Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Grönbok om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen"

(2000/C 367/07)

Den 13 mars 2000 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om "Grönbok om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen".

Sektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö, som ansvarade för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 26 juli 2000. Föredragande var José Ignacio Gafo Fernández.

Vid sin 375:e plenarsession (sammanträdet den 20 september 2000) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 90 röster för och 3 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Genom Kyotoprotokollet, som antogs i december 1998, åtog sig Europeiska unionen att under perioden 2008-2012 kollektivt minska sina utsläpp av växthusgaser med 8 % jämfört med 1990 års nivå.

1.2. I juni 1998 tog rådet initiativ till att genomföra en relativ fördelning av denna ansträngning mellan medlemsstaterna, den så kallade "överenskommelsen om delad börda". Man utgick från kriterier som utsläpp per capita och inkomstnivån i de olika länderna.

1.3. De första uppskattningarna som har gjorts utgår från uppgifterna om 1998 års utsläpp av växthusgaser, och de visar att det med de nuvarande tendenserna kommer att bli svårt för EU att fullgöra sitt åtagande i Kyoto.

1.4. Kyotoprotokollet drog upp en klar gräns mellan länderna i den så kallade bilaga I (i-länder som individuellt eller kollektivt inom ramen för ett avtal om regional integration skall minska sina utsläpp av växthusgaser) och de u-länder som på grund av sina dittills låga utsläpp per capita inte behövde minska sina utsläpp, eftersom en minskning skulle hota deras utvecklingsmöjligheter.

1.5. Genom Kyotoprotokollet infördes tre mekanismer, som kallas "flexibla mekanismer". Det rör sig om gemensamt genomförande, mekanismen för ren utveckling samt den mekanism som behandlas här, nämligen internationell handel med utsläppsrätter.

1.6. De två första mekanismerna, gemensamt genomförande och ren utveckling, skall främja att ett i-land eller ett företag i detta land gör insatser i ett annat i-land i bilaga I (gemensamt genomförande) eller i ett u-land (ren utveckling) för att uppnå den nämnda minskningen av växthusgaser. I dessa fall överförs rätten till utsläpp motsvarande minskningen till det första landet eller företaget. Med den internationella handeln med utsläppsrätter vill man i stället reglera försäljningen av rättigheter till utsläpp som ett visst företag eller en enhet har fått över - på grund av minskad verksamhet eller effektivare energianvändning eller processer - till ett annat företag i samma land eller i ett annat i-land, som på så vis kan fullgöra sina åtaganden när det gäller utsläpp.

1.7. Målet med dessa "flexibla mekanismer" är naturligtvis att underlätta att man sammantaget lyckas genomföra de planerade utsläppsminskningarna. De gör det möjligt att rikta in ansträngningarna på de områden som på kort sikt är mest kostnadseffektiva. Man väljer alltså en ekonomisk inriktning som grundar sig på att de fria marknadskrafterna fördelar resurserna. Man bör dock inte förbise att denna optimering på medellång sikt ökar marginalkostnaderna för de åtgärder som bör vidtas, förutsatt att inte den tekniska utvecklingen går framåt så mycket att den kompenserar dessa växande kostnader.

1.8. Kyotoprotokollet ger "parterna" (de medlemsstater som har skrivit under överenskommelsen) möjlighet att tillämpa dessa flexibla mekanismer år 2008, det vill säga från och med det att åtagandena att minska växthusgaserna blir bindande. Emellertid finns det inget som hindrar att några av dem som skrivit under protokollet redan tidigare tillämpar någon av de "flexibla mekanismerna" internt i enlighet med föreliggande förslag.

1.9. Att införa individuella utsläppsrätter innebär naturligtvis att man måste fastställa tillåtna utsläppsnivåer för enskilda företag inom vissa sektorer. Inom EU verkar det rimligt att koppla dessa individuella utsläppsgränser till kriterierna för "bästa tillgängliga teknik" (Best Available Techniques - BAT), som fastställs i direktiv 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet). Det innebär dock två problem: För det första omfattar inte direktivet alla de sektorer som släpper ut växthusgaser eller ens alla tillverkningssektorer. För det andra blir BAT-kriterierna tillgängliga för många sektorer först 2003-2004.

1.10. Den andra följd som systemet med utsläppsrätter skulle kunna få inom EU är att konkurrensen snedvrids om systemet tillämpas på olika sätt i olika sektorer och företag, antingen inom ett land eller i olika länder.

