RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET om genomförandet av rådets förordning (EG) nr 428/2009 om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export, överföring, förmedling och transitering av produkter med dubbla användningsområden /* COM/2013/0710 final */





INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1........... Inledning......................................................................................................................... 3 2........... Utvecklingen av regelverket............................................................................................ 4 2.1........ Ändringar av förordning (EG) nr 428/2009...................................................................... 4 2.2........ Nationella genomförandeåtgärder 2.3........ Rapport om införandet av EU:s generella exporttillstånd................................................... 5 3........... Genomförandet av förordningen – lägesrapport 3.1........ Verksamhet i samordningsgruppen för produkter med dubbla användningsområden 3.2........ EU:s riktlinjer för exportkontroll av produkter med dubbla användningsområden.............. 7 3.3........ Besök av utomstående experter...................................................................................... 7 3.4........ Informationsutbyte och införande av ett säkert och krypterat elektroniskt system.............. 8 3.5........ Öppenhet och dialog med näringslivet och den akademiska världen.................................. 8 3.6........ Övervakning och säkerställande av efterlevnaden av exportkontroll.................................. 9 4........... EU:s exportkontroll – nyckeltal....................................................................................... 9 4.1........ EU-handel med produkter med dubbla användningsområden: produkter och destinationer 9 4.2........ Ansökningar, licenser, avslag......................................................................................... 11 5........... EU:s exportkontroll – inverkan på säkerhet och handel.................................................. 13 5.1........ Exportkontroll: ett viktigt instrument för att främja säkerhet i en globaliserad multipolär värld 13 5.2........ Den svårbestämbara ”sektorn för dubbla användningsområden”: en nyckel till europeisk innovation och konkurrenskraft............................................................................................................ 13 5.3........ EU:s exportkontrollsystem: större än summan av sina delar............................................ 14 5.4........ Exportkontroll och konkurrenskraft: snedvridning av konkurrensen och möjligheter till globalt likvärdiga förutsättningar 6........... EU:s exportkontroll i en föränderlig värld – översynen av exportkontrollpolitiken............ 15 6.1........ Offentligt samråd om exportkontroller 6.2........ Utsikterna för en utveckling av EU:s exportkontrollordning............................................. 16 6.3........ Översynen av EU:s exportkontrollsystem: det fortsatta arbetet....................................... 16 Bilaga I – Förteckning över förkortningar..................................................................................... 18 RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET om genomförandet av rådets förordning (EG) nr 428/2009 om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export, överföring, förmedling och transitering av produkter med dubbla användningsområden 1. Inledning Kontrollen av export av produkter och teknik med dubbla användningsområden spelar en avgörande roll när det gäller att bekämpa spridningen av massförstörelsevapen och konventionella vapen och att bidra till regional och internationell säkerhet och stabilitet. Genom förordning (EG) nr 428/2009 om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export, överföring, förmedling och transitering av produkter med dubbla användningsområden (nedan kallad förordningen) genomförs internationella åtaganden enligt FN:s säkerhetsråds resolution 1540 (2004), internationella avtal, till exempel konventionen om kemiska vapen och fördraget om icke-spridning av kärnvapen och multilaterala exportkontrollsystem såsom Wassenaar-arrangemanget, Nuclear Suppliers Group (NSG), dvs. gruppen av länder som levererar kärnmaterial, Australiengruppen och Missile Technology Control Regime (MTCR), dvs. kontrollsystemet för missilteknik. EU:s exportkontrollsystem inrättades på 1990-talet enligt förordning (EG) nr 3381/94 och beslut 94/942/GUSP och stärktes avsevärt i och med antagandet av förordning (EG) nr 1334/2000. Genom förordning (EG) nr 428/2009 infördes betydande förbättringar av EU:s exportkontrollsystem, särskilt inom ramen för EU:s strategi mot spridning av massförstörelsevapen från december 2003 och mot bakgrund av rapporter från exportörerna och industrin. Förordningen föreskriver fri rörlighet för produkter med dubbla användningsområden – med vissa undantag – inom EU och fastställer grundläggande principer och gemensamma regler för kontroll av export, förmedling, transitering och överföring av produkter med dubbla användningsområden inom ramen för den gemensamma handelspolitiken. Förordningen innehåller också bestämmelser om administrativt samarbete och en harmoniserad politik och verktyg för genomförande och säkerställande av efterlevnaden. Förordningen är direkt tillämplig på exportörer men kräver ytterligare genomförandeåtgärder av EU:s medlemsstater inom ramen för ett hybridsystem som innebär att de nationella behöriga myndigheterna i första hand är ansvariga för beslut om licenser. Enligt artikel 25 i förordning (EG) nr 428/2009, i