Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om "Kommissionens meddelande till rådet, Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén - Mot en temainriktad strategi för hållbar användning av bekämpningsmedel"

(KOM(2002) 349 slutlig)

(2003/C 85/24)

Den 1 juli 2002 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 175 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda meddelande.

Facksektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 7 januari 2003. Föredragande var Staffan Nilsson.

Vid sin 396:e plenarsession den 22 och 23 januari 2003 (sammanträdet den 23 januari) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 74 röster för, 2 röster emot och 11 nedlagda röster.

1. Sammanfattning

1.1. EESK stöder kommissionen arbete att utarbeta en tematisk strategi för bekämpningsmedel i samma anda som detta meddelande. Strategin bör behandla de åtgärder som redan återfinns i gällande direktiv, samt kompletterande åtgärder, och detta bör ske på ett strukturerat och enhetligt sätt så att man undviker överlappningar som skulle kunna skapa förvirring i fråga om vem som skall göra vad eller onödiga merkostnader för de ekonomiska aktörerna. Kommittén anser vidare att man bör nämna växtskydd, ett skydd som bland annat kan uppnås med hjälp av bekämpningsmedel, vars risker och fördelar skall bedömas på solid vetenskaplig grund.

1.2. De nya åtgärder som i framtiden föreslås i strategin bör innehålla EU-gemensamma kriterier, riktlinjer och andra parametrar för vilka åtgärder som skall vidtas, men utformningen av handlingsprogrammen skall ske på nationell nivå. EESK ser positivt på en sådan uppdelning, eftersom det därigenom blir möjligt att anpassa generella kriterier efter lokala förhållanden och vilken typ av problem som det gäller.

1.3. En viktig del bland åtgärderna för att kunna minska riskerna för miljö och hälsa är utbildning och rådgivning av lantbrukare, lantarbetare, säsongsarbetare och andra användare. EESK anser att kommissionen bör överväga möjligheten att delfinansiera åtgärderna genom en rimlig avgift på bekämpningsmedel. För att undvika snedvridning av konkurrensen borde kommissionen bemöda sig om att motsvarande avgifter införs också i andra länder.

1.4. Det är rätt att fästa särskild uppmärksamhet vid en minskning av riskerna med bekämpningsmedel, vilket även kan inbegripa en minskning av mängden kemikalier som används, i synnerhet om en anpassning gjorts till nationella, regionala och lokala krav.

1.5. Revideringen av direktiv 91/414/EEG välkomnas och inslag som substitutionsprincipen och regionala prövningar ses som positiva.

2. Inledning

För jordbruket utgör bekämpningsmedel oftast en nödvändig insats för att skydda grödor mot angrepp av skadeinsekter, svampar och växtsjukdomar som skulle omintetgöra eller skada skörden. Användning av kemiska bekämpningsmedel i jordbruksproduktionen ifrågasätts dock av många konsumenter. Bland miljöorganisationer finns ett starkt motstånd och en önskan om snabb och stor minskning av användningen. Samtidigt utgör den tillverkande industrin en viktig aktör för fortsatt forskning och utveckling för bättre och säkrare bekämpningsmedel, både kemiska och biologiska. Kommissionens och medlemsländernas arbete med denna fråga måste därför ges hög prioritet.

3. Sammanfattning av kommissionens meddelande

3.1. I sjätte miljöhandlingsprogrammet anges att en temainriktad strategi skall utarbetas för hållbar användning av bekämpningsmedel. Europeiska kommissionen har nu lämnat ett meddelande som utgör ett led i att ta fram denna strategi. Vid sidan av detta inbjöds olika intresseorganisationer att delta i en konferens den 4 november 2002 för att diskutera strategin. Vidare finns allt material och hållna anföranden utlagda på kommissionens Internetsida där allmänheten också kan skicka in synpunkter.

