MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN om det europeiska jordövervakningsprogrammet (GMES) och dess drift (från 2014) /* KOM/2011/0831 slutlig */





1. Inledning Det europeiska jordövervakningsprogrammet GMES inrättades genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 911/2010[1]. GMES är också ett av huvudinitiativen i Europeiska unionens rymdstrategi[2], och har utformats i enlighet med artikel 189 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, som ligger till grund för EU:s rymdpolitiska insatser. Det är också ett av de program som ska genomföras som en del av Europa 2020-strategin för smart och hållbar tillväxt för alla[3]. Programmet ingår i strategins industripolitiska initiativ, eftersom det gynnar så många andra av unionens politikområden. För att kunna möta de allt större globala utmaningarna behöver Europa ett eget välsamordnat och tillförlitligt jordövervakningssystem som GMES. GMES är ett långsiktigt program som bygger på partnerskap mellan EU, dess medlemsländer, Europeiska rymdorganisationen (ESA) och andra berörda europeiska parter. Programmet ger EU större tyngd än de enskilda medlemsländerna skulle ha i det internationella samarbetet genom bilateralt samarbete med andra rymdnationer eller gemensamma globala insatser för jordövervakning (t.ex. gruppen för jordobservation). GMES kan hjälpa oss förstå hur vår planet förändras och hur det kan komma att påverka vårt dagliga liv. Tack vare GMES kan beslutsfattarna i EU och medlemsstaterna kontinuerligt få tillgång till korrekta och tillförlitliga uppgifter om miljö, klimatförändringar och säkerhet. Dessa uppgifter behövs av nationella och regionala myndigheter som ansvarar för utformning och genomförande av politiken. Även kommissionen behöver denna typ av information som underlag för politiska beslut och övervakning. GMES kommer vidare att bidra till ekonomisk stabilitet och tillväxt genom att fullständig, öppen tillgång till jordobservationsdata och informationstjänster främjar kommersiella tillämpningar inom många olika sektorer. Från 1998 till 2013 har EU och Europeiska rymdorganisationen (ESA) anslagit medel huvudsakligen för utveckling av GMES. Perioden 2011–2013 gavs för första gången driftsanslag för övergången till den inledande driftsfasen. Från och med 2014 kommer GMES att vara helt i drift. I Europaparlamentets resolution av den 20 november 2008 Den europeiska rymdpolitiken: att ta ner rymden på jorden betonades vikten av att se till att GMES genomförs i enlighet med tidsplanen. Kommissionen konstaterade i meddelandet En rymdstrategi för Europeiska unionen i allmänhetens tjänst1 av den 4 april 2011 att det är viktigt att GMES är helt i drift senast 2014. Rådet (konkurrenskraft) uppmanade vid sitt sammanträde den 31 maj 2011 kommissionen att senast i slutet av 2011 lägga fram ett förslag till den verksamhet som ska bedrivas inom GMES från och med 2014 och att klargöra hur programmet ska styras. I meddelandet En budget för Europa 2020[4] föreslog kommissionen att GMES under perioden 2014–2020 skulle finansieras utanför den fleråriga budgetramen, eftersom EU:s budget är begränsad. Kommissionen är dock fortfarande angelägen om att göra GMES till en framgång och har därför utarbetat detta meddelande för att fastställa lämpliga styrmetoder och den långsiktiga finansieringen för GMES efter 2014. Meddelandet kommer att utgöra underlag för diskussionerna med Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén om GMES framtid. 2. GMES: Ett användardrivet jordövervakningsprogram Jordövervakningsprogrammet GMES gör det möjligt att samla in information om de fysiska, kemiska och biologiska förhållandena på jorden. De tjänster som erbjuds genom GMES kan utnyttjas av en mängd olika användare på allt från lokal till internationell nivå. Tjänsterna har utformats med hänsyn till användarnas krav och har stegvis finjusterats genom ett regelbundet och konsekvent samarbete med användarna. Genom GMES-förordningen inrättades ett särskilt användarforum som fungerar som en formell ram för samarbetet. Den information som erhålls via GMES är viktig för att man ska kunna förvalta miljön på ett mer hållbart sätt, förbättra skyddet av den biologiska mångfalden, övervaka och förutse tillståndet i världshaven och atmosfärens sammansättning, förstå orsakerna bakom och konsekvenserna av klimatförändringarna, reagera vid naturkatastrofer och katastrofer orsakade av människan, stödja utvecklingspolitiken och öka människors säkerhet i EU. Informationen underlättar också beslutsfattandet och genomförandet av EU:s politik på många olika områden (transport, jordbruk, miljö, energi, regionalpolitik, humanitärt bistånd, civilskydd, utvecklingsbistånd m.m.) Eftersom tillämpningsområdena är så varierande består GMES av tre komponenter: en tjänstekomponent som ska tillhandahålla information som stöder miljöpolitiken och säkerhetspolitiken och två observationskomponenter (rymdbaserad och markbaserad infrastruktur) som ska tillhandahålla de uppgifter som behövs för driften av tjänsterna. 3. EU-åtgärdernas mervärde Under de senaste 30 åren har det satsats stort på forskning och utveckling som gäller jordobservation i Europa, både inom nationella och internationella program. Målet har varit att bygga upp infrastruktur och tillämpningar. Den befintliga kapaciteten är ändå inte tillräcklig, eftersom det fortfarande förekommer brister i infrastrukturen och det inte finns några garantier för tillgängligheten på sikt. Genom att det skapades en enhetlig politisk ram på europeisk nivå fick man en överblick över de olika användargrupperna och deras gemensamma behov, så att åtgärderna för att tillgodose dem kunde samordnas på EU-nivå. GMES utformades med utgångspunkt i befintliga tillgångar och syftar till att säkerställa att de uppgifter och tjänster som behövs är tillgängliga på lång sikt. Syftet med EU:s investering i projektet är att åtgärda luckor i fråga om observation, utnyttja befintliga resurser och utveckla de tjänster som är i drift. Det europeiska samarbetet kring GMES medför stordriftsfördelar, underlättar gemensamma investeringar i omfattande infrastruktur, främjar samordnade insatser och observationsnätverk, möjliggör harmonisering och jämförelser av uppgifter och sporrar dessutom framväxten av världsledande europeiska expertcentrum. Harmoniseringen och standardiseringen av jordobservationsuppgifter på EU-nivå innebär en stor utmaning för de EU-åtgärder som vidtas på ett antal olika områden. I många miljömässigt viktiga frågor – t.ex. när det gäller åtgärder för att minska effekterna av klimatförändringarna och anpassa sig till dem – måste perspektivet vara globalt även om insatserna är lokala. Tack vare GMES är EU inte beroende av någon annan för tillgången till tillförlitlig och spårbar information på lång sikt om miljö och säkerhet, och kan – inom ramen för det internationella initiativet Geoss (ett globalt system av jordobservationssystem) – även bidra till att bygga upp globala observationsdataserier och öka sitt inflytande vid internationella förhandlingar och fördrag, som de tre Riokonventionerna, det avtal som följer efter Kyotoprotokollet och andra bilaterala eller multilaterala överenskommelser. GMES betraktas som det europeiska bidraget till uppbyggnaden av det globala systemet av jordobservationssystem, som utvecklas inom gruppen för jordobservation (GEO). 