dess lydelse enligt förordning (EU) nr 1232/2011, ska kommissionen vart tredje år lägga fram en ”heltäckande rapport om genomförandet med bedömning av genomförandets konsekvenser” till rådet och parlamentet, vilken vid behov kan innehålla ändringsförslag. I artikel 25.3 föreskrivs att särskilda avsnitt i rapporten ska behandla verksamheten i samordningsgruppen för produkter med dubbla användningsområden, införande av ett säkert och krypterat system för informationsutbyte mellan medlemsstaterna och kommissionen, samt genomförandet av artikel 15.1 och 15.2 om uppdateringar av kontrollförteckningarna och artikel 24 om nationella påföljder vid överträdelser av förordningen. Enligt artikel 25.4 ska kommissionen senast den 31 december 2013 lägga fram en rapport om införande av generella exporttillstånd enligt förordning (EU) nr 1232/2011. Enligt artikel 25 ska medlemsstaterna förse kommissionen med alla relevanta uppgifter som den behöver för att utarbeta rapporten. Denna rapport innehåller information om genomförandet och konsekvenserna av förordningen från det att den antogs och fram till början av 2013 och omfattar därför i huvudsak verksamheten under åren 2010, 2011 och 2012. 2. Utvecklingen av regelverket Rådets förordning (EG) nr 428/2009 antogs den 5 maj 2009 och trädde i kraft den 27 augusti 2009. Genom den upphävdes förordning (EG) nr 1334/2000. I och med ikraftträdandet av Lissabonfördraget och i enlighet med artikel 207.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) har förfarandet för ändring av förordningen ändrats och det ordinarie lagstiftningsförfarandet ska tillämpas. 2.1. Ändringar av förordning (EG) nr 428/2009 Under rapporteringsperioden har förordningen ändrats två gånger: – Genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1232/2011 av den 16 november 2011 infördes fem nya generella EU-exporttillstånd för export av vissa produkter med dubbla användningsområden till vissa destinationer för att stärka industrins konkurrenskraft och skapa likvärdiga förutsättningar för exportörerna i EU. Med vederbörlig hänsyn till riskerna med detta, underlättar de nya generella EU-exporttillstånden export av telekommunikationsutrustning och kemikalier till vissa destinationer och export av vissa produkter efter reparation/ersättning och för tillfälliga utställningar och mässor. Genom förordning (EU) nr 1232/2011 ändrades också artikel 25 i förordningen och det infördes förstärkta bestämmelser om rapportering och insyn. – Genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 388/2012 av den 19 april 2012[1] uppdaterades EU:s kontrollförteckning i bilaga I till förordningen och där ingår de ändringar som överenskommits inom de multilaterala exportkontrollsystemen under 2009 och 2010. Ändringarna omfattar borttagande av kontroller för vissa produkter och ändringar av varubeskrivningar och definitioner. Den nya uppdaterade och konsoliderade EU-kontrollförteckningen gäller från och med den 15 juni 2012, vilket möjliggör för EU att fullgöra sina internationella åtaganden när det gäller exportkontroll och att hjälpa EU:s exportörer när det lättas på kontrollparametrarna. Mot bakgrund av artikel 15 i förordningen, där det föreskrivs att EU:s kontrollförteckning ska uppdateras regelbundet i enlighet med ändringar som överenskommits inom de multilaterala systemen, antog kommissionen den 7 november 2011 ett förslag om ändring av förordningen och att delegera befogenheten att uppdatera EU:s kontrollförteckning till kommissionen (genom delegerade akter)[2]. I förslaget ingår också delegering av befogenheter till kommissionen att ändra bilaga II till förordningen på grund av förändrade omständigheter och att ta bort vissa destinationer och/eller produkter från tillämpningsområdet för de generella EU-exporttillstånden. Europaparlamentet antog sin ståndpunkt vid första behandlingen i oktober 2012, men detta lagstiftningsförslag är fortfarande under diskussion och avsikten är att slutföra det före april 2014. En ytterligare utveckling av regelverket kan dock fortfarande bli aktuell. Efter att förordningen hade antagits uttalade således rådet och kommissionen att man skulle bedöma förteckningen över de produkter för vilka det krävs ett tillstånd för överföringar inom EU, med beaktande av principerna i kapitel 9 i avdelning II i Euratomfördraget (den gemensamma marknaden på kärnenergiområdet) och artikel 36 i EUF-fördraget. När kommissionen senare antog förordning (EU) nr 1232/2011 förklarade den sin avsikt att utreda möjligheten att införa en generellt EU-exporttillstånd för sändningar av lågt värde i slutet av 2013[3]. Dessa frågor behandlas nu som en del av den pågående översynen av exportkontrollpolitiken och en informell arbetsgrupp inrättades i början av 2013 för att granska förteckningen över produkter som är föremål för överföringskontroller och hur kontrollerna utförs. 2.2. Nationella genomförandeåtgärder Förordningen är till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater, men medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att genomföra vissa bestämmelser och information om dessa åtgärder ska offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning. Den 6 mars 2012 offentliggjordes meddelanden från medlemsstaterna[4] vilka ger en översikt över medlemsstaternas åtgärder beträffande till exempel utökad förmedlingskontroll, tillämpningen av transiteringskontroller, utökning av kontrollen till produkter som inte tas upp i förteckningen av skäl som rör den allmänna säkerheten och de mänskliga rättigheterna, införandet av nationella generella exporttillstånd, tillämpningen av kontroller av överföring inom EU för produkter som inte förtecknas i förordningen samt information om nationella exportkontrollmyndigheter. Dessutom konstateras i ett informationsmeddelande som offentliggjordes den 19 september 2012[5] att Italien har anmält att man infört ett specifikt nationellt tillståndskrav för export till Syrien av vissa telekommunikationsprodukter som inte förtecknas i bilaga I av skäl som rör den allmänna säkerheten och de mänskliga rättigheterna. Nationella åtgärder för att genomföra de villkor och krav som medlemsstaterna har valt för användningen av de generella EU-exporttillstånden ska också offentliggöras i ett informationsmeddelande. 2.3. Rapport om införandet av EU:s generella exporttillstånd Mot bakgrund av förordning (EU) nr 1232/2011 och med vederbörlig hänsyn till artikel 25.4 i förordningen, i dess ändrade lydelse, har samordningsgruppen åtagit sig att utvärdera genomförandet av de nyligen införda generella EU-exporttillstånden. Såsom anges ovan har information om villkor och krav för användning samlats in för offentliggörande i Europeiska unionens officiella tidning. Dessutom ledde samråd med behöriga myndigheter till följande slutsatser: · När det gäller villkor och krav för användning har de flesta medlemsstater infört registreringskrav och kräver också anmälan i efterhand efter den första användningen, även om vissa medlemsstater kräver förhandsanmälan. De flesta medlemsstaterna kräver information om exportören, produktbeskrivning och produktkategori, transaktionernas värde och volym samt information om destination och slutanvändare. Vissa medlemsstater använder också relevanta tulluppgifter. Vidare har de flesta medlemsstaterna infört krav på regelbunden rapportering, även om periodiciteten varierar, och vissa har också krav på registerhållning och revisionsskyldigheter. · Totalt har de behöriga myndigheterna mottagit över 4 000 anmälningar om användning av generella EU-exporttillstånd och det beräknas att cirka 3 500 företag använder generella EU-exporttillstånd. De ekonomiska aktörerna använder alla typer av generella EU-exporttillstånd, även om det generella EU-exporttillståndet EUGEA 001 används mest. De ekonomiska aktörerna använder generella EU-exporttillstånd i nästan alla medlemsstater, men de ekonomiska aktörerna i ett fåtal medlemsstater har ännu inte utnyttjat de nya generella EU-exporttillstånd som infördes 2011. · Praktiskt taget alla kategorier av produkter med dubbla användningsområden exporteras med generella EU-exporttillstånd inom en lång rad sektorer, inbegripet traditionella sektorer för dubbla användningsområden såsom flygindustrin, programvara och elektronik, men också i andra sektorer såsom livsmedelsindustrin eller pappers- och pappersmasseindustrin. · Exporten med generella EU-exporttillstånd är i stort sett inriktad på Förenta staterna och andra ”EU001-länder” (Australien, Kanada, Japan, Schweiz, Norge och Nya Zeeland), men även till andra destinationer används generella EU-exporttillstånd, till exempel Brasilien, Kina, Sydkorea, Ryssland, Sydafrika och Turkiet. 3. Genomförandet av förordningen – lägesrapport 3.1. Verksamhet i samordningsgruppen för produkter med dubbla användningsområden Enligt artikel 23 i förordningen inrättas en samordningsgrupp för produkter med dubbla användningsområden (nedan kallad samordningsgruppen) som sammanför experter från kommissionen och medlemsstaterna för att behandla frågor som rör tillämpningen av exportkontroller i syfte att praktiskt förbättra deras enhetlighet och effektivitet i hela EU. Samordningsgruppen är ett unikt forum för utbyte av bästa praxis och information mellan exportkontrolltjänstemän och utgör grunden för ett EU-nätverk av exportkontrollorgan. Under rapporteringsperioden har samordningsgruppen haft regelbundna möten. Sedan ikraftträdandet av förordningen har 16 möten ägt rum. Samordningsgruppen har diskuterat ett antal aktuella frågor som rör genomförandet av förordningen, såsom medlemsstaternas strategier för EU- och nationella generella exporttillstånd, exportkontroller för forskningssektorn osv. Samordningsgruppen fungerade också som ett forum för samråd om enskilda fall av tillämpning av kontroller, bl.a. om frågor som rapporterats av industrin, till exempel export av gasturbiner till vissa destinationer, export av grafit och kolkomponenter etc. Samordningsgruppen håller regelbundet gemensamma möten med berörda parter och höll särskilt två gemensamma möten med tulltjänstemän i oktober 2010 och september 2011, inriktade på informationsutbyte mellan licensierings- och tullmyndigheter för att undvika avledning och otillåten export. Samordningsgruppen håller också ibland gemensamma möten med företrädare för industrin, till exempel ett gemensamt seminarium med Europeiska kärnenergiforumet i februari 2013 för att diskutera kontroll av kärnmaterialexport och behandla industrins farhågor över de kostnader som det medför att följa regelverket, snedvridning av konkurrensen och överföringar av kärnmaterial och kärnteknik inom EU. Samordningsgruppen har även diskuterat olika alternativ för att stärka den tekniska kompetensen och expertkunskaperna som en central del av tillståndsförfarandet och säkerställande av efterlevnaden vid gränserna. Det finns olika nationella utbildningsinitiativ för exportkontroll och kommissionens gemensamma forskningscentrum har också anordnat tekniska seminarier för tjänstemän som beviljar tillstånd för exportkontroll och tekniska experter, i samarbete med nationella experter från EU och USA. I detta sammanhang hölls pilotkurser för att förbereda ett eventuellt framtida strukturerat centraliserat utbildningsprogram för EU:s exportkontroll som främst bör avse licensiering, tull och tekniska experter samt andra relevanta tjänstemän (inom områdena utrikespolitik, försvar och underrättelseverksamhet). 3.2. EU:s riktlinjer för exportkontroll av produkter med dubbla användningsområden Samordningsgruppen för produkter med dubbla användningsområden har utvecklat EU:s riktlinjer för exportkontroll av produkter med dubbla användningsområden för att underlätta det praktiska genomförandet av exportkontrollåtgärderna och särskilt för att klargöra de olika förfaranden för samråd och informationsutbyte som föreskrivs i förordningen. EU:s riktlinjer är för närvarande avsedda för officiellt bruk av medlemsstaternas exportkontrollmyndigheter. De är inte rättsligt bindande och är inte avsedda att offentliggöras. EU:s riktlinjer utgör ett levande dokument som kommer att uppdateras och utökas regelbundet för att tillgodose framväxande behov och förändrade omständigheter. Efter det att kommissionen 2010 genomfört en undersökning utarbetade samordningsgruppen riktlinjer för att inrätta en expertpool[6], dvs. en strukturerad mekanism som gör att den sakkunskap som finns i olika medlemsstater kommer till ömsesidig nytta för alla, för att konsekventa beslut ska kunna fattas. I riktlinjerna fastställs standardiserade mallar och förfaranden för att på frivillig grund ge icke-bindande rådgivning till de behöriga myndigheterna om sådana tekniska frågor som värdering och klassificering av varor. Figur 1: EU:s expertpool för produkter med dubbla användningsområden 3.3. Besök av utomstående experter Besök av utomstående experter, som anordnas gemensamt av kommissionen och EU:s ordförandeskap, utgör en annan viktig del av EU:s exportkontrollnätverk och möjliggör omfattande utbyte av information som avser en specifik exportkontrollfråga. Totalt anordnades sex besök av utomstående experter under rapporteringsperioden, avseende till exempel kontroller av överföring inom EU, tillämpningen av övergripande kontroller, immateriella överföringar av teknik samt kontroll av informations- och kommunikationsutrustning. 3.4. Informationsutbyte och införande av ett säkert och krypterat elektroniskt system E-systemet för produkter med dubbla användningsområden, som är ett säkert elektroniskt system som kommissionen står för, i syfte att utbyta information mellan medlemsstaterna, lanserades i januari 2011 och var fullt operativt i juni 2012, då alla medlemsstaterna hade tillgång till systemet och aktivt använde detta. Sedan dess har nya versioner utvecklats och ytterligare funktioner och förbättringar införts, bland annat möjligheten att lägga in information om avslag avseende produkter med dubbla användningsområden, att utväxla dokument i ett bibliotek eller att utföra fullständig export av data. Samordningsgruppen för produkter med dubbla användningsområden arbetar fortlöpande med att ytterligare utveckla e-systemet, för att åstadkomma ett effektivt utbyte av information mellan exportkontrollmyndigheterna och kommissionen, till exempel för att inkludera funktioner som krävs på grund av att ny lagstiftning, såsom förordning (EU) nr 1232/2011, eller restriktiva åtgärder (sanktioner) antagits för handel med produkter med dubbla användningsområden. Diskussioner har också inletts om en eventuell utvidgning av e-systemet till avslag på vapenexport enligt rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944 och till export av produkter som har fått avslag enligt förordning (EU) nr 1236/2005 om handel med vissa varor som kan användas till dödsstraff, tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Utöver e-systemet har de behöriga myndigheterna också ett direkt samarbete i enskilda ärenden på ad hoc-basis, via de nationella kontaktpunkterna för EU:s exportkontrollnätverk och några har vidtagit särskilda åtgärder enligt artikel 19.1 och 19.2 för informationsutbyte, däribland till exempel uppgifter om transaktioner. Samordningsgruppen för produkter med dubbla användningsområden diskuterade och förespråkade införandet av elektroniska tillståndsgivningssystem av behöriga myndigheter, eftersom dessa system förenklar tillståndsförfarandet och förkortar handläggningstiderna, samtidigt som de ger bättre överblick över tillståndsförfarandena och förbättrad samordning inom en förvaltning. Sammanlagt åtta medlemsstater har nu infört e-system, medan sex medlemsstater arbetar på att börja använda sådana system 2012–2013 och tre medlemsstater håller på med förberedande åtgärder. 3.5. Öppenhet och dialog med näringslivet och den akademiska världen Mot bakgrund av artikel 23.2 har kommissionen anordnat regelbundna möten med näringslivet. Kommissionen höll ett näringslivsforum 2010 och anordnade en exportörskonferens 2011, där mer än 200 deltagare från näringslivet, den akademiska världen, offentliga myndigheter och EU-institutioner träffades för att öka medvetenheten om de nya generella EU-exporttillstånden och det offentliga samrådet om grönboken. Kommissionen anordnade 2013, tillsammans med det irländska ordförandeskapet, en ”strategisk exportkontrollkonferens” för att skapa ett diskussionsforum för prioriteringar vid översynen av EU:s exportkontrollsystem, till följd av antagandet av kommissionens arbetsdokument (SWD(2013) 7), som innehåller slutsatser från den offentliga debatt som hölls i samband med grönboken. De behöriga myndigheterna bedriver viktig uppsökande verksamhet hos industrin och ger så mycket information som möjligt till ekonomiska, akademiska och andra intressenter under fasen före licensieringen, för att höja medvetenheten om vikten av ansvarsfull handel med produkter med dubbla användningsområden. De behöriga myndigheterna tillhandahåller oftast information på sin hemsida och ibland genom nyhetsbrev och har även vanligtvis direktkontakt med aktörerna och anordnar regelbundet antingen allmänna informationsmöten – ”exportkontrolldagar” – eller särskilda seminarier för aktörerna. Vissa myndigheter ger ut särskilda vägledningar i enlighet med artikel 19.5, till exempel broschyrer om interna efterlevnadsprogram, immateriell tekniköverföring och förmedling och vissa tillhandahåller en ”exportkontrollhandbok”. Vissa behöriga myndigheter rapporterar om handel med produkter med dubbla användningsområden till de nationella parlamenten och i vissa medlemsstater är denna information tillgänglig för allmänheten. 