Särskild rapport Europeiska unionens 
polisuppdrag i Afghanistan: 
blandade resultatSV 2015  nr 07
EUROPEISKA
REVISIONSRÄTTEN

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tfn. +352 4398-1
E-post: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet  
via Europa-servern ( http://europa.eu ).
Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2015
Print ISBN 978-92-872-2503-0 ISSN 1831-0990 doi:10.2865/76932 QJ-AB-15-007-SV-C
PDF ISBN 978-92-872-2487-3 ISSN 1977-5830 doi:10.2865/685898 QJ-AB-15-007-SV-N
EPUB ISBN 978-92-872-2527-6 ISSN 1977-5830 doi:10.2865/21786 QJ-AB-15-007-SV-E
© Europeiska unionen, 2015
Kopiering tillåten med angivande av källan.
For any use or reproduction of Figure 1, permission must be sought directly from the copyright holder.
Printed in Luxembourg
Europeiska unionens 
polisuppdrag i Afghanistan: 
blandade resultat
(i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF‑fördraget)Särskild rapportSV 2015  nr 07
02
 Granskningsteam
I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets ‑ och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda budget ‑
områden eller förvaltningsteman. Vi väljer ut och utformar granskningsuppgifterna så att de ska få största möjliga effekt 
och bedömer riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella inkomsterna eller utgifterna, 
framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.
Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsavdelning III – under ledning av revisionsrättens ledamot Karel Pinxten – 
som är specialiserad på utgiftsområdena externa åtgärder. Revisionen leddes av ledamoten Hans Gustaf Wessberg, med 
stöd av enhetscheferna Sabine Hiernaux‑Fritsch och Fabrice Mercade, chefen för H.G. Wessbergs kansli Peter Eklund, 
granskningsledare Nikolaos Zompolas samt attachén vid H.G. Wessbergs kansli Emmanuel‑Douglas Hellinakis.
Från vänster till höger:  enhetschef F. Mercade, revisionsrättens ledamot 
H. G. Wessberg, enhetschef S. Hiernaux‑Fritsch, chefen för H.G Wessbergs 
kansli  P. Eklund, granskningsledare N. Zompolas och attachén vid H.G. Wessbergs 
kansli E.‑ D. Hellinakis.

03
 Innehåll
Punkt
 Ordförklaringar och förkortningar
I–X Sammanfattning
1–6 Inledning
7–9 Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod
10–76  Iakttagelser
10–21  Ett relevant mandat med en problematisk start
11–14  Att forma Eupol
15–21  Svårigheter med utplaceringen
22–30  Svårt att samordna med internationella insatser
23–27  En europeisk insats men ingen överordnad europeisk strategi
28–30  Trots sina insatser har Eupol haft begränsad möjlighet att påverka viktiga aktörer
31–41  Huvudkontorets stödfunktioner och vägledning har blivit bättre med tiden
32–36  Planeringen och rapporteringen har blivit bättre men brister kvarstår
37–41  Huvudkontorets vägledning och stödfunktioner: brister håller på att åtgärdas
42–65  Eupols avtryck: framgång lokalt men allmän oro om hållbarheten
43–45  Förbättringarna märkbarare på två av de tre verksamhetsområdena
46–60 Eupol har i huvudsak varit framgångsrikt när det gäller utbildningsrelaterade verksamheter men haft 
mindre framgång med mentorskaps- och rådgivningsprojekt; projekten har endast bidragit i liten 
utsträckning till uppdragets mål
61–65  Förutsättningarna för att de resultat som hittills uppnåtts blir hållbara finns ännu inte
66–76  Eupols arv: avveckling – vad kommer sedan?
67–71  Planeringen av exitstrategin har kommit långt men mer arbete behövs
72–76  Avveckling: det behövs en samordnad och strukturerad metod
04 Innehåll
77–88  Slutsatser och rekommendationer
 Bilaga I  — Eupols tidslinje
 Bilaga II  — Eupols åtaganden och utbetalningar per budgetperiod
 Bilaga III — Eupols handlingar för projekt- och mentorsverksamheten som granskats
 Bilaga IV  —  Eupols fältkontor från 2007 till 2014
 Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar
05
 Ordförklaringar 
och förkortningar
Civcom : Kommittén för de civila aspekterna av krishantering, ett rådgivande organ som inrättats av rådet och som 
ger information, formulerar rekommendationer och ger råd om civila aspekter av krishantering till kommittén för 
utrikes ‑ och säkerhetspolitik (Kusp).
CMPD : Direktoratet för krishantering och planering, den avdelning vid Europeiska utrikestjänsten som är 
huvudansvarig för den politiska och strategiska planeringen för GSFP . Det ansvarar för den strategiska och 
avancerade planeringen av nya GSFP‑uppdrag och strategiska översyner av befintliga GSFP‑uppdrag.
Conops : Operativt koncept, ett planeringsdokument som överför den politiska avsikten till ledning och vägledning 
genom att ange vilken åtgärd som krävs för att fullgöra uppdraget.
CPCC : Den civila planerings ‑ och ledningskapaciteten, en avdelning inom Europeiska utrikestjänsten som stöder 
den civila insatschefen (som även är direktör för CPCC) när denne utövar sitt ansvar för den operativa planeringen 
och fullgörandet av civila GSFP‑uppdrag.
GSFP : Gemensam säkerhets ‑ och försvarspolitik. Tidigare känd under namnet europeisk säkerhets ‑ och 
försvarspolitik (ESFP); blev GSFP när Lissabonfördraget trädde i kraft. 
EEAS : Europeiska utrikestjänsten.
EGF : Den europeiska gendarmeristyrkan.
EUSR : Europeiska unionens särskilda representant.
FPI: Tjänsten för utrikespolitiska instrument, en kommissionsavdelning som rapporterar direkt till unionens 
höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik. FPI förvaltar bland annat utgifter för åtgärder som 
genomförs inom den gemensamma utrikes ‑ och säkerhetspolitiken  – däribland civila GSFP‑uppdrag  – och 
stabilitetsinstrumentet.
GPPT : Tyska polisprojektteamet i Afghanistan.
Huvudkontor : Europeiska utrikestjänstens och kommissionens avdelningar i Bryssel.
IPCB : Internationella polissamordningsstyrelsen i Afghanistan.
Isaf : Internationell säkerhetsstyrka, en del av det överordnade internationella samfundets gemensamma insatser 
som fick sitt uppdrag av FN:s säkerhetsråd. Det arbetade för att skapa förutsättningar för regeringen i Afghanistan 
att utöva sina befogenheter över hela landet.
Kusp : Kommittén för utrikes ‑ och säkerhetspolitik. Enligt artikel 38 i  EU‑fördraget ska kommittén för utrikes ‑ 
och säkerhetspolitik, under rådets ansvar, utöva den politiska kontrollen och strategiska ledningen av 
krishanteringsinsatser. Lotfa: Förvaltningsfonden för lag och ordning i Afghanistan.
MIP : Genomförandeplan för uppdraget.
Mentorskap : Strukturerad kunskapsöverföring, som i bästa fall grundas på förtroende och ömsesidig respekt 
mellan en mentor och en adept, i syfte att uppnå individuella och/eller organisatoriska förändringar i enlighet 
med en strategi och/eller planer som upprättats på olika nivåer – strategisk, operativ och taktisk nivå ( källa : Eupols 
handbok för mentorer, april 2013).
Nato : Nordatlantiska fördragsorganisationen.
NTM -A: Natos utbildningsuppdrag i Afghanistan.
06 Ordförklaringar och förkortningar
Oplan : Operativ plan, ett dokument som närmare utvecklar de operativa uppgifter som krävs för att uppnå de mål 
som anges i Conops.
Rådgivning : Överföring av kunskap/stöd på kort sikt till en grupp, i syfte att hitta lösningar på specifika problem 
och utveckla projekt inom en särskild tidsram ( källa : Eupols handbok för mentorer, april 2013).
Tashkeel : Ett dokument/en struktur/ett system där alla tjänster räknas upp och de anställdas nivå anges.
Övervakning : Att observera, bedöma och rapportera vilka resultat berörda institutioners och deras anställdas har 
uppnått ( källa : Eupols handbok för mentorer, april 2013).
07
 Sammanfattning
I
När talibanregimen störtades åtog sig Europeiska 
unionen (EU) och medlemsstaterna att stödja rege ‑
ringen i Afghanistan och inrätta en förstärkt ram för 
rättsstatsprincipen i landet. EU:s polisuppdrag i Afgha ‑
nistan (Eupol) är ett civilt uppdrag som utvecklades 
2007 inom ramen för EU:s gemensamma säkerhets ‑ 
och försvarspolitik (GSFP) och syftade till att bidra till 
inrättandet av en bestående och ändamålsenlig civil 
poliskår som afghanerna själva ansvarar för.
II
Revisionsrätten bedömde om Eupol Afghanistan hade 
fullgjort sitt mandat på ett ändamålsenligt sätt. Vi 
inriktade oss på frågan om Eupol var välplanerat och 
väl samordnat, om det hade fått tillräckligt operativt 
stöd och tillräcklig operativ ledning, om Eupol bidrog 
till Afghanistans nationella poliskårs utveckling och 
slutligen om avvecklingen av Eupol förbereddes till ‑
räckligt. Vi granskade perioden från Eupols införande 
till slutet av 2014 och tittade särskilt på verksamhe ‑
terna efter 2012.
III
Eupol Afghanistan lyckades inrätta ett europeiskt 
polisuppdrag i en synnerligen osäker och svår miljö. 
Efter en svår inledning har Eupol gradvis vunnit erkän ‑
nande från andra aktörer för sina expertkunskaper och 
sitt betydande bidrag till den pågående reformen av 
polissektorn.
IV
Vi konstaterade att Eupol Afghanistan delvis har full ‑
gjort sitt mandat på ett ändamålsenligt sätt. Förbätt ‑
ringarna var märkbarare på två av Eupols tre huvud ‑
sakliga verksamhetsområden. Vi granskade även 
Eupols resultat per typ av verksamhet och konstate ‑
rade att Eupol i huvudsak har varit framgångsrikt när 
det gäller utbildningsrelaterade verksamheter men 
haft mindre framgång med mentorskap och rådgiv ‑
ning. Projekten har bidragit till uppdragets mål endast 
i begränsad omfattning. Yttre faktorer kan visserligen 
förklara en del av detta men andra brister kan tillskri ‑
vas själva Eupol.
08 Sammanfattning
V
När det gäller planeringen av Eupol föregicks rådets 
beslut att inleda uppdraget av en ingående analys av 
Afghanistans behov. Vi konstaterade att Eupols mål 
ger mervärde genom att de är inriktade på utbildning 
och rådgivning på strategisk nivå på det polisiära 
området med kopplingar till det mer omfattande rätts ‑
statsområdet genom andra internationella aktörers 
arbete. Men utplaceringen av Eupol var komplicerad 
och det tog lång tid innan uppdraget fick en tillräck ‑
ligt stor personalstyrka, främst på grund av den svåra 
operativa miljön och problem med rekrytering och 
logistik.
VI
När det gäller samordning lyckades Eupol inte föra 
samman alla europeiska aktörer i en gemensam euro ‑
peisk ram för att förbättra Afghanistans polisarbete, 
men det har stärkt samarbetet med EU:s medlemssta ‑
ter på fältet och verkligen försökt främja internatio ‑
nellt samarbete.
VII
När det gäller huvudkontorets stöd och vägledning 
konstaterade vi att EU:s medlemsstater och Europeiska 
utrikestjänsten regelbundet har anpassat Eupols man ‑
dat till de förändrade prioriteringarna och läget på fäl ‑
tet. Eupols rapportering uppfyller de grundläggande 
kraven för redovisningsskyldighet men är fortfarande 
i stor utsträckning beskrivande och inte tillräckligt 
inriktad på de uppnådda resultaten och mervärdet. 
Huvudkontorets stöd har generellt varit relevant och 
användbart men vägledningen bör bli mer detaljerad 
så att den tillgodoser uppdragets specifika operativa 
behov. För närvarande pågår arbetet med att förbättra 
vägledningen, och möjligheten att ytterligare centra ‑
lisera vissa funktioner håller på att undersökas utifrån 
en kostnadsnyttoanalys.VIII
När det gäller de uppnådda resultaten och deras 
hållbarhet har Eupol hjälpt Afghanistans nationella 
poliskår att vinna allmänhetens förtroende genom att 
stödja införandet av grundläggande principer för civilt 
polisarbete. Men polisen och rättsväsendet lider fort ‑
farande av systematiska brister. I allmänhet råder osä ‑
kerhet beträffande hållbarheten på lång sikt för Eupols 
resultat och den afghanska polissektorn eftersom den 
i stor utsträckning kommer att hänga på de afghanska 
myndigheternas villighet att ta på sig egenansvaret 
för resultaten, på säkerhetsläget och på EU:s och andra 
internationella aktörers finansiering.
IX
När det slutligen handlar om avvecklingen har Eupol 
och Europeiska utrikestjänsten tagit fram en plan 
för att avveckla Eupols verksamheter senast i slutet 
av 2016, men vissa farhågor kvarstår om hur EU ska 
kunna bygga vidare på det Eupol har åstadkommit 
och huruvida man kommer att få maximalt värde från 
avyttringen av uppdragets tillgångar.
X
Våra rekommendationer gäller Eupols uppdrag 
i Afghanistan men också själva inrättandet, utpla ‑
ceringen och allmänna aspekter när det gäller att 
förbättra förberedande åtgärder och stödfunktioner 
till framtida GSFP‑uppdrag. De handlar också om 
praktiska åtgärder för att varje typ av verksamhet ska 
bli mer ändamålsenlig, åtgärder för att resultaten av 
GSFP‑uppdrag ska bli hållbarare och en övergripande 
strategi för att minska riskerna i samband med avveck ‑
ling och avslutande av uppdrag samt avyttringen av 
uppdragets tillgångar.
09
 Inledning
01 
Efter det att talibanregimen störtades 
2001 deltog afghanska företrädare 
i FN‑samtal i Bonn för att besluta om 
en plan för att styra landet. Samtalen 
utmynnade i Bonnöverenskommel ‑
sen1, som fastställde att en afghansk 
interimsregering skulle styra landet 
och begärde att en internationell 
militärstyrka skulle utplaceras2 som 
skulle hjälpa regeringen att upprätt ‑
hålla säkerheten i Kabul med omnejd 
(se bilaga I ).
02 
Internationella givare på G8 ‑konferen ‑
sen i Genève i april 20023 antog vid ett 
möte ett reformprogram som byggde 
på en ledarnationsram som framför allt 
handlade om säkerhetsfrågor. Inom 
denna ram delades säkerhetssektorn 
upp i fem pelare där fem ledarnationer 
fick i uppdrag att övervaka och stödja 
reformer inom varje pelare. De fem 
ledarnationerna var Tyskland (ansvar 
för polisarbetet), Japan (nedrustning, 
demilitarisering och återintegrering), 
Italien (rättsväsendet), Storbritan ‑
nien (narkotikabekämpning) och USA 
(armén). Det var i det sammanhanget 
som det tyska polisprojektkontoret 
inledde sitt arbete i april 2002. Det var 
meningen att ramen skulle garantera 
en delad arbetsbörda, men det fanns 
ingen mekanism som tillhandahöll en 
överordnad och samordnad metod för 
det internationella samfundets insat ‑
ser för säkerhetsreformen.03 
År 2005 hade ledarnationsmetoden 
försvagats och den internationella 
säkerhetsstyrkan (Isaf) blev i praktiken 
ledare för det internationella sam ‑
fundet med ansvar för att utveckla 
säkerhetssektorn i Afghanistan. I ett 
gemensamt uttalande4 åtog sig EU och 
medlemsstaterna att stödja Afghani ‑ 
stans regering i arbetet med att inrätta 
en förstärkt ram för rättsstatsprincipen 
i landet (se figur 1 ).1 Agreement on Provisional 
Arrangements in Afghanistan 
Pending Re‑establishment of 
Permanent Institutions  
(överenskommelse om 
provisoriska arrangemang 
i väntan på att permanenta 
institutioner återinrättas), 
Bonn, 5 december 2001.
2 Som ett svar på detta 
godkände FN:s säkerhetsråds 
resolution 1386 av den 
20 december 2001 att en 
internationell säkerhetsstyrka 
(Isaf) inrättades. År 2011 hade 
25 EU‑medlemsstater avdelat 
ungefär 33 000 soldater till 
Isaf.
3 G8 är namnet på ett forum för 
regeringarna i en grupp om 
åtta ledande utvecklade 
ekonomier i världen (Kanada, 
Frankrike, Tyskland, Italien, 
Japan, Ryssland och USA) samt 
Europeiska kommissionen.
4 EU:s gemensamma uttalande 
Committing to a new EU Afghan 
Partnership  (åtagande om ett 
nytt partnerskap mellan EU 
och Afghanistan), 16 
november 2005.
