Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet - Den inre marknadens följder och effektivitet"

(97/C 206/14)

Den 21 april 1995 beslutade kommissionen, i enlighet med artikel 198 i EG-fördraget, att rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda meddelande.

Sektionen för industri, handel, hantverk och tjänster, som fick uppdraget att förbereda ärendet, antog den 4 april 1997 ett yttrande baserat på föredraganden Flavio Pasottis rapport.

Vid sin 345:e plenarsession den 23-24 april 1997 (sammanträdet den 23 april 1997) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 59 röster för, 8 mot och 7 nedlagda.

1. Inledning

1.1. Kommissionens dokument är resultatet av ett enormt analysarbete om hur inre marknaden fungerar. En uppfattning om arbetets omfattning kan man få genom att studera kommissionsdokumentets bilaga 1, "Informationskällor".

I dokumentet behandlas programmet för den inre marknaden, och en "politisk" utvärdering av vad som åstadkommits hittills presenteras.

Som ofta är fallet vid en översikt - och speciellt då man vill hävda en viss ståndpunkt - refererar man i meddelandet endast till de övergripande slutsatserna i den teoretiska analysen. Kommittén efterlyser en vidare spridning även av de bakomliggande analytiska studierna, framför allt som stöd för dokumentets mer "tekniska" kapitel.

1.2. Kommissionen har ansett det vara påkallat att under rubriken "Sammanfattning" presentera en översikt av de resultat som programmet för inre marknaden lett till. Kommittén anser att de ansträngningar som görs för att skapa en stark enighet bland EU:s medborgare vad gäller inre marknaden är mycket viktiga. Det var olyckligt att man vid presentationen av de ekonomiska effekterna av den inre marknaden beträffande tillväxt, antal nya arbetstillfällen och inflationen inte hade tillgång till kommissionens ingående analys som låg till grund för dessa uppgifter. Till följd av detta kan dokumentet ha fått svagare politisk effekt.

1.3. I synnerhet vad gäller arbetslösheten signalerar de presenterade uppgifterna hur allvarligt läget fortfarande är. Det bör dock påpekas att i kommissionens förtroendepakt "Insatser för sysselsättningen i Europa" ses inre marknaden som en nödvändig, men inte tillräcklig, förutsättning för att skapa arbetstillfällen och uppnå en hållbar tillväxt. Effekterna på sysselsättningen kan visserligen anses vara en grundläggande målsättning för den europeiska integrationsprocessen, men om man ser relationen mellan programmet för inre marknaden och sysselsättningseffekter som ett alltför stelt orsak-verkan-förhållande, tar man inte tillräcklig hänsyn till denna relations verkliga komplexitet och framför allt inte till den kompletterande relation som måste upprättas mellan programmet för inre marknaden och EU:s övriga åtgärdspolitik.

2. Kommitténs tillvägagångssätt

2.1. Kommitténs bidrag till kommissionens arbete kommer oundvikligen att utgå ifrån marknadsaktörernas perspektiv, vare sig dessa är arbetstagare, konsumenter eller producenter av varor eller tjänster (för enkelhetens skull används hädanefter benämningen "aktörer" för dessa grupper).

Om man tar hänsyn till de senaste årens inte helt gynnsamma ekonomiska omständigheter och näringslivets strukturanpassning, som antagligen har begränsat de positiva följderna och inverkat på bedömningen av de åtgärder som vidtagits, har ändå åtskilliga steg framåt i utvecklingen tagits.

2.2. Under planerings-/genomförandeprocessen för insatser inom ramen för den ekonomiska politiken utgör en fortlöpande uppföljning av de åtgärder som vidtagits ett oumbärligt instrument för att identifiera kritiska faktorer. Detta gäller i synnerhet på gemenskapsnivå; p.g.a. de komplicerade relationer som råder mellan inblandade parter, de ibland djupa skillnaderna länderna emellan och - i synnerhet i detta fall - p.g.a. tidsperspektivet och det breda tillämpningsområdet. Trovärdigheten vad gäller de slutsatser som presenteras i kommissionens dokument beror under sådana omständigheter helt och hållet på hur pålitliga de underliggande tekniska analyserna är.

2.3. För att stödja de analytiska undersökningarna och kommissionens utvärderingsverksamhet, ansåg kommittén att man genom en hearing med aktörerna borde inhämta oberoende bedömningar av vad som hittills har uppnåtts i arbetet för att förverkliga inre marknaden. En sådan hearing ligger helt i linje med ett liknande initiativ som kommissionen tog 1994, och tillsammans ger dessa båda initiativ jämförelseunderlag för en analys av hur inre marknaden har utvecklats på ett område där kommittén har direkt kompetens.

2.4. En sådan hearing tjänar också som forum för att fastställa de kvalitativa effekterna av den inre marknaden (livskvalitet, konsekvenser för de socialt svagaste grupperna, miljöskydd) som kan utgöra ett komplement till den kvantitativa utvärdering som presenteras i kommissionens dokument.

2.5. Kommitténs yttrande består av två delar:

- en bedömning av några kritiska faktorer inom programmet för inre marknaden;

- en sammanställning av resultaten från hearingen om konsekvenserna för berörda kategorier.

3. Allmänna kommentarer

3.1. Betydande kulturella framsteg

3.1.1. Först och främst bör aktörernas ändrade inställning framhållas. Bland annat tack vare inre marknaden känner vi oss i dag mer som medborgare i Europa, eftersom vi dagligen har kontakt med inre marknaden i form av produkter, garantier, bestämmelser och produktionssätt, i en utsträckning som nog inte helt avspeglas i kommissionens dokument.

3.1.2. Det är visserligen sant att de gamla "fysiska" tullhindren i dag har ersatts av "virtuella" hinder i form av restriktioner och tekniska normer. Men det är också sant att när väl ett "medborgarskap" i inre marknaden har godkänts, då ökar rörligheten och det blir lättare att sälja, köpa och leva, jämfört med hur det var tidigare då det fanns tullstationer vid varje nationsgräns.

3.1.3. Med samma levnadsstandard, en gemensam ekonomisk politik och ökad konkurrens kan man skapa en miljö där de olika aktörernas kompetens kan tas till vara under likartade förutsättningar. Skyddade marknadsområden minskar successivt, möjligheterna för marknadsinriktade företag ökar, medan utrymmet för avtal av monopolkaraktär blir allt mindre.

3.1.4. De aktörer som deltar i internationaliseringsprocessen har börjat tänka i termer av inre marknaden. De små och medelstora företagens problem och hinder som tas upp i dokumentet är verkliga - och i vår granskning kommer antagligen ytterligare problem att identifieras - men den företagare som i dag bedriver någon som helst exportverksamhet kommer att räkna med inre marknadens villkor när ett investeringsbeslut skall fattas eller en ny produkt utvecklas.

3.1.5. En sådan genomgripande attitydförändring hos aktörerna är kanske det mest obestridliga resultatet av de ansträngningar som hittills har gjorts.

3.2. Inre marknadens intensitet och djup - kriterium för en resultatanalys

3.2.1. Hur skall man mäta inre marknadens genomslagskraft i Europa? Kommissionen försöker i sitt dokument att göra en sammanställning av effekterna av inre marknaden. Inom vissa sektorer och för vissa aktörer verkar denna process ha fått särskilt stor effekt. Vad gäller den fria rörligheten och kapitalmarknaden har integrationen kommit långt. Vad gäller den fria rörligheten för de stora industri- och finansgrupperna kommer antagligen sådana företeelser som av kommissionen definieras som återstående hinder att faktiskt kunna omvandlas till investeringsmöjligheter. För dessa företagsgrupper - och för många andra företag stora nog för att dra nytta av en utvidgning av inre marknaden - fungerar inre marknaden med mycket hög intensitet. Men längre ner på skalan, om man vågar sig ner på djupet i den komplexa europeiska strukturen, upptäcker man att djup och intensitet är faktorer som är omvänt proportionella till varandra, dvs. ju längre ner i strukturen, desto svagare effekt. Därför måste intensitet och djup användas som kriterium - som ett mått - vid en utvärdering. Inre marknadens effekter skall bedömas utifrån minsta företag, varje enskild konsument, minsta aktör på inre marknaden.

3.2.2. Detta är knappast något "extremt" bedömningskriterium; det skulle det vara om man tänkte sig en europeisk inre marknad som visserligen är stark, men som är begränsad till att optimera utnyttjandet endast av de ekonomiska resurserna.

3.2.3. Kommittén vill se en starkare och mer omfattande europeisk union med en högre integrationsgrad, även socialt sett. Behovet av en sådan utveckling framgår av att de aktörer som har kunnat dra mest nytta av inre marknaden faktiskt är de som redan innan gemenskapsbestämmelserna infördes hade fri rörlighet mellan medlemsstaterna. Omvänt är det för det mesta de aktörer som alltid haft svårigheter vad gäller den fria rörligheten som fortfarande ställs inför de största hindren, som till följd av införandet av nya bestämmelser tyngs av de största kostnaderna och som p.g.a. tröghet och obeslutsamhet hos de nationella regeringarna och myndigheterna har de största problemen. I synnerhet de små och medelstora företagen utgör en viktig komponent i den europeiska produktionsstrukturen och har under hela den svåra omstruktureringsfas de stora företagen genomgått fortsatt att på ett konkret sätt trygga sysselsättningen och tillväxten. Dessa företag riskerar emellertid att inte tillgodogöra sig de avsedda föredelarna med programmet för inre marknaden. Av denna anledning framstår "marginalintensiteten" som en god måttstock på inre marknadens effektivitet.

3.3. Inre marknaden och tidsfaktorn

3.3.1. En annan parameter som kan användas för att bedöma inre marknadens effekter är hur lång tid integrationen hittills har tagit och hur mycket mer tid det får ta.

Åtgärderna för att förverkliga inre marknaden har avlöst varandra i allt högre takt sedan 1987. Är det möjligt att i dag, nio år senare, meddela aktörerna en tidpunkt då denna gigantiska process skall anses avslutad? Det är svårt att "matematiskt" välja en sådan tidpunkt, men det finns ett slutdatum som är av såväl teknisk natur som historisk betydelse: införandet av den gemensamma valutan.

3.3.2. En väl fungerande inre marknad är en nödvändig, men inte tillräcklig, förutsättning för att en gemensam valuta skall kunna införas. Detta är en av de mest avgörande uppgifter som Europeiska unionen någonsin har ställts inför. Frågan är så komplex och tekniskt sett så invecklad att man, trots alla ansträngningar som hittills gjorts, aldrig kan vara säker på att man verkligen har analyserat problemet ur alla aspekter.

3.3.3. Det skulle därför kunna få mycket kostsamma följder om man skulle nå fram till detta slutdatum utan att ha löst de frågor som kommissionen tar upp i sista kapitlet i sitt dokument.

3.3.4. Om man till de kostnader, den osäkerhet och de svårigheter som införandet av euron kommer att medföra även lägger de kostnader och svårigheter som skulle uppstå om inre marknaden inte genomfördes med tillräcklig intensitet, skulle kombinationen av dessa två processer kunna inverka negativt på de aktörer som inte har uppnått en tillräckligt hög integrationsgrad. Detta skulle i sin tur kunna få svårförutsebara men säkerligen negativa konsekvenser.

3.3.5. Av dessa skäl måste programmet för inre marknaden ha genomförts i så stor utsträckning som möjligt innan den gemensamma valutan införs. Mindre än två år återstår för att avsluta programmet innan tidsfristen löper ut 1999. De delar som då återstår av programmet bör genomföras parallellt med införandet av den gemensamma valutan.

