EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION 
Bryssel den 14.07.1998 
KOM(1998) 459 slutlig 
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN 
MOT ETT OMRÅDE MED FRIHET, SÄKERHET OCH RÄTTVISA 

MOT ETTOMRADE MED FRIHET, SÄKERHET OCH RÄTTVISA 
Allmänna ramar 
Mål 
Vid Europeiska rådets möte i Cardiff uppmanades rådet och kommissionen att utarbeta 
en plan för hur bestämmelserna i Amsterdamfördraget om "ett område med frihet, 
säkerhet och rättvisa" bäst skall genomföras. Vad Europeiska rådet efterfrågar är inte 
bara en ny skrivning eller nya procedurbestämmelser. Stats- och regeringscheferna 
uttryckte sin avsikt att bemöta ett allvarligt och utbrett problem med konkreta åtgärder, 
såsom en del av en mer generell ambition att genomföra de reformer som behövs för att 
föra EU närmare medborgarna. 
Vad menas då med det "område med frihet, säkerhet och rättvisa" som de olika 
strategierna i detta dokument handlar om? 
För Europeiska unionen utgör dessa mål essensen av vår demokratiska tradition och 
rättsstatstradition. De värderingar som ligger till grund för målet att skapa ett område 
med frihet, säkerhet och rättvisa utgör i själva verket också grundprinciper för de 
moderna demokratier som utgör Europeiska unionen. Ambitionen med skrivningen i 
Amsterdamfördraget är alltså inte att uppfinna demokratin och rättsstaten på nytt, utan att 
se till att alla unionens medborgare kan åtnjuta dessa väl etablerade demokratiska 
rättigheter. Det är också viktigt att sträva efter ekonomisk och social integration av de 
medborgare från tredje land som på lagligt sätt etablerat sig inom unionen, och iaktta den 
princip om icke-diskriminering som också fastställs i Amsterdamfördraget. 
Frihet, säkerhet och rättvisa hänger nära samman. Friheten förlorar mycket av sitt 
innehåll i ett samhälle där människornas säkerhet är hotad eller inte garanteras genom en 
fungerande rättsstat som alla unionens invånare kan känna tillit till. Det är människan 
som står i centrum för samtliga dessa begrepp, och ett mål kan inte fullt ut uppnås utan 
interaktion med de övriga två. Att uppnå den rätta balansen mellan dessa mål bör därför 
vara en ledstjärna för EU:s arbete. 
Grundvalar 
Ett framgångsrikt arbete på detta område kan aldrig bygga på abstraktioner. 
Gemenskapen och unionen har därför redan utarbetat en rad åtgärder som, var och en på 
sitt område, bidrar till att uppnå målen. 
Grundvalen för den inre marknaden är t.ex. att ett område där varor, personer, tjänster 
ock kapital får röra sig fritt har definierats. På det sociala området har gemenskapen 
också utvecklat en rad verktyg för att få medborgarna att känna en stärkt delaktighet, 
vilket också är ett oundgängligt komplement till det område utan gränser som skapats. 
Genom Maastrichtfördraget lades också grunden till ett mera konkret samarbete i rättsliga 
och inrikes frågor. 
1 
Parallellt med unionens arbete, men utanför ramen för fördragen, har 
Schengensamarbetet bidragit till att konkretisera några av medlemsstaternas önskan att gå 
före i fråga om fri rörlighet för personer. 
Även på det internationella planet har medlemsstaterna gjort åtaganden inom dessa 
områden, inte minst inom Europarådet. 
Mer arbete återstår 
Även om dessa framsteg varit av stor vikt krävs det mera än så för att ge medborgarna en 
känsla av att målet med frihet, säkerhet och rättvisa skall förverkligas. Trots att ett 
enormt arbete redan lagts ned och ofta krönts med framgång återstår ändå en känsla av att 
ytterligare insatser krävs. Förutom det faktum att villkoren inte alltid är tillräckligt 
tydliga och begripliga och att en tillräcklig rättslig underbyggnad saknas finns det 
framför allt två orsaker till denna känsla av ett ofullbordat arbete: 
- Insatserna har inte följt en tydligt formulerad idé, och har därför saknat den struktur 
och samordning som krävs för att nå fram till ett bestämt mål. 
