Särskild rapport nr 10/2003

om huruvida kommissionen förvaltat utvecklingsbiståndet till Indien på ett ändamålsenligt sätt så att det nått de fattigare delarna av befolkningen och säkerställt hållbara resultat, samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2003/C 211/02)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

FÖRKORTNINGAR

ALA- Asien-Latinamerika

BAIF- Bharatiya Agro Industries Foundation, stiftelse för agroindustri

BNI- Bruttonationalinkomst

DPEP- District Primary Education Programme, program för grundskoleutbildning på distriktsnivå

EG- Europeiska gemenskapen

KHDP- Kerala Horticulture Development Project, projekt för utveckling av trädgårdsodling i Kerala

KMIP- Kerala Minor Irrigation Project, bevattningsprojekt i mindre skala i Kerala

ODA- Offentligt utvecklingsbistånd

OECD- Internationell samarbetsorganisation för ekonomisk utveckling

PESLE- Program för kvalitetshöjning av skolutbildningen

SAMMANFATTNING

I. Samarbetet mellan Europeiska gemenskapen och republiken Indien sträcker sig minst trettio år tillbaka i tiden och styrs för närvarande av samarbetsavtalet från 1994. Omkring 70 % (eller 481 miljoner euro) av EU:s ekonomiska stöd som betalades ut under perioden 1990-2001 gick till åtgärder för utvecklingssamarbete (den resterande delen gällde ett antal andra områden inklusive livsmedelsbistånd och humanitärt bistånd). I åtgärderna ingick ett stort antal jordbruksprojekt och projekt för landsbygdsutveckling, liksom två sektorsvisa stödprogram för utbildning respektive hälsovård (se punkterna 1-7).

II. Revisionsrätten har granskat åtta av dessa projekt och program, särskilt för att se i vilken mån stödet riktas till de fattigare delarna av befolkningen, vilka utsikterna är för att resultaten kommer att vara hållbara efter det att den EU-finansierade verksamheten avslutats, och vilken typ av samordnande verksamhet mellan givare som genomförs (se punkterna 8-10).

III. Det är revisionsrättens slutsats att kommissionens förvaltning på ett relativt framgångsrikt sätt har riktat stödet till de fattiga och åstadkommit hållbarhet i flertalet av de åtta projekt/program som granskades i Indien. En mer systematisk inriktning på dessa frågor under projektets/programmets hela livstid skulle emellertid ha kunnat förbättra resultaten (se punkterna 11-37).

IV. Ett sektorbaserat arbetssätt kan ha vissa fördelar framför ett projektbaserat arbetssätt. Till fördelarna hör en närmare harmonisering och samordning av politik och strategier, bredare påverkan och förbättrade utsikter till hållbarhet. För att kunna använda detta arbetssätt krävs det också att givarna i tillräcklig utsträckning har förtroende för att mottagarens administration har kapacitet att förvalta sektorbaserat program och kan redovisa genomförande, resultat och kostnader. Hittills har det emellertid inte funnits något riktigt sektorbaserat arbetssätt för programmen inom utbildnings- och hälsovårdssektorerna i Indien. Endast EG har hittills varit beredd att stödja ett sektorbaserat arbetssätt i Indien, medan andra givare arbetar på projektbasis. Detta har lett till att det inte varit möjligt att upprätta gemensamma system för redovisning och rapportering för dessa nationella program. Av ovanstående skäl har det inte varit möjligt att skapa synergi och effektivitet genom ett fullt samordnat sektorbaserat arbetssätt. Samordningen mellan givare till programmen inom utbildningssektorn har lett till ett uppskattat system av gemensamma granskningsbesök, men på hälsovårdsområdet har man utnyttjat mer informella kanaler för samordningen (se punkterna 38-44).

V. I EG:s nya landstrategi för samarbete med Indien tillämpas inte helt de riktlinjer som drogs upp i kommissionens nyligen offentliggjorda meddelande om bekämpning av fattigdom på landsbygden, eftersom det begränsar EG:s insatser till hälsovårds- och utbildningssektorerna och förbigår andra centrala sektorer (jordbruk, förvaltning av naturresurser) som enligt meddelandet måste hanteras för att man framgångsrikt skall kunna bekämpa fattigdomen på landsbygden (se punkterna 45-47).

VI. Utifrån revisionsrättens iakttagelser och slutsatser lämnas nedanstående rekommendationer:

- "Inriktningen på de fattigare delarna av befolkningen" liksom aspekten "hållbarhet" bör ges mer systematisk uppmärksamhet under ett projekts/programs hela livstid (se punkterna 53 och 56).

- Utsikterna till hållbarhet skulle förbättras om projekten/programmen redan från starten tilldelades en lämplig genomförandeperiod och kombinerades med regelbundna granskningar samt innefattade en särskild avslutningsstrategi (se punkt 56).

- När man överväger att bidra till ett sektorprogram genom budgetstöd, bör kommissionen (tillsammans med andra givare) både på förhand och - senare - under genomförandet säkerställa att det berörda landets förvaltning av de offentliga finanserna (inklusive systemen för rapportering, redovisning och granskning) är tillfredsställande. När det är osannolikt att kapacitetsfrämjande åtgärder kan säkerställa tillräcklig ansvarighet för obundet budgetstöd bör kommissionen överväga att lämna stödet i annan form (se punkt 59).

- Med tanke på att kommissionens övergripande mål är att minska fattigdomen, skulle man kunna göra sin nya landstrategi för EG-Indien mer omfattande genom att där behandla viktiga frågor såsom jordbruk och förvaltning av naturresurser (se punkt 61).

INLEDNING

Bakgrund

1. Den nu gällande rättsliga grunden för EG:s samarbete med Indien är den så kallade ALA-förordningen från 1992(1) där målen för gemenskapens utvecklings- och samarbetspolitik beskrivs liksom de viktigaste områdena för bistånd. I förordningens artikel 4 anges att "det finansiella och tekniska biståndet främst [skall] ta sikte på de fattigaste befolkningslagren...".

2. Mer specifikt styrs samarbetet med Indien av samarbetsavtalet om partnerskap och utveckling som trädde i kraft i augusti 1994(2) och ersatte de tidigare samarbetsavtalen från 1973 och 1981. Enligt artikel 16 i avtalet, som särskilt behandlar utvecklingssamarbetet, skall projekt och program riktas till de fattigare delarna av befolkningen. Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt landsbygdsutveckling med deltagande av de grupper åtgärderna riktar sig till och, när så är lämpligt, kvalificerade icke-statliga organisationer. I samarbetet skall man sträva efter att programmen och projekten är effektiva och hållbara och att de tar hänsyn till miljön.

3. Efter att samarbetsavtalet undertecknats ingicks i december 1994 en överenskommelse mellan EG och Indien om en strategi för samarbete fram till år 2000. I dokumentet anges allmänna strategier för utveckling liksom för ekonomiskt samarbete. Där anges att EG:s stöd till utvecklingen i Indien skall ha stor inverkan på minskandet av fattigdomen vilket ses som en av de absolut viktigaste frågorna. Det sägs också att EG:s samarbetsprogram skall stödja genomförandet av lämplig politik för olika sektorer samt utvecklingsprojekt.

4. Ett nytt strategidokument för perioden 2002-2006 höll på att tas fram när granskningen genomfördes och det godkändes formellt av kommissionen i augusti 2002(3). I dokumentet anges att avskaffandet av fattigdom skall vara den övergripande ledande principen för EG:s samarbetsåtgärder i Indien. Kommissionen kommer att fortsätta samarbetet med centralregeringen genom de sektorsvisa stödprogrammen för grundutbildning samt hälsovård och familjestöd. Dessutom planerar kommissionen att utveckla ett särskilt partnerskap med en indisk delstat och anslå de tillgängliga resurserna till framförallt den delstaten, där kärnverksamheten skall utgöras av grundläggande utbildning och bashälsovård.

