Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Sammanhållningens framtid och innebörden på lång sikt för strukturfonderna"

(96/C 153/03)

Den 30 mars 1995 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén i enlighet med artikel 23.3 i arbetsordningen att utarbeta ett yttrande om "Sammanhållningens framtid och innebörden på lång sikt för strukturfonderna".

Sektionen för regional utveckling, landsbygds- och stadsplanering har ansvarat för kommitténs arbete i frågan och antog sitt yttrande den 20 februari 1996. Föredragande var Jan Jacob van Dijk.

Ekonomiska och sociala kommittén antog under sin 333:e plenarsession (sammanträdet den 28 februari 1996) med majoritetsbeslut och 7 nedlagda röster följande yttrande.

1. Inledning

1.1. Detta yttrande behandlar (den ekonomiska och sociala) sammanhållningens framtid och innebörden på lång sikt för strukturfonderna. ESK har i ett antal av sina tidigare yttranden () gång på gång understrukit betydelsen av att sammanhållningsprincipen kan ses som en politisk solidaritetsdeklaration mellan EU:s regioner, och att strukturfondernas funktionssätt kan ses som en gemensam nyckelpolitik för att minska de ekonomiska skillnaderna inom EU. Detta yttrande aktualiserar återigen bägge synsätten.

På det viset stöder Ekonomiska och sociala kommittén den princip som finns i artikel 2 i Romfördraget och som anmodar Europeiska gemenskapen att:

"... främja en harmonisk utveckling av den ekonomiska verksamheten inom gemenskapen som helhet, en fortgående och stabiliserad tillväxt, en ökad stabilitet, en allt snabbare höjning av levnadsstandarden samt närmare förbindelser mellan de stater som gemenskapen förenar."

Det är omkring denna vägledande princip som den aktuella debatten om sammanhållning måste föras.

1.2. I dessa tider när man överväger att ytterligare fördjupa och utvidga unionen anser ESK att det är lägligt att granska konsekvenserna för sammanhållningen och för de viktigaste sammanhållningsfrämjande politiska instrumenten. Skälet till detta är att EU:s strukturpolitik sedan reformerna genomfördes 1988 har utvecklats till ett effektivt verktyg för att främja ekonomisk och social sammanhållning inom EU. Om inte strukturfonderna hade funnits skulle den ekonomiska tillväxten i unionens ekonomiskt svagaste regioner varit märkbart lägre än den som registrerats sedan mitten av 80-talet. Enligt vad expertutlåtanden antyder har de ekonomiska framtidsutsikterna, trots att de är svårare att mäta, förbättrats märkbart i områden under mål 2 och 5b genom strukturfondernas verksamhet.

1.2.1. Principen att förstärka graden av ekonomisk och social sammanhållning mellan Europeiska unionens regioner uttrycktes klart och på ett kraftfullt sätt i Maastrichtfördraget. Enligt artikel 130a i Maastrichtfördraget skulle den ekonomiska och sociala sammanhållningen stärkas av att man kan:

"... minska skillnader mellan de olika regionernas utvecklingsnivåer och eftersläpningen i de minst gynnade regionerna, inbegripet landsbygdsområdena."

Dessutom anmodar artikel 130b i Maastrichtfördraget medlemsstaterna att:

"... bedriva och samordna sin ekonomiska politik i syfte ... att uppnå de mål som anges i artikel 130a."

Samma artikel fastslår också att:

"... vid ... genomförandet av gemenskapens politik och åtgärder och vid genomförandet av den inre marknaden skall de beakta målen i artikel 130a ...".

Det är därför viktigt att betona att Maastricht-fördraget kräver att man tar hänsyn till effekterna på den ekonomiska och sociala sammanhållningen vid utformningen och införandet av både gemensam (EU) och nationell ekonomisk politik.

1.2.2. Kommittén anser att man åter bör uppmärksamma bestämmelserna i artikel 130b under perioden fram till regeringskonferensen 1996, i ljuset av de konsekvenser som för några medlemsstaters nationella ekonomiska politik betingats av konvergenskraven för genomförandet av den Europeiska monetära unionen (EMU). Det är mycket viktigt att den nationella politiken och EU:s politik inte äventyrar de goda resultat som har uppnåtts sedan 1988 med att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen för att gynna konkurrerande målsättningar.

1.2.3. En huvudutmaning för dem som beslutar om EU:s politiska riktlinjer är att säkerställa utvecklingen mot större ekonomisk och social sammanhållning inom unionen. En forskningsrapport som nyligen gavs ut av Europaparlamentet () definierade sammanhållning som en situation där de (ekonomiska och sociala) skillnaderna mellan regioner och grupper inom gemenskapen är politiskt och ekonomiskt acceptabla. Det är värt att betona att en union, i vilken det fortsätter att finnas bestående stora skillnader i ekonomisk och social välfärd, sannolikt inte är en politiskt stabil union. När man tar ytterligare steg mot att fullborda en ekonomisk och monetär union är risken stor att EU:s mer dynamiska industriregioner gynnas mer än de regioner som släpar efter. Detta skulle till slut missgynna alla EU:s medlemsstater, och denna risk kan bara neutraliseras av att man fortsätter att utveckla lämpliga gemensamma åtgärder.

1.2.4. Strukturfonderna och sammanhållningsfonden är de främsta mekanismer som EU använder för att föra fram målsättningen ekonomisk och social sammanhållning. I enlighet med Enhetsaktens krav reformerades strukturfonderna 1988 för att förbättra deras effektivitet när det gällde att främja sammanhållningen. Det är värt att notera att ett av huvudskälen för denna reform för att stärka sammanhållningen inom EU var en rädsla för att fullbordandet av den inre marknaden skulle gynna de dynamiska industriområdena, samtidigt som de ekonomiskt svagare EU-regionernas ekonomiska svårigheter förstärktes. Allteftersom den ekonomiska integrationen fördjupas finns denna oro kvar och måste stillas.

1.2.5. Det reformerade paket med sammanhållningsåtgärder som introducerades 1988 baserades på fyra principer: koncentration av resurserna på de regioner som har störst behov; partnerskap i utformningen och genomförandet av regionalpolitik; planering av strukturfondsstöd; additionalitet - den bidragstagande staten tillhandahåller motsvarande finansiellt stöd. 1988 års reformer medförde en fördubbling i reala termer av de finansiella resurser som avsatts till strukturfonderna fram till 1993.

1.2.6. Det är svårt att förutsäga de förutsättningar som kommer att finnas efter regeringskonferensen 1996, och vilket tillvägagångssätt som medlemsstaterna kommer att välja för att öka sammanhållningen. Kommittén anser emellertid att det är viktigt att en revidering av strukturpolitiken inte försvagar de fyra principer som antogs 1988 och som ratificerades vid de Europeiska råden i Lissabon och Edinburgh. Dessa fyra principer - koncentration, partnerskap, planering och additionalitet - är grundläggande för strukturfonderna, och avgör i stor utsträckning hur framgångsrika de program är som finansieras av fonderna. ESK har i flera tidigare yttranden kommenterat dessa principer (). Kommittén anser att de måste bibehållas och deras införande i medlemsstaterna måste förbättras.

