C 486/1

Kommissionens Tillkännagivande om tillämpningen av direktivet om miljökonsekvensbedömning (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU, i dess ändrade lydelse enligt direktiv 2014/52/EU) på ändringar och utvidgningar av projekt enligt punkt 24 i bilaga I och punkt 13 a i bilaga II, inbegripet huvudbegrepp och huvudprinciper anknutna till dessa

(2021/C 486/01)

Innehållsförteckning

1 Inledning 3

1.1 Tillgängliga informationskällor 3

2 Huvudprinciper och definitioner 4

2.1 Miljökonsekvensbedömning – tillämpningsområde 4

2.2 Viktiga relevanta definitioner och bestämmelser i MKB-direktivet 4

2.2.1 Projekt 5

2.2.2 Tillstånd 5

2.2.3 Uppdelning av projekt 7

2.2.4 Bedömning av ett projekts totala effekter 8

2.2.5 Avhjälpande av underlåtenhet att genomföra en miljökonsekvensbedömning 8

3 Hantering av ändringar och utvidgningar av projekt 8

3.1 Bakgrund 9

3.2 Begreppet ändring/utvidgning av projekt 10

3.3 Bilaga I till MKB-direktivet – projektkategori I.24 10

3.3.1 Bilaga I – Projekt med gränsvärden 11

3.3.2 Bilaga I – Projekt utan gränsvärden 11

3.4 Bilaga II till MKB-direktivet – projektkategori II.13 a 12

4 Tillämpning av MKB-direktivet på ändringar och utvidgningar av kärnkraftverk 13

Inledning 13

4.1 Exempel på arbeten eller fysiska ingrepp som har samband med ändringar eller utvidgningar av projekt i kategorin kärnkraftverk 14

4.2 Godkännande av ändringar eller utvidgningar av kärnkraftverksprojekt 15

4.2.1 De särskilda fallen med förlängning av livslängd och långtidsdrift 16

4.3 Vägledande principer för att bedöma ändringar eller utvidgningar av kärnkraftverksprojekt mot bakgrund av Doel-domen 16

4.4 Att avgöra risken och behovet av en miljökonsekvensbedömning 17

4.5 Riktmärkning vid genomförande av MKB-direktivet på kärnsäkerhetens område 18

5 Sammanfattning av huvudpunkterna 19

1 INLEDNING

Syftet med detta vägledande dokument är att för behöriga myndigheter och berörda myndigheter förtydliga hur de ska tillämpa av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (1), i dess ändrade lydelse enligt direktiv 2014/52/EU Europaparlamentets och rådets beslut av den 16 april 2014 om ändring av direktiv 2011/92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (2) (MKB-direktivet), mot bakgrund av den senaste rättspraxis som tillhandahållits av Europeiska unionens domstol (EU-domstolen). Vägledningen är framför allt inriktad på ändringar och utvidgningar, som förtecknas i bilagorna I och II till MKB-direktivet, och har ett särskilt kapitel ägnat åt kärnkraftssektorn.

Punkt 24 i bilaga I och punkt 13 a i bilaga II handlar om ändringar och utvidgningar av projekt och har ett brett tillämpningsområde, då de omfattar modifieringar av alla projektkategorier som omfattas av MKB-direktivet. Att tillämpa MKB-direktivet korrekt på ändringar och utvidgningar av projekt är nyckeln till att genomföra MKB-direktivet i största allmänhet.

En del av den senaste rättspraxisen, i synnerhet domstolens avgörande i mål C-411/17 (3) om förlängningen av livslängden för kärnkraftverket i Doel, Belgien (nedan kallad Doel-domen), har medfört nya aspekter som behöver tas i beaktande när man har att göra med ändringar av projekt enligt bilaga I. Denna rättspraxis har även bekräftat huvudprinciperna för hur MKB-direktivet ska tillämpas. Eftersom de båda projektkategorierna ändringar och utvidgningar av projekt är så pass processuella till sin karaktär har de även varit föremål för åtskilliga önskemål från behöriga nationella myndigheter och andra berörda parter, som velat ha information om hur de ska tillämpas.

Med allt detta i åtanke har kommissionen därför beslutat att utfärda denna vägledning, för att beskriva dessa begrepp och principer enligt MKB-direktivet, inklusive definitioner och villkor i direktivet. Genom att förevisa skyldigheterna i MKB-direktivet i deras rätta sammanhang, främja ett konsekvent arbetssätt och sätta ramen för vilka bestämmelser som tillämpas på ändringar och utvidgningar av projekt, vill man med vägledningen se till att MKB-direktivet blir bättre genomfört.

Med tanke på att det finns åtskilliga praktiska situationer, som ofta är komplicerade, och att MKB-direktivet gäller för många olika sektorer och typer av projekt, går det inte att få fram någon fullständig lista med exempel. De behöriga nationella myndigheterna kan behöva tillämpa kraven i MKB-direktivet från fall till fall och bedöma varje ärende med hänsyn till de särskilda omständigheterna. För att se till att MKB-direktivet blir konsekvent genomfört vill kommissionen uppmuntra medlemsstaterna att på frivillig grund inleda ett riktmärkesarbete för just ändringar och utvidgningar av projekt. I ett sådant projekt skulle man kunna samla expertisen och jämföra exempel från respektive medlemsstat, och det skulle undan för undan kunna göra att det utvecklades gemensam metodik på EU-nivå och underlätta det praktiska genomförandet i specifika fall.

1.1 Tillgängliga informationskällor

Endast Europeiska unionens domstol har behörighet att tolka EU-rätten med avgörande verkan. MKB-direktivet har ofta varit ämnet i mål vid domstolen, och ett antal mål har tagit upp frågan om hur enskilda projektkategorier i bilagorna I och II definieras och beskrivs eller vad de omfattar.

Domstolens avgöranden innehåller viktiga allmänna principer som är till god vägledning för hur projektkategorierna i MKB-direktivet tolkas, och även andra begrepp, däribland tolkningen av ”projekt” i sig.

Utöver detta vägledande dokument har kommissionens avdelningar även utarbetat, och uppdaterar regelbundet, ett häfte om Europeiska unionens domstols avgöranden – miljökonsekvensbedömning av projekt (4).

I MKB-direktivet hänvisas det uttryckligen till andra internationella avtal, som konventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang (Esbokonventionen) (5) och konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslut och rätt till överprövning i miljöfrågor (Århuskonventionen) (6). MKB-direktivet bör därför tolkas i enlighet med dessa konventioner (7). Eftersom det är så en så omfattande mängd sektorer som omfattas av MKB-direktivet, finns det många andra lagstiftningsinstrument på EU-nivå som innehåller definitioner av begrepp som ingår i eller behandlar verksamheter som omfattas av bilagorna I och II (8).

Kommissionen har iordningställt denna vägledning med beaktande av det vägledande dokument om Esbokonventionens tillämplighet på förlängd livslängd för kärnkraftverk som utarbetats inom Förenta nationernas ekonomiska kommission för Europa (ECE) (9).

2 HUVUDPRINCIPER OCH DEFINITIONER

2.1 Miljökonsekvensbedömning – tillämpningsområde

I MKB-direktivet fastställs processuella skyldigheter som är relevanta för sådana offentliga och privata projekt inom direktivets tillämpningsområde som kan antas ha betydande miljöpåverkan. Dessa projekt måste bli föremål för en tillståndsgivning för projekt, och genomgå en bedömning av hur de påverkar miljön innan ett sådant tillstånd utfärdas.

Projekt inom MKB-direktivets tillämpningsområde delas upp i kategorier och förtecknas i bilagorna I och II. Projekt som förtecknas i bilaga I är de som anses ha betydande miljöpåverkan och som i regel blir föremål för en obligatorisk bedömning (artikel 4.1 i MKB-direktivet). Enligt artiklarna 2.1 och 4.1 i MKB-direktivet, och oaktat de undantagsfall som omnämns i artikel 2.4, måste miljöpåverkan hos projekt som omfattas av bilaga I till direktivet, både som sådana och inför tillståndsgivning, bedömas systematiskt (10). Här följer att medlemsstaterna inte har något eget handlingsutrymme i detta avseende. De flesta av de projektkategorier som nämns i bilaga I innehåller dessutom gränsvärden (tröskelvärden), som är direkt anknutna till tillämpningsområdets omfattning. Om gränsvärden tilldelas i den nationella lagstiftningen för projekt i kategorierna i bilaga I, och sådana gränsvärden inte är fastställda för dessa i bilaga I, begränsar det tillämpningsområdet för MKB-direktivet (11).

Projekt som är förtecknade i bilaga II har inte nödvändigtvis betydande miljöpåverkan i samtliga fall. De bör genomgå en beslutsprocess – allmänt känd under begreppet ”behovsbedömning” – för att fastställa om de kan antas ha betydande miljöpåverkan. Att bestämma huruvida projekt kan antas ha betydande miljöpåverkan är enligt artikel 4.2 i MKB-direktivet något som kan göras genom granskning från fall till fall, genom att det fastställs gränsvärden eller kriterier, eller genom en kombination av dessa metoder, med hänsyn till de relevanta urvalskriterierna i bilaga III till direktivet (projektens art, projektens lokalisering, de potentiella effekternas typ och karakteristiska egenskaper).

Artikel 2.1 i MKB-direktivet – som vägledande huvudprincip och grundläggande mål – begränsar medlemsstaternas eget handlingsutrymme, i synnerhet när det gäller projekt i bilaga II, genom att det där krävs att projekten ska bli föremål för konsekvensbedömning om det kan antas att de, bland annat på grund av deras art, storlek eller lokalisering, har betydande miljöpåverkan (12).

2.2 Viktiga relevanta definitioner och bestämmelser i MKB-direktivet

I följande avsnitt beskrivs de huvudsakliga relevanta definitionerna och bestämmelserna angående projekten och förändringarna och utvidgningarna av dem.

2.2.1 Projekt

I artikel 1.2 a i MKB-direktivet definieras ”projekt” som ”- utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra installationer eller arbeten. - andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet, inklusive mineralutvinning.”

Förekomst av fysiskt arbete

Domstolen har konsekvent bekräftat vid flera tillfällen (13) att begreppet ”projekt” syftar på fysiska arbeten och ingrepp. En förnyelse av ett befintligt tillstånd (till exempel för att driva en flygplats som i mål C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest m.fl., punkt 24, eller för en deponi som i mål C-121/11, Pro-Braine m.fl., punkt 31) kan, när det inte förekommer några arbeten eller ingrepp som inbegriper förändringar av platsens fysiska förhållanden, inte klassificeras som ett ”projekt” i den mening som avses i artikel 1.2 a. Därför är det en förutsättning att det förekommer fysiska arbeten eller ingrepp för att en verksamhet ska räknas som ”projekt” i MKB-direktivets mening.

I Doel-domen erinrade domstolen om följande: ”Det framgår av domstolens praxis att ordet ’projekt’ med avseende på lydelsen i artikel 1.2 a första strecksatsen i MKB-direktivet avser arbeten eller ingrepp som förändrar de fysiska förhållandena på platsen” (punkt 62).

När samma princip tillämpas på punkt 24 i bilaga I och punkt 13 a i bilaga II, innebär det att om ändringar eller utvidgningar av befintliga projekt ska omfattas av MKB-direktivets tillämpningsområde och definitionen av projekt enligt artikel 1.2 a, förutsätter det arbeten eller ingrepp som inbegriper förändring av de ursprungliga projektens fysiska förhållanden (14).

