[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 18.11.2008

KOM(2008) 765 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

Konsekvenser na av den fria rörligheten för arbetstagare efter EU:s utvidgningar Rapport om första fasen (1 januari 2007 – 31 december 2008) av tillämpningen av övergångsbestämmelserna enligt 2005 års anslutningsfördrag på begäran enligt övergångsbestämmelserna i 2003 års anslutningsfördrag

1. INLEDNING

1.1. Syftet med rapporten

Denna rapport har följande två syften:

- Att fungera som underlag för rådets översyn av de första två åren av tillämpningen av övergångsbestämmelserna för den fria rörligheten för arbetstagare enligt punkt 3 i bilagorna VI och VII till 2005 års anslutningsfördrag för Bulgarien och Rumänien.

- Att fungera som underlag för en ny översyn[1] i rådet av övergångsbestämmelserna i 2003 års anslutningsfördrag enligt punkt 4 i bilagorna V, VI, VIII, IX, X, XII, XIII och XIV på begäran av Tjeckien, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Slovenien och Slovakien (mottogs den 10 september 2008) och av Ungern (mottogs den 29 september 2008)[2] .

I rapporten sammanfattas de statistiska uppgifter och det analysmaterial som redovisas i rapporten om sysselsättningen i Europa 2008, som ger ytterligare hänvisningar även i fråga om den forskning som tas upp i denna rapport[3].

1.2. Den fria rörligheten för arbetstagare – en grundläggande frihet

Den fria rörligheten för arbetstagare är en grundläggande frihet enligt gemenskapsrätten. Den innebär att EU-medborgarna har rätt att flytta från en medlemsstat till en annan för att arbeta och bosätta sig där tillsammans med sina familjemedlemmar[4]. Den fria rörligheten för arbetstagare innebär att medlemsstaterna inte får diskriminera arbetstagare och deras familjemedlemmar på grund av medborgarskap, vare sig direkt eller indirekt, när det gäller frågor som rör sysselsättning. Den fria rörligheten garanterar också likabehandling i fråga om allmännyttiga bostäder, skatteförmåner och sociala förmåner.

1.3. Övergångsbestämmelser för den fria rörligheten för arbetstagare

Anslutningsfördragen från 2003 och 2005 ger medlemsstaterna möjlighet att begränsa tillträdet till arbetsmarknaden för arbetstagarna från de medlemsstater som anslöt sig till EU 2004 (utom Malta och Cypern) och 2007[5]. Dessa så kallade övergångsbestämmelser gäller endast arbetstagare, inte egenföretagare eller andra kategorier av EU-medborgare[6]. Utan att det påverkar dessa begränsningar måste medlemsstaterna alltid ge företräde till bulgariska och rumänska arbetstagare och arbetstagare från EU-8 framför arbetstagare som är medborgare i länder som inte är EU-medlemsstater när det gäller första tillträdet till arbetsmarknaden.

Övergångsbestämmelserna i anslutningsfördragen från 2003 och 2005 är praktiskt taget identiska vad gäller uppbyggnad och mekanismer. Den totala övergångsperioden på högst sju år är indelad i tre olika faser (”2-plus-3-plus-2”). Olika villkor gäller under de olika faserna:

- Under den första tvåårsperioden regleras tillträdet till arbetsmarknaden för arbetstagare från EU-8 och EU-2 av de övriga medlemsstaternas nationella lagstiftning. I slutet av första fasen ska kommissionen lägga fram en rapport så att rådet kan granska hur övergångsbestämmelserna tillämpats under första fasen.

- Medlemsstaterna får förlänga tillämpningsperioden för sina nationella bestämmelser i en andra fas om tre år om de anmäler detta till kommissionen före utgången av första fasen. I annat fall gäller gemenskapens bestämmelser om fri rörlighet för arbetstagare.

- Begränsningarna ska i princip upphöra efter andra fasen. En medlemsstat som fortfarande har nationella bestämmelser i slutet av andra fasen får dock fortsätta att tillämpa dem fram till dess att en period om sju år förflutit sedan anslutningen, om de anmält till kommissionen att rörligheten medfört eller hotat medföra allvarliga störningar på arbetsmarknaden.

Övergångsbestämmelserna kommer att upphöra att gälla den 31 december 2013 för Bulgarien och Rumänien och den 30 april 2011 för EU-8[7].

1.4. Bulgarien och Rumänien

15 medlemsstater tillämpar begränsningar för arbetstagare från Bulgarien och Rumänien, medan tio medlemsstater har öppnat sina arbetsmarknader[8]. Dessa 15 medlemsstater har olika nationella bestämmelser, vilket innebär att reglerna för tillträde till arbetsmarknaden skiljer sig åt i juridisk mening. Sju av de 15 medlemsstaterna har infört förenklingar, från snabbförfaranden eller förenklade förfaranden (Österrike, Belgien, Luxemburg) till undantag från kravet på arbetsmarknadstest i samband med utfärdande av arbetstillstånd (Österrike, Frankrike, Ungern, Tyskland) och undantag från kravet på arbetstillstånd för yrken inom vissa sektorer eller på vissa villkor (Danmark, Ungern, Italien).

Den 1 januari 2009 inleds andra fasen av övergångsperioden. De EU-25-medlemsstater som beslutar att inte längre tillämpa begränsningarna får under återstoden av övergångsperioden återinföra begränsningar enligt det förfarande för skyddsåtgärder som föreskrivs i anslutningsfördraget, om rörligheten medför eller hotar att medföra allvarliga störningar på arbetsmarknaden. De EU-25-medlemsstater som vill fortsätta att tillämpa begränsningarna måste anmäla detta till kommissionen före slutet av första fasen den 31 december 2008.

