RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET om undantagsklausulen (artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna) /* COM/2012/0476 final */





RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET om undantagsklausulen (artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna) Sammanfattning I denna rapport lägger kommissionen fram den tredje bedömningen (sedan 2011) om villkoren för undantagsklausulen. Kommissionen erinrar om de principer som ligger bakom metoden och den rättsliga tolkningen av undantagsklausulen som grundas på EU-domstolens dom i mål C-40/10. Därefter gör kommissionen en bedömning av den ekonomiska och sociala situationen i unionen från och med den 1 juli 2011 till och med mitten av maj 2012, när den ekonomiska vårprognosen för 2012 utfärdades. I EU-domstolens dom av den 24 november 2010 i mål C-40/10 påpekade domstolen att undantagsklausulen gör det möjligt att beakta konsekvenserna av en försämring av den ekonomiska och sociala situationen som är både allvarlig och plötslig, då tjänstemännens löner inte kan anpassas tillräckligt skyndsamt genom att tillämpa den ”normala metoden”. Domstolen förklarade att det förfarande som föreskrivs i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna utgör den enda möjligheten att beakta en ekonomisk kris vid anpassningen av lönerna och följaktligen avvika från tillämpningen av de kriterier som fastställs i artikel 3.2 i den bilagan. Metoden innebär en grundlig mätning, genom principen om parallell utveckling, av den relevanta ekonomiska och sociala situationen i unionen, såsom den återspeglas i medlemsstaternas beslut om de nationella tjänstemännens löner. Lagstiftaren har noggrant valt ut de kriterier som ska beaktas vid anpassningen av löner och pensioner. Dessa kriterier kan tillämpas vid såväl en uppgång som en nedgång i ekonomin. Undantagsklausulen är inte knuten till ekonomiska konjunktursvängningar. Den bör därför användas endast vid extrema förhållanden i EU och endast om konjunktursvängningarna inte kan beaktas med hjälp av metoden, men inte varje gång konjunkturerna i EU vänder nedåt. Kommissionen har använt 15 indikatorer när den har bedömt om det är nödvändigt att använda undantagsklausulen 2012. De senaste prognoserna från generaldirektoratet för ekonomi och finans visar att EU:s ekonomi sannolikt kommer att stagnera under 2012 (0,1 % i BNP-tillväxt) och att den ekonomiska tillväxten kommer att ta fart under 2013 (1,3 % i BNP-tillväxt). Lönerna i ekonomin som helhet förväntas öka med 2,1 % under 2012 och 2013. De nationella tjänstemännens och de EU-anställdas köpkraft förväntas minska under 2012. Fram till slutet av maj hade ingen av medlemsstaterna planerat några lönesänkningar under det andra halvåret 2012. Kommissionen har också beaktat rådets begäran att undersöka antalet medlemsländer i vilka ett förfarande vid alltför stora överskott pågår och gjort en uppskattning av kopplingen mellan denna indikator och det offentliga underskottet och statsskulden. I rapporten dras slutsatsen att det inte har skett någon allvarlig och oväntad försämring av den ekonomiska och sociala situationen i unionen som inte kunde beaktas genom att tillämpa den normala metoden under referensperioden den 1 juli 2011 till mitten av maj 2012, och att det inte är berättigat att lägga fram ett förslag i enlighet med artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna. Kommissionen erinrar om att den, för att bemöta det svåra allmänna ekonomiska läget, redan har lämnat in ett utkast till förslag till Europaparlamentet och rådet om betydande besparingar under de kommande åren och på sikt mycket betydande besparingar. I förslaget finns en ny och reviderad metod samt ändringar till undantagsklausulen. 1. Inledning I mars 2012 lade rådet fram följande begäran till kommissionen[1]: ”RÅDET ERINRAR om att tolkningen av undantagsklausulen i artikel 10 i bilaga XI i tjänsteföreskrifterna avseende anpassningen av löner och pensioner till tjänstemän och övriga anställda med verkan från den 1 juli 2011 fortfarande är föremål för förfaranden inför domstolen. NOTERAR att den ekonomiska och sociala situationen inom EU ger fortsatt anledning till oro, BEGÄR därför att kommissionen, i enlighet med artikel 241 i EUF-fördraget, nära övervakar utvecklingen av den ekonomiska och sociala situationen samt, på grundval av artikel 10 i bilaga XI i tjänsteföreskrifterna, överlämnar en rapport med bedömning av huruvida det mot bakgrund av objektiva uppgifter från kommissionen föreligger en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen inom EU, och att lägga fram lämpliga förslag så snart som detta är fallet, och under alla omständigheter i tid för att Europaparlamentet och rådet ska kunna granska och anta dem före utgången av 2012, BEGÄR att kommissionen, utöver de uppgifter som användes till 2011 års rapport, bland annat tar hänsyn till antalet medlemsstater i vilka ett förfarande vid alltför stora överskott pågår.” Enligt artikel 241 i EUF-fördraget får rådet med enkel majoritet anmoda kommissionen att företa de utredningar som rådet finner nödvändiga för att förverkliga de gemensamma målen samt att förelägga rådet lämpliga förslag. Om kommissionen inte lägger fram något förslag, måste den underrätta rådet om skälen till detta. I denna rapport behandlas rådets begäran och den överensstämmer med artikel 241 i EUF-fördraget. Under 2011 åtog sig kommissionen dessutom att undersöka undantagsklausulens tillämpning under 2012. Detta är den tredje bedömningen av villkoren i undantagsklausulen. De två tidigare bedömningarna lades fram den 13 juli 2011 (KOM (2011) 440) och den 13 december 2011 (KOM (2011) 829). Bedömningen omfattar en period från och med den dag då den senaste årliga anpassningen av löner och pensioner trädde i kraft (den 1 juli 2011) till och med den tidpunkt då de senaste uppgifterna gjordes tillgängliga för denna rapport (mitten av maj 2012). En översikt av den ekonomiska och sociala situationen 2012 och 2013, som grundas på prognoser, ingår också. Rådet begärde särskilt att kommissionen skulle ta hänsyn till antalet medlemsstater i vilka ett förfarande vid alltför stora överskott pågår. Kommissionen behandlar denna särskilda begäran mot bakgrund av sin allmänna bedömning av de offentliga finanserna. 2. Rättslig grund Enligt artikel 65 i tjänsteföreskrifterna ska ” rådet […] varje år göra en översyn av lönerna till unionens tjänstemän och övriga anställda. Denna översyn skall göras i september på grundval av en gemensam rapport som läggs fram av kommissionen och som bygger på ett gemensamt index som utarbetats av Europeiska unionens statistikkontor i överensstämmelse med medlemsstaternas nationella statistiska kontor; indexet skall återge situationen den 1 juli i var och en av unionens medlemsstater. Rådet ska i samband med översynen ta ställning till om det är lämpligt att, inom ramen för unionens ekonomiska och sociala politik, anpassa lönerna. Hänsyn ska tas till eventuella löneökningar i offentlig förvaltning och rekryteringsbehoven.” I enlighet med artikel 65a i tjänsteföreskrifterna fastställs tillämpningsföreskrifterna till artiklarna 64 och 65 i bilaga XI. I artikel 3.1 och 3.2 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna anges följande: 1. ”Enligt artikel 65.3 i tjänsteföreskrifterna skall rådet, på förslag av kommissionen och på grundval av de kriterier som föreskrivs i avsnitt 1 i denna bilaga, före utgången av varje år fatta beslut om anpassning av lönerna och pensionerna, med verkan från och med den 1 juli. 2. Anpassningen skall motsvara produkten av den särskilda indikatorn och det internationella indexet för Bryssel. Anpassningen skall fastställas som nettovärde i form av en enhetlig procentsats.” I artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna (undantagsklausulen) anges följande: Om en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen inom unionen konstateras på grundval av objektiv information som tillhandahålls av kommissionen, ska kommissionen lägga fram lämpliga förslag för Europaparlamentet och rådet, som ska fatta beslut i enlighet med förfarandet i artikel 336 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Förhållandet mellan artikel 3 i bilaga XI och undantagsklausulen analyserades av EU-domstolen i dess dom i mål C-40/10, kommissionen mot rådet. Domstolen påpekade att undantagsklausulen ”gör det möjligt att i en extraordinär situation sporadiskt avvika från den metod som föreskrivs i artikel 3 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, utan att dock ändra eller upphäva metoden för kommande år.” (punkt 74, understrykning tillagd i efterhand). Domstolen förklarade vidare att ”… som kommissionen fann i sin rapport av den 27 juni 1994 om tillämpningen av undantagsklausulen (SEK(94) 1027 slutlig, under II.3, s. 5 och 6), gör slutligen denna klausul det möjligt att beakta konsekvenserna av en försämring av den ekonomiska och sociala situationen som är både allvarlig och plötslig, då tjänstemännens löner inte justeras tillräckligt skyndsamt genom tillämpning av den ’normala metoden’ ” (punkt 75, understrykning tillagd i efterhand). Domstolen förtydligade att ”… det förfarande som föreskrivs i artikel 10 [till bilaga XI till tjänsteföreskrifterna …] utgör den enda möjligheten att beakta en ekonomisk kris vid anpassningen av lönerna och följaktligen avvika från tillämpningen av de kriterier som fastställs i artikel 3.2 i nämnda bilaga” (punkt 77, understrykning tillagd i efterhand). ”Denna slutsats påverkas inte av det faktum att tillämpningen av artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna är avhängig ett förslag från kommissionen. Det framgår särskilt av artikel 17.2 FEU att det är förenligt med den institutionella jämvikt som föreskrivs i fördragen, vilka i princip ger kommissionen exklusiv fördragsrätt i lagstiftningsförfaranden.” (punkt 78). 3. Mål och principer som ligger till grund för metoden Kommissionen anser att det är lämpligt att erinra om de mål och principer som ligger till grund för metoden för anpassning av löner och pensioner. Det bör nämnas att omfattningen och tillämpningen av undantagsklausulen för närvarande är föremål för en rättslig prövning inför EU-domstolen i mål C-66/12. Den nuvarande metodens bestämmelser för att anpassa löner och pensioner gäller från och med den 1 juli 2004 till och med den 31 december 2012 och återfinns i artiklarna 64, 65 och 65a i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna. De viktigaste målen med metoden är – en automatisk anpassning av lönerna för att undvika att arbetet vid unionens institutioner och organ störs av årliga förhandlingar och eventuella strejker, – öppna, effektiva och förhållandevis tydliga bestämmelser för anpassning av löner för tjänstemän och övriga anställda vid alla EU-institutioner som grundas på medlemsstaternas politiska beslut som gäller nationella tjänstemän. För att metoden ska fungera väl har följande principer fastställts: – Likvärdighet i köpkraft för EU-tjänstemän på olika tjänstgöringsorter. – Förändringar i köpkraften ska ske parallellt med förändringar för nationella tjänstemän i medlemsstaterna. Följande två aspekter av metoden bör undersökas närmare: – Principen om parallell utveckling. – Tidsfördröjningen. 3.1. Principen om parallell utveckling I enlighet med artikel 1.4 i bilaga XI beräknas den (övergripande) särskilda indikatorn så att den avspeglar den genomsnittliga förändringen i nettolön för nationella tjänstemän i central statsförvaltning i reala termer, dvs. efter att inflationen i det land där de arbetar har beaktats. Därefter mäts konsumentprisinflationen med hjälp av det internationella indexet för Bryssel, i enlighet med artikel 3.2 i bilaga XI. Bryssel har valts som referens, eftersom de flesta EU-tjänstemän arbetar där. Slutligen beräknas den nominella årliga anpassningen av EU-tjänstemännens grundlöner, som kan vara positiv eller negativ, genom att multiplicera det internationella indexet för Bryssel med den övergripande särskilda indikatorn. Förändringar av EU-tjänstemännens köpkraft bestäms därför helt och hållet av den övergripande särskilda indikatorn som garanterar överensstämmelse med utvecklingen av de nationella tjänstemännens köpkraft. Detta är principen om parallell utveckling. 