10 Inledning
Karta över AfghanistanFigur 1
Qarah Bagh
Khas Uruzgan
Spin Buldak
Chehar 
BorjakDeh ShuKadeshAnar DarrehShindand-OwbehKarokhTowraghondiQeysarTokzarAndkhvoy
DowlatabadKeleft
Jeyretan
ShulgarahKholm KhanabadRostaq
FarkharJorm
EshkashemQala-I-Panjeh
Dowshi
Now ZadDowlat 
Yar
Kajaki
Delaram Jalalabad
SharanGhazni
QalatTirin Kot
KandaharBaghlan
Chaghcharan
Farah
Lashkar GahTaluqanFayzabad
Pul-e-Alam
ZaranjKhost (Matun)Sari PulKunduz
Maydan
Shahr
GardezMehtarlam
Kabul
FARAH
NIMROZHILMAND
KANDAHARZABULPAKTIKAGHAZNI
URUZGANLOGAR
KHOSTTAKHARBADAKHSHAN
BAGHLA NBALKHJAWZJAN
SARI PULFARYAB
BADGHIS
GHORPARWANPANJSHER
KABUL
WARDAK
PAKTYALAGHMAN KUNDUZ
NURISTAN
NANGARHARKAPISA
HiratBamyan
HIRATKUNARBAMYAN
DAY
KUNDI
Zhob
Chaman
QuettaZabol
ZahedanGushgyKiroyaKerki
Dusti KhorughQurghonteppa
(Kurgan-Tyube)
Mary
Mardan
Peshawar
RawalpindiTermiz 
Gilgit
Taybad
TankBannuIslamabadTURKMENISTANTAJIKISTAN
PAKISTANUZBEKISTANINDI AJammu 
and 
KashmirCHINA
ISLAMIC   REPUBLIC   OF  IRANFarah 
Hilmand 
Gowd-e 
ZerehHarut 
  Khash Rowd-e Lurah Arghandab Gushgy Murghob 
Darya-ye Amu Darya 
Tedzhen 
Harirud Indus Pamir 
Tarnak Morghab Murgab 
Helmand Kunar 
Zhob
Chaman
QuettaZabol
ZahedanGushgyKiroyaKerki
Dusti KhorughQurghonteppa
(Kurgan-Tyube)
Mary
Mardan
Peshawar
RawalpindiTermiz 
Gilgit
Taybad
TankBannuQarah Bagh
Khas Uruzgan
Spin Buldak
Chehar 
BorjakDeh ShuKadeshAnar DarrehShindand-OwbehKarokhTowraghondiQeysarTokzarAndkhvoy
DowlatabadKeleft
Jeyretan
ShulgarahKholm KhanabadRostaq
FarkharJorm
EshkashemQala-I-Panjeh
Dowshi
Now ZadDowlat Yar
Kajaki
Delaram Asad Abad
Jalalabad
SharanGhazni
QalatTirin Kot
KandaharNiliAybakBaghlanShiberghan
Maymana
Qala-e-Naw
Chaghcharan
FarahHerat
Lashkar GahBamyanTaloqanFayz Abad
Chaharikar
Pul-e-Alam
ZaranjKhost (Matun)Sari PulMazar-e-SharifKunduz
Poruns 
Maydan
ShahrMahmud-e-
Raqi
GardezMehtarlamBazarak
Kabul
IslamabadHindu  Kush 
Peywar PassKhyber Pass 
FARAH
NIMROZHILMAND
KANDAHARZABULPAKTIKAGHAZNI
URUZGANDAY
KUNDILOGAR
KHOSTTAKHARBADAKHSHAN
BAGHLANBALKHJAWZJAN
SARI PUL
BAMYANFARYAB
BADGHIS
HERAT GHORPARWANPANJSHER
KABUL
WARDAKKUNAR
PAKTYALAGHMAN SAMANGANKUNDUZ
NURISTAN
NANGARHARKAPISATURKMENISTANTAJIKISTAN
PAKISTANUZBEKISTANINDI AJammu 
and 
KashmirCHINA
ISLAMIC  REPUBLIC  OF  IRANAFGHANISTAN
Map No. 3958 Rev. 7   Source: UNITED NATIONS
June 2011Department of Field Support
Cartographic SectionHuvudstad
RegionhuvudstadStad, byFlygplatser
Internationell gräns
Regional gräns
HuvudvägLandsväg
Järnväg
00 50 100 150 200 250 km
50 100 150 miAFGHANISTAN
Att dessa gränser och namn och beteckningar används på 
kartan betyder inte att de har godkänts eller godtagits officiellt 
av Förenta nationerna.
Den streckade linjen utgör ungefär den kontrollinje i Jammu
och Kashmir som Indien och Pakistan har kommit överens om.Parterna har ännu inte kommit överens om Jammu och Kashmirs slutliga status.36° 
34° 
32° 
30° 64° 66° 68° 70° 72° 74° 
36°
34°
32°
30°
62°64°66°68°70°72°74°
11 Inledning
04 
Afghanistanöverenskommelsen 2006, 
som togs fram vid Londonkonferensen 
i januari 2006, gav en ny ram för sam ‑
arbetet mellan den valda regeringen 
i Afghanistan och det internationella 
samfundet. Mot den bakgrunden ge ‑
nomfördes ett gemensamt EU‑utvär ‑
deringsuppdrag hösten 2006 där Af ‑
ghanistans behov inom rättsväsendet bedömdes. Det följdes i november 
2006 av ett informationsuppdrag som 
utmynnade i ett förslag till en gemen ‑
sam EU‑insats utifrån en strategisk me ‑
tod för att bygga upp en fungerande 
nationell polisstyrka med befogenhe ‑
ter över hela landet. Förslaget fick stöd 
av den afghanska regeringen, som i ett 
brev den 16 maj 2007 uppmanade EU 
att inleda ett polisuppdrag (se ruta 1 ).
5 Rådets gemensamma åtgärd 
2007/369/GUSP av den 30 maj 
2007 om inrättande av Euro ‑ 
peiska unionens polisuppdrag 
i Afghanistan (Eupol Afghani ‑ 
stan) (EUT L 139, 31.5.2007, 
s. 33).GSFP -uppdrag
Den gemensamma säkerhets ‑ och försvarspolitiken (GSFP) gör att EU kan ta på sig en ledande roll när det gäl ‑
ler fredsbevarande insatser, konfliktförebyggande och förstärkt internationell säkerhet. Den är en del av EU:s 
omfattande metod för krishantering som stöder sig på civila och militära tillgångar.
Det finns två slags GSFP‑uppdrag: civila uppdrag som finansieras av budgeten för den gemensamma utrikes ‑ 
och säkerhetspolitiken (Gusp) och militära uppdrag som finansieras av medlemsstaterna. De civila GSFP‑upp ‑
dragen varierar i omfattning (polis, övervakning, rättsväsende och reform av säkerhetssektorn), karaktär 
(verkställande och icke verkställande) och storlek.
Vid utgången av 2014 hade EU placerat ut 32 GSFP‑uppdrag totalt, varav 16 hade avslutats och upphört och 16 
fortfarande pågår (varav elva civila och fem militära uppdrag).Ruta 1
05 
Den 30 maj 2007 beslutade rådet att 
inrätta ett EU‑polisuppdrag i Afgha ‑
nistan5 (Eupol). Tanken var att Eupol 
skulle bygga vidare på det tyska polis ‑
projektkontorets insatser och harmoni ‑
sera olika metoder och insatser bland 
de skilda aktörer som var inblandade 
i polisreformen. Syftet var att bidra 
till att hållbara och ändamålsenliga 
former för civilt polisarbete infördes 
under afghanskt egenansvar som skul ‑
le garantera ett lämpligt samspel med 
det mer omfattande straffrättsliga 
systemet (se ruta 2 ).
12 Inledning
06 
Den totala kostnaden för Eupol under 
perioden maj 2007 till december 2014 
uppgick till nära 400 miljoner euro. 
Säkerhetsrelaterade kostnader stod för 
nästan en tredjedel av det beloppet6 
(se även bilaga II ).6 I beloppet ingår alla 
åtaganden fram till utgången 
av 2014 och speglar således 
inte det senaste åtagandet på 
57,75 miljoner euro för 2015 
(rådets beslut 2014/922/Gusp 
av den 17 december 2014 om 
ändring och förlängning av 
beslut 2010/279/Gusp om 
Europeiska unionens 
polisuppdrag i Afghanistan 
(Eupol Afghanistan). 
(EUT L 363, 18.12.2014, s. 152)). 
Rådet har godkänt tio 
finansieringsbeslut (och 
förlängningar av 
finansieringsbeslut) till ett 
belopp av 392,4 miljoner euro 
i åtaganden respektive 
utbetalningar på 
346,2  miljoner  euro. 
Personalkostnaderna (för 
utstationerad personal, 
internationellt kontrakts ‑
anställda och cirka 200 
lokalanställda) utgör ungefär 
43 % av Eupols budget, 
medan kostnaderna för 
säkerhetspersonal och lokaler 
står för 28 %.Eupol
Eupol inledde sin verksamhet den 15 juni 2007. Det är ett civilt GSFP‑uppdrag som stöder den afghanska 
regeringens reformansträngningar för att bygga upp en bättre civil poliskår som verkar inom ramen för rätts ‑
statsprincipen och respekt för mänskliga rättigheter.
Den civila insatschefen, som också är direktör för den civila planerings ‑ och ledningskapaciteten (CPCC), har 
ledningsansvar och utövar kontroll över Eupol på strategisk nivå under kommittén för utrikes ‑ och säkerhets ‑
politiks politiska kontroll och strategiska ledning. Uppdragschefen utövar operativ kontroll över Eupol och 
ansvarar för den dagliga förvaltningen.
Eupol Afghanistans verksamheter genomförs främst av polisen och experter på rättsstatsområdet som är 
utstationerade från EU:s medlemsstater och av kontraktsanställda internationella experter och lokalanställda. 
Uppdraget arbetar genom utbildning och mentorskap, rådgivning och övervakning av det övre ledarskiktet 
i berörda afghanska institutioner (inrikesministeriet, Afghanistans nationella polis, justitieministeriet och riks‑  
åklagaren). Eupol har också genomfört ett antal projekt.
Eupol Afghanistan fullgör sitt mandat inom tre verksamhetsområden:
 οVerksamhetsområde 1: Främja den institutionella reformen av inrikesministeriet.
 οVerksamhetsområde 2: Professionalisera den nationella poliskåren.
 οVerksamhetsområde 3: Sammanlänka den nationella poliskåren med rättsväsendet i stort.
När vi genomförde granskningen i slutet av 2014 bedrev Eupol verksamhet i Kabul, Herat och Mazar‑e Sharif.Ruta 2
13
 Revisionens inriktning och 
omfattning samt revisionsmetod
07 
Vi bedömde om Eupol Afghanistan 
hade fullgjort sitt mandat på ett ända ‑
målsenligt sätt. Granskningen inrikta ‑
des på följande frågor:
a) Planerades och inrättades Eupol 
väl?
b) Samordnades Eupol väl med 
medlemsstaterna, andra interna ‑
tionella aktörer och de afghanska 
myndigheterna?
c) Fick Eupol tillräckligt operativt 
stöd och tillräcklig vägledning 
med hänsyn till mandatet?
d) Bidrog Eupol till Afghanistans 
nationella poliskårs utveckling och 
blir resultaten sannolikt hållbara?
e) Förbereddes avvecklingen av Eu ‑
pol på ett tillfredsställande sätt?
08 
Granskningen gällde perioden från 
Eupols start 2007 till slutet av 2014. Vi 
tittade särskilt på Eupols verksamheter 
efter 2012.
09 
Granskningen genomfördes mellan 
juli och december 2014. Vi samlade in 
bevis till bedömningen på olika sätt:
a) Dokumentanalys och 
litteraturgenomgång.b) Ett besök på plats i Kabul i sep ‑
tember 2014 då vi granskade 
styrkande underlag, gick igenom 
Eupols förfaranden och system och 
slutligen intervjuade poliser ur den 
nationella polisstyrkan, anställda 
vid inrikes‑  och justitieministeriet, 
anställda vid Eupol (bland annat 
utbildare och mentorer), EU:s sär ‑
skilda representant i Afghanistan 
(EUSR), anställda vid EU‑delegatio ‑
nen i Kabul, Isaf ‑ och Nato‑anställ ‑
da, Internationella polissamord ‑
ningsstyrelsen i Afghanistan (IPCB), 
FN:s utvecklingsprogram (UNDP) 
i Kabul och sex EU‑representa ‑ 
tioner i Afghanistan7.
c) Intervjuer med anställda i nyckel ‑ 
positioner vid den civila plane ‑
rings‑  och ledningskapaciteten 
(CPCC), direktoratet för krishante ‑
ring och planering (CMPD), tjäns ‑
ten för utrikespolitiska instrument 
(FPI), områdesansvariga tjänste ‑
män vid Europeiska utrikestjänsten 
och kommissionen; vi intervjuade 
även företrädare för fem medlems ‑
stater8 som är med i kommittén 
för de civila aspekterna av kris ‑
hantering (Civcom) och slutligen 
Nato‑anställda.
d) Genomgång av ett urval av sex 
övervaknings‑ , mentorskaps‑  och 
rådgivningsverksamheter och elva 
projekt som planerades och ge ‑
nomfördes mellan 2011 och 2014 
(se bilaga III ).7 Representationerna (antingen 
ambassadörer eller uppdrags ‑
chefer) för Frankrike, Tyskland, 
Italien, Nederländerna, Sverige 
och Storbritannien.
8 Företrädare för Tyskland, 
Italien, Nederländerna och 
Storbritannien samt 
ordföranden för Civcom.
14
 Iakttagelser
Ett relevant mandat med 
en problematisk start
10 
Vi granskade om inrättandet och 
utplaceringen av Eupol föregicks av 
en heltäckande bedömning av de 
afghanska behoven. Vi undersökte även om de operativa utmaningarna 
i samband med utplaceringen av Eupol 
beaktades tillräckligt.
Att forma Eupol
11 
Rådets beslut att starta Eupol föregicks 
av ett gemensamt EU‑utvärderings ‑
uppdrag där man bland annat rekom ‑
menderade EU att överväga att i större 
utsträckning stödja den afghanska polisen genom ett polisuppdrag. Det 
bekräftades vid det efterföljande in ‑
formationsuppdraget9 i slutet av 2006, 
där man förde fram tanken att EU 
skulle kunna skapa mervärde genom 
att bidra till ett civilt polisuppdrag 
med kopplingar till rättsstatsprincipen 
i stort.9 Europeiska unionens råd, 
Report on the Fact Finding 
Mission on possible ESDP 
Mission to Afghanistan  (rapport 
om informationsuppdraget 
avseende möjliga 
ESFP‑uppdrag i Afghanistan), 
18 december 2006.Foto 1Eupols kontor
Källa : Revisionsrätten.
15 Iakttagelser
12 
De två uppdragen genomfördes 
av stora och olikartade arbetsteam 
bestående av experter på polis ‑ och 
rättsstatsområdet. Det förberedan ‑
de arbetet fram till uppdragets start 
garanterade att Eupols mål var anpas ‑
sade till prioriteringarna i Afghanistan ‑ 
överenskommelsen från 2006 och 
till säkerhetspelaren i Afghanistans 
nationella utvecklingsstrategi för 
2008–2013. Med tanke på situationen 
på fältet var säkerheten helt avgöran ‑
de för att man skulle kunna skapa för ‑
utsättningar för stabilitet, ekonomisk 
tillväxt och fattigdomsminskning.
13 
Det tillvägagångssätt som man använ ‑
de i första hand var att tillvarata det 
som det tyska polisprojektkontoret 
(GPPO) hade åstadkommit, vilket redan 
var väletablerat på fältet, och erbju ‑
da stärkt och samordnad europeisk 
närvaro i säkerhetssektorn, särskilt 
inom det civila polisarbetet. Det tyska 
polisuppdraget var framgångsrikare 
när det gällde utbildning av de högre 
leden i hierarkin  – genom strategisk 
rådgivning till inrikesministeriet och 
den nationella poliskåren och stärkt 
samarbete med internationella aktörer 
än när det gällde utbildning av de 
lägre tjänstemännen i den nationella 
poliskåren. Afghanerna och internatio ‑
nella aktörer välkomnade Eupol efter ‑
som det innebar att en byggsten som 
dittills hade saknats i de pågående 
internationella insatserna som helhet 
nu tillhandahölls.14 
Eupol stod dock inför en mödosam 
uppgift när det skulle fullgöra sitt 
mandat eftersom landet nästan helt 
saknade en funktionsduglig polisstyr ‑
ka. Andra avgörande problem var att 
andelen analfabeter bland de polisan ‑
ställda kunde uppgå till 80 %, vilket 
betydde att många polismän inte 
kunde hantera bevis eller läsa och skri ‑
va rapporter. Omfattande korruption 
inom brottsbekämpande och rättsliga 
institutioner var ytterligare en utma ‑
ning som gjorde det svårt för Eupol att 
fullgöra sitt mandat.
