MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET - Inrättande av en EU-vattenfond

1. BAKGRUND

Vatten är en förutsättning för liv och mänsklig utveckling på jorden. I hela världen dör varje år fler människor av förorenat vatten än av krig. I Afrika saknar nästan 40 % av befolkningen tillgång till rent dricksvatten, och de sanitära förhållandena är bristfälliga för ännu fler.

Vatten är livsviktigt för människors hälsa, för en hållbar landsbygdsutveckling och för livsmedelsförsörjningen (jordbruket står för över 70 % av vattenkonsumtionen). Det spelar också en avgörande roll när det gäller miljöskydd (vattenförorening och dålig resursförvaltning undergräver de ekonomiska utvecklingsmöjligheterna), jämställdhetsfrågor och förvaltning av markresurser. Vatten är således en central faktor för fattigdomsminskning, hållbar utveckling och uppnåendet av utvecklingsmålen i FN:s millenniedeklaration.

I och med den nyligen genomförda reformen av EU:s vattenpolitik och det nya vattenramdirektivet har EU en av världens mest långtgående vattenstrategier och kan tillhandahålla betydande erfarenhet och sakkunskap.

I maj 2002 välkomnade rådet i en resolution meddelandet om förvaltning av vatten i utvecklingsländer, i vilket betonas vikten av att integrera en hållbar förvaltning av vattenresurserna i de nationella och regionala utvecklingsstrategierna och att hjälpa partnerländerna att utveckla hållbara lösningar.

EU:s vatteninitiativ, som lanserades i samband med världstoppmötet i Johannesburg om hållbar utveckling, fungerar som katalysator och utgör en grund att basera framtida åtgärder på i syfte att uppnå utvecklingsmålen rörande vatten och sanitära förhållanden. Detta kan åstadkommas genom främjande av ett sunt styrelseskick, hållbar förvaltning av vattenresurser (vilket innefattar sund förvaltning av vatten för jordbruksproduktion), forskning och kunskapsöverföring, utvidgat samarbete och starkare partnerskap. Ett nytt strategiskt partnerskap mellan EU och Afrika rörande vattenfrågor och sanitära förhållanden undertecknades i Johannesburg av kommissionens ordförande Romano Prodi, statsminister Anders Fogh Rasmussen och afrikanska stats- och regeringschefer.

För att millenniemålen och målen från världstoppmötet i Johannesburg skall kunna uppnås krävs det att betydande medel mobiliseras från offentliga och privata, lokala och internationella källor och att nya innovativa finansieringsmekanismer utvecklas. Denna slutsats drogs i samband med den finansiella analysen av EU:s vatteninitiativ och den beskrevs också i den internationella panelen för finansiering av vatteninfrastruktur (Camdessusrapporten). I rapporten framhålls det hur viktig denna fråga är och att brådskande åtgärder måste vidtas, och det påpekas att det krävs en fördubbling av medlen och att ökningen bör komma från alla källor.

Vid det tredje världsforumet för vatten (World Water Forum) i Kyoto (den 16-23 mars 2003) bekräftades än en gång behovet av att ta itu med denna stora fråga. Slutsatserna från forumet blev dock en besvikelse på grund av det bristande förtroendet mellan de olika aktörerna (offentliga, privata och icke-statliga) och bristen på klarhet beträffande deras respektiver roller. Vidare fattade forumet inga viktiga beslut rörande tillgången till ekonomiska resurser för investeringar i vattensektorn.

2. VARFÖR EN FOND?

Som det konstateras i Camdessusrapporten är den viktigaste förutsättningen för att millenniemålen avseende vatten och sanitära förhållandena skall kunna uppnås att man lyckas mobilisera betydande ekonomiska resurser. Den nuvarande finansieringen räcker inte till för de investeringsbehov som dessa mål medför, och det finns därför ett trängande behov av nya, innovativa finansieringsmekanismer som kan dra till sig privata investeringar.

Inrättandet av en särskild vattenfond skulle i hög grad kunna bidra till att lösa problemen, eftersom det skulle göra det lättare att skaffa fram medel från en mångfald olika källor. Fondens främsta prioritering skulle vara att nå målen när det gäller vattenförsörjning och sanitära förhållanden inom ramen för en integrerad förvaltning av vattenresurser. Samfinansiering med andra finansieringskällor inom EU förutses.

Mobiliseringen av tillräckliga resurser bör också inbegripa

- optimal samfinansiering med olika finansieringskällor (lokala och internationella, privata och offentliga) med beaktande av de starka och svaga sidorna hos var och en av dem,

- användning av innovativa finansieringslösningar (financial engineering techniques), t.ex. införande av nya instrument för att säkra och mobilisera medel från ett stort antal källor, med beaktande av principerna om öppenhet och ansvarighet och om anpassning till de specifika socioekonomiska sammanhangen.

När det gäller att skaffa fram resurser skulle möjligheten att utnyttja den villkorade reserven på en miljard euro inom ramen för Cotonouavtalet kunna undersökas, med beaktande av de rättsliga grunderna för EUF. Härvid måste vederbörlig hänsyn tas till de nödvändiga förfarandena och till de eventuella ändringar av rättsliga bestämmelser som kan komma att krävas för att reserven skall kunna utnyttjas för detta syfte.

Myndigheter i AVS-länder skulle i samarbete med Europeiska investeringsbanken (EIB) eller andra offentliga finansiella institut i EU erbjudas samfinansiering som i förekommande fall skulle inbegripa privata/offentliga aktörer från dessa länder eller från EU. I detta sammanhang kan organisationer inom det civila samhället i EU spela en viktig roll, särskilt för projekt på gräsrotsnivå. Även andra internationella finansiella institut skulle kunna komma i fråga för samfinansiering ur fonden, särskilt Afrikanska utvecklingsbanken och Världsbanksgruppen (inklusive Internationella finansieringsbolaget IFC och Multilaterala fonden för investeringsgarantier MIGA).

3. FONDENS UPPGIFTER

Det finns redan en rad initiativ för att finansiera rådgivning och annan liknande verksamhet för ett visst land eller för flera länder med sikte på att utveckla offentlig-privata partnerskap. Den föreslagna EU-vattenfonden bör inte konkurrera med de befintliga initiativen, och inte heller bör den inriktas på att finansiera sådana utvecklingsinsatser inom den privata sektorn som ger en skälig avkastning på investeringarna. Fonden skulle i första hand stå för finansiering på förmånliga villkor, vilken i sig har större hävstångseffekt än långivning, och den skulle komplettera andra europeiska och internationella finansieringsinstrument.

Fondens viktigaste funktion är att tjäna dels som katalysator (genom att främja initiativ, tillhandahålla information, fungera som en central kontaktpunkt och bygga upp forsknings- och förvaltningsförmågan i AVS-länderna), dels som ett instrument som kan täppa till luckor i finansieringen av hållbara projekt och verksamheter. Det finns många planer och förslag rörande vattenförsörjning och sanitära förhållanden, men största delen av dem är, såsom påpekas i Camdessusrapporten, omöjliga att förverkliga på grund av att de befintliga instrumenten inte är tillräckligt flexibla. Genom den föreslagna EU-fonden bör det blir möjligt att reagera mycket flexibelt på en lång rad olika situationer.

Fonden bör sträva efter att målen från Johannesburgtoppmötet och millenniemålen uppnås, och dess verksamhet bör inriktas på länder som tillämpar en sund nationell vattenpolitik grundad på ett sunt styrelseskick eller som beslutsamt går in för att utveckla en sådan politik, som prioriterar utgifter inom de sociala sektorerna och för vilka det har fastställts relevanta indikatorer i samband med att strategier för fattigdomsbekämpning utarbetats. Länder som inte uppfyller dessa kriterier bör få hjälp med att utveckla en nationell politik och relevanta indikatorer inom ramen för projekt för kapacitetsuppbyggnad.

I detta sammanhang bör fondens verksamhet stödja sig på de kunskaper som byggts upp inom ramen för det europeiska och internationella forskningssamarbetet på vattenområdet. Forskningen spelar en nyckelroll när det gäller att tillhandahålla en kunskapsbas till stöd för utformningen av innovativa strategier och genomförandeinstrument på en rad olika områden, såsom institutionell reform, socioekonomisk analys, integrerad vattenplanering och vattenförvaltning och överföring av lämplig teknik.

