ORDFÖRKLARINGAR

Axel 4 : Landsbygdsutveckling under programperioden 2007–2013 genomförs enligt fyra axlar, som består av likartade grupper av åtgärder. Axel 4 är Leadermodellen.

Dödviktseffekt : Uppstår i en situation där ett bidragsfinansierat projekt skulle ha genomförts helt eller delvis utan bidrag.

EU : Europeiska unionen.

LAG : Lokal aktionsgrupp, som är ett lokalt partnerskap med deltagare från både offentlig och privat sektor. Den ansvarar för att föreslå en lokal utvecklingsstrategi och välja ut projekt.

Landsbygdsutvecklingsprogram : Ett dokument som tas fram av en medlemsstat och godkänns av kommissionen för planering och genomförande av EU:s landsbygdsutvecklingspolitik.

Leadermodellen : En metod för att uppnå målen med EU:s landsbygdsutvecklingspolitik som innebär att man har ett underifrånperspektiv i stället för att använda en traditionell toppstyrd metod. Leader är en fransk förkortning för koppling mellan åtgärder inom landsbygdsutveckling.

Leaderprogram : Ett dokument som tagits fram av en medlemsstat och godkänts av kommissionen för planering och genomförande av Leadermodellen. Det första Leaderprogrammet pågick 1991–1993 och åtföljdes av Leader II (1994–1999). Denna revision gäller Leader+ (2000–2006) och Leader axel 4 (2007–2013), som ingick i landsbygdsutvecklingsprogrammen.

Medlemsstat : I samband med denna revision: de myndigheter som ansvarar för förvaltningen av Leaderprogrammen. Medlemsstaterna utser en förvaltningsmyndighet för detta. Varje region i medlemsstater som Tyskland, Spanien och Italien har ett separat program och en separat förvaltningsmyndighet.

Mervärde : I samband med denna revision: de vinster som Leadermodellen medför, till exempel bättre identifiering av lokala behov och lokala lösningar, större engagemang från lokala intressenter och större utrymme för innovation.

Programperiod : Flerårig ram för planering och genomförande av EU-politik, till exempel landsbygdsutveckling; den nuvarande perioden är 2007–2013.

Sund ekonomisk förvaltning : Lämplig och öppen förvaltning av EU-budgeten i enlighet med budgetförordningen och särskilt principerna för sparsamhet, effektivitet och ändamålsenlighet.

Åtgärd : En stödordning för genomförande av en politik. En åtgärd bestämmer reglerna för de projekt som kan finansieras.

SAMMANFATTNING

I. Leader är en metod som används för att man ska kunna uppnå målen i EU:s landsbygdsutvecklingspolitik. Den innebär att man har ett underifrånperspektiv i stället för att använda en traditionell toppstyrd metod. Leadermodellen genererar högre kostnader och ökade risker jämfört med traditionella finansieringsmetoder eftersom den medför ytterligare en etapp i genomförandet och eftersom kontrollen av EU-budgeten delegeras till en mängd olika lokala partnerskap (lokala aktionsgrupper).

II. Det mervärde som bör komma av underifrånperspektivet och partnerskapet – till exempel bättre identifiering av lokala behov och lokala lösningar, större engagemang från de lokala intressenternas sida och större utrymme för innovation motiverar de extra kostnader och ökade risker som Leader medför.

III. Revisionsrätten granskade om Leadermodellen hade genomförts på ett sådant sätt att den tillför ett mervärde samtidigt som riskerna avseende en sund ekonomisk förvaltning minimeras. Revisionsrätten bedömde de lokala aktionsgruppernas insatser när det gällde att genomföra Leader+-programmen för perioden 2000–2006, för vilka de slutliga utgifterna uppkom 2009. Revisionsrätten bedömde också de lokala aktionsgruppernas strategier för axel 4 där deras planer för genomförandet av Leadermodellen för perioden 2007–2013 fastställs.

IV. Lokala aktionsgrupper genomförde Leadermodellen på ett sätt som begränsade det potentiella mervärdet av Leaders särdrag, trots att revisionsrätten fann några exempel på god praxis. Underifrånperspektivet var begränsat i de lokala aktionsgrupper som gav merparten av bidragen till sina egna medlemsorganisationer. Det potentiella mervärdet med ett partnerskap uppnåddes inte i lokala aktionsgrupper där beslutsfattandet dominerades av lokala myndigheter. Få lokala aktionsgrupper kunde visa på innovation eller samspel mellan olika sektorer i sina strategier eller projekt. Lokala aktionsgrupper var inte inriktade på att uppnå målen i sina lokala strategier.

V. Revisionsrätten fann också brister i de lokala aktionsgruppernas ekonomiska förvaltning. Framför allt gav lokala aktionsgrupper bidrag till projekt utan hänsyn till effektiviteten. Förfarandena medgav inte alltid insyn och visade inte i tillräcklig utsträckning att de lokala aktionsgrupperna fattade beslut på en objektiv grund utan någon intressekonflikt. Dessa brister påminner om dem som revisionsrätten iakttog i sin årsrapport för 2000.

VI. Kommissionen och medlemsstaterna ställde inte tillräckligt höga krav och delar visst ansvar med de lokala aktionsgrupperna för att ha begränsat det potentiella mervärdet med Leadermodellen. De har inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att begränsa kostnaderna och riskerna. Tio år efter revisionsrättens senaste revision av Leader kvarstår samma brister.

VII. Kommissionen har ännu inte visat att utgifterna är effektiva och ändamålsenliga, att man har uppnått mervärde genom att följa Leadermodellen, i vilken omfattning kända risker har blivit verklighet och inte heller de reella kostnaderna för genomförandet.

VIII. Med hänsyn till de konstanta bristerna rekommenderar revisionsrätten att kommissionen och medlemsstaterna förtydligar de bestämmelser som ska minska risken för dödviktseffekter och ser till att bestämmelserna efterlevs och att man garanterar att förfarandena för urval av projekt är objektiva och ordentligt dokumenterade samt att partnerskapsprincipen fungerar i praktiken. Effektiva förfaranden som gör det möjligt att undvika alla eventuella risker för intressekonflikter är nödvändigt om man ska följa budgetförordningen. Detta förutsätter att de som har ett intresse redovisar detta, att de inte deltar i bedömningen och urvalet av projekt och att fall av potentiella intressekonflikter hänvisas till förvaltningsmyndigheten.

IX. När det gäller den tid som återstår av perioden 2007–2013 bör kommissionen se till att medlemsstaterna kräver att de lokala aktionsgrupperna fastställer mätbara mål, som är specifika för det lokala området och som kan uppnås med hjälp av Leaderprogrammet. Medlemsstaterna måste kräva att de lokala aktionsgrupperna redogör för i vilken utsträckning de har uppnått sina lokala strategimål, hur de har uppnått ett mervärde genom Leadermodellen och i vilken mån bidragsutgifterna och driftskostnaderna har varit effektiva.

X. Övervakningen bör riktas mot det mervärde som Leadermodellen tillför, effektiviteten och ändamålsenligheten samt kompletteras av uppgifter från systemen för övervakning och kontroll. Detta för att kommissionen ska ha tillräckliga, tillförlitliga och relevanta uppgifter och därmed kan redogöra för mervärdet och en sund ekonomisk förvaltning av Leaderprogrammet.

INLEDNING

1. Leader är en EU-metod som grundas på ett underifrånperspektiv och som används för genomförandet av landsbygdsutvecklingspolitiken. Den kännetecknas av sju komponenter (se diagram 1). Lokala aktionsgrupper (kallade LAG) får ekonomiskt stöd för att genomföra lokala utvecklingsstrategier, vanligtvis i form av bidrag som betalas ut till lokala projekt [1] (se bilaga för exempel på finansierade projekt). Lokala aktionsgrupper är partnerskap mellan medlemmar i små landsbygdssamhällen [2] inom såväl offentlig som privat (eller ideell) sektor.

DIAGRAM 1

DE SJU CENTRALA KOMPONENTERNA I LEADERMODELLEN

+++++ TIFF +++++

2. I EU-förordningarna fastställs de politiska målen och den rättsliga ramen. Medlemsstaterna utarbetar nationella eller regionala program för att genomföra Leadermodellen, och de godkänns av kommissionen. De lokala aktionsgrupperna som kan komma i fråga utarbetar lokala strategier i enlighet med de nationella eller regionala kraven och ansöker om finansiering hos myndigheterna. Medlemsstaterna ansvarar för att välja ut lokala aktionsgrupper, betala ut EU-bidrag och nationell medfinansiering samt övervakar och kontrollerar genomförandet. De lokala aktionsgrupperna ansvarar för att välja ut vilka projekt som ska finansieras. I en del medlemsstater väljer lokala aktionsgrupper ut vilka projekt som ska få ett årligt ekonomiskt anslag, medan de nationella eller regionala myndigheterna behandlar bidragsansökningarna och betalar ut bidragen. Andra medlemsstater delegerar ansvaret för hela processen till de lokala aktionsgrupperna och beviljar dem anslag i årliga eller fleråriga budgetar så att de kan betala ut bidragen.

3. Den första Leaderperioden började 1991 som ett "gemenskapsinitiativ" och åtföljdes av Leader II (1994–1999) och Leader+ (2000–2006) [3]. Trots att den period som Leader+ omfattade formellt avslutades 2006 kunde projektgenomförandet och utgifterna fortsätta fram till mitten av 2009. Leader+ hade 893 lokala aktionsgrupper i EU-15 och 281 i de nya medlemsstaterna. Det slutliga EU-bidraget till Leader+-programmet kommer att uppgå till cirka 2,1 miljarder euro.

4. Från 2007 och framåt har Leader integrerats i förordningen om landsbygdsutveckling [4] som en alternativ metod för att uppnå målen i de tre "klassiska" axlar på detta politikområde (se ruta 1).

RUTA 1

DE FYRA AXLARNA I LANDSBYGDSUTVECKLINGSPOLITIKEN FÖR 2007–2013

Axel 1 : Åtgärder med målet att förbättra konkurrenskraften inom jord- och skogsbruket genom att stödja omstrukturering, utveckling och innovation.

Axel 2 : Åtgärder med målet att förbättra miljön och landsbygden genom att stödja markförvaltning.

Axel 3 : Åtgärder med målet att förbättra livskvaliteten på landsbygden och uppmuntra diversifierad ekonomi.

Axel 4 : Användning av Leadermodellen för att uppnå målen i axlarna 1–3.

5. Kommissionen godkände de flesta nationella och regionala landsbygdsprogrammen för perioden 2007–2013 under 2007 och i början av 2008. Vid utgången av 2009 hade medlemsstaterna valt ut mer än 2000 lokala aktionsgrupper för axel 4. De planerade EU-utgifterna för Leaderaxeln för den nuvarande programperioden uppgår till ungefär 5,5 miljarder euro (se diagram 2) [5], med en nationell offentlig medfinansiering på 3,4 miljarder euro.

6. Leadermodellen vilar på antagandet att den tillför ett mervärde i förhållande till ett traditionellt toppstyrt genomförande [6]. Metoder som har ett underifrånperspektiv och innebär ett samspel mellan olika sektorer på lokal nivå förväntas stimulera den lokala potentialen. Lokala grupper antas ha bäst förutsättningar för att hitta anpassade och innovativa lösningar på lokala problem som de är mer lyhörda för. Deltagande i det lokala beslutsfattandet bör skapa entusiasm och större engagemang och kan därför leda till en bättre och mer hållbar lokal utveckling [7]. Lokalsamhällets delaktighet, som uppnås genom att programmet genomförs med ett underifrånperspektiv, kan också leda till mindre påtagliga effekter, till exempel "kapacitetsuppbyggnad" och "lokalbefolkningens inflytande" [8] (se diagram 3).

DIAGRAM 2

FÖRDELNING AV DE EU-MEDEL SOM PLANERATS FÖR AXEL 4 INOM LEADER (2007–2013) PER MEDLEMSSTAT

+++++ TIFF +++++

7. De lokala aktionsgrupperna utgör en extra genomförandenivå som medför vissa kostnader. Att delegera beslutsfattandet till lokala partnerskap innebär en risk vad avser sund ekonomisk förvaltning av EU-medlen när det gäller rättvisa, öppenhet och redovisningsskyldighet och även principerna om sparsamhet, effektivitet och ändamålsenlighet. När revisionsrätten senast granskade Leaderprogrammet, i samband med årsrapporten för 2000 [9], konstaterade den några allvarliga brister i de lokala aktionsgruppernas ekonomiska förvaltning: risken för dödviktseffekter på grund av att de lokala aktionsgrupperna beviljar retroaktiva bidrag, brist på insyn i valet av projekt, potentiella intressekonflikter, höga driftskostnader och långdragna förfaranden. Kommissionen svarade att den var medveten om riskerna. Dess främsta svar bestod i att uppmuntra god praxis och en sund ekonomisk förvaltning genom vägledning och utbyte av information [10].

DIAGRAM 3

DE LOKALA AKTIONSGRUPPERNAS ROLL I GENOMFÖRANDET AV LEADERMODELLEN

+++++ TIFF +++++

REVISIONENS INRIKTNING OCH OMFATTNING SAMT REVISIONSMETOD

8. Såsom nämnts ovan medför Leadermodellen mer kostnader och större risker än mer traditionella och centraliserade metoder för genomförande av landsbygdsutvecklingspolitiken, men den kan också tillföra ett mervärde tack vare de sju Leaderkomponenterna. Därför ställde revisionsrätten följande revisionsfråga: Har Leader genomförts på ett sådant sätt att den tillför ett mervärde samtidigt som riskerna avseende en sund ekonomisk förvaltning minimeras?

9. Revisionsrätten grundade revisionen på

frågeformulär som fylldes i av 202 slumpvis utvalda lokala aktionsgrupper i 23 medlemsstater,

en genomgång av dokumentation för 27 av dessa lokala aktionsgrupper,

revision på plats och fallstudier för 13 av dessa lokala aktionsgrupper och mer än 60 projekt som vara typiska för de olika typer av projekt som de berörda lokala aktionsgrupperna finansierade (se förteckningen över projekt i bilaga),

en granskning av förvaltningsmyndigheterna för de 11 berörda Leaderprogrammen som tillsammans står för mer än 40 % av budgeterade EU-medel för perioden 2007–2013,

en granskning av kommissionens verksamhet när det gäller Leader.

När revisionsarbetet på fältet utfördes under första halvan av 2009 hade de lokala aktionsgrupperna nyligen avslutat genomförandet av sina lokala utvecklingsstrategier för Leader+ [11] för perioden 2000–2006 och hade valts ut av medlemsstaterna på grundval av sina strategier för axel 4 där deras planer för genomförandet av Leadermodellen för perioden 2007–2013 fastställs. Med undantag av Tyskland och Aragonien (Spanien) hade de lokala aktionsgrupperna ännu inte börjat genomföra sina strategier för axel 4.

10. Revisionsrätten tog fram kriterier för god praxis utifrån lagstiftningen och kommissionens dokument och publikationer [12]. Revisionsrätten granskade de utvalda lokala aktionsgruppernas resultat i förhållande till dessa kriterier under den period som Leader+ omfattade, och i förhållande till deras strategier för axel 4. Revisionen utfördes i de lokala aktionsgruppernas lokaler så att revisorerna kunde gå igenom all relevant dokumentation och diskutera förutsättningar och tillämpad strategi med de lokala aktionsgruppernas anställda och medlemmar. De utvalda projekten kontrollerades också på plats och projektansvariga intervjuades.

När brister eller god praxis identifierades bedömde revisorerna relevant nationell eller regional övervaknings- och utvärderingsinformation samt förfaranden och kontrollsystem för att avgöra om metoderna var typiska. Revisionsrätten bedömde kommissionens och medlemsstaternas resultat i fråga om förvaltning, uppföljning, utvärdering och övervakning av Leader på grundval av de nationella och regionala programmen och deras tillämpningsföreskrifter samt resultaten av inspektioner, rapporter om genomförandet och utvärderingar. Revisionen omfattade kommissionens bedömning av axel 4 inom de berörda landsbygdsutvecklingsprogrammen och medlemsstaternas urval av lokala aktionsgrupper för axel 4.

11. Iakttagelserna presenteras i enlighet med de huvudsakliga ansvarsområdena enligt följande struktur:

De lokala aktionsgruppernas genomförande av Leaderkomponenterna.

Kvaliteten på de lokala aktionsgruppernas ekonomiska förvaltning.

Kommissionens och medlemsstaternas förvaltning av Leaderprogrammen.

Kommissionens och medlemsstaternas uppföljning och utvärdering.

TABELL 1

UTVALDA LOKALA AKTIONSGRUPPER OCH PLANERADE BUDGETAR FÖR GENOMFÖRANDET AV STRATEGIERNA FÖR AXEL 4

+++++ TIFF +++++

1 Inbegripet nationell eller regional medfinansiering.

2 Vägledande anslag.

IAKTTAGELSER

LOKALA AKTIONSGRUPPERS GENOMFÖRANDE AV LEADERKOMPONENTERNA FÖR ATT UPPNÅ ETT MERVÄRDE

LOKALA AKTIONSGRUPPER HAR GENOMFÖRT LEADERMODELLEN PÅ ETT SÄTT SOM BEGRÄNSAR DET POTENTIELLA MERVÄRDET AV LEADERKOMPONENTERNA ÄVEN OM REVISIONSRÄTTEN FANN EXEMPEL PÅ GOD PRAXIS

METOD MED ETT UNDERIFRÅNPERSPEKTIV

12. Syftet med att använda en metod som har ett underifrånperspektiv är att uppmuntra delaktighet i den lokala landsbygdsutvecklingen genom att involvera lokalsamhället, ekonomiska och sociala intressegrupper samt företrädare för offentliga och privata institutioner. Lokalsamhället bör vara med och fastställa den mest relevanta lokala strategin och genomföra de verksamheter (projekt) som krävs för att de lokala strategimålen ska uppnås.

Alla lokala aktionsgrupper hade ett visst deltagande från lokalsamhället men en del lokala aktionsgrupper gav merparten av bidragen från leader+ till sina egna medlemsorganisationer

13. De lokala aktionsgrupperna informerade lokalsamhället om möjligheterna att ansöka om projektbidrag på olika sätt: vid offentliga möten och evenemang, med hjälp av broschyrer och andra publikationer, på de lokala aktionsgruppernas webbplatser och via sina medlemmar. På så sätt tillgodosåg de lokala aktionsgrupperna inte bara den efterfrågan på bidrag som redan fanns utan uppmuntrade också andra lokala aktörer att överväga möjligheten till nya investeringar eller nya projekt. Den lokala aktionsgruppen i Toskana (Italien), till exempel, hade ett informationsställe i den lokala handelskammaren. Leaderprogrammen fick också publicitet i lokalpressen och via skyltar som sattes upp på de platser där projekten genomfördes. I Ungern ökade den lokala aktionsgruppen invånarnas kännedom om Leader med hjälp av skyltar vid infarten till varje by.

+++++ TIFF +++++

Bild 1: Ungern – Skyltar som berättar att byn deltar i Leaderprogrammet

14. Alla lokala aktionsgrupper hade också lokalkontor där personalen hjälpte de projektansvariga att fylla i bidragsansökningarna [13]. Denna "kostnadsfria konsulttjänst" bidrog i stor utsträckning till att uppmuntra människor att lämna in bidragsansökningar eftersom framför allt oerfarna initiativtagare till små projekt annars kanske skulle ha blivit avskräckta av de långdragna och komplexa förfarandena (se punkt 70).

15. Även om många projekt handlade om direkta bidrag till investeringar, undersökningar eller anordnande av evenemang var en del lokala aktionsgrupper också mycket aktiva i att arbeta med lokala aktörer för att diskutera och utveckla mer strategiska projekt utifrån de ursprungliga idéerna. I Mecklenburg- Vorpommern (Tyskland), till exempel, inrättade den lokala aktionsgruppen arbetsgrupper kallade "innovationsteam" som skulle vägleda och ge bidrag till ansvariga för mer komplexa projekt. Den lokala aktionsgruppen i Irland anställde "utvecklingstjänstemän" vars arbete bestod i att aktivt söka efter och utveckla projektidéer som kunde bidra till att strategimålen uppnåddes (se ruta 2).

RUTA 2

PROJEKTUTVECKLINGSTJÄNSTEMÄNNENS ROLL I DEN LOKALA AKTIONSGRUPPEN I IRLAND

Utvecklingstjänstemännen ansvarade för att analysera, identifiera och utveckla, stimulera och främja verksamheter och initiativ. Den tjänsteman som var ansvarig för livsmedelssektorn hade till exempel som uppgift att utveckla och marknadsföra det regionala varumärket för lokala livsmedelsprodukter, utforma alternativa jordbruksalternativ och så vidare. Tjänstemannen hade en aktiv blogg, han anordnade och deltog i möten och evenemang och uppmuntrade och bidrog till utvecklingen av projekt som drevs av yrkesverksamma inom livsmedelssektorn.

16. Alla granskade lokala aktionsgrupper beviljade bidrag till projekt som drevs av deras egna medlemsorganisationer. I det Leader+-program som genomfördes av den lokala aktionsgruppen i Bayern (Tyskland) deltog endast tolv olika projektansvariga av vilka sex hade ett direkt samband med den lokala aktionsgruppen. I sex av de elva lokala aktionsgrupperna för Leader+ motsvarade dessa bidrag mellan 50 och över 90 % av det totala beloppet (se diagram 4). De bidrag som fanns tillgängliga för andra medlemmar i samhället minskade därför och begränsade deras möjligheter att delta i genomförandet av pågående projekt.

DIAGRAM 4

BIDRAG SOM BEVILJATS LOKALA AKTIONSGRUPPER OCH DERAS MEDLEMSORGANISATIONER [14]

+++++ TIFF +++++

17. Alla lokala aktionsgrupper gjorde lokalsamhället delaktigt när de utvecklade sina strategier för axel 4 men i varierande utsträckning. De lokala aktionsgrupperna i Frankrike (Languedoc-Roussillon) och Bayern anordnade tematiska workshoppar i en process som byggde på delaktighet för att identifiera styrkor, svagheter, möjligheter och hot i det lokala området (swot-strengths, weaknesses, opportunities and threats) och för att diskutera strategin. Alla lokala aktionsgrupper anordnade offentliga möten då de presenterade Leaderprogrammet och tog emot projektidéer, men i Toskana, Irland, Portugal och Kastilien-La Mancha (Spanien) var det svårt att avgöra om och i förekommande fall hur samrådet hade påverkat de lokala aktionsgruppernas swotanalyser eller fastställandet av lokala strategimål. Samrådet var främst ett sätt att stimulera och bedöma vilken efterfrågan det fanns på de olika åtgärderna och att samla in förslag till projekt.

LOKALA PARTNERSKAP MED DELTAGARE FRÅN SÅVÄL DEN OFFENTLIGA SOM DEN PRIVATA SEKTORN

18. En av de centrala komponenterna i Leadermodellen är att beslut inte ska fattas av offentliga myndigheter utan av ett större lokalt partnerskap som de lokala förvaltningarna deltar i utan att ha majoritetsröst [15]. Samhällets delaktighet kan öka om man låter alla intresserade lokala parter delta i den lokala aktionsgruppens verksamheter och om man ser till att alla de viktigaste lokala aktörerna är representerade.

De lokala aktionsgrupperna upprättade inte alltid ett ändamålsenligt partnerskap med deltagare från såväl den offentliga som den privata sektorn

19. De lokala aktionsgrupperna i Polen och Aragonien var föreningar med en öppen struktur för medlemskap som uppmuntrade alla lokala invånare eller organ att ansluta sig. Den lokala aktionsgruppen i Aragonien, till exempel, hade ungefär 500 medlemmar (se tabell 2). Den lokala aktionsgruppen i Grekland däremot hade färre medlemmar eftersom man först måste bli inbjuden, vilket kan ha medfört att lokala organisationer och invånare som skulle ha kunnat bidra med input till partnerskapet utestängdes (se ruta 3).

TABELL 2

MEDLEMSKAP I DE LOKALA AKTIONSGRUPPERNA FÖR LEADER+

+++++ TIFF +++++

RUTA 3

DEN LOKALA AKTIONSGRUPPENS SAMMANSÄTTNING I GREKLAND

För att kunna gå med den lokala aktionsgruppen för Leader+ måste man först bli inbjuden. Gruppen företrädde bara ett begränsat antal lokala aktörer och hade en struktur som gav företrädarna för den offentliga sektorn möjlighet att påverka beslutsfattandet. Gruppen var organiserad som ett företag med 15 aktieägare och kommunerna innehade 97 % av aktiekapitalet. Styrelsen, som bestod av nio företrädare för de största kommunerna (i de flesta fall borgmästarna), utsåg en kommitté som skulle besluta om projektansökningarna. Kommittén bestod av företrädare för tre kommuner och fyra andra organisationer: handelskammaren, en förening för ekologiska jordbrukare, en kvinnoförening och en forskningsorganisation.

20. Alla granskade lokala aktionsgrupper hade medlemmar som företrädde olika sektorer och grupper, i allmänhet lokala myndigheter, turist- och jordbruksektorn och småföretag. Alla hade också kvinnliga medlemmar i de beslutsfattande kommittéerna. Ungdomar är en central målgrupp för EU:s landsbygdsutvecklingspolitik och deras delaktighet i beslutsfattandet kan leda till att deras behov och möjligheter beaktas ordentligt och att lämpliga lösningar realiseras. Endast sju av tretton lokala aktionsgrupper inom axel 4 hade ungdomar representerade bland sina medlemmar (och det var endast de lokala aktionsgrupperna i Spanien och Ungern som hade ungdomar i den beslutsfattande kommittén). Andra lokala aktionsgrupper uppgav att det inte fanns några ungdomsorganisationer i deras område, men ingen av dem hade vidtagit några särskilda åtgärder för att få ungdomar delaktiga i den lokala aktionsgruppens arbete.

21. I alla lokala aktionsgrupper hade den beslutsfattande kommittén inte mer än 50 % medlemmar från den offentliga sektorn, såsom föreskrivs i förordningen. Det var endast de lokala aktionsgrupperna i Frankrike som hade interna regler som krävde "dubbel beslutsförhet": medlemmar från den privata sektorn måste svara för minst 50 % av rösterna för att beslut ska kunna fattas under ett möte (även om denna regel inte alltid följdes).

