TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om finansieringsinstrument, budgetgarantier, ekonomiskt stöd och ansvarsförbindelser Situation per den 31 december 2021

5.3. Bedömning av hållbarheten hos ansvarsförbindelserna med avseende på gränserna för taken för egna medel

I 2020 års rapport beskrevs på ett ingående sätt de långtgående åtgärder och skyddsåtgärder som kommissionen kan använda för att skydda EU:s budget mot potentiella förluster på grund av dessa ansvarsförbindelser. Här ingår särskilt en horisontell kommissionsövergripande ram för nära övervakning av ansvarsförbindelser. Styrkommittén för ansvarsförbindelser spelar en central roll i detta sammanhang. Under 2021 sammanträdde denna styrkommitté fem gånger för att främja utvecklingen av gemensamma metoder för utformning, förhandlingar och genomförande av budgetgarantier och ekonomiskt stöd.

-EU:s finansiella resurser enligt den befintliga rättsliga ramen (dvs. beslutet om egna medel och förordningen om den fleråriga budgetramen 2021–2027) är tillräckliga för att täcka EU:s befintliga skyldigheter i förhållande till både utgiftsprogram och finansmarknader (för skuldinstrument som emitterats inom ramen för program för ekonomiskt stöd till medlemsstater), till och med under extremt ogynnsamma omständigheter.

-I slutet av 2021 omfattade EU:s budget ansvarsförbindelser motsvarande cirka 163 miljarder euro för lån som beviljats medlemsstater och tredjeländer, och över 60 miljarder euro för garantier som tillhandahållits inom ramen för Europeiska fonden för strategiska investeringar (Efsi), Europeiska fonden för hållbar utveckling (EFHU), EFHU+ samt EIB:s externa utlåningsmandat. Det motsvarar en ökning av ansvarsförbindelserna med 43 % jämfört med slutet av 2020. Huvuddelen av detta utgörs av lån till medlemsstaterna inom ramen för det europeiska instrumentet för tillfälligt stöd för att minska risken för arbetslöshet i en krissituation (Sure) och faciliteten för återhämtning och resiliens.

-Prognosen för kommande in- och utflöden på lång sikt i EU-budgeten, som innehåller prognoser för EU:s tillgängliga finansiella kapacitet 2023–2027 när de planerade budgetutgifterna har beaktats.

Den ökade betydelsen av budgetgarantier och program för ekonomiskt stöd för genomförandet av EU:s politik framgår av den stora ökningen, med 43 %, av de sammanlagda ansvarsförbindelserna mellan slutet av 2020 och slutet av 2021. Lånen till medlemsstater ökade mest (+78 %). Det berodde främst på de ytterligare låneutbetalningarna inom Sure och de första utbetalningarna från faciliteten för återhämtning och resiliens. Ansvarsförbindelserna som härrör från ekonomiskt stöd till tredjeländer ökade också avsevärt (+30 %), medan ansvarsförbindelserna som härrör från budgetgarantier förblev relativt stabila (se figur 2 nedan).

De ansvarsförbindelser som härrör från ekonomiskt stöd till EU-medlemsstater täcks inte av avsättningar. De belopp som lånas upp av EU utgör direkta och ovillkorliga skyldigheter för EU. Detta innebär att om en stödmottagande medlemsstat inte uppfyller sina skyldigheter gentemot EU skulle EU – som en sista utväg och först efter att ha uttömt alla andra möjligheter att hitta lösningar inom den befintliga budgetramen – ha rätt att kräva att de andra medlemsstaterna tillfälligt skulle täcka beloppet i fråga. Framställningar om den typen av medel skulle göras utöver taken i den fleråriga budgetramen, samtidigt som taket för egna medel respekteras.

Såsom rapporterades i maj 2022 minskade den gemensamma avsättningsfondens marknadsvärdering med 1 % 2021 när räntorna började stiga, vilket minskade värdet på de obligationer som redan ingick i portföljen. Dessa redovisningsförluster uppstår genom tillämpningen av redovisningsstandarder som använder marknadsvärderingsmetoden för EU-förvaltade portföljer. De kommer endast att omvandlas till faktiska förluster om kommissionen säljer obligationen i fråga före dess förfallodag. De redovisningsförluster som den gemensamma avsättningsfonden ådrog sig 2021 påverkade inte väsentligt fondens förmåga att absorbera förväntade/oförutsedda förluster under 2021, och uppvägdes mer än väl av stora inflöden. Avsättningarna inom alla delar låg kvar på samma nivå som de belopp som föreskrivs i den lagstiftning som fastställer de olika källorna till ansvarsförbindelser. På samma sätt som alla fonder som investerar i obligationer ådrog sig den gemensamma avsättningsfonden ytterligare förluster under 2022 med anledning av de kraftiga räntehöjningarna. Kommissionen övervakar situationen kontinuerligt och kommer att rapportera om denna utveckling i samband med den årliga rapporteringen om den gemensamma avsättningsfondens resultat 2022.

