A4-0049/99

Resolution om beslutsprocessen i rådet efter utvidgningen

Europaparlamentet utfärdar denna resolution

- med beaktande av artikel 148 i arbetsordningen,

- med beaktande av betänkandet från utskottet för institutionella frågor (A4-0049/99), och av följande skäl:

A. Det är Europaparlamentet plikt att genomföra en kritisk analys, åtföljd av förslag, av de stora EU-institutionernas funktionssätt. Analysen och förslagen förutsätter att man tar hänsyn till alla juridiska och författningsmässiga bestämmelser, formella eller informella beslutsförfaranden samt administrativ och politisk praxis, vilka - förutom fördragsbestämmelserna - styr en institution och avgör dess effektivitet.

B. Europeiska rådet och rådet har en central roll i EU:s system för beslutsfattande, och detta system är drabbat av en allt mer utbredd förlamning.

C. Mot bakgrund av unionens utökade befogenheter i monetära och politiska frågor och den förestående utvidgningen, och före en ny anslutning, finns det ett stort behov av att se över rådets totala funktion i Europeiska unionen, och att både genom en fördragsändring och genom avsevärda politiska och administrativa omstruktureringar genomföra

- en omfattande omorganisation av de strukturer och roller som innehas av de olika politiska och administrativa organ som deltar irådets arbete (Europeiska rådet, ministerrådet, Coreper och ämnesspecifika kommittéer) för att man skall kunna säkerställa enhetlighet och konsekvens,

- en rationalisering och en förstärkning av de förfaranden som används för att rådet skall kunna verka med tillfredsställande effektivitet och öppenhet och för att byråkratin skall kunna minskas.

D. Framsteg mot en ökad demokratisering förutsätter att man inför principer som EU-medborgarna kan känna igen, som principen om majoritetsomröstning, myndigheternas politiska ansvar, de parlamentariska institutionernas kontrollfunktion och insyn i förfarandena för beslutsfattande.

E. Det är önskvärt att unionen utvecklas mot en allmän modell utifrån dess dubbla karaktär av union mellan medlemsstater och union mellan folk, i vilken kommissionen utvecklas till ett verkligt verkställande EU-organ, Europaparlamentet företräder befolkningen och rådet staterna. Detta för att man skall kunna främja en union som kan handla som en integrerad, enad och konsekvent enhet, som därmed blir starkare på det internationella planet.

F. När en fördragsändring förbereds är det nödvändigt att det förs en interinstitutionell och demokratisk dialog mellan institutionerna, i enlighet med parlamentets resolution av den 19 november 1997 om Amsterdramfördraget (CONF 4007/97 - C4-0538/97) ((EGT C 371, 8.12.1997, s. 99.)).

I. RÅDETS ROLL

1. Parlamentet efterlyser i en dubbel strävan efter öppenhet och rationalisering en översyn av artikel 202 i EG-fördraget (tidigare artikel 145, som fastställer befogenheterna för Europeiska unionens ministerråd, för att det lättare skall gå att särskilja dess tre viktigaste aspekter, nämligen

- den roll inom lagstiftning och budget som rådet har tillsammans med Europaparlamentet, efter ett initiativ från kommissionen,

- rådets styrande roll, inom vilken en klar åtskillnad bör göras mellan beslutsbefogenheterna, som tillfaller rådet, och uppgifterna när det gäller initiativ och genomförande, som huvudsakligen bör tillfalla kommissionen och, i viss mån, medlemsstaterna,

- rådets roll när det gäller att samordna de nationella regeringarnas ståndpunkter inom deras ansvarsområden,

2. oroas i detta avseende över den aktuella tendensen att i fråga om vissa behörighetsområden, inte minst under den andra pelaren, göra rådet till en institution som förutom att det skall fatta beslut, också skall föreslå och genomföra, något som det knappast är anpassat för; anser att denna tendens stör den logiska rollfördelningen mellan kommissionen och rådet,

II. STRUKTURER

Europeiska rådet3. understryker att Europeiska rådet - bestående av stats- och regeringschefer - har och bör fortsätta att ha en för Europeiska unionen central och oersättlig roll, vilken går ut på att fastställa dess allmänna riktlinjer och ge politiska impulser,

4. anser att Europeiska rådet måste anta precisa bestämmelser för sin verksamhet för att undvika risken för en okontrollerad utveckling och för att bättre kunna utöva sin uppgift att ge impulser och riktlinjer i en allt större union; anser att dessa bestämmelser särskilt bör syfta till att

- undvika alltför många möten, som skulle innebära en risk för att Europeiska rådets slutsatser förlorar sin sällsynta och högtidliga karaktär, vilken behövs för att säkerställa dess auktoritet, och begränsa antalet informella möten som inte leder till att några slutsatser antas,

- säkerställa att vart och ett av Europeiska rådets möten varar tillräckligt länge så att deltagarna kan föra ingående diskussioner och så att de lättare kan komma fram till viktiga överenskommelser,

- bibehålla den interaktiva delen i diskussionerna inom Europeiska rådet, trots det allt större antalet deltagare i och med utvidgningarna, genom att rådet vanligen skulle använda sig av en mer begränsad sammansättning, bestående av enbart stats- eller regeringschefer och kommissionens ordförande (vilket skulle medföra en ändring av artikel 4 (tidigare D i fördraget) och genom att det skulle bannlysa allmänna diskussioner där alla medverkande deltar,

- se till att Europeiska rådet får analyser, studier och förslag av hög kvalitet, huvudsakligen från kommissionen, vilket förutsätter ett utvecklat samarbete mellan ordförandelandet, rådet (allmänna frågor) och kommissionen för att man skall få till stånd adekvata förberedelser för Europeiska rådets möten,

- undvika att rådet (allmänna frågor) förbigås vid förberedelserna av Europeiska rådets möten genom att diskussioner förs inom ett nätverk av särskilda rådgivare («topnet»), vilket enbart kan störa det normala samspelet mellan institutionerna,

- till skillnad från nuvarande praxis vad gäller Europeiska rådets slutsatser stryka alla frågor som inte har varit föremål för faktiska överläggningar och som inte skulle undgå att minska betydelsen av det politiska budskap som Europeiska rådet riktar till Europeiska unionens folk och institutioner,

5. noterar att i de fall då stats- eller regeringscheferna har beslutsbefogenhet i enlighet med fördraget bör de alltid sammanträda i sin egenskap av råd på stats- eller regeringschefsnivå och inte som Europeiska rådet, vilket

- när det gäller struktur innebär att kommissionens ordförande inte ingår och att de ministrar som bistår stats- eller regeringscheferna tillhör den rådskonstellation med fackministrar som är behörig i de frågor som tas upp på dagordningen,

- när det gäller förfaranden innebär att rådet i denna konstellation bör anta bestämmelser, som liknar dem som rådet använder sig av, inte minst i fråga om dagordning, initiativ till de förslag som behandlas och beslutsfattande,

Rådet

6. noterar i detta avseende att rådet (allmänna frågor) i allt större utsträckning är ur fas med arbetet i de andra rådskonstellationerna och att detta får mycket negativa effekter, då det är denna rådssammansättning framför alla andra som har ansvar för att ministerrådet handlar enhetligt och är konsekvent i sitt arbete,

7. håller fast vid att återupprättandet av konsekvens inom ministerrådet bör ske genom att man både återupprättar konstellationen allmänna frågors status och sedan omvandlar denna:

a) en återupprättelse kräver att rådets (allmänna frågor) befogenheter klart bekräftas och förstärks, vilket särskilt förutsätter att det är denna rådskonstellation snarare än ordförandelandet som - på förslag från ordförandelandet och efter samråd med kommissionen - skall besluta om

- upprättandet av rådets arbetsprogram,

- de specialiserade rådskonstellationernas sammanträdeskalender (vilket torde göra det möjligt att komma ifrån det läge som innebär att dessa nästan automatiskt sammanträder en gång i halvåret, och är det enda praktiska sättet att minska antalet specialiserade rådskonstellationer, som anses vara onödigt många),

- fördelningen av ärenden mellan sig och de olika specialiserade rådskonstellationerna (vilket ger rådet (allmänna frågor) makt över sitt eget ansvarsområde och gör att det kan ha överblick över övergripande ärenden),

- förberedelserna för Europeiska rådets möten,

b) omvandlingen förutsätter en ändring av rådets sammansättning

- rådet (allmänna frågor) bör bestå av de personer i regeringen som, underställda respektive regeringschef, är mest inbegripna i samordningen av den nationella politiken, och inte av utrikesministrarna, enligt den tidigare principen,

- rådet (allmänna frågor) bör därför vara helt skilt från rådet (utrikesfrågor), både när det gäller sammanträden och sammansättning,

- en gränsdragning mellan dessa båda rådskonstellationer torde göra det lättare för ministrarna att vara närvarande hela tiden när rådet sammanträder i konstellationen allmänna frågor,

8. uppmärksammar att de förhållanden som kommer att råda under framtida ordförandeskap - särskilt att intervallet mellan ett och samma lands ordförandeskap förlängs, att länder med en liten befolkning innehar ordförandeskapet och att olikheterna mellan innehavarna av detta ämbete blir allt större - kommer att påverka ordförandeskapets ansvarsområden,

9. ställer sig positivt till möjligheten att, i samband med rådets lagstiftningsverksamhet och då det blir nödvändigt, hålla formella rådssammanträden med de ministrar som ansvarar för frågor i anslutning till kvinnors rättigheter,

Ordförandeskapet

10. anser att de ändringar som vanligen föreslagits för ordförandeskapet - längre varaktighet, delat ansvar mellan flera stater, slut på det strikta rotationssystemet - innebär fler nackdelar än nuvarande ordning; anser emellertid att det skulle vara klokt om en ny medlemsstat först fick tillhöra unionen i tre år innan den tog över ordförandeskapet,

11. förutser därför att ordförandelandet kommer att bli tvunget att koncentrera sig på sina medlingsuppgifter och lämna över de uppgifter som går ut på att driva på unionen och föra utrikespolitiken till kommissionens ordförande och till den höge representanten för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP), vilket kommer att kräva att dessa två poster innehas av ansedda personer med en utpräglat politisk profil,

12. anser att de ändringar som vanligen föreslagits för ordförandeskapet - längre varaktighet, delat ansvar mellan flera stater, slut på det strikta rotationssystemet - innebär fler nackdelar än nuvarande ordning; anser emellertid att det skulle vara klokt om en ny medlemsstat först fick tillhöra unionen i tre år innan den tog över ordförandeskapet,

13. anser emellertid att det antal ministrar som är ordförande i rådets specialiserade konstellationer bör minskas avsevärt och att en och samma minister kan leda flera olika konstellationer för man skall underlätta samordningen inom ordförandelandet och minska riskerna för inkonsekvens mellan de olika rådskonstellationerna,

Den höge representanten för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP)

14. förnyar sin kritik när det gäller bestämmelserna i Amsterdamfördraget som inrättar en funktion som hög representant för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) inom rådet och inte inom kommissionen; anser att denna placering motverkar

- en optimal ansvarsfördelning mellan rådet och kommissionen,

- den viktiga konsekvensen i EU:s internationella agerande som påverkar de tre pelarna samtidigt,

Kommittéerna

15. anser det nödvändigt att Coreper får de medel som behövs för att helt kunna fullgöra sin roll som administrativ samordnare av rådets verksamhet,

16. anser att minskningen i rådets lagstiftningsverksamhet de senaste åren, tillsammans med en mer hanterbar dagordning, borde göra det möjligt för Coreper att själv åta sig en del av de administrativa uppgifter som fördragen tilldelar de större ämnesspecifika kommittéerna, utan att det för den skull blir nödvändigt att inrätta ett Coreper III, vilket skulle riskera att skada organets inre konsekvens,

17. anser i detta fall att fördelningen av uppgifter mellan Coreper I och Coreper II inte är helt balanserad och att Coreper II bör få betydligt större befogenheter när det gäller åtgärder på det internationella planet, rättsliga samt polisiära frågor, eftersom dessa olika aspekter av unionens verksamhet faller under olika pelare samtidigt som de på ett grundläggande sätt är beroende av varandra,

18. beklagar att vissa ämnesspecifika kommittéer, i synnerhet Politiska kommittén, har tagit för vana att lägga fram sina förslag till rådet utan att dessförinnan ha tagit upp dem i Coreper, vilket strider mot artikel 207 i EG-fördraget (tidigare artikel 151), som måste efterlevas för att institutionen skall vara konsekvent i sin verksamhet,

19. erkänner att man på grund av de speciella frågor som behandlas där inte utan stora olägenheter kan avskaffa Särskilda jordbrukskommittén och Monetära kommittén och flytta deras uppgifter direkt till Coreper,

20. hävdar emellertid att detsamma inte gäller för Politiska kommittén och K 4-kommittén, som varken har en tillräckligt utvecklad gemenskapskultur för att förse rådet med förslag av verklig gemenskapskaraktär eller den politiska auktoritet som behövs för att ingå verkligt mellanstatliga avtal, och att deras ansvarsområden därför bör övertas av Coreper II; konstaterar dessutom att en sådan omorganisering inte bara skulle medföra att Coreper II:s ställning återupprättades, utan också skulle göra det lättare att få till stånd en större konsekvens mellan de åtgärder som vidtas inom ramen för den andra och den tredje pelaren, som i allt större utsträckning hör ihop,

21. oroas över förslaget att under den första pelaren inrätta ett organ som liknar K 4-kommittén och som är behörigt i frågor som i och med Amsterdamfördraget förs från den tredje till den första pelaren; anser att inrättandet av ett sådant organ medför att man delvisbackar i fråga om gemenskapsintegreringen av de överförda politikområdena och att man för in olämpliga arbetsmetoder under den första pelaren,

III. FÖRFARANDEN

Lagstiftningsförslag22. begär att det i fördraget uttryckligen skall fastställas att initiativrätten för alla beslut som rådet eller Europeiska rådet skall fatta inte kan tillfalla rådet självt, utan att denna - med undantag för de fall då den delas med medlemsstaterna - bör tillfalla kommissionen,

23. understryker särskilt att utövandet av befogenheten att tillsätta Europeiska unionens högsta ämbeten - exempelvis kommissionens ordförande eller Europeiska centralbankens ordförande - förutsätter att man klart och tydligt fastställer villkoren för inlämning av nomineringar och bedömning av deras tillåtlighet, för behandling av nomineringarna med utgångspunkt i utfrågning av kandidaterna och beslut med krav på kvalificerad majoritet, för att undvika att tidigare misstag upprepas,

24. beklagar de svaga och begränsade initiativ som tagits inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken sedan genomförandet av Maastrichtfördraget,

25. fruktar denna reducering av enheten för planering och tidig varning som innebär att nationella tjänstemän helt enkelt bara sammanförs enligt principen «en per medlemsstat», vilket skulle medföra att denna enhet kommer att verka som en ny arbetsgrupp inom rådet,

26. önskar att den höge representanten för GUSP snart skall utses och att denne skall kunna bidra till att ge EU:s agerande på det internationella planet nya impulser, vilket förutsätter att

- den höge representanten har en politisk och inte en administrativ bakgrund,

- han leder det som i enlighet med ambitionen i fördraget skulle vara en verklig enhet för planering och tidig varning, det vill säga en förvaltning med verklig gemenskapskaraktär,

