Regeringen ansåg att de tidigare yttrandena från Venedigkommissionen hade tydliggjort dess ståndpunkter och hade tagit hänsyn till de reviderade lagarna, även om de slutliga förslagen inte specifikt hade översänts för samråd innan de lämnades in till parlamentet. Europarådets parlamentariska församling vände sig dock till Venedigkommissionen. Efter en begäran från de rumänska myndigheterna om att hantera yttrandet inom ramen för ett brådskande förfarande utarbetade Venedigkommissionen ett brådskande yttrande om de tre lagarna som offentliggjordes den 18 november. Detta yttrande kommer att läggas fram för godkännande till Venedigkommissionen vid plenarsessionen i december 2022.

I tre lagar fastställs domares status samt rättsväsendets och Högsta rättsrådets sammansättning. Dessa lagar är därför av central betydelse för att säkerställa domarnas oberoende och rättsväsendets funktion. År 2018 och 2019 hade ändringarna av dessa lagar en allvarlig inverkan på rättssystemets oberoende, kvalitet och effektivitet. De stora frågor som fastställdes inbegrep inrättandet av en särskild avdelning för utredning av brott inom rättsväsendet, systemet för domares och åklagares civilrättsliga ansvar, förtidspensioneringsprogram, tillträde till yrket och statusen för och utnämningen av högt uppsatta åklagare. Genomförandet av de ändrade lagarna kom snabbt att bekräfta orosmomenten och uppkomsten av andra frågor under de mellanliggande åren visade tydligt ett det krävdes en övergripande översyn av lagarna.

Två av de områden som omfattas för alla medlemsstater i de årliga rapporterna om rättsstatsprincipen är rättssystemet i allmänhet, inbegripet rättslig reform, och regelverken för korruptionsbekämpning. Detta pågående samordnings- och övervakningsförfarande sträcker sig utöver det specifika sammanhang efter anslutningen som utlöste samarbets- och kontrollmekanismen. Tillämpningsområdet för dessa rapporter om rättsstatsprincipen omfattar frågor som är viktiga för reformkapacitet och reformernas hållbarhet, såsom kvaliteten på lagstiftningen och lagstiftningsförfarandet, oberoende institutioners roll i att säkerställa kontroller och motvikter, förutsättningar för det civila samhället samt mediefrihet och mediepluralism. 2022 års rapport om rättsstatsprincipen innehöll för första gången rekommendationer till alla medlemsstater inklusive Rumänien för att stödja medlemsstaternas reformer inom de fyra rapporteringsområdena. De rumänska myndigheterna har bedrivit ett aktivt och konstruktivt samarbete med kommissionen under rapporteringscykeln för rättsstatsprincipen.

Sedan dess har kommissionen utfört fyra utvärderingar av framstegen för genomförandet av rekommendationerna. Rapporterna från sent 2017 till 2019 kännetecknades av en avtagande reformkraft. Genom de åtgärder som vidtagits av Rumänien återupptogs frågor som man i rapporten från januari 2017 hade betraktat som avslutade, och därutöver gjordes ytterligare rekommendationer. Både Europaparlamentet och rådet delade dessa farhågor. I rapporten från juni 2021 kunde man dock notera att betydande framsteg gjorts och att många rekommendationer var på väg att uppfyllas, förutsatt att den stadiga utvecklingen fortsatte.

Arbetet inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen har pågått sedan 2007 för att stödja och följa reformprocessen på grundval av riktmärkena. I januari 2017 utförde kommissionen en övergripande utvärdering av framstegen under de tio år som mekanismen hade tillämpats, vilken gav en tydlig bild av de betydande framsteg som gjorts. Kommissionen fastställde tolv specifika rekommendationer som, när de uppfyllts på ett oåterkalleligt sätt, skulle räcka för att avbryta förfarandet för samarbets- och kontrollmekanismen, förutsatt att det inte skulle ske något som uppenbart skulle vända utvecklingen.

De reviderade lagarna reformerade det civilrättsligt ansvaret för domare och åklagare och tog itu med ett långvarigt problem som fastställdes i rapporterna om samarbets- och kontrollmekanismen, rapporterna om rättsstatsprincipen och domstolens rättspraxis. Den nya lagen om domares status innebär att finansministeriet, när käranden lämnar in ett anspråk på ersättning för ett felaktigt domslut, omedelbart ska meddela den berörda domaren, som kan ansöka om att ingripa i de första förfarandena mot staten. Finansministeriet kan dessutom lämna in en regresstalan mot domaren endast om den relevanta avdelningen inom Högsta rättsrådet anser att det föreligger ond tro eller grov vårdslöshet i samband med ett felaktigt domslut, på grundval av en rapport från rättsinspektionen. Tidigare kunde ministeriet lämna in en regresstalan oavsett slutsatserna i rättsinspektionens rapport.

Fler skyddsmekanismer infördes också med avseende på domarnas disciplinära ansvar. Med avseende på innehållet avskaffades de disciplinära åtgärder som gav upphov till oro för det rättsliga oberoendet och unionsrättens företräde. Samtidigt kommer utvidgningen av en annan disciplinär överträdelse till att omfatta uttryckande av politiska åsikter inte bara i samband med utövandet av arbetsuppgifter utan även mer generellt uttryckande av sådana åsikter offentligt att behöva övervakas för att säkerställa att detta inte begränsar domares yttrandefrihet i onödan. När det gäller förfarandemässiga aspekter ska besluten från Högsta rättsrådets avdelningar i disciplinära ärenden nu motiveras och meddelas den berörda domstolen utan dröjsmål. I lagen föreskrivs det dessutom att disciplinära påföljder ska raderas från domarens register tre år efter att de verkställdes om domaren inte är föremål för nya disciplinära påföljder under denna period.

När det gäller det disciplinära förfarandet i sig införs även strängare tidsfrister för Högsta rättsrådet att motivera sina disciplinära beslut. Ett återstående orosmoment är möjligheten för rättsinspektionen att överklaga ett beslut från Högsta rättsrådets disciplinära avdelning.

Genom lagen införs vissa viktiga ändringar med avseende på domares karriärorganisation. Utbildningen vid det nationella institutet för domarkåren har förlängts från två till tre år. Samtidigt som detta skulle kunna påverka storleken på gruppen av tillgängliga nya domare på längre sikt skulle det också kunna innebära mer tid för deras praktiska utbildning. Andra ändrade bestämmelser avser kravet på högre tjänsteålder för befordran till överdomstolar och åklagarmyndigheter som har höjts i allmänhet. För utnämningar till de specialiserade åklagartjänsterna, byrån för korruptionsbekämpning och byrån för utredning av organiserad brottslighet och terrorism har kravet på högre tjänsteålder bibehållits på tio år, med en tillfällig övergångsperiod för att begränsa den eventuella effekten på personalresurserna. Den konkreta effekten av det nya kravet på högre tjänsteålder på personalresurserna efter att den tillfälliga åtgärden har fasats ut återstår att se. Genom lagen bibehålls de två befintliga typerna av befordran vid appellationsdomstolar, tribunaler och åklagarmyndigheter som är kopplade till dem men de bestämmelser som avser konkurrensbaserade befordringar på plats läggs på is till december 2025 och endast effektiva befordringar tillåts under denna period. Nya bestämmelser har införts med avseende på befordran av domare till Högsta kassationsdomstolen där befordran på grundval av en uttagning med ett skriftligt prov har ersatts av ett urval baserat på en utvärdering av de rättsliga beslut som fattats av kandidaterna under hela den tid som de har varit verksamma vid appellationsdomstolen och en intervju inför Högsta rättsrådets domaravdelning. Efter att de har befordrats till Högsta kassationsdomstolen utesluts domare även från ytterligare yrkesmässiga utvärderingar. Andra väsentliga ändringar avser utnämningen av mellanchefer vid distriktsdomstolar, tribunaler, specialiserade domstolar, appellationsdomstolar och åklagarmyndigheter som är kopplade till dit och som inte längre utförs genom uttagningsprov, utan enbart genom ett förslag från en domstolsordförande eller chefen för åklagarmyndigheten.

