[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 26.4.2007

SEK(2007) 506

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

Detta dokument kompletterar MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

En europeisk rymdpolitik SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN {KOM(2007) 212 slutlig}{SEK(2007) 504}{SEK(2007) 505}

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. Rättslig och politisk bakgrund 3

2. Problemformulering 4

3. Mål för rymdpolitiken 5

4. Alternativ för att nå målen 5

5. Jämförelse av alternativens konsekvenser 6

6. Övervakning och utvärdering 8

RÄTTSLIG OCH POLITISK BAKGRUND

Denna konsekvensbedömning åtföljer kommissionens meddelande om en europeisk rymdpolitik, som har utarbetats på följande rättsliga och politiska villkor.

Syftet med samarbetet enligt ramavtalet mellan Europeiska gemenskapen (EG) och Europeiska rymdorganisationen (ESA) är bl.a. följande: ”En samstämmig och stegvis utveckling av en övergripande europeisk rymdpolitik. I synnerhet skall efterfrågan på tjänster och tillämpningar som använder rymdsystem till stöd för gemenskapens politik kopplas till tillgången till de rymdsystem och infrastrukturer som krävs för att tillfredsställa dessa behov.”

Den europeiska rymdpolitiken läggs också fram av ESA:s generaldirektör till ESA-rådet. EU:s råd (konkurrenskraft) och ESA:s ministerråd, vilka sammanträdde enligt ramavtalet som rymdrådet i juni 2005, gav vägledning om den europeiska rymdpolitikens och det europeiska rymdprogrammets innehåll och natur. Det är en del av en fortlöpande process som redan påverkat beslut om programplanering i EU enligt tidigare grönböcker och vitböcker och kommissionens meddelande ”Europeisk rymdpolitik – Preliminära inslag” .

I rymdpolitiken anges ramen för den framtida utvecklingen, men inget beslutas om enskilda utgifter eller lagstiftningsåtgärder. Denna konsekvensbedömning står i proportion till rymdpolitikens omfattning.

Konsekvensbedömningen underbyggs av en parallell faktastudie[1] av konsulterna Risk & Policy Analysts Limited (RPA). Denna bygger i möjligaste mån på befintliga studier och analyserar tänkbara framtida marknadsscenarier och styrformer för institutionerna, bl.a. hur de påverkar varandra.

Samrådet med de berörda parterna har varit omfattande. Bl.a. följande åsikter har lämnats:

- EU bör ta itu med rymdpolitiken på högsta politiska nivå och öka sitt engagemang, t.ex. genom att EU:s behörighet anges i konstitutionen.

- Den institutionella marknaden bör öka så att rymdindustrin kan konkurrera framgångsrikt på de kommersiella marknaderna.

- Oberoende tillgång till rymden har strategisk betydelse.

- Samordning krävs mellan nationella och europeiska program för att trygga finansieringen av driften av GMES ( Global Monitoring for Environment and Security ). Satelliter har förmågan att överbrygga den digitala klyftan.

- Internationellt rymdtekniskt samarbete är viktigt och behöver inte undergräva Europas oberoende.

- EU:s nya medlemsstater vill gärna delta i rymdverksamhet på ett tidigt stadium.

- Rymdpolitiken bör omfatta satellitoperatörernas intressen.

Rymdpolitiken och det tillhörande europeiska rymdprogrammet har sammanställts i samråd med de viktigaste berörda offentliga parterna i den rymdpolitiska högnivågruppen (HSPG). Gruppen framhöll att omsorgen om industrins effektivitet inte bör leda till att de politiska och strategiska motiven för investeringarna sätts på undantag. Alla beslut om att knyta ESA närmare till EU bör endast fattas efter grundlig eftertanke.

Problem FORMULERING

Rymdteknik är en innovationsinriktad högriskbransch som kräver långsiktiga teknikinvesteringar. Det kan ta tio år från det att konstruktionen godkänns till dess att den faktiskt utplaceras och tas i drift i omloppsbana. Det är inte sannolikt att det privata näringslivet på egen hand kan ta på sig sådana tekniska och finansiella risker.

Rymdtekniken är en strategisk sektor som bygger på offentliga investeringar i hela världen. Rymdsystem är både strategiska tillgångar och kommersiell infrastruktur som ekonomin är beroende av. Den offentliga sektorn kompenserar för marknadsmisslyckanden som leder till underinvesteringar i ny teknik, vilket förklarar varför rymdbranschen är en institutionsdriven industri. USA investerar lika mycket som resten av världen tillsammans i civil rymdfart; dess militära rymdinvesteringar är ännu större. Inflytandet från andra länder, t.ex. Ryssland, Kina och Indien, ökar. När dessa länders budgetar betraktas måste den lokala köpkraften tas med i beräkningen.

Europas rymdteknik är mer marknadsledd. De europeiska regeringarna satsar på civil rymdverksamhet med knappt 90 % av rymdbudgeten på 6,3 miljarder euro och främjar kommersiell rymdverksamhet. Två tredjedelar av omsättningen i det europeiska rymdsegmentet härrör från institutionella kunder, medan denna andel är 85 % i USA. För de europeiska tillverkarna av satelliter och uppskjutningsfarkoster är därför den globala kommersiella marknaden nödvändig för att komma upp i kritisk massa.

ESA står för omkring två tredjedelar av de uppskattningsvis 5,5 miljarder euro som Europa lägger på civil rymdfart. Organisationen tilldelar industrikontrakt i proportion till varje medlemsstats bidrag. Detta har utgjort ett kraftfullt incitament för medlemsstaterna men har begränsat specialiseringen. ESA:s medlemsstater konstaterade 2003 att en oberoende, kostnadseffektiv europeisk uppskjutningsfarkost låg i Europas strategiska intresse, då den inte kunde hotas av fluktuationerna på den kommersiella marknaden.

Den kommersiella marknaden är stor men oerhört konjukturberoende; den institutionella marknaden ger tillverkarna viktiga, stabila inkomster. Den rymdtekniska förädlingskedjan kan delas upp i tre kategorier: leverantörer av rymdsegmentet, leverantörer av marksegmentet samt tjänsteleverantörer. De globala inkomsterna för industrin som helhet uppskattades till 97,2 miljarder dollar 2004, där merparten kom från satellittjänster[2].

Den europeiska tillgången och efterfrågan är mycket fragmenterad. Användning av rymdsystem för utformning och genomförande av offentlig politik är begränsad i Europa jämfört med andra rymdmakter. Några politiska lösningar har introducerats på nationell nivå, särskilt på säkerhets- och försvarsbehov, vilket lett till bristande kompatibilitet mellan systemen. På tillgångssidan har systemintegratörerna i Europa konsoliderat sig, precis som på andra håll. När det gäller leverantörer av utrustning och delsystem betecknar ESA marknaden som tämligen fragmenterad[3].

Det råder osäkerhet i rymdsektorn kring framtidens lagstiftning. Rymdtekniken är naturligtvis känslig. Många länder har infört stränga export- och importregleringar, vilket kan hindra teknikflödet inom Europa och mellan Europa och omvärlden, vilket i sin tur fördyrar industrins verksamhet genom administrativt krångel och förseningar. Nya avgifter och auktioner för spektrum kan leda till att satellitoperatörer måste betala för samma spektrumtilldelning i flera olika medlemsstater. Rymdverksamhet regleras i nationell rätt som inte har harmoniserats.

MÅL FÖR RYMDPOLITIKEN

För att råda bot på det som anges i föregående avsnitt förutsätter en europeisk rymdpolitik

- att oberoende och kostnadseffektiv tillgång till rymden säkerställs,

- att man fortsätter att investera kraftfullt i rymdbaserad forskning.

- att Europa har en stark, konkurrenskraftig rymdindustri som skapar innovation, tillväxt och möjligheter för kommersiellt utnyttjande av satellitsystem,

- att rymdtillämpningar utvecklas och tas i drift som tillgodoser EU-politikens mål och de europeiska företagens och medborgarnas behov,

- att de rymdtillgångar utvecklas som krävs för att tillgodose de europeiska medborgarnas behov i fråga om säkerhet och försvar.

För detta krävs

- att tydliga prioriteringar görs, att en skräddarsydd näringspolitik genomförs och att de offentliga medlen utnyttjas optimalt,

- att bästa möjliga lagstiftning införs,

- att medel anslås till utveckling av kritiska system och tekniker,

- att ett balanserat internationellt samarbete med valda strategiska partner utvecklas.

Hänsyn bör också tas till rymdpolitikens mervärde för en rad av EU:s politikområden.

ALTERNATIV FÖR ATT NÅ MÅLEN

Fyra alternativ har övervägts.

