MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN om relationerna mellan gemenskapen och tredje länder inom luftfartsområdet

Inledning

1. I sitt meddelande av den 19 november 2002 [1] har kommissionen gjort en noggrann genomgång av läget beträffande gemenskapens externa relationer inom luftfartsområdet. Vidare har kommissionen lagt fram de slutsatser den dragit av de domar EG-domstolen avkunnade den 5 november 2002 i de s.k. "open skies"-målen [2] och beskrivit inriktningarna i stort och huvudprinciperna för gemenskapens externa politik inom det aktuella området.

[1] KOM(2002) 649 slutlig: Kommissionens meddelande om konsekvenserna för den europeiska luftfartspolitiken av EG-domstolens domar av den 5 november 2002.

[2] Mål C-466/98, C-467/98, C-468/98, C-469/98, C-471/98, C-472/98, C-475/98 och C-476/98: kommissionen mot Förenade kungariket, Danmark, Sverige, Finland, Belgien, Luxemburg, Österrike respektive Tyskland.

2. Med hänsyn till det stora antal bilaterala luftfartsavtal som medlemsstaterna ingått med länder utanför Europeiska unionen kommer den föreslagna luftfartspolitiken att genomföras stegvis.

3. Kommissionen vill ändå understryka det faktum att EG-domstolens domar har omedelbara rättsliga konsekvenser, något som man kommer att behöva ta hänsyn till på kort sikt. Enligt ovannämnda meddelande är konsekvenserna av två slag:

- En rad frågor som ofta omfattas av bestämmelser i de bilaterala avtalen sorterar numera under gemenskapens exklusiva externa behörighet. Utöver de områden som enligt EG-domstolen omfattas av gemenskapens behörighet, innebär tillämpningen av AETR:s rättspraxis på den internationella civila luftfarten att gemenskapen i tillämpliga delar har behörighet i flera andra frågor, som omfattas av de aktuella bilaterala avtalen och av gemenskapsrätten [3]. Det är också viktigt att understryka att - enligt vad domstolen säger - det faktum att ändringar gjorts i avtalen utgör belägg för att avtalen har omförhandlats i sin helhet. Av detta framgår att även om en del av bestämmelserna i avtalen inte har ändrats i sak genom justeringar av ordalydelsen, eller om de enbart putsats rent språkligt, har de skyldigheter som följer av bestämmelserna icke desto mindre fastlagts ånyo under omförhandlingarna. Således är medlemsstaterna förhindrade inte bara från att ingå nya internationella åtaganden, utan också från att bibehålla befintliga åtaganden, om de strider mot gemenskapsrätten (se t.ex. mål C-472/98, punkt 45; aktuella i detta sammanhang är även domarna av den 4 juli 2000: kommissionen mot Portugal, C-62/98, REG I-5171, och kommissionen mot Portugal, C-84/98, REG I-5215).

[3] KOM(2002) 649 slutlig, punkterna 31 och 32.

- De klausuler om lufttrafikföretagens nationalitet som återfinns i nästan alla ovannämnda avtal innebär diskriminering grundad på företagens nationalitet, vilket strider mot bestämmelserna i artikel 43 i EG-fördraget. [4]

[4] Ibid., punkterna 34-37.

4. Den sista punkten ådrar sig, med hänsyn till dess omfattning, särskilt stor uppmärksamhet från kommissionens sida, eftersom lufttrafikföretagen genom nationalitetsklausulerna berövas en av de centrala rättigheter som de fått genom EG-fördraget, nämligen rätten till fri etablering. Klausulerna hindrar i praktiken lufttrafikföretagen från att fullt ut dra nytta av gemenskapsmarknaden och konsumenterna från att åtnjuta fördelarna med ökad konkurrens. [5]

[5] Ibid., punkterna 9-10.

5. Sedan år 2001 har luftfarten genomgått en av de svåraste kriserna i sin historia. En mängd europeiska lufttrafikföretagen har genomfört omstruktureringar för att bemästra de betydande svårigheter och osäkerheter ur ekonomisk synpunkt som för närvarande råder. Den nödvändiga omstruktureringen inom flygbranschen kommer inte att kunna genomföras om de ansvariga myndigheterna - såväl de nationella som de på gemenskapsnivå - inte visar prov på den handlingsförmåga och förmåga till förändring som krävs när det gäller de internationella relationerna inom den civila luftfarten.

6. Av dessa skäl är det av största betydelse att gemenskapen vidtar erforderliga åtgärder så att man inom kort kan införa ett nytt regelverk, som står i överensstämmelse med gemenskapsrätten och tillgodoser branschens behov.

1. FÖLJDER AV DEN ÖVERTRÄDELSE SOM EG-DOMSTOLEN FASTSTÄLLT I FRÅGA OM NATIONALITETSKLAUSULER

1.1. Allmänna principer

7. Beträffande konsekvenserna av EG-domstolens domar av den 5 november 2002 [6] säger kommissionen i sitt meddelande av den 19 november, att i den mån andra bilaterala luftfartsavtal innehåller samma klausuler som de berörda "open skies"-avtalen, strider även dessa avtal mot gemenskapsrätten. Det gäller framför allt i de fall man har konstaterat överträdelser mot nationalitetsklausuler, eftersom dessa förekommer i nästan samtliga av de bilaterala avtalen.

[6] Ibid., punkt 38.

8. I detta sammanhang hänvisas till lydelsen av artikel 43 första stycket i EG-fördraget:

"Inom ramen för nedanstående bestämmelser skall inskränkningar för medborgare i en medlemsstat att fritt etablera sig på en annan medlemsstats territorium förbjudas. Detta förbud skall även omfatta inskränkningar för medborgare i en medlemsstat som är etablerad i någon medlemsstat att upprätta kontor, filialer eller dotterbolag." (Kommissionens fetstilsmarkeringar med tillhörande understrykningar.)

9. I enlighet med EG-domstolens rättspraxis beträffande artikel 43 i EG-fördraget får medlemsstaterna inte införa inskränkningar i den fria etableringsrätten för rättssubjekt med hemvist i gemenskapen, med mindre än att det är motiverat av allmänintresse och att - bland annat - principen om icke-diskriminering följs. Punkterna 37-38 i domen av den 30 november 1995 i målet C55/94 Gebhard [7] åskådliggör på ett tydligt sätt de gällande principerna:

[7] REG I-04165.

"Det framgår emellertid av domstolens rättspraxis att nationella åtgärder som kan hindra eller göra det mindre attraktivt att utöva de grundläggande friheter som garanteras av fördraget skall uppfylla fyra förutsättningar. De skall vara tillämpliga på ett icke-diskriminerande sätt, de skall framstå som motiverade med hänsyn till ett trängande allmänintresse, de skall vara ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom dem och de skall inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning (se dom av den 31 mars 1993, Kraus, C-19/92, REG I-1663, punkt 32)."

"På samma sätt kan medlemsstaterna inte vid tillämpningen av sina nationella bestämmelser bortse från kunskaper och kvalifikationer som den berörda personen redan förvärvat i en annan medlemsstat (se dom av den 7 maj 1991, Vlassopoulou, C-340/89, REG I-2357, punkt 15). Följaktligen är de skyldiga att beakta likvärdighet i fråga om examina (se den ovan nämnda domen i målet Thieffry, punkterna 19 och 27) och vid behov företa en jämförande prövning av de kunskaper och kvalifikationer som erfordras enligt deras nationella bestämmelser med dem som den berörde personen besitter (se den ovan nämnda domen i målet Vlassopoulou, punkt 16)."

10. Genom rådets förordning 2407/92 harmoniseras villkoren för utfärdande av drifttillstånd inom gemenskapen. En operativ licens, som utfärdats på grundval av och i enlighet med de krav som är fastställda i förordning 2407/92, är giltigt inom hela gemenskapen. En medlemsstat får som villkor för utfärdandet av trafikrättigheter till destinationer i tredje länder inte kräva att det berörda lufttrafikföretaget skall inneha ett drifttillstånd (AOC) som utfärdats av just den aktuella medlemsstatens nationella tillsynsmyndighet, eftersom detta i strid med gemenskapsrätten skulle innebära en inskränkning av rätten till fri etablering. I enlighet med den nämnda förordningen är innehav av ett AOC-tillstånd ett nödvändigt villkor för erhållande av en operativ licens, medan det omvända inte gäller.

1.2. Praktiska konsekvenser för utpekande av EG-lufttrafikföretag inom ramen för befintliga bilaterala avtal

11. I det tredje luftfartspaketet har utfärdandet av drifttillstånd för lufttrafikföretag harmoniserats på gemenskapsnivå. Därför finns det skäl att anse, att alla gemenskapens lufttrafikföretag - varvid lufttrafikföretag definieras enligt rådets förordning nr 2407/92 [8] - som kan visa att de är etablerade i form av dotterbolag, filialer eller kontor i en medlemsstat, skall ha rätt att utöva trafikrättigheter från den aktuella medlemsstaten till tredje länder på samma sätt och på samma villkor som medlemsstatens nationella lufttrafikföretag.

[8] Se även artikel 2 b i rådets förordning (EEG) nr 2408/92 av den 23 juli 1992 om EG-lufttrafikföretags tillträde till flyglinjer inom gemenskapen. (EGT L 240, 24.8.1992.)

12. Luftfarten är konkurrensutsatt och lufttrafikföretagen har ofta motstridiga intressen. Därför kommer det att bli nödvändigt att - när det finns ett tak för luftfartskapaciteten eller frekvensen, eller när antalet lufttrafikföretag är begränsat - fördela trafikrättigheterna mellan de berörda EG-lufttrafikföretagen på ett sätt som inte är diskriminerande.

1.3. Konsekvenser för utpekande av flygplatser

13. I de fall bilaterala avtal innehåller bestämmelser om utpekande av bestämda flygplatser i samband med utövandet av trafikrättigheter, vore det i enlighet med subsidiaritetsprincipen önskvärt att utpekandet sorterar under de behöriga myndigheterna i respektive medlemsstat.

14. Utpekandet av flygplatser får emellertid inte genomföras på ett sätt som innebär diskriminering mellan EG-lufttrafikföretag på grundval av deras nationalitet eller identitet. Dessutom gäller att då man - i enlighet med artikel 8 i rådets förordning 2408/92 - har fattat beslut om fördela trafiken inom gemenskapen mellan ett antal flygplatser som ingår i ett flygplatssystem, får det förfaringssätt och de kriterier som används för utpekande av flygplatser inte strida mot ovannämnda beslut om trafikfördelningen. I annat fall skulle det nämligen för en del EG-lufttrafikföretag kunna bli omöjligt att använda en och samma flygplats som nav för olika flygförbindelser.

1.4. Praktiska konsekvenser för förhandlingar om revidering av befintliga avtal

15. Till skillnad från hur stater förbereder och genomför affärsförhandlingar inom andra områden av näringslivet är det inom luftfarten normalt att de behöriga myndigheterna låter lufttrafikföretagen vara delaktiga i hög grad under (nästan) alla stadier av förhandlingsarbetet.

16. Enligt likabehandlingsprincipen, som är en naturlig konsekvens av bestämmelserna i artikel 43 i fördraget, har också alla EG-lufttrafikföretag, som kan visa att de är etablerade i form av dotterbolag, filialer eller kontor i den berörda medlemsstaten, rätt att, utan att de på något sätt diskrimineras, delta - antingen direkt eller genom sina branschorganisationer - i förberedelserna och genomförandet av förhandlingar om luftfartsavtal.

1.5. Konsekvenser för säkerhetskontroll av EG-lufttrafikföretag

17. Inom gemenskapen ligger ansvaret för den säkerhetskontrollen av EG-lufttrafikföretagens verksamhet alltid på respektive medlemsstat som - i enlighet med rådets förordning 2407/92 - utfärdat drifttillståndet åt lufttrafikföretaget. Detta gäller även i de fall då lufttrafikföretagen trafikerar linjer mellan två medlemsstater som inte innefattar den medlemsstat som utfärdat drifttillståndet.

18. Kommissionen betonar att samma regel skall gälla när ett EG-lufttrafikföretag trafikerar en flygförbindelse till ett tredje land från en annan medlemsstat än den som utfärdat lufttrafikföretagets drifttillstånd.

19. Om ett tredje land vägrar att godta denna princip, skall den utpekande medlemsstaten i samverkan med den medlemsstat som utfärdat drifttillståndet

* förklara hur den säkerhetskontrollen av lufttrafikföretagen sker inom gemenskapen och upplysa om vilken myndighet som utför den,

* klargöra för det berörda tredje landet att det är skyldigt att erkänna de tillstånd som utfärdats av den medlemsstat som utfärdat EG-lufttrafikföretagets drifttillstånd, i det fall denna medlemsstat är en avtalsslutande part i Chicagokonventionen, och om tillstånden i fråga är utfärdade i enlighet med de tillämpliga bilagorna till konventionen [9].

[9] Det sägs nästan alltid i ingresserna till bilaterala luftfartsavtal att de gäller utan att det påverkar tillämpningen av de rättigheter och skyldigheter som Chicagokonventionen innebär för dem som undertecknat denna konvention.

1.6. Ett tydlig rättslig ram

20. Ovanstående analys av rättsläget bildar en fast rättslig grundval för vidareutvecklingen av gemenskapens politik. Genom gemenskapsrätten åläggs medlemsstaterna, och gemenskapen som helhet, en rad rättsligt bindande skyldigheter. Det finns inte något spelrum för att tillämpa dessa rättsprinciper selektivt eller att införa dem stegvis. EG-lufttrafikföretagen äger rätt att omedelbart utöva de rättigheter de har enligt fördraget. Men för att principerna skall få effekt anser kommissionen att man måste vidta åtgärder som ger gemenskapen och dess medlemsstater möjlighet att fastlägga ett enhetligt tillvägagångssätt med sikte på en praktisk tillämpning av principerna.

2. DEN PRAKTISKA TILLÄMPNINGEN AV RÄTTSPRINCIPERNA

2.1. Lägesbedömning

21. Kommissionen är medveten om att relationerna mellan å ena sidan EU:s 15 medlemsstater och å andra sidan deras parter i de bilaterala avtalen utgör ett komplext sammanhang, att det råder en osäkerhet som skapar oklarhet kring relationerna och att det i praktiken kan uppstå problem i samband med tillämpningen av de ovannämnda rättsprinciperna. Man är på många håll betänksam över huruvida de befintliga avtalen är rättsligt giltiga, över de ändringar som kan bli nödvändiga och över hur tredje länder kommer att reagera på förslag från gemenskapen och dess medlemsstater.

22. Kommissionen är också medveten om den ekonomiska betydelsen för luftfarten som inrättandet av en rättslig ram har, en ram som skall vara tillräckligt flexibel för att kunna reagera på förändringar av ekonomiska förhållanden och verksamhetsrelaterade krav, men som ändå är tillräckligt robust för att kunna vidmakthålla de betydelsefulla rättigheter till marknadstillträde som medlemsstaterna har förhandlat fram under de senaste 50 åren. Den osäkerhet som råder om hur man skall åtgärda de överträdelser av gemenskapsrätten som konstaterats av EG-domstolen utgör ett hinder för tillämpningen och förbättringen av befintliga avtal. Men ändå befaras att insatser för att råda bot på denna osäkerhet skulle kunna äventyra de bilaterala relationer som byggts upp.

23. Med hänsyn till den balans i fråga om rättigheter som har uppnåtts inom den befintliga ramen av bilaterala avtal anser kommissionen därför att det är viktigt att så långt som möjligt begränsa förändringarna.

24. Det står emellertid klart att det nuvarande systemet måste genomgå förändringar för att de befintliga relationerna med tredje länder skall kunna bringas i överensstämmelse med EG-domstolens domar av den 5 november 2003. Att bibehålla status quo är inget alternativ. Alla berörda är positiva till insatser av gemenskapen och dess medlemsstater.

25. Det bör emellertid också understrykas att gemenskapspolitikens ambitioner inom det här området inte inskränker sig till att komma till rätta med de oegentligheter som konstaterats av EG-domstolen, hur viktigt det än må vara. De förändringar som krävs måste också förbättra den nuvarande situationen genom att de skapar ytterligare möjligheter för den europeiska flygbranschen och erbjuder Europas konsumenter ett mer omfattande urval av trafiktjänster.

26. Det övergripande målet måste vara att utarbeta ett väl avvägt och effektivt sätt för ett arbete på gemenskapsnivå som fullt ut drar nytta av gemenskapens starka ställning för att främja intressena hos branschen och konsumenterna. Det måste fastläggas tydliga prioriteringar och effektiva tillvägagångssätt för gemenskapens insatser, samtidigt som man skall se till att medlemsstaterna kan fortsätta att sätta in sina befintliga resurser och sin sakkunskap för att komma till rätta med aspekter i sina internationella relationer som är specifika för situationen i respektive medlemsstat.

2.2. Reaktion på EG-domstolens domar

27. EG-domstolens domar av den 5 november 2002 i de s.k. "open skies"-målen har följdverkningar inte bara i fråga om de åtta avtal med Förenta staterna som befanns stå i strid med gemenskapsrätten, utan också för alla andra bilaterala luftfartsavtal i vilka medlemsstater i Europeiska unionen är parter.

28. I sitt meddelande av den 19 november 2002, som var en reaktion på EG-domstolens domar, lade kommission fram en rad politiska prioriteringar. Kommissionen lade också fast riktlinjer för gemenskapens framtida politik inom luftfartsområdet. Vidare nämndes ett antal viktiga handelspartner - där Ryssland och Japan framhölls särskilt - med vilka kommissionen anser att gemenskapen bör inleda förhandlingar inom en nära framtid. Kommissionens såg emellertid som främsta uppgift att se till att relationerna mellan å ena sidan medlemsstaterna och å andra sidan Förenta staterna blir förenlig med gemenskapsrätten.

29. För att åstadkomma detta anmodade kommissionen medlemsstaterna att inleda förfarandena för uppsägning av sina avtal med Förenta staterna. Vidare begärde kommissionen rådets bemyndigande (i fortsättningen benämnt "mandat") att inleda förhandlingar på gemenskapsnivå - i enlighet med artikel 300 i fördraget - med Förenta staterna om upprättande av ett nytt avtal mellan EG och Förenta staterna. Kommissionen står fast vid sin uppfattning att en sådan åtgärd är det enda sättet att få relationerna mellan EU och Förenta staterna inom luftfarten att stå på en fast rättslig grund.

30. Kommissionen är positiv till den uppmärksamhet som rådet har ägnat diskussionen om EU:s relationer med Förenta staterna och hyser tillförsikt om att förhandlingar på gemenskapsnivå kommer att kunna inledas inom kort.

31. Kommissionen är emellertid medveten om att det också råder ett trängande behov av en hållbar rättslig ram för de pågående förhandlingarna, för genomförandet av alla andra luftfartsavtal och för en lämplig uppdelning av ansvarsområdena mellan gemenskapen och medlemsstaterna när det gäller relationerna inom den internationella luftfarten.

32. I samband med antagandet av detta meddelande lägger kommissionen fram två ytterligare förslag. Tillsammans med mandatet för förhandlingar med Förenta staterna bildar de ett sammanhållet paket av tre åtgärder som kommer att möjliggöra upprättandet av den efterlysta rättsliga ramen.

2.3. Gemenskapens åtgärder i fråga om ägarskap och kontroll av lufttrafikföretag

33. I syfte att komma till rätta med överträdelser av gemenskapsrätten i andra bilaterala avtal har kommissionen för avsikt att inleda förhandlingar på gemenskapsnivå med tredje länder i frågan om ägarskap och kontroll och i frågor där gemenskapen har exklusiv behörighet.

34. Förhandlingarna kommer att föras med det bestämda målet att i internationella avtal trygga icke-diskriminerande tillträde till marknaden för alla gemenskapens lufttrafikföretag i enlighet med fördragets krav. Kommissionen anser att gemenskapen måste ta sig an frågan om ägarskap och kontroll på ett metodiskt sätt på flera års sikt för att nå fram till alla internationella partner.

35. I enlighet därmed lägger kommissionen fram en rekommendation till rådet om att få mandat att på gemenskapsnivå inleda förhandlingar om ägarskap och kontroll med alla parter i de bilaterala avtalen. Mandatet kommer att motsvara de förfaranden som föreskrivs i artikel 300 i EG-fördraget. För att bistå och stödja kommissionen skall en särskild kommitté med företrädare för medlemsstaterna inrättas. I mandatet ingår inte förhandlingar med eventuella handelspartner för vilka överenskommelse om länderspecifika mandat har träffats.

Varför måste frågan hanteras på gemenskapsnivå?

36. Man måste hålla i minnet, att då det är uppenbart att innehållet i ett avtal eller en konvention sorterar delvis under gemenskapens behörighet och delvis under medlemsstaternas behörighet, är det av avgörande betydelse att sörja för ett nära samarbete mellan medlemsstaterna och gemenskapens institutioner. Det gäller både under själva förhandlingsprocessen och avtalens ingående och vid uppfyllandet av de åtaganden som ingåtts. Denna skyldighet till samarbete följer av kravet på en enhetlig internationell representation för gemenskapen (se dom 1/78 [1978] REG 2151, punkterna 34-36, yttrande 2/91 [1993] REG I-1061, punkt 36, samt yttrande 1/94 [1994] REG I-5267, punkt 108). Gemenskapens institutioner och medlemsstaterna måste vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa ett sådant samarbete på bästa sätt (se yttrande 2/91, punkt 38).

37. De centrala rättsliga aspekter som rör innehåll i och förhandlingar om klausuler beträffande ägarskap och kontroll läggs fram i det första avsnittet av detta meddelande: genom gemenskapsrätten har definitionen av EG-lufttrafikföretag harmoniserats. Utöver dessa aspekter finns det betydande praktiska och politiska fördelar med gemensamma förhandlingar på gemenskapsnivå.

38. Om medlemsstaterna skulle få mandat att förhandla fram en gemenskapsklausul skulle det för det första finnas utrymme för skiftande åsikter mellan olika medlemsstater om hur frågan skall angripas. Det skulle få till följd att tredje länder får olika signaler från gemenskapen. Medlemsstaterna och gemenskapen kommer inte att göra några framsteg på det här området om tidpunkten för och innehållet i ett upptagande av kontakter med tredje länder inte samordnas ordentligt och om argumenten för förändringar framförs i olika former med olika stort politiskt tryck.

39. Dessutom kommer enskilda medlemsstater att finna att en ensidig begäran till ett tredje land om införandet av en "gemenskapsklausul" ofta avvisas. En sådan begäran är ovanlig till sin karaktär och väger ofta litet om en enda medlemsstat själv överlämnar den isolerat. Vidare kan trycket att skydda det nationella lufttrafikföretagets befintliga trafikrättigheter göra det svårt för en enskild medlemsstat att ensam stå fast vid sin begäran, även om EG-domstolens dom innebär en rättslig skyldighet att införa en sådan klausul.

40. Om medlemsstater skulle få mandat att förhandla fram en gemenskapsklausul, skulle det uppstå en allvarlig risk för en snedvridning av konkurrensen mellan EG-lufttrafikföretagen. Om varje enskild medlemsstat begär - i olika prioritetsordning och med olika grad av framgång - av tredje länder att gemenskapsklausuler skall införas, kommer det att resultera i ett osammanhanhängande lappverk av möjligheter till marknadstillträde för EG-lufttrafikföretagen. Ju framgångsrikare en medlemsstat är när det gäller att införa gemenskapsklausuler i avtal med tredje länder, desto mer konkurrens kommer medlemsstatens egen flygbransch att utsättas för konkurrens av lufttrafikföretag från andra medlemsstater, utan att den berörda medlemsstaten nödvändigtvis åtnjuter motsvarande rättigheter inom resten av gemenskapen. Det skulle inte vara någon hållbar situation.

41. För att komma till rätta med dessa problem är det av avgörande betydelse för gemenskapen att ta upp dessa frågor med tredje länder genom att utöva sin behörighet i enlighet med artikel 300 i fördraget. På så sätt skulle gemenskapen kunna framföra sin sak på ett övertygande sätt och att undvika en situation där medlemsstater oavsiktligt kommer överens om andra villkor.

Förhandlingssätt och förhandlingsresultat

42. Enligt kommissionens uppfattning skall förhandlingarna föras i intensiv form. Kommissionens målsättning skulle vara att komma överens om och genomföra ett samordnat förhandlingsprogram tillsammans med handelspartner om klausuler rörande ägarskap och kontroll av lufttrafikföretag. Förhandlingsmandatet kommer att innehålla fastställda kriterier för hur kontakterna med tredje länder skall prioriteras. Kommissionen kommer att följa denna prioritetsordning och utarbeta utkast till avtal anpassade till olika tredje länder.