Venedigkommissionens brådskande yttrande fokuserar på ett begränsat antal ämnen som rör domares civilrättsliga och disciplinära ansvar och uttagningar för tillträde till rättsväsendet samt utnämningen och entledigandet av specialiserade och högt uppsatta åklagare. I yttrandet slås det fast att lagarna på det stora hela tycks gå åt rätt håll, även om Venedigkommissionen beklagade att den rumänska regeringen inte översände lagarna för samråd enligt vad som tillkännagavs. Positiva element noteras med avseende på utnämningen och entledigandet av högt uppsatta åklagare (se även nedan). I yttrandet noteras det även att det finns skyddsmekanismer mot politisk inblandning i det arbete som byrån för korruptionsbekämpning bedriver samt en tydlig begränsning av riksåklagarens befogenheter med avseende på det arbete som bedrivs av byrån för korruptionsbekämpning och byrån för utredning av organiserad brottslighet och terrorism samt justitieministerns kontroll (begränsad till ledningsfrågor). Venedigkommissionen utfärdade dock flera rekommendationer som kan omfatta ytterligare riktade ändringar av lagar såsom en förlängning av mandatperioderna för högt uppsatta åklagare från de tre år som gäller för närvarande och avskaffande av möjligheten att förnya mandat samt en förstärkning av skyddsåtgärderna i fall där den allmänna åklagaren upphäver beslut från vanliga åklagare. Andra föreslagna ändringar inbegriper ett konkurrensutsatt urval av biträdande chefer vid domstolar och vid åklagarmyndigheter och fastställer tydligt att tjänstemän vid kriminalpolisen som utstationeras vid åklagarmyndigheter inte kan rapportera till inrikesministeriet.

När det gäller avdelningen för utredning av brott inom rättsväsendet lades ett första lagförslag om att upplösa detta organ fram i parlamentet i februari 2021. Trots antagandet i deputeradekammaren – och ett positivt yttrande från Venedigkommissionen – antogs förslaget inte i senaten. Den nya regeringen återupptog förfarandet i januari 2022 och efter ett förkortat offentligt samråd på tio dagar om ett nytt förslag och ett positivt yttrande från Högsta rättsrådet antog parlamentet en lag den 28 februari 2022, i avvaktan på en ny Venedigkommission. Avdelningen för utredning av brott inom rättsväsendetupplöstes i mars 2022.

Avdelningen för utredning av brott inom rättsväsendet hade visat att den inte fungerade effektivt: Under sina tre år översände den endast sju mål till domstolen och ackumulerade en stor eftersläpning av ärenden . I och med upplösningen av avdelningen för utredning av brott inom rättsväsendet överfördes behörigheten att utreda brott som begåtts av domare till ”särskilt utsedda åklagare” vid åklagarmyndigheter som var kopplade till Högsta kassationsdomstolenoch appellationsdomstolarna. I 2022 års rapport om rättsstatsprincipen noterades det att det nya systemet innebar en förbättring med avseende på antalet åklagare som tilldelats den nya strukturen och dess territoriella fördelning, men det väcktes frågor om dess effekt på det rättsliga oberoendet. Exempelvis hade man inte tagit vara på möjligheten att genom lagstiftningen ta itu med orosmomentet med avseende på användningen av ogrundade påståenden (”oskäliga klagomål”) som ett påtryckningsmedel mot domare. Den exklusiva behörigheten inom ramen för det tidigare systemet har upprätthållits men det har inte framgått hur systemet skulle kunna motiveras utifrån objektiva och kontrollerbara krav på god rättskipning, enligt vad som anges av domstolen. Bristen på nya specifika skyddsåtgärder inom ramen för den införda strukturen har dessutom medfört orosmoment mot bakgrund av domstolens dom. I mars 2022 fastställde Venedigkommissionen att upplösningen av avdelningen för utredning av brott inom rättsväsendet borde säkerställa ökad effektivitet vid utredningen av påståenden om korruption bland domare och åklagare. Andra farhågor avsåg utnämningsförfarandet för ”särskilt utsedda åklagare”. Den decentraliserade strategi som antagits fäster vikten vid behovet av att övervaka resultaten för det nya systemet. Hittills har inga förfarandemässiga incidenter tagits upp och arbetet har inriktats på att behandla de överförda ärendena och man har prioriterat att avsluta ärenden som grundar sig på ogrundade påståenden. Över 95 % av de överförda handlingar som hittills har behandlats tycks hittills ha grundat sig på oskäliga klagomål. Riksåklagaren har även utarbetat en metod för prioritering av ärenden. 2022 års rapport om rättsstatsprincipen inkluderade två specifika rekommendationer med avseende på det nya systemet och kommissionen kommer att rapportera om genomförandet av dessa inom ramen för 2023 års rapport om rättsstatsprincipen.

Lagstiftningsförfarandet för att revidera de tre lagarna och bestämmelserna beträffande utredningen av brott inom rättsväsendet har nu slutförts. Rumäniens regering har åtagit sig att ta största möjliga hänsyn till det kommande yttrandet från Venedigkommissionen om lagarna, som kan innebära ytterligare riktade ändringar av lagstiftningen. Uppföljningen av detta åtagande och det praktiska genomförandet av den nya lagstiftningsramen omfattas av tillämpningsområdet för kommissionens övervakning inom ramen för rapporten om rättsstatsprincipen. De nya lagarna kommer också att bedömas inom ramen för det särskilda förfarandet i Rumäniens plan för återhämtning och resiliens.

Utnämningar till ledande befattningar inom åklagarväsendet

•2017 års rekommendation: Införa ett stabilt och oberoende system för utnämningar av högt uppsatta åklagare, vilket ska bygga på tydliga och öppna kriterier, med stöd från Venedigkommissionen. •2018 års rekommendation: Att respektera negativa yttranden från Högsta rådet om utnämningar och uppsägningar av åklagare på ledande poster, till dess att en ny rättslig ram finns på plats i enlighet med rekommendation 1 från januari 2017. •2018 års rekommendation: Att återuppta processen för att utse en chefsåklagare vid den nationella korruptionsbekämpningsmyndigheten med styrkt erfarenhet av lagföring av korruptionsrelaterade brott och med ett tydligt mandat för DNA att fortsätta med professionella, oberoende och opartiska utredningar av korruption.

Ett system med transparenta och meritbaserade utnämningar av de mest erfarna åklagarna som kan tillhandahålla tillräckliga skyddsmekanismer mot politisering har länge varit en rekommendation inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen. I successiva rapporter om samarbets- och kontrollmekanismen har man betonat behovet av tillräckliga kontroller och balanser i förfarandet för utnämning av hög uppsatta åklagare samt en reflektion kring den utsträckning i vilken detta förfarande för utnämning och entledigande skulle gälla på lägre ledningsnivåer inom åklagarväsendet. Kommissionen har även konsekvent understrukit att samrådet med Venedigkommissionen om det planerade förfarandet är ett viktigt sätt att göra den valda lösningen hållbar och säkerställa en varaktig balans mellan de roller som innehas av de involverade institutionerna, Rumäniens president, justitieministern och Högsta rättsrådet .

Venedigkommissionen har bekräftat att det finns olika modeller för utnämningen av befattningen som riksåklagare (eller liknande höga befattningar inom åklagarväsendet). Den underströk dock också att allmänhetens förtroende kräver en adekvat balans mellan kravet på den demokratiska legitimiteten för sådana utnämningar och kravet på avpolitisering.

