Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Strategin för ekonomisk och social sammanhållning inom EU"

(2002/C 241/29)

Den 12 juli 2001 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 23.3 i arbetsordningen utarbeta ett yttrande om "Strategin för ekonomisk och social sammanhållning inom EU".

Underkommittén "Strategin för ekonomisk och social sammanhållning inom EU", som ansvarat för kommitténs förberedande arbete i detta ärende, antog sitt yttrande den 14 juni 2002. Föredragande var Campbell Christie.

Vid sin 392:a plenarsession den 17-18 juli 2002 (sammanträdet den 18 juli 2002) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 84 röster för, inga röster emot och 6 nedlagda röster:

1. Strukturfonderna - en bakgrund

1.1. Sedan 1988 har fyra principer väglett EU:s strukturåtgärder: koncentration av insatserna, programplanering av det ekonomiska stödet, additionalitet från medlemsstaternas sida och partnerskap när regionala stödprogram skall utformas och genomföras. I flera rapporter från kommissionen - senast i den andra sammanhållningsrapporten - har det konstaterats att de åtgärder som genomförts inom ramen för strukturinsatserna har lett till en tydlig minskning av de ekonomiska och sociala klyftorna mellan regionerna i EU. Det är inte förvånande att konvergensvinsterna har varit mest påtagliga i de regioner som är berättigade till stöd enligt strukturfondernas mål 1. Visserligen är per capita-inkomsten i EU:s rikaste regioner alltjämt avsevärt högre än i de fattigaste regionerna, men statistiken visar att per capita-inkomsten i EU:s fattigaste regioner har närmat sig EU-genomsnittet efter 1988.

1.2. De reformer som gjordes 1988 har fått avsevärd effekt, särskilt när det gäller EU:s minst gynnade regioner, där den ekonomiska sammanhållningen har stärkts betydligt.

1.2.1. Stora framsteg har gjorts för att uppnå strukturfondernas mål för ekonomisk sammanhållning, mätt som skillnaden mellan regionernas per capita-inkomst. Statistik som kommissionen har lagt fram i den andra sammanhållningsrapporten visar att per capita-inkomsten i de tre fattigaste medlemsstaterna (Grekland, Spanien och Portugal) har ökat från 68 % av EU-genomsnittet 1988 till 79 % av EU-genomsnittet 1999. Även om den ekonomiska konvergensprocessen fortsätter i denna takt, anser kommissionen att det ändå kommer att ta ytterligare 20-30 år att undanröja skillnaderna i per capita-inkomst mellan dessa länder och det nuvarande EU-genomsnittet, så långdragen är denna process.

1.2.2. Det har varit svårare att förbättra sammanhållningen mätt som förändringar av den regionala arbetslösheten. Trots att antalet arbetstillfällen har ökat mycket kraftigt i EU sedan mitten av 1990-talet, och arbetslösheten sjunkit från över 11 % till omkring 8 %, har de regionala skillnaderna i arbetslöshet ökat under 1990-talet efter minskningen under de år i slutet av 1980-talet som präglades av hög sysselsättning och tillväxt. I den andra sammanhållningsrapporten anges att arbetslösheten i regioner med lägst arbetslöshet i genomsnitt var 3 % år 1999 (ungefär som i början av 1970-talet) och 23 % i regioner med högst arbetslöshet (mycket högre än i början av 1970-talet). I den första lägesrapporten om den ekonomiska och sociala sammanhållningen anges för de 10 % av EU:s regioner som har högst sysselsättningsnivå att denna nivå i genomsnitt var 77,2 % år 2000, men bara 46 % i de 10 % av EU:s regioner som har lägst sysselsättningsnivå.

1.2.2.1. En ljuspunkt har varit att antalet långtidsarbetslösa (dvs. de som har varit arbetslösa i mer än ett år) har minskat något mellan 1997 och 1999 - från 49 % till 46 % av det totala antalet arbetslösa. I likhet med arbetslösheten i övrigt varierar långtidsarbetslösheten påtagligt inom EU, från 60 % i södra Italien, några grekiska regioner och Belgien, till under 20 % i vissa regioner i Österrike, Storbritannien och Finland. Det är särskilt svårt att reducera långtidsarbetslöshetsnivån, även under perioder med relativt stark ekonomisk tillväxt.

1.2.2.2. Ungdomsarbetslösheten är också något som utmärker arbetsmarknaden inom EU. I Spanien, Finland och Italien låg ungdomsarbetslösheten på över 30 % år 1999, och i vissa regioner i Italien och Spanien översteg den till och med 50 %.

1.2.2.3. Även om arbetslösheten bland kvinnor har minskat något sedan i början av 1990-talet - år 2000 låg den under 10 % - finns det fortfarande en skillnad mellan könen i många medlemsstater och regioner. Det är helt klart att just detta problem kommer att förvärras efter utvidgningen, och en ökning av den kvinnliga sysselsättningen kan ge EU som helhet en avsevärd tillväxtpotential.

1.3. Olika utvecklingstendenser på arbetsmarknaden inom EU antyder vilka hinder som återstår att överbrygga om EU skall kunna uppfylla de sysselsättningsmål som lades fast vid toppmötet i Lissabon för två år sedan. Vid den tidpunkten ställde EU upp målet att öka sysselsättningsgraden till 70 % år 2010 (från 63,8 % år 2000) och att öka den kvinnliga sysselsättningen till 60 %. EU:s stats- och regeringschefer har bekräftat sitt stöd till dessa mål vid toppmötena i Nice och Barcelona.

1.3.1. EU:s politik för ekonomisk och social sammanhållning är otvivelaktigt av central betydelse för att uppnå de sysselsättningsmål som lades fast i Lissabon. EU:s strukturpolitik är ett mycket viktigt verktyg för att främja den ekonomiska tillväxtpotentialen i industriregioner som utvecklas långsamt eller är på tillbakagång och för att därigenom förbättra möjligheterna att skapa arbetstillfällen i dessa regioner.

1.4. På kort sikt finns flera problem när det gäller att skapa goda förutsättningar för ökad ekonomisk och social sammanhållning.

