ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN som åtföljer FÖRSLAGET TILL EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING OM inrättande av ett program för registrerade resenärer /* SWD/2013/051 final */





ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN som åtföljer FÖRSLAGET TILL EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING OM inrättande av ett program för registrerade resenärer Detta dokument är ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar som utarbetats i informationssyfte. Det ger inte uttryck för kommissionens officiella ståndpunkt i denna fråga och föregriper inte heller någon sådan ståndpunkt. 1. Problemformulering Enligt de senaste fullständiga uppgifterna från medlemsstaterna passerades de yttre gränserna 669 miljoner gånger 2009, 675 miljoner gånger 2010 och 700 miljoner gånger 2011, av både EU-medborgare och tredjelandsmedborgare. Gränspassagerna vid de största och mest trafikerade gränsövergångsställena har ökat i antal och kommer att öka även i fortsättningen. En effektiv och smidig förvaltning av ökande passagerarströmmar vid de yttre gränsövergångsställena kommer att bli en utmaning för de flesta medlemsstater. Enligt EU-lagstiftningen måste alla resenärer systematiskt kontrolleras vid de yttre Schengengränserna (både vid inresa och utresa). Tredjelandsmedborgare underkastas normalt utförliga kontroller medan EU-medborgare och personer som har rätt att röra sig fritt underkastas minimikontroller[1]. De gällande reglerna för tredjelandsmedborgare kan dock anses vara en universallösning eftersom samma kontroller tillämpas oberoende av resenärernas riskprofiler eller hur ofta de reser. Gränskontroller av EU-medborgare som innehar elektroniskt pass kan automatiseras på grundval av gällande lagstiftning. För tredjelandsmedborgares del måste dock den rättsliga ramen ändras och ett särskilt program för att underlätta tredjelandsmedborgares gränspassager måste inrättas. Av de resenärer som passerar EU:s yttre gränser är 26,5 % tredjelandsmedborgare – många passerar gränsen flera gånger om året, till och med flera gånger i veckan. Gränspassagerna kan bli betydligt smidigare och gränsövergångsställenas kapacitet kan öka avsevärt även om endast en liten procentuell andel av de resenärer från tredjeland som reser ofta ansluter sig till programmet för registrerade resenärer. I föregående konsekvensbedömning som åtföljde meddelandet om att förbereda nästa steg i utvecklingen av Europeiska unionens gränsförvaltning[2] 2008 föreslogs det att ett program för registrerade resenärer skulle inrättas för tredjelandsmedborgare som genomgått en säkerhetsprövning och som reser ofta. I kommissionens meddelande som offentliggjordes 2011 övervägdes de olika alternativen och framtida handlingsalternativ[3]. I denna konsekvensbedömning granskas olika genomförandealternativ för att finna det bästa möjliga sättet att genomföra programmet för registrerade resenärer. Verkningarna av hela programmet för registrerade resenärer analyseras dock på grundval av de specifika alternativen. 2. Subsidiaritetsanalys Enligt artiklarna 74, 77.2 b och 77.2 d i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt har unionen befogenhet att anta åtgärder för kontroll av personer och en effektiv övervakning av passage av de yttre gränserna. Det är tydligt att det behövs insatser på EU-nivå. Medlemsstaterna kan inte själva bygga upp ett program för registrerade resenärer för att underlätta gränskontroller i alla medlemsstater. Om en medlemsstat beslutar att bevilja tillträde till programmet för registrerade resenärer som omfattar hela EU skulle det påverka alla Schengenländer och detta måste därför regleras på EU-nivå. Alla åtgärder som rör gränskontroll skulle tillämpas i Schengenområdet som saknar inre gränskontroller, vilket för närvarande omfattar alla medlemsstater utom Rumänien, Bulgarien, Cypern, Storbritannien och Irland och fyra andra europeiska länder (Norge, Island, Schweiz och Liechtenstein). Schengenstaterna har åtagit sig att upprätthålla EU:s gemensamma gränser och gemensamma normer för gränskontroll. Kontrollerna genomförs endast vid de yttre gränserna, varefter resenären fritt kan resa inom Schengenområdet. Det är av avgörande betydelse för Schengenområdets inre säkerhet att alla bindande bestämmelser som rör gränskontroll beslutas på EU-nivå. Målen kan därför inte uppnås i tillräcklig utsträckning av medlemsstaterna själva, utan detta sker bättre på EU-nivå. Mervärde på EU-nivå Programmet för registrerade resenärer måste genomföras vid EU:s samtliga yttre gränsövergångsställen och kommer att påverka alla Schengenländers gränskontrollresurser. EU:s program för registrerade resenärer säkrar att EU har en gemensam inställning till programmet som grundas på gemensam lagstiftning och garanterar att reglerna vid samtliga Schengengränser är desamma även i fortsättningen. Detta innebär att programmet för registrerade resenärer är tillgängligt för resenärer från tredjeland vid Schengenområdets samtliga gränsövergångsställen utan någon separat säkerhetsprövning av ett annat Schengenland. En person som säkerhetsprövats av en medlemsstat kan därmed dra nytta av förenklade kontroller vid alla andra medlemsstaters yttre gränsövergångsställen. Utan gemensamma regler är detta inte möjligt. 3. Syftet med EU:s initiativ De allmänna målen för programmet för registrerade resenärer är · att underlätta tredjelandsmedborgares passage av EU:s yttre gränser, · att behålla den nuvarande säkerhetsnivån. De särskilda målen är · att främja tillträde till programmet för registrerade resenärer för vissa kategorier av tredjelandsmedborgare som genomgått säkerhetsprövning och som reser ofta, · att skydda de registrerade resenärernas grundläggande rättigheter, särskilt deras personuppgifter, · att undvika diskriminering mellan olika grupper av resenärer. De operativa målen är · att minska tidsåtgången och kostnaderna vid gränspassage för resenärer som reser ofta och att öka kapaciteten vid gränsövergångsställena och att gränskontrollerna av registrerade resenärer inte bör ta mer än 20–40 sekunder i genomsnitt, · att frigöra gränskontrollresurser med 25 %, från kontroll av gränspassager av sådana resenärer som reser ofta och som genomgått en säkerhetsprövning till att fokusera på kontroll av resenärer som innebär en högre risk[4] och/eller till att bistå andra resenärer. 4. alternativ Fem alternativ för genomförandet av programmet för registrerade resenärer identifierades under samrådet med de berörda parterna. För vart och ett av dessa fem alternativ har konkreta, praktiska alternativ för genomförandet fastställts. När det gäller alternativ 1 ”ansökan om tillträde till programmet för registrerade resenärer”, var det bästa delalternativet så tydligt att valet utan någon ytterligare analys föll på inlämnande av ansökan vid samtliga yttre gränsövergångsställen och vid samtliga medlemsstaters konsulat. De övriga fyra alternativen och delalternativen är de följande: 4.1. Alternativ 2: Lagring av uppgifter 4.1.1. Ett program för registrerade resenärer som grundas på uppgifter som lagras i en separat informationsbärare[5] (delalternativ 2a) 4.1.2. Ett program för registrerade resenärer som grundas på uppgifter som lagras i en central databas (delalternativ 2b) 4.1.3. Ett program för registrerade resenärer som grundas på uppgifter som lagras i en separat informationsbärare i kombination med ett register (delalternativ 2c) 4.2. Alternativ 3: Kriterier för säkerhetsprövning 4.2.1 Samma som för innehavare av en visering för flera inresor (grundas på gällande EU-lagstiftning) (delalternativ 3a) 4.2.2 En mer ingående säkerhetsprövning med ytterligare kriterier (delalternativ 3b) 4.2.3 Avvisat delalternativ: Medverkan av tredje länder i säkerhetsprövningen (delalternativ 3c) 4.3. Alternativ 4: Automatiska gränskontroller för registrerade resenärer 4.3.1. Helautomatiska (delalternativ 4a) 4.3.2. Halvautomatiska (delalternativ 4b) 4.4. Alternativ 5: Ansökningsavgift 4.4.1 En avgift på 20 euro (delalternativ 5a) 4.4.2 Ingen avgift (delalternativ 5b) 5. Konsekvensbedömning Tabell 1 – Utvärdering av alternativen *) Alternativ och delalternativ || Underlätta tredjelandsmedborgares passage av EU:s yttre gränser || Behålla den nuvarande säkerhetsnivån || Kostnader || Skydd av grundläggande rättigheter Alternativ 0 Grundscenariot || 0 || 0 || 0 || 0 Alternativ 2 Uppgifter som lagras i en informationsbärare (2a) || √√√ || √√ || -√√ || -√ Uppgifter som lagras i en central databas (2b) || √√√√ || √√√ || -√√ || -√√√ Uppgifter (unikt identifieringsnummer) som lagras i en informationsbärare och (det unika identifieringsnumret, biometriska uppgifter och uppgifter från ansökan) i ett centralregister (2c) || √√√ || √√√ || -√√√ || -√ Alternativ 3 och 4 **) Samma säkerhetsprövning som för innehavare av en visering för flera inresor, helautomatiska gränspassager || √√√√ || √ || -√ || 0 Samma säkerhetsprövning som för innehavare av en visering för flera inresor, halvautomatiska gränspassager || √ || √√ || -√ || 0 En grundligare säkerhetsprövning, helautomatiska gränspassager || √√√ || √√ || -√√ || -√√ En grundligare säkerhetsprövning, halvautomatiska gränspassager || √ || √√√ || -√√√ || -√√ Alternativ 5 En ansökningsavgift på 20/10 euro (5a) || √√ || - || 0 || - Ingen ansökningsavgift (5b) || √√√ || - || -√√√ || - *) De tre delalternativen till alternativ 1 (ansökan om tillträde till programmet för registrerade resenärer) ingår inte i tabell 1 eftersom det lämpligaste valet redan beskrivits i början av avsnitt 4. **) Delalternativens effekter som rör alternativen 3 och 4 (kriterier för säkerhetsprövning och automatiska gränskontroller) har en direkt koppling, eftersom delalternativens effekter som rör säkerhetsprövning inte kan utvärderas utan att känna till vilket alternativ som föredras vad gäller automatisering och vice versa. Följaktligen har de fyra tillgängliga delalternativen (3a, 3b, 4a, 4b) till de två alternativen kombinerats i de fyra variationer som är möjliga, och effekten av alla fyra variationer utvärderas på ett integrerat sätt. 6. Jämförelse av alternativen Lagring av uppgifter Alla tre delalternativ bidrar väsentligt till de definierade målen och är fullt förenliga med EU:s gränspolitik: säkerheten och förebyggandet av den irreguljära migrationen vid gränspassagerna urholkas inte, allt medan EU:s öppna attityd till världen och kapaciteten att underlätta gränsöverskridande kontakter mellan människor samt handeln och det kulturella utbytet stärks. Programmet skulle vara det första i världen som är öppet för alla tredjeländer och används i flera stater, i detta fall inom hela Schengenområdet. I detta sammanhang kan EU anses gå i bräschen för resten av världen. Det delalternativ som grundas på en informationsbärare innebär synlighet och att farhågorna kring uppgiftsskydd är begränsade. Det delalternativ som grundas på ett centralt program för registrerade resenärer är mer säkert och lättare att genomföra praktiskt vid gränsövergångsstället. Det senare delalternativet uppvägs dock av att ett nytt centraliserat system måste utvecklas där alla uppgifter finns tillgängliga och är sökbara. Det delalternativ som grundas på en informationsbärare samt centralregister kan anses utgöra en hybrid av ovanstående två delalternativ som kombinerar deras respektive fördelar. Det minimerar användningen av personuppgifter i ett EU-system, och man undviker därigenom de huvudsakliga säkerhetsnackdelarna i ett system som grundas på informationsbärare. Det innebär emellertid den mest komplicerade integreringen i gränskontrollförfarandet eftersom det inför både kontroll av informationsbäraren samt kontroll mot ett centralregister. Kriterier för säkerhetsprövning och automatiska gränskontroller Utvärderingen visade att en strängare säkerhetsprövning inte har någon verklig effekt på själva gränskontrollens säkerhet och också att halvautomatiska gränskontroller förenklar gränspassagerna i alltför begränsad utsträckning för att tillföra ett mervärde. Dessutom skulle en striktare säkerhetsprövning medföra betydligt ökade administrativa kostnader för medlemsstaterna och avsevärt påverka skyddet av de grundläggande rättigheterna. Ansökningsavgift Införandet av en avgift på 20 euro skulle uppväga medlemsstaternas administrativa kostnader för att handlägga ansökningarna. Detta skulle också överensstämma