- De redskap som använts har antingen inte varit avsiktligt utformade för ändamålet, 
vilket gäller en del av de gemenskapspolitiska områdena (åtgärderna för social 
integration har t.ex. inte utformats för att förebygga brott, även om de i och för sig kan 
medverka till detta mål), eller har visat sig otillräckliga i fråga om effektivitet, vilket 
framgått tydligt inom samarbetet i rättsliga och inrikes frågor, där man alltför ofta har 
fått begränsa sig till icke-bindande rättsakter, och där många konventioner ännu inte 
har ratificerats. 
Amsterdamfördraget: ett viktigt steg framåt 
Dessa högst varierande resultat räcker inte till för att stilla allmänhetens oro, som flera 
gånger funnit uttryck vid toppmötena i Europeiska rådet. 
Det är därför särskilt värdefullt att nya bestämmelser i Amsterdamfördraget öppnar vägen 
för mera betydande framsteg. För det första fastställs målet att göra EU till ett område av 
frihet, rättvisa och säkerhet direkt i fördragstexten, och de olika aspekterna på dessa mål 
ges ny uppmärksamhet. Dessutom ger det nya fördraget den rättsliga ram som behövs för 
politiken på området, och de nödvändiga rättsakterna har stärkts och samtidigt 
underställts en striktare juridisk och demokratisk kontroll. Åtgärderna har i högre grad 
flyttats till gemenskapsdelen av regelverket, genom att åtgärder som tidigare hörde 
hemma under den "tredje pelaren" nu lyder under gemenskapsregler (första pelaren), och 
gemenskapens institutioner har nu en roll att spela även i det polisiära och straffrättsliga 
samarbetet. Slutligen ger också integrationen av Schengenreglerna en bas för EU att 
arbeta vidare på och en lön för mödan åt de medlemsstater som tog initiativet till detta 
samarbete. 
Ett fullständigt genomförande av Amsterdamfördraget ger med andra ord unika 
möjligheter inom detta område, även om man måste komma ihåg att samarbetet under 
åtminstone fem år kommer att fortsätta kräva enhälliga beslut. 
Metod för det fortsatta arbetet 
En ny anda i samarbetet mellan institutionerna 
Det ankommer på samtliga institutioner att i högre utsträckning hjälpa till att omsätta 
Amsterdamfördraget i konkreta insatser. Om EU nöjer sig med principförklaringar eller 
kosmetiska förändringar är risken stor för att allmänhetens förväntningar förbyts i 
besvikelser. 
Nyckeln till framgång ligger i att en ny anda skapas i det interinstitutionella samarbetet. 
Det är visserligen sant att Amsterdamfördraget ger kommissionen större befogenheter, 
men det viktiga är egentligen inte frågan om vem som har initiativrätt, oavsett om denna 
är exklusiv eller delad, utan hur denna befogenhet utövas. Enligt fördraget skall 
initiativrätten under fem år delas av kommissionen och medlemsstaterna när det gäller de 
frågor som skall flyttas in inom gemenskapens behörighet. I dessa frågor blir det därför 
extra viktigt att hålla en konstruktiv dialog mellan kommissionen och medlemsstaterna. 
Kommissionen har för avsikt att arbeta efter följande två huvudlinjer: 
- Samtidigt som kommissionen givetvis har för avsikt att använda sin initiativrätt 
kommer den också att göra sina prioriteringar med hänsyn till fördragets tidsplan för 
när den fria rörligheten för personer skall vara helt genomförd. Kommissionen 
kommer att grunda sina insatser på en sund och rimlig hänsyn till 
subsidiaritetsprincipen, och på en analys av det nya fördragets möjligheter till åtgärder 
på gemenskaps- och unionsnivå i fall där asymmetrin i den befintliga 
gemenskapsramen tidigare lagt hinder i vägen. Detta redogörs för mer i detalj under 
avsnittet "Prioriteringar" längre fram. 
- Kommissionen kommer också att se till att möjligheterna med det nya fördraget inte 
går förlorade, och varnar för risken för att fördragets anda förfelas genom attityder 
som går i annan riktning. Det är därför viktigt att försvara fördragets anda under 
övergångsperioden för det pågående arbetet och i arbetet med att integrera 
Schengenreglerna. I det följande avsnittet redogörs för dessa aspekter. 
Övergången till det nya fördraget 
När det gäller övergången till det nya fördraget behöver framför allt fyra frågor 
behandlas: 
Schengenbestämmelserna: Fördelningen av dessa bestämmelser mellan första och tredje 
pelaren kommer att ha stor betydelse för det fortsatta arbetet. Det är fullt tänkbart att man 
måste tillämpa den lösning som enligt fördragets Schengenprotokoll skall gälla om ingen 
överenskommelse kan nås, nämligen att hela Schengenavsnittet hamnar under den nya 
avdelning VI. Enligt kommissionen skulle ett sådant resultat inte vara acceptabelt, och 
det skulle bli nödvändigt att korrigera detta genom att anta gemenskapsrättsakter för de 
frågor inom Schengen som kommer att tillhöra den första pelaren. 
Påbörjade initiativ: Det finns för närvarande en rad utkast till rättsakter som förelagts 
rådet innan Amsterdamfördraget undertecknades och som kan komma att antas av rådet 
innan det träder i kraft. Kommissionen kommer att fortsätta arbeta för att dessa rättsakter 
utformas med den terminologi och i den anda som präglar det nya fördraget. Om dessa 
insatser inte räcker till kommer det dock att krävas att rättsakter byts ut mot texter 
baserade på Amsterdamfördraget, vilka måste läggas fram så snart som fördraget träder i 
kraft. 
Initiativ som kommissionen lagt fram till rådet; för beslut: Dessa initiativ, varav de 
viktigaste är förslaget till konventionen om inresa och vistelse samt den gemensamma 
åtgärden för tillfälligt skydd, grundar sig på Maastrichtfördraget, men torde knappast 
komma att antas innan Amsterdamfördraget träder i kraft. Som kommissionen redan har 
påpekat kommer nya versioner av dessa texter att förberedas, så att de kan läggas fram 
direkt efter det att det nya fördraget trätt i kraft. 
Redan antagna bestämmelser och åtgärder inom "tredje pelaren" (som överförts till 
kandidatländerna, och som i vissa fall även antogs före Maastricht, t.ex. 
Dublinkonventionen): Vad avser dessa texter måste det utredas från fall till fall om och 
när en "Amsterdamversion" behöver tas fram. Bortsett från eventuella förbättringar av 
innehållet i dessa akter bör åtminstone de formuleringar som gäller respektive 
gemenskapsinstitutions roll anpassas. 
Prioriteringar 
I arbetet med att skapa ett område med frihet, säkerhet och rättvisa som är till påtaglig 
och kännbar fördel för allmänheten, kommer kommissionen att foga sina insatser till dem 
som genomförs av övriga institutioner och av medlemsstaterna. Kommissionens insatser 
kommer att göras utifrån de prioriteringar som presenteras i följande avsnitt. 
Man bör komma ihåg att samarbetet i rättsliga och inrikes frågor i minst lika hög grad 
grundar sig på praktiska arrangemang och rutiner som på lagstiftning. Mycket av 
ansvaret vilar i praktiken därför på medlemsstaterna och deras myndigheter. 
Kommissionen kommer inom detta område att följa de allmänna riktlinjer den fastställt 
för sitt lagstiftningsarbete, bland annat genom att låta sina initiativ föregås av lämpliga 
rådfrågningar. 
Samarbetet i rättsliga och inrikes frågor har också en stark koppling till den kommande 
utvidgningen, särskilt i fråga om den s.k. strategin inför anslutningen, och de länder som 
ansökt om medlemskap är också medvetna om att framstegen inom detta politikområde 
har stor betydelse för deras respektive ansökningar. De bestämmelser och åtgärder som 
antagits i samarbetet i rättsliga och inrikes frågor skiljer sig dock till sin natur från 
unionens övriga regelverk. Det återstår mycket att göra inom området, och politiken 
kommer därför att utvecklas konstant under perioden fram till nästa utvidgning. Det 
ligger både i unionens och kandidatländernas intresse att bestämmelserna på detta område 
utvecklas snabbt, tar konkreta former och skapar en ram för samarbetet som är både 
väldefinierad och heltäckande. Kommissionen måste också se till att den assistans 
gemenskapen kan ge kandidatländerna används på bästa möjliga sätt. 