2.2.2 Tillstånd

I artikel 1.2 c i MKB-direktivet definieras ”tillstånd” (på engelska ”development consent”) på följande sätt:

”c) tillstånd: den ansvariga myndighetens eller de ansvariga myndigheternas beslut, som ger exploatören rätt att genomföra projektet.”

Behovet av tillstånd

Domstolen har vid flera tillfällen betonat att ”medlemsstaterna skall genomföra MKB-direktivet på ett sätt som fullt ut uppfyller de krav som ställs mot bakgrund av dess huvudsakliga syfte, vilket enligt artikel 2.1 i direktivet är att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering skall bli föremål för en bedömning av denna påverkan innan tillstånd ges” (15).

Ändringar eller utvidgningar av projekt, i den mening som avses i punkt 24 i bilaga I eller punkt 13 a i bilaga II till MKB-direktivet, som kan antas ha betydande miljöpåverkan ska bli föremål för krav på tillstånd.

Formen av tillstånd

I MKB-direktivet definieras tillståndet som den ansvariga myndighetens eller de ansvariga myndigheternas beslut, som ger exploatören rätt att genomföra projektet (16).

Begreppet ”tillstånd” täcker här alltså många olika handlingar (dvs. beslut, tillåtelser och andra godkännande instrument), beroende på vilka nationella förfaranden som tillämpas i medlemsstaterna. Det definieras inte efter vad det kallas eller efter vad förfarandet är för att bevilja det enligt respektive nationell lagstiftning i en viss medlemsstat, utan efter sin rättsliga verkan. Som domstolen har påpekat måste ett besluts kvalificering som tillstånd, i den mening som avses i artikel 1.2 c i MKB-direktivet, göras med tillämpning av nationell rätt i överensstämmelse med EU-rätten (17).

I MKB-direktivet krävs inte något enhetligt förfarande för tillstånd (18), och i enlighet med artikel 2.2 i MKB-direktivet kan bedömningen av miljöpåverkan ”integreras i det befintliga tillståndsförfarandet för projekt eller, om detta inte är möjligt, i andra förfaranden eller i sådana förfaranden som tillskapas för att målsättningarna i detta direktiv ska uppfyllas”. Därför kan man konstatera skillnader mellan medlemsstaterna när det gäller terminologin i fråga om tillstånd. På samma sätt som det finns olika benämningar (t.ex. bygglov, beslut, godkännande) kan även förfarandet för att anta ett tillstånd se olika ut. Det är till exempel möjligt att bevilja tillstånd såväl genom ett administrativt förfarande på lokal, regional eller nationell nivå, som genom ett lagstiftningsförfarande (19), så länge de relevanta bestämmelserna i MKB-direktivet följs. Tillståndet i sig måste vara ett definitivt beslut som ger exploatören rätt att genomföra projektet (samma princip gäller vid förfaranden i flera steg, se nästa avsnitt).

När ändringar eller utvidgningar av projekt, i den mening som avses i punkt 24 i bilaga I eller punkt 13 a i bilaga II till MKB-direktivet, som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, antas genom lagstiftningsförfarande, behöver de också bli föremål för en bedömning avseende deras miljöpåverkan i enlighet med artikel 2.1 (20).

Här är det också viktigt att beskriva skillnaden mellan tillstånd i den mening som avses i MKB-direktivet och ett tillstånd eller en licens som gäller drift (av en installation/anläggning/arbetsplats). Sådana ”tillstånd”, så som de definieras eller används i andra lagstiftningsinstrument, till exempel direktivet om industriutsläpp (21) eller deponeringsdirektivet (22), är relevanta för vissa verksamhetsordningar. Å andra sidan innebär begreppet ”tillstånd”, så som det uppfattas inom ramen för MKB-direktivet, att exploatören enligt definitionen får rätt att genomföra projektet (t.ex. att utföra byggnadsarbeten, installationer eller system eller andra ingrepp i de naturliga miljöerna och landskapet (23)). Tillståndet eller licensen för drift är, utifrån relevant lagstiftning (24), för det mesta kopplad till ett godkännande som gäller driften av ett projekt, och är ofta grundad på och genomför ett tidigare beslut inom ramen för ett förfarande i flera steg. Som nämnts i tidigare avsnitt ska en förnyelse av ett tillstånd eller en licens som gäller drift, när det inte förekommer några arbeten eller ingrepp som innefattar ändringar av platsens fysiska förhållanden, skiljas från begreppet ”tillstånd” (25).

Ändringar och utvidgningar av projekt genom förfaranden i flera steg

Godkännande av projekt görs ibland i form av komplexa administrativa förfaranden som inbegriper olika steg och processer. I de fall där ändringar och utvidgningar av ett projekt konstateras (26), är det centralt att avgöra ”när” MKB bör tillämpas och ”vad” som bör bedömas i varje steg. I ett tillståndsförfarande som inbegriper flera steg måste bedömningen i princip utföras så snart det är möjligt att identifiera och bedöma samtliga effekter som projektet kan ha på miljön (27).

I Doel-domen har domstolen erinrat om befintlig rättspraxis (28). Enligt artikel 2.1 i MKB-direktivet måste miljökonsekvensbedömningen, när det gäller projekt som omfattas av det direktivet, utföras ”innan tillstånd ges” (punkt 82). Domstolen har också fastslagit att ”när det i nationell rätt föreskrivs att tillståndsprocessen ska ske i flera steg ska bedömningen av miljöpåverkan i princip göras så snart det är möjligt att identifiera och bedöma projektets samtliga effekter på miljön” (punkt 85).

Domstolen framhöll även situationer där tillståndsförfarandet har flera steg och ett av stegen är ett huvudbeslut, där ramarna bestäms för de övriga genomförandebesluten. I dessa fall måste miljöbedömningen gälla huvudbeslutet, såvida inte vissa av effekterna på miljön blir kända först i ett senare steg och är knutna till genomförandebesluten. Då får bedömningen av ytterligare effekter som blir kända i ett senare steg göras i det senare steget (29). Enligt domstolen är ett ”huvudbeslut” det som definierar ett projekts ”väsentliga kännetecken” som inte kan diskuteras eller ändras i ett senare skede (30). I sådana fall måste medlemsstaterna säkerställa att miljökonsekvensbedömningen är kopplad till huvudbeslutet.

Dessutom har domstolen tagit upp behovet av att bedöma påverkan av sådana projekt som helhet. När en tillståndsgivning sker i fler än ett steg – ett som inbegriper ett huvudbeslut och ett annat som inbegriper ett genomförandebeslut som inte får gå längre än de ramar som fastställts genom huvudbeslutet – är den behöriga myndigheten under vissa omständigheter skyldig att utföra en miljökonsekvensbedömning för ett projekt även efter att utkastet till planeringstillstånd beviljats, när de reserverade punkterna godkänns senare (31). Denna bedömning måste vara av omfattande art, så att den gäller alla de aspekter av projektet som ännu inte har bedömts eller som kräver en färsk bedömning. Som domstolen har upprepat antas i MKB-direktivet en helhetsbedömning av hur projekt eller ändringar av projekt påverkar miljön, en bedömning som inte får vara begränsad till de direkta effekterna av de planerade arbetena i sig, utan även ska beakta den miljöpåverkan som skulle kunna uppstå genom användandet och utnyttjandet av de konstruktioner som uppstår genom dessa arbeten (32). En sådan bedömning är också oberoende av om det är fråga om ett gränsöverskridande projekt (33).

2.2.3 Uppdelning av projekt

Det går inte att kringgå syftet med MKB-direktivet genom att dela upp projekt, och om inte hänsyn tas till den kumulativa inverkan av flera projekt samtidigt får inte detta i praktiken leda till att samtliga kan undantas från skyldigheten till miljökonsekvensbeskrivning när de sammantaget kan antas ha betydande miljöpåverkan i den mening som avses i artikel 2.1 i MKB-direktivet (34). Detta kan i synnerhet vara relevant för komplicerade projekt som genomförs i flera steg som det kan behövas påföljande ansökningar om godkännande av.

När flera projekt tillsammans kan ha betydande miljöpåverkan i den mening som avses i artikel 2.1 i MKB-direktivet, bör deras miljöpåverkan bedömas som helhet och på ett kumulativt sätt. I sin rättspraxis förespråkar domstolen en bred tolkning av MKB-direktivet och har betonat att det i direktivet eftersträvas ”en helhetsbedömning av den miljöpåverkan som projekt eller ändringen av dessa har” (35).

När det gäller längd konstaterade till exempel domstolen att ett projekt som avser långa sträckor inte kan delas upp i på varandra följande kortare delar så att både projektet som helhet och delarna som bildas genom denna uppdelning kan undantas från kraven i direktivet. Om detta var möjligt skulle direktivet riskera att i väsentlig omfattning förlora sin ändamålsenliga verkan, eftersom det då är tillräckligt att de berörda myndigheterna delar upp ett projekt som avser en lång sträcka i flera mindre delar för att det ska undantas från kraven i direktivet (36).

Domstolen har också betonat att det, för att kunna avgöra om en miljökonsekvensbedömning måste utföras, kan vara nödvändigt att beakta projekts kumulativa påverkan för att undvika att målet med EU-lagstiftningen kringgås genom uppdelning av projekt som tillsammans kan antas ha betydande miljöpåverkan. Det ankommer på de nationella myndigheterna att mot bakgrund av denna rättspraxis pröva om och i vilken utsträckning miljöpåverkan ska bedömas för de aktuella projekten och för de projekt som genomförts tidigare (37).

2.2.4 Bedömning av ett projekts totala effekter

I Doel-domen bekräftades en annan viktig princip i MKB-direktivet, nämligen skyldigheten att bedöma ett projekts totala effekter och göra en omfattande miljökonsekvensbedömning. I punkterna 64–72 ansåg domstolen att de åtgärder som utarbetats för utvidgning av ett befintligt projekt (åtgärderna för att nystarta ett kärnkraftverk på tio år eller skjuta upp stängningen av det med tio år, som beskrivs i punkt 59) inte kan avskiljas från de uppgraderingsarbeten som de är oupplösligt förbundna med, och att de därför tillsammans utgör en del av samma projekt. De åtgärder som finns med i 2015 års lag (förlängd livslängd) kan onekligen inte heller avskiljas från de arbeten som behövs ur teknisk och ekonomisk synvinkel. Dessa arbeten var kända för lagstiftaren och kopplades till lagen (se punkterna 67–69). Även om det ankom på den nationella domaren att kontrollera tillämpningen av principen, ansåg domstolen att åtgärderna och arbetena ingår i samma projekt (punkt 71).

Behovet av att bedöma ett projekts totala effekter som helhet måste dessutom vederbörligen behandlas när åtskilliga tekniska eller driftsmässiga ändringar görs under driften av en installation. Även om det är vanligt att en anläggning genomgår ständigt underhåll och en mängd säkerhetsförbättringar som inte skulle innebära någon betydande risk för miljön om de betraktades var för sig, bör sådana verksamheters kumulativa miljöpåverkan bedömas som helhet i sådana fall där de är konkret kopplade till varandra så att de utgör ett projekt i MKB-direktivets mening.

När det finns ett oupplösligt samband mellan många mindre ändringar som visar att de mindre ändringarna ingår i en enda komplex verksamhet (som till exempel genomförs med en påvisbar avsikt att förlänga livslängden för ett kärnkraftverk eller driften av en installation), kan dessa utgöra ett projekt i den mening som avses i MKB-direktivet. Tekniska handlingar, förvaltningsplaner, investeringsplaner, förvaltningshandlingar eller lagar, samt motiveringar gällande förvaltningshandlingar eller lagar, kan vara till nytta för att fastställa om en serie ändringar är oupplösligt sammanbundna och delar av en sådan komplex verksamhet (genomförd med en påvisbar avsikt att förlänga livslängden för ett kärnkraftverk).

Behovet av att se projektet som en helhet (både sett till dess beståndsdelar och dess påverkan) har underbyggts ytterligare genom det reviderade MKB-direktivet (38).

2.2.5 Avhjälpande av underlåtenhet att genomföra en miljökonsekvensbedömning

Medlemsstaterna måste genomföra MKB-direktivet på ett sätt som fullständigt motsvarar dess krav, med beaktande av dess grundläggande mål. Det framgår tydligt av artikel 2.1 att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av deras art, storlek eller lokalisering bör bli föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges (39). Denna grundläggande princip i direktivet förutsätter att det för projekt som står förtecknade i bilagorna I och II till direktivet måste utföras en miljökonsekvensbedömning eller en behovsbedömning innan tillstånd ges till sådana projekt.

I annat fall kan exploatören inte ”påbörja arbetet med projektet utan att åsidosätta kraven i [direktivet]” (40).

I MKB-direktivet ges inget utrymme för någon miljökonsekvensbedömning eller behovsbedömning i efterhand, inte heller som ett möjligt rättsmedel vid bristande efterlevnad av MKB-direktivet. Att inte utföra en behovsbedömning av projekt som förtecknas i bilaga II eller en miljökonsekvensbedömning för projekt som förtecknas i bilaga I utgör ett brott mot Europeiska unionens rätt (41).

Enligt den princip om lojalt samarbete som fastställs i artikel 4.3 i EU-fördraget, måste dock medlemsstaterna avhjälpa konsekvenserna av ett brott mot unionsrätten. Skyldigheten att avhjälpa underlåtenhet att genomföra en miljökonsekvensbedömning härrör från den princip om samarbete som finns med i EU:s primärrätt och i etablerad rättspraxis (42). De behöriga myndigheterna är därför skyldiga att, inom sitt befogenhetsområde, vidta de åtgärder som behövs för att avhjälpa underlåtenhet att genomföra en miljökonsekvensbedömning, till exempel genom att återkalla eller dra in ett tillstånd som redan beviljats för att därefter genomföra bedömningen inom gränserna för medlemsstaternas processuella autonomi (43).

Domstolen har fastslagit att EU-rätten inte utgör ett hinder för att det enligt nationella bestämmelser i vissa fall kan vara tillåtet att godkänna transaktioner eller handlingar som är olagliga sett till EU-rätten, och har klargjort att en sådan möjlighet enligt gemenskapsrätten måste underkastas villkoret att det inte möjliggör för de berörda att kringgå bestämmelserna i EU-rätten eller att inte tillämpa dem och att möjligheten förblir ett undantag (44).

Miljökonsekvensbedömning i efterhand är en möjlig avhjälpande åtgärd vid faktisk bristande efterlevnad av MKB-direktivet (t.ex. vid situationer där tillstånd redan beviljats utan att miljökonsekvensbedömning genomförts och arbeten antingen har utförts eller precis ska verkställas).

Domstolen har slagit fast att en bedömning utförd efter att ett projekt har slutförts och tagits i bruk inte kan begränsas till projektets framtida miljöpåverkan, utan även måste ta hänsyn till projektets miljöpåverkan från det tillfälle då det slutfördes. I händelse av underlåtenhet att genomföra en miljökonsekvensbedömning som krävs enligt MKB-direktivet, säger EU-rätten för det första att medlemsstaterna måste undanröja de otillåtna konsekvenserna av den underlåtenheten, och för det andra att detta inte utgör hinder för att en sådan miljökonsekvensbedömning leder till en legalisering efter det att den berörda anläggningen har uppförts och tagits i bruk, under förutsättning att

— de nationella bestämmelser som möjliggör en sådan legalisering inte medför att de berörda kan kringgå bestämmelserna i EU-rätten eller underlåta att tillämpa dem, och

— den bedömning som genomförs för att legalisera situationen inte enbart avser denna anläggnings framtida miljöpåverkan utan även beaktar den miljöpåverkan som skett sedan anläggningen uppfördes (45).

Förfaranden för miljökonsekvensbedömning i efterhand bör endast användas i undantagsfall och som en avhjälpande åtgärd för att säkerställa att målet med MKB-direktivet uppnås även om förfarandet inte har utförts formellt. Det bör inte tillämpas av medlemsstaterna för att kringgå kraven i MKB-direktivet (46).

Medlemsstaternas skyldighet att vidta alla nödvändiga åtgärder för att avhjälpa de otillåtna konsekvenserna av bristen på miljökonsekvensbedömning gäller också vid underlåtenhet att genomföra miljökonsekvensbedömning vid ändringar eller utvidgningar av projekt.

3 HANTERING AV ÄNDRINGAR OCH UTVIDGNINGAR AV PROJEKT

3.1 Bakgrund

Ursprungligen omfattade inte Rådets direktiv 85/337/EEG (47) uttryckligen ändringar eller utvidgningar av befintliga produkter, förutom den hänvisning som fanns i punkt 12 i bilaga 2: ”Ändringar av projekt som avses i bilaga 1 samt projekt i bilaga 1 som bedrivs uteslutande eller huvudsakligen för att utveckla och prova nya metoder eller produkter, och som inte bedrivs under längre tid än ett år”.

Tolv år efter det ursprungliga direktivet infördes punkt 13 a i bilaga II som den första projektkategorin om ändringar av projekt, med samma ordalydelse som i dag. Närmare bestämt ändrades Rådets direktiv 85/337/EEG genom direktiv 97/11/EG (48) så att punkt 13 i bilaga II innehöll formuleringen ”alla förändringar eller utvidgningar av projekt som förtecknas i bilaga I eller bilaga II, vilka redan har godkänts, utförts eller håller på att utföras och vilka kan få betydande negativ inverkan på miljön” (49).

Punkt 24 i bilaga I infördes sex år efter att den första projektkategorin gällande ändring av projekt infördes. De ändringar som infördes genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG (50), med avsikten att anpassa gemenskapslagstiftningen efter bestämmelserna i Århuskonventionen, gjorde det tydligt att det är obligatoriskt med en miljökonsekvensbedömning för ”ändringar eller utvidgningar av projekt som tas upp i denna bilaga, om sådana ändringar eller utvidgningar i sig själva uppfyller de eventuella tröskelvärden som anges i denna bilaga”.

Sedan punkt 24 i bilaga I infördes i direktivtexten har domstolen tillhandahållit endast ett avgörande där den tolkat denna projektkategori, nämligen det i mål C-411/17.

3.2 Begreppet ändring/utvidgning av projekt

I MKB-direktivet definieras inte begreppen ”ändring” eller ”utvidgning”, och det innehåller inga exempel. Exakt vad som utgör en ändring eller utvidgning beror då på typen av projekt. Några exempel på sådana ändringar eller utvidgningar läggs fram i avsnitten 3.3.1 och 3.3.2 nedan, på grundval av EU-domstolens rättspraxis.

Punkt 24 i bilaga I och punkt 13 a i bilaga II är särskilda projektkategorier, som omfattar ändringar och utvidgningar av alla kategorier av projekt inom tillämpningsområdet för MKB-direktivet, med alla deras särdrag.

3.3 Bilaga I till MKB-direktivet – projektkategori I.24

Punkt 24 i bilaga I – Ändringar eller utvidgningar av projekt som tas upp i denna bilaga, om sådana ändringar eller utvidgningar i sig själva uppfyller de eventuella tröskelvärden som anges i denna bilaga.

Punkt 24 i bilaga I syftar uttryckligen på vilka ändringar eller utvidgningar som helst av projekt i bilaga I som uppfyller de eventuella gränsvärden (tröskelvärden) som anges i den bilagan (51).

I Doel-domen klargjorde domstolen ytterligare en central princip som medför skyldighet att genomföra en miljökonsekvensbedömning för ändringar eller utvidgningar av projekt i bilaga I, på grundval av miljörisken vid sådana ändringar.

Domstolen erinrade om att miljökonsekvensbedömningar måste genomföras för projekt som är förtecknade i bilagan till direktivet om dessa kan antas ha betydande miljöpåverkan, på grund av deras art, storlek eller lokalisering, och fortsatte enligt följande:

”78. Beträffande punkt 24 i bilaga I till MKB-direktivet, framgår det av punktens lydelse och systematik att den avser de ändringar eller de utvidgningar av ett projekt som till sin art eller omfattning innebär liknande risker i fråga om miljöpåverkan som projektet i sig.

79. De åtgärder som är aktuella i det nationella målet medför att kärnkraftverkens tillstånd till industriell elproduktion ges en betydande förlängning på tio är, när dessa tillstånd tidigare hade varit begränsade till 40 år genom lagen av den 31 januari 2003. Åtgärderna ska därför, tillsammans med de omfattande renoveringsarbeten som krävs till följd av att kärnkraftverken är nedslitna och för att de ska uppfylla säkerhetsnormerna, anses vara av jämförbar omfattning i fråga om risken för miljöpåverkan, som risken när kärnkraftverken ursprungligen sattes i drift.”

I punkt 78 i Doel-domen fastställde domstolen den centrala princip som medför skyldighet att genomföra en miljökonsekvensbedömning i händelse av ändringar eller utvidgningar av projekt i bilaga I. Måttet vid bedömning av relevanta kriterier är den risk som finns sett till miljöpåverkan. Om den risk som ändringen eller utvidgningen av projektet medför är jämförbar med den risk som den ursprungliga projektkategorin i sig utgjorde, omfattas projektet av punkt 24 i bilaga I till MKB-direktivet (52).

I föreliggande fall hänvisade domstolen både till åtgärderna, som har effekten att de förlänger tillstånden att producera elektricitet, och till arbetenas omfattning. I punkt 79 hänvisade den till att körningen av kärnkraftverken utökas med en betydande tidsperiod (tio år) och till att det behövs omfattande renoveringsarbeten (53). Domstolen drog slutsatsen att miljöriskerna med projektet har en omfattning som är jämförbar med riskerna då kärnkraftverken först togs i bruk.

I domen hänvisas till arten eller omfattningen av ändringen eller utvidgningen av ett projekt som icke-uttömmande exempel på kriterier för att bedöma om miljöriskerna liknar dem för ursprungsprojektet. Det anges inte heller i domen att båda kriterierna behöver uppfyllas kumulativt. Den avgörande aspekten verkar vara att den övergripande analysen av ett visst projekt visar att det finns liknande risker jämfört med ursprungsprojektet (i föreliggande fall kärnkraftverk och kärnreaktorer). Här följer att en projektändrings/projektutvidgnings art och omfattning inte verkar vara de enda möjliga kriterierna. Det tycks inte heller nödvändigt att riskerna härrör både från projektets art och från dess omfattning, så länge de resultatmässigt liknar riskerna med ursprungsprojektet. Det verkar inte uteslutet att risken även kan härröra endast från projektets art eller endast från dess omfattning (”till sin art eller omfattning” (54)).