Förfarandet för utnämning av åklagare på hög nivå utgör en del av den reviderade lagen om domarstadgan som antogs av parlamentet i oktober 2022. Förfarandet innebär att chefsåklagare (riksåklagare, chefsåklagaren vid den nationella korruptionsbekämpningsmyndigheten och chefsåklagaren vid byrån för utredning av organiserad brottslighet och terrorism) och deras ställföreträdare ska utses av Rumäniens president efter att en motiverad nominering har lämnats in av justitieministern efter att en urvalsprocess har inletts och anordnats av justitieministeriet och ett yttrande från Högsta rättsrådet har lämnats. Viktiga frågor har tidigare inkluderat urvalsprocessens konsekvens och transparens, som har inbegripits i lagen med nya regler som fastställer hur urvals- och nomineringsprocessen ska organiseras, kandidaternas behörighet, utvärderingskriterier och urvalskommitténs sammansättning. Högsta rättsrådets (särskilt åklagaravdelningen) och presidentens roll och betydelse i förfarandet, som motvikter mot det inflytande som utövas av justitieministern och skyddsåtgärder mot politisering, har varit av särskild betydelse. Förfarandet föreskriver nu att Högsta rättsrådets åklagaravdelning ska vara delaktig i både urvalsprocessen, där två företrädare för avdelningen nu ska delta i intervjuer, och i nomineringsförfarandet, där justitieministern ska be om ett yttrande från denna avdelning. Även om yttrandet från Högsta rättsrådet inte är bindande för ministern föreskriver förfarandet att det vid ett negativt yttrande måste göras en ny intervju med den föreslagna kandidaten där hänsyn ska tas till de argument som anges i yttrandet från Högsta rättsrådet. Efter den nya intervjun kan ministern antingen översända nomineringsförslaget till presidenten eller dra tillbaka nomineringen och anordna ett nytt urvalsförfarande. Presidenten kan antingen godta ministerns nomineringsförslag och gå vidare med utnämningen eller förkasta förslaget och motivera detta. Den reviderade lagen har därför infört ett mer transparent och robust urvals- och nomineringsförfarande på nivån för justitieministeriet som även säkerställer mer stabilitet genom användningen av lagstiftning i stället för ministerförordningar. Detta uppfattades som positivt av Venedigkommissionen i dess brådskande yttrande. Den involvering av Högsta rättsrådets åklagaravdelning som anges kommer även att hjälpa till att säkerställa domarkårens stöd för de nominerade kandidaterna. Även om den valda lösningen inte hindrar ministern från att gå vidare med en nominering som är föremål för ett negativt yttrande från Högsta rättsrådet eller efter avslag från presidenten hjälper de ytterligare skyddsåtgärder som införts till att säkerställa att de argument som läggs fram i detta yttrande från Högsta rättsrådet undersöks på ett adekvat sätt och beaktas vid nomineringsprocessen. I ett brådskande yttrande konstaterade Venedigkommissionen att trots att utnämningsförfarandet fortsättningsvis ger justitieministern en beslutande roll delas det politiska ansvaret för utnämningen med Rumäniens president och att Högsta rättsrådets roll stärks. Enligt Venedigkommissionen säkerställer flera institutionella aktörers deltagande i förfarandet en tillfredsställande grad av transparens och ändringen innebär en förbättring när det gäller att skydda mot risken för partipolitiska utnämningar. Förfarandet för entledigande av överåklagare liknar utnämningsförfarandet. I den reviderade lagen inleds förfarandet på begäran av justitieministern om ett yttrande till Högsta rättsrådets åklagaravdelning. Yttrandet är inte bindande och efter att det har utfärdats får ministern lämna in ett förslag om entledigande till Rumäniens president, som endast kan förkasta förslaget av rättsliga skäl. En ändring följer av beslutet från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna som uppmärksammade den ökande betydelsen av att involvera en myndighet som är oberoende av de lagstiftande och verkställande organen i beslut som påverkar utnämningen och entledigandet av åklagare och risken för att entledigandet skulle kunna ha en avskräckande effekt på domares villighet att delta i offentlig debatt om frågor som rör rättsväsendet. Ett översynsförfarande inför en administrativ domstol har lagts till i förfarandet för entledigande av åklagare från ledarfunktioner, där den entledigade åklagaren får 15 dagar på sig att överklaga entledigandet, och domstolen kan (men är inte skyldig att) undersöka det föreslagna entledigandets laglighet och rimlighet. När det gällde 2018 års rekommendation om utnämningen av chefsåklagaren vid den nationella korruptionsbekämpningsmyndigheten fastslogs det i 2021 års rapport om samarbets- och kontrollmekanismen att den inte hade hanterats.

Genom de reviderade lagarna införs ett mer transparent och robust urvalsförfarande för utnämningen av ledarbefattningar inom åklagarväsendet, tillsammans med ytterligare skyddsåtgärder för att stärka justitieministerns ansvarsskyldighet vid framläggningen av nomineringar. Förfarandet för utnämningar och entlediganden med avseende på ledarbefattningar inom åklagarväsendet har varit föremål för diskussion sedan inledandet av samarbets- och kontrollmekanismen och samråd med Venedigkommissionen är ett viktigt sätt för att göra den valda lösningen hållbar. Rumäniens regering har åtagit sig att ta största möjliga hänsyn till det kommande yttrandet från Venedigkommissionen om lagarna. Kommissionen kommer att fortsätta att övervaka uppföljningen av detta åtagande och det praktiska genomförandet av den nya lagstiftningen inom ramen för rapporten om rättsstatsprincipen.

Uppförandekoder