Budgetmässig betydelse

5. De sammanlagda utbetalningarna för alla samarbetsåtgärder under tolvårsperioden 1990-2001 uppgick till 657 miljoner euro vilket ger ett årligt genomsnitt på 55 miljoner euro. I detta ingår utbetalningar från alla relevanta budgetposter, inklusive utvecklingssamarbete och ekonomiskt samarbete, humanitärt bistånd och livsmedelsbistånd, de icke-statliga organisationernas program, samt flera andra mindre program. Som framgår av tabell 1 gick över 70 % av de totala utbetalningarna till utvecklingssamarbete.

Tabell 1

Utbetalningar till samarbetsåtgärder i Indien, 1990-2001

>Plats för tabell>

Källa:

Uppgifter lämnade av EuropeAid.

6. Utbetalningarna till utvecklingssamarbetet uppgick under samma period till sammanlagt 481 miljoner euro, vilket innebär i genomsnitt 40 miljoner euro per år. Av detaljuppgifterna i tabell 1 framgår att nivån på utbetalningarna till utvecklingssamarbetsåtgärder ökade betydligt under sexårsperioden 1996-2001 (genomsnitt 54 miljoner euro per år) jämfört med föregående sexårsperiod (genomsnitt 26 miljoner euro per år). Förändringen hör direkt samman med införandet av de sektorsvisa programmen för stöd till utbildning (1994)(4) och hälsovård(5) (1998). EG är en viktig givare av bidrag till Indien. Det lämnade stödet är emellertid blygsamt i jämförelse med det totala offentliga utvecklingsbistånd (ODA) Indien erhåller (som uppgick till cirka 1500 miljoner US-dollar per år inklusive mjuka lån under perioden 1997-1999) och med de belopp landet självt investerar. Uttryckt som andel av Indiens BNP uppgick det totala offentliga utvecklingsbiståndet under samma period(6) endast till 0,3 %.

Program för utvecklingssamarbete

7. Kommissionens utvecklingssamarbetsåtgärder 2001 som är under genomförande i Indien kan delas in i tre huvudgrupper:

- tolv utvecklingsprojekt för jordbruket och landsbygden som genomförs av offentliga organ,

- två sektorsvisa stödprogram, ett för utbildning som skall slutföras under 2003 (men som kommer att följas av ett nytt program), och ett för hälsovård och familjestöd,

- fyra projekt som genomförs av stora indiska och utländska icke-statliga organisationer varav tre gäller landsbygdsutveckling och ett utbildning.

Revisionsrättens granskning

8. Målet för revisionsrättens granskning var att fastställa huruvida kommissionens förvaltning av programmen för utvecklingsbistånd till Indien har varit ändamålsenlig. Granskningen inriktades på nedanstående huvudfrågor:

- Har kommissionen säkerställt att dess projekt/program riktas till de fattigare delarna av befolkningen?

- Har kommissionen förvaltat sina projekt/program på ett sätt som säkerställer att de blir hållbara(7)?

- Har kommissionen - tillsammans med övriga stora givare - tagit fram effektiva samordningsmekanismer för att säkerställa att arbetssätten som används i de sektorer som får stöd är samstämda?

9. I granskningen ingick undersökning av åtta utvecklingsprojekt/program som innehöll alla tre typerna av verksamhet som beskrivs i punkt 7. Till följd av sin storlek inkluderades båda de sektorsvisa stödprogrammen för utbildning respektive hälsovård(8). Dessutom utvaldes fyra (av tolv) projekt som genomfördes av regeringen liksom två (av fyra) projekt som genomfördes av icke-statliga organisationer. Dessa åtta åtgärder representerar 74 % av det totala belopp för vilket åtaganden gjorts (660 miljoner euro) i kommissionens pågående projekt/program för utvecklingssamarbete i Indien 2001. Hela listan över granskade projekt/program återfinns i tabell 2 tillsammans med budgetinformation.

Tabell 2

Granskade projekt/program

>Plats för tabell>

10. Projekthandlingar granskades, både i Bryssel och vid kommissionens delegation i Delhi, och intervjuer gjordes med tjänstemän vid kommissionen. Granskningsbesök genomfördes vid alla åtta utvalda projekt/program, varvid diskussioner fördes med tjänstemän i Indiens regering och delstatsregeringar, med chefen för Indiens nationella revisionsmyndighet (Comptroller och Auditor-general), liksom med representanter för de genomförande organisationerna. Vid flera tillfällen förekom även överläggningar med projektens mottagare.

IAKTTAGELSER

Inriktning på de fattigare delarna av befolkningen

11. ALA-förordningen från 1992 anger en politik där utvecklingssamarbetet är inriktat på de fattigaste befolkningslagren. För den period som omfattas av granskningen hade kommissionen inte tagit fram definitioner eller indikatorer för att ytterligare beskriva eller identifiera de tänkta målgrupperna, varken på den övergripande policy-nivån eller i kommissionens strategidokument för Indien från 1994.

12. På den operativa nivån angav å andra sidan fyra av de åtta granskade projekten/programmen tydliga definitioner där målgruppen identifieras som fattiga, missgynnade delar av befolkningen(9). Programmet inom hälsovårdssektorn var inte lika tydligt utformat utan målgruppen definierades som "kvinnor och barn", men under genomförandet tillkom mera specifika mått för inriktningen. Målen för de tre övriga projekten angavs i form av tekniska resultat, men det förefaller som om dessa projekt främst kommit de missgynnade befolkningsgrupperna tillgodo.

13. Inom programmet för utbildningssektorn satte man upp särskilda mål för flickor och för barn tillhörande registrerade kaster (före detta kastlösa) och stamfolk. Under genomförandet utvidgades definitionen av missgynnade grupper till att omfatta barn som arbetar samt handikappade. Vid de regelbundet återkommande granskningsbesöken då övervakningen av sektorprogrammet ägde rum, fästes stor uppmärksamhet vid dessa målgrupper.

14. Genom programmet inrättades över 28000 skolor i distrikten som fick stöd från EU och Världsbanken i (tidigare) delstaten Madhya Pradesh för cirka 1,2 miljoner barn, och man genomförde också utbildningsreformer (inklusive deltagande av föräldrar) inom en nyskapad decentraliserad ram. Detta resulterade i en betydligt ökad inskrivning av barn från målgrupperna, ett minskat antal elever som hoppade av undervisningen och en ökad läskunnighet.

15. För de två projekten för landsbygdsutveckling Doon Valley och BAIF valde man på utformningsstadiet att fokusera på att förbättra livskvaliteten för den fattiga befolkningen på landsbygden. I den påföljande urvalsprocessen bestämdes områden, byar och enskilda mottagare och vilken typ av åtgärd som krävdes(10). Även med ett så tydligt angivet mål från starten var det nödvändigt med kontinuerlig övervakning eftersom det i praktiken var mycket svårt att nå den fattigaste befolkningen. Genom Doon Valley-projektet har målen att hejda markförstöringen och förbättra jordbruksmetoderna förenat med en medveten förvaltning av naturresurserna uppnåtts i ett område med cirka 300 byar med en befolkning på ungefär 400000 människor. I BAIF-projektet har hittills 26000 familjer (slutmål 33000) fått ta del av åtgärder för att öka jordbruksproduktionen, stimulera småskalig inkomstgenererande verksamhet och starta upp projekt för familjehälsovård (sanitet och livsmedelsförsörjning). Ett viktigt framsteg i båda projekten var också att det bland befolkningen i byarna startades organisationer för att förvalta utvecklingsprocessen.

16. PESLE-projektet startade nyligen och är inriktat på att förbättra utbildningskvaliteten. Även om projektet har relativt stor bredd är ett stort antal åtgärder riktade speciellt till stam- eller minoritetsgrupper och till barn i slumområden i städerna.

17. Målet för hälsovårdssektorns program var att förbättra kvaliteten på den offentliga hälsovården genom att förändra de organisatoriska strukturerna och förfarandena och decentralisera förvaltningen. Även om det i programmets utformning inte fanns någon tydligt formulerad inriktning på den fattiga befolkningen förväntades en allmän förbättring av systemet för offentlig hälsovård komma den fattiga befolkningen till godo. Under genomförandet vidtogs åtgärder för att styra programmet mot vissa missgynnade delar av landet, som till exempel vissa delstater med indikatorer på dålig hälsa eller slumområden i städerna. I anvisningarna för övervakningsavsnittet som anger att det skall genomföras regelbundna granskningar hänvisas emellertid inte till inriktning på specifika mål.

18. I de tre jordbruksprojekten(11) hade målen definierats i tekniska termer, det vill säga antalet bevattningsprojekt som skulle genomföras, antalet kilometer bevattningskanaler eller yta jordbruksmark i hektar. Antalet och typen av mottagare bestämdes alltså av den fysiska åtgärden och var inte resultatet av specifika försök att särskilt nå den fattiga befolkningen.

19. Det viktigaste målet för trädgårdsodlingsprojektet i Kerala var att ge extrainkomster till jordbrukarna i Kerala genom att öka skördarna av trädgårdsprodukter och förbättra marknadsföringen av dem. I projektet ingick (som planerats) omkring 40000 kommersiella jordbrukare som, enligt ett granskningsbesök vid ett projekt, inte kunde anses tillhöra den fattigaste kategorin jordbrukare i delstaten. Det var uppenbarligen svårt att fastställa den exakta statusen för mottagarna i projektet på grund av att det saknades socio-ekonomiska undersökningar.

20. Trots att det under förberedelsearbetet för bevattningsprojektet i mindre skala i Kerala betonades att delstatens fattigare distrikt skulle prioriteras kom detta inte att ske, varken i finansieringsöverenskommelsen eller under genomförandet. Förhållandet mellan den yta som lagts under bevattning (cirka 7000 ha jämfört med att man planerat för totalt 20000 ha) och de cirka 13000 jordbrukare som berörs tyder emellertid på att de flesta av mottagarna är småjordbrukare.

21. Bevattningsprojektet i Sidhmukh och Nohar är ett tekniskt infrastrukturprojekt för bevattning av ett område på cirka 110000 ha. Projektområdet ligger i en region av delstaten Rajasthan som regelbundet drabbas av torka och som anses vara ett fattigt område. Mottagare är alla bönder i projektområdet som kan utnyttja det tyngdkraftsbaserade bevattningssystemet, utan att det görs ytterligare distinktioner.

Hållbarhet

22. Enligt samarbetsavtalet mellan EU och Indien om partnerskap och utveckling(12) är en central fråga som skall löpa genom samarbetet att projekten och programmen blir hållbara. En verksamhet anses vara hållbar när den kan leverera resultat till målgruppen under en längre tidsperiod, efter det att merparten av biståndet har upphört. En åtgärds hållbarhet kan påverkas av olika faktorer, såsom tekniska och finansiella aspekter samt miljöaspekter, av förmågan hos de institutioner och förvaltningar som deltar, eller av den politiska atmosfär som omger åtgärden. I enlighet med kommissionens egna krav(13) har revisionsrätten undersökt huruvida kommissionen under förberedelsearbetet har bedömt de olika relevanta faktorer som påverkar en föreslagen åtgärds hållbarhet. Revisionsrätten har dessutom undersökt i vilken utsträckning kommissionen kontinuerligt har tagit hänsyn till hållbarhetsaspekten under genomförandet.

23. Granskningen visar att i fem(14) av de åtta projekt/program som granskats har frågan om hållbarhet uttryckligen beaktats under utformningsarbetet. Den miljömässiga och institutionella hållbarhetaspekten var emellertid inte alltid tydligt dokumenterad i de olika projektförslagen. I de flesta fall lades större vikt vid hållbarheten, särskilt i institutionellt avseende, under genomförandet. Detta framgår av de olika aktiviteter som genomförts i alla projekt/program för att göra mottagarna delaktiga och mobilisera det lokala samhället genom att uppmuntra till startande av olika typer av mottagarorganisationer.

24. För bevattningsprojektet i mindre skala i Kerala (KMIP) fick hållbarhetsaspekterna särskild uppmärksamhet på utformningsstadiet, till exempel enskilda delars ekonomisk genomförbarhet, betoningen av vikten av driften och underhållet av de enskilda delarna och planeringen av jordbrukarnas delaktighet.

25. Projektet drabbades av stora förseningar när det gällde att uppnå de fysiska målen under de tre första åren, beroende på institutionella brister vid delstatens genomförandeorgan. Även efter det att projektet förlängts lades större vikt vid konstruktionen av ytterligare delar än vid konsoliderande verksamheter som att lära upp jordbrukare i drift och underhåll. Resultatet blev att vid projektets slut gjordes bedömningen att över 60 % av de mottagarorganisationer som instiftats av jordbrukarna fortfarande var beroende av stöd från projektet. Organisationernas utsikter att leva vidare är alltså långtifrån säkerställda.

26. I projektet för utveckling av trädgårdsodling i Kerala (KHDP) var inte hållbarhetsaspekterna en självskriven del av utformningsarbetet. De fick större betoning i den tvååriga arbetsplanen för förlängningsperioden. Projektet hade i praktiken ett deltagarperspektiv genom att det för mottagarna inrättades självhjälpsgrupper, vilket i princip bör innebära att utsikterna till hållbarhet förbättras.

27. Projektet har nått de flesta av sina omedelbara mål. De kommande verksamheterna genom projektets nyligen inrättade struktur för uppföljning, Keralas råd för marknadsföring av frukt och grönsaker, var emellertid oklara när granskningsbesöket genomfördes i mars 2002, och det återstod flera viktiga frågor att klargöra och/eller fatta beslut om. Likaså var den finansiella hållbarheten för fabriken för förädling av jordbruksprodukter som inrättats genom projektet långtifrån säkerställd.

28. För bevattningsprojektet i Sidmukh och Nohar handlar den viktigaste hållbarhetsfrågan om det framtida underhållet av de nybyggda bevattningskanalerna och tillhörande strukturer. Eftersom ansvaret för underhåll av primära och sekundära kanaler är ett åliggande för bevattningsministeriet i deltagande delstater är detta beroende av att respektive delstater anslår tillräckliga budgetmedel.

29. I samma projekt planerades att inrätta sammanslutningar för vattenanvändare och ge dessa ansvaret för delar av underhållet, och att debitera vattenanvändaravgifter. Detta organiserades emellertid inte under projektperioden och bevattningsministeriet avsåg att involvera jordbrukarna först när det rann vatten i kanalerna. Vad gäller den finansiella hållbarheten har vattenavgifterna som skall debiteras satts så lågt inledningsvis att de endast kommer att täcka omkring 25 % av underhållskostnaderna.

30. De två projekten för landsbygdsutveckling Doon Valley och BAIF är de bästa exemplen bland de granskade verksamheterna på arbete för en hållbar utveckling. Projekten kännetecknas av att det lokala samhället deltog vid planering och genomförande av verksamheterna, att det lokala samhället organiserades, att man främjade användningen av hållbara förvaltningsmetoder och att inrättandet av inkomstgenererande verksamheter stöddes.

31. Hälsovårdssektorns program är tydligt inriktat på institutionell hållbarhet, med betoning på olika kapacitetsfrämjande åtgärder. Man kan emellertid konstatera att komponenten institutionellt samarbete, som ingick i finansieringsöverenskommelsen, inte inleddes förrän i april 2002, det vill säga under programmets fjärde verksamhetsår.

32. För programmet inom utbildningssektorn var inte hållbarhetsaspekten ett uttalat mål på utformningsstadiet. Hållbarhetsaspekten blev emellertid en viktig faktor under genomförandet och vid granskningsbesöken. Resultaten av programmen i Madhya Pradesh, den delstat som fick tillgång till EG-medel, var påtagliga. De institutionella reformer som genomförts i delstaten och delstatens åtagande att ge utbildning till alla barn innebär att utsikterna till hållbarhet är goda i Madhya Pradesh.

