Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om "Partnerskap för genomförande av strukturfonderna"

(2004/C 10/07)

Den 18 februari 2003 uppmanade Michel Barnier, kommissionär med ansvar för regionalpolitiken, på kommissionens vägnar Europeiska ekonomiska och sociala kommittén att utarbeta ett yttrande om "Partnerskap för genomförande av strukturfonderna".

Facksektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 11 september 2003. Föredragande var Paulo Barros Vale. Medföredragande var Bruno Di Odoardo.

Vid sin 402:a plenarsession den 24 och 25 september 2003 (sammanträdet den 24 september) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén enhälligt följande yttrande.

1. Inledning

1.1. Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK) har alltid ägnat särskild uppmärksamhet åt formerna för samordning av och samråd kring den offentliga politiken, mellan de folkvalda och det organiserade civilsamhället på Europanivå och i medlemsstaterna.

1.2. EESK förde därför in i sitt arbetsprogram för 2003 att ett initiativyttrande skulle utarbetas så att man får tillfälle att belysa och uttala sig om frågan om Partnerskap för genomförande av strukturfonderna. Kommissionen uppmanade därefter EESK att utarbeta ett förberedande yttrande. Det är således en fråga som är både relevant och aktuell och området behöver utvecklas och analyseras ytterligare, dels inför den kommande översynen av strukturfondsförordningarna och dels med tanke på den förestående utvidgningen av Europeiska unionen med ett stort antal nya medlemsstater.

1.3. "Partnerskap" är en av de principer som anges i den rättsliga grunden för strukturfonderna (vilket otvetydigt framgår av rådets förordning (EG) nr 1260/1999 av den 21 juni 1999). I takt med en rad reformer har principen fått allt större betydelse.

1.4. Partnerskap blev en utbredd samarbetsform under perioden 1994-1999, och under perioden 2000-2006 har även denna samarbetsform(1) kommit att omfatta lokala myndigheter, arbetsmarkandens parter och ett antal icke-statliga organisationer (NGO).

1.5. Antalet potentiella partnerskap har ökat samtidigt som deltagandet har fördjupats så att det täcker såväl utformning och övervaktning(2) som utvärdering.

1.6. Frågan om partnerskap har tagits upp av två viktiga anledningar, nämligen:

- Arbetsmarknadens parter vill se ett förstärkt partnerskap.

- Studier visar att bra partnerskap som är breda och integrerade kan utgöra avgörande framgångsfaktorer för programmen. Detta förklaras med att

a) parterna involveras från processens början, vilket tillför kunskap och ger legitimitet till stödformerna,

b) ett brett och integrerat partnerskap gör det lättare att samordna programmens organisation,

c) anslagsutnyttjandet förbättras genom att urvalsprocessen blir bättre och informationen till potentiella mottagare och medfinansiärer blir effektivare,

d) insynen och öppenheten förstärks, genom den ökade och mer positiva uppmärksamheten kring gemenskapsåtgärderna.

2. Partnerskapsbegreppet

2.1. Det krävs att man bättre definierar vad partnerskap fortsättningsvis skall innebära, så att man vid genomförandet av strukturfonderna befäster dess viktiga roll som instrument för social rättvisa och inte som ett politiskt instrument.

2.2. Definitionen av partnerskap i rådets förordning (EG) nr 1260/1999 om allmänna bestämmelser för strukturfonderna(3) omfattar i huvudsak två typer av partnerskap (vars olika funktion behöver klargöras närmare i förordningen):

- Institutionella parter, främst de regionala och lokala myndigheterna,

- Arbetsmarknadens parter samt andra organisationer i näringsliv och samhälle.

2.3. I detta yttrande behandlar EESK partnerskap generellt, även om arbetsmarknadens parters perspektiv ägnas särskild uppmärksamhet.

3. Nuvarande situation

3.1. Den första typen av partnerskap inom ramen för strukturfonderna bedrevs på EU-nivå, innan partnerskap infördes på medlemsstatsnivå. Gemenskapens insatser skall från och med den generella programplaneringsfasen bygga på samråd mellan kommissionen, medlemsstaterna och arbetsmarknadens parter.

3.2. Enligt artikel 8 i strukturfondsförordningen skall kommissionen "varje år samråda med de organisationer som företräder arbetsmarknadens parter på europeisk nivå om gemenskapens strukturpolitik".

3.3. EESK konstaterar att partnerskapet visserligen kan fungera som modell och även ge multiplikatoreffekter i medlemsstaterna, men att samrådet på Europanivå de senaste åren har begränsats till möten under några timmar; partnerskapet innebär alltså främst att man kortfattat redogör för hur arbetet med strukturfonderna fortskrider. Det ges i praktiken inte möjlighet att lägga fram förslag angående grundläggande principer eller göra närmare bedömningar.

3.4. Partnerskapet på Europanivå begränsar sig till informationsutbyte, vilket inte är samma sak som samråd om gemenskapens strukturpolitik. Det är emellertid också upp till arbetsmarknadens parter att ta initiativ och att aktivt följa den institutionella processen i samband med genomförandet av strukturfonderna.

3.5. Det är nödvändigt att kommissionen ser över formerna för samråd med arbetsmarknadens parter, så att mötestillfällena blir fler och debatterna ger större utbyte och så att det sker ett reellt samråd med permanenta parter och parter inom olika sektorer.

3.6. Det vore dessutom önskvärt att man vid en allmän översyn av strukturfondsförordningen med större tydlighet fastställde att kommissionen konsekvent skall samråda med arbetsmarkandens parter på europeisk nivå och inte bara med medlemsstaterna, särskilt i den fas då generella mål för strukturpolitiken definieras. (Lydelsen i artikel 10 i förordningen är signifikativ i detta avseende: "varje gång efter det att samråd har skett med alla medlemsstaterna, skall kommissionen offentliggöra allmänna, vägledande riktlinjer baserade på relevant och antagen gemenskapspolitik för vart och ett av de mål som avses i artikel 1". Samrådet med arbetsmarknadens parter nämns inte.)

3.7. Det är svårt att i detalj redovisa för de olika typer av partnerskap som finns inom medlemsstaterna i arbetet med programplaneringen för strukturfonderna 2000-2006. Genom att studera utvecklingsplanerna, gemenskapens stödramar, de operativa programmen eller de samlade programdokumenten kan man konstatera att det i flertalet fall endast ges vaga och allmänna hänvisningar till formerna för arbetsmarknadens parters medverkan och att parternas medverkan i övervakningskommittéerna nämns på ett inkonsekvent och bristfälligt sätt.

3.8. Det krävs riktlinjer på gemenskapsnivå som tydligare definierar vad som skall ingå i medlemsstaternas rapporter om hur man genomfört samråd med parterna. Därigenom skulle informationen om formerna för partnerskap bli mer detaljerad och resultera i värdefulla analyser där framgångsrika metoder exemplifieras.

3.9. Om fler olika slags organisationer kunde medverka i övervakningskommittéerna skulle förvaltningen och genomförandet av strukturfonderna kunna förbättras. Organisationernas samlade erfarenheter från praktisk verksamheten och kännedom om den ekonomiska verkligheten och lokala förhållanden skulle tas till vara, vilket skulle höja kvaliteten i hela processen.

3.10. Att förstärka partnerskapen och de medverkandes roll förefaller vara en viktig målsättning, men den omsätts inte alltid i praktiken vid samråden. Här följer några exempel på detta:

a) Det är mycket viktigt att medlemsstaterna samråder med arbetsmarknadens parter vid utformningen av nya planer innan de presenteras. Formerna för denna typ av samråd har inte alltid varit de bästa, vilket innebär att de deltagande organisationernas stöd/deltagande inte har varit effektivt.

b) I arbetet med att upprätta en definitiv plan diskuteras stöd till partnerskap under förhandlingarna mellan kommissionen och medlemsstaterna. Eftersom det inte tydligt anges vilken lägsta nivå som är acceptabel när det gäller parternas medverkan varierar tillämpningen i hög grad mellan medlemsstaterna.

c) Partnerskapet finns alltid med bland de faktorer som specificeras vid halvtidsutvärderingar av program och samlade programdokument. Det är även viktigt att det anges hur man ser på partnerskapet och hur partnerskapet påverkat utvärderingen.

