SV Europeiska unionens officiella tidning C 19/4

Yttrande från Regionkommittén – ”Främjande av kvaliteten på de offentliga utgifterna i frågor som omfattas av EU-åtgärder”

(2015/C 019/02)

Föredragande Catiuscia Marini (IT–PES), regionpresident i Umbrien Referensdokument

I. ALLMÄNNA KOMMENTARER

REGIONKOMMITTÉNS STÅNDPUNKT

1. Regionkommittén understryker att den rådande finansiella, ekonomiska och sociala krisen i grunden har förändrat förutsättningarna för finansieringen av realekonomin. Mot denna bakgrund blir det allt viktigare med stöd till både offentliga och privata långsiktiga investeringar. Offentliga investeringar kan inte enbart vara en stimulans för privata investeringar utan också en förutsättning för dem, eftersom de kan bidra till att de rätta strukturella förhållandena för ekonomin uppstår i en viss region och eftersom de kan fungera kontracykliskt när det råder ogynnsamma ekonomiska villkor. Vid sidan av att utgöra ett komplement till privata investeringar kan offentliga investeringar också syfta till att förverkliga mål av allmänt intresse på olika områden (t.ex. utbildning, forskning, infrastruktur, hälsa och miljö) där offentliga insatser behövs för att de privata investeringsmönstren inte överensstämmer med den större samhällsnyttan.

2. ReK konstaterar att direktinvesteringarna internationellt ökar i en nästan tvåsiffrig takt (1), men att de privata investeringarna i EU samtidigt är på tillbakagång. Samtidigt ger de för närvarande ytterst låga realräntorna begränsade incitament åt den privata sektorn att stödja offentliga investeringar på kort sikt. Det är därför viktigt att skapa gynnsamma villkor som stimulerar privata investeringar samtidigt som man ökar nivån på de offentliga investeringarna samt deras kvalitet och effektivitet, och därigenom kompenserar för den bristande privata efterfrågan med hjälp av offentlig efterfrågan.

3. Enligt IMF:s utsikter för världsekonomin (World Economic Outlook) från oktober 2014 (2) finns det starka skäl att öka de offentliga infrastrukturinvesteringarna i ekonomier med tydligt identifierade infrastrukturbehov och effektiva offentliga investeringsprocