RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN om genomförandet av rådets förordning (EG) nr 443/97 av den 3 mars 1997 om hjälp till grupper som tvingats lämna sin hembygd i utvecklingsländerna i Asien och Latinamerika Konsoliderad rapport för 1997-1999

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Inledning: Flyktingar, fördrivna och återvändande i olika delar av världen

1. FLYKTINGPROBLEMATIKEN I ASIEN OCH LATINAMERIKA

1.1 Allmän översikt av situationen i Asien

1.1.1 Afghanistan

1.1.2 Afghanistan/Pakistan

1.1.3 Afghanistan/Iran

1.1.4 Bangladesh/Myanmar

1.1.5 Thailand/Myanmar

1.1.6 Bhutan/Nepal

1.1.7 Sri Lanka

1.1.8 Indonesien

1.1.9 Kambodja

1.2 Allmän översikt av situationen i Latinamerika

1.2.1 Guatemala

1.2.2 Mexiko

1.2.3 Nicaragua

1.2.4 El Salvador

1.2.5 Honduras

2. GENOMFÖRANDE AV STÖD TILL BEFOLKNINGSGRUPPER SOM TVINGATS LÄMNA SIN HEMBYGD

2.1 Valda handlingslinjer

2.1.1 Asien

2.1.2 Latinamerika

2.2 Genomförande

2.2.1 Motivering av åtgärdernas mångfald

2.2.2 Tillgängliga medel

2.2.3 Kontraktsvillkor

2.2.4 Verksamhetsområden per region

2.2.5 Partnerna

2.3 Samordning

2.3.1 Intern samordning

2.3.2 Samordning och samverkan med andra biståndsgivare

2.4 Kommissionens uppföljning och förvaltning av åtgärderna

2.4.1 Uppföljning och övervakning

2.4.2 Projektgenomgångar som utförts av kommissionens avdelningar

2.5 Projektgenomgångar innefattande utvärderingsmoment som genomförts av utomstående experter

3. PRELIMINÄRA SLUTSATSER

KOMMISSIONENS RAPPORT

Inledning: Flyktingar, fördrivna och återvändande i olika delar av världen

Denna rapport har upprättats för att uppfylla kravet i artikel 12 i förordningen [1]. På grund av rapportens sena tillkomst behandlas de åtgärder som planerats och genomförts under hela den period som omfattas av förordningen (1997-1999).

[1] Rådets förordning (EG) nr 443/97 av den 3 mars 1997 om åtgärder inom området för hjälp till grupper som tvingats lämna sin hembygd i utvecklingsländerna i Asien och Latinamerika. I artikel 12 i förordningen anges följande: " Efter varje budgetår skall kommissionen lämna en årsrapport till Europaparlamentet och rådet, med en sammanfattning av de åtgärder som finansierats under budgetåret samt en utvärdering av hur denna förordning har genomförts under budgetåret. Sammanfattningen skall i synnerhet innehålla upplysningar om de aktörer med vilka avtal eller kontrakt har slutits. Rapporten skall också, i förekommande fall, innehålla en sammanfattning av utförda externa utvärderingar rörande specifika åtgärder ". EGT L 068, 1997.03.08 s. 1 t.o.m. 4.

Enligt de senaste siffrorna från FN:s flyktingkommissariat (UNHCR) [2] uppskattas antalet personer som tvingats lämna sin hembygd [3] (flyktingar, återvändande och internt fördrivna) i början av 1999 till 21,5 miljoner i hela världen, varav 5,5 miljoner i Asien. I Latinamerika har siffran sjunkit betydligt, tack vare den nya politiska situationen och det bistånd som beviljats, och uppskattas enligt samma källa till endast cirka 100 000 personer.

[2] « UNHCR-Global Appeal 2000 », december 1999.

[3] I FN:s flyktingkonvention av 1951 definieras en flykting som en person som "i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning befinner sig utanför det land, vari han är medborgare, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, icke önskar att begagna sig av sagda lands skydd". Med uttryck som fördrivna, fördrivna personer eller fördrivna grupper avses i allmänhet personer eller grupper som i likhet med flyktingar har flytt från sina hem, men till skillnad från dessa fortfarande befinner sig i sitt hemland. För dessa används även uttrycket internflyktingar. Med återvändande avses personer som återvänt till sina hemländer. De återvändande som avses i denna rapport är personer som tidigare varit i landsflykt (av ovannämnda skäl).

För att söka åtgärda dessa gruppers behov tog kommissionen under åren 1984 [4] - 1997 initiativ till projekt och finansierade dessa, utan särskild rättslig grund och med utnyttjande av medel som ställts till förfogande under en särskild budgetpost. Kommissionen upprättade och spred under denna period lägesrapporter om genomförandet av dessa åtgärder.

[4] På Europaparlametets initiativ inrättades detta år budgetposten «Självförsörjningsbistånd till flyktingar, fördrivna och återvändande i utvecklingsländerna i Asien och Latinamerika».

Den 3 mars 1997 trädde rådets förordning (EG) nr 443/97 i kraft. I förordningen fastställs målsättningen för hjälpinsatser till personer som tvingats lämna sin hembygd samt avgränsningen i förhållande till humanitär hjälp och återhämtnings- och utvecklingsbistånd, med ett visst utrymme för flexibilitet. De utvecklingsprogram som finansieras genomförs innan det är möjligt att föra en verklig socialpolitik och införa ekonomisk stabilitet.

Förordningen har gjort det möjligt att finansiera åtgärder under alla faser av flyttningsprocessen, från bistånd till personer som fördrivits inom eller från sitt hemland till bistånd före och under återvändandet och stöd för social och ekonomisk återintegrering.

Förordningen är inriktad på olika typer av flyttningar, dvs. såväl flyttningar som beror på långvariga interna konflikter som sådana som har sin grund i politisk eller ekonomisk marginalisering av vissa samhällsgrupper eller minoriteter. I vissa fall sammanfaller dessa två typer av situationer.

De särskilda omständigheter som under den aktuella perioden medfört att människor tvingats lämna sin hembygd i Asien och Latinamerika är mångfasetterade. I Asien har de i huvudsak utlösts av inbördeskrig till följd av politiska och etniska motsättningar (Afghanistan, Burma, Kambodja, Sri Lanka). I Latinamerika har de också sin grund i ihållande inbördeskrig.