1.4.1. För det första: Om det i framtiden skall kunna skapas många nya arbetstillfällen så krävs det även fortsättningsvis en relativt stark ekonomisk tillväxt inom EU. Nedgången i den amerikanska ekonomin, de ekonomiska konsekvenserna av terrordåden den 11 september och den ihållande osäkerheten på de globala finansmarknaderna har påverkat ekonomin inom EU negativt, och därför har prognoserna för den ekonomiska tillväxten under nästa år revideras ned. Aktuell statistik ger vid handen att den ekonomiska tillväxten inom EU år 2001 var 1,7 %, vilket skall jämföras med den ursprungliga prognosen på 3 %.

1.4.2. För det andra: Trots den höga arbetslöshetsnivån har brist på arbetskraft på senare tid uppstått i många ekonomier. Detta visar att det håller på att uppstå en "kunskapsklyfta" som bäst skulle kunna angripas med en framåtsyftande politik, under medverkan från samtliga aktörer, bland annat arbetsgivare och arbetstagare. Syftet med denna politik skulle vara att göra arbetstagarnas kvalifikationer förenliga med de ändrade förutsättningarna för ekonomisk utveckling.

1.4.3. För det tredje: Kritik har riktats mot bristen på flexibilitet på arbetsmarknaderna inom EU, vilket enligt kritikerna skulle avskräcka företagen från att anställa ytterligare personal av rädsla för att inte så lätt kunna minska personalstyrkan i ett läge då de ekonomiska förutsättningarna förändras.

1.4.4. För det fjärde: Skillnaderna mellan regionerna när det gäller arbetslöshet skulle kunna tillta om de ekonomiska chocker som drabbar enskilda branscher ökar. Att detta händer är särskilt troligt i regioner som är starkt beroende av jordbruk och fiskeri. Ytterligare reformer av den gemensamma jordbrukspolitiken kommer med nödvändighet att leda till att arbetstillfällen försvinner på landsbygden, och detta kommer utan tvivel att öka de sociala skillnaderna mellan dessa regioner och EU-genomsnittet.

1.4.5. Alla de faktorer som nämns ovan visar att det även i framtiden måste föras en kraftfull strukturfondspolitik inom EU:s mindre gynnade regioner.

1.5. Framstegen mot en större ekonomisk och social sammanhållning på EU-nivå utgör EU:s främsta vapen mot fattigdomsproblemen. Även om EU:s strukturfondsinsatser endast är en liten del av det totala åtgärdspaketet mot fattigdom - den största delen utgörs av nationella åtgärder - får man inte glömma att de aspekter av strukturfonderna som innebär främjande av ekonomisk verksamhet och skapande av ny sysselsättning är ett framträdande och kraftfullt verktyg i den allmänna kampen mot fattigdom i EU.

1.5.1. Några av de viktigaste faktorerna bakom långsiktigt låga inkomster är arbetslöshet, låg utbildningsnivå och hög grad av ekonomiskt beroende inom familjen. Det finns visserligen andra betydelsefulla demografiska faktorer, som ligger utanför EU-politikens befogenheter, men det är ändå sannolikt att fortsatt ekonomisk tillväxt och högre sysselsättning kan leda till en minskning av andelen låginkomsttagare. Det är mot denna bakgrund som EU:s strukturfonder förmodligen kan ge det mest effektiva bidraget till kampen mot fattigdom och social marginalisering.

1.6. Av denna översikt över bakgrunden till strukturfonderna och över resultaten de fått framgår tydligt att de även fortsättningsvis utgör en central del av EU:s politik för ökad tillväxt, främjande av sysselsättning och kamp mot social utslagning i EU:s minst utvecklade regioner. Det är också uppenbart att mycket återstår att göra när det gäller ekonomisk och social sammanhållning inom EU:s regioner.

1.7. Vikten av att uppnå ett större mått av ekonomisk och social sammanhållning framträder inte endast vid en genomgång av de positiva följder detta skulle få för EU som helhet, utan också om man betänker vilka konsekvenserna skulle bli av att inte förbättra sammanhållningen. I en sådan situation, det vill säga om EU:s politik för ekonomisk och social sammanhållning trappas ned, skulle en avgörande förutsättning för att utveckla sammanhållningen i samhället gå förlorad och de marginaliserade och utslagna samhällsgrupperna skulle sannolikt få en försämrad materiell välfärd. Detta skulle mycket väl kunna försvaga den politiska solidaritet som nu finns inom EU. Den pågående debatten om "styrelseformer" visar tydligt att EU måste klargöra vilken relevans unionen har för uppfyllandet av medborgarnas grundläggande behov. All försvagning av EU:s insatser för ökad ekonomisk och social sammanhållning kommer med nödvändighet att skada EU:s trovärdighet som ett politiskt och ekonomiskt system som kan motsvara de enskilda medborgarnas förväntningar.

2. Omfattande utmaningar som EU:s ekonomiska och sociala sammanhållningspolitik står inför

2.1. De logiska grunderna för att bevara eller stärka EU:s roll i genomförandet av den ekonomiska och sociala sammanhållningspolitiken kommer att spela en central roll i den kommande debatten om strukturfondernas framtid. Kommittén anser att EU bör bibehålla sin centrala roll i planeringen och genomförandet av strukturfonderna. På detta sätt säkerställer man att den framgång strukturåtgärderna hittills har rönt stärks och främjas ytterligare, och det är även lämpligt med tanke på de utmaningar som den ekonomiska och sociala sammanhållningen sannolikt kommer att ställas inför i framtiden.

2.2. Utvidgningen: Genom den förestående utvidgningen kommer upp till tio länder som allmänt kännetecknas av låga per capita-inkomstnivåer, arbetslöshetsproblem och ekonomisk eftersläpning (dock med avsevärda skillnader inom och mellan kandidatländerna) att införlivas i unionen. EU-medlemskapet i sig kommer att förbättra de ekonomiska möjligheterna i dessa länder (liksom i de femton medlemsstaterna) tack vare större handelsmöjligheter och utländska direktinvesteringar. Trots detta kommer den ekonomiska inhämtningsprocessen knappast att vara tillräckligt snabb för att motsvara de berättigade förväntningarna hos medborgarna i kandidatländerna om det saknas positivt ekonomiskt stöd från strukturfonderna. Nyttan med strukturfonderna består inte enbart av de ekonomiska aspekterna utan även av de viktiga erfarenheter av ekonomisk utveckling som man erhållit sedan strukturfonderna reformerades år 1988. Det är nödvändigt att EU även i fortsättningen har möjlighet att övervaka de åtgärder på regional nivå som syftar till ekonomisk utveckling för att säkerställa att bästa praxis tillämpas i de nya medlemsstaterna.