d) Kommissionen har stött ett införlivande av partnerskapsmodeller från tidigare perioder, exempelvis lokala sysselsättningspakter. Båda parter (myndigheter och övriga partner) har dock i vissa fall del i att resultaten inte alltid varit särskilt goda.

e) Kommissionen har tagit initiativ till en tematisk utvärdering av de territoriella sysselsättningspakter som kommissionen har stött under tidigare perioder och fallstudier kommer att genomföras. Utifrån dessa görs en lista över goda exempel. EESK vill gärna yttra sig över dessa studier.

3.11. Andra potentiella parter har också en viktig roll att spela för att stärka partnerskapet, främst genom att en ökad spännvidd av aktörer tillför nya perspektiv. Dessa bör med stöd av respektive medlemsstat arbeta för att få medverka i övervakningskommittéerna framöver och få administrativt stöd och särskilda utbildningsinsatser. De bör utveckla sådana metoder som tidigare varit framgångsrika.

3.12. Under den nuvarande perioden 2000-2006 kan man under de första åren konstaterat följande:

a) I de över 100 program och samlade programdokument inom mål 1 respektive 60 inom mål 2 och 59 inom Interreg III som kommissionen hittills har tagit emot och behandlat följs bestämmelserna om partnerskap, som i själva verket utgör kriterier vid urval.

b) Kommissionen har också konstaterat att planer, program och samlade programdokument har presenterats vid samråd med arbetsmarknadens parter, och att man förberett parternas medverkan i övervakningskommittéerna.

c) Kvaliteten på medlemsstaternas information varierar kraftigt på denna punkt. Många länder nämner bara samrådet inom partnerskapet, utan att ge någon ytterligare information. I några få fall ges information till allmänheten via Internet och kommittén anser att denna metod borde uppmuntras av kommissionen.

d) Informationen om medverkan i övervakningskommittéer är också mycket varierande. I vissa fall anges endast att parter kommer att medverka. I samband med en hearing om denna fråga som anordnats av EESK var det uppenbart att det råder stor frustration över de resultat som aktörerna i partnerskapen har kunnat åstadkomma, vilket står i kontrast till den positiva bedömning som olika myndigheter gjort.

e) I dokument som lagts fram används begreppet partnerskap på olika sätt från program till program i samma medlemsstat, vilket är en följd av principen om subsidiaritet enligt artikel 8 i förordning (EG) nr 1260/1999.

f) Vad avser arbetsmarknadens parters befogenheter inom övervakningskommittéerna finns stora skillnader. Även om de medverkar i kommittéerna kan man konstatera att de i många fall har annan status än övriga deltagare, och saknar eller har begränsad rösträtt, eftersom de ibland endast har en rådgivande eller informerande roll i kommittéerna.

g) Trots att vissa brister har konstaterats förväntar sig EESK resultat på medellång sikt vilket även kommissionen förefaller göra. Övervakningskommittéerna har som bekant under innevarande period, 2000-2006, en viktigare funktion än tidigare, främst eftersom de godkänner urvalskriterierna för projekten. Redan vid den nästkommande halvtidsutvärderingen kommer man att kunna dra säkrare slutsatser, eftersom effekterna av partnerskapen är en av de aspekter som skall utvärderas.

h) Partnerskapens betydelse och dess viktiga roll vid genomförandet av strukturfonderna framgår ovan. Att parternas agerande och medverkan är så varierande tyder på att det saknas en tydlig ram för formerna för medverkan i de olika faserna, när det gäller partnerskapens arbetsformer och effektivitet, och man bör därför ägna denna fråga särskild uppmärksamhet. De konstaterade skillnaderna när det gäller rollen för partnerskapets aktörer och formerna för deras medverkan, även inom medlemsstaterna, innebär att det i fortsättningen kan behövas en striktare och mer preciserad ram på området.