4. Kostnader och nytta Från starten 1998 fram till 2013 beviljade EU och ESA sammanlagt mer än 3,2 miljarder euro för utvecklingen av GMES och tjänsterna under den inledande driftsfasen samt för rymdbaserad och markbaserad infrastruktur. EU har bidragit med finansiering på upp till 520 miljoner euro och ESA med finansiering på 240 miljoner euro för tjänstekomponenten. För rymdkomponenten har ESA anslagit 1 650 miljoner euro och EU 780 miljoner euro (sjunde ramprogrammet och GMES inledande driftsfas), inbegripet tillgång till rymddata från nationella satelliter. För att samtliga komponenter inom GMES ska kunna fortsätta efter 2013 måste de byggas ut helt, underhållas, utvecklas och uppgraderas, vilket kommer att kräva en budget på uppskattningsvis 5 841 miljoner euro[5] mellan 2014 och 2020. Av detta belopp går 1 091 miljoner euro[6] till tjänsterna, 350 miljoner euro[7] till den markbaserade komponenten och 4 400 miljoner euro (enligt ESA:s beräkningar) till rymdkomponenten, inbegripet medverkan i deltagande satellituppdrag. Under de tidigare åren har kostnaderna inte överskridits inom GMES och det kommer sannolikt inte att ske i framtiden heller, eftersom programmet är uppbyggt så att det vid behov går att prioritera om innehållet och målen i de olika komponenterna så att man håller sig inom de planerade kostnadsramarna. En kostnads-nyttoanalys[8] visar att nyttan av GMES fram till 2020 sannolikt kommer vara minst två gånger så stor som investeringskostnaderna och fram till 2030 fyra gånger så stor som kostnaderna. Om man beaktar utvecklingen av innovativa tjänster och kommersiella tillämpningar i senare led är potentialen för ekonomisk tillväxt och nya arbetstillfällen alltså enorm. Jordobservation är ett område där EU spelar en viktig roll, även i internationella sammanhang. Om investeringarna från EU inte kan garanteras finns det en risk för att medlemsstaterna och de europeiska företagen hamnar i underläge gentemot tillväxtländer som Brasilien, Indien, Ryssland och Kina, som investerar kraftigt i jordobservation. 5. Finansiering I enlighet med meddelandet En budget för Europa 2020 har kommissionen föreslagit att GMES från och med 2014 ska finansieras med medel utanför budgetramen. Bland de olika möjligheter som finns för finansieringen av GMES har kommissionen övervägt tre alternativ: en särskild fond för GMES (liknande modellen för Europeiska utvecklingsfonden), ett fördjupat samarbete (mellan de medlemsstater som har starka intressen i programmet) och slutligen möjligheten för näringslivet att delta, varvid uppgifterna och finansieringen skulle delas med ekonomiska aktörer. Kommissionen har i sin bedömning av de olika alternativen konstaterat att de två senare alternativen inte är lämpliga, eftersom risken med ett fördjupat samarbete är att alla medlemsstater inte nödvändigtvis skulle delta, medan Galileo-projektet har visat att det på kort sikt är svårt att engagera den privata sektorn, vilket inte heller är i linje med programmets karaktär av offentlig nyttighet. Därför föreslås en särskild fond för GMES, till vilken alla medlemsstaterna bidrar efter sin bruttonationalinkomst (BNI). Kommissionen får i uppdrag att förvalta fonden. För detta krävs ett avtal mellan medlemsstaternas regeringar församlade i rådet. Ett utkast till avtal finns i bilaga I till detta meddelande. Fonden ska förvaltas i enlighet med finansiella bestämmelser som antas av rådet på grundval av ett förslag från kommissionen. För att säkerställa programmets kontinuitet bör vissa bestämmelser i det interna avtalet tillämpas preliminärt från den 1 januari 2014, till dess att de ratificerats av samtliga 27 medlemsstater. I enlighet med uppskattningen av kostnaderna i avsnitt 4 kommer det att krävas en budget på högst 5 841 miljoner euro för verksamheten inom GMES (2014–2020)5. 6. Styrmetoder För styrningen av GMES fordras samordning och övervakning av politiken, förvaltning av uppgifter och budgetmedel samt teknisk samordning av genomförandet. Från och med 2014 kommer lämpliga styrmetoder att införas för att tillgodose behoven under driftsfasen. 