Särskild rapport Lärdomar som dragits av 
Europeiska kommissionens 
utveckling av andra 
generationen av Schengens 
informationssystem (SIS II)SV 2014  nr 03
EUROPEISKA
REVISIONSRÄTTEN
EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tfn. +352 4398-1
E-post: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet  
via Europa-servern ( http://europa.eu ).
Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2014
ISBN 978-92-9241-951-6
doi:10.2865/83524
© Europeiska unionen, 2014
Kopiering tillåten med angivande av källan.
Printed in Luxembourg
SV 2014  nr 03
Särskild rapport Lärdomar som dragits av 
Europeiska kommissionens 
utveckling av andra 
generationen av Schengens 
informationssystem (SIS II)
(i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF-fördraget)
02
 Innehållsförteckning
Punkt
 Ordförklaringar
I–VII   Sammanfattning
1–3  Inledning
4–7  Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod
4–6  Revisions inriktning och omfattning
7  Revisionsmetod
8–69   Iakttagelser
8–32   Avsnitt 1 – Kommissionen levererade SIS II men mer än sex år för sent
8  Revisionskriterier
9–12   Projektets ursprungliga tidsfrist var orealistisk
13–20   Fram till 2007 avdelade kommissionen inte tillräckligt med personal med expertkunskaper för att på ett 
ändamålsenligt sätt kunna hantera det utvecklingsarbete som lagts ut på entreprenad
21–25   Arbetsrelationerna mellan vissa medlemsländer och kommissionen var till en början dåliga, och till dess 
att kommissionen inrättade stödgruppen för det globala SIS II‑programmet lyckades den inte utnyttja alla 
slutanvändares erfarenheter
26–28   Det var inte alla intressenter som visste vem som fattade centrala beslut
29–32   Systemkraven var inte tillräckligt stabila förrän i projektets slutfas
33–49   Avsnitt 2 – Kostnaden för att utveckla det centrala systemet och nätet ökade från 23 till 
189  miljoner  euro
33  Revisionskriterier
34–37   Kommissionen uppdaterade inte sin totala projektbudget från 2003 förrän 2010
38  Den försenade leveransen av SIS II resulterade i ökade kostnader
39–41   Huvudentreprenören för utveckling av systemet levererade ett bristfälligt system i den första delen av 
projektet
42–43   Ändringar av systemkraven resulterade i ökade kostnader
03 Innehållsförteckning
44–49   Kommissionen ökade huvudutvecklingskontraktets värde från 20 till 82  miljoner  euro genom förhandlade 
ändringar
50–63   Avsnitt 3 – Kommissionen såg inte till att nyttokalkylen för SIS II inbegrep en ingående förnyad 
bedömning av kostnader och förväntad nytta som uppdaterats för att ta hänsyn till förändringar
50  Revisionskriterier
51–54   Sedan kommissionen blivit ansvarig för projektet innehöll inte dess uppdaterade nyttokalkyl för SIS II en 
ingående förnyad bedömning av alla kostnader, förväntad nytta och alternativ
55–63   Kommissionen gjorde inte en ingående förnyad bedömning av nyttokalkylen under projektet trots stora 
ändringar av kostnaderna och den förväntade nyttan
64–69   Avsnitt 4 – Kommissionen drog lärdom av sina erfarenheter under den första delen av projektet 
som den kunde utnyttja när SIS II skulle slutföras och som den kan utnyttja när den ska utarbeta 
framtida projekt
64  Revisionskriterier
65  Kommissionen utnyttjade sina erfarenheter från den första delen av projektet i slutfasen
66–69   Kommissionen har redan utnyttjat erfarenheterna från SIS II i andra projekt 
70–72   Slutsatser och rekommendationer
 Bilaga — Kronologi för SIS II
 Kommissionens svar
04
 Ordförklaringar
Beslutslogg : Innehåller en sammanfattning av beslut som fattats. Den synliggör hur och av vem beslut fattas och 
medför ansvarsskyldighet.
Dokumentet om gränssnittskontroll : Dokument som beskriver gränssnittet mellan Schengens centrala 
informationssystem och nationella system. 
Etappmålstester : Systemtester som infördes efter rådets begäran i juni 2009 och som SIS II måste klara för att man 
skulle fortsätta med projektet. 
eu‑LISA : Europeiska byrån för den operativa förvaltningen av stora it -system inom området frihet, säkerhet och 
rättvisa.
GD Informationsteknik : Kommissionens generaldirektorat med ansvar för it.
HPS : Huvudentreprenören för utveckling av systemet: en grupp bestående av Hewlett -Packard och Steria.
Informationssystemet för viseringar (VIS) : Ett stort it -system som utvecklades av GD Inrikes frågor samtidigt som 
SIS II och genom samma huvudutvecklingskontrakt.
Initieringsfas : Den första fasen i ett projekt då projektmål fastställs och en nyttokalkyl görs.
Intressenter : De som kan påverka eller påverkas av projektet. Verksamhetssidan inbegriper systemägaren, den 
verksamhetsansvariga och användarna. It -sidan inbegriper systemleverantören, projektledaren och projektteamet. 
ISPMB : Projektledningsgruppen för informationssystemet. Ordförande i gruppen är GD Informationsteknik och den 
granskar nya förslag till it -projekt. 
Medlemsländer : De 26 länderna i Schengenområdet. Storbritannien och Irland ingår inte i Schengenområdet men 
deltar ändå i Schengens informationssystem, utom när det gäller registreringar av personer som inte är medborgare 
i ett av Schengenområdets medlemsländer. 
Nyttokalkyl : Förklarar skälen till ett projekt och undersöker kostnader, risker, nytta och alternativ. Den görs 
i initieringsfasen av projektet och uppdateras under projektets gång eftersom kostnader, risker, nytta och alternativ 
ändras. 
Planeringsfas : Den andra fasen i ett projekt då de olika projektplanerna fastställs.
Projektets slutfas : Ändring av SIS II -kontraktet som beslutades i december 2010 tillsammans med 
huvudentreprenören för utveckling av systemet i syfte att färdigställa systemet senast i mars 2013 och införliva nya 
kapacitets-, prestanda- och testkrav. 
Projektresultat : Ett dokument, en hårdvara, en programvara eller en annan produkt som levereras enligt 
överenskommelse.
05 Ordförklaringar
Registrering : Information om personer eller föremål som lagts in i Schengens informationssystem av behöriga 
nationella myndigheter
Schengenområdet : Ett område med 26 europeiska länder som har avskaffat pass- och inresekontroller vid 
de gemensamma gränserna. Det består av 22 EU -medlemsstater och de fyra medlemsländerna i Europeiska 
frihandelssammanslutningen (Efta).
SISVIS‑kommittén : Kommitté som bistår kommissionen i utvecklingen av SIS II och informationssystemet för 
viseringar. Den består av alla medlemsländer och har kommissionen som ordförande. 
Styrkommitté : Fastställer de viktigaste riktlinjerna och samordnar projektets huvuduppgifter. Den godkänner 
resurser som fördelas till projektet och de viktigaste projektresultaten.
Styrning : Gäller hur beslut fattas.
Systemkrav : Beskrivning av hur det system som ska utvecklas ska fungera. 
Systemleverantör : Levererar it -systemet i enlighet med de krav, de tidsfrister och den budget som fastställts.
Systemägare : Ansvarar för att fastställa verksamhetsmål och verksamhetsprioriteringar och är i regel ordförande 
för styrkommittén. 
Unisys : Den uppdragstagare som ansvarar för kvalitetssäkringen.
Utförandefas : Det skede i ett projekt då de aktiviteter som fastställts i projektplanerna genomförs och 
projektresultat skapas. 
Verksamhetsansvarig : Agerar för systemägarens räkning och fastställer mål och prioriteringar för verksamheten.
06
 Sammanfattning
I
Schengens informationssystem (SIS) används av 
gränsvakter, polisen, tullen, viseringsmyndigheter 
och rättsliga myndigheter i hela Schengenområdet. 
Det innehåller information (registreringar) om perso -
ner som kan ha varit inblandade i ett allvarligt brott 
eller som inte har rätt att resa in i eller vistas i EU. Det 
innehåller också registreringar om försvunna personer 
och förlorad eller stulen egendom, till exempel sedlar, 
fordon, skjutvapen och identitetshandlingar. Registre -
ringar förs in i systemet av nationella myndigheter (se 
punkt 1).
II
Den första generationen av Schengens informations -
system (SIS 1), som utvecklades och fungerade genom 
mellanstatligt samarbete, var i drift från 1995 till dess 
att SIS II startade 2013. År 2001 beslutade rådet att 
ersätta det med den andra generationen av systemet 
(SIS II). Rådet uppdrog åt kommissionen att utveckla 
systemet och GD Inrikes frågor1 förvaltade projektet 
med målet att ta systemet i drift i slutet av 2006. Det 
främsta ursprungliga skälet till att SIS II utvecklades 
var att man kunde ansluta fler medlemsländer. SIS II 
skulle dessutom dra nytta av den senaste tekniska 
utvecklingen och få fler funktioner, till exempel nya 
kategorier av registreringar, en möjlighet att koppla 
samman registreringar och kapacitet att lagra doku -
ment knutna till en registrering (se punkterna 2 och 3).
III
Europeiska revisionsrätten granskade huruvida kom -
missionen levererade SIS II i tid och i enlighet med 
de ursprungliga kostnadsberäkningarna. Den gran -
skade även om det fanns en tillförlitlig nyttokalkyl 
för SIS II under hela projektet som tog hänsyn till 
större ändringar av kostnaderna och den förväntade 
nyttan. Revisionsrätten bedömde också huruvida 
kommissionen hade dragit lärdom av och utnytt -
jat erfarenheterna från sin förvaltning av projektet 
(se punkterna 4–7).
1 Vid den tidpunkten GD Rättvisa, frihet och säkerhet.IV
Revisionsrätten konstaterade att kommissionen levere -
rade det centrala systemet, men mer än sex år senare 
än ursprungligen planerat och till en kostnad som var 
åtta gånger högre än i den ursprungliga budgetbe -
räkningen. Förseningen och kostnadsöverskridandet 
berodde delvis på krävande styrningsförutsättningar 
som begränsade kommissionens förmåga att komma 
till rätta med operativa problem och delvis på brister 
i kommissionens förvaltning. Detta var särskilt fallet 
under den första delen av projektet fram till 2009:
a) Projektets ursprungliga tidsfrist var orealistisk 
(se punkterna 9–12).
b) Kommissionen uppdaterade inte sin totala projekt -
budget från 2003 förrän 2010 (se punkterna 34–37).
c) Systemkraven växte fram under projektet för att 
tillgodose användarnas behov och var inte tillräck -
ligt stabila förrän i projektets slutfas från 2010. Det 
system som nu är i drift har mycket större kapaci -
tet än det system som planerades 2001 (se punk -
terna 29–32 och 42–43).
d) Fram till 2007 avdelade kommissionen inte till -
räckligt med personal med expertkunskaper för 
att kunna hantera det utvecklingsarbete som 
lagts ut på entreprenad på ett ändamålsenligt sätt 
(se punkterna 13–20).
e) Huvudentreprenören för utveckling av systemet 
levererade ett bristfälligt system i den första delen 
av projektet (se punkterna 39–41).
f) Arbetsrelationerna mellan vissa medlemsländer 
och kommissionen var till en början dåliga. Till 
dess att kommissionen inrättade stödgruppen 
för det globala SIS II -programmet 2009 lyckades 
den inte utnyttja alla slutanvändares erfarenheter 
(se punkterna 21–25).
Sammanfattning 07
g) Det var inte alla intressenter som visste vem som 
fattade centrala beslut (se punkterna 26–28).
h) Kommissionen ökade huvudutvecklingskontrak -
tets värde från 20 till 82 miljoner euro genom 
förhandlade ändringar. Detta förfarande föreskrivs 
visserligen i budgetförordningen, men i varje 
förhandlat förfarande finns det en inneboende risk 
för att de priser som betalas inte är konkurrens -
kraftiga (se punkterna 44–49).
V
Under projektet förekom det större ändringar av kost -
naderna och den förväntade nyttan. I de ursprungliga 
vägledande beräkningarna av kostnaderna för EU:s 
budget för det centrala systemet underskattades 
kraftigt storleken på den investering som faktiskt 
krävdes. Den totala kostnaden för SIS II uppgick till 
cirka 500 miljoner euro när projektet hade avslutats: 
189 miljoner euro för det centrala systemet och upp -
skattningsvis mer än 330 miljoner euro för de natio -
nella systemen. Samtidigt var den viktigaste nytta 
som ursprungligen förväntades med SIS II mindre 
relevant eftersom SIS 1 med framgång hade utvidgats 
till att även omfatta nya medlemsstater 2007 genom 
SIS One4all. Men trots dessa ändringar av kostnaderna 
och nyttan gjorde inte kommissionen en ingående 
förnyad bedömning av nyttokalkylen för projektet för 
att visa att SIS II fortsatte att vara en organisatorisk 
prioritering som gav en högre avkastning på investe -
rat kapital än andra alternativ (se punkterna 50–63).
VI
Kommissionen drog lärdom av sina erfarenheter från 
den första delen av projektet, vilket gjorde att den 
kunde ändra sitt tillvägagångssätt under projek -
tets slutfas från 2010 och leverera SIS II i april 2013. 
Även om kommissionen inte har gjort någon formell 
utvärdering har den dessutom redan utnyttjat en del 
erfarenheter från SIS II i samband med utarbetandet 
av andra stora it -projekt (se punkterna 64–69).VII
På grundval av dessa iakttagelser är revisionsrät -
tens viktigaste rekommendationer att kommissionen 
gör följande när den förvaltar utvecklingen av stora 
it-system (se punkterna 70–72):
a) Baserar tidsplanen på en teknisk analys av de upp -
gifter som ska utföras.
b) Ser till att alla projekt är integrerade i gemen -
samma arrangemang för it -förvaltning och till fullo 
utnyttjar egen expertis så att de på ett ändamåls -
enligt sätt kan förvalta det arbete som utförs av 
entreprenörer.
c) Ser till att man i beslutsfattandet tar tillräcklig 
hänsyn till verksamhetsbehov och slutanvändar -
nas synpunkter.
d) Ser till att nyttokalkylen godkänns innan man går 
vidare från projektinitiering till projektplanering 
och att den godkänns på nytt i händelse av stora 
ändringar av projektkostnaderna, den förväntade 
nyttan, riskerna eller alternativen.
e) Ser till att centrala projektbeslut dokumenteras 
i en beslutslogg så att de lätt kan spåras.
f) Ser till att det finns en ändamålsenlig övergri -
pande samordning när ett projekt kräver att det 
utvecklas olika men av varandra beroende system 
av olika intressenter.
g) Utvecklar stora it -system med hjälp av kompatibla 
komponenter som lätt kan återanvändas för att 
förhindra inlåsning hos en enda entreprenör.
h) Sprider de lärdomar som dragits av revisionsrät -
tens revision till generaldirektorat och EU:s institu -
tioner, byråer och andra organ. Kommissionen bör 
utvärdera huruvida den förväntade nyttan med 
SIS II har uppnåtts.
08
 Inledning
01 
Schengens informationssystem (SIS) 
används av gränsvakter, polisen, 
tullen, viseringsmyndigheter och 
rättsliga myndigheter i hela Schengen-
området2. Det innehåller information 
(registreringar) om personer som kan 
ha varit inblandade i ett allvarligt 
brott eller som inte har rätt att resa in 
i eller vistas i EU. Det innehåller också 
registreringar om försvunna personer 
och förlorad eller stulen egendom, till 
exempel sedlar, fordon, skjutvapen 
och identitetshandlingar. Registre -
ringar förs in i systemet av nationella 
myndigheter. Den första generationen 
av Schengens informationssystem 
(SIS 1) utvecklades som ett mellanstat -
ligt projekt under Frankrikes ledning 
och togs i drift 1995. Det var i drift och 
sköttes av Frankrike till i maj 2013, då 
det ersattes av SIS II. Både SIS 1 och 
SIS II består av nationella system som 
har utvecklats av medlemsländerna 
och som är kopplade till ett centralt 
system i ett nät (se diagram 1 ).
02 
Schengenländerna fattade ursprung -
ligen beslutet att skapa en andra 
generation av Schengens informa -
tionssystem (SIS II) i december 1996. 
I december 2001 gav rådet kom -
missionen i uppdrag att utveckla 
detta system med slutet av 2006 som 
måldatum. Kommissionens GD Inrikes 
frågor förvaltade projektet och lade 
ut arbetet för att utveckla det centrala 
systemet på entreprenad.03 
Det främsta skälet till att utveckla SIS II 
var att man ville ansluta det ökade 
antalet medlemsländer efter utvidg -
ningen av Europeiska unionen 2004. 
SIS II skulle dessutom dra nytta av den 
senaste tekniska utvecklingen och fler 
funktioner.2 De 26 länderna i Schengen -
området är Österrike, Belgien, 
Tjeckien, Danmark, Estland, 
Finland, Frankrike, Tyskland, 
Grekland, Ungern, Island, 
Italien, Lettland, Liechtenstein, 
Litauen, Luxemburg, Malta, 
Nederländerna, Norge, Polen, 
Portugal, Slovakien, Slovenien, 
Spanien, Sverige och Schweiz.
09 Inledning Diagram 1Översikt över Schengens informationssystem
Källa : GD Inrikes frågor.nationellt 
system
nationellt 
systemnationellt 
system
Användare AnvändareAnvändare Användare
centralt 
systemnationellt 
system
Central domännationellt 
gränssnittnationellt 
gränssnittnationellt 
gränssnitt
nationellt 
gränssnitt
10
 Revisionens inriktning 
och omfattning samt 
revisionsmetod
Revisions inriktning och 
omfattning
04 
Revisionsrätten granskade huruvida 
kommissionen förvaltade utveck -
lingen av SIS II väl. Följande fyra frågor 
ställdes:
a) Levererade kommissionen SIS II i tid?
b) Levererade kommissionen SIS II 
i enlighet med de ursprungliga 
kostnadsberäkningarna?
c) Fanns det en tillförlitlig nyttokalkyl 
för SIS II under hela projektet som 
tog hänsyn till större ändringar av 
kostnaderna och den förväntade 
nyttan?
d) Drog kommissionen lärdom av och 
utnyttjade erfarenheterna från 
sin förvaltning av projektet för att 
utveckla SIS II?05 
Inom kommissionen som helhet finns 
det en betydande erfarenhet av att 
utveckla it -projekt och ta fram vägled -
ning för hur generaldirektoraten ska 
förvalta it -projekt på ett framgångsrikt 
sätt3. Kommissionen är också med -
veten om behovet av att man drar 
lärdom av utvecklingen av specifika 
it-projekt och sprider dessa lärdomar 
till hela organisationen4. År 2011, till 
exempel, identifierade kommissio -
nens tjänst för internrevision lärdomar 
från en granskning av planeringen av 
it-projekt inom olika generaldirektorat 
vid kommissionen5. Revisionsrättens 
granskning av SIS II erbjöd ett tillfälle 
att identifiera, inom ett enda projekt, 
skälen till förseningar och kostnads-
överskridanden och vilka förändringar 
som gjorde att kommissionen till sist 
kunde leverera systemet.
06 
Detta var inte en it -revision som 
syftade till att uppnå säkerhet om 
kvaliteten på SIS II, och revisionsrätten 
granskade inte heller hur de nationella 
myndigheterna hanterade utveckling -
en av sina SIS II -system.3 Rational Unified Process  
(RUP@EC) var den standardme -
tod för programvaru-  
utveckling inom kommissio -
nen som angavs i meddelan -
det från 2004 om förbättring 
av it -styrningen vid kom -
missionen, SEK(2004) 1267. 
År 2011 kompletterades den av 
projektförvaltningsmetoden 
PM2.
4 Getting the best from IT in the 
Commission  (att utnyttja it på 
bästa sätt vid kommissionen), 
SEK(2010) 1182, 7.10.2010.
5 Revisionsskrivelse från 
tjänsten för internrevision 
av den 1 februari 2011, 
planering av it -projekt vid 
kommissionen.
11 Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod
Revisionsmetod
07 
Revisionen grundades på följande:
a) Strukturerade intervjuer med 
SIS II -intressenter. Följande intres -
senter intervjuades:
i) Kommissionspersonal vid GD 
Inrikes frågor med ansvar för 
utvecklingen av SIS II.
ii) Kommissionspersonal vid GD 
Budget, GD Informationstek -
nik, generalsekretariatet och 
GD Skatter och tullar när det 
gällde frågor om it -styrning 
vid kommissionen och utveck -
lingen av andra stora it -system.
iii) Huvudentreprenören för 
utveckling av SIS II (en grupp 
bestående av Hewlett -Packard 
och Steria) och entreprenören 
med ansvar för kvalitetssäkring 
(Unisys).
iv) Personal vid EU -rådets sekre -
tariat och Europaparlamentet 
som följde utvecklingen av 
SIS II.v) Företrädare för intressen -
ter från sex medlemsländer 
(Tyskland, Spanien, Frankrike, 
Luxemburg, Ungern och Portu -
gal). De sex medlemsländerna 
valdes ut på ett sådant sätt 
att revisionsrätten skulle få ett 
brett urval av synpunkter.
b) En enkät med deltagande av 
intressenter som medverkade i ut -
vecklingen av SIS II från alla med -
lemsländer, EU -rådets sekretariat, 
kommissionen och entreprenörer 
som arbetade för kommissionen. 
I enkäten efterfrågades intressen -
ternas synpunkter på olika aspek -
ter av utvecklingen av SIS II. Av 144 
utvalda intressenter besvarade 91 
enkäten, vilket motsvarar en svars -
frekvens på 63 %. Av de svarande 
kom 81 från medlemsländerna och 
rådet, medan tio kom från kommis -
sionen och dess entreprenörer. Tre 
fjärdedelar av de svarande hade 
deltagit i projektet sedan 2009 el -
ler tidigare.
c) En granskning av dokumentation 
och förfaranden avseende SIS II.
12
 Iakttagelser
Avsnitt 1 – Kommissionen 
levererade SIS II men mer 
än sex år för sent
Revisionskriterier
08 
Revisionsrätten granskade huruvida
a) tidsplanen för projektet hade varit 
realistisk,
b) kommissionen hade avdelat till -
räckligt med experter till projektet 
för att kunna kontrollera dess utfö -
rande och övervaka kontrakten på 
ett ändamålsenligt sätt,
c) kommissionen hade haft goda ar -
betsrelationer med intressenterna 
och tagit hänsyn till slutanvändar -
nas synpunkter,
d) det hade funnits tydliga bestäm -
melser för beslutsfattande,
e) systemets krav hade varit så stabila 
att systemet kunde utvecklas på 
ett effektivt sätt.Projektets ursprungliga  
tidsfrist var orealistisk
09 
I december 2001 fastställdes i en 
rådsförordning6 den första tidsfris -
ten för projektet till utgången av 
december 2006. Syftet med det var 
att de länder som skulle ansluta sig 
till EU 2004 skulle kunna bli en del av 
Schengenområdet vid utgången av 
2006. Tidsfristen ansågs möjlig att 
hålla i kommissionens genomförbar -
hetsstudie 2003, men det förutsatte 
att kraven skulle vara stabila och att 
specifikationerna togs fram snabbt7. 
I slutet av 2003 insåg kommissionen 
att den ursprungliga tidsfristen skulle 
bli svår att hålla8. Den ändrades dock 
inte förrän i slutet av 2006. I revisions -
rättens revisionsenkät bland viktiga 
SIS II -intressenter ansåg merparten av 
de svarande (69 %) att den ursprungli -
ga tidsfristen var orealistisk. En krono -
logisk översikt över utvecklingen av 
SIS II finns i  bilagan .
10 
I revisionsenkäten ombads de sva -
rande att vikta skälen till förseningen 
på 75 månader. De svarande ansåg 
att en del av förseningen berodde på 
att den ursprungliga tidsfristen inte 
byggde på en realistisk teknisk analys. 
De gav detta skäl en viktning på 16 % 
(se diagram 2 ).6 Rådets förordning (EG) 
nr 2424/2001 av den 6 decem -
ber 2001 om utvecklingen 
av andra generationen av 
Schengens informations -
system (SIS II) (EGT L 328, 
13.12.2001, s. 4) och rådets 
beslut 2001/886/RIF av den 
6 december 2001 om utveck -
lingen av andra generationen 
av Schengens informations -
system (SIS II) (EGT L 328, 
13.12.2001, s. 1).
7 Genomförbarhetsstudie SIS II, 
Deloitte, 7 april 2003.
8 KOM(2003) 771 slutlig, 
11.12. 20 03.
13 Iakttagelser
11 
Eftersom kommissionen inte leve -
rerade SIS II i tid, anpassades SIS 1 
i december 2007 så att de nya med -
lemsländerna skulle kunna anslutas. 
Denna ändring var en kopia av det 
portugisiska nationella systemet och 
kallades SIS One4all. Det erbjöd en 
lösning för nio av de tio anslutnings -
länderna9, vilket var det främsta målet 
med SIS II. De påföljande förlängning -
arna av projektets ursprungliga tidsfrist 
godkändes men de nya tidsfristerna 
hölls inte heller, vilket ökade risken för 
att systemkraven kunde ändras:
a) I december 2006 förlängdes tids -
fristen till december 200810.
b) I oktober 2008 förlängdes tidsfris -
ten till juni 201011.9 Cypern kunde inte genomföra 
Schengenbestämmelserna 
och anslöt sig därför inte till 
Schengenområdet.
10 Rådets beslut nr 2006/1007/ RIF 
av den 21 december 2006 
om ändring av rådets beslut 
2001/886/RIF om utvecklingen 
av andra generationen av 
Schengens informations -
system (SIS II) (EGT L 411, 
30.12.2006, s. 78) och rådets 
förordning (EG) nr 1988/2006 
av den 21 december 2006 
om ändring av förordning 
(EG) nr 2424/2001 om utveck -
lingen av andra generationen 
av Schengens informations -
system (SIS II) (EGT L 411, 
30.12.2006, s. 1).
11 Rådets förordning (EG) 
nr 1104/2008 av den 24 okto -
ber 2008 om migrering från 
Schengens informations -
system (SIS 1 +) till andra 
generationen av Schengens 
informationssystem (SIS II) 
(EUT L 299, 8.11.2008, s. 1) och 
rådets beslut 2008/839/RIF 
av den 24 oktober 2008 om 
migrering från Schengens 
informationssystem (SIS 1  +) 
till andra generationen av 
Schengens informations -
system (SIS II) (EUT L 299, 
8.11.2008, s. 43).Diagram 2Skäl till förseningarna av SIS II
Källa:  Revisionsenkät bland SIS II -intressenter.Övrigt 4 %Instabila 
systemkrav 22 %Otillfredsställande bestämmelser 
för beslutsfattande 11 %Bristande engagemang hos en del länder 
och dåliga arbetsrelationer 17 %Brist på sakkunskap för en ändamålsenlig 
kontraktsövervakning 30 %
Den ursprungliga tidsfristen 
baserades inte på en realistisk teknisk analys 16 %
14 Iakttagelser
12 
I juni 2010 presenterade kommissionen 
en slutgiltig tidsplan för slutförandet 
av SIS II som godkändes av rådet12. 
Tidsfristen i mars 2013 hölls13, och SIS II 
startade i april 2013, mer än sex år se -
nare än ursprungligen planerat. Efter en 
månads intensiv övervakning togs det 
i full drift och ersatte SIS 1 i maj 2013.
Fram till 2007 avdelade 
kommissionen inte till ‑
räckligt med personal med 
expertkunskaper för att 
på ett ändamålsenligt sätt 
kunna hantera det utveck ‑
lingsarbete som lagts ut på 
entreprenad
13 
Enkätbesvararna ansåg att en del av 
förseningen berodde på det faktum 
att kommissionen inte hade tillräckligt 
med personal med nödvändiga ex -
pertkunskaper för att kunna övervaka 
kontrakten på ett ändamålsenligt sätt. 
De gav detta skäl en viktning på 30 %14 
(se diagram 2 ).
14 
År 2002 bestod SIS II -projektteamet 
vid kommissionen av fyra anställda un -
der ledning av en enhetschef15. Teamet 
förstärktes med fyra anställda 200316. 
I början av projektet deltog en före -
trädare för GD Informationsteknik i en del möten. Endast 10 % av de svarande 
ansåg att kommissionen i början av 
projektet hade avdelat tillräckligt med 
personal som hade den kompetens 
och erfarenhet som krävdes för att 
kunna leverera SIS II på ett framgångs -
rikt sätt.
15 
I en begäran 2005 till den högsta 
ledningen17 om mer resurser beskrevs 
en situation med ständig krishante -
ring och oförmåga att svara på med -
lemsländernas frågor. Personal med 
korttidskontrakt saknade relevant 
expertkunskap och teknisk kompetens. 
Kommissionens brist på expertkun -
skaper bekräftades av entreprenören 
med ansvar för kvalitetssäkringen18. 
Nästan hälften av projektpersonalen 
hade anställningskontrakt som skulle 
löpa ut det följande året. Inga av de 
kommissionsanställda som besvarade 
revisionsenkäten ansåg att hög perso -
nalomsättning var ett hinder för goda 
relationer med intressenterna, medan 
49 % av de svarande från medlems -
länderna gjorde det. Vid den revision 
som kommissionens tjänst för intern -
revision utförde 200619 konstaterades 
att personalen i SIS II -projektet var 
engagerad och kompetent men stän -
digt överbelastad. Efter denna revision 
avdelade GD Inrikes frågor ytterligare 
personal till projektet. Vid utgången av 
2007 bestod SIS II -avdelningen vid GD 
Inrikes frågor av tolv fast anställda som 
till 2012 hade ökat till 1720.12 I rådets förordning (EU) 
nr 541/2010 av den 3 juni 2010 
om ändring av förordning 
(EG) nr 1104/2008 om 
migrering från Schengens 
informationssystem 
(SIS 1 +) till andra 
generationen av Schengens 
informationssystem (SIS II) 
(EUT L 155, 22.6.2010, s. 19) 
och rådets förordning 
(EU) nr 542/2010 av den 
3 juni 2010 om ändring av 
beslut 2008/839/RIF om 
migrering från Schengens 
informationssystem 
(SIS 1 +) till andra 
generationen av Schengens 
informationssystem (SIS II) 
(EUT L 155, 22.6.2010, s. 23) 
förlängdes projektets tidsfrist 
till mars 2013.
13 SEK(2010) 1138 slutlig, 
21.9.2010.
14 Det bestod av följande delar:
a) För få kommissionsan -
ställda med erfarenhet 
av stora it -projekt och 
Schengenfrågor (9 %).
b) Undermålig insats av 
huvudentreprenören för 
utveckling av systemet 
(9 %).
c) Kontraktstvister (5 %).
d) Kommissionen övervaka -
de inte på ett ändamåls -
enligt sätt de resultat som 
huvudentreprenören för 
utveckling av systemet 
uppnådde (4 %).
e) Kommissionen medde -
lade inte huvudentrepre -
nören för utveckling av 
systemet olika behov på 
ett tydligt sätt (3 %)
15 SEK(2003) 206 slutlig, 
18.2.2003.
16 KOM(2003) 771 slutlig.
17 Skrivelse från 
programförvaltaren till den 
ansvariga direktören vid GD 
Rättvisa, frihet och säkerhet av 
den 16 september 2005.
18 Problemuppföljningsrapport 
från entreprenören med 
ansvar för kvalitetssäkring, 
augusti 2005.
19 Rapport från tjänsten 
för internrevision om 
it-förvaltning vid GD 
Rättvisa, frihet och säkerhet 
(8 juni 2006).
15 Iakttagelser
16 
Bristen på kommissionspersonal med 
relevanta expertkunskaper före 2009 
framhölls av alla de sex medlemslän -
der som intervjuades under revisionen. 
Två av dem, liksom huvudentrepre -
nören för utveckling av systemet, 
menade att projektet hade vunnit 
på att ha haft mer it -expertis, som 
fanns tillgänglig inom andra delar av 
kommissionen, till exempel vid GD 
Informationsteknik. Kommissionen 
hade inte tillräckliga expertkunskaper 
för att kunna förvalta kontraktet på 
ett ändamålsenligt sätt och garantera 
projektresultatens kvalitet21.17 
Den 22  oktober  2004 tilldelades HPS 
kontraktet för att utveckla SIS II och 
informationssystemet för viseringar 
(VIS). Den 18 november 2004 måste 
HPS avbryta arbetet med kontraktet 
till den 31 januari 2005 i avvaktan på 
resultatet av ett överklagande av en 
anbudsgivare vars anbud hade för -
kastats. Denna inledande försening 
berodde på att kommissionen inte 
utvärderade anbuden på ett överty -
gande sätt som visade att det bästa 
anbudet hade godkänts (se ruta 1 ). 
Domstolen ansåg inom ramen för ett 
föreläggande att kommissionen hade 
gjort fel i bedömningen av anbuden 
men avslog ansökan om interimistiska 
åtgärder från den anbudsgivare vars 
anbud förkastats eftersom det inte 
fanns tillräckliga bevis för att den 
skulle drabbas av allvarlig och irrepara -
bel skada22.20 Vid utgången av 2008 bestod 
SIS II -avdelningen fortfarande 
av tolv anställda som ökade 
till 14 vid utgången av 2009. 
Vid utgången av 2010 bestod 
den av 13 anställda som ökade 
till 16 vid utgången av 2011. 
I gruppen ingick även kon -
traktsanställda och utstatione -
rade nationella experter. I GD 
Rättvisa, frihet och säkerhets 
årliga förvaltningsplan för 
exempelvis 2008 angavs att 
det fanns nio kontraktsan -
ställda och sex utstationerade 
nationella experter.
21 I rapporten från tjänsten 
för internrevision om 
it-förvaltning vid GD Rättvisa, 
frihet och säkerhet från 
juni 2006 konstaterades att 
det inte fanns tillräckligt 
med personal för att man 
skulle klara den ökande 
utläggningen på entreprenad.
22 Beslut meddelat av första -
instansrättens ordförande 
den 31 januari 2005 i mål 
T-447/04 R.
16 Iakttagelser
18 
Kommissionen hade inte tillräckligt 
med personal för att på vederbörligt 
sätt kunna övervaka kontraktet och 
förhindra den undermåliga insatsen av 
huvudentreprenören för utveckling av 
systemet23. Kommissionens tjänst för 
internrevision var i sin revision 2006 
kritisk till förvaltningen av SIS II -pro-
jektet, eftersom man inte kunde se till 
att huvudentreprenören för utveckling 
av systemet levererade i tid och i enlig -
het med specifikationerna. Fem av de 
sex medlemsländer som intervjuades under revisionen ansåg att kommis -
sionen inte hade tillräcklig erfarenhet 
för att kunna bedöma kvaliteten på 
projektresultat och övervaka entrepre -
nörens insats. Endast 20 % av dem som 
svarade på revisionsenkäten ansåg att 
kommissionen före 2009 hade överva -
kat de resultat som huvudentreprenö -
ren för utveckling av SIS II levererade 
på ett ändamålsenligt sätt. Den siffran 
ökade till 72 % från 2009, vilket visar 
på en förbättring av kommissionens 
förmåga att övervaka kvaliteten i pro -
jektets slutfas.23 Brittiska överhuset, 
EU-utskottet, 9th Report of 
Session 2006-07 , Schengen 
Information System II 
(SIS II), Report with Evidence  
(nionde rapporten från 
sammanträdesperioden 
2006–2007, Schengens 
informationssystem II (SIS II), 
rapport med bevis), mars 2007. 
Kommissionen beklagade 
att den inte utövade 
övervakning så väl som den 
skulle kunna i förbindelserna 
med huvudentreprenören 
för utveckling av systemet. 
Kommissionen hävdade att 
den med den personalstyrka 
som den hade vid den 
aktuella tidpunkten inte 
kunde övervaka kontraktet 
i vederbörlig ordning 
för att förhindra den 
undermåliga insatsen av 
huvudentreprenören för 
utveckling av systemet.Kommissionen bedömde det anbud som valdes ut som billigare, trots att det i prak ‑
tiken var dyrare
Anbuden utvärderades först utifrån kvalitet (teknisk utvärdering) och sedan utifrån pris (ekonomisk 
utvärdering).
Av de sju anbud som lämnades in fick HPS och den anbudsgivare vars anbud förkastades och som överkla -
gade bäst resultat på den tekniska utvärderingen. De fick ungefär samma poäng. HPS poäng var 0,4 % högre 
än den poäng som anbudsgivaren vars anbud förkastades fick.
Dessa båda företag gick vidare till den ekonomiska utvärderingen. Därefter lades poängen från den tekniska 
och ekonomiska utvärderingen samman till en total poäng.
I den ekonomiska utvärderingen bedömdes HPS anbud vara 43 % billigare. Därför fick det en högre total po -
äng och tilldelades kontraktet.
Beloppet i HPS anbud var emellertid i själva verket 3,5 % högre än beloppet i det anbud som förkastades 
(38,1 miljoner euro jämfört med 36,8 miljoner euro).
Kommissionen bedömde HPS anbud som billigare, fast det i praktiken var dyrare, eftersom den delade in an -
budet i 15 delar. Kommissionen beräknade en separat poäng för varje del utifrån förhållandet mellan de båda 
entreprenörernas anbud. Därefter adderade den dessa poäng (utan viktning och utan någon åtskillnad mellan 
fasta priser och delar som skulle beställas separat vid behov) och fick fram en ekonomisk poäng som inte hade 
särskilt mycket att göra med anbudet som helhet.Ruta 1
17 Iakttagelser
19 
Kommissionen godkände testresultat 
på grundval av feedback från hu -
vudentreprenören för utveckling av 
systemet och entreprenören med an -
svar för kvalitetssäkring. Misslyckade 
driftstester i slutet av 2008 (som var 
de första testerna av de centrala och 
nationella systemen där medlems -
länderna deltog) avslöjade problem 
i systemet. I slutfasen av projektet 
förbättrades kommissionens förmåga 
att bedöma kvaliteten på projektresul -
tat genom systemacceptanstester24 (se 
diagram 3 ).20 
Alla sex medlemsländer som inter -
vjuades ansåg att kommissionens 
förvaltning och kommunikation hade 
förbättrats från 2009. Det team som 
förvaltade projektets slutfas inbegrep 
mer personal med erfarenhet av att 
utveckla stora it -projekt och med kun -
skap om Schengens informationssys -
tem (till exempel från GD Skatter och 
tullar, från medlemsländer eller från en 
tidigare fas av själva SIS II -projektet). 
En tredjedel av dem som svarade på 
revisionsenkäten ansåg att kommis -
sionen – sett över projektets hela 
livstid – hade avdelat tillräckligt med 
personal med nödvändig kompetens 
och erfarenhet för att kunna leverera 
SIS II på ett framgångsrikt sätt. Detta 
var en betydande förbättring jämfört 
med en andel på endast 10 % i början 
av projektet (se punkt 14).24 I rådets (rättsliga och inrikes 
frågor) slutsatser av den 26–
27 februari  2009 välkomnades 
översynen av teststrategin 
för SIS II, vilken, enligt rådet, 
garanterar ökad medverkan av 
medlemsstaterna i utformning 
och hantering av tester.Diagram 3Förbättrade testförfaranden från 2009
Källa : Revisionsenkät bland SIS II -intressenter.0 % 20 % 40 % 60 % 80 %
svarande som instämde i påståendet
Från 2009 Före 2009Kriterierna för att bedöma resultaten 
av tester var tydligt deﬁnieradeArbetsfördelningen mellan kommissionen 
och medlemsländerna var tydligt deﬁnieradTestspeciﬁkationerna var
 tydligt deﬁnierade
18 Iakttagelser
Arbetsrelationerna mellan 
vissa medlemsländer och 
kommissionen var till en 
början dåliga, och till dess 
att kommissionen inrättade 
stödgruppen för det globala 
SIS II‑programmet lyckades 
den inte utnyttja alla slutan ‑
vändares erfarenheter
21 
Enkätbesvararna ansåg att dåliga 
arbetsrelationer med intressenterna 
och vissa medlemsländers bristande 
engagemang låg bakom en del av 
förseningarna. De gav detta skäl en 
viktning på 17 %25 (se diagram 2 ).22 
Intervjuerna med medlemsländerna 
belyste de besvärliga förbindelserna 
med kommissionen. Till exempel 
beskrev de hur SISVIS -kommittén (se 
punkt 27) blev skådeplats för en rad 
dispyter. I enkäten ansåg endast 15 % 
av de svarande  – ingen från kommis -
sionen – att mötena om SIS II -projektet 
hade hållits i en konstruktiv anda före 
2009 (se diagram 4 ).
23 
Det klimat som SIS II utvecklades i före 
2009 står i kontrast till det klimat i vil -
ket GD Skatter och tullar utvecklade 
ett annat stort it -system vid samma tid 
(se ruta 2 ).25 Det bestod av följande delar:
a) Motstånd mot eller 
bristande engagemang 
för projektet från vissa 
medlemsländers sida (8 %).
b) Dåliga arbetsrelationer 
mellan intressenter (5 %).
c) SIS II var inte strategiskt 
viktigt, särskilt inte efter 
genomförandet av 
SIS One4all (4 %).Diagram 4Dåliga relationer mellan vissa medlemsländer och kommissionen före 2009
Källa : Revisionsenkät bland SIS II -intressenter.0 % 20 % 40 % 60 % 80 %
svarande som instämde i påståendet 
Från 2009 Före 2009Intressenterna var tillräckligt delaktiga 
i beslutsfattandet
Atmosfären vid möten 
var konstruktiv
Kommissionen förde en ändamålsenlig dialog med 
medlemsländerna grundad på ömsesidigt förtroende
Kommissionen använde intressenternas förslag till 
att driva fram förbättringar
Kommissionen samarbetade väl med medlemslän-
derna  när det gällde att utveckla nationella system
19 Iakttagelser
24 
Ett antal faktorer bidrog till vissa med -
lemsländers bristande engagemang 
och till dåliga arbetsrelationer:
a) Kommissionen var inte använ -
dare av systemet. Även om den 
rekryterade en del experter från 
medlemsländerna, saknade den de 
ingående kunskaper om slut-  
användarnas arbetssätt som krävs 
för att förstå verksamhetsbehov 
och användarkrav.b) Kommissionen lyckades inte 
utnyttja erfarenheterna i alla de 
medlemsländer som var slut-
användare och som hade kunskap 
om det befintliga systemet. Det 
förekom visserligen olika möten 
där medlemsländerna kunde med -
dela kommissionen sina synpunk -
ter som slutanvändare (till exempel 
möten för nationella projektledare, 
SIS II -kommittén, SIS II -vännerna 
och SIS II -arbetsgruppen), men 
före 2009 förde inte kommissio -
nen en ändamålsenlig dialog med 
medlemsländerna, som kände sig 
utestängda från beslutsfattandet 
(se diagram 4 ). Alla de sex med -
lemsländer som intervjuades ansåg 
att man inte tog tillräcklig hänsyn 
till slutanvändarnas synpunkter.De viktigaste framgångsfaktorerna när it‑system utvecklats vid GD Skatter och tullar
GD Skatter och tullar har med framgång utvecklat ett antal stora it -system för deltagande länder med hjälp 
av sin Tempometod26. I en rapport från kommissionens tjänst för internrevision om stora it -system vid GD 
Skatter och tullar från 2006 ansågs utvecklingen av det nya datoriserade transiteringssystemet (NCTS) vara ett 
exempel på bästa praxis inom projektförvaltning. Genom detta system utbyts elektroniska meddelanden mel -
lan tullkontor i de deltagande länderna om importerade varor i syfte att se till att tullavgifter betalas på den 
slutliga destinationen. Kommissionen ansåg att NCTS till sin omfattning var jämförbart med SIS II -projektet27.
GD Skatter och tullar ansåg att den viktigaste framgångsfaktorn i samband med utveckling av stora it -projekt, 
såsom NCTS, var att kommunicera och bygga både formella och informella relationer med de deltagande län -
derna och på så vis skapa ett klimat av förtroende, samarbete och en gemensam vilja att uppnå resultat.
26 TAXUD (DG Taxation and Customs Union) electronic management for projects online (TEMPO)  (GD Skatter och tullars elektroniska förvaltning av 
projekt online (Tempo)): en metod för projektförvaltning som utvecklats av GD Skatter och tullar.
27 KOM(2001) 720 slutlig, 18.12.2001, punkt 5.1.2 i bilaga 1 och KOM(2003) 771, punkt 5.1.2 i bilaga 3.
Källa : Europeiska revisionsrätten baserat på intervjuer med GD Skatter och tullar.Ruta 2
20 Iakttagelser
c) Kommissionen tillhandahöll en 
ram för medlemsländerna så att de 
kunde kommunicera med huvud -
entreprenören för utveckling av 
systemet. Fem av de sex intervju -
ade medlemsländerna ansåg dock 
att denna ram inte var ändamåls -
enlig. Trots åtskilliga framställ -
ningar från medlemsländerna gav 
kommissionen dem inte en kopia 
på huvudutvecklingskontraktet 
förrän dess rättstjänst rådde den 
att göra det 2009.
d) Vissa medlemsländer var inte 
övertygade om att SIS II var 
nödvändigt.
e) Projektresultatens dåliga kvalitet 
påverkade medlemsländernas tro 
på kommissionens förmåga att 
leverera SIS II (se punkt 16).
25 
Enkäten visade att relationerna till 
medlemsländerna blev bättre efter 
2009 (se diagram 4 ). Det fanns ett 
antal skäl till denna förändring:
a) Kommissionen inrättade stödgrup -
pen för det globala SIS II -program -
met (GPMB) 2009, vilket gjorde att 
slutanvändare från medlemslän -
derna kunde föra in sin syn och 
sin erfarenhet i projektets slutfas. 
I GPMB:s veckomöten deltog kom -
missionen, experter från upp till 
åtta medlemsländer (som företräd -
de slutanvändarna snarare än sitt 
eget land) och entreprenörerna. 
GPMB -mötena möjliggjorde tätare 
samverkan mellan medlemslän -
derna och huvudentreprenören för 
utveckling av systemet.b) Kommissionens förvaltning och 
kommunikation förbättrades (se 
punkt 20).
c) Jämförelsen 2009 med ett alterna -
tivt scenario gav en del ytterligare 
skäl till att fortsätta SIS II -projektet 
(se punkt 63).
d) Huvudentreprenören för utveck -
ling av systemet levererade bättre 
resultat under projektets slutfas 
från 2010 (se punkt 41).
Det var inte alla intressenter 
som visste vem som fattade 
centrala beslut
26 
I sin genomgång 2011 av utvecklingen 
av SIS II28 beskrev Centre for European 
Policy Studies  (CEPS) förvaltningsramen 
för projektet (se diagram 5 ).
27 
Enligt lagstiftningen från 2001 var kom -
missionen ansvarig för utvecklingen av 
SIS II och biträddes av SISVIS -kommit -
tén. Om kommittén motsatte sig vissa 
åtgärder som kommissionen föreslagit 
kunde rådet kräva att kommissionen 
omprövade sitt förslag29. Vid den 
revision som kommissionens tjänst för 
internrevision utförde 2006 konstate -
rades att kommissionens förmåga att 
åtgärda operativa problem begränsa -
des av projektets styrmekanismer.28 The Difficult Road to the 
Schengen Information 
System II  (den svåra vägen till 
Schengens informationssys -
tem II), Joanna Parkin, Centre 
for European Policy Studies , 
april 2011.
29 SISVIS -kommittén 
biträdde kommissionen 
i utvecklingen av andra 
generationen av Schengens 
informationssystem (SIS II) 
och informationssystemet för 
viseringar (VIS). I rådets beslut 
2001/886/RIF fastställdes 
följande två förfaranden för 
beslutsfattande:
i) Ett föreskrivande 
förfarande för betydel -
sefulla beslut om SIS II:s 
uppbyggnad, uppgifts -
skydd, aspekter med 
allvarliga finansiella eller 
tekniska konsekvenser 
för medlemsstaterna och 
säkerhetsaspekter. Om 
kommittén motsatte sig 
åtgärder som kommis -
sionen föreslagit kunde 
rådet kräva att kommis -
sionen omprövade sitt 
förslag.
ii) Ett förvaltningsförfarande 
för alla andra frågor. Om 
kommittén motsatte sig 
åtgärder som kommis -
sionen föreslagit kunde 
rådet fatta ett annat 
beslut.
21 Iakttagelser Diagram 5Förvaltningsramen för SIS II från 2010
Anmärkningar:  
Pilar visar rapporteringsvägar  
MC Schengenmedlemsländer 
FoSIS  SIS II -vännerna
SIS II TF  SIS II -arbetsgruppen
SIS TECH  Arbetsgruppen för Schengenfrågor (tekniska aspekter av SIS)
SIS Sirene  Arbetsgruppen för Schengenfrågor (Sireneaspekter av SIS)
CATS  Artikel 36-kommittén
NPM  Möte för nationella projektledare
GPMB  Stödgruppen för det globala SIS II -programmet
MDC  Huvudentreprenör för utveckling av systemet
QAC  Entreprenör med ansvar för kvalitetssäkring
TAG  Rådgivande testgruppen (rådgivande arbetsgrupp i SISVIS -kommittén)
CMB  Gruppen för förändringshantering (rådgivande arbetsgrupp i SISVIS -kommittén)
SISVIS -kommittén   Kommitté som biträder kommissionen i utvecklingen av SIS II och informationssystemet  
för viseringar (VIS).
SIS II TECH  Tekniska aspekter av SIS II i SISVIS -kommittén
Sirene  Sireneaspekter i SISVIS -kommittén
Källa : Centre for European Policy Studies  och GD Inrikes frågor.SIS
TECHSIS II TFFoSISEUROPA- 
PARLAMENTET
SIS
SireneCATSRÅDET 
(Coreper)
MCMCMC
MCTAG CMB NPMSireneSIS II
TECHGPMBKOMMISSIONEN
GD Inrikes 
frågorQACMDC
SISVIS-kommittén
Europol
Eurojust
22 Iakttagelser
28 
Det var inte alla SIS II -intressenter som 
visste vem som fattade de centrala 
besluten i praktiken. Protokoll fördes 
visserligen vid SISVIS -kommitténs mö -
ten, men det fanns ingen beslutslogg 
som gjorde det lätt att spåra och förstå 
grunden för alla viktiga beslut. Hälften 
av dem som svarade på revisions-  
enkäten ansåg att det var kommis -
sionen som hade fattat de centrala 
besluten under perioden fram till 2009 
(se diagram 6 ). Efter det att stödgrup -
pen för det globala SIS II -programmet 
hade inrättats 2009 minskade denna 
andel till 24 %. Trots att detta var ett 
rådgivande och inte ett beslutsfattan -
de organ ansåg 34 % av de svarande 
att stödgruppen fattade de centrala 
besluten. Enkätbesvararna ansåg att 
det komplexa och otydliga beslutsfat -
tandet låg bakom en del av försening -
arna. De gav detta skäl en viktning på 
11 % (se diagram 2 ).Systemkraven var inte till ‑
räckligt stabila förrän i pro ‑
jektets slutfas
29 
Enkätbesvararna ansåg att de instabila 
systemkraven låg bakom en del av pro -
jektets förseningar. De gav detta skäl 
en viktning på 22 % (se diagram 2 ).Diagram 6Intressenternas uppfattningar om vem som fattade de centrala besluten i praktiken
Källa : Revisionsenkät bland SIS II -intressenter.0 %10 %20 %30 %40 %50 %60 %
Från 2009 Före 2009enkätbesvarare som ansåg att centrala 
beslut fattades av:
Någon annan Oklart vem GPMB Utvecklingsen-
treprenörenSISVIS-
kommitténKom. och rådet 
gemensamtRådet Kommissionen
23 Iakttagelser
30 
Kravspecifikationerna, som offentlig -
gjordes i juni 2003, innehöll ett första 
utkast till systemarkitektur och krav 
i fråga om funktion, teknik, prestanda 
och migrering. På grundval av dessa 
specifikationer tilldelades HPS kon -
traktet för att utveckla det centrala 
systemet i oktober 2004. Därefter 
inledde HPS arbetet med fas I30, det vill 
säga att utforma detaljerade specifika -
tioner. De påföljande ändringarna av 
systemkraven gjorde det dock nödvän -
digt att ändra utvecklingskontraktet, 
vilket bidrog till förseningar.
31 
Till exempel i december 2006 inbegrep 
lagstiftningen om inrättande, drift 
och användning av SIS II ytterligare en 
kapacitet, ”uppgiftsamnesti”, för att 
tillgodose användarnas behov. Detta 
gav medlemsländerna en period på tre 
år för att se till att registreringar som 
fördes över från SIS 1 följde bestäm -
melserna i lagstiftningen31. Uppgifts-
amnestin ingick inte i kravspecifika -
tionerna utan införlivades genom en 
ändring av kontraktet32.32 
En del ändringar, till exempel den öka -
de kapaciteten, hängde delvis samman 
med att projektet pågick längre än 
förväntat. Det ursprungliga kontraktet 
från 2004 gällde ett system som skulle 
tas i drift 2006 och hantera 15 miljoner 
registreringar och ökas till 22 miljoner 
registreringar utan tekniska ändringar. 
Efter 2007 skedde en kraftig ökning 
av tillväxttakten när det gällde antalet 
registreringar, vilket ledde till ändrade 
krav på systemets kapacitet. Änd -
ringen inför projektets slutfas gällde 
ett system som kunde hantera 70 mil -
joner registreringar och som kunde 
utökas till 100 miljoner registreringar, 
enligt prognoserna i en volymstudie 
som utfördes av kommissionen 2009. 
Vid migreringen i april 2013 fanns det 
46 miljoner registreringar. Diagram 7  
visar hur antalet loggningsnoteringar 
i SIS -databasen har utvecklats.30 Kontraktet delades in 
i två faser: Fas I gällde den 
tekniska utformningen och 
fas II systemutveckling och 
leverans.
31 Artikel 54.1 i Europaparlamen -
tets och rådets förordning (EG) 
nr 1987/2006 av den 20 de -
cember 2006 om inrättande, 
drift och användning av andra 
generationen av Schengens 
informationssystem (SIS II) 
(EUT L 381, 28.12.2006, s. 4) 
och artikel 70.1 i rådets 
beslut 2007/533/RIF av den 
12 juni 2007 om inrättande, 
drift och användning av andra 
generationen av Schengens 
informationssystem (SIS II) 
(EUT L 205, 7.8.2007, s. 63).
32 Ändring nr 4 av den 
30 april 2008 av kontrakt 
JAI-C3-2003-01.Diagram 7Utvecklingen av antalet loggningsnoteringar i SIS‑databasen
Källa : Europeiska revisionsrätten baserat på rådets statistik, SIS II -dokumentation och kommissionens volymstudie från 2009.020406080100120140
2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025
Prognoser i volymstudien 2009Kapacitet planerad för SIS II SIS Imiljoner registreringar
24 Iakttagelser
Avsnitt 2 – Kostnaden  
för att utveckla det  
centrala systemet och 
nätet ökade från 23 till 
189  miljoner  euro
Revisionskriterier
33 
Revisionsrätten granskade huruvida
a) kommissionen hade upprättat en 
realistisk ursprunglig budget,
b) kommissionen hade undvikit 
förseningar som ledde till ökade 
kostnader,
c) kommissionen hade sett till att en -
treprenören levererade produkter 
i tid och av erforderlig kvalitet,d) kraven hade varit stabila,
e) eventuellt ytterligare arbete hade 
gett valuta för pengarna.
Kommissionen uppdaterade 
inte sin totala projektbudget 
från 2003  förrän  2010
34 
I juni 2001 uppskattade rådet kostna -
den för att utveckla SIS II till 14,6 miljo -
ner euro. I kommissionens meddelande 
från december 200133 ökades detta be -
lopp till 23 miljoner euro. Två år senare 
uppskattade kommissionen kostnaden 
till 35,3 miljoner euro34. När projektet 
avslutats 2013 uppgick den uppskatta -
de kostnaden för att utveckla systemet 
till 188,6 miljoner euro (se  diagram 8 ).33 KOM(2001) 720 slutlig.
34 KOM(2003) 771 slutlig.Diagram 8SIS II‑budgetens utveckling
Källa : Europeiska revisionsrätten baserat på SIS II -dokumentation.(miljoner euro)
Rådets förordning 
och beslut 2001Kommissionens 
meddelande 2001Kommissionens 
meddelande 2003Arbetsdokument 
från kommissionens 
avdelningar 2010Åtaganden till 
projektets slut 
i april 2013
Utformning, utveckling 
och migrering 14,617, 2 31,3124,5122,8
Nät 1,0 45,3
Kontrakt totalt 14,6 18,2 31,3 124,5 168,1
Kommissionspersonal och 
administrativa utgifterej tillgängligt 4,8 4,0 20,520,5  
(baserat på en 
uppskattning 2010)
Totalt 14,6 23,0 35,3 145,0 188,6
25 Iakttagelser
35 
Kommissionen betonade att dess 
ursprungliga kostnadsberäkning 2001, 
som byggde på uppgifter som fanns 
tillgängliga vid den tidpunkten, var 
preliminär och beskrev den som en 
arbetshypotes. Den uppdaterades 
i december 2003 för att ta hänsyn till 
nyare uppgifter, bland annat genom -
förbarhetsstudien. Men den förblev 
en arbetshypotes som skulle kunna 
öka på grund av beslut om användar -
krav eller behov av externt stöd för 
att man skulle kunna hålla den snäva 
tidsplanen.
36 
Kommissionen presenterade inte en 
mer realistisk, reviderad uppskattning 
när den hade fullständigare uppgifter 
om utformningen av systemet och 
nätet och när den blev medveten om 
projektets svårighetsgrad och pro -
jektmiljöns komplexitet. Till exempel 
beräknades kostnaden för nätet till 
1 miljon euro 2001 men den ingick inte 
i uppskattningarna 2003 på grund av 
att kostnaden täcktes någon annan -
stans i gemenskapens budget. I maj 
2005 presenterade kommissionen 
en budget på 132 miljoner euro för 
de löpande kostnadern a för SIS II 
under perioden 2007–2013, efter dess 
planerade start i början av 200735. 
Denna innehöll uppgifter om att 
nätkostnaden för en dedikerad linje 
till nationella SIS II -anslutningspunkter 
skulle uppgå till 6 miljoner euro per 
år. Någon ytterligare presentation av 
den totala projektbudgeten för att 
utveckla  SIS II gjordes inte förrän 2010 
då kommissionen redovisade dittills 
gjorda åtaganden och de sannolika 
kostnaderna för att slutföra SIS II36.37 
Merparten av de svarande deltog 
visserligen inte i SIS II -projektet 2001, 
men i enkäten ansåg 57 % av dem att 
den ursprungliga projektbudgeten på 
23 miljoner  euro var orealistisk mot 
bakgrund av den information som 
fanns tillgänglig vid tidpunkten. Den 
byggde, till exempel, på en orealistisk 
tidsfrist (se punkterna 9 och 10), vilket 
även den reviderade uppskattningen 
2003 gjorde. Enkätbesvararna ombads 
vikta skälen till att kostnaderna för att 
utveckla det centrala systemet ökade. 
De ansåg att en del av ökningen be -
rodde på att den ursprungliga budge -
ten inte byggde på en realistisk teknisk 
analys. De gav detta skäl en viktning 
på 24 % (se diagram 9 ).35 KOM(2005) 236 slutlig, 
31.5.2005, och KOM(2005) 236 
slutlig/2, 23.8.2005. Budget -
medlen på 132 miljoner euro 
i finansieringsöversikten 
täckte de löpande kostnader -
na för det centrala SIS II -syste -
met och nätet och inbegrep 
även 40 miljoner euro för 
utveckling och drift av en sök -
motor baserad på biometriskt 
kännetecken.
36 SEK(2010) 436 slutlig, 12.4.2010.
26 Iakttagelser
Den försenade leveransen 
av SIS II resulterade i ökade 
kostnader
38 
Enligt de ursprungliga planerna skulle 
SIS II vara klart till december 2006 för 
att tillgodose de nya medlems-länder -
nas behov, men det levererades mer 
än sex år för sent, i april 2013 (se punk -
terna 9–32). I enkäten ansåg de sva -
rande att de långa förlängningarna av 
projektets tidsfrist förklarade en del av 
kostnadsökningen. De gav detta skäl en viktning på 31 % (se diagram 9 ). 
Att projektet pågick under längre tid 
ledde till att vissa kostnader ökade, 
till exempel kostnaderna för kvalitets -
säkring och användning av nätet. Även 
om huvudutvecklingskontraktet inne -
bar att SIS II skulle utvecklas till ett fast 
pris, resulterade förseningarna, exem -
pelvis, i behov av uppgraderingar (se 
punkt 43) och av ökad kapacitet för att 
man skulle kunna hantera den kraftiga 
ökningen av antalet registreringar från 
2007 (se punkt 32). De faktorer som bi -
drog till förseningarna av SIS II bidrog 
därför också till de ökade kostnaderna.Diagram 9Skäl till att kostnaderna för centrala SIS II ökade
Källa : Revisionsenkät bland SIS II -intressenter.Projektet tog längre 
tid än förväntat 31 %Den ursprungliga budgeten baserades
 inte på en realistisk teknisk analys 24 %
Entreprenören hade en stark
förhandlingsposition  5 %Kraven ändrades  27 %Annat 3 %
Entreprenören underpresterade  10 %
27 Iakttagelser
Huvudentreprenören för 
utveckling av systemet 
levererade ett bristfälligt 
system i den första delen av 
projektet
39 
Kommissionen hade inte tillräckligt 
med resurser för att kunna övervaka 
huvudentreprenören för utveckling av 
systemet på ett ändamålsenligt sätt (se 
punkt 18). År 2005 uppmärksammade 
medlemsländerna den dåliga kvalite -
ten på de första dokument som HPS 
levererade37. Fem av de sex intervjuade 
medlemsländerna, liksom även entre -
prenören med ansvar för kvalitetssäk -
ring, ansåg att de första specifikationer 
som HPS lämnade var av dålig kvalitet. 
De misslyckade driftssystemtesterna 
i december 2008 visade att HPS hade 
levererat ett bristfälligt system (se 
punkt 19). Dess oförmåga att leve -
rera i tid och med erforderlig kvalitet 
bidrog till förseningarna av projektet, 
vilket resulterade i ökade kostnader 
(se punkt 38). Enkätbesvararna an -
såg att en del av kostnadsökningen 
berodde på den undermåliga insatsen 
av huvudentreprenören för utveckling 
av systemet. De gav detta skäl en vikt -
ning på 10 % (se diagram 9 ).
40 
Kommissionen kunde endast kräva ett 
avtalsvite på 390 000 euro (som mot -
svarade mindre än 0,5 % av det slutliga 
kontraktsvärdet på 82,4  miljoner  euro38 
(se punkt 44)) av HPS för att man speci -
fikt inte levererat rapporten om drifts -
systemtesterna i tid. Andra problem 
med att fullgöra kontraktet blev inte 
föremål för finansiella påföljder39.41 
Huvudentreprenören för utveckling av 
systemet klarade det första etappmåls-
testet i mars 2010 och genomförde 
med framgång projektets slutfas, 
inklusive det andra etappmålstestet, 
i maj 2012 (se punkt 63). Endast 11 % 
av enkätbesvararna ansåg att kom -
missionen förde en ändamålsenlig 
dialog med huvudentreprenören för 
utveckling av systemet under perioden 
före 2009, men denna andel ökade till 
64 % för perioden från 2009. Fyra av de 
sex medlemsländer som intervjuades 
under revisionen kommenterade den 
positiva effekten av ändringarna i den 
ledningsgrupp hos huvudentrepre -
nören för utveckling av systemet som 
skulle genomföra projektets slutfas 
från 2010.
Ändringar av systemkra ‑
ven resulterade i ökade 
kostnader
42 
Enkätbesvararna ansåg att en del av 
kostnadsökningen berodde på nya 
eller ändrade krav, såsom införandet 
av uppgiftsamnesti eller kapacitets-
ökningen (se punkterna 31 och 32). De 
gav detta skäl en viktning på 27 % (se 
diagram 9 ).37 Kommentarer till kommis -
sionens lägesrapport om SIS II , 
Europeiska unionens råd, not 
från SIS -TECH -arbetsgruppen 
till SIS -Sirene -arbetsgruppen, 
8861/05, 13.5.2005.
38 När det gäller VIS -kontraktet 
med HPS, som kombinerades 
med SIS II -kontraktet, krävde 
kommissionen ett avtalsvite 
på cirka 9 miljoner euro, vilket 
motsvarade mer än 20 % av 
VIS-kontraktets värde.
39 I rapporten från tjänsten för in -
ternrevision om it -förvaltning 
vid GD Rättvisa, frihet och sä -
kerhet från juni 2006 konstate -
rades att generaldirektoratet 
uppfattade kvaliteten på pro -
jektresultaten som otillräcklig. 
Den rekommenderade att de 
betalningar som gjordes för 
projektresultat bättre skulle 
återspegla det arbete som ut -
förts och att framtida kontrakt 
skulle innehålla en ändamåls -
enlig påföljdsmekanism för att 
garantera att projektresultat 
som uppfyller grundläggande 
kvalitetskrav levereras i tid.
28 Iakttagelser
43 
Ändringar av krav gjorde att ändringar 
av huvudutvecklingskontraktet blev 
nödvändiga, vilket fick kostnads-  
konsekvenser. Uppgiftsamnestin 
kostade 505 000 euro. Den mest 
betydande ändringen var nr 15 i de -
cember 2010, som uppgick till 35,0 mil -
joner euro för projektets slutfas. 
Denna ändring medförde en hel del 
ny utveckling40 och införlivade nya 
krav avseende systemets kapacitet, 
prestanda, teststrategi, dokument om 
gränssnittskontroll, uppgraderingar av 
programvara och systemmigration41.Kommissionen ökade huvud ‑
utvecklingskontraktets 
värde från 20 till 82 miljo ‑
ner  euro genom förhandlade 
ändringar
44 
Värdet på det ursprungliga kontraktet 
med HPS för att utveckla SIS II från 
oktober 2004 var 20,3 miljoner euro42. 
Kontraktet omfattades av ett fast pris 
och innehöll inte priser för mindre, 
noga definierade arbetspaket som 
kunde användas som utgångspunkt för 
justeringar av projektet utan omför -
handlingar. Ändringar av kontraktet 
fördubblade dess värde till 82,4  miljo -
ner euro 201343. Diagram 10  visar hur 
värdet på huvudutvecklingskontraktet 
för SIS II har utvecklats.40 Slutsatser från det första mötet 
i utvärderingskommittén 
för förhandlat förfarande 
C2-2009-01 SIS II, 
17 september  2010.
41 SEK(2010) 1138 slutlig.
42 3,3 miljoner euro för fas I (detal -
jerad teknisk utformning) och 
17,0 miljoner euro för fas II (sys -
temutveckling och leverans).
43 Totalt gjordes 27 ändringar av 
huvudutvecklingskontraktet 
för SIS II och VIS (kontrakten 
för de båda systemen slogs 
samman i ett enda avtal).Diagram 10Värde på huvudutvecklingskontraktet för SIS II
Källa : Europeiska revisionsrätten baserat på ändringar av SIS II -kontraktet.0102030405060708090
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013miljoner euro ackumuleratnr 24, 25, 27
nr 12, 13, 15
(projektets slutfas)
nr 9, 11nr 5nr 4Ändring nr  2
29 Iakttagelser
45 
De ändringar som man kom överens 
om mellan 2006 och 2008 ökade vär -
det på kontraktet med huvudentrepre -
nören för utveckling av systemet med 
14,1 miljoner euro (69 %) till 34,4 mil -
joner euro (se diagram 10 ). Före den 
första ökningen med 4 miljoner euro 
i december 2006 (ändring nr 2) råd -
frågade GD Inrikes frågor GD Budget 
om huruvida det kunde förhandla om 
en ökning av kontraktets värde med 
entreprenören. GD Budget medde -
lade att GD Inrikes frågor enligt artikel 
126.1 e i genomförandebestämmel -
serna för budgetförordningen kunde 
förhandla om ändringar av komplet -
terande tjänster som inte omfattades 
av det ursprungliga kontraktet men 
som blivit nödvändiga. Enligt denna 
artikel får det sammanlagda värdet 
av ändringarna inte överstiga 50 % 
av värdet på det ursprungliga kon -
traktet44. Det ursprungliga värdet på 
SIS II -kontraktet var 20,3 miljoner euro, 
vilket innebar att det sammanlagda 
värdet av de ändringar som beslutades 
enligt artikel 126.1 e inte fick överstiga 
10,2 miljoner euro.
46 
År 2008 nådde det totala värdet av 
ändringarna gränsen på 50 %. GD 
Inrikes frågor förhandlade om de 
följande ändringarna i enlighet med 
artikel 126.1 b i genomförandebestäm -
melserna för budgetförordningen45. 
I denna artikel angavs inte något tak 
för ändringarnas totala värde. Den 
kunde emellertid endast tillämpas 
under förutsättning att kontraktet bara 
kunde utföras av en viss ekonomisk 
aktör (teknisk inlåsning).47 
I kravspecifikationerna för SIS II hade 
systemet inte planerats som en upp -
sättning komponenter som lätt kunde 
återanvändas av en annan entrepre -
nör46. GD Inrikes frågor beslutade att 
kontraktet för ändringen på 35  miljo -
ner euro 2010 avseende projektets slut -
fas av tekniska skäl bara kunde utföras 
av huvudentreprenören för utveckling 
av systemet, HPS. Det ansåg att ingen 
annan entreprenör hade kunnat leve -
rera SIS II med erforderlig kvalitet och 
inom tidsfristen till samma pris. Ett nytt 
upphandlingsförfarande hade dess-  
utom krävt mer tid. Kommissionen an -
såg vidare att eftersom SIS II -kontraktet 
hade slagits samman med kontraktet 
för informationssystemet för viseringar 
(VIS), hade uppsägning av kontraktet 
för SIS II kunnat få negativ effekt på 
utvecklingen av VIS.
48 
Kommissionen ansåg att den med 
hänsyn till sund ekonomisk förvaltning 
inte kunde motivera en ny konkur -
rensutsatt upphandling. Därför ökade 
den värdet på ett kontrakt, med en 
entreprenör som hade levererat ett 
bristfälligt system 2008, från 20,3 till 
82,4 miljoner euro47. Detta skedde 
genom en rad förhandlade ändringar. 
Detta förfarande föreskrivs visserligen 
i budgetförordningen, men i varje 
förhandlat förfarande finns det en 
inneboende risk för att de priser som 
betalas inte är konkurrenskraftiga.44 I artikel 126.1 e i genom -
förandebestämmelserna 
för budgetförordningen 
anges att en upphandlande 
myndighet får använda sig av 
det förhandlade förfarandet 
(dvs. ingen konkurrens) om 
det rör sig om kompletterande 
tjänster som inte omfattas av 
det ursprungliga kontraktet 
men som genom omständig -
heter som inte kunnat förutses 
har blivit nödvändiga för att 
det ska gå att utföra tjänsterna 
och som inte kan avskiljas 
från huvudkontraktet utan 
stora olägenheter för den 
upphandlande myndigheten. 
Det sammanlagda värdet av 
de kompletterande kontrak -
ten får inte överstiga 50 % 
av värdet på det ursprungliga 
kontraktet.
45 I artikel 126.1 b i genom -
förandebestämmelserna 
för budgetförordningen 
anges att en upphandlande 
myndighet får använda sig av 
det förhandlade förfarandet 
(dvs. ingen konkurrens) då det 
uppdrag som kontraktet gäller 
av tekniska eller konstnärliga 
skäl eller på grund av ensam -
rätt bara kan utföras av en viss 
ekonomisk aktör.
46 Detta komponentbaserade 
tillvägagångssätt beskrivs 
i den metod för program-
varuutveckling som används 
vid Europeiska kommissionen 
(RUP@EC).
47 År 2012 ledde ändringar på 
4,7 miljoner euro till att det 
totala värdet uppgick till 
82,4 miljoner euro.
30 Iakttagelser
49 
Kommissionen var medveten om 
denna risk och vidtog åtgärder genom 
att vid förhandlingarna om ändring 
nr 15 inför projektets slutfas skaffa 
sig vissa garantier för att priset var 
rimligt. HPS ursprungliga anbud låg på 
49,9 miljoner euro. När man hade enats 
om anbudets innehåll gjorde kom -
missionen en egen uppskattning som 
hamnade på 25,8  miljoner  euro. Där -
efter jämförde den priserna i ett urval 
av 10 % hårdvarukomponenter med 
priserna i ett ramkontrakt som förval -
tades av GD Informationsteknik48. Den 
konstaterade att de föreslagna pri -
serna var dubbelt så höga och kunde 
då utnyttja den bästa kund -klausul 
som garanterade kommissionen det 
bästa priset. Genom dessa åtgärder 
sänkte kommissionen HPS ursprung -
liga anbud på 49,9 miljoner euro med 
30 % till 35,0 miljoner euro. En konkur -
rensutsatt upphandling hade kanske 
lett till en ännu större besparing.Avsnitt 3 – Kommissionen 
såg inte till att nyttokal ‑
kylen för SIS II inbegrep 
en ingående förnyad 
bedömning av kostnader 
och förväntad nytta som 
uppdaterats för att ta 
hänsyn till förändringar
Revisionskriterier
50 
Revisionsrätten granskade huruvida 
kommissionen omprövade nytto-
kalkylen för SIS II när större ändringar 
av kostnaderna och den förväntade 
nyttan inträffade.
Sedan kommissionen blivit 
ansvarig för projektet inne ‑
höll inte dess uppdaterade 
nyttokalkyl för SIS II en ingå ‑
ende förnyad bedömning 
av alla kostnader, förväntad 
nytta och alternativ
51 
Schengenländerna beslutade att 
utveckla SIS II i december 1996 utifrån 
en jämförelse med för- och nackde -
larna med att utvidga SIS 1. Kostnads -
beräkningarna för SIS II innehöll en 
uppskattning av kostnaderna för att 
utveckla de nationella systemen, och 
man kom fram till att de vida skulle 
överskrida kostnaderna för att utveckla 
det centrala systemet49.48 Brev från GD Inrikes frågor 
till huvudentreprenören för 
utveckling av systemet av den 
7 september  2010.
49 SCH/OR.SIS(96) 165, 15.12.1996, 
not från ordförandeskapet för 
styrkommittén för SIS, i vilken 
kostnaden för det nya centrala 
systemet uppskattades 
till 50–60 miljoner franska 
francs (8–9 miljoner euro) 
och kostnaden för varje 
nytt nationellt system till 
20–25 miljoner franska francs 
(3–4  miljoner  euro).
31 Iakttagelser
52 
År 2001 beskrev rådet kostnaderna 
för och nyttan med SIS II på följande 
sätt50:
a) Det skulle kosta 14,6 miljoner euro 
att utveckla det centrala systemet.
b) Det främsta skälet till att utveckla 
SIS II var att man ville ansluta det 
ökade antalet medlemsländer 
efter utvidgningen. SIS II skulle 
dessutom dra nytta av den senaste 
tekniska utvecklingen och nya 
funktioner.
53 
Merparten av enkätbesvararna (76 %) 
ansåg att denna ursprungliga moti -
vering till SIS II var övertygande och 
tyckte att nyttan motiverade kostna -
derna. År 2001 fanns det inget krav 
på att förslaget till SIS II -projekt skulle 
läggas fram för GD Informationsteknik 
för godkännande. Den gemensamma 
it-styrningen och de gemensamma 
it-kontrollerna stärktes inom kommis -
sionen 2004 genom ett meddelande 
om it -styrning51, som rekommende -
rade att GD Informationsteknik skulle 
yttra sig över nya informationssystem 
som olika generaldirektorat planerade 
att utveckla, oavsett budgetkälla (ad -
ministrativa budgeten eller driftsbud -
geten). Från 2004 följdes detta förfa -
rande i praktiken endast när det gällde 
projekt som finansierades genom den 
administrativa budgeten och i regel 
inte av projekt som liksom SIS II finan -
sierades genom driftsbudgetar52.54 
Efter det att kommissionen blivit 
ansvarig för utvecklingen av SIS II 
offentliggjorde den meddelanden i de -
cember 2001 och december 2003 som 
byggde på motiveringen i lagstiftning -
en från 2001 och reviderade kostnads -
beräkningen (se diagram 8 ). Kommis -
sionens uppdaterade nyttokalkyl för 
SIS II inbegrep dock inte en noggrann 
genomgång av alla kostnaderna, den 
förväntade nyttan och alternativen:
a) De ursprungliga vägledande 
kostnadsberäkningarna, som inte 
reviderades förrän 2010, inne -
bar en kraftig underskattning av 
den nödvändiga investeringens 
verkliga omfattning  – omkring 
500 miljoner euro när projektet 
avslutades: 189 miljoner euro för 
utveckling av det centrala syste -
met (se punkt 34) och uppskatt -
ningsvis mer än 330 miljoner euro 
för utveckling av de nationella sys -
temen53. Kostnaden för att utveck -
la nationella system betalades via 
nationella budgetar, men ett stöd 
på 95 miljoner euro betalades från 
EU:s fond för yttre gränser. De na -
tionella systemen är en integrerad 
del av Schengens informationssys -
tem eftersom de viktigaste slut -
användarna av SIS II har tillgång 
till det centrala systemet via sina 
nationella system (se diagram 1 ). 
Kommissionen var visserligen inte 
ansvarig för att leverera nationella 
SIS II -projekt, men samordning av 
dem var en grundförutsättning 
för att projektet skulle lyckas54. 
Detta insåg medlemsstaterna i sitt 
ursprungliga förslag till SIS II 1996 
(se punkt 51). Men varken den 
ursprungliga uppskattningen eller 
någon senare uppskattning som 
presenterades av kommissionen 
inkluderade kostnaden för att 
utveckla dem.50 Rådets förordning (EG) 
nr 2424/2001, rådets beslut 
2001/886/RIF och initiativ från 
Konungariket Belgien och 
Konungariket Sverige inför an -
tagandet av rådets förordning 
om utvecklingen av andra 
generationen av Schengens 
informationssystem (SIS II) 
(9844/2001).
51 SEK(2004) 1267. Den gemen -
samma it -styrningen och de 
gemensamma it -kontrollerna 
stärktes genom fler medde -
landen 2010 och 2011, delvis 
som svar på en medveten -
het om den anseenderisk 
som genomförandet av 
stora it -projekt för med 
sig: SEK(2010) 1182 och 
SEK(2011) 150 0, 30.11. 2011.
52 Arbetsgruppen för metoder, 
arkitektur och portfölj-
förvaltning (MAP) med GD 
Informationsteknik som 
ordförande borde granska 
projektutformningsdokument 
som generaldirektorat upprät -
tat innan den administrativa 
budgeten frigörs.
53 I en rapport från 2009 till 
SIS-TECH -arbetsgruppen 
(8708/09, 19.5.2009, not från 
ordförandeskapet om be-
dömningsdokumentet  
om alternativt scenario för 
SIS 1 + RE) uppskattades att de 
kostnader som medlemslän -
derna investerat i nationella 
SIS II -system fram till maj 2009 
uppgick till 170 miljoner euro. 
Vid uppskattningar som 
medlemsländerna gjorde 
i samband med kommissio -
nens halvtidsutvärdering av 
Fonden för yttre gränser iden -
tifierades ytterligare investe -
ringar i nationella SIS II -system 
på cirka 160 miljoner euro 
mellan 2009 och 2012. Den to -
tala investeringen är betydligt 
högre, eftersom uppgifter för 
Danmark, Estland, Tyskland, 
Grekland, Luxemburg, Neder -
länderna, Portugal, Spanien 
och Schweiz inte fanns till -
gängliga. Av den totala inves -
teringen i nationella system på 
över 330 miljoner euro fram 
till slutet av 2012 tillhandahöll 
kommissionen genom Fonden 
för yttre gränser 76 miljo -
ner euro och ytterligare 
19 miljoner euro 2013.
32 Iakttagelser
b) Kommissionen fastställde inte nyt -
tan med SIS II när det gällde dess 
bidrag till brottsbekämpning eller 
förstärkning av de yttre gränserna. 
Den angav inte vilka problem SIS II 
skulle lösa och hur dess framgång 
skulle mätas.
c) Kommissionen övervägde inte 
alternativa scenarier. Till exempel 
gav man ingen förklaring till varför 
det inte gick att utvidga SIS 1 till 
fler medlemsländer. Fem av de sex 
medlemsländer som intervjuades 
under revisionen ansåg att SIS 1 
hade kunnat utvidgas till att om -
fatta de nya medlemsländerna. När 
SIS II inte blev tillgängligt som pla -
nerat i slutet av 2006 modifierades 
i själva verket SIS 1, och SIS One4all 
startade i december 2007 för att 
införliva de nya medlemsländerna 
(se punkt 11).
Kommissionen gjorde inte 
en ingående förnyad bedöm ‑
ning av nyttokalkylen under 
projektet trots stora änd ‑
ringar av kostnaderna och 
den förväntade nyttan
55 
Centrala beslut som beslutet 2004 
att börja detaljplanera, beslutet 2005 
att inleda fas II av projektet55 och 
beslutet 2009–2010 att fortsätta med 
SIS II efter jämförelsen med SIS 1+RE (se punkterna 63 och 64) fattades inom 
projektets beslutsram. Den gemen -
samma mekanism som infördes vid 
kommissionen från 2010 för beslut om 
ett it -projekt ska fortsätta eller stoppas 
var inte tillämplig på SIS II -projektet56. 
Besluten om att fortsätta utveckla 
SIS II finansierades inom den budget 
som godkänts för löpande kostnader 
för SIS II efter dess start (se punkt 36)57. 
Besluten att fortsätta SIS II -projektet 
inbegrep inte en ingående förnyad 
bedömning av de totala kostnaderna 
och den totala förväntade nyttan, trots 
stora ändringar av dem.
56 
Kostnaderna för att utveckla det 
centrala systemet var mycket högre 
än ursprungligen beräknat (se punk -
terna 34–49). Att projektet pågick 
längre än förväntat ledde också till 
ytterligare kostnader för att uppgra -
dera SIS 1 (se punkt 59). Förseningar 
och ändringar av utformningen av 
SIS II ökade också kostnaderna för att 
utveckla nationella system. Fyra av de 
sex intervjuade medlemsländerna be -
skrev hur de hade köpt in material till 
sina nationella system som inte hade 
använts eftersom det hade blivit för -
åldrat. I revisionsenkäten ansåg 74 % 
av de svarande från medlemsländerna 
att behovet av att finna ytterligare 
medel för att finansiera de upprepade 
ändringarna och förlängningarna av 
projektets tidsfrist satte utvecklingen 
av deras nationella system på spel.54 I projektplanen för SIS II från 
den 3 mars 2008 beskrivs 
hur SIS II -projektet även 
omfattade samordning av de 
nationella förberedelserna 
i varje land som deltar i SIS II. 
I projektplanen anges att kom -
missionen inte är ansvarig för 
leveransen av dessa projekt 
men att de nationella förbere -
delserna påverkar SIS II -pro-
jektet och att de därför anses 
vara av väsentlig betydelse.
55 Ursprungligen omfattade 
utvecklingskontraktet endast 
fas I (utformning). När fas 
II (utveckling och leverans) 
skulle inledas var det upp till 
kommissionen att avgöra 
utifrån resultaten av fas I och 
budgetens tillgänglighet.
56 Projektledningsgruppen för 
informationssystemet (ISPMB), 
med generaldirektören för 
GD Informationsteknik som 
ordförande, går igenom de 
årliga lägesrapporterna om 
stora it -projekt och ger tidiga 
varningar om svårigheter man 
stött på. GD Inrikes frågor och 
kommissionens it -styrningsor -
gan enades om att ISPMB inte 
var relevant för SIS II -projektet.
57 KOM(2010) 633 slutlig, 
5.11.2010, och KOM(2011) 391 
slutlig, 29.6.2011.
33 Iakttagelser
57 
Samtidigt som kostnaderna för SIS II 
ökade blev den främsta förväntade 
nyttan (att ansluta det ökade antalet 
medlemsstater efter utvidgningen) 
mindre viktig på grund av genom -
förandet av SIS One4all 2007 (se 
punkt 11). I revisionsenkäten ombads 
de svarande vikta motiveringarna till 
att utveckla SIS II i början och i slutet 
av projektet. De svarande ansåg att 
den viktigaste motiveringen i början 
av projektet var att ansluta fler länder. 
I slutet av projektet hade emellertid 
andelen svarande som ansåg att denna 
motivering var viktig minskat från 36 % 
till 15 % (se diagram 11 ). Andra skäl  
till att utveckla SIS II skilde sig också 
åt i slutet av projektet jämfört med 
i början av det. Till exempel var moti -
veringarna att undvika att EU:s anse -
ende skadas58 och att skydda redan 
gjorda investeringar viktiga i slutet av 
projektet.58 GD Inrikes frågors årliga 
verksamhetsrapport från 
2011 innehöll en reservation 
avseende den anseenderisk 
som SIS II utgjorde för 
kommissionen.Diagram 11Motiveringar till att utveckla SIS II
Källa : Revisionsenkät bland SIS II -intressenter.0 %5 %10 %15 %20 %25 %30 %35 %40 %
Projektslut ProjektstartAnnat Skydda gjorda 
investeringarUndvika att 
skada EU:s 
anseendeÖverföra SIS 
till EU:s 
institutionerKapacitet 
och 
prestandaNya 
funktionerFler 
medlemsländer
34 Iakttagelser
58 
Den näst viktigaste motiveringen till 
SIS II i början av projektet (skapa nya 
funktioner) blev den viktigaste motive -
ringen i slutet. SIS II skapar nya funktio -
ner för slutanvändarna, såsom nya kate -
gorier av registreringar (stulna flygplan, 
båtar, containrar och betalningsmedel), 
möjligheten att länka samman registre -
ringar (till exempel registrering om en 
person och ett fordon) och kapacitet 
att lagra dokument knutna till en regist -
rering (till exempel europeiska arres -
teringsordrar), inbegripet biometrisk 
information. Av de svarande ansåg 82 % 
att SIS II hade viktiga extrafunktioner 
som innebar omedelbara, synliga och 
konkreta fördelar för slutanvändarna 
jämfört med SIS 1 (se diagram 12 ).59 
I slutet av projektet var de svarande 
dock mindre övertygade om nyttan 
med SIS II jämfört med SIS 1, utom när 
det gällde de nya funktionerna. Enkät -
besvararna ansåg att den näst viktigas -
te motiveringen till SIS II i slutet av pro -
jektet var de icke funktionsrelaterade 
fördelarna, bland annat ökad kapacitet 
och prestanda. Men endast 52 % av de 
svarande ansåg att SIS II har betydan -
de icke funktionsrelaterade fördelar 
jämfört med SIS 1 (se diagram 12 ). 
Detta berodde på att SIS 1 hade upp -
graderats ett antal gånger på grund av 
förseningarna med att utveckla SIS II 
(se kronologin i  bilagan ):Diagram 12Fördelar med SIS II jämfört med SIS 1
Källa : Revisionsenkät bland SIS II -intressenter.0 %20 %40 %60 %80 %100 %
Instämmer Neutral Instämmer inteDet fanns en ända-
målsenlig mekanism 
för att besluta om SIS II 
skulle stoppas, utifrån 
projektmotiveringenFördelarna med 
SIS II motiverar 
kostnadernaSIS II har viktiga 
extrafunktioner som 
innebär praktiska 
fördelar jämfört 
med SIS 1SIS II har icke funktions-
relaterade fördelar 
jämfört med SIS 1 
(kapacitet och 
prestanda)svarande
35 Iakttagelser
a) År 2006 när hårdvaran förnyades 
och funktioner tillkom döptes det 
om till SIS 1+R.
b) År 2007 anslöts ytterligare med -
lemsländer via SIS One4all.
c) År 2011 ändrades utformningen av 
SIS 1+R och det omprogrammera -
des i Java (i stället för det tidigare 
C++) på grund av att underhålls -
kontrakt löpte ut. Två av de sex 
medlemsländer som intervjuades 
under revisionen ansåg att pre -
standan hos det nya modulsystem 
som döpts om till SIS 1+R2 var lik -
värdig med prestandan hos SIS II.
60 
År 2009 hade SIS II redan överskridit 
den ursprungliga tidsfristen med 
två år, kostnaderna hade ökat, den 
förväntade nyttan hade minskat och 
systemet hade inte klarat driftssystem -
testerna i slutet av 2008. Trots svårig -
heterna, förseningarna och kostnads -
ökningarna ville de flesta intressenter 
fortsätta bygga SIS II. Endast 19 % av 
dem som svarade på revisionsenkä -
ten ansåg att man borde ha stoppat 
utvecklingen av SIS II. Men projektet 
hade nått en avgörande beslutspunkt, 
och i februari 2009 efterlyste rådets 
ordförande ett noggrant övervägande 
av alternativa scenarier59.61 
Man fattade dock inte något beslut om 
huruvida projektet skulle fortsätta eller 
stoppas utifrån en analys av kostnader 
och nytta. Endast 30 % av enkätbesva -
rarna ansåg att det fanns en ändamåls -
enlig mekanism för att fatta ett sådant 
beslut (se diagram 12 ). Kommissionen 
gjorde inte en ny bedömning av de 
totala kostnaderna (även kostnaderna 
för att utveckla nationella system) 
och den förväntade nyttan med SIS II 
(även dess bidrag till att stärka EU:s 
säkerhet). Den visade inte att projektet 
fortsatte att vara en organisatorisk 
prioritering som gav högre avkastning 
på investerat kapital än något annat 
alternativ. I revisionsenkäten ansåg 
endast 38 % av de svarande att den 
förväntade nyttan med SIS II motive -
rade de slutgiltiga utvecklingskostna -
derna (se diagram 12 ).
62 
Kommissionen gjorde inte en ny be -
dömning av de totala kostnaderna för 
och den totala nyttan med SIS II, men 
i maj 2009 bidrog den till en jämförelse 
med det alternativa scenariot SIS 1+RE 
som innebar ändringar av SIS 1+R så 
att det skulle inbegripa SIS II -funk -
tioner60. Detta var första gången som 
man medgav att det fanns ett alter -
nativ till SIS II61. Kommissionen kon -
staterade att de ekonomiska följderna 
för medlemsländernas nationella 
SIS II -projekt var stora, men i jämförel -
sen ingick inte kostnaderna för att ut -
veckla nationella system62. Fem av de 
sex medlemsländer som intervjuades 
under revisionen uppfattade jämförel -
sen som ett otillbörligt gynnade av en 
fortsättning av SIS II. De ansåg att jäm -
förelsen underskattade den tid och de 
kostnader som krävdes för att slutföra 
SIS II och betonade svårigheterna med 
att gå över till SIS 1+RE.59 Rådets dokument 
6067/09, 3.2.2009, not från 
ordförandeskapet om 
genomförandeåtgärder för 
SIS II.
60 Rådets dokument 
10005/09, 20.5.2009, not 
från ordförandeskapet och 
kommissionens avdelningar 
till artikel 36-kommittén, 
rapport om den fortsatta 
inriktningen på SIS II, och 
SEK(2010) 436 slutlig.
61 Alla de alternativ som 
undersöktes, till exempel 
i arbetsdokumentet från 
kommissionens avdelningar 
från den 31 augusti 2006 om 
total senareläggning av SIS II, 
gick ut på fortsatt utveckling 
av SIS II. I november 2006 
framhöll kommissionen 
att det inte var tekniskt 
möjligt att lägga till nya 
funktioner till SIS 1. Se brittiska 
överhuset, EU -utskottet, 9th 
Report of Session 2006-07 , 
Schengen Information System 
II (SIS II), Report with Evidence  
(nionde rapporten från 
sammanträdesperioden 
2006–2007, Schengens 
informationssystem II 
(SIS II), rapport med bevis), 
2 mars 2007, svar på fråga 441.
62 Rådets (rättsliga och inrikes 
frågor) slutsatser av den 
26–27  februari  2009.
36 Iakttagelser
63 
I juni 2009 beslutade rådet att fort -
sätta med SIS II63. Den införde dock två 
etappmålstester och en mekanism för 
att stoppa utvecklingskontraktet och 
gå över till det alternativa scenariot 
SIS 1+RE om systemet inte klarade ett 
av testerna64.Avsnitt 4 – Kommissionen 
drog lärdom av sina erfa ‑
renheter under den första 
delen av projektet som 
den kunde utnyttja när 
SIS II skulle slutföras och 
som den kan utnyttja när 
den ska utarbeta framtida 
projekt
Revisionskriterier
64 
Vid revisionen granskades huru -
vida kommissionen hade utvärderat 
SIS II -projektet. Revisionsrätten gran -
skade huruvida lärdomar som dragits 
från förvaltningen av SIS II användes 
i senare skeden av projektet, i andra 
it-projekt vid kommissionen och i den 
nya byrån för stora it -system (eu -LISA).
Kommissionen utnyttjade 
sina erfarenheter från den 
första delen av projektet 
i slutfasen
65 
Kommissionen utnyttjade kunskaper, 
erfarenheter och insikter som den skaf -
fat sig under den första delen av pro -
jektet på ett sådant sätt att den med 
framgång kunde leverera projektets 
slutfas. I revisionsenkäten framkom en 
tydlig skillnad mellan den första delen 
av projektet till 2009 och projektets 
slutfas från 2010. Diagram 13  visar hur 
kommissionen ändrade sitt tillväga -
gångssätt i slutfasen av projektet för 
att försöka komma till rätta med orsa -
kerna till förseningarna och kostnads -
ökningarna och slutföra SIS II. Två av 
de sex intervjuade medlemsländerna 
kommenterade att projektets slutfas 
förvaltades på ett sätt som anstod ett 
stort it -projekt.63 Rådets dokument 10708/09, 
5.6.2009, rådets slutsatser om 
den framtida inriktningen på 
SIS II.
64 Systemet klarade det första 
etappmålstestet i mars 2010 
och det andra i maj 2012.
37 Iakttagelser
Kommissionen har redan 
utnyttjat erfarenheterna från 
SIS II i andra projekt
66 
Kommissionen har inte gjort någon 
formell utvärdering med företrädare 
för alla intressenter för att ta reda på 
vilka lärdomar som dragits av dess 
förvaltning av projektet. Den har dock 
utnyttjat en del erfarenheter från SIS II 
i andra projekt vid kommissionen på 
följande sätt:a) Genom riktlinjer för projekt-  
förvaltning.
b) Genom meddelanden med allmän -
na lärdomar som dragits av SIS II 
och som ska utnyttjas när framtida 
it-system inom området frihet, 
säkerhet och rättvisa utvecklas.
c) Genom att den redan vidtar sär -
skilda åtgärder när den planerar 
framtida stora it -system.Diagram 13Lärdomar som dragits av den misslyckade första delen av projektet
Källa : Europeiska revisionsrätten baserat på en enkät med SIS II -intressenter.Orsaker till förseningar och ökade kostnader 
för SIS II Ändrat tillvägagångssätt i  projektets slutfas 
från 2010
Orealistisk tidsfristTidsfristen mars 2013 för att slutföra projektet, som 
gällde från juni 2010, var realistisk och kunde hållas 
Kommissionen hade inte de expertkunskaper som 
krävdes för att på ett ändamålsenligt sätt kunna 
förvalta det utvecklingsarbete som lagts ut på 
entreprenad Kommissionen fördelade mer resurser till projektet 
och kunde rekrytera personal med relevant erfaren ‑
het (till exempel från själva SIS II, från GD Skatter 
och tullar och från medlemsländerna)
Relationerna mellan vissa medlemsländer och  
kommissionen var dåliga och kommissionen såg  
inte till att säkra deras engagemang Jämförelsen 2009 med SIS 1+RE gav en del ytterligare 
skäl för fortsatt investering
Inrättandet av stödgruppen för det globala SIS II‑  
programmet 2009 gjorde att kommissionen på ett 
fullständigare sätt kunde utnyttja de erfarenheter 
som slutanvändarna i medlemsländerna hade 
Instabila systemkrav Systemkraven var stabila under projektets slutfas
38 Iakttagelser
67 
I sin senaste projektförvaltningsme ‑
tod  (PM2)65 lyfter kommissionen fram 
förfaranden som inte fanns i SIS II, till 
exempel följande:
a) Den verksamhetsansvariges vik -
tiga roll när det gäller att se till att 
användarbehov tillgodoses.
b) Styrkommittén för projektet ska 
godkänna ett projekts fasövergång 
med hjälp av godkännandespärrar 
i slutet av initierings-, planerings- 
och verkställandefaserna.
68 
I meddelande  2011(680) om smart 
gränsförvaltning66 framhöll kommissio -
nen att man i samband med utveck -
lingen av ett in- och utresesystem och 
ett program för registrerade resenärer 
borde dra lärdom av erfarenheterna 
från storskaliga it -projekt som SIS II. 
I meddelande  2010(385) om en över -
sikt av informationshanteringen inom 
området med frihet, säkerhet och 
rättvisa67 beskrevs hur kommissionen 
skulle utveckla framtida it -system. SIS II 
användes som exempel för att belysa 
följande två centrala lärdomar:
a) Behovet av att krav fastställs i lag -
stiftning innan utvecklingsarbetet 
startar.
b) Betydelsen av en ändamålsenlig 
förvaltningsstruktur.69 
I samband med planeringen av projek -
tet för smart gränsförvaltning vidtog 
kommissionen följande konkreta åt ‑
gärder  som återspeglar lärdomar som 
dragits av SIS II:
a) I finansieringsöversikterna för 
rättsakter för ett in- och utre -
sesystem och ett program för 
registrerade resenärer planerade 
man att täcka kostnaden för att 
utveckla nationella system via 
EU-budgeten.
b) Den nya byrån för stora it -system 
(eu-LISA)68, som blev ansvarig för 
att förvalta och underhålla SIS II 
efter dess start, ska föra samman 
den expertis som behövs för att 
man ska kunna utveckla framtida 
system och begränsa risken för 
problem liknande dem som före -
kom under utvecklingen av SIS II69. 
I revisionsenkäten ansåg 68 % av 
de svarande att inrättandet av den 
nya byrån skulle underlätta utveck -
lingen av framtida stora it -system. 
Alla de medlemsländer som inter -
vjuades under revisionen framhöll 
dock att relationerna till medlems -
länderna skulle bli en svår uppgift 
för den nya byrån. Eftersom den 
är ett tillsynsorgan ingår den inte 
i kommissionens gemensamma 
arrangemang för it -förvaltning70.65 PM2 är den projektförvalt -
ningsmetod som general-
direktoraten rekommenderas 
att använda av GD Informa -
tionsteknik sedan 2011.
66 KOM(2011) 680 slutlig, 
25.10. 2011.
67 KOM(2010) 385 slutlig, 
20.7.2010.
68 Europaparlamentets och 
rådets förordning (EU) 
nr 1077/2011 av den 25 ok -
tober 2011 om inrättande av 
en Europeisk byrå för den 
operativa förvaltningen av 
stora it -system inom området 
frihet, säkerhet och rättvisa 
(EUT L 286, 1.11.2011, s. 1).
69 KOM(2011) 680 slutlig.
70 I SEC(2012) 492 e-kommissio -
nen 2012–2015  anges att alla 
kommissionens informations -
system, inbegripet kontor 
och genomförandeorgan , 
oavsett om de finansieras via 
driftsbudgetar eller adminis -
trativa budgetar, omfattas av 
kommissionens arrangemang 
för it -styrning.
39
 Slutsatser och 
rekommendationer
70 
Rådet uppdrog åt kommissionen att 
utveckla SIS II och beslutade att det 
skulle vara klart i december 2006, så 
att de länder som skulle ansluta sig 
till EU 2004 skulle kunna bli en del av 
Schengenområdet. Kommissionen 
levererade dock det centrala syste -
met mer än sex år senare än planerat, 
i april 2013, och till en kostnad som var 
åtta gånger högre än den ursprungliga 
budgetkostnaden. Förseningen och 
kostnadsöverskridandet berodde delvis 
på krävande styrningsförutsättningar  
som begränsade kommissionens 
förmåga att komma till rätta med 
operativa problem och delvis på brister 
i kommissionens förvaltning. Detta var 
särskilt fallet särskilt under den första 
delen av projektet fram till 2009:
a) Den ursprungliga tidsfristen 
för projektet var orealistisk 
(se punkterna 9–12).
b) Kommissionen uppdaterade inte 
sin totala projektbudget från 2003 
förrän 2010 (se punkterna 34–37).
c) Systemkraven växte fram under 
projektet för att tillgodose använ -
darnas behov och var inte tillräck -
ligt stabila förrän i projektets slut -
fas från 2010. Det system som nu är 
i drift har mycket större kapacitet 
än det system som planerades 2001 
(se punkterna 29–32 och 42–43).d) Först avdelade kommissionen 
inte tillräckligt med personal 
med expertkunskaper för att 
kunna hantera det utvecklings -
arbete som lagts ut på entrepre -
nad på ett ändamålsenligt sätt 
(se punkterna 13–20).
e) Huvudentreprenören för ut -
veckling av systemet levere -
rade ett bristfälligt system 
i den första delen av projektet 
(se punkterna 39–41).
f) Arbetsrelationerna mellan vissa 
medlemsländer och kommissionen 
var till en början dåliga. Till dess 
att kommissionen inrättade stöd -
gruppen för det globala SIS II -pro-
grammet 2009 lyckades den 
inte utnyttja alla slutanvändares 
erfarenheter (se punkterna 21–25).
g) Det var inte alla intressenter som 
visste vem som fattade centrala 
beslut (se punkterna 26–28).
h) Kommissionen ökade huvud-
utvecklingskontraktets värde från 
20 till 82 miljoner euro genom 
förhandlade ändringar. Detta 
förfarande föreskrivs visserligen 
i budgetförordningen men i varje 
förhandlat förfarande finns det en 
inneboende risk för att de priser 
som betalas inte är konkurrens -
kraftiga (se punkterna 44–49).
40 Slutsatser och rekommendationer
71 
Sedan kommissionen blivit ansvarig 
för projektet 2001 innehöll inte dess 
uppdaterade nyttokalkyl för SIS II en 
ingående undersökning av alla kost -
naderna och den förväntade nyttan. 
Under projektet förekom det större 
ändringar av kostnaderna och den 
förväntade nyttan. I de ursprungliga 
vägledande beräkningarna av kostna -
derna för EU:s budget för det centrala 
systemet underskattades storleken på 
den investering som faktiskt krävdes 
kraftigt (se diagram 8 ). Om man tar 
med kostnaderna för de nationella 
systemen i beräkningen uppgick de to -
tala kostnaderna till omkring 500  mil -
joner euro när projektet avslutades. 
Även om SIS II tillhandahåller nya 
funktioner och större kapacitet blev 
den ursprungligen förväntade främsta 
nyttan (att ansluta det ökade antalet 
medlemsstater efter utvidgningen) 
mindre viktig på grund av genomför -
andet av SIS One4all 2007. Men trots 
dessa ändringar beslutade man att 
fortsätta med projektet utan att göra 
en ingående förnyad bedömning av 
nyttokalkylen för SIS II för att visa att 
det fortsatte att vara en organisatorisk 
prioritering som gav en högre avkast -
ning på investerat kapital än andra 
alternativ (se punkterna 50–63).72 
Kommissionen drog lärdom av sina 
erfarenheter från den första delen av 
projektet, vilket gjorde att den kunde 
ändra sitt tillvägagångssätt under pro -
jektets slutfas och slutföra SIS II. Trots 
att kommissionen inte har gjort någon 
formell utvärdering av projektet har 
den dessutom redan utnyttjat en del 
erfarenheter från SIS II i samband med 
utarbetandet av andra stora it -projekt 
(se punkterna 64–69).
41 Slutsatser och rekommendationer
Rekommendation 1
Kommissionen bör basera tidsplanen 
för att utveckla stora it -projekt på en 
teknisk analys av de uppgifter som ska 
utföras och samtidigt beakta projek -
tets risker och komplexitet.
Rekommendation 2
Kommissionen bör inkludera alla stora 
it-projekt som den ansvarar för i sina 
gemensamma arrangemang för it -styr -
ning. Det bör inte göras någon åtskill -
nad mellan it -projekt som finansieras 
via driftsbudgetar respektive via den 
administrativa budgeten. Kommissio -
nen bör se till att it -experter från GD 
Informationsteknik eller andra gene -
raldirektorat deltar i stora it -projekt 
redan från början. Den bör se till att en 
företrädare för GD Informationsteknik 
ingår i styrkommittén för projekt. När 
kommissionen lägger ut utvecklings -
arbete på entreprenad bör den se till 
att den till fullo utnyttjar egen expertis 
så att den kan förvalta kontraktet och 
övervaka utvecklingsentreprenörens 
arbete på ett ändamålsenligt sätt och 
därmed minimera risken för dåliga 
resultat.
Rekommendation 3
Kommissionen bör se till att de som 
företräder användarna av systemet 
förstår och tar hänsyn till verksamhets -
behov och slutanvändarkrav.Rekommendation 4
Styrkommittén för projekt bör god -
känna ett projekts övergång med 
hjälp av godkännandespärrar till nästa 
centrala projektfas. Innan man går 
över från projektinitiering till projekt -
planering bör styrkommittén och kom -
missionens berörda it -styrningsorgan 
godkänna nyttokalkylen.
Nyttokalkylen bör innehålla möjliga 
alternativ, en omfattande kostnadsnyt -
toanalys som identifierar de totala kost -
naderna för projektet och en resursplan 
som anger vilken personal som behövs 
på användar- respektive it -sidan.
Nyttokalkylen bör hållas uppdaterad 
och godkännas på nytt om det sker 
stora ändringar av projektkostnaderna, 
den förväntade nyttan, riskerna eller 
alternativen.
Rekommendation 5
Kommissionen bör dokumentera cen -
trala projektbeslut i en beslutslogg så 
att de lätt kan spåras.
Rekommendation 6
När ett projekt kräver att olika men av 
varandra beroende system utvecklas 
av olika intressenter bör kommissionen 
se till att det finns en ändamålsenlig 
övergripande projektledning som kan 
samordna hela projektet.
42 Slutsatser och rekommendationer
Rekommendation 7
Kommissionen bör se till att kon -
trakt för att utveckla stora it -system 
innehåller priser avseende mindre, 
noga definierade arbetspaket som 
kan användas som utgångspunkt för 
justeringar av projektet utan omför -
handlingar. Kommissionen bör vidare 
utveckla stora it -system med hjälp av 
sammanlänkade komponenter som 
enkelt kan återanvändas, till exempel 
för att överlämna slutfört arbete från 
en entreprenör till en annan. Detta 
tillvägagångssätt med en komponent -
baserad programvaruutveckling kräver 
visserligen att man investerar i utform -
ningen, men det minimerar effekten 
av ändringar på krav och är ett sätt 
att dra nytta av tekniska framsteg 
och undvika tekniska inlåsningar med 
entreprenörer.Rekommendation 8
Kommissionen bör sprida de lärdo -
mar som dragits av revisionsrättens 
revision till generaldirektorat och EU:s 
institutioner, byråer och andra organ. 
Kommissionen bör utvärdera huruvida 
den förväntade nyttan med SIS II har 
uppnåtts.
Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning IV, med ledamoten  
Louis GALEA som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 
18 mars  2014.
För revisionsrätten
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Ordförande

43
 Bilaga
Kronologi för SIS II
Källa : Revisionsrätten .Bilaga
1985
Schengenavtalet 
undertecknas
Juni 2010
Reviderat 
planerat 
projektslutDec. 2008
Reviderat 
planerat 
projektslut
SIS II under uppbyggnadSIS II under uppbyggnadSIS 1+R2Juni 2010
Rådet godkänner 
sista projektfasenDec. 2006
Ursprunglig
en planerat 
projektslut
2011 
omprogrammerat 
i Java
SIS 1+R22006
Hårdvaran förnyas
SIS 1+R1996
Schengenländerna 
beslutar att 
utveckla SIS II
SIS I+RESIS 1+RSIS 1
Maj 2012
Andra etappmålstestet 
klarasMars 2010
Första etappmålstestet 
klarasSIS II under uppbyggnadSIS II under uppbyggnadSIS II under uppbyggnadSIS 1+SIS 1+RBAKGRUND
STARTEN FÖR SIS II
April 2013
SIS II 
startasOkt. 2011
Förordning (EU) nr 1077/2011 om 
inrättande av en Europeisk byrå 
för den operativa förvaltningen 
av stora it-system2009
Kommissionen inrättar 
stödgruppen för det globala 
SIS II-programmet
Juni 2009 
Rådets slutsatser
SIS 1+RE beslutas 
vara ett 
reservalternativDecember 2007
SIS One4all startas 
med 9 nya 
medlemsländerMosel
Princess Marie-Astrid1990
Schengenavtalets 
tillämpningskonvention – 
föreskriver Schengens 
informationssystem (SIS)
2006
Förordning (EG) nr 
1987/2006 om 
inrättande, drift och 
användning av SIS II2001
Förordning (EG) 
nr 2424/2001 
gör kommissionen 
ansvarig för 
utvecklingen av SIS II
2001
SIS 1+ inbegriper de 
nordiska länderna Nov. 2004 till jan. 2005
Projektet stoppat pga. 
överklagande av den 
anbudsgivare vars 
anbud förkastatsOktober 2004
Kontrakt 
undertecknas 
med Hewlett 
Packard SteriaSIS 11995
Schengenområdet skapas 
och SIS 1 tas i drift 
Dec. 2008
Misslyckade tester av 
driftssystemet
44
IV b)
Kommissionen lade fram en realistisk projektbud -
get 2010 när den hade fullständig information om 
framför allt systemkraven.
IV c)
En orsak till förseningarna och de ökade kostna -
derna var att systemkraven ständigt ändrades 
(främst till följd av medlemsstaternas krav). Detta 
påverkade i hög grad kontraktsförvaltningen, 
eftersom det ledde till åtskilliga omarbetningar av 
kontraktet, vilket i sin tur inte underlättade kon -
takterna med entreprenören, som ständigt ställdes 
inför nya krav.
IV d)
Det rådde personalbrist inom hela politikområdet, 
som växte mycket snabbt.
IV f)
Samarbetet mellan kommissionen och en del 
medlemsstater var tidvis ansträngt i SIS II -projektets 
inledande skede. GD Inrikes frågor levererade 
emellertid ett annat storskaligt it -system (VIS) på 
grundval av samma kontrakt och med samma entre -
prenörer i en anda av konstruktivt och friktionsfritt 
samarbete med medlemsstaterna, och utan att det 
fanns några oklarheter eller utmaningar i besluts -
processen. Detsamma kan sägas om utvecklingen 
av Eurodac.
Det fanns ett antal faktorer som komplicerade för -
bindelserna med SIS -gruppen: ett befintligt system, 
en komplicerad ledningsstruktur och politiska över -
väganden som hängde samman med en del med -
lemsländers generella inställning till utvidgningen 
av Schengenområdet.
Ledningsstrukturen var komplex i och med att den 
återspeglade både lagstiftningskraven och intres -
senternas föränderliga behov.Sammanfattning
II
När arbetet med att utveckla SIS II inleddes tilläm -
pades en mycket speciell rättslig och institutionell 
ram på detta politikområde. Rådet fattade beslutet 
om att utveckla SIS II på eget initiativ och utan för -
slag från kommissionen.
Många av kraven fanns inte med från början utan 
tillkom först senare. Därför kunde rådet inte ta med 
dem i beräkningen när måldatumet och budgeten 
fastställdes.
III
Det råder inget tvivel om att SIS II inte levererades 
inom den tidsfrist och budgetram som fastställdes 
2001, och detta har varit känt under en tid. Det sys -
tem som levererades var emellertid ett helt annat 
än det ursprungligen planerade. Kommissionen 
anser att SIS II fungerar väl och tillgodoser använ -
darnas behov.
IV
Kommissionen har vid många tillfällen lämnat 
utförliga rapporter om att systemet skulle komma 
att levereras senare och till en högre kostnad än 
planerat. Den har också förklarat att den främsta 
orsaken till detta var att systemkraven förändrades 
väsentligt.
IV a)
Den ursprungliga tidsfristen för projektet fastställ -
des av rådet, på grundval av dess egen analys och 
utan medverkan från kommissionen.
I sina meddelanden 2001  och  2003 uppmärksam -
made kommissionen medlemsstaterna på de risker 
som denna tidsfrist medförde och de förutsätt -
ningar som måste uppfyllas (och sedan inte gjorde 
det) för att tidsfristen skulle kunna klaras.Kommissionens svar
Kommissionens svar 45
VII h) 
Kommissionen kan godta denna rekommendation. 
Lärdomarna av revisionsrättens granskning kom -
mer att spridas till övriga generaldirektorat på såväl 
teknisk nivå som ledningsnivån samt överföras till 
relevanta byråer, däribland eu -LISA, via lämpliga 
nätverk.
Effekterna av SIS II kommer att bedömas 2016 (tre år 
efter det att systemet började tillämpas), i enlighet 
med villkoren i den rättsliga grunden (artikel 50.4 
och 50.5 i förordning (EG) nr 1987/2006 och artikel 
66.4 och 66.5 i beslut 2007/533/JHA).
Inledning
01
Den första generationen av Schengens informa -
tionssystem (SIS 1) utvecklades som ett mellanstat -
ligt projekt under Frankrikes ledning och togs i drift 
1995 (vilket också var betydligt senare än ursprung -
ligen planerat). Det var i drift och sköttes av Frank -
rike till maj 2013, då det ersattes av SIS II. Det finns 
stora skillnader mellan såväl dessa systems upp -
byggnad som deras funktioner.
Kommissionen anser att man vid en jämförelse 
mellan den ursprungliga tidsfristen och den faktiska 
leveranstiden bör ta hänsyn till den stora artskillna -
den mellan det system som ursprungligen planera -
des och det som levererades.
02
Ett år efter det att SIS 1 startades – i december 1996 – 
beslutade Schengenstaterna att inleda arbetet med 
att fastställa vilka beståndsdelar som skulle ingå 
i och vilka krav skulle gälla ett SIS II. Rådet fattade 
sitt beslut att utveckla SIS II på grundval av en 
genomförbarhetsstudie från 1998 och en rad diskus -
sioner med medlemsstaterna, som kulminerade i det 
svensk-belgiska initiativ som den första rättsliga 
grunden för SIS II byggde på.IV g)
Kommissionen följde strikt bestämmelserna i bud -
getförordningen under hela SIS II -projektet och 
förhandlade med målet att nå bästa möjliga utfall 
för unionens budget.
V
Rådet granskade den ursprungliga nyttokalkylen 
utan att kommissionen hade någon formell roll 
i sammanhanget. Under projekttidens gång blev 
projektet föremål för medbeslutande, och medlag -
stiftarna bekräftade att SIS II fortsatt var högt priori -
terat, trots de uppkomna problemen.
Kommissionen granskade systematiskt kostnadsbe -
räkningarna vid viktiga etappmål för projektet när 
nya faktorer tillkom och kommunicerade hela tiden 
på ett öppet sätt om budgetfrågor i enlighet med 
punkt 70 b.
Det fanns inget krav på att kommissionen skulle 
beräkna eller söka efter nationella kostnader för SIS II.
VI
Kommissionen bekräftar att den har dragit flera 
lärdomar av utvecklingen av detta system och til l-
lämpat dessa lärdomar. Samtidigt ska det framhållas 
att utvecklingen och genomförandet av SIS II var en 
mycket speciell uppgift som endast med svårighet 
kan överföras till andra it -system.
VII
De flesta av revisionsrättens rekommendationer 
återspeglar kommissionens arrangemang för it - 
styrning, som skapades 2010.
Kommissionens svar 46
Iakttagelser
09
Rådet fattade sitt beslut att bygga SIS II på grund -
val av en genomförbarhetsstudie från 1998 och 
en rad diskussioner med medlemsstaterna, som 
kulminerade i det svensk-belgiska initiativ på som 
utgjorde den första rättsliga grunden för SIS II. 
Enligt rådets beslut skulle systemet lanseras i slutet 
av 2006. Kommissionen hade inte någon formell roll 
i lagstiftningsprocessen.
I de årliga verksamhetsrapporterna från 2001 och 
framåt rapporterade kommissionen om hur projek -
tet fortskred och vilka de största svårigheterna var. 
I sina meddelanden 2001 och 2003 uppmärksam -
made kommissionen medlemsstaterna på de risker 
som denna tidsfrist medförde och de förutsätt -
ningar som måste uppfyllas (och sedan inte gjorde 
det) för att tidsfristen skulle kunna klaras.
Både meddelandet från 2001 (KOM(2001) 720) och 
senare i detalj den genomförbarhetsstudie som 
gjordes av en extern konsult innehöll omsorgsfulla 
bedömningar av vilka affärsbehov det nya systemet 
skulle tillgodose, vilka tekniska möjligheter som 
fanns och effekterna av dessa, tidsplan och budget 
för projektet samt risker och begränsningar som 
sammanhängde med utvecklingen.
På grundval av dessa bedömningar valde rådet ett 
av de föreslagna genomförandealternativen för pro -
jektet 2003 (dock inte det som rekommenderades 
i genomförbarhetsstudien).
Den rättsliga ramen för SIS II färdigställdes inte förr-
än i slutet av 2006.
10
Den ursprungliga tidsfrist som rådet fastställde var 
verkligen inte realistisk. Den byggde huvudsakligen 
på politiska överväganden snarare än på en stabil 
uppsättning systemkrav och en sund teknisk analys 
av arbetsbelastningen.Medlemsstaterna arbetade inom en mellanstatlig 
ram och kommissionen var inte inblandad.
När kommissionen fick i uppdrag att utveckla SIS II 
inledde den en genomförbarhetsstudie i syfte 
att bedöma vilka affärsbehov det nya systemet 
skulle tillgodose, vilka tekniska möjligheter som 
fanns och effekterna av dessa, tidsplan och bud -
get för projektet samt risker och begränsningar 
som sammanhängde med utvecklingen. Denna 
genomförbarhetsstudie gjordes av ett konsult-
företag 2003, och på grundval av den valde rådet 
ett av de föreslagna genomförandealternativen för 
projektet (dock inte det som rekommenderades 
i genomförbarhetsstudien).
03
Det stämmer att det främsta skälet till att utveckla 
SIS II var behovet av att ansluta de nya Schengen -
staterna och dra nytta av den senaste tekniska 
utvecklingen, men viktiga politiska händelser som 
attackerna i september 2001 gjorde att projektens 
räckvidd förändrades och ledde till att det fär -
diga systemet är mycket annorlunda än det som 
ursprungligen planerades.
Revisionens inriktning och omfattning
05
Orsakerna till förseningarna och till att kostnaderna 
blev högre än planerat samt de svårigheter som 
uppstått med projektet har redovisats av kommis -
sionen och i alla årliga verksamhetsrapporter från 
GD Rättvisa, frihet och säkerhet (sedan 2001 GD 
Inrikes frågor).
Kommissionens svar 47
16
Vad gäller arbetsgruppens sakkunskap, vill kommis -
sionen påminna om att SIS II -teamet huvudsakligen 
bestod av dels personal från medlemsstaternas 
tidigare SIS 1-projekt, dels personer som hade arbe -
tat för it -företag innan de kom till kommissionen. 
Samma sakkunskap fanns i VIS -projektet. General -
direktoraten för informationsteknik, informations -
samhället och näringsliv gav också GD Inrikes frågor 
visst stöd, främst under de första projektåren. Dess -
utom ingicks ett särskilt avtal med Unisys redan på 
ett mycket tidigt stadium av projektet (i april 2002), 
för att kompensera för bristen på egna resurser för 
kvalitetsstyrning.
Kommissionen vidhåller att kontraktet förvaltades 
på ett ändamålsenligt sätt. Till exempel utnyttjade 
kommissionen redan från början veckomötena med 
entreprenören för att ge uttryck åt sitt missnöje 
med resultaten och kräva korrigerande åtgärder. 
Redan i oktober 2005 krävde kommissionen att 
entreprenörens projektledare skulle bytas ut (vilket 
också skedde). Såsom konstateras i den rapport till 
det brittiska överhuset som nämns i fotnot 22 med -
förde emellertid bristen på personal att kommis -
sionen inte kunde förutse och förhindra huvud-
entreprenörens undermåliga insats. Som framgår av 
fotnot 21 konstaterade tjänsten för internrevision 
att det inte fanns tillräckligt med personal för att 
klara av den ökande utläggningen på entreprenad.
17
Skälet till att arbetet med kontraktet avbröts under 
några månader var att en anbudsgivare utnytt -
jade sin rätt att överklaga tilldelningsbeslutet till 
EG-domstolen. Anbuden utvärderades i enlighet 
med de offentliggjorda kriterierna och metoderna, 
vilken alla anbudsgivare kände till och accepterade.11
Alla tidsplaner för SIS II baserades på bästa tillgäng -
liga information vid tidpunkten i fråga och diskute -
rades med medlemsstaterna på förhand.
Sedan den rättsliga grunden antagits var systemets 
storlek den enda parameter i specifikationerna som 
förändrades, vilket hänger samman med medlems -
staternas användning av systemet. Denna risk, 
som under hela projektets gång bedömdes mot 
bakgrund av hur de nya medlemsstaterna använde 
SIS1+, blev högst konkret genom att användningen 
blev mer omfattande än vad som ursprungligen 
förväntats. Även om SIS II hade levererats i enlighet 
med den ursprungliga tidsplan som rådet antog 
2001 skulle dock systemet ha behövt uppgraderas 
till sin storlek i samma omfattning som i samband 
med förlängningen av tidsfristen för projektet 2010 
(se diagram 7) (slutlig delta).
14
Den 16  december  2002 skapades den nya enheten 
”Storskaliga informationssystem” inom GD Rättvisa, 
frihet och säkerhet, i syfte att utnyttja synergieffek -
terna mellan de stora it -projekten på de justitie- och 
inrikespolitiska områdena: SIS II, Eurodac och VIS 
(informationssystem för viseringar).
15
Kommissionen medger att bemanningen för 
projektet var otillräcklig under de första åren och 
att personalen i SIS II -projektet var engagerad och 
kompetent men ständigt överbelastad. I flera årliga 
verksamhetsrapporter från GD Rättvisa, frihet och 
säkerhet framhölls personalbristen för generaldirek -
toratet i allmänhet och SIS II i synnerhet.
Kommissionen anser dock inte att personalomsätt-
ningen var större än inom jämförbara kommissions-
avdelningar. Faktum är att nyckelpersoner som 
bland annat den programansvariga stannade kvar 
under hela projekttiden.
Kommissionens svar 48
19
De (misslyckade) driftssystemtesterna 2008 var bara 
en del av systemtestningen av SIS II. Systemtesten 
utformades så att komplexiteten gradvis ökade. 
Med en sådan teststrategi kan man i ett givet skede 
identifiera problem som tidigare inte har upptäckts 
(på grund av själva arten hos de dittills genomförda 
testen). Själva syftet är att utnyttja de olika skedena 
för att identifiera (helst alla) potentiella problem 
innan systemet tas i drift. Detta var fallet 2008, lik -
som under projektets slutskede efter 2009 (eftersom 
testmetoden var densamma under hela projektet).
De tjänster som tillkom från och med 2007 innebar 
att projektgruppen kunde rekrytera mer personal 
med relevant erfarenhet.
22
Kommissionen konstaterar att SISVIS -kommittén 
också hanterade VIS, vilket innebar att den hade 
mindre tid för att diskutera SIS II. Detta var frustre -
rande för SIS II -experterna. Faktum är att de flesta 
av de frågor som normalt skulle ha diskuterats 
i SISVIS -kommittén  diskuterades i rådets arbets -
grupp SIS -TECH, som ansvarade för SIS 1-frågor. 
Eftersom många tekniska problem med SIS II kunde 
tänkas påverka SIS 1, insisterade många medlems -
stater på att de också skulle tas upp i SIS -TECH.Domstolens ordförande fattade sitt beslut efter en 
ansökan om förbudsföreläggande. I sådana fall tar 
domstolen av princip inte slutlig ställning förrän 
efter en kontradiktorisk process. Domstolen måste 
dock ta preliminär ställning för att kunna utfärda ett 
föreläggande, och detta måste den göra utan att 
genomföra en fullständig förhandling om ärendet. 
Besluten har således endast relevans för förbuds-
föreläggandet och innebär inte att man kan sluta 
sig till vilket slutligt ställningstagande domstolen 
kommer att göra eller att man på något sätt kan 
föregripa det slutgiltiga utslaget. Utvärderings-
metoden prövades således aldrig av domstolen, 
eftersom den sökande drog tillbaka sin ansökan.
Anbuden utvärderades i enlighet med de offentlig -
gjorda kriterierna och metoderna.
Det finns ingenting som tyder på att beräkningen 
av ett viktat genomsnitt av poängen för posterna 
med fasta priser skulle ha gett ett annat resultat. 
Det finns inte någon perfekt metod för hur beslut 
bäst fattas på grundval av många olika kriterier.
Kommissionen vill med kraft framhålla att den fick 
två fullgoda anbud som låg mycket nära varandra. 
Beslutet fattades i enlighet med reglerna. Andra 
regler hade kanske lett till ett annat beslut, men 
kommissionen var bunden av de valda reglerna.
Kommissionens svar 49
24 c)
Kommissionen uppmuntrade och organiserade 
direkta kontakter mellan huvudentreprenören för 
systemutvecklingen och medlemsstaterna, men 
i enlighet med etablerade metoder för it -projekt 
och god praxis måste det finnas en ram för sådana 
kontakter. Entreprenörerna deltog i de möten med 
kommittén och de nationella projektledarna som 
hölls minst en gång i månaden. Det fanns också 
en formell gång för översyn av dokument, så att 
nationella experter kunde bedöma de tekniska spe -
cifikationerna, vilka sedan formellt underställdes 
SISVIS -kommittén för godkännande.
När det gäller informationen om kontraktet mot -
satte sig en medlem av HPS -konsortiet att det skulle 
offentliggöras.
24 d)
Rådet beslutade 2001 att SIS II var nödvändigt och 
vidhöll denna inställning i flera slutsatser därefter, 
där genomförandet av SIS II konsekvent beskrevs 
som ”högprioriterat”.
25 a)
Sedan driftssystemtesterna avbrutits 2008 till följd 
av en rad problem med det centrala systemet 
införde kommissionen en övergripande strategi för 
hanteringen av SIS II -programmet i januari 2009. 
Syftet var att skapa erforderlig överensstäm -
melse mellan utvecklingen av det centrala och 
de nationella systemen. (KOM(2009) 133). Ett 
informellt organ bestående av ett begränsat 
antal (åtta) experter från medlemsstaterna kallat 
”Global Programme Management Board” (GPMB) 
tillsattes för att förbättra samarbetet och för att 
medlemsstaterna skulle kunna stödja det centrala 
SIS II -projektet direkt. Rådet välkomnade denna 
övergripande strategi i sina slutsatser om SIS II den 
26–27  februari  2009.23
Det klimat som SIS II utvecklades i var mindre gynn -
samt än det som GD Skatter och tullar arbetade i. 
Det fanns flera anledningar till detta, till exempel 
att SIS II byggde på ett befintligt system och hade 
en komplicerad ledningsstruktur. Anledningen var 
också politiska överväganden som sammanhängde 
med en del medlemsländers generella inställning 
till utvidgningen av Schengenområdet och att sys -
temkraven ständigt ändrades.
Ruta 2
Omständigheterna – de politiska och institutionella 
problemen – när NCTS respektive SIS II utvecklades 
var mycket olika. NCTS utvecklades dessutom i en 
miljö som byggde på en lång tradition av samarbete 
med medlemsstaterna (från början av 1990-talet). 
Förtroendet mellan de berörda parterna under -
byggdes av sedan länge etablerade nätverk.
24 a)
Kommissionen medger att den inledningsvis inte 
avdelade tillräckligt med personal för projektet. 
Detta framgick mycket tydligt av generaldirektora -
tets årliga verksamhetsrapport.
Kommissionen bekräftar att den inte var slut-
användare av systemet och inte heller av VIS och 
Eurodac. Således måste den förlita sig på uppgifter 
från medlemsstaterna, som förmedlades av deras 
delegater vid mötena med de nationella projekt-
ledarna och i de tillfälliga arbetsgrupperna och 
även av de nationella experter som utstationerades 
till kommissionen.
Kommissionens svar 50
30
Kommissionen håller med om att de påföljande 
ändringarna av systemkraven gjorde det nödvän -
digt att ändra utvecklingskontraktet, vilket bidrog 
till förseningar. Kommissionen hade ingen kontroll 
över tidsåtgången för att fatta beslut om system-
kraven och anpassa de rättsliga instrumenten.
32
Att systemets kapacitet förändrades berodde inte 
på förseningarna, utan bidrog tvärtom till dessa. 
Skälet var främst att medlemsstaterna lämnade in 
ett större antal transaktioner än vad de ursprungli -
gen hade förutsett (och bevisade därigenom indi -
rekt att SIS skapade mervärde). Denna sjudubbla 
kapacitetsökning (det vill säga att kapaciteten hos 
dagens system kan utökas till 100 miljoner registre -
ringar) påverkade med nödvändighet också tidsåt -
gången och kostnaderna. Detta visar återigen att de 
instabila systemkraven var den främsta orsaken till 
förseningarna och de ökade kostnaderna.
34
Kommissionen anser att kostnadsutvecklingen bör 
sättas in i sitt sammanhang. Alla uppskattningar 
baserade sig på nya krav: Kraven på SIS II och sys -
temets storlek förändrades betydligt under projek -
tets gång, huvudsakligen till följd av önskemål från 
slutanvändarna och/eller medlemsstaterna:
• Ursprungligen förväntades SIS II tas i drift med 
högst 15 miljoner registreringar. Sedermera utöka -
des kapaciteten till 70 miljoner (med möjlighet att 
bygga ut till 100 miljoner registreringar vid behov).
• Testmetoden sågs över och inbegrep ett test av 
överensstämmelse för alla medlemsstaternas 
system.25 (b)
I och med att kommissionen från och med 2007 
avdelade mer personal till projektet förbättrades 
förvaltningen och kommunikationen.
26
Kommissionen stöder till fullo de slutsatser som 
Centrum för europeiska politiska studier (CEPS) 
drog om den komplicerade ledningsstrukturen för 
SIS II. CEPS säger ”... Inte ens efter det att kommissi -
onen hade fått befogenheter att hantera SIS II -pro-
jektet och efter det att medbeslutandeförfarandet 
hade utvidgats, vilket ytterligare stärkte kom -
missionens och Europaparlamentets lagstiftande 
roller, var (vissa) medlemsstater beredda att släppa 
kontrollen över ett verktyg som är så centralt för 
säkerheten och migrationshanteringen. Det utbil -
dades strategier som syftade till att behålla ägan -
derätten till projektet. Bland annat skapades en 
mängd expertgrupper, och scenariot SIS1+RE togs 
fram som ett ’mellanstatligt’ alternativ till SIS II.”
28
Kommissionen kan bara beklaga att en stor del av 
de svarande inte kände till den beslutsstruktur som 
medlemsstaterna godkänt.
29
Den främsta orsaken till förseningarna och de ökade 
kostnaderna var enligt kommissionen att system -
kraven ständigt ändrades (främst till följd av med -
lemsstaternas krav). Detta hade också långtgående 
inverkan på kontraktsförvaltningen i projektet, 
eftersom det medförde åtskilliga omarbetningar av 
kontraktet, vilket i sin tur inte underlättade förbin -
delserna med entreprenören, som ständigt mötte 
nya krav. Dessutom innebar det att kommissionens 
arbete med att förvalta kontrakten ökade.
Kommissionens svar 51
41
Före 2009 inträffade det vid flera tillfällen att 
huvudentreprenörens struktur för program- och 
projektledning inte klarade de kontraktsenliga 
åtagandena. Kommissionen var inte sen att kräva 
åtskilliga ändringar av huvudentreprenörens 
projektledning.
42
Kommissionen håller med om att ändrade system -
krav ledde till ökade kostnader, vilket också ledde 
till förseningar.
43
Rättens exempel illustrerar konsekvenserna av de 
instabila systemkraven.
44
Huvuddelen av de kostnadsökningar som dessa 
(ändringarna 12, 13 och 15) medförde var hänförliga 
till de stora förändringarna av projektkraven, näm -
ligen SIS II:s storlek, kapacitet och prestanda samt 
migrationsstrategi, teststrategi och stödtjänster till 
medlemsstaterna under testperioden samt stödet 
till den operativa hanteringen av systemet. Kom -
missionen anser att den föreslagna metoden med 
arbetspaket bara kan fungera om alla krav är kända 
från början. Eftersom systemkraven var instabila var 
detta inte fallet här. Användningen av arbetspaket 
hade inte förhindrat ökningar av de kostnader som 
sammanhängde med förändrad nätutformning och 
nya kapacitetskrav.• De ytterligare tester som rådet beslutade om – 
”etappmålstest 1” och ”etappmålstest 2” – måste 
läggas in i den befintliga testplanen, vilket gjorde 
att testerna tog längre tid och blev dyrare till följd 
av de tillkommande uppgifterna.
• Den nya inställning till migration som rådet be -
gärde 2010 innehöll en reservlösning med en 
konverterare som inte bara kunde konvertera SIS 
1-data till SIS II -data, utan också det omvända. 
Också detta medförde att kostnaderna ökade.
36
Kommissionen strävade ständigt efter att ge en 
tydlig bild av kostnaderna på grundval av till-
gängliga uppgifter. Detta gjordes främst i samband 
med det årliga budgetförfarandet men även i alla 
lägesrapporter om SIS II. Revisionsrätten tar upp 
nätverket som ett exempel: beslutet att, på begäran 
av medlemsstaterna, använda en särskild nätverks -
infrastruktur baserad på ett virtuellt privat nätverk 
(VPN) i s -TESTA, i stället för den redan befintliga 
infrastrukturen i s -TESTA (euro -domänen) som 
ursprungligen planerades, hade en betydande 
påverkan på budgeten. Det hade kostat mycket 
mindre att använda euro -domänen, som kommis -
sionen ursprungligen hade planerat och som görs 
för Eurodac. Kommissionen hade inga möjligheter 
att göra en ny bedömning av nätkostnaderna förrän 
2005, när nätverkets slutliga utformning var känd. 
Detta gjordes i KOM(2005) 236. Nätverkskostna -
derna angavs dock i de förslag till budget som varje 
år inlämnades till budgetmyndigheten.
40
Det avtalsvite som utkrävdes av entreprenören 
beräknades med utgångspunkt från en grundlig 
utvärdering av avtalsvillkoren genomförd av både 
kommissionens rättstjänst och en extern advokat -
byrå. Vid denna tidpunkt var beloppet i fråga det 
högsta möjliga som lagen tillåter.
Kommissionens svar 52
49
Kommissionen anser att förhandlingarna om änd -
ring 15 genomfördes i linje med bästa praxis för 
förhandlade förfaranden.
Huruvida de priser som entreprenören ursprung -
ligen föreslog var dubbelt så höga eller inte är 
irrelevant. Det relevanta är att den slutliga prisnivå 
som uppnåddes efter förhandlingarna, och den 
lagliga garantin om bästa kund -priser i händelse av 
avvikelser skulle ha inträtt i samband med genom -
förandet/leveransen. Det faktum att kommissio -
nen jämförde priserna på ett urval komponenter 
med priserna i ett ramkontrakt som förvaltades av 
GD Informationsteknik var ännu en garanti för att 
erhålla bästa möjliga pris genom förfarandet.
Kommissionen upprepar den anser att den använda 
lösningen vara ekonomiskt sund.
53
Som revisionsrätten konstaterar var SIS II ett it -pro-
jekt som utvecklades för medlemsstaterna och inte 
för kommissionen, varför det inte hörde hemma 
inom ramen för det system för it -styrning som kom -
missionen införde efter 2004. Trots detta deltog GD 
Informationsteknik systematiskt i månadsmötena 
med projektförvaltningsgruppen fram till i slutet av 
2008, endast med undantag av perioden från maj 
till oktober 2008. Vidare fick GD Informationsteknik 
varje år information om hur SIS II utvecklades inom 
ramen för ”Schema Directeur”-övningen.
54
När kommissionen fått ansvaret för projektet  
tvingades den påbörja utvecklingen av SIS II på 
grundval av rådets nyttokalkyl, som inte innehöll 
någon tillförlitlig bedömning av alla kostnader, 
förväntad nytta och alternativ.Gemensamt svar på punkterna 45 och 46
Redan när den första ändringen av kontraktet gjor -
des framhöll kommissionen de tekniska orsakerna 
(det vill säga en teknisk inlåsning till den som till -
delades det ursprungliga kontraktet) som grund för 
ändring av kontraktet genom ett förhandlat förfa -
rande. När det gällde den första ändringen var emel -
lertid båda de alternativ som budgetförordningen 
anger (”kompletterande tjänster max 50 %” och ”tek -
nisk inlåsning”) lika välgrundade och relevanta. I den 
situationen valde kommissionen att använda sig av 
det första alternativet för de första ändringarna. Det 
var inte förrän det andra alternativet blev det enda 
möjliga som kommissionen valde det.
47
Kommissionen anser visserligen att en ”modul -
metod” är att föredra när en sådan kan tillämpas 
och framför allt när systemkraven är stabila, men 
detta var inte fallet med SIS II. Dessutom är SIS II 
ett mycket komplicerat, skräddarsytt system som 
inkluderar migrationen av ett befintligt system. En 
modulmetod skulle ha skapat betydande problem 
i samband med överlämnandena och i slutändan ett 
ansvarsproblem, där en entreprenör för en modul 
hade kunnat undvika ansvar genom att skylla tek -
niska problem på påstådda brister hos andra modu -
ler. Beslutet att inte använda en modulmetod var 
därför avsiktligt (och helt genomblickbart eftersom 
anbudsinfordran också granskades av medlems -
staternas experter). Dessutom ska det noteras att 
kommissionen inte använde sig av RUP -processer 
vid den tidpunkt då projektet inleddes.
48
Entreprenören misslyckades med vissa delar av kon -
traktet och fick därför betala straffavgifter i enlighet 
med kontraktet.
Kommissionens svar 53
56
Vad gäller finansieringen av det nationella utveck -
lingsarbetet, gjorde kommissionen 2011 betydande 
ansträngningar för att minska risken för förseningar 
till följd av brist på finansiella resurser hos med -
lemsstaterna, genom att uppmana de nationella 
myndigheterna att ge SIS II högre prioritet vid för -
delningen av medel från sina befintliga fonder för 
yttre gränser och genom att organisera en ansök -
ningsomgång om nödåtgärder inom ramen för 
gemenskapens EBF- åtgärder, vilket ledde till att de 
åtta medlemsstater som hade störst behov av extra -
resurser tilldelades ytterligare 7,5  miljoner  euro 
(länder med mycket låga EBF-tilldelningar och/eller 
vilkas EBF -medel gick till andra viktiga prioriterade 
åtgärder som hade med de yttre gränserna att 
göra). Dessa projekt inleddes i slutet av 2011.
57
Medlemsstaterna rapporterade att SIS II hade tillfört 
mycket i fråga om såväl prestanda som kapacitet.
Kommissionen bekräftar att anseenderisken i hän -
delse av ett misslyckande blev större mot slutet 
av projektet, vilket framgår av reservationerna 
i GD Inrikes frågors årliga verksamhetsrapport från 
2008 till 2012. Detta är ett bevis på sund finan -
siell förvaltning (att inte slösa bort redan gjorda 
investeringar).
58
I likhet med det stora flertalet av de svarande anser 
kommissionen att SIS II hade viktiga extrafunktio -
ner som innebar omedelbara, synliga och konkreta 
fördelar för slutanvändarna jämfört med SIS 1.54 a) 
Enligt de rättsliga instrumenten för SIS II ansvarar 
medlemsstaterna för utvecklingen av de nationella 
systemen. Rådet tillsatte två grupper under pro -
jekttiden i syfte att övervaka och rapportera om 
den nationella utvecklingen (inklusive kostnader): 
SIS II -arbetsgruppen och SIS II -vännerna. Kommis -
sionen var representerad i dessa båda grupper och 
strävade konsekvent efter att få information om 
nationella projekt, dock utan framgång.
I 2003 års meddelande beskrevs grunden för fördel -
ningen av kostnaderna för utveckling av SIS II mel -
lan unionen och medlemsstaterna. Meddelandet 
innehöll också kostnadsramar för utveckling av det 
centrala systemet, men inga beräkningar av kostna -
derna för att utveckla nationella system, eftersom 
dessa låg utanför kommissionens befogenheter. 
Kommissionen hade inte någon kontroll över eller 
information om dessa kostnader (utom de som 
medfinansierades via fonden för yttre gränser).
54 b) 
Kommissionen anser inte att den borde ha presen -
terat en ny nyttokalkyl för projektet när rådet hade 
fattat sitt beslut. I det läget hade rådet exklusiva 
befogenheter att anta den ursprungliga rättsliga 
grunden för SIS II.
54 c) 
Rådet hade självt uteslutit möjligheten att utvidga 
SIS 1 i sitt beslut av den 6 december 2001 om 
utvecklingen av andra generationen av Schengens 
informationssystem (SIS II) (2001/886/RIF). Kom -
missionen hade inte någon formell roll i denna 
lagstiftningsprocess.
Kommissionens svar 54
61
I februari 2009 slog rådet återigen fast att ett 
snabbt ikraftträdande för SIS II var högt prioriterat 
(se fotnot 63).
I juni 2009 beslutade rådet att fortsätta utveck -
lingen av SIS II på grundval av en detaljerad rapport 
från ordförandeskapet och kommissionen om den 
fortsatta inriktningen på SIS II, som innehöll en ana -
lys av två scenariers konsekvenser för bland annat 
EU:s budget, teknisk genomförbarhet och risker.
62
Som kommissionen förklarade i SEK(2010) 436 slutlig 
var det troligt att utvecklingen av SIS II på grundval 
av SIS I+RE skulle få betydande effekter på de natio -
nella projekten. Det var endast medlemsstaterna 
som kunde uppskatta dessa kostnader för varje 
enskilt projekt, varför de inte ingick i den jämfö -
rande rapporten.
63
Kommissionen vill framhålla att de två etapp-
målstester som rådet i sina slutsatser från juni 2009 
ville införa både förlängde projektet och gjorde det 
dyrare.
66
Kommissionen har utnyttjat lärdomarna från 
SIS II -projektet i sitt meddelande 2010 (KOM(2010) 
385, sidan 27) och i förslaget om inrättande av 
en byrå för den operativa förvaltningen av stora 
it-system inom området med frihet, säkerhet och 
rättvisa (KOM(2010) 93).59
Kommissionen bedömer att SIS II har givit bety -
dande användarna funktionella och icke funk -
tionsrelaterade fördelar, jämfört med det tidigare 
systemet.
SIS II -registreringarna är till exempel i genomsnitt 
betydligt mer omfattande än SIS 1-registreringarna, 
eftersom innehållet har utökats så mycket (med 
fotografier, kopior av europeiska arresteringsorder 
med mera). Dessa registreringar skickas dock ut 
utan prestandaförluster. SIS 1 var inte konstruerat 
för att hantera sådana registreringar.
Slutligen ger SIS II möjlighet att hantera stora 
mängder direkta sökningar i den centrala databa -
sen (240 per sekund). SIS 1 hade inte någon sådan 
funktion. Fem medlemsstater förlitar sig enbart på 
denna funktion för alla sina SIS II -transaktioner.
60
Omfattningen av svårigheterna med SIS II -projektet 
stod inte klar förrän driftssystemtesterna misslycka -
des (i slutet av 2008) och det centrala systemet 
började interagera med ett antal nationella system. 
Kommissionen gjorde en reservation om SIS II i GD 
Inrikes frågors årliga verksamhetsrapport 2008 och 
utlovade en handlingsplan.
I samförstånd med alla intressenter genomförde 
kommissionen tillsammans med medlemsstaterna 
och med hjälp av stödgruppen för det globala 
SIS II -programmet en översyn av storleksspecifi -
kationerna, införde tekniska förändringar i syfte 
att göra systemet mer stabilt och tillförlitligt samt 
införde förändringar av sättet att testa SIS II och 
fullgöra själva migrationen.
Efter denna process, som visserligen tog tid men 
som genomfördes så snabbt som möjligt, antog 
kommissionen en ny, realistisk, tidsplan med stöd 
av alla intressenter och slutförde utvecklingen av 
SIS II -projektet i enlighet med denna tidsplan.
Kommissionens svar 55
— I april 2010 i  Report on the global schedule and budget 
for the entry into operation of the second generation 
Schengen Information System  (SIS II) (SEK(2010) 436).
— I september 2010 i  Report on the global schedule 
and budget for the entry into operation of the se -
cond generation Schengen Information System   
(SIS II) (SEK(2010)1138).
Dessutom innehöll alla lägesrapporter från och med 
2003 avsnitt om budgetgenomförandet.
70 c)
En orsak till förseningarna och de ökade kostna -
derna var att systemkraven ständigt ändrades 
(främst till följd av medlemsstaternas krav). Detta 
hade stor inverkan på kontraktsförvaltningen, 
eftersom det medförde åtskilliga omarbetningar av 
kontraktet, vilket i sin tur inte underlättade förbin -
delserna med entreprenören, som ständigt mötte 
nya krav.
70 d)
Det rådde personalbris inom hela politikområdet, 
som växte mycket snabbt.
70 f)
Samma enhet inom GD Inrikes frågor som arbetade 
med SIS II -projektet levererade emellertid ett annat 
storskaligt it -system (VIS) på grundval av samma 
kontrakt och med samma entreprenörer i en anda 
av konstruktivt och friktionsfritt samarbete med 
medlemsstaterna och utan att det fanns några 
oklarheter eller utmaningar i beslutsprocessen. Det -
samma kan sägas om utvecklingen av Eurodac.
Det fanns bakomliggande skäl till det dåliga samar -
betet med SIS -gruppen (till exempel det befintliga 
systemet, den komplicerade ledningsstrukturen, 
orealistisk politisk styrning av projektet med mera).67
Kommissionen vill betona att PM2 och liknande 
metoder inte fanns när SIS II -projektet lanserades.
68 a)
Översynen av fördraget innebär att all ny lagstift -
ning om utveckling av storskaliga it -projekt ska 
antas av rådet och parlamentet på grundval av ett 
förslag från kommissionen. Detta var inte fallet 
2001.
69 a)
Finansieringen av utveckling och drift av det cen -
trala och de nationella systemen behandlas i kom -
missionens förslag 2011 om ett flerårigt rampro -
gram för 2014-2020 (KOM(2011) 749, s. 8).
Slutsatser och rekommendationer
70 a)
I båda sina meddelanden 2001 och 2003 uppmärk -
sammade kommissionen medlemsstaterna på de 
risker som denna tidsfrist medförde och de förut -
sättningar som måste uppfyllas (och sedan inte 
gjorde det) för att tidsfristen skulle kunna klaras.
70 b) 
Kommissionen granskade systematiskt kostnadsbe -
räkningarna vid viktiga etappmål för projektet när 
nya faktorer hade tillkommit och kommunicerade 
öppet om budgetfrågor:
— År 2005, när nätkostnaderna sågs över 
(KOM(2005) 236).
— I maj 2009 i kommissionens och ordförandeska -
pets gemensamma rapport om den fortsatta in -
riktningen för SIS II (rådets dokument 10005/09).
Kommissionens svar 56
Kommissionen kan inte bekräfta det belopp om 
500  miljoner  euro som rätten anger. Eftersom de 
nationella kostnaderna låg utanför den del av 
utvecklingen som finansierades centralt via EU:s 
budget fanns det inga skäl att inkludera dem i de 
finansieringsöversikter som bilades lagstiftningsför -
slaget. Det fanns inget krav om att kommissionen 
skulle uppskatta eller spåra nationella kostnader för 
SIS II.
Kommissionen gjorde systematiska översyner av 
kostnadsberäkningarna vid viktiga etappmål för 
projektet när nya faktorer hade tillkommit och  
kommunicerade hela tiden på ett öppet sätt om 
budgetfrågor, såsom beskrivs i punkt 70 b.
72
Kommissionen bekräftar att den har dragit flera 
viktiga lärdomar av utvecklingen av storskaliga 
it-system, och att dessa redan har tillämpats, främst 
i samband med utformningen av paketet för smarta 
gränser. Av ovan anförda skäl måste det här projek -
tet emellertid betraktas som mycket speciellt.
Rekommendation 1
Kommissionen kan godta denna rekommendation, 
som ligger i linje med kommissionens arrange-
mang för it -styrning som inrättades 2010. Närmare 
bestämt görs noggranna sådana överväganden när 
it-projekt analyseras av projektledningsgruppen för 
informationssystemet (ISPMB, som skapades i slutet 
av 2010). Det generaldirektorat som ansvarar för it 
(GD Informationsteknik) konsulteras också i sam -
band med att konsekvensbedömningar görs av nya 
kommissionsinitiativ som har inslag av it.71 g) 
Kommissionen kan bara beklaga att många intres -
senter hade dåliga kunskaper om beslutsfattandet 
kring SIS II -projektet.
Den komplicerade ledningsstrukturen gjorde det 
svårt att hantera projektet.
71 h)
Kommissionen följde strikt bestämmelserna i bud -
getförordningen under hela SIS II -projektet och 
förhandlade med målet att nå bästa möjliga utfall 
för unionens budget.
71
Kommissionen vill påminna om att det var med -
lemsstaterna som utarbetde nyttokalkylen och 
genomförde de erforderliga förberedande bedöm -
ningarna inom en mellanstatlig ram. Rådet fattade 
sitt beslut att bygga SIS II på grundval av en genom -
förbarhetsstudie från 1998 och en rad diskussioner 
med medlemsstaterna, som kulminerade i det 
svensk-belgiska initiativ som den första rättsliga 
grunden för SIS II byggde på.
Kommissionen hade inte några befogenheter att 
ifrågasätta eller se över lagstiftning som rådet hade 
antagit. Kommissionens enda skyldighet var att 
genomföra rådets beslut. Man bör också ha i åtanke 
att rådet vid flera tillfällen bekräftade att ikraft-
trädandet av SIS II var högt prioriterat.
När kommissionen fick i uppdrag att utveckla SIS II 
lanserade den en genomförbarhetsstudie i syfte att 
bedöma vilka affärsbehov det nya systemet skulle 
tillgodose, vilka tekniska möjligheter som fanns 
och effekterna av dessa, tidsplan och budget för 
projektet samt risker och begränsningar som sam -
manhängde med utvecklingen.
Kommissionens svar 57
Rekommendation 4
Kommissionen kan godta denna rekommendation, 
som ligger i linje med kommissionens arrangemang 
för it -styrning som inrättades 2010. Kommissionen 
tillämpar projektförvaltningsmetoden PM2, och 
i projektartefakterna finns det möjlighet att lägga in 
alternativ, kostnadsuppskattningar, resurser etc. För 
alla projekt vilkas totala ägandekostnad överstiger 
500 000 (under fem år) måste en nyttokalkyl eller 
ett visionsdokument samt årliga rapporter tillställas 
ISPMB.
Rekommendation 5
Kommissionen kan godta denna rekommendation, 
som ligger i linje med kommissionens arrangemang 
för it -styrning som inrättades 2010. Projektartefak -
terna i PM2 innehåller redan fyra typer av loggar 
som projektledarna kan används: risklogg, problem -
logg, beslutslogg och ändringslogg. Dessutom är 
projektdokumenten (nyttokalkyl, visionsdokument 
och lägesrapporter) tillgängliga via ett centralt 
system som kallas Govis.
Rekommendation 6
Kommissionen kan godta denna rekommendation, 
som ligger i linje med kommissionens arrangemang 
för it -styrning som skapades 2010. Detta återspeg -
las i den ”domän”-strategi som har tillämpats inom 
processen för it -rationalisering sedan 2010. Syste -
men har klassificerats efter verksamhetsområden 
(till exempel ”bidragshantering”, ”finansiell förvalt -
ning”, ”upphandling” osv.). För närvarande finns 
det 19 domäner, som alla leds av en domänchef. 
Denna ansvarar för konvergens och rationalisering 
inom sitt område. Nya system måste godkännas av 
domänchefen innan de utvecklas. Därigenom säkrar 
vi att de överensstämmer med domänstrategin och 
är förenliga med befintliga system.Rekommendatio n 2
Kommissionen kan godta denna rekommendation, 
som ligger i linje med kommissionens arrangemang 
för it -styrning som inrättades 2010. Den process 
för it -rationalisering som kommissionen lanserade 
2010 inkluderar redan alla it -projekt som kommis -
sionen hanterar, oberoende av hur de finansieras. 
I meddelandet SEK(2011) 1500 framhålls att ”vid 
sidan av det projekt för konsolidering av infrastruk -
turen (ITIC) som ska genomföras inom alla enheter 
omfattas alla  kommissionens informationssystem , 
inklusive hos byråer och genomförandeorgan, som 
finansieras via  både  operativa och administrativa 
budgetar  av rationaliseringsprocessen”.
Vad gäller storskaliga it -projekt som kommissionen 
ansvarar för, garanterar de styrmekanismer som 
infördes 2010 att de noggrant granskas av såväl GD 
Informationsteknik som projektledningsgruppen 
för informationssystemet (ISPMB), där inte bara de 
andra horisontella generaldirektoraten utan också 
fem generaldirektorat för andra typer av politikom -
råden ingår.  Närmare bestämt övervakas domänen 
”transeuropeiska system” (se även svaret på rekom -
mendation 6) av it-högnivåkommittén.
Rekommendation  3
Kommissionen kan godta denna rekommendation, 
som ligger i linje med kommissionens arrangemang 
för it -styrning som inrättades 2010. De regler för 
it-styrning som infördes 2010 föreskriver att gene -
raldirektoraten innan ett projekt inleds är skyldiga 
att lämna in en nyttokalkyl eller ett visionsdoku -
ment till projektledningsgruppen för informations -
systemet (ISPMB), där det bland annat ska framgå 
hur ledningsstrukturen för projektet ser ut. Led -
ningsgruppen fäster särskild vikt vid att användarna 
är väl representerade i projektledningen. Dessutom 
ska alla projekt rapportera till ledningsgruppen 
en gång om året, så att det arbete som utförs och 
eventuella avvikelser från det ursprungliga syftet, 
tidtabellen och budgetarna följs upp ordentligt.
Kommissionens svar 58
Rekommendation 7
Kommissionen kan godta denna rekommendation, 
som ligger i linje med kommissionens arrangemang 
för it -styrning som inrättades 2010. Kommissionens 
tjänstemän arbetar nu med att utforma en företags -
struktur på grundval av ett antal återanvändbara 
moduler. Många sådana moduler har redan identi -
fierats, och när de blir tillgängliga kommer det att 
bli obligatoriskt att använda dem i nya system och 
system som genomgår större översyner. För närva -
rande söker man identifiera nödvändiga byggstenar 
som fortfarande saknas. GD Informationsteknik har 
nyligen inrättat ett arkitekturkontor. ISA -program -
met och på senare tid initiativet Fonden för ett sam -
manlänkat Europa  (FSE) rekommenderar också ökad 
användning av övergripande gemensamma verktyg 
för att tillgodose allmänna behov (till exempel säkra 
överföringar, e -signaturer och semantiska verktyg)
Rekommendation 8
Kommissionen kan godta denna rekommendation. 
Lärdomarna av revisionsrättens granskning kommer 
att spridas till de andra generaldirektoraten på både 
teknisk nivå och ledningsnivå, och överföras till 
relevanta byråer via lämpliga nätverk.
Effekterna av SIS II kommer att bedömas 2016 (tre år 
efter det att systemet började tillämpas), i enlighet 
med villkoren i den rättsliga grunden (punkterna 4 
och 5 i artikel 50 i förordning (EG) nr 1987/2006 och 
punkterna 4 och 5 i artikel 66 i beslut 2007/533/RIF). 
HUR HITTAR MAN EU: s PUBLIKATIONER?
Gratispublikationer
•  Ett enskilt exemplar  
genom EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu ).
•  Flera exemplar/affischer/kartor 
hos Europeiska unionens representationer ( http://ec.europa.eu/represent_sv.htm ), 
hos delegationer i länder utanför EU ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm ), 
genom att kontakta nätverket Europe Direct ( http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm ) 
eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).
(*) Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen). 
Avgiftsbelagda publikationer
• Genom EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu ).
Avgiftsbelagda prenumerationer
•  Genom ett av Europeiska unionens publikationsbyrås försäljningsombud 
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_sv.htm ).
QJ-AB-14-003- SV-C ISSN 1831-0990
Schengens informationssystem innehåller 
information om personer och egendom som 
används av gränsvakter och polisen i hela 
Schengenområdet. I denna rapport granskar 
revisionsrätten kommissionens förvaltning av 
projektet för att utveckla att en ny, andra 
generation av Schengens informationssystem 
(SIS II). I rapporten förklaras varför systemet 
levererades sex år senare än planerat och till en 
kostnad som var åtta gånger högre än i den 
ursprungliga budgetberäkningen.
EUROPEISKA
REVISIONSRÄTTEN