SV (...PICT...)|EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION| Bryssel den 20.10.2009 SEK(2009) 1390 slutlig ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Följedokument till MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN om en EU-ram för gränsöverskridande krishantering inom banksektorn SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN {KOM(2009) 561 slutlig} {SEK(2009) 1389} {SEK(2009) 1407} 1. Vilket är problemet, vem påverkas mest, varför är offentliga insatser nödvändiga? Under finanskrisen utsattes myndigheternas förmåga att hantera kriser på det nationella planet och i gränsöverskridande situationer för en hård prövning. Finansmarknaderna i EU har integrerats i sådan utsträckning att problem som uppstår i en medlemsstat får effekter på kreditinstituten som inte alltid kan begränsas och isoleras, och interna störningar kan snabbt spridas till företag och marknader i andra medlemsstater. Samtidigt som de gränsöverskridande bankernas verksamhet har integrerats i mycket hög utsträckning (vilket innebär att affärsområden och interna tjänster är mycket sammanflätade med varandra och inte riktigt kan separeras längs med medlemsstaternas geografiska gränser) har krishanteringen när det gäller bankerna förblivit nationell. Om en gränsöverskridande bank går i konkurs kommer finanstillsynsmyndigheterna och andra (avvecklings-) myndigheter därför bara att koncentrera sig på den verksamhet som befinner sig på deras respektive territorier. Detta kan försvåra ett gränsöverskridande samarbete och leda till ineffektiva och eventuellt motstridiga avvecklingsstrategier och mindre bra resultat på EU-nivå. En av de viktigaste aspekterna när det gäller åtgärder för att upprätthålla finansiell stabilitet är myndigheternas förmåga att föregripa ( tidiga ingrepp Tidiga ingrepp: tidiga avhjälpande åtgärder från banktillsynsmyndigheternas sida (t.ex. anskaffning av privat kapital, ändring av affärsområden, avyttring av tillgångar) som syftar till att korrigera oegentligheter i banker och därmed hjälpa bankerna att återgå till normal affärsverksamhet och förhindra att banker behöver avvecklas. ) eller hantera krissituationer ( avveckling Avveckling av banker: rekonstruktion av banker som hamnat i svårigheter (inom ramen för ett administrativt eller rättsligt förfarande) som syftar till att bibehålla finansiell stabilitet, upprätthålla banktjänster och återuppliva banken. Utöver traditionella metoder för rekonstruktion används här särskilda verktyg (t.ex. brobanker, framtvingad fusion, assisterade förvärv, delvis avyttring av tillgångar) för att uppnå ovanstående mål. Processen sköts av en avvecklingsmyndighet som kan vara olika beroende på vilken medlemsstat det rör sig om (nationalbank, finanstillsyn, insättningsgarantisystem, finansministerium, särskild myndighet). ) i banker. Myndigheternas arbete kan här vara av avgörande betydelse för att stabiliteten i hela det finansiella systemet ska bibehållas, privatpersoners och företags insättningar skyddas och för att kontinuiteten i betalningssystemen och andra grundläggande finansiella tjänster ska upprätthållas.[1][2] Tidiga ingrepp: tidiga avhjälpande åtgärder från banktillsynsmyndigheternas sida (t.ex. anskaffning av privat kapital, ändring av affärsområden, avyttring av tillgångar) som syftar till att korrigera oegentligheter i banker och därmed hjälpa bankerna att återgå till normal affärsverksamhet och förhindra att banker behöver avvecklas. Avveckling av banker: rekonstruktion av banker som hamnat i svårigheter (inom ramen för ett administrativt eller rättsligt förfarande) som syftar till att bibehålla finansiell stabilitet, upprätthålla banktjänster och återuppliva banken. Utöver traditionella metoder för rekonstruktion används här särskilda verktyg (t.ex. brobanker, framtvingad fusion, assisterade förvärv, delvis avyttring av tillgångar) för att uppnå ovanstående mål. Processen sköts av en avvecklingsmyndighet som kan vara olika beroende på vilken medlemsstat det rör sig om (nationalbank, finanstillsyn, insättningsgarantisystem, finansministerium, särskild myndighet). En rad av de europeiska tillsynsmyndigheterna har verktyg för att ingripa vid en bankkris, men de verktyg som finns skiljer sig åt mellan de olika medlemsstaterna och i vissa fall finns det inga alls. Dessa skillnader och luckor, som även inbegriper skillnader i medlemsstaternas lagstiftning och/eller en avsaknad av en rättslig/institutionell grund i vissa länder, kan komplicera och till och med förhindra en effektiv gränsöverskridande hantering av en bankkris. Om olika myndigheter ingriper vid olika tidpunkter, eftersträvar olika mål och använder olika verktyg och åtgärder på olika villkor och beroende på hur de själva uppfattar problemet, kommer resultaten sannolikt att bli mindre bra. Det finns ingen lagstiftning på EU-nivå som styr en avveckling av banker. Utöver det att en minimiuppsättning befogenheter har införts för tillsynsmyndigheter med syftet att åtgärda situationen i en bank I artikel 136 i kapitalkravsdirektivet 2006/48/EG. , i kombination med några ändringar som nyligen gjorts i kapitalkravsdirektivet (regler om att varna andra myndigheter i krissituationer, samordning av tillsynsåtgärder och informationsutbyte i krissituationer) och regleringen av likvidation och rekonstruktion av kreditinstitut med filialer i andra medlemsstater, men det finns ingen EU-ordning som fastställer hur och på vilka villkor myndigheterna bör agera om en kris uppstår i en gränsöverskridande bank. Krishanteringen styrs nästan helt av nationella lagar. [3] I artikel 136 i kapitalkravsdirektivet 2006/48/EG. De olika strategierna och verktygen samt motstridiga intressen hos olika myndigheter leder sannolikt till att kriser förebyggs och löses på ett ineffektivt sätt och även till mindre bra resultat på EU-nivå. Detta kan i sin tur bli dyrare för EU:s invånare och skattebetalare, eftersom det kan bli extremt kostsamt att undsätta viktiga gränsöverskridande banker jämfört med kostnaderna för en effektiv avveckling i god tid Effektiva gränsöverskridande arrangemang bör säkerställa ett resultat som är optimalt på EU-nivå, med beaktande av berörda parters intressen i alla medlemsstater, och därmed minimera de totala kostnaderna för alla. . Enligt IMF:s IMF, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report), april 2009. senaste beräkningar kommer de krisrelaterade nedskrivningarna av tillgångar globalt att uppgå till 4,1 biljoner US-dollar 2010; den samlade banksektorn förväntas bära omkring två tredjedelar av förlusterna, varav hälften (dvs. 1,4 biljoner US-dollar, motsvarande 9 % av EU:s BNP) nu kan hänföras till europeiska banker.[4][5] Effektiva gränsöverskridande arrangemang bör säkerställa ett resultat som är optimalt på EU-nivå, med beaktande av berörda parters intressen i alla medlemsstater, och därmed minimera de totala kostnaderna för alla. IMF, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report), april 2009. På grund av deras stora påverkan på finanssektorn och hela ekonomin berör en kris i en stor internationell bank en mängd aktörer i hela EU: · Finansinstitut som drabbats av problem, inklusive deras aktieägare och anställda. · Sunda finansinstitut som är beroende av finansiell stabilitet. · Användare av finansiella tjänster, däribland insättare, investerare, pensionärer, och icke finansiella företag, små och medelstora företag. · Offentliga myndigheter, däribland tillsynsmyndigheter, centralbanker och finansministerier. · Skattebetalare. I meddelandet ”En europeisk ram för gränsöverskridande krishantering inom banksektorn” som hör till denna konsekvensanalys, ges en översikt över problemen och de områden som undersöks i samband med åtgärder för tidiga ingrepp och avveckling av banker. Där föreslås politiska mål och en övergripande strategi. Inga specifika politiska lösningar förslås i detta skede. I denna konsekvensanalys behandlas därför främst problemdefinitionen och behovet på detta område av åtgärder på EU-nivå samt målen för dessa. Med beaktande av meddelandets samrådande karaktär diskuteras politiska alternativ bara i en mycket vid mening. Eventuella senare politiska förslag till följd av detta samråd kommer att bli föremål för ytterligare en och mycket grundligare konsekvensanalys i lämpligt skede. 2. Är EU-åtgärder motiverade av subsidiaritetsskäl? Åtgärder på EU-nivå krävs på detta område till följd av den höga graden av integration på bankmarknaden inom EU. Systemen för att hantera kriser inom banker är fortfarande nationellt baserade och inte anpassade till att hantera gränsöverskridande situationer. Samordningen under sådana omständigheter blir sannolikt komplicerad och de mål som de olika myndigheterna eftersträvar kan skilja sig åt. Den rättsliga ramen kan därmed inte garantera att allvarliga problem som uppstår inom en gränsöverskridande bankkoncern kommer att lösas skäligt, effektivt och snabbt genom kraftfulla samarbetsavtal. Att understödja en ny ordning genom att införa nödvändiga incitament för gränsöverskridande samarbete är en uppgift som effektivast kan genomföras på EU-nivå (detta gäller särskilt hanteringen av skillnader mellan nationella avvecklings- och insolvensförfaranden samt arrangemang för att dela på bördorna). 3. Mål Ur ett EU-perspektiv kan de generella målen för åtgärder på EU-nivå vara att · upprätthålla finansiell stabilitet och förtroende för banker, undvika att problem breder ut sig, · minimera förluster för samhället som helhet och särskilt för skattebetalarna, · stärka den inre marknaden för banktjänster. Beträffande tidiga ingrepp kan särskilda mål vara att · utveckla verktyg och utlösande mekanismer för att upptäcka problem i banker och ingripa på ett tidigt stadium, · säkerställa ett effektivt samarbete mellan nationella finanstillsynsmyndigheter som ansvarar för gränsöverskridande banker i krissituationer. För avveckling av banker kan särskilda mål vara att · utveckla verktyg och utlösande mekanismer för att säkerställa rättidig rekonstruktion och avveckling av gränsöverskridande banker på ett hållbart sätt, · förbättra samarbetet mellan nationella avvecklingsmyndigheter för optimala lösningar på EU-nivå, · skapa säkerhet och förutsägbarhet för alla berörda parter i samband med bankavveckling, · säkerställa fortsatta basbanktjänster under avvecklingen. 4. Politiska alternativ Vid denna konsekvensanalys har analysen begränsats till en generell bedömning av införandet av en ny ordning och alternativ som föreligger. Ett antal områden som kan behandlas inom en ny ordning diskuteras också, men utan att några konkreta åtgärder förordas eller föreslås. Listan över politiska alternativ är inte uttömmande, och om ytterligare alternativ kommer fram vid samrådet med berörda parter kan dessa tas upp till bedömning i ett senare skede när kommissionen lägger fram konkreta förslag. Allmänna överväganden om behovet av en ny ordning för bankavveckling Utgångspunkten för meddelandet är att det är nödvändigt med en ordning för bankavveckling på EU-nivå. Den bör åtgärda de brister som har kartlagts som en del av problemdefinitionen, och den bör utformas på ett sätt som gör att gemensamt uppställda mål uppnås om hur banker i svårigheter ska hanteras. Detta alternativ jämförs med två alternativa valmöjligheter. Det första är grundscenariot, som innebär att gränsöverskridande samarbete för avveckling av banker bygger på frivilliga överenskommelser enligt samförståndsavtalet från 2008. Dessa ska kombineras med nyligen införda regler i kapitalkravsdirektivet som inför tillsynskollegier för gränsöverskridande bankkoncerner, nya skyldigheter om varningar och informationsutbyte samt bestämmelser om gemensamt beslutsfattande. Det andra alternativet är att lösa upp gränsöverskridande bankkoncerner för att kunna hantera kriser mer effektivt enligt gällande nationella regler. Fördelarna och nackdelarna med det senare alternativet bedöms med särskild hänsyn tagen till att detta alternativ skulle kräva att fördraget ändras och driva upp kostnaderna för banktjänster. Tidiga ingrepp Alternativ för tre stora politikområden beaktas, nämligen alternativ för att hantera skillnaderna mellan det sätt på vilket tillsynsåtgärder utlöses, alternativ för att hantera olika verktyg och alternativ för att hantera diskrepansen mellan nationellt ansvar och bankverksamhetens globala karaktär. Vad beträffar utlösande mekanismer för tillsynsåtgärder beaktas två alternativ till grundscenariot. Det ena är att