SV Europeiska unionens officiella tidning C 209/28

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om en ram för återhämtning och resolution av centrala motparter och om ändring av förordningarna (EU) nr 1095/2010, (EU) nr 648/2012 och (EU) 2015/2365

[COM(2016) 856 final – 2016/0365 (COD)]

(2017/C 209/05)

Föredragande: Antonio GARCÍA DEL RIEGO

Remiss Europeiska unionens råd, 7.2.2017 Europaparlamentet, 13.2.2017 Rättslig grund Artiklarna 114 och 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt Ansvarig facksektion Facksektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning Antagande av facksektionen 8.3.2017 Antagande vid plenarsessionen 29.3.2017 Plenarsession nr 524 Resultat av omröstningen (för/emot/nedlagda röster) 226/2/2

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK) välkomnar den föreslagna ramen för återhämtning och resolution av centrala motparter (1), vars syfte är att man ska närma sig ett slutligt och harmoniserat återhämtnings- och resolutionsförfarande för clearing av centrala motparter inom EU, och stöder både dess mål och strategin.

1.2 EESK betonar att det är ytterst viktigt att genomföra G20:s befintliga beslut om global styrning av centrala motparter liksom de specifika rekommendationerna från rådet för finansiell stabilitets ständiga kommitté för samarbete avseende tillsyn och lagstiftning (FSB SRC), FSB:s styrgrupp för resolution (FSB ReSG), kommittén för clearing- och regleringssystem med G10:s centralbanker (CPMI), Internationella organisationen för värdepapperstillsyn (Iosco) och Baselkommittén för banktillsyn (Baselkommittén) i harmoniserad, bindande lagstiftning, genom vilken sunda och säkra lika villkor garanteras på global nivå.

1.3 EESK skulle därför välkomna större flexibilitet vad gäller möjligheten att anpassa den föreslagna förordningen till den framtida utvecklingen av det internationella samförståndet avseende reglerna för centrala motparter, dvs. rekommendationerna från rådet för finansiell stabilitet (FSB) (2).

1.4 EESK anser att omvandlingen av det befintliga systemet med enskilda lösningar för centrala motparter på grundval av internationella rekommendationer och nationella tillsynsmyndigheter till en slutlig förordning om återhämtning och resolution som är tydlig, konsekvent, stabil och heltäckande samt proportionerlig och framtidssäkrad i samband med annan lagstiftning såsom direktivet om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag (BRRD), är ytterst viktig.

1.4.1 I detta sammanhang anser EESK att en gemensam tillsynsmyndighet för centrala motparter och en gemensam resolutionsmyndighet skulle försätta dem i ett bättre läge när det gäller att dela sakkunskap och data samt säkerställa att den nya förordningen genomförs av centrala motparter på ett standardiserat sätt inom hela Europa, så att det nuvarande lapptäcket av olika nationella tillsynsmyndigheter med sinsemellan något olika tillsynskriterier och tillsynsverktyg undanröjs.

1.5 Mot bakgrund av Europeiska centralbankens (ECB) centrala roll inom den gemensamma tillsynsmekanismen (SSM) för banksektorn, dess befintliga behörighet att garantera effektiva och sunda system för clearing, betalning och avveckling (3) samt dess roll i fråga om att bevilja centrala motparter tillgång till centralbankspengar, rekommenderar EESK starkt att man ska överväga att utnyttja eller utvidga ECB:s befogenheter till att göra den till både central Europeisk tillsynsmyndighet för centrala motparter inom ramen för den gemensamma tillsynsmekanismen och central resolutionsmyndighet inom ramen för ECB/eurosystemet.

1.6 EESK anser att ytterligare övervakningsverktyg bör föreskrivas för tillsynsmyndigheterna på detta område för att de ska kunna göra sig en övergripande bild av riskpositionen för enskilda clearingmedlemmar över flera centrala motparter (inbegripet centrala motparter i tredjeländer) och för centrala motparter över marknader, genom att skapa modeller avseende potentiella dominoeffekter på positioner över centrala motparter. Tillsynsmyndigheter, eller ännu hellre en central tillsynsmyndighet, bör ges befogenhet att genomföra egna, heltäckande stresstester och bilda sig en uppfattning om riskpositionen och de riskreducerande tillgångarna för berörda centrala motparter kvartalsvis, månadsvis eller dagligen utifrån vad situationen kräver, utöver det årliga stresstest för centrala motparter som Esma genomför enligt förordningen om Europas marknadsinfrastrukturer.

