Rekommendation till RÅDETS YTTRANDE enligt artikel 9.3 i rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om Cyperns konvergensprogram, 2004-2007

(framlagd av kommissionen)

MOTIVERING

Enligt rådets förordning (EG) nr 1466/97 om förstärkning av övervakningen och samordningen av den offentliga sektorns finanser [1] skall de medlemsstater som inte deltar, dvs. sådana som inte har infört den gemensamma valutan, överlämna konvergensprogram till rådet och kommissionen för det regelbundna multilaterala övervakningsförfarande som avses i artikel 99 i fördraget.

[1] EGT L 209, 2.8.1997. De dokument som det hänvisas till i texten finns på följande webbplats

Enligt artikel 9 i förordningen skall rådet granska dessa program på grundval av de bedömningar som gjorts av kommissionen och av den kommitté (Ekonomiska och finansiella kommittén) som inrättas genom artikel 114 i fördraget. Rådet skall med stöd av kommissionens rekommendation och efter samråd med Ekonomiska och finansiella kommittén avge ett yttrande efter att ha granskat programmen. Enligt förordningen skall medlemsstaterna årligen lägga fram uppdaterade program, som också kan granskas av rådet enligt samma förfaranden.

De tio länder som anslöt sig till EU den 1 maj 2004 har beviljats undantag och deltar därför inte i det gemensamma valutasamarbetet. De har åtagit sig att överlämna sina konvergensprogram senast den 15 maj 2004 och en första uppdatering av dem mot slutet av år 2004.

Cyperns konvergensprogram för perioden 2004-2007 överlämnades den 24 maj 2004. Kommissionen har gjort en teknisk utvärdering av programmet med beaktande av uppgifterna i vårprognoserna 2004, "uppförandekoden för stabilitets- och konvergensprogrammens innehåll och utformning" [2] och de principer som fastställs i kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet av den 27 november 2002 om bättre samordning av finanspolitiken [3]. Denna utvärdering ger anledning till följande bedömning:

[2] Reviderat yttrande från Ekonomiska och finansiela finansiella kommittén om innehållet i och utformningen av stabilitets- och konvergensprogram, som godkändes av Ekofinrådet den 10 juli 2001.

[3] KOM (2002) 668 slutlig, 27.11.2002.

Cyperns första konvergensprogram för perioden 2004-2007 överlämnades den 24 maj 2004. I programmet anges att man har för avsikt att införa euron senast 2007 och inträda i ERM II i ett tidigt skede, och därmed uppfylla konvergenskriterierna avseende underskott och skuld senast 2005.

Det skall redan från början noteras att Cyperns framtida ekonomiska utveckling karaktäriseras av en ovanligt hög grad av osäkerhet. En framtida återförening skulle medföra att öns ekonomiska situation förändras i grunden. I konvergensprogrammet presenteras i korthet vissa av de olösta, komplexa frågor som omger de ekonomiska och institutionella aspekterna i Annan-planen om återförening samt en kort sammanfattning av den makroekonomiska påverkan på de offentliga finanserna.

Programmet uppfyller i stort sett uppgiftskraven i uppförandekoden [4].

[4] Cyperns konvergensprogram återger inte exakt modellen i bilaga 2 till uppförandekoden, eftersom det bara innehåller fyra kapitel (istället för sju), som kombinerar inslag från kapitlen 3, 5 och 7 i modellen och inslag från kapitlen 4 och 6. Uppgifterna om inflation i tabellerna motsvarar KPI, och inte HIKP.

Underskottet i de offentliga finanserna ökade till

6,3 % av BNP 2003, och överstiger således referensvärdet på 3 % av BNP, medan skuldkvoten ökade till 72,6 % av BNP, och överstiger referensvärdet på 60 % av BNP. Kommissionen inledde förfarandet vid alltför stora underskott beträffande Cypern den 12 maj 2004 genom att anta en rapport enligt artikel 104.3 i fördraget. Ekonomiska och finansiella kommittén lämnade sitt yttrande om rapporten den 25 maj. Den [5 juli 2004] förväntas rådet, med stöd av två rekommendationer från kommissionen, fastställa att Cypern har ett allför stort underskott och ge rekommendationer till Cypern för att få denna situation att upphöra.

