KOMMISSIONENS MEDDELANDE TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET om skapandet av ett gemensamt europeiskt luftrum

(Framlagô av kommissionen)

1. Inledning

I dokument KOM (2001) 123 fastställs ett handlingsprogram avseende skapandet av ett gemensamt europeiskt luftrum samt mål och arbetsmetoder för en reform av flygledningstjänsten i Europa. I detta dokument presenteras förslag för de olika områdena inom handlingsprogrammet.

Dessa förslag överför slutsatserna från arbetet i högnivågruppen för ett gemensamt luftrum till gemenskapslagstiftning och möjliggör ett mer integrerat och effektivt tillvägagångssätt för skapandet av ett gemensamt luftrum, i linje med tillvägagångssättet för fullbordande av den inre marknaden och införande av euron.

Syftet är att tilldela flygkontrollsektorn en väldefinierad funktion i Europeiska gemenskapens sociala och ekonomiska utveckling. Därvid behöver man frångå dagens fragmentering och brist på öppenhet på flygkontrollområdet. De olika aktörerna bör vara ansvariga för sina handlingar inför luftrummets användare och inför flygpassagerarna. Ett klargörande av deras roller och ansvarsområden kommer att leda till bättre säkerhet och effektivitet.

De tragiska händelser som inträffat nyligen i USA riskerar att på ett allvarligt sätt störa utvecklingen av luftfarten. En dämpning av utvecklingstakten, eller till och med en minskning av flygtrafiken, kan till en början mildra det tillstånd med ständig överbelastning och ständiga förseningar som råder i Europa. Men dessa förhållanden minskar inte behovet av ett gemensamt europeiskt luftrum, snarare tvärtom. Risken för en kris i flygbranschen leder till ytterligare tryck på andra, närliggande områden, t.ex. flygkontrollen, med krav på att de skall minska sina kostnader och öka effektiviteten.

Skapandet av ett gemensamt luftrum underlättar också säkerhetsrutinerna, i synnerhet under flygning. Harmoniserings- och integrationsprocessen leder till närmare samordning mellan leverantörer av flygtrafiktjänster och andra aktörer, däribland militära sådana. Man kan på ett effektivare sätt förutse och klara av sådana förändringar i regelbundna och reguljära trafikflöden som uppstått på grund av oförutsedda händelser eller säkerhetsåtgärder.

På basis av dessa överväganden har kommissionen utarbetat följande förslag om medel genom vilka man skall kunna uppnå vinster - i form av flygsäkerhet, kapacitet, effektivitet och även skydd mot yttre hot - som är förenliga med den förväntade tillväxten i Europeiska gemenskapen.

2. Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om tillhandahållande av flygtrafiktjänster inom det gemensamma europeiska luftrummet

2.1 Gemenskapen bör tillhandahålla ett regelverk som i största möjliga utsträckning tillgodoser användarnas behov. Regelverket måste vara sådant att samma skyldigheter och samma rättigheter tillförsäkras samtliga leverantörer av flygtrafiktjänster. Det måste reglera förhållandet mellan tjänsteleverantör och myndighet (insyn och övervakning), mellan olika tjänsteleverantörer (samarbete), mellan dessa tjänsteleverantörer och luftrummets användare (samråd) och mellan tjänsteleverantörer och övriga operatörer, däribland militära sådana (samordning). Regelverket består av tre olika delar: ett tillståndssystem för flygtrafiktjänster genom vilket man kan tillämpa bestämmelserna i gemenskapslagstiftningen; ett kontrollsystem så att myndigheterna i medlemsstaterna kan utöva tillsyn över sådana bestämmelser och se till att de efterlevs; överenskommelser och förfaranden för betalning av flygtrafiktjänster.

2.2 Då utformningen av lagstiftningsverksamheten kommer att ske på gemenskapsnivå bör det finnas en effektiv mekanism för att granska överensstämmelsen, särskilt när det gäller övervakning av tjänsteleverantörernas verksamhet. I lagstiftningsförslaget överlåts sådan granskning huvudsakligen till de nationella myndigheterna. Medlemsstaterna kommer i detta syfte att vara tvungna att utse myndigheter som sköter granskningen. Genom de föreslagna åtgärderna kan man dock även se till att gemenskapen har möjlighet att upprätthålla efterlevnaden med avseende på fall av europeisk betydelse och att övervaka granskningen av överensstämmelsen och upprätthållandet av efterlevnaden på nationell nivå. Medlemsstater, tillsynsmyndigheter, transportministerier och civila luftfartsmyndigheter bör, på eget initiativ eller på begäran av berörda parter, granska leverantörernas iakttagande av gemenskapsbestämmelserna och vidta åtgärder för upprätthållande av efterlevnaden om detta är nödvändigt. Genom gemenskapslagstiftningen kommer man att skapa en förbindelse mellan granskning av överensstämmelse och upprätthållande av efterlevnad på nationell nivå och granskningsförfaranden på europeisk nivå.