1.2.7. Följande särskilda anmärkningar kan göras:

(i) När det gäller planering anser ESK att större flexibilitet i fondmedelstilldelningen kommer att bli viktigt i framtiden när förändringstakten ökar.

(ii) Koncentrationen av resurserna är en viktig aspekt och måste fortsätta att vara det om strukturfonderna till fullo skall kunna bidra till att minska regionala skillnader.

(iii) Additionalitetsprincipen måste fortsätta att iakttas av medlemsstaterna om fonderna skall få maximal effekt. Det finns dock en risk att strukturfondernas effektivitet minskas om en individuell medlemsstat måste dra ner på sina inhemska offentliga utgifter för att uppfylla Maastrichtfördragets konvergenskriterier. Det är viktigt att det ekonomiska och sociala sammanhållningsmålet inte äventyras av behovet av att uppfylla Maastrichtfördragets konvergenskriterier.

(iv) Under de år som gått och i flera yttranden på senare tid () har kommittén uppmärksammat den konstruktiva roll som arbetsmarknadens parter och andra intresseorganisationer spelar inom alla aspekter av strukturfondernas verksamhet. Därför välkomnar ESK särskilt artikel 4 i den nya ramförordningen, som gör det obligatoriskt att engagera arbetsmarknadens parter i utarbetandet och genomförandet av regionala ekonomiska planer. Tyvärr uppfyller inte alla medlemsstater detta krav, och ESK vill därför ta tillfället i akt och betona hur stor vikt kommittén fäster vid partnerskapsprincipen, och uppmana till mer öppna förfaranden för att garantera att partnerskapet iakttas i praktiken. ESK anmodar kommissionen att utforma en rapport om genomförandet av partnerskap i medlemsstaterna, som granskar i vilken omfattning kraven i artikel 4 uppfylls.

(v) Strukturfonderna spelar en central roll för att främja sysselsättningen inom EU, och skapandet av nya arbetstillfällen måste förbli en viktig måttstock för hur framgångsrika åtgärderna som vidtagits inom ramen för fonderna är. Därför bör medlemsstaterna prioritera åtgärder som förbättrar möjligheterna till självgående ekonomisk tillväxt och nya arbeten i missgynnade regioner. Detta kan kräva att vissa medlemsstater omvärderar fördelningen av strukturfondsstöd mellan infrastrukturinvesteringar och investeringar som har en mer omedelbar inverkan på sysselsättningen.

(vi) Principen om ekonomisk eller social sammanhållning är viktig för institutionernas enighet och Europeiska unionens politiska solidaritet. Därför är det troligt att varje försvagning av de rikare staternas vilja att främja sammanhållningen leder till en ökad politisk fientlighet mot unionen i de svagare medlemsstaterna. Med en nära förestående utvidgning av Europeiska unionen och förväntningar om vissa framsteg mot en monetär union i slutet av detta sekel finns det en risk att sammanhållningen inom EU:s institutioner splittras, dvs. det uppstår en union med "variabel geometri". Definitionen av en varierande geometri är att medlemsstaterna kan delta i vissa av unionens funktioner, men inte alla. De klausuler som undantar Storbritannien från det sociala protokollet och både Storbritannien och Danmark från den ekonomiska och monetära unionen är exempel på integration med "variabel geometri". Risken med ett EU med varierande geometri är att medlemskap i respektive del av unionen kan bli permanent. Trycket på de starkare medlemsstaterna att hjälpa de svagare länderna att "komma i fatt", ett tryck som skulle finnas (och finns) i fallet med integration i flera hastigheter, kommer åtminstone att bli mindre.

1.2.8. Strukturprogrammen reviderades igen 1993 i enlighet med förordningen och i samband med behovet av att förhandla fram en ny budgetram för EU. Dessa förhandlingar ledde för övrigt till att "Delors II-paketet" godkändes vid toppmötet i Edinburgh. Vid revideringen framhöll man återigen strukturfondernas centrala principer, och urvalskriterierna ändrades inte. Därför förblir BNP per capita det viktigaste måttet på ekonomisk utveckling i regionerna, och regioner som uppvisar en BNP per capita som är 75 % eller mindre av EU:s genomsnittliga BNP är berättigade till bidrag under mål 1. De länder som uppvisar en genomsnittlig BNP på 90 % eller mindre av EU:s genomsnittliga BNP är också berättigade till bidrag från sammanhållningsfonden. Strukturfondernas mål 2 syftar till att hjälpa regioner som drabbats av minskad industriell aktivitet. Urvalet under detta mål har skett på grundval av den registrerade arbetslöshetsnivån.

1.2.9. Stöd under strukturfondernas mål 5b, slutligen, fortsätter att vara inriktat på jordbruksområden som hamnar utanför mål 1, där jordbruket står för en stor del av arbetslösheten och där BNP per capita är låg. Stöd under mål 5b ges också till avlägsna regioner.

Man kan notera att en stödmodell som motsvarar mål 6 har skapats för de nya medlemsstaterna Finland och Sverige. Det föreligger inga mer detaljerade erfarenheter ännu, eftersom programmen knappt hunnit sättas igång.

Revideringen 1993 skedde efter att man enats om budgetpaketet "Delors II", som gav strukturfonderna en finansiell ram fram till 1999. Vid denna periods slut kommer strukturfonderna att svara för 35 % av EU:s totala utgifter och utgöra marginella 0,45 % av EU:s totala BNP.

1.2.10. Före år 1999 kommer EU:s medlemsstater att ha övervägt framtiden för unionens sammanhållningspolitik. Deras överläggningar kommer att utspela sig mot en bakgrund vars nyckelfaktorer troligen kommer att skilja sig från dem som var tongivande i slutet av 1980-talet. För det första kommer en monetär union mellan de medlemsstater som är berättigade att delta i det gemensamma valutaområdet att vara nära förestående. För det andra kommer frågan om EU:s utvidgning till att omfatta länderna i Central- och Östeuropa att ha blivit mer tydlig, och man kommer kanske att ha enats om en tidsplan. De finansiella konsekvenserna av att låta strukturfonderna omfatta även dessa länder kommer att bli betydande, vilket alla inser. För det tredje kommer kommissionen att ha tillgång till resultaten av nästan ett decenniums strukturfondsverksamhet, vilket utan tvivel kommer att påverka sammanhållningspolitikens framtida form.

2. Sammanhållning i en vidare mening

2.1. Begreppet ekonomisk och social sammanhållning definieras inte entydigt i fördraget. I allmänna termer syftar ekonomisk sammanhållning på en minskning av regionala ekonomiska skillnader inom EU. De variabler som används mest för att mäta regionala ekonomiska skillnader är bruttonationalprodukt (BNP) per capita och graden av arbetslöshet. Strukturfondernas inverkan bedöms främst genom att se om regionerna har närmat sig varandra utifrån dessa ekonomiska mått.

2.1.1. Sammanhållning kan emellertid ha - och man kan hävda att det borde ha - en vidare betydelse som lägger större vikt vid regionala skillnader i fråga om sociala välfärdsaspekter såsom hälsa, miljökvalitet, skolkunskaper, utbildningsmöjligheter, brottsfrekvens, befolkningens rörlighet, etc. Dessa aspekter har ett otvetydigt samband med den ekonomiska utvecklingsprocessen, även om sambandet varken är direkt eller enkelt. De får inte desto mindre plats i ekvationen för ekonomisk utveckling, eftersom regioner med relativt hög social standard, där det är sörjt för invånarnas trivsel troligen är attraktivare för investerare, särskilt för dem som sysslar med högteknologisk verksamhet.

2.1.2. På grund av det nära samspelet mellan socio-ekonomiska faktorer kan man ofta finna att den högsta förekomsten av socialt förfall står att finna i de regioner som lider av ekonomisk nedgång eller befinner sig i ekonomiskt bakvatten.

Sociala problem behöver inte bara vara förknippade med en låg ekonomisk aktivitet. Om en ekonomisk utvecklingspolitik syftar till att attrahera investeringar genom att minska de kostnader som arbetsgivare ådrar sig på grund av de allmänna anställningsvillkoren för arbetstagare, kan också "social dumpning" leda till att sammanhållningen blir lösare. Därför spelar EU:s socialpolitik en huvudroll för att skapa förutsättningar för sammanhållning på lång sikt.

2.1.3. En näraliggande fråga i sammanhållningsdebatten är den strategi som EU antagit för att komma till rätta med den nuvarande höga arbetslösheten i alla medlemsstater. Den genomsnittliga arbetslösheten i EU är 11,1 %, vilket är betydligt högre än arbetslösheten i EU:s främsta konkurrentländer. Detta genomsnitt döljer dock avsevärda skillnader mellan medlemsstaterna. Man kan hävda att det mest oroande är att långtidsarbetslösheten (dvs personer som är arbetslösa mer än 12 månader) utgör mer än 45 % av EU:s totala arbetslöshet. Analyser har avslöjat att sannolikheten att hitta ett jobb sjunker ju längre personen i fråga går arbetslös. Kunskaper och färdigheter blir inaktuella och individer får svårare och svårare att ta sig in på arbetsmarknaden igen. Det är också värt att betona att arbetslöshet är ett särskilt svårt problem för ungdomar och kvinnor.

2.1.4. Den genomsnittliga arbetslösheten i EU är 11,1 % (1994), medan det finns stora skillnader mellan medlemsstaterna. Exempelvis är ungdomsarbetslösheten i Spanien 45 % och arbetslösheten för kvinnor är 31,4 %, medan ungdomsarbetslösheten i Luxemburg bara är 6,5 % och arbetslösheten för kvinnor är 4 % ().

2.1.5. Det är mycket viktigt att den ekonomiska och sociala sammanhållningen inte ignoreras i den aktuella debatten om vilken politik som skall användas för att tackla arbetslöshetsproblemet, och man bör inte använda en politik som totalt sett minskar sammanhållningen i stället för att öka den. På ytan verkar frågan bland annat gälla en konflikt mellan ekonomisk effektivitet och social rättvisa. Det är dock viktigt att förstå att inget land inom EU någonsin kommer att kunna konkurrera på världsmarknader på grundval av låga arbetskostnader. Det kommer alltid att finnas länder som kan erbjuda en sämre betald arbetsstyrka. Därför kan konflikten mellan effektivitet och rättvisa vara mer skenbar än verklig.

2.1.6. Om man ser på sammanhållning i denna vidare mening, som omfattar både sociala och ekonomiska välfärdsmått, får begreppet en betydelsefull politisk dimension inom Europeiska unionens framväxande struktur. Driften att garantera en bättre ekonomisk och social sammanhållning kan mycket väl bli en central del i processen att skapa "en ännu mer sammansvetsad union". Allmänhetens stöd för att främja ekonomisk och politisk integration inom EU är, som man sett i det förflutna, nära knutet till EU-medborgarnas materiella välstånd. Varje tecken på att engagemanget för sammanhållningen minskar kan därför leda till ett svagare stöd från allmänhetens sida för den europeiska integrationen, särskilt i de fattigare länderna.

3. Hittills uppnådda resultat

3.1. Strukturfonderna är det viktigaste styrmedlet för att främja en starkare sammanhållning inom EU. Sedan 1988 års reformer har strukturfonderna bidragit märkbart till att minska de ekonomiska skillnaderna mellan EU:s fattigaste och rikaste regioner, vilket visas i rapporter som kommissionen nyligen publicerat.

3.2. De mest märkbara framstegen har gjorts i de regioner som är berättigade till bidrag under strukturfondernas mål 1 (särskilt Irland, Spanien och Portugal - strukturfonderna har varit mindre framgångsrika i Grekland). Dessa regioner är inte bara de minst gynnade inom EU, och därmed de som förväntas göra de största framstegen, utan koncentrationsprincipen innebär att dessa regioner drar till sig större delen (ca 60-70 %) av de tillgängliga medlen. Detta innebär en betydelsefull injektion av fondmedel i relation till storleken på de berörda ekonomierna.

3.3. Kommissionens femte periodiska rapport () visade att den genomsnittliga ekonomiska tillväxttakten i Irland, Spanien och Portugal var 0,75 %-1,75 % över EU:s tillväxttakt från mitten av 80-talet. Rapporten visade också att detta delvis var resultatet av strukturfondsbidrag. Trots detta var dock BNP per capita (justerad för köpkraft) i Spanien och Irland ca 22-24 % lägre än EU:s genomsnitt, och 40 % lägre i Portugal.

Därför kan de hittills uppnådda resultaten kallas blygsamma. Det finns tre huvudskäl till att strukturprogrammen kanske inte bidragit så mycket till sammanhållningen som vissa förväntade sig:

(1) Det finns ingen bestämmelse som får strukturfonderna att på ett meningsfullt sätt reagera på oväntade ekonomiska störningar som påverkar vissa regioner och sektorer på ett negativt sätt, eller på ett allmänt fall i den ekonomiska aktiviteten under en konjunkturnedgång. Om en region skulle drabbas av en sektorsavgränsad chock som märkbart minskar regionens ekonomiska aktivitet och ökar dess arbetslöshet, finns det ingen EU-politik som tillåter att man gör finansiella kompensationsutbetalningar som annars hade kunnat stabilisera efterfrågenivån och rädda arbetstillfällen. Erfarenheten har visat att regioner som en gång "chockats" på detta sätt har svårt att återgå till sin tidigare ekonomiska aktivitetsnivå. Effekterna av sådana chocker kommer troligen att överskugga allt långsiktigt stöd som ges via EU:s strukturprogram.