I konvergensprogrammet finns en plan för finanspolitisk korrigering och det makroekonomiska scenariot för perioden 2004-2007. Den beräknade BNP-tillväxten och inflationen för 2004-2005 ligger nära kommissionens vårprognos för 2004. Den beräknade BNP-tillväxten på medellång sikt baseras på ett uppsving i exporten (särskilt turistnäringen, som är ekonomins stöttepelare) och en förstärkning av den inhemska privata efterfrågan. Den beräknade BNP-tillväxten på 4,4 % i genomsnitt förefaller realistisk, också mot bakgrund av tidigare tillväxttakter och turistnäringens återhämtning efter internationella kriser.

Utöver det beräknade scenario som tas upp ovan (det så kallade "huvudscenariot"), innehåller programmet tre alternativa scenarion för den förväntade makroekonomiska utvecklingen och de offentliga finansernas utveckling: ett "övre" scenario, ett "undre" scenario och ett scenario med "högre räntesats" med olika antaganden om den genomsnittliga BNP-tillväxten (+- 0,5 procentenheter) och högre räntesatser (+0,5 procentenheter). De programprognoser som ges i det så kallade "huvudscenariot" betraktas som referensscenario vid bedömningen av prognoserna för de offentliga finanserna eftersom de, på grundval av de uppgifter som för närvarande finns tillgängliga, förefaller återspegla rimliga antaganden om tillväxt.

Den kraftiga ökningen av inflationen från 2,8 % 2002 till 4,0 % 2003 berodde huvudsakligen på en engångsfaktor i form av högre mervärdesskatt i samband med harmoniseringen med gemenskapens regelverk. Trots en uppgång i tillväxten från och med 2004 förväntas inflationstrycket förbli dämpat med ett förväntat inflationsfall på 2 % under 2004 som ligger kvar på motsvarande nivå fram till 2007. I programmet planerar man att fortsätta föra nuvarande monetära politik, dvs. en förankring av euron av typ ERM II, fram tills dess att euron slutligen införs.

Det primära syftet med det finanspolitiska konsolideringsprogrammet är att minska underskottet i de offentliga finanserna från 5,2 % av BNP 2004 till 2,9 % av BNP 2005 och sedan minska det till under 2 % av BNP 2007. Syftet är också att nå en kraftig förbättring i primärsaldot från ett beräknat underskott på 1,6 % av BNP 2004 till ett överskott på 2 % av BNP 2007 och att avsevärt förändra den uppåtgående trenden för den offentliga skuldkvoten från 75,2 % av BNP 2004 till under 69 % vid utgången av programperioden. Jämfört med 2003 års ekonomiska program inför anslutningen är planen för den finanspolitiska konsolideringen mer ambitiös och skjuter fram korrigeringsåtgärderna från 2004 till 2005 och utökar dem. Utvecklingen av underskottet under 2005-2006 blir därför mycket lika den som anges i det ekonomiska programmet inför anslutningen. För detta ändamål planeras i konvergensprogrammet ett antal i huvudsak strukturella åtgärder för att hålla tillbaka utgifterna, vilket är det område där de största avvikelserna ägt rum under de senaste åren, och att öka inkomsterna. Inkomster och utgifter bidrar i ungefär lika stor utsträckning till att minska det samlade underskottet med nästan 5 procentenheter av BNP under perioden 2004-2007.

Den korrigeringsplan som läggs fram i programmet speglar regeringens åtagande att förbättra de offentliga finanserna i syfte att införa euron senast 2007. Detta är den huvudsakliga orsaken till den kraftiga koncentreringen av de finanspolitiska korrigeringsåtgärderna till början på perioden för att minska underskottet i de offentliga finanserna med 2,3 procentenheter av BNP senast 2005. Med tanke på korrigeringens omfattning och Cyperns blandade resultat avseende konsolidering av de offentliga finanserna blir det en utmanande uppgift att minska underskottet till under 3 % av BNP senast 2005. Antalet planerade åtgärder är relativt stort, där varje åtgärd åtföljs av förhållandesvis små besparingar eller inkomster. Det kan betraktas som en form av "riskspridning", men att införa många åtgärder samtidigt riskerar att komplicera genomförandet både praktiskt och politiskt. I konvergensprogrammet bekräftas också regeringens åtagande att "vid behov vidta ytterligare åtgärder" för att nå de målsättningar som fastställts i samband med underskottet. Efter denna kraftiga korrigering, är de åtgärder som planeras för 2006-2007 mindre omfattande och uppgår till 0,6 procentenheter per år, och bör därmed bli relativt lätta att nå.