- han etablerar ett fruktbart samarbete med kommissionen som baseras på förtroende och inriktas på att enheten skall integreras i kommissionen,

- så länge som den höge representanten inte tillhör kommissionen skall han rapportera till Europaparlamentet om sin verksamhet,

Ökad användning av kvalificerad majoritet

27. beklagar att Amsterdamfördraget har skapat eller behållit många fall då rådet, Europeiska rådet eller medlemsstaternas regeringar måste fatta beslut med enhällighet, och betonar att i en union som snart kommer att ha mer än 20 medlemsstater är kravet på enhällighet principiellt olämpligt för ett effektivt beslutsfattande; anser att det leder till att unionen rent allmänt inte kan fungera bra då beslut är av övergripande karaktär, till exempel när det handlar om en utnämning, och till att den gemenskapskompetens som etableras i fördraget i fråga om beslut av sektoriell natur indirekt töms på allt verkligt innehåll,

28. kritiserar dessutom rådets benägenhet att inom ramen för sin arbetsordning eller sina ensidiga beslut kringgå de majoritetsbestämmelser som antingen fastställts i fördraget eller i interinstitutionella avtal; är i synnerhet kritisk till

- ifrågasättandet i rådets arbetsordning av bestämmelserna i det interinstitutionella avtalet om ändring av budgetplanen,

- tendensen att inte förelägga rådet ett kommissionsförslag förrän förslaget enhälligt har godkänts av medlemmarna i rådets behöriga arbetsgrupp, oavsett hur lång tid detta tar,

29. stödjer därför att det framtida fördraget med förbehåll för nedanstående preciseringar bör fastställa en allmän princip om omröstningar med kvalificerad majoritet som tillämpas på alla rådets beslut oavsett natur, med undantag för beslut om ändringar och ansökningar i enlighet med artiklarna 48 och 49 i EU-fördraget (tidigare artiklarna N och O) samt beslut av konstitutionell karaktär i enlighet med artiklarna 190, 269 och 308 i EG-fördraget (tidigare artiklarna 138, 201 och 235),

30. anser däremot att Europeiska rådet bestående av stats- eller regeringschefer bör kunna fortsätta att fungera enligt särskilda bestämmelser när det agerar i enlighet med artikel 4 i EU-fördraget (tidigare artikel D) och ger politiska riktlinjer och impulser, i den mån det bara antar slutsatser på förslag från ordförandeskapet, och i egentlig mening inte fattar beslut,

31. bekräftar följaktligen att stats- eller regeringscheferna bör använda sig av den bestämmelse om kvalificerad majoritet som används i ministerrådet - såsom det gjorde vid Europeiska rådets möte i Milano - så snart deras möte har utformningen av ett rådssammanträde på stats- eller regeringschefsnivå eller då Europeiska rådet fattar ett beslut som uttryckligen fastställs i fördraget: utnämningar, beslut angående EMU, sammankallande av en regeringskonferens samt gemensamma strategier inom ramen för GUSP,

32. anser att det förfarande som kallas positiv röstnedläggelse bara utgör ett begränsat framsteg, eftersom alla medlemsstater fortfarande har möjlighet att motsätta sig att en strategi, en åtgärd eller en gemensam ståndpunkt antas; anser att det inom GUSP skulle vara lämpligt att undersöka i vilken utsträckning det skulle gå att ersätta enhällighet med kvalificerad majoritet som krav vid omröstningarna och samtidigt - för att säkerställa att en medlemsstat inte kan tvingas sätta in sina väpnade styrkor - införa en bestämmelse som gör det möjligt för de medlemsstater som var i minoritet att stå utanför; anser emellertid att de utgifter som ett sådant beslut ger upphov till fortfarande skall gå över gemenskapsbudgeten,

33. föreslår däremot att fastställandet av ett tak för egna medel skall omfattas av ett enklare förfarande,

