[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 5.12.2007

SEK(2007) 1594

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONEN Kompletterande dokument till

Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om förenkling av villkoren för överföring av försvarsmateriel inom gemenskapen SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN {KOM(2007) 765 slutlig}{SEK(2007) 1593}

1. POLITISK BAKGRUND

Kommissionen har vid upprepade tillfällen uppmärksammat de utmaningar som EU:s försvarsindustri står inför och framhållit att man måste upprätta en europeisk försvarsmaterielmarknad[1]. I de initiativ som sedan 2004 tagits av Europeiska försvarsbyrån och kommissionen betonas detta behov. Oproportionella tillståndskrav för överföring av försvarsmateriel mellan medlemsstaterna har länge upplevts som ett stort hinder för genomförandet av en europeisk försvarsmaterielmarknad.

Rent politiskt gör medlemsstaterna, trots 50 år av integration, inte någon systematisk åtskillnad på överföringar till en annan medlemsstat och export till tredjeland när de kontrollerar export av försvarsmateriel.

Rent ekonomiskt blir den nationella uppdelningen av försvarsmarknaden alltmer ohållbar. Kombinationen av budgetåtstramningar och ökande kostnader för försvarsmateriel har lett till en bekymmersam situation för EU:s försvarsindustrier. Denna analys är allmänt accepterad, bl.a. av försvarsministerierna genom Europeiska försvarsbyrån: för hållbara och konkurrenskraftiga försvarsindustrier behövs det mer integration, mindre dubbelarbete och ökad specialisering. Försvarsindustrierna blir alltmer beroende av varandra och därför måste överföringarna förenklas.

2. FRÅGOR AVSEENDE FÖRFARANDET OCH SAMRÅD MED BERÖRDA PARTER

Efter sitt meddelande från 2003 gjorde kommissionen en första undersökning med titeln Intra-Community Transfers of Defence Products [2]. Undersökningen bestod av en genomgång av alla nationella hinder mot överföringar av försvarsmateriel inom gemenskapen, en utvärdering av de direkta och indirekta kostnaderna och en kartläggning av tänkbara kompletterande åtgärder på gemenskapsnivå.

Samrådsförfarandet lanserades i samband med konferensen Europe Defence Industries and market place som kommissionen i samarbete med Europeiska försvarsbyrån ordnade i juli 2005. Under konferensen presenterades undersökningsresultaten för första gången. Ett offentligt samråd genomfördes mellan mars och september 2006 på grundval av kommissionens samrådsdokument. Sju medlemsstater, tio branschorganisationer och företag, fem icke-statliga och tre andra organisationer tog tillfället i akt att framföra sina synpunkter. En sammanfattning finns på kommissionens webbplats2.

Under samrådet, mellan juli 2005 och juli 2007, anordnade kommissionen sammanlagt sju workshopar i Bryssel (fyra med medlemsstaterna och tre med företrädare för försvarsindustrin). På så sätt kunde kommissionens tjänstemän öka och fördjupa sin kunskapsbas, samla in synpunkter från de aktörer och medlemsstater som inte hade deltagit i samrådet och testa alternativens tekniska, ekonomiska och politiska genomförbarhet med avseende på ett eventuellt initiativ.

3. BESKRIVNING AV PROBLEMET

Alla medlemsstater har en egen lagstiftning som reglerar import, export och transitering av försvarsmateriel på den inre marknaden. Att kontrollera spridningen av sådan materiel är en viktig säkerhetsfråga – och en fråga om politiskt och juridiskt ansvar – för alla demokratiska regeringar. Det civila samhällets analys av de mänskliga rättigheterna i mottagarlandet och dess demokratiska trovärdighet ökar behovet av en strikt och effektiv exportkontroll[3].

Ett system för förhandstillstånd är kärnan i dessa kontrollsystem. Samtliga medlemsstater använder minst en av följande tre tillståndstyper:

- Ett individuellt tillstånd, som är ett tillstånd som en nationell myndighet på begäran beviljat en enskild leverantör för en enda överföring till en enda mottagare.

- Ett globalt tillstånd, som är ett tillstånd som en nationell myndighet på begäran beviljat en enskild leverantör för en eller flera överföringar till en eller flera mottagare.

- Ett generellt tillstånd, som fastställs i lagar eller andra författningar och ger en exportör tillstånd att överföra kontrollerad materiel till vissa mottagarländer. Både materiel och land ska anges i tillståndet.

