MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET om utveckling av tjänsten för yttre representation

1. INLEDNING

1.1 Kommissionen har sedan mars 1996 godkänt en rad meddelanden om utveckling av tjänsten för yttre representation [1]. Dessa meddelanden har behandlat olika aspekter av utvecklingen av denna tjänst: regionalisering av det befintliga delegationsnätet, omdisponering av personal, ändring av förhållandet på en och samma delegation mellan antalet Brysselbaserade tjänstemän och antalet lokalanställda, öppnandet av nya delegationer, utbildning, karriärplanering, samarbete med medlemsstaternas utrikesförvaltning samt förbindelser med parlamentariska delegationer och kommittéer.

[1] Rapporten om de långsiktiga behoven hos tjänsten för yttre representation (SEK(96)554) av den 27 mars 1996, "Omorganisering av personalen och rationalisering av nätverket" (SEK(96)554/2) av den 27 mars 1996, "Utveckling av kommissionens utrikestjänst" (SEK(97)605) av den 8 april 1997 "Flerårsplanen för tilldelning av medel till tjänsten för yttre representation" (SEK(98)1261) av den 8 april 1998, "Utvecklingen av tjänsten för yttre representation" (KOM (1999)180) av den 21 april 1999.

1.2 Syftet med detta meddelande är att ange ytterligare förslag till utveckling av tjänsten för yttre representation. I meddelandet förordas - med förbehåll för att nödvändiga budgetmedel finns tillgängliga -

a) en förstärkning av delegationerna så att prioriterade mål kan förverkligas, särskilt målen för reformen av förvaltningen av biståndet till tredje land (SEC (2000) 814), samt

b) en anpassning av delegationsnätet, innefattande även det eventuella öppnandet av vissa nya delegationer.

De två målen måste vägas mot varandra och diskuteras mot bakgrund av de medel som står till förfogande för deras förverkligande.

1.3 För att dessa önskvärda mål skall kunna finansieras övervägs i meddelandet besparingsmöjligheter i form av

* en ändring av förhållandet mellan antalet tjänstemän och antalet lokalanställda (avsnitt 4.5) vid vissa delegationer,

* en ytterligare regionalisering av kommissionens yttre representation genom inrättande av ett antal nya delegationer som är ackrediterade i flera länder, med därav följande omdisponering av tjänster (avsnitt 5.2), samt

* neddragningar vid eller t.o.m. nedläggning av vissa delegationer.

1.4 Kommissionens målsättning är att det skall skapas en integrerad tjänst för yttre representation innefattande personalen vid delegationerna, vid alla generaldirektoraten för yttre förbindelser och vid Gemensamma tjänsten för yttre förbindelser. Detta skulle förutsätta en kollegial förvaltningsstruktur för personalen vid kommissionen centralt (huvudkontoret) och för personalen vid delegationerna, så som rekommenderades i förslagen om en reform av EU:s bistånd till tredje land. Det kommer att göra det lättare att arrangera för tjänstemän som arbetat en period utomlands att återvända till huvudkontoret. Det kommer också att förbättra möjligheterna till egentlig karriärplanering inom tjänsten för yttre representation i enlighet med kommissionens reformförslag.

De kommissionsledamöter som har ansvaret för frågor rörande yttre förbindelser kom i juni 2000 överens om att företa en övergripande översyn av förvaltningen av tjänsten för yttre representation. Närmare förslag om detta förbereds nu och kommer att föreläggas kommissionen.

2. DELEGERING OCH DECENTRALISERING

2.1 Delegering innebär att ansvar för utvecklingsbistånd överförs från huvudkontoret till delegationerna. Decentralisering innebär att ansvar överförs från kommissionen till mottagarlandet.

I kommissionens reformförslag läggs stor vikt vid ansvarsdelegering till tjänstemän som medel att uppnå högre effektivitet. Denna princip kommer att tillämpas vad gäller förvaltningen av delegationerna. Den har redan tillämpats i varierande utsträckning i Phare-länderna, AVS-länderna och Bosnien. I meddelandet om en reform av förvaltningen av biståndet till tredje land [2] anges bland annat följande:

[2] SEK(2000)814.

"De angelägenheter som kan förvaltas och om vilka beslut kan fattas bättre på platsen, nära det faktiska skeendet, bör inte förvaltas eller beslutas i Bryssel. På så sätt kommer det att bli väsentligt lättare att säkerställa effektivitet och "ägarskap" när det gäller förvaltningen av biståndet.

En analys av olika stöd- och biståndsprogram inom samtliga geografiska områden visar att närmare 60 % av de belopp för vilka åtaganden ingåtts 1999 gällde program för vilka ansvar redan decentraliserats till mottagarländerna eller delegerats till delegationerna. Det föreslås att man på bästa sätt tar tillvara de komparativa fördelarna hos vissa modeller, nämligen de som tillämpats när det gäller Phare, Europeiska utvecklingsfonden, Sydafrika och Sarajevo.

Den lösning som föreslås är en omfattande delegering till delegationerna. Den organisatoriska enhet som kommer att ersätta Gemensamma tjänsten för yttre förbindelser bör med andra ord inte uteslutande utöva sin verksamhet centralt vid huvudkontoret i Bryssel utan också vara företrädd vid delegationerna. Projektförvaltningen skulle ske enligt instruktioner från huvudkontoret och understödjas av de avdelningar inom denna organisatoriska enhet som besitter särskild sektorskompetens, teknisk kompetens eller ekonomisk kompetens. Enhetens lokalanställda skulle arbeta under delegationschefens ansvar. Generaldirektörerna för yttre förbindelser kommer att utarbeta lämplig vägledning för personalen med sikte på att skapa smidiga och effektiva rapporteringsvägar och lämpliga ordningar för delegering av utanordnarens befogenheter.

Denna reform kommer sannolikt att ställa krav på

* personalresurser vid delegationerna (omdisponering av tjänster som tjänsteman inom tjänsten för yttre representation samt resursförstärkning för att öka personalen vid de delegationer som för närvarande är underbemannade och för att göra det möjligt att öppna nya kontor eller delegationer; placering av viss del av den nya organisatoriska enhetens personal vid delegationerna),

* datorutrustning och datorsystem (inbegripet SINCOM II), och

* kompletterande åtgärder: politik för tillsättning av tjänster, utbildningsplan, översyn av finansiella rutiner, kontroll- och revisionsordningar.

Decentralisering till mottagarländerna är ett eftersträvansvärt mål, men lämpar sig inte i alla partnerländerna. En decentralisering förutsätter att alla nödvändiga åtgärder och försiktighetsmått vidtagits (kontroller, uppföljning, revision, påföljder) för att säkerställa att partnerländerna förvaltar medlen ordentligt (samförvaltning)."

2.2 I de fall det sker en delegering till delegationerna måste det alltid, för kontrakts - och budgetförvaltning, finnas personal vid delegationerna vilken omfattas av tjänsteföreskrifterna. En delegering kommer av naturliga skäl att ställa krav på viss omdisponering av personal från huvudkontoret, eftersom det inte kommer att bli möjligt att få fram alla de personalresurser och ekonomiska resurser som behövs genom omdisponeringar från delegationerna. I rapporten om en reform av förvaltningen av biståndet till tredje land föreslås "att det i motiverade fall fogas en kommentar till budgetposterna under rubrik 4 (...) för att medge en viss procentsats för driftsutgifter med anknytning till programförvaltningsuppgifter som utförs av kommissionens avdelningar, inbegripet personalkostnader och utgifter för utrustning".

2.3 Även vid en delegering till delegationerna, med den spridning av personal med specialistkunskap över hela organisationen för kommissionens yttre representation som detta kommer att innefatta, kommer ett betydande antal personer med särskilda kunskaper i fråga om teknisk, kontraktsmässig eller finansiell förvaltning av utvecklingsbistånd att behöva finnas kvar vid huvudkontoret. Dessa personer måste finnas till hands för att vid behov bistå delegationerna med råd och annan hjälp.