1.7 Samtidigt som EESK utgår från att en naturlig ordningsföljd kommer att infinna sig i form av den första resolutionen av en eller flera enskilda clearingmedlemmar enligt direktivet om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och därefter –vid behov – återhämtningen och resolutionen av en eller flera centrala motparter bör det förtydligas att det finns scenarier där återhämtning av en eller flera centrala motparter bör ges företräde framför återhämtning av en eller flera banker, vilka utgör de huvudsakliga clearingmedlemmarna i dessa centrala motparter.

1.8 EESK kräver att det i återhämtningsplaner för centrala motparter ska specificeras vilka verktyg och åtgärder som kommer att övervägas för att på nytt stämma av den centrala motpartens bankbok, eftersom detta förslag varken avgör vilka specifika verktyg som ska ingå i eller uteslutas ur återhämtningsplaner.

1.9 Enligt kommittén bör man vara mycket uppmärksam på hur icke-finansiella motparter och indirekta clearingdeltagares segregerade kundtillgångar kan komma att påverkas i händelse av att instrument för fördelning av förluster eller positioner används, dvs. i händelse av uppsägning av kontrakt och minskning av värdet av eventuella vinster som ska betalas av den centrala motparten till clearingmedlemmar som inte är på obestånd. På samma sätt välkomnar kommittén det faktum att det befintliga förslaget varken innehåller ”värderingsavdrag från initialsäkerhet”, eftersom det inte skulle utgöra ett lämpligt återhämtnings- och resolutionsverktyg, eller ”värderingsavdrag från vinster på tilläggsmarginalsäkerhet”, eftersom man måste vänta sig kurssäkrade positioner.

1.10 EESK:s anser att alla uttryckligen omnämnda alternativ om att rädda centrala motparter med skattebetalarnas pengar bör strykas i förslaget till lagstiftning och uteslutas, särskilt vad gäller centrala motparter i tredjeländer. Alternativet med extraordinärt offentligt stöd bör föreslås av respektive myndighet när detta anses vara lämpligt så att denna möjlighet även i fortsättningen är extraordinär. Den befintliga möjligheten till extraordinärt offentligt stöd på vissa villkor kan ge upphov till en moralisk risk. Detta skulle även göra genomförandet av en gemensam tillsynsmyndighet och en gemensam resolutionsmyndighet politiskt mer godtagbart ur ett nationellt perspektiv.

1.10.1 Mot bakgrund av detta begär EESK att tillämpning av samma eller liknande bindande standarder även ska krävas av centrala motparter som godkänts enligt förordningen om Europas marknadsinfrastrukturer (4) inom ramen för ett ”likvärdighetsbeslut” som av tredjeländers clearingorganisationer (tredjeländers centrala motparter).

1.11 EESK föreslår att resolutionsmyndighetens befogenhet att säga upp vissa eller samtliga kontrakt vad gäller en central motparts clearingtjänster bör användas mycket restriktivt när en central motpart stöder spotmarknader och clearar produkter som avser likvida medel.

1.12 EESK anser att upphävandet av clearingkravet vid resolution av en enskild central motpart måste tillämpas med beaktande av den potentiella inverkan på andra centrala motparter som beviljats tillstånd att tillhandahålla clearingtjänster avseende samma tillgångsklass.

2. Bakgrund

2.1 Både i EU:s direktiv om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och Förenta staternas Dodd-Frank-lag krävs det att systemviktiga banker ska ha fastställt återhämtnings- och resolutionsplaner som möjliggör ordnad avveckling i händelse av en kris med begränsad spridning till bredare finansmarknader. I och med att central clearing blivit obligatorisk efter förordningen om Europas marknadsinfrastrukturer och Dodd-Frank-lagen har de centrala motparterna blivit allt viktigare för det finansiella systemets övergripande säkerhet och sundhet. Därför krävs det, utöver att man säkerställer centrala motparters motståndskraft, en stabil planering för återhämtning och resolution i syfte att garantera att det faktum att man i större utsträckning förlitar sig på central clearing inte leder till en ny kategori av enheter som är ”för stora för att få hamna på obestånd”.