2.3 Medlemsstaternas utövande av befogenheter kräver att tillsynsfunktionen är åtskild från flygtjänstverksamhet så att det inte uppstår intressekonflikter. Ingen av de organisationer som tillhandahåller tjänster får utöva en sådan tillsynsfunktion, varken för sig själv eller för någon annan organisation som tillhandahåller tjänster. I denna förordning föreslås, såsom ett minimikrav, att de organisationer som svarar för tillsyn och drift, åtminstone bör vara funktionellt klart åtskilda från varandra. Kommissionen skall emellertid bedöma om detta tillvägagångssätt fortfarande är lämpligt när den fem år efter det att denna lagstiftning trätt i kraft avlägger rapport om den inverkan den föreslagna ramlagstiftningen haft.

2.4 Granskningen av överensstämmelse kräver en lämplig ordning för inspektion för att se till att säkerheten inte äventyras, att tjänsteleverantörernas rättigheter och skyldigheter uppfylls på ett tillfredsställande sätt och att kraven för tillhandahållande av tjänster iakttas. Medlemsstaterna och deras behöriga myndigheter, dvs. tillsynsmyndigheterna, har det huvudsakliga ansvaret för utförandet av sådana inspektioner. I de fall medlemsstaterna saknar tillräckliga resurser och tillräcklig kompetens för att ta sig an denna roll kan de vända sig till specialiserade privata eller offentliga organisationer som har en omfattande erfarenhet på säkerhets-, finans- och kvalitetsområdet. I detta syfte föreslås i lagstiftningen att ett nät av erkända organ som kan inspektera och övervaka tjänsteleverantörerna skapas. Det kommer att behöva fastställas standarder för beviljande av tillstånd åt de organ som på medlemsstaternas vägnar skall utföra inspektionerna. Det kommer även att vara viktigt att samma standarder upprätthålls inom hela gemenskapen och att det inte föreligger några variationer i de erkända organisationernas utförande, så att tillsynsmyndigheterna kan hänvisa till vem som helst av dessa organisationer som är belägen inom gemenskapen. Tjänsteleverantörerna kommer sedan att bedömas jämlikt och man kommer på så sätt att garantera att deras tjänster håller samma höga kvalitet, vilket är en förutsättning för att de skall godkännas av samtliga medlemsstater.

2.5 Samtliga lagstiftningsförslag står i nära förbindelse med säkerhetsfrågor. Säkerheten är ett absolut krav och bör därför bibehållas och förbättras inom ramen för de bestämmelser som införs. De bestämmelser som föreslås hädanefter integrerar detta absoluta krav att bibehålla och förbättra säkerhetsnivån. Säkerhetsfrågan tas upp på tre olika nivåer: fastställande av säkerhetskrav, bedömning av genomförandet av sådana krav och utövande av den nödvändiga preventiva och korrigerande funktionen på grundval av tjänsteleverantörernas säkerhetsinsatser, bland annat inrättande av säkerhetsnät.

2.6 Slutligen måste kommissionen överväga hur Europeiska myndigheten för luftfartssäkerhet (the European Aviation Safety Agency, EASA) skall involveras i flygledningstjänstens säkerhetsaspekter. För närvarande föreslår kommissionen att man inför säkerhetsbestämmelser grundade på Eurocontrols säkerhetskrav (ESARRs, Safety Regulatory Requirements), som utarbetats av SRC [1], i den mån det är lämpligt som stöd för bindande bestämmelser.

[1] För närvarande kan teoretiskt sett dessa krav införlivas i gemenskapslagstiftningen i rådets direktiv 93/65/EEG av den 19 juli 1993 om definition och användning av kompatibla tekniska specifikationer vid upphandling av utrustning och system för ledning av lufttrafiken. Eftersom syftet med detta direktiv dock är att fastställa villkor för anbudsförfarande avseende upphandling av utrustning är införlivandet av Eurocontrols säkerhetskrav i gemenskapslagstiftningen begränsat till bestämmelser om utrustning och system.