6.1. Politisk övervakning och förvaltning Kommissionen bör fortsätta att ha ansvaret för den övergripande politiska samordningen på unionens vägnar. Detta innebär att kommissionen förhandlar om internationella avtal, samråder med användargrupper utifrån erfarenheterna med det befintliga användarforumet, antar arbetsprogram, ser till att det finns en koppling till politiken inom olika sektorer, fastställer vissa säkerhets- och informationspolitiska aspekter samt aspekter på det internationella samarbetet. Lämpliga åtgärder bör dock vidtas eftersom förvaltningen av programmet kommer att öka under driftsfasen, vilket kommer att kräva personal som har specialkompetens och som inte nödvändigtvis kan rekryteras inom kommissionens centrala avdelningar. Det anses inte vara realistiskt att inrätta ett nytt fristående organ inom den tillgängliga tidsramen, vilket innebär att man skulle vara tvungen att delegera uppgifterna till ett befintligt europeiskt organ. Möjligheten att delegera förvaltningen av det övergripande programmet till Europeiska rymdorganisationen (ESA) har diskuterats, men anses av flera skäl inte vara lämplig. För det första är ESA ett organ för forskning och utveckling, för det andra är den en rymdorganisation, medan en stor del av verksamheten inom GMES inte bara rör rymden, och för det tredje ser kommissionen helst att alla medlemsstater engageras eftersom GMES ska gynna alla i EU. Följaktligen skulle en del av uppgifterna inom förvaltningen av programmet kunna delegeras till Europeiska byrån för GNSS (det globala satellitnavigeringssystemet), vilket dessutom i framtiden skulle leda till synergieffekter med förvaltningen av Galileoprogrammet. Det förvaltningsuppgifter som under överinseende av kommissionen skulle anförtros Europeiska byrån för GNSS bör inte omfatta drift, utan gälla t.ex. förvaltningen av de medel som anslås programmet eller övervakning av de uppgifter som genomförs. Byråns administrativa kostnader för förvaltningen av GMES bör bäras av den fond som anges i avsnitt 5. 6.2. Teknisk samordning och drift För att underlätta för kommissionen skulle den tekniska samordningen av tjänsterna anförtros europeiska organ som har kunskaper och expertis på de berörda områdena. Kvalitetskontrollen och valideringen av produkter som hänför sig till genomförandet av politiken inom olika sektorer kommer dock att förbli kommissionens ansvar. 1. Verksamheten inom GMES tjänstekomponent kan inbegripa följande: a) Drift: i) Globala åtgärder för systematisk/rutinmässig övervakning och prognostisering av tillståndet hos jordens olika delsystem på regional och global nivå, särskilt tjänster som gäller havsmiljön, atmosfären och luftkvaliteten och globala tjänster för markövervakning och övervakning av klimatförändringar. ii) Regionala och lokala åtgärder som genomförs på beställning, särskilt tjänster som gäller krishantering, säkerhet och alleuropeisk markövervakning. b) Utveckling som syftar till att förbättra de befintliga tjänsternas verkan och kvalitet, ta fram nya tjänster och främja utnyttjandet av dem i senare led. Den tekniska samordningen av markövervakningstjänsterna kan utföras av Europeiska miljöbyrån. Den tekniska samordningen av krishanteringstjänsterna kan skötas av EU:s centrum för krisberedskap. Den tekniska samordningen av atmosfärtjänsterna kan anförtros det europeiska centrumet för medellånga väderprognoser. Den tekniska samordningen av de övriga tjänsterna (klimatförändringar, övervakning av havsmiljön samt säkerhet) förbereds för närvarande, för att garantera att tjänsterna håller hög kvalitet, är tillgängliga vid rätt tidpunkt och motsvarar behoven. Kommissionens avdelningar och andra europeiska organ (t.ex. Europeiska sjösäkerhetsbyrån, Europeiska unionens satellitcentrum, EU:s gränsbevakningsbyrå Frontex och Europeiska försvarsbyrån) skulle kunna involveras i genomförandet. 2. Verksamheten inom GMES rymdkomponent kan inbegripa följande: a) Drift: Drift av den särskilda rymdinfrastrukturen (dvs. GMES Sentinel-satelliter), möjlighet att delta i uppdrag som utförs av tredje part, spridning av uppgifter, tekniskt stöd för att hjälpa kommissionen att samordna kraven på tjänstedata, kartlägga luckor i observationen, bidra till specifikationerna för nya rymduppdrag. Driften inom rymdkomponenten kan anförtros följande organ: 1. Europeiska rymdorganisationen (ESA), tillsvidare, när det gäller mark- och områdesobservationer genom bilder med hög upplösning. 