med det tillvägagångssätt som valts för att behandla viseringsansökningar. Delalternativet utan avgift skulle dock säkra ett större antal deltagare i programmet. Nackdelen med detta alternativ vore att många ogiltiga ansökningar skulle lämnas in. 7. förstahandsalternativ Ansökan om tillträde till program för registrerade resenärer Vad gäller alternativ 1 är det tydligt att om resenären får välja var han eller hon kan lämna in en ansökan, skulle detta säkra ett större antal deltagare i programmet, och därigenom hjälpa medlemsstaterna att hantera passagerarströmmarna vid de yttre gränsövergångsställena. Därför är det bästa delalternativet att ansökan om tillträde till programmet för registrerade resenärer kan lämnas in vid samtliga gränsövergångsställen och vid samtliga medlemsstaters konsulat. Kostnadseffektiviteten för detta delalternativ är uppenbarligen bäst och det är helt förenligt med den befintliga gräns- och viseringspolitiken. Lagring av uppgifter Att fastställa förstahandsalternativet när det gäller alternativ 2 är mer komplext vilket framgick av kapitel 6. I förhållande till alternativ 2 har varje delalternativ totalt nästan lika många poäng men varje delalternativ har olika brister: delalternativet som grundas på en informationsbärare medför betydliga säkerhetsfarhågor, delalternativet med en central databas medför avsevärda farhågor som rör grundläggande rättigheter medan delalternativet med informationsbärare samt centralregister ger betydande kostnader. Kostnadsnyttoanalysen visar dock att de högre engångskostnaderna och de årliga driftskostnaderna för delalternativet med informationsbärare samt centralregister på längre sikt kommer att kompenseras fullt ut av samtliga ekonomiska fördelar som programmet för registrerade resenärer innebär för medlemsstaterna. Det är därför det bästa delalternativet för alternativ 2. Detta delalternativ innebär en jämvikt mellan säkerhet, förenkling och skydd av personuppgifter. De uppgifter som lagras i centralregistret skulle endast vara tillgängliga för gränskontrolltjänstemän vid prövning av en ansökan, förnyande eller återkallande av tillträde till programmet, vid förlust eller stöld av en informationsbärare eller vid problem med att underlätta registrerade resenärers gränspassage. Vid gränskontroller skulle en gränskontrolltjänsteman endast få uppgift om huruvida det finns en träff eller ej i centralregistret. Med hjälp av detta alternativ genomförs ett så kallat inbyggt integritetsskydd. Kriterier för säkerhetsprövnings och automatisering Vad gäller alternativ 3 och 4 är det tydligt att en kombination av samma säkerhetsprövningskriterier som för viseringar för flera inresor med en helt automatisk gränsövervakning har störst samlad inverkan på den förenklade gränspassagen för registrerade resenärer. Dessutom ger det ett balanserat förhållningssätt till säkerhet och skydd av grundläggande rättigheter. Det är också det billigaste alternativet då man beaktar kostnaderna för strängare förfaranden vid säkerhetsprövning och halvautomatiska gränskontroller. Noteras bör dock att för helt automatiska gränskontroller krävs att ett system för in- och utresa utvecklas och genomförs parallellt, vilket skulle göra det möjligt att ersätta kravet på stämpling med en elektronisk registrering av alla resenärers in- och utresedatum, även dem som är medlemmar i programmet för registrerade resenärer. Ansökningsavgift Vad gäller alternativ 5 är det rimligt att det tas ut en avgift på 20/10 euro för programmet för registrerade resenärer som täcker de administrativa kostnaderna för handläggning av ansökningarna och avgiftsnivån bör inte avskräcka potentiella sökande. Sammantaget består förstahandsalternativet av · att ansökningar inlämnas vid konsulat och gränsövergångsställen, · en informationsbärare kombineras med ett centralregister som innehåller biometriska uppgifter från sökandena och de uppgifter som ingår i ansökningarna, · samma kriterier tillämpas för säkerhetsprövning enligt definitionen i EU-lagstiftningen om viseringar för flera inresor, · att registrerade resenärer ges tillgång till en helt automatisk gränskontroll, · en