3.2. Strategin syftar till att minska bekämpningsmedlens påverkan på miljö och människors hälsa samtidigt som ett tillräckligt växtskydd tillgodoses och har följande målsättningar:

- Att minimera hälso- och miljöriskerna vid användning av bekämpningsmedel.

- Att bättre kontrollera användning och spridning av bekämpningsmedel.

- Att minska halterna av skadliga verksamma ämnen, särskilt genom att de farligaste ämnena ersätts med säkrare (även kemikaliefria) alternativ.

- Att stödja odling med liten eller ingen användning av bekämpningsmedel.

- Att inrätta ett öppet system för att redovisa och övervaka de framsteg som görs med att uppnå strategins mål och ta fram lämpliga indikatorer.

3.3. Kommissionen anger att meddelandet koncentrerar sig på användningen av växtskyddsmedel, främst inom jordbruket. Även om miljöhandlingsprogrammet använder termen bekämpningsmedel menar man att det är uppenbart att det i första hand handlar om växtskyddsmedel. Bekämpningsmedel är en sammanfattande benämning för alla produkter som används inom jordbruket och till viss del även utanför jordbruket (på järnvägsvallar, i parker och som konsumentprodukter). Den övervägande delen utgörs av olika kemiska föreningar men bekämpningsmedel kan utgöras av både kemiska och biologiska medel.

3.4. Meddelandet innehåller en analys av gällande bestämmelser i Europeiska unionen. I meddelandet betonas kopplingen till andra politikområden och initiativ på EU-nivå, och hänsyn tas även till utvidgningen och unionens åtaganden på det internationella planet. Vidare ges exempel på effektiva åtgärder som redan vidtagits av vissa medlemsstater, och förslag läggs fram till eventuella åtgärder som skulle kunna ingå i den tematiska strategin.

3.5. Under 2003, när det omfattande samrådsförfarandet är avslutat, kommer kommissionen att utarbeta en temainriktad strategi som omfattar alla föreslagna åtgärder och initiativ och lägga fram den för godkännande i rådet och parlamentet i början av 2004.

4. Allmänna kommentarer

4.1. EESK välkomnar initiativet från kommissionen att utarbeta en strategi för en hållbar användning av bekämpningsmedel. Då de kemiska preparat som sprids är främmande för miljön och kan vara skadliga är det ett lämpligt angreppssätt att fokusera åtgärderna på riskminskningar. På sikt bör det övergripande långsiktiga målet vara att jordbruket minskar beroendet av kemiska bekämpningsmedel. Utvecklingen bör inriktas på att utveckla olika biologiska alternativ, växternas egen resistens och jordbruksmetoder som kan minimera användningen. Samtidigt har jordbruket i dag ett behov av att kunna utnyttja bekämpningsmedel för att hindra olika former av skadegörare. Därför utgör kommissionens meddelande ett viktigt steg i att skapa en hållbar användning.

4.2. Miljö och hälsa påverkas givetvis av ett stort antal olika aktiviteter och ämnen vid sidan om bekämpningsmedel. Därför bör strategin även sätta in riskerna med bekämpningsmedel i relation till risker som beror på andra verksamheter i samhället.

4.3. Kommittén stöder kommissionens arbete i denna riktning för att kunna presentera en tematisk strategi under 2004 och hoppas på en mer ingående och tydligare beskrivning av de för- och nackdelar som är förknippade med bekämpningsmedel. EESK bedömer att de förslag kommissionen presenterar är miljö- och hälsomässigt väl motiverade och att det dessutom är realistiskt att genomföra dem inom de tidsgränser som skall preciseras närmare.

4.4. EESK anser inte att denna strategi skall komplettera befintlig lagstiftning som exempelvis direktiv 91/414/EEG, utan denna strategi bör fungera som ett paraply och inkludera befintlig lagstiftning och rimligtvis även föreslå ny lagstiftning. Det är viktigt att kommissionen tydliggör den kommande strategins roll och ser till att man vid tillämpningen undviker en överlappning av olika bestämmelser, såväl på europeisk som lokal nivå, eftersom detta skulle innebära en risk för att det uppstår förvirring och ytterligare kostnader.