harmonisera en minimiuppsättning varningsindikatorer och utarbeta en gemensam bedömningsram för att främja samarbete på ett sätt som möjliggör gemensamma reaktioner, men där man fortfarande har kvar en tillräcklig grad av flexibilitet och handlingsutrymme. Det andra alternativet är att ta fram en uppsättning konkreta automatiska utlösande mekanismer som anger när tillsynsåtgärder måste vidtas, detta för att skapa en klar (men fast) ram för samordnade tillsynsåtgärder. Vad beträffar skillnaderna mellan verktygen för tidiga ingrepp beaktas två alternativ utöver grundscenariot. Det ena kompletterar de verktyg som förtecknas i artikel 136 i kapitalkravsdirektivet med ytterligare verktyg som för närvarande inte finns till hands för myndigheterna i alla medlemsstater, t.ex. befogenheter att begära in en rekonstruktionsplan, avvecklingsplaner som en förebyggande åtgärd mot en bankkoncerns eventuella konkurs eller förstärkta befogenheter gentemot en banks ledning. Alternativet till detta är en överenskommelse om en gemensam uppsättning fullt ut harmoniserade verktyg för tidiga ingrepp. Det andra alternativet har den fördelen att ett sådant tillvägagångssätt skulle eliminera skillnaderna mellan myndigheterna; nackdelen är dock att det kan vara mycket svårt att genomföra på grund av de generella skillnader som föreligger mellan tillsyns- och rättssystemen. Vad beträffar diskrepansen mellan nationellt ansvar och bankverksamhetens globala karaktär innebär grundscenariot att man förlitar sig på samförståndsavtalet från 2008, även om de planerade förändringarna i tillsynsstrukturen medför en mer aktiv roll för den europeiska bankmyndighet som snart kommer att inrättas. Ett alternativ vore att bygga vidare på de förändringar som nyligen genomförts och därutöver utarbeta regler som kräver att tillsynsmyndigheterna fattar gemensamma beslut på grundval av en gemensam bedömning och en gemensam rekonstruktionsplan som moderbolaget lagt fram för koncernen som helhet. Avveckling av banker Alternativen för att hantera kartlagda problem på följande fem stora politikområden beaktas: verktyg och utlösande mekanismer för avveckling av banker, diskrepansen mellan de nationella myndigheternas ansvar och bankverksamhetens globala karaktär, mer omfattande hinder (bolagslagstiftning, insolvenslagstiftning) för avveckling av banker, finansieringen av gränsöverskridande avveckling och fortsatta banktjänster. Vad beträffar verktyg och utlösande mekanismer för avveckling av banker beaktas införandet av en minimiuppsättning verktyg som gör att avvecklingsmyndigheterna kan ingripa snabbt och effektivt (befogenheter att arrangera förvärv genom en privat köpare inom den privata sektorn, för att överföra tillgångar och skulder till en brobank eller en god bank/dålig bank, assisterad försäljning av delar av verksamheten till en köpare inom den privata sektorn, eller nationalisering). Dessa verktyg kan antingen komplettera befintliga nationella verktyg (vilket är en enklare åtgärd, men innebär att skillnader/diskrepans mellan nationella verktygslådor fortfarande kvarstår) eller så kan en uppsättning verktyg tas fram som är gemensamma för alla nationella myndigheter och som används på samma villkor (vilket innebär att omfattande ändringar måste göras i nationell lagstiftning om avveckling). Vad beträffar diskrepansen mellan nationellt ansvar och bankverksamhetens globala karaktär beaktas överenskommelser om samarbete mellan avvecklingsmyndigheter (på grundval av rättsligt bindande skyldigheter) och mellan rättsliga myndigheter (domstolar och konkursförvaltare). Detta kan inbegripa en ram för koordinerat samarbete och informationsutbyte (på grundval av nya EU-regler) eller (mer ambitiöst) en mer riktad samordning av nationella förfaranden för koncernföretag under ledning av en förvaltare eller likvidator. I beaktande tas även möjligheten och utmaningarna med att involvera ett EU-organ (eventuellt den nya europeiska bankmyndigheten) i arbetet med att avveckla ett gränsöverskridande institut. Vad beträffar alternativet att hantera mer omfattande hinder beaktas huruvida bolagslagstiftningen måste ändras för att avvecklingsmyndigheter ska kunna åsidosätta vissa av aktieägarnas rättigheter (med förbehåll dock för lämpliga mekanismer för rättslig prövning och ersättning) samt huruvida insolvenslagstiftningen eventuellt också måste ändras för att göra det möjligt att med ett speciellt förfarande avveckla en bank som hamnat i svårigheter, eller att avveckla hela bankkoncernen. Vidare beaktas om det finns behov av ett särskilt och självständigt förfarande insolvens när det gäller gränsöverskridande bankkoncerner i stället för nationella ordningar för att en gränsöverskridande bankkoncern ska kunna rekonstrueras eller avvecklas på ett integrerat sätt. Detta tillvägagångssätt skulle innebära avsevärda utmaningar. Vad beträffar alternativ för finansiellt stöd till gränsöverskridande avveckling beaktas ett antal möjligheter som inte utesluter varandra, bl.a. främjande av finansiering från den privata sektorn genom anpassningar av bolags- och insolvenslagstiftningen eller införande av en ram för att underlätta överföring av tillgångar inom koncernen efter det att ett insolvensförfarande har inletts. Vidare undersöks det om det är genomförbart att involvera generaldirektoraten utöver deras traditionella kassafunktion och att utveckla offentliga finansieringssystem genom en överenskommelse om klar fördelning av bördan. Vad beträffar åtgärder till stöd för fortsatta banktjänster beaktas slutligen hur tillämpningen av vissa avvecklingsverktyg kan främjas. Hit hör ändringar i bolags- och insolvenslagstiftningen för att säkerställa ett fortsatt tillhandahållande av tjänster om en bank delas upp (till följd av avveckling via en brobank eller delvis avyttring av tillgångar), inskränkt uppsägningsrätt under en kort period för att avvecklingsmyndigheten ska få tid på sig för att överföra delar av verksamheten till en annan enhet (t.ex. en brobank) och ett samordnat betalningsanstånd för en hel bankkoncern. Denna konsekvensanalys kompletterar ett meddelande från kommissionen som är samrådande till sin karaktär och öppet när det gäller vilka alternativ som är möjliga. En ytterligare konsekvensbedömning blir nödvändig om kommissionen beslutar att lägga fram konkreta förslag. [1] Tidiga ingrepp: tidiga avhjälpande åtgärder från banktillsynsmyndigheternas sida (t.ex. anskaffning av privat kapital, ändring av affärsområden, avyttring av tillgångar) som syftar till att korrigera oegentligheter i banker och därmed hjälpa bankerna att återgå till normal affärsverksamhet och förhindra att banker behöver avvecklas. [2] Avveckling av banker: rekonstruktion av banker som hamnat i svårigheter (inom ramen för ett administrativt eller rättsligt förfarande) som syftar till att bibehålla finansiell stabilitet, upprätthålla banktjänster och återuppliva banken. Utöver traditionella metoder för rekonstruktion används här särskilda verktyg (t.ex. brobanker, framtvingad fusion, assisterade förvärv, delvis avyttring av tillgångar) för att uppnå ovanstående mål. Processen sköts av en avvecklingsmyndighet som kan vara olika beroende på vilken medlemsstat det rör sig om (nationalbank, finanstillsyn, insättningsgarantisystem, finansministerium, särskild myndighet). [3] I artikel 136 i kapitalkravsdirektivet 2006/48/EG. [4] Effektiva gränsöverskridande arrangemang bör säkerställa ett resultat som är optimalt på EU-nivå, med beaktande av berörda parters intressen i alla medlemsstater, och därmed minimera de totala kostnaderna för alla. [5] IMF, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report), april 2009. ES (...PICT...)|COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS| Bruselas, 20.10.2009 SEC(2009) 1390 final DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN que acompaña la COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN sobre un régimen comunitario para la gestión transfronteriza de las crisis en el sector bancario RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO {COM(2009) 561 final} {SEC(2009) 1389} {SEC(2009) 1407} 1. ¿en qué consiste el problema, quiénes son los más afectados y por qué resulta necesaria una intervención pública? En el curso de esta crisis financiera, la capacidad de las autoridades para gestionar las crisis tanto dentro de sus países como en situaciones transfronterizas se ha puesto duramente a prueba. Los mercados financieros de la UE están actualmente tan integrados que los efectos de los problemas surgidos en un Estado miembro sobre las entidades crediticias no siempre pueden limitarse y aislarse, y las crisis nacionales rápidamente pueden contagiarse a empresas y mercados de otros Estados miembros. Los bancos transfronterizos funcionan con un elevado grado de integración (de tal modo que los ramos de actividad y los servicios internos están profundamente interconectados y no cabe separarlos de forma eficaz en función de las fronteras geográficas de los Estados miembros), y, sin embargo, la gestión de las crisis de los bancos sigue siendo nacional. En consecuencia, si un banco transfronterizo atraviesa graves dificultades, los supervisores financieros y otras autoridades (de resolución) se concentrarán únicamente en las operaciones que tienen lugar en sus respectivos territorios. Esto puede complicar la cooperación transfronteriza y dar lugar a planteamientos de resolución ineficaces y, tal vez, opuestos, y a resultados subóptimos a escala de la UE. Uno de los aspectos más importantes en lo que atañe a las actuaciones dirigidas a preservar la estabilidad financiera es la capacidad de las autoridades para prevenir ( intervención temprana Intervención temprana: medidas tempranas de recuperación (p.ej., captación de capital privado, modificación de las líneas de negocio, enajenación de activos) dirigidas a corregir las irregularidades de los bancos, ayudándoles así a volver a una situación normal de actividad y evitando que los bancos entren en la fase de aplicación de medidas de resolución. ) o gestionar las situaciones de crisis ( resolución Resolución bancaria: medidas de saneamiento de bancos en dificultades (mediante un proceso administrativo o judicial) dirigidas a mantener la estabilidad financiera y la continuidad de los servicios bancarios, y revitalizar el banco. Junto a las técnicas de saneamiento tradicionales, en la resolución bancaria se recurre a instrumentos específicos (p.ej., bancos puente, fusiones forzosas, adquisiciones con ayuda pública, venta parcial de activos) a fin de alcanzar los objetivos antes señalados. El proceso lo gestiona una autoridad de resolución, que puede variar entre Estados miembros (banco central, supervisor financiero, sistema de garantía de depósitos, Ministerio de Finanzas, autoridad especial). ) de los bancos. La intervención de las autoridades puede ser crucial para mantener la estabilidad del conjunto del sistema financiero, garantizar los depósitos de las personas y las empresas, y mantener la continuidad de los sistemas de pagos y de otros servicios financieros básicos.[1][2] Intervención temprana: medidas tempranas de recuperación (p.ej., captación de capital privado, modificación de las líneas de negocio, enajenación de activos) dirigidas a corregir las irregularidades de los bancos, ayudándoles así a volver a una situación normal de actividad y evitando que los bancos entren en la fase de aplicación de medidas de resolución. Resolución bancaria: medidas de saneamiento de bancos en dificultades (mediante un proceso administrativo o judicial) dirigidas a mantener la estabilidad financiera y la continuidad de los servicios bancarios, y revitalizar el banco. Junto a las técnicas de saneamiento tradicionales, en la resolución bancaria se recurre a instrumentos específicos (p.ej., bancos puente, fusiones forzosas, adquisiciones con ayuda pública, venta parcial de activos) a fin de alcanzar los objetivos antes señalados. El proceso lo gestiona una autoridad de resolución, que puede variar entre Estados miembros (banco central, supervisor financiero, sistema de garantía de depósitos, Ministerio de Finanzas, autoridad especial). Algunos supervisores europeos disponen de instrumentos que les permiten intervenir en caso de crisis bancaria, pero dichos instrumentos pueden variar entre Estados miembros, o, en algunos casos, no existir en absoluto. Estas diferencias y lagunas, como son las diferencias legislativas entre Estados miembros y/o la inexistencia de una base legislativa o institucional en algunos países, pueden complicar la gestión transfronteriza eficaz de las crisis bancarias, e incluso ser un impedimento. Si diversas autoridades intervienen en distintos momentos, persiguen objetivos diferentes y utilizan los diferentes instrumentos y medidas según criterios divergentes, supeditando su aplicación a su propia comprensión del problema, los resultados probablemente no serán óptimos. No existe legislación a escala de la UE que regule la resolución bancaria. Salvo por una serie mínima de competencias de las autoridades de supervisión, cuya finalidad es restablecer la situación de un banco Artículo 136 de la Directiva 2006/48/CE sobre requisitos de capital. , así como algunos cambios recientemente introducidos en la Directiva sobre los requisitos de capital (normas sobre la obligación de alertar a otras autoridades en situaciones de emergencia, coordinación de las actividades de supervisión e intercambio de información en situaciones de emergencia), y disposiciones para el saneamiento y liquidación de las entidades de crédito con sucursales en otros Estados miembros, no existen normas comunitarias que especifiquen de qué modo y en qué condiciones deberían actuar las autoridades en caso de crisis de bancos transfronterizos. La gestión de las crisis se rige casi íntegramente por las legislaciones nacionales. [3] Artículo 136 de la Directiva 2006/48/CE sobre requisitos de capital. La divergencia de planteamientos y de instrumentos, y los intereses contrapuestos de las autoridades, redundan previsiblemente en una ineficaz prevención y resolución de las crisis, con resultados subóptimos a escala de la UE. Al mismo tiempo, esto puede dar lugar a soluciones más costosas para los ciudadanos y contribuyentes de la UE, ya que el rescate de bancos transfronterizos de importancia sistémica puede ser extremadamente costoso, frente al coste de una resolución eficaz realizada en el momento oportuno Unas disposiciones transfronterizas eficaces deberían garantizar resultados óptimos a escala de la UE, atendiendo a los intereses de los afectados de todos los Estados miembros y, por tanto, reduciendo al mínimo los costes globales de todos. . Según las últimas estimaciones del FMI Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk [Respuestas frente a la crisis financiera y cálculo del riesgo sistémico] (Informe de Estabilidad Financiera Mundial), FMI; abril de 2009 , la depreciación del valor de algunos activos a escala mundial, como consecuencia de la crisis, ascenderá a 4,1 billones de dólares en 2010, correspondiendo al sector bancario mundial dos tercios de las pérdidas, la mitad de las cuales (esto es, 1,4 billones de dólares, equivalente al 9 % del PIB de la UE) puede ya imputarse a los bancos europeos. [4][5] Unas disposiciones transfronterizas eficaces deberían garantizar resultados óptimos a escala de la UE, atendiendo a los intereses de los afectados de todos los Estados miembros y, por tanto, reduciendo al mínimo los costes globales de todos. Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk [Respuestas frente a la crisis financiera y cálculo del riesgo sistémico] (Informe de Estabilidad Financiera Mundial), FMI; abril de 2009 Debido a la amplitud de sus efectos sobre el sector financiero y el conjunto de la economía, la crisis de un banco internacional importante afectará a una gama muy variada de interesados en toda la UE, a saber: · las entidades financieras en dificultades, esto es, sus accionistas y empleados; · las entidades financieras sanas que dependen de la estabilidad financiera; · los usuarios de servicios financieros, esto es, depositantes, inversores, pensionistas, entidades no financieras y PYME; · las autoridades públicas, estos es, los supervisores, los bancos centrales y los Ministerios de Finanzas; · los contribuyentes. La Comunicación sobre «Un régimen comunitario para la gestión transfronteriza de las crisis en el sector bancario», a la que se adjunta la presente evaluación de impacto, ofrece una panorámica de los problemas, examinándose las medidas de intervención temprana y de resolución de las crisis de los bancos. Dicha Comunicación propone objetivos estratégicos y un planteamiento general. No propone soluciones específicas detalladas por el momento. Así pues, esta evaluación de impacto se centra esencialmente en la definición del problema, la necesidad una actuación comunitaria en este terreno y la determinación de sus objetivos. La Comunicación es de carácter consultivo, por lo que las opciones de actuación se examinan de la forma más genérica posible. Las posibles propuestas de actuación que se deriven de esta consulta serán objeto de una evaluación de impacto posterior y más completa, en el momento oportuno. 2. ¿Está justificada la actuación de la UE por razones de subsidiariedad? El elevado grado de integración del mercado bancario de la UE hace necesaria una intervención a escala de la UE en este ámbito. Los sistemas de resolución de las crisis bancarias siguen siendo de alcance nacional y no son adecuados para las situaciones transfronterizas. En estas circunstancias, la coordinación es previsiblemente complicada y los objetivos de cada autoridad pueden diferir. En consecuencia, el marco jurídico no puede garantizar que los problemas graves de un grupo bancario transfronterizo se resuelvan de forma justa, eficaz y rápida mediante mecanismos sólidos de cooperación. La implantación de un nuevo régimen que prevea los incentivos necesarios para inducir a la cooperación transfronteriza puede llevarse a cabo de forma más eficaz desde el plano comunitario (esto es especialmente válido a la hora de abordar las diferencias entre los regímenes nacionales de resolución y de insolvencia, y en lo que atañe a los mecanismos de reparto de costes). 3. Objetivos Desde una perspectiva comunitaria, los objetivos generales de actuación a este nivel podrían ser los siguientes: · mantener la estabilidad financiera y la confianza en los bancos, evitar el contagio de los problemas; · reducir al mínimo las pérdidas para la sociedad en su conjunto y, en particular, para los contribuyentes; · reforzar el mercado interior de servicios bancarios. En el contexto de una intervención temprana, los objetivos específicos podrían ser los siguientes: · desarrollar instrumentos y parámetros para detectar problemas en bancos e intervenir en una fase temprana; · garantizar una eficaz cooperación entre los supervisores financieros nacionales responsables de los bancos transfronterizos en situación de crisis. En el contexto de las medidas de resolución bancaria, los objetivos específicos podrían ser los siguientes: · desarrollar instrumentos y parámetros que garanticen que los bancos transfronterizos sean objeto de medidas de saneamiento y de resolución de forma oportuna y sólida; · mejorar la cooperación de las autoridades nacionales de resolución a fin de llegar a soluciones óptimas a escala de la UE; · lograr que las medidas de resolución bancaria resulten seguras y previsibles para todos los interesados; · garantizar la continuidad de los servicios bancarios básicos durante la resolución. 4. Opciones de actuación A efectos de la presente evaluación de impacto, el examen de las opciones se limita a un análisis general de la introducción de un nuevo régimen y de las posibles alternativas. Se examinan también una serie de aspectos en torno al nuevo régimen, aunque sin favorecer o proponer medidas concretas. La lista de opciones de actuación no está cerrada, y si, a través de la consulta a los interesados, surgieran nuevas opciones, podrían analizarse posteriormente, cuando la Comisión formule propuestas formales. Consideraciones generales sobre la necesidad de un nuevo régimen de resolución bancaria La Comunicación parte de la base de que se necesita un régimen comunitario de resolución de crisis bancarias. Tal régimen debe abordar las deficiencias que han sido ampliamente expuestas en la definición del problema, y debe concebirse de manera que satisfaga una serie de objetivos establecidos de común acuerdo sobre qué tratamiento dar a los bancos en dificultades. Esta opción se compara con otras dos opciones posibles. La primera de ellas constituye un escenario básico, con arreglo al cual la cooperación transfronteriza en la resolución de crisis bancarias se haría conforme a los mecanismos voluntarios recogidos en el Memorando de Acuerdo de 2008, en conjunción con las normas recientemente introducidas en la Directiva sobre requisitos de capital, que prevén colegios para los grupos bancarios transfronterizos, nuevas obligaciones en materia de alertas y de intercambio de información, y disposiciones sobre la toma conjunta de decisiones. La segunda opción sería reducir el tamaño de los grupos bancarios transfronterizos a fin de gestionar las crisis más eficazmente dentro de los regímenes nacionales vigentes: se analizan las ventajas y desventajas de esta última opción, enfatizando, en particular, que exigiría modificar el Tratado, y un aumento del coste de los servicios bancarios. Intervención temprana Se examinan opciones en relación con tres ámbitos de actuación generales: opciones para abordar las diferencias en cuanto a los parámetros que desencadenan las actuaciones de supervisión, opciones en relación con las diferencias entre instrumentos y opciones para resolver la discordancia entre las responsabilidades nacionales y la naturaleza internacional de la actividad bancaria. En lo que atañe a los parámetros que desencadenan las actuaciones de supervisión , se analizan dos posibilidades frente al escenario básico. De un lado, la posibilidad de armonizar un conjunto mínimo de indicadores de alerta rápida y establecer disposiciones para un análisis común, con vistas a facilitar la cooperación, de tal modo que sea posible llegar a respuestas conjuntas manteniendo un grado suficiente de flexibilidad y discrecionalidad. De otro, la posibilidad de desarrollar un conjunto de rigurosos parámetros que determinen automáticamente el momento en que sería necesaria la actuación supervisora, a fin de disponer de un marco claro (y no discrecional) en el que se encuadrarían las actuaciones coordinadas de supervisión. Por lo que respecta a las diferencias entre instrumentos de intervención temprana , se analizan dos posibles opciones frente al escenario básico. Una de ellas consistiría en completar los instrumentos previstos en el artículo 136 de la Directiva sobre requisitos de capital con otros adicionales, de los que actualmente no disponen las autoridades de todos los Estados miembros, por ejemplo: competencias para exigir un plan de recuperación, planes de liquidación como medida precautoria frente a la posible quiebra de un grupo bancario, o mayores competencias por lo que atañe a la gestión de los bancos. La otra opción sería acordar un conjunto único de instrumentos de intervención temprana plenamente armonizados. Esta segunda opción tiene la ventaja de que eliminaría las diferencias entre autoridades, pero también la desventaja de que podría ser muy difícil de poner en práctica, vistas las diferencias generales existentes entre los sistemas de supervisión y jurídicos. En relación con la discordancia entre las responsabilidades nacionales y la naturaleza internacional de la actividad bancaria, el escenario básico supondría basarse en el Memorando de Acuerdo de 2008, si bien los cambios que está previsto introducir en la arquitectura de supervisión darían un papel más activo a la Autoridad Bancaria Europea, que está previsto crear en breve. Otra posible opción sería basarse en los cambios recientes, pero desarrollar también normas que exijan que los supervisores adopten decisiones conjuntas a partir de un análisis común y un plan de recuperación común presentado por la sociedad matriz para el conjunto del grupo. Resolución bancaria Se examinan las posibles opciones frente a los problemas detectados en los siguientes cinco ámbitos generales de actuación: instrumentos y parámetros para la resolución bancaria, discordancia entre las responsabilidades de las autoridades nacionales y la naturaleza internacional de la actividad bancaria, obstáculos más generales (legislación sobre sociedades y sobre insolvencia) para la resolución bancaria, financiación de las medidas de resolución transfronteriza y continuidad de los servicios bancarios. En lo que atañe a los instrumentos y parámetros de resolución , se examina el desarrollo de un conjunto mínimo de instrumentos (competencia para organizar la adquisición por el sector privado, cesión de activos y pasivos a un banco puente, u opción banco sano/banco tóxico, venta con ayuda pública de parte del negocio a un comprador del sector privado, o nacionalización) que permitan a las autoridades de resolución intervenir rápida y eficazmente. Cabría añadir estos instrumentos a los ya existentes a escala nacional (opción que resultaría más fácil, pero que no acabaría con las diferencias/discrepancias entre los sistemas nacionales), o desarrollar un conjunto de instrumentos único para todas las autoridades nacionales, que se utilizaría en las mismas condiciones (opción que comportaría extensas modificaciones de las legislaciones nacionales en materia de resolución). En relación con la discordancia entre las responsabilidades nacionales y la naturaleza internacional de la actividad bancaria , se analiza la posibilidad de desarrollar mecanismos de cooperación entre las autoridades de resolución (a partir de una serie de disposiciones jurídicamente vinculantes) y entre las autoridades judiciales (tribunales y agentes concursales). Cabría implantar un marco de coordinación para la cooperación y el intercambio de información (basado en nuevas normas comunitarias) o, más ambiciosamente, una coordinación más dirigida de los procedimientos nacionales aplicables a los grupos de entidades, a cargo de un administrador o un liquidador principal. Se examinan también la posibilidad de asignar a un órgano de la UE (posiblemente la nueva Autoridad Bancaria Europea) una función en la resolución de las crisis de entidades transfronterizas, y las dificultades que ello plantea. En cuanto a las opciones frente a obstáculos más generales , se analiza si es necesario o no modificar la legislación de sociedades a fin de que las autoridades de resolución puedan anular ciertos derechos de los accionistas (con sujeción a mecanismos de indemnización y de recurso), y si cabría también modificar las legislaciones sobre insolvencia al objeto de que la crisis de un banco pueda resolverse mediante un procedimiento especial, o de poder emprender la resolución del conjunto del grupo. Además, se examina si, para los grupos bancarios transfronterizos, es necesario un régimen de insolvencia independiente y completo, que sustituya a los regímenes nacionales y permita el saneamiento o la liquidación integrada del grupo. Este enfoque plantearía también importantes problemas. Con respecto a las opciones sobre la financiación de la resolución transfronteriza , se analizan una serie de posibilidades, que no se excluyen entre sí, tales como el fomento de soluciones de financiación que pasen por el sector privado, mediante ajustes de la legislación sobre sociedades y sobre insolvencia; el establecimiento de disposiciones destinadas a facilitar la cesión de activos dentro del grupo una vez iniciado el procedimiento de insolvencia; el estudio de la viabilidad de utilizar los sistemas de garantía de depósito para funciones distintas de la de pago de indemnizaciones; y el desarrollo de mecanismos de financiación pública a través de un acuerdo que contenga disposiciones claras sobre el reparto de costes. Por último, en relación con las políticas de apoyo a la continuidad de los servicios bancarios , se exponen diversas medidas destinadas a favorecer la aplicación de ciertos instrumentos de resolución. Se trata, en concreto, de la modificación de la legislación sobre sociedades y sobre insolvencia, con vistas a garantizar la continuidad en la prestación de los servicios de apoyo en el caso de que un banco se escinda (como consecuencia de medidas de resolución que impliquen la creación de un banco puente o la venta parcial de activos); de restricción de los derechos de rescisión durante un plazo breve, a fin de que las autoridades de resolución puedan transferir partes de la actividad a otra entidad (por ejemplo, un banco puente), y de la imposición coordinada de una moratoria al conjunto del grupo bancario. La presente evaluación de impacto acompaña a una Comunicación de la Comisión que tiene carácter consultivo y está abierta en cuanto a las posibles opciones disponibles. Si la Comisión decidiera formular propuestas concretas de actuación, sería necesario un nuevo análisis más profundo. [1] Intervención temprana: medidas tempranas de recuperación (p.ej., captación de capital privado, modificación de las líneas de negocio, enajenación de activos) dirigidas a corregir las irregularidades de los bancos, ayudándoles así a volver a una situación normal de actividad y evitando que los bancos entren en la fase de aplicación de medidas de resolución. [2] Resolución bancaria: medidas de saneamiento de bancos en dificultades (mediante un proceso administrativo o judicial) dirigidas a mantener la estabilidad financiera y la continuidad de los servicios bancarios, y revitalizar el banco. Junto a las técnicas de saneamiento tradicionales, en la resolución bancaria se recurre a instrumentos específicos (p.ej., bancos puente, fusiones forzosas, adquisiciones con ayuda pública, venta parcial de activos) a fin de alcanzar los objetivos antes señalados. El proceso lo gestiona una autoridad de resolución, que puede variar entre Estados miembros (banco central, supervisor financiero, sistema de garantía de depósitos, Ministerio de Finanzas, autoridad especial). [3] Artículo 136 de la Directiva 2006/48/CE sobre requisitos de capital. [4] Unas disposiciones transfronterizas eficaces deberían garantizar resultados óptimos a escala de la UE, atendiendo a los intereses de los afectados de todos los Estados miembros y, por tanto, reduciendo al mínimo los costes globales de todos. [5] Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk [Respuestas frente a la crisis financiera y cálculo del riesgo sistémico] (Informe de Estabilidad Financiera Mundial), FMI; abril de 2009 ET (...PICT...)|EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON| Brüssel 20.10.2009 SEK(2009) 1390 lõplik KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT Lisatud dokumendile: KOMISJONI TEATIS ELi raamistiku kohta piiriüleseks kriisijuhtimiseks pangandussektoris MÕJUHINNANGU KOKKUVÕTE {KOM(2009) 561 lõplik} {SEK(2009) 1389} {SEK(2009) 1407} 1. Milles probleem seisneb, keda see kõige enam mõjutab ja miks peab sekkuma avalik sektor? Finantskriisi ajal pandi karmilt proovile pädevate asutuse võime juhtida nii riigisiseseid kui ka piiriüleseid kriise. ELi finantsturud on aja jooksul läbipõimunud sellisel tasemel, et ühes liikmesriigis tekkinud probleemide mõju krediidiasutustele ei ole võimalik piirata ja isoleerida ning ühes riigis olnud krahhid võivad kiiresti kanduda üle teise liikmesriigi ettevõtetele ja turgudele. Kuigi piiriüleste pankade tegevus on suurel määral integreeritud (mistõttu tegevusvaldkonnad ja siseteenused on omavahel tihedalt seotud ja neid ei saa eraldada liikmesriikide geograafiliste riigipiiride alusel), on pankade kriisijuhtimine jäänud riigipõhiseks. Seetõttu keskenduvad finantsjärelevalveasutused ja teised pankade kriisi lahendamisega tegelevad asutused piiriülese panga krahhi korral pangandustegevusele, mis toimub vastava riigi territooriumil. See võib raskendada piiriülest koostööd ja tingida ebatõhusate ja võib-olla konkureerivate lähenemisviiside kasutamise, nii et ELi tasandil ei ole võimalik optimaalset tulemust saavutada. Üks peamisi küsimusi finantsstabiilsuse säilitamiseks võetud meetmete puhul on asutuste võime ennetada pankade kriisiolukordi ( varane sekkumine Varane sekkumine: pangandusjärelevalveasutuste võetavad ennetavad heastavad meetmed (nt erakapitali kogumine, ärisuundade muutmine, varade loovutamine), mille eesmärk on kõrvaldada pankade kõrvalekaldumised seadusest ja seega aidata pankadel taastada normaalne äritegevus ja seeläbi vältida panga jõudmist kriisi. ) või juhtida neid ( kriisi lahendamine Pangakriisi lahendamine: raskustes pankade saneerimine (kas haldus- või juriidiline menetlus), mille eesmärk on säilitada finantsstabiilsus, pangateenuste osutamise järjepidevus ja panga taaselustamine. Lisaks traditsioonilistele saneerimistehnikatele kasutatakse pangakriisi lahendamisel erivahendeid (nt ajutine pank, sunnitud ühinemine, omandamine pädeva asutuse toel, varade osaline müük), et saavutada eespool nimetatud eesmärgid. Protsessi juhib kriisilahendusasutus, mis võib liikmesriikides erineda (riiklik pank, finantsjärelevalveasutus, hoiuste tagamise skeem, rahandusministeerium, spetsiaalne ametiasutus). ). Pädevate asutuste kaasamine võib olla kogu finantssüsteemi stabiilsuse säilitamisel, inimeste ja äriühingute hoiuste kaitsmisel ning maksesüsteemide ja muude peamiste finantsteenuste järjepidevuse tagamisel olulise tähtsusega.[1][2] Varane sekkumine: pangandusjärelevalveasutuste võetavad ennetavad heastavad meetmed (nt erakapitali kogumine, ärisuundade muutmine, varade loovutamine), mille eesmärk on kõrvaldada pankade kõrvalekaldumised seadusest ja seega aidata pankadel taastada normaalne äritegevus ja seeläbi vältida panga jõudmist kriisi. Pangakriisi lahendamine: raskustes pankade saneerimine (kas haldus- või juriidiline menetlus), mille eesmärk on säilitada finantsstabiilsus, pangateenuste osutamise järjepidevus ja panga taaselustamine. Lisaks traditsioonilistele saneerimistehnikatele kasutatakse pangakriisi lahendamisel erivahendeid (nt ajutine pank, sunnitud ühinemine, omandamine pädeva asutuse toel, varade osaline müük), et saavutada eespool nimetatud eesmärgid. Protsessi juhib kriisilahendusasutus, mis võib liikmesriikides erineda (riiklik pank, finantsjärelevalveasutus, hoiuste tagamise skeem, rahandusministeerium, spetsiaalne ametiasutus). Kuigi mitme Euroopa järelevalveasutuse käsutuses on vahendid panganduskriisi sekkumiseks, võivad olemasolevad vahendid liikmesriigiti erineda, kusjuures mõnes liikmesriigis puuduvad need üldse. Need erinevused ja lüngad, sealhulgas erinevused liikmesriikide õigussüsteemides ja/või mõnes riigis õigusliku/institutsionaalse baasi puudulikkus, võivad muuta keerukamaks tõhusa pangakriiside piiriülese lahendamise või seda isegi takistada. Kui eri asutused sekkuvad eri ajal, järgivad nad erinevaid eesmärke ja kasutavad erinevaid vahendeid ja meetmeid, mille kriteeriumid sõltuvad nendepoolsest probleemikäsitlusest, mistõttu ei saavutata suure tõenäosusega optimaalseid tulemusi. ELi tasandil puuduvad pankade kriisilahendust hõlmavad õigusaktid. Hoolimata järelevalveasutustele antavate miinimumvolituste kehtestamisest, mille eesmärk on panga seisundi taastamine Kapitalinõuete direktiivi 2006/48/EÜ artikkel 136. , millele lisandusid kapitalinõuete direktiivi mõned hiljutised muudatused (eeskirjad teiste asutuste hoiatamise kohta hädaolukordades, selliste situatsioonide korral järelevalvetegevuse ja teabevahetuse koordineerimine), ning selliste krediidiasutuste likvideerimise ja saneerimise korra kehtestamisest, millel on filiaalid teistes liikmesriikides, puudub ELis raamistik, kuidas ja millistel tingimustel peaksid pädevad asutused tegutsema piiriüleselt tegutseva panga kriisi korral. Kriisijuhtimise suhtes kohaldatakse praktiliselt ainult liikmesriikide siseseid õigusi. [3] Kapitalinõuete direktiivi 2006/48/EÜ artikkel 136. Ametiasutuste erinevad lähenemisviisid ja vahendid, samuti vastuolulised huvid võivad tingida kriiside ebatõhusa ennetamise ja lahendamise, nii et ELi tasandil ei saavutata soovitud tasemel tulemusi. Vastupidiselt võib see osutuda ELi kodanikele ja maksumaksjatele kulukaks, kuna süsteemselt oluliste piiriüleselt tegutsevate pankade pankrott võib olla palju kulukam kui panga kriisi õigeaegne ja tõhus lahendamine Tõhus piiriülene kord peaks tagama ELi tasandil optimaalse tulemuse, võttes arvesse kõigi liikmesriikide sidusrühmade huve ja seeläbi minimeerima üldisi kogukulusid. . Rahvusvahelise Valuutafondi viimaste hinnangute Rahvusvaheline Valuutafond „Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report)”, aprill 2009 kohaselt ulatuvad kriisiga seotud varade mahakandmised kogu maailmas 2010. aastaks 4,1 triljoni USA dollarini, millest kaks kolmandikku moodustab pangandussektor , millest omakorda pool (või 1,4 triljonit USA dollarit, mis vastab 9 %-le ELi SKPst) on Euroopa pankade kanda.