Ansvarsförbindelser som har sitt upphov i budgetgarantier och ekonomiskt stöd till tredjeländer täcks av avsättningar som grundas på försiktiga bedömningar av de förväntade förlusterna för varje instrument plus en ytterligare säkerhetsmarginal för att täcka en andel av de oförutsedda förlusterna.

-Lån och relaterad upplåning för att ge ekonomiskt stöd till EU-medlemsstater, (dvs. betalningsbalanslån, lån via Europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen (EFSM), Euratomlån, lån inom ramen för Sure samt lån inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens). Som regel beviljas dessa lån – med undantag för lån via faciliteten för återhämtning och resiliens – till EU:s medlemsstater enligt samma ”back-to-back”-metod som används för ekonomiskt stöd till tredjeländer . Lån via faciliteten för återhämtning och resiliens finansieras däremot genom en diversifierad finansieringsstrategi, som frikopplar utbetalningen av lån till en medlemsstat från emissionen av EU-obligationerna. Oavsett finansieringsmetod används de mottagande medlemsstaternas återbetalningar för att betala EU:s skuld. De räknas inte som egna medel inom det motsvarande taket för egna medel.

-Lån och därtill hörande upplåning för att ge ekonomiskt stöd till tredjeländer (dvs. lån inom ramen för programmet för makroekonomiskt stöd och Euratomlån till tredjeländer). Lån till tredjeländer finansieras genom ”back-to-back-lån”, vilket innebär att varje lån finansieras via en motsvarande EU-obligation som till fullo matchar EU:s lån när det gäller löptid, ränta och återbetalningsplan. Följaktligen är de som investerar i EU-obligationer enbart exponerade för EU:s kreditrisk och inte för kreditrisken hos varje enskilt mottagarland. EU:s ansvar är villkorat, eftersom mottagarlandet enligt avtal är skyldigt att tillhandahålla intäktsflödet för att betala tillbaka EU-obligationerna. Därför krävs i princip inget utflöde av EU-resurser för att betala EU:s skuld.

EU:s budget finansierar en rad olika finansieringsinstrument (egenkapitalinstrument, skuldinstrument, lånegarantiinstrument, riskkapitalinstrument, kapacitetsuppbyggnadsinstrument och instrument för riskdelning). Dessa kan delas in i två huvudkategorier: instrument som rör EU:s interna politik och instrument som rör EU:s externa politik (beroende på om slutmottagarna huvudsakligen befinner sig i eller utanför EU). Ett exempel på ett instrument som hör till den interna politiken är Margueritefonden, en aktiefond som har gjort det möjligt för kommissionen att främja investeringar i infrastrukturprojekt och företag inom sektorerna för transport, energi och mogen förnybar energi. Ett exempel på ett instrument som hör till den externa politiken är Europeiska fonden för sydöstra Europa (Efse), en av världens största mikrofinansieringsfonder med omkring 1 miljard euro i kapitalåtaganden. Efse är den största tillhandahållaren av långsiktig finansiering till utvalda partnerlåneinstitutioner i sydöstra Europa och Turkiet samt i det östra grannskapet. Fonden tillgodoser finansieringsbehoven hos mikroföretag och små företag samt låginkomsthushåll.

Det innebär att de medel som EU kan utnyttja under ett enda år enligt den nuvarande fleråriga budgetramen (taket för egna medel) bör räcka till att finansiera utgifterna i den fleråriga budgetramen samt eventuella realiserade ansvarsförbindelser.

Utan att det påverkar den bedömning av avsättningarna för vissa betalningsansvar under hela deras löptid som krävs när skulder uppkommer, föreskriver artikel 210.3 i budgetförordningen att ”ansvarsförbindelser som har sitt upphov i budgetgarantier eller ekonomiskt stöd och som bärs av budgeten [ska] anses ligga på en hållbar nivå om deras prognostiserade fleråriga utveckling är förenlig med de gränser som anges i den förordning om fastställande av den fleråriga budgetramen som föreskrivs i artikel 312.2 i EUF-fördraget och det tak för årliga betalningsbemyndiganden som fastställs i artikel 3.1 i beslut 2014/335/EU, Euratom” (dvs. taken inom den fleråriga budgetramen och taket för egna medel).

All programmes

SURE

Ett mått på den totala årliga risken för EU:s budget från ansvarsförbindelser som härrör från ekonomiskt stöd till medlemsstater är det totala årliga beloppet av kapital och räntor som de mottagande medlemsstaterna ska betala tillbaka inom ramen för de olika programmen under ett visst år. När det gäller back-to-back-utlåning sammanfaller detta med det totala beloppet för återbetalningar av de EU-obligationer som emitterats för att finansiera lånen till medlemsstaterna.

Sure

-Faciliteten för återhämtning och resiliens, som är den centrala pelaren i återhämtningsinstrumentet (NextGenerationEU) och ett tillfälligt instrument för att stödja reformer och investeringar i EU-medlemsstater som har som slutligt mål att underlätta återhämtningen från covid-19-pandemin och samtidigt bidra till den gröna och digitala omställningen. Inom ramen för EU:s återhämtningsinstrument lånar kommissionen medel som faciliteten för återhämtning och resiliens därefter använder för att finansiera medlemsstaternas reformer och investeringar. Finansieringen kan vara antingen ett lån (återbetalningspliktigt stöd) eller ett bidrag (icke återbetalningspliktigt stöd). För att få stöd lämnade medlemsstaterna in nationella återhämtnings- och resiliensplaner till kommissionen. I varje plan anges de reformer och investeringar som ska genomföras före utgången av 2026 med tydliga delmål och mål som ska analyseras av kommissionen och godkännas av Europeiska rådet. Endast lån från faciliteten för återhämtning och resiliens (i motsats till bidrag från faciliteten för återhämtning och resiliens) ger upphov till ansvarsförbindelser, varför endast dessa beaktas i denna analys. Det är viktigt att understryka att lånen från faciliteten för återhämtning och resiliens finansieras genom en diversifierad finansieringsstrategi och inte genom den traditionella back-to-back-metoden. All upplåning inom återhämtningsinstrumentet, vilken uppgick till 91 miljarder euro i slutet av 2021, garanteras av EU:s budget i enlighet med artikel 9.4 i beslutet om egna medel.

Under 2021 drev kommissionen för EU:s räkning fem program inom ramen för vilka den hade beviljat lån till medlemsstater:

-Avsaknad av betalningsinställelser under rapporteringsåret 2021 liksom under föregående år.

-När det gäller EFHU är avsättningsnivån på 50 % förenlig med de uppskattade förlusterna under hela löptiden, med en målkonfidensgrad på 90 %, i linje med programmets förhandsriskbenägenhet.

Betalningar kopplade till realiseringen av ansvarsförbindelser till följd av ekonomiskt stöd till EU-medlemsstater som inte täcks av avsättningar kan finansieras genom att begära ytterligare egna medel upp till det tak som fastställs i beslutet om egna medel. Skillnaden mellan taket för egna medel och de egna medel som krävs för att finansiera EU:s budget (vilket brukar kallas ”marginal”), motsvarar EU:s ekonomiska kapacitet att täcka ytterligare utflöden med koppling till realiseringen av ansvarsförbindelser som har sitt upphov i ekonomiskt stöd till EU-medlemsstater som inte täcks av avsättningar. Bedömningsramen för denna uppsättning ansvarsförbindelser beskrevs i detalj i 2021 års rapport. Resultaten av denna bedömning av befintliga ansvarsförbindelser som inte täcks av avsättningar i slutet av 2021 presenteras i avsnitt 5.3. Genom 2020 års beslut om egna medel höjdes taket för egna medel tillfälligt för att täcka de skulder som uppstod under genomförandet av återhämtningsinstrumentet, inklusive ansvarsförbindelser som inte täcks av avsättningar som har sitt upphov i lån från faciliteten för återhämtning och resiliens till medlemsstaterna.

5.3. Bedömning av hållbarheten hos ansvarsförbindelserna med avseende på gränserna för taken för egna medel

EU-budgetens kapacitet att hantera en situation där exponeringen i förhållande till ansvarsförbindelser som inte täcks av avsättningar realiseras bedöms genom tillämpning av den ram som avses i punkt 5.1 ovan.

