SV Europeiska unionens officiella tidning C 51/28

Yttrande från Europeiska regionkommittén – Delningsekonomins lokala och regionala dimension

(2016/C 051/06)

Föredragande: Benedetta BRIGHENTI (IT–PES), vice borgmästare i kommunen Castelnuovo Rangone, Modena

POLITISKA REKOMMENDATIONER

EUROPEISKA REGIONKOMMITTÉNS STÅNDPUNKT

1. Delningsekonomin (sharing economy) bygger på nya eller förnyade sociala mönster med betydande verksamhetsmässiga, rättsliga och institutionella konsekvenser: Det rör sig om en social praxis som går ut på att dela, samverka och samarbeta. Med tanke på konceptets innovativa och dynamiska karaktär kan det inte definieras fullständigt, men det uppvisar följande särdrag: i) De viktigaste aktörerna agerar inte på samma sätt som brukar antas i klassiska nationalekonomiska modeller (t.ex. den så kallade ”homo oeconomicus”). Detta hindrar inte att dessa kan vara rationella och agera målmedvetet för att uppnå sina syften. ii) Delningsekonomin fungerar med utgångspunkt i en plattform där förbindelser, omdöme, social tillit och andra icke-ekonomiska motiv inom gemenskapen blivit en av de viktigaste drivkrafterna. iii) Delningsekonomin utmärks av en omfattande, intensiv användning av digital teknik och informationsinsamling. Information utgör det primära råmaterialet. De fasta kostnaderna externaliseras i huvudsak. iv) På en mindre, lokal skala kan vissa initiativ inom delningsekonomin begränsas till delad användning eller hantering av materiella tillgångar (t.ex. gemensamma arbetsutrymmen, stadens gemensamma rum osv.) eller nya former av välfärdssystem som bygger på samverkan, som i vissa fall kan vara begränsade till en enskild gata eller byggnad. v) Delningsekonomin kan baseras på modeller som fungerar utifrån både marknadsmässiga och sociala principer.

2. ReK konstaterar mot denna bakgrund att kommissionen på engelska använder uttrycket ”collaborative economy” snarare än ”sharing economy” och har gjort en första ansträngning i sitt nyligen offentliggjorda meddelande om ”Att förbättra den inre marknaden” (1) att definiera begreppet på följande sätt: ”Delningsekonomin, ett komplext ekosystem av beställtjänster och tidsbegränsad användning av tillgångar som bygger på utbyte via onlineplattformar, utvecklas snabbt. Delningsekonomin leder till ett större urval och lägre priser för konsumenter och ger tillväxtmöjligheter för innovativa nystartade företag och befintliga europeiska företag, både i hemlandet och över gränserna. Den bidrar också till ökad sysselsättning och gynnar de anställda genom att göra arbetstiden flexiblare, med allt från icke-professionella mikrojobb till deltidsföretagande. Resurserna kan användas effektivare vilket leder till ökad produktivitet och hållbarhet.” ReK anser dock att tonvikten i denna definition läggs på de kommersiella aspekterna och konsumentaspekterna i delningsekonomin (eller samverkansekonomin) och att man bortser från de icke-kommersiella aspekterna och gemensamhetsaspekterna. Kommissionen uppmanas därför att ytterligare analysera och senare definiera de olika formerna av delningsekonomi (en del av dessa tillhör den sociala ekonomin).

Delningsekonomin som faktor för paradigmskifte

3. Många anser att delningsekonomins viktigaste aktörer inte längre är ”konsumenter” som vill äga något eller köpa en tjänst, utan snarare medborgare, vanliga människor, användare, tillverkare, producenter, upphovsmän, formgivare, medarbetare, digitala hantverkare eller urbana jordbrukare som vill få tillgång till en tjänst eller en egendom som de behöver för att uppfylla vissa av sina behov.

4. Andra hävdar att delningsekonomins aktörer i många fall även är personer som är villiga att agera och ta hand om, förvalta, producera eller förnya en gemensam, öppen tillgång – materiell eller immateriell – utan medverkan av någon offentlig eller privat leverantör, på en jämbördig och småskalig nivå människor emellan. Delningsekonomins aktörer är således inte enbart ”ekonomiska aktörer”. Det kan snarare röra sig om sociala eller enskilda eller samhälleliga aktörer för vilka traditionella ekonomiska motiv är underordnade eller saknas helt. En del områden inom delningsekonomin är inte nödvändigtvis ”ekonomier” i snäv bemärkelse, utan sociala grupper och nätverk för samarbete med nya ekonomiska projekt eller som utför en uppgift med koppling till befintlig ekonomisk verksamhet.

5. Delningsekonomin tycks även ifrågasätta traditionella nationalekonomiska modeller med en tydlig uppdelning i konsumenter och producenter.

6. Delningsekonomin kan ge upphov till en ny ekonomisk identitet, där en individ som inte vill agera ensam i stället för att sträva efter att maximera sina egna materiella intressen kopplar sitt ekonomiska beteende till ett engagemang inom gemenskapen, agerar på den offentliga – sociala, ekonomiska och politiska – arenan och samverkar med andra i syfte att ta vara på det allmänna, gemensamma intresset (dvs. en så kallad ”mulier activa”) (2).

7. ReK vill understryka behovet av att göra åtskillnad mellan olika former av delningsekonomi. Samtliga utgår från samma sociala paradigm, det faktum att man delar, samverkar och samarbetar. Men de skiljer sig ändå kraftigt åt. Man kan uttyda de former av delningsekonomin som på något sätt bevarar samma sociala och ekonomiska dynamik som den befintliga ekonomiska modellen och tillämpa olika regelverk på var och en av dessa. Skillnaden mellan verksamhet med vinstsyfte och utan vinstsyfte och de typer av företag eller föreningar som driver projekt inom delningsekonomin, liksom deras EU-rättsliga betydelse för den gränsöverskridande handeln, kan vara viktiga kriterier för att dra gränsen mellan delningsekonomins olika former och föreslå en differentierad reglering.

8. En första åtskillnad kan göras mellan delningsekonomi i snäv bemärkelse och samverkande former av delningsekonomi genom att man definierar samverkan och samarbete som ytterligare aspekter av resursdelning. Man kan i själva verket skilja mellan initiativ inom delningsekonomin som skapar och stärker skillnaden mellan olika typer av användare (konsumenter-användare kontra leverantörer-användare) och initiativ inom delningsekonomin som främjar ett icke-hierarkiskt tillvägagångssätt där alla användare är leverantörer och konsumenter samtidigt eller till och med deltar i styrningen av plattformen. Man kan också ta hänsyn till styrnings- och övervakningsmodellen för den ekonomiska transaktionen, och skilja mellan fall där plattformen uteslutande fungerar som ett instrument för att sammanföra privatpersoner (som ingår avtal självständigt) och fall där mellanhanden behåller kontrollen över transaktionen (3). Ett mer långtgående samarbete skulle kunna tyda på en strategi inom delningsekonomin baserad på gemensamma resurser (4). Om de berörda aktörerna inte bara delar en resurs utan samarbetar för att skapa, framställa eller förnya en gemensam resurs för en större grupp, gemenskapen, så handlar det om samarbete eller resurssammanslagning för det allmännas bästa.

9. Man tycks skönja två huvudkategorier och fyra former av delningsekonomi: — Delningsekonomi i strikt mening eller ”on-demand economy” (beställningsekonomi): — Tillgångsekonomi (access economy) – initiativ inom delningsekonomin där affärsmodellen innebär att varor och tjänster förmedlas på grundval av tillgång i stället för ägandeskap. Man hyr ut saker tillfälligt i stället för att sälja dem definitivt. — Gig-ekonomi – initiativ inom delningsekonomin som bygger på tillfälliga uppdrag som avtalas på en digital marknad. — Pooling economy: — Samverkansekonomi (collaborative economy) – initiativ inom delningsekonomin som främjar ett ömsesidigt tillvägagångssätt och/eller involverar användarna i utformningen av produktionsprocessen eller omvandlar kunder till en gemenskap. — Commoning economy – initiativ inom delningsekonomin som ägs eller förvaltas kollektivt.

10. ReK noterar att kommissionen citerar en nyligen genomförd studie (5) för att utvärdera delningsekonomins potential att öka de globala inkomsterna från ca 13 miljarder euro i dag till 300 miljarder euro år 2025. ReK anser dock att delningsekonomins tillväxt bara delvis bör betraktas som en revolution och/eller ses som en följd av krisen. När det gäller vissa sektorer inom den rådande ekonomiska modellen kan det också röra sig om en tillbakagång (6) eller övergång (7) till gamla ekonomiska traditioner och ekonomiska modeller (t.ex. kooperativ ekonomi, social ekonomi, solidarisk ekonomi, hantverksproduktion, gemensam ekonomi osv.) och även till äldre former av ekonomiskt utbyte (t.ex. byteshandel), som utgör alternativ till kapitalintensiva former av marknadsekonomi.

11. ReK betonar att tekniska innovationer spelar en avgörande roll i utvecklingen av delningsekonomin. De flesta initiativen inom delningsekonomin bygger på användning av samarbetsplattformar genom vilka transaktioner/handel med varor och/eller tjänster äger rum. Därför är det nödvändigt att stärka de åtgärder som syftar till att bekämpa den digitala klyftan i synnerhet när man vill inrätta en digital inre marknad.

12. Kommittén betonar att i situationer där nya delningsekonomibaserade tjänster utövar en aggressiv utträngningseffekt på traditionella tjänster bär de offentliga myndigheterna på nationell, regional eller lokal nivå ofta ett stort ansvar, eftersom — krav för marknadstillträde som fastställs av offentliga myndigheter både när det gäller finanspolitiska och yrkesmässiga krav har skapat monopol eller oligopol utan villkor för ett marknadsmisslyckande, — det kan hända att system för övervakning av kvaliteten på de tjänster som tillhandahålls inte har införts.

Principer för utformningen av ett EU-initiativ om delningsekonomin

13. Delningsekonomin kan förbättra livskvaliteten, främja tillväxten (särskilt inom den lokala ekonomin) och minska miljöpåverkan. Den kan också skapa nya, bra arbetstillfällen, minska kostnaderna samt öka tillgängligheten och effektiviteten när det gäller vissa varor och tjänster eller infrastruktur. Det är emellertid viktigt att de tjänster som tillhandahålls genom delningsekonomin inte leder till skatteundandragande, otillbörlig konkurrens eller bryter mot lokala och regionala förordningar eller nationell och europeisk lagstiftning. Utvärdering av alla eventuella positiva och negativa effekter och fastställande av målen för den offentliga politiken bör också ses som viktiga drivkrafter för eventuella lagstiftningsinitiativ om delningsekonomin.

14. ReK anser att man måste garantera nya aktörer fritt marknadstillträde. Datainsamling som bedrivs av initiativ och plattformar inom delningsekonomin kan förorsaka ”obalanser vad gäller det ekonomiska inflytandet”. Information är delningsekonomins råvara, och det krävs i vissa fall i största möjliga utsträckning en öppen källkod. Detta är ibland nödvändigt för att sänka inträdeshindren till delningsekonomin och för att möjliggöra en utvärdering av effekterna av initiativ eller insatser inom delningsekonomin och främja en datadriven reglering på samtliga förvaltningsnivåer. Delningsekonomins plattformar bör uppmanas att i plattformarna bygga in tekniska mekanismer för att förse de lokala och regionala myndigheterna med offentliga uppgifter som är relevanta men inte är av känslig eller strategisk art. Under alla omständigheter bör EU och de nationella regeringarna stödja de lokala och regionala myndigheterna i utvecklingen av informationsinsamlingen. Dataskydd bör också vara en av de viktigaste drivkrafterna, och ”mulier activa” bör kunna förfoga över sina egna uppgifter.

15. En avgörande förutsättning för delningsekonomin är tillit och omdömesstyrning (8). Förtroende och omdöme måste hanteras korrekt och självständigt (t.ex. reglering, certifiering, tredje parts skiljeförfarande). Man bör närmare undersöka huruvida delningsekonomins aktörer effektivt kan genomföra självreglering (9). Inbördes utvärdering skulle kunna säkerställa förtroendet. Inrättandet av oberoende organ som utfärdar omdömen, och som helst samägs, är ett alternativ som bör få större uppmärksamhet. Försäkringsskyddet måste också utvärderas. Under alla omständigheter bör möjligheten att få tillgång till information och omdömen ingå som ett av de viktigaste politiska målen.

16. ReK understryker att resultaten av konsekvensanalyserna av delningsekonomin inte alltid är positiva när det gäller miljöskydd, social sammanhållning, jämlikhet och social rättvisa, god markanvändning eller stadsförvaltning (10). Man bör också ta hänsyn till att vinstdrivna företag ibland missbrukar delningsekonomins plattformar och samtidigt inte erbjuder sina arbetstagare någon social trygghet och därmed påverkar både människors välbefinnande och statliga, regionala och kommunala budgetar negativt. EU och de lokala och regionala myndigheterna ska enbart stödja och uppmuntra utvecklingen av de initiativ eller plattformar inom delningsekonomin som har positiva sociala, ekonomiska och miljömässiga konsekvenser. Samhällsbyggande, gemensamt ägande och gemensam förvaltning av resurser i städerna (urban commoning), delaktighet, icke-diskriminering, lokal ekonomisk utveckling, ungdomars entreprenörskap, miljömedvetenhet och solidaritet människor emellan är offentligpolitiska mål som delningsekonomin bör främja.

17. Om arbetsvillkoren för delningsekonomins aktörer inom EU ges samma utformning som för en ”anställd”, skulle det innebära en korrekt behandling av dessa aktörer. I ett allt mer ”flexibelt” ekonomiskt utbyte inverkar delningsekonomin potentiellt störande på arbetsmarknadsrelationerna. Man måste noga undersöka hur delningsekonomin påverkar den enskildes ekonomiska säkerhet och sociala välfärd. Kommissionen måste i samarbete med medlemsstaterna, arbetsmarknadens parter och, i förekommande fall, de lokala och regionala myndigheterna i detalj analysera anställnings- och arbetsvillkoren för arbetstagare i delningsekonomin, i syfte att utröna huruvida lagstiftningsåtgärder behövs på detta område. Delningsekonomin skulle kunna ge upphov till en ny social klass, den samverkande klassen, som behöver sociala och ekonomiska skyddsåtgärder.

18. ReK betonar att alla antitrustinstrument, inremarknadsregler, skattebestämmelser och konsumentskyddsregler som regel bör tillämpas inom delningsekonomin på samma sätt som inom alla andra ekonomiska sektorer. Initiativ inom delningsekonomin bör inte ha rätt att uteslutande använda delningsaspekten som täckmantel för att störa befintliga marknader genom att satsa på en kostnadsminskningsstrategi som baseras på att undvika de regleringskostnader som tillämpas på liknande tjänster och produkter som inte erbjuds via plattformar. ReK anser emellertid att regleringen av befintliga marknader bör granskas regelbundet i syfte att kontrollera att den möjliggör kontinuerliga innovationsprocesser. Delningsekonomin skulle kunna tas upp inom ramen för debatten om den cirkulära ekonomin och den digitala inre marknaden. Samtidigt bör kommissionen och medlemsstaterna säkerställa ett samordnat tillvägagångssätt för att reglera delningsekonomin på europeisk nivå, där det krävs en europeisk ansats i syfte att stärka den inre marknaden och göra det möjligt att på ett enkelt sätt sprida framgångsrika delningsekonomiinitiativ över gränserna. I alla övriga fall bör lagstiftning förbli en befogenhet för nationella, regionala och lokala regeringar, i enlighet med subsidiaritetsprincipen.

19. Kommittén noterar att kommissionen ägnar delningsekonomin liten uppmärksamhet i sitt meddelande om ”En strategi för en inre digital marknad i Europa” (COM(2015) 192). Vi välkomnar dock kommissionens åtagande i meddelandet om ”Att förbättra den inre marknaden” att utarbeta en europeisk agenda för delningsekonomin för att ge vägledning om hur befintlig lagstiftning – bland annat tjänstedirektivet, e-handelsdirektivet och konsumentlagstiftning, som t.ex. direktivet om otillbörliga affärsmetoder, direktivet om oskäliga villkor i konsumentavtal och direktivet om konsumenträttigheter – tillämpas på delningsekonomin och bedöma eventuella luckor i lagstiftningen. Vi understryker att kommittén är beredd att spela en aktiv roll i utarbetandet av denna agenda och föreslår ett närmare samarbete med de europeiska institutionerna på detta område.

20. Ärenden som rör delningsekonomin behandlas av ett tiotal av kommissionens generaldirektorat (GD) (CNECT, GROW, COMP, JUST, MOVE, TAXUD, EMPL, REGIO och TRADE). Det skulle behövas en intern samordning mellan kommissionens avdelningar. Vi föreslår därför att kommissionen inrättar en arbetsgrupp för att samordna arbetet i de generaldirektorat som har hand om ärenden som rör delningsekonomin.

21. Kommittén välkomnar kommissionens avsikt att i slutet av september 2015 inleda ett offentligt samråd om vilken typ av EU-reglering som är möjlig för delningsekonomin.

22. Kommittén anser att det behövs sektorsspecifik reglering på EU-nivå för den kommersiella delen av delningsekonomin för att säkerställa rättssäkerhet och likvärdiga konkurrensvillkor för de berörda aktörerna, särskilt när det gäller beskattning.

23. ReK uppmanar kommissionen och medlemsstaterna att införa incitament för delningsekonomin för att stödja och genomföra principerna för den sociala ekonomin (särskilt med beaktande av principerna om solidaritet, demokrati och deltagande och samarbete med lokalsamhället).

24. På lokal och regional nivå kan delningsekonomiinitiativ utöver att främja utvecklingen av lokala ekonomier också bli ett instrument för att främja, sköta och återställa så kallade kollektiva nyttigheter, t.ex. rörlighet, välbefinnande, stadslandskapet och miljön. Ur denna synvinkel bör de offentliga myndigheternas roll vara att stödja konsolideringen av ett ”samarbetsbaserat institutionellt ekosystem” (11). I detta syfte ska det vara de lokala myndigheternas uppgift att underlätta och samordna de olika delningsekonomiinitiativen, och främja de initiativ som stärker deltagandet och samarbetet med ”mulier activa”, är inkluderande, såväl på planeringsstadiet som i förvaltningen och tillhandahållandet av tjänsten, och som respekterar principerna om insyn, öppenhet och ansvarsskyldighet.

25. Samtidigt är det viktigt att observera på vilka områden delningsekonomin utvecklas och hur den påverkar de makroekonomiska indikatorerna, så att delningsekonomin inte utvecklas till ett system för skatteplanering.

En dagordning för delningsekonomin

26. Bindande lagstiftningsinitiativ bör behålla ett sektorsbaserat synsätt och delningsekonomiinitiativets omfattning bör beaktas som ett kriterium för lagstiftning. EU:s institutioner och lagstiftning bör fastställa en solid ram, ge institutionell och juridisk vägledning och säkerställa kontinuerlig tillgång till expertis och annat stöd som är lämpligt för genomförandet.

27. ReK uppmanar dock alla EU-institutioner som behandlar frågan om delningsekonomin att inta ett holistiskt förhållningssätt till delningsekonomin som ekonomiskt, politiskt och socialt fenomen, och att med tanke på de omfattande förändringar som delningsekonomin skulle kunna förorsaka i nuvarande ekonomiska system samordna sina insatser i form av en omfattande offentlig politik för att gemensamt upprätta en offentlig politisk dagordning för delningsekonomin.

28. ReK rekommenderar att en EU-agenda för delningsekonomin baseras på följande punkter: — Fastställande av ett metodprotokoll som också bygger på en konsekvensbedömning för städer och regioner på förhand och som utarbetas i nära partnerskap med alla förvaltningsnivåer, i samarbete med en grupp av beslutsfattare, forskare, rättstillämpare, sakkunniga, delningsekonomins företag, initiativ och plattformar, för att främja övergången till delande och samverkande städer. — Främjande, med respekt för subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, av lika villkor på EU-nivå, samtidigt som man möjliggör tillräcklig flexibilitet för lokala lösningar, samt uppmuntrande till pilotprojekt och skapande av nätverk av städer och regioner med bästa praxis när det gäller delningsekonomin, såsom initiativet för nystartade företag inom delningsekonomin (12). — Främjande av utvecklingen av utbildningsprogram och informationskampanjer (t.ex. Sharitaly) i syfte att öka medvetenheten om möjligheterna och riskerna med delningsekonomin. — Utveckling av en definition av tydliga och gemensamma kriterier för ett gemenskapsbaserat kvalificeringssystem och fastställande av en uppsättning indikatorer för att övervaka och mäta effekterna av initiativ och metoder inom delningsekonomin. — Effektivt genomförande i syfte att bekämpa skatteflykt och säkerställa konsumentskydd, licensiering och respekt av hälso- och säkerhetsföreskrifter. — Regelbunden uppdatering och övervakning för att undvika onödiga bördor och säkerställa en fortsatt hållbarhet och effektivitet i en snabbt föränderlig miljö.

