Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om "Andra lägesrapporten om den ekonomiska och sociala sammanhållningen"

(KOM(2003) 34 slutlig)

(2003/C 234/12)

Den 30 januari 2003 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om "Andra lägesrapporten om den ekonomiska och sociala sammanhållningen".

Facksektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning, som ansvarat för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 23 juni 2003 (föredragande: Paulo Barros Vale).

Vid sin 401:a plenarsession den 16 och 17 juli 2003 (sammanträdet den 16 juli) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 114 röster för, 1 röst emot och 3 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Allmänna kommentarer

1.1.1. Kommissionen offentliggjorde den 30 januari 2003 sin andra lägesrapport om den ekonomiska och sociala sammanhållningen, där man presenterar statistik som ger en intressant överblick över situationen i Europa och indikatorer med relevans för analysen av den ekonomiska och sociala sammanhållningen.

1.1.2. Den andra lägesrapporten om ekonomisk och social sammanhållning läggs fram i samband med att kommissionen utarbetar förslag om sammanhållningspolitiken efter 2006. I den första delen av lägesrapporten presenteras en uppdaterad version av en analys från den andra rapporten om den ekonomiska och sociala sammanhållningen och från den första lägesrapporten. I den andra delen sammanfattas den debatt som förs inom EU om den framtida sammanhållningspolitiken.

1.1.3. Bilagan till den andra lägesrapporten innehåller faktauppgifter som samlats in och bearbetats. I lägesrapporten återger kommissionen dessutom debatten om den nuvarande situationen och om framtiden, inför den förestående reformen av regionalpolitiken från 2007.

1.1.4. Den senaste tiden har arbetet med att utforma framtidens regionalpolitik involverat många aktörer, bland annat rådet, Europaparlamentet, kommissionen, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén. Det har även anordnats seminarier med teman som "Unionens och regionernas prioriteringar", "Prioriteringar för sysselsättningen och den sociala sammanhållningen", "Bergsregioner" och "Stadsområden".

1.2. Den ekonomiska och sociala sammanhållningen för närvarande och tendenser inför utvidgningen

1.2.1. Trots de senaste årens framsteg när det gäller sammanhållningen, konstaterar man i rapporten att det fortfarande finns avsevärda skillnader mellan medlemsstaterna, och särskilt mellan regionerna. Det konstateras dessutom att skillnaderna kommer bli större när EU utvidgas till 25 medlemsstater.

1.2.2. Statistiken i rapporten pekar på en fördubbling av inkomstskillnaderna mellan de rikaste och de fattigaste regionerna. Förhållandet mellan BNP per capita i de rikaste regionerna (regioner med sammanlagt 10 procent av befolkningen och där inkomsterna är högst) och i de fattigaste regionerna (som omfattar sammanlagt 10 procent av befolkningen och där inkomsterna är lägst) är 2,6 i den nuvarande unionen och blir 4,4 i ett EU med 25 medlemsstater. I en union med 27 medlemsstater blir förhållandet 6,0.

1.2.3. I de nuvarande medlemsstaterna har 48 regioner (18 procent av befolkningen) en BNP per capita som är lägre än 75 % av genomsnittet räknat i köpkraftsstandard i EU-15 (uppgifter för 2000). I en utvidgad union med 25 medlemsstater kommer totalt 67 regioner (26 procent av befolkningen) att ha en inkomst per capita som är lägre än 75 procent av EU-genomsnittet, och bland de nuvarande medlemsstaterna skulle endast 30 regioner (12 procent av befolkningen i EU-15) omfattas av mål 1.

1.2.4. I ett utvidgat EU kommer även regionala skillnader när det gäller arbetslöshet att förstärkas. Arbetslösheten kommer att ligga på 2,4 procent bland de 10 procent av befolkningen som lever i de mest blomstrande regionerna och på 22,6 procent i de mest missgynnade regionerna.

1.2.5. Även strukturen med en åldrande befolkning i vissa medlemsstater kommer att skapa ett förändrat utgångsläge i det utvidgade EU.

