MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN - Handlingsplan för en bättre och enklare lagstiftning

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Inledning

1. Åtgärder som kommissionen ska vidta

1.1. Förbättra kvaliteten på lagstiftningsförslagen

1.2. Följa upp antagandet och tillämpningen av rättsakter

1.3. Övergripande samordning och genomförande

2. Åtgärder som föreslås för Europaparlamentet och rådet

2.1. Förbättra utnyttjande av instrumenten

2.2. Förenkla och minska gemenskapslagstiftningen

2.3. Se till att den antagna lagstiftningen håller god kvalitet

3. Åtgärder som berör medlemsstaterna

4. Utveckla en gemensam lagstiftningskultur i unionen

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN

Handlingsplan för en bättre och enklare lagstiftning

Inledning

Syftet med detta meddelande från kommissionen är att för Europeiska rådet presentera en handlingsplan som genom en ny och samordnad strategi ska leda till en förenkling av lagstiftningen enligt det uppdrag som Europeiska rådet lämnade vid sina möten i Lissabon, Stockholm, Laeken och Barcelona. [1]

[1] Slutsatser från Europeiska rådets möten i Lissabon den 23-24 mars 2000, Stockholm den 23-24 mars 2001, Laeken den 8-9 december 2001 och Barcelona den 15-16 mars 2002.

En bättre och enklare lagstiftning ska komma medborgarna till godo genom att gemenskapslagstiftningen i högre grad anpassas för att kunna reglera befintliga problem, utvidgningen och de tekniska och lokala förhållandena. Genom en mindre komplex utformning bör medlemsstaterna och berörda aktörer lättare kunna tillämpa lagstiftningen samtidigt som den blir begripligare och mer lättillgänglig för alla. Tillsammans med en förbättring av lagstiftningsförfaranden och institutionell praxis bör dessa åtgärder innebära tidsvinster och minskade kostnader både för företagen och för förvaltningarna. Slutmålet är att upprätthålla en stor rättslig säkerhet inom den union som snart kommer att utvidgas och att skapa en större dynamik för aktörerna i näringslivet och på arbetsmarknaden och därmed bidra till att öka medborgarnas förtroende för den verksamhet som EU bedriver. Det handlar inte om att avreglera eller begränsa gemenskapens möjligheter att ingripa.

Kommissionen inledde för över ett år sedan ett samråd med övriga EU-institutioner och med medlemsstaterna, som tillsammans med kommissionen är ansvariga för gemenskapslagstiftningens kvalitet. Kommissionen har successivt lagt fram flera dokument för att inhämta deras synpunkter:

* En första delrapport till Europeiska rådet i Stockholm i mars 2001, med en lägesbeskrivning och en redogörelse för olika alternativ att diskutera [2].

[2] KOM(2001) 130 slutlig.

* Vitboken om styrelseformerna i EU, som antogs i juli 2001 och som innehåller en viktig del om bättre kvalitet på lagstiftningen. Vitboken lades fram för ett stort offentligt samråd som avslutades den 31 mars 2002 [3].

[3] KOM(2001) 428 slutlig.

* Ett meddelande av politisk karaktär som lades fram för Europeiska rådet i Laeken i syfte att inleda samråd med rådet, Europaparlamentet och medlemsstaterna om de viktigaste delarna av handlingsplanen [4].

[4] KOM(2001) 726 slutlig.

Kommissionen har på så sett fått flera viktiga synpunkter för utarbetandet av denna handlingsplan:

* Synpunkter i samband med det samråd som inleddes genom vitboken om styrelseformerna i EU, av vilka det framgår att det finns ett starkt stöd för de åtgärder för kvalitet på lagstiftningen som framförs i vitboken.

* Resolutioner om dessa frågor från Europaparlamentet [5] och rådet [6] samt yttranden från Ekonomiska och sociala kommittén [7] och Regionkommittén [8].

[5] Jfr Europaparlamentets resolution om vitboken om styrelseformerna i EU, antagen den 29 november 2001, och utkast till Europaparlamentets resolution om meddelandet om en bättre och enklare lagstiftning [KOM(2001) 726], på grundval av ett betänkande från Medina Ortega.

[6] Rådets resolution (inre marknaden/turism), antagen den 21 maj 2002.

[7] Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande, antaget den 21 mars 2002.

[8] Yttrandet "Nya styrelseformer: Europa - en ram för medborgarinitiativ", antaget den 4 januari 2001, och yttrandet om vitboken om styrelseformerna i EU, antaget den 4 april 2002.

* Synpunkter från vissa medlemsstater [9].

[9] Synpunkter från Tyskland, Danmark, Sverige, Nederländerna, Frankrike och Storbritannien om vitboken om styrelseformerna i EU. Synpunkter från Storbritannien på kommissionens meddelande av den 5 december 2001 [KOM(2001) 726].

* Slutrapporten från den rådgivande högnivågruppen, den s.k. Mandelkern-gruppen, som inrättades av ministrarna med ansvar för offentlig förvaltning i november 2000 [10], till vilken kommissionen har tagit största hänsyn och vars rekommendationer till största delen sammanfaller med de åtgärder som kommissionen föreslår i denna handlingsplan.

[10] Slutrapport från den rådgivande högnivågruppen, som leddes av Dieudonné Mandelkern, av den 13 november 2001.

Efter detta samråd anser kommissionen att strategin för en bättre lagstiftningskvalitet bör inriktas på de tre huvudetapperna i lagstiftningsförfarandet: kommissionens utarbetande och presentation av förslaget till rättsakt, den diskussion som förs om rättsakten mellan Europaparlamentet och rådet samt medlemsstaternas tillämpning av lagstiftningen.

Kommissionen har utarbetat en handlingsplan för en enklare lagstiftning av bättre kvalitet inom ramen för det nuvarande fördraget och vill nu diskutera handlingsplanen med de andra EU-institutionerna, bland annat med sikte på att ingå ett interinstitutionellt avtal.

För att strukturera och underlätta den kommande diskussionen mellan institutionerna framhålls i handlingsplanen betydelsen av de tre etapperna i lagstiftningsförfarandet samtidigt som tonvikten läggs vid varje parts - kommissionens, Europaparlamentets, rådets och medlemsstaternas - eget och kollektiva ansvar. I detta meddelande görs därför en åtskillnad mellan

* åtgärder som kommissionen ansvarar för,

* åtgärder som föreslås för Europaparlamentet och rådet i egenskap av lagstiftare för gemenskapen,

* åtgärder som ska säkerställa att lagstiftningen införlivas och tillämpas på ett riktigt sätt i medlemsstaterna, och

* åtgärder som syftar till att utveckla en gemensam lagstiftningskultur inom EU.

Utifrån dessa förutsättningar och mot bakgrund av de synpunkter och yttranden som lämnats föreslås i handlingsplanen konkreta åtgärder som kommissionen, Europaparlamentet, rådet och medlemsstaterna bör vidta enskilt eller tillsammans.

Kommissionen avser att respektera och fullgöra de egna åtaganden som tillkännages i de tre ovannämnda dokumenten. För att förbättra kommissionens arbete och skapa större öppenhet kommer kommissionen tillsammans med denna handlingsplan att anta två specifika meddelanden med en närmare redogörelse för de viktigaste åtgärder som berör kommissionen: att fastställa minimikrav för samråd och att definiera en integrerad metod för konsekvensanalys för de viktigaste politiska initiativ och lagstiftningsförslag som läggs fram. Kommissionen vill därmed ge en tydlig politisk signal om att man strävar efter att öka kvaliteten på lagstiftningen, göra sina arbetsmetoder öppnare och ge exempel på god praxis. Åtgärderna kommer att vidtas inom de befintliga budgetramarna genom överföring av befintliga medel.

För att denna strategi - som konkretiseras i handlingsplanen - ska bli framgångsrik är kommissionen angelägen om att understryka att det krävs ett starkt politiskt engagemang från de andra institutionerna och från medlemsstaterna, såväl för utarbetandet av denna strategi som för dess genomförande. I detta sammanhang vill kommissionen utveckla en fortlöpande dialog mellan institutionerna för att kunna diskutera de åtgärder i handlingsplanen som omfattas av Europaparlamentets, rådets och medlemsstaternas lagstiftningsbefogenheter. Såsom redan aviserats [11] är kommissionen övertygad om att det är lämpligt att ingå ett interinstitutionellt avtal om dessa frågor.

[11] KOM(2001) 726 slutlig, s. 10.

Handlingsplanen måste även ta hänsyn till arbetet i Europeiska konventet om EU:s framtid i de fall då konventets uppdrag sammanfaller med viktiga delar som rör lagstiftningens kvalitet [12]. Kommissionen förbehåller sig därför möjligheten att lämna ytterligare synpunkter på de frågor som gäller "åtskillnaden mellan lagstiftningsåtgärder och genomförandeåtgärder" - det s.k. kommittésystemet - och frågan om val av olika typer av instrument.

[12] Slutsatser från Europeiska rådets möte i Laeken, bilaga 1.

1. Åtgärder som kommissionen ska vidta

Enligt fördragen har kommissionen i det närmaste monopol på att lägga fram förslag till gemenskapslagstiftning. Kommissionen måste därför se till att lagstiftningsförslagen verkligen är relevanta och håller en hög kvalitet, i enlighet med protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna [13]. Kommissionen ska dessutom se till att medlemsstaterna tillämpar lagstiftningen på att riktigt sätt.

[13] Jfr punkt 9 i protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, som är bilagt Amsterdamfördraget.

Med stöd av sina befogenheter kommer kommissionen redan nu att börja vidta följande åtgärder för att kommissionens förslag ska hålla en bättre kvalitet, bli mer relevanta och bättre kunna följas upp.

1.1. Förbättra kvaliteten på lagstiftningsförslagen

I vitboken om styrelseformerna i EU gjorde kommissionen vissa utfästelser om ökad kvalitet och öppenhet när det gäller de åtskilliga samråd som kommissionen redan nu genomför. I detta avseende erinrar kommissionen om att man under detta år kommer att offentliggöra en förteckning över organ och instanser för samråd med det civila samhället och att man avser att genomföra de protokoll som undertecknats tillsammans med Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén. Kommissionen kommer dessutom inom kort att offentliggöra riktlinjer för anlitande och utnyttjande av sakkunskap vid kommissionen för att säkerställa en tydlig ansvarsfördelning, mångfald och integritet.

I anslutning till denna handlingsplan antar kommissionen ett meddelande med förslag till minimikrav för samråd [14]. Även detta meddelande läggs fram för samråd, vilket bör göra det möjligt att anta dessa minimikrav före utgången av 2002. Kommissionen preciserar att en förstärkning av samrådet innan kommissionen lägger fram sina lagstiftningsförslag inte på något sätt kommer att påverka de åtaganden som gjorts gentemot Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén att i lämpliga fall inhämta yttranden innan kommissionen utövar sin initiativrätt eller den specifika funktion som arbetsmarknadens parter har [15].

[14] KOM(2002) 277 slutlig.

[15] Enligt artiklarna 138 och 139 i EG-fördraget.

Åtgärd: Fastställa minimikrav för samråd

Att tillsammans med berörda parter och på grundval av kommissionens meddelande fastställa minimikrav för samråd före utgången av 2002.

Dessa ramar syftar till att systematisera och öka öppenheten i kommissionens samråd och ska ha följande mål:

- Bidra till att berörda parter och det civila samhället i ökad utsträckning medverkar i samråden.

- Öka insynen i hur samråden genomförs och hur kommissionen utnyttjar resultaten.

- Säkerställa en enhetlig metod för samråd vid samtliga kommissionens avdelningar.

Bland dessa krav kommer kommissionen att bland annat att överväga en generell minimifrist för samråd på sex veckor samt underlätta medverkan i samråden genom att inrätta en enda central punkt där man kan hitta en förteckning över de samråd som pågår.

Ansvar: kommissionen

Genomförande: fr.o.m. 2003

Jämsides med den praxis som sedan flera år tillbaka har utbildats inom OECD och i vissa medlemsstater och i syfte att praktiskt omsätta Europeiska rådets uppmaningar vid mötena i Göteborg och Laeken har kommissionen utarbetat en metod för konsekvensanalys som beskrivs i ett särskilt meddelande som antas tillsammans med denna handlingsplan [16]. Genom detta instrument, som inbegriper all befintlig praxis vid kommissionen [17], avser kommissionen att garantera och att motivera att institutionens förslag till rättsakter är välgrundade.