(2) EU:s strukturpolitik måste fungera i samverkan med den nationella ekonomiska politik som förs i medlemsstaterna. En förändring av den nationella ekonomiska politiken eller av nationella utgiftsprogram kommer troligen att överskugga effekterna av strukturpolitiken. Därför måste strukturåtgärdernas inverkan på strukturpolitiken ses i samband med den mer allmänna utvecklingen av ekonomisk politik. Även om artikel 130b kräver att EU:s politik och den nationella politiken bedöms i ljuset av deras inverkan på sammanhållningen, återstår det att se vem som kan ifrågasätta trovärdigheten i en politik som inte bidrar till sammanhållningen, och under vilka omständigheter.

(3) Det är på lång sikt som effekterna av strukturpolitiken har någon inverkan, och det är troligen bara då man kan märka dem. Målsättningen med politiken är att förbättra de ekonomiska möjligheterna för EU:s mindre gynnade regioner genom att förbättra den ekonomiska infrastrukturen, de mänskliga resurserna och investeringsmöjligheterna. Samtidigt som arbetslöshetsnivån används för att besluta om vilka regioner som är berättigade till strukturfondsstöd, är det orealistiskt att använda förändringar i nivån som ett mått på hur framgångsrika åtgärderna som helhet varit. Om man vill inrikta dem på arbetslösheten kommer detta nästan säkert att kräva en omvandling av strukturfondernas användning.

3.4. Den femte periodiska rapporten redovisar vilka erfarenheter strukturfonderna nyligen gjort och tar upp faktorer som är viktiga för att utveckla en sammanhängande strategi för regional utveckling i framtiden. Tonvikten läggs på infrastrukturer och utveckling av mänskliga resurser, inre investeringar samt forskningens och den tekniska utvecklingens roll. Detta anser ESK i sitt yttrande () vara ett riktigt synsätt. Dessa faktorer utgör tillsammans ett recept för en framgångsrik utveckling av regionernas ekonomier, och därmed för att minska "sammanhållningsklyftan".

3.5. Ytterligare rapporter om strukturfondernas förväntade effekter på mål 1-regioner har nyligen lämnats till kommissionen. En rapport som presenterades för GD XVI () av professor J. Beutel, undersöker vilken möjlig inverkan strukturfonderna kan ha på mål 1-regioner fram till år 1999.

3.5.1. Beutel-studien gör rimliga beräkningar av den möjliga inverkan den nuvarande omgången av strukturåtgärder kan ha på mål 1-regioner. Studien använder en input/output-metod för att få fram dessa uppskattade värden, och uttrycker resultatet i regional sysselsättning och regionala inkomsteffekter. Den metod som används gör det möjligt att isolera inverkan av strukturfondsåtgärder på regionernas ekonomier från andra faktorer som påverkar inkomster och sysselsättning i regionerna. Totalt sett är den beräknade effekten på sammanhållningen positiv. Kombinationen av en faktisk fördubbling av de resurser som är tillgängliga för mål 1 och en verksamhet som koncentreras på ett mindre antal regioner förväntas bidra avsevärt till att förbättra de ekonomiska framtidsutsikterna för mål 1-regioner.

3.5.2. Beutel skiljer som sig bör mellan de "efterfråge-" och "utbuds"-effekter som är kopplade till strukturåtgärder. Efterfrågeeffekterna hör ihop med de omedelbara ekonomiska konsekvenser som följer på en injektion av strukturfondsstöd och annat, liknande stöd i en region. När dessa medel används kommer arbetstillfällen att skapas i de sektorer som gynnas av direkta strukturprogramsmedel, till exempel byggnads- och tjänstesektorerna. Den viktigaste effekten kommer dock att synas på lång sikt på utbudssidan av regionens ekonomi, och växer fram allteftersom strukturprogrammen avslutas och regionens konkurrenskraft därmed ökar. Dessa utbudseffekter har samband med den förbättrade infrastrukturen, en bättre utbildad arbetsstyrka och en utveckling av ny produktionskapacitet. Regionens framtida ekonomiska välstånd kommer att bero på dessa långsiktiga effekter, och det är de som kommer att ge möjlighet att överbrygga sammanhållningsklyftan.

3.5.3. Beutel-studien visar tydligt den viktiga roll strukturfonderna kommer att spela när det gäller att göra det möjligt för mål 1-regionerna att minska klyftan. I frånvaro av stöd kommer dessa regioner inte att kunna skapa en högre tillväxt än gemenskapens genomsnitt för perioden 1994-1999, vilket måste ske om de skall fortsätta processen med att komma ifatt de mer välmående regionerna. Detta ger en användbar illustration av den avgörande roll strukturfonderna spelar för att garantera en större sammanhållning.

3.6. Sammanhållningsfonden inrättades dessutom för att underlätta konvergens. Att detta instrument nyligen trädde i kraft innebär dock ett man i dagsläget inte kan göra någon slutgiltig bedömning av dess ekonomiska och sociala effekter ().

3.7. Strukturfonderna har nyligen fått utstå kritik från revisionsrätten (). Denna kritik gällde främst förfaranden och icke uppfyllda åtaganden som, vad beträffar förvaltningen av strukturfonderna, är medlemsstaternas eget ansvar och inte kommissionens. Revisionsrätten efterlyste större ansträngningar för att övervaka och utvärdera åtgärderna och insisterade på att fondernas "grundläggande principer" iakttas (koncentration, partnerskap, planering, utvärdering och additionalitet), och detta accepteras till fullo av kommissionen. Många av de klagomål som kommissionen under årens lopp riktat mot medlemsländerna när det gäller strukturfondernas verksamhet rör faktiskt just de aspekterna.

ESK är orolig för att de överenskommelser som gäller strukturfonderna fram till 1999 (för mål 1) och 1996 (mål 2) ytterligare undergräver kommissionens kapacitet att ingripa diskret för att garantera att strukturfondernas förvaltning sker i enlighet med förordningen. Detta orsakas framförallt av att kommissionen saknar befogenheter att ingripa, när en medlemsstat har större utgifter än vad den har rätt till enligt förordningen.

4. Utsikter inför nästa genomgång

4.1. Som redan har noterats kommer omständigheterna under vilka nästa genomgång av strukturfonderna äger rum att skilja sig på viktiga punkter från de omständigheter som förelåg vid den förra genomgången. Det är dock viktigt att inse att trots dessa annorlunda förhållanden kan de regioner inom EU som för närvarande behöver stöd från strukturfonderna fortsätta att behöva stöd, om man skall göra framsteg med den ekonomiska och sociala sammanhållningen. Man måste verkligen vara noga med att säkerställa att en förändring av politiken inte motverkar de vinster man hittills uppnått på dessa områden.