Fonden kan omfatta många olika åtgärder men bör huvudsakligen inriktas på följande:

* Samfinansiering av investeringar med lokala myndigheter och finansiella institut

Många stora vattenprojekt innefattar långa återbetalningsperioder och hög risk, vilket gör dem oattraktiva för finansiering på kommersiella villkor och t.o.m. för finansiering från internationella finansiella institut. Fonden skulle bevilja bidrag som kompletterar de lokala medlen och medlen från internationella källor för finansiering av den ursprungliga investeringen. De två viktigaste inhemska finansieringskällorna är följande:

- Konsumenterna: Användaravgifter (fastställda i förhållande till befolkningens betalningsförmåga och med beaktande av de fattigas behov) bör täcka åtminstone driftskostnaderna och de viktigaste underhållskostnaderna. Ett system med korssubventionering av taxorna skulle kunna bidra till en lösning.

- Skattebetalarna: Deras bidrag bör anpassas efter de stödmottagande (statliga eller lokala/regionala) myndigheternas situation när det gäller de offentliga finanserna och deras skuldsituation.

En effektiv förvaltning av fonden kommer att kräva lämpliga finansieringslösningar, genom vilka både en maximal hävstångseffekt hos biståndsmedlen och en optimal uppfyllelse av (de fattiga) konsumenternas behov kan säkerställas.

Genom fonden skulle i första hand investeringar i vattenförsörjning och sanitära förhållanden samfinansieras. Sådana projekt skulle genomföras inom ramen för en integrerad förvaltning av vattenresurserna med utgångspunkt i avrinningsområdena. Fonden skulle också kunna finansiera projekt som avser gränsöverskridande avrinningsområden.

* Utvidgning av det av EIB förvaltade investeringsanslaget inom nionde EUF

Investeringsanslaget (Investment Facility) är det redskap som bäst lämpar sig för bistånd till projekt som inbegriper privata (offentlig-privata) kommersiella aktörer eller andra insatser från den privata sektorn. Finansieringsinstrument som underlättar arbetet för aktörer inom EU, t.ex. garantier, riskförsäkring, lågräntelån m.m., bör tillhandahållas. Investeringsanslaget kan tillgås både av EIB och av andra offentliga finansiella institut i EU, och samfinansiering och komplementaritet mellan dessa olika finansieringskällor och fonden bör eftersträvas.

* Samfinansiering och kapacitetsuppbyggnad för lokala projekt

Förutom för sektoriella och storskaliga projekt bör resurser även avsättas för lokala åtgärder som genomförs av lokala myndigheter eller organisationer på gräsrotsnivå, t.ex. i samarbete med icke-statliga organisationer i EU. I fattiga samhällen kräver partnersamverkan av detta slag ett starkt stöd från det civila samhället, varför det behövs kapacitetsuppbyggnad även på denna nivå.

* Alla former av tekniskt bistånd och mekanismer för långsiktig kapacitetsuppbyggnad till stöd för utvecklingen av verksamheter som bidrar till institutionell, miljömässig, social och ekonomisk hållbarhet inom sektorn och till bättre informationssystem, exempelvis följande:

(1) Utveckling av vattenpolitiken med sikte på reform av sektorn

Tekniskt bistånd skulle kunna lämnas till stöd för regeringars insatser för att anta en integrerad politik för förvaltning av vattenresurser och för att genomföra vattenstrategier som skyddar och bevarar vattenresursernas ekologiska integritet samtidigt som de överensstämmer med landets strategi för fattigdomsbekämpning.

(2) Förstärkning och reform av vattenbolagens förvaltning

Tekniskt bistånd skulle kunna lämnas för att förbättra förvaltningsförmågan hos institutioner inom vattensektorn på statlig och kommunal nivå. Detta inbegriper ledarskapsutbildning och institutionell uppbyggnad inom tillsynsmyndigheten.

(3) Förvaltning av gränsöverskridande vattendrag

Förutom för uppbyggnad av den lokala/regionala förmågan hos institutioner i AVS-länder genom investeringar i vattenrelaterad forsknings- och förvaltningskapacitet bör tekniskt bistånd lämnas för utveckling av planer för förvaltning av avrinningsområden till stora gränsöverskridande vattendrag och för de internationella avtal som krävs.

