Analysen för denna utsiktsrapport kunde ännu inte ta hänsyn till hur luftföroreningarna påverkas av en beräknad ekonomisk nedgång på grund av covid-19-pandemin. Det bör noteras att effekterna på minskningen av vissa utsläpp var ojämnt fördelade under nedstängningsperioderna och att de totala utsläppen kan gå tillbaka till tidigare nivåer när ekonomin återhämtar sig.

Den andra utsiktsrapporten om ren luft kompletterar kommissionens första rapport om genomförandet av NEC-direktivet från juni 2020, genom att tillhandahålla en långsiktig bedömning av luftföroreningarnas sannolika utveckling och den förväntade skillnaden jämfört med åtagandena om minskning av luftföroreningarna fram till 2030. Slutsatserna kommer att ligga till grund för den kommande nollutsläppsplanen 2021, vars syfte är att främja nollutsläpp och en giftfri miljö i enlighet med den europeiska gröna given. I denna rapport bedöms slutligen luftföroreningarnas inverkan på ekosystemen. Jämte övervakningen av ekosystemen enligt kraven i NEC-direktivet kommer detta att bidra till den analys som ligger till grund för genomförandet av strategin för biologisk mångfald, eftersom luftföroreningar är en viktig orsak till förlusten av biologisk mångfald.

I denna andra utsiktsrapport om ren luft bedöms utsikterna att uppnå NEC-direktivets mål fram till 2030 och därefter, med hänsyn till nollutsläppsvisionen i den europeiska gröna given och målet från programmet för ren luft att halvera luftföroreningarnas hälsokonsekvenser fram till 2030 jämfört med 2005. Denna andra utsiktsrapport om ren luft uppdaterar analysen och slutsatserna i den första utsiktsrapporten från 2018, med beaktande av NEC-direktivet och annan tillämplig lagstiftning och politik från den senaste tiden. I denna rapport framhävs även klimatpolitikens bidrag till uppnåendet av dessa mål och konstateras att ett uppnående av klimatmålet för 2030 på ett avgörande sätt kommer att bidra till en halvering av luftföroreningarnas hälsoeffekter fram till 2030.

Europeiska miljöbyråns (EEA) rapport om luftkvaliteten i Europa 2020, som offentliggjordes i november 2020, visar att utsläppen av de flesta luftföroreningar visserligen har minskat i EU under de senaste årtiondena (se figur 1), men att de fortfarande är ett stort problem. Luftföroreningar orsakar ungefär 400 000 förtida dödsfall i EU varje år, och är anledningen till att ungefär två tredjedelar av ekosystemarealen i EU överskrider gränsvärdena för övergödning. Luftföroreningarna är också förenade med stora ekonomiska kostnader genom ökade sjukvårdskostnader, minskad produktivitet, exempelvis genom förlorade arbetsdagar, och minskad skördeavkastning.

För att skapa en giftfri miljö krävs, enligt den europeiska gröna given, både fler åtgärder för att förhindra att föroreningar uppstår och åtgärder för att städa upp och få bort föroreningarna. För att skydda EU:s medborgare och naturliga ekosystem måste EU bättre övervaka, rapportera, förebygga och åtgärda föroreningar i luft, vatten, mark och konsumentprodukter. Detta bidrar också till att målen för hållbar utveckling uppnås.

I april 2019 skulle medlemsstaterna dessutom lämna in sina nationella luftvårdsprogram för första gången, med en beskrivning av de strategier och åtgärder de tänker använda för att fullgöra sina åtaganden om utsläppsminskning enligt NEC-direktivet. Dessa strategier och åtgärder ingår i så stor utsträckning som möjligt i den modelleringsram som ligger till grund för analysen i denna utsiktsrapport om ren luft. Detaljnivån varierar dock i hög grad mellan olika medlemsstater, och gör i vissa fall att de inte kan ingå i den kvantitativa analysen.

I november 2019 offentliggjorde kommissionen resultaten av en kontroll av de två luftkvalitetsdirektivens ändamålsenlighet. Den drog slutsatsen att EU:s luftkvalitetsstandarder visserligen kraftigt har bidragit till den nedåtgående trenden i överskridanden och befolkningens exponering för överskridanden, men att det fortfarande återstår mycket att göra för att uppnå luftkvalitetsstandarderna i vissa fall. Den drog dessutom slutsatsen att de nuvarande luftkvalitetsstandarderna inte är så ambitiösa som WHO:s rekommendationer för flera föroreningar, särskilt fina partiklar (PM2,5). Senare meddelades det i den europeiska gröna given att kommissionen kommer att dra lärdom av kontrollen och särskilt kommer att föreslå en omarbetning av luftkvalitetsstandarderna för att anpassa dem mer till WHO:s rekommendationer. Kommissionen tänker också föreslå skärpta bestämmelser om övervakning, modellering och luftkvalitetsplaner för att hjälpa de lokala myndigheterna att uppnå renare luft.