2.3. Globaliseringen: Globaliseringen kommer oundvikligen att intensifieras. Detta kommer att få två konsekvenser för EU:s strukturfondsåtgärder. För det första kommer den att förändra sysselsättningsstrukturen i alla produktionssektorer i EU eftersom de globala bolagen justerar sina köp- och säljstrategier på basis av de nya möjligheter som uppstår till följd av den successiva liberaliseringen av den internationella handeln med såväl varor som tjänster. Det är därför troligt att unionen med tiden kommer att märka att de utmaningar som den ekonomiska anpassningen medför - dvs. de utmaningar som den ekonomiska och sociala sammanhållningen ställs inför - gradvis ökar. För det andra kan bolagens investeringar i unionen komma att minska i och med att både inhemska och utländska bolag flyttar för att kunna dra nytta av mer lönsamma investeringsmöjligheter på annat håll. De utmaningar som sysselsättnings- och inkomsttillväxten i unionen ställs inför kommer att öka i takt med att EU:s externa investeringar ökar och/eller utländska investeringar minskar i EU.

2.3.1. På grund av detta, och med beaktande av att det är relativt svårt för medlemsstaterna själva att utforma en strategi för att rätta till den påföljande ekonomiska obalansen, betonas betydelsen av gemensamma och samordnade sammanhållningsinsatser på gemenskapsnivå ytterligare.

2.3.2. Kommittén framhåller särskilt behovet av strukturfondsåtgärder som minskar den regionala obalansen när det gäller konkurrenskraften och produktivitetsnivåerna. Först då dessa åtgärder har vidtagits kommer alla regioner i unionen att kunna dra nytta av de möjligheter som den fortskridande globaliseringen medför. Detta överensstämmer med Lissabon-strategin och framhåller utvecklingen av mänskliga resurser som en central faktor i en framtida strategi för ekonomisk och social sammanhållning.

2.4. Obalans mellan centrum och periferi: Då man betraktar utvidgningen parallellt med globaliseringsprocessen finns det en akut risk för att de allmänna ekonomiska konsekvenserna av dessa blir att dynamiken mellan centrum och periferi försämras i hela EU. Kommittén har behandlat denna fråga redan tidigare och noterar att även kommissionen uttryckligen har erkänt problemet i den andra sammanhållningsrapporten.

2.4.1. Med begreppet ekonomisk dualism kan man beskriva ett ekonomiskt system som karakteriseras av ett välmående centrum med hög sysselsättningsgrad och dynamisk ekonomi samt perifera områden med låg tillväxt, hög arbetslöshet och svag ekonomi. I själva verket beskriver begreppet en situation där två klart olika ekonomier (som eventuellt utvecklas i olika riktning) förekommer sida vid sida inom ett sammanhängande ekonomiskt område. Problemet i en sådan situation är att marknadskrafterna, om de inte kontrolleras, snarare påskyndar än motverkar den process som leder till ekonomisk dualism. Risken är att den ekonomiska dualismen försvagar hela områdets produktionskapacitet på lång sikt genom att produktionskapaciteten och konkurrenskraften i periferin förstörs. Dualismen kan också leda till en oacceptabel splittring av den ekonomiska och sociala sammanhållningen.

2.4.2. Eftersom det i dag innebär många fördelar för ett företag att vara beläget i centrum av en ekonomisk region försöker man med hjälp av den ekonomiska och sociala sammanhållningspolitiken göra de perifera regionerna mer attraktiva. Det bästa sättet att uppnå detta är inte att införa restriktioner rörande bolagens placering, utan att fortsätta utveckla och genomföra strategier för att öka de perifera regionernas konkurrenskraft genom att investera i humankapital, modernisera den ekonomiska infrastrukturen (kommunikations- och transportsystemen) och vidta åtgärder för att göra områdena mer tilltalande (forsknings- och utbildningsmöjligheter, förbättring av miljön osv.).

2.4.3. Ett övertygande argument för att ytterligare förbättra och utveckla EU:s strukturpolitik är att de ekonomiska fördelar som globaliseringen och utvidgningen medför kommer att åtnjutas av endast ett fåtal centrala regioner i EU om inga åtgärder vidtas. Samtidigt kommer de talrika perifera regionerna (inklusive de starkt missgynnade bergsområdena och ösamhällena) att bli till förlorare - inte nödvändigtvis i absoluta termer men definitivt i relativa termer. Medan den regionala fördelningen av den ekonomiska verksamheten i EU inte har förändrats i någon högre grad under de senaste 20-30 åren kommer verksamheten sannolikt att koncentreras alltmer under kommande årtionde till följd av Europeiska monetära unionen, utvidgningen mot de central- och östeuropeiska länderna och den snabbt fortskridande globaliseringen. Det finns följaktligen tungt vägande skäl för att utvidga strukturåtgärderna på gemenskapsnivå för att motsvara dessa nya och eventuellt dramatiska utmaningar.

2.5. Makroekonomisk stabilitet: Makroekonomisk stabilitet och en hållbar ekonomisk tillväxt främjar märkbart den ekonomiska och sociala sammanhållningen. Genomförandet av Ekonomiska och monetära unionens tredje etapp har lett till större ekonomisk och politisk stabilitet i hela unionen samt stärkt unionens roll i den globala ekonomin. I framtiden kommer den nödvändiga ekonomiska politiken i Europa dock att kunna vidareutvecklas enbart med hjälp av effektivare övergripande riktlinjer som fastställs av Europeiska kommissionen samt mer samordnade förfaranden med bindande beslut. Det makroekonomiska åtgärdspaketet på gemenskapsnivå - som genomförs på ett sätt som avspeglar de olika strukturerna i medlemsstaterna - måste därför förstärkas och kompletteras genom en aktiv strukturpolitik på alla nivåer. Om en asymmetrisk chock drabbar unionen (ojämnt), kan den ekonomiska stabiliteten äventyras i några få länder för att stabiliteten i det stora flertalet länder skall bevaras.

