INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. Inledning 3

1.1. Strategin för vidareutveckling av tullunionen 2008–2013 3

1.2. Nya sammanhang 4

2. Utvecklingen sedan 2008 5

2.1. Tullunionens utveckling i siffror 5

2.2. Tullunionens utveckling på IT-området 6

2.3. Utveckling av tullunionens politiska riktlinjer och genomförandet av dessa 7

2.3.1. Skydda EU – genomförandet av den säkerhetsrelaterade ändringen 7

2.3.2. Ytterligare underlätta handeln – den moderniserade tullkodexen 7

2.3.3. En ny ram har påverkat politiken sedan december 2009 – Lissabonfördraget 8

2.3.4. Tullunionen och samarbete 8

3. Framsteg i specifika projekt 9

3.1. En enda kontaktpunkt 9

3.2. Det systembaserade synsättet 9

3.3. Kampen mot varumärkesförfalskning och piratkopiering 10

3.4. Förmågan att snabbt reagera på kriser 11

3.5. Kampen mot bedrägerier och närbesläktad kriminell verksamhet 11

4. Reflektioner kring tullunionens sätt att bedriva sin verksamhet 13

5. Framtidsutsikter: Hur förbättrar man tullunionens resultat (enhetlighet, ändamålsenlighet och effektivitet) 14

5.1. Strategisk diskussion om tänkbara inriktningar 14

5.1.1. Närmare samarbete mot en tullunion 14

5.1.2. Synergier med andra politikområden 14

5.1.3. Bättre styrelseformer och arbetsmetoder 14

5.1.4. Mäta och förbättra kvaliteten på ingångsvärden och resultat 15

5.2. Vägen framåt 15

Inledning

I början 2000-talet ställdes tullmyndigheterna världen över inför en rad snabba förändringar: produktions- och konsumtionsmönstren ändrades, den internationella handeln ökade, och globala hot som terrorism, organiserad brottslighet och klimatförändring tillkom, liksom nya risker som handel med farligt gods.

För att göra det möjligt för tullmyndigheterna inom EU:s tullunion[1] att fortsätta att fullgöra sina många uppgifter i denna utmanande miljö lanserades en ambitiös reform. Förs det första infördes en moderniserad tullkodex[2]. För det andra lade beslutet om elektronisk tull[3] grunden för en papperslös miljö för tullen och handeln[4].

För att garantera att den långsiktiga utvecklingen blir omfattande och enhetlig gjorde kommissionen och medlemsstaterna en stor översyn av tullförvaltningens roll och arbete i EU[5]. Den rapport som de 27 tullgeneraldirektörerna antog 2007[6] låg till grund för kommissionen meddelande från 2008 om en strategi för att vidareutveckla tullunionen[7] (nedan kallad strategin ). Därmed hade initiativet för framtidens tull fötts.

Strategin för vidareutveckling av tullunionen 2008–2013

Strategin innehåller strategiska mål för tullunionen. Den skapar en politisk ram för att styra utveckling och nya initiativ på ett konsekvent och enhetligt sätt. Syftet med strategin är att komplettera ovanstående reform på det rättsliga området och på IT-området. I strategin tar man uttryckligen upp betydelsen av den mänskliga aspekten i den framtida utvecklingen av tullunionen, inklusive resurser och kompetens.

Tullunionens strategiska mål är 1) att skydda EU och 2) att stödja EU:s konkurrenskraft . Målen ska uppfyllas på ett enhetligt och ändamålsenligt sätt genom effektiv och ändamålsenlig kontroll , och genom ett nära samarbete mellan tullförvaltningarna, med andra myndigheter, med företag och med internationella partner.

[pic] Källa: Illustrationen baseras på de mål som anges i KOM(2008) 169.

Den 14 maj 2008 ställde sig Ekofin-rådet bakom strategin, målen och behovet att investera i färdigheter, kompetens och teknik. Den 19 juni 2008 antog Europaparlamentet en resolution[8], där även parlamentet ställde sig bakom strategin och där medlemsstaterna och kommissionen uppmanades att genomföra den. Dessutom efterlystes en övergripande genomförandeplan, som gruppen för tullpolicyfrågor[9] i samråd med medlemsstaterna sedan dess har tagits fram. Rådet och Europaparlamentet framhöll särskilt behovet av att utveckla tjänster med en enda kontaktpunkt och nya kontrollmetoder (det systembaserade synsättet), stärka kampen mot varumärkesförfalskning och piratkopiering, förmågan att regera på kriser, och kampen mot bedrägerier . Båda institutionerna betonade dessutom behovet av att stärka samarbetet med intressenter och andra myndigheter. Rådet begärde en lägesrapport 2011, som ingår i detta dokument.

Nya sammanhang

Sedan strategin antogs har det skett viktiga förändringar, inte minst i form av den finansiella och ekonomiska krisen, globaliseringen av terroristhotet eller ett antal katastrofer orsakade av människan. Ett nytt fördrag har trätt i kraft och EU har antagit en ny politisk agenda för att stödja tillväxt[10] och stärka säkerheten[11]. Dessa förändringar påverkar tullunionens arbetssätt.

