Kommissionens meddelande om livsmedel och livsmedelsingredienser som får behandlas med joniserande strålning i gemenskapen

(2001/C 241/03)

(Text av betydelse för EES)

Sammanfattning

Direktiven 1999/2/EG och 1999/3/EG om bestrålning av livsmedel började tillämpas den 20 september 2000. Sedan den 20 mars 2001 måste alla bestrålade livsmedel och livsmedelsingredienser på gemenskapens marknad följa bestämmelserna i dessa direktiv.

Endast en enda livsmedelskategori tas upp på gemenskapens positivlista för behandling med joniserande strålning, nämligen örtkryddor, kryddor och smakgivande ingredienser av vegetabiliskt ursprung. I direktiv 1999/2/EG infördes ett krav på att kommissionen senast den 31 december 2000 skulle lägga fram ett förslag för att färdigställa gemenskapens positivlista över livsmedel som får bestrålas, för antagande genom medbeslutandeförfarandet. Under tiden fick medlemsstaterna bibehålla de nationella tillstånd som fanns för bestrålning av vissa livsmedel samt fortsätta att tillämpa befintliga nationella restriktioner eller förbud enligt fördraget.

Innan kommissionens enheter lade fram ett förslag till gemenskapens positivlista för Europaparlamentet och rådet, inledde de under hösten 2000 en öppen diskussion om en strategi för utarbetande av positivlistan med konsumentorganisationer, industriorganisationer och andra berörda parter. Ett samrådsdokument med ett utkast till strategi utarbetades så att synpunkter kunde lämnas.

I kommentarerna fanns bestämda uppfattningar både för och emot. De villkor som anges i direktivet för att tillåta bestrålning av livsmedel tolkas på många olika sätt, särskilt kraven på att det skall finnas ett tekniskt behov, att bestrålningen skall vara till fördel för konsumenterna och att den inte får ersätta hygienåtgärder.

Med hänsyn till att frågan är så komplex anser kommissionen att en bredare diskussion är lämplig i detta skede.

1. INLEDNING

Direktiven 1999/2/EG och 1999/3/EG om bestrålning av livsmedel började tillämpas den 20 september 2000. Sedan den 20 mars 2001 måste alla bestrålade livsmedel och livsmedelsingredienser på gemenskapens marknad följa bestämmelserna i dessa direktiv. En viktig fråga återstår dock att lösa:

Vilka livsmedel skall få behandlas med joniserande strålning i hela gemenskapen?

Vid de diskussioner som utmynnade i antagandet av ovannämnda direktiv kunde Europaparlamentet och rådet komma överens om endast en livsmedelskategori som kunde tillåtas för behandling med joniserande strålning i hela Europeiska unionen: örtkryddor, kryddor och smakgivande ingredienser av vegetabiliskt ursprung. I direktiv 1999/2/EG infördes ett krav på att kommissionen senast den 31 december 2000 skulle lägga fram ett förslag för att färdigställa gemenskapens positivlista över livsmedel som får bestrålas, för antagande genom medbeslutandeförfarandet. Under tiden fick medlemsstaterna bibehålla de nationella tillstånd som fanns för bestrålning av vissa livsmedel samt fortsätta att tillämpa befintliga nationella restriktioner eller förbud enligt fördraget.

Innan kommissionens enheter lade fram ett förslag till gemenskapens positivlista för Europaparlamentet och rådet, inledde de under hösten 2000 en öppen diskussion om en strategi för utarbetande av positivlistan med konsumentorganisationer, industriorganisationer och andra berörda parter. Ett samrådsdokument med ett utkast till strategi utarbetades så att synpunkter kunde lämnas.

2. RÄTTSLIG BAKGRUND

Bestrålning av livsmedel regleras i följande direktiv:

- Europaparlamentets och rådets ramdirektiv 1999/2/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar om livsmedel och livsmedelsingredienser som behandlats med joniserande strålning, som omfattar allmänna och tekniska aspekter på behandlingen, märkning av bestrålade livsmedel och villkor för att tillåta bestrålning av livsmedel.

- Europaparlamentets och rådets genomförandedirektiv 1999/3/EG om upprättande av en gemenskapsförteckning över livsmedel och livsmedelsingredienser som behandlas med joniserande strålning. Hittills innehåller denna positivlista bara en enda livsmedelskategori, nämligen örtkryddor, kryddor och smakgivande ingredienser av vegetabiliskt ursprung.

