Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Avsättningsmöjligheter för förpackningsavfall från livsmedel och andra varor"

(2000/C 51/04)

Den 29 april 1999 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 23.3 i arbetsordningen utarbeta ett yttrande om "Avsättningsmöjligheter för förpackningsavfall från livsmedel och andra varor".

Sektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö, som ansvarade för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 16 november 1999. Föredragande var Paul Verhaege.

Vid sin 368:e plenarsession den 8-9 december 1999 (sammanträdet den 8 december) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 112 röster för och 1 nedlagd röst.

1. Inledning

1.1. Med detta initiativyttrande vill ESK bidra till den debatt som förs på olika håll inom gemenskapen om återvinning av avfall, och framför allt förpackningsavfall. Kärnfrågan i debatten handlar om den framtida översynen av direktiv 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall, som främst behandlar målen för återvinning av förpackningsavfall. Dessa målvärden är för närvarande satta till minst 25 % och högst 45 % av vikten på de förpackningar som saluförs. Fem år efter det att direktivet trätt i kraft har det gett positiva resultat, både när det gäller att det minska mängden icke återvinningsbart förpackningsavfall och att förbättra hanteringen av hushållsavfall. Detta är ett tecken på att direktivet i sin nuvarande form(1) helt säkert är ett steg i rätt riktning. Vidare skall detta yttrande ses mot bakgrund av den debatt som förs inom det "återvinningsforum" som inrättades i början av året - ett forum som har till mål att under innevarande år framställa en rad rekommendationer till kommissionen om hur problemen inom EU:s återvinningsindustri kan tacklas - samt kommissionens uppföljning av rekommendationerna (i form av ett meddelande till rådet och Europaparlamentet).

1.2. Avsikten är naturligtvis inte att i detalj göra om återvinningsforumets grundliga arbete, som i huvudsak inriktats på de ekonomiska, tekniska och juridiska aspekterna av avfallsåtervinning, och inte heller att utarbeta ett yttrande om förslaget om översyn av direktiv 94/92/EG. Det blir en senare uppgift för kommittén. I detta initiativyttrande understryker kommittén sin vilja att behandla de grundläggande frågor som är avgörande för återvinningssektorns framtid, både vad gäller styrkor och svagheter. Det är viktigt att en "proaktiv" hållning förblir en viktig beståndsdel i arbetet med avfallsåtervinning och att man med beslutsamhet inriktar sig på framtiden och den nödvändiga utvecklingen av avsättningsmöjligheter, med tanke på utarmningen av råvarutillgångar och behovet av att skydda miljön. Kommittén anser dock att det är lika viktigt att behandla de ekonomiska aspekterna av återvinningen av förpackningsavfall. Begreppet hållbar utveckling omfattar faktiskt både miljörelaterade och ekonomiska aspekter.

1.3. Detta yttrande behandlar främst de problem som rör återvinning av förpackningsavfall från konsumtionsvaror. Det är inte så att sektorn för förpackningar för konsumtionsvaror(2) har större återvinningsproblem än andra sektorer, men problematiken är här mycket komplex och iögonenfallande, eftersom många vitt skilda parter(3) berörs.

1.4. Kommittén önskar dra nytta av sin roll som representant för olika aktörer inom närings- och arbetsliv för att lämna ett värdefullt bidrag till debatten. Med en erfarenhet på mer än tio år, under vilka ESK har bidragit till att fastställa miljöpolitiken för avfallshantering i allmänhet, har ESK en bra utgångspunkt för att i detta yttrande lägga fram ett bärkraftigt förslag, där problematiken kring förpackningar och förpackningsavfall betraktas i sin helhet och med fokus på en hållbar utveckling.

2. Problem som rör återvinningen av förpackningsavfall

2.1. Utöver metoder som syftar till att förebygga och återvinna har den vanligaste lösningen för att minska mängden förpackningsavfall som sänds till deponier eller förbränning utan energiutvinning, varit materialåtervinning. I förpackningsdirektivet 94/62/EG fastslås minimi- och maximimålen för den materialåtervinning som medlemsstaterna skall uppnå. Överföringen av detta direktiv till de nationella lagstiftningarna har inneburit att man byggt upp system för selektiv insamling och sortering som har drivit på utvecklingen av metoder för att återvinna förpackningsavfall, vilket radikalt förändrar situationen inom återvinningssektorn.

2.2. Även om man kan glädja sig åt att de flesta konsumenter som getts möjlighet till avfallssortering aktivt har deltagit, har man de senaste åren kunnat konstatera att det råder obalans mellan utbud och efterfrågan på återvinningsprodukter, till följd av utvecklingen av den selektiva insamlingen. Hittills har efterfrågan på produkter som framställts av återvunnet material inte ökat i samma utsträckning som utbudet på återvunnet material från selektiv insamling. Detta gäller i olika utsträckning nästan samtliga förpackningsmaterial. I vissa fall beror obalansen på priskonjunkturen, i andra är den av mer strukturell karaktär och kopplad till bristen på avsättningsmöjligheter. Man bör skilja mellan två olika kategorier av förpackningsmaterial: den ena kategorin har återvunnits i årtionden, exempelvis glas, papper, kartong och metaller, medan den andra kategorin har börjat återvinnas relativt nyligen, exempelvis plast.

2.2.1. Utvecklingen av återvinningssystem för förpackningsmaterial av den första kategorin är inte ett resultat av miljöhänsyn, utan beror enbart på de ekonomiska möjligheter avfallet har gett, medan efterfrågan på nya råvaror eller annat återvinningsmaterial av bättre kvalitet (t.ex. varor med fabrikationsfel) har överstigit utbudet. Selektiva insamlingar gjordes tidigare sporadiskt för att tillgodose tillfälliga behov, och omkostnaderna var förhållandevis låga, eftersom man framför allt utnyttjade de lägsta priserna på avfall, dvs. begränsade sig till att köpa sådana kvantiteter som det gick lätt att komma över. Införandet av permanenta system för selektiv insamling och sortering som motiverats av miljöhänsyn har i många fall medfört mycket högre insamlingskostnader och ett utbud på återvinningsprodukter som är större än efterfrågan, och följaktligen ett fall i återvinningsvärdet. Fallet i återvinningsvärde blev så kraftigt att priserna, trots besparingar genom utnyttjandet av återvunnet material i stället för nytt material, i de flesta fall och totalt sett inte längre motsvarar kostnaderna för selektiv insamling och en eventuell sortering. Överskottet på återvinningsprodukter kan till och med leda till ett negativt återvinningsvärde.

2.2.2. När det gäller förpackningsmaterial av den andra kategorin, dvs. större delen av allt plastförpackningsavfall, är det främst miljöhänsyn som har drivit på utvecklingen av återvinningssystem, och bara i mycket marginell omfattning marknadskrafterna. Om man jämför kostnaderna för selektiv insamling och sortering med priset för råvaror är det ofta svårt att ekonomiskt motivera återvinning av förpackningsavfall. Med dagens tekniska möjligheter klarar återvinningssektorerna för plastförpackningsavfall inte alltid att hitta tillräckliga avsättningsmöjligheter, och återvinningsvärdet är för lågt för att täcka omkostnaderna vid selektiv insamling och sortering. Därmed är återvinning inte något konkurrenskraftigt alternativ till nya råvaror.

2.3. För närvarande leder återvinning av de flesta typer av förpackningsmaterial till återkommande och ekonomiskt betydande "kedjeunderskott". Om man betraktar den selektiva insamlingen, sorteringen och återvinningen som led i en värdekedja som kan kopplas till de återvinningsmaterial som verksamheterna producerar, leder kostnaderna för verksamheterna (med återvinningsvärdet inräknat) ofta till ett underskott. Beroende på hur systemen för selektiv insamling och sortering är finansierade, täcks underskotten antingen av medborgarna som konsumenter när de köper produkter med förpackningar som bidrar till återvinningssystem för förpackningsavfall, eller av medborgarna när de betalar skatt för kommunal avfallssortering. System som det tyska "Grüner Punkt"(4) och avfallsavgifter har vuxit till betydande storlek och kommer sannolikt att bli ännu större de närmaste åren, när systemen för selektiv insamling och sortering har etablerats i alla medlemsstater.

