ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om om en unionsrättslig ram för tullrättsliga överträdelser och sanktioner /* SWD/2013/0513 final */





ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om om en unionsrättslig ram för tullrättsliga överträdelser och sanktioner 1. PROBLEM Tullagstiftningen om handel med varor mellan unionens tullområde och tredjeländer är till fullo harmoniserad och sammanförs sedan 1992 i en tullkodex. Genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 450/2008 av den 23 april 2008 om fastställande av en tullkodex för gemenskapen (moderniserad tullkodex) antogs en omfattande översyn av tullkodexen, och genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen har förordning (EG) nr 450/2008 nu omarbetats och upphävts. Syftet med förordning (EU) nr 952/2013 är att anpassa tullagstiftningen till tullens och handelns elektroniska miljö, främja enhetlig tillämpning av tullagstiftningen och ge de ekonomiska aktörerna i unionen lämpliga redskap för att utveckla sina verksamheter i en global affärsmiljö. Trots att tullagstiftningen är till fullo harmoniserad faller genomdrivandet av denna lagstiftning under medlemsstaternas nationella rätt, dvs. det är medlemsstaternas uppgift att se till att tullregler följs och att sanktioner åläggs. Genomdrivandet av tullagstiftningen styrs därför av 28 olika uppsättningar av rättsregler och skiftande förvaltnings- och rättstraditioner. Detta innebär att medlemsstaterna kan ålägga de sanktioner som de finner lämpliga som påföljder för överträdelser av vissa skyldigheter som följer av den harmoniserade tullagstiftningen. Sanktionerna skiljer sig åt i fråga om art och stränghet beroende på vilken medlemsstat som är behörig. Effektiv förvaltning av tullunionen, uppnående av lika villkor för de ekonomiska aktörerna på den inre marknaden och korrekt genomförande av vissa unionspolicyer (jordbrukspolitik, miljöpolitik, etc.) är i hög grad beroende av ett enhetligt genomdrivande av tullagstiftningen från medlemsstaternas sida. Skillnaderna mellan medlemsstaternas sanktionssystem leder till att vissa WTO-medlemmar utanför unionen ställer sig tveksamma till att Europeiska unionen verkligen fullgör sina internationella skyldigheter enligt WTO-reglerna när det gäller enhetligt genomförande av tullreglerna. Enhetligt genomförande och genomdrivande av tullagstiftningen är en förutsättning för likabehandling av de ekonomiska aktörerna. Skillnaderna medlemsstaterna emellan i behandlingen av överträdelser av unionens tullagstiftning inverkar på de ekonomiska aktörernas tillträde till tullförenklingar och lättnader/till förfarandet för att beviljas status som godkänd ekonomisk aktör (AEO), eftersom kriteriet om efterlevnad av tullagstiftningen (frånvaro av allvarliga eller upprepade överträdelser) för att beviljas förenklingar/status som godkänd ekonomisk aktör tolkas på olika sätt på grundval av medlemsstaternas nationella lagstiftningar. 2. VILKA BERÖRS AV PROBLEMET? De ekonomiska aktörer i unionen som har att göra med tullen i sin dagliga verksamhet är de som påverkas mest av att det finns 28 olika system för genomdrivande av unionens tullagstiftning. Det är de som ställs inför den brist på rättssäkerhet som är följden av skillnaderna mellan medlemsstaternas rättssystem när det gäller behandlingen av överträdelser av unionens tullagstiftning. Avsaknaden av ett unionsupplägg i fråga om behandlingen av tullrättsliga överträdelser och sanktioner för sådana överträdelser kan hindra medlemsstaternas tullförvaltningar från att ”agera som om de vore en enda förvaltning” och kan skapa en brist på förtroende mellan tullförvaltningarna. 3. SUBSIDIARITET Ifall det med anledning av resultatet av konsekvensbedömningen föreslås en lagstiftningsåtgärd på ett område där Europeiska unionen har exklusiv befogenhet, behöver denna åtgärd inte bedömas mot bakgrund av subsidiaritetsprincipen i artikel 5.3 i EU-fördraget. Ifall det med anledning av resultatet av konsekvensbedömningen föreslås en lagstiftningsåtgärd på det straffrättsliga området, faller denna åtgärd under artikel 83.2 i EUF-fördraget. Eftersom den artikeln gäller ett område med delade befogenheter (enligt artikel 4.2 j i EUF-fördraget), måste åtgärden bedömas mot bakgrund av subsidiaritetsprincipen, enligt vilken unionen ska vidta en åtgärd endast om målet för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och det därför, på grund av åtgärdens omfattning och verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Eftersom målet för den föreslagna åtgärden är tillnärmning av medlemsstaternas sanktionslagstiftning, är det endast unionen som kan utforma åtgärden, genom bindande lagstiftning. Dessutom rör det sig i det här fallet om ett till fullo harmoniserat politikområde – tullunionen – med till fullo harmoniserade regler vars effektiva genomförande är förutsättningen för tullunionens existens. 4. MÅL Det allmänna målet för det här initiativet är att säkerställa ett effektivt genomförande och genomdrivande i tullunionen av unionens tullagstiftning. Initiativet har följande särskilda mål: (1) Säkerställa att unionen fullgör sina internationella skyldigheter. (2) Fastställa en unionsram för ett enhetligt genomdrivande av tullagstiftningen vad gäller överträdelser och sanktioner. (3) Åstadkomma mer lika villkor för de ekonomiska aktörerna i tullunionen. De särskilda mål som anges under 2 och 3 förutsätter att följande operativa mål uppnås: · Sörja för enhetlighet i tullunionen när det gäller vilka beteenden som utlöser en sanktion (se till att en viss typ av beteende som utgör en överträdelse av en eller flera tullregler inordnas i en viss kategori av överträdelser). · Införa en för medlemsstaterna gemensam sanktionsskala för varje kategori av överträdelser. · Minska de kostnader och hinder för företag som fullgör tullformaliteter i ett flertal medlemsstater som är förbundna med förekomsten av olika system för överträdelser och sanktioner. 5. POLICYALTERNATIV Alternativ A – Referensscenario (status quo) Tullagstiftningen i unionen är till fullo harmoniserad, men varje medlemsstat har sitt eget sanktionssystem. Under referensscenariot fortsätter medlemsstaterna att genomdriva de tullrättsliga skyldigheterna med hjälp av nationella regler, och AEO-riktlinjerna ger en viss (icke-bindande) vägledning om tolkningen av de kriterier som ska uppfyllas för att en ekonomisk aktör ska beviljas status som godkänd ekonomisk aktör. Alternativ B – Lagstiftningsåtgärd för ändring av reglerna i den unionsrättsliga ram som är i kraft Kommissionen lägger fram ett förslag om att ändra unionens tullagstiftning · genom att fastställa de administrativa (icke-straffrättsliga) sanktionerna, · genom att utvidga definitionen av kriteriet om efterlevnad av tullagstiftningen (frånvaro av allvarliga eller upprepade överträdelser), som ska uppfyllas av personer som ansöker om tullförenklingar och lättnader/status som godkänd ekonomisk aktör. Alternativ C – Lagstiftningsåtgärd för tillnärmning av icke-straffrättsliga överträdelser och sanktioner Upprättande av en gemensam förteckning över överträdelser som grundas på de skyldigheter som följer av tullagstiftningen och fastläggande av gemensamma sanktionsskalor som återspeglar de olika kategorierna av överträdelser och deras svårhetsgrad. Alternativ D – två separata lagstiftningsåtgärder: en för tillnärmning av icke-straffrättsliga överträdelser och sanktioner och en för tillnärmning av straffrättsliga överträdelser och sanktioner Detta alternativ går längre än alternativ C eftersom det omfattar både en lagstiftningsåtgärd enligt alternativ C och en lagstiftningsåtgärd för tillnärmning av straffrättsliga överträdelser och sanktioner. Det omfattar därmed alla slags överträdelser. Förkastat alternativ – icke-bindande regler: utfärdande av riktlinjer för tolkningen av kriteriet om efterlevnad av tullagstiftningen AEO-riktlinjer utfärdades i april 2012. Dessa utgör en del av genomförandeåtgärderna för den gällande tullagstiftningen. De beaktas följaktligen i referensscenariot, och därför förkastades scenariot icke-bindande regler. 6. KONSEKVENSBEDÖMNING 6.1. Alternativ A – Referensscenario Varje medlemsstat fortsätter att ha sitt eget sanktionssystem. Skillnaderna medlemsstaterna emellan i genomdrivandet av tullagstiftningen minskar inte och risken för att ekonomiska aktörer inte behandlas lika från en medlemsstat till en annan förblir därmed en realitet. 6.2. Alternativ B – Lagstiftningsåtgärd för ändring av reglerna i den unionsrättsliga ram som är i kraft Skillnaderna mellan medlemsstaternas sanktionssystem minskar, eftersom de administrativa (icke-straffrättsliga) sanktionerna för överträdelser blir de samma i hela unionen. Om detta alternativ väljs minskar också risken för att ekonomiska aktörer inte behandlas lika när de ansöker om tullförenklingar och lättnader, eftersom definitionen av komponenterna ”allvarliga eller upprepade överträdelser av tullbestämmelserna” och ”överträdelser av mindre vikt” i bedömningen av om ekonomiska aktörer kan anses ha uppfyllt ”kravet på efterlevnad av tullbestämmelserna” fastställs på unionsnivå i stället för (som nu) i medlemsstaterna. Beslut om vilka beteenden som ska anses som överträdelser som ska beläggas med administrativa sanktioner faller emellertid om detta alternativ väljs fortfarande under medlemsstaternas behörighet, och behandlingen av ekonomiska aktörer skulle därmed fortfarande skilja sig åt från en medlemsstat till en annan. Med detta alternativ avhjälps därför inte alla problem som identifierats (brister i fullgörandet av internationella skyldigheter och i genomförandet av vissa unionspolicyer, etc.). 6.3. Alternativ C – Lagstiftningsåtgärd för tillnärmning av icke-straffrättsliga överträdelser och sanktioner Med detta alternativ upprättas en gemensam förteckning över överträdelser (som grundas på de skyldigheter som följer av tullagstiftningen) och fastläggs gemensamma sanktionsskalor som återspeglar de olika kategorierna av överträdelser och deras svårhetsgrad. Detta leder till att det blir lättare för medlemsstaterna att genomföra tullagstiftningen och till att genomdrivandet av denna förbättras. Frågan om administrativa sanktioners ”proportionalitet” klargörs genom det fastläggs sanktionsskalor som återspeglar olika överträdelsers svårhetsgrad. Med den gemensamma förteckningen över överträdelser blir det lättare för medlemsstaterna att fastställa överträdelser och därmed att uppbära tullinkomster (unionens ”egna medel”) i rätt tid, bl.a. på grund av att efterlevnaden av reglerna i fråga om deklarationer förbättras (sådana kryphål som uppstår på grund av att medlemsstaters nationella lagstiftningar skiljer sig åt begränsas). Med ett rättsinstrument som omfattar gemensamma sanktionsskalor fullgör unionen sina skyldigheter enligt WTO-reglerna. Behandlingen av ekonomiska aktörer när det gäller tillträde till tullförenklingar och lättnader/till förfarandet för att beviljas status som godkänd ekonomisk aktör blir mer enhetlig, eftersom skillnaderna medlemsstaterna emellan i behandlingen av överträdelser minskar. Tolkningen av kriteriet om efterlevnad av tullagstiftningen blir därmed mer enhetlig. 6.4. Alternativ D – två separata lagstiftningsåtgärder: en för tillnärmning av icke-straffrättsliga överträdelser och sanktioner och en för tillnärmning av straffrättsliga överträdelser och sanktioner Detta alternativ utgör en vidareutveckling av alternativ C. Det för med sig de fördelar som alternativ C ger och även de fördelar som en åtgärd på unionsnivå på det straffrättsliga området kan ge. Det är emellertid EU-lagstiftarens sak att avgöra om det är nödvändigt att fastställa straffrättsliga sanktioner på unionsnivå eller om det räcker med att fastställa gemensamma administrativa sanktioner. Den rättsliga grunden för en lagstiftningsåtgärd på det straffrättsliga området – artikel 83.2 i EUF-fördraget – bygger på tanken om straffrättsliga åtgärder som en sista utväg. På den artikeln grundade straffrättsliga förslag gäller vanligtvis områden där det redan fastlagts icke-straffrättsliga sanktioner på unionsnivå. I det här fallet befinner vi oss på ett område där det hittills inte fastlagts några sanktioner alls på unionsnivå. Det finns därför inte tillräckliga bevis för att dra slutsatsen att straffrättsliga sanktioner är nödvändiga. Förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om bekämpning genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägerier som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen[1] täcker delvis vissa tullrättsliga överträdelser som inverkar på uppbörden av egna medel. Det är därför bäst att vänta med att bedöma om det behövs en lagstiftningsåtgärd för tillnärmning av straffrättsliga överträdelser och sanktioner tills en lagstiftningsåtgärd enligt alternativ C för tillnärmning av icke-straffrättsliga överträdelser och sanktioner och direktivet om bekämpning genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägerier som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen har antagits och tillämpats ett tag. 7. JÄMFÖRANDE BEDÖMNING AV ALTERNATIVEN Tabellen nedan upprättades för att visa de enskilda alternativens ändamålsenlighet och var därmed till hjälp vid analysen av vilket alternativ som borde ges företräde. Alter­nativ || Ekono­miska verkningar || Miljö­verkningar || Ytterligare administrativa kostnader för medlemsstaterna || Policy­koherens || Grund­läggande rättigheter || Samlad bedömning A || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 B || + || + || ++ || 0 || 0 || + C || +++ || ++ || ++ || +++ || ++ || +++ D || ++ || ++ || + || + || ++ || ++ Omfattningen av verkningarna av alternativen B, C och D: 0 = inga förväntade verkningar i förhållande till referensscenariot (referensscenariots verkningar anges också till 0); + till +++ = förväntade positiva verkningar vars omfattning anges av antalet plustecken. 8. UTVÄRDERING · Medlemsstaterna tillhandahöll för utvärderingen av det här initiativets ändamålsenlighet kommissionen svar på de frågor som togs upp i projektgruppen för sanktioner. De tillhandahöll också vissa uppgifter om hur de hanterar frågan om ekonomiska aktörers efterlevnad av tullagstiftningen vid behandling av ansökningar om tillträde till tullförenklingar och lättnader/till förfarandet för att beviljas status som godkänd ekonomisk aktör samt vissa allmänna uppgifter (t.ex. om antalet ingivna deklarationer, antalet ålagda sanktioner och genomsnittsbeloppet för sanktioner). · Ekonomiska aktörer besvarade ett frågeformulär (som omfattade samma frågor som det andra frågeformulär som användes för att ta fram konsekvensbedömningen) och ytterligare några frågor för att utvärdera i vilken utsträckning det här initiativet kan bidra till att förbättra företags konkurrenskraft. [1] COM(2012) 363/3.