GRÖNBOK om straffrättsligt skydd av Europeiska gemenskapens ekonomiska intressen och inrättande av en europeisk åklagare

(framlagd av kommissionen)

Innehållsförteckning

1. Inledning

1.1. Bakgrund till kommissionens förslag om en europeisk åklagare

1.2. Varför lägga fram en grönbok nu*

1.2.1. Bedrägerier riktade mot gemenskapens ekonomiska intressen: en företeelse som måste bekämpas

1.2.2. En europeisk åklagare* Debatten fortsätter.

1.3. Syftet med grönboken

1.3.1. Att utvidga debatten till alla berörda kretsar

1.3.2. Utforska förslagets genomförbarhet

2. Förutsättningar för debatten

2.1. Mervärdet av ett europeiskt åklagarämbete: argument för kommissionens förslag 2000

2.1.1. Avsaknad av ett europeiskt straffrättsområde

2.1.2. Tungrodda och dåligt anpassade metoder för rättsligt samarbete mellan medlemsstaterna

2.1.3. Rättslig uppföljning av de administrativa utredningarna

2.1.4. Bättre organisation och effektivitet i gemenskapsinstitutionernas interna utredningar

2.2. Respekt för de grundläggande rättigheterna

2.3. Anknytning till EU:s politiska prioriteringar i rättsliga och inrikes frågor

2.3.1. Komplement till målsättningarna från Europeiska rådets möte i Tammerfors

2.3.2. Specifika drag i förslaget i förhållande till målsättningarna från Europeiska rådets möte i Tammerfors

2.4. Rättslig grund

3. Grundstruktur

3.1. Ett materiellt kompetensområde begränsat till gemenskapens ekonomiska intressen

3.1.1. Gemenskapernas särskilda ansvar

3.1.2. Skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen får samma omfattning

3.2. Ett gemensamt område för utredning och lagföring

3.2.1. Den europeiska åklagarens befogenheter: samordning av utredning och lagföring

3.2.2. Harmoniska förbindelser med de nationella straffrättsliga systemen

4. Rättslig ställning och intern organisation

4.1. Den europeiska åklagarens ställning

4.1.1. Principen om oberoende

4.1.2. Villkor för utnämning och avsättande

4.1.3. Den europeiska åklagarens plats i organisationen

4.2. En europeisk åklagare med decentraliserad organisation

4.2.1. Principen om decentralisering av de biträdande europeiska åklagarna

4.2.2. Principen om en överordnad europeisk åklagare

4.3. Den europeiska åklagarens resurser

5. Materiell straffrätt

5.1. Val av lagstiftningsmetod: enhetlig gemenskapslagstiftning eller harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning*

5.2. Gemensamma åtalsgrunder

5.2.1. Överträdelser som skadar gemenskapens ekonomiska intressen och som redan omfattas av en konvention mellan medlemsstaterna

5.2.2. Andra överträdelser som skadar gemenskapens ekonomiska intressen

5.2.3. Överträdelser som inte enbart berör gemenskapens ekonomiska intressen

5.3. Påföljder

5.4. Juridiska personers ansvar

5.5. Preskription

6. Förfarande

6.1. Underrättelse om och väckande av ett ärende

6.2. Förundersökningen

6.2.1. Grundläggande rättigheter

6.2.2. Inledande av utredning och lagföring

6.2.3. Utredningsarbetet

6.2.4. Lagföringens resultat

6.3. Rättegången

6.3.1. Val av medlemsstat för väckande av åtal

6.3.2. Förande av talan

6.3.3. Europeiska gemenskaperna: målsägande enligt allmänna rättsregler

6.3.4. Bevisning

6.3.5. Nedläggande av åtalet under rättegången

6.3.6. Verkställande av domen

6.4. Garanti för domstolsprövning

6.4.1. Domstolens uppgifter

6.4.2. Utnämnande av fri- och rättighetsdomare

6.4.3. Utnämnande av den domstol som kontrollerar åtalet

7. Förbindelser med andra berörda parter

7.1. Samarbete med medlemsstaternas myndigheter

7.2. Förbindelser med deltagarna i det straffrättsliga samarbetet inom Europeiska unionen

7.2.1. Eurojust

7.2.2. Europol

7.2.3. Det europeiska rättsliga nätverket

7.3. Förbindelserna med gemenskapens institutioner, organ och organisationer

7.3.1. Allmänna fall

7.3.2. OLAF:s framtida roll

7.4. Förbindelser med tredje land

8. Domstols kontroll av den europeiska åklagarens åtgärder

8.1. Åtgärder som skulle kunna överklagas

8.1.1. Åtgärder under brottsutredningen som innebär en begränsning eller ett berövande av den enskildes frihet

8.1.2. Andra åtgärder under brottsutredningen

8.1.3. Beslut om att lägga ner ärendet

8.1.4. Att väcka åtal

8.2. Rätt att överklaga

8.2.1. Överklaganden enligt nationell rätt

8.2.2. Överklaganden till EG- domstolen

9. Slutsatser

BILAGA 1 Kompletterande bidrag från kommissionen till regeringskonferensen om institutionella frågor av den 29 september 2000 Straffrättsligt skydd av gemenskapens ekonomiska intressen: en europeisk åklagarmyndighet

1. Problem som måste lösas med tanke på gemenskapens särskilda ansvar för skyddet av de ekonomiska intressena

1.1. Ett splittrat europeiskt straffrättsområde

1.2. Tungrodda och dåligt anpassade metoder för rättsligt samarbete mellan medlemsstaterna

1.3. Svårigheter med att följa upp administrativa utredningar med åtal och dom

2. Förslaget

2.1. En långvarig och ingående beredning

2.2. Syftet med reformen

2.3. Reformens utformning

2.3.1. Utnämnande av en europeisk åklagare (punkterna 1 och 2 i den nya artikeln 280a)

2.3.2. Villkoren för den europeiska åklagarmyndighetens ämbetsutövning (punkt 3 i den nya artikeln 280a)

BILAGA 2 Förenklade översikter över förfarandet

BILAGA nr 3 Fiktivt exempel på bedrägeriärende som handläggs av den europeiska åklagaren

BILAGA 4 De ställda frågorna

1. Inledning

Brott mot Europeiska gemenskapens ekonomiska intressen måste beivras på ett effektivare sätt och därför har kommissionen föreslagit att en europeisk åklagare inrättas på detta område. Förslaget förtjänar att både fördjupas och diskuteras ingående, varför kommissionen idag lägger fram en grönbok på detta tema.

Detta dokument bygger visserligen på ett principförslag som redan antagits av kommissionen men det utgör ändå, liksom alla grönböcker, ett remissunderlag. Om möjligheterna att genomföra förslaget övervägs i förväg blir det sedan lättare att göra ett väl underbyggt uttalande om själva principen.

1.1. Bakgrund till kommissionens förslag om en europeisk åklagare

Beträffande fenomenet med bedrägerier mot EU:s finanser föreslog kommissionen vid regeringskonferensen i Nice en europeisk åklagarmyndighet för att avhjälpa den straffrättsliga splittringen av det europeiska rättsområdet [1]. De specifika inslagen i skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen gör att det krävs en särskild lösning för att övervinna de begränsningar som rättsligt samarbete traditionellt innebär.

[1] Kommissionens kompletterande bidrag till regeringskonferensen om de institutionella reformerna: Straffrättsligt skydd av gemenskapens ekonomiska intressen: en europeisk åklagarmyndighet, KOM(2000)608, 29.9.2000. Se bilaga 1. Detta bidrag är ett komplement till kommissionens yttrande enligt artikel 48 i Fördraget om Europeiska unionen om sammankallandet av en konferens med företrädare för medlemsstaternas regeringar i syfte att ändra fördragen: Institutionella reformer, en förutsättning för utvidgningen, 26.1.2000, KOM(2000)34, punkt 5 b.

Idén att särskilt fördjupa skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen dyker upp för första gången när förvaltningen av de egna medlen överlåtits till Europeiska gemenskapen, och ett förslag till ändring av fördraget läggs fram den 6 augusti 1976 [2]. Detta vidareutvecklades och undertecknades så småningom i form av konventioner och protokoll inom ramen för det mellanstatliga samarbetet i rättsliga och inrikes frågor (nedan kallat tredje pelaren), bland annat konventionen av den 26 juli 1995, men dessa har ännu inte ratificerats av alla medlemsstater [3]. Det stadfästes första gången genom Amsterdamfördraget i och med att det där skrevs in en rättslig grund (artikel 280 i EG-fördraget) som ger gemenskapens lagstiftare rätt att inom vissa gränser lagstifta om det straffrättsliga skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen. Med denna rätt som grund har kommissionen nyligen antagit ett förslag till direktiv på detta område [4]. Den specifika karaktären hos det straffrättsliga skyddet av de ekonomiska intressena har bildat underlag för förslaget att inrätta en europeisk åklagare.

[2] Förra förslaget till ändring av fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna i avsikt att anta gemensamma bestämmelser om straffrättsligt skydd av gemenskapernas finansiella intressen och om lagföring av överträdelser av bestämmelserna i de nämnda fördragen, KOM(76)418, (EGT C 222, 22.9.1976).

[3] Konventionen av den 26 juli 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT C 316, 27.11.95, s. 48) och dess tilläggsprotokoll (EGT C 313, 23.10.1996, s. 1; EGT C 221, 19.7.1997, s. 11. EGT C 151, 20.5.1997, s. 1).

[4] Förslag till rådets och Europaparlamentets direktiv om straffrättsligt skydd av gemenskapens ekonomiska intressen, framlagt av kommissionen den 23 maj 2001 (KOM(2001)272).

Detta förslag har förberetts på djupet. På begäran av Europaparlamentet och kommissionen samarbetar straffrättsexperter från alla medlemsstater sedan nästan tio år tillbaka kring det straffrättsliga skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen. [5] Europaparlamentet [6] och kommissionen välkomnade experternas förslag till en regelsamling för det straffrättsliga skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen, den s.k. Corpus juris. Det bygger på en jämförande studie av de nationella straffrättsliga systemen. Denna omfattande studie gav vid handen att projektet var genomförbart [7].

[5] Sammanställning av jämförelsen av medlemsstaternas rapporter om genomförandet av olika åtgärder på nationell nivå för att bekämpa misshushållning och förskingring av gemenskapsmedel och Sammanfattande dokument, Europeiska kommissionen, 13.11.1995, KOM(95) 556. Se även andra undersökningar som beställts av kommissionen: Étude comparative sur la protection des intérêts financiers de la Communauté, 3 volymer, 1992-1994; Étude sur les systèmes de sanctions administratives et pénales dans les États membres des Communautés européennes, 2 volymer, 1994 och La transaction dans l'Union européenne, 1995.

[6] Resolution om inrättandet av ett europeiskt rättsligt rum för att skydda Europeiska unionens ekonomiska intressen mot internationell brottslighet, Europaparlamentet, 12.6.1997 (EGT C 200, 30.6.1997, s. 157).

[7] Corpus juris portant dispositions pénales pour la protection des intérêts financiers de l'Union européenne (Corpus juris om straffrättsliga bestämmelser om skyddet av Europeiska unionens ekonomiska intressen), red. M Delmas-Marty, Economica, Paris, 1997. Efter dessa rekommendationer har expertgruppen nyligen reviderat Corpus juris (http://www.law.uu.nl/wiarda/corpus/index1.htm) och gjort en omfattande jämförande studie av om Corpus juris är nödvändig, motiverad och genomförbar och de har även analyserat hur en europeisk åklagare skulle påverka de nationella rättsvårdande myndigheterna: La mise en oeuvre du Corpus juris dans les États membres (Genomförandet av Corpus juris i medlemsstaterna), M Delmas-Marty /J.A.E. Vervaele, Intersentia, Utrecht 2000, 4 volymer. Hänvisningar i grönboken till Corpus juris gäller om inget annat anges denna andra version, även "Florens-versionen".

Toutefois, la réflexion ne saurait s'arrêter au stade de ceToutefois, la réflexion ne saurait s'arrêter au stade de ceToutefois, la réflexion ne saurait s'arrêter au stade de ceToutefois, la réflexion ne saurait s'arrêter au stade de ceUtredningsarbetet stannade emellertid inte vid dessa studier. År 2000 lade kommissionen fram ovannämnda förslag. Det innehåller nya tankar som inte bygger på någon särskild nationell modell utan är en strävan att hitta det system som är bäst anpassat för såväl de specifika kraven i målsättningen att skydda gemenskapens ekonomiska intressen som de allra högsta krav på skydd av de grundläggande rättigheterna.