2.1.1 Även om det är statistiskt osannolikt att en central motpart hamnar på obestånd, på grund av dess specifika affärsmodell och inriktning på riskhantering, skulle en sådan händelse, på grund av den centrala motpartens centrala roll på marknaden i egenskap av systemviktigt finansinstitut, kunna få omfattande spridning inom det finansiella systemet med dominoeffekter på clearingmedlemmar och de marknader den stöder. Det är en händelse med låg sannolikhet men med stora konsekvenser.

2.2 Centrala motparter spelar en viktig roll i det finansiella systemet genom att hantera ett komplext nätverk av motpartsriskförhållanden. De gör detta huvudsakligen genom att i) ställa sig själva mellan parterna i kontrakt som är föremål för handel på en eller flera finansmarknader (reglerat eller ”Over the Counter” [OTC]) och genom att ii) skydda sig själva mot sina användares obestånd genom att samla in lämpliga marginaler och säkerheter från både köparen och säljaren samt tillämpa förlustdelningsarrangemang (den s.k. vattenfallsprincipen vid obestånd, som används i extrema fall när de enskilda marginalerna visar sig otillräckliga) (5).

2.3 En deltagare i en central motpart åtnjuter minskade risker jämfört med vid bilateral clearing genom att deltagaren drar nytta av multilateral nettning, lämplig kollateralisering och ömsesidigt ansvar för förluster. Skyldigheterna för nettodeltagarna i centrala motparter (långa och korta positioner) vad gäller enskilda produkter, enligt vilka det fastställs ett enkelt multilateralt saldo per produkt/deltagare, oberoende av motpartens identitet före novation. När det råder en betydande korrelation mellan produkter kan centrala motparter fastställa deltagarnas marginaler över produkter (portföljmarginalsäkerheter) genom att låta dem balansera risk genom att inneha positioner i korrelerade produkter.

2.4 För att fullt ut förverkliga fördelarna med centrala motparter måste de centrala motparterna 1) hantera sin risk effektivt och ha tillgång till lämpliga finansiella resurser och 2) vara föremål för sträng lagstiftningsmässig tillsyn och stränga övervakningskrav. För det första måste centrala motparter vara tillräckligt motståndskraftiga i den meningen att de utifrån sina finansiella resurser (inbegripet krav på marginaler, förhandsfinansierade obeståndsfonder och likviditetsresurser) med mycket hög sannolikhet kan stå emot clearingmedlemmars obestånd och andra stresshändelser. För det andra måste centrala motparter ha återhämtningsplaner i enlighet med vilka de kan fördela överskridande förluster och generera ytterligare likviditet utan att lägga en alltför stor börda på clearingmedlemmar och andra finansinstitut, bland vilka många sannolikt är systemviktiga i sin egen rätt. Slutligen måste det ha fastställts trovärdiga resolutionsplaner för centrala motparter.

2.5 År 2009 åtog sig G20-ländernas ledare att se till att alla standardiserade OTC-derivatkontrakt clearas genom centrala motparter. Ökad användning av central clearing av derivat är tänkt att förbättra den finansiella stabiliteten genom — ökad mulitlateral nettning, — krav på att deltagare på derivatmarknader ska tillhandahålla tillräckliga belopp för tilläggsmarginalsäkerhet och initialsäkerhet, — hjälp med att hantera obestånd för stora deltagare på derivatmarknader, — ökad transparens på derivatmarknaden och hjälp med att förenkla transaktionsnätverk (6).

2.6 På internationell nivå utfärdade kommittén för clearing- och regleringssystem med G10:s centralbanker (CPMI) tillsammans med Internationella organisationen för värdepapperstillsyn (Iosco) och rådet för finansiell stabilitet riktlinjer för återhämtning och resolution av finansmarknadsinfrastrukturer, inbegripet centrala motparter, redan så tidigt som 2014. Dessutom utgör återhämtning och resolution av centrala motparter viktiga prioriteringar i de pågående internationella arbetsplaner som angavs 2015.

2.7 På EU-nivå har kommissionen – på grundval av ovan nämnda arbete på internationell nivå – utfärdat ett förslag (7) till lagstiftningssystem avseende resolution och återhämtning av centrala motparter, som står i centrum för detta yttrande.