3.6. Övervakning och säkerställande av efterlevnaden av exportkontroll Kommissionen arbetar för effektivt säkerställande av efterlevnaden av exportkontroller inom EU genom olika stödåtgärder såsom att utarbeta en ”jämförelsetabell” som länkar samman tullnomenklaturnummer med klassificering av produkter med dubbla användningsområden, att exportkontrollparametrar ska ingå i EU:s onlinedatabas för tulltaxan Taric och i tullens riskanalys samt att inkludera exportkontrollmedvetenhet i utbildningar som hålls av kommissionens gemensamma forskningscentrum, till exempel för gränsbevakningspersonal. Enligt förordningen måste medlemsstaterna för sin del fastställa effektiva, proportionella och avskräckande påföljder för exportkontrollöverträdelser. De har infört en rad olika nationella administrativa och straffrättsliga påföljder som vanligtvis innefattar bötesstraff och förverkande av varor samt fängelse. De nationella myndigheterna har huvudansvaret för säkerställandet av efterlevnaden av exportkontroller. Under rapporteringsperioden rapporterades ett fåtal överträdelser, till exempel för export av produkter utan tillstånd, vilket ledde till böter och/eller beslag av varorna, medan några få fall överlämnades till domstol. 4. EU:s exportkontroll – nyckeltal Det är svårt att få tillförlitliga uppgifter om export av produkter med dubbla användningsområden, eftersom det inte har definierats någon motsvarande ekonomisk sektor eller hittills har utvecklats någon särskild metod för att registrera uppgifter och beräkna statistik över handeln med produkter med dubbla användningsområden. Kommissionen och medlemsstaterna samlar dock in uppgifter som möjliggör ungefärliga uppskattningar av exporten av varor med dubbla användningsområden som dels grundar sig på tullvaror, vilka identifierats genom den jämförelsetabell som omfattar varor med dubbla användningsområden, dels på specifika uppgifter som samlats in av de behöriga myndigheterna. Det bör noteras att de uppskattningar av exporten som framläggs nedan inte täcker tjänster och immateriella överföringar av teknik i samband med handeln med varor med dubbla användningsområden. 4.1. EU-handel med produkter med dubbla användningsområden: produkter och destinationer Förordningen gäller främst export av cirka 1 600 produkter med dubbla användningsområden vilka förtecknas i bilaga I – EU-kontrollförteckningen, uppdaterad 2012 – och klassificeras i tio kategorier (Figur 2). Figur 2: Antal produkter med dubbla användningsområden som förtecknas i kategorierna i bilaga I. Dessa produkter med dubbla användningsområden avser ungefär 1 000 tullvaror[7], inklusive kemikalier, metaller och icke-metalliska mineralprodukter, datorer, elektronikvaror och optik, elektrisk utrustning, maskiner, fordon och transportutrustning etc. och ingår oftast i den högteknologiska delen av detta stora, blandade varuområde. Medan värdet av den kontrollerade exporten av produkter med dubbla användningsområden är cirka 2 % av den totala exporten, beräknas kontrollerna indirekt beröra ett ”exportområde” som svarar för cirka 20 % av den totala exporten (figur 3). Figur 3: Det uppskattade värdet av exporten av produkter med dubbla användningsområden i förhållande till området för export av produkter med dubbla användningsområden och den totala exporten En stor del av området för export av produkter med dubbla användningsområden gäller handeln inom EU eller export till ”E001-länder” som omfattas av generella exporttillstånd. Detta återspeglar EU:s exportmarknads struktur inom de relevanta varugrupperna samt underlättandet av handeln genom generella EU-exporttillstånd (figur 4). Figur 4: Destinationsländer för området för EU:s export av produkter med dubbla användningsområden under 2012. 4.2. Ansökningar, licenser, avslag Samordningsgruppen har utbytt information och samlat in uppgifter om handel med kontrollerade produkter, i syfte att öka förståelsen för exportkontrollerna och deras ekonomiska effekter. Vissa uppgifter som samlats in för rapporteringsperioden redovisas nedan. Det bör dock noteras att inte alla medlemsstater samlar in alla uppgifter. Den nedanstående informationen utgör sålunda ungefärliga uppskattningar av sammanlagda kvantiteter och sammanlagt värde begränsade till de uppgifter som var tillgängliga då denna rapport utarbetades. Figur 5: Antalet tillstånd och avslag för 2010, 2011 och 2012[8] Figur 6: Värdet av tillstånd och avslag för 2010–2011 och 2012 (i miljoner euro) Figur 7: Jämförelse av antalet licenser och tillstånd per kategori (uppgifter för 2011) Sammanlagt tenderar ansökningarna nu att överskrida 30 miljarder euro per år och utgör cirka 2,5 % av EU:s utrikeshandel, medan de cirka 3 500 aktiva avslagen utgör omkring 0,01 % av EU:s totala utrikeshandel[9]. Dock pekar uppskattningarna på en kraftig ökning av den kontrollerade handeln under de senaste åren. Däremot förefaller antalet avslag ha minskat under perioden[10]. 