1.2.6. Utvidgningen kommer att innebära att sysselsättningen i unionen minskar och att olika sektorers andel av sysselsättningen förändras. Jordbrukets andel av sysselsättningen ökar från 4,4 procent i EU-15 till 5,5 procent i EU-25 (och 7,6 procent i EU-27), medan tjänstesektorns andel minskar och industrins andel förblir oförändrad.

1.2.7. I rapporten konstaterar man också att det fortfarande finns stora skillnader mellan olika länder och regioner avseende den reella konvergensen och beskriver en situation som är särskilt ogynnsam för de länder som för närvarande omfattas av sammanhållningspolitiken.

1.2.8. Lägre inkomster per invånare har en koppling till lägre utbildningsnivå och mindre aktivitet inom forskning, utveckling och innovation. Uppgifterna om antalet registrerade patent och patentansökningar inom högteknologin och utgiftsnivån för forskning och utveckling visar på mycket stora skillnader mellan medlemsstaterna. Situationen är klart sämre i länderna i södra Europa, där vissa av dessa indikatorer visar lägst värden. Skillnaderna är emellertid ännu större när man jämför olika regioner.

1.2.9. Kommissionen gör emellertid en positiv bedömning av den ekonomiska potentialen i ett utvidgat EU, eftersom anslutningsländerna generellt har högre ekonomisk tillväxt än de nuvarande medlemsstaterna och eftersom den allmänna utbildningsnivån i unionen höjs när anslutningsländerna blir en del av EU.

1.3. Debatten om sammanhållningspolitikens framtid

1.3.1. Sammanfattningen av diskussionerna om den framtida sammanhållningspolitikens utformning i rapportens andra del visar hur viktiga dessa diskussioner har blivit.

1.3.2. De viktigaste frågorna avser sammanhållningspolitikens målsättningar och hur gemenskapens övriga politikområden bidrar till att uppfylla dem.

1.3.3. I nuvarande läge förefaller det som om det råder enighet om att det är nödvändigt att prioritera de minst utvecklade regionerna genom att de finansiella resurser som EU avsatt till detta politikområde koncentreras på dessa regioner. Detta är motiverat särskilt med tanke på att det stora flertalet av de nya regionerna efter utvidgningen hamnar i kategorin "regioner som släpar efter i utvecklingen" enligt det nuvarande kriteriet (från 1989), som samtliga vill behålla och som innebär en inkomst under 75 % av genomsnittlig BNP per capita mätt i köpkraft. Under tiden har det lagts fram flera förslag och idéer för att komplettera detta statistiska kriterium med andra kriterier, exempelvis sysselsättning, avfolkningstakt, produktivitet, utnyttjande av stödmedlen samt geografiskt avlägset läge.

1.3.4. Denna prioritering innebär inte att man för den skull - såsom vissa tror - måste göra avkall på sådana åtgärder som EU uppmuntrat när det gäller andra regioner än de minst utvecklade. I fråga om dessa har man talat mycket om möjligheterna att koncentrera sig på frågor som stadsområden som befinner sig i kris, vissa ekonomiskt svaga landsbygdsområden och andra områden som kännetecknas av en bräcklig situation när det gäller sysselsättning, utbildning, forskning osv.

1.3.5. Enligt EESK:s uppfattning utgör ett fortsatt stöd till de regioner som faller utanför mål 1 inte bara en "rättvis sammanhållning" utan bidrar även till den viktiga politiska målsättning som innebär att man sprider resurserna till de olika länder som berörs, antingen de är nettomottagare i förhållande till EU:s budget eller inte.

1.3.6. I rapporten framhålls att endast två(1) av de fyra alternativ som nämns i den andra sammanhållningsrapporten - och som innebär olika lösningar på det problem som kommer att uppstå efter utvidgningen - fått ett stort stöd, och under 2002 års diskussioner har de flesta uttalat sitt stöd för det första alternativet.

1.3.7. Enligt kommissionen anser företrädare för unionens yttersta randområden, bergsområden och öregioner att dessa områden även i fortsättningen bör ingå i kategorin minst utvecklade regioner även om deras inkomstnivå är högre än den nivå som krävs för stödberättigande. Man bör i vilket fall som helst ha i åtanke att i vissa situationer (t.ex. när off shore-företag är baserade i sådana regioner) är det välstånd som genereras endast skenbart.