4. FONDENS FÖRVALTNING

Fondens verksamhet bör återspegla principen att finansieringsbesluten bör fattas med utgångspunkt i en granskning av de inkomna projektförslagen och inte på grundval av förutfastställda nationella anslag. Med tanke på var medlen kommer ifrån (EUF) står det redan från början klart att de endast kan användas i AVS-länder.

Projektberedningen och det tekniska genomförandet av investeringsprojekt bör ankomma på den internationella, nationella eller lokala myndigheten och de samfinansierande (EU-)institutionerna. Fondens "förvaltningsstruktur" bör återspegla denna princip och följaktligen vara smal och flexibel. Dessutom bör den iaktta principerna om öppenhet och ansvarighet. Den bör vara inriktad på strategiska val av projekt som skall finansieras och på en allmän övervakning av användningen av medlen. Fondens ledning bör kunna föra ett nära samarbete med de finansiella instituten och därvid sörja för att bidragskomponenten används på ett sådant sätt att den ger upphov till en maximal hävstångseffekt med avseende på de andra typer av finansiering som kan mobiliseras.

För att inriktningen på problemen i Afrika skall kunna bibehållas och privilegierade förbindelser med afrikanska institutioner säkerställas bör nära kontakter upprättas mellan ledningen för EU:s vattenfond och bl.a. Afrikanska utvecklingsbanken, Afrikanska unionen, det nya partnerskapet för Afrikas utveckling (NEPAD), afrikanska ministerrådet för vatten, African Water Facility och afrikanska experter i allmänhet. Liknande kontakter kommer att upprättas med institutioner i Västindien och Stillahavsområdet.

Så snart principbesluten fattats och finansieringskällan inom EUF klargjorts och säkrats, bör en lämplig genomförandemetod fastställas inom ramen för de tillämpliga finansieringsbestämmelserna så att de ovannämnda målen kan uppnås. Det finns flera alternativ, såsom framgår i synnerhet av artiklarna 14 och 15 i budgetförordningen för EUF och de tillämpliga bestämmelserna i den rättsliga grunden för EUF.

Inrättandet av ett genomförandeorgan i enlighet med de nämnda artiklarna i budgetförordningen för EUF skulle kunna vara ett lämpligt sätt att förvalta den nya fonden. Dess användning inom EUF skulle dock behöva övervägas mycket noga i enlighet med artikel 15 i budgetförordningen för EUF och rådets förordning (EG) nr 58/2003 av den 19 december 2002 rörande villkoren för inrättande av genomförandeorgan.

5. RÄTTSLIG RAM

För finansieringen av EU:s vattenfond överväger man att använda den "villkorade" reserv på en miljard euro som avses i artikel 2.2 i den interna överenskommelsen om finansiering och förvaltning av gemenskapens bistånd inom ramen för finansprotokollet till Cotonouavtalet från december 2000.

För att detta förslag skall kunna drivas vidare krävs det engagemang och stöd på högsta politiska nivå både från EU:s och AVS-ländernas sida, särskilt när det gäller att åtgärda följande problem:

Användningen av reserven är för närvarande beroende av att det görs en översyn efter halva löptiden (mid-term review) av de övergripande resultaten och genomförandet av fonden. Avsikten är att rådet skall fatta beslut om frigörande av det villkorade beloppet på en miljard euro efter en bedömning i enlighet med finansprotokollet till Cotonouavtalet av i vilken utsträckning åtaganden och betalningar har genomförts under 2004.

I artikel 2.2 i den interna överenskommelsen rörande nionde EUF anges att detta beslut skall fattas på grundval av ett förslag från kommissionen. Kommissionen avser att lägga fram detta förslag i tid för att medlen skall kunna frigöras i början av 2004.

Med beaktande av Cotonouavtalets principer om partnerskap och lokalt ägarskap bör överläggningar hållas med AVS-statsgruppen om att eventuellt använda det villkorade beloppet på en miljard euro. Ministerrådets möte i maj 2003 utgör ett utmärkt tillfälle för ett sådant utbyte eftersom en punkt på dagordningen är uppföljning av Johannesburgtoppmötet och Monterreykonferensen. Efter dessa överläggningar kommer det att krävas ett beslut av Ministerrådet AVS-EG om användning av det villkorade beloppet.

