[pic] | EUROPEISKA KOMMISSIONEN |

Bryssel den 18.2.2011

KOM(2011) 80 slutlig

INTERIMSRAPPORT FRÅN EUROPEISKA KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om Rumäniens framsteg inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen

INTERIMSRAPPORT FRÅN EUROPEISKA KOMMISSIONENTILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om Rumäniens framsteg inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen

1. Inledning

När Rumänien gick med i EU den 1 januari 2007 inrättades en samarbets- och kontrollmekanism (nedan kallad mekanismen ) [1] för att hjälpa landet att åtgärda brister när det gäller reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption, och för att övervaka framstegen på dessa områden genom regelbundna rapporter.

Denna rapport är en interimsrapport som ger en teknisk uppdatering av viktigare händelser som inträffat under de senaste sex månaderna i Rumänien inom ramen för mekanismen. Den är inriktad på Rumäniens svar på kommissionens rekommendationer och innehåller inte en fullständig bedömning av de framsteg som gjorts. Uppdateringen begränsar sig till åtgärder som antingen har avslutats eller som väntas bli slutförda inom kort.

Kommissionens senaste lägesrapport som antogs 20 juli 2010 och rekommendationerna i denna ligger till grund för bedömningen av de framsteg som gjorts i förhållande till riktmärkena och vilka utmaningar som återstår. Kommissionen gör sin nästa bedömning sommaren 2011.

2. Reformen av rättsväsendet samt kampen mot korruption: Sammanfattning av utvecklingen

Sedan kommissionens senaste rapport har Rumänien vidtagit flera viktiga åtgärder för att påskynda rättsprocesserna genom att anta och tillämpa ”lagen om smärre reformer” (en processlag som syftar till att påskynda handläggningen av ärenden) och genom att ändra lagen om författningsdomstolen, enligt kommissionens rekommendation. Rumänien har också fortsatt att förbereda genomförandet av den nya civil- och straffrättsliga lagstiftningen genom att inleda en konsekvensanalys av de nya lagarna och genom att gå vidare med genomförandebestämmelserna. Samtidigt har Rumänien också utarbetat förslag om att stänga domstolar och åklagarmyndigheter som inte fyller någon funktion och omfördela personalen. Rumänien har dessutom tagit fram förslag om att förbättra rekryteringen och den inledande utbildningen av domare.

Under de senaste sex månaderna har det nationella korruptionsbekämpningsdirektoratet fortsatt att åstadkomma övertygande resultat i sina utredningar av korruption på hög nivå. Under denna period kunde man notera en ökning av antalet preliminära domar och avskräckande straff och en oberoende konsekvensbedömning av de två senaste strategierna för korruptionsbekämpning inleddes. Sedan kommissionens senaste bedömning har dock få framsteg gjorts i domstolarna i viktiga korruptionsmål.

På kommissionens rekommendation antog Rumänien en förbättrad lag för att trygga verksamheten inom den nationella byrån för integritet. Under samma period, medan myndigheterna fortsatte att förbättra den rättsliga ramen och rättsväsendets funktion, beslutade parlamentet dock om betydande budgetnedskärningar för den nationella byrån för integritet mot bakgrund av de allmänna budgetåtstramningarna. Parlamentet förhindrade också utredningar av korruptionsanklagelser mot en tidigare minister. Valet till Högsta rättsrådet överskuggades av rättstvister och ledde till att författningsdomstolen ogiltigförklarade valet av fyra av Högsta rättsrådets ledamöter.

3. Framtidsutsikter

Sedan kommissionens senaste bedömning har Rumänien följt upp kommissionens rekommendationer på ett konstruktivt sätt.

För att befästa reformprocessen som nu åter fått upp farten bör Rumänien inrikta sig på att grundligt förbereda genomförandet av de nya lagarna, och bör också låta utföra en omfattande översyn av rättsväsendets funktion för att stödja genomförandet av de ytterligare strukturella anpassningar och investeringar som krävs för att garantera snabba, kvalitativa och konsekventa rättsprocesser. I och med att Högsta rättsrådet får nya ledamöter ges ett ypperligt tillfälle till ett nära och konstruktivt samarbete mellan de olika politiska och rättsliga aktörerna i detta hänseende.

Fram till kommissionens nästa bedömning sommaren 2011 bör Rumänien framför allt inrikta sig på att inleda en oberoende översyn av rättsväsendet, reformera systemet för disciplinära åtgärder mot domare och vidta åtgärder för att påskynda korruptionsmål på hög nivå och stärka den allmänna politiken för korruptionsbekämpning.

Kommissionen kommer att fortsätta att stödja Rumänien i denna strävan och avge sin nästa ingående bedömning av framstegen till sommaren.

4. Uppdaterad lägesbeskrivning

Reform av domstolsväsendet

Sedan kommissionens senaste bedömning har Rumänien antagit ”lagen om smärre reformer” för att påskynda rättsprocesserna och driva på genomförandet av vissa reformer som ingår i de nya lagarna. Genom lagen om smärre reformer införs opportunitetsprincipen som ökar åklagarnas möjlighet att inte gå vidare med mål, t.ex. om den befintliga bevisningen inte rättfärdigar ytterligare utredningar. Lagen gör också att åklagarna kan ta över rapporter som polisen lämnat in i vissa mindre viktiga mål. Den förenklar de rättsliga förfarandena och gör det möjligt att erkänna sig skyldig och därigenom förkorta rättegången. Genom lagen om smärre reformer rationaliseras också förfarandet för överklagande i lagens intresse som även fortsatt väntas vara det främsta sättet att åstadkomma rättslig enhetlighet.

Under de senaste sex månaderna har Rumänien vidtagit en rad strukturåtgärder för att ta itu med de akuta kapacitetsbristerna i rättsväsendet . Det kommer att krävas ytterligare åtgärder för att trygga en omfördelning av resurser när väl konsekvensanalysen av de nya lagarna är tillgänglig. Sedan kommissionens senaste rapport har Rumänien färdigställt ett förslag om att stänga 24 domstolar och därmed sammanhängande åklagarmyndigheter, som antingen inte var verksamma eller hade otillräcklig arbetsbörda.[2] Dessutom har Rumänien utarbetat förslag om att förbättra rekryteringen och utbildningen av domare. Kapaciteten hos det nationella institutet för domarkåren har dock ännu inte ökat i linje med domarkårens resurskrav och dess budget för 2011 har skurits ned (som en del av den nödvändiga nationella budgetkonsolideringen). Förslag om att överföra vissa administrativa uppgifter från domare till övrig personal och att införa domstolschefer diskuteras fortfarande.

Man har i Rumänien börjat överväga en översyn av rättsväsendets funktion enligt kommissionens rekommendation, men dock ännu inte inlett någon sådan. En oberoende utvärdering av hur rättsväsendet fungerar skulle bidra till att fastställa vilka åtgärder som krävs för att öka dess effektivitet. En nyligen offentliggjord rapport av en grupp domare, advokater, akademiker och företrädare för det civila samhället om svagheterna i Rumäniens rättsväsende är ett viktigt bidrag till detta arbete.

Sedan kommissionens senaste rapport har Rumänien vidtagit åtgärder för att följa upp kommissionens rekommendationer om systemet för disciplinära åtgärder mot domare. Högsta rättsrådet har utarbetat förslag om att klassificera disciplinbrott efter hur allvarliga de är, öka antalet möjliga påföljder och införa en skala över lämpliga straff. Lagstiftning krävs för att genomföra dessa förslag. Dessutom har rättsinspektionsenheten och dess inspektörer varit föremål för ett antal utvärderingar, varav vissa enligt planerna ska upprepas med jämna mellanrum.[3]

När det gäller valet till Högsta rättsrådet har lagligheten i mandaten för flera av rådets ledamöter bestridits och överklagats till domstol, som dock ännu inte kommit till något slutligt avgörande. Författningsdomstolens beslut i januari att ogiltigförklara valen av vissa ledamöter ger en möjlighet att trygga det nya rådets trovärdighet. Det är viktigt att se till att rådet kan bedriva sin verksamhet fram till dess att de ogiltigförklarade tjänsterna har tillsatts genom nya val.

