Bryssel den 06.09.2004

KOM(2004)580 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

Medlemsstaternas respektive kommissionens ansvar när det gäller den delade förvaltningen av strukturfonderna och SammanhållningsfondenDen nuvarande situationen och framtidsutsikterna för den nya programperioden efter 2006

I . SAMMANFATTNING

Detta meddelande är ett svar på det åtagande som kommissionen gjorde i meddelandet ”Sammanfattning av de årliga verksamhetsrapporterna 2002 från kommissionens generaldirektorat och avdelningar”[1] om att göra en rättslig analys av kommissionens och medlemsstaternas ansvar för den gemensamma förvaltningen av Europeiska gemenskapernas budget och att klargöra de förfaranden genom vilka kommissionen i samarbete med medlemsstaterna kan leva upp till sitt allmänna ansvar för genomförandet av budgeten[2].

I den första delen av meddelandet (avdelning II) ger kommissionen en tolkning av den lagstiftning som för närvarande är i kraft i fråga om strukturfonderna och Sammanhållningsfonden i syfte att klargöra varje aktörs ansvar när det gäller den gemensamma förvaltningen. Kommissionen anser att det inom ramen för den nu gällande lagstiftningen är möjligt att kombinera dels de skyldigheter som den har när det gäller genomförandet av budgeten, dels särarten hos EU:s sammanhållningspolitik och dess förvaltningssystem, som i enlighet med rådets förordningar i första hand ger medlemsstaterna ansvaret för förvaltning, uppföljning och daglig finansiell kontroll över fondernas resurser. I det nuvarande systemet fastställs hur kommissionen i syfte att leva upp till sitt allmänna ansvar skall se till att det finns system för förvaltning och kontroll och att dessa fungerar väl. Om det därefter i samband med kommissionens revisionsarbete konstateras brister i revisions- och kontrollsystemen, kommer risken för felaktiga utbetalningar att bedömas och lämpliga finansiella korrigeringar att göras. De åtgärder som kommissionen har vidtagit för att följa dessa bestämmelser beskrivs i detta meddelande.

Hur viktig denna problemställning är framgår ännu tydligare genom den skyldighet som de medlemsstater som anslöt sig till unionen i maj 2004 har att inrätta lämpliga förvaltnings- och kontrollsystem i syfte att garantera att gemenskapsstödet används på ett effektivt sätt när dessa länder för första gången tillämpar strukturfonderna och Sammanhållningsfonden[3].

Den andra målsättningen med detta meddelande (avdelning III) är att specificera vilka allmänna riktlinjer som har väglett kommissionen vid utarbetandet av de lagförslag som antogs den 14 juli 2004[4] för perioden 2007–2013, och vilkas målsättning det är att öka samstämmigheten, komplementariteten och effektiviteten i genomförandesystemets övergripande struktur, inbegripet att klargöra de samarbetsskyldigheter som medlemsstaterna har och vilka konsekvenserna för dessa blir om reglerna inte följs.

II. RÄTTSLIG ANALYS AV KOMMISSIONENS OCH MEDLEMSSTATERNAS ANSVAR

Den gemensamma förvaltning som fastställs i artikel 53 i budgetförordningen[5] är ett av de sätt med hjälp av vilka kommissionen utför sin uppgift i fråga om genomförandet av gemenskapens budget. Denna uppgift åligger kommissionen i kraft av artikel 274 i EG-fördraget, enligt vilken kommissionen ”i överensstämmelse med principerna för en sund ekonomisk förvaltning skall genomföra budgeten under eget ansvar och inom ramen för de beviljade anslagen. Medlemsstaterna skall samarbeta med kommissionen för att säkerställa att anslagen används i överensstämmelse med principerna för en sund ekonomisk förvaltning.”

Eftersom artikel 274 i EG-fördraget inte innehåller någon precisering av kommissionens ansvar när det gäller förvaltningsmetoden, åligger det generella ansvaret för genomförandet av budgeten kommissionen, oavsett förvaltningsmetod.

Hur kommissionen skall fullgöra detta ansvar för den delade förvaltningen av fonderna och vilka skyldigheter medlemsstaterna har fastställs i den sektoriella lagstiftningen.

Inom ramen för strukturfonderna och Sammanhållningsfonden är gemensam förvaltning den metod som lagstiftaren har valt för genomförandet av gemenskapsbudgeten, och kommissionen har inte någon oinskränkt befogenhet att välja en annan metod och ”kan inte agera på annat sätt än på det som fastställts i sektorslagstiftningen” [6].

Medlemsstaterna, å sin sida, har en skyldighet att samarbeta med kommissionen för att se till att anslagen används i enlighet med principerna för en sund ekonomisk förvaltning, såsom ett uttryck för den allmänna skyldigheten om lojalt samarbete (artiklarna 274 och 10 i EG-fördraget). Vidare föreskrivs det i artikel 280 i fördraget att ”medlemsstaterna skall vidta samma åtgärder för att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot gemenskapens ekonomiska intressen, som de vidtar för att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot deras egna ekonomiska intressen”.

I artikel 53.3 och 53.5 i budgetförordningen rörande metoderna för genomförande av budgeten fastställs de allmänna principer som gäller på alla budgetområden inom vilka gemensam förvaltning tillämpas. Det som gäller är för det första att ”när kommissionen genomför budgeten tillsammans med medlemsstaterna skall uppgifterna för genomförandet av budgeten delegeras till medlemsstaterna i enlighet med bestämmelserna i del II avdelning I och II” och för det andra att ”för att kunna garantera att medlen används enligt gällande lagstiftning skall kommissionen vid förvaltning tillsammans med medlemsstaterna […] inrätta sådana förfaranden för avslutning av räkenskaper eller mekanismer för finansiella korrigeringar, att den kan ta på sig det slutliga ansvaret för att genomföra budgeten i enlighet med artikel 274 i EG-fördraget och artikel 179 i Euratomfördraget”.

I artiklarna 155–159 i budgetförordningen föreskrivs att de allmänna bestämmelserna i den förordningen skall tillämpas på utgifter som effektueras inom ramen för strukturfonderna och Sammanhållningsfonden med förbehåll för klart angivna undantag. Dessa undantag rör utbetalningar som kommissionen gör, automatiska återtaganden, aspekter som rör förvaltning och urval av projekt samt kontrollmetoder, förutsatt att rådets sektoriella lagstiftning innehåller bestämmelser i det avseendet.

A. Bestämmelserna för 2000–2006. Decentralisering – partnerskap – samarbete

Genom förordning (EG) nr 1260/1999[7], som är grundförordningen för strukturfonderna, och förordning (EG) nr 1164/94[8], genom vilken Sammanhållningsfonden inrättas, har rådet skapat en struktur för hur fonderna skall förvaltas. I synnerhet när det gäller strukturfonderna har lagstiftaren beslutat att den verksamhet som genomförs inom ramen för strukturfonderna och vid garantisektionen vid EUGFJ, och som rör landsbygdsutvecklingen, ”bör komplettera medlemsstaternas eller bidra till dessa” (skäl 27 i förordning (EG) nr 1260/1999 och alltså bör anses ”komplettera eller främja motsvarande nationella åtgärder” (artikel 8.1 i förordning (EG) nr 1260/1999). Därför används strukturfonderna och garantisektionen vid EUGFJ till landsbygdsutvecklingsåtgärder som samfinansieras med åtgärder som beslutats på nationell eller regional nivå. Det tydligaste uttrycket för denna princip är additionaliteten (artikel 11 i förordning (EG) nr 1260/1999).

Utan att ifrågasätta kommissionens ansvar när det gäller genomförandet av den budget som föreskrivs i EG-fördraget fastställs i förordning (EG) nr 1260/1999 med avseende på strukturfonderna olika metoder för genomförandet av budgeten genom en decentraliserad struktur som vilar på partnerskap och samarbete mellan kommissionen och medlemsstaten. Samma gäller förordning (EG) nr 1164/94 som rör Sammanhållningsfonden.

När det gäller kontroller grundar sig den sektoriella lagstiftningen på två pelare, dels en uppsättning bestämmelser som gör det möjligt för kommissionen att försäkra sig om att medlemsstaternas förvaltnings- och kontrollsystem är förenliga med villkoren, dels en uppsättning regler vilkas syfte är att fastställa villkoren för de finansiella korrigeringar som skall göras när oegentligheter upptäcks i samband med revisionerna.