1.3.8. Somliga har dessutom framhållit behovet av att bevara ett stöd till de regioner som inte släpar efter i utvecklingen, såväl på grund av bestående problem när det gäller strukturomvandling och ekonomisk utveckling i många områden som på grund av att strukturfonderna är ett oumbärligt instrument för att stödja den regionala utvecklingspotentialen i hela EU. Vissa förslag syftar till en ökad decentralisering av de aktuella sammanhållningspolitiska instrumenten.

1.3.9. Kunskapsutveckling via samarbete och erfarenhetsutbyte betraktas också som avgörande för de förbättringar som skett på olika nivåer när det gäller genomförandet av sammanhållningspolitiken, och framför allt som ett sätt att garantera spridningen av olika bra metoder och goda lösningar som tillämpas på flera håll i EU.

1.3.10. Frågan om tillgängliga finansiella resurser är också grundläggande, särskilt mot bakgrund av utvidgningen. Det tycks också råda enighet om målsättningen att tröskelvärdet på 0,45 % av gemenskapens BNP för regionalpolitiken bör utgöra utgångsläget för nya krav eller en miniminivå.

1.3.11. Som övergripande politiskt mål för EU förefaller förslaget att sammanhållnings-politiken skall vara kopplad till alla inslag i den så kallade Lissabonstrategin och bidra till den gemensamma strävan att utveckla det europeiska samhället också förtjäna ett brett stöd.

1.3.12. I rapporten betonas slutligen behovet av att förenkla förvaltningen av de europeiska programmen med beaktande av principerna om ansvar, effektivitet och god ekonomisk förvaltning, att fullfölja gränsöverskridande och mellanregionala samarbetsåtgärder som syftar till en jämnare utveckling i Europeiska unionen samt behovet av att se till att övriga gemenskapspolitiska områden i högre grad bidrar till ekonomisk och social sammanhållning.

1.3.13. Att undvika en bristande enhetlighet i förhållande till övrig gemenskapspolitik genom att se till att åtgärderna och instrumenten verkligen överensstämmer förefaller vara det mål som bör uppnås. Vi kan emellertid långt ifrån påstå att exempelvis jordbruks-, fiske-, konkurrens- och forskningspolitiken är perfekta exempel på detta samband som det rests krav på sedan en lång tid tillbaka.

2. Särskilda kommentarer

2.1. EESK välkomnar rapportens innehåll och utformning. Den är lättläst och lättanalyserad tack vare att den är objektiv, stringent och tydlig. Kommittén konstaterar att kommissionen lagt ner ett stort arbete på att utarbeta ett dokument av hög teknisk och statistisk kvalitet.

2.2. EESK ser positivt på de resultat som på senare år har uppnåtts i fråga ekonomisk och social sammanhållning i EU.

2.3. Uppgifterna i rapporten visar också tydligt att gemenskapens sammanhållningspolitik har spelat en grundläggande roll, och framför allt att den har inneburit omfattande ekonomiska fördelar för medlemsstaterna med lägst välstånd (Portugal, Grekland och Spanien), vilkas medelinkomst per invånare har ökat från 67,8 % av genomsnittet i EU 1988 till 78,1 % 2001.

2.4. Här skall även nämnas det lyckade exempel som Irland utgör när de gäller EU:s sammanhållningspolitik. Landet har genomgått en anmärkningsvärd utveckling i samtliga avseenden och särskilt vad gäller utvecklingen av BNP jämfört med EU-genomsnittet.

2.5. Trots de framsteg som gjorts anser EESK med en viss oro att betydande regionala skillnader inom EU sannolikt kommer att bestå, och framför allt att dessa skillnader kommer att accentueras i och med EU:s utvidgning.

2.6. Inom ramen för vart och ett av sammanhållningsmålen förefaller det också rimligt att resurserna i framtiden tillfaller de regioner som har högst arbetslöshet.

