ÅRLIG ÖVERSYN av medlemsstaternas årliga verksamhetsrapporter om exportkrediter i enlighet med punkt 3 i bilaga I till förordning (EU) nr 1233/2011 /* COM/2014/0123 final */





ÅRLIG ÖVERSYN av medlemsstaternas årliga verksamhetsrapporter om exportkrediter i enlighet med punkt 3 i bilaga I till förordning (EU) nr 1233/2011 1. Inledning Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1233/2011 av den 16 november 2011 om tillämpningen av vissa riktlinjer för statsstödda exportkrediter och om upphävande av rådets beslut 2001/76 EG och 2001/77/EG[1] föreskriver i sin bilaga I att medlemsstaterna ska lämna in en årlig verksamhetsrapport till kommissionen i syfte att öka insynen på unionsnivå. Kommissionen ska på grundval av denna information utarbeta en årlig översyn åt Europaparlamentet. Denna årliga översyn omfattar kalenderåret 2012. Översynen berör verksamhet rörande exportkrediter i den mening som anges i rådets förordning (EU) nr 1233/2011, dvs. transaktioner på medellång och lång sikt med en återbetalningsperiod på två år eller mer. Översynen omfattar varken transaktioner som rör kortfristiga exportkrediter[2] eller verksamhet som bedrivs av vissa exportkreditorgan utanför området för exportkrediter (t.ex. investeringsförsäkringar). Det bör också påpekas att när det gäller vissa medlemsstater utförs ett exportkreditorgans funktion av ett försäkringsbolag som bedriver verksamhet inom ramen för ett offentligt uppdrag. I sådana fall är förvaltningen av det offentliga exportkreditprogrammet strikt åtskild från verksamheter i den privata sektorn (de senare omfattas naturligtvis inte av den här översynen). 2. Årliga verksamhetsrapporter som erhållits för kalenderåret 2012 Årliga verksamhetsrapporter har erhållits från följande medlemsstater: Österrike, Belgien, Bulgarien, Tjeckien, Danmark, Finland, Frankrike, Tyskland, Ungern, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Polen, Portugal, Rumänien, Slovenien, Slovakien, Spanien, Sverige och Förenade kungariket. Cypern, Estland, Grekland, Irland, Lettland, Litauen och Malta hade inte några aktiva exportkreditprogram i den mening som avses i förordning (EG) nr 1233/2011 under rapporteringsåret. Kroatien anslöt sig till Europeiska unionen den 1 juli 2013. Liksom i föregående rapportering har medlemsstaterna använt en liknande modell för sin rapportering (i form av en ”checklista”). Vissa medlemsstater har valt att anpassa sin årliga verksamhetsrapport till årsrapporter på nationell nivå som publiceras för samma period, medan andra har valt att utförligt beskriva sin verksamhet direkt i rapporteringsmallen. 3. Analys av de årliga verksamhetsrapporterna a) Allmänna och finansiella uppgifter Gällande regelverk (förordning (EU) nr 1233/2011) är inriktat på regler för transaktioner och program rörande exportkrediter, men det är den enskilda medlemsstatens uppgift att fatta beslut om ett exportkreditprogram ska inrättas eller inte, och om så är fallet, hur de respektive exportkreditorganen ska organiseras. I vissa medlemsstater är exportkreditorganet en statlig myndighet eller ett statligt organ. I andra är det ett försäkringsbolag som har denna funktion inom ramen för ett offentligt uppdrag och under statlig tillsyn. Det är inte ovanligt att de medlemsstater som erbjuder flera olika kategorier av exportkreditstöd har fler än ett exportkreditorgan (t.ex. ett organ som lämnar statsstöd i form av garanti eller en ”ren risktäckning” i försäkringsform och ett annat som lämnar någon typ av räntestöd). Jämfört med föregående rapporteringsår har situationen inte ändrats i grunden: Under 2012 hade 20 EU-medlemsstater exportkreditprogram i den mening som avses i förordning (EU) nr 1233/2011. Dessa program förvaltades av totalt 27 olika organ och myndigheter. När det gäller det italienska exportkreditorganet SACE, har ägandet ändrats från ekonomi- och finansministeriet till Cassa Depositi e Prestiti (CDP). CDP är nu även majoritetsägare i SIMEST, Italiens andra exportkreditorgan. Både SACE och SIMEST fortsätter sina mandat för exportkrediter enligt den nya ägarstrukturen. Såsom redan angavs i den förra årliga översynen, var den vanligaste kategorin exportkrediter som tillhandahålls av de europeiska exportkreditorganen traditionellt sett ”ren risktäckning” (dvs. exporttransaktionen i fråga finansieras genom ett lån från en affärsbank, för vilket exportkreditorganet lämnar en garanti eller en risktäckning av försäkringstyp), även om vissa medlemsstater också har erbjudit ”statligt finansieringsstöd” (t.ex. system för räntestöd). Till följd av den globala finanskrisen 2008–2009 och krisen i euroområdet, har det under de senaste åren blivit svårare att få tillräcklig likviditet från affärsbanker. Detta problem har diskuterats mycket i den internationella exportkreditgemenskapen (t.ex. i OECD). Alla EU-medlemsstater påverkas inte på samma sätt, men många har utvecklat nya instrument under senare år för att mildra sådana problem. Under rapporteringsåret 2012 har Spanien – utöver sin traditionella ”rena risktäckning” och system för räntestöd – börjat med verksamhet med ett direkt finansieringsprogram[3]. Förenade kungariket utvecklade under rapporteringsperioden ett system för direktlån, som togs i bruk i september 2013. En annan lösning kan tillhandahållas av instrument såsom ”utökad lånegaranti” (Garantie rehaussée) som införts i Frankrike (detta instrument omfattar särskilt institutioner som refinansierar en bank som erbjuder en exportkredit mot en betalningsinställelse). I Belgien har man inrättat ”Export Funding Guarantee” (vilken också möjliggör utfärdandet av garantier åt investerare som är tredje part och refinansierar exportkrediter). Närmare information finns i avsnitten II och IV till den rapporteringsmall som används för de årliga verksamhetsrapporterna och i de allmänna årliga rapporter som flera medlemsstater uttryckligen hänvisar till. De årliga verksamhetsrapporterna ger relevant finansiell information om exportkreditprogrammen under 2012. Det måste emellertid understrykas att enligt förordning (EU) nr 1233/2011 görs denna rapportering i enlighet med varje medlemsstats nationella lagstiftning. Detta leder till vissa skillnader i utförande. Kommissionen har inga särskilda synpunkter på de finansiella aspekterna av de årliga verksamhetsrapporterna[4]. De årliga verksamhetsrapporterna för fyra medlemsstater (Tjeckien, Finland, Slovakien och Förenade kungariket) uppger ansvarsförbindelser med hänvisning till punkt 1 sista meningen i bilaga 1 till förordning (EU) nr 1233/2011[5]. b) Behandling av ”miljörisker, som kan medföra andra relevanta risker” I punkt 2 i bilaga I till förordning (EU) nr 1233/2011 står det: ”I den årliga verksamhetsrapporten ska medlemsstaterna beskriva hur miljörisker, som kan medföra andra relevanta risker, beaktas i deras exportkreditorgans verksamhet med statsstödda exportkrediter”. Alla medlemsstater hänvisar uttryckligen till denna bestämmelse i sina årliga verksamhetsrapporter. Alla intygar att de bedömer ansökningar om exportkredittäckning också ur ett miljöperspektiv. Vid hänvisning till punkt 2 i bilaga I (som uttryckligen bara nämner miljörisker) hänvisar vissa medlemsstater[6] också till sociala konsekvenser, ett fåtal även till mänskliga rättigheter[7], grundläggande arbetsnormer[8], bekämpning av mutor[9] och allmänna effekter på utvecklingen[10]. Finland har nyligen uppdaterat sin politik i fråga om projektöversyner och ger en detaljerad förklaring under detta avsnitt i den årliga verksamhetsrapporten. Miljörelaterade utvärderingar brukar leda till ett beslut om att antingen avböja eller att faktiskt tillhandahålla exportkrediter.[11] Många medlemsstater hänvisar till de förfaranden som ingår i OECD:s rekommendation om gemensamma strategier för statsstödda exportkrediter och miljörelaterad och social noggrannhetskontroll (”gemensamma strategier”)[12]. c) Exportkreditorganens efterlevnad av unionens mål och förpliktelser I punkt 3 i bilaga I uppmanas kommissionen att i sin årliga översyn utvärdera ”exportkreditorganens efterlevnad av unionens mål och förpliktelser”. i) Efterlevnad av förpliktelser enligt internationell rätt och EU:s konkurrensregler Det har inte funnits några tvister på WTO-nivå rörande europeiska exportkreditprogram. Inga klagomål om potentiella överträdelser av EU-lagstiftningen rörande exportkreditorganen mottogs av Europeiska kommissionen 2012. ii) Efterlevnad av unionens mål I fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) anges de allmänna målen för unionen i artikel 3 och principerna och målen för unionens yttre åtgärder i artikel 21. När det gäller EU:s gemensamma handelspolitik, hänvisas det till principerna och målen för unionens yttre åtgärder i artikel 206 och i artikel 207 första stycket i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, som lyder: Artikel 206: Genom att upprätta en tullunion i enlighet med artiklarna 28–32 ska unionen i allmänt intresse bidra till en harmonisk utveckling av världshandeln, en gradvis avveckling av restriktionerna i den internationella handeln och i utländska direktinvesteringar samt en minskning av tullhinder och andra hinder. Artikel 207: Den gemensamma handelspolitiken ska grunda sig på enhetliga principer, särskilt när det gäller ändring av tullsatser och ingående av tull- och handelsavtal som rör utbyte av varor och tjänster samt handelsrelaterade aspekter av immateriella rättigheter, utländska direktinvesteringar, enhetlighet i fråga om liberaliseringsåtgärder, exportpolitik och handelspolitiska skyddsåtgärder, inbegripet åtgärder vid dumpning och subventioner. Den gemensamma handelspolitiken ska föras inom ramen för principerna och målen för unionens yttre åtgärder. Ingen av dessa artiklar omnämner särskilt exportkrediter. Dessa bestämmelser är allmänna till sin natur och i vilken utsträckning de kan översättas till regler för skyldigheter som är direkt relevanta för verksamheten i offentliga organ som är specialiserade på relativt tekniska områden, t.ex. exportkrediter, beror på de särskilda bestämmelserna. Kommissionen anser att dessa bestämmelser i fördraget emellertid kan fungera som en bakgrund mot vilken den handlingspolitik som tillämpas på exportkredittransaktioner kan bedömas. Den information som återfinns i de årliga verksamhetsrapporterna visar att medlemsstaterna i allmänhet har utarbetat strategier för exportkrediter och miljö[13], bekämpning av mutor och hållbar kreditgivning till låginkomstländer. De tre relevanta OECD-rekommendationerna[14] (OECD:s rekommendation om mutor och statsstödda exportkrediter, rekommendationen om gemensamma strategier för statsstödda exportkrediter samt miljörelaterad och social noggrannhetskontroll, principer och riktlinjer för att främja hållbar kreditgivning vid tillhandahållandet av officiella exportkrediter till låginkomstländer) spelar en viktig – men inte avgörande – roll. Även de medlemsstater som inte är medlemmar i OECD tillämpar dem eller har för avsikt att i princip göra det. Många medlemsstater uppger i sina rapporter att till exempel ”gemensamma strategier” ska tillämpas utöver det tillämpningsområde som definieras av OECD, eller att deras respektive nationella lagstiftning eller praxis i sak är mer ambitiös än OECD:s rekommendationer[15]. I flera fall har exportkreditorganen i fråga själva utvecklat relevanta instrument (t.ex. ett program för företagens sociala ansvar eller en etisk kod)[16]. Mänskliga rättigheter spelar en viktig roll i bestämmelserna för exportkrediter i många medlemsstater: Den nya inriktningen på mänskliga rättigheter som kommer till uttryck i den nya versionen av ”gemensamma strategier” som antogs av OECD år 2012 är allmänt uppskattad. Flera medlemsstater rapporterar att de aktivt främjar OECD:s arbete med det praktiska genomförandet av denna nya människorättsdimension i de gemensamma strategierna[17] eller understryker att de tillämpar de mänskliga rättigheterna oberoende av tillämpningsområdet för de gemensamma strategierna[18]. Medlemsstaternas politik med anknytning till exportkreditverksamhet begränsar sig inte till de fyra politikområden som redan nämnts, utan omfattar även insyn (principerna för öppenhet och sekretess), dialog med det civila samhället, medverkan till en hållbar utveckling, företagens sociala ansvar (antingen i form av ett handlingsprogram för exportkreditorganen själva eller genom främjandet av exportörernas ansträngningar på detta område), samt främjandet av efterlevnaden av OECD:s riktlinjer för multinationella företag och grundläggande arbetsnormer som anges i ILO:s grundläggande instrument. Kommissionen noterar att alla medlemsstater har utvecklat en politik för förvaltningen av exportkreditprogrammen vilken är i linje med EU:s mål. Politiska rekommendationer som utvecklats inom OECD – den enda internationella organisation som har utarbetat särskilda regler för exportkrediter – används genomgående, men det står klart att medlemsstaternas relevanta verksamhet går utöver dessa rekommendationer. I Finlands årliga verksamhetsrapport nämns bland miljöprinciperna t.ex. ”stöd till den internationella utvecklingen mot en gemensam uppsättning regler för exportkreditorganen när det gäller miljöfrågor för att ge lika konkurrensvillkor i detta hänseende för exportörer från olika länder”. Kommissionen anser att denna ståndpunkt har många andra förtjänster, som inte rör miljöområdet: Internationell konkurrens mellan exportörer bör handla om kvalitet och pris på de aktuella produkterna eller tjänsterna, inte på villkoren för ett finansieringspaket för exportkrediter eller på innehållet i den politik som tillämpas på exportkrediter. I allmänhet vore det också tillrådligt att använda arbetet i internationella övervakande institutioner (bl.a. FN) som vägledning vid den fortsatta utvecklingen av politiken. Det är svårt att fastställa ett exakt riktmärke för hur man mäter ”efterlevnaden” i EU-lagstiftningen. Kommissionen ser en tydlig allmän vilja i medlemsstaterna att tillämpa en politik för exportkreditprogrammen som har mål som överensstämmer med den allmänna ordalydelsen i artiklarna 3 och 21 i EU-fördraget. Enligt kommissionens mening rör det sig särskilt om följande mål: ”inrättandet av en inre marknad” (artikel 3.3 – som nämnts måste alla exportkreditprogram vara kompatibla med relevant lagstiftning), och – på internationell nivå – upprätthålla och främja ”fri och rättvis handel” (artikel 3.5), ”konsolidera och stödja de mänskliga rättigheterna” (artikel 21.2 b), ”främja integreringen av alla länder i världsekonomin” (artikel 21.2 e) och”bidra till utformningen av internationella åtgärder för att bevara och förbättra miljön och för en hållbar förvaltning av jordens naturresurser i syfte att garantera en hållbar utveckling” (artikel 21.2 f). Kommissionen har noterat den resolution som i juli 2013 antogs av Europaparlamentet om den första rapporteringsperioden enligt förordning (EU) nr 1233/2011. Det skulle naturligtvis ha varit svårt att tillämpa innehållet i denna resolution retroaktivt för rapporteringsperioden 2012 (tidsfristen för inlämning av medlemsstaternas årliga verksamhetsrapporter var i slutet av juli 2013). Kommissionen har sedan dess gjort medlemsstaterna uppmärksamma på denna resolution med tanke på den framtida rapporteringen. [1] EUT L 326, 8.12.2011, s. 45. [2] På sådana transaktioner tillämpas kommissionens meddelande enligt artikel 93.1 i EG-fördraget om tillämpning av artikel 92 och 93 i fördraget på kortfristig exportkreditförsäkring. [3] ”Direktlån” är en exportkreditkategori i vilken finansiering erbjuds direkt av exportkreditorganet och inte av en affärsbank. [4] Enligt punkt 1 i bilaga I, ska det nuvarande rapporteringsförfarandet inte påverka befogenheterna för de institutioner i medlemsstaterna som utövar tillsyn över nationella exportkreditprogram. [5] Deras uttalanden i förhållande till den ovannämnda meningen i förordningen (”När ansvarsförbindelser kan uppstå från verksamhet med statsstödda exportkrediter ska denna verksamhet rapporteras”, är följande: Tjeckien: ”Utfärdade bankgarantier 2 168 miljoner tjeckiska kronor (cirka 86,2 miljoner euro) rapporterade under totala åtaganden utanför balansräkning "Finland: ”A. Exportkreditgarantier – staten Finland täcker ett möjligt underskott. B. Exportkreditfinansiering – staten Finland täcker underskottet och garanterar finansieringen. C. System för ränteutjämning – staten Finlands ansvar. ” Slovakien: ”Utfärdade bankgarantier i miljoner euro rapporterade under totala åtaganden utanför balansräkning” (1.1.2012: 90,39 miljoner euro, 31.12.2012: 47,69 miljoner euro ", Förenade kungariket: (Hänvisar till dess årliga rapport och konton, som på sidan 140 innehåller ett helt avsnitt om ansvarsförbindelser för verksamhetsåren som slutar den 31 mars 2012 och den 31 mars 2013) och uppger summan för 31 mars 2013 såsom ”17.60 miljarder brittiska pund – före återförsäkring och 12.20 miljarder brittiska pund – efter återförsäkring”. [6] T.ex. Belgien, Tjeckien, Danmark, Frankrike, Tyskland, Nederländerna, Rumänien, Slovakien, Slovenien och Sverige [7] Sverige, Finland. [8] Finland, Nederländerna. [9] T.ex. Danmark, Finland, Nederländerna och Sverige. [10] Belgien, Finland och Tyskland. [11] Stöd kan vara förenat med vissa villkor, som vanligen syftar till upprätthållandet av dämpande åtgärder och uppfyllandet av normer. Ett sådant villkorat stöd kräver att den övergripande bedömningen av projektets effekter kan anses vara ”godtagbar”. Uttrycklig hänvisning till villkorad risktäckning görs i rapporterna från Belgien, Danmark, Ungern, Italien, Luxemburg, Polen, Portugal, Rumänien, Slovenien och Spanien. Begreppet återspeglas också i OECD:s rekommendation om gemensamma strategier för statsstödda exportkrediter samt miljörelaterad och social noggrannhetskontroll. [12] T.ex. Italien, Nederländerna, Luxemburg, Polen, Portugal, Slovakien, Slovenien, Spanien och Förenade kungariket. [13] När det gäller miljöpolitik, se avsnitt 3 b) ovan. [14] Enligt OECD är ”rekommendationer inte rättsligt bindande, men enligt praxis har de stor moralisk betydelse som uttryck för den politiska viljan i medlemsländerna och det finns en förväntan att medlemsländerna kommer att göra sitt yttersta för att till fullo införliva en rekommendation. Detta innebär att medlemsländer som inte har för avsikt att införliva en rekommendation vanligtvis avstår när den antas.” [15] T.ex. Österrike, Belgien, Bulgarien, Danmark, Finland, Frankrike, Tyskland, Nederländerna och Sverige. [16] T.ex. Danmark, Italien, Luxemburg, Slovenien och Sverige. [17] T.ex. Italien. [18] T.ex. Österrike, Belgien, Danmark, Tyskland, Italien, Nederländerna och Sverige. Sverige tillämpar till och med, utöver den allmänna screeningen av transaktioner, ett system med ytterligare bedömningar av transaktioner i länder/sektorer som medför stora risker när det gäller arbetstagares rättigheter och mänskliga rättigheter.