[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 8.10.2009

KOM(2009) 514 slutlig

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

om genomförandet av makroekonomiskt stöd till tredjeländer under 2008 {SEK(2009) 1279}

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

om genomförandet av makroekonomiskt stöd till tredjeländer under 2008 {SEK(2009) 1279}

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET om genomförandet av makroekonomiskt stöd till tredjeländer under 2008 1

1. Inledning 3

2. Översikt 3

2.1. Bakgrund 3

2.2. Makroekonomiskt stöd 2008 3

2.3. De senaste insatserna i mottagarländerna – en sammanfattning 4

2.3.1. Västra Balkan 4

2.3.2. Länderna vid EU:s östra gräns 4

2.3.3. Medelhavsländerna 5

3. Makroekonomiskt stöd: geografisk fördelning och utvärdering 5

3.1. Geografisk fördelning 5

3.2. Utvärderingar 5

3.2.2. Serbien och Montenegro 6

4. Förbättrad ekonomisk förvaltning i mottagarländerna: operationell utvärdering 6

5. Önskemål och framtida förslag från kommissionen 7

1. INLEDNING

Denna rapport ger en allmän översikt över EU:s makroekonomiska stöd till tredjeland inklusive dess historiska bakgrund, en sammanfattning av insatserna under 2008, information om de senaste insatserna i kandidatländerna och i de potentiella kandidatländerna och i grannländerna samt statistiska tabeller över de olika insatser som genomförts sedan 1990.

De aktuella tendenserna inom EU:s makroekonomiska verksamhet tillsammans med de utvärderingar som genomförts under 2008 ingår också i denna rapport. Syftet med utvärderingarna är att bedöma effekterna av makroekonomiskt stöd på relevanta aspekter av den ekonomiska stabiliseringsprocessen och genomförandet av strukturreformer i mottagarländerna. Framsteg på detta område avspeglar också hur väl de motsvarande ekonomisk-politiska villkor som är knutna till det makroekonomiska stödet från gemenskapen har uppfyllts.

Revisionsrättens särskilda rapport från mars 2002 innehöll rekommendationer om förbättrad ekonomisk förvaltning i mottagarländerna. Med hjälp av en revisionsbyrå har kommissionen därför sedan 2004 genomfört flera operationella utvärderingar av ekonomihanteringsprocesserna och förfaranden i samband med det makroekonomiska stödet för varje mottagarland. Slutsatserna av dessa utvärderingar beaktas fullt ut när de politiska villkoren fastställs för stödets genomförande.

Denna rapport läggs fram i enlighet med rådets beslut om makroekonomiskt stöd eller exceptionellt finansiellt stöd till tredjeland och följer upp de rapporter som lagts fram under tidigare år. Parallellt offentliggörs en detaljerad rapport med ekonomisk och finansiell information om mottagarländerna (kommissionens arbetsdokument SEK(2009)…).

2. Översikt

2.1. Bakgrund

Makroekonomiskt stöd avser stöd till mottagarländernas politiska och ekonomiska reformer och genomförs i förening med stödprogram från IMF och Världsbanken. Stödet bygger på ett antal principer, som bekräftas i rådets slutsatser av den 8 oktober 2002, där det understryks att detta stöd har en exceptionell karaktär, utgör ett komplement till stöd från internationella finansinstitut och är förbundet med makroekonomiska villkor. I nära samarbete med IMF och Världsbanken har gemenskapens makroekonomiska stöd, anpassat till de enskilda ländernas specifika behov, stöttat flera tredjeländer med det överordnade syftet att stabilisera den ekonomiska situationen och upprätta marknadsorienterade ekonomier.

2.2. Makroekonomiskt stöd 2008

Rådet antog inget nytt beslut under 2008.

Utbetalningarna av makroekonomiskt stöd uppgick till 25 miljoner euro till Republiken Moldavien, i form av bidrag och 15 miljoner euro till Libanon, även det i form av bidrag.

2.3. De senaste insatserna i mottagarländerna – en sammanfattning

2.3.1. Västra Balkan

Kosovo

Det enda pågående makroekonomiska stödet i Västra Balkan är ett bidrag i form av budgetstöd till Kosovo (under UNSCR 1244/99) på upp till 50 miljoner euro som godkändes av rådet i november 2006 (rådets beslut 2006/880/EG, EUT L339/36, 6.12.2006). Eftersom de överenskomna villkoren i samförståndsavtalet som undertecknades tillsammans med myndigheterna i december 2007 för utbetalningen av detta stöd inte har uppfyllts, kunde hela beloppet på 50 miljoner euro inte utebetalas under 2008 och det är fortfarande utestående. Den 11 juli 2008, vid en givarkonferens ledd av kommissionen för att stödja Kosovos finansieringsbehov för perioden 2008–2011, gjorde kommissionen en villkorlig utfästelse om ytterligare makroekonomiskt stöd på 100 miljoner euro, även det genom bidrag i form av budgetstöd.

Montenegro och Serbien

Den 2 oktober 2008 antog rådet beslut 2008/784/EG om fastställande av en separat förpliktelse för Montenegro och minskning i motsvarande mån av Serbiens förpliktelse vad gäller de långfristiga lån som gemenskapen har beviljat Statsförbundet Serbien och Montenegro (tidigare Förbundsrepubliken Jugoslavien) enligt beslut 2001/549/EG och 2002/882/EG[1] genom vilka kommissionen bemyndigas att underteckna ett separat låneavtal med myndigheterna i Montenegro. Detta beslut är endast en följd av Montenegros självständighet i juni 2006 och av ett avtal som nåddes mellan Serbien och Montenegro i juli 2006 om att fördela skulder till utlandet mellan de två separata staterna. Det skapar inte några nya skyldigheter för gemenskapen och har inga budgetkonsekvenser.

Efter att ett separat låneavtal hade slutits med Montenegro och trätt i kraft, justerades Serbiens nuvarande skulder genom en skriftväxling mellan kommissionen och Serbien.

2.3.2. Länderna vid EU:s östra gräns

Republiken Moldavien

2008 slutförde kommissionen genomförandet av det makroekonomiska stödprogram på totalt 45 miljoner euro som rådet fattat beslut om den 16 april 2007. De andra och tredje utbetalningarna på 10 respektive 15 miljoner euro genomfördes i juni och december 2008. Programmet var en del av finansieringspaketet till stöd för regeringens avtal med IMF enligt mekanismen för fattigdomsminskning och ökad tillväxt (PRGF) från maj 2006 och som går ut i maj 2009.

Georgien

Programmet som uppgår till 33,5 miljoner euro i stöd, antogs i januari 2006 och kunde inte slutföras. Enligt detta program hade totalt 23 miljoner euro betalats ut under 2006. Översynen av villkoren för utbetalning av den tredje och sista delen kunde emellertid inte genomföras under 2008 (liksom under 2007) eftersom ett av de specifika villkoren för utbetalningen av delen inte hade uppfyllts: lagen om organisationen av oberoende revision hade inte antagits som planerat av parlamentet. Denna sista utbetalning har därför inte genomförts och programmet har nu upphört att gälla. Vid en givarkonferens i Bryssel i oktober 2008 gjorde kommissionen samtidigt en utfästelse om ett nytt makroekonomiskt stödprogram för Georgien, i form av bidrag på upp till 46 miljoner euro. Stödet utlovades inom ramen för den internationella ansträngningen för att hjälpa Georgien att övervinna följderna av konflikten med Ryssland i augusti 2008.

2.3.3. Medelhavsländerna

Libanon

I december 2008 genomförde kommissionen den första utbetalningen av stöd på 15 miljoner euro enligt det program för makroekonomiskt stöd som godkändes den 10 december 2007. Programmet består av ett stöd på 30 miljoner euro och ett lån på 50 miljoner euro. Båda beloppen ska betalas ut i två delar. Utbetalningen av den första delen (på 25 miljoner euro) genomfördes till slut i början av juni 2009. Den andra delen planeras att betalas ut före utgången av 2009 under förutsättning att stödvillkoren uppfylls.

3. Makroekonomiskt stöd: geografisk fördelning och utvärdering

3.1. Geografisk fördelning

Gemenskapens makroekonomiska stöd har till syfte att främja makroekonomisk stabilisering i mottagarländerna och minska deras betalningsbalansproblem (och budgetproblem). Det har också mycket stor betydelse när det gäller att främja strukturreformer. De flesta åtgärder för makroekonomiskt stöd beslutades och genomfördes under de första åren av övergången till demokrati och marknadsekonomi i länderna i Central- och Östeuropa.

I och med att allt fler länder i gemenskapens närhet stod inför betalningsbalansproblem och inledde reformprogram, har antalet länder som gemenskapen erbjudit sådant stöd ökat under årens lopp. Detta innebär att stödets geografiska fördelning förändrats jämfört med de första åren, då de flesta av mottagarländerna låg i Central- och Östeuropa. Sedan år 2000 har makroekonomiskt stöd uteslutande getts till västra Balkan (73 % av stödet från 2000 till 2008) och de nya oberoende staterna. Det enda undantaget var 2007 då rådet antog ett beslut om ett stödprogram för Libanon.

3.2. Utvärderingar

Kommissionen har genomfört ett utvärderingsprogram för att bedöma effekterna av det makroekonomiska stödet i varje mottagarland. Analyserna utförs av externa konsulter som valts ut genom ett öppet upphandlingsförfarande. Arbetet övervakas av en s.k. styrkommitté. Sedan 2004 har sammanlagt sju utvärderingar genomförts. Två utvärderingar slutfördes 2008 avseende Albanien, Serbien och Montenegro. De viktigaste slutsatserna är följande:

3.2.1. Albanien

Vid utvärderingen bedömdes Europeiska kommissionens makroekonomiska stöd till Albanien mellan april 2004 och juli 2006. Det makroekonomiska stödet bestod av ett lån på 9 miljoner euro och ett stöd på 16 miljoner euro som betalades ut i två delar.

Nettoeffekten på den makroekonomiska stabiliseringen var en följd av en direkteffekt som härrörde från en ökning av budgetmedlen 2006 och 2007, och en indirekt effekt till följd av en kanalisering av lönerna inom den offentliga sektorn genom banksektorn, vilket ledde till en ökning av kreditmöjligheterna. Den ackumulerade effekten av BNP-ökningen under perioden 2004–2008 förväntas bli mellan 0,1 och 0,6 procent. Denna åtföljs av en något högre inflation och obetydligt svagare växelkurs för landets valuta lek.

I bedömningen drogs slutsatsen att det makroekonomiska stödet hade en mycket begränsad men positiv inverkan på hållbarheten för Albaniens betalningsbalans på medellång till lång sikt. Vissa positiva effekter kan tillräknas en begränsad direkteffekt på den ekonomiska tillväxten under perioden 2004–2008. Effekterna av det makroekonomiska stödet på andra aspekter av hållbarheten i betalningsbalansen har varit begränsade.

3.2.2. Serbien och Montenegro

Vid utvärderingen bedömdes det makroekonomiska stödet till Serbien och Montenegro mellan november 2002 och februari 2006.

Den makroekonomiska stödinsatsen möjliggjorde en något mer expansiv makroekonomisk politik som marginellt förbättrade den ekonomiska tillväxten. Insatsens direkta makroekonomiska inverkan på kort sikt var emellertid mycket begränsad. Detta berodde huvudsakligen på insatsens relativt begränsade storlek. Det makroekonomiska stödet kunde eventuellt få en större inverkan på de makroekonomiska utsikterna på kort sikt genom ett påskyndande av strukturreformerna.

I bedömningen drogs slutsatsen att det makroekonomiska stödet positivt hade påverkat utsikterna för hållbarheten i betalningsbalansen på medellång till lång sikt, även om denna inverkan troligtvis var begränsad och indirekt. Den viktigaste kanalen genom vilken det makroekonomiska stödet fungerade i detta hänseende verkar vara tillämpningen av strukturreformer och en förbättrad allmän makroekonomisk förvaltning.

Utvärderingarna av de makroekonomiska stödprogrammen avseende Georgien och Republiken Moldavien pågår fortfarande och slutrapporterna kommer att bli tillgängliga under det tredje kvartalet 2009. Dessutom har det beslutats om att det ska genomföras en metautvärdering för att utvärdera den globala inverkan av det makroekonomiska stödet. De första resultaten av denna utvärdering beräknas vara klara under det andra halvåret 2009.

4. Förbättrad ekonomisk förvaltning i mottagarländerna: operationell utvärdering

Under 2008 genomfördes en uppföljning av den operationella utvärderingen (i Kosovo). Mellan 2004 och 2007 har sju operationella utvärderingar genomförts i de länder som tilldelats makroekonomiskt stöd (Albanien, Armenien, Serbien, Montenegro Bosnien-Hercegovina, Georgien och Kosovo). Arbetsprogrammet för varje operationella utvärdering utarbetas i samarbete med en konsultfirma och innehåller uppgifter från tillgängliga rapporter som offentliggjorts av andra givare, framför allt i utvärderingarna inom ramen för programmet för offentliga utgifter och ekonomisk ansvarighet (PEFA). Uppföljande besök har genomförts (i Albanien, Armenien, Tadzjikistan, Georgien och Kosovo) för att utvärdera de förbättringar som genomförts inom de nationella förvaltningarna efter de första besöken.

Undersökningarna har varit inriktade å ena sidan på centralbankernas oberoende och på deras redovisningsavdelningars funktion. Å andra sidan har de också tagit upp budgetprocessen och funktionen hos finansförvaltningsministerierna (”Treasury Departments”), internrevisionen och finansministeriernas personal- och IT-avdelningar. En översyn har även gjorts av de externa revisionsföretagens funktion i syfte att bedöma deras kontrolleffektivitet.

Slutsatserna av de operationella utvärderingarna meddelas de nationella myndigheterna som ges möjlighet att kommentera den analys som rapporterna innehåller.

Med utgångspunkt i konsultens analys kan utvärderingarnas resultat för varje land sammanfattas på följande sätt: ”Det finns effektiva ramar för en sund finansförvaltning”. De allvarligaste bristerna konstaterades i finansministerierna, så som avsaknaden av ett centralt konto för statskassan, ändamålsenliga redovisningssystem och skriftliga rutiner eller den låga kvaliteten på förfaranden för offentlig upphandling. I samtliga fall var det nödvändigt att stärka internkontrollens kapacitet genom rekrytering av rutinerade revisorer, och särskilda fortbildningsinsatser rekommenderades. De enheter som utför makroekonomiska prognoser verkade i vissa fall inte kunna utföra sin uppgift och de externa revisionsföretagens oberoende ansågs inte vara tillräckligt starkt.

I syfte att förbättra hanteringen av de offentliga finanserna i mottagarländerna har de nationella myndigheterna rekommenderats att åtgärda bristerna. En del av dessa rekommendationer anses vara åtgärder som måste vidtas innan utbetalningar kan göras. Det gällde till exempel en förstärkning av finansministeriets avdelning för internkontroll och antagande av instruktioner med minimikrav för åtskillnad mellan ansvarsområdena för redovisnings-, godkännande- och utbetalningsfunktionerna.

Fyra år efter det att de operationella utvärderingarna inleddes har kommissionen, trots vissa förseningar i genomförandet av de begärda ändringarna, kunnat konstatera faktiska förbättringar på alla nivåer av de offentliga finanserna i mottagarländerna.

5. Önskemål och framtida förslag från kommissionen

Den globala ekonomiska och finansiella krisen innebär att många föranslutnings- och grannländer står inför en ekonomisk avmattning och en allt sämre budgetsituation. I vart och ett av dessa länder uppstår ett betydande finansiellt underskott. IMF är den viktigaste institution som tar itu med följderna av den ekonomiska krisen, särskilt med tanke på att den har fått en avsevärd ökning av resurser, inklusive ett stort bidrag från EU-medlemsstater. Även om IMF kommer att vara ledande när det gäller åtgärder mot krisen i länder som gränsar till EU är de medel som insitutionen tillhandahåller fortfarande inte tillräckliga för att täcka dessa länders externa finansieringsbehov. I detta sammanhang kan EU:s makroekonomiska stöd, när det gäller att bidra till att minska de externa finansieringsunderskotten och minska trycket på valutareserverna i föranslutnings- och grannländerna, stödja den ekonomiska stabiliteten och reformerna i denna region som är nära kopplad till EU.

Flera föranslutnings- eller grannländer har begärt makroekonomiskt stöd från EU. Bland föranslutningsländerna har Serbien, Bosnien och Herzegovina och Montenegro under de senaste månaderna begärt nytt makroekonomiskt stöd, antingen formellt eller informellt. Ytterligare ansökningar från länderna på Västra Balkan kan inte uteslutas. Vad gäller grannländerna har Georgien, Ukraina, Armenien, och helt nyligen Vitryssland och Republiken Moldavien, begärt makroekonomiskt stöd. Slutligen har länder som inte tillhör EU:s omedelbara grannskap närmat sig kommissionen och begärt makroekonomiskt stöd: Kirgizistan och Tadzjikistan. Även Island som särskilt påverkades av den globala finanskrisen (kollaps av valutakursen och av dess banksystem) har begärt finansiellt stöd från EU. Kommissionen undersöker dessa ansökningar och kommer under 2009 att lägga fram formella förslag för nya beslut om makroekonomiskt stöd för flera av de länder som ansöker som sådant.

[pic]

[pic]

[1] EUT L 269, 10.10.2008, s. 8.