Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Den internationella handelns världsomspännande utmaning: En marknadsstrategi för Europeiska unionen"

(97/C 56/10)

Den 31 oktober 1996 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén, i enlighet med artikel 23 i sin arbetsordning, att utarbeta ett yttrande om "Den internationella handelns världsomspännande utmaning: En marknadsstrategi för Europeiska unionen".

Sektionen för externa relationer, handels- och utvecklingspolitik, som ansvarat för att bereda kommitténs arbete i frågan, antog sitt yttrande den 17 oktober 1996. Föredragande var Jan Jacob van Dijk.

Vid sin 339:e plenarsession den 30-31 oktober 1996 (sammanträdet den 31 oktober 1996) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 49 röster för, 1 motröst och 1 nedlagd.

1. Inledning

1.1. Vid slutet av Uruguay-rundan av GATT fattade man beslut om att grunda världshandelsorganisationen WTO. Det konstituerande sammanträdet ägde rum i Marrakech. WTO har till uppgift att kontrollera hur resultaten från Uruguay-rundan omsätts i praktiken. Det första sammanträdet på ministernivå kommer att äga rum i Singapore i december 1996.

1.2. För att ta vara på rörelseenergin i riktning mot ett öppet internationellt handelssystem och för att uppnå bredast möjliga stöd för fortsatta ansträngningar att öppna marknader på global nivå, har kommissionen publicerat ett meddelande där man ställer upp en ny strategi för att förbättra tillträdet till marknaden i tredje land och Europeiska unionens målsättningar inför ministermötet i Singapore och när det gäller WTO:s kommande dagordning. Genom detta vill man bidra till ett samförstånd om den nya handelsdagordningen.

1.3. Kort sammanfattning av innehållet i kommissionens dokument

Europeiska unionens välstånd är till stor del beroende av utländsk handel och utländska investeringar. Unionen har en öppen ekonomi där sysselsättningen till stor del är beroende av exporten, vilket är en anledning till att den gemensamma handelspolitiken utgör en hörnsten i EG-fördraget.

Den europeiska ekonomins öppenhet för internationell konkurrens erbjuder ett antal fördelar för både företag och medborgare. De europeiska företagen möter dock ett antal hinder utomlands, och därför måste gemenskapen eftersträva en förbättrad tillgång till marknaderna i tredje land samtidigt som den egna marknaden fortsätter att öppnas.

I linje med detta kom kommissionen den 14 februari 1996 med ett meddelande om "Den internationella handelns världsomspännande utmaning: en marknadsstrategi för Europeiska unionen". I detta meddelande lämnar kommissionen vissa förslag för att förverkliga denna strategi.

Kommissionen har fastställt exakta mål: gemenskapens handelspartners måste på ett effektivt sätt uppfylla de många och komplicerade åligganden som följer av de avtal som nu omfattas av WTO och som gemenskapen själv åtagit sig att uppfylla. När det gäller handelspolitiken måste de befintliga instrumenten för att öppna marknaderna utnyttjas till fullo. Gemenskapen måste också vidta åtgärder mot andra hinder för det ekonomiska flödet. Slutligen måste näringslivet få information om de möjligheter som erbjuds, särskilt om handelspolitiska styrmedel som syftar till att skydda gemenskapen mot illojala handelsmetoder.

Gemenskapen kan fullfölja arbetet med att öppna marknaderna på två sätt: multilateralt (genomföra och befästa Uruguay-rundans resultat, vidta ytterligare åtgärder för att öppna marknaderna och upprätta en förteckning över avreglerade områden) och bilateralt (bilaterala förhandlingar av allmän eller sektorsspecifik karaktär och en effektiv tillämpning av avtal om marknadsöppning eller frihandel med tredje land eller regioner inom ett land). Dessa två sätt kan åtföljas av en kompletterande politik, dvs åtgärder som gör det möjligt att utvidga de europeiska företagens exportmöjligheter (ömsesidigt erkännande, industriellt samarbete, särskilda exportfrämjande initiativ m.m.).

I denna inledande analys, som kommissionen hoppas kunna utveckla senare, betonas att tillgången till marknader över hela världen är ett av de främsta målen att uppnå. Kommissionen ger sitt stöd till WTO och understryker att man under nästa förhandlingsomgång måste prioritera frågor som kan skapa nya avsättningsmöjligheter för de europeiska företagen.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Ekonomiska och sociala kommittén vill utrycka sitt stöd för kommissionens initiativ och stöder strategin för att få ökat tillträde till marknaderna i tredje land för att främja europeisk export och således skapa fler jobb i Europa. Kommittén vill uppmärksamma WTO på att alla de resultat som uppnåddes vid Uruguay-rundan och överenskommelserna som träffades i Marrakech måste genomföras. WTO bör spela en viktig roll i övervakningen av denna process.

2.2. Ekonomiska och sociala kommittén anser att man med unionens handelspolitik bör ha som slutgiltigt mål att skapa ett multilateralt handelssystem som baseras på rättvisa och balanserade regler och inte bara på en avreglering av handeln. ESK upprepar här sin åsikt att global frihandel inte är ett självändamål, utan ett medel att skapa en varaktig ekonomisk tillväxt och social välfärd för alla parter i det multilaterala systemet. WTO bör därför fastställa ett globalt regelverk om rättvis konkurrens, för att på så sätt skapa en arena där alla följer samma spelregler.

2.3. Denna princip kommer att utvecklas i följande avsnitt, som handlar om konkurrens, investeringar, sociala förhållanden och miljö.

2.4. Kommittén anmodar kommissionen att aktivt verka för att Kina och Ryssland också blir medlemmar i WTO. Detta skulle öka effekterna av de avtal som undertecknats inom ramen för WTO.

3. Handel och konkurrens

3.1. Bland frågorna på den "nya handelsdagordningen" för WTO vill ESK särskilt betona den kommande diskussionen om handel och konkurrenspolitik. Konkurrenspolitiken syftar till att bevara konkurrensen på inhemska marknader och på EU-nivå för att på så sätt främja ekonomisk effektivitet och konsumenternas välfärd. Den innefattar traditionell konkurrens- och antitrustlagstiftning i fråga om konkurrensbegränsning inom den privata sektorn, men också statliga förordningar som direkt eller indirekt påverkar företagens uppträdande och industrins struktur. Målet med regelbaserat multilateralt handelssystem är att öka den globala ekonomiska och sociala välfärden genom att underlätta global handel och globala investeringsflöden. Man bör vid förhandlingarna inom WTO här prioritera en förstärkning av det globala handelssystemet och konkurrensen genom att fastställa en multilateral politisk ram med syfte att undvika potentiella konflikter mellan olika målsättningar inom handels- och konkurrenspolitiken.

3.2. Multilaterala konkurrensavtal finns inom EU, NAFTA och ANZCERTA ("Australia-New Zealand Closer Economic Relations Trade Agreement"). Av dessa är det bara EU som har en överstatlig konkurrensmyndighet. Både UNCTAD och OECD har tidigare försökt utveckla spelregler för multinationella företag. Dessa har kommit till uttryck i UNCTAD:s regler om handelsbegränsande affärsmetoder från 1980 och OECD:s riktlinjer för multinationella företag från 1976, och stöds av det internationella näringslivet och fackföreningarna. De är dock av frivillig karaktär, och ännu idag saknar konkurrenspolitiken öppna multilaterala institutioner och förfaranden för att tillämpa regler och lösa konflikter. Detta är framför allt ett bekymmer i länder utanför EU, där handelsbarriärerna är större än inom EU:s medlemsstater. Det är därför nödvändigt att inbegripa dessa länder i ett reformarbete i fråga om internationella handels- och konkurrensavtal, som garanterar att de nya steg som tas är ömsesidigt icke-diskriminerande.

3.3. En dagordning för förhandlingar på WTO-nivå skulle kunna inbegripa:

- Fastställande av standarder för att stärka nationella konkurrenslagar, inklusive en utökning av deras omfattning, och med beaktande av överskådlighet, tillämpning och tvistlösningsförfaranden mot bakgrund av att konkurrenspolitikens internationella effekter först och främst beror på de nationella konkurrenssystemens relativa styrka.

- Ökad omfattning av internationella konkurrensavtal och främjande av åtlydnaden av konkurrensprinciper och ett ökat antitrustsamarbete med syfte att ytterligare harmonisera antitrustlagstiftningen med tanke på att en ökad liberalisering av handeln medför en risk för oligopolisering på internationell nivå.

- Förbättrade villkor för tillgång till marknader, både nationellt och internationellt, framför allt inom servicesektorn, inklusive regler för import/exportkarteller, branschavtal, branschpraxis, lokala krav på innehåll samt andra investeringsåtgärder och fusionskontroll som rör handeln.

4. Handel och investeringar

4.1. Att man lyckas skapa multilaterala regler för investeringar kommer att vara av särskild vikt om man skall göra några större framsteg i fråga om marknadstillträde. Ekonomiska och sociala kommittén noterar att man har kommit långt i förhandlingarna om ett multilateralt avtal om investeringar (MAI) inom OECD. Syftet är att slutföra ett avtal med en hög grad av liberalisering och skydd i fråga om investeringar samt effektiva förfaranden för att avgöra tvister före maj 1997. Det skulle vara öppet för alla OECD-länder och EU, och med möjlighet för icke-OECD-medlemmar att ansluta sig. Alla OECD-länder och Europeiska kommissionen deltar i diskussionerna. De frågor som rör anslutningen av icke-OECD-medlemmar diskuteras genom ett aktivt program med seminarier och informella konsultationer mellan förhandlingsgruppen och de intresserade icke-medlemsländerna. En lägesrapport från förhandlingsgruppen för MAI godkändes av OECD:s ministerkonferens i maj 1996 ().

4.2. Ekonomiska och sociala kommittén uttryckte redan i sitt yttrande om "Enhetliga regler för direktinvesteringar" () av den 28-29 februari 1996 (Föredragande: Vasco Cal) sin syn på MAI på ett uttömmande sätt. Vi kommer därför inte att här repetera denna syn i sin helhet. I yttrandet betonades de utländska direktinvesteringarnas växande betydelse i globaliseringsprocessen och i relationerna mellan nationella eller regionala ekonomier. I linje med sitt tidigare yttrande välkomnar Ekonomiska och sociala kommittén ansträngningarna att nå en bred definition på investeringar och betonar nödvändigheten av en regional ekonomisk integrationsklausul (REIC), så att man kan undvika de risker som är förknippade med mest gynnade nation-klausuler. Kommittén framhåller också behovet av att skapa effektiva tvistlösningsförfaranden genom att göra dem förenliga med de system som skapats inom WTO och med existerande instrument för att avgöra tvister mellan investerare och stater. Regionala och lokala enheter inom de parter som ingår kontrakt bör inbegripas i avtalen så att man kan undanröja nuvarande osäkerhetsmoment på detta område. Det var också kommitténs åsikt att man skulle respektera principen om nationell behandling, men att undantag och förbehåll skulle tillkännages. Man skulle heller inte tillåta omvänd diskriminering mot inhemska företag, vilket är vanligt i "exportproduktionszoner". Försök att attrahera utländska direktinvesteringar genom dåliga villkor för arbetskraften bör begränsas, och principerna för de befintliga instrumenten, som t ex OECD:s riktlinjer för multinationella företag, bör inlemmas i MAI så att de kan utgöra ett positivt bidrag till framtida förhandlingar om handel och investeringar på WTO-nivå efter ministerkonferensen i Singapore.

5. Handel och sociala förhållanden

5.1. Som nämnts kommer den internationella handeln att komma alla till godo om man skapar en stabil arena för handeln. Detta är bara möjligt om man upprättar regler som accepteras av alla WTO:s medlemsstater. Detta gäller inte bara regler om investeringar och konkurrens, utan också om grundläggande sociala rättigheter och miljö.

5.2. När det gäller grundläggande sociala rättigheter har ESK redan i flera yttranden uttryckt sig för sociala klausuler i internationella handelsavtal. Kommittén menade i sitt yttrande om effekterna av avtalen från Uruguay-rundan () att WTO:s arbetsprogram bör inbegripa en social klausul.

5.3. I detta yttrande vill Ekonomiska och sociala kommittén gå in mer på detaljer i denna fråga. För det första vill vi klargöra vilka grundläggande sociala rättigheter man skall inbegripa i internationella arbetsavtal. I nuläget finns det en bred uppslutning bakom fem grundläggande sociala rättigheter i arbetslivet:

- Icke-diskriminering (ILO:s konvention nr 111).

- Förbud mot tvångsarbete (ILO:s konventioner nr 29 och 105).

- Förbud mot barnarbete (ILO:s konvention nr 138).

- Föreningsfriheten (ILO:s konvention nr 87).

- Rätten att agera kollektivt (ILO:s konvention nr 98).

Alla dessa ILO-konventioner har ratificerats av ett stort antal länder, så de kan ses som internationellt erkända sociala rättigheter ().

En rapport som OECD nyligen gav ut om handels- och arbetsförhållanden visade att man genom att tillämpa dessa rättigheter kan bidra till den ekonomiska utvecklingen, eftersom de skapar ett närmare band mellan marknader och den sociala utvecklingen. OECD har också funnit att den oro som vissa utvecklingsländer uttryckt, att dessa fem grundläggande rättigheter skulle påverka deras ekonomiska utveckling negativt, är ogrundad (). Kommittén menar att listan över dessa grundläggande rättigheter för närvarande inte bör utvidgas. Kommittén vill dessutom uppmana de länder som pläderar för att arbetsnormerna skall inkluderas i internationella handelsavtal att själva ratificera dessa konventioner.

G7-ländernas stats- och regeringschefer hävdade vid toppmötet i Lyon i juni att respekten för internationellt erkända sociala rättigheter utgjorde en del av den grundläggande målsättningen om en hållbar utveckling, som skulle göra det möjligt för alla utvecklingsländer, oavsett utvecklingsnivå, att delta i globaliseringen och ta del av dess fördelar ().

5.4. När ett land ratificerar en ILO-konvention överlägger landets regering med ILO om anpassningen av den nationella lagstiftningen så att den stämmer överens med bestämmelserna i konventionen. ILO ser till att den nationella lagstiftningen verkligen stämmer överens med konventionen till innehållet. Därefter kontrollerar ILO att konventionens bestämmelser efterlevs. Arbetsmarknadens parter och regeringen uppmanas att lägga fram rapporter, som utgör grunden för detta kontrollsystem. Om ett land inte uppfyller alla bestämmelser i konventionen kommer ILO att rapportera om detta. Det mest långtgående straffet för brott mot dessa villkor i ett visst land består i att ILO publicerar brottet. Utöver denna offentliga kampanj har ILO inte några mer långtgående befogenheter eller instrument till sitt förfogande för att tvinga länderna att följa konventionen.

5.5. Hittills har dessa villkor inlemmats i USA:s handels- och tariffakt, det europeiska allmänna tullpreferenssystemet (GSP) och en bilaga till NAFTA-avtalet. Alla dessa arrangemang är bilaterala till sin natur, vilket kan göra dem känsligare för protektionistiska strömningar än multilaterala avtal. Inlemmandet av de grundläggande sociala rättigheterna i internationella handelsavtal kommer att ge det internationella samfundet det instrument som behövs för att tvinga länder att acceptera allmänt erkända rättigheter i arbetslivet. Ekonomiska och sociala kommittén föredrar därför att man inlemmar de grundläggande sociala rättigheterna i internationella avtal inom ramen för WTO. Kommittén ser detta inte bara som sätt att globalt stärka de sociala rättigheterna utan också som ett sätt att stärka frihandeln som princip. Kommittén befarar att en fortsatt brist på respekt för sociala rättigheter i många länder kan komma att underminera uppslutningen bakom principen om fri handel.

5.6. I första hand bör man publicera en moralisk vädjan till den regering som brister i respekten för de sociala rättigheterna, exempelvis genom att uppmuntra till en diskussion och dialog. Om detta inte får något resultat kan man använda sig av politiska stimulansåtgärder, vilket redan är praxis när det gäller GSP-förordningen. Ett land kan få särskilda tullpreferenser genom att respektera de sociala rättigheterna. Samtidigt bör industriländerna i nära samarbete med berörda länder utveckla olika kompletteringsåtgärder. Syftet med denna politik är att världens länder skall respektera de mänskliga rättigheterna. Om dessa åtgärder inte heller påverkar det aktuella landets regering kan kraftfullare åtgärder komma i fråga.

