Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet: skydd av flygpassagerarnas intressen i Europeiska unionen"

(2001/C 155/02)

Den 26 juni 2000 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén ovannämnda förslag.

Sektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället, som ansvarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 6 mars 2001. Föredragande var Alexander-Michael von Schwerin.

Vid sin 380:e plenarsession den 28-29 mars 2001 (sammanträdet den 28 mars 2001) antog Ekonomiska och sociala kommittén enhälligt följande yttrande.

1. Inledning

Syftet med kommissionens meddelande om "Skydd av flygpassagerarnas intressen i Europeiska unionen" är att på ett bättre sätt skydda flygpassagerarnas intressen.

Kommissionen har inlett en kampanj för att göra passagerarna medvetna om de rättigheter de har enligt gemenskapslagstiftningen. Dessutom avser kommissionen att införa ny lagstiftning för att på ett bättre sätt skydda passagerarnas intressen. Kommissionen efterlyser också frivilliga åtaganden från flygbolagens sida, den ämnar möjliggöra jämförelser mellan flygbolagens prestationer och se till att passagerarnas intressen bevakas på ett bättre sätt.

2. Sammanfattning av innehållet i kommissionens förslag

2.1. Kommissionen har för avsikt att utfärda rättsliga föreskrifter med följande mål:

- Försenade passagerare skall kunna fortsätta sina resor under goda förhållanden: de skall ha rätt antingen till återbetalning av biljetten eller ombokning på ett annat flyg snarast möjligt.

- Vid överbokning (denied boarding) skall passagerarna få nya rättigheter: minimikrav skall fastställas när det gäller avtal för lufttransporter.

- Passagerarna skall få den information som krävs för att de skall kunna göra väl avvägda val mellan flygbolagen.

2.2. Kommissionen kommer att främja utarbetandet och antagandet av frivilliga åtaganden från de europeiska flygbolagens sida.

2.2.1. Enligt kommissionens uppfattning bör flygbolagen genom frivilliga åtaganden vidta förbättringar av servicekvaliteten över ett så brett spektrum som möjligt.

2.2.2. Vid flygförseningar skall flygbolagen ge tillräcklig service till passagerarna.

2.2.3. Flygbolagen skall förbinda sig att införa enkla förfaranden för att lämna in klagomål och förfaranden för att avgöra tvister genom förlikning.

2.3. Kommissionen kommer även att uppmuntra flygplatserna att frivilligt fastställa standarder för servicekvalitet och diskutera standarder för hur terminaler skall utformas. Kommissionen uppmanar eftertryckligt alla berörda parter att delta och att samordna sina insatser när flygbolagens och flygplatsernas ansvarsområden överlappar varandra.

2.4. Kommissionen kommer dessutom att ta följande initiativ:

- Diskutera med medlemsstaterna och passagerarnas intresseorganisationer (konsumentorganisationer) hur man bäst kan bevaka passagerarnas intressen.

- Undersöka hur försäljning och reservationer via Internet påverkar marknaden och om detta är förenligt med konkurrensbestämmelserna och uppförandekoden för datoriserade reservationssystem.

- Studera hur konkurrensen påverkas av code-sharing när det gäller individuell konkurrens, och av samordning av priser genom s.k. interlining, vid granskningen av gruppundantag för interlining.

- Bedöma hur förhållanden i kabinen påverkar passagerarnas hälsa, genom att inrätta expertgrupper som skall granska aktuella forskningsresultat och dra slutsatser om hälsorisker.

3. Kommitténs kommentarer

3.1. Kommittén välkomnar att kommissionen avser att skapa ett bättre skydd för flygpassagerare inom Europeiska unionen och håller med kommissionen om att man måste finna den rätta balansen mellan gemenskapens lagstiftning och frivilliga åtaganden från flygbolagens och flygplatsernas sida. Kommittén anser att det krävs en miniminivå av rättsligt reglerade, oeftergivliga rättigheter för passagerarna som bör kompletteras med frivilliga åtaganden från flygbolagens och flygplatsernas sida. Enligt kommitténs uppfattning bör emellertid dessa frivilliga åtaganden föreligga före maj 2001. Kommittén ansluter sig därmed till Europeiska rådets krav(1). Om flygbolagens och flygplatsernas frivilliga åtaganden innebär en otillräcklig reglering av konsumenternas rättigheter förespråkar kommittén en fullständig rättslig reglering. I den mån avtalet mellan passagerarna och flygbolagen regleras i flygbolagens transportvillkor måste passagerarna få omfattande information om sina rättigheter.

3.2. Avsaknaden av den föreslagna "avtalskejdan" mellan flygplatser, flygbolag och andra tillhandahållare av tjänster utgör ett centralt problem inom luftfartssektorn. Normalt sett ansvarar företag för uppkomna brister i servicen orsakade av deras underentreprenörer eller leverantörer då företagen själva kan välja ut dessa i enlighet med egna kriterier. Så är emellertid inte fallet inom luftfartssektorn. Ett flygbolag har inget inflytande över flygplatsernas tillhandahållande av start- och landningsbanor och inte heller över flygledningen. Enligt kommitténs uppfattning skulle det vara oskäligt att göra luftfartsföretagen ansvariga för brister på dessa områden. I synnerhet vad gäller flygledningen uppmanas kommissionen att lägga fram lämpliga förslag till förbättring av den rådande situationen och att genomföra dessa förslag.

3.3. I andra rättsföreskrifter finns det redan en mängd bestämmelser som skyddar passagerarna från att bli oskäligt behandlade [direktiv 93/13/EEG om oskäliga villkor i konsumentavtal(2)]. Det ankommer inte på kommissionen att genomföra dessa bestämmelser, utan det faller under de vanliga domstolarnas behörighet och i sista hand under EG-domstolen. Undersöker man de enskilda problemfall som kommissionen anger kan man konstatera att de ofta kan bedömas med hjälp av direktiv 93/13/EEG. Man måste emellertid också i möjligaste mån se till att skapa öppenhet kring konsumenträttigheter och priser. Konsumenternas rättigheter i samband med överbokningar (denied boarding) och inställda flyg måste förbättras. Kommittén hänvisar till sitt yttrande om direktiv 93/13/EEG(3).

3.4. Kommittén stöder uppfattningen att eventuella gemenskapsbestämmelser inte får inskränka företagens internationella konkurrenskraft. Säkerheten inom luftfartssektorn måste dock alltid ha högsta prioritet, och passagerarna skall garanteras en rimlig skyddsnivå.

3.5. Det är möjligt att boka och utfärda biljetter 365 dagar i förväg. Om den eventuelle passageraren endast har gjort en viljeförklaring utan bindande verkan anser kommittén inte att det är orimligt att flygbolagen kan höja priserna. Så snart det föreligger ett bindande avtal mellan passagerare och flygbolag, eller om biljetten är betald, skall flygbolagen dock, enligt kommitténs uppfattning, inte längre kunna höja priserna.

3.6. Som kommissionen själv anger är flygbolagen i enlighet med CRS-koden (Computer Reservation System) förpliktade att informera passagerarna om vilket bolag som utför flygningen. Om det ändå föreligger en lucka i bestämmelserna föreslår kommittén att detta regleras rättsligt.

3.7. Frågan om vilka avtalsvillkor som skall tillämpas vid code-sharing regleras vanligen redan i respektive flygbolags transportvillkor. Men även med utgångspunkt i de bestämmelser som gäller enligt avtalsrätten är det alltid det avtalsslutande flygbolaget som har ansvaret, i förekommande fall vid sidan av det transporterande flygbolaget, så att passageraren redan nu alltså har en klart angiven motpart (det avtalsslutande bolaget), men ofta till och med två motparter. Av rättssäkerhetsskäl anser emellertid kommittén att det trots allt är nödvändigt med en frivillig eller lagstadgad reglering av ansvaret vid code-sharing.

3.8. Kommittén stöder förslaget att biljetter i allmänhet skall kunna överföras. Man måste säkerställa att det inte går att systematiskt gå runt villkoren för specialerbjudanden genom "fingerade" bokningar, varefter biljetterna säljs vidare till kunder som bokar i sista minuten. Dessa omständigheter skulle även kunna leda till en ökning av antalet passagerare som inte infinner sig till avgången (No-show-Rate), eftersom resebyråer inte kommer att avboka alla flygresor som kunder har reserverat för att vara på den säkra sidan, vilket kan gå ut över de passagerare som står på väntelistan för ett visst flyg. I detta sammanhang välkomnar kommittén de nya transportvillkoren från IATA (biljetters giltighetstid, mängd bagage som transporteras gratis, återbetalningar, skadeståndsansvar).