1.5. EU-8-medlemsstaterna

11 av de 15 medlemsstaterna har öppnat sina arbetsmarknader för arbetstagare från EU-8-medlemsstaterna. Av de återstående fyra medlemsstaterna har Österrike infört förenklade förfaranden för 65 yrken och undantag från arbetstillstånd och arbetsmarknadstest för ytterligare tre yrken. Belgien har infört ett snabbförfarande för yrken där det råder brist på arbetskraft, medan Danmark inte kräver något arbetstillstånd för arbeten som omfattas av kollektivavtal och Tyskland undantar vissa högkvalificerade ingenjörer från kravet på arbetsmarknadstest. Ungern tillämpar ömsesidiga åtgärder som innebär begränsat tillträde till arbetsmarknaden för arbetstagare från andra EU-15-medlemsstater som begränsar tillträdet för ungerska arbetstagare. Högkvalificerade arbetstagare behöver dock inte ansöka om arbetstillstånd och vissa lågkvalificerade arbetstagare undantas från kravet på arbetsmarknadstest.

Begränsningarna av den fria rörligheten för arbetstagare från EU-8 bör upphöra den 30 april 2009. De medlemsstater som fortfarande begränsar tillträdet till arbetsmarknaden får fortsätta göra det efter den 30 april 2009 om rörligheten medfört eller hotat medföra allvarliga störningar på arbetsmarknaden och om de anmäler detta till kommissionen före den 1 maj 2009.

Genom den tillfälliga begränsningen av den fria rörligheten för arbetstagare innebär övergångsbestämmelserna att det görs ett undantag från en grundläggande frihet som föreskrivs i gemenskapsrätten. EG-domstolen har konsekvent hävdat att möjligheten att göra undantag från grundläggande friheter måste tolkas strängt. Det gäller även villkoren för att medlemsstaterna ska få fortsätta att begränsa tillträdet till arbetsmarknaden under tredje fasen.

[pic]

2. RÖRLIGHETEN INOM EU EFTER UTVIDGNINGARNA

2.1. Bulgariska och rumänska medborgare bosatta i andra EU-medlemsstater

Det är svårt att exakt fastställa omfattningen av rörligheten inom EU efter utvidgningarna, eftersom uppgifterna i vissa fall är bristfälliga och gränserna i princip är öppna mellan medlemsstaterna. Den tillgängliga befolkningsstatistiken och uppgifterna från EU:s arbetskraftsundersökning visar att antalet bulgariska och rumänska medborgare som var bosatta i EU-25 ökade från ca 690 000 i slutet av 2003 till ca 1,8 miljoner i slutet av 2007, en process som inleddes långt före ländernas anslutning till EU i januari 2007 (se tabell A1). Det motsvarar en genomsnittlig nettoökning på omkring 290 000 personer per år. Rumänska medborgare utgör ca 19 % av det totala antalet personer som nyligen flyttat inom EU och bosatt sig i en annan medlemsstat under de senaste fyra åren, medan bulgariska medborgare svarar för ungefär 4 % (diagram 1).

Diagram 1: Medborgarskap för personer som nyligen flyttat inom EU (i åldersgruppen 15-64 år), 2007 (% av det totala antalet personer som nyligen flyttat inom EU)

[pic]

Källa: Eurostat, EU:s arbetskraftsundersökning, årliga uppgifter 2007.

Anm.: Personer som nyligen flyttat inom EU avser personer som varit bosatta i en annan medlemsstat i högst fyra år.

Det viktigaste mottagarlandet inom EU har varit Spanien, som tog emot över 50 % av alla personer som nyligen flyttat inom EU från såväl Bulgarien som Rumänien. Det näst viktigaste mottagarlandet för personer från Rumänien har varit Italien (ca 25 %), medan flödena till andra medlemsstater har varit betydligt mindre – högst 2 % av det totala antalet personer. För bulgariska medborgare har det näst viktigaste mottagarlandet i EU varit Tyskland (15 %), följt av Grekland, Italien, Frankrike, Storbritannien och Cypern i ungefär lika stor utsträckning (tabell 2).

Tabell 2: Huvudsakliga mottagarländer för personer som nyligen flyttat inom EU (i åldersgruppen 15-64 år), 2007

[pic]

Antalet bulgariska och rumänska medborgare som flyttat inom EU är betydande i absoluta tal, men förefaller måttligt i förhållande till den totala befolkningen i mottagarländerna. Mellan 2003 och 2007 ökade de bulgariska och rumänska medborgarnas andel av befolkningen i EU-15 från 0,2 % till 0,5 %. Skillnaderna mellan medlemsstaterna är dock betydande (tabell A1 och diagram A1). Under 2007 hade Spanien och Italien den största andelen rumänska och bulgariska medborgare i befolkningen, med 1,9 % respektive 1,1 % (diagram A2).

Av alla medlemsstater är det också Spanien och Italien som har den största andelen nyanlända bulgariska och rumänska arbetstagare i arbetskraften. Nyanlända arbetstagare från länder utanför EU utgör dock en betydligt större andel av arbetskraften (tabell A3).

2.2. EU-10[9]-medborgare bosatta i andra EU-medlemsstater

Sedan utvidgningen 2004 har antalet medborgare från EU-10 som är bosatta i EU-15 ökat med omkring 1,1 miljon. Det totala antalet var över 900 000 under 2003, och är idag ca 2 miljoner (antalet EU-2/10-medborgare bosatta i andra EU-2/10-medlemsstater är generellt försumbart) (tabell A2).

Den genomsnittliga befolkningsandelen för medborgare i länder utanför EU och övriga EU-15-medborgare är betydligt större än befolkningsandelen för medborgare i EU-10 och EU-2, trots att fyra år förflutit sedan utvidgningen 2004.

I nästan alla medlemsstater är antalet nyanlända personer från länder utanför EU större än antalet nyanlända från andra EU-medlemsstater. De enda undantagen är Irland och Luxemburg. I de flesta medlemsstater har inflödet av andra EU-15-medborgare också varit större än antalet nyanlända från EU-10 och EU-2.

