Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets direktiv om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta"

(2001/C 155/06)

Den 25 juli 2000 beslutade rådet att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som ansvarat för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 7 mars 2001. Föredragande var Giacomina Cassina.

Vid sin 380:e plenarsession den 28 mars 2001 antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 101 röster för och 1 nedlagd röst.

1. Inledning

1.1. Den 24 maj 2000 röstade kommissionen om det förslag som behandlas i detta yttrande, i enlighet med bestämmelserna i fördraget(1) samt inom ramen för mandatet från Europeiska rådet i Tammerfors. Det är nödvändigt att skapa ett instrument för att hantera massiv tillströmning av fördrivna personer från tredje land, något som på senare år besannats genom tillströmningen av ett stort antal fördrivna personer från Bosnien och Kosovo. Förslaget till direktiv är ett led i tillämpningen av fördraget och syftar inte bara till att ta upp de historiska omständigheterna, utan till att ge EU en heltäckande visum-, asyl- och invandringspolitik som fungerar tillsammans med andra redan föreslagna och/eller antagna instrument.

1.2. I förslaget presenteras ett tillfälligt instrument för att i exceptionella situationer hantera massiv tillströmning av fördrivna personer från tredje land som inte kan återvända till sina ursprungsländer utan att deras liv, frihet eller värdighet hotas. Det består av en uppsättning materiella och förfarandemässiga miniminormer och av bestämmelser som garanterar en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot sådana fördrivna personer och bära följderna av detta.

1.3. De viktigaste syftena med förslaget är följande:

- Garantera en gemensam minimistandard i medlemsstaternas förfaranden och agerande i hanteringen av massiv tillströmning av fördrivna personer för att undvika en ojämn fördelning i det spontana valet av mottagarland.

- Se till att dessa personer behandlas humant samt får assistans och skydd på ett sätt som gör att de kan återhämta sig från traumatiska händelser, bli tillfälligt integrerade i mottagarstaten eller mottagarstaterna i socialt, kulturellt och mänskligt hänseende och på samma villkor som flyktingar.

- Förbereda de personer som skall återvända till sitt ursprungsland.

- Förhindra att medlemsstaternas asylsystem blir överlastade vid ett mycket stort antal ansökningar.

- Solidariskt stödja medlemsstaternas insatser för flyktingmottagande, dels genom anslag från europeiska flyktingfonden (vars ändamål även omfattar akuta finansieringsåtgärder i händelse av massiv tillströmning av fördrivna personer) och dels genom att medlemsstaterna frivilligt och i samförstånd fördelar de fördrivna personerna mellan sig.

- Se till att tidigare föreslagna och endast delvis genomförda åtgärder bildar en helhet och blir effektiva.

- Klargöra förhållandet mellan tillfälligt skydd och de områden som omfattas av Genèvekonventionen, genom att se till att denna tillämpas fullständigt och genom att införa nya former av samråd och samarbete med FN:s flyktingkommissariat.

1.4. I förslaget definieras de viktigaste begreppen i texten: fördrivna personer från tredje land vilka inte kan återvända till sitt ursprungsland, flyktingar, underåriga utan medföljande vuxen, uppehållstillstånd och massiv tillströmning.

1.5. Beslutet om införande av tillfälligt skydd skall antas av rådet med kvalificerad majoritet och på förslag av kommissionen (som kommer att behandla medlemsstaternas ansökningar), och det skall för de berörda fördrivnas del slå fast hur tillfälligt skydd skall ges i alla medlemsstater. Rådets beslut skall innehålla följande:

- En redogörelse för vilka grupper av personer som skall få tillfälligt skydd.

- Uppgift om vilken dag det tillfälliga skyddet börjar gälla.

- Medlemsstaternas förklaringar om sina mottagningsmöjligheter, som antingen kan anges i siffror eller på annat sätt, eller om varför de saknar möjlighet att ta emot fördrivna personer. En medlemsstat kan alltid vid ett senare tillfälle underrätta rådet och kommissionen om den har möjlighet att ta emot fler personer.

1.5.1. När rådet fattar beslut skall det bedöma läget och tillströmningens omfattning, behovet av att införa tillfälligt skydd (beroende på om det finns möjligheter att erbjuda nödhjälp och göra brådskande insatser på plats eller om sådan hjälp och sådana insatser är otillräckliga) samt uppgifter från medlemsstaterna, kommissionen, flyktingkommissariatet och andra berörda organisationer. Europaparlamentet skall underrättas om rådets beslut.

1.5.2. Det tillfälliga skyddet upphör när den maximala tillåtna giltighetstiden löper ut (ett år, som kan förlängas med sex månader i taget till en total tid om två år) eller när som helst, genom ett rådsbeslut med kvalificerad majoritet, om läget i ursprungslandet gör det möjligt för de fördrivna personerna att tryggt och under människovärdiga förhållanden återvända, i överensstämmelse med artikel 33 i Genèvekonventionen. Europaparlamentet skall underrättas också om detta beslut.

1.6. Tillfälligt skydd hindrar inte erkännande av flyktingstatus enligt Genèvekonventionen, och så länge detta skydd gäller får den fördrivna person som omfattas av det alltid ansöka om flyktingstatus.

1.7. Medlemsstaterna skall göra följande för de personer som omfattas av tillfälligt skydd:

- Utfärda uppehållstillstånd och underlätta utfärdande av (kostnadsfria) viseringar.

- Utfärda en handling på ursprungslandets språk, i vilken bestämmelserna om tillfälligt skydd tydligt anges.

- Ge dem tillstånd att utföra (avlönat eller oavlönat) arbete på samma villkor som flyktingar.

- Se till att de personer som omfattas av tillfälligt skydd inkvarteras på lämpligt sätt och får den hjälp de behöver om de saknar tillräckliga tillgångar (socialt bistånd samt medel till uppehälle och läkarvård).

- Ge tillräckligt stöd, särskilt när det gäller läkarvård, till personer med särskilda behov, t.ex. underåriga utan medföljande vuxen eller personer som utsatts för våld eller för fysisk eller psykisk tortyr.

- Ge underåriga tillgång till utbildning på samma villkor som medlemsstaternas medborgare och ge vuxna tillgång till yrkesutbildning, vidareutbildning och omskolning.

1.7.1. Familjeåterförening är tillåten (fram till två månader innan det tillfälliga skyddet löper ut och på villkor att familjemedlemmarna samtycker till detta) och gäller makar och ogifta par (om dessa två samlevnadsformer är jämställda i mottagarstaten), barn som är beroende av föräldrarna (oavsett om de är födda inom äktenskapet, utom äktenskapet eller är adopterade) och som själva är ogifta, samt övriga familjemedlemmar som är beroende av de fördrivna personerna, har traumatiska upplevelser bakom sig eller behöver särskild vård.

1.7.1.1. Avsaknad av bevis för familjeband skall inte i sig betraktas som ett hinder för återförening, utan det räcker att man kan slå fast att det sedan tidigare finns varaktiga band. Om medlemmarna i en familj befinner sig i olika medlemsstater skall de, under förutsättning att alla berörda personer samtycker, tillåtas hålla samman familjen i en medlemsstat som de själva väljer.

1.7.2. Underåriga utan medföljande vuxen skall företrädas av en förmyndare, en företrädare för en organisation som ansvarar för underårigas vård eller en annan lämplig företrädare. Man skall se till att de placeras hos vuxna släktingar, i familjehem, på ett mottagningscentrum som är särskilt avpassat för underåriga eller hos personer som tagit hand om den underårige under flykten (medlemsstaterna skall förvissa sig om att den underårige och de berörda vuxna samtycker).

1.7.3. Medlemsstaterna är skyldiga att iaktta principen om icke-diskriminering.

1.7.4. Personer med tillfälligt skydd skall när som helst innan detta skydd upphör kunna få tillgång till ett förfarande för att avgöra flyktingstatus. Medlemsstaterna får besluta att en person som har ställning som asylsökande inte får åtnjuta tillfälligt skydd medan ansökan prövas. Att en asylansökan avslås påverkar inte det tillfälliga skydd som den asylsökande beviljats.