3.9. Reglerna för användningen av flygkuponger i en viss ordningsföljd ingår i produktutformningen och prissättningen. Man kan därmed ta hänsyn till de olika marknadsvillkoren och valutaområdena. Tidskrävande byten kan göras mer attraktiva genom att priserna sänks i förhållande till non-stop-flygningar. Om denna regel skulle bortfalla kommer luftfartsföretagen inte längre att kunna kontrollera prissättningen. Detta gäller också i de fall då man använder tur- och returkuponger i omvänd följd. Detta säkerställs för övrigt också genom IATA:s transportvillkor.

3.10. Kommittén stöder full ut kravet på enhetliga normer för transport av personer med funktionshinder i hela transportkedjan. Enligt kommittén är det viktigt att man även säkerställer denna enhetlighet på internationella resor. Normerna bör inbegripas i en harmonisering av de transportpolitiska villkoren för trafiken över Nordatlanten.

3.11. Kommittén stöder kommissionens förslag att förbättra de funktionshindrades rättigheter och erbjuda dem kostnadsfri assistans till och från flygplanet samt betala utgifterna för detta. Kommittén ställer sig även positiv till enhetliga och tydliga bestämmelser om restriktioner beträffande transporten av funktionshindrade, som är nödvändiga av säkerhetsskäl.

3.12. I fråga om kommissionens förslag om information till flygpassagerarna anser kommittén att flygpassagerarna skall få så mycket information som möjligt.

3.13. När det gäller förslaget om frivilliga åtaganden för att leverera bagage inom fastställda tidsgränser, är det viktigt att skilja på vem som tillhandahåller dessa tjänster. Delvis är det flygplatserna, som i synnerhet är ansvariga för infrastrukturen, men delvis också flygbolagen. Kommittén uppmanar därför kommissionen att tillsammans med den part som har det faktiska ansvaret för bagagehanteringen, fastställa frivilliga bestämmelser som leder till en förbättring på området. Som ett eventuellt argument mot en höjning av skadeståndsansvaret för bagage kan man påpeka att problemet kommer att lösas genom Montrealkonventionen. Med hänsyn till den väntade ratificeringen av Montrealkonventionen anser kommittén att frivilliga åtaganden för att direkt börja tillämpa denna skulle ligga i konsumenternas intresse.

3.14. Kommittén välkomnar utarbetandet av standarder för de europeiska flygplatserna med hjälp av ACI (Airport Council International), men som inom alla transportverksamheter är det inte realistiskt att förvänta sig att dessa standarder följs under högtrafikperioder som t.ex. just före semestrar. Standarder för hur flygterminaler skall utformas och som påverkar transittider, gångavstånd osv. skiftar beroende på lokala förhållanden och kan inte fastställas på ett godtyckligt sätt. Kapaciteten kan inte ökas godtyckligt. Kommittén anser att det skulle vara lämpligt om varje flygplats informerade om de frivilliga tjänster som erbjuds.

3.15. Kommittén anser att de problem som uppstår vid förseningar inte kan jämföras med de som uppstår när flyg annuleras eller när passagerare nekas ombordstigning. I princip borde ingen ersättning betalas ut vid mindre förseningar. Det finns dock anledning att överväga möjligheten att sänka biljettpriset i de fall då flygbolaget förorsakat en kraftig försening. Vid överbokningar måste den passagerare som nekats ombordstigning få ersättning. Krav måste fastställas för flygbolagen att erbjuda passagerarna service under väntetiden. Återbetalningar för flygbiljetter bör begränsas till de fall då flyget annulerats.

3.16. Kommittén är överens med kommissionen om att det kan vara problematiskt att lägga kostnaderna på den som förorsakar förseningen. Om bevis finns bör man dock kunna följa principen om att den som förorsakat förseningen betalar skadestånd. Vid beslut avseende lufttransporter måste dock säkerhetsaspekterna alltid prioriteras främst.

3.17. Kommissionens strävan att ge passagerarna en enhetlig service måste säkerställas genom lagstadgade minimistandarder. Kommittén anser dock att kommissionen bör sträva efter en hög servicenivå till flygpassagerarna och uppmana flygplatser och flygbolag att arbeta för en förbättring på området även genom frivilliga åtaganden.

