Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets förordning om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i mål om föräldraansvar"

(2002/C 80/09)

Den 3 oktober 2001 beslutade rådet att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som svarat för beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 19 december 2001. Föredragande var Clare Carroll och medföredragande var Daniel Retureau och Soscha zu Eulenburg.

Vid sin 387:e plenarsession den 16-17 januari 2002 (sammanträdet den 16 januari 2002) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 89 röster för och 5 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Bakgrund

1.1.1. Med anledning av att människor i allt större utsträckning flyttar inom EU har antalet äktenskap och andra familjerelationer mellan medborgare och bosatta i unionens medlemsstater ökat betydligt. Vid skilsmässa, hemskillnad eller annullering av äktenskap händer det tyvärr att konflikt uppstår mellan en förälder och en vårdnadshavare om vem som skall ha föräldraansvar, vårdnad och umgängesrätt till barnen. För skilsmässor och hemskillnad finns det statistik, men däremot förekommer inga uppgifter på antalet samborelationer eller andra förhållanden som spricker.

1.1.2. I ett begränsat, men inte obetydligt antal fall leder separationerna till att barn bortförs av en förälder eller av släktingar till en annan medlemsstat eller till tredje land. Även då det inte förekommit något tvångsmässigt bortförande kan umgängesrätten äventyras på grund av föräldrars eller vårdnadshavares rädsla för att det, om de låter barnet lämna landets jurisdiktion, skall bli svårt eller omöjligt för dem att få en dom verkställd i det fall barnet inte återvänder. Detta är till skada både för barnet och den andra föräldern.

1.2. Befintliga rättsliga bestämmelser - gemenskapsinstrument

1.2.1. Brysselkonventionen av den 27 september 1968 (Bryssel I) om domstols behörighet och fullgörande av civilrättsliga beslut, täcker inte privaträttsliga ärenden som äktenskapsskillnad och efterföljande civilrättsliga frågor, exempelvis föräldraansvar och vårdnad av eller umgängesrätt till barn.

1.2.2. Brysselkonventionen av den 28 maj 1998 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål innebar en begränsad form av ömsesidigt erkännande och verkställighet av domar i mål om föräldraansvar, vårdnad av och umgängesrätt till barn. Denna konvention har dock inte trätt i kraft, men dess bestämmelser har till stor del överförts till Bryssel II-förordningen.

1.2.3. Rådets förordning (EG) nr 1347/2000 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar för makars gemensamma barn, är direkt tillämplig i medlemsstaterna och trädde i kraft den 1 mars 2001. Emellertid är den inte tillämplig i Danmark (som utnyttjade sin möjlighet att avstå från att delta). Kommittén utarbetade ett yttrande om detta förslag i oktober 1999(1).

1.3. Viktiga instrument utanför EU

1.3.1. Haagkonventionen från 1996 om behörighet, tillämplig lag, erkännande, verkställighet och samarbete i frågor om föräldraansvar och åtgärder till skydd för barn har ännu inte trätt i kraft. Däremot har Haagkonventionen från 1980 om de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn trätt i kraft i samtliga medlemsstater. Syftet med konventionen är att barn under 18 år som i strid med lagen förflyttas eller hålls kvar i en fördragsslutande stat omgående skall lämnas tillbaka, samt att säkerställa att umgängesrätten och rätten till vårdnad enligt lag i en fördragsslutande stat respekteras i övriga fördragsslutande stater. Kommissionen kommer inom kort att anta ett lagförslag tillämpligt på samtliga medlemsstater om hur konventionen skall ratificeras, vilket EG-domstolen kommer att uttolka.

1.4. Svagheter i de befintliga bestämmelserna

1.4.1. Haagkonventionen från 1996 har ännu inte trätt i kraft, men även om det behövs en EU-lagstiftning som täcker de frågor som berörs i konventionen från 1996 uppstår de flesta problem i länder utanför unionen.

1.4.1.1. Förordning (EG) nr 1347/2000 omfattar endast sådana frågor om föräldraansvar som utgör en del av ett äktenskapsmål (t.ex. skilsmässa, hemskillnad, förfaranden för annullering av äktenskap etc.). Då den ansvariga domstolen fällt sin slutgiltiga dom i de materiella frågorna är förordningen inte längre tillämplig. Det förekommer emellertid ett partiellt undantag till denna regel, nämligen att även om en domstol har beslutat i de materiella frågorna är den behörig så länge frågor om föräldraansvar som utgör en del av äktenskapsmålet inte har fastslagits genom dom.

Förordning (EG) nr 1347/2000 omfattar både biologiska och adopterade barn till gifta par, men däremot inte barn från någon av makarnas tidigare äktenskap. Barn från samboförhållanden eller andra relationer täcks över huvud taget inte av förordningen. Enligt statistiska uppgifter från 1998 föds 26 % av alla barn i EU utanför äktenskapet, och siffran ökar ständigt.

1.5. Initiativ för att förbättra situationen

1.5.1. Initiativ från Frankrike

1.5.1.1. I juli 2000 lade Frankrike fram ett initiativ, baserat på rådets förordning (EG) nr 1347/2000, som syftar till att underlätta utövandet av umgängesrätt över gränserna i fråga om barn till skilda eller separerade föräldrar, genom avskaffandet av exekvaturförfarandet. Kommittén utarbetade ett yttrande om detta förslag i oktober 2000(2).

1.6. Ytterligare åtgärder på gemenskapsnivå

1.6.1. Genom artikel 34 i slutsatserna från Europeiska rådets möte i Tammerfors i oktober 1999 lade man grunden till ytterligare åtgärder på området.

1.6.2. Rådet (rättsliga och inrikes frågor) antog den 30 november 2000 ett program för att gradvis avskaffa exekvaturförfarandet inom fyra arbetsområden: (1) Bryssel I, (2) Bryssel II samt familjesituationer till följd av andra relationer än äktenskap, (3) makars förmögenhetsförhållanden och förmögenhetsfrågor då ett ogift par separerar, och (4) arv och testamente.

1.6.3. Föreliggande förslag till förordning kompletterar förordning (EG) nr 1347/2000 och gäller samtliga rättsliga beslut om föräldraansvar, och ger därmed alla barn möjlighet att dra fördel av dessa regler. Förslaget till förordning innehåller tydliga och samlade bestämmelser för att fastställa behörighet och en metod för samarbete mellan domstolar och myndigheter. Det slutliga målet är att avskaffa det exekvaturförfarande som för närvarande krävs innan ett avgörande som fattats i en medlemsstat kan verkställas i en annan medlemsstat. Även om man i förordningen tar hänsyn till bestämmelserna i Haagkonventionen från 1996 och framför allt bestämmelserna i Haagkonventionen från 1980, är bestämmelserna anpassade till EU:s syfte att upprätta ett verkligt rättsligt område baserat på principen om ömsesidigt erkännande av rättsliga avgöranden (Tammerfors).

1.6.4. Kommissionen kommer snart att anta en förordning om medlemsstaternas ratificering av Haagkonventionen från 1996, i syfte att ta itu med situationer som överskrider gemenskapens gränser.

1.6.5. Föreliggande förslag till förordning skall läsas tillsammans med det franska initiativet om att avskaffa exekvaturförfarandet för avgöranden om umgängesrätt. Tillsammans utgör förordning (EG) nr 1347/2000, det franska initiativet och detta förslag till förordning den första etappen av område 2 i programmet om ömsesidigt erkännande.

2. Kommentarer till förslagen

2.1. Kommittén ställer sig positiv till att förslaget till förordning omfattar ett vitt tillämpningsområde och att det förutom domstolsförfaranden även omfattar förfaranden som i en medlemsstat är likställda med rättsliga förfaranden. Danmark kommer inte att genomföra detta direktiv, men det utgör en del av Norden-samarbetet. Kommittén hoppas att Irland och Storbritannien beslutar att delta och genomföra denna förordning, så att ett så stort geografiskt område som möjligt täcks in. En dom som fastställts i en medlemsstat och som omfattas av förordningen måste erkännas och verkställas i de andra medlemsstaterna enligt bestämmelserna i kapitel III i förordning (EG) nr 1347/2000. Medlemsstater som ratificerat den åtföljande konventionen bör uppmuntra andra länder att göra samma sak, i syfte att säkerställa en gemensam rättslig ställning i förhållande till tredje länder. De bör också uppmuntra tredje länder att ratificera konventionen från 1996.

2.2. I definitionen av "person med föräldraansvar" omfattas genom den nya förordningen så många barn som möjligt, oavsett sin egen eller föräldrarnas/vårdnadshavarnas status. Vidare omfattar förslaget till förordning även flyktingbarn och statslösa barn, vilket kommittén ställer sig mycket positiv till.

2.3. Tillämpningsområdet för artikel 1 bör vara så brett som möjligt. En domstols behörighet när det gäller föräldraansvar grundar sig på barnets hemvist (artikel 3). Det görs viktiga begränsningar för fortsatt behörighet i den medlemsstat där den senaste domen om föräldraansvar avkunnades (artikel 4) och för nödsituationer (artikel 9). Oftast underlättar dessa bestämmelser situationen.

2.4. Bestämmelserna i förslaget till förordning beträffande bortförande av barn grundar sig på bestämmelserna i Haagkonventionen från 1980. Domstolar som är behöriga enligt artikel 3 (se punkt 2.3 ovan) skall utöva sin behörighet i enlighet med denna konvention. Det förekommer emellertid vissa undantag till denna allmänna bestämmelse, vilket underlättar bestämmelserna om behörighet. Det är möjligt att andra länder kommer att göra andra tolkningar än de som fastställs på gemenskapsnivå, vilket kan leda till juridiska konflikter, men med tanke på att konventionen från 1980 redan har ratificerats av medlemsstaterna är det inte helt klart varför det skulle vara nödvändigt att fastställa nya bestämmelser i förordningen. Om bestämmelserna antas måste man vara mycket tydlig när det gäller undantagen, för att undvika juridiska konflikter. Varför har definitionen "olovligt bortförande" ordagrant överförts till konventionen från 1980 medan "undantag" endast definieras genom en referens?

2.5. Kommittén välkomnar att man på flera håll har börjat ratificera Haagkonventionen från 1996 (vilket man tagit hänsyn till i föreliggande förslag till förordning) men ser det som mycket positivt att kommissionen förutser särskilda bestämmelser på gemenskapnivå som kommer att ges företräde framför bestämmelserna i konventionen.

2.6. Vidare är kommittén mycket nöjd över att man i förslaget till förordning tar hänsyn till barnens bästa, men beklagar att barnens rätt att bli hörda endast tas upp i förslaget genom en indirekt hänvisning till förordning (EG) nr 1347/2000. Med tanke på att barn upp till 18 år omfattas av förordningen är detta en betydande underlåtenhet, och denna rätt bör uttryckligen föreskrivas i förslaget. Kommittén anser att man skall införa särskilda bestämmelser om att domare och administrativa myndigheter skall respektera rätten att bli hörd då det rör sig om barn som är kapabla att resonera kring ämnet.

2.7. Kostnadsfrågan diskuteras endast i begränsad utsträckning. Den höga kostnad som domstolsmål och efterforskningarna kring ett barn innebär avskräcker säkerligen många från att försöka få en dom verkställd. Kommissionen bör ta hänsyn till redan befintliga domar i frågan under konventionen om mänskliga rättigheter, t.ex. fallen Airey mot Irland, och Johansen mot Norge. Alla skall ha tillgång till rättvisa. Kommittén menar att personer med föräldraansvar skall vara berättigade till rättshjälp när de driver ett fall i den här frågan. Villkoren för att beviljas rättshjälp måste vara rimliga och aktuella, och besluten måste fattas snabbt. Termen "rättshjälp" har olika betydelser i olika medlemsstater, och för tydlighetens skull bör man i de nationella bestämmelserna om rättsligt stöd skilja mellan rådgivning, konsultation och representation.

2.8. Vidare måste det finnas bestämmelser om kostnadsfördelningen mellan olika myndigheter när det gäller efterforskningar och tillbakaförande av ett barn till dess hemvist. Om nämnda kostnader skall påföras parterna bör de enbart påföras den part som medvetet handlat fel. Om det inte införs bestämmelser om kostnadsfördelning kan det leda till att myndigheter inte driver särskilda fall i den omfattning som krävs.

2.9. Kommittén rekommenderar starkt att samtliga tre instrument (och inte bara delar av dem), så snart man har fattat beslut om föreliggande förslag och det franska initiativet, skall slås samman för att de rättsliga frågorna och förfarandena skall bli så tydliga, sammanhängande och konsekventa som möjligt. Detta kommer förmodligen att ske första halvåret 2002.

2.10. Om man genom förordningen och medföljande instrument skall uppnå målet att hindra olovliga bortföranden av barn, samt att undvika och lösa konflikter som rör umgängesrätt och vårdnad av barn, krävs det att parterna i en fråga om umgängesrätt eller vårdnad informeras dels om vilka bestämmelser som finns, dels om vilka förfaranden som är obligatoriska.

2.11. Kommittén erfar att samarbetet mellan olika myndigheter i fall av föräldraansvar i enlighet med förordning (EG) nr 1347/2000 inte har fungerat tillfredsställande. Med tanke på sin övervakande funktion bör kommissionen därför fokusera på att förbättra omfattningen och kvaliteten på samarbetet genom det europeiska rättsliga nätverket.

2.12. I bestämmelserna bör det fastställas att myndigheterna kan engageras i särskilda fall, antingen direkt eller genom offentliga instanser eller andra organ.

2.13. Kommittén är medveten om att centrala organ inte kommer att ha tillgång till alla de stödtjänster som krävs i gränsöverskridande fall. De bör därför till fullo utnyttja de experttjänster som kan tas in för att stödja dem i arbetet med att tillgodose de bortförda barnens individuella behov.

2.14. Medling vid familjekonflikter är en nödvändig och viktig fråga, och kommittén menar att det åligger myndigheterna att främja uppgörelser mellan personer med föräldraansvar, för att det skall komma de berörda barnen till del. För att förhindra missbruk av medlingsförfaranden i syfte att hindra och slutligen undvika rättsliga förfaranden bör det i föreliggande förordning och i bestämmelserna om tillämpning av Haagkonventionen från 1996 fastställas att en rimlig tidsfrist, i de fall då man har försökt men misslyckats med medling, skall:

a) löpa från det datum då medlingen har misslyckats, eller

b) förlängas med medlingsperioden,

beroende på vilket alternativ som är tillämpligt.

3. Uppgivande och missbruk av föräldraansvar

3.1. Det aktuella förslaget och andra liknande åtgärder beaktar endast föräldraansvar i samband med att äktenskap eller liknande förhållanden spricker.

3.2. Kommittén anser att det finns ett betydande problem inom Europeiska unionen (även om det ibland härrör från områden utanför unionen) med

a) övergivna av barn och

b) missbruk av föräldraansvar (inklusive uppgivande av vårdnad av barn) i en sådan utsträckning att barnets framtid, hälsa och liv äventyras

i fall där inget rättsligt beslut någonsin fattats om vårdnad eller tillsyn av barnen i fråga.

3.3. Kommittén anmodar därför kommissionen att ta upp denna fråga genom att undersöka problemet och på grundval av dessa resultat vidta lämpliga åtgärder, som inriktas på barnens bästa.

Bryssel den 16 januari 2001.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) Yttrande om förslag till rådets förordning om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar för makars gemensamma barn (EGT C 368, 20.12.1999).

(2) Yttrande om initiativ från republiken Frankrike inför antagandet av rådets förordning om ömsesidig verkställighet av domar i mål om umgängesrätt när det gäller barn (EGT C 14, 16.1.2001).