4.2. Det finns fyra faktorer som kan påverka nästa genomgång: den framtida utvidgningen av unionen till att omfatta länder i Central- och Östeuropa; den ekonomiska och monetära unionen; det synsätt som vissa medlemsstater antagit beträffande vinsterna med strukturåtgärder; engagemanget för institutionell och politisk enighet inom EU.

4.2.1. Utvidgning

4.2.1.1. Om EU som förväntat har inlett förhandlingar med ett antal av länderna i Central- och Östeuropa 1997/1998 kommer detta otvetydigt att spela en viktig roll för hur debatten om strukturåtgärderna utvecklar sig. Även om man antar att ekonomierna i Central- och Östeuropa fortsätter att utvecklas i sin nuvarande takt, kan man förutsäga att inkomsten per capita i dessa länder i slutet av århundradet kommer att ligga betydligt under EU:s genomsnitt. Deras anslutning till EU kommer därför att få konsekvenser för strukturfonderna. Det finns två problem.

4.2.1.2. För det första måste EU:s genomsnittliga inkomstnivå falla allteftersom unionen utvidgas till att omfatta fattigare länder, det är en matematisk självklarhet. Till följd av detta kommer vissa regioner som idag är berättigade till stöd under mål 1 att upptäcka att de inte längre är det och att de "kvalificerat sig ut ur" mål 1-status. Detta kan mycket väl underminera de framsteg mot större sammanhållning som redan gjorts i dessa regioner, särskilt i de som befinner sig nära 75 %-tröskeln som berättigar till stöd. Samtidigt kan vissa länder som idag tar emot sammanhållningsstöd från EU:s budget upptäcka att de blir nettobidragsgivare till denna budget, vilket lägger ännu ett problem till en redan svår finansiell situation. Att öka den skattepolitiska bördan på detta sätt skulle kunna försämra utsikterna att minska sammanhållningsklyftan.

4.2.1.3. För det andra kommer kraven på strukturfonderna att öka betydligt när EU utökas till att omfatta länderna i Central- och Östeuropa. Enligt all statistik kan man förvänta sig att ett stort antal regioner i dessa länder med nuvarande kriterier kan kräva strukturstöd. Om sådana krav skall kunna bemötas krävs det antingen en ökning av de resurser som finns tillgängliga för strukturåtgärder, eller en minskning av graden av stöd.

4.2.1.4. Alternativt skulle en utvidgning kunna kräva en ytterligare uppdelning av kriterierna för rätten till strukturfondsstöd. Å ena sidan skulle detta tillvägagångssätt ge möjlighet att utveckla stödprogram som särskilt är inriktade på de speciella behov som länderna i Central- och Östeuropa har under en övergångsperiod, fram till ett formellt medlemsskap i EU och även tiden efter detta. Därför behöver inte en utvidgning tära på just de resurser som i nuläget är avsedda för att uppnå sammanhållning inom ett EU med femton medlemsstater. Inrättandet av särskilda instrument för "övergångsekonomierna" skulle å andra sidan garantera att koncentrationsprincipen i tillämpningen av existerande strukturpolitiska instrument inte försvagas.

4.2.1.5. Inför en ytterligare utvidgning av EU skulle medlemsstaterna därför inte behöva öka det finansiella åtagande de är beredda att göra beträffande strukturåtgärderna, om den nuvarande utvecklingstakten mot sammanhållning skall bibehållas. Annars kan man vänta sig att sammanhållningsklyftan vidgas, och detta kan troligen minska EU:s politiska solidaritet, med allt vad det innebär för integrationens framtid.

4.2.1.6. Denna slutsats kan komma att ändras eftersom alternativa och mer effektiva mekanismer för strukturfondersstöd håller på att utvecklas, och dessa åtgärder påskyndar sammanhållningsprocessen. Dessutom, om reformer på andra områden inom politiken, såsom arbetsmarknaderna, åstadkommer en förändring av förhållandena i de minst gynnade regionerna kan det finnas ett visst utrymme för att omfördela de befintliga resurserna utan att vidga den nuvarande sammanhållningsklyftan.

4.2.2. Den ekonomiska och monetära unionen

4.2.2.1. Mot slutet av århundradet kommer EU att ha säkerställt utvecklingen mot en heltäckande ekonomisk och monetär union. För närvarande domineras debatten av frågor kring den ekonomiska unionen.

4.2.2.2. Det är troligt att den fortsatta utvecklingen mot en ekonomisk union sedan den inre marknaden fullbordats i december 1992 kommer att ha en inverkan på den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom EU. Delvis förväntas en ekonomisk union främja sammanhållning. I den mån EU:s tillväxttakt är högre än vad som annars varit fallet kan man förvänta sig att alla regioner i absoluta termer vinner på en ekonomisk union.

4.2.2.3. Samtidigt finns det dock skäl för att vara försiktig beträffande den ekonomiska unionens effekter på lång sikt. Det finns särskilt en viss oro för att EU:s ekonomi kommer att utvecklas på två plan, "kärna - periferi", och dessa tendenser har samband med vissa medlemsstaters nuvarande ekonomier. Denna tendens till en utveckling med flera centrum, där vissa regioner får en oproportionerlig del av integrationens vinster och andra regioner får en oproportionerlig del av nackdelarna, belystes nyligen i ett yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om fysisk planering och samarbete mellan regioner i Medelhavsområdet (). Fullbordandet av den inre marknaden tillsammans med en ökad internationalisering av produktionen förväntas leda till en rationalisering av produktionen när industriverksamheter koncentreras i färre men större enheter. Detta kan få negativa effekter för de minst gynnade regionerna, särskilt för dem som också geografiskt ligger i periferin i förhållande till EU:s olika befolkningscentrum.

4.2.2.4. I den mån detta scenario blir verklighet kommer målet att säkerställa ekonomisk och social sammanhållning att bli ännu svårare att uppnå och trycket på strukturfonderna kommer att bli ännu större. Därför bör man angripa frågor som rör fysisk planering direkt, hellre än att tillåta att de skapar ytterligare problem för de svagare regionerna. Detta pekar återigen på betydelsen av att nära övervaka graden av konvergens beträffande reella ekonomiska variabler mellan olika EU-regioner och medlemsstater över tiden. Man bör förstås ägna särskild uppmärksamhet åt sysselsättningen och produktionen.

4.2.2.5. Utsikterna att bilda en monetär union väcker ett antal viktiga frågor kring den ekonomiska och sociala sammanhållningen. I nuläget förväntas endast en minoritet av EU:s medlemsstater vara berättigade till att och vilja gå vidare till etapp 3 i den monetära unionen. De som inte kan göra detta kommer att beviljas undantag från medlemskap i det gemensamma valutaområdet till dess att de uppfyller Maastrichtfördragets konvergenskrav.

4.2.2.6. Den monetära unionen medför ett antal allmänna problem för svagare länder, som kommer att inverka på sammanhållningsfrågorna:

(i) Skattemässig konvergens

För att ha rätt till medlemskap i det gemensamma valutaområdet måste ett land uppfylla två konvergenskriterier som har samband med skattepolitik: ett årligt budgetunderskott på maximalt 3 % av BNP och en kvot mellan den offentliga sektorns skuldsättning och BNP på maximalt 60 % (). I många av de svagare medlemsstaterna är dessa mått mycket högre än ovannämnda referensvärden, och det kommer att krävas en kombination av hög ekonomisk tillväxt och stor skattemässig försiktighet om konvergenskriterierna skall uppnås på medellång sikt. Att uppnå Maastrichtfördragets konvergenskriterier kommer inte att gå smärtfritt och kan väntas leda till att vissa medlemsstater för en relativt impopulär ekonomisk politik. I den mån de offentliga utgifterna minskas i dessa länder kan det samtidigt få en negativ inverkan på det nationella stödet för regionalpolitik för ekonomisk utveckling. Om det inte finns tillgängliga EU-fondmedel som kan ersätta de nationella programmen (dvs stödet till strukturåtgärderna ökas) är det svårt att se hur man kan undvika att sammanhållningsklyftan vidgas.

(ii) Asymmetrisk tillväxt

Om vinsterna med en monetär union är så stora som vissa analytiker förespår, kommer detta att visa sig i en högre ekonomisk tillväxt för de länder som deltar i den gemensamma valutaområdet, jämfört med dem som står utanför. Detta kommer i sin tur att göra det ännu svårare för icke-medlemmar att uppnå konvergenskriterierna, särskilt de kriterier som uttrycks i relation till de länder som uppnått de bästa resultaten. Med hänsyn till att de flesta länder som utnyttjar strukturfonderna troligen inte kommer att vara bland de första medlemmarna i den monetära unionen, kommer alla skillnader i tillväxttakt som kan hänföras till den gemensamma valutan att leda till en ökning av sammanhållningsklyftan, låt vara att den ekonomiska tillväxten fortsätter i de svagare regionerna.

(iii) Förändringar i växelkurserna

De länder som inte är berättigade att delta i det gemensamma valutaområdet från början kommer att befinna sig i ett läge där de kan utnyttja inhemsk monetär politik (inklusive växelkursen) för att uppnå nationella ekonomiska målsättningar. I praktiken kan denna möjlighet bli ganska begränsad. Att ett land misslyckas med att uppfylla konvergenskriterierna kan praktiskt sett uppfattas som en signal till de internationella kapitalmarknaderna om att lån till detta land medför en extra risk. Därför kan de begära en premie på utlåningsräntan, och de berörda länderna kan upptäcka att den monetära union som de inte är medlemmar i har påtvingat dem högre nominella räntor. Även om växelkurserna finns kvar som ett instrument för att främja den inhemska ekonomiska aktiviteten kan dessutom andra medlemsstater, åtminstone på kort sikt, i praktiken tycka att detta är oacceptabelt eftersom det ändrar deras relativa konkurrenskraft.

(iv) Externa ekonomiska chocker

Oavsett om de befinner sig inom eller utom en monetär union, står alla länder inför möjligheten att det kan inträffa antingen en sektorsavgränsad eller en allmän ekonomisk störning som kommer utifrån, som exempelvis en minskad efterfrågan på exportvaror på grund av en konjunkturnedgång på en utländsk marknad. Medlemskap i eller utfästelser gentemot en monetär union begränsar antalet möjliga motåtgärder ett land kan vidta. Det står klart att växelkursen inte längre kan användas om ett land har gått med i den monetära unionen. Även en utfästelse om att i framtiden gå med i en monetär union kan emellertid få ett land att inte anpassa sin växelkurs, eftersom en stabil växelkurs är ett kriterium för att få gå med i en sådan union. Därför kan ett land som drabbats av en dylik chock upptäcka att arbetslösheten stiger och inkomsterna faller som ett resultat av denna, och att sammanhållningsklyftan vidgas. I hur stor utsträckning nationell skattepolitik kan användas för att lindra de negativa effekterna av den externa chocken beror på hur den aktuella skattemässiga situationen är i förhållande till de fastslagna konvergenskriterierna. Det finns därför en risk att medlemskap i eller utfästelser gentemot en monetär union förvärrar effekterna av en extern ekonomisk chock.

4.2.2.7. Det finns tre faktorer som i teorin kan minska sannolikheten för att en monetär union och ansträngningar för att uppfylla konvergenskriterierna orsakar en vidgning av sammanhållningsklyftan.

4.2.2.8. För det första kan man tänka sig en omfördelningsmekanism i EU. Rikare medlemsstater bidrar till utvecklingen i fattigare medlemsstater. Denna omfördelningsmekanism bör finnas i varje samarbetsförhållande i de regioner, stater och länder som har en gemensam valuta och som för en gemensam ekonomisk och monetär politik. Utan en dylik mekanism är ett samarbetsförhållande på lång sikt ohållbart. En solidaritet uttrycks således mellan de rikare och fattigare medlemsstaterna.

4.2.2.9. Sedan kan en del av de problem som påpekats här lösas om EU kunde uppvisa större regional löneflexibilitet. Detta kommer dock troligtvis inte att ske. I stället visar erfarenheten att löner snarare närmar sig varandra än går isär inom en monetär union. Hur som helst strider en ökad lönespridning klart mot det mål som satts för den ekonomiska och sociala sammanhållningen.

4.2.2.10. Slutligen kan en mer rörlig arbetsstyrka medföra att arbetslösa i en region flyttar till regioner där sysselsättningsmöjligheterna är större. Återigen erbjuder detta troligtvis inte någon praktisk lösning på problemet. Det är troligt att en stor arbetskraftsförflyttning av detta slag medför nya problem, som överbefolkning och sociala svårigheter, i de regioner som drar till sig den rörliga arbetskraften.

4.2.2.11. Därför är Ekonomiska och sociala kommittén orolig för att utvecklingen mot en monetär union under vissa förhållanden kan leda till att sammanhållningsklyftan vidgas.

4.2.2.12. I frånvaro av en av dessa tre utvecklingsmöjligheter finns det stor risk för att en monetär union resulterar i att sammanhållningsklyftan vidgas.

4.2.3. Medlemsstaternas synsätt

4.2.3.1. Hur strukturprogrammen utvecklas i framtiden kommer till viss del att bero på hur stort det politiska stödet för dessa program är i individuella medlemsstater. I enlighet med partnerskapsprincipen kräver utformningen och genomförandet av strukturåtgärder ett engagemang från ekonomiska aktörer från både den offentliga och den privata sektorn, på både lokal och nationell nivå, inklusive arbetsmarknadens parter, i samarbete med kommissionen. I allmänhet välkomnas programmen av lokala ekonomiska aktörer, och stöd från det hållet kommer att vara avgörande i de framtida förhandlingarna.

4.2.3.2. Förutom att lokala ekonomiska aktörer kan främja ett allmänt stöd för sammanhållningspolitiken är de väl placerade för att kommentera den fortsatta utvecklingen av denna politik. Särskilt lokal kunskap om tillgängligt kapital, kapacitet för forskning och teknisk utveckling, brister i infrastrukturen, utbildningsbehov, miljöproblemens beskaffenhet och deras lösning kommer att garantera att sammanhållningspolitiken utformas på det sätt som bäst passar lokala behov.

4.2.3.3. Det är naturligtvis inte möjligt att förutsäga individuella medlemsstaters ställningstaganden när det är dags att göra nästa genomgång av strukturfonderna. Under tiden mellan förhandlingarna om det första "Delors-paketet" 1988 och det andra "Delors-paketet" 1992 inträffade förvisso en förändring i hur vissa medlemsstater såg på saken, och fler än vad som var fallet 1988 opponerade sig mot en betydande ökning av det finansiella bidraget till strukturåtgärderna. Delvis kan denna attitydförändring förklaras med den försämring av det ekonomiska klimatet som började ge sig till känna under senare delen av 1992. Den kan dock delvis återspegla en hårdare attityd till stöd för sammanhållningspolitiken i de medlemsstater som är nettobidragsgivare till EU:s budget.

5. Rekommendationer

5.1. Som tidigare påpekats i detta yttrande är det troligt att EU:s målsättning att uppnå större ekonomisk och social sammanhållning mellan unionens regioner kommer att ställas inför stora utmaningar i framtiden. Dessa utmaningar bör dock inte ses som oöverstigliga hinder för sammanhållningen, även om de kan kräva en större ansträngning från unionspolitikens sida om sammanhållningsklyftan skall överbryggas.

5.2. Argumenten för en fortsatt utveckling av EU:s sammanhållningsåtgärder förblir giltiga:

- Misslyckas man med att överbrygga sammanhållningsklyftan, kan det mycket väl leda till en stor arbetskraftsflyttning när människor söker en bättre levnadsstandard i EU:s rikare delar, vilket leder till svåra ekonomiska och sociala problem i dessa områden. Sammanhållningsåtgärder främjar därför EU:s integration.

- Finansiella betalningar till stöd för sammanhållning kan leda till större ekonomisk effektivitet, eftersom de kan eliminera eller rätta till marknadsmisslyckanden, såsom informationsbrist eller lokal brist på arbetskraft inom ett visst yrke.

- Sammanhållningsåtgärder kan främja ekonomisk och social stabilitet genom att lindra den inverkan externa chocker kommer att få på lokala inkomster och arbetstillfällen.

- Sammanhållningsåtgärder kan bidra till att befästa den inre marknaden genom att säkerställa att de som vinner minst på dess fullbordande kompenseras av de som vinner mest. I frånvaro av sådan kompensation kan de svagare regionerna komma att ifrågasätta de ekonomiska och sociala vinsterna med integrationen.

5.3. I ljuset av dessa argument vill Ekonomiska och sociala kommittén framföra ett antal rekommendationer för sammanhållningsåtgärdernas framtida utveckling:

(i) Det bör inte ske någon minskning av medlemsstaternas åttaganden när det gäller målet att uppnå större ekonomisk och social sammanhållning mellan regionerna och EU:s medborgare.

(ii) Principen om en fortsatt balancerad utvidgning av verksamheten fastslogs i Romfördraget och sammanhållningsprincipen grundades i Enhetsakten. Dessa principer borde uppmärksammas i samband med den kommande regeringskonferensen, liksom de skyldigheter som unionen och medlemsstaterna har när det gäller utformningen av den ekonomiska politiken, i enlighet med artiklarna 130a och 130b.

(iii) De fyra principerna om koncentration, partnerskap, planering och additionalitet måste även i fortsättningen respekteras vid utformningen och genomförandet av EU:s strukturpolitik. ESK upprepar de synpunkter som framförts av revisionsrätten om det faktum att vissa medlemsstater inte rättar sig efter de förordningar som styr genomförandet av strukturfonderna, särskilt vad beträffar partnerskap och additionalitet. Ekonomiska och sociala kommittén vill tillsammans med revisionsrätten anmoda både kommissionen och medlemsstaterna att se till att förordningarna som styr användningen av strukturfonderna strikt efterlevs.

(iv) Med tanke på dessa fyra principer, och i ljuset av att ännu fler krav ställs på sammanhållningsstöd, kan större insatser krävas i framtiden för att koncentrera strukturfonderna på eller inom de regioner som har störst behov. Större koncentration krävs med avseende på alla målsättningar, inklusive koncentration av de åtgärder som är inriktade på fysisk planering. De resultat som finns tillgängliga från tillämpningen av bidrag sedan 1988 visar rätt klart att strukturfondsbidrag verkligen ledde till en märkbar förbättring av den ekonomiska förmågan hos de flesta mottagarna av mål 1-bidrag. Detta pekar på de vinster som troligtvis kommer att erhållas om bidragen koncentreras.

(v) ESK vill mana till bättre samordning mellan nationell politik och EU-politik som har en inverkan på sammanhållningen. Denna samordning är särskilt viktig för politik som påverkar regionernas potential för ekonomisk tillväxt, exempelvis (yrkes)utbildningsprogram, stöd till FoU, åtgärdsprogram för miljön, infrastrukturutveckling, åtgärder till stöd för inhemska investeringar och program för utveckling av landsbygden.

(vi) Den ekonomiska utvecklingen och tillväxten i jordbruksområdena är lägre än i områden som är inriktade på industri- och tjänsteverksamhet. För att öka den ekonomiska och sociala sammanhållningen bör man inte rikta allt stöd mot enbart traditionell verksamhet. På så sätt kan man sätta igång en lokal utvecklingsprocess i de minst framgångsrika regionerna. Diversifieringen kan samtidigt öka regionernas tillväxtpotential.

(vii) ESK vill gärna se att kommissionen tar fram en detaljerad bedömning av effekterna av bidrag under strukturfondernas mål 4 så snart som detta praktiskt är genomförbart. Detta politiska instrument kan mildra en industriomvandling genom att hjälpa till att anpassa arbetsstyrkan till ny teknik och nya arbetssätt. Det är viktigt att bedöma hur detta program fungerar för att avgöra om man skall lägga ner större möda på sådana initiativ eller inte.

(viii) Det är viktigt att notera att regionala ekonomiska skillnader också kan öka som svar på politik som införts i EU:s mer välmående regioner. ESK påminner kommissionen om att EU:s konkurrenspolitik förhindrar medlemsstater från att illojalt hjälpa inhemska industrier via statliga bidrag och liknande åtgärder som snedvrider konkurrensen. All sådan politik bör övervakas noga för att garantera att den inte snedvrider de ekonomiska utsikterna för andra medlemsstaters företag och regioner.