2. Europeiska organisationen för utnyttjande av meteorologiska satelliter (Eumesat) för systematisk och global observation av atmosfären och haven. b) Utveckling: Utformning och upphandling av nya delar av rymdinfrastrukturen, tekniskt stöd till kommissionen som, med stöd av de organ som driver infrastrukturen, utarbetar specifikationer för nya rymduppdrag på grundval av kraven på tjänster, samordning av utvecklingen av rymdinsatserna, även åtgärder för att modernisera och komplettera rymdkomponenten inom GMES. Utvecklingen kan utföras av Europeiska rymdorganisationen (ESA) med tekniskt bistånd från berörda avdelningar inom kommissionen. 3. Driften inom GMES markbaserade komponent kan inbegripa följande: a) Samordning av de markbaserade data som GMES tjänster har tillgång till tack vare tillfälliga administrativa arrangemang med de markbaserade operatörerna. b) Samordning på internationell nivå av markbaserade uppgifter som tillhandahålls av tredje parter. c) Tekniskt stöd för utarbetande av specifikationer för infrastruktur och nätverk för markbaserad observation på grundval av kraven på GMES-tjänster. d) Samarbete med markbaserade operatörer för att främja enhetliga åtgärder för utveckling av GMES markbaserade komponent. Den tekniska samordningen av GMES markbaserade komponent kan skötas av Europeiska miljöbyrån inom ramen för dess uppdrag. Genomförandet av GMES-åtgärderna inom alla de tre komponenterna bör uppdras åt redan verksamma organ genom offentlig upphandling, tjänstenivåavtal eller i tillämpliga fall bidrag. 6.3. Data- och informationspolicy GMES data- och informationspolicy ska fortsättningsvis bygga på principen om fullständig, öppen tillgång (utom när det finns juridiska skäl eller säkerhetsskäl att begränsa tillgången), med beaktande av den gällande lagstiftningen (t.ex. direktivet om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn och det s.k. Inspire-direktivet om upprättande av en infrastruktur för rumslig information). Syftet är att nå de mål som anges i förordning (EU) nr 911/2010: 1. Främja användning och spridning av GMES information och data. 2. Stärka jordobservationsmarknaderna i Europa, särskilt när det gäller tjänster i senare led, i syfte att främja tillväxt och sysselsättning. 3. Bidra till varaktig och kontinuerlig tillgång till GMES data och information. 4. Stödja europeisk forsknings-, teknik- och innovationsverksamhet. 7. Slutsatser Detta meddelande har utarbetats med anledning av att rådet (konkurrenskraft) den 31 maj 2011 uppmanade kommissionen att före slutet av 2011 lägga fram ett förslag till åtgärder inom GMES och klargöra hur programmet ska styras under perioden 2014–2020. Meddelandet utgör också underlag för diskussionen med de övriga EU-institutionerna. Dessutom banar den väg för långsiktiga och hållbara styrmetoder och finansiering av GMES. Bilaga Utkast till INTERNT AVTAL[9] mellan företrädarna för medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet, om finansiering av det europeiska jordövervakningsprogrammet (GMES) under den fleråriga budgetramen 2014–2020 GMES-FONDENS MEDEL – Medlemsstaterna enas om att inrätta en fond för det europeiska jordövervakningsprogrammet (nedan kallad GMES-fonden). – GMES-fonden ska upprättas med följande medel: a) Ett belopp på 5 841 miljoner euro5 som medlemsstaterna bidrar med i enlighet med fördelningsnycklarna som grundar sig på deras bruttonationalinkomst (BNI). b) Eventuella andra frivilliga bidrag från andra organ (t.ex. ett nytt land som blir medlem av EU, ett tredjeland som vill delta i programmet, internationella organisationer och/eller andra frivilliga bidrag) kan läggas till det belopp som anges i led a. – GMES-fonden ska vara tillgänglig från och med det att den