3.13. Mycket återstår emellertid att göra på området, och kommissionens roll är därför viktig. Det yttrande som kommittén nu har uppmanats att lägga fram är ett viktigt steg på vägen, som kan ge reella multiplikatoreffekter så att det ges nytt utrymme för förbindelser mellan arbetsmarknadens parter och myndigheterna i medlemsstaterna. Nya och obeprövade sätt att utveckla det civila samhällets medverkan i genomförandet av offentliga program, särskilt för arbetsmarknadens parter, ger dessutom kommissionen ett särskilt ansvar att påverka myndigheter att uppträda klanderfritt.

4. Partnerskapets nivåer och stadier samt procedurfrågor

4.1. I studien "En tematisk utvärdering av partnerskapsprincipen" från 1999 som kommissionen uppdrog att genomföra åt Tavistock Institute, enheten för utvärdering och undersökning, London, visas omfattande skillnader i hur mycket parterna medverkar i programmens olika faser. Man konstaterar att de medverkade i faserna för programplanering och allmän programplanering (före förhandlingsstadiet), men att deras medverkan var helt otillräcklig i övervaknings- och utvärderingsfaserna. I de senare faserna gav man i vissa medlemsstater endast parterna "intryck av att medverka", enligt studien.

4.2. Mot en sådan bakgrund borde man undersöka frågan om de övervakningskommittéer som beskrivs i artikel 35 i strukturfondsförordningen. I och med att dessa kommittéer får nya och viktiga funktioner krävs en översyn av formerna för arbetsmarknadens parters medverkan.

4.3. I rapporten från Tavistock Institute konstateras att övervakningskommittéerna givit arbetsmarknadens parter information om inriktningen på genomförandet av fonderna, men att de knappast varit en instans där parterna har kunnat medverka i beslutsprocessen.

4.4. Det är framför allt viktigt att arbetsmarknadens parters medverkan i övervakningskommittéerna blir obligatorisk och får högre status genom direkt rösträtt så att de klart kan uttrycka sina synpunkter om de frågor som diskuteras.

4.4.1. Om partnernas ställningstagande endast kommer till uttryck genom att man för in i protokollet hur de yttrar sig i de frågor som diskuteras, kan varken de nationella och regionala myndigheterna eller de europeiska institutionerna bilda sig en klar uppfattning om hur merparten av de grupper som företräds i övervakningskommittéerna ser på olika frågor och bedöma styrkeförhållandet mellan de olika uppfattningar som eventuellt uttrycks. Endast i en omröstningssituation uppnår man en sådan tydlighet.

4.5. Det är viktigt att arbetsmarknadens parter får bidra till övervakningskommittéernas arbete. Därför krävs följande:

- Dagordningar skall inte enbart innehålla punkter inriktade på att lösa administrativa problem vid kontakterna mellan myndigheter och kommissionen, vilket ofta är fallet. Kommittéernas sammanträden skall vara inriktade på att kontrollera att genomförandet av stödåtgärderna präglas av effektivitet och kvalitet.

- Man behöver skapa ett sekretariat för att ge övervakningskommittéerna administrativt stöd, så att arbetsmarknadens parter kan fullgöra sin uppgift på ett bra sätt och få den information de behöver inför beslutsfattandet.

- Kvaliteten på partnerskapet bör, vid utvärdering av enskilda stödåtgärder, ingå bland programmens effektivitetsindikatorer och bör dessutom utgöra ett centralt kriterium vid tilldelningen av medel från den effektivitetsreserv för de operativa programmen som medlemsstaterna kan få tillgång till efter halva programperioden, i enlighet med artikel 44 i förordningen.

4.6. Kommissionen bör initiera en ny studie med en beskrivning av de olika formerna för medverkan som har använts på nationell och regional nivå. Genom sådan information skulle man kunna bedöma och sprida en rad metoder som inte är så väl kända men som skulle kunna få stor betydelse i framtiden.

4.7. EESK anser att det behövs garantier för att de som utvärderar ett visst program har en oberoende ställning gentemot den nationella myndighet som är ansvarig för genomförandet. Även här kunde de institutionella parternas och arbetsmarknadens parters roll förstärkas om man tog till vara deras erfarenheter av konkreta resultat av olika stödåtgärder.