43. Kommissionen skulle också ha mandat att ta upp andra punkter, som omfattas av gemenskapens exklusiva behörighet, i syfte att ta med dem i gemenskapsavtalet. I praktiken är det sannolikt möjligt att i gemenskapsavtalet helt enkelt ta in standardtexter som nu förekommer i gällande bilaterala avtal. Gemenskapen bör dock utnyttja tillfället och söka förbättra de kopierade bestämmelserna om de aktuella frågorna.

44. Medlemsstaterna skulle sålunda fortfarande ha frihet att - när de så anser vara lämpligt - förhandla med tredje länder om frågor som omfattas av medlemsstaternas behörighet, och de skulle därvid utnyttja sina vedertagna förhandlingssystem. De skulle emellertid uppmuntras till att upp frågor av bilateralt intresse med sin handelspartner genom att utnyttja tillfällen då gemenskapen ingriper i frågor om ägarskap och kontroll. På så sätt skulle man få en helhetsöversyn av alla aspekter i fråga om luftfartsrelationerna mellan å ena sidan ett tredje land och å andra sidan gemenskapen och dess medlemsstater.

45. Enligt kommissionen kan resultaten från förhandlingarna få olika form. Den enklaste formen vore ett kortfattat fristående avtal, där parterna kommit överens om en reviderad definition av rättighetsinnehavarna, vilken skulle ersätta de tillämpliga klausulerna i de befintliga bilaterala avtalen. Ett sådant avtal skulle också innehålla nya bestämmelser som täcker andra frågor, som omfattas av gemenskapens behörighet och som kommissionen har inventerat i sitt tidigare meddelande av den 19 november 2002. Meningen är att gemenskapen skall underteckna och ingå avtalet. Medlemsstaterna skulle samtidigt behålla sina respektive avtal med det berörda landet. De avtalen skulle behandla frågor där medlemsstaterna har behörighet. Den här situationen skulle behållas tills mandat har getts för en heltäckande förhandling om ett gemenskapsavtal. För de flesta länderna kommer detta sannolikt att dröja länge till.

Fördelen med en gemenskapsinsats jämfört med bilaterala insatser

46. I alla förhandlingar finns alltid en risk för att man kommer att misslyckas med att uppnå en överenskommelse. Medan en del stater är öppna för förändringar, kan andra ha svårt för att acceptera begärda ändringar. Men kommissionen anser att detta är mycket mindre sannolikt i fallet med en gemensam ståndpunkt från gemenskapens sida än i fallet med en ensidig begäran av en enskild medlemsstat.

47. Skulle man trots allt misslyckas, måste kommissionen rapportera till rådet, och man skulle då överväga alternativa förhandlingssätt. Den princip som står på spel är av stor betydelse. Därför måste gemenskapen måste inta en fast hållning när den eftersträvar dessa förändringar. Bland alternativa sätt att komma framåt kan man tänka sig att anta ett mandat för förhandling om ett helt och hållet nytt gemenskapsavtal, som skulle ersätta de befintliga bilaterala avtalen. Ett tänkbart alternativ är också att alla medlemsstater på ett samordnat sätt begränsar flygtrafiken till och från det berörda landet. En uppsägning av ett avtal skulle innebära ett allvarligt steg, men det måste hållas i beredskap som ett alternativ och kan inte uteslutas.

48. Med hänsyn till den betydelse flygförbindelser till och från Europa har för många länder, kommer sannolikt parterna i bilaterala avtal att göra allt de kan för att undvika ett totalt dödläge i förhandlingarna och undvika risken för att avtalen sägs upp. De flesta parter i bilaterala avtal kommer inte gärna att tolerera att flygförbindelserna med Europa bryter samman fullständigt. Det måste emellertid understrykas att gemenskapen under sådana omständigheter kommer att kunna göra framsteg bara om alla medlemsstater intar samma hållning. Ett antagande av det föreslagna förhandlingsmandatet kommer att garantera en sådan gemensam hållning.

Enklare kontakter med branschens aktörer

49. Med stöd av de "gemenskapsklausuler" som kommer att förhandlas fram får EG-lufttrafikföretag möjlighet att utöka sin internationella trafik från flygplatser i andra medlemsstater än sina hemviststater. Vidare kommer klausulerna att bana väg för större affärsmässig integration mellan lufttrafikföretag i olika medlemsstater. Som redan nämnts i avsnitt 1 ovan, har dessa bolag rätt till likabehandling, och därför skall de också ha samma möjligheter att knytas till och informeras om förhandlingar. Genom att frågan om ägarskap och kontroll drivs inom ramen för en enda gemenskapsinsats kommer processen att bli mycket öppnare, och branschen som helhet kommer att kunna involveras i förhandlingar på ett både enklare och effektivare sätt.

Antagande av förhandlingsmandatet - vilka följder får det?

50. I samband med att kommissionen och rådet arbetar med att enas i rådet om det formella förhandlingsmandatet kommer de att behöva behandla de exakta målen, hur kontakterna med tredje länder skall prioriteras samt hur förhandlingarna skall föras. I enlighet med artikel 300.1 i fördraget lägger kommissionen fram en rekommendation till rådet samtidigt med detta meddelande.

51. Ett antagande av förhandlingsmandatet skulle kräva en stor insats från kommissionens och medlemsstaternas sida i fråga om personalresurser och politiskt engagemang. Målet skulle vara att under kommissionens ordförandeskap inrätta en europeisk arbetsgrupp, som skulle arbeta intensivt och i nära samarbete under de kommande åren. Kommissionen skulle behöva upprätta och genomföra ett omfattande program av förhandlingar under de kommande åren för att dryfta frågan med gemenskapens alla handelspartner inom flygbranschen. Trots det anser kommissionen att en sådan arbetsmodell erbjuder de bästa chanserna till framgång när det gäller att gynna gemenskapens intressen.

52. Kommissionen är medveten om att det kommer att ta avsevärd tid att genomföra denna uppgift, även om kommissionen och medlemsstaterna skulle sätta in alla sina politiska resurser och all sin sakkunskap. Under tiden bör de befintliga avtalen fortsätta att gälla i den form de har, med förbehåll för de förslag som bifogas detta dokument.

2.4. Informationsutbyte och icke-diskriminering

53. Den tredje delen av luftfartspaketet innehåller - utöver information om inledandet av förhandlingar med Förenta staterna och av förhandlingar om erkännandet av EG-lufttrafikföretag samt om frågor där gemenskapen har exklusiv behörighet - ett förslag till en förordning. Den återfinns som bilaga till detta meddelande och kommer att utgöra en rättslig ram som garanterar ett fritt flöde inom gemenskapen av information om förhandlingar och avtal inom detta komplexa område. Genom förordningen fastställs vidare klara regler för genomförandet av avtal så att EG-lufttrafikföretagen garanteras rättvisa och lika möjligheter.

Övergång till ett arbetssätt grundat på samverkan och samarbete

54. För närvarande är det svårt att skaffa sig en exakt bild av läget beträffande relationerna på luftfartsområdet mellan gemenskapen och dess handelspartner runtom i världen. Varje medlemsstat har sin egen uppsättning bilaterala avtal och har hittills helt oberoende av övriga medlemsstater förhandlat om revidering och förvaltning av sina avtal. Dessutom har många avtal sekretesskyddade bilagor som innehåller driftsrelaterade avsnitt och som enbart de avtalsslutande medlemsstaterna och deras lufttrafikföretag har tillgång till.

55. Genom EG-domstolens domar har läget blivit ett annat.

56. För det första har gemenskapens roll tydliggjorts när det gäller luftfartsrelaterade relationer mellan stater. Det har fastlagts att gemenskapen har behörighet inom en rad områden. I frågor om ägarskap och kontroll av lufttrafikföretag är det också av avgörande betydelse att gemenskapen utövar sin behörighet. Medlemsstaternas spelrum att göra internationella åtaganden i de aktuella frågorna har begränsats, och kommissionen skall informeras om vad medlemsstaterna företar sig inom området. På så sätt får kommissionen möjlighet att bevaka utvecklingen inom områden som är av intresse för gemenskapen och att uppfylla sin roll som väktare av fördraget.

57. Vidare innebär domarna att medlemsstaterna - i den mån de fortsätter att på egen hand föra förhandlingar om regleringar av marknadstillträde - inte längre förhandlar om luftfartsavtal enbart i sina egna lufttrafikföretags intresse. De nationella lufttrafikföretagens intressen kommer även i fortsättningen att utgöra ett viktigt inslag för förhandlarna, men förhandlingar om trafikrättigheter måste nu anses föras för EG-lufttrafikföretagens räkning i vidare mening. Enligt fördraget har varje EG-lufttrafikföretag som har giltig operativ licens och är etablerat i den berörda medlemsstaten rätt att bedriva verksamhet utan några ytterligare inskränkningar. Därför kommer det att vara viktigt att se till att det ges tillgång till information om förestående förhandlingar så att EG-lufttrafikföretag har möjlighet att förklara sitt eventuella intresse av förhandlingsresultatet och så att de får tillträde till förhandlingsprocessen på lika villkor.

58. För att gemenskapen och dess medlemsstater skall få största möjliga genomslag i relationerna med tredje länder vore det till sist önskvärt att åstadkomma ett utbyte av information om pågående och framtida kontakter med dessa länder. På så sätt skulle kommissionen och medlemsstaterna få möjlighet att fastställa vilka gemensamma problem de har med givna handelspartner och att stämma av sitt förhållningssätt med varandra, både innehålls- och tidsmässigt. Det kan ske antingen genom en framställning från gemenskapen, eller eventuellt - i enlighet med artikel 10 i fördraget - genom samordning av medlemsstaternas förhandlingar.

Informationsutbyte

59. För att uppnå detta mål, och i syfte att uppfylla bestämmelserna i artikel 10 i fördraget, bifogas ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning. Enligt förordningen skall medlemsstaterna anmäla alla planerade förhandlingar till kommissionen. Denna skall granska alla anmälningar för att kontrollera om det föreslagna förhandlingssättet är förenligt med gemenskapsrätten och för att väcka frågor som är av vidare intresse för gemenskapen och som skulle må väl av en diskussion med andra medlemsstater eller av en närmare samordning på gemenskapsnivå.

60. Enligt den föreslagna förordningen skall medlemsstaterna också underrätta kommissionen om förhandlingsresultaten så att kommissionen kan kontrollera att de överensstämmer med gemenskapsrätten och att avtalsbestämmelserna tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt. Det senare är särskilt viktigt när det gäller trafikrättigheter.

61. Slutligen skall varje medlemsstat enligt förslaget till förordning informera och behandla alla EG-lufttrafikföretag, som är etablerade inom medlemsstaten, på ett icke-diskriminerande sätt. Här ingår att varje medlemsstat skall inhämta intresseanmälningar från alla EG-lufttrafikföretag, som är etablerade i medlemsstaten, innan förhandlingar inleds med tredje länder. Syftet med detta är hänsyn skall kunna tas till EG-lufttrafikföretagens intressen i förhandlingarna och att de skall kunna närvara vid diskussioner som berör dem.

Garanti för icke-diskriminering

62. Att involvera lufttrafikföretag i förhandlingar om luftfartsavtal torde vara enkelt. Men en av de svåraste frågorna att lösa vid en övergång från bilaterala avtal till en gemenskapsomfattande internationell luftfartspolitik kan visa sig vara att se till att resultatet blir icke-diskriminerande och att de trafikrättigheter som kan bli resultatet av en förhandling fördelas på ett icke-diskriminerande sätt.

63. Hittills har de flesta förhandlingar om luftfartsavtal förts i syfte att bevilja trafikrättigheter till ett enda nationellt lufttrafikföretag. I några medlemsstater finns ett eller två mindre internationella lufttrafikföretag, men bara ett fåtal medlemsstater har ställts inför problemet att fördela framförhandlade trafikrättigheter mellan olika lufttrafikföretag.

64. Genom EG-domstolens domar av den 5 november 2002 förändras läget helt. Som redan angetts ovan fastställs genom domarna att det råder skyldighet för varje medlemsstat att inte diskriminera mellan lufttrafikföretag på basis av ägarskap så länge de är etablerade i någon form inom medlemsstaten. Detta är en rättsligt bindande skyldighet som medlemsstaterna har idag. Lufttrafikföretagen har möjlighet att agera rättsligt mot medlemsstater om de anser att deras rättigheter enligt fördraget har åsidosatts eller urholkats, antingen genom lydelsen av ett bilateralt avtal eller genom de sätt på vilket det har tillämpats.