3.3.1 Bilaga I – Projekt med gränsvärden

För över hälften av projektkategorierna i bilaga I finns det gränsvärden fastställda. För ändringar eller utvidgningar av sådana projekt, som uppfyller eller överstiger dessa gränsvärden, måste det därför genomföras en miljökonsekvensbedömning, då dessa ändringar eller utvidgningar utgör risker som liknar den ursprungliga projektkategorin (55).

Trots detta är det viktigt att notera att det enligt etablerad rättspraxis, vid arbeten för att ändra delar av befintliga projekt som det finns gränsvärden fastställda för i bilaga I, måste bedömas noga under vilka omständigheter dessa gränsvärden är uppfyllda. I mål C-2/07, Abraham m.fl., slog domstolen fast att ”[…] ändringsarbeten på en flygplats med en banlängd på 2 100 m eller mer således inte bara inbegriper arbeten som utförs för att förlänga banan utan alla arbeten (56) som utförs på en flygplats byggnader, installationer eller utrustning, om dessa kan anses – bland annat på grund av deras karaktär, betydelse och särdrag – utgöra en ändring av flygplatsen i sig. Detta är bland annat fallet med arbeten som utförs i syfte att på ett väsentligt sätt kunna öka flygplatsens verksamhet och flygtrafiken” (punkt 36) (57).

3.3.2 Bilaga I – Projekt utan gränsvärden

Precis som fallet är med projekt i bilaga I som har gränsvärden, bör det anses att varje ändring eller utvidgning av projekt i bilaga I utan gränsvärden, som bland annat till sin art eller omfattning innebär liknande risker i fråga om miljöpåverkan som projektet i sig, omfattas av punkt 24 i bilaga I. Sådana projekt innebär till sin art en risk för betydande miljöpåverkan, i den mening som avses i artikel 2.1 i MKB-direktivet, och bör därför bli föremål för en miljökonsekvensbedömning enligt artikel 4.1 (58).

I MKB-direktivet anges inte något förfarande för att fastställa risknivån sett till projektets miljöpåverkan, och det är därför upp till exploatörerna och de behöriga myndigheterna att analysera det aktuella projektet. En viktig aspekt för de exploatörer och behöriga myndigheter som ansvarar för miljökonsekvensbedömningen är att identifiera vid vilket tillfälle det är som en ändring eller utvidgning av ett projekt kräver bedömningen. Vägledning till dem som arbetar med miljökonsekvensbedömningarna, om olika arbetssätt som kan användas för att fastställa risken för betydande miljöpåverkan, finns i vägledningen för kartläggning (59) och iordningställande av MKB-rapport (60).

I vilket fall som helst måste emellertid medlemsstaterna, vilket omnämns i avsnitt 2.2.2, genomföra MKB-direktivet på ett sätt som fullt ut uppfyller de krav som ställs mot bakgrund av dess huvudsakliga syfte, vilket enligt artikel 2.1 i direktivet är att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering ska bli föremål för en bedömning av denna påverkan innan tillstånd ges (61).

Bilaga I innehåller 16 typer av projekt utan några tilldelade gränsvärden, som kan delas in i tre grupper – kärnrelaterade projekt (punkt 2 b i bilaga I och punkt 3 i bilaga I), industriella anläggningar (punkterna 4, 6, 9, 18 a och 22 i bilaga I) samt linjära projekt som anläggning av järnvägslinjer för fjärrtrafik, motorvägar och motortrafikleder (punkt 7 a i bilaga I – fjärrjärnvägstrafik (62) och punkt 7 b i bilaga I).

I mål C-411/17 drog domstolen slutsatsen i punkt 1 i domslutet att en nystart av den industriella elproduktionen för en tid av nästan tio år vid ett kärnkraftverk som inte är i drift, vilken får till följd att det av den nationella lagstiftaren ursprungligen fastställda stängnings- och avvecklingsdatumet för verket skjuts upp i tio år, samt i form av uppskjutandet i tio år av det av den nationella lagstiftaren ursprungligen föreskrivna slutdatumet för stängningen och upphörandet av industriell elproduktion vid ett kärnkraftverk som är i drift, vilka innebär att de berörda kärnkraftverken måste genomgå omfattande (63) moderniseringsarbeten som är ägnade att påverka de fysiska förhållandena på platsen, utgör ett projekt i den mening som avses i MKB-direktivet, och att detta i princip ska vara föremål för en miljökonsekvensbedömning innan dessa åtgärder antas.

Analogt ska ändringar eller utvidgningar av projekt i bilaga I utan något tilldelat gränsvärde, som bland annat till sin art eller omfattning innebär liknande risker i fråga om miljöpåverkan som projektet i sig, bli föremål för en bedömning.

3.4 Bilaga II till MKB-direktivet – projektkategori II.13 a

Punkt 13 a i bilaga II – Alla förändringar eller utvidgningar av projekt som förtecknas i bilaga I eller denna bilaga, vilka redan har godkänts, utförts eller håller på att utföras och vilka kan få betydande negativ inverkan på miljön (ändringar eller utvidgningar som inte ingår i bilaga I).

Bestämmelsen gäller varje ändring eller utvidgning som kan ha betydande negativ inverkan på miljön.

Behovsbedömningen av projekt som hör till denna kategori ska göras i enlighet med de detaljerade kraven och kriterierna i artikel 4 samt bilagorna II.A och III till MKB-direktivet. I artikel 4.3 krävs att de behöriga myndigheterna beaktar relevanta kriterier när de avgör om det behövs miljökonsekvensbedömning, dvs. projektens karakteristiska egenskaper (inklusive hela projektets omfattning och utformning), projektets lokalisering och de potentiella effekternas typ och karakteristiska egenskaper. Dessa kriterier är förtecknade i bilaga III till MKB-direktivet. Den behöriga myndigheten måste utfärda sitt beslut om huruvida ett föreslaget projekt i bilaga II ska bli föremål för förfarandet med miljökonsekvensbedömning eller inte, på grundval av den information som exploatören lämnar i enlighet med de detaljerade kraven i bilaga II.A (inklusive beskrivningen av hela projektets fysiska karakteristika). Myndigheten måste också ta hänsyn till eventuella andra relevanta bedömningar som genomförts av påverkan på miljön enligt annan EU-lagstiftning än MKB-direktivet. Beslutet om behovsbedömning måste vara motiverat, offentliggöras (artikel 4.5) och bli föremål för prövning enligt vad som fastställs i rättspraxis (64). Slutligen måste den behöriga myndigheten fatta sitt beslut om huruvida miljökonsekvensbedömning krävs eller inte inom den tidsperiod som anges i artikel 4.6.

MKB-direktivet innehåller ingen definition av ”betydande negativ” påverkan. Den allmänna innebörden av ”betydande” beskriver hur noterbara eller viktiga effekterna kan vara. ”Negativ” beskriver för sin del att dessa effekter är ogynnsamma eller skadliga. Här ger de kriterier som förtecknas i bilaga III till direktivet en allmän vägledning som kan fungera som lämplig ram för att avgöra hur betydande negativa effekter är.

Som redan påpekats i avsnitt 2.1 bör de behöriga myndigheterna, när de bestämmer huruvida ändringar eller utvidgningar av vissa projekt i bilagorna I II bör bli föremål för en bedömning, ta hänsyn till MKB-direktivets grundläggande mål. Innan tillstånd ges bör alltså projekt som kan antas ha betydande miljöpåverkan bland annat på grund av deras art, storlek eller lokalisering bli föremål för en förhandsbedömning med avseende på såväl deras påverkan som deras breda omfattning och allmänna syfte.

4 TILLÄMPNING AV MKB-DIREKTIVET PÅ ÄNDRINGAR OCH UTVIDGNINGAR AV KÄRNKRAFTVERK

Inledning

I MKB-direktivet förtecknas kärnkraftverk (65) och andra kärnreaktorer, inklusive nedmontering eller avveckling av sådana kraftverk eller reaktorer, i punkt 2 b i bilaga I. Bland ytterligare projektkategorier i punkt 3 a och b i bilaga I finns anläggningar för framställning eller anrikning av kärnbränsle eller behandling, förvaring eller slutförvaring av bestrålat kärnbränsle eller radioaktivt avfall. Mot bakgrund av domstolens senaste rättspraxis i fråga om kärnsektorn är syftet med detta avsnitt att utreda när och hur förfarandet för miljökonsekvensbedömning tillämpas på ändringar eller utvidgningar av befintliga projekt i kärnkategorin.

I denna vägledning tas också hänsyn till den senaste utvecklingen på detta område inom ramen för Esbokonventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang. Den utvecklingen presenteras mot bakgrund av bestämmelserna i MKB-direktivet och EU-domstolens senaste rättspraxis. Särskilt betydelsefullt är att parterna i Esbokonventionen i december 2020 antog en vägledning om konventionens tillämplighet vid förlängning av kärnkraftverks livslängd (66). Sådana förlängningar kan också utgöra ändringar eller utvidgningar av projekt enligt bestämmelserna i MKB-direktivet, och är därför relevanta för föreliggande vägledande dokument.

Terminologi

Termerna som används i MKB-direktivet respektive Esbokonventionen är inte alltid identiska, men begreppen är sammankopplade och direktivet bör tolkas mot bakgrund av Esbokonventionen. MKB-direktivet har till exempel en definition av begreppet ”projekt”, medan Esbokonventionen från 1991 använder begreppet ”föreslagen verksamhet”. När det gäller MKB-direktivets koncept med ändringar och utvidgningar omfattar Esbokonventionen i det fallet både nya och planerade verksamheter plus ”varje större förändring i en verksamhet”. Som noteras i avsnitt 3.2 definieras inte i MKB-direktivet begreppen ”ändring eller utvidgning” av befintliga projekt, och på samma sätt definieras inte i Esbokonventionen vad en ”större förändring” i en verksamhet är. Trots skillnaden i terminologi finns det likheter i innebörd.

Terminologiskt sett kan det sedan på samma sätt, beroende till exempel på licensieringsordning och regelverk, användas många olika begrepp när man talar om den fortsatta användningen av ett kärnkraftverk efter den livslängd som bestämdes från början. Här kan vi därför tala om en förlängning av verksamhetens livslängd, fortsatt drift eller långtidsdrift (67) osv.

I vägledningen till Esbokonventionen används ”lifetime extension”, ”förlängning av livslängden” för kärnkraftverk, på ett pragmatiskt sätt, grundat på parternas gemensamma uppfattning av begreppet, och vägledningen ger en beskrivning av de vanligaste situationerna i detta avseende. Den nuvarande vägledningen nämner också begreppet ”long term operation”, ”långtidsdrift”, som är ett begrepp som används allmänt av Europeiska kommissionen och EU-domstolen (och andra internationella forum, till exempel Internationella atomenergiorganet).

MKB-direktivet och Euratom-lagstiftningen

MKB-direktivet baseras på fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). EU-domstolen har i sin senaste rättspraxis slagit fast följande: ”Euratomfördraget och EUF-fördraget har samma rättsliga värde, vilket framgår av artikel 106a.3 i Euratomfördraget enligt vilken bestämmelserna i EU-fördraget och EUF-fördraget inte ska påverka bestämmelserna i Euratomfördraget. […] Euratomfördraget [är] ett sektoriellt fördrag som syftar till utvecklingen av kärnenergi, medan EUF-fördraget har mycket mer omfattande syften och tilldelar unionen omfattande befogenheter inom många områden och sektorer. EUF-fördragets bestämmelser är därför tillämpliga inom kärnenergisektorn när Euratomfördraget inte innehåller några särskilda regler” (68). Euratomfördraget utgör därför inte hinder för att EU-rättens miljöbestämmelser och MKB-direktivet tillämpas på kärnkraftverk och andra kärnreaktorer (69).