De regler som gäller för säkerställandet av att de nationella förvaltnings- och kontrollsystemen är på plats och fungerar väl återfinns i artikel 38 i förordning (EG) nr 1260/1999 och i artiklarna 5 och 6 i förordning (EG) nr 438/2001[9], samt i artiklarna 12 och G i bilaga II till rådets förordning (EG) nr 1164/94 och artikel 5 i förordning (EG) nr 1386/2002[10].[11]

Mekanismerna för finansiell korrigering med avseende på strukturfonderna beskrivs i artikel 39 i förordning (EG) nr 1260/1999 samt i förordning (EG) nr 448/2001[12] och uttrycks klart i kommissionens beslut av den 2 mars 2001 C(2001)476 beträffande riktlinjerna för de principer, kriterier och riktvärden som kommissionen skall tillämpa vid fastställandet av de finansiella korrigeringar som avses i artikel 39 i förordning (EG) nr 1260/1999.

I artikel 38.2 i förordning (EG) nr 1260/1999 fastställs särskilt att kommissionen får utföra kontroller på plats, bland annat sticksprovskontroller, eller begära att medlemsstaterna utför sådana kontroller. Syftet med dessa kontroller är att sörja för att förvaltnings- och kontrollsystemen är på plats och fungerar väl och att kontrollera enskilda finansierade insatser. I artiklarna 5 och 6 i förordning (EG) nr 438/2001 föreskrivs dessutom att medlemsstaterna senast tre månader efter det att stödformen har godkänts till kommissionen skall översända en beskrivning av de förvaltnings- och kontrollsystem som införts, och att kommissionen i samarbete med medlemsstaterna skall förvissa sig om att dessa system uppfyller kraven enligt den berörda förordningen från rådet. En översyn av systemens funktionssätt skall göras med jämna mellanrum. Kommissionen och medlemsstaterna skall på grundval av bilaterala administrativa överenskommelser samordna metoderna för och genomförandet av kontroller samt utbyta information om resultatet av dessa. Samarbetet skall fortsätta under hela programperioden och ske i form av undersökningar som skall genomföras minst en gång om året i samband med möten mellan nationella revisorer och revisorer från gemenskapen. I samma artikel fastställs att finansiella korrigeringar skall göras om en allvarlig oegentlighet upptäcks som hör samman med de kostnader som ingår i en löpande inte upptäckt utbetalning, medan det i artikel 39.2 fastställs vilka förfaranden som skall följas då kommissionen konstaterar brister i systemen, t.ex. till att börja med genom att tillfälligt hålla inne betalningarna och därefter vid behov göra finansiella nettokorrigeringar.

En liknande struktur fastställs i förordning (EG) nr 1164/94 och tillämpningsföreskrifterna för denna[13] när det gäller förvaltningen av Sammanhållningsfonden.

B. Fördelningen av ansvar

1. I denna decentraliserade struktur ligger medlemsstaternas ansvar på följande tre nivåer:

a) Medlemsstaten är garant för en god förvaltning av gemenskapens medel och utövar denna förvaltning i samarbete med kommissionen samt har i första hand ansvaret för ett sunt ekonomiskt verkställande genom

- förvaltningsmyndigheten, som är ansvarig för ”att […] insatser […] genomförs på ett korrekt sätt, särskilt genom att det genomförs interna kontrollåtgärder enligt principerna för en sund ekonomisk förvaltning”, samt för att reagera på påpekanden och begäran om rättelseåtgärder av förvaltningssystemet, den uppföljning och kontroll som begärs av kommissionen, insatsernas överensstämmelse med gemenskapspolitiken samt insamling av uppgifter eller utarbetande av rapporter som är nödvändiga för kommissionens uppföljning av programmet (artikel 34.1),

- den utbetalande myndigheten, som intygar utgifterna (artikel 32.3 i förordning (EG) nr 1260/1999 och artikel D.2 i bilaga II till förordning (EG) nr 1164/94) och sörjer för att förvaltningsmyndigheten och de förmedlande organen har följt bestämmelserna i förordning (EG) nr 1260/1999 (artikel 9 i förordning (EG) nr 438/2001) eller i förordning (EG) nr 1164/94 (artikel 8 i förordning (EG) nr 1386/2002),

- att bidra till förbättringen av prognoserna om användningen av ekonomiska medel och verkställandet av utgifter, genom de prognoser som överlämnas,

- att tillämpa relevanta nationella regler för stödberättigande när gemenskapsbestämmelser saknas (skäl 41 och artikel 30 i förordning (EG) nr 1260/1999),

