MOTIVERING

1.BAKGRUND TILL FÖRSLAGET

•Motiv och syfte med förslaget

Med tanke på Nordmakedoniens starka beroende av importerad energi ledde kraftigt stigande gas- och elpriser till en betydande försämring av de externa balanserna under 2022. Med stöd av en sund ekonomisk och monetär politik och ett beslutsamt genomförande av reformer var ekonomin på god väg att återhämta sig från det bakslag som orsakats av covid-19. Den kraftiga uppgången i de globala livsmedels- och energipriserna började dock påverka den inhemska efterfrågan och landets externa balans negativt. Trots stora inflöden av remitteringar från utlandet har en betydande ökning av underskottet i landets handels- och bytesbalans uppstått sedan början av 2022. Valutareserverna minskade i början av 2022, främst till följd av stigande importpriser och avbetalningar på utlandsskulden, men har stabiliserats sedan sommaren. BNP-tillväxten på 12-månadersbasis låg fortfarande i genomsnitt på 2,6 % under första halvåret 2022, men sjönk till 2 % tredje kvartalet. Stor osäkerhet om de ekonomiska konsekvenserna av Rysslands anfallskrig mot Ukraina, stigande inflation och stramare finansieringsvillkor kommer att minska den inhemska efterfrågan ytterligare. Exporten påverkas av svagare extern efterfrågan och fortsatta störningar i leveranskedjan, särskilt sådana störningar som påverkar produktionen av fordonskomponenter som är en av landets viktigaste exportsektorer.

Mot bakgrund av stramare globala finansiella villkor, högre energipriser och större förluster än väntat för den inhemska statsägda elproducenten, förnyade Nordmakedoniens regering sin begäran om makroekonomiskt stöd den 18 oktober 2022. Kommissionen hade avvaktat med att fatta beslut om regeringens ursprungliga begäran om makroekonomiskt stöd, som lämnades in den 19 april 2022, främst på grund av att ekonomin fortfarande var relativt motståndskraftig och eftersom det fanns en del andra möjliga sätt att tillgodose de externa finansieringsbehoven under 2022. I april hade regeringen redan säkrat ett godkännande från Internationella valutafondens (IMF) delegation för en PLL-kreditlina (Precautionary and Liquidity Line) på upp till 530 miljoner EUR som är tillgänglig under 24 månader och som godkändes officiellt av IMF:s exekutivstyrelse den 22 november 2022. IMF uppskattar att landets externa finansieringsbehov under 2023 kommer att uppgå till cirka 1,5 miljarder EUR, vilket återspeglar ett stort underskott i bytesbalansen och stora avbetalningar på den offentliga utlandsskulden (inklusive en euroobligation som förfaller i juli 2023). Med tanke på den stora osäkerheten kring möjligheten att få, och kostnaderna för, extern marknadsbaserad finansiering (som antas täcka mer än hälften av landets externa finansieringsbehov 2023) lägger kommissionen nu fram ett förslag till Europaparlamentet och rådet om att bevilja ett makroekonomiskt stödlån på upp till 100 miljoner EUR till Nordmakedonien. Förslagets rättsliga grund kommer att vara artikel 212 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

Det föreslagna makroekonomiska stödet skulle hjälpa Nordmakedonien att täcka en del av landets återstående externa finansieringsbehov under 2023, som uppskattas till 800 miljoner EUR enligt IMF:s referensscenario. Transaktionen skulle minska landets sårbarheter på kort sikt vad gäller betalningsbalansen och de offentliga finanserna, och visa att EU stöder landet i denna svåra situation. Dess utformning och genomförande skulle beakta de politiska riktlinjer som man enades om i de gemensamma slutsatserna från den ekonomiska och finansiella dialogen mellan EU och västra Balkan och Turkiet av den 24 maj 2022, samt det program Nordmakedonien och IMF har kommit överens om.

Utbetalningen skulle ske i två delbetalningar. Delutbetalningarna skulle villkoras av att framsteg görs med genomförandet av ett antal politiska åtgärder som kommissionen och myndigheterna ska komma överens om i ett samförståndsavtal, och att IMF-programmet genomförs på ett tillfredsställande sätt. Samförståndsavtalet kommer sannolikt att inriktas på politiska reformer som rör finanspolitisk styrning, skattepolitik, förvaltning av offentliga investeringar, offentlig-privata partnerskap, företagsklimat, insyn i statligt stöd, energieffektivitet, reform av rättsväsendet och kampen mot korruption. De politiska åtgärderna kommer att syfta till att åtgärda några av de viktigaste svagheterna i Nordmakedoniens ekonomi och dess system för ekonomisk styrning.

Som beskrivs närmare kommissionens arbetsdokument, som åtföljer detta förslag, och även med tanke på kommissionens bedömning av det politiska läget, anser kommissionen att de politiska och ekonomiska förhandsvillkoren för det föreslagna makroekonomiska stödet har uppfyllts.

•Allmän bakgrund

Efter att delvis ha återhämtat sig från den pandemirelaterade recessionen har Nordmakedonien drabbats hårt av konsekvenserna av Rysslands anfallskrig mot Ukraina. BNP sjönk med 4,7 % 2020, men återhämtade sig med 3,9 % 2021 med draghjälp från den inhemska efterfrågan. Remitteringar från utlandet återgick till nivåerna före krisen och stärkte hushållens disponibla inkomster. Åtgärderna för att begränsa spridningen av covid-19 har gradvis hävts. Tillväxten avtog mot slutet av 2021 när den externa efterfrågan försvagades, störningarna i de globala leveranskedjorna ökade och de globala livsmedels- och energipriserna började stiga snabbt (vilket underblåstes ytterligare av konsekvenserna av Rysslands anfallskrig mot Ukraina 2022). Nordmakedonien har begränsad direkt exponering mot Ryssland och Ukraina, men landets ekonomi är känslig för stigande råvarupriser. Regeringens insatser för att begränsa effekterna på hushåll och småföretag har lett till att de offentliga utgifterna har ökat till en nivå som med god marginal överstiger den ursprungliga budgeten. Kraftigt stigande livsmedels- och energipriser ledde till att inflationen ökade till nästan 20 % hösten 2022. BNP ökade med 2,6 % under första halvåret 2022, delvis tack vare ökade investeringar, men denna ökning berodde till stor del på att företagens lager ökade. Den årliga tillväxten minskade till 2 % tredje kvartalet 2022.

Landets ställning gentemot omvärlden började försämras i slutet av 2021 när importpriserna steg kraftigt. Underskottet i bytesbalansen uppgick till 3,5 % av BNP 2021 (samma som 2020). Detta låg över genomsnittet på 1,5 % under perioden 2017–2019. Handelsbalansen har dock försämrats stadigt sedan sista kvartalet 2021, främst på grund av stigande energipriser och landets stora beroende av energiimport. Nordmakedonien importerar mer än 30 % av sitt inhemska energibehov och är helt beroende av import av gas och olja. På grund av den kraftigt försämrade energibalansen steg det glidande medelvärdet över fyra kvartal för bytesbalansunderskottet till 7,3 % av BNP tredje kvartalet 2022, jämfört med 1 % tredje kvartalet 2021. Detta trots den markanta ökningen av privata transfereringar (remitteringar) och överskottet i tjänstebalansen, som fick god draghjälp av återhämtningen inom turistnäringen. Utlandsskulden minskade varje år mellan 2016 och 2019, men steg med 7,3 procentenheter 2020 till 80,3 % av BNP och steg ytterligare till 81,4 % 2021, främst till följd av fortsatt utländsk finansiering av krisbetingade behov.

Valutareserverna minskade kraftigt under första halvåret 2022, främst på grund av ökad energiimport och avbetalningar på utlandsskulden. Valutareserverna minskade med över 14 % under första halvåret 2022 på grund av att inhemskt sparande i denar i allt större utsträckning lades om till sparande i euro, en ökning av energiimporten, avbetalningar på utlandsskulden och lägre värderingar av värdepappersinnehav. I början av 2022, under en period med hög energiimport, gjorde centralbanken interventioner på valutamarknaden för att stödja växelkursens de facto-bindning till euron. Valutamarknaderna stabiliserades något under sommaren på grund av säsongsmässigt stora inflöden av utländsk valuta som översteg centralbankens förväntningar och stöddes av en privat placering i statspapper på 250 miljoner EUR i Tyskland i september. Valutareserven ökade varje månad mellan juli och december, då den uppnådde 100 % av IMF:s indikator för reservens tillräcklighet och motsvarar nu 3,9 månaders import. Reserverna förväntas dock minska igen i takt med att vintersäsongen fortsätter och energiimporten ökar ytterligare.

Centralbanken har stramat åt penningpolitiken för att motverka stigande inflationsförväntningar och skydda valutans de facto-bindning till euron. Den totala inflationen steg till 19,8 % i oktober 2022, vilket återspeglar den globala energi- och livsmedelsprischockens stora genomslag, men dämpades något i november och december. Sedan april 2022 har styrräntan höjts med 350 punkter i åtta på varandra följande steg till 4,75 %, vilket ökat spreaden i förhållande till Europeiska centralbanken (ECB). I juni och september ändrade centralbanken också räntorna på kassakravsmedel för att förhindra den omläggning till inlåning i euro som var en viktig faktor bakom minskningen av valutareserverna i början av 2022. Dessa åtgärder har minskat inflationsförväntningarna och trycket på växelkursen.