Svårigheter med 
utplaceringen
15 
EU lyckades inrätta ett civilt polisupp ‑
drag i en mycket svår och fientlig miljö. 
Men när Eupol inledde sin verksamhet 
i juni 2007, bara två månader efter 
rådets beslut om inrättandet av det, 
var det långt ifrån färdigt på grund 
av den svåra operativa kontexten: vid 
den tiden fanns det bara fyra anställda 
i Kabul och de hade ingen tillgång till 
internet och inga fordon. De flesta 
av de anställda vid Eupol var i själva 
verket utstationerade polismän som 
hastigt hade omplacerats från enskilda 
EU‑medlemsstaters uppdrag10. Få av 
dem hade fått reda på hur det nya ”eu ‑
ropeiska” uppdraget skilde sig från de 
tidigare bilaterala arrangemangen.
16 
Utplaceringsprocessen försvårades 
ytterligare av ledarskapsproblem som 
allvarligt drabbade insatserna un ‑
der den första fasen: under de första 
18 månaderna bytte Eupol uppdrags ‑
chef tre gånger. Logistiska problem 
kopplade till upphandlingen av utrust ‑
ning eller boendet för Eupol‑anställda 
var andra stora praktiska problem som 
ytterligare bromsade verksamheten.10 Centre for European Reform, 
policydokument, april 2010.
16 Iakttagelser
17 
En annan faktor var att medlemsstater ‑
na drog sig för att utstationera perso ‑
nal till uppdraget, delvis på grund av 
Eupols svåra start (se även punkt 25). 
Tanken var att uppdraget skulle vara 
helt operativt och finnas i Kabul och 
i specifika provinser senast i slutet av 
mars 2008. Men det lyckades man inte 
med. Eupols tjänsteförteckning som 
omfattade 200 internationellt anställ ‑
da enligt mandatet uppfylldes inte 
förrän i februari 2009 – nästan två år 
efter det att EU‑insatsen inleddes.18 
Trots att rådet medgav så tidigt som 
2008 att den ursprungliga personal ‑
styrkan skulle fördubblas till 400 hade 
Eupol fortfarande inte nått tröskeln 
på 300 anställda (dvs. 75 % av den 
planerade kapaciteten) före utgången 
av 2010 och hade som flest 350 anställ ‑
da först i januari 2012 och sedan gick 
antalet anställda ned (se figur 2 ).Figur 2Totalt antal internationellt anställda (utstationerade 
och kontraktsanställda) och utstationerade EU -anställda 
i Eupol den 31 december varje år från 2007 till 2014
Källa : Europeiska utrikestjänsten (den civila planerings ‑ och ledningskapaciteten).272296330341
292
235
177
85
64122185214232 238
206
148
Utstationerade (från EU:s medlemsstater)Internationellt anställda totalt
(utstationerade och kontraktsanställda)2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007050100150200250300350400
17 Iakttagelser
19 
Det finns en rad anledningar till att 
uppdraget inte uppnådde den plane ‑
rade kapaciteten:
a) Eupol hade svårt att hitta frivil ‑
liga på grund av säkerhetsläget 
i Afghanistan.
b) Eupol konkurrerade med andra 
GSFP‑uppdrag vid rekryteringen 
av utstationerade (och i mindre 
utsträckning kontraktsanställ ‑
da) experter; i det avseendet var 
Afghanistan ett mindre lockande 
alternativ. Eupol tvingades även 
konkurrera med andra interna ‑
tionella uppdrag, t.ex. Natos 
utbildningsuppdrag i Afghanistan 
(NTM‑A) och FN‑uppdrag.
c) Vissa utstationerade tjänster, t.ex. 
de som krävde kunskaper i pro ‑
jektanalys och projektrapporte ‑
ring, juridiska expertkunskaper 
eller en bakgrund inom rättsstats ‑
området var svåra att tillsätta 
eftersom det var så få sökande.
d) Med tanke på karaktären på Eupols 
uppgifter krävde vissa tjänster 
experter med erfarenhet av arbete 
vid nationella ministerier; tjänster ‑
na för polismentorer som lånas ut 
till inrikesministeriet var svårast att 
tillsätta.
20 
Eupol har i uppdrag att arbeta med 
polisreformen på central, regional och 
lokal nivå. Men utplaceringen i pro ‑
vinserna var problematisk, främst på 
grund av otillräckliga säkerhetsförhål ‑
landen, logistiska utmaningar och brist 
på lämpligt boende.21 
Mot den bakgrunden inrättade Eupol 
fältkontor i elva provinser11 2008 (se 
bilaga IV ) och ökade antalet till 16 
år 2009. Eupol kunde inte placera ut 
personal i specifika provinser i Afgha ‑
nistan som planerat eftersom Förenta 
staterna och Turkiet inte hade ingått 
tekniska avtal med Eupol i de provin ‑
ser där de fanns. Dessutom hade de 
flesta fältkontoren dålig bemanning 
och endast två av dem (i Herat och Ma ‑
zar‑e Sharif) hade hela tiden fler än tio 
anställda. Detta bekräftades i en intern 
utvärdering från Europeiska utrikes ‑
tjänsten som den civila planerings ‑ och 
ledningsenheten gjorde 201112 där den 
konstaterade att uppdraget i provin ‑
serna dittills hade fullgjorts ganska 
bristfälligt och att dess inverkan var 
marginell. Den drastiska nedskär ‑
ningen av antalet Eupol‑fältkontor 
dikterades till slut av det faktum att 
de europeiska regionala enheterna för 
återuppbyggnad i de afghanska pro ‑
vinserna stängdes. År 2013 fanns bara 
två fältkontor kvar utöver det i Kabul.11 Av sammanlagt 34 provinser.
12 Den civila planerings ‑ och 
ledningskapaciteten (CPCC) 
13077/11, bedömningsrapport 
om Eupol Afghanistan, 11 
oktober 2011.
18 Iakttagelser
Svårt att samordna med 
internationella insatser
22 
Vi undersökte om Eupol hade god 
samordning med andra EU‑insatser, 
andra internationella aktörer och de 
afghanska myndigheterna.
En europeisk insats men 
ingen överordnad europeisk 
strategi
23 
I rapporten från informationsuppdra ‑
get konstaterade man att en avgö ‑
rande faktor för att uppdraget skulle 
lyckas var att det måste tillhandahålla 
en gemensam ram för medlemsstater ‑
na och främja en ”europeisk” röst om 
polisreformen i Afghanistan. Rådets 
gemensamma åtgärd som inrättade 
Eupol13 föreskrev på liknande sätt att 
uppdraget vid behov skulle samord ‑
na, underlätta och ge råd om projekt 
som medlemsstaterna och tredjelän ‑
der genomför under eget ansvar. Det 
visade sig vara en svår uppgift, främst 
av följande skäl:
24 
För det första var samordningen mel ‑
lan Eupol, EU:s särskilda representant 
och EU‑delegationen till en början 
mycket bristfällig, men från 2010 
klargjordes deras respektive roller 
och ansvarsområden tydligare i det 
reviderade mandatet. En ytterligare 
hänvisning gjordes till uppdragsche ‑
fens ansvar: Uppdragschefen skulle 
”samordna verksamheten med andra 
EU‑aktörer på fältet och […] få lokal 
politisk vägledning från EU:s särskilda 
representant”. Samordningen inom EU 
förbättrades ytterligare när Europeiska 
utrikestjänsten inrättades 2011, vilket 
medförde en strukturerad samord ‑
ningsmekanism och ledde till en am ‑
bassadör med dubbla befogenheter (både EU:s särskilda representant och 
chef för EU‑delegationen).
25 
För det andra fortsatte medlemsstater ‑
na med sina egna åtgärder samtidigt 
som de bidrog med utstationerad per ‑
sonal till Eupol. Medlemsstaterna hade 
sina favoritverksamheter inom sekto ‑
rerna för polis, brottsbekämpning och 
rättsstaten i Afghanistan. Att ansluta 
sig till Eupol, i stället för att upprätthål ‑
la de bilaterala insatserna, uppfattades 
ibland som att man förlorade natio ‑
nellt inflytande och synlighet på fältet.
26 
Med tiden har Eupol gjort stora 
ansträngningar för att samordna sina 
verksamheter med EU:s medlemssta ‑
ter inom ramen för särskilda projekt. 
Ett exempel är det nära samarbetet 
mellan Eupol och det tyska polispro ‑
jektteamet (GPPT).
27 
En del medlemsstater14 deltog också 
i parallella gemensamma europeiska 
insatser, t.ex. den europeiska gendar ‑
meristyrkan (EGF)15. EU‑medlemsstater 
med en gendarmerimodell hade därför 
mer gemensamt med EGF eller med 
metoden inom Natos utbildningsupp ‑
drag i Afghanistan (NTM‑A)16 än med 
det slags civila polisarbete som Eupol 
försökte få till stånd. En del EU‑med ‑
lemsstater som intervjuades uttryckte 
även åsikten att modellen för gendar ‑
meriutbildningen passade bättre för 
läget på fältet i Afghanistan.13 Den gemensamma åtgärd 
som inrättade Eupol‑  
uppdraget föreskrev följande: 
”Rådet och kommissionen ska, 
inom ramen för sina 
respektive befogenheter, 
säkerställa att det i enlighet 
med artikel 3 i fördraget råder 
samstämmighet mellan 
genomförandet av denna 
gemensamma åtgärd och 
gemenskapens externa 
verksamhet. Rådet och 
kommissionen ska härvid 
samarbeta.”
14 Frankrike, Italien, 
Nederländerna, Portugal, 
Polen och Spanien.
15 Europeiska gendarmeristyrkan 
(EUROGENDFOR) är en 
multinationell polisstyrka som 
endast består av de personer 
i polisstyrkorna som har militär 
status. EGF var i första hand 
inriktad på utbildning och 
rådgivning. Trots att dess 
experter ingick i de nationella 
uppdragen utförde de sina 
uppgifter enligt NTM‑A:s 
befälsordning. EGF‑uppdraget 
hade som mest 400 anställda 
utplacerade i maj 2011 och 
sedan dess har antalet 
minskat.
16 NTM‑A levererade ett om ‑ 
fattande polisutbildnings‑
initiativ som var särskilt 
anpassat till säkerhetsläget på 
fältet. I slutet av 2011 bedrev 
NTM‑A utbildning på 23 
platser i Afghanistan, med 77 
utbildare och 2 825 kon ‑
traktsanställda som till ‑ 
handahöll stödtjänster.
19 Iakttagelser
Trots sina insatser har Eupol 
haft begränsad möjlighet att 
påverka viktiga aktörer
28 
När det gäller Eupols mål att förbättra 
sammanhållningen och samordning ‑
en bland internationella aktörer var 
uppdragets begränsade storlek en 
hämmande faktor när det handlade 
om att ta ledningen på detta område. 
Jämfört med det Nato‑ledda NTM‑A 
var Eupol en mindre betydande aktör. 
Det var svårt för Eupol att utöva något 
inflytande över denna betydelsefulla 
internationella enhet.
29 
En annan ogynnsam faktor var det till 
stora delar misslyckade arbete som 
Internationella polissamordningssty ‑
relsen i Afghanistan (IPCB)17 utförde. 
Under de senaste 13 åren har mer än 
37 olika internationella givare varit 
med och gett stöd till den afghanska 
polisens utveckling, de flesta i form 
av bidrag till NTM‑A, Eupol eller båda. 
IPCB inrättades 2007 som en garant  
för samstämmighet och skulle fun ‑ 
gera som huvudorgan för samordning 
av polisrelaterade insatser. Trots att 
Eupol har gett betydande kapacitets ‑
stöd och administrativt stöd till IPCB 
uppnådde den senare mycket begrän ‑
sade resultat när det gällde att främja 
samarbete inom det internationella 
samfundet. Internationella aktörer har 
inte velat samordnas och uppfattade 
IPCB som en ambitiös strävan från EU:s 
sida att ta på sig en ledande roll inom 
polissektorn. Dessutom hade IPCB:s 
otillfredsställande resultat definitivt 
en koppling till de dåligt utformade 
processerna, vilket lade en ytterligare 
börda på de inblandade parterna utan 
att ge något särskilt kvantifierbart 
resultat.30 
Vi konstaterade att samarbetet med 
Nato‑ledda insatser förbättrades med 
tiden. Konkreta resultat av samarbe ‑
tet är säkerhetsarrangemangen för 
Eupol‑anställda och överenskommel ‑
sen att gemensamt inrätta en fort ‑
bildningsstyrelse för utveckling och 
ackreditering av utbildningsprogram 
för poliser.
Huvudkontorets 
stödfunktioner och 
vägledning har blivit 
bättre med tiden
31 
Vi undersökte om EU‑medlemssta ‑
terna och Europeiska utrikestjänsten 
på lämpligt sätt anpassade Eupols 
mandat under den operativa fasen, om 
Eupols rapportering ger en rättvisande 
bild av vad det har åstadkommit och 
vilket stöd och vilken vägledning det 
har fått.
Planeringen och rappor-
teringen har blivit bättre 
men brister kvarstår
32 
Vi konstaterade att EU‑medlemsstater ‑
na och Europeiska utrikestjänsten var 
ganska flexibla och anpassade Eupols 
mandat till förändrade prioriteringar 
och förhållanden på fältet.17 Eupol har varit en ledande 
bidragsgivare till Internatio ‑
nella polissamordnings ‑
styrelsen i Afghanistan (IPCB), 
t.ex. genom att se till att IPCB 
har ett fungerande sekretariat. 
IPCB inrättades 2007 för att 
den skulle fungera som det 
främsta internatio ‑nella 
organet för samordning av 
polisrelaterade internatio ‑
nella organisationer.
20 Iakttagelser
33 
Sedan rådet godkände den första ope ‑
rativa planen (Oplan) 2007 har centrala 
planeringsdokument reviderats fyra 
gånger:
a) År 2008 var en revidering nöd ‑
vändig som svar på rådets nya 
åtagande att fördubbla (till 400) 
antalet internationella experter för 
uppdraget.
b) År 2010 berodde revideringen 
främst på den nya afghanska in ‑ 
rikesministerns beslut om ompri ‑
oritering och motsvarande begä ‑
ran till Eupol, som medförde viss 
anpassning av uppdragets fokus 
till ministeriets prioriteringar18.
c) Den främsta drivkraften bakom 
revideringen 2013 var det inter ‑
nationella samfundets utfästelse 
att stödja kraftfulla korruptions ‑
bekämpningsåtgärder och stärka 
rättsstatsprincipen. Vid revidering ‑
en lade man stor tonvikt vid pro ‑
fessionaliseringen av den afghans ‑
ka polisen i linje med dokumentet 
”tioårsvisionen”19.
d) Senast föreslogs en revidering i juli 
2014 för att nödvändiga operativa 
uppgifter skulle kunna tas fram 
inför avvecklingen av Eupol i slutet 
av 2016 efter rådets beslut av den 
23 juni 2014.
34 
När det gäller den operativa planering ‑
en av verksamheter omsätter Eupol 
de strategiska mål som EU‑medlems ‑
staterna har satt upp i Oplanerna i en 
genomförandeplan för uppdraget 
(MIP), där specifika uppgifter för varje 
mål, etappmål för varje uppgift och 
objektivt verifierbara indikatorer för 
varje etappmål fastställs.35 
Vi konstaterade att före 2013 innehöll 
varje genomförandeplan för upp ‑
draget alltför många etappmål (upp 
till 600). Det gjorde att uppdragets 
ledning inte kunde använda genom ‑
förandeplanen för att styra uppdraget 
effektivt. Vi analyserade de senaste 
genomförandeplanerna (för perioden 
2013 och 2014) och noterade stora för ‑
bättringar jämfört med tidigare planer, 
däribland särskilt att bakgrundsinfor ‑
mation om verksamheterna hade till ‑
kommit och även tydligare kopplingar 
mellan mål, uppgifter och etappmål 
och korsreferenser mellan liknande 
verksamheter. Dessutom byggde 
resultatindikatorerna inte i tillräcklig 
grad på fördjupad behovsbedömning 
eller så var de inte kopplade till Eupols 
operativa etappmål. En del indikatorer 
har varit inriktade på output i stället 
för på utfall20.
36 
Vi konstaterade att Eupols rappor ‑
tering gradvis också har blivit mer 
exakt och rättvisande. Men Eupol 
hade i slutet av 2014 fortfarande ingen 
gemensam och heltäckande övervak ‑
ningstavla för att spåra etappmål till 
motsvarande verksamheter, framsteg 
och korrigerande åtgärder21.18 Framför allt lades tonvikten på 
utveckling av underrättelse ‑ 
och brottsutredningskapaci ‑ 
teten.
19 ”Tioårsvisionen” är ett 
dokument som det afghanska 
inrikesministeriet har tagit 
fram där det sätter upp 
strategiska mål och beskriver 
hur man önskar att den 
afghanska polisen ska se ut 
om tio år.
