EUROPEISKA KOMMISSIONEN 
Bryssel den 20.12.2011 
SEK(2011) 1586 slutlig 
  
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR 
SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN 
Följedokument till 
förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv 
om offentlig upphandling 
och  
förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om upphandling av enheter som är 
verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster 
 
{KOM(2011) 896 slutlig} 
{SEK(2011) 1585 slutlig}  
 
SV 1   SV 1. BAKGRUND  
Offentlig upphandling är det förfarande som tillämpas av statliga institutioner och 
organisationer inom den offentliga sektorn för att köpa varor, tjänster och bygg- och 
anläggningsarbeten. Denna typ av  utgifter är en betydelsef ull och inflytelserik del av 
ekonomin. Under 2009 stod kontrakt som regler as av EU:s regler för offentlig 
upphandling för 3,6 % av EU:s BNP (420 miljarder euro). 
Flera färska rapporter och po litiska uttalanden belyser be hovet av att se över dessa 
direktiv. En översyn av ramen för offentliga upphandlingar är en prioritering i inremarknadsakten. 
Denna konsekvensbedömning analyserar de aktuella utmaningarna för EU:s politik 
för offentlig upphandling och utforskar de olika alternativen för att stödja och anpassa direktiven 2004/17/EG och 2004/18/EG. 
2. S
AMRÅD MED BERÖRDA PARTER  
Denna rapport bygger på den omfattande externa expertis, samrådsprocess och 
analys som ligger till grund för 2011 års utvärdering av offentlig upphandling och 
2010 års utvärdering av handlingsplanen  för e-upphandling från 2004. Den bygger på 
resultaten av två samråd i anslutning till grönböcker om 
(a) modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling (över 620 svar), 
(b) ökad användning av e-uppha ndling i EU (77 svar). 
Båda grönböckerna kompletterades av välb esökta konferenser i Bryssel där berörda 
parter fick ytterligar e ett tillfälle att u ttrycka sina synpunkter. 
Medlemsstaternas företrädare rådfrågades via den rådgivande kommittén för 
offentlig upphandling. 
3. PROBLEMDEFINITION  
Tre nyckelproblem har identifierats: 
• Bristande kostnadseffektivitet – aktue lla EU-regler genererar uppskattningsvis 
besparingar på omkring 20 miljarder euro på 420 miljarder euro per år, men förfarandena kan vara onödigt betunga nde eftersom den därmed förbundna 
kostnaden är omkring 5,6 miljarder euro. 
• Missade tillfällen för samhället – aktuella  regler kanske inte alltid möjliggör 
för berörda parter att optimera användningen av sina resurser och/eller fatta de 
bästa köpbesluten. 
• Nationell snarare än europeisk marknad för offentlig upphandling – över 98 % 
av de kontrakt som tilldelas enligt EU -regler tilldelas nationella anbudsgivare 
(omkring 96 % av det totala värdet). 
 
