Sammanfattning

Europeiska kommissionens övervakning under 2010 var intensiv, eftersom rekordmånga undersökningar inleddes 2009 under den ekonomiska krisen.

Individuell hjälp lämnades till många EU-företag som påverkades av undersökningarna, och många ingripanden behövdes för att se till att EU-företagens tillträde till omvärldens marknader inte hämmades av obefogade åtgärder. I kristider drabbas EU:s exportföretag av handelspolitiska skyddsåtgärder som är avsedda att skydda importlandets inhemska näringsliv från utländsk konkurrens.

EU:s ingripanden ledde till att många nya undersökningar avslutades utan att åtgärder infördes, och i slutet av 2010 stod antalet gällande åtgärder mot EU på sin lägsta nivå på åratal. Kommissionens ingripanden fick alltså ofta positiva resultat, vilket är uppmuntrande.

Tyvärr kunde dock inte alla problem lösas. Antalet nya undersökningar 2010 förblev tämligen högt och rörde mer komplexa ärenden. Trots vissa förbättringar kvarstår dessutom några av de tillkortakommanden som nämnts i tidigare rapporter. t.ex. svaga grunder för inledande och bedrivande av undersökningar, bristande insyn och missbruk av skyddsåtgärderna.

Kommissionen har tagit fram nya redskap för att hjälpa EU:s företag: en handledning för EU:s exportörer och en ny, mer användarvänlig webbplats. Kommissionen kommer att fortsätta att förorda ett försiktigt, disciplinerat användande av handelspolitiska skyddsåtgärder för att främja fri och rättvis handel i hela världen.

INLEDNING

I fjolårets rapport framhölls att länderna utanför EU börjat använda handelspolitiska åtgärder i högre grad sedan den globala ekonomiska nedgången inleddes. Detta tog under 2009 formen av en rekordstor ökning av antalet nya åtgärder och nya undersökningar, främst i fråga om skyddsåtgärder. Det befarades att de nya undersökningarna skulle leda till ännu fler nya åtgärder under 2010. Tendensen var oroande eftersom den visade att många regeringar ofta tillgrep handelspolitiska åtgärder för att skydda sitt eget näringsliv från utländsk konkurrens.

Kommissionen fick därför gripa in oftare och bistå EU:s exportföretag. Några politiska ingripanden var också föranledda för att förebygga avvikelser från en sträng tillämpning av de aktuella reglerna. Som framgår senare i denna rapport var dessa ansträngningar inte förgäves. Många undersökningar som inleddes under 2009, ofta på oklara grunder, ledde aldrig till några åtgärder, och vid utgången av 2010 hade antalet gällande åtgärder mot EU nått sin lägsta nivå på åratal.

Trots denna glädjande utveckling var antalet nya antidumpningsundersökningar fortfarande högt under 2010, och de problem som utpekats tidigare (bristande insyn, svaga grunder för att inleda en undersökning och otillbörlig användning av instrumenten) kvarstår. Även om vissa länder höjde sina krav är det oroande att andra rör sig åt det motsatta hållet och avviker från reglerna i märkbar utsträckning.

I den här rapporten beskrivs tendenserna i allmänhet, de utpekade problemen och de förbättringar som kunnat konstateras. I bilagan finns dessutom en utförlig bedömning av tendenserna och enskilda fall för de flitigaste användarna av instrumenten.

GENERELLA TENDENSER

Även om antalet nya undersökningar minskade 2010 jämfört med 2009 förblev det högt och de nya ärendena var mer komplexa än tidigare. Antalet nya undersökningar minskade från 45 under 2009 till 39 under 2010, främst på grund av betydligt färre nya undersökningar om skyddsåtgärder (från 31 till 18) då dessa var ovanligt talrika 2009. Eftersom undersökningar om skyddsåtgärder har generell karaktär påverkade inte alla av dem EU:s export. Däremot ökade antalet nya antidumpningsundersökningar från 13 under 2009 till 20 under 2010. Övergången från skyddsåtgärder till antidumpningsåtgärder är positiv, eftersom antidumpningsåtgärder enbart ska motverka orättvis handel med ett visst ursprung, medan skyddsåtgärder drabbar importen oavsett handelsvillkor och ursprung. Antalet nya utjämningsundersökningar ändrades inte.

