MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN om att öka konsumenternas tillgång till alternativa förfaranden för reglering av tvister

INLEDNING

Detta meddelande bygger på befintliga gemenskapsinitiativ [1] som försöker hitta alternativ till domstolssystemet i syfte att främja konsumenternas tillgång till enkla, snabba, effektiva och billiga förfaranden för reglering av konsumenttvister. Det framgår tydligt av diskussioner med olika berörda parter att användningen av alternativa utomrättsliga metoder för att reglera tvister spelar en avgörande roll när det gäller att förbättra de enskilda konsumenternas möjligheter att få rättelse. För att garantera att konsumenterna har förtroende för den inre marknaden är det nödvändigt att det finns effektiva mekanismer som ger dem realistiska och ekonomiskt överkomliga alternativ att få gottgörelse.

[1] Framför allt kommissionens rekommendation 98/257/EG av den 30 mars 1998 om principer som skall tillämpas på de instanser som är ansvariga för förfaranden för reglering av konsumenttvister utanför domstol (EGT L 115, 17.4.1998, s.31-34) och kommissionens arbetsdokument om skapandet av ett europeiskt extrajudiciellt nätverk (EEJ-Net) (SEK(2000) 405).

Även om rekommendation 98/257/EG innehåller principer för hur konsumenternas förtroende för förfarandet för att reglera konsumenttvister utanför domstol skall garanteras, så var de begränsade till extrajudiciella organ där tredje man föreslår eller tvingar fram ett beslut för att lösa tvisten. För att få till stånd större valfrihet och flexibilitet för konsumenterna, framför allt mot bakgrund av den elektroniska handeln ("e-handeln") och kommunikationsteknikens utveckling, hänvisas i denna rekommendation till kommissionens rekommendation [.../..../...] om principer som skall tillämpas på extrajudiciella organ som deltar i reglering av konsumenttvister som görs upp i godo och som inte omfattas av rekommendation 98/257/EG.

Betydelsen av både konsumenternas och företagens förtroende belystes vid Forumet för den inre marknaden som anordnades av kommissionen, det franska ordförandeskapet och Europaparlamentet den 28-29 november 2000. Forumet hade över 400 deltagare och man efterlyste högljutt fungerande lösningar för reglering av tvister utanför domstol, eftersom domstolarna ansågs vara för kostsamma och tidskrävande.

Principer är av största vikt vid skapandet av sådant förtroende. Genom att inrätta det europeiska extrajudiciella nätverket (EEJ-Net) har kommissionen börjat ta itu med de praktiska hindren i samband med införskaffande av information om och möjlighet att anlita extrajudiciella organ. Nätverket har till syfte att informera och i praktiken stödja konsumenter som väljer att använda dessa förfaranden. Dessutom upprättas särskilda sektorinriktade nätverk som t.ex. Financial Services Complaints Network för finansiella tjänster. Dessa kompletterar det allmänna nätverket med råd och stöd från sakkunniga.

Möjlighet att få sin sak prövad på den inre marknaden

Den fortsatta ökningen av den ekonomiska aktiviteten på den inre marknaden betyder att en allt större del av konsumenternas transaktioner görs utanför den egna medlemsstatens gränser. Förväntningarna är stora på att denna utveckling skall accelereras ytterligare i och med införandet av euron, det ökande resandet och användningen av ny teknik för att underlätta distansförsäljning via bland annat Internet, mobila kommunikationsmetoder och hemförsäljning via TV. Detta är de praktiska instrument som kan göra de nationella konsumenterna till konsumenter som aktivt handlar över gränserna. Men om konsumenterna skall kunna utnyttja dessa möjligheter måste deras direkta, långsiktiga deltagande kunna garanteras.

Flera gemenskapsinstrument [2] ger verkligen konsumenterna en uppsättning grundläggande rättigheter. Men om sådana rättigheter skall få ett praktiskt värde, måste det finnas mekanismer som garanterar att de kan användas i praktiken. För att konsumenterna skall känna sig tillräckligt trygga när de handlar utanför sin egen medlemsstat och utnyttjar den inre marknaden, behöver de garantier om att det finns instanser dit de kan vända sig med sina klagomål om något går fel. Möjligheten att använda alternativa förfaranden utanför domstolarna kan också förhindra att tvister uppkommer genom att man uppmuntrar parterna att komma överens innan de behöver redogöra för sina problem inför tredje man. På så vis kan blotta förekomsten av dessa förfaranden motivera till att man försöker förebygga problem. Detta är inte bara en fråga om hur man främjar konsumenternas förtroende, utan också om att garantera att det finns en fungerande konkurrens och en reell tillgång till den inre marknaden för företagen, framför allt de små och medelstora företagen.

[2] Till exempel rådets direktiv 84/450/EEG om vilseledande reklam (EGT L 250, 19.9.1984), rådets direktiv 97/55/EG om ändring av direktiv 84/450/EEG så att detta omfattar jämförande reklam (EGT L 290, 23.10.1997), rådets direktiv 93/13/EG om oskäliga villkor i konsumentavtal (EGT L 95, 21.4.1993), direktiv 97/7/EG om konsumentskydd vid distansavtal (EGT L 144, 4.6.1997) och direktiv 99/44/EG om vissa aspekter rörande försäljning av konsumentvaror och härmed förknippade garantier (EGT L 171, 7.7.1999).

Kommunikationsteknikens utveckling spelar en viktig roll när det gäller att ge såväl konsumenter som företag förutsättningar att lösa tvister, framför allt om parterna återfinns inom olika rättskipningsområden. Erfarenheterna av traditionella sätt att reglera tvister kommer att bli av avgörande betydelse när det gäller att utarbeta förfaranden som kan tillämpas i en elektronisk miljö. Det har redan utvecklats många nya system [3] som bygger på traditionella förfaranden, men med de extra fördelar som den nya tekniken erbjuder. Till exempel kan fler få tillträde, hastigheten ökar och parterna själva kontrollerar i betydligt större utsträckning processen för att reglera tvisten. Den nya tekniken kommer därför att spela en allt viktigare roll när det gäller att underlätta regleringen av tvister och syftet borde vara att detta skall bli ett trovärdigt alternativ till domstolsprocesser. Det kommer att bli en viktig faktor när det gäller att säkra konsumenternas och företagets ömsesidiga förtroende för den inre marknaden.

[3] Till exempel Webtrader, ECODIR, Cybercourt, e-Mediator och ODR.NL.

Alternativ reglering av konsumenttvister

Alternativ reglering av konsumenttvister omfattar ett stort antal extrajudiciella organ som erbjuder ett alternativ till domstolsprocesser. Denna alternativa reglering av konsumenttvister kan inkludera, men är inte begränsad till, skiljedom, tidig neutral granskning, expertbedömning, medling och förlikning. Följaktligen kan förfarandena för reglering av konsumenttvister variera från bindande beslut till rekommendationer eller överenskommelser mellan parterna. Även organisationen och administrationen av alternativ reglering av konsumenttvister kan variera. Den kan organiseras offentligt eller privat i form av en ombudsman, konsumentklagonämnd, privat förlikningsman, branschorganisation osv. Dessa olika förfaranden har olika särdrag och de kan vara mer eller mindre effektiva beroende på omständigheterna. Det blir sällan meningsfullt och ofta förvirrande att föra samman alla dessa under en och samma rubrik. En användbar distinktion är den mellan de förfaranden där en neutral tredje man föreslår eller bestämmer en lösning och de fall där en neutral tredje man försöker sammanföra parterna och hjälper dem att hitta en överenskommelse i godo. Vilket av de ovanstående förfarandena som är det mest lämpliga kommer att bero på den tvist som skall regleras. Kommissionen har redan tagit vissa särskilda initiativ när det gäller den första kategorin av förfaranden:

*I kommissionens meddelande från 1998 om "reglering av konsumenttvister utanför domstol" [4] hänvisas till kommissionens rekommendation (EG) nr 98/257, vari anges sju principer (principen om oberoende, öppenhetsprincipen, den kontradiktoriska principen, effektivitetsprincipen, legalitetsprincipen, frihetsprincipen och representationsprincipen) som de alternativa förfarandena i varje medlemsstat skall kunna erbjuda sina användare. Principerna skall garantera konsumenter och rörelseidkare att deras ärenden behandlas noggrant, rättvist och objektivt, naturligtvis med den ytterligare fördelen av en enklare och snabbare reglering av tvisten. Dessa principer var av avgörande betydelse när det gällde att skapa ett ömsesidigt förtroende för de olika förfarandena för reglering av konsumenttvister utanför domstol, framför allt när parterna befann sig i olika medlemsstater. Samtliga medlemsstater meddelade kommissionen de olika organ utanför domstolarna som de ansåg motsvara principerna och den informationen har sedan förts in på kommissionens hemsida. Meddelandet utgick från behovet av och det önskvärda i att skapa ett heltäckande nätverk inom EU med dessa organ i syfte att förbättra regleringen av de konsumenttvister som är av gränsöverskridande karaktär.

[4] KOM(1998) 198 slutlig.

*Som en reaktion på de praktiska hindren för att skapa ett nätverk av de olika rapporterade organen föreslog kommissionen att man skulle skapa ett europeiskt extrajudiciellt nätverk (EEJ-Net) [5]. EEJ-Net kommer att utgöra en kommunikations- och stödstruktur bestående av olika kontaktpunkter (eller "clearinghus") som inrättas av de olika medlemsstaterna. Om en konsument råkar i tvist med ett företag, kan han eller hon kontakta sin nationella kontaktpunkt för att få råd och stöd, t.ex. hjälp med att fylla i en reklamationsblankett som lämnas in till ett anmält organ för alternativ reglering av konsumenttvister på den plats där det aktuella företaget är beläget. I gränsöverskridande tvister kommer kontaktpunkten att ta ansvar för att undanröja befintliga hinder för en reglering av tvisten utanför domstol, t.ex. språkskillnader och brist på information och därefter lotsa klagomålet genom nätverket till rätt organ. Detta blir utgångspunkten för konsumenternas möjligheter att ta sig förbi de hinder som existerar för att kunna utnyttja fördelarna med alternativ reglering av konsumenttvister i en annan medlemsstat. På längre sikt kommer dess flexibla struktur att göra det möjligt för nätverket att utvecklas ytterligare genom att inkludera nya alternativa regleringar av konsumenttvister i takt med att sådana utvecklas, och utnyttja den tekniska utvecklingen för att skapa synergier med länder utanför gemenskapen. Kommissionen håller för närvarande på att starta och samordna nätverket tillsammans med medlemsstaterna. När det väl är igång, kommer EEJ-Net att omfatta såväl traditionella metoder för distansförsäljning (t.ex. postorder, telemarketing) som nya kommunikationsmetoder (e-handel). Tillsammans kommer rekommendation 98/257/EC och nätverket att få stor betydelse när det gäller att få alternativ reglering av konsumenttvister att fungera på den inre marknaden.

[5] Se kommissionens arbetsdokument om att inrätta ett europeiskt extrajudiciellt nätvkerk (EEJ-Net), SEK(2000) 405 på Internetadressen http://europa.eu.int/comm/consumers/policy/developments/acce_just/acce_just06_sv.pdf

*När det gäller finansiella tjänster har FIN-NET (FINancial Services complaints NETwork) [6] nyligen dragits igång och kompletterar EEJ-Net, eftersom det är ett särskilt nätverk för tvister som gäller finansiella tjänster. Genom detta nätverk sammanbinds de olika alternativa system för tvistlösning beträffande finansiella tjänster som finns på nationell nivå så att de bildar ett nätverk som täcker hela gemenskapen. Till skillnad från andra branscher finns det redan specifika strukturer för alternativ reglering av konsumenttvister i varje medlemsstat. Fin-Net bygger således på en inarbetad tradition att lösa tvister utanför domstol genom att använda sig av den kunskap och erfarenhet som finns på nationell nivå. Konsumenterna kan begära prövning på ett flexibelt sätt, särskilt genom härför avsedda organ i sina hemländer. Informationsutbytet mellan dessa organ ökar och deltagarna har kommit överens om samarbetsförfaranden som gäller inom hela EU. Den exakta utformningen av de enskilda systemen kan variera, men de måste följa principerna i kommissionens rekommendation 98/257/EG.

[6] Se http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/finances/consumer/adr.htm

Fler alternativ

I rekommendation (EG) nr 98/257/EG tas dock inte den andra typen av alternativ reglering av konsumenttvister upp där tredje man underlättar förfarandet genom att föra samman parterna och hjälpa dem att nå fram till en överenskommelse i godo. De flesta konsumenttvister utmärks av det faktum att transaktionerna har ett lågt ekonomiskt värde jämfört med kostnaderna för att gå till domstol. Det är därför nödvändigt att uppmuntra ett stort antal flexibla lösningar som står i proportion till problemet, är effektiva, tar hänsyn till konsumenternas behov och är lätta att förstå för människor i allmänhet.

I rådets resolution av den 25 maj 2000 om ett gemenskapstäckande nätverk av nationella instanser för utomrättslig reglering av konsumenttvister [7] noteras att det i medlemsstaterna finns många förfaranden för att reglera konsumenttvister utanför domstol som inte omfattas av rekommendation (EG) nr 98/257, men som ändå spelar en betydelsefull roll för konsumenten. Framför allt uppmanade rådet kommissionen att utveckla gemensamma kriterier för bedömning av sådana extrajudiciella organ som bland annat skulle kunna garantera organens kvalitet, opartiskhet och effektivitet för att de skulle kunna tas med i EEJ-Net.

