SV Europeiska unionens officiella tidning C 342/38

Yttrande från Europeiska regionkommittén – Projekt för kontakter mellan människor och småskaliga projekt inom gränsöverskridande samarbetsprogram

(2017/C 342/06)

Föredragande: Pavel Branda (CZ–ECR), Vice borgmästare, Rádlo

I. ALLMÄNNA KOMMENTARER

1. Mer än en tredjedel av EU-medborgarna bor och arbetar i Europas gränsregioner. Dessa gränser har en direkt och indirekt inverkan på deras liv. Gränsöverskridande samarbete har visat sig vara det mest effektiva verktyget för att överbrygga gränsernas barriäreffekt och splittrande roll, integrera gränsområdena och förbättra livskvaliteten för invånarna i gränsregioner.

2. Europeiskt territoriellt samarbete spelar en viktig roll när det gäller att undanröja gränshinder och främja gränsöverskridande samarbete. Under perioden 2014–2020 kommer över 10 miljarder euro att investeras i samarbete mellan regioner, varav ca 6,6 miljarder euro kommer att gå till gränsöverskridande regioner.

3. Interreg A-projekten har uppnått många konkreta resultat för många EU-medborgare i mycket olika områden i hela EU. Ett viktigt och framgångsrikt verktyg i program för gränsöverskridande samarbete (1) är projekt för kontakter mellan människor och småskaliga projekt, som syftar till att främja konvergens mellan angränsande regioner och skapa kontakter människor emellan på gräsrotsnivå.

4. Projekt för kontakter mellan människor (”people-to-people” – P2P) och småskaliga projekt kan definieras genom sin storlek, sin varaktighet och sitt innehåll. Småskaliga projekt är vanligen mindre till storleken än vanliga stora projekt (t.ex. högst 100 000 euro (2)). De kan också ha en begränsad varaktighet och deras främsta syfte är att finansiera initiativ inom många olika områden av gränsöverskridande samarbete med lokalt genomslag för att stödja de viktigaste tematiska målen för EU:s program (bl.a. att bygga upp förtroendet, skapa gynnsamma ramvillkor och en nedifrån och upp-strategi samt inleda nya partnerskap). Projekt för kontakter mellan människor är småskaliga projekt som främst är inriktade på att främja kontakter och samverkan mellan människor på olika sidor av gränsen. Dessa har vanligtvis en mindre budget och även en begränsad varaktighet. Projektets verksamhet genomförs i mindre geografiska områden (vanligen på euroregional nivå) och deras strategier är ofta platsbaserade.

5. P2P-projekt och småskaliga projekt genomförs inom ett stort antal områden, såsom kultur (t.ex. undervisning i grannspråket), idrott, turism, allmän och yrkesinriktad utbildning, ekonomi, forskning, miljöskydd och ekologi, hälso- och sjukvård, transporter och mindre infrastruktur (gränsöverskridande luckor), administrativt samarbete, pr-verksamhet osv.

6. P2P-projekt och småskaliga projekt är tillgängliga för många olika mottagare, bl.a. kommuner, icke-statliga organisationer (flera olika slags föreningar, plattformar, nätverk, stiftelser, kyrkor osv.), utbildningsanstalter (skolor, yrkesutbildningsanstalter och universitet) samt forsknings- och företagsstödsinstitutioner.

7. Dessa projekt har fått stöd från flera generationer av program för gränsöverskridande samarbete. Under den nuvarande perioden får P2P-projekt och småskaliga projekt inom 19 program för gränsöverskridande samarbete (ungefär en tredjedel av dem) främst stöd genom en fond för småskaliga projekt eller liknande instrument (ibland kallade mikroprojekt, dispositionsfond eller ramprojektet för att stödja småskaliga projekt/initiativ). Dessa fonder för småskaliga projekt tar vanligen formen av ett ”paraplyprojekt” under vilket flera mindre delprojekt genomförs.

8. Finansieringen har i allmänhet varit tämligen låg – från 1,5 % upp till 20 % av programmens anslag (lägre i de gamla medlemsstaterna, medan efterfrågan varit mycket högre i de nya medlemsstaterna och längs de ”gamla” yttre gränserna).