I detta perspektiv välkomnar ESK kommissionens meddelande om att införa en handlingsplan för att fullborda den inre marknaden innan den gemensamma valutan införs, något som kommittén krävde redan 1995.

3.3.6. Kommittén anser att det är de små och medelstora företagen som idag är de ekonomiska aktörer som straffas hårdast av kvarstående problem och hinder. På grund av detta har de små och medelstora företagen i allmänhet inte kunnat tillgodogöra sig alla de avsedda fördelarna med en inre marknad. Det är följaktligen viktigt att inrikta de ansträngningar som görs beträffande lagstiftningen på en förenklad administration, information och överskådlighet. Detta skulle göra det möjligt att avskaffa hindren och garantera en verklig konkurrens för alla.

3.4. Skatter - risker och möjligheter

3.4.1. Frågan om förhållandet mellan den inre marknaden och valutaunionen väcker naturligt nog även frågan om förhållandet mellan den senare och medlemsstaternas övriga ekonomiska styrmedel: skatte- respektive budgetpolitiken. Värdeskillnaderna mellan de olika valutorna utgör i själva verket en mekanism för att justera skillnaderna mellan de olika nationella ekonomiernas struktur och utveckling. Eftersom dessa skillnader är djupgående, förutsätter ett avlägsnande av denna mekanism att den kan ersättas av sådana mekanismer som rörlighet vad gäller produktionsfaktorerna och av den kompensatoriska effekt som en mer enhetlig skatte- och budgetpolitik ger, för att EU:s ekonomiska konvergensmål skall kunna uppnås.

3.4.2. Även om man får acceptera en viss grad av skillnader mellan de olika medlemsstaternas skattelagstiftning som en förutsättning för EU, visar marknadsglobaliseringen och den internationella rörligheten på kapitalmarknaden tydligt hur begränsad effekt medlemsstaternas åtgärder får om de inte samordnas - något som även framgår i det yttrande som kommittén avgav förra året om inre marknaden.

3.4.3. Skattepolitik är uppenbart ett mycket känsligt område. Det visar sig i första hand genom att det krävs enhällighet för beslut på detta område, något som kommittén i princip anser motiverat. Detta får dock inte innebära att man underskattar konsekvenserna av en sådan kontinuerlig oförmåga att fatta beslut - som gör det önskvärt att införa principen om att beslut i stället skall fattas med kvalificerad majoritet, åtminstone i de viktigaste frågorna. Risken finns nämligen att de ovan anförda "fysiologiska" skiljaktigheterna i de olika medlemsstaternas skatteregler och sociallagstiftning skulle kunna fungera som otillbörliga konkurrensmedel länderna emellan. Med hänsyn till detta pekar kommissionen i sitt meddelande bl.a. på hur bristen på samordning av beskattningsregler för avkastning på kapital fortfarande är en faktor som allvarligt snedvrider konkurrensen på marknaden, särskilt vad gäller sysselsättningsaspekter.

3.4.4. Andra viktiga områden - ett momssystem enligt ursprungsprincipen, avskaffande av dubbelbeskattningen samt, mer allmänt, en harmonisering av företagsbeskattningen - utgör viktiga exempel på områden där åtgärder som ursprungligen föreskrivits i vitboken ännu inte har genomförts. En övergång till ett enhetligt system med indirekt gemenskapsbeskattning - ett system som skall vara ordentligt integrerat i programmet för inre marknaden - skulle följaktligen utgöra en första viktig signal om att skattesystemet inte längre skall ses som ett område reserverat endast för den nationella regeringen. Kommittén behandlar denna fråga i ett särskilt yttrande.

3.4.5. Kommittén ser det därför som mycket önskvärt att det skapas en bred debatt om vissa specifierade principer beträffande skatte- och budgetpolitiken på gemenskapsnivå, med utgångspunkt i de åtgärder på skatteområdet som kommissionen ser som relevanta för att förverkliga inre marknaden.

3.5. Aktörerna och marknadsreglerna

3.5.1. Marknaden är ett system av regler, och det är omöjligt att tala om inre marknaden utan att också komma in på myndigheternas roll. Medan framsteg har gjorts vad gäller marknadsaktörernas acceptans av inre marknaden, har man inte lyckats lika bra med myndigheterna i medlemsstaterna och övriga EES-länder. Elva år efter det att vitboken antogs har endast lite drygt hälften av de initiativ som vitboken föreskriver genomförts i alla medlemsstater, med avsevärda skillnader i tillämpningen.

3.5.2. En av de viktigaste målsättningarna för framtida åtgärder på detta område måste därför vara att få myndigheterna att medverka aktivt och fullt ut i genomförandet av programmet för inre marknaden. I detta sammanhang skulle de aktörer som i sin dagliga verksamhet ställs inför acceptans- och tillämpningsproblem kunna utöva betydande påtryckningar. Avsaknaden av effektiva påtryckningsmedel begränsar dock avsevärt denna möjlighet. Även om betydande framsteg har gjorts är det fortfarande svårt för enskilda att i de olika rättssystemen få möjlighet att hävda sin rätt. Att vända sig till kommissionen kan vara enklare, men handläggningstiden där är fortfarande lång.

3.5.3. Medlemsstaterna och övriga EES-länder verkar inte heller särskilt intresserade av att förenkla sina respektive lagstiftningar, t.ex. beträffande tekniska standarder, och mycket återstår att göra på området "allmännyttiga tjänster" - efter att först klart ha definierat dessa tjänster - ett område som de fortsätter att särbehandla. De negativa följderna av en sådan situation kan knappast underskattas. För det stora flertalet småföretag utgör i synnerhet de kostnader som uppstår till följd av gemenskapsbestämmelserna ett problem, och detta problem kompliceras dessutom ofta ytterligare av nationella bestämmelser.

3.5.4. Detta bekräftar återigen hur viktigt det är att medlemsstaterna och övriga EES-länder samarbetar - såväl sinsemellan som med Europeiska unionen - för att arbetet med att förverkliga inre marknaden skall bli effektivt. Kommittén önskar att kommissionen i allt högre grad inbegriper de sociala aktörerna i denna process och tar till vara deras samlade erfarenhet. Förutom vad som anförts ovan hoppas kommittén dessutom att de möjligheter som en gemenskapsförordning innebär, som styrmedel betraktat, allt mer skall komma att utnyttjas där så är möjligt. På områden där aktörerna skulle kunna lida stor skada av förseningar borde direktiven uttryckligen ange en tidsgräns för ett genomförande och ge EU möjlighet att ingripa med stöd av en förordning om denna tidsgräns överskrids utan rimlig anledning.

4. Inre marknaden i ett framtidsperspektiv

4.1. Som tydligt framgår av de slutsatser som presenteras i det avslutande kapitlet i kommissionens dokument måste det till stort engagemang för att programmet för inre marknaden verkligen skall bli effektivt. Frågor som en effektiv tillämpning av gemenskapslagstiftningen, genomförandet av vitbokens åtgärdsprogram och behovet av förenklade nationella och gemenskapliga regler har redan berörts.

4.2. Slutligen bör man betona vikten av att programmet för inre marknaden ses i ett vidare perspektiv, dvs. utifrån gemenskapens samlade åtgärdspolitik. Detta program garanterar största möjliga samordning mellan åtgärderna, och underlättar på så sätt för EU att möta de utmaningar som sysselsättningen och globaliseringen av världsekonomin utgör.

4.3. I detta sammanhang bör man dessutom särskilt uppmärksamma den roll som programmet för inre marknaden kan komma att spela, dels för utvecklingen vad gäller sådana befintliga samarbetsavtal (som med EES och Schweiz), dels för den förberedande processen för att ansluta de centraleuropeiska staterna.

5. Liksom det var fallet med programmet för 1992 och Enhetsakten, borde regeringskonferensen om fördragsreformen ge handlingsplanen för 1999 resurser för att bli effektiv.

Förändringarna borde i synnerhet avse:

- införande i fördraget av ett nytt datum för att koppla den inre marknadens fullbordande till införandet av den gemensamma valutan;

- utökning av omröstning med kvalificerad majoritet i rådet framför allt angående den fria rörligheten för personer, tullsamarbete och skattefrågor i anslutning till den inre marknaden;

- utvidgning av gemenskapens befogenhetsområde till att omfatta intellektuell och industriell egendom och vissa frågor som för närvarande sorterar under den tredje pelaren, bl.a. den fria rörligheten för personer och tullsamarbetet;

- förstärkning av Europeiska kommissionens initiativ- och kontrollbefogenheter vad gäller den inre marknadens funktion;

- en uppförandekodex för medlemsstaterna angående den inre marknadens funktion som skulle garantera en högre grad av självdisciplin och att man ständigt är mån om att nationella bestämmelser överensstämmer med europeiska, så att eventuella hinder som uppstår vid källan begränsas.

6. Hearing i ekonomiska och sociala kommittén (ESK)

6.1. Den 5 mars organiserade kommittén en offentlig hearing på temat "Den gemensamma valutan - på vilken inre marknad?". Detta arrangemang hade en dubbel målsättning:

- Sammanfatta handelshindrens utveckling inom gemenskapen. Dessa uppgick till 62 stycken vid en föregående hearing i juni 1994.

- Bidra till kommissionens handlingsprogram för 1999 med målsättningen att få till stånd avgörande framsteg i slutförandet av den inre marknaden i upptakten till att man inför euron, något som Ekonomiska och sociala kommittén krävde redan 1995.

6.2. Fyra sessioner ägnades åt den fria rörligheten för varor, fritt tillhandahållande av tjänster, harmonisering av skatter och den fria rörligheten för personer. Man kom fram till följande slutsatser:

- Avgörande framsteg har gjorts vad gäller avskaffandet av kontroller vid gränser inom gemenskapen men detta har endast framhävt de juridiska, tekniska och skattemässiga gränser som fortfarande finns kvar mellan medlemsstaterna.

- Mer än hälften av de hinder ESK konstaterade 1994 kvarstår och förbättringar har endast delvis gjorts vad gäller de övriga, medan nya hinder uppstått.

- De senast åren har färre nya regler tillkommit på gemenskapsnivå medan fler tillkommit på nationell nivå (1-2 per dag), vilket kan skapa nya handelshinder.

- Det finns också viktiga brister i överensstämmelsen mellan gemenskapsreglerna och de nationella föreskrifterna: de gemensamma reglerna är ofta direktiv, som förblir ofullständiga, ibland med brister i tillämpningen, och lämnar ett alltför stort utrymme för avvikelser och tilläggsföreskrifter på nationell nivå.

- Införandet av den gemensamma valutan är en viktig etapp i fullbordandet av den inre marknaden men kommer att visa dess luckor och brister. För att åtgärda detta är det fullt berättigat att skyndsamt införa ett åtgärdsprogram.

- Regeringskonferensen borde ge detta program resurser för att bli effektivt. Medlemsstaterna borde anta en uppförandekodex för att åtgärda nya handelshinder redan vid källan. De som utnyttjar den inre marknaden borde fullt ut informeras om sina rättigheter och möjligheter att överklaga beslut, och tillvägagångssättet borde förenklas.

- Då kommissionen utarbetar sitt handlingsprogram för 1999 borde den också på ett tydligare sätt definiera begreppet "inre marknad": man måste precisera vad som bör vara föremål för en fullständig harmonisering, inom vilka områden ett ömsesidigt erkännande av nationella bestämmelser krävs och inom vilka områden det fortfarande kommer att finnas skillnader mellan medlemsstaterna. En jämförelse med hur USA:s inre marknad fungerar, också på det skattemässiga planet, skulle kunna ge ett användbart jämförelsematerial men man måste ta hänsyn till EU:s specifika utgångspunkter.

Bryssel den 23 april 1997.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS