Yttrande från Regionkommittén om "Migrationsströmmar i Europa"

(2000/C 57/10)

BAKGRUND

Regionkommitténs beslut av den 2 juni 1999 att i enlighet med artikel 265 femte stycket i EG-fördraget utarbeta ett yttrande i frågan och ge utskott 7 (utbildning, yrkesutbildning, kultur, ungdomsfrågor, idrott, medborgerliga rättigheter) i uppdrag att bereda ärendet.

Bidraget från utskott 5 efter sammanträdet den 6 september 1999 (Föredragande: Rüdiger von Plüskow, D, PES).

Utkastet till yttrande (CdR 227/99 rév. 2) som antogs av utskott 7 den 1 oktober 1999 (Föredragande: Salvatore Distaso, I, EPP).

Vid sin 31:a plenarsession den 17-18 november 1999 (sammanträdet den 18 november) antog Regionkommittén enhälligt följande yttrande.

1. Inledning

1.1. 1990-talet har till stor del karakteriserats av en kraftigt ökad invandring till unionens medlemsländer. Omfattningen kan räknas i flera miljoner. I flera medlemsländer har den ökade invandringen varit den främsta orsaken till befolkningsökningen.

1.2. De bakomliggande orsakerna till den kraftigt ökade migrationen till medlemsländer har huvudsakligen sin grund i flera centrala orsaker:

- Det kraftigt ökade befolkningstrycket i framförallt unionens sydligare grannländer.

- Järnridåns försvinnande, Sovjetunionens upplösning m.m.

- Upplösningen av Jugoslavien och dess följder för Balkan och övriga Europa.

- Den kraftigt ökade invandringen i våra medlemsländer har fått och får stundtals svåra konsekvenser för de lokala och regionala myndigheterna. Befolkningsökningen ger upphov till migrationsströmmar vars effekter i första hand påverkar de europeiska lokala och regionala myndigheterna. Dessa har därför börjat undersöka möjligheterna att delta i de nationella regeringarnas och de överstatliga organens beslutsprocesser när det gäller politiska åtgärder för att hantera problemet i fråga.

1.3. Regionen Apulien och Europarådets kommunalkongress anordnade den 2-3 oktober 1997 i Bari en internationell konferens om "Kommunerna och regionerna inför migrationsströmmarna i Medelhavsområdet, från intolerans till utveckling".

1.4. Detta initiativ, ägnat att medvetandegöra allmänheten, nationella regeringar och lokala myndigheter, mynnade ut i en specifik slutdeklaration och ett engagemang från Europarådets kommunalkongress plenarförsamlings sida som, på basis av den specifika rapport som presenterades av regionen Apulien, antog resolution nr 69/98 och rekommendation nr 50/98 som överlämnades till Europarådets ministerkommitté.

1.5. I dessa dokument, i vilka man konstaterat att fenomenet är allvarligt och komplext och kommer att sträcka sig över en lång tidsperiod, har man utarbetat en konkret strategi. Denna syftar till att ta itu med problemet som kommer att påverka hela Europa, med en mer omedelbar effekt i regionerna på norra sidan av Medelhavet. Om det inte hanteras rätt kan det ge upphov till intolerans och utlänningshat samt ge näring åt den organiserade brottsligheten, med allvarliga konsekvenser för den allmänna ordningen.

1.6. Europarådets kommunalkongress uppmanade Europeiska unionen i sin rekommendation nr 50/98 att bidra till fastställandet av gemensamma regler vad gäller migrationsströmmarna från Medelhavsområdet och att erkänna Medelhavsområdets kommuner och regioner som gränsområden när de engagerar sig i gränsöverskridande och mellanregionalt samarbete för att främja projekt för mottagande av invandrare samt utvecklingen av deras ursprungsländer.