5. EU:s exportkontroll – inverkan på säkerhet och handel Mot bakgrund av kommissionens skyldighet enligt artikel 25.2 i förordning (EG) nr 428/2009, i ändrad lydelse, att lägga fram en ”heltäckande rapport om genomförandet med bedömning av genomförandets konsekvenser” finns det i rapporten om det offentliga samrådet som läggs fram i arbetsdokumentet SWD(2013) 7 från januari 2013 viktiga bidrag från de berörda parterna när det gäller exportkontrollernas inverkan på både säkerhet och handel. Bidragen från de berörda parterna i detta avseende sammanfattas nedan. 5.1. Exportkontroll: ett viktigt instrument för att främja säkerhet i en globaliserad multipolär värld De berörda parterna anser att exportkontroll som ett säkerhetsrelaterat handelsinstrument mer än någonsin står i förgrunden för de internationella icke-spridningsansträngningarna och behöver anpassas till utvecklingen av säkerhetsriskerna och hoten – inklusive olika former av terrorism och vissa staters och icke-statliga aktörers ansträngningar att förvärva massförstörelsevapen och motsvarande transportteknik och krigsmateriel. Vissa berörda parter hävdar också att exportkontrollerna behöver anpassas till de politiska utmaningarna och de föränderliga målen för EU:s utrikespolitik, till exempel i samband med den arabiska våren och ett geopolitiskt landskap statt i snabb förändring eller för att förhindra förtryckarregimers kränkningar av de mänskliga rättigheterna genom statlig kontroll av informations- och kommunikationsteknik. De berörda parterna nämner en rad utmaningar för exportkontrollpolitiken. Dessa utmaningar gäller tillväxtekonomiernas ökande innovations- och produktionskapacitet och att det till följd av detta finns ett utländskt utbud av känsliga produkter, multinationella företag och industriprocesser inom världsomspännande produktionsnätverk och försörjningskedjor, liksom globaliseringen och den ökande handelsvolymen. Den snabba spridningen av teknisk och vetenskaplig utveckling och kunskapens rörlighet, tillkomsten av ny och avancerad omvälvande teknik – såsom molnbaserade datortjänster, it-verktyg, forskning i biovetenskap med dubbla användningsområden – leder också till att exportkontrollen blir mer komplicerad. 5.2. Den svårbestämbara ”sektorn för dubbla användningsområden”: en nyckel till europeisk innovation och konkurrenskraft De berörda parterna är i allmänhet överens om att export av produkter med dubbla användningsområden har större betydelse för EU:s ekonomi än andelen kontrollerade transaktioner verkar tyda på, eftersom den har ett betydande inflytande på nyckelsektorer i EU-ekonomin. I själva verket påverkar kontroller av produkter med dubbla användningsområden forskning och utveckling, produktion och handel i ett stort antal civila industrisektorer – till exempel energi (kärnkraft, olja och gas), rymd, försvar och säkerhet, lasrar och navigering, telekommunikation, biovetenskap, kemi- och läkemedelsindustrin, materialbearbetningsutrustning, elektronik, halvledar- och databehandlingsindustrin, medicinindustrin och fordonsindustrin – och kontrollerade produkter ingår i den internationella värdekedjan i stor utsträckning. Det är betydelsefullt att de berörda parterna påpekar att produkter med dubbla användningsområden ofta är högteknologiska, avancerade produkter, där företag inom EU har etablerat sig som ledare vilket medför att mycket spetsteknik helt eller delvis påverkas av exportkontroll av produkter med dubbla användningsområden. De berörda parterna betonar att bland de många ”industrier med dubbla användningsområden” som finns i EU ingår tusentals små, medelstora och stora företag som erbjuder arbetstillfällen med högt mervärde och stor sakkunskap – däribland viktigt forsknings- och utvecklingsarbete – inom en lång rad nyckelsektorer i EU-ekonomin. Denna sektor står för en stor del av EU:s handel med strategiska partner och därför är effektiva kontroller avgörande för EU:s satsning på innovation och konkurrenskraft. 5.3. EU:s exportkontrollsystem: större än summan av sina delar De flesta berörda parter anser att det nuvarande systemet för EU:s exportkontroll ger en stabil men ändå flexibel ram och anmärker att dess konstruktion är unik eftersom den ger en enhetlig rättslig grund, med gemensamma regler, definitioner, kriterier för tillstånd och en gemensam kontrollförteckning, men samtidigt kombinerar EU-omfattande principer och förordningar med nationella bestämmelser och beslut. De berörda parterna medger att den största fördelen med EU-regleringen är den fria rörligheten för produkter med dubbla användningsområden inom den inre marknaden. De uppskattar också dess relativa enkelhet (till exempel att det finns en enda kontrollförteckning). Dessutom påpekar många berörda parter att EU:s exportkontroller utvecklats betydligt – och i positiv riktning – under de senaste åren, tack vare sådana viktiga initiativ som antagandet av förordning (EG) nr 428/2009, införandet av nya generella EU-exporttillstånd, inrättandet av e-systemet samt förslag ägnade att garantera att EU:s kontrollförteckning uppdateras regelbundet. Vissa berörda parter anser dock att EU:s exportkontrollsystem fortfarande begränsar konkurrenskraften, särskilt eftersom de politiska, rättsliga och driftsmässiga skillnader som råder inom EU-systemet kan leda till betydande variationer i handläggningstider för exportlicenser och skiljaktiga tolkningar av EU:s regler. De påstår att ett asymmetriskt genomförande av EU:s exportkontroller skapar snedvridning av handeln och ibland leder till en splittrad marknad som påverkar likabehandlingen av europeiska företag. De anser att EU:s exportkontroller inte i tillräckligt hög grad tar hänsyn till differentierade risknivåer och att säkerställandet av efterlevnaden fortfarande ibland är splittrat på grund av att de berörda nationella myndigheterna inte systematiskt samarbetar. Vissa berörda parter anser att de varierande kontrollnivåerna från säkerhetssynpunkt ökar risken för att svaga länkar i exportkontrollkedjan blottas och att detta kan äventyra den totala genomslagskraften hos EU:s exportkontroller. Dessutom är EU:s exportkontrollsystems påverkan på multilateral och internationell nivå fortfarande ofullständig, eftersom vare sig alla medlemsstaterna eller EU deltar i alla multilaterala exportkontrollsystem[11]. Trots detta har EU under hela perioden utvecklat förbindelser med viktiga partner för att diskutera exportkontrollfrågor av gemensamt intresse, till exempel med Förenta staterna, Japan och Kina. Kommissionen och medlemsstaterna följer i synnerhet noggrant reformen av Förenta staternas exportkontroll och har sedan införandet av det strategiska handelstillståndet (Strategic Trade Authorisation, STA) 2011 framhävt behovet att utvidga det till att omfatta samtliga medlemsstater. 5.4. Exportkontroll och konkurrenskraft: snedvridning av konkurrensen och möjligheter till globalt likvärdiga förutsättningar De flesta berörda parter medger att en sund exportkontroll är avgörande för industrins rykte, men betonar de höga efterlevnadskostnaderna vid handläggningen av exportkontrollförfaranden som utgör en verklig administrativ börda för vissa näringar. De anser i allmänhet att exportkontroll har kommit att bli en betydelsefull konkurrensfaktor till följd av sammankopplade leveranskedjor och internationellt samarbete inom forskning och innovation. De betonar att kombinationen av det utländska utbudet av vissa produkter med dubbla användningsområden med det asymmetriska fullgörandet av internationella skyldigheter genom differentierad exportkontrollpolitik påverkar konkurrenskraften för vissa ekonomiska aktörer inom EU. De antyder att snedvridningar av konkurrensen kan bero på skillnader i lagar och föreskrifter, inbegripet olika undantag och andra ordningar för underlättande, på att EU:s kontrollförteckning är föråldrad, på att leveranser försenas på grund av de licensansökningsförfaranden som vissa konkurrenter inte behöver gå igenom. Ett särskilt problem består i de mindre stränga eller enklare exportkontrollerna i tredjeländer som inte deltar i de multilaterala exportkontrollsystemen. Företag som är verksamma på den globala marknaden efterfrågar mer likvärdiga förutsättningar för EU:s industrier för att kunna konkurrera på lika villkor och främja ett ökat utbyte av information och ett rättsligt samarbete mellan viktiga handelspartner. Samtidigt medger de berörda parterna att globaliseringen erbjuder möjligheter till likvärdiga förutsättningar då det i Förenta nationernas säkerhetsråds resolution 1540 krävs att alla länder ska ha effektiva exportkontroller och eftersom de multilaterala exportkontrollsystemen bedriver mycket uppsökande verksamhet hos nya leverantörer av känsliga produkter. Därför utvecklar tredjeländer som står utanför de multilaterala systemen i allt högre grad inhemska exportkontrollsystem i alla regioner i världen. Vidare främjar EU:s samarbetsprogram och uppsökande program samt tillnärmning av föreskrifter i kandidatländerna genom utvidgningsprocessen internationell konvergens och det kan noteras att EU-systemet har utvecklats till ett internationellt riktmärke. 6. EU:s exportkontroll i en föränderlig värld – översynen av exportkontrollpolitiken Under rapporteringsperioden har kommissionen också inlett en omfattande översyn av exportkontrollpolitiken, förutom de lagstiftningsändringar som anges ovan. 6.1. Offentligt samråd om exportkontroller Kommissionen håller regelbundet offentliga samråd, då de berörda parterna ombeds att ge synpunkter på exportkontroll. I april 2011 genomförde kommissionen ett tekniskt samråd om EU:s kontrollförteckning för att samla in information om det utländska utbudet av varor som är föremål för kontroll. Mot bakgrund av kraven i artikel 25 offentliggjorde kommissionen i juni 2011 en grönbok[12] som belyser utvecklingen av EU:s exportkontrollsystem under de senaste tio åren och inleder en bred offentlig diskussion om dess funktionssätt och framtida strategiska alternativ. Grönboken var ett första steg i förberedelserna av den översyn som krävs enligt artikel 25 i förordningen. Som sådan innehöll grönboken frågor om tillämpningen av förordning (EG) nr 428/2009, men också mer strategiska frågor avsedda som en hjälp att avgöra i vilken riktning EU:s exportkontrollsystem bör utvecklas. I januari 2013 granskades i kommissionens arbetsdokument[13] Strategic export controls: ensuring security and competitiveness in a changing world (Strategisk exportkontroll: säkerhet och konkurrenskraft i en föränderlig värld) över 100 bidrag som kommit in och där identifierades de viktigaste frågorna som tagits upp av de berörda parterna (medlemsstater, inbegripet nationella parlament och politiska partier, ledamöter av Europaparlamentet, branschorganisationer och ekonomiska aktörer, det civila samhällets organisationer och den akademiska världen) under det offentliga samrådet och dessa lade också fram sina synpunkter på EU:s exportkontrollsystems starka och svaga sidor. 