[pic] | EUROPEISKA KOMMISSIONEN |

Bryssel den 21.12.2009

KOM(2009)700 slutlig

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET SAMT EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN

2008 ÅRS RAPPORT OM PHARE, FÖRANSLUTNINGSINSTRUMENTET FÖR TURKIET, CARDS OCH ÖVERGÅNGMEKANISMEN

{SEK(2009) 1726}

INLEDNING

I föreliggande rapport med tillhörande bakgrundsmaterial behandlas genomförandet av Phare[1], föranslutningsinstrumentet för Turkiet[2], Cards[3] och övergångmekanismen[4] under 2008 med slutdatum 31 december 2008. Det bör noteras att eftersom 2006 var det sista programplaneringsåret för Phare, föranslutningsinstrumentet för Turkiet och Cards, antogs inga nya program inom ramen för dessa instrument under 2008.[5]

Syftet med stödet inför anslutningen genom Phare har varit att hjälpa kandidatländer och anslutande länder att stärka sina offentliga förvaltningar och institutioner, så att dessa kan fungera på ett effektivt sätt inom Europeiska unionen, att främja en tillnärmning till Europeiska gemenskapens lagstiftning, att minska behovet av övergångsperioder samt att främja ekonomisk och social sammanhållning.

Syftet med Cardsprogrammet har varit att stödja Albanien, Bosnien och Hercegovina, Kroatien, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Montenegro och Serbien samt Kosovo[6] i deras deltagande i stabiliserings- och associeringsprocessen. Tanken är att denna process ska leda till stabilitet i regionen och närmare förbindelser med Europeiska unionen.

Föreliggande rapport innehåller även uppgifter om den övergångsmekanism som har införts för att ge fortsatt stöd till institutionsbyggande i de nya medlemsstaterna även efter anslutningen och därigenom stärka och befästa dessa länders institutionella och administrativa kapacitet att genomföra gemenskapens regelverk.

Sedan 2007 förmedlas EU:s föranslutningsstöd genom ett enda instrument, nämligen instrumentet för stöd inför anslutningen (IPA), vars syfte är att förse både kandidatländer och potentiella kandidatländer med målinriktat stöd. IPA ersätter EU:s fem tidigare föranslutningsinstrument: Phare, Ispa[7], Sapard[8], föranslutningsinstrumentet för Turkiet och Cards. Sedan 2008 utarbetar kommissionen en årlig rapport om genomförandet av instrumentet för stöd inför anslutningen.

EN ÖVERBLICK ÖVER ÅRET

De viktigaste förändringarna i utvidgningsprocessen under 2008

De resultat som uppnåddes 2008 i fråga om kandidatländerna[9] och de potentiella kandidatländerna[10] och med avseende på stabiliserings- och associeringsprocessen framgår av utvidgningspaketet i november 2008. I meddelandet om utvidgningsstrategin och huvudfrågorna 2008–2009 beskrevs Europeiska unionens nuvarande strategi som bygger på en förnyad konsensus om utvidgningen som fastställdes vid Europeiska rådets möte i december 2006. I meddelandet beskrevs kommissionens strategi för framtida utvidgningsfrågor, och däri föreslogs också åtgärder för att hjälpa länderna på vägen till medlemskap. Det åtföljdes av lägesrapporter om kandidatländerna och de potentiella kandidatländerna med bedömningar av vilka framsteg som respektive land hade gjort i arbetet med att uppfylla Köpenhamnskriterierna. Detta utvidgningspaket välkomnades av rådet[11] och det togs väl emot i utvidgningsländerna.

PROGRAMPLANERING OCH GENOMFÖRANDE AV PROGRAMMEN: ALLMÄN ÖVERSIKT

Phare, föranslutningsinstrumentet för Turkiet och Cards

Eftersom instrumentet för stöd inför anslutningen (IPA) infördes 2007, har inga nya program inom ramen för Phare, föranslutningsinstrumentet för Turkiet eller Cards antagits efter 2006. Istället har arbetet varit inriktat på att genomföra program från tidigare år och på att, vid behov, minska graden av eftersläpningar.