I programmet visas en topp i den offentliga skulden som andel av BNP på 75,2 % 2004 som sedan vänder nedåt till 68,4 % av BNP 2007. Denna kraftiga minskning beror främst på alltmer positiva primära saldon och en årlig nominell BNP-tillväxt över den genomsnittliga nominella räntan på statsskulden 2005-2007. Såsom anges är det underliggande scenariot för BNP-tillväxten inte realistiskt, men skuldkvotens förväntade utveckling beror också på hur väl man lyckas med den ganska ambitiösa finanspolitiska konsolidering som koncentrerats till början på 2005.

Programmet tar i korthet upp regeringens strukturreformprogram, som inriktas på arbets-, produkt- och kapitalmarknadspolitiken samt politik som syftar till att diversifiera Cyperns ekonomi mot aktiviteter med högre förädlingsvärde och en kunskapsbaserad ekonomi. Det bekräftar också, utan att ge några närmare upplysningar, avsikten att förbättra den offentliga administrationens effektivitet. Ingen budgetmässig bedömning ges dock för dessa politikområden (enligt 2003 års ekonomiska program inför anslutningen uppgick budgetkostnaderna för strukturreformerna bara till ungefär 0,4 % av BNP för perioden 2003-2006). Som anges i programmet är dessa åtgärder i huvudsak en fortsättning på reformstrategin i det tidigare ekonomiska programmet inför anslutningen, och i programmet anses med rätta att de olika strukturpolitikområdena är sammanlänkade och har ömsesisdigt inflytande på varandra. På det hela taget verkar den politik som beskrivs i programmet rimlig även om tidigare erfarenheter ibland har visat på förseningar vid avregleringen, särskilt på vissa produktmarknader.

Cypern riskerar att ställas inför obalanser i de offentliga finanserna för att klara kostnaderna för en åldrande befolkning. Medan reformen av sjukvårdssystemet skall genomföras under 2006 är åtgärderna för att reformera pensionssystemet bara i ett inledande skede. Ett snabbt och effektivt genomförande av dessa reformer, tillsammans med andra nödvändiga åtgärder för att säkerställa ett tillräckligt överskott i det primära saldot är väsentligt för hållbara offentliga finanser på lång sikt.

Tabell: Jämförelse av centrala makroekonomiska och finansiella prognoser

>Plats för tabell>

Med utgångspunkt i denna bedömning har kommissionen antagit den bifogade rekommendationen till rådets yttrande om Cyperns konvergensprogram och överlämnar den till rådet.

Rekommendation till RÅDETS YTTRANDE enligt artikel 9.3 i rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om Cyperns konvergensprogram 2004-2007

EUROPEISKA UNIONENS RÅD AVGER FÖLJANDE YTTRANDE

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,

med beaktande av rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken [5], särskilt artikel 9.3 i denna,

[5] EGT L 209, 2.8.1997, s. 1. De dokument som det hänvisas till i texten finns på följande webbplats

med beaktande av kommissionens rekommendation, och

efter att ha hört Ekonomiska och finansiella kommittén.

HÄRIGENOM FRAMFÖRS FÖLJANDE.

Den [5 juli 2004] granskade rådet Cyperns konvergensprogram, som omfattar perioden 2004 till 2007. Programmet uppfyller i stort uppgiftskarven i den reviderade "uppförandekoden för stabilitets- och konvergensprogrammets innehåll och utformning".

