Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets förordning (EG) om gemenskapens stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till landsbygdsutvecklingen" () (98/C 407/35)

Den 4 juni 1998 beslutade rådet att i enlighet med artiklarna 43 och 198 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för jordbruk och fiskeri, som har ansvarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 9 juli 1998. Föredragande var Adalbert Kienle.

Vid den 357:e plenarsessionen den 9-10 september 1998 (sammanträdet den 9 september 1998) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 72 röster för, 1 röst emot och 5 nedlagda röster.

1. Landsbygden som jordbrukets bas

1.1. Om kriteriet för "landsbygd" är att befolkningstätheten är under 100 invånare per km2 bor enligt Europeiska kommissionens uppgifter 17,5 % av EU:s befolkning på landsbygden. Denna landsbygd omfattar 80 % av unionens yta.

1.2. Jordbruket svarar för cirka 5 % av alla arbetsplatser inom EU. Antalet jordbruk är i dag 7 miljoner, och 14 miljoner människor arbetar på hel- eller deltid i jordbruket. Jordbruken ligger ofta i regioner med relativt hög arbetslöshet och undersysselsättning.

1.3. Jordbruket är inte längre den huvudinkomstkälla det förr var i sig och i alla delar av landsbygden. Ändå är det fortfarande på de flesta håll på landsbygden jordbruket som skapar mervärde och sysselsättning: för jordbruksproducenterna och deras familjer samt deras medarbetare; för de företag som är inriktade på jordbrukets behov; för den industri som bearbetar och marknadsför jordbruksprodukterna. Många arbetsplatser på landsbygden inom tjänstesektorn är beroende av att jordbrukets verksamhet upprätthålls. En arbetsplats i jordbruket beräknas skapa ytterligare fyra arbetsplatser i branscher med anknytning till jordbruket, av vilka de flesta finns på landsbygden.

1.4. De femton medlemsstaternas jordbruk i EU hör till de största livsmedelsproducenterna i världen och är både den största livsmedelsimportören och -exportören. Trots strukturförändringen, som under många år har legat på ca 3 % i EU och som på senare tid har blivit påtagligt mycket snabbare, är den genomsnittliga storleken på EU:s jordbruk - där skillnaderna är mycket stora - på 17,5 hektar mycket mindre än hos konkurrenterna i Nord- och Sydamerika och Australien. EU:s jordbruk har fördelen att ha tillgång till mark av mycket god kvalitet och mycket goda klimatförhållanden. Ändå klassificeras över hälften av marken som "missgynnad", dvs. med ständiga naturgeografiska nackdelar.

2. Den europeiska jordbruksmodellen

2.1. Jordbruket i EU:s femton medlemsstater präglas av en mycket stor geografisk, kulturell, (agrar)historisk och kulinarisk mångfald, och det bevarar många traditioner. Därför reduceras jordbruket inte i något av unionens länder till rollen som "producent" eller ekonomisk sektor. Jordbruket anses tvärtom ha omfattande "multifunktionella" uppgifter, för ekonomin, för miljön, för samhället och framför allt för att upprätthålla en minsta befolkningstäthet på landsbygden.

2.2. Detta försöker EU ta hänsyn till i den gemensamma jordbrukspolitiken. I början utnyttjades främst marknads- och prisstöd och gemenskapspreferens. Senare tillkom nya tyngdpunkter genom stödet till jordbruksstrukturen, genom kompensationsbidragen till mindre gynnade områden och genom de åtföljande åtgärderna. Efter reformen av jordbrukspolitiken 1992 har direktstödet ökat medan gemenskapspreferensen (skyddet utåt) - se besluten i GATT:s Uruguayrunda - har minskat kraftigt.

2.3. På senare tid har det europeiska jordbrukets multifunktionella roll diskuterats särskilt intensivt i t.ex. Europarådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och inom olika näringslivsorganisationer. Bakom detta ligger följande - delvis motstridande - utmaningar:

- Å ena sidan ställs krav världen över på en ökad liberalisering av handeln, bl.a. handeln med jordbruksprodukter.

- Å andra sidan inriktas samhällets intresse inom EU alltmer på livsmedlens säkerhet och kvalitet, på djurskydd och miljöskydd, på landskapsvård och på den rumsliga och sociala sammanhållningen.

- Till detta kommer de just påbörjade medlemskapsförhandlingarna med de central- och östeuropeiska länderna i omvandling. De har visserligen en mycket stor jordbrukspotential, men har på landsbygden oftast helt andra agrara och sociala strukturer än de femton EU-staterna.

- Dessutom pågår en diskussion om hantverkets och de små och medelstora företagens roll och konsekvenserna av denna politik på landsbygden.

2.4. I december 1997 tog stats- och regeringscheferna på toppmötet i Luxemburg upp bidragen till en beskrivning av ett multifunktionellt jordbruk i Europa och bekräftade förklaringen från rådet (jordbruksministrarna) i november 1997 som ett entydigt mandat för att fortsätta att utveckla den gemensamma jordbrukspolitiken inom ramen för Agenda 2000. I toppmötets förklaring sägs bl a:

"Det europeiska jordbruket måste såsom ekonomisk sektor vara multifunktionellt, hållbart, konkurrenskraftigt och fördelat på hela det europeiska territoriet, inbegripet de regioner som har särskilda problem.

Reformen bör leda till lösningar som är ekonomiskt sunda och livskraftiga, socialt acceptabla och som möjliggör rimliga inkomster samt full balans mellan produktionssektorer, producenter och regioner och undviker snedvridning av konkurrensen ...".

2.5. Rådet (jordbruksministrarna) hade tidigare givit följande beskrivning av kraven på ett multifunktionellt europeiskt jordbruk i sin förklaring:

"Det bör klara av att bevara landskapet, sköta naturvården och lämna ett viktigt bidrag till landsbygdens livskraft och det bör kunna möta konsumenternas oro och krav när det gäller livsmedelskvalitet och livsmedelssäkerhet, miljöskydd och djurskydd."

Främst innebär detta utan tvekan kravet att skapa och bevara stabila och varaktiga arbetsplatser i alla ekonomiska sektorer och verksamhetsområden på landsbygden.

3. Jordbrukets utveckling i Agenda 2000

3.1. Som ett av sex mål för den "nya" jordbrukspolitiken betonar kommissionen att "vi måste bevara vårt kulturlandskap och landsbygdens livskraft". Vidare heter det att politiken för landsbygdens utveckling måste sikta till att "återställa och förstärka landsbygdens konkurrenskraft och att därmed bidra till att bevara och skapa arbetsplatser i dessa områden".

3.2. Förslaget till rådets förordning om "stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till landsbygdens utveckling" ingår i det totala jordbrukspaketet i Agenda 2000 och skall åtfölja och komplettera den föreslagna reformen av marknads- och prispolitiken. I Agenda 2000 påpekar kommissionen uttryckligen att "fortsatta reformer av strukturpolitiken och den gemensamma jordbrukspolitiken ställer allt större krav på unionen att utveckla jordbruket och landsbygden".

3.3. Denna förordning - som i ESK:s yttrande för enkelhetens skull kallas "Förordningen om landsbygdsutveckling" - har olika beröringspunkter med den allmänna strukturfondsförordningen. Formen för stöd och finansieringen i dessa bägge förordningar skiljer sig dock åt på ett grundläggande sätt. I förordningen om landsbygdsutveckling handlar det om stöd på bredden. I strukturfondsförordningen sker en koncentration till vissa mål och områden. Åtgärderna för lantbruksutveckling finansieras uteslutande av EUGFJ och främst av dess garantisektion.

3.4. Den nya förordningen för landsbygdsutvecklingen skall i framtiden sammanställa respektive ersätta nio existerande förordningar. Dessa är

- den nuvarande strukturfondsförordningen för EUGFJ,

- fem förordningar om främjande av jord- och skogsbruk,

- de tre förordningar som gäller åtgärder som kompletterar EU:s jordbruksreform år 1992.

Sammanslagningen av de ovannämnda förordningarna till en enda rättsakt utgör - enligt kommissionen - ett viktigt bidrag till att förenkla och avbyråkratisera gemenskapsrätten.

3.5. Man behandlar även åtgärder som enligt kommissionens åsikt skall utgöra en del av kärnan i den framtida politiken för jordbruksutvecklingen trots att de till en stor del endast har en indirekt verkan till förmån för jordbruket. Dessa behandlas i artikel 31 under rubriken "Främja anpassning och utveckling i landsbygdsområden". Till dem hör bl.a. att förbättra marken och genomföra skiften, att saluföra kvalitetsprodukter, att diversifiera verksamheten så att tillfälle ges till flera olika sysselsättningar eller alternativa inkomster, att förbättra levnadsförhållandena, att utveckla och förbättra infrastrukturen på landsbygden, att restaurera byar samt skydda kulturarvet på landsbygden, att bibehålla och utveckla hantverksföretag, att främja verksamhet inom turism, att bevara miljön och tillvarata landsbygdsområdena.

3.6. Vid början av stödperioden år 2000 bör 4,7 miljarder ecu ställas till landsbygdsutvecklingens förfogande ur EUGFJ:s garantiavdelning. Av detta tillfaller 1,9 miljarder ecu sådana åtgärder som hittills finansierats ur jordbruksstrukturfonden (EUGFJ, utvecklingsavdelningen).

3.6.1. Strukturfonden för jordbruk bidrar egentligen till finansieringen av förordningen för landsbygdsutveckling endast i form av stöd för mål 1-områden. De åtföljande åtgärderna och utjämningsbetalningarna till missgynnade områden är uteslutna och finansieras ur garantifonden på samma sätt som alla andra åtgärder som inte omfattas av mål 1-områdena.

3.7. Vid främjandet av förordningen om landsbygdsutveckling skall man huvudsakligen tillämpa samfinansieringsbestämmelserna i den allmänna strukturfondsförordningen.

3.8. Främjandet av landsbygdsstrukturen sker i framtiden inom ramen för s.k. operativa program, dvs. varje stat utarbetar ett flerårigt program och fastställer egna prioriteringar inom ramen för det spelrum subsidiaritetsprincipen och finansieringen tillåter.

3.9. I förordningen för landsbygdsutvecklingen framgår det av en hänvisning att gemenskapsinitiativet Leader fortsätter.

4. Allmänna kommentarer

4.1. Kommittén välkomnar varmt det erkännande för ett multifunktionellt, bestående och konkurrenskraftigt jordbruk med en egen och enastående identitet som stats- och regeringscheferna gav uttryck för vid toppmötet i Luxemburg. Det torde vara unikt i hela världen att politiken så uttryckligen omfattar jordbruket i hela området, dvs. också i regioner som har särskilda problem.

4.2. Kommittén anser att "filosofin" från toppmötet i Luxemburg inte kan verkställas framgångsrikt och hållbart i enlighet med ideologin om fullständig ekonomisk liberalism - vare sig inom ramen för den europeiska inre marknaden eller globalt sett med hänsyn till de kommande förhandlingarna i WTO.

4.3. Kommittén utgår ifrån att produktion och försäljning av jordbruksprodukter i regel är det effektivaste sättet att utnyttja landsbygden för att bidra till ökningen av det nationalekonomiska värdet och för att skapa sysselsättning. Därför ser kommittén bekymrat på en rad produktspecifika reformförslag inom ramen för Agenda 2000 som i huvudsak går ut på att den totala potentialen i det europeiska jordbruket inte kan utnyttjas (t.ex. sådd av oljeväxter, förnybara råvaror).

