Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittéen om "Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén - En prispolitik som främjar en hållbar användning av vattenresurserna"

(2001/C 123/15)

Den 27 juli 2000 beslutade rådet att i enlighet med artikel 175 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda meddelande.

Sektionen för jordbruk, lantbruksutveckling och miljö, som förberett ärendet, antog sitt yttrande den 20 december 2000. Föredragande var Maria Sánchez Miguel.

Vid sin 378:e plenarsession den 24-25 januari 2001 (sammanträdet den 24 januari 2001) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 82 röster för och 3 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Den breda debatt som har förts i EU om vattenpolitiken och som har engagerat forskare, miljöorganisationer, konsumentorganisationer och berörda sektorer har utmynnat i ramdirektivet om vatten(1), som fastställer ramarna för en hållbar användning av vattenresurserna.

1.2. ESK välkomnade såväl meddelandet om Europeiska gemenskapens vattenpolitik(2) som förslaget till ramdirektiv om vatten(3). Kommittén framförde dock ett antal anmärkningar om behovet av prissättningsregler för att garantera att vattenresurserna utnyttjas på ett hållbart sätt.

1.3. ESK konstaterar också att kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om upprättande av en lista över prioriterade ämnen på vattenpolitikens område(4) är mycket viktigt för genomförandet av vattenramdirektivet.

2. Meddelandets syften

2.1. Det viktigaste syftet med en vattenprispolitik är att främja en hållbar användning av vattenresurserna genom att väga in samtliga faktorer som har att göra med mängden uttaget vatten och miljöföroreningar.

2.2. Det är viktigt att klargöra de grundbegrepp som prissättningspolitiken bygger på i teori och praktik, särskilt de olika kostnadstyper som måste omfattas för att uppnå en hållbar vattenanvändning:

- Finansiella kostnader för vattentjänster, däribland kostnader för att tillhandahålla och administrera tjänsterna, särskilt drifts- och underhållskostnader och kapitalkostnader.

- Miljökostnader, det vill säga kostnaderna för skador som drabbar miljön, ekosystemen och miljöanvändarna.

- Resurskostnader, det vill säga kostnaderna för uteblivna möjligheter för andra användare, framför allt på grund av för stort vattenuttag.

2.3. Genomförandet av en vattenprispolitik som tar hänsyn till miljön och ekonomisk effektivitet bygger på följande riktlinjer:

- Ökad kunskap och information samt uppskattning av efterfrågan och kostnaderna för vattentjänster och vattenanvändning.

- Vattenpriserna bör sättas på en nivå som säkerställer en fullständig kostnadstäckning för varje sektor (dvs. jordbruk, hushåll, industri) och hänsyn bör tas till både ytvatten och grundvatten.

- Avrinningsområdet är grunden för att uppskatta miljökostnaderna och de ekonomiska kostnaderna eftersom det är på denna nivå som de externa effekterna på miljön uppstår.

3. Allmänna kommentarer

3.1. Ramdirektivet utgår från att prissättningen kan spela en avgörande roll för att främja en hållbar vattenanvändning, täcka kostnaderna för vattentjänster och uppnå de uppställda målen på ett kostnadseffektivt sätt.

3.2. ESK stöder helt och fullt tanken att vattenpriset skall sända en tydlig signal till användarna att vatten är en bristvara och uppmuntra dem att minska förbrukningen och miljöförstöringen. Kommittén vill också påpeka följande:

3.2.1. Även om en stor del av vattenförbrukningen är förknippad med ekonomiskt sett ytterst viktig produktionsverksamhet (t.ex. jordbruk, industri, turism), måste man också ha klart för sig att vatten inte är en vara bland andra: Vatten utgör en grundläggande mänsklig rättighet och är en förutsättning för ekosystemens fortlevnad. Därför måste man koppla samman dessa båda dimensioner för att undvika att man i realiteten enbart tar hänsyn till de rent ekonomiska aspekterna, även om detta inte är kommissionens avsikt. Man måste således garantera att alla människor har tillgång till vatten för sitt livsuppehälle även om de inte kan betala för vattnet.

