SV Europeiska unionens officiella tidning C 24/111

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Meddelande från kommissionen: Vår livförsäkring, vårt naturkapital – en strategi för biologisk mångfald fram till 2020”

KOM(2011) 244 slutlig

2012/C 24/24

Föredragande: Lutz RIBBE

Den 3 maj 2011 beslutade Europeiska kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EUF-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Meddelande från kommissionen: Vår livförsäkring, vårt naturkapital – en strategi för biologisk mångfald fram till 2020”

KOM(2011) 244 slutlig.

Sektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 6 oktober 2011. Föredragande var Lutz RIBBE.

Vid sin 475:e plenarsession den 26–27 oktober 2011 (sammanträdet den 26 oktober 2011) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 120 röster för, 5 röster emot och 6 nedlagda röster:

1. Sammanfattning av kommitténs slutsatser och rekommendationer

1.1 I detta fjärde yttrande på fyra år från EESK om politiken för biologisk mångfald välkomnar kommittén på nytt att kommissionen tydligt påpekar att mycket mer måste göras om de mål som fastställts av Europeiska rådet ska uppnås.

1.2 EESK ser dock kritiskt på att kommissionen inte gör någon verklig analys av varför de krav som funnits i flera år och som alltid välkomnats av EESK – t.ex. de 160 åtgärderna i handlingsplanen för biologisk mångfald från 2006 – endast har genomförts i otillräcklig omfattning eller inte alls. En analys av orsakerna bakom det uteblivna genomförandet och misslyckandet för den omfattande åtgärdskatalogen i handlingsplanen för biologisk mångfald från 2006 är särskilt viktig eftersom detta är en förutsättning för att man på ett målinriktat sätt ska kunna utarbeta nya, lovande åtgärder och strategier.

1.3 Den strategi som nu läggs fram innehåller egentligen inget nytt! Problematiken kan inte bemötas med ett nytt strategidokument som innehåller gamla välkända krav. När det handlar om att bevara den biologiska mångfalden råder det ingen brist på lagar, direktiv, program, modellprojekt, politiska förklaringar och rekommendationer, men däremot på genomförande och samlade insatser på alla politiska handlingsnivåer.

1.4 Politikerna har hittills inte haft kraft eller vilja att vidta de åtgärder som i åratal har ansetts vara nödvändiga, fastän meddelandet återigen klargör att samhälle och ekonomi i samma utsträckning drar nytta av en stringent politik för biologisk mångfald. Inte ens EU:s centrala naturskyddsdirektiv – som trädde i kraft för 32 respektive 19 år sedan – har genomförts fullständigt av medlemsstaterna.

1.5 EESK medger att det visserligen har gjorts en del framsteg i arbetet med att bevara den biologiska mångfalden. Vi får dock inte blunda för att den biologiska mångfalden generellt sett minskar dramatiskt. EU står därför inför utmaningen att utarbeta en strategi som är inriktad på genomförande.

1.6 Tyvärr är det fortfarande oklart hur man ska kunna övervinna den brist på politisk vilja som varit rådande fram till nu. I detta avseende innebär den nu presenterade strategin för biologisk mångfald inte något verkligt framsteg. Den debatt som hittills ägt rum i ministerrådet om meddelandet visar att man fortfarande ligger långt från en integrering av politiken för biologisk mångfald i andra politikområden.

1.7 Det är därför av allra största vikt att man vid de förestående politiska reformprocesserna (t.ex. i fråga om fiskeri-, jordbruks-, transport-, energi- och sammanhållningspolitiken) skapar en stark koppling till strategin för biologisk mångfald. EESK ser dock fortfarande stora brister på detta område. Detta gäller också den planerade budgetramen för 2014–2020 som enligt EESK inte räcker för att ta fram finansiella resurser i tillräcklig omfattning. Kommissionen måste ta sin egen strategi för biologisk mångfald på större allvar!

1.8 Under arbetet med detta yttrande drogs på denna punkt paralleller med skuld- och eurokrisen. Om EU:s medlemsstater inte ens själva tar sina egna principer och kriterier på allvar, oavsett om det rör miljöskyddslagstiftningen eller de stabilitetskriterier för valutaunionen som fastställdes i Maastrichtfördraget, får man inte bli förvånad om det a) uppstår problem på det politiska området och b) allmänheten förlorar förtroendet för politiken.