Under 2010 infördes 15 nya åtgärder , jämfört med 33 under 2009. Av de 12 länder som införde åtgärder mot EU under 2010 var Kina det land som vidtog flest åtgärder (20 % av det totala antalet). Jämfört med föregående år minskade antalet nya skyddsåtgärder från 15 till 7 och antalet antidumpningsåtgärder från 18 till 8. Precis som under 2008 och 2009 infördes inga nya utjämningsåtgärder under 2010.

Vid utgången av 2010 var 123 åtgärder gällande mot EU (mot EU som helhet eller mot enskilda medlemsstater), den lägsta nivån på åratal. Under 2009 var 136 åtgärder i kraft, jämfört med toppen under 2004 på 185 åtgärder. Detta är positivt, särskilt eftersom ett stort antal nya undersökningar inleddes 2009, närmare bestämt 45 stycken, och det befarades att många av dem skulle leda till fler åtgärder under det kommande året. Även om tendensen är uppmuntrande bör det dock påpekas att dessa nya undersökningar ofta inte var vare sig tillräckligt underbyggda eller rättsligt motiverade och därför aldrig borde ha inletts. Även om inga åtgärder infördes störde undersökningarna handelsflödena genom att skapa en oklar affärsmiljö och sätta ett onödigt extra tryck på företag som vid det laget redan led av den ekonomiska krisen.

Antidumpning är fortfarande det mest använda instrumentet (88 åtgärder, jämfört med 93 under 2009), följt av skyddsåtgärder (30 åtgärder, jämfört med 37 under 2009) och antisubventionsåtgärder (4 åtgärder, jämfört med 6 under 2009). USA är fortfarande det land som hade de flesta gällande åtgärderna mot EU under 2010 (24 gällande åtgärder) trots att inga nya åtgärder införts de senaste två åren. Kina (14 gällande åtgärder) var särskilt aktivt under 2010 och gick från tredje till andra plats, i linje med den tendens som noterats i tidigare rapporter. Indien och Turkiet delar på tredjeplatsen (13 gällande åtgärder) och andra flitiga användare är Brasilien, Argentina och Mexiko (9 och 5 gällande åtgärder).

KVARSTÅENDE PROBLEM

Kommissionens ingripanden har bidragit till att några av de mindre välgrundade undersökningar som inleddes under den globala ekonomiska krisen 2009 avslutats. Kommissionen torde också ha bidragit till mer gynnsamma resultat för EU:s exportföretag i enskilda ärenden. De problem som utpekats i det förflutna kvarstår dock, och fler har utpekats under 2010, t.ex. bristande efterlevnad av WTO-panelens avgöranden, otillbörlig användning av instrumenten och orimligt hög användning av skyddsåtgärder.

Bristande efterlevnad av WTO-åligganden

I två WTO-ärenden (DS294 och DS350) har EU med framgång visat att ett stort antal av USA:s gällande antidumpningstullar mot EU:s export införts otillbörligt eller satts för högt på grund av att metoden med nedsättning till noll använts. USA har avskaffat nedsättning till noll i jämförelser med vägt medelvärde i nya undersökningar, men har hittills vägrat att ändra sin praxis vid översyn av redan införda åtgärder, där merparten av tullarna tas ut. För att efterleva sina åligganden enligt WTO borde USA se över sin praxis för översyn, räkna om dumpningsmarginalerna i ett antal enskilda ärenden och betala tillbaka för höga tullar som tagits ut efter det att tidsfristen för efterlevnad löpt ut.

Trots upprepade fällningar i behöriga WTO-organ och trots den överväldigande bevisning som lämnats, har USA hittills inte levt upp till sina internationella åligganden. Ett steg i rätt riktning var att USA den 28 december 2010 offentliggjorde ett förslag om nya beräkningsmetoder utan nedsättning till noll i översyner. Förslaget är dock fortfarande oklart, vilket också gäller tidpunkten för ändringarna. USA har dessutom vägrat att återbetala för höga tullar som tagits ut efter tidsfristen för efterlevnad i bägge WTO-ärendena. Om USA inte fullgör sina åligganden är det tänkt att en skiljedom om eventuella sanktionsavgifter ska meddelas den 15 september 2011. I ett annat ärende (TKAST) har USA visat sig ovilligt att rätta ett räknefel och upphäva antidumpningsåtgärden.

Otillbörlig användning av instrumenten

I den förra årsrapporten konstaterades att länder för vilka kommissionen infört antidumpningsåtgärder själva inlett undersökningar av liknande produkter. Denna tendens fortsatte 2010 och nu även med avseende på val av instrument och kriterier för införande av åtgärder. EU drabbades av en utjämningsundersökning och åtgärder infördes på grundval av hot om skada i en annan undersökning kort efter det att EU använt samma instrument och kriterier mot det landet. Det är svårt att tro att det rör sig om ett rent sammanträffande i dessa fall.

Dessutom är mönstret i dessa ärenden alltid likartat: mycket svaga grunder för inledande (ofta med bristande insyn genom missbruk av sekretessreglerna) och inget bevis för att skada vållats. Kommissionen ingriper aktivt vid sådana tillfällen och är besluten att i ännu högre grad granska att dessa undersökningar verkligen följer WTO:s regler.

Missbruk av sekretessreglerna

I undersökningar om handelspolitiska åtgärder är det ett återkommande problem att ett otillräckligt underlag lämnas ut, eftersom uppgifterna lämnats till myndigheterna med sekretess. Detta är särskilt beklagligt eftersom de berörda parterna då inte kan utnyttja sin rätt till försvar. Naturligtvis behövs sekretess för att skydda de samarbetsvilliga parternas intressen, men reglerna kan ofta missbrukas så att de offentliga versionerna av ansökningar eller offentliga preliminära eller slutliga avgöranden inte gör det möjligt att förstå ärendet på ett meningsfullt sätt.

Enligt de tillämpliga reglerna ska konfidentiella uppgifter sammanfattas på ett meningsfullt sätt, och det är de undersökande myndigheternas ansvar att be de parter som lämnar konfidentiella uppgifter att även lämna tillräckligt detaljerade icke-konfidentiella sammanfattningar. Tyvärr underlåter myndigheterna i flera länder att uppfylla denna skyldighet, vilket hämmar de berörda EU-exportörernas rätt till försvar.

Orimligt hög användning av skyddsåtgärder

Användningen av skyddsåtgärder formligen exploderade 2009 under den globala ekonomiska krisen. Under det året var det i mer än två tredjedelar av alla nya undersökningar och i nästan hälften av alla nya åtgärder fråga om skyddsåtgärder. Tendensen avmattades 2010, vilket är ett gott tecken.

Problemet med onödig användning av skyddsåtgärder kvarstår dock. Vissa länder blev flitiga användare av instrumentet och tillgrep skyddsåtgärder när det hade varit mer påkallat med riktade åtgärder mot dumpad import från ett visst land. I WTO:s rättspraxis har de stränga krav som krävs för att införa skyddsåtgärder hela tiden framhållits, men de betraktas fortfarande alltför ofta som ett lättanvänt instrument.

I och med att skyddsåtgärder har generell karaktär (de gäller mot alla ursprungsländer) leder de till stora oavsiktliga skador. Exportländer som inte vållar det inhemska näringslivet någon skada (t.ex. för att deras varor är mycket dyrare än de inhemska) är också föremål för åtgärderna.

Kommissionen har ingripit i flera ärenden för att framhålla svagheter i undersökningar om skyddsåtgärder. Därför har i vissa fall åtgärderna som sådana eller deras negativa inverkan på EU:s export kunnat undvikas.

DE VIKTIGASTE RESULTATEN

Kommissionens uppgift i ärenden som rör länder utanför EU är bl.a. att övervaka undersökningarna men även att med rådgivning och i praktiken bistå de berörda EU-exportörerna. Kommissionen vänder sig direkt till myndigheterna i omvärlden både i enskilda ärenden för att bistå de berörda företagen och i generella frågor för att generellt höja handelspartnernas disciplin. Kommissionen anordnar också särskilda handelspolitiska seminarier för tjänstemän från omvärlden för att sprida och förbättra bästa praxis på handelspolitikens område.

Även om framgångarna på detta område inte alltid är lätta att mäta har kommissionens ingripande krönts med framgång, och i flera ärenden blev resultaten bättre för företagen än det hade blivit utan kommissionens ingripande. Allmänt sett kan det förhållandet att många av de undersökningar som inleddes 2009 aldrig ledde till åtgärder åtminstone delvis tillskrivas kommissionens ingripanden. Särskilt bör följande framhållas:

Framgångar

Handledning för EU:s exportörer, faktablad och en ny webbplats

EU:s exportföretag vet ofta inte hur de ska reagera på undersökningar om handelspolitiska skyddsåtgärder som länder utanför EU inleder. Det är ändå oerhört viktigt att företagen känner till sina rättigheter och skyldigheter, så att de kan bestämma sig för om de ska samarbeta eller inte med undersökningarna, och vad kostnaden och nyttan är med att samarbeta. Därför gav kommissionen 2011 ut en handledning för EU-exportörer och faktablad om de länder som är de flitigaste användarna av handelspolitiska skyddsåtgärder mot EU.

I handledningen för EU-exportörer förklaras de centrala begreppen i handelspolitiska skyddsåtgärder och hur handläggningen går till. Den ger råd om hur man bör reagera på handelspolitiska undersökningar som EU:s handelspartner inleder, och går igenom exportörernas rättigheter och skyldigheter, fördelarna med att samarbeta med undersökningsmyndigheterna och vad som gäller för de olika involverade aktörerna, däribland kommissionen. Handledningen finns på nätet på alla EU:s officiella språk.

Kommissionen har också tagit fram faktablad om de länder som är de flitigaste användarna av handelspolitiska åtgärder mot EU. Faktabladen innehåller undersökningsmyndighetens namn och adress i varje land, tidplaner för undersökningar, information om kontroller på plats, särskilda krav på undersökningen (t.ex. regeln om lägsta tull och prövningen av allmänintresse), förhör, rättsliga ombud och andra viktiga frågor. Faktabladen finns också på nätet.

Slutligen bör det nämnas att kommissionen har byggt upp en ny, mer användarvänlig webbplats med grundläggande information om handelspolitiska skyddsåtgärder, statistik om pågående undersökningar och gällande åtgärder samt årsrapporter.

Turkiet

Turkiet var tidigare en flitig användare av skyddsåtgärder, och kommissionen har gripit in för att påtala svagheterna i undersökningar och åtgärder. Att döma av utvecklingen på senare tid förefaller Turkiet ha minskat sin användning av skyddsåtgärder något. Kommissionen kommer dock att fortsätta att vara uppmärksam, eftersom det funnits tecken på nya skyddsåtgärder (särskilt översyn av befintliga skyddsåtgärder) under 2011.

Gulfstaterna

I den förra årsrapporten nämndes att Gulfstaternas samarbetsråd inlett två undersökningar om skyddsåtgärder avseende import av obestruket papper och papp i rullar och ark respektive profiler, kanaler och balkar av stål. Kommissionen grep in och lämnade en formell inlaga för att uttrycka sin oro över den bristande insynen, objektiviteten i skadebedömningen och undersökningsmyndigheternas bristfälliga bedömning av orsakssambandet i ärendena. Bägge ärendena avslutades utan åtgärder 2010.

Mexiko

Översynen vid giltighetstidens utgång av utjämningsåtgärderna avseende nötkött inleddes i juni 2009 och avslutades i december 2010. Kommissionen hade lämnat utförlig information och bevisning som gjorde att Mexiko kunde konstatera att EU efter reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken blivit nettoimportör av nötkött, och att det alltså inte var sannolikt att skadan skulle återkomma om åtgärderna fick löpa ut.

Kanada

Översynen vid giltighetstidens utgång av utjämningsåtgärderna mot raffinerat socker från EU och den parallella översynen av antidumpningsåtgärderna mot import av denna produkt från Danmark, Tyskland, Nederländerna och Förenade kungariket avslutades i november 2010. Detta positiva resultat berodde på att kommissionen hade lämnat utförlig information och bevisning som gjorde att Kanada kunde konstatera att produktionsvolymerna i EU minskat efter reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken, och att det alltså inte var sannolikt att skadan skulle återkomma.

Marocko

Marocko inledde en ny undersökning av handelspolitiska skyddsåtgärder i juli 2010 avseende import av maskintillverkade mattor. De berörda delarna av EU:s näringsliv samarbetade med undersökningsmyndigheterna, och kommissionen lämnade en inlaga där man framhöll den totala avsaknaden av orsakssamband mellan importen från EU och eventuell skada som den marockanska industrin lidit. Undersökningen avslutades i november 2010 utan att åtgärder infördes, eftersom ingen skada förelåg.

Israel

Under 2010 har kommissionen varit aktiv med att lämna tekniska inlagor i enskilda ärenden. Samtidigt har flera tillfällen utnyttjats för att fästa de israeliska högre politiska instansernas uppmärksamhet på ihållande brister i alla Israels handelspolitiska undersökningar. Till följd av detta har två antidumpningsundersökningar om återvunnen förpackningspapp och vitt papper avslutats utan att åtgärder infördes, medan antidumpningsundersökningen mot import av plastfilm upphörde sedan ett åtagande från EU-exportörerna godtagits. Slutligen har Israel efter upprepade påstötningar från kommissionen officiellt bekräftat att skyddsåtgärdsundersökningen mot import av armeringsjärn har avslutats.

Ukraina

På senare år har Ukraina blivit särskilt aktivt med skyddsåtgärder. Kommissionen har noga övervakat landets agerande och uppmanat det att avstå från att tillgripa skyddsåtgärder mot skadevållande import från bara en eller några få enskilda källor, att utöka undersökningsperioden från ett till tre år och att beakta det nationella intresset innan eventuella åtgärder införs. Ukraina har nu avslutat två viktiga skyddsåtgärdsärenden utan att införa åtgärder (järnlegeringar och gödningsmedel), och i fråga om flytglas infördes slutliga åtgärder som endast gällde i 10 dagar utöver de preliminära åtgärdernas giltighetstid.

SLUTSATSER

Övervakningen under 2010 påverkades starkt av det stora antalet nya undersökningar som inleddes under 2009, när den globala ekonomiska krisens verkningar började märkas. Många av undersökningarna avslutandes 2010 utan att åtgärder infördes, vilket innebar att det totala antalet gällande åtgärder minskade. Till denna positiva utveckling har även kommissionens talrika ingripanden sannolikt bidragit.

Även om antalet nya undersökningar minskade under 2010, förblev det dock betydande. Användningen av skyddsåtgärder minskade markant, men antalet antidumpningsundersökningar ökade 2010 och torde leda till att fler åtgärder träder i kraft 2011.

Trots att statistiken utvecklats gynnsamt har kommissionens övervakning av tredjeländernas handelspolitiska åtgärder stor betydelse eftersom fler problem i några av de här ländernas användning av instrumenten framkommit under 2010. Kommissionen ingrep därför i flera ärenden för att i möjligaste mån förhindra avvikelser från WTO:s regler. Det lyckades ofta: antingen avslutades undersökningarna utan åtgärder eller så påverkade åtgärderna inte EU:s export.

Kommissionen är nöjd med det goda samarbetet mellan EU:s medlemsstater, de europeiska tillverkarorganisationerna och de berörda företagen i de enskilda ärendena. Här är kommissionens handledning för EU-exportörer och den nya webbplatsen användbara, kraftfulla verktyg för att förbättra EU-företagens kunskaper om detta komplicerade ämne. Kommissionen fortsätter även att satsa på utbyten med andra undersökningsmyndigheter för att höja kraven, öka insynen och stärka förutsägbarheten när det gäller handelspolitiska skyddsåtgärder.