6.2. Utsikterna för en utveckling av EU:s exportkontrollsystem Arbetsdokumentet redovisar också de berörda parternas synpunkter på möjliga förbättringar och en utveckling mot ett i informationsåldern mer integrerat exportkontrollsystem, som både skulle garantera likvärdiga förutsättningar och framhäva den gemensamma nämnaren. Vissa berörda parter vill att EU:s exportkontrollpolitik ska harmoniseras ytterligare och beakta den politiska utvecklingen på senare tid såsom användningen av informations- och kommunikationsteknik för avlyssning och övervakning av datatrafik. Vissa berörda parter rekommenderar också anpassningar för att förbättra tillståndsförfarandena, till exempel genom en utvidgad och riskbaserad användning av de generella EU-exporttillstånden och en översyn av de nationella kontrollerna. De efterlyser en optimering av den övergripande mekanismen och en kritisk granskning av överföringar inom EU, i syfte att minska snedvridningarna av konkurrensen på EU:s inre marknad. Vissa ger förslag för att förbättra kontrollerna av förmedling och transitering och betonar vikten av att kontrollförteckningarna regelbundet uppdateras på grund av utvecklingen av teknik och handel. De berörda parterna ägnar även stor uppmärksamhet åt ett verksamt genomförande av kontrollerna och vissa förespråkar att EU:s exportkontrollnätverk ska utvecklas mot en förbättrad gemensam infrastruktur, som till exempel grundas på strukturerat samarbete, sammanslagning av resurser och utbyte av information, gemensamma verktyg, kriterier och riskbedömningar samt utbildning. De efterlyser också mer öppenhet och dialog med den privata sektorn och den akademiska världen för att öka kontrollernas rättssäkerhet och effektivitet, till exempel genom erkännande av interna efterlevnadsprogram och att riktlinjer utfärdas. 6.3. Översynen av EU:s exportkontrollsystem: det fortsatta arbetet Arbetsdokumentet och rapporten till Europaparlamentet och rådet utgör en del av en bredare översyn av EU:s exportkontrollsystem. De banar väg för ett meddelande från kommissionen som avses läggas fram i början av 2014 och som kan ge en långsiktig vision för EU:s strategiska exportkontroller och kan ange konkreta politiska initiativ för att modernisera EU:s exportkontrollsystem och anpassa det till de snabbt föränderliga tekniska, ekonomiska och politiska omständigheterna, enligt uppdraget i artikel 25 i exportkontrollförordningen. Bilaga I – Förteckning över förkortningar AG || Australia Group (Australiengruppen) CWC || Chemical Weapons Convention (konventionen om kemiska vapen) DUCG || Dual-Use Coordination Group (samordningsgruppen för produkter med dubbla användningsområden) DUeS || Dual-Use Electronic System (det elektroniska systemet för produkter med dubbla användningsområden) DUWP || Dual-Use Working Party (arbetsgruppen för produkter med dubbla användningsområden) EU || Europeiska unionen EUGEA || EU General Export Authorisation (EU:s generella exporttillstånd) ICP MTCR || Internal Compliance Programme (internt efterlevnadsprogram) Missile Technology Control Regime (kontrollsystemet för missilteknik) NPT NSG || Non-Proliferation Treaty (icke-spridningsfördraget) Nuclear Suppliers Group (gruppen av länder som levererar kärnmaterial) Taric || Integrated Tariff of the European Communities (Europeiska gemenskapernas integrerade tulltaxa) WMD || Weapons of Mass Destruction (massförstörelsevapen) [1] EUT L 129, 16.5.2012, s. 12. [2] KOM(2011) 704 slutlig. [3] Uttalande från kommissionen och uttalande från Europaparlamentet, rådet och kommissionen om sändningar av lågt värde som bifogats förordning (EU) nr 1232/2011. [4] EUT C 67, 6.3.2012, s. 1. [5] EUT C 283, 19.9.2012, s. 4. [6] Expertpoolen inrättades ursprungligen på grund av en rekommendation från 2004 års kollegiala granskning och formaliserades och förstärktes senare med hänsyn till den ökande efterfrågan. [7] Begreppet området för export med dubbla användningsområden avser det stora, blandade varuområde där produkter med dubbla användningsområden ingår. Handeln med produkter med dubbla användningsområden sker inom detta varuområde men är inte identisk med det, eftersom långt ifrån alla varorna inom området för export med dubbla användningsområden kontrolleras vid exporten och produkter med dubbla användningsområden typiskt sett ingår i den högteknologiska delen av detta. Mätningar av kommissionens gemensamma forskningscentrum, baserade på Eurostats Comext-databas, visar på en stabil uppskattning av ett område för export med dubbla användningsområden som motsvarar cirka 20 % av EU:s totala export (inklusive handel inom EU). [8] Nedgången av antalet ansökningar 2012 (volymen i figur 5 och värdet i figur 6) förklaras av ofullständiga uppgifter, eftersom inte alla uppgifter för 2012 hade samlats in vid tidpunkten för rapporten. Det bör också noteras att antalet ansökningar inte nödvändigtvis är summan av antalet tillstånd och avslag, eftersom det kan hända att ett antal ansökningar dras tillbaka och att vissa ansökningar inte kan slutföras inom samma år. [9] Denna uppgift avser det totala antalet avslag som fortfarande gäller vid referensperiodens slut, inklusive tidigare utfärdade avslag. Däremot avser uppgifterna i figurerna 5 och 6 endast cirka 1 700 avslag under rapporteringsperioden. [10] Observera att detta kan bero på olika faktorer, bland annat ökad medvetenhet hos företagen om kritiska fall, införandet av förbudsordningar (påföljder) osv. [11] Kommissionen – och EU sedan ikraftträdandet av Lissabonfördraget – är medlem av Australiengruppen och kommissionen har också observatörsstatus i Nuclear Suppliers Group (NSG), dvs. gruppen av länder som levererar kärnmaterial, och deltar aktivt i verksamheten inom dessa multilaterala exportkontrollsystem. EU har inte någon formell status i de andra exportkontrollsystemen – nämligen Missile Technology Control Regime (MTCR), dvs. kontrollsystemet för missilteknik, och Wassenaar-arrangemanget. Åtta medlemsstater är inte medlemmar i kontrollsystemet för missilteknik och Cypern är inte heller medlem i Wassenaar-arrangemanget. [12] KOM(2011) 393, 30.6.2011. [13] SWD(2013) 7, 17.1.2013.