Yttrande av Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Genomförandet av den globala pakten för säker, ordnad och reguljär migration baserat på EU:s värden

(yttrande på eget initiativ)

(2020/C 14/02)

Föredragande: José Antonio MORENO DÍAZ

Beslut av EESK:s plenarförsamling 24.1.2019 Rättslig grund Artikel 32.2 Ansvarig sektion Sektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna Antagande av sektionen 8.7.2019 Antagande vid plenarsessionen 25.9.2019 Plenarsession nr 546 Resultat av omröstningen (för/emot/nedlagda röster) 138/3/8

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK) noterar bristen på framsteg när det gäller att uppnå en gemensam migrationspolitik för EU. Detta försvagar solidariteten mellan medlemsstaterna samtidigt som det påverkar fullgörandet av skyldigheterna enligt internationell rätt.

1.2 Förenta nationerna anser att migration måste hanteras genom en multilateral ram: FN:s globala pakt ( 1 ) för säker, ordnad och reguljär migration är ett avtal som innehåller vissa prioriterade områden för dialog och den globala migrationshanteringen.

1.3 Paktens innehåll är helt i överensstämmelse med artikel 2 i fördraget om Europeiska unionen, som bland annat omfattar de centrala värdena respekt för människans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter.

1.4 EESK noterar att pakten innebär att asyl- och migrationsfrågan förs upp på den internationella nivån och att den får en multilateral karaktär, i syfte att uppmuntra mer samarbete och dialog mellan migrationsströmmarnas ursprungs-, destinations- och transitländer, och därigenom främja en ordnad, säker och reguljär migration.

1.5 EESK påminner om att den globala pakten är ett icke-bindande instrument som inte medför några nya skyldigheter för EU:s medlemsstater och att dess innehåll helt och hållet bygger på Europeiska unionens principer och värden.

1.6 Kommittén beklagar att pakten inte har antagits av alla medlemsstater och anser att det skulle ha varit ett utmärkt tillfälle att nå framsteg i strävan efter att framföra ett enat budskap från EU om migration på den globala arenan. EESK anser därför att det är nödvändigt att alla EU:s medlemsstater ratificerar pakten, och rekommenderar att EU förtydligar och realiserar paktens mål med hjälp av lämpliga mekanismer. EESK anser att det vore av intresse att undersöka möjligheterna att delta i de samråd och mellanstatliga förhandlingar som ligger till grund för utvecklingen av det internationella migrationsforumet (International Migration Review Forum, IMRF) samt i själva forumet, som kommer att vara FN:s instrument för övervakning av den globala pakten.

1.7 EESK erkänner de insatser som gjorts av EU:s medborgare, arbetsmarknadsparter och organisationer i det civila samhället, som genom sina insatser och sin verksamhet har visat att EU:s värden, och därmed även paktens mål, omsätts i praktiken.

1.8 EESK ger åter uttryck för sin oro över att högerextremistiska politiska krafter strävar efter att omvandla migrationen till ett problem som skapar spänningar och uppmuntrar hatpropaganda, vilket leder till ett mer splittrat och konfrontativt EU som inte kan erbjuda tillfredsställande lösningar.

2. Bakgrund

2.1 I december 2018 antogs den globala pakten för säker, ordnad och reguljär migration (nedan kallad den globala pakten ) i Marrakech (Marocko).

2.2 Den globala pakten är ett icke-bindande avtal som syftar till att identifiera centrala frågor i samband med hanteringen av migration, såväl för ursprungs- som transit- och destinationsländer, och till att främja en konstruktiv och realistisk global debatt om en multilateral hantering av migrationsfrågan.

2.3 Den globala pakten har sitt ursprung i två tidigare initiativ: Agenda 2030 för hållbar utveckling, som medlemsstaterna har anslutit sig till och som innehåller en gemensam strategi ( 2 ) , och New York-deklarationen om flyktingar och migranter, som fastställer den politiska viljan hos världens ledare att rädda liv, skydda de mänskliga rättigheterna och dela ansvaret för migrationshantering på global nivå, och som alla medlemsstater har ställt sig bakom. Den har antagits av EU:s medlemsstater.