De nationella tillståndssystemen skiljer sig kraftigt åt i fråga om användningsområden, behöriga myndigheter, förfaranden och tidsfrister. De är administrativt betungande för företagen och orsakar långa ledtider. Administration och indirekta effekter beräknas årligen uppgå till 433 miljoner euro respektive 2,73 miljarder euro.

Denna mångfald av strikta tillståndskrav – och den betungande administrationen – står inte i proportion till de faktiska kontrollbehoven, eftersom ansökningar om tillstånd för överföringar inom gemenskapen nästan aldrig avslås (omkring 11 500 sådana överföringstillstånd utfärdas årligen, och inte en enda ansökan har avslagits sedan 2003).

Både industrin och myndigheterna anser att de omfattande tillståndskraven hämmar utvecklingen av det europeiska försvarets industriella och tekniska bas och äventyrar leveranssäkerheten mellan medlemsstaterna.

- På grund av tvånget att anpassa sig till olika nationella tillståndssystem är det svårt för försvarsindustrin att optimera leveranskedjorna. För att undvika tidsödande, osäkra och kostsamma förfaranden tenderar företagen att välja nationella leverantörer. Detta hindrar en specialisering av EU:s försvarsindustrier och gör det svårare att uppnå stordriftsfördelar. Dessutom kan alleuropeiska företag inte fullt ut dra fördel av den gränsöverskridande integrationen, så länge som överföringar mellan ett företag etablerat i en medlemsstat och dess filial i en annan omfattas av komplexa och långdragna system för förhandstillstånd.

- En upphandlingsmyndighet i EU som vill upphandla försvarsmateriel från en leverantör i en annan medlemsstat kan inte ta för givet att exporttillstånd kommer att utfärdas. Visserligen beviljas tillstånd nästan alltid, men den teoretiska risken för att ansökan avslås kan föranleda medlemsstaterna att köpa känslig försvarsmateriel från en nationell tillverkare i stället för från europeiska konkurrenter (vilket kanske hade varit fördelaktigare).

Ett antal bilaterala eller multilaterala avtal och initiativ för att förenkla överföringar av försvarsmateriel har utarbetats på ett mellanstatligt plan. Men inte ens det namnkunnigaste av dem, avsiktsförklaringen och det därpå följande ramavtalet som undertecknades i Farnborough av de sex största vapenproducerande länderna i EU (Frankrike, Tyskland, Storbritannien, Spanien, Italien och Sverige), har lett till särskilt stora resultat. Europeiska försvarsbyrån i sin tur har inte mandat att hantera överföringar.

4. MÅL

Kommissionens övergripande mål är att skapa en öppen och konkurrenskraftig marknad för försvarsmateriel i EU. För en välfungerande försvarsmaterielmarknad krävs det ett enhetligt regelverk på olika politikområden, t.ex. upphandling och överföringar. För att medlemsstaternas säkerhetsintressen ska skyddas måste regelverket ta hänsyn till försvarsmaterielens särdrag (strategisk betydelse samt krav på leveranssäkerhet och informationssäkerhet).

Detta övergripande mål passar också in i den mer omfattande Lissabonstrategin eftersom det bidrar till utvecklingen av det europeiska försvarets industriella och tekniska bas, som i sin tur kan främja den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.

Kommissionens specifika mål är att underlätta överföringar av försvarsmateriel inom gemenskapen genom en förenkling av den mycket komplicerade och administrativt betungande situationen med de nuvarande nationella tillståndssystemen. I det avseendet är målet ett komplement till det kommande direktivet om försvarsupphandling. Om det blir lättare att överföra försvarsmateriel till väpnade styrkor i EU ökar förutsebarheten för upphandlingsmyndigheterna och därigenom också leveranssäkerheten, vilket kommer att minska motståndet mot gränsöverskridande anskaffningar. Det blir lättare för gränsöverskridande leverantörer att visa att de kan leverera försvarsmateriel i tid.

5. POLITISKA ALTERNATIV

Fem huvudalternativ har diskuterats:

Alternativ 1 | Ingen åtgärd (oförändrad politik) |

Alternativ 2 | Andra åtgärder än lagstiftning, i form av ett tolkningsmeddelande om artikel 296 eller förtroendeskapande åtgärder |

Alternativ 3 | Total liberalisering av alla överföringar av försvarsmateriel |

Alternativ 4 | Hantering på EU-nivå av överföringar inom gemenskapen, genom en byrå. |

Alternativ 5 | Förenkling och harmonisering av de nationella tillståndssystemen. Förenklingarna omfattar typen av tillstånd (3 underalternativ: A1 = enbart generella tillstånd, A2 = enbart globala tillstånd, A3 = kombination av generella och globala tillstånd), garantierna för att mottagarna är pålitliga (3 underalternativ: B1 = ingen EU-certifiering för företag, B2= obligatorisk certifiering, B3 = certifiering för att ta emot överföringar med stöd av ett generellt tillstånd), garantierna för hanteringen av vidareexport till tredjeländer (2 underalternativ: C1 = informationskrav and påföljder, C2 = ett system för spårbarhet med hjälp av en central databas). |

I enlighet med proportionalitetsprincipen har alternativ 2, 3 och 4 undersökts, men det har inte gjorts någon detaljerad konsekvensanalys av dem eftersom de antingen inte anses uppfylla målen på ett effektivt sätt eller bedöms som politiskt orealistiska. Däremot har en noggrann konsekvensanalys gjorts av alternativet ”ingen åtgärd” och av varje underalternativ av alternativet med förenklad lagstiftning.

Rådets gemensamma militära förteckning framstod under samrådet med de olika aktörerna som en referenspunkt för samtliga medlemsstater inom ramen för EU:s uppförandekod för vapenexport. Det föll sig alltså naturligt att använda denna förteckning som tillämpningsområde för en lagstiftningsåtgärd.

6. KONSEKVENSBEDÖMNING

Alternativ 1: Inga EU-åtgärder

Även om man avstår från gemenskapsåtgärder för att hantera överföringar av försvarsmateriel inom gemenskapen är det inte säkert att den nuvarande situationen förblir oförändrad. Ett antal medlemsstater kommer sannolikt att fortsätta översynen av sina tillståndssystem i avsikt att förenkla dem, och pågående eller kommande mellanstatliga initiativ kan leda till enklare överföringar mellan de deltagande länderna.

Med tanke på de konstaterade svårigheterna att utvidga sådana arrangemang till fler deltagare skulle den potentiella diskrimineringen mellan deltagande och icke deltagande medlemsstater i bästa fall bestå, eller rentav förvärras. I en sådan situation blir det svårt att till fullo dra nytta av den kompetens och expertis som finns i EU, framför allt den som finns i de nya medlemsstaterna. Uteslutna medlemsstater kommer inte att känna sig motiverade att köpa försvarsmateriel från ett annat EU-land eftersom (a) deras försvarsindustriföretag (oftast små eller medelstora företag) i mindre grad kommer att ingå i stora försvarsprogram, och (b) leveranssäkerheten inte är större än om de väljer leverantörer från tredjeländer.

På medellång till lång sikt kommer försvarsindustrin att förlora sin konkurrenskraft om den inte kan dra fördel av mer ingående samarbete och integration, och den kan komma att reduceras till nischaktör och nischleverantör främst till huvudleverantörer utanför EU, vilket skulle äventyra dess förmåga att självständigt utveckla den kompetens som behövs för EU:s försvars- och säkerhetspolitik. Att på detta sätt hamna utanför de sektorer i ekonomin där förädlingsvärdet är som högst skulle få en negativ inverkan på de europeiska försvarsindustriföretagens omsättning och göra det svårare för dem att locka till sig investeringar. En successiv urholkning av EU-industrins konkurrensfördelar kommer oundvikligen att leda till försämrad sysselsättning, både kvantitativt och kvalitativt.

Alternativ 5: Förenkling och harmonisering av de nationella tillståndssystemen

Det framgick tydligt under samrådet att det nuvarande skyddet av säkerhetsintressen bör upprätthållas. Rent konkret innebär det att eventuella förenklingar av överföringar inom gemenskapen måste kompletteras av åtgärder som stärker det ömsesidiga förtroendet, särskilt i fråga om vidareexport till tredjeländer. Kostnadseffektiviteten för de ovannämnda underalternativen har undersökts ingående med avseende på hur frågan om förenklingar (typ av tillstånd) och garantier (certifiering och kontroll av vidareexport) ska lösas.

Undersökningen gav vid handen att ett EU-system med både globala och generella tillstånd är den lämpligaste kompromissen mellan åtgärder för att nå effektivitetsmål (dvs. verkligen underlätta överföringar av försvarsmateriel inom gemenskapen) och den handlingsfrihet som medlemsstaterna vill ha att kunna införa begränsningar av vidareexport eller slutanvändning för den känsligaste materielen.

EU-certifiering av de mottagande företagen tycks vara ett effektivt sätt att öka det ömsesidiga förtroendet till lägsta marginalkostnad. Men med tanke på att obligatorisk certifiering kan få oproportionerligt stora konsekvenser främst för små och medelstora företag, kan underalternativet med att koppla certifiering till fördelarna med att ta emot materiel med stöd av generella tillstånd som ett effektivt förtroendeskapande incitament, vara ett incitament för medlemsstaterna att i möjligaste mån använda de tillstånd som är enklast att handlägga. Den tillförlitlighet som förknippas med EU-regeringar som anskaffar materiel till sina väpnade styrkor (och alltså är slutanvändare av materielen) öppnar upp för ett system med generella tillstånd för EU-ländernas upphandlande myndigheter.

När det gäller kontroll av vidareexport står det klart att ett dubbelt IT-system för kontroll och spårbarhet skulle vara betungande för både företag och förvaltningar. Det mer konventionella förfarandet med krav på information i efterhand och effektiv kontroll av efterlevnaden bedöms därför vara mer kostnadseffektivt.

En sammantagen uppskattning av motsvarande underalternativ visar att nettovinsten i form av mindre administration beräknas uppgå till mellan 190 miljoner och 405 miljoner euro årligen. Ännu viktigare är att de förväntade indirekta vinsterna med förenklade överföringar som ett bidrag till en fungerande europeisk försvarsmaterielmarknad och det europeiska försvarets industriella och tekniska bas bedöms bli avsevärt större än de direkta nettovinsterna.

De direkta samhällseffekterna förväntas bli minimala, men de indirekta effekterna blir sannolikt mycket större. En starkare industriell och teknisk bas för det europeiska försvaret kan på kort sikt leda till strukturrationaliseringar och därmed förlorade arbetstillfällen inom överflödiga program och företag med bristande konkurrenskraft. Sådana omstruktureringar är dock nödvändiga för att EU:s försvarsindustri ska kunna hålla jämna steg med den tekniska utvecklingen, vilket i sig är ett krav för att stå emot konkurrensen från nya aktörer och undvika att ytterligare vidga den tekniska klyftan mellan EU:s försvarsindustri och dess främsta konkurrenter. Detta scenario är alltså den bästa garantin för att vidmakthålla eller förbättra sysselsättningen på medellång eller lång sikt, båda kvalitativt och kvantitativt.

Alternativets inverkan på miljön torde bli mycket liten.

7. ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING

Medlemsstaterna måste tillämpa och kontrollera efterlevnaden av alla gemenskapsinstrument som fastställs för att underlätta överföringar av försvarsmateriel inom EU. De måste anpassa sina nationella regelverk, t.ex. så att de innehåller bestämmelser om certifiering och globala och generella tillstånd. Kommissionen måste följa upp dessa nationella genomförandebestämmelser, dels genom att kontrollera att de är förenliga med gemenskapsbestämmelserna, dels genom att ordna öppna och förtroendeskapande informationsutbyten mellan medlemsstaterna.

På medellång sikt bör kommissionen utvärdera hur det nya förenklade EU-systemet fungerar, särskilt med avseende på de administrativa kostnaderna.

Med tanke på att försvarsmateriel har en lång livscykel bör man inte vänta sig någon omedelbar förändring av regeringarnas upphandlingspraxis eller omorganisation av industrins leveranskedjor. En ökad leveranssäkerhet upplevs relativt subjektivt, och därför är tidsfaktorn av största vikt för att upprätta ömsesidigt förtroende. De indirekta fördelarna med förenklade överföringar av försvarsmateriel inom EU blir således märkbara först på lång sikt. Därför bör man inte utvärdera den makroekonomiska effekten förrän det har gått tillräckligt lång tid, och förmodligen inte tidigare än 5 år efter att gemenskapsinstrumentet har trätt i kraft.

[1] KOM(97) 583, 12.11.1997, och KOM(2003) 113, 11.3.2003.

[2] http://ec.europa.eu/enterprise/regulation/inst_sp/defense_en.htm

[3] EU:s uppförandekod för vapenexport, som antogs 1998, bygger på åtta gemensamma kriterier för vapenexport men omfattar också underrättelser om avslag och samrådsmekanismer. Antagandet av uppförandekoden markerade ett kvalitativt nytt skede i utvecklingen mot en gemensam vapenexportstrategi som en viktig del av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.