Man kan skilja mellan följande situationer vad gäller människor som tvingats lämna sin hembygd och där det behövs stöd från det internationella samfundet:

i) Flyktingar som stannar kvar i det land dit de först flydde.

ii) Internflyktingar som måste försöka överleva utanför sin hembygd eller hemregion.

iii) Personer som återvänt från utlandet eller från andra delar av det egna landet.

iv) Demobiliserade militärer eller andra stridande.

v) I Asien, den lokala befolkning som bor kring flyktinglägren i det första värdlandet och som så småningom inte får hamna i en sämre ekonomisk situation än flyktingarna själva.

vi) Befolkningsgrupper som stannat kvar i avflyttningsområdena och som måste få hjälp för att överleva så att det därigenom kan undvikas att antalet flyktingar ökar ännu mer.

Det bör här påpekas att de åtgärder som finansieras i regel pågår under en längre tid (i genomsnitt två år). De genomföranden som beskrivs i denna rapport gäller därför projekt vars finansiering beslutats före rapportperioden. På motsvarande sätt kommer de projekt som beslutats under rapportperioden till stor del att förverkligas under kommande år.

1. FLYKTINGPROBLEMATIKEN I ASIEN OCH LATINAMERIKA

1.1. Allmän översikt av situationen i Asien

1.1.1 Afghanistan

Det finns fortfarande inga utsikter att under den närmaste framtiden lösa den politiska kris som sedan 1978 dominerat situationen i Afghanistan.

Afghaner utgör i dag det största antalet flyktingar i världen. FN:s flyktingkommissariat (UNHCR) uppskattar att det fortfarande finns 1,2 miljoner afghanska flyktingar i Pakistan och 1,4 miljoner i Iran. Antalet internflyktingar och återvändande som fortfarande behöver stöd utifrån kan uppskattas till 343 000. I verkligheten kan dessa siffror vara betydligt högre på grund av befolkningstillväxt och nytillkomna flyktingar.

Under 1999 återvände ungefär 90 000 afghaner frivilligt från Pakistan och 6 000 från Iran under UNHCR :s överinseende. Ungefär lika många har återvänt med hjälp av den afghanska ambassaden i Teheran eller Hesb e Whahdat, det främsta shiitiska politiska partiet, som stöds av Iran.

Det finns inga officiella uppgifter om antalet nytillkomna flyktingar (asylsökande eller personer som utvandrar av ekonomiska skäl) eller om antalet afghaner som fötts i Pakistan och Iran. Den senare siffran kan antas överstiga 150 000 nyfödda om året för båda länderna tillsammans. Det senaste återvändandet till Afghanistan ägde rum i landets södra och östra provinser, som kontrolleras av talibanerna och där det inte finns några större säkerhetsproblem. Återvändandet till de norra, västra och centrala provinserna har varit mycket mer blygsamt, främst på grund av konflikten.

Därtill kommer att den ekonomiska recessionen i Pakistan och Iran ger näring åt strömningar till förmån för ett återvändande av flyktingarna till Afghanistan. Så länge konflikten inte har fått en fullständig politisk lösning och programmet för återuppbyggnad inte kan inledas är det emellertid svårt att öka den nuvarande takten för återvändandet. Dessutom förorsakar fortsatta krigsoperationer mellan de två oppositionsgrupperna i området en regelbunden ström av internflyktingar.

1.1.2 Afghanistan/Pakistan

Pakistan, som varken har undertecknat 1951 års flyktingkonvention eller protokoll till detta från 1967, fortsatte med sin generösa asylpolitik gentemot de afghanska flyktingar (särskilt pashtunerna) som kommit till landet, särskilt vad gäller dessa flyktingars möjligheter att röra sig fritt och att tillträda arbetsmarknaden. Efter en första våg av afghanska flyktingar i början på 1980-talet kom en ny omfattande flyktingström till Pakistan 1996 när talibanerna intog Kabul. Mazar-I-Sharifs fall 1998 gav upphov till en ny våg av flyktingar, särskilt etniska minoriteter. Trenden fortsatte under 1999 på grund av talibanernas sommaroffensiv. De nya militära makthavarna i Pakistan verkar inte ha ändrat attityd vad gäller flyktingproblematiken. På grund av de försämrade ekonomiska och sociala förhållandena i Pakistan utpekas flyktingarna dock i allt större omfattning som ansvariga för den ekonomiska krisen.

1.1.3 Afghanistan/Iran

Efter att ha nått en topp på 4,5 - 5 miljoner flyktingar när krisen var som värst i Afghanistan, uppgår antalet afghanska flyktingar i Iran (huvudsakligen tadsjiker och hazarer) för närvarande till 1,4 miljoner. Endast en liten del av dessa bor i läger, eftersom majoriteten har integrerats i de iranska lokalsamhällena. Dessa flyktingar har under de senaste tjugo åren haft tillträde till den iranska statens offentliga och sociala tjänster. För närvarande gör sig dock vissa strömningar gällande till förmån för ett återvändande av de afghanska flyktingarna. I februari 1999 undertecknades ett avtal mellan UNHCR och Iran som skall göra det lättare för dessa flyktingar att återvända frivilligt till Afghanistan.

1.1.4 Bangladesh/Myanmar

Under 1991 och 1992 har drygt 250 000 muselmaner från Burma/Myanmar flytt från de norra delarna av delstaten Rakhin i Myanmar till Bangladesh på grund av den diskriminering som de utsatts för. Det stora flertalet flyktingar har numera återvänt till Myanmar, men närmare 22 500 flyktingar bor fortfarande i två läger under flyktingkommissariatets beskydd i avvaktan på en lösning. Återvändandet slutade i augusti 1997 då Myanmar förklarade att operationen var avslutad. Processen återupptogs inte förrän i november 1998 och då i mycket begränsad omfattning. Enligt UNHCR har mellan november 1998 och september 1999 endast 600 personer kunnat återvända till Myanmar.

Situationen för de återvändande är fortfarande mycket bekymmersam, eftersom de saknar medborgarskap och tillstånd att förflytta sig fritt. Dessa personer behöver därför fortsatt stöd för att kunna bosätta sig igen samt internationellt beskydd.

1.1.5 Thailand/Myanmar

De flesta minoritetsgrupper som bor vid gränsen mellan Burma/Myanmar och Thailand gör sedan lång tid öppet uppror mot Myanmars militära regering. I juni 1998 bad den thailändska regeringen formellt om UNHCR :s hjälp för att bemästra flyktingsituationen för karener och karenni, som flytt till Thailand på grund av kränkningarna av de mänskliga rättigheterna i Myanmar/Burma. Dessa flyktingar har tagits emot i olika läger vid gränsen mellan Thailand och Myanmar/Burma. De flesta flyktinglägren nära gränsen är osäkra på grund av risken för militära ingripanden. I slutet av 1999 fanns ungefär 107 000 flyktingar i Thailand.

1.1.6 Bhutan/Nepal

Utsikterna att kunna återvända till sina hemtrakter är mycket avlägsna för de 95 600 personer som lever i flyktingläger i Nepal. Det bhutanesiska flyktingproblemet uppkom för ett tiotal år sedan. Det började 1990 då en del bhutaneser av nepalesiskt ursprung, som bodde i landets södra delar, lämnade sina trakter av rädsla för den nationella integrationspolitik som myndigheterna i Bhutan hade förebådat.

Även om åtskilliga samtal hållits mellan regeringarna i Bhutan och Nepal har parterna ännu inte undertecknat något avtal som kan göra det möjligt för flyktingarna att återvända. Problemet beror delvis på svårigheten att kontrollera flyktingarnas bhutanesiska medborgarskap, eftersom det är möjligt att en del av dessa flyktingar inte kommer från Bhutan (det finns ingen gemensam gräns mellan båda länderna) och eftersom det samtidigt finns ett starkt befolkningstryck från de angränsande länderna. På senare tid har dock vissa framsteg gjorts som inger hopp om en snar lösning. Flyktingarna i distrikten Jhapa och Morang i östra Nepal är fortfarande beroende av internationellt bistånd.

1.1.7 Sri Lanka

Den separatistkonflikt som pågår i norra och nordöstra Sri Lanka mellan de srilankesiska myndigheterna och Tamilska Eelams befrielsetigrar (LTTE) har sedan 1983 förorsakat drygt 55 000 människors död. Konflikten har lett till en omfattande förstörelse och drivit tusentals tamiler till Indien eller fördrivit dem inom landet. Enligt UNHCR:s uppskattningar finns för närvarande 800 000 internflyktingar i Sri Lankas nordliga provinser.

Samtidigt har ungefär 140 000 internflyktingar återvänt till Jaffna, medan andra har rört sig söderut mot regionerna Vavuniya och Mannar. Våldet har också upprepade gånger tvingat människor att fly från regionen Vanni och ökat utvandringen till Indien. Sedan mars 1999 har ytterligare 20 000 personer fördrivits.

1.1.8 Indonesien

Mellan augusti 1999, då befolkningen i en folkomröstning uttalat sig för ett självständigt Östtimor, och den tidpunkt då självständigheten utropades har mer än tre fjärdedelar av befolkningen fördrivits och mer än 70 % av bostäderna och av det offentliga byggnadsbeståndet förstörts. Närmare 200 000 människor har utvisats från Östtimor och andra regioner i Indonesien. Dessutom antas drygt en halv miljon människor ha flytt till bergsområdena i Östtimor.

1.1.9 Kambodja

Tusentals kambodjaner har flytt undan de omfattande kränkningarna av de mänskliga rättigheterna under Pol Pot-regimen på 1970-talet och tagit sin tillflykt till Thailand. När våldet i juli 1997 flammade upp mellan regeringsstyrkorna och Kampucheas nationella armé (de röda khmererna) fördrevs människor inom landet och tusentals kambodjaner flydde till Thailand.

Efter det att en koalitionsregering bildats mellan regerings- och oppositionsstyrkorna i slutet av 1998 tog det frivilliga återvändandet från Thailand av ungefär 37 000 kambodjanska flyktingar snabbt fart och avslutades i april 1999. Därefter stängdes samtliga läger vid thailändska gränsen. Problemet med demobiliseringen av soldaterna återstår dock att lösa.

1.2. Allmän översikt av situationen i Latinamerika

1.2.1. Guatemala

Den 29 december 1996 undertecknades fredsavtalen, vilket innebar slutet på ett drygt 36 år långt krig mellan broderfolk, som förorsakat 100 000 dödsfall och 30 000 försvinnanden och fördrivit nära en miljon människor inom och utanför landet. Sedan dess har processen med återbosättning av de människor som tvingats lämna sin hembygd eller demobiliserats medfört omfattande biståndsbehov.

1.2.2. Mexiko

Under senare år har det stadigvarande gjorts framsteg i riktning mot en positiv lösning av problemet med de befolkningsgrupper som tvingats lämna sin hembygd i Mexiko. Tack vare undertecknandet av fredsavtalen i Guatemala samt Mexikos uttalade politiska vilja att integrera guatemalanska flyktingar som önskar stanna kvar (åtgärd som påbjudits av president Zedillo), har återvändandet kunnat avslutas i juli 1999 och guatemalanernas landsflykt till Mexiko stoppats.

Drygt 40 000 flyktingar har återvänt till Guatemala, medan 23 000 valt att definitivt bosätta sig i Mexiko [5].

[5] Ungefär 2 300 i delstaten Quintana Roo, 9 200 i delstaten Campeche och 12 400 i delstaten Chiapas. Det bör påpekas att mer än hälften av dessa människor är barn som fötts i Mexiko och således kan välja den mexikanska nationaliteten när de blir myndiga.

I delstaten Chiapas intar kommissionen en försiktig attityd, på grund av det känsliga politiska läget och myndigheternas återhållsamhet i fråga om utländska interventioner, och fortsätter programmen för att söka skapa ekonomiska möjligheter för guatemalanska flyktingar och förbereda deras återvändande. Det stöd som ges till mexikaner som fördrivits på grund av Zapata-konflikten har fortfarande karaktären av strikt humanitärt bistånd.

1.2.3. Nicaragua

Nicaragua är det land där konflikten har lösts först och samtidigt det land som har fått de största anslagen och kunna registrera den högsta åtagandenivån vad gäller denna budgetlinje (både under 1997 och 1998).

Insatserna har huvudsakligen gjorts i landets norra delar, dvs. i det tidigare konfliktområdet, där biståndshjälp och därefter stöd till självförsörjning skapat nödvändiga förutsättningar för försoning och återuppbyggnad [6].

[6] De nio snarlika projekt som genomförs gemensamt av kommissionen och Nicaraguas regering (i tur och ordning genom PRRN, MAS och IDR) innebär, inbegripet utökningar, ett gemenskapsåtagande i storleksordningen 40 miljoner euro.

Tio år efter undertecknandet av fredsavtalen och efter två politiska maktskiften har Nicaragua beslutsamt slagit in på vägen mot politisk normalisering. De små beväpnade styrkor som finns kvar motiverar dock fortsatt särskild vaksamhet.

1.2.4. El Salvador

Den långa nationella försonings- och demokratiseringsprocess som inleddes efter undertecknandet av fredsavtalen i januari 1992 har förstärkts under senare år.

Den slutliga integrationen av de befolkningsgrupper som tvingats lämna sin hembygd har dock bromsats upp i detta land på grund av den tidsödande registreringen av äganderätten till mark, problem med överlåtelsen av sociala basstrukturer och produktionsinfrastrukturer i « asentamientos humanos » (bosättningområden) i provinserna Morazan och Chalatenango samt jordbrukarnas skuldsättning, vilket motiverat projektfinansiering på grundval av förordningen om hjälp till grupper som tvingats lämna sin hembygd.

1.2.5. Honduras

Internationella domstolen i Haag avgjorde 1992 en tvist rörande gränsområdet mellan Honduras och El Salvador, allmänt känt som « Bolsones », genom att tilldela Honduras suveräniteten över detta territorium.

Det omtvistade området mellan dessa två stater har varit skådeplatsen för den väpnade salvadoranska konflikten. I området bor omkring 4 000 människor av salvadoranskt ursprung samt före detta gerillasoldater från den nationella befrielsefronten FMLN. Kommissionen arbetar sedan 1994 med ett projekt för att främja självförsörjning och skapa goda förutsättningar för den institutionella övergången.

Under 1998 visade det sig att det var nödvändigt att komplettera detta första projekt med ytterligare stöd för produktion, industrialisering och förbättring av basinfrastrukturen, varvid dock samtidigt hänsyn skall tas till miljön, som är särskilt ömtålig i denna region.

2. GENOMFÖRANDE AV STÖD TILL BEFOLKNINGSGRUPPER SOM TVINGATS LÄMNA SIN HEMBYGD

2.1. Valda handlingslinjer

Kommissionen har valt följande handlingslinjer för genomförandet av detta instrument under perioden 1997-1999 och därvid tagit hänsyn till att situationen för de olika befolkningsgrupper som tvingats lämna sin hembygd i Asien och Latinamerika kan vara mycket varierande.

a) Ett antal länder, som kommit ut ur en långvarig krissituation, har genomfört en fredsprocess som gjort det möjligt för ett stort antal flyktingar att återvända till sitt hemland. Detta är bl.a. fallet i Nicaragua, El Salvador, Guatemala, Vietnam, Kambodja och Laos. I dessa länder koncentreras finansieringen från den aktuella budgetposten i huvudsak till åtgärder för varaktig återanpassning av människor som tvingats lämna sin hembygd, vilket åtföljs av en strategi för återhämtning och utveckling samt samarbete med de berörda regeringarna. Stödet till dessa befolkningsgrupper har inriktats på att förstärka den pågående fredsprocessen, stimulera produktionssektorerna, skapa arbetstillfällen och inkomster samt återuppbygga de sociala tjänsterna.

b) Å andra sidan finns länder som fortsätter att drabbas av inbördeskrig, där mänskliga rättigheter åsidosätts och folkgrupper fruktar för sin kulturella identitet. Detta är bl.a. fallet i Sri Lanka, Burma/Myanmar och Afghanistan. När det gäller dessa länder väljs en handlingslinje som går ut på att dämpa konfliktens negativa effekter genom att främja insatser som har en stabiliserande effekt.

Dessutom har i vissa länder marginaliserade minoritetsgrupper börjat ge sig iväg. Detta är bl.a. fallet för bhutaneserna i Nepal, chakmafolket i Bangladesh, rohingyafolket, folken mon och karen i Myanmar. Situationen för dessa måste följas upp särskilt.

2.1.1. Asien

Vad gäller Asien har de åtgärder som finansierats [7] fastställts utifrån de, ofta växlande, lokala förhållandena i samband med lägervistelse, återvändande, återbosättning och återanpassning, enligt följande:

[7] Vad gäller Asien godkände ALA-kommittén i april 1998 för budgetåret 1998 och i april 1999 för budgetåret 1999 de allmänna riktlinjerna för åtgärder som genomförs inom ramen för budgetpost B7-212 (budgetpost B7-302).

i) Förberedelser inför hemsändning, med särskild tonvikt på yrkesutbildningsprogram i syfte att hjälpa flyktingarna att förbereda sig inför hemkomsten, ge dem möjlighet att skaffa sig ett värdefullt arbete under återanpassningsfasen i hemlandet och under en viss tid delta i värdlandets ekonomiska liv. Tonvikten läggs även på hälso- och sjukvårdstjänster, med särskild inriktning på spädbarn och nyblivna mödrar, samt på grundutbildning.

ii) Bistånd för återvändandet innefattande stöd för transport av såväl flyktingar som deras tillhörigheter och djur samt tillhandahållande av grundutrustning för bosättningen.

iii) Program för återanpassning i hemlandet, vilka har till syfte att hjälpa befolkningsgrupper som tvingats lämna sin hembygd att på nytt inlemmas i det socioekonomiska systemet; programmen omfatta bl.a. vattenförsörjning, igångsättning av ett varaktigt produktionssystem, återuppbyggnad av basinfrastrukturen (skolor, brunnar, bevattningskanaler, landsvägar), distribution av utsäde, beviljande av lån för att höja inkomsterna, återupprättande av grundläggande sjukvårds- och utbildningstjänster samt program för yrkesutbildning och allmän kunskapsspridning.

Härvid prioriteras i största möjliga utsträckning sårbara samhällsgrupper som änkor, hushåll utan inkomster, ensamstående mödrar samt barn och handikappade.

2.1.2. Latinamerika

I Latinamerika har kommissionen sedan 1984 [8], parallellt med ansträngningarna för att stödja den politiska dialogen och fredssträvandena genom «Diálogo de San José» [9], deltagit i betydande omfattning i biståndsåtgärder och självförsörjningshjälp för grupper som flytt från sin hembygd på grund av väpnade konflikter.

[8] Detta år inrättades på Europaparlamentets initiativ budgetposten "Självförsörjningsbistånd till flyktingar, fördrivna och återvändande personer i utvecklingsländerna i Asien och Latinamerika".

[9] San José-dialogen är en föredömlig process för samråd samt politiskt och ekonomiskt samarbete för återupprättande av fred och demokrati och för främjande därefter av en mer rättvis och varaktig utveckling inom ramen för regional integrering.

Från och med 1989 och parallellt med Esquipulas II-avtalet [10] och den internationella konferensen om flyktingar i Centralamerika CIREFCA [11] har gemenskapens insatser på detta område ökat mycket kraftigt i Centralamerika (2 miljoner människor har mottagit stöd på sammanlagt närmare 150 miljoner euro).

[10] Initiativ till fredsplan som undertecknades 1987 av de fem statscheferna i Latinamerika på initiativ av den costarikanska presidenten och nobelpristagaren Oscar Arias.

[11] Processen inleddes 1989 av UNHCR och FN:s utvecklingsprogram (UNDP) och sammanförde ledarna för de centralamerikanska staterna, som då fortfarande var i konflikt med varandra, det internationella samfundet och civilsamhället för att finna en konkret lösning på problemet med fördrivna personer i dessa regioner. Åtgärdsplanen fick under fem år ett bidrag på ungefär 450 miljoner euro sammanlagt, i huvudsak från kommissionen och medlemsstaterna.

Under denna period har kommissionen givit stöd till lokala insatser som syftat till återuppbyggnad av de sociala strukturerna och reaktivering av särskilt hårt drabbade ekonomier i gamla konfliktområden.

Från att först ha varit inriktat på direktstöd till konfliktdrabbade befolkningsgrupper har gemenskapsprogrammet under senare år, mot bakgrunden av fredsprocessen, så småningom utvecklats i riktning mot åtgärder för självförsörjning och återintegrering i den socioekonomiska strukturen, samtidigt som det har främjat ett brett samförstånd mellan de olika sociala grupperna.

Mellan 1997 och 1999 har tyngdpunkten lagts vid åtgärder som bidrar till fredsprocessen i Guatemala, vilken är den senaste och förmodligen den mest komplicerade [12], och vid åtgärder som konsoliderar den försonings- och socioekonomiska utvecklingsprocess som påbörjats i El Salvador och Nicaragua.

[12] Gemensam förklaring som undertecknades den 6 juni 1997 av utrikesminister Eduardo Stein och vice ordförande Manuel Marin.

Uppgiften är känslig och måste genomföras under svåra förhållanden, eftersom länderna i Centralamerika fortfarande kämpar med allvarliga strukturproblem.

Innehållsmässigt har stödet inriktats på befästande av de satsningar som gjorts under de senaste tio åren, samtidigt som det har fått en mer regional och övergripande räckvidd, i motsats till tidigare år då åtgärderna var mer punktvisa.

Interventionsstrategin har fått följande inriktning:

* Utnyttjande, konsolidering och globalisering av de åtgärder som genomfördes under tidigare år, särskilt med avseende på grundläggande sociala tjänster (hälso- och sjukvård, utbildning), så att dessa slutförs på bästa möjliga sätt och ansvaret kan överföras till de behöriga nationella institutionerna.

* Främjande av ekonomisk reaktivering genom tekniskt bistånd, långivning under tillsyn [13], diversifiering av jordbruket, organisationsarbete, skapande av arbetstillfällen utanför jordbruket och, i grunden, utveckling av kommersiell kapacitet tillsammans med stödmottagarna. På detta område har de mest sårbara grupperna i samhället, såsom änkor, krigsinvalider, osv., prioriterats särskilt.

[13] " Kreditfonden" har efter hand blivit ett mycket viktigt instrument för projektarbetet, inte enbart därför att den gör det möjligt att mångdubbla de befintliga fondernas positiva effekter, utan också därför att den främjar en lånekultur bland mottagarna, vilket banar väg för övergången från bistånd till ekonomisk utveckling.

* Säkerställande av att det tillämpas ett vidare geografiskt perspektiv genom att räckvidden för stödet från denna budgetpost utvidgas från traditionella stödmottagare till de befolkningsgrupper som bor granne med dem eller har tagit emot dem. Dessa människor lever ibland under ännu mer kritiska förhållanden och får inte hamna utanför den utvecklingsdynamik som man vill uppmuntra.

2.2. Genomförande

2.2.1. Motivering av åtgärdernas mångfald

Vid bedömningen av effektiviteten i de olika åtgärder som finansierats måste hänsyn tas till de mål som fastställs i förordningen samt till de ofta komplicerade faktiska förhållanden som råder på de platser där dessa åtgärder har genomförts.

Såsom redan beskrivits har kommissionen finansierat åtgärder dels i länder där interna konflikter ännu pågår, dels i länder där det fortfarande förekommer politisk och ekonomisk marginalisering, dels slutligen i länder där nationell försoning har möjliggjort ett återvändande och slutlig återintegrering av flyktingarna. Dessa omständigheter kan råda under olika former och i olika grad och ställer därför krav på en mängd olika strategier, politiska åtgärder och anpassade tekniska lösningar. För att kunna genomföra projekt under dessa förhållanden kan det också krävas åtgärder och lösningar som är speciellt anpassade till situationer som inte är vanligt förekommande.

Framgången för projektgenomförandet beror till stor del, men inte enbart, på hur allvarlig konfliktsituationen är och hur långt den nationella försoningsprocessen har kommit. En annan viktig faktor är omfattningen av den ekonomiska och sociala förstörelsen i det aktuella landet.

De projekt som inletts under perioden 1997-1999 återspeglar de många olika problem som uppstår i samband med att personer tvingas lämna sin hembygd i Asien och Latinamerika.

2.2.2. Tillgängliga medel

Budgetanslagen var för de första två åren av de tre år som denna rapport omfattar sammanförda på en enda budgetpost för båda regionerna (B7-2120), medan de för 1999 delades upp av budgetmyndigheten i två poster (B7-3020 för Asien och B7-3120 för Latinamerika).

a) Åtagandena

De åtaganden som gjorts har fördelats på de båda regionerna enligt följande:

>Plats för tabell>

På det hela taget har åtagandegraden legat på en ganska hög nivå (nästan 90 %). Den uppvisar dock en svacka för Latinamerika 1998 och för Asien 1999. När det gäller 1997 och 1998 är det kommissionen som har fördelat anslagen på regionerna. För 1999 fördelades anslagen av budgetmyndigheten, som dock behöll samma belopp.

Av anslagsfördelningen framgår att en stor del av biståndet tilldelats Latinamerika. Kommissionen har ansett att gemenskapsbiståndet skulle kunna bidra till fredssträvandena i denna region. Ansträngningarna har bidragit till att de personer som tvingats lämna sin hembygd kunnat återintegreras i den ekonomiska och sociala strukturen. Därför har kommissionen inte föreslagit några ytterligare anslag till Latinamerika för budgetåret 2000. När det gäller Asien försvåras åtgärderna för självförsörjning av de pågående konflikterna.

Om man ser till antalet människor som berörs av stödet kan konstateras att anslagen till Latinamerika är mycket större. I Asien har gemenskapens insatser (på grund av konfliktsituationen) emellertid endast kunnat hjälpa befolkningen att överleva och att förbereda sig på ett ännu avlägset återvändande. I Centralamerika har gemenskapens insatser kunnat vara av avgörande betydelse för en slutlig lösning av problemet inom ramen för de nya politiska förutsättningarna.

b) Utbetalningar

>Plats för tabell>

* Per den 7 januari 2000 ** Kontrakten var inte undertecknande per den 15/02/2000.

c) Åtgärder som finansierats

Antalet åtgärder som finansierats under perioden uppgår till 111 (67 i Asien och 44 i Latinamerika) med ett genomsnittligt stödbelopp på 1 433 200 euro per projekt. Regionvis har det genomsnittliga bidraget per projekt varit större i Asien (1 542 252 euro) än i Latinamerika (1 290 000 euro) på grund av att behoven och förutsättningarna varit olika.