22. Revisionsrätten konstaterade flera andra fall där Leaderprinciperna inte följdes strikt. I Frankrike (Languedoc-Roussillon) hade ordföranden i den beslutsfattande kommittén för Leader+ utslagsröst, vilket i praktiken gav den offentliga sektorn majoritet. I den lokala aktionsgruppen i Frankrike (Pays de la Loire) var medlemmarna från den privata sektorn i kommittén till stor del företrädare för föreningar som grundats av de lokala offentliga myndigheterna (se ruta 4). Denna kommitté föreslog projekt för de lokala myndigheternas Syndicat intercommunale som fattade det slutliga beslutet om projektbidrag.

RUTA 4

SAMMANSÄTTNING AV DEN LOKALA AKTIONSGRUPPEN I FRANKRIKE (PAYS DE LA LOIRE)

Den lokala aktionsgruppen gjorde en intern utvärdering som kom fram till följande: Sammansättningen av denna programkommitté leder till ett problem när det gäller de lokala aktörernas representativitet som helhet. De privata partner som valts ut kommer nästan alla från föreningar i trakten (un regroupement de communes). Varje förening leds av en folkvald. Även om dessa föreningar har mycket stor kunskap om problemen i regionen borde det ligga i regionens intresse att integrera lokala företagsledare eller också föreningar som inte härstammar från trakten. Vidare fanns det inga företrädare för vare sig handels- eller industrikammaren eller hantverksföreningen. Det var endast lantbruksnämnden som hade en företrädare i programkommittén.

23. Ibland fattade den lokala aktionsgruppen i Portugal beslut med några få röster som bara företrädde de lokala politiska råden (se ruta 5) [16]. I sådana fall uppnåddes inte det potentiella mervärde som ett partnerskap kan tillföra beslutsfattandet.

OMRÅDESBASERADE LOKALA UTVECKLINGSSTRATEGIER

24. Vid ett områdesbaserat tillvägagångssätt ska den lokala aktionsgruppen fastställa och genomföra en utvecklingsstrategi med hänsyn till regionens särskilda situation och dess styrkor och svagheter. För att uppnå den fulla potentialen av detta bör de lokala aktionsgrupperna översätta sina särskilda behov och möjligheter till lokala mål samt genomföra sina strategier med siktet inställt på att uppnå dessa mål.

25. I sina mål bör de lokala aktionsgrupperna noggrant och i detalj fastställa vilka resultat de avser att uppnå på lokal nivå med sin strategi för att ge en tydlig ram och tydliga riktlinjer för den löpande förvaltningen av programmen och en grund för resultatstyrning och redovisningsskyldighet.

RUTA 5

DEN LOKALA AKTIONSGRUPPEN I PORTUGAL: DELTAGANDE I OMRÖSTNING

Den lokala aktionsgruppens beslutsfattande kommitté bestod av företrädare för tre kommuner (som turades om att vara ordförande, vice ordförande och kassör), en kulturförening, en förening för småföretag, en förening för den lokala industrin och en jordbruksförening.

Revisionsrättens revisorer granskade protokollen från de åtta möten då de utvalda projekten hade godkänts. Vid tre av mötena fanns det lika många medlemmar från kommunerna som med någon annan bakgrund. Vid de fem andra mötena var företrädarna för de tre kommunerna i majoritet. Vid två tillfällen valde den lokala aktionsgruppen ut projekt enbart utifrån rösterna från de tre kommunerna.

De lokala aktionsgrupperna var inte tydligt inriktade på att uppnå lokala (områdesbaserade) strategimål

26. De lokala aktionsgruppernas lokala strategimål för Leader+ var inte specifika, mätbara och uppnåbara inom en fastställd tidsram. De flesta var så allmänna att de hade kunnat tillämpas på vilket landsbygdsområde som helst (se exemplet i ruta 6). Mål som att bekämpa flykten från landsbygden och nedläggningen av traditionellt jordbruk (den lokala aktionsgruppen i Portugal) hade kunnat vara mätbara, men var inte det i praktiken eftersom det saknades uppgifter om utgångsläget eller om den situation som man ville uppnå. Målen uttrycktes i allmänna ordalag. Ett exempel är målet att stärka områdets identitet genom att förbättra och främja lokala tjänster och produkter (den lokala aktionsgruppen i Grekland), som är en beskrivning av vad den lokala aktionsgruppen har för avsikt att göra och inte av den situation som den vill uppnå.

27. De lokala aktionsgrupperna var inte tydligt inriktade på att uppnå målen. I Frankrike (Languedoc-Roussillon), till exempel, var det viktigaste målet i strategin för Leader+ att använda ny teknik för att stärka landsbygdsområdets konkurrenskraft. När möjligheten att få medfinansiering från ett nationellt program för turistprojekt uppstod lade den lokala aktionsgruppen till en ny utgiftsåtgärd som skulle finansiera anläggningar, till exempel ett mountainbikecentrum.

RUTA 6

DEN LOKALA AKTIONSGRUPPEN I MECKLENBURG-VORPOMMERN: EXEMPEL PÅ LOKALA STRATEGIMÅL

Fyra mål fastställdes:

1) Öka områdets attraktivitet;

2) Nätverksbyggande i turistregionerna;

3) Nya tjänster och verksamheter som är kopplade till sysselsättning;

4) Förbättra den regionala ekonomiska strukturen genom öppenhet och uppmuntran till nya möjligheter att skapa jobb.

Varje mål åtföljdes av ett avsnitt med rubriken "mål/strategi", där man beskrev situationen och vad den lokala aktionsgruppen hade för avsikt att göra i allmänna termer, till exempel att stödja initiativ för att utbilda kvinnor och ungdomar. Det stod ingenting särskilt om vad man förväntade sig att uppnå genom att genomföra strategin. Man fastställde inga utgångsvärden eller riktmärken i förhållande till strategimålen.

28. Lokala strategimål var inte en avgörande faktor när projekt valdes ut (se ruta 7). Till exempel planerade den lokala aktionsgruppen i Portugal att finansiera turistanläggningar som var kopplade till viktiga territoriella teman i strategin, nämligen sammanflödet av den lokala kulturen och floderna. Den lokala aktionsgruppen beviljade ett bidrag till ett gokartcenter för inköp av ytterligare gokarter och tidtagningsutrustning utan någon uppenbar koppling till något territoriellt tema.

RUTA 7

DEN LOKALA AKTIONSGRUPPEN I PORTUGAL: PROJEKT ATT KÖPA IN VÄGSKYLTAR

Ett av den lokala aktionsgruppens mål bestod i att undersöka, utveckla och främja tematiska turistleder. Den lokala aktionsgruppen använde budgeten för motsvarande åtgärd till att bevilja ett bidrag till kommunen för inköp av vägskyltar, däribland stoppskyltar, och till märkning av vita linjer i mitten av lokala vägar och på bilparkeringar. En del av vägskyltarna visade vägen till enskilda turistattraktioner, men projektet skapade inga tematiska turistleder i egentlig mening.

+++++ TIFF +++++

29. De lokala aktionsgrupperna i Grekland, Toskana och Spanien [17] genomförde sina strategier i form av "åtgärder" som medlemsstaten fastställde för att indela liknande projekt i kategorier i budgetförvaltnings- och rapporteringssyfte. Den lokala aktionsgruppen i Grekland, till exempel, hade åtgärder som investeringsstöd för entreprenörer. Denna åtgärd var indelad i delåtgärderna landsbygdsturismprojekt, projekt för modern teknik och så vidare. Dessa delades i sin tur in i "insatser", till exempel inrättande av turistanläggningar. Denna indelning gör det lättare att övervaka och kontrollera de lokala aktionsgruppernas verksamhet, men medför även en risk för att de lokala aktionsgrupperna genomför utgiftsåtgärder (genom att bedöma och välja ut projekt utifrån deras stödberättigande) utan att ta någon hänsyn till de lokala strategimålen.

30. De lokala aktionsgrupperna efterlyste projektförslag som uppfyllde kriterierna för stödberättigande för en viss åtgärd och inte för projekt som skulle ha gjort att ett specifikt mål i den lokala strategin uppnåddes. De lokala aktionsgrupperna bedömde projektförslagets "överensstämmelse" eller "förenlighet" med strategin, men målen var så allmänna att det var praktiskt taget omöjligt att avslå ett stödberättigande projekt såvida inte de medel som anslagits till åtgärden överskreds. De lokala aktionsgrupperna fortsatte att bevilja bidrag också när outputmålen hade uppnåtts [18].

31. Övervakningen och rapporteringen stärkte inriktningen på åtgärder ytterligare: De lokala aktionsgrupperna övervakade, analyserade och rapporterade om de projekt som genomfördes i förhållande till varje utgiftsåtgärd men samlade inte in några uppgifter om eller bestämde huruvida de lokala strategimålen hade uppnåtts.

32. Den lokala aktionsgruppen i Irland publicerade till exempel en redogörelse om sina resultat när Leader+-programmet var avslutat. I redogörelsen fanns ett avsnitt med rubriken "vad vi lovade", där strategimålen räknades upp. I det påföljande avsnittet, som hade rubriken "vad vi har uppnått", beskrevs de projekt som hade genomförts. Dessa var indelade per åtgärd, till exempel "utbildningsprojekt". Det gick inte att se vad som hade gjorts – eller uppnåtts – i förhållande till strategimålen. De lokala aktionsgrupperna i Frankrike och Tyskland, som inte var skyldiga att följa nationella eller regionala åtgärder, redogjorde också bara för de projekt som hade genomförts och inte för vilka mål som hade uppnåtts [19].

33. När revisionen genomfördes hade merparten av de lokala aktionsgrupperna ännu inte fastställt sina urvalskriterier för projekt och inte heller inrättat ett övervaknings- och utvärderingssystem för programperioden 2007–2013, men utifrån den information som finns tillgänglig har de lokala aktionsgrupperna inte planerat att göra några större förändringar. De lokala aktionsgruppernas strategier för axel 4 innehöll inte heller några specifika lokala mål, och alla medlemsstater utom en krävde att man använde gemensamma åtgärder (se punkt 84).

INNOVATIVA OCH SEKTORSÖVERGRIPANDE MODELLER

34. Tanken är att Leader ska vara en innovativ modell. Lokala aktionsgrupper ska utforma och genomföra sina strategier på ett sådant sätt att de mobiliserar och främjar lokal landsbygdsutveckling genom innovativa lösningar på gamla och nya problem på landsbygden. Lokala aktionsgrupper kan tillföra ett mervärde genom att göra något som skiljer sig från andra program eller de lokala myndigheternas verksamhet. Projekt som ingår i lokala myndigheters normala verksamhet eller som är berättigade till stöd från andra program får därför endast finansieras av Leaderprogrammet i undantagsfall som vederbörligen ska motiveras i form av ett specifikt strategiskt behov.

35. Den sektorsövergripande utformningen och genomförandet av strategin, som bygger på samspel mellan aktörer och mellan projekt från olika sektorer i den lokala ekonomin, är ett annat utmärkande drag för Leadermodellen.

De lokala aktionsgrupperna kunde knappast bevisa att deras strategier eller projekt medförde en innovation eller ett samspel mellan olika sektorer. De lokala aktionsgrupperna finansierade projekt som liknade projekt inom andra EU-program eller som ingick i de lokala myndigheternas normala verksamhet

36. Det förekom samspel mellan aktörer från olika sektorer inom ramen för de lokala aktionsgruppernas partnerskap, såsom beskrivs i punkterna 18–23, men inte i någon större omfattning när det gäller de lokala aktionsgruppernas strategier eller projekt. En del lokala aktionsgrupper kunde visa upp exempel på samspel, till exempel i Irland där strategin förde samman producenter, återförsäljare och företrädare för turistsektorn i marknadsföringen av lokala produkter. De flesta lokala aktionsgrupper beviljade dock bidrag till oberoende projekt som ingick i de projektansvarigas normala verksamhet (se bilaga).

37. Inom Leader+ hade de flesta lokala aktionsgrupper uttalade kriterier för att bedöma förslag till innovationsprojekt eller till projekt av pilotkaraktär (se tabell 3) [20]. Trots dessa kriterier godkände lokala aktionsgrupper projekt som inte hade tydliga innovativa särdrag. I Grekland, till exempel, beskrev de sökande i sina bidragsansökningar de innovativa särdragen eller pilotkaraktären i de investeringar som planerades i restauranger, pensionat, metallverkstäder, vinodlingar och så vidare, men dessa särdrag existerade inte i verkligheten (se ruta 8).

38. I Toskana skickade den lokala aktionsgruppen ut en inbjudan att lämna förslag inom ramen för åtgärden "stöd till företag för process- och produktinnovation". Den lokala aktionsgruppen fick in ett förslag från en äppelodlare till ett projekt som i huvudsak handlade om att man skulle köpa in vanliga fruktlådor. Den lokala aktionsgruppen bedömde att detta var en innovativ investering som minskade produktionskostnaderna och underlättade skörden och paketeringen med motiveringen att projektet var innovativt för själva företaget. Denna bedömning gjorde att projektet fick 7 av 10 möjliga poäng för innovation. Den lokala aktionsgruppen i Ungern bedömde förslag till projekt inom kategorin "innovation och nyheter" och gav högsta poäng till alla sex projekt som granskades. Ett projekt gällde renoveringen av ett pensionat, som även inbegrep inköp av cyklar som gästerna skulle kunna använda, vilket var en ny facilitet i närområdet. Detta var inte fallet för det projekt som bestod i att stensätta en grusväg till den projektansvariges vingård eller ett annat projekt som bestod i att förstärka väggarna i en prästgård som hade skadats vid en sättning i marken.