Den finanspolitiska strategin för programmet syftar till att få ned underskottet i de offentliga finanserna från 6,3 % av BNP 2003 till 2,9 % av BNP 2005 för att uppfylla Maastrichtfördragets kriterium om underskott i de offentliga finanserna 2005 och ytterligare minska underskottet till 2,2 % av BNP 2006 och till 1,6 % av BNP 2007. För detta ändamål planeras i konvergensprogrammet skapandet av ett överskott i det primära saldot från ett beräknat saldo på -1,6 % av BNP 2004 till 2 % av BNP 2007 och en betydande omsvängning av den uppåtgående trenden i skuldkvoten från 75,2 % av BNP 2004 till under 69 % i slutet på prognosperioden. Detta understöds av ett paket med i huvudsak strukturella åtgärder i syfte att i ungefär samma utsträckning minska utgifterna och öka inkomsterna. Åtgärderna genomförs huvudsakligen från och med 2005.

Programmet inriktas på att öka inkomsterna och kontrollera utgifterna, där de största avvikelserna tidigare uppstått. Den särskilda korrigeringsplan som läggs fram i programmet speglar regeringens åtagande att förbättra de offentliga finanserna i avsikt att införa euron senast 2007. Det är den huvudsakliga orsaken bakom koncentrationen av de finanspolitiska korrigeringsåtgärderna till början av perioden för att minska underskottet i de offentliga finanserna till 2,3 procentenheter av BNP 2005. Mot bakgrund av Cyperns blandade resultat vad gäller finanspolitisk konsolidering framstår uppgiften som förhållandevis ambitiös.

Det makroekonomiska scenario som ligger till grund för programmet, enligt vilket den reella BNP-tillväxten ökar från 3,5 % 2004 till 4,5 % 2007, verkar grundas på realistiska antaganden om tillväxt. Inflationsprognosen förefaller också vara realistisk. Programmet innehåller fyra alternativa scenarion avseende den förväntade makroekonomiska utvecklingen och de offentliga finansernas utveckling: ett "huvudscenario", ett "övre" scenario, ett "undre" scenario och ett scenario med "högre ränta". Det så kallade "huvudscenariot" betraktas som referensscenario vid bedömningen av prognoserna för de offentliga finanserna eftersom det, utifrån tillgängliga upplysningar, förefaller spegla realistiska antaganden om tillväxt.

I programmet förväntas underskottet minska och hamna på ett värde under referensvärdet på 3 % av BNP 2005 och därefter falla ytterligare, även om dessa mål inte överensstämmer med ett saldo som är nära i balans under programperioden.

Resultatet i de offentliga finanserna kan komma att bli sämre än beräknat. Med tanke på storleken på den minskning av underskottet av de offentliga finanserna som satts upp som mål 2005 och Cyperns erfarenheter av finanspolitisk konsolidering framstår uppgiften som mycket ambitiös. Det kan därför vara så att den finanspolitik som förs i programmet inte räcker för att underskottet skall minska och hamna under referensvärdet på 3 % av BNP 2005. Den ger kanske inte heller en tillräcklig säkerhetsmarginal mot att överträda denna tröskel under normala makroekonomiska fluktuationer.

I programmet har skuldkvoten en topp på 75,2 % under 2004 och minskar därefter med nästan 7 procentenheter till 68,4 % av BNP till 2007. Denna kraftiga minskning beror främst på alltmer positiva primära saldon och nominell BNP-tillväxt som överstiger räntebetalningarna för statskulden under 2005-2007. Utvecklingen av skuldkvoten kan visa sig vara mindre gynnsam än beräknat mot bakgrund av de risker som är förbundna med resultatet av underskottet som nämns ovan.

Cypern riskerar att ställas inför obalanser i de offentliga finanserna för att klara kostnaderna för den åldrande befolkningen. Medan reformen av sjukvårdssystemet skall genomföras under 2006, befinner sig åtgärderna för att reformera pensionssystemet bara i ett inledande skede. Ett snabbt och effektivt genomförande av dessa reformer, tillsammans med andra nödvändiga åtgärder för att säkerställa ett tillräckligt primärt överskott är avgörande för att uppnå hållbara offentliga finanser.

Den [5 juli 2004] beslutade rådet på rekommendationer från kommissionen i enlighet med artikel 104.6 i fördraget att det föreligger ett alltför stort underskott i Cypern och lämnade rekommendationer i enlighet med artikel 104.7 till Cypern i syfte att få denna situation att upphöra i vilka rådet uttryckte sina finanspolitiska råd.

Prognosticerade nyckeltal i Cyperns konvergensprogram

>Plats för tabell>