Denna lägesrapport kompletteras därför på vissa områden med mer allmänna förklaringar av den senaste utvecklingen, dess kontext och dess inverkan på genomförandet av tullunionsstrategin. I rapporten hänvisas även till det pågående arbetet och den pågående reformen, externa påtryckningar och resultatet av den självbedömning som nyligen gjordes av tullunionens struktur och de olika formerna av samarbete och integration mellan de 28 förvaltningar som ingår i tullunionen (27 medlemsstater plus kommissionen). Mot denna bakgrund ger rapporten dessutom en kort översikt över de viktigaste begränsningarna och utsikterna för att strategin ska kunna tillämpas på ett framgångsrikt sätt i framtiden.

Utvecklingen sedan 2008

Den viktigaste utvecklingen av EU:s tullunion sedan 2008 kan sammanfattas i nyckeltal (2.1), i IT-utveckling (2.2) och i utveckling och genomförande av de politiska riktlinjerna (2.3).

Tullunionens utveckling i siffror

Det totala antalet ingivna tulldeklarationer ökade stadigt under perioden 2007–2011 (trots krisen).

Bild 1: Antalet ingivna tulldeklarationer (normala + förenklade) 2007–2010

[pic]

Källa: Resultatmätningsuppgifter

Trots allt avspeglades den finansiella och ekonomiska krisens effekter i antalet ingivna tulldeklarationer enligt de normala förfarandena, men konstigt nog inte i de förenklade förfarandena[12]. Tack vare den nya EORI-databasen (som registrerar och identifieras ekonomiska aktörer)[13] vet vi sedan 2010 genom andra nyckeltal att tullunionen betjänar nästan 3 miljoner kunder. Fram till den 25 oktober 2011 hade tullunionen registrerat 11 867 ansökningar om att beviljas ställning som godkänd ekonomisk aktör. Av dessa hade 8 072 beviljats den 25 oktober 2011.

Samtidigt som arbetsbelastningen har växt och fortsätter att växa har resurserna kraftigt minskat. Mellan 2007 och 2010 sjönk antalet tullanställda i EU (dvs. i medlemsstaternas tullförvaltningar) med 13 procent och antalet fortsätter att minska.

Tullunionens utveckling på IT-området

Under perioden 2008–2011 ökade andelen elektroniska deklarationer [14], framför allt exportdeklarationer, på grund av införandet av det nya gemensamma exportkontrollsystemet (ECS) som bland annat innebar datorisering av export i samtliga medlemsstater från och med 2008[15].

Bild 2: Utveckling av andelen elektroniska deklarationer – normala och förenklade förfaranden tillsammans (27 medlemsstater)

[pic] Källa: Resultatmätningsuppgifter

Under samma period krävde genomförandet av den ”säkerhetsrelaterade” ändringen av tullkodexen[16] stora insatser från de nationella tullmyndigheternas sida. De var tvungna att utveckla helt nya nationella IT-system, inklusive importkontrollsystemet (ICS ) för att ta emot och handlägga de nya obligatoriska summariska införseldeklarationerna, och var dessutom tvungna att uppgradera det nya datoriserade transitsystemet (NCTS) och ECS [17]. Dessutom krävde ändringen en utveckling eller uppgradering av nationella riskanalyssystem för att kunna genomföra den gemensamma riskhanteringsramen (CRMF), som stöds av det gemensamma riskhanteringssystemet (CRMS) . Kommissionen var dessutom tvungen att utveckla den nya centrala EU-databasen för att göra det möjligt att validera dessa deklarationer och det nya systemet för att hantera ansökningar om ställning som godkänd ekonomisk aktör ( AEO) och själva godkännande processen för detta.

Oberoende av den utveckling som kan kopplas till genomförandet av den säkerhetsrelaterade ändringen uppgraderades även många andra system under perioden 2008–2011. Detta gäller bland annat systemen Taric till Taric 3, liksom systemen Quota och Surveillance 2 [18].

Under åren 2008, 2009 och 2010 kostade denna IT-utveckling medlemsstaterna så mycket som 320 miljoner euro i IT-investeringar .

Utveckling av tullunionens politiska riktlinjer och genomförandet av dessa

Den viktigaste utvecklingen under perioden 2008–2011 är genomförandet av den säkerhetsrelaterade ändringen, som är tänkt att bidra till kampen mot terrorism, införandet och revideringen av den moderniserade tullkodexen och de nya samarbetsformerna mellan tullen och andra myndigheter, företag och internationella partner .

Skydda EU – genomförandet av den säkerhetsrelaterade ändringen

Den säkerhetsrelaterade ändringen var ett betydelsefullt steg för att på ett bättre sätt skydda EU från risker i den globala leverantörskedjan. Programmet för godkända ekonomiska aktörer infördes, där ekonomiska aktörer frivilligt förbättrar säkerheten i sina leverantörskedjor i utbyte mot extra handelsförmåner. Riskbestämmelser för att stärka EU:s skydd mot säkerhetsrisker har antagits och håller på att genomföras. Trots det har genomförandeprocessen i sig gett viktiga lärdomar inför framtiden. På grund av att ändringen utvidgade det traditionella tullområdet och nya intressenter ingick i tullprocessen fick den en långsam start och synkroniseringsproblem. Detta medförde att bestämmelserna inte genomfördes fullt ut förrän den 1 januari 2011. Det konkreta genomförandet visade framför allt att i dagens ” sammankopplade e-tullunion ” är det absolut nödvändigt att enas om mål, definiera processer och definiera metoderna för att genomföra och planera allt detta tillsammans med samliga intressenter innan lagstiftningen antas. Systematiska affärsmodeller har sedan dess införts för att i framtiden undvika att rättsliga bestämmelser tolkas och genomförs på olika sätt, och för att undvika att man till slut står där med processer som inte är kompatibla med IT-utvecklingen – liksom tidsfrister som bara kan nås till en avsevärd merkostnad.

