Likvärdighet inom finansiella tjänster

1.Inledning

EU har konsekvent strävat efter att stärka den inre marknaden för finansiella tjänster genom att införa ett enhetligt regelverk och en gemensam tillsynsarkitektur för medlemsstaterna. På senare år har EU nått påtagliga framgångar inom området genom att etablera bankunionen och lägga grunderna till kapitalmarknadsunionen.

Eftersom finansmarknader är globala till sin natur tar EU hänsyn till hur dess regelverk för finansiella tjänster fungerar på gränsöverskridande verksamhet och exponeringar för risker i tredjeländer, samt hur det samspelar med andra regleringssystem. Samtidigt övervakar EU, och reagerar vid behov snabbt på, utveckling inom reglering och tillsyn utanför unionen (som förbättrar eller försämrar det bilaterala samarbetet och den ömsesidiga tilliten) som kan påverka den mer övergripande regleringsmiljön för marknadsaktörer som är verksamma inom EU. På så sätt försöker EU upprätthålla en motståndskraftig och effektiv tillsynsstruktur som kan hantera risker med koppling till gränsöverskridande verksamhet, om dessa påverkar EU:s finansiella stabilitet, marknadsintegritet, investerarskydd eller de lika spelreglerna på den inre marknaden. På den mest grundläggande nivån handlar det om att undvika motstridiga krav och förebygga regelarbitrage.

EU är inte det enda regleringsområdet som står inför denna utmaning. EU:s lagar om finansiella tjänster och finansiella regleringssystem i tredjeländer bygger på internationella standarder som har utarbetats gemensamt i internationella organ, såsom rådet för finansiell stabilitet (FSB), Baselkommittén för banktillsyn, IAIS (International Association of Insurance Supervisors) och IOSCO (International Organisation of Securities Commissions), under G20-gruppens politiska vägledning. Med hjälp av internationella standarder kan alla jurisdiktioner se till att likartade risker hanteras på likartade sätt och undvika ”kapplöpningar mot botten”, vilka ofta leder till finansiell instabilitet och smittorisker på globala marknader. Det övergripande G20-ramverket stöds också av ett nätverk av bilaterala samarbeten, både på reglerings- och tillsynsnivå. Samarbetet bidrar till att skapa ömsesidig förståelse och tillit mellan jurisdiktioner, vilket är en förutsättning för att hantera gränsöverskridande risker. EU står fast i sin strävan efter global regleringskonvergens kring internationella standarder. Syftet med dessa globala regelverk är dock en allmän standardisering och de är inte alltid lämpliga för att hantera konkreta frågor som uppstår i specifika bilaterala sammanhang.

Jurisdiktioner runt om i världen använder olika metoder för att internt hantera de olika risker och utmaningar som uppstår i samband med gränsöverskridande verksamhet. Vissa tillämpar sitt nationella regelverk i gränsöverskridande situationer, andra rättar sig efter tredjeländers regler och tillsynsbeslut och ytterligare andra undantar helt viss gränsöverskridande verksamhet.

EU:s huvudsakliga policy, de så kallade likvärdighetsbesluten, innebär att en positiv bedömning av ett tredjelands regelverk gör att man kan förlita sig på dess regler och tillsynsarbete. I praktiken betyder det att om EU fastställer att reglerings- eller tillsynssystemet i ett tredjeland är likvärdigt med motsvarande EU-system, så kan myndigheterna i EU förlita sig på att enheter under tillsyn följer likvärdiga regler i detta tredjeland. Policyn innebär att kommissionen fattar beslut efter en bedömning som görs enligt kriterier fastställda i EU-rätten. Från start förs också en dialog med myndigheterna i de tredjeländer som bedöms. Genom denna policy är det möjligt att både värna EU:s effektiva enhetliga regelverk och EU-myndigheters tillsyn och efterlevnadskontroll och samtidigt skapa tillräckliga möjligheter att bedriva gränsöverskridande verksamhet inom finansiella tjänster och marknader. Likvärdighetsbeslut kan till och med främja gränsöverskridande verksamhet.

Dagens EU-lagar om finansiella tjänster omfattar ungefär 40 bestämmelser och tillåter kommissionen att anta beslut om likvärdighet. På basis av det har kommissionen fram till idag fattat över 280 likvärdighetsbeslut för fler än 30 länder om olika delar av finansbranschen.

EU:s likvärdighetspolicy har förbättrats genom ett antal lagar som nyligen har antagits av EU:s lagstiftare och som berör de europeiska tillsynsmyndigheterna, EU:s marknadsinfrastrukturer och tillsynsbehandlingen av värdepappersföretag. Genom dessa förbättringar bestonas att likvärdigheten och efterföljande tillsynsbeslut måste vara riskkänsliga, noggrant avspegla det bedömda tredjelandets regel- och tillsynssystem samt ta hänsyn till den inverkan som tredjelandets verksamhet har på EU:s marknader. De föreskriver också tydligt att tredjelandet fortlöpande måste säkerställa efterlevnad av de kriterier och villkor som gäller för ett likvärdighetsbeslut.

När nu dessa nya förbättringar är på väg att införas i EU:s regelverk, och i ljuset av den internationella policyutvecklingen, är det lämpligt att se över EU:s allmänna likvärdighetspolicy och ta upp några av de utmaningar som den står inför idag. I februari 2017 offentliggjorde kommissionen ett arbetsdokument med en första, utförlig bedömning av likvärdighet inom finansiella tjänster. Föreliggande meddelande bygger på detta tekniska arbetsdokument och anger kommissionens nuvarande policyprioriteringar när det gäller likvärdighet, lagstiftningsförbättringar som gjorts nyligen och viktiga aspekter av bedömnings- och beslutsprocesserna. Dessutom presenteras arbete som nyligen genomförts eller är pågående gällande bedömningar och övervakning av likvärdighet.

2. Syftet med likvärdighet

EU strävar efter att främja öppna, rättvisa och effektiva finansmarknader där verksamhet bedrivs enligt strikta regelverk för tillsyn och uppförande. Ett av EU:s viktigaste instrument för att främja detta mål i den inre marknadens externa dimension är likvärdighetspolicyn, som främjar enhetlighet och ömsesidig kompatibilitet mellan relevanta delar av EU:s ramverk och motsvarande regler i tredjeländer. EU:s likvärdighetspolicy uppfyller följaktligen följande tre mål:

·Den förenar behovet av finansiell stabilitet och investerarskydd i EU med de positiva effekterna av en öppen och globalt integrerad finansmarknad.

·Den spelar en väsentlig roll för att få regler att konvergera mot internationella standarder.

·Den är avgörande för att etablera eller uppgradera tillsynssamarbete med relevanta tredjelandspartner.

Detta allmänna policyperspektiv måste även ta hänsyn till intressena hos marknadsaktörer som av naturliga skäl är mer inriktade på de omedelbara fördelarna med likvärdighetsbeslut, nämligen att EU-myndigheter kan förlita sig på att enheterna under tillsyn uppfyller kraven i likvärdiga regler i tredjeländer, så att man kan

·minska (eller till och med eliminera) överlappande krav för marknadsaktörer både inom EU och i tredjeländer,

·göra vissa av tredjelandsföretags tjänster, produkter och verksamhet godtagbara ur regelsynpunkt inom EU och därmed göra det lättare för dem att bli tillgängliga på EU-marknaden,