1.2. Varför lägga fram en grönbok nu*

Kommissionens bidrag till regeringskonferensen, med förslag om att i EG-fördraget införa en rättslig grund för inrättandet av en europeisk åklagarmyndighet [8] togs inte upp på Europeiska rådets möte i Nice i december 2000. Dels fanns det på regeringskonferensen inte tillräckligt med tid för att granska förslaget, dels uttalade man en önskan om en djupare analys av förslagets praktiska följder.

[8] KOM(2000)608 (se ovan).

Förslagets grundläggande principer förblir dock oförändrade och samtidigt noterar man en del positiva reaktioner. I enlighet med sin handlingsplan för 2001-2003 för skydd av gemenskapens ekonomiska intressen [9] förband sig kommissionen dessutom att anta denna grönbok för att därmed redogöra närmare för sina tankar och utvidga debatten.

[9] KOM(2001)254.

Genom att praktiskt förklara och diskutera de konkreta möjligheterna att genomföra förslaget vill kommissionen bemöta den skepsis som denna ambitiösa och innovativa lösning alltför ofta har mötts av.

1.2.1. Bedrägerier riktade mot gemenskapens ekonomiska intressen: en företeelse som måste bekämpas

Bedrägerier är ett problem som måste bekämpas. I dagens situation, som präglas av förstärkta insatser mot ekonomisk kriminalitet på det internationella planet, bör man också dra sig till minnes den mängd illegala aktiviteter som riktas mot gemenskapens medel.

Av alla de fall av oegentligheter som upptäckts av kommissionen och medlemsstaterna uppskattade man under 1999 att den andel av fallen som krävde straffrättslig påföljd, dvs. som ansågs ha begåtts uppsåtligt, motsvarade 20 % av de upptäckta oegentligheterna och nästan 50 % av beloppen i fråga. De bedrägerier riktade mot gemenskapens finansiella intressen som upptäckts av antingen medlemsstaterna eller Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) under 1999 uppgick alltså till ett sammanlagt uppskattat belopp på 413 miljoner euro [10].

[10] Europeiska kommissionen, Skydd av Europeiska gemenskapens finansiella intressen, kampen mot bedrägerier, årsrapport 1999, KOM(2000)718, punkterna 4 och 5.

>Plats för tabell>

Sammanlagt uppgår dessa fall av bedrägerier mot EU:s egna medel till ungefär 122 miljoner euro (dvs. 0,9 % av de traditionella egna medlen) i förhållande till utgifterna till 291 miljoner euro (dvs. 0,3 % av budgeten). Av dessa gäller 170 miljoner euro jordbruksutgifter, 73 miljoner gemenskapens direkta utgifter och 48 miljoner strukturåtgärder.

Varje år sedan 1991 gör kommissionen en beskrivning av bedrägerierna med hjälp av statistik och exempel i sin årsrapport om skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen och kampen mot bedrägerier [11].

[11] Europeiska kommissionen, Skydd av Europeiska gemenskapens finansiella intressen, kampen mot bedrägerier, årsrapport 2000, KOM(2001)255.

Gemenskapens administrativa metoder för att upptäcka bedrägerier har förbättrats under årens lopp. [12] Parallellt med dessa har de brottsförebyggande insatserna fördubblats inom ramen för reformen av kommissionen, vari OLAF:s bedrägeribekämpningsstrategi ingår.

[12] Vid sitt möte i Köln i juni 1999 hälsade stats- och regeringscheferna med tillfredsställelse den snabba uppbyggnaden av OLAF och den åtföljande lagstiftning som de hade begärt vid Europeiska rådets möte i Wien i december 1998.

Förebyggande och upptäckt är dock inte tillräckligt i sig, utan behovet av effektiva straffåtgärder består. Faktum är att den organiserade brottsligheten har varit inblandad i ett flertal av de fall som under årens lopp kommit till kommissionens kännedom, i synnerhet då till enheten för samordning av bedrägeribekämpning (UCLAF). Enheten, som skapades 1988 och omvandlades under 1999 till Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF), är helt oberoende i sin utredningsverksamhet. De bedrägerier som skadar gemenskapens ekonomiska intressen är i regel omfattande och berör flera medlemsstaters straffrättsliga system. Fallen är ofta komplexa och har en tydlig transnationell prägel.

Ett så omfattande problem kräver en välavvägd motreaktion, en särskild lösning på ett specifikt problem. Motreaktionen bör, med tanke på problemets natur, innehålla straffpåföljder i enlighet med de krav som fastställs i Amsterdamfördraget. I artikel 280 i EG-fördraget anges att gemenskapens ekonomiska intressen skall skyddas med effektiva, avskräckande och likvärdiga åtgärder i alla medlemsstater. Under dessa omständigheter måste gemenskapen kunna garantera medlemsstaterna och skattebetalarna i EU att bedrägerier och korruption beivras på ett effektivt sätt, även på det straffrättsliga planet. Utan sådana garantier kan den europeiska integrationen förlora sin trovärdighet i allmänhetens ögon.

1.2.2. En europeisk åklagare* Debatten fortsätter.

Redan innan grönboken blev verklighet uppstod livliga diskussioner rörande ett eventuellt inrättande av en europeisk åklagare.

På EU-nivå har domare, åklagare, poliser, advokater och andra berörda yrkesgrupper i flera år kritiserat de nationella rättsområdenas begränsningar i frågor som rör ekonomisk och finansiell kriminalitet över gränserna. Genèveuppropet, som undertecknades den 1 oktober 1996, Strasbourgmanifestet av den 20 oktober 2000 och Trierdeklarationen av den 15 september 2001, som manar till nya diskussioner kring frågan om ett europeiskt åklagarämbete i ett utvidgningsperspektiv, visar att man i flera medlemsstater tagit upp frågan. Frågan har dessutom börjat diskuteras utanför specialist- och universitetskretsar och blivit en av de allmänt diskuterade frågorna inom EU [13].

[13] Enligt en årlig opinionsundersökning som genomfördes i december 2000 i åtta medlemsstater av Louis-Harris-institutet för dagstidningen Le Monde, var 68% av de tillfrågade för en harmonisering av medlemsstaternas rättssystem.

Europaparlamentet har spelat en drivande roll och vid ett flertal tillfällen sedan 1990 uttalat sin önskan att detta projekt förverkligas så att lagföring, förebyggande och uppdagande av bedrägerier kan följas upp på ett effektivt sätt [14].

[14] Se särskilt EP:s resolution om kommissionens årsrapport 1996 (EGT C 339, 10.11.1997 s. 68); resolution om straffrättsförfaranden inom EU (Corpus Juris), 13.4.1999; Europaparlamentets resolution innehållande parlamentets rekommendationer till kommissionen om inrättande av straffrättsliga bestämmelser till skydd för unionens ekonomiska intressen (EGT C 304, 24.10.2000, s. 126); resolution av den 13 april 2000 inför regeringskonferensen; Europaparlamentets resolution om kommissionens årsrapport 1998 om skydd av gemenskapens finansiella intressen och kampen mot bedrägerier; EP:s resolution av den 13 december 2000 om kommissionens strategi mot bedrägerier (EGT C 232, 17.8.2001, s.191) och EP:s resolution om kommissionens årsrapport för 1999 om skydd av gemenskapens finansiella intressen och kampen mot bedrägerier.

På senare tid har oberoende expertkommittén [15], vismannakommittén [16] samt OLAF:s övervakningskommitté [17] under 1999 var och en ur sin synvinkel rekommenderat att man skapar ett europeiskt åklagarämbete med befogenheter på detta område.

[15] Andra rapporten om reformen av kommissionen, 10.9.1999, punkt 59.

[16] Rapport från Dehaene, Simon och von Weizsäcker, 18.10.1999, punkt 2.2.6.

[17] OLAF:s säkerhetskommittés yttrande 5/99 och 2/2000 i Verksamhetsrapport juli 1999 - juli 2000 (EGT C 360, 14.12.2000).

På nationell nivå har debatten fått politisk substans, åtminstone i vissa medlemsstater. För upplysnings skull, och utan anspråk på att vara uttömmande, följer här ett antal ställningstaganden.

I Storbritannien har överhuset offentliggjort en rapport om lagföljningen av bedrägerier mot gemenskapens finanser som leddes av utskottet med ansvar för frågor kring Europeiska gemenskapen [18]. Ordföranden i detta utskott delar inte slutsatserna i Corpus juris men medger att ett särskilt system för lagföring av bedrägerier bör övervägas i fall det mellanstatliga rättsliga samarbetet försenas eller misslyckas.

[18] Prosecuting fraud on the Communities' finances - The Corpus juris, 8.5.1999, Select committee on the European Communities, House of Lords, London.

I Frankrike har nationalförsamlingens delegation för EU-frågor med ansvar för att undersöka kampen mot bedrägerier i Europa lagt fram ett europeiskt åklagarämbete som ett alternativ som bör övervägas [19]. Den föredragande drog slutsatsen att man har ett effektivitetsproblem på detta område och uttalade sitt stöd för ett inrättande av ett europeiskt åklagarämbete.

[19] Rapport d'information sur la lutte contre la fraude dans l'Union européenne, Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, Paris, 22.6.2000, nr 2507.

I Tyskland har den federala regeringen fått en begäran från en grupp ledamöter i förbundsdagen rörande möjliga insatser på gemenskapsnivå i straffrättsliga frågor, närmare bestämt skydd av gemenskapens ekonomiska intressen [20]. Svaret blev att trots allvarliga reservationer beträffande den allmänna delen av Corpus juris bör en europeisk åklagare övervägas i samband med ett eventuellt antagande av enhetliga regler om materiell straffrätt och straffprocessrätt inom detta särskilda område. Planeringen bör bygga på erfarenheterna från inrättandet av Eurojust, som den tyska regeringen ser som ett embryo till en framtida europeisk åklagarmyndighet.

[20] Bundestagsdrucksache 14/4991, 14.12.2000, s. 32 ff.

I Nederländerna har justitieministern beskrivit kommissionens bidrag till regeringskonferensen som ett intressant förslag som kan ge ett värdefullt bidrag till en grundläggande diskussion om nödvändiga åtgärder för att förbättra kampen mot bedrägerier i gemenskapen, en diskussion han är beredd att delta i. [21]

[21] Nederländska parlamentets justitieutskott om det rättsliga samarbetet i straffrättsliga frågor, skrivelse av den 5 juli 2001.

I kampen mot kriminalitet inom EU sett ur ett mer allmänt perspektiv talar vissa regeringschefer numera om en europeisk åklagarmyndighet i olika varianter som en del av deras vision av ett framtida Europa [22].

[22] Motion om EU från SPD, framlagd av förbundskansler Schröder den 30 april 2001 och antagen i november 2001. Tal om Europeiska unionens framtid av Frankrikes premiärminister Lionel Jospin den 23 maj 2001.

Om inte annat visar dessa åsikter att det finns ett intresse för ämnet och att det krävs en debatt kring en sådan åklagares funktion. Kommissionen föreslår en nyskapande lösning inom ett mer avgränsat och specialiserat område för att svara mot ett speciellt och gemensamt behov. Detta är utgångspunkten för grönboken.

1.3. Syftet med grönboken

Grönboken skiljer sig till sin natur från tidigare förarbeten. Den syftar till att utvidga och fördjupa debatten kring kommissionens förslag innan det granskas av det konvent som skall förbereda nästa översyn av fördragen.

1.3.1. Att utvidga debatten till alla berörda kretsar

Ur detta perspektiv är grönbokens främsta syfte att under 2002 inleda en så omfattande samrådsprocess som möjligt med alla berörda kretsar, dvs. parlament, offentliga myndigheter, såväl gemenskapens som de nationella, yrkeskårer med anknytning till rättegången i brottmål, universitet, berörda icke-statliga organisationer etc. Grönboken skall bidra till att strukturera debatten kring vissa teman och föra ut den till allmänheten enligt principerna för sunda styrelseformer.

Följande teman tas upp i grönboken:

- Förutsättningar för debatten (kapitel 2).

- Grundstruktur (kapitel 3).

- Rättslig ställning och intern organisation (kapitel 4).

- Materiell rätt (kapitel 5).

- Processrätt (kapitel 6).

- Förbindelser med andra berörda parter (kapitel 7).

- Domstols kontroll (kapitel 8).

Varje kapitel inleds med en översikt över fakta som förtydligar debatten. Därefter klargör kommissionen olika valmöjligheter och anger ibland vilket alternativ den föredrar i detta skede. Slutligen ställs ett antal frågor som kommissionen önskar få in synpunkter på från remissinstanserna. De alternativ som kommissionen föredrar skulle visserligen utgöra ett sammanhängande system, men detta utgör inte på något sätt den enda möjligheten och bör inte ses som ett föregripande av debatten.

1.3.2. Utforska förslagets genomförbarhet

Grönboken ger även kommissionen möjlighet att gå ett steg längre än de förberedande och fördjupade studier som genomförts under flera år och precisera sina idéer. I sitt meddelande av den 29 september 2000 föreslog kommissionen att endast de väsentliga kännetecknen för en europeisk åklagarmyndighet skulle anges i fördraget (utnämning, avsked, uppgifter, oberoende) och att föreskrifter och bestämmelser för myndighetens verksamhet skulle fastställas i sekundärlagstiftningen.

Denna grönbok syftar just till att skissera hur denna sekundärlagstiftning skulle kunna se ut i synnerhet vad gäller brottsbeskrivningar (bedrägeri, mutbrott och bestickning, penningtvätt) och påföljder för verksamhet som kan skada gemenskapens ekonomiska intressen. I sekundärrätten bör man även fastställa hur gemenskapsbestämmelserna skall förenas med de nationella rättssystemen. De bör även behandla bestämmelser för hur ärenden väcks hos den europeiska åklagaren, utredningsbefogenheter, inledande och avslutande av utredningar samt innehålla regler om domstols kontroll av den europeiska åklagarens ämbetsutövning.

Diskussionerna under 2000 gällde huruvida det var berättigat att skapa en sådan myndighet och varför i så fall. Med grönboken utvidgas de nu till frågan om en europeisk åklagare är ett genomförbart projekt och vilka bestämmelser som behövs för att det skall fungera. Här handlar det alltså om att gå ett steg längre än den princip som kommissionen angett i sitt meddelande och i en anda av öppenhet kring förarbetet betrakta vilka praktiska villkor som måste uppfyllas för att förslaget skall kunna genomföras.

Kommissionen mottar gärna era synpunkter på denna grönbok i allmänhet och på de numrerade frågorna i synnerhet. Frågorna finns i texten och upprepas i bilagan.

För att underlätta kontakterna har en särskild webbplats öppnats. Där finns denna grönbok och en rad användbara länkar inlagda.

http://europa.eu.int/olaf/livre_vert

Fram till den 1 juni 2002 går det bra att sända in sina synpunkter, helst på följande e-postadress:

olaf-livre-vert@cec.eu.int

eller till följande postadress:

Europeiska kommissionen

Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (enhet A2)

Grönboken om en europeisk åklagare

Rue Joseph II 30

B-1049 Bryssel

Kommentarerna kommer att offentliggöras på Internet om inte konfidentiell behandling uttryckligen begärs.

En offentlig utfrågning kommer att organiseras under 2002 för den som är intresserad. Kommissionen kommer under 2003, i samband med förberedelserna inför en översyn av fördragen, att lägga fram slutsatser och eventuellt ett nytt bidrag med utgångspunkt i de synpunkter som kommit in.

2. Förutsättningar för debatten

I sitt bidrag till regeringskonferensen i Nice lade kommissionen för första gången fram skälen till varför ett europeiskt åklagarämbete skulle vara ett effektivt sätt att via straffrättsliga regler skydda gemenskapens ekonomiska intressen. Till förslaget är knutet ett flertal villkor som förtjänar att upprepas inför en debatt. Genom en översyn av fördragen (2.4) skall förslaget ge ett mervärde jämfört med situationen i dag (2.1) utan att bryta mot de grundläggande rättigheterna (2.2) och utgöra ett särskilt komplement vad beträffar EU:s politiska prioriteringar i rättsliga frågor.

2.1. Mervärdet av ett europeiskt åklagarämbete: argument för kommissionens förslag 2000

En utrednings- och lagföringsfunktion på gemenskapsnivå skulle ge ett mervärde jämfört med den nuvarande situationen. De bestämmelser som finns i dag är visserligen både legitima och oersättliga men eftersom det saknas en institution på gemenskapsplanet är det ofta svårt att effektivt lagföra gränsöverskridande brott. I kommissionens meddelande av den 29 september 2000 behandlas en del argument för detta så därför endast tas de endast upp i korthet här. [23]

[23] Se bilaga 1.

2.1.1. Avsaknad av ett europeiskt straffrättsområde

Den organiserade internationella brottsligheten är ofta iblandad i bedrägerierna mot gemenskapens ekonomiska intressen, vilket kräver samarbete mellan sjutton olika rättssystem som alla har olika bestämmelser, både materiellt och processuellt. [24] Svårigheterna kommer att öka när medlemsstaterna blir fler, och fler aktörer och myndigheter skall hantera gemenskapens medel.

[24] Vissa medlemsstater har flera rättsordningar, exempelvis Förenade kungariket som har olika system i England och Wales, Skottland och Nordirland.

Bristerna i dagens bestämmelser beror främst på att det saknas ett europeiskt straffrättsområde. Visserligen införs det allt fler undantag från principen om nationella territorier i de internationella konventionerna mellan medlemsstaterna [25] men i princip har rättsliga och polisiära myndigheter i medlemsstaterna endast rätt att agera på sitt eget territorium. Denna situation leder till att utredning och lagföring inleds parallellt, delvis eller inte alls.

[25] Exempelvis i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 19 juni 1990 (artiklarna 39 ff om övervakning och gränsöverskridande polissamarbete), konventionen av den 18 december 1997 om ömsesidigt bistånd och samarbete mellan tullförvaltningar (Neapel II) och konventionen av den 29 maj 2000 om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål (kontrollerade leveranser, gemensamma utredningsgrupper, hemliga utredningar).

I sitt meddelande till regeringskonferensen i Nice ger kommissionen ett par exempel på detta och beskriver några brottsutredningar som bedrevs parallellt och utmynnade i intet (se bilaga 1).

Generellt kan sägas att innan Amsterdamfördraget antogs utgjorde undertecknandet av konventionen av den 26 juli 1995 och dess tilläggsprotokoll ett första betydande steg mot ett straffrättsligt skydd av gemenskapens finansiella intressen men de har ännu inte trätt i kraft eftersom inte alla medlemsstater har ratificerat dem. [26] Detta är också anledningen till att kommissionen den 23 maj 2001 lade fram ovannämnda förslag till direktiv som syftar till antagande på grundval av artikel 280 i EG-fördraget av vissa bestämmelser som ingår i konventionen och protokollen inom tredje pelaren. [27]

[26] I slutet av september 2001 hade tre respektive åtta medlemsstater ännu inte anmält ratificering av konventionen om skydd av de finansiella intressena och ovannämnda protokoll av den 19 juni 1997.

[27] KOM(2001)272 (se ovan).

Dessa bestämmelser kommer dock inte i sig att kunna övervinna problemen med att det saknas ett europeiskt straffrättsområde, eftersom åtal ändå i fortsättningen skall väckas nationellt.

I denna grönbok visas också med ett europeiskt åklagarämbete och en centraliserad ledning för utredning och lagföring skulle gemenskapen kunna bevara de 17 olika rättssystemen och ändå få ett effektivt och enhetligt system för att skydda sina ekonomiska intressen i hela EU, helt i enlighet med fördraget.

2.1.2. Tungrodda och dåligt anpassade metoder för rättsligt samarbete mellan medlemsstaterna

Det finns sedan länge olika former för internationellt straffrättsligt samarbete som kommer att intensifieras när det rättsliga samarbetet inom ramen för tredje pelaren förstärks. Inget av de instrument som idag är i kraft, ligger som förslag eller är på förhandlingsstadiet innehåller något heltäckande svar på den specifika frågan om lagföring av bedrägerier riktade mot gemenskapens ekonomiska intressen.

Den organiserade brottslighetens ökade aktivitet när det gäller bedrägerier mot dessa intressen gör dock de traditionella instrumenten för ömsesidig rättslig hjälp otillräckliga. Framstegen inom det rättsliga samarbetet är således begränsade. Dessa brister leder till dröjsmål, förhalningstaktik och till att skyldiga går fria från straff. Detta är särskilt skadligt när man försöker spåra ekonomiska transaktioner bakåt vid bedrägerier.

Detta illustreras av det exempel på upprepade överklaganden som återges av kommissionen i punkt 1.2 i meddelandet till regeringskonferensen (se bilaga 1).

Såsom kommer att redogöras för i det följande skulle ett europeiskt åklagarämbete kunna vara lösningen på dessa problem eftersom det skulle fungera som en kontaktyta mellan gemenskapen och de nationella rättsliga myndigheterna. Med en sådan myndighet skulle det också bli lättare att vid gränsöverskridande ekonomiska bedrägerier förhindra att bevis förstörs eller att misstänkta får tid att fly, vilket idag underlättas av det bristfälliga, vertikala rättssamarbetet mellan gemenskapen och medlemsstaterna.

2.1.3. Rättslig uppföljning av de administrativa utredningarna

Den samlade operativa erfarenheten visar att det är svårt att föra administrativa utredningar vidare till åtal och dom. Europeiska byrån för bedrägeribekämpning har numera en enhet med domare och åklagare för den rättsliga rådgivningen, men oavsett hur effektivt byrån sköter den administrativa samordningen, är lagföringen i dag fortfarande osäker pga den nuvarande utformningen av gemenskapens regelverk [28]. Gemenskapen har ingen lagföringsfunktion som kompletterar det förebyggande arbetet och arbetet med administrativa utredningar.

[28] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/99 och rådets förordning (Euratom) nr 1074/99 av den 25 maj 1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (EGT L 136, 31.5.1999), kommissionens beslut av den 28 april 1999 om inrättande av en europeisk byrå för bedrägeribekämpning (EGT L 136, 31.5.1999), interinstitutionellt avtal av den 25 maj 1999 om interna utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (EGT L 136, 31.5.1999), rådets förordning (Euratom, EG) nr 2185/96 av den 11 november 1996 om de kontroller och inspektioner på platsen som kommissionen utför för att skydda Europeiska gemenskapernas finansiella intressen mot bedrägerier och andra oegentligheter, EGT L 292, 15.11.1996, rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, EGT L 312, 23.12.1995.

Uppgiftsutbyte medlemsstaterna emellan och med Europeiska byrån för bedrägeribekämpning hindras av skilda bestämmelser om lagföringen. Samma typ av ärenden utreds i vissa medlemsstater av rättsväsendet och i andra av förvaltningsmyndigheter, vilket både i praktiken och rättsligt ofta omöjliggör direkta kontakter mellan dem. Skilda nationella bestämmelser om bland annat skattesekretess [29], företagshemligheter eller förundersökningssekretess gör att nationella myndigheter dessutom inte har samma tillgång till uppgifter. Om utredning och lagföring sammanfördes hos en europeisk åklagare skulle dessa svårigheter undanröjas.

[29] Slutrapport om den första utvärderingsverksamheten - ömsesidig rättslig hjälp i brottmål, antagen av rådet den 28 maj 2001, EGT C 216, 1.8.2001: "Utvärderingarna visade att frågan om skattebrott fortfarande är så känslig att det kan inträffa att framställningar om ömsesidig rättslig hjälp på denna grundval begränsas och saktas ner eller i värsta fall avslås" (under punkt III e om skattebrott).

De många olika nationella regler som styr bevisföringen leder ofta till att bevis som samlats in i en medlemsstat inte kan användas i domstol i en annan medlemsstat.

Se exemplet på icke godkända bevis som kommissionen ger i punkt 1.3 i sitt meddelande till regeringskonferensen i Nice (se bilaga 1).

Varje domstol tillämpar de regler som gäller inom dess jurisdiktion (principen om forum regit actum), i synnerhet när det gäller bevisens giltighet. Det är inte säkert att domstolen erkänner de regler som gäller där utredningen har bedrivits, vilket leder till att de insamlade bevisen inte kan åberopas. I så fall omintetgörs de insatser som gjorts för att utreda gränsöverskridande bedrägerier.

Ett typiskt bedrägerifall där bevisen inte godkändes

Ett nyligen utrett fall handlade om en olivoljeimportör som misstänktes ha lämnat in falska tulldeklarationer för att slippa betala jordbruksavgifter (undanhållande av gemenskapsmedel). Han hade använt sig av en rad företag i olika medlemsstater för transport, distribution, försäljning respektive finansiering. så att bevisen var spridda över olika delar av gemenskapens territorium. För att handlingarna i det straffrättsliga förfarandet skulle bli kompletta måste man använda resultaten i de administrativa utredningar som bland annat genomförts av OLAF och i de rättsliga utredningarna, även de uppgifter som erhållits genom framställningar om internationell bevisupptagning.

Domstolen i den medlemsstat som ärendet hänskjutits till ogiltigförklarade större delen av bevismaterialet med hänvisning till att de hade insamlats av en administrativ myndighet (OLAF) eller av kriminalpolisen och inte av en åklagarmyndighet eller undersökningsdomare. Även vittnesmål från privatpersoner (lastbilschaufförer) som vederbörligen samlats in av rättsliga myndigheter avvisades.

Detta är bara ett av många exempel. I vissa medlemsstater är bevisföringsreglerna ännu striktare och kräver direkta vittnesmål inför domstolen istället för skriftliga bevis.

I denna grönbok visas hur man genom att skapa ett gemensamt område för utredningar och lagföring kan övervinna detta sistnämnda hinder. Uppgifter som samlas in av administrativa eller rättsliga myndigheter under ledning av ett europeiskt åklagarämbete och i förekommande fall med tillstånd av en fri- och rättighetsdomare, skulle då godkännas som bevis av alla domstolar i gemenskapen. [30]

[30] Se 6.3.4 (bevisning).

2.1.4. Bättre organisation och effektivitet i gemenskapsinstitutionernas interna utredningar

För närvarande finns inte någon europeisk rättsinstans som är behörig att bedriva utredningar inom gemenskapsinstitutionerna. Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) är och förblir en administrativ utredningstjänst, trots att den redan nu skulle kunna erbjuda hjälp åt rättsliga myndigheter. Om ett internt fall tas upp i domstol eller inte är upp till de nationella myndigheterna för lagföring i den medlemsstat där gemenskapsinstitutionen är lokaliserad.

Ett exempel: bedrägeri inom gemenskapsinstitutionerna

En intern utredning som bedrevs av OLAF och ledde till rättsliga efterverkningar i flera medlemsstater gällde ett fall där ett antal tjänstemän misstänktes vara inblandade i tilldelningen av EU-medel till företag som de själva hade intressen i. Dessa företag fanns i flera olika medlemsstater och i finanscentrum utanför gemenskapen.

Flera svårigheter uppstår i ärenden av detta slag. OLAF:s administrativa befogenheter räcker inte till för att samla in alla fakta eftersom det kan krävas förhör, husrannsakningar, kontroll av banktransaktioner och framställningar om internationell bevisupptagning.

Vilka nationella myndigheter med lagföringsansvar som bör kopplas in i ett fall där många olika kan vara behöriga är en svårlöst fråga. Skillnaderna mellan de berörda nationella lagföringsmyndigheterna försvårar väsentligen användningen av vittnesmål som insamlats av OLAF. Exempelvis har förfarandekraven till skydd för individens rättigheter i en medlemsstat ansetts vara otillräckliga vid brottmålsrättegångar i en annan. Skillnaderna i preskriptionstid leder också till att ärenden ibland överförs för sent. En rättslig myndighet beslutade även att lägga ner ett fall med hänvisning till att de disciplinära påföljderna och tjänstemannens avsked gjorde lagföring överflödigt.

Det råder inget tvivel om att de interna utredningarnas organisation och effektivitet skulle förstärkas om ett europeiskt åklagarämbete inrättades. [31] Kommissionens förslag är alltså ett mer specifikt svar på Europaparlamentets upprepade begäran om ett initiativ för att skapa ett europeiskt åklagarämbete med behörighet inom EU:s institutioner. [32]

[31] Se även OLAF:s övervakningskommittés yttrande 3/2001 av den 6 september 2001 om ett eventuellt inrättande av en europeisk åklagarmyndighet med behörighet i fråga om interna utredningar

[32] Europaparlamentets resolution av den 16 maj 2000 om kommissionens årsrapport för 1998 om skydd av gemenskapens finansiella intressen och kampen mot bedrägerier, punkt 2, resolution av den 13 december 2000 om kommissionens strategi för bedrägeribekämpning (EGT C 232, 17.8.2001, s.192), skäl 14 i förslaget till ovannämnda direktiv om straffrättsligt skydd av gemenskapens ekonomiska intressen i dess lydelse efter Europaparlamentets ändringar av den 29 november 2001 (PE 305.612).

2.2. Respekt för de grundläggande rättigheterna

Den europeiske åklagaren kommer i sitt tjänsteutövande att vara skyldig att iaktta de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i artikel 6 i EU-fördraget, principerna om de grundläggande rättigheterna i gemenskapsrätten såsom de lagts fast av Europeiska gemenskapernas domstol (nedan kallad EG-domstolen), Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna [33] och Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

[33] EGT C 364, 18.12.2000.

Exempelvis måste alla tvångsmedel som beslutas om av den europeiska åklagaren godkännas eller ibland utfärdas av en domare som utsetts på nationell nivå till fri- och rättighetsdomare. [34]

[34] Se 6.4 (domaren - en garanti för de grundläggande friheterna).

Tanken bakom inrättandet av en europeisk åklagare är naturligtvis att man skall kunna lagföra personer som idag går ostraffade, men de föreslagna bestämmelserna skulle även bidra till att förbättra situationen för de tilltalade [35]. Virrvarret av olika nationella förfaranden skulle bli mindre och rättegångsförberedelserna, och därmed också själva processen, skulle påskyndas. Det torde även leda till att de nationella myndigheterna inte lika ofta behöver häkta eller vidta andra frihetsinskränkande åtgärder gentemot den tilltalade att behålla honom på sitt territorium eftersom lagföringen på gemenskapens territorium skulle bli väsentligt effektivare.

[35] I denna grönbok används termen "tilltalad" i allmän betydelse och kan allt efter den rättsliga terminologi som används i en medlemsstat betyda misstänkt, föremål för förundersökning eller tilltalad. Här definieras tilltalad som en misstänkt person som av den europeiska åklagaren har underrättats om vilka anklagelser som riktas mot honom.

2.3. Anknytning till EU:s politiska prioriteringar i rättsliga och inrikes frågor

Enligt Amsterdamfördraget är ett av Europeiska unionens mål att den ska utvecklas "som ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, där den fria rörligheten för personer garanteras samtidigt som lämpliga åtgärder vidtas avseende (...) förebyggande och bekämpande av kriminalitet." [36]

[36] Artikel 2 i EU-fördraget.

Vid sitt möte i Tammerfors den 15-16 oktober 1999 gav stats- och regeringscheferna hög politisk prioritet åt att skapa ett sådant område.

Kommissonens bidrag till regeringskonferensen 2000 var på sitt sätt ett bidrag till samma allmänna mål. Det motsade inte på något sätt andan från Tammerfors och är dessutom ett komplement till insatser som gjorts på annat håll för att genom djupare integrering av de befogenheter som delas mellan gemenskapen och medlemsstaterna (artikel 280 EG) på ett specifikt område stärka det allmänna rättsliga samarbetet. Den senaste fasen är det planerade inrättandet av Eurojust [37].

[37] Se 7.2.1 (Eurojust).

2.3.1. Komplement till målsättningarna från Europeiska rådets möte i Tammerfors

Kommissonens förslag att inrätta en europeisk åklagarmyndighet får på många punkter stöd i riktlinjerna från Tammerfors.

Det bygger i princip på vad som konstaterades vid europeiska rådets möte, nämligen att "brottslingar får inte ges några möjligheter att utnyttja skillnader mellan medlemsstaternas rättssystem". [38]

[38] Punkt 5 i ordförandeskapets slutsatser från Europeiska rådets möte i Tammerfors 15-16 oktober 1999.

Även vissa allmänna målsättningar sammanfaller eftersom det handlar om att förverkliga det område med frihet, säkerhet och rättvisa som anges i Amsterdamfördraget. Ett gemensamt område för utredning och lagföring skulle vara betydelsefullt just när det gäller skydd av gemenskapens ekonomiska intressen inom ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Samtidigt måste den ökade effektivitet som inrättandet av en europeisk åklagare innebär vägas upp med stärkta garantier för de grundläggande rättigheterna, vars vikt påtalats tidigare i denna text, i enlighet med slutsatserna från Tammerfors enligt vilka "en väl avvägd utveckling av åtgärderna på unionsnivå mot brottslighet bör uppnås, samtidigt som enskildas och ekonomiska aktörers frihet och juridiska rättigheter skyddas." [39]

[39] Punkt 40 i slutsatserna.

Samtidigt som den dömande makten bevaras i sin helhet på nationell nivå, är principen om medlemsstaternas ömsesidiga erkännande av rättshandlingar en av hörnstenarna i ett system för straffrättsligt skydd av gemenskapens ekonomiska intressen. Detta förutsätter en gemensam grund och ett ömsesidigt förtroende för de nationella rättsliga systemen, så att det inte längre behövs några kompletterande beslut för godkännande av en dom eller exekutor. I slutsatserna från Tammerfors kallas principen om ömsesidigt erkännande "en hörnsten i det rättsliga samarbetet" inom unionen, och vidare preciseras det att den bör "gälla för beslut som föregår en rättegång, särskilt för de beslut som skulle göra det möjligt för de behöriga myndigheterna att snabbt säkra bevismaterial och beslagta tillgångar som lätt kan flyttas". [40]

[40] Punkt 33 resp. 36 i slutsatserna.

Ett av de instrument som skulle kunna ge mer tyngd åt de åtgärder som vidtas av en europeisk åklagare är en europeisk arresteringsorder. Detta instrument gavs prioritet i Tammerfors och nu föreligger det i en vidare kontext ett förslag till rambeslut från kommissionen. [41] Alla EU-institutioner visade också på nytt stort intresse i ett gemensamt uttalande: "Europeiska unionen kommer att påskynda genomförandet av ett verkligt gemensamt europeiskt rättsligt område, vilket bland annat betyder att inrätta ett europeiskt mandat för gripande och utlämning, i enlighet med slutsatserna från Tammerfors, samt ömsesidigt erkännande av rättsliga beslut och domar." [42] Förslaget att inrätta en europeisk åklagare är en del av samma utveckling.

[41] Förslag till rådets rambeslut om en europeisk arresteringsorder och om överlämnande mellan medlemsstaterna, KOM(2001)522.

[42] Gemensamt uttalande av Europeiska unionens stats- och regeringschefer, Europaparlamentets ordförande, ordföranden för Europeiska kommissionen och den höge representanten för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken den 14 september 2001.

2.3.2. Specifika drag i förslaget i förhållande till målsättningarna från Europeiska rådets möte i Tammerfors

Sett ur en annan synvinkel är dock detta förslag ett komplement till de politiska riktlinjer som antogs i Tammerfors. Det har begränsad räckvidd och konkurrerar därför inte på något sätt med de mer generella initiativ som tas inom ramen för tredje pelaren. Tvärtom, genom förslaget omfattar dessa initiativ även första pelaren eftersom de anpassas till de särskilda krav som ställs för det straffrättsliga skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen.

Om exempelvis Eurojust enligt slutsatserna från Tammerfors skulle få ansvar inom ett mycket brett behörighetsområde för det rättsliga samarbetet, blir den europeiska åklagaren en gemenskapsinstitution med egna befogenheter att lagföra endast på det specifika område som rör skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen.

På ett mer allmänt rättsligt plan har Europeiska rådet anmodat rådet och kommissionen att påbörja arbetet "med de delar av processrätten för vilka gemensamma miniminormer är nödvändiga". [43] Kommissionen går ett steg längre vad gäller processförberedelser i samband med brott mot gemenskapens ekonomiska intressen och föreslår en viss harmonisering av förfarandena. På så sätt skulle handlingar som den europeiska åklagaren utfärdat under kontroll av den nationella domare som utsetts till fri- och rättighetsdomare bli giltiga i alla medlemsstater som handlingar utfärdade av en gemensam instans.

[43] Punkt 37 i slutsatserna från Europeiska rådet i Tammerfors.

Uppbyggnaden av ett gemensamt område för utredningar och lagföring när det gäller skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen är ingen försöksverksamhet inför ett framtida område med frihet, säkerhet och rättvisa. Det är snarare en logisk följd av gemenskapens integrationsarbete. Den inre marknaden med tillhörande gemensamma politikområden har lett till att gemenskaperna nu har egna finansiella medel och för att kunna skydda dem mot brott krävs under rådande förhållanden att de kompletteras med en funktion för lagföring på gemenskapsnivå. Intressen som i grunden är gemensamma kräver ett gemensamt skydd.

Sammanfattningsvis skulle en europeisk åklagare för straffrättsligt skydd av gemenskapens ekonomiska intressen visserligen befinna sig inom ramen för ett "rätts-Europa", men att det snarare handlar om rättvisa "för EU" än rättvisa "i EU".

2.4. Rättslig grund

Det förslag som diskuteras här förutsätter att man fastställer en rättslig grund. Åtgärder som vidtas av gemenskapens lagstiftare i kampen mot olaglig verksamhet som skadar gemenskapens ekonomiska intressen skall enligt artikel 280 i EG-fördraget "inte gälla tillämpningen av nationell straffrätt eller den nationella rättskipningen". EG-fördraget - och därmed också Euratomfördraget som inte har ändrats på denna punkt sedan Maastrichtfördraget - tillåter alltså inte i dagsläget att man inrättar ett europeiskt straffrättsområde med en gemensam rättsvårdande myndighet som exempelvis en åklagare.

Fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna måste alltså revideras för endast på så sätt kan förslaget få politisk legitimitet. Kommissionen har därför föreslagit att en artikel 280a införs i EG-fördraget. Enligt detta förslag bör den nödvändiga ändringen begränsas till bestämmelser för hur den europeiska åklagaren skall utnämnas och avsättas och till att definiera dennes uppgifter och huvudsakliga funktion. Skulle EG-fördraget ändras enligt detta förslag måste även bestämmelserna i artikel 183A i Euratomfördraget ändras på motsvarande sätt.

Förslaget bör granskas av det konvent som får i uppdrag att förbereda nästa revision av fördragen.

De reviderade fördragen skulle hänvisa till sekundärlagstiftningen för bestämmelser om den europeiska åklagarens ställning och funktion. Enligt förslaget till artikel 280a skall Europaparlamentet och Europeiska unionens råd således med kvalificerad majoritet genom ett medbeslutandeförfarande anta följande bestämmelser:

« 2. (...) Rådet skall fastställa den europeiska åklagarens arbetsordning i enlighet med förfarandet i artikel 251.

3. Rådet skall i enlighet med förfarandet i artikel 251 fastställa villkoren för den europeiska åklagarens ämbetsutövning, bland annat

a) regler om vad som utgör bedrägeribrott och annan olaglig verksamhet som skadar gemenskapens ekonomiska intressen, samt vilka straff de kan medföra,

b) processrättsliga regler och bevisföringsregler för den europeiska åklagarens verksamhet, och

c) regler om domstols kontroll av de processuella åtgärder som den europeiska åklagaren vidtar i sin ämbetsutövning."

De sekundärrättsliga bestämmelser som behandlas i denna grönbok bör även ange hur gemenskapsbestämmelserna skall förhålla sig till de nationella straffrättsliga systemen. Förhoppningen är att grönboken skapar en diskussion kring två centrala frågor: Är det möjligt att inrätta en europeisk åklagare utan att också inrätta en särskild domstol på gemenskapsnivå som skall kontrollera myndighetens agerande* I vilken utsträckning måste straffrätt och processrätt harmoniseras för att myndigheten skall fungera väl*

3. Grundstruktur

Enligt kommissionens förslag till artikel 280a i EG-fördraget skulle den europeiska åklagaren "efterspana, åtala och lagföra gärningsmän och medhjälpare till överträdelser som skadat gemenskapens ekonomiska intressen samt föra det allmännas talan mot dessa överträdelser vid behöriga rättsliga instanser i medlemsstaterna enligt bestämmelserna" som fastställts av gemenskapens lagstiftare.

Eftersom förslaget blir lättare att förstå om man först klargör dess grundstruktur, har kommissionen fastställt följande riktlinjer: Den europeiska åklagarens behörighet skall begränsas till det område som definierats i denna text. I enlighet med subsidiaritets- respektive proportionalitetsprinciperna skall behörigheten inskränkas till det minimum som krävs för effektiv och likvärdig lagföring i fråga om olaglig verksamhet som riktar sig mot gemenskapens ekonomiska intressen inom gemenskapens hela territorium (artikel 280 EG).

I denna grönbok föreslår kommissionen att gemenskapsrätten endast skall reglera det som är absolut nödvändigt för att den europeiska åklagaren skall kunna fungera väl. Grundprincipen är alltså att det är den nationella rätten som skall tillämpas och att gemenskapsrätten endast gäller i undantagsfall, dvs. när det krävs för att den europeiska åklagaren skall kunna fungera effektivt.

Således avgränsas här vad som skulle kunna bli den europeiska åklagarens materiella kompetensområde (3.1) inom ett gemensamt område för utredning och lagföring (3.2). Det är framför allt myndighetens primära befogenheter (3.2.1) och dess ställning i förhållande till de nationella rättsystemen (3.2.2) som skisseras upp.

3.1. Ett materiellt kompetensområde begränsat till gemenskapens ekonomiska intressen

Kommissionen föreslår att den europeiska åklagarens befogenheter begränsas till vad som krävs för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen, såsom dessa redan definieras i artikel 280 i EG-fördraget.

Det finns naturligtvis även andra grundläggande gemensamma intressen, exempelvis den gemensamma valutan, den europeiska offentliga förvaltningen, gemenskapsmärkning, etc. men kommissionen följer här samma linje som i sitt bidrag från september 2000 och föreslår inte någon utvidgning av den europeiska åklagarens behörighetsområde utanför skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen, oavsett om det handlar om andra överträdelser som gemenskapstjänstemän begår i sin tjänsteutövning [44] eller förfalskning av euron, en helt ny men minst lika allvarlig överträdelse [45]. I denna grönbok tas dessa frågor enbart upp som hypotetiska exempel för att klargöra debatten.

[44] Se.5.2.3 (överträdelser som inte enbart berör gemenskapens ekonomiska intressen)

[45] Artiklarna 3 och 4 i rådets rambeslut av den 29 maj 2000 om förstärkning av skyddet mot förfalskning i samband med införandet av euron genom straffrättsliga och andra påföljder (EGT L 140, 2.6.2000).

3.1.1. Gemenskapernas särskilda ansvar

Gemenskaperna har fått ett utökat ansvar när det gäller skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen. I Amsterdamfördraget anges uttryckligen i artikel 280 att gemenskapen och medlemsstaterna delar detta ansvar.

Ända sedan den europeiska integrationen inleddes förfogar Europeiska gemenskaperna över en budget. Enligt artiklarna 274 och 276 i EG-fördraget är kommissionen ansvarig för budgetgenomförandet inför en budgetmyndighet bestående av Europaparlamentet och rådet.

Vad gäller skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen ställs det höga krav i EG-fördraget. Skyddet skall vara effektivt, ha avskräckande effekt och ge ett likvärdigt skydd i alla medlemsstater. Ett effektivt skydd förutsätter att man när bedrägerierna upptäcks verkligen utdelar och genomdriver påföljder. Erfarenheten visar att en verkligt avskräckande effekt förutsätter att man i de allvarligare fallen inte bara svarar med administrativa påföljder utan även med straffrättsliga, däribland tvångsmedel under utredningen och straff som även omfattar frihetsberövande. Slutligen betyder likvärdigt skydd att de straffrättsliga åtgärderna är homogena i hela gemenskapen.

Dessa särskilt höga krav är fullt motiverade med hänsyn till att gemenskapens medel ända sedan den europeiska integrationen inleddes utgörs av grundläggande gemensamma intressen.

Dessa intressen är dock måltavla för ekonomisk brottslighet, i värsta fall organiserad sådan. Denna typ av brottslighet utövas med hjälp av den allra senaste kommunikationstekniken och har därför en tydligt gränsöverskridande prägel. I detta sammanhang bör gemenskaperna kunna garantera att bedrägerier och korruption faktiskt får rättsliga konsekvenser. Gemenskapens ekonomiska intressen motiverar särskilda skyddsåtgärder.

3.1.2. Skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen får samma omfattning

Det är inte alls frågan om att utvidga gemenskapernas materiella kompetensområde med en europeisk åklagare. Skyddets omfattning när det gäller gemenskapens ekonomiska intressen förblir detsamma enligt definitionen i artikel 280 i EG-fördraget.

Det förtjänar kanske att påpekas att de ekonomiska intressen som skall skyddas är den allmänna budgeten, budgetar som förvaltas av gemenskaperna eller för deras räkning och vissa medel som inte ingår i budgeten [46] utan förvaltas av gemenskapsorgan utan institutionsstatus. [47] Skyddet av de ekonomiska intressena gäller inte endast förvaltningen av budgetanslag, utan sträcker sig till alla åtgärder som påverkar eller kan påverka gemenskapernas tillgångar, [48] exempelvis fastigheter.

[46] Exempelvis Europeiska utvecklingsfonden som förvaltas av kommissionen och Europeiska investeringsbanken.

[47] Förklarande rapport rörande konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, av rådet den 26 maj 1997 godkänd text, del III (EGT C 191, 23.6.1997, s. 1).

[48] Andra skälet i förordningarna nr 1073/99 och nr 1074/99.

I fråga om utgifter gäller det i synnerhet om sådana som förvaltas av medlemsstaterna, dvs. stöd inom ramen för jordbruksgarantier [49] och strukturåtgärder [50]. I andra hand gäller det utgifter som förvaltas direkt av gemenskaperna. [51]

[49] Garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket.

[50] Europeiska socialfonden, europeiska regionala utvecklingsfonden, Utvecklingssektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden, Fonden för fiskets utveckling, Sammanhållningsfonden.

[51] Diverse politikområden som utbildning, ungdom, kultur, information, energi, miljö, den inre marknaden, transeuropeiska nät, forskning, yttre åtgärder, etc.

Exempel på ett fall med interna inslag: förskingring av medel till stödprogram för tredje land

Sedan misstankar väckts om missbruk av humanitärt bistånd enligt fyra avtal som förvaltats av ECHO beslöt UCLAF att inleda en utredning. [52] Ett av avtalen gällde området kring de stora sjöarna i Afrika, de tre andra före detta Jugoslavien för perioden 1993 till 1995. ECHO hade betalat företaget X, som ansvarade för genomförandet, och de brevlådeföretag som var knutna till detta 2,4 miljoner ecu.

[52] Detta exempel har redan offentliggjorts. Se Europeiska kommissionen, Skydd av Europeiska gemenskapens finansiella intressen, kampen mot bedrägerier, årsrapport 1998, KOM(1999)590, punkt 2.2.5.2.

En första kontroll i medlemsstaterna A och B under 1997 visade att en del av pengarna använts för att på ett otillåtet sätt betala extern personal som arbetat för kommissionen i och utanför kommissionens lokaler.

En kontroll på plats i före detta Jugoslavien under 1998 avslöjade att de tre avtal som gällde detta område inte genomförts där och att varken personal eller utrustning hade använts på det sätt som angivits.

På det disciplinära planet har det vidtagits sanktioner mot flera gemenskapstjänstemän för att de har fått betalt av de inblandade företagen för arbete som aldrig utförts eller delvis inte utförts. Sanktionerna sträcker sig från degradering till avsked med förlust av vissa pensionsrättigheter.

Försök har gjorts att rekonstruera hur pengarna använts men de verktyg som fanns att tillgå inom ramen för den administrativa utredningen var otillräckliga för att förklara hur samtliga medel använts. Vid en kontroll på plats, som utfördes i enlighet med förordning nr 2185/96 hos företag X under 1998, kunde ingen som helst bokföring visas upp som förklarade hur de pengar som utbetalats enligt avtalen hade använts.

Alla uppgifter som skulle kunna leda till lagföring har överlämnats till myndigheterna i medlemsstaterna A och C. Det rättsliga förfarandet pågår fortfarande.

Beträffande intäkterna berörs å ena sidan intäkterna från avgifter på handel med tredje land inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken och från avgifter inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden för socker [53], å andra sidan tullar på handeln med tredje land. Åklagaren bör således ha behörighet vad gäller intäkter från mervärdesskatt som beräknas genom tillämpning av en enhetssats på de nationella underlagen för mervärdesskatt när det handlar om länderövergripande fall som verkar särskilt viktiga att behandla på gemenskapsnivå. Däremot kommer en europeisk åklagare inte att ha behörighet när det gäller intäkter som beräknas genom tillämpning av en enhetssats på summan av BNP i medlemsstaterna.

[53] Således de två första kategorierna av egna medel som anges i artikel 2.1 i rådets beslut 94/728/EG, Euratom av den 31 oktober 1994 om systemet för gemenskapernas egna medel.

Ett externt exempel: momsbedrägerier

Förutom de vanligaste bedrägerityperna (att moms på försäljning undanhålls eller dras av för fiktiva köp) förekommer bedrägerier avseende gemenskapens nuvarande övergångssystem för mervärdesskatt, som utgår från principen att beskattning skall ske i bestämmelselandet. Bedrägliga transaktioner sker genom så kallade varukaruseller eller tillfälliga brevlådeföretag. Den organiserade brottsligheten använder fiktiva transaktioner för att utnyttja bestämmelserna om momsbefrielse vid handel inom gemenskapen och bestämmelserna om avgiftsfri export. På så sätt kan de genom falska deklarationer få momsåterbetalningar utan att ens ha betalat in någon moms.

Metoderna för momsbedrägerier på det internationella planet är välkända. Det är ändå svårt för en enda nationell myndighet att upptäcka dessa fall i praktiken eftersom bokföringen i en medlemsstat alltid verkar vara i sin ordning när den granskas för sig. De flesta medlemsstater anser att internationella mervärdesskattebedrägerier är ett stort problem även om de nationella mervärdesskattebedrägerierna drabbar de sammanlagda intäkterna hårdare. Bedrägerierna drabbar huvudsakligen varor med hög mervärdesskattesats som är lätta att transportera, såsom datorkomponenter, mobiltelefoner eller ädelmetaller.