Emissionerna inom ramen för återhämtningsinstrumentet påbörjades 2021, vilket innebär att detta års rapport även omfattar det tillfälliga taket för egna medel på 0,6 % av EU:s BNI, som endast är tillgängligt för återhämtningsinstrumentets skulder. Såsom nämns i avsnitt 4 ovan finansierar kommissionen återhämtningsinstrumentet genom en diversifierad finansieringsstrategi som tillhandahåller en gemensam finansieringspool för lån och icke återbetalningspliktigt stöd. Det är dock endast lånen som medför ansvarsförbindelser. Upplåningen för icke återbetalningspliktigt stöd återbetalas via EU:s budget och finansieras genom budgetintäkter. Marginalen beräknas därför med avseende på de totala skulderna inom återhämtningsinstrumentet, men känslighetsanalysen fokuserar särskilt på ansvarsförbindelserna i linje med kraven i artikel 210.3 i budgetförordningen.

Det första steget är att fastställa ett huvudscenario (referensscenario) som motsvarar den förväntade utvecklingen av EU:s utgifter och finansiella kapacitet under åren fram till 2027, i linje med rapporten om prognosen för budgetutgifter och intäktsbehov på lång sikt (figur 3 nedan). Med undantag för det innevarande budgetåret är den marginal som finns tillgänglig för att täcka befintliga och nya ansvarsförbindelser under perioden 2023–2027 i genomsnitt 187 miljarder euro per år (omkring 83 miljarder euro för den permanenta delen av taket för egna medel på 1,40 % av EU:s BNI och omkring 104 miljarder euro för det tillfälliga taket på 0,6 % av EU:s BNI).

När huvudscenariot väl har fastställts görs ytterligare tester för att bedöma de befintliga ansvarsförbindelsernas hållbarhet i extrema scenarier under åren 2023–2027.

1)Stresstest av ekonomin. I huvudscenariot följer BNI beräkningarna av real tillväxt och inflation i kommissionens europeiska ekonomiska vårprognos 2022 . För stresstestet ligger de prognostiserade nominella tillväxttakterna en procentenhet under referensscenariot för varje år under rapporteringsperioden . Det minskar det nominella värdet för taket för egna medel, och därmed även den tillgängliga marginalen, med 3,5 miljarder euro per år i genomsnitt (varav 2,4 miljarder euro hör till det permanenta taket för egna medel).

2)Stresstest av budgetens intäktssida. I detta extrema scenario bedöms om den tillgängliga marginalen skulle vara tillräcklig om alla ansvarsförbindelser som inte täcks av avsättningar skulle realiseras samtidigt. I praktiken skulle detta innebära att alla de medlemsstater som åtnjuter ekonomiskt stöd från olika program samtidigt skulle underlåta att inkomma med de återbetalningar som förfaller. De belopp som står på spel återspeglar återbetalningsplanerna i slutet av 2021 (se tabell 4 ovan). Detta är ett ytterst osannolikt scenario som inte tar hänsyn till alla de åtgärder som står till kommissionens förfogande för att undvika en sådan situation (t.ex. skuldomläggning och aktiv likviditetsförvaltning). Detta skulle minska den tillgängliga marginalen med i genomsnitt 3,85 miljarder euro per år. Av detta skulle nästan hela beloppet (3,82 miljarder euro) falla under det permanenta taket för egna medel. Ansvarsförbindelserna till följd av lån från faciliteten för återhämtning och resiliens skulle vara minimala (0,03 miljarder euro per år), eftersom kapitalbeloppet för dessa lån inom ramen för det tillfälliga taket inte kommer att börja återbetalas förrän 2032.

3)Stresstest av budgetens utgiftssida. Inom ramen för detta scenario, som rör den fleråriga budgetramen, ligger prognosen för utgifterna på den teoretiska högsta nivån (dvs. de högsta möjliga taken för utbetalningar inom den fleråriga budgetramen och enskilda särskilda instrument). Det är viktigt att betona att detta inte återspeglar en underifrånprognos och att det inte har någon koppling till de faktiska förväntningarna på hur EU:s betalningar ska utvecklas. Till skillnad från ett stresstest av intäkterna kräver ett beslut att öka utgifterna (inom gränserna för den fleråriga budgetramens tak) ett förslag från kommissionen och ett godkännande från Europaparlamentet och rådet. Det är orealistiskt att tänka sig att kommissionen skulle föreslå ett beslut som skulle vara oförenligt med EU:s ekonomiska kapacitet ett visst år. I den fleråriga budgetramen finns inget specifikt tak som enbart gäller EU:s budgetutgifter för att uppfylla återbetalningsskyldigheter för icke återbetalningspliktigt stöd från återhämtningsinstrumentet . I detta stresstest förutsätts det därför – när det gäller återbetalningar av skulder till återhämtningsinstrumentet – att de maximala budgetutgifterna motsvarar de emissioner från återhämtningsinstrumentet som förfaller (minus de ansvarsförbindelser som testas i ovannämnda stresstest av budgetens intäktssida, eftersom detta stresstest av budgetens utgiftssida inte tar hänsyn till det scenario där alla medlemsstater som får ekonomiskt stöd samtidigt underlåter att uppfylla sina återbetalningsskyldigheter). Planerade skuldförlängningar beaktas inte i denna hypotetiska situation. Marginalen skulle vara omkring 15,8 miljarder euro lägre än i huvudscenariot, inbegripet 14,2 miljarder euro för det permanenta taket för egna medel.

4)Kombinerat stresstest av ekonomiska villkor, intäkter och utgifter. Detta är ett extremt negativt scenario som kombinerar alla ogynnsamma scenarier som beskrivs i de tre punkterna ovan. Det skulle minska marginalen med i genomsnitt 23 miljarder euro varje år, till en nivå på omkring 164 miljarder euro per år 2023–2027 (inbegripet 63 miljarder euro för det permanenta taket för egna medel). Detta belopp förefaller utgöra en betydande säkerhetsbuffert för EU:s finansiella kapacitet att täcka sina skulder (som härrör från transaktioner både inom och utanför återhämtningsinstrumentet) även i händelse av djupgående ekonomiska chocker, en eventuell lagstiftningsförändring som utlöser högre utgifter och möjliga nya ansvarsförbindelser.

Ingående uppgifter om resultatet för referens- och stresstestscenarierna anges i bilagan.

Figur 3: Tak för egna medel och behov av egna medel inom ramen för ett referensscenario och kombinerat känslighetstest

6. Slutsatser

I slutet av 2021 inbegrep EU:s budget ansvarsförbindelser på omkring 163 miljarder euro med avseende på lån som beviljats medlemsstater och tredjeländer samt över 60 miljarder euro för garantier som ställts inom ramen för Efsi, EFHU, EFHU+ och EIB:s externa utlåningsmandat.

Riskerna för att dessa lån inte återbetalas av mottagarländerna, eller att garantier tas i anspråk, hanteras noggrant inom en övergripande ram för riskhantering som för vissa kategorier av ansvarsförbindelser innehåller öronmärkning av budgetresurser för att täcka potentiella förluster med en tillräckligt konservativ konfidensgrad.

Mot bakgrund av de olika skyddsåtgärder som återfinns i EU:s ram för övervakning och hantering av riskerna med koppling till både ansvarsförbindelser som täcks av avsättningar och ansvarsförbindelser som inte täcks av avsättningar och den hållbarhetsbedömning som läggs fram i denna rapport är det möjligt att dra flera slutsatser:

-Risker till följd av instrument som täcks av avsättningar (dvs. budgetgarantier och ekonomiskt stöd till tredjeländer) hanteras noggrant och ges tillräckliga avsättningar. I denna bedömning beaktas den tidigare ackumuleringen av riskpositioner, uppgifter om tidigare betalningsinställelser och förväntade förluster, införda åtgärder för att undvika att förlusterna överstiger fördefinierade toleransnivåer och de budgetavsättningar som finns tillgängliga för att täcka förväntade förluster.

-EU:s finansiella kapacitet enligt den befintliga rättsliga ramen (dvs. beslutet om egna medel och förordningen om den fleråriga budgetramen) är tillräcklig för att hantera realiseringen av förluster som kan uppstå med avseende på lån som inte täcks av avsättningar från och med nu och fram till slutet av 2027. Under perioden 2023–2027 finns i genomsnitt 187 miljarder euro per år (dvs. 1,05 % av EU:s BNI) tillgängliga inom ramen för taket för egna medel (inbegripet 0,47 % av EU:s BNI inom det permanenta taket) för att infria extraordinära intäktsanspråk för att finansiera oförutsedda utgifter eller fullgöra befintliga och potentiella ansvarsförbindelser som kan komma att realiseras.

-Marginalen är tillräcklig till och med i ett extremt negativt scenario som kombinerar olika negativa effekter på budgetens intäkter, utgifter och den ekonomiska tillväxten. Ett genomsnittligt belopp på 164 miljarder euro per år (dvs. omkring 0,94 % av EU:s BNI) skulle fortsatt vara tillgängligt inom taket för egna medel (inbegripet 0,37 % av EU:s BNI inom det permanenta taket) för att säkerställa stabiliteten i EU:s finansiella system och dess kreditbetyg, vilket fungerar som en säkerhetsbuffert i händelse av ytterligare negativa ekonomiska chocker, nya utgiftsinitiativ och ansvarsförbindelser.

Bilaga: Hållbarhet och marginal med avseende på taket för egna medel (i miljarder euro, löpande priser)