33. De nationella programmens finansiella hållbarhet är en långsiktig fråga, särskilt som delstaterna, av vilka många har fiskala problem, förväntas bidra med 25 % (en ökning från 15 %) av medlen som behövs för det nya programmet.

34. I programmet för kvalitetshöjning av skolutbildningen (PESLE) är hållbarhetsaspekten ännu så länge inte särskilt väl utvecklad. De lokala drivande partnerna är oftast små icke-statliga organisationer vars finansiella hållbarhet inte är garanterad. Arbetets kvalitet bedöms förvisso i några fall vara mycket hög, men den verkliga svårigheten består i att föra samman alla förbättrade metoder och innovativa arbetssätt med större utbildningssystem.

35. Revisionsrätten fann att för de flesta åtgärder som granskades var förmågan att bygga upp varaktiga strukturer en avgörande faktor som bestämde huruvida resultaten av enskilda projekt/program kom att leva vidare under en längre tid. Det var alltså så att ju tidigare det lokala samhällets deltagande organiserades och byggdes in i projektets utformning, desto bättre var förutsättningarna för hållbara resultat när projektet/programmet avslutats.

36. En aspekt som revisionsrätten fann inverkade på hållbarheten var hur länge projekten/programmen var planerade att pågå. Flertalet av de projekt/program som undersöktes fick sin genomförandeperiod förlängd en eller flera gånger. Trots sådana förlängningar var flera projekt under tidspress mot slutet. Det förefaller som om tiden för genomförande systematiskt underskattas i beredningsarbetet. När så projektperioden skall förlängas är den administrativa processen för detta oftast långsam och besvärlig vilket ofta har en negativ inverkan på projektets genomförande. När projekten hamnar under tidspress ser man också ofta en tendens att prioritera uppnåendet av kortsiktiga, fysiska mål på bekostnad av långsiktiga, och möjligen mindre påtagliga, faktorer såsom uppbyggnad av institutionell kapacitet(15).

37. I detta sammanhang bör påpekas att EG:s reviderade budgetförordning(16), som tillämpas sedan den 1 januari 2003, innehåller en bestämmelse som begränsar den period under vilken kontrakt kan ingås. Detta kommer troligen att innebära att den tillåtna genomförandeperioden för samarbetsåtgärder på utvecklingsområdet förkortas. I sitt yttrande om förslaget till ny budgetförordning ansåg revisionsrätten att detta var olämpligt när det gäller utvecklingsbistånd eftersom den längsta genomförandeperioden förefaller vara för kort(17). Mot bakgrund av ovanstående argument innebär den nya bestämmelsen att det generellt sett blir svårare att bygga in hållbarhet i åtgärderna.

Sektorbaserat arbetssätt och samordning

38. Det är allmänt vedertaget, av kommissionen(18) liksom av många andra givare, att för vissa utvecklingssamarbetsåtgärder är ett sektorbaserat arbetssätt principiellt att föredra framför ett mer traditionellt projektbaserat arbetssätt, eftersom det uppmuntrar till ökad harmonisering och samstämmighet av sektorbaserad politik och strategier. Nationella sektorprogram, som de för utbildning och hälsovård i Indien som stöds av kommissionen, har fördelen att nå ett mycket större antal människor och har därigenom en mycket större inverkan. Eftersom dessa program genomförs och stöds genom existerande regeringskanaler, med medel från delstats- och statsbudgetarna, förbättrar det lokala ägandet av sådana sektorprogram förutsättningarna för hållbarhet.

39. Vid ett sektorbaserat arbetssätt beslutar alla berörda parter gemensamt att stödja och finansiera ett speciellt sektorprogram där regeringen ansvarar för genomförandet. Ofta bidrar givarna till programmet utan att öronmärka sina medel för specifika delar. Tillsammans med alla givare formulerar regeringen målen, fastställer målgrupperna liksom organiserandet av programmen, inklusive sådant som definiering av resultatindikatorer, villkor för utbetalningar och mekanismer för övervakning, rapportering och granskning.

40. Genom att man med ett sektorbaserat arbetssätt inte arbetar med flera arrangemang för varje givare blir det möjligt att arbeta mer effektivt än när projekten är uppdelade efter givare. En konsekvens av detta arbetssätt är att givarna inte kan spåra hur just deras medel har använts. Givarna måste därför ha tillräckligt förtroende för att mottagarlandets administration har kapacitet att förvalta sektorbaserade program och redovisa genomförande, resultat och kostnader.

41. Granskningen visar emellertid att det inte rått något totalt sektorbaserat arbetssätt när det gäller de nationella programmen för utbildning och hälsovård. I Indien är det hittills endast EG som har lämnat budgetstöd till ett program som är baserat på delsektorer. Alla övriga givare har arbetat på projektbasis, trots att deras stöd gått till samma sektorer, och anslagit sina medel till specifika delar och/eller geografiska områden för att säkerställa att de har direkt kontroll över hur deras medel används.

42. Detta har lett till att det inte varit möjligt att upprätta gemensamma system för redovisning och rapportering för de nationella programmen för utbildning och hälsovård. För utbildningsprogrammet löstes denna svårighet till största delen genom att huvuddelen av EU-medlen för denna sektor anslogs till ett organ som särskilt inrättats för att arbeta så länge programmet varade i en enda delstat. För hälsovårdsprogrammet genomfördes inget sådant arrangemang, och det bör noteras att kommissionen inte lyckades få fram uppdaterade och granskade årsredovisningar från Indiens regering för hälsovårdsprogrammet som helhet.

43. Utbildningsprogrammets främsta samordnade verksamhet har varit ett system med halvårsvisa gemensamma granskningsbesök då team med representanter för givare och regering besökt programverksamhet i ett antal utvalda deltagande stater. Detta system av gemensamma granskningar bedömdes allmänt ha en positiv effekt på programmets genomförande i och med att det sammanförde en kunskapspool och gjorde det möjligt för kommissionen och andra givare att se programmet som helhet, och inte bara inom de delstater som de själva lämnade bidrag till. I övrigt har samordningen varit informell.

44. Hälsovårdsprogrammet har inget sådant system av gemensamma granskningsbesök och det finns inte heller några andra formaliserade mekanismer för samordning med andra givare. Den gemensamma styrkommitté som inrättades i överenskommelsen mellan EU och Indien om detta program skulle ha kunnat bli ett effektivt samordningsinstrument genom att andra givare också inbjuds att delta, men i praktiken är det främst en mötesplats för representanter för Indien och EU och tekniska rådgivare. På hälsovårdsområdet har informella möten mellan givare ägt rum.

Ny landstrategi

45. Att minska fattigdomen är det centrala målet för gemenskapens utvecklingspolitik(19) och kommissionen har nyligen formulerat behovet av att hantera frågor om landsbygdsutveckling på ett mer systematiskt och heltäckande sätt(20). Det konstateras att detta beror på att fattigdom och hunger främst är landsbygdsproblem, att miljöförstöringen blir allt allvarligare på landsbygden och att den hänger nära samman med fattigdom på landsbygden. När man griper sig an fattigdomen på landsbygden måste flera sektorer hanteras, av vilka jordbruk, hälsovård och utbildning samt förvaltning av naturresurser är särskilt viktiga. I meddelandet presenteras därefter EU:s politik och hantering av landsbygdsutveckling i utvecklingsländer, och målen fattigdomsminskning, livsmedelsförsörjning och hållbar förvaltning av naturresurser samlas inom en övergripande ram.

46. Kommissionen har emellertid inte helt följt denna mall när man utformat sin nya landstrategi för Indien. Kommissionen har för avsikt att inrikta sitt stöd till Indien under den kommande femårsperioden på framförallt hälsovårds- och utbildningssektorerna. Trots att fattigdomen i Indien beskrivs som huvudsakligen ett landsbygdsproblem, eftersom tre av fyra fattiga bor på landsbygden(21), tar kommissionens strategi inte specifikt upp fattigdomsproblem på landsbygden med anknytning till jordbruk och förvaltning av naturtillgångar.

47. Resultaten av revisionsrättens granskning bekräftar kommissionens egen bedömning(22) att några av dess indiska projekt för utveckling på landsbygden och av naturtillgångar, framförallt de mer tekniskt inriktade, kan ha osäkra utsikter till hållbarhet. De två projekt för landsbygdsutveckling som undersökts kan emellertid anses ha varit riktigt framgångsrika när det gäller att på ett påtagligt sätt ha uppnått en hållbar utveckling för de mycket fattiga. I båda projekten har man genomfört en rad olika åtgärder inriktade på skilda aspekter av fattigdom på landsbygden, såsom ökning av markens och vattnets produktivitet, förvaltning av naturtillgångar, åtgärder för hälsovård i familjen och i det lokala samhället, ökad delaktighet för kvinnor samt deltagande av det lokala samhället. I den nya strategin anges emellertid inte om det kommer att göras någon uppföljning av dessa framgångsrika projekt för landsbygdsutveckling.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

Allmän slutsats

48. Det är revisionsrättens slutsats att kommissionens förvaltning på ett relativt framgångsrikt sätt har riktat stödet till de fattiga och byggt in hållbarhet i flertalet av de åtta projekt/program som granskades i Indien. En mer systematisk inriktning på dessa frågor under projektets/programmets hela livslängd skulle emellertid ha kunnat förbättrat resultaten.

49. Det har gjorts omfattande ansträngningar för att införa ett system med gemensamma granskningsbesök för programmen inom utbildningssektorn. Men EG har hittills varit praktiskt taget ensam om att bevilja fullt stöd till ett sektorbaserat arbetssätt i Indien och i detta avseende finns det stort utrymme för förbättring av den nuvarande samordningen mellan givare.

Inriktningen på de fattigare delarna av befolkningen kräver särskild uppmärksamhet på alla nivåer

50. Specifika mål och/eller åtgärder för fattiga, missgynnade grupper ingick i tre av de sex projekten och i utbildningsprogrammet samt också i hälsovårdsprogrammet, även om det var på ett mer indirekt sätt.

51. Särskilt projekten för landsbygdsutveckling erbjöd klara möjligheter att direkt och enskilt riktas till de fattiga. För ett antal andra projekt begränsades möjligheterna att nå en särskild grupp mottagare emellertid av valet av en viss typ av åtgärd, med tillhörande tekniska eller geografiska begränsningar (till exempel bevattning).

52. Sektorprogrammen har fördelen att nå ett mycket större antal mottagare och, potentiellt, betydligt större målgrupper. I sektorprogram, som till sin karaktär skiljer sig från projekt, är de enskilda åtgärderna inte alltid tydligt definierade från starten. Detta innebär att särskilda åtgärder måste vidtas under genomförandet för att säkerställa att programmens behållning kommer de tilltänkta mottagarna till godo.

Rekommendation 1

53. Målet att rikta sig till de fattigare delarna av befolkningen bör föras in i verksamheten och tillämpas redan från allra första början av identifieringsfasen och det bör fortsätta att efterlevas under genomförandet. Övervakning och utvärdering skall fokusera på hur effektivt stödet riktas till de fattiga.

Hållbarheten skulle främjas av mer systematisk uppmärksamhet och realistisk planering

54. I fem av de åtta projekt/program som granskades fick hållbarhetsaspekten tillräcklig uppmärksamhet under utformningen. I de flesta fall förbättrades uppmärksamheten under genomförandet, särskilt beträffande aspekten institutionell hållbarhet. I alla granskade projekt/program hade man arbetat för att inrätta olika typer av mottagarorganisationer, men dessa organisationers hållbarhet var en svag punkt.

55. I de flesta fall beräknades den tid som skulle behövas för genomförandet för optimistiskt, vilket ledde till ökad betoning av fullföljandet av kortsiktiga fysiska mål och till begäran om förlängning av genomförandeperioden. Även om förlängningar i de flesta fall var till fördel för projekten/programmen och deras utsikter till hållbarhet, var den administrativa hanteringen i allmänhet långsam och omständlig vilket inverkade negativt på genomförandet.

Rekommendation 2

56. Samtliga relevanta aspekter av projektens/programmens hållbarhet bör ges uttalad och detaljerad uppmärksamhet från utformningsfasen och framåt, och de bör noga övervakas under hela genomförandeperioden. Utsikterna till hållbarhet skulle förbättras om projekten/programmen, särskilt när det handlar om uppbyggnad eller reformer av institutionell förmåga och utveckling av personalresurser, redan från starten tilldelades en lämplig genomförandeperiod och kombinerades med regelbunden övervakning. Det bör även ingå en särskild utfasningsperiod för genomförande av en tydlig avslutningsstrategi.

Ett sektorbaserat arbetssätt kräver närmare samordning mellan givare

57. Ett sektorbaserat arbetssätt ger vissa fördelar framför ett projektbaserat arbetssätt, inklusive möjlighet till mer harmoniserad och sammanhängande politik och strategier, större påverkan, ökat lokalt ägande och förbättrade utsikter till hållbarhet. Detta arbetssätt kräver också att givarna i tillräcklig utsträckning har förtroende för att mottagarlandets administration har kapacitet att förvalta sektorbaserade program och kan redovisa genomförande, resultat och kostnader. I praktiken fanns det emellertid inget sektorbaserat arbetssätt och därmed inga gemensamma system för rapportering, redovisning och granskning, i de nationella sektorprogrammen för utbildning och hälsovård. För utbildningsprogrammet löstes denna svårighet genom att EG-medlen anslogs till en enda delstat där man skapade specifika strukturer. För hälsovårdsprogrammet vidtogs inga sådana arrangemang och kommissionen lyckades inte erhålla uppdaterade och granskade årsredovisningar från Indiens regering om hälsovårdsprogrammet som helhet.

58. För sektorprogrammet för utbildning skedde samordningen mellan givare genom ett uppskattat system av halvårsvisa gemensamma granskningsbesök. Beträffande hälsovårdssektorn användes mer informella kanaler för samordning.

Rekommendation 3

59. När man överväger att stödja ett sektorprogram med budgetstöd, bör kommissionen (tillsammans med övriga givare) både på förhand och - senare - under genomförandet, säkerställa att det berörda landets förvaltning av de offentliga finanserna (inklusive systemen för rapportering, redovisning och granskning) fungerar och är tillförlitlig(23). Där så krävs bör man, utöver stödet till den specifika sektorn, stödja uppbyggnaden av den institutionella kapaciteten på dessa områden. I ett läge där det inte är troligt att uppbyggnad av institutionell kapacitet kan säkerställa tillräcklig ansvarighet för obundet budgetstöd, bör kommissionen överväga andra former av bidrag.

Jordbruk och förvaltning av naturresurser bör även fortsättningsvis ingå i landstrategierna

60. I det nya landstrategidokumentet för EG-Indien tillämpas inte helt riktlinjerna i kommissionens nyligen offentliggjorda meddelande om bekämpning av fattigdom på landsbygden eftersom det begränsar EG:s insatser till hälsovårds- och utbildningssektorerna och förbigår andra centrala sektorer (jordbruk, förvaltning av naturresurser) som enligt meddelandet måste hanteras för att man framgångsrikt skall kunna bekämpa fattigdomen på landsbygden.

Rekommendation 4

61. Med tanke på sitt övergripande mål att minska fattigdomen skulle kommissionen kunna göra den nya landstrategin för EG-Indien mer heltäckande genom att där ta upp viktiga frågor som jordbruk och förvaltning av naturresurser. Arbetssätt som fungerat framgångsrikt på dessa områden, och som utarbetats i några av kommissionens projekt, skulle kunna framhävas som exempel och tillämpas i regeringens egna strategier och program för att minska fattigdomen.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 19 juni 2003.

För revisionsrätten

Juan Manuel Fabra Vallés

Ordförande

(1) Rådets förordning (EEG) nr 443/92 av den 25 februari 1992 om finansiellt och tekniskt bistånd till och ekonomiskt samarbete med utvecklingsländerna i Asien och Latinamerika (EGT L 52, 27.2.1992).

(2) EGT L 223, 27.8.1994.

(3) Skriftligt förfarande E/1642/2002 (KOM(2002) 3117 av den 14 augusti 2002).

(4) Delbetalningar på 20, 40, 40 och 40 miljoner euro gjordes 1994, 1996, 1997 och 1999.

(5) Delbetalningar på 16, 7, 14 och 27 miljoner euro gjordes 1998, 1999, 2000 och 2001.

(6) OECD:s webbsida: "Recipient Aid at a Glance, India", snabbfakta om mottagarstöd, Indien.

(7) En verksamhet anses vara hållbar när den kan leverera resultat till målgruppen under en längre tidsperiod, efter det att det viktigaste biståndet har upphört.

(8) De officiella beteckningarna för de två sektorprogrammen är: Sector Programme for the Development of Primary Education (sektorprogram för utveckling av grundskoleutbildning) och Support for Health and Family Welfare sector development (stöd till utveckling av sektorerna hälsovård och familjestöd). I rapporten används beteckningarna sektorprogrammen för utbildning respektive hälsovård.

(9) Detta gällde för de två programmen Doon Valley och BAIF för landsbygdsutveckling, programmet DPEP inom utbildningssektorn och utbildningsprojektet PESLE som leddes av en icke-statlig organisation.

(10) I Doon Valley-projektet utgjordes målgruppen av hushåll som för sitt uppehälle huvudsakligen är beroende av tillgångar i form av biomassa som inte hämtas från gården (främst skog). I BAIF bestod målgruppen av familjer med en årsinkomst per familj som var lägre än 6000 indiska rupier, medan den officiella fattigdomsgränsen vid denna tidpunkt definierades som 11000 rupier.

(11) Kerala bevattning i mindre skala, Kerala trädgårdsodling och Sidhmukh och Nohar bevattning.

(12) EGT L 223, 27.8.1994, tidigare omnämnd i punkt 2.

(13) Enligt metodiken för förvaltning av projektcykeln, som antogs 1992 av kommissionen, skall det i finansieringsförslag på projekt/program ingå en hållbarhetsbedömning. Se även revisionsrättens särskilda rapport nr 21/2000 om förvaltning av kommissionens program för yttre bistånd, punkterna 28, 29 och 30 (EGT C 57, 22.2.2001). (Finansieringsförslaget för ett utvecklingsprojekt eller -program är det interna kommissionsdokument som tas fram av kommissionens personal och läggs fram för den rådgivande kommittén bestående av medlemsstaternas representanter, och på vilken kommissionens finansieringsbeslut grundas.)

(14) Kerala Minor Irrigation, Sidhmukh och Nohar Irrigation, Doon Valley, BAIF och programmet för hälsovårdssektorn.

(15) Till exempel projektet för bevattning i mindre skala i Kerala, se punkt 25.

(16) Rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget, artikel 166 (EGT L 248, 16.9.2002).

(17) Revisionsrättens yttrande nr 2/2001 om ett förslag till rådets förordning om budgetförordningen för Europeiska gemenskapernas allmänna budget, punkt 63 (EGT C 162, 5.6.2001).

(18) Se kommissionens meddelande KOM(2000) 212 slutlig om EG:s utvecklingspolitik.

(19) KOM(2000) 212 slutlig, sidan 5. Se även Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik - Uttalande av rådet och kommissionen, 10.11.2000.

(20) KOM(2002) 429 slutlig: Kommissionens meddelande om fattigdomsbekämpning på landsbygden.

(21) Landstrategidokument för EU-Indien 2002-2006, punkt 3.2.2.

(22) Landstrategidokument för EU-Indien 2002-2006, punkt 4.1.

(23) Liknande iakttagelser gjorde revisionsrätten i de särskilda rapporterna om strukturanpassningsstöd och makroekonomiskt stöd: särskild rapport nr 5/2001 om motpartsmedel från strukturanpassningsstöd i form av direkt budgetstöd (EGT C 257, 14.9.2001), särskild rapport nr 1/2002 om makroekonomiskt stöd till tredje land och strukturanpassningsstöd till Medelhavsländerna (EGT C 121, 23.5.2002). I maj 2002 antog kommissionens samarbetskontor för EuropeAid en handledning för förvaltningen av verksamheter med budgetstöd där det rekommenderas att man innan budgetstödet beviljas kontrollerar de lokala förutsättningarna.

Kommissionens svar

SAMMANFATTNING

I. Under de trettio år som utvecklingssamarbetet med Indien pågått har kommissionens strategi ändrats från stöd finansierat med motpartsmedel (t.ex. Operation Flood) och projekt för landsbygdsutveckling till sektorprogram inom hälso- och sjukvård och utbildning som stöder regeringens reformprogram, gott styre och förbättrad service. Beslutet att frångå de klassiska projekten för landsbygdsutveckling grundades på erfarenheten att enskilda projekt, även om målen med dem ofta uppnåddes, tenderade att ha endast en begränsad och lokal inverkan utan något större inflytande på politiken.

EG:s samarbete med Indien har därför präglats av dynamisk inlärning där erfarenheterna av pågående projekt kommit till nytta vid utarbetandet av nya strategier.

IV. De av kommissionen förvaltade programmen inom hälso- och sjukvård och utbildning syftar bland annat till att uppmuntra de indiska myndigheterna att övergå till ett mer sektorsövergripande arbetssätt i samhällsutvecklingsfrågor. I samband med detta görs det ansträngningar för att öka samordningen givarna emellan i syfte att minska transaktionskostnaderna och göra biståndet mer effektivt. Nyckeln till framgång på detta område är ett större statligt egenansvar, som kan byggas upp genom kapacitetsuppbyggnad och dialog. I kommissionens riktlinjer för sektorstödprogram, som antogs i februari 2003, fästs särskild vikt vid samordningen givarna emellan. Det kommer att vara en central uppgift för kommissionens delegation i Indien, som nyligen delegerats uppgifter, att öka denna samordning.

När det gäller sektorstödprogrammet för distriktsprogram för undervisning på primärskolenivå (District Primary Education Programme, DPEP) och stödprogrammet för hälso- och sjukvård och familjevård (Support to Health and Family Welfare Support Program, HFWSP) står rutinerna i samband med rapportering, redovisning och granskning i överensstämmelse med finansieringsöverenskommelsen mellan kommissionen och Indiens regering.

Ett led i den pågående dialogen är att bygga ut dessa rutiner till en gemensam ramstruktur som omfattar alla givare inom sektorn. Det kommer att bli lättare att skapa en sådan struktur, bland annat inom hälso- och sjukvårdssektorn, genom att andra viktiga givare övergår från ett projektbaserat till ett sektorsövergripande arbetssätt.

V. Otillräckliga hälso- och sjukvårdsinrättningar och utbildningsinrättningar är en viktig aspekt av fattigdomen på landsbygden, och alla givare i Indien är nu eniga om att största möjliga effekt vid fattigdomsminskningen kan uppnås genom att dessa båda sektorer stärks. Genom att prioritera dessa båda sektorer i sin nya strategi (som erhållit ett starkt stöd från EU:s medlemsstater) vill kommissionen uppnå största möjliga effekt utan att ansträngningarna sprids ut på alltför många olika sektorer och arbetssätt. Dessutom förväntas betydande samverkanseffekter med pågående sektorprogram inom hälso- och sjukvård och utbildning i de framtida partnerdelstaterna.

I kommissionens meddelande om utveckling fastställs sex centrala sektorer för fattigdomsminskningen, men detta betyder inte att alla sex måste ingå i varje nytt program. Strategin gör det möjligt för kommissionen att efter dialog med mottagarlandet komma överens om vilka sektorer som är bäst lämpade för landet i fråga.

VI. Kommissionen noterar revisionsrättens rekommendationer rörande målen att rikta in sig på de fattigaste befolkningslagren och på hållbarhet.

Kommissionen använder sedan 1992 en metodhandledning och andra verktyg för projektcykeln såsom LFA-metoden (logical framework approach). Därför hör det nu till standardförfarandet att ta med hållbarhetsaspekter (inbegripet avslutningsstrategier) i EG:s utvecklingsprojekt och utvecklingsprogram.

Kommissionen noterar revisionsrättens rekommendation rörande sektorprogram. Denna håller på att genomföras både i enlighet med den handledning för programplanering och genomförande av budgetstöd till tredjeländer som antogs i mars 2002 och de riktlinjer för Europeiska kommissionens stöd till sektorprogram som antogs i februari 2003.

Kommissionen anser att det finns starka skäl att rikta in resurserna på hälso- och sjukvård och utbildning. De framtida partnerskap som kommissionen avser att utveckla med vissa delstater torde dessutom utgöra ett helhetspräglat reformpaket som kan bidra med en landsbygds- och naturresursdimension till verksamhet inom utbildning och hälso- och sjukvård.

INLEDNING

3. Under de trettio år som utvecklingssamarbetet med Indien pågått har gemenskapens strategi ändrats från projekt för landsbygdsutveckling och stöd finansierat med motpartsmedel (t.ex. Operation Flood) till sektorstödprogram inom hälso- och sjukvård och utbildning som stöder regeringens reformprogram, gott styre och förbättrad service. Beslutet att övergå till sektorstödprogram grundades på erfarenheten att enskilda projekt, även om målen med dem ofta uppnåddes, tenderade att ha endast en begränsad och lokal inverkan utan något större inflytande på politiken.

6. För en ekonomi av Indiens storlek är det inte så mycket mängden bistånd som är viktig som det faktum att kommissionen inleder en dialog med en viktig internationell aktör och partner om större politiska frågor (där utbildning och hälso- och sjukvård ingår).

IAKTTAGELSER

11. I artikel 4 i "ALA-förordningen" från 1992 (finansiellt och tekniskt bistånd till Asien och Latinamerika) anges att gemenskapens bistånd i första hand skall riktas in på de fattigaste befolkningslagren. Vidare fastställs att kvinnor, barn och etniska minoriteter behöver särskild uppmärksamhet.

15. Kommissionen håller med revisionsrätten om att projekten Doon Valley och BAIF (Bharatiya Agro Industries Foundation, stiftelsen för agroindustri i Bharatiya) båda utgör bra exempel på hur indikatorer och en inriktning på de fattiga kan tas med redan i utformningsstadiet.

17. Syftet med reformen och programmet för hälso- och sjukvårdssektorn är inte att inrätta ett särskilt hälso- och sjukvårdssystem för de fattiga eftersom erfarenheterna visat att detta i allmänhet leder till bristfällig hälso- och sjukvård. Arbetet med att förbättra kvaliteten på den offentliga hälso- och sjukvården har därför från början, både operativt och med hänsyn till övervakningen, varit inriktat på att göra det befintliga systemet mer lättillgängligt, överkomligt och lämpat för fattiga människor, särskilt på platser där det för närvarande är svagt (t.ex. i slumområden och underutvecklade delstater). Tilldelningen på 50 % av sektorinvesteringsprogrammets saldo från beskattningsåret 2001-2002 till de mest behövande delstaterna är ytterligare ett exempel på denna centrala målsättning inom programmet.

18 och 19. Projekten för bevattning i mindre skala i delstaten Kerala (Kerala Minor Irrigation), och trädgårdsodling i Kerala (Kerala Horticulture) samt projektet för bevattning i Sidhmukh och Nohar (Sidhmukh och Nohar Irrigation) föreslogs kommissionen som tekniska insatser i syfte att tillgodose behoven hos mottagare i dåligt utvecklade områden. Det ligger i den fysiska insatsens, i detta fall investeringar i infrastruktur, natur att det inte kan ske någon renodlad inriktning på mottagare under fattigdomsgränsen där folkgrupper över fattigdomsgränsen utesluts från fördelarna av insatsen (bevattning). Alla givare i Indien är nu eniga om att det måste byggas upp betydligt mer proaktiva mekanismer för en mer rättvis fördelning av fördelarna av sådana infrastrukturprojekt.

Detta är orsaken till att kommissionen frångått detta arbetssätt. De senaste projekten har uttryckligen riktats in på de fattiga, och grundläggande studier och bedömningar av deltagande beaktas vanligtvis i "år 0" av projektens genomförande.

20. Kerala Minor Irrigation är ett gammalt projekt där det lagts större vikt vid att uppnå tekniska mål (se även punkt 18). Indirekt har man dock lyckats rikta in projektet på små landägare, som hör till de fattiga.

I de senaste programmen har det lagts större vikt vid fattigdom.

22-37. Kommissionen noterar med glädje revisionsrättens slutsats (punkt III i sammanfattningen) att kommissionen i sin förvaltning med relativt stor framgång lyckats beakta hållbarhetsaspekten.

26 och 27. Den institutionella strukturen hos utvecklingsprojektet Kerala Horticulture ändrades under projektets gång. Kommissionen har tagit initiativ för att se till att fabriken för förädling av jordbruksprodukter är finansiellt hållbar. Fabriken har därför kunnat uppnå den högsta certifieringsnivån och har goda möjligheter till tillväxt i framtiden.

Delegationen håller på att ordna en slutlig utvärdering som kommer att ske i september 2003 och fortsätter dialogen med VFPCK (Vegetable and Fruit Promotion Council of Kerala, delstaten Keralas råd för främjande av frukt och grönsaker) och NAPC (Nadukkara Agro Processing Company) för att stödja båda i strävan efter finansiell hållbarhet.

29. De uppburna avgifterna hölls på en nivå som stod i rimligt förhållande till mottagarnas betalningsförmåga.

31. Komponenten institutionellt samarbete i programmet för hälso- och sjukvårdssektorn fungerar nu väl. En förutsättning för att kunna inleda arbetet med denna komponent var att det sektorinvesteringsprogram som låg till grund för reformprocessen och genom vilket de olika institutionella (befintliga eller framtida) enheter som berörs av reformerna identifierades skulle utarbetas och godkännas av alla berörda parter.

33. Centralregeringens strategi går ut på att gradvis, genom centralt finansierade program, främja en reform av skattesystemet och de offentliga finanserna på statlig nivå. Kommissionen stöder denna strategi.

34. Kommissionen är medveten om hållbarhetsproblemen i programmet för berikande av skolutbildningen (Enrichment of School Level Education, PESLE), och detta kommer att behandlas i större detalj i konsolideringsfasen.

35. Sedan 1992 är det vedertagen praxis inom EG:s utvecklingspolitik att utveckla varaktiga strukturer och engagera de lokala samhällena.

36 och 37. För att undvika problem med framställningar om förlängning har de senaste projekten och även sektorprogrammen erhållit en längre genomförandeperiod (t.ex. projekten BAIF (nio år) och SSA (sju år)).

37. Tidsfristen för undertecknande av kontrakt (sunset clause) [artiklarna 77.2 och 166.2 i budgetförordningen] och tidsfristen för genomförande [artikel 77.3.1 i budgetförordningen] är två olika saker. Kommissionen anser att båda tidsfristerna är viktiga redskap för en sund finansiell förvaltning och ett mer effektivt budgetgenomförande.

De ovan nämnda bestämmelserna antogs av den lagstiftande myndigheten; kommissionen är skyldig att iaktta den nya förordningen och gör för närvarande stora ansträngningar för att förbättra genomförandet av de externa åtgärderna och minska mängden gamla och vilande åtaganden. Dessa nya regler är viktiga redskap för att dessa mål skall kunna uppnås.