9. Oberoende studier av gränsöverskridande samarbete och alla hittills gjorda Interreg-utvärderingar (3) bekräftar att de bästa kvalitativa resultaten inom Interreg A-programmen uppnås inte i första hand genom flaggskeppsprojekt, utan framgången beror snarare på mångfalden i olika verkligt gränsöverskridande projekt som är inriktade på regionspecifika behov och samtidigt direkt involverar invånarna, de lokala myndigheterna och det civila samhällets organisationer. Tämligen ofta är förvaltningen av dessa Interreg A-program (delprogram) decentraliserad. Ända sedan Interreg inrättades (1990) har de program som uppnått bäst resultat vid utvärderingarna ofta varit de som förvaltas på ett decentraliserat sätt, varav många omfattat stöd till P2P-projekt och småskaliga projekt.

10. Trots dessa projekts positiva effekter möter de vissa betydande svårigheter. De är inte förankrade i förordningarna, och förvaltningsmyndigheterna föredrar ofta större projekt eftersom de är mer kostnadseffektiva (högre administrativa kostnader för P2P-projekt) och har mätbara effekter. Det är också svårt att koppla de mjuka effekterna av sådana projekt till indikatorer kopplade till Europa 2020-strategin, som är inriktade på sysselsättning och tillväxt (det saknas en metod och lämpliga utvärderingsindikatorer).

11. Huvudsyftet med detta yttrande är att tillhandahålla en evidensbaserad förteckning över nyttan och mervärdet av sådana projekt och deras decentraliserade genomförande genom Euroregioner och liknande strukturer såsom EGTS-grupperingar, att lägga fram rekommendationer om hur de kan förenklas ytterligare och slutligen att lägga fram specifika förslag för framtida program för gränsöverskridande samarbete, för att på så sätt bidra till debatten om sammanhållningspolitikens framtid efter 2020.

II. POLITISKA REKOMMENDATIONER

EUROPEISKA REGIONKOMMITTÉNS STÅNDPUNKT

Mervärdet och nyttan av projekt för kontakter mellan människor och småskaliga projekt

12. P2P-projekt och småskaliga projekt har i allmänhet ett stort europeiskt mervärde och bidrar stort till det övergripande målet för programmen för gränsöverskridande samarbete genom att övervinna gränshinder och integrera gränsområden och deras invånare. Följande särskilda fördelar med sådana projekt bör understrykas: — Bidrag till utvecklingen av större projekt och betydande stöd till effektivt samarbete inom hela programmet för gränsöverskridande samarbete genom att — förbättra mottagarnas nödvändiga yrkesrelaterade och interkulturella färdigheter och bygga upp kapaciteten på lokal och regional nivå, — omfatta rättsligt och administrativt samarbete, — ge utrymme för experiment – småskaliga projekt är utomordentliga instrument för att testa innovativa idéer och verktyg inom gränsöverskridande samarbete, och — fungera som ”inkubatorer för större projekt”, och därigenom bidra till ökad kvalitet i stora projekt genom förhandstestning i mindre projekt. — Ökade kunskaper om kulturen i angränsande områden. Främjande av interkulturella färdigheter bland invånarna i gränsregioner. — Främjande av människors förmåga att studera, arbeta och göra affärer över gränserna. — Underlättad kommunikation mellan människor. Dessa projekt bidrar ofta till att övervinna språkbarriären genom att stimulera språkinlärning. — Utveckling av kontakter mellan människor och skapande av partnerskap. Många gränsöverskridande partnerskap (också mellan mindre organisationer) inleds och vidareutvecklas sedan till ett långsiktigt samarbete genom P2P-projekt och småskaliga projekt. — Mobilisering av det bredare civila samhället och till och med främjande av ett gränsöverskridande civilt samhälle som ett viktigt bidrag till den territoriella sammanhållningen. — Utbyte av erfarenheter. Dessa projekt skapar en mycket bra plattform för att utbyta erfarenheter och bästa praxis mellan alla aktörer inom det gränsöverskridande samarbetet, från det civila samhället till de lokala och regionala myndigheterna. — Behandling av lokala problem. Fastställande av lokala lösningar. P2P-projekt och småskaliga projekt bidrar till att genomföra gemensamma visioner. Många problem kan bara lösas genom samarbete på lokal nivå. — Hantering av frågor av betydelse för det dagliga livet (t.ex. bättre offentliga tjänster) och en opolitisk strategi för att forma människornas egen nutid och framtid. — Förtroendeskapande. Det råder i dag brist på förtroende i Europa. Dessa konkreta P2P-projekt är ett utmärkt instrument för att återställa förtroendet över gränserna och i Europa. De utgör en investering för framtiden. — Undanröjande av stereotyper och fördomar som beror på den ibland problematiska historien i gränsområden eller till och med den nuvarande utvecklingen. Gränsöverskridande samarbete och i synnerhet projekt för kontakter mellan människor bidrar till att läka de ”ärr” som gränser orsakar. De utgör praktiska exempel på principen om tolerans och respekt. De kan spela en viktig roll när det gäller försoning längs de problematiska gränserna på västra Balkan och i länderna i det östliga partnerskapet. — Främjande av den europeiska idén. Det är i det gränsöverskridande samspelet mellan människor och i samarbetet med grannarna som den europeiska integrationens fördelar blir kännbara. Dessa projekt som stöds av EU kan bidra till att åter öka entusiasmen för Europa.