2.4 Pakten antogs av 164 länder i Marrakech den 10 december 2018, och av FN:s generalförsamling den 19 december samma år, med 152 röster för, 12 nedlagda röster och 5 röster emot (Tjeckien, Ungern, Israel, Polen och Förenta staterna).

2.5 Arbetet med att utveckla pakten fortsätter under FN:s överinseende med inrättandet av ett globalt nätverk för migration och ett internationellt migrationsforum (IMRF) som ska hållas vart fjärde år, med start 2022.

3. EU:s regelverk och EESK:s arbete på migrationsområdet

3.1 Enligt artikel 2 i fördraget om Europeiska unionen ska unionen ” bygga på värdena respekt för människans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter . Dessa värden ska vara gemensamma för medlemsstaterna i ett samhälle som kännetecknas av mångfald, icke-diskriminering, tolerans, rättvisa, solidaritet och principen om jämställdhet mellan kvinnor och män ”.

3.2 I mars 2018 lade Europeiska kommissionen fram ett förslag till rådets beslut om godkännande av pakten ( 3 ) , under förutsättning att den låg i linje med Europeiska unionens framsteg på immigrations- och asylområdet.

3.3 I förslaget till beslut påminner kommissionen om att det i pakten fastställs en förteckning över gemensamma mål för säker, ordnad och reguljär migration som inte medför några rättsliga förpliktelser enligt nationell eller internationell lagstiftning, och som heller inte avser att göra det.

3.4 EESK har alltid framfört ”centrala idéer” när det gäller att betrakta migration som ett normalt fenomen som förekommit under hela människans historia och utveckling, liksom när det gäller behovet av en laglig, effektiv, ordnad och säker hantering av migrationsströmmarna till EU, oavsett om migrationen sker av ekonomiska skäl eller för att söka internationellt skydd.

3.5 I denna anda av uppmuntran till en öppen, konstruktiv och tvärvetenskaplig debatt har EESK sedan 2015 utvecklat det europeiska migrationsforumet, där både det civila samhällets organisationer och EU:s institutioner och politiska aktörer från EU:s medlemsstater på olika nivåer har diskuterat migration ( 4 )

3.6 EESK har också varit ledande genom att utarbeta yttranden om migrationsfrågan, särskilt under de senaste åren ( 5 )

3.7 Europeiska kommissionen har å sin sida sedan den europeiska migrationsagendan 2015 strävat efter att förbättra regelverket när det gäller såväl ekonomisk migration som internationellt skydd, och har stött på hårt motstånd från rådet, vilket har förhindrat utvecklingen av nya verktyg. Motståndet i detta avseende har i synnerhet kommit från vissa enskilda medlemsstater.

3.8 Det är under alla omständigheter frustrerande att man inte har nått längre sedan 2015, och denna insikt bör leda till en konstruktiv reflektion, eftersom de framsteg som har gjorts endast gäller den vanliga kampen mot irreguljär immigration, åtal av nätverk för människosmuggling och säkring av gränserna.

4. EESK:s ståndpunkt i fråga om innehållet i den globala pakten

4.1 I paktens ingress anges att flyktingar och migranter har rätt till samma universella mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, som alltid måste respekteras, värnas och uppfyllas.

4.2 I pakten konstateras att respekten för rättsstatsprincipen, rättssäkerheten och tillgång till rättslig prövning är grundläggande för alla aspekter av migrationshanteringen. Detta innebär att staten och offentliga och privata institutioner och enheter, såväl som enskilda individer, omfattas av lagar som är offentligt utfärdade, tillämpas på ett likvärdigt och oberoende sätt och är förenliga med internationell rätt.

4.3 Den globala pakten innehåller 23 mål för en ordnad, säker och reguljär migration, och anger på flera ställen att alla dessa mål måste uppfyllas i enlighet med staternas befogenheter och fria vilja.