3.2. Inbyggd fördröjning i metoden Enligt artikel 1.2 och 1.4 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna ska det internationella indexet för Bryssel beakta de ändringar i konsumentpriserna som skett mellan juni föregående år och juni innevarande år, och Eurostat ska beräkna särskilda indikatorer som avspeglar reallöneförändringar för tjänstemän i central statsförvaltning mellan den 1 juli föregående år och den 1 juli innevarande år. Enligt artikel 3.1 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna ska rådet, på förslag av kommissionen, före utgången av varje år fatta beslut om anpassning av lönerna och pensionerna, med verkan från och med den 1 juli. Den årliga anpassningen träder således i kraft med en fördröjning på högst ett år. Härtill kommer en ytterligare fördröjning på upp till sex månader före antagandet av förordningen om anpassning av lönerna, vilket måste ske före den 31 december och tillämpas retroaktivt. Lagstiftaren ansåg att metoden kunde fungera trots denna fördröjning, och att EU-tjänstemän och annan personal skulle kunna klara av effekterna av den årliga inflationen. Detta är orsaken till att det i artikel 65 fastställs endast en årlig tidsfrist för anpassning av lönerna. I artikel 4–8 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna föreskrivs dock möjligheten att göra en mellanliggande anpassning av lönerna om levnadskostnaderna mellan juni och december förändras väsentligt. 4. Undantagsklausulen Lagstiftaren antog en undantagsklausul som utgör en integrerad del av metoden. I klausulen fastställs ett antal förutsättningar som måste vara uppfyllda innan eventuella åtgärder kan vidtas: – Försämringen måste vara både allvarlig och plötslig, den måste påverka den ekonomiska och sociala situationen på EU-nivå och den måste bedömas på grundval av objektiv information som tillhandahålls av kommissionen. – Det måste röra sig om en försämring som inte i tillräcklig utsträckning kan beaktas med hjälp av metoden, eftersom den både tids- och storleksmässigt är exceptionell. I undantagsklausulen föreskrivs att kommissionen, om det finns objektiva skäl för att tillämpa klausulen, måste lägga fram lämpliga förslag för Europaparlamentet och rådet som ska fatta beslut i enlighet med förfarandet i artikel 336 i EUF-fördraget. EU-domstolen avkunnade i domen i mål C-40/10 att undantagsklausulen gör det möjligt att i en extraordinär situation sporadiskt avvika från den metod som föreskrivs i artikel 3 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, utan att dock ändra eller upphäva metoden för kommande år. Enligt sin lydelse syftar vidare artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna till att möjliggöra för institutionerna att reagera på plötsliga händelser som snarare kräver en sporadisk reaktion än en fullständig ändring av den ”normala” metoden för anpassning av lönerna. 4.1. Villkoren för tillämpning av undantagsklausulen Lydelsen av undantagsklausulen bör granskas noggrant, eftersom alla de villkor som fastställs i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna måste uppfyllas för att undantagsklausulen ska kunna tillämpas. ”Försämring” är en term som används för att beskriva en försämring av den ekonomiska och sociala situationen. För att kunna fastställa om det har inträffat en allvarlig försämring av den ekonomiska och sociala situationen bör hänsyn tas till både storleken och varaktigheten hos de ekonomiska och sociala verkningar som har konstaterats. För att kunna fastställa att det rör sig om en plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen bör snabbheten och förutsägbarheten hos de ekonomiska och sociala verkningarna undersökas. I detta sammanhang är det särskilt viktigt att skilja mellan normala ekonomiska konjunktursvängningar och variationer som orsakas av yttre händelser. Lagstiftaren bemyndigade kommissionen att avgöra vilken objektiv information som ska användas vid kommissionens bedömning av huruvida villkoren för att tillämpa undantagsklausulen uppfyllts. Kommissionen anser att denna bedömning bör grundas på olika objektiva indikatorer som omfattar både det ekonomiska och sociala området. Dessa indikatorer bör vara förenliga med följande relevanta och allmänt godtagna principer[2]: – En indikator bör vara inriktad på problemets kärna och medge en tydlig och godtagbar normativ tolkning. – En indikator bör vara hållbar och statistiskt validerad. – En indikator bör ligga rätt i tiden och vara möjlig att ompröva. – Indikatorerna bör vara inriktade på EU som helhet och inte på enskilda medlemsstater. – Indikatorerna bör vara sinsemellan konsekventa. – Uppsättningen av indikatorer bör vara så transparent och tillgänglig som möjligt för EU-medborgarna. – Befintliga indikatorer bör alltid användas när det är möjligt. På grundval av dessa principer är följande 15 ekonomiska och sociala indikatorer ändamålsenliga: – Ekonomisk verksamhet: BNP-tillväxt, inhemsk efterfrågan, lagerstockar, nettoexport, privat konsumtion, offentlig konsumtion, totala investeringar och inflation (HIKP) i EU. – Offentliga finanser: saldot i de offentliga finanserna och den offentliga skulden i EU. Arbetsmarknaden: total sysselsättning, arbetslöshet, löner och socialförsäkringsavgifter i EU. – Stämningsindikatorer: Indikatorn för tilltron till ekonomin (Economic Sentiment Indicator) och förväntade sysselsättningsmöjligheter i EU. För att kunna bedöma om de kriterier som fastställs i undantagsklausulen för närvarande är uppfyllda bör det göras en analys av den ekonomiska och sociala situationen från juli 2011 till mitten av maj 2012 (förutsatt att relevanta uppgifter eller prognoser finns tillgängliga), eftersom den årliga anpassningen för 2011 redan omfattade perioden fram till den 1 juli 2011. Detta stämmer överens med definitionen av en ”plötslig” försämring enligt artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna. Uppgifter från en längre tidsperiod läggs dock fram så att en allmän översikt vid behov finns tillgänglig. 4.2. Upprätthållande av principen om parallell utveckling Metoden innebär en grundlig mätning, genom principen om parallell utveckling, av den relevanta ekonomiska och sociala situationen i unionen, såsom den återspeglas i medlemsstaternas beslut om de nationella tjänstemännens löner. Lagstiftaren har noggrant valt ut de kriterier som ska beaktas vid anpassningen av löner och pensioner. Dessa kriterier kan tillämpas vid såväl en uppgång som en nedgång i ekonomin. Metoden för anpassning av löner och pensioner har tillämpats i närmare 40 år. Under denna långa tid har EU:s ekonomi genomgått såväl perioder av snabb tillväxt som konjunkturnedgångar. Principen om parallell utveckling i förhållande till nationella tjänstemän vid förändringar i köpkraften, som fastställdes i tjänsteföreskrifterna redan 1962, måste upprätthållas även i tider av ekonomisk nedgång i EU. Detta är helt i linje med vad som anges i artikel 65, nämligen att det i samband med den årliga översynen särskilt ska tas hänsyn till eventuella löneökningar i den offentliga förvaltningen. Om det däremot rör sig om en plötslig och allvarlig försämring som på grund av sin exceptionella karaktär, antingen tids- eller storleksmässigt, inte i tillräcklig utsträckning kan beaktas med hjälp av metoden bör undantagsklausulen användas. En annorlunda tolkning skulle leda till inkonsekvenser: trots att metoden på ett korrekt sätt tar hänsyn till den ekonomiska och sociala utvecklingen i EU, såsom den återspeglas i de nationella tjänstemännens löner, skulle lagstiftaren bli tvungen att vidta undantagsåtgärder i samband med den årliga anpassningen av EU-tjänstemännens löner och pensioner. En sådan tolkning skulle falla utanför ramen för EU:s ekonomiska och sociala politik som artikel 65 i tjänsteföreskrifterna hänvisar till. Detsamma gäller den fördröjning som är inbyggd i metoden. Referensperioden medför per definition en fördröjning i anpassningen av lönerna med upp till ett år (även om fördröjningen sannolikt är kortare i praktiken). Lagstiftaren ansåg att metoden fungerar med denna fördröjning, men undantagsklausulen innebär en tydlig möjlighet att begränsa fördröjningen, om medlemsstaterna skulle vidta extrema åtgärder för att anpassa de nationella tjänstemännens löner, vilka även borde tillämpas på EU-tjänstemän utan att vänta på följande årliga anpassning. De förslag som läggs fram bör således återspegla en sådan exceptionell utveckling som inte i tillräcklig utsträckning beaktats genom metoden. Förslagen bör inte gå utöver de genomförandebestämmelser som fastställs i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna. Det finns ingen objektiv orsak till att tillämpa andra kriterier än förändringar i köpkraften för nationella tjänstemän i medlemsstaterna, eftersom detta skulle undergräva metodens effekt och leda till att de EU-anställda blir föremål för ytterligare åtgärder som inte tillämpas på anställda i medlemsstaterna. Dessutom är undantagsklausulen inte knuten till ekonomiska konjunktursvängningar. Såsom det redogjorts för ovan valde lagstiftaren noggrant ut de ekonomiska och sociala kriterier som skulle beaktas för anpassningen av löner och pensioner. Kriterierna kan tillämpas oavsett om det råder tillväxt eller nedgång i ekonomin. Metoden kan tillämpas både när lönerna i medlemsstaterna stiger och sjunker, och ökningen eller minskningen i de nationella tjänstemännens köpkraft återspeglas direkt i EU-tjänstemännens löner och pensioner. Undantagsklausulen bör därför användas vid extrema förhållanden i EU som inte kan beaktas med hjälp av metoden, men inte varje gång konjunkturerna i EU vänder nedåt. 5. Den ekonomiska och sociala situationen inom EU 5.1. Den föregående perioden 5.1.1. Den årliga justeringen 2011 Mellan juli 2010 och juli 2011 ökade de nominella lönerna i fem av de åtta medlemsstater som användes i urvalet (se tabell 1). I genomsnitt uppgick ökningen av de nominella lönerna till 1,1 %. På grund av inflationen (2,9 %) minskade de nationella tjänstemännens köpkraft (-1,8 %). Denna minskning av köpkraften måste automatiskt tillämpas på EU-tjänstemännens löner och, på grund av den höga inflationstakten i Bryssel, mätt enligt det internationella indexet för Bryssel (3,6 %), ledde det till en nominell löneökning med 1,7 % för de EU-anställda (se tabell 2). Rådet beslutade emellertid att inte anta kommissionens förslag om 2011 års årliga justering och åsidosatte därmed principen om parallell utveckling som fastställs i tjänsteföreskrifterna. Detta ledde till en ytterligare försämring av EU-tjänstemännens köpkraft (-3,6 %) jämfört med de nationella tjänstemännen (-1,8 %). 5.1.2. Avvikelse från principen om parallell utveckling Vid tillämpning av den princip om parallell utveckling som fastställs i metoden för anpassning av EU-tjänstemännens löner mäts förändringen i de nationella tjänstemännens löner, och den genomsnittliga förändringen av deras köpkraft används för att fastställa utvecklingen av köpkraften för EU-tjänstemännens löner. Den årliga anpassning som beräknas på grundval av en given tolvmånadersperiod beaktas dock först när EU-tjänstemännens löner anpassas följande år. EU-tjänstemännens köpkraft följer därför den genomsnittliga köpkraften för nationella tjänstemän i de medlemsstater som ingår i det representativa urvalet, med en systematisk eftersläpning som är inbyggd i metoden. Såsom kommissionen redan påpekade 2008[3] sätts principen om parallell utveckling delvis ur spel av två orsaker, till eventuell nackdel för EU-tjänstemännen. Även om deras löner påverkas av förändringar i nationella sociala avgifter genom den särskilda indikatorn sker en regelbunden och oberoende anpassning av de sociala avgifter som EU-tjänstemännen betalar. Den särskilda avgiften, som är ett extra avdrag från EU-tjänstemännens löner, innebär ytterligare dubbelräkning. För att kunna göra en korrekt jämförelse mellan köpkraften för nationella tjänstemän och EU-tjänstemän bör hänsyn tas till dessa poster (se tabell 3 och 4). Följaktligen minskade de nationella tjänstemännens kumulativa köpkraft[4] med 3,6 % under de åtta åren mellan 2003 och 2011, medan EU-tjänstemännens kumulativa köpkraft minskade med 4,2 % jämfört med de motsvarande 7 åren mellan 2004 och 2011. Dessutom ledde rådets beslut från december 2011 om att vägra tillämpa metoden till en ännu större nedgång i EU-tjänstemännens köpkraft, dvs. totalt 7,6 % mellan 2004 och 2012 (se figur 1). Principen om parallell utveckling bör upprätthållas oberoende av konjunktursvängningarna. Detta bygger på antagandet att medlemsstaterna vidtar lämpliga åtgärder avseende sina nationella tjänstemän, vilket påverkar EU-tjänstemännens löner direkt. Trots denna princip har EU-tjänstemännens löneutveckling avvikit betydligt från de nationella tjänstemännens löneutveckling sedan 2004, till EU-tjänstemännens nackdel. 5.2. Bedömning av den ekonomiska och sociala situationen inom EU under referensperioden 5.2.1. Mot en långsam ekonomisk tillväxt För hela EU:s del slutade recessionen hösten 2009 och följdes av en återhämtning 2010. Sammantaget ökade BNP med 2,0 % i EU sett till hela 2010. Under 2011 framgick det en synlig tillväxt av EU:s årliga ekonomiska siffror, främst tack vare en god start på det första kvartalet. Sammantaget ökade BNP med 1,5 % i EU sett till hela 2011. Återhämtningen avbröts kortvarigt under det sista kvartalet 2011 och BNP blev något negativt. Eurostats preliminära uppskattning för det första kvartalet 2012 visar att BNP stabiliseras (BNP-tillväxten i EU jämfört med det föregående kvartalet kommer att vara 0 %) och i prognosen från generaldirektoratet för ekonomi och finans[5] anges att en långsam tillväxt kommer att ske i EU fram till slutet av året. I Eurostats preliminära uppskattning som offentliggjordes den 15 maj 2012 angavs att EU:s BNP ökade något 2012 (en tillväxt på 0,1 %) jämfört med det första kvartalet 2011. Förutsatt att euroområdet kommer att hantera krisrelaterade utmaningar framgångsrikt, förväntas förtroendet återvända under 2012. I takt med att de tillfälliga störningarna avtar och förtroendet återvänder, uppskattar generaldirektoratet för ekonomi och finans en återgång till en svag ekonomisk tillväxt 2013, dvs. en tillväxt på 1,3 % i EU. Under 2011 utgjorde nettoexporten den viktigaste drivkraften för den ekonomiska tillväxten, medan lagerstockarna och den inhemska efterfrågan endast i ringa omfattning bidrog till ökningen av BNP. Under 2012 förväntas den inhemska efterfrågan och lagerstockarna bli negativa, men denna effekt skulle kompenseras av nettoexporten, vilket resulterar i en marginell ekonomisk tillväxt 2012. År 2013 väntas den inhemska efterfrågan öka och tillsammans med nettoexporten bidra till en mer betydande återhämtning av den ekonomiska verksamheten (se figur 2). Det kumulativa värdet av BNP har ökat sedan recessionen 2009. År 2011 uppgick värdet till 2,6 % (2006 används som underlag), och det förväntas bli mycket liknande 2012. 2013 bör det öka ytterligare till 4 %, tack vare en mer betydande ekonomisk tillväxt. Indikatorn för tilltron till ekonomin (Economic Sentiment Indicator, nedan kallad ESI)[6] stabiliserades under det första kvartalet 2012, men låg fortfarande under den långsiktiga genomsnittsnivån. ESI låg i april på en fortsatt stabil nivå med 93,2 i EU. I euroområdet minskade den till 92,8, vilket uppväger de vinster som noterats under det första kvartalet 2012. Nedgången i euroområdet berodde främst på ett försvagat förtroende inom industri- och tjänstesektorerna. Förtroendet stärktes endast inom detaljhandeln. Den positiva utveckling inom EU som kan utläsas av ESI, återspeglar en kraftig förbättring i Förenade kungariket[7]. Då indikatorn som mäter konsumenternas förtroende märkbart steg i maj 2012 bör detta påverka ESI positivt den närmaste framtiden. 5.2.2. Anpassning av de offentliga finanserna De offentliga finanserna inom euroområdet och i EU påverkas fortfarande av den finanspolitiska exitstrategi som infördes efter recessionen 2008−2009. I linje med rådets slutsatser som utfärdades för första gången 2009 och därefter 2011 och i början av 2012, är den finanspolitiska exitstrategins viktigaste mål att på nytt ge de offentliga finanserna en hållbar inriktning enligt EU:s finanspolitiska regler. Det finanspolitiska konsolideringsarbetet, som började 2010, utökades 2011 och ledde till en betydande förbättring av de offentliga finanserna både inom euroområdet och i EU. Konjunkturcykeln, som fortfarande utgjorde ett stöd under det första halvåret 2011, bidrog också till förbättringen. Det sammanlagda offentliga underskottet i euroområdet förväntas minska till 3,2 % av BNP 2012, omkring 1 procentenhet lägre än 2011. Om man bara beaktar de budgetar som godkänts och andra tillräckligt specificerade åtgärder som medlemsstaterna vidtagit före slutdatumet, beräknas det totala budgetunderskottet minska ytterligare till 2,9 % av BNP år 2013. En liknande utveckling förväntas ske inom EU, där det samlade underskottet förväntas uppgå till 3,6 % respektive 3,3 % av BNP år 2012 respektive 2013. Den offentliga skuldsättningen som andel av BNP förväntas fortsätta att öka under prognosperioden både inom euroområdet och i hela EU, om än i långsammare takt jämfört med perioden 2008–2010. Även om de nuvarande underskotten minskar, antas en ökning av räntebetalningarna, kombinerat med en något lägre nominell BNP-tillväxt, medföra att skuldsättningen ökar mycket måttligt. På det hela taget beräknas den offentliga bruttoskulden i euroområdet uppgå till 92,5 % av BNP 2013, medan den i EU förväntas uppgå till något över 87 % av BNP (se figur 6). Ruta: Antal medlemsstater i vilka ett förfarande vid alltför stora överskott pågår Rådet uppmanade kommissionen att, utöver de uppgifter som använts i 2011 års rapport, ta hänsyn till antalet medlemsstater i vilka ett förfarande vid alltför stora överskott pågår. Denna indikator grundas på saldot i de offentliga finanserna som utvärderats ovan. Kommissionen anser att saldot i de offentliga finanserna återspeglar problemets kärna på ett bättre sätt. Antalet medlemsstater i vilka ett förfarande vid alltför stora överskott pågår visar inte hur stort underskottet är, utan är bara en indikation på antalet medlemsstater där det överstiger tröskelvärdet på 3 %. Det bör noteras att det finns olika strukturella orsaker till att förfarandet pågår i medlemsstaterna. I Maastrichtfördraget från 1992, varigenom euron infördes, fastställdes hur den multilaterala budgetövervakningen inom unionen ska ske. Denna övervakning som nyligen stärktes genom paketet om ekonomisk styrning och fördraget om stabilitet, samordning och styrning (TSCG) grundas på förfarandet vid alltför stora underskott. För att EMU ska fungera väl anges det i artikel 126 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt att medlemsstaterna ska undvika alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser, vilka definieras i protokollet om förfarandet vid alltför stora underskott genom referensvärden för det årliga offentliga underskottet (3 %) och bruttoskulden (60 %) i förhållande till BNP i slutet av året. Därigenom kan ett antal kriterier tillämpas. I slutet av maj 2012 pågick ett förfarande vid alltför stora underskott i 23 medlemsstater, dvs. Belgien, Bulgarien, Cypern, Danmark, Frankrike, Förenade kungariket, Grekland, Irland, Italien, Lettland, Litauen, Malta, Nederländerna, Polen, Portugal, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Spanien, Tjeckien, Tyskland, Ungern och Österrike. Sju av dem måste korrigera underskottet senast 2012, och för tio av dem har tidsfristen fastställts till 2013, för Spanien 2013, för Grekland 2014, samt för Förenade kungariket och Irland 2015. Endast tre medlemsstater följde inte korrigeringstidsfristen för 2011 (Bulgarien, Malta och Ungern). Eftersom det finns olika strukturella orsaker till att förfarandet vid alltför stora underskott inleds i de olika medlemsstaterna tillför angivandet av antalet medlemsstater knappt något mervärde för andra indikatorer i denna rapport, särskilt de som behandlar de offentliga finanserna. Syftet med förfarandet är att förbättra medlemsstaternas offentliga finanser genom individuella rekommendationer och kan alltså bidra till sundare offentliga finanser. Grunden för den nyligen stärkta ramen för ekonomisk styrning är att sunda offentliga finanser är det enda sättet att skapa en sund ekonomisk miljö. Med hjälp av ramen analyseras de offentliga finanserna genom kriterier som fastställs i lagstiftningen. Detta är ännu viktigare i slutskedet av förfarandet vid alltför stora underskott när en medlemsstat uppfyllt rekommendationerna före utgången av tidsfristen för en korrigering. Antalet medlemsstater i vilka ett förfarande vid alltför stora överskott pågår ändras regelbundet på grund av åtgärder varigenom det årliga offentliga underskottet minskar till under 3 % av BNP. Antalet medlemsstater där förfarandet pågår kan alltså ändras årligen. Ökningen av antalet medlemsstater 2009 berodde på att de offentliga utgifterna ökade till följd av statliga ingripanden på finansmarknaderna. Alla medlemsstater utom sju (Bulgarien, Estland, Malta, Polen, Rumänien, Slovakien och Tjeckien) har rapporterat att regeringen vidtagit olika åtgärder i samband med finanskrisen sedan 2007. Därför är indikatorn över antalet medlemsstater i vilka ett förfarande vid alltför stora överskott pågår inte avgörande. I detta sammanhang är de indikatorer som återspeglar nivån på och förändringen av det offentliga underskottet och bruttoskulden i medlemsstaterna mer relevanta. På det hela taget har de offentliga finanserna anpassats. Underskottet i de offentliga finanserna har förbättrats avsevärt sedan 2008 och väntas minska till 3,3 % år 2013, medan skuldsättningen kommer att öka mycket måttligt till 87 % av BNP 2013. 5.2.3. Inflationen förväntas minska successivt Konsumentpriserna påverkades 2011 främst av stigande internationella råvarupriser och, i vissa medlemsstater, av höjda indirekta skatter och reglerade priser. HIKP-inflationen överskred tillfälligt 3 % år 2011, men började avta mot bakgrund av en svagare ekonomisk miljö. Sjunkande priser på råvarumarknaden i slutet av året och en relativt svag ekonomisk aktivitet bör sänka inflationen mätt som utvecklingen i konsumentpriserna ytterligare. En snabbare minskning av inflationen hindras av finanspolitiska åtgärder som antagits i flera medlemsstater, framförallt höjda indirekta skatter och reglerade priser. Tillväxten kommer åter att vara svag i slutet av 2012 och 2013 och den förväntas inte bidra till pristrycket, särskilt eftersom produktionsgapen förväntas minska mycket långsamt i EU och euroområdet. Råvaruprisernas nedgång i slutet av året, enligt de antaganden som grundas på futures, och en relativt svag ekonomisk aktivitet bör sänka inflationen mätt som utvecklingen i konsumentpriserna. Längre fram i tiden väntas den totala inflationen sjunka, på grund av en minskad inflation mätt som utvecklingen i energipriserna, vilket återspeglar de baseffekter som har samband med oljeprishöjningar i början av 2011. Återgången till en svag ekonomisk tillväxt i slutet av 2012 och 2013 väntas inte medföra något betydande inflationstryck, särskilt eftersom produktionsgapen minskar mycket långsamt i EU och euroområdet. Inflationen mätt i HIKP väntas uppgå till ca 2 % även 2013 (jämfört med 1,9 % i EU, 1,8 % i euroområdet) och därmed vara förenlig med inflationsförväntningarna. År 2013 kommer kärninflationen, trots en viss snedvridning till följd av höjda indirekta skatter och reglerade priser, att utvecklas i samma riktning (se figur 7). 5.2.4. Situationen på arbetsmarknaden bör stabiliseras Utvecklingen på arbetsmarknaden återspeglar både lågkonjunkturen 2008−2009 och stagnationen 2011−2012. De förbättringar som skett i början av återhämtningsperioden 2009−2011 har haft en begränsad effekt. Eftersom företagen hade anpassat sin arbetsinsats genom att minska antalet arbetstimmar per anställd hellre än att minska antalet anställda, normaliserades antalet arbetstimmar på grund av tillväxten men det skedde ingen eller endast en marginell ökning av sysselsättningen. Sysselsättningen sjönk under det andra halvåret 2011 och arbetslösheten ökade till 10,3 % under 2012 och beräknas ligga kvar på denna nivå även 2013 (se figur 8). Enligt kommissionens undersökningar sjönk sysselsättningsförväntningarna inom EU:s industri- och tjänstesektorer på motsvarande sätt i slutet av 2011 och de låg kvar på en låg nivå under det första kvartalet 2012. Anställningsförväntningarna inom tillverkningssektorn i EU låg kvar över det långsiktiga genomsnittet och sysselsättningsförväntningarna inom tjänstesektorn låg kvar strax över det långsiktiga genomsnittet (se figur 9). Längre fram bör den förväntade ekonomiska återhämtningen bidra till att situationen på arbetsmarknaden stabiliseras. På grund av att arbetsmarknaden som vanligt reagerar med en viss fördröjning på ekonomiska förändringar kommer det att ta tid innan några förbättringar märks på arbetsmarknaden. Situationen antas också förbättras tack vare reformer som genomförts i flera delar av EU. De bör få genomslag med en liknande fördröjning som konstaterats i länder som redan har vidtagit sådana åtgärder. Generellt väntas sysselsättningen öka måttligt i EU 2013 och stabiliseras i euroområdet vilket antas bryta trenden med en stigande arbetslöshet i EU och euroområdet. Detta är inte första gången som arbetslösheten ökar i Europeiska unionen och uppgår till en jämförbar nivå. Under 2000–2004 ökade arbetslösheten från 8,5 % till 9,1 %, innan den minskade till 7,1 % år 2008. 5.2.5. Löner i den offentliga sektorn jämfört med den totala ekonomin Kommissionen anser att det är viktigt att jämföra situationen för anställda i den offentliga sektorn med den totala ekonomin i EU. Därför är det lämpligt att granska de anställdas löner som mått för arbetskraftskostnader för alla löntagare, dvs. bruttolön inklusive övertidsersättning och bonusar, tillsammans med naturaförmåner och arbetsgivarens sociala avgifter[8], både i den offentliga sektorn[9] och den totala ekonomin. Det bör noteras att uppgifterna för den totala ekonomin inbegriper uppgifterna för den offentliga sektorn. Den offentliga sektorns andel av den totala ekonomin uppgår till 22 %. Den privata sektorns löner har ett starkt samband med de ekonomiska konjunkturerna. I den totala ekonomin ökade de anställdas löner 2007 med 5,2 % och 2008 med 4,4 % , men minskade till -0,3 % år 2009 till följd av den finansiella turbulensen, då BNP sjönk med 4,3 %. Lönerna i den offentliga sektorn påverkas inte nödvändigtvis av de ekonomiska konjunkturerna. 2009 ökade exempelvis de anställdas löner i den offentliga sektorn med 3,4 %. Den årliga löneökningen för anställda i den offentliga sektorn väntas öka från 0,4 % år 2011 till 0,8 % år 2012 och ytterligare till 1,3 % år 2013. Lönerna i den totala ekonomin ökade med 2,6 % år 2011 och förväntas öka i snabbare takt (1,9 % år 2012 och 2,3 % år 2013) än i den offentliga sektorn (se figur 10). Under recessionen 2009 var löneökningarna i den totala ekonomin minimala, medan lönejusteringarna i den offentliga sektorn fortfarande var måttliga. Detta ändrades dock så fort recessionen var över, vilket ledde till större löneökningar i den totala ekonomin, medan lönejusteringarna i den offentliga sektorn förblev dämpade på grund av ansträngningarna för att justera budgetunderskotten. Mellan 2004 och 2011 ökade lönerna i EU i nominella termer med 28,4 % i den offentliga sektorn och med 27,9 % den totala ekonomin. Enligt Europeiska ekonomiska vårprognosen 2012 kommer lönerna troligen att öka med 31,1 % i den offentliga sektorn fram till 2013 (från och med 2004) mot 33,3 % i den totala ekonomin (se figur 11). Den nominella ersättningen per anställd förväntas öka under 2012 och 2013 med ungefär 2,1 % per år. Detta kommer att leda till att reallönerna minskar 2012, vilket beror på en högre inflationstakt (2,6 %), men de kommer att öka 2013 när inflationen sjunker till 1,9 %. Utvecklingen kommer troligen inte att vara lika positiv för offentliganställda då löneökningen blir lägre. Minskningen av den offentliga sektorns köpkraft skulle uppgå till 1,8 % år 2012 och ligger i linje med den särskilda indikator som framgår av prognosen som Eurostat utfärdat på grundval av information från arbetsgruppen för artikel 65 i mars 2012, enligt vilken nationella tjänstemän i central statsförvaltning förväntas förlora 1,6 % av sin köpkraft. Detta visar tydligt att den kommande lönejusteringen för EU:s institutioner har ett nära samband med den offentliga sektorns löneökningar och är fullständigt förenlig med den ekonomiska och sociala situationen i unionen, trots högre löneökningar i den totala ekonomin. 5.2.6. Förändringar i köpkraften för nationella tjänstemän i den centrala offentliga förvaltningen (tilläggsprognoser) En tilläggsprognos som Eurostat utförde i slutet av maj visade att köpkraftens nedgång i den offentliga sektorn kommer att vara lägre än väntat, dvs. 1 %[10] i de åtta referensmedlemsländerna och 1,4 % i EU-27. Detta beror på en betydande löneökning i Tyskland som beviljas anställda i den offentliga sektorn av den federala regeringen och som också kommer att tillämpas på federala offentliganställda. Den ovannämnda minskningen av köpkraften kommer att tillämpas på EU:s personal med hjälp av metoden. Metoden återspeglar samtliga omständigheter som bör ingå i lönejusteringen. Därför finns det inga objektiva orsaker till att de EU-anställdas köpkraft ska minska mer än köpkraften för medlemsstaternas tjänstemän. Dessutom bör det erinras om att på grund av dubbelräkning och rådets vägran att anpassa lönerna 2011, har de EU-anställdas köpkraft sedan 2004 minskat med mer än dubbelt så mycket (7,6 %) jämfört med nationella tjänstemän i central statsförvaltning (3,6 %). Medlemsstaterna har också uppmanats att lämna beräknade uppgifter om löneändringar från och med den 1 juli 2012 fram till slutet av året, men eftersom ett antal stater haft svårigheter med att leverera tillförlitliga siffror har Eurostat inte kunnat lägga fram en tillförlitlig prognos. Det bör dock framhållas att ingen av medlemsstaterna räknar med lönesänkningar under det andra halvåret 2012 och minst nio medlemsstater planerar att höja de nationella tjänstemännens löner. Därför bör undantagsklausulen inte tillämpas. Detta är helt i linje med resonemanget i mål C-40/10, där domstolen betonade att ”… denna klausul [gör] det möjligt att beakta konsekvenserna av en försämring av den ekonomiska och sociala situationen som är både allvarlig och plötslig, då tjänstemännens löner inte justeras tillräckligt skyndsamt genom tillämpning av den ”normala metoden”. Eftersom medlemsstaterna inte planerar några lönesänkningar under det andra halvåret 2012, utan räknar med lönehöjningar, finns det ingen anledning att göra avsteg från den ”normala metoden” med beaktande av anpassningen av lönerna i medlemsstaterna utanför referensperioden. Även om löneökningarna i den offentliga sektorn väntas bli måttliga på grund av konsolideringen av de offentliga finanserna, gäller detta inte för ekonomin som helhet. De lönejusteringar som ligger under inflationsnivån kommer även i fortsättningen att urholka de nationella tjänstemännens och EU-tjänstemännens löner under 2012, och om den nya metoden antas från och med 2013, tillämpas en eventuell ytterligare minskning av de nationella tjänstemännens köpkraft på EU:s personal. 6. Slutsats Av ovanstående överväganden och analyser framgår att de rättsliga kriterierna i artikel 10 i bilaga XI inte uppfylls för referensperioden den 1 juli 2011 till mitten av maj 2012. Under 2012 förväntas EU:s ekonomi att stagnera innan en måttlig tillväxt börjar. Lönerna i den totala ekonomin förväntas öka med 2,1 % år 2012 och 2013, även om löneökningarna i den offentliga sektorn proportionellt kommer att vara lägre på grund av de lägre lönerna. Det har inte identifierats några omständigheter som inte beaktats eller inte kunnat beaktas genom en normal tillämpning av metoden. År 2012 skulle de EU-anställdas reallöner minska på grund av nedgången av de nationella tjänstemännens köpkraft. Efter referensperioden räknar minst nio medlemsstater med lönehöjningar och ingen av staterna planerar några lönesänkningar. Det finns därför ingen anledning att avvika från den ”normala metoden” med beaktande av anpassningen av lönerna i medlemsstaterna utanför referensperioden. Kommissionen anser därför att det inte är lämpligt att lägga fram ett förslag i enlighet med artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna. Kommissionen erinrar på nytt om att den, för att bemöta det svåra allmänna ekonomiska läget, redan har lämnat in ett utkast till förslag till Europaparlamentet och rådet om betydande besparingar under de kommande åren och på sikt mycket betydande besparingar. I förslaget finns en ny och reviderad metod samt ändringar till undantagsklausulen. [1] Rådets dokument 7421/12 av den 12 mars 2012. [2] De flesta av dessa är principer som har överenskommits för den öppna samordningsmetoden för social integration och socialt skydd. Den öppna samordningsmetoden används av medlemsstaterna till stöd för utformningen, genomförandet och utvärderingen av socialpolitiken och för utvecklingen av samarbetet mellan medlemsstaterna. Den är ett förvaltningsverktyg som grundar sig på gemensamma mål och indikatorer, och kompletterar socialpolitikens lagstiftnings- och finansieringsinstrument. Den utgör en del av genomförandet av samordningen av socialpolitiken, särskilt inom ramen för Lissabonstrategin (och sedermera Europa 2020-strategin). [3] Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, KOM(2008) 443 slutlig, 10.7.2008. [4] Beräknas genom att förändringarna i köpkraft för varje år under perioden 2004–2011 läggs ihop. [5] Europeiska ekonomiska vårprognosen 2012. [6] På grundval av konjunkturundersökningar offentliggörs varje månad bedömningar och förväntningar i fråga om vissa aspekter av den ekonomiska verksamheten i olika sektorer av ekonomin som tillverkningsindustrin, tjänster, byggnadsverksamhet, detaljhandel och konsumenter. För var och en av de fem sektorer som undersöks tas ”konfidensindikatorer” fram som återspeglar övergripande attityder och förväntningar på sektorsnivå i ett endimensionellt index. För att kunna följa den allmänna ekonomiska verksamheten har man sedan 1985 beräknat en övergripande indikator för tilltron till ekonomin, som en vägd summa av dessa fem indikatorer. [7] Källa: Business and consumer survey results (resultat från konjunkturundersökningarna), maj 2012, generaldirektoratet för ekonomi och finans. [8] De återspeglar följaktligen förändringar i sysselsättningen och i välfärdspolitiken samt lönenivån. [9] Den offentliga sektorn inkluderar alla institutionella enheter som är övriga icke marknadsproducenter och vars produktion är avsedd för individuell och kollektiv konsumtion huvudsakligen finansierad med obligatoriska betalningar av enheter som hör till andra sektorer, och/eller alla institutionella enheter som främst ägnar sig åt omfördelning av inkomster och förmögenhet. De institutionella enheterna inbegriper offentliga organ, vissa icke vinstdrivande institutioner och självständiga pensionsfonder. Den offentliga sektorn delas in i följande fyra delsektorer: stat, delstatsförvaltning, kommunalförvaltning och socialförsäkringsfonder. [10] Förenade kungariket har inte lämnat in uppdaterad information.