Ingen europeisk rymdpolitik. Detta alternativ innebär att man överger målet att sammanföra alla europeiska aktörers politiska engagemang och insatser. Det kan ta formen av ett brott av den nuvarande tendensen mot ökade EU-investeringar i och användning av rymdsystem eller innebära att de rådande förhållandena fixeras och inte utökas inom den överblickbara framtiden. Medlemsstaterna driver sina egna rymdprogram utan explicit samordning, vilket leder till en splittrad institutionell marknad och separata nationella positioner gentemot utomeuropeiska länder.

Ökad samordning och ökad användning av rymdtillämpningar för att förverkliga europeiska politiska prioriteringar. Alla europeiska aktörer enas om att systematiskt utbyta information om program som berör rymden för att skapa en enhetlig europeisk institutionell rymdmarknad, så att näringslivet kan hantera efterfrågevariationer och investera i teknik. En viktig del blir att samla europeiska politiska behov inom det europeiska rymdprogrammet. Långsiktiga åtaganden för finansiering krävs av alla inblandade, bl.a. i form av förslag om finansiering och förvaltning av operativa GMES-tjänster. Samordning bedrivs mellan civila och militära program i enlighet för respektive institutions behörighet. För skyddet av rymdinfrastrukturen bedrivs teknikprogram.

Ändrade rymdpolitiska ramar i Europa innebär att mellanstatliga verksamheter förs in inom EU. Medlemsstaterna kan fortfarande delta frivilligt i program genom mellanstatlig finansiering, men verksamheten kan också få medel från budgetar som förvaltas enligt EG-systemet. Långsiktiga administrativa modeller krävs för de av ESA:s medlemsstater som inte är med i EU. Det kan utformas så att samarbete mellan EU-fördragets pelare möjliggörs för att stärka samordningen mellan civil och militär verksamhet.

Radikala förändringar – gemenskapsmodellen med avsevärt ökad budget. Ett radikalare alternativ är att föra in rymdverksamheten inom Europeiska gemenskapen och öka rymdinvesteringarna avsevärt. De befintliga nationella civila rymdbudgeterna förs över till EG:s budget och nya EG-medel anslås. I vitboken skisserades en ökning av de totala rymdutgifterna i hela Europa på 23–35 % eller 1,25–2 miljarder euro per år.

JÄMFÖRELSE AV ALTERNATIVENS KONSEKVENSER

Den politiska osäkerheten gör att alternativen bara kan bedömas på kort sikt.

Att inte ha någon europeisk rymdpolitik skulle strida mot ett uttryckligt önskemål från medlemsstaternas ministrar och kan leda till att GMES aldrig tas i drift, att Europas civila rymdverksamhet inte samordnas, att civila och militära samverkansfördelar inte utnyttjas fullt ut, att driftskompatibilitet saknas, och att rymdsystemen underutnyttjas som stöd för Europas politiska insatser, vilket i sin tur leder till försatta tillfällen att öka effektiviteten och verkningsfullheten. I den studie som ligger till grund för den här konsekvensbedömningen jämförs de övriga alternativen med alternativet ingen ändring.

Ändrade rymdpolitiska ramar i Europa så att all verksamhet förs över till EU kan möjliggöra effektivare samordning, t.ex. av system som kan användas både civilt och militärt, och ge alla medlemsstaterna en reell möjlighet att delta i rymdverksamheten. Alla berörda parter skulle få tydligare ramar i programplaneringen. Alternativet bör utformas så att man inte måste förhandla med kommissionen för varje enskilt program. Enligt den studie som ligger till grund för den här konsekvensbedömningen skulle alternativet med ett EU-organ enligt den andra pelaren under de givna förutsättningarna vara gynnsamt för alla granskade efterfrågescenarier.

Det råder dock en viss oklarhet som måste skingras. Rymdverksamhet berör också den första pelaren. Den rättsliga grunden för ett organ för flera pelare som möjliggör varierande deltagande i varje enskilt program måste utredas närmare. Man måste också bedöma om ESA:s finansiella och industripolitiska regler måste ändras om dess verksamhet skall göras mellanstatlig enligt fördraget. Medlemsstaterna har tydligt sagt att rymdpolitiken inte får föregripa resultatet av denna bedömning.

Radikala förändringar – gemenskapsmodellen med avsevärt ökad budget kännetecknas av två saker: verksamheten flyttas från nationella och mellanstatliga system till gemenskapssystemet, och Europas budget för civil rymdfart ökas med mellan en fjärdedel och en tredjedel.