I enlighet med finansprotokollet kommer det villkorade beloppet, om det frigörs, att fördelas proportionellt mellan de tre anslagen (anslaget för stöd till långsiktig utveckling, anslaget för regionalt samarbete och investeringsanslaget). Situationen är okomplicerad när det gäller anslaget för regionalt samarbete, där gemenskapen skall ange för AVS-parten vilka medel som avsatts för samarbete mellan AVS-staterna. Vad investeringsanslaget beträffar finns det inga större restriktioner så länge förslagen överensstämmer med villkoren för lån ur detta anslag. Medlen i anslaget för långsiktig utveckling är dock avsedda att förstärka de nationella vägledande programmen.

För att användningen av medlen skall grundas på de föreslagna åtgärdernas kvaliteter och intressenternas ägarskap av och engagemang i dessa i stället för på en förutfastställd fördelning, bör en överenskommelse träffas med AVS-partnerländerna om ett mera flexibelt tillvägagångssätt, som bör godkännas av Ministerrådet AVS-EG.

6. SLUTSATSER

För att utvecklingsmålen i millennieklarationen och målen från världstoppmötet i Johannesburg om hållbar utveckling skall kunna uppnås krävs det att betydande medel mobiliseras. En flexibel ansats är en förutsättning för att man på ett effektivt sätt skall kunna ta itu med denna utmaning. Denna flexibilitet behövs för att säkerställa att den föreslagna fonden blir en effektiv mekanism när det gäller att på ett innovativt sätt använda det villkorade beloppet på en miljard euro för att nå ett prioriterat mål.

Inrättandet av en EU-vattenfond kommer att bidra till uppnåendet av millenniemålen att fram till 2015 halvera antalet människor som saknar tillgång till rent dricksvatten och acceptabla sanitära förhållanden.

Kommissionen föreslår därför följande:

* Att rekommendationerna i detta meddelande godkänns.

* Att frigörandet av det villkorade beloppet på en miljard euro övervägs så att ett beslut kan fattas i början av 2004.

* Att EU och AVS-partnerna tillsammans, i överensstämmelse med de principer som presenteras i detta meddelande, bereder ett beslut av Ministerrådet AVS-EG om användning av det villkorade beloppet inom EUF till att finansiera en EU-vattenfond.

* Att man undersöker vilken genomförandemetod som skulle vara mest lämplig för en av EUF finansierad vattenfond - exempelvis inrättandet av ett genomförandeorgan - på grundval av en kostnads-nyttoanalys av de olika alternativen.

BILAGA

FINANSIERINGSÖVERSIKT FÖR RÄTTSAKT

Politikområde(n): Utveckling och förbindelser med AVS-staterna

Verksamhet(er): Politik för utvecklingssamarbete och sektorsstrategier

Åtgärdens beteckning:

Meddelande från kommissionen till rådet och europaparlamentet

om inrättande av en EU-vattenfond

1. BERÖRDA BUDGETRUBRIKER (nummer och beteckning)

Ej tillämpligt eftersom finansiering från Europeiska utvecklingsfonden föreslås.

Detta meddelande har på detta stadium inga nettokonsekvenser när det gäller personalresurser och administrativa resurser.

2. ALLMÄNNA UPPGIFTER

Ej tillämpligt. Se ovan.

4. RÄTTSLIG GRUND

Artiklarna 14 och 15 i budgetförordningen för nionde EUF.

5. BESKRIVNING AV ÅTGÄRDEN OCH SKÄL FÖR ÅTGÄRDEN

5.1.1. Mål för åtgärden

Att genom utnyttjande av det villkorade belopp på en miljard euro som avses i Cotonouavtalet inrätta en EU-vattenfond för AVS-länderna, som i första hand skall inriktas på samfinansiering med andra finansieringskällor i EU.

Fonden kommer att bidra till uppnåendet av millenniemålen rörande vatten och sanitära förhållanden.

5.3. Genomförandebestämmelser

Olika alternativa genomförandemetoder, bl.a. inrättandet av ett genomförandeorgan, kommer att undersökas.