TABELL 3

URVAL AV INNOVATIVA PROJEKT

+++++ TIFF +++++

1 De lokala aktionsgrupperna i Frankrike och Tyskland dokumenterade inte bedömningen av projekten i förhållande till urvalskriterierna. Den lokala aktionsgruppen i Irland gjorde det men delade inte ut några poäng.

39. I årsrapporten för 2000 konstaterade revisionsrätten att lokala aktionsgrupper gav bidrag till projekt som hade kunnat finansieras inom andra program. Kommissionen svarade att "det kan (...) vara lämpligt att låta Leader finansiera vissa enskilda projekt, som i och för sig är stödberättigande inom de allmänna programmen, om de utgör viktiga element för genomförandet av en viss lokal aktionsgrupps innovativa utvecklingsprogram".

40. De flesta bidragen var till små projekt, vilket utmärker Leader från EU:s övriga finansieringsprogram. Den lokala aktionsgruppen i Irland till exempel gav bidrag från under 1000 till högst 65000 euro. Åtta av de elva lokala aktionsgrupperna för Leader+ finansierade dock projekt för en total kostnad på 200000 euro eller mer (se förteckningen över projekt i bilaga). Investeringarna i vinodlingar, kvarnar med press för framställning av olivolja, projekt för upprustning av byn och så vidare skulle ha varit stödberättigande inom andra EU-finansieringsprogram. De lokala aktionsgrupperna kunde i förekommande fall visa att projekten var i linje med strategin, men eftersom det saknades specifika lokala mål (se punkt 26) kunde de lokala aktionsgrupperna inte visa att projekten var nödvändiga.

RUTA 8

"PILOTKARAKTÄREN" HOS DE PROJEKT SOM GODKÄNTS AV DEN LOKALA AKTIONSGRUPPEN I GREKLAND

I bidragsansökningarna för alla de sex projekt inom privata sektorn som granskades motiverade man förslagens pilotkaraktär med att nätverksbyggande skulle ingå i verksamheten. Alla blanketter hade fyllts i av konsulter. De projektansvariga som intervjuades hade dock inte deltagit i någon sådan verksamhet. Den projektansvariga för metallverkstaden kände till exempel inte till det lokala nätverket för småföretag och visste inte att han enligt sitt eget projektförslag skulle delta i det.

I bidragsansökningsblanketten uppgav man också att projektet var i linje med den lokala aktionsgruppens lokala strategi eftersom det gällde traditionella produkter av bearbetat stål som bidrog till att bevara lokala byggnaders traditionella karaktär. I praktiken tillverkade den sökande nästan uteslutande moderna designprodukter i aluminium.

41. Dessutom minskar Leadermodellens potentiella mervärde om den inte är något annat än ytterligare en finansieringskälla för lokalsamhällenas normala förvaltningsverksamhet. Trots att obligatoriska uppgifter, som utbildning, i princip inte ingick beviljade samtliga lokala aktionsgrupper, med undantag av den i Irland, bidrag till projekt som drevs av de lokala myndigheterna (se ruta 9 och förteckningen över projekt i bilaga). En del av dessa projekt hade redan avslutats innan ansökan om ett Leaderbidrag lämnades in (se exemplet i ruta 10). I dessa fall användes bidragen endast som ett komplement till de lokala myndigheternas budget.

RUTA 9

EXEMPEL PÅ BIDRAG FRÅN LEADER+ SOM BEVILJATS LOKALA MYNDIGHETER

Den lokala aktionsgruppen i Kastilien-La Mancha : En av kommunerna som var medlem i den lokala aktionsgruppen ansvarade för ett projekt där man skulle inhägna en lekpark. Projektet gick ut på att bygga en tegelmur i rustik stil med ett metallstängsel ovanpå till en kostnad av 36 000 euro (varav 26 500 euro i Leaderbidrag från EU och 500 euro från nationella och regionala myndigheter).

Den lokala aktionsgruppen i Grekland : En av kommunerna som var medlem i den lokala aktionsgruppen ansvarade för ett projekt som skulle byta avloppsledningar och förse gator och trottoarer i stadens centrum med ny beläggning. Finansieringen från Leader+ (211 000 euro) täckte kostnaderna för ett begränsat område. Kommunen fick nationell finansiering för ett totalt belopp på 1,4 miljoner euro för att avsluta projektet för de återstående gatorna.

RUTA 10

EXEMPEL PÅ BIDRAG SOM BEVILJATS PROJEKT SOM REDAN HAR AVSLUTATS

Den lokala aktionsgruppen i Toskana : Den lokala aktionsgruppen i Toskana: Projektet "tjänster till medborgarna och den lokala regionen". Den lokala aktionsgruppen offentliggjorde en inbjudan att lämna förslag till projekt i maj 2004 och beslutade vid sitt möte den 12 juli 2004 att bevilja ett bidrag på 121 470 euro till ett konsortium av kommuner (som var representerad i den lokala aktionsgruppens beslutsfattande kommitté). Bidragsöverenskommelsen var daterad den 20 september 2004. Projektet, som gällde en offentlig veterinärmottagning som var öppen dygnet runt och även information om och beviljande av licenser för jakt, fiske och svampplockning, hade inletts i februari 2001 och den sista fakturan var daterad den 5 juli 2004.

Den lokala aktionsgruppen i Frankrike (Pays de la Loire) : En grupp av kommuner (vars ordförande var medlem i den lokala aktionsgruppen) påbörjade ett projekt som gällde datorisering och nätverksbyggande av biblioteksarkiv. I det utbetalande organets inspektionsrapport angavs det att den dag då projektansökan gjordes var IT-utrustningen nästan fullständig, hade katalogiseringen avslutats och fick personalen utbildning i att använda mjukvaran. Den dag då den lokala aktionsgruppen valde ut projektet återstod endast en faktura på 91,20 euro att betala.

42. När revisionen gjordes hade genomförandet av axel 4 inte inletts i de flesta av de granskade lokala aktionsgrupperna. Strategierna innehåller dock få specifika åtaganden avseende innovation eller samspel mellan sektorerna.

NÄTVERKSBYGGANDE OCH SAMARBETSPROJEKT

43. Nätverksbyggande inbegriper utbyte av erfarenheter och syftar till att överföra god praxis, sprida innovation och lära av tidigare erfarenheter. Samarbetsprojekt – i vilka minst två lokala aktionsgrupper deltar – kan tillföra ytterligare ett mervärde i form av kritisk massa och komplementaritet, vilket gör det möjligt att uppnå resultat som en lokal aktionsgrupp inte skulle kunna uppnå på egen hand.

De lokala aktionsgrupperna deltog inte fullt ut i nätverksbyggande och samarbetsprojekt

44. Alla lokala aktionsgrupper deltog åtminstone i möten med andra lokala aktionsgrupper i regionala eller nationella nätverk, även om dessa möten till stor del gällde organisatoriska frågor. Den lokala aktionsgruppen i Irland var särskilt aktiv och deltog i seminarier och besökte och tog emot lokala aktionsgrupper från andra medlemsstater. De lokala aktionsgrupperna i Mecklenburg-Vorpommern, Irland och Portugal bidrog med exempel på god praxis när det gällde projekt till EU-publikationer och EU-databaser.

45. Alla lokala aktionsgrupper, med undantag av den lokala aktionsgruppen i Ungern, deltog i samarbetsprojekt. Lokala aktionsgrupper i Frankrike, Toskana och Grekland stötte på organisatoriska svårigheter, särskilt när det gällde de olika förfaranden som användes inom olika regionala eller nationella Leaderprogram. En del av de finansierade verksamheterna gällde besök, utbyten och konferenser och inte ett gemensamt genomförande av ett projekt. Den lokala aktionsgruppen i Kastilien-La Mancha använde budgeten för samarbetsprojekt till att betala sitt bidrag till det regionala nätverket för lokala aktionsgrupper och till att ta fram ett dokumenthanteringssystem inför perioden 2007–2013. Sådana kostnader borde ha finansierats via den lokala aktionsgruppens budget för driftskostnader.

46. Med undantag av Kastilien-La Mancha, Ungern och Portugal innehöll de lokala aktionsgruppernas strategier för axel 4 uppgifter om planerade samarbetsprojekt. Det fanns inte särskilda uppgifter om planerat nätverksbyggande.

KVALITETEN PÅ DE LOKALA AKTIONSGRUPPERNAS EKONOMISKA FÖRVALTNING

LOKALA AKTIONSGRUPPER TOG INTE TILLRÄCKLIG HÄNSYN TILL BEHOVET AV EFFEKTIVITET OCH RÄTTVISA FÖRFARANDEN SOM MEDGER INSYN

BIDRAGSUTGIFTERNAS EFFEKTIVITET

47. Lokala aktionsgrupper använder EU-budgeten genom att bevilja bidrag till projekt. Därmed måste de försäkra sig om att de beviljade bidragen utgör den mest effektiva användningen av den offentliga finansieringen [21].

De lokala aktionsgrupperna försökte inte göra bidragsutgifterna så effektiva som möjligt

48. En av riskerna avseende effektiviteten i alla bidragsprogram är att den projektansvarige kanske skulle ha genomfört projektet i vilket fall som helst, även om bidrag inte hade beviljats, vilket skulle leda till en "dödviktseffekt": bidraget skulle inte leda till en ytterligare effekt. De lokala aktionsgrupperna har större förutsättningar än "toppstyrda" programförvaltare att bedöma risken för dödviktseffekter tack vare sin kännedom om området och sina kontakter med de projektansvariga när bidragsansökan ska fyllas i.

49. En tydlig indikation på dödviktseffekter är om den projektansvarige redan har påbörjat ett projekt innan den lokala aktionsgruppen har beslutat om den ska bevilja ett bidrag eller inte. Med undantag av Tyskland beviljade alla lokala aktionsgrupper bidrag till sådana projekt. Antingen var de berörda projektansvariga beredda att genomföra projektet utan bidragsstödet (vilket tyder på dödviktseffekter) eller så hade de fått löfte om bidrag innan projektet hade bedömts och blivit föremål för ett beslut.

50. Det var bara den lokala aktionsgruppen i Irland som hade rutiner för att bedöma projektförslag i fråga om risken för dödviktseffekter (även om dokumentationen av genomförda kontroller var otillräcklig även där). Andra lokala aktionsgrupper betraktade projektets startdatum enbart som en fråga om stödberättigande.

51. Varje medlemsstat tillämpade olika regler för stödberättigande. I Grekland, Irland, Spanien och Ungern var projekten stödberättigande från det datum då bidragsansökan lämnades in. I Portugal kunde projekten påbörjas 90 dagar innan ansökan lämnades in. I Frankrike och Toskana krävdes det enligt reglerna endast att projektet inte hade avslutats den dag då bidragsansökan lämnades in [22]. De lokala aktionsgrupperna ansåg att detta villkor var uppfyllt så länge de projektansvariga inte hade betalat slutfakturan för projektkostnaderna, även om projektet fysiskt hade avslutats (se ruta 10).

52. Vidare gynnade de lokala aktionsgrupperna i Frankrike och Toskana öppet projekt som redan hade avslutats eftersom bidragen då kunde godkännas och betalas ut snabbt utan risk för förseningar (se ruta 11). På så sätt kunde de lokala aktionsgrupperna undvika att åtaganden drogs tillbaka, det vill säga de förfaranden som vissa medlemsstater tillämpade för att låta icke utbetalda belopp i de lokala aktionsgruppernas budgetar förfalla vid årets slut.

RUTA 11

EXEMPEL PÅ LOKALA AKTIONSGRUPPER SOM GYNNADE AVSLUTADE PROJEKT

Den lokala aktionsgruppen i Toskana : I den lokala aktionsgruppens inbjudan att lämna förslag till "upprustningen och utvecklingen av byar" fastställdes urvalskriterierna för projekt där man kan få högst 30 poäng. Ett kriterium gällde projektets "beredskap" där maximalt 12 poäng kunde tilldelas om den projektansvarige kunde avsluta projektets slutbetalningar inom 30 dagar från det att projektförslaget hade lämnats in.

Den lokala aktionsgruppen i Frankrike (Languedoc-Roussillon) : En universitetsförening (som var medlem i den lokala aktionsgruppen) genomförde ett projekt vars slutliga kostnader uppkom i augusti 2008 och som bestod i att renovera ett gammalt arboretum och öppna det för allmänheten. Den lokala aktionsgruppen valde ut projektet den 16 september 2008 och skrev under bidragsöverenskommelsen den 1 oktober. I protokollet från den lokala aktionsgruppens möte förklarade man att för att kunna använda upp den återstående budgeten för Leader+ var man tvungen att välja redan avslutade projekt så att bidragen kunde betalas ut före oktobers utgång.

53. En ytterligare risk avseende effektiviteten är att projektansvariga kanske inte strävar efter att genomföra projekt till lägsta möjliga kostnad och samtidigt garantera den kvalitet som krävs. Denna risk ökar när bidraget täcker en stor del av projektkostnaderna (en del lokala aktionsgrupper beviljade bidrag som täckte 80 % eller till och med 100 % av projektkostnaderna [23]). Det finns också en risk för oskäligt höga fakturor. Endast de lokala aktionsgrupperna i Irland, Grekland och Toskana hade tillfredsställande rutiner för att bedöma om kostnaderna för projekt inom såväl den offentliga som privata sektorn var rimliga.

54. Det effektivaste bidraget är det som garanterar att ett projekt blir livsdugligt och att de önskade resultaten uppnås till minsta möjliga kostnad. Många lokala aktionsgrupper tillämpade dock samma bidragssats på alla projekt (upp till det högsta stödberättigande beloppet) oavsett om projektet hade potential att bli lönsamt eller om annan finansiering fanns tillgänglig [24].

55. Den lokala aktionsgruppen i Frankrike (Pays de la Loire) ökade bidragssatsen i slutet av den period som Leader+ omfattade för att hela budgeten skulle användas. Detta ledde till exempel till att en lokal myndighet som hade ansökt om ett bidrag på 12000 euro för datorisering och nätverksbyggande av biblioteksarkiven beviljades ett bidrag på över 25000 euro för samma projekt.

RÄTTVISA FÖRFARANDEN SOM MEDGER INSYN

56. Lokala aktionsgrupper anslår offentliga medel när de väljer ut projekt men de är inte demokratiskt redovisningsskyldiga. Därför krävs en hög grad av öppenhet, och de lokala aktionsgrupperna måste kunna visa att de konsekvent har tillämpat lämpliga förfaranden.

Förfarandena bidrog inte i tillräcklig utsträckning till att minska de specifika risker som kommer av att beslutsfattande delegeras till de lokala aktionsgrupperna

57. Det var bara de lokala aktionsgrupperna i Mecklenburg-Vorpommern och Frankrike (Pays de la Loire) som på sina webbplatser offentliggjorde protokollen från de möten där projekt hade valts ut. De flesta lokala aktionsgrupper offentliggjorde dock en förteckning över eller uppgifter om en del eller alla projekt som hade genomförts när programmet var avslutat.

58. De lokala aktionsgrupperna i Tyskland och Frankrike hade inget formellt och dokumenterat förfarande för att bedöma projekten. Protokollen från de beslutsfattande kommittéernas möten sammanfattade det som hade diskuterats i vissa fall men visade inte systematiskt vilka faktorer som hade beaktats. De lokala aktionsgrupperna i Grekland, Portugal, Spanien, Ungern och Toskana bedömde projekt genom jämförelse och poängsatte projektförslagen utifrån standardiserade urvalskriterier, vilket är god praxis, men grunden för poängsättningen dokumenterades oftast inte, och det fanns uppenbara inkonsekvenser (se ruta 12). Inga lokala aktionsgrupper dokumenterade bedömnings- och urvalsprocessen för projekt tillräckligt för att man skulle kunna kontrollera om besluten var välgrundade.

59. Med tanke på de lokala aktionsgruppernas lokala karaktär är en av de största riskerna när det gäller effektivitet, det vill säga Leaderprogrammens mervärde, och EU:s anseende att det uppstår intressekonflikter som gör att en projektansvarig kan påverka besluten om vilka projekt som ska väljas ut till sin fördel. Risken ökar i lokala aktionsgrupper som inte har objektiva och väldokumenterade förfaranden som medger insyn, såsom illustreras ovan.

RUTA 12

BEDÖMNING AV VILKEN EFFEKT DEN LOKALA AKTIONSGRUPPENS PROJEKT I PORTUGAL HAR HAFT PÅ SYSSELSÄTTNINGEN

Den lokala aktionsgruppen poängsatte varje projektförslag men dokumenterade inte sin bedömning av urvalskriterierna, till exempel "bevarande och skapande av arbetstillfällen". Därför kunde den inte förklara de uppenbara inkonsekvenser som fanns. Till exempel handlade projektförslaget "investeringar i en honungspaketeringsanläggning" bland annat om att skapa två nya arbetstillfällen. Den lokala aktionsgruppen gav förslaget fem poäng för sysselsättningskriteriet.

Två andra förslag (som båda lämnades in av den lokala aktionsgruppens medlemsorganisationer) fick också fem poäng: "Inköp av en videokamera och en projektor till en kulturförening", som påstods bidra till att bevara ett befintligt jobb samt det kommunala projektet som gällde inköp av vägskyltar (se ruta 7) och som inte handlade om att skapa eller bevara arbetstillfällen.

60. Risken är än större när den projektansvarige är medlem i den lokala aktionsgruppens beslutsfattande organ. Också i små lokala aktionsgrupper har en medlem möjlighet att påverka beslutet även om han eller hon inte deltar i själva omröstningen. De grekiska myndigheterna förbjöd de lokala aktionsgrupperna att bevilja bidrag till sina anställda eller sina medlemmar, till ställföreträdande fysiska eller juridiska personer eller till makar eller makor och släktingar av första graden. Ingen annan lokal aktionsgrupp hade sådana regler. I Grekland gällde dessa regler inte medlemmar i den lokala aktionsgruppen i deras egenskap av företrädare för offentliga eller ideella organisationer, trots att stöd som beviljades i sådana fall var begränsade till 25 % av de lokala aktionsgruppernas budget.

61. Alla granskade lokala aktionsgrupper beviljade bidrag till sina egna medlemsorganisationer (se punkterna 24–33). Dessa bidrag behandlades inte som undantagsfall. De lokala aktionsgrupperna hade olika interna regler för sina beslutsfattande kommittéer (se ruta 13). Detta strider mot kraven i EU:s budgetförordning [25]. Framför allt gällde reglerna i en del lokala aktionsgrupper endast medlemmar som var direkt ansvariga för ett projekt, och de föreskrev endast att dessa skulle avstå från att rösta.

RUTA 13

BEDÖMNING AV DE LOKALA AKTIONSGRUPPERNAS RUTINER FÖR ATT UNDVIKA INTRESSEKONFLIKTER (LEADER+)

Bakgrund:

Medlemmar i den beslutsfattande kommittén ska inte bevilja bidrag i situationer där de har ett "gemensamt intresse" med den projektansvarige i enlighet med artikel 52.2 i budgetförordningen.

Det kan framför allt finnas ett gemensamt intresse när en projektansvarig också ingår i den lokala aktionsgruppens ledningsstruktur eller beslutsfattande kommitté eftersom bedömningen av projektförslaget då kan komma att påverkas (också omedvetet) av de förbindelser som finns med den projektansvarige. Detta gäller oavsett om medlemmen i den lokala aktionsgruppen själv är ansvarig för projektet eller företräder en offentlig eller privat organisation.

Kriterier:

1. Om en medlem i den lokala aktionsgruppens bedömnings- eller urvalskommitté har någon yrkesmässig eller personlig koppling till den projektansvarige eller något yrkesmässigt eller personligt intresse i projektet ska han eller hon göra ett skriftlig uttalande där han eller hon förklarar hur denna koppling eller detta intresse ser ut, och det ska finnas med i projekthandlingarna. Alla eventuella gemensamma intressen måste redovisas, däribland familjeskäl, känslomässiga skäl, politisk koppling eller ekonomiskt intresse i enlighet med budgetförordningen.

2. Den berörda medlemmen får inte på något sätt delta i bedömnings- eller urvalsprocessen och bör inte heller delta i diskussionerna om projektförslaget. Detta ska dokumenteras i protokollet.

3. De lokala aktionsgrupperna ska underrätta förvaltningsmyndigheten om alla fall av gemensamt intresse i enlighet med budgetförordningen.

+++++ TIFF +++++

62. Dokumentationen av omröstningen var otillräcklig i fem av de elva lokala aktionsgrupperna för Leader+ eftersom protokollen från de beslutsfattande kommittéernas möten inte alltid visade vem som hade varit närvarande och vem som hade röstat (se ruta 13). I de lokala aktionsgrupperna i Bayern, Toskana och Frankrike visade protokollen att det fanns tillfällen då de projektansvariga hade deltagit i diskussionen om projektet och i omröstningen om sina egna projekt (se ruta 14).

63. De exempel som presenteras i denna rapport illustrerar projekt som endast var löst kopplade till strategimålen, projekt som redan hade avslutats och projekt som finansierade lokalsamhällens normala förvaltningsverksamhet. De flesta av dessa projekt drevs av de lokala aktionsgruppernas egna medlemsorganisationer (se rutorna 7, 9, 10, 11, 12 och 14). De brister som konstaterats visar att det finns en risk för att medlemmarna i de lokala aktionsgrupperna direkt eller indirekt kan ha påverkat besluten, vilket får till följd att EU-medlen används på ett icke ändamålsenligt eller ineffektivt sätt.

RUTA 14

DEN LOKALA AKTIONSGRUPPEN I BAYERN: RÖSTREGLERNA FÖLJDES INTE

Projektet att anlägga en badsjö integrerades i den lokala aktionsgruppens strategi med ett Leaderbidrag på 150000 euro.

+++++ TIFF +++++

Det faktiska Leaderbidraget uppgick till 1,03 miljoner euro, det vill säga nästan 50 % av den lokala aktionsgruppens totala budget. Trots att den lokala aktionsgruppens arbetsordning kräver att minst sex medlemmar är närvarande för beslutförhet visade dokumentationen att endast fyra personer deltog i omröstningen när projektet godkändes. Namnen på de personer som var närvarande antecknades inte, med undantag av den lokala aktionsgruppens ordförande, som var borgmästare i den stad som föreslog projektet. Enligt tillämpningsföreskrifterna för Leader+ i Bayern fick medlemmarna i den lokala aktionsgruppen inte diskutera och rösta om projekt som de hade ett intresse i, och det faktum att en medlem hade avstått från att rösta av detta skäl måste dokumenteras. Som svar på revisionsrättens iakttagelse svarade myndigheterna i Bayern att de ansåg att borgmästarens deltagande var acceptabelt eftersom han inte hade något personligt intresse i projektet.

OPERATIV EFFEKTIVITET

64. De lokala aktionsgrupperna ådrar sig driftskostnader: lön till de anställda, kontor, resor, spridning och så vidare. För effektivitetens skull bör dessa kostnader begränsas och inte överskrida de budgetar som godkänts av förvaltningsmyndigheterna. Att ha lokalanställda på plats i lokalkontor som har hand om ett litet antal projekt borde också göra att de lokala aktionsgrupperna kan arbeta smidigare än vad som vore möjligt i program som förvaltas på nationell eller regional nivå. Detta bör leda till en snabbare behandling av bidragsansökningar och betalningar och ett minskat behov av byråkratiska förfaranden.

De administrativa kraven lokalt har lett till stora driftskostnader, omfattande pappersarbete och förseningar

65. De granskade lokala aktionsgruppernas kostnader som inte gäller projekten utgör mellan 12 och 32 % av de offentligt finansierade utgifterna inom Leader+. De kostnader som budgeterats av de lokala aktionsgrupperna för programperioden 2007–2013 varierar mellan 6 och 28 % (se diagrammen 5 och 6).

66. I uppgifterna ovan ingår kostnaden för "PR-arrangemang i området" (stimulering av lokala intressen) [26]. De lokala aktionsgrupperna betraktade i regel det arbete som deras anställda hade utfört för att uppmuntra projektförslag som PR-arrangemang. En del lokala aktionsgrupper ansåg också att den tid som ägnades åt att hjälpa de projektansvariga att fylla i projektansökningarna och den tid som ägnades åt uppföljning av projekten och åt att utarbeta rapporter om dem som PR-arrangemang. Flera lokala aktionsgrupper gjorde ingen skillnad på kostnaderna för informationsinsatser och PR-arrangemang och administrativa kostnader och förvaltningskostnader, medan andra grupper godtyckligt fördelade de anställdas arbetstid.

67. De flesta lokala aktionsgrupper höll sig formellt inom de planerade budgetarna för driftskostnader inom ramen för Leader+, trots att dessa utgjorde en högre procentandel av de totala utgifterna än vad som ursprungligen hade planerats på grund av låg genomförandegrad i en del lokala aktionsgrupper, till exempel i Ungern. Den lokala aktionsgruppen i Irland förbrukade sin budget för driftskostnader och använde sedan sin budget för informationsinsatser och PR-arrangemang samt även en kompletterande finansiering som beviljades av förvaltningsmyndigheten för att täcka kostnaderna. Den lokala aktionsgruppen i Kastilien-La Mancha använde sin budget för samarbetsprojekt för att täcka driftskostnaderna (se punkterna 43-46). Andra lokala aktionsgrupper blev tvungna att använda sina egna medel.

DIAGRAM 5

ICKE PROJEKTRELATERADE KOSTNADER SOM EN PROCENTANDEL AV DE OFFENTLIGA UTGIFTERNA FÖR LEADER+ (INBEGRIPET INFORMATIONSINSATSER OCH PR-ARRANGEMANG)

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

| Kostnader för PR-arrangemang | | Driftskostnader | | Totalt |

DIAGRAM 6

ICKE PROJEKTRELATERADE KOSTNADER (INBEGRIPET INFORMATIONSINSATSER OCH PR-ARRANGEMANG) SOM EN PROCENTANDEL AV DE LOKALA AKTIONSGRUPPERNAS BUDGETAR FÖR AXEL 4

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

| Kostnader för PR-arrangemang | | Driftskostnader | | Totalt |

68. Driftskostnader behöver inte nödvändigtvis vara icke ändamålsenliga utgifter. Den lokala aktionsgruppen i Irland, till exempel, hade höga kostnader för informationsinsatser och PR-arrangemang på grund av att man anställde projektutvecklingsansvariga motsvarande 2,5 heltidsekvivalenter, som arbetade mycket aktivt för att stimulera den lokala landsbygdsutvecklingen (se punkt 15).

69. Förutom de punkter som tas upp ovan kan uppgifterna inte användas till att jämföra effektiviteten mellan olika program på grund av de lokala aktionsgruppernas olika ansvar när det gäller behandlingen av ansökningar om bidrag till projekt och betalningar. I Ungern hade den lokala aktionsgruppen ingen formell roll i processen när den väl hade vidarebefordrat förteckningen över föreslagna projekt till förvaltningsmyndigheten, som ansvarade för kontrollen av stödberättigande, besluten om beviljande av bidrag, bidragsöverenskommelserna och alla etapper i övervakningen av genomförandet av projekten och rapporteringen samt betalningarna. Den lokala aktionsgruppen i Irland däremot ansvarade för hela processen, från utarbetningen av projekt till kontrollen av genomförandet samt för utbetalningarna av bidrag.

70. I praktiken var genomförandet av Leader+ alltför byråkratiskt: de flesta lokala aktionsgrupper krävde att de sökande fyllde i långa och detaljerade ansökningsblanketter med många bilagor och styrkande handlingar, också för de minsta projekten (se ruta 15). Det bör dock noteras att nästan alla förfaranden hade fastställts av medlemsstaternas myndigheter och inte av de lokala aktionsgrupperna. Personalen i de lokala aktionsgrupperna hjälpte de projektansvariga med de administrativa förfarandena, men trots denna hjälp visade en enkät bland projektansvariga som gjordes av den lokala aktionsgruppen i Frankrike (Languedoc-Roussillon) att 47 % ansåg att förfarandet för att ansöka om bidrag var "förhållandevis svårt".

71. Tillgängliga uppgifter om den tid det tog att godkänna bidragsansökningar och betalningar var inte fullständiga eller enhetliga, men de visar att de flesta lokala aktionsgrupperna behövde flera månader för att behandla handlingarna [27]. Den lokala aktionsgruppen i Irland däremot tog ibland emot och behandlade en bidragsansökan och gjorde en utbetalning till den projektansvarige på en och samma dag. Förseningar i Ungern berodde på ofullständiga eller felaktiga ansökningar om godkännande av projekt och betalningar, vilket tyder på att förfarandena kan ha varit alltför komplexa för en stödordning som riktar sig till småskaliga lokala projekt.

RUTA 15

EXEMPEL PÅ ALLTFÖR BYRÅKRATISKA FÖRFARANDEN

Den lokala aktionsgruppen i Grekland : De sökande var tvungna att fylla i en ansökningsblankett på cirka 22 sidor och lämna in 15 styrkande handlingar, bland annat ett åldersintyg, ett intyg om fullgjord militärtjänstgöring, ett dokument som intygade att de sökande inte var tjänstemän, ett annat som intygade att de inte hade gått i pension av hälsoskäl och så vidare. Ofullständiga ansökningar avslogs. Den vägledning för bidragsansökningar om bidrag som tagits fram för projektansvariga var på 32 sidor.

Den lokala aktionsgruppen i Ungern : Ansökningsblanketten för prästgårdsprojektet var på 60 sidor för ett bidrag på ungefär 4 500 euro. En annan ansökningsblankett innehöll 126 sidor för ett bidrag på ungefär 5 400 euro.

+++++ TIFF +++++

Det tog den lokala aktionsgruppen sju månader att behandla och lämna in projektansökningarna till det regionala utbetalande organet för kontroll och godkännande. Sammanlagt tog det mellan 11 och 16 månader från ansökan till undertecknande av kontrakt för de sex projekt som granskats.

KOMMISSIONENS OCH MEDLEMSSTATERNAS FÖRVALTNING AV LEADERPROGRAMMEN

KOMMISSIONEN OCH MEDLEMSSTATERNA STÄLLDE INTE TILLRÄCKLIGT HÖGA KRAV OCH DELAR VISST ANSVAR MED DE LOKALA AKTIONSGRUPPERNA FÖR ATT HA BEGRÄNSAT DET POTENTIELLA MERVÄRDET AV LEADERMODELLEN. DE HAR INTE VIDTAGIT TILLRÄCKLIGA ÅTGÄRDER FÖR ATT BEGRÄNSA KOSTNADERNA OCH RISKERNA

KOMMISSIONENS OCH MEDLEMSSTATERNAS KRAV FÖR LEADER+

72. Det är inte kommissionen och medlemsstaterna som skapar Leadermodellens mervärde, utan de lokala aktionsgruppernas verksamhet. Huvudansvaret för att den ekonomiska förvaltningen är sund ligger också på de lokala aktionsgrupperna, eftersom det är de som fattar beslut om hur EU-budgeten ska användas. Kommissionen och medlemsstaterna kan ge vägledning till de lokala aktionsgrupperna och ska se till att lagstiftningen, tillämpningsföreskrifterna och förvaltningssystemen fastställer tillämpliga miniminormer, att de skapar tillräckliga incitament för de lokala aktionsgrupperna att tillföra ett mervärde, garantera en sund ekonomisk förvaltning samt undvika hinder och andra hämmande omständigheter.

Medlemsstaterna fastställde och tillämpade inte ändamålsenliga minimikrav för en sund ekonomisk förvaltning och Leader modellen, trots kommissionens uppmaning

73. De risker avseende en sund ekonomisk förvaltning som beskrivs i denna rapport är välkända – inte minst sedan revisionsrättens årsrapport för 2000, där liknande brister konstaterades: risk för dödviktseffekter på grund av att lokala aktionsgrupper beviljade retroaktiva bidrag, brist på insyn i projekturvalet, potentiella intressekonflikter, höga driftskostnader och långdragna förfaranden.

74. Då svarade kommissionen på revisionsrättens iakttagelser att den uppmanade de lokala aktionsgrupperna "att använda öppna förfaranden som ger god insyn", att den "uppmuntrade lokala aktionsgrupper att bevilja en bidragsnivå som var anpassad till varje projekts omständigheter", att den "tog upp frågan om dessa svårigheter [förseningar hos medlemsstaterna] i övervakningskommittéerna för de berörda programmen", att den uppmanade "medlemsstaterna/regionerna att införa ett tak i programmen för driftskostnadernas andel av de lokala aktionsgruppernas samlade budget" och att detta tak bör fastställas till högst 15 % och att tillämpningsföreskrifterna för strukturfonderna föreskrev begränsningar som borde hindra att bidrag beviljas till "projekt som redan har slutförts när stödansökan lämnas".

75. Kommissionen inrättade ett observatorium med kontaktpunkter för Leader+ som ansvarade för att anordna och främja seminarier, ta fram publikationer och underhålla databaser. Syftet med denna verksamhet var att utbyta bästa praxis mellan de lokala aktionsgrupperna och stödja förvaltningsmyndigheterna och de nationella eller regionala nätverken.

76. I lagstiftningen fastställdes få krav på EU-nivå för Leader+ annat än de allmänna villkor för stödberättigande, spridning av information och kontrollsystem som gäller för alla utgifter inom strukturfonderna. Medlemsstaterna (eller regionerna) fastställde egna bestämmelser och tillämpningsföreskrifter, som kommissionen godkände i början av den period som Leader+ omfattade.

77. Varje medlemsstat fastställer olika krav, som de lokala aktionsgrupperna är skyldiga att följa (se ruta 16). De irländska myndigheterna krävde till exempel att de lokala aktionsgrupperna skulle bedöma projektförslag när det gällde dödvikts- och undanträngningseffekter, vilket inte var fallet för alla förvaltningsmyndigheter. När en medlemsstat inte hade fastställt några krav eller inte övervakade tillämpningen av dem på ett tillfredsställande sätt, var de lokala aktionsgruppernas arbete bristfälligt, såsom framgår av punkterna 12–71. Med några få undantag tillämpade de lokala aktionsgrupperna på sin höjd de förfaranden som medlemsstaterna hade fastställt: de lokala aktionsgrupperna lyckades inte uppnå alla fördelar med Leadermodellen och inte heller att reglera sig själva på eget initiativ för att garantera en sund ekonomisk förvaltning.

78. De regler som medlemsstaterna införde ledde i praktiken till att man blundade för den bristfälliga ekonomiska förvaltningen eftersom de tillät att man beviljade bidrag till projekt som hade inletts innan den lokala aktionsgruppen beslutade om själva ansökan. Enligt reglerna var de lokala aktionsgrupperna inte tvungna att bevilja retroaktiva bidrag, men de förmedlade budskapet att det var acceptabelt att göra det.

79. Ett särskilt problem i alla medlemsstaters genomförande av Leader var att medlemsstaterna inte höll de lokala aktionsgrupperna ansvariga för att uppnå målen i de lokala strategierna. De godkände de lokala aktionsgruppernas strategier för Leader+ med allmänna, förutsättningslösa mål och krävde inte att de lokala aktionsgrupperna skulle övervaka, bedöma eller rapportera om uppfyllelsen av strategimålen eller så såg de inte till att dessa krav uppfylldes.

RUTA 16

EXEMPEL PÅ OLIKA KRAV PÅ GENOMFÖRANDET

Toskana krävde att de viktigaste lokala aktörerna var representerade i den lokala aktionsgruppen.

Irland fastställde regler för att garantera ett rättvist och öppet förfarande för att utse medlemmar i den lokala aktionsgruppen.

De franska reglerna föreskrev att de lokala aktionsgrupperna måste ha dubbel beslutförhet i den beslutsfattande kommittén som en garanti för ett aktivt partnerskap.

Förvaltningsmyndigheterna i Grekland, Ungern och Toskana krävde att de lokala aktionsgrupperna skulle poängsätta varje projekt i förhållande till en gemensam uppsättning objektiva kriterier.

I Grekland införde förvaltningsmyndigheten ett tak på 25 % för bidrag som kunde beviljas de lokala aktionsgruppernas egna medlemsorganisationer och tvingade därmed den lokala aktionsgruppen att göra resten av lokalsamhället delaktigt i genomförandet av strategin.

Enligt tillämpningsföreskrifterna i Irland hade projekt som allmän regel inte rätt till bidrag från Leader om de kunde få stöd från andra ordningar och program.

KOMMISSIONENS OCH MEDLEMSSTATERNAS KRAV FÖR AXEL 4

80. Kommissionen och medlemsstaterna borde ha dragit lärdom av tidigare programperioder för Leader och sett till att det fanns lämpliga riktlinjer och krav till perioden 2007–2013.

Den största förändringen för perioden 2007–2013 är att medlemsstaterna i första hand kräver att de lokala aktionsgrupperna genomför åtgärderna i det allmänna landsbygdsutvecklingsprogrammet

81. Den rättsliga ram som gäller för programperioden 2007–2013 fastställs i förordningarna om landsbygdsutveckling. Liksom för Leader+ finns det få krav som är specifika för Leader. Förordningarna begränsar de lokala aktionsgruppernas driftskostnader, men taket, som är fastställt till 20 %, är högre än för Leader+; denna regel kan man dessutom kringgå genom att klassificera kostnaderna som informationsinsatser och PRarrangemang, som inte har något tak. I och med övergången från förordningar som gäller strukturfonderna till förordningar som gäller landsbygdsutveckling införs ett nytt krav, nämligen skyldigheten att bedöma om projektkostnaderna är rimliga.

82. Kommissionen utfärdade riktlinjer till medlemsstaterna inför förberedelsen av axel 4 och godkände i praktiken de nationella och regionala Leaderprogrammen när de godkände landsbygdsutvecklingsprogrammen. Sedan dess har kommissionen fortsatt att ge stöd, framför allt via Europeiska nätverket för landsbygdsutveckling.

83. Medlemsstaterna hade ännu inte slutgiltigt fastställt sina tillämpningsföreskrifter när revisionen genomfördes [28] och därför har dessa inte kunnat bedömas. De uppgifter som finns tillgängliga visar att de brister som belyses i denna rapport troligen kvarstår.

84. Det finns risk för att de lokala aktionsgrupperna inriktar sig i än mindre utsträckning på att uppnå de lokala strategimålen under programperioden 2007–2013 eftersom alla granskade förvaltningsmyndigheter (med undantag av Bayern) numera kräver att de lokala aktionsgrupperna följer en gemensam uppsättning åtgärder som fastställs i landsbygdsutvecklingsprogrammen, vilket strider mot kommissionens riktlinjer [29].

85. En del medlemsstater begränsade tillämpningsområdet för Leaderprogrammet ytterligare till särskilda åtgärder, oftast åtgärderna inom axel 3 [30]. Detta begränsade kraftigt de lokala aktionsgruppernas möjlighet att föreslå lokala strategier för nyckelmålen inom axlarna 1 och 2 i landsbygdsutvecklingsprogrammet, som gäller jordbrukets och skogsindustrins konkurrenskraft och miljöpåverkan (se ruta 17).

86. Eftersom det för varje åtgärd fastställs vilka typer av projekt och stödmottagare som har rätt till stöd har de lokala aktionsgrupperna begränsade möjligheter att ta fram innovativa och sektorsövergripande lösningar som är anpassade till det lokala området. De projekt som ska genomföras har liknande karaktär i alla lokala aktionsgrupper i varje medlemsstat och påminner även om de projekt som ingår i de allmänna programmen för landsbygdsutveckling eftersom de åtgärder som ingår i dessa program oftast genomförs med hjälp av traditionella toppstyrda metoder.