Myndigheterna har reagerat på de externa chockerna med betydande offentligfinansiellt stöd. Utöver löpande utgifter för att stödja energisektorn och upprätthålla subventionerade elpriser för hushållen antog myndigheterna i Nordmakedonien ett åtgärdspaket på 400 miljoner EUR i mars 2022 och ett annat i oktober, till ett värde av 350 miljoner EUR, för att skydda hushållen mot stigande livsmedels- och energipriser och för att hjälpa företagen att upprätthålla likviditeten. Till stor del på grund av att investeringsbudgeten inte genomförts fullt ut låg underskottet i de offentliga finanserna för hela 2022 på 4,3 % av beräknad BNP, vilket var lägre än det reviderade målet (5,3 %) och i linje med regeringens ursprungliga mål. Regeringen avser att fortsätta att stödja de olönsamma inhemska elproducenterna och slutkonsumenterna även under 2023, men på ett mer riktat sätt. Nivån på den offentliga bruttoskulden och statsskulden (inklusive de statsägda företagens skuld) förblev måttlig, men steg markant under 2020 och 2021, vilket återspeglar stora budgetunderskott och, under 2020, en minskning av BNP.

I 2023 års budget, som antogs av parlamentet i december 2022, höjdes underskottsmålet för de offentliga finanserna (jämfört med de ursprungliga planerna i den medelfristiga finanspolitiska strategin från maj 2022) från 4,2 % till 4,6 % av BNP. Samtidigt sänkte regeringen prognosen för real BNP-tillväxt för 2023 till 2,9 %. 2023 års budget innehåller en liten konsolideringseffekt till följd av tillbakadragandet av vissa finanspolitiska stimulansåtgärder samt en minskning av subventionerna till det statligt ägda elföretaget. Den bygger på ett antal finanspolitiska konsolideringsåtgärder, särskilt inkomstförstärkande reformer av skattesystemet, som regeringen antog i december 2022. I linje med de politiska riktlinjerna i de gemensamma slutsatserna från maj 2022 förväntas det krisrelaterade offentligfinansiella stödet att bli bättre inriktat på utsatta grupper.

I kommissionens höstprognos förutses en dämpad tillväxt och en viss minskning av underskottet i de offentliga finanserna efter 2022, medan riskerna är tydliga nedåtrisker. BNP-tillväxten under 2022 och 2023 kommer att avta till 2,3 % respektive 2,5 %, eftersom den höga inflationen hämmar den inhemska efterfrågan. Underskottet i de offentliga finanserna förväntas förbli högt under 2023 på grund av det fortsatta behovet av att stödja ekonomin under energikrisen. Regeringen kan därför behöva skjuta upp sin planerade konsolidering av de offentliga finanserna med ytterligare ett år. Samtidigt är regeringen fast besluten att genomföra sin reformagenda för förvaltningen av de offentliga finanserna. Den nya grundläggande budgetlagen, som antogs av parlamentet i juli 2022, sätter ett tak för budgetunderskottet (3 % av BNP i icke krisdrabbade perioder) och den offentliga skulden (60 % av BNP) och kommer, när den väl har tillämpats, att förankra finanspolitiken på medellång sikt. Tillväxtutsikterna kan hotas om geopolitiska utmaningar leder till ytterligare energi- och livsmedelsprischocker, eventuellt i kombination med en ytterligare åtstramning av de globala finansiella villkoren och större svårigheter att få tillgång till kapital för tillväxtekonomier. Å andra sidan skulle processen för anslutning till EU kunna främja reformer och finanspolitisk och extern hållbarhet, bland annat genom att ytterligare öka inflödet av utländska direktinvesteringar.

Behovet av extern finansiering är stort under 2023 och marknadsläget fortsatt instabilt. IMF har uppskattat landets externa bruttofinansieringsbehov 2023 till 1,5 miljarder EUR. Detta inbegriper ett stort behov av att refinansiera lån, främst till följd av att staten måste betala tillbaka 450 miljoner EUR för sin euroobligation från 2016. Sammantaget utgår IMF från att regeringen kommer att ta upp 800 miljoner EUR i lån på utländska marknader. Detta kan visa sig bli svårt med tanke på den nuvarande geopolitiska osäkerheten och det besvärliga finansiella läget. Nordmakedonien har som statlig låntagare haft en stadig tillgång till internationella kapitalmarknader till gynnsamma villkor. Avkastningsskillnaderna mellan statsobligationer har dock ökat avsevärt under de senaste månaderna i takt med att det finansiella läget har hårdnat och planerna på att emittera euroobligationer har lagts på is i hela västra Balkan. I detta sammanhang skulle det föreslagna makroekonomiska stödet hjälpa Nordmakedonien att tillgodose sina återstående finansieringsbehov.

•Förenlighet med befintliga bestämmelser inom området