Det krävs fortsatta ansträngningar för att följa kommissionens rekommendation om att domstolarnas hela rättspraxis bör offentliggöras i en användarvänlig databas som det är lätt att göra sökningar i . Ytterligare beslut har offentliggjorts på Internetportalen om rättspraxis, Jurindex, men för närvarande är samlingen begränsad till appellationsdomstolarnas (och en tribunals) domar från 2008, 2009 och de två första månaderna 2010.

Rumäniens största utmaning under de kommande månaderna när det gäller rättsliga reformer är att på ett framgångsrikt sätt förbereda de fyra nya lagarnas ikraftträdande . Genom lagarna införs en helt ny lagstiftning och nya rättsliga förfaranden i civil- och straffrätt. Detta är en stor utmaning med tanke på de brister som idag finns i rättsprocesserna i fråga om kapacitet och konsekvens. Rumänien har tagit ett viktigt steg genom att inleda en konsekvensanalys[4] av de nya lagarna för att utvärdera följderna för personalen och nödvändiga lagstiftningsmässiga och strukturella anpassningar. Framsteg har gjorts i arbetet med genomförandelagstiftningen: utkast till genomförandebestämmelser för civillagen respektive strafflagen har överlämnats till parlamentet[5], samtidigt som genomförandebestämmelser för processlagarna håller på att utarbetas. När de rumänska myndigheterna får den slutgiltiga konsekvensanalysen måste de utarbeta en övergripande plan för genomförandet och tillhandahålla utbildning för att trygga ett smidigt och effektivt genomförande.

Korruptionsbekämpning

Sedan kommissionens senaste rapport har det nationella korruptionsbekämpningsdirektoratet fortsatt att åstadkomma goda resultat i sina utredningar av korruption på hög nivå och har ställt ett betydande antal personer inför rätta, däribland en ledamot av Europaparlamentet, tre tidigare ministrar, två tidigare statssekreterare och ett antal domare.[6] Under samma period röstade parlamentet mot en genomsökning av en persondator i en pågående utredning i ett mål om påstådd korruption som rör en tidigare minister. Åklagarna måste därför använda all annan tillgänglig bevisning i detta mål. I ett annat mål om påstådd korruption mot samma person röstade parlamentet emot att tillåta en utredning. I en annan pågående utredning i ett mål om påstådd korruption mot en parlamentsledamot godkände parlamentet inte åklagarnas begäran om ett anhållande i förebyggande syfte.

Uppgifter om domstolsavgöranden om korruption på hög nivå under de tre första kvartalen 2010 visar på en ökning av antalet fällande domar och antalet fängelsestraff. Om detta bekräftas under en längre tid kan det tyda på en utveckling mot mer avskräckande domar. Ett förslag av Högsta kassationsdomstolen om att övervaka rättspraxis i mål om korruption på hög nivå visar att domstolen är mer aktivt engagerad i främjandet av en enhetlig rättspraxis på detta område. Högsta kassationsdomstolen har dock ännu inte följt upp ett initiativ av ett antal domare vid Bukarests appellationsdomstol, i vilket detaljerade riktlinjer för domar, också i korruptionsmål, offentliggjordes.

Rumänien har undanröjt en viktig orsak till förseningar i rättegångar om korruption på hög nivå genom att anta ändringar av lagen om författningsdomstolen . Till följd av dessa ändringar, som följer kommissionens rekommendationer, kan man inte längre skjuta upp rättegångar genom att hävda att de strider mot författningen. Man har redan kunnat notera de första positiva effekterna i specifika mål. Tanken är också att bestämmelserna i lagen om smärre reformer ska hjälpa till, särskilt genom att förenkla rättsprocessen, avlägsna möjligheten att skjuta upp rättegångar genom att hävda att de är olagliga och genom att minska Högsta domstolens arbetsbörda.

