ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN Följedokument till MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN om undersökning och utvinning av kolväten (såsom skiffergas) genom hydraulisk högvolymsspräckning i EU /* SWD/2014/022 final/2 - 2014/ () */





Innehåll I............ Bakgrund................................................................................................................... 2 II.......... Behov av åtgärder................................................................................................... 2 1. Vilket är det problem som behandlas?.............................................................. 2 2. Vad förväntas detta initiativ uppnå?................................................................. 3 3. Vad är mervärdet med åtgärder på EU-nivå?................................................... 3 III......... Lösningar................................................................................................................... 3 1. Vilka rättsliga och icke-rättsliga alternativ har övervägts? Är något alternativ att föredra? Varför?.................................................................................................................................. 3 2. Vem stöder vilket alternativ?............................................................................... 4 IV......... De olika alternativens effekter............................................................................ 4 1. Vilka är fördelarna med huvudalternativen?.................................................. 4 2. Vilka kostnader innebär huvudalternativen?................................................. 5 3. Hur kommer företag, små och medelstora företag samt mikroföretag att påverkas? 5 4. Kommer det att bli några väsentliga konsekvenser för nationella budgetar och förvaltningar?..................................................................................................................... 5 5. Kommer det att bli andra konsekvenser av betydelse?............................... 5 V........... Jämförelse av alternativen.................................................................................... 7 VI......... Uppföljning................................................................................................................ 8 I. Bakgrund I USA har under de senaste tio åren utvecklingen av okonventionella gas- och oljekällor varit mycket snabb. Termen ”okonventionell” avser framför allt egenskaperna hos de geologiska reservoarer eller bergsformationer som innehåller kolväten, som skiljer sig från de hos konventionella reservoarer. Dessa okonventionella formationer sträcker sig ofta över mycket stora områden och kännetecknas av låg energinivå per bergsvolym samt låg eller mycket låg permeabilitet. De viktigaste typerna av okonventionella fossila bränslen är gas i lågpermeabla reservoarer, skiffergas, kolbunden metangas, metanhydrater, olja i lågpermeabla reservoarer, skifferolja, oljeskiffer och oljesand. Skiffergas verkar vara det okonventionella kolväte som har den största utvecklingspotentialen i Europa, och undersökningsverksamhet har redan kommit igång i en del medlemsstater. Den ökade skiffergasproduktionen i USA har lett till en motsvarande nedgång i landets inhemska gaspriser och till positiva effekter på ekonomin. De här förändringarna i USA:s ekonomi har även fått konsekvenser för de internationella energimarknaderna. Flytande naturgas (Liquefied Natural Gas, LNG) har till exempel fått ökad tillgänglighet på global nivå, vilket indirekt påverkar EU:s gaspriser[1] samtidigt som det lett till ökad kolexport till EU. I EU står följande medlemsstater i begrepp att bevilja eller har beviljat koncessioner och/eller prospekterings- och undersökningslicenser under de senaste tre åren: Danmark, Tyskland, Ungern, Nederländerna, Polen, Portugal, Rumänien, Spanien, Sverige och Förenade kungariket[2]. Alla licenshavare har dock inte inlett någon konkret prospekterings- eller undersökningsverksamhet. För närvarande har sådan verksamhet (i prospekterings- eller undersökningsfasen) ägt rum eller pågår i Danmark, Tyskland, Polen, Rumänien, Sverige och Förenade kungariket. EU har inte haft någon kommersiell produktion