RUTA 17

DEN LOKALA AKTIONSGRUPPEN I PORTUGAL: ÅTGÄRDERNA BEGRÄNSADE DEN LOKALA AKTIONSGRUPPENS MÖJLIGHET ATT TILLGODOSE BEHOVEN I DE LOKALA JORDBRUKSSEKTORERNA

Den lokala aktionsgruppens strategi innehöll målet att bekämpa flykten från landsbygden och nedläggningen av traditionellt jordbruk, men den kunde bara använda åtgärderna inom axel 3 i landsbygdsprogrammet för att uppnå detta. Detta begränsade möjligheterna att ta fram lokala lösningar för att förbättra konkurrenskraften inom olivolje och vinsektorn trots deras betydelse för den lokala landsbygdsekonomin. Miljöåtgärderna för att bevara den biologiska mångfalden och bekämpa klimatförändringar i den lokala jordbrukssektorn ingick inte i Leaderprogrammets tillämpningsområde, och det gjorde inte heller skogsåtgärder.

VAL AV VILKA LOKALA AKTIONSGRUPPER SOM SKA GENOMFÖRA LEADER UNDER PERIODEN 2007–2013

87. För att Leader ska ha möjlighet att bli ändamålsenligt och tillföra ett mervärde måste de lokala aktionsgrupper som medlemsstaterna väljer ut vara kompetenta och ha strategier av hög kvalitet.

Medlemsstater valde lokala aktionsgrupper med bristfälliga strategier

88. I alla medlemsstater som granskades var urvalsprocessen för lokala aktionsgrupper endast konkurrensutsatt i liten utsträckning eller inte alls, trots att detta är ett krav i förordningen.

89. De flesta förvaltningsmyndigheterna bedömde och poängsatte de lokala aktionsgruppernas föreslagna strategier i förhållande till relevanta kriterier och valde ut alla lokala aktionsgrupper som hade uppnått minimipoängen (vanligtvis 50 %) [31]. Alla förvaltningsmyndigheter i urvalet godkände alla lokala aktionsgrupper som hade lämnat in en giltig ansökan (med några undantag då det fanns två sökande för samma område). Lokala aktionsgrupper med låga poäng hade per definition en kompetensnivå och en strategi som låg klart under den nivå som förvaltningsmyndigheterna krävde. I en av de franska regionerna, till exempel, valde förvaltningsmyndigheten ut lokala aktionsgrupper trots att kvaliteten på deras ansökan hade bedömts vara otillräcklig (se ruta 18).

RUTA 18

FÖRVALTNINGSMYNDIGHETENS VAL AV LOKALA AKTIONSGRUPPER I FRANKRIKE

Enligt inbjudan att lämna förslag skulle urvalskommittén välja ut mellan 10 och 12 lokala aktionsgrupper, med en genomsnittlig finansiering på 1,5 miljoner euro. Av de 18 sökande bedömde förvaltningskommittén att 2 hade god kvalitet, att 8 hade godkänd kvalitet och att 8 hade otillräcklig kvalitet. Alla 18 valdes ut och den genomsnittliga finansieringen minskade därmed till 1,1 miljoner euro.

90. Vid revisionen konstaterade revisionsrätten framför allt att de lokala aktionsgrupperna hade tagit fram sina strategier för axel 4 på ett bristfälligt sätt, utan något specifikt mål, med en oklar interventionslogik och en bristfällig eller obefintlig plan för övervakning och utvärdering. Efter bedömningarna av de lokala aktionsgruppernas strategier var det få medlemsstater som krävde att de skulle komma till rätta med de brister som konstaterats. Detta har lett till att lokala aktionsgrupper har fått stora belopp från EUbudgeten för att genomföra bristfälliga strategier under en sjuårsperiod.

KOMMISSIONENS GODKÄNNANDE AV LANDSBYGDSUTVECKLINGSPROGRAMMEN FÖR 2007–2013

91. Godkännandet av de nationella och regionala landsbygdsutvecklingsprogrammen var ett utmärkt tillfälle för kommissionen att bedöma hur medlemsstaterna tänkte genomföra axel 4. Kommissionen måste försäkra sig om att man fastställer de villkor som krävs och skyddar sig mot de kända riskerna för att Leadermodellens mervärde går förlorat.

Kommissionen ställde nästan inga krav när den godkände landsbygdsutvecklingsprogrammen

92. Landsbygdsutvecklingsprogrammen är dokument på hög nivå, där axel 4 bara är en liten del. De flesta av dem innehöll endast få konkreta uppgifter om hur Leadermodellen skulle genomföras. Medlemsstaterna fastställde många villkor beträffande Leader först efter det att programmen hade godkänts.

93. Kommissionen ställde nästan inga krav när den godkände landsbygdsutvecklingsprogrammen, vilket ledde till den situation som beskrivs i punkterna 80–90. Kommissionen godkände program där de lokala aktionsgrupperna inte hade valts ut i konkurrens (trots kravet i förordningen), som begränsade de lokala aktionsgruppernas roll till att genomföra åtgärder som fastställts nationellt (trots kommissionens riktlinjer om att lokala aktionsgrupper inte ska följa en fast uppsättning åtgärder), som inte hade någon specifik plan för att åstadkomma innovation eller samspel mellan sektorer (trots anvisningarna för kommissionens utvärderingar att innovation ska prioriteras) och som inte heller innehöll någon särskild plan för övervakning och utvärdering (trots slutsatserna i utvärderingen efter halva tiden av Leader+ enligt vilka denna typ av plan måste ingå i programmen redan från start). Kommissionen bedömde inte de delar som är grundläggande för Leadermodellens mervärde, till exempel medlemsstaternas krav när det gäller de lokala aktionsgruppernas sammansättning och öppenhet.

KOMMISSIONENS OCH MEDLEMSSTATERNAS ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING

KOMMISSIONEN OCH MEDLEMSSTATERNA KAN INTE VISA PÅ DET MERVÄRDE SOM UPPNÅTTS GENOM GENOMFÖRANDET AV LEADERMODELLEN OCH HAR ÄNNU INTE UTVÄRDERAT DE EXTRA KOSTNADER OCH ÖKADE RISKER SOM DETTA HAR MEDFÖRT

ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING AV LEADERMODELLENS ÄNDAMÅLSENLIGHET

94. Kommissionen och medlemsstaterna bör använda sig av förvaltningssystemen, kontrollerna av lokala aktionsgrupper, indikatorerna för övervakning och de årliga rapporterna vid sin övervakning av genomförandet, resultaten och effekterna av Leaderprogrammen. Det skulle göra att de inte bara kan vidta korrigerande åtgärder i tid utan också förfoga över tillräckliga, tillförlitliga och relevanta bevis till utvärderingarna och försäkra sig om att Leadermodellen är ändamålsenlig och att den tillför ett mervärde.

De lokala aktionsgrupperna, medlemsstaterna och kommissionen övervakade genomförandet av Leaderprogrammen

95. Genomförandet av Leader+programmen övervakades i mycket stor omfattning. Lokala aktionsgrupper och förvaltningsmyndigheter registrerade uppgifter om beviljade bidrag och gjorda betalningar för varje projekt. Förvaltningsmyndigheterna krävde att de lokala aktionsgrupperna skrev årliga rapporter om genomförandet där de beskrev sin verksamhet och sammanställde uppgifter till indikatorerna för övervakning. Indikatorerna gällde främst antalet projekt och bidragsbeloppen och delades in efter typ av stödmottagare och utgiftsområde. Förvaltningsmyndigheterna lämnade in de årliga rapporterna om genomförandet till kommissionen.

96. Alla förvaltningsmyndigheter gjorde en utvärdering efter halva tiden av Leader+ 2003 samt en uppdatering 2005. Kommissionen anlitade en konsult som skrev en sammanfattande rapport.

Det finns få bevis på att Leaderprogrammen är ändamålsenliga när det gäller att uppnå landsbygdsutvecklingsmålen eller att tillföra Leadermodellens mervärde

97. Trots all denna övervakning finns det ingenting som visar på Leaderutgifternas resultat och effekter när det gäller landsbygdsutveckling eftersom de lokala aktionsgrupperna varken bedömde eller rapporterade om uppfyllelsen av de lokala strategimålen. Det fanns inga uppgifter om huruvida (och i vilken utsträckning) Leaderprogrammen hade bidragit till att minska flykten från de berörda områdena, till att förbättra framtidsmöjligheterna för ungdomar eller till att diversifiera landsbygdsekonomierna och så vidare.

98. De arbetstillfällen som skapades eller bevarades genom Leaderprojekten utgör till viss del ett undantag och var något som kommissionen hade uppmanat medlemsstaterna att följa upp för alla strukturfondsprogram. Revisionsrätten anser dock att de definitioner som användes var inkonsekventa och att uppgifterna – som i de flesta fall inte hade kontrollerats av förvaltningsmyndigheterna – varken var tillförlitliga eller trovärdiga.

99. Utvärderingarna 2003 gjordes innan merparten av de lokala aktionsgrupperna hade börjat genomföra Leaderprogrammen, och uppdateringarna gjordes innan några större utgifter hade uppkommit. Många frågor i utvärderingen besvarades inte eller speglade endast uppfattningarna hos dem som tog emot stöd från programmet.

100. Avsaknaden av (eller otillförlitligheten i) uppgifter gör det svårt att uttala sig om Leaderprogrammen är ändamålsenliga i att åstadkomma resultat när det gäller landsbygdsutveckling, både i absoluta termer eller i jämförelse med andra metoder (särskilt allmänna program).

101. Leadermodellens potentiella mervärde ligger inte enbart i resultaten och effekterna av den fysiska outputen (det vill säga de projekt som genomförs med Leaderbidrag). Lokalsamhällets delaktighet, som uppnåtts genom att programmet genomfördes med ett underifrånperspektiv, kan också leda till mindre påtagliga effekter, till exempel "kapacitetsuppbyggnad" och "lokalbefolkningens inflytande". I de strategiska riktlinjerna för axel 4 anges att Leader bör spela en viktig roll i den övergripande prioriteringen att förbättra styrningen.

102. Kontaktpunktens publikationer om bästa praxis, utvärderingarna och olika undersökningar innehåller alla exempel som illustrerar den potential som Leadermodellen har att uppnå denna typ av effekter. Det har dock inte gjorts någon systematisk uppföljning av eller rapportering om de lokala aktionsgruppernas resultat på dessa områden och därför utgör dessa exempel endast isolerade fall. Eftersom det saknas tillförlitliga och relevanta bevis har utvärderingarna inte kunnat visa hur frekventa och omfattande dessa effekter är.

ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING AV KOSTNADER OCH RISKER

103. Övervakningen och utvärderingen ska också ge tillförlitliga bevis på och möjliggöra utvärderingar av Leadermodellens kostnader och risker.

Kommissionen och medlemsstaterna har inte övervakat eller utvärderat de extra kostnader och risker som Leader har medfört

104. När det gäller de brister som konstaterades i revisionsrättens årsrapport för 2000 svarade kommissionen att de flesta bristerna gällde risker som är inbyggda i ett decentraliserat program som Leader och att "kommissionen och medlemsstaterna är medvetna om dessa risker när de övervakar program och kontrollerar att de tillämpas enligt principerna om sund ekonomisk förvaltning".

105. Kommissionen kontrollerar att bestämmelserna efterlevs och kan föreslå finansiella korrigeringar. De kontroller som gjordes under den period som Leader+ omfattade gällde bland annat programmen i Portugal och Frankrike 2005. Kommissionens avdelningar konstaterade att det inte fanns några formella urvalskriterier för projekt, att de förfaranden som ska tillämpas vid intressekonflikter var otillräckliga, att lokala aktionsgrupper fattade beslut utan "dubbel beslutförhet" och att de inte hade rutiner för att kontrollera om de föreslagna projektkostnaderna var rimliga. Kommissionens avdelningar lämnade rekommendationer till de berörda medlemsstaterna men tyckte inte att det var nödvändigt att föreslå finansiella korrigeringar [32]. Kommissionens avdelningar kontrollerade också om retroaktiva bidrag och bidragsnivåer stämde överens med bestämmelserna, men de behandlade inte frågan om dödviktseffekter och effektivitet.

106. Vid kommissionens kontroller bekräftades visserligen de risker som hade konstaterats i årsrapporten för 2000 (och vid denna revision), men de bildar ingen grund för att man ska kunna fastställa hur omfattande dessa risker är eller vilka effekter de kan få i de berörda medlemsstaterna eller över hela EU [33].

107. Vid medlemsstaternas inspektioner av de lokala aktionsgruppernas insatser (som omfattade minst 5 % av utgifterna inom Leader+) fick man tillfälle att kontrollera och rapportera om förekomsten av risker avseende en sund ekonomisk förvaltning och att rapportera om dem. Med några få undantag i vissa medlemsstater kontrollerade man dock inte om de lokala aktionsgruppernas urvalsförfaranden för projekt var rättvisa och medgav insyn, om bedömningen av projektförslagen och omröstningsprotokollen var välgrundad och dokumenterades eller att intressekonflikter hanterades på ett korrekt sätt.

108. Medlemsstaterna använde inte sina förvaltningssystem eller de lokala aktionsgruppernas årliga rapporter om genomförandet när de kontrollerade om de lokala aktionsgruppernas beslutsprocess var rättvis och medgav insyn, hur stor andel av bidragen som beviljades medlemmar i de lokala aktionsgrupperna, om de bidrag som beviljades var effektiva eller om de lokala aktionsgruppernas förfaranden och driftskostnader var effektiva. I Frankrike övervakade förvaltningsmyndigheten de lokala aktionsgruppernas verksamhet och deltog i de lokala aktionsgruppernas möten som observatörer, men uppenbarligen blundade den för sådan praxis som att medlemmar i de lokala aktionsgrupperna presenterade sina egna projekt, att retroaktiva bidrag beviljades projekt och att bidragsnivåer höjdes för att hela budgeten skulle användas (se exempel i punkt 55).

109. De uppgifter som enskilda lokala aktionsgrupper har fått in då de har frågat de projektansvariga om detta visar att dödviktseffekter är en betydande risk [34]. Utvärderingarna på EUnivå gav ingen information om dödviktseffekter eller omfattningen av retroaktiva bidrag [35].

110. När det gällde frågan om de lokala aktionsgruppernas förfaranden är rättvisa och medger insyn visade utvärderingarna på samma sätt att till exempel objektiviteten vid projekturvalet var ett problem, men de sade ingenting om hur omfattande bristerna var eller vilka effekter de skulle få (se ruta 19).

RUTA 19

UTDRAG UR SAMMANFATTNINGEN AV RAPPORTEN OM UTVÄRDERINGEN EFTER HALVA TIDEN AV LEADER+

Ett ojämnt partnerskap eller ojämna maktförhållanden i den lokala aktionsgruppen kan leda till att olämpliga projekt väljs ut, ofta till förmån för en institution som tillhör den offentliga sektorn. Sammansättningen i lokala aktionsgrupper är ofta ojämn och domineras av den institutionella sektorn.

Uppgifterna i utvärderingsrapporterna och fallstudierna har tenderat att koncentrera sig på frågor som byråkrati, förhållandet mellan förvaltningsmyndigheter och lokala aktionsgrupper, finansiering samt lokala aktionsgruppers otillräckliga självständighet. Mer grundläggande förvaltningsfrågor som strukturer, förvaltningssystem, planering och kontroll inom de lokala aktionsgrupperna har inte behandlats i rapporterna. I svaren på frågorna i utvärderingen nämns inte heller de beslutsfattande kommittéernas roll i programförvaltningen.

111. Såsom redan har angetts i punkterna 64–71 var uppgifterna om driftskostnaderna inom Leader varken jämförbara eller tillförlitliga och framför allt inte fullständiga på grund av att förvaltningsmyndigheterna i vissa medlemsstater fyllde flera funktioner. I utvärderingarna rapporterade man om "onödig byråkrati" inom Leader+ [36] utan att beräkna kostnaderna. Därför går det inte att avgöra om Leadermodellen var effektiv.

ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING UNDER PERIODEN 2007–2013

112. Kommissionen och medlemsstaterna bör dra lärdom av de tre föregående programperioderna för Leader och se till att det finns en effektiv och ändamålsenlig övervakning och utvärdering av Leadermodellen för perioden 2007–2013.

Genomförandet av axel 4 har inletts utan att centrala delar av övervaknings och utvärderingssystemen fanns på plats

113. I den sammanfattande rapporten om utvärderingen efter halva tiden av Leader+ rekommenderade man att övervaknings och utvärderingssystemen skulle förbättras och att de måste finnas på plats när programperioden 2007–2013 började [37]. Kommissionen upprättade en gemensam övervaknings och utvärderingsram för landsbygdsutvecklingsprogrammen. I den fastställdes några specifika utvärderingsfrågor om mervärdet av Leader, förbättrad styrning och ändamålsenlighet. Samtidigt medförde utvärderingsramen att man begränsade de övervakningsindikatorer som var specifika för Leader till antalet lokala aktionsgrupper och till befolkningen i Leaderområdena, vilket kommissionen anser vara riktmärke för mätning av målet för styrningen. Den gemensamma övervaknings och utvärderingsramen för landsbygdsutvecklingsprogrammen medgav att de granskade förvaltningsmyndigheterna tog fram ytterligare indikatorer men ingen av dem gjorde det när det gäller Leader. Dessutom hade ingen av de granskade lokala aktionsgrupperna eller förvaltningsmyndigheterna infört några rutiner för att samla in och rapportera uppgifter om Leadermodellens kostnader, risker, ändamålsenlighet och mervärde.

114. I slutet av 2009 inrättade kommissionen genom Europeiska nätverket för utvärdering av landsbygdsutveckling en Leaderarbetsgrupp som skulle diskutera problem som medlemsstaterna stöter på, såsom farhågor att indikatorer och ekonomiska mått inom den gemensamma övervaknings och utvärderingsramen för landsbygdsutvecklingsprogrammen inte korrekt återspeglar Leadereffekterna, betydande utmaningar när det gäller metoder på grund av Leaders lokala karaktär, stora utmaningar när det gäller metoder för att utvärdera landsbygdssamhällenas styrning, delaktighet och kapacitet samt problem med att få fram tydlig statistik för utvärdering av fördelarna med Leader. I mitten av 2010 gav arbetsgruppen ut ett utkast till arbetsdokument om hur man ska fånga upp effekterna av Leader. Bidraget från denna arbetsgrupp kommer dock för sent för utvärderingarna efter halva tiden (som ska avslutas under 2010) och möjligheterna att utvärdera axel 4 kommer att vara begränsade eftersom relevanta uppgifter inte samlas in eller rapporteras av de lokala aktionsgrupperna (se punkt 113).

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

DE LOKALA AKTIONSGRUPPERNA HAR GENOMFÖRT LEADERMODELLEN PÅ ETT SÄTT SOM BEGRÄNSAR DET POTENTIELLA MERVÄRDET AV "LEADERKOMPONENTER" ÄVEN OM REVISIONSRÄTTEN FANN EXEMPEL PÅ GOD PRAXIS

115. De granskade lokala aktionsgrupperna genomförde cirka 1000 projekt under den period som Leader+ omfattade till förmån för berörda lokala företag och lokalsamhällen. Men Leader handlar om mer än detta: Leader ska leda till att man uppnår ett mervärde i jämförelse med traditionella program med hjälp av en särskild metod. Så länge de centrala delarna i Leadermodellen inte följs fullt ut kan modellens potentiella mervärde inte uppnås.

116. Underifrånperspektivet var begränsat i de lokala aktionsgrupper som beviljade merparten av bidragen till sina egna medlemsorganisationer; det potentiella mervärdet med ett partnerskap uppnåddes inte i de lokala aktionsgrupper där beslutsfattandet dominerades av de lokala myndigheterna; få lokala aktionsgrupper kunde visa på innovation eller samspel mellan olika sektorer i sina strategier eller projekt. Men det finns ändå några exempel på lokala aktionsgrupper som verkligen gjorde lokalsamhället delaktigt och som startade framgångsrika lokala projekt via sina informationsinsatser och PRarrangemang.

117. De lokala strategierna bör vara kärnan i Leadermodellen och ge partnerskapen deras existensberättigande och ge löfte om ett mervärde tack vare lokala skräddarsydda lösningar för att landsbygdsutvecklingsmålen ska uppnås. I praktiken var dessa strategier nästan utan relevans och användes på sin höjd som en ansökan om finansiering till förvaltningsmyndigheten. Ingen av de lokala aktionsgrupperna följde upp eller rapporterade om hur strategimålen uppnåddes.

LOKALA AKTIONSGRUPPER TOG INTE TILLRÄCKLIG HÄNSYN TILL BEHOVET AV RÄTTVISA FÖRFARANDEN SOM MEDGER INSYN ELLER EFFEKTIVITET

118. Lokala aktionsgrupper tog inte behovet av öppenhet och insyn och av dokumentation av projektbedömningen och urvalsbesluten och inte heller behovet av förfaranden som gör att risken för direkta eller indirekta intressekonflikter undviks på tillräckligt stort allvar. Detta ökar risken för att bidragsbesluten fattas utan vederbörlig hänsyn till effektiviteten och medför också en risk för EU:s anseende. Den praxis som revisionsrätten har iakttagit vid några lokala aktionsgrupper, till exempel att bidragsbeslut fattas av en handfull personer och att bidragen beviljas de egna organisationerna, är sannolikt till nackdel för den lokala styrningen och stärker den inte.

119. De lokala aktionsgrupperna tog inte hänsyn till effektiviteten, särskilt när det gällde beviljandet av bidrag till projekt som redan hade inletts eller till och med avslutats innan bidragsbeslutet fattades. I vissa fall tycks deras mål ha varit att göra av med så mycket pengar som möjligt och inte att uppnå bästa möjliga resultat.

120. Kostnaderna för att genomföra Leader är höga beroende på den extra genomförandenivån: de motsvarar upp till en tredjedel av de lokala aktionsgruppernas budget utöver förvaltningsmyndigheternas och de utbetalande organens kostnader för behandling, övervakning och kontroll. Osmidiga förfaranden – också för mycket små projekt – och förseningar begränsade effektiviteten, trots att dessa problem i stor utsträckning berodde på medlemsstaternas krav.

KOMMISSIONEN OCH MEDLEMSSTATERNA STÄLLDE INTE TILLRÄCKLIGT HÖGA KRAV OCH DELAR VISST ANSVAR MED DE LOKALA AKTIONSGRUPPERNA FÖR ATT HA BEGRÄNSAT DET POTENTIELLA MERVÄRDET MED LEADERMODELLEN. DE HAR INTE VIDTAGIT TILLRÄCKLIGA ÅTGÄRDER FÖR ATT BEGRÄNSA KOSTNADER OCH RISKER

121. De lokala aktionsgrupperna har huvudansvaret för att uppnå mervärdet med Leader och ha en sund ekonomisk förvaltning, men riskerna är välkända. Kommissionen och medlemsstaterna delar ansvaret för att övervaka de lokala aktionsgruppernas arbete och se till att de följer Leadermodellen och konsekvent tillämpar de högsta standarderna för en sund ekonomisk förvaltning. Bristfälliga resultat härvidlag bör inte tolereras, inte ens i medlemsstater som genomför Leader för första gången eftersom dessa borde ha dragit lärdom av de föregående programperioderna.

122. Tio år efter revisionsrättens senaste revision av Leader kvarstår dock samma allvarliga brister. Kommissionen svarade på iakttagelserna i revisionsrättens årsrapport 2000 med "uppmaningar", vägledning och rekommendationer till medlemsstaterna. Detta har inte visat sig vara effektivt.

REKOMMENDATION 1

Med tanke på de ihållande bristerna bör kommissionen se till att lagstiftningen är tillräckligt tydlig när det gäller de standarder som krävs i det specifika fallet Leader. Några enkla krav på EUnivå kan kanske ersätta behovet av olika tillämpningsföreskrifter på programnivå och bidra till att förenkla rutinerna, förbättra enhetligheten och ge tydliga kontrollstandarder på följande områden:

a) Uteslutning av projekt som inletts innan ett bidragsbeslut har fattats för att eliminera den betydande risken för ineffektivitet (dödviktseffekt).

b) Lokala aktionsgruppers urval av projekt ska grundas på dokumenterade bedömningar som visar att beslutet är välgrundat och rättvist med avseende på enhetliga och relevanta kriterier.

c) Regler som garanterar att partnerskapen inte domineras av lokala myndigheter vid möten då projekt väljs ut.

Dessutom bör medlemsstaterna se till att det finns ändamålsenliga rutiner när det gäller de brister som konstaterats i denna rapport och att man ser till att dessa rutiner fungerar väl.

123. Framför allt har kommissionen och medlemsstaterna tolererat situationer där de lokala aktionsgrupperna inte har ändamålsenliga rutiner för att undvika intressekonflikter. De brister som konstaterats visar att det finns en risk för att medlemmar i de lokala aktionsgrupperna direkt eller indirekt kan ha påverkat besluten, vilket har lett till att EU‑budgeten har använts på ett icke ändamålsenligt eller ineffektivt sätt.

REKOMMENDATION 2

Budgetförordningen förbjuder alla sådana handlingar som kan leda till en intressekonflikt. Därför bör kommissionen och medlemsstaterna se till att det finns tillräckliga skyddsåtgärder och kontrollera att de fungerar korrekt. Medlemmar i de lokala aktionsgruppernas kommittéer för projektbedömning eller beslutsfattande som har ett personligt, politiskt, yrkesmässigt eller affärsmässigt intresse i ett projektförslag bör göra ett skriftligt uttalande om detta intresse. De bör inte tillåtas delta i några diskussioner om, bedömningar av eller beslut om projektet, och detta bör meddelas förvaltningsmyndigheten i enlighet med budgetförordningen.

124. Ett grundläggande kännetecken för Leader är underifrånperspektivet när man ska hitta lokala lösningar på lokala problem. Trots detta har alla granskade förvaltningsmyndigheter, med ett enda undantag, i själva verket infört ett toppstyrt system för perioden 2007–2013. Dessa förvaltningsmyndigheter kräver att de lokala aktionsgrupperna genomför gemensamma åtgärder i landsbygdsutvecklingsprogrammet, tvärtemot kommissionens riktlinjer. Denna situation kanske gör Leader lättare att kontrollera, men begränsar möjligheterna att fastställa innovativa lokala strategier och därigenom också det potentiella mervärde som bär upp Leadermodellen [38].

REKOMMENDATION 3

Kommissionen bör tillsammans med medlemsstaterna undersöka om befintliga åtgärder begränsar de lokala aktionsgruppernas förmåga att utforma och genomföra innovativa, sektorsövergripande och lok