Svårigheter idag

Långt ifrån alla momsbedrägerier upptäcks i tid och kan åtgärdas korrekt. OLAF kan inte ingripa i samordningen utan att de nationella myndigheterna uttryckligen begär det från fall till fall. [54] Det är inte ovanligt att åtal läggs ner i denna typ av ärenden eftersom det krävs så stora insatser vad gäller efterforskningar och samordning i flera länder på EU-nivå. Inte ens med Eurojust skulle samordningen bli tillräcklig eftersom de inte skulle kopplas in automatiskt. [55] En europeisk åklagare med global information som prioriterar sådana fall skulle göra insatserna mycket mer systematiska.

[54] KOM(1999)590 ibid, punkt 2.3.

[55] Se 7.2.1 (Eurojust).

Även samarbetet mellan OLAF och vissa medlemsstaters rättsväsende har stärkts för att underlätta bevisupptagning som behövs för att väcka åtal men en europeisk åklagare skulle ändå vara bra för att bygga upp förbindelser mellan rättsliga och administrativa myndigheter, särskilt skattemyndigheter. Det finns idag ingen nationell rättslig myndighet som kan arbeta direkt med alla medlemsstaters skattemyndigheter, vilket däremot en europeisk åklagare skulle kunna.

Gemenskapens ekonomiska intressen definierade på detta sätt kräver ett effektivt straffrättsligt skydd. Kommissionen föreslår en europeisk åklagare som en möjlighet för gemenskaperna att effektivt utföra en av sina mest krävande uppgifter inom det materiella kompentensområde som definieras ovan.

3.2. Ett gemensamt område för utredning och lagföring

Tanken på en europeisk åklagare föddes ur behovet av att lösa den numera ohållbara motsägelsen mellan å ena sidan splittringen av gemenskapens territorium i sjutton olika nationella rättssystem och å andra sidan de allvarliga brott som begåtts mot gemensamma intressen, särskilt då gemenskapens.

Kommissionen föreslår att en europeisk åklagare utövar de befogenheter som den kan komma att tilldelas inom gemenskapens hela territorium så som det definieras i artikel 299 i EG-fördraget.

Inom ramen för detta territorium skulle den europeiska åklagaren verka inom ett gemensamt område för utredning och lagföring eftersom åtgärderna skulle ha samma värde i alla medlemsstater. Detta är det minimum som krävs för att en europeisk åklagare skall kunna fungera. Det skulle kvalitetsmässigt innebära ett steg framåt att inrätta ett sådant gemensamt område jämfört med vanlig samordning mellan de slutna nationella territorierna.

Förutom detta första och oumbärliga steg skulle det gemensamma området kunna utformas på olika sätt allt efter de olika möjligheter som föreslås i denna grönbok. Vad utformningen får för innehåll beror på i vilken grad man väljer att harmonisera förfarandena, dvs utredningsåtgärder och erkännande av bevis.

3.2.1. Den europeiska åklagarens befogenheter: samordning av utredning och lagföring

Eftersom en europeisk åklagare skall vara specialiserad på skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen men ha behörighet inom gemenskapens hela territorium bör den utrustas med en rad sammanhängande befogenheter. Men innan man går närmare in på olika tänkbara förfaranden är det viktigt för en öppen debatt att i stora drag redogöra för åklagarens roll. [56] De processrättsliga riktlinjerna återfinns i en bilaga. [57]

[56] Se 6 nedan om dessa befogenheter ur en processrättslig synvinkel.

[57] Se bilaga 2.

Det unika med förslaget är att en gemenskapsinstitution ges ansvaret för den centrala ledningen för utredningar och rättsliga åtgärder i ett gemensamt område. Den europeiska åklagarens handlingar skulle äga giltighet inom hela detta område men domstolsfasen skulle ändå i sin helhet ligga kvar på nationell nivå. Inrättandet av en europeisk åklagare påverkar vare sig fördjupningen av det allmänna rättsliga samarbetet eller arbetet med att förebygga den internationella ekonomiska brottsligheten på gemenskapsnivå.

* Den europeiska åklagaren skulle samla bevismaterial för och emot den anklagade, så att en lagföring i förekommande fall kan inledas mot personer som begått brott enligt definitioner som har gjorts gemensamt för att skydda gemenskapens intressen. [58] Åklagaren skulle alltså ha i uppdrag att leda och samordna lagföringen. [59] Den europeiska åklagaren skulle ha särskilda befogenheter med företräde framför de nationella åklagarmyndigheternas befogenheter, men ändå samordnade med dem så att överlappningar kan undvikas. [60]

[58] Se 5 (materiell rätt).

[59] Denna princip är ny i gemenskapssammanhang men har redan accepterats internationellt. I stadgan för internationella brottmålsdomstolen som antogs i Rom den 17 juli 1998 omnämns en internationell åklagarinstitution med behörighet att göra utredningar i syfte att vidta rättsliga åtgärder på parternas territorium. EU:s femton medlemsstater undertecknade denna konvention och rådet ansåg det önskvärt att stadgan snabbt träder i kraft i en gemensam ståndpunkt av den 11 juni 2001 om den internationella brottmålsdomstolen (EGT L 155, 12.6.2001, s. 19).

[60] Se 6.2.2.2 om blandade ärenden.

* Den europeiska åklagaren skulle med stöd av de utredande myndigheterna (polis) överta ledningen av utredningarna i ärenden som omfattas av dess befogenheter. [61] Detta skulle öka domstolarnas förhandskontroll av de utredningar som görs inom EU:s organ och institutioner. [62]

[61] Se 6.2.3.2 (förbindelser med medlemsstaternas utredningsorgan)

[62] Se 7.3 (OLAF:s framtida roll).

* De åtgärder som vidtas av den europeiska åklagaren skall, om de berör de individuella fri- och rättigheterna, kontrolleras av den nationella domstol som fungerar som fri- och rättighetsdomare. [63] Den kontroll måste erkännas i hela gemenskapen så att åtgärder kan verkställas och alla bevis som samlats i andra medlemsstater kan användas.

[63] Se 6.4 (domaren - en garanti för de grundläggande friheterna).

* Den europeiska åklagaren skulle ha befogenheter att under domstolarnas överinseende väcka åtal mot gärningsmannen inför en nationell domstol [64].

[64] Se 6.3.1 (val av medlemsstat för väckande av åtal).

* När ett ärende tas upp i en rättegång skulle den europeiska åklagaren driva åtalet inför den nationella domstolen för att tillvarata gemenskapens ekonomiska intressen. Kommissionen anser det vara viktigt att den dömande funktionen kvarstår på nationell nivå. Avsikten är inte att skapa en EU-rättsinstans som avkunnar domar. [65]

[65] Se 6.3.2 (förande av talan).

3.2.2. Harmoniska förbindelser med de nationella straffrättsliga systemen

De nationella systemen ligger till grund för det straffrättsliga skyddet mot internationell brottslighet och är även fortsättningsvis absolut nödvändiga. Förslaget med en europeisk åklagare syftar bara till att fylla en lucka och inte alls till att skapa en heltäckande och fristående strafflagstiftning på gemenskapsnivå.

Tanken bakom förslaget är tvärtom att skapa ett kompletterande instrument som kan sammanlänkas på ett harmoniskt sätt med de nationella systemen via biträdande europeiska åklagare i var och en av medlemsstaterna (se nästa kapitel) och att göra det möjligt för de nationella domstolarna att effektivt pröva fall av transnationell brottslighet på ett område där gemenskapens integration (gemenskapens fonder, egna medel) gör isolerade åtgärder alltmer fruktlösa. De nationella domstolarna skulle agera som företrädare för gemenskapsrätten och tillämpa samma regler som finns inkorporerade i den nationella lagstiftningen på denna typ av brottslighet, på samma sätt som de idag gör inom alla områden som rör EG-fördraget.

En central ledning för utredningarna innebär inte några stora omvälvningar för de nationella rättsliga systemen. Sedan många årtionden tillbaka har de olika rättsliga traditionerna i Europa närmat sig varandra. Funktioner för utredning och lagföring behövs och finns i alla medlemsstater. Strukturerna är fortfarande olika men de har närmat sig varandra av många olika skäl, huvudsakligen tack vare att medlemsstaterna har beaktat bestämmelserna om rättvisa rättegångar i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna. Detta bekräftas av arbeten utförda av experter från alla nationella straffrättsliga system, såväl de kontinentala som common law. [66]

[66] Se särskilt La mise en oeuvre du Corpus juris dans les États membres, idem, volym 1, s. 42 f, där det anges att denna utveckling har lett till att de gällande nationella systemen i Europa ur juridisk synvinkel numera överensstämmer med varandra betydligt bättre, vilket möjliggör förslaget om att inrätta en europeisk allmän åklagare. Förslaget stadfäster principen om allmänt åtal i stället för enskilt åtal (som härrör från den inkvisitoriska traditionen) men frångår systemet med en undersökningsdomare och ersätter denne med en "fri- och rättighetsdomare" som opartiskt och neutralt skall garantera rättssäkerheten (i den ackusatoriska traditionens anda). [ej officiell svensk översättning]. »

Förslaget syftar endast till att göra de nationella rättssystemen effektivare på ett område som numera är gemensamt i allt väsentligt. Det handlar alltså snarare om att en europeisk åklagare skulle tilldelas gemensamma behörigheter än om att överföra befintliga nationella behörigheter dit.

Allmän fråga: Vad anser ni om de grunddrag för en europeisk åklagare som föreslås här* Fundera i synnerhet på följande:

Verksamhetsområdet (begränsat till gemenskapens ekonomiska intressen).

Befogenheterna.

Förhållandet till de nationella straffrättsliga systemen.

4. Rättslig ställning och intern organisation

Den europeiska åklagarens rättsliga ställning och interna organisation bör kanske preciseras något. Uttrycket "en europeisk åklagare" kan användas för att beteckna dels den föreslagna myndigheten i sin helhet, dels personen som leder den (4.1). I det första fallet är det synonymt med en myndighet inklusive dess anställda, (4.3) i det andra betecknar det en avgränsning i förhållande till de biträdande europeiska åklagarna (4.2).

4.1. Den europeiska åklagarens ställning

Eftersom den europeiska åklagaren skulle utöva rättsliga befogenheter måste reglerna om hans ställning och framför allt om hans utnämning och avsättning vara sådana att det sätt på vilket han utövar sitt ämbete inte kan ifrågasättas.

4.1.1. Principen om oberoende

Med utgångspunkt i de bestämmelser som garanterar att ledamöterna i domstolen är oberoende har kommissionen föreslagit att följande införs i EG-fördraget: Den europeiska åklagaren skall utses bland personer vilkas oavhängighet inte kan ifrågasättas och som uppfyller nödvändiga villkor för utövande av de högsta domarämbetena i hemlandet. Vid fullgörandet av dessa uppgifter skall åklagaren varken begära eller ta emot några instruktioner." [67]

[67] Punkt 2 i förslaget till en artikel 280a.

Detta oberoende är väsentligt för en europeisk åklagare eftersom det skulle handla om ett specialiserat rättsligt organ som måste vara oavhängigt såväl parterna i ett kontradiktoriskt förfarande [68] som medlemsstaterna och gemenskapens institutioner, organ och organisationer.

[68] Se 6.2.1 (allmänna principer för förberedelserna).

I detta avseende måste den europeiska åklagaren både ha och uppfattas som att ha all den behörighet som krävs. Han måste vara opartisk i sin tjänsteutövning och enbart ledas av en önskan att respektera lagen.

4.1.2. Villkor för utnämning och avsättande

Såväl i utnämningen som vid ett eventuellt avsättande av den europeiska åklagaren måste principerna om oberoende och legitimitet beaktas.

4.1.2.1. Utnämning av den europeiska åklagaren

Kommissionen har föreslagit att den europeiska åklagaren, här i betydelse av den som leder en europeisk åklagarmyndighet, skall utnämnas av rådet med kvalificerad majoritet, på kommissionens förslag och med medbeslutande av Europaparlamentet. [69] Detta förfarande är i vissa delar lika det förfarande som anges i Nicefördraget för kommissionens utnämning (kvalificerad majoritet i rådet, röstning i Europaparlamentet) och därmed torde det garantera den europeiska åklagarens legitimitet.

[69] Punkt 1 i förslaget till en artikel 280a.

Kommissionens särskilda ansvar vad gäller skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen skulle ge den rätt att föreslå en europeisk åklagare i utnämningsförfarandet.

Kommissionen föreslår 6 års mandatperiod utan möjlighet till förlängning. [70] Den europeiska åklagaren skulle alltså få en längre mandatperiod än exempelvis ledamöter i Europaparlamentet och kommissionen. Det faktum att perioden inte kan förlängas bidrar till att förstärka den europeiska åklagarens oavhängighet. [71]

[70] Punkt 1 i förslaget till en artikel 280a.

[71] Som jämförelse kan nämnas att det är av samma skäl som åklagaren vid den kommande internationella brottmålsdomstolen skall ha en mandatperiod på 9 år utan möjlighet till förlängning (artikel 42 i ovannämnda stadga för den internationella brottmålsdomstolen).

Dessutom uppstår frågan huruvida tjänsteföreskrifterna som gäller för tjänstemän och övriga anställda i Europeiska gemenskaperna även skall gälla den europeiska åklagaren.

4.1.2.2. Avsättning och annat som leder till att den europeiska åklagarens tjänsteutövning upphör

Kommissionen har föreslagit att den europeiska åklagaren skall kunna ställas till ansvar för grovt tjänstefel. Villkoren för ett eventuellt avskedande av disciplinära skäl bör enligt kommissionen dock grundas på principen om den europeiska åklagarens oavhängighet. Under alla omständigheter måste ett beslut om avsättning fattas av en domstol på gemenskapsnivå, dvs. EG-domstolen.

Därför anges det i förslaget till artikel 280a att om åklagaren "inte längre uppfyller de krav som ställs i tjänsten eller har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse får domstolen på begäran av Europaparlamentet, rådet eller kommissionen avsätta honom." [72]

[72] Punkt 2 i förslaget till en artikel 280a.

Dessutom bör tjänsteföreskrifterna för en europeisk åklagare omfatta tre andra fall som leder till att den europeiska åklagaren upphör med sin tjänsteutövning, nämligen dödsfall, avsked på eget initiativ och mandatperiodens utgång.

4.1.3. Den europeiska åklagarens plats i organisationen

En europeisk åklagare, dvs. chefen för en europeisk åklagarmyndighet, skulle ha som uppgift att leda och samordna utredningar och lagföring beträffande alla överträdelser som omfattas av dennes behörighet inom hela det gemensamma område som definierats för detta ändamål.

Denna uppgift kräver att åklagaren har behörighet att sköta myndighetens interna organisation och att instruera de biträdande europeiska åklagarna. Dessutom måste han definiera riktlinjerna för det straffrättsliga förfarandet inom de ramar som fastställts av gemenskapens lagstiftare. [73]

[73] Se 6.2.2.1 (obligatorisk eller fakultativ lagföring).

4.2. En europeisk åklagare med decentraliserad organisation

En europeisk åklagarmyndighet skulle ha en struktur som bygger på en fördelning av uppgifterna mellan en europeisk åklagare, där endast ett absolut minimum skulle centraliseras på gemenskapsnivå, och de biträdande europeiska åklagarna som är knutna till de nationella rättssystemen och skulle ha som uppgift att väcka allmänt åtal.

4.2.1. Principen om decentralisering av de biträdande europeiska åklagarna

I enlighet med subsidiaritetsprincipen förslår kommissionen en decentraliserad organisation som garanterar att dess verksamhet kan integreras i de nationella rättsväsendena utan allvarliga störningar. Den europeiska åklagaren skulle i medlemsstaterna få stöd av biträdande europeiska åklagare, för att säkra en koppling mellan gemenskapsbestämmelserna och de nationella rättsliga systemen. [74]

[74] KOM(2000)608 ibid.

4.2.1.1. De biträdande europeiska åklagarnas ställning

I varje medlemsstat skulle man kunna tillsätta en eller flera biträdande europeiska åklagare, allt efter hur många ärenden som måste behandlas och hur rättsväsendet är organiserat. De biträdande europeiska åklagarna skulle utses av den europeiska åklagaren på förslag av den medlemsstat de kommer ifrån och väljas bland nationella tjänstemän med erfarenhet av brottsutredningar och brottmål. Det skulle kunna vara nationella åklagare (med eller utan domarbehörighet) eller, i länder som inte har åklagarmyndigheter, tjänstemän med motsvarande uppgifter.

Kommissionen anser inte att de biträdande åklagarna absolut måste ha autonom ställning. De skulle kunna ha kvar sin nationella ställning i allt som rör rekrytering, utnämning, befordran, arvode, social trygghet, löpande ärenden etc. Endast deras ställning i organisationen och när det gäller disciplinärenden skulle påverkas under deras mandatperiod, på det sätt som beskrivs nedan. Detta verkar vara den lösning som minst påverkar den nationella rätten i medlemsstaterna. Under alla omständigheter måste det regelsystem som gäller för de biträdande europeiska åklagarna granskas i nära samarbete med medlemsstaterna, framför allt för att se till att de är helt oavhängiga i sin ämbetsutövning.

De biträdande europeiska åklagarna utses på begränsad tid men till skillnad från den europeiska åklagaren skulle deras mandatperiod kunna förlängas med hänsyn till rekryteringsunderlaget i medlemsstaterna. Detta skulle också göra det möjligt för de berörda personerna att i viss mån specialisera sig på frågor kring gemenskapens ekonomiska intressen samtidigt som man har garantier för att de har både praktisk och aktuell kunskap om det nationella systemet.

Vad gäller möjligheten att kombinera detta mandat med ett nationellt uppdrag finns flera valmöjligheter.

Ett första alternativ är att den som är biträdande europeisk åklagare inte får ha några andra uppdrag. På så sätt skulle man kunna garantera en omfattande specialisering och ett effektivt arbete samtidigt som man redan från början förebygger prioriterings- och intressekonflikter på kriminalpolitikens område.

Ett andra alternativ är att en biträdande europeisk åklagare skulle kunna ha två uppgifter men vara skyldig att beivra illegal verksamhet riktad mot gemenskapens ekonomiska intressen så att de ordinarie uppgifterna, även när det gäller brottmål, kommer i andra hand. Vid en eventuell intressekonflikt mellan de två ämbetena skulle gemenskapsintressena ha förtur. En fördel med denna lösning är att den skulle underlätta behandlingen av blandade ärenden, dvs. där brott begåtts mot såväl gemenskapens som medlemsstaternas intressen. [75]

[75] Se 6.2.2.2 (blandade ärenden).

Ett tredje alternativ är att överlåta åt varje medlemsstat av välja mellan dessa båda möjligheter.

De biträdande europeiska åklagarna bör liksom den europeiska åklagaren ansvara inför EG-domstolen i disciplinfrågor som rör ämbetsutövningen. [76] Som chef för den europeiska åklagarmyndigheten skulle dock den europeiska åklagaren ha någon form av funktion i det disciplinära förfarandet. Det hårdaste disciplinära straffet för en biträdande åklagare skulle vara att förlora sitt europeiska mandat.

[76] Se 4.1.2.2 (avsättning av den europeiska åklagaren).

Om en biträdande europeisk åklagare enligt det andra alternativet skulle ha dubbla funktioner är denne när det gäller det nationella mandatet fortfarande ansvarig inför de disciplinära myndigheterna i sin medlemsstat, under förutsättning att hans oavhängighet kan garanteras. Förhållandet mellan de två disciplinära förfarandena måste i så fall utredas. En eventuell förlust av det europeiska mandatet skulle ur gemenskapsrättslig synvinkel inte påverka den biträdande åklagarens nationella ämbetsutövning. Däremot innebär förlusten av ett nationellt mandat att den biträdande europeiska åklagaren automatiskt förlorar sitt europeiska mandat eftersom han inte längre uppfyller ett av villkoren för att få utöva det.

4.2.1.2. De biträdande europeiska åklagarnas funktion

De biträdande europeiska åklagarna skulle fylla en viktig funktion eftersom de utses av den europeiska åklagaren för att utföra alla de handlingar som myndigheten har fått behörighet för. I praktiken skulle de vara den europeiska åklagarens verkställande organ eftersom det konkreta utövandet av befogenheterna oftast skulle falla på dem, såväl under utrednings- som lagföringsfasen.

Varje biträdande åklagare skulle naturligtvis agera inom sin egen medlemsstat men var och en skulle också kunna bemyndigas av den europeiska åklagaren att agera inom andra medlemsstaters territorium i samarbete med den biträdande åklagaren där. De skulle alltså ha skyldighet att bistå varandra.

Denna decentralisering är helt i linje med den tankegång som legat till grund för de rättsliga nätverken i medlemsstaterna (sambandspersoner, europeiska rättsliga nätverk etc.). [77] Den föreslagna modellen bygger på medlemsstaternas egna resurser i gemenskapens intresse, och kommer inte att leda till ett system på gemenskapsnivå.

[77] Se 7.2 (deltagarna i samarbetet inom Europeiska unionen).

4.2.2. Principen om en överordnad europeisk åklagare

Självklart måste ändå en europeisk åklagare ha en hierarkisk struktur om arbetet skall kunna bedrivas enhetligt och mot samma mål. Som högste chef skulle den europeiska åklagaren leda och samordna de biträdande åklagarnas verksamhet allt efter hur utredningarna och de rättsliga åtgärderna utvecklas. De biträdande åklagarna skulle under sin mandatperiod vara underställda den europeiska åklagaren - eventuellt även någon annan myndighet, beroende på vilket av ovannämnda alternativ som valts - och skyldiga att följa hans allmänna och specifika instruktioner. Under alla omständigheter skulle de inte få lov att ta emot några som helst instruktioner från sina nationella myndigheter i frågor som rör skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen.

Den europeiska åklagaren bör enligt kommissionens uppfattning agera enligt en princip om odelbarhet liknande den som gäller för de enskilda medlemsstaternas åklagarmyndigheter, dvs. varje biträdande åklagare handlar på den europeiska åklagarens vägnar. Varje biträdande åklagare skulle uttryckligen tilldelas befogenheter för detta av den europeiska åklagaren. Under den europeiska åklagarens överinseende bör därför de biträdande åklagarna vara sisnemellan utbytbara i rättsligt hänseende.

Fråga 1: Vad anser ni om den förslagna strukturen och interna organisationen för den europeiska åklagaren* Bör det europeiska uppdrag som tilldelas de biträdande europeiska åklagarna kunna kombineras med ett nationellt uppdrag eller ej*

4.3. Den europeiska åklagarens resurser

Arbetsordningen för en europeisk åklagare faller naturligtvis under gemenskapens sekundärrätt, särskilt det som rör de mest konkreta aspekterna (budget, personal, etc.), i enlighet med förfarandet i artikel 251 i EG-fördraget (kvalificerad majoritet i rådet och med medbeslutande av parlamentet).

Eftersom den europeiska åklagaren skulle ha en decentraliserad organisation bör strukturen vid dess huvudsäte reduceras till det absoluta minimum som krävs för att det skall fungera. Det bör ha en slimmad organisation i jämförelse med de biträdande åklagarnas kontor, där tyngdpunkten vad gäller personal och medel bör ligga. Inte minst bör synergier med redan befintliga medel på nationell nivå bidra till effektiviteten.

Den europeiska åklagaren skulle ha full bestämmanderätt över förvaltningen av personal och andra resurser på sitt huvudkontor, men assisteras i detta uppdrag av ett eller flera biträden. [78]

[78] Som jämförelse kan nämnas att åklagaren vid den internationella brottmålsdomstolen kommer att rekrytera, utnämna och leda sin personal med hjälp av en eller flera biträdande åklagare (artiklarna 42 och 44 i tjänsteföreskrifterna).

Den europeiska åklagaren bör få disponera en egen budget som belastar de europeiska gemenskapernas allmänna budget. Förvaltningen av denna budget skulle den europeiska åklagaren sköta helt självständigt, men inom ramen för fördragen och de finansiella tillämpningsregler som fastställts för dem. Var och en av de biträdande europeiska åklagarna skulle behålla sin nationella ställning och avlönas av sin medlemsstat. Eventuella extra kostnader för medlemsstaterna i samband med den europeiska åklagaren skulle dock kunna belasta den europeiska åklagarens egen budget.

Personalen vid den centrala myndigheten skulle kunna rekryteras, utnämnas och förvaltas av den europeiska åklagaren, medan motsvarande personalfunktioner vid de decentraliserade kontoren skulle kunna utföras av medlemsstaterna i enlighet med deras egna bestämmelser. Den europeiska åklagaren måste utöva sina befogenheter beträffande personalen i enlighet med gällande gemenskapsregler, framför allt tjänsteföreskrifterna för tjänstemän och övriga anställda i Europeiska gemenskaperna.

Vad gäller den europeiska åklagarens säte bör placeringen fastställas i enlighet med förfarandet för gemenskapsorganisationer medan de biträdande europeiska åklagarna allt efter medlemsstaternas önskemål kan placeras i sina respektive huvudstäder eller andra orter som med tanke på de nationella domstolarnas placering verkar lämpliga för att de skall kunna utföra sina uppgifter.

5. Materiell straffrätt

Kommissionen har föreslagit att EG-fördraget skall innehålla en bestämmelse om att rådet och Europaparlamentet enligt medbeslutandeförfarandet skall "fastställa villkoren för den europeiska åklagarens ämbetsutövning, bland annat (...) a) regler om vad som utgör bedrägeribrott och annan olaglig verksamhet som skadar gemenskapens ekonomiska intressen, samt vilka straff de kan medföra".

Det är nödvändigt att införa specifika regler för definition av dessa överträdelser (5.2) och påföljderna för dem (5.3). Möjligheterna att eventuellt fastställa mer allmänna materiella regler som kan underlätta den europeiska åklagarens arbete, t.ex. om straffrättsligt ansvar (5.4) eller preskription (5.5), bör övervägas mot bakgrund av gemenskapens befintliga lagstiftning. Frågan om bästa lagstiftningsmetod uppstår för vart och ett av dessa områden (5.1).

5.1. Val av lagstiftningsmetod: enhetlig gemenskapslagstiftning eller harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning*

Kommissionen anser att inrättandet av ett gemensamt område för utredningar och lagföring i det särskilda syftet att skydda gemenskapens ekonomiska intressen inte kräver en "europeisk strafflag".

Den europeiska åklagaren behöver ett antal materiella rättsregler för att kunna bedriva sin verksamhet, i likhet med vad som gäller för medlemsstaternas åklagarmyndigheter.

I teorin kan man fastställa dessa regler genom att kombinera olika metoder:

- blott en hänvisning till medlemsstaternas interna lagstiftning (utan någon harmonisering),

- delvis harmonisering av vissa nationella bestämmelser, i högre eller lägre grad, som kompletteras genom hänvisning till nationell lagstiftning,

- fullständig harmonisering av vissa nationella bestämmelser, där gemenskapslagstiftning ersätter dessa nationella bestämmelser,

- enhetliga bestämmelser på gemenskapsnivå, det vill säga att man antar en självständig gemenskapslagstiftning, helt skild från medlemsstaternas lagstiftning.

I praktiken har gällande gemenskapsbestämmelser om straffrättsligt skydd av de ekonomiska intressena tillkommit genom harmonisering. Denna harmonisering har varit mer eller mindre långtgående beroende på vilket område det gäller. Denna metod ligger t.ex. till grund för konventionen av den 26 juli 1995 och dess tilläggsprotokoll, samt det tidigare nämnda direktivförslaget av den 23 maj 2001.

I grönboken ställer vi återigen frågan vilken metod som är bäst lämpad för att utarbeta den gemensamma materiella lagstiftning som behövs för den europeiska åklagarens verksamhet.

Två skilda tillvägagångssätt måste härvidlag användas. Det ena är en fullständig harmonisering, ja till och med antagande av enhetliga regler. Ju mer harmoniserad - eller till och med enhetlig - den materiella lagstiftningen är, desto mer underlättas den europeiska åklagarens verksamhet. Dessutom garanterar en total harmonisering eller införande av enhetlig lagstiftning per definition ett likvärdigt skydd över hela gemenskapen, vilket krävs enligt EG-fördraget. Ett sådant tillvägagångssätt bidrar också till ett klarare rättsläge för medborgarna genom att det blir lättare att få kunskap om innehållet i gällande rätt. Denna lösning kan emellertid endast motiveras om den står i proportion till det särskilda mål som eftersträvas, nämligen straffrättsligt skydd av gemenskapens ekonomiska intressen. Den blir lättare att acceptera om den tillämpas inom områden där den europeiska åklagaren är särskilt behörig, t.ex. fastställandet av rekvisit för de överträdelser som myndigheten är behörig att handlägga eller preskriptionstider för sådana överträdelser.

Det andra möjliga tillvägagångssättet är att delvis eller helt hänvisa till nationell rätt. Detta är kanske den lämpligaste metoden för allmänna regler som inte bara gäller skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen. Den innebär dock att det blir svårare att skapa ett likvärdigt skydd i hela gemenskapen. Medlemsstaternas rättsordningar påverkas mindre utsträckning, eftersom den europeiska åklagaren tvingas ta var och en av dem i beaktande beroende på vilken medlemsstat som berörs av det enskilda ärendet.

Kombinationen av dessa två tillvägagångssätt innebär att man för varje område av den materiella lagstiftningen måste ställa sig följande frågor: Inom vilka områden bör enhetliga bestämmelser införas och var räcker det med en harmonisering* Och, i det senare fallet, hur långt skall harmoniseringen sträcka sig* Vi återkommer till dessa frågor i följande avsnitt.

Författarna till Corpus juris har för sin del föreslagit en mer långtgående harmonisering i fråga om allmän straffrätt. Kommissionen anser emellertid att en harmonisering måste stå i proportion till målet, dvs. det straffrättsliga skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen, och gå olika långt inom olika områden (se nedan 5.2-5.5).

Det är slutligen viktigt att vid läsningen av följande avsnitt hålla i minnet att den europeiska åklagaren inte är ett färdigt koncept. Vi försöker i den här grönboken dra upp linjerna för en debatt om vad som utgör den minsta gemensamma nämnaren för den europeiska åklagarens verksamhet. När väl detta fastställts och en rättslig grund och ett regelverk för verksamheten antagits, kommer erfarenheterna att visa om dessa bestämmelser är tillräckliga eller ej.

Å andra sidan torde skillnaderna mellan de nationella straffrättsliga systemen komma att minska alltmer i takt med att området med frihet, säkerhet och rättvisa fullbordas. Det underlättar redan i sig den europeiska åklagarens arbete. Det är därför kommissionens förlitar sig på harmoniseringsmetoden: den harmonisering inom ett särskilt område som föreslås för den europeiska åklagaren kommer samtidigt att kompletteras med en allmän förändring av rättsläget grundad på principen om ömsesidigt erkännande.

5.2. Gemensamma åtalsgrunder

Kommissionen föredrar en långtgående harmonisering av åtalsgrunderna. De måste vara minst lika exakt utformade som i direktivförslaget av den 23 maj 2001.

Med tillämpning av principen om obligatorisk lagföring är åklagarmyndigheten endast skyldig att lagföra vissa mycket exakt definierade överträdelser. Eftersom denna myndighet kommer att vara behörig i hela gemenskapen, är en gemensam definition av åtalsgrunderna ett absolut villkor för myndighetens verksamhet.

Den europeiska åklagarens verksamhet styrs av en specialitetsprincip och därför måste överträdelserna uteslutande gälla gemenskapens ekonomiska intressen, även om det är möjligt att föreställa sig andra åtalsgrunder (5.2.3). Vissa av överträdelserna omfattas redan av en konvention mellan medlemsstaterna (5.2.1). Andra är tänkbara, och kan framför allt hämtas från Corpus Juris (5.2.2).

5.2.1. Överträdelser som skadar gemenskapens ekonomiska intressen och som redan omfattas av en konvention mellan medlemsstaterna

Det finns redan en konvention mellan medlemsstaterna, som skulle kunna tjäna som grund för specialstraffrätten på detta område. De materiella bestämmelserna i konventionen av den 26 juli 1995 om skyddet av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen och dess tilläggsprotokoll, [79] vilka tagits med helt och hållet i direktivförslaget av den 23 maj 2001, [80] är grundläggande vid fastställandet av vilka överträdelser som kan omfattas av den europeiska åklagarens befogenheter. Det rör sig om bedrägeri, mutbrott och bestickning samt penningtvätt i samband med dessa överträdelser.

[79] EGT C 316, 27.11.95, s. 48; EGT C 313, 23.10.1996, s. 1; EGT C 221, 19.7.1997, s. 11; EGT C 151, 20.5.1997, s. 1. Se den förklarande rapporten till konventionen (EGT C 191, 23.6.1997, s. 1) och till andra tilläggsprotokollet (EGT C 91, 31.3.1999, s. 8).

[80] KOM(2001) 272.

5.2.1.1. Bedrägeri

I artikel 3 i direktivförslaget, som bygger på artikel 1 i konventionen av den 26 juli 1995, definieras bedrägeri som riktar sig mot gemenskapens ekonomiska intressen i fråga om utgifter som "varje uppsåtlig handling eller uppsåtlig underlåtenhet som är att hänföra till (...) användning eller presentation av falska, felaktiga eller ofullständiga uppgifter eller dokument, om detta leder till att medel från Europeiska gemenskapens allmänna budget eller från de budgetar som förvaltas av Europeiska gemenskapen eller för dess räkning otillbörligen uppbärs eller innehålls, (...) undanhållande av information som skall lämnas i enlighet med särskilda föreskrifter, om gärningen har samma effekt, [eller] användning av sådana medel för andra syften än dem som medlen ursprungligen har beviljats för".

I samma artikel definieras bedrägeri som riktar sig mot gemenskapens ekonomiska intressen i fråga om inkomster som "varje uppsåtlig handling eller uppsåtlig underlåtenhet som är att hänföra till (...) användning eller presentation av falska, felaktiga eller ofullständiga uppgifter eller dokument, om detta leder till att medel från gemenskapens allmänna budget eller från de budgetar som förvaltas av gemenskapen eller för dess räkning minskas på ett olagligt sätt, (...) undanhållande av information som skall lämnas i enlighet med särskilda föreskrifter, om gärningen har samma effekt, [eller] missbruk av en förmån som lagligen erhållits, om gärningen har samma effekt".

Sådana gärningar skall beläggas med straff, antingen som huvudbrott eller som medhjälp, anstiftan eller försök till bedrägeri.

Dessa bestämmelser kan utgöra en gemensam grund att stå på, men det går att tänka sig en enda definition av bedrägeri som täcker både bedrägeri mot gemenskapens utgifter och inkomster och att samtidigt utvidga denna bedrägeridefinition. Det är vad som föreslagits i Corpus juris. [81] Definitionen av bedrägeriernas effekt kunde utvidgas till att även omfatta risk för att gemenskapens ekonomiska intressen skadas, det vill säga att bedrägerierna inte behöver fullbordas för att man skall kunna lagföra. Utöver uppsåtsbrott skulle fall av grov vårdslöshet kunna kriminaliseras.

[81] Artikel 1 CJ.

5.2.1.2. Mutbrott och bestickning

Enligt artikel 4.1 i direktivförslaget, som bygger på artikel 2 i protokollet av den 27 september 1996 till 1995 års konvention, [82] avses med mutbrott "varje uppsåtlig handling som utförs av en tjänsteman för att, direkt eller genom tredje man, för egen räkning eller för tredje mans räkning, begära eller ta emot förmåner, oavsett art, eller att acceptera löften härom för att på ett sätt som strider mot hans officiella förpliktelser utföra eller inte utföra en handling i tjänsten eller vid utövandet av tjänsten, och som skadar eller kan skada gemenskapens ekonomiska intressen".

[82] Begreppet "tjänsteman" definieras i artikel 2 i direktivförslaget och i artikel 1 i protokollet av den 27 september 1996 till 1995 års konvention.

Bestickning definieras i artikel 4.2 i direktivförslaget (artikel 3 i protokollet) som "varje uppsåtlig handling som utförs av en person för att direkt eller genom tredje man utlova eller bevilja en förmån, oavsett art, till en tjänsteman, för egen räkning eller för tredje mans räkning, för att denne på ett sätt som strider mot hans officiella förpliktelser skall utföra eller underlåta att utföra en handling i tjänsten eller vid utövandet av tjänsten och som skadar eller kan skada gemenskapens ekonomiska intressen".

Mutbrott och bestickning skall beläggas med straff, antingen som huvudbrott eller som medhjälp eller anstiftan (artikel 5 i protokollet).

5.2.1.3. Penningtvätt

Artikel 6 i direktivförslaget, som bygger på artikel 1 i protokollet av den 19 juni 1997 till 1995 års konvention, hänvisar för definitionen av penningtvätt som har samband med vinning av bedrägeri - åtminstone i allvarliga fall - och bestickning och mutbrott till den allmänna definitionen av penningtvätt i direktivet av den 10 juni 1991 om penningtvätt, i dess ändrade lydelse. [83]

[83] Artikel 1 tredje strecksatsen i rådets ändrade direktiv 91/308/EEG av den 10 juni 1991 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar (EGT L 166, 28.6.1991, s. 77).

Med penningtvätt avses följande gärningar, om de begåtts avsiktligt: "Omvandling eller överföring av egendom i vetskap om att egendomen härrör från brott eller från medverkan till brott, i syfte att hemlighålla eller dölja egendomens olagliga ursprung, eller för att hjälpa någon som är delaktig i sådan verksamhet att undandra sig de rättsliga följderna av sitt handlande" eller "hemlighållande eller döljande av en viss egendoms rätta beskaffenhet eller ursprung, av dess belägenhet, av förfogandet över den, av dess förflyttning, av de rättigheter som är knutna till den, eller av äganderätten till den, i vetskap om att egendomen härrör från brott eller från medverkan till brott" eller "förvärv, innehav eller brukande av egendom i vetskap om, vid tiden för