SANCO/3599/2007 (POOL/E4/2007/3599/3599NL-SV.doc)

[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 30.1.2008

SEK(2008) 95

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR som åtföljer

förslaget till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING om livsmedelsinformation till konsumenterna SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN OM FRÅGOR SOM RÖR NÄRINGSVÄRDESDEKLARATION

{KOM(2008) 40 slutlig}{SEK(2008) 92}{SEK(2008) 93}{SEK(2008) 94}

SAMMANFATTNING

INLEDNING

I den nyligen offentliggjorda Vitbok om en EU-strategi för hälsofrågor som rör kost, övervikt och fetma [1] underströks konsumenternas behov av tydlig, konsekvent och evidensbaserad information när de avgör vilka livsmedel de ska köpa. Näringsvärdesdeklarationer är ett etablerat sätt att sprida information till konsumenterna för att främja hälsomedvetna beslut vid köp av livsmedel. Det råder bred enighet i Europa i dag om att näringsvärdesdeklarationer kan bli en effektivare informationskanal till konsumenterna för att främja deras förmåga att välja en balanserad kost.

Översynen av gemenskapens lagstiftning om allmän livsmedelsmärkning (direktiv 2000/13/EG) och näringsvärdesdeklaration (direktiv 90/496/EEG) ingår i kommissionens arbetsprogram för förenkling.

Förfarandefrågor och samråd med berörda parter

Samråd med de viktigaste berörda parterna om översynen av direktiv 90/496/EEG om näringsvärdesdeklaration för livsmedel hölls 2003–2007. Det gjordes breda undersökningar bland alla berörda parter för att ta reda på deras uppfattning om bestämmelserna i och tillämpningen av den befintliga lagstiftningen och behovet av förändring. Deltagarna var myndigheter, icke-statliga organisationer, företrädare för näringslivet och privatpersoner. Vissa samråd var inriktade på medlemsstaterna, näringslivet eller konsumenterna. Jämte bidrag från diverse diskussioner inom kommissionens kommittéer och rådgivande grupper hölls ett öppet samråd på Internet mellan den 13 mars och den 16 juni 2006.

Det inrättades en avdelningsövergripande arbetsgrupp inom kommissionen. Konsekvensanalysen granskades av experter från olika generaldirektorat som var företrädda i gruppen och av Europeiska kommissionens konsekvensbedömningsnämnd, som avgav ett yttrande.

Problembeskrivning

Konsekvensanalysen rör översynen av direktiv 90/496/EEG, som fastställer hur näringsvärdesinformation ska presenteras på livsmedelsmärkningen. De berörda parterna har under det omfattande samrådet inte ifrågasatt huvudsyftet med denna rättsakt om märkning – att informera konsumenterna, säkerställa en smidigt fungerande inre marknad och säkerställa lika konkurrensvillkor.

Av synpunkterna framgår det att de berörda parterna är missnöjda med den gällande lagstiftningen, men åsikterna om hur den kan förbättras går isär. Exempelvis anser många konsumenter att näringsvärdesdeklarationer är svåra att använda, men det finns ingen forskning som visar om orsaken till problemet är mängden av information eller faktorer som t.ex. presentationens utformning, bristande förståelse av termer, informationens placering eller teckenstorlek. Konsumenterna kräver mer och ”bättre” information i märkningen och vill ha tydlig, enkel, omfattande, standardiserad och tillförlitig information. Näringslivet anser att det finns för många märkningskrav som innebär tillämpning av detaljerade, tekniska bestämmelser. Kostnaderna för förändringar är något som bekymrar näringslivet, och den möjliga inverkan på internationell handel måste beaktas. Medlemsstaterna vill balansera konsumenternas och näringslivets behov, med hänsyn till frågor som är specifika för deras land.

Det står klart att märkningen kan vara komplex och att de flesta konsumenter skulle vilja ha enkel, tydlig, förståelig, standardiserad och tillförlitig information. Även om näringslivet skulle stödja ett sådant mål, är man bekymrad över den nuvarande lagstiftningens föreskrivande natur och de kostnader som eventuella ändringar medför.

Under samrådsprocessen identifierades fyra huvudfrågor som skulle analyseras närmare:

( Skillnader i fråga om näringsvärdesdeklaration på färdigförpackade livsmedel.

( Vilka näringskomponenter som bör ingå i näringsvärdesdeklarationen.

( Förenklad näringsvärdesdeklaration – i synnerhet angivande av näringsinnehållet på förpackningarnas framsida.

( Informationens läsbarhet.