avgift på 20 euro uttas per ansökan för registrerade resenärer. En nedsatt avgift (på 10 euro) tas emellertid ut om en viseringsansökan och en ansökan om tillträde till programmet för registrerade resenärer granskas samtidigt på grundval av samma styrkande handlingar. Förstahandsalternativet ska överensstämma fullt ut med tillämplig lagstiftning om skydd av personuppgifter, i synnerhet principerna om uppgiftsskydd och nödvändighet, proportionalitet, ändamålsbegränsning och kvaliteten på uppgifter. Det ska finnas skyddsåtgärder och mekanismer som på ett effektivt sätt värnar om resenärernas grundläggande rättigheter och i synnerhet deras privatliv och personuppgifter. Personal och tredjelandsmedborgare måste informeras om dessa rättigheter. Kostnader och ekonomiskt stöd Förstahandsalternativets totala engångskostnader, dvs. byråns utveckling av en centraliserad del för programmet för registrerade resenärer har uppskattats till 43 miljoner euro under 2–3 års tid och de årliga genomsnittliga underhålls- och driftskostnaderna skulle uppgå till 20 miljoner euro. Medlemsstaternas totala engångskostnader för att utveckla och inrätta sin nationella infrastruktur skulle uppgå till 164 miljoner euro under 2–3 års tid och de årliga genomsnittliga underhålls- och driftskostnaderna skulle uppgå till 81 miljoner euro. I de ovannämnda kostnaderna ingår också administrativa kostnader, utom kostnaderna för att handlägga ansökningar. Kostnaderna för automatiseringen skulle variera i stor utsträckning beroende på antalet automatiska spärrar som installeras. Personal- och investeringskostnaderna för inrättandet och driften av programmet för registrerade resenärer skulle kompenseras inom en rimlig tid i form av frigjorda personalresurser och ett lägre enhetspris per gränskontroll. I kommissionens förslag till nästa fleråriga budgetram ingår 4,6 miljarder euro till Fonden för inre säkerhet för perioden 2014–2020. I förslaget avsätts ett vägledande belopp på 1,1 miljarder euro för utvecklingen av ett in- och utresesystem och ett program för registrerade resenärer förutsatt att utvecklingskostnaderna börjar löpa först 2015. Utanför ramen för Fonden för inre säkerhet avsätts dessutom ett separat belopp på 822 miljoner euro för förvaltningen av befintliga stora it-system (Schengens informationssystem II, informationssystemet för viseringar och Eurodac)[6]. Kommissionen avser att överlåta genomförandeuppgifterna för dessa system till byrån. Ett ekonomiskt stöd till nationella utvecklingskostnader skulle säkra att svåra ekonomiska förhållanden på nationell nivå inte leder till att projekten äventyras eller försenas. Det uppstår inga kostnader för tredjeländer till följd av att programmet för registrerade resenärer genomförs. Efter det att programmet för registrerade resenärer eventuellt antagits, kommer tredjeländerna i vederbörlig ordning att underrättas om mekanismen och om att deras medborgare kan ansöka om tillträde till programmet. 8. Övervakning och utvärdering Förvaltningsmyndigheten (byrån) ska se till att det finns system för övervakning av hur programmet för registrerade resenärer fungerar i förhållande till de viktigaste politiska målen. Kommissionen ska dessutom göra en samlad utvärdering av programmet. I konsekvensbedömningen anges potentiella indikatorer för övervakning av i vilken utsträckning de politiska målen uppfyllts. De viktigaste informationskällorna är programmets register och systemen för automatisk gränskontroll. [1] EUT L 158, 30.4.2004. [2] SEK(2008) 154, 13.2.2008. [3] KOM(2011) 680 slutlig. [4] Resenärer som har beslutat att inte ansluta sig till programmet för registrerade resenärer är inte och ska inte betraktas som resenärer som innebär en högre risk eftersom de inte deltar i programmet. [5] Inom ramen för ett program för registrerade resenärer kan en informationsbärare beskrivas som en fysisk anordning som ges till den behöriga användaren för att bevisa sin identitet elektroniskt. Informationsbäraren fungerar som en elektronisk nyckel för att få tillgång till något, i detta fall systemet för automatisk gränskontroll. [6] KOM(2011) 750 slutlig.