I ramdirektivet föreskrivs särskilt följande:

1. Bestrålning av ett specifikt livsmedel får bara tillåtas om

- det finns ett rimligt tekniskt behov,

- det inte innebär någon hälsorisk,

- den är till fördel för konsumenten,

- den inte används i stället för hygien- och hälsoåtgärder eller för god tillverknings- eller odlingssed.

2. Livsmedel som bestrålats eller som innehåller bestrålade ingredienser måste märkas.

3. Det krävs ett positivt yttrande från Vetenskapliga livsmedelskommittén för att ett specifikt livsmedel skall kunna tas upp på positivlistan.

4. Kommissionen skall senast den 31 december 2000 lämna ett förslag för att färdigställa gemenskapens positivlista över livsmedel som får bestrålas.

5. Nationella tillstånd i medlemsstaterna som medger bestrålning av vissa livsmedel får bibehållas tills den kompletta positivlistan träder i kraft.

6. Fram till dess att en kompletterad positivlista träder i kraft får medlemsstaterna också bibehålla restriktioner eller förbud mot bestrålade livsmedel i överensstämmelse med fördraget.

7. Medlemsstaterna skall se till att de analysmetoder som används för att upptäcka bestrålade livsmedel valideras eller standardiseras.

8. Livsmedel, inklusive de livsmedel som importeras från tredje land, får bestrålas endast i godkända bestrålningsanläggningar.

3. VETENSKAPLIG BAKGRUND

På grundval av vetenskapliga studier konstaterade FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO), Internationella atomenergiorganet (IAEA) och Världshälsoorganisationen (WHO) 1980 att bestrålning av livsmedel med en dos på högst 10 kGy kan betraktas som säker. WHO uppmuntrar i själva verket bestrålning för att minska förekomsten av livsmedelsburna sjukdomar som orsakas av mikroorganismer.

På grundval av det arbete som utförts av FAO, IAEA och WHO yttrade sig Vetenskapliga livsmedelskommittén om bestrålade livsmedel 1986, 1992 och 1998 och tillstyrkte då bestrålning av vissa livsmedel (frukt, grönsaker, spannmål, stärkelsehaltiga rotknölar, kryddor, fisk, skaldjur, färskt kött, fjäderfä, camembert av obehandlad mjölk, grodlår, gummi arabicum, kasein och kaseinater, äggvita, flingor av spannmål, rismjöl och blodprodukter). Vetenskapliga livsmedelskommittén framhöll att livsmedel inte får bestrålas för att skyla över brister i livsmedelshanteringen eller för att dölja deras otjänlighet som livsmedel.

FAO, IAEA och WHO offentliggjorde 1999 en rapport från en undersökningsgrupp hur hälsosamma de livsmedel är som bestrålas med doser över 10 kGy. Undersökningsgruppen konstaterade att livsmedel som bestrålas med sådana doser som krävs för att uppnå det tekniska mål som eftersträvas tryggt kan konsumeras och även ger ett riktigt näringstillskott.

Tillförlitliga detektionsmetoder finns för de flesta livsmedel som kan bestrålas. Metoderna är validerade och de har redan standardiserats av det europeiska standardiseringsorganet CEN eller håller på att standardiseras. I de flesta fall är det därför möjligt att göra en analytisk kontroll av om de bestrålade livsmedlen är korrekt märkta. I de återstående fallen är ett alternativ att kontrollera handlingar.

4. TILLÄMPNING

Trots att de tillstånd som finns i vissa medlemsstater (se bilaga) medger bestrålning av vissa livsmedel och livsmedelsingredienser bestrålas i praktiken bara några få. Den procentuella andelen av ett visst livsmedel som behandlas med joniserande strålning är ofta låg.

Bestrålning sker för att minska antalet mikroorganismer i livsmedelsingredienser som används för framställning av sammansatta livsmedel som tillverkas industriellt i syfte att förlänga slutprodukternas hållbarhetstid. Detta gäller särskilt ingredienser som tillsätts sådana produkter som framställs i en tillverkningsprocess utan upphettning, t.ex. yoghurt med flingor av spannmål eller vit ost med örter och kryddor. Samma livsmedel eller livsmedelsingredienser (t.ex. flingor eller torkad frukt) kanske inte behöver bestrålas om de som sådana är direkt avsedda för slutkonsumenterna, eftersom den hållbarhetstid som krävs för hemlagade produkter är mycket kortare och det normala mikrobiologiska innehållet inte innebär några hälsorisker om konsumenten förvarar och hanterar ingredienserna på ett normalt och rimligt sätt.

Bestrålning sker också av vissa livsmedel som kan vara smittade med salmonella, listeria eller någon annan skadlig mikroorganism (t.ex. kycklingkött, ägg, ost av obehandlad mjölk) och som är avsedda för direkt konsumtion. Vissa av dessa produkter, särskilt grodlår och räkor, upphettas ofta inte tillräckligt mycket under beredningen så att de skadliga mikroorganismerna förstörs eller konsumeras utan vidare upphettning. Vidare kan produkterna ge upphov till korskontaminering.

5. ANDRA GEMENSKAPSBESTÄMMELSER OM HYGIEN ÄN BESTÄMMELSER OM BESTRÅLNING AV LIVSMEDEL

Regler för livsmedelshygien föreskrivs i rådets direktiv 93/43/EEG om livsmedelshygien och i ett antal rådsdirektiv som reglerar framställningen och utsläppandet på marknaden av produkter av animaliskt ursprung. I denna lagstiftning ställs höga konsumentskyddskrav för alla livsmedel. Dessa krav godtas allmänt som väsentliga för att säkerställa säkra livsmedel. även på internationell nivå genom Codex Alimentarius. Erfarenheten har visat att ett strikt iakttagande av dessa bestämmelser är verkningsfullt utan att man behöver förlita sig på andra åtgärder som t.ex. en slutlig dekontaminering av produkterna för att garantera säkra livsmedel. Erfarenheten har emellertid också visat att vissa livsmedel, på grund av begränsningar i själva produktionsprocessen, kan innebära en mindre mikrobiologisk fara. I dessa fall kanske det inte finns någon annan möjlighet än att minska det mikrobiologiska innehållet i slutprodukten eller att förbjuda livsmedlet. Hänsyn tas till detta i kommissionens förslag om livsmedelshygien, i vilka det föreskrivs ytterligare åtgärder för dekontaminering av vissa livsmedel med hög riskprofil. Om sådana åtgärder vidtas, anges det klart och tydligt att dekontamineringen inte får åsidosätta en korrekt tillämpning av alla livsmedelshygieniska krav och att den bara får ske enligt villkor som föreskrivs av den relevanta vetenskapliga kommittén. Detta syftar till att undvika oriktig och olämplig dekontaminering.

6. SAMRÅD OM EN STRATEGI FÖR UPPRÄTTANDE AV GEMENSKAPENS POSITIVLISTA MED KONSUMENTORGANISATIONER, INDUSTRIORGANISATIONER OCH ANDRA BERÖRDA PARTER

Den 27 september 2000 lämnade kommissionens enheter ut ett samrådsdokument om bestrålning av livsmedel till europeiska konsumentorganisationer och branschorganisationer, i vilket man särskilt tog upp frågan om vilka livsmedel som bör tillåtas för behandling med joniserande strålning i Europeiska gemenskapen. Dokumentet lades också ut på generaldirektoratets webbplats för att övriga parter som berörs skulle få möjlighet att lämna synpunkter (http://europa.eu.int/comm/food/fs/sfp/fi_index_en.html). I dokumentet föreslogs en strategi för upprättandet av gemenskapens positivlista som kan sammanfattas enligt följande:

- Ramdirektivet föreskriver att bestrålningen måste vara till fördel för konsumenten. Det ansågs som en fördel för konsumenten om eventuella hälsorisker minskar eller om produktens hållbarhetstid förlängs. Det senare alternativet är mer praktiskt och skulle också kunna sänka priset på produkterna.

- Ramdirektivet föreskriver att det måste finnas ett rimligt tekniskt behov. Det hävdades att vissa produkter i stor omfattning bestrålas i minst en medlemsstat, vilket kunde betraktas som en indikator på att det finns ett tekniskt behov, åtminstone i den medlemsstaten.

- Ramdirektivet föreskriver att bestrålning inte får användas i stället för goda hygienåtgärder. Det hävdades att detta kan uppnås genom att tillstånd för bestrålning bara lämnas för sådana produkter som i obehandlat tillstånd innebär en icke godtagbar hälsorisk för konsumenten och för vilka lämpliga alternativ till dekontaminering eventuellt saknas.

I dokumentet påpekas att följande produkter skulle kunna föras upp på positivlistan enligt denna strategi:

- Djupfrysta örtkryddor, torkad frukt, flingor av spannmål och groddar. Dessa livsmedelsingredienser används främst i sammansatta livsmedel, t.ex. i mjölkbaserade produkter som inte upphettas under beredningen.

- Slaktbiprodukter av kyckling, äggvita och gummi arabicum (tillsats). Dessa livsmedelsingredienser kan vara kontaminerade och behöver dekontamineras för att minska hälsoriskerna och för att förlänga hållbarhetstiden.

- Grodlår och skalade räkor kanske inte uppfyller de relevanta mikrobiologiska standarderna på grund av de insamlings- och beredningsmetoder som används. Dessa produkter är avsedda för direkt konsumtion av slutkonsumenten och en dekontaminering gör dem säkrare.

På samma grundval skulle följande produkter inte kunna föras upp på positivlistan trots att Vetenskapliga kommittén yttrade sig positivt om deras säkerhet:

- Färsk frukt och färska grönsaker, spannmål, stärkelsehaltiga rotknölar (potatis), fisk, camembert av obehandlad mjölk, kasein, rismjöl och blodprodukter. Dessa produkter bestrålas inte i medlemsstaterna eller endast i mindre omfattning, när detta är tillåtet. Detta kan tolkas som en indikator på ett otillräckligt tekniskt behov.

- Färskt mörkt kött och kött av fjäderfä(1). För att inte motverka goda hygienska åtgärder bör åtgärder i första hand vidtas för att förbättra de hygieniska förhållandena i samband med framställningen av dessa livsmedel, snarare än att dekontaminera livsmedlen genom en efterföljande bestrålning.

7. RESULTATEN AV SAMRÅDET

Sammanlagt inkom 33 yttranden med synpunkter från konsument- och branschorganisationer, USA:s regering, FAO/WHO:s internationella samrådsgrupp för bestrålning av livsmedel samt från företag och enskilda personer (http://europa.eu.int/comm/food/fs/sfp/fi_index_en.html).

7.1 Synpunkter från konsumentorganisationer

Konsumentorganisationerna var väldigt kritiska. De anser att livsmedel inte behöver bestrålas om goda hygieniska åtgärder tillämpas. Ett "rimligt tekniskt behov" definieras inte genom det faktum att en produkt redan bestrålas i stor utsträckning i en medlemsstat. Det finns en risk för att bestrålning av livsmedel kan komma att ersätta goda hygienförhållanden. Fördelen med bestrålade produkter för konsumenten har ifrågasatts eftersom en längre hållbarhet för livsmedel inte skulle ligga i konsumenternas utan i producenternas intresse. Arbetet bör främst inriktas på att förbättra det första ledet i livsmedelstillverkning, förvaringen och tillverkningen.

7.2 Synpunkter från branschorganisationer och andra parter

Uppfattningarna bland de branschorganisationer och andra parter som lämnade synpunkter är mer varierade.

Synpunkter för bestrålning av livsmedel

Den bransch som sysslar med bestrålning är klart positiv till att tillåta alla produkter som Vetenskapliga livsmedelskommittén har lämnat positiva yttranden om. FAO/WHO:s internationella samrådsgrupp för bestrålning av livsmedel - som har i uppgift att utvärdera och ge råd om global aktivitet inom bestrålning av livsmedel - USA:s regering och några forskningssammanslutningar och forskningsinstitut framförde liknande uppfattningar.

Huvudargumenten är att bestrålning av livsmedel enligt forskarsamfundet är säker och att den bidrar till ett ökat konsumentskydd eftersom den förstör skadliga organismer i livsmedel (t.ex. mörkt kött och fjäderfä). Om tekniken tillämpas enligt god tillverkningssed kommer den inte att ersätta goda hygienåtgärder. Det finns ingen berättigad anledning till att förbjuda eller begränsa bestrålning av livsmedel i Europeiska unionen. Den globala liberaliseringen av handeln genom Världshälsoorganisationen (WTO) kräver att de nationella myndigheterna grundar sina bestämmelser på Codex-standarder, vetenskapliga undersökningar och riktiga riskanalyser. De anser att man i första hand bör prioritera en bättre hygien, men framhåller ändå att det inte går att hindra förekomsten av skadliga mikroorganismer genom hygienåtgärder, särskilt i mörkt kött och kyckling. Många länder har gett tillstånd för bestrålning av vissa livsmedelsprodukter, inklusive mörkt kött och fjäderfä. Bestrålning av livsmedel är även den bästa ersättande metoden för desinfektion av frukt och grönsaker för avlägsnande av skadedjur. Bestrålningen av livsmedel kan i regel ersätta skadliga kemikalier. De små mängder som nu behandlas påvisar inte att det inte finns något tekniskt behov, eftersom de sociala, miljömässiga och ekonomiska faktorerna i så hög grad bestämmer tekniska behov, vetenskapliga bevis och fördelar för konsumenterna.

Synpunkter mot bestrålning av livsmedel

Livsmedelsindustrin, särskilt de branscher som framställer och handlar med köttprodukter, torkad frukt, torkade grönsaker, potatis, mjölkprodukter, flingor av spannmål och te är inte positiva till att deras produkter förs upp på listan. De nuvarande förfarandena för att säkerställa en god hygien anses vara tillräckliga (inget tekniskt behov). Först och främst bör HACCP-systemen användas för att förbättra hygienen. Tillstånd för bestrålning skulle inverka negativt på dessa produkters framtoning. Bestrålning av färsk frukt och färska grönsaker för att motverka groning och fördröja mognadsprocessen skulle kunna vilseleda konsumenterna när det gäller hur gamla eller färska produkterna är. Sammanslutningen för livsmedels- och dryckesvaruindustrin inom EU, CIAA, anser att det inte är troligt att livsmedelstillverkarna kommer att bestråla livsmedel förrän konsumenternas förtroende för tekniken har säkerställts. CIAA anser att den negativa bild som bestrålningen av livsmedel förmedlar kommer att förstärkas ytterligare om alla produkter för vilka Vetenskapliga livsmedelskommittén har lämnat ett positivt yttrande skulle godkännas för bestrålning. Bestrålning av livsmedel skulle kunna användas som ersättning för goda hygienåtgärder och det skulle kunna leda till illojal handelspraxis. Varje utvidgning av listan bör åtföljas av en informationskampanj för att konsumenterna skall få förtroende för att tekniken är säker. Frågan om att utvidga positivlistan bör skjutas upp.

7.3 Sammanfattning av resultaten av samrådet

Villkoren för tillståndsgivning enligt gemenskapslagstiftningen - särskilt att bestrålning inte får ersätta goda hygienåtgärder och att det måste finnas ett tekniskt behov eller att den måste vara till fördel för konsumenterna - tolkas i båda riktningar, antingen för eller emot upptagande av vissa produkter på listan.

Konsumentorganisationerna är antingen helt emot ytterligare tillstånd eller för en så restriktiv tillämpning av denna teknik som möjligt. Däremot anser bestrålningsbranschen, som stöds av FAO/WHO:s rådgivande grupp, USA:s regering och vissa forskningssammanslutningar och forskningsinstitut, att det inte finns någon vetenskaplig motivering till att inte föra upp alla produkter på listan för vilka Vetenskapliga livsmedelskommittén har lämnat positiva yttranden.

Det intressanta är att de flesta branscher inom livsmedelstillverkning och handel är emot att deras produkter tas upp på positivlistan, främst därför att de förväntar sig negativa reaktioner från konsumenterna. Det finns också sådant som tyder på att livsmedelsindustrin i allt mindre utsträckning använder bestrålade örter och kryddor, med anledning av de strikta märkningskraven i EG-lagstiftningen och myndigheternas ökade kontroll av en korrekt märkning i medlemsstaterna. Bara vissa specifika branscher är positiva till att tillåta bestrålning av de egna produkterna, t.ex. räkor, grodlår, kräftor och blodprodukter.