3.2.2. Om priserna skall spela denna grundläggande roll är det nödvändigt att göra en lämplig avvägning mellan en hållbar vattenanvändning och kostnadstäckning i enlighet med artikel 9 i ramdirektivet om vatten. Det finns variabler som inte uppmärksammas i meddelandet, till exempel äganderätten till vattenresurser (givetvis skall gällande ägande- och nyttjanderätt respekteras) och offentlig eller privat förvaltning, och de skulle kunna skapa en motsättning mellan dessa båda element.

3.3. För närvarande sker en övergång från föråldrade förvaltnings- och förbrukningsmönster till en hållbar modell. Utformningen av en politik för att styra efterfrågan försvåras inte bara av alla förändringar utan också av okunskapen om dessa traditionella metoder och sedvänjor.

3.4. Denna bristfälliga kunskap kan leda till att vissa åtgärder som borde främja en förändring inte får avsedd effekt. När det gäller vatten kan införandet av ekonomiska principer och styrmedel ge upphov till bland annat spekulationspriser och ändrade förbrukningsmönster som strider mot en hållbar utveckling. Och en traditionell kostnads- och nyttoanalys räcker inte så länge marknaden inte erkänner dessa principer och styrmedel.

3.5. I avsnitt 2 gör kommissionen en genomgång av huvudinslagen i vattenprispolitiken i EU:s medlemsstater, kandidatländerna och utvecklingsländerna och hur vattenprispolitiken kan påverka ekonomin, miljön och samhället.

3.5.1. ESK instämmer helt i att den största prisobalansen i EU gäller rening av städernas avloppsvatten och jordbruket i Sydeuropa. Kommittén stöder också uppfattningen att det är svårt att anpassa priset till de stora investeringar som krävs i infrastruktur. Samtidigt anses betalningsförmågan (dvs. den andel av användarnas disponibla inkomst som utgörs av kostnader för vattentjänster) vara det största problemet i utvecklingsländerna.

3.5.2. Andra potentiellt negativa effekter som berörs i de allmänna kommentarerna i meddelandet bör dock uppmärksammas och vidareutvecklas. Det gäller bland annat möjliga ändringar av "äganderätten till vattenresurser" som strider mot målen i ramdirektivet om vatten, prisspekulation, EU-finansiering av infrastruktur eller överdimensionerade infrastrukturer i såväl EU-länderna som kandidatländerna och utvecklingsländerna, vilket ibland är förknippat med olaglig verksamhet. Syftet med en sådan analys är att man skall kunna förutse effekterna av den ekonomiska aktiviteten och vidta lämpliga åtgärder för att anpassa de offentliga och privata förvaltningarna till de nya villkoren.

4. Särskilda kommentarer

4.1. Vattenprispolitiken måste vara knuten till övrig gemenskapspolitik, framför allt till den gemensamma jordbrukspolitiken efter reformen i Agenda 2000, politiken för social sammanhållning, regional utveckling, miljöpolitiken osv. för att effektivisera de styrmedel som införs på vattenområdet.

4.2. I punkt 1.3 i meddelandet anges att effektivt satta vattenpriser garanterar att de tillgängliga resurserna allokeras på ett effektivt sätt mellan olika användningsområden. Denna idé måste klargöras och det är därför nödvändigt att utveckla följande aspekter:

4.2.1. Man bör göra en väl avvägd prioritering efter sociala och miljömässiga kriterier så att en hållbar vattenanvändning inte definieras uteslutande av priset, det vill säga användarnas ekonomiska situation. I till exempel områden med vattenbrist kan det uppstå en hård konkurrens om vattenresurserna mellan å ena sidan traditionella, väletablerade och hållbara lantbruk och å den andra turism- och fritidsindustrin (golfbanor, nöjesparker osv.) som kan betala mer och låta konsumenterna svara för kostnaderna. Detta har traditionella jordbrukare sällan möjlighet att göra.

4.2.2. I linje med ESK:s tidigare kommentarer(5) om prioriteringen av vattenanvändningen bör den bygga på följande:

- Människans konsumtion.

- Att tillgodose miljökraven.

- Jordbruks- och industrikonsumtion.

- Fritidskonsumtion och annan umbärlig förbrukning.

4.2.3. Prioritering och viktning av förbrukningen bör vara en ytterligare faktor för att främja en hållbar vattenförbrukning. Man bör undersöka hur denna faktor skall avspeglas i priset och utarbeta rekommendationer till dem som förvaltar vattenresurserna.

4.3. I punkt 2.1 anges de olika användningsområdena för vatten, däribland "miljömässiga användningsområden". Det är olämpligt att definiera en "miljömässig användning" av vatten och att dessutom jämställa den med övriga användningsområden. Bevarandet av vattnets miljömässiga egenskaper, såväl kvalitativt (det viktigaste syftet med ramdirektivet om vatten) som kvantitativt, så att ekosystemen kan försörjas och vattnet fylla sina reglerande funktioner är en förutsättning för alla andra användningsområden.

4.3.1. Denna aspekt bör utvecklas i meddelandet för att undvika missförstånd om vattnets funktion och användning. Som påpekas i meddelandet måste man ta vattnets naturliga kretslopp som utgångspunkt för att begränsa olika användningsområden och uppnå en hållbar resursanvändning.

4.4. I avsnitt 3 beskrivs förutsättningarna för att utveckla en prispolitik som främjar en hållbar resursanvändning. Det inleds med två målsättningar som kommittén ställer sig helt bakom: För det första är avsikten inte att införa ett enhetligt vattenpris eftersom priset är avhängigt av lokala socioekonomiska och miljömässiga förhållanden, för det andra får den nödvändiga regleringen inte ersättas av ekonomiska instrument och prissättning.

4.4.1. Vid genomförandet av kraven i ramdirektivet måste man undvika att de berörda förvaltningarna i första hand prioriterar prissättning på bekostnad av andra, mer kostnadskrävande och inte omedelbart "ekonomiskt lönsamma" insatser som informationsinsamling, analys av vattenanvändning, utarbetande av förvaltningsplaner osv.

4.5. I punkt 3.1 i meddelandet anges att det är nödvändigt att känna till efterfrågan på vatten för att kunna bedöma förbrukningen och de föroreningar som användarna förorsakar. Man vet i allmänhet alltför lite om dessa faktorer. Kommissionen föreslår därför att fler mätanordningar skall installeras och att man skall utprova olika metoder för datainsamling.

4.5.1. Det är viktigt att understryka behovet av denna kunskap, men framför allt måste man installera mätanordningar inom alla sektorer, särskilt inom jordbruket och industrin eftersom hushållens förbrukning i allmänhet är mer kontrollerad. Detta är självfallet förenat med tekniska svårigheter, inte för att det saknas lämpliga anordningar utan för att det kan vara svårt att välja mätplatser och det kan uppstå problem som beror på jordbrukets traditionella organisation, bristande insyn i företagen - särskilt de som har störst miljöpåverkan - och omorganisationer inom kontrollmyndigheterna.

4.6. Kostnaderna för vattenanvändning och vattentjänster delas upp i finansiella kostnader, miljökostnader och resurskostnader.

4.6.1. De finansiella kostnaderna föranleder två frågor. Den första gäller beredskap inför situationer där prissättningen på grund av exceptionella förhållanden - torka eller andra förhållanden som förhindrar normal vattenleverans - inte gör det möjligt att täcka kostnaderna. Detta är en ytterst känslig fråga, särskilt när tjänsteleverantörerna är privata. Det finns exempel på att en minskad vattenförbrukning på grund av höjda priser för vattendistribution och -rening har tvingat fram en ny höjning. Budskapet till befolkningen är inte positivt: att spara och rena vatten leder till högre i stället för lägre priser (Eurowasser, Tyskland, 1994).

4.6.1.1. När det gäller vissa naturtillgångar som vatten kan marknadsmekanismen ge ett oönskat resultat eftersom det som är positivt för samhället - att spara vatten - kan vara negativt för privata företag som får större vinster ju mer vatten som förbrukas.

4.6.2. Den andra frågan rör också de privata tjänsteleverantörernas täckning av sina kostnader. I meddelandet räknas också "eventuell" avkastning på kapital (däribland vinster) in bland de finansiella kostnaderna. Kommissionen bör därför i sina planerade rekommendationer ta upp frågan om de berörda myndigheternas ansvar för kontrollen av denna avkastning för att främja ramdirektivets huvudmål.

4.6.3. När det gäller miljökostnaderna och resurskostnaderna begränsar sig kommissionen till att beskriva svårigheterna att väga in dem vid prissättningen och avsaknaden av beräkningsmodeller som inte uteslutande bygger på ekonomisk teori. Likväl krävs det harmoniserade riktlinjer och kriterier som gör det möjligt att rätt bedöma dessa kostnader. Annars kan det ge intryck av att ramdirektivet om vatten har som enda syfte att täcka de finansiella kostnaderna.

4.6.3.1. Man måste därför inom en rimlig tidsfrist utforma riktlinjer och kriterier på detta område utifrån en analys och syntes av de olika vetenskapliga teorierna, allt från värderingar av vatten utifrån ett rent ekonomiskt perspektiv till metoder som utgår från olika kriterier på grundval av ett hållbarhetsbegrepp som innefattar miljömål och sociala mål.

4.6.4. ESK anser att man bör fastställa en samling "goda exempel" på uppskattning av de olika kostnaderna för vattenförbrukning och vattentjänster för att undvika att de olika begreppen i meddelandet tolkas eller används på ett sätt som kan undergräva principen om fullständig kostnadstäckning.

4.7. I meddelandet definieras "de rätta priserna på vatten" på följande sätt: "I teorin optimeras vattenanvändningen när marginalnyttan av vattenanvändning är lika med marginalkostnaden, inklusive miljö- och resurskostnaderna." Det föreslås att prisstrukturen skall inbegripa dels en rörlig del (förbrukning, föroreningsgrad, årstid och geografisk belägenhet), dels en fast del som gör det möjligt att täcka de finansiella kostnaderna i olika situationer.

4.7.1. I meddelandet föreslås att det gradvis skall införas en genomförandeplan med hänsyn till användarnas betalningsförmåga, anpassning till de nya förhållandena och politisk acceptans. Man inför också principen att det bör finnas sociala hänsynstaganden i en situation med icke hållbar vattenanvändning, men att de inte bör vara det huvudsakliga målet för vattenprispolitiken.

4.7.2. Även om denna princip bör stödjas måste man garantera att de sociala insatserna är i linje med och kopplade till prispolitiken för att de inte skall inverka negativt på en hållbar användning av vattenresurserna eller på resten av systemets hållbarhet genom att investeringar avleds till andra aktiviteter med lika stor eller större miljöpåverkan.

4.8. I meddelandet konstateras att kombinationen av vattenavgifter och subventioner är ett viktigt ekonomiskt instrument för att styra investeringar och näringsverksamhet i önskad riktning. Till exempel skatter och avgifter som ingår i vattenpriset skall vara öronmärkta för att en betydande del av intäkterna skall gå till de sektorer som berörs av eventuella omställningar. Därmed kan den minskning av avkastningen eller intäkterna som en prisökning kan medföra kompenseras med investeringar, subventioner eller andra lösningar för att helt eller delvis uppväga minskningen genom t.ex. modernisering av vattenledningssystemet, konstbevattningsanläggningar, reningsverk osv.