När det gäller luftkvaliteten har det skett stora förbättringar under det senaste årtiondet, men det finns fortfarande stora problem med överskridanden av EU:s gränsvärden för luftkvalitet enligt luftkvalitetsdirektiven. För 2019 rapporterade 23 medlemsstater överskridanden av minst en luftkvalitetsstandard för minst en förorening på åtminstone en plats – detta omfattar 17 medlemsstater som överskred EU:s luftkvalitetsstandarder för NO2, 14 som överskred dem för PM10, fyra för PM2,5 och en för SO2.

Trots denna sammantagna minskning i utsläppen av luftföroreningar har vissa utsatta områden i de flesta medlemsstater fortsatt försämrad livskvalitet, eftersom luftkvalitetsstandarderna fortfarande inte är uppfyllda. Situationen är särskilt allvarlig i stadsområden, där de flesta människor bor. Alltför många människor är fortfarande exponerade för koncentrationer av vissa luftföroreningar som ligger över gräns- eller målvärdena i luftkvalitetsdirektiven, och ännu fler är exponerade för nivåer som ligger över dem som rekommenderas i Världshälsoorganisationens (WHO) riktlinjer för luftkvalitet. År 2018 var ungefär 4 % av stadsbefolkningen i EU-28 exponerad för PM2,5-nivåer som låg över EU:s årliga gränsvärde, medan över 70 % var exponerade för nivåer som låg över WHO:s riktvärden för luftkvalitet.

I december 2018 åtog sig medlemsstaterna att uppnå klimat- och energimålen för 2030, vilket kräver lämpliga strategier och åtgärder. Genom dessa åtgärder och tillämpning av befintlig lagstiftning för bekämpning av luftföroreningar vid källan skulle alla utsläpp av luftföroreningar i EU, med undantag för ammoniak, uppfylla NEC-direktivets krav efter 2030. De nationella åtagandena döljer dock skillnader mellan medlemsstaterna.

Åtagandet om SO2-minskning fram till 2030 skulle uppnås av alla medlemsstater utom en om all befintlig lagstiftning genomförs till fullo. Åtgärderna i de nationella luftvårdsprogrammen skulle underlätta detta. För NOx, PM2,5 och NMVOC skulle två medlemsstater inte fullgöra sina skyldigheter trots åtgärderna i deras nationella luftvårdsprogram, så de skulle behöva vidta ytterligare åtgärder. Ammoniak skulle vara ett stort problem, eftersom 22 medlemsstater inte skulle kunna fullgöra åtagandena om minskning fram till 2030 med den befintliga lagstiftningen. I sina nationella luftvårdsprogram har visserligen medlemsstaterna tillkännagett att de skulle vidta ytterligare åtgärder för att minska ammoniakutsläppen, men för 15 medlemsstater skulle dessa ändå inte räcka för att fullgöra deras åtaganden om ammoniak till 2030.

Generellt måste medlemsstaterna till fullo genomföra all befintlig lagstiftning och de aviserade åtgärderna så snart som möjligt. De 15 medlemsstater som kommer att ha svårt att fullgöra åtagandet om ammoniak, även om de vidtar åtgärderna i sina nationella luftvårdsprogram, måste skyndsamt ta fram ytterligare åtgärder. Detta krävs också i NEC-direktivet om prognosen visar att en medlemsstat inte kommer att klara ett åtagande om utsläppsminskning.

Modelleringen inom ramen för denna utsiktsrapport om ren luft har identifierat de mest kostnadseffektiva luftvårdsåtgärder som skulle göra det möjligt för alla medlemsstater att fullgöra sina åtaganden enligt NEC-direktivet, även utan möjliga synergier med klimatåtgärder. För SO2, PM2,5 och NOx rör dessa åtgärder mestadels industriprocesser och industriell förbränning. För att minska utsläppen av flyktiga organiska föreningar utom metan (NMVOC) skulle de allra flesta kostnadseffektiva åtgärderna ta itu med utsläppen från uppvärmning av bostäder genom förbränning av biomassa och, i mindre utsträckning, från användning av lösningsmedel. De åtgärder som skulle minska ammoniakutsläppen på det mest kostnadseffektiva sättet är alla kopplade till jordbruket och är, i stor utsträckning, förknippade med utfodringsmetoder, gödselhantering och användning av gödselmedel.

4.Utsikterna att uppnå de långsiktiga målen

I förhållande till målet att halvera luftföroreningarnas hälsoeffekter fram till 2030 jämfört med 2005 konstaterades det i den första utsiktsrapporten om ren luft att denna inverkan (uttryckt i antalet förtida dödsfall på grund av luftföroreningar) verkligen skulle minska med mer än 50 % till 2030 om medlemsstaterna genomförde all den lagstiftning som antagits mellan 2014 och 2017 för att minska utsläppen av luftföroreningar. I denna analys beaktades också effekterna av åtgärder som kan bekämpa flera olika föroreningar samtidigt. Den första utsiktsrapporten om ren luft var dock mindre positiv när det gäller effekterna på ekosystemen, eftersom inga av de nya åtgärder som infördes mellan 2014 och 2017 var inriktade på jordbrukets ammoniakutsläpp, huvudkällan till de luftföroreningar som påverkar ekosystemen.

Metoden för den andra utsiktsrapporten om ren luft tar också hänsyn till den politiska utvecklingen och lagstiftningsutvecklingen sedan 2018 (när det gäller EU:s klimatpolitik och annan föroreningsbekämpning) och information (såsom bättre utsläppsinventeringar och en bättre förståelse av utsläppens inverkan på hälsan och deras ekonomiska värde) som inte ingick i den första utsiktsrapporten. Därför går det inte att göra direkta jämförelser mellan de båda rapporternas resultat. Man kan dock fortfarande bedöma de senaste resultaten när det gäller att uppnå målen i programmet för ren luft och på denna grund sluta sig till gjorda framsteg.

4.1.Bakgrundskoncentration av föroreningar

Om medlemsstaterna genomförde all befintlig sektorslagstiftning som reglerar luftföroreningar och de åtgärder som krävs för att uppnå de klimat- och energimål för 2030 som fastställdes i december 2018, skulle utsläppen av luftföroreningar minskas tillräckligt för att uppfylla NEC-direktivets krav på EU-nivå för alla föroreningar utom ammoniak 2030. Dessutom skulle inget förvaltningsområde för luftkvalitet överskrida 25 mikrogram/m3 av PM2,5 i bakgrundskoncentration. År 2019 fanns det 14 sådana områden i fyra medlemsstater.

Antalet områden för vilka den beräknade bakgrundskoncentrationen av PM2,5 är under WHO:s aktuella riktvärde 10 µg/m³ förväntas öka från 41 % av alla områden 2015 till 90 % 2030, återigen förutsatt att all befintlig lagstiftning genomförs till fullo. Om alla tekniskt genomförbara luftvårdsåtgärder vidtogs skulle denna andel öka till 98 %. Som bäst skulle luft- och klimatpolitiken (däribland livsstilsförändringar för att begränsa klimatförändringarna och införandet av tekniskt genomförbara åtgärder för att begränsa luftföroreningarna) leda till att bakgrundskoncentrationerna i alla områden är under WHO:s aktuella riktvärde 2050.

Denna utveckling kan också iakttas i EU-befolkningens förändrade exponering för luftföroreningar. Den andel av EU:s befolkning som lever i områden med en bakgrundskoncentration av PM2,5 som är under WHO:s riktvärde 10 µg/m³ skulle mer än fördubblas mellan 2015 och 2030 om alla antagna lagar för ren luft och klimatlagar genomfördes (figur 2). Då skulle dock fortfarande 12 % av EU:s befolkning 2030 vara exponerad för nivåer av fina partiklar som ligger över WHO:s riktvärde. Med den mest ambitiösa politiken för ren luft (och alla tekniskt genomförbara begränsningsåtgärder) skulle denna andel minska till 4 %. Denna kvarvarande andel beror på luftföroreningar från tredjeländer (grannländer och internationell sjöfart) samt på naturliga källor. Dessa positiva trender avser dock endast bakgrundskoncentrationer och omfattar inte möjliga utsatta områden, bland annat sådana där föroreningarna ligger över WHO:s rekommenderade värden, vilka fortfarande skulle kräva åtgärder.

Figur 2: Fördelning av exponeringen för PM2,5 i huvudscenarierna, EU-27 (källa: IIASA)

Anm.: MTFR står för maximal tekniskt genomförbar minskning av luftföroreningar (Maximum Technically Feasible Air Pollution Reduction).

4.2.Hälsokonsekvenser

Antalet förtida dödsfall på grund av PM2,5 väntas minska med ungefär 55 % mellan 2005 och 2030 om alla strategier som medlemsstaterna redan har antagit genomförs till fullo. Detta skulle innebära att det beräknade antalet förtida dödsfall skulle minska med 28 % mellan 2020 och 2030. Åtgärderna i de nationella luftvårdsprogrammen skulle påskynda denna minskning mellan 2020 och 2030, som då skulle ligga på 31 %. Om maximala luftvårdsåtgärder vidtogs skulle antalet förtida dödsfall minska med 44 % mellan 2020 och 2030. Fortfarande skulle dock mer än 130 000 förtida dödsfall inträffa per år i EU endast på grund av PM2,5-föroreningar.