I förhållande till befolkningen har Irland varit det klart viktigaste mottagarlandet för EU-10-medborgare, där ca 5 % av befolkningen i arbetsför ålder idag kommer från EU-10, följt av Storbritannien med 1,2 %. Även Österrike och Luxemburg har en betydande andel nyanlända EU-10-medborgare i befolkningen, men i mycket mindre skala än Storbritannien och Irland. I alla övriga medlemsstater utgör nyanlända EU-10-medborgare en mycket liten andel av befolkningen. Det gäller även Sverige, som aldrig begränsat den fria rörligheten för arbetstagare, och de medlemsstater som har öppnat sina arbetsmarknader sedan 2006.

2.3. Rörligheten ur avsändarländernas perspektiv

Situationen varierar kraftigt mellan avsändarländerna, och i EU-2 och EU-10 finns länder med både hög och låg rörlighet.

Utflödet av rumänska medborgare till andra EU-medlemsstater under de senaste fyra åren ligger på ca 2,5 % av den rumänska befolkningen i arbetsför ålder (diagram 2). I Bulgarien ligger nivån på 1,7 %. Den största rörligheten bland alla medlemsstater har Litauen – 3,1 % av befolkningen har flyttat till andra EU-medlemsstater under de senaste fyra åren, följt av Cypern (3 %), Polen (2 %) och Slovakien (2 %). När det gäller Lettland och Estland är rörligheten inom EU betydligt lägre, även om den också är stor. Intressant är att också för Portugal har rörligheten inom EU varit betydande under de senaste åren (1,2 %). Det gäller även, om än i mindre grad, Irland och Nederländerna.

Tjeckien och Ungern har dock ganska låg rörlighet inom EU – den ligger lägre än eller på samma nivå som för många EU-15-medlemsstater. För Slovenien, Malta och Luxemburg rör det sig om ett så litet antalet personer att uppgifterna inte är statistiskt tillförlitliga.

I ett längre perspektiv där även personer som varit bosatta utanför hemlandet i mer än fyra år beaktas är det Portugal och Irland som har den största andelen medborgare som är bosatta i en annan EU-medlemsstat (9 % respektive 8,2 %).

Diagram 2: Rörligheten efter avsändarland – EU-medborgare bosatta i en annan EU-medlemsstat efter antal bosättningsår (i åldersgruppen 15-64 år), 2007

[pic]Källa: Eurostat, EU:s arbetskraftsundersökning, årliga uppgifter.

Anm.: Statistiken innefattar inte personer som fötts och fortfarande är bosatta i en annan medlemsstat än medborgarlandet. Siffrorna för LU, MT och SI är alltför låga för att vara tillförlitliga.

2.4. Tillfällig utflyttning och utstationering

Något som har präglat rörligheten efter utvidgningarna (och rörligheten inom EU generellt under de senaste åren) är att den till stor del förefaller vara temporär. Uppgifter från vissa medlemsstater visar att många arbetstagare vistas i en annan medlemsstat under ett antal månader eller år utan att ha för avsikt att bosätta sig där för gott. Uppgifter från Storbritannien visar t.ex. att omkring hälften av de EU-8-medborgare som har kommit dit för att arbeta sedan 2004 redan kan ha lämnat landet. Situationen är densamma när det gäller Irland[10].

Tillfällig utstationering av arbetstagare är också ett viktigt inslag i rörligheten inom EU, och många av dessa arbetstagare kommer inte bara från de nya medlemsstaterna utan även från EU-15 och EU-25 (diagrammen A3/4).

2.5. Utvecklingstendenser

Det förefaller osannolikt att det skulle komma en ny våg med arbetskraft från de nya medlemsstaterna. Arbetskraftsflödena från EU-10 till Storbritannien och Irland verkar ha nått en topp 2006 och minskade betydligt under 2007 och under första kvartalet 2008 (diagrammen A5/6). Det finns också tecken som tyder på att allt fler flyttar tillbaka från Storbritannien[11]. Det faktum att arbetsmarknaderna i de flesta andra EU-15-medlemsstater sedan 2006 har öppnats för arbetstagare från EU-8 kan också i viss utsträckning ha bidragit till att styra över migrationsflödena till andra medlemsstater, men de mest aktuella uppgifterna om utländska medborgares andel av befolkningen (tabellerna A1 och A2) visar att detta inte har lett till något betydande nyinflöde av arbetstagare från dessa medlemsstater.

Många bulgarer och rumäner har redan flyttat vidare och har arbetat i andra EU-medlemsstater under de senaste åren. Det tyder på att många av dem som velat flytta redan har gjort det och att den potentiella utflyttningen i framtiden är begränsad. Under de senaste åren har dessutom inkomsterna ökat snabbt i de huvudsakliga avsändarländena, samtidigt som arbetslösheten har minskat (diagrammen A7/8). Det finns uppgifter som tyder på att detta redan har lett till svagare incitament för rörlighet och detta kommer troligen att bidra till att ytterligare minska arbetskraftstillskottet från EU-2/10[12]. Eftersom den yngre generationen är betydligt mindre, kommer det att finnas färre potentiellt rörliga arbetstagare från EU-2/10 i framtiden, vilket sannolikt kommer att begränsa den geografiska rörligheten inom EU.

Med tanke på det aktuella ekonomiska läget är det sannolikt att efterfrågan på arbetskraft kommer att minska och att detta kommer att leda till att färre arbetstagare flyttar inom EU. Den senaste tidens ekonomiska avmattning i Irland och Storbritannien har t.ex. redan lett till att inflödet minskat betydligt och, parallellt med detta, till att antalet som återvänder till sina hemländer ökat. Det är ett tecken på att den fria rörligheten för arbetstagare skapar den nödvändiga flexibiliteten i båda riktningarna – arbetstagarna kommer när det finns efterfrågan på arbetskraft och många flyttar igen när sysselsättningsläget blir mindre gynnsamt.