1.7.5. Efter det att det tillfälliga skyddet har upphört skall de allmänna reglerna om skydd och om inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare tillämpas. Starka humanitära skäl som omöjliggör återvändande skall prövas av medlemsstaterna. Särskild hänsyn skall tas till de personer som när det tillfälliga skyddet löper ut fortfarande behöver medicinsk eller psykologisk behandling som inte går att avbryta, och till att underåriga får fullfölja pågående termin eller läsår. Frivilligt återvändande skall underlättas och medlemsstaterna skall se till att personer som återvänder frivilligt gör detta med kännedom om följderna.

1.7.6. Medlemsstaterna skall utse en nationell kontaktpunkt för administrativt samarbete samt regelbundet och snabbt översända uppgifter om hur många personer som fått tillfälligt skydd.

1.7.7. Man får undanta personer från tillfälligt skydd om dessa anses vara farliga eller utgör ett hot mot rikets säkerhet, om det finns välgrundade misstankar om att de har begått krigsförbrytelser eller brott mot mänskligheten, eller på grundval av undantagen i Genèvekonventionen. Åtgärder för att undanta en person från tillfälligt skydd skall vara proportionerliga och kunna överklagas.

1.7.8. Medlemsstaterna skall fastställa påföljderna för överträdelser av nationella bestämmelser som har antagits i enlighet med detta direktiv. Påföljderna skall vara effektiva, väl avvägda och avskräckande.

1.7.9. Inom två år efter det att medlemsstaterna införlivat direktivet skall kommissionen lägga fram en rapport för Europaparlamentet och rådet. Därefter skall en rapport utarbetas vart femte år.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Kommittén välkomnar varmt förslaget och gratulerar kommissionen till texten. Även om förslaget är ganska omfångsrikt (vilket också framgår av den långa sammanfattningen ovan), fastställer det en enkel och överskådlig minimiharmonisering av förfaranden och åtgärder. Med utgångspunkt i en allmängiltig respekt för grundläggande mänskliga rättigheter och värden erbjuder texten en konkret ram för solidaritet mellan medlemsstaterna. Som Europeiska rådet i Tammerfors påpekade finns det ett akut behov av ett tillfälligt och särskilt instrument som kan hantera en potentiell massiv tillströmning av fördrivna personer och skapa en gemensam plattform för medlemsstaternas insatser i fråga om tillfälligt skydd. Kommittén hoppas att rådet snarast godkänner den föreslagna texten utan några grundläggande ändringar.

2.2. Kommittén vill framhålla att de historiska omständigheter som gjorde att medlemsstaterna upplevde massiva tillströmningar av fördrivna personer nu verkar ha förbättrats och att ansträngningarna att stabilisera den ekonomiska, sociala och politiska situationen på Balkan, bland annat med hjälp från EU och dess medlemsstater, verkar ge positiva resultat. Man kan dock inte utesluta en upprepning av det som inträffade under andra halvan av 1990-talet. Det är absolut nödvändigt att ha ett instrument som det kommissionen föreslår om sådana händelser inträffar, också i områden längre bort från EU. Kort sagt är det föreslagna instrumentet inte ett "Balkandirektiv", utan ett geografiskt och historiskt neutralt instrument som kan användas när så behövs.

2.3. Kommittén noterar och förstår att förslaget endast gäller människor som fördrivs på grund av politiska situationer, men föreslår att man även skall studera ett direktiv med tillfälliga mekanismer för mottagande och skydd för personer som fördrivs till följd av naturkatastrofer.

2.4. Kommittén är positiv till att det är rådet som skall besluta om förekomsten av en "massiv tillströmning", eftersom man bara kan garantera konkreta och effektiva insatser med utgångspunkt i det kollektiva ansvar som medlemsstaterna påtar sig i rådet. Detta är särskilt viktigt eftersom sådana händelser alltid sker plötsligt och är dramatiska. Beslutet måste vara genomtänkt men fattas snabbt, exempelvis senast tre månader efter att kommissionen lagt fram sitt förslag. Omröstning med kvalificerad majoritet är därför det lämpliga förfarandet, eftersom enhällighet kan medföra utdragna förhandlingar mellan medlemsstater och sedan bli föremål för ett veto av en enskild stat.

2.5. Kommittén framhåller och godkänner att direktivförslaget är ett minimidirektiv, dvs. endast fastställer de övergripande förfaranden, åtgärder och kriterier som måste harmoniseras, vilket ger medlemsstaterna stort manöverutrymme när det gäller det konkreta genomförandet av lämpliga åtgärder.

2.6. ESK uppskattar verkligen att man i direktivförslaget gör tydlig åtskillnad mellan tillfälligt skydd och asylpolitik, samtidigt som man ger personer som får tillfälligt skydd möjlighet att ansöka om flyktingstatus. Att denna möjlighet finns under hela den tillfälliga skyddsperioden är utmärkt eftersom den gör det möjligt för de berörda personerna att fullt informerade bedöma situationen i lugn och ro innan de fattar något beslut. Därmed garanteras också att medlemsstaternas asylsystem och gemenskapens framtida asylsystem inte översvämmas av en plötsligt tillströmning av ansökningar. Ofta tvingas fördrivna personer ansöka om flyktingstatus när de inte har något tydligt alternativ, även om flyktingstatus inte svarar mot deras förväntningar eller praktiska behov. I sådana fall där ansökan om flyktingstatus godkänns, kan administrativ stelhet och praktiska svårigheter senare försvåra ett snabbt återvändande om de allmänna förhållandena i ursprungslandet eller ursprungsregionen förbättras.

2.7. Det är viktigt att medlemsstaterna åläggs att utarbeta ett dokument på ursprungslandets officiella språk som tydligt förklarar bestämmelserna om tillfälligt skydd. ESK noterar dock att de berörda personerna ofta kan uppleva andra språkproblem vid inresan i mottagarlandet, exempelvis när det gäller personer som bara talar regionala språk eller dialekter. Medlemsstaterna bör också ta hänsyn till denna eventualitet och se till att alla får möjlighet att förstå sina rättigheter och förpliktelser, så att man genast inleder en medveten och ansvarsfull integration av de fördrivna personerna.

2.8. ESK sätter stort värde på att man uppmärksammar "underåriga utan medföljande vuxen", ett fenomen som har blivit allt vanligare och som får dramatiska konsekvenser vid nödsituationer. Detta beror både på de bakomliggande orsakerna och de risker som dessa underåriga löper, såväl under flykten som när de - ofta efter stora svårigheter - kommer till EU:s territorium. Det är särskilt viktigt att medlemsstaterna garanterar att de underåriga som tas om hand av privatpersoner, särskilt med avseende på tillämpningen av artikel 14.3, inte hamnar i klorna på människosmugglare eller blir utnyttjade.

2.9. Trots att det rör sig om ett tillfälligt instrument är det särskilt viktigt att direktivet innehåller en skyldighet att främja integrationen av fördrivna personer, även om det bara rör sig om en kort tidsperiod. Det är nyttigt för dessa personer att få tillgång till sysselsättning, allmän utbildning och yrkesutbildning, eftersom det ger dem möjlighet att i alla fall delvis försörja sig och utbilda sig, samtidigt som de får kunskap om medlemsstaternas samhällsliv och kulturliv och lättare kan övervinna sina traumatiska upplevelser. För att man skall kunna tala om verklig integration måste man främja inlärning av mottagarlandets språk, och för det syftet tillhandahålla alla instrument och all organisation som behövs. Även för EU utgör integrationen en investering i mänskliga resurser som skapar kontaktnät och förståelse mellan människor. När de som fått tillfälligt skydd återvänder till sina hemländer kan de fungera som kunskapsförmedlare och potentiella kontakter mellan samhällslivet i EU:s medlemsstater och ursprungsländerna. På så sätt ger direktivet också ett mindre, men direkt och väsentligt bidrag till EU:s politik för fred, säkerhet och internationella relationer. Bestämmelserna om familjeåterförening i samband med tillfälligt skydd verkar vara rättvisa, samtidigt som de kännetecknas av försiktighet.

2.10. ESK uppskattar att direktivet innehåller bestämmelser om återvändandet till hemlandet och att det fastställer klara och långsiktiga minimiregler.

2.11. När det gäller den faktiska solidariteten mellan medlemsstaterna anser ESK att kopplingen till Europeiska flyktingfonden är positiv och logisk. Kommittén uppskattar särskilt att man skall basera fördelningen av de fördrivna personerna mellan medlemsstaterna på en extremt enkel och överskådlig mekanism där medlemsstaterna anger vilka möjligheter de har att ta emot sådana personer. Denna mekanism gör alla uppmärksamma på deras ansvar gentemot nödställda människor, samtidigt som den fullt ut respekterar medlemsstaternas subjektiva krav och beaktar de berörda personernas önskemål. Det "laissez-passer" (se direktivförslagets bilaga 2) som skall användas för att flytta personer mellan medlemsstater är ett föredöme av enkelhet och överskådlighet som kan vara bra att ha i åtanke även i andra situationer.

2.12. ESK anser att direktivet bör göra det till en skyldighet, och inte enbart en möjlighet, för medlemsstaterna att ge underåriga som får tillfälligt skydd tillgång till utbildningssystemet. Samtidigt får man inte glömma att man måste ge dessa underåriga de språkliga verktyg de behöver för att kunna integreras i skolsystemet.

2.13. Kommittén är tveksam till att skyddet skall gälla ett år, med möjlighet att förlänga till maximalt två år, och anser att det kanske vore lämpligare att fastställa en möjlighet att i vissa undantagsfall förlänga tiden något. Fördrivna personer kommer från krigshärjade eller konfliktdrabbade områden eller från länder vars regim hotar deras liv, personliga integritet eller mänskliga värdighet, och det är extremt osannolikt att sådana situationer förändras på så kort tid att återvändandet kan ske "under trygga och människovärdiga förhållanden" för att citera artikel 21.1 i direktivförslaget. ESK noterar dock att när det tillfälliga skyddet upphör skall medlemsstaterna tillämpa den gällande gemenskapslagstiftningen (om skydd och om inresa och vistelse för utlänningar), och kommittén anmodar medlemsstaterna att visa stor uppmärksamhet och ansvarskänsla vid övergången från gemenskapsreglerna till de nationella reglerna, särskilt när förhållandena och infrastrukturen i ursprungslandet eller ursprungsregionen ännu inte stabiliserats och blivit tillräckligt säkra för att ta emot de berörda personerna. Vid sådana tillfällen bör de nationella reglerna alltid ge möjlighet att förlänga skyddet (eller att använda ett annat system för skydd eller uppehållstillstånd).

2.14. ESK hoppas att massiva tillströmningar av fördrivna personer kommer att hanteras med all nödvändig samverkan. Förutom samarbete genom regelbundna samråd med FN:s flyktingkommissariat och andra relevanta internationella organ bör medlemsstaterna säkerställa att arbetsmarknadsparterna och icke-statliga organisationer på nationell och lokal nivå engageras och tar på sig sin del av ansvaret. Detta är särskilt viktigt för att de fördrivna personerna ska få tillgång till sysselsättning, utbildning och yrkesutbildning, men också för att organisera lämplig inkvartering och identifiera deras specifika behov, i synnerhet hälsovårdsbehov. Erfarenheterna visar nämligen att hanteringen av tidigare kriser underlättats stort av ovannämnda organisationers insatser och kompetens, och att de i vissa fall helt tagit över mottagandet och effektivt kompenserat medlemsstaternas brister vad gäller administration och regler.

2.14.1. ESK anmodar alla medlemsstater att i samarbete med ovannämnda aktörer planera en förebyggande infrastruktur för nödsituationer, som kan aktiveras efter behov för att hantera massiva tillströmningar av fördrivna personer, särskilt när det gäller

- nätverk av tolkar som kan ingripa så snart de första personerna anländer,

- införande av enklare och mer överskådliga administrativa förfaranden,

- inkvarteringsmöjligheter,

- hälsovård och psykologisk hjälp samt allmänt stöd och vägledning,

- tillgång till allmän utbildning och yrkesutbildning,

- integrationshjälp.

Bryssel den 28 mars 2001.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) Den rättsliga grunden är framför allt artikel 63.2 a och 63.2 b i fördraget.