2.5.1. Hittills har unionen inte utvecklat något instrument för den ekonomiska politiken som särskilt skulle ha utformats för att stabilisera sysselsättnings- och/eller inkomstnivåerna på nationell eller regional nivå. Med tanke på den avsaknad av flexibilitet som kännetecknar euroområdets monetära politik och de begränsningar som påförts medlemsstaternas stabilitetsstrategier genom stabilitets- och tillväxtpakten (dvs. begränsning av budgetunderskottets storlek) kan kraven på EU:s strukturpolitik komma att öka på medellång sikt. I sin aktuella utformning har fonderna i fråga dåliga förutsättningar att bemöta plötsliga störningar i medlemsstaternas sysselsättnings- eller inkomstnivåer. Detta kan få de europeiska medborgarna att ifrågasätta unionens förmåga att bemöta oväntade ekonomiska störningar.

2.5.2. Även om slutsatserna från Lissabon och den öppna samordningsmetoden på många sätt är berömliga, kan unionen till slut ändå bli tvungen att överväga ett större engagemang i strukturåtgärder (och att eventuellt utvidga dem till att omfatta även stabiliserande åtgärder) för att på lämpligt sätt kunna hjälpa medlemsstater eller regioner med ekonomiska problem som inte kan åtgärdas på annat sätt.

2.6. Den europeiska sociala modellen: Den europeiska sociala modellen och den sociala marknadsekonomin utgör centrala komponenter i EU:s ekonomiska och sociala struktur. Genom att låta alla aktörer delta i den ekonomiska och sociala beslutsprocessen bidrar denna struktur till att sprida principerna om solidaritet och social integration bland medborgarna. Framför allt utgör den europeiska sociala modellen det huvudsakliga hjälpmedlet för bekämpning av fattigdom och social utslagning i medlemsstaterna. Alla åtgärder för att radikalt ändra den ekonomiska och sociala strukturen riskerar att skada sammanhållningen och ytterligare belasta EU:s strukturåtgärder.

2.6.1. Samtidigt är det viktigt att bestämmelserna i den europeiska sociala modellen även i fortsättningen bidrar till välfungerande europeiska arbetsmarknader genom att främja företagskulturen som behövs som drivkraft för den ekonomiska tillväxten. Sysselsättningen, och därigenom investeringarna inom såväl den privata som den offentliga sektorn, förblir det främsta vapnet i kampen mot social utslagning och fattigdom, framför allt inom de samhällsgrupper som av tradition har svårt att få arbete - särskilt kvinnor, ungdomar, långtidsarbetslösa och andra marginaliserade eller missgynnade samhällsgrupper. EU:s arbetsmarknadspolitik bör fortsätta att utvecklas i överensstämmelse med en livskraftig marknadsbaserad ekonomi som är kapabel att möta de utmaningar som den ökade internationella konkurrensen medför.

2.6.2. Det är därför viktigt att reformerna av EU:s arbetsmarknadspraxis när så krävs fortskrider i de fall detta medför högre sysselsättningsgrader och främjar den ekonomiska och sociala sammanhållningen. I slutändan kommer detta att göra det möjligt för EU att fullt ut koncentrera sina strukturåtgärder till de regioner som är i störst behov av stöd. Detta synsätt överensstämmer med slutsatserna från toppmötet i Lissabon, i vilka stats- och regeringscheferna förband sig att modernisera den europeiska sociala modellen.

2.7. Den monetära unionen: Även om den monetära unionen kommer att medföra stora ekonomiska fördelar för EU, kvarstår risken att regioner som utsätts för negativa ekonomiska chocker får svårigheter att bekämpa den ökning av den lokala arbetslösheten som chocken medför. Samtidigt kan kraven i stabilitets- och tillväxtpakten begränsa de nationella regeringarnas möjligheter att direkt hjälpa de regioner som utsatts för chocker. I detta sammanhang kan strukturfonderna i framtiden komma att spela en större roll än hittills.

3. Den ekonomiska och sociala sammanhållningspolitikens framtid

3.1. Det är uppenbart att ekonomin och samhället i Europa står inför många utmaningar och att detta måste beaktas i diskussionen om strukturfondernas framtid efter 2006. Då vi överväger hur dessa utmaningar skall bemötas är det värdefullt att först behandla fem grundläggande frågor som bör beaktas i den (politiska) debatten om den framtida politiken:

3.1.1. Är de europeiska medborgarna beredda att även efter 2006 fortsätta med de ansträngningar som gjorts sedan de politiska och ekonomiska reformerna år 1988 för att uppnå större ekonomisk och social sammanhållning i hela unionen?

3.1.2. Är de redo att även efter 2006 tillämpa det grundläggande förhållningssätt till den ekonomiska och sociala sammanhållningen som har varit rådande sedan 1988, ett förhållningssätt som bygger på de fyra principerna om koncentration, programplanering, partnerskap och additionalitet?

3.1.3. Hur kan vi införliva de erfarenheter vi hittills erhållit, dvs. bästa praxis, i utformningen och genomförandet av den framtida sammanhållningspolitiken?

3.1.4. Vilken är kommissionens roll i den framtida sammanhållningspolitiken? Skall vi bibehålla det nuvarande tillvägagångssättet där kommissionen utformar och genomför politiken i samarbete med medlemsstaterna eller skall medlemsstaterna få en större roll i den politiska processen?

3.1.5. Vilken roll skall de ekonomiska och sociala aktörerna få vid en reform av tillvägagångssättet för att utforma och genomföra sammanhållningspolititken?