[4][5] Tõhus piiriülene kord peaks tagama ELi tasandil optimaalse tulemuse, võttes arvesse kõigi liikmesriikide sidusrühmade huve ja seeläbi minimeerima üldisi kogukulusid. Rahvusvaheline Valuutafond „Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report)”, aprill 2009 Kuna suure rahvusvahelise panga kriis mõjutab suurel määral finantssektorit ja kogu majandust, mõjutab see suurt hulka sidusrühmi kogu ELis, st järgmisi: · raskustes olevaid finantseerimisasutusi, sealhulgas nende aktsionäre ja töötajaid; · heas seisus olevaid finantseerimisasutusi, mille tegevus sõltub finantsstabiilsusest; · finantsteenuste kasutajaid, sealhulgas hoiustajaid, investoreid, pensionäre ja muid kui rahandusettevõtteid, väikesi ja keskmise suurusega ettevõtteid; · riiklikke asutusi, sealhulgas järelevalveasutusi, keskpanku ja rahandusministeeriume; · maksumaksjaid. Teatises „ELi raamistik piiriüleseks kriisijuhtimiseks pangandussektoris”, millele käesolev mõjuhinnang on lisatud, esitatakse ülevaade probleemidest ning valdkonnad, mida praegu seoses varase sekkumise ja pankade kriisilahendusega uuritakse. Teatises tehakse ettepanekud poliitikaeesmärkide ja üldise lähenemisviisi kohta. Siiski ei pakuta selles etapis üksikasjalikke poliitilisi lahendusi. Seega keskendutakse käesolevas mõjuhinnangus eelkõige probleemi määratlemisele ja selles valdkonnas võetavate ELi meetmete vajadusele ja eesmärkidele. Võttes arvesse teatise nõuandvat iseloomu, kaalutakse poliitikavõimalusi üksnes üldjoontes. Nõuandmise käigus saadavaid poliitikaettepanekuid käsitletakse sobival ajal järgmises ja põhjalikumas mõjuhinnangus. 2. Kas ELi meetmed on subsidiaarsuse põhimõttel õigustatud? ELi tasandil tuleb kõnealuses valdkonnas sekkuda ELi pangandusturu integreerituse tõttu. Pangakriisidega tegelevad süsteemid jäävad riigipõhiseks ja need ei võimalda tegeleda piiriüleste situatsioonidega. Sellistes olukordades koostöö korraldamine on keeruline ja asutuste eesmärgid võivad erineda. Seetõttu ei suuda õigusraamistik tagada, et piiriülese pangandusgrupi kriitilised probleemid lahendatakse õiglaselt, tõhusalt ja kasulikult hästitoimiva koostöökorra alusel. Uut raamistikku on võimalik piiriülest koostööd käsitlevate algatustega tugevdada kõige tõhusamalt Euroopa tasandil (eelkõige on see nii riikide kriisilahenduskordade ja maksejõuetusraamistike erinevuste kõrvaldamise ja kulude jagamise korra puhul). 3. Eesmärgid ELi seisukohast võivad ELi tasandil võetavate meetmete üldised eesmärgid olla järgmised: · säilitada pankade finantsstabiilsus ja usaldus, vältida probleemide levikut; · minimeerida maksumaksjate ja kogu ühiskonna kahjusid; · tugevdada pangandusteenuste siseturgu. Varase sekkumise kontekstis võiksid erieesmärgid olla järgmised: · töötada välja vahendid ja läved pankade probleemide avastamiseks ja varaseks sekkumiseks; · tagada tõhus koostöö riiklike finantsjärelevalveasutuste vahel, kes vastutavad kriisi korral piiriüleste pankade eest. Seoses panga kriisi lahendamisega võiksid erieesmärgid olla järgmised: · töötada välja vahendid ja läved piiriüleste pankade õigeaegse ja tõhusa saneerimise ja kriisi lahendamise tagamiseks; · parandada riikide nende ametiasutuste koostööd, kes vastutavad kriisilahenduse eest, et pakkuda parimaid lahendusi ELi tasandil; · kõikidele sidusrühmadele selguse ja prognoositavuse loomine seoses panga kriisi lahendamisega; · tagada kriisi lahendamise ajal peamiste pangateenuste osutamise jätkumine. 4. Poliitikavalikud Käesoleva mõjuhinnangu jaoks analüüsitud võimalused piirdusid uue raamistiku kasutuselevõtmise ja selle alternatiivide üldise hindamisega. Samuti käsitletakse valdkondi, mida uus raamistik võiks hõlmata, kuid ei eelistata konkreetseid meetmeid ega tehta nende ettepanekuid. Poliitikavõimaluste loetelu ei ole lõplik ning juhul, kui sidusrühmadega konsulteerides peaks tehtama täiendavaid ettepanekuid, võib neid kaaluda hiljem, kui komisjon esitab konkreetsed ettepanekud. Pankade kriisi lahendamise uue raamistiku vajaduse üldised põhjused Teatises lähtutakse seisukohast, et ELi tasandil on vaja kriisilahendusraamistikku. See peaks hõlmama probleemide määratlemise käigus tuvastatud puudujääkide kõrvaldamist ning aitama saavutada ühiselt kokkulepitud eesmärke, kuidas tegeleda raskustes pankadega. Seda võimalust võrreldakse kahe alternatiivse võimalusega. Esimene neist on põhistsenaarium, mille puhul piiriülene koostöö panga kriisi lahendamisel sõltub vabatahtlikest kokkulepetest, mis on sätestatud 2008. aasta vastastikuse mõistmise memorandumis; kombineerituna kapitalinõuete direktiivi uute nõuetega, millega luuakse piiriüleste pangandusgruppide kolleegiumid, uued kohustused seoses häire ja teabevahetusega ning sätted ühise otsustamise kohta. Teine võimalus oleks eraldada piiriülesed pangandusgrupi osad, et juhtida kriisi tõhusamalt kehtivate riiklike kordade alusel. Selle viimase võimaluse plusse ja miinuseid hinnatakse, võttes eriti arvesse asjaolu, et selle võimaluse jaoks tuleks muuta asutamislepingut ja selle kasutamise korral suureneks pangandusteenuste hinnad. Varane sekkumine Kaalutakse võimalusi seoses kolme laia poliitikavaldkonnaga: võimalused käsitleda järelevalvemeetmete rakendamise lävede erinevusi, võimalused käsitleda erinevusi vahendite vahel ning riigipõhiste vastutusvaldkondade ja pangandussektori globaalse iseloomu mittekattumist. Järelevalvemeetmete võtmise lävede puhul kaalutakse lisaks põhistsenaariumile kahte alternatiivi. Üks hõlmaks varase hoiatuse indikaatorite miinimumarvu ühtlustamist ja ühtse hindamise raamistiku väljatöötamist, et lihtsustada koostööd sedavõrd, et oleks võimalik ühiselt reageerida, kuid säilitada seejuures piisav paindlikkus ja asjakohasus. Teine hõlmaks järelevalvemeetmete selge (aga mitte piirava) raamistiku tagamiseks karmide automaatsete lävede väljatöötamist, mille ületamisel tuleb võtta järelevalvemeetmeid. E rinevuste puhul varase sekkumise võimalustes kaalutakse põhistsenaariumi kõrval kahte võimalust.Esimese võimaluse puhul täiendataks kapitalinõuete direktiivi artiklis 136 loendatud võimalusi lisavõimalustega, mida kõigi liikmesriikide asutused ei saa praegu kasutada, nt õigus nõuda saneerimis- või likvideerimiskava, et ennetada pangandusgrupi võimalikku pankrotti, või laiendatud õigused seoses panga juhtimisega. Teise võimalusena kaaluti kokkuleppimist varase sekkumise täielikult ühtlustatud vahendites. Selle võimaluse puhul on eeliseks asutustevaheliste erinevuste kõrvaldamine, puuduseks aga keeruline rakendamine, võttes arvesse järelevalve- ja õigussüsteemide üldisi erinevusi. E rinevuste puhul riikide vastutuses ja panganduse ülemaailmses olemuses toetub põhistsenaarium 2008. aasta vastastiku mõistmise memorandumile, kuigi kavandatud muudatused järelevalvestruktuuris annaksid aktiivsema rolli peagi loodavale Euroopa Pangandusjärelevalve Asutusele. Alternatiivse võimaluse korral tuleks lähtuda viimastest muudatustest, kuid välja tuleks töötada eeskirjad, mis nõuaks järelevalveasutuste ühist otsustamist ühiste hinnangute alusel ja ühist saneerimiskava, mille esitab emaettevõte kogu grupi kohta tervikuna. Pangakriisi lahendamine Kaaluti lahendusi järgmise viie laia poliitikavaldkonna probleemide lahendamiseks: pangakriisi lahendamise vahendid ja meetmete võtmise läved, riikide ametiasutuste vastutusvaldkondade ja panganduse ülemaailmse olemuse mittekattumine, suuremad takistused panga kriisi lahendamisel (äriühinguõigus, maksejõuetusõigus), piiriüleste pankade kriisi lahendamise rahastamine ja pangateenuste osutamise jätkumine. K riisilahendusvahendite ja lävede puhul kaaluti minimaalse hulga vahendite väljatöötamist (õigus korraldada panga omandamine erasektori ostja poolt, kanda varad ja kohustised üle ajutisse panka või heade varade või halbade varadega panka, toetada osa äritegevuse müüki erasektori ostjale või natsionaliseerida), mille eesmärk on võimaldada kriisilahendusasutustel sekkuda kiiresti ja tõhusalt. Sellised vahendid võiksid kas täiendada riikides kasutatavaid vahendeid (mis oleks lihtsam lahendus, kuid jätaks alles erinevused riikide kasutatavate vahendite vahel) või tuleks alternatiivina töötada välja rida ühtseid vahendeid kõigi riiklike asutuste jaoks ja mida kasutataks samadel tingimustel (st kriisilahendust käsitlevaid riikide õigusi tuleb muuta suurel määral). E rinevuste puhul riikide vastutuse ulatuse ja panganduse ülemaailmse iseloomu vahel kaaluti kriisilahendusasutuste (õiguslikult siduvate kohustuste alusel) ja õigusasutuste (kohtud ja maksejõuetushaldurid) koostöökorra väljatöötamist. See võiks hõlmata koordineerivat raamistikku koostöö ja teabevahetuse kohta (ELi eeskirjade alusel) või seoses grupi majandusüksustega (ambitsioonikamat) suunatumat riiklike menetluste koordineerimist juhtiva halduri või likvideerija poolt. Samuti kaaluti ELi asutuse (tõenäoliselt Euroopa Pangandusjärelevalve Asutus) rakendamise võimalust, tehes talle ülesandeks piiriüleste asutuste kriisi lahendamise. S uuremate probleemide lahendamise võimaluste puhul kaaluti, kas tuleb muuta äriühinguõigust, et anda kriisilahendusasutustele õigus mitte järgida aktsionäride teatavaid õigusi (kuid seda asjakohase kompensatsiooni või hüvitamissüsteemi rakendamise korral), ning kas tuleks muuta ka maksejõuetusõigust, et oleks võimalik lahendada raskustes panga kriis erikorra alusel, või käsitleda kriisi lahendamisel panka tervikuna. Samuti kaaluti, kas piiriüleste pangandusgruppide puhul on vaja eraldiseisvat ja sõltumatut maksejõuetuskorda, mis asendaks riikides kasutatavad korrad, et oleks võimalik piiriülest gruppi saneerida või integreeritult likvideerida. Ka see lähenemisviis kujutaks endast märkimisväärset väljakutset. V õimaluste puhul toetada piiriülese kriisilahenduse rahastamist kaaluti mitut võimalikku ja vastastikku üksteist mittevälistavat võimalust, sealhulgas erasektorit hõlmavaid lahendusi äriühingu- ja maksejõuetusõiguste kohandamise teel, ning võttes kasutusele raamistiku, millega lihtsustatakse grupisisest varade ülekantavust pärast maksejõuetusmenetluse alustamist; peale selle uuriti võimalust kasutada hoiuste tagamise skeemi laiemalt tavapärasest rahastamismehhanismist ning töötada kulude jagamise selge korra alusel välja avaliku sektori rahastamissüsteem. Lõpetuseks, pangandusteenuste osutamise järjepidevust toetava poliitika puhul kaaluti võimalikke meetmeid teatavate kriisilahendusvahendite rakendamiseks. Need hõlmavad äriühingu- ja maksejõuetusõiguse muutmist, et tagada tugiteenuste osutamine panga jagamise korral (kriisilahenduse korral, kui kasutatakse ajutist panka või varade osalist müüki); lõpetamisõiguste piiramist lühikese perioodiga, et võimaldada kriisilahendusasutusel kanda osa äritegevusest üle teise majandusüksusesse (nt ajutisse panka), ja kogu pangandusgrupi moratooriumi koordineeritud algatamist. Käesolev mõjuhinnang toetab komisjoni teatist, mis on nõuandvat laadi ja avatud võimalikele lahendustele. Kui komisjon peaks otsustama teha konkreetse poliitikaettepaneku, on vaja täiendavat hindamist. [1] Varane sekkumine: pangandusjärelevalveasutuste võetavad ennetavad heastavad meetmed (nt erakapitali kogumine, ärisuundade muutmine, varade loovutamine), mille eesmärk on kõrvaldada pankade kõrvalekaldumised seadusest ja seega aidata pankadel taastada normaalne äritegevus ja seeläbi vältida panga jõudmist kriisi. [2] Pangakriisi lahendamine: raskustes pankade saneerimine (kas haldus- või juriidiline menetlus), mille eesmärk on säilitada finantsstabiilsus, pangateenuste osutamise järjepidevus ja panga taaselustamine. Lisaks traditsioonilistele saneerimistehnikatele kasutatakse pangakriisi lahendamisel erivahendeid (nt ajutine pank, sunnitud ühinemine, omandamine pädeva asutuse toel, varade osaline müük), et saavutada eespool nimetatud eesmärgid. Protsessi juhib kriisilahendusasutus, mis võib liikmesriikides erineda (riiklik pank, finantsjärelevalveasutus, hoiuste tagamise skeem, rahandusministeerium, spetsiaalne ametiasutus). [3] Kapitalinõuete direktiivi 2006/48/EÜ artikkel 136. [4] Tõhus piiriülene kord peaks tagama ELi tasandil optimaalse tulemuse, võttes arvesse kõigi liikmesriikide sidusrühmade huve ja seeläbi minimeerima üldisi kogukulusid. [5] Rahvusvaheline Valuutafond „Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report)”, aprill 2009 FR (...PICT...)|COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES| Bruxelles, le 20.10.2009 SEC(2009) 1390 final DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT accompagnant la COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN, À LA COUR DE JUSTICE DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES ET À LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE concernant un cadre de l’Union européenne pour la gestion des crises transfrontalières dans le secteur bancaire {COM(2009) 561 final} {SEC(2009) 1389} {SEC(2009) 1407} 1. quel est le problème, qui est le plus concerné, pourquoi l’intervention des pouvoirs publics est-elle nécessaire? Au cours de la crise financière actuelle, l’aptitude des autorités à gérer des crises tant nationales que transfrontalières a été mise à rude épreuve. Les marchés financiers à l’intérieur de l’UE sont devenus tellement intégrés que les effets, sur les établissements de crédit, de problèmes survenus dans un État membre ne peuvent pas toujours être contenus et isolés, et que des chocs de portée nationale peuvent rapidement se transmettre aux opérateurs et aux marchés d’autres États membres. Alors que l’exploitation de banques transfrontalières est devenue extrêmement intégrée (avec comme corollaire un entrelacement des lignes d’activité et des services internes tellement poussé qu’il n’est plus possible de les séparer avec efficacité selon les frontières géographiques des États membres), la gestion des crises bancaires reste nationale. Par conséquent, si une banque transfrontalière fait faillite, les autorités de surveillance financière et les autres autorités (de résolution) se concentrent uniquement sur les activités ayant pour cadre leur territoire respectif. Cela risque de compliquer la coopération transfrontalière et de déboucher sur des approches de résolution inefficaces et potentiellement concurrentes, ainsi que sur des résultats non optimaux au niveau de l’UE. L’un des aspects les plus importants des actions destinées à maintenir la stabilité financière est l’aptitude des autorités à anticiper ( intervention précoce Intervention précoce: actions correctives précoces des autorités de surveillance du secteur bancaires (par exemple: mobilisation de capitaux privés, modification de lignes d’activité, cession d’actifs) qui visent à remédier à des irrégularités au niveau d’une banque et, partant, à aider celle-ci à revenir à leur activité économique normale, et à éviter de devoir passer à la phase de résolution de défaillance. ) ou à gérer les situations de crise des banques ( résolution de défaillance bancaire Résolution des défaillances bancaires: assainissement d’une banque en difficulté (dans le cadre d’une procédure administrative ou judiciaire) qui vise à maintenir la stabilité financière et la continuité des services bancaires et à revitaliser la banque. Outre les techniques d’assainissement traditionnelles, la résolution des défaillances bancaires fait appel à des instruments spécifiques (par exemple banque relais, fusion forcée, aide au rachat, vente partielle d’actifs) pour atteindre les objectifs précités. La procédure est gérée par une «autorité de résolution» qui peut être différente d’un État membre à l’autre (banque nationale, autorité de surveillance financière, système de garantie des dépôts, ministère des finances, autorité spéciale). ). L’intervention des autorités peut être cruciale pour maintenir la stabilité du système financier dans son ensemble, protéger les dépôts des particuliers et des entreprises et assurer la continuité des systèmes de paiement et d’autres services financiers de base.[1][2] Intervention précoce: actions correctives précoces des autorités de surveillance du secteur bancaires (par exemple: mobilisation de capitaux privés, modification de lignes d’activité, cession d’actifs) qui visent à remédier à des irrégularités au niveau d’une banque et, partant, à aider celle-ci à revenir à leur activité économique normale, et à éviter de devoir passer à la phase de résolution de défaillance. Résolution des défaillances bancaires: assainissement d’une banque en difficulté (dans le cadre d’une procédure administrative ou judiciaire) qui vise à maintenir la stabilité financière et la continuité des services bancaires et à revitaliser la banque. Outre les techniques d’assainissement traditionnelles, la résolution des défaillances bancaires fait appel à des instruments spécifiques (par exemple banque relais, fusion forcée, aide au rachat, vente partielle d’actifs) pour atteindre les objectifs précités. La procédure est gérée par une «autorité de résolution» qui peut être différente d’un État membre à l’autre (banque nationale, autorité de surveillance financière, système de garantie des dépôts, ministère des finances, autorité spéciale). Bien qu’un certain nombre d’autorités de surveillance en Europe disposent d’instruments leur permettant d’intervenir dans une crise bancaire, les instruments existants peuvent être différents d’un État membre à l’autre, quand ils ne font pas totalement défaut. Ces différences et carences, y compris les différences législatives entre États membres et/ou l’absence de cadre législatif/institutionnel dans certains pays, sont susceptibles de compliquer, voire d’entraver la gestion transfrontalière efficace d’une crise bancaire. Si différentes autorités interviennent à des stades différents, poursuivent des objectifs différents et recourent à des instruments et mesures différents, dont l’application est conditionnée par des critères différents en fonction de leur propre compréhension du problème, les résultats ne seront probablement pas optimaux. Il n’existe pas de dispositions législatives régissant la résolution de défaillance bancaire au niveau de l’UE. Mis à part l’introduction d’un ensemble minimal de pouvoirs pour les autorités de surveillance, visant à rétablir la situation d’une banque À l’article 136 de la directive «exigences de fonds propres» 2006/48/CE. , associée à certains changements récents de la directive «exigences de fonds propres» (règles concernant l’alerte des autres autorités dans les situations d’urgence, la coordination des activités de surveillance et l’échange d’informations dans les situations d’urgence) et l’instauration de mécanismes pour la liquidation et l’assainissement d’établissements de crédit ayant des succursales dans d’autres États membres, il n’existe pas, au niveau de l’UE, de cadre qui définisse comment, et dans quelles conditions, les autorités devraient agir en cas de crise survenant dans une banque transfrontalière. La gestion des crises est presque entièrement régie par la législation nationale.[3] À l’article 136 de la directive «exigences de fonds propres» 2006/48/CE. Il y a de fortes chances pour que les approches et instruments divergents, ainsi que les intérêts conflictuels entre autorités, rendent inefficaces la prévention et la résolution des crises et aboutissent à des résultats non optimaux au niveau de l’UE. Cet état de fait peut à son tour alourdir les coûts pour les citoyens et contribuables de l’UE, étant donné que le renflouement de banques transfrontalières revêtant une importance systémique peut s’avérer extrêmement coûteux par rapport au coût d’une résolution de défaillance efficace menée en temps utile Des mécanismes transfrontaliers efficaces devraient produire un résultat optimal au niveau de l’UE, tenant compte des intérêts des parties concernées dans tous les États membres et réduisant donc autant que possible le coût global. . D’après les estimations les plus récentes du FMI FMI, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report), avril 2009. , les réductions de valeur liées à la crise sur les actifs provenant du monde entier atteindront 4 100 milliards USD d’ici à 2010, deux tiers des pertes devant être supportées par le secteur bancaire mondial, dont la moitié (ou 1 400 milliards USD, correspondant à 9 % du PIB de l’UE) est désormais attribuable à des banques européennes.[4][5] Des mécanismes transfrontaliers efficaces devraient produire un résultat optimal au niveau de l’UE, tenant compte des intérêts des parties concernées dans tous les États membres et réduisant donc autant que possible le coût global. FMI, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report), avril 2009. En raison de ses effets de grande ampleur sur le secteur financier et l’ensemble de l’économie, une crise frappant une grande banque internationale touchera un vaste éventail de parties concernées dans toute l’UE, à savoir: · les établissements financiers confrontés à des difficultés, y compris leur actionnariat et leur personnel; · les établissements financiers en bonne santé qui sont tributaires de la stabilité financière; · les utilisateurs de services financiers, parmi lesquels les déposants, les investisseurs, les retraités, les sociétés non financières, les PME; · les pouvoirs publics, y compris les autorités de surveillance, les banques centrales et les ministères des finances; · les contribuables. La communication intitulée «Un cadre de l’Union européenne pour la gestion des crises transfrontalières dans le secteur bancaire», que la présente analyse d’impact accompagne, présente une vue d’ensemble des problèmes et les domaines où des mesures d’intervention précoce et de résolution de défaillance bancaire sont à l’examen. Elle propose des objectifs stratégiques et une approche globale. À ce stade, elle ne propose pas de solutions détaillées spécifiques. Dès lors, la présente analyse d’impact se concentre sur la définition du problème, la nécessité d’une action au niveau de l’UE dans ce domaine et les objectifs d’une telle action. Compte tenu de la nature consultative de la communication, les options ne sont examinées qu’au sens le plus large. Les propositions ultérieures susceptibles de se faire jour à la suite de la consultation feront l’objet d’une analyse d’impact plus approfondie au stade approprié. 2. L’action de l’UE se justifie-t-elle pour des raisons de subsidiarité? Une action à l’échelon européen est indispensable dans ce domaine, compte tenu du degré élevé d’intégration du marché bancaire au sein de l’UE. Les systèmes de gestion des crises à l’intérieur d’établissements bancaires restent de portée nationale et sont mal adaptés à la gestion de situations transfrontalières. La coordination dans ces circonstances risque d’être complexe et les objectifs poursuivis par chaque autorité peuvent être différents. Par conséquent, le cadre juridique ne permet pas de garantir que les problèmes critiques qui touchent un groupe bancaire transfrontalier seront résolus de manière équitable, efficace et rapide grâce à des mécanismes de coopération solides. Soutenir l’instauration d’un nouveau cadre en introduisant les incitations nécessaires pour stimuler la coopération transfrontalière est une tâche qui peut être entreprise avec la plus grande efficacité à l’échelon européen (surtout lorsqu’il s’agit de traiter les différences entre les cadres nationaux de résolution de défaillance et d’insolvabilité, ainsi que d’élaborer des mécanismes de partage des charges). 3. Objectifs Dans la perspective de l’UE, les objectifs généraux d’une action à l’échelon de l’UE pourraient être les suivants: · maintenir la stabilité financière et la confiance dans les établissements bancaires, éviter la contagion des problèmes; · réduire au minimum les pertes pour la société dans son ensemble et notamment pour les contribuables; · renforcer le marché intérieur des services bancaires. Dans le contexte de l’intervention précoce, les objectifs spécifiques pourraient être les suivants: · élaborer des instruments et des éléments déclenchants pour détecter les problèmes dans les établissements bancaires et intervenir à un stade précoce; · assurer, en cas de crise, une coopération efficace entre les autorités nationales de surveillance financière responsables de banques transfrontalières. En ce qui concerne la résolution de défaillance bancaire, les objectifs spécifiques pourraient être les suivants: · élaborer des instruments et éléments déclenchants pour assurer l’assainissement de banques transfrontalières et la résolution de leur défaillance d’une manière énergique et opportune; · améliorer la coopération des autorités nationales de résolution de défaillance bancaire afin d’aboutir à des solutions optimales à l’échelle de l’UE; · assurer la sécurité et la prévisibilité en matière de résolution de défaillance bancaire pour toutes les parties concernées; · assurer la continuité des services bancaires de base au cours de la procédure de résolution. 