Yttrande från Regionkommittén om "Kommissionens rapport till Europeiska rådet: Bättre lagstiftning 1998 - Ett delat ansvar"

(1999/C 374/04)

BAKGRUND

Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskaperna (EG-fördraget), särskilt artikel 5.

Amsterdamfördraget, särskilt protokoll 7 om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna samt förklaring nr 39 om gemenskapslagstiftningens redaktionella kvalitet.

Slutsatserna från Europeiska rådets möte i Wien den 11-12 december 1998, enligt vilka kommissionen bör publicera sina kommande rapporter om "Bättre lagstiftning" i god tid, så att även Regionkommittén har möjlighet att göra en noggrann genomgång av dokumentet.

Kommissionens rapport till Europeiska rådet: "Bättre lagstiftning 1998 - Ett delat ansvar" (KOM(1998) 715 slutlig).

Europaparlamentets resolution om kommissionens rapport till Europeiska rådet "Bättre lagstiftning 1997", som antogs den 18 december 1998.

Regionkommitténs presidiebeslut av den 10 mars 1999 att, i enlighet med artikel 198c i EG-fördraget, utarbeta ett yttrande i detta ärende och ge utskottet för institutionella frågor i uppdrag att bereda detta ärende.

Regionkommitténs yttrande av den 11 mars 1999 om subsidiaritetsprincipen "För en verklig subsidiaritetskultur! En appell från Regionkommittén" (CdR 302/98 fin)(1).

Utkastet till yttrande utarbetat av utskottet för institutionella frågor av den 27 april 1999 (CdR 50/99 rév. 1) (föredragande: Mercedes Bresso).

Subsidiaritetsprincipen, som infördes i nuvarande artikel 5 i EG-fördraget genom Maastrichtfördraget 1992, är ett dynamiskt begrepp som har ett konstitutionellt värde i den mening att den säkerställer att beslut fattas så nära unionens medborgare som möjligt.

I enlighet med fördragen och protokoll 7 i Amsterdamfördraget gäller subsidiaritetsprincipen för områden där gemenskapen inte är ensam behörig, och utgör en vägledning för hur dessa befogenheter skall utövas på gemenskapsnivå, i syfte att upprätthålla gemenskapens regelverk och jämvikten mellan institutionerna.

Att subsidiaritetsprincipen respekteras är viktigare än någonsin i dag när vi försöker upprätta och befästa ett mer omfattande europeiskt medborgarskap.

Med beaktande av ovanstående antog Regionkommittén enhälligt följande yttrande vid sin 30:e plenarsession den 15-16 september 1999 (sammanträdet den 15 september).

1. Inledning

1.1. Rapporten om tillämpningen av subsidiaritetsprincipen, som kommissionen varje år sedan 1992 lagt fram för Europeiska rådet, utökades 1995. I dag granskar kommissionen i samma dokument de åtgärder som genomförts för att förbättra gemenskapslagstiftningen, och kommenterar såväl tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna som problem med avseende på texternas redaktionella kvalitet och deras spridning.

1.2. Genom att subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna fogats till EG-fördraget i form av artikel 5 och protokoll 7 till Amsterdamfördraget konstaterar kommissionen att det redan finns tydliga regler för hur dessa principer skall tillämpas. I väntan på att protokollet skall ratificeras. tillämpar kommissionen redan dessa regler.

1.3. Under 1998 har målet att åstadkomma bättre lagstiftning ständigt stått i centrum för kommissionen, som anser sig ha lyckats i detta arbete och uppnått konkreta resultat. Antalet lagförslag har över lag minskat; kommissionen har utövat sin initiativrätt genom att inrikta sig på politiskt prioriterade mål efter samråd med berörda parter och även genom att ge ut vitböcker, grönböcker och meddelanden samt genom att sträva efter att utarbeta bestämmelser som är klara, enkla och lätta att förstå.

1.4. Mot denna bakgrund, och till följd av antagandet av Amsterdamfördraget med protokoll 7 om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna samt förklaring nr 39 om gemenskapslagstiftningens redaktionella kvalitet, har det politiska intresset för lagstiftningsprocessen ökat avsevärt. Såväl vid Europeiska rådets möte i Cardiff i juni 1998 som vid stats- och regeringschefernas informella möte i Pörtschach i oktober betonades den centrala betydelse som subsidiaritetsprincipen har för att stärka unionens demokratiska legitimitet.

1.5. Att åstadkomma bättre lagstiftning är en uppgift som kommer an på alla gemenskapens lagstiftande organ, ett delat ansvar - som det står i titeln till kommissionens rapport - som vilar på alla institutionerna, i och med att de inte kan dra sig undan sitt ansvar gentemot medborgarna. Detta ansvar inbegriper också medlemsstaterna, som måste mångdubbla sina ansträngningar dels för att förenkla den nationella lagstiftningen, dels för att korrekt och utan dröjsmål införliva gemenskapsdirektiven i den egna lagstiftningen.

1.6. För att arbetet med en bättre lagstiftning skall kunna nå ut på alla plan är det dessutom nödvändigt att man genomför insatser för att informera medborgarna och därvid utnyttjar den nya tekniken och dess genomslagskraft.

1.7. Alla aktörer som medverkar i gemenskapens lagstiftningsprocess måste samarbeta för att klargöra "vem som har ansvaret för vad" i Europeiska unionen, i syfte att få medborgarna att inse nyttan av insatser på gemenskapsnivå. En förutsättning för medborgarnas deltagande i byggandet av Europa är att befogenheterna är synliga och ansvarsfördelningen är tydlig.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Ett yttrande som blir banbrytande

2.1.1. Som en följd av slutsatserna från Europeiska rådets möte i Wien den 11-12 december 1998, enligt vilka kommissionen bör publicera sina kommande rapporter om subsidiaritet i god tid, så att även Regionkommittén har möjlighet att göra en noggrann genomgång av dokumentet, granskar nu kommittén för första gången rapporten "Bättre lagstiftning" som kommissionen årligen lägger fram för Europeiska rådet.

2.1.2. Kommittén betonar betydelsen av detta yttrande, som blir banbrytande eftersom det utgör en föregångare för det samrådsförfarande när det gäller den årliga rapporten om subsidiaritet som nämns i slutsatserna från Europeiska rådet i Wien.

2.1.3. Tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna utgör i dag en referensram för lagstiftningsverksamhet på områden där unionen inte är ensam behörig.

2.1.4. I sitt initiativyttrande om subsidiaritetsprincipen "För en verklig subsidiaritetskultur! En appell från Regionkommittén" (CdR 302/98 fin)(2) som antogs den 11 mars 1999 erinrade kommittén om att den alltsedan den konstituerades alltid strävat efter att ikläda sig rollen av subsidiaritetsprincipens väktare. Regionkommittén har alltid uttalat sitt starka stöd för att det skapas starka men smidiga och effektiva europeiska institutioner. Dessa skall koncentrera sig på de uppgifter som andra styrande nivåer, som i sin verksamhet har ett direkt ansvar gentemot medborgarna, inte kan genomföra effektivt.

2.1.5. Det framstod därför som fullständigt ologiskt att den institution som samlar företrädarna för de lokala och regionala nivåerna, och som således är subsidiaritetsprincipens naturliga väktare, inte skulle höras om sina synpunkter på rapporten om en lagstiftande verksamhet som har denna princip som ledstjärna och grundval för sin tillämpning.

2.1.6. Kommittén ser därför mycket positivt på att man nu rättar till denna orimliga situation när det gäller gemenskapens samrådsförfarande.

2.2. Subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna

2.2.1. I rapporten "Bättre lagstiftning 1998 - Ett delat ansvar" beskriver kommissionen subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna som "tydliga och numera kodifierade principer", och utgår i sin beskrivning från vad subsidiaritetsprincipen inte är för att komma fram till vad den egentligen innebär.

2.2.2. Kommissionen medger dock att dessa principer är och förblir dynamiska och menar att det inte är frågan om att slå fast unionens behörighet på ett begränsande sätt, utan snarare att inta en dynamisk hållning som tillåter att man ingriper, eller avhåller sig från att ingripa när det är motiverat, och i så fall preciserar villkoren och räckvidden för åtgärden.

2.2.3. Kommittén stöder kommissionens uppfattning om subsidiaritetsprincipens dynamiska roll. Den innebär att gemenskapens insatser kan ökas eller minskas alltefter omständigheterna, dock alltid med hänsyn till de mål och befogenheter som anges i fördragen.

Kommittén anser att det snarast möjligt bör inledas en debatt om fördelningen av ansvar för att säkerställa en utveckling av regionernas och de regionala och lokala myndigheternas handlingsutrymme och kräver att denna fråga behandlas vid nästa regeringskonferens.

2.2.4. Kommittén anser att subsidiaritetsprincipen är en princip som skall reglera relationerna mellan EU, medlemsstaterna och de lokala och regionala myndigheterna, och att definitionen i artikel 5 följaktligen bör tillämpas på relationerna mellan EU, medlemsstaterna och lokala och regionala myndigheter. Relationerna mellan lokala myndigheter och medlemsstaterna regleras av staternas respektive författningar.

2.2.5. Kommittén understryker att fördraget slår fast att beslut skall fattas så nära medborgarna som möjligt - men detta betyder inte nödvändigtvis att detta skall ske på nationell nivå. Subsidiaritetsprincipen läggs alltså fast som närhets- och effektivitetsprincip. Därav kan man dra slutsatsen att denna princip även borde gälla förhållandet till de lokala och regionala myndighetsnivåerna, vilket innebär att medlemsstaterna måste låta lokala och regionala myndigheter få ta ansvar för och fatta beslut i frågor som dessa myndigheter är bättre lämpade att avgöra.

2.2.6. Kommittén vill i detta sammanhang påpeka att kommittén redan vid upprepade tillfällen i samband med översyn av fördragen har begärt rättsliga och politiska garantier för full tillämpning av subsidiaritetsprincipen, men detta har aldrig beaktats, inte heller i Amsterdamfördraget.

2.2.7. Enligt kommittén skulle ett system med garantier som även inbegriper de lokala myndigheterna dessutom motverka risken för att medlemsstater frestas att använda subsidiaritetsprincipen som alibi för att på nytt göra delar av gemenskapspolitiken till en nationell angelägenhet.

2.2.8. Kommittén anser att principerna om effektivitet och närhet till medborgarna kan omsättas i praktiken genom att man definierar om EU:s behörighet så att ansvaret kan delas, eller är gemensamt, inte bara mellan gemenskapsnivån och den nationella nivå utan även mellan fler nivåer. Ansvaret skall härvid förläggas till den nivå som har de bästa förutsättningarna för ett effektivt beslutsfattande och för att inbegripa medborgarna i processen. Hänsyn skall därvid tas till att det administrativa genomförandet av gemenskapsrätten principiellt skall åligga medlemsstaterna enligt deras konstitutionella bestämmelser.

Det är sättet att åta sig befogenheter, fördelat eller gemensamt ansvar, som borde granskas för att garantera samstämmighet och ge subsidiariteten en dimension som även i praktiken är utvecklingsbar och dynamisk.

2.2.9. Därför vill kommittén återigen uttrycka sin starka övertygelse om att ett strikt iakttagande av subsidiaritetsprincipen är viktigare än någonsin i dag när vi försöker upprätta och befästa ett mer omfattande europeiskt medborgarskap.

2.2.10. Kommittén framhåller dessutom att den europeiska solidariteten är en grundval för den europeiska sociala modellen och kompletterar subsidiaritetsprincipen.

3. Särskilda kommentarer

3.1. Kommittén anser att man genom att i samma dokument behandla både tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna och problem med texternas redaktionella kvalitet försvårar genomförandet av en fördjupad analys och diskussion om dessa båda sinsemellan mycket olika aspekter, som är lika betydelsefulla i strävan efter att föra Europeiska unionen närmare medborgarna.

3.2. Kommittén uppskattar Europeiska kommissionens ansträngningar att respektera subsidiaritetsprincipen när den utövar sina lagstiftande befogenheter, genom att ta tillbaka många av sina förslag och skära ner antalet nya förslag. Kommissionen bör koncentrera sitt arbete till de genuina EU-områden som den tilldelats genom fördragen och avhålla sig från att reglera områden som faller under kommunernas och regionernas befogenhet, och som uppenbarligen kan skötas bäst på den styrelsenivå som är närmast medborgarna.

3.3. EU:s beslut bör utformas på ett sådant sätt att de lämnar största möjligt utrymme åt beslut på statlig, regional och kommunal nivå. Kommittén vill därför betona att EU-lagstiftningen så långt som möjligt måste begränsas till rambestämmelser, som slår fast allmängiltiga mål och lämnar genomförandet till de lägre beslutsnivåerna. En alltför detaljerad harmonisering på EU-nivå skulle i själva verket kunna få betydande följder för lokala och regionala myndigheter, både vad gäller deras befogenheter och deras möjligheter att anpassa sig.

3.4. I detta sammanhang vill kommittén framhålla att det är nödvändigt att respektera att direktiv prioriteras framför förordningar, eftersom medlemsstater och lokala organ när det gäller direktiven ges möjlighet att välja de lämpligaste rättsliga instrumenten - alltefter befintliga lokala förhållanden - för att uppfylla de målsättningar som redan fastställts på gemenskapsnivå.

3.5. Kommittén vill påpeka att det skulle vara lämpligt att man genomför en granskning av terminologin i gemenskapens rättsakter och rangordnar bestämmelserna. Detta föreslås också av Europaparlamentet i dess resolution om rapporten "Bättre lagstiftning" för 1997 som antogs den 18 december 1998.

3.6. Man bör uppmärksamma att gemenskapsbestämmelsernas kvalitativa utformning har betydelse för de regionala och lokala myndigheterna i deras roll som mottagare av rättsakterna, samt att dessa myndigheter i vissa fall ansvarar för att de genomförs och att det förmedlas information om dem till lägre myndighetsnivåer och till medborgarna.

3.7. Grönboken om den offentliga sektorns information i informationssamhället framhåller vikten av att medborgarna får tillgång till information och av den offentliga sektorns roll. De lokala myndigheterna måste i allt högre grad tillförsäkra de medborgare som vill veta mer om Europeiska unionen en allmän tillgång till information. Detta behov kommer också fram i Eurobarometer-undersökningarna.

Kommittén vidhåller att denna utökade roll för regionala och lokala myndigheter som förmedlare av information om Europeiska unionen måste få berättigad uppmärksamhet i kommissionens kommande dokument.

Regionkommittén vill i detta sammanhang erinra om sitt yttrande med titeln "Utbildning i EU-frågor för lokala och regionala myndigheter i Europa"(3). I detta yttrande anmodas kommissionen att inrätta ett program för att säkerställa att regionala och lokala politiker och tjänstemän ges fortbildning, så att de har kapacitet att ta på sig ett informationsansvar.

3.8. Kommittén välkomnar kommissionens vilja att stödja en bred, öppen och konstruktiv dialog med de parter som berörs direkt av gemenskapens lagstiftning, men beklagar att lokala och regionala myndigheter inte nämns i förteckningen över partner trots den nyckelroll som våra nivåer spelar i europeiskt liv. Kommittén anser att det borde vara självklart att den och de erkända samarbetsorganisationerna för lokala och regionala myndigheter rådfrågas i alla större frågor som berör oss och de medborgare vi representerar.

3.9. Kommittén har därför med stort intresse tagit del av de gemensamma riktlinjerna för den redaktionella kvaliteten på lagtexter(4).

3.10. Kommittén uppskattar de förenklingsåtgärder som vidtagits efter Europeiska rådet i Edinburgh genom SLIM-programmet och inrättandet av arbetsgruppen BEST, men anser att ytterligare ansträngningar måste göras tillsammans med medlemsstaterna för att öka takten i detta arbete.

3.11. Kommittén uppmanar kommissionen att intensifiera arbetet med kodifiering och konsolidering maximalt, och i synnerhet göra allt som står i dessa makt för att man snarast skall kunna nå en mellaninstitutionell uppgörelse - något som kommissionen själv begärt. Målet är en omarbetning, som i många fall ter sig alldeles oumbärlig för att göra det möjligt att konsultera gemenskapens rättsakter.

3.12. När det gäller den nya informationsteknikens unika möjligheter konstaterar kommissionen att dessa verktyg snarast måste förstärkas. Såsom uppgifterna i kommissionens rapport visar är det på grund av det stora antalet uppkopplingar nästan omöjligt för medborgare som har normalt med tid till sitt förfogande att utnyttja det praktiska verktyg som Europaservern utgör. Detta gäller numera även för vissa databanker med avgiftsbelagd uppkoppling. Å andra sidan bör avgifterna för tillgång till dessa databaser inte överstiga självkostnadspriset.

3.13. Kommittén uppmanar därför kommissionen att anpassa dessa verktyg till det behov som ett ständigt ökande antal medborgare har av att komma i kontakt med Europeiska unionen via dess server.

3.14. Kommittén vill också betona vikten av att de europeiska institutionerna vid valet av tekniska system alltid agerar med full respekt för konkurrensfriheten, så att alla medborgare garanteras tillgång till information oavsett vilka datasystem som används.

3.15. Kommittén framhåller dessutom hur viktigt det är att mångdubbla ansträngningarna för att förstärka informationsnäten genom att fortsätta att samarbeta med de lokala och regionala myndigheterna och därigenom öka spridningen av publikationer och informationskampanjer.

3.16. Kommittén ser positivt på att kommissionen betonar att institutionerna måste samarbeta för att uppnå målet att åstadkomma en bättre lagstiftning. ReK vill dock understryka att förutsättningen för att detta verkligen kommer att kunna ske är att man genomför en översyn av lagstiftningsprocessen inom unionen och klargör befogenheterna bättre mellan institutionerna.

Bryssel den 15 september 1999.

Regionkommitténs

ordförande

Manfred DAMMEYER

(1) EGT C 198, 14.7.1999, s. 73.

(2) EGT C 198, 14.7.1999, s. 73.

(3) CdR 404/98 fin, EGT C 198, 14.7.1999, s. 68.

(4) EGT C 73, 17.3.1999.