Detta kan ge kommissionen möjlighet att utveckla en framsynt strategi för utveckling och användning av rymdsystem som stöd för EG-politik och för resurserna att förverkliga det. Man får en enda uppsättning beslutsfattande organ. Industrin får säkrare förutsättningar för investeringar. Alternativet förutsätter dock att andelen stöd till FoU-projekt förblir på nuvarande nivå, i många fall 100 %.

Enligt den studie som ligger till grund för den här konsekvensbedömningen skulle alternativet med ett gemenskapsorgan under de givna förutsättningarna vara gynnsamt för alla granskade efterfrågescenarier.

Det radikala alternativet innebär att alla medlemsstater engagerar sig kraftfullt i ökade rymdinvesteringar för att öka investerarnas förtroende. Över 6 miljarder euro per år överförs från mellanstatliga och nationella budgetar till gemenskapsbudgeten, samtidigt som besluten om prioriteringarna blir gemensamma. Allt tyder på att medlemsstaterna inte vill pröva detta alternativ idag. I förslaget till konstitution sägs att ”utövandet av [gemenskapens] befogenhet får inte leda till att medlemsstaterna hindras från att utöva sina befogenheter”. Dessutom har samrådet med medlemsstaterna visat att de motsätter sig en utveckling i denna riktning utan en grundlig bedömning.

Ökad samordning och ökad användning av rymdtillämpningar för att förverkliga europeiska politiska prioriteringar skulle höja profilen för de europeiska institutionernas program och bana väg för bättre samordning av dem. Flexiblare ESA-regler kan göra den europeiska industrin effektivare, mer specialiserad och mer konkurrenskraftig.

Galileoprojektet har tydligt visat på fördelarna med samarbetsprojekt där särskilda tekniska lösningar har utvecklats, den europeiska rymdindustrin har konstruerat en rymdinfrastruktur och där en europeisk användarpolitik innebär långsiktigt garanterad finansiering och drift.

De rymdbaserade systemens inverkan på samhället är omfattande. De används för att överföra data, tal och video, och har stor betydelse för insamling och spridning av information. Deras betydelse framgår om man ser vilka följder ett avbrott i vår rymdinfrastruktur skulle få: en beaktansvärd del av ekonomin skulle frysa inne och räddningstjänsten skulle hindras.

Alternativet med ökad samordning kommer att påskynda processen med att binda samman EU-politiken med rymdsystemens fördelar. Satellitlänkar kan vara det enda sättet att bedriva undervisning i avlägsna regioner eller regioner som saknar markbaserad infrastruktur. Satellittillämpningar kan också användas för utökade medicinska tjänster i utvecklingsländerna.

Alternativet med ökad samordning kommer att påverka miljön i form av systematisk övervakning genom GMES. Nyttan med GMES har bedömts i en omfattande studie[4] av PricewaterhouseCoopers. Studien omfattar 25 år. För att förverkliga denna nytta krävs investeringar i tjänster och infrastruktur för GMES men också på de angivna politikområdena. GMES är alltså en nödvändig men inte tillräcklig förutsättning, och de exakta kostnaderna måste beräknas som en del av en specifik kostnads-nyttoanalys. Den totala nyttan fram till 2030 är bl.a. effektivitetsvinster på omkring 310 miljoner euro per år, nytta som förutsätter nya politiska insatser på europeisk nivå på 2,9 miljarder euro per år, samt nytta som kräver nya globala avtal och globalt samarbete från och med 2025 på uppskattningsvis 7 miljarder per år totalt.

Satelliter bidrar till säkerhets- och försvarspolitiken. Rymdteknikens bidrag till den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken omfattar bl.a. obegränsad tillgång över potentiella eller faktiska insatsområden, säkring av bevis på olovlig verksamhet samt krishanteringsoperationer. Alternativet med ökad samordning skulle öka resursdelningen mellan de europeiska civila och militära rymdprogrammen genom kompatibel teknik och gemensamma standarder.

ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING

GD Näringsliv kommer att se över sektorn med 2–3 års mellanrum. Ramavtalets tillämpning kommer att utvärderas i samband med att beslut fattas om förlängning av det. Dessutom kommer de huvudsakliga kostnadseffektiva scenarierna för optimering av rymdverksamhet i Europa att bedömas.

[1] Impact assessment relating to the Economic and Governance Evolution of Space in Europe , RPA februari 2007, framtagen för GD Näringsliv.

[2] RPA februari 2007.

[3] AGENDA 2007 – A Document by the ESA Director General (BR–213, oktober 2003).

[4] PricewaterhouseCoopers juli 2006: Socio-Economic Benefits Analysis of GMES , framtagen för ESA.