1.7. Problemets vidd försvåras också av att statistiken på detta område ger en långt ifrån rättvisande bild. Vi har här att göra med ett stort mörkertal när det gäller den illegala invandringen. Denna icke registrerade invandring finns i alla medlemsländer. Förbättrad gränskontroll jämte ökade polisiära insatser mot dem som inom medlemsländerna utnyttjar den illegala invandringen måste på kort sikt till. Omfattningen av den illegala invandringen förefaller betydligt större i unionens sydligare länder, dels till följd av närheten till de befolkningstyngda Magrebstaterna och det krisdrabbade Balkan, dels på grund av svårhanterliga geografiska förhållanden.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Regionkommittén avser att delta mer aktivt i Europeiska unionens beslutsprocess, med tanke på att invandringsproblematiken faller under såväl medlemsstaternas som de lokala och regionala förvaltningarnas kompetensområde, beroende på utifrån vilken av de många olika aspekterna man betraktar invandrarna.

2.2. Europeiska unionen kan efter ändringarna i Amsterdamfördraget spela en viktig roll såväl som lagstiftare som genom studier och forskning. Unionen skulle därigenom kunna samordna de enskilda medlemsstaternas åtgärder beträffande migrationsströmmar, i syfte att få till stånd ett europeiskt system för en rättvis och så långt som möjligt opartisk fördelning av de flyktingar som söker ett mottagarland. Som utgångspunkt vid en sådan fördelning bör man i princip göra åtskillnad mellan de flyktingar som omfattas av Genèvekonventionen och dem som inte gör det. I sammanhanget kan nämnas rådets och kommissionens handlingsplan, som antogs av rådet den 11-12 december 1998 i Wien, om genomförande av Amsterdamfördragets bestämmelser. I planen nämns bl.a. utvecklingen av en övergripande strategi i migrationsfrågor. ReK uttrycker dessutom ett starkt stöd för Europeiska rådets senaste beslut i Tammerfors den 15-16 oktober 1999 som framhäver utvecklingen av en gemensam asyl- och migrationspolitik inom EU.

2.3. Hanteringen av migrationsströmmen i Europa ingår i insatserna för att värna om medborgarnas grundläggande rättigheter och syftar till att bekämpa rasism, främlingshat och social utslagning. Migrationsströmmar inom och till Europa är en naturlig och önskvärd företeelse som mottagarländerna och regionerna av flera skäl - framför allt kulturella, demografiska och ekonomiska - kan dra fördel av. Europeiska rådet fastställde i sitt beslut av den 15-16 oktober 1999 att styrningen av dessa migrationsströmmar är hela unionens uppgift som måste lösas solidariskt med beaktande av följande aspekter:

- Partnerskap med ursprungsländerna.

- Ett gemensamt EU-asylsystem.

- Rättvis behandling av medborgare från tredje land.

2.4. Vi måste finna en väl sammanhållen lösning på migrationsfrågan, och problemet får inte förväxlas med symptomen.

2.5. Migrationsströmmarna är utan tvivel symptom på komplexa problem som t.ex. djup fattigdom, ekonomisk och social tillbakagång, etniska konflikter, politisk förföljelse, förföljelse på grund av kön eller otillräckligt skydd av befolkningen på grund av en svag statsapparat eller utbredd organiserad brottslighet.

2.6. Om inte lämpliga utvecklingsprogram utarbetas kommer sådana problem att bidra till migrationsströmmarnas ökning: dessa blir än mer omfattande när destabiliserande faktorer tillkommer som t.ex. krisen på Balkan och den ökande folkmängden i Medelhavsområdets södra del.

2.7. För att kunna lösa dessa problem måste Europeiska unionen få möjlighet att ingripa med alla ändamålsenliga medel, bl.a. ekonomiska, inte bara för att upprätthålla säkerheten i medlemsstaterna, utan också för att med noggrant utarbetade "behandlingsformer" lösa ovannämnda problem.

2.8. Det handlar om att bryta den onda cirkel som bl.a. är roten till många av dagens plågoris i Europeiska unionens medlemsstater, t.ex. prostitution, också bland barn och ungdomar, handel med organ och drogmissbruk.