FRIHETSASPEKTER 
En bredare definition av frihet 
Den vidare betydelse som ordet "frihet" ges i Amsterdamfördraget omfattar mera än fri 
rörlighet för personer över nationsgränserna. Det gäller även rätten att leva i ett samhälle 
där lag och ordning råder och där den enskilde kan veta att de offentliga myndigheterna 
gör allt som står i deras makt (på nationell nivå, EU-nivå, osv.) för att bekämpa och 
begränsa möjligheterna för dem som försöker undergräva eller missbruka denna frihet. 
Friheten måste också ledsagas av en full respekt för mänskliga rättigheter och 
bekämpning av alla former av diskriminering. 
En annan grundläggande frihet som förtjänar särskild uppmärksamhet i dagens 
informationssamhälle är rätten till privatliv och i synnerhet skydd av personuppgifter. 
Detta är särskilt viktigt när nätverk för datautbyte byggs upp som ett led i polissamarbetet 
och samarbete i straffrättsliga frågor. Kommissionen kommer att vidta de åtgärder som 
krävs för att de personuppgifter som utväxlas skall skyddas på ett fullgott sätt inom 
området. 
Schengenbestämmelserna 
Målen för samarbetet i rättsliga och inrikes frågor har hittills i hög grad varit kopplade till 
den fria rörligheten för personer. Tyngdpunkten har därför legat på åtgärder för att 
kompensera för att kontroller avskaffats vid de inre gränserna, och en rad ändamålsenliga 
rättsakter och andra åtgärder har antagits. 
Arbetet för att skapa ett väl fungerande område av frihet, säkerhet och rättvisa inom 
ramen för EU har tagit ett viktigt steg framåt genom integrationen av 
Schengenbestämmelserna, som skapar något av en grundstomme för det fortsatta arbetet. 
Vad som nu krävs är att detta område utan inre gränser förvaltas under öppenhet och 
insyn, och att dess funktion och utveckling över tiden följs upp. Kommissionen kommer 
här att ge sitt bidrag till arbetet med hjälp de erfarenheter och det kunnande som byggts 
upp inom kommissionen och i medlemsstaterna. När det gäller vissa aspekter, t.ex. 
visumpolitik, besitter kommissionen redan tillräcklig erfarenhet, medan behovet av att ta 
del av medlemsstaternas kunnande är större på andra, t.ex. när det gäller de tekniska 
aspekterna på Schengeninformationssystemet (SIS). 
Invandrings- och asylpolitik 
Bland kommande prioriteringar bör områdena asyl- och invandringspolitik behandlas 
som två skilda frågor. Grunden för arbetet är den förpliktelse som skrivits in i det nya 
fördraget att vidta åtgärder inom fem år på en rad invandrings- och asylrelaterade 
områden, både vad avser substans och procedurbestämmelser. Ett mycket omfattande 
arbete har redan lagts ned i dessa frågor, men det bör uppmärksammas att de rättsakter 
och åtgärder som hittills antagits inom området lider av ett par svagheter: dels har det 
ofta rört sig om icke-bindande lagstiftning som rekommendationer och resolutioner, dels 
har lämpliga system för att övervaka tillämpningen saknats. Åtagandet i 
Amsterdamfördraget att i fortsättningen använda gemenskapsrättsakter bör kunna 
avhjälpa dessa svagheter. 
När det gäller invandring är medlemsstaterna ofta utsatta för invandringstryck från 
många, ofta nya, ursprung och källor, och måste finna en balans mellan ekonomiska och 
humanitära aspekter för att bemöta dessa nya situationer i linje med 
gemenskapslagstiftningen och de viktigaste internationella överenskommelserna. 
Familjeåterförening är fortfarande den största enskilda godtagna orsaken till invandring 
till unionen. Genom att kontrollerna vid de inre gränserna avskaffas och genom begreppet 
om en "gemensam yttre gräns" blir det än mer angeläget att unionen antar en gemensam 
hållning och stärker samarbetet i invandringsfrågor. En viktig prioritering är kampen mot 
människohandel. 
Vad gäller asylfrågor utgör 1951 års Genèvekonvention fortfarande den gemensamma 
grunden för den europeiska flyktingpolitiken. Rådet har redan enats om gemensamma 
riktlinjer för tolkningen av den flyktingdefinition som anges i konventionen, men 
ytterligare åtgärder krävs. Bland annat behöver Genèvekonventionen så snart som möjligt 
kompletteras med nya instrument som förmår hantera dagens flyktingproblem, särskilt i 
fråga om situationer med stora strömmar av människor som söker internationellt skydd. 
Detta kan ske när en krissituation i en konfliktdrabbad region framkallar så stora 
strömmar av asylsökande in på unionens territorium att normala asylförfaranden snabbt 
blir omöjliga. -Det förekommer då -också att människor som inte faller inom 
Genèvekonventionens flyktingdefinition ändå kan vara i verkligt behov av internationellt 
skydd. Kommissionen anser därför att det är av största vikt att en mekanism för tillfälligt 
skydd införs, så att unionen kan hantera situationer med plötsliga och omfattande 
strömmar av asylsökande. Detta måste vidare kompletteras med en praxis för solidaritet 
med de medlemsstater där belastningen är störst i varje situation. Utöver detta bör 
unionen utveckla miniminormer för handläggning av asylansökningar, samt särskilda 
skyddsbestämmelser för fall där personer uppvisar ett behov av skydd men inte räknas 
som flyktingar enligt Genèvekonventionen. ( 
Integration av tredjelandsmedborgare i unionen 
Den vidare definitionen av frihet kan inte begränsas till endast EU-medborgarna, utan 
måste också omfatta de mer än tio miljoner tredjelandsmedborgare som är lagligt och fast 
bosatta i medlemsstaterna. 
I denna fråga har de åtgärder som hittills vidtagits inte varit samordnade och 
systematiska, utan snarare tagit formen av punktinsatser, t.ex. i samordningen mellan 
socialförsäkringssystemen. EU måste därför komma till en gemensam ansats i frågan om 
lika behandling av EU-medborgare och medborgare i tredje land. Övervägandena i denna 
fråga måste också gälla vilken skillnad som skall göras mellan tredjelandsmedborgare 
som anlänt nyligen och dem som varit fast bosatta i medlemsstaterna under lång tid. 
SÄKERHETSASPEKTER 
Det frihetsmål som diskuterats i tidigare avsnitt kan aldrig förverkligas fullt ut om inte 
människorna kan känna säkerhet och trygghet. 
Det framgår av det nya fördraget att det mål som medlemsstaterna enats om inte är att 
skapa ett enhetligt område i säkerhetshänseende där alla brottsbekämpande organ i 
medlemsstaterna skulle följa samma procedurer för spaning och utredning i frågor som 
rör den inre säkerheten. De nya bestämmelserna påverkar inte heller varje medlemsstats 
behörighet att upprätthålla lag och ordning och slå vakt om den inre säkerheten. 
Amsterdamfördraget ger först och främst en institutionell ram för att utveckla 
gemensamma insatser medlemsstaterna emellan inom polissamarbetet och samarbetet i 
straffrättsliga frågor - två områden som med nödvändighet hänger intimt samman. Målet 
är i att brottslighet skall förebyggas och bekämpas på den nivå som är lämpligast "vare 
sig [brottsligheten] är organiserad eller ej, särskilt terrorism, människohandel och brott 
mot barn, olaglig narkotikahandel och olaglig vapenhandel, korruption och bedrägeri". 
Kommissionen avser för sin del att på ett rimligt sätt ta tillvara den nya (delade) 
initiativrätt i samarbetet inom brottsbekämpning den ges genom Amsterdamfördraget, 
samtidigt som man erkänner medlemsstaternas ledande roll inom detta område. Mot 
bakgrund av erfarenheten från handlingsplanen mot den organiserade brottsligheten, där 
de insatser som ingick hörde till olika "pelare", har kommissionen för avsikt att i högre 
grad, och i lämpliga fall, föreslå att rättsakter antas under den första pelaren även i frågor 
som gäller brottsbekämpning. Därigenom bör skyddet av unionens intressen kunna 
försvaras oavsett under vilken pelare åtgärderna vidtas (t.ex. i fråga om miljöskydd eller 
skydd av gemenskapens-finansiella intressen). 