5.7. Eftersom ILO har stora erfarenheter på detta område bör organisationen ansvara för kontrollen att de grundläggande rättigheterna uppfylls. Som konstaterats under punkt 5.4 har ILO en självständig roll i detta hänseende. I de fall de vidtagna åtgärderna inte får något resultat kan man enas om att hänskjuta ärendet till WTO, som har både resurser och befogenheter att bidra till ansträngningarna att stärka arbetslivsvillkoren i medlemsländerna.

5.8. Ekonomiska och sociala kommittén ställer sig helt och hållet bakom den strategi som kommissionen föreslår i sitt meddelande till rådet i fråga om handel och sociala förhållanden. I detta meddelande föreslår kommissionen att en arbetsgrupp inrättas under WTO-konferensen i Singapore med uppgift att undersöka relationen mellan världshandeln och de sociala förhållandena.

6. Handel och miljö

6.1. Den främsta orsaken till miljöproblemen är inte avregleringen av handeln, utan det faktum att marknaden och myndigheterna inte klarar av att prissätta miljön på lämpligt vis. Det är därför av största vikt att OECD förverkligar och utvecklar instrument som grundar sig på den definierade principen "förorenaren betalar" och fortsätter sitt arbete på detta område. Denna princip innebär utmärkta möjligheter när det gäller att internalisera miljökostnaderna.

6.2. Kommissionen hävdar att det är möjligt att uppnå en varaktig utveckling med den internationella handeln som en pådrivande kraft, om man för en korrekt miljöpolitik på nationell och internationell nivå. ESK delar denna uppfattning men är samtidigt medveten om de negativa miljöeffekter som världshandeln kan ge upphov till. Det krävs mer analytiskt arbete för att bättre förstå de "möjliga effekterna av en avreglering av handeln" och det finns även ett behov av att göra en bedömning av handelsinstrumentens och handelsavtalens inverkan på miljön. Enligt OECD:s rapport om införandet av procedurriktlinjer för handel och miljö tycks dessa vara användbara. ESK anmodar därför kommissionen att verka för att alla medlemsstater i OECD skall genomföra dessa riktlinjer i strikt bemärkelse.

6.3. ESK har tagit del av kommissionens slutsats från rapporten till OECD:s ministerråd i maj 1995 som citeras i meddelandet, nämligen att man inte kan hitta någon systematisk koppling mellan den gällande miljöpolitiken och påverkan på konkurrenskraften. Detta gäller även den tes som framförs i rapporten, enligt vilken fördelarna med strängare miljönormer uppväger nackdelarna (framför allt på kort sikt), vilket innebär att en situation är möjlig där båda parter vinner. Det är svårt att uppskatta i vilken utsträckning regeringarna kommer att påverkas till att vidta färre miljöbevarande åtgärder av rädsla att företagens konkurrenskraft kommer att gå förlorad eller på grund av möjligheterna till satsning för att motverka de negativa effekter på kort sikt som beskrivits ovan.

6.4. Kommittén kan hålla med om att det finns behov av att utveckla en anpassad ram inom GATT/WTO för handelsåtgärder som vidtagits i enlighet med ett multilateralt miljöavtal. Kommittén anser även att kommissionen går tillväga på rätt sätt när det gäller det öppna handelssystemets integritet och garantin att unionens mål uppnås genom lämpliga åtgärder. Kommissionens förslag konstaterar i korta ordalag att det krävs "lindrigare" WTO-bestämmelser för åtgärder som vidtas med stöd av multilaterala miljöavtal än för andra åtgärder. Kommittén anser att dessa förslag utgör en god balans mellan båda målen och menar att handelspolitiska åtgärder skulle kunna inkluderas i de multilaterala miljöavtalen för att få bukt på "free rider"-problemet. Man bör även förtydliga den praktiska betydelsen av viktiga åtgärder i WTO-avtalen för att underlätta formuleringen av handelsåtgärder i de multilaterala miljöavtalen.

6.5. Kommittén är slutligen övertygad om att det måste finnas en allmänt erkänd och inflytelserik internationell miljöorganisation som kan uppträda som Världshandelsorganisationens naturliga motsvarighet. För en dylik roll tycks en självständig instans vara lämpligast. ESK anser dock att det inte är önskvärt att inrätta en ny organisation för detta ändamål, utan menar i stället att man bör ge ansvaret för dessa frågor till en redan existerande organisation (UNEP, FN:s miljövårdsprogram).

7. Särskilda kommentarer

7.1. I sitt meddelande berör kommissionen frågan om bilaterala avtal med tredje land. Som har sagts tidigare i detta yttrande eftersträvar ESK en internationell handel som är balanserad och rättvis, vilket bör säkerställas inom ramen för de multilaterala avtalen. Kommittén anser ändå att de bilaterala avtalen mellan EU och tredje land, eller regionala strukturer i tredje land, kan ge ett viktigt bidrag till skapandet av en multilateral ram, i synnerhet eftersom de kan samla ett tillräckligt stort underlag av länder som är mer inriktade på att integrera den sociala och miljömässiga dimensionen i det internationella handelsutbytet. De åtgärder som gemenskapen vidtar för att förbättra tillträdet till marknaderna på bilateral nivå skall alltid vidtas parallellt och vara samordnade med gemenskapens multilaterala handelspolitik. Kommissionen bör använda alla tillgängliga handelspolitiska styrinstrument för att på ett effektivt sätt uppnå målet med en fortsatt avreglering på marknaderna i tredje land. Möjligheterna till rådfrågning och till att lösa tvister i bilaterala avtal bör användas för att på ett effektivare sätt lösa problemen med marknadstillträde. Kommittén undrar samtidigt om alla bilaterala överenskommelser kommer att stämma överens med WTO:s regler.

7.2. Samordning mellan kommissionen och medlemsstaterna och inom kommissionen kommer att vara av avgörande betydelse för en allmän och framgångsrik tillämpning av Europeiska unionens strategi för marknadstillträde. Ekonomiska och sociala kommittén välkomnar upprättandet av en databas med uppgifter om tariffära och icke-tariffära handelshinder för europeisk export, till vilken kommissionen själv, näringslivet, arbetarrörelsen och handelsattachéer från tredje land skall bidra. Ett bättre informationssystem kommer att bidra till att göra den globala ekonomin mer överskådlig och skapa nya affärsmöjligheter och informationsresurser, något som bland annat små och medelstora företag har svårt att ombesörja själva. Det kommer även att säkerställa en effektiv övervakningsprocess. Om strategin för marknadstillträde kommer att lyckas beror i hög grad på hur framgångsrikt näringslivets och dess branschorganisationers samarbete med kommissionen blir. Det krävs ett informationsutbyte mellan det privata näringslivet, kommissionen och medlemsstaterna för att uppnå en bättre och mer sammanhängande strategi för marknadstillträde. Särskild uppmärksamhet bör ges åt de små och medelstora företagens delaktighet. Dessa skulle i synnerhet vinna på en förbättrad information.

Bryssel den 31 oktober 1996.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() OECD(1996). Multilateralt avtal om investeringar, lägesrapport från förhandlingsgruppen för MAI, OECD/GD(96) 78.

() EGT nr C 153, 28.5.1996, s. 55.

() Yttrande om effekterna av avtalen från Uruguay-rundan, EGT nr C 393, 31.12.1994.

() ILO:s konvention nr 138 om barnarbete utgör här ett undantag. Av flera skäl har många länder inte ratificerat denna konvention. Icke desto mindre har nästan alla FN:s medlemsstater skrivit under FN:s stadga om barns rättigheter, där de flesta av bestämmelserna från ILO:s konvention nr 138 finns med. Frågan om barnarbete är alltså vitt accepterad på internationell nivå.

() OECD (1996), Rapport om handels-, anställnings- och arbetsvillkor, OECD/GD(96). Den fullständiga undersökningen av grundläggande sociala rättigheter och internationell handel kommer att publiceras i september.

() Ekonomisk kommuniké från toppmötet i Lyon, Att få globaliseringen att lyckas för allas bästa, Lyon den 28 juni 1996, punkt 34.