2.7. EESK anser det vidare viktigt att styra betydande belopp mot produktiva och "reproduktiva" områden för att stärka den hållbara utvecklingen i ländernas ekonomi genom stöd till viktiga verksamheter.

2.8. EESK ställer sig också bakom kravet på att stärka det gränsöverskridande, transnationella och interregionala samarbetet för att främja en mer balanserad utveckling inom hela EU, uppnå ökade samverkansvinster och stärka komplementariteten mellan gemenskapspolitiken och sammanhållningspolitiken. Samtliga politikområden måste bidra till målet om ekonomisk och social sammanhållning, samtidigt som arbetet fortsätter med de grundläggande målen för vilka dessa politikområden inrättades.

2.9. Kommittén anser att rapportens uppgifter om de nationella och regionala skillnaderna tydligt visar på behovet av att fortsätta att intensifiera arbetet med att genomföra sammanhållningsmålet i ett utvidgat EU. Vi ser därför med gillande på kommissionens förslag att man i sammanhållningspolitiken skall fortsätta att prioritera eftersläpande regioner.

2.10. EESK stöder en sammanhållningspolitik som ser till de specifika behoven i de minst gynnade regionerna i kandidatländerna, samtidigt som de kvarstående behoven vad gäller ekonomisk utveckling i mindre gynnade regioner i dagens EU 15 beaktas, även om deras behov relativt sett kan förefalla mindre viktiga. Vi anser det också önskvärt att man inom den framtida sammanhållnings-politiken tar hänsyn till de speciella förhållandena i regioner med bestående geografiska nackdelar.

2.11. Kommittén välkomnar därför att de förslag som läggs fram inom ramen för den debatt som förts under 2002 om kriterierna för ställning som mål 1-region syftar till att behålla kriterierna för stödberättigande och låta dessa åtföljas av en särskild ordning för de regioner som på grund av utvidgningens statistiska effekter (anslutningen av länder med en lägre BNP är EU:s nuvarande genomsnittliga BNP) inte längre är stödberättigade under detta mål, trots att de fortfarande lider av betydande eftersläpningar i den ekonomiska utvecklingen.

2.12. EESK anser att diskussionerna kring kravet på att införa kompletterande kriterier för stödberättigande där man tar hänsyn till särskilda förhållanden bör beaktas, framför allt mot bakgrund av målen från toppmötet i Lissabon och utsikterna på arbetsmarknaden, främst med avseende på hur sysselsättningsgraden har utvecklats och kommer att utvecklas under de närmaste åren i de nuvarande mål 1-regionerna.

2.13. Oberoende av frågan om en tröskel för mål 1-berättigande anser ESSK att den siffra på 0,45 % av EU:s BNP som avsätts till sammanhållningspolitiken eventuellt är otillräcklig för att hjälpa såväl anslutningsländerna som de nuvarande medlemsstater som ännu inte uppnått höga utvecklingsnivåer.

2.14. Det kan röra sig om ett tillskott på 80 miljarder EUR som skall täcka behoven i tio nya länder. Trots att vissa regioner inte längre är berättigade till stöd anser EESK att beloppet på 340 miljarder EUR (mot 260 miljarder för perioden 2000-2006) troligtvis inte är tillräckligt om man vill uppnå en förbättring av politiken för ekonomisk och social sammanhållning i sin helhet i såväl nuvarande som framtida regioner.

2.15. EESK förespråkar därför en ökning av de finansiella resurserna till en nivå som är högre än nuvarande 0,45 % av unionens BNP, för att inte riskera en kraftig minskning från och med 2007 av gemenskapsstödet till de minst gynnade regionerna.

2.16. Om man behåller minimitröskeln på 0,45 % av gemenskapens BNP mot bakgrund av ökade finansiella behov för att möta de skärpta regionala skillnader som utvidgningen för med sig, skulle det kunna innebära att de minst gynnade regionerna i EU 15 helt får bära kostnaderna för utvidgningen vad gäller sammanhållningspolitiken genom att deras gemenskapsstöd minskar.

2.17. En ansenlig del av stödet till de svagaste regionerna fördelas nu om till rikare regioner, eftersom förvärvet av de varor och tjänster som krävs för att genomföra projekten ofta sker i rikare länder eller regioner (som är strukturfondernas nettobetalare). Om de rika länderna å ena sidan bidrar med anslag till strukturfonderna får de å andra sidan genom de projekt som fondernas stödmottagare genomför tillbaka en del av dessa belopp genom att de tillhandahåller varor och tjänster som är nödvändiga för projekten.

2.18. Det är EESK:s åsikt att en sådan situation varken är politiskt eller ekonomiskt acceptabel, eftersom den strider mot alla rättviseprinciper vid fördelningen av utvidgningens kostnader.

2.19. Genom såväl det första som det andra Delorspaketet fördubblades stödbeloppet, utan att det rörde sig om någon utvidgning. Vad utvidgningen beträffar är kommissionens ståndpunkt inte särskilt djärv.

2.20. Man får under alla omständigheter inte glömma kravet på ekonomisk tillväxt, eftersom det är enda sättet att uppnå minimimålet 0,45 % av BNP. Enligt EESK måste denna fråga särskilt uppmärksammas, bland annat genom att man skapar förutsättningar för ekonomisk tillväxt på kort sikt.

2.21. Sammanfattningsvis ligger enligt EESK en av EU:s stora utmaningar under den närmaste framtiden i det ambitiösa målet att fortsätta att driva en politik för ekonomisk, social och territoriell sammanhållning som tillgodoser såväl de särskilda behoven i eftersatta regioner som de behov vad gäller ekonomisk utveckling som kvarstår i de minst gynnade regionerna i EU 15 - även om de statistiskt sett kommer att ha ett högre välstånd i ett utvidgat Europa.

2.22. Även om man i rapporten lyfter fram väsentliga aspekter menar vi att den pågående debatten om sammanhållningspolitikens framtid är långt ifrån avslutad. Eftersom detta politikområde är en mycket viktig hörnsten i integrationen mellan folk och regioner i EU måste den självklart tillföras rimliga finansiella resurser för att kunna möta behoven i samband med utvidgningen och därmed bli trovärdig.

2.23. När det gäller sammanhållningen är det enligt EESK absolut nödvändigt att se till att arbetsmarknadens parter deltar i genomförandet av denna politik. På detta område har få framsteg gjorts och mycket återstår att göra, särskilt som det är de organisationer som företräder det civila samhället som är mest lämpade att anpassa de politiska besluten till den miljö där de verkar.

2.24. Partnerskapets betydelse erkänns för övrigt också av kommissionen, som redan har bett EESK om ett förberedande yttrande om hur partnerskapet faktiskt fungerar när det gäller att genomföra strukturfonderna.

2.25. Under detta arbete kommer EESK också att behandla frågor som rör arbetsmetoder och förenkling av och insyn i de förfaranden som tillämpas. Vidare bör yttrandet innehålla en inte tidigare utförd analys av vilka utmaningar som utvidgningen medför samt en studie av tendenserna med avseende på de faktorer som är avgörande för en verklig konvergens, bland annat de så kallade dynamiska konkurrensfaktorerna samt metoder för att stimulera dem.

2.26. Slutligen anser EESK att kommissionen allvarligt måste överväga hypotesen att EU:s nuvarande sammanhållningspolitik av brist på medel inte kan föras på dagens nivå, vilket kan leda till att insatserna inom sammanhållningspolitiken måste fortgå under mycket längre tid. Detta innebär att kostnaderna ökar och att resultaten kommer att få en svagare förankring hos allmänheten.

Bryssel den 16 juli 2003.

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Roger Briesch

(1) Ett alternativ innebär att man behåller den nuvarande tröskeln på 75 % av EU-genomsnittet med ett differentierat övergångssystem; ett för de regioner som tack vare sin konvergens inte längre anses släpa efter i utveckling i EU-15 och ett generösare för de regioner som drabbas av den statistiska effekten. Enligt det andra alternativet skall man fastställa en högre tröskel för att minska eller eliminera konsekvenserna av den statistiska effekten.