1.11. Det innebär att man måste överväga två alternativ. Det ena är att utarbeta en enhetlig ram för gemenskapsområdet och inom denna definiera sektorer och tillämpningsmetoder, med risk för att en snedvridning kan orsakas av att medlemsstaterna bedömer utsläppens tyngd olika. Det andra alternativet är att analysera de olika nationella systemen (i de länder som beslutat införa ett sådant) för att bedöma om de är förenliga med konkurrensreglerna (system med indirekt statligt stöd) eller inre marknaden. Utsläppsrätterna faller under den fria rörligheten (åtminstone mellan de länder som har ett nationellt system).

1.12. Naturligtvis grundar sig ett system av denna typ på en fördelning som tar hänsyn till de tidigare utsläppsrätterna ("grandfathering"), som dock nyanseras av BAT-kriterierna för energieffektivitet. Det leder till frågan om hur man fördelar utsläppsrätter för ny verksamhet och hur dessa skall kopplas till de nationella utsläppsgränserna.

1.13. För nya företag vars verksamhet liknar den i företag som omfattas av direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar kan systemet bygga på att man tillämpar BAT-kriterierna för energieffektivitet för företag i en liknande situation. Emellertid kan problem uppstå när det gäller ny energiintensiv verksamhet (även om detta inte är särskilt troligt) som inte finns i någon annan medlemsstat och därför saknar BAT-kriterier. Ett annat problem uppstår om medlemsstaterna är olika benägna att tillåta ny verksamhet som förbrukar mycket energi eller har höga utsläpp av växthusgaser, eftersom de måste fullgöra de nationella åtagandena när det gäller utsläpp.

2. Allmänna kommentarer

2.1. ESK ger sitt fulla stöd till Europeiska kommissionens initiativ att främja minskningen av utsläpp av växthusgaser och att inom ramen för detta skapa ett gemenskapssystem för utsläppsrätter som är förenligt med det liknande system som föreskrivs i Kyotoprotokollet. Man bör emellertid betänka att handeln med sådana utsläppsrätter inte i sig är ett verktyg för att minska utsläppen, och kommittén uppmanar därför kommissionen att i ett detaljerat meddelande ange de mekanismer som kan åstadkomma denna minskning.

2.2. Kommissionsdokumentet ger inga klara riktlinjer för de tre centrala elementen i utformningen av en sådan mekanism, det vill säga utsläppsgränserna för enskilda företag (och följaktligen de möjliga utsläppsrätterna), förhållandet mellan de enskilda företagens utsläppstak och den nationella ansträngningen att minska utsläppen, samt slutligen gränserna för nya företag som startar sin verksamhet vid innevarande tidpunkt.

Kommittén anser att en helhetslösning på dessa frågor bör utmynna i ett system som bygger på följande huvudtankar:

- Utsläppsgränser för enskilda företag kan bara fastställas på vetenskapliga, väl underbyggda grunder och utifrån kriterier som slås fast på gemenskapsnivå. Därför ställer sig ESK positiv till att man använder BAT-kriterierna i de sektorer där deras tillämpning regleras av gemenskapslagstiftningen. Ett alternativ är ett internationellt benchmarkingsystem.

- En medlemsstats utsläpp av växthusgaser är summan av utsläppen av de sex gaserna från samtliga utsläppskällor, och bland dessa bör man nämna punktkällorna (till exempel några av dem som nämnts ovan) och de så kallade diffusa källorna (bland annat trafik). Det innebär att även om en tillämpning av BAT-kriterierna i sig medför en minskning av CO2-utsläppen, kan de nationella målen för en minskning inte vila endast och uteslutande på en minskning av punktutsläppen inom vissa industrisektorer.

- Tilldelningen av utsläppsrätter för ny verksamhet (som omfattas av BAT-kriterierna) kommer alltså att kunna utföras automatiskt, proportionerligt och icke-diskriminerande i förhållande till liknande befintlig verksamhet. Denna ökning av växthusgasutsläppen måste naturligtvis i varje medlemsstat kompenseras med samtidiga minst lika stora minskningar inom andra sektorer eller verksamheter, så att de nationella utsläppsåtagandena fullgörs.

2.3. Därför anser kommittén att handeln med utsläppsrätter bör bygga på följande grundprinciper:

- Systemet bör konsekvent utgå från principen "förorenaren skall betala".

- Gemenskapssystemet bör vara helt förenligt med den mekanism som föreskrivs i artikel 17 i Kyotoprotokollet, så att det när det har börjat fungera skall gå att införliva på ett senare stadium.

- Systemet bör ha en EU-dimension och omfatta ett antal sektorer.

- Det bör vara ett progressivt system, som till en början tillämpas inom ett begränsat antal sektorer med betydande utsläpp av CO2.

- Systemet bör ha sin grund i en förordning, det vill säga en bindande rättsakt som antagits av rådet och Europaparlamentet efter förslag från kommissionen.

- Denna förordning bör fastställa en gemensam och enhetlig rättslig ram som fastställer konkreta bestämmelser och vilka sektorer som omfattas. Ramen bör utgå från beslut 1999/296/EEG om en övervakningsmekanism för utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser i gemenskapen samt från direktivet om stora förbränningsanläggningar.

- Systemet bör minimera de negativa följderna av konkurrenssnedvridning och vara så flexibelt att de fördelar som systemet till en början ger vissa parter inte skall bli beständiga.

- Systemet bör bygga på frivillighet, så att företag i de sektorer som omfattas på gemenskapsnivå skall kunna delta i systemet och dra fördel av det.

- Man bör därför fastställa ett preliminärt men rimligt datum för ikraftträdandet, t.ex. den 1 januari 2005.

- Man bör också fastställa ytterligare ett villkor för att systemet kan träda i kraft, nämligen att en viss minimiandel av en medlemsstats totala utsläpp teoretiskt sett omfattas av systemet.

- Det bör vara ett system som är öppet för frivilligt deltagande från de kandidatländer som ingår i Kyotoprotokollets bilaga I och EES-länderna.

2.4. Slutligen bör systemet vara ett komplement och inte ersätta de enskilda medlemsstaternas åtgärder för att fullgöra sina utsläppskvoter enligt "överenskommelsen om delad börda".

3. Särskilda kommentarer

I detta avsnitt går kommittén igenom de frågor som kommissionen ställer i sin grönbok.

3.1. Fråga 1

3.1.1. Det krävs en enhetlig grund för att fastställa utsläppskvoterna för de olika företag som ingår i systemet. Därför kan dessa kvoter fastställas endast i enlighet med de siffror för energieffektivitet som fastställs genom BAT-kriterierna och kan åtminstone i ett första steg endast tillämpas för anläggningar som omfattas av direktivet om stora förbränningsanläggningar.

3.1.2. Alltså skall systemet gälla de sektorer som omfattas av direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, under förutsättning att effektivitetsnormer enligt BAT-kriterierna har fastställts för dessa sektorer till år 2005 och att anläggningarna omfattas av direktivet om stora förbränningsanläggningar. Om effektivitetsnormer saknas skall industrin ha fastställt provisoriska utsläppsnormer grundade på frivilliga överenskommelser inom Europa. Dessa skall ha godkänts av Europeiska kommissionen och bland annat bygga på ett internationellt benchmarkingsystem.

3.2. Fråga 2

3.2.1. För de berörda sektorerna inom EU bör det alltså finnas en enhetlig gemensam ram, vilket förutsätter att samtliga företag i dessa sektorer ingår i systemet. Emellertid bör ordet "obligatorisk" aldrig tolkas som en skyldighet att mot betalning överlåta eventuella utsläppsrätter, särskilt inte om man anser att marknadsvärdet är alltför lågt. Däremot kommer naturligtvis företagen att vara skyldiga att minska utsläppen till den nivå som fastställs.

3.2.2. Rättssäkerheten måste garanteras genom att man utarbetar vissa rättsliga minimivillkor för handeln. Ett första steg skulle kunna vara att fastställa en inte alltför lång tidsfrist för överlåtelse av utsläppsrätter mellan företag. Det skulle bidra till att marknaden konsolideras och att mekanismerna för utbud och efterfrågan börjar fungera tillfredsställande utan att påverkas av en ovanligt liten transaktionsmängd.

3.3. Fråga 3

3.3.1. Även om ett system med aktiv anslutning eller aktivt utträde teoretiskt sett skulle vara förenligt med den inre marknadens krav (omvänd nationell diskriminering), skulle det ha två nackdelar. För det första skulle företagen i en medlemsstat som inte ansluter sig till systemet hamna i en negativ konkurrenssituation, och detta skulle förr eller senare leda till att dessa måste få ersättning. För det andra skulle dessa medlemsstater och företag inte få praktisk erfarenhet av att tillämpa systemet innan det blir obligatoriskt i enlighet med Kyotoprotokollet.

3.4. Fråga 4

3.4.1. Det bör vara möjligt för en enskild medlemsstat att i nationella handelssystem ta med ytterligare sektorer som inte obligatoriskt omfattas av ett gemenskapssystem. Detta under följande två förutsättningar:

- Att man respekterar de fastställda metoderna för tillämpning av utsläppsrätter (beräknings- och kontrollmetoder) för de sektorer som omfattas av gemenskapssystemet.