MÅL

Huvudmålen för lagstiftningen om näringsvärdesdeklaration är att

( göra viktig näringsvärdesinformation tillgänglig i större utsträckning,

( göra näringsvärdesdeklarationer lättare att förstå för konsumenterna, och

( skapa lika konkurrensvillkor för företagen.

Med hänsyn till dessa mål bör översynen som helhet uppfylla konsumenternas och näringslivets behov samt återspegla de specifika målen att

( tillhandahålla viktig näringsvärdesinformation – vilket innebär att man måste se över vilka näringskomponenter som ska ingå i näringsvärdesdeklarationen,

( öka informationens tillgänglighet för konsumenterna, med näringsvärdesinformation på nästan alla relevanta färdigförpackade varor,

( informationen presenteras på ett sådant sätt att det är lätt för konsumenterna att hitta, förstå och använda den, vilket inbegriper dess läsbarhet,

( förtydliga rättsläget för uppgifter om näringsinnehållet på förpackningarnas framsida,

( säkra flexibilitet som ger näringslivet möjlighet att hitta innovativa lösningar för näringsvärdesdeklaration, anpassa sig till olika marknader och konsumentkrav samt ta hänsyn till olika förpackningar (t.ex. storlek och form),

( undvika att hämma den inre marknaden och uppfylla konsumenternas och näringslivets förväntningar, och det bör därför finnas mekanismer för att övervaka flexibilitetens omfattning på såväl nationell nivå som EU-nivå.

Större politiska frågor och förväntade fördelar av förenklingen

I syfte att uppnå målen och i enlighet med förenklingsprocessen har flera åtgärder övervägts för översynen av gemenskapens lagstiftning om all livsmedelsmärkning. I fråga om lagstiftningen om näringsvärdesdeklaration är huvudaspekten i förenklingen den följande:

Allmänna förenklingsinstrument för att anpassa lagtexten till annan EU-politik (inklusive bättre lagstiftning):

( Upprättande av en flexibel bottom-up -mekanism (ny styrstruktur för märkning) som skulle ge näringslivet möjlighet till innovativa lösningar för livsmedelsmärkning och göra det möjligt att anpassa märkningsbestämmelserna till olika marknader och konsumentkrav som ständigt förändras.

( Omarbetning av de olika horisontella märkningsbestämmelserna. Sammanslagningen av dessa texter kommer att maximera synergieffekterna och öka gemenskapsbestämmelsernas tydlighet och konsekvens. Detta är en kraftfull förenklingsmetod som bör ge de ekonomiska aktörerna och tillsynsmyndigheterna ett tydligare och effektivare regelverk.

Grundläggande alternativ

I konsekvensanalysrapporten beskrivs olika alternativ för gemenskapsåtgärder för att ta itu med dessa frågor, från inga åtgärder (grundscenariot) till lagstiftningsåtgärder.

Inga åtgärder innebär att den rådande situationen med spridd lagstiftning bibehålls, vilket skulle ha följande negativa effekter:

- Uppdelade och förvirrande bestämmelser som försvårar effektiv tillämpning.

- Obefogad belastning för livsmedelsföretagen på grund av föråldrade, överflödiga eller otydliga krav.

- Skiftande bruk av märkningen från konsumenternas sida.

- Ineffektivt bruk av märkning som ett kommunikationsinstrument.

- Brist på anpassning av lagstiftningen till marknader i förändring och konsumenternas befogade krav.

Åtgärder övervägdes i form av avreglering, nationell lagstiftning, icke-lagstiftande åtgärder eller uppdatering av gemenskapslagstiftningen.

Avreglering skulle innebära upphävande av de grundläggande politiska instrumenten med horisontella bestämmelser om livsmedelsmärkning, med direkt inverkan på vertikala märkningsbestämmelser. Livsmedelstillverkarna skulle fortsätta att tillämpa de nuvarande bestämmelserna under en kort tid, men sedan gradvis ta bort uppgifter som de anser vara en belastning. Icke-harmoniserade bestämmelser skulle försvaga den inre marknaden, leda till dålig information och försämra konsumentskyddet. De befintliga bestämmelserna har visat sig fungera bra i fråga om fri rörlighet för varor och konsumentskydd. Avvecklingen av dem skulle möta motstånd från de flesta medlemsstater och konsumenter, eftersom dessa är vana vid de nuvarande kraven och eventuella förändringar skulle kunna uppfattas som att man ger upp ett värdefullt regelverk. Därför ansågs avreglering inte vara ett genomförbart tillvägagångssätt.

Nationell lagstiftning och upphävande av de harmoniserade gemenskapsbestämmelserna skulle leda till olika nationella bestämmelser som skulle hämma den inre marknaden, snedvrida konkurrensen, öka den administrativa belastningen för näringslivet, medföra skiftande innehåll i och tillgång till information, vilket skulle vara förvirrande för konsumenterna, och leda till olika nivåer av skydd för EU-medborgarna.

Alternativa, icke-lagstiftande åtgärder (självreglering, samreglering, vägledning) – Konsumentinformationens olika funktioner och de aktuella tendenserna till utveckling av en ”ny lagstiftningskultur” påkallade en bedömning av ett tillvägagångssätt som kunde nå en balans mellan flexibilitet och föreskrifter och mellan nationella åtgärder och EU-åtgärder. Styrning nedifrån och upp på flera nivåer (lokal nivå/nationell nivå/gemenskapsnivå) som grundas på principen om tillämpning av formella, mätbara bästa metoder och utbyte av uppgifter mellan berörda parter skulle kunna vara ett genomförbart alternativ för vissa aspekter av lagstiftningen, och denna innovativa mekanism har bedömts som ett alternativ.

Politiska frågor och specifika alternativ

Även om de så kallade grundläggande alternativa tillvägagångssätten övervägdes, grundades den närmare konsekvensanalysen – med tanke på att initiativet i fråga rör en översyn för vilken tydliga insatsområden har identifierats genom omfattande samråd – på åtgärdsalternativen i fråga om de fyra huvudfrågor som det fastställdes skulle ses över i lagstiftningen.

Politisk fråga 1: skillnader i fråga om näringsvärdesdeklaration på färdigförpackade livsmedel

Nuvarande problem

Det anses att näringsvärdesdeklarationer är nödvändiga för att konsumenterna ska kunna göra välgrundade val. Denna information ges emellertid inte på ett enhetligt sätt för olika produktkategorier eller i olika medlemsstater. Sannolikheten att information lämnas är mindre för produkter med negativa egenskaper som hög fetthalt.

Politiska alternativ

Man undersökte alternativen inga EU-åtgärder, frivilliga åtgärder och lagstiftande åtgärder med obligatorisk märkning av produkter.

Viktigaste slutsatser

Det fastställda problemet skulle inte lösas genom alternativen inga åtgärder eller helt frivilliga åtgärder, särskilt i fråga om information på produkter med negativa egenskaper.

Man undersökte om obligatorisk märkning skulle införas för alla företag, för alla företag utom små och medelstora företag eller för alla företag utom mikroföretag. Tillämpningen av obligatorisk näringsvärdesdeklaration för alla företag skulle medföra stora konsekvenser om bestämmelserna införs med omedelbar verkan. Med en övergångsperiod på tre år beräknades dock kostnaderna sjunka betydligt, till omkring 1,2 miljarder euro. För målet att göra information tillgänglig för konsumenterna i större utsträckning skulle alternativet att införa obligatorisk märkning av alla färdigförpackade livsmedel vara det som leder till att mest information anges. Undantag för mikroföretag förväntas leda till att omkring 90 % av alla färdigförpackade livsmedel märks. Det förväntas att den större tillgängligheten till näringsvärdesinformation ska leda till att konsumenternas beteende förändras, med möjliga fördelar för folkhälsan.

Politisk fråga 2 – hur mycket näringsvärdesinformation som märkningen ska innehålla – vilka näringskomponenter som ska ingå i näringsvärdesdeklarationen

Nuvarande problem

Syftet med näringsdeklarationer är att informera konsumenterna och främja deras förmåga att välja en näringsmässigt balanserad kost, och frågan är därför vilken information som ska ingå i näringsvärdesdeklarationen för att detta mål ska uppnås. För närvarande måste näringsvärdesdeklarationer innehålla åtminstone energi, protein, kolhydrater och fett. I WHO:s globala strategi för kost, motion och hälsa[2] framhölls det att följande näringsämnen förknippas med ökad risk för icke smittsamma sjukdomar: fetter, mättade fettsyror, transfettsyror, fria sockerarter och salt (natrium). Dessa stämmer i stort överens med de oftast nämnda näringsämnena i samrådet 2006. Vissa berörda parter har emellertid begärt att nio näringskomponenter ska ingå i näringsvärdesdeklarationen. Andra berörda parter menar att en lång lista av näringsämnen är förvirrande för konsumenterna. Balansen mellan att tillhandahålla information om de komponenter som är viktigast ur folkhälsosynpunkt och behovet av omfattande information måste övervägas mot bakgrund av konsumenternas förståelse och risken för alltför mycket information.

Politiska alternativ

Man undersökte alternativen inga EU-åtgärder, frivilliga åtgärder och lagstiftande åtgärder i fråga om att specificera de viktigaste uppgifterna i näringsvärdesdeklarationen.

Viktigaste slutsatser

Alternativen inga åtgärder och frivilliga åtgärder skulle medföra att den information som ges inte nödvändigtvis stämmer överens med de näringskomponenter som är av störst intresse för konsumenterna. Ändringar av de gällande kraven skulle kunna påverka företagen, som måste sammanställa diverse uppgifter om sina produkters näringsmässiga sammansättning. Det beräknades att dessa kostnader för näringslivet inte skulle vara betydande (under förutsättning att ett nödvändigt dataprogram för snabb beräkning av livsmedels näringsinnehåll finns tillgängligt) eller 3,7 miljarder euro om uppgifterna samlas in genom kemisk analys av produkten. Det skulle finnas möjliga fördelar för konsumenterna om den näringsinformation som anges omfattar de näringskomponenter som de oftast söker och dem som är viktiga ur folkhälsosynpunkt eftersom de förknippas med risken för att drabbas av vissa icke smittsamma sjukdomar.

Politisk fråga 3 – förenklad näringsvärdesdeklaration – i synnerhet angivande av näringsinnehållet på förpackningarnas framsida

Nuvarande problem

Näringsvärdesdeklarationer i förenklad form har ökat på senare år genom att myndigheter i enskilda medlemsstater och representativa näringslivsorgan har främjat sådana system. Den gällande lagstiftningen innehåller inga tydliga regler för dessa presentationssätt, särskilt sådana som lanseras för användning på förpackningars framsida, vilket medför ett behov av förtydligande. Dessutom skulle tillämpningen av olika system kunna skapa förvirring för konsumenterna och handelshinder för näringslivet.

Politiska alternativ

Man undersökte alternativen inga EU-åtgärder, frivilliga åtgärder och lagstiftande åtgärder i fråga om att förbjuda sådana presentationssätt, sätta ramar för frivilliga åtgärder eller föreskriva att informationen ska vara obligatorisk.

Viktigaste slutsatser

Analysen visade att alternativen inga åtgärder eller frivilliga åtgärder skulle medföra att olika system fortsätter att spridas. Situationen måste förtydligas, men ett förbud mot denna typ av märkning skulle kunna ha negativa konsekvenser för näringslivet och konsumenterna. Därför skulle införandet av bestämmelser för märkning på förpackningars framsida gynna konsumenterna (genom att minska risken för förvirring) och näringslivet (genom att minska risken för att hinder för varors fria rörlighet skapas). Om det blir obligatoriskt att ange näringsinnehåll på framsidan skulle konsumenternas beteende kunna påverkas i högre grad, eftersom det finns uppgifter som tyder på att konsumenterna tar mer hänsyn till information på förpackningars framsida än baksida.

Politisk fråga 4 – informationens läsbarhet

Nuvarande problem

Konsumenterna har föga nytta av näringsvärdesinformationen om den är svår att läsa. Läsbarhetsfrågan rör olika aspekter av presentationen, såsom teckenstorlek, typsnitt och färg samt kontrast mot bakgrunden. Huvudorsaken till klagomål är teckenstorleken, särskilt för information som ges på förpackningars baksida. Det finns ett behov av att överväga om lagstiftningen bör ändras så att en ram ges för den allmänna bestämmelsen att märkningen ska vara läsbar. Denna fråga är relevant för all information som ges på livsmedelsmärkningen, inte bara näringsvärdesinformation.

Politiska alternativ

Man undersökte alternativen inga EU-åtgärder, frivilliga åtgärder och lagstiftande åtgärder.

Viktigaste slutsatser

Analysen av alternativen visade att inga åtgärder eller frivilliga åtgärder inte skulle leda till någon betydande förbättring av situationen. Att införa en minsta teckenstorlek för livsmedelsmärkningen skulle tillmötesgå konsumenterna i fråga om deras största klagomål.

Slutsats

Bland de alternativ som undersökts, föredras obligatorisk märkning av näringsvärdesinformation om energi, fett, mättade fettsyror, sockerarter och salt i det huvudsakliga synfältet (förpackningens framsida), med frivillig deklaration av andra näringsämnen. Konsekvenserna för tillverkarna kan minimeras genom att man inför övergångsperioder som gör att märkningen kan ändras i samband med företagens normala märkningsuppdateringar. Dessutom skulle datasystem som möjliggör enkel beräkning av en produkts näringsmässiga sammansättning ge en betydande minskning av kostnaderna för att sammanställa denna information.

[1] Europeiska kommissionen (2007), Vitbok om en EU-strategi för hälsofrågor som rör kost, övervikt och fetma - KOM(2007) 279.

[2] Världshälsoförsamlingens resolution 57.17, 2004, Global Strategy on diet, physical activity and health .