2.7 Inom flygledningstjänsten finns det inte något sådant system för inspektion, certifiering och övervakning som inom luftfarten. Tjänsteleverantörernas fortsatta bolagisering och deras ökande självständighet kräver en ändring av medlemsstaternas uppfyllande av sina förpliktelser när det gäller ett säkert och effektivt utförande av flygtrafiktjänster. Kommissionen föreslår att man inrättar ett system för både ett provisoriskt tillstånd och fortsatt övervakning av tjänsteleverantörer för att säkerställa att standarderna för utförandet upprätthålls. Liksom i fallet med utfärdande av drifttillstånd (Aircraft Operator Certificates, AOC) ger beviljande av tillstånd gemenskapen och medlemsstaterna möjlighet att garantera att allmänintresset skyddas. Detta kommer även att möjliggöra ett indirekt inflytande och en indirekt kontroll över tillhandahållandet av tjänster utan att man inkräktar på tjänsteleverantörernas direkta säkerhetsansvar. Detta tillvägagångssätt kommer att understödja genomförandet av gemenskapens och medlemsstaternas säkerhetsbestämmelser. Dessutom inrättas en ram som garanterar att frigörandet av extra kapacitet uppfyller säkerhetskraven.

2.8 För att möjliggöra preventiva åtgärder och förbättringsåtgärder är det nödvändigt att man har tillgång till lämplig säkerhetsinformation. Kommissionen kommer att föreslå att ett obligatoriskt harmoniserat rapporteringssystem för incidenter införs för tjänsteleverantörer [2]. Det kommer att grundas på ett system för flygledares rapportering som inte på något vis är bestraffande. Detta system kommer att utgöra en del av det tillståndssystem som beskrivs i punkt 2.12 nedan. Det kommer att omfattas av gemenskapsbestämmelser om konfidentialitet och skydd av personuppgifter.

[2] Kraven på sådana system kommer att grundas på rådets direktiv 94/56/EG av den 21 november 1994 om grundläggande principer för utredning av flyghaverier och tillbud inom civil luftfart och Eurocontrols säkerhetskrav för rapportering och bedömning av säkerhetsincidenter inom flygledningstjänsten (ESARR 2).

2.9 Slutligen föreslår kommissionen att man i samband med förbättringen av standardiseringsramen för utrustning och system som används i flygledningstjänsten prioriterar harmoniseringen och, i förekommande fall, ett obligatoriskt införande av luftburen och markbaserad säkerhetsutrustning [3]. Detta varningssystem gör det möjligt att upptäcka incidenter, eller potentiella sådana, och därigenom undvika kollision, kontrollerad flygning i terräng (CFIT) och andra farliga situationer.

[3] Dessa verktyg innefattar Minimum Safe Altitude Warning, Short Term Conflict Alert, Medium Term Conflict Detection, Area Proximity Warning, Surface Movement Guidance and Control Systems, Airborne Collision Avoidance Systems.

2.10 Flygledare har en oersättlig sakkunskap om hur system och teknik fungerar. För närvarande utnyttjas denna sakkunskap inte fullt ut. Flygledare och flygtrafikpersonal i allmänhet bör vara mer delaktiga på följande två nivåer:

- Vid utvärderingen av nya system och tekniker, t.ex. i diagnosmekanismen (se ovan).

- I diskussioner om den allmänna ramen för flygtrafik genom att utvidga denna sektor till att omfatta den europeiska sociala dialog som redan finns inom andra lufttransportsektorer.

2.11 Bristen på flygledare förväntas bli mer akut under kommande år på grund av ålderspyramiden för denna yrkesgrupp. Lösningen på problemet är en fråga för tjänsteleverantörerna och är beroende av de krav på utförande som fastställs i gemenskapsbestämmelserna. Gemenskapen kan dock tillsammans med Eurocontrol bidra till att inringa de skäl som förhindrar rekrytering av nya flygledare. Förutom antalet flygledare visar högnivågruppens rapport på ett annat oroväckande fenomen, nämligen olikheter i förfaranden, utbildning och certifiering, som i praktiken utesluter arbetskraftens rörlighet inom Europa och förhindrar flexibilitet. Kommissionen kommer att ge förslag till lösningar för att överbrygga denna avsaknad av harmonisering på gemenskapsnivå.

2.12 I detta sammanhang avser kommissionen att föreslå inrättandet av ett tillståndssystem av leverantörer av flygtrafiktjänster med fastställande av minimikraven för utövandet av denna funktion på europeisk nivå. Uppgiften att genomföra systemet kommer dock att överlåtas till medlemsstaterna. Detta bör göra det möjligt att se till att de viktigaste gemenskapsprinciperna och de viktigaste kraven som vilar på tjänsteleverantörerna efterlevs. Samtidigt kommer medlemsstaterna att besluta om vilken ställning och struktur för leverantörerna som är bäst lämpad för nationella förhållanden. Detta bör även underlätta samarbetet mellan tjänsteleverantörer. För att möjliggöra ett gränsöverskridande tillhandahållande av tjänster bygger tillståndssystemet på ett harmoniserat godkännande och ett ömsesidigt godtagande av de tillstånd som beviljats av medlemsstaterna. Ytterligare bestämmelser ingår för att befintliga tjänsteleverantörer skall få en rimlig tidsfrist för uppfyllande av villkoren i tilståndssystemet. Öppenheten i tillhandahållandet av tjänster har slutligen förbättrats genom utvecklingen av redovisningssystem för rapportering av kostnader för varje enskild tjänst, vilket möjliggör omfattande revisioner.

2.13 När det gäller flygtrafikledningstjänster [4] har medlemsstaterna kvar sin befogenhet att utnämna tjänsteleverantörer som måste driva sin verksamhet enligt monopolvillkor inom ett visst luftrum över deras territorium. Tillståndssystemet gör det dock möjligt för medlemsstaterna att utnämna leverantörer som är etablerade i andra medlemsstater. Ytterligare samarbete och integration mellan tjänsteleverantörer, särskilt i det övre luftrummet, främjas av inrättandet av kontrollområden över nationella gränser [5] och medlemsstaternas därpå följande utnämnande av de tjänsteleverantörer som har rätt att driva verksamhet inom dessa områden. Mot bakgrund av detta bör befintliga regionala tjänsteleverantörer, såsom Eurocontrol Maastricht områdeskontroll (Area Control Center), involveras [6]. Till följd av det nära sambandet mellan denna verksamhet och militära intressen och bristen på marknader i tredje land, kommer ett äganderättsvillkor att förhindra att andra aktörer än de som har EU-intressen kontrollerar dessa tjänster med undantag för de fall då ömsesidighet är garanterad. Det har även fastställts en gemenskapsram för tilläggstjänster [7] som bygger på principerna i EG-fördraget.

[4] Tillhandahållande av flygkontrolltjänst under hela flygningen.

[5] Funktionella luftrumsblock i förslaget till förordning om planering och användning av luftrummet.

[6] I enlighet med artikel 1.2 i överenskommelsen avseende tillhandahållande och drift av flygtrafikledningstjänster av Eurocontrol vid Maastricht områdeskontroll behåller de avtalsslutande staterna sin behörighet och sina skyldigheter med avseende på bestämmelser, lagstiftning och luftrumsplanering.

[7] Tillhandahållande av infrastrukturer för kommunikation, navigation och övervakning, väderlekstjänst för luftrummets användare, flygräddningstjänst samt informationstjänst för luftfarten.

2.14 Samtidigt föreslår kommissionen, i samband med Eurocontrols gemensamma system för undervägsavgifter, ändringar av avgiftsstrukturen för luftrummets användare. Detta kommer att ge tjänsteleverantörer ett incitament att vara effektiva och att optimera kapaciteten hos hela systemet för leverantörer och användare.

2.15 Flygtrafikens utveckling har gjort det möjligt för ett antal leverantörer av flygtrafiktjänster att bli mer självständiga på förvaltnings- och finansområdet. Majoriteten av medlemsstaterna har överfört ansvaret för tillhandahållande av tjänster till organ som har tilldelats exklusiva rättigheter. Sådana organ, som i stort sett är självständiga och självfinansierade, kvarstår under de nationella myndigheternas allmänna jurisdiktion med avseende på prestationsnivå och avgifter. I sådana fall gör de monopolistiska förhållandena vanligtvis att man efterlyser en reglering för att anpassa tjänsteleverantörernas beteende till det offentliga målet att maximera det allmänna ekonomiska välståndet. Detta sker genom fastställande av en lämplig prisnivå med beaktande av kvaliteten och kvantiteten av de tjänster som skall levereras.