3.18. Öppenheten och kvaliteten på flygbolagens och flygplatsernas service bör förbättras genom konsumentrapporter. USA som är en enhetlig marknad nämns som exempel. I EU är det dock mycket svårare att jämföra olika marknader. Det är därför endast möjligt att göra jämförelser av liknande tjänster som erbjuds av flygbolagen och på flygplatserna om dessa utförs av dem själva. För att förbättra öppenheten och kvaliteten på servicen och ge passagerarna så mycket information som möjligt måste kommissionen sörja för att ett rättvist förfarande tillämpas.

3.19. Att ange hur många biljetter som sålts till lägsta pris är inte särskilt informativt. Vid sidan av de vanliga ekonomiklasspriserna finns det ett flertal specialerbjudanden som bara erbjuds under vissa perioder. På varje flygsträcka varierar antalet flygbiljetter för lägsta pris eftersom det handlar om ett säljstyrningsinstrument som gör det möjligt att ta vara på outnyttjad kapacitet. Det är också svårt att verkligen genomföra den öppenhet i fråga om priser som krävs, eftersom priserna ändras nästan dagligen. Trots dessa problem anser kommittén att passagerarna på ett enkelt men även öppet sätt skall få så mycket information som möjligt.

3.20. Kommittén stöder kommissionens förslag om tvistlösning förutsatt att man hittar ett lämpligt förfaringssätt.

3.21. En förutsättning för att flygpassagerarnas intressen skall kunna företrädas är att man upprättar en legitim representationsform. På detta område saknas hittills passande förslag. Konsumentorganisationerna bör därför göras delaktiga i arbetet med att ta fram ett förfarande för att upprätta ett organ som representerar flygpassagerarnas intressen.

4. Slutsatser

4.1. Kommittén stöder kommissionens initiativ att skydda flygpassagerarnas intressen bättre.

4.2. Kommittén anser att det är nödvändigt att minimistandarder för passagerarnas ovillkorliga rättigheter regleras i lag och att dessa regler kompletteras med frivilliga åtaganden från flygbolagens och flygplatsernas sida. Flygbolagens frivilliga åtaganden måste dock föreligga före maj 2001. Om flygbolagens och flygplatsernas frivilliga åtaganden inte i tillräckligt stor utsträckning reglerar konsumenternas rättigheter förordar kommittén en helt lagstadgad lösning.

4.3. Både frivilliga och rättsliga bestämmelser måste syfta till större öppenhet beträffande konsumenträttigheter och priser. Konsumenternas rättigheter i fråga om överbokningar (denied boarding) måste förbättras.

4.4. Kommittén stöder förslaget att biljetter i allmänhet skall kunna överföras. Man måste säkerställa att det inte går att gå runt villkoren för specialerbjudanden genom "fingerade" bokningar, varefter biljetterna säljs vidare till kunder som bokar i sista minuten. Kommittén välkomnar för övrigt de nya transportvillkoren från IATA (biljetters giltighetstid, mängd bagage som transporteras gratis, återbetalningar, skadeståndsansvar).

4.5. Kommittén stöder kommissionens förslag att förbättra de funktionshindrades rättigheter och erbjuda dem kostnadsfri assistans till och från flygplanet samt betala utgifterna för detta.

4.6. Enligt kommittén måste kommissionen i de planerade konsumentrapporterna, som skall förbättra öppenheten och kvaliteten på flygbolagens och flygplatsernas service, sörja för ett rättvist förfarande och att jämförbara tjänster vägs mot varandra.

4.7. Kommittén stöder kommissionens förslag om tvistlösning förutsatt att man hittar ett lämpligt förfaringssätt.

4.8. Kommittén anser det lämpligt att göra konsumentorganisationerna delaktiga i upprättandet av ett organ som representerar flygpassagerarnas intressen.

4.9. Enligt kommittén skulle därmed både kommissionens målsättning samt konsumenternas, arbetstagarnas och arbetsgivarnas intressen i Europa tillgodoses.

Bryssel den 28 mars 2001.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) Rådets resolution av den 2 oktober 2000 om flygpassagerares rättigheter, EGT C 293, 14.10.2000.

(2) Rådets direktiv 93/13/EEG av den 5 april 1993 om oskäliga villkor i konsumentavtal (EGT L 95, 21.4.1993, s. 29).

(3) Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande om rådets förslag till direktiv om oskäliga villkor i konsumentavtal (EGT C 159, 17.6.1991, s. 34).