(ix) Det finns vissa belägg för att effektiviteten hos EU:s strukturåtgärder ökade efter reformerna 1988. En viktig aspekt av dessa reformer var att de förstärkte kommissionens hjälpande roll när det gällde att utforma stöd till den regionala ekonomiska utvecklingen. ESK anser att kommissionen fortsätter att spela en nyckelroll i detta avseende, eftersom bara kommissionen har möjlighet att överväga vilka konsekvenser politiska åtgärder har för sammanhållningen inom EU. Dessutom är kommissionen bäst placerad för att bedöma den politik och de åtgärder som ger det största bidraget till sammanhållningen. ESK anser att det är av största vikt att kommissionen fortsätter att agera som en samordnare och, där så är lämpligt, att ta initiativ till policyfrågor inom detta område.

(x) När det gäller den fortsatta utvecklingen av sammanhållningsinstrument finns det mycket som talar för att inrikta delar av strukturfondsstödet på storstadsområden i mål 1- och 2-regionerna. Till en viss grad kommer en högre välfärdsnivå i dessa regionala centrum att främja en högre verksamhetsnivå inom hela regionen allteftersom den ekonomiska dynamiken i centrumen sprider sig till de omgivande regionerna. Samtidigt måste man dock vara noga med att säkerställa att sådant stöd inte skapar ett nytt slags ekonomiskt och socialt problem, där arbetslös arbetskraft dras till storstadsområden och därigenom orsakar nya problem i form av överbefolkning och social utslagning.

(xi) Med de nuvarande reglerna kommer länderna i Central- och Östeuropa att vara berättigade till stöd från strukturfonderna när de blir medlemmar i EU. Om det inte sker en betydande ökning av tillgängliga EU-budgetmedel kan dessa extra krav bara tillgodoses genom att medel förs över från regioner som idag är bidragstagare, trots att dessa regioner troligtvis kommer att vara missgynnade även under en överskådlig framtid. Det är dessutom diskutabelt om strukturfonderna i sin nuvarande form är det mest lämpliga stödinstrumentet för att tillgodose de särskilda behov som länderna i Central- och Östeuropa har när de blir EU-medlemmar. Därför föreslår Ekonomiska och sociala kommittén att kommissionen tillsammans med medlemsstaterna undersöker möjligheten att utforma tillfälliga (och gradvis minskande) övergångsinstrument som är särskilt inriktade på att främja den ekonomiska och sociala utvecklingen inom länderna i Central- och Östeuropa när dessa länder närmar sig ett EU-medlemsskap och sedan de har gått med i EU. Det finns annars en risk både för att den ekonomiska och sociala sammanhållningen mellan de nuvarande medlemsstaterna minskar när strukturfonderna får en annan geografisk inriktning, och att den verkliga utvecklingen mot sammanhållning mellan de fyra möjliga nya medlemsstaterna och de nuvarande EU-länderna hindras.

(xii) Med tanke på att insatserna för att uppnå konvergens kan leda till att sammanhållningsklyftan vidgas ger Ekonomiska och sociala kommittén sitt stöd till förslaget att de medlemsländer som omfattas av sammanhållningspolitiken och inte är kvalificerade för etapp 3 i den monetära unionen den 1 januari 1999 bör fortsätta att få bidrag från en möjligen anpassad sammanhållningsfond för att hjälpa dem att uppfylla Maastrichtfördragets konvergenskriterier.

(xiii) Länder för vilka stöd från sammanhållningsfonden har varit avgörande för att uppfylla konvergenskriterierna kan även fortsättningsvis behöva finansiellt stöd efter att man påbörjat etapp 3 i den monetära unionen. Detta kommer antingen att kräva ett tillägg till sammanhållningsfondens nuvarande bestämmelser för att underlätta för länderna att få fortsatt stöd eller att man inför ytterligare ett finansiellt styrmedel som är inriktat på deras specifika problem.

(xiv) Ekonomiska och sociala kommittén är orolig för att strukturfondernas effektivitet i vissa fall kan skadas av att den nationella regionalpolitiken lägger tyngdpunkten på infrastrukturinvesteringar. Eftersom fondernas huvudmål är att hjälpa till att skapa en ekonomisk och social sammanhållning som leder till att man kan upprätthålla sysselsättningsnivå, betonar Ekonomiska och sociala kommittén betydelsen av produktiva investeringar och av yrkes- och grundutbildning av arbetsstyrkan, och att dessa områden prioriteras för strukturfondsbidrag.

(xv) Syftet med detta yttrande är att precisera de utmaningar som EU:s strukturfonder står inför. En slutsats av analysen är att ett utvidgat EU, som infört en ekonomisk och monetär union, i större utsträckning kommer att utnyttja de europeiska regionalpolitiska instrumenten. I ljuset av de utmaningar detta innebär för sammanhållningen inom EU finns det starka argument för att öka strukturfondernas finansiella resurser. För närvarande svarar strukturfonderna för mindre än en halv procent av EU:s BNP. Detta är ett relativt litet belopp i jämförelse med ovannämnda utmaningar och kan därför bara spela en begränsad roll för främjandet av ekonomisk och social sammanhållning. Externa ekonomiska chocker som har en negativ effekt på en viss region kan äventyra dess ekonomiska utveckling under många år. Med sina nuvarande bestämmelser kan strukturfonderna inte stödja sådana regioner annat än genom de mycket begränsade resurser som finns tillgängliga inom gemenskapens initiativprogram. Med hänsyn till att den ekonomiska och sociala sammanhållningen skapas på ett dynamiskt sätt anser Ekonomiska och sociala kommittén att det finns starka argument för att strukturfondernas finansiella kapacitet skall utökas och för att strukturfondsstödet skall göras mer flexibelt och ge bättre respons.

Bryssel den 28 februari 1996.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Carlos FERRER

() EGT nr C 304, 10. 11. 1993; EGT nr C 236, 11. 9. 1995.

() "A new strategy for social and economic cohesion" (En ny strategi för ekonomisk och social sammanhållning) Europaparlamentet, Ian Begg och David Mayes (1991).

() EGT nr C 201, 26. 7. 1993; EGT nr C 195, 18. 7. 1994; EGT nr C 236, 11. 9. 1995.

() EGT nr C 127, 7. 5. 1994; EGT nr C 393, 31. 12. 1994.

() "Sysselsättningen i Europa 1995", kommissionen, (KOM(95) 381 slutlig).

() KOM(94) 322 slutlig.

() EGT nr C 236, 11. 9. 1995.

() "Den ekonomiska inverkan av gemenskapens stödåtgärder på mål 1-områden 1994-1999".

() Se dokument CES 1449/95.

() EGT nr C 303, 14. 11. 1995.

() "Fysisk planering och samarbete mellan regioner i Medelhavsområdet", föredragande: Vasco Cal (EGT nr C 133, 31. 5. 1995).

() Artikel 104.2 innebär en begränsad flexibilitet kring dessa referensvärden.