20 Output är de varor och tjänster 
som en verksamhet eller ett 
projekt producerar, medan 
utfall är den nytta som en 
målgrupp får som en följd av 
verksamhetens eller projek ‑ 
tets output.
21 Detta verktyg används dock 
för närvarande av andra 
GSFP‑uppdrag.
21 Iakttagelser
22 När det gäller budgetaspekter 
avseende genomförande av 
uppdrag.
23 Rådets beslut 2012/698/Gusp 
av den 13 november 2012 om 
inrättandet av ett lager för 
civila krishanteringsuppdrag 
(EUT L 314, 14.11.2012, s. 25) 
syftade till att säkerställa 
snabbt utsändande av 
utrustning till nya och 
befintliga uppdrag, bygga upp 
kapaciteten och särskilt 
försöka säkerställa snabb och 
kontinuerlig tillgång till 
centrala resurser.Huvudkontorets vägledning 
och stödfunktioner: brister 
håller på att åtgärdas
37 
Europeiska utrikestjänsten och kom ‑
missionen22 har till uppgift att ta fram 
en vägledning för GSFP‑uppdrag. 
Vägledningen bör vara så pass omfat ‑
tande och detaljerad att den hjälper 
uppdragen att fullgöra mandatet och 
ser till att personal med liten tidigare 
erfarenhet av uppdragsrutinerna kan 
arbeta effektivt.
38 
Europeiska utrikestjänsten har visser ‑
ligen utarbetat cirka 50 strategidoku ‑
ment och riktlinjer för Eupols verk ‑
samheter, men Eupols personal i Kabul 
befarade att de inte var till så stor hjälp 
i praktiken trots att dokumentationen 
innehåller grundläggande vägledning 
(definitioner och teoretiska aspekter). 
Till exempel behandlar riktlinjen om 
hur riktmärkning ska genomföras inte 
i detalj hur man ska agera i varje skede, 
t.ex. hur man gör en ordentlig behovs ‑
bedömning eller lägesanalys. Det finns 
inte heller några exempel eller mallar 
som skulle göra det lättare att använda 
den metod som föreslås.39 
Eupols handbok för mentorer är sär ‑
skilt intressant. Trots att mentorskap 
är en av Eupols centrala verksam ‑
heter måste uppdraget utarbeta en 
egen handbok för mentorer. Men det 
gjordes först i april 2013 som en sam ‑
manställning av befintliga strategier, 
metoder och bästa praxis anpassade 
till den verklighet som Eupols mento ‑
rer ställdes inför. Handboken användes 
senare av Europeiska utrikestjänsten 
när den utarbetade en detaljerad rikt ‑
linje för mentorer som delades ut till 
alla GSFP‑uppdrag.
40 
Att det saknades en standardiserad 
GSFP‑vägledning gjorde att uppdraget 
tvingades ägna tid åt att utarbeta rikt ‑
linjer och förfaranden i stället för att 
koncentrera sig på sin kärnverksamhet. 
Europeiska utrikestjänsten arbetar nu 
med att åtgärda dessa brister.
41 
Europeiska utrikestjänsten och kom ‑
missionen undersöker även möjlig ‑
heten att öka effektiviteten genom 
att centralisera stödfunktioner i ett 
gemensamt servicecentrum. Den 
arbetar också för närvarande med idén 
att ta fram centraliserade och integre ‑
rade informationshanteringssystem på 
områdena för personalresurser, it och 
logistik som omfattar alla GSFP‑upp ‑
drag. Beslut håller också på att fattas 
om att placera lagret för civila krishan ‑
teringsuppdrag, som inrättades 201223, 
i ett sådant system. Det kunna skulle 
förbättra förvaltningen av tillgångar 
i befintliga civila uppdrag.
22 Iakttagelser
Eupols avtryck: framgång 
lokalt men allmän oro om 
hållbarheten
42 
Vi undersökte om Eupol bidrog till de 
framsteg som den nationella polis ‑
kåren, inrikesministeriet och utval ‑
da straffrättsliga institutioner gjort 
inom varje verksamhetsområde, om 
övervaknings‑ , mentorskaps‑ , utbild ‑
nings ‑ och rådgivningsverksamheterna 
uppnådde de avsedda resultaten24 
och i vilken omfattning dessa resultat 
kommer att bli hållbara.
Förbättringarna märk-
barare på två av de tre 
verksamhetsområdena
43 
Förbättringarna var märkbarare på två 
av Eupols tre verksamhetsområden. 
När det gäller verksamhetsområde 1 
(främja den institutionella reformen av 
inrikesministeriet) gjorde den natio ‑
nella poliskåren betydande framsteg 
för att utveckla det civila polisarbetet, 
men är fortfarande en mycket militärt 
präglad organisation. Inrikesministe ‑
riet gjorde många interna policyför ‑
klaringar, men hittills har få av dem 
genomförts över hela landet. Den 
inrättade och upprätthåller en elektro ‑
nisk databas för att förvalta de stora 
personalresurserna (Tashkeel), men 
har begränsad förmåga att utnyttja 
verktyget till fullo, och utplacerings ‑
planeringen skulle kunna bli flexibla ‑
re. Det råder brist på professionella offentliganställda med lämplig admi ‑
nistrativ bakgrund. Trots Eupols stöd 
har frågetecken kring jämställdhet och 
mänskliga rättigheter nyligen seglat 
upp som problem inom inrikesministe ‑
riet. Till exempel är fortfarande endast 
2 % av den nationella poliskårens po ‑
listjänstemän kvinnor. Korruption inom 
ministeriet och polisen är fortfarande 
ett stort problem och påverkar allmän ‑
hetens förtroende negativt.
44 
När det gäller verksamhetsområde 2 
(professionalisera den nationella 
poliskåren) har en gemensam strategi 
för polisarbete, som är inriktad på att 
polisen ska skapa band till och arbeta 
nära medborgarna, delvis införts på en 
grundläggande nivå på vissa områden 
och strategin är i allmänhet accepterad 
som en önskad modell för framtida 
polisarbete i Afghanistan. Underrättel ‑
sebaserat polisarbete har också god ‑
tagits som ett ändamålsenligt verktyg 
för att professionalisera den nationella 
poliskåren men används inte över hela 
landet. En genomgång av brottsupp ‑
gifter visar att Afghanistans brottsutre ‑
dare har begränsad förmåga att utreda 
och upptäcka brott. Den tekniska 
kapaciteten och ledarskapsförmågan 
i brottsutredningsavdelningen är 
fortfarande underutvecklade på grund 
av att det inte förekommer något 
informationsutbyte och att det saknas 
utbildning. Förhållandet mellan polis ‑
tjänstemän och åklagare är ofta dåligt 
och icke ändamålsenligt. Det interna ‑
tionella samfundet har uppmanat och 
gett stöd till den nationella poliskåren 
och riksåklagaren att samarbeta både 24 De kriterier som används 
i bedömningen bygger på 
Eupols indikatorer för hur 
mandatet fullgörs och i så stor 
utsträckning som möjligt på 
en befintlig tredje parts enkät 
om allmänhetens uppfattning 
av Afghanistans nationella 
poliskår.
23 Iakttagelser
institutionellt och operativt. På ett 
övergripande plan har samarbetet 
förbättrats men polisen överlämnar 
fortfarande få fall till riksåklagaren. 
Polisen har visat att den kan genom ‑
föra storskaliga insatser på ett profes ‑
sionellt sätt (att den kunde garantera 
säkerheten vid valet nyligen var en 
stor framgång) men den behöver mer 
stöd i det dagliga polisarbetet, särskilt 
när det gäller att reagera snabbt och 
effektivt. Att den nationella poliskåren 
har larmcentraler som är kopplade till 
operativa centrum betraktas av många 
som ett viktigt delmål för att förbättra 
polisledningen och poliskontrollen. 
Utbildningskapaciteten slutligen be ‑
döms vara ändamålsenlig men många 
utmaningar kvarstår på området, 
bland annat när det gäller att göra de 
nyligen överförda polishögskolorna till 
specialiserade kompetenscentrum.
45 
Verksamhetsområde 3 (sammanlänka 
den nationella poliskåren med refor ‑
men av rättsväsendet) har varit det 
mest utmanande området för Eupol 
när det gäller att visa upp resultat. 
Men det måste ses i ljuset av det 
begränsade stödet från det interna ‑
tionella samfundet. Trots att justitie ‑
ministeriets och åklagarmyndighetens 
övergripande kapacitet har stärkts 
motverkas den institutionella utveck ‑
lingen av säkerhetsläget och attack ‑
er från upprorsmakare25, bristande 
professionalitet, otillräckligt utbildade 
åklagare och korruption. Samarbetet 
mellan polis och åklagare är fortfa ‑
rande begränsat och det finns många 
utmaningar och luckor på institutionell nivå och individnivå, särskilt när det 
gäller korruptionsåtal mot högt upp ‑
satta tjänstemän. Det är fortfarande 
svårt att skydda och hävda åtalades 
och misstänktas rättigheter i Afghanis ‑
tan. Vissa framsteg har gjorts när det 
gäller att utarbeta, anta och verkställa 
strafflagstiftningen, men grundläg ‑
gande internationella krav på område ‑
na för rättsstatsprincipen, korruptions ‑
bekämpning och mänskliga rättigheter 
har ännu inte uppfyllts.
Eupol har i huvudsak varit 
framgångsrikt när det gäller 
utbildningsrelaterade verk-
samheter men haft mindre 
framgång med mentorskaps- 
och rådgivningsprojekt; 
projekten har endast 
bidragit i liten utsträckning 
till uppdragets mål
46 
Eupols bidrag till polisutbildningen har 
varit mångfacetterat. Eupol har tagit 
fram en metod för att ”utbilda utbil ‑
daren” och hållit utbildningskurser för 
den nationella poliskåren samtidigt 
som den också har varit mentor för 
det afghanska inrikesministeriet och 
den nationella polisledningen i ut ‑
bildningsfrågor. Slutligen har Eupol 
tagit initiativ till polishögskolan, 
som är en permanent specialiserad 
utbildningsenhet, och tagit fram 
utbildningsplaner26.25 År 2012 dödades 57 åklagare.
26 För polishögskolan och 
centrumet för brotts ‑
förebyggande arbete.
24 Iakttagelser
47 
I slutet av 2008 började Eupol inten ‑
sifiera och utveckla utbildningsdelen 
till något som kom att bli en hörn ‑
sten i dess verksamhet. I slutet av 
2014 hade den utarbetat och hållit 
runt 1 400 utbildningskurser för cirka 
31 000 polisaspiranter. Vid besöket 
i Kabul inhämtade vi bevis på att 
Eupols utbildningsrelaterade verksam ‑
heter har bidragit till professionalise ‑
ringen av den nationella poliskåren. 
Kurserna var relevanta och fyllde stora 
utbildningsluckor. Genom att rikta 
in sig på högre polistjänstemän som 
inte omfattades av andra internatio ‑
nella organ gav Eupol sant europeiskt 
mervärde och byggde in delar av civilt 
polisarbete i utbildningen av cheferna 
för den nationella poliskåren. Vidare 
har metoden för att ”utbilda utbilda ‑
ren” stärkt det afghanska egenansva ‑
ret och gjort utbildningsverksamheten 
hållbarare.48 
Inrättandet av polishögskolan var ett 
viktigt steg i överföringen av polisut ‑
bildningssystemet till afghanerna. År 
2010 inledde Eupol diskussioner med 
inrikesministeriet tillsammans med 
NTM‑A och GPPT om strategin för en 
polishögskola. Alla inblandade var 
överens om att polishögskolan skulle 
inrättas som en plattform för fortbild ‑
ning av polistjänstemän på strategisk, 
operativ och taktisk nivå. I augusti 
2010, efter en genomförbarhetsstudie, 
föreslog EU en samordnad insats enligt 
vilken a) Eupol i enlighet med sitt 
mandat skulle ta fram utbildningspla ‑
ner och kurser för den nya högskolan 
och b) EU‑delegationen och FPI skulle 
finansiera utbildningslokaler och bidra 
med projektledning enligt förord ‑
ningen om stabilitetsinstrumentet27. 
Projektet påbörjades utan dröjsmål 
och polishögskolan var uppförd i  
januari 2014 till en slutlig kostnad av 
7,3 miljoner euro.27 Europaparlamentets och 
rådets förordning (EG) nr 
1717/2006 av den 15 no ‑
vember 2006 om upp ‑
rättande av ett stabili ‑
tetsinstrument (EUT L 327, 
24.11.2006, s. 1.)Foto 2Eupol och den afghanska polisen
Källa : Revisionsrätten.

25 Iakttagelser
49 
När det gällde utbildningsplanerna 
åtog sig den nationella poliskårens 
utbildare att arbeta med de befintliga 
planerna och vidareutveckla dem. En 
del utbildare påpekade dock att pla ‑
nerna behövde anpassas bättre till de 
afghanska förhållandena och innehålla 
ämnen som islamisk lag och lokala 
sedvänjor med praktiska exempel 
från vardagslivet i Afghanistan. En del 
utbildare medgav också att de hopp ‑
ade över vissa ämnen, t.ex. korruption, 
mänskliga rättigheter och jämställdhet 
som de beskrev som ”onödiga” eller 
”känsliga”.50 
Eupol har inte gjort någon heltäckan ‑
de utvärdering av resultaten av sina 
mentorskaps ‑ och rådgivningsverk ‑
samheter. Men revisorerna hittade 
bevis på att Eupols mentorskaps ‑ och 
rådgivningsverksamhet verkligen 
bidrog till att förbättra yrkeskompe ‑
tensen hos enskilda personer som var 
anställda vid de berörda afghanska 
institutionerna (nationella poliskåren, 
inrikesministeriet och justitieministe ‑
riet). Med några få undantag visade 
sig Eupols täckning av tjänster inom 
de afghanska ministerierna och den 
nationella poliskåren vara i linje med 
och relevant för uppdragets mandat.
51 
I ruta 3  finns exempel på Eupols ty ‑
piska mentorskaps‑ , rådgivnings‑  och 
övervakningsverksamheter.
Exempel på typiska mentorskaps-, rådgivnings- och övervakningsverksamheter
Exempel 1 – Eupol ger råd till justitieministeriet
På verksamhetsområde 3 (sammanlänka den nationella poliskåren med rättsväsendet i stort) gav en Eupol‑ex ‑
pert stöd till chefen för brottmålsavdelningen vid det afghanska justitieministeriets lagstiftningsavdelning för 
att förbättra kapaciteten och leverera resultat på följande områden:
 οUtarbetande av lagstiftning.
 οStöd till adepten i dennes roll i sekretariatet för bekämpning av brotten kidnappning/bortförande och 
människohandel.
 οAnalysera adeptens behov på avdelningen och anordna utbildningar och workshoppar.
 οHålla presentationer om internationell lag och jämförande studier av utländska rättssystem.
Exempel 2 – Eupols mentorskap på polishögskolan
Polishögskolans ledning, som tillhandahåller och utvecklar utbildning för Afghanistans nationella poliskår, 
saknar fortfarande i hög grad ledarskapskompetens. När vi gjorde granskningen gav en anställd vid Eupol 
rådgivning och mentorstöd till chefen för polishögskolan för att förbättra det strategiska ledarskapet och 
planeringen.Ruta 3
26 Iakttagelser
52 
Det fanns dock även stora brister. Ur ‑
valet av vilka som skulle få mentorstöd 
dokumenterades inte ordentligt i men ‑
torskapshandlingarna. Inte i någon 
av de sex handlingar som revisorerna 
granskade fann de en strukturerad 
förklaring med argument för att en viss 
person hade valts ut till adept. Därför 
är det svårt att fastställa med någon 
säkerhet huruvida Eupol riktade in sig 
på de mest relevanta tjänsterna för sitt 
mentorskap, sin övervakning och sin 
rådgivning. Inte heller gjordes någon 
analys av den upplevda kapacitetsbris ‑
ten hos afghanerna eller någon plan 
för att åtgärda särskilda brister.
53 
Att uppnå konkreta resultat inom 
mentorskap och rådgivning är en 
komplex och långdragen process som 
också påverkas av yttre faktorer – t.ex. 
det svåra säkerhetsläget, den stora 
omsättningen bland afghanska tjäns ‑
temän och rotationen bland Eupols 
mentorer28 (se ruta 4 ).54 
Trots den regelbundna rotationen 
bland Eupols mentorer har Eupol inte 
systematiskt infört några tydliga och 
enhetliga överlämningsförfaranden 
för att garantera kontinuiteten i verk ‑
samheten och undvika luckor och 
avvikelser som skulle kunna äventyra 
mentorförhållandet. Vi konstaterade 
att överlämningen i mycket hög grad 
hängde på den enskilda mentorn och 
ofta hindrades av att den nya mentorn 
kom sent och av att det inte fanns 
några enhetliga förfaranden.