40. Givarna bör också vara beredda att hjälpa mottagarländerna att stärka sin kapacitet att förvalta sektorprogram. Detta är en central del av givarnas stöd till sektorsövergripande arbetssätt.

42. För EG:s hälso- och sjukvårdsprogram anges i finansieringsöverenskommelsen att det regelbundet skall utföras granskningar enligt den indiska regeringens förfaranden. Kommissionen instämmer i revisionsrättens iakttagelse att detta arrangemang inte varit något tillfredsställande medel för att i rätt tid få fram tillräckligt väl reviderade finansiella rapporter för detta program. Kommissionen begärde därför att detta problem skulle behandlas i översynen efter halva tiden och att det skulle utarbetas rekommendationer för hur redovisnings- och rapporteringsrutinerna skulle kunna förbättras. Kommissionen mottog utkastet till rapport om översynen efter halva tiden i april 2003. Rapporten innehåller ett antal konkreta rekommendationer på detta område, och kommissionen håller för närvarande på att diskutera dessa med Indiens regering.

44. Givare aktiva inom hälso- och sjukvårdssektorn såsom Världsbanken, DFID (Department for International Development, avdelningen för internationell utveckling, Förenade kungariket), USAID (United States Agency for International Development, kontoret för internationell utveckling, Förenta staterna) och SIDA (Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete, Sverige) inbjuds regelbundet av hälso- och sjukvårdsministeriet (Ministry of Health) att delta i den gemensamma styrkommitténs möten för EG-programmet. Givarna har dock i allmänhet varit återhållsamma eftersom ingen av dem bedriver sektorsövergripande finansiering. Informella samordningsmekanismer har inrättats, och alla givare och högre företrädare för avdelningen för familjevård (Department of Family Welfare) närvarar regelbundet i mötena. På formell grund sker en större samordning mellan givarna på delstatsnivå och distriktsnivå.

Det råder för närvarande ökad samstämmighet mellan givarna om behovet av reformer inom hälso- och sjukvårdssektorn. Det finns tydliga tecken på att andra givare i framtiden kommer att fortsätta reformstrategin och delta i ett samordnat sektorstöd.

46. Otillräckliga hälso- och sjukvårdsinrättningar och utbildningsinrättningar är en viktig aspekt av fattigdomen på landsbygden, och alla givare i Indien är nu eniga om att största möjliga effekt vid fattigdomsminskningen kan uppnås genom att dessa båda sektorer stärks. Genom att prioritera dessa båda sektorer i sin nya strategi (som erhållit ett starkt stöd från EU:s medlemsstater) vill kommissionen uppnå största möjliga effekt utan att ansträngningarna sprids ut på alltför många olika sektorer och arbetssätt. Dessutom förväntas betydande samverkanseffekter med pågående sektorprogram inom hälso- och sjukvård och utbildning i de framtida partnerdelstaterna.

I kommissionens meddelande om utveckling fastställs sex centrala sektorer för fattigdomsminskningen, men detta betyder inte att alla sex måste ingå i varje nytt program. Strategin gör det möjligt för kommissionen att efter dialog med mottagarlandet komma överens om vilka sektorer som är bäst lämpade för landet i fråga.

47. I samtliga fall följs EG-projekten upp genom slutliga utvärderingar. Resultaten beaktas vid utarbetandet av den nya strategin.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

51. Det projektbaserade arbetssättet har i sig geografiska och tematiska begränsningar när det gäller inriktningen på de fattiga, och kommissionen håller därför på att gå över till ett mer helhetspräglat arbetssätt i sin strategi för fattigdomsminskning (partnerskap med stater och sektorstödprogram).

52. Utbetalningarna till sektorprogrammen sker på grundval av referensvärden som uppnåtts för politiska reformåtgärder och inte på grundval av enskilda verksamheter. Av övervakningsindikatorer bör framgå huruvida programmet nått ut till de fattiga och dessa kunnat dra nytta av det. Därför läggs det i det sektorsövergripande angreppssättet större vikt vid resultat än vid insatser och verksamheter.

Rekommendation 1

53. I överensstämmelse med EG:s utvecklingspolitik och riktlinjer hör det till allmän vedertagen praxis att alla program och projekt i Indien och i andra länder riktas in på de fattigaste befolkningslagren.

54. Med ett projektbaserat arbetssätt är det svårt att garantera mottagarorganisationernas varaktighet utöver projektets löptid. Med ett arbetssätt med sektorprogram kan detta problem behandlas på ett bättre sätt genom ökat egenansvar och ökad samstämmighet mellan mål, utgifter och resultat.

55. Vid reformen av förvaltningen av det yttre biståndet lägger kommissionen genom decentralisering till delegationerna på fältet och genom kompletterande kvalitetsåtgärder särskild vikt vid en större verklighetsförankring vid utformningen av projekt och program. Detta gäller framför allt uppställandet av mål och därtill hörande tidsfrister för genomförandet.

Rekommendation 2

56. Kommissionen använder sedan 1992 en metodhandledning och andra verktyg för projektcykeln såsom LFA-metoden (logical framework approach). Därför hör det nu till standardförfarandet att ta med hållbarhetsaspekter (inbegripet avslutningsstrategier) i EG:s utvecklingsprojekt och utvecklingsprogram.

57. Givarna bör också vara beredda att hjälpa mottagarländerna att stärka sin kapacitet att förvalta sektorprogram. Detta är en central del av givarnas stöd till sektorsövergripande arbetssätt.

För EG:s hälso- och sjukvårdsprogram anges i finansieringsöverenskommelsen att det regelbundet skall utföras granskningar enligt den indiska regeringens förfaranden. Kommissionen instämmer i revisionsrättens iakttagelse att detta arrangemang inte varit något tillfredsställande medel för att i rätt tid få fram tillräckligt väl reviderade finansiella rapporter för detta program. Kommissionen begärde därför att det i översynen efter halva tiden skulle utarbetas rekommendationer för hur redovisnings- och rapporteringsrutinerna skulle kunna förbättras. Kommissionen mottog utkastet till rapport om översynen efter halva tiden i april 2003. Rapporten innehåller konkreta rekommendationer på detta område, och kommissionen håller för närvarande på att diskutera dessa med Indiens regering.

Rekommendation 3

59. Kommissionen instämmer i revisionsrättens rekommendation. som håller på att genomföras både enligt den handledning för programplanering och genomförande av budgetstöd till tredjeländer som antogs i mars 2002 och de riktlinjer för Europeiska kommissionens stöd till sektorprogram som antogs i februari 2003.

60. Otillräckliga hälso- och sjukvårdsinrättningar samt utbildningsinrättningar är en viktig aspekt av fattigdomen på landsbygden, och alla givare i Indien är nu eniga om att största möjliga effekt vid fattigdomsminskningen kan uppnås genom att dessa båda sektorer stärks. Genom att prioritera dessa båda sektorer i sin nya strategi (som erhållit ett starkt stöd från EU:s medlemsstater) vill kommissionen uppnå största möjliga effekt utan att ansträngningarna sprids ut på alltför många olika sektorer och arbetssätt. Dessutom förväntas betydande samverkanseffekter med pågående sektorprogram inom hälso- och sjukvård och utbildning i de framtida partnerdelstaterna.

I kommissionens meddelande om utveckling fastställs sex centrala sektorer för fattigdomsminskningen, men detta betyder inte att alla sex måste ingå i varje nytt program. Strategin gör det möjligt för kommissionen att efter dialog med mottagarlandet komma överens om vilka sektorer som är bäst lämpade för landet i fråga.

Rekommendation 4

61. Som påpekats i svaret på punkt 60 anser kommissionen att det finns starka skäl för att rikta in sina resurser på hälso- och sjukvårdssektorn samt utbildningssektorn. De framtida partnerskap som kommissionen avser att utveckla med vissa delstater torde dessutom utgöra ett helhetspräglat reformpaket som kan bidra med en landsbygds- och naturresursdimension till verksamheten inom utbildning och hälso- och sjukvård.