RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET om genomförandet av makroekonomiskt stöd till tredjeländer under 2011 /* COM/2012/0339 final */





INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1........... Inledning......................................................................................................................... 3 2........... Bakgrund....................................................................................................................... 4 2.1........ Utveckling under 2011.................................................................................................... 4 2.2........ En ramförordning om makroekonomiskt stöd.................................................................. 5 3........... Makroekonomiskt stöd under 2011................................................................................ 5 3.1........ Översikt......................................................................................................................... 5 3.2........ Enskilda insatser i mottagarländerna under 2011.............................................................. 6 3.2.1..... Västra Balkan................................................................................................................. 6 3.2.1.1.. Bosnien och Hercegovina................................................................................................ 6 3.2.1.2.. Serbien........................................................................................................................... 7 3.2.2..... Länderna vid EU:s östra gräns......................................................................................... 7 3.2.2.1.. Armenien........................................................................................................................ 7 3.2.2.2.. Georgien........................................................................................................................ 8 3.2.2.3.. Moldavien...................................................................................................................... 8 3.2.2.4.. Ukraina.......................................................................................................................... 9 3.2.3..... Centralasien.................................................................................................................. 10 3.2.3.1.. Kirgizistan.................................................................................................................... 10 4........... Säkerställa rätt användning av makroekonomiskt stöd: operationella utvärderingar, Pefa och efterhandsutvärderingar................................................................................................. 11 4.1........ Operationella utvärderingar........................................................................................... 11 4.2........ PEFA-bedömningar...................................................................................................... 11 4.3........ Efterhandsutvärderingar................................................................................................ 12 5........... Begäran om stöd och framtida förslag från kommissionen Budgetsituation....................... 12 RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET om genomförandet av makroekonomiskt stöd till tredjeländer under 2011 1. Inledning Den här rapporten ger en allmän översikt över genomförandet av EU:s makroekonomiska stöd till tredjeländer under 2011. Den beskriver det sammanhang där makroekonomiskt stöd har godkänts och genomförts och innehåller information om de senaste insatserna i EU:s grannländer, en kort överblick över möjliga framtida insatser och deras budgetkonsekvenser samt allmän statistik för olika makroekonomiska stödinsatser under de senaste tio åren. Det makroekonomiska stödet, som ingår i EU:s ramar för externt bistånd, är ett instrument som utformats för att ta itu med extraordinära behov i form av betalningsbalansstöd i länder nära EU. Målet är att stärka den makroekonomiska och finansiella stabiliteten i kandidatländer, potentiella kandidatländer och EU:s grannländer, samtidigt som man uppmuntrar lämpliga strukturella reformer. Stödet förutsätter att anpassnings- och reformprogram avtalats med IMF och kompletterar sådana program. Det makroekonomiska stödet utgörs antingen av lån, för vilka kommissionen lånar de nödvändiga medlen på kapitalmarknaderna och sedan lånar dem vidare till det stödmottagande landet och/eller, under särskilda omständigheter, av bidrag, som finansieras genom EU:s budget. Under 2011 fortsatte de befintliga makroekonomiska stödinsatserna att genomföras, men inga nya makroekonomiska stöd godkändes av rådet och parlamentet. I juli 2011 föreslog kommissionen en ny ramförordning om makroekonomiskt stöd, och diskussioner inleddes i rådet och parlamentet. Resultaten av dessa diskussioner kommer att vara avgörande för det makroekonomiska stödets framtid som ett strategiskt krisinstrument för att hjälpa till att stabilisera ekonomin i länder nära EU. Under andra halvåret 2012 eller under 2013 väntas medlagstiftarna fatta beslut om ramförordningen. Rapporten innehåller även ett avsnitt om operationella utvärderingar, Pefa-studier (Public Expenditure and Financial Accountability) och efterhandsutvärderingar som genomförts i de länder som fått makroekonomiskt stöd. Under 2011 färdigställde kommissionen, med hjälp av konsulter, två operationella utvärderingar och genomförde två Pefa-studier i länder med makroekonomiska stödprogram. Kommissionen inledde också tre efterhandsutvärderingar av avslutade makroekonomiska stödinsatser. Slutligen innehåller rapporten information om nya ansökningar om makroekonomiskt stöd och möjliga nya förslag från kommissionen om makroekonomiskt stöd och deras budgetkonsekvenser. Rapporten har sammanställts i enlighet med rådets beslut liksom rådets och Europaparlamentets gemensamma beslut om makroekonomiskt stöd. Den följer på de rapporter som lagts fram under föregående år. Rapporten åtföljs av ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar (SWD(2012) 181 final) som innehåller mer ingående information om och en analys av den makroekonomiska situationen och genomförandet av enskilda makroekonomiska stödinsatser. 2. Bakgrund 2.1. Utveckling under 2011 Den globala ekonomiska och finansiella krisen 2008–2009 drabbade tillväxtekonomierna i Europeiska unionens grannländer hårt och ledde till en plötslig ökning av antalet ansökningar om ekonomiskt stöd från EU, bland annat i form av makroekonomiskt stöd. Fyra sådana program, till förmån för Bosnien och Hercegovina, Serbien, Armenien och Georgien, beslutades av EU:s ministerråd i slutet av 2009, och det tidigare godkända makroekonomiska stödet till Kosovo* förlängdes med ett år under 2009. Under 2010 beslutade EU:s lagstiftare, som efter Lissabonfördragets ikraftträdande utgjordes av rådet och parlamentet gemensamt, om ytterligare två program, till förmån för Ukraina och Moldavien. Insatserna för Georgien och Kosovo avslutades under 2010. Under 2011 och i början av 2012 avslutade kommissionen genomförandet av programmen för Serbien, Armenien och Moldavien, och fortsatte förberedelserna för genomförandet av programmen för Bosnien och Hercegovina och Ukraina. Den övergripande ekonomiska situationen förbättrades avsevärt under 2010 och, i viss utsträckning, under första halvåret 2011, och detta minskade i någon mån trycket på betalningsbalansen för de länder som kan få makroekonomiskt stöd. Under 2011 antogs därför endast två nya förslag av kommissionen, närmare bestämt för Georgien i januari 2011 och för Kirgizistan i december 2011. Förslagen har därefter behandlats av parlamentet och rådet. Beslutsprocessen har dock försenats på grund av medlagstiftarnas olika uppfattning om vilket som rättsligt är det lämpliga förfarandet för samråd med kommittén bestående av företrädare för medlemsstaterna om det makroekonomiska stödprogrammets samförståndsavtal. Under andra halvåret 2011 försämrades läget på de globala finansmarknaderna betydligt till följd av statsskuldskrisen. Dessutom medförde den arabiska våren och den åtföljande politiska och ekonomiska omvälvningen i de arabiska partnerländerna i Medelhavsområdet[1] ett ökat tryck på dessa ekonomiers budgetar och utlandsställningar. Utvecklingen väntas leda till en ökad efterfrågan på makroekonomiskt stöd under 2012. Det första fallet var den förnyade begäran från den egyptiska regeringen i februari 2012 om ett makroekonomiskt stöd på 500 miljoner euro. Tillsammans med IMF bedömer kommissionen för närvarande Egyptens kvarstående externa finansieringsbehov. Syftet är att eventuellt anta ett förslag om makroekonomiskt stöd till landet. 2.2. En ramförordning om makroekonomiskt stöd Redan 2003 slog Europaparlamentet fast att den långdragna beslutsprocessen är en av det makroekonomiska stödets största brister – beslut om enskilda makroekonomiska stöd fattades från fall till fall av rådet efter samråd med parlamentet. Parlamentet framhöll också att det behövs en tydlig rättslig grund för det makroekonomiska stödet som helhet. Sedan Lissabonfördragets ikraftträdande den 1 december 2009 har rättsliga beslut om enskilda makroekonomiska stöd fattats av Europaparlamentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet (medbeslutande), vilket är en ganska tidskrävande beslutsprocess. Detta har ökat kraven på att rationalisera förfarandet för att anta beslut om makroekonomiskt stöd. Såsom den finansiella krisen och skuldkrisen visat krävs ett krisinstrument som kan utnyttjats snabbt och effektivt för att man på ett effektivt sätt ska kunna ta itu med makroekonomiska och finansiella krissituationer. Med anledning av denna utveckling antog kommissionen ett förslag till ramförordning den 4 juli 2011[2]. Förslagets huvudsyften är följande: i) Att göra det makroekonomiska stödet mer effektivt genom en snabbare och effektivare beslutsprocess. ii) Att anpassa beslutsförfarandet till andra instrument, främst på området yttre förbindelser. iii) Att formalisera de bestämmelser som reglerar instrumentet och ge Europaparlamentet delat ansvar för dem. iv) Att uppdatera och förenkla vissa av reglerna. Förslaget består av följande huvuddelar: i) Beslut om beviljande av makroekonomiskt stöd fattas av kommissionen i form av en genomförandeakt under kontroll av en kommitté bestående av företrädare för medlemsstaterna. ii) Genvalkriterierna, som fastställts i olika slutsatser från rådet och även har stöd av parlamentets resolution från 2002, bekräftas i en förordning och blir således rättsligt bindande. iii) Vissa av kriterierna uppdateras eller klargörs, särskilt de som avser tröskelvärdet för makroekonomiskt stöd med hänsyn till det återstående finansieringsunderskottet, det geografiska stödberättigandet (i syfte att formellt erkänna EU:s grannskapspolitik i detta sammanhang) och frågan om det makroekonomiska stödet ska utgöras av bidrag eller lån. Diskussioner har förts i både rådet och Europaparlamentet. Rådet färdigställde sina första slutsatser i december 2011 (i en s.k. allmän riktlinje). Parlamentet har beställt en studie av det makroekonomiska stödets verkan och diskuterade också i början av 2012 en rapport om kommissionens förslag i den internationella handelskommittén. Beslutet om förslaget väntas fattas under andra halvåret 2012 eller under 2013. 3. Makroekonomiskt stöd under 2011 3.1. Översikt Under 2011 avslutades det makroekonomiska stödet till Serbien, som antogs 2009. I juli 2011 gjordes en första delutbetalning i form av ett lån på 100 miljoner euro till de serbiska myndigheterna. Denna makroekonomiska stödinsats avslutades därmed, eftersom den andra delutbetalningen ställdes in på grund av Serbiens minskade externa finansieringsbehov och landets beslut att inte helt utnyttja de planerade utbetalningarna från IMF. När det gäller det makroekonomiska stödet till Armenien undertecknades samförståndsavtalet i februari 2011 och en första utbetalning (ett bidrag på 14 miljoner euro och ett lån på 26 miljoner euro) gjordes i juli 2011. Den andra delutbetalningen (ett bidrag på 21 miljoner euro och ett lån på 39 miljoner euro) godkändes i december. Bidragsdelen betalades ut den 27 december 2011 och lånedelen betalades ut den 9 februari 2012. När det gäller det makroekonomiska stödet till Moldavien verkställde kommissionen den andra delutbetalningen (ett bidrag på 20 miljoner euro) i september 2011. Den tredje delutbetalningen kunde dock inte verkställas före 2011 års slut, såsom ursprungligen planerats, eftersom flera villkor inte uppfyllts. Delutbetalningen gjordes slutligen i början av april 2012. Utbetalningen av det makroekonomiska stödet till Ukraina, som godkändes under 2010, och som, tillsammans med de tillgängliga medlen från en tidigare insats som godkändes 2002, uppgår till 610 miljoner euro i lån, försenades ytterligare. Anledningen var att man inte kommit överens med de ukrainska myndigheterna om vissa villkor i samförståndsavtalet. Den första delutbetalningen av det makroekonomiska stödet till Bosnien och Hercegovina, som godkändes under 2009 (och som utgjordes av lån på upp till 100 miljoner euro), betalades inte ut under 2011 på grund av att ett av villkoren för den första delutbetalningen inte uppfyllts. Under 2011 lade kommissionen fram två formella förslag till nytt makroekonomiskt stöd för medlagstiftarna: förslaget att utvidga det makroekonomiska stödet till Georgien med 23 miljoner euro i bidrag och 23 miljoner euro i lån, som antogs den 13 januari 2011, och förslaget att utvidga det enstaka makroekonomiska stödet till Kirgizistan med 15 miljoner euro i bidrag och 15 miljoner euro i lån, som antogs den 20 december 2011. Förslagen har därefter behandlats av Europaparlamentet och rådet. Medlagstiftarnas beslut om makroekonomiskt stöd till Georgien har dock försenats på grund av den ovannämnda omtvistade rättsliga frågan. 3.2. Enskilda insatser i mottagarländerna under 2011 3.2.1. Västra Balkan 3.2.1.1. Bosnien och Hercegovina Ett makroekonomiskt stöd till Bosnien och Hercegovina i form av lån på upp till 100 miljoner euro godkändes av rådet under 2009 (rådets beslut 2009/891/EG av den 30 november 2009). Samförståndsavtalet och låneavtalet undertecknades i november 2010, medan låneavtalet ratificerades av det bosniska ordförandeskapet först i augusti 2011, vilket delvis berodde på att det tog lång tid att bilda regering efter de allmänna valen i oktober 2010. Inget makroekonomiskt stöd betalades ut under 2011, eftersom inte alla villkor för den första delutbetalningen, som fastställts i samförståndsavtalet, var uppfyllda. Dessutom har IMF:s standby-avtal i praktiken inte fungerat sedan i oktober 2010. Vissa framsteg gjordes dock i fråga om uppfyllandet av villkoren för det makroekonomiska stödet när det gäller förvaltning av de offentliga finanserna. Så snart som IMF-programmet börjar fungera igen och alla villkoren i samförståndsavtalet är uppfyllda, kan det makroekonomiska stödet betalas ut. Under 2011, efter den marginella tillväxtökningen (på 0,7 %) under 2010, förbättrades tillväxten något och beräknades uppgå till 1,6 %, tack vare ökad export och en något ökad inhemsk efterfrågan. Viss ytterligare budgetkonsolidering ägde rum 2011, trots att de offentliga finanserna fortfarande var svaga. Obalanserna i de utrikes affärerna ökade åter, och underskottet i bytesbalansen uppgick till 8,7 % av BNP. 3.2.1.2. Serbien På grund av den globala krisens negativa effekter gjordes ett makroekonomiskt stöd i form av en lånefacilitet på upp till 200 miljoner euro tillgängligt för Serbien i enlighet med rådets beslut 2009/892/EG. Syftet med stödet var att komplettera resurserna från internationella finansinstitut för att hjälpa landets regering att komma till rätta med det externa finansieringsunderskottet. Mot bakgrund av Serbiens successiva ekonomiska återhämtning, minskade behov av utländsk finansiering och minskningen av IMF-stödet med hälften, beslutade Europeiska kommissionen att betala ut endast hälften av det tillgängliga makroekonomiska stödet, dvs. 100 miljoner euro. Medlen överfördes den 12 juli 2011, och innebar att denna makroekonomiska stödinsats avslutades. Villkoren för det makroekonomiska stödet bidrog till en omstrukturering av förvaltningen av de offentliga finanserna, bland annat genom att det infördes kvantitativa budgetbestämmelser och nya bestämmelser om intern finansiell kontroll inom den offentliga sektorn. Under 2011 fortsatte den ekonomiska återhämtningen med en BNP-tillväxt på 1,6 %, tack vare ökade investeringar. Mot slutet av året hamnade dock tillväxten under tryck på grund av det problematiska globala ekonomiska klimatet. Mot bakgrund av en avtagande exporttillväxt ökade underskottet i bytesbalansen till ca 9,5 % av BNP. Budgetunderskottet närmade sig dessutom 5 % av BNP, vilket var mer än man ursprungligen räknat med, till stor del på grund av att inkomsterna blev mindre än beräknat. 3.2.2. Länderna vid EU:s östra gräns 3.2.2.1. Armenien I slutet av 2010 kom kommissionen och de armeniska myndigheterna överens om villkoren för det makroekonomiska stödprogram på 100 miljoner euro (35 miljoner euro i bidrag och 65 miljoner euro i lån) som man beslutat om i november 2009. Samförståndsavtalet och låne- och bidragsavtalen undertecknades i februari 2011 och ratificerades av de armeniska myndigheterna i maj 2011. Den första delutbetalningen, på 40 miljoner euro, gjordes i juni 2011, medan den andra delutbetalningen, på 60 miljoner euro, gjordes i december 2011 (bidragsdelen) och i februari 2012 (lånedelen). Under 2011 fortsatte den armeniska ekonomin att återhämta sig. Real BNP ökade med 4,6 % tack vare en ökning av penningöverföringar och export, men inflödet av investeringar försvagades. Trots en minskning av underskottet i bytesbalansen från 14,7 % av BNP under 2010 till 10,9 % av BNP under 2011, måste en stor del av de externa finansieringsbehoven finansieras av externa partner. Under 2011 började Armenien genomföra sitt nya treåriga ekonomiska stabiliseringsprogram (2011–2013), som bland annat stöds av IMF inom ramen för den förlängda fondfaciliteten (EFF) och den subventionerade förlängda kreditfaciliteten (ECF) motsvarande ett totalt belopp på 278 miljoner euro. I december 2011 slutförde IMF:s styrelse sin tredje översyn av Armeniens ekonomiska resultat inom programmet, vilket gjorde det möjligt för myndigheterna att erhålla ytterligare 36,2 miljoner i särskilda dragningsrätter (cirka 42 miljoner euro). Villkoren för det makroekonomiska stödet bidrog till reformer på områdena offentliga skulder, pensioner, skatte- och tullförvaltning, förvaltning av offentliga finanser och skattepolitik. 3.2.2.2. Georgien I efterdyningarna av Georgiens konflikt med Ryssland i augusti 2008 anordnades en internationell givarkonferens i Bryssel i oktober 2008, där EU utlovade ett omfattande hjälppaket på upp till 500 miljoner euro till stöd för Georgiens ekonomiska återhämtning. Paketet innefattade två potentiella makroekonomiska stödinsatser på vardera 46 miljoner euro. Den första delen genomfördes 2009–2010. I fråga om den andra delen antog kommissionen ett förslag om ytterligare makroekonomiskt stöd till Georgien den 13 januari 2011. Europaparlamentets plenum röstade om förslaget den 10 maj 2011 och antog en lagstiftningsresolution med vissa ändringar som främst som skulle återspegla ikraftträdandet av den nya förordningen om kommittéförfarande i mars 2011[3]. Efter det att Europaparlamentet antog sin ståndpunkt har de interinstitutionella diskussionerna mellan rådet och Europaparlamentet inte gett något resultat. Parlamentet förespråkar det rådgivande förfarandet för kommittén med företrädare för medlemsstaterna angående samförståndsavtalet, vilket ursprungligen föreslogs av kommissionen. Rådet hävdar dock att granskningsförfarandet i princip bör tillämpas. Real BNP ökade med 6,3 % under 2010 och med 7 % under 2011, men ökningen väntas avta något under 2012 på grund av det svåra ekonomiska klimatet. IMF:s standby-avtal löpte från september 2008 till juni 2011. Det bidrog till budgetkonsolidering, framsteg med strukturella reformer och förnyad tillväxt. Från och med juli 2010 såg myndigheterna avtalet som en förebyggande åtgärd och de begärde inte de sista utbetalningarna. Trots förbättringen sedan 2009 är Georgiens betalningsbalans fortfarande sårbar och underskottet i bytesbalansen fortfarande stort (motsvarande 11,7 % av BNP 2011). Inflödet av utländska direktinvesteringar ligger fortfarande betydligt under nivåerna före konflikten 2008 och en betydande skuldtjänst vad gäller utlandsskulden väntas för 2013 och 2014. I mars 2012 enades myndigheterna om ett nytt tvåårigt program med IMF, som kommer att vara av förebyggande natur. Även om en förutsättning för aktiveringen av makroekonomiskt stöd från EU är att det finns ett IMF-stödprogram är det troligt att IMF-medel fortfarande skulle kunna användas under programmets löptid, med tanke på det svåra internationella ekonomiska klimatet. 3.2.2.3. Moldavien Den 20 oktober 2010 antog Europaparlamentet och rådet ett beslut om makroekonomiskt stöd i form av bidrag på 90 miljoner euro till Moldavien som skulle betalas ut i form av tre delutbetalningar under 2010 och 2011 (beslut nr 938/2010/EU). Stödet förlängdes inom ett ekonomiskt program med stöd av ett treårigt finansieringsavtal om en förlängd fondfacilitet (EFF) och förlängd kreditfacilitet (ECF) som godkändes av IMF:s styrelse i januari 2010. Efter överenskommelsen om samförståndsavtalet gjorde kommissionen redan i december 2010 den första delutbetalningen på 40 miljoner euro. Den andra delutbetalningen, på 20 miljoner euro, gjordes i september 2011, efter det att kommissionen i juni bedömt att villkoren var uppfyllda. Den tredje delutbetalningen kunde inte göras i slutet av 2011, såsom ursprungligen planerats, eftersom villkoren för den delutbetalningen inte hade bedömts vara uppfyllda i tillräcklig utsträckning. Efter det att de moldaviska myndigheterna gjort ytterligare reformframsteg visade en ny bedömning som kommissionen gjorde i februari 2012 att villkoren uppfyllts på ett tillfredsställande sätt. Därför kunde kommissionen göra den tredje och sista delutbetalningen på 30 miljoner euro i april 2012. Ekonomin återhämtade sig efter den allvarliga konjunkturnedgången 2009 och fick ett kraftigt uppsving under både 2010 och 2011. Försämringen av det externa ekonomiska klimatet ledde dock till en avmattning i den ekonomiska aktiviteten under det fjärde kvartalet 2011, och avmattningen väntas fortsätta under 2012. IMF-programmet fortsatte som planerat och det internationella givarstödet, bland annat EU:s makroekonomiska stöd, har varit en viktig faktor för att bevara den makroekonomiska stabiliteten och stödja regeringens reformprogram. Moldavien har inlett en ambitiös budgetkonsolidering och har minskat budgetunderskottet från 6,3 % av BNP 2009 till 2,4 % av BNP 2011. Underskottet planeras minska ytterligare till 0,9 % av BNP år 2012, främst genom en minskning av de offentliga utgifterna. Villkoren för det makroekonomiska stödet bidrog till att påskynda reformer inom områdena budgetberedning och budgetgenomförande, optimering av de offentliga finanserna och statsskuldsförvaltning, finansiell stabilitet och reformer av den finansiella sektorn, offentlig upphandling och centralbankslagstiftning. 3.2.2.4. Ukraina EU:s medlagstiftare antog i juli 2010 ett beslut om makroekonomiskt stöd på 500 miljoner euro till Ukraina (beslut 388/2010/EU av den 7 juli 2010). Tillsammans med de 110 miljoner euro som fortfarande var tillgängliga inom ramen för 2002 års beslut om makroekonomiskt stöd (rådets beslut 2002/639/EG av den 12 juli 2002), skulle detta möjliggöra en potentiell makroekonomisk stödinsats på upp till 610 miljoner euro. Förhandlingarna om de politiska villkoren för utbetalningen av detta stöd, som omfattar åtgärder inom områdena offentlig finansförvaltning, skatte- och tullförvaltning, reformer inom energisektorn och reglering av den finansiella sektorn har dock ännu inte slutförts. Framsteg har gjorts i riktning mot ett samförståndsavtal som är godtagbart för båda parter men man har inte kunna överbrygga oenigheten i vissa nyckelfrågor, däribland ansvarsområdet för Ukrainas revisionsmyndighet (landets högsta revisionsorgan). Då något samförståndsavtal och låneavtal inte undertecknats gjordes inga utbetalningar under 2011. Under 2011 fortsatte Ukrainas ekonomiska återhämtning med en relativt stark tillväxt och en inflation som i stort sett var under kontroll. Sedan mitten av 2011 har dock betalningsbalansen försämrats kraftigt och Ukrainas centralbank tvingades mellan augusti och december att använda 6,2 miljarder US-dollar av sina reserver för att försvara växelkursen. IMF-programmet på 15 miljarder US-dollar avvek från planerna under 2011 på grund av oenighet om budgeten och brist på framsteg när det gäller viktiga strukturreformer som man kommit överens om i standby-avtalet, bland annat justeringen av gas- och uppvärmningspriser. Förseningar när det gäller anpassningen av energipriserna medför betydande risker för det finanspolitiska läget. Eftersom det inte gjordes några utbetalningar av offentligt externt ekonomiskt stöd under 2011 och bankerna minskade sin riskexponering, har tillgången till internationella kapitalmarknader försämrats. Samtidigt har framstegen med strukturella reformer skett långsamt. Den lagstiftning om offentlig upphandling och gas som antogs 2010 liksom den lagstiftning om pensionsreformen som antogs 2011 var steg i rätt riktning, men genomförandet har i vissa fall varit otillfredsställande, och när det gäller offentlig upphandling har lagen senare urvattnats genom ändringar. Framförallt har framstegen när det gäller att reformera förvaltningen av offentliga finanser varit nedslående och Ukrainas företagsklimat är fortsatt ogynnsamt, vilket avspeglas i att landets placering på Världsbankens rankning av företagarvänlighet och på Transparency International Corruption Index[4] försämrades betydligt under 2011. 3.2.3. Centralasien 3.2.3.1. Kirgizistan Den 20 december 2011 överlämnade kommissionen till Europaparlamentet och rådet ett förslag om ett enstaka makroekonomiskt stöd till Kirgizistan. Under 2010 upplevde Kirgizistan en kraftig nedgång i den ekonomiska tillväxten och en försämring av utlandsställningen. Orsaken var externa störningar och interna politiska och etniska konflikter, som ledde till ett betydande externt finansieringsunderskott. Vid en internationell givarkonferens i juli 2010 åtog sig EU att stödja återhämtningen efter den etniska konflikten. I juni 2011 kom IMF överens med de kirgizistanska myndigheterna om ett treårigt program som ska stödjas av ett ECF-avtal. Utlandsställningen var dock fortfarande sårbar och det stora återstående externa finansieringsunderskottet under 2011–2013 bekräftades av IMF och kommissionen. Dessutom motiverades det makroekonomiska stödets exceptionella karaktär, dvs. att stöd gavs utanför det normala geografiska tillämpningsområdet, av styrkan hos den demokratiska politiska och ekonomiska reformrörelsen i landet och av landets läge i en region av ekonomisk och politisk betydelse för EU. Förslaget behandlas för närvarande av parlamentet och rådet inom ramen för medbeslutandeförfarandet. Under 2011 ökade den ekonomiska tillväxten till 5,7 % efter den kraftiga nedgången under 2009 och 2010, och betalningsbalansunderskottet minskade till beräknade 3,1 % av BNP, tack vare omfattande penningöverföringar och det höga exportpriset på guld. Det svåra globala ekonomiska klimatet började dock få en negativ inverkan på penningöverföringar och export under de sista månaderna 2011. Inflationen pressades ner från över 20 % (på årsbasis) i mitten av 2011 till 5,7 % i slutet av 2011. Regeringen lyckades uppnå sina finanspolitiska mål för 2011. De kirgizistanska myndigheterna uppnådde också alla mål i IMF:s ECF-program som fastställts för slutet 2011. 4. Säkerställa rätt användning av makroekonomiskt stöd: operationella utvärderingar, Pefa och efterhandsutvärderingar 4.1. Operationella utvärderingar I enlighet med kraven i EU:s budgetförordning ska kommissionen genomföra inspektioner innan pengar betalas ut till mottagarländer. Med hjälp av externa konsulter genomför den därför operationella utvärderingar för att få rimliga försäkringar om att de administrativa förfarandena och ekonomihanteringen fungerar i mottagarländerna. De operationella utvärderingarna fokuserar främst på förvaltningen av de offentliga finanserna, framförallt finansministeriers och centralbankers förfaranden och organisation, och mer specifikt på hur de konton dit EU-medlen utbetalas förvaltas. Dessutom uppmärksammas hur de externa revisionsinstituten arbetar, deras oberoende, deras arbetsprogram och kontrollernas effektivitet. I de senaste operationella utvärderingarna har det även gjorts analyser av befintliga rutiner hos upphandlande organ. Under 2011 slutförde kommissionen en operationell utvärdering i Georgien. De viktigaste slutsatserna från denna operationella utvärdering finns i arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar (SWD(2012) 181 final). 4.2. PEFA-bedömningar Kommissionen strävar efter att komplettera andra diagnosverktyg på området förvaltning av offentliga finanser i länder som får givarstöd. En mycket lämplig ram är i detta sammanhang PEFA-programmet (Public Expenditure and Financial Accountability), som inrättades 2001 som ett partnerskap för flera givare, bland andra Europeiska kommissionen, Världsbanken och IMF. På senare år har PEFA-studier genomförts i ett antal mottagarländer eller potentiella mottagarländer av makroekonomiskt stöd: Armenien (2008), Vitryssland (2009), Georgien (2008), Kosovo (2009), Kirgizistan (2009), Moldavien (2008), Marocko (2009) och Serbien (2010). Tillsammans med Världsbanken genomförde kommissionen PEFA-studier av Georgien och Marocko och bidrog direkt till flera andra studier. Under 2011 bidrog kommissionen till en PEFA-bedömning av Ukraina, i samarbete med Världsbanken (banken var den ansvariga organisationen), och genomförde, också i samarbete med Världsbanken (denna gång var kommissionen ansvarig), en PEFA-bedömning av Moldavien. Resultatet av dessa PEFA-studier kommer att komplettera de senaste operationella utvärderingarna av finansiella förfaranden i dessa två länder. De kommer att vara värdefulla för att stödja genomförandet av pågående makroekonomiska stödinsatser, särskilt med hänsyn till övervakningen av villkoren rörande förvaltning av offentliga finanser. 4.3. Efterhandsutvärderingar För att bedöma effekten av det makroekonomiska stödet genomför kommissionen, i enlighet med budgetförordningen, efterhandsutvärderingar av de makroekonomiska stödprogrammen. Slutsatserna av utvärderingarna beaktas för att förbättra förvaltningen av det makroekonomiska stödet. De viktigaste syftena med efterhandsutvärderingarna är att analysera det makroekonomiska stödets effekter på ekonomin i mottagarlandet och, i synnerhet, på utlandsställningens hållbarhet, och att bedöma mervärdet av EU:s åtgärder. Under 2011 påbörjades två nya efterhandsutvärderingar av det nyligen avslutade makroekonomiska stödet till Libanon och Georgien. I början av 2012 påbörjades en efterhandsutvärdering av det makroekonomiska stödet till Kosovo. 5. Begäran om stöd och framtida förslag från kommissionen Budgetsituation De flesta av de makroekonomiska stödinsatser som genomfördes under 2011 avslutades under 2011 eller i början av 2012 (Serbien, Armenien och Moldavien). De två återstående programmen (avseende Ukraina och Bosnien och Hercegovina) väntas genomföras under 2012 och 2013, förutsatt att det sker goda framsteg när det gäller de politiska villkoren. Det nya programmet för Georgien, som fortfarande behandlas av medlagstiftarna, väntas godkännas i mitten av 2012. Det föreslagna makroekonomiska stödet till Kirgizistan kan komma att godkännas under andra halvåret 2012. Det planerade makroekonomiska stödet för 2012–2013 omfattar ett eventuellt program för Kosovo. När det föregående programmet löpte ut 2010 var en ny makroekonomisk stödinsats tänkt att motsvara det villkorade stöd på upp till 100 miljoner euro som EU utlovade vid givarkonferensen om Kosovo i juni 2008. Dessutom kan en ny insats förväntas för Armenien. Den skulle vara en uppföljning till det nyligen avslutade programmet och syfta till att hjälpa landet att täcka det återstående externa finansieringsunderskott som väntas under 2013 och komplettera de resurser som ställts till förfogande av IMF inom ramen för det befintliga ECF/EFF-finansieringsavtalet. Med tanke på de kortsiktiga finansieringsbehoven i vissa sydliga grannländer som genomgår politiska förändringar är det inte förvånande att EU i februari 2012 mottog en begäran om makroekonomiskt stöd från Egypten. Ett belopp på 500 miljoner euro har begärts, av vilket en mindre del kan betalas ut i form av ett bidrag med hänsyn till Egyptens relativt låga inkomst per capita. Det makroekonomiska stödet skulle komplettera de medel som ställs till förfogande av IMF och andra givare för att stärka Egyptens betalningsbalans under en svår politisk övergångsprocess. Tillsammans med IMF utvärderar kommissionen för närvarande Egyptens kvarstående externa finansieringsbehov för att eventuellt anta ett förslag om makroekonomiskt stöd till landet. Att makroekonomiskt stöd skulle kunna ges till några av länderna vid Medelhavet bekräftades uttryckligen i det gemensamma meddelandet från kommissionen och unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik Ett partnerskap för demokrati och delat välstånd med södra Medelhavsområdet, som antogs den 8 mars 2011. Tabell 1 nedan innehåller en översikt över makroekonomiska stödåtaganden och stödutbetalningar för 2011 och 2012 (vägledande). Prognosen för 2012 är mycket preliminär och kommer att vara beroende av olika faktorer som ligger utanför kommissionens kontroll. Planerna för bidrag för 2012 överensstämmer i stort med budgettaken för 2012, med hänsyn till att de finansiella åtagandena för en del av de planerade insatserna inte kommer att göras förrän under 2013. När det gäller lån uppgick det totala utestående beloppet för makroekonomiska stödlån till 569,8 miljoner euro vid utgången av 2011. Detta belopp täcks av garantifonden för externa åtgärder[5], som ligger kvar på 9 % av det utestående beloppet. Fonden täcker inte bara makroekonomiska stödlån utan även Euratomlån och EIB-lån till tredjeland och tillförs medel från EU:s budget. För makroekonomiska stödlån skulle detta motsvara cirka 51 miljoner euro inom ramen för garantifonden vid utgången av 2011. Tabell 1: Makroekonomiska stödåtaganden och stödbetalningar för 2011–2012 i euro Tabell 2: Godkänt makroekonomiskt stöd per år under 2002–2010 i miljoner euro Diagram 2a: Godkänt makroekonomiskt stöd per år under 2002–2011 i miljoner euro Diagram 2b: Godkänt makroekonomiskt stöd per region under 2002–2011 Tabell 3: Utbetalt makroekonomiskt stöd per år under 2002–2011 i miljoner euro Diagram 3a: Utbetalt makroekonomiskt stöd per år under 2002–2011 i miljoner euro Tabell 3b: Utbetalt makroekonomiskt stöd per region under 2002-2011 * Denna beteckning ska inte påverka ståndpunkter om Kosovos status och är i linje med FN:s säkerhetsråds resolution 1244 och med Internationella domstolens utlåtande om Kosovos självständighetsförklaring. [1] För bakgrundsinformation om den senaste ekonomiska utvecklingen i de södra grannländerna, se även The EU's neighbouring economies. coping with new challenges, Occasional Papers no. 86 / november 2011, GD ECFIN, Europeiska kommissionen (http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/sporadisk_paper/index_en.htm)/2011. [2] Kommissionens förslag till Europaparlamentet och rådets förordning om allmänna bestämmelser för makroekonomiskt stöd till tredjeländer - KOM(2011) 865 slutlig, 4.7.2011. [3] Europaparlamentets och rådets förordning (EC) nr 182/2011 av den 16 februari 2011. [4] Otillräckliga framsteg i förvaltningen av offentliga finanser gjorde tillsammans med osäkerheten om de makroekonomiska ramarna (samt att IMF-programmet avvek planen) att Europeiska kommissionen försenade utbetalningen av budgetstöd i slutet av 2011. [5] För mer information, se kommissionens rapport till Europaparlamentet och rådet om garantier som täcks av den allmänna budgeten (ges ut varje halvår).