REFORMEN AV KOMMISSIONEN - Vitbok - Del I

(framlagt av kommissionen)

Innehåll

REFORMEN AV KOMMISSIONEN

Inledning från kommissionens ledamöter

I möta utmaningen

II En serviceinriktad organisation

III Prioriteringar, fördelning och effektivt utnyttjande av resurser

III.1 Aktivitetsbaserad förvaltning: ett instrument för att genomföra politiska prioriteringar

III.2 Utarbetande av en politik för utläggning

III.3 Resultatorienterade arbetsmetoder

IV Personalpolitikens utveckling

IV.1 Ledarskap

IV.2 Karriärvägledning

IV.3 Personal med tidsbegränsad anställning

IV.4 Arbetsmiljö och lika möjligheter

IV.5 Disciplin

IV.6 Uppgiftslämnande ("whistleblowing")

IV.7 Öppenhet i tjänsteföreskrifterna

IV.8 Övriga frågor

V REVISION, EKONOMISK FÖRVALTNING OCH KONTROLL

V.1 Definition av ansvar för utanordnare och på lägre nivå inom förvaltningen

V.2 Översyn av finansiell förvaltning, kontroll och revision

V.3 Skydd av gemenskapens ekonomiska intressen

VI Att åstadkomma en varaktig reform

VII Sammanfattning

Bilagor

Bilaga 1: Viktiga reformfrågor

Bilaga 2: Samrådsprocessen

Bilaga 3: Ordlista

Figur I: Schema över den nya strukturen för ekonomisk förvaltning, kontroll och internrevision

Bilaga 4: Tidsplan för handlingsplanen

Handlingsplan (se särskilt dokument)

Inledning från kommissionens ledamöter

Ett starkt Europa behöver en stark kommission. Det är motivet för våra förslag till regeringskonferensen och för våra femårsmål. Det innebär också att vi måste se till att få en modern organisation och de resurser som krävs för att vi ska kunna uppfylla våra åtaganden enligt fördragen.

Globaliseringen och framtida utvidgningar kräver bättre ledarskap på alla nivåer, också på EU-nivå. Alla politiska institutioner i Europa måste klara den utmaningen, också kommissionen. Därför är reformen en nödvändig förutsättning för att vi ska kunna förverkliga vår vision om Europa.

Både kommissionen som kollektiv och vi enskilda ledamöter står därför helt bakom reformprogrammet i vitboken. Vi står inte ensamma. Kommissionens personal, som förtjänar stort beröm för sin idoga strävan att uppfylla de europeiska idealen, har tydligt visat att de tillsammans med oss vill arbeta för att verkliga framsteg skall kunna göras. Europeiska rådet och EU-parlamentet har klart uttalat sitt stöd för moderniseringen av kommissionen.

Vår önskan är att kommissionens offentliga förvaltning skall hålla högsta kvalitet, så att vi kan genomföra våra arbetsuppgifter enligt fördragen så effektivt som möjligt. Det är vad EU-medborgarna har rätt att kräva, och vad kommissionens anställda vill erbjuda. För att uppnå detta måste vi behålla det bästa av det gamla och kombinera det med nya system som är anpassade till framtidens utmaningar. Omvärlden förändras snabbt. Kommissionen måste därför vara oberoende, ansvarskännande och effektiv, och dess verksamhet måste vägledas av strikta normer och medge insyn.

I vitboken ingår ett ambitiöst program för att uppnå detta. Det verkliga arbetet börjar nu när vi ska vidareutveckla idéerna och genomföra dem.

Grundarna av de europeiska gemenskaperna var sin tids stora förnyare. Vi delar deras ideal och beslutsamhet. Därför vill vi förvalta deras arv genom att modernisera den kommission de utformade för att tjäna Europas medborgare.

>Hänvisning till>

I möta utmaningen

Kommissionens roll

Romfördraget gav Europeiska kommissionen en särskild roll och ett särskilt ansvar i den europeiska gemenskapen. Kommissionens inrättades för att opartiskt arbeta för hela Europeiska gemenskapen: förvalta grundfördragen, främst genom att utnyttja sin initiativrätt när det gäller lagstiftning, kontrollera att medlemsstaterna följde gemenskapslagstiftningen, förhandla fram handelsavtal för gemenskapens räkning, genomföra den gemensamma politiken på olika områden och förhindra snedvridning av konkurrensen inom gemenskapen.

Sedan dess har mycket har förändrats. Europeiska gemenskapen med sex medlemsstater har blivit Europeiska unionen med femton medlemsstater, och framtiden lovar ytterligare utvidgningar. Kommissionen har varit pådrivande i utvecklingen från tullunion till ekonomisk union och nu till politisk union. Kommissionen har uppnått mycket, och har stått för den välbehövliga visionära delen i förändringsprocessen mot den europeiska integration som ligger i unionens och dess medborgares intresse. Förutom de ekonomiska milstolparna i form av den inre marknaden och den gemensamma valutan har kommissionen lagt grunden för ett sammanhängande Europa byggt på solidaritet mellan folk och regioner. Under tidens gång har rådet och EU-parlamentet ålagt kommissionen många ledarfunktioner. Också samhällena och ekonomierna i Europeiska unionen har genomgått stora förändringar.

Men en sak förändras inte. En stark, oberoende och effektiv kommissionen är nödvändig både för att Europeiska unionen som helhet skall fungera och för dess position i världen. Kommissionens arbetsuppgifter enligt fördragen kräver väsentliga förbättringar av strukturer och system. Arbetsmetoder, konventioner och skyldigheter som har byggts upp under årtionden har gjort kommissionen mindre effektiv. Syftet med den administrativa reformen är att hjälpa kommissionen att fullgöra sin uppgift: att fungera som motor för den Europeiska integrationen. Därför är reformen ett politiskt projekt av avgörande betydelse för Europeiska unionen.

Prodi-kommissionen har fattat det strategiska beslutet att mer inrikta sig på sina huvuduppgifter, som t. ex. utformning av en gemensam politik på olika områden, politiska initiativ och kontroll av att gemenskapslagstiftningen efterlevs. Detta innebär att nya former av partnerskap måste etableras mellan de olika ledarnivåerna i Europa och måste ge kommissionen bättre möjligheter att nå de politiska huvudmål som har satts upp för perioden 2000-2005:

*Främja nya former av ledarskap inom Europa genom att medborgarna får bestämma mer om hur Europa styrs och genom att insynen i de Europeiska institutionernas verksamhet ökar, samtidigt som deras arbete effektiviseras. Därför planerar kommissionen att inom kort anta en vitbok om ledarskap.

*Ett större och stabilare Europa med större inflytande i världen.

*En ny ekonomisk och social dagordning för att modernisera vår ekonomi inför dataåldern på ett sätt som främjar sysselsättningen och en hållbar utveckling.

*Främja en bättre livskvalitet genom effektiva lösningar på problem som påverkar EU-medborgarnas dagliga liv.

Men i dagsläget är nästan hälften av kommissionens personal upptagen med administration, främst förvaltning av program, projekt och direkt projektstyrning. Det är ett ineffektivt sätt att använda knappa resurser. Än viktigare är att det innebär att kommissionens arbete inte kan fokuseras tillräckligt mycket på de arbetsuppgifter den skall ha enligt fördragen och Prodi-kommissionens femårsmål.

Mot denna bakgrund har kommissionen nyligen inlett en övergripande utvärdering av verksamhet och resurser. Målet är att kommissionen skall kunna inrikta sig på sina huvudsakliga, politiska uppgifter. Vi kommer därför att identifiera sådan verksamhet som bör upphöra därför att den inte tillhör prioriterade områden och inte ger tillräckligt intressanta resultat på europeisk nivå. Dessutom kommer resurser att behöva omfördelas inom och mellan kommissionens tjänsteavdelningar i mycket större omfattning än någonsin tidigare. Som en del av detta kommer kommissionen att identifiera verksamhet som andra organ kan utföra bättre och mer effektivt, vid behov under kommissionens överinseende. Sammantaget kommer dessa projekt att göra det möjligt för kommissionen att koncentrera verksamheten till huvuduppgifterna. Senast i september 2000 kommer kommissionen att vara klar med en omfattande utvärdering av den nuvarande verksamheten.

Kommissionen kommer då att kunna göra en välgrundad bedömning av resurserna i förhållande till uppgifterna. Om ökade resurser krävs måste de göras tillgängliga. Annars kommer kommissionen att avbryta sitt arbete och alla EU-institutionerna kommer att tvingas överväga sina ståndpunkter. Kommissionen kommer att rapportera resultaten av utvärderingen till rådet och EU-parlamentet i september 2000 och lämna nödvändiga förslag.

Det står i detta sammanhang klart att en effektiv kommission behöver optimala strukturer och system för att utnyttja sina resurser. I vitboken ingår därför ett program för en genomgripande översyn av arbetsmetoder, programplanering samt personalförvaltning och ekonomisk förvaltning. Kommissionens politiska prioriteringar innebär självfallet inte att den är befriad från sitt ansvar när det gäller att uppfylla strikta normer för effektivitet och integritet i hanteringen av allmänna medel. Detta kommer att säkras genom ett omarbetat system för ekonomisk kontroll. Behovet av ett sådant framgår tydligt av händelserna under 1999, bland annat den föregående kommissionens avgång.

Förverkliga reformen

När Prodi-kommissionen tillträdde började den genast förbereda ett reformprogram. Till sin hjälp hade den två rapporter från den oberoende expertgruppen och ett antal interna analyser, främst Williamson-rapporten och DECODE-projektet, som utgjorde oundgängliga utgångspunkter för den pågående reformen. Även SEM 2000- och MAP 2000-programmen har gett värdefulla erfarenheter. Reformprogrammets omfattning och mål överträffar dock alla tidigare projekt.

Med dessa arbeten som utgångspunkt publicerade kommissionen den 18 januari ett samrådsdokument för ingående diskussioner om den föreslagna strategin för reformen inom kommissionen och med övriga EU-institutioner. Kommissionens anställda deltog i samrådet både på individnivå och kollektivt på ett sätt som tidigare aldrig har förekommit. Detta visar personalens stora intresse, och de allra flesta svar visade klart att personalen är engagerad i reformprocessen. Svaren var mycket konstruktiva och ledde till avsevärda förändringar i det föreslagna tillvägagångssättet (se bilaga 2). Parlamentets resolution av den 19 januari om den oberoende expertgruppens andra rapport gav ett starkt stöd för den grundinställning som förespråkas i samrådsdokumentet och ger också viktiga impulser till reformprocessen. Efter slutsatserna från Europeiska rådets möte i Helsingfors antog också rådet slutsatser om kommissionens förslag den 14 februari, som innebär att reformförslaget "välkomnas varmt".

Efter detta intensiva samrådsförfarande föreslår kommissionen nu en strategi med tre närbesläktade teman som avspeglas i vitbokens uppläggning.

*Reformer av beslutsfattande om politiska prioriteringar och resurstilldelningar. Nya, politiskt motiverade, beslutsprocesser kommer att säkra att kommissionens verksamhet bedrivs med tillräckliga resurser i fråga om personal, administration, IT och budget. Resultatutvärdering kommer att bli en självklar del av verksamheten på chefsnivå.

*Stora förändringar i personalpolitiken: prestationer, kontinuerlig kompetensutveckling och kvalitet i ledarskapet skall premieras; rekryteringen och karriärmöjligheterna skall bli bättre. Tonvikten kommer att ligga på att förbättra arbetsmiljön och jämställdheten, men också på att utvärdera chefers och tjänstemäns arbete, vilket i sin tur gör det lättare att på ett korrekt och rimligt sätt hantera disciplinärenden och fall där arbetsinsatserna inte når upp till en acceptabel nivå.

*Översyn av den finansiella förvaltningen genom ett effektivt internt kontrollsystem, anpassat till de egna behoven på respektive avdelning. De olika avdelningarna skall kunna vända sig till kommissionens specialister för råd. Reformen bygger på att ansvarsområden noggrant avgränsas, att den interna revisionstjänsten gör regelbundna kontroller och på att de interna kontrollsystemen är tillförlitliga och av god kvalitet.

Reformen stödjer sig på den handlingsplan som beskrivs i del II i vitboken. Programmet sträcker sig fram till och med den senare delen av 2002 och en fullständig översyn kommer att offentliggöras i december 2002 och överlämnas till de andra institutionerna. Under programmets gång kommer övervakningsrapporter att regelbundet lämnas till kommissionen. I rapporterna kommer man inte enbart att ta upp genomförandet av åtgärderna i handlingsplanen utan också vilken betydelse de har kvalitetsmässigt enligt reaktionerna från personalen.