Någon övergripande analys av de specifika förseningarna i mål om korruption på hög nivå, som rekommenderats av kommissionen, har ännu inte genomförts. Ett antal institutioner, däribland Högsta domstolen, rättsinspektionsenheten, det nationella korruptionsbekämpningsdirektoratet och justitieministeriet har i varierande omfattning reflekterat över frågan. Dessa initiativ utgör en användbar grund för att reflektera över framtida lösningar.

Rumänien reagerade snabbt på kommissionens rekommendation genom att anta en reviderad lag om den nationella integritetsbyrån . [7] Den nya lagen antogs vid en särskild session i Rumäniens parlament som sammankallades på presidentens begäran. Lagen tar itu med kommissionens främsta farhågor, framför allt genom att återinföra möjligheten att beslagta orättmätiga tillgångar. I den reviderade lagen införs också vissa nya bestämmelser som syftar till att effektivisera den rättsliga ramen.[8] Den nya rättsliga ramens effektivitet måste visas genom nya resultat.

I december, mot bakgrund av de allmänna budgetåtstramningarna, beslöt parlamentet att avsevärt minska den nationella integritetsbyråns budget för 2011. Budgetminskningen kan försvåra offentliggörandet av deklarationer om tillgångar och deklarationer rörande ekonomiska intressen, vilket skulle vara en motgång när det gäller öppenheten om tillgångar och effektiviteten i integritetsbyråns kontroller som delvis är beroende av information från allmänheten.

Den nationella integritetsbyråns åklagare har genomfört brottsutredningar av gränspolisen och tullen, som ledde till en storskalig insats mot korruption vid gränsen i februari med flera gripanden. Det är mycket viktigt att personalresurser tillhandahålls för de lediga tjänsterna under tiden som ärendet får en korrekt rättslig uppföljning.

Antalet utredningar och åtal för lokal småskalig korruption och korruption på medelhög nivå har fortsatt att öka sedan kommissionens senaste rapport.[9] De flesta av dessa mål är ett resultat av samarbetet med generaldirektoratet för korruptionsbekämpning inom förvaltnings- och inrikesministeriet. Det rapporteras också att åtgärder planeras för att stärka samarbetet mellan åklagarmyndigheterna och den rumänska polisens avdelning för bedrägeriutredningar.

Under de senaste sex månaderna har Rumänien inlett en oberoende utvärdering av landets nationella korruptionsbekämpningsstrategi som ett svar på en rekommendation från kommissionen. En intern utvärdering av de preliminära resultaten av strategin som tidigare genomförts bekräftade en annan rekommendation av kommissionen om behovet att stärka den allmänna politiken mot korruption genom samordning på hög nivå.[10] Inga konkreta åtgärder har ännu vidtagits i detta hänseende. Under de senaste sex månaderna har man fortsatt med ett antal korruptionsförebyggande åtgärder.[11]

Rumänien har utarbetat en rad ändringar av lagstiftningen om offentlig upphandling som svar på kommissionens rekommendationer inom detta område. Som framgår av kommissionens senaste rapport har Rumänien infört nya bestämmelser med en vidare definition av intressekonflikter i lagen om offentlig upphandling.[12] Dessa bestämmelser omfattar fall där personer med ledande befattningar i ett anbudslämnande företag har familjeband eller affärsmässiga förbindelser med personer i beslutsfattande ställning inom den upphandlande myndigheten. Ytterligare förändringar, som innebär att systemet för administrativa och rättsliga åtgärder rationaliseras, syftar till att påskynda upphandlingarna.[13] Upphandlingskontrakten kan nu undertecknas efter det att klagomål avvisats av förvaltningsorganet för klagomål, även om ett överklagande har lämnats in. Statliga myndigheten för tillsyn och övervakning av offentlig upphandling planerar att ingå protokoll om administrativt samarbete för att få tillgång till databaser som gör att möjliga intressekonflikter kan uppdagas. Det återstår att se vilka konkreta effekter dessa bestämmelser kommer att få i praktiken.