[16] KOM(2002) 276 slutlig.

[17] Kommissionen har under de senaste åren utformat flera särskilda instrument eller metoder för konsekvensanalys: näringslivskonsekvensanalys, analys av lagförslagens konsekvenser, konsekvensanalys ur ett perspektiv av bärkraftig utveckling, förhandsbedömning för att beakta målen i fördraget, t.ex. bärkraftig utveckling, miljöskydd, jämställdhet och hälsa.

Åtgärd: Analysera konsekvenserna av de viktigaste lagstiftningförslagen och politiska initiativen

Kommissionen kommer före utgången av 2002 att börja använda ett integrerat och proportionellt instrument för konsekvensanalys för de lagstiftningsförslag och politiska initiativ som läggs fram. I detta ingår en analys av lagstiftningskonsekvenser och konsekvenser för en bärkraftig utveckling (ur ekonomisk, social och miljömässig synvinkel) och inbegriper befintliga instrument och metoder. Konsekvensanalysen kommer att vara till hjälp för att fastställa om det är lämpligt att vidta åtgärder på gemenskapsnivå med iakttagande av fördraget och av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.

* Genom detta instrument kommer det också att vara möjligt att på ett bättre sätt fastställa vilket eller vilka instrument som är mest lämpliga - rättsakt och/eller andra instrument - i ett brett spektrum av möjligheter (förordning, direktiv, rekommendation, samreglering, självreglering, frivilliga branschspecifika avtal, den öppna samordningsmetoden, finansiellt stöd, informationskampanjer).

* I princip kommer alla mer omfattande lagstiftningsförslag och alla andra viktiga förslag till politiska initiativ för antagande, dvs. som ingår i kommissionens arbetsprogram, att bli föremål för en konsekvensanalys, men en mer omfattande analys kommer bara att göras av viktigare förslag.

* På grundval av en inledande konsekvensanalys som görs i samband med utarbetandet av den årliga politiska strategin ett år före antagandet av förslagen kommer kommissionen att fastställa vilka förslag som ska bli föremål för en mer detaljerad konsekvensanalys. Generaldirektoraten måste ha gjort konsekvensanalysen senast när samrådet mellan de olika avdelningarna inleds. Om förslagen kräver en mer detaljerad bedömning ska generaldirektoraten på eget initiativ ha påbörjat detta arbete innan de tas upp i den årliga politiska strategin.

Ansvar: kommissionen

Genomförande: successivt fr.o.m. slutet av 2002 för tillämpning fullt ut under 2004/2005

Enligt protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna är kommissionen skyldig att i motiveringen till sina lagstiftningsförslag ange skälen till att förslagen är motiverade med hänsyn till subsidiaritetsprincipen samt redogöra för deras ekonomiska konsekvenser [18]. För att förslagen till rättsakter ska vara begripliga och för att ovanstående åtgärder ska vara samstämmiga föreslår kommissionen att man går vidare och förstärker innehållet i motiveringarna till förslagen.

[18] Jfr punkt 9 andra strecksatsen i protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.

Åtgärd: Förstärka motiveringarna till lagstiftningsförslagen

Kommissionen kommer i motiveringarna till sina förslag till rättsakter att precisera följande fem punkter, eventuellt på grundval av en standardmodell: genomfört samråd och uppnådda resultat, konsekvensanalyser utförda av kommissionen, skäl till valet av instrument, särskilt med hänsyn till subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, samt förslagets budgetkonsekvenser.

Ansvar: kommissionen

Genomförande: successivt fr.o.m. 2003

Kvaliteten på lagstiftningen måste upprätthållas vid tillämpningen. Frågan om att anpassa lagstiftningen till utvecklingen på det område som regleras - som särskilt medlemsstaterna och de aktörer som ansvarar för tillämpningen tagit upp - är därför ett centralt problem som bör beaktas redan när förslag till rättsakter utarbetas. Även detta bör leda till en enklare lagstiftning (jfr avsnitt 2).

Åtgärd: Införa en klausul om översyn i rättsakterna

Utan att det påverkar tillämpningen av kommissionens initiativrätt åtar sig kommissionen i lämpliga fall att införa en klausul om översyn, eller till och med revidering, i sina förslag till rättsakter, särskilt på områden med en snabb teknisk utveckling, så att lagstiftningen regelbundet kan uppdateras och anpassas. Bland annat på grundval av information från medlemsstaterna och berörda aktörer upprättar kommissionen en rapport och föreslår i lämpliga fall en ändring av rättsakten i fråga. Denna åtgärd bör bygga på ett effektivt samarbete med nationella förvaltningar (jfr avsnitt 4), särskilt när det gäller utvärderingen av hur lagstiftningen har tillämpats i medlemsstaterna. Efter en sådan översyn kommer kommissionen i lämpliga fall att föreslå åtgärder för förenkling av innehållet i rättsakterna. Genom att föreslå en klausul om översyn ser kommissionen till att garantera den rättsliga säkerheten för aktörerna.

Ansvar: kommissionen

Genomförande: omedelbart

1.2. Följa upp antagandet och tillämpningen av rättsakter

Rättsakterna antas i huvudsak av gemenskapens lagstiftare. Kommissionen borde vara mer aktiv i denna process enligt följande:

* Genom att i ökad utsträckning uppmuntra Europaparlamentet och rådet att i lämpliga fall snabbt komma fram till en överenskommelse, om möjligt redan vid den första behandlingen när medbeslutandeförfarandet tillämpas. Detta förutsätter att kommissionen mer systematiskt medverkar i ett tidigare skede av förhandlingarna. För att sammanföra uppfattningarna om förslagen kommer kommissionen att stödja sig på de samråd och konsekvensanalyser som man i förväg genomfört.

* Genom att insistera på att rådet alltid röstar med kvalificerad majoritet när detta föreskrivs, istället för att sträva efter enhällighet in i minsta detalj, vilket alltför ofta leder till att förfarandet förlängs och till att komplexa kompromisser tillkommer.

För att se till att lagstiftningsarbetet är relevant och av god kvalitet kommer kommissionen även att vidta följande åtgärder:

Åtgärd: Ökat tillbakadragande av förslag från kommissionen

Med full respekt för de bestämmelser och den praxis som gäller för samarbetet mellan institutionerna kommer kommissionen i ökad utsträckning att utnyttja sin möjlighet att dra tillbaka lagstiftningsförslag om något av följande två kriterier föreligger:

- Om rådet och Europaparlamentet inte har diskuterat ett förslag under behandling på flera år och förslaget inte längre är aktuellt, i enlighet med kommissionens befintliga praxis i strävan att förenkla och underlätta lagstiftningsarbetet [19].

[19] Kommissionen har dragit tillbaka många av sina förslag under de senaste åren: 34 under 1997, 58 under 1999 och 108 under 2001.

- Om Europaparlamentets och/eller rådets ändringar gör förslaget urvattnat, innebär att det blir så komplext att det inte är förenligt med målen och bestämmelserna i fördraget eller strider mot protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.

Naturligtvis kommer genomförandet av dessa åtgärder att bero på den politiska bedömning som kommissionen gör. För antagandet av rättsakter, särskilt de viktigaste, krävs ibland långa förhandlingar och komplexa kompromissändringar.

Ansvar: kommissionen

Genomförande: omedelbart

Kommissionen kommer även att vaka över att gemenskapens rättsakter tillämpas på ett riktigt sätt och se till att inleda förfaranden mot de överträdelser som konstateras. I detta avseende välkomnar kommissionen det samarbete som inletts om dessa frågor med Europaparlamentets utskott för framställningar och med Europeiska ombudsmannen.

Åtgärd: Uppföljning av överträdelser

Enligt de åtaganden som gjorts har kommissionen redan kodifierat gällande administrativa bestämmelser för behandling av klagomål. [20] Detta är en viktig första etapp som måste fortsätta när det gäller överträdelser.

[20] KOM(2002) 141 slutlig, antaget den 20 mars 2002.

Kommissionen kommer därför inom kort att upprätta kriterier för att fastställa prioriteringar för undersökning av eventuella överträdelser mot gemenskapsrätten på grundval av några punkter som föreslogs i vitboken om styrelseformerna i EU. Detta ska dock inte begränsa kommissionens utrymme för bedömning (av det faktiska och kvalitativa införlivandet av direktiven, den nationella lagstiftningens förenlighet med grundläggande principer i gemenskapsrätten, allvarliga följder för gemenskapens intresse, återkommande problem med tillämpningen av ett visst instrument i en medlemsstat samt problem som gäller gemenskapsfinansieringen).

Kommissionen kommer dessutom att ytterligare förstärka sin kontroll av införlivandet, bland annat genom en periodiskt återkommande redovisning av lagstiftning som införlivats i nationell rätt, samt förbättra behandlingen av eventuella överträdelser.

Ansvar: kommissionen

Genomförande: 2002

1.3. Övergripande samordning och genomförande

För att åstadkomma mer samstämmiga förslag till rättsakter och för att vidta de åtgärder som beskrivs i det följande kommer kommissionen att inrätta ett internt nätverk för bättre lagstiftning. Genom detta nätverk kommer det att bli möjligt att koppla samman och samordna arbetet i befintliga nätverk och grupper, i enlighet med kommissionens strävan att förenkla sina arbetsmetoder.

Åtgärd: Inrättande av ett nätverk inom kommissionen

Kommissionen kommer att inrätta ett internt nätverk för bättre lagstiftning som inbegriper alla generaldirektorat med lagstiftningsbefogenheter och som samordnas av generalsekretariatet [21].

[21] Genom generalsekretariatet och sitt interna samråd har kommissionen redan tillgång till viktiga instrument för samordning av sin politik. De åtaganden som görs i denna handlingsplan och det ökade kravet på lagstiftning av god kvalitet förutsätter och motiverar inrättandet av ett sådant nätverk för samordning av lagstiftningsarbetet.

Nätverket kommer att vara smidigt uppbyggt och ska ha en väsentlig uppgift: att samordna och komplettera instrument och befintliga grupper samt säkerställa en helhetssyn på genomförandet och uppföljningen av denna handlingsplan. Nätverket ska bl.a. ha följande konkreta uppgifter:

- Följa upp och stödja genomförandet av handlingsplanen, särskilt iakttagandet av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, och av de metodrelaterade åtaganden som kommissionen gör i denna handlingsplan.

- Kartlägga och förebygga eventuella problem med tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna och åtgärderna i handlingsplanen. Vid behov ska nätverket kontakta generalsekretariatet, generaldirektörerna eller till och med kommissionskollegiet i de frågor som kräver politiska förhandlingar.

- Samordna utarbetandet av den årliga utvärderingen av lagstiftningens kvalitet och de nationella rapporterna (se avsnitt 4).

- Säkerställa att kommissionens ståndpunkt är enhetlig i det interinstitutionella nätverket och i förbindelserna med medlemsstaterna (se avsnitt 4).

Asvar: kommissionen

Genomförande: omedelbart

2. Åtgärder som föreslås för Europaparlamentet och rådet

Ansvaret för att förbättra och förenkla lagstiftningen ligger även till stor del på gemenskapens lagstiftande organ - Europaparlamentet och rådet - som i huvudsak utövar sina befogenheter under diskussionerna om lagstiftningen och vid själva antagandet av rättsakterna.

Kommissionen anser att en bättre kvalitet på lagstiftningen inte kan åstadkommas utan ett starkt engagemang från lagstiftarens sida. Kommissionen framhåller att detta måste diskuteras mellan institutionerna, så att det kan leda till att det ingås ett interinstitutionellt avtal om övriga institutioner så önskar. Ett sådant avtal bör om möjligt ingås före utgången av 2002 med hänsyn till tidsplanen för genomförandet av de åtgärder som följer nedan.

Utan att det påverkar tillämpningen av kommissionens initiativrätt föreslår kommissionen i detta avseende följande åtgärder för de andra institutionerna:

2.1. Förbättra utnyttjandet av instrumenten

Kommissionen förbinder sig att förtydliga valet och utnyttjandet av de instrument som står till förfogande för att lagstifta [22]. Denna fråga ska behandlas av Europeiska konventet och kommer eventuellt att leda till ändringar av fördraget under den påföljande regeringskonferensen [23]. Under dessa förutsättningar anser kommissionen att det är föga lämpligt att lägga fram ett förslag i denna handlingsplan och förbehåller sig därför rätten att lämna synpunkter senare inom ramen för konventets arbete.

[22] Jfr "Vitbok om styrelseformerna i EU", KOM(2001) 428 samt "En bättre och enklare lagstiftning", KOM(2001) 726.

[23] Jfr ovan.

Kommissionen framhåller dock redan nu att utnyttjandet av förordningar och direktiv måste följa andan och ordalydelserna i fördragen. En förordning får utfärdas bara för en åtgärd som kräver en enhetlig tillämpning i medlemsstaterna och ett direktiv måste i övriga fall förbli ett instrument som fastställer en rättslig ram samt mål som ska uppnås.

Kommissionen understryker även att man i lämpliga fall kan använda andra alternativ än lagstiftning utan att detta strider mot bestämmelserna i fördraget eller påverkar lagstiftarens befogenheter. Det finns många instrument som enligt tydligt fastställda villkor kan göra det möjligt att förverkliga målen i fördraget och samtidigt förenkla lagstiftningsarbetet och själva lagstiftningen (samreglering, självreglering, frivilliga branschspecifika avtal, den öppna samordningsmetoden, finansiellt stöd, informationskampanjer).

Självreglering syftar på den omfattande praxis, de gemensamma regler, regler för god praxis eller frivilliga avtal som aktörer i näringslivet och på arbetsmarknaden, icke-statliga organisationer eller organiserade grupper själva utformar på frivillig basis för att reglera och organisera sin verksamhet. I motsats till samreglering förutsätter självregleringen inte att det antas en rättsakt (jfr nedan).

Kommissionen kan anse att det är att föredra att inte lägga fram förslag till lagstiftning när det redan finns sådan praxis som gör det möjligt att uppnå målen i fördraget. Kommissionen kan också, t.ex. genom en rekommendation, föreslå självreglering mellan de berörda parterna för att undvika att anta lagstiftning, utan att för den skull utesluta möjligheten att lagstifta om självregleringen visar sig vara otillräcklig eller ineffektiv.

Frivilliga avtal är en typ av självreglering. Även dessa avtal kan på grundval av en rättsakt - dvs. på ett mer tvingande och formellt sätt - göra det möjligt för berörda aktörer att genomföra lagstiftning som fastställs med hjälp av en mekanism för samreglering.

Kommissionen kommer att fortsätta att informera lagstiftaren om det val av instrument man förordar inom ramen för det årliga arbetsprogrammet och/eller den dialog som redan förs med lagstiftaren.

I vetskap om att gemenskapslagstiftningen har blivit alltmer detaljerad, vilket ibland har gjort det svårt att förstå och tillämpa den, kommer kommissionen att avstå från att lägga fram ännu mer komplicerade lagstiftningsförslag, i enlighet med protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna [24].

[24] Jfr punkt 6 i protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.

Åtgärd: Begränsa direktiven till väsentliga lagstiftningsaspekter

Kommissionen avser att återgå till den ursprungliga definitionen av ett direktiv enligt fördraget och vill därmed i möjligaste mån begränsa direktiven till den allmänna ramen med mål, tidsfrister och väsentliga lagstiftningsaspekter. Lagstiftaren skulle ha till uppgift att yttra sig över dessa väsentliga aspekter genom ett politiskt beslut och låta de tekniska eller specifika bestämmelserna ingå i genomförandeåtgärderna.

Denna begränsning syftar bland annat till att förenkla lagstiftningen. Begränsningen ska ske utan att det inskränker Europaparlamentets och rådets lagstiftningsbefogenheter och ska innebära att de i stället kan inrikta sina diskussioner på grundläggande lagstiftningsaspekter. Kommissionen anser att denna åtgärd bör kompletteras med en diskussion mellan institutionerna om delegering av genomförandebefogenheter. Kommissionen förbehåller sig rätten att lägga fram ytterligare förslag i detta avseende [25].

[25] KOM(2002) 275 slutlig.

Ansvar: institutionerna

Genomförande: under 2002

Samreglering är en känslig fråga för aktörer och representativa organisationer inom olika näringsgrenar. På samma sätt förhåller det sig för institutionerna, vilket har understrukits i Europaparlamentets debatter. Genom samreglering inom ramen för en rättsakt kan de mål som lagstiftaren ställer upp överlåtas att förverkligas genom åtgärder som vidtas av de parter som är erkända på området i fråga. Med sikte på en enklare lagstiftning är kommissionen övertygad om att detta är ett verktyg som, med stöd av gemensamt fastställda kriterier, kan visa sig vara lämpligt att utnyttja för att anpassa lagstiftningen till de problem och branscher som berörs, underlätta lagstiftningsarbetet genom att inrikta sig på väsentliga aspekter och dra nytta av de berörda parternas erfarenheter, särskilt från aktörerna på arbetsmarknaden. Kommissionen understryker i detta sammanhang att det i artiklarna 138 och 139 i fördraget föreskrivs särskilda former för samreglering som inte påverkas av denna handlingsplan.

Åtgärd: Avpassat utnyttjande av en mekanism för samreglering

Kommissionen föreslår lagstiftaren ett ökat utnyttjande av samreglering på grundval av följande kriterier:

* Kommissionen föreslår att lagstiftaren ska utnyttja samreglering på grundval av en rättsakt. Lagstiftaren får därmed behandla alla förslag på området. Utan att det påverkar tillämpningen av kommissionens initiativrätt informerar kommissionen i förväg lagstiftaren, genom sitt årliga arbetsprogram och/eller genom den redan befintliga dialogen, om sin avsikt att använda sig av en mekanism för samreglering. Lagstiftaren får därmed i varje enskilt fall möjlighet att yttra sig över om det är lämpligt att använda sig av detta instrument.

* Samreglering inom ramen för en rättsakt ska tillföra ett mervärde för det allmänna intresset. Metoden kan vara relevant när det krävs flexibla och/eller brådskande åtgärder, förutsatt att åtgärderna inte kräver en enhetlig tillämpning inom gemenskapen och att de inte påverkar konkurrensförhållandena.

* Inom denna rättsliga ram fastställer lagstiftaren de väsentliga lagstiftningsaspekterna - mål som ska uppnås, tidsfrister och mekanismer för genomförandet, metoder för kontroll av tillämpningen samt eventuella sanktioner - för att garantera den rättsliga säkerheten i lagstiftningen.

* Lagstiftaren föreskriver i vilken utsträckning utformningen och genomförandet av tillämpningsföreskrifterna kan överlämnas till de berörda parterna på grundval av deras erkända erfarenhet på området. Dessa föreskrifter, t.ex. branschspecifika avtal, måste vara förenliga med EU:s konkurrensregler.

* Om samregleringen inte ger de förväntade resultaten förbehåller sig kommissionen rätten att lägga fram ett vanligt förslag till rättsakt för lagstiftaren.

* Principen om insyn i lagstiftningen ska gälla för samregleringen. Enskilda medborgare måste kunna få tillgång till rättsakten och tillämpningsföreskrifterna. De branschspecifika avtalen och tillämpningsföreskrifterna ska offentliggöras enligt bestämmelser som fastställs senare.

* Kommissionen, rådet och Europaparlamentet måste betrakta de berörda parterna som representativa, organiserade och ansvariga.

Ansvar: institutionerna - Även om kommissionen lägger fram ett förslag till rättsakt där samreglering föreskrivs ska Europaparlamentet och rådet anta förslaget.

Genomförande: 2002

2.2. Förenkla och minska gemenskapslagstiftningen

Gemenskapslagstiftningen omfattar över 80 000 sidor som redan nu tillämpas på aktörerna och allmänheten i stort. Flera metoder finns för att förenkla lagstiftningen och minska dess omfattning (konsolidering, kodifiering, omarbetning och förenkling) [26]. Kommissionen har försökt att förenkla innehållet i texterna på specifika områden, men framstegen har varit begränsade och resultaten står inte alltid i proportion till de ansträngningar som kommissionen gjort (t.ex. SLIM-programmet). Samtidigt har ett omfattande program för kodifiering nyligen inletts. Genom detta bör det vara möjligt att minska lagstiftningens omfattning, göra den mer lättillgänglig och underlätta dess tillämpning samtidigt som det bör leda till andra påtagliga resultat [27].

[26] Konsolidering består i att i en enda text samla en viss gällande författnings bestämmelser, som ligger utspridda på en grundläggande rättsakt och på successiva ändringar av denna rättsakt. Kodifiering består i att en ny rättsakt antas som i en enda text integrerar den grundläggande rättsakten och dess successiva ändringar utan att ändra innebörden och som därigenom ersätter och upphäver den föregående rättsakten. Ett interinstitutionellt avtal om kodifiering slöts den 20 december 1994. Via omarbetning erhålls, förutom en enda rättsakt innehållande de önskade innehållsliga ändringarna, även en kodifiering av såväl dessa ändringar som den föregående rättsaktens bestämmelser utan att några ändringar görs, samtidigt som ovan nämnda föregående rättsakt förkortas. Genom det interinstitutionella avtalet av den 17 april 2002 om en mer systematisk omarbetning av rättsakter [SEK(2001) 1364] kommer denna metod att kunna tillämpas på ett bättre sätt. Förenkling är en metod som tillämpas i efterhand på en befintlig författning i syfte att förenkla denna författnings innehåll och anpassa den efter användarnas behov. Rättsakter som kodifieras, omarbetas eller förenklas måste läggas fram för lagstiftaren för antagande eftersom deras struktur eller innehåll ändras.

[27] KOM(2001) 645 slutlig.

Vid sidan av kodifieringsprogrammet bör man gå vidare och fastställa ett program för förenkling av lagstiftningen. Dessa två åtgärder bör, tillsammans med genomförandet av det interinstitutionella avtalet om omarbetning, kunna leda till att man kan fastställa ett ambitiöst mål för förenkling och minskning av regelverkets omfattning.

En nödvändig förutsättning i detta sammanhang är att Europaparlamentet och rådet ger sitt politiska stöd. Kommissionen föreslår följande:

Åtgärd: Förenkla och minska omfattningen av gemenskapens regelverk

Kommissionen anser det önskvärt att med rådets och Europaparlamentets nödvändiga stöd förverkliga det dubbla målet att förenkla regelverket och samtidigt minska dess omfång [28]. För att uppnå detta bör följande göras:

[28] KOM(2001) 726 slutlig. Kommissionen har bedömt att det vore önskvärt med en minskning på minst 25 % av antalet sidor och/eller av antalet rättsakter fram till januari 2005, när mandatet för de nuvarande kommissionsledamöterna löper ut.

- Tillsammans med de andra institutionerna fastställa ett program för förenkling av innehållet i gemenskapslagstiftningen. Kommissionen bör fastställa vilka områden som skulle kunna beröras och informera lagstiftaren om detta. Europaparlamentet och rådet - som i egenskap av lagstiftare antar de slutliga förslagen till förenklade rättsakter - bör ändra sina arbetsmetoder och t.ex. införa särskilda strukturer som har ett specifikt ansvar att förenkla lagstiftningen. [29] Kommissionen anser att ett interinstitutionellt avtal om förenkling måste ingås, särskilt om frågor som rör förfaranden som gör att lagstiftaren snabbare kan granska förslag till förenklade rättsakter. Ett sådant avtal borde kunna ingås före utgången av 2002.

[29] SLIM-programmet har visat att det krävs sådana anpassningar av strukturer, eftersom det ofta är svårt för dem som har varit med om att anta lagstiftning att senare förenkla den. Separata strukturer förefaller således krävas. Antagandet av förslag till förenklad lagstiftning kräver dessutom ofta flera behandlingar och till och med ett förlikningsförfarande. Kommissionen anser att lagstiftaren bör påskynda sina förfaranden för dessa förslag till rättsakter.

- Stödja det program för kodifiering som kommissionen inledde i november 2001 [30], särskilt genom att komma överens om förfaranden för ett snabbare antagande - vid den första behandlingen - av de förslag till kodifierade rättsakter som kommissionen lägger fram. Kommissionen kommer att starta sitt arbete tidigare i samråd med Europaparlamentet och rådet för att ett sådant avtal ska komma till stånd.

[30] KOM(2001) 645 slutlig.

Ansvar: institutionerna

Tidsfrist: januari 2005. En delrapport skulle kunna utarbetas i slutet av 2003.

2.3. Se till att den antagna lagstiftningen håller god kvalitet

Institutionerna har under de senaste åren slutit en rad avtal som förbinder dem att se till att lagstiftningen håller god kvalitet [31]. Kommissionen anser att principerna i dessa avtal i högre grad måste genomföras i praktiken.

[31] Jfr protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, slutdeklarationen samt det interinstitutionella avtalet om gemenskapslagstiftningens redaktionella kvalitet (EGT C 73, 17.3.1999).

Diskussionerna i Europaparlamentet och rådet leder ofta till att det antas ändringar som ibland väsentligen ändrar kommissionens ursprungliga förslag. Utan att ifrågasätta förfarandets demokratiska legitimitet måste dock kommissionen understryka att vissa ändringar som antas kan försämra själva rättsaktens kvalitet på grund av deras komplexa ordalydelser eller alltför preciserade eller otillräckligt preciserade karaktär. Detta kan få negativa konsekvenser för genomförandet av lagstiftningen, såväl för berörda aktörer, enskilda medborgare och nationella lagstiftare som för förvaltningar.

Kommissionen anser att kravet på kvalitet och samstämmighet måste upprätthållas under hela lagstiftningsarbetet. Utan att komplicera beslutsprocessen alltför mycket skulle man vid överenskommelser "i sista minuten" exempelvis kunna införa en tidsfrist för den granskning som utförs av juristlingvisterna innan rättsakten definitivt antas. Lagstiftaren skulle då kunna justera ordalydelser utan att ändra innehållet i den politiska kompromisslösningen.

Kommissionen föreslår följande konkreta åtgärder:

Åtgärd: Bedöma konsekvenserna av väsentliga ändringar av Europaparlamentet och rådet

I enlighet med kommissionens avsikter med sina förslag och i överensstämmelse med rekommendationerna i rapporten från den s.k. Mandelkern-gruppen, bör interinstitutionella bestämmelser eller ett interinstitutionellt avtal antas för att säkerställa att det genomförs en utvärdering eller konsekvensanalys av de väsentliga ändringar som Europaparlamentet och rådet gör i kommissionens förslag vid den första behandlingen [32].

[32] Med hänsyn till de tidsfrister som gäller för lagstiftningsförfaranden efter den första behandlingen förefaller det vara svårt att upprätta en konsekvensanalys som sträcker sig ännu längre. Dessa analyser bör inriktas på förslag till rättsakter inom samråds- och medbeslutandeförfarandena.

En ytterligare analys kan i vissa fall tänkas fördröja förfarandet, men den bör dock kunna garantera att den rättsakt som slutligen antas är välgrundad och väl avvägd. Den kommer inte heller att innebära några större kostnader för berörda parter.

Ansvar: Europaparlamentet och rådet upprättar analyserna och ansvarar samtidigt för sina ändringar. Kommissionen gör den första konsekvensanalysen om lagstiftningsförslaget samtidigt som man även fortsättningsvis lämnar ett yttrande om Europaparlamentets ändringar i enlighet med fördraget.

Genomförande: successivt fr.o.m. 2003

3. Åtgärder som berör medlemsstaterna

Även medlemsstaternas regeringar och parlament har ett viktigt politiskt ansvar när det gäller att förenkla och förbättra lagstiftningen. Utöver deras arbete i rådet ska de tillämpa gemenskapslagstiftningen på nationell nivå, ibland först efter att ha införlivat lagstiftningen. Dessutom krävs en bättre praktisk tillämpning av lagstiftningen. Införlivandet och den praktiska tillämpningen måste därför finna sin rätta plats i strategin för en bättre och enklare lagstiftning.

Kommissionen ansvarar dock för att kontrollera att införlivandet har skett på ett riktigt sätt och i nära samarbete med medlemsstaterna garantera att lagstiftningen ger konkreta effekter samt för att samordna och stödja denna praktiska tillämpning.

Eftersom ansvaret för tillämpningen av lagstiftningen ligger på två nivåer krävs en mer systematisk ansvarsfördelning och en rad samordningsåtgärder:

* I överensstämmelse med den strategi som Europeiska rådet fastställde i Lissabon bör medlemsstaterna sträva efter att på ett riktigt sätt och inom fastställd tid införliva gemenskapens rättsakter i sin egen lagstiftning i enlighet med slutsatserna från Europeiska rådets möten i Stockholm och Barcelona [33]. Det handlar här om frågor som en väl fungerande gemenskap, en konsekvent och samstämmig lagstiftning för aktörerna samt unionsmedborgarnas förtroende för EU.

[33] Slutsatser från Europeiska rådets möte i Barcelona den 15-16 mars 2002: "Även om det har gjorts framsteg har endast sju medlemsstater uppnått det preliminära mål på 98,5 % för införlivandet som fastställdes i Stockholm. Ansträngningarna måste intensifieras. Europeiska rådet uppmanar medlemsstaterna att göra ytterligare ansträngningar för att uppnå detta mål samt för ett införlivningsmål på 100 % senast vid Europeiska rådets vårmöte 2003 när det gäller sådana direktiv vars införlivande försenats i över två år".

* Även medlemsstaterna bör förenkla sina interna förfaranden och införa mekanismer så att de förvaltningar som ansvarar för införlivandet och tillämpningen av direktiven (på central, regional och lokal nivå) kan medverka i lagstiftningsarbetet på ett så tidigt stadium som möjligt.

* Generellt sett skulle medlemsstaterna kunna dra nytta av att utse en kontaktperson som ansvarar för att samordna införlivandet och tillämpningen av gemenskapens rättsakter.

I anslutning till dessa rekommendationer föreslår kommissionen att medlemsstaterna vidtar följande åtgärder:

Åtgärd: Överlämnande av anmälan från medlemsstaterna

Medlemsstaterna bör anmäla sina genomförandebestämmelser via e-post med hjälp av ett standardformulär som utarbetats av rådets IT-grupp. I enlighet med slutsatserna från Europeiska rådets möte i Lissabon bör medlemsstaterna för eget bruk och i gemenskapens intresse även upprätta egna jämförelsetabeller i samband med att nationella genomförandeåtgärder anmäls.

Ansvar: medlemsstaterna och kommissionen

Genomförande: successivt fr.o.m. 2003

.

Åtgärd: Samråd och konsekvensanalys i medlemsstaterna

- För att förbättra de nationella genomförandeåtgärderna bör medlemsstaterna fastställa regler för samråd och konsekvensbedömning när det gäller ytterligare bestämmelser som förs in i rättsakterna. Detta är särskilt viktigt i de fall då medlemsstaternas bestämmelser för genomförande av direktiven skulle bli alltför omfattande (jfr avsnitt 1). Naturligtvis får detta inte leda till några ändringar av innehållet i den rättsakt som antagits på gemenskapsnivå eller till en fördröjning av införlivandet i medlemsstaterna. För att säkerställa en återkoppling till gemenskapsnivå bör resultaten överlämnas till kommissionen tillsammans med anmälan av de nationella genomförandeåtgärderna. Medlemsstaterna bör också se till att medborgarna får tillgång till dessa resultat.

- Efter Mandelkern-gruppens rekommendationer anser kommissionen att medlemsstaterna även bör göra konsekvensanalyser av de förslag till de nationella bestämmelser som de anmäler till kommissionen [34].

[34] I enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster, EGT L 204, 21.7.1998 (direktivet ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 98/48/EG av den 20 juli 1998, EGT L 217, 5.8.1998).

- I likhet med de skyldigheter som kommissionen har när den utövar sin initiativrätt enligt protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, anser kommissionen att även medlemsstaterna bör föra samråd och göra konsekvensanalyser när de utövar sin initiativrätt och lägger fram förslag till lagstiftning inom ramen för avdelning VI i EU-fördraget och avdelning IV i EG-fördraget.

Ansvar: medlemsstaterna

Genomförande: successivt fr.o.m. 2003

4. Utveckla en gemensam lagstiftningskultur i unionen

De specifika åtgärder som föreslås i denna handlingsplan måste kompletteras med samordningsåtgärder i enlighet med slutsatserna från Europeiska rådets möte i Lissabon.

Åtgärder bör främst vidtas för att undanröja hinder för samarbete i lagstiftningsarbetet och möjliggöra en bättre uppföljning av rättsakterna från det att kommissionen utarbetar förslagen fram till dess att lagstiftaren antar rättsakterna och medlemsstaterna antar och tillämpar bestämmelser på nationell nivå. Detta måste också komma medborgarna till godo.

Kommissionen avser att vidta följande åtgärder i detta sammanhang:

Åtgärd: Skapa ett lagstiftningsnät för institutionerna och medlemsstaterna

Kommissionen föreslår att det skapas ett lagstiftningsnät på två nivåer: dels mellan gemenskapens institutioner, dels mellan gemenskapen - företrädd av kommissionen - och medlemsstaterna.

Kommissionen, Europaparlamentet och rådet - som tillsammans ansvarar för lagstiftningens kvalitet på gemenskapsnivå - bör på grundval av den befintliga gruppen för samarbete mellan institutionerna inrätta en permanent mekanism för samarbete för att genomföra denna handlingsplan och garantera lagstiftningens kvalitet. Nätverkets uppgifter bör fastställas i det kommande interinstitutionella avtalet.

För att sammanföra gemenskapsnivån med den nationella nivån bör det samtidigt upprättas en bättre samordning och ett informationsutbyte mellan kommissionen och nationella förvaltningar genom kontaktpersoner för införlivande och tillämpning av lagstiftning i syfte att få till stånd en bättre uppföljning av införlivad lagstiftning, en fortlöpande utvärdering av den konkreta tillämpningen av direktiv och förordningar, en bättre återkoppling från medlemsstaterna och ett utbyte av god praxis, t.ex. i fråga om konsekvensanalys av lagstiftningsförslag och regler för samråd. Kommissionen och medlemsstaterna bör upprätta ett samarbete som inriktas på att samla gällande regler och praxis och att utveckla en gemensam metod för kontroll och praktisk tillämpning av gemenskapslagstiftningen.

Ansvar: gemenskapens institutioner och medlemsstaterna

Genomförande: 2003

.

Åtgärd: Årlig utvärdering av lagstiftningens kvalitet

I den årliga rapport om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna [35] som lämnas till institutionerna kommer kommissionen att utvärdera genomförandet av handlingsplanen samt institutionernas och medlemsstaternas tillämpning av de principer och åtgärder som det beslutats om. Kommissionen kommer här att stödja sig på sitt interna nätverk och på de diskussioner som förs i det interinstitutionella nätverket.

[35] Jfr punkt 9 i protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.

För att uppnå en konvergens i rätt riktning och ett utbyte av god praxis kommer kommissionen i samma anda och i tur och ordning att varje år utarbeta nationella rapporter om en grupp av länder.

Ansvar: kommissionen

Genomförande: 2003

.

Åtgärd: Allmänhetens tillgång till lagstiftningen

Kommissionen kommer i samverkan med övriga EU-institutioner att öka tillgängligheten och öppenheten när det gäller gemenskapslagstiftning som håller på att utarbetas eller som redan är antagen genom att öka allmänhetens tillgång till databasen EUR-Lex [36]. Denna Internetsida fungerar som en central portal för att medborgarna på ett enkelt sätt ska få tillgång till dokumenten under hela beslutsprocessen på EU-nivå. Även andra möjligheter skulle kunna undersökas, t.ex. Internetforum. De traditionella centrumen för EU-information kommer också att mobiliseras i ökad utsträckning.

[36] http://www.europa.eu.int/eur-lex/sv/index.html

Ansvar: institutionerna

Genomförande: 2003