungerande 
gemensamma regler. Det gäller framförallt att säkerställa att direktiven på ett riktigt sätt 
genomfors i nationell lagstiftning och, mer allmänt, en effektiv tillämpning av 
gemenskapsreglerna. Detta förutsätter bland annat en insats av tillräckliga mänskliga och 
materiella resurser, en utveckling av det administrativa samarbetet mellan de olika organ som 
ansvarar för genomförandet av de gemensamma reglerna och tillgång till effektiva 
klagomöjligheter för fysiska och juridiska personer som lidit skada genom att den inre 
marknadens regler överträtts. 
Angående denna sista punkt gjorde kommissionen i sitt meddelande till rådet med titeln "Att 
göra det bästa möjliga av den inre marknaden - ett strategiskt program" (KOM(93) 632 slutlig 
version av den 22 december 1993) rådet uppmärksamt på det nödvändiga i att förbättra 
genomblickbarheten i tillämpliga nationella sanktionssystem om bestämmelser som härrör 
från gemenskapens lagstiftning inte respekteras. 
I avsnitt B 3 i det strategiska programmet "Klagomöjligheter: tillgång till rättskipning och 
rättsligt samarbete" sägs uttryckligen att kommissionen skall rekommendera 
"en förbättring av nationella sanktioners genomblickbarhet, genom att kräva att dessa 
systematiskt anmäls [av medlemsstaterna] samtidigt med åtgärderna för att införliva 
gemenskapslagstiftningen. Lämpliga bestämmelser kommer i framtiden att ingå i 
lagförslag som rör den inre marknaden, och medlemsstaterna kommer att bli ombedda 
att lämna uppgifter om befintlig lagstiftning på området." 
Eftersom effektiva sanktioner är en av de beståndsdelar av helhetskonstruktionen som skall 
säkerställa tillämpningen av reglerna för den inre marknaden, syftar detta meddelande till att 
underrätta rådet och Europaparlamentet om kommissionens motiv och avsikter vad gäller 
denna specifika del av det strategiska programmet. Detta meddelande utgör ett första steg i en 
mer allmän diskussion på området. 
I. EFFEKTIVA, PROPORTIONELLA OCH AVSKRÄCKANDE SANKTIONER 
I artikel 5 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen fastställs att 
"medlemsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att 
säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av detta fördrag eller av åtgärder som 
vidtagits av gemenskapens institutioner." 
Det framgår klart av domstolens rättspraxis1 att medlemsstaterna genom fördragets artikel 5 
för fall då en gemenskapsregel inte innehåller någon särskild bestämmelse om sanktioner i fall 
av överträdelser av bestämmelsen, eller i detta hänseende hänvisar till nationella lagar och 
andra författningar, åläggs att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa 
gemenskapsrättens omfattning och effektivitet, särskilt genom att göra den valda sanktionen 
verklig, proportionell och avskräckande. 
Liksom inom alla rättssystem är det viktigt att hindra dem som omfattas av 
gemenskapslagstiftningen från att underlåta sina förpliktelser och att garantera att 
överträdelser blir föremål för lämplig sanktion. 
Därför kan bara en konsekvent och gemensam ansats i fråga om sanktioner inom ramen för 
den inre marknaden säkerställa såväl lojal konkurrens på rättvisa villkor som ett skydd av de 
allmänna intressen som anges i de gemensamma reglerna. 
En lojal konkmrens på rättvisa villkor 
Eftersom efterlevnad av den inre marknadens lagstiftning innebär en direkt eller indirekt 
kostnad för berörda företag, far inte de potentiella fördelarna av att inte följa reglerna (för att 
nå kortsiktiga vinster eller kringgå gemensamma förpliktelser) väga tyngre än de sanktioner 
man kan ådra sig, så som blir fallet om sanktionerna är obetydliga eller endast hypotetiska. 
I vissa fall skulle villkoren för en lojal konkurrens kunna undergrävas eller sättas ur spel av 
bristfälliga nationella sanktionssystem. Dessutom skulle under vissa omständigheter en 
snedvridning av konkurrensen kunna bli följden till skada för den fria rörligheten för varor 
och tjänster inom gemenskapen. Detta är givetvis oacceptabelt inom den inre marknaden. 
Skydd av de allmänna intressen som avses i de gemensamma reglerna 
Betydelsen av att säkerställa att den inre marknadens lagstiftning efterlevs sträcker sig dock 
mycket längre än de ekonomiska frågor som rör den fria rörligheten för personer, varor, 
tjänster och kapital. 
I reglerna för den inre marknaden föreskrivs särskilt ett gott skydd för hälsa, säkerhet, miljö 
och konsumenter. 
Se särskilt dom den 21 september 1989, mål 68/88 kommissionen mot Grekland, rec. s. 2965, punkterna 23 och 24. 
2 
Frånvaron av verkliga, proportionella och avskräckande sanktioner för överträdelser av 
gemenskapsrätten skulle därför kunna undergräva själva trovärdigheten i den gemensamma 
lagstiftningen genom att utsätta unionsmedborgarna och deras miljö för risker som inte är 
acceptabla, vare sig individuellt eller på det samhälleliga planet. 
II. BEGRÄNSNINGAR VAD GÄLLER HÄNVISNING TILL NATIONELLA SANKTIONSSVSTEM 
I gemenskapslagstiftningen utgör hänvisning till nationella sanktionssystem - underförstått 
enligt fördragets artikel 5 eller uttryckligt - huvudregeln, medan gemensamt fastställda 
sanktioner förblir undantag. Detta allmänna förhållande är helt förenligt med 
subsidiaritetsprincipen. 
Inom området för den inre marknaden innebär detta att principerna om nödvändighet och 
proportionalitet skall tillämpas för gemenskapens lagstiftningsverksamhet. 
En sådan situation är emellertid politiskt och socialt försvarbar bara i den mån de nationella 
sanktionssystemen och deras tillämpning inte äventyrar dessa sanktioners faktiska, 
proportionella och avskräckande effekt. 
Förekomsten av olika nationella sanktionssystem är alltså enbart förenlig med en väl 
fungerande inre marknad om de alla uppfyller dessa krav på effekt, vid behov genom en 
anpassning av dessa nationella system. 
Det framgår av domstolens rättspraxis att i de fall då en gemenskapsregel inte innehåller 
någon särskild bestämmelse om sanktioner vid överträdelse av bestämmelsen eller på denna 
punkt hänvisar till nationella lagar och andra författningar skall medlemsstaterna, med 
bibehållen rätt att välja sanktionsform, särskilt övervaka att överträdelser av 
gemenskapslagstiftningen blir föremål för sanktioner enligt villkor som i sak och beträffande 
förfarande är likvärdiga med dem som tillämpas på överträdelser av nationella lagar av 
liknande natur och betydelse och - preciserar domstolen - "som under alla förhållanden ger 
sanktionen en effektiv, proportionell och avskräckande karaktär".2 
Härav följer att medlemsstaterna, om sanktionens effektiva, proportionella och avskräckande 
karaktär inte skulle säkerställas genom tillämpning av ett befintligt nationellt sanktionssystem 
antingen skall välja ett annat sanktionssystem som uppfyller dessa villkor, anpassa det 
befintliga regelsystemet eller skapa ett specifikt sanktionssystem för att uppfylla de krav som 
följer av fördragets artikel 5. 
På denna punkt framgår det av domstolens fasta rättspraxis att en medlemsstat inte skall 
kunna åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden från sina interna regelsystem för att 
Se punkt 24 av ovan nämnda dom i mål 68/88. 
motivera tillämpningen av nationella sanktionssystem som inte uppfyller de krav som följer 
av gemenskapslagstiftningen.3 
Det finns egentligen ingen anledning att tro att en medlemsstat, då den fattar beslut om 
sanktioner i samband med gemenskapens lagstiftning eller den nationella lagstiftningen 
använder sanktioner som inte är effektiva, proportionella och avskräckande. Det ligger i själva 
verket i dess intresse som rättsstat att säkerställa en effektiv tillämpning av gällande regler 
inom dess territorium, lika mycket med avseende på de egna medborgarnas förtroende som 
förtroendet hos unionens övriga medlemsstater. 
