Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION om Bulgariens nationella reformprogram 2014, med avgivande av rådets yttrande om Bulgariens konvergensprogram 2014 /* COM/2014/0403 final */





Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION om Bulgariens nationella reformprogram 2014, med avgivande av rådets yttrande om Bulgariens konvergensprogram 2014 EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DENNA REKOMMENDATION med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artiklarna 121.2 och 148.4, med beaktande av rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken[1], särskilt artikel 9.2, med beaktande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1176/2011 av den 16 november 2011 om förebyggande och korrigering av makroekonomiska obalanser[2], särskilt artikel 6.1, med beaktande av Europeiska kommissionens rekommendation[3], med beaktande av Europaparlamentets resolutioner[4], med beaktande av Europeiska rådets slutsatser, med beaktande av sysselsättningskommitténs yttrande, med beaktande av yttrandet från ekonomiska och finansiella kommittén, med beaktande av yttrandet från kommittén för socialt skydd, med beaktande av yttrandet från kommittén för ekonomisk politik, och av följande skäl: (1) Den 26 mars 2010 antog Europeiska rådet kommissionens förslag till en ny strategi för tillväxt och sysselsättning, Europa 2020, som bygger på en ökad samordning av den ekonomiska politiken med inriktning på ett antal nyckelområden där åtgärder behövs för att stärka förutsättningarna för hållbar tillväxt och konkurrenskraft i EU. (2) Den 13 juli 2010 antog rådet på grundval av kommissionens förslag en rekommendation om de allmänna riktlinjerna för medlemsstaternas och unionens ekonomiska politik (2010–2014) och den 21 oktober 2010 ett beslut om riktlinjer för medlemsstaternas sysselsättningspolitik, vilka tillsammans utgör de så kallade integrerade riktlinjerna. Medlemsstaterna uppmanades att beakta de integrerade riktlinjerna i sin nationella ekonomiska politik och sysselsättningspolitik. (3) Den 29 juni 2012 beslutade stats- och regeringscheferna om en tillväxt- och sysselsättningspakt, som ger ett enhetligt ramverk för insatser på nationell nivå, EU-nivå och euroområdesnivå med hjälp av alla tänkbara medel, instrument och politiska åtgärder. De beslutade om insatser som ska utföras på medlemsstatsnivå och uttryckte i synnerhet sitt helhjärtade åtagande att uppnå målen i Europa 2020-strategin och genomföra de landsspecifika rekommendationerna. (4) Den 9 juli 2013 antog rådet en rekommendation om Bulgariens nationella reformprogram för 2013 och avgav ett yttrande om Bulgariens uppdaterade konvergensprogram för 2012–2016. (5) Den 13 november 2013 antog kommissionen den årliga tillväxtöversikten[5], som inledde 2014 års europeiska planeringstermin för samordning av den ekonomiska politiken. Samma dag antog kommissionen rapporten om varningsmekanismen[6], baserad på förordning (EU) nr 1176/2011, i vilken Bulgarien pekades ut som en av de medlemsstater som skulle bli föremål för en fördjupad granskning. (6) Den 20 december 2013 godkände Europeiska rådet prioriteringarna för att säkerställa finansiell stabilitet, budgetkonsolidering och åtgärder för att främja tillväxt. Europeiska rådet betonade behovet av att eftersträva differentierad och tillväxtvänlig budgetkonsolidering, återställa en normal utlåning till ekonomin, främja tillväxt och konkurrenskraft, bekämpa arbetslöshet och krisens sociala följdverkningar samt modernisera den offentliga förvaltningen. (7) Den 5 mars 2014 offentliggjorde kommissionen resultatet av sin fördjupade granskning[7] av Bulgarien, i enlighet med artikel 5 i förordning (EU) nr 1176/2011. Av analysen drog kommissionen slutsatsen att Bulgarien fortfarande har makroekonomiska obalanser som kräver övervakning och politiska åtgärder. Särskilt den långdragna anpassningen av arbetsmarknaden kräver politiska åtgärder, medan korrigeringen av utlandsställningen och minskningen av företagens skuldsättning framskrider väl. (8) Den 17 april 2014 lade Bulgarien fram sitt nationella reformprogram 2014 och sitt stabilitetsprogram 2014. I syfte att beakta deras inbördes samband har de båda programmen bedömts samtidigt. (9) Målet med den finanspolitiska strategin i konvergensprogrammet 2014 är att nå det medelfristiga budgetmålet om ett strukturellt underskott på -1 % av BNP senast 2016. Det medelfristiga budgetmålet är strängare än vad stabilitets- och tillväxtpakten kräver. Bulgarien har utnyttjat möjligheten att tillfälligt avvika från det medelfristiga budgetmålet med 0,6 % av BNP 2013 och med 0,1 % av BNP 2014 för samfinansierade projekt. Enligt programmet kommer det (omräknade) strukturella saldot att avvika med 0,3 % av BNP 2014 och uppgå till -1,3 % av BNP, samt förbättras med 0,3 % av BNP 2015 till -1,0 % av BNP, då det medelfristiga målet uppfylls. Ökningen av de offentliga utgifterna överstiger inte det medelfristiga referensvärdet enligt utgiftsriktmärket 2014–2015. Budgetplanerna överensstämmer därför med kraven i stabilitets- och tillväxtpakten. Skuldkvoten ligger klart under 60 % av BNP och förväntas enligt konvergensprogrammet stiga något till 20,6 % av BNP fram till slutet av programperioden. Det makroekonomiska scenario som ligger till grund för prognoserna i konvergensprogrammet är optimistiskt för perioden 2014–2015. Den årliga tillväxten förväntas nå 2,1 % 2014 och 2,6 % 2015 i stället för 1,7 % respektive 2,0 % som hade fastställts i kommissionens vårprognos 2014. Enligt kommissionens prognos kommer Bulgarien att avvika mer från det medelfristiga budgetmålet 2014 än vad som tillfälligt är tillåtet för samfinansierade projekt, och landet kommer inte att enligt kraven kunna återgå till det medelfristiga budgetmålet 2015. På grundval av bedömningen av 2014 års konvergensprogram och kommissionens prognos, i enlighet med rådets förordning (EG) nr 1466/97, anser rådet att det finns en risk för avvikelse från det medelfristiga budgetmålet 2014–2015. (10) Skattedisciplinen och kvaliteten på skatteförvaltningen är fortsatt de viktigaste utmaningarna i Bulgarien. Tillgängliga uppgifter tyder på att skuggekonomin är stor, något som bekräftas av uppgifterna om odeklarerat arbete i Bulgarien. De administrativa kostnaderna för skatteuppbörden och kostnaderna för att följa skattelagstiftningen är relativt höga. Trots att ett flertal åtgärder vidtagits för att råda bot på problemet saknar Bulgarien fortfarande en heltäckande strategi för uppfyllelse av skatteskyldigheter som skulle omfatta verksamheten i samtliga skattemyndigheter. I denna strategi skulle det även ingå en förhandsanalys av de mest betydande riskerna för skatteuppbörden och en utvärdering av gällande åtgärder, inklusive förenklingsåtgärder, samt förbättrade kontroller. (11) År 2013 backade Bulgarien från tidigare åtaganden om pensionsreformer. Fler system för förtida pension infördes, och den planerade årliga höjningen av den lagstadgade pensionsåldern sköts upp. Inga framsteg gjordes för att införa samma pensionsålder för kvinnor och män. Inga åtgärder vidtogs för att skärpa kraven och öka kontrollerna för att begränsa missbruket av invaliditetspensionerna. Bulgarien har en av de snabbast åldrande befolkningarna i EU, något som har negativa effekter för arbetsmarknaden, tillväxtpotentialen inom ekonomin och finansieringen av landets pensionssystem. Bulgarien måste därför fortsätta reformerna av sitt pensionssystem. Bulgarien står också inför stora utmaningar när det gäller att rationalisera och förvalta hälso- och sjukvården. Det råder brist på insyn i finansieringen av hälso- och sjukvården och tjänsterna inom öppenvården är otillräckliga. Många lagliga avgifter och svarta betalningar som patienterna själva måste betala lämnar dessutom vissa befolkningsgrupper helt utan hälso- och sjukvård. Indikatorerna för hälsotillstånd är sämre än i andra medlemsstater. En strukturellt sett högre andel av de offentliga medlen måste därför eventuellt gå till hälso- och sjukvård i framtiden. (12) Arbetsmarknaden har inte fungerat tillfredsställande under de senaste åren, och har därför begränsat ekonomins anpassningskapacitet och försämrat dess tillväxtpotential. Arbetslösheten planade ut 2013, men antalet ungdoms- och långtidsarbetslösa har fortsatt att stiga. Andelen unga som varken arbetar eller studerar är en av de högsta i Bulgarien, vilket tyder på att de mänskliga resurserna inte används eller har utvecklats i tillräckligt hög grad. Framstegen för att stärka arbetsförmedlingens kapacitet har varit mycket begränsade. Den aktiva arbetsmarknadspolitiken måste också breddas och bli mer effektiv. Bulgarien saknar effektiva åtgärder för att nå oregistrerade unga, bl.a. romer, i enlighet med målen i ungdomsgarantin. Många arbetslösa hamnar utanför de normala skyddsnäten (arbetslöshetsförmåner och socialbistånd) och måste förlita sig på familjesolidaritet och informellt arbete. De bulgariska medborgarna hör till de unionsmedborgare som löper störst risk för att drabbas av fattigdom eller social utslagning i EU. Minimiavgifter för socialförsäkringssystemet kan stoppa lågkvalificerade arbetstagare från att delta fullt ut i den formella ekonomin. Vissa analyser har gjorts för att bedöma den eventuella effekten, och dessa analyser måste utvärderas och följas upp av lämpliga politiska insatser. Det finns inga klara riktlinjer för transparenta minimilöner i Bulgarien. De lagstadgade minimilönerna har stigit betydligt 2013, något som kan ha en negativ inverkan på sysselsättningen och därför måste övervakas. (13) Bulgarien har ännu inte antagit lagen om skolutbildning som skulle ge en ram för genomförandet av de nödvändiga omfattande reformerna av skolsystemet, bl.a. modernisering av läroplanerna och bättre utbildning för lärarna. Kvaliteten på yrkesutbildningen måste förbättras i Bulgarien, och yrkesutbildningen måste bättre integreras i den allmänna utbildningen, för att öka utbildningsalternativen, minska andelen med enbart grundskoleutbildning och förbättra tillgången till livslångt lärande. Inom den högre utbildningen består utmaningen fortfarande av att anpassa utbildningen till arbetsmarknadens behov. Den låga standarden på kvalitetscertifieringen bidrar till dåliga resultat. En ny strategi för den högre utbildningen håller på att diskuteras. Bland annat behöver universitetsförvaltningen omstruktureras så att berörda aktörer, såsom näringslivet och studenter, direkt kan delta och universiteten bör förstärkas. Dessutom krävs ett resultatbaserat tillvägagångssätt så att utbildningen bättre kan anpassas till efterfrågan på arbetsmarknaden. En ständig utmaning är utsatta, särskilt romska, barns tillgång till undervisning. Den tvååriga obligatoriska förskolan är ett viktigt steg i rätt riktning och bör genomföras fullt ut, liksom åtgärder för att minska andelen med enbart grundskoleutbildning. Pågående initiativ för att förbättra lärarutbildningen måste stärkas och segregationen i skolarna minskas. Bestämmelserna som kopplar samman barnbidrag med deltagande i undervisningen har ännu inte genomförts på ett effektivt sätt. (14) Effekterna av de breda insatserna för att modernisera den offentliga förvaltningen har varit begränsade på grund av ett fragmentariskt upplägg och bristande åtagande till djupgående reformer. Bulgarien behöver en samordnad strategi för reformer av den offentliga förvaltningen för att öka den offentliga förvaltningens och tillsynsorganens yrkeskunnande och oberoende. Landet är även i behov av utnämnings- och karriärutvecklingssystem för offentligt anställda som grundar sig på meriter samt effektiva strukturer för att minska risken för korruption. Fortsatta insatser är nödvändiga för att förbättra det allmänna företagsklimatet. Förfarandena för att få tillstånd till och registrera ett företag ger upphov till problem. Att reda ut insolvensfall tar i genomsnitt tre år och återvinningsgraden är låg. De nya bestämmelserna om sena betalningar som antogs 2013 måste införas. Utvecklingen av e-förvaltningen har stagnerat. Samordningen för att säkerställa driftskompatibilitet mellan systemen och för att inrätta en central kontaktpunkt är otillräcklig. Insatserna för att öka insynen och minska byråkratin har därför minskat. Inom den offentliga upphandlingen saknas en enkel och kodifierad rättsram. Följden är ett komplicerat regelverk som skapar osäkerhet för aktörerna. Domstolsväsendets oberoende är också en fråga som väcker stor oro och har konsekvenser för företagsklimatet i Bulgarien. Bulgarien har vidtagit vissa åtgärder för att minska korruptionen, men framstegen har varit begränsade och vilar fortfarande på skör grund. Enhetliga kontroller och avskräckande påföljder vid intressekonflikter behövs därför. Samordningen måste också förbättras mellan de korruptionsbekämpande institutionerna och de måste skyddas för politiskt inflytande. (15) Konkurrensen inom el- och naturgassektorn är fortfarande begränsad. Några särskilda problemområden när det gäller att förbättra energimarknadernas funktion är avsaknaden av el- och naturgasbörser och en öppen grossistmarknad. Den fria elmarknaden domineras av en enda leverantör, och den snäva marknaden gör att konkurrensen inte kan garantera kostnadseffektivitet. Det nationella tillsynsorganet är ännu inte tillräckligt oberoende och effektivt. Importberoendet av ett begränsat antal leverantörer och avsaknaden av infrastrukturutveckling ökar risken för utbudschocker. Ett omfattande åtgärdspaket för att förbättra energieffektiviteten har föreslagits få EU-stöd under den nya programperioden 2014–2020. (16) Kommissionen har inom ramen för den europeiska planeringsterminen gjort en omfattande analys av Bulgariens ekonomiska politik. Den har bedömt konvergensprogrammet och det nationella reformprogrammet. Kommissionen har beaktat inte bara programmens relevans för hållbarheten i finanspolitiken och den socioekonomiska politiken i Bulgarien utan även i vilken utsträckning EU:s regler och riktlinjer har iakttagits, mot bakgrund av behovet att stärka den övergripande ekonomiska styrningen i Europeiska unionen genom att framtida nationella beslut fattas med beaktande av synpunkter på EU-nivå. Kommissionens rekommendationer inom ramen för den europeiska planeringsterminen återspeglas i rekommendationerna 1–6 nedan. (17) Mot bakgrund av denna bedömning har rådet granskat Bulgariens konvergensprogram, och dess yttrande[8] återspeglas särskilt i rekommendation 1 nedan. (18) Mot bakgrund av kommissionens fördjupade granskning och denna bedömning har rådet granskat det nationella reformprogrammet och konvergensprogrammet. Dess rekommendationer enligt artikel 6 i förordning (EU) nr 1176/2011 återspeglas i rekommendationerna 3, 4 och 5 nedan. HÄRIGENOM REKOMMENDERAS Bulgarien att vidta följande åtgärder under perioden 2014–2015: 1. Öka de finanspolitiska åtgärderna 2014 i ljuset av den framväxande klyftan jämfört med kraven i stabilitets- och tillväxtpakten. Stärka den finanspolitiska strategin 2015 för att säkerställa att det medelfristiga budgetmålet nås och fortsatt respekteras. Se till att det nya finanspolitiska rådet har tillräckligt med kapacitet för att fullgöra sitt mandat. Införa en omfattande skattestrategi för att öka skatteuppbörden, vidta åtgärder mot skuggekonomin och minska kostnaderna för att följa skattelagstiftningen. 2. Anta en långsiktig pensionsstrategi, fortsätta med den planerade årliga ökningen av den lagstadgade pensionsåldern och inrätta en mekanism för att koppla samman den lagstadgade pensionsåldern med den förväntade livslängden på lång sikt och samtidigt fasa ut systemet för förtida pension och införa samma lagstadgade pensionsålder för kvinnor och män. Skärpa kraven och förfarandena för att få invaliditetspension, till exempel genom att ta större hänsyn till de sökandes kvarvarande arbetsförmåga. Säkerställa en effektiv hälso- och sjukvård, genom att förbättra insynen i finansieringen av hälso- och sjukvården, optimera hälso- och sjukvårdsnätet och utveckla öppenvården. 3. Förbättra arbetsförmedlingens effektivitet genom ett resultatövervakningssystem och bättre inriktning på de mest sårbara, såsom lågutbildade, äldre, långtidsarbetslösa och romer. Bredda den aktiva arbetsmarknadspolitiken och göra den mer effektiv så att den är förenlig med de arbetssökandes profiler och rikta in sig på oregistrerade unga som varken arbetar eller studerar, i linje med målen i ungdomsgarantin. Förbättra arbetslöshetsförmånernas och det sociala biståndets faktiska omfattning och deras samband med aktiveringsåtgärder. Arbeta vidare med den omfattande översynen av minimiavgifterna till socialförsäkringssystemet för att garantera att systemet inte leder till att lågkvalificerade arbetstagare stängs ute från arbetsmarknaden på grund av för höga kostnader. I samarbete med arbetsmarknadens parter utarbeta transparenta riktlinjer för anpassning av den lagstadgade minimilönen med hänsyn till följderna för sysselsättningen och konkurrenskraften. Ytterligare förbättra de sociala transfereringarnas och tjänsternas tillgänglighet och ändamålsenlighet, särskilt för barn och äldre, i syfte att lindra fattigdomen. 4. Anta lagen om skolutbildning och fortsätta reformen av yrkesutbildningen och den högre utbildningen för att höja nivån på och ändamålsenligheten hos de kunskaper som krävs på alla nivåer och samtidigt främja partnerskap mellan läroanstalter och näringslivet för att bättre anpassa resultaten till arbetsmarknadens behov. Förbättra kvaliteten på yrkesutbildningsinstitut och förbättra tillgången till livslångt lärande. Öka ansträngningarna för att förbättra tillgången till högkvalitativ förskole- och skolutbildning för utsatta barn, särskilt romer, och strikt tillämpa de bestämmelser som kopplar samman barnbidrag med deltagande i undervisningen. 5. Fortsätta att förbättra företagsklimatet, särskilt för de små och medelstora företagen, genom att minska byråkratin, främja e-förvaltning, harmonisera insolvensförfarandena och genomföra lagstiftningen om sena betalningar. Förbättra systemet för offentliga upphandlingar genom att öka den administrativa kapaciteten, förbättra de förhandskontroller som myndigheten för offentlig upphandling gör och vidta konkreta åtgärder för att genomföra e-upphandling. Stärka domstolsväsendets kvalitet och oberoende och intensifiera kampen mot korruption. 6. Trappa upp reformen av energisektorn för att öka konkurrensen, marknadseffektiviteten, insynen och energieffektiviteten, särskilt genom att undanröja marknadshinder, minska den reglerade marknadens andel, öka insatserna för att inrätta en öppen grossitmarknad för el och naturgas, fasa ut kvoter och stärka energitillsynsmyndighetens oberoende och administrativa kapacitet. Påskynda sammanlänkningsprojekt med EU-grannländer kandidatländer och öka kapaciteten att klara störningar. Utfärdad i Bryssel den På rådets vägnar Ordförande [1] EGT L 209, 2.8.1997, s. 1. [2] EUT L 306, 23.11.2011, s. 25. [3] COM(2014) 403 final. [4] P7_TA(2014)0128 och P7_TA(2014)0129. [5] COM(2013) 800 final. [6] COM(2013) 790 final. [7] SWD(2014) 76 final. [8] Enligt artikel 9.2 i rådets förordning (EG) nr 1466/97.