4.5. Även om kommissionen i ett avsnitt talar om fördelarna med användningen av bekämpningsmedel saknas en beskrivning av de positiva effekter som är ett direkt resultat av möjligheten att bekämpa skadegörare på jordbruksgrödor. Detta består i att livsmedelsproduktionen kan upprätthållas på en tillräckligt hög nivå, med avseende på kvantitet, kvalitet och mångfald bland grödor, för att säkra livsmedelsförsörjningen. Även hur prissituationen på livsmedel påverkas av tillgången till kemisk bekämpning bör belysas i en kommande strategi. Om det inte varit för dessa värden hade användningen av bekämpningsmedel kunnat avvecklas inom överskådlig tid.

4.6. EESK anser att det krävs utförligare beskrivning av hotbilden än vad kommissionen gjort, dvs. det egentliga skälet till att bekämpningsmedel används. För att förstå varför bekämpningsmedel används krävs en god kännedom om vilka problem jordbruket har med ogräs, svampar och insekter. EESK vill att den kommande strategin innehåller en beskrivning av hotbilden, hur stora skördeförluster ogräs, svampar och insekter orsakar i dag, hur stora skadorna skulle bli om i dag kända alternativa metoder används samt hur frånvaron av bekämpningsmedel skulle påverka livsmedelsförsörjningen och livsmedelspriser i Europa.

4.7. I arbetet med att minska riskerna med bekämpningsmedel kommer det att uppstå målkonflikter mellan olika typer av miljöåtgärder. Det kan exempelvis vara påverkan på klimatet vid mekanisk bearbetning, ställd mot riskerna vid användningen av bekämpningsmedel. En bekämpningsmedelsstrategi bör ta ställning till dessa målkonflikter.

4.8. Även om meddelandet fokuserar på att minska riskerna med användningen av bekämpningsmedel är det viktigt att strategin också inriktas på att minska användningen. För jordbruket är bekämpningsmedel en insatsvara. En minskad användning kan åstadkommas genom bättre utnyttjande, användning efter behov, bättre teknik och andra åtgärder vid användningen. Kommissionen bör även rikta en strategi att minska användningen mot områden utöver jordbruket, där bekämpningsmedel används (privat, offentligt etc.). Minskad användning kan leda till minskade risker.

4.9. Inom handeln och livsmedelsindustrin finns egna initiativ och regler som ställer krav på hur jordbruket skall hantera bekämpningsmedel. Ett antal handelskedjor, livsmedelsföretag och lantbrukskooperativ ställer leveransvillkor gentemot lantbrukarna i syfte att stärka sina varumärken, vilket i sin tur kan påverka användandet av bekämpningsmedel. Konsumenternas val och därmed handelns och livsmedelsindustrins kravspecifikationer har en avgörande inverkan på hur produktionen i jordbruket sker. Där tillkommer att konsumenter ofta föredrar livsmedel som är utseendemässigt utan anmärkningar, vilket i sin tur ökar incitamenten att hålla skadegörare borta från odlingen. Men en marknadsstyrd utveckling där utökad produktmärkning kan vara en främjande möjlighet som kan leda till en reducerad användning och hållbar utveckling av bekämpningsmedel, jämfört med en lagdriven utveckling.

5. Särskilda kommentarer

5.1. I kapitel VI presenteras kommissionens möjliga beståndsdelar i en framtida tematisk strategi för bekämpningsmedel. De olika förslagen kommenteras i detalj nedan, de inom parentes angivna avsnitten hänvisar till kommissionens avsnitt i meddelandet.