Under 2008 fortsatte de flesta länder som är mottagare av stöd inom ramen för Cardsprogrammet med upphandlingsförfarandet inom ramen för återstående budgetanslag för 2005 och 2006, även om upphandlingstakten skilde sig åt mellan länderna. I Albanien och f. d. jugoslaviska republiken Makedonien innebar ansträngningarna att använda återstående medel inom ramen för 2005 års Cardsprogram till upphandling före tidsfristens utgång, att upphandlingen inom ramen för 2006 års Cardsprogram blev relativt begränsad. I Bosninen och Hercegovina samt Kosovo hade man vid årets slut upphandlat Cardsprogram fram till 2005, samtidigt som upphandlingen inom ramen för 2006 års Cardsprogram hade kommit en god bit på väg.

Den 21 december 2007 upphörde Europeiska kommissionens delegation i Kroatien tillfälligt med att underteckna kontrakt inom ramen för 2006 års Phareprogram till dess att kommissionen var tillfredsställd med Kroatiens ansträngningar att förbättra sina resultat inom ramen för det decentraliserade genomförandet. Efter det att man åter börjat teckna kontrakt i juli 2008 förmådde Kroatien utnyttja 84,7 % av anslagen inom ramen för 2006 års Phareprogram före tidsfristens slut den 30 november 2008.

Tre program under Turkiets föranslutningsinstrument höll på att genomföras under 2008, inbegripet det nationella programmet för 2006, för vilket upphandlingen fortfarande pågick. De tidsfrister som gemensamma övervakningskommittén för inlämnande av upphandlingsdokument fastlagt för Europeiska kommissionens förhandskontroller inom ramen för det nationella programmet 2006 ledde till en något snabbare upphandlingsprocess jämfört med de föregående programmen. Upphandlingsnivån för det nationella programmet 2006 låg i slutet av 2008 på 73,38 %.

Under 2008 fortsatte Bulgarien och Rumänien med upphandlingen och genomförandet av 2006 års nationella Phareprogram. När upphandlingsperioden löpte ut den 30 november 2008 hade bara 17,38 % av Bulgariens programmedel använts till upphandling. Den låga upphandlingsandelen berodde delvis på att utbetalningar uppskjutits och att de bulgariska myndigheterna hävt ett antal kontrakt på grund av brist på tid och finansiering. I Rumänien hade 78,01 % av medlen för 2006 års Phareprogram använts i upphandlingar när upphandlingsperioden löpte ut.

Närmare uppgifter om Phare, det finansiella föranslutningsstödet för Turkiet samt Cards återfinns i del I i bakgrundsmaterialet till denna rapport.

Övergångsmekanismen

Övergångsmekanismen för Bulgarien och Rumänien inrättades genom artikel 31 i anslutningsakten för att finansiera institutionsbyggnadsprojekt. Stödet är avsett för det fortsatta behovet av förstärkt institutionell kapacitet på vissa områden genom åtgärder som inte kan finansieras genom strukturfonderna eller fonden för landsbygdens utveckling. Det är således fråga om en förlängning av det föranslutningsstöd som utbetalats inom ramen för Phare. Genomförandet av EU-stöd inom ramen för övergångsmekanismen regleras i de samförståndsavtal om genomförandet av övergångsmekanismen som undertecknades mellan de bulgariska myndigheterna och Europeiska kommissionen den 21 juni 2007 och mellan de rumänska myndigheterna och Europeiska kommissionen den 5 september 2007.

Under 2008 fortsatte Bulgarien och Rumänien med upphandlingen och genomförandet av 2007 års övergångsmekanism som tilldelats de båda länderna. Tidsfristen för upphandlingen löper ut den 15 december 2009.

Under 2008 fortsatte de tio länder, som sedan 2004 åtnjuter stöd enligt den på artikel 34 i anslutningsakten grundade övergångsmekanismen för institutionsuppbyggnad, att upphandla projekt inom ramen för 2006 års övergångsprogram och genomförandet inom ramen för 2005 års övergångsprogram.

Övergång till systemet för utvidgat decentraliserat genomförande (Edis)

Kommissionens mål är att de länder som tar emot stöd genom Phare ges förmåga att förvalta gemenskapsmedel inom ramen för Edis, så att de redan före anslutningen har tillräcklig praktisk erfarenhet av förvaltningen av ett helt decentraliserat system och därmed kan förvalta strukturfonderna på ett effektivt sätt efter anslutningen (i en kontext med gemensam förvaltning).