Med hänsyn till de ibland betydande skillnader som kommissionen noterat vid sin analys av 
hur gemenskapens regler införlivats och tillämpats, är det inte desto mindre viktigt att 
säkerställa att de nationella sanktionsreglerna är tillräckligt genomblickbara, så att deras 
effektivitet, proportionalitet och avskräckande effekt kan bekräftas. 
Ett särskilt belysande exempel: offentlig upphandling 
Den inre marknaden omfattar ett område utan inre gränser där den fria rörligheten för varor, 
personer, tjänster och kapital säkerställs enligt fördragets bestämmelser. Gemenskapens 
lagstiftning omfattar därför sektorer och områden så varierande som livsmedel, finansiella 
tjänster, erkännande av utbildningsbevis, transport- och kommunikationsmedel, direkt och 
indirekt beskattning och uppehållstillstånd. Den tar hänsyn till skydd av viktiga 
allmänintressen, såsom skydd av människors liv och hälsa, miljöskydd, skydd av industriell 
och kommersiell äganderätt, sund affärspraxis och konsumentskydd. 
För att förstå begränsningarna för hänvisning till nationella sanktionssystem är det dock inte 
nödvändigt att gå igenom alla olika sektorer och områden som omfattas av den inre 
marknadens lagstiftning. Gemenskapens lagstiftning om offentlig upphandling är i sig ett 
tydligt exempel på begränsningarna för hänvisning till nationella sanktionsregler, särskilt som 
denna lagstiftning uttryckligen föreskriver att medlemsstaterna skall tillhandahålla 
klagoförfaranden och tillämpa vissa sanktioner om gällande regler överträds. 
Trots dessa särskilda bestämmelser är införlivandet av direktiven i fråga4 knappast 
tillfredsställande, vilket har fått kommissionen att inleda överträdelseförfaranden mot flera 
medlemsstater. 
Se särskilt dom av den 21 februari 1990, kommissionen mot Belgien, mål 74/89; bekräftad särskilt genom dom av den 10 juli 1990, 
kommissionen mot Förbundsrepubliken Tyskland, mål 217/88. 
Rådets direktiv (EEG) nr 89/665 av den 21 december 1989 "om samordning av lagar och andra författningar för prövning av 
offentlig upphandling av varor och bygg- och anläggningsarbeten" och rådets direktiv (EEG) nr 92/13 av den 25 februari 1992 om 
samordning av lagar och andra förf att ungar om gemenskapsregler om upphandlingsförfaranden tillämpade av företag och verk 
inom vatten-, energi-, transport- och î'^ekonumunikationssektorerna". 
4 
Kommissionen har konstaterat överträdelser av särskilt följande skäl : 
Prövningsorganet motsvarar inte direktivens krav. Det är inte fråga om en oberoende 
rättslig instans i den mening som avses i artikel 177 i Romfördraget. 
Befogenheterna hos detta organ är inte tillräckliga (vilket medför svårigheter eller 
oförmåga att besluta om interimistiska åtgärder i vissa fall) eller är begränsade till 
vissa marknader. 
Detta innebär att företagen inte alltid förfogar över effektiva möjligheter till rättelse då de 
anser att deras intressen skadats. Den verkliga effekten av de relevanta nationella sanktionerna 
försvagas i motsvarande grad. 
Vad beträffar sanktionernas proportionella och avskräckande karaktär kan även den ibland 
betvivlas. I detta avseende utgör ersättningsreglerna ett tydligt exempel. 