[1] Kommissionens beslut 2006/928/EG av den 13 december 2006 om inrättande av en mekanism för samarbete och kontroll av Rumäniens framsteg vid uppfyllandet av de särskilda riktmärkena för reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption (EUT L 354, 14.12.2006, s. 56).

[2] Det antal domstolar som enligt förslaget ska stängas innebär en ökning med nio jämfört med det antal domstolar som öronmärktes i somras, men en avsevärd minskning jämfört med vad som ursprungligen föreslogs av externa experter 2005. Förslaget innebär att 50 domartjänster (av vilka 38 för närvarande är tillsatta) och 47 åklagartjänster (av vilka 38 för närvarande är tillsatta) kommer att kunna omfördelas.

[3] Översynerna inbegriper en verksamhetsrapport som utarbetats av rättsinspektionsenhetens ledning och omfattar första halvåret 2010, en utvärderingsrapport om varje enskild inspektör samt en revisionsrapport om rättsinspektionsenhetens ledning, utförd av Högsta rättsrådets revisionsenhet.

[4] Konsulterna inledde arbetet genom en inledande rapport som godkändes i december 2010. Den slutliga konsekvensanalysrapporten väntas bli klar i april 2011.

[5] Genomförandebestämmelserna för civillagen godkändes av senaten den 8 december och behandlas för närvarande av deputeradekammaren. Genomförandebestämmelserna för strafflagen håller på att diskuteras i senaten.

[6] Den 2 november åtalade det nationella korruptionsbekämpningsdirektoratet en tidigare försvarsminister, en tidigare statssekreterare i försvarsministeriet och en nuvarande ledamot av Europaparlamentet. Den 15 december åtalade det nationella korruptionsbekämpningsdirektoratet en tidigare justitieminister (för närvarande parlamentsledamot) och en tidigare kommunikationsminister, tillsammans med fyra andra personer. Tretton domare ställdes inför rätta under de tre första kvartalen 2010 jämfört med tre stycken under 2009. Elva av de tretton har ställts inför rätta sedan maj, däribland en domare i Högsta domstolen och en chefsåklagare i en åklagarmyndighet med anknytning till en appellationsdomstol.

[7] Den nya lagen, som antogs av parlamentet den 24 augusti och utfärdades av presidenten den 31 augusti, trädde i kraft den 6 september.

[8] Ett exempel är införandet av ett krav på att innehavare att offentliga ämbeten ska redovisa kontrakt finansierade genom statliga, lokala eller externa medel som de drar direkt eller indirekt fördel av. Den nationella integritetsbyrån anser att detta kommer att bidra till att uppdaga intressekonflikter.

[9] Under de första nio månaderna 2010 åtalade de lokala åklagarmyndigheterna 406 personer för korruptionsbrott, jämfört med 193 under motsvarande period 2009 och 115 under motsvarande period 2008.

[10] I översynen konstaterades det dessutom att det saknas en nationell och enhetlig metod för att förebygga och bekämpa korruption, att det finns otillräckliga övervaknings- och rapporteringssystem och att det saknas effektindikatorer vilket försvårar utvärderingen av strategin.

[11] Till dessa åtgärder hör fortsatt arbete med att genomföra en ny metod för att identifiera korruptionsrisker och svagheter i förvaltnings- och inrikesministeriet, ytterligare förslag som härrör från debatter om korruptionsbekämpning vid den nationella integritetsbyrån, konferenser för att främja bästa praxis i offentlig förvaltning anordnade av nationella byrån för tjänstemän, och förslag som håller på att tas fram för att stärka systemen för förebyggande och uppdagande av korruption vid upphandling inom hälso- och sjukvårdssektorn.

[12] Bestämmelserna lades till genom regeringens provisoriska förordning 76/2010, som godkändes genom lag 278/2010.

[13] Dessa bestämmelser ingår också i lag 278/2010.