Reformen kommer att få vissa synliga effekter redan inom en nära framtid. I andra avseenden kommer det att ta längre tid innan man ser påtagliga resultat eftersom det i några fall krävs lagändringar som måste antas av Europaparlamentet och rådet. En förutsättning för att den ambitiösa tidsplanen skall hålla är således att samtliga EU-institutioner gör sitt yttersta. Det ligger i alla EU-institutionernas intresse att reformen blir framgångsrik. Och de kommer alla att dra nytta av fördelarna med en lyckad reform - om till exempel hanteringen av externt bistånd förbättras genom reformen kommer det att stärka EU:s ställning i världen.

Reformer kräver tekniska förändringar. I en beskrivning går det inte att undvika tekniska termer, alltså en viss jargong. Låt inte detta skymma det faktum att det här rör sig om radikala förslag som har kommissionens helhjärtade stöd. I bilaga 3 förklaras en del nyckelord och akronymer.

II En serviceinriktad organisation

Genom reformen blir kommissionen bättre rustad att genomföra sina arbetsuppgifter enligt fördragen och därmed att tjäna Europeiska unionen. I enlighet med grundsatserna för ett dugligt ledarskap bygger reformen bygger på de centrala principerna om ansvarsskyldighet, ansvar, effektivitet och öppenhet. Varken dessa grundprinciper eller kommissionens önskan att arbeta efter dem innebär i sig något nytt men genom att reformen bygger på dem blir de nu uttryckligen grunden för en serviceinriktad organisation.

Oberoende

Den ursprungliga och viktigaste källan till framgång för den europeiska integrationen är att EU:s verkställande organ, kommissionen, är överstatlig och oberoende och inte låter sig påverkas vare sig av olika nationer, sektorer eller från annat håll. Detta utgör kärnan i kommissionens möjlighet att främja Europeiska unionens intresse. För kommissionens ledamöter och enskilda tjänstemän innebär detta att de varken får söka eller ta emot instruktioner från någon regering eller något annat organ. På samma sätt får medlemsstaterna inte försöka att påverka kommissionens ledamöter och personal i deras arbete.

Personligt ansvar

Personligt ansvar är ett genomgående tema på alla nivåer. Det politiska ansvaret ligger både hos den enskilde kommissionsledamoten och hos samtliga ledamöter som en enhet medan ansvaret för att leda det dagliga arbetet ligger hos generaldirektörerna. Tydliga definitioner av vilka uppgifter olika avdelningar och enskilda tjänstemän har minskar oklarheter i fråga om vem som har ansvaret för vad. Varje enskild tjänsteman inom kommissionen måste ha klart för sig vilket område som han eller hon har ansvar för.

Ansvarsskyldighet

Ansvarsskyldighet går hand i hand med att ta personligt ansvar. Kommissionen är alltid ansvarig för sina handlingar. Detta kommer till uttryck på olika sätt, till exempel att kommissionen rapporterar till rådet och till parlamentet om sin verksamhet. Men ansvarsskyldigheten går längre än så. Att på bästa sätt förvalta den mångfald av resurser som står till förfogande innebär också att se till att de används effektivt och ger bästa tänkbara resultat. Det gäller även kommissionens inre arbete och måste bygga på att samarbetet mellan personal och mellan olika avdelningar stärks.

Effektivitet

Samtliga gemenskapsinstitutioner står inför utmaningen att uppnå bästa möjliga resultat med begränsade resurser. För att uppnå detta är det oundgängligt att förbättra förfaranden, både interna och de som gäller kommissionens samarbete med övriga institutioner, medlemsstater och medborgare. Förenklingar är också nödvändiga eftersom enklare förfaranden är lättare att förstå, vilket gör dem effektivare. Även decentralisering är en väg till högre effektivitet och tillsammans med en tydlig ansvarsfördelning kan detta ge tjänstemän möjlighet att ta egna initiativ.

Öppenhet och insyn

Öppenhet i en förvaltning ger en tydlig signal om att man har förtroende för och litar på såväl de egna medarbetarna som dem som man är ansvarig inför. Öppenhet inom kommissionen är en förutsättning för en större öppenhet gentemot omvärlden, vilket är ett krav i fördraget. Inom kommissionen innebär denna öppenhet effektiv kommunikation på alla nivåer och att man är mottaglig för nya idéer och har en positiv grundinställning till den kritik som eventuellt framförs. Externt innebär detta en organisation som är öppen för allmänheten kräver insyn.

****

Reformprocessen kommer naturligtvis på ett generellt plan att bidra till detta, men det finns också ett antal särskilda åtgärder av yttersta vikt. En uppförandekodex för relationerna med Europaparlamentet leder till högre effektivitet genom att samarbetet mellan de båda institutionerna underlättas. Nya regler för att allmänheten i större utsträckning skall få tillgång till dokument på EU:s institutioner ger ökad öppenhet och insyn. Detta ligger helt i linje med Amsterdamfördragets bestämmelser om öppenhet. Kommissionens utbetalningar måste ske i tid och enligt god praxis.

Dessa åtgärder redovisas mer detaljerat i del II av vitboken, kapitel II i handlingsplanen (åtgärderna 1 - 11).

III Prioriteringar, fördelning och effektivt utnyttjande av resurser

Kommissionen måste hitta en effektivare metod för att göra prioriteringar och fördela resurser. Personalen, till antalet begränsad, har kommit att bli alltför spridd till en rad verksamheter och arbetsuppgifter vilket skadar effektiviteten och trovärdigheten. Kommissionen måste återigen inrikta sig på sina huvudsakliga, politiska uppgifter.

Det finns två skäl till att prioriteringar har inte alltid gått hand i hand med resurstilldelningar. För det första har kommissionens egna beslut om olika verksamheter fattats utan någon koppling till besluten om resurstilldelning. För det andra har både rådet och parlamentet beslutat om ytterligare arbetsuppgifter utan att tilldela ytterligare resurser. Dessutom betonar den rådande förvaltningskulturen snarare kontroll än mål. Problemen förvärras ytterligare av att ansvarsområdena och förväntade resultat inte alltid klart definierats.

Som tidigare nämnts kommer kommissionen alltså att ta itu med de problem som man tagit över från det förflutna genom en omfattande urvärdering av prioriteringar, verksamheter och resurser. Denna skall vara klar i september 2000.

Detta är emellertid bara början. De här frågorna måste tas upp kontinuerligt inom fasta ramar med inriktning på resultat och effektivitet. De tre viktigaste områdena är följande:

*Fastställa prioriteringar, också negativa prioriteringar, på alla nivåer inom kommissionen. Nya prioriteringar kräver en sträng omvärdering av de nuvarande prioriteringarna.

*Finna en bättre balans mellan internt och externt administrerade verksamheter.

*Främja bättre arbetsmetoder.

III.1 Aktivitetsbaserad förvaltning: ett instrument för att genomföra politiska prioriteringar

Förvaltningen av kommissionen måste fokuseras på att de politiska prioriteringarna skall ge resultat. Det gäller både prioriterade verksamheter och nya politiska prioriteringar och i samband med detta måste man ta hänsyn till skyldigheter enligt både fördraget och internationella överenskommelser. Därför kommer kommissionen att införa ett system med aktivitetsbaserad förvaltning. Avsikten med systemet är att beslut om politiska prioriteringar och respektive tilldelning av resurser skall fattas samtidigt, på alla nivåer inom organisationen. På så sätt kommer resurser att tilldelas olika politiska prioriteringar och omvänt kommer beslut om politiska prioriteringar att fattas med kännedom om de resurser som krävs.

Detta kommer att främja effektiviteten eftersom beslut om prioriteringar, politiska mål och verksamheten kommer att fattas parallellt med beslut om tilldelning av resurser i fråga om personal, administration, IT och budget. Ansvarsområden kan tydligare avgränsas och fördelas vilket i sin tur ger dem som disponerar en begränsad budget större flexibilitet att hantera denna. Slutligen kommer ledare på alla nivåer att på ett sätt som aldrig tidigare förekommit få tillgång till information som för närvarande är utspridd på många olika håll och som dessutom presenteras på vitt skilda sätt. Detta förväntas resultera i en mer rationell rapportering från de olika avdelningarna till både de enskilda kommissionsledamöterna och till hela kommissionen och likaledes en mer rationell rapportering från kommissionen till Europaparlamentet och till rådet. Detta i sin tur resulterar i en "öppnare" kommission.

Kommissionen strävar efter att aktivitetsbaserad förvaltning (ABM) skall kunna tillämpas fullt ut i hela kommissionen i juli 2002. För att detta skall kunna uppnås måste en del nyheter införas inom administrationen, vilket bland annat omfattar utveckling av ett datasystem som stöd (integrerade resursförvaltningssystemet) vilket beskrivs i del II i vitboken (Handlingsplan, kapitel III).

Ett av systemets centrala drag är att planeringen av kommissionens verksamheter och användningen av resurserna i mycket högre grad kommer att styras politiskt. En enhet för strategisk planering och programplanering kommer att inrättas på generalsekretariatet i juli 2000 för att bistå kommissionen med att prioritera och fördela resurser samt med att främja resultatinriktad arbetsorganisation.

Utgångspunkten för denna nya process är en uppsättning klara politiska riktlinjer som efter det att kommissionskollegiet debatterat dem utarbetas av enheten för strategisk planering och programplanering under ledning av kommissionens ordförande.

Efter feedback från kommissionens olika avdelningar utarbetar kommissionen en årlig politisk strategi med mål och riktlinjer och motsvarande finansiella resurser och personal för kommissionens alla verksamhetsområden (dvs. i stort sett för varje avdelning inom kommissionen). Det är i första hand utifrån denna strategi som kommissionen kommer att fatta beslut om positiva eller - tyvärr lika ofrånkomliga - negativa prioriteringar. Strategin debatteras med rådet och parlamentet och blir, tillsammans med riktlinjerna för det preliminära budgetförslaget, den huvudsakliga drivkraften för budgetförfarandena som kommer att beskrivas mer detaljerat längre fram.

Denna politiska strategi utgör grunden för arbetsprogrammet för kommissionen och för de olika avdelningar inom kommissionen som skall genomföra de politiska målen och överföra dem till arbetsprogrammen på tjänstemannanivå. På så sätt kommer kommissionens politiska prioriteringar att ha direkt inverkan på varje enskild tjänstemans arbetsuppgifter.

Naturligtvis kommer kommissionen att behöva vara flexibel och anpassa prioriteringarna under året för att parera oförutsedda händelser. Det måste därför finnas utrymme för snabbjusteringar av den årliga politiska strategin.

Det kommer att införas bättre kontroll och utvärdering för att man på ett korrekt sätt skall kunna bedöma dels om verksamheten får de förväntade effekterna, dels vad de kostar. Detta kommer att ge väsentlig feedback till processen och göra det lättare att identifiera åtgärder som borde prioriteras negativt. Rapporteringen bör också rationaliseras. Genom årliga verksamhetsrapporter från varje generaldirektorat får man en överblick över resultaten från övervakningen av verksamheterna och en kvalitetsbedömning av det arbete som utförts. Övriga krav för rapporteringen kommer att behöva ses över igen och förenklas där så är möjligt.

Systemet kommer att utvidgas till att även omfatta kommissionens delegationer i länder utanför Europeiska unionen så att förvaltningen av externa biståndsprogram kan decentraliseras på ett effektivt sätt.

Genom den politiska strategin, budgeten och arbetsprogrammet kommer gemenskapsinsitutionerna att få större klarhet i om de totala kostnaderna för gemenskapens politik. Det är emellertid av största vikt att ansvarsområdet för varje institution klart definieras. Kommissionen är ansvarig inför Europaparlamentet. Europaparlamentet kunde emellertid inte fullgöra detta fördragsenliga ansvar om man samtidigt skulle fatta beslut som rör kommissionens verksamhet och ledning. Sådana beslut skulle dessutom allvarligt hämma kommissionens möjligheter att producera resultat, eftersom handlingsfriheten för kommissionens chefer skulle begränsas. Av institutionella skäl och av effektivitetsskäl måste det därför undvikas att den budgetansvariga myndigheten ägnar sig åt "micro management" av kommissionens verksamhet. Detta kräver att en interinstitutionell överenskommelse träffas.