fleråriga budgetramen träder i kraft. – De sammanlagda medlen för GMES-fonden ska täcka perioden 1 januari 2014– 31 december 2020. ANVÄNDNING AV DE FINANSIELLA MEDLEN – GMES-fonden ska omfatta åtgärder på följande områden: a) Drift av GMES: i. En tjänstekomponent (övervakning av atmosfären, övervakning som stöder åtgärder för att minska effekterna av klimatförändringarna och anpassa sig till dem, krishantering, markövervakning, övervakning av havsmiljön, säkerhet). ii. En rymdkomponent som ger långsiktig tillgång till observationer från rymden för de tjänsteområden som avses i led a. iii. Stöd till markbaserad datainsamling. iv. Datatillgång. v. Stöd för användarnas utnyttjande av tjänsterna. vi. Åtgärder för att skydda infrastrukturen. b) Stödåtgärder som syftar till att täcka kostnader i samband med programplaneringen och genomförandet av GMES-fonden. Medlen för stödåtgärder får användas för att täcka utgifter med anknytning till i. sådan förberedelse, uppföljning, övervakning, redovisning, revision och utvärdering som är direkt nödvändig för programplaneringen och genomförandet av GMES-fondens medel, som förvaltas av kommissionen, ii. förverkligandet av dessa mål genom utvecklingspolitiska åtgärder, studier, möten, information, upplysningsverksamhet, utbildning och publikationer, och iii. övriga sådana utgifter för tekniskt och administrativt stöd som kan belasta kommissionen vid förvaltningen av GMES-fonden. GENOMFÖRANDE – Avtalet gäller programplanering, förvaltning och genomförande av GMES-fonden och syftar till att i möjligaste mån harmonisera fondens och unionens förfaranden. Rådet kommer att anta en förordning i detta syfte på grundval av ett förslag som utarbetas av kommissionen. – Avtalet innebär också att det ska finnas en budgetförordning med bestämmelser om hur GMES-fondens medel ska utnyttjas samt om hur räkenskaperna ska föras och kontrolleras. Förordningen kommer att antas av rådet på grundval av ett förslag som utarbetas av kommissionen. – Kommissionen ska biträdas av en kommitté (nedan kallad GMES-kommittén). a) GMES-kommittén ska vara sammansatt av företrädare för medlemsstaternas regeringar. En företrädare för kommissionen ska vara ordförande i kommittén, och dess sekretariat ska tillhandahållas av kommissionen. b) GMES-kommittén ska anta en arbetsordning, med omröstningsbestämmelser och uppgifter, på grundval av ett förslag från kommissionen. c) GMES-kommittén får sammanträda i särskilda sammansättningar för att behandla konkreta frågor, särskilt sådana som gäller säkerhet (säkerhetsstyrelsen). SLUTBESTÄMMELSER – Varje medlemsstat ska godkänna detta avtal i enlighet med sina egna konstitutionella bestämmelser. Varje medlemsstats regering ska till generalsekretariatet vid Europeiska unionens råd anmäla när de förfaranden som krävs för att detta avtal ska kunna träda i kraft har slutförts. – Detta avtal träder i kraft den första dagen i den andra månaden efter det att den sista medlemsstaten har anmält att den har godkänt avtalet. – Avtalet gäller lika länge som den fleråriga budgetramen 2014–2020. [1] EUT L 276, 20.10.2010, s. 1. [2] KOM (2011) 152 slutlig, 4.4.2011. [3] KOM(2010) 2020, 3.3.2010. [4] KOM (2011) 500 slutlig, 29.6.2011. [5] 2011 års priser. [6] Uppgifterna bygger på föregångstjänster (projekt finansierade genom sjunde ramprogrammet). [7] Uppgifterna bygger på en uppskattning gjord av Europeiska miljöbyrån inom projektet GISC, som finansierades genom sjunde ramprogrammet (http://gisc.ew.eea.europa.eu/gisc-project). [8] Siffrorna är baserade på Booz & Company, Cost Benefit Analysis for GMES, slutlig version, 19.9.2011. [9] Utkastet i denna bilaga innehåller endast de viktigaste inslagen och förslag till huvudrubrikerna i ett internt avtal, med utgångspunkt i den typ av avtal som slutits om Europeiska utvecklingsfonden (EUT L 247, 9.9.2006, s. 32). Slutversionen kommer att utformas på grundval av diskussioner med medlemsstaterna.