4.4 Mål 1: Att sammanställa och använda korrekta och disaggregerade uppgifter som kan ligga till grund för evidensbaserade strategier. EESK noterar att Eurostat har för avsikt att samla in uppgifter för att göra det lättare att förstå den reella situationen i Europa och göra jämförelser mellan medlemsstaterna i syfte att förbättra kvaliteten på de offentliga åtgärderna ( 6 )

4.5 Mål 2: Att minimera de negativa och strukturella faktorer som tvingar människor att lämna sitt ursprungsland, vilket knyter an till de mål som har fastställts från och med Haagprogrammet från 2004 till och med EU:s förvaltningsfond för nödåtgärder i Afrika från 2015, i vilka Europeiska unionen bland annat betonar behovet av att utforma en övergripande immigrationspolitik som omfattar alla faser av migrationen och tar itu med de bakomliggande orsakerna till den ( 7 )

4.6 Mål 3: Att tillhandahålla korrekt information i rätt tid i alla skeden av migrationen. EESK påminner om kommissionens insatser för att ta fram reguljära migrationsvägar via pilotprojekt ( 8 ) och för att informera och öka medvetenheten om riskerna med irreguljära vägar ( 9 ) , särskilt för de mest utsatta migranterna.

4.7 Mål 4: Att säkerställa att alla migranter har bevis för sin juridiska identitet och tillräcklig dokumentation. EESK påpekar att det i artikel 79.2 a i EUF-fördraget föreskrivs att instrument ska antas för att fastställa ”normer för medlemsstaternas utfärdande av visering och uppehållstillstånd för längre tid” och att tillgång till Schengenområdet förutsätter att de har den dokumentation som krävs.

4.8 Mål 5: Att öka tillgängligheten och flexibiliteten i fråga om reguljära migrationsvägar. I detta sammanhang uppmanar EESK kommissionen att intensifiera sina insatser när det gäller att skapa reguljära vägar, av vilka några togs upp under den senaste diskussionen om tillståndet i Europeiska unionen ( 10 )

4.9 Mål 6: Att främja rättvis och etisk rekrytering och värna anständiga arbetsvillkor. EESK har vid flera tillfällen, i linje med Internationella arbetsorganisationens grundläggande konventioner och målen för hållbar utveckling, insisterat på vikten av arbete med anständiga arbetsvillkor och de utländska arbetstagarnas tillgång till sådant arbete ( 11 )

4.10 Mål 7: Att ta itu med och minska sårbarheten i samband med migration. EESK hänvisar återigen till de vägledande principer som anges i artikel 2 i EU-fördraget och till målet för den gemensamma immigrations- och asylpolitiken att minska sårbarheten hos migranter, barn och personer som söker internationellt skydd ( 12 )

4.11 Mål 8: Att rädda liv och genomföra samordnade internationella initiativ om saknade migranter. EESK beklagar vissa medlemsstaters inställning till räddning av skeppsbrutna och påminner om medlemsstaternas åtaganden enligt den internationella havsrätten när det gäller sjöräddning, omhändertagande av skeppsbrutna och den verksamhet som EU utför på detta område. EESK vill också lyfta fram det arbete som utförs av enskilda personer och organisationer som gör hjälpinsatser och räddar liv, i vissa fall trots de hot och den kriminalisering som vissa av EU:s regeringar står bakom ( 13 )

4.12 Mål 9: Att stärka de transnationella insatserna mot människosmuggling. EESK påminner om att detta är ett av målen i direktivet om definition av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse ( 14 ) (men beklagar att det undantag för humanitärt bistånd som föreskrivs i direktivet inte har införlivats i tillräcklig utsträckning) och EU:s åtgärdsplan mot smuggling av migranter.

4.13 Mål 10: Att förebygga, bekämpa och utrota människohandel inom ramen för internationell migration. EESK noterar att detta är en prioritering ( 15 ) som även omfattar Europol och där man har utvecklat insatser (som kan förbättras) såsom insatsen Eunavfor MED Sophia.

4.14 Mål 11: Att förvalta gränserna på ett integrerat, säkert och samordnat sätt. EESK påpekar att detta är ett av Europeiska unionens viktigaste mål i enlighet med artikel 67 i EUF-fördraget.

4.15 Mål 12: Att göra migrationsförfarandena mer säkra och förutsägbara för korrekt bakgrundskontroll, bedömning och hänskjutning. EESK påminner om att detta är ett av Frontex uppdrag, men påpekar att de preventiva åtgärderna inte alltid har förbättrat möjligheterna att vidta politiska åtgärder.

4.16 Mål 13: Att använda förvar av migranter endast som en sista utväg och att söka andra alternativ. EESK noterar att återvändandedirektivet ( 16 ) redan anger att förvar bör kopplas till ett återvändandeförfarande, begränsat till vissa omständigheter och med beaktande av garantier såsom rättslig prövning, och att förvarsperioden bör vara högst sex månader ( 17 )

4.17 Mål 14: Att förbättra det konsulära skyddet, biståndet och samarbetet under hela migrationscykeln. EESK anser att det är nödvändigt att undersöka de möjligheter som erbjuds genom Europaparlamentets lagstiftningsinitiativ om humanitära visum ( 18 ) , som skulle göra det möjligt för personer som söker internationellt skydd att ansöka om visering vid EU:s ambassader eller konsulat utanför EU:s gränser.

4.18 Mål 15: Att ge migranter tillgång till grundläggande tjänster. EESK påpekar att EU sedan 1999 har arbetat för att säkerställa en rättvis behandling av tredjelandsmedborgare som lagligen vistas på medlemsstaternas territorium. Kommittén påminner vidare om att en rapport från WHO-Europa ( 19 ) visar att man inte kan tala om någon folkhälsa om det inte finns någon hälso- och sjukvård för flyktingar och migranter.

4.19 Mål 16: Att öka inflytandet för migranter och samhällen i syfte att uppnå fullständig integration och social sammanhållning. EESK betonar vikten av migranters sociala integration i de europeiska samhällena, vilket har varit en prioritering för Europeiska unionen sedan mötet i Tammerfors. Denna fråga har gett upphov till många viktiga initiativ, bland annat handlingsplanen för integration av personer från länder utanför EU från 2016 ( 20 )

4.20 Mål 17: Att undanröja alla former av diskriminering och främja en evidensbaserad offentlig debatt för att ändra synen på migration. EESK har vid upprepade tillfällen betonat vikten av att bekämpa diskriminering på alla områden och av att främja åtgärder mot främlingsfientlighet och rasism. Arbetet i Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter är avgörande i detta avseende. I detta sammanhang ( 21 ) betonar EESK behovet av att skildra migrationen på ett nytt sätt som sprider en mer rättvisande bild av detta fenomen i det europeiska samhället, genom en pedagogisk och didaktisk diskurs som eliminerar osanningar och hatpropaganda om migration, och samtidigt främjar en ny skildring av migration.

4.21 Mål 18: Att investera i kompetensutveckling och underlätta ömsesidigt erkännande av färdigheter, kvalifikationer och kompetens. Genom antagandet av de gemensamma grundprinciperna för migranters integration från 2004 betonades vikten av sysselsättning och utbildning för att främja utländska personers integration i Europeiska unionen. Erkännandet av erfarenheter, kvalifikationer och färdigheter är avgörande i detta sammanhang, och EESK anser att det är viktigt att framsteg görs när det gäller att inbegripa utländska personer i Europeiska unionens förfaranden för erkännande och godkännande, i linje med de förslag som lades fram av Europeiska rådet för flyktingar och fördrivna (ECRE) i dess rapport från 2007 ( 22 )

4.22 Mål 19: Att skapa de nödvändiga förutsättningarna för att migranter och diasporagrupper ska kunna bidra fullt ut till en hållbar utveckling i alla länder. Under de senaste åren har Europeiska kommissionen erkänt den roll som diasporagrupper spelar som länk mellan samhället i Europa och ursprungsländerna. Till exempel beaktades diasporagrupper i Asyl-, migrations- och integrationsfondens (Amif) senaste inbjudan att lämna förslag, särskilt eftersom de är trovärdiga samtalsparter i diskussioner om migrationsvägar i ursprungsländerna. EESK anser att diasporagruppernas potential kan undersökas ytterligare och att man kan dra nytta av de gemensamma möjligheter som de ger upphov till ( 23 )

4.23 Mål 20: Att främja snabbare, säkrare och mer ekonomiska penningöverföringar och främja migranters ekonomiska integration. EU arbetar för ekonomisk integration, både när det gäller ekonomisk integration av utländska medborgare bosatta i EU-länderna och ekonomisk förstärkning av grannländerna ( 24 ) . EESK anser att det är mycket viktigt att man även i fortsättningen säkerställer lika villkor för den bofasta utländska befolkningen på detta område, och att penningöverföringarnas roll bör främjas för att säkerställa deras positiva inverkan i både mottagarländerna och ursprungsländerna, vilket också Europeiska investeringsbanken har påpekat ( 25 )

4.24 Mål 21: Att samarbeta för att underlätta återvändande och ett säkert och värdigt återtagande, samt en hållbar återanpassning. Återvändande- och återtagandepolitiken är avgörande för utvecklingen av den gemensamma immigrationspolitiken. EESK påminner om behovet av att se till att dessa instrument tillämpas på det sätt som föreskrivs i EU-lagstiftningen, med största respekt för både individuella garantier och förfarandegarantier. EESK upprepar i sin tur behovet av att underlätta en säker och värdig återanpassning i enlighet med det gemensamma initiativet EU-IOM för skydd och återanpassning av migranter ( 26 )

4.25 Mål 22: Att inrätta mekanismer för överföring av sociala trygghetsförmåner och förvärvade förmåner, ett område där stora insatser har gjorts inom EU. EESK anser att det är nödvändigt att göra ytterligare framsteg på dessa områden när det gäller möjlighet att överföra rättigheter som säkerställer en säkrare rörlighet och att undersöka initiativ såsom det multilaterala latinamerikanska avtalet om sociala trygghetsförmåner ( 27 ) som inbegriper medlemsstater som Spanien och Portugal.

4.26 Mål 23: Att stärka det internationella samarbetet och de globala allianserna för säker, ordnad och reguljär migration, som har varit en viktig del av den europeiska asyl- och invandringspolitiken sedan starten.

Bryssel den 25 september 2019. Luca JAHIER Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

(1) FN:s resolution 73/195.

(2) COM(2016) 739 final.

(3) COM(2018) 167 final.

(4) Under 2015 tog det europeiska migrationsforumet upp hanteringen av blandade ankomstflöden i Medelhavsområdet, 2016 frågan om arbetskraftsmigration och integration, 2017 migranters tillgång till rättigheter och tjänster i EU, och 2018 migranters integration på arbetsmarknaden. I april 2019 tog man upp frågan om hur man kan garantera lagliga och säkra migrationsvägar till EU.

(5) EUT C 62, 15.2.2019, s. 184; EUT C 125, 21.4.2017, s. 40; EUT C 75, 10.3.2017, s. 97; EUT C 34, 2.2.2017, s. 144; EUT C 75, 10.3.2017, s. 75; EUT C 264, 20.7.2016, s. 19; och EUT C 71, 24.2.2016, s. 46.

(6) Eurostat – Statistik om migration och migranter.

(7) EUT C 53, 3.3.2005, s. 1.

(8) COM(2017) 558 final.

(9) COM(2017) 558 final.

(10) Europeiska kommissionen – Tillståndet i unionen 2018 – Skapa säkra och lagliga vägar till Europa.

(11) Se exempelvis EESK:s yttrande om ”Målen för tiden efter 2015 i Euromed-regionen” (EUT C 383, 17.11.2015, s. 44).

(12) COM(2015) 240 final.

(13) Se http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/536490/IPOL_STU(2016)536490_EN.pdf och http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/608838/IPOL_STU(2018)608838_EN.pdf.

(14) Rådets direktiv 2002/90/EG av den 28 november 2002.

(15) ”The EU’s global engagement to counter human smuggling and trafficking networks” mars 2019.

(16) EUT L 348, 24.12.2008, s. 98.

(17) EUT C 159, 10.5.2019, s. 53.

(18) 2018/2271 (INL) "Humanitarian visas".

(19) Världshälsoorganisationen – Report on the health of refugees and migrants in the WHO European Region.

(20) COM(2016) 377 final.

(21) EUT C 110, 22.3.2019, s. 1.

(22) Se https://www.ecre.org/wp-content/uploads/2016/07/ECRE-Submission-in-response-to-the-European-Commission-s-Green-Paper-on-the-Future-of-the-CEAS_September-2007.pdf, COM(2007) 301 final. Ämnet har redan omnämnts i COM(2016) 377 final.

(23) EU Publications "How West African migrants engage with migration information en-route to Europe".

(24) EU initiative on financial inclusion.

(25) Study on improving the efficiency of workers' remittances in Mediterranean countries.

(26) EU - IOM joint initiative for migrant protection and reintegration.

(27) OISS – Multilateral Ibero-American Social Security Agreement (länk endast på spanska och portugisiska).