I direktiven om offentlig upphandling finns inga föreskrifter om ersättningsbelopp. Dessa 
belopp är därför minimala i vissa medlemsstater, och kan till exempel inskränka sig till att 
täcka utgifter för deltagandet i anbudsförfarandet, medan ersättningen i andra medlemsstater 
kan täcka företagets förlorade inkomster (det vill säga den vinst som företaget skulle ha lyft 
om det hade tilldelats kontraktet). 
Med tanke på den ekonomiska betydelsen av de kontrakt som omfattas av direktiven (mer än 
200 000 ecu för varje varukontrakt och mer än 5 miljoner ecu för varje bygg- och 
anläggningskontrakt) kan det knappast ifrågasättas att de stora variationerna i 
ersättningsregler påverkar upphandlande myndigheters och företags beteende. 
Denna situation kan under vissa förhållanden framkalla en snedvridning av konkurrensen och 
därmed äventyra den fria rörligheten för ifrågavarande varor och tjänster inom den inre 
marknaden. 
Det är därför kommissionen utöver granskningen av nationell lagstiftning strävar efter att 
utvärdera dess faktiska genomförande. En granskningsmall har sålunda lagts fram inom ramen 
för den Rådgivande kommittén för offentlig upphandling. Hittills har dock denna mall inte 
kunnat utformas i detalj på grund av oförklarliga svårigheter hos de nationella myndigheterna 
att lämna upplysningar inom detta område. 
III. ERFARENHETER OCH SLUTSATSER 
En gemenskapsangelägenhet 
Inom offentlig upphandling liksom inom andra områden som omfattas av den inre marknaden 
är ett effektivt genomförande av gemenskapens lagstiftning beroende av ett antal inbördes 
sammankopplade faktorer. 
Effektivitet, proportionalitet och avskräckande effekt hos sanktioner för överträdelse av EG-
rätten är i första hand beroende av att gemenskapslagstiftningen införlivas och/eller tillämpas 
på ett korrekt och effektivt sätt, dessutom krävs ett gott administrativt samarbete som grundas 
på genomblickbarhet. 
I sitt meddelande till rådet och Europaparlamentet "om utveckling av det administrativa 
samarbetet för genomförande och tillämpning av gemenskapens lagstiftning om den inre 
marknaden (KOM(94)29 slutl., 16.2.1994) betonade kommissionen att en icke enhetlig eller 
ofullständig tillämpning av gemenskapsrätten inte bara skulle medföra att den inre 
marknadens övergripande fördelar skulle minskas och att berörda medborgares och företags 
intressen skulle komma till skada, utan också att det ömsesidiga förtroende som ligger till 
grund för hela den inre marknadens struktur skulle rubbas. 
Rådet har i sin resolution i samma ämne poängterat att det för att gemenskapen skall fungera 
väl är betydelsefullt att öka det ömsesidiga förtroendet mellan och genomblickbarheten hos 
administrationerna för att på så sätt se till att gemenskapslagstiftningen tillämpas på ett reellt, 
effektivt och enhetligt sätt i alla medlemsstater6. 
Frågan om sanktioner är alltså inte en fråga av enbart nationellt intresse, som kan särskiljas 
från den allmänna problematiken kring den inre marknadens funktion. 
Lösningar på sektorsnivå 
Omfattningen av tillämpningsområdet för lagstiftningen om den inre marknaden, liksom de 
berörda områdenas särart, kräver ett pragmatiskt och sektorinriktat sätt att angripa 
sanktionsfrågan. 
Det kan i vissa fall vara nödvändigt med frihetsstraff (t.ex. för att komma till rätta med 7 tvättning av pengar, se direktiv 91/308/EEG ), medan skadeståndsansvar är lämpligt i andra 
fall, (t.ex. när avtalade förpliktelser i samband med paketresor, semesterpaket och andra 
paketarrangemang inte fullgjorts, se direktiv 90/314/EEG ). 