2.9. Endast genom målinriktade åtgärder för att försöka lösa de problem som framkallar migrationsströmmarna kan vi få ned dessa till normal nivå.

3. Särskilda kommentarer

3.1. För att få migrationsströmmarna under kontroll måste åtgärder vidtas på två områden. För det första vad gäller invandringsområdena, för det andra vad gäller utvandringsområdena.

3.2. Invandringsområdena

Insatser på sådana områden bör bestå av

a) åtgärder för att ta emot flyktingar i en nödsituation som den som utlösts av krisen på Balkan och situationen i Kosovo, särskilt i de gränsområden där det är angeläget att förbättra den första fasen i flyktingmottagandet,

b) integrering av flyktingar för att förhindra att de dras in i organiserad brottslighet och se till att de får ordnade levnadsförhållanden, något som måste främjas i samtliga europeiska regioner med utgångspunkt i överenskommelser mellan EU, nationella regeringar och lokala och regionala myndigheter.

3.3. För att insatserna skall bli så väl avpassade som möjligt måste man först i detalj definiera olika flyktingkategorier, som sedan kan tjäna som refererenspunkter:

- Asylsökande

Personer som inväntar svar på sin asylansökan eller som på annan grund registrerats som asylsökande av värdlandets regering eller FN:s flyktingkommissariat, UNHCR (Office of the United Nations High Commissioner for Refugees).

- Flyktingstatus av humanitära skäl

Personer som söker skydd utan att uppfylla flyktingkonventionernas krav för att få flyktingstatus, men som beviljas tillfälligt uppehållstillstånd. Målet bör vara att få till stånd en enhetlig metod för likabehandling av flyktingar inom denna kategori som kan ersätta de många olika regler om humanitära skäl som för närvarande tillämpas i EU:s medlemsstater.

- Flykting i det egna landet

Personer som drivits på flykt i det egna landet - en kategori som dock endast har begränsad aktualitet i medlemsstaterna.

- Illegala invandrare

Personer som inte ingår i den officiella statistiken, som lätt dras in i organiserad brottslighet och som utgör ett stort, dolt problem.

3.4. Hellre än att Regionkommittén på egen hand försöker hitta ett alternativ som kan presenteras för kommissionen, rådet och Europaparlamentet är det, med tanke på flyktingfrågans komplexa natur och den mångfald av olika faktorer som påverkar den, bättre att Regionkommittén på sikt inrättar en arbetsgrupp med representanter och sakkunniga från Regionkommitténs utskott 5 och 7, som i samarbete med Europeiska kommissionen löpande skulle kunna komma med värdefulla bidrag i den beslutsprocess som redan har inletts.

3.5. Utvandringsområdena

3.5.1. Förutom det trängande behovet av mottagnings- och integreringsstrategier som nämns ovan, måste utvecklingsmöjligheter skapas för utvandringsområdena.

3.5.2. Det är nödvändigt att på plats vidta åtgärder inom olika sektorer, bl.a. genom att engagera de europeiska företagen eftersom de har större kontakt med dessa områden. Detta kan ske genom samarbetspolitiska åtgärder.

3.5.3. Det handlar om att utarbeta ett globalt program för att säkerställa den lokala utvecklingen genom att stödja mikroföretag och ge en struktur åt hälso- och utbildningssektorerna.

3.5.4. Dessutom bör alla krafter sättas in för att stödja det lokala självstyret och den demokratiska utvecklingen, och därigenom skapa det rätta klimatet för att utvecklingspolitiken skall kunna genomföras i enlighet med subsidiaritetsprincipen.

3.5.5. Målet är också att i dessa områden se till att det finns en adekvat social kontroll och förhindra att världssamfundets bidrag utnyttjas av den organiserade brottsligheten.

