Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser och om upphävande av direktiv 2008/99/EG

(COM(2021) 851 final – 2021/0422 (COD))

(2022/C 290/23)

Föredragande: Arnaud SCHWARTZ Medföredragande: Özlem YILDIRIM

Remiss Europeiska kommissionen, 2.5.2022 Rättslig grund Artikel 83.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt Ansvarig sektion Sektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö Antagande av sektionen 8.3.2022 Antagande vid plenarsessionen 23.3.2022 Plenarsession nr 568 Resultat av omröstningen (för/emot/nedlagda röster) 215/3/6

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK) välkomnar kommissionens förslag om att se över direktivet om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser och ersätta direktiv 2008/99/EG, eftersom det åtgärdar de största bristerna i det nuvarande direktivet och syftar till att ta itu med ökningen av miljöbrott i Europa.

1.2 Förslaget behåller det tidigare tillämpningsområdet genom en förteckning över brott och saknar en definition av ett oberoende allmänt brottsrekvisit när det gäller miljöskador eller miljöhot. EESK anser att förteckningen över brott bör utvidgas till att omfatta så många typer av brott som möjligt, så att man inte måste se över direktivet på nytt strax efter dess ikraftträdande och för att förhindra att vissa typer av miljöbrott undgår straff.

1.3 Det finns ett akut behov av att förbättra genomförandet av miljöstraffrätten i Europa, och ett direktiv om miljöbrott med tydligare bestämmelser skulle bidra till ett bättre genomförande. De föreslagna faktorer som ska beaktas vid bedömningen av om skadan är väsentlig är otillfredsställande. Det kan behövas ytterligare vägledning, och en särskild definition av ”väsentlig skada” skulle vara mer klargörande.

1.4 EESK välkomnar hänvisningen till ”ekocid” i skälen. Det vore dock lämpligt att inkludera denna term i direktivets artikeldel.

1.5 EESK stöder införandet av miniminormer för fastställande av maximinivåer för påföljder för privatpersoner och maximinivåer för påföljder för juridiska personer. För att påföljderna ska vara verkligt effektiva, proportionella och avskräckande bör dock straffskalorna höjas avsevärt.

1.6 EESK uppmanar kommissionen att bedöma möjligheten att utvidga Europeiska åklagarmyndighetens behörighet till att omfatta miljöbrott och därigenom inrätta en grön europeisk åklagarmyndighet som skulle kunna stödja kampen mot miljöbrott med kända kopplingar till organiserad brottslighet.

1.7 EESK betonar behovet av att stärka brottsbekämpningskedjan och genomförandet av EU:s miljöbrottslagstiftning. Kommittén upprepar sin rekommendation i informationsrapport NAT/767, ”Utvärdering av direktivet om miljöbrott” ( 1 ) , om att EU:s medlemsstater ska inrätta polisstyrkor, åklagare, domare och domstolar som är specialiserade på miljöbrott. Direktivet kan endast vara effektivt om det kombineras med tillräckliga resurser och utbildning på medlemsstatsnivå.

2. Bakgrund

2.1 Miljöbrott är den fjärde mest lukrativa brottskategorin globalt, och Eurojust har konstaterat att den ökar i Europeiska unionen ( 2 ) . Även om gränsöverskridande fällande domar för miljöbrott inte har ökat nämnvärt, har antalet miljöbrott som begås i Europa ökat.

2.2 Den 15 december 2021 offentliggjorde Europeiska kommissionen sitt förslag till översyn av direktivet om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser och om upphävande av direktiv 2008/99/EG.

2.3 Syftet med direktivet är att fastställa gemensamma minimiregler för att kriminalisera miljöbrott genom att åtgärda bristerna i det nuvarande direktivet 2008/99/EG.

2.4 Kommissionen offentliggjorde 2020 en utvärdering av direktiv 2008/99/EG ( 3 ) . Utvärderingen visade på betydande brister när det gäller efterlevnaden på fältet, avgränsningen av tillämpningsområdet, fastställandet av brottsrekvisit, påföljdsnivåerna, oklarheten i den rättsliga terminologin, bristen på gränsöverskridande samarbete, systemet för juridiska personers ansvar och andra områden i direktivet.

2.5 Det föreslagna direktivet syftar till att förbättra effektiviteten i utredningar och åtal genom att uppdatera direktivets tillämpningsområde och genom att förtydliga eller eliminera vaga begrepp i definitionerna av miljöbrott, främja gränsöverskridande utredningar och åtal, stärka förutsättningarna för välgrundade beslut om miljöbrott genom förbättrad insamling och spridning av statistiska uppgifter samt förbättra de nationella brottsbekämpningskedjornas operativa effektivitet för att främja utredningar, åtal och utdömande av påföljder.

2.6 Förslaget grundar sig på artikel 83.2 i EUF-fördraget som, till skillnad från den tidigare rättsliga grunden från tiden före Lissabonfördragets ikraftträdande, är mer förankrad i miljöbrottens gränsöverskridande karaktär och ger EU befogenhet att fastställa minimiregler för fastställande av brottsrekvisit och påföljder.

2.7 Syftet med detta förslag är därför att harmonisera straffrättens användning som en sista utväg för att genomdriva EU:s miljölagstiftning i sin helhet, inbegripet den europeiska gröna given, samtidigt som man respekterar EU:s mål om hållbar utveckling, bättre miljökvalitet och principen att förorenaren betalar.

3. Allmänna kommentarer

3.1 EESK välkomnar kommissionens förslag om att se över direktivet om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser och om upphävande av direktiv 2008/99/EG, eftersom det åtgärdar de största bristerna i det nuvarande direktivet och syftar till att ta itu med ökningen av miljöbrott i Europa.

3.2 Det bör framhållas att EU i ett internationellt perspektiv har en ledande roll i kampen mot de globala klimatförändringarna och miljöskyddet. Kampen mot miljöbrott och organiserad miljöbrottslighet på europeisk nivå är en avgörande del av denna ledande roll och behovet av att öka samarbetet med EU:s grannländer och andra tredjeländer är viktigt.

3.3 Översynen är ett välkommet steg i riktning mot att ta itu med ökningen av miljöbrott och organiserad miljöbrottslighet i Europa. EESK uppskattar beslutet att helt ersätta det gamla miljöbrottsdirektivet, som fungerar dåligt, i stället för att ändra det.

3.4 Det finns ett akut behov av att förbättra genomförandet av miljöstraffrätten i Europa, och ett direktiv om miljöbrott med tydligare bestämmelser kommer att bidra till ett bättre genomförande. EESK stöder dessutom helhjärtat de konkreta genomförandeskyldigheterna för nationella strategier, rapporteringsskyldigheter och minimikrav avseende resurser, utbildning och utredningsverktyg.

3.5 Den föreslagna utvidgningen av direktivets tillämpningsområde är välkommen. Kommittén noterar att den föreslagna nya definitionen av rekvisitet ”olaglig” undanröjer en viktig orsak till tvetydighet och att den föreslagna omfattande utvidgningen av förteckningen över brott möjliggör ett mycket bättre skydd av EU:s miljölagstiftning.

3.6 Förslaget saknar en definition av ett oberoende allmänt brottsrekvisit när det gäller miljöskador och miljöhot. Förslaget innebär en betydande utvidgning av direktivets tillämpningsområde, men det kopplar fortfarande tillämpningsområdet till flera andra rättsområden och till EU:s sekundärlagstiftning, vilket gör det beroende bland annat av förvaltningsrätt och förhindrar att det blir framtidssäkrat. Den föreslagna exklusiva förteckningen över brott kan komma att kräva framtida lagstiftningsförfaranden för att kunna uppdateras.

3.7 EESK välkomnar hänvisningen till ekocid i skälen. Det vore dock lämpligt att inkludera ekocid i direktivets artikeldel. Alla hänvisningar till ekocid måste förstås enligt den formulering som föreslogs av den oberoende expertpanelen för den rättsliga definitionen av ekocid i juni 2021 ( 4 ) . EESK rekommenderar att ekocid används i anslutning olagliga eller uppsåtliga handlingar som begås med full vetskap om att det finns en betydande sannolikhet för allvarliga – samt omfattande eller långsiktiga – skador på miljön till följd av dessa handlingar. EESK skulle gärna se att väpnade konflikter nämns i skälen och konstaterar att dessa praktiskt taget alltid är ekocider. Det är beklagligt att inga av de föreslagna åtgärderna och avgörandena har varit eller är tillämpliga i dessa fall.

3.8 Kommittén lade fram sina rekommendationer för översynen av direktivet i sin informationsrapport NAT/767, ”Utvärdering av direktivet om miljöbrott”. Mot bakgrund av det framlagda förslaget upprepar EESK sina tidigare rekommendationer om att använda översynen av miljödirektivet för att införa begreppet allmänt miljöbrott, upprätta en permanent dialog mellan offentliga myndigheter och det civila samhällets organisationer och utvidga tillämpningsområdet för miljöstraffrätten till att omfatta miljörelaterad it-brottslighet.

3.9 Flera utredningar har visat att miljöbrott i allt högre grad används som ett medel för eller har en koppling till korruption, eller som förbrott till penningtvätt. Allt eftersom mer resurser från EU:s budget anslås till den gröna omställningen förväntar vi oss också en ökad risk för sådant brottsligt beteende i samband med användningen av medlen. Avfallshanteringen är visserligen en av högrisksektorerna, men många andra områden som påverkar miljöskyddet kan påverkas av korruption, penningtvätt eller bedrägerier. EESK välkomnar att dessa risker tas med i skälen, men påpekar att det behövs mer resurser för att identifiera och utreda sådana brott, liksom för utbildning av brottsbekämpande myndigheter eller det civila samhällets och journalisters tillgång till information i syfte att synliggöra detta beteende.

3.10 I sin informationsrapport NAT/824, ”Miljöskydd som en förutsättning för respekt för de grundläggande rättigheterna” ( 5 ) , betonade kommittén att det föreligger ett brådskande behov av att EU lägger fram ett förslag till direktiv om hållbar företagsstyrning och en lag på EU-nivå mot strategiska rättsprocesser riktade mot engagemang från allmänheten (Strategic Lawsuits Against Public Participation – SLAPP) i syfte att skydda miljöförsvarare, journalister och visselblåsare. EESK erinrar om dessa rekommendationer och välkomnar införandet av en bestämmelse om skydd för personer som anmäler miljöbrott eller bistår utredningen.

3.11 EESK välkomnar harmoniseringen av miniminormer för straff och påföljder, utvidgningen av brottsliga handlingar till att omfatta grov vårdslöshet och brott som kan utgöra en fara för miljön, införandet av försvårande och förmildrande omständigheter samt hänvisningen till ytterligare straff och påföljder.

3.12 EESK stöder parlamentets uppmaning i betänkande 2020/2027 (INI) om företagens ansvar för miljöskador och uppmanar kommissionen att bedöma möjligheten att utvidga Europeiska åklagarmyndighetens behörighet till att omfatta miljöbrott och därigenom skapa en grön europeisk åklagarmyndighet som skulle kunna stödja kampen mot miljöbrott med kända kopplingar till organiserad brottslighet. Kommissionen bör dessutom undersöka möjligheten att utvidga mandatet för Europeiska byrån för bedrägeribekämpning så att den kan genomföra administrativa utredningar av miljöbrott.

4. Särskilda kommentarer

4.1 Straff och påföljder

4.1.1 EESK stöder införandet av miniminormer för fastställande av maximinivåer för påföljder för privatpersoner och maximinivåer för påföljder för juridiska personer. EESK uppskattar dessutom att man erkänner behovet av att möjliggöra samtidiga administrativa straffavgifter och böter samt åtgärder för frysning och förverkande, med respekt för den grundläggande principen om att inte lagföra två gånger för samma brott. För att påföljderna ska vara effektiva i praktiken samt proportionella och avskräckande bör straffskalan dock höjas avsevärt. Att fastställa lägre påföljdsnivåer för överträdelser av miljölagstiftningen än på andra områden av EU-lagstiftningen, till exempel konkurrenslagstiftningen, sänder fel signal om företrädet för EU:s miljölagstiftning, inbegripet den europeiska gröna given och klimatmålen för 2030.

4.2 Miljöbrott

4.2.1 EESK stöder parlamentets uppmaning i dess betänkande 2020/2027 (INI) om företagens ansvar för miljöskador att kommissionen ska utvärdera möjligheten att inkludera miljöbrott bland de tio uttömmande brottskategorierna i artikel 83.1 i EUF-fördraget ( 6 )

4.2.2 Utvidgningen av förteckningen över brott i förslaget till direktiv är välkommen. Det är särskilt positivt att överträdelser av direktiv 2011/92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt har lagts till.

4.2.3 EESK anser att förteckningen över brott bör utvidgas till att omfatta så många typer av brott som möjligt för att förhindra att det måste ses över strax efter dess ikraftträdande och för att förhindra att vissa typer av miljöbrott undgår straff. Medlagstiftarna bör föreslå eventuella utvidgningar av förteckningen över handlingar som utgör ett brott när de är olagliga och begås uppsåtligen eller av grov oaktsamhet.

