SV Europeiska unionens officiella tidning C 175/1

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 92/84/EEG om tillnärmning av punktskattesatser på alkohol och alkoholdrycker”

KOM(2006) 486 slutlig

(2007/C 175/01)

Den 26 september 2006 beslutade rådet att i enlighet med artikel 93 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ovannämda yttrande.

Facksektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 19 april 2007. Föredragande var Edgardo Maria Iozia.

Vid sin 436:e plenarsession den 30 och 31 maj 2007 (sammanträdet den 30 maj 2007) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 78 röster för, 10 röster emot och inga nedlagda röster:

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 EESK anser inte att det vore korrekt att genomföra en automatisk inflationsuppräkning utgående från EU-12 1992, eftersom det sedan dess har skett en utvidgning av unionen med 3 länder 1995, ytterligare10 länder den 1 maj 2004 och dessutom 2 länder den 1 januari 2007.

1.2 För att kunna genomföra den önskade tillnärmningen mellan länderna i EU-27 anser kommittén att man också bör överväga att införa maximisatser för punktskatter. Detta är med säkerhet en åtgärd som skulle göra det möjligt att effektivt motverka smuggling och bedrägerier och att åstadkomma en tillnärmning av skattenivåerna, vilket skulle främja utvecklingen av inre marknaden. Konsumenterna, som inte får betraktas som smugglare bara för att de inhandlar alkoholprodukter där det är billigast, gynnas av en progressiv harmonisering.

1.3 Kommittén rekommenderar att man uttryckligen förbjuder medlemsstaterna att lägga andra former av konsumtionsskatter till de normala punktskatterna och mervärdesskatten (vilket ibland sker under benämningen ”gemenskapsskatt”), i enlighet med vad som fastställts av EG-domstolen (1).

1.4 Kommittén anser inte att de hänvisningar till enhetlighet som görs i förslaget är tillräckligt underbyggda för att motivera den rättsliga grund som åberopas, nämligen artikel 93 i fördraget, enligt vilken rådet enhälligt skall anta bestämmelser om harmonisering av lagstiftningen i skattefrågor. Förslaget lämnar det öppet för medlemsstaterna att själva fastställa skattesatser på nivåer över miniminivån, och innebär alltså ingen som helst harmonisering.

1.5 Genom att hänvisa till att det rör sig om mindre förändringar kan kommissionen motivera bristen på konsekvensanalys och samråd med de berörda parterna, vilket kommittén anser vara felaktigt. Vid en hearing som kommittén anordnade uttalade sig samtliga deltagare mot kommissionens förslag och begärde att kommissionen i framtiden skulle genomföra en korrekt konsekvensanalys.

1.6 Kommittén önskar att förslaget dras tillbaka och menar att kommissionen i framtiden bör uppdatera hänvisningarna till den kombinerade nomenklaturen i direktiv 92/83 och se över klassificeringsmetoden.

2. Kommissionens förslag

2.1 I förslaget till rådets direktiv om ändring av direktiv 92/84/EEG om tillnärmning av punktskattesatser på alkohol och alkoholdrycker fastställs minimiskattesatser för alkohol och olika kategorier av alkoholhaltiga drycker. Enligt artikel 8 skall kommissionen regelbundet se över situationen och lägga fram rapporter, och i förekommande fall komma med förslag till ändringar.

2.2 I kommissionens rapport, som lades fram den 26 maj 2004, påpekades det att punktskattesatserna i de olika medlemsstaterna behöver samstämmas mer för att den inre marknaden skall kunna fungera korrekt, inte minst för att undvika bedrägerier och smuggling, som främjas av att det råder olika system i olika medlemsstater. Efter den debatt som följde uppmanade rådet kommissionen att ”lägga fram ett förslag i syfte att justera minimipunktskattesatserna för att undvika att realvärdet av gemenskapens minimiskattesatser faller, varvid övergångsperioder och undantag beviljas för de medlemsstater som eventuellt har problem med att öka sina skattesatser; kommissionen bör också ta vederbörlig hänsyn till denna frågas övergripande politiska känslighet”.

2.3 Kommissionen lade därför fram följande förslag till förändring av direktivet: — Minimisatserna för alkohol, mellanprodukter och öl inflationsuppräknas från 1993 till 2005, vilket skulle innebära en ökning i storleksordningen 31 %; denna ökning skulle träda i kraft den 1 januari 2008. — Medlemsstater som måste höja sina faktiska skattesatser med mer än 10 % föreslås få en övergångsperiod på ett år. Medlemsstater som behöver höja sina faktiska satser med mer än 20 % föreslås få en övergångsperiod på två år. — Översynsförfarandet enligt artikel 8 skall förlängas från 2 till 4 år.

2.4 Det främsta syftet med förslaget är att återställa skattesatsernas reala värde från 1992, i enlighet med rådets begäran, vilket enligt kommissionen är ”en förutsättning för att den inre marknaden utan skattegränser skulle fungera”.

3. Kommentarer

3.1 Eftersom konsekvensanalys saknas ansåg kommittén att det fanns skäl att direkt inhämta synpunkter från sammanslutningar av producenter, konsumenter och fackföreningar. Vid hearingen ställde sig samtliga deltagare frågande till direktivförslaget. Vissa organisationer noterade också att skillnaderna i behandlingen av olika alkoholdrycker skulle öka, vilket naturligtvis missgynnar de drycker som blir föremål för punktskatterna. Producenter av drycker som inte punktbeskattas begärde å sin sida att man inte skulle ändra den nuvarande ordningen, som för övrigt fastställs i den gemensamma jordbrukspolitikens avtal.

3.2 Deltagarna i hearingen (2) var också överens om att sociala aspekter och folkhälsoaspekter måste beaktas, men att de inte bör utgöra utgångspunkten för beskattningen. Man efterlyste emellertid en kampanj för ”ansvarig konsumtion” för att motverka riskerna för missbruk, något som kommittén ställer sig bakom. Man underströk också att den europeiska industrin är den främsta i världen inom sektorn, och att den bidrar på ett icke försumbart sätt till den europeiska bruttonationalprodukten och sysselsättningen, både direkt och indirekt.

3.3 Förslaget till direktiv tycks vid första ögonkastet vara en rutinåtgärd, en enkel inflationsuppräkning från 1993 till i dag. Frågan är emellertid extremt komplex och känslig och visar att den nationella politiken och de nationella intressena långt ifrån är beredda att anpassa sig till en genomgripande gemenskapsharmonisering av skatterna. Kommittén har flera gånger uttalat sig till förmån för ökad skatteharmonisering, som är ett viktigt instrument för att visa konsumenterna på fördelarna med inre marknaden.

3.4 Vid Ekofins sammanträden den 7 och den 28 november 2006 diskuterades detta förslag, varvid oändliga diskussioner åter utbröt mellan medlemsstaterna. I huvudsak uppstod samma situation som ledde till formuleringen 1992, då direktivet ursprungligen utarbetades. Man lyckades endast fastställa minimisatser, utan möjlighet att ange någon gemensam utveckling präglad av harmonisering och tillnärmning av punktskattesatserna.

3.5 Om man detaljstuderar skattesatserna i de enskilda medlemsstaterna framträder verkligen stora skillnader. Kommissionens rapport från den 26 maj 2004 redovisade i olika dryckeskategorier de åtgärder som tillämpades i de 25 medlemsstaterna och de dåvarande kandidatländerna Rumänien och Bulgarien (som anslöt sig till unionen den 1 januari 2007) (3). Mellan den lägsta och den högsta skattesatsen var skillnaden 1 100 %!

3.6 Exempel på skillnaderna: vin – mellan 0 och 273 euro per hektoliter; mousserande vin – mellan 0 och 546 euro per hektoliter; öl – mellan 0,748 per grad Plato (4) motsvarande 1,87 till 19,87 euro per hektoliter alkohol, icke-mousserande och mousserande mellanprodukter – mellan 45 och 497 euro per hektoliter; ren alkohol mellan 550 och 5 519 euro per hektoliter, vilket för 40-procentiga alkoholdrycker innebär skattesatser på mellan 220 och 2 210 euro per hektoliter.

3.7 Den uppräkning av minimisatserna som kommissionen föreslår skulle få skillnaden mellan de skattesatser som används i de olika länderna att minska från 1 100 % till mellan 800 % och 1 000 %. Det är således ett djärvt påstående när kommissionen hävdar att en sådan åtgärd skulle säkerställa inre marknadens funktion! För att uppnå ett effektivt resultat föreslår kommittén att man vid sidan av minimisatserna också fastställer maximisatser. Det är ett sätt att på lång sikt motverka smuggling och bedrägerier.

3.8 Föga övertygande är också påståendet att anpassningen av minimisatserna för punktskatter till inflationen inte skulle innebära en ökning av det reala värdet. För att göra informationen fullständig borde kommissionen med en dynamisk modell ha presenterat utvecklingen av de skattesatser som används i medlemsstaterna, med början från det år då förslaget om harmoniseringen presenterades, vilket skedde i vitboken från 1985. Den konkreta effekt som uppnåddes var att man i de flesta fall när undantagsperioden i vissa länder upphörde såg en ökning av realvärdet för punktskatter i medlemsstaterna. Kommittén beklagar all nationell praxis som innebär att det vid sidan av dessa skatter införs andra former av beskattning, eventuellt under benämningen ”gemenskapsskatt”.

3.9 Sådana metoder har påvisats i en studie som beställdes av kommissionen själv (5). Där framgick också att alla medlemsstater utom tre hade höjt punktskatterna varje år eller med några få års mellanrum.

3.10 I samma studie visades att en inflationsuppräkning av minimisatserna, med avseende på efterfrågans priselasticitet, skulle ge följande resultat: — Spritdrycker skulle gynnas avsevärt av en förändring av satserna, i synnerhet i de nordiska länderna men också i Storbritannien och Irland. — Om man utgår från tämligen hög priselasticitet skulle konsumtionen av spritdrycker (drycker med hög alkoholhalt) öka mer än om man ser till korselasticiteten (förhållandet mellan efterfrågan på en bestämd typ av produkter och priset på andra kategorier av produkter) (6). — Om man utgår ifrån hög priselasticitet skulle de största förlorarna vara öl och vin. I de nordiska länderna skulle vinkonsumtionen minska avsevärt, medan ölkonsumtionen skulle minska i Tyskland, Belgien, Frankrike och Luxemburg.

3.11 Det vore emellertid intressant att göra en jämförelse mellan effekterna av variationerna i minimisatserna i EU-27 i förhållande till studien, som begränsade sig till EU-15.

3.12 Kommittén undrar om kommissionen i en fråga som uttryckligen förklarats vara så känslig skall fortsätta att spela en rent administrativ roll eller om det inte vore bättre att den, eventuellt i samarbete med medlemsstaterna, lade fram förslag som på ett effektivt sätt kan minska den konkurrenssnedfördelning som upprätthållandet av en så differentierad skattestruktur leder till.

3.13 En annan faktor som kommissionen inte har beaktat i utarbetandet av förslaget till ändring av direktiv 92/84/EEG är att skillnaderna i inkomst per capita i EU-12 1992 inte var så stora att de fastställda skattesatserna verkligen var betungande. I EU-27 är skillnaden mellan länder vad avser löner och pensioner så stora att en fortsatt tillämpning av samma beskattningsåtgärder i de nya medlemsstaterna och i de gamla skulle vara orättfärdigt och enbart drabba låginkomsttagare. För arbetstagare och pensionärer med inkomster som inte överstiger 100-150 euro, och som redan har drabbats av höjda punktskatter på alkohol med 50 %-400 %, skulle ännu en höjning med 31 % med säkerhet få negativa effekter för familjens konsumtion. Mot bakgrund av de senaste utvidgningarna, som har inneburit 12 nya medlemsländer, är det enligt kommitténs mening inte korrekt att tillämpa en automatisk anpassning till inflationstakten för EU-15 efter 1992.

3.14 Dessutom skulle denna automatik med några få undantag motverka hela den anti-inflationspolitik som har genomförts i medlemsstaterna, där man redan sedan länge har övergivit eventuella automatiska mekanismer för inflationsuppräkning av löner och pensioner. Kommissionen ger ingen bra förklaring på varför en sådan mekanism skulle behållas enbart för skatter.

3.15 Kommittén anser tvärtom att det nuvarande systemet är helt otillräckligt och att en inflationsuppräkning (med utgångspunkt i EU-15, EU-25 eller EU-27?) är en onödigt bestraffande åtgärd, i synnerhet för låginkomsttagare, i likhet med alla indirekta skatter som belastar skattebetalarnas nettoinkomster.

3.16 Måttlig konsumtion av vin eller andra alkoholdrycker är en del av de europeiska folkens kultur och historia. Problemet bör behandlas på ett övergripande sätt, även när delarna beaktas.

3.17 Kommittén respekterar de val som gjorts i de länder där man tillämpar höga skatter på alkohol och tobak, eftersom detta troligtvis är en åtgärd för att komma tillrätta med missbruk, särskilt bland unga. I vissa medlemsstater hävdar man att skattepolitiken bör ta hänsyn till folkhälsoaspekter, men dessa oberoende beslut kan inte få påverka val och bevekelsegrunder i andra medlemsstater.

3.18 Kommittén har redan uttalat sig i denna fråga i ett särskilt yttrande (7) där den framhöll följande: ”Missbruk motverkas bäst genom utbildning, information och särskilda program riktade mot dem som missbrukar alkohol”.

3.19 Kommittén anser inte att de villkor som fastställs i artikel 93 i fördraget är uppfyllda. Enligt denna artikel skall rådet enhälligt anta bestämmelser om harmonisering av lagstiftningen i skattefrågor, om detta är nödvändigt för att säkerställa att den inre marknaden upprättas och fungerar inom den tid som anges i artikel 14. En höjning av minimisatserna främjar inte en harmonisering, utan lägger endast en grund för skattesatserna som medlemsstaterna kan besluta att öka utan begränsning. Från antagandet av direktiv 92/84 EEG och fram till i dag har skillnaderna mellan de faktiska skattesatserna ökat, vilket visar att detta direktiv inte har lett till någon harmonisering.

4. Kampen mot bedrägerier och smuggling

4.1 En annan negativ aspekt av de stora skillnaderna i beskattning är att de, förutom att hindra inre marknadens funktion, utgör en stark drivkraft för partiell skatteflykt, genom att skatten betalas i en annan medlemsstat än där slutkonsumtionen sker, eller total skatteflykt, genom att produkter importeras från tredje land eller genom att varorna avleds under transit, när skattebefrielse råder.

4.2 Utvecklingen inom e-handeln innebär ytterligare möjligheter till skattebedrägerier, eftersom det är omöjligt att kontrollera distansförsäljning och eftersom det saknas en samordnad politik mot bedrägerier på alkoholskatteområdet. Detta hänger samman med att vissa medlemsstater inte uppfattar dessa bedrägerier som ett problem, och att de nästan enbart berör de länder som har de högsta skattesatserna.

4.3 I och med utvidgningen gränsar unionen numera till länder där skattenivåerna är mycket lägre än de genomsnittliga nivåerna inom EU, vilket har lett till att möjligheterna till bedrägerier har ökat exponentiellt. I vissa av dessa grannländer är korruptionen stor och berör även tullmyndigheterna. Åtgärderna för att motverka smuggling måste stärkas, och om höjningen av punktskatterna sker enligt förslaget kommer vinstmarginalerna för internationella smugglare att öka ytterligare.

4.4 Som svar på problemet med bedrägerier i samband med punktbeskattade produkter antogs rådets direktiv 92/12/EEG av den 25 februari 1992 om allmänna regler för punktskattepliktiga varor och om innehav, flyttning och övervakning av sådana varor. Som en följd av det magra resultatet ändrades detta 2004 genom rådets direktiv 2004/106/EG av den 16 november 2004 som även ändrar rådets direktiv 77/799/EEG om ömsesidigt bistånd av medlemsstaternas behöriga myndigheter i fråga om direkt beskattning, vissa punktskatter och skatter på försäkringspremier.

4.5 I detta sammanhang framhöll kommittén i ett yttrande (8) att det för att motverka bedrägerier förefaller ”nödvändigt att modernisera, förstärka, förenkla och effektivisera det administrativa samarbetet och informationsutbytet mellan medlemsstaterna”.

4.6 I samma yttrande påpekar kommittén följande: ”Fördelarna med en effektiv inre marknad och förfaranden som gör det möjligt att upptäcka och bekämpa skatteflykt och skatteundandragande begränsas än en gång av skyddet av nationella intressen”. Vidare: ”Det är utan tvivel så att många slag av bedrägeri står i direkt samband med de ansenliga skillnader som i vissa fall föreligger mellan de punktskattesatser som tillämpas i de olika medlemsstaterna.” ”EESK vill peka på enhällighetsprincipens begränsningar, som för närvarande tillämpas vid de flesta gemenskapsbeslut på skattepolitikens område, och upprepar att det är nödvändigt att överge denna princip till förmån för majoritetsbeslut, om nödvändigt med kvalificerad majoritet, när det rör sig om skatter som påverkar inre marknadens funktion eller som snedvrider konkurrensen.”

4.7 Kommittén har flera gånger framfört och upprepat följande grundsatser på området: — Förstärkning av det administrativa samarbetet, fortlöpande dialog mellan skattemyndigheterna, ömsesidig hjälp, kontinuerlig och gemensam fortbildning för personal som bekämpar bedrägerier, upprättande av kompatibla nätverk för polis och skattemyndigheter med gemensamma databanker. — Främjande av skatteharmonisering, både vad avser direkt beskattning och på det mer komplicerade området punktskatter. — En process måste inledas för att komma bort från enhällighetsprincipen på skatteområdet med början där det är lättast att genomföra. — Mervärdesskattemodellen måste överges eftersom den främjar bedrägerier. — Skattetrycket får inte öka.

4.8 Om man till exempel ser på ölsektorn i Sverige kan man notera att resenärer och smugglare under 2004 importerade cirka 164 miljoner liter öl, vilket ungefär motsvarade Systembolagets försäljning (173 miljoner liter öl) och innebar förlorade inkomster till svenska statskassan på 190 miljoner euro i punktskatter och mervärdesskatt. Sådana inköp har ökat med 40 % sedan 2002, då undantagsbestämmelserna för införsel från utlandet upphörde att gälla. Smugglingen beräknas ha fördubblats under de senaste två åren. I Danmark beräknar man att 95 miljoner liter öl importeras av privatpersoner från Tyskland. Om man till detta lägger cirka 10 % smugglade varor kommer man fram till att cirka 30 % av den öl som konsumeras i Danmark inte beskattas där. Under 2005 importerade privatpersoner i Finland mer än 42 miljoner liter, 10 % av den totala konsumtionen, vilket innebar skatteförluster på mer än 50 miljoner euro. 30 miljoner liter importerades till Österrike och Tjeckien av resenärer från Tyskland, och mer än 100 miljoner liter importerades till Storbritannien (den storskaliga smugglingen oräknad (9)).

5. Strukturen på punktskatter på alkoholhaltiga drycker

5.1 I sin rapport från 2004 visade kommissionen på vissa problem som hade identifierats under den tid som direktiv 92/84 tillämpats. Man pekade i synnerhet på tre problem: — Medlemsstaternas möjligheter att fastställa olika skattesatser för icke-mousserande och mousserande alkoholdrycker. — Behovet av att uppdatera hänvisningarna till Kombinerade nomenklaturen (KN) i direktiv 92/83/EEG vid definitionen av olika kategorier av drycker för beskattningsändamål i syfte att ta hänsyn till eventuella förändringar av KN-numren sedan 1992. — Klassificeringen av alkoholdrycker i de kategorier som anges i direktiv 92/83/EEG har lett till olikheter i klassificeringen och – därmed – i beskattningen av en och samma produkt i olika medlemsstater.

5.2 I fråga om den första punkten motiverar kommissionen förslaget att ta bort möjligheten att beskatta mousserande och icke-mousserande viner olika med att de skäl som ursprungligen motiverade denna skillnad, nämligen att mousserande viner var lyxprodukter, numera är mindre giltiga (för vissa icke-mousserande viner är förhållandet snarare det omvända!).

5.3 När det gäller den andra punkten föreskrivs i direktiv 92/83 (rörande strukturen på punktskatter), artikel 26, att de punkter i Kombinerade nomenklaturen som hänvisningarna rör är de som var gällande när direktivet antogs (19 oktober 1992). Kommissionen föreslår att man i stället hänvisar till den senast antagna Kombinerade nomenklaturen och att framtida ändringar skall antas enlighet med artikel 24 i direktiv 92/12 EEG (i samråd med punktskattekommittén, som inrättades för energiprodukter).

5.4 När det gäller den tredje punkten föreslår kommissionen att klassificeringen av alkoholdrycker i fråga om punktskatter skall göras mindre beroende av Kombinerade nomenklaturen, för att komma till rätta med det problem som många aktörer pekat på, nämligen de vaga formuleringarna i direktivet: Det anges inte hur stor mängd destillerad alkohol som kan tillföras ”andra jästa drycker”.

5.5 Kommittén anser att de ändringar som aktörerna har begärt är motiverade och konsekventa eftersom de skulle leda till förenkling och skydd av konkurrensen. Kommittén stöder de förslag som kommissionen en gång formulerade på området och undrar varför dessa ändringar inte har skrivits in i förslaget till ändring av direktiv 92/83.

5.6 Kommittén anser att förslaget till direktiv bör dras tillbaka och rekommenderar att kommissionens förslag till ändring av direktiv 92/83 antas.

Bryssel den 30 maj 2007. Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs Ordförande Dimitris DIMITRIADIS

(1) Mål C-437\1997 Evangelischer Krankeshausverein Wien (EKW).

(2) CEPS – The European Spirits Organisation; AICV – The Association of Cider and Fruit Wine; bryggarföreningen Brewers of Europe; Comité Européen des Entreprises Vins.

(3) Se bilaga till Förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 92/84/EEG om tillnärmning av punktskattesatser på alkohol och alkoholdrycker, de tabeller som kommissionen offentliggjort i rapporten av den 26 maj 2004.

(4) I Wikipedia, den fria encyklopedin ges följande förklaring: Plato-grader är en måttsenhet som används för att mäta densiteten i en lösning. Plato-skalan används särskilt inom öltillverkning eftersom det går snabbt att mäta Plato-grader. En lösnings densitet i grader Plato motsvarar densiteten uppmätt i viktprocent/vikten av en lösning av sackaros i vatten. En liter ojäst öl kan t.ex. ha ett innehåll som motsvarar 12 grader Plato, vilket innebär att extraktets densitet (socker upplöst i vätskan) motsvara en liter vattenlösning med 12 % vikt/sackarosvikt om vattnets specifika vikt anges till 1 kg/l och under förutsättning att det befinner sig i nivå med havsytan och vid omgivande temperatur. I vårt exempel innehåller det ojästa ölet cirka 120 gram extrakt.

(5) Customs Associates Ltd, Study on the competition between alcoholic drinks – Final report – februari 2001.

(6) Korspriselasticiteten är en indikator på konkurrensförhållandet mellan dryckerna.

(7) EUT C 69, 21.3.2006 (föredragande: Wilkinson).

(8) EUT C 112, 30.4.2004, s. 64 (föredragande: Pezzini).

(9) Oxford economics ”The consequences of the proposed Increase in the minimum excise duty rates for beer”. februari 2007.