ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén Blå energi Åtgärder som behövs för att utnyttja potentialen hos havsenergin i Europas hav med resultat till 2020 och därefter /* SWD/2014/012 final */





ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén Blå energi Åtgärder som behövs för att utnyttja potentialen hos havsenergin i Europas hav med resultat till 2020 och därefter 1. Inledning Energipotentialen i våra hav och oceaner överskrider gott och väl vårt energibehov. En rad olika typer av teknik är för närvarande under utveckling för att tillvarata denna energi i alla dess former, t.ex. vågenergi, tidvattenenergi, saltenergi och geotermisk energi. Havsenergin används för närvarande i begränsad utsträckning, men sektorn har potential att växa, öka den ekonomiska tillväxten och skapa fler jobb längs kusterna och via sina leverantörskedjor även i inlandet. I och med att EU trappar upp sina ansträngningar att uppnå målen för Europa 2020-strategin[1] och tar ställning till sin energi- och klimatpolitik för tiden efter 2020, är det lämpligt att utnyttja alla tänkbara möjligheter att stimulera innovation, att skapa ekonomisk tillväxt och nya arbetstillfällen och att minska vårt koldioxidavtryck. Med tanke på de långsiktiga investeringar som krävs är det viktigt att vidta åtgärder redan nu för att säkerställa att havsenergisektorn kan spela en meningsfull roll i uppnåendet av våra mål fram till 2020 och därefter. Denna konsekvensanalys betraktar en ny lovande teknik i ett längre perspektiv och går igenom de olika alternativ på EU-nivå som kan stödja dess utveckling. 2. Problemformulering Utvecklingen på detta lovande område går för närvarande långsamt på grund av flera både tekniska och andra hinder som måste åtgärdas om sektorn ska kunna nå sin fulla potential. Kostnadsminskning, finansiella frågor och lönsamhetsfrågor Kostnaderna för att utnyttja havsenergi är för närvarande höga jämfört med konventionella energikällor men också jämfört med andra förnybara energikällor, som under lång tid gagnats av ett starkt offentligt stöd. De flesta befintliga tekniker för havsenergi är fortfarande i demonstrationsfasen och utvecklingen mot minskade kapitalkostnader hämmas fortfarande av kvarstående tekniska utmaningar. Det rör sig om relativt ny teknik och rädslan för hög risk avskräcker investerare. Det komplexa tekniska landskapet leder också till en spridning av verksamheten inom forskning och utveckling, som i sin tur ger långsammare framsteg på inlärningskurvan. Infrastrukturfrågor Osäkerheter i nätplaneringsprocessen, långa ledtider vad gäller anslutning och alltför höga överföringskostnader kan avskräcka från investeringar i havsenergi. Nätförstärkningar till havs men också på land och över gränserna är en förutsättning för havsenergins utveckling. Frågan om tillgång till lämpliga hamnanläggningar och specialfartyg måste också lösas. Administrativa frågor och regleringsfrågor Långdragna och överdrivet komplicerade licens- och tillståndsförfaranden har framhållits som ett hinder för den fortsatta utvecklingen av havsenergiprojekt. Utbyggnaden av havsenergin hämmas av osäkerhet om hur miljölagstiftningen ska tillämpas, och detta kan ytterligare förlänga tillståndsförfarandena och leda till att den administrativa och finansiella bördan ökar för projektutvecklarna. Miljöfrågor För närvarande är uppgifterna om havsenergins miljökonsekvenser begränsade. Det är ofta för dyrt för projektutvecklarna att själva bedriva forskning. Det kommer att krävas mer forskning och utveckling tillsammans med ett bättre utbyte av information för att vi ska kunna förstå och minska havsanläggningarnas negativa påverkan på miljön. 3. Analys av subsidiaritetsprincipen och europeiskt mervärde EU:s behörighet på området förnybar havsenergi fastslås i de mål rörande energi, inre marknaden och miljön som fastställs i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Jämfört med enskilda initiativ i medlemsstaterna och kostnaderna för dessa skulle en samordning på europeisk nivå av verksamhet knuten till forskning men även till andra icke-tekniska frågor påskynda sektorns utveckling. 4. Politiska mål Det allmänna syftet med de politiska åtgärderna är att ge havsenergisektorn möjlighet att bidra på ett meningsfullt sätt till Europas medelsiktiga mål vad gäller sysselsättning, innovation, klimat och miljö, vid sidan av mer etablerad teknik för förnybar energi. Mer specifikt handlar det om att undanröja dessa hinder genom att uppmuntra samarbete mellan teknikutvecklare, beslutsfattare, investerare och övriga intressenter och söka överbrygga klyftan mellan forskning och marknaden. 