[7] EGT C 155, 6.6.2000, s.1-2.

Kommissionen, medlemsstaterna och Europaparlamentet har deltagit i diskussionerna om konsumenternas förtroende vid reglering av konsumenttvister under de senaste åren i samband med diskussioner som förts om rättsskipningsområde och särskilt om att främja marknaden för e-handel [8]. Ett tydligt budskap som framkommit har varit att en strategi med "en storlek för alla" inte kommer att vara lämplig när det gäller att främja skilda, innovativa, flexibla och effektiva utomrättsliga instanser för reglering av konsumenttvister. Det råder ett brett samförstånd om att all alternativ reglering av konsumenttvister bör underbyggas av vissa gemensamma garantier som säkerställer opartiskhet, öppenhet, effektivitet och rättvisa. Det är därför nödvändigt att skapa en miljö där de mest effektiva lösningarna tillåts växa fram, framför allt när det gäller gränsöverskridande konflikter.

[8] Särskilt kommissionens utfrågning den 4-5 november 1999 om "Elektronisk handel: behörig domstol och tillämplig lagstiftning", kommissionens seminarium den 21 mars 2000 om system för reglering av e-handelstvister utanför domstol, det offentliga seminarium om alternativ reglering av konsumenttvister på den gränslösa, direktanslutna marknaden som Förenta staternas federala handelskommission Federal Trade Commission var värd för den 6-7 juni 2000 samt den konferens som OECD, Internationella handelskammaren och Haagkonferensen för internationell privaträtt anordnade tillsammans den 12-13 december 2000 om skapande av förtroende för direkthandel ("Building Trust in the Online Environment: Business to Consumer Dispute Resolution Conference").

Gemensammakriterier

För att skapa detta system krävs tillräckliga trygghetsgarantier för alla deltagare. Konsumenterna och företagen behöver garantier för att deras tvister kommer att hanteras opartiskt, noggrant och effektivt. Ett system för att reglera konsumenttvister måste vara pålitligt, konsekvent och trovärdigt. De olika extrajudiciella organen behöver garantier för att deras tjänster inte undergrävs och att deras rykte inte solkas av organ som tillhandahåller tjänster av låg kvalitet. Det är därför nödvändigt att fastställa gemensammakriterier som dessa skall uppfylla. Det innebär inte att man i detalj föreskriver hur sådana förfaranden skall utformas. Vad det innebär är att man identifierar ett antal principer som sådana förfaranden skall uppfylla för att garantera en gemensam ministandard. I stor utsträckning har utgångspunkten för detta kriterium kunnat fastställas med hjälp av kommissionens andra initiativ inom detta område och därför var det nödvändigt att förbättra dessa standarder för att säkerställa motsvarande minimigarantier som skulle vara lämpliga för mindre formell typ av alternativ reglering av konsumenttvister. Arbetet med att fastslå principer har underbyggts genom samråd med medlemsstaternas regeringsexperter.

Rekommendation [.../.../...] fastställer därför principer för alla organ som i egenskap av tredje man erbjuder förfaranden som syftar till att reglera tvister genom att föra samman parterna för att hjälpa dem att komma fram till en uppgörelse i godo. Rekommendationen är dock inte avsedd att omfatta instanser för kundklagomål som drivs av ett visst företag där man har direktkontakt med kunden eller sådana instanser som erbjuder tjänster som tillhandahålls av företaget eller för företagets räkning. Tillämpningen av principerne borde garantera ett större förtroende för hur sådana instanser fungerar genom att garantera deras öppenhet vad gäller funktionen och deras pålitlighet genom att se till att de är opartiska, öppna, effektiva och rättvisa. Dessa grundläggande skyddsmekanismer kommer att göra det avsevärt mycket enklare för sådana organ att erbjuda sina tjänster i samtliga medlemsstater.

Det är nödvändigt att skapa en ökad medvetenhet bland såväl konsumenter som företag när det gäller instansernas möjligheter och roll. De kommer också att spela en viktig roll när det gäller att erbjuda konsumenter och företag fler alternativ när det gäller att reglera tvister. Kommissionen uppmanar därför de medlemsstater som så önskar att skicka uppgifter om de instanser som man anser uppfyller principerne så att dessa kan tas med på kommissionens webbsida och delta i nätverket EEJ-Net.