Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om "Förenkling"

(2003/C 133/02)

Den 18 juli 2002 beslutade Europeiska ekonomiska och sociala kommittén i enlighet med artikel 29.2 i arbetsordningen att utarbeta ett yttrande om "Förenkling" (Observationsgruppen för inre marknaden).

Sektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 5 mars 2003. Föredragande var John Simpson.

Vid sin 398:e plenarsession den 26 och 27 mars 2003 (sammanträdet den 26 mars) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 81 röster för och 2 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. När kommissionens ordförande Romano Prodi presenterade kommissionens arbetsprogram för Europaparlamentet i februari 2000(1) utsåg han "främjande av nya styrelseformer" till en av kommissionens fyra strategiska mål för mandatperioden. Detta innebar ökad öppenhet från kommissionens sida, förenkling av lagstiftningen och minskning av dess omfång, ökade möjligheter för det civila samhället att delta i lagstiftningsprocessen samt utveckling av kontakter genom nätverkssamarbete. Den övergripande målsättningen med dessa åtgärder var att få till stånd bättre lagstiftning. Kommissionen insåg dock att det krävdes samarbete för att uppnå detta mål.

1.2. Sedan oktober 2000 har Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK) avgett tre yttranden(2) om en bättre och enklare lagstiftning i EU, vilket vittnar om att kommittén fäster stor vikt vid frågan. Ett av dessa yttranden(3) utarbetades på uppmaning av kommissionens ordförande Romano Prodi. Kommittén har dessutom avgett ett yttrande om kommissionens översyn av strategin för den inre marknaden 2002(4), där man bland annat tog upp förenklingsfrågorna och fastställde att de har avgörande betydelse för fullbordandet av en verklig inre marknad.

1.3. I det första av dessa yttranden ("Förenklade bestämmelser på inre marknaden", föredragande: Bruno Vever)(5) presenterades tanken på oberoende konsekvensbedömningar, som eventuellt skulle sammanställas av ett utomstående organ. I yttrandet föreslogs också ett antal särskilda åtgärder. Man rekommenderade även att olika aktörer antar uppförandekoderna. En uppförandekodex fastställdes för EESK.

1.4. I det andra yttrandet ("Förenkling", föredragande: Kenneth Walker)(6) återupprepades förslagen, och ett antal rekommendationer lades till, däribland förslag om att ge lagstiftningshandlingar begränsad giltighetstid (s.k. sunset legislation), undanta små och medelstora företag från vissa bestämmelser eller delar av bestämmelser, kodifiera gällande lagstiftning och påskynda förenklingsprocessen.

1.5. I det tredje yttrandet ("En bättre och enklare lagstiftning", föredragande: Kenneth Walker)(7) utvecklade EESK sitt förslag om ett oberoende organ på EU-nivå med byrån för rättsliga frågor i USA (Office of Regulatory Affairs) som förebild. I yttrandet beskrevs även en handlingsplan för kommissionen, rådet, Europaparlamentet, EESK, Regionkommittén och medlemsstaterna. Dessutom föreslog kommittén ett antal kompletterande åtgärder.

1.6. En sammanfattning av de kommentarer och rekommendationer som framförs i dessa yttranden återges i Bilaga 1.

1.7. Dessutom anordnade kommitténs observationsgrupp för inre markanden en hearing den 10 september 2002 på temat "Förenklade bestämmelser på inre marknaden - vilka prioriteringar"?

1.7.1. Vid hearingen drogs följande slutsatser som skiljer sig något från den ståndpunkt man intagit tidigare:

- Förenkling ses nu som en fråga av intresse för alla samhällsgrupper.

- Många aktörer måste delta och många metoder (bl.a. sam- och självreglering) måste tas i anspråk för att förenklingen skall fungera.

- Den allt överskuggande frågan i dag är hur förenklingen skall genomföras i praktiken.

1.7.2. I samband med hearingen översände EESK ett frågeformulär till ett stort antal socioekonomiska organisationer och andra berörda aktörer inom inre marknaden. Av resultaten framgick följande:

- 65 % anser att lagstiftningen är onödigt invecklad,

- 60 % stöder kommissionens handlingsplan, men 40 % tycker inte att den är tillräckligt ambitiös,

- 90 % anser att den nationella lagstiftningen är för invecklad och att det krävs förenkling på nationell nivå för att EU:s förenklingsplan skall lyckas,

- 75 % stöder tanken på ökad användning av själv- eller samreglering.

1.8. Det är en utbredd uppfattning att den aktuella lagstiftningen är otillfredsställande. Inte minst kommissionen är medveten om detta och har förbundit sig att åstadkomma påtagliga och hållbara förbättringar. EESK stöder detta lovvärda initiativ, men tror inte att en sådan målsättning kan uppnås av kommissionen som ensam aktör. Det krävs ett större engagemang från Europaparlamentets, rådets och medlemsstaternas sida; de måste göra en gemensam insats och verka inom ramen för partnerskap. Kommittén ser positivt på detta nya tillfälle att aktivt bidra till en sådan process.

1.9. Som kommissionär Frederik Bolkestein(8) har påpekat "kan en marknad inte fungera utan regler, men vi kan inte kosta på oss att ha dåliga regler". Han förespråkade att man skulle "minska regleringen... konkurrenskraften är vår bäste vän... att fästa tyngdpunkten på reglering kväver alltför ofta konkurrensen". Han förklarade också att behovet av förenkling bör prioriteras och konstaterade att "vi måste skynda på lagstiftningen; lagstiftningen håller inte jämna steg med marknaden; det finns risk för att vi tillämpar gårdagens regler på morgondagens ekonomi".

2. Kommissionens meddelande

2.1. Kommissionen har nyligen publicerat ett meddelande till Europaparlamentet och rådet uppdelat i fyra olika dokument där man lägger fram formella förslag till förändringar av gemenskapens styrelseformer. Det första är ett kortfattat meddelande(9) där man går igenom de grundläggande begreppen och resonemangen som sedan utvecklas i tre mer detaljerade meddelanden(10) om särskilda aspekter av förslagen.

2.2. Kommissionen har utarbetat dessa meddelanden i vetskap om att förenkling och bättre styrelseformer i EU i sig är ett önskvärt mål, men att Europeiska konventets slutsatser och regeringskonferensen 2004 ytterligare kan komma att påverka styrelseformerna.

2.3. I meddelandena påvisas förbättringar som kan och bör göras inom befintliga rättsliga ramar. Man förringar inte för den skull betydelsen av konventets förslag om Europas framtid, som kommer att läggas fram för regeringskonferensen, men inväntar dem inte heller. Kommissionen anser att de åtgärder som föreslås i meddelandena bör kunna träda i kraft i början av 2003(11). Meddelandena bör läsas och förstås mot bakgrund av vitboken om styrelseformerna i EU(12) som offentliggjordes i juli 2001.

2.4. I vitboken görs centrala antaganden avseende svagheterna och bristerna i de aktuella styrelseformerna och avseende behovet av förändring. Bland annat understryks EU-medborgarnas bristande kunskaper om EU:s arbete. Kommissionen anser att de föreslagna åtgärderna är nödvändiga för att säkerställa att "gemenskapens trovärdighet stärks i medborgarnas ögon"(13).

2.5. I senare meddelanden har tre möjliga vägar till förbättring betonats:

(1) En handlingsplan(14) för bättre lagstiftning genom EU-institutionerna(15) och medlemsstaterna genom en förenkling och förbättring av lagstiftningen.

(2) Främjande av en kultur som i högre grad präglas av dialog och intresseorganisationernas deltagande(16).

(3) En mer systematisk strategi vid utvärderingen av olika initiativs konsekvenser(17).

2.6. En sammanfattning av kommissionens förslag under dessa rubriker återges i Bilaga 2.

3. Allmänna kommentarer

3.1. I sina tidigare yttranden har EESK uttryckt sitt stöd för behovet av lagstiftning och klargjort att man inte nödvändigtvis sätter likhetstecken mellan en förbättrad lagstiftning och en avreglering. Kommittén delar däremot kommissionens oro för att en lagstiftning av dålig kvalitet hindrar den ekonomiska utvecklingen och underminerar strävan efter full sysselsättning genom att den ålägger företagen, och särskilt de mindre, onödiga krav på att följa bestämmelserna.

3.1.1. En undermålig lagstiftning misslyckas också ofta med att uppnå sina mål. Undermåliga bestämmelser (eller lagstiftning) kan dessutom innebära att domstolar tvingas tolka lagstiftningen, vilket kan bli kostsamt och tidsödande. Vidare kan det hända att tolkningen inte stämmer överens med lagstiftarnas ursprungliga avsikter med lagstiftningen.