1.9 Det finns ett otvetydigt behov av information och kunskap om den biologiska mångfalden och dess komplexa växelverkan med utveckling och sysselsättning, och av att kunna identifiera och stödja exempel på framgångar.

1.10 Kommissionen uppmanas att äntligen lägga fram den förteckning över miljöskadliga subventioner som aviserades redan 2006.

2. Huvuddragen i och bakgrunden till kommissionens dokument

2.1 År 2001 antog Europeiska rådet i Göteborg en strategi för biologisk mångfald för EU som också innehöll ett klart mål i fråga om den biologiska mångfalden. Detta löd: ”Att fram till 2010 skydda och återställa livsmiljöer och naturliga system och stoppa förlusten av biologisk mångfald” (1).

2.2 I mars 2010 blev EU:s stats- och regeringschefer tvungna att erkänna att detta mål inte hade uppnåtts. De godkände därför det nya mål som kommissionen föreslog i sitt meddelande ”Förslag till en EU-strategi och EU-mål för biologisk mångfald efter 2010” (2). Detta ska uppnås före 2020 och lyder på följande sätt: ”Sätta stopp för förlusten av biologisk mångfald och förstörelsen av ekosystemtjänster i EU senast 2020, i möjligaste mån återställa dem och samtidigt förstärka EU:s bidrag för att motverka förlusten av biologisk mångfald på global nivå.”

2.3 Rådet gav kommissionen i uppdrag att utarbeta ett förslag till ny strategi för hur detta mål skulle uppnås, och denna strategi presenteras nu i det aktuella meddelandet.

2.4 Kommissionen framhåller i meddelandet – med fakta som vi har känt till i åratal – behovet av att äntligen agera: — Förlusterna av biologisk mångfald är tillsammans med klimatförändringarna ”det allvarligaste miljöhotet” i dag – och de är oupplösligt förbundna med varandra, enligt kommissionen. — Arter utrotas nu i en takt som vi aldrig tidigare har upplevt: 100–1 000 gånger snabbare än den naturliga takten. — I EU befinner sig bara 17 % av de livsmiljöer och arter och 11 % av de viktigaste ekosystemen som skyddas enligt EU:s lagstiftning i ett gott tillstånd (3) (4). — Den lilla nyttan med de åtgärder som inletts sedan 2001 ”har mer än uppvägts av den fortsatta och allt hårdare pressen på den biologiska mångfalden i Europa: förändrad landanvändning, överutnyttjande av den biologiska mångfalden och dess olika delar, spridning av invasiva främmande arter, föroreningar och klimatförändringar, där situationen antingen är oförändrad eller har förvärrats”. — Det faktum att den biologiska mångfaldens ekonomiska värde inte återspeglas i beslutsprocessen inverkar också i hög grad till förlusten av biologisk mångfald.

2.5 De ekonomiska aspekterna av minskningen av den biologiska mångfalden ägnas större uppmärksamhet i detta meddelande än i tidigare EU-dokument, vilket bl.a. tar sig uttryck i den ökade användningen av begreppet ”ekosystemtjänster”. Man hänvisar på nytt till TEEB-studien (5), och anger som exempel att det ekonomiska värdet av insektspollinering uppgår till uppskattningsvis 15 miljarder euro per år i EU. Av detta drar man slutsatsen att ”den fortsatta nedgången i populationerna av bin och andra pollengivare kan få allvarliga konsekvenser för jordbrukare (…) i Europa”.

2.6 I tredje delen av meddelandet fastställs en handlingsram för nästa decennium som består av sex mål: — Mål 1: Genomföra fågeldirektivet och habitatdirektivet fullt ut — Mål 2: Bevara och återställa ekosystem och tjänster — Mål 3: Öka jord- och skogsbrukets bidrag för bevarande och förbättring av den biologiska mångfalden — Mål 4: Säkerställa hållbar användning av fiskeresurserna — Mål 5: Bekämpa invasiva främmande arter — Mål 6: Bidra till att motverka förlusten av biologisk mångfald på global nivå

2.7 Varje mål är fördelat på ett åtgärdspaket för att möta de specifika utmaningar som målet är inriktat på. Sammanlagt redovisas 37 åtgärder.

2.8 Flera gånger hänvisar man i meddelandet till behovet av en ökad integrering av politiken för biologisk mångfald i andra EU-politikområden (t.ex. jordbruks- och fiskeripolitiken).

2.9 Finansiering behövs särskilt på två områden: Fullföljandet av Natura 2000-nätet samt fullgörandet av unionens globala åtaganden (6).

2.10 Kommissionen påpekar vidare att ”också reformen av skadliga subventioner [kommer] att gynna den biologiska mångfalden”.

3. Allmänna kommentarer

3.1 EESK tog redan i februari 2007, juli 2009 och september 2010 ställning i frågor om politiken för den biologiska mångfalden.

3.2 EESK konstaterar att de områden, mål och åtgärder som fastställs i det nya förslaget till strategi ingick som beståndsdelar i den dåvarande handlingsplanen redan 2006.

3.3 Den strategi som nu läggs fram innehåller egentligen ingenting nytt, men framhåller dock återigen vilka tillvägagångssätt som är absolut nödvändiga och var de mest brådskande och mest lovande tillvägagångssätten står att finna! Strategin är i stor utsträckning ett resultat av att gamla, välkända fakta, krav och åtgärder ”klippts och klistrats” in. Det visar att frågorna redan är kända sedan länge. Vi behöver inte längre fråga oss vad som behöver göras, utan varför ingenting görs och hur vi kan uppnå ett målinriktat agerande. Men denna strategi ger hittills inget svar på denna centrala fråga.

3.4 Av denna anledning är kommissionens dokument otillfredsställande. EESK efterlyser därför starkare fokus på genomförandet i strategin för biologisk mångfald fram till 2020.

3.5 EESK vill påminna om vad kommittén sammanfattade redan 2007: — Bevarandet av den biologiska mångfalden är en nödvändig och central uppgift som inte bara är en etisk-moralisk plikt. Det finns också ekonomiska skäl till ett snabbare och effektivare agerande. — Artdöden i Europa är resultatet av miljoner enskilda beslut grundade på värderingar under de senaste årtiondena. En absolut övervägande del av dessa beslut har fattats inom ramen för gällande lagar. — Utvecklingen i fråga om den biologiska mångfalden är fortfarande negativ. Hittills har den politiska viljan saknats att verkligen genomföra de åtgärder man sedan länge insett är nödvändiga. — Kommissionen pekar ut orsakerna till detta: ”…misslyckade styrelseformer och den konventionella ekonomins oförmåga att inse det ekonomiska värdet av naturkapital och ekosystemtjänster.” — Detta, samt det faktum att de etisk-moraliska skälen att bevara den biologiska mångfalden ges en sekundär roll i planeringsprocesser och politiskt beslutsfattande, har lett till dagens tillspetsade situation. — EESK välkomnade 2006 års handlingsplan och erkände att de 160 (!) åtgärder som togs upp där var meningsfulla. De flesta var dock inte nya ens då utan hade stått på dagordningen i många år. EESK beklagar att kommissionen i meddelandet och handlingsplanen inte ger något strategiskt svar på den fråga som EESK ställer i sitt förberedande yttrande av den 18 maj 2006 (7) om varför det finns sådana uppenbara luckor mellan anspråk, utfästelser och verklighet i fråga om bevarandet av den biologiska mångfalden. — Kommittén stöder uppfattningen att EU har ett globalt ansvar.

3.6 Dessa viktiga uttalanden i yttrandet som plenarförsamlingen antog 2007 är i dag lika aktuella som då. EESK beklagar djupt att inga verkliga förändringar har skett under de gångna åren.

3.7 Kommissionens meddelande innehåller inte heller någon analys av orsakerna bakom det uteblivna genomförandet och misslyckandet för den omfattande åtgärdskatalogen i handlingsplanen för biologisk mångfald från 2006. En kvalificerad analys av misslyckandet är desto viktigare eftersom det är förutsättningen för att man ska kunna utveckla nya målinriktade, lovande åtgärder och strategier. Problematiken kan inte bemötas med ett nytt strategidokument som innehåller gamla välkända krav.

3.8 Trots att kommissionen sedan flera år har försökt att i ökad utsträckning också föra fram ekonomiska argument för bevarandet av den biologiska mångfalden är framstegen små. EESK har en gång kallat politiken för biologisk mångfald för en ekonomisk nödvändighet i ett längre perspektiv, och ansåg att ”även ekonomi- och finansministrarna” borde ”ta upp denna fråga till behandling” (8). Kommittén välkomnar därför å ena sidan att man försöker visa på vilka konsekvenser en styvmoderligt behandlad politik för biologisk mångfald får för ekonomin. Ännu har det dock inte skett någon integrering av politiken för biologisk mångfald i EU:s ekonomiska och finansiella politik. Den nya strategin skulle behöva ge ett svar på frågan hur detta kan ändras.

3.9 Å andra sidan skulle EESK vilja peka på de risker som är förbundna med det ökade ekonomiska tänkandet, nämligen att skyddet av den biologiska mångfalden kan komma att inriktas på sådana områden där kortsiktiga ekonomiska vinster finns eller tycks finnas. Kommissionen bör därför diskutera hur man hanterar arter och biotoper vilkas ekonomiska värde inte låter sig beräknas direkt. Värdet av stora däggdjur som varg, björn eller lodjur är svårt att redovisa i euro och cent, och detsamma gäller för den vanliga grodan, gräshoppan, den vita storken och tusentals andra arter. Sedan har vi arter vilkas ”tjänster” inte kan värderas högt nog i ekonomiska termer men som helt står utanför den politiska debatten: Var finns programmen till skydd för bakterier, svampar eller daggmaskar, dvs. nedbrytande organismer som är helt nödvändiga för nedbrytningen av organiskt material?

3.10 Strategin är kraftigt inriktad på jord- och skogsbruket samt fiskeripolitiken. Detta är å ena sidan motiverat eftersom a) vi ser effekterna på den biologiska mångfalden och b) det handlar om politikområden som upptar stora markytor och som kan påverkas av EU. Å andra sidan innebär detta att andra faktorer, t.ex. transporter och stadsutveckling, som påverkar den biologiska mångfalden negativt inte tas upp i tillräcklig utsträckning.

3.11 När kommissionen i utkastet till strategi påpekar att ”också reformen av skadliga subventioner [kommer] att gynna den biologiska mångfalden” har den helt säkert rätt. Kommittén önskar bara att kommissionen kunde se till att äntligen lägga fram förteckningen över skadliga subventioner – en sådan har utlovats sedan 2006, men har ännu inte synts till.

3.12 EESK välkomnar kommissionens förklaring om att man nu ska granska alla utgiftsposter med avseende på hur de påverkar den biologiska mångfalden och om att man med ett initiativ för att undvika nettoförluster ska se till att den biologiska mångfalden inte vållas ytterligare skada.

4. Kommentarer till de enskilda målen

4.1 Med utgångspunkt i de sex målen och vissa av åtgärderna skulle EESK vilja klargöra orsakerna till att kommittén anser att den nya strategin för biologisk mångfald ur fackmässig synvinkel inte är tillräckligt ambitiös. Orsaken till att kommissionen är mycket försiktig i formuleringen av åtgärderna torde snarast vara av politisk art. De mycket långdragna förhandlingarna i rådet (miljö) om målen visar att politiken för biologisk mångfald liksom tidigare inte är tillräckligt integrerad i andra politikområden.

4.2 Specifikt mål nr 1 4.2.1 Fågelskyddsdirektivet från 1979 och djur-, växt- och livsmiljödirektivet från 1992 är centrala direktiv för det europeiska naturskyddet, och naturskyddet är chanslöst om inte dessa direktiv genomförs i sin helhet. Det kan dock uppfattas som en ödesdiger signal att mål 1 i den nya strategin för biologisk mångfald lyder ” Genomföra fågeldirektivet och habitatdirektivet fullt ut ”. EESK ser det som ett mycket stort problem för politiken för biologisk mångfald i Europa att dessa direktiv ännu, efter 32 respektive 19 år, inte har genomförts i sin helhet. Detta visar på ett övertygande sätt att det, när det handlar om att bevara den biologiska mångfalden, saknas politisk vilja och inte rättsliga grunder eller strategier. Här har helt säkert också EU-domstolen en uppgift. Inte ens bra strategier kan nämligen kompensera den politiska vilja som verkar saknas! 4.2.2 EESK:s besvikelse över det tröga genomförandet av dessa direktiv är stor, särskilt eftersom de flesta framgångsrika praktiska åtgärderna direkt eller indirekt har hängt samman med dessa naturskyddsdirektiv. Ibland ställs den politiska frågan om dessa direktiv och deras målsättningar fortfarande är ”tidsenliga”. EESK besvarar denna fråga med ett entydigt och otvetydigt ”ja”. Kommittén ser ingen annan möjlighet att uppnå de nya målsättningarna än att de direktiv som redan finns snabbt genomförs i sin helhet. 4.2.3 Under arbetet med detta yttrande drogs på denna punkt paralleller med skuld- och eurokrisen. Om EU:s medlemsstater inte ens själva tar sina egna principer och kriterier på allvar, oavsett om det rör miljöskyddslagstiftningen eller de stabilitetskriterier för valutaunionen som fastställdes i Maastrichtfördraget, får man inte bli förvånad om det a) uppstår problem på det politiska området och b) allmänheten förlorar förtroendet för politiken. 4.2.4 Bland åtgärderna för att uppnå detta mål fastställs det som prioriterat att ”säkra lämplig finansiering av Natura 2000-områden”. EESK instämmer i detta, men kan inte se att det ur förslaget till budgetram för 2014–2020 framgår att de stora och nödvändiga förbättringarna finns inplanerade under den nya budgetperioden. En premie för förvaltningen av Natura 2000-områden, t.ex. genom jordbruket, vore en bra signal, men tyvärr planeras det ingen sådan i reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken. 4.2.5 Bara 17 % av de livsmiljöer och arter och 11 % av de viktigaste ekosystemen som skyddas enligt EU:s lagstiftning befinner sig i ett gott tillstånd. EESK frågar kommissionen om det mål som formulerats om ”att till 2020 jämfört med nuvarande bedömningar 100 % fler livsmiljöbedömningar och 50 % fler artbedömningar enligt habitatdirektivet visar en bättre bevarandestatus” är tillräckligt för att faktiskt hejda förlusten av biologisk mångfald. Kommittén tolkar formuleringen så att kommissionen skulle vara nöjd om 34 % av de livsmiljöer och arter som skyddas enligt EU:s lagstiftning befinner sig i ett gott tillstånd år 2020 (och därmed alltså 2/3 i ett icke tillfredsställande tillstånd).

4.3 Specifikt mål nr 2 4.3.1 Mål 2 är att ” Bevara och återställa ekosystem och tjänster ”, ett löfte som stats- och regeringscheferna avgav redan 2001. Senast 2020 ska dessa förbättringar uppnås, bl.a. genom att grön infrastruktur införs och minst 15 % av skadade ekosystem återställs (9). 4.3.2 EESK betonar att konflikterna om markanvändning har ökat dramatiskt under de senaste årtiondena och detta på alla områden (t.ex. jord- och skogsbruk, energiutvinning, transporter och stadsutveckling). Återställandet av skadade ekosystem under de nuvarande ramvillkoren kommer att förstärka dessa konflikter, eftersom naturskyddet – ur markanvändarnas perspektiv – uppfattas som ytterligare en konkurrent om markytan. EESK efterlyser uttalanden om hur dessa konflikter ska lösas i den genomförandestrategi som har utlovats till 2012.

4.4 Specifikt mål nr 3 4.4.1 Också mål 3, ” Öka jord- och skogsbrukets bidrag för bevarande och förbättring av den biologiska mångfalden ”, är sedan många år en olöst fråga. EESK har flera gånger pekat på att det bland jord- och skogsbrukare finns starkt stöd för och en positiv inställning till naturskydd och skydd av biotoper. Många modellprojekt visar att ett samarbete i partnerskap kan ge positiva resultat. 4.4.2 Lantbrukarna är redo att möta den utmaning som samhället har ställt dem inför, nämligen att klara en mångfald roller och inte längre ha en ren produktionsfunktion. Men de skulle då ställas inför uppgifter som kostar pengar men som inte ger någon avkastning. Detta beror på att producentpriserna inte innefattar de ytterligare tjänster som förväntas av jordbruket. 4.4.3 Den gemensamma jordbrukspolitiken måste därför anpassas på motsvarande sätt för att detta dilemma ska kunna lösas. Kommittén hänvisar till sina tidigare yttranden i dessa frågor och kommer att följa den förestående reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken noga på detta område. 4.4.4 Man bör också undersöka finansieringsmetoder vid sidan om EU:s jordbruksbudget för att säkerställa den nödvändiga stimulanseffekten.

4.5 Mål 4 4.5.1 Mål 4, ” Säkerställa hållbar användning av fiskeresurserna ”, är direkt kopplat till EU:s fiskeripolitik. Yrkesfiskarnas intressen och skyddet av den biologiska mångfalden krockar ofta. Det är knappast förvånande att målen för fisket (t.ex. åtgärd 13, ”Förbättra förvaltningen av fiskade bestånd”) är extremt allmänt hållna och knappast innehåller några mätbara naturskyddsmål. EESK välkomnar målet om att man från och med 2015 (och inte först från och med 2020) ska upprätthålla och återställa fiskbestånden till nivåer som ”möjliggör maximal hållbar avkastning”. Man måste dock erkänna att detta mer är ett mål för fiskerisektorn än för naturskyddspolitiken. Överläggningarna i rådet visar emellertid att t.o.m. sådana snarast icke-bindande formuleringar väcker avsevärt motstånd. För EESK är det en signal om att politiken för biologisk mångfald liksom tidigare måste stå tillbaka för konventionella, icke-hållbara produktionsmetoder. Kommittén kommer noga att följa de fortsatta förhandlingarna om reformen av fiskeripolitiken.

4.6 Mål 5 och 6 4.6.1 Om mål 5, ” Bekämpa invasiva främmande arter ”, har EESK redan utarbetat ett yttrande (10). Problemet är inte nytt, men kräver, liksom mål 6, ” Bidra till att motverka förlusten av biologisk mångfald på global nivå ”, en lösning. Slutligen vill kommittén påpeka att många av utfästelserna och löftena om att bevara den biologiska mångfalden globalt uppenbart inte kommer att infrias. Projektet ”Yasuni nationalpark” i Ecuador tycks vara ett exempel: Världssamfundet ville ge finansiellt stöd för att man där skulle avstå från att utvinna olja. Pengarna kom emellertid inte in i utlovad omfattning, och detta innebär att det nu kommer att ske oljeutvinning till skada för naturen i regnskogen. 4.6.2 EESK uppmanar kommissionen, rådet och Europaparlamentet att klargöra hur mycket pengar som kommer att avsättas för ”den globala politiken för biologisk mångfald” under den nya budgetperioden 2014–2020. Det står inget om detta i de dokument som hittills har offentliggjorts. Hittills har EU och medlemsstaterna satsat mindre än 0,004 % av sina ekonomiska resurser på globala åtgärder för att utveckla och bibehålla den biologiska mångfalden. Problemen, som tvärtom kommer att förvärras på grund av den globala konkurrensen om markanvändningen, kan inte lösas på detta sätt.

Bryssel den 26 oktober 2011 Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Staffan NILSSON

(1) KOM(2001) 264 slutlig, 15.4.2001, s. 14.

(2) KOM(2010) 4 slutlig.

(3) http://www.eea.europa.eu/publications/eu-2010-biodiversity-baseline/.

(4) Inga uppgifter finns om de ekosystem och arter som inte skyddas enligt lagstiftning, trots att dessa naturligtvis också är betydelsefulla för den biologiska mångfalden.

(5) Den internationella studien om ekosystemens och den biologiska mångfaldens ekonomi (The Economics of Ecosystems and Biodiversity – TEEB), se: http://teebweb.org.

(6) Se COP 10-konferensen i Nagoya 2010.

(7) EUT C 195, 18.8.2006, s. 96.

(8) EUT C 48, 15.2.2011, s. 150, punkt 1.6.

(9) Detta mål överensstämmer med motsvarande mål i Konventionen om biologisk mångfald.

(10) EGT C 306, 16.12.2009, s. 42.