65. Inom ramen för det förhandlingsmandat som föreslagits ovan och i sina framtida förhandlingar med Förenta staterna och andra tredje länder kommer gemenskapen att behöva åtgärda bristerna i lydelsen hos befintliga bilaterala avtal och se till att EG-lufttrafikföretagen behandlas korrekt.

Utpekande

66. Alla förhandlingar som rör gemenskapen och dess medlemsstater bör numera helt naturligt syfta till att antalet utpekade lufttrafikföretag inte får ha någon övre gräns och att utpekandet skall avse fler än ett lufttrafikföretag. Utpekande av enstaka lufttrafikföretag är helt enkelt otillräckligt för en meningsfull tillämpning av gemenskapsrätten. Även i det fall ett luftfartsavtal ger flera EG-lufttrafikföretag trafikrättigheter men samtidigt inskränker utpekandet till ett enda EG-lufttrafikföretag för flyglinjer mellan en medlemsstat och ett tredje land, eller mellan vissa städer i de två avtalsslutande staterna, urholkar avtalet helt de rättigheter EG-lufttrafikföretagen har enligt fördraget. EG-lufttrafikföretagen kommer i praktiken att berövas sina rättigheter till marknadstillträde.

67. I fall då tredje länder söker bibehålla befintliga klausuler om utpekande av ett enstaka lufttrafikföretag, eller begär införande av nya sådana klausuler, måste medlemsstaternas och gemenskapens förhandlare neka dem det och återförvisa ärendet till kommissionen. Kommissionen anser att sådana ärenden skulle hanteras bäst av gemenskapen inom ramen för omförhandlingar av klausuler om ägarskap och kontroll.

68. Av liknande skäl skulle stränga begränsningar av frekvenser också innebära problem. Det kommer att vara viktigt att se till att vederbörlig hänsyn kan tas till alla berörda EG-lufttrafikföretag. De frekvenser som krävs för att tillgodose detta behov kommer att variera mellan olika länder.

Fördelning av begränsade trafikrättigheter

69. Inom en nära framtid kommer det sannolikt att finnas kvar ett stort antal avtal, trots att de inte klarar av att erbjuda frekvenser, kapacitet eller utpekanderättigheter som är tillräckliga för att behoven hos alla berörda EG-lufttrafikföretag skall tillgodoses. Medlemsstaterna kommer därför att behöva inrätta förfaranden för icke-diskriminerande tilldelning av begränsade trafikrättigheter eller för rättigheter till begränsat utpekande.

70. I förslaget till förordning som bifogas detta meddelande klargörs därför vilka skyldigheter medlemsstaterna har i detta avseende. Enligt förordningen skall medlemsstaterna inrätta ett icke-diskriminerande system som skall användas till att upplysa lufttrafikföretagen om vilka trafikrättigheter som finns tillgängliga, inhämta intresseanmälningar för dessa trafikrättigheter och behandla ansökningar på ett rättvist och öppet sätt.

71. När det gäller bedömning av ansökningar om utpekande och trafikrättigheter är kommissionen medveten om att det kommer att vara viktigt för medlemsstaterna att ha möjlighet att avvisa orealistiska ansökningar och att sörja för att rättigheterna används för att uppnå bästa möjliga verkan. För detta ändamål måste tydliga kriterier fastställas för bedömningsförfarandet. Bland de tänkbara kriterier som medlemsstaterna kan använda sig av ingår följande:

- Konsumentintressen och nyttan för allmänheten.

- Konkurrensen på de berörda marknaderna.

- Sökandens förmåga att garantera trafikens varaktighet.

- Sökandens förmåga att uppfylla säkerhetskraven.

- Behovet av att tillämpa gemenskapslagstiftningen.

72. Genom förslaget till förordning åläggs medlemsstaterna olika krav när det gäller att sörja för att lufttrafikföretagen informeras ordentligt om de kriterier som tillämpas och att de beslut som fattas med anledning av lufttrafikföretagens ansökningar offentliggörs.

73. En samling allmänna principer och förfaranden för fördelning av trafikrättigheter återfinns i en bilaga till detta dokument. Syftet med dessa principer och förfaranden är att de skall tjäna som utgångspunkt för medlemsstaternas agerande innan den föreslagna förordningen trätt i kraft. Därefter kommer de att fungera som stöd för tillämpningen av förordningen.

3. SLUTSATSER

74. Kommissionen anser att ett inledande av förhandlingar mellan gemenskapen och Förenta staterna, tillsammans med de åtgärder som beskrivits ovan, utgör ett kraftfullt åtgärdspaket som kommer att ge gemenskapen och dess medlemsstater möjlighet efterkomma EG-domstolens domar av den 5 november 2002 i de s.k. "open skies"-målen.

75. Ett första steg av central betydelse är att nå fram till inledandet av förhandlingar med Förenta staterna.

- Kommissionen anmodar rådet att besluta att godkänna att gemenskapen inleder förhandlingar med Förenta staterna om upprättandet av ett "öppet luftfartsområde".

76. Det är vidare ur rättslig och ekonomisk synpunkt av yttersta vikt att alla EG-lufttrafikföretag har möjlighet att utnyttja rättigheterna till marknadstillträde enligt de befintliga bilaterala avtalen. Det åstadkoms genom överenskommelser med tredje länder om att utpeka EG-lufttrafikföretag. För att man skall göra snabba framsteg i den här frågan krävs emellertid att man intar en dynamisk gemenskapsomfattande hållning under kommissionens ledning och med ett tydligt formulerat förhandlingsmandat.

- Kommissionen rekommenderar därför rådet att godkänna att gemenskapen inleder förhandlingar om utpekande av EG-lufttrafikföretag för internationella flyglinjer till och från tredje länder samt om frågor som sorterar under gemenskapens exklusiva behörighet.

77. Inom gemenskapen är det av största vikt att se till att EG-lufttrafikföretagen, medlemsstaternas regeringar och gemenskapens institutioner hålls vederbörligt informerade om pågående och alla planerade förhandlingar. Det ger kommissionen och de övriga medlemsstaterna möjlighet att se vilka frågor som är av gemensamt intresse och att vid behov föreslå samordning. Lufttrafikföretagen kommer i och med den större öppenheten att i praktiken kunna utnyttja de rättigheter de har enligt fördraget, rättigheter som nu till stor del bara existerar på papperet.

78. Man måste vara medveten om att det inte kommer att vara möjligt att omedelbart upprätta öppna luftfartsavtal med alla parter, som nu har bilaterala avtal, och att trafikrättigheterna från tredje länder till och från medlemsstaterna i en del fall sannolikt kommer att vara begränsade även i fortsättningen. Därför kommer det att vara viktigt att komma överens om att vid fördelningen av trafikrättigheter följa gemensamma principer som garanterar att alla berörda EG-lufttrafikföretag har möjlighet att få tillträde till marknaden på rättvisa och lika villkor.

- Utifrån dessa mål anmodar kommissionen Europaparlamentet och rådet att skyndsamt behandla förslaget till förordning om förhandling om och genomförande av luftfartsavtal mellan medlemsstater och tredje länder.

79. Till dess att de förhandlingar som avses ovan har inletts och den föreslagna förordningen - om förfaranden för förhandling om och genomförande av luftfartsavtal mellan medlemsstater och tredje länder - har trätt i kraft, måste osäkerheten i rättsläget minskas. Kommissionen anser att medlemsstaterna genom att följa ett antal grundprinciper kan minska risken för att råka i konflikt med sina skyldigheter enligt fördraget och med gemenskapsrätten. Dessa grundprinciper gäller tills den föreslagna förordningen har trätt i kraft:

a) Enligt artikel 10 i fördraget är medlemsstaterna förpliktade att säkerställa att de skyldigheter som följer av fördraget fullgörs och att underlätta fullgörandet av gemenskapens uppgifter. Vidare skall de avstå från varje åtgärd som skulle kunna äventyra förverkligandet av fördragets mål. Medlemsstaterna måste sålunda uppfylla nämnda skyldigheter även när det gäller deras förbindelser med tredje länder.

b) Medlemsstaternas insatser måste innebära ett stöd åt gemenskapens initiativ, förhandlingar, politiska åtgärder och mål.

c) Medlemsstaterna får inte inleda förhandlingar i frågor där gemenskapen har exklusiv behörighet eller i frågor som är föremål för gemenskapsförhandlingar inom ramen för ett bestämt mandat.

d) Beträffande bilaterala avtal måste medlemsstaterna underrätta kommissionen om alla internationella förhandlingar de planerar och om resultatet av dessa, så att kommissionen kan övervaka och samordna tillvägagångssätten i fråga om framställningar till tredje länder samt sörja för att gemenskapsrätten följs.

e) Till dess att ovannämnda förordning - där gemenskapens bestämmelser i dessa frågor fastställs - har antagits, måste medlemsstaterna sträva efter att på ett icke-diskriminerande och öppet sätt och utan dröjsmål fördela eventuella trafikrättigheter, som följer av deras bilaterala avtal, mellan EG-lufttrafikföretag som är etablerade inom berörda medlemsstater. Principer och förfaranden för detta återfinns i en bilaga till detta dokument.

f) För att rätten till fri etablering, som föreskrivs i artikel 43 i fördraget, skall få effekt i praktiken måste medlemsstaterna utnyttja de möjligheter som deras bilaterala avtal erbjuder att för EG-lufttrafikföretag, som är etablerade inom berörd medlemsstat, på rättvisa och lika villkor upprätta flyglinjer till och från tredje länder.

- För att överträdelser av gemenskapsrätten skall undvikas anmodar kommissionen medlemsstaterna att följa dessa riktlinjer till dess att förhandlingsmandaten har antagits och den föreslagna förordningen har trätt i kraft.

BILAGA till meddelandet

Principer och förfaranden för tilldelning av trafikrättigheter bland EG-lufttrafikföretag i enlighet med ett bilateralt avtal mellan en medlemsstat och ett tredje land

Allmänna principer:

* Förhandlingar om trafikrättigheter förs för EG-lufttrafikföretagens räkning generellt - inte för ett enskilt lufttrafikföretags räkning.

* Alla EG-lufttrafikföretag som är etablerade i medlemsstaten skall ha lika rättigheter

- att informeras om tillgängliga trafikrättigheter,

- att ansöka om tillstånd att utnyttja nämnda trafikrättigheter,

- att få sin ansökan bedömd i vederbörlig ordning.

Förfaranden:

* Om antalet EG-lufttrafikföretag som kan bedriva trafik på en viss rutt eller serie av rutter begränsas av ett avtal - eller om trafikrättigheterna är begränsade i fråga om frekvens, kapacitet, överflygning eller i något annat avseende - skall medlemsstaten informera alla EG-lufttrafikföretag som är etablerade på dess territorium om tillgängliga trafikrättigheter och skicka ut en inbjudan inkomma med intresseanmälningar om fördelning av sådana rättigheter. Av särskilt vikt är att informationen innehåller uppgifter om

- antalet utpekanden och tillgängliga trafikrättigheter,

- kriterier som medlemsstaten kommer att följa vid utpekande av lufttrafikföretag och fördelning av trafikrättigheterna.

* Medlemsstaterna skall sörja för att denna information sprids så att lufttrafikföretagen får minst två veckor på sig att upprätta sina skriftliga ansökningar.

* I de fall då antalet inkomna ansökningar inte överstiger antalet trafikrättigheter, skall medlemsstaterna ge alla ansökande EG-lufttrafikföretag rätt att bedriva trafik.

* Om det framkommer att de tillgängliga trafikrättigheterna inte räcker till för att tillgodose de inkomna ansökningarna, skall medlemsstaten anordna en offentlig utfrågning, där man anmodar alla lufttrafikföretag som uttryckt sitt intresse att närmare underbygga sina anmälningar.

* Medlemsstaten skall i vederbörlig ordning motivera sina beslut i överensstämmelse med de kriterier som fastläggs i inbjudan att inkomma med intresseanmälan.

* Medlemsstaten skall sörja för att det finns möjlighet att i en domstol eller hos en oberoende överklaga beslut i enlighet med nationell lagstiftning.

* Efter avslutat förfarande skall medlemsstaten offentliggöra inkomna anmälningar, en förteckning över utpekade lufttrafikföretag samt uppgifter om tilldelning av kapacitet och frekvenser bland dessa lufttrafikföretag.

Medlemsstaterna skall sträva efter att inrätta standardiserade förfaranden - däribland standardiserade tidsfrister, kriterier och ett överklagandeförfarande - även om dessa kan variera beroende på avtalets art och de aktuella rutterna.