Exempel som Sverige, Finland, Grekland och Portugal (tidig tillgång till arbetsmarknaden men begränsat inflöde) samt Tyskland och Österrike (begränsad tillgång med relativt stort inflöde) tyder på att begränsningar av tillgången till arbetsmarknaden endast i viss utsträckning påverkar rörligheten inom EU. Rörligheten styrs av andra faktorer som allmän efterfrågan på arbetskraft, nätverkseffekter genom tidigare migranter eller gemensamt språk. Om tillgången till arbetsmarknaden begränsas, leder det bara till att anpassningarna på arbetsmarknaden tar längre tid. Det kan också leda till att andelen odeklarerat arbete ökar, vilket får sociala konsekvenser både för de berörda arbetstagarna och för övriga arbetstagare, om inte efterlevnaden kontrolleras på lämpligt sätt[13].

Erfarenheterna sedan 2004 tyder på att sannolikheten att personer från de nya medlemsstaterna utför odeklarerat arbete minskar när begränsningarna upphör. Det har t.ex. sagts att upp till 40 % av de arbetstagare från EU-8 som registrerades 2004 redan kan ha funnits i landet när Storbritannien öppnade sin arbetsmarknad för arbetstagare från dessa länder[14]. Från Nederländerna rapporteras det att illegal anställning av medborgare i EU-8 utan arbetstillstånd har minskat i omfattning efter det att landet beslutat att öppna sin arbetsmarknad 2007[15].

3. FAKTA OM DEN RÖRLIGA ARBETSKRAFTEN I EU

3.1. Arbetsmarknadsstatus

De allra flesta som nyligen flyttat inom EU från Bulgarien, Rumänien och EU-10 gör det för att arbeta. Uppgifterna för 2007[16] visar att andelen sysselsatta bland nyanlända från Bulgarien och Rumänien ungefär motsvarar den genomsnittliga sysselsättningsgraden i EU-15 och är betydligt högre än den totala sysselsättningsgraden i Rumänien och Bulgarien (diagram A9). Andelen sysselsatta är ännu högre bland dem som nyligen flyttat inom EU från EU-10.

I genomsnitt är arbetslösheten bland nyanlända arbetstagare från Bulgarien och Rumänien i EU-15 högre än genomsnittet för EU-15 men lägre än bland nyanlända arbetstagare från länder utanför EU. Den genomsnittliga arbetslösheten bland personer som nyligen flyttat från EU-10 är bara något högre än genomsnittet för EU-15.

En stor majoritet av de medborgare i EU-10/2 som nyligen flyttat av arbetsskäl är anställda och mindre än 10 % är egenföretagare.

3.2. Ålder och kön

De arbetstagare som flyttar inom EU är betydligt yngre än arbetskraften som helhet i både avsändarländerna och mottagarländerna. Nära 80 % av de nyanlända arbetstagarna från EU-10 och nära 70 % från EU-2 är yngre än 35 år.

Kvinnor verkar vara något överrepresenterade bland dem som nyligen flyttat från EU-2, medan könsfördelningen bland dem som nyligen anlänt från EU-10 i stort sett är densamma som i den totala arbetskraften i såväl avsändarländerna som mottagarländerna.

3.3. Yrken, kompetens och sektorer

Nyanlända arbetstagare från Bulgarien och Rumänien arbetar oftast inom jordbruket eller inom byggnadssektorn, hotell och restaurang eller privata hushåll. Nyanlända från EU-10 arbetar främst inom tillverkning, byggnadssektorn, hotell och restaurang, affärstjänster och privata hushåll (tabell 3).

Tabell 3: Sysselsättningen per näringsgren som andel av den totala arbetskraften i EU-15, jämfört med sysselsättningen för nyanlända från EU-10/2, 2007 (i % av den totala sysselsättningen per grupp)

[pic]

De flesta nyanlända från EU-10 har arbeten som kräver medelhög utbildningsnivå eller, framför allt, lågkvalificerade arbeten, medan ganska få är anställda i högkvalificerade yrken. Andelen nyanlända arbetstagare från EU-2 i högkvalificerade arbeten är ännu lägre och ett relativt stort antal arbetar inom hantverksyrken eller har ett arbete utan krav på särskild yrkesutbildning.

Tabell 4: Fördelning på yrken – jämförelse mellan den totala arbetskraften och nyanlända arbetstagare från EU-10/2, 2007 (i % av det totala antalet sysselsatta per kategori)

[pic]

På det hela taget har arbetstagare från EU-10/2 bidragit positivt till kompetensmixen bland arbetskraften i EU-15. Andelen med högskoleutbildning bland nyanlända personer från EU-10/2 verkar dock bara vara något lägre än bland arbetstagarna i EU-15. Andelen nyanlända arbetstagare från EU-10/2 med medelhög utbildningsnivå är högre än för den totala arbetskraften i EU-15. Andelen lågkvalificerade är däremot inte högre bland nyanlända arbetstagare från EU-2 än bland arbetskraften i EU-15 och är betydligt lägre när det gäller arbetstagare från EU-10 (diagram A9). En jämförelse mellan andelen arbetstagare från EU-10/2 med medelhög eller hög utbildning och den andel av dessa arbetstagare som är sysselsatta i yrken som kräver medelhöga eller höga kvalifikationer visar att det inte är alla som har ett arbete som motsvarar deras utbildningsnivå.

Andelen högkvalificerade bland de nyanlända är i genomsnitt något högre än bland den totala arbetskraften i hemländerna. Andelen med medelhög utbildningsnivå tenderar dock att vara lägre bland nyanlända än i arbetskraften som helhet, medan andelen lågkvalificerade relativt sett är högre bland nyanlända. Generellt sett tyder inte dessa siffror på att EU-10/2-länderna skulle förlora högkvalificerad arbetskraft i oproportionellt hög utsträckning.