- Att handeln med utsläppsrätter för dessa sektorer, som ingår i det nationella systemet men inte harmoniserats för hela gemenskapen, inte omfattas av några restriktioner när det gäller möjligheten att sälja utsläppsrätterna till företag i andra medlemsstater.

3.5. Fråga 5

3.5.1. BAT-kriterierna, som skall användas när man sätter gränser för utsläppen för varje sektor/företag, är utformade på ett sådant sätt att man inte behöver fastställa samlade kvoter för varje sektor, eftersom sådana kvoter på gemenskapsnivå eller nationell nivå skulle medföra oöverstigliga problem.

3.6. Fråga 6

3.6.1. Man kan föra ett liknande resonemang om tilldelningen av utsläppsrätter till enskilda företag. Faktum är att tillämpningen av BAT-kriterierna möjliggör en tilldelning grundad på tidigare utsläppsresultat (tidigare produktionsnivå multiplicerad med effektiviteten i användningen av växthusgaser). För de kommande åren anpassas denna tidigare kvot till BAT-nivåer som utgår från de verkliga produktionsresultaten.

3.7. Fråga 7

3.7.1. Gemenskapens system har hittills utgått från "downstream"-systemet eller utsläpp från punktkällor. Det verkar nödvändigt och lämpligt att alla medlemsstater som ett led i sina nationella program för att uppfylla "överenskommelsen om delad börda" i enlighet med Kyotoprotokollet gör en ansträngning både i dessa sektorer och i de så kallade "diffusa sektorerna" för utsläpp av växthusgaser.

3.7.2. Det är emellertid inte möjligt att slå fast identiska nivåer för de olika medlemsstaterna, eftersom det inte är realistiskt med tanke på skillnaderna i de ekonomiska strukturerna.

3.8. Fråga 8

3.8.1. De tre system som tas upp (miljöskatt, frivilliga miljöavtal samt handel med utsläppsrätter) kompletterar i nämnd ordning varandra. Frivilliga avtal, åtgärder som går längre än reglerna, innebär framsteg inom den berörda sektorn. Miljöskatter, och i synnerhet beskattning av CO2-utsläpp (förslag om energiavgift/ CO2), straffar diffusa utsläppskällor, och genom det planerade återbetalningssystemet straffar det även företag vars utsläpp överskrider gränsen enligt BAT-kriterierna. Handel med utsläppsrätter blir slutligen ett positivt komplement som kan göra det lönsamt att minska de utsläpp som överskrider BAT-kriteriernas gräns. Man måste emellertid klargöra att dessa ökade insatser för att minska utsläppen inte under några omständigheter får leda till en minskning av återbetalningen genom miljöavgiften på energi/CO2, och detta är också vad som sägs i det förslag till direktiv som rådet för närvarande diskuterar.

3.9. Fråga 9

3.9.1. Såväl övervakningsmekanismer som överträdelseförfaranden är teoretiskt sett tillräckligt effektiva. Emellertid kan man behöva finjustera dessa system, särskilt genom att förbättra systemen för tillståndsövervakning i kontrollfasen och i synnerhet i kontrollfasen på EU-nivå. Man bör också säkerställa att dessa mekanismer är fullständigt förenliga med dem som kommer att utvecklas när man tillämpar Kyotoprotokollet.

3.9.2. Detsamma kan sägas om överträdelseförfarandena, även om systemet med att väcka talan i EG-domstolen i Luxemburg i allmänhet har en tillräckligt stor effekt på den berörda medlemsstatens allmänna opinion. De böter som en medlemsstat och inte ett konkret företag skall betala kan dock få den verkan som grönboken eftersträvar om de är orimligt höga.

3.10. Fråga 10

3.10.1. Under avsnitt 2 i detta yttrande uttalar kommittén sig för en gemenskapsförordning, det vill säga ett instrument som inte behöver införlivas i den nationella lagstiftningen för att vara rättsligt bindande. Det är emellertid uppenbart att många delar av detta system bör utformas av de nationella eller lokala myndigheterna. En möjlig fördelning av uppgifterna skulle vara följande:

3.10.2. På gemenskapsnivå:

Definition av de allmänna bestämmelserna för tillämpning av systemet: vilka sektorer som ingår, kontrollsystem, harmoniserade bestämmelser för börser som handlar med utsläppsrätter, BAT-baserade kriterier för enskilda företags kvoter, samt kontroll av uppgifter från medlemsstaterna.

3.10.3. På nationell och lokal nivå:

Tilldelning av utsläppsrätter till enskilda företag, övervakning av utsläppen, fastställande av ytterligare sektorer som får utsläppsrätter trots att de inte obligatoriskt omfattas av ett gemenskapssystem.

Bryssel den 20 september 2000.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Beatrice Rangoni Machiavelli