- ansvar för förhandsbedömningen inför utarbetandet av planer, stödformer och programkomplement (artikel 41.1 i förordning (EG) nr 1260/1999), samt för utvärderingen efter halva tiden och dess genomförande (artikel 42.4 i förordning (EG) nr 1260/1999).

b) Medlemsstaten har i enlighet med artikel 38 i förordning (EG) nr 1260/1999 och artikel 12 i förordning (EG) nr 1164/94 i första hand ansvaret för den finansiella kontrollen av stödet, särskilt när det gäller att

- kontrollera att förvaltnings- och kontrollsystem har inrättats och att de genomförs på ett sådant sätt att det säkerställs att gemenskapens fonder används på ett effektivt och korrekt sätt, och att det överlämnas en beskrivning av dessa system till kommissionen,

- intyga utgifterna och se till att dessa är förenliga med gemenskapsrätten och att medlen används enligt principerna om en sund ekonomisk förvaltning (artikel 38.1 g i förordning (EG) nr 1260/1999 och artikel 12.1 c i förordning (EG) nr 1164/94),

- vidta de korrigerande åtgärder som kommissionen kräver (artikel 38.4 i förordning (EG) nr 1260/1999 och artikel G.1 i bilaga II till förordning (EG) nr 1164/94),

- tillhandahålla en slutlig utgiftsdeklaration upprättad av ett oberoende organ i samband med att strukturfondsinsatsen eller Sammanhållningsfondsprojektet avslutas.

c) Slutligen har medlemsstaten, såsom anges i artikel 39 i förordning (EG) nr 1260/1999 och i artikel 12.1 h i förordning (EG) nr 1164/94, det huvudsakliga ansvaret för att utreda oegentligheter och överträdelser och göra finansiella korrigeringar.

2. I förhållande till medlemsstatens ansvar är kommissionens ansvar fastställt på ett sådant sätt att den kan utöva sitt ansvar för genomförandet av gemenskapsbudgeten genom kontroll av om medlemsstaterna fullgör sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt. I detta syfte och för att sörja för att fördraget och de rättsakter som antagits av kommissionens institutioner efterlevs är kommissionen verksam framför allt på fyra nivåer, nämligen för att

- fatta de beslut som är nödvändiga för genomförandet av strukturfonderna, när villkoren i förordningen är uppfyllda (artiklarna 28 och 30 i förordning (EG) nr 1260/1999 och artikel 10 i förordning (EG) nr 1164/94),

- i samarbete med medlemsstaterna försäkra sig om att förvaltnings- och kontrollsystem har inrättats och att dessa fungerar väl, vilket kan inbegripa genomförande av kontroller på plats, framför allt stickprovskontroller, av insatserna och förvaltningssystemen eller en uppmaning till medlemsstaten att själv utföra dessa kontroller på plats (artikel 38.2 i förordning (EG) nr 1260/1999 och artiklarna 5 och 6 i förordning (EG) nr 438/2001 för strukturfonderna, artikel G i bilaga II till förordning (EG) nr 1164/94 och artikel 5 i förordning (EG) nr 1386/2002),

- se till att insatserna är effektiva- genom att analysera de framsteg som har gjorts när det gäller genomförandet av insatserna i förhållande till de fastställda målen, genom års- och slutrapporter om genomförandet (artikel 37 i förordning (EG) nr 1260/1999 och artikel F i bilaga II till förordning (EG) nr 1164/94) samt genom en årlig granskning av resultaten (artikel 34.2 i förordning (EG) nr 1260/1999),- i finansiellt hänseende, genom framför allt ett automatiskt återtagande av medel, tillfälligt upphävande av betalningar när villkoren i förordningen inte är uppfyllda, fastställande och, i förekommande fall, antagande av de korrigerande åtgärder som är nödvändiga för att förbättra ett sunt ekonomiskt verkställande av insatsen (artiklarna 31, 32 och 38 i förordning (EG) nr 1260/1999 för strukturfonderna och artiklarna C.5 och G i bilaga II till förordning (EG) nr 1164/94) samt- genom en utvärdering av resultaten (artiklarna 42, 43 och 44 i förordning (EG) nr 1260/1999),

- utföra kontroller och revisioner på plats av insatserna och systemen, framför allt stickprovsundersökningar, utan att detta påverkar tillämpningen av de åtgärder som genomförs av medlemsstaterna, och göra finansiella korrigeringar när oegentligheter och brister konstateras och medlemsstaten inte har gjort några finansiella korrigeringar (artiklarna 38 och 39 i förordning (EG) nr 1260/1999 och artiklarna G och H i bilaga II till förordning (EG) nr 1164/94).

C. Ett nödvändigt förtydligande av kommissionens ansvarsområde

Det kan konstateras, vilket Europaparlamentet också har gjort i sin senaste resolution beträffande ansvarsfriheten 2002[14], att revisionsrätten i sina revisionsförklaringar om räkenskapernas tillförlitlighet under flera år har konstaterat att de underliggande transaktionerna ofta uppvisar brister, särskilt på de områden där delad förvaltning förekommer. Även om de båda institutionerna inte anser det vare sig realistiskt eller förenligt med de villkor för delad förvaltning som föreskrivs i lagstiftningen på området, att det är kommissionens ansvar att upptäcka alla fel och oegentligheter som hör samman med betalningarna, kvarstår ändå faktum att samma institutioner har konstaterat svagheter i systemen och har uppmanat kommissionen att vidta åtgärder i syfte att förbättra sin övervakning av kontrollsystemen.

Således ger revisionsrätten i sitt yttrande nr 2/2004[15] intressanta förslag till lösningar och anger vilken roll kommissionen enligt dess uppfattning bör ha när det gäller fullgörandet av sitt ansvar för budgetgenomförandet, vilket är en uppfattning som ligger mycket nära kommissionens egen. Revisionsrätten fastställer vilka huvudprinciper som enligt den bör vara vägledande för kontrollen av gemenskapsbudgeten på alla nivåer, med bibehållande av gällande rätt, samt de riktlinjer som skulle kunna vägleda lagstiftaren vid utarbetandet av en lagstiftningsändring.

Revisionsrätten hävdar till att börja med att det inte rimligtvis kan krävas av något system att det fullständigt skall kunna säkerställa att samtliga transaktioner är korrekta, och att det är orealistiskt att tro att syftet med system för intern kontroll är att garantera eller säkerställa att alla transaktioner är fullständigt lagliga och korrekta. Revisionsrätten anser därför att kontrollerna bör svara mot en faktisk kostnadseffektivitet, eftersom den samlade kostnaden för kontrollerna skall vara proportionell mot den samlade nytta de bidrar med i både monetärt och politiskt avseende. Den anser också att kommissionen bör ha rollen som övervakare av kontrollsystemens funktion genom att, å ena sidan, fastställa minimivillkoren för kontrollsystemen, å andra sidan, genom att fastställa enhetliga regler för de mål som skall uppnås och deras genomförande på alla nivåer, både på nationell nivå och på gemenskapsnivå.

Kommissionen, som uppmärksammat rekommendationerna från de båda institutioner som har till uppgift att kontrollera genomförandet av budgeten, har redan nu utvecklat de instrument som är nödvändiga för att samordna sina insatser med de insatser som genomförs av medlemsstaterna. Kommissionen har konstaterat vilka svårigheter medlemsstaterna har haft när det gäller att utveckla och använda dessa instrument under programperioden 1994–1999 och har i tillämpningsförordningarna för genomförandet av strukturfonderna och Sammanhållningsfonden därför fastställt de villkor som den anser nödvändiga för att få kontrollförfaranden som gör det möjligt för den att på sikt få en rimlig försäkran beträffande korrektheten hos de transaktioner som genomförs av medlemsstaterna.

Dessutom har kommissionen, i enlighet med artikel 38 i förordning (EG) nr 1260/1999 och artikel G i bilaga II till förordning (EG) nr 1164/94, främjat ingåendet av administrativa överenskommelser om revisioner med medlemsstaterna i syfte att förbättra samordningen av kontrollerna mellan kommissionen och de berörda medlemsstaterna liksom resultaten av dessa och för att tillämpa gemensamma revisionsmetoder. Likaså har kommissionen inom ramen för förenklingsprocessen[16] uppmanat medlemsstaterna att göra gemensamma ansträngningar för att i sinom tid på årsbasis utbyta relevanta och utförliga upplysningar om kontrollprogram i syfte att undvika överlappning och dubbelarbete. När det gäller de medlemsstater som anslöt sig till unionen i maj 2004 kommer bestämmelserna i lagstiftningen rörande strukturfonderna och Sammanhållningsfonden att tillämpas, vilket är i enlighet med den samarbetsstrategi som följs för genomförandet av föranslutningsinstrumenten[17].

Kommissionen har dessutom utvecklat begreppet förtroendekontrakt för förbindelserna mellan sig och medlemsstaterna. Förtroendekontraktet är ett frivilligt åtagande från medlemsstaternas sida vars syfte är att försäkra kommissionen om att de nödvändiga medlen för att möjliggöra kontrollen av de underliggande transaktionernas korrekthet har införts och skapa en övergripande ram för kontroller av ett program eller en viss fond eller region, i enlighet med en revisionsstrategi som godkänts av kommissionen, och en förbättrad årlig rapportering om de resultat som uppnåtts genom denna strategi. Ett sådant kontrakt är även beroende av att kommissionen på förhand har försäkrat sig om att de system som är på plats är förenliga med den rättsliga ramen. Detta kontrakt ger kommissionen en garanti för att den kan hysa tillit till medlemsstaten, utan tillfogande av ytterligare regelmässiga krav, och att den i stället kan tillämpa en samordnad strategi med medlemsstaten i fråga. En sådan försäkran förlorar emellertid sin verkan om det konstateras att medlemsstaten inte fullgör sina skyldigheter.

Även om, såsom revisionsrätten påpekat i sitt yttrande nr 2/2004, de standarder eller principer som är oundgängliga för att garantera en effektiv intern kontroll av medlen redan är helt eller delvis på plats i de nuvarande systemen, måste andra utarbetas och införas för att säkerställa att kontrollernas omfattning och frekvens gör det möjligt att göra en lämplig avvägning mellan den samlade kostnaden för att verkställa kontrollerna och den samlade nytta de medför.

Kommissionen önskar därför på grundval av erfarenheten med de nuvarande bestämmelserna öka förvaltnings- och kontrollsystemens effektivitet under den kommande programperioden och har för detta ändamål antagit de förslag som läggs fram i det följande kapitlet.

III. PROGNOS FÖR BESTÄMMELSERNA 2007–2013

Ett av de främsta målen när det gäller de framtida bestämmelserna för programperioden 2007–2013 är, i fråga om den delade förvaltningen, att på grundval av de skyldigheter som framgår av gemenskapsrätten och de erfarenheter som vunnits genom de nuvarande bestämmelserna, klart definiera ramen för samt arten och fördelningen av ansvaret hos de olika parter som deltar i genomförandet av gemenskapsbudgeten, dvs. medlemsstaterna och genomförandeorganen, å ena sidan, och, kommissionen, å andra sidan.

Kommissionen har strävat efter att göra den övergripande strukturen i systemen för genomförande och kontroll av medel enhetligare, öppnare och säkrare. Enhetligare, eftersom det är nödvändigt att klart definiera både de minimivillkor som skall gälla för kontroll- och revisionssystemet på alla nivåer av processen liksom de inblandade parternas uppgifter och skyldigheter. Öppenheten, eftersom det är nödvändigt att de kontrollansvariga får veta resultaten av de kontroller som utförs av de olika parterna, för att öka effektiviteten i processen och göra den mera ekonomisk. Säkerheten, för att ge kommissionen en ytterligare säkerhet för att systemen för förvaltning och kontroll av programmet är på plats och förenliga med de minimivillkor som fastställs i förordningen, så att de första löpande betalningarna kan göras. Detta sker genom en preliminär utvärdering av systemen som utförts av en oberoende revisor från medlemsstaten i fråga, och som i förväg godkänts och överlämnas samtidigt med beskrivningen över systemen.

Kommissionen har dessutom föreslagit att omfattningen av dess deltagande i kontrollerna skall vägas mot den bedömda risken för oegentligheter. Av den anledningen anges i förslaget att när kommissionen har en försäkran om att de nationella förvaltnings- och kontrollsystemen är på plats och fungerar bra kan den rimligen utgå ifrån att de deklarerade utgifternas laglighet och korrekthet är grundade på resultaten av nationella kontroller och därmed begränsa sina egna kontroller till särskilda undantagsfall.

Kommissionen har på grundval av samma strategi, som grundar sig på en riskbedömning, föreslagit att omfattningen av gemenskapens ingripande i förvaltnings- och kontrollförfarandena även skall vara beroende av storleken på gemenskapens bidrag till insatsen. Den princip som följs är att det i gemenskapslagstiftningen skall fastställas en gemensam tröskel för de minimivillkor som alla system för intern förvaltning och kontroll som är inkluderade i förvaltningen av gemenskapsmedlen måste följa, men att medlemsstaterna samtidigt skall kunna tillämpa sina egna regler och strukturer för förvaltning och kontroll om det nationella stödet tydligt överväger och gemenskapsstödets omfattning är under en viss nivå. Denna ordning kan i alla händelser endast tillämpas om kommissionen har fått en försäkran om att de nationella förvaltnings- och kontrollsystemen är tillförlitliga.

Mot bakgrund av den allmänna ram som skisserats är det lämpligt att ange de mera specifika riktlinjerna för den ansvarsfördelning som kommissionen följt vid utformningen av sitt förslag.

A. Kommissionens ansvar

Det är kommissionens skyldighet att lägga fram förslag till en lagstiftning, i vilken det klart fastställs vilket ansvar och vilka skyldigheter de båda aktörerna i den delade förvaltningen skall ha liksom villkoren för deras samarbete.

Dessa omfattar för det första fastställandet av de oundgängliga minimivillkor som de nationella förvaltnings- och kontrollsystemen skall uppfylla och de finansiella korrigeringar som skall göras i händelse av oegentligheter som tyder på att dessa system inte är förenliga med kraven.

I en sådan tydlig lagstiftning bör det också fastställas att kommissionens roll med avseende på förvaltningen av budgeten skall vara att bevaka att nationella förvaltnings- och kontrollsystem är på plats och fungerar väl, samt hur denna bevakning skall genomföras så att oegentligheter förhindras.

Av detta följer att kommissionen när det gäller revisionen fortsatt kommer att inrikta sig på att göra en bedömning av förvaltnings- och kontrollsystemen och på fastställda brister i förfarandena och förvaltningen. Detta skall ske på grundval av en riskanalys, utan att kommissionen avstår från rätten att vid behov kontrollera enskilda insatser om medlemsstaten underlåter att utreda en oegentlighet.

B. Medlemsstaternas ansvar

Medlemsstaternas roll skall inriktas på följande skyldigheter:

- De skall, innan programmet börjar att genomföras och innan de löpande betalningarna görs, ge kommissionen en lämplig försäkran utfärdad av ett oberoende organ som godkänts av kommissionen. Detta organ skall dels intyga förvaltnings- och kontrollsystemens kvalitet, dels att dessa överensstämmer med de fastställda normerna. Det skall också intyga att redovisningssystemet är korrekt. Om det finns ett förbehåll med denna försäkran skall medlemsstaten lägga fram en handlingsplan avseende de korrigeringar som skall göras. Endast om de i handlingsplanen fastställda korrigeringarna av förvaltnings- och kontrollsystemet genomförts på ett tillfredsställande sätt kan kommissionen verkställa de löpande betalningarna.

- De skall varje år lägga fram en försäkran, som utfärdats av en revisionsmyndighet, angående de deklarerade utgifterna, förvaltnings- och kontrollsystemets funktion samt angående upptäckten och korrigeringen av brister som konstaterats i samband med kontroller på plats när det gäller användningen av strukturfonderna.

- lämna ett revisionsutlåtande över de belopp som intygats vid avslutningen av de operativa programmen på grundval av revisioner och kontroller av de insatser som genomförts under programmets löptid.

Medlemsstaterna skall i första hand göra finansiella korrigeringar när det gäller de mottagare av medel som inte uppfyller villkoren för bidrag från strukturfonderna och dra av de berörda kostnaderna från deklarationerna till strukturfonderna.

C. Följder av bristande efterlevnad

Såsom anges i den tredje rapporten angående den ekonomiska och sociala sammanhållningen bör en tillämpning av principen om effektivitet och ökad förenkling i förvaltningen och den finansiella kontrollen ledsagas av fastare sanktioner och åtgärder som syftar till en snabb indrivning i händelse av oegentligheter eller bedrägeri. Det bör klart anges i lagstiftningen vilka följderna blir, särskilt med hänsyn till finansiella strömmar, om principerna och miniminormerna inte respekteras när programmet börjar, eller om det upptäcks brister i de nationella kontrollsystemen, som kan leda till oegentligheter eller bedrägerier under genomförandet av programmet, och som inte korrigeras av medlemsstaten.

I lagstiftningen bör det dessutom fastställas villkor för kommissionens genomförande av de finansiella korrigeringarna, om medlemsstaten inte har vidtagit lämpliga åtgärder för att uppfylla sina skyldigheter.

Kommissionen bör inte tveka att tillgripa det överträdelseförfarande som föreskrivs i artiklarna 226 och 228 i EG-fördraget om medlemsstaterna inte uppfyller sina skyldigheter.

[1] KOM(2003)391 slutlig, 9.7.2003, åtgärd 5.3.3 C.

[2] Idem, åtgärd 5.3.3 A.

[3] KOM(2003)433 slutlig. Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av de anslutande ländernas åtaganden i samband med anslutningsförhandlingarna för kapitel 21 - Regionalpolitik och samordning av strukturinstrument.

[4] Förslag till rådets förordning om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden, framlagt av kommissionen (KOM(2004)492 slutlig av den 14 juli 2004).

[5] Rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget, EGT L 248, 16.9.2002, s. 1.

[6] Punkt 14 c i Europaparlamentets resolution innehållande de anmärkningar som utgör en integrerad del av beslutet om ansvarsfrihet för genomförandet av Europeiska gemenskapernas allmänna budget för budgetåret 2002 (kommissionen) (SEK(2003)1104-C5-0564/2003-2003/2210(DEC)). A5-0200/2004, 21.4.2004.

[7] Rådets förordning (EG) nr 1260/1999 av den 21 juni 1999 om allmänna bestämmelser för strukturfonderna (EGT L 161, 26.6.1999, s. 1). Förordningen senast ändrad genom anslutningsakten från 2003 (EUT L 236, 23.9.2003).

[8] Rådets förordning (EG) nr 1164/94 av den 16 maj 1994 om inrättandet av en sammanhållningsfond, EGT L 130, 25.5.1994, s. 1. Förordningen senast ändrad genom anslutningsakten från 2003 (EUT L 236, 23.9.2003).

[9] Kommissionens förordning (EG) nr 438/2001 av den 2 mars 2001 om genomförandebestämmelser till rådets förordning (EG) nr 1260/1999 beträffande förvaltnings- och kontrollsystemen för stöd som beviljas inom ramen för strukturfonderna (EGT L 63, 3.3.2001, s. 21).

[10] Kommissionens förordning (EG) nr 1386/2002 av den 29 juli 2002 om genomförandebestämmelser till rådets förordning (EG) nr 1164/94 beträffande förvaltnings- och kontrollsystemen och förfarandet för finansiella korrigeringar rörande stöd från sammanhållningsfonden (EGT L 201, 31.7.2002, s. 5).

[11] Målet att sörja för att förvaltnings- och kontrollsystem är på plats och fungerar väl, som det erinras om i artikel 35 i kommissionens förordning beträffande genomförandebestämmelser för budgetförordningen, uppnås för Sammanhållningsfondens och strukturfondernas del genom den sektoriella lagstiftningen (kommissionens förordning (EG, Euratom) nr 2342/2002 av den 23 december 2002 (EGT L 357, 31.12.2002).

[12] Kommissionens förordning (EG) nr 448/2001 av den 2 mars 2001 om genomförandebestämmelser till rådets förordning (EG) nr 1260/1999 beträffande förfarandet för finansiella korrigeringar av stöd som beviljas inom ramen för strukturfonderna (EGT L 64, 6.3.2001, s. 13).

[13] Artikel 12 i förordning (EG) nr 1164/94 och artikel 5 i förordning (EG) nr 1386/2002.

[14] Se ovan fotnot 6.

[15] Yttrande nr 2/2004 av Europeiska gemenskapernas revisionsrätt över en modell för ”samordnad granskning (single audit)” (samt ett förslag till ram för gemenskapens interna kontroll).

[16] Punkt 2.5.5 i meddelandet från kommissionen C(2003) 1255 beträffande förenkling, förtydligande, samordning och flexibilitet i förvaltningen av strukturpolitiken 2000–2006 (ej offentliggjort).

[17] Artiklarna 11, 12 och bilagan till rådets förordning (EG) nr 1266/1999 av den 21 juni 1999 om samordning av stödet till kandidatländerna inom ramen för föranslutningsstrategin och om ändring av förordning (EEG) nr 3906/89 (EGT L 161, 26.6.1999, s. 68). Artikel 9 och bilaga III till rådets förordning (EG) nr 1267/1999 av den 21 juni 1999 om upprättande av ett strukturpolitiskt föranslutningsinstrument (EGT L 161, 26.6.1999, s. 73).