För att kommissionen ska godkänna ett genomförandeorgan för Phareprogrammet som utför sitt uppdrag inom ramen för Edis, fordras en redogörelse som visar att det finns tillräckliga resurser, strukturer och system för att kunna garantera en snabb och effektiv förvaltning av gemenskapens stöd.

De tio nya medlemsstaterna efter den femte utvidgningen[12] arbetar sedan 2005 inom ramen för Edis.

I fråga om Phareprogrammet och övergångsmekanismen arbetar Bulgarien inom ramen för Edis sedan juli 2007. Detta innebär att de bulgariska myndigheterna sedan dess har hela ansvaret för både upphandling och genomförande av stöd. Det stöd som är på väg att genomföras förvaltas av fyra godkända genomförandeorgan[13].

Trots att systemet infördes och ackrediterades på grundval av de bulgariska myndigheternas åtaganden, fanns det 2008 fortfarande brister som behövde åtgärdas i fråga om det praktiska genomförandet och förvaltningen av stödet. Stora Phareutbetalningar är sedan februari 2008 indragna i väntan på att Bulgarien vidtar nödvändiga korrigerande åtgärder. Den verkligt kritiska frågan under 2008 var att två genomförandeorgan i Bulgarien (den centrala finansierings- och upphandlingsenheten vid ministeriet för regional utveckling och offentliga arbeten) fick sina godkännanden återkallade den 23 juli 2008, vilket ledde till att större delen av 2006 års Phareprogram i Bulgarien inte längre kunde beviljas stöd.

Även i Rumänien arbetar två organ sedan slutet av 2006 och ett tredje organ sedan april 2007 inom ramen för Edis, vilket innebär att landet har det fulla ansvaret både för anbudsförfaranden och genomförande av stödprogrammen. De tre godkända genomförandeorganen[14] ansvarar för förvaltningen av Phareprogrammet 2006 och övergångsmekanismen. Under 2007 uttryckte kommissionen vissa farhågor med avseende på de rumänska organens förmåga att säkerställa en sund förvaltning av EU-medel, men under 2008 har betydande förbättringar noterats. Ändå förekom förseningar i upphandlingen inom ramen för Phareprogrammet 2006, och genomförandet av pågående program försenas ibland av objektiva skäl som inte bara beror på de rumänska myndigheterna. I allmänhet fungerar samarbetet med de rumänska myndigheterna väl och problem åtgärdas gemensamt, vilket har lett till en märkbart bättre förvaltning av medlen.

Kommissionen följer åtgärderna inom ramen för Edis på nära hålla, för att se till att genomförandet av projekten sker i god tid och på ett effektivt sätt samt att resultaten faktiskt också uppnås.

Samordning av gemenskapens föranslutningsstöd

- Syftet med Sapard (det särskilda föranslutningsprogrammet för jordbruket och landsbygdens utveckling)[15] är att hjälpa kandidatländerna att hantera de problem som strukturanpassningen i deras jordbrukssektorer och landsbygdsområden för med sig och att hjälpa dem att genomföra gemenskapens regelverk för den gemensamma jordbrukspolitiken och rättsakter som hänför sig till detta.

- Det huvudsakliga syftet med Ispa (det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet)[16] är att anpassa kandidatländerna till gemenskapens infrastrukturella normer. Stora infrastrukturprojekt på miljö- och transportområdet finansieras genom Ispa.

De olika föranslutningsinstrumenten samordnades på programplaneringsstadiet. År 2006 var det sista år som program planerades inom ramen för Sapard och Ispa. Från och med 2007 ersätter instrumentet för stöd inför anslutningen (IPA) alla tidigare föranslutningsinstrument.

SAMARBETE MED EIB OCH INTERNATIONELLA FINANSINSTITUT

Samarbetet med Europeiska investeringsbanken (EIB) och internationella finansinstitut, särskilt Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling (EBRD) och Europarådets utvecklingsbank (CEB) associerad med tyska Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), organiseras inom ramen för det reviderade samförståndsavtalet av den 26 april 2006 mellan Europeiska kommissionen och deltagande internationella finansinstitut till förmån för de länder som omfattas av utvidgningsprocessen.