Europol 
I det nya fördraget bekräftas den centrala roll Europol kommer att spela, och det anges 
därför att en rad åtgärder för detta ändamål skall antas inom fem år efter fördragets 
ikraftträdande; bland annat föreskrivs ökad samordning och utökade befogenheter för 
Europol vad gäller operativa insatser. Eftersom Europolkonventionen nu har ratificerats 
av samtliga medlemsstater är det viktigt att dessa åtgärder kan börja genomföras så snart 
som möjligt, så att Europol kan agera effektivt i sin nya roll som samarbetsinstrument på 
Europanivå. Denna utveckling bör byggas på erfarenheterna från Europols 
narkotikaenhet, som fungerat som en prototyp för det framtida Europol i en rad 
avseenden, bland annat vad gäller informationsutbyte, tekniskt och operativt stöd, 
hotbildsanalys och lägesrapportering. 
Organiserad brottslighet 
Den organiserade brottsligheten utgör ett allvarligt och växande hot. Den har utvecklats 
på internationell nivå i en högst oroande takt, både vad avser omfattning och komplexitet. 
Samtidigt som en rad organiserade brottssyndikat baserade i tredje land bygger upp 
verksamhet inom EU ökar det gränsöverskridande samarbetet mellan dessa grupper och 
nationellt baserade kriminella grupper i medlemsstaterna. 
EU går denna utmaning till mötes genom de åtgärder som presenteras i handlingsplanen 
för bekämpande av den organiserade brottsligheten, som godkändes av Europeiska rådet i 
Amsterdam. För att motarbeta den organiserade brottsligheten föreslås i handlingsplanen 
ett samlat förhållningssätt hela vägen från förebyggande till bekämpning och åtal. 
Vid Europeiska rådets möte i Cardiff konstaterades att viktiga framsteg redan gjorts. 
Utöver framstegen inom det rättsliga området har EU-samarbetet lett till att gemensamma 
nätverk byggts upp av brottsbekämpande myndigheter i olika medlemsstater, vilka 
möjliggjort gemensamma spaningsinsatser, medverkat till förbättrad expertis och 
specialutbildning inom en rad områden såsom narkotika, penningtvätt, terrorism, 
fordonsstölder, fotbollshuliganer, högteknologisk brottslighet och våldsproblem i städer. 
Narkotika 
Narkotikaproblemet motiverar ett särskilt avsnitt, eftersom detta problem hotar 
människors säkerhet i flera olika avseenden och ofta, men inte alltid, är förknippat med 
organiserad brottslighet. EU:s insatser inom narkotikabekämpning har varit av stor 
betydelse genom det konsekventa kravet på en samlad ansats med delat ansvar mellan 
producent- och konsumentländer. Inom ramen för denna samlade ansats får man 
emellertid inte underskatta vikten av att de brottsbekämpande organen gemensamt lägger 
all tillgänglig kraft på att bekämpa narkotikahandlarna och de kriminella organisationer 
som står bakom handeln. Genom Amsterdamfördraget ökar kommissionens möjligheter 
att bidra till narkotikabekämpningen inom unionen, även inom områden där 
kommissionen tidigare inte hade någon formell initiativrätt. Utarbetandet av unionens 
handlingsplan för narkotikabekämpning för perioden 2000-2006 kommer att utgöra en 
prioritet för det närmaste året. 
RÄTTVISEASPEKTER 
De olika rättssystemen inom EU har utvecklats under mycket lång tid. Ett oberoende och 
väl fungerande rättssystem utgör grundstommen för vår gemensamma rättsstatstradition. 
Med tanke på medlemsstaternas olika historiska erfarenheter är det knappast någon 
överraskning att även rättssystemen skiljer sig åt mycket, både till innehåll och 
procedurbestämmelser. De hinder och svårigheter som därigenom uppstår är.emellertid 
svåra för medborgarna att acceptera, i synnerhet när vi sägs befinna oss inom ett område 
utan inre gränser och ett område med frihet, säkerhet och rättvisa där var och en skall ha 
rätt att röra sig och bosätta sig fritt och etablera företag inom den inre marknaden. 
Eftersom Amsterdamfprdraget bidragit med mer effektiva verktyg inom detta 
politikområde bör målen för det "område med rättvisa" vi vill skapa nu definieras. 
Huvudmålet är att medborgarna skall känna att en gemensam rättvisesyn råder inom hela 
unionen, och att rättsstaten i praktiken förenklar det dagliga livet för var och en, och 
ställer dem till svars som hotar individens eller samhällets säkerhet och frihet. Detta 
omfattar både var och ens rätt att få sin sak prövad och en vidareutveckling av det 
rättsliga samarbetet mellan medlemsstaterna. Amsterdamfördraget ger de 
begreppsmässiga och institutionella ramar som krävs för att försvara dessa värden inom 
unionen, och således skapa grundvalar för en övergripande EU-politik i rättsliga frågor. 
I arbetet för att skapa ett område där frihet, säkerhet och rättvisa råder utgör begreppet 
"allmän ordning" en minsta gemensam nämnare i ett samhälle baserat på principerna om 
demokrati och rättsstat. Hittills har det främst varit de enskilda medlemsstaterna som 
givit detta begrepp sin konkreta betydelse och tillämpning, men i och med 
Amsterdamfördragets ikraftträdande måste frågan om allmän ordning även bedömas mot 
bakgrund av det gemensamma område som Europa utgör. Vid sidan om 
medlemsstaternas fortsatta behörighet att ansvara för den allmänna ordningen på 
nationellt plan behöver vi utveckla en "europeisk allmän ordning" baserad på en 
bedömning av grundläggande gemensamma intressen. 
Civilrättsligt samarbete 
För att ett gemensamt område med avseende på rättsliga frågor skall upplevas som 
påtagligt av EU-medborgarna krävs ett framgångsrikt civilrättsligt samarbete; detta utgör 
något av en grundstomme i utvecklingen, och många bedömare anser att det civilrättsliga 
samarbetet hittills har utvecklats alltför långsamt. Det är rimligt att förvänta sig att EU 
bidrar till att förenkla den "juridiska miljö" som råder inom unionen, på så sätt att livet 
underlättas för laglydiga medborgare. I detta sammanhang bör principerna om 
rättssäkerhet och lika möjligheter att få sin sak prövad utgöra grundläggande mål. Detta 
innebär bland annat att det måste vara lätt att ta reda på vilken som är den behöriga 
juridiska instansen i olika frågor och att klarhet råder om vilka bestämmelser som är 
tillämpliga. Snabba och rättvisa rättsliga förfaranden och effektiva system för att 
verkställa beslut utgör andra grundförutsättningar. 
Strqffrättsligt samarbete 
Det straffrättsliga samarbetet måste vidareutvecklas så att det når upp till samma nivå 
som polissamarbetet. Även med ett effektivt straffrättsligt samarbete är det mycket svårt 
att hantera sådana komplexa problem som den organiserade brottsligheten om det inte 
samtidigt sker en tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning på området och en 
förenkling av de procedurer som tillämpas. 
Detta innebär mera konkret att brottsliga handlingar bör bemötas på samma sätt inom 
hela unionen. När det .gäller.. terrorism, korruption, -människohandel, organiserad 
brottslighet bör det således skapas gemensamma miniminormer för rekvisit, och dessa 
brott bör bekämpas med samma fasthet oavsett var de äger rum. Om allvarliga brott kan 
bemötas på ett motsvarande sätt inom hela unionen bör också möjligheten att samordna 
procedurerna för åtal undersökas, så länge som en förbättrad effektivitet kan förenas med 
respekten för individens rättigheter. Detta gäller särskilt politikområden där unionen 
redan utvecklat gemensam politik och frågor av starkt gränsöverskridande karaktär, 
såsom miljöbrott, högteknologisk brottslighet, korruption och bedrägerier, penningtvätt, 
m.m. En ökning av Europols befogenheter behöver i alla händelser kompletteras med en 
juridisk funktion på EU-nivå. 
Procedurregler 
De procedurregler som tillämpas inom unionen bör vara såpass väl samordnade att 
medborgarna inte behöver befara att få olika behandling beroende på vilken rättslig 
instans som är behörig (skillnader får naturligtvis finnas så länge som villkoren motsvarar 
varandra). Detta avser särskilt rätten till försvar, där det bör utvecklas gemensamma 
principer och riktlinjer för god praxis (bland annat vad avser tolkning och 
bevisupptagning), men kan också utsträckas till att gälla personer som deltar i en process 
i andra roller, till exempel vittnen, brottsoffer och experter. I brottmål bör denna strävan 
inte begränsas till de steg som föregår en eventuell dom utan också till verkställandet av 
domar och beslut, till exempel beslagtagande av egendom, villkorlig frigivning och 
återanpassning. 
Processer över nationsgränser 
De inneboende svårigheterna vid processer som bedrivs över nationsgränser bör 
minimeras, både vad avser civilmål och brottmål. Bland annat bör utväxling av dokument 
och annan information underlättas, formulär finnas tillgängliga på flera språk och 
funktioner eller nätverk skapas för att ge assistans och rådgivning i gränsöverskridande 
ärenden. En ekonomisk ersättning skulle även kunna ges för att täcka de extra 
kostnaderna som uppstår i sådana fall. 
SLUTSATSER 
Med sina uppmaningar till rådet och kommissionen underströk Europeiska rådet i Cardiff 
vikten av att ta vara på alla nya möjligheter som Amsterdamfördraget ger inom detta 
område, som är av central betydelse för EU och dess medlemsstater och medborgare. 
Stats- och regeringscheferna uttryckte därmed sin vilja till åtgärder i en rad frågor som 
kan vara både komplexa och i bland känsliga, men av yttersta vikt för unionens framtid. 
Kommissionen ser denna handlingsplan som en gemensam insats som måste utformas 
och genomföras av kommissionen och rådet i samarbete. Även Europaparlamentet bör 
engageras, med tanke på den viktigare roll parlamentet ges genom de nya institutionella 
bestämmelserna. Arbetet måste också bedrivas i dialog med det civila samhället. I detta 
meddelande redogörs för kommissionens förhållningssätt i dessa frågor, och meddelandet 
skall ses som ett första inlägg i en debatt som kommer att ta form under de närmaste 
månaderna och intensifieras när detaljer och prioriterade åtgärder skall utformas för att 
konkretisera dessa inledande riktlinjer. 
Kommissionen lägger fram sina synpunkter fullt medveten om vikten av samordning 
med rådet i arbetet med den handlingsplan som efterfrågades i Cardiff, i synnerhet som 
initiativrätten fortfarande delas mellan kommissionen och medlemsstaterna. Vad gäller 
sin egen initiativrätt avser kommissionen att huvudsakligen handla enligt följande 
riktlinjer: 
(1) Anpassa de förslag som redan lagts fram, men som inte antas innan 
Amsterdamfördraget träder i kraft, till den nya fördragstexten. 
(2) Se till att konsekvens råder mellan nya och befintliga akter genom att föreslå 
initiativ för att utveckla eller utöka befintliga bestämmelser (bland annat inom 
visumområdet). 
(3) Sträva efter att ta tillvara sina erfarenheter på bästa möjliga sätt och därefter utöka 
sitt kunnande inom områden där kommissionen tidigare inte hade någon formell 
behörighet. 
(4) Undersöka i vilken grad befintlig gemenskapspolitik behöver kompletteras med 
en rättstillämpningsdel (uppföljning av överträdelser). 
(5) Sträva efter att på de olika berörda områdena finna en balans mellan 
frihetsaspekter å ena sidan och säkerhets- och rättviseaspekter å andra sidan. 
10 

ISSN 1024-4506 
KOM(98) 459 slutlig 
DOKUMENT 
SV 01 06 16 
Katalognummer : CB-CO-98-476-SV-C 
ISBN 92-78-38436-4 
Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer 
L-2985 Luxemburg 
1Î