3.5.6. EU-institutionerna har tagit åtskilliga initiativ i frågan, vilket bekräftar att man oroas över detta komplicerade och omfattande problem, som bör hanteras på ett adekvat sätt med hänsyn till de nya möjligheter till ingripanden som Amsterdamfördraget erbjuder.

3.6. EU-initiativ

3.6.1. Regionkommittén har särskilt noterat följande aktuella EU-initiativ:

- Förslag till rådets beslut om ett handlingsprogram för gemenskapen för att främja integreringen av flyktingar(1).

- Förslag till rådets beslut om en gemensam åtgärd antagen av rådet på grundval av artikel K 3 i Fördraget om Europeiska unionen med åtgärder för att praktiskt stödja mottagande och frivillig repatriering av flyktingar, fördrivna personer och asylsökande(2).

- Tillkomsten av en högnivågrupp för asyl- och migrationsfrågor (7-8 december 1998).

- Utkast till gemensam åtgärd beslutad av rådet på grundval av artikel K 3 i Fördraget om Europeiska unionen om inrättandet av ett system för tidig varning för översändande av uppgifter om olaglig invandring och olagliga nätverk för invandring(3).

- Förslag om invandring och asyl som godkändes av Europaparlamentet vid plenarsessionen i april 1999.

- Det pågående arbetet på en harmonisering av hur asyl- och flyktingfrågorna skall hanteras när det gäller såväl procedur som substans.

3.6.2. Även om ovanstående initiativ bekräftar att situationen är kritisk, är de fokuserade på ett fåtal aspekter av problemet och tycks inte ingå i någon övergripande strategi. Regionkommittén välkomnar besluten i Tammerfors om en ny gemensam europeisk asylpolitik, nya åtgärder mot den organiserade brottsligheten jämte förnyat krav på att dels skapa förutsättningar för en ny strategi på migrationsområdet, dels konkretisera de viktigaste beståndsdelarna i en sådan strategi. En aktiv dialog i den gemensamma arbetsgruppen mellan Regionkommitténs utskott 5 och 7 och företrädare för kommissionen kan underlätta att en sådan gemensam strategi tas fram.

3.6.3. Det är därför viktigt att insatserna också inom detta område fokuserar mer på planering och inte som nu dikteras av olika nödsituationer (vilket bland annat innebär att fastställa omfattningen på insatserna vid oförutsägbara händelser och avsätta tillräckliga medel för akuta och nödvändiga insatser), vilket också påpekas i kommissionens meddelande av den 23 februari 1994 om invandrar- och asylpolitik(4). I detta meddelande framhåller kommissionen behovet av ett övergripande tillvägagångssätt som grundar sig på tre separata insatser som dock hör samman:

- Reducera migrationstrycket.

- Hålla migrationsströmmarna under kontroll.

- Förstärka integrationspolitiken beträffande invandrare som vistas lagligen i ett land.

3.6.4. Under sådana förhållanden skulle man kunna utnyttja de många samordningsvinsterna mellan de olika samarbetsparterna, nämligen regeringar och lokala myndigheter, icke-statliga organisationer och företag samt universitet och det civila samhället i övrigt.

3.6.5. För att uppnå ovannämnda mål, dvs. se till att en lämplig utveckling kommer i gång i utvandringsområdena för att få ned migrationsströmmarna till mer normala nivåer, måste man angripa orsaken till problemen i stället för symptomen.

3.6.6. Med avseende på en stabilisering av förhållandena på Balkan har FN, EU och OSSE (Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa) vidtagit åtgärder som utan tvivel kommer att förbättra situationen. Regionkommittén anser att dessa åtgärder bör stödjas ytterligare genom till exempel finansieringsplanerna för att inrätta korridor nr 8 och andra liknande initiativ. Syftet skulle vara att sätta igång en lokal utvecklingsprocess och med detta som utgångspunkt utforma en strategi för att integrera Balkanländerna i EU, något som otvivelaktigt skulle kunna bromsa de pågående migrationsströmmarna.

