1.Bakgrund

Genom förordning (EU) nr 1286/2013 inrättades det fleråriga åtgärdsprogrammet Fiscalis 2020 i syfte att förbättra skattesystemens funktion i EU. I enlighet med artikel 17.1 och 17.2 beställdes en extern undersökning som underlag för halvtidsutvärderingen av programmet. Resultaten av undersökningen redovisas i det bifogade arbetsdokumentet och ligger till grund för denna rapport.

Syftet med halvtidsutvärderingen var att utvärdera Fiscalis 2020-programmet från inrättandet den 1 januari 2014 fram till halvtid för programmets genomförande (den 31 december 2017). Vid utvärderingen har programmets alla finansierade verksamheter och berörda parter beaktats.

Denna rapport syftar till att kartlägga framstegen när det gäller att nå programmets mål, resursanvändningens effektivitet och programmets mervärde på EU-nivå. Rapporten tar också upp förenklingar och målens fortsatta relevans samt programmets bidrag till EU:s prioriteringar för en smart och hållbar tillväxt för alla.

2.Relevans

Fiscalis 2020-programmet bygger på tidigare versioner av programmet, som har funnits i över 25 år. Programmet möjliggör ett enhetligt genomförande av EU-rätten på skatteområdet utifrån rådande utmaningar, genom att säkerställa utbyte av information, stödja administrativt samarbete och öka skattemyndigheternas administrativa kapacitet. För närvarande deltar 34 länder i programmet, varav 28 EU-medlemsstater och 6 kandidatländer och potentiella kandidatländer.

Programmet har funnits så länge att det inte är meningsfullt för flertalet berörda parter att fundera över hur det var före införandet. De gemensamma it-system som upptar 75 % av programmets tillgängliga medel, dvs. de europeiska informationssystemen, har länge varit en central del i både den nationella beskattningen och EU:s beskattning. De nationella skattemyndigheterna är eniga om att Fiscalis 2020- programmet är både nödvändigt och relevant och att det möter verkliga behov och problem. Programmets åtgärder är uppskattade och oftast väl anpassade efter myndigheternas behov. Framför allt värdesätts nätverkande och utbyte av idéer, som ses som centrala delar i programmets samtliga verksamheter. Att flertalet europeiska informationssystem behövs och är relevanta är uppenbart, och i många fall är de avgörande för att viktig information ska kunna utbytas i enlighet med EU-rätten. Stödverksamheter såsom it-utbildning uppskattas också mycket av de berörda parterna.

När det gäller det grundläggande behovet av system för informationsutbyte finns t.ex. systemet med en enda kontaktpunkt (Mini One Stop Shop, MOSS), som tillgodoser behovet av ett effektivt utbyte av information så att den inre marknaden kan fungera väl. Dessutom beaktas behovet av att inrätta system som minskar myndigheternas resurskrav liksom den administrativa bördan för skattebetalarna. Berörda parter påpekar t.ex. att MOSS togs fram specifikt för att göra det möjligt att införa ny momslagstiftning utan att skapa fler administrativa bördor. Kostnaderna för att utveckla systemet uppgick till i genomsnitt 2,5 miljoner euro per medlemsstat. Fördelen med systemet är att det varje år fördelar över 3 miljarder euro i momsintäkter, vilka ökar med ca 15 % per år. En majoritet av EU-länderna får en nettoinkomst från MOSS.

Utan denna Fiscalis-åtgärd, som har skapat viktiga kanaler för informationsutbyte, hade man säkerligen behövt hitta liknande lösningar för att hantera de behov och problem som finns. Det är dessutom osäkert om sådana system faktiskt hade kunnat införas utan en gemensam samordningsram eller finansieringskälla som Fiscalis.

Det är främst nationella skattemyndigheter som utnyttjar Fiscalis-programmet, men många ekonomiska aktörer använder sig också av europeiska informationssystem och utbildningsmoduler och deltar ibland i särskilda gemensamma åtgärder. Förenklade förfaranden och en rättvis och förutsebar tillämpning av EU-rätten är centralt för såväl ekonomiska aktörer som skattemyndigheter. Det finns flera verksamheter inom programmet som är inriktade på dessa problemområden. Fiscalis är relevant för ekonomiska aktörer därför att programmets prioriteringar och verksamheter är anpassade efter företagens grundläggande behov och inriktade på deras specifika problem.

Det tycks inte finnas någon direkt medvetenhet hos allmänheten om programmet eller om vad det åstadkommer. Indirekt syftar dock programmet till att lösa problem som är mycket relevanta för de europeiska medborgarna och där EU-åtgärder anses nödvändiga. Programmet förbättrar livet för de europeiska medborgarna framför allt genom att främja en korrekt och effektiv förståelse och tillämpning av skattelagstiftningen i de deltagande länderna. Den senaste tidens avslöjanden från de så kallade Panamadokumenten har påverkat medborgarnas syn på skattefrågor och har satt frågan högt upp på dagordningen. Att bekämpa skattebedrägeri, skatteundandragande och aggressiv skatteplanering och se till att skattelagstiftningen tillämpas rättvist och lika har blivit allt viktigare för EU:s medborgare och samhällen.

3.Ändamålsenlighet

Till de särskilda målen för Fiscalis 2020 hör bland annat att stödja kampen mot skattebedrägeri, skatteundandragande och aggressiv skatteplanering och att genomföra EUrätten på beskattningsområdet. Detta åstadkommer programmet genom att säkerställa informationsutbyte, stödja administrativt samarbete och öka de deltagande ländernas administrativa kapacitet, för att lätta den administrativa bördan för skattemyndigheterna och sänka skattebetalarnas fullgörandekostnader.

De europeiska informationssystemen har en övergripande roll. För närvarande finns 25 gemensamma it-system som omfattar en rad gränsöverskridande frågor som rör direkt och indirekt beskattning samt stödjande strukturer och tillämpningar. Informationsutbyte är ett medel för att nå de övriga målen, i synnerhet när det gäller kamp mot skattebedrägeri, skatteundandragande och aggressiv skatteplanering och genomförande av EU-rätten, och de europeiska informationssystemen har därför i hög grad bidragit till samtliga mål. Många av systemen är också tillgängliga för ekonomiska aktörer och gör det enklare för dem att lämna och ta emot information, vilket gör rapporteringskraven mindre betungande.

När det gäller att stödja kampen mot skattebedrägeri, skatteundandragande och aggressiv skatteplanering visar tillgängliga underlag att de befintliga verktygen för informationsutbyte och samarbetsforumen i hög grad kan bidra till detta mål. Underlagen visar att de gemensamma it-systemen rent allmänt används i allt högre grad, men det finns också övertygande exempel på att systemen kan förenkla myndigheternas dagliga arbete. Bidragen har varit allra tydligast när det gäller att bekämpa skattebedrägeri och skatteundandragande i samband med mervärdesskatt och punktskatter (för europeiska informationssystem såsom systemet med en enda kontaktpunkt (Mini One Stop Shop, MOSS), systemet för återbetalning av mervärdesskatt (VAT Refund), systemet för förflyttning och kontroll av punktskattepliktiga varor (EMCS), e-formulär samt systemet för utbyte av information om mervärdesskatt (VIES)). Bidragen var mer blygsamma för det fåtal it-system som hanterar direkt beskattning (t.ex. systemet för skatteregistreringsnummer på portalen Ditt Europa och systemet för dataspridning (DDS)), som inte är lika spridda och där medvetenheten, deltagandet och användningen därför är lägre.

När det gäller att stödja genomförandet av EU-rätten på beskattningsområdet genom att säkerställa informationsutbyte har programmet spelat en avgörande roll för att hjälpa medlemsstaterna att säkert och effektivt kommunicera med varandra inom områden av gemensamt intresse, vilket också har förbättrat samarbetet mellan dem. Denna aspekt av målet svarar för en större andel av de projekt som prioriterats i de årliga arbetsprogrammen. Utvärderingen visar framför allt på framgångar när det gäller att stödja informationsutbyte och samarbete som krävs enligt lagstiftningen om mervärdesskatt och punktskatter.

När det gäller att stödja det administrativa samarbetet mellan skattemyndigheter har detta i huvudsak skett genom gemensamma åtgärder, som har omfattat en rad olika ämnen och åtgärdstyper. Programmet har haft en avgörande roll för att stärka samarbetet mellan skattemyndigheterna i medlemsstaterna och andra deltagande länder. Bevisen för detta är starkast inom området direkt beskattning (i synnerhet mervärdesskatt och punktskatter), där EU har starkast behörighet och programverksamheten är omfattande. Direkt administrativt samarbete i form av multilaterala kontroller och deltagande i administrativa undersökningar omfattas också av detta mål. Multilaterala kontroller, som är en av de mest populära åtgärdstyperna (över 3 000 tjänstemän deltog i sådana under 2014–2017), talar starkt för att praktiskt administrativt samarbete inte bara sker utan också är ändamålsenligt. I kombination med en samordningsgrupp som hjälper till att anpassa arbetsrutiner och bygga upp förtroende har multilaterala kontroller genomgående lett till att medel har kunnat drivas in och fullgörandet ökat.

Bristen på överensstämmelse mellan länder och kunskapsluckor innebär tillsammans med det föränderliga skattepolitiska landskapet att programmet behöver stödja uppbyggnaden av de nationella skattemyndigheternas kapacitet. Detta har skett genom flera olika gemensamma åtgärder och även riktat tekniskt stöd från Europeiska kommissionen. De e-lärandemoduler som utvecklats genom programmet syftar också till att bygga upp de deltagande tjänstemännens kapacitet.

4.Effektivitet