III.2 Utarbetande av en politik för utläggning

Prodi-kommissionen har fattat ett politiskt beslut om att fortsätta utläggning, dvs. att delegera en del av eller samtliga kommissionens arbetsuppgifter eller verksamheter. Detta är en av flera möjliga vägar för kommissionen att kunna inrikta sig på kärnverksamheten och de politiska prioriteringarna. Att uppnå bästa tänkbara balans mellan interna och externa resurser kommer att vara av särskilt stor betydelse i ett system där beslut om resursfördelning är integrerade med prioriteringar och programplanering.

Kommissionen har sedan länge använt sig av externa resurser, till exempel i form av tekniskt stöd för operativa program eller genom att köpa in tjänster utifrån. Det har emellertid inte funnits några uttryckliga riktlinjer för utläggning, om vilka kriterier som skall tillämpas eller vilka juridiska dokument som skall ligga till grund. Det är nu dags att utveckla riktlinjer för detta. Handledningen för byråer för tekniskt stöd som publicerades 1999 var ett första steg i den riktningen men det behövs en tydlig strategi, vilket också påpekats från Europaparlamentet.

Bortsett från kommissionens självklara behov att ha tillräckligt med personal kommer det alltid att finnas ett behov av externa resurser. Kommissionen saknar dock de rätta interna resurserna för vissa nya arbetsuppgifter och/eller arbetsuppgifter av tillfällig art. Erfarenheter visar också i allt högre grad att många arbetsuppgifter bäst tillhandahålles i närheten av målgruppen snarare än centralt från Bryssel. Slutligen förekommer det inom alla stora organisationer arbetsuppgifter som specialister är bättre lämpade att utföra.

Genom att utarbeta en politik för utläggning - denna term täcker decentralisering till andra gemenskapsorgan eller till nationella offentliga organ, eller upphandling från organ inom den privata sektorn - vill kommissionen skapa ordning i något som redan förekommer, och framför allt, att ta fram mer effektiva och ansvarsfulla metoder för att administrera finansiella program.

Utläggning skall bara väljas när detta alternativ anses som det mest effektiva och som det som ger bäst resultat för att tillhandahålla de aktuella tjänsterna eller varorna. Utläggning får aldrig användas för att sprida ut diffusa arbetsuppgifter, och får heller aldrig tillgripas på ett sätt som skapar oklarheter i ansvarsfrågorna. Kommissionen måste vara i stånd att utöva sitt politiska ansvar enligt artikel 274 i fördraget när det gäller genomförandet av budgeten.

En grundläggande princip som man måste hålla fast vid är att verksamheter som är knutna till lagstiftning eller förhandlingar, eller till beviljande av resurser endast kan anförtros en offentlig förvaltning. Detta innebär i förlängningen att kommissionen inte kan åta sig uppgifter som den inte anser sig kunna hantera inom rimliga riskmarginaler. Detta gäller oavsett om uppgifterna skall utföras internt eller externt.

Den politik för utlägning som man håller på att utarbeta innebär att man försöker få fram en ny typ av organ för genomförande, med personal från kommissionen i de ledande befattningarna. Man kommer att ägna särskild uppmärksamhet åt sektorn för externt bistånd som för närvarande får två tredjedelar av allt det tekniska stöd som kommissionen får från olika byråer och som omfattar tusentals individuella avtal med experter. Det finns ett akut behov av lösningar som ger kommissionen tillgång till nödvändig experthjälp för att kunna avsluta projekt i tid och på ett korrekt sätt och som samtidigt innebär en garanti för att EU:s politik är konsekvent och medger öppenhet och insyn. En av de möjligheter som man bör titta närmare på för förvaltningen av externt bistånd är strukturer av byråtyp. Tillsammans med övriga alternativ bör detta knytas samman med den ökade spridningen och decentraliseringen som planeras ingå som ett led i förbättringen av genomförandet av externt bistånd.

Olika avdelningar har olika stort behov av utläggning beroende sin verksamhet så det finns ingen universallösning som passar alla. Genom en övergripande helhetssyn måste man se till att liknande lösningar används i liknande fall.

Kommissionens avsikt med denna politik är definitivt inte att generellt börja utläggning verksamheter eller att undvika att ta itu med frågan om interna resurser. Utläggning kommer enbart att tillgripas då det är motiverat och kommer inte att anses som en ersättning för brist på personal som krävs för att utföra de viktigaste arbetsuppgifterna. För ett korrekt utnyttjande av externa resurser är det en förutsättning att det finns tillräckliga interna resurser för att kontrollera och leda.

III.3 Resultatorienterade arbetsmetoder

Under samrådsprocessen har det kommit fram att personalen överlag håller med om att arbetsmetoderna inom kommissionen behöver moderniseras och förenklas. På flera generaldirektorat finns det redan väl fungerande administrativa förfaranden. Dessa behöver emellertid spridas till hela kommissionen. Det finns dock en gräns för hur självständigt olika avdelningar kan agera eftersom en del av systemen eller förfarandena i fråga förutsätter att hela kommissionen eller i alla fall flera av kommissionens verksamheter medverkar. När man ska ta fram sådana metoder blir det dessutom nödvändigt att undersöka vilka förbättringar som kan göras när det gäller samarbetet med andra institutioner, till exempel att visa självbehärskning när det gäller kommittéförfarande. Resultatet av undersökningen kommer att återspeglas i kommissionens förslag.

Personalen har lämnat förslag för att förbättra arbetsrutiner och förfaranden som varit till stor hjälp. Man behöver utarbeta ett system så att förslag av den här typen kan lämnas in och följas upp. Sådana system finns redan på några generaldirektorat. Generaldirektorat där det inte finns kommer att uppmuntras att inrätta sådana. Generalsekretariatet kommer att länka samman dessa system i de olika generaldirektoraten till ett nätverk för en gemensam idebank. Varje förslag som lämnas in kommer att bedömas och den som skickat in det kommer att få svar. En del förslag kommer bara att beröra ett visst generaldirektorat men många andra kommer förmodligen att ha bredare tillämpningsområden. En idébank av den här typen kommer att hjälpa kommissionen att kontinuerligt förbättra sina arbetsmetoder genom ständiga förändringar.

Till att börja med är det emellertid nödvändigt med ett mera strukturerat tillvägagångssätt. En andre vice generalsekreterare kommer därför att utnämnas vid generalsekretariatet och få en särskild uppgift - att förbättra arbetsmetoderna och se till att de tillämpas inom hela kommissionen. I slutet av det här året kommer man att utarbeta en handlingsplan för att ta itu med de här frågorna med både intern och extern expertis. Några av de områden som kommer att uppmärksammas är nya regler för hur kommissionärerna delegerar ansvar, där det kommer att prioriteras att en första rapport utarbetas, förenkla förfaranden för beslutsfattande och administrativa förfaranden på huvudkontoren och på kommissionens kontor över hela världen, förbättrad samordning mellan olika enheter, förbättrad arkivförvaltning inom hela kommissionen, flexibla och anpassningsbara administrativa strukturer, bättre utnyttjande av modern teknologi, och strategier för kvalitetskontroll vilket redan används inom vissa delar av kommissionen. Framsteg inom informationssystemen, särskilt elektronisk dokumenthantering betyder att vi kan ta ytterligare ett steg mot en papperslös kommission.

De åtgärder som föreslås i detta kapitel beskrivs i kapitel III i handlingsplanen i del II i vitboken: åtgärd 12-

IV Personalpolitikens utveckling

Personalen är kommissionens värdefullaste tillgång. Dess kunskap och motivation är av avgörande betydelse för kommissionens arbete. För att kommissionen skall vara effektiv krävs en integrerad personalpolitik som gör det möjligt för hela personalen att till fullo utnyttja sin kapacitet. Genom att bibehålla en oberoende och permanent offentlig förvaltning av hög klass blir det möjligt för de europeiska institutionerna att fullgöra sin verksamhet på ett så effektivt sätt som möjligt. För detta krävs att hela personalpolitiken, från rekrytering till pensionering, moderniseras på ett sätt som kommer personal av alla lönegrader till godo.

Under detta år kommer samrådsdokument att finnas tillgängliga, i vilka det lämnas detaljerade förslag till reform av rekryteringspolitiken, förvaltningspolitiken, karriärstrukturen osv. I varje dokument kommer det att ges en ram för politiken som bygger på god praxis i medlemsstaternas förvaltning och i andra internationella organisationer. Dokumenten kommer även att omfatta utkast till rättsliga texter för politikens genomförande, vilka består av ändringar antingen av själva tjänsteföreskrifterna eller av genomförandetexter. Samråd med personalen kommer att ske med dessa samrådsdokument som utgångspunkt och den kommer att vara inblandad inte bara när det gäller de allmänna principerna för den reform som anges i denna vitbok, utan även i samband med dess genomförande.

Nedan ges en uttömmande beskrivning av reformen av personalpolitiken. Ytterligare detaljer återfinns i handlingsplanen. Många av de föreslagna ändringarna kan åstadkommas genom att de befintliga tjänsteföreskrifterna tillämpas mer effektivt. Inom vissa områden krävs emellertid ändringar av tjänsteföreskrifterna. För att reformen skall lyckas kommer det att krävas att personalen är involverad inom alla områden.

IV.1 Ledarskap

Liksom i alla organisationer fyller cheferna en avgörande funktion i kommissionen. De har en dubbel roll: de måste ha specialistkunskap och erfarenhet och samtidigt ha allmän förmåga att motivera och leda arbetsgrupper. Reformen kommer att bidra till bättre ledning genom att tydligare regler införs och ansvarsområdena definieras på ett bättre sätt. Ledarskapet på mellannivå spelar en särskilt viktig roll för reformen av kommissionen. Enhetscheferna kommer att utgöra en drivkraft för decentraliserad reformverksamhet, exempelvis genomförande av lagarbete och säkerställande av förbättrad organisation av arbetet. Det behövs också särskilda åtgärder för att förbättra ledningens kunskaper och skapa en gemensam ledningsstruktur inom kommissionen.

Kommissionen kommer därför att fästa större vikt vid färdigheter i ledarskap då tjänster tillsätts, och provanställningsperioder kommer att tillämpas. En regel om "återgång" kommer att användas, vilken innebär att ledare som inte visar erforderlig chefskompetens, eller som frivilligt lämnar chefsposten, kan återgå till en icke-ledningsposition i samma lönegrad.

Det kommer att införas ett program för ledarskapsutbildning som berör alla chefer, och särskilda behov för exempelvis delegationschefer kommer att tillgodoses. Det kommer att krävas att alla chefer har genomgått utbildningen. Slutligen kommer samtliga chefer - inklusive generaldirektörer och direktörer - att bli föremål för systematiska utvärderingar.

IV.2 Karriärvägledning

Rekrytering

Den nuvarande rekryteringspolitiken som baseras på öppna uttagningsprov har inneburit att kommissionen fått högt kvalificerad och pålitlig personal. Systemet med öppna uttagningsprov kommer att behållas för både specialister och annan personal. Genom kommissionens förbättrade programplanering av sin verksamhet och fastställande av den kompetensprofil som krävs kommer det att bli möjligt att på ett bättre sätt planera personalbehovet, med avseende på såväl antal anställda som deras kunskaper.

Erfarenheter och resultat från samråden visar att för att täcka kommissionens personalbehov och beakta framstegen inom urvalsteknik och informationsteknik krävs det förbättringar av hur öppna uttagningsprov anordnas och av de tester som används. I synnerhet kommer det att beaktas hur organisationen av delar av uttagningsproven kan förbättras. Kommissionen måste dock behålla en effektiv kontroll över rekryteringen. Även behovet av att säkerställa en lämplig regional balans bland kommissionens personal i enlighet med tjänsteföreskrifterna (särskilt artikel 27) kommer att beaktas. Det är dock inte lämpligt att anordna uttagningsprov som baseras på nationalitet eller nationella kvoter, och ej heller att allmänt övergå till uttagningsprov uppdelade på språk. Då nya prov utarbetas kommer full hänsyn att tas till EU:s mångkulturella dimension samt till kön, så att det finns förutsättningar för geografisk balans och lika möjligheter.

Även till övriga europeiska institutioner sker rekryteringen på grundval av uttagningsprov. Prioritet kommer att ges åt att, tillsammans med övriga institutioner, undersöka möjligheterna att inrätta ett interinstitutionellt rekryteringskontor.

Karriärutveckling och rörlighet

Efter rekryteringen måste kommissionen använda de nyanställdas kunskaper på bästa sätt och hjälpa dem att utveckla sin potential i kommissionens mångnationella arbetsmiljö. Nya tjänstemän inom alla lönegrader kommer att genomgå ett omfattande introduktionsprogram under en provanställningsperiod på tolv månader. Vid denna periods slut kommer en noggrann utvärdering att göras, som återspeglar det faktum att utnämningen till fast tjänsteman innebär betydande rättigheter.

Kommissionen kommer att inrätta en central karriärutvecklingsfunktion för att sprida god praxis bland generaldirektoraten samt ge råd och bistå tjänstemännen när det gäller karriärutveckling. Ett nätverk med liknande funktioner kommer att upprättas inom varje generaldirektorat så att tjänstemännen under hela sin yrkesverksamma tid har tillgång till bästa möjliga rådgivning.

Intern rörlighet kommer att främjas genom avskaffande av de gränser som t.ex. det nuvarande befordringssystemet utgör. De särskilda regler för rörlighet som gäller inom tjänsten för yttre förbindelser kommer att behållas och, om nödvändigt, förbättras. Villkoren för rörlighet mellan de europeiska institutionerna samt mellan dessa och medlemsstaternas förvaltningar eller eventuellt andra offentliga eller privata organ kommer att granskas, varvid syftet är att underlätta utbytet. För att åtgärda den begränsade rörligheten för vissa anställda, och för att ge ökade incitament för rörlighet, kommer rörlighet att ses som en merit vid personalbedömning och vid tillsättning av chefer. Genom att överlämnandet av ansvar mellan tjänstemän organiseras på ett bättre sätt kommer det att säkerställas att kontinuiteten i verksamheten inte påverkas negativt av den ökade rörligheten.

Utbildning

Utbildningsbudgeten för kommissionens personal är proportionellt sett betydligt mindre än genomsnittet i de nationella förvaltningarna. Den motsvarar två utbildningsdagar per anställd och år. Denna siffra omfattar allmän utbildning, språkutbildning och utbildning i informationsteknik. Utbildning tar också tid i anspråk, vilket innebär att deltagande i utbildning måste ses som en del av enheternas verksamhet och att den måste beaktas vid tilldelningen av uppgifter. Kommissionen måste utveckla en utbildningskultur där utbildning ses som något nödvändigt snarare än som ett frivilligt tillval. Personal i alla lönegrader bör uppmuntras, och ges möjlighet, att utveckla sin personliga potential. För genomförandet av detta kommer det att krävas stegvisa ökningar av utbildningsbudgeten och ett ökat antal anställda.

Betoningen kommer att ligga på fortlöpande utbildning under hela arbetslivet. Särskild utbildning kan rekommenderas i vissa skeden av en tjänstemans karriär (exempelvis förbättrade kunskaper i skriftlig framställning eller när det gäller att leda personer med olika bakgrund). Även andra typer av utbildning kommer att krävas. Viss utbildning kommer att behövas för alla tjänstemän, exempelvis inhämtande av grundläggande kunskaper rörande juridik, ekonomi, skriftlig framställning och budgeten. Annan utbildning kan vara anpassad till den anställdes arbetsuppgifter eller till vilket karriärskede han/hon befinner sig i (t.ex. introduktionskurser, särskild budget- och finansutbildning, ledarskapsutbildning).

Slutligen kommer möjligheterna att tillsammans med de övriga institutionerna inrätta ett europeiskt utbildningscentrum för offentlig förvaltning att undersökas, särskilt för chefer på mellannivå och högre.

Karriärstruktur

Den nuvarande distinktionen mellan olika personalkategorier grundas till mycket stor del på kvalifikationer och utbildning vid anställningen. Strukturen avspeglar följaktligen inte hur den anställdes kapacitet utvecklas och innebär inte att det tas tillräcklig hänsyn till bredare färdigheter, exempelvis ledaregenskaper eller förmåga att fatta beslut. Den innebär dessutom att de kunskaper personal i kategorierna B, C och D inhämtat efter anställningen inte beaktas i tillräcklig utsträckning, och inte heller deras allmänna färdigheter eller de uppgifter de faktiskt utför. Det är svårt att flytta från en personalkategori till en annan och interna uttagningsprov anordnas inte regelbundet. Då antalet lönegrader i varje kategori är begränsat befordras de flesta tjänstemän endast tre eller fyra gånger under sin karriär. Det begränsade antalet lönegrader innebär också att det finns betydande flaskhalsar högst upp i kategorierna B, C och D samt på A4-nivån.

Sammanfattningsvis innebär det nuvarande systemet inga större belöningar för väl utfört arbete eller för egna initiativ, vare sig det gäller arbetsplatsen eller sker genom inhämtande av nya kunskaper eller kvalifikationer. Systemet innebär snarast en begränsning för dem som visar särskild talang eller kapacitet. Det innebär ett otillräckligt erkännande av det arbete som utförs av tjänstemän i lönegraderna B, C och D, vilket ofta omfattar betydligt mer ansvarsfulla uppgifter än vad som framgår av tjänsteföreskrifternas standardiserade arbetsbeskrivningar. Detta är negativt för såväl personalen som för kommissionen. Personalen har trots dessa strukturella brister arbetat på ett effektivt sätt.

Mot bakgrund av det befintliga systemets brister föreslår kommissionen att det utvecklas en ny och mer linjär karriärstruktur där det inte finns några personalkategorier. Denna struktur skulle innehålla fler lönegrader än det nuvarande systemet, men färre steg i varje lönegrad. Rekryteringen skulle ske till vissa nivåer i lönegradsskalan i enlighet med miniminivåer på kvalifikationer och yrkeserfarenhet.

Den nya karriärstrukturen bör också innebära att vissa väl definierade poster eller funktioner knyts till en särskild grad. De tjänstemän som innehar dessa poster, med särskilda ansvarsområden, skulle få den ekonomiska ersättning som tillkommer den lönegraden under den tid de innehar tjänsten. Tillsättningen av sådana tjänster skulle ske på objektiv grund med tillämpning av öppna förfaranden.

Befordran mellan lönegraderna skulle ske på grundval av duglighet, men antalet tjänsteår skulle beaktas vid uppflyttningen inom varje lönegrad. Systemet skulle innebära att det säkerställs att det finns goda karriärmöjligheter även för tjänstemän som inte är chefer, men som har kunskaper och färdigheter som är värdefulla för organisationen. Detta innebär särskilt att befordran till högre lönegrader inte allmänt bör bero på om man har chefsuppgifter.

Inom all offentlig förvaltning är skapandet av en ny karriärstruktur en betydelsefull händelse, eftersom följderna kan bli långtgående. För utvecklingen av en ny karriärstruktur krävs också en noggrann analys av ett flertal frågor, bland annat personalbedömning och befordringar. I denna vitbok ges en översikt över en ny karriärstruktur för EU:s tjänstemän. Efter en noggrann genomgång av de olika möjligheterna i samband med en linjär karriärstruktur kommer kommissionen att offentliggöra ett detaljerat förslag i november 2000.

Kommissionen säkerställer att en ny karriärstruktur innebär att dess åtaganden följs, så att reformen inte medför försämringar av de övergripande villkoren för den befintliga personalens sysselsättning eller att dess mångkulturella karaktär ändras. Detta kommer att återspeglas i eventuella förslag i ämnet från kommissionen till rådet.

Bedömning av personalens arbete

Varje system för personalbedömning fyller ett antal syften; från att ge personalen feedback och bedöma dess arbete jämfört med fastställda mål till att utvärdera dess lämplighet för befordran. Utgångspunkten för personalbedömning inom kommissionen måste utgöras av väldefinerade verksamhetsmål för varje avdelning samt arbetsbeskrivningar och uppgiftstilldelningar för alla anställda. Dessa är nyckelelement i systemet för programplanering och annan planering av kommissionens verksamhet.

Det behövs ett nytt system, men erfarenheterna visar att ett lyckat system för personalbedömning förutsätter att bedömarna tillämpar det på ett rättvist och lämpligt sätt. Prioritet kommer att fästas vid att ledningen får särskild utbildning när det gäller personalbedömning och det kommer att kontrolleras hur systemet tillämpas. Ytterligare överväganden kommer att göras för att finna bästa sättet att garantera att bedömningarna är rättvisa och effektiva.

Grunden för det nya bedömningssystemet bör utgöras av en årlig dialog mellan den anställde och den person som utför bedömningen, varvid man har möjlighet att diskutera i vilken utsträckning de uppsatta målen har nåtts. Detta system är vanligt förekommande i andra europeiska förvaltningar och skulle innebära att personalen får objektiv feedback med avseende på sitt arbete, att resultaten uppmärksammas och att de anställda, om nödvändigt, uppmuntras att förbättra sina prestationer genom att man identifierar de områden som kan förbättras. Även frågor som rör karriärutveckling, t.ex. utbildning och rörlighet, bör diskuteras.

Bedömningen bör också bidra till utvärderingen av den anställdes lämplighet för befordran med hänsyn till tidigare utfört arbete och hans/hennes lämplighet för nya uppgifter och ansvarsområden. Duglighet är ett relativt begrepp, så den anställdes lämplighet för befordran måste bedömas i förhållande till hans/hennes kollegor. Detta innebär att bedömningen bör innebära betygssättning. För närvarande görs det personalbedömningar inom kommissionen vartannat år. Anknytningen mellan de nya årliga rutinerna för bedömning och för befordran kommer att granskas ingående, så att inte alltför stor belastning läggs på ledning och personal. Det krävs dock mer tid och större insatser i det nya bedömningssystemet.

Detta nya system för bedömning av personalen måste helt klart kännetecknas av rättvisa, öppenhet och objektivitet. Bedömningen bör göras av den anställdes närmaste överordnade, eventuellt med andra kollegor inblandade, och med användande av återverkande feedback ("two-way feedback").

Bedömningen av chefer bör omfatta ett element där de utvärderas av sin personal. Det kommer att finnas garantier för integriteten hos dem som utvärderar sina chefer. Det kommer att inrättas ett särskilt bedömningssystem för generaldirektörer och direktörer, vilket kommer att hjälpa kommissionen vid bedömningen av om direktörer är lämpliga för befordran till generaldirektör.

Befordran

En av fördelarna med ett förbättrat bedömningssystem blir att det uppfyller tjänsteföreskrifternas uttryckliga krav att befordringar skall ske på grundval av duglighet. Ytterligare förbättringar av befordringssystemet behövs för att nå målet att goda arbetsinsatser skall belönas. Detta bör innebära att rörlighet och specialistkunskaper beaktas.

Förfaranden för att hjälpa personal vars arbetsinsatser är otillfredsställande

En klar definition av varje tjänstemans uppgifter kommer att innebära att personalen och cheferna får en fastställd grund för utvärderingen av arbetsinsatserna. Den årliga bedömningsdialogen bör leda till att otillfredsställande arbetsinsatser upptäcks i ett tidigare skede. Den nya funktionen för karriärvägledning kommer att omfatta rådgivning för sådan personal samt översyn av deras kunskaper. Det kommer att finnas en handledning med en klar definition av vad som utgör otillfredsställande arbetsinsatser samt riktlinjer för hur det upptäcks och för vilka rutiner som skall användas. Till åtgärderna för att avhjälpa situationen kan höra vidareutbildning eller förflyttning till andra poster.Det kommer att införas ett förfarande som är skilt från det disciplinära förfarandet för rättvis behandling av fastställda fall av yrkesmässig inkompetens enligt artikel 51 i tjänsteföreskrifterna.

Flexibel pensionering

Flexibel pensionsålder är ett av de instrument som kan bidra till att personalen används på ett optimalt sätt. De nuvarande reglerna rörande ålder och villkor för pensionering innebär en "bestraffning" av dem som vill lämna tjänsten före 60 års ålder. Tjänstemännen får inte arbeta efter 65 års ålder. Dessa frågor behöver tas upp till behandling. Det behöver utvecklas ett nytt system för förtidspensionering. Detta kommer att ha effekter på tjänsteföreskrifterna och på pensionssystemet.

Det står i synnerhet klart att en ytterligare utvidgning av Europeiska unionen innebär en avsevärd utmaning för kommissionen. Ett system för förtidspensionering kan spela en viktig roll när det gäller att underlätta integrationen av personalen från de nya medlemsstaterna. Mot denna bakgrund behövs det överväganden rörande förtidspensionering med direkt koppling till utvidgningen.