Genom att införa horisontella program har möjligheterna till samarbete med internationella finansinstitut och till samfinansiering i form av lån från dessa institutioner i kombination med EU-stöd ökat betydligt. Dessa horisontella program har kompletterat de investeringsprojekt som finansieras genom nationella program.

Följande fyra typer av program har utvecklats:

Finansieringsinstrumentet för små och medelstora företag syftar till att stärka kapaciteten hos finansiella intermediärer (t.ex. banker och leasingföretag) i stödmottagande länder, så att dessa kan utvidga och upprätthålla sin finansieringsverksamhet gentemot små och medelstora företag. Projekt inom ramen för instrumentet omfattar lån, lånegarantier och leasing till lokala finansiella intermediärer i kombination med icke-återbetalningspliktigt finansiellt stöd. De finansiella intermediärerna beviljar i sin tur lån eller leasingavtal till mikroföretag eller små och medelstora företag. Sedan 2005 är det endast Bulgarien, Kroatien, Rumänien och Turkiet som är berättigade till stöd inom ramen för detta instrument. I slutet av december 2008 var omkring 265 miljoner euro i EU-stöd öronmärkta för projekt inom detta instrument.

Instrumentet för kommunal finansiering syftar till att uppmuntra lokala finansiella intermediärer att utvidga sina lån till att omfatta kommunerna. Programmet liknar finansieringsinstrumentet för små och medelstora företag. Under 2008 var utvecklingstakten och takten för att underteckna nya kontrakt i allmänhet förhållandevis låg på grund av höga administrativa kostnader, förseningar i lagstiftningsreformerna i vissa länder samt kommunernas bristande erfarenhet av att handlägga kreditärenden. I slutet av december 2008 hade åtaganden för totalt 75 miljoner euro i EU-stöd ingåtts för projekt inom detta instrument.

I enlighet med Europeiska rådets begäran på mötet i Nice 2002 har Europeiska investeringsbanken (EIB) och kommissionen inrättat ett infrastrukturinstrument för kommuner . Instrumentet inrättades i syfte att bidra till den sociala och ekonomiska utvecklingen i gränsregionerna i de dåvarande femton medlemsstaterna. För detta ändamål kombinerar instrumentet lån från Europeiska investeringsbanken (EIB) med icke-återbetalningspliktigt finansiellt stöd från Phareprogrammet. Syftet är att påskynda slutförandet av investeringar i små lokala infrastrukturprojekt. I slutet av 2008 hade omkring 40 miljoner euro utbetalats till 24 projekt.

Instrumentet för finansiering av effektivare energiutnyttjande inrättades 2006 för att hantera klimatförändringsfrågan. Det syftar till att genom lämplig finansiering till förmån för de slutliga låntagarna stimulera investeringar i energieffektivitet i alla typer av byggnader och inom industrin. Målet är att instrumentet ska ge resultat i form av energibesparingar och en betydande minskning av koldioxidutsläppen.

Instrumentet kombinerar de krediter som finansiella intermediärer får av internationella finansinstitut med ekonomiska incitament för att göra utrustning mer kostnadseffektiv och energiinvesteringar mer attraktiva, samt stöd till lokala finansiella intermediärer för att uppmuntra dem att låna ut pengar till finansiering av effektivare energiutnyttjande. I slutet av 2008 upphandlades 53 miljoner euro enligt tre bidragsavtal och projekt för ett totalt stödbelopp på omkring 23 miljoner euro.

Programmen ändrades 2008 för att dessa skulle inbegripa ett energieffektivitetselement. Dessutom innebar det en förlängning av såväl kontrakten mellan de deltagande finansiella intermediärerna och de internationella finansinstituten som kontraktens slutdatum till slutet av 2015, för att på så sätt till fullo utnyttja de tillgängliga medlen.

ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING

Syftet med uppföljnings- och utvärderingsmekanismen är för det första att följa upp och utvärdera det finansiella stöd som mottagarländerna beviljas för att de ska kunna uppnå målen inför anslutningen, vilket sker genom att man bedömer resultaten av programmen och drar lärdomar därav. För det andra syftar den till att införa ansvarighet för effektiv förvaltning av medel och användningen av föranslutningsstödet. För det tredje syftar den till att stödja utvecklingen av uppföljnings- och utvärderingskapaciteten i mottagarländerna som ett sätt att stärka dessa länders förmåga att förvalta och kontrollera stödet inför anslutningen. Utvärderingen – som ombesörjs av kommissionens centrala enheter – gäller den strategiska programnivån och erbjuder stöd i beslutsfattandet och bedömningen av stödets effekt.

