ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Sammanfattning av konsekvensbedömningen /* SWD/2013/0332 final */





Sammanfattning Konsekvensbedömning av de åtgärder som avser den europeiska inre marknaden för elektronisk kommunikation och uppkopplingen av vår kontinent A. Behov av åtgärder Varför? Vilka problem ska lösas? Unionen är uppdelad i separata nationella marknader och saknar därför en verklig inre marknad för elektroniska kommunikationstjänster. EU-bestämmelserna genomförs på olika sätt, vilket utgör ett hinder för marknadstillträde och gör det svårt och kostsamt för operatörer att tillhandahålla gränsöverskridande tjänster. Fragmenteringen omfattar samtliga centrala sektorsspecifika regler, såsom auktorisation att verka enligt enhetliga regler, tillgång till viktig produktionsfaktorer för verksamhet inom fast eller mobil kommunikation och regler om konsumentskydd. Ett tydligt symptom på detta är omotiverade kostnader för kommunikation över gränserna inom unionen. Fragmenteringen är inte typisk enbart för kommunikationssektorn, utan påverkar också många andra branscher, exempelvis transportsektorn och företag som erbjuder gränsöverskridande tjänster (handel, turism och finansiella tjänster). EU-operatörerna kan inte dra tillräcklig nytta av stordriftsfördelar och nya tillväxtmöjligheter. De har heller inte tagit till vara alla möjligheter som internet erbjuder. Samtidigt får konsumenterna färre valmöjligheter och innovativa kvalitetstjänster medan de fortfarande betalar höga priser för samtal över gränserna eller när de använder data- och röstkommunikation i samband med resor inom unionen. Vad vill man uppnå med detta initiativ? Syftet med initiativet är att möjliggöra fullbordandet av en europeisk inre marknad för elektroniska kommunikationstjänster. Om de hinder som identifierats för den inre marknaden kan undanröjas genom att de olika typerna av känd fragmentering åtgärdas inom ramen för ett enda initiativ, kommer detta att främja en stärkt konkurrens samtidigt som innovation i nya tjänster och tillämpningar möjliggörs. Genom en inre marknad skapas möjligheter för företag att bedriva verksamhet i större skala, vilket skulle hjälpa EU-operatörer att bli mer konkurrenskraftiga globala aktörer och locka nya aktörer till EU:s marknad. Vilket mervärde ger initiativet på EU-nivå? Åtgärder på EU-nivå är nödvändiga för att hantera den nuvarande fragmenteringen genom att lösa konstaterade flaskhalsar. Dessutom får operatörerna möjlighet att dra nytta av konsekvent reglering och gemensamma produktionsfaktorer för att tillhandahålla tjänster på en EU-övergripande nivå. Åtgärder på EU-nivå skulle också bidra till en minskning av både den administrativa bördan och regelbördan och en genomgående hög nivå på konsumentskyddet, vilket i sin tur skulle främja såväl förtroende och tillit som ökad valfrihet för användarna. B. Lösningar Vilka rättsliga och icke-rättsliga handlingsalternativ har övervägts? Är något alternativ att föredra? Varför? Alternativ 1 syftar till att främja fullbordandet av den inre marknaden genom samordnad lagstiftning. Detta alternativ bidrar till att lösa de konstaterade problemen genom rekommendationer (artikel 292 i EUF-fördraget och artikel 19 i ramdirektivet) samt genom den planerade översynen av delar av regelverket för elektroniska kommunikationstjänster och kommunikationsnät, t.ex. direktivet om samhällsomfattande tjänster 2014 och roamingförordningen 2016. Alternativ 2 är förstahandsalternativet och består av en uppsättning integrerade lagstiftningsåtgärder med målinriktade åtgärder för att fullborda en inre marknad för elektroniska kommunikationstjänster som underbyggs av ökad EU-samordning (genom införande av en gemensam EU-auktorisation för EU-leverantörer av elektronisk kommunikation och tillhandahållande av tjänster på grundval av harmoniserade konsumentskyddsregler, samordnade regleringsåtgärder, tillgång till gemensamma produktionsfaktorer som exempelvis spektrum, förhyrda linjer och bitströmmar, ett gemensamt konsumentområde där roaming och gränsöverskridande avgifter inte längre är ett hinder och garanterat tillträde till ett öppet internet). Detta alternativ bygger på det befintliga regelverket, vars viktigaste delar bibehålls (t.ex. marknadsanalys, konstaterande av dominerande ställning och införande av förhandsåtgärder för att säkerställa effektiv konkurrens). Om marknaderna visar sig vara konkurrenskraftiga kommer regleringstrycket gradvis att minskas, och riktade ändringar kommer att genomföras för att uppnå ett mer enhetligt regelverk, särskilt för företag som är verksamma i fler medlemsstater än en, samtidigt som konsumenterna får tillgång till fördelarna med en sammankopplad kontinent. Alternativ 3 är identiskt med alternativ 2 vad gäller åtgärderna, men avviker i fråga om styrningsstrukturen. Enligt detta alternativ skulle en gemensam regleringsmyndighet för hela EU inrättas med ansvar för genomförandet och verkställandet av EU-omfattande tjänster, även på spektrumområdet, och i tillämpliga fall i samarbete med de nationella regleringsmyndigheterna. Vem stöder vilket alternativ? Det råder bred enighet om vikten av att snabbt komma till rätta med den identifierade fragmenteringen av den inre marknaden för elektroniska kommunikationstjänster. Åsikterna om hur detta mål kan uppnås på bästa sätt går emellertid isär, beroende på de olika intressentgruppernas engagemang. Vissa intressenter (särskilt etablerade operatörer) argumenterar för långtgående ändringar, bland annat ökad enhetlighet mellan regleringsstrategierna, både i fasta nät och mobilnät, ökad förutsägbarhet och kontinuitet samt ökad avreglering. Några aktörer har uttryckt oro för hur vissa delar av dessa förslag kan påverka deras inkomster, särskilt från roaming och internationella samtal. Andra delar av branschen (inklusive tillträdessökande) efterlyser ett förbättrat genomförande och ökad enhetlighet i tillhandahållandet av ”virtuella” tillträdesprodukter. Samtliga telekomoperatörer är eniga om behovet av att stärka samordningen inom spektrumpolitiken för att frigöra mer utrymme för bredbandstjänster inom ramen för ett regelverk som främjar stabilitet och investeringar. Konsmentorganisationerna i sin tur argumenterar för ett avskaffande av de konstgjorda kostnader (t.ex. för roaming) som uppstår när konsumenter använder tjänster i samband med resor över gränserna. Många tjänsteleverantörer (på områdena transport, navigation och logistik) förespråkar också ett avskaffande av roamingavgifterna i syfte att utveckla nya affärsmodeller. De hävdar också att det är nödvändigt att undanröja diskriminering som uppstår till följd av blockering och strypning av tjänster. Branschanvändare, såväl stora som små och medelstora företag, webbentreprenörer och nyetablerade företag, betonar betydelsen av tillgång till uppkopplingar av hög kvalitet för att öka konkurrenskraften, så att de kan dra nytta av fördelarna med molnbaserade tjänster och tjänster och tillämpningar för kommunikation från maskin-till-maskin. Flera aktörer ger uttryck åt stigande oro för bristen på bredbandstäckning och trafikstockningarna i de mobila nätverken. I samband med den politiska debatt som fördes i rådet (transport, telekommunikation och energi) den 6 juni 2013 fick målet att inrätta en inre marknad för telekommunikation stöd från ett betydande antal delegationer. Bland annat betonades vikten av att garantera livskraftig konkurrens, främja ökad valfrihet för konsumenterna, arbeta med nätneutralitet, hantera roaming på ett proportionellt sätt, garantera ökad enhetlighet i regleringen, undvika godtycklig reglering och säkerställa en närmare samordning av de enskilda ländernas spektrumpolitik. Ett stort antal delegationer uttryckte oro för att centralisera politiken till en gemensam europeisk regleringsmyndighet eller till central auktorisation och tilldelning av spektrum inom EU. Europaparlamentet har redan hållit tre möten för att diskutera de kommande förslagen. Ledamöterna betonade särskilt behovet av att eliminera roaming för att skapa en verklig inre marknad för elektroniska kommunikationstjänster, införa tydliga och stränga regler för nätneutralitet och garantera konsumentskydd på hög nivå. De påpekade också att förslagen måste vara realistiska och att nya förslag bör bedömas när det gäller förväntningar och tidsbegränsningar. C. Förstahandsalternativet och dess inverkan på situationen Vilka är fördelarna med förstahandsalternativet (om några, annars de huvudsakliga)? Den största direkta fördelen med en inre marknad för elektroniska kommunikationstjänster beräknas uppgå till omkring 110 miljarder euro per år. De positiva spridningseffekterna på andra sektorer förväntas dessutom uppgå till flera tiotals miljarder euro per år i potentiella vinster. Fördelen med förstahandsalternativet, jämfört med övriga alternativ, är dels att det bygger på befintlig lagstiftning och förvaltning dels att det är inriktat på de väsentliga aspekterna av de identifierade fragmenteringsproblemen, men utan onödig centralisering, vilket därmed gör det till en realistisk strategi för att snabbare och säkrare än med övriga alternativ uppnå dessa fördelar. Förstahandsalternativet är ett pragmatiskt sätt att bemöta betydande problem, särskilt med avseende på spektrumutrymme som ger tillgång till nätet vid rätt tidpunkt för att undvika trafikstockningar eller sammanbrott i näten. För det första kommer direkt relaterade sektorer som tillverkning av telekommunikationsutrustning, tillämpningsutvecklare och innehållsindustrin omedelbart att vinna på en mer dynamisk unionsmarknad för telekommunikation. För det andra kommer sektorer som bilindustrin, logistiksektorn och energisektorn att vinna på ökade uppkopplingsmöjligheter på den inre marknaden och produktivitetsvinster, t.ex. genom allmänt utbredda molntjänster, uppkopplade enheter och möjligheter att erbjuda olika delar av företaget vissa tjänster i integrerad form. För det tredje kommer även offentliga förvaltningar och allmännyttiga tjänster, särskilt hälsosektorn, också att vinna på ökad tillgång till e-förvaltnings- och e-hälsotjänster. Särskilt e-hälsa innebär en möjlighet att tillhandahålla vård av bättre kvalitet till mycket lägre kostnader. Avslutningsvis kommer EU:s konsumenter att dra fördel av ökad valfrihet och mer innovativa tjänster av bättre kvalitet. Förstahandsalternativet gör det möjligt att uppnå det avsedda syftet utan att skapa nya administrativa bördor. Vilka är kostnaderna för förstahandsalternativet (om några, annars de huvudsakliga)? Det föreslagna förenklade regleringsalternativet medför inga regleringskostnader eller administrativa kostnader för företag, i stället kommer kostnaderna tvärtom att minska. Vissa åtgärder kan emellertid leda till att delar av operatörernas intäktsflöden minskar. Om roamingtjänster och samtal inom EU erbjöds till samma kostnad som för inrikessamtal, skulle detta – enligt ett värsta scenario – leda till en årlig intäktsförlust på 1 650 euro för roaming och en intäktsförlust på 700 miljoner euro för internationella samtal (dock utan hänsyn tagen till priselasticitet eller kriteriet om rimlig användning med avseende på roaming). Därför blir de reella effekterna troligen mycket mindre. Dessutom skulle operatörerna ändå ha förlorat sina intäkter, främst på grund av särskilt roamingförordningen (som innehåller ett krav på att skillnaden mellan nationell och internationell roaming ska närma sig noll senast 2016), ökad konkurrens och teknologiska förändringar (t.ex. IP-telefoni). Den nya ramen kommer dessutom att ge nya inkomstkällor, bättre möjligheter att utnyttja spektrum och göra det möjligt att utnyttja stordriftsfördelar. Hur kommer stora företag, små och medelstora företag och mikroföretag att påverkas? Genom förstahandsalternativet avlägsnas inte bara hindren för uppkoppling, utan dessutom stärks produktiviteten och nya affärsmöjligheter skapas för alla. Enligt de nya reglerna kommer det att bli mycket enklare för webbtjänsteleverantörer att köpa uppkopplingar med lämplig kvalitet som passar för de tjänster som de tillhandahåller, samtidigt som den övergripande kvaliteten på internettillgången kommer att förbättras i Europa, vilket är till gagn för alla leverantörer och användare av internetbaserade tjänster. Kommer initiativet att ha en betydande inverkan på de nationella budgetarna och förvaltningarna? Valet av en förordning som lagstiftningsinstrument medför inga införlivande- eller genomförandekostnader för myndigheterna. För de enskilda staterna skulle den långsiktiga effekten av de föreslagna åtgärderna i allmänhet också bli positiva, eftersom högre spektrumintäkter kommer att öka skatteintäkterna framöver. Emellertid kan det uppstå vissa brister i fall bästa praxis inte följs. Ökad regleringssamordning mellan myndigheterna kommer sannolikt inte att kräva några ytterligare resurser. Kommer initiativet att ha några andra viktiga effekter? En inre marknad för elektroniska kommunikationstjänster underbygger den inre digitala marknaden och de positiva effekterna kommer därför att spridas till den bredare digitala ekonomin. D. Uppföljning När kommer politiken att ses över? Kommissionen kommer att utvärdera effekterna av de föreslagna åtgärderna efter fyra år och föreslå lämpliga justeringar om så behövs.