SV Europeiska unionens officiella tidning C 75/28

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Att beakta ”nudging” i EU:s politik

(yttrande på eget initiativ)

(2017/C 075/05)

Föredragande: Thierry LIBAERT

Beslut av EESK:s plenarförsamling: 21.1.2016 Rättslig grund Artikel 29.2 i arbetsordningen Yttrande på eget initiativ Ansvarig facksektion Facksektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö Antagande av facksektionen 24.11.2016 Antagande vid plenarsessionen 15.12.2016 Plenarsession nr 521 Resultat av omröstningen (för/emot/nedlagda röster) 162/3/3

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 Nudges är ett politiskt redskap som kompletterar de som redan används av de offentliga myndigheterna i EU (information och medvetandehöjande åtgärder, finansiella incitament, lagstiftning och goda exempel). De har emellertid visat sig vara ett verktyg som är särskilt användbart för att hantera vissa sociala, miljömässiga och ekonomiska utmaningar.

1.2 Uppmuntra användningen av nudges i den offentliga politiken som ett komplement till de traditionella verktygen, bland annat det förändrade förhållningssätt när det gäller individuella beteenden som de ger möjlighet till. Nudges skulle kunna integreras i den övergripande offentliga politiken och bidra till att påskynda genomförandet av denna politik till en lägre kostnad. Deras flexibilitet och enkelhet gör dem användbara i olika sammanhang och av olika grupper av aktörer samtidigt, t.ex. mellanstatliga organ, interna enheter inom varje ministerium, lokala och regionala myndigheter, icke-statliga organisationer, privata aktörer osv.

1.3 Särskilt fokusera på nudges som uppfyller miljömässiga, sociala och andra mål etc. (energiomställning/grön omställning, bekämpning av resursslöseriet, ökad social välfärd, förbättring av befolkningens hälsostatus etc.). De kan därmed utgöra en del av de kollektiva åtgärder för att uppfylla på förhand fastställda kollektiva mål, men för vilka den offentliga politikens traditionella verktyg har visat sig vara ineffektiva och/eller alltför kostsamma.

1.4 Främja utbyte av information och god praxis om nudges mellan alla potentiellt berörda aktörer (offentliga myndigheter, lokalsamhällen, företag, sammanslutningar, icke-statliga organisationer osv.) på europeisk nivå. En plattform som fastställer initiativen och/eller en särskild observationsgrupp skulle kunna övervägas.

1.5 En mer detaljerad undersökning av de olika effekterna av nudges på grundval av olika kulturer, socioekonomiska profiler, geografiska områden osv. Detta skulle bidra till en bättre förståelse av fördelarna och begränsningarna när det gäller spridning och genomförande av nudges i olika länder, sektorer osv. Särskilt frågan om hur länge nudges påverkar beteendet skulle behöva undersökas ytterligare.

1.6 Fastställa de allmänna villkoren för användande av nudges för att reducera negativa konsekvenser och säkra att de är etiska godtagbara. De skulle kunna sammanföras i en stadga för god praxis som utarbetas i samarbete med berörda intressenter och antas på EU-nivå för att sedan tillämpas av medlemsstaterna. En vägledning skulle också kunna offentliggöras och distribueras till berörda parter.

1.7 Införa förfaranden för information om användningen av olika typer av nudges i syfte att säkra insynen för de personer som utsätts för nudges. För att nudges ska accepteras i så hög grad som möjligt måste man klargöra deras innebörd, och de måste diskuteras och spridas. Därigenom kan man undvika missförhållanden och risker för manipulation i samband med användningen av nudges.

1.8 Säkerställa reella etiska regler för nudges i syfte att undvika att de missbrukas för att uppnå oansvariga mål. I samband med införande av en nudge bör följande fyra villkor vara uppfyllda: förfarandet ska vara öppet, det ska finnas flexibilitet för de berörda personerna som ska ha frihet att agera på olika sätt, den information de erhåller ska vara tillförlitlig och enskilda personer ska inte skuldbeläggas.

1.9 Utveckla rutiner för uppföljning och utvärdering av nudges enligt olika kriterier (sociala, miljömässiga och ekonomiska). I detta sammanhang kan man förvänta sig en inledande testfas för att förstå exakt vilken inverkan en nudge har, beroende på dess karaktär, målgrupp, bakgrund osv. Detta medger en snabb anpassning om resultaten av en nudge visar sig vara nedslående, och den kan även läggas ned om den visar sig vara ineffektiv.