3.2. Som EESK påpekat i sitt yttrande "Översyn av strategin för den inre marknaden 2002: Att uppfylla löftena"(18) kostar lagstiftning av dålig kvalitet EU över 1000 miljarder EUR per år.

3.3. Det är inte bara företagen som drabbas av en lagstiftning av dålig kvalitet; även de nationella myndigheterna och medborgarna påverkas negativt i det dagliga livet. Dessa oönskade konsekvenser bottnar främst i en komplicerad lagstiftningsram, och detta härrör i sin tur från två faktorer som utgör två skilda men ändå sammanlänkade förenklingsproblem som måste angripas på olika sätt.

3.3.1. Den första faktorn har sin grund i svårfattliga, invecklade och ibland helt motsägelsefulla lagtexter. Detta kan ibland bero på att originaldokumentet är illa avfattat. Det händer till och med att domstolar måste ingripa för att tolka lagstiftarnas avsikter. Oftare beror det på det lappverksmässiga sätt på vilket EU-lagstiftningen kommit till, med ändringar av lagtexterna, ändringar av ändringar och en lagstiftning som bedömts nödvändig för speciella omständigheter och som tillämpas på instrument som inte ursprungligen avsetts för detta ändamål.

3.3.1.1. Oftast härrör problemet från de ändringar i originaltexterna som antas av Europaparlamentet och/eller rådet i ett försök att uppnå tillräckligt samförstånd för att få denna lagstiftning antagen. Dessa ändringar för också ofta med sig att de konsekvensanalyser som genomförts i samband med de ursprungliga förslagen förlorar sitt värde.

3.3.1.2. Ytterligare en faktor som bidrar till lagstiftningens invecklade karaktär är själva omfattningen av lagstiftningen såväl på EU-nivå som nationell nivå, vilket gör lagstiftningen svårtillgänglig för alla utom mycket specialiserade juridiska experter.

3.3.2. Den andra orsaken till de invecklade texterna är de många olikheterna i lagstiftningsmodellerna i medlemsstaterna, som resulterat i en uppsplittring av den förment enhetliga inre marknaden i femton skilda rättssystem. Detta beror på följande:

- Förseningar från medlemsstaternas sida vad gäller att införliva gemenskapslagstiftningen i inhemsk rätt.

- Det faktum att medlemsstaterna i den processen tolkar lagstiftningen efter sina egna rättsliga normer och rutiner. De förser dem med andra ord med en nationell "touche".

- Skillnader i genomförandegrad i medlemsstaterna.

- Medlemsstaterna utverkar avvikelser och undantag under den förhandlingsprocess som föregår antagandet av en stor del av gemenskapslagarna.

- Slutligen insisterar medlemsstaterna på att iaktta inhemska myndigheters föreskrifter, vedertagna företagsrutiner och traditioner som trots att de inte äger laga kraft ändå ses som bindande.

3.3.3. I detta sammanhang beklagar EESK den nedslående framstegstakt som noterats i samband med införlivandet av EU-lagstiftningen i den nationella lagstiftningen i medlemsstaterna(19). Trots att antalet införlivade bestämmelser har ökat markant under de senaste tio åren har utvecklingen de senaste sex månaderna gått i motsatt riktning och två tredjedelar av medlemsstaterna har inte lyckats uppnå målet om högst 1,5 % icke införlivade direktiv. Majoriteten av dem kommer att få fullt upp att göra för att kunna uppnå målet om noll försenade direktiv vid Europeiska rådets vårmöte 2003. Antalet överträdelsefall har ökat kraftigt de senaste tio åren och de framsteg som gjorts när det gäller att minska antalet överträdelser i samband med oriktig tillämpning av lagstiftningen har varit mycket begränsade.

3.3.4. Allt detta skapar snedvridning av konkurrensen och leder till minskat handelsutbyte inom gemenskapen. Det är praktiskt taget omöjligt för företagen, och särskilt för de små, att förstå vidden av sina juridiska skyldigheter när de handlar med en medlemsstat där de inte är etablerade. Inför de problem och risker som möter dem föredrar de alltför ofta att avstå från sådana handelsmöjligheter.

3.4. I två olika yttranden(20) har EESK tidigare hävdat att den direkta EU-lagstiftningen är relativt blygsam till omfånget. Antalet lagar som härrör direkt från EU och direkt påverkar enskilda medborgare varierar från land till land. Större delen av lagstiftningen består av en hierarki av nationella lagar, regeringsförordningar, myndigheters föreskrifter, kollektivavtal och bestämmelser på regional, kommunal och lokal nivå. Denna hierarki är uppbyggd som en pyramid. Ju längre ner man kommer desto fler lagar och desto mindre överskådlighet och enhetlighet.

3.5. Följaktligen stöder EESK strävan i kommissionens förslag efter en bättre underbyggd beslutsprocess som grundas på striktare preliminära bedömningar.

3.6. EESK anför invändningar mot vissa moment som nu införts i processen.

3.6.1. Konsekvensbedömningar och ett bredare nätverk för samråd lanserades med tanke på EU-15. EU:s utvidgning kommer att göra dessa förändringar mer omfattande och komplexa. De första åren kan förväntningarna på en förenkling grumlas av följderna av utvidgningen. En större förståelse för syftet med EU-bestämmelserna och EU-lagstiftningen kommer att bli lika viktig i de nya medlemsstaterna som i de nuvarande.

3.6.2. Man kan också befara att ett förbättrat beslutsfattande inom gemenskapen späder på känslan av ytterligare centralisering, såvida garantier inte ges för en tryggad och stärkt subsidiaritet.

3.6.3. EESK noterar att de föreslagna förändringarna kan leda till en kodifiering av arbetet med lagstiftning och bestämmelser, men att dessa förändringar i sig själva inte medför några åtgärder för att minska den nuvarande lagstiftningens omfattning och verkan. Förenkling genom avreglering kommer att kräva andra förslag till åtgärder.

3.7. EESK har sin etablerade plats som förbindelselänk mellan många olika aktörer inom det civila samhället, arbetsmarknadens parter och kommissionen. Detta förhållande har visat sig gagna alla berörda parter. Kommissionen har nu inrättat en förstärkt mekanism för samråd och förlitar sig delvis på att de nya medierna/Internet skall underlätta denna process.

3.8. För att maximera nyttan som detta kan ge rekommenderar EESK att kommissionen skall se till att lämpliga facksektioner vid EESK får ta del av samrådsresultaten för att stärka kommittén i arbetet med att utarbeta yttranden åt kommissionen. Möjligen vill parlamentet också komma med ett liknande förslag.

3.9. Detta förslag skulle kräva lämpliga administrativa bestämmelser och likaså ett erkännande av konsekvenserna för tidsplanen för de olika stegen i lagstiftningsarbetet.

3.10. Kommissionen uppmuntrar kommittén att inta en aktivare roll(21), och kommittén förklarar sig villig att göra det.

3.11. EESK välkomnar att kommissionen har åtagit sig(22) att visa större öppenhet i utövandet av sin initiativrätt och i högre grad beakta mångfalden. I synnerhet välkomnar EESK kommissionens löfte(23) att sträva efter att "lagstiftningsförslagen begränsas till väsentliga punkter".

3.12. EESK betonar behovet av att kommissionens förslag genomförs snarast möjligt.

3.13. Kommittén vill framhålla att man inte får sänka den nuvarande nivån på gemenskapens sociala och miljömässiga normer och konsumentskyddsnormer i anslutning till förenklingsprocessen. Varken vid ett eventuellt avskaffande eller vid en förändring av bestämmelserna får dessa normer offras på grund av förenklingen.

4. Särskilda kommentarer

4.1. EESK har fortlöpande stött kommissionens förslag om ett bredare samråd. Den formella samrådsprocessen bör emellertid inte begränsas till samtalsparter som kommissionen själv väljer. Alla berörda parter måste engageras i processen. Det är viktigt att undvika att kommissionens förslag endast blir en "önskelista" för de mest inflytelserika lobbygrupperna. Samrådsprocessen kommer inte att fungera om inte alla aktörer lämnar sitt bidrag. Småföretag och de organisationer som företräder dem behöver bli aktivare och avdela ökade resurser till processen. En förenkling fungerar bara om man beaktar synpunkterna från dem som påverkas av den.

4.1.1. För att säkerställa att alla synpunkter inom civila samhället tas i beaktande är det av största vikt att man inte på förhand utestänger vissa organisationer och således de personer dessa organisationer representerar från kommissionens samrådsprocess. Samrådet bör med andra ord inte begränsas till enbart organisationer med en europeisk struktur, eftersom en förutsättning för att organ inom civila samhället skall kunna utöva inflytande i sådana fall är att det finns en paraplyorganisation på EU-nivå för just den sektorn eller att de ingår i någon sådan övergripande organisation. Kommissionen bör ge större publicitet åt sina lagförslag och aktivt uppmuntra alla direkt berörda organisationer (lokala, regionala, nationella och europeiska) att framföra sina synpunkter. Alla personer, organisationer eller företag som påverkas eller sannolikt kommer att påverkas av ny lagstiftning har rätt att delta i samrådsprocessen och rätt att föra fram sina åsikter.

4.1.1.1. EESK har redan tidigare rekommenderat(24) att samrådsprocessen utvidgas och att man inhämtar bidrag från samtliga berörda parter. Samrådet bör vara frivilligt för den rådfrågade parten. Kommittén anser att man till fullo bör utnyttja Internet för att göra samrådsprocessen mer lättillgänglig.

4.1.1.2. I likhet med kommissionen anser kommittén att följande punkter måste säkerställas(25):

- Säkra kvaliteten, särskilt när det gäller jämvikten i det samråd som rör viktiga politiska förslag.

- Systematisera och rationalisera de många olika metoder och förfaranden som används vid samråd.

- Garantera processens genomförbarhet och effektivitet.

- Säkerställa öppenhet i samrådsprocessen för de organ eller personer som medverkar i samrådet.

- Ge en tydlig bild av ansvarsfördelningen genom att så långt det är möjligt offentliggöra resultaten av samrådet och de lärdomar som dragits.

4.2. EESK accepterar att en bredare samrådsprocess kan komma att förlänga tiden mellan presentationen av ett lagförslag och dess antagande, men anser att den tid som går åt till ett förhandssamråd inte innebär någon tidsförlust, snarare tvärtom, eftersom det leder till att lagförslagen möter en högre grad av samförstånd och acceptans.

4.3. Man får förmoda att det är underförstått att EESK i det nya systemet skall rådfrågas under arbetet med de viktigaste konsekvensbedömningarna av politiken, men kommittén föreslår att detta skall bekräftas uttryckligen.

4.4. EESK framhåller än en gång att konsekvensbedömningar bör utarbetas för samtliga lagstiftningsförslag, men som kommittén redan påpekat(26) blir kommissionens konsekvensbedömningar ofta meningslösa på grund av de ändringar till lagstiftningsförslagen som presenteras i Europaparlamentet eller rådet. Det är ingen mening med att förbättra kvaliteten på kommissionens konsekvensanalyser och kräva allmän tillämpning om de undermineras av senare ändringar i texten. Det är därför viktigt att både parlamentet och rådet sammanställer konsekvensanalyser för alla ändringsförslag och att dessa analyser avfattas enligt minst samma normer som kommissionens.

4.4.1. EESK upprepar sin ståndpunkt att det behövs ett oberoende, interinstitutionellt organ för övervakning av konsekvensanalysprocessen. Kommittén anser också att denna process skall bygga på ett system med konsekvensanalys för lagstiftning.

4.4.2. Rådet rekommenderar att dessa konsekvensbedömningar görs tillgängliga för allmänheten. Kommittén välkomnar även kommissionens avsikt(27) att utarbeta konsekvensbedömningar i linje med EU:s strategi för hållbar utveckling.

4.5. EESK ställer sig mycket positiv till kommissionens beslut(28) att vid behov komplettera lagstiftningsförslagen med en översynsklausul, eller till och med en ändringsklausul. Kommittén ställer sig positiv till att kommissionen ser till att garantera den rättsliga säkerheten för aktörerna i processen.

4.6. Utöver ett brett samråd i lagstiftningsprocessens formuleringsfas finns behov av ett systematiskt och formaliserat samrådsförfarande i efterhand. Småföretag berörs troligtvis inte av förhandssamråd eftersom de flesta av dem är för upptagna av de dagliga problemen för att vara medvetna om att det finns en lagstiftning som ännu ej är antagen. De kommer däremot att ge sina reaktioner på lagstiftningens effekter när den väl har trätt i kraft. Detsamma gäller i stort sett småskaliga organ och organ med lösare organisation i det civila samhället. Dessa synpunkter som lämnas i efterhand bör sedan användas till att finputsa och förbättra arbetet med efterföljande konsekvensbedömningar.

4.7. I år är det tio år sedan inre marknaden infördes. Sedan dess har en förenkling av lagstiftningen stått på EU:s dagordning, men få påtagliga framsteg har gjorts. Detta gäller särskilt gemenskapens regelverk, som för närvarande uppgår till ca 85000 sidor. I stora stycken är det så ogenomträngligt och dunkelt att det skapar förvirring och kraftigt bidrar till att människor känner besvikelse över begreppet "EU". Kodifieringsprocessen skulle kunna krympa denna textmassa till ca 22000 sidor, vilket innebär en minskning med 75 %.

4.7.1. Det är beklagligt att detta arbete inte påbörjades tidigt i utvidgningsprocessen så att kandidatländerna skulle känna sig mindre tyngda av kravet på att anta regelverket. Det är viktigt att kommissionen snarast möjligt lanserar ett samordnat kodifieringsprogram. Pat Cox, talman i Europaparlamentet, har uttryckt följande(29): "Vi har skapat en rättslig djungel... inte ett enda område inom offentlig politik har blivit föremål för en enda kodifieringsinsats." Kommissionens goda avsikter till trots får man intrycket av att man lägger ned så stor möda på tillägg till regelverket att man inte får tid att kodifiera eller förenkla det.

4.8. Vad gäller inre marknaden är det att föredra att EU-lagstiftningen utfärdas i form av förordningar snarare än direktiv eftersom de förstnämnda är bindande och inte riskerar att snedvridas i införlivandeprocessen. De ger därför inte upphov till snedvridningar i handelsutbytet inom gemenskapen, vilket är fallet med direktiven. Kommittén är medveten om att det ofta är en svårare och mer utdragen process att få rådet att enas kring förordningar på grund av deras bindande karaktär, men anser att måttet på framgång inte är hur snabbt lagstiftningen genomförs utan vilka effekter den får på den verkliga ekonomin. EESK hoppas att frågan kommer att behandlas i Laekenkonventet om EU:s framtid.

4.9. EESK noterar med glädje att det kommer att lanseras ett löpande översynsprogram som syftar till att förenkla lagstiftningen och minska dess omfång(30). EESK uppmanar rådet, Europaparlamentet och medlemsstaterna att delta fullt ut i programmet för att säkerställa att värdefulla resultat uppnås snarast möjligt.

4.10. För att programmet skall bli effektivt krävs ett aktivt samarbete från rådets, Europaparlamentets och medlemsstaternas sida när det gäller att införa ändringar i lagstiftningen på ett lämpligt sätt och i tid. Den senaste resultattavlan för marknaden(31) ser inte särskilt lovande ut vad gäller att övertyga medlemsstaterna om betydelsen av effektivt samarbete i förenklings- och reformarbetet. Om läget inte förbättras kommer försöken att minska regelverkets omfång genom att kodifiera eller omarbeta lagstiftningen sannolikt att försämra situationen snarare än att förbättra den.

4.11. Enligt EESK:s uppfattning är det orimligt att tiden mellan kommissionens presentation av ett lagförslag och medlemsstaternas införlivande i den nationella lagstiftningen uppgår till i genomsnitt åtta år(32). Kommittén delar därför kommissionens önskan om en påskyndad lagstiftningsprocess.

4.12. I sina tidigare yttranden har kommittén systematiskt betonat behovet av att göra lagstiftningen tillgänglig för dem som berörs. Man välkomnar därför kommissionens avsikt att göra gemenskapslagstiftningen mer överskådlig och lättillgänglig både i utarbetningsfasen och efter antagandet genom att underlätta tillgången till EUR-Lex(33) och undersöka andra alternativ, exempelvis Internetforum.

5. Debatt i ministerrådet

5.1. Som angetts i de fyra meddelandena har kommissionens förslag nu behandlats av rådet (konkurrens)(34). I en debatt och resolution om förenklad lagstiftning välkomnade rådet handlingsplanen, förslagen om systematisk rådfrågning av berörda parter och användningen av de konsekvensbedömningar som från och med 2003 skall åtfölja alla viktiga lagförslag. Rådet rekommenderar att dessa konsekvensbedömningar skall göras tillgängliga för allmänheten.

5.2. Rådet stöder också kravet på att medlemsstaterna skall delta fullt ut i processen.

5.3. Av viss betydelse är måhända att rådets slutsatser inte är särskilt tydliga vad gäller den egna verksamheten och åtagandena. I ett något mer allmänt uttalande meddelar rådet sin avsikt att leverera "nya impulser" och ber (bl.a.) de ständiga representanternas kommitté (Coreper) att vederbörligen överväga att inrätta en studiegrupp om bättre lagstiftning.

5.4. Det är förståeligt om man från rådets sida är ovillig att kommentera de rådande relationerna vad gäller beslutsfattande mellan rådet och kommissionen, eller fatta beslut som rör dessa, innan det råder större klarhet kring de väntade slutsatserna från Europeiska konventet och den därpå följande regeringskonferensen.

5.5. EESK vill emellertid bekräfta sitt stöd för en stramare struktur för beslutsfattandet inom EU-institutionerna, och särskilt för bättre system inom kommissionen som bör inbegripa en omfattande intern övervakning. I den föreslagna handlingsplanen ges förslag på möjliga administrativa förändringar som förtjänar stöd.

5.6. Debatten om förenklade styresformer och bättre lagstiftning har under det senaste året tagit ett stort steg framåt. Denna takt måste bibehållas under arbetet och fortgå fram till regeringskonferensen 2004.

6. Behovet av ett partnerskapsavtal

6.1. Oförmågan att skapa partnerskap har varit ett av skälen till den hittillsvarande bristen på framsteg i arbetet. Det krävs inte enbart partnerskap på rådsnivå, vilket är svårt att uppnå, utan även med de andra institutionerna. Fler avtal krävs på administrativ nivå inom och mellan institutionerna och medlemsstaterna för att tillämpa förenklingsprinciperna.

6.1.1. Man måste dock inse att alla inte har samma målsättningar men att detta inte förhindrar att man arbetar i en miljö som präglas av tilltro, samarbete och ömsesidigt förtroende mellan de olika aktörerna. Denna samarbetsanda bör formaliseras och konkretiseras i form av partnerskapsavtal. De olika aktörerna måste åta sig att samråda och samarbeta med varandra.

6.2. För att avtalen på ett positivt sätt skall kunna bidra till att förenkla och förbättra lagstiftningen - målsättningar som alltför ofta har hindrats på grund av aktörernas likgiltighet och egenintressen - måste samtliga parter acceptera bindande klausuler som ålägger dem att aktivt och effektivt verka för att uppnå de målsättningar man enats om. Det finns behov av en kultur som präglas av dialog och deltagande.

7. Slutsatser

7.1. EESK betonar hur allvarliga frågorna rörande bättre och enklare lagstiftning och förbättrade styrelseformer är och efterlyser en fungerande lösning snarast. Kommittén betonar åter att frågan inte i första hand handlar om avregleringar. Valet står inte enbart mellan reglering och självreglering, utan mellan välfungerande harmoniserade bestämmelser och ofullständiga bestämmelser som inte fungerar i praktiken. Frågan gäller både nationell och europeisk nivå.

7.1.1. Problemet handlar inte bara om förenkling utan om effektiv lagstiftning och om rättssäkerhet. Förenklingen måste genomföras fortast möjligt, men för att arbetet skall vara framgångsrikt krävs en fortlöpande och permanent process, där insyn är nyckeln till framgång. Samtliga berörda parter måste engageras i alla faser av processen. EESK stöder därför fullt ut kommissionens förslag om bredare samråd, vilket även omfattar utvärdering i efterhand och en beredskap att använda dessa reaktioner för att förbättra arbetet med de efterföljande återkommande konsekvensbedömningarna.

7.1.2. EESK ger sitt fulla stöd till de förslag kommissionen presenterar i sina dokument och välkomnar i synnerhet att kravet på regelbundna konsekvensanalyser skall utökas till att även omfatta kommissionens årliga arbetsprogram.

7.2. Kodifieringen av gemenskapens regelverk, som skulle kunna minska regelverkets volym dramatiskt och leda till ökad klarhet, samstämmighet, tillgänglighet och effektivitet borde ha inletts för länge sedan. Den bör påbörjas utan ytterligare dröjsmål och genomföras med beslutsamhet och ihärdighet.

7.3. Hur framgångsrikt initiativet om förenkling blir beror bland annat på hur ett effektivt partnerskapsavtal - mellan alla berörda aktörer i lagstiftningsprocessen både på nationell och europeisk nivå - kan utformas och genomföras och huruvida aktörerna gör sitt yttersta för att uppnå målsättningarna.

7.4. EESK menar att konsekvensanalyser bör bygga på ett formellt system med regelbundna konsekvensanalyser för lagstiftning. Alla organ - både på europeisk och nationell nivå - som har lagstiftande befogenheter måste delta i det förberedande arbetet, vare sig befogenheterna rör initiering eller ändring av lagförslag. Om ändringar till lagstiftningsförslagen gör att de ursprungliga konsekvensbedömningarna blir meningslösa, bör dessa ändringar åtföljas av en ändrad konsekvensbedömning.

7.5. EESK välkomnar kommissionens föresats(35) att förbättra lagstiftningen med utgångspunkt i principerna om ansvar, proportionalitet, överskådlighet och rättsäkerhet. Styrelseformer som inte bygger på dessa principer kan inte betraktas som demokratiska. EESK uppmanar Europaparlamentet och rådet att förbinda sig att verka för samma principer. Kommissionen(36) betraktar strävan att uppnå bättre lagstiftning som ett verkligt etiskt krav.

7.6. Europeiska rådet fastställde i Lissabon det strategiska målet att Europeiska unionen inom tio år skall "bli världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomi, med möjlighet till hållbar ekonomisk tillväxt med fler och bättre arbetstillfällen och en högre grad av social sammanhållning". En förutsättning för att denna ambition skall kunna föreverkligas är att regelverket förbättras och att man avlägsnar snedvridningar på inre marknaden som uppstår till följd av skillnader i lagstiftningen.

7.7. Huruvida projektet blir framgångsrikt kommer att bero på den politiska viljan att genomföra det. Vi hoppas att denna vilja finns.

Bryssel den 26 mars 2003.

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Roger Briesch

(1) KOM(2002) 705 slutlig.

(2) EGT C 14, 16.1.2001, EGT C 48, 21.2.2002 och EGT C 125, 27.5.2002.

(3) EGT C 125, 27.5.2002, s. 105.

(4) EGT C 241, 7.10.2002.

(5) EGT C 14, 16.1.2001.

(6) EGT C 48, 21.2.2002.

(7) EGT C 125, 27.5.2002.

(8) Talare vid den hearing om förenkling som OIM anordnade i EESK:s lokaler den 10 september 2002.

(9) KOM(2002) 275 slutlig, 5.6.2002.

(10) KOM(2002) 276-278 slutlig.

(11) KOM(2002) 275 slutlig, punkt 6.

(12) KOM(2001) 428 slutlig.

(13) KOM(2002) 278 slutlig, inledningen.

(14) KOM(2002) 278 slutlig, inledningen.

(15) Det är en uppenbar försummelse att kommissionen endast hänvisar till rådet och Europaparlamentet. EESK och Regionkommittén nämns inte.

(16) KOM(2002) 277 slutlig.

(17) KOM(2002) 276 slutlig.

(18) EGT C 241, 7.10.2002, s. 180.

(19) Resultattavla för den inre marknaden nr 11, november 2002.

(20) EGT C 48, 21.2.2002, s. 130 och EGT C 125, 27.5.2002, s. 105.

(21) KOM(2002) 277 slutlig, del II.

(22) KOM(2002) 275 slutlig.

(23) KOM(2002) 275 slutlig.

(24) EGT C 125, 27.5.2002.

(25) KOM(2002) 275 slutlig.

(26) KOM(2002) 275 slutlig.

(27) KOM(2002) 275 slutlig.

(28) KOM(2002) 278 slutlig.

(29) Anförande vid EESK:s plenarsession den 19 september 2002.

(30) KOM(2002) 705 slutlig.

(31) KOM(2002) 705 slutlig.

(32) Kommissionens redogörelse inför EESK:s observationsgrupp för inre marknaden den 18 december 2002.

(33) http:/www.Europa.eu.int/eur-lex/en/index.html

(34) Pressmeddelande om rådets slutsatser den 30 september 2002.

(35) KOM(2002) 275 slutlig.

(36) KOM(2002) 275 slutlig.