I vilket fall som helst är Euratomfördraget och MKB-direktivet tillämpliga parallellt. Artikel 37 i Euratomfördraget innehåller särskilda bestämmelser om säkerhet och skydd mot joniserande strålning, däribland radioaktiv kontamination av vatten, jord eller luft. I MKB-direktivet krävs, för att ett projekt ska kunna antas ha betydande miljöpåverkan, att man på ett lämpligt sätt identifierar, beskriver och bedömer projektets betydande direkta och indirekta effekter beträffande befolkning, människors hälsa, biologisk mångfald, mark, jord, vatten, luft, klimat, materiella tillgångar, kulturarv och landskap samt samverkan mellan dessa faktorer.

När de behöriga myndigheterna tillämpar bestämmelserna i MKB-direktivet måste de ta hänsyn till vad de förfaranden som föreskrivs i Euratomfördraget har för ändamålsenlig verkan, samt till de särskilda rättigheter och skyldigheter som ges och åläggs både kommissionen och medlemsstaterna enligt Euratomfördraget (70).

4.1 Exempel på arbeten eller fysiska ingrepp som har samband med ändringar eller utvidgningar av projekt i kategorin kärnkraftverk

MKB-direktivet innehåller ingen ytterligare definition av begreppet ”ändringar eller utvidgningar av befintliga projekt”, och ger inte heller några exempel på sådana. Som fastställts i tidigare avsnitt är förekomsten av arbeten eller andra fysiska ingrepp enligt domstolens rättspraxis en förutsättning för att kunna identifiera ett projekt i den mening som avses i direktivet. I brist på mer detaljerad definition ges i den här vägledningen en identifiering och gruppindelning av illustrerande exempel på olika möjliga arbeten eller fysiska ingrepp på ett kärnkraftverk, däribland uppgraderingar, modifieringar eller utbyten av utrustning och system som kan förekomma på ett kraftverk.

Det finns väldigt många tekniska system installerade på ett kärnkraftverk och de är mycket komplicerade, så det skulle vara praktiskt omöjligt att försöka räkna upp alla de olika möjliga ingreppen. Men exemplen på arbeten eller fysiska ingrepp på ett kärnkraftverk som leder till modifieringar eller utbyten av kraftverkets strukturer, system och komponenter kan sammanfattas i tre kategorier:

— Förbättring av kraftverkets prestanda/ekonomi Eftersom skälet till att bygga och driva kärnkraftverk är att generera elektricitet och sälja den med vinst, har licenstagare för kärnkraftverk ett incitament att förbättra kraftverkets prestanda sett till generationskapacitet eller genom att minska dess driftskostnader. Anläggningsförbättringar som bland annat kan minska underhållskraven eller den manuella driften bidrar då till minskade driftskostnader. Ökningar av mängden el som genereras erhålls främst genom att man höjer reaktorns generationskapacitet eller minskar tiden med driftstopp. Besläktade uppgraderingsprojekt för kärnkraftverk kan gälla renovering eller byte av turbin, generator, transformator eller kondensator; ändringar av bränslets utformning (t.ex. högre anrikning) för att öka härdens värmekraft eller förlänga bränslets residenstid i härden (vilket leder till färre/kortare avbrott för bränslepåfyllning); ändringar i vattenkemiordningen (t.ex. för att minska bildningen av korrosionsprodukter); renovering av utvalda Balance-Of-Plant-system för att uppnå högre effektivitet i varmluftscykeln; modernisering av kontrollsystem och kontaktområdena mellan människor och maskiner (t.ex. huvudkontrollrummet) för att göra kraftverket mer tillförlitligt och tillgängligt; osv. Dessa modifieringar kan genomföras när som helst under kraftverkets livslängd.

— Upprätthållande av anläggningens skick i enlighet med dess tekniska specifikation/licensieringsgrund Arbeten eller fysiska ingrepp som utförs på ett kärnkraftverk i syfte att bibehålla anläggningens skick i enlighet med dess tekniska specifikation eller licensieringsgrund kan vara allt från rutinunderhåll (till exempel installation av reservdelar) via större renoveringar av system, strukturer och komponenter till byten av komponenter, däribland större komponenter som ånggeneratorer, lock till reaktortryckkärl, drivmekanismer för styrstavar eller invändiga reaktordelar. Byten av komponenter kan behövas på grund av åldrande, slitage eller skador, eller för att de blivit tekniskt gammalmodiga (t.ex. när åldrande analoga instrument- och kontrollsystem byts ut mot moderna digitala system). I många fall är det fråga om byten till ett likadant exemplar, även om vissa byten kan medföra ökad säkerhet eller tillförlitlighet genom förbättrad design eller modernare teknik. Arbeten av detta slag kan behöva genomföras när som helst under en kärnreaktors livslängd (71).

— Säkerhetsförbättringar Säkerhetsförbättringar gäller normalt problem som identifieras som en del i processen med att ständigt förbättra kärnkraftssäkerheten, till exempel genom periodiska säkerhetsbedömningar eller återkoppling om driftserfarenheten. Sådana förbättringar kan bli nödvändiga när som helst under kraftverkets livslängd. Typiska exempel på sådana säkerhetsförbättringar kan vara ytterligare alternativt uppförande av nya anläggningar som behövs för kärnkraftverkets fortsatta drift; strömförsörjningar/generatorer; filtrerad ventilation av inneslutning; installation av system för att hantera den vätgas som bildas vid allvarliga olyckor (t.ex. passiva autokatalytiska rekombinatorer och/eller H2-brännare); förstärkning/kvalificering av system, strukturer och komponenter för högre seismiskt motstånd; extra alternativ härdkylningskrets eller annat säkerhetssystem; installation av en alternativ slutlig värmesänka (t.ex. ett kyltorn) eller införande av ytterligare metoder att anskaffa kylvatten (t.ex. brunnar); skyddssystem mot övertryck i primärkretsen; utökat översvämningsskydd (till exempel nya vallar, modifieringar av dränering eller liknande arbeten för att gripa sig an högre översvämningsnivåer); modifieringar av den vattenkemiska kontrollen; extra brandvarnings- och brandskyddssystem osv.

De exempel på arbeten eller fysiska ingrepp som anges i de tre kategorierna ovan kan inträffa var för sig eller tillsammans, och bör betraktas från fall till fall, i enlighet med bestämmelserna i MKB-direktivet och EU-domstolens rättspraxis. Beroende på vad dessa ingrepp har för art eller omfattning i respektive fall, kan de kvalificera sig som ändringar eller utvidgningar av ett ”projekt” i den mening som avses i MKB-direktivet, och på så sätt medföra att det behövs antingen en miljökonsekvensbedömning (punkt 24 i bilaga I) eller en behovsbedömning (enligt punkt 13 a i bilaga II); i vissa fall kan de hamna utanför MKB-direktivets tillämpningsområde. Det är de behöriga myndigheterna som bedömer ifall eventuella arbeten utgör ett projekt enligt MKB-direktivet och hur de ska betraktas utifrån principerna i MKB-direktivet.

4.2 Godkännande av ändringar eller utvidgningar av kärnkraftverksprojekt

Alla kärnkraftverk är underställda ett system för godkännande, och det är inte möjligt att uppföra och driva dem annat än på grundval av ett beslut utfärdat av en behörig myndighet. Metoderna för att godkänna driften av kärnkraftverk ser olika ut i medlemsstaterna, främst i och med att godkännanden av sådan drift ges antingen för en viss begränsad godkännandetid (till exempel tio år) eller på obestämd tid.

När kärnkraftverken väl är i bruk genomgår de ständiga säkerhetsbedömningar, övervakning (inklusive miljöövervakning) och inspektioner under hela sin livscykel, under tillsyn av den relevanta behöriga myndigheten/myndigheterna. De behöriga myndigheterna ansvarar också för att kontrollera att driften av kärnkraftverken överensstämmer med villkoren i det relevanta godkännandet och att verksamhetsutövarna vidtar varje åtgärd som krävs för att säkerställa denna överensstämmelse och kärnsäkerhet (72). Beroende på vilket förfarande som gäller i respektive land måste verksamhetsutövaren som står under en behörig myndighets kontroll utföra ytterligare bedömningar och utvärdera driften av ett kärnkraftverk vid olika tillfällen, bland annat i form av en periodisk säkerhetsbedömning, tematiska granskningar (yttre risker, särskild återkoppling om driftserfarenheten) eller en förlängning av livslängden (73). Sådana beaktanden skulle sannolikt innefatta frågan om kraftverket ska tillåtas att fortsätta driften oförändrat (eller utan några större ändringar); om ett ingrepp, som åtgärder knutna till att förbättra kärnsäkerheten, krävs för att driften ska kunna fortsätta; om kraftverket måste stängas ner definitivt (t.ex. om de nödvändiga säkerhetsuppgraderingarna i slutändan inte går att genomföra eller om verksamhetsutövaren bedömer att det inte är motiverat att genomföra sådana åtgärder baserat på strategin för framtida verksamhet).

Till följd av det fullständiga regelverket med inspektioner, säkerhetsbedömningar och principen om kontinuerlig förbättring enligt direktivet om kärnsäkerhet, identifieras uppgraderingar regelbundet och genomförandet av dem planeras i god tid. Säkerhetsuppgraderingar brukar följa och överensstämma med villkoren i det befintliga godkännandet att driva ett kärnkraftverk (vanligen samlade i licensen för kärnkraftverket).

Om de ändringar som krävs utgör ett projekt i den mening som avses i MKB-direktivet eller redan har bedömts i en tidigare miljökonsekvensbedömning, behöver inte den bedömningen göras om, såvida inte omständigheterna har ändrats under mellantiden (se avsnitt 4.4 nedan).

Medlemsstaternas myndigheter har ansvar för att bedöma vilka rättsakter i deras nationella lagstiftning som utgör ett tillstånd för ändring eller utvidgning av kärnkraftverks livslängd, dvs. det beslut som ger verksamhetsutövaren rätt att genomföra projektet – för att säkerställa att bestämmelserna i MKB-direktivet uppfylls/efterlevs (se för detta ändamål avsnitt 2.2.2).

Det som räknas när man bestämmer vad som utgör ett sådant tillstånd är inte benämningen (t.ex. ”licens” eller ”tillstånd”) utan snarare den godkännande funktionen sett till verksamhetsutövarens rättigheter eller skyldigheter. Om en behörig myndighet utför interna förfaranden eller överväganden, men dessa sedan inte följs av ett godkännande att genomföra arbetena, anses de därför inte som ett tillstånd i MKB-direktivets mening.

4.2.1 De särskilda fallen med förlängning av livslängd och långtidsdrift

I föreliggande vägledning behandlas alla typer av ändringar och utvidgningar. Förlängning av livslängd och långtidsdrift är specialfall. Teoretiskt skulle båda företeelserna kunna inträffa utan arbeten, men i praktiken kan det i EU:s medlemsstater förväntas att de åtföljs av arbeten.

I vägledningen om hur Esbokonventionen tillämpas på förlängning av kärnkraftverks livslängd har det tillhandahållits användbara exempel och faktorer att ta hänsyn till.

Exemplet med periodisk säkerhetsbedömning

Verksamhetsutövare kan använda fortlöpande processer för att identifiera förekomsten av ett projekt och behovet av tillstånd i den mening som avses i MKB-direktivet. Kärnkraftverken i EU är föremål för en särskild ordning för bedömning av kärnsäkerhet, i enlighet med den relevanta Euratom-lagstiftningen, som också kallas för periodisk säkerhetsbedömning. I artikel 8c i Rådets direktiv 2009/71/Euratom (74) krävs att verksamhetsutövaren ”systematiskt och regelbundet, minst vart tionde år, ska utvärdera säkerheten på den kärntekniska anläggningen”. Den periodiska säkerhetsbedömningen har som syfte ”att säkerställa att den nuvarande konstruktionsbasen är uppfylld och identifiera ytterligare förbättringar av säkerheten genom att ta hänsyn till frågor rörande åldrande, driftserfarenheter, de senaste forskningsresultaten och utvecklingen av internationella standarder”. Den periodiska säkerhetsbedömningen är alltså en djupgående bedömning, som ska identifiera och utvärdera vad avvikelser från tillämpliga aktuella säkerhetsstandarder och internationellt erkänd god praxis har för betydelse, med hänsyn till driftserfarenheter, relevanta forskningsresultat och det aktuella tekniska läget. Denna process bidrar till bedömningen av kärnkraftverkets kapacitet att fortsätta verksamheten på ett säkert sätt och vidare till att höja säkerhetsnivån. Utifrån en analys av verksamhetsutövarens bedömningsresultat kan den behöriga myndigheten till exempel godkänna fortsatt drift av kraftverket fram till tiden för nästa periodiska säkerhetsbedömning (brukar vara tio år).

Det är viktigt att notera att den periodiska säkerhetsbedömningen, på grund av dess karaktär och syfte, inte i sig är ett beslut om utvidgning eller ändring av driften (t.ex. långtidsdrift). I vissa fall kan dock resultaten av bedömningen leda till att en behörig myndighet utfärdar ett beslut, för att genomföra bedömningsresultaten (till exempel när det behövs säkerhetsförbättringar på kraftverket före den fortsatta driften av det eller parallellt med den fortsatta driften). I vissa fall används också en periodisk säkerhetsbedömning för att underbygga beslutsfattandeprocessen för att förlänga eller förnya licenser, eller så kan den ingå i ett beslutsförfarande i flera steg (se även avsnitt 2.2.2). För en periodisk säkerhetsbedömning som sådan behövs dock ingen miljökonsekvensbedömning.

Om den periodiska säkerhetsbedömningens resultat leder till arbeten, kan dessa kräva en miljökonsekvensbedömning och tillstånd när de utgör en ändring eller utvidgning i den mening som avses i punkt 24 i bilaga I till MKB-direktivet, eller när de utgör en ändring eller utvidgning i den mening som avses i punkt 13 a i bilaga II till MKB-direktivet och medlemsstaterna i enlighet med artiklarna 2.1 och 4.2 i MKB-direktivet har fastställt att en miljökonsekvensbedömning behövs.

4.3 Vägledande principer för att bedöma ändringar eller utvidgningar av kärnkraftverksprojekt mot bakgrund av Doel-domen

Som fastställdes i avsnitt 3.3 har domstolen dragit slutsatsen att MKB-direktivets innebörd måste tolkas så att nystart eller uppskjuten stängning av ett kärnkraftverk (75), i båda fallen på en period på tio år (”åtgärder”), åtgärder som medför arbeten till en kostnad av ca 700 miljoner euro (76) för att uppgradera kraftverken i fråga och som är ägnade att påverka de fysiska förhållandena på platsen, utgör ett ”projekt”, i den mening som avses i det direktivet, och att en miljökonsekvensbedömning i princip måste genomföras för detta projekt innan dessa åtgärder antas (77). För att komma till den slutsatsen menade domstolen att arbetenas art (78) är ägnade att påverka de fysiska förhållandena på platsen, i den mening som avses i domstolens rättspraxis, och att åtgärderna därför inte på ett konstlat sätt kan avskiljas från de arbeten som är oupplösligt förbundna med dem när man bedömer huruvida de utgör ett projekt i den mening som avses i direktivet. Domstolen konstaterade därför att åtgärderna och arbetena tillsammans utgör en del av samma projekt i den mening som avses i den bestämmelsen (79).

I punkt 78 i Doel-domen fastställs den centrala princip som medför skyldighet att genomföra en miljökonsekvensbedömning i händelse av ändringar eller utvidgningar av projekt i bilaga I. Måttet vid bedömning av relevanta kriterier är den risk som finns sett till miljöpåverkan. Om den risk som ändringen eller utvidgningen av projektet medför är jämförbar med den risk som den ursprungliga projektkategorin i sig utgjorde, omfattas projektet av punkt 24 i bilaga I till MKB-direktivet. Ordalydelserna i domen tyder på att arten eller omfattningen av ändringen eller utvidgningen av ett projekt är icke-uttömmande exempel på kriterier för att bedöma om miljöriskerna liknar dem för ursprungsprojektet, och att de inte nödvändigtvis måste vara uppfyllda kumulativt.

Därför kan man av domen dra slutsatsen att åtgärder som har effekten att de, med en betydande tidsperiod, förlänger tillstånden för kärnkraftverk att producera elektricitet, och som medför större renoveringsarbeten som är oupplösligt förbundna med de uppgraderings-/modifieringsåtgärder för kärnkraftverken i fråga som är ägnade att påverka de fysiska förhållandena på platserna, omfattas av punkt 24 i bilaga I till MKB-direktivet, då de utgör risker som sett till miljöpåverkan är liknande dem då kraftverken först sattes i drift. Detta är i synnerhet fallet när långtidsförlängningen av drifttiden och renoveringsarbetena är av liknande betydelse som i mål C-411/17.

Utöver den nämnda vägledande principen har Doel-domen bekräftat andra viktiga principer i MKB-direktivet, som också är relevanta när direktivet tillämpas på ändringar och utvidgningar av kärnkraftverk (se avsnitten ovan om bedömningen av ett projekts totala effekter och beslutsfattande i flera steg).

4.4 Att avgöra risken och behovet av en miljökonsekvensbedömning

Även om MKB-direktivet inte innehåller några kriterier för att bedöma risken vid arbeten som räknas som ändringar eller utvidgningar av projekt, och inte heller exempel på sådana arbeten som räknas som ändringar eller utvidgningar av projekt i bilaga II, finns där kriterier för att avgöra om de ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning (urvalskriterierna som nämns i artikel 4.3 i MKB-direktivet och kraven i bilagorna II.A och III till direktivet, som presenteras i avsnitt 3.4). Dessa urvalskriterier kan därefter användas för att avgöra den möjliga risken och därigenom behovet av miljökonsekvensbedömning. När arbetena eller de fysiska ingreppen är i en omfattning som inte innebär en liknande risk för miljön som själva verksamheten, men utgör ändringar eller utvidgningar av ett kärnkraftverk som redan godkänts, verkställts eller håller på att verkställas och som kan ha betydande negativ inverkan, omfattas de av punkt 13 a i bilaga II till MKB-direktivet och ska bli föremål för behovsbedömning.

Här bör hänsyn också tas till Esbo-vägledningen om förlängning av kärnkraftverks livslängd. En av de parametrar som enligt Esbokonventionen måste beaktas för att en verksamhet ska kunna bli föremål för en bedömning av gränsöverskridande påverkan är om den klassificeras som större förändring av en verksamhet. I vägledningen till Esbokonventionen presenteras därför en icke-uttömmande lista med illustrerande faktorer (80) som kan vara relevanta för de behöriga myndigheterna att ta i beaktande när de avgör om en förlängning av livslängd räknas som en större förändring. Dessa faktorer är följande:

— Ökad användning av naturresurser jämfört med de gränser som förutsågs i den ursprungliga licensen.

— Ökad produktion av avfall eller förbrukat bränsle jämfört med de gränser som förutsågs i den ursprungliga licensen.

— Ökade utsläpp, däribland av radionuklider och utsläpp av kylvatten, jämfört med de gränser som förutsågs i den ursprungliga licensen.

— Omfattningen av uppgraderingsarbeten och/eller säkerhetsuppgraderingar eller förbättringar, i synnerhet de som kräver betydande förändring av de fysiska förhållandena på platsen eller betydande förbättringar till följd av åldrande komponenter och/eller gammalmodig teknik.

— Ändringar av omgivningarna, såsom ändringar till följd av klimatförändringar.

— sÅtgärder för anpassning till och begränsning av klimatförändringar.

En annan viktig faktor att överväga är om förlängningen av livslängden i fråga, med hänsyn till dess särskilda drag, kan orsaka betydande negativ gränsöverskridande miljöpåverkan (81).

Arbetenas eller de fysiska ingreppens möjliga effekter på miljöfaktorerna är ett annat urvalskriterium för att avgöra den möjliga risken och behovet av en miljökonsekvensbedömning. Enligt artikel 3 i MKB-direktivet måste hänsyn tas till ett antal olika miljöfaktorer (82) när ett projekt blir föremål för behovsbedömning eller miljökonsekvensbedömning. Olika miljöfaktorer kan påverkas i olika omfattning och under olika lång tid beroende på vilka möjliga ändringar eller utvidgningar som kan utföras av ett kärnkraftverk för att det ska kunna drivas (se för detta ändamål de kategorier av arbeten som beskrivs i avsnitt 4.1).

Säkerhetsförbättringar av kärnkraftverk och arbeten för att upprätthålla kraftverkets skick i enlighet med dess tekniska specifikation/licensieringsgrund är i de flesta av fallen avsedda att ha positiv miljöpåverkan, eftersom skälet till att genomföra dem är att minska risken för olyckor, minska utsläppen från normal drift eller minska bildningen av radioaktivt avfall. De flesta av dessa förbättringar genomförs för att uppnå minskade strålningsutsläpp eller andra utsläpp i miljön vid normal drift eller vid olyckor, eller båda, och/eller minska personalens stråldosupptag i arbetet på lång sikt (83).

Förbättringar kan emellertid också ha negativ miljöpåverkan under normal drift av kraftverket, såsom i form av ökad användning av resurser som vatten eller energi, eller konventionella utsläpp, t.ex. från provning eller tillfällig körning av extra reservdieselgeneratorer för nödfall. Även andra säkerhetsförbättringar skulle kunna påverka miljön under särskilda förhållanden. Exempelvis kan en förbättring som syftar till förbättrat översvämningsskydd (t.ex. nya vallar, ändringar av dräneringar eller liknande arbeten) ha potential att ändra det naturliga flödet i vattendrag vid översvämningsförhållanden, vilket då kan påverka översvämningarnas omfattning nedströms där vattnet kan ta vägen genom eller i närheten av befolkade områden, eller beröra platser av särskild betydelse. Det kan inte heller uteslutas att vissa säkerhetsförbättringar kan leda till negativ miljöpåverkan under själva uppförande- eller installationsfasen (t.ex. buller, olägenheter, tillfälligt större mängder radioaktivt och/eller konventionellt avfall, industriella utsläpp/strålningsutsläpp, förbrukning av resurser såsom byggmaterial, vatten och energi).