2.16 Medlemsstaterna saknar i betydande utsträckning lagstiftning för reglering av ekonomiska frågor på tjänsteleverantörssidan. Tjänsteleverantörerna har dock antagit ICAO-principerna när det gäller införande av avgifter för tillhandahållande av flygtrafiktjänster [8]. Dessa principer innefattas i sin tur i Eurocontrol-principerna [9], som Eurocontrols medlemsstater anser sig vara bundna av. Både ICAO och Eurocontrol saknar emellertid befogenhet att upprätthålla efterlevnaden av dessa principer. De har inte blivit föremål för reglering genom införandet av belönande eller bestraffande incitament för att främja ett effektivt tillhandahållande av flygtrafiktjänster. Inte heller har ICAO:s och Eurocontrols bestämmelser en direkt inverkan på självständiga tjänsteleverantörer och luftrummets användare.

[8] Artikel 15 i 1944 års Chicagokonvention om internationell civil luftfart.

[9] "Principles for Establishing the Cost-base for Route Facility Charges and the Calculation of the Unit Rates" - Dok.nr. 99.60.01/1).

2.17 Det är därför av yttersta vikt att stimulansåtgärder för investeringar och förvaltning införs. Dessa åtgärder är utformade för att bemöta efterfrågan med hjälp av finansiella belöningar och böter. De skall fördelas lika mellan luftrummets användare och tjänsteleverantörer för att samarbetet dem emellan skall förbättras. Därför behövs en avgiftsordning för att man skall kunna säkerställa ett effektivt, öppet och kostnadsorienterat system för flygledningstjänsten. Vidare måste stimulansåtgärderna garantera att flygledningstjänsten är förenlig med miljöpolitiken och den allmänna transportpolitiken.

2.18 En ökning av kapaciteten hos det europeiska systemet för flygkontrolltjänst kommer att kräva finansiering på en nivå som överstiger de resurser som för närvarande finns tillgängliga inom ramen för gemenskapsprogrammen. Solidaritet mellan användarna skulle göra det möjligt att frigöra de medel som behövs genom att anslå en del av de undervägsavgifter som betalas av flygbolagen inom ramen för Eurocontrols gemensamma system för undervägsavgifter till dessa projekt, bland annat med hjälp av åtgärder för att omforma systemet till att innefatta krav avseende genomförande av gemensamma politiska mål. Dessa anslag bör inte överstiga de besparingar som görs till följd av effektivitetsvinsterna. Kommissionen kommer att undersöka om det är praktiskt möjligt att avsätta en del av undervägsavgiften till åtgärder (därför påverkas inte gemenskapens budget), som skall genomföras under perioden 2002-2005 och vars syfte är att öka kapaciteten hos det europeiska flygkontrollsystemet.

3. Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om planering och användning av luftrummet

3.1 Ett gemensamt europeiskt luftrum bör även ses som ett gemensamt luftrum utan inre gränser. Denna harmonisering innebär först och främst att gemenskapslagstiftning, som ger en bas för planering av det övre luftrummet för samtliga medlemsstater, antas och att överensstämmelse mellan nationella organisationer som ansvarar för det undre luftrummet garanteras. För detta krävs att man skapar en gemensam flyginformationsregion [10] genom att slå samman de 15 regionerna till ett enda luftrum. Inom detta luftrum skall flygtrafikledningstjänster tillhandahållas enligt samma regler och förfaranden. Kommissionen föreslår att man skall ta ett första steg i denna riktning när det gäller det övre luftrummet inom vilket flertalet internationella flygningar görs. För att uppnå detta behövs en gemensam utformning av luftrummet och strategisk förvaltning på europeisk nivå, som har Eurocontrols stöd.

[10] En flyginformationsregion (FIR) omfattar en del av det luftrum inom vilket flygtrafikledningstjänster tillhandahålls. Vanligen sammanfaller de laterala gränserna med statsgränserna. Varje flyginformationsregion är underkastad särskilda regler utfärdade av den ansvariga staten.

3.2 Skapandet av en gemensam flyginformationsregion i övre luftrummet möjliggör en omstrukturering av detta luftrum till kontrollområden. Dessa kommer när så är lämpligt att utformas över nationella gränser. Utformningen av dessa områden möjliggör införande av funktionella luftrumsblock inom vilka kontrollansvaret fördelas på ett optimalt sätt, och i enlighet med driftskraven, till en tjänsteleverantör eller en grupp av tjänsteleverantörer. Detta effektiviserar användningen av luftrum, system och arbetskraft. Därmed minskas kostnaderna för luftrummets användare. Samtidigt måste en enhetlig och sammanhängande planering harmoniseras med utvecklingen inom det undre luftrummet. Kommissionen förväntar sig att tjänsteleverantörer och medlemsstater lämnar in tekniskt samordnade förslag som säkerställer driftsammanhang när det gäller de funktionella luftrumsblockens storlek och lokalisering. Dessa förslag kommer att tas i beaktande av kommissionen, med deltagande av Eurocontrol, i syfte att fatta ett slutligt beslut om en passande sammansättning av luftrummet, dvs. det minsta antal luftrumsblock som är förenligt med en fungerande effektivitet inom hela systemet.

3.3 I samband med förslaget om att skapa en gemensam informationsregion för flygningar i det övre luftrummet föreslår kommissionen följande:

- Harmonisering av luftrumskategorierna, bland annat för att utveckla luftrummets uppbyggnad och utforma rutter och sektorer samt se till att pålitlig och fullständig information är tillgänglig både för tillsynsmyndigheten och luftrummets användare.

- Luftrumsplanering i syfte att göra det möjligt att tilldela tjänsteleverantörerna sektorer och organisera överföringen av luftrum mellan leverantörerna. Avgränsningen av de luftrumssektorer som tilldelas tjänsteleverantörer bör överensstämma med den definition av luftrummet som gjorts på europeisk nivå.

- Bestämmelserna avseende flödesplanering innefattar bättre planering, prioriteringar i händelse av överbelastning, avlastningsrutter och införande av en nödmekanism. Eurocontrols nuvarande centralenhet för trafikflödeskontroll (Central Flow Management Unit) är ett användbart verktyg som kommer att behöva utvecklas genom att bestämmelser om dess mandat och uppgifter antas i gemenskapslagstiftningen.

- Mekanismer för bättre disciplin i användningen av luftrummet, för integration av flygplatser i luftrumsplaneringen och för förbättring av samordningen mellan flygplatser och luftrummet när det gäller ankomst- och avgångstider.

3.4 Luftrummets användning bör planeras med hänsyn tagen till de särskilda krav som militär användning av luftrummet ställer. Utan att inkräkta på försvarets behov garanterar en effektiv användning av luftrummet en bättre samordning mellan civila och militära användare. Ett första steg för att uppnå detta är ett fullständigt och sammanhängande genomförande av medlemsstaternas flexibla användning av det övre luftrummet [11], och som ett andra steg även av det undre luftrummet. För att underlätta ett enhetligt och optimalt genomförande föreslår kommissionen att kriterier som grundar sig på principer om enhetlighet, fullständighet, förtroende, prioritet, fördelning, enkelhet och öppenhet skall fastställas. Kommissionen främjar också ett närmare samarbete mellan det civila och militära flyget. Vid användning och kontroll av luftrummet kommer det att bidra till att förstärka skyddet mot alla tänkbara inkräktare.

[11] Den flexibla användning av luftrummet som utvecklats av Eurocontrol är ett system för luftrumsplanering som för närvarande tillämpas inom det område som omfattas av Europeiska konferensen för civil luftfart och baseras på den grundläggande principen att luftrummet inte längre kan anses vara antingen enbart civilt eller enbart militärt, utan snarare skall anses som en helhet inom vilken samtliga luftrumsanvändare skall tas emot i den utsträckning detta är möjligt.

3.5 En effektiv användning av luftrummet kan uppnås endast om en heltäckande och effektiv flygledningstjänst tillhandahålls inom det nationella luftrummet och bortom detsamma. Luftrumsplanering är en av flygledningstjänstens huvudsakliga funktioner. Civila och militära tjänsteleverantörer är komplementära partner inom systemet för flygledningstjänst. Den flexibla användningen av luftrummet och europeisk luftrumsplanering kommer därför inte att vara så effektiva som krävs utan driftskompatibilitet och teknisk kompatibilitet mellan civila och militära tjänsteleverantörer. Tillhandahållandet av civil och militär flygtrafikledningstjänst är inte enhetligt utformad inom hela gemenskapen. Kommissionen uppmanar medlemsstaterna och Eurocontrol att vidta åtgärder för att förbättra denna kompatibilitet.

4. Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om kompatibiliteten hos det europeiska nätet för flygledningstjänst

4.1 Gemenskapen har mekanismer för beslutsfattande som möjliggör en harmonisering och en normalisering på europeisk nivå. För att uppnå detta föreslår kommissionen på eget initiativ en text innehållande standardiseringsprincipen (med beaktande av redan befintliga internationella åtaganden). Målet är att skapa ett effektivt och komplett verktyg som även är snabbt och flexibelt för att på europeisk nivå fastställa och genomföra nödvändiga tekniska bestämmelser. Kommittén för ett gemensamt luftrum, som bland annat skulle ersätta den befintliga kommitté som införts genom direktiv 93/65 [12], kommer att utgöra ett ovärderligt instrument för att denna åtgärd skall bli framgångsrik [13].

[12] Rådets direktiv 93/65/EEG av den 19 juli 1993 om definition och användning av kompatibla tekniska specifikationer vid upphandling av utrustning och system för ledning av lufttrafiken.

[13] Se även kommissionens rapport om tillämpningen av rådets direktiv 93/65/EEG (KOM(1999)454 slutlig, 1.10.1999).

4.2 I lagstiftningsförslaget föreskrivs tre olika nivåer:

- Obligatoriskt antagande av grundläggande krav för alla berörda parter som berörs av utveckling, produktion och drift av system. Framför allt bör kompatibilitet och ett heltäckande tillhandahållande av flygtrafiktjänster säkerställas. Dessa krav är tillräckligt utförligt beskrivna för att berörda parter och nationella myndigheter skall kunna tolka dem på samma sätt.

- Fastställande av genomförandebestämmelser som gör det möjligt att inlemma nämnda krav i form av särskilda krav som de berörda parterna är bundna av. Målet med detta är att säkerställa överensstämmelse med operativ och teknisk utveckling när detta krävs till följd av den gränsöverskridande karaktären och den integrerade driften. För att garantera gemensamhet hos samordnade åtgärder kan i genomförandebestämmelserna även föreskrivas ett gemensamt måldatum för ikraftträdande av nya driftsystem och tekniska framsteg för alla berörda flygbolag. ICAO- och Eurocontrol-standarder kan sättas på denna nivå.

- Utformning av europeiska standarder och/eller Eurocontrols tekniska specifikationer som representerar lagstiftningsförfarandets lägre nivå och kräver att berörda parter enhälligt kommer överens om frivilliga standarder.

4.3 Förfaranden för utformning av dessa krav och standarder bör visa om de är tvingande eller fakultativa. Kommissionen föreslår därför att genomförandebestämmelserna fastställs på grundval av det arbete som utförs av Eurocontrol, särskilt Eurocontrols framtida lagstiftningsförfarande ENPRM (Eurocontrol Notice of Proposed Rule-Making). För europeiska standarder fastställs de enhälligt i enlighet med gemenskapens tillvägagångssätt [14], är föremål för allmänhetens frågor och godkänns av den erkända europeiska organisationen för standardisering, i samarbete med Eurocae [15]. Detta för även med sig skyldigheten att tillämpa dem oförändrade på nationell nivå med status av nationell standard och upphävande av eventuella motstridiga nationella standarder [16]. På vissa specifika områden kan Eurocontrol ta fram tekniska specifikationer, särskilt rörande driften, där det finns ett behov av samarbete mellan tjänsteleverantörerna.

[14] Rådets resolution av den 7 maj 1985 angående ett nytt tillvägagångssätt för teknisk harmonisering och normer.

[15] The European Organisation for Civil Aviation Equipement (EUROCAE) är en europeisk ideell förening som grundades 1963 och består av medlemmar från nationella luftfartsmyndigheter, tillverkare av utrustning och flygbolag.

[16] Detta förslag innebär en betydande förändring av den nuvarande situationen där Eurocontrol fortfarande utformar specifikationer avseende drift och tekniska specifikationer av frivillig karaktär. Dessa specifikationer används dock sällan enhetligt i medlemsstaterna i offentliggjord form och effektiviteten av förfarandet undergrävs av bristen på insyn och balansen mellan berörda parter vid utformningen av de tekniska texterna. Vidare blandas i dessa specifikationer ofta tvingande och frivilliga element.

4.4 På produktnivå krävs att tillverkarna ger en försäkran om överensstämmelse med de grundläggande kraven. Överensstämmelse med europeiska standarder skapar vanligen en presumtion om att överensstämmelse råder med de grundläggande kraven. I detta syfte vilar bedömningen av överensstämmelsen på ett modulärt tillvägagångssätt på det sätt som beskrivs i rådets beslut 93/465/EEG [17]. Olika moduler för bedömning av överensstämmelse kan användas med beaktande av de risker som är förbundna med produkten. Dessa kan variera från allt mellan en modul som överlämnar ansvaret för bedömningen av överensstämmelse till leverantören (självcertifiering) till moduler som kräver rigorösa kvalitetskontroller för att säkerställa överensstämmelse. Det föreslagna tillvägagångssättet kommer att möjliggöra fri omsättning av en produkt på den inre marknaden efter att produkten har erhållit en sådan försäkran. På så vis skapas förutsättningar för en konkurrenskraftig miljö för tillverkare.

[17] 93/465/EEG: Rådets beslut av den 22 juli 1993 om moduler för olika stadier i förfaranden vid bedömning av överensstämmelse samt regler för anbringande och användning av EG-märkning om överensstämmelse, avsedda att användas i tekniska harmoniseringsdirektiv.

4.5 När det gäller mottagandet och godkännandet av systemen innan de tas i drift måste tjänsteleverantören deklarera att systemet överensstämmer med de grundläggande kraven genom att lämna en försäkran till de nationella tillsynsmyndigheterna. I detta syfte får leverantörer av flygtrafiktjänster använda sig av anmälda organs och erkända organisationers tjänster när så krävs enligt genomförandebestämmelserna. Det föreslagna tillvägagångssättet kommer att möjliggöra en översyn av utvecklingen av utrustning och system för att kontrollera deras överensstämmelse med grundläggande krav och därmed förbundna genomförandebestämmelser. I tillvägagångssättet beaktas gränsöverskridande aspekter som står i samband med bristen på genomförandebestämmelser och europeiska standarder för många system.

4.6 Skapandet av ett gemensamt integrerat luftrum betyder att man på europeisk nivå kan utveckla de bästa tekniska och kommersiella lösningarna som samtidigt är de lösningar som är bäst anpassade till de behov som luftrummets användare och passagerare i allmänhet har. Gemenskapen kan ge ett betydande stöd på detta område genom att optimera sitt eget förfarande för ekonomiskt stöd med hjälp av programmet för de transeuropeiska näten (TEN) och EU:s femte ramprogram för forskning och utveckling (1998-2002). Kommissionen har i sitt förslag till ett kommande ramprogram för forskning (2003-2006) prioriterat forskning på flygområdet, särskilt när det gäller transportsystemets kapacitetsökning och säkerhet, till stöd för skapandet av ett gemensamt europeiskt luftrum. Detta bekräftar de rekommendationer som nyligen gjorts av en luftfartsgrupp, vilken fastställt att flygledningstjänsten är en av de främsta faktorer som förhindrar tillväxt inom luftfarten [18], och de mål som fastställts i handlingsplanen eEurope 2002, som överenskommits av regerings- och statschefer i Feira. Kommissionen avser att på detta sätt tillhandahålla en ram för viktiga europeiska projekt, exempelvis satellitnavigering (Galileo), databehandling samt kommunikation och tillhandahållande av flygdata och planeringsverktyg.

[18] Se rapporten från gruppen: European Aeronautics: a vision for 2020 Meeting society's needs and winning global leadership - Januari 2001.

5. Slutsats

5.1 Inom gemenskapsramen finns instrument för att genomföra de riktlinjer som utformats av högnivågruppen för ett gemensamt europeiskt luftrum. För skapandet av ett gemensamt luftrum krävs samma sorts åtgärder som för skapandet av den inre marknaden. För att utveckla sådana åtgärder förutsätts dock en teknisk sakkunskap som inte finns att tillgå inom kommissionen, men som kan tillhandahållas inom ramen för de villkor som överenskommits med Eurocontrol. Det krävs dessutom att Europeiska rådet överväger en eventuell utformning av en ram för militärt samarbete.

5.2 Kommissionen föreslår därför att Europaparlamentet och rådet antar följande lagstiftningsförslag. Dessutom kommer kommissionen att ta lämpliga initiativ för inrättandet av den institutionella ram som är nödvändig för att organisera det militära samarbetet.