4.3 Definition av väsentlig skada

4.3.1 Med tanke på att tvetydigheten i begreppet ”väsentlig skada” i det gamla miljöbrottsdirektivet har identifierats som ett stort hinder för effektiva utredningar och åtal anser EESK att de föreslagna faktorer som ska beaktas vid bedömningen av om skadan är betydande är otillfredsställande, att ytterligare vägledning kan komma att behövas och att en fristående definition av ”väsentlig skada” skulle vara tydligare. Detta skulle i hög grad kunna bidra till en välbehövlig fullständig intern harmonisering av definitioner, parametrar och samsyn i miljöbrottsdirektivet.

4.4 Straffrättsligt ansvar för juridiska personer

4.4.1 Regleringen av företags och moderbolags ansvar varierar visserligen avsevärt mellan medlemsstaternas rättssystem, men det är likväl beklagligt att kommissionen i sitt förslag inte ser över den ursprungliga formuleringen om juridiska personers ansvar i avsikt att sträva efter mer harmonisering.

4.4.2 EESK vill lyfta fram Europaparlamentets överväganden i betänkande 2020/2027 (INI) om företagens ansvar för miljöskador, närmare bestämt att företagen i enlighet med principen att förorenaren betalar bör bära hela kostnaden för den miljöskada som de direkt orsakat, så att de får incitament att internalisera externa miljöeffekter och så att en externalisering av dessa kostnader undviks.

4.4.3 Kommittén är bekymrad över det uttryckliga undantaget från ansvar för statliga myndigheter och anser att det inte bör finnas något hinder för att lagföra miljöbrottslingar, särskilt när tillstånd och licenser erhålls genom korruption bland offentliga myndigheter.

4.5 Samverkan med allmänheten

4.5.1 EESK välkomnar införandet av en bestämmelse om skydd för visselblåsare och personer som anmäler miljöbrott eller bistår utredningen. Allmänheten och det civila samhällets organisationer spelar en viktig roll när det gäller att upptäcka och rapportera miljöbrott, och de offentliga myndigheterna måste stärka skyddet för och dialogen med miljöförsvarare. Det skydd som beviljas personer som anmäler miljöbrott eller bistår utredningen måste omfatta fysiska och juridiska personer.

4.5.2 EESK stöder att man i förslaget uppmärksammar skyddet av personer som anmäler miljöbrott eller som bistår utredningar. Under de senaste åren har dock inte bara visselblåsare utan även miljöaktivister och undersökande journalister som rapporterar om miljöbrott utsatts för allvarliga påtryckningar eller till och med våld. Vi uppmanar därför kommissionen att se till att det i alla medlemsstater finns tillräckligt skydd för visselblåsare och för dem som kan hjälpa dem att föra ut rapporteringen till allmänheten, såsom aktivister eller journalister.

4.5.3 Erkännandet av den berörda allmänhetens rätt att delta i förfaranden är välkommet. Kommittén betonar vikten av att tillämpa och tolka denna rättighet mot bakgrund av artikel 2.5 i Århuskonventionen ( 7 ) . Eftersom miljön varken kan försvara sig eller företräda sig själv i domstol betonar EESK dessutom vikten av att ge allmänheten tillräcklig tillgång till rättslig prövning enligt definitionen i artikel 9.3 i Århuskonventionen.

4.5.4 EESK uppmanar EU-institutionerna och medlemsstaterna att också öka sitt stöd till miljöförsvarare utanför Europeiska unionen via diplomatiska kanaler inom ramen för FN:s ekonomiska kommission för Europa (Unece) och det civila samhället.

4.5.5 Det civila samhället bör involveras i införlivandet av det nya miljöbrottsdirektivet.

4.5.6 EESK upprepar att ”brottsbekämpningskedjan” endast är den andra delen av den fullständiga ”leveranskedjan” när det gäller miljöbrott och åtgärderna på området (dvs. brott begås, upptäcks, anmäls, åtalas och bestraffas). Studier som föregick EESK:s informationsrapport NAT/767 visade på stora samverkande brister i den första halvan av kedjan, främst på grund av samhällets varierande kunskaper och uppfattningar om miljöbrott. Att lägga fram frågan för samhället som helhet och öka kunskapen om den är avgörande för att utveckla det sociala ansvaret, och avsaknaden av detta undergräver effektiviteten i brottsbekämpningskedjan. Utbildning och information till allmänheten behövs och det civila samhällets bidrag är av avgörande betydelse.

