MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET - Utvärdering av IDA II

(framlagt av kommissionen)

MOTIVERING

Den andra fasen i IDA-programmet (IDA II) antogs av Europaparlamentet och rådet genom beslut nr 1719/1999/EG [1] (nedan kallat riktlinjebeslutet) och beslut nr 1720/1999/EG [2] (nedan kallat beslutet om driftskompatibilitet) av den 12 juli 1999. Kommissionen skall enligt artiklarna 9 respektive 13 i de två besluten göra en första utvärdering av IDA II-programmet som skall läggas fram för Europaparlamentet och rådet senast i samband med budgetutkastet för 2001, tillsammans med eventuella förslag till ändringar av bilagan till riktlinjebeslutet och av beslutet om driftskompatibilitet.

[1] Europaparlamentets och rådets beslut 1719/1999/EG av den 12 juli 1999 om en rad riktlinjer, innefattande fastställande av projekt av gemensamt intresse, för transeuropeiska nät för elektroniskt datautbyte mellan förvaltningar (IDA), EGT L 203, 3.8.1999, s. 1.

[2] Europaparlamentets och rådets beslut nr 1720/1999/EG av den 12 juli 1999 om att anta en rad insatser och åtgärder för att säkerställa driftskompatibilitet och tillträde till transeuropeiska nät för elektroniskt datautbyte mellan förvaltningar (IDA), EGT L 203, 3.8.1999, s. 9.

Beroende på att IDA II-besluten trädde i kraft sent (augusti 1999) och att 1999 års arbetsprogram för IDA följaktligen antogs sent (november 1999) kunde utvärderingen starta först i januari 2000 och slutföras i september 2000. Utvärderingsresultaten speglar förhållandet vid starten av IDA II-programmet och kan i stor utsträckning vara utgångspunkt för en jämförelse av resultaten i senare utvärderingar. De föreslagna ändringarna i de två besluten grundar sig inte enbart på utvärderingen utan beaktar också erfarenheterna under de första 18 månaderna av genomförandet av IDA II-programmet samt det sammanhang som utgörs av eEurope-initiativet och dess handlingsplan. Därför innehåller förslaget till ändring av beslut nr 1719/1999/EG också förslag till ändringar av ett antal artiklar i beslutet.

När det gäller förslagen till ändring av såväl beslut nr 1719/1999/EG som beslut nr 1720/1999/EG förekommer följande tre typer av ändringar: Den första ändringstypen är en följd av nya juridiska eller politiska åtaganden, dvs. anpassning av kommittéförfarandet till rådets beslut 1999/468/EG av den 28 juni 1999 [3], utvidgning av IDA II-programmet till att omfatta Malta och Turkiet samt möjlighet för kandidatländerna och andra icke-medlemsstater att, på egen bekostnad och under vissa villkor, kunna använda IDA:s allmänna tjänster.

[3] EGT L 184, 17.7.1999, s. 23.

Den andra ändringstypen skall förbättra vissa praktiska villkor och gäller genomförandeparagrafen, införandet av ett referensbelopp för perioden 2002-2004 och även, när det gäller förslaget till ändring av beslut nr 1720/1999/EG, spridning av bästa metoder. Med hänsyn till referensbeloppet bör det noteras att en ekonomisk ram anges i nu gällande artikel 12 i beslut nr 1719/1999/EG och artikel 15 i beslut nr 1720/1999/EG enbart för perioden 1998-2000.

Den tredje typen slutligen grundar sig på kraven som emanerar från nya initiativ, bl.a. handlingsplanen för eEurope (i synnerhet avsnittet om samhällsinformation på nätet) och även, när det gäller förslaget till ändring av beslut nr 1719/1999/EG, behovet av att utvidga områden där telematiknätverk skall skapas, särskilt för att kunna inkludera nätverk på utbildnings- och juridikområdet.

Europaparlamentet och rådet uppmanas att anta utkastet förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om ändring av beslut nr 1719/1999/EG och beslut nr 1720/1999/EG.

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET - Utvärdering av IDA II - Europaparlamentets och rådets beslut nr 1719/1999/EG av den 12 juli 1999 och Europaparlamentets och rådets beslut nr 1720/1999/EG av den 12 juli 1999

1. INLEDNING

1.1 Den första fasen i IDA-programmet (informationsutbyte mellan myndigheter) inleddes 1995 genom rådets beslut 95/468/EG. Syftet med programmet var att främja ett elektroniskt utbyte av information mellan myndigheter för att stödja en bra funktion för den inre marknaden och genomförande av ett stort antal gemenskapsbeslut [4]. Under denna första fas inrättades ett antal viktiga nätverk på områden som sysselsättning, hälsa, jordbruk, fiske, statistik och konkurrens.

[4] Huvudsyftet med IDA-programmet är att ge stöd till näringslivets administration på EU-nivå, särskilt genomförande av gemenskapspolitiker, interinstitutionell kommunikation och gemenskapens beslutsprocess. IDA är därför till nytta för gemenskapen, med dess myndigheter som användare av nätverken och systemen och med medborgarna och företagen i EU som de slutliga mottagarna.

1.2 Den andra fasen i IDA-programmet (IDA II) antogs av Europaparlamentet och rådet genom beslut nr 1719/1999/EG [5] (nedan kallat riktlinjebeslutet och i vilket anges den rättsliga grunden för projekt av gemensamt intresse (PCI) - hänvisat nedan till som sektoriella nätverk) och beslut nr 1720/1999/EG [6] (nedan kallat beslutet om driftskompatibilitet och i vilket anges den rättsliga grunden för horisontella insatser och åtgärder - HAM) av den 12 juli 1999.

[5] Europaparlamentets och rådets beslut 1719/1999/EG av den 12 juli 1999 om en rad riktlinjer, innefattande fastställande av projekt av gemensamt intresse, för transeuropeiska nät för elektroniskt datautbyte mellan förvaltningar (IDA), EGT L 203, 3.8.1999, s. 1.

[6] Europaparlamentets och rådets beslut nr 1720/1999/EG av den 12 juli 1999 om att anta en rad insatser och åtgärder för att säkerställa driftskompatibilitet och tillträde till transeuropeiska nät för elektroniskt datautbyte mellan förvaltningar (IDA), EGT L 203, 3.8.1999, s. 9.

1.3 Kommissionen skall enligt artiklarna 9 respektive 13 i de två besluten göra en utvärdering av IDA II-programmet som skall läggas fram för Europaparlamentet och rådet senast i samband med budgetutkasten för 2001, 2003 respektive 2005, tillsammans med eventuella förslag till ändringar av bilagan till riktlinjebeslutet och till ändringar av beslutet om driftskompatibilitet.

1.4 Beroende på att IDA II-besluten trädde i kraft sent och att 1999 års arbetsprogram för IDA följaktligen antogs sent (november 1999) kunde utvärderingen starta först i januari 2000. Kommissionen lät göra utvärderingen med hjälp av oberoende experter från ett konsortium av två konsultföretag (Anite and White Waghorn).

1.5 Utgående från konsulternas arbete [7] har kommissionen färdigställt utvärderingen och lagt fram den för granskning vid mötet den 28 september 2000 i kommittén för telematikutbyte mellan förvaltningar (TAC) enligt bestämmelserna i artikel 9.3 i beslut nr 1719/1999/EG och artikel 13.3 i beslut nr 1720/1999/EG.

[7] Slutrapporten finns på IDA:s webbplats http://europa.eu.int/ISPO/ida, men med tanke på det tidiga skedet tar rapporten inte upp de framsteg eller den nytta som uppnåddes under IDA II.

1.6 Utvärderingen grundar sig på en kort periods erfarenheter av genomförande av IDA II-programmet och tjänar som utgångspunkt för framtida utvärderingar. Resultaten från IDA II-utvärderingen läggs fram i detta meddelande. Kommissionen föreslår samtidigt ändringar i riktlinjebeslutet och i beslutet om driftskompatibilitet, och beaktar därvid utvärderingsresultaten och erfarenheterna från genomförandet av IDA II under 18 månader, liksom även i sammanhang med eEurope-initiativet och dess handlingsplan.

2. ALLMÄNNA KOMMENTARER

2.1 De allmänna kommentarerna bygger på observationer, slutsatser och rekommendationer framförda i de oberoende konsulternas slutrapport vilen i sin tur bygger på utredningar och annan information som kommit från många av medlemsstaternas myndigheter samt från kommissionen (observationerna, slutsatserna och rekommendationerna diskuterades mellan experterna, kommissionen och TAC vid ett antal ytterligare möten).

2.2 I utvärderingen bekräftas att IDA-programmet spelar en nyckelroll för att ge stöd i gemenskapen och har, inom IDA, en nyckelroll för horisontella insatser och åtgärder som skall se till att projekt av gemensamt intresse (PCI) utvecklas snabbare, mer kostnadseffektivt och blir kompatibla.

2.3 Projekten av gemensamt intresse (vare sig de är grundade av IDA eller inte) måste anses vara de horisontella insatserna och åtgärdernas viktigaste avnämare. De avdelningar i kommissionen som styr IDA-programmet måste göra särskilda ansträngningar (med hjälp av TAC) och kartlägga de allmänna krav som PCI ställer och skaffa fram och/eller utveckla passande horisontella verktyg och tjänster. Andra berörda avdelningar och sektorkommittéer bör acceptera en aktiv styrning och samordning från IDA-programmets ledning och även själva aktivt bidra till programmet. Detta gäller i princip både IDA-nätverken och andra (icke IDA stödda) sektoriella nätverk (OSN). Det finns indikationer på att detta redan sker, men trenden behöver aktivt påverkas om det verkligen skall bli en del av IDA II.

2.4 För medborgare och företag skall IDA II:

- Se till, och kontrollera, att medborgarna och företagen kan dra nytta av IDA:-nätverken.

- Uppmuntra medborgarna och företagen att gå in som användare så mycket som möjligt.

Med beaktande av subsidiaritetsprincipen och i samband med eEurope skall IDA främja den direkta tillgången till offentlig information och bidra till att den administrativa bördan minskar på såväl nationell nivå som på Europanivå. Det bör även beaktas hur IDA skall etablera och bibehålla lämpliga vägar för samråd med företagen och medborgarna, t.ex. genom branschförbund.

2.5 Det finns mycket kompetent och omfattande tekniskt projektledningskunnande inom IDA-gruppen. Det sammanlagda kunnandet och expertisen är imponerande och möjligheterna att skapa korsbefruktning i detta avseende är en stor styrka i IDA. Kunniga tekniska projektledare har etablerat stor förståelse för näringslivet, goda relationer till användarna och engagemeng på hög nivå gentemot användarna. Tillvägagångssättet stöds av IDA-besluten och av de globala genomförandeplanerna, men IDA kan aktivt ge råd om hur det kan genomföras. IDA kan också förenkla och ytterligare uppmuntra till nätverksbyggande människor emellan, kanske genom att arrangera möten kring specifika ämnen, som ett komplement till användbara erfarenheter från rutinmöten som t.ex. användargruppen TESTA.

2.6 Vad gäller nationell samordning i medlemsstaten ifråga anser kommissionen att Kommittén för telematikutbyte mellan förvaltningar (TAC) spelar en avgörande roll. Vissa TAC-medlemmar har inte alltid så goda kontakter med alla sektorer i sitt land. Effektiv programstyrning kräver att detta nätverksbyggande människor emellan stärks i alla länder där så är möjligt. På grund av subsidiaritetsprincipen kan Europeiska kommissionen inte kräva detta. Kommissionen kan emellertid underlätta genom att tillhandahålla aktuella förteckningar över tillgängliga sektorsrepresentanter. IDA-enheten har faktiskt, i samband med denna utvärdering, tagit ett första steg i denna riktning genom att samla in förteckningar från projektledarna för sektorerna och skicka dem vidare till TAC. Denna insamling och spridning skall ske rutinmässigt i framtiden.

2.7 På kort sikt är en katalog över IDA:s allmänna tjänster en utmärkt idé, som behövs snarast. Det får dock inte bli en katalog över gamla områden eftersom IDA måste söka nya allmänna tjänster, tillämpningar, verktyg och tekniker och det kan ske genom att

- gå igenom vad existerande IDA-projekt och andra (icke IDA-stödda) sektoriella nätverk har gjort,

- göra en översyn av hur marknaden utvecklas, både den nationella och gemenskapsprogrammens, på ett mer systematiskt sätt och

- bedöma otillfredsställda behov i projekten.

Katalogen skall regelbundet ses över, inte bara för att föra in nya uppgifter grundande på kartlagda krav, utan också för att ta bort uppgifter som inte längre behövs beroende på utvecklingen nationellt eller på gemenskapsnivå.

2.8 IDA-projekteten startade under 1993 och 1994 med IDA I och har nu funnits i 7 år. Det har förlängts två gånger utan rättslig grund, vilket har medfört osäkerhet i budget, styrning och planering, något som alla inblandade har upplevt mer eller mindre starkt. Utöver att erbjuda en sund utgångspunkt för ett omorienterat program, bör de nya besluten kunna erbjuda en period med mer stabilitet och förutsebarhet. En väldefinierad ekonomisk ram för resten av programmet kan, i det sammanhanget, underlätta planeringen, vilket även möjligheten att göra budgetallokeringar för längre perioder än ett år också skulle göra.

2.9 Det är lämpligt att IDA-projekten även i fortsättningen gör allt som står i dess makt för att begränsa storleken och komplexiteten av förfaranden och dokument, inom de begränsningar som åläggs i IDA-besluten och gemenskapens officiella förfaranden. Vissa delar är troligen omöjliga att påverka, medan andra frågor ligger inom räckhåll för IDA:s påverkan. Förfarandena skall inte bara strömlinjeformas för att minska den administrativa bördan, utan skall också ge förutsättningar för en friare allokering av medel till de olika sektorerna. IDA skall också överväga om man kan formalisera förfarandet när sektorerna ansöker om medel. Samtidigt bör rapporteringen förbättras genom att mer regelbundet insamla basinformation, särskilt vad gäller status i projekten och i åtgärderna.

2.10 Att anslå medel skall snarare ses som en (betydande men tidig) milstolpe i projektet än som en i någon slags mening slutpunkt. Projekten skall t.ex. rapportera hur väl målen uppnåtts i förhållande till utgifterna för motsvarande av rapporteringsperiod, och de skall inte tas bort från arbetsprogrammet bara för att de inte finansierats ett visst år, om arbetet fortfarande pågår men med hjälp av föregående års finansiering.

2.11 Genom dessa beslut och de globala genomförandeplanerna har projektledare i olika sektorer uppmuntrats av IDA att bredda sitt intresse till att även omfatta den operativa fasen som följer på genomförandet. I princip är fiansiering av IDA inte tillgänglig i denna fas (även om sådan i undantagsfall kan erhållas för en begränsad inledningsperiod). Effekterna av detta behov måste noggrannt gås igenom, för att se till att fler nya projekt - 14 nya står redan på tur i IDA II - kan finansieras, utan att pågående projekt går miste om välbehövliga medel.

2.12 Ytterligare arbete skall läggas ned för att förbättra synergieffekterna med andra gemenskapsinitiativ, särskilt FoU, transeuropeiska telekomnätverk (TEN) och andra sektoriella nätverk (OSN), inklusive projekt som genomförts av rådet och Europaparlamentet. Det har påståtts tidigare att de olika tillvägagångssätten att hantera finansiering och inköp har varit ett hinder i FoU-sektorn, men detta behöver inte hindra starkare kopplingar. De första mötena med GD Informationssamhället (angående FoU för myndigheter, TEN och eEurope) har redan ägt rum. Samordningsåtgärderna skall rutinmässigt rapporteras, inte bara konstateras i programutvärderingen vartannat år och skall täcka samtliga relevanta EU-insatser.

2.13 I detta sammanhang har ofta påpekats att arbete i nätverk pågår för andra institutioner, bl.a. rådet och parlamentet. Det är mycket viktigt med en nära samordning och, som för "andra sektoriella nätverk", kräver att IDA både är övertygande och marknadsför idérna - IDA-enheten och kommissionens generalsekretariat har redan samarbetat här - och en det finns en vilja hos de andra institutionerna att aktivt delta i IDA. Under det svenska ordförandeskapet i rådet har de första konstruktiva stegen i den riktningen tagits.

2.14 Kommissionen understryker här att det är en princip för framtida utvärderingar att varje IDA-projekt skall uppmanas att genomföra regelbundna kontroller eller göra utredningar om användarna är nöjda och att dessa resultat finns med i programsammanfattningen.

3. SÄRSKILDA SYNPUNKTER

3.1 Det rekommenderas att ytterligare arbete görs för att förbättra kommunikationen med IDA-gemenskapen genom att förse sektorerna med användarmanual om besluten så att beslutsfattare, program- och projektledning kan dra nytta av dem samt genom att sprida bästa metoder och genom människors nätverkssamarbete.

3.2 Vad gäller frågan om att se sektorerna som kunder är det nödvändigt att göra större ansträngningar för att försöka förstå de gemensamma kraven från PCI och att regelbundet se över IDA-katalogen över tjänster som sammanställts i samband med horisontella insatser och åtgärder. Särskilt rollen för och arten av de globala genomförandeplanerna för resten av programmet skall ses över med avseende på erfarenheter och återkoppling från framställningen av den första upplagan. Kritiska framgångsfaktorer i IDA-projekten är att kunna kartlägga "nätverksbyggandet människor emellan" och hur det skall genomföras och att från början veta var ansvaret ligger.

3.3 För att kunna lägga upp det femåriga arbetsprogrammet för horisontella insatser och åtgärder som erfordras från beslutet om driftskompatibilitet, rekommenderas att det görs en fullständig översyn av målen för dessa horisontella insatser och åtgärder och vilka insatser som redan gjorts för att nå dem. Här bör då målen definieras som gemensamma regler och förfaranden för att uppnå teknisk och administrativ driftskompatibilitet som anges i beslutet.

3.4 Det bör finnas ett register som uppdateras kontinuerligt över resultaten från horisontella insatser och åtgärder och över de projekt som drar nytta av dem, samt som innehåller kontaktuppgifter för projektledningen i IDA och i de olika sektorerna. Erfarenheterna från framgången med TESTA-programmet för telekommunikationstjänster visar att de viktiga området med ansökningar från arbetsgrupper behöver samordnas och bli mer enhetliga, med siktet tydligt inställt på att mottagaren är sektorrelaterad. Insatser för spridningen av bästa metoder kan underlätta här.

3.5 Utvärderarna rekommenderar att programmet aktivt bevakar IDA:s PCI och OSN genom att inrätta en "skuggprojektledare" som skall engagera sig på hög nivå, även tekniskt, för utvecklingen och som blir den huvudsakliga kontaktpersonen mellan avdelningarna som leder IDA-programmet och själva projektet, så att erbjudanden om horisontella insatser och åtgärder kan utformas så att de motsvarar praktiska behov i sektorerna och får effektivt stöd. Detta skulle bli en statushöjning och utvidgad roll för den nuvarande "associated manager". Det krävs kontinuerliga ansträngningar för för att aktivt engagera OSN i IDA. Förteckningen över OSN och kontaktnätverket bör användas och underhållas.

3.6 Dessutom rekommenderas att IDA II skall övervaka, rapportera och utvärdera varje tidigare finansierat, ännu pågående projekt, såvida de inte klart ligger utanför det logiska området för programmet. IDA II:s möjlighet att utöva inflytande på insatser som påbörjades innan det startade är begränsad. Det är emellertid fortfarande möjligt att utvärdera dem i förhållande till programmålen och prioriteringarna som lades fast senare, med insikt om att vissa av dem inte kommer att överensstämma på sätt som man kan förvänta att IDA II-insatserna gör.

3.7 För övervakningen och rapporteringen rekommenderas följande:

- En regelbunden rapport över alla projekt, som görs samtidigt med det årliga arbetsprogrammet och budgetarbetet (och som koncentrerar sig på utgifter och uppnådda resultat). Observera att, som anges i riktlinjebeslutet, den årliga rapporten om programmet krävs under alla omständigheter. Ett programstödskontor (PSO) kan inrättas för att hjälpa med sådana insatser och då ge särskilt praktiskt stöd till IDA:s associated manager (eller "skuggprojektledare") och projektledaren för de olika sektorerna.

- En årsrapport om effekten av resultaten av horisontella insatser och åtgärder i alla projektsektorer (täcker både IDA och andra sektoriella nätverk).

Det rekommenderas att man i IDA II:s årsrapporter och i utvärderingarna vartannat år, som krävs enligt besluten, kan presentera utgifterna per projekt samt åtagandebemyndigandet för att göra det lättare att ställa resultatet mot de medel som förbrukats för att uppnå dem. Det skulle ligga mer i linje med hur man redovisar projektkostnader i den privata sektorn.

3.8 Kartläggning av mätbara mål och följande "instrumentering" av projekten skall göras med större engagemang så som redan påbörjats i de globala genomförandeplanerna och visst arbete med analys av kostnad och nytta (jfr Tess-, Eudra- och Euphinprojekten). Detta är ett område där kommissionens avdelning som leder IDA-programmet skall fortsätta att ge aktivt stöd. Det är särskilt viktigt att affärsaspekten i den tekniska utvecklingen blir kartlagd och följs upp.

3.9 Den kommissionens avdelning som leder IDA-programmet bör överväga att formalisera processen när sektorerna ansöker om IDA-finansiering. Avdelningen skulle göra en intern ansökningsomgång och varje sektor skulle lämna in sitt förslag där målen förklaras och hur tjänster och verktyg för horisontella insatser och åtgärder kan bidra till att målen uppnås. I utvärderingskriterierna kan särskilt nämnas vilka målen och prioriteringarna i programmet är, med t.ex. vilken nyttan för medborgarna och företagen blir.

3.10 I allmänhet leder en delegation av budgetuppföljningen till generaldirektoraten för respektive sektor till att avtals- och projektledningen kommer närmare varandra och det är en fördel som tillåter IDA-programmets ledning inom kommissionen att fokusera på resurserna vid samordningen av de olika frågorna som att förstå sektorns behov, förstå medlemsstaternas myndigheters behov och synpunkter (och även medborgarnas och företagens) och kan därmed utforma och genomföra de insatser som skall bidra till driftskompatibilitet och spridning av bästa metoder. Det får emellertid inte ske från ett elfenbenstorn. I synnerhet rekommenderas följande:

- IDA:s PCI och OSN följs aktivt upp.

- Utvecklingen i varje land följs aktivt upp.

- Möten i medlemsstaterna med TAC:s undergrupper organiseras så ofta som möjligt.

- Möte/konferens för att se över IDA II skall om möjligt arrangeras.

4. SLUTSATSER

4.1 Kommissionen anser att utvärderingen är ett bra sätt att bedöma IDA II-programmet i sin helhet samt projekten och insatserna som gjorts. Utvärderingsresultaten bygger på slutsatser och rekommendationer i slutrapporten av utvärderingen och tjänar som utgångspunkt för framtida utvärderingar.

4.2 Samtidigt med utvärderingen och omedelbart därefter vidtogs åtgärder: En katalog med allmänna IDA-tjänster och en användarmanual har tagits fram, en anbudsomgång för förslag till bidrag till arbetsprogrammet i IDA har inletts och vad gäller eEurope håller en portal för EU-myndigheter på att utvecklas samt att en benchmarkinginsats på området för elektronisk leverans av offentliga tjänster med gränsöverskridande karaktär görs.

4.3 Vad gäller rekommendationen av övervaka IDA:s PCI och OSN (ref. 3.5) har man gått tillväga på två olika sätt:

- Medverkan i förberedelserna av de globala genomförandeplanerna, som har lett till en bättre förståelse för sektorernas krav.

- Spridning av katalogen över IDA:s allmänna tjänster leder till ett högre utnyttjande i sektorerna av tillgängliga IDA-tjänster.

Samtidigt tas en standard fram för hur PCI och de horisontella insatserna och åtgärderna skall rapporteras, och den kommer att biläggas revideringarna av arbetsprogrammet för 2001. Denna rapportering kommer att hjälpa projekten att få ytterligare medel och tjänar som utgångspunkt vid nästa utvärdering. Dessutom har samordningen med rådet påbörjats, liksom samordningen med andra gemenskapsprogram, t.ex. FoU och TEN Telecom.

4.4 På grundval av utvärderingen och erfarenheterna från de första 18 månaderna med IDA-programmet samt mot bakgrund av eEurope-initiativet har kommissionen utarbetat ändringsförslag till Europaparlamentets och rådets beslut nr 1719/1999/EG och beslut nr 1720/1999/EG.