Fördelarna med decentraliserad förvaltning

13. Kommittén ser ändå fördelar i form av ett ökat antal partnerskap om storleken på det stödberättigade området är större, men är medveten om de eventuella negativa konsekvenserna: Det blir svårare för programmen att avspegla de specifika behoven hos de olika delarna av ett stort område. Det finns en tendens att stödja större projekt, och detta stöd blir mindre tillgängligt för lokala/regionala aktörer.

14. Kommittén anser att decentraliserad förvaltning av sådana program, till exempel genom att delprogram främjas och även genom att finansiering av småskaliga projekt och P2P-projekt möjliggörs, är den bästa lösningen på denna tendens för att föra programmen närmare medborgarna.

15. Europeiska regionkommittén (ReK) pekar på fördelarna med fonder för småskaliga projekt (eller liknande instrument för att finansiera P2P-projekt och småskaliga projekt) som förvaltas på ett decentraliserat sätt: — Utveckling av projekt i stället för enbart förvaltning av projekt. Decentraliserad förvaltning gör det lättare att arbeta tillsammans med potentiella sökande på fältet och hjälpa projekten att lyckas, sammanföra partner över gränserna, utveckla projektidéer, bidra till att dessa idéer omvandlas till faktiska projektansökningar, övervaka projekten, fokusera på förebyggande åtgärder och bidra till att åtgärda misstag m.m. — Närhet till sökandena. Detta är särskilt viktigt för mindre kommuner, det civila samhället, ideella organisationer osv. — Finansieringens tillgänglighet. För sådana mindre projekt är det lättare att säkra medfinansiering och förhandsfinansiering. Ansökningsförfarandena är ofta enklare än för stora projekt. — Flexibilitet. Detta instrument är lämpat för att ta itu med specifika lokala frågor som skulle kunna förändras.

16. Kommittén är medveten om att detta tillvägagångssätt kan leda till relativt sett högre förvaltningskostnader. Det bör betonas att utöver den vanliga projektadministrationen äger mycket annan verksamhet rum (t.ex. medvetandegörande, rådgivning för förberedelserna, genomförande och redovisning). Utan denna decentraliserade omsorg och nedifrån och upp-strategi är sådana projekt svåra att genomföra.

Euroregioners och liknande gränsöverskridande strukturers roll

17. ReK noterar att fördelarna med ett decentraliserat genomförande av P2P-projekt och småskaliga projekt uppnås bäst om Euroregioner och liknande gränsöverskridande strukturer deltar (4). Deras rättsliga form skulle också kunna vara en EGTS-gruppering, som är mycket lämplig för en sådan roll.

18. Kommittén rekommenderar att dessa strukturer ska ha betydande erfarenhet av gränsöverskridande samarbete på lokal och regional nivå för att säkerställa ett framgångsrikt genomförande. De bör — vara permanenta, — vara gränsöverskridande (5), — vara av offentlig karaktär (6), dvs. främst bestå av lokala och regionala myndigheter, — ha gränsöverskridande samarbete som sitt främsta syfte, och — ha stor erfarenhet av EU-program och EU-projekt.

Förenkling som en förutsättning för ett lyckat genomförande av små projekt

19. För att bevara mervärdet av P2P-projekt och småskaliga projekt och deras decentraliserade förvaltning måste dessa projekt och förfaranden vara mycket enkla.

20. ReK framförde sin ståndpunkt i sitt yttrande om ”Förenkling av de europeiska struktur- och investeringsfonderna ur de lokala och regionala myndigheternas perspektiv” (7). Rekommendationerna beträffande gränsöverskridande samarbete, t.ex. att undanta europeiskt territoriellt samarbete från tillämpningsområdet för reglerna om statligt stöd, eller en mer flexibel syn på tillämpningen av de tematiska målen i Europa 2020-strategin, är ännu mer relevanta för P2P-projekt och småskaliga projekt.

21. Enklare förfaranden måste stå i proportion till de berörda beloppen, både för förvaltningen av dessa projekt (administration, ekonomisk förvaltning, kontrollmekanismer osv.), och för målgrupperna (minskade administrativa bördor, målinriktad förhandsinformation, tillämpning av principen ”endast en gång” (8)). Dessa enklare förfaranden måste tillämpas i alla faser av projektcykeln.

22. Under kontrollen, övervakningen och revisionen måste man inrikta sig mer på innehållet och resultaten och inte enbart på processerna.

23. Kommittén uppmanar alla nivåer inom den delade förvaltningen att ge möjlighet till och använda lämpliga förenklade kostnadsalternativ som det huvudsakliga tillvägagångssättet när det gäller P2P-projekt och småskaliga projekt. Trots den nödvändiga kontrollen av offentlig finansiering anser ReK att användningen av principen ”endast en gång”, enhetsbelopp, schablonsatser och förenklade kostnadsredovisningar (t.ex. standardiserade enhetskostnader) bör främjas när det gäller redovisningen för dessa projekt.

Förmedling av resultaten – utvärdering av fonder för småskaliga projekt

24. Med tanke på den rådande situationen i EU (den ökande nationalismen, Förenade kungarikets utträde ur EU, migrationskrisen samt de ekonomiska och monetära svårigheterna) finns det helt klart ett allt starkare behov av att förmedla den särskilda nyttan och mervärdet av EU-åtgärder. Gränsöverskridande samarbete och särskilt P2P-projekt och småskaliga projekt hör till de mest konkreta exemplen på sådan särskild nytta och sådant mervärde i medborgarnas vardagsliv. Här har EU-medlen tydliga positiva effekter för EU-medborgarnas vardag, möjligheter och uppfattning.

25. Alla aktörer bör göra insatser för att öka synligheten hos resultaten och nyttan av sådana projekt – inte så mycket i gränsregionerna, där de är uppenbara, utan på nationell nivå (medlemsstaterna) och EU-nivå (EU-institutionerna), som fattar beslut om sammanhållningspolitiken. Detta yttrande, tillsammans med en broschyr med specifika exempel på projekt, syftar till att bidra till dessa insatser. Förmedlingen av dessa resultat kan också underlättas genom Europeiska samarbetsdagen.

26. Det finns ett behov av att införa en särskild metod för att utvärdera fonder för småskaliga projekt (och liknande instrument) som stöder P2P-projekt och småskaliga projekt. Med tanke på P2P-projekts ”mjuka” karaktär står det klart att vanliga resultatindikatorer inte lämpar sig för en sådan utvärdering (t.ex. för att mäta förtroendet eller undanröjandet av fördomar). Här menar vi att bara det faktum att invånare och institutioner i gränsregionerna samarbetar över gränserna är ett positivt resultat i sig (i likhet med det ökande antalet studenter som studerar utomlands tack vare Erasmusprogrammet). Antalet deltagande personer och samarbetspartner borde räcka. Småskaliga projekt ska bidra till indikatorerna för investeringsprioriteringen i fråga, men också när det gäller projekt som inte är rena P2P-projekt bör aspekten med samarbetspartner och antalet personer som aktivt deltar i det gränsöverskridande samarbetet beaktas, eftersom det bygger upp dessa partners förmåga att vidareutveckla detta samarbete i framtiden. Det kompletterar den EU-drivna verksamhetens räckvidd med en platsbaserad strategi med fokus på invånarna, som blir engagerade aktörer för att bygga upp mer Europa på fältet. Mycket ofta är de yrkesrelaterade och interkulturella färdigheter som medlemmarna i de gränsöverskridande projektgrupperna förvärvar mer värdefulla än resultatet av projektet som sådant (småskaliga investeringar).

Rekommendationer för framtida program för gränsöverskridande samarbete efter 2020

27. Kommittén rekommenderar att projekt för kontakter mellan människor och småskaliga projekt ska förankras i de förordningar som reglerar EU:s stöd till gränsöverskridande samarbete som ett legitimt instrument inom program för gränsöverskridande samarbete, och uppmanar kommissionen att införa nödvändiga bestämmelser i förslaget till nästa generations förordningar.

28. ReK rekommenderar också att kommissionen ska uppmuntra till att inkludera projekt för kontakter mellan människor och småskaliga projekt i programmen för gränsöverskridande samarbete, särskilt om sådana projekt efterfrågas på lokal och regional nivå. Tillräckliga anslag bör säkras för att tillgodose denna gräsrotsefterfrågan. Man bör ägna särskild uppmärksamhet åt de gränser som kommer att påverkas av Förenade kungarikets utträde ur EU (9), där man bör finna lösningar för att fortsätta samarbetet med brittiska lokala och regionala myndigheter och andra partner.

29. Den fulla nyttan av sådana projekt kan uppnås genom decentraliserad förvaltning, antingen genom fonder för småskaliga projekt eller liknande instrument eller direkt genom styrkommittéer på fältet. Det är av största vikt att varje gränsregion är fri att använda sina befintliga instrument och förfaranden som har visat sig vara effektiva i många år för att garantera kontinuiteten hos denna finansiering, med det övergripande målet att hålla programmen närmare invånarna.

30. Euroregioner eller liknande strukturer och EGTS-grupperingar bör vara den ram som garanterar ett decentraliserat genomförande av P2P-projekt och småskaliga projekt, för att säkerställa deras kontinuitet och med beaktande av de befintliga rollerna för sådana strukturer (t.ex. mottagare av ”paraplyprojekt”) som visat sig vara användbara. I gränsområden där det inte finns sådana strukturer bör man uppmuntra inrättandet av dem eller finna andra lämpliga lösningar, med så mycket respekt som möjligt för ovannämnda principer.

31. För att bevara mervärdet och nyttan av projekt för kontakter mellan människor och småskaliga projekt måste de och deras förvaltning hållas så enkla som möjligt. Man bör lägga mer vikt vid innehåll än på förfaranden, och förenklade kostnadsalternativ bör föredras.

32. P2P-projekt sammanför ofta partner från offentliga och halvoffentliga myndigheter och mildrar effekterna av reglerings- och finansieringsskillnader mellan organisationer i olika medlemsstater. Bortom den tillfälliga projektfinansieringen bör dock framgångsrika P2P-projekt kunna drivas vidare genom stöd från strukturfonderna. Under nästa programperiod bör större insatser göras för att låta nationella lagstiftare ta del av erfarenheter från gränserna. Medlemsstaterna bör delta i en gränspakt för att minska de gränseffekter som följer av nationell reglering och finansiering.

33. Kommittén uppmanar medlemsstaterna, kommissionen och Europaparlamentet att beakta dessa specifika rekommendationer och införliva alla nödvändiga bestämmelser för att genomföra dem vid utarbetandet av lagstiftningsförslagen för nästa generations program för gränsöverskridande samarbete och inrättandet av dessa program samt under deras framgångsrika genomförande. På så sätt kan man se till att invånarna i Europas gränsregioner tydligt känner av fördelarna med den europeiska integrationen.

Bryssel den 12 juli 2017. Markku MARKKULA Europeiska regionkommitténs ordförande

(1) Det noteras att det även finns liknande gränsöverskridande initiativ utanför programmen för gränsöverskridande samarbete (t.ex. vid de franska gränserna mellan departementet Pyrénées-Orientales/Generalitat de Catalunya osv.), som också kan ge ett värdefullt bidrag.

(2) Storlek på projekt för vilka det i samlingsförordningen föreslås förenklade kostnadsförfaranden.

(3) Till exempel: Generaldirektoratet för EU-intern politik: Territorial Governance and Cohesion Policy, Europaparlamentet, Bryssel, 2015; Panteia and partners, Ex-Post Evaluation of Interreg III 2000 – 2006, Europeiska kommissionen, 2010.

(4) Euroregionernas betydelse för utvecklingen av gränsöverskridande samarbete underströks i Europaparlamentets resolution om ”Euroregionernas” roll i utvecklingen av regionalpolitiken (2004/2257(INI)).

(5) I praktiken, inte alltid rättsligt sett.

(6) Enligt direktivet om offentlig upphandling, inte nödvändigtvis inrättade enligt offentlig rätt.

(7) COR-2016-00008-00-00-AC-TRA.

(8) Ytterligare rättssystem som är inblandade, pga. samtidig tillämpning av europeiska, nationella och regionala bestämmelser, skapar förvirring.

(9) Särskilt mellan Irland och Nordirland, men även mellan Frankrike och England.