SV 2   SV Ytterligare analyser har identifierat fö ljande orsaker till dessa problem, vilka 
klassificeras inom fem huvudområden: 
3.1. Tillämpningsområde 
Orsak: komplexa regler  
Komplexa och oklara EU-regler för definier ing av tillämpningsområde och räckvidd 
skapar osäkerhet, leder till riskovilligt kringgående beteende och avprickande av 
formaliteter från offentliga upphandlares sida, vilket sänker kvaliteten vad gäller upphandlingens resultat. Kostsamma regelverk tillämpas på stora mängder upphandlare eller transaktione r utan någon tillräcklig uppvägande fördel. Det finns 
många gråzoner när det gäller de verksamhet er som direktiven täcker in (t.ex. form 
av samarbete mellan myndigheter) och de regler som gäller för olika typer av 
kontrakt. Sådan komplexitet ger upphov ti ll kostnader för tvistlösning, som 
huvudsakligen faller på organisationer inom den offentliga sektorn, vilka behöver råd 
om hur efterlevnad kan uppnås. 
3.2. Förfaranden 
Orsaker: oproportionerliga oc h oflexibla förfaranden  
Oproportionerliga förfaranden genererar al ltför höga kostnader, särskilt för mindre 
kontrakt. Ett typiskt förfarande kostar nästan 28
 000 euro (genomsnittlig kostnad för 
en organisation inom offentlig sektor 5 500 euro, 5,9 företag bjuder till en kostnad 
per företag på 3 800 euro). På den lägsta  EU-tröskeln (125 000 euro) står sådana 
kostnader för 18–29 % av kontraktets värde. Ytterligare belägg ges av de avsevärda 
variationer som noterats i medlemsstaternas re sultat (t.ex. varierar tiden från det 
datum då den upphandlande enheten avsänt  meddelandet fram till tilldelningen med 
en spännvidd på 180 dagar). 
Många intressenter klagar över att de ak tuella förfarandena är oflexibla och 
begränsar deras möjlighet att förhandla. Särskilt kan organisationer inom offentlig sektor inte på bästa sätt utnyttja icke-standardiserade lösningar för upphandling (t.ex. 
innovativa inköp). 
3.3. Strategisk upphandling 
Orsaker: osäkerhet och otillräckliga bestä mmelser om integreringen av strategiska 
mål 
Trots flera meddelanden för att förtydliga hu r man ska integrera andra politiska mål 
(t.ex. gröna, sociala, innovativa) när ma n tillämpar regler för offentlig upphandling, 
anser många intressenter att problem kvars tår. De upplever också att mer kan göras 
för att hjälpa organisationer inom offentlig sektor som vill spendera offentliga pengar på ett mer strategiskt ansvar sfullt sätt. En rädsla för tvister (på grund av bristande 
efterlevnad) har lett till lågt utnyttjande av  sådana alternativ och en allmän brist på 
övervakning hindrar identifiering av framgå ngar och ett bredare främjande. Det finns 
också en bristande överensstämmelse i hur  medlemsstaterna använder tillgängliga 
åtgärder och de resulterande skilda norme rna/märkningarna riskerar faktiskt att 
fragmentera marknaden ytterlig are längs nationella gränser. 
 
SV 3   SV 3.4. Tillgång 
Orsaker: regleringsmässiga och ”naturliga” marknadshinder  
Svårigheter som påverkar marknadstillgången inom Europa minskar små och 
medelstora företags deltagande och minska r de gränsöverskridande anbuden. Många 
anbudsgivare har aldrig försökt lämna anbud i ett annat land, på grund av en 
kombination av naturliga (t.ex. språklig a, geografiska) och regleringsmässiga 
administrativa hinder. Både små och mede lstora företag och gränsöverskridande 
anbudsgivare hämmas av administrativa krav  (t.ex. på att tillh andahålla styrkande 
underlag) och problem med att erhålla info rmation. Den andel små och medelstora 
företag som tilldelas offentliga upphandlingskon trakt har inte ändrats avsevärt sedan 
2002, och inte heller har graden av gräns överskridande deltagande förbättrats. Den 
mest betydelsefulla faktorn för små oc h medelstora företags deltagande är 
kontraktets värde – små och medelstora fö retag har problem med att lämna anbud på 
eller fullgöra kontrakt som överstiger 300 000 euro. 
3.5. Styrmetoder  
Orsaker: skillnader mellan medlemsstaterna beträffande modeller och administrativ 
förmåga  
Betydande skillnader när det gäller medlemsstaternas administrativa organisation har 
lett till inkonsekvent tillämpning, kontro ll och övervakning inom EU. Detta har 
medfört fel, ökad risk för bedrägerier och en resursförvaltning som inte är optimal. 
Vid nyligen gjorda revisi oner av EU-finansierade pr ojekt konstaterade man en 
betydande grad av fel på grund av inkorrekt tillämpning av reglerna för offentlig upphandling och i vissa fall inkorrekt införliv ande av EU-direktiv. Vid den analys av 
överträdelseförfarandena som inleddes av kommissionen 2005 identifierades en 
liknande uppsättning fel och problem, vilket visar att sådana misstag inte är 
engångsföreteelser utan inträffar gång på gång. 
3.6. Konsekvenser 
Sammantaget leder dessa tre nyckelproblem till slutsatsen att den inre marknaden 
inte uppnår sin fulla potential i fråga om offentlig upphandling . Om det inte åtgärdas 
kommer denna situation i bästa fall at t kvarstå och skulle till och med kunna 
förvärras när skillnaderna blir mer markan ta och alternativkostnaderna för en ram 
som inte är optimal tas i beaktande. 
Med tanke på att många av de problem som observerats är resulta tet av åtgärder och 
tolkningar som grundas på två EU-direktiv följer det att åtgärd er på EU-nivå är 
berättigade och kan krävas för att ta itu med dessa frågor. 
4. MÅL 
Vid utvärderingen noterades att de allmänna  målen för den befintliga politiken för 
offentlig upphandling fortsatt gäller, särskilt med tanke på de aktuella finansiella 
påfrestningarna i många medlemsstater. Därför kommer EU att fortsätta främja 
rättvis, icke-diskriminerande och EU-omf attande konkurrens för att leverera bästa 
 
SV 4   SV värde för pengarna samtidigt som man uppnå r bästa möjliga samhällsresultat genom 
upphandlingarna. EU kommer också att fortsätta verka i kampen mot korruption. 
Specifika målsättningar har fastställts som svar på de huvudsakliga problem som 
identifierats ovan. Målsättningarna är att 
(1) öka kostnadseffektiviteten för EU:s regler och förfaranden för offentlig 
upphandling, 
(2) till fullo utnyttja alla möjligheter fö r att uppnå bästa möjliga resultat för 
samhället, 
(3) skapa EU-marknader snarare än nationella marknader för offentlig 
upphandling. 
Nio operativa mål har också fastställts för att ta itu med problemens orsaker. 
Uppnåendet av dessa operativa mål bör bidr a till att uppnå de specifika målen och ge 
bättre resultat i förhållande till de övergripande målen. 
5. ALTERNATIV  
En bred uppsättning alternativ har övervägts,  även om radikala åtgärder (antingen ett 
fullständigt avskaffande eller en fullständi g harmonisering av EU-lagstiftningen) 
snabbt förkastades. Med de operati va målen som vägledning har en rad 
lagstiftningsåtgärder (LEGI) och andra åtgärder (SOFT), baserat på vissa avgörande 
val, utvecklats för att ta itu me d vart och ett av de fem huvudsakliga 
problemområdena. Man har använt sig av en övergripande strategi, eftersom en 
mikroskopisk undersökning av alla möjliga än dringar i lagstiftningen skulle ge ett 
dokument på flera hundra sidor. 
Efter ytterligare granskning valdes tolv alternativ ut för ytterligare analys mot 
bakgrund av basvärdesscenario t (ingen förändring). För va rje problemområde behölls 
två alternativ för lagstiftningsåtgärder, med olika grad av ambition. Icke bindande 
alternativ behölls för problem gällande tillgång och styrmetoder. 
För ett givet problemområde är det inte allt id ett ”antingen/eller”-v al till förmån för 
ett alternativ. För de föreslagna lö sningar som gäller tillämpningsområde, 
förfaranden och styrmetoder, skulle den bästa lösningen kunna vara att kombinera 
båda alternativen för lags tiftningsåtgärder eller lags tiftningsåtgärder och andra 
åtgärder. 
6. KONSEKVENSER OCH JÄMFÖRELSE AV ALTERNATIVEN  
De viktigaste konsekvenserna av dessa alte rnativ sammanfattas nedan. I allmänhet är 
de mest omedelbara konsekvenserna e konomiska med begränsade sociala och 
miljömässiga effekter, utom för de alternat iv som gäller strategisk användning, vilka 
till sin natur är avsedda att skapa (positiv a) sociala och miljömässiga konsekvenser. 
 
SV 5   SV 6.1. Tillämpningsområde 
Alternativ 
SCO.LEGI.TARGET:  målinriktade anpassningar t ill tillämpningsområdet för 
lagstiftningen om offentlig upphandling. 
SCO.LEGI.REDUCE:  betydande ändringar för att undanta vissa 
upphandlare/upphandlingar. 
Konsekvenser 
Båda dessa alternativ bör ge större klar het och därmed öka kostnadseffektiviteten. 
SCO.LEGI.TARGET bör hantera de ak tuella gråzonerna och förbättra 
rättssäkerheten utan att föranleda några fö rväntade internatione lla konsekvenser. Att 
skapa ett nytt lättare syst em för kontrakt gällande sociala tjänster på över 
500 000 euro och tillämpa det fullständiga sy stemet på alla övrig a tjänster bör öka 
klarheten och förbättra tillämpningen av EU-reglerna. 
Effekterna, och därmed fördelarna, av SC O.LEGI.REDUCE skulle inskränkas till de 
uteslutna upphandlingarna och baseras på an tagandet att varje nationellt system som 
utgör ersättningen är lättare än EU:s system. Nationella (under EU:s trösklar) 
upphandlingsregler må ha färre föreskrift er, men en avsevärd regleringskostnad 
skulle ändå kvarstå för sådana unda ntagna upphandlingar tillsammans med de 
inneboende och oundvikliga kostnaderna för sund förv altning av offentlig 
upphandling. Undantag skulle också minska  öppenheten på EU-nivå, men sannolikt 
även nationellt, med åtföljande negativa konsekvenser för konkurrensen och det pris 
som betalas. Beroende på de exakta unda ntagen kan ytterligare kostnader uppkomma 
om dessa strider mot internationella skyl digheter och föranleder avskärmning av 
marknader i partnerlandet med potentiellt st ora negativa effekter för EU-företag som 
handlar med dessa länder. 
En ökad rättslig klarhet (SCO.LEGI.TARGET ) skulle inte lösa de frågor som 
påverkar urvalet av intressenter och tr ansaktioner. Beslutet om huruvida rätt 
intressenter och område skulle omfattas är  mer komplicerat (och i viss utsträckning 
politiskt givet de eventuella internationella konsekvenserna). 
6.2. Förfaranden 
Alternativ 
PRO.LEGI.DESIGN:  korrigera och förbättra gällande förfaranden. 
PRO.LEGI.FLEXIB:  utvidga den uppsättni ng alternativ gällande förfarandet som står 
till buds för organisationer inom offentlig sektor och mildra förfaranden som leder till oproportionerliga kostnader. 
Konsekvenser  
PROC.LEGI.DESIGN skulle förbättra utfo rmningen av vissa förfaranden och ge 
större rättslig klarhet om va d som krävs. Detta skulle öka kostnadseffektiviteten och 
förbättra den övergripande propor tionaliteten i den offentliga 
 
SV 6   SV upphandlingsprocessen. Medan stör re användning av  repetitiva 
upphandlingsförfaranden skulle ha övergrip ande positiva fördelar för organisationer 
inom offentlig sektor finns det vissa farh ågor som gäller stängning av marknader och 
företagens tillgång till sådana verktyg på längre sikt. Detta skulle behöva hanteras för 
att garantera öppenhet och icke-diskrim inering och förhindra att konkurrensen 
begränsas. Genomdrivandet av verkt yg och åtgärder som kan underlätta 
upptagningen av e-upphandling bör avsevärt öka kostnadseffektiviteten och stärka 
integrationen av EU:s marknader för o ffentlig upphandling, även om det skulle 
finnas startkostnader och tekniska hi nder att övervinna (för att undvika 
marknadsfragmentering). 
PROC.LEGI.FLEXIB skulle öka valfrihete n och flexibiliteten för organisationer 
inom den offentliga sektorn, vilka ocks å skulle kunna förbättra upphandlingarnas 
resultat, särskilt genom användning av me r förhandling (men med vissa varningar 
som gäller lämplig användning av detta och potentiella kostnader  för att utveckla 
expertis inom förhandling). Ett lättare system för kontrakt som upphandlas av icke-
centrala myndigheter bör öka kostnadseffek tiviteten och om man förutsätter vissa 
minimikrav på insyn (användning av ett fö rhandsmeddelande), bör det inte bli någon 
markant minskning av konkurrensen och inte heller några internationella 
konsekvenser. 
6.3. Strategisk upphandling 
Alternativ 
STR.LEGI.FACILIT:  möjliggöra för organisationer inom offentlig sektor att anpassa 
sina behov inom offentlig upphandling på ett sätt som integrerar andra politiska mål. 
STR.LEGI.ENFORC:  undanta bedömningen från organisationer inom den offentliga 
sektor. De måste tilldela kontrakt (hela kontrakt  eller delkontrakt) på basis av hur väl 
andra politiska mål uppfylls.  
Konsekvenser  
I stort sett är åtgärderna under båda dessa alternativ  mycket snarlika. Deras 
konsekvenser skiljer sig huvudsakligen bero ende på om en tillåtande eller en 
tvingande strategi antas på EU-nivå. Båda  skulle syfta till att öka möjligheten för 
organisationer inom offentlig sektor att uppnå mer omfattande strategiska mål. De 
strategiska konsekvenserna av FACILIT-alte rnativet skulle i allmänhet vara mindre 
än för ENFORC, på grund av sannolika variationer mellan medlemsstater i 
genomförandet beroende på vilka val som görs. Nationella myndigheter och 
organisationer inom offentlig sektor skul le dock behålla förmågan att fatta val 
beroende på faktiska omständigheter och tillgängliga resurser, vilket är särskilt 
viktigt i det aktuella finansiella k limatet. ENFORC skulle säkra större 
samstämmighet och upptagning inom EU. Båda  alternativen innebär kostnader för 
organisationer inom offentlig sektor och företag på grund av de ökade informationskraven och behovet av större kunskap och kontroll över en rad policyområden. Båda alternativen kan, åtmi nstone på kort sikt, öka komplexiteten 
och den administrativa bördan. 
 
SV 7   SV 6.4. Tillgång 
Alternativ 
ACC.SOFT:  främja EU:s vägledning och utbil dning gällande tillgång t.ex. för att 
underlätta gränsöverskridande köp och försäljning.  
ACC.LEGI.FACILIT:  undanröja administrativa hinder för små och medelstora 
företags deltagande och gr änsöverskridande tillgång. 
ACC.LEGI.ENFORC:  införa föreskrivande åtgärder för att förbehålla delar av 
marknaderna för offentliga upphandlingar för små och medelstora företag eller kräva 
strukturering av upphandlingarna på sätt som gynnar små och medelstora företags 
deltagande.  
Konsekvenser  
Även här har de båda LEG I-alternativen liknande inne håll och den huvudsakliga 
skillnaden i konsekvenser gäller huruvida en ti llåtande eller tvingande strategi antas. 
Medan tvingande åtgärder bör leda till stör re tillgång för små och medelstora företag 
och möjligtvis gränsöverskridande tillgång och i allmänhet förbättra den inre marknaden för offentlig upphandling, är det inte nödvändigtvis tydligt att detta skulle 
effektivisera och förenkla reglerna. Ök ade informationskrav skulle kunna öka 
komplexiteten och den administ rativa bördan för organisation er inom offentlig sektor 
och företag. Vissa av dessa kostnader sk ulle kunna vara lägr e under en tillåtande 
strategi, som skulle kunna vara mer riktad mot lokala behov. 
Instrument som syftar till att underlätta ti llgången till EU:s marknader för offentlig 
upphandling, t.ex. genom att minska kraven  på styrkande hand lingar för anbud, bör 
leda till enklare och mindre betungande förfaranden för små och medelstora företag 
och gränsöverskridande anbud. Att an ta anbudsvinnarstrat egin vad gäller 
tillhandahållandet av styr kande handlingar skulle mi nska de administrativa 
kostnaderna med 80 %. Användning av delkont rakt för kontrakt med ett sammanlagt 
värde över vissa trösklar skulle också göra ett större antal kontrakt tillgängliga för 
små och medelstora företag. 
Alternativet ACC.SOFT skulle endast ha l iten positiv inverkan på graden av tillgång 
men har låg kostnad. 
6.5. Styrmetoder 
Alternativ 
GOV.SOFT: identifiera områden med återkomma nde svårigheter som påverkar 
styrningen och ge vägledni ng på dessa, t.ex. ”bästa  praxis”, inlärande och 
riktmärkning. 
GOV.LEGI.TARGET:  utnyttja skalfördelar och optimala resultat för organisationer 
inom offentlig sektor genom att använda specialiserade yrkesorganisationer som gör kombinerade upphandlingar, där det är lämpligt. 
 
SV 8   SV GOV.LEGI.ENHANC:  ålägga medlemsstaterna att inrätta en nationell myndighet 
med ansvar för genomförandet av offentliga upphandlingar, kontroll och 
övervakning, som årligen rapporterar om resultatet.  
Konsekvenser  
Att öka tillgängligheten och rollen för specialiserade upphandlingsorgan bör vara till 
stor hjälp för de många organisationer inom offentlig sektor som sällan bedriver upphandling till stora belopp och är osäkra på hur man ska följa EU-reglerna. Större sammanförande ger visserligen upphov till farhågor om eventuell stängning av 
marknader, som skulle behöva tas upp, me n GOV.LEGI.TARGET bör på det hela 
taget vara fördelaktigt för organisatione r inom offentlig sektor och företag. 
GOV.LEGI.ENHANC bör skapa liknande vi llkor och strukturer för kontroll, 
övervakning och tillämpning av regler fö r offentlig upphandling på nationell nivå 
och EU-nivå, öka samstämmigheten och säke rheten inom EU och stärka den inre 
marknaden. Även om medlemsstater och organisationer inom offentlig sektor 
troligen skulle ådra sig vissa ytterligare kostnader har många redan de nödvändiga 
strukturerna och torde göra besparingar genom fö rbättrad samordning och 
övervakning. 
Liknande, men mindre, effekter kan förvän tas av GOV.SOFT som, på grund av sin 
frivilligkaraktär, sannolikt inte sku lle uppnå samma grad av upptagning och 
samstämmighet. 
7. A
LTERNATIV SOM FÖREDRAS  
På grundval av denna analys föreslås följande paket med lösningar (gråton):  
Alternativ 
 Problemgrupper
 Alternativ 
utan 
förändring 
(NC) Icke 
bindande 
alternativ 
(SOFT)  Lagstiftning – i allmänhet 
inom den aktuella ramen 
(LEGI._) Lagstiftning – ny eller 
betydande förändring 
(LEGI._) 
Tillämpningsomr
åde (SCO)  SCO. NC  SCO. 
SOFT  SCO.LEGI.TARGET  
(tydliggöra gränser)  SCO.LEGI.REDUCE 
(betydande ändring av 
tillämpningsområde) 
Förfaranden 
(PRO)  PRO. NC  PRO. 
SOFT  PRO.LEGI.DESIGN 
(förbättra definitioner och 
utformning)  PRO.LEGI.FLEXIB (ökad 
valfrihet, ökad e-
upphandling) 
Strategisk 
upphandling 
(STR)  STR. NC  STR. 
SOFT  STR.LEGI.FACILIT 
(underlätta strategisk 
offentlig upphandling)  STR.LEGI.ENFORC 
(genomdriva strategisk 
offentlig upphandling)  
Tillgång (ACC)  ACC. NC  ACC. 
SOFT  ACC.LEGI.FACILIT 
(underlätta tillgång)  ACC.LEGI.ENFORC 
(genomdriva verktyg för 
tillgång)  
Styrmetoder 
(GOV)  GOV. NC GOV. 
SOFT GOV.LEGI.TARGET 
(optimera 
resursanvändningen) GOV.LEGI.ENHANC 
(förbättra kontroll & 
ansvarstagande)  
8. FRAMTIDA ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING  
Brist på konsekventa och jämförbara uppgift er hämmar nuvarande insatser för att 
övervaka resultat om offentlig upphandling och identifiera områden för ytterligare 
åtgärder. Vissa förbättringar av övervakningsarrangemangen är  implicita i flera av de 
 
SV 9   SV åtgärder som övervägs, t.ex. förbättrad st yrning och e-upphandli ng. Bättre statistik 
och övervakningsmetoder bör öve rvägas för att kontrollera 
• kostnader för efterlevnad, 
• nytta och besparingar/kostnader i samband med byte till e-upphandling och 
uppnående av strategiska mål, 
• grad av tillgång för små och medelstora företag och grad av 
gränsöverskridande tillgång, 
• åtgärder för att hantera bedräger i, korruption och konkurrenshämmande 
beteende. 
Utkastet till text skulle inkludera e tt åtagande om att utvärdera eventuell ny 
lagstiftning.