2.4. Ett av miljöpolitikens ekonomiska styrmedel som utgår från "förorenaren betalar-principen", och som syftar till att förändra de ekonomiska beslutsfattarnas (även konsumenternas) beteendemönster till att ta större miljöhänsyn, är införandet av ett system där alla omkostnader inkluderas i priset. ESK ser gärna att återvinningsverksamheten utvecklas, men understryker att de ekonomiska aspekterna bör beaktas. När en viss nivå för selektiv insamling uppnås kan man konstatera att kostnaderna för selektiv insamling och sortering av förpackningsavfall ofta stiger exponentiellt. Priset per ton stiger alltmer ju mer selektiv insamlingen är och ju mindre volymerna är för varje ytterligare förpackningsavfallstyp som man börjar hantera. Faran ligger i att man riskerar att tappa kontrollen över ekonomin, dels som en följd av att omkostnaderna ökar i samband med den selektiva insamlingen och sorteringen, dels för att det produceras så mycket återvinningsmaterial att det inte kan tas upp av marknaden utan betydande kapitaltillskott. Kommittén har uppfattningen att den stigande kostnaden för hanteringen av förpackningsavfall är oundviklig, men anser att ökningen måste hållas i schack och stå i proportion till den förväntade miljövinsten(5).

2.5. Även om de flesta medlemsstater ger ut statistik och indikatorer för återvinning, mängden avfall som går till deponier eller förbränning utan energiutvinning, eller kostnaderna för de olika system som byggts upp för återanvänt förpackningsavfall eller insamling av återanvändbara förpackningar, kan man konstatera att det ofta är svårt att jämföra eller koppla ihop uppgifterna, trots EU:s bestämmelser för utgivning av statistik. Detta beror på att det förekommer olika definitioner när det gäller förpackningar och förpackningsavfall, återvinningsmetoder och beräkningsmodeller för återvinningsindikatorer för förpackningsavfall samt i förekommande fall metoder för kostnadsberäkningar. Detta problem skapar en viss förvirring som inte förenklar diskussionerna om återvinning av förpackningsavfall.

3. Utgångspunkter och bakgrund

3.1. En aktiv miljöpolitik och användandet av finansiella instrument som syftar till att ändra de ekonomiska aktörernas, och även konsumenternas beteende vad gäller respekten för miljön är relativt nya åtgärder och resultaten är ofta svåra att förutse. Åtgärderna riktar sig framför allt till mycket kreativa sektorer som förpackningsindustrin samt helt okända sektorer eller sektorer som man endast känner till i begränsad utsträckning. För några år sedan var detta fallet t.ex. med sektorerna för avfallshantering och återvinning. Förutom den ökade mängden återvunnet material och andra former av återvinning av förpackningsavfall har direktiv 94/62/EG haft följande positiva följder:

- Tekniska innovationer inom förpackningssektorn som t.ex. minskningen av förpackningsvikten, integration av återvunnet material osv.

- En förbättrad kunskap och öppenhet inom sektorn för avfallshantering och återvinning (i fråga om statistik, ekonomiska aspekter och andra stödfunktioner ...).

- En ökad medvetenhet bland medborgarna om (förpacknings-) avfallets konsekvenser för miljön.

3.2. Iljuset av de senaste årens nya kunskaper och erfarenheter och mot bakgrund av de möjligheter och misstag som konstaterats är det lämpligt, om inte nödvändigt, att anpassa politiken för hantering av förpackningsavfall. Nödvändiga förändringar kommer att kunna genomföras betydligt fortare om de berörda parterna är öppna för att inleda en dialog om framtida mål(6).

3.3. Förpackningar är inga fristående produkter och bör inte betraktas avskilt från den vara som de innehåller, samt de olika sätt på vilka varan konsumeras. Förpackningarna utvecklas ständigt i takt med de olika aktörernas behov under olika etapper av produktionskedjan, distributionen och varans konsumtion. De bidrar i hög grad till den livskvalitet som vi idag åtnjuter som konsumenter. Förpackningarna uppfyller flera nödvändiga funktioner som konservering, hygien, skydd, säkerhet, information, bekvämlighet osv.

3.4. Kommittén är medveten om svårigheterna att både främja utvecklingen av en modern livsstil och nya konsumtionsvanor och föra en förebyggande miljöpolitik. På grund av att antalet personer per hushåll minskar blir livsmedelsportionerna mindre och förpackningarna fler. Befolkningens förhöjda genomsnittsålder leder till ett ökat behov av bekvämlighet och mer och mer användarvänliga förpackningar. Allt fler män och kvinnor arbetar även utanför hemmet vilket förklarar den ökade efterfrågan på färdigförpackade varor som ofta kräver mer förpackningsmaterial. Förpackningsindustrin står idag inför en ny utmaning till följd av denna samhällsutveckling, samtidigt som den måste vidta förebyggande åtgärder för att skydda miljön.

3.5. Förpackningsavfallets inverkan på miljön har blivit så allvarligt att det nu är nödvändigt att agera. I detta hänseende måste miljöaspekterna få absolut prioritet. Principen om en hållbar utveckling måste fungera som drivkraft när man söker lösningar på problem vad gäller återvinning av förpackningsavfall. Tänkbara lösningar bör främja en ekonomisk utveckling som är förenlig med skyddet av dagens och framtidens miljö. Detta innebär att hållbarhet och förtroende skall genomsyra de ekonomiska, miljömässiga och sociala kriterierna. Förpackningarnas roll i fråga om hälsoskydd bör även tas i beaktande.

3.6. Det är även nödvändigt att betona vikten av utbildning av dagens och morgondagens konsumenter. Konsumenterna kan endast bidra på ett positivt sätt om de är medvetna om de miljöproblem som förpackningsavfallet medför och om de har möjlighet att välja i enlighet med sina krav.

3.7. Kommittén understryker vikten av att föra en miljöpolitik som förutom att långsiktigt garantera ett betydande miljöskydd garanterar en ekonomiskt bärkraftig återvinningssektor utan att man inför ett permanent finansiellt stödsystem. På lång sikt kan förpackningsavfallet komma att betraktas som ett material eller en energikälla som ersätter vissa naturtillgångar som för nuvarande används som råvaror eller bränsle och som blir konkurrenskraftigt när priset på råvarorna täcker miljökostnaderna i samband med deras användning.

4. Tänkbara lösningar

4.1. För att lösa problemet med otillräckliga avsättningsmarknader för förpackningsmaterial som samlats och sorterats föreslår kommittén flera kompletterande åtgärder inom ramen för ett åtgärdsprogram som syftar till att hitta avsättningsmöjligheter för återvunnet material (punkt 4.3). Vid sidan av detta åtgärdsprogram betonar kommittén vikten av att de ekonomiska aspekterna inbegrips i medlemsstaternas miljöpolitik vad gäller förpackningsavfall och att åtgärder som gör det möjligt att uppnå en optimal balans mellan miljö och ekonomi prioriteras (punkt 4.2).

4.2. Den optimala balansen mellan miljö och ekonomi vad gäller hanteringen av förpackningar och förpackningsavfall

4.2.1. Kommittén betonar vikten av att använda sig av analysmetoder som fastställer den balansen sambandet mellan ekonomi och miljö(7) inom ramen för en miljöpolitik som grundar sig på ett system som följer principerna om internaliserade miljökostnader och en hållbar utveckling. Analyser av sambandet mellan "kostnad-effektivitet" gör det möjligt att fastställa en kombination av olika hanteringstekniker och metoder (förebyggande, återanvändning, återvinning, energiutvinning) för att minska skadorna maximalt i samband med användningen av förpackningar och hanteringen av förpackningsavfall och med lägsta möjliga omkostnader.

4.2.2. Genom analysmetoden "kostnad-effektivitet" kan medlemsstaterna från en bättre utgångspunkt bedöma och välja på vilket sätt de vill förebygga och minska förpackningsavfall för att uppnå målen i gemenskapslagstiftningen. Detta är nödvändigt eftersom den optimala kombinationen mellan olika tekniker och metoder vad gäller kostnadseffektiviteten huvudsakligen beror på följande faktorer:

- De lokala förhållandena i varje land, region eller t.o.m. kommun (4.2.2.1).

- Konjunktursvängningar (4.2.2.2).

- Olika återvinningsmetoder beroende på förpackningsmaterialets tekniska aspekter och den aktuella tekniska utvecklingen (4.2.2.3).

4.2.2.1. Varje medlemsstat, region eller till och med kommun har olika särdrag i fråga om demografi, konsumtionstraditioner, turistverksamhet, råvarubehov (förädlade) och bränslebehov. Vissa återvinningsmetoder är därför ur en tekniskt, ekologiskt och ekonomisk synvinkel intressantare än andra och det gäller att prioritera dessa samtidigt som miljökraven respekteras. Det är även viktigt att inte tillämpa enkelriktade metoder som inte tar hänsyn till olika möjligheter på lokal nivå. Det lokala ansvaret måste inbegripa alla berörda parter: konsumenter, distributörer, producenter och återvinnare. I detta hänseende är det lämpligt att tillämpa subsidiaritetsprincipen vad gäller valet av metod för att hitta den optimala kombinationen för återvinning av förpackningsavfall.

4.2.2.2. Beroende på konjunktursvängningar i fråga om återvinningsvärdet kan det vara lämpligt att tillfälligt ändra återvinningsmetod för ett material - samtidigt som de aktuella miljökraven respekteras - för att avlasta marknaden och för att förhindra alltför stora svängningar av återvinningsvärdet.

4.2.2.3. På det tekniska planet finns det för varje förpackningsmaterial en återvinningsmetod som är bäst lämpad inom ramen för den aktuella tekniken. I detta hänseende är det lämpligt att klart skilja mellan material med och utan organiskt ursprung (mineraler). Till icke-organiska material räknas glas, stål och aluminium. På grund av deras fysikaliskt-kemiska karaktär kan de återvinnas nästan i oändlighet utan att förlora substans och utan hälsorisk. Läget är inte detsamma för organiska material som grundar sig på cellulosa, som papper och kartong, eller på syntetiska ämnen som t.ex. plast, som ofta innehåller olja. Tekniken för återvinning av dessa material är i nuläget begränsad. Materialet försämras under återvinningens gång och vissa hälsorisker finns vid användningen av det återvunna materialet. Organiska material och speciellt oljeplaster(8) har dock ett högt värmevärde och energiutvinningen kan därmed vara ett alternativ till materialutnyttjandet och bör främjas på samma sätt som andra återvinningsmetoder som t.ex. kompostering eller biometanisering, som lämpar sig för papper och kartong samt för vissa plaster.

4.3. Ett åtgärdsprogram för att utveckla avsättningsmöjligheter för återvunnet förpackningsmaterial

4.3.1. Kommittén föreslår att man upprättar ett åtgärdsprogram som återspeglar dess vilja att stödja och främja återvinning av förpackningsavfall, i ett delaktighetsperspektiv - med avseende på att det integrerar samtliga aktörer i kedjan produktion-utnyttjande-kvittblivning av förpackningar - som samtidigt tar hänsyn till de ekonomiska begränsningar som föreligger. Programmet omfattar följande delar:

- Att förstärka stödet till forskning, nyskapande verksamhet och utveckling av nya tillämpningar när det gäller utnyttjande av förpackningsavfall (4.3.2).

- Att hitta och utveckla nya marknader för återvunnet material (4.3.3).

- Att utarbeta CEN-standarder för återvunnet material (4.3.4).

- Att i högre grad lägga ett ansvar på de olika kanalerna för förpackningsmaterial (4.3.5).

- Att utveckla en konstruktiv dialog med konsumenterna/allmänheten (4.3.6).

- Att genomföra fortsatta förbättringar i EU:s system för statistisk uppföljning (4.3.7).

Både med inriktning på de företag som berörs av problematiken med konsumentvaruförpackningar och på konsumentnivån anser kommittén att det gäller att främja positiva incitament (skattelättnader, ersättningar till konsumenterna, osv.) snarare än tvångsåtgärder eller begränsningar.

4.3.2. Att förstärka stödet till forskning, nyskapande verksamhet och utveckling av nya tillämpningar när det gäller utnyttjande av förpackningsavfall

4.3.2.1. Det är hela förpackningsprocessen som skall optimeras - från design till återvinning av avfallet. Det är lämpligt att engagera samtliga berörda aktörer, särskilt universitet och föreningslivet, för att omsätta idéer och ambitioner i handling och i förekommande fall åstadkomma önskvärda och godtagbara beteendeförändringar. Ur socioekonomisk synvinkel kan införande av nya tillämpningar skapa nya arbetstillfällen med ett reellt mervärde och bidra till Europeiska unionens ekonomiska tillväxt.

4.3.2.2. Kommittén föreslår också att all ny teknisk utveckling av förpackningar och förpackningsmaterial skall innefatta en kvantitativ och kvalitativ utvärdering av miljöeffekter, och att alla åtgärder vidtas för att säkerställa att den slutliga kvittblivningen inte innebär någon som helst fara för dagens människa och framtida generationer.

4.3.3. Att hitta och utveckla nya marknader för återvunnet material

4.3.3.1. Kommittén anser att det bör föras en "proaktiv" politik för att hitta och utveckla nya marknader för det återvunna materialet, och föreslår ett antal åtgärdskedjor:

- Att finansiera projekt som syftar till att utveckla industriella tillämpningar som innebär avsättningsmöjligheter för återvunnet material, inom ramen för de utvecklingsprogram som stöds av Europeiska unionen, både på forskningsområdet (5:e ramprogrammet) och i fråga om nya tillämpningar.

- Att revidera omotiverade kriterier som hindrar utnyttjande av produkter av återvunnet material: Kommittén anser att det skulle vara lämpligt att på medlemsstatsnivå inventera vilka produkter som påverkas av begränsningar i form av olika normerande kriterier(9) för utnyttjande av återvunnet material som innebär begränsningar utan berättigande med avseende på säkerhets- och folkhälsoaspekter. Med utgångspunkt i denna inventering gäller det att kvantifiera de potentiella avsättningsmöjligheterna för återvinningsprodukterna och upprätta kontakt med de organ som ansvarar för standarder och genomdriva en översyn i de fall där detta är befogat.

- Att utnyttja produkter och förpackningar som tillverkats av återvunnet material i alla offentliga inrättningar som fungerar på lokal, nationell och gemenskaplig nivå, med offentliggörande av ett intyg från ett behörigt organ.

4.3.4. Att utarbeta CEN-standarder för återvunnet material

4.3.4.1. Kommittén understryker att det måste finnas standarder som utfärdats av CEN för att en jämn kvalitet skall kunna garanteras i fråga om produkter med inslag av återvunnet material.

4.3.5. Att i högre grad lägga ett ansvar på de olika kanalerna för förpackningsmaterial

4.3.5.1. I detta sammanhang innefattar "kanalerna" både råvaruproducenter, tillverkare av förpackningsmaterial och förpackningar, användare, återvinningsföretag och mellanhänder. I anslutning till de punkter som tagits upp här förespråkar kommittén också att varje kanal för denna typ av material skall åläggas ett utvidgat ansvar för förpackningarna med utgångspunkt i en kretsloppsmetod(10) och en helhetssyn som integrerar ekonomiska, miljömässiga och folkhälsoanknutna aspekter. Var och en av kanalerna skall således med hänsyn till sektorernas särdrag och de tekniska, ekologiska och ekonomiska möjligheterna ta initiativ till förebyggande och godtagbara skyddsmetoder och sätt att återvinna material som kan leda till att direktivets målsättningar uppfylls. Samtidigt gäller det att undvika det överutbud som uppstått under lågkonjunkturperioder för kommuner och/eller organisationer som infört system för avfallssortering.

4.3.6. Att utveckla en konstruktiv dialog med konsumenterna/allmänheten

4.3.6.1. Bland de åtgärder som är värda att ta fasta på finns det en som måste komplettera dem som redan räknats upp: den konstruktiva dialogen med konsumenterna/allmänheten. Dessa delar nämligen det tunga ansvaret att träffa de val i nuet som inte kommer att ångras av framtida generationer. För att kunna göra ett väl underbyggt val bör man vara tydligt och objektivt informerad om alla tänkbara alternativ med avseende på förpackningshantering: förebyggande åtgärder, återanvändning, återvinning, energiutnyttjande och kostnadsaspekten. Detta förutsätter att ett system för kontinuerlig utbildning byggs upp, från barndomen, så att allmänheten engageras så tidigt som möjligt och hela livstiden igenom. Näringslivet, de offentliga organen och massmedia torde ha mycket ogjort på detta område. Problematiken omkring förpackningar och förpackningsavfall är visserligen långt ifrån enkel att förklara, men konsumenterna får alltför många motstridiga budskap och upplever inte att man lyssnar till deras synpunkter att vissa förpackningar är onödiga och ibland vilseledande. Det är bara genom en konstruktiv dialog som nyskapande lösningar kan utvecklas som motsvarar allmänhetens växande miljöengagemang. Även här är överskådlighet och insyn avgörande förutsättningar för att en sådan dialog skall fungera: överskådlighet i fråga om de priser som skall betalas, i fråga om kostnadskomponenter och marknadsmekanismer, överskådlighet i fråga om miljöförväntningar (förbrukning av naturtillgångar, förorening av mark, luft och vatten), inklusive de risker som finns på folkhälsonivå.

4.3.7. Att genomföra fortsatta förbättringar i EU:s system för statistisk uppföljning

4.3.7.1. För att förbättra kvaliteten i den statistik som medlemsstaterna publicerar och göra den mer jämförbar rekommenderar kommittén att mätmetoderna preciseras, eller att man eventuellt definierar nya metoder och inrättar en databank som även integrerar socioekonomiska aspekter med koppling till utnyttjande av förpackningsavfall. Dessutom förespråkar kommittén utnyttjande av analysmetoder som kretsloppsanalys av förpackningar, kopplade till en analys av mervärdeskedjan och olika utnyttjandemetoder, som gör det möjligt att bedöma det relativa värdet(11) av de olika strategier inom hanteringen av förpackningsavfall som medlemsstaterna valt, både på ekonomiskt och miljömässigt plan. På samtliga dessa områden kan Europeiska miljöbyrån spela en mycket konstruktiv roll. Eftersom det brister i enhetlighet i fråga om tolkningen av definitionerna från medlemsstat till medlemsstat föreslår kommittén att man inte skall begränsa sig till jämförelser mellan medlemsstaterna utan mäta de framsteg som varje stat gjort på basis av en analys av vad politiken lett till med avseende på förpackningar och förpackningsavfall.

5. Slutsatser

5.1. Kommittén anser att de positiva resultaten av direktiv 94/62/EG visar att man i gemenskapslagstiftningen måste fortsätta integrera en "proaktiv" politik för återvinning av förpackningsavfall och ställa upp ambitiösa målsättningar för hanteringen av samtliga förpackningsmaterialkategorier. Det är till och med ett krav som dikteras av Europeiska unionens specifika situation - området är tätbefolkat, vilket gör NIMBY-syndromet (Not In My Back Yard) till en ofrånkomlig realitet, och speciellt fattigt på råvaror och bränsle. Parallellt med detta erinrar kommittén om att begreppet "en hållbar utveckling" leder fram till miljöpolitiska angreppsmetoder som syftar till att uppnå bästa möjliga relation ekonomi/miljö. Under förutsättning att målen i gemensskapslagstiftningen kan uppnås föreslår kommittén därför att medlemsstaterna erbjuds en relativ flexibilitet i val av metodkombination (förebyggande åtgärder, återanvändning, återvinning, energiutnyttjande) för att till lägsta möjliga kostnad uppfylla målsättningen att förebygga och sänka förpackningarnas och förpackningsavfallets miljöpåverkan, med respekt för de gällande miljönormer som skall utgöra den gemensamma grundstrategin.

5.2. Kommittén betonar att konsumenterna måste göras medvetna om problemen med förpackningsavfallet, och att de redan från tidig ålder måste utbildas i beteenden som bidrar till att skydda miljön. Vi vill också framhålla att en reell dialog måste upprättas mellan näringslivet, institutionerna, massmedia och konsumenterna - via föreningslivet - i en partnerskapsanda och med delat ansvar för miljön och framtida generationer.

5.3. Vi är medvetna om de svårigheter som för närvarande finns när det gäller att utnyttja, och framför allt att återvinna, förpackningsavfall, men kommittén menar att man måste formulera en "proaktiv" politik i ett delaktighetsperspektiv - med avseende på att det integrerar samtliga aktörer i kedjan produktion-utnyttjande-kvittblivning av förpackningar - som samtidigt tar hänsyn till de ekonomiska begränsningar som föreligger. Utifrån detta synsätt föreslår vi ett åtgärdsprogram som syftar till att utveckla avsättningsmöjligheterna för återvunna produkter och som omfattar följande delar:

- Att förstärka stödet till forskning, nyskapande verksamhet och utveckling av nya tillämpningar när det gäller utnyttjande av förpackningsavfall.

- Att hitta och utveckla nya marknader för återvunnet material.

- Att utarbeta CEN-standarder för återvunnet material.

- Att i högre grad lägga ett ansvar på de olika kanalerna för förpackningsmaterial.

- Att utveckla en konstruktiv dialog med konsumenterna/allmänheten.

- Att genomföra fortsatta förbättringar i EU:s system för statistisk uppföljning.

5.4. Genom samtliga föreslagna åtgärder uttrycker kommittén sin vilja att vidareutveckla miljöpolitiken med avseende på förpackningar och förpackningsavfall, med ett ambitiöst och aktivt angreppssätt för att reducera respektive utnyttja förpackningsavfallet, i linje med föreställningen om en hållbar utveckling och i högre grad baserad på ett partnerskap mellan samtliga berörda aktörer.

Bryssel den 8 december 1999.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Vi hänvisar också till ESK:s yttrande av den 24 mars 1993 om förslaget till rådets direktiv om förpackningar och förpackningsavfall, som i hög grad ligger bakom direktivets nuvarande uppläggning.

(2) Här avses primära, sekundära och tertiära förpackningar för konsumtionsvaror, eftersom de kompletterar varandra och ofta betraktas som en enhet i förebyggande sammanhang. Ett exempel: en ökning av vikten på den primära förpackningen i kombination med en minskning av vikten på den sekundära förpackningen kan leda till en minskning av totalvikten.

(3) Offentliga myndigheter, medborgare, regionala och lokala myndigheter, tillverkare av förpackningsmaterial och förpackningar, producenter och distributörer av konsumtionsvaror, företag som sysslar med insamling och sortering av avfall, återvinningsföretag.

(4) Grüner Punkt-systemet finansieras genom att en avgift som betalts i förväg av tillverkaren eller den som har ansvar för att varan saluförs inkluderas i priset på den förpackade produkten när den säljs till konsumenten. Exempel där Grüner Punkt används: DSD (Tyskland), Eco Emballages (Frankrike), FOST Plus (Belgien).

(5) Med miljövinst avses de fördelar som uppnås när föroreningarna eller de skadeverkningar som bristande miljöhänsyn medför minskar.

(6) Det är här dessutom lämpligt att notera att om den allmänna opinionens uppfattning är att all sorts återvinning är bättre för miljön än andra metoder för materialutnyttjande finns det ännu ingen erkänd metod som ger fullständigt bevis för detta.

(7) I jämförelse med analysmetoden "kostnad-vinst" är analysmetoden "kostnad-effektivitet" en modernare metod som har fördelen att den inte kvantifierar miljöskadorna och uttrycker dem i ekonomiska termer, vilket är anledningen till att analysmetoden "kostnad-vinst" leder till mycket osäkra resultat.

(8) Metoden är egentligen mycket väl anpassad till en plasts "livscykel": Ursprungligen ofta ett brännbart material (olja) som i ett andra skede förvandlas till förpackningsmaterial och som i avslutningsfasen lätt kan återgå till oljesubstans. Energiutvinningen av förpackningsavfall i plast gör det möjligt att spara andra icke-förnybara naturresurser samtidigt som man kan dra nytta av plastförpackningarnas utvecklingsmöjligheter och fördelar. Hela processen måste dock genomföras med respekt för miljön dvs. med respekt för tillämpliga miljökrav.

(9) Åtskilliga återvinningsförfaranden har övergetts på grund av att det saknats avsättningsmöjligheter för produkterna, huvudsakligen beroende på att de inte uppfyllt de regler - ofta etablerade med utgångspunkt i praxis - som formulerats i produktspecifikationerna och som inte nödvändigtvis är befogade av säkerhets- eller folkhälsoskäl.

(10) Från materialval till metoder att undvika att förpackningen omvandlas till avfall.

(11) Därigenom blir det möjligt att genomföra en "benchmarking" i egentlig bemärkelse och utreda "kostnadsindikatorerna" (cost drivers) och välfungerande lösningar (best practices).