1.10 Uppmuntra undervisning i beteendeekonomi under utbildningen (grundutbildning och fortbildning). Detta skulle göra det möjligt att öka kunskaperna om verktyget och uppmuntra olika målgrupper (offentliga tjänstemän, anställda på företag, politiker osv.) att använda det på ett förnuftigt och kritiskt sätt. Det är också viktigt att barriärerna mellan olika universitetsutbildningar försvinner, eftersom nudging bygger på en övergripande strategi.

1.11 Säkra en viss flexibilitet i samband med användningen av nudges i syfte att utnyttja deras fulla potential. I likhet med de andra verktyg som står till de offentliga myndigheternas förfogande är nudges varken något mirakelverktyg eller något helt nytt, men de kan visa sig vara ett utomordentligt och mycket ändamålsenligt komplement när det gäller att ändra vissa beteenden. Deras främsta värde är att stimulera till att i samband med utformningen av den offentliga politiken beakta beteendens psykologiska dimensioner och inte enbart kostnadseffektiviteten.

1.12 På EESK:s initiativ anordna den första EU-konferensen om nudges, som skulle kunna utgöra ett unikt tillfälle för de berörda aktörerna inom EU att utbyta erfarenheter om detta verktyg.

1.13 För att klara av den grundläggande övergången till en ny ekonomisk modell med betydande konsekvenser för systemet på många områden bör EESK inrätta ett nytt övergripande och permanent organ med uppgift att analysera denna utveckling, inklusive nudging och andra näraliggande frågor såsom den cirkulära ekonomin, delningsekonomin och funktionsekonomin.

2. Ett femte verktyg för de offentliga myndigheterna

2.1 De offentliga myndigheterna har traditionellt sett fyra olika typer av redskap till sitt förfogande för att påverka enskilda personers beteende, nämligen information och medvetandehöjande åtgärder, finansiella incitament, lagstiftning (förbud eller tvång) och goda exempel. Dessa fyra instrument har dock visat sig ha vissa begränsningar, särskilt när det gäller beteende och ansvarsfull konsumtion, dvs. minskad förbrukning av naturresurser. I själva verket finns det ofta en klyfta mellan människors medvetenhet och deras dagliga beteende.

2.2 Orsakerna till denna skillnad mellan intention och handling har analyserats inom beteendeekonomin, en disciplin som är specialiserad på förståelsen av vilka faktorer som påverkar enskilda personers beteende. Enligt forskarna inom denna vetenskapsgren beror de individuella handlingarna på en rad olika faktorer. Vi är komplexa, mycket emotionella individer, inte alltid så rationella, och vi påverkas av andra och av den sociala interaktionen, men också av det sammanhang och den miljö där vi fattar våra beslut.

2.3 Våra beslut och vårt beteende är slutligen i stor utsträckning ett resultat av det som nobelpristagaren i ekonomi, Daniel Kahneman, kallar vårt ”system 1”, dvs. ett i hög grad omedvetet, automatiskt och extremt snabbt tänkesätt som gör oss i stånd att fatta många beslut varje dag med ett minimum av ansträngningar och utan att ägna besluten för stor uppmärksamhet, men som bygger på stereotyper och associationer och ofta leder oss bort från matematisk rationalitet.

3. Ta hänsyn till beteendet för att påverka våra val

3.1 Enligt beteendeekonomin (Behavioral Economics) kan följaktligen de traditionella politiska åtgärderna vara otillräckliga för att förändra beteendet, eftersom de inte tar hänsyn till de olika faktorer som påverkar beslutsfattandet. Mot bakgrund av detta konstaterande publicerade två amerikanska professorer, Richard Thaler (professor i ekonomi i Chicago och portalfigur inom beteendeekonomi) och Cass Sunstein (professor i juridik vid Harvard) 2008 den första boken om nudges (1), som bygger på tanken att ett ändrat beteendemönster måste baseras på ”mjuka” incitament. Författarna definierar nudging som ”en aspekt av valarkitekturen som förändrar människors beteende på ett förutsägbart sätt utan att förbjuda eventuella tillval eller avsevärt ändra deras ekonomiska incitament”. För att kunna betraktas som en nudge måste handlingen lätt kunna undvikas, eftersom nudges inte är tvingande.

3.2 Syftet med nudging är att skapa en ”valarkitektur”, där det val som anses vara bra för enskilda människor och/eller för kollektivet framhålls utan att varken antal eller typ av valmöjligheter ändras. Det handlar om att styra konsumenten eller användaren mot det val som anses vara det bästa. Nudges har tre kännetecken: Full valfrihet för den enskilda personen, verktyget är enkelt att införa och kostnaderna för införandet är begränsade.

3.3 I vissa länder visar de offentliga myndigheterna ett ökat intresse för nudges, eftersom de har två stora fördelar. De begränsar inte den enskilde individens frihet och de är inte kostnadskrävande trots att de kan få en betydande inverkan. De kan således utgöra ett kompletterande redskap om de integreras i den allmänna politiken för att göra den enskilda individens beteende mer ”ansvarfullt” med avseende på hälsa, miljö osv. För den enskilde förenklar nudges valet, vilket underlättar beslutsfattandet.

4. Nudges – ett koncept, flera drivkrafter

4.1 Standardalternativet. Syftet är att erbjuda en automatisk standardlösning, som den myndighet som inför den anser vara den mest önskvärda, men också den enklaste att genomföra. Den bygger på tröghetskraften hos en enskild person. Detta är exempelvis fallet när det gäller självdeklarationerna i Frankrike, där det sedan 2005 betraktas som standard att hushållen har en tv. Det har lett till att bedrägerierna minskat från 6 % till 1 %. Standardalternativ används också alltmer av banker, energileverantörer och andra företag som använder elektroniska fakturor i stället för pappersfakturor med dubbelsidig utskrift etc.

4.2 Styrkan hos sociala normer, som av anhängarna till nudging anses vara en oerhört viktig faktor när det gäller beteendet. Dessa kan därför användas för att motivera enskilda personer att agera på ett visst sätt. Denna strategi går särskilt ut på att framhäva ett beteende som kan påvisas hos majoriteten av människorna i den närmaste omgivningen (grannar, kolleger m.fl.), och målet är att få människor att bete sig på samma sätt för att anpassa sig till de sociala normerna. År 2011 genomförde energileverantören OPOWER ett försök i Förenta staterna. Med utgångspunkt i information om elförbrukningen hos 600 000 hushåll skickade företaget ut ett brev till hushållen där man exempelvis kunde läsa: ”Förra månaden förbrukade ni mer än 15 % mer elektricitet än era mest energieffektiva grannar”. Diagram gjorde det möjligt att jämföra sitt eget hushålls energiförbrukning med grannarnas och de övriga förbrukarnas, och kunderna tilldelades en leende ”smiley” i händelse av minskad förbrukning. Enligt OPOWER har man som en följd av dessa brev kunnat registrera en genomsnittlig minskning av elförbrukningen med 2 % hos de deltagande hushållen, vilket ger en sammanlagd besparing på sammanlagt 250 miljoner US-dollar (2). Många liknande försök visar på en minskad energiförbrukning som varierar mellan 1 % och 20 %.

4.3 Risken för förluster, som syftar till att belysa den förlust (särskilt ekonomisk) som en enskild person riskerar, om denne inte ändrar sitt beteende, exempelvis i fråga om energiförbrukning. Det kan t.ex. handla om att ange ett ungefärligt belopp som denne förlorar genom att inte ändra sitt beteende eller omvänt, det belopp som han eller hon skulle kunna tjäna genom att ändra sina vanor. Ett sådant synliggörande av förlusten kan också kombineras med icke-finansiella indikatorer (kalorier, koldioxidutsläpp osv.).

4.4 Påtryckningar, exempelvis genom att anordna tävlingar för att uppmuntra viss praxis, exempelvis bekämpandet av slöseri. Den franska icke-statliga organisationen Prioriterre arbetar exempelvis för att öka medvetenheten om energibesparingar. I detta syfte anordnar den varje år tävlingen ”Familles à énergie positive” (familjer med positiv energi). År 2014 deltog omkring 7 500 familjer som skulle minska sin energiförbrukning med 8 % i syfte att vinna olika priser (3).

4.5 Användning av lek/spel och underhållning. En av de mest kända nudges infördes av flygplatsen i Amsterdam: Man lät måla falska flugor på insidan av urinoarerna för att få männen att sikta rätt. År 2009 ändrade Volkswagen trappan som leder till tunnelbaneutgången på Odenplan i Stockholm till ett gigantiskt pianotangentbord. Varje tryck på ett trappsteg aktiverade en ton (4). Syftet var att uppmuntra användarna att använda trappan i stället för rulltrapporna. I Sydkorea visar golvmarkeringar risken för att bli överviktig för personer som använder rulltrappor.

4.6 Nudges kan också användas för att ändra det sätt på vilket olika valmöjligheter presenteras och vissa produkters utseende i syfte att framhäva de som anses som hälsosammast eller miljövänligast osv. Denna form av nudges kan ibland närma sig varumärkesprincipen. Flera försök har även genomförts i personalmatsalar för att få gästerna att välja hälsosam mat. De hälsosamma livsmedlen placerades längst fram på disken, vilket i vissa fall medförde att konsumtionen av dem fördubblades jämfört med om de var placerade i mitten eller längst bort. I andra personalmatsalar har man försökt att minska spillet genom att minska storleken på tallrikarna. Tallrikarna var lika välfyllda, men den serverade mängden mat minskade (med vetskap om att gästerna kan ta en portion till om de så önskar) (5).

5. Ett verktyg som allt oftare används av offentliga myndigheter

5.1 Sedan 2008 har allt fler länder intresserat sig för potentialen hos offentliga politiska verktyg baserade på nudges, som har tre fördelar. De accepteras bättre av den allmänna opinionen än normer och avgifter, och de är billiga och effektiva. Följande punkter ger några exempel som inte är uttömmande.

5.2 År 2010 inrättade David Camerons regering ett ”Behavioural Insights Team” under ledning av David Halpern med uppgift att tillämpa beteendevetenskapen på den offentliga politiken i Storbritannien. Teamet har exempelvis förändrat regeringens webbplats så att det nu är möjligt att låta registrera sig för organdonation. Teamet angav följande: ”Varje dag beslutar tusentals människor som ser den här sidan att registrera sig”, och placerade en logotyp för det brittiska socialförsäkringssystemet (National Health Service), på sidan. På ett år ökade andelen deltagare i programmet från 2,3 % till 3,2 % (en ökning med 96 000 anmälda). Sedan 2014 är Nudge Unit oberoende och ger råd till utländska regeringar, lokala myndigheter, företag osv. (6).

5.3 Obamaadministrationen lanserade också en Nudge Squad 2014 under ledning av Maya Shankar. I ett dekret som offentliggjordes i september 2015 ”uppmuntrade” president Obama ministerier och statliga ämbetsverk att utnyttja beteendevetenskapens (behavioral science) forskningsresultat (7). Regeringarna i Singapore, Australien och Tyskland har också inrättat grupper med experter i beteendeekonomi.

5.4 I Frankrike har generalsekretariatet för modernisering av offentlig verksamhet (SGMAP) och generaldirektoratet för offentliga finanser (DGFIP) (8) sedan 2013 mångdubblat försöken rörande nudges.

5.5 Kommissionen har inom ramen för gemensamma forskningscentrumet inrättat en enhet för framtidsanalys och beteendevetenskap under ledning av Xavier Troussard. År 2016 offentliggjorde enheten bland annat en rapport där man betonar att den offentliga politiken i EU i allt större utsträckning integrerar bidrag från beteendeekonomin (9). Man anser att det vore önskvärt att uppmuntra diskussioner om detta ämne mellan politikerna och universiteten. Enheten rekommenderar särskilt en ökad användning av beteendeekonomins redskap i samtliga skeden av det politiska beslutsfattandet och samtidigt förbättra diskussionerna om deras användning och kunskaperna om deras effekter.

6. Risker och begränsningar som inte får negligeras

6.1 ”Nudges” har sina begränsningar. De måste noggrant utformas och genomföras, och de ger upphov till både tekniska och etiska frågeställningar. De ersätter varken behovet av att informera medborgarna och utbilda dem angående deras val eller de traditionella politiska åtgärderna från de offentliga myndigheternas sida som t.ex. lagstiftning och ekonomiska incitament. Vidare bör riskerna och begränsningarna i samband med deras användning inte underskattas.

6.2 För närvarande finns det få tillgängliga studier om hur effektiva nudges är, särskilt på medellång och lång sikt. Vissa framhåller att de individuella reaktionerna på detta verktyg markant skiljer sig åt. Av OPOWER:s försök framgår det att hushåll vars förbrukning av elektricitet redan var lägre än genomsnittet tenderade att öka sin förbrukning sedan de underrättats om sin placering. Omvänt kan nudging ge upphov till känslor av skuld eller underlägsenhet hos personer som får reda på att de har en avsevärt högre förbrukning än sina grannar. Enligt vissa studier kan människors mottaglighet för nudges även variera beroende på enskilda värderingar och åsikter (10), men också i förhållande till den politiska och kulturella situationen. Mer generellt framhålls i de studier som genomförts att de olika effekterna av nudges beror på målgrupp, kulturer och situationer. Därför är det nödvändigt att bedöma effekterna av nudges direkt eller slumpmässigt.

6.3 Ytterligare en fråga är hur länge effekterna av nudges varar. Undersökningar av vatten- och elförbrukning har visat att effekten av sociala normer tenderar att minska med tiden, även om den i försvagad form kan vara i flera år (11). Den långsiktiga effekten av nudges beror på deras möjligheter att i grunden förändra vanorna. Om ett standardalternativ har ändrats, och om ändringen bibehålls, finns det ingen anledning att tro att detta beteende inte kommer att fortsätta. Frågan är snarare om det är möjligt att nå längre eller att anpassa åtgärden. Det är faktiskt lättare att gradvis anpassa en skatt eller en bestämmelse än ett standardalternativ.

6.4 Nudges kan få negativa konsekvenser, vilket återspeglas i det faktum att en person kan tendera att agera mer positivt efter att ha handlat felaktigt, och vice versa. Försök har exempelvis visat att inköp av ”gröna” konsumtionsvaror under vissa omständigheter kan följas av en ökad frekvens av negativa handlingar som fusk eller stöld (12). Ansträngningarna för att uppmuntra till en förnuftig hållning på vissa områden kan följaktligen få negativa konsekvenser på andra områden. Om dessa negativa effekter bekräftas blir det mycket svårt att bedöma de totala konsekvenserna av nudges. De är förmodligen mycket sällsynta och innebär inte att fördelarna med att använda nudges ska ifrågasättas. Det är dock viktigt att inte utesluta möjligheten att sådana effekter kan uppstå.

6.5 Hur effektiv en nudge är mäts i förhållande till det önskvärda beteendet, vilket väcker frågan om hur man ska definiera och mäta vad som är önskvärt. Det kan vara mycket svårt att få veta hur medborgarna bedömer sin egen lycka. ”Nudging” väcker också frågan om vem som beslutar om det eftersträvade målet, dvs. vad som är önskvärt för den enskilde och/eller samhället. Offentliga beslutsfattare kan av opportunistiska skäl påverka mål och nudges i en viss riktning, men även mindre avsiktligt, på grund av exempelvis avsaknad av information.

6.6 Slutligen är det ibland svårt att avgöra var gränsen går mellan information, kommunikation och manipulation. Bland de hotell som uppmuntrar sina gäster att återanvända sina handdukar finns det vissa som medvetet ”blåser upp” det antal gäster som redan gör det (13). Syftet med dessa uppgifter är inte att vilseleda mottagarna, utan att skapa en slags självuppfyllande profetia genom att se till att det antal som angivits verkligen uppfylls. Men i själva verket förmås gästerna att basera sitt beteende på en lögn. Att ta till sådana lögner är inte moraliskt acceptabelt, även om det leder till bättre beteenden, särskilt när det handlar om beslutsfattare inom den offentliga sektorn. Det kan också skada beslutsfattarens anseende och på lång sikt minska effektiviteten hos nudges genom att konsumenterna infantiliseras.

Bryssel den 15 december 2016. Georges DASSIS Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

(1) Richard Thaler & Cass Sunstein – ”Nudge: Improving Decisions about Health, Wealth, and Happiness”, Yale University Press, 2008.

(2) Opower.com.

(3) http://www.prioriterre.org/ong/particuliers/a2210/une-nouvelle-edition-familles-a-energie-positive.html

(4) https://www.youtube.com/watch?v=2lXh2n0aPyw

(5) Georg Liebig, Nudging to Reduce Food Waste, URL: http://www.wiwi-experimente.tu-berlin.de/fileadmin/fg210/nudging_to_reduce_food_waste_Georg_Liebig.pdf

(6) Nudge Units webbplats: http://www.behaviouralinsights.co.uk/

(7) ”Executive Order – Using Behavorial Science Insights to Better Serve the American People”, Executive Order, 15 september 2015. URL: https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2015/09/15/executive-order-using-behavioral-science-insights-better-serve-american

(8) Se t.ex. ”Le nudge: un nouvel outil au service de l’action publique”, 13 mars 2014. URL: http://www.modernisation.gouv.fr/les-services-publics-se-simplifient-et-innovent/par-des-services-numeriques-aux-usagers/le-nudge-au-service-de-laction-publique

(9) http://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/bitstream/JRC100146/kjna27726enn_new.pdf

(10) Costa Dora L. och Kahn Matthey E., ”Energy conservation 'nudges' and environmentalist ideology: Evidence from a randomized residential electricity field experiment”, Journal of European Economic Association, 2013.

(11) Ferraro Paul J., Miranda Juan Jose och Price Michael K., ”The persistence of treatment effects with norm-based policy”, American Economic Review, vol. 101, nr 3, maj 2011.

(12) Mazar Nina och Zhong Chen-Bo, ”Do green products make us better people?”, Psychological Science, 2010.

(13) Simon Stephanie, ”The Secret to Turning Consumers Green” The Wall Street Journal, 18 oktober 2010. URL: http://www.wsj.com/articles/SB10001424052748704575304575296243891721972