8. MÖJLIGHETER ATT UTARBETA ETT FÖRSLAG TILL POSITIVLISTA

Alternativ 1

Livsmedelsindustrin är i huvudsak emot att föra upp de livsmedelsingredienser som föreslås i samrådsdokumentet. Detta kan tolkas som att det "inte finns något tekniskt behov". Den enda produkt där man har identifierat ett klart behov i samrådsdokumentet är skalade räkor och grodlår, som skulle kunna förslås få bestrålas. Förhållandena i de subtropiska och tropiskå länder från vilka dessa produkter importeras är sådana att ett visst mikrobiologiskt material inte kan undvikas.

Alternativ 2

Livsmedelsindustrin är emot att inbegripa livsmedelsingredienser främst med anledning av att de är oroade över negativa reaktioner från konsumenterna. Kommissionen är skyldig att utarbeta lagstiftning som är vetenskapligt motiverad och som ökar livsmedlens säkerhet. Det är ingen tvekan om att denna teknik i vissa fall kan leda till säkrare produkter. Kommissionen skulle därför kunna föreslå de produkter som i stor utsträckning bestrålas i vissa medlemsstater, dvs. djupfrysta örtkryddor, torkad frukt, flingor av spannmål och groddar, slaktbiprodukter av kyckling, äggvita, gummi arabicum (tillsats), skalade räkor och grodlår.

Alternativ 3

Med hänsyn till de skilda uppfattningar som framfördes i samrådsprocessen skulle ett tredje alternativ kunna vara att betrakta den nuvarande förteckningen som fullständig.

SLUTSATSER

Bestrålning av livsmedel är en fråga som väcker intresse i alla delar av samhället, trots att tekniken för närvarande används i ganska begränsad omfattning. Även i länder - i och utanför Europeiska gemenskapen - där det är tillåtet att bestråla många olika livsmedel är de mängder som behandlas i de flesta fall mycket små i förhållande till de livsmedel som inte bestrålas. Ett undantag är grodlår, som alltid bestrålas, t.ex. i Frankrike, och i viss utsträckning räkor.

Forskarna, inklusive Vetenskapliga livsmedelskommittén, anser att bestrålning av livsmedel inte påverkar konsumenthälsan om den utförs enligt god tillverkningssed. Enligt gemenskapslagstiftningen skall alla bestrålade livsmedel märkas, även de livsmedel som bara innehåller små andelar av bestrålade produkter. Det finns tillräckligt tillförlitliga metoder för detektion så att de myndigheter som svarar för livsmedelstillsynen kan se till att en korrekt märkning efterlevs.

I direktiv 1999/2/EG föreskrivs villkoren för att tillåta bestrålning av livsmedel. Enligt dessa villkor får bestrålade livsmedel inte innebära någon hälsorisk, bestrålning får inte användas i stället för hygienåtgärder, det måste finnas ett rimligt tekniskt behov och den måste innebära en fördel för konsumenterna. I slutsatserna har det visats att de tre sista villkoren kan tolkas på två skilda sätt, antingen för eller emot upptagandet av vissa produkter på listan. Kommissionen är medveten om att villkoren är diskutabla och har därför föreslagit en kompromisslösning i samrådsdokumentet. Denna lösning inriktas på de få produkter som redan i stor utsträckning bestrålas i åtminstone en medlemsstat och där det finns hygieniska problem. Synpunkterna visade att varje förslag till gemenskapens positivlista skulle vara föremål för kritik från den ena eller den andra sidan och troligtvis från båda sidor.

Med hänsyn till att frågan är så komplex anser kommissionen att det krävs en bredare diskussion med alla berörda parter innan man lägger fram ett förslag till en fullständig positivlista.

(1) Efter det att samrådsdokumentet offentliggjordes förbjöds maskinurbenat kött från nötkreatur, får och getter genom kommissionens beslut 2001/233/EG av den 14 mars 2001 (EGT L 84, 23.3.2001, s. 59).

BILAGA

FÖRTECKNING ÖVER MEDLEMSSTATERNAS TILLSTÅND FÖR BEHANDLING AV LIVSMEDEL OCH LIVSMEDELSINGREDIENSER MED JONISERANDE STRÅLNING

(Enligt artikel 4.6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/2/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar om livsmedel och livsmedelsingredienser som behandlats med joniserande strålning)

>Plats för tabell>