4. EKONOMISKA, ARBETSMARKNADSRELATERADE OCH SOCIALA KONSEKVENSER

4.1. Konsekvenser för tillväxt, BNP per capita och inflation

Rörligheten från EU-10/2 har helt klart fått positiva konsekvenser för den ekonomiska tillväxten i EU. Enligt en undersökning beräknas den ökade rörligheten från EU-8 under perioden 2004–2007 ha lett till en ökning av den aggregerade BNP i det utvidgade EU med ca 0,17 % på kort sikt och 0,28 % på längre sikt (dvs. när produktionsresurserna anpassats till det utökade arbetskraftsutbudet), medan rörligheten från EU-2 under samma period bidrog till att öka BNP med 0,15 % på kort sikt och 0,27 % på längre sikt.[17] Enligt samma undersökning påverkades BNP per capita i mottagarländerna nästan inte alls på kort sikt och ökade något på längre sikt. Resultaten av andra undersökningar tenderar att bekräfta att rörligheten har fått positiva konsekvenser för den totala BNP och att BNP per capita endast har påverkats i viss utsträckning[18].

Forskningen visar också att inflödet av arbetstagare från de nya medlemsstaterna har bidragit till att minska inflationstrycket i de flesta mottagarländerna, även om det också bidrar till (tillfälligt) högre inflation i de huvudsakliga avsändarländerna[19].

4.2. Konsekvenser för offentliga finanser, välfärdssystem och offentliga tjänster

De senaste årens migrations- och rörlighetsflöden har fått antingen försumbara eller positiva konsekvenser för de offentliga finanserna och välfärdsstaten (och dess finansiering) på nationell nivå, även om det finns variationer mellan välfärdsstatens olika områden och olika förvaltningsnivåer. Uppgifter från Storbritannien visar t.ex. att endast ett mycket litet antal medborgare i EU-8 ansöker om skattefinansierade förmåner och bostadsbidrag[20]. Migration och rörlighetsflödena har i vissa fall lett till ökat tryck på utbildning, bostäder och hälso- och sjukvård på det lokala planet[21].

4.3. Konsekvenser för löner och sysselsättning

Praktiskt taget all tillgänglig forskning visar att arbetstagarnas rörlighet efter utvidgningen knappast påverkat arbetstagarnas löner och sysselsättning alls i värdländerna. Det finns inga tecken som tyder på att rörligheten inom EU har lett till allvarliga störningar på arbetsmarknaden ens i de medlemsstater som haft de största inflödena.

En undersökning visar t.ex. att lönenivån i EU-15 i genomsnitt bara är 0,08 % lägre på kort sikt än den skulle ha varit utan inflödet från EU-8 och att lönerna inte påverkas alls på längre sikt. Konsekvenserna för arbetslösheten på kort sikt konstaterades också vara marginella, med en uppskattad ökning av den genomsnittliga arbetslösheten i EU-15 på bara 0,04 procentenheter på kort sikt och inga konsekvenser på längre sikt av inflödet av arbetstagare från EU-8. Effekterna är begränsade även för rörligheten från EU-2[22]. Även när skillnader i fråga om arbetstagarnas kvalifikationer beaktas är effekterna oftast ganska små för samtliga kompetensnivåer. Att rörligheten endast i viss utsträckning påverkar löner och sysselsättning bekräftas av en rad aktuella undersökningar[23].

Det bör betonas att det här handlar om isolerade effekter av rörligheten, där andra faktorer som påverkar löner och sysselsättning inte behandlas. Uppgifter för de viktigaste europeiska mottagarländerna visar att de nominella bruttolönerna i stort sett har ökat medan arbetslösheten i de flesta fall har minskat, även bland lågkvalificerade arbetstagare och inom sektorer där inflödet av arbetstagare från andra medlemsstater varit relativt stort (diagrammen A10/11/12 och fotnot 3).

4.4. Privata kapitalöverföringar

Privata kapitalöverföringar som görs av arbetstagare som är bosatta utomlands kan vara en betydande inkomstkälla för avsändarlandet. Kapitalöverföringar av detta slag kan också främja ekonomisk tillväxt genom att de bidrar till den aggregerade efterfrågan och finansierar investeringar i utbildning eller nystartade kapitalintensiva företag. Statistiken visar att sådana kapitalöverföringar innebär ett betydande tillskott till BNP i flera EU-medlemsstater, särskilt Polen, de baltiska staterna och framför allt Rumänien och Bulgarien (diagram A13).

4.5. Kompetensflykt och brist på arbetskraft i avsändarländerna

Utflyttningen av i första hand yngre arbetstagare har i vissa länder väckt oro över att detta ska leda till kompetensflykt och brist på arbetskraft. Det har också rapporterats att utflyttningen bidragit till brist på arbetskraft i flera länder, t.ex. de baltiska staterna och Polen.

I många länder har bristen på arbetskraft också ökat på grund av andra faktorer än utflyttning, t.ex. stark ekonomisk tillväxt, en relativt låg andel sysselsatta (särskilt bland ungdomar och äldre arbetstagare) och låg rörlighet på den inhemska arbetsmarknaden. Bristen på arbetskraft berör dessutom särskilt vissa näringsgrenar (t.ex. byggnadssektorn och hotell och restaurang) och yrken (t.ex. inom hälso- och sjukvård). Skillnaden i kompetensmixen mellan utflyttande arbetstagare och arbetstagarna i avsändarländerna verkar vara ganska liten, vilket tyder på att kompetensflykten totalt sett varit begränsad. Uppgifterna visar också att andelen som deltar i högre utbildning i EU-10/2 har ökat betydligt under de senaste åren, vilket kan bidra till att kompensera utflödet av kvalificerad arbetskraft[24].

4.6. Sociala konsekvenser

Det finns belägg för att skillnaderna i levnadsvillkor mellan nyanlända och medborgarna i värdlandet (bl.a. ökad fattigdomsrisk, lägre utbildningsnivå för barnen, svårt att hitta bostad och få tillgång till hälso- och sjukvård och annan social service), men man har ännu inte gjort någon heltäckande undersökning av inkomstnivå och levnadsvillkor för arbetstagare (särskilt bulgariska och rumänska) som flyttade till ett annat EU-land efter den 1 januari 2007. I vissa avsändarländer har man rapporterat att utflyttningen inverkat negativt på familjens sammanhållning och barnen på grund av att den ena föräldern eller båda föräldrarna arbetar utomlands[25].

5. SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

Arbetstagare från Bulgarien, Rumänien och EU-10-medlemsstaterna har bidragit till att tillgodose en ökad efterfrågan på arbetskraft i mottagarländerna och har därigenom i betydande utsträckning stött den fortsatta ekonomiska tillväxten. De uppgifter som finns tillgängliga tyder på att rörligheten inom EU efter utvidgningarna inte har lett till – och sannolikt inte kommer att leda till – några allvarliga störningar på arbetsmarknaden.

Det finns också tecken som tyder på att inflödet av arbetstagare från EU-2 och EU-8 redan kan ha nått en topp och att en stor del av de senaste årens rörlighet inom EU har varit temporär. Snabbt ökande inkomstnivåer och efterfrågan på arbetskraft i avsändarländerna bidrar tillsammans med krympande yngre åldersgrupper (den grupp som har den största andelen utflyttande arbetstagare) förefaller minska inflödet av arbetstagare från dessa länder och kommer sannolikt att leda till en ytterligare minskning av utbudet på arbetskraft inom EU.

Rörlighetens omfattning och riktning styrs också av den övergripande situationen i fråga om efterfrågan och utbud på arbetskraft och andra faktorer, snarare än av bestämmelser som begränsar tillgången till arbetsmarknaden. Dessutom kan begränsningarna leda till att anpassningarna på arbetsmarknaden tar längre tid och t.o.m. bidrar till att odeklarerat arbete blir vanligare. Det kan finnas andra sätt att hantera oron för att öppnare arbetsmarknader skulle leda till utslagning bland den inhemska befolkningen, t.ex. riktade arbetsmarknadsåtgärder som syftar till att få in arbetslösa (särskilt lågkvalificerade arbetstagare) på arbetsmarknaden igen.

Detta betyder inte att rörligheten inte medför några ekonomiska och sociala kostnader. Erfarenheten visar dock att det finns bättre och effektivare sätt att hantera dessa kostnader än att begränsa tillgången till arbetsmarknaden för medborgare i EU-medlemsstaterna. Man behöver särskilt undersöka eventuella konsekvenser som rör offentliga tjänster, bostäder, social sammanhållning, exploatering och odeklarerat arbete. Om det är svårt för inflyttande arbetstagare att integreras i värdlandet kan det leda till sociala problem och till att den ekonomiska nyttan med rörligheten går förlorad. Kommissionen rekommenderar också att medlemsstaterna utformar politiska åtgärder för integration och social inkludering för rörliga arbetstagare och deras familjer med hjälp av befintliga åtgärder och verktyg på EU-nivå, t.ex. när det gäller kultur-, språk- och skolpolitik, bekämpning av diskriminering och erkännande av kvalifikationer.

Avsändarländernas problem när det gäller kompetensflykt och brist på arbetskraft kan hanteras t.ex. genom åtgärder för att öka arbetskraftsdeltagandet, ytterligare förbättringar inom utbildningen, goda villkor för anställda inom den offentliga sektorn, incitament för att återvända till hemlandet eller insatser för att underlätta både rörligheten inom EU och invandringen från länder utanför EU.

Kommissionen drar slutsatsen att rörligheten efter utvidgningarna generellt sett fått positiva konsekvenser. Kommissionen hoppas att detta meddelande och det bifogade materialet kommer att ge medlemsstaterna den information som de behöver för att ompröva sina ståndpunkter inför andra fasen av tillämpningen av övergångsbestämmelserna för Bulgarien och Rumänien.

Den fria rörligheten för arbetstagare är en grundläggande frihet som föreskrivs i EG-fördraget. Rörligheten bidrar till att förbättra arbetsmarknadernas funktion i EU och är därför ett viktigt inslag i den europeiska sysselsättningsstrategin, som alla medlemsstater har anslutit sig till. Den fria rörligheten för arbetstagare är också en stark och positiv symbol för Europeiska unionens betydelse för de enskilda EU-medborgarna.

Vid undertecknandet av anslutningsfördragen förklarade medlemsstaterna därför att de så snabbt som möjligt skulle vidta åtgärder för att säkerställa en fullständig tillämpning av gemenskapens bestämmelser på det här området. Oavsett vilket beslut som fattas i det här skedet, måste medlemsstaterna förbereda sig för att öppna sina arbetsmarknader för att fullgöra sina skyldigheter enligt fördragen.

Kommissionen anser att en utveckling i riktning mot fullständig fri rörlighet för arbetstagare inom EU skulle sända en stark politisk signal, särskilt inför femårsdagen av utvidgningen 2004. Kommissionen uppmanar därför medlemsstaterna att mot bakgrund av arbetsmarknadssituationen överväga om de behöver fortsätta att tillämpa begränsningar, dock utan att det påverkar deras rättigheter enligt anslutningsfördragen när det gäller övergångsbestämmelser. Kommissionen rekommenderar att arbetsmarknadens parter deltar i beredningen av dessa beslut.

Med tanke på den aktuella ekonomiska utvecklingen och eventuella konsekvenser för situationen på arbetsmarknaden är det värt att framhålla att erfarenheten visar att arbetstagarnas rörlighet över gränserna har en tendens att vara självreglerande och minska i takt med avmattningar i ekonomin. Kommissionen erinrar om att anslutningsfördragen innehåller en skyddsklausul som innebär att de medlemsstater som tillämpar gemenskapsbestämmelserna för fri rörlighet för arbetstagare senare kan ansöka om att återinföra begränsningar, om rörligheten medfört eller hotat att medföra allvarliga störningar på arbetsmarknaden.

Kommissionen erinrar också om att anslutningsfördraget föreskriver att de medlemsstater som fortfarande har nationella bestämmelser som begränsar den fria rörligheten för arbetstagare i slutet av femårsperioden efter anslutningen får fortsätta att tillämpa dessa bestämmelser fram till dess att sju år förflutit efter samma datum, om rörligheten medfört eller hotat medföra allvarliga störningar på arbetsmarknaden och om de anmält detta till kommissionen. Kommissionen kommer då att fullgöra sin uppgift som fördragens väktare på grundval av de bevis som medlemsstaterna lägger fram.

ANNEX 1: Statistical Annex

Table A1: Share of foreign nationals resident in the EU-27 by broad group of citizenship, 2003 – 07 (% of total population)

[pic]

Sources: Eurostat EU LFS, Eurostat population statistics, national data sources, DG Employment estimates. “:” figures too small to be reliable or not available.

Note: Choice of data sources according to data availability for individual countries. — Figures not fully comparable between Member States due to the use of different sources. — Data from the LFS should be treated with some caution due to limitations of the survey with regard to foreign populations, in particular concerning coverage of very recent migrants and collective households, relative levels of non-response and small sample sizes. — 1) EU LFS quarterly data, 4th quarter. — 2) National and Eurostat population statistics. — 3) Eurostat population statistics, 2007 DG Employment estimate. — 4) CSO Ireland, Quarterly national household survey, 4th quarter; for 2003 3rd quarter 2004; Nationals from BG and RO included under non-EU-27 nationals until 2006 and under EU-10 nationals in 2007. — 5) EU LFS quarterly data, 4th quarter. EU-10 and EU-2 nationals included under non-EU-27. — 6) EU totals and sub-totals are only of an indicative nature as they are the sum of country values that stem from different sources; EU totals and sub-totals include country data which are not shown individually due to small sample size.

Table A2: Number of foreign nationals resident in the EU-27 by broad group of citizenship, 2003 – 07 (in 1 000)

[pic]

Sources: Eurostat EU LFS, Eurostat population statistics, national data sources, DG Employment estimates. “:” figures too small to be reliable or not available.

Note: Choice of data sources according to data availability for individual countries. — Figures not fully comparable between Member States due to the use of different sources. — Data from the LFS should be treated with some caution due to limitations of the survey with regard to foreign populations, in particular concerning coverage of very recent migrants and collective households, relative levels of non-response and small sample sizes. — 1) EU LFS quarterly data, 4th quarter. — 2) National and Eurostat population statistics. — 3) Eurostat population statistics, 2007 DG Employment estimate. — 4) CSO Ireland, Quarterly national household survey, 4th quarter; for 2003 3rd quarter 2004; Nationals from BG and RO included under non-EU-27 nationals until 2006 and under EU-10 nationals in 2007. — 5) EU LFS quarterly data, 4th quarter. EU-10 and EU-2 nationals included under non-EU-27. — 6) EU totals and sub-totals are only of an indicative nature as they are the sum of country values that stem from different sources; EU totals and sub-totals include country data which are not shown individually due to small sample size.

Chart A1: Foreign residents in the EU, 2003 – 07 (in % of total resident population)

[pic]

Sources: Eurostat EU LFS, Eurostat population statistics, national data sources, DG Employment estimates.

Note: see note to Table A1

Chart A2: Population share of EU citizens resident in another Member State by broad group of citizenship, 2007 (% of resident population)

[pic]Sources: Eurostat EU LFS, Eurostat population statistics, national data sources, DG Employment estimates.

Note: Luxembourg off scale. — Empty cells: figures too small to be reliable or not available. — For further notes see Table A1.

Table A3: Share of recently arrived foreign nationals among the total labour force (age group 15-64), 2007

[pic]

Chart A3: Posted workers by sending country, 2006 (in 1 000)

[pic]

Chart A4: Posted workers from the EU-15 and EU-10 by receiving country, 2006 (in 1 000)

[pic]

Chart A5: Inflow of EU-8 labour migrants to the UK

[pic]

Source: UK Home Office, Accession Monitoring Reports. Approved applicants to the workers registration scheme.

Chart A6: Inflows from EU-10 and BG/RO to Ireland

[pic]

Source: Irish Department of Social and Family Affairs, number of issued Personal Public Service Numbers.

Chart A7: Convergence of GNI per capita in PPS, 2000–07

[pic]

Chart A8: Unemployment rates in the EU, 2000 and 2007

[pic]

Chart A9: Socio-economic breakdown of recent movers from the EU-2/10to the EU-15 (age group 15-64), 2007 (% of total per variable and group)

[pic]

Source: Eurostat, EU LFS, annual data.

Note: Recent movers defined as persons resident 4 years or less in their EU-15 host country. Data on professional status, gender, age and educational attainment refer to active population aged 15-64, data on labour market status refer to total population aged 15-64. Data for the UK on educational attainment not included in the calculation due to problems with UK data concerning this variable.

Chart A10: Development of hourly gross wages and salaries in industry and services (excluding public administration) in major receiving countries, 2000 to 2008 (2000 = 100)

[pic]

Chart A11: Overall unemployment rates in the main EU-15 receiving countries, 2000-2008

[pic]

Chart A12: Overall employment rates in the main EU-15 receiving countries, 2000-2008

[pic]

Chart A13: Workers’ remittances (incl. compensation of employees) as a share of GDP, 2006 (%)

[pic]

Annex 2: References

Baas, T., H. Brücker and E. Hönekopp (2007), EU-Osterweiterung, Beachtliche Gewinne für die deutsche Volkswirtschaft , IAB Kurzbericht Nr. 6.

Barrell, R., J. Fitz Gerald and R. Riley (2007), EU enlargement and migration: assessing the macroeconomic impacts, NIESR Discussion Paper No 292.

Blanchflower, D., Saleheen, J., Shadforth, C. (2007), The Impact of the Recent Migration from Eastern Europe on the UK Economy , IZA Discussion Paper, No 2615.