Samtidigt som de nödvändiga IT-systemen nu har tagits i drift har lufttransporttillbudet 2010 och kärnkraftsolyckan i Fukushima 2011 gjort det möjligt att testa riskhanteringssystemet, vilket har visat att det finns utrymme för förbättringar.

Ytterligare underlätta handeln – den moderniserade tullkodexen

Antagandet av den moderniserade tullkodexen 2008 markerade inledningen på ett annat stort projekt. Genom att dra lärdom av erfarenheterna från genomförandet av den säkerhetsrelaterade ändringen, plus den omständigheten att den finansiella och ekonomiska krisen har gjort det svårare för såväl medlemsstaterna som handlarna att göra större och större investeringar (mycket större än för den säkerhetsrelaterade ändringen), har man insett behovet av att mycket detaljerat beskriva och analysera alla affärsprocesser på tullområdet (och att vid behov föreslå förbättringar/ändringar). Dessutom har man insett att ny IT-struktur måste definieras på ett sätt som gör det möjligt att använda tillgänglig ny teknik som kan innebära besparingar för både medlemsstaterna och handlarna (bland annat genom stordriftsfördelar på EU-nivå).

Dessa insikter, liksom Lissabonfördragets effekter, har lett till ett beslut att omarbeta den moderniserade tullkodexen. Omarbetningen av förordningen kommer att ta hänsyn till EU:s nya institutionella ram och införa de nödvändiga korrigeringarna. Dessutom kommer vissa ändringar att införas som har visat sig nödvändiga från den affärsprocessanalys som har genomförts inför utarbetandet av genomförandebestämmelser.

I väntan på antagandet av den moderniserade tullkodexen, som kommer att försenas till följd av omarbetningen, antogs åtgärder som inrättandet av ett enda godkännande för förenklade förfaranden. Med tanke på den central roll som tullmyndigheterna spelar för att säkerställa en korrekt och enhetlig uppbörd av traditionella egna medel kommer man dessutom att tvingas ta hänsyn till de problem och rekommendationer som tas upp i revisionsrättens särskilda rapport om förenklade förfaranden[19][20].

En ny ram har påverkat politiken sedan december 2009 – Lissabonfördraget

Lissabonfördraget påverkar tullunionen på två sätt. Att de olika pelarna försvinner innebär för det första att den formella uppdelningen mellan tullverksamhet på EU-nivå försvinner och det pågår en juridisk utredning för att fastställa vilka konsekvenser detta får för tullunionen. För det andra skiljer sig vissa institutionella genomförandebestämmelser och bestämmelser om delegering av befogenheter, liksom de nya kommittébestämmelser som har antagits, kraftigt från hur läget såg ut 2008.

Tullunionen och samarbete

Under perioden 2008–2011 påverkades utvecklingen av tullunionens samarbetsmekanismer och samarbetsprogram av den ökande betoningen på de skydds- och säkerhetsåtgärder som tullen har genomfört. Politiska påtryckningar om att rationalisera och integrera gränsåtgärder gav dessutom ytterligare skjuts åt unionens samarbetsagenda .

För att kunna genomföra hälso- skydds- och miljöåtgärder vid gränsen och samtidigt öka både myndigheternas och företagens effektivitet krävs det ett närmare och bättre samarbete mellan tullen och andra behöriga myndigheter (veterinärmyndigheter, fytosanitära myndigheter, marknadsövervakningsmyndigheter, polisen, och gränsvakter). Dessa drivkrafter har motiverat arbetet mot en enda kontaktpunkt för varuklarering samt en uppsättning åtgärder inom ramen för den interna säkerhetsstrategin[21], så att man kan stärka säkerheten genom bättre samordning av gränsövervakningen, däribland på nationell nivå.

Internationella relationer används också mer och mer för att se till att de politiska målen verkligen uppfylls. Å enda sidan ingås internationella avtal med viktiga handelspartner, däribland grannländerna i öster, för att förbättra handelsvillkoren, för att möjliggöra ömsesidigt förvaltningsbistånd, för att bekämpa bedrägerier, immaterialrättsintrång eller handel med farligt gods som narkotikaprekursorer. Sedan 2008 har EU exempelvis ingått ytterligare 7 avtal eller bestämmelser med tredjeländer (vilka omfattar 20 länder) om instrument för att uppnå ökad och effektivare ömsesidigt administrativt bistånd. Å andra sidan vill man ha avtal om ömsesidigt erkännande med pålitliga EU-handelspartner. Avtal om ömsesidigt erkännande har redan ingåtts med Norge, Schweiz[22] och Japan.

Framsteg i specifika projekt

Rådet har begärt en lägesrapport och framhöll specifikt fem utvecklingsområden som ansågs särskilt viktiga för tullunionens strategiska mål: projektet om en enda kontaktpunkt, det systembaserade synsättet i fråga om tullkontroller, kampen mot varumärkesförfalskningar och piratkopiering, förmågan att reagera snabbt på kriser och kampen mot bedrägerier.

En enda kontaktpunkt

Efter antagandet av strategin har tullexperter och företrädare för handeln flitigt diskuterat definitionen och utformningen av begreppet en enda kontaktpunkt. År 2010 inrättade kommissionen en projektgrupp med sakkunniga från medlemsstaterna och kandidatländer, liksom företrädare för myndigheter på andra politikområden (veterinärmedicin och jordbruk) för att ta fram en fungerande och ömsesidigt godtagbar lösning. Med tanke på att den internationella definitionen av en enda kontaktpunkt kan ge upphov till ett flertal tolkningar och genomföras på olika sätt (i bland av tullen och i bland inte) i olika länder inom och utanför EU var en första framgång att man lyckades enas om en ”europeisk standard” och begreppet en enda kontaktpunkt. Detta innefattar en överenskommen standard för de meddelanden som kan tänkas utbytas mellan tullen och de övriga myndigheterna. Standarden gör det möjligt att datorisera kommunikationen mellan samtliga myndigheter till lägsta möjliga kostnad. Ett förslag till en pragmatisk färdplan för en enda kontaktpunkt[23], med möjlighet att integrera kraven från alla andra olika politikområden, fick stöd av gruppen för tullpolicyfrågor som en lämplig väg framåt.

Det systembaserade synsättet

År 2008 inledde kommissionen sitt arbete med att utveckla det systembaserade synsättet i fråga om tullkontroller. Det systembaserade synsättet innebär att för vissa, på förhand bedömda, kvalitetssäkrade handlare kan tullen gå från det nuvarande transaktionsbaserade synsättet som innebär att varje sändning kontrolleras till en kontrollmodell som baseras på kvaliteten och stabiliteten i handlarens egna kontroller av sina egna varor och sin egen leverantörskedja. En särskild projektgrupp bestående av sakkunniga från medlemsstaterna diskuterade under 2008 själva begreppet, dess konsekvenser och potentiella fördelar för företag och tullen, och vidare diskussioner under 2009 gav en djupare förståelse för villkoren och begränsningarna med att tillämpa ett sådant synsätt. En tredje fas i detta arbete har genomförts under 2010–1011 och kommer att avslutas i december 2011. Detta arbete kommer bland annat att resultera i en färdplan för att tillämpa synsättet på ett harmoniserat sätt i hela EU. Arbetet har inneburit täta kontakter med och bidrag från sakkunniga inom den privata sektorn, framför allt i fråga om det önskvärda i och de potentiella fördelarna för handlarna med en systembaserad tullkontroll av deras efterlevnad. Även om en majoritet av handlarna förmodligen inte kommer att vara intresserade av eller kunna tillämpa systembaserad kontroll[24], förväntas denna ge betydande fördelar för både tullen och handeln när den tillämpas av de handlare som har de största handelsvolymerna. Om den systembaserade kontrollen utförs på rätt sätt kommer den att bli en helt igenom modern kontroll. Den kommer att stärka både tullkontrollernas ändamålsenlighet och effektivitet och dessutom underlätta handeln – både för företag som omfattas av de systembaserade kontrollerna och för företag med traditionell transaktionsbaserad kontroll av sina handelsflöden. Framtida genomförandeåtgärder kommer bland annat att bestå av målinriktade pilotåtgärder för att fastställa och testa de lämpliga specifika kravmekanismerna och arbetsmetoderna (exempelvis vilka detaljer som ska finnas med i räkenskaperna, revisionsstandarder etc.).

Kampen mot varumärkesförfalskning och piratkopiering

Tullen befinner sig i en unik position eftersom den har fullständig översikt över handelsflödena vid EU:s gränser och tullens insatser för att förhindra intrång i immateriella rättigheter har varit imponerande. Sedan 2008 har det både funnits ökade krav på åtgärder och nya initiativ i kampen mot intrång i immateriella rättigheter. En europeisk 4-årig handlingsplan antogs 2009 för att stärka tullens reaktioner på handeln med varor som innebär intrång i immateriella rättigheter[25]. I handlingsplanen anges ramen för kommissionens och medlemsstaternas gemensamma insatser för att skärpa efterlevnaden av immaterialrätten vid gränserna[26]. Under perioden 2008–2010 ökade antalet tullbeslag från 49 000 till nästan 80 000. Detta speglar hur aktiv tullen har varit, men också hur stort problemet är.

Som ett led i strategin för en gemensam marknad för immateriella rättigheter lade kommissionen i maj 2011 fram ett förslag till en ny förordning om tullens kontroll av att immateriella rättigheter efterlevs, för att ytterligare skärpa tullens möjligheter att kontrollera efterlevnaden samtidigt som lagliga aktörers intressen skyddas[27]. Dessutom har kommissionen och nationella tullmyndigheter bedrivit verksamhet för att utveckla samarbetet med företag, öka konsumenters och företags medvetenhet, utbyta bästa praxis etc.[28].

Internationellt samarbete är också viktigt för att förhindra att varor som gör intrång i immateriella rättigheter hittar ut på EU:s marknad. EU samarbetar med viktiga handelspartner som Förenta staterna och Japan. Ett närmare samarbete med den kinesiska tullen håller på att byggas upp genom en särskild handlingsplan för efterlevnad av immateriella rättigheter, så att man kan agera vid källan till problemet. Tullen spelar även en framträdande roll i andra internationella initiativ, framför allt det avtal om åtgärder mot varumärkesförfalskning (Acta-avtalet) som nyligen ingicks. Efterlevnad av immateriella rättigheter vid gränsen ingår även i bilaterala handelsöverläggningar och samarbetsarrangemang med en rad olika tredjeländer. Det är för tidigt att bedöma vilka effekter dessa åtgärder har haft på smugglingen, men de har den förtjänsten att de får länder att göra gemensamma insatser för att skydda en viktig tillgång i den moderna ekonomin.

Förmågan att snabbt reagera på kriser

Tullens förmåga att snabbt reagera på kriser hänger ihop med hur man hanterar risker från exceptionellt farliga säkerhetssituationer som terrordåd, sanitära, veterinärmedicinska och fytosanitära incidenter eller miljötillbud. I slutet av 2010 inrättades ett krishanteringsnätverk på EU-nivå. Nätverket består av centrala kontaktpunkter i varje medlemsstat och använder tullens riskhanteringssystem (CRMS) som den främsta kommunikationsplattformen. Nätverket användes första gången i mars 2011 i samband med Fukushimakrisen. Det har visat sig vara ett viktigt riskhanteringsredskap och ett centralt verktyg för att koppla samman medlemsstaterna i ett krisläge. Efter denna första användning kommer vissa justeringar av tullens krishantering att göras för att stärka den ”direkta” kommunikationen under en kris.

Högre upp i kedjan är det nödvändigt att förbättra tullmyndigheternas förmåga att snabbt reagera på kriser på samma sätt. I detta ingår att man måste förbättra tillgång till den information som rör dessa kriser och som påverkar den internationella handeln, och till de åtgärder som de behöriga myndigheterna antar för att ta itu med dessa. Kontrollåtgärderna bör vara förenliga med tullens förfaranden och arbetsmetoder. Det behövs en mer strukturerad samordning mellan de olika behöriga myndigheterna på EU-nivå och på nationell nivå.

Kampen mot bedrägerier och närbesläktad kriminell verksamhet

Ömsesidigt administrativt bistånd mellan tullmyndigheter är viktigt för att skydda EU:s finanser och för att bekämpa bedrägerier och bedragare. För att förbättra kampen mot bedrägerier har EU utvecklat betydande rättsliga, operativa och strategiska åtgärder sedan 2008 års strategi antogs. I dessa ingår bland annat rådets förordning (EG) nr 515/97 av den 13 mars 1997[29] om ömsesidigt bistånd[30], som utökade utbytet av information om misstänkta bedrägerier till en systematisk kommunikation av förhandsbestämd affärsinformation, utvidgade räckvidden för tullens informationssysten (CIS) för strategisk och operativ analys och för att rapportera beslag samt inrättade registret för registrering av tullutredningar (Fide)[31]. Sedan 2008 har det skett en betydande utveckling av verktygen och operativa åtgärder som gemensamma operationer (varav 9 har samordnats av Olaf sedan 2009). I framtiden ska man fundera mer på hur man ska göra för att utveckla en mer permanent struktur i nära samarbete med medlemsstater, Olaf och alla berörda parter, däribland Europol och Interpol.

När det gäller informationsutbyte mellan behöriga myndigheter, som har stor betydelse för att göra kampen mot bedrägerier mer effektiv, har kommissionen utarbetat en policy som underlättar tillgång till information för de relevanta myndigheterna på såväl EU-nivå som nationell nivå. Sedan den 1 januari 2011 är EU:s finansunderrätteleenheter (penningtvättenheter) uppkopplade mot AFIS (informationssystemet för bedrägeribekämpning) portal för utbyte av information om fastställd eller misstänkt förflyttning av kontanta medel i olagliga syften[32].

För att upptäcka avvikande mönster i transiteringsrörelser och omdirigering av varor till ett annat slutmål antogs ett administrativt arrangemang om transitinformationssystemet för bedrägeribekämpning (ATIS ) i juli 2011 för att ge kommissionen full tillgång till transiteringsuppgifterna.

Olaf har också utvecklat betydande sakkunskap för att kunna bistå de nationella myndigheterna i samordningen av tullutredningar som rör av smuggling av äkta och förfalskade cigaretter . Denna sakkunskap har varit extra användbar när man har misstänkt att internationella bedrägerinätverk ligger bakom smugglingen och inriktar sig på specifika förfalskade produkter, framför allt farligt gods (t.ex. läkemedel, gödsel, bilreservdelar, elektrisk utrustning etc.)

År 2011 antog kommissionen ett meddelande om skyddet för Europeiska unionens ekonomiska intressen genom straffrättsliga bestämmelser och administrativa utredningar [33], och en ny strategi mot bedrägerier[34] för att uppdatera och modernisera sin politik för att bekämpa bedrägerier och närbesläktad brottslighet, inklusive en uppsättning åtgärder för att se till att man på alla nivåer och inom alla sektorer har bästa möjliga verktyg för att förhindra, upptäcka och bekämpa bedrägerier och annan kriminell verksamhet som påverkar EU:s budget. Den nya strategin mot bedrägerier täcker in hela ”bedrägeribekämpningscykeln”, dvs. från att förhindra och upptäcka bedrägerier i ett tidigt skede till utredningar, sanktioner och återvinning av medel som har missbrukats. På denna punkt kompletteras strategin av EU:s handlingsplan för bekämpning av smuggling av cigaretter och alkohol[35] längs EU:s östra gräns, som är framtagen just för att genomföras av EU:s tullmyndigheter. Tack vare detta initiativ kan vi ta stora kliv framåt i kampen mot bedrägerier eftersom man beräknar att EU och dess medlemsstater förlorar upp till 10 miljarder euro i skatte- och tullintäkter till följd av smuggling tobak och alkohol.

När allt kommer omkring har EU:s insatser för att bekämpa bedrägerier förbättrats och ett mer strategiskt synsätt antagits på EU-nivå. Trots det är det viktigt att vi gör framsteg när det gäller att genomföra den nya handlingsplanen.

Reflektioner kring tullunionens sätt att bedriva sin verksamhet

Den förändrade miljön, den senaste tidens erfarenheter (både positiva och negativa) av genomförandet av den säkerhetsrelaterade ändringen och andra projekt, reflektionerna kring och förberedelserna inför det framtida genomförandet av den moderniserade tullkodexen liksom behovet av uppföljning av revisionsrättens slutsatser närt det gäller korrekt uppbörd av traditionella egna medel har bidragit till ett antal strategiska diskussioner mellan cheferna för EU:s tullförvaltningar om hur man ska förbättra EU:s tullresultat (i termer av ändamålsenlighet och enhetlighet ) och samtidigt försöka spara resurser, begränsa de nödvändiga investeringarna och skär ned driftskostnaderna ( effektivitet ).

Mot bakgrund av de hot som finns tar allmänheten i medierna allt oftare upp riskerna för EU:s och medlemsstaternas ekonomiska intressen, den inre marknadens funktion och särskilt de säkerhetsrisker för EU som kan bli följden av att tullunionen har otillräckliga, bristande eller felallokerade resurser. Nyligen har dessa risker även uppmärksammats i Europaparlamentet diskussioner[36]. Den bistra verkligheten är att moderniseringen innebär att de nödvändiga IT-systemen, liksom den förmåga och kompetens som krävs för att tillämpa nya förfaranden och den förbättrade riskanalysen, fortfarande kräver stora investeringar, både i form av mänskligt och fysiskt kapital. Från EU:s sida kommer stödet framför allt från det utvecklingsarbetet som utförs i generaldirektoratet för skatter och tullar och från programmet Tull 2013[37]. I framtiden kommer EU:s stöd, både när det gäller verktyg och finansiering, att behöva stärkas och utvecklas ytterligare i enlighet med det föreslagna programmet Fiscus[38] så att tullunionen rent generellt kan bli effektivare.

Även mer strukturella frågor måste behandlas. För att få en komplett och systematisk analys av den nuvarande driftsmodellen har generaldirektoratet för skatter och tullar låtit utföra en studie om EU:s tullunions affärsstruktur[39] . Utöver en SWOT-liknande analys av tullunionens driftsstrukturer, som identifierade vissa nyckelpunkter som måste behandlas, utvärderade studien även ett antal alternativ för att få tullunionen att fungera bättre. De interna intressenterna, kommissionen och medlemsstaternas tullförvaltningar har börjat studera och diskutera dessa alternativ och deras potentiella genomförande och uppföljning.

Framförallt, och parallellt med, intern strukturutveckling har man i diskussionerna mellan medlemsstaternas förvaltningar och kommissionen till stor del varit överens om att det krävs mer insatser, framföra allt för att ytterligare utveckla koncept och mekanismer i fråga om tullunionens riskhantering och förvaltning av uppgifter , för att förbättra tullunionens förmåga att reagera på kriser och för att bygga upp ett bättre samarbete med andra myndigheter och internationella partner framöver.

Framtidsutsikter: Hur förbättrar man tullunionens resultat (enhetlighet, ändamålsenlighet och effektivitet)

Strategisk diskussion om tänkbara inriktningar

Med tanke på framstegen sedan 2008, de framtida riskerna samt de kontextuella och strukturella problemen i samband med det konkreta genomförandet av ett antal åtgärder, har det hållits ett antal strategiska diskussioner mellan olika förvaltningar. Diskussionerna har kretsat kring ett antal tänkbara sätt att garantera bättre genomförande i framtiden. Följande ämnen har diskuterats:

Närmare samarbete mot en tullunion

Som bekräftats i flera externa studier och utvärderingar[40] om tillunionen måste tullunionens aktörer[41] ha ett närmare och mer innovativt samarbete när det gäller att skapa mekanismer, särskilt på operativ nivå och på områden där det råder extra stor brist på resurser (skydds- och säkerhetsåtgärder, riskhantering). Om man kommer till rätta med en del av resursbristerna på dessa områden, i kombination med ökat EU-stöd och en ansamling av specialistresurser bland medlemsstaterna, skulle man inte bara kunna få ett effektivare skydd utan även sprida moderna och avancerade arbetsmetoder, något som även skulle bidra till att minska den administrativa bördan och underlätta handeln för lagliga företag. Drivkraften bakom ett allt tätare samarbete är framför allt av att detta skulle kunna sänka driftskostnaderna och öka effektiviteten på EU-nivå (stordriftsfördelar, särskilt på IT-området). Närmare samarbete på utbildningsområdet prioriteras, framför allt i prioriterade områden, och där det ”mänskliga bidraget” är extra viktigt för ett enhetligt resultat i hela EU.

Synergier med andra politikområden

På grund av det ökande antal politikområden och myndigheter som interagerar med tullen måste man anta ett strategiskt synsätt för att se till att lagstadgade krav, arbetsmetoder och affärsprocesser passar ihop och skapar synergieffekter, och där det går sparar kostnader för allmänheten och privata intressenter. Liknande verktyg och samarbetsmekanismer för samarbete mellan tullmyndigheter kan dessutom användas för att stärka samarbetet med andra myndigheter, bland annat statistikmyndigheter (eftersom tullens uppgifter om import och export är den främsta källan till uppgifter om EU:s handelsstatistik), veterinärmyndigheter, fiskerimyndigheter, marknadsövervakningsmyndigheter och olika transportmyndigheter.

Bättre styrelseformer och arbetsmetoder

I en alltmer komplex och omfattande tullunion måste styrelseformerna rent generellt uppdateras och förbättras. Revideringen bör inriktas på att upptäcka svaga punkter i den befintliga komplexa samordnings- och ledningsstrukturen, inklusive såväl inom som mellan EU-institutionerna. Förbättrade styrelseformer bör omfattas driftsverksamheten, där samordningen är utspridd och ineffektiv i den nya institutionella miljön.

Förbättrade styrelseformer kan ske i form av nya arbetsmetoder i ett föregående led, exempelvis affärsmodeller och metoder för att definiera affärsnytta, för att förbättra konsekvensanalysen av både strategiska och operativa beslut. I senare led kan processledning och mätning av resultatet av tullunionens processer ge en stabilare grund för framtida utveckling av initiativ, arbetsmetoder och resursallokering.

Mäta och förbättra kvaliteten på ingångsvärden och resultat

För att förbättra kvaliteten på tullunionens ingångvärden och resultat måste man inrätta ett system för att mäta, bedöma och identifiera svagheter och eftersläpningar och (i ett andra skede) styra tullunionens resultat. Generaldirektoratet för skatter och tullar har tillsatt en projektgrupp av sakkunniga från medlemsstaterna för att ta fram ett enhetligt resultatstyrningssystem inom tullunionen.

Vägen framåt

Mot bakgrund av utvecklingen sedan 2008, de senaste studierna och diskussionerna är slutsatserna inför framtiden följande:

1) De strategiska mål för tullunionen som definierades 2008 är fortfarande giltiga och relevanta.

2) Utöver de åtgärder som redan har vidtagits för att genomföra strategin för tullunionen är det viktigt att tullunionen utvecklas på följande områden:

- Ett bredare strategiskt synsätt när det gäller samarbete med andra organ och internationella partner på säkerhets-, hälso-, skydds- och miljöområdet.

- Bättre och aktualiserade styrelseformer , både när det gäller strukturer och arbetsmetoder, framför allt genom ett mer affärsinriktat synsätt i fråga om tullunionens processer. Förutom att ta upp styrelseformernas strukturer och internationella frågor, och rationalisera den dagliga styrningen, skulle detta även innefatta antagandet av en systematisk användning av stabila, standardiserade arbetsmetoder för att bättre kunna definiera affärsnytta och mer detaljerade affärsmodeller för alla initiativ. Tack var detta kommer man inte bara att få en bättre förståelse av potentiell genomförbarhet, potentiella effekter och potentiella resultat, utan kommer även lättare att kunna prioritera initiativen och använda de få resurserna på ett rationellare sätt.

- Gemensamt utnyttjande och sammanslagning av medlemsstaternas, och medlemsstaternas och kommissionens, kapacitet och resurser , för att öka effektiviteten, ändamålsenligheten och enhetligheten samt för att skapa stordriftsfördelar. Detta kan uppnås genom att stärka och lägga till nya mekanismer i det framtida programmet Fiscus.

- Fastställande av en grund för att mäta och bedöma resultat (både själva resultatet och dess effekter) för att se till att tullunionen uppfyller sitt mål, och/eller identifiera eftersläpningar eller luckor. Detta kommer att bli en särskilt tuff utmaning eftersom det kräver att man identifierar eller skapar indikatorer som är relevanta på tullunionsnivå, och som kan grundas på tillgängliga, tillförlitliga uppgifter [pic]

[1] Med ”tullunion” avses i denna rapport endast EU:s tullunion och territorium i enlighet med kapitel 1 i EUF-fördraget, inte tullunionerna med Turkiet, Andorra and San Marino.

[2] Förordning (EG) nr 450/2008 av den 23 april 2008, EUT L 145, 4.6.2008.

[3] Beslut 70/2008/EG av den 15 januari 2008, EUT L 23, 26.01.2008, s. 21.

[4] Kallas informellt även för ” e-tullinitiativet ”. Syftet bygga upp en stabil kommunikationskedja mellan samtliga tullkontor i gemenskapen, mellan tullen och andra offentliga myndigheter som är verksamma vid gränsen och mellan myndigheterna och företagen.

[5] Projektet om tullförvaltningens framtida roll.

[6] TAXUD/1434/2007.

[7] KOM (2008) 169 slutlig.

[8] Europaparlamentets resolution av den 19 juni 2008 om 40-årsdagen för tullunionen. EUT C286, 27.11.2009 s. 20

[9] Genomförandeplanen för initiativet för framtidens tull, TAXUD / 379996/2009_rev2

[10] 2020-strategin och inremarknadsakten.

[11] Stockholmsprogrammet.

[12] Effekterna syntes tydligt i slutet av 2008 och i början av 2009 på nivån för normala förfaranden, men inte på nivån för förenklade förfaranden (vilka båda mäts på produkt- eller artikelnivå). Det finns ingen tydlig tullrelaterad förklaring på detta fenomen men det kan eventuellt vara så att handelsmönstren för stora företag som regelbundet bedriver handel (de som använder de förenklade förfarandena) faktiskt påverkades mindre av krisen än handeln i stort.

[13] Mer om systemet nedan.

[14] Både för normala och förenklade förfaranden.

[15] Övergången från pappersdeklarationer till elektroniska deklarationer påbörjades 2008.

[16] Förordning (EEG) nr 2913/92 ändrades av förordning (EG) nr 648/2005 och förordning (EEG) nr 2454/93 ändrades av förordning (EG) nr 1875/2006.

[17] Trots att de baseras på och utvecklades inom de 27 nationella systemen är alla transeuropeiska IT-system kompatibla med varandra tack vare att de i hög grad har harmoniserats och för att driftskompatibilitetsregler har bäddats in i systemet.

[18] Ytterligare IT-utveckling inom EU som specifikt avser Olafs bedrägeribekämpningssyften tas upp i avsnitt 3.5 nedan.

[19] Europeiska revisionsrättens särskilda rapport 1/2010 Kontrolleras de förenklade förfarandena för import på ett ändamålsenligt sätt?

[20] Rent generellt är bibehållandet och vid behov förbättring av kontrollen av korrekt tulluppbörd fortfarande ett mål som måste tas upp i allt framtida genomförande av lagstiftning och initiativ, såsom utveckling av riskhantering och genomförandet av ett systembaserat synsätt på tullområdet.

[21] KOM(2010) 673, däribland inom mål 4, åtgärd 4: Förbättra samarbetet mellan myndigheter på nationell nivå .

[22] I Norges och Schweiz fall är ömsesidigt erkännande av godkända ekonomiska aktörer en del av ett mer omfattande avtal som framför allt rör tullsäkerhetsåtgärder.

[23] TAXUD/359494/2011

[24] Handlarnas förväntade intresse baseras inte på storlek eller geografi, utan snarare på kvalitetsrelaterade (t.ex. kvaliteten på hanteringen av leverantörskedjan och revisionssystem) och servicebehovsrelaterade (t.ex. hur viktig internationell handel relativt sätt är för företagets omsättning) särdrag. Små och medelstora företag med en viss profil (t.ex. med relativt höga tulldeklarationsnivåer) kan tycka att konceptet är lika intressant som vissa stora multinationella företag.

[25] Rådets resolution av den 16 mars 2009 om den europeiska handlingsplanen för tullens bekämpning av intrång i immateriella rättigheter för perioden 2009–2012.

[26] Även om EU:s handlingsplan kommer att utvärderas nästa år ses den redan som ett mycket användbart verktyg för att styra den gemensamma utvecklingen på både EU-nivå och nationell nivå.

[27] KOM(2011) 285

[28] Exempelvis har en expertgrupp precis tillsatts för att hantera den stora utmaning som utgörs av små sändningar av varor som gör intrång i immateriella rättigheter och som skickas per post till följd av internetförsäljning.

[29] EUT L 82, 22.3.1997, s. 1

[30] Förordning (EU) nr 766/2008, EUT L 218, 13.8.2008, s. 48

[31] Fide gör det möjligt för de nationella myndigheter som ansvarar för genomförandet av tullutredningar att identifiera behöriga myndigheter i andra medlemsstater som utreder eller har utrett samma personer eller företag så att de kan samordna sitt arbete.

[32] Artikel 6 i förordning (EG) nr 1889/2005 (EUT L 309, 25.11.2005, s. 9–12)

[33] KOM(2011) 293

[34] KOM(2011) 376

[35] SEK(2011) 791

[36] Europaparlamentets resolution av den 1 december 2011 om modernisering av tullen, (2011/2083(INI)): P7 TA(2011)0546..

[37] Beslut 624/2007/EG av den 23 maj 2007 om ett åtgärdsprogram för tullfrågor i gemenskapen (Tull 2013)

[38] KOM(2011) 706

[39] Future business architecture for the Customs Union and cooperative model in the taxation area in Europe (maj 2011). TAXUD D(2010) 433216 [Ej översatt till svenska. Övers. Anm.]

[40] Studie om tullunionens verksamhetsstruktur (2011). Halvtidsöversyn av programmet Tull 2003 (2011).

[41] Avser medlemsstaternas förvaltningar och kommissionen.