3.6.7. Om det vore möjligt att uppskatta kostnaderna för otillräckliga åtgärder eller inte några åtgärder alls för att lösa de problem som orsakar migrationsströmmarna, skulle världssamfundet eller Europeiska unionen helt säkert vara än mer motiverade att utarbeta och förverkliga ett investeringsprogram för utvandringsområdena. Därför vore det önskvärt att förstärka "gränspolitiken" och ge särskilt gränsregionerna möjlighet att medverka i utformningen och genomförandet av utvecklingspolitiken.

3.6.8. Det är uppenbart för Regionkommittén att en varaktig solidaritetspolitik skulle kunna förvandla problemet med migrationsströmmarna till en resurs för Europa.

4. Slutsatser

4.1. Ovan redovisade synpunkter visar hur komplexa de frågor är som hänger samman med migrationen. De är oftast i hög grad relevanta för regionala och lokala myndigheter. Nästan alla migrationsfrågor som hanteras på nationell nivå blir till slut ärenden för lokala och regionala myndigheter. Följaktligen är det av största vikt att kommissionen och Europaparlamentet samråder med Regionkommittén i frågor som rör migrationsflödet och i de frågor som på det här området inbegrips i kommissionens förslag när det gäller lokala och regionala myndigheters intressen och ansvar. Utöver denna rekommendation anser Regionkommittén att det är viktigt att framhålla följande särskilda mål som syftar till att hålla migrationsströmmarna under kontroll:

a) Att man, helst på Europeiska kommissionens initiativ, håller en konferens för företrädare för nationella och regionala myndighetsnivåer, lokala institutioner samt icke-statliga organisationer, för att inom ramen för en global strategi fastställa ändamålsenliga riktlinjer och specifika insatser. Syftet är att utarbeta ett program som stöd för mottagnings- och integrationspolitik i invandrarlandet och en utvecklingspolitik i utvandrarlandet.

b) Att kommissionen utarbetar ett program som syftar till att förbättra informationsutbytet, bl.a. genom särskilda seminarier om de olika orsakerna till migrationsströmmarna, särskilt med hänsyn till sjukvården och socialförsäkringssystemen i medlemsstaterna.

c) Att det upprättas ett informationsnät som omfattar Europeiska unionen, kandidatländerna och utvandrarländerna för att studera och övervaka migrationsströmmarna. Detta kan ske genom ett tätare samarbete mellan redan befintliga centrum och den föreslagna observationsgrupp som stöds av regionen Apulien och CEMR (Europarådets kommunalkongress) (resolution nr 69/98) och som utgör ett instrument för att utarbeta en specifik insatspolitik. I samband med detta bör man också uppmärksamma de relevanta initiativ som kommissionen har tagit, särskilt i samarbete med Eurostat.

d) Att det upprättas en arbetsgrupp med ledamöter och sakkunniga från Regionkommitténs utskott 5 och 7 som i lämplig utsträckning kan samarbeta med kommissionen. Syftet är att se till att kontakter upprättas mellan de lokala och regionala myndigheterna samt kommissionen och medlemsstaterna vad gäller dessa initiativ, bl.a. med tanke på förberedelserna av den konferens som nämns under punkt a.

e) Att man utnyttjar potentialen i avtalen mellan EU och Medelhavsländerna, förstärker politiken för samarbete över gränserna och skapar en reservfond att användas till akuta och nödvändiga insatser för att skydda EU:s gränser och till de inledande faserna av flyktingmottagandet.

f) Att rådet och parlamentet i det pågående arbetet med harmonisering av hur asyl- och flyktingfrågorna skall hanteras, beaktar vikten av FN:s barnkonvention när dessa frågor behandlas.

Bryssel den 18 november 1999.

Regionkommitténs

ordförande

Manfred DAMMEYER

(1) KOM(1998) 731 slutlig - 98/0356 CNS.

(2) KOM(1998) 733 slutlig.

(3) 99/0909 CNS.

(4) KOM(94) 23 slutlig.