Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén om genomförandet av paketet om den cirkulära ekonomin: åtgärder i gränssnittet mellan lagstiftningen om kemikalier, produkter och avfall

[COM(2018) 32 final]

(2018/C 283/08)

Föredragande: Brian CURTIS

Remiss från kommissionen 12.2.2018 Rättslig grund Artikel 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt Presidiets beslut 19.9.2017 (i avvaktan på remiss) Ansvarig facksektion Jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö Antagande av facksektionen 3.5.2018 Antagande vid plenarsessionen 23.5.2018 Plenarsession nr 535 Resultat av omröstningen (för/emot/nedlagda röster) 185/01/01

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 Kommittén välkomnar kommissionens tillvägagångssätt att systematiskt undersöka olika relevanta åtgärder som skulle kunna bidra till att lösa en rad problem som konstaterats i gränssnittet mellan kemikalie-, produkt- och avfallslagstiftningen.

1.2 Det proaktiva, långsiktiga grepp som kommissionen tar om denna fråga är lovvärt. Övergången kommer ofrånkomligen att ta lång tid, och det kommer att krävas ständig uppmuntran för att driva den framåt. Dessutom måste man beakta den pågående utvecklingen inom identifierings- och processteknik.

1.3 Att trygga allmänhetens hälsa i allmänhet och hälsan hos slutkonsumenter av produkter är avgörande för att bygga upp förtroendet för den cirkulära ekonomins principer.

1.4 Utan heltäckande åtgärder, särskilt när det gäller hanteringen av problemet med etablerade ämnen, riskerar man också hälsan och säkerheten för personer som arbetar i materialåtervinningsanläggningar. Det är därför mycket viktigt att man ger heltäckande information till fackföreningarna.

1.5 En fullständig tillämpning av Reach-förordningen och övrig kemikalielagstiftning som redan finns bör prioriteras. Den befintliga lagstiftningen för att förhindra att farliga kemikalier kommer in i materialkretsloppet tillämpas fortfarande inte fullt ut, särskilt inte när det gäller produkter som förs in i EU från tredjeländer.

1.6 Kommittén identifierar och förespråkar fortsatta investeringar i anpassad sorteringsutrustning för återvinningsföretag och att man överväger ekonomiska och tekniska stödåtgärder på detta område.

1.7 Kommittén stöder helt och fullt åsikten att bättre information om förekomsten och koncentrationen av farliga kemikalier, och var de är lokaliserade, i produkter och material som återvunnits från avfall kan minska de problem som drabbar operatörerna i återvinningskedjan.

1.8 Identifiering av såväl potentiella värdekällor som nödvändiga skyddsåtgärder för farliga kemikalier i avfallsflödet kommer att stödja den kostnads-nyttoanalys som kommer att krävas för att motivera lagstiftningsåtgärder och praktiska insatser.

1.9 Det är viktigt att vid behov förbättra och förstärka identifierings- och spårningskraven avseende importerade varor som kan innehålla ämnen som inger mycket stora betänkligheter (SVHC-ämnen), för att kunna tillämpa dels förbud när detta anses nödvändigt, dels lämpliga spårningsmekanismer under hela produktens livscykel.

1.10 Den rättsliga ramen bör erbjuda likvärdigt skydd oavsett om produkten är tillverkad av nya eller återvunna material.

2. Inledning

2.1 I sitt yttrande om Paketet för cirkulär ekonomi ( 1 ) ( 2 ) noterade kommittén behovet av att ytterligare underlätta återvinningen av material från avfallsflödet samt att ett antal rättsliga, tekniska och finansiella hinder måste åtgärdas. Förekomsten av farliga ämnen i avfall är ett sådant hinder, och det här meddelandet ingår i en process som går ut på att fastställa politiska mål, utmaningar och lösningar för att uppnå större cirkularitet i ekonomin. Vissa områden måste hanteras med hjälp av andra åtgärder än lagstiftning, men det övergripande syftet är att påverka den framtida politiken.

3. Sammanfattning av kommissionens förslag

3.1 I meddelandet fastställs ett antal politiska mål och relaterade frågor, och berörda intressenter uppmanas att ta ställning till de utmaningar som beskrivs i syfte att staka ut vägen mot en verkligt cirkulär ekonomi. Dessa utmaningar tas upp under fyra allmänna rubriker och tillvägagångssättet är utforskande och icke-styrande. Vårt yttrande, där vi tar fasta på kommissionens arbetsdokument och synpunkter från EESK:s ledamöter och det civila samhällets organisationer, är ett svar på uppmaningen att ange vilka åtgärder som är att föredra för att hantera de största utmaningarna. Av denna anledning presenteras det huvudsakliga innehållet i yttrandet i det sista avsnittet under särskilda kommentarer.

3.2 Kommissionen har nu inlett ett offentligt samråd och uppmuntrar till diskussioner med Europaparlamentet, rådet och berörda parter för att välja alternativ och fastställa specifika åtgärder på en allmän eller sektoriell nivå för att utveckla marknaderna för hållbara returråvaror. Efterföljande åtgärder kommer tas vidare i enlighet med principerna för bättre lagstiftning, och konsekvensbedömningar kommer att utarbetas innan eventuella konkreta förslag som väntas få betydande inverkan läggs fram.

4. Allmänna kommentarer

4.1 Den EU-lagstiftning som är relevant för detta område omfattar områdena kemikalier, produkter och avfall ( 3 ) . Det finns framför allt svagheter i den nuvarande rättsliga ramen när det handlar om att se till att information om farliga kemikalier förs vidare genom hela materialkretsloppet och eventuella senare livscykler.

4.3 Produktlagstiftningen kan inrikta sig på produktsäkerhet och produkters hållbarhet. I det allmänna produktsäkerhetsdirektivet kan inrikta sig på produktsäkerhet och produkters hållbarhet. I det allmänna produktsäkerhetsdirektivet ( 8 ) fastställs allmänna säkerhetskrav för konsumentvaror som inte är livsmedel. En mängd produktspecifik lagstiftning, såsom direktivet om leksaker, förordningen om livsmedelsförpackningar, RoHS-direktivet ( 9 ) och ekodesigndirektivet är också relevant. EESK:s yttrande ( 10 ) stöder en ”integrerad strategi” för ekodesign, som bör utvidgas bortom dess nuvarande tillämpningsområde. En sådan integrerad strategi skulle ta hänsyn till såväl produkters energieffektivitet och energiprestanda som effektivitet och prestanda med avseende på användning av resurser och material.

4.4 avfallslagstiftningen är också relevanta. Ramdirektivet om avfall har varit föremål för flera yttranden från kommittén och vi har alltid ställt oss bakom kravet att medlemsstaterna ska fastställa en prioritetsordning för avfallshanteringen, där det första steget är förebyggande av avfall, sedan förberedelse för återanvändning, materialåtervinning eller annan återvinning och, som en sista utväg, bortskaffande genom förbränning och deponering. EESK har också efterfrågat att medlemsstaterna ska införa obligatoriska system för utvidgat producentansvar. Vi har även efterlyst att bestämmelsen om separat insamling ska skärpas Flera delar avär också relevanta. Ramdirektivet om avfall har varit föremål för flera yttranden från kommittén och vi har alltid ställt oss bakom kravet att medlemsstaterna ska fastställa en prioritetsordning för avfallshanteringen, där det första steget är förebyggande av avfall, sedan förberedelse för återanvändning, materialåtervinning eller annan återvinning och, som en sista utväg, bortskaffande genom förbränning och deponering. EESK har också efterfrågat att medlemsstaterna ska införa obligatoriska system för utvidgat producentansvar. Vi har även efterlyst att bestämmelsen om separat insamling ska skärpas ( 11 )

4.5 Vissa allmänna anmärkningar kan göras som bör vägleda framtida åtgärder: — Bättre information om förekomsten och koncentrationen av farliga kemikalier, och var de är lokaliserade, i produkter och material som återvunnits från avfall kan minska de problem som drabbar operatörerna i återvinningskedjan och förbättra skyddet av miljön och människors hälsa. — Det är mycket viktigt att förhindra farliga kemikalier från att komma in i materialkretsloppet från första början. Den befintliga lagstiftningen om detta tillämpas fortfarande inte fullt ut. — Den rättsliga ramen bör erbjuda likvärdigt skydd oavsett om en produkt är tillverkad av nya eller återvunna material.

4.7 Vissa av de frågor som tas upp i detta meddelande är begreppsmässigt komplexa, särskilt de som rör problem som uppstått på grund av bristande harmonisering och anpassning av regler. De mer konkreta frågorna om information och etablerade ämnen bör enligt kommitténs uppfattning prioriteras.

4.8 Av den sammanfattning över frågor som ställs i detta meddelande och av den rad initiativ som pågår eller är under utveckling för att uppnå en verkligt cirkulär ekonomi, framgår det dock tydligt att övergångsprocessen för att avlägsna farliga ämnen från avfall och i samband med återvinning eller materialåtervinning inte kommer att kunna genomföras snabbt. Det proaktiva, långsiktiga grepp som kommissionen tar om frågan är därför lovvärt.

5. Särskilda kommentarer

Behovet av information

5.1 Målet är att se till att alla aktörer i leveranskedjan och ytterst även avfallsföretagen får tillgång till tillförlitlig information om farliga ämnen i produkter. Om vi kan begränsa att farliga kemikalier kommer in i det ekonomiska kretsloppet från första början skulle detta utan tvekan vara det bästa sättet att skydda människors hälsa och miljön. Det kan även möjliggöra återvinning av material från avfall och stärka den cirkulära ekonomin.

5.2 Att tillhandahålla heltäckande information till fackföreningarna kan spela en viktig roll när det handlar om att skydda arbetstagarnas hälsa och är därför mycket viktigt.

5.3 Reach-förordningen reglerar tillverkning, användning och utsläppande på marknaden av kemikalier i EU. Dess främsta syfte är att säkerställa en hög skyddsnivå för människor och miljö. Vissa konsumentorganisationer och kommissionen rapporterar om bristande genomförande av de begränsade meddelandeskyldigheter i leveranskedjan som införts genom Reach.

5.4 Kommissionen kommer att inleda en genomförbarhetsstudie om användningen av olika informationssystem samt innovativ teknik och strategier för spårning som skulle kunna medge ett flöde av relevant information utmed produkternas leveranskedjor och till återvinningsföretagen. Man ställer sig frågan: Skulle ett obligatoriskt informationssystem ge ett mervärde och hur ska vi hantera varor som importeras till unionen och som kanske innehåller otillåtna ämnen?

5.5 Kommittén hävdar att det i stor utsträckning redan finns rättsliga verktyg som kan begränsa att ämnen som inger mycket stora betänkligheter (SVHC) kommer in i materialkretsloppet. Särskilt relevanta är de rättsliga bestämmelser som prioriterar och uppmuntrar till att ämnena ersätts med ofarliga kemiska ämnen. Kommittén stöder en fullständig tillämpning av Reach-förordningen och att den hålls à jour med nya vetenskapliga rön om kemikaliers farliga egenskaper, inbegripet returråvaror. Detta kommer att skydda arbetstagarnas hälsa och säkerhet samt folkhälsan och slutkonsumenternas hälsa. Det kommer också att öka förtroendet för den cirkulära ekonomin.

5.6 När det gäller importerade varor är importörerna redan skyldiga att identifiera ämnen som inger mycket stora betänkligheter. Ytterligare tonvikt skulle kunna läggas på efterlevnaden av skyldigheten enligt Reach-förordningen för tillverkare och importörer att i sina registreringsunderlag och säkerhetsdatablad detaljerat beskriva exponeringsscenarier som täcker avfallsstadiet. Dessutom skulle mer detaljerade uppgifter kunna krävas, t.ex. en beskrivning av olika scenarier för materialåtervinning, förberedelse för återanvändning eller bortskaffande av uttjänta produkter. Detta bör ske i samband med uppfyllandet av skyldigheten för tillverkare och importörer av produkter att informera ekonomiska aktörer i leveranskedjan om förekomsten av ämnen som inger mycket stora betänkligheter i varor, samt kravet att ange var i produkten ämnet finns.

5.7 Det är viktigt att vid behov förbättra och förstärka identifierings- och spårningskraven avseende importerade varor som kan innehålla SVHC-ämnen, för att kunna tillämpa dels förbud när detta anses nödvändigt, dels lämpliga spårningsmekanismer under hela produktens livscykel.

5.8 Kommittén oroar sig för att det kan bli särskilt problematiskt att fullt ut identifiera ämnen som inger mycket stora betänkligheter i samband med frihandelsavtal och avtal om ekonomiskt partnerskap.

5.9 I allmänhet kommer ytterligare investeringar i anpassad sorteringsutrustning att krävas för återvinningsföretag, och ekonomiska och tekniska stödåtgärder bör övervägas.

Avfall som innehåller ämnen som inte längre är tillåtna i nya produkter

5.10 Restriktiv lagstiftning om farliga kemiska ämnen har funnits i medlemsstaterna sedan artonhundratalet och nya kemikalier måste genomgå en rigorös riskbedömning. En fortlöpande riskbedömning medför dock att produkter som tillverkades i enlighet med dåtidens lagstiftning innehåller ämnen som inger mycket stora betänkligheter och att de som tillverkas i dag innehåller ämnen som senare kan komma att förbjudas. I avfallshanterings- och återvinningsstadiet kan detta leda till farliga ”etablerade ämnen”.

5.11 Målet är att underlätta återvinning och samtidigt öka användningen av returråvaror genom att främja kretslopp med giftfria material. När vi överväger möjliga restriktioner för kemikalier och undantag från dessa måste vi dessutom i högre grad beakta deras effekter på den framtida återvinningen och återanvändningen.

5.12 Kommissionen gör gällande att problemet med etablerade ämnen fortsätter att vara ett hinder för den cirkulära ekonomin och att en särskild metod för beslutsfattande om eventuell återvinning av avfall som innehåller farliga ämnen därför bör utformas. Detta arbete pågår och väntas vara klart i mitten av 2019. I anslutning till detta finns det också ett behov av att utarbeta riktlinjer för att säkerställa att förekomsten av ämnen som inger mycket stora betänkligheter i återvunna material företrädelsevis tas upp i det inledande skedet när man tar fram förslag om hur riskerna ska hanteras. Man överväger även att införa genomförandelagstiftning för att möjliggöra en effektiv kontroll av hur det befintliga undantaget från Reach-registreringen för återvunna ämnen tillämpas.

5.13 Realiteten med etablerade ämnen gör att man ställer sig frågan huruvida vi kan förena inställningen att avfall är en resurs som bör återvinnas med behovet av att säkerställa att avfall som innehåller ämnen som inger mycket stora betänkligheter bara återvinns i form av material som är säkra att använda. Bör vi tillåta att återvunna material innehåller kemikalier som inte längre är tillåtna i råmaterial? På vilka villkor i så fall?

5.14 Målet för återvunnet material är att det ska likna jämförbara råvaror så mycket som möjligt i fråga om prestanda och kemisk sammansättning. Ekonomiska och tekniska faktorer spelar en viktig roll för att avgöra genomförbarheten av att avlägsna farliga ämnen, och omständigheterna skiljer sig mycket från fall till fall. De politiska alternativen är att kräva att alla råvaror och returråvaror ska uppfylla samma regler eller att tillåta att returråvaror omfattas av särskilda tidsbegränsade undantag.

5.15 EESK anser att alla kriterier som tillämpas i detta sammanhang måste förhindra att farliga kemikalier i återvunna material förekommer i halter som överskrider den tillåtna nivån för nya material.

Bristande anpassning av de regler som avgör vilket avfall som är farligt och vilka kemikalier som är farliga

5.16 Detta problem hänger nära samman med det harmoniseringsproblem som beskrivs ovan och båda är begreppsmässigt komplexa. Såsom anges ovan omfattas tillverkningen och användningen av farliga kemikalier och produkter av strikta EU-regler som antagits för att skydda arbetstagarna, medborgarna och miljön från skador. Avfallshanteringen omfattas på liknande sätt av EU-regler som har antagits i samma syfte. Forskning har dock visat att de två regelverken inte är helt överensstämmande ( 17 )

5.17 Vi måste se till att reglerna om klassificering av kemikalier och avfall tillämpas med större konsekvens. Till exempel att det antas bestämmelser liknande dem i WEEE-direktivet ( 18 ) för andra specifika produktgrupper eller materialflöden (t.ex. möbler eller textilier) som kräver en lämplig hantering av avfall som innehåller farliga kemikalier innan de kan återvinnas och användas i nya produkter. Kommissionen har för avsikt att publicera en vägledning om avfallsklassificering för att hjälpa avfallsföretag och behöriga myndigheter till en gemensam metod för att karakterisera och klassificera avfall. Ytterligare utbyte av bästa praxis när det gäller testmetoder kommer också att äga rum. Berörda parter uppmanas att överväga huruvida reglerna om faroklassificering bör anpassas så att avfall kan betraktas som farligt i enlighet med samma regler som för produkter.

Bryssel den 23 maj 2018. Luca JAHIER Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

(1) Yttrandet om ”Paketet för cirkulär ekonomi” (EUT C 264, 20.7.2016, s. 98).

(2) Paketet om cirkulär ekonomi antogs av kommissionen den 2 december 2015.

(3) Definitionerna för farligt avfall finns i ”Guidance document on the definition and classification of hazardous waste”, juni 2015.

(4) Europeiska miljöbyråns rapport nr 2/2016, s. 33–34.

(5) Förordning (EG) nr 1272/2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar.

(6) Förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach).

(7) Förordningen om långlivade organiska föroreningar – se http://ec.europa.eu/environment/chemicals/international_conventions/index_en.htm

(8) Direktiv 2001/95/EG om allmän produktsäkerhet.

(9) Direktiv 2011/65/EU om begränsning av användning av vissa farliga ämnen i elektrisk och elektronisk utrustning.

(10) Yttrandet om ”Arbetsplan för ekodesign 2016–2019” (EUT C 345, 13.10.2017, s. 97).

(11) Yttrandet om ”Paketet för cirkulär ekonomi” (EUT C 264, 20.7.2016, s. 98).

(12) Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall.

(13) Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiven 2000/53/EG om uttjänta fordon, 2006/66/EG om batterier och ackumulatorer och förbrukade batterier och ackumulatorer och 2012/19/EU om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska och elektroniska produkter.

(14) Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2008/98/EG om avfall.

(15) Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 1999/31/EG om deponering av avfall.

(16) Uttalande av kommissionsledamot Karmenu Vella om den politiska överenskommelsen om att modernisera bestämmelserna om avfall.

(17) Till exempel: Keeping it Clean: How to protect the circular economy from hazardous substances. Europeiska miljökontoret (EEB).

(18) Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/19/EU av den 4 juli 2012 om avfall som utgörs av eller innehåller elektrisk och elektronisk utrustning.