Det finns redan exempel på denna pragmatiska och sektorinriktade ansats inom vissa områden 
av gemenskapens lagstiftning, som den gemensamma jordbrukspolitiken, fiskeripolitiken och 
transportpolitiken (där sanktioner ofta varierar efter en skala från rent ekonomiska sanktioner 
till återkallelse av olika former av licenser, tillstånd och auktorisationer) och inom det 
pågående lagstiftningsarbetet för skydd av gemenskapens ekonomiska intressen. 
Se punkt 11 av inventeringen i bilaga 1 till nämnda meddelande. 
Rådets resolution av den 16 juni 1994 "om utveckling av det administrativa samarbetet för att genomföra och tillämpa 
gemenskapslagstiftningen inom ramen för den inre marknaden", EGT C 179 den 1.7.1994 s. 1. 
7 Rådets direktiv av den 10 juni 1991 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar, EGT 
nr L 166, s. 77. 
Rådets direktiv av den 13 juni 1990 om paketresor, semesterpaket och andra paketarrangemang, EGT nr L 158, s. 59. 
6 
Den inre marknadens tillkomst har påvisat medlemsstaternas delade ansvar för skötseln av 
den gemensamma yttre gränsen. Detta har särskilt fått cheferna för tullmyndigheterna i 
medlemsstaterna att i ett uttalande från december 1993 "om en ramstrategi för Tull 2000" 
förklara att "deras tjänstegrenar i samarbete med kommissionen kommer att undersöka skalan, 
klassifieringen och svårighetsgraden hos tullöverträdelserna (...) med hänsyn till 
gemenskapens tullkodex". 
Offentlig upphandling är ett annat exempel som tydligt visar att man inte på förhand bör 
utesluta möjligheten till gemensamma sanktioner eller gemensamma sanktionssystem på den 
inre marknadens område. 
Endast genom tydliga nationella sanktionssystem i fall då de åtaganden som följer av 
gemenskapsrätten inte uppfylls kan kommissionen 
försäkra sig om att dessa nationella regelverk är effektiva, proportionella och 
avskräckande och 
på så vis begränsa gemenskapens ingripanden såvitt avser sanktioner till vad som är 
absolut nödvändigt för att den gemensamma marknaden skall fungera väl på de 
berörda områdena. 
Genomblickbarhet är nyckeln till ömsesidigt förtroende och ett tecken på en gemensam vilja 
att inte dölja några problem. 
Denna genomblickbarhet påverkar emellertid inte gemenskapens framtida handlingsfrihet vad 
gäller att säkra den inre marknadens funktion i enskilda sektorer. 
Konkreta åtgärder som kommissionen bör överväga 
I sin roll som fördragets övervakare bör kommissionen förvissa sig om ett korrekt 
införlivande av direktiven i nationell rätt och, mer allmänt, övervaka att gemenskapsrätten 
genomförs faktiskt och effektivt. 
Kommissionen kommer därför att övervaka att gemenskapens bestämmelser i fortsättningen 
uttryckligen innefattar krav på anmälan till kommissionen av tillämpliga nationella 
sanktionsbestämmelser. Såsom angetts i det strategiska programmet för den inre marknaden 
kommer lämpliga bestämmelser bland annat att ingå i framtida förslag till direktiv och 
förordningar som rör den inre marknaden (exempel på standardformuleringar återges i bilagan 
till detta meddelande). 
Kravet på genomblickbarhet gäller dock även den befintliga lagstiftningen och förvaltningen 
av gemenskapens regelverk. Därför kommer medlemsstaterna i samband med kontrollen av 
införlivandet och genomförandet av gemenskapens lagar att anmodas att (om detta inte redan 
har gjorts) meddela all relevant information om deras gällande sanktionssystem, och 
undersökningar kommer att företas inom sektorer som kräver kompletterande uppgifter. 