29. ReK anser att många av de sektorer som berörs av delningsekonomin ibland har en störande inverkan på lokal och regional nivå och att de därför vid behov bör kunna styras eller regleras av de lokala och regionala myndigheterna i enlighet med principen om lokalt självstyre i syfte att göra det möjligt för lokala och regionala myndigheter att anpassa initiativ eller insatser inom delningsekonomin till lokala förhållanden.

30. Ett lagstiftningsinitiativ som rör delningsekonomin bör inte vara avskilt från en vision för stads- och lokalförvaltning (13), eller landsbygdsområden. Försök med samarbetsbaserade och polycentriska styrelseformer i olika europeiska städer tycks vara på väg att bli det lämpligaste tillvägagångssättet för att komplettera och främja en sund och rättvis utveckling av delningsekonomiinitiativ. En samarbetsbaserad/polycentrisk styrelseform för delningsekonomin skulle göra det möjligt för grupper av medborgare, föreningar, organisationer inom den tredje sektorn, fackföreningar, universitet och högskolor, sociala företag och nystartade företag att använda de öppna, lediga och övergivna offentliga utrymmen och tillgångar som står till deras förfogande, med inspiration från vissa lokala och regionala initiativ (t.ex. Bolognaförordningen om samarbete för gemensamma stadstillgångar (14)).

Bryssel den 4 december 2015. Markku MARKKULA Europeiska regionkommitténs ordförande

(1) COM(2015) 550, s. 3.

(2) Se C. Iaione, Economics and law of the commons, 2011 och Poolism i www.labgov.it, 28 augusti 2015.

(3) G. Smorto, ”I contratti della sharing economy” [”Delningsekonomins kontrakt”, ej officiell svensk titel], i Il Foro Italiano, 2015, utgåva 4, s. 222–228.

(4) D. Bollier, Think like a commoner: a short introduction to the life of the commons, 2014; S. Foster, Collective action and the Urban Commons, 2011; C. Iaione, The Tragedy of Urban Roads, 2009.

(5) Consumer Intelligence Series: The Sharing Economy. PwC 2015, https://www.pwc.com/us/en/technology/publications/assets/pwc-consumer-intelligence-series-the-sharing-economy.pdf

(6) K. Polanyi, The great transformation: The political and economic origins of our time, 1944.

(7) M. Bauwens, A commons transition plan, tillgänglig på: http://commonstransition.org/

(8) T. Wagner, M. Kuhndt, J. Lagomarsino, H. Mattar, Listening to Sharing Economy Initiatives, 2015; Nesta & Collaborative Lab, Making Sense of the UK Collaborative Economy, 2014.

(9) M. Cohen, A. Sundararajan, Self regulation and innovation in the peer to peer sharing economy, 2015.

(10) P. Parigi P, State B., Dakhlallah D., Corten R., Cook K., A Community of Strangers: The Dis-Embedding of Social Ties, 2013; S. Shaheen, Greenhouse Gas Emission Impacts of Carsharing in North America Final Report, 2010.

(11) Se Bolognas förordning om samarbete mellan medborgare och myndigheter för skötsel och återställande av gemensamma stadstillgångar samt det nyare dokumentet SharExpo, linee guida per la sharing economy e per i servizi collaborativi a Milano (”SharExpo, riktlinjer för delningsekonomin och samarbetsbaserade tjänster i Milano”).

(12) Understött med ett anslag på 2 500 000 euro, som godkändes av Europaparlamentet i dess behandling av EU:s allmänna budget 2016 den 28 oktober 2015.

(13) S. Foster, C. Iaione, The City as a Commons, 2015.

(14) För fler exempel se ”Sharing cities”, ett projekt som drivs av Neal Gorenflo från Shareable och ”Sharitories”, ett verktyg som utformats av Ouishare Community.