5.2. (1a) EESK stöder att nationella program utarbetas och vill särskilt betona deltagandet från jordbrukare och deras organisationer, lantarbetare samt kemikalieindustrin. Det är dock viktigt att det bygger på EU-gemensamma kriterier, riktlinjer och andra parametrar för de åtgärder som skall vidtas för att inte skapa en störande konkurrens inom den inre marknaden. Många av de övriga åtgärderna kommissionen föreslår i strategin bör inarbetas i dessa nationella program. De nationella programmen bör utvärderas med fastställda mellanrum.

5.3. (1b) Vid införande av särskilda försiktighetsåtgärder i områden som är särskilt känsliga, t.ex. vattenskyddsområden och områden definierade enligt Natura 2000, är det viktigt att de lokala förhållandena beaktas. EESK anser att det kan vara positivt att gemensamma regler och miniminivåer konstrueras, men detaljer om hur man når det erforderliga skyddet skall utformas efter lokala förhållanden. Det är rimligt och avgörande för den enskildes rätt att ersättningar kan lämnas för ändrat markvärde och odlarvärde när pågående markanvändning påverkas. I den mån dessa områden behöver extra skydd bör detta framgå i habitatdirektivet 92/43/EEG eller i ramdirektivet för vatten 2000/60/EG med anknutna dotterdirektiv som hanterar den totala hotbilden.

5.4. (1cd) EESK anser att det är viktigt att kontinuerligt öka samhällets kunskaper om vilka risker som är förknippade med bekämpningsmedel och vad vi kan göra för att minska riskerna. En aspekt som kommissionen inte lyfter fram är hur vi skall kunna mäta inte bara rester av bekämpningsmedel i vatten utan även dess nedbrytningsprodukter. En framtida tematisk strategi kan skissa på vad i dagens verksamhet som bör förändras eller kompletteras. Kommissionens avsikt att medverka till utvecklingen av lämpliga indikatorer kan också göra detta möjligt.

5.5. (2abc) Det är av vikt att vi inte bygger upp rapporteringssystem och administration med dess kostnader om vi inte har en tydlig nytta av den. De uppgifter användarna skall dokumentera bör vara av sådan art att de upplever att det är produktionstekniskt motiverat att samla in uppgifterna.

5.6. (2d) Vid insamling av förpackningar med rester av bekämpningsmedel är det viktigt att regelverken byggs upp på ett sådant sätt att det blir möjligt att samverka med insamling av annat farligt avfall, t.ex. batterier, spillolja och lysrör. Det finns flera goda exempel på hur man i olika medlemsländer (bl.a. Tyskland och Belgien) har ordnat insamlingskampanjer för utgångna bekämpningsmedel och förpackningar. Det är viktigt att man i högre grad uppmärksammar föroreningar i samband med påfyllning och rengöring av utrustning samt vid hantering av förpackningar.

5.7. (2ef) EESK stöder åtgärderna att införa teknisk inspektion av spridningsutrustning samt att ställa krav på utbildning och behörighet för alla användare (lantbrukare, lantarbetare, säsongsarbetare, m.fl.) av bekämpningsmedel. Flera undersökningar i olika medlemsstater pekar på att utbildning och rådgivning av användare kan ge betydande riskminskningar. Utbildning bör även kunna ges för att öka kunskaper och förståelse för befintlig lagstiftning. Utbildning, behörighet och teknisk kontroll av utrustning bör göras obligatorisk.

5.7.1. (2) Beträffande punkterna 2a-f avser kommissionen att inom två år efter det att strategin har antagits återkomma med förslag på lämpliga obligatoriska krav. Vidare föreslår kommissionen att uppfyllandet av de föreslagna kraven skulle kunna kopplas till den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) genom s.k. "cross-compliance". Detta innebär att stödmottagarna inte får ut sina stöd om de bryter mot vissa bestämmelser, i detta fall regler kopplade till användandet av bekämpningsmedel. EESK har i sitt yttrande över halvtidsöversynen av GJP uttryckt att man måste se mer hur reglerna blir utformade innan man kan göra en bedömning av s.k. "cross-compliance"-regler. Vidare måste detta också bedömas utifrån rimligheten att ett och samma fel skulle kunna ge både en straffrättslig påföljd och indragna ersättningar.