Kommissionen kommer vid behov inom ramen för sin initiativrätt att vidta åtgärder och lägga 
fram förslag för att på lämpligt sätt råda bot på problem i fråga om sanktioner som uppstått 
inom olika sektorer. Dessa åtgärder och förslag kan vid behov innehålla gemensamt 
fastställda sanktioner för att säkerställa den effektivitet, proportionalitet och avskräckande 
effekt hos sanktionerna som krävs för att genomföra gemenskapens lagstiftning om den inre 
marknaden. 
Konkreta åtgärder som rådet och medlemsstaterna bör överväga 
Behandlingen av det franska ordförandeskapets promemoria om "sanktioner vid överträdelser 
av gemenskapsrätten och gemenskapsrättens effektiva tillämpning" ger rådet tillfälle att 
understryka den politiska vikten av denna fråga för att gemenskapen och särskilt den inre 
marknaden skall fungera väl. 
Ett tydligt och fast politiskt engagemang från de ministrar som ansvarar för den inre 
marknaden samt stöd från medlemsstaternas stats- och regeringschefer inom Europeiska rådet 
skulle möjliggöra en mobilisering av nationella myndigheter till förmån för den ömsesidiga 
genomblickbarheten av dessa sanktioner och en öppen och konstruktiv diskussion mellan 
rådet och medlemsstaterna om de lösningar som vid behov kommer att föreslås av 
kommissionen inom detta område. 
Ett sådant engagemang ligger helt i linje med den förklaring (ur 19) om av förklaringen om 
genomförandet av gemenskapsrätten som fogats till slutakten till Fördraget om Europeiska 
unionen. 
SLUTSATS 
Genom detta meddelande uppmanar kommissionen rådet och parlamentet att 
uppmärksamma dess inledande synpunkter på sanktioner inom den inre marknadens 
område, 
bekräfk det nödvändiga i att nutioncllu Nunktioiissystcni pä detta område är 
genomblickbara, 
ge uttryck för sitt fasta engagemang att stödja arbetet med sanktioner, särskilt inom 
sektorerna offentlig upphandling och tullagstiftning, 
förbinda sig att förutsättningslöst och konstruktivt granska de olika sektorsförslag som 
kommissionen kan komma att lägga fram under de kommande månaderna i syfte att 
säkerställa effektiva, proportionella och avknäckande sanktioner för överträdelse av 
bestämmelserna om den inre marknaden. 
BILAGA 
Exempel på standardformuleringar som kommissionen avser att infora i sina framtida 
förslag till förordningar och direktiv (EG). 
Exemplen som följer är enbart vägledande och skall inte påverka kommissionens 
handlingsfrihet vid arbete med specifik lagstiftning eller lagstiftning för en viss sektor. 
För förordningar : 
"Medlemsstaterna skall fastställa de sanktionssystem som skall tillämpas vid överträdelse av 
bestämmelserna i denna förordning och skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa 
att dessa sanktioner tillämpas. De sanktioner som fastställs skall vara effektiva, proportionella 
och avskräckande. Medlemsstaterna skall anmäla dessa sanktionsbestämmelser till 
kommissionen senast den ... och eventuella framtida ändringar i bestämmelserna snarast 
möjligt". 
För direktiv : 
"Medlemsstaterna skall fastställa de sanktionssystem som skall tillämpas vid överträdelse av 
de nationella bestämmelser som antas till följd av detta direktiv och skall vidta alla 
nödvändiga åtgärder för att säkerställa att dessa sanktioner tillämpas. De sanktioner som 
fastställs skall vara effektiva, proportionella och avskräckande. Medlemsstaterna skall anmäla 
dessa sanktionsbestämmelser till kommissionen senast den dag som anges i artikel... 
(datumgräns för direktivets införlivande) och eventuella framtida ändringar i bestämmelserna 
snarast möjligt." 
ISSN 1024-4506 
KOM(95) 162 slutlig 
DOKUMENT 
SV 06 10 
Katalognummer : CB-CO-95-190-SV-C 
ISBN 92-77-88418-5 
B yran för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer 
L-2985 Luxemburg ^£)