Typiska utmaningar för Eupols rådgivare
Exempel 1  – rotation bland nationell personal
Ett av Eupols centrala mål är att främja afghanska insatser för att förbättra tekniker och förfaranden vid brotts ‑
utredningar. Men revisionsrättens revisorer konstaterade att bestående insatser allvarligt undergrävdes av 
den stora personalomsättningen vid inrikesministeriet brottsutredningsavdelning. När revisionen genomför ‑
des hade Eupols 15 adepter vid inrikesministeriet ersatts kort efter varandra av olika skäl, bland annat politiskt 
motiverade personalförflyttningar.
Ett annat exempel är mentorskapet för Kabuls polisdistrikt 4 inom ramen för Phoenix‑projektet, ett av Eupols 
flaggskeppsprojekt som syftar till att få Afghanistan att godta principerna och metoderna för civilt polisarbe ‑
te. I detta polisdisitrikt har polischefen bytts ut fem gånger på ett och ett halvt år.
Exempel 2 – se till att ämnen för mentorskapet och rådgivningen stämmer överens med uppdragets mål
Vid revisionen bekräftades de svårigheter som Eupols mentorer hade med att se till att de följer målen i 
genomförandeplanen för uppdraget. Målen angavs visserligen korrekt i de enskilda mentorskapsplanerna, 
men när mentorn träffade sin adept avvek de ofta från ämnet på grund av adeptens arbetsbörda, personliga 
problem, önskemål om tjänster eller fördelar, klagomål i olika frågor eller helt enkelt brist på intresse eller tid.Ruta 428 Enligt Eupols statistik var den 
genomsnittliga utplacerings ‑
tiden för en Eupol‑mentor 12,5 
månader under perioden 
2008–2013.
27 Iakttagelser
Exempel på projektverksamheter
Exempel 1
För att åtgärda problemet med den nationella poliskårens ofta förekommande kränkningar av barns rättig ‑
heter och barnmisshandel tog Eupol fram ett utbildningspaket om barns rättigheter och polisarbete som 
bestod av ett häfte och en utbildningsfilm. Syftet med paketet var att införliva grundläggande principer om 
mänskliga rättigheter i praktiska exempel på hur man ska respektera och skydda barn i utbildningen för den 
nationella poliskårens anställda över hela landet. Häftet publicerades på dari‑pashto (90 000 kopior) och på 
engelska‑dari (10 000 kopior). Den en timme långa filmen bygger på fyra berättelser som utspelar sig i Afgha ‑
nistan. Den totala kostnaden var 100 000 euro.
Exempel 2
I januari 2014 anordnade Eupol en konferens om och workshoppar i underrättelsebaserat polisarbete. Verk ‑
samheten riktade sig till anställda i ledande ställning vid distriktpolisens kontor i Kabul. De ämnen som togs 
upp valdes för att man ville skapa medvetenhet och införliva underrättelsebaserade polisstrategier i det dagli ‑
ga polisarbetet. Verksamhetens budget uppgick till 12 000 euro.Ruta 555 
Att alla mentorskapstillfällen re ‑
gistreras i detalj är ett av de vikti ‑
gaste verktygen för att garantera 
redovisningsskyldighet och mäta 
hur ändamålsenlig övervakningen, 
mentorskapet och rådgivningen är. 
Vi konstaterade att Eupols mentorer 
systematiskt hade fört loggböcker 
men inte på ett enhetligt sätt. Dessut ‑
om var loggböckerna inte uppbyggda 
runt tidsbundna delmål med hjälp av 
vilka man verkligen skulle kunna mäta 
framstegen.
56 
Eupols handbok för mentorer, som 
kom i april 2013, innehåller bestäm ‑
melser som kan leda till ökad insyn 
och redovisningsskyldighet och större 
enhetlighet om den tillämpas korrekt. 
När vi genomförde revisionen var det 
dock för tidigt att se om några verkliga 
framsteg hade gjorts när det gällde 
behovsbedömningarna och urvalet 
av adepter, lägesrapporteringen, 
övervakningen, överlämningarna och 
utvärderingarna.57 
De projekt som Eupol genomförde 
var främst småskaliga leverans ‑ och 
renoveringskontrakt, konferenser 
och workshoppar. Vi konstaterade att 
merparten av de granskade projekten 
i stort var anpassade till och i princip 
stämde överens med uppdragets man ‑
dat, men det hände ofta att enskilda 
Eupol‑mentorer föreslog projekt inom 
ett särskilt intresseområde utan att 
använda en metod som byggde på en 
systematisk behovsbedömning.
58 
Enskilda projekt bidrog dock endast 
i liten grad till uppdragets mål. När 
projekten utformades uppmärksam ‑
made Eupol inte tillräckligt att det 
behövs en övergripande strategi enligt 
vilken projekten skulle bidra till att 
uppdragets mål uppnåddes via en 
stark koppling till enskilda etappmål 
i genomförandeplanerna för upp ‑
draget. Vidare utarbetade Eupol inte 
projekt som byggde på en logisk ram 
som gör det lätt att identifiera etapp ‑
mål, mål, verksamheter, output, utfall 
och effekter (se ruta 5 ).
28 Iakttagelser
59 
Det har varit svårt att genomföra 
projekten på grund av interna faktorer, 
särskilt splittring, krångliga upphand ‑
lingsförfaranden, brist på projektled ‑
ningskunskaper, otillräckliga tekniska 
specifikationer och stor omsättning 
på Eupol‑personal. Yttre faktorer som 
opålitliga entreprenörer, osäkra mark ‑
nadsvillkor samt ett instabilt lokalt 
sammanhang och säkerhetsläge har 
också gjort projekten betydligt mindre 
ändamålsenliga. Därmed blev budget ‑ 
genomförandegraden låg under 
perioden 2011–2014 (runt 43 %) och 
många anbud ogiltigförklarades på 
grund av felaktiga tekniska specifika ‑
tioner. Eupol genomförde i genomsnitt 
45 projekt om året med en budget på 
ungefär 40 000 euro per projekt. Nyli ‑
gen granskade den civila planerings ‑ 
och ledningskapaciteten och Eupol 
flera projekt och identifierade vilka 
lärdomar som kan dras, vilket har lett 
till att metoderna har förbättrats29.
60 
För att förenkla upphandlingen god ‑ 
kände tjänsten för utrikespolitiska 
instrument flexibla förfaranden från 
den 29 januari 2013 och framåt. Det 
gör att ett förhandlat förfarande med 
endast ett anbud kan användas som 
standard30. Ändringen ledde till att 
andelen förfaranden som ledde till att 
ett kontrakt ingicks ökade markant – 
antalet ingångna kontrakt steg från 
61 % 2012 till 74 % 2013. Men en analys 
av upphandlingsstatistiken visar att 
procentandelen inställda förfaranden 
var fortsatt stabil på 24 %, främst på 
grund av att inga anbud togs emot, att 
beloppen i anbudet överskred budge ‑
ten eller att anbuden inte uppfyllde de 
tekniska kraven.Förutsättningarna för att de 
resultat som hittills uppnåtts 
blir hållbara finns ännu inte
61 
Den nationella poliskåren gjorde 
påtagliga framsteg under den period 
som revisionen omfattade. Delar av 
de framstegen kan tveklöst tillskrivas 
Eupol som en viktig internationell 
aktör på fältet. Men enligt Europeiska 
utrikestjänstens egen strategiska över ‑
syn31 lider polissektorn och rättsväsen ‑
det fortfarande av systematiska brister, 
bland annat otillräcklig institutionell 
utveckling, en delvis ineffektiv rättslig 
ram och enskilda anställdas begrän ‑
sade förmåga. Politiskt inflytande, 
korruption och polisens nödvändiga 
inriktning på att stävja uppror för att 
hantera det generellt dåliga säker ‑
hetsläget är fortsatta hinder för den 
fortsatta institutionella utvecklingen 
av den straffrättsliga sektorn som hel ‑
het. Det kan påverka hållbarheten i de 
framsteg som hittills har gjorts.
62 
Afghanistans budget för 2014 uppgick 
till ungefär 7,6 miljarder US‑dollar med 
givarbidrag som förväntades ge unge ‑
fär 4,8 miljarder US‑dollar – cirka 60 % 
av totalsumman. Den afghanska armén 
och polisen har rätt att ha 352 000 
anställda. Nato planerar att minska an ‑
talet anställda till 228 500 senast 2017 
för att minska kostnaderna för perso ‑
nalstyrkan, förutsatt att säkerhetsför ‑
hållandena medger det. Men analy ‑
tiker32 tror att den afghanska armén 
och polisen kommer att behöva en 
total säkerhetsstyrka på cirka 373 000 
anställda under perioden 2015–2018 
med tanke på det säkerhetsläge som 
troligen kommer att råda då.29 Ändringar av metoderna 
infördes relativt nyligen, vilket 
gör att revisionsrätten ännu 
inte kan bedöma hur 
ändamålsenliga de är.
30 I särskild rapport nr 18/2012 
Europeiska unionens stöd till 
Kosovo på rättsstatsområdet  
rekommenderade revisions ‑
rätten att Europeiska utrikes ‑ 
tjänsten och kommissionen 
skulle se över upphandlings ‑
förfarandena och se till att de 
svarar mot GSFP‑uppdragets 
operativa behov ( http://eca.
europa.eu ).
31 Europeiska utrikestjänsten, 
strategisk översyn av EU:s 
polisuppdrag i Afghanistan,  
13 december 2013.
32 Centre of Naval Analyses, 
oberoende bedömning av 
Afghanistans nationella 
säkerhetsstyrkor, Washington, 
januari 2014.
29 Iakttagelser
63 
Enligt Europeiska utrikestjänsten33 till‑
handahålls 86 % av inrikesministeriets 
och den nationella poliskårens budget 
av internationella givare, vilket gör att 
hela polissektorns hållbarhet i mycket 
hög grad hänger på det internationella 
samfundets stöd.
64 
Utbildningsverksamheten kan förvän ‑
tas bli hållbar på medellång sikt, för ‑
utsatt att de lokala förhållandena inte 
försämras väsentligt. Eupol har gjort 
stora ansträngningar för att successivt 
få med sig det afghanska ledarskapet 
i utvecklingen av utbildningskurser 
och förvaltningen av polishögskolor ‑
na. Det har lett till att de afghanska 
myndigheterna till stor del har tagit 
över planeringen, genomförandet och 
uppföljningen av utbildningsverksam ‑
heten, även om Eupol fortfarande är 
inblandad i övervakningen av polis ‑
högskolornas utbildning. Utbildning ‑
ens hållbarhet hänger dock i första 
hand på att de afghanska myndighe ‑
terna i större utsträckning verkligen 
tar egenansvar. Vi konstaterade att 
såvida inte polishögskolornas admi ‑
nistrativa kapacitet och ekonomiska 
självbestämmande stärks kommer 
högskoleverksamhetens hållbarhet 
på lång sikt att äventyras. Trots att 
inrikesministeriet undertecknade ett 
samförståndsavtal där det går med på 
att bära driftskostnaderna för de två 
polishögskolorna34 fördelar det ogärna 
tillräckliga ekonomiska resurser, vilket 
gör det svårt att sköta den logistik 
som krävs och betala de löpande 
kostnaderna.65 
Hållbarheten i resultaten av Eupols 
mentorskapsverksamhet och projekt 
beror också i hög grad på det afghans ‑
ka egenansvaret, utvecklingen av 
synergier mellan de olika verksamhe ‑
terna och slutligen uppföljning och 
utvärdering. Vi konstaterade att dessa 
frågor inte behandlades tillräckligt 
i mentorskapsplanerna eller att de inte 
åtgärdas systematiskt på ett tidigt sta ‑
dium av verksamhetsplaneringen.
Eupols arv: avveckling  – 
vad kommer sedan?
66 
Vi undersökte om Europeiska utri ‑
kestjänsten och kommissionen hade 
förberett avvecklingen av Eupol 
tillräckligt enligt en heltäckande plan 
som dels tar hänsyn till EU:s och andra 
aktörers/givares övergripande strategi, 
dels hanterar frågor om likvideringen 
av tillgångar.33 Europeiska utrikestjänsten, 
reviderat operativt koncept för 
Eupol Afghanistan, juni 2014.
34 Polishögskolan och högskolan 
för brottsförebyggande 
arbete.
30 Iakttagelser
Planeringen av exitstrategin 
har kommit långt men mer 
arbete behövs
67 
I juni 2013 utarbetade Europeiska 
utrikestjänsten och kommissionen ett 
gemensamt arbetsdokument35 där de 
presenterade EU:s verksamheter och 
de återstående utmaningar som var 
kopplade till dem samt flera alterna ‑
tiv som skulle beaktas när det gällde 
EU‑stöd efter 2014. I december 2013 
publicerade Europeiska utrikestjänsten 
en strategisk översyn36 som i huvudsak 
sammanfattade Eupols självbedöm ‑
ning från november 201337. Uppdraget 
bedömde att vid utgången av 2014 
kunde den genomsnittliga genomför ‑
andegraden för objektivt verifierbara 
indikatorer förväntas vara 60 %38. När 
det gällde den nationella poliskårens 
framsteg drog man i bedömningen 
slutsatsen att en del uppgifter som 
utförts inom ramen för Eupols tre 
verksamhetsområden skulle kunna 
överföras till de afghanska myndighe ‑
terna, särskilt utbildningsrelaterade 
verksamheter, men att EU‑organ eller 
andra aktörer borde ta över eller byg ‑
ga vidare på merparten av dem.
68 
I juni 2014 beslutade rådet39 att 
förlänga Eupols uppdrag till slutet 
av 2016. Det upprepade även EU:s 
åtagande om en övergripande strategi, 
bland annat en genomförandeplan 
som både EU‑institutionerna och med ‑
lemsstaterna skulle följa.69 
I det sammanhanget utarbetade che ‑
fen för EU‑delegationen i Kabul (även 
EU:s särskilda representant i Afghani ‑ 
stan) och chefen för Eupol ett gemen ‑
samt dokument den 23 juni 201440 om 
att EU:s särskilda representants kontor 
skulle stärkas så att man kunde bygga 
vidare på Eupols resultat inom rättsvä ‑
sendet och rättsstatsområdet. I doku ‑
mentet kartlade de på vilka områden 
EU:s särskilda representants kontor 
skulle kunna delta efter det att Eupols 
uppdrag hade avslutats. Huvudför ‑
slaget gällde utnämningen av flera 
internationella och nationella experter 
till kontoret med uppgifter som var 
begränsade till den strategiska/politis ‑
ka dialogen.
70 
I det fleråriga vägledande programmet 
för 2014–2020 föreslog Europeiska 
utrikestjänsten och kommissionen pa ‑
rallellt att polisarbetet och rättsstats ‑ 
området skulle bli en av fyra målsekto ‑
rer. Vid revisionen tog vi upp två cen ‑
trala farhågor avseende detta plane ‑
ringsdokument. För det första  – trots 
att man i det fleråriga vägledande 
programmet riktigt anger att EU kan 
bygga vidare på det fältarbete som 
GSFP‑uppdraget (Eupol) har gjort inom 
sektorn  – är de resultatindikatorer som 
föreslås inte kopplade till utfallet av 
Eupols civila polisarbete utan i stället 
främst påverkade av yttre faktorer 
(t.ex. säkerhetsläget och den militära 
konflikten). Till exempel är indikatorn 
”antal döda i väpnad konflikt – civila 
dödsoffer” ett mycket allmänt sätt att 
mäta de förväntade resultaten av att 
den afghanska polisens får stärkt kapa ‑
citet för att få till stånd och upprätthål ‑
la säkerheten i Afghanistan. Man skulle 
kunna hävda att dödsoffer i en väpnad 
konflikt också är ett resultat av dagli ‑
ga, i första hand militära operationer 
som kanske fortsätter att förekomma 
i Afghanistan i framtiden, vilket inte är 
en exakt indikator för den nationella 
poliskårens kapacitet i fråga om civilt 
polisarbete.35 Europeiska utrikestjänsten, 
EU action to support efforts in 
strengthening civilian policing 
and rule of law post 2014  (EU:s 
åtgärder för att ge stöd till 
insatser för att stärka civilt 
polisarbete och rättsstats ‑
principen efter 2014), 14 juni 
2013.
36 Europeiska utrikestjänsten, 
strategisk översyn av EU:s 
polisuppdrag i Afghanistan, 
13 december 2013.
37 Eupol, uppgiftsdokument från 
direktoratet för krishantering 
och planering, 11 november 
2013.
38 Enligt dokumentet förväntas 
genomförandegraden för mål 
och uppgifter vid utgången av 
2014 i genomsnitt ligga på 
60 % och variera mellan 31 och 
85 %.
39 Europeiska unionens råd, 
rådets slutsatser om Afgha ‑ 
nistan, 23 juni 2014. Eupols 
uppdrag förlängdes officiellt 
den 17 december 2014 genom 
rådets beslut 2014/922/Gusp.