2.4 De tjänster som blir möjliga att omdisponera som ett resultat av förslagen om ändrad personalsammansättning och om regionalisering kan åtminstone delvis bidra till de resurser som krävs för att delegeringen skall kunna genomföras. Många av dessa tjänster måste emellertid utnyttjas för nya arbetsuppgifter som lagts på delegationerna (t.ex. arbetsuppgifter inom ramen för utvidgningen, xx regional integration, sektorspolitik, politisk rapportering, handelspolitik, presstjänst och information och mänskliga rättigheter). Det kommer vid en delegering också att uppstå ett behov av speciell kompetens som inte nödvändigtvis blir tillgänglig som ett resultat av omdisponeringen.

2.5 Vid lämplig tidpunkt och när de slutgiltiga bestämmelserna beträffande delegering och utläggning av viss verksamhet är kända kommer kommissionen därför att analysera vilket behov av ytterligare tjänster vid delegationerna som åtgärderna medför. Den utsträckning i vilken detta behov kan tillgodoses kommer att bli avgörande för om det verkligen går att genomföra delegeringspolitiken och för i vad mån kommissionen kommer att behöva upphöra med vissa aktiviteter för att skapa utrymme för delegeringen.

2.6 I bilaga Ia till detta meddelande redovisas närmare uppgifter om hur långt man hittills kommit när det gäller delegering och decentralisering. Där anges frmaför allt att, vid sidan av AVS-länderna för vilka det alltid tillämpats ett visst mått av delegering, en långtgående delegering uppnåtts i fråga om tio kandidatländer (Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Tjeckien och Ungern) samt Bosnien.

2.7 Som ett led i genomförandet av besluten om en reform av förvaltningen av biståndet till tredje land (inbegripet inrättandet av Europe Aid) och resultatet av de förestående besluten om utläggning av viss verksamhet kommer kommissionen att utarbeta ett flerårsprogram för de delegationer som kommer att omfattas av delegeringsprocessen.

3. DELEGATIONERNAS ROLL

3.1 Avsikten med kommissionens närvaro i tredje land var ursprungligen att kommissionen skulle vara företrädd i ett begränsat antal industriländer och att genomförandet av kommissionens utvecklingssamarbete inom ramen för Yaoundé- och Lomékonventionerna skulle kunna övervakas. Dess närvaro kom senare att utsträckas till andra områden (Medelhavsområdet, Asien och Latinamerika). Under 1990-talet, slutligen, öppnades delegationer i Central- och Östeuropa (i de länder som nu är kandidatländer för medlemskap) och i f.d. Sovjetunionen. Övervakningen av biståndsprogram är fortfarande en av de viktigaste uppgifterna för delegationerna världen över, utom för delegationerna i industriländerna, där rapporteringen i politiska, ekonomiska och handelspolitiska frågor är den viktigaste arbetsuppgiften, och för de delegationer som är ackrediterade till vissa internationella organisationer (i New York, Genève, Rom, Wien och Paris).

3.2 Delegeringen av ansvar när det gäller utvecklingsbistånd från huvudkontoret till delegationerna och decentraliseringen av ansvar från kommissionen till mottagarländernas regeringar innebär att utvecklingssamarbete också i fortsättningen kommer att vara en av delegationernas huvuduppgifter. Delegationernas roll när det gäller att genomföra samarbetet kommer dock att förändras i och med att de får befogenhet att handla direkt på kommissionens vägnar (så som redan är fallet i Phare-länderna och i Bosnien) och i och med att mottagarländerna får ett ökat ansvar när det gäller förvaltningen av gemenskapens bistånd till tredje land. Särskilt kommer delegationerna att anlitas för policydialog med mottagarländerna och för verksamhetsmässig samordning med medlemsstaternas företrädare på platsen, inom ramen för en förstärkt flerårig programplanering.

3.3 Eftersom handelspolitiken faller inom gemenskapens behörighetsområde spelar delegationerna redan nu en viktig roll - som i vissa fall kommer att behöva utvecklas - när det gäller att se till att kommissionen informeras i tillräcklig omfattning och vid lämplig tidpunkt om ståndpunkter och politik i tredje land, framför allt naturligtvis i de viktigaste handelsnationerna. I många länder ombeds delegationerna också att förhandla i handelsfrågor enligt instruktioner från huvudkontoret.

3.4 Delegationerna har också informations- och representationsuppgifter. I många länder är kunskapen om vad EU är, hur dess olika institutioner fungerar och vilken politik EU driver ofta ofullständig. En viktig uppgift är därför att informera och förklara, ofta tillsammans med medlemsstaterna. Det betyder att delegationerna måste upparbeta goda arbetsrelationer lokalt med medier, akademiska institutioner, näringsliv m.m. Kommissionen har nyligen fattat beslut om en kommunikationsstrategi för utvidgningen enligt vilken särskilda ansträngningar skall göras i kandidatländerna för att hjälpa dem att förbereda sig för medlemskap i unionen. Som ett praktiskt exempel på delegering kan nämnas att delegationerna i kandidatländerna kommer att få det direkta ansvaret för att genomföra denna strategi via lokalt ingångna kontrakt.

3.5 Det är viktigt att erinra om att delegationerna är till för hela kommissionen, inte bara för dess organisation för yttre förbindelser. Alla avdelningar inom kommissionen har alltså rätt att anlita delegationerna för att få information, göra démarcher och upprätthålla värdefulla kontakter, allt under delegationschefens ansvar. Särskilt viktigt är detta när kommissionen för förhandlingar inom eller eljest deltar i internationella organisationer (t.ex. Världshandelsorganisationen, de FN-konferenser om miljön, om kvinnors roll i samhället och om stadsmiljön som nyligen ägt rum, osv.). I och med att vissa frågor som tidigare omfattades av den tredje pelaren (immigration, asyl, visering m.fl.) överförts till den första pelaren kommer många delegationer med nödvändighet att behöva utveckla sakkunskap också i dessa ämnen.

3.6 Den senaste, mycket betydelsefulla, förändringen vad gäller delegationernas roll är ett resultat av kommissionens växande roll inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP). Samtliga delegationer förväntas nu svara för en regelbunden politisk rapportering om lokala och regionala frågor samt samråda och samordna sig i dessa frågor med medlemsstaternas ambassader på orten. Kommissionen kommer härigenom att kunna bidra på alla nivåer av GUSP. Det betyder också att kommissionen kan anpassa sina åtgärder inom ramen för den första pelaren så att de överensstämmer med EU:s vidare politiska målsättningar. Delegationerna i kandidatländerna har särskilt omfattande och viktiga rapporteringsskyldigheter. De är ålagda att i detalj redogöra för kandidatländernas administrativa förmåga att genomföra gemenskapens regelverk och att följa upp hur kandidatländerna fullgör de åtaganden de gör i samband med förhandlingarna. Betydelsen av detta uppföljningsarbete och arbetets känsliga natur innebär att det normalt endast kan utföras av tjänstemän.

3.7 Kommissionens delegationer strävar tillsammans med ordförandeskapet efter att främja samordning på platsen så att EU uppträder på ett enhetligt sätt och därmed framstår som en värdefull partner för värdlandet. I ökande utsträckning förekommer det nu gemensam representation hos lokala myndigheter och gemensam rapportering till huvudkontoret.

3.8 Kommissionen är företrädd i 123 länder och hos 5 internationella organisationer. I många fall är den alltså företrädd på platser och i sammanhang där ordförandeskapet inte är det. Som den enda ständiga medlemmen av trojkan i tredje länder har kommissionen en särskilt viktig roll att spela när det gäller att säkerställa kontinuitet och konsekvens i förhållande till den politiska processen i Bryssel, i nära kontakt med den höga representanten för GUSP vid rådets generalsekretariat och dennes personal.

3.9 Delegationschefernas politiska rapporter sänds numera automatiskt till den höga representanten. Förutom i fråga om politisk rapportering kan delegationerna spela en roll när det gäller att hjälpa den höga representanten och medlemmarna av enheten för politisk planering att organisera sina besök i tredje land.

Kommissionens delegationer står också till förfogande för att hjälpa Europaparlamentet och övriga EU-institutioner.

3.10 De växande uppgifterna för kommissionens tjänst för yttre representation innebär att yrkeskunnigheten inom tjänsten fortsatt måste utvecklas. Redan i dag förekommer det en regelbunden rotation av delegationernas personal - den berör ca 25 % av de anställda. Kommissionen har vidare nyligen infört en skyldighet för tjänstemän inom kategori A att tjänstgöra utomlands (se meddelandet av den 8 april 1997).