av skiffergas än, även om ett antal pilotförsök med produktion redan genomförts, bland annat i Polen. Kommersiell produktion skulle kunna börja 2015−2017 i vissa medlemsstater (t.ex. Polen och Förenade kungariket). II. Behov av åtgärder 1. Vilket är det problem som behandlas? Flera av de miljökonsekvenser och miljörisker som är kopplade till skiffergasutveckling har sin grund i de tekniker som används för hydraulisk högvolymsspräckning i kombination med riktad borrning genom bergsformationer. Erfarenheterna av dessa tekniker är än så länge mycket begränsade i EU. Den befintliga lagstiftningen i Europa är inte helt rustad för att hantera de miljökonsekvenser och risker som de leder till (t.ex. ytvatten- och grundvattenföroreningar samt utsläpp till luften, inklusive utsläpp av växthusgaser). Rättslig klarhet och förutsägbarhet i regelverket är nödvändigt för att möjliggöra investeringar på detta område samt för att kunna försäkra allmänheten om att konsekvenser och risker vid sådan verksamhet förhindras, eller om detta inte är möjligt åtminstone minskas eller hanteras på ett ändamålsenligt sätt. Om inga åtgärder vidtas för att hantera dem kommer de här problemen att bestå. De aktörer som berörs mest är företag som vill investera i undersökning och utvinning av skiffergas, vattenrelaterade sektorer som vill säkerställa skyddet av vattenkvaliteten samt medlemsstaternas behöriga myndigheter och EU-medborgarna. De flesta experter anser att de främsta miljökonsekvenserna och riskerna i samband med skiffergasprojekt gäller i huvudsak användningen och föroreningen av vatten, utsläpp till luften (inklusive flyktiga organiska föreningar och metan − en mycket kraftfull växthusgas) samt samhällskonsekvenser (t.ex. markanvändning, biologisk mångfald, buller och trafik). De främsta orsakerna till sådana konsekvenser och risker har identifierats som - verksamhet på mycket stora områden, - geologiska förhållanden (t.ex. djupa akviferer, övergivna brunnar samt eventuella förkastningar som kan bli föroreningsvägar eller leda till inducerad seismisk aktivitet), - kumulativa effekter av flera brunnar, - användningen av vanligen farliga kemikalier, - stor vattenförbrukning, varav en del inte tillvaratas, - avfallens volymer och egenskaper, samt - användningen av ventilation och fackling under färdigställande av brunnar. 2. Vad förväntas detta initiativ uppnå? Det övergripande målet är att se till att utvecklingen av okonventionella fossila bränslen, bland annat skiffergas, görs med ändamålsenliga klimat- och miljömässiga skyddsåtgärder samt med största möjliga rättsliga klarhet och förutsägbarhet för ansvariga myndigheter, medborgare och operatörer, vilket i sin tur gör det möjligt att utveckla sektorn. Det första specifika målet är att se till att miljökonsekvenser och risker som har sin grund i de tekniker som används för undersöknings- och utvinningsverksamhet, både med avseende på enskilda projekt och utvecklingen som helhet, identifieras och förvaltas på ett tillräckligt bra sätt. Det andra specifika målet är att förtydliga EU:s regelverk, så att investeringar i skiffergasverksamhet i hela EU kan genomföras inom förutsägbara ramar. 3. Vad är mervärdet med åtgärder på EU-nivå? Geologiska beräkningar visar att flera skiffergasfyndigheter sträcker sig över medlemsstaternas gränser. Dessutom håller sig inte miljökonsekvenser och risker inom nationella gränser: konsekvenser i ett land kan ge upphov till eller förvärra föroreningsproblemen i andra länder. Detta gäller särskilt för ytvatten och grundvatten, för luftkvalitet och för växthusgasutsläpp. Åtgärder på EU-nivå är därför motiverade. Europaparlamentet, Regionkommittén, de flesta deltagarna i det offentliga samrådet och flera medlemsstater har också efterlyst åtgärder på EU-nivå. III. Lösningar 1. Vilka rättsliga och icke-rättsliga alternativ har övervägts? Är något alternativ att föredra? Varför? Förutom grundscenariot har fyra alternativ analyserats i detalj. Alternativ A utgör en rekommendation till medlemsstaterna om hur miljöaspekter av undersökning och utvinning av skiffergas kan behandlas. Det omfattar även en vägledning om hur miljölagstiftningen bör tolkas (t.ex. lagstiftningen om vatten och avfall). Sektorns operatörer uppmuntras även att göra frivilliga åtaganden. Alternativ B föreslår ändringar av viss befintlig EU-lagstiftning på miljöområdet i syfte att förtydliga de regler som gäller för sektorn (i kombination med vissa inslag från alternativ A). Alternativ C är ett ramdirektiv där en uppsättning övergripande målsättningar föreslås, bland annat en redovisning av de kemikalier som används och hanteringen av kumulativa effekter, samtidigt som den befintliga miljölagstiftningen ändras på samma sätt som i alternativ B. Alternativ D är ett direktiv där specifika krav som täcker alla frågor som identifierats fastställs. Inget enskilt föredraget alternativ läggs fram, eftersom de olika konsekvenserna står i motsatsställning till varandra: syftet med konsekvensbedömningen är att tillhandahålla ett underlag för ett politiskt beslut. 2. Vem stöder vilket alternativ? Majoriteten av EU:s invånare är enligt Eurobarometer-undersökningar positiva till harmoniserade och enhetliga strategier på EU-nivå. Åsikterna bland enskilda deltagare i det offentliga samrådet går isär när svaren beaktas ovägda. När svaren vägs för att spegla ett lands befolkning (fem länder stod för mer än 90 % av de enskilda svaren), finns det en tydlig majoritet som är för ett övergripande regelverk på EU-nivå. Icke-statliga miljöorganisationer föredrar lagstiftning för att stärka miljöskyddet. Olje- och gasindustrin tenderar att föredra icke-rättsliga åtgärder, även om den kan tänka sig ändringar av den befintliga EU-lagstiftningen. Vissa operatörer och tjänsteföretag utanför olje- och gasindustrin har visat intresse för övergripande och specifik EU-lagstiftning. Enligt informella indikationer skulle en medlemsstat föredra att endast förlita sig på nationella bestämmelser, medan flera andra medlemsstater anser att det finns ett behov av EU-åtgärder i form av allt från vägledning och ändringar av befintlig EU-lagstiftning till fristående lagstiftning. Europaparlamentet efterlyste ”harmoniserade bestämmelser för skyddet av människors hälsa och miljön” och betonade behovet av ”högsta möjliga säkerhets- och miljönormer”. Regionkommittén efterlyste en ”tydlig bindande rättslig EU-ram, helst i form av ett direktiv”. IV. De olika alternativens effekter 1. Vilka är fördelarna med huvudalternativen? Alternativen A−D syftar samtliga till att hantera skiffergasverksamhetens miljörisker och konsekvenser (om än i varierande grad), ge ökad rättslig säkerhet och tydlighet samt hantera allmänhetens oro, vilket är den främsta fördelen med detta initiativ. De hälsoeffekter som hanteras genom detta initiativ gäller direkta effekter i form av utsläpp till luften och indirekta effekter i form av potentiella vattenföroreningar genom kemikalier, varav en del har konstaterats vara cancerframkallande. Grundalternativet (dvs. ingen åtgärd) är inte effektivt för att hantera miljörisker och miljökonsekvenser. Det ger dessutom ingen rättslig tydlighet eller säkerhet och det kan inte stilla allmänhetens oro. Alternativen B, C och D är mer effektiva när det gäller att hantera de konsekvenser och risker som identifierats, samtidigt som de ger ett tydligare och mer förutsägbart regelverk för investerare och lugnar allmänheten. Alternativ A är med sin icke-bindande karaktär det minst effektiva av de alternativ som analyserats. Ett förtydligande av de rättsliga kraven för skiffergasverksamhet skulle ge säkrare miljö för investeringar och därför även möjliggöra en utveckling av skiffergassektorn. De rättsliga alternativen (B, C och D) kan genom att möjliggöra skiffergasproduktion i EU leda till en begränsad sänkning av gaspriserna - eller förhindra prisökningar - och därmed gynna EU:s ekonomi på kort och medellång sikt. Osäkerheten i bedömningen av skiffergasresursernas storlek i Europa, och de många variabler som påverkar gaspriset, innebär dock att effekterna är osäkra. Dessutom skulle USA:s konkurrensfördel i form av lägre gaspriser kvarstå. Skiffergasutveckling i EU skulle i bästa fall kunna fungera som en ersättning för de sjunkande kapaciteterna när det gäller konventionell gas. Det skulle inte förändra EU:s nuvarande beroende av gasimport, men kan eventuellt stärka EU:s förhandlingsposition gentemot externa energileverantörer. 2. Vilka kostnader innebär huvudalternativen? För skiffergasoperatörer uppgår de årliga efterlevnadskostnaderna för alternativen B, C och D till 1,4−1,6 % av de förväntade årsintäkterna, där alternativ D (det mest kostsamma) innebär en ökning med ungefär 8 % av de absoluta driftskostnaderna. Enligt alternativ A kommer kostnaderna för operatörer att bero på om de inför frivilliga åtgärder eller inte. 3. Hur kommer företag, små och medelstora företag samt mikroföretag att påverkas? På grund av den investeringsnivå som krävs för att bedriva undersökning och utvinning av skiffergas är operatörerna vanligen stora företag. Små och medelstora företag samt mikroföretag förväntas endast bli indirekt påverkade, genom en ökning av närliggande verksamheter (t.ex. utrustning, catering och transporter) och om EU:s skiffergasverksamhet får effekter på energipriserna. Eftersom de beräknade nivåerna på skiffergasresurserna i Europa är osäkra och det finns så många variabler i gasprissättningen är effekterna dock ovissa. 4. Kommer det att bli några väsentliga konsekvenser för nationella budgetar och förvaltningar? Alternativen B, C och D står för olika grader av förändring i den befintliga miljölagstiftningen; alternativ A innebär inga förändringar av lagstiftningen. Nationella förvaltningar skulle förväntas anpassa sig till detta. Vissa inslag i förändringarna, som det integrerade regelverk eller de krav som föreslås enligt alternativ C och D, kan leda till en minskad administrativ börda jämfört med i dag. I övrigt förväntas detta initiativ inte leda till några väsentliga konsekvenser för offentliga myndigheter. 5. Kommer det att bli andra konsekvenser av betydelse? Konkurrenssituationen kan påverkas, särskilt för energiintensiva industrier som använder gas eller eventuellt biprodukter som råvara, om det alternativ som väljs leder till en omfattande skiffergasproduktion i EU. Detta kan i så fall påverka EU:s gaspriser och eventuellt minska gasprisskillnaderna i förhållande till USA. Detta är dock osäkert eftersom gaspriserna styrs av en rad olika variabler. Även enligt bästa tänkbara scenario förväntas EU:s gaspriser år 2035 fortfarande vara dubbelt så höga som priserna i USA. De ekonomiska konsekvenserna för medlemsstaterna och regionerna kommer att avgöras av flera faktorer, bland annat skiffergasutvecklingens utsikter, deras nuvarande energimix och importberoende, utvecklingsnivån för deras gasinfrastruktur, energieffektivitetsnivån i deras ekonomi och deras förvaltningsmässiga situation. V. Jämförelse av alternativen Alternativ || Effektivitet när det gäller || Ekonomiska kostnader i euro (grova uppskattningar) || Ekonomiska fördelar || Verkningsgrad (effektivitet / kostnader) || Sociala konsekvenser || Genomförande i rätt tid || Enkelhet att genomdriva || Samstämmighet med relevanta EU-mål || Totalt resultat minskade miljökonsekvenser och miljörisker || rättslig tydlighet/ säkerhet || hantering av allmänhetens oro Grundalternativ || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 A || + || + || + || 0 till 595 000 || + || + || 0 || ++++ || ej relevant || + || + B || +++ || ++/+++ || +++ || 595 000 || ++ || ++ || + || +/++ || ++ || ++ || ++ C || ++++ || ++++ || ++++ || 595 000 till 643 000 || ++ || +++ || + || ++ || +++ || +++ || +++ DD D || +++++ || +++++ || +++++ || 643 000 || ++ || ++++ || + || +++ || ++++ || ++++ || +++/++++ VI. Uppföljning Kommissionen ska inom en lämplig tid efter det att det föredragna alternativet genomförs lägga fram en rapport om initiativets genomförande och effektivitet. Längden på den lämpliga tiden för rapportering kommer att variera beroende på vilket alternativ som föredras: längre vid de alternativ som inbegriper lagstiftning (för att ge utrymme för införlivande) och kortare för de alternativ som inte inbegriper lagstiftning. Uppgiftsinsamling för ett antal indikatorer föreslås för att säkerställa övervakningen av initiativets genomförande. [1] Gemensamma forskningscentrumets (JRC) och Europeiska institutet för innovation och tekniks (IET) rapport Unconventional Gas: Potential Energy Market Impacts in the EU, sep. 2012. [2] Licenser som beviljats av Bulgarien och Frankrike upphävdes senare genom lagstiftning om förbud mot hydraulisk spräckning.