Övervakning och interimsöversyn

Under 2008 användes resultatorienterad övervakning för att förse Europeiska kommissionen och stödmottagarna med tydlig, objektiv och konsekvent övergripande information (hämtad från övervakningsprocessen) om de projekt som genomförs samt uppgifter om bästa praxis och vanliga misstag, rekommendationer om möjliga förbättringar och resultaten av de Cardsprojekt som förvaltas direkt av Europeiska kommissionen.

Som en del av systemet för interimsöversyn av Phare- och Cardsprogrammen i Kroatien samt av instrumenten för stöd inför anslutningen till Turkiet utarbetades dessutom sektorsrelaterade, tematiska och särskilda rapporter under 2008. Dessa utvärderingar är förvaltningsinstrument som förser programförvaltarna med en regelbunden bedömning av verksamhetens resultat inom samtliga sektorer. I rapporterna formuleras systematiskt förslag till förbättringar av förvaltningen och genomförandet av de utvärderade programmen och projekten. Dessa förslag diskuteras sedan i utvärderingssamtal och vid gemensamma övervakningskommitténs möten för att beslut ska kunna fattas om uppföljningsåtgärder. Dessutom innehåller de tematiska, landsrelaterade och konsoliderade interimsuppföljningarna rekommendationer om utformningen av kommande program.

Utvärdering i efterhand

Under 2008 genomfördes utvärderingar av Cardsprogrammen (2001–2006) i Albanien och Bosnien och Hercegovina samt av de regionala programmen på västra Balkan. En sammanfattning av resultaten och rekommendationerna i dessa tre rapporter återfinns i avsnitt 23.2 i bakgrundsmaterialet. I f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Kosovo, Montenegro och Serbien inleddes också liknande utvärderingar som kommer att slutföras under 2009.

[1] Phare (rådets förordning (EEG) nr 3906/89 av den 18 december 1989).

[2] Rådets förordning (EG) nr 2500/2001 av den 17 december 2001.

[3] Gemenskapsbistånd till återuppbyggnad, utveckling och stabilisering (Cards) (rådets förordning (EG) nr 2666/2000 av den 5 december 2000).

[4] Artikel 31 i Bulgariens och Rumäniens anslutningsfördrag.

[5] Under 2008 gjordes programplaneringen för kandidatländer och potentiella kandidatländer istället inom ramen för det nya IPA-instrumentet och den kommer att presenteras i 2008 års IPA-rapport, i enlighet med artikel 13.6 i rådets förordning (EG) nr 1085/2006.

[6] Enligt Förenta nationernas säkerhetsråds resolution 1244/99.

[7] Strukturpolitiskt föranslutningsinstrument (Ispa) (rådets förordning (EG) nr 1267/1999 av den 21 juni 1999).

[8] Särskilt föranslutningsprogram för jordbruket och landsbygdens utveckling (Sapard) (rådets förordning (EG) nr 1268/1999 av den 21 juni 1999).

[9] Kroatien, Turkiet och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien.

[10] Albanien, Bosnien och Hercegovina, Montenegro, Serbien och Kosovo.

[11] http://www.eu2008.fr/webdav/site/PFUE/shared/import/1208_CAGRE/Council_conclusions_on%20Enlargement_EN.pdf

[12] Cypern, Estland, Lettland, Litauen, Malta, Tjeckien, Ungern, Polen, Slovakien och Slovenien.

[13] Den centrala finansierings- och upphandlingsenheten, ministeriet för regional utveckling och offentliga arbeten, ministeriet för sysselsättning och socialpolitik och ministeriet för ekonomi och energi.

[14] Den centrala finansierings- och upphandlingsenheten, ministeriet för europeisk integration och arbetsmarknadsministeriet.

[15] För mer allmänna upplysningar om Sapard hänvisas till GD Jordbruks webbplats.

[16] För allmänna upplysningar om Ispa hänvisas till DG Regionalpolitiks webbplats.