Kommissionen genomför nu i tilltagande omfattning de utbildningsplaner som gjorts upp för tjänsten för yttre representation (se meddelandena av den 8 april och den 21 april 1999).

Särskilt anordnar kommissionen nu regelbundet kurser före utflyttningen för tjänstemän som skall tjänstgöra vid delegationerna, inbegripet specialinriktade kurser för administrativa assistenter och sekreterare. Varje år organiseras också utbildning, såväl kunskapsbaserad som färdighetsbaserad utbildning, för den personal som tjänstgör vid delegationerna. När det gäller chefsutbildning kommer tjänsten för yttre representation (särskilt delegationscheferna) att kunna dra nytta av den nya chefsutbildning som kommissionen nu förbereder.

Tjänsten för yttre representation bidrar under år 2000 till finansieringen av utbildning för såväl tjänstemän som lokalanställda vid delegationerna i ämnena "Projektcykelförvaltning" och "Finansiell och ekonomisk analys av utvecklingsprojekt". Det finns också planer inom tjänsten på att organisera regional utbildning för delegationsanställda i ämnet förvaltning av förskottskonton.

Kommissionen kommer också att delta i det nyligen upprättade europeiska diplomatprogrammet.

I enlighet med kommissionens reformbeslut kommer det att utarbetas verksamhetsmål för varje delegation och befattningsbeskrivningar för de anställda.

3.11 Kommissionen strävar efter att upprätthålla nära kontakter med medlemsstaternas utrikesförvaltning. Efter ingåendet av Fördraget om Europeiska unionen upprättade kommissionen ett "partnerskaps"- program med sikte på att ett visst antal diplomater och tjänstemän från medlemsstaterna skulle kunna tjänstgöra vid delegationerna, varvid kostnaderna skulle delas ungefär lika mellan kommissionen och medlemsstaten. För närvarande tjänstgör 7 tjänstemän på dessa villkor vid delegationerna. Ett mindre antal tjänstemän från medlemsstaterna har dessutom kostnadsfritt ställts till delegationernas förfogande i ett begränsat antal AVS-länder för att tillhandahålla särskild kompetens i fråga om utvecklingssamarbete som kommissionen saknar.

3.12 I sitt meddelande, slutligen, från 1999 om tjänsten för yttre representation erbjöd sig kommissionen att inrymma diplomater från medlemsstaterna i sina delegationer i de fall en medlemsstat önskade vara företrädd i ett tredje land men inte ville dra på sig kostnaderna för att upprätthålla en ambassad. Fram till helt nyligen hade två medlemsstater upprättat en sådan närvaro, i Burundi respektive i Sierra Leone.

4. BEMANNING AV DELEGATIONER OCH OMDISPONERING

4.1 Kommissionens delegationer i olika delar av världen har inrättats som en följd av utvecklingen av EU:s förbindelser med olika geografiska områden, EU:s växande roll i världen och särskilda händelser som inträffat under loppet av unionens utveckling.

4.2 De första delegationerna inrättades sålunda i AVS-länderna, i ett antal industriländer och vid några av de internationella organisationerna. Därefter tillkom delegationer i Medelhavsområdet, Asien och Latinamerika och slutligen i Central- och Östeuropa och republikerna i f.d. Sovjetunionen.

4.3 En av konsekvenserna av detta stegvisa inrättande blev att de budgetmässiga förutsättningarna inte var desamma för de delegationer som inrättades i olika delar av världen. När delegationerna i AVS-länderna kom till under 1960- och 1970 talen fanns sålunda relativt sett mer resurser tillgängliga än när delegationerna i andra delar av världen upprättades. Bemanningspraxis har också förändrats med tiden.

4.4 Det är ett av de viktiga skälen till varför det vid flertalet delegationer i AVS-länderna finns många utsända tjänstemän och få eller inga lokalanställda i lönegrupp I (personer med universitetsutbildning). Den omvända situationen gäller för de delegationer som inrättades i Central- och Östeuropa och i f.d. Sovjetunionen under 1990-talet. Där finns det relativt få tjänstemän och många lokalanställda med universitetsutbildning.

4.5 Kommissionen har därför för avsikt att i ett första steg upprätta en jämnare fördelning mellan personal som omfattas av tjänsteföreskrifterna och lokalanställda med universitetsutbildning (lönegrupp I) med ansvar för frågor om utvecklingsbistånd. Denna jämnare fördelning kommer att upprättas vid samtliga delegationer med beaktande av de omständigheter under vilka de arbetar. Ytterligare förslag om omdisponering av personal kommer att läggas fram när det väl klarlagts, på grundval av klara och tydliga kriterier för att mäta arbetsbelastning och andra relevanta faktorer vid delegationerna, hur denna jämnare fördelning bör se ut.

Tjänster som omfattas av tjänsteföreskrifterna och som genom åtgärden ovan kan omdisponeras skulle då användas för att förstärka de befintliga delegationerna, särskilt de delegationer som för närvarande är särskilt hårt belastade i förhållande till sin personalstyrka. Om resursläget medger det skulle några av de omdisponerade tjänsterna kunna användas för öppnandet av nya delegationer. En första förteckning över tjänster som bör omdisponeras återfinns i bilaga II. Det rör sig om 25 tjänster i kategori A, 3 tjänster i kategori B och 2 tjänster i kategori C.

4.6 Syftet är att få till stånd en jämnare fördelning mellan tjänstemän och lokalanställda. Tjänster som omfattas av tjänsteföreskrifterna och som skall omdisponeras skulle kunna ersättas med lokalanställda (lokalanställda i traditionell bemärkelse eller "Agents locaux d'assistance technique" - ALAT-personal/ALAT-anställda - vilka varken är medborgare i värdlandet eller stadigvarande bosatta där), om en analys av delegationens verksamheter motiverar detta. Tjänstemannabefattningarna kommer att ersättas med lokalanställda med iakttagande av kravet på att vissa uppgifter inom offentlig tjänsteutövning måste handhas av tjänstemän. Kvalitetsaspekter och tillgänglighet kommer också att beaktas vad gäller den lokala expertisen.

4.7 Ett beslut att ersätta omdisponerade tjänster med lokalanställda kommer att behöva fattas från fall till fall efter granskning av den totala arbetsbelastningen vid var och en av de berörda delegationerna. Kommissionen har just börjat utarbeta objektiva kriterier som skall användas för att fastställa den totala arbetsbelastningen vid varje enskild delegation. När kriterierna fastställts kommer de att användas både för att bestämma hur man skall förfara med de tjänster som omdisponeras i samband med detta första steg och för att avgöra om det krävs ytterligare omdisponeringar för att få till stånd ett optimalt utnyttjande av personalresurserna inom tjänsten för yttre representation.

4.8 Bemanningsnivåerna vid delegationerna i Washington, Tokyo, Genève, New York, Paris och Wien bör vidare tas upp till förnyad prövning.

4.9 Om det är nödvändigt att ersätta en tjänsteman med en lokalanställd i lönegrupp I eller en "ALAT"-anställd kommer omdisponeringen av tjänstemän att äga rum först när det finns budgetmedel för att rekrytera sådan lokal personal. Tjänsterna kommer att omdisponeras under en fyraårsperiod vid den tidpunkt då de normalt annars skulle ha omfattats av det årliga rotationsförfarandet.

5. REGIONALISERING AV DELEGATIONER

5.1 Regionalisering har varit ett av de sätt genom vilka tjänsten för yttre representation kunnat öka sin geografiska täckning inom ramen för befintliga resurser. Regionalisering innebär att man inom en och samma delegation samlar ett större antal kvalificerade tjänstemän och på så sätt förser delegationen med tillräckliga möjligheter för att den skall kunna betjäna de länder i vilka den regionala delegationschefen är ackrediterad.

5.2 31 delegationer, mer än en fjärdedel av det totala antalet, har för närvarande ett regionalt ansvar och leds av en delegationschef som är ackrediterad i mer än ett land.

En fortsatt regionalisering av kommissionens organisatoriska nät för den yttre representationen förutses. Detta skulle innebära att två av de nuvarande delegationerna (Kap Verde och Togo) omvandlades till kontor och knöts till delegationer (Senegal respektive Benin) som skulle få utökade resurser och tilldelas ett regionalt ansvar. Detta skulle möjliggöra en omdisponering av ytterligare två tjänster i kategori A.

Ytterligare regionala delegationer kan komma att förutses i samband med att det eventuellt inrättas nya delegationer.

Ett alternativt sätt att regionalisera tjänster inom tjänsten för yttre representation är att regionalisera vissa rådgivande funktioner på så sätt att specialiserad rådgivning eller specialiserat sektorsstöd ges av en regional rådgivare till ett antal delegationer vilka kvarstår som separata delegationer. Detta tillämpas redan i vissa fall och kommissionen kommer att sträva efter att i lämpliga fall bygga ut förfarandet ytterligare.

6. DELEGATIONSNÄTET

6.1 Omdisponeringen av personal syftar till att befintliga resurser skall användas på bästa sätt och till att ytterligare resurser skall bli tillgängliga till lägsta möjliga kostnad för en förstärkning av befintliga strukturer. Om resursläget skulle medge det (efter omdisponeringen, den särskilda arbetsgruppens undersökning och eventuella förslag till budgetmyndigheten därefter) - och beroende på vilken relativ prioritet som en förbättring av nätet och en effektivisering och förstärkning av delegationerna ges när det gäller att förverkliga förslagen i SEK (2000) 814 om förvaltningen av biståndet till tredje land - skulle kommissionen föreslå ändringar i delegations- och kontorsnätet.

6.2 Starka skäl talar sålunda för att kommissionens delegations- och kontorsnät byggs ut i flera länder. Det kan emellertid också i en del fall vara aktuellt att rationalisera nätet genom neddragning eller till och med nedläggning av några av de befintliga delegationerna.

6.3 När det gäller inrättandet av nya delegationer brukar ettdera av följande två kriterier - i några fall bådadera - ligga till grund för beslutet:

- Värdlandets betydelse för EU i politiskt, ekonomiskt eller handelspolitiskt hänseende.

- Behovet av att säkerställa förvaltningen på platsen av kommissionens samarbetsprogram.

6.4 Kommissionen enades 1998 [3] om en förteckning över politiska prioriteringar när det gäller öppnandet av nya delegationer och kontor. Målen har emellertid inte kunnat förverkligas eftersom de nödvändiga resurserna saknats, såväl personalresurser som ekonomiska resurser, och på grund av ändrade politiska förhållanden. De begränsade resurser som var tillgängliga under 1999 användes till stor del för att efter Kosovokrisen förstärka kommissionens representation i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien och Albanien. Det särskilda sändebudets kontor i Kroatien och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien omvandlades till delegationer. Dessa åtgärder jämte inrättandet av kontoret för Kosovo innebär att kommissionen i fråga om geografisk täckning är tillfredsställande företrädd i Balkanområdet.

[3] "Flerårsplanen för tilldelning av medel till tjänsten för yttre representation" (SEK(98)1261) av den 8 april 1998. Följande länder nämndes: delegationer i Kroatien, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Saudiarabien, Malaysia, Uzbekistan och Schweiz; kontor i Taiwan, Paraguay och Ecuador.

Med utgångspunkt i förteckningen från 1998 skulle delegationer exempelvis kunna inrättas i vissa länder i Sydostasien (både i länder som är kommersiellt viktiga för EU och i länder som är betydande biståndsmottagare), i Centralasien och inom arabvärlden och den islamiska världen (kommissionen är inte företrädd i Gulfområdet). Beslut om att föreslå att det inrättas nya delegationer kommer att bli beroende av att resurser finns tillgängliga, särskilt efter det att den pågående översynen av kommissionens verksamhet slutförts och med hänsyn till det prioriterade behovet av att förstärka de befintliga delegationerna.

I samband med arbetet med att fastställa arbetsbelastningen vid de enskilda delegationerna (se avsnitt 4.7) kommer det också att utrönas vilka delegationer som kan minskas eller läggas ned (avsnitt 4.7).

7. STÖDPERSONAL

Administrativa assistenter

7.1 Med tanke på att det är en invecklad uppgift att leda en delegation i ett tredje land bör det vid de delegationer som har mer än 15 (alternativt 20) anställda i flertalet fall finnas en tjänsteman i kategori B med ställning som administrativ assistent.

Dessutom bör det vid de delegationer som har eller kommer att få ett regionalt ansvar för förskottskontot hos underlydande kontor (Fiji, Guyana, Lesotho samt Trinidad och Tobago), oavsett den regionala delegationens storlek, finnas en tjänsteman med ställning som administrativ assistent. Detta skulle kräva högst 14 (alternativt 8) tjänster i kategori B. Detta behov kommer att prövas i samband med kommissionens övergripande bedömning beträffande resurserna.

7.2 De administrativa assistenterna vid de regionala delegationerna kommer som ett led i regionaliseringsprocessen att få överta ansvaret för förskottskontot hos de kontor som är knutna till den regionala delegationen. Antalet förskottskonton inom tjänsten för yttre representation kommer därigenom att minska, vilket bör leda till en kvalitetsförbättring vad gäller förvaltningen av tjänstens budget.

7.3 14 regionala delegationer har redan övertagit ansvaret för förskottskontot hos de kontor som är knutna till delegationen.

Sekreterare

7.4 Traditionellt har det funnits mycket få tjänstemän i kategori C (dvs. sekreterare) vid delegationerna i AVS-länderna.

7.5 Delegationerna har emellertid sedan Fördraget om Europeiska unionen och Amsterdamfördraget trädde i kraft fått ett ökat ansvar när det gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Arbetsuppgifterna av konfidentiell natur, inbegripet den politiska rapporteringen till huvudkontoret, har ökat i omfattning, vilket gör det önskvärt att varje delegationschef har en tjänsteman, eller i varje fall en ALAT-anställd, som sekreterare.

7.6 Detta önskemål gäller 53 delegationer, av vilka 15 är särskilt prioriterade. Detta behov kommer att prövas i samband med kommissionens övergripande bedömning beträffande resurserna.

8. SLUTSATSER

8.1 Kommissionens prioritering av inrättandet av nya delegationer - hur önskvärt detta än må vara - måste vägas mot den konkurrerande prioriteringen av en förstärkning av befintliga delegationer och ökad delegering till delegationerna. En väsentlig förstärkning av delegationerna kommer att krävas om reformen av biståndet till tredje land enligt förslagen i SEK (2000) 814 skall kunna genomföras helt och fullt och på ett effektivt sätt.

8.2 Båda prioriteringarna måste naturligtvis ses mot bakgrund av de medel som är tillgängliga för deras finansiering - och de kommer båda att bli mycket kostnadskrävande. Eftersom inrättandet av en delegation förutsätter ett minimum av arbetsuppgifter kommer varje ny delegation att behöva ha åtminstone två tjänstemän i kategori A, en tjänsteman i kategori B och en tjänsteman i kategori C, och ett kontor måste ha åtminstone en tjänsteman i kategori A.

8.3 Det är svårt att kostnadsberäkna förslagen om delegering/utläggning av viss verksamhet- men det kan nämnas att en tjänst vid en delegation vilken omfattas av tjänsteföreskrifterna kostar ungefär 260 000 euro under det första året och därefter 204 000 euro per år.

8.4 Kommissionen kommer att sträva efter att i så stor utsträckning som möjligt mobilisera de resurser som krävs genom

* ett fortlöpande program för ökat utnyttjade av lokalanställda ("localise") och för effektivisering av personal på befintliga tjänster,

* regionaliseringsprogram, samt

* neddragningar vid vissa delegationer eller kontor mot bakgrund av ändrad arbetsbörda och ändrade prioriteringar.

8.5 Det är emellertid inte sannolikt att denna omfördelning i flera led inom tjänsten för yttre representation kommer att leda till att det frigörs tillräckliga resurser för att tillgodose alla de behov som identifierats. De behov som återstår måste vägas mot kommissionens övriga prioriteringar. I den mån behoven ändock inte kan tillgodoses, kan det komma att bli nödvändigt att begära ytterligare medel i samband med den övergripande bedömning beträffande resurserna som för närvarande äger rum inom kommissionen.

8.6 Specifika förslag om ändringar i delegations- och kontorsnätet kommer att föreläggas kommissionen för beslut i varje enskilt fall med hänsyn till tillgängliga resurser. Rådet och parlamentet kommer att underrättas om kommissionens beslut.

8.7 Det bedöms därför som nödvändigt att vidta följande åtgärder:

* En första omdisponering mellan delegationerna av personal som omfattas av tjänsteföreskrifterna (avsnitt 4.5).

* Ersättandet, i de fall det behövs, av den sålunda omplacerade personalen med lokalanställda, om resurser finns tillgängliga (avsnitt 4.6).

* Regionalisering av ytterligare två delegationer (avsnitt 5.2).

* En fortlöpande analys av de omständigheter under vilka delegationerna arbetar med sikte på upprättandet av en jämnare fördelning mellan tjänstemän som omfattas av tjänsteföreskrifterna respektive lokalanställda vid delegationerna. Med detta som grund kan en analys sedan göras av den specifika situationen och den relativa arbetsbelastningen vid var och en av delegationerna. Detta kan i sin tur ge underlag för ytterligare förslag om omdisponeringar i de fall det finns ett dokumenterat behov av detta (avsnitt 4.7).

Lämpliga anpassningar, mot denna bakgrund, av delegations- och kontorsnätet, inbegripet inrättandet av nya delegationer eller kontor, förutsatt att tillräckliga resurser tilldelas som ett resultat av den pågående översynen av kommissionens verksamhet (avsnitt 6.4).

BILAGA

BILAGA I a

DELEGERING OCH DECENTRALISERING

1. INLEDNING

1.1. Begreppen delegering och decentralisering har en särskild betydelse när de avser kommissionens bistånd till tredje land:

- Med delegering (till delegationerna) avses att uppgifter eller ansvar som rör förvaltningen av biståndet överförs från kommissionens huvudkontor till dess delegationer.

- Med decentralisering (till mottagarländerna) avses att uppgifter eller ansvar som rör förvaltningen av biståndet överförs från kommissionens huvudkontor eller dess delegationer till mottagarländerna.

Dessa processer behöver inte nödvändigtvis vara knutna till varandra: det är möjligt att delegera uppgifter till delegationerna utan att decentralisera till medlemsstaterna (som i fallet Sarajevo) och tvärtom (se programmen för budgetstöd och, i viss utsträckning, Phare-programmet före den delegering till delegationerna som ägde rum 1998). Delegeringen avser inte samma problemställning som decentraliseringen, även om de båda processerna har vissa beröringspunkter, särskilt vad gäller de faktorer som är avgörande för att de skall lyckas, och även om det, åtminstone på kort sikt, är lämpligt att förena processerna eftersom detta kan innebära synergieffekter.

Syftet med delegeringen är i första hand att förbättra förvaltningen av biståndet, bland annat genom att föra beslutsfattandet närmare fältet för att påskynda programplaneringen, utarbetandet och genomförandet av projekten (kommission kan från sitt huvudkontor svårligen förutse alla konsekvenser av sina beslut, och organisationen måste snabbt kunna anpassas till utvecklingen på orten), påskynda och förenkla handläggningsrutinerna, rationalisera utnyttjandet av personalresurserna, minska antalet förhandskontroller, ge de olika inblandade aktörerna större ansvar, förbättra samordningen med medlemsstaterna och göra gemenskapens bistånd mer synligt. Denna process, som innebär att ett visst antal tjänstemän med särskild kompetens måste bli kvar vid huvudkontoret, kommer dock att innebära en kostnad.

Decentraliseringen är i första hand en politisk strävan vars syfte särskilt är att låta mottagarländerna ta ansvar för biståndet genom att beslutsfattandet flyttas närmare fältet. Denna politik genomfördes mycket tidigt i förhållande till AVS-staterna. På senare tid har decentraliseringen av Phare-programmet varit en viktig del av strategin inför anslutningen och ett väsentligt inslag i de blivande medlemsstaternas förberedelser. Decentraliseringen ger dem möjlighet att steg för steg bekanta sig med de förfaranden och förvaltningsprinciper som gäller för de strukturpolitiska instrumenten.

1.2. I enlighet med det meddelande om en reform av förvaltningen av biståndet till tredje land som kommissionen antog den 16 maj 2000 (SEC 814/5) har kommissionen satt höga mål på detta område. Flera viktiga åtgärder har redan vidtagits:

* Ökad delegering och decentralisering inom vissa program (Phare, Sarajevo, återuppbyggnaden av Kosovo och återuppbyggnaden i Centralamerika efter orkanen Mitch).

* Ett samordnat och strukturerat tankeutbyte om delegering och decentralisering med inhämtande av bidrag från kommissionens delegationer och med beaktande av den delegering och decentralisering som redan inletts. I detta syfte skickades frågeformulär ut till samtliga delegationer den 9 mars 1999.

* En process för delegering eller decentralisering som omfattar vissa pilotdelegationer.

2. DELEGERING OCH DECENTRALISERING SOM KOMMISSIONEN REDAN INLETT

2.1.

>Hänvisning till>

En första analys visar att graden av delegering och decentralisering varierar kraftigt beroende på inom vilket område biståndet ges.

Nära 60 % av de belopp som blivit föremål för åtaganden under 1999 (inom budgeten och Europeiska utvecklingsfonden) avser biståndsformer vars förvaltning, i varierande utsträckning, delegerats till delegationerna eller decentraliserats till mottagarländerna [4].

[4] Phare, Europeiska utvecklingsfonden, Sarajevo.

Dessa biståndsformer har i vissa fall utformats på det sättet redan från början (detta gäller Europeiska utvecklingsfonden och, i viss mån, Phare). I andra fall är det nyligen vidtagna åtgärder (många gånger till följd av uppmaningar från Europaparlamentet eller till följd av rekommendationer från revisionsrätten) som lett till att ansvaret för att förvalta programmen gradvis delegerats (Phare, Sarajevo).

Delegationernas uppgifter och organisation har utvecklats i takt med att de anförtrotts olika uppgifter och ansvarsområden.

Kommissionens delegationer i AVS-staterna har sitt ursprung i Europeiska utvecklingsfondens kontrollanter som hade till uppdrag att, inom ramen för Yaoundé-konventionen (och senare Lomé-konventionen), på fältet följa genomförandet av de projekt som finansierades av Europeiska utvecklingsfonden. Projektförvaltning har alltså alltid varit en central uppgift för dessa delegationer. Med tiden har andra uppgifter av mer politisk karaktär tillkommit och fått allt större utrymme.

Delegationerna i Phare-länderna, liksom delegationerna i Asien och Latinamerika, har däremot redan från början varit avsedda för representationsuppdrag av mer politisk karaktär. Dessa delegationers roll har dock förändrats i grunden genom att uppgifter och ansvar för projektförvaltningen nyligen delegerats till dem samtidigt som de politiska arbetsuppgifterna koncentrerats till kommissionens huvudkontor. Dessa förändringar har gjort det nödvändigt med vissa anpassningar av organisationen. Arbetet med dessa anpassningar pågår fortfarande.

2.2. Vad gäller Europeiska utvecklingsfonden används denna inom ramen för Lomé-konventionerna. Dessa bygger på principen om samförvaltning, vilket innebär att AVS-staterna är ansvariga för sin egen utveckling. I dessa konventioner fastställs de uppgifter som ankommer på de nationella utanordnarna, cheferna för kommissionens delegationer respektive chefsutanordnaren för Europeiska utvecklingsfonden. De nationella utanordnarna, som utses av AVS-staterna, skall genomföra projekten. Vid större beslut måste de först erhålla delegationschefens samtycke. Chefsutanordnaren, som utses av kommissionen, skall se till att AVS-staterna förvaltar medlen på riktigt sätt och även sörja för Europeiska utvecklingsfondens bokföring.

Man kan alltså säga att kommissionen verkar på ett decentraliserat sätt i 70 AVS-stater genom sina delegationer som följer hur dessa stater genomför de olika projekten.

Förutom vid förberedelserna för programplaneringen spelar delegationerna en central roll i arbetet med att finna lämpliga projekt, formulera dessa och utarbeta finansieringsförslag. Delegationscheferna har befogenhet att besluta om finansiering med upp till 80 000 euro för åtgärder som rör tekniskt bistånd. Kontrakten undertecknas av den nationelle utanordnaren (som är den upphandlande myndigheten) och skall godkännas av delegationschefen för att kunna finansieras. Av betalningarna utförs 60 % lokalt (ansvaret för att utanordna dessa betalningar överfördes till delegationerna i april 1998). Övriga betalningar, med undantag för betalningar som gäller strukturanpassning eller Stabex och för vissa förskottsbetalningar för kontrakt, skall av delegationerna intygas vara "i sin ordning" innan de verkställs av kommissionens huvudkontor.

Dessutom har kommissionen inom ramen för det nya avtal mellan AVS-staterna och EU ("post-Lomé-konventionen") som ingicks den 23 juni i Cotonou (Benin) börjat att i större utsträckning delegera det administrativa och finansiella ansvaret i samband med den nionde Europeiska utvecklingsfonden till cheferna för kommissionens delegationer. Ett förslag är att delegationscheferna skall få befogenhet att fatta beslut om finansiering upp till ett visst belopp (som skall fastställas vid diskussioner med medlemsstaterna). En annan viktig aspekt i delegeringen är principen att översynen av strategierna och de vägledande programmen skall göras på lokal nivå.

Det är i detta sammanhang mycket viktigt att se till att regionaliseringen av kommissionens representationsnät inte leder till en försämring av dess förmåga att förvalta biståndet.

2.3. Phare-programmet utformades 1989 som stöd för en ekonomisk omstruktureringsprocess. Inom ramen för Phare-programmets decentraliserade genomförandesystem (DIS) har ansvaret för förvaltningen av det decentraliserade programmet genom beslut av kommissionen i Bryssel (som fattats efter samråd med mottagarländerna och efter det att medlemsstaterna hörts) anförtrotts partnerländerna enligt följande:

- Partnerlandets myndigheter är upphandlande myndighet för en stor del av Phare-medlen.

- Kommissionen måste godkänna finansieringen av beslut som rör upphandling (anbudsinfordran, utvärdering av anbud och kontrakt). När det gäller belopp på högst 500 000 euro har denna befogenhet utövats av delegationen.

- Kommissionen ger förskott till de upphandlande myndigheterna på grundval av arbetsprogram med uppgifter om redan ingångna kontrakt, de betalningar som verkställts lokalt samt prognoser på sex månaders sikt.

- Utbetalningarna till avtalsparterna verkställs direkt av partnerlandet utan kommissionens inblandning.

Processen med delegering av ansvar till delegationerna fortsatte 1998 då en tjänst som finansansvarig ("Financial officer") skapades vid delegationerna. Denne tjänsteman skall fungera som en slags "motvikt" vid alla upphandlingsbeslut (genom att undersöka att de enskilda besluten är lagliga och att anbudsförfarandet som helhet liksom upphandlingsbesluten gått rätt till) innan delegationschefen godkänner finansieringen. På grundval av detta system har kommissionen beslutat att delegationschefen självständigt får besluta om finansiering av kontrakt på upp till 5 miljoner euro (gränsen var tidigare 500 000 euro). Denna ytterligare delegeringsåtgärd utvidgades i slutet av 1998 till sju av de tio delegationerna i de länder i Centraleuropa som ansökt om medlemskap i EU (nämligen delegationerna i Estland, Ungern, Lettland, Litauen, Polen, Slovenien, Tjeckien). I juni 1999 beslutades att åtgärden skulle utvidgas till att omfatta delegationerna i alla tio kandidatländer i Centraleuropa (dvs. dessutom Bulgarien, Rumänien och Slovakien).

Vad gäller utbetalningarna har systemet organiserats så, att det i varje land inrättats en nationell fond ("National Fund") som förvaltas av en nationell utanordnare ("National Authorizing Officer"). Kommissionen överför medel till den nationella fonden, och den nationella utanordnaren förmedlar därefter dessa medel till de genomförande organ ("Implementing Agencies") som har ansvaret för att genomföra projekten och för att göra de slutgiltiga utbetalningarna till uppdragstagarna. Beslutet om att överföra medel till de nationella fonderna fattas av kommissionens huvudkontor på grundval av ansökningar som framställts av de nationella utanordnarna och som skall godkännas av delegationerna.

Till följd av införandet av systemet för delegerad förvaltning blev det 1998 nödvändigt att omdisponera nio fasta tjänster till delegationerna i Phare-länderna (för att kunna tillsätta finansieringsansvariga tjänstemän). Enligt samma beslut skulle budgetmedel motsvarande elva tjänster som inte omfattas av tjänsteföreskrifterna också omdisponeras. Denna personal har trätt i tjänst med början budgetåret 1999.

2.4. Under 1998 inledde kommissionen en omfattande process för att delegera ansvaret för genomförandet av programmen Phare och Obnova till sitt representationskontor i Sarajevo (som sedermera blivit en delegation).

Alla beslut om finansiering inom ramen för programmen Phare och Obnova fattas i Bryssel.

Chefen för representationskontoret bemyndigades att underteckna kontrakt avseende upp till 5 miljoner euro och att utanordna alla betalningar.

Sedan representationskontoret i januari 1998 sammanlänkats med kommissionens datorsystem för budgetkontroll (SINCOM) kan det numera direkt verkställa åtagandena (i enlighet med de beslut som fattas i Bryssel).

Upprättandet av systemet för delegerad förvaltning har tagit i anspråk fem av de åtta tjänster som omfattas av tjänsteföreskrifterna som omdisponerats till Sarajevo. Av dessa har två tjänster gått till att förstärka avdelningen för operationell verksamhet ("Operations") och tre tjänster förstärkt avdelningen för kontroll och finans ("Control and Finance"). Administrativ personal har rekryterats genom strukturerna för tekniskt och administrativt bistånd ("STAP"/"ATA"). Sammantaget (med lokalanställda och stödpersonal) uppgår dessa två avdelningar till 26 personer efter förstärkning genom nyrekrytering i slutet av 1999.

2.5. Kommissionen beslöt nyligen att förvalta två stora återuppbyggnadsprogram genom delegering till delegationerna:

- I Kosovo har Europeiska byrån för återuppbyggnad fått i uppdrag att utarbeta program och projekt, sammanställa finansieringsförslag som skall underställas kommissionen för beslut samt att genomföra programmen och projekten (inbegripet ansvaret för upphandling och utbetalningar).

- Beträffande Centralamerika skall delegationen i Nicaragua helt ansvara för genomförandet av programmet för återuppbyggnad efter orkanen Mitch. Eftersom rådet inte bifallit kommissionens begäran om ytterligare personal (20 tjänster) skall en tillfällig lösning sex fasta tjänster omdisponeras. Dessa skall biträdas av lokal personal (s.k. ALAT-tjänster) och personal för tekniskt stöd.

Dessutom förekommer ett antal mikroprojekt (bland annat inom ramen för Meda, Phare och Tacis) som förvaltas av delegationerna genom ett system med förskottskonton som godkänts av räkenskapsföraren. Bara inom Phare-programmet finns över 300 förskottskonton. För att förbättra förvaltningen håller kommissionen på att installera SINCOM 2 (samt utrustning för kommunikation med kommissionens huvudkontor och utbildning av personalen) i delegationerna i de tio Phare-länder som ansökt om medlemskap i EU. De sista av dessa anläggningar kommer att vara klara att tas i drift före utgången av 2000.

BILAGA I b

SAMMANFATTNING AV DELEGATIONERNAS SVAR PÅ ENKÄTEN OM DELEGERING OCH DECENTRALISERING (APRIL-JUNI 1999)

Huvudpunkter

Enkäten om delegering och decentralisering skickades i mars 1999 ut till 99 av kommissionens delegationer. Syftet med enkäten var att utreda möjligheterna för en delegering och decentralisering av projektcykelns alla faser och de största svårigheter som man skulle kunna stöta på i denna process.

I enkäten har 53 delegationer deltagit. Dessa delegationer täcker 77 stater som är berättigade till bistånd enligt unionens stödprogram.

Enkätsvaren bekräftar att delegationerna vill delta mer aktivt i projektcykelns alla faser. En ingående analys av svaren kommer att bidra till fastställandet av hur delegeringen och decentraliseringen skall genomföras.

I bilagan redovisas i detalj den metod som använts i enkäten och, uppdelade i olika teman, delegationernas svar om svårigheterna för delegeringen och decentraliseringen och om de stödsystem som måste utvecklas för dessa åtgärder. Nedan anges de viktigaste slutsatserna:

De huvudsakliga svårigheterna vid en delegering

* Otillräcklig personalstyrka vid delegationerna (detta problem framhålls av 33 delegationer av 53), diskrepans mellan delegationspersonalens kompetens och uppgifterna (framhålls av 14 delegationer) och brist på lämplig utbildning för personalen (påpekat av 14 delegationer). Enligt en första uppskattning, utförd av 39 delegationer, skulle dessa delegationer behöva ytterligare 116 tjänster.

* Otillräcklig datorutrustning vid delegationerna, avsaknad av datoriserade förvaltningssystem (i form lokala program eller tillgång till kommissionens centrala system) och tekniska problem i sambandet mellan delegationen och huvudkontoret. Av de 53 delegationerna begär 24 bättre persondatorer medan 10 väntar på att få ett lokalt nätverk installerat, 18 vill få tillgång till kommissionens centrala databaser och datoriserade förvaltningssystem och 9 behöver ett datoriserat förvaltningssystem för projekten.

* Kommissionens huvudkontor är inte adekvat organiserat för en decentraliserad förvaltning. Delegationerna vill att huvudkontorets uppgifter inriktas på stöd och service till delegationerna, administration av delegationens personal (utbildning, urval och förflyttning m.m.), utformning och förenkling av förvaltningsmetoderna (datorsystem, instruktionsmaterial m.m.), rådgivning på särskilda områden samt kontroll och utvärdering.

De huvudsakliga svårigheterna vid en decentralisering

* Mottagarländernas förvaltningar har otillräckliga finansiella och tekniska resurser och saknar personal (framhålls av 25 delegationer). Denna personal saknar dessutom lämplig utbildning (framhålls av 18 delegationer).

* Organisatoriska problem för myndigheterna i mottagarländerna och i synnerhet följande: bristande delaktighet från mottagarlandets myndigheters sida (framhålls av 12 delegationer), bristande öppenhet, oklar ansvarsfördelning, tungrodda förfaranden och byråkrati (framhålls av 13 delegationer), alltför stor politisering av biståndsprogrammen (7 delegationer) och korruption (9 delegationer).

BILAGA I c

Sammanställning av delegationernas svar på enkäten om delegering och decentralisering (april- juni 1999)

1. Inledning

2. Frågorna till delegationerna

2.1. Situationen i dag (uppgifter)

2.2. Möjligheter till en delegering

2.3. Möjligheter till en decentralisering

2.4. Svårigheter vid en delegering

2.5. Svårigheter vid en decentralisering

2.6. Stödsystem för en delegering

2.7. Situationen i dag (resurser)

3. Indelning av delegationernas svar

3.1. Olika svårigheter vid en delegering

3.1.1. Kommissionens organisationskultur och struktur

3.1.2. Delegationernas personalresurser samt finansiella och tekniska resurser

3.1.3. System för stöd från huvudkontoret till delegationerna

3.1.4. Särskilda förhållanden i mottagarlandet

3.2. Olika svårigheter vid en decentralisering

3.2.1. Kommissionens organisationskultur och struktur

3.2.2. Mottagarlandets myndigheters organisationskultur och struktur

3.2.3. Mottagarlandets förvaltnings resurser vad gäller personal, finansiering och teknik

3.2.4. System för stöd från kommissionen (huvudkontoret eller delegationerna) till mottagarländernas förvaltning

3.2.5. Särskilda omständigheter i mottagarländerna

4. Stödsystem för en delegering

4.1. Delegationernas starka sidor inför en delegering

4.2. Organisatoriska förändringar som måste vidtas vid delegationerna

före en delegering

4.3. Behov av datorutrustning och informationssystem

4.3.1. Datorutrustning

4.3.2. Datoriserade förvaltningssystem

4.3.3. Elektroniska kommunikationssystem

4.4. Delegationernas behov av ytterligare personal

4.5. Funktioner som bör skapas eller utvecklas vid huvudkontoret

4.5.1. Utformning av politiken

4.5.2. Tillhandhållande av adekvata personalresurser

4.5.3. Tillhandahållande av datoriserade förvaltningsinstrument

4.5.4. Information och råd till delegationerna

4.5.5. Uppföljning och kontroll

4.5.6. Omorganisation av huvudkontoret

1. Inledning

* I början av mars 1999 skickade Gemensamma tjänsten för yttre förbindelser (SCR) ut enkäten om delegering och decentralisering till 99 av kommissionens delegationer, varav 48 i AVS-staterna, 11 i Latinamerika, 9 i Asien, 12 i Medelhavsområdet, 15 i länderna i Central- och Östeuropa och på Balkan samt 4 i de nya oberoende staterna.

* Femtio av delegationerna har lämnat svar i det föreskrivna formatet (många har också bifogat noter med ytterligare synpunkter). Tre delegationer föredrog att svara i vanliga noter.

* Svaren, som analyseras i detta dokument, avser 77 biståndsberättigade länder och är representativa för unionens verksamhet när det gäller biståndet till tredje land.

- Svaren på frågorna 1-3 (Situationen i dag (uppgifter) / Möjligheter till en decentralisering / Möjligheter till en delegering) bekräftar att delegationerna önskar delta mer aktivt i projektcykelns alla faser. En detaljerad analys av svaren kommer att vara till hjälp vid fastställandet av de hur delegeringen och decentraliseringen bör genomföras.

- Syftet med detta dokument är att sammanfatta delegationernas svar på frågorna 4-9 (Svårigheter vid en delegering / Svårigheter vid en decentralisering / Stödsystem för en delegering) för att kunna avgöra vilka stödåtgärder som krävs för genomförandet av en reell delegering och decentralisering.

- Delegationernas enkätsvar (inbegripet deras noter med synpunkter) finns att tillgå på SCR:s intranät.

2. Frågor till delegationerna

2.1. Situationen i dag (uppgifter)

* Ange, för varje fas i ett projekt, de uppgifter som delegationerna utför.

2.2. Möjligheter till en delegering

* Ange, för varje fas i ett projekt, de uppgifter som ni anser borde delegeras från huvudkontoret till er delegation.

2.3. Möjligheter till en decentralisering

* Ange, för varje fas i ett projekt, de uppgifter som ni anser borde decentraliseras från huvudkontoret eller er delegation till medlemsstaterna.

2.4. Svårigheter vid en delegering

* Vilka anser ni vara de främsta svårigheterna med att delegera vissa uppgifter från huvudkontoret till er delegation-

2.5. Svårigheter vid en decentralisering

* Vilka anser ni vara de främsta svårigheterna med att decentralisera vissa uppgifter från huvudkontoret eller er delegation till medlemsstaterna-

2.6. Stödsystem för en delegering

* Anser ni att er delegation är redo att överta de uppgifter som anges i punkt 2- Om så är fallet, vilka är er delegations starka sidor- Om inte, hur borde organisationen förändras innan en delegering kan ske-

* Vilka skulle era behov vara vad gäller informationssystem (hårdvara och mjukvara)-

* Ange vilka personalresurser ni skulle behöva (kompetensprofil och antal).

* Vilka funktioner skulle huvudkontoret behöva skapa eller utveckla i ett system där uppgifter delegeras till delegationerna-

2.7. Situationen i dag (resurser)

* Ange delegationens personalstyrka, fördelad på olika personalkategorier (utom personal för tekniskt bistånd), inklusive personalen på lokalkontor som är anknutna till delegationen.

* Ange de datorsystem för förvaltning av program eller projekt som ni har tillgång till.

- Delegationernas datorresurser enligt en inventering utförd av GD IA.

* Ange de åtaganden (i miljoner euro) som anslagits till det geografiska område som delegationen täcker.

* Ange antalet pågående projekt fördelade på poster i budgeten och EUF.

* Ange det tekniska bistånd som delegationen erhåller (i manår) fördelat på de viktigaste finansieringskällorna (BAT, RESAL m.m.).

3. Indelning av delegationernas svar

3.1. Olika svårigheter vid en delegering

3.1.1. Kommissionens organisationskultur och struktur

* Kommissionen har en centraliserande inställning och saknar en verklig vilja att delegera ansvar 10 delegationer

* Förhandskontrollerna är mycket tungrodda och förfarandena starkt centraliserade 10 delegationer

* Delegationerna är inte autonoma i förvaltningshänseende och de regler som styr deras verksamhet är invecklade 2 delegationer

* Delegationen och huvudkontoret har inte samma syn på sina respektive begränsningar 1 delegation

* Förutsättningarna för en välordnad delegering är inte definierade 1 delegation

3.1.2. Delegationernas personalresurser samt finansiella och tekniska resurser

* Delegationen har inte tillräckligt med personal 33 delegationer

* Delegationens personal har inte den kompetens som krävs för att genomföra de uppgifter som avses 14 delegationer

* Delegationens personal har inte lämplig utbildning 16 delegationer

* Delegationen har inte tillräckligt med stödpersonal (tekniskt bistånd) 3 delegationer

* Utrustningen (särskilt datorutrustningen) är inte adekvat 10 delegationer

* Delegationen har varken de datorprogram som behövs för förvaltningen eller tillgång till huvudkontorets centrala system 7 delegationer

* Det finns tekniska problem för kommunikationen mellan delegationen och kommissionens centrala enheter (telefonnätet, Internet m.m.) 5 delegationer

3.1.3. Systemet för stöd från huvudkontoret till delegationerna

* Förvaltningsförfarandena är splittrade och tungrodda och det saknas instruktioner och enhetliga rutiner 22 delegationer

* Det saknas samordning och en klar anvarsfördelning mellan de olika aktörerna i kommissionens centrala avdelningar 6 delegationer

* Huvudkontorets respektive delegationernas ansvar är inte klart definierade 5 delegationer

* Delegationerna saknar information (om strategier, programplanering, förfaranden m.m.) 5 delegationer

* Det finns inget system för att snabbt och enkelt kunna utnyttja den specialkompetens som finns vid huvudkontoret 7 delegationer

* Personalen vid kommissionens centrala enheter saknar lämplig utbildning 2 delegationer

* Kontroll- och övervakningssystem saknas 1 delegation

3.1.4. Särskilda förhållanden i mottagarlandet

* Svåra förhållanden på orten (säkerhetsläge, teknisk nivå m.m.) 2 delegationer

* Landet är oattraktivt 1 delegationen

* Svag lokal förvaltning 1 delegationen

3.2. Olika svårigheter vid en decentralisering

3.2.1. Kommissionens organisationskultur och struktur

* Kommissionen har en centraliserande inställning (särskilt när det gäller att använda lokala upphandlingsförfaranden) 2 delegationer

3.2.2. Mottagarlandets myndigheters organisationskultur och struktur

* Mottagarlandets förvaltning är inte tillräckligt delaktig ("ownership", kapacitetsuppbyggnad m.m.) 2 delegationer

* Mottagarlandet saknar en enhetlig struktur för mottagande av biståndet 4 delegationer

* Det saknas öppenhet och en klar ansvarsfördelning mellan de olika aktörerna i mottagarlandet 8 delegationer

* Byråkrati, långsam handläggning, stelbent rättssystem 8 delegationer

* Det råder motsättningar mellan mottagarlandets olika myndigheter (på olika nivåer) 3 delegationer

* Biståndsprogrammen är drabbade av en alltför omfattande politisering och statlig styrning 7 delegationer

3.2.3. Mottagarlandets förvaltningsresurser vad gäller personal, finansiering och teknik

* Mottagarlandets myndigheter saknar personal samt finansiella och tekniska resurser 26 delegationer

* Personalen vid mottagarlandets myndigheter saknar utbildning (om planeringsmetoder, datorteknik och förfaranden) 18 delegationer

* Stor personalomsättning inom myndigheterna 5 delegationer

3.2.4. System för stöd från kommissionen (huvudkontoret eller delegationen) till mottagarlandets förvaltning

* Förvaltningsförfarandena är tungrodda och det saknas instruktioner och enhetliga rutiner 7 delegationer

* Anvarsfördelningen mellan huvudkontoret, delegationen och mottagarlandet är oklar 3 delegationer

* Det saknas ett revisions- och kontrollsystem 3 delegationer

3.2.5. Särskilda omständigheter i mottagarlandet

* Korruption 9 delegationer

* Svåra lokala förhållanden (säkerhetssituation, etniska konflikter, stammotsättningar m.m.) 3 delegationer

4. Stödsystem för en delegering

4.1. Delegationernas starka sidor inför en delegering

* Organisationen till största delen anpassad 27 delegationer

* God kunskap om lokala förhållanden 6 delegationer

* Kvalificerade lokala arbetsledare och anpassningsbar lokal personal 3 delegationer

* Förekomst av stödsystem 1 delegation

4.2. Organisatoriska förändringar som måste vidtas vid delegationerna före en delegering

* Inrättande eller förstärkning av enheter för finansiering eller upphandling 7 delegationer

* Förstärkning eller bibehållande av stödstrukturer 2 delegationer

* Omorganisering av delegationen 1 delegation

4.3. Behov av datorutrustning och informationssystem

4.3.1. Datorutrustning

* Utvidgning och förbättring av persondatorparken (operativsystem, standardprogram) 24 delegationer

* Installering eller förbättring av ett lokalt datornät 10 delegationer

4.3.2. Datoriserade förvaltningssystem

* Tillgång till huvudkontorets databaser och datoriserade förvaltningssystem 18 delegationer

* Datoriserat system för att förvalta genomförandet av projekten 9 delegationer

4.3.3. Elektroniska kommunikationssystem

* Tillgång till Europa plus och Internet 8 delegationer

* Säkra och tillförlitliga system för kommunikation med huvudkontoret (satellitförbindelser, videokonferens m.m.) 6 delegationer

* Användning av elektronisk post 4 delegationer

4.4. Delegationernas behov av ytterligare personal

Här återges endast de exakt kvantifierade behoven vid 39 delegationer.

Antal i manår

Förvaltning av samarbetsprojekt

* Specialister på olika områden 51 24 delegationer

* Finansiell förvaltning av projekt och förvaltning av upphandling 26 23 delegationer

* Administrativt stöd 16 9 delegationer

* Ospecificerat 15 5 delegationer

Övrigt

* Samordning 1 1 delegation

* Politisk och ekonomisk uppföljning 1 1 delegation

* Pressattaché 2 2 delegationer

* Administrativt stöd 3 2 delegationer

* Säkerhet 1 1 delegation

Totalt 116

4.5. Funktioner som bör skapas eller utvecklas vid huvudkontoret

4.5.1. Utformning av politiken

* Inrättande av ett system för att med hjälp av erfarenheterna från fältet anpassa samarbetspolitiken 3 delegationer

* Förstärka rollen som utformare av samarbetspolitiken 2 delegationer

4.5.2. Tillhandahållande av adekvata personalresurser

* Utarbetande och genomförande av ett program för att utbilda delegationernas personal (inbegripet särskild utbildning om finansiella frågor och datorteknik) 18 delegationer

* Tillhandahållande av personal vars kompetensprofil motsvarar delegationernas behov (genom rotation eller "floaters" på olika områden) 7 delegationer

4.5.3. Tillhandahållande av datoriserade förvaltningsinstrument

* Skapande av datorsystem som är tillgängliga för delegationerna 5 delegationer

* Skapande av en stödtjänst vid huvudkontoret för hjälp vid datorproblem 4 delegationer

* Fastställande av "standardpaket" för mikroinformatiken vid delegationerna 1 delegation

4.5.4. Information och råd till delegationerna

* Förstärkning av rollen som rådgivare på vissa områden: politiken inom särskilda sektorer, förfaranden, finansiering, juridik, revision och utvärdering 18 delegationer

* Tillhandahållande av instruktioner, upplysningar om förfaranden och föreskrifter, samt förenkling av dessa 14 delegationer

* Inrättande av ett system för att kartlägga och sprida de bästa arbetsmetoderna 2 delegationer

4.5.5. Uppföljning och kontroll

* Skapande av ett systen för övervakning, efterhands- kontroll och utvärdering 7 delegationer

4.5.6. Omorganisering av huvudkontoret

* Rationalisering av organisationen: minska antalet samtalspartner, öka samordningen inom huvudkontoret och förtydliga ansvarsfördelningen 11 delegationer

* Utse geografiskt ansvariga vid SCR för att samordna kontakterna mellan delegationen och SCR 5 delegationer

* En central samtalspartner för de finansiella förfarandena 1 delegation

BILAGA II

>Plats för tabell>