IV.3 Personal med tidsbegränsad anställning

Kontraktsanställd personal har alltid lämnat värdefulla bidrag till kommissionens arbete genom att de tillför kunskaper som annars inte finns inom kommissionen. Dessutom har lokalanställda vid representationskontor i medlemsstaterna och vid delegationer i icke-medlemsstater spelat en viktig roll vid säkerställandet av att kommissionens verksamhet i de länderna fullgörs.

Det finns inga tvivel på att sådan personal har ett engagemang för Europeiska unionens mål. Variationen när det gäller villkor och förutsättningar för deras anställning och tilldelning av tjänstgöringsplats kan dock vara förvirrande. Att använda kontraktsanställd personal kan vara oekonomiskt eftersom kostnaden för att anställa dem kan vara högre än för fast personal samtidigt som kommissionen inte kan räkna med att kunna fortsätta använda sig av deras kunskaper. Kommissionen kommer att fortsätta använda kontraktsanställd personal, men i minskad utsträckning, särskild vid huvudkontoren. Man kommer därför att föreslå att en del av budgetanslagen för sådan personal omvandlas till anslag för fasta tjänster.

Kommissionen kommer att reda ut eventuella oklarheter rörande de bestämmelser som gäller för kontraktsanställd personal och vilka uppgifter de får och inte får utföra. De nya reglerna bör också innebära ett mått av flexibilitet vid utförandet av viss verksamhet med kontraktsanställd personal, exempelvis med tanke på behovet av att locka till sig personer med särskild teknisk kunskap som annars inte finns att tillgå inom kommissionen. Det finns en koppling mellan dessa regler å ena sidan och politiken för utläggning och definition av verksamheten å den andra: i vilken utsträckning kontraktsanställd personal används varierar beroende på verksamhetens natur, och i vilken omfattning kommissionen använder kontraktsanställd personal kan påverka behovet av utläggning.

IV.4 Arbetsmiljö och lika möjligheter

Arbetsmiljö

Kommissionen bör vara en förebild som arbetsgivare och erbjuda sin personal en god arbetsmiljö. Som ett arv från det förflutna karaktäriseras organisationen av kommissionens arbete av stelhet och bristande förståelse för hur den kulturella mångfald som kännetecknar och berikar kommissionen kan påverka arbetsförhållandena. En ytterligare utvidgning av Europeiska unionen kommer att öka denna mångfald. Slutligen har såväl kommissionens arbetsmiljö som det faktum att resurserna på vissa områden har varit otillräckliga gjort att det är svårt för många tjänstemän att förena yrkes- och privatliv.

Olika åtgärder kommer att vidtas i syfte att förbättra arbetsvillkoren. Större betoning kommer att läggas vid utbildning rörande arbete och ledarskap i en mångkulturell miljö. Det finns bland tjänstemän i alla lönegrader en ökad efterfrågan på flexiblare arbetstider. I en mer resultatorienterad organisation måste sådana önskningar tillmötesgås eftersom de kan öka kommissionens flexibilitet och produktivitet och ge personalen större motivation och arbetsglädje. Åtgärder kommer att vidtas för att göra arbetstiderna mer flexibla, särskilt genom flextid, arbetsdelning, deltidsarbete och distansarbete. Frågan om att ersätta personal som har flexibel arbetstid kommer att behandlas.

För att föräldrar skall kunna förena arbetet med familjelivets krav kommer rätten till föräldraledighet att införas för både biologiska föräldrar och adoptivföräldrar. Dessutom kommer de nuvarande bestämmelserna om mammaledighet att behöva förbättras, liksom den infrastruktur kommissionen erbjuder för barntillsyn. Slutligen kommer det att införas en rätt till ledighet av familjeskäl.

Lika möjligheter

Det är troligt att de eftersträvade förbättringarna av arbetsmiljön kommer att lämna ett betydelsefullt bidrag till främjandet av lika möjligheter.

Utöver detta måste könsutjämning utgöra en central del av den nya integrerade personalpolitiken. Kommissionen har redan åtagit sig att åtgärda den nuvarande obalansen i könsfördelningen bland personalen, genom att till exempel ge kvinnor företräde till högre befattningar när det finns både manliga och kvinnliga sökande med likvärdiga meriter. Kommissionen har också satt upp som mål att innan dess mandat går ut dubblera antalet kvinnor i ledande befattningar. Geografisk balans får under inga omständigheter vara ett hinder vid tjänstetillsättningar. När det gäller nyanställningar kommer särskilda ansträngningar att göras så att uttagningsproven inte missgynnar kvinnor och så att det finns ett tillräckligt antal kvinnor i uttagningskommittéerna. Slutligen borde ökat tillträde till och större utbud av utbildning i ledarskap öka de potentiella befordringsmöjligheterna.

Kommissionen avser att avskaffa de befintliga åldersgränserna vid rekrytering genom uttagningsprov. Samråd med andra EU-institutioner pågår i denna fråga och kommissionen är beredd att föregå med gott exempel. Det kommer att fastställas villkor för erkännande av andra fasta förhållanden än äktenskap. Ytterligare ansträngningar bör göras för att finna sätt att säkerställa att den kulturella och etniska mångfald som råder i dagens Europa återspeglas bland kommissionens personal. Kommissionen kommer att främja diskussioner med medlemsstaternas förvaltningar i syfte att uppnå detta.

IV.5 Disciplin

Få av kommissionens anställda får någonsin stifta bekantskap med det disciplinära systemet. Det finns emellertid brister i det nuvarande systemet, som är för långsamt, består av många olika förfaranden och baseras på en rent intern disciplinnämnd, vars sammansättning varierar. Personalen är inte tillräckligt informerad om sina skyldigheter eller om möjliga konsekvenser av överträdelser av bestämmelserna.

Ett antal administrativa åtgärder kan vidtas för att förbättra situationen utan att tjänsteföreskrifterna behöver ändras: i en handbok kommer det att fastställas tydliga regler, och rättigheter och skyldigheter kommer att förklaras; det kommer att utvecklas riktlinjer för påföljder, som beror på hur pass allvarliga överträdelserna är; ett utvidgat permanent sekretariat för disciplinnämnden kommer att innebära ökad enhetlighet; disciplinära beslut kommer att offentliggöras (utan angivande av de berörda personernas namn).

För ytterligare åtgärder inom detta område i syfte att öka systemets effektivitet och minska förseningarna kommer det att krävas ändringar av tjänsteföreskrifterna. Detta innebär inrättande av en interinstitutionell disciplinnämnd och möjlighet för administrationen att presentera ärenden för disciplinnämnden.

IV.6 Uppgiftslämnande ("whistleblowing")

Alla ansvarstagande organisationer, i synnerhet offentliga tjänster, måste se till att anställda som har anledning att misstänka att oegentligheter har förekommit, förekommer eller skulle kunna förekomma kan vända sig till någon och vara säker på att ärendet kommer att granskas noga och åtgärdas effektivt. I kommissionen finns det därför ett behov av att klargöra rättigheter och skyldigheter för tjänstemän som rapporterar om misstänkta oegentligheter och att införa ett fungerande system som är rättvist både mot uppgiftslämnaren, de som misstänks för oegentligheterna samt institutionen och som svarar mot behovet att se till att eventuella rättsliga och administrativa förfaranden inte äventyras av för tidiga avslöjanden av bevis.

I OLAF-förordningen som trädde i kraft i juni 1999 ges klara anvisningar om de kanaler som skall användas för att rapportera oegentligheter. Tjänstemän skall rapportera misstänkta oegentligheter till sina överordnade, till generalsekreteraren eller till OLAF. Det finns nu ett behov av att klargöra att det faktum att ett fall rapporteras till OLAF för undersökning inte befriar ledningen från skyldigheten att agera på det sätt som krävs för att åtgärda de problem som uppmärksammats.

Dessa regler behöver nu kompletteras för att tydliga regler skall kunna utarbetas för den som slår larm. Det krävs också åtgärder för att mer exakt upprätta rättigheter och skyldigheter för de tjänstemän som lämnar uppgifter på ett ansvarsfullt sätt genom interna kanaler (men inte uteslutande inom hierarkin) och också för att definiera lämpliga regler för externa rapportkanaler. Den externa kanalen bör fungera som "säkerhetsventil": det bör noggrant anges under vilka omständigheter det är tillåtet att gå utanför kommissionen. En stärkt central medlingsenhet skulle kunna vara en kontaktpunkt för fall av misstänkta tjänstefel som inte gäller misstänkt bedrägeri eller åtgärder som påverkar gemenskapens ekonomiska intressen.

I överensstämmelse med de bästa systemen i medlemsstaterna kommer nödvändigt skydd, som är förenligt med bestämmelserna i OLAF-förordningen, att ges till tjänstemän som gör anmälan enligt reglerna, och det skall - i personalens och institutionens intresse - finnas skydd mot grundlösa och illvilliga beskyllningar.

IV.7 Öppenhet i tjänsteföreskrifterna

Under årens gång har ett antal genomförandebestämmelser beträffande tjänsteföreskrifterna antagits. Vissa av dessa avser alla EU:s institutioner och vissa avser endast kommissionen. Mycket små ansträngningar har gjorts för att göra dessa texter tillgängliga för personalen och ej heller har administrativa beslut som kommissionen fattat i enlighet med tjänsteföreskrifterna gjorts tillgängliga. Det finns därför inga tydliga och konsoliderade regler att tillgå. Både frågan om öppenhet och frågan om korrekt tillämpning av reglerna måste nu lösas. Tjänsteföreskrifterna kommer även i framtiden att vara gemensamma för alla institutionerna.

Genomförandebestämmelserna för tjänsteföreskrifterna kommer att förenklas, konsolideras och offentliggöras. Det kommer även att göras en översyn av kommissionens administrativa förfaranden för tillämpning av tjänsteföreskrifterna. Samtidigt måste själva föreskrifterna ses över - naturligtvis med full samverkan av personalrepresentationen - så att det kan identifieras vilka bestämmelser som har blivit föråldrade och vilka som inte längre behövs för att säkra kontinuitet, kvalitet och oberoende för de offentliga tjänsterna i Europeiska unionen. Det är i detta sammanhang viktigt att påpeka att den aktuella reformen inte ruckar på principen att de gemensamma kommittéerna med företrädare för personalen och för administrationen skall vara delaktiga i kommissionens personalpolitik. För att säkra att samarbetet när det gäller personalens intressen är ändamålsenligt kommer kommittéernas verksamhet och funktion att ses över för varje specifikt område.

Dessa förändringar kommer att göras som ett led i åtagandet om att förenkla och förtydliga bestämmelserna om personalens rättigheter och skyldigheter.

IV.8 Övriga frågor

Den personalpolitik som fastställs i denna vitbok är en av de viktigaste faktorerna i kommissionens strategi för att kunna nå de mål som fastställts i programmet för 2000-2005, bland annat när det gäller den utmaning som utvidgningen av unionen innebär i fråga om integration av ny personal från de nya medlemsstaterna. Man har identifierat två ytterligare delar av personalpolitiken som kräver särskild uppmärksamhet under de kommande åren. Först gäller detta personal som avlönas från forskningsbudgeten. Särskilda regler gäller för denna typ av personal. På längre sikt har kommissionen för avsikt att integrera forskningspersonalen med den övriga personalpolitiken. Möjligheten att rekrytera experter på tillfälliga kontrakt kommer dock att finnas kvar. Det andra problemområdet är kommissionens tjänst för yttre förbindelser. Särskild uppmärksamhet kommer att läggas vid karriärutveckling för tjänstemän vid delegationer och huvudkontor, inbegripet rotationssystemet, språkutbildning och annan utbildning, behandlingen av par bestående av två tjänstemän där den ena parterna har utplacerats till en delegation, samt vid vilken hållning som skall intas när det gäller lokalanställda.

Genomförandet av de reformåtgärder som anges ovan är en stor och varaktig utmaning för kommissionens centrala förvaltning - en utmaning som man står inför nu och som man måste anta.

De åtgärder som föreslås i detta kapitel beskrivs närmare i kapitel IV i handlingsplanen i del II av vitboken (åtgärderna 21-62)

V REVISION, EKONOMISK FÖRVALTNING OCH KONTROLL

Ett centralt mål med reformen är att skapa en förvaltningskultur som uppmuntrar tjänstemännen att ta ansvar för de åtgärder som de har kontroll över - och att ha kontroll över de åtgärder som de är ansvariga för. Kommissionen är bland annat ansvarig för att hantera stora summor av skattebetalarnas pengar. En förbättring och modernisering av den ekonomiska förvaltningen behövs därför i sig, och som ett direkt och praktiskt bidrag för att höja standarden på verksamheten allmänt sett.

Kommissionens system för ekonomisk förvaltning och kontroll lämpar sig inte längre för den typ och kvantitet av transaktioner som dessa system måste hantera. När de befintliga centraliserade systemen utformades, hanterade kommissionen belopp som var mycket små med dagens mått. De finansiella transaktionerna har vuxit explosionsartat - till exempel har de fördubblats under de senaste fem åren till att ligga kring 620 000. Åtagandena för externt bistånd har tredubblats över de två senaste åren och förväntas öka med ytterligare 44% mellan 1999 och 2000.

Följaktligen behöver förfarandena bli enklare, snabbare, öppnare och mer decentraliserade. En tydlig fördelning av uppgifter och ansvar mellan samtliga deltagare - finansiella och "tekniska" - som har en uppgift inom förvaltningen av transaktioner med finansiella följder måste till. Att det finns lämpliga organisationsstrukturer och bestämmelser är också ytterst viktigt. Särskilda arrangemang kommer att krävas för att ge kommissionens externa delegationer möjlighet att hantera dessa nya ansvarsområden.

En nyckelkomponent i en bättre finansförvaltning kommer att vara den nya disciplin som införs genom en aktivitetsbaserad förvaltning (beskrivs i del III av denna vitbok) i tilldelningen av alla slags resurser till de områden som kommissionen prioriterat. Detta bör leda till att kommissionen inte längre befinner sig i en situation där den tagit på sig uppgifter utan att förfoga över de medel som behövs för att kunna genomföra uppgifterna på ett korrekt sätt.

Förutom detta behövs följande åtgärder:

*Systemet för ekonomisk förvaltning, kontroll och revision inom kommissionen måste omarbetas grundligt, aktualiseras och överensstämma med bästa praxis. För att utnyttja resurser och expertkunskap på bästa sätt och för att ta hänsyn till de olika utgiftstyper kommissionen ansvarar för, måste detta innebära att nya organisationsstrukturer inrättas inom kommissionen, och att andra successivt avvecklas. Benchmarking kommer att införas för att minska antalet betalningsförseningar och att återvinna felaktigt utbetalda medel

*Utanordnare och alla inom ledningen tar ansvar för att deras åtgärder kännetecknas av kvalitet, riktighet och effektivitet. Bestämmelserna måste därför meddelas alla tjänstemän i konsoliderad, förenklad och lättillgänglig form.

*Ett antal åtgärder behöver vidtas för att bättre skydda gemenskapens ekonomiska intressen, särskilt i fråga om bedrägerisäkring av lagstiftning, inte bara på förslagsstadiet utan genom hela lagstiftningsprocessen, och radikalt förbättrat samarbete mellan kommissionen och medlemsstaterna där den största delen av den felaktiga användningen eller bokföringen av utgifterna sker - detta enligt revisionsrättens rapporter.

V.1 Definition av ansvar för utanordnare och på lägre nivå inom förvaltningen

Villkoren för att skapa ett äkta ansvar för en sund ekonomisk förvaltning är för det första att klart definiera uppgifterna, för det andra att försäkra sig om att alla känner till och förstår sitt ansvar, för det tredje att bygga in kvalitetskontroll i förvaltningsprocesserna och slutligen att det finns rättvisa och vederhäftiga metoder att behandla överträdelser.

Den ekonomiska förvaltningen är bara en del av den operativa förvaltningen. En delegering av behörigheten att godkänna utgifter måste följa ansvarskedjan inom förvaltningsprocessen, från den vanliga tjänstemannen upp till generaldirektören och kommissionen och dess ledamöter.

Därför kommer kommissionen att ta fram klara bestämmelser för att bestämma hur ansvaret skall fastställas för alla ekonomiansvariga tjänstemän. Dessa bestämmelser kommer att delges tjänstemännen när de utses och åtföljas av lämplig utbildning. Om en tjänsteman inte uppfyller normerna dras ansvaret tillbaka.

Genom dessa ansvarsbestämmelser för utanordnare kommer man också att fastställa hur ansvar för godkännande av utgifter skall delegeras inom avdelningarna. Den person som fattar beslutet att genomföra en åtgärd som ger upphov till utgifter bör så långt möjligt också vara den person som godkänner utgifterna, men man skall försäkra sig om att det finns ett lämpligt system för att kontrollera transaktionernas korrekthet.

Det bästa sättet att se till att respekten uppehålls för bestämmelser och förfaranden är att se till att de finns tillgängliga för tjänstemännen och att det är lätt att få tillgång till dem. Därför skall dessa bestämmelser konsolideras och presenteras i enkla och tydliga handledningar som uppdateras när så behövs.

Behovet av enklare, konsoliderade bestämmelser och förfaranden är särskilt trängande för bidrag och upphandling. Principerna om konkurrenskraftiga förfaranden för beviljande av finansiering, komplett information om finansieringsmöjligheter, en rättvis behandling av alla anbudsgivare, öppna urvalsförfaranden, offentliggörande av resultatet samt en korrekt uppföljning och utvärdering måste följas strikt.

Problemet med att skilja på bidrag och upphandling måste lösas: utanordnarna bör kunna få råd från avtalsenheterna inom den centrala finansiella tjänsten (se avsnitt V.2) om vilket förfarande som skall följas i varje fall. Denna fråga kommer att tas upp i ett särskilt avsnitt i förslaget till översyn av budgetförordningen.

Vidare kommer kommissionen att föreslå förbättringar i upphandlingsförfarandena, och särskilt överväga att skapa ett oberoende organ som skall handha överklaganden i upphandlingsförfaranden.

I fall av finansiella felaktigheter eller misstänkta oegentligheter, som inte har något med bedrägerier att göra, kan generaldirektörerna (utan att OLAF:s roll därmed ifrågasätts) innan disciplinära åtgärder vidtas hänskjuta ärendet till en panel för bedömning av finansiella oegentligheter, som skall vara ett slags "helpdesk" och ge råd om eventuella finansiella oegentligheter. Panelen skall inrättas senast den 1 juli 2000. Berörda tjänstemän kommer naturligtvis att höras av panelen. Panelen blir ett mellanled mellan upptäckten av en oegentlighet och ett eventuellt formellt disciplinärt förfarande. Så långt som möjligt skall panelen rekommendera generaldirektören korrigerande och förebyggande åtgärder.

Slutligen kan konstateras att de nuvarande bestämmelserna i budgetförordningen om att utanordnare är professionellt och ekonomiskt ansvariga sannolikt kan utgöra ett hinder för utanordnarnas ansvarstagande. Detta skulle i hög grad kunna motverka de önskade effekterna. I och med de nya disciplinära förfaranden som föreskrivs i kapitel IV finns det redan en rättvis och lämplig metod för hantering av finansiella oegentligheter och bedrägeri i form av tjänsteföreskrifternas bestämmelser om offentliganställdas ansvarsskyldighet vid allvarliga tjänstefel. Kommissionen kommer därför att föreslå att man låter bestämmelserna utgå ut budgetförordningen.

V.2 Översyn av finansiell förvaltning, kontroll och revision

Det befintliga systemet för finansiell förvaltning, kontroll och revision inom institutionerna har kritiserats hårt både internt och utifrån för att det inte kunnat förebygga betydande felaktigheter i ett antal viktiga fall (se t.ex. Oberoende expertkommitténs och revisionsrättens rapporter).

I huvudsak består de befintliga förhandskontrollerna av centraliserad kontroll och godkännande av de finansiella transaktionerna utifrån de förfarandebestämmelser som finns i budgetförordningen - förhandsgodkännande - som har visat sig vara olämplig för övergripande analys av mervärdet och korrektheten i de finansiella transaktionerna. Resultatet blir att beslutsfattare inom avdelningarna får en falsk säkerhetskänsla genom systemet, och detta har skapat en kultur där chefer "slipper ta ansvar". Samtidigt skapar systemet, genom att det är omständligt och svårbegripligt, svårigheter i att genomföra budgeten effektivt.

Slutligen har styrekonomen genom budgetförordningen ansvaret för förhandsgranskningen (godkännandet) och efterhandsutvärderingen av systemet (revision). Härigenom skapas en betydande risk för att generaldirektoratet för ekonomistyrning hamnar i en intressekonflikt.

Förslag till ändringar

Den lösning som föreslås här - visas schematiskt i bild I - är att decentralisera den kontrollverksamhet som för närvarande utförs under kommissionens styrekonoms ansvar till generaldirektoraten. Detta för att ge ett direkt ansvar till generaldirektörerna för att se till att det finns lämpliga interna kontroller inom avdelningarna och få cheferna att ta fullt ansvar för de finansiella beslut som fattas. Detta ansvarstagande är tänkt att manifestera sig i form av en försäkran från varje generaldirektör i den årliga verksamhetsrapporten om att adekvat intern kontroll har utförts och att, på grundval av den finansiella analys som skall göras i rapporterna, resurserna har använts för de ändamål de var avsedda för. Så snart budgetförordningen har ändrats och man därigenom har skapat förutsättningar för säkrare, effektivare och korrektare resursförvaltning skulle förhandsgodkännandena kunna försvinna.

Finansenheterna inom generaldirektoraten kommer att ge råd och stöd till operativa enheter. De kan även komma att ges andra uppgifter beroende på hur de olika generaldirektoraten är organiserade. Eftersom utgiftsprofilerna och behoven när det gäller ekonomisk förvaltning varierar inom olika generaldirektorat kommer generaldirektören att fastställa de finansiella förfaranden som skall gälla för hans eller hennes tjänstegren, utifrån vissa miniminormer som skall gälla för alla tjänstegrenar och som skall fastställs enligt de principer som fastställs i denna vitbok. Bland dessa principer återfinns principen om delat ansvar med vilken avsikten är att säkra att varje beslut som genererar utgifter för en avdelning har bedömts av minst två personer, både när det gäller driftsaspekter och finansiella aspekter.

En central finanstjänst som ger råd till förvaltande avdelningar inom kommissionen och, när så är lämpligt till medlemsstaterna, kommer att inrättas. Denna tjänst, som skall lyda direkt under kommissionsledamoten med ansvar för budget, skall fastställa finansiella regler, förfaranden och miniminormer för den interna kontrollen vid generaldirektoraten och även ge råd om hur dessa skall tillämpas.

En tjänst för internrevision skall inrättas under ledning av kommissionens vice ordförande med ansvar för interna reformer, med uppdrag att 1) utföra riskanalys, 2) övervaka att bestämmelserna efterlevs, 3) göra en oberoende bedömning av kvaliteten på kontroll- och förvaltningssystemen och att 4) lämna rekommendationer för hur systemet kan göras effektivare och att säkra att kommissionens resurser utnyttjas kostnadseffektivt ("säkerhet och valuta för pengarna").

Varje generaldirektorat skall inrätta en särskild revisionsfunktion (som kan vara allt från en enda tjänsteman som till stor del är beroende av tjänsten för internrevision till en hel enhet) som lyder direkt under generaldirektören och vars uppgift är att göra översyner av generaldirektoratets interna kontrollsystem och att göra översyner av hur kommissionens medel förvaltas och används när det gäller utbetalningar till externa stödmottagare.

Slutligen skall en kommitté för revisionsuppföljning inrättas. Dess uppgifter är att övervaka 1) kommissionens kontrollprocesser utifrån internrevisionstjänstens och revisionsrättens arbete och 2) att de rekommendationer som utfärdas på grundval av revisionsarbetet genomförs, även de rekommendationer från revisionsrätten som har godtagits av kommissionen och 3) revisionsarbetets kvalitet. Kommittén skall ha kommissionsledamoten med ansvar för budget som ordförande, och vidare skall vice ordförande med ansvar för interna reformer, ytterligare två kommissionsledamöter och en extern ledamot ingå. Alla nya tjänstegrenar och kommittén för revisionsuppföljning skall ha inrättats den 1 maj 2000.

Genom denna lösning skulle ansvaret på ett riktigt sätt tilldelas chefer som fattar beslut med finansiella konsekvenser och göra att dessa chefer i sin tur kan få korrekta råd och få ledning av en central finansiell tjänst. Som ett komplement kommer internrevisionstjänsten att ha en viktig övervakningsuppgift och deras rekommendationer kommer att uppmärksammas genom organet för revisionsframsteg. Genom detta tillvägagångssätt kommer man åt problemet med de icke- ansvarstagande cheferna och den möjliga intressekonflikten mellan ekonomistyrningen och internrevisionen som kännetecknar den nuvarande situationen.

Övergången

Övergången till det ovan beskrivna systemet kommer att vara komplicerad och kan inte fullbordas på kort sikt. Den gällande lagstiftningen, särskilt den nuvarande budgetförordningen, kräver att förhandsgodkännandena behålls liksom styrekonomens uppgift att ansvara både för finansiella kontroller i förhand och internrevision. Följaktligen kan inte förhandsgodkännanden som görs av generaldirektoratet för ekonomistyrning omedelbart tas bort eller ersättas av ett automatiskt tekniskt godkännande av alla transaktioner.

Kommissionen planerar att tackla problemet på två sätt.

För att begränsa övergångsperioden till det nya systemet så mycket som möjligt planerar man att, som en del i översynen av budgetförordningen, lägga fram ett förslag genom vilket ansvaret för ekonomistyrning respektive internrevision kan delas upp. Detta skulle göra det möjligt för kommissionen att överföra ansvaret för internrevisionen från styrekonomen till en annan hög tjänsteman med motsvarande oberoende ställning (internrevisor). Kommissionen hoppas att denna del av ändringen av budgetförordningen kan behandlas snabbt och antas redan den 1 januari 2001.

För det andra planerar kommissionen, i väntan på den allmänna översynen, att genast börja decentralisera revisions- och efterhandskontrollverksamheten - för närvarande utförs den centralt under styrekonomens ansvar - till operativa generaldirektorat. Innan ansvar kan decentraliseras är det nödvändigt att definiera vilket ansvar varje enskild person som är delaktig i beslut med finansiella konsekvenser skall ta. De traditionella förhandsgodkännandena kommer att decentraliseras genom att styrekonomer utlokaliseras till generaldirektoraten, samtidigt som de åläggs att rapportera till den centrala styrekonomienheten i enlighet med budgetförordningen. Under denna period skall styrekonomen också rapportera till vice ordförande med ansvar för interna reformer, vilket direkt minskar risken för intressekonflikter.

Personal och utbildning

För att det nya systemet för revision, ekonomisk förvaltning och kontroll skall vara hållbart är det av avgörande betydelse att de finansiella transaktionerna sköts av högt kvalificerad personal. Varje brist när det gäller personalen och dess kompetens gör att systemet blir mindre tillförlitligt. Tidigare lades inte tillräcklig vikt vid denna typ av arbetsuppgifter, vid stödsystemen och vid specialiserad utbildning, något som gjorde karriärer inom denna sektor mindre attraktiva, och detta förvärrade enbart situationen ytterligare. Generaldirektörerna bör därför ge prioritet åt ekonomisk förvaltning och kontroll när de bedömer sina generaldirektorats personalbehov. Om så krävs bör resurser frigöras omgående. Ett särskilt uttagningsprov kan eventuellt hållas om det, när befintlig personal vid generaldirektoratet för ekonomistyrning har omplacerats, eventuella ytterligare tjänster har tillsatts och när internutbildning har genomförts, skulle visa sig att det fortfarande råder brist på personal med de kvalifikationer som krävs.

För att säkra att kommissionens personal har kännedom om de grundläggande koncepten i det nya systemet för revision, ekonomisk förvaltning och kontroll och dess särskilda terminologi kommer det att hållas kurser om principerna för den finansiella reformen. För de personer som ansvarar för program som genererar utgifter kommer det anordnas kurser om hur man får det bästa utbytet av de medel som avsätts för en verksamhet. Så snart de nya handledningarna med förenklade och konsoliderade regler och förfaranden finns tillgängliga kommer ett intensivt och grundligt utbildningsprogram att ställas till förfogande för den personal som ansvarar för driften av de program som genererar utgifter, särskilt de som handhar projektförvaltning, offentlig upphandling och utbetalning av stöd. En introduktion i hur kommissionens budgeterings- och finanssystem fungerar kommer att bli obligatorisk för all personal.

V.3 Skydd av gemenskapens ekonomiska intressen

En antal åtgärder behövs för att i mesta möjliga mån förebygga oegentligheter och säkra lagstiftning samt bestämmelser och förfaranden inom finansförvaltningen mot bedrägerier. Många åtgärder planeras, bland annat följande:

*Riktlinjer för en sund projektförvaltning

*Förbättrad samordning mellan den oberoende Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) och andra tjänstegrenar.

*OLAF bör involveras i arbetet med att säkra lagstiftning och anbuds- och avtalsupprättande mot bedrägerier.

*Optimering av systemet för tidig varning för mottagare av medel från EU.

*Effektivare återkrav av felaktigt utbetalda medel

Dessutom måste samarbetet mellan kommissionens tjänstegrenar samt mellan kommissionen och medlemsstaterna definieras bättre, särskilt vad gäller strukturfonderna och vid avslutningen av räkenskaperna inom EUGFJ, så att man kan förbättra förutsättningarna för att förebygga och upptäcka oegentligheter, bedrägerier och korruption.

De åtgärder som föreslås i detta kapitel förklaras i detalj i kapitel V i handlingsplanen i del II i vitboken: åtgärd 63-

VI Att åstadkomma en varaktig reform

Många åtgärder kommer därför att inledas omedelbart enligt vad som fastställts i detta dokument och i handlingsplanen i bilagan. Kommissionen anser det särskilt viktigt att snabbt fortsätta med reformarbetet för att gripa det flyende ögonblicket och för att fördelarna med reformen snabbt skall kunna komma personalen och de övriga institutionerna till godo.

Vad skall ha åstadkommits i juli 2000-

Kommissionen anser att särskilt följande grundläggande åtgärder bör ha vidtagits i juli 2000:

*Inrättande av tjänsten för internrevision, kommittén för revisionsuppföljning och den centrala finanstjänsten.

*Inventering och utvärdering av alla avdelningars finansiella organisation och en första bedömning av dessas personalbehov på området.

*Inrättande av ett utbildnings- och informationsprogram för hela kommissionen beträffande kommissionens nya finansiella struktur.

*Utarbetande av beskrivningar av verksamhetsmålen för varje direktorat och enhet på grundval av verksamhetsmålen för generaldirektoratet.

*Arbetsbeskrivningar för varje tjänsteman/anställd på grundval av tydliga riktlinjer och verksamhetsmål för den enhet där han eller hon arbetar.

*Utarbetande av ett omfattande program med pilotprojekt för den nya chefsutbildningen och för förbättringar när det gäller förfarandet för tillsättning av högre tjänster.

*Inrättande av en representativ kundpanel som skall informera vice ordföranden med ansvar för interna reformer om kvaliteten på den service som tillhandahålls av avdelningen för personal och administration.

*Förslag på genomgripande omarbetning av budgetförordningen

*Förslag när det gäller den brådskande uppgiften att förbättra förvaltning och genomförande av externa stödprogram och genomförandet av de första etapperna av denna reform.

Genomförande 2000-

I slutet av 2000 kommer samrådsdokument att ha upprättas på personalpolitikens samtliga områden, som till exempel karriärutveckling och struktur, disciplin, rekrytering och eventuella förslag till ändringar av lagstiftningen kommer att ha lagts fram. I samrådsdokumenten kommer konkreta förslag att läggas fram avseende de områden för vilka denna vitbok ger allmänna riktlinjer. Fullständiga samrådsförfaranden beträffande förslagen kommer att äga rum. Kommissionsledamöternas reformgrupp kommer att ges befogenhet att anta utkast till förslag som skall bli föremål för samråd. För att säkra fullständig öppenhet kommer samtliga kommissionsledamöter att hållas informerade under hela processen.

I denna process ingår även samverkan med personalrepresentationen, och i de fall då det är fråga om ändringar av tjänsteföreskrifterna som rör samtliga institutioner, även med interinstitutionella kommittén. Kommissionen räknar med att de interna samrådsförfarandena skall vara avslutade i början av 2001. Genomförandet av de åtgärder som inte kräver ändringar av tjänsteföreskrifterna kommer då att inledas omedelbart. Samråden mellan institutionerna bör vara avslutade senast i november 2001. Kommissionen kommer därefter, senast i december 2001, att för rådet lägga fram ett gemensamt förslag för alla institutionerna om ändring av tjänsteföreskrifterna, avseende personalpolitik och löner och pensioner. På grundval av detta bör man kunna ha genomfört de reformförslag som föreslås i vitboken fullt ut under andra hälften av 2002.

Löner och pensioner

Målet med reformerna är att se till att kommissionen är en internationell offentlig tjänst där högsta standard råder när det gäller prestation, integritet och service. Kvalitet bör belönas och anställningsvillkoren för tjänstemän vid Europeiska unionen bör därför inte försämras.

Om detta mål skall uppnås innebär det en stor utmaning för löne- och pensionssystemet. För det första kommer det nuvarande systemet för lönejustering att upphöra i juni 2001. För det andra finns det ett rättsligt åtagande om att uppnå en försäkringsmatematisk balans i pensionssystemet.

Mot bakgrund av kopplingen mellan löner och pensioner och reformen - särskilt när det gäller karriärstrukturen- och mot bakgrund av att eventuella ändringar skulle kräva två på varandra följande större förhandlingsomgångar förefaller den bästa lösningen för både personalen, kommissionen och rådet, vara att ha en enda gemensam och övergripande förhandlingsomgång beträffande löner och pensioner och ändringar av tjänsteföreskrifterna.

Detta kan uppnås genom att ett förslag, bestående av två delar, föreläggs rådet under innevarande år. Första delen skulle vara ett förslag som innebär att status quo bibehålls under exempelvis 2 år genom att man förlänger tillämpningstiden för den nuvarande sk. metoden (för lönerna), krisavgiften och lönestrukturen, samt bidrags- och pensionssystemet. Andra delen skulle bestå i att kommissionen åtar sig att senast i december 2001 lägga fram ett integrerat paket med förslag på ändringar av tjänsteföreskrifterna tillsammans med förslag på en ny metod och åtgärder för att finna långsiktiga lösningar på problemet med obalans i pensionssystemet.

Härigenom kan kommissionen förelägga rådet ett integrerat förslag och en överenskommelse kan nås innan den kortfristiga förlängningen av tidsfristen för den sk. metoden går ut. Det finns inga rättsliga hinder för ett sådant tillvägagångssätt och fördelarna är avsevärda.

Att investera i reformen

Genomförandet av reformen kommer att kräva att resurser investeras. Därför kommer, som redan nämnts, problemet med vakanser inom kommissionen att åtgärdas genom att tjänster görs tillgängliga omedelbart genom administrativa åtgärder. Detta beräknas pågå under cirka två år och är avsett att understödja det nya interna kontrollsystemet och utvecklingen av den aktivitetsbaserade förvaltningen vid generaldirektoraten. Vidare kommer det att begäras att avsevärt större resurser avsätts av budgetmyndigheten för utbildning och informationsteknik. För det senare området innebär detta att de stora skillnaderna när det gäller i vilken grad informationsteknik används som finns mellan delegationerna och resten av kommissionen kan överbryggas. Det är en nödvändig förutsättning för decentraliseringen av arbetsuppgifterna att det finns informationsteknik tillgänglig. Resurser måste avsättas för att åtgärda de eftersläpningar som finns, särskilt när det gäller sektorn för externt stöd.

Strukturer för åstadkomma reformen och för att öka kännedomen om den

Reformarbetet har många aspekter och kommissionen har därför skapat flera olika strukturer så att det skall vara möjligt att åstadkomma en reform, däribland reformarbetsgruppen, de planerings- och samordningsgrupper som leds av generaldirektörerna och som har som uppgift att testa om de föreslagna åtgärderna låter sig genomföras, samt kommissionsledamöternas reformgrupp. Samtidigt ser kommissionsledamöterna med ansvar för yttre förbindelser över förvaltningen och genomförandet av externt stöd i linje med principerna för reformen. Dessutom har de övergripande avdelningarna för budget, personalfrågor och administration tilldelats ett avsevärt ansvar och en vice generalsekreterare kommer att tillsättas som kommer att ha i uppgift att förbättra arbetsmetoder och liknande. Vice ordföranden med ansvar för interna reformer håller på att inrätta en extern rådgivande grupp bestående av ledare från näringsliv och offentlig administration för ytterligare rådgivning i reformprocessen. Kommissionen kommer med början i juli 2000 att regelbundet se över den struktur som krävs för att man skall kunna åstadkomma en reform och kommer att göra de eventuella ändringar som krävs.

Kommissionen kommer att säkra att all personal har full kännedom om reformprocessen och att personalen även är delaktig i densamma genom att det skapas lämpliga kanaler för feedback och förslag. Denna strategi för kännedom och kommunikation är avsedd som ett komplement de vanliga samrådsförfarandena med personalrepresentationen och ersätter alltså inte dessa.

Europaparlamentets och rådets roll

Kommissionen kan emellertid inte uppnå målen i en övergripande reform på egen hand. Det innebär en attitydförändring inom kommissionen när man går över till en resultatinriktad metod för fastställandet och genomförandet av prioriterade mål. Reformerna kan endast fungera om en parallell förändring sker i rådet och parlamentet så att dessa, när de ber kommissionen att ta på sig nya uppgifter, är medvetna om effekterna på kommissionens möjlighet att utföra redan existerande uppgifter. Kommissionen kan komma att bli tvungen att ibland neka till att ta på sig nya uppgifter. De andra institutionerna bör i så fall inte betrakta detta som odemokratiskt, utan som en rimlig och ansvarstagande ståndpunkt för att skydda EU:s medborgares och skattebetalares intressen. En bättre planering och programplanering av verksamheten och en förbättrad dialog mellan institutionerna bör kunna förhindra att en sådan situation överhuvudtaget uppstår.

Som lagstiftare skall rådet och parlamentet också sköta granskningen av budgetförordningen och tjänsteföreskrifterna. Revisionsrätten kommer också att uppmanas att yttra sig beträffande den nya budgetförordningen. Till skillnad från flertalet andra lagförslag får dessa åtgärder direkta effekter för hur de andra institutionerna arbetar. För att det handlingsprogram som presenteras i denna vitbok skall kunna genomföras helt och fullt under andra halvåret 2002, krävs alla de europeiska institutionernas stöd och fulla åtagande. Samtliga institutioner har uttryckt sin önskan om en effektiv och övergripande reform.

VII Sammanfattning

Genom denna vitbok inrättas ett reformprogram vars syfte är att förse kommissionen med en mycket väl fungerande administration. Programmet skall pågå till andra hälften av 2002 och innebär förändringar av tjänsteföreskrifterna och budgetförordningen. I likhet med andra program av detta slag kräver programmet avsevärda insatser. Rådet och Europaparlamentet måste också ta del i processen och då det var dessa institutioner som angav målen för processen är det också rimligt att de beviljar de medel som krävs.

Reformer av denna omfattning genomförs bara en gång per sekel. En av målsättningarna är att skapa en kultur som strävar efter att kontinuerligt förbättras och att säkra att kommissionen är tillräckligt flexibel för att i framtiden själv kunna förändra sig efter de nya utmaningar som den ställs inför i en värld som aldrig upphör att förändras. Kommissionen kommer att se över vilka framsteg som har gjorts under andra halvåret av 2002, dvs. när den reformstrategi som föreskrivs i denna vitbok förväntas vara avslutad.

I takt med att de grundläggande principerna oberoende, ansvarsskyldighet, ansvarstagande, effektivitet och öppenhet alltmer integreras med arbetsmetoderna kan ytterligare förändringar inledas och hanteras av personalen. Om inte personalen på alla nivåer är redo att göra förändringar kommer inga framsteg att nås. Ett av syftena med detta program är just att frigöra den energi och begåvning som finns förborgad hos institutionernas högt begåvade personal och att skapa bättre förutsättningar för utveckling av arbetslivet. De förändringar som skall göras är av en sådan omfattning och karaktär att de är en utmaning för kommissionens anställda. Personalen kommer att klara denna utmaning dels tack vare sin kompetens och drivkraft och dels med hjälp av de nya stödsystemen och utbildningsåtgärderna.

Det underliggande målet måste emellertid vara att tjäna unionens medborgare och ideal och detta görs bäst genom att man stärker kommissionen i dess roll som oberoende offentligt organ med ansvar för att övervaka tillämpningen av fördragen och att verka som unionens motor. Kommissionen kan se tillbaka på ett ärofullt förflutet och har även nu en viktig roll att spela, en roll som kommer att bli viktigare än någonsin nu när unionen står inför utmaningar som utvidgningen och globaliseringen. Tack vare att kommissionen moderniseras som ett led i moderniseringen av unionen kan den ta på sig sitt avgörande ansvar för Europas framtid.

BILAGA 1 till SAMRÅDSdokumentet OM REFORMEN AV KOMMISSIONEN

- VIKTIGA REFORMFRÅGOR

I. Viktiga förändringar i de administrativa funktionerna och strukturerna som införs genom reformen [1]

[1] Se handlingsplanen för en fullständig översikt över alla administrativa organ och strukturer.

A. Nya

Under ordförandens ledning kommer en enhet för strategisk planering och programplanering på generalsekretariatet att bistå kommissionsledamöterna i arbetet med att prioritera och fördela resurser samt med att främja resultatorienterad förvaltning. En andra vice generalsekreterare kommer att få särskilt ansvar för att utveckla effektivare arbetsmetoder, minska byråkratin och förenkla systemen.

En intern revisionstjänst kommer under ledning av vice ordföranden för reform att genomföra granskningar i efterhand av kommissionens tjänsteenheters interna kontroll- och förvaltningssystem och prestationer samt ge nödvändiga råd för förvaltningen. En grupp för revisionsuppföljning kommer, under ledning av kommissionsledamoten med ansvar för budget, att se till att rekommendationerna följs upp.

En interinstititutionell kommitté för normer för den offentliga förvaltningen kommer att ge råd om etik och om uppförandekodexen för alla EU-institutioner.

B. Anpassningar

Utifrån den nuvarande strukturen kommer det att byggas upp en central avdelning för vägledning och karriärutveckling som skall se till att kommissionen på ett bättre sätt får rätt personal till rätt arbetsuppgifter, som utvärderar och ger vägledning i fråga om rörlighet och tillhandahåller utbildning.

Genom att sammanföra befintliga och nya avdelningar kommer en central finanstjänst, under ledning av kommissionsledamoten med ansvar för budget, att fastställa finansiella regler, förfaranden och minimistandarder för den interna kontrollen, ge råd till de operativa avdelningarna och utveckla och förvalta gemensamma system för information om finansförvaltning.

En central medlingsenhet, som bygger på de befintliga strukturerna, kommer att inrättas för att hjälpa personal som rapporterar påstådda förseelser som inte gäller bedrägeri eller annan handling som berör gemenskapens finansiella intressen.

En interinstitutionell disciplinnämnd och en juridisk utredningsenhet inom kommissionen (som skall företräda kommissionen i disciplinnämnden) kommer att ersätta den nuvarande disciplinnämnden.

C. Avskaffade

Det nuvarande generaldirektoratet för ekonomistyrning kommer att avskaffas när dess interna revisionsverksamhet överförs till den interna revisionstjänsten och när styrekonomens förhandsgodkännande avskaffas enligt den nya budgetförordningen.

Allmänna tjänsteinspektionen kommer att tas bort när dess verksamhet överförs till den interna revisionstjänsten.

Som en del av programmet för administrativ förenkling kommer den andre vice generalsekreteraren, avdelningen för strategisk planering och programplanering samt den interna revisionstjänsten att undersöka eventuella ytterligare förändringar som kan förenkla de nuvarande funktionerna och strukturerna.

II. Kronologisk översikt över de viktigaste reformåtgärderna [2]

[2] Se bilaga 2 för en fullständig kronologisk översikt över alla åtgärder.

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

Bilaga 2

SAMRÅDSFÖRFARANDET

Kommissionen antog den 18 januari ett samrådsdokument som var avsett att ligga till grund för den interna debatten om reformen. Efter det har anställda vid samtliga kommissionens enheter och avdelningar deltagit i strukturerade diskussioner, både inom de egna generaldirektoraten och direkt inom samrådsförfarandet, antingen med meddelanden direkt till viceordföranden med ansvar för interna reformer, med bidrag till webbsidan Reform Forum på kommissionens interna nät eller genom grupper som tjänstemännen själva tagit initiativ till. Kommentarer har inkommit från alla håll i kommissionen, oberoende av var den som lämnat kommentarer arbetar eller vilken grad han eller hon har. Personalorganisationerna har deltagit i arbetet och parternas ståndpunkter har nu definierats och en resolution har antagits av personalföreträdarna (General Assembly of personnel), både i Bryssel och i Luxemburg.

Personalens medverkan är viktig för en lyckad reform och man kommer att försöka upprätthålla det intresse som nu manifesterat sig på samma nivå inom generaldirektoraten och inom hela kommissionen, både när det gäller formella samråd om specifika åtgärder och när det gäller själva genomförandet. Möjlighet kommer även att ges möjlighet att lämna förslag på hur kommissionen kan fungera bättre och det kommer även att bli möjligt att agera direkt utifrån sådana förslag. Detta ersätter naturligtvis inte de befintliga arrangemangen för samråd med personalen eller den sociala dialogen beträffande specifika förslag på de områden som anges i handlingsplanen.

Nedan återfinns en sammanfattning av de huvudsakliga kommentarerna och det anges på vilket sätt dessa beaktats i vitboken. Övriga kommentarer kommer att beaktas vid utarbetandet av genomförandebestämmelserna.

I. BAKGRUND

Huvudsakliga brister // Åtgärder som har vidtagits i vitboken

- Den politiska visionen är inte tydligt definierad // - Kommissionsledamöterna skriver inledningen och även andra referenser ges.

- Reformstrategin är inte tydligt definierad // - Tydligare koppling av reformen till strategiska mål

- Negativ ton i vitboken när det gäller personalen // - Omarbetning av texten plus kommissionsledamöternas inledning

- Politiken gentemot tredje land tas inte upp // - De avdelningar som ansvarar för yttre förbindelser och externt stöd tas med

- Samrådsförfarandet var för kort // - Samrådsförfarandet fortsätter

- Inga större förändringar när det gäller antalet anställda // - Kommissionen är redo att begära mer personal om det efter interna omstruktureringar och behovsprövning visar sig nödvändigt

II. EN SERVICEINRIKTAD ORGANISATION

Huvudsakliga brister // Åtgärder som har vidtagits i vitboken

- Kommissionen politiska roll är inte tillräckligt poängterad // - Anges i avsnitt I och i inledningen

- Skydd av kommissionens oberoende // - Anges i avsnitt I och i inledningen

- Ökad delaktighet/decentralisering saknas // - Ökad delaktighet/decentralisering har lagts till

- Kommissionsledamöternas ansvar // - Har redan definierats tydligt

III. Prioriteringar, fördelning och effektivt utnyttjande av resurser

Huvudsakliga brister // Åtgärder som har vidtagits i vitboken

- Aktivitetsbaserad förvaltning förefaller komplex // - Presentationen har förbättrats

- Behov av flexibilitet för att kommissionen skall kunna anpassa sig efter olika situationer // - Det anges tydligare att det finns utrymme för flexibilitet

- Kommissionsledamöterna måste ta politiska beslut // - Texten har gjorts tydligare

- Övriga institutioners roll när det gäller att fastställa prioriteringar // - Förhandlingar skall hållas med Europaparlamentet och rådet

- Texten om utläggning är svag // - Har skrivits om

- Rädsla för omfattande privatisering // - Det anges tydligt att detta inte är aktuellt

- Kontroll över externa organ // - Anges nu som en nyckelfråga- referens till artikel 274

- Ingen ingående information om förbättring av arbetsmetoderna // - Anges i detalj vitboken och i handlingsplanen

- Behov av större flexibilitet när det gäller strukturer // - Anges i handlingsplanen

- För centraliserat // - Tyngdvikt på delegering

IV. PERSONALPOLITIK

Huvudsakliga brister // Åtgärder som har vidtagits i vitboken

- Inga hänvisningar till forskning och externa enheter // - Båda områden omnämns specifikt

- Negativ ton // - Tvetydiga meningar har ändrats

- Nationalitetskriterier vid rekrytering // - Nationalitetskriterier har tagits bort från uttagningsproven

- Förslag på interinstitutionell