4.9. Ovannämnda åtgärder bör kompletteras med upplysningskampanjer riktade till allmänheten så att en ny "vattenkultur", särskilt i fråga om föroreningar och vattenbesparing, kan bli allmänt accepterad i Europa.

4.10. Det är särskilt viktigt att användarna och konsumenterna deltar och att tjänsteleverantörerna tillhandahåller utförlig information och därmed bidrar till att fastställa en lämplig prisnivå, öka den sociala acceptansen och uppnå avsedd effekt.

4.10.1. Begreppet användare och konsument bör vidgas. Vattenrelaterade frågor har traditionellt uppfattats som en angelägenhet för tjänsteleverantörer, förvaltningar, tekniker och, i vissa länder, elbolag och byggbolag. I andra länder, särskilt i Sydeuropa, har dessa frågor dominerats av jordbruksorganisationer och konstbevattningsföretag. Dessa intressegrupper, som har en djupt rotad traditionell vattenkultur, håller för närvarande på att införliva de sociala och miljömässiga krav som ligger till grund för en ny vattenkultur. Vattenförvaltningen måste genomsyras av de nya idéerna och principerna i denna kultur: vattenbesparing, rening, återanvändning osv.

4.10.2. Även andra intressegrupper kan en spela en viktig roll i övergången till en ny vattenkultur. Det gäller särskilt icke-statliga miljöorganisationer, arbetsgivarorganisationer och fackföreningar, som är oundgängliga i samband med miljöskydd, vattenbesparing och industriföroreningar. Dessa organisationer är dessutom tillräckligt organiserade och socialt förankrade för att kunna genomföra effektiva informationskampanjer som kan stärka prissättningspolitiken.

4.10.3. Det krävs därför institutionella förändringar så att användarna och konsumenterna kan delta i enlighet med artikel 9.1 i ramdirektivet, och man bör befästa vissa rättigheter i lag. Detta är en förutsättning för att kunna kontrollera vattenoperatörerna, särskilt mot bakgrund av den närapå totala monopolsituation som beskrivs i meddelandet. Det krävs därför institutionella mekanismer som möjliggör en oberoende kontroll av såväl offentliga som privata tjänsteleverantörer på vattenområdet.

4.11. Gemenskapens forsknings- och utvecklingsprogram bör specifikt omfatta mål som bidrar till en korrekt tillämpning av dessa ekonomiska rekommendationer, såväl direkt (forskning om metoder för att bl.a. beräkna miljökostnader och resurskostnader) som indirekt genom att minska de socioekonomiska effekterna av deras tillämpning (forskning om mindre vattenkrävande grödor, vattensparmetoder för industrin, jordbruket och hushållen, minskat läckage från vattenledningar osv).

4.12. I meddelandet hänvisas flera gånger till jordbruket och de allvarliga problem som måste lösas för att uppnå en korrekt prissättning i denna sektor. Kommissionen uppmärksammar bland annat svårigheten att uppskatta en hållbar efterfrågan och förbrukning, kraftigt subventionerade grödor, bedömning av diffusa föroreningar av nitrater och bekämpningsmedel, den gemensamma jordbrukspolitiken och avsaknaden av en tillförlitlig metod för att uppskatta miljökostnader och miljöfördelar. Det krävs därför ett särskilt meddelande och en särskild diskussion om vattenprissättningen inom jordbruket. Man bör till exempel ta upp den positiva inverkan som konstbevattning av spannmål kan ha för skydd av hotade arter, för jordförbättring eller kolsänkornas effekter i förhållande till klimatförändringar.

Bryssel den 24 januari 2001.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) EGT L 327, 22.12.2000.

(2) EGT C 30, 30.1.1997.

(3) EGT C 355, 21.11.1997.

(4) EGT C 268, 19.9.2000.

(5) EGT C 30, 3.1.1997.