3. Anmärkningar och kommentarer

3.1 Förslaget till förordning

3.1.1 EESK noterar att de lagstiftningsmässiga kraven på centrala motparter är strängare nu än före krisen. CPMI:s och Ioscos principer för finansmarknadsinfrastrukturer erbjuder en omfattande ram avseende centrala motparters motståndskraft och återhämtning.

3.1.2 EESK lovordar det viktiga arbete som CPMI och Iosco genomfört för att ta itu med centrala motparters motståndskraft och återhämtning på internationell nivå.

3.1.3 Kommittén skulle därför vilja se en mekanism i den föreslagna förordningen som möjliggör flexibel anpassning till den framtida utvecklingen av det internationella samförståndet avseende förordningen om centrala motparter, dvs. rekommendationerna från rådet för finansiell stabilitet.

3.1.4 Följaktligen stöder kommittén den föreslagna förordningen, i vilken internationella standarder – som för närvarande genomförs något olika av centrala motparter beroende på den rättsliga ramen och regelverket – införlivas i en standardiserad uppsättning harmoniserade och heterogena skyldigheter enligt EU-rätten.

3.1.5 EESK erinrar om betydelsen av ett helhetsperspektiv på ändringen av relaterad lagstiftning, närmare bestämt direktivet om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag, och av att se till att moratorieverktyg (artiklarna 5 och 10 i sistnämnda direktiv) och andra mekanismer fortsätter att utesluta betalnings- och leveransskyldigheter gentemot vissa betalningssystem, centrala motparter, värdepapperscentraler och centralbanker i syfte att inte bringa portföljer och säkerheter som innehas av eller överförs till centrala motparter i obalans.

3.1.6 I detta sammanhang förutsätter EESK att det kommer att finnas en naturlig ordningsföljd: först resolution av en eller flera enskilda clearingmedlemmar enligt direktivet om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag, och därefter vid behov återhämtning och resolution av en eller flera centrala motparter, som dessa clearingmedlemmar har varit viktiga kunder till. I vissa scenarier kan återhämtningen av en eller flera centrala motparter prioriteras framför återhämtningen av en eller flera banker, som är dessa centrala motparters viktigaste clearingmedlemmar.

3.1.6.1 Enligt de principer som fastställts av kommittén för clearing- och regleringssystem med G10:s centralbanker och Iosco bör obeståndsresurserna för systemviktiga centrala motparter åtminstone klara två clearingmedlemmars obestånd som potentiellt kan orsaka den största sammanlagda kreditexponeringen för den centrala motparten i extrema men tänkbara fall (så kallad ”minsta täckning”). Om clearingmedlemmar som överskrider exponeringen för minsta täckning i förhållande till en eller flera centrala motparter hamnar på obestånd och behandlas enligt direktivet om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag måste konsekvenserna för de centrala motparterna och övriga clearingmedlemmar som inte har hamnat på obestånd beaktas vid alla beslut som rör de allmänna clearingorganisationer som är i kris enligt direktivet om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag.

3.1.6.2 Eventuellt behöver den centrala motparten stabiliseras och stödjas enligt denna föreslagna lagstiftning innan processen med koppling till direktivet om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag kan tillämpas på dessa clearingmedlemmar i kris. I vissa scenarier skulle också clearingmedlemmar som inte har hamnat på obestånd kunna hamna på obestånd genom tillämpning av verktyg som fastställs i den föreslagna lagstiftningen och därefter bli föremål för direktivet om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag. Om detta bidrar till att stabilisera den centrala motpart som betjänar flera clearingmedlemmar bör dock stabiliseringen av den centrala motparten prioriteras framför stabiliseringen av den enskilda clearingmedlemmen.

3.2 Extraordinära åtgärder i allmänhetens intresse måste vara proportionerliga och undvika användning av offentliga medel

3.2.1 Kommittén påpekar att den föreslagna förordningen är inriktad på extrema och exceptionella marknadssituationer. Det är dock ytterst viktigt att återhämtnings- och resolutionsförfarandet gör det möjligt att bibehålla de centrala motparternas kritiska tjänster utan att använda offentliga medel, någon form av solvensstöd eller någon annan form av statlig finansiell stabilisering, offentligt aktiekapitalstöd eller tillfälligt offentligt ägande. Det nuvarande uttryckliga alternativet med extraordinärt offentligt finansiellt stöd under vissa förhållanden bör strykas så att man undviker att skapa en moralisk risk genom att felaktigt uppmuntra clearingdeltagarna att inte bidra till återhämtningen och resolutionen av en central motpart i början, utan vänta och se om och i vilken utsträckning extraordinärt offentligt stöd beviljas, och därmed frivilligt godta eller till och med framkalla spridningseffekter till den offentliga sfären.

3.2.2 Eftersom de konkreta scenarier där återhämtnings- och resolutionsförfarandet tillämpas inte kan förutsägas i detalj bör de centrala motparterna behålla flexibiliteten i utformningen och genomförandet av återhämtningsverktyg för att kunna hantera olika obeståndssituationer. För många regler kan leda till ineffektiv stelbenthet. Som ett första steg bör därför de centrala motparterna ges möjlighet att genomföra processen för hantering av obestånd och slutligen genomföra sin återhämtningsplan innan resolutionsmyndigheterna ingriper, såvida det inte finns tecken som tyder på att återhämtningsplanen sannolikt kommer att misslyckas eller äventyra den finansiella stabiliteten.

3.3 Olika behandling av icke-finansiella motparter och separerade kundkonton

3.3.1 I förordningen om Europas marknadsinfrastrukturer fastställs skyldigheter och krav för både finansiella och icke-finansiella motparter som ingår derivatkontrakt. Finansiella motparter är banker, försäkringsgivare, investeringsförvaltare, pensionsfonder, företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag) och alternativa investeringsfonder. Icke-finansiella motparter omfattar icke-finansiella motparter som överskrider clearingtröskeln (enheter med rullande teoretisk bruttoderivatposition under 30 dagar på minst 1 miljard euro för kredit- och aktiederivat och/eller 3 miljarder euro för ränteswappar, valuta, råvaruinstrument och andra instrument) samt icke-finansiella motparter. Dessutom finns det tredjelandsenheter som indirekt kan omfattas av förordningen om Europas marknadsinfrastrukturer vid transaktioner med motparter i EU.

3.3.1.1 Clearingkravet i förordningen om Europas marknadsinfrastrukturer gäller om OTC-derivatkontraktet ingås mellan två finansiella motparter, en finansiell motpart och en icke-finansiell motpart som överskrider clearingtröskeln, eller två icke-finansiella motparter som överskrider clearingtröskeln, eller en finansiell motpart/icke-finansiell motpart som överskrider clearingtröskeln och en tredjelandsenhet som skulle omfattas av clearing om den var etablerad i EU. Undantagen från kraven kommer att upphöra under 2017.

3.3.2 Efter att alla undantag har löpt ut kommer icke-finansiella motparter av en viss storlek som direkta eller indirekta deltagare i en central motpart att påverkas av förordningen om återhämtning och resolution på grund av kravet att centralt cleara vissa klasser av OTC-derivatkontrakt (8). Därigenom kan det hända att icke-finansiella motparter och kunder till pensionsfonder dras in i oavsiktliga åtaganden på grund av kombinationen av denna förordning och clearingkravet, vilket skapar en ännu starkare länk mellan realekonomin/kapitalförvaltare och systemviktiga finansinstitut.

3.3.3 EESK uppmanar därför kommissionen att överväga ett annat sätt att hantera icke-finansiella motparter – särskilt producerande företag som säkrar fysisk exponering i realekonomin – inom den föreslagna återhämtnings- och resolutionsramen i fall då offentliga myndigheter tvingas vidta extraordinära åtgärder i allmänhetens intresse, eventuellt åsidosätter normala äganderättigheter och fördelar förluster mellan specifika berörda parter, och som en sista utväg inte betalar ut vinsterna från den centrala motparten till icke-finansiella motparter.

3.3.4 (Pensions-)fonder och andra enheter som förvaltar småskaliga investerares pengar och investerar i kapitalmarknader måste direkt eller indirekt genom clearingmedlemmar inneha positioner i centrala motparter. Dessa enheter är underkastade nationell tillsyn och stränga restriktioner för sina investeringar för att se till att de inte exponerar slutkunderna för onödiga risker. Nationella tillsynsmyndigheter eller förvaltaruppdrag tvingar dem dessutom att ha kundpositioner indirekt i kundkonton och bör separeras. I och med förordningen om Europas marknadsinfrastrukturer har ett alternativ för skydd av särskilt indirekta clearingdeltagares tillgångar skapats genom införandet av separering och överförbarhet av kunders tillgångar.

3.3.5 Mot bakgrund av den omfattande regleringen har investerarna i sådana (pensions-)fonder intrycket att det finns ett särskilt skydd för deras tillgångar i både nationell och europeisk lagstiftning. Den föreslagna lagstiftningen skulle dock göra det möjligt att åsidosätta normala äganderättigheter och fördela förluster mellan specifika berörda parter, och inte betala ut vinsterna från den centrala motparten, vilket även påverkar kundkonton och separerade kundkonton. EESK uppmanar kommissionen att se till att möjligheten att åsidosätta normala äganderättigheter (uppsägning av kontrakt/fördelning av förluster/innehållande av vinster) inte tillämpas på (separerade) kundkonton.

3.4 Övergång och tredjeländers likvärdighet

3.4.1 EESK uppmanar kommissionen att se till att övergången till ett harmoniserat system sker under tillräcklig tillsyn och synkroniseras med kraven för tredjeländers centrala motparter, för att undvika risken för regelarbitrage och en konkurrensnackdel för EU:s centrala motparter genom att tredjeländers centrala motparter får erbjuda tjänster på mindre säker grundval och därigenom till lägre kostnader.

3.4.2 För alla länder där kommissionen planerar att anta ett beslut om ”likvärdighet” måste tydliga regler och bestämmelser om återhämtning och resolution vara en viktig faktor att beakta. För alla länder där kommissionen redan har antagit ett beslut om ”likvärdighet” (9) måste detta beslut ses över med hänsyn till reglerna och bestämmelserna om återhämtning och resolution i tredjeländer, för att se till att likvärdiga återhämtnings- och resolutionsförfaranden för centrala motparter tillämpas för tredjeländers centrala motparter som erbjuder tjänster på EU:s inre marknad och att beslut som fattas av europeiska resolutionskollegier är verkställbara i tredjelandets rättsliga miljö. Ett minimikrav bör vara avtal om informationsutbyte när det gäller systemrisk med tillsynsmyndigheten för tredjelandets centrala motpart och tillsynsmyndigheterna och resolutionsmyndigheten för centrala motparter i EU och sådana myndigheters deltagande i så kallade ”krishanteringsgrupper”.

3.4.3 Enligt förordningen om Europas marknadsinfrastrukturer får kommissionen begära att Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma) tillhandahåller teknisk rådgivning om likvärdigheten för vissa jurisdiktioner utanför EU med viktiga derivatmarknader eller centrala motparter, vilka har ansökt om erkännande (10).

3.4.4 EESK efterlyser vidare att huvudpunkterna i Esmas bedömning ska omfatta sådana tredjeländers återhämtnings- och resolutionslagstiftning, för att säkerställa lika villkor och undvika regelarbitrage som leder till onödiga risker för deltagarna på EU:s inre marknad och möjligen även för skattebetalarna i EU på grund av de tjänster som tillhandahålls av tredjeländers centrala motparter. Det är avgörande att ha lika villkor internationellt och att begränsa de europeiska skattebetalarnas exponering för risker som kan hanteras inom EU.

3.5 Gemensam europeisk tillsynsmyndighet och gemensam europeisk resolutionsmyndighet

3.5.1 Enligt EESK måste EU och enskilda medlemsstater öka sina tillsynsmyndigheters förmåga att förstå risker och riskhantering med anknytning till centrala motparter på alla nivåer, genom mänskliga, ekonomiska och tekniska resurser. EESK anser att tillsynsmyndigheterna för närvarande är för beroende av sakkunskapen inom överstatliga organisationer och de centrala motparterna själva. Detta beroende kan bli särskilt riskabelt om tillsynsmyndigheterna med kort varsel måste ta kontrollen över en central motpart i kris, dvs. om den verkställande ledningen eller styrelsen i en central motpart avlägsnas och därefter ersätts, eller om resolutionsbefogenheter utövas.

3.5.2 EESK anser att en gemensam tillsynsmyndighet för centrala motparter och en gemensam resolutionsmyndighet skulle försätta dem i ett bättre läge när det gäller att dela sakkunskap och data samt säkerställa att den nya förordningen genomförs av centrala motparter på ett standardiserat sätt inom hela Europa, så att risken för kringgående av reglerna eller regelarbitrage kan undanröjas. Dessutom skulle det nuvarande lapptäcket när det gäller tillsynen över centrala motparter ersättas. För närvarande följer reglerna den nationella tillsynsmetoden enligt förordningen om Europas marknadsinfrastrukturer, vilket skapar kollegier kring nationella tillsynsmyndigheter för tillsyn över centrala motparter. I ett scenario med extrem påfrestning, där en eller flera centrala motparter löper risk att hamna på obestånd, anser dock EESK att en centraliserad metod skulle ge maximal effektivitet, eftersom beslut måste fattas enligt en helhetssyn med tanke på flera centrala motparter, clearingmedlemmar osv.

3.5.2.1 EESK anser att den reglering av centrala motparter som infördes genom förordningen om Europas marknadsinfrastrukturer 2012 ledde till ett lapptäcke när det gäller tillsynen över centrala motparter (11), eftersom centralbanker, nationella banktillsynsmyndigheter eller börstillsynsmyndigheter fick till uppgift att övervaka centrala motparter i olika länder. Denna uppfattning har bekräftats i Esmas inbördes utvärdering enligt artikel 21 i förordningen om Europas marknadsinfrastrukturer, om tillsynsverksamhet med avseende på centrala motparters marginal- och säkerhetskrav, som offentliggjordes den 22 december 2016. I denna slår Esma tydligt fast att de finns ett behov av ökad tillsynskonvergens mellan nationella tillsynsmyndigheter.

3.5.2.2 Även om rapporten hade en begränsad omfattning identifierades en rad områden där de nationella tillsynsmyndigheterna har olika tillsynsmetoder. Rapporten innehåller även rekommendationer för att göra tillsynspraxis mer konsekvent. Kring varje nationell tillsynsmyndighet har det inrättats kollegier – med stor överlappning av deltagare när det gäller de viktigaste centrala motparterna – som skulle behöva arbeta parallellt i händelse av att flera centrala motparter hamnar på obestånd. Mot bakgrund av utvecklingen under de senaste åren och att marknaderna för noterade derivat och OTC-derivat i allt högre grad sammanförs, bör en ny centraliserad strategi övervägas 2017.

3.5.3 Mot bakgrund av ECB:s centrala funktion i den gemensamma tillsynsmekanismen föreslår EESK att man överväger att utvidga ECB:s befogenheter så att den blir den centrala europeiska tillsynsmyndigheten för centrala motparter inom ramen för den gemensamma tillsynsmekanismen. För att undvika interna intressekonflikter bör ECB/Eurosystemet i sig ta över uppgiften som central resolutionsmyndighet. Detta skulle vara möjligt antingen inom ramen för dess befintliga befogenheter eller genom en rimlig utvidgning. En av ECB:s grundläggande uppgifter är att ”främja väl fungerande betalningssystem” (12). De flesta europeiska centrala motparter är registrerade som betalningssystem för att uppnå slutgiltig avveckling (13). Vissa stora centrala motparter i euroområdet (dvs. LCH SA och Eurex Clearing) är dessutom licensierade och reglerade som kreditinstitut.

3.5.4 Enligt artikel 22 i stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken får ECB utfärda förordningar för att säkerställa effektiva och sunda clearing- och betalningssystem inom EU och i förbindelser med tredjeland. Det innebär att en reglerande funktion avseende clearingsystemens sundhet redan finns. Alternativet skulle vara att inrätta en ny central europeisk tillsynsmyndighet för centrala motparter, vilket betraktas som mer tidskrävande och kostsamt.

3.5.5 En central tillsynsmyndighet för både banker och centrala motparter inom ramen för den gemensamma tillsynsmekanismen skulle också respektera det faktum att de flesta systemviktiga banker är medlemmar i ett stort antal centrala motparter (t.ex. JPMorgan, som är medlem i 70 centrala motparter världen över (14)). Om en av dessa stora medlemmar därför hamnar på obestånd skulle det utlösa samtidiga konkursauktioner i de centrala motparter där banken som har hamnat på obestånd är medlem.

3.5.6 En politisk förutsättning för införandet av en gemensam tillsyns- och resolutionsmyndighet ur nationell synvinkel är det redan begärda avlägsnandet av möjligheten att under vissa förhållanden rädda centrala motparter med skattebetalarnas pengar i form av extraordinärt offentligt finansiellt stöd.

3.6 Frivilligt upphävande av clearingkravet i resolution

3.6.1 Den resolutionsmyndighet som utsetts för den centrala motparten eller den behöriga myndigheten för en clearingmedlem i en central motpart i resolution kan begära att kommissionen tillfälligt upphäver det clearingkrav som avses i artikel 4.1 i den föreslagna förordningen för särskilda klasser av OTC-derivat om särskilda villkor är uppfyllda.

3.6.2 Det är dock svårt att föreställa sig hur särskilt mindre clearingmedlemmar med kort varsel skulle kunna hantera positioner igen i en bilateral process under mycket stressade marknadsförhållanden. Clearingkravet bygger dessutom på särskilda klasser av OTC-derivat för alla centrala motparter, inte bara för en central motpart. Följaktligen kan upphävandet av clearingkravet påverka andra centrala motparter som är auktoriserade att tillhandahålla clearingtjänster avseende samma produkter. Det måste säkerställas att upphävandet av clearingkravet är frivilligt för andra centrala motparter. Dessutom skulle dessa centrala motparter kunna ha arrangemang för korsberäkning av marginalsäkerheter för dessa och andra klasser av derivat, vilket skulle göra att återgången till en bilateral marknad får oavsiktliga dominoeffekter.

3.6.3 EESK anser därför att upphävandet av clearingkravet i resolution är ett resolutionsverktyg som inte får påverka andra centrala motparter som beviljats tillstånd att tillhandahålla clearingtjänster avseende samma tillgångsklass.

3.6.4 Den nationella tillsynsmyndighetens begäran skulle slutligen kunna få konsekvenser för hela Europa, vilket enligt kommittén är ytterligare ett argument för en alleuropeisk, gemensam tillsynsmyndighet för centrala motparter och en gemensam resolutionsmyndighet.

Bryssel den 29 mars 2017. Georges DASSIS Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

(1) COM(2016) 856 final.

(2) Se även som ett bekräftande exempel: ”EBA and ESMA call to clarify margin requirements between CRR and EMIR”, av den 18 januari 2017. Syftet med de rekommendationer som ingår i rapporten är att undvika överlappning av kraven avseende derivattransaktioner och därigenom undvika ökad lagstiftningsrelaterad risk och ökade kostnader för de behöriga myndigheternas övervakning.

(3) En av eurosystemets grundläggande uppgifter är att ”främja väl fungerande betalningssystem” (artikel 127.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och artikel 3.1 i stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken). Den rättsliga grunden för eurosystemets behörighet på området betalnings- och avvecklingssystem ingår i artikel 127.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. I artikel 22 i stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken anges att ”ECB och de nationella centralbankerna får ställa anordningar till förfogande och ECB får utfärda förordningar för att säkerställa effektiva och sunda clearing- och betalningssystem inom unionen och i förbindelser med tredjeland.”

(4) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister.

(5) Europeiska systemrisknämnden, ”ESRB Report to the European Commission on the systemic risk implications of CCP interoperability arrangements”, januari 2016.

(6) Se arbetsplanen för ordförandena för FSB SRC, FSB ReSG, Baselkommittén, CPMI and Iosco, ”2015 CCP Workplan”, april 2015.

(7) COM(2016) 856 final.

(8) I enlighet med artiklarna 5 och 6 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister.

(9) En fullständig och uppdaterad förteckning finns här: https://www.esma.europa.eu/regulation/post-trading/central-counterparties-ccps

(10) Kommissionen förväntas använda Esmas tekniska rådgivning för att utarbeta eventuella genomförandeakter enligt artiklarna 25.6, 13.2 och 75.1 i förordningen om Europas marknadsinfrastrukturer när det gäller likvärdigheten hos tredjeländernas regelverk och tillsynssystem (länder utanför EU).

(11) En förteckning över centrala motparter och tillsynsmyndigheter finns här: https://www.esma.europa.eu/sites/default/files/library/ccps_authorised_under_emir.pdf

(12) Se artikel 127.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och artikel 3.1 i stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken).

(13) En förteckning över betalningssystem finns här: https://www.esma.europa.eu/sites/default/files/library/designated_payment_and_securities_settlement_systems.pdf

(14) Se Financial Times, ”JPMorgan tells clearers to build bigger buffers”, 11 september 2014, av Sam Fleming och Philip Stafford.