BMWI (2007), Auswirkung der EU-Erweiterung auf Wachstum und Beschäftigung in Deutschland und ausgewählte Mitgliedstaaten. Bisherige Erfahrungen und künftige Entwicklungen unter besonderer Berücksichtigung der EU-Beitritte Bulgariens und Rumäniens. Untersuchung im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie (BMWI), Projekt 33/05.

Brücker, H. et al. (2008), Labour mobility within the EU in the context of enlargement and the functioning of the transitional arrangements , forthcoming.

Doyle, N., G. Hughes and E. Wadensjö (2006), Freedom of movement for workers from Central and Eastern Europe: experiences in Ireland and Sweden , SIEPS 2006:5.

European Commission (2008): Geographic Mobility in the context of EU enlargement , in: Employment in Europe 2008 report, Chapter3.

European Commission (2006), Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Report on the functioning of the transitional arrangements set out in the 2003 Accession Treaty (period 1 May 2004–30 April 2006), Luxembourg, COM(2006) 48 final.

Longhi, S., Nijkamp, P. and Poot, J (2004), A Meta-Analytic Assessment of the Effect of Immigration on Wages, Tinbergen Institute Discussion Paper, TI 2004-134/3.

Lemos, S. and J. Portes (2008), The impact of migration from the new European Union Member States on native workers .

Longhi, S., Nijkamp, P. and Poot, J (2006), The Impact of Immigration on the Employment of Natives in Regional Labour Markets: A Meta-Analysis , IZA Discussion Paper No 2044.

Ministry of Social Affairs and Employment of the Netherlands (2007), More than 100.000 people from Central and Eastern Europe employed in the Netherlands , press release 27 November.

Pajares, M. (2007), Inmigración y mercado de trabajo. Informe 2007. Análisis de datos de España y Cataluña . Documentos del Observatorio Permanente de Inmigración, No 14.

Pollard, N., Lattorre, M. and Sriskandarajah, D. (2008), Floodgates or turnstiles? Post enlargement migration flows to (and from) the UK , Institute for Public Policy Research (ippr).

Prettner, K. and A. Stiglbauer (2007), Auswirkungen der vollständige Öffnung des österreichischen Arbeitsmarktes gegenüber den EU-8-Staaten . Geldpolitik & Wirtschaft Q4.

UK Home Office (2008), Accession Monitoring Report May 2004 — March 2008, A8 Countries .

UK Home Office (2004), Accession Monitoring Report May 2004 — December 2004.

[1] Kommissionens rapport om de första två åren av tillämpningen av övergångsbestämmelserna finns i KOM(2006) 48.

[2] I denna rapport behandlas inte invandringen av personer som är medborgare i länder utanför EU.

[3] Employment in Europe 2008 , Europeiska kommissionen, kapitel 3 som handlar om arbetskraftens geografiska rörlighet mot bakgrund av EU:s utvidgningar. Rapporten kommer att finnas på: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=119&langId=en.

[4] Man måste skilja mellan den fria rörligheten för arbetstagare (artikel 39 i EG-fördraget), friheten att verka som egenföretagare (artikel 43 i EG-fördraget) och friheten att tillhandahålla tjänster (artikel 49 i EG-fördraget). Direktivet om utstationering av arbetstagare gäller den senare friheten och omfattas inte av övergångsbestämmelser, även om Tyskland och Österrike får tillämpa begränsningar för tillhandahållande av tjänster inom vissa känsliga sektorer när det innebär tillfällig utstationering av arbetstagare enligt punkt 13 i övergångsbestämmelserna i de länderspecifika bilagorna till anslutningsakterna från 2003 och 2005.

[5] EU-15 avser de länder som var EU-medlemsstater före den 1 maj 2004,EU-10 avser de länder som anslöt sig till EU den 1 maj 2004,EU-8 avser EU-10- medlemsstaterna utom Malta och Cypern,EU-25 avser de länder som var EU-medlemsstater före den 1 januari 2007,EU-2 avser Bulgarien och Rumänien.

[6] Se dock bestämmelser som rör Tyskland och Österrike i fotnot 4.

[7] Mer information om övergångsbestämmelserna finns på:http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=466&langId=en.

[8] En mer detaljerad översikt över medlemsstaternas politik finns i en tabell på:http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=466&langId=en.

[9] I statistiken förs Malta och Cypern oftast samman med EU-8- medlemsstaterna (som EU-10) för att utvecklingen efter utvidgningen ska täckas in helt. Eftersom det rör sig om ett mycket litet antal är påverkan på resultaten marginell.

[10] Se fotnot 3 och Pollard et al. (2008).

[11] Se Pollard et al. (2008).

[12] Ibid.

[13] Se ”Kraftfullare åtgärder mot odeklarerat arbete”, KOM(2007) 628, 24.10.2007.

[14] Brittiska inrikesministeriet (2004).

[15] Nederländska social- och sysselsättningsministeriet (2007).

[16] Det ekonomiska läget har på senare tid försämrats i ett antal medlemsstater (t.ex. Spanien och Irland) och detta kan inverka negativt på sysselsättningsutvecklingen för både inhemska och utländska arbetstagare.

[17] Se Brücker et al. (2008).

[18] Se t.ex. Barrel et al. (2007).

[19] Se t.ex. Barrel et al. (2007) och Blanchflower et al. (2007).

[20] Brittiska inrikesministeriet (2008).

[21] En kort översikt finns i fotnot 3.

[22] Se fotnot 17.

[23] Se t.ex. Longhi et al. (2004 och 2008), Lemos och Portes (2008), Blanchflower et al. (2008), Doyle et al. (2006), Pajares (2007), Baas et al. (2007), BMWI (2007), Prettner och Stiglbauer (2007).

[24] Se fotnot 3 and Brücker et al. (2008).

[25] En kort översikt finns i fotnot 3.