Åtgärderna fördelar sig på budgetåren enligt följande:

>Plats för tabell>

Eftersom behoven hela tiden kvarstår är varje åtgärd, varav ett stort antal ännu pågår, fortsättningen på redan tidigare finansierade projekt. För varje åtgärd har också ett kontrakt eller en finansieringsöverenskommelse slutits med den samarbetspartner som skall genomföra den. Undertecknandet av kontrakten för budgetåret 1998 har försenats på grund av omorganisationen av tjänsten för yttre förbindelser och skärpta bestämmelser om kontraktsutformning och har kunnat avslutas först sommaren 1999.

Detta har också medfört förseningar i undertecknande av kontrakten för budgetåret 1999, vilka inte blev klara för undertecknande förrän i slutet av året. Själva undertecknandet har flyttats ytterligare till mars 2000 på grund av nödvändigheten av att kontrollera om kommissionen fortfarande hade befogenhet att skriva på avtalen med tanke på att förordning (EG) nr 443/97 upphörde att gälla den 31 december 1999.

2.2.3. Kontraktsvillkor

Finansieringsvillkoren har utformats så att de är anpassade till stöd som avser att projektets livskraft på medellång sikt. Löptiden för avtalen om bidrag är mellan ett och tre år.

Man strävar efter medfinansiering (i pengar eller in natura) från samarbetspartnerna och i förekommande fall även från de stödmottagande samhällena. Den medfinansiering som begärts har legat inom gränserna för de berörda partnernas möjligheter och varit avhängig åtgärdens karaktär. Gemenskapens del i avtalen om bidrag uppgår i regel till mellan 75 % och 100 %.

För att underlätta kontraktsadministrationen har man under 1998 beslutat att sammanföra vissa projekt antingen under UNHCR eller inom ett konsortium av icke-statliga organisationer med en huvudman som tecknar kontraktet. I Asien har detta nya förfaringssätt lett till upprättandet av två konsortier av icke-statliga organisationer och ett större finansieringsavtal med UNHCR. Antalet finansierade projekt har därmed minskat kraftigt under 1999 (från 68 avtal 1997 till 14 avtal 1999).

2.2.4. Verksamhetsområden per region

a) Asien

I Asien har huvudtonvikten lagts på bistånd för återintegrering (två tredjedelar av åtagandena), även om biståndet för återvändande och biståndet till personer i landsflykt har bibehållits. En av förklaringarna till att återintegreringen prioriterats är att flyktingströmmarna (både ankommande och återvändande) har avtagit. Återvändandet fortsätter, men på en lägre nivå. Under perioden 1997-99 har en stor del av anslagen gått till Afghanistan [14].

[14] Se SEC (2000) 934-30/05/2000

Kommissionens bistånd har koncentrerats till geografiskt begränsade åtgärder som kan stödja återintegreringsprocessen (minröjning, återuppbyggnad av jordbruk och sociala program). I Afghanistan har biståndets aktionsradie och omfattning utvidgats, eftersom stora delar av landet numera kan nås sedan militäroperationerna koncentrerats kring en stabil frontlinje. Vissa restriktioner har dock varit nödvändiga av politiska skäl och av säkerhetsskäl. Trots detta har lämpliga åtgärder på lokal nivå kunnat genomföras i de flesta afghanska regioner där det finns många stora mängder återvändande.

Kommissionen har givit stöd till åtgärder (främst inom ramen för UNHCR) avsedda att främja flyktingarnas och de återvändandes särskilda rättigheter (beskydd, amnesti, äganderätt). Kommissionen har finansierat åtgärder för att skydda de mänskliga rättigheterna bland stödmottagarna, särskilt grundläggande behov som livsmedel, vatten, husrum, tillgång till hälso- och sjukvård, utbildning. De åtgärder som finansierats har bl.a. gällt minor (minröjning och upplysningskampanjer), frågor om jämställdhet mellan könen och äganderättsfrågor.

b) Latinamerika

Biståndet har gått till flyktingar, fördrivna och återvändande samt till samhällen som mottagit dessa. Åtgärder för försoning och fredsskapande har tillmätts särskild vikt. I förekommande fall har projekten bedömts efter i vad mån de bidrar till förebyggandet av konflikter. Hänsyn har särskilt tagits till etniska och politiska jämviktsfaktorer.

Under hela projektcykeln har tonvikt lagts på att de berörda grupperna skall delta i åtgärderna, vilket är strategiskt viktigt för att främja försoning och fred. Detta förfaringssätt är också ur teknisk synvinkel av stor betydelse för projektets utformning och för dess livskraft. Det bör dock påpekas att förfaringssättet ibland har försvårats på grund av säkerhetsfrågor, de lokala myndigheternas attityd eller kulturella och sociala hinder. Ibland kan det också vara svårt att få gensvar från människor som drabbats av våldsamma konflikter, politiskt förtryck eller tvångsförflyttning.

Under perioden 1997-1999 har de åtgärder som finansierats avsett både horisontella områden (minröjning, dricksvatten, utbildning) och insatser för återuppbyggnad inom särskilda sektorer (jordbruk, samhällsorganisation, socialhjälp). Detta framgår närmare av projektbeskrivningen per insatsområde.

2.2.5. Partnerna

Projekten genomförs av partner som har förmåga att hantera och förvalta projekt och besitter mycket goda kunskaper om situationen på fältet.

a) Europeiska och lokala icke-statliga organisationer är de samarbetspartner som prioriteras eftersom de har särskilda kunskaper om målgruppens behov och kan tillhandahålla stöd under svåra förhållanden, utan myndigheternas och militärledningens tillstånd samt under omständigheter där säkerheten inte helt kan garanteras. De spelar en viktig roll när det gäller att tillgodose målgruppens prioriterade behov.

b) FN:s flyktingkommissariat är också en prioriterad partner på grund av dess internationella uppdrag att skydda flyktingar. UNHCR väljs när det handlar om speciella åtgärder för vilka det inte finns någon annan aktör att tillgå eller åtgärder avsedda att komplettera insatser som genomförs av andra europeiska eller lokala samarbetspartner.

I mer sällsynta fall har andra internationella organisationer som UNOCHA anlitats.

c) Mottagarlandets regering, särskilt i Latinamerika. Projekten genomförs på grundval av en finansieringsöverenskommelse med det land som mottar biståndet eller flyktingarna. I detta fall läggs ansvaret för åtgärdens genomförande på en programförvaltningsenhet (PMU) bestående av en europeisk och en nationell direktör.

Vilken samarbetspartner som valts har berott på de konkreta förhållandena, eftersom ambitionen är att finansiera de mest lämpliga och pålitliga partnerna i varje land eller region.

i) Asien

I Afghanistan, där det saknas en motpart på regeringsnivå, har finansiering av internationella och nationella icke-statliga organisationer framstått som den mest lämpliga arbetsmetoden. Även finansiering av vissa FN-organ har visat sig vara en framgångsrik väg på områden som jordbruk och minröjning.

ii) Latinamerika

På grund av den nya politiska situationen i Centralamerika har ett omfattande samarbete ägt rum på regeringsnivå, samtidigt som de icke-statliga organisationerna inbegripits (och de resultat som dessa åstadkommit under konfliktåren) och ett effektivt deltagande av stödmottagarna och andra sektorer i civilsamhället har säkerställts.

Som en följd av detta koncentreras biståndet till Centralamerika numera till ett mycket mindre antal projekt, som är mer integrerade och som har en genomförandestruktur som garanterar regeringens ansvarstagande, stödmottagarnas direkta medverkan vid utformning, programplanering och genomförande av projektet samt förstärkta samförståndsförfaranden.

2.3. Samordning

2.3.1. Intern samordning

För att ytterligare förbättra sammanhållningen och den potentiella samverkan med kommissionens övriga instrument för biståndsfinansiering (särskilt livsmedelsbistånd, livsmedelsförsörjning och akut humanitärt bistånd) har kommissionens avdelningar enats om gemensamma definitioner [15]. Vidare sker utbyten mellan de berörda avdelningarna såväl på fältet (samordningskontor, delegationer) som på huvudkontoret. Alla avdelningar inom kommissionen som befattar sig med frågor rörande bistånd till befolkningsgrupper som tvingats lämna sin hembygd samråder dessutom genom en ständig arbetsgrupp (PISG) under ECHO :s ordförandeskap, bestående av företrädare från de berörda generaldirektoraten. Vad gäller Afghanistan har en gemensam strategi utarbetats.

[15] KOM(96)153. Kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet om att sammanfoga hjälpaktioner, återhämtnings- och utvecklingsbistånd.

2.3.2. Samordning och samverkan med andra biståndsgivare

Kommissionen har tagit initiativet till samordningsmöten och aktivt deltagit i åtskilliga forum för samordning av bistånd till personer som tvingats lämna sin hembygd. Samordningen har ägt rum på följande två nivåer :

- På nationell nivå mellan kommissionen, medlemsstaterna och andra internationella biståndsgivare (FN).

- På internationell nivå inom ramen för « Afghan Support Group », som inrättades på initiativ av den nederländska ministern för utvecklingsfrågor Pronk. Gruppen består av de främsta internationella biståndsgivarna för Afghanistan och sammanträder sedan april 1997 två gånger om året.

2.4. Kommissionens uppföljning och förvaltning av åtgärderna

Vid förberedelse och förvaltning av programmen och projekten har kommissionen iakttagit bestämmelserna i artikel 9 i förordningen (projektutvärdering, finansiella förfaranden och upphandlingsförfaranden). Kommissionen har också iakttagit de förfaranden som gäller för projektåtaganden som överstiger 2 miljoner euro (i enlighet med artikel 9.3 i förordningen) genom att inhämta yttrandet från kommittén för Asien och Latinamerika (ALA).

2.4.1. Uppföljning och övervakning

Projektuppföljningen ombesörjs av kommissionens avdelningar centralt och av dess delegationer. För den tekniska övervakningen av projekten har tre tekniska samordningskontor upprätthållits eller inrättats. Dessa kontor ligger i Peshawar i Pakistan (för övervakning av projekt i Afghanistan, Pakistan och Iran), i Guatemala och El Salvador (för övervakning av projekt i Centralamerika). Kontoren har till uppgift att utföra regelbundna kontroller på plats under projektens genomförande och att hjälpa kommissionens avdelningar med att fastställa vilka åtgärder som måste genomföras.

Det tekniska samordningskontoret i Pakistan har tilldelats 810 000 euro under en treårsperiod (från juli 1997 till juli 2000) för att fullfölja sitt uppdrag [16]. De två kontoren i Latinamerika har under 1998 skrivit på ett tvåårskontrakt till ett belopp på 1 990 000 euro vilket löper ut den 31 december 2000 [17].

[16] Kontoret består av en europeisk teknisk konsult och 10 lokalanställda.

[17] Kontoren består av två europeiska tekniska konsulter och 10 lokalanställda.

2.4.2. Projektgenomgångar som utförts av kommissionens avdelningar

a) Asien

I juli 1997 lät GD IB och ECHO gemensamt utföra en utvärdering av biståndet till Sri Lanka. I rapporten fastställs att det stora flertalet av gemenskapsprojekten hade uppfyllt målgruppernas behov och hade genomförts på ett effektivt sätt.

En genomgång av flyktingkommissariatets biståndsprogram för flyktingar av rohingyafolket som återsänts till Burma eller som flytt till Bangladesh (Cox's Bazaar) genomfördes i mars 1998 av GD IB och ECHO gemensamt.

Vad gäller Bangladesh betonar den utsända gruppen att resultaten av de åtgärder som genomförts i allmänhet är positiva, men också att flyktingkommissariatet, som hade för avsikt att dra sig tillbaka, måste stanna kvar i regionen och förstärka sin roll som beskyddare av rohingyafolket. I Burma har kommissionen genom sitt stöd till UNHCR :s repatrieringsprogram bidragit till återvändandet av rohingya-flyktingar från Bangladesh.

En grupp som sänts ut gemensamt av EU och SIDA inspekterade i april och juni 1997 [18] projekt som finansierats av kommissionen och genomförts av svenska Afghanistan-kommittén (projekt nr B7-2120/97/707) [19], med särskild inriktning på utbildning samt hälso- och sjukvård. Gruppen betonade åtgärdernas goda kvalitet trots svåra förhållanden (politisk instabilitet, frånvaro av en regering), men noterade också att man till följd av lokala påtryckningar har haft för stora ambitioner när det gäller insatsernas geografiska täckning.

[18] Rapport från ett uppdrag som genomförts i juni 1997 av Luxen, Pehrsson, Öström.

[19] Se SEC (2000) 934 - 30/05/2000

b) Latinamerika

De åtgärder som genomförs följs regelbundet upp på platsen (två gånger om året), även genom besök på fältet, av den programansvarige tjänstemannen på kommissionens huvudkontor (GD Yttre förbindelser) samt, alltsedan inrättandet av Gemensamma tjänsten för yttre förbindelser, av den tjänsteman som inom denna tjänst ansvarar för programmens genomförande.

2.5. Projektgenomgångar innefattande utvärderingsmoment som genomförts av utomstående experter

i) Asien

a) Under 1998 genomförde externa experter en genomgång på platsen av resultaten av det program för bistånd till laotiska flyktingar som återvänder från Thailand som genomförts av den laotiska regeringen med hjälp av europeiskt tekniskt bistånd. Enligt experterna hade programmet generellt sett inte uppnått målet om återintegrering av de återvändande i det ekonomiska livet och inte varit ett effektivt instrument för att stärka provinsmyndigheternas förmåga att återintegrera dessa personer [20]. När det gäller social återintegrering hade programmet däremot bidragit till att möta de akuta behoven hos flyktingar som återvänt från Thailand. Programmet hade också bidragit till att åstadkomma samstämmighet bland myndigheterna rörande repatrieringsfrågor.

[20] Rapport från december 1998 utarbetad av en expertgrupp bestående av Recter, Lothe, Olding och Chamtamh.

b) Genomgång av åtgärder och undersökning av biståndsbehovet bland flyktingar, återvändande och internflyktingar i Sri Lanka (juni och juli 1997 [21]) .

[21] Rapport från John Wilding.

c) I november 1997 utvärderades det program som finansieras av GD IB och genomförs av den icke-statliga organisationen Danska kommittén för stöd till afghanska flyktingar (DACAAR). I rapporten fastställs att projekten har hög kvalitet och uppskattas de ansträngningar som görs av DACAAR för att utveckla ett integrerat tillvägagångssätt inom jordbrukssektorn samt föreslås att man går vidare med en ny projektfas [22].

[22] Rapport från juli 1998 uutarbetad av Glensvig.

d) I november 1997 utfördes ett expertuppdrag i östra Afghanistan, för att bl.a. bedöma verkningarna av de program som finansieras av kommissionen, kartlägga behoven samt välja strategiska och sektorsvisa prioriteringar för framtiden. I rapportens viktigaste slutsats understryks biståndets betydelse för ett land som lider av kronisk politisk instabilitet. I rapporten fastställs att kommissionens bidrag har direkta positiva verkningar på återupptagandet av verksamheten i målområdena, bl.a. vad gäller minröjning, jordbruk, bevattning och återuppbyggnad. I rapporten föreslås vidare att det upprättas en enhetlig och kraftfullt verkande förvaltningsenhet i Afghanistan så att effekten och synligheten av gemenskapens insatser kan förbättras [23] .

[23] Rapport från ett besök i januari 1998 utarbetad av MacCall och Wilding.

e) Under perioden 1997-1999 har även andra åtgärder granskats av oberoende experter med finansiering från det berörda projektet [24]. Vad gäller projekt för vilka åtagandena gjordes 1998, men som undertecknades först under 1999 kommer utvärderingarna att genomföras under år 2000.

[24] Projekten AFG/B7-2120/1B/97/0319, AFG/B7-2120/1B/97/0174, AFG/B7-2120/1B/97/0625, AFG/B7-2120/1B/97/0324. Se SEC (2000) 934 - 30/05/200

ii) Latinamerika

Åtgärderna har kontinuerligt föjts upp av de två oberoende experter som svarar för samordningen på fältet, under de berörda delegationernas kontroll.

I övrigt genomfördes en oberoende extern utvärdering av « Proyecto de apoyo a la integración definitiva de los refugiados guatemaltecos en los Estados de Campeche y Quintana Roo, México" (projektet för att stödja den slutliga återintegreringen av guatemalanska flyktingar i delstaterna Campeche och Quintana Roo i Mexiko) innan förslaget att fortsätta verksamheten genom en andra fas inom ramen för det fleråriga programmet för 2001-2004 överlämnades till ALA-kommittén för yttrande.

3. PRELIMINÄRA SLUTSATSER

De viktigaste slutsatser som kan dras från verksamheten under perioden 1997-1999 är följande :

a) De finansiella medlen är tillräckliga för att klara av behoven hos de befolkningsgrupper som tvingats lämna sin hembygd.

b) De åtgärder som genomförts i Asien och Latinamerika har grundats på verkliga behov och konkreta möjligheter att förbättra situationen.

c) Den personalstyrka som inom kommissionen avdelats för att ta hand om genomförandet av åtgärderna är fortfarande otillräcklig. Därför måste externa konsulter anlitas, vilket visat sig vara ett effektivt sätt att identifiera, övervaka och utvärdera åtgärderna.

d) Strukturförändringar och nya rutiner har vägt tungt på förvaltningen och lett till de förseningar som beskrivits i denna rapport.

Det visar sig att arbetet med att förbereda och förvalta den stora mängden avtal är mycket betungande för kommissionen. Verksamheten har försvårats på grund av brist på personal för att utföra dessa arbetsmoment, kommissionens interna omorganisation under den aktuella perioden och införandet av nya administrativa rutiner för att minska de risker som är förenade med samarbetet med icke-statliga organisationer och minska arbetsbördan bl.a. vad gäller utbetalningar och den finansiella kontrollen av dessa (icke-statliga organisationer skall lämna en finansiell garanti när projektet överstiger 1 miljon euro, icke-statliga organisationer skall bilda konsortier).

Dessa nya rutiner har medfört förseningar i slutförandet av kontrakt som hänför sig till projekt som finansieras från 1998 års budget och föranlett en mängd tillägg till löpande projektavtal som skulle anpassas till de nya förutsättningarna. Samtliga avtal för åtaganden som gjordes 1998 undertecknades först under andra halvåret 1999. Kontrakten med avseende på åtaganden från 1999 års budget undertecknades i mars 2000.

Å andra sidan har denna budgetpost gjort det möjligt att ge ett betydande bistånd för att täcka akuta behov hos befolkningsgrupper som tvingats lämna sin hembygd i Asien och Latinamerika och som inte kunnat täckas med humanitärt bistånd. Genomförandet av förordningen har varit övervägande positivt vad gäller beloppen för de årliga åtagandena och som svar på flyktingproblematiken. Budgetanslagen har också motsvarat de olika gruppernas storlek och varit anpassade till omständigheterna samt till behovens art och omfattning. Vid programutformningen och projekturvalet har man beaktat de faktorer och orsaker som har störst betydelse för de problem som skulle lösas (biståndsgivning, återvändande, återintegrering). Hänsyn har tagits till konfliktens art, regeringspolitiken i mottagarlandet, de faktiska förutsättningarna för verksamheten, prioritetsordningen för de olika sektorerna och slutligen samarbetspartnernas förmåga att förvalta och genomföra åtgärderna. Genom ökad komplementaritet mellan åtgärderna skulle överblicken över problemen och förvaltningen av programmet underlättas och möjligheterna att absorbera stödet på fältet förbättras. Stödmottagarna och genomförandet av programmen har stått högst på prioriteringslistan, vilket förklarar varför denna verksamhetsrapport har lagts fram med en viss försening.