5.8. (3) Processen att utvärdera aktiva substanser för att de eventuellt skall kunna införas i bilaga 1 i direktiv 91/414/EEG måste få en fortsatt prioritet, och ytterligare förseningar kan inte accepteras. Att komplettera nämnda direktiv med en substitutionsprincip, som kommissionen föreslår, är en rimlig utveckling för att kontinuerligt minska miljö- och hälsoriskerna vid användningen av bekämpningsmedel. EESK förutsätter att kommissionen i sitt förslag anger rimliga tidsramar som skall tillåtas vid en avveckling av en substans enligt substitutionsprincipen, för att ge tillverkarna säkerhet och ett incitament att utveckla nya mindre skadliga preparat.

5.8.1. Det är också viktigt att i utvecklingen av direktiv 91/414/EEG utvärdera hur prövningen av olika preparat kan göras mer effektiv. Detta kan exempelvis ske genom regionala prövningar, utan att för den skull minska de enskilda medlemsländernas beslutsrätt. Ett regionalt prövningsförfarande skulle medföra att vissa produkter med ett smalt tillämpningsområde som i dag kanske dras tillbaka från marknaden av ekonomiska skäl kan få fortsatt tillträde. EESK anser att det är preparaten med de största miljö- och hälsoriskerna som skall försvinna från marknaden, inte nödvändigtvis de med få användare.

5.9. (4a) Att på olika sätt stödja jordbruksmetoder som minskat sitt beroende av bekämpningsmedel är positivt och mycket viktigt. Det är också viktigt att vi har en öppenhet för att stödja flera olika metoder som på olika sätt minskar användning och risker. EESK har i sitt yttrande på eget initiativ, "Framtiden för den gemensamma jordbrukspolitiken"(1), pekat på olika möjligheter att på ett bättre sätt integrera miljöaspekter i jordbrukspolitiken. Den s.k. "andra pelaren" i jordbrukspolitiken ger medlemsländerna möjligheter att kompensera lantbrukare som kan minska riskerna med kemiska växtskyddsmedel. Åtgärdsprogram kan även finansieras genom Socialfonden eller genom en harmoniserad avgift på bekämpningsmedel.

5.10. (4b) Vid utvecklingen av god jordbrukarsed är det viktigt att de rådande normerna för hur man hanterar bekämpningsmedel beaktas. Om vi skapar regelsystem som användarna av tekniska eller kunskapsmässiga skäl inte klarar av att leva upp till, kriminaliserar vi användarna vilket inte gynnar ett kontinuerligt förbättringsarbete där användarnas engagemang är väsentligt.

5.11. (4c) En avgift på bekämpningsmedel kan motiveras dels för att minska användningen och dels för att kollektivt finansiera viss verksamhet. Då många av de åtgärder kommissionen föreslår kräver resurser är det rimligt att användarna av bekämpningsmedel delvis står för kostnaderna. Det skulle därför kunna vara tänkbart att ta ut en mycket begränsad avgift på varje använt kilo aktiv substans med syfte att finansiera en del av de föreslagna åtgärderna, såsom information och utbildning. Även en mindre, harmoniserad avgift skulle ge betydande resurser till de nationella programmen för riskminskningar. Dock skulle även en begränsad avgift leda till att produktionen inom EU ytterligare fördyras. För att undvika en snedvridning av konkurrensen borde dock kommissionen bemöda sig om att en motsvarande avgiftsreglering införs även i andra länder. Kommittén bedömer det viktigt att EU har ett globalt perspektiv vid skapandet av regelverk som syftar till att skapa miljöförbättringar. När motsvarande åtgärder även införs i andra länder kan miljöförbättrande åtgärder vidtas med bibehållen konkurrenskraft för det europeiska jordbruket.

5.12. (4d) Kommissionen uppger att momssatserna på bekämpningsmedel varierar mellan 3 och 25 %. EESK anser att en förutsättning för en fungerande inre marknad med rättvisa konkurrensförhållanden är att avgifter men även momssatser harmoniseras på bekämpningsmedel.

5.13. (5) Det är nödvändigt att på lämpligt sätt redovisa resultaten av genomförda åtgärder för att kunna utvärdera och göra förbättringar. Det är därför viktigt att indikatorerna visar på resultaten av förbättringsarbetet. För att mäta förändringen vad gäller resthalter i livsmedel eller i blodet hos användarna är det tekniskt möjligt att göra kemiska analyser. När det gäller att redovisa riskminskningar för ekosystem och i vatten stöder vi kommissionens förslag att hitta indikatorer som inte fokuserar på använd mängd, utan främst tar hänsyn till preparatens egenskaper och hur de hanteras vid användning.

5.14. (6) De åtgärder som föreslås i kandidatländerna är rimliga och till dessa gäller det att finna lämpliga finansieringsmetoder. Vi måste alla också vara medvetna om att en modernisering av kandidatländernas jordbruk rimligtvis kommer att leda till en ökad användning av bekämpningsmedel. EESK anser att kommissionen särskilt bör följa hur situationen utvecklas i kandidatländerna. System för insamling och oskadliggörande bör utarbetas.

5.15. (7) EU bör inte acceptera att de produkter som importeras har en sämre status vad gäller resthalter jämfört med vad vi tillåter för varor producerade inom gemenskapen. Detta handlar inte enbart om rättvisa konkurrensregler utan framför allt om viktiga folkhälsoaspekter. EESK stöder därför det arbete som bedrivs inom kommissionen i denna riktning.

Bryssel den 23 januari 2003.

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Roger Briesch

(1) EGT C 125, 27.5.2002, s. 87-99.

BILAGA

till Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande

Följande ändringsförslag, som fick åtminstone en fjärdedel av röstetalet, avslogs under kommitténs förhandlingar.

Punkt 4.5

Ändra andra meningen enligt följande:

"Detta består i att livsmedelsproduktionen kan upprätthållas på en tillräckligt hög nivå, med avseende på kvantitet-, och kvalitet bland grödor, för att säkra livsmedelsproduktionen."

Motivering

Hittills har möjligheten att utnyttja växtskyddsprodukter i hög grad bidragit till att utarma den biologiska mångfalden.

Resultat av omröstningen

För: 27, emot: 44, nedlagda: 11.

Punkt 5.2

Komplettera första meingen enligt följande:

"EESK stöder att nationella program utarbetas och vill särskilt betona deltagandet från jordbrukare och deras organisationer, lantarbetare, miljö- och konsumentskyddsorganisationer samt kemikalieindustrin."

Motivering

Det är oumbärligt med bred samhällsmedverkan av berörda organisationer när de nationella planerna utarbetas.

Resultat av omröstningen

För: 25, emot: 55, nedlagda: 3.

Punkt 5.9

Lägg till följande efter andra meningen:

"... minskar användning och risker. Den gemensamma jordbrukspolitikens så kallade första pelare måste utformas på ett sådant sätt att det genom en annan fördelning av stödmedlen skapas möjligheter att i större omfattning minska användningen av bekämpningsmedel inom jordbruket generellt sett."

Motivering

Fördelningen av stödmedel från den gemensamma jordbrukspolitikens första pelare är av en avgörande betydelse för jordbrukarnas val av odlingsprodukter. Härigenom avgörs behovet och omfattningen av användningen av bekämpningsmedel i ett senare skede.

Resultat av omröstningen

För: 26, emot: 53, nedlagda: 5.