4.4. Vi välkomnar i princip att man i den nya förordningen om landsbygdsutvecklingen kommer att sammanställa redan befintliga enskilda åtgärder. Detta gör åtgärderna mer flexibla och tar bättre hänsyn till subsidiaritetsaspekterna. Det gäller för investeringar i jordbruksföretag, etablering av unga jordbrukare, beviljande av utjämningstillägg för områden som missgynnas av naturen, främjandet av utbildning och vidareutbildning och särskilt för de åtgärder som hittills varit kompletterande (jordbruksmiljön, förtidspensionering och beskogning). Att strama åt den befintliga lagstiftningen kan bidra till att förenkla den.

4.4.1. Kommissionen måste dock först på ett övertygande sätt förklara hur man kommer att uppnå en verklig förenkling och bättre insyn, om behörigheten i frågor om genomförandet som hittills reglerats av rådet kommer att övergå på kommissionen och först i ett senare skede på förvaltningskommittéer. Medlemsstaterna kan nämligen inte förväntas överlåta behörigheten och således vara tvungna att utan kännedom om detaljerna och konsekvenserna "köpa grisen i säcken".

4.5. Med hänsyn till det ihållande trycket på jordbruket, som totalt sett ytterligare ökas av förslagen i Agenda 2000, anser kommittén det vara nödvändigt och riktigt att tillämpa förordningen i hela unionen enligt förslaget. Medlen för detta är dock långt ifrån tillräckliga. Försöket vid landsbygdskonferensen i Cork att utvidga stödet till att omfatta hela landsbygden beaktas visserligen formellt, men inte innehållsmässigt och finansiellt. Kommittén anser att det är nödvändigt att jämte jordbruket också främja andra viktiga ekonomiska verksamheter som till exempel hantverk och de små och medelstora företagen med därför lämpliga åtgärder.

4.6. Kommittén anser dessutom att strukturpolitiska instrument även skall finansieras med strukturpolitiska medel. Kommittén ställer sig därför kritisk till förslaget att finansiera åtgärder för landsbygdsutvecklingen, och i synnerhet åtgärder som endast indirekt gynnar jordbruket, med medel ur EUGFJ, garantiavdelningen, dvs. ur medel som hittills har reserverats för marknads- och prispolitik och som också efter reformen kommer att ha en central roll. Man bör undvika konkurrens mellan strukturstöd och jordbrukspolitik vid tilldelningen av medel.

4.7. Kommittén är synnerligen bekymrad över att det efter den omfattande utvidgningen av åtgärder enligt artikel 31 kommer att återstå för lite medel för den "klassiska" jordbruksstrukturpolitiken. För att höja det europeiska jordbrukets konkurrenskraft - både med tanke på utvidgningen österut och de kommande WTO-förhandlingarna - och framför allt för att säkerställa och främja sysselsättningen, bör man tilldela ökade medel till detta samt förbättra villkoren för stöd.

4.8. Kommittén motsätter sig entydigt alla förslag om att koppla kompensationsbidragen - som enligt vad man hittills varit överens om har utgjort kompensation för naturbetingade nackdelar - till villkor om extensiv drift eller se dem som en ersättning för miljövillkor. Kommittén anser att särskilda miljöprestationer bör belönas separat.

4.9. Kommittén välkomnar att de befintliga begränsningarna för främjandet av jordbruksinvesteringar kommer att upphävas. Detta gäller såväl skillnaderna mellan jordbrukare på heltid och deltid som övre gränsen på 90 000 ecu för varje heltidsanställd och begränsningarna rörande boskapsskötsel. Kommittén förordar även förbättringarna i etableringsstödet till unga jordbrukare samt förslaget om att man istället för planer på förbättringar av verksamheten i framtiden endast måste påvisa den ekonomiska nyttan med en investering i sin verksamhet.

4.9.1. Kommittén håller med om att man även i framtiden skall avstå från att främja investeringar som ökar produktion "för vilken det inte finns någon normal avsättning på marknaden". Även beträffande detta bör man kritiskt fråga sig varför beslutsrätten skall övergå från rådet till kommissionen.

4.10. Kommittén anser att de utvidgade spelrummet för utformning och finansiering av bestämmelserna om förtidspensionering inom jordbruket är nödvändigt. Kommittén anmodar kommissionen att kontrollera att bestämmelserna om förtidspensionering tillämpas i samtliga medlemsstater.

4.11. Kommittén stöder kommissionens avsikt att fortsätta med gemenskapsinitiativet för en hållbar utveckling av landsbygden (Leader). Detta gemenskapsinitiativ bör dock i framtiden bli mindre byråkratiskt, mera flexibelt och tillåta direkt medverkan av samtliga ekonomiska och sociala intressegrupper.

4.12. Beträffande skogsbrukssektorn vill kommittén - precis som man redan framhållit i yttrandet av den 24 april 1997 () om denna fråga - betona att man anser att stödet till skogssektorn bör inriktas inte bara på skogsbevarande åtgärder utan även på åtgärder för att främja ett hållbart utnyttjande av skogsbruksresurserna på lång sikt.

5. Sammanfattning

5.1. Kommittén anser att det finns goda möjligheter att förverkliga kommissionens målsättning att utveckla den hållbara landsbygdsutvecklingen till att bli den andra stöttepelaren i den gemensamma jordbrukspolitiken. Utan jordbruk kan miljöskydd och landsbygdsutveckling inte förekomma. En framgångsrik utveckling av landsbygden stöder sig också på hantverk, små och medelstora företag och ett flertal fria yrken. Det är därför viktigt att alla inom politiken, ekonomin och samhället finner det angeläget att genomföra modellen för det europeiska jordbruket och modellen för den europeiska landsbygden på samma sätt. Ett "drömhus" tjänar varken jordbrukets eller landsbygdsutvecklingens syften. De medel som tilldelats förordningen för landsbygdsutvecklingen är enligt kommittén dock inget lämpligt sätt att uppnå målet att effektivt motverka faran för "marginalisering" på landsbygden och att göra jordbruket konkurrenskraftigt med hänsyn till de nya utmaningarna. I enlighet med sitt yttrande om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken anser kommittén att man, i samband med den översyn av GJP-finansieringen som blir följden av att en politik för landsbygdsutveckling införs, måste kunna garantera en tydlig, överskådlig och väl avvägd finansieringsplan för de åtgärder som föreslås inom ramen för förordningen för landsbygdsutveckling.

5.2. Kommittén fruktar dock att politiken för landsbygdsutvecklingen och strukturpolitiken förblir mycket komplicerad och svår att förstå för intresserade medborgare och berörda parter, trots att man förenklat systemet och gjort det mer flexibelt med en rad olika insatser. Kommittén rekommenderar därför att vederbörlig hänsyn tas till behovet av förenkling även under den fas då man planerar hur förordningen skall kunna genomföras. Med tanke på balansen beklagar kommittén livligt att det saknas åtgärder för de andra aktörerna i ekonomin.

5.3. Inom de ekonomiska och sociala intresseorganisationer som företräder landsbygdens alla aktörer finns en stor samlad erfarenhet. Det är önskvärt att EU:s organ utnyttjar denna erfarenhet, som särskilt är representerad i Ekonomiska och sociala kommittén, för att skapa en konstruktiv dialog i syfte att uppnå verklig framgång inom landsbygdsutvecklingen. Kommittén betonar att alla åtgärder till förmån för landsbygdsutvecklingen på europeisk, nationell och lokal nivå måste genomföras efter överenskommelser med dessa aktörer.

Bryssel den 9 september 1998.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() EGT C 170, 4.6.1998, s. 67.

() EGT C 206, 6.7.1997, s. 128.