Vägning av röster

34. anser att det på sikt, som ersättning för det aktuella systemet med vägning av röster, i fördraget skulle kunna införas en ordning med dubbel majoritet,

35. påminner under tiden om den vikt parlamentet lägger vid ett system för att väga röster som kombinerar arrangemang för att ta hänsyn till staternas demografiska skillnader med en relativ överrepresentation för de stater som har en liten eller medelstor befolkning,

36. anser att en ändring av det antal röster som staterna tilldelats inte bör innebära att den jämvikt som nu råder rubbas, utan att rådande balanser upprätthålls,

37. beklagar att Amsterdamfördraget inte innehåller någon bestämmelse om en anpassning av vägningen av rösterna och att det protokoll om reformering av institutionerna som fogas till fördraget bara föreslår vaga eller olämpliga lösningar,

38. förvånas i det avseendet över det intresse som det verkar finnas för idén att, utan att ändra det befintliga systemet för vägning, införa en bestämmelse som syftar till att förebygga att det inom rådet uppstår en majoritet bestående av stater som bara företräder en minoritet av befolkningen i gemenskapen, eftersom en sådan majoritet inte bara är politiskt orealistisk, utan också matematiskt omöjlig inom ramen för en union med färre än 32 medlemsstater,

39. är med tanke på framtida anslutningsfördrag positivt till en begränsad anpassning av systemet för att väga röster, och anser att en sådan anpassning enbart skall syfta till att

a) undvika en onödigt stor utjämning av skillnaden i det antal röster som tilldelas stater som har en medelstor, liten eller mycket liten befolkning,

b) bibehålla den aktuella balansen,

40. anser att medlemsstaterna bör fokusera på att komma överens om ett sätt att objektivt utvärdera de jämvikter som bör bibehållas och föreslår i detta sammanhang att det inrättas ett fast nyckeltal som binder samman två fluktuerande procentsatser: den andel röster i rådet som innehas av de stater som har störst befolkning och den andel av EU:s totala befolkning som dessa stater representerar; anser att tilldelningen av extrapoäng till de stater som har för få röster i förhållande till befolkning skulle fastställas genom en sänkning av nyckeltalen och enbart skulle syfta till att återställa tidigare nivåer,

Öppenhet

41. bekräftar än en gång att det demokratiska kravet på insyn i rådets verksamhet innebär att rådet för alla sina grundläggande beslut, oavsett om det handlar om lagstiftning, budget eller verkställande befogenheter, skall offentliggöra utgången av omröstningen och den tillhörande diskussionen, med undantag för beslut på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken om ett offentliggörande innebär att ett effektivt genomförande skulle motverkas,

42. uppmanar därför rådet att se över sin interna arbetsordning och ta bort de undantag från principen om offentliggörande som finns i artikel 7.5,

Genomförande

43. upprepar att det enligt parlamentet inte borde vara rådet och dess kommittéer, utan kommissionen och medlemsstaterna, som säkerställer genomförandet av beslut rörande lagstiftning och budget; påminner i det avseendet om sin resolution av den 16 september 1998 om kommittésystemet ((EGT C 313, 12.10.1998, s. 101.)) och understryker särskilt behovet av symmetri mellan parlamentets och rådets rättigheter när det gäller att granska de åtgärder som vidtas för att genomföra rättsakterna,

44. uppmanar enträget medlemsstaterna att bygga upp ett effektivt system för genomförande av beslut inom GUSP, vilket innebär att

- ansvarsområdena i fråga om åtgärder på det internationella planet omstruktureras och samlas inom kommissionen,

- enheten för planering och varning får en större roll inom samordningen av åtgärderna för att genomföra besluten inom GUSP och att den samverkar med kommissionens enheter för yttre förbindelser,

- den höge representantens politiska roll bekräftas och att denne så småningom bör ingå i kommissionen,

45. uppdrar åt sin ordförande att vidarebefordra denna resolution till rådet, kommissionen och till medlemsstaternas och kandidatländernas regeringar och parlament.