5. Handlingsalternativ Alternativ 1 (nuvarande politik) innebär en fortsättning av de nuvarande politiska initiativ på EU-nivå som påverkar havsenergin antingen direkt eller indirekt. Ett ERA-NET om havsenergi kommer att bidra till att stärka forskningssamordningen mellan medlemsstaterna. Kommissionen och de berörda parterna kommer att fortsätta att söka nya vägar för att stärka finansieringen av havsenergin inom ramen för det nya programmet Horisont 2020. Utvecklingen av havsbaserade nät kommer att fortsätta att diskuteras inom befintliga initiativ som t.ex. initiativet för havsbaserade energinät i länderna kring Nordsjön (NSCOGI). Diskussionerna kommer att fortsätta om förslaget till direktiv om fysisk planering i kust- och havsområden och om förslaget om ändring av direktivet om miljökonsekvensbeskrivning. Syftet är att förenkla förfarandena så att man minskar onödiga administrativa bördor. Alternativ 2 (förstärkt politisk samordning och branschsamordning) innebär att det inrättas ett forum som sammanför alla berörda intressenter. Målet skulle vara att utforma livskraftiga lösningar på de problem som beskrivs ovan och utveckla en strategisk färdplan som anger milstolpar för industriell utveckling inom tydliga tidsramar och innehåller en vägledande genomförandeplan. Ett aktivt engagemang från medlemsstaternas och Europeiska kommissionens sida i denna process skulle ge en tydlig politisk signal. Flaskhalsen i infrastrukturen skulle kunna åtgärdas genom att man främjar en mer aktiv dialog mellan industrin och de parter som har ansvaret för nätplanering. Tanken är också att andra infrastrukturella behov (hamntjänster och försörjningskedjan) kommer att identifieras inom forumet. Osäkerheten kring miljöpåverkan kommer att hanteras genom främjande av frivilligt datautbyte. Ett differentierat inkomststöd behövs för att teknik för förnybar energi som befinner sig i ett tidigare utvecklingsstadium ska kunna konkurrera på lika villkor. Erkännandet av de särskilda behoven för sådan mindre mogen teknik i kommissionens kommande riktlinjer för inkomststöd är därför ett viktigt inslag i alternativ 2. Alternativ 3 (riktade strukturåtgärder) bygger på alternativ 2. Detta alternativ syftar till att stärka samarbetet mellan de olika intressenterna och ge det en stabil institutionell ram. Utöver de åtgärder som beskrivs i alternativ 2 skulle ett europeiskt näringslivsinitiativ kunna inrättas för att mobilisera investeringar och genomföra den strategiska färdplanen. Man skulle inrätta en särskild nätplaneringsplattform för att föra fram den havsbaserade förnybara energins intressen när det gäller nätplanering. För att åtgärda andra flaskhalsar i infrastrukturen kommer ett sektorspecifikt organ att få i uppgift att identifiera och bedöma sektorns särskilda behov när det gäller leveranskedjan. Organet kommer även att utforska möjliga synergieffekter med andra sektorer, särskilt havsbaserad vindkraft, i ett försök att minska kostnaderna och utnyttja dessa synergieffekter. I detta alternativ ingår utarbetande av en vägledning som ska vara till hjälp vid genomförandet av artikel 13 i direktivet om förnybar energi, där det krävs att medlemsstaterna säkerställer att de nationella regler för tillståndsgivning och licensiering som gäller för anläggningar för förnybar energi är ”proportionella och nödvändiga”. Mot bakgrund av en potentiell utveckling av havsbaserad energi undersöker detta alternativ möjligheten att utarbeta sektorspecifika riktlinjer för fysisk planering i kust- och havsområden samt vägledning i samband med genomförandet av livsmiljö- och fågeldirektiven. 6. Konsekvensbedömning Ekonomiska konsekvenser Väljs alternativ 1 är det sannolikt att den havsbaserade energin endast kommer att bidra marginellt till EU:s framtida energimix. LCOE-kostnaden för el kommer sannolikt att minska relativt långsamt. Till följd av detta kommer de ekonomiska fördelarna i form av tillväxt inom själva sektorn och stimulans av den ekonomisk verksamheten i leveranskedjan sannolikt att vara jämförelsevis låga. Ges inget ytterligare stöd kan EU dessutom komma att förlora sitt konkurrensförsprång till tredjeländer och då kommer även den tillväxt och sysselsättning som redan levererats av industrin att tyna bort. Ett ökat samarbete mellan intressenter stimulerat genom alternativ 2 skulle kunna förbättra effekterna av de offentliga och privata investeringarna i sektorn och ge kostnadsbesparingar. Marknadsgenomslaget skulle därför förmodligen bli större än vad som antas i fråga om alternativ 1, men omfattningen är osäker eftersom många av instrumenten är av frivillig karaktär. Ett erkännande av havsenergin som en strategisk energiteknik och inrättandet av ett europeiskt näringslivsinitiativ (såsom föreslås i alternativ 3) kan förväntas underlätta projektutvecklarnas tillgång till finansiering och starkt stimulera innovation. De vägledande dokument som föreslås skulle kunna medföra ytterligare besparingar genom att man undviker transaktionskostnader. Å andra sidan kommer alternativen 2 och 3 sannolikt att vara förknippade med proportionellt högre elkostnader och medföra en viss ökning av den administrativa bördan. Miljöpåverkan En utbyggnad av havsenergin har potential att minska utsläppen av växthusgaser. Om man antar att varje installerad enhet innebär att en likvärdig enhet konventionell energiproduktionen försvinner, beräknas vinsten i form av minskad klimatförändring bli låg enligt alternativ 1 och relativt sett högre enligt alternativen 2 och 3. Havsenergianläggningarna ger en rad olika lokala miljöeffekter, som kan vara både positiva och negativa. Med ett försiktigt förhållningssätt uppskattas alternativ 1, med en relativt liten areal av havsenergianläggningar, få låg negativ lokal inverkan medan alternativen 2 och 3 innebär en i motsvarande grad högre lokal negativ inverkan. Detta skulle dock kunna uppvägas av det faktum att när den installerade kapaciteten ökar, ökar också den samlade erfarenheten, vilket i sin tur kan leda till en utveckling av effektiva instrument och -metoder för miljöledning i syfte att minska miljöpåverkan. Sociala konsekvenser Kommersialiseringen av havsenergin kan ge högkvalitativa arbetstillfällen, särskilt inom alternativ 3 där utbyggnadsnivåerna är högst. De flesta arbetstillfällena kommer sannolikt att skapas i de medlemsstater och regioner som kommer att installera havsenergi, även om tillverkning och andra ekonomiska möjligheter sannolikt kommer att få genomslag i andra länder som är ingår i leveranskedjan. I takt med att sektorn utvecklas kommer efterfrågan på högt kvalificerad arbetskraft att öka. Inom alternativ 2 och särskilt alternativ 3 kan den ökade efterfrågan på högkvalificerade ingenjörer komma att skärpa konkurrensen med havsbaserad vindkraft i synnerhet, men eventuellt även med olja och gas. Med ökad utbyggnad kan det uppstå problem med stödet från allmänheten. Högre spridning av havsenergi enligt alternativen 2 och 3 kan komma att proportionellt öka risken för konflikter med andra användare av havsområdet. Denna inverkan skulle dock kunna lindras genom att alla berörda parter involveras redan från början. 7. Jämförelse av alternativen Effektivitet Alternativ 1 klarar inte att uppnå detta mål, eftersom det knappast skulle bidra till att påskynda kommersialiseringen av havsenergi. Alternativ 2 kan stimulera till ökat samarbete och undvika dubbelarbete men resultaten kommer att bero på hur villiga intressenterna är att delta, och är därför ovisst. Alternativ 3 inte kan visserligen inte förväntas fullt ut åtgärda de identifierade flaskhalsarna, men det kommer sannolikt att lindra dem och ge industrin konkret stimulans. Ändamålsenlighet Alternativ 1 uppfyller inte kriteriet eftersom det skulle innebära att man gör avkall på en väsentlig del av, eller i värsta fall alla, de ekonomiska fördelar som utvecklingen av havsenergiindustrin skulle kunna leda till. Inrättandet av ett forum i alternativ 2 kräver en viss ansträngning men kommer sannolikt att åstadkomma förbättringar. Resultaten kommer dock att vara starkt beroende av intressenternas villighet att delta. Inrättandet av ett europeiskt näringslivsinitiativ för havsenergi (alternativ 3) skulle innebära ett starkare engagemang från de inblandade intressenternas sida. Vägt mot kostnaderna bedöms alternativ 3 vara mest ändamålsenligt, med undantag för inrättandet av ett särskilt organ för att främja havsenergins intressen inom nätplaneringen då detta medför överlappning med redan existerande initiativ. Samstämmighet Samtliga alternativ är förenliga med EU:s långsiktiga politiska mål, däribland målen gällande klimat, energi, miljö och ekonomisk tillväxt. Genomförbarhet En del åtgärder kan genomföras på kort sikt, medan vissa åtgärder från alternativ 3 blir livskraftiga först på längre sikt. Exempelvis måste branschen ha fastställt en strategisk forskningsagenda innan den kan inrätta ett näringslivsinitiativ. För utarbetandet av vägledningsdokument som komplement till de miljörelaterade direktiven krävs det att det finns tillgång till uppgifter om miljöeffekter. Sektorsspecifika riktlinjer som komplement till direktivet om fysisk planering i kust- och havsområden direktiv kan utarbetas först när direktivet genomförts och dess effekter är kända. Snarare än att välja mellan alternativ 2 och 3, kan det därför vara lämpligt att som ett första steg anta alternativ 2-åtgärderna; dessa kan sedan kan ligga till grund för alternativ 3-åtgärderna som kommer att hjälpa branschen att komma vidare. Den jämförande analysen av de tre alternativen kan sammanfattas på följande sätt: Alternativ 1 (nuvarande politik) Vissa initiativ som är relevanta för sektorn är på gång; de tar dock inte itu med vissa av sektorns särskilda behov. Om inga särskilda åtgärder vidtas för att stödja havsenergin kommer teknikutvecklarna att hamna under starkt konkurrenstryck från mer avancerad teknik för förnybar och konventionell elproduktion, som redan tidigare har dragit nytta av gynnsam politik och ansenliga mängder av privata och offentliga investeringar. Alternativ 2 (förstärkt politisk samordning och branschsamordning) Stödet till sektorn i form av nätverk för intressenter, frivilligt informationsutbyte och en ökad integration inom befintliga finansieringsmekanismer kommer sannolikt att i viss utsträckning avhjälpa flaskhalsarna och därmed leda till förbättringar. Men omfattningen av de positiva effekterna är osäker på grund av initiativens frivilliga karaktär. Alternativ 3 (riktade strukturella åtgärder) Utöver de instrument som ingår i alternativ 2 omfattar alternativ 3 effektiva verktyg för att höja profilen för branschen, förbättra FoU och samarbetet mellan intressenterna samt undanröja vissa av de administrativa hinder som drabbar projektutvecklare. Detta kommer troligen att ge en stark politisk signal, men det är möjligt att vissa åtgärder blir genomförbara först på längre sikt. Tabell 1: Jämförelse av alternativen i förhållande till förväntade resultat || Alternativ 1 (inga åtgärder) || Alternativ 2 || Alternativ 3 Ekonomiska konsekvenser Genomsnittlig elkostnad (LCOE-kostnad för el) || + || + + || +++ Konsolidering av forskning och utveckling || 0/+ || + + || +++ Kostnad för konsumenterna || - || -- || --- Konkurrenskraft || - || + || + + Nätutveckling || + || + + || + + Utveckling av leveranskedjor och hamnar || 0 || + || + + Synergier med andra sektorer || 0 || + || + Administrativa kostnader* || - || ++/- || ++/- Miljöpåverkan Minskad klimatförändring || + || + + || +++ Annan ekologisk påverkan ** || - || -- || --- Minskad osäkerhet när det gäller miljökonsekvenserna || 0 || + + || +++ Underlättande av genomförandet av lagstiftningen || 0 || 0 || + Sociala effekter Skapande av arbetstillfällen || + || + + || +++ Skapande av arbetstillfällen i regioner med hög arbetslöshet || + || + + || +++ Utbildning och fortbildning || NA || NA || NA Kartläggning av kompetens || 0 || + + || + + Hälsa och säkerhet || NA || NA || NA Allmänhetens acceptans*** || 0 || +/- || +/- Förklaring: + positiv effekt, + + övervägande positiv effekt, - negativ effekt, - mycket negativ effekt, 0 ingen effekt, NA — Ej tillämpligt/mycket svårt att bedöma. * Medan de föreslagna åtgärderna enligt alternativen 2 och 3 skulle minska de administrativa kostnaderna med tiden, kommer det också att uppstå kostnader i samband med de administrativa insatser som krävs för att genomföra dessa åtgärder. ** Arten och omfattningen av andra ekologiska effekter är mycket teknikspecifika, men det är rimligt att utgå ifrån att risken för negativa ekologiska effekter skulle öka i och med utbredningen av havsbaserad energi. *** Avhängigt av nivån av engagemang från intressenternas sida. 8. Uppföljning och utvärdering Det föreslås att kommissionen övervakar och utvärderar framstegen för branschen för havsbaserade energi på grundval av de indikatorer som anges i tabell 2. Uppgifterna kommer att tas fram genom undersökningar som distribueras till berörda intressenter, däribland teknikutvecklare, projektutvecklare, investerare och institut för riktad forskning. En första omfattande utvärdering bör ha genomförts senast 2020. Tabell 2: Centrala indikatorer för att bedöma utvecklingen av havsenergi Indikator || Relevans Installerad kapacitet || Kommersialisering av teknik Storleken på investeringar i sektorn || Upplevd tillförlitlighet, ändamålsenlighet och kostnadseffektivitet hos tekniken Antal samarbetande företag || Näringslivssamarbete och -samverkan, synergieffekter Ledtid (dvs. den totala tid som det tar att få byggnadstillstånd och nätanslutningstillstånd) || Effektivitet i planerings- och tillståndsförfaranden [1] KOM(2010) 2020, 3.3.2010.