Ändringar av övervakningen av vattenkemin (84) i kärnreaktorer är viktiga ur minst sex olika aspekter: materialets integritet, kärnkraftverkets strålningsnivåer, uppbyggnad av avlagringar, bränslets prestanda, miljöpåverkan och säkerhet. Sådana ändringar kan medföra förbättringar av till exempel säkerheten eller minska komponenters försämring med åldern, eller göra det möjligt att bättre kontrollera eller minska korrosionstakten (vilket också kan minska personalens stråldosupptag i arbetet och förenkla underhållet). Att ändra en kemibaserad parameter för att förbättra säkerheten kan dock förvärra en annan fara eller risk, och därför krävs det noggrann avvägning. När säkerhetsförbättringar genomförs för att göra en totalt sett positiv miljöpåverkan, är följaktligen också vissa negativa miljöeffekter möjliga.

Arbeten eller alla slags fysiska ingrepp avsedda att förbättra kraftenheters prestanda har större potential än förbättringar av säkerheten som avser anläggningens signifikanta miljöpåverkan, både strålningsrelaterat (till exempel på grund av ett annorlunda härdinventarium) och sett till andra effekter (till exempel högre flöde eller temperatur i kylvattenutsläppen).

4.5 Riktmärkning vid genomförande av MKB-direktivet på kärnsäkerhetens område

Riktmärkningsåtgärder inleddes regelbundet på kärnsäkerhetens område för över 20 år sedan, och gav lyckade resultat sett till att harmonisera det praktiska genomförandet av säkerhetsprinciper. Att de hade en viktig roll i att säkerställa en hög säkerhetsnivå, harmoniserad på EU-nivå, var något som erkändes i kärnsäkerhetsdirektivet (85), i synnerhet genom bestämmelsen om tematiska inbördes granskningar.

Genomförandet av denna vägledning och av MKB-direktivet skulle kunna gynnas genom att medlemsstaterna inledde en sådan riktmärkningsåtgärd, på frivillig basis, angående ändringar och utvidgningar av kärnkraftverk. Riktmärkesarbetet skulle kunna leda till gemensamma metoder på EU-nivå och underlätta det praktiska genomförandet i särskilda fall. När man överväger ändringar eller utvidgningar av kärnkraftverk skulle till exempel riktmärkning, mot bakgrund av avsnitt 4.2, kunna vara relevant för att bedöma om strålningsutsläppen vid normal drift eller i händelse av olyckor har ändrats, och i hur hög grad det tyder på ett behov av att se över eventuell befintlig miljökonsekvensbedömning (om en sådan har utförts). Med hjälp av en sådan riktmärkningsåtgärd kan man också bedöma om ändringar och utvidgningar av projekt skulle ge upphov till ytterligare risker för påverkan på angränsande medlemsstater, och i så fall identifiera vilka.

5 SAMMANFATTNING AV HUVUDPUNKTERNA

— När byggnadsarbeten eller ingrepp som inbegriper förändringar av de fysiska förhållandena i de ursprungliga projekt som förtecknas i bilaga I eller II till MKB-direktivet uppfyller kraven i punkt 24 i bilaga I eller punkt 13 a i bilaga II till det direktivet, utgör de ”projekt” i den mening som avses i MKB-direktivet och ska bli föremål för antingen en behovsbedömning eller en miljökonsekvensbedömning.

— De projekt som kan antas ha betydande miljöpåverkan ska bli föremål för krav på tillstånd.

— En ändring eller utvidgning av projekt i den mening som avses i punkt 24 i bilaga I till MKB-direktivet förutsätter att det finns liknande risker i fråga om miljöpåverkan som i det ursprungliga projektet. Att tillstånd för ursprungliga projekt förlängs med betydande tidsperioder, liksom att det rör sig om betydande arbeten som är oupplösligt förbundna med projektändringarnas eller projektutvidgningarnas omfattning, är centrala kriterier som de behöriga myndigheterna bör använda.

(1) EUT L 26, 28.1.2012, s. 1.

(2) EUT L 124, 25.4.2014, s. 1.

(3) C-411/17, Inter-Environnement Wallonie och Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, ECLI:EU:C:2019:622.

(4) https://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/EIA_rulings_web.pdfhttps://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/EIA_rulings_web.pdf (detta dokument återspeglar inte kommissionens officiella åsikt och är inte bindande för kommissionen, och denna hänvisning är inte ett godkännande av det).

(5) EGT C 104, 24.4.1992, s. 7.

(6) EUT L 124, 17.5.2005, s. 4.

(7) Se ett liknande resonemang i förslaget till avgörande av generaladvokat Kokott i mål C-411/17, punkt 105 (”Eftersom MKB-direktivet i stora delar ska genomföra [Esbokonventionen], är det dock önskvärt att tolka direktivet i överensstämmelse med konventionerna. Även unionens befogenheter ska utövas med beaktande av folkrätten. Följaktligen ska tolkningen av unionens sekundärrätt i princip ske i överensstämmelse med unionens folkrättsliga åtaganden.”).

(8) Olika lagstiftningsakter kan ha olika mål, som i sin tur kan påverka tillämpningsområdet och innebörden för de projektklassificeringar och definitioner de innehåller. En viss projektklassificering i ett direktiv är därför kanske inte föreskrivande för hur samma projekttyp ska tolkas inom ramen för ett annat direktiv. Som domstolen har fastslagit (se exempelvis mål C-227/01, kommissionen mot Spanien), ska EU-rätten tolkas i enlighet med den allmänna systematiken i och syftet med den lagstiftning som bestämmelsen i fråga är en del av.

(9) https://unece.org/sites/default/files/2021-02/Guidance_on_Conventions%20applicability_to_LTE%20of%20NPPs_As%20endorsed%20and%20edited.pdf.

(10) Se liknande resonemang i C-486/04, kommissionen/Italien, punkt 45, och C-255/05, kommissionen/Italien, punkt 52.

(11) Se C-435/09, kommissionen/Belgien, punkterna 86 och 88.

(12) C-72/95, Kraaijeveld m.fl., punkt 50; C-2/07, Solvay m.fl., punkt 37; C-75/08, Mellor, punkt 50; C-427/07, kommissionen/Irland, punkt 41.

(13) C-2/07, Abraham m.fl., punkt 23; Mål C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest m.fl., punkt 24; C-121/11, Pro-Braine m.fl., punkt 31.

(14) Se analogt C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest m.fl., punkt 24, och C-121/11, Pro-Braine m.fl., punkt 32.

(15) C-287/98, Linster, punkt 52; C-486/04, kommissionen/Italien, punkt 36; C-215/06, kommissionen/Irland, punkt 49; C-329/17, Prenninger m.fl., punkt 35.

(16) Enligt direktivet krävs inget ytterligare tillstånd utöver detta, se C-332/04, kommissionen/Spanien, punkt 53.

(17) C-290/03, Barker – Crystal Palace, punkterna 40–41.

(18) C-50/09, kommissionen/Irland, punkterna 73–75. ”[Artikel 2.2] innebär att medlemsstaterna är fria att fastställa handläggningsregler och villkor för att bevilja tillstånd. Denna frihet kan dock endast utövas inom de begränsningar som uppställs i direktivet och i den mån som medlemsstaternas val garanterar att målen i direktivet till fullo följs.”

(19) Mer information finns i avsnitt 4 i kommissionens vägledande dokument om tillämpningen av undantag i MKB-direktivet (EUR-Lex - 52019XC1114(02) - SV - EUR-Lex (europa.eu)).

(20) Se målet Doel, punkterna 103–114.

(21) Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) (EGT L 334, 17.12.2010, s. 17), artikel 3.7 – tillstånd: ett skriftligt godkännande att driva en anläggning eller förbränningsanläggning, avfallsförbränningsanläggning eller samförbränningsanläggning eller delar därav.

(22) Rådets direktiv 1999/31/EG av den 26 april 1999 om deponering av avfall (EGT L 182, 16.7.1999, s. 1).

(23) När något kvalificeras som ”tillstånd” i den mening som avses i artikel 1.2 c i direktivet är detta oberoende av benämningen (några exempel på begrepp som används i olika länders praxis är byggnadstillstånd, bygglov, markanvändningstillstånd, (integrerat) miljötillstånd, planeringstillstånd, platstillstånd) utan snarare beroende av om de villkor som fastställs i direktivet är uppfyllda.

(24) Förutom i direktivet om industriutsläpp kan ordningarna för att bevilja tillåtelse återfinnas till exempel i avfallslagstiftningen – Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall eller direktiv 1999/31/EG av den 26 april 1999 om deponering av avfall. Exempel på en licensieringsordning finns till exempel i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/30/EU av den 12 juni 2013 om säkerhet för olje- och gasverksamhet till havs och om ändring av direktiv 2004/35/EG, etc.

(25) C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest m.fl.

(26) Principen i detta avsnitt går också att tillämpa på nya projekt.

(27) C-201/02, Wells, punkt 52–53 samt punkt 1 i domslutet.

(28) C-201/02, Wells; C-508/03, kommissionen/Förenade kungariket; C-290/03, Barker.

(29) C-201/02, Wells, och C-2/07, Abraham m.fl.

(30) Se punkt 88 i Doel-domen: ”88. Av detta följer att åtgärderna – när de väl antagits av den nationella lagstiftaren – definierar projektets väsentliga kännetecken och därför i princip inte kan bli föremål för diskussion eller ifrågasättande, även om det för genomförandet av dem krävs att ytterligare rättsakter antas inom ramen för ett komplext och reglerat förfarande, vilket bland annat syftar till att säkerställa att de skydds- och säkerhetsnormer som gäller för industriell elproduktion vid kärnkraftverk är uppfyllda, och även om åtgärderna, såsom framgår av motiveringen till lagen av den 28 juni 2015, måste erhålla förhandsgodkännande från AFCN.”

(31) I mål C-50/09 drog domstolen slutsatsen att ”för att fullgöra sin skyldighet enligt artikel 3 kan den behöriga miljömyndigheten inte begränsa sig till att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekterna av ett projekt beträffande vissa faktorer, utan den ska i varje enskilt fall utföra bedömningen på ett lämpligt sätt” (punkt 37). Se även mål C-508/03, kommissionen/Förenade kungariket, punkterna 103–106.

(32) C-2/07, Abraham m.fl. – flygplatsen Liège, punkterna 42–43; C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA, punkt 39.

(33) C-205/08, Umweltanwalt von Kärnten, punkt 51.

(34) C-392/96, kommissionen/Irland, punkterna 76 och 82; C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA, punkt 44; C-205/08, Umweltanwalt von Kärnten, punkt 53; C-2/07, Abraham m.fl. – Liège Airport, punkt 27; C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest m.fl., punkt 36; C-244/12, Salzburger Flughafen, punkt 37.

(35) C-2/07, Abraham m.fl. – flygplatsen Liège, punkt 42.

(36) C-227/01, kommissionen/Spanien, punkt 53.

(37) C-244/12, Salzburger Flughafen, punkt 37. I detta mål gällde de aktuella projekten uppförandet av biutrymmen till en flygplats (dvs. lagerutrymmen, utbyggnad av parkeringsytor och uppställningsplatser för flygplan), som var tvungna att beaktas tillsammans med andra projekt som godkänts tidigare (dvs. uppförande av en ytterligare terminal).

(38) Se punkt 1 a i bilaga II.A, punkt 1 a i bilaga III och punkt 1 b i bilaga IV till direktiv 2014/52/EU samt skäl 22 i det direktivet (”För att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön bör behovsbedömningar och miljökonsekvensbedömningar ta hänsyn till hela det berörda projektets inverkan, inklusive, i tillämpliga fall, under markytan och under jord, under uppbyggnads- och driftsfaserna, samt, i tillämpliga fall, rivningsfasen”).

(39) C-287/98, Linster, punkt 52; C-486/04, kommissionen/Italien, punkt 36; C-215/06, kommissionen/Irland, punkt 49.

(40) C-215/06, kommissionen/Irland, punkt 51: ”[…] artikel 2.1 […] innebär nödvändigtvis att den som ansökt om tillstånd inte kan påbörja arbetet med projektet utan att åsidosätta kraven i direktiv 85/337 i ändrad lydelse innan han har ansökt och erhållit det relevanta tillståndet och genomfört bedömningen av dess inverkan på miljön.”

(41) I händelse av underlåtenhet att genomföra en miljökonsekvensbedömning eller behovsbedömning ankommer det dessutom på de nationella domstolarna att pröva huruvida förutsättningarna för skadestånd enligt unionsrätten, i synnerhet förekomsten av ett direkt orsakssamband mellan det påstådda åsidosättandet och de skador som vållats, är uppfyllda (mål C-420/11, Leth, punkt 48).

(42) C-201/02, Wells, punkterna 66–70.

(43) C-215/06, kommissionen/Irland, punkt 59: ”Det ankommer således på de behöriga myndigheterna att vidta nödvändiga åtgärder för att avhjälpa att det inte skett någon bedömning av projekts inverkan på miljön, exempelvis genom att återkalla eller inhibera ett redan beviljat tillstånd för att därefter genomföra bedömningen inom gränserna för medlemsstaternas processuella autonomi”.

(44) C-215/06, kommissionen/Irland, punkt 57; C-416/10, Križan m.fl., punkt 87; C-348/15, Stadt WienerNeustadt, punkt 36; C-411/17, Inter-Environnement Wallonie och Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, punkt 174.

(45) C-196/16 och C-197/16, Comune di Corridonia, punkterna 35–41 och 43; C-117/17, Castelbellino, punkt 30; C-411/17, Inter-Environnement Wallonie och Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, punkt 175.

(46) C-215/06, kommissionen/Irland, punkt 57; C-416/10, Križan m.fl., punkt 87; C-348/15, Stadt WienerNeustadt, punkt 36.

(47) Rådets direktiv av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (85/337/EEG) EGT L 175, 5.7.1985, s. 40.

(48) Rådets direktiv 97/1 1 /EG av den 3 mars 1997 om ändring av direktiv 85/337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 73, 14.3.1997, s. 5).

(49) Ett förebud till att projektkategorin i punkt 13a i bilaga II sattes in i direktivtexten var när domstolen i mål C-72/95, Kraaijeveld m.fl., avgjorde att direktivet tillämpas även på ändringar av projekt. Domstolen konstaterade att uttrycket ”anläggningar för reglering av vattenflöden”, som åsyftades i punkt 10 e i bilaga 2 till direktiv 85/337/EEG (innan det ändrades genom direktiv 97/11/EG), skulle tolkas som att det inte bara omfattar anläggningen av en ny vall utan även ändringen av en befintlig vall genom att den förflyttas, förstärks eller byggs ut samt att en vall ersätts genom att en ny vall anläggs på samma plats, vare sig den är starkare eller bredare än den vall som har ersatts eller inte, eller en kombination av dessa arbeten (punkt 42).

(50) Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG (EUT L 156, 25.6.2003, s. 17).

(51) Angående ändringar/utvidgningar av projekt i bilaga I som ligger under gränsvärdet, men har betydande negativ inverkan på miljön, se punkt 13 a i bilaga II.

(52) C-411/17, punkterna 79–80.

(53) Renoveringens omfattning visades av den finansieringsram på 700 miljoner euro som avsatts för dessa kraftverk, mål C-411/17, punkt 64.

(54) Ibid., punkt 78.

(55) Baserat på punkt 24 i bilaga I behövs det också miljökonsekvensbedömning för ”ändringar eller utvidgningar av projekt som tas upp i denna bilaga, om sådana ändringar eller utvidgningar i sig själva uppfyller de eventuella tröskelvärden som anges i denna bilaga”.

(56) Det föreslagna projektet gällde att ändra flygplatsens infrastruktur, bygga ett kontrolltorn, nya avfarter och parkeringsområden, samt arbete med att bygga om och bredda start- och landningsbanorna utan att ändra deras längd.

(57) Synsättet bekräftades också i mål C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest m.fl., och mål C-244/12, Salzburger Flughafen.

(58) Se analogt C-411/17, Doel, punkt 78.

(59) https://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/EIA_guidance_Scoping_final.pdf (detta dokument återspeglar inte kommissionens officiella åsikt och är inte bindande för kommissionen, och denna hänvisning är inte ett godkännande av det).

(60) https://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/EIA_guidance_EIA_report_final.pdf (detta dokument återspeglar inte kommissionens officiella åsikt och är inte bindande för kommissionen, och denna hänvisning är inte ett godkännande av det).

(61) C-287/98, Linster, punkt 52; C-486/04, kommissionen/Italien, punkt 36; C-215/06, kommissionen/Irland, punkt 49.

(62) Denna kategori består av projekttyper både med och utan gränsvärden.

(63) C-411/17, Doel, punkt 79.

(64) C-570/13, punkterna 44 och 50.

(65) I denna vägledning används begreppet ”kärnkraftverk” genomgående.

(66) https://unece.org/sites/default/files/2021-02/Guidance_on_Conventions%20applicability_to_LTE%20of%20NPPs_As%20endorsed%20and%20edited.pdf.

(67) Långtidsdrift av ett kärnkraftverk innebär drift som pågår längre än en fastställd tidsram som definieras i licensvillkoren, anläggningens ursprungliga utformning, relevanta standarder eller nationella förordningar. (Ageing Management and development of a Programme for Long Term Operation of Nuclear Power Plants, IAEA Specific Safety Guide SSG-48, IAEA 2018 (inte översatt till svenska).)

(68) Se punkt 32 i domen av den 22 september 2020, Österrike/kommissionen, C-594/18 P (ECLI:EU:C:2020:742).

(69) Se punkterna 41 och 43 i domen av den 22 september 2020, Österrike/kommissionen, C-594/18 P (ECLI:EU:C:2020:742).

(70) Se bl.a. kapitel 3 ”Hälsoskydd” i Euratomfördraget, samt punkterna 40–41 och 43 i domstolens dom av den 22 september 2020, Österrike/kommissionen, C-594/18 P (ECLI:EU:C:2020:742).

(71) Dessa ingrepp är inte nödvändigtvis kopplade till en långtidsdriftprocess, även om det inte skulle ha varit möjligt med en förlängd livslängd om inte komponenterna bytts ut (ett beslut att förlänga livslängden för en kärnreaktor efter dess beräknade livslängd på 40 år hade kanske inte varit möjligt om inte ånggeneratorerna bytts ut efter 30 års drift).

(72) Direktiv 2009/71/Euratom av den 25 juni 2009 (EUT L 172, 2.7.2009, s. 18), i dess ändrade lydelse enligt direktiv 2014/87/Euratom av den 8 juli 2014 (EUT L 219, 25.7.2014, s. 42), om upprättande av ett gemenskapsramverk för kärnsäkerhet vid kärntekniska anläggningar. Den allmänna principen för kravet på kontinuerlig förbättring är att verksamhetsutövaren, under de nationella säkerhetsmyndigheternas tillsyn, på kontinuerlig basis genomför alla rimliga säkerhetsförbättringar som identifieras. Detta arbetssätt kompletteras av inspektion, särskild regelbunden säkerhetsanalys (som stresstest, mänskligt ingripande etc.) eller periodisk säkerhetsbedömning där säkerhetsfallen gås igenom grundligt.

(73) Från början planerades kärnkraftverken vanligen för en viss angiven livslängd (till exempel 30 till 40 år för de så kallade generation II-kärnkraftverken, som är igång i dag och som i många fall närmar sig eller redan har passerat sin ursprungligen planerade livslängd). Denna ursprungliga livslängd kan påverkas av många faktorer (till exempel ständigt underhåll och byte av komponenter), och det är vanligt att kärnkraftverket är igång efter den ursprungliga livslängden, på grundval av en systematisk och omfattande demonstration av att detta är säkert.

(74) Rådets direktiv 2009/71/Euratom av den 25 juni 2009 om upprättande av ett gemenskapsramverk för kärnsäkerhet vid kärntekniska anläggningar (EUT L 172, 2.7.2009, s. 18), i dess ändrade lydelse enligt rådets direktiv 2014/87/Euratom av den 8 juli 2014 (EUT L 219, 25.7.2014, s. 42).

(75) Enligt belgisk lagstiftning måste kärnkraftverken vara inaktiverade 40 år efter det att de tagits i industriellt bruk.

(76) När det gäller vilka belopp det rör sig om är det värt att påminna om att det stod investeringar på ca 700 miljoner euro på spel i målet Doel. Därutöver har domstolen betonat att arbetenas omfattning eller art är avgörande.

(77) C-411/17, Inter-Environnement Wallonie och Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, EU:C:2019:622, punkt 94.

(78) Ibid., punkt 66 – […] moderniseringen av kupolerna i Doel 1 och Doel 2, nybyggnationen av bassängerna för använt kärnbränsle, installationen av ett nytt pumphus och anpassning av grunden för bättre skydd mot översvämningar. Dessa arbeten innebär inte enbart förbättringar av befintliga strukturer, utan även uppförandet av tre nya byggnader. Två av dessa byggnader skulle hysa ventilationssystemet och den tredje byggnaden skulle hysa ett brandsäkerhetssystem.

(79) Ibid., punkt 71.

(80) Esbo-vägledningen, bilaga II.

(81) Esbo-vägledningen, del C, Lifetime extension as a major activity.

(82) Befolkning och människors hälsa, biologisk mångfald, mark, jord, vatten, luft, klimat, materiella tillgångar, kulturarv och landskap samt samverkan mellan dessa.

(83) Det ska noteras att varje ändring eller utvidgning av ett kärnkraftverk där det finns potential till ökade strålningsutsläpp skulle medföra en underrättelse till Europeiska kommissionen enligt artikel 37 i Euratomfördraget, där det krävs att varje medlemsstat ska tillhandahålla kommissionen sådana allmänna upplysningar om varje plan för deponering av radioaktivt avfall av alla slag, som gör det möjligt att fastställa om planens genomförande kan medföra en radioaktiv kontamination av vatten, jord eller luft i någon annan medlemsstat.

(84) Övervakning av vattenkemin är nödvändigt för att ett kärnkraftverk ska fungera säkert, och kan användas för att minimera den skadliga effekten av kemikalier, kemiska orenheter och korrosion på anläggningens strukturer och komponenter så att dess livslängd kan förlängas.

(85) Rådets direktiv 2009/71/Euratom av den 25 juni 2009 om upprättande av ett gemenskapsramverk för kärnsäkerhet vid kärntekniska anläggningar (EUT L 172, 2.7.2009, s. 18), i dess ändrade lydelse enligt rådets direktiv 2014/87/Euratom av den 8 juli 2014 (EUT L 219, 25.7.2014, s. 42).