4.6 Brottsbekämpningskedjan

4.6.1 EESK välkomnar bestämmelserna om förebyggande insatser, resurser, utbildning, utredningsverktyg, gränsöverskridande samarbete och nationella strategier. Kommittén upprepar sin rekommendation i informationsrapport NAT/767 om att EU:s medlemsstater bör inrätta polisstyrkor, åklagare, domare och domstolar som är specialiserade på miljöbrott. Såsom konstaterades vid utvärderingen av det nuvarande miljöbrottsdirektivet, i samråd med berörda parter och av den akademiska världen, utgör den låga nivån på sakkunskap och tillgängliga resurser för att bekämpa miljöbrott och organiserad miljöbrottslighet i medlemsstaterna stora hinder för upptäckt, åtal och verkställighet. Direktivet kan endast vara effektivt om det kombineras med tillräckliga resurser och utbildning på medlemsstatsnivå. De föreslagna nationella strategierna i anslutning till miljöbrottsdirektivet är ett positivt första steg i rätt riktning.

4.6.2 EESK anser att inkluderandet av miljöinformation i företagens årliga icke-finansiella del av rapporteringen, inbegripet brott som begås av juridiska personer, skulle kunna vara en viktig del av företagens sociala ansvar.

4.7 Utbildning

4.7.1 EESK framhåller behovet av att utbildningen omfattar både utbildning för nationella tjänstemän och ökad kunskap bland allmänheten. EESK välkomnar kommissionens meddelande om att intensifiera kampen mot miljöbrott och uppmanar kommissionen att ge ytterligare stöd till medlemsstaterna genom att tillhandahålla professionella nätverk, utveckla nya verktyg för upptäckt och verkställighet och se över utbildningsprogram för domare och åklagare. EESK anser dock att utbildningsåtgärderna inte enbart bör omfatta nationella tjänstemäns deltagande i brottsbekämpningskedjan, utan att de bör nå ut till en bredare publik.

4.8 Rapportering av data och brottsstatistik

4.8.1 EESK välkomnar de planerade datainsamlings- och rapporteringskraven. Här vill vi framhålla Eurojusts rapport, där man noterar och påvisar att avsaknaden av en allmänt överenskommen definition av ett miljöbrott innebär utmaningar för insamlingen av meningsfulla data och brottsstatistik ( 8 )

4.8.2 EESK välkomnar kommissionens åtagande att vartannat år lägga fram en rapport om de uppgifter som medlemsstaterna tillhandahåller och påpekar att den årliga nationella brottsstatistiken bör ligga till grund för och förstärka granskningen av genomförandet av miljöpolitiken vartannat år.

5. Införlivande och finansiellt genomförande

5.1 Miljöbrott skadar först och främst miljön och hälsan, men de snedvrider också konkurrensen och cirkulariteten, utarmar offentliga resurser genom externalisering av återställande- och saneringskostnader och drabbar skattebetalarna genom att kringgå principen om att förorenaren betalar. Om det saknas lämpliga verkställighetsåtgärder och påföljder, inklusive inom straffrätten, undergräver miljöbrotten hela den europeiska gröna givens genomslag. De resurser som krävs för införlivandet och genomförandet av direktivet kommer därför att uppvägas av dess positiva inverkan på EU:s och medlemsstaternas offentliga resurser.

6. Regionala aspekter och subsidiaritet

6.1 EESK noterar att orsakerna till bristande efterlevnad av miljölagstiftningen praktiskt taget alltid kan hittas på lokal eller kommunal nivå eller i mindre regioner och samhällen, även om deras inverkan kan vara utbredd, t.ex. att föroreningskällorna inte bara är specifika, intensiva eller spridda utan också additiva och kumulativa.

6.2 Stegen för upptäckt och rapportering bör förstärkas och även följa en platsbaserad strategi. Teknisk utrustning, personal och färdigheter, faktiskt ansvar, budget och finansiering bör tilldelas i en omfattning som återspeglar denna regionala utmaning.

Bryssel den 23 mars 2022. Christa SCHWENG Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

(1) NAT/767 – ”Utvärdering av direktivet om miljöbrott” (informationsrapport).

(2) Rapport om Eurojusts operativa arbete med miljöbrott – januari 2021.

(3) SWD(2020) 259 final av den 28 oktober 2020.

(4) Stop Ecocide Foundation, juni 2021, Independent Expert Panel for the Legal Definition of Ecocide, Commentary and Core Text.

(5) NAT/824 – ”Miljöskydd som en förutsättning för respekt för de grundläggande rättigheterna” (informationsrapport).

(6) Europaparlamentets betänkande 2020/2027(INI).

(7) Uneces (FN:s ekonomiska kommission för Europa) konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor.

(8) Rapport om Eurojusts operativa arbete med miljöbrott – januari 2021.