3.2. Sammanhållningen i framtiden: Europeiska unionen är enligt fördraget förpliktad att genomföra den ekonomiska och sociala sammanhållningen, varför denna inte får äventyras genom kortsiktiga överväganden. Kommittén har redan länge ansett att detta innebär att medlemsstaterna bör vara beredda att finansiera en sådan gemenskapsbudget som behövs för att detta mål skall nås. Detta kan medföra att utgiftsgränsen för strukturfonderna måste justeras i förhållande till de totala utgifter som fastställdes under toppmötet i Berlin. Det är också uppenbart att de sysselsättningsmål som fastställdes under toppmötet i Lissabon överensstämmer med, och kan främjas genom, unionens strukturfondsåtgärder - i synnerhet de åtgärder som särskilt har utformats för att öka den ekonomiska konkurrenskraften i eftersatta regioner och regioner med industriell tillbakagång.

3.2.1. Regioner med låg per capita-inkomst kräver omfattande skatteöverföringar för att det skall bli möjligt att uppnå liknande privata och offentliga konsumtionsnivåer såväl inom medlemsstaterna som mellan dessa. För att undvika långvarigt beroende måste vi säkerställa att det i de fattigare regionerna råder sådana förhållanden att ekonomin kan utvecklas samt att invånarna har tillgång till allmänna tjänster av samma kvalitet som i andra regioner.

3.2.2. Slutsatsen av detta är att EU:s strukturåtgärder efter 2006 bör finansieras, riktas och administreras på rätt sätt om de även i framtiden skall vara framgångsrika. Det nuvarande sammanlagda strukturfondsbelopp som kan tillämpas på en medlemsstat (4 % av BNP) kan behöva justeras i ljuset av kandidatländernas behov av regional ekonomisk utveckling. Samtidigt är det naturligtvis viktigt att dessa länder har kapacitet att utnyttja strukturfondsstödet i ekonomiska utvecklingsprogram som främjar den ekonomiska utvecklingen i regionerna och inte förvränger villkoren på den lokala arbets- och/eller kapitalmarknaden.

3.3. De fyra principerna för ekonomisk och social sammanhållning: På basis av de uppgifter som kommissionen lade fram både i den andra rapporten om ekonomisk och social sammanhållning och i den första lägesrapporten om den ekonomiska och sociala sammanhållningen anser kommittén att de fyra grundläggande principerna för strukturfonderna bör bibehållas och utvecklas under finansieringsperioden efter 2006.

3.3.1. Av de fyra principerna förefaller koncentrationsprincipens framtid vara mest omtvistad. Till följd av de utmaningar utvidgningen medför förefaller enigheten öka om att strukturfondernas mål 1 skall bibehållas även efter 2006 och att detta inte enbart skall gälla kandidatländerna. Även kommittén delar denna åsikt. Gränsen på 75 % av BNP per capita för att mål 1-stöd skall beviljas kan behöva justeras uppåt i syfte att säkerställa att regioner som för närvarande är stödberättigade och som kommer att vara i behov av stöd även efter 2006 inte blir utan stöd på grund av de statistiska följderna av utvidgningen. Utvidgningen kommer därigenom att leda till att den genomsnittliga nivån för BNP per capita i EU sjunker och att vissa för närvarande stödberättigade områden därmed inte längre kan komma i fråga.

3.3.1.1. I den kommande översikten bör särskild uppmärksamhet fästas vid de speciella behoven i EU:s ösamhällen, bergstrakter, glest befolkade områden och yttersta randområden.

3.3.2. Det är också nödvändigt att överväga framtiden för mål 2. Efter reformen enligt Agenda 2000 omfattar mål 2 inte längre enbart regioner med industriell tillbakagång, utan också stadsområden, landsbygdsområden och områden som är beroende av fiske. Kommittén anser att mål 2 skall kvarstå som en stödkategori även om graden av stöd (t.ex. bidragsbeloppet och definitionen av bidragsberättigade projekt) kan behöva justeras.

3.3.2.1. Bevarandet av mål 2-stödet grundar sig inte enbart på de fortgående svårigheter i samband med den ekonomiska utvecklingen som de stödberättigade regionerna riskerar att möta, utan också på att EU:s strukturfonder utgör en nyckelfaktor för att bibehålla det nationella regionalpolitiska stödet och för att erhålla privat finansiering för den regionala ekonomiska utvecklingen. Gemenskapspolitiken utgör vidare ett viktigt redskap för medlemsstaterna då de i sin egen politik skall införliva bästa praxis beträffande den regionala ekonomiska utvecklingen. I båda fallen ger EU:s strukturpolitik ett stort mervärde till de regioner som omfattas av mål 2.

3.3.3. Det är också viktigt att EU även i fortsättningen prioriterar sina åtaganden i samband med utvecklingen av mänskliga resurser i form av övergripande åtgärder inom ramen för strukturfondernas mål 3. Det är med hjälp av dessa åtgärder som EU på lång sikt kan höja sysselsättningsgraden och öka den ekonomiska tillväxten samt nå de mål som fastställdes under toppmötet i Lissabon.

3.4. Bästa praxis i fråga om regional ekonomisk utveckling: Såsom anges ovan erbjuder EU:s strukturpolitik och förordningarna i samband med denna en möjlighet att sprida bästa praxis i fråga om regional ekonomisk utveckling i hela EU. Även om det på grund av skillnader i de lokala ekonomiska villkoren och förutsättningarna inte finns en enhetlig lösning som kan tillämpas i alla medlemsstater förfogar kommissionen över omfattande information om vilka tillvägagångssätt som är bäst respektive minst effektiva. Det är av gemensamt intresse att kommissionen använder denna information då man utformar de strukturfondsbestämmelser som skall gälla efter 2006 liksom i samband med de administrativa åtgärder som åtföljer dessa bestämmelser.

3.4.1. Ett exempel på detta utgör erfarenheterna från den ekonomiska utvecklingen i de nya tyska delstaterna och den betydelse dessa erfarenheter kommer att få för kandidatländerna i Central- och Östeuropa.

3.5. Kommissionens roll: I vilken utsträckning bör man ändra den roll som medlemsstaternas myndigheter på såväl nationell, regional som lokal nivå spelar i utformningen och genomförandet av strukturfondsprogrammen? Kommittén är övertygad om att en bidragande orsak till den framgång fonderna hittills har haft, särskilt i mål 1-områdena, är det faktum att tillsynen över strukturfonderna i sista hand sker på gemenskapsnivå. Som konstaterats ovan spelar kommissionen en viktig roll inte enbart genom att den kan ansvara för fördelningen av gemensamma medel utan också när det gäller att säkerställa att de regionala utvecklingsprogrammen överensstämmer med målen för fonderna och att bästa praxis tillämpas av alla myndigheter som tar emot stöd.