5. Urvalskriterier för partnerskapet

5.1. EESK anser att metoderna för val av parter och frågan om öppenhet angående deras uppgifter och ansvarsområde är mycket viktiga aspekter.

5.2. Det är oklart om det är förenligt med reglerna att parterna medverkar direkt i någon fas av genomförandet av ett program och samtidigt är initiativtagare till projekt. Man behöver därför fastställa tydligare kriterier för hur parterna skall utses, så att man förhindrar situationer då parter utgörs av organisationer som är kopplade till staten och som på grund av sin funktion eller struktur inte kan agera oberoende.

5.3. EESK anser att man behöver ta ställning till hur många parter som högst bör kunna ingå i ett partnerskap i programmens olika faser. Därmed kan man undvika tungrodda byråkratiska rutiner som leder till ineffektivitet och förhindra att det individuella ansvaret försvinner till följd av att kommittéer blir alltför stora och enbart fungerar som forum för information.

5.4. EESK anser att partnerskapen måste vara nätverk med stor trovärdighet på olika nivåer (och med tillräckliga befogenheter), så att deras medverkan blir påtaglig och inte bara en formalitet.

5.5. Utöver de organisationer som vanligtvis räknas till arbetsmarknadens parter (fackföreningar, näringslivets intresseorganisationer, jordbrukare, företrädare för hantverk och handel, tredje sektorn och kooperativa föreningar, etc.) bör man även se till att andra oberoende organisationer blir mer delaktiga i gemenskapens strukturpolitik, exempelvis handelskamrar, universitet, organisationer för socialt boende, etc.

6. Intressekonflikter

6.1. Det kan uppstå stora problem på grund av partnerskapets sammansättning när parter tar på sig uppgifter som inte är förenliga med ett öppet och oberoende förhållningssätt, genom att exempelvis samma personer medverkar vid planering/övervakning/utvärdering och ofta samtidigt är stödmottagare.

6.2. Det förefaller som om uppdragen många gånger är oförenliga eller ger upphov till intressekonflikter eftersom en part kan vara med och fatta beslut även som stödmottagare från strukturfonderna.

6.3. Det borde anges tydligt vid vilka faser i processen parterna bör medverka och hur deras inflytande skall utövas. Parterna borde således ha en rådgivande funktion snarare än beslutsfattande. Om arbetsmarknadens parter får en beslutande funktion sätts den representativa demokratin delvis ur spel eftersom det i en demokrati är de folkvalda organen som fattar beslut. EESK:s ställningstagande beträffande parternas rösträtt går ut på att den bör begränsas till att gälla organ för förberedelser, övervakning och utvärdering. Det bör inte gälla organ för förvaltning av och beslut om projekt, även om parterna sitter med eller är representerade där. Det handlar om att tillämpa principen om deltagardemokrati utan att inkräkta på principen om representativ demokrati.

6.4. EESK anser att det är nödvändigt med tydliga regler för varje medverkande grupp: de grupper som medverkar i programplanering, övervakning respektive utvärdering. Därigenom undanröjs problem med intressekonflikter, som är oförenliga med allmänna etiska och rättsliga principer.

7. Andra typer av partnerskap

7.1. EESK anser att man i genomförandet av strukturfonderna bör införa nya former av medverkan för institutionella parter och arbetsmarknadens parter, så att man inte begränsar sig till medverkan i organ för planering, förvaltning, kontroll och utvärdering.

7.2. Man bör i större utsträckning tillämpa förfarandet med globalt stöd, så att medlemsstaterna får bygga upp egna modeller, åtminstone för en del av gemenskapens stödramar, vilket skulle kunna ge snabbare och mindre byråkratiska förfaranden och minska bördan på de statliga budgetarna, med hänsyn till det allmänt ansträngda läget för de offentliga finanserna.

7.3. EESK anser att förfarandena för globalt stöd inte bör bibehållas i den form de haft hittills i tillämpningen. Man måste utvärdera sina erfarenheter och därefter förbättra reglerna, så att man kan ge möjlighet åt fler trovärdiga aktörer - inte uteslutande statliga - att medverka vid förvaltningen av strukturfonderna, mot bakgrund av att flera medlemsstater inte haft ett sådant tillvägagångssätt.

8. Finansiering och tekniskt stöd

8.1. EESK anser dessutom att arbetsmarknadens parter bör ha tillgång till finansiering och utbildning så att de fullt ut kan fullgöra de uppgifter de tilldelats. Sådana lösningar har hittills varit mycket ovanliga, eller saknats helt.

8.2. I några fall är parterna inte i stånd att fylla sin funktion, på grund av att de inte har tillräckligt många sakkunniga med den kompetens som krävs för en aktiv medverkan i de organ som är kopplade till EU-fonderna, där deras medverkan hade varit både möjlig och önskvärd.

9. Utvidgningen

9.1. Unionens förestående utvidgning är en fråga som oroar EESK, med tanke på hur bräckligt det civila samhället är i de blivande medlemsstaterna. Partnerskap i dessa länder kan endast bli effektivt om man verkligen ser till att intresseorganisationerna på det ekonomiska och sociala området får administrativt och finansiellt stöd, så att de når den miniminivå som krävs för en aktiv och effektiv medverkan i de olika partnerskapsförfarandena.

10. Andra frågor

10.1. EESK anser att medlemsstaterna måste rikta särskild uppmärksamhet mot hela den administrativa processen, så att byråkratin kan minska till ett minimum. Tungrodd byråkrati som är både överdriven och oproportionerlig medför att själva principen om partnerskap kan ifrågasättas, eftersom det finns administrativa hinder och förfaranden som i alltför många fall är rent kontraproduktiva.

11. Slutsatser

11.1. EESK anser att det skulle finnas många fördelar med att gemenskapen fastställer minimigränser för medverkan, huvudsakligen genom en förordning som låter medlemsstaterna själva fastställa formerna för denna typ av medverkan, genom lagstiftning och nationella bestämmelser.

11.2. Rollen för arbetsmarknadens parter, förslagens innehåll och formerna för medverkan varierar självfallet under de olika faserna för förberedelse, finansiering, övervakning och utvärdering av gemenskapens strukturfondsåtgärder. Det är därför viktigt att det klargörs vad man förväntar sig av arbetsmarknadens parter, vad parterna bör göra för att programmen skall bli så lyckade som möjligt, på vilken nivå partnerskapet genomförs och vilka politiska och administrativa organ som parterna skall medverka i.

11.3. Partnerskapet har avgörande betydelse i följande två faser av strukturåtgärderna:

- I den politiskt viktiga fasen då stödformerna planeras och övergripande beslut fattas på europeisk nivå och på medlemsstatsnivå.

- I fasen för övervakning och utvärdering av stödåtgärderna.

11.4. EESK anser att artikel 8 i förordning (EG) nr 1260/1999 behöver formuleras om och göras mer detaljerad så att man skapar en tydlig ram för varje grupp av aktörer i programmets olika faser, från utformning till utvärdering, och därmed ger arbetsmarknadens parter möjlighet till reell medverkan.

11.5. EESK anser att den operationella förvaltningen av stödåtgärder även fortsättningsvis bör vara myndigheternas befogenhetsområde, så att inte rollerna blir överlappande och otydliga.

11.6. EESK anser att man kan dra lärdom av erfarenheterna med de territoriella sysselsättningspakterna, när det gäller dels arbetsmarknadsparternas och de institutionella parternas medverkan/roll, dels ansvar och begränsningar för såväl myndigheterna som för arbetsmarknadens parter.

11.7. Det vore önskvärt att arbetsmarknadsparternas medverkan präglas av större djup och ansvar - med tillräckligt administrativt och finansiellt stöd - i förvaltningen av åtgärder som finansieras genom strukturfonderna. EESK föreslår därför att en del av anslagen tilldelas som globalt stöd (exempelvis 15 procent av det samlade stödramsanslaget) så att medlemsstaterna upp till en minimitröskel måste acceptera denna metod som för närvarande tillämpas i alltför liten utsträckning.

Bryssel den 24 september 2003.

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Roger Briesch

(1) Artikel 8 i förordningen (jfr punkt 1).

(2) Artikel 15 i förordningen.

(3) EGT L 161, 26.6.1999.