40 Reinforcement of the EU Special 
Representative Office with 
a view of building upon EUPOL 
Afghanistan achievements in 
the sectors of Justice and rule of 
law (att stärka EU:s särskilde 
representants kontor i syfte att 
bygga vidare på Eupols 
resultat inom rättsväsendet 
och rättsstatsområdet), 
23 juni 2014.
31 Iakttagelser
71 
För det andra har Europeiska utri ‑
kestjänsten i princip begränsade 
valmöjligheter för att finansiera 
utvecklingsbistånd till Afghanistan 
under den kommande perioden. Å ena 
sidan kan budgetstödinstrumentet 
inte vara ett alternativ för Afghanis ‑
tan för närvarande. Å andra sidan 
anser Europeiska utrikestjänsten att 
den projektbaserade metoden inte är 
optimal på grund av att det är svårt 
att hitta stödmottagare och på grund 
av den stora administrativa börda som 
förvaltningen av projekt medför. Eu ‑
ropeiska utrikestjänsten tänker därför 
i första hand använda förvaltnings ‑
fonder, främst förvaltningsfonden för 
lag och ordning i Afghanistan (Lotfa)41, 
som instrument på rättsstatsområdet 
i Afghanistan. Men att Lotfa används 
som det huvudsakliga verktyget för att 
finansiera det afghanska rättsstatsom ‑
rådet skulle medföra två problem som 
måste beaktas: a) Lotfa har tidigare 
fått stark kritik för sin dåliga förvalt ‑
ning av medel och brist på insyn av 
alla berörda givare, däribland EU, som 
beslutade att tillfälligt ställa in sina 
betalningar till fonden och b) Lotfa 
har hittills haft mycket begränsad 
erfarenhet av kapacitetsuppbyggnad 
inom sektorn. Trots att man under fas 
IV av Lotfa 2011 inbegrep en pelare om 
kapacitetsutveckling inom det civila 
polisarbetet har förvaltningsfonden 
under sin livstid nästan uteslutande 
använts som ett verktyg för löneutbe ‑
talningar. År 2013 t.ex. användes ett 
belopp på 506 miljoner US‑dollar av 
en budget på 524 miljoner US‑dollar 
till polislöner. Mindre än 3,5 % har 
faktiskt anslagits till kapacitetsupp ‑
byggnad och andra projekt. Även om 
kapacitetsuppbyggnadens andel av 
Lotfas budget skulle öka i framtiden är 
fonden fortfarande uppbyggd så att 
den täcker den nationella poliskårens 
löpande kostnader och inte uppbygg ‑
naden av dess kapacitet.Avveckling: det behövs en 
samordnad och strukturerad 
metod
72 
Europeiska utrikestjänsten och kom ‑
missionen har tagit fram ett förfarande 
och riktlinjer för att avsluta Gusp‑upp ‑
drag. Enligt dessa riktlinjer behöver Eu ‑
pol inte lämna in planer för avslutan ‑
det som kommissionen ska godkänna 
förrän tre månader innan uppdraget 
ska avslutas. Det medför risker att läm ‑
na in dokumenten så sent. Perioden 
mellan 2014 och slutet av 2016 kom ‑
mer att bli mycket viktig av två skäl. 
För det första kommer uppdraget att 
skäras ned betydligt under 2015 och 
2016. Som även Europeiska kommissi ‑
onens tjänst för internrevision påpeka ‑
de42 medför nedskärningen av uppdra ‑
get på grund av avveckling en större 
risk för kontrollmiljön, som främst 
beror på färre anställda på centrala 
kontrollfunktioner, dålig motivation 
hos de anställda, förlust av expertis 
och press att använda den resterande 
upphandlingsbudgeten innan uppdra ‑
get tar slut. För det andra är värdet på 
de aktuella tillgångarna betydande. 
Därför är det viktigt att Eupols avveck ‑
lingsplanering samordnas ordentligt 
och inleds i god tid43.41 Lotfa är en förvaltningsfond 
som inrättades av UNDP 2002. 
Den användes nästan ute ‑ 
slutande som en mekanism  
för att samordna givarbidrag 
för utbetalning av löner till 
Afghanistans nationella 
poliskår.
42 Tjänsten för internrevisionens 
granskningsrapport om 
tjänsten för utrikespolitiska 
instrument  – kontrollstrategi, 
24.7.2014.
43 Så tidigt som i september 2013 
fick Eupol tillåtelse från 
tjänsten för utrikespolitiska 
instrument att sälja två 
begagnade kraftgeneratorer, 
och Eupol har också donerat 
sex fordon till EU‑delegatio ‑
nen och två till kontoret vid 
generaldirektoratet för 
humanitärt bistånd och 
civilskydd i Afghanistan.
32 Iakttagelser
44 19 bilar köptes in år 2006, en år 
2007, 124 år 2008 och tio år 
2012.73 
Eupol använder redovisning enligt 
kontantmetoden; dess tillgångar, som 
värderas till inköpspris, uppgår till 
totalt 49,6 miljoner euro. I fråga om 
värde är Eupols viktigaste tillgångar 
pansarfordon (25,2  miljoner  euro) 
och it‑kommunikations‑  och säker ‑
hetsutrustning (15,4  miljoner  euro) 
samt byggnaderna på Eupols område 
(4,8 miljoner euro). Att tillgångar av 
den här typen (bilar, it osv.) redovisas 
till inköpspris speglar naturligtvis inte 
deras reella värde.
74 
Enligt Eupols inventeringsuppgifter 
finns det 14644 pansarfordon i Afgha ‑
nistan, varav endast ett fåtal användes. 
Fordonen hade i genomsnitt gått 
22 700 km. Enligt Eupols inventarieför ‑
teckning redovisas endast sju fordon 
som ”icke operativa” och elva som 
”begagnade”. Resten är antingen ”i 
gott skick” eller ”nya”.
75 
Eupol ansvarar för att utforska olika 
möjligheter för att överföra fordon 
till EU‑organ eller medlemsstaternas 
ambassader eller donera dem till andra 
internationella organisationer som 
är utplacerade i Afghanistan. Eupol 
ansvarar även för att genomföra de ad ‑
ministrativa förfaranden som krävs för 
att exportera tillgångar som inte kan 
överföras inom Afghanistan. Därför är 
det mycket viktigt att den civila plane ‑
rings ‑ och ledningskapaciteten har ett 
nära samarbete med uppdraget  – och 
i god tid innan uppdraget avslutas – 
och ser till att tillgångarna avyttras på 
ett smidigt sätt och inte samlas på hög 
på ett sätt som medför risker.76 
Vid revisionen konstaterade vi att trots 
att det förekommer samordning mel ‑
lan berörda EU‑avdelningar (den civila 
planerings‑  och ledningskapaciteten 
och tjänsten för utrikespolitiska instru ‑
ment) har de inte kommit överens om 
några gemensamma, förebyggande 
och heltäckande regler där roller och 
ansvarsområden tydligt fastställs.
33
 Slutsatser och 
rekommendationer
77 
Eupol Afghanistan lyckades inrätta ett 
europeiskt polisuppdrag i en synnerli ‑
gen osäker och svår miljö. Efter en svår 
inledning har Eupol gradvis vunnit 
erkännande från andra aktörer för sina 
expertkunskaper och sitt betydande 
bidrag till den pågående reformen av 
polissektorn.
78 
Vi konstaterade att Eupol Afghanistan 
delvis har fullgjort sitt mandat på ett 
ändamålsenligt sätt. Förbättringar ‑
na var märkbarare i två av Eupols tre 
huvudsakliga verksamhetsområden. 
Eupol har i huvudsak varit framgångs ‑
rikt när det gäller utbildning men haft 
mindre framgång med mentorskap 
och rådgivning. Projekten har bidragit 
till uppdragets mål endast i begränsad 
omfattning. Yttre faktorer kan visserli ‑
gen förklara en del av detta men andra 
brister kan tillskrivas själva Eupol.
79 
Innan man planerade Eupols man ‑
dat gjordes en ingående analys av 
Afghanistans behov. Målen anpassa ‑
des till Afghanistanöverenskommel ‑
sen 2006 och de prioriteringar som 
fastställs i Afghanistans nationella 
utveklingsstrategi.80 
Mandatet, som var att ge rådgivning 
på strategisk nivå till de högre leden av 
polishierarkin på det polisiära området 
med kopplingar till det mer omfat ‑
tande rättsstatsområdet, garanterade 
europeiskt mervärde genom att man 
tillhandahöll en byggsten som dittills 
hade saknats i de dåvarande interna ‑
tionella insatserna. Eupol stod dock 
inför en mödosam uppgift när det 
skulle fullgöra sitt mandat eftersom 
det nästan helt saknades en funktions ‑
duglig polisstyrka, analfabetismen 
var hög och det förekom omfattande 
korruption.
81 
Utplaceringen av uppdraget var svår 
och Eupol led av inneboende begräns ‑
ningar som berodde på rekryteringen 
av personal och logistiska problem. 
Medlemsstaterna tyckte det var svårt 
att tillhandahålla tillräckligt med kvali ‑
ficerad personal, vilket ledde till att det 
tog mycket lång tid innan Eupol hade 
den operativa styrka som krävdes. 
Utplaceringen i provinserna var lika 
komplicerad den, främst på grund av 
logistiska problem och en osäker miljö. 
I de flesta provinser kunde Eupol inte 
placera ut tillräckligt med personal för 
att garantera att mandatet fullgjordes 
ordentligt (se punkterna 11–21).
Rekommendation 1
Europeiska utrikestjänsten bör samar ‑
beta med medlemsstaterna och se till 
att framtida GSFP‑uppdrag får tillräck ‑
liga logistiska och tekniska resurser 
samt personalresurser för att kunna 
verka med så gott som maximal god ‑
känd kapacitet.
34 Slutsatser och rekommendationer
82 
Vad gäller samordningen lyckades Eu ‑
pol inte föra samman alla europeiska 
aktörer i en gemensam europeisk ram 
för att förbättra det afghanska polis ‑ 
arbetet; den utsattes också för konkur ‑
rens från andra europeiska bilaterala 
uppdrag och andra europeiska och 
internationella insatser, t.ex. den euro ‑
peiska gendarmeristyrkan (EGF). Eupol 
har dock gjort en tapper insats och 
spelat en viktig roll när det gäller att 
främja samarbetet med EU:s medlems ‑
stater och verkligen försökt främja ett 
bredare internationellt samarbete.
83 
Samordningen mellan de olika EU‑  
organen var från början bristfällig. 
Men 2011 banade rådets strategi och 
inrättandet av Europeiska utrikestjäns ‑
ten väg för förbättrad samordning 
mellan medlemsstaterna, Europeiska 
utrikestjänsten, kommissionen, EU:s 
särskilda representant i Afghanistan, 
EU‑delegationen i Kabul och Eupol.
84 
Eupols jämförelsevis begränsade 
finansiering och personalantal innebar 
att det var svårt, särskilt i början av 
uppdraget, för Eupol att göra sin röst 
hörd bland större aktörer som Natos 
utbildningsuppdrag i Afghanistan. In ‑
ternationella aktörer ville inte bli sam ‑
ordnade av Internationella polissam ‑
ordningsstyrelsen i Afghanistan (IPCB), 
som fick stöd av Eupol. IPCB lyckades 
därför inte förbättra samordningen 
och tillsynen av sektorn i någon större 
omfattning. De senaste åren har dock 
samordningen med de huvudsakliga 
internationella aktörerna förbättrats 
betydligt (se punkterna 23–30).85 
På området operativt stöd och vägled ‑
ning från huvudkontoret konstaterade 
vi att EU:s medlemsstater och Euro ‑ 
peiska utrikestjänsten var relativt flex ‑
ibla när det handlade om att föreslå 
revideringar av Eupols mandat och an ‑
passa det till det förändrade läget och 
de förändrade behoven. Före 2013 var 
rutinerna för den operativa planering ‑
en och indikatorerna inte helt anpassa ‑
de för att uppdraget skulle kunna sty ‑
ras effektivt. Men sedan 2013 har dessa 
frågor behandlats ordentligt. Eupols 
rapportering uppfyller grundläggande 
krav på redovisningsskyldighet även 
om resultatindikatorerna skulle kunna 
finjusteras ytterligare. Huvudkonto ‑
rets vägledning har blivit bättre med 
tiden. Europeiska utrikestjänsten och 
kommissionen undersöker olika sätt 
att centralisera vissa stödfunktioner 
via ett gemensamt servicecentrum, ett 
GSFP‑lager för alla pågående uppdrag 
och en centraliserad it‑funktion (se 
punkterna 32–41).
35 Slutsatser och rekommendationer
Rekommendation 2
Europeiska utrikestjänsten och kom ‑
missionen bör utforma stödfunktioner 
som bidrar till snabb, effektiv och 
enhetlig utplacering av GSFP‑uppdrag. 
Åtgärderna bör inbegripa följande:
a) Utbildning av all personal i EU:s 
förfaranden och politik före 
utplaceringen.
b) Heltäckande riktlinjer om operati ‑
va uppgifter (t.ex. behovsbedöm ‑
ningar, planering och övervakning 
av uppgifter och rapportering) och 
riktlinjer på administrativa områ ‑
den (t.ex. informationsteknik, fi ‑
nans ‑ och tillgångsförvaltning och 
personalresurser) och på så sätt 
dra så stor nytta som möjligt av 
erfarenheter från tidigare uppdrag.
c) Inrätta ett gemensamt servicecen ‑
trum för alla GSFP‑uppdrag utifrån 
en kostnadsnyttoanalys och opti ‑
mera användningen av GSFP‑lagret 
för att förvalta pågående uppdrags 
tillgångar.
86 
När det gäller de resultat som upp ‑
nåtts och deras potential att bli håll ‑
bara konstaterade vi att den nationella 
poliskåren hade gjort framsteg när det 
gällde att vinna allmänhetens för ‑
troende men att systematiska brister 
kvarstår. Förbättringarna var märk ‑
barare på två av Eupols tre verksam ‑
hetsområden: Verksamhetsområde 1 
(främja den institutionella reformen 
av inrikesministeriet) och verksam ‑
hetsområde 2 (professionalisera den 
nationella poliskåren). Verksamhets ‑
område 3 (sammanlänka den natio ‑
nella poliskåren med rättsväsendet 
i stort) har varit det mest utmanande 
området där minst framsteg har gjorts. 
Vi granskade även Eupols resultat 
per verksamhetstyp och konstate ‑
rade att Eupol i huvudsak har varit framgångsrikt när det gäller utbild ‑
ningsrelaterade verksamheter men 
haft mindre framgång när det gäller 
mentorskap och rådgivning. Projekten 
följde inte den logiska ramstrukturen 
och var inte tillräckligt kopplade till 
andra verksamheter för att skapa  
synergier (se punkterna 43–60).
Rekommendation 3
Europeiska utrikestjänsten och GSFP‑  
uppdrag bör samarbeta så att varje 
verksamhet blir ändmålsenligare:
Utbildning
a) Metoden för att ”utbilda utbilda ‑
ren” har visat sig vara framgångsrik 
och bör vara den utbildningsform 
som man i första hand väljer när 
omständigheterna är svåra, så att 
man garanterar egenansvar och 
hållbarhet.
b) Samtidigt som EU:s värderingar 
respekteras bör man i kursplaner ‑
na ta större hänsyn till kulturen, 
sedvänjorna och religionen lokalt 
och ha med praktiska exempel från 
vardagslivet i landet.
Övervakning/mentorskap/
rådgivning
c) Uppdraget bör regelbundet göra 
en systematisk och heltäckande 
utvärdering av de resultat som 
uppnåtts genom mentors ‑ och 
rådgivningsverksamheten.
d) Processen att välja ut adepter bör 
grundas på en behovsbedömning 
som dokumenteras ordentligt i 
mentorskapshandlingarna. Logg ‑
böckerna bör standardiseras och 
vara uppbyggda kring tidsbundna 
delmål och föras systematiskt av 
mentorerna.
36 Slutsatser och rekommendationer
e) Med tanke på att utstationerad 
personal regelbundet roterar bör 
tydliga och enhetliga överläm ‑
ningsförfaranden fastställas så att 
man garanterar kontinuiteten i 
verksamheten och undviker luckor 
och avvikelser som skulle kunna 
äventyra mentorskapsförhållandet.
Projekt
f) När projekten utformas bör 
GSFP‑uppdragen se till att de följer 
den logiska ramen, skapar syner ‑
gier med mentorskapsverksamhe ‑
terna och bidrar till att uppdragets 
mål uppnås genom stark koppling 
till enskilda delmål i genomföran ‑
deplanen för uppdraget.
87 
Säkerhetssektorns hållbarhet i Afgha ‑
nistan är beroende av det internatio ‑
nella samfundets stöd och står inför 
stora utmaningar. Förutsättningarna 
för en hållbar polisstyrka finns ännu 
inte. Utfallet av Eupols utbildnings‑  
och mentorskapsverksamhet riskerar 
därför att inte bli hållbar på lång sikt 
(se punkterna 61–65).
Rekommendation 4
För att GSFP‑uppdragets utfall ska 
bli hållbarare bör Europeiska utrikes ‑
tjänsten se till att hållbarhetsaspekter 
finns med i den operativa planeringen 
av alla uppdragsverksamheter och 
systematiskt bedöma de lokala beho ‑
ven och kapaciteten att upprätthålla 
utfallen.88 
Eupol har tagit fram en heltäckande 
plan för avveckling av sina verksam ‑
heter senast i slutet av 2016. Det råder 
dock osäkerhet om huruvida arrange ‑ 
mangen i det fleråriga vägledande 
programmet för 2014–2020 kommer 
att göra det möjligt för EU att bygga 
vidare på Eupols resultat efter 2016. 
Det förekommer samordning mellan 
berörda EU‑avdelningar men de har 
inte kommit överens om gemensam ‑
ma och heltäckande regler där roller 
och ansvarsområden tydligt fastställs. 
Med tanke på de aktuella tillgångarnas 
stora sammanlagda värde är förfa ‑
randena inte tillräckligt eller proak ‑
tivt samordnade av huvudkontoret 
(se punkterna 67–76).
Rekommendation 5
För att GSFP‑uppdragen ska avvecklas 
och tillhörande tillgångar avyttras på 
ett smidigt sätt bör
a) Europeiska utrikestjänsten och 
kommissionen utarbeta en ge ‑
mensam och heltäckande strategi 
där roller och ansvarsområden för 
nedmonteringen och avslutan ‑
det av GSFP‑uppdrag fastställs; 
strategin bör inbegripa tillräckligt 
stöd till uppdraget från huvudkon ‑
toret och lyfta fram åtgärder som 
minskar särskilda riskerna i sam ‑
band med nedmonterings ‑ och 
avslutningsprocessen,
b) Europeiska utrikestjänsten och 
kommissionen ha ett nära sam ‑
arbete med GSFP‑uppdrag redan 
långt innan mandatet tar slut och 
på så sätt undvika att tillgångar 
samlas på hög på ett sätt som 
medför finansiella risker.
37 Slutsatser och rekommendationer
Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning III, med ledamoten Karel 
PINXTEN som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 19 maj 2015.
 För revisionsrätten
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 ordförande

38
 Bilagor
Eupols tidslinjeBilaga I
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Maj 2007 
Eupols första 
operativa 
plan (Oplan).Okt. 2008 
Reviderad 
Oplan.
Maj 2008 – Europeiska rådet beslutar att fördubbla  målet 
för hur många experter som ska jobba på Eupol till 400.
2008 – Afghanistans nationella utvecklingsstrategi
(2008 – 2013) är Afghanistans första femåriga strategiska utvecklingsplan. Strategin är uppbyggd kring säkerhet, styrning och ekonomisk utveckling.Maj 2007 – Europeiska rådet inrättar ett uppdrag inom ramen för den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken i Afghanistan (Eupol).
Maj 2007 – Afghanistans nationella poliskår ökar till 82 000 anställda.Februari 2006 – i Afghanistanöverenskommelsen  (Londonkonferensen 2006) åtar 
sig den afghanska regeringen att uppnå riktmärken på olika områden, t.ex. att 
utveckla en professionell nationell armé senast i slutet av 2010.
2006 – Afghanistans nationella polisstyrkor når målet på 62 000 anställda.Oktober 2006 – EU:s gemensamma bedömningsuppdrag med 23 europeiska 
tjänstemän och specialister på rättsstatsområdet.
December 2006 – EU:s informationsuppdrag skickas till Afghanistan för att 
kartlägga behov på polis- och rättsstatsområdet.November 2005 – Enligt EU:s 
gemensamma  uttalande åtar 
sig EU och medlemsstaterna att 
stödja en förstärkt ram för 
rättsstatsprincipen i landet.Oktober 2003 – FN:s säkerhetsråd godkänner att Isaf-uppdraget utvidgas till att omfatta hela Afghanistan.September 2001 – 19 medlemmar av al-Qaida genomför en rad självmords-
attacker i Förenta staterna. Totalt 2 996 människor dödas.
December 2001 – Genom Bonnöverenskommelsen inrättas en interimsregering
i Afghanistan och en internationell säkerhetsstyrka (Isaf) som bistår landet vid övergången.
April 2002 – G8-mötet i Genève antar en ledarnationsram för säkerhetssektorn – Tyskland inrättar det tyska polisprojektkontoret i Kabul som ger råd till och utbildar Afghanistans nationella poliskår.
39 Bilagor
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Januari 2015 – Uppdraget Resolute Support inleds.
2015–2016 Europeiska utrikestjänsten ska se över det 
ﬂeråriga vägledande programmet för 2014–2020.December 2016 – 
Eupols mandat tar slut.December 2015 – Eupol upphör med verksamheten inom verksamhetsområde II.Juli 2014 – Slutlig reviderad Oplan. 
Juni 2014 – Europeiska rådet beslutar att förlänga Eupols  mandat till slutet av 2016. Det godkänner också en heltäckande EU-strategi för Afghanistan för perioden 2014–2016.
September 2014 – Ashraf Ghani installeras som Afghanistans nya president efter Hamid 
Karzai.
September 2014 - Afghanistan undertecknar ett bilateralt säkerhetsavtal med Förenta 
staterna. Landet undertecknar även avtalet för det Nato-ledda uppdraget Resolute support. Enligt dessa avtal får  9 800 amerikanska och minst 2 000 Natotrupper vara kvari Afghanistan efter den 31 december 2014 för att stödja utvecklingen av Afghanistans säkerhetsstyrkor och institutioner.
Oktober 2014 – Europeiska kommissionen godkänner det ﬂeråriga vägledande program-
met 20014 – 2020 för Afghanistan , som ska tillhandahålla  ny utvecklingsﬁnansiering på1,4 miljarder euro under sjuårsperioden.
Oktober 2014 – Det Nato-ledda utbildningsuppdraget upphör med sin verksamhet.December 2014 – Det Nato-ledda säkerhetsuppdraget med 48 länder (Isaf) avslutas.April 2013 – Tioårsvisionen , ett dokument från Afghanistans inrikesmini-
sterium som beskriver hur man önskar att landets nationella poliskår ska se ut om tio år.
Juni 2013 –  Europeiska utrikestjänsten utarbetar ett gemensamt 
arbetsdokument om en omfattande EU-insats som ska stärka det civila 
polisarbetet och rättsstatsprincipen efter 2014. I det presenteras också 
huvudalternativen för en exitstrategi för Eupol.
December 2013 – Europeiska utrikestjänsten gör en strategisk översyn av 
Eupol Afghanistan.Maj 2010 – Reviderad Oplan.Januari 2013 – Afghanistans nationella poliskår utökas  till 157 000.
Januari 2013 – Reviderad Oplan.Maj 2012 – I Chicagotoppmötets förklaring bekräftas Natos åtagande att stödja de afghanska 
nationella säkerhetsstyrkorna efter det att de internationella militära styrkorna har dragits tillbaka 2014.
Juli 2012 – Vid Tokyokonferensen införs ramen för ömsesidig ansvarsskyldighet enligt vilken 
Afghanistan och det internationella samfundet ansvarar för en stabil ﬁnansiering i utbyte mot kraftfullare korruptionsbekämpningsåtgärder och framsteg i fråga om rättsstatsprincipen.December 2011 – Vid Bonnkonferensen inleds diskussionen om Afghanistans  “omvandlingsdecennium 2015–2024” .Januari  2010 – Vid Londonkonferensen åtar sig den afghanska regeringen och det internationella samfundet att vidta åtgärder mot korruption och överför ansvaret för säkerheten från Isaf till de afghanska styrkorna.
November 2010 – Vid ett toppmöte i Lissabon meddelar Nato sina planer på att dra tillbaka de internationella 
styrkorna från Afghanistan senast i slutet av 2014.November 2009 – Nato inleder ett utbildningsuppdrag i Afghanistan (NTM-A) i syfte att ge grundläggande säkerhets-utbildning för polisanställda och erbjuda mentorskap åt Afghanistans nationella poliskår.
40 Bilagor
Eupols åtaganden och utbetalningar per budgetperiodBilaga IIBudgetperiod Åtaganden  
(euro)Utbetalningar per den 
31.12.2014  
(euro)Genomförande-  
grad
juni 2007  – november 2008 43 600  000 43 099 416 99 %
december 2008 – maj 2010 81 400  000 71 056 597 87 %
juni 2010 – juli 2011 54 600  000 49 274  871 90 %
augusti 2011 – juli 2012 60 500  000 51 918 127 86 %
augusti 2012 – maj 2013 56 870 000 46 179 558 81 %
juni 2013 – december 2014 95 433 790 84 645 305 89 %
Totalsummor 392 403 790 346 173 874 88 %
Källa:  Eupol.
41 Bilagor Bilaga IIIEupols handlingar för projekt- och mentorsverksamheten som granskats
Projekt
1 Stöd till närpolis – POL-14
2 Projekt Phoenix Kabul – 1.3.0.0
3 Övervakningssystem till Kabulpolisens högkvarter – POL-13
4 Omstrukturering av övervakningsenheten POL-8
5 En självförsörjande Tashkeel -databas – 1.2.2.0_26
6 Konferens om underrättelsebaserat polisarbete – 2.1.2.0
7 Symposium om korruptionsbekämpning – ROL-6
8 Samordning av polis- och åklagarprojekt (CoPP)
9 Häfte om barns rättigheter – ROL-1
10 Barns och ungdomars rättigheter i brottsutredningar – PC -09
11 Fler kvinnliga poliser i Afghanistans nationella poliskår – POL 6
Mentorskap
12 MO3  – Chefen för brottsutredningsavdelningen, inrikesministeriet
13 MO1, MO2 – Chefen för polishögskolan
14 MO4  – Biträdande förvaltningsministern vid inrikesministeriet
15 MO4  – Direktören för korruptionsbekämpningsenheten (ACU) vid riksåklagarens kontor
16 MO5  – Chefen för brottmålsavdelningen vid lagstiftningsavdelningen vid Afghanistans 
justitieministerium
17 MO6 – Chefen för avdelningen för mänskliga rättigheter, jämställdhet och barns rättigheter
42 Bilagor Bilaga IVEupols fältkontor från 2007 till 2014
2007
2008
2009
20102011
2012
2013
2014
Fältkontor med färre än 10 anställda (31 december)
Fältkontor med ﬂer än 10 anställda  (31 december)
Eupols huvudkontor i Kabul
Källa : EUROSTAT.
43
I nära samarbete med kommissionen, som ansva ‑
rar för den ekonomiska förvaltningen, och Eupol 
har Europeiska utrikestjänsten bedömt hur man 
ska få ut mesta möjliga av Eupols tillgångar enligt 
budgetförordningen.
Iakttagelser
16
Vad gäller ledarskapsproblemet byttes mycket riktigt 
uppdragschef tre gånger, men detta är att betrakta 
som en exceptionell och olycklig omständighet.
28
Utrikestjänsten anser att Eupols mandat var begrän ‑
sat till vissa områden (civil polisverksamhet, reform 
av inrikesministeriet, det straffrättsliga systemet). 
Uppdraget hade således inget mandat för att på ett 
övergripande sätt ta ledningen när det gäller (sam ‑
ordningen av) hela stödet för reform/förstärkning 
av inrikesministeriet/den afghanistanska nationella 
poliskåren. Andra aktörer, t.ex. NTM‑A, hade också 
inom ramen för sina respektive mandat full legitimitet 
när det gällde att stödja de afghanska myndighe ‑
terna. Den internationella polissamordningsstyrelsen 
inrättades för att samordna det övergripande interna ‑
tionella stödet till den afghanska nationella poliskåren 
och inrikesministeriet. Inom ramen för sitt mandat 
samordnade uppdraget mycket väl sin verksamhet 
med Natos utbildningsuppdrag i Afghanistan och 
andra internationella aktörer.
36
Eupol har utarbetat och använder en övervaknings ‑
mekanism för att mäta framsteg och vid behov 
besluta om korrigerande åtgärder.
40
GSFP‑vägledningen kallas ”riktlinjer om övergripande 
frågor”. Efter att ha kartlagt dessa brister arbetar Euro ‑
peiska utrikestjänsten aktivt för att ge GSFP‑uppdra ‑
gen tydligare övergripande riktlinjer där så behövs.Sammanfattning
IV
Den ursprungliga situationen avseende rättsliga in ‑ 
stitutioner och internationellt stöd var mycket brist ‑
fällig och det fanns stora begränsningar (jämfört med 
stödet till den afghanska nationella poliskåren och 
inrikesministeriet).
Direkt utbildning tillhandahölls främst under de 
första åren av uppdragets mandat. Detsamma gäller 
stödet till utbildning för utbildare, som också minskat 
avsevärt de senaste åren. Eupol har under flera år 
främst genomfört sitt mandat genom att tillhanda ‑
hålla rådgivning och handledning till sina afghanska 
motparter.
Europeiska utrikestjänsten anser att de projekt som 
förvaltas av uppdragets projektenhet nu utgör ett 
viktigt kompletterande verktyg för uppnåendet av 
uppdragets mål, jämfört med den otillräckliga anpass ‑
ningen under projektenhetens första år.
VI
Eupol gav starkt stöd till inrättandet av och verksam ‑
heten inom internationella samordningsstrukturer, 
t.ex. den internationella polissamordningsstyrelsen. 
Det ingick dock inte i dess uppdrag att sammanföra 
alla EU‑aktörer inom en gemensam europeisk ram.
VII
Under de senaste åren har Eupols rapporterings ‑
system förfinats och utvecklats från att ha varit mer 
beskrivande till att nu vara analytiskt. Sedan 2013 har 
uppdraget objektivt verifierbara indikatorer, både för 
sina egna framsteg och de afghanska framstegen. 
IX och X
Planerna på Eupols avveckling har utarbetats så långt 
det är möjligt vid denna tidpunkt, med tanke på de 
förväntade framstegen i Afghanistan och utveck ‑
lingen hos befintliga internationella aktörer och 
mekanismer.Kommissionens och Europeiska 
utrikestjänstens svar
Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar 44
53
Ett av de största problemen är att åstadkomma 
konkreta framsteg/en konkret inverkan på frågor på 
strategisk nivå, t.ex. utveckling och förvaltning av den 
afghanska polisens personalresurser eller integrering 
av mänskliga rättigheter på alla områden inom den 
afghanska polisen (frågor som vanligen kräver stöd 
genom handledning och rådgivning). Andra externa 
faktorer skulle kunna nämnas, t.ex. omprioriteringar 
på den afghanska sidan.
58
Användningen av projektenheter är ett relativt nytt 
inslag i civila GSFP‑uppdrag. Av olika skäl finns pro ‑
jektenheter inte i alla uppdrag, även om de betraktas 
som en mycket användbar kapacitet för att civila 
GSFP‑uppdrag ska kunna uppnå sina mål. Därför hade 
de civila GSFP‑uppdragen få referenser när de första 
projektenheterna inrättades inom deras struktur. 
Detta var fallet för Eupol Afghanistan. Uppdraget har 
därför behövt lära sig att förvalta sin projektenhet. 
Projektenheten är nu väl etablerad inom uppdraget, 
samordningen med uppdragets övriga delar säker ‑
ställd och det finns interna förfaranden som garante ‑
rar att de projekt som föreslås är helt förenliga med 
uppdragets mål. Projekten inom projektenheten ska 
godkännas av EU:s medlemsstater (Relex) inom ramen 
för den årliga diskussionen om uppdragets budget. 
59
Redan före införandet av de flexibla upphandlings ‑
förfarandena samtyckte tjänsten för utrikespolitiska 
instrument till de flesta förfrågningarna från upp ‑
draget om att genomföra förenklade upphandlingar 
(förhandlade förfaranden med ett enda anbud) där 
vanliga anbudsförfarandena skulle misslyckas på 
grund av den svåra situationen på den lokala markna ‑
den eller för brådskande inköp av varor och tjänster. 
60
Genom införandet av en allmän tillämpning av flexibla 
förfaranden förenklades och påskyndades använd ‑
ningen av det förhandlade förfarandet med ett enda 
anbud eftersom uppdraget inte längre behövde 
erhålla förhandsgodkännande från tjänsten för 
utrikespolitiska instrument för att genomföra dessa 
förfaranden.45
Den straffrättsliga sektorn har traditionellt varit en 
mycket svag sektor och fått mindre internationellt 
stöd än den afghanska nationella poliskåren och 
inrikesministeriet. Till det som Eupol åstadkommit hör 
utvecklingen av politik och lagstiftning som bygger på 
mänskliga rättigheter (t.ex. strafflagen och straffpro ‑
cesslagen) samt införandet av utbildning för samarbe ‑
tet mellan polis och åklagare, som redan pågår under 
fullt afghanskt egenansvar.
48
Inrättandet av polishögskolan är ett bra exempel 
på tillämpningen av en övergripande strategi i EU:s 
utrikespolitik (samstämmighet, samordning och 
komplementaritet).
Eupol har mycket riktigt stött de afghanska utbild ‑
ningsinstitutionerna bland annat med att ta fram 
utbildningsplaner, men även när det gäller ledningen 
för och organisationen av såväl polishögskolan som 
centrumet för brottsförebyggande arbete, inbegripet 
kopplingar till den nationella afghanska poliskårens 
personalpolitik/organisation, liksom stöd till den 
enhet vid den nationella afghanska polisens hög ‑
kvarter som har ledningsansvaret för den allmänna 
utbildningen (General Training Command).
Polishögskolan och centrumet för brottsförebyg ‑
gande arbete är fast etablerade inom strukturen med 
ledningsansvar för den allmänna utbildningen och har 
blivit ytterst effektiva utbildningsinstitutioner. Mer än 
13 000 personer i den afghanska nationella poliskåren 
har genomgått utbildningar sedan slutet av 2010.
50
Eupols process för utvärderingar och bedömningar 
har förbättrats sedan införandet av de så kallade  
halvtidsöversynerna (som bytte namn till kvartals ‑ 
översyner efter införandet av den reviderade opera ‑
tiva planen i början av 2015) samt månatliga översyner 
i början av 2014.
52
Uppdraget har uppnått att utplacera och använda sig 
av rådgivare/mentorer i enlighet med den operativa 
planen och i samförstånd med sina afghanska motpar ‑
ter. Analysen av kapacitetsbristen hos afghanerna här ‑
rörde från den operativa planen (som i sin tur bygger 
på diskussioner med de afghanska myndigheterna).
Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar 45
kan budgetstöd bli ett alternativ som även omfattar 
rättsstatsområdet om de relevanta villkoren är upp ‑
fyllda och riskerna på det politiska området och inom 
samhällsstyrningen medger det. 
72
Europeiska utrikestjänsten och kommissionen är 
medvetna om de problem som revisionsrätten tar upp 
i fråga om nedskärningar och den tid som krävs för att 
förbereda avvecklingen av tillgångar och avslutandet 
av uppdraget, och följer uppmärksamt nedskärnings ‑
processen. Nedskärningen föregås av utarbetandet av 
budgeten för den period då nedskärningen kommer 
att äga rum och detta gäller även avvecklingsfasen. 
En formell plan för nedskärningen eller avslutandet 
lämnas inte in i detta skede. Huvudpunkterna, särskilt 
de som har en ekonomisk effekt, diskuteras dock med 
uppdraget och man enas om dessa under utarbetan ‑
det av budgeten.
Europeiska utrikestjänsten och kommissionen plane ‑
rar att utarbeta riktlinjer för nedskärningar. 
73
Uppdragen är enheter som anförtrotts uppgifter 
under indirekt förvaltning. Även om kommissionen 
erkänner att detta inte avspeglar tillgångarnas verk ‑
liga värde, kräver den inte att uppdragen rapporterar 
detta värde utan endast den inköpta utrustningen och 
inventarieförändringar.
74
Uppdraget är i färd med att överföra och göra sig av 
med överflödiga pansarfordon. Tretton bepansrade 
fordon kommer att överföras till GSFP‑uppdraget 
i Kiev, Ukraina.
Överföringen av överflödiga pansarfordon skulle 
kunna förenklas i framtiden om GSFP‑lagrets roll 
utvidgades till att omfatta den logistik som krävs för 
att överta, renovera och omplacera överflödiga pan ‑
sarfordon (och annan utrustning).70
Kommissionen skulle vilja påpeka att man vid varje 
ingripande i fråga om stöd till det afghanska polis ‑ 
väsendet som ska finansieras via instrumentet för 
utvecklingssamarbete måste visa att stödet helt 
uppfyller kraven i den definition som utarbetats av 
OECD:s biståndskommitté och i förordningen om 
finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete 
som i viss mån begränsar de typer av verksamhet som 
kan finansieras och genomföras.
I den nuvarande politiska situationen är de säkerhets ‑
relaterade indikatorerna fortfarande mest relevanta 
för vårt stöd till den afghanska nationella polisen inom 
ramen för instrumentet för utvecklingssamarbete.
Ansvaret för att garantera varaktig och bestående 
säkerhet i Afghanistan vilar lika mycket på den 
afghanska nationella polisen som den afghanska 
nationella armén. Det är fortfarande ett av de vikti ‑
gaste målen för EU:s samarbete, samt för bidragen till 
den afghanska nationella polisens upprätthållande 
och utveckling. Dessutom förblir det en förutsättning 
för de afghanska myndigheterna att lägga större 
vikt vid att utveckla kapaciteten att bedriva civilt 
polisarbete.
När det gäller den afghanska nationella poliskårens 
förbättrade kapacitet som en civil polisstyrka som står 
under civil kontroll (under hela löptiden för MIP 2014–
2020), föreslogs i MIP en andra, separat uppsättning av 
två indikatorer kopplade till inrikesministeriets köns ‑
uppdelade statistik och säkerhetskostnadernas andel 
av den nationella budgeten (inklusive löneuppgifter). 
71
När det gäller villkoren för genomförandet av stödet 
på rättsstatsområdet och användningen av Lotfa 
för bidrag inom ramen för instrumentet för utveck ‑
lingssamarbete, skulle kommissionen och Europeiska 
utrikestjänsten vilja betona att användningen av den 
FN‑förvaltade förvaltningsfonden för lag och ordning 
fortsatt är det alternativ som föredras om en överens ‑
kommelse om de nödvändiga förbättringar kan nås 
i den aktuella översynsprocessen.
EU agerar här i nära samråd med det internationella 
samfundet i stort. I linje med den nya given för enga ‑
gemang i bräckliga stater ( New Deal for engagement 
in fragile states ) anser kommissionen och Europeiska 
utrikestjänsten att en projektbaserad strategi inte är 
optimala i fråga om biståndseffektivitet. Efterhand 
Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar 46
Rekommendation 2 a)
Europeiska utrikestjänsten och kommissionen god ‑
tar denna rekommendation. Detta sker redan i vissa 
fall före utplaceringen. Europeiska utrikestjänsten är 
i färd med att bearbeta ytterligare arbete på detta 
område. Vissa rättsliga och finansiella aspekter måste 
dock diskuteras, eftersom Gusp‑budgeten endast kan 
ersätta kostnader för utbildning före utplacering för 
personal som redan ingår i uppdraget. Annars skulle 
den sändande staten betala för den utstationerade 
personen, medan det inte skulle gå att betala för 
personal som rekryterats men ännu inte ingått avtal 
med uppdraget.
Rekommendation 2 b)
Europeiska utrikestjänsten och kommissionen godtar 
denna rekommendation. Detta sker redan när det 
gäller vissa av dessa frågor. Europeiska utrikestjänsten 
arbetar för närvarande vidare med ytterligare frågor.
De tillvaratagna erfarenheterna är dessutom en 
grundläggande del av genomförandet av de insatser 
som leds av den civila planerings ‑ och ledningskapa ‑
citeten. De sprids till andra avdelningar i Europeiska 
utrikestjänsten, kommissionen och medlemsstaterna 
och har redan bevisat sitt mervärde vad gäller att 
förbättra uppdragen.
När det gäller befintliga administrativa riktlinjer fort ‑
sätter Europeiska utrikestjänsten och kommissionen 
att dagligen arbeta för att göra dem användbarare 
och för att de ska tillgodose uppdragens konkreta 
behov på fältet.
Under Europeiska utrikestjänstens och kommissionens 
överinseende kommer det planerade gemensamma 
servicecentret (plattformen för uppdragsstöd) att 
utarbeta övergripande riktlinjer för finansiering, räken ‑
skaper och tillgångsförvaltning. 
Rekommendation 2 c)
Europeiska utrikestjänsten och kommissionen godtar 
denna rekommendation.
Efter slutförandet av kostnadsnyttoanalysen 2013 
och diskussioner i arbetsgruppen med råd för yttre 
förbindelser väntas nu ett beslut om inrättande av ett 
gemensamt servicecentrum för civila GSFP‑uppdrag.76
En av huvuduppgifterna för det planerade gemen ‑
samma servicecentret (plattformen för uppdragsstöd) 
kommer att vara att utarbeta heltäckande regler och 
riktlinjer.
Slutsatser och rekommendationer
78
Mentorskap, rådgivning och utbildning är alla metoder/
verktyg för att uppnå specifika mål. I uppdragets sista 
fas är en bedömning av Eupols resultat genom att skilja 
mellan ”utbildningsverksamhet” och ”mentorskap ‑ och 
rådgivningsverksamhet” inte den allra lämpligaste. 
Alla dessa verktyg används mestadels parallellt för att 
stödja lokala motparter. Under uppdragets sista år har 
främst mentorskap och rådgivning använts för att till ‑
handahålla detta stöd, medan utbildning (särskilt direkt 
utbildning) använts i mindre utsträckning och under 
de senaste åren inte alls. De flesta resultaten inom LO1, 
LO2 och LO3 under de sista åren beror uteslutande på 
Eupols mentorskaps ‑ och rådgivningsverksamhet.
Även om projekten (som genomförts av uppdragets 
projektenhet) ibland haft begränsad omfattning 
har de avsevärt underlättat annan verksamhet inom 
uppdraget. 
Rekommendation 1
Europeiska utrikestjänsten godtar denna rekom ‑
mendation. Bidragen från medlemsstaterna har stor 
inverkan på genomförandet av uppdraget och dess 
kontinuitet, eftersom det nuvarande systemet främst 
förlitar sig på styrkebidrag från medlemsstaterna.
I detta hänseende anser Europeiska utrikestjänsten att 
man också skulle kunna utforska sätt att möjliggöra 
större flexibilitet vid utlysning av tjänster, särskilt för 
utstationerad eller kontraktsanställd personal.
82
Europeiska utrikestjänsten har inte uppfattningen att 
EU:s medlemsstater förväntade sig att Eupol skulle 
sammanföra alla EU‑aktörer i en gemensam europeisk 
ram vid upprättandet av Eupol Afghanistan. Eupol har 
dock gett starkt stöd till inrättandet av och verksam ‑
heten inom internationella samordningsstrukturer, 
t.ex. den internationella polissamordningsstyrelsen.
Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar 47
Rekommendation 3 b)
Europeiska utrikestjänsten godtar denna 
rekommendation.
Europeiska utrikestjänsten anser att de kursplaner 
som Eupol utarbetat tar hänsyn till den lokala kultu ‑
ren i största möjliga utsträckning. I vissa fall var dock 
de lokala motparterna tveksamma till att använda 
vissa (aspekter av) de kursplaner som utarbetats med 
stöd av uppdraget. Dessa (aspekter av) kursplanerna 
ansågs dock med rätta som väsentliga ur uppdragets/
EU:s synvinkel eftersom de avsåg EU:s grundläggande 
värderingar gällande mänskliga rättigheter, korruption 
osv.
Rekommendation 3 c)
Europeiska utrikestjänsten godtar denna rekom ‑
mendation. Uppdraget genomför nu en sådan 
utvärdering.
Rekommendation 3 d)
Europeiska utrikestjänsten godtar denna rekom ‑
mendation. För Eupol har en sådan bedömning 
genomförts inom ramen för den senaste översyn av 
uppdragets mandat. Mentorskapsloggböckerna har 
standardiserats, strukturerats på ett bättre sätt och 
uppdaterats av uppdraget.
Rekommendation 3 e)
Europeiska utrikestjänsten och kommissionen god ‑
tar denna rekommendation. Man kommer också att 
undersöka sätt att öka möjligheterna till överläm ‑
ningsperioder mellan inkommande och utgående 
personal.
Rekommendation 3 f)
Europeiska utrikestjänsten godtar denna rekommen ‑
dation. För Eupol är de projekt som drivs inom pro ‑
jektenheten nu helt integrerade i uppdragets genom ‑
förandeplan och följer ett striktare internt förfarande 
som möjliggör samstämmighet med uppdragets 
operativa verksamhet.Förvaltningen av tillgångarna inom pågående upp ‑
drag skulle kunna förenklas i framtiden om GSFP‑lag ‑
rets roll utvidgades till att omfatta den logistik som 
krävs för att överta, renovera och omplacera överflö ‑
dig utrustning. GSFP‑lagrets funktion och roll håller 
för närvarande på att ses över och ett möjligt scenario 
är en utökad roll, som skulle omfatta hantering av all 
logistik för lagring och/eller omplacering av överflödig 
utrustning från uppdrag som skärs ned eller avslutas.
86
Europeiska utrikestjänsten anser att förbättringar 
också kan noteras när det gäller uppdragets resultat 
inom verksamhetsområde 3. Genomförandet och 
effekten av Eupols mandat kan endast bedömas mot 
bakgrund av Afghanistans framsteg på de områden 
som omfattas av uppdraget.
När det gäller bedömningen av uppdragets genom ‑
förande/resultat per ”verksamhetstyp” (mentorskap, 
övervakning och rådgivning i förhållande till utbild ‑
ning) hänvisas till Europeiska utrikestjänstens svar på 
punkt 78.
När det gäller de projekt som genomförts inom ramen 
för projektenheten iakttogs mycket riktigt brister 
under de första åren av uppdragets mandat. Dock 
har nu mer strukturerade mekanismer införts vilket 
möjliggör en striktare samordning av projekten med 
uppdragets planerade verksamhet och mål.
Rekommendation 3 a)
Europeiska utrikestjänsten godtar denna 
rekommendation.
Även om metoden för att utbilda utbildaren är lämplig 
under vissa omständigheter (när det gäller att skapa 
en inledande lokal grundutbildningskapacitet), måste 
den betraktas som endast en (inledande) del av den 
strategi som krävs för att bistå de lokala myndighe ‑
terna vid upprättandet/professionaliseringen av deras 
egen utbildningskapacitet. En potentiellt varaktig 
effekt kan endast uppnås via stöd genom rådgivning 
och mentorskap om mer strukturella aspekter av 
uppbyggnaden av utbildningskapaciteten (som Eupol 
tillhandahåller).
Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar 48
Rekommendation 4
Europeiska utrikestjänsten godtar denna 
rekommendation.
Europeiska utrikestjänsten anser att hållbarhetsaspek ‑
terna redan ingår i den operativa planeringen av upp ‑
dragets verksamhet i den mening att alla uppdragets 
verksamheter syftar till att förstärka de lokala motpar ‑
ternas kapacitet så att de blir ”tillräckligt bra” för att 
själva kunna vidareutvecklas på ett hållbart sätt.
Om uppdragets bedömning ger vid handen att den 
lokala kapaciteten inte kommer att vara tillräcklig och 
mot bakgrund av att uppdragets mandat går mot 
sitt slut, samarbetar uppdraget, i enlighet med sin 
operativa plan, aktivt med andra (internationella eller 
lokala) aktörer för att identifiera några sådana som 
vid behov skulle kunna ge fortsatt stöd till de lokala 
motparterna, på grundval av det som uppdraget 
åstadkommit.
Rekommendation 5 a)
Europeiska utrikestjänsten och kommissionen godtar 
denna rekommendation. Såsom varit fallet för tidigare 
uppdrag har Europeiska utrikestjänsten och kommis ‑
sionen samarbetat nära med Eupol under två år, dvs.i 
god tid före mandatperiodens slut, för att förbereda 
avyttringsfasen på lämpligaste sätt, med beaktande 
av utmaningarna och komplexiteten i det afghanska 
scenariot.
Kommissionen och Europeiska utrikestjänsten plane ‑
rar att tillsammans utarbeta riktlinjer för nedmonte ‑
ring av uppdrag.
När de gäller avslutande av uppdrag har kommis ‑
sionen redan utfärdat instruktioner för avslutande av 
uppdrag. 
Rekommendation 5 b)
Europeiska utrikestjänsten och kommissionen godtar 
denna rekommendation. Se även svaret på rekom ‑
mendation 5 a).
HUR HITTAR MAN EU:S PUBLIKATIONER?
Gratispublikationer
 Ett enskilt exemplar  
genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
 Flera exemplar/aﬃscher/kartor  
hos Europeiska unionens representationer (http://ec.europa.eu/represent_sv.htm),  
hos delegationer i länder utanför EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm),  
genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm)  
eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).
(*) Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen). 
Avgiftsbelagda publikationer
 Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Vid vår bedömning av Eupol Afghanistan, ett civilt uppdrag 
inom ramen för den gemensamma säkerhets- och försvars-  
politiken, konstaterade vi att det endast delvis hade fullgjort 
sitt mandat på ett ändamålsenligt sätt. Yttre faktorer kan 
visserligen förklara en del av detta medan andra brister kan 
tillskrivas själva Eupol.
Vi lämnar en rad rekommendationer som inte bara gäller 
Eupol Afghanistan utan även andra GSFP -uppdrag som ska 
göra uppdragen ändamålsenligare och de uppnådda 
resultaten hållbarare.
EUROPEISKA
REVISIONSRÄTTEN