3.5.1. För de fattigare regionerna är en framåtblickande regionalpolitik i fråga om fysiskt och mänskligt kapital inom ramen för strukturfonderna oersättlig i deras strävan att hinna i kapp övriga regioner. Detta kräver att man kontinuerligt utvärderar effektiviteten och följderna på lång sikt och att man i utvärderingen inte huvudsakligen koncentrerar sig på de sysselsättningsmässiga fördelarna på kort sikt. Kommissionen är den institution som är bäst lämpad för denna uppgift och som bäst kan garantera att strukturpolitiken och den övriga politiken i unionen samordnas i tillräckligt hög grad.

3.6. Subsidiaritet: Samtidigt finns det ett klart behov av att strukturfondsprogrammen utformas och förvaltas med full respekt för subsidiaritetsprincipen. Det innebär att myndigheterna på subnationell nivå och de ekonomiska och sociala intresseorganisationerna skall delta aktivt, och inte - åtminstone inte uteslutande - att de nationella myndigheterna skall tilldelas en större roll. Kommittén kan inte inse fördelarna med förslag som i själva verket innebär att kontrollen av strukturfonderna återförs till de nationella regeringarna, vilket var fallet före 1988.

3.6.1. Bestämmelserna för strukturfonderna bör även i fortsättningen återspegla EU:s gemensamma prioriteringar när det gäller utformningen och genomförandet av strukturåtgärder. Förmodligen kommer villkoren för utnyttjandet av fonderna i framtiden att bli striktare (såsom i den "prestationskopplade reserven"). Kommissionen kan exempelvis komma att fästa större vikt vid de resultat (dvs. lönsamhet i form av sysselsättning och tillväxt) som fonderna förväntas ge. I en situation där efterfrågan är större än tillgången är det av avgörande betydelse att fonderna ger största möjliga resultat.

3.7. Stödnivå: Kommittén vill uppmana kommissionen att överväga en kraftig ändring av strukturfondernas stödnivåer, särskilt när det gäller mål 1-områdena. Eftersom det inte är säkert att man helt kan finansiera den ökade efterfrågan på strukturfondsmedel i ett utvidgat EU, kan det bli nödvändigt att i större utsträckning dra in den privata sektorn (och även privat finansiering) i regionala utvecklingsåtgärder. En metod är att inom ramen för bestämmelserna för strukturfonderna efter 2006 uppmuntra partnerskap mellan den privata och den offentliga sektorn när detta är möjligt och bidrar till att uppfylla EU:s målsättningar. Förmodligen är det lämpligare i exempelvis i de nuvarande medlemsländernas mål 2-områden än i mål 1-områdena i kandidatländerna.

3.8. Den nationella politikens roll: Strukturfondsåtgärder har störst verkan när de åtföljs av en reform av den nationella politiken och de inhemska arbetsmetoderna, som antingen inte lyckas dra nytta av den regionala ekonomiska tillväxten eller utgör ett hinder för den. Den nationella politikens roll är viktigare, och det är inte realistiskt att förvänta sig att gemenskapsåtgärder skall motverka effekterna av nationell politik som syftar till att accentuera de regionala ekonomiska och sociala skillnaderna.

3.8.1. Enligt Ekonomiska och monetära unionens makroekonomiska politik behåller medlemsstaterna kontrollen över den nationella budgetpolitiken, även om den i enlighet med stabilitets- och tillväxtpakten är föremål för vissa villkor. Vid konjunkturnedgång eller en asymmetrisk chock finns det risk för att vissa medlemsstater inte kan uppfylla stabilitets- och tillväxtpaktens krav.

3.8.1.1. Under sådana perioder ökar myndigheternas sociala kostnader medan skatteinkomsterna minskar, vilket kan leda till att den offentliga sektorns underskott ökar till nära - eller över - 3 % av BNP, vilket är det tröskelvärde som fastställts i stabilitets- och tillväxtpakten. I så fall måste regeringarna minska de offentliga utgifterna och/eller höja skattenivån, och såväl den ena som den andra åtgärden förvärrar den ekonomiska nedgången och leder till att den ekonomiska och sociala sammanhållningen utsätt för ett högre tryck. Det är därför viktigt att medlemsstaternas budgetpolitik är i balans, eller uppvisar överskott, för att säkerställa att skattesystemet är tillräckligt flexibelt för att man skall kunna motverka de cykliska förändringarna vid en ekonomisk nedgång. I annat fall blir det mycket svårare att uppfylla målsättningen om ekonomisk och social sammanhållning.

3.8.2. Utvecklingen av brett definierade nationella utbildningsresurser är av avgörande betydelse för sammanhållningsinsatserna inom EU. Utan tillfredsställande utbildning kan EU:s strukturåtgärder förväntas ge lägre resultat än vad som i själva verket är möjligt. Kommittén anser att man bör lägga större vikt vid att utveckla den nationella utbildningspolitiken, och vid att utveckla mänskliga resurser i allmänhet, när man utarbetar regionala ekonomiska utvecklingsplaner. I syfte att dra största möjliga nytta av EU:s regionalpolitik bör det även finnas en koppling till de åtgärder som finansieras av strukturfonderna. Detta är särskilt viktigt när det gäller mål 1-områdena, där investeringarna i utbildningsresurser tenderar att vara alltför små.

3.8.2.1. Dessutom vill kommittén uppmana kommissionen att fästa större vikt vid utbildning i de bidragsberättigade regionerna. Om man vill utnyttja den ekonomiska utvecklingspotentialen i de olika regionerna är det viktigt att både den privata och den offentliga sektorn deltar i satsningarna på utbildning, som till stor del äger rum i företag och andra icke-statliga organ.

3.8.3. I slutsatserna från Europeiska rådet i Lissabon föreslogs en ny "öppen metod" för samordning av medlemsstaternas politik i syfte att säkerställa ett enhetligt tillvägagångssätt med hänsyn till EU:s strategiska mål. Kommittén anser att den ekonomiska utvecklingspolitiken är ett område där den öppna metoden kan tillämpas. Det kommer inte bara att leda till ökad spridning av bra lösningar för ekonomisk utvecklingspolitik utan också bidra till enhetliga strategier för ekonomisk utveckling, både inom mål 1- och mål 2-områdena. Att utvidga den öppna metoden till att omfatta regionalpolitiken ligger dessutom helt i linje med subsidiaritetsprincipen. Däremot får den inte användas i syfte att ersätta EU:s ekonomiska åtaganden i fråga om strukturfonderna.

3.9. Utvidgningen: Utvidgningen kommer att innebära att villkoren för EU:s sammanhållningsinsatser ändras kraftigt. Om vi tänker oss att utvidgningen endast omfattar de central- och östeuropeiska kandidatländerna kommer det att innebära att EU:s territorium ökar med mer än en tredjedel och att folkmängden ökar med 26 %, medan välståndet inom EU endast ökar med 5 %. Efter 2004 kommer EU att ha upp till tio nya medlemsstater med en inkomst per capita som är mindre än hälften så stor som genomsnittet i EU. Detta kommer att innebära helt nya sammanhållningsproblem inom EU och leda till stora krav på en ökning av de medel som avsätts till EU: s sammanhållningspolitik.

3.9.1. En av de centrala frågor som kvarstår att lösa är vilken kapacitet kandidatländerna har att effektivt förvalta strukturfonderna i enlighet med gällande bestämmelser. Det är därför mycket viktigt att kommissionen avsätter medel för att hjälpa dessa länder att förbereda de förfaranden och den administrativa organisation som krävs inför utvidgningen.

3.10. Övergångsproblem: Utvidgningen innebär inte bara ekonomiska utmaningar. Förmodligen kommer vissa regioner som för närvarande har rätt till stöd under strukturfonderna inte längre att vara stödberättigade. Detta ger inte bara upphov till politiska problem, utan innebär också stora ekonomiska svårigheter för regioner som förblir underutvecklade och som saknar möjligheter att åstadkomma en tillfredsställande, varaktig sysselsättningsnivå.

3.10.1. Kommittén är av den uppfattningen att de vore fel att automatiskt betrakta mål 1-områden som icke stödberättigade i de fall de inte uppfyller kraven på en till hållbar ekonomisk tillväxt och sysselsättning trots att genomsnittsinkomsten per capita ligger på över 75 % av EU:s genomsnitt.

3.10.1.1. I så fall bör kommissionen införa lämpliga utfasningsinstrument, eller höja tröskelnivån för stödberättigande till över 75 % i syfte att uppfylla de underutvecklade regionernas behov i hela EU. 75-procentsgränsen fastställdes 1988 mot bakgrund av den dåvarande ekonomiska situationen i EU, men med tanke på de stora förändringar som kommer att ske i samband med utvidgningen finns det ingen anledning att behålla den tröskelnivån. Det är av stor betydelse att man i god tid diskuterar hur detta problem skall kunna lösas. Många viktiga frågor står på spel i detta sammanhang, och kommissionen och medlemsstaterna bör inrikta sig på att nå enighet om hur mål 1-regionernas behov bäst kan tillgodoses.

4. Den framtida sammanhållningsdebatten

4.1. Det framgår i rapporten att den ekonomiska politiken och sammanhållningspolitiken kommer att ställas inför en rad stora utmaningar under de kommande åren. Det är dock viktigt att EU:s insatser - ekonomiska och andra - för att främja sammanhållningen inte minskar allmänt sett, eftersom sammanhållningen alltjämt är en grundläggande skyldighet enligt unionsfördragen. Det är därför kommitténs uppfattning att diskussionen om EU:s framtida sammanhållningspolitik bör inledas redan nu. Det vore helt klart inte lämpligt att pressa in dessa diskussioner i en snäv tidsram, eftersom det förmodligen skulle leda till att finansiella överväganden snarare än ekonomiska och social skulle dominera diskussionerna.

4.2. I syfte att bredda debatten höll kommittén den 29 april 2002 ett antal hearingar med olika organisationer som redogjorde för sina synpunkter på EU:s framtida insatser för ekonomisk och sociala sammanhållning.

4.2.1. Kommentarerna från de organisationer som deltog i hearingarna överensstämde i stor utsträckning med de synpunkter som kommittén lagt fram i detta yttrande. I följande avslutande avsnitt sammanfattar vi de olika frågor som togs upp.

4.3. Det råder ett klart samförstånd om att man skall behålla mål 1-stödet under strukturfonderna efter 2006. Man inser att detta innebär en finansiell utmaning för medlemsstaterna men den allmänna uppfattningen är att denna utmaning bör antas. Det finns ett stort behov av ekonomisk och social sammanhållning i kandidatländerna samtidigt som det fortfarande finns ett stort antal länder bland de nuvarande medlemsstaterna som har behov av fortsatt stöd efter 2006. Om de inte får fortsatt stöd finns det risk för att de framsteg som hittills kunnat göras tack vare strukturfonderna sätts på spel.

4.3.1. Följaktligen är det viktigt att de regioner som för närvarande är stödberättigade enligt mål 1, och vars stödberättigande efter 2006 hotas endast på grund av utvidgningens statistiska effekter på EU-genomsnittet av BNP per capita, får stöd även i fortsättningen. Detta innebär antingen att man måste höja 75-procentsgränsen eller att man på medellång sikt måste ge ett övergångsstöd. Om man väljer det senare alternativet måste emellertid övergångsperioden kopplas till en verklig förbättring av de ekonomiska förhållandena i de stödberättigade regionerna.

4.4. Utvidgningens omedelbara ekonomiska konsekvenser för den ekonomiska och sociala sammanhållningen samt det fortsatta behovet av stöd enligt mål 1 inom de nuvarande medlemsstaterna innebär med stor sannolikhet att den nuvarande tröskelnivån för strukturfonderna på 0,45 % av BNP måste höjas. Kommittén är av den uppfattningen att detta är en oundviklig konsekvens av utvidgningen. Om man fastställer en ny tröskelnivå måste man ta hänsyn till att det enligt gemenskapens fördrag är en skyldighet att uppnå en högre grad av ekonomisk och social sammanhållning.