4. Options Aux fins de la présente analyse d’impact, l’examen des options se limite à une évaluation générale concernant l’introduction d’un nouveau cadre et les autres solutions possibles. Différents domaines susceptibles d’être traités dans un nouveau cadre sont également passés en revue, mais sans qu’aucune mesure concrète ne soit favorisée ou proposée. La liste des options n’est pas limitative, et la consultation des parties intéressées devrait mettre au jour d’autres options, qui pourront être évaluées ultérieurement, lorsque la Commission soumettra des propositions fermes. Considérations générales sur la nécessité d’un nouveau cadre de résolution de défaillance bancaire Le point de départ de la communication est qu’un cadre de résolution de défaillance bancaire est nécessaire à l’échelon de l’UE. Ce cadre devrait remédier aux lacunes qui ont été largement mises en évidence dans le cadre de la définition du problème, et il devrait être conçu de manière à satisfaire à un ensemble commun d’objectifs dans la manière de traiter les banques en difficulté. Cette option est comparée à deux autres options envisageables: la première est le scénario de référence, selon lequel la coopération transfrontalière en matière de résolution de défaillance bancaire dépendrait de mécanismes volontaires définis dans le protocole d’accord de 2008, combinés aux règles nouvelles introduites dans la directive «exigences de fonds propres», qui mettent en place des collèges pour les groupes bancaires transfrontaliers, de nouvelles obligations en matière d’alerte et d’échange d’informations et des dispositions sur la prise de décision conjointe. La seconde option consisterait à réduire la taille des groupes bancaires transfrontaliers pour permettre une gestion de crise plus efficace en vertu des régimes nationaux actuels. Les avantages et inconvénients de cette dernière option ont été évalués, en insistant sur le fait qu’elle nécessiterait une modification du traité et qu’elle entraînerait une hausse du coût des services bancaires. Intervention précoce Les options relatives à trois domaines d’action principaux sont étudiées: options visant à traiter les différences dans le mode de déclenchement des actions des autorités de surveillance, options visant à traiter les différences relatives aux instruments, et options visant à remédier au décalage entre les responsabilités nationales et la nature mondialisée de l’activité bancaire. En ce qui concerne les éléments déclenchants de l’action des autorités de surveillance , deux alternatives au scénario de référence sont étudiées. La première impliquerait d’harmoniser un ensemble minimal d’indicateurs d’alerte précoce et d’élaborer un cadre pour l’évaluation commune comme moyen de faciliter la coopération, pour permettre des réponses conjointes tout en maintenant un degré de flexibilité et une marge d’appréciation suffisants. La seconde impliquerait d’élaborer un ensemble d’éléments déclenchants automatiques contraignants, qui détermineraient un point à partir duquel les autorités de surveillance devraient agir – afin de constituer un cadre clair (mais non discrétionnaire) dans lequel une intervention coordonnée des autorités de surveillance prendrait place. Pour ce qui est des différences entre les instruments d’intervention précoce , deux options possibles sont étudiées hormis le scénario de référence. La première compléterait les instruments figurant à l’article 136 de la directive CRD par des instruments supplémentaires qui ne sont pas à la disposition des autorités dans tous les États membres actuellement – comme le pouvoir d’exiger la soumission d’un plan de redressement, ou de plans de liquidation à titre de précaution en cas de faillite d’un groupe bancaire, ou des pouvoirs accrus à l’égard de la direction des banques. La seconde option envisagée est un accord sur un ensemble unique d’instruments d’intervention précoce totalement harmonisés. L’approche de cette seconde option a l’avantage d’éliminer les différences entre autorités, mais elle pourrait être très difficile à mettre en œuvre, étant donné les différences générales entre les systèmes juridiques et de surveillance. S’agissant du décalage entre les responsabilités nationales et la nature mondialisée de l’activité bancaire , le scénario de référence implique de s’appuyer sur le protocole d’accord de 2008, bien que les modifications prévues de l’architecture de surveillance accordent un rôle plus actif à l’Autorité bancaire européenne qui devrait être créée prochainement. Une autre option serait de reprendre les modifications récentes tout en élaborant des règles qui exigeraient que les autorités de surveillance prennent des décisions conjointes sur la base d’une évaluation commune et d’un plan de redressement commun présenté par la société mère pour l’ensemble du groupe. Résolution de défaillance bancaire Des options pour remédier aux problèmes répertoriés dans les cinq grands domaines d’action suivants sont étudiées: instruments de résolution de défaillance bancaire et éléments déclenchants, décalage entre la responsabilité des autorités nationales et la nature mondialisée de l’activité bancaire, obstacles à la résolution de défaillance bancaire au sens large (droit des sociétés, droit de l’insolvabilité), financement de la résolution transfrontalière, continuité des services bancaires. En ce qui concerne les instruments de résolution de défaillance bancaire et les éléments déclenchants , il est envisagé d’élaborer un ensemble minimal d’instruments (pouvoirs d’organiser le rachat par un acquéreur du secteur privé, de transférer des éléments d’actif et de passif à une banque relais ou à une banque assainie et une structure de défaisance, aide à la vente d’une partie de l’activité à un acquéreur du secteur privé, ou nationalisation) conçu pour permettre une intervention rapide et efficace des autorités de résolution. Ces instruments pourraient compléter des instruments nationaux existants (une solution plus pratique, mais qui laisserait subsister des différences/discordances entre les arsenaux de mesures nationaux). Une autre solution serait de mettre au point un ensemble d’instruments communs à toutes les autorités nationales et utilisés dans les mêmes conditions (ce qui implique la nécessité de modifications considérables des législations nationales en matière de résolution de défaillance bancaire). Pour ce qui est du décalage entre les responsabilités nationales et la nature mondialisée de l’activité bancaire , la réflexion porte sur l’élaboration de mécanismes de coopération entre autorités de résolution bancaire (sur la base d’un ensemble d’obligations juridiquement contraignantes) ainsi qu’entre autorités judiciaires (tribunaux et administrateurs judiciaires). Une solution envisagée implique un cadre de coordination pour la coopération et l’échange d’information (s’appuyant sur de nouvelles règles de l’UE) ou – option plus ambitieuse – une coordination plus ciblée des procédures nationales en relation avec les entités d’un groupe par un administrateur ou liquidateur principal. La possibilité de confier à un organisme de l’UE (éventuellement la nouvelle Autorité bancaire européenne) un rôle dans la résolution de la défaillance d’un établissement transfrontalier, ainsi que les difficultés inhérentes à cette solution, sont également étudiés. S’agissant des options destinées à traiter les obstacles au sens large , il est examiné si le droit des sociétés doit être modifié pour permettre aux autorités de résolution de passer outre certains droits des actionnaires (moyennant des mécanismes d’indemnisation et de recours appropriés) et si la législation en matière d’insolvabilité peut aussi être modifiée pour permettre la résolution de la défaillance d’une banque en difficulté dans le cadre d’une procédure spéciale, ou la résolution de la défaillance du groupe dans son ensemble. Une autre question étudiée est de savoir si un régime de l’insolvabilité distinct et autonome pour les groupes bancaires transfrontaliers, qui se substituerait aux régimes nationaux, est nécessaire pour permettre l’assainissement ou la liquidation intégrés de tels groupes. Cette approche poserait elle aussi de sérieuses difficultés. En ce qui concerne les options destinées à soutenir le financement de la résolution de défaillance dans un contexte transfrontalier , un certain nombre d’options non mutuellement exclusives sont examinées, parmi lesquelles le soutien de solutions de financement impliquant le secteur privé grâce à des adaptations du droit des sociétés et de la législation en matière d’insolvabilité, l’introduction d’un cadre destiné à faciliter le transfert d’actifs intragroupe après l’ouverture d’une procédure d’insolvabilité, l’étude de la faisabilité d’utiliser les systèmes de garantie des dépôts au-delà de leur fonction traditionnelle de «tiroir-caisse» et l’élaboration de mécanismes de financement public via un accord sur des mécanismes clairs de partage des charges. Enfin, à propos des politiques destinées à soutenir la continuité des services bancaires , des mesures possibles pour faciliter l’application de certains instruments de résolution sont examinées. Il s’agit notamment de modifications du droit des sociétés et du droit de l’insolvabilité pour assurer la poursuite de services de support en cas de scission d’une banque (à la suite d’une stratégie de résolution impliquant le recours à une banque relais ou la vente partielle d’actifs); de la restriction, pour une courte période, des droits de clôture afin de laisser du temps à l’autorité de résolution pour transférer des pans d’activité à une autre entité (telle qu’une banque relais) et de l’imposition coordonnée d’un moratoire pour l’ensemble d’un groupe bancaire. La présente analyse d’impact soutient une communication de la Commission qui a, par nature, un caractère consultatif et ouvert quant aux options qui pourraient être poursuivies. D’autres évaluations plus approfondies seront nécessaires si la Commission décide de présenter des propositions concrètes. [1] Intervention précoce: actions correctives précoces des autorités de surveillance du secteur bancaires (par exemple: mobilisation de capitaux privés, modification de lignes d’activité, cession d’actifs) qui visent à remédier à des irrégularités au niveau d’une banque et, partant, à aider celle-ci à revenir à leur activité économique normale, et à éviter de devoir passer à la phase de résolution de défaillance. [2] Résolution des défaillances bancaires: assainissement d’une banque en difficulté (dans le cadre d’une procédure administrative ou judiciaire) qui vise à maintenir la stabilité financière et la continuité des services bancaires et à revitaliser la banque. Outre les techniques d’assainissement traditionnelles, la résolution des défaillances bancaires fait appel à des instruments spécifiques (par exemple banque relais, fusion forcée, aide au rachat, vente partielle d’actifs) pour atteindre les objectifs précités. La procédure est gérée par une «autorité de résolution» qui peut être différente d’un État membre à l’autre (banque nationale, autorité de surveillance financière, système de garantie des dépôts, ministère des finances, autorité spéciale). [3] À l’article 136 de la directive «exigences de fonds propres» 2006/48/CE. [4] Des mécanismes transfrontaliers efficaces devraient produire un résultat optimal au niveau de l’UE, tenant compte des intérêts des parties concernées dans tous les États membres et réduisant donc autant que possible le coût global. [5] FMI, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report), avril 2009. HU (...PICT...)|AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA| Brüsszel, 20.10.2009 SEC(2009) 1390 végleges BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM amely a következő dokumentumot kíséri: A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE a banki ágazatban a határokon átnyúló válságkezelés európai uniós keretéről A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA {COM(2009) 561 végleges} {SEC(2009) 1389} {SEC(2009) 1407} 1. Milyen problémáról van szó, kit érint leginkább és miért van szükség állami beavatkozásra? A mostani pénzügyi válság kemény próbának vetette alá a hatóságok válságkezelési képességét belföldi és határokon átnyúló helyzetekben egyaránt. Az EU-n belüli pénzügyi piacok olyan mértékben integrálttá váltak, hogy az egyik tagállamban felmerülő problémák hitelintézetekre gyakorolt hatását nem mindig lehet visszafogni és elszigetelni, és így a belföldi megrázkódtatások gyorsan átterjedhetnek más tagállamok vállalkozásaira és piacaira. A határokon átnyúló bankok működése ugyan nagymértékben integrálttá vált (azzal az eredménnyel, hogy az üzletágak és belső szolgáltatások mélyen összekapcsolódnak és nem választhatók szét hatékonyan a tagállamok földrajzi határai mentén), a bankok válságkezelése nemzeti szinten maradt. Következésképpen a határokon átnyúló bank csődje esetén a pénzügyi felügyeletek és más (rendezést végző) hatóságok csak a saját illetékességi területükön elhelyezkedő tevékenységekre koncentrálnak. Ez bonyolíthatja a határokon átnyúló együttműködést, valamint eredménytelen és esetleg egymással versengő rendezési megközelítésekhez, és uniós szinten az optimálistól elmaradó eredményekhez vezethet. A pénzügyi stabilitás fenntartására irányuló intézkedésekkel kapcsolatos egyik legfontosabb kérdés a hatóságok banki válsághelyzetek megelőzésére ( korai beavatkozás Korai beavatkozás: banki felügyeletek korai kiigazító intézkedései (például magántőke bevonása, üzletágak módosítása, eszközök átruházása), amelyek célja a bankok szabálytalanságainak korrekciója, és ezáltal a bankok hozzásegítése a szokásos üzletmenethez való visszatéréshez, valamint annak elkerülése, hogy a bankok rendezési szakaszba kerüljenek. ) vagy kezelésére ( rendezés Bankrendezés: a nehézségekkel küzdő bankok reorganizációja (adminisztratív vagy bírósági eljárással), amelynek célja a pénzügyi stabilitás és a banki szolgáltatások folytonosságának fenntartása és a bank revitalizálása. A hagyományos reorganizációs technikákon túlmenően a bankrendezés egyedi eszközöket használ (például hídbankok, kényszeregyesítés, támogatott felvásárlás, részleges eszközértékesítés) a fenti célok eléréséhez. A folyamatot a bankrendező hatóság irányítja, amely a tagállamokban eltérő lehet (nemzeti bank, pénzügyi felügyelet, betétbiztosítási rendszer, pénzügyminisztérium, speciális hatóság). ) irányuló képessége. A hatóságok bevonása döntő fontosságú a teljes pénzügyi rendszer stabilitásának fenntartása, a lakosság és a vállalkozások betéteinek védelme, valamint a fizetési rendszerek folytonosságának és egyéb alapvető pénzügyi szolgáltatásoknak a fenntartása szempontjából.[1][2] Korai beavatkozás: banki felügyeletek korai kiigazító intézkedései (például magántőke bevonása, üzletágak módosítása, eszközök átruházása), amelyek célja a bankok szabálytalanságainak korrekciója, és ezáltal a bankok hozzásegítése a szokásos üzletmenethez való visszatéréshez, valamint annak elkerülése, hogy a bankok rendezési szakaszba kerüljenek. Bankrendezés: a nehézségekkel küzdő bankok reorganizációja (adminisztratív vagy bírósági eljárással), amelynek célja a pénzügyi stabilitás és a banki szolgáltatások folytonosságának fenntartása és a bank revitalizálása. A hagyományos reorganizációs technikákon túlmenően a bankrendezés egyedi eszközöket használ (például hídbankok, kényszeregyesítés, támogatott felvásárlás, részleges eszközértékesítés) a fenti célok eléréséhez. A folyamatot a bankrendező hatóság irányítja, amely a tagállamokban eltérő lehet (nemzeti bank, pénzügyi felügyelet, betétbiztosítási rendszer, pénzügyminisztérium, speciális hatóság). Bár számos európai felügyelet rendelkezik eszközökkel a banki válságba való beavatkozáshoz, a meglévő eszközök tagállamról tagállamra eltérőek lehetnek, vagy néhány esetben egyáltalán nem is léteznek. A tagállamok közötti eltérések és szakadékok, köztük a jogi eltérések és/vagy néhány országban a jogszabályi/intézményi alapok hiánya, alkalmas arra, hogy bonyolítsa vagy akár akadályozza a banki válság határokon átnyúló hatékony kezelését. Ha a különböző hatóságok eltérő időpontokban avatkoznak be, különböző célokat követnek és különböző kritériumok mellett különböző eszközöket és intézkedéseket használnak, a problémáról alkotott saját képüknek megfelelően alakítva az alkalmazásukat, akkor az eredmények valószínűleg nem lesznek optimálisak. Nem létezik a bankrendezést szabályozó uniós szintű jogszabály. Azontúl, hogy a felügyeleti hatóságok egy adott banki helyzet helyreállítását célzó minimális hatáskört kaptak A 2006/48/EK tőkekövetelmény-irányelv 136. cikkében. , amelyhez a tőkekövetelmény-irányelv néhány újabb módosítása társult (a többi hatóság vészhelyzeti riasztására, a felügyeleti tevékenységek koordinációjára és a vészhelyzeti információcserére vonatkozó szabályok), valamint azontúl, hogy létrejött a más tagállamokban fiókteleppel rendelkező hitelintézetek felszámolására és reorganizációjára vonatkozó szabályozás, nem létezik olyan uniós keret, amely meghatározza, hogy a hatóságok hogyan és milyen feltételek közt lépjenek fel a határokon átnyúló bankoknál felmerülő válság esetén. A válságok kezelésére majdnem teljes mértékben nemzeti jogszabályok irányadók. [3] A 2006/48/EK tőkekövetelmény-irányelv 136. cikkében. Az eltérő megközelítések és eszközök, és a hatóságok ellentétes érdekei valószínűsíthetően eredménytelen válságmegelőzéshez és -rendezéshez vezetnek és uniós szinten az optimálistól elmaradó eredményt hoznak. Ez viszont az uniós polgárok és adófizetők számára költségesebb következményekkel jár, mivel a rendszerszinten fontos, határokon átnyúló bankok megmentése rendkívül költséges lehet a kellő időben történő és hatékony rendezés költségéhez képest A hatékony határokon átnyúló intézkedéseknek uniós szinten optimális eredményt kell biztosítaniuk, figyelembe véve az összes tagállam érdekeltjeinek érdekét, és így minimálisra csökkentve a teljes költséget. . Az IMF IMF, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk, Global Financial Stability Report (Válasz a pénzügyi válságra és a rendszerkockázat mérése, Globális Pénzügyi Stabilitási Jelentés), 2009. április legújabb becslései szerint a világszerte termelt eszközök válsághoz kapcsolódó leírása 2010-re eléri a 4,1 billió USD-t, és a globális banki ágazat viseli várhatóan a veszteségek két harmadát, amelynek fele (azaz 1,4 billió USD, ami az EU GDP-jének 9%-ával egyenlő) jelenleg európai bankoknak tulajdonítható.[4][5] A hatékony határokon átnyúló intézkedéseknek uniós szinten optimális eredményt kell biztosítaniuk, figyelembe véve az összes tagállam érdekeltjeinek érdekét, és így minimálisra csökkentve a teljes költséget. IMF, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk, Global Financial Stability Report (Válasz a pénzügyi válságra és a rendszerkockázat mérése, Globális Pénzügyi Stabilitási Jelentés), 2009. április Valamely nagyméretű nemzetközi bank válsága – a pénzügy ágazatra és az egész gazdaságra kifejtett átfogó hatása miatt – az érdekeltek igen széles körét fogja érinteni EU-szerte, nevezetesen: · a nehézségekkel küzdő pénzügyi intézményeket, beleértve részvényeseiket és alkalmazottaikat; · a pénzügyi stabilitástól függő egészséges pénzügyi intézményeket; · a pénzügyi szolgáltatások felhasználóit, beleértve a betéteseket, befektetőket, nyugdíjasokat, valamint a nem pénzügyi társaságokat és kkv-kat; · az állami hatóságokat, köztük a felügyeleteket, központi bankokat és a pénzügyminisztériumokat; · az adófizetőket. Az e hatásvizsgálat által kísért, uniós szintű bankrendezési keretről szóló közlemény áttekintést ad a problémákról és a korai beavatkozási intézkedésekkel és a bankrendezéssel kapcsolatban vizsgált területekről. A közlemény szakpolitikai célkitűzéseket és átfogó megközelítést javasol. Ebben a szakaszban nem javasol konkrét részletes szakpolitikai megoldásokat. Következésképpen ez a hatásvizsgálat elsődlegesen a problémameghatározásra és e területen az uniós szintű fellépés szükségességére és célkitűzéseire összpontosít. A közlemény konzultatív jellege miatt a szakpolitikai lehetőségek mérlegelésére csak a legtágabb értelemben kerül sor. Az e konzultáció eredményeként később kialakuló szakpolitikai javaslatok további és részletesebb hatásvizsgálat tárgyát képezik a megfelelő szakaszban. 2. Indokolt-e az uniós szintű fellépés a szubszidiaritás elve alapján? Az EU-n belüli bankpiac nagyfokú integrációja fényében szükség van európai szintű fellépésre. A bankokon belüli válságokkal foglalkozó rendszerek továbbra is nemzeti szintűek és nem alkalmasak a határokon átnyúló helyzetek kezelésére. Ilyen körülmények között a koordináció valószínűleg bonyolult, és az egyes hatóságok által követett célok eltérőek lehetnek. Következésképpen a jogi keret nem tudja biztosítani, hogy a határokon átnyúló bankcsoportban felmerülő kritikus problémákat szilárd együttműködési mechanizmusok révén tisztességesen, hatékonyan és célszerűen megoldják. Az új keretnek a határokon átnyúló együttműködés kiváltásához szükséges ösztönzők bevezetésével történő alátámasztása olyan feladat, amelyet a leghatékonyabban európai szinten lehet elvégezni (ez különösen igaz a nemzeti rendezési és fizetésképtelenségi keretek közötti különbségek kezelése és a tehermegosztás szabályozása tekintetében). 3. Célok Az EU szempontjából az uniós szintű fellépés általános célkitűzései a következők lehetnek: · a pénzügyi stabilitás és a bankokba vetett bizalom fenntartása, a problémák átterjedésének elkerülése; · a társadalom egészét, és különösen az adófizetőket érő veszteségek minimalizálása; · a banki szolgáltatások belső piacának erősítése. A korai beavatkozás összefüggésében konkrét célok lehetnek a következők: · a banki problémák feltárását és a korai beavatkozást szolgáló eszközök és kiváltó küszöbértékek kialakítása; · a határokon átnyúló bankokért felelős nemzeti pénzügyi felügyeletek között válsághelyzetben hatékony együttműködés biztosítása. A bankrendezés tekintetében konkrét célkitűzések lehetnek a következők: · a határokon átnyúló bankok időben történő és határozott reorganizációját és rendezését biztosító eszközök és kiváltó küszöbértékek kialakítása; · az uniós szinten optimális megoldások érdekében a nemzeti bankrendezési hatóságok közötti együttműködés javítása; · biztonság és kiszámíthatóság megteremtése a bankrendezés körül, minden érdekelt számára; · a rendezés alatt az alapvető banki szolgáltatások folytonosságának biztosítása. 4. Szakpolitikai lehetőségek E hatásvizsgálat céljára a lehetőségek elemzése az új keret bevezetésének és alternatíváinak általános értékelésére korlátozódik. Az új keret kapcsán tárgyalható számos területről is szó esik - de konkrét intézkedések előnyben részesítése vagy javaslása nélkül. A szakpolitikai lehetőségek listája nyitott; ha az érdekeltekkel folytatott konzultáció eredményeképp további lehetőségek merülnek fel, ezeket később, a Bizottság konkrét javaslattételének szakaszában lehet értékelni. Általános megfontolások egy új bankrendezési keret szükségességét illetően A közlemény kiindulópontja az, hogy uniós szinten bankrendezési keretre van szükség. A keretnek a problémameghatározás során részletesen megállapított hiányosságok rendezése a célja, és úgy kell kialakítani, hogy teljesüljenek a nehézségekkel küzdő bankok kezelése tekintetében közösen megállapított célok. Ezzel a lehetőséggel két másik lehetőség áll szemben. Az első az alapforgatókönyv, amely azt jelenti, hogy a bankrendezés során a határokon átnyúló együttműködés a 2008. évi egyetértési megállapodásban meghatározott önkéntes intézkedésektől függ, társulva a tőkekövetelmény-irányelvben újonnan bevezetett szabályokkal, amelyek a határokon átnyúló bankcsoportok kollégiumait, új riasztási és információcsere-kötelezettségeket és a közös döntéshozatalról szóló rendelkezéseket vezetnek be. A második alternatíva a határokon átnyúló bankcsoportok méretcsökkentése annak érdekében, hogy a jelenlegi nemzeti szabályozások keretében hatékonyabban lehessen kezelni a válságot. Ez utóbbi lehetőség előnyeinek és hátrányainak értékelésekor különös hangsúly helyeződik arra, hogy egy ilyen lehetőség megkívánná a Szerződés módosítását és felhajtaná a banki szolgáltatások árait. Korai beavatkozás Három széles szakpolitikai területtel kapcsolatos lehetőség merül fel: a felügyeleti intézkedések kiváltásának módjában fennálló eltérések kezelésére irányuló lehetőségek, az eszközök eltérésének kezelésére irányuló lehetőségek és a nemzeti felelősségi körök, illetve a banki üzletág globális jellege közötti eltolódás kezelésére irányuló lehetőségek. A felügyeleti intézkedések kiváltása tekintetében az alapforgatókönyv két alternatíváját vesszük figyelembe: Az első korai figyelmeztető mutatók egy minimális készletének összehangolását és egy közös értékelési keret kialakítását jelentené, amely megkönnyítené az együttműködést azáltal, hogy – kellő mértékű rugalmasság és a mérlegelési jog fenntartása mellett – lehetővé teszi a közös reagálást. A második megoldás olyan szigorú automatikus kiváltó küszöbértékek kidolgozása, amelyek meghatározzák azt a pontot, ahol már szükség van a felügyeleti intézkedésre – ez