4.5. Någon klar bild när det gäller stöden enligt mål 2 efter 2006 har ännu inte utkristalliserats. Medan det står klar att de övergripande finansiella åtagandena avseende mål 1 måste ökas, är det emellertid inte allmänt godtaget att detta sker på bekostnad av stödet enligt mål 2.

4.5.1. Ett antal företrädare inom kommittén har framhållit vikten av dessa resurser, särskilt med hänsyn till oväntade ekonomiska chocker som leder till obalans inom enskilda ekonomiska sektorer i vissa regioner. De underlättar dessutom en ekonomisk diversifiering inom regioner som hittills varit beroende av den traditionella industrin som är på tillbakagång. Såväl utvidgningen som den växande tendensen till globalisering kan förvärra detta problem både i de nuvarande medlemsstaterna och i kandidatländerna.

4.5.1.1. Kommissionen bör allvarligt överväga att inrätta en resurs i EU:s budget som kan utnyttjas för att bidra till att stabilisera den regionala inkomsten vid oväntade ekonomiska chocker som medlemsstaterna inte kan bemöta på grund av skattemässiga begränsningar till följd av tillämpningen av stabilitets- och tillväxtpakten. Denna resurs behöver inte vara stor, eftersom den endast skall utnyttjas i undantagsfall och enligt strikta villkor som kommissionen och rådet fastställer gemensamt. Den skulle kunna beskrivas som en förbättrad "initiativresurs".

4.5.2. Kommittén vill framhålla två grundläggande punkter: För det första bör det finnas kvar någon form av strukturfondsresurser som gör det möjligt för EU att bemöta oväntade ekonomiska chocker som hotar att skapa kraftig obalans i en enskild region. Detta kan ske genom att man förlänger och ytterligare konsoliderar gemenskapsinitiativen. För det andra bör geografiskt missgynnade regioner (exempelvis yttre randområden, landsbygdsområden samt bergs- och kustregioner) med särskilda behov även i fortsättningen få stöd från EU:s strukturfonder.

4.5.3. Precis som när det gäller mål 1-områdena finns det en stark koppling mellan ekonomisk och social eftersläpning, och det är viktigt att insatserna på gemenskapsnivå även i fortsättningen inriktas på allmänt sett missgynnade regioner och inte bara på den dominerande undergruppen inom denna kategori.

4.5.4. Eventuellt kommer det att finnas utrymme för att inrätta alternativa mekanismer när det gäller särskilda aspekter på problem i anslutning till den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom mål 2-områden. Kommittén vill särskilt rekommendera att man undersöker möjligheten att tillämpa den "öppna metoden" för samordning på detta område. Det skulle innebära att medlemsstaterna antar särskilda politiska mål avseende åtgärderna för ekonomisk och social sammanhållning (riktmärken) och att de anpassar den inhemska ekonomiska politiken därefter. Fördelen med detta är inte bara att man minskar belastningen på EU:s budget, utan också att beslut fattas på den lämpligaste styrnivån inom gemenskapen.

4.5.4.1. Om den "öppna metoden" antas på detta politikområde är det mycket viktigt att man drar nytta av de erfarenheter som vunnits sedan 1988 års reformer, som är resultatet av en omfattande tillämpning av en gemenskapsmetod för stöd till strukturpolitik - särskilt partnerskap och programplanering. Det är av grundläggande betydelse att man i samband med en utökning av medlemsstaternas roll i EU:s sammanhållningsinsatser fortsätter att iaktta principerna för denna politik, eftersom de har varit av avgörande betydelse för dess framgång.

4.5.5. Kommittén uppmuntrar till att man undersöker om det är lämpligt att tillämpa den öppna metoden när det gäller en del av de ekonomiska utvecklingsproblemen i mål 2-områden, och vill framhålla att det viktigt att bästa praxis för genomförande och uppföljning iakttas.

4.6. Politiken för ekonomisk och social sammanhållning bör oavsett form även i fortsättningen prioritera investeringar på sådana politikområden som är nödvändiga för att utveckla regionens långsiktiga ekonomiska tillväxtpotential. Den offentliga politiken via strukturfonderna kommer även i fortsättningen att spela en nyckelroll på tre områden inom de mindre gynnade regionerna:

- Investeringar i ekonomisk infrastruktur.

- Investeringar i utbildningsprogram.

- Investeringar i teknik och tekniköverföring.

4.7. Kommittén uppmuntrar till en mer omfattande översyn av den ekonomiska och sociala sammanhållningen inför nästa strukturfondsperiod. Sedan reformerna 1988 definieras ekonomisk och social sammanhållning enligt snäva ekonomiska kriterier - inkomstnivå per capita och arbetslöshetsstatistik. Båda dessa indikatorer har fördelen av att vara lättillgängliga, objektiva och jämförbara, men de mäter inte viktiga aspekter av det sociala armode som måste åtgärdas. Kommittén ger kommittén för social trygghet en eloge för arbetet med att fastställa lämpliga indikatorer för social integration, och understryker att den regionala dimensionen dessutom beaktas i dessa indikatorer.

4.8. Det råder stor enighet om att mål 3-insatser spelar en avgörande roll för en framgångsrik strategi för att uppnå ekonomisk och social sammanhållning och att dessa åtgärder bör bevaras i samband med framtida strukturpolitiska reformer. En viktig uppgift inom ramen för detta mål är att skapa effektiva sysselsättningsmöjligheter för de mest missgynnade samhällsgrupperna. I detta sammanhang bör man överväga företagens - eller företagandets - roll när det gäller utbildnings- och omskolningsåtgärder. Trots att det är svårt att mäta, anser man allmänt att kulturella och utbildningsbetingade attityder till entreprenörskap spelar en viktig roll när det gäller att frigöra den ekonomiska utvecklingspotentialen på regional nivå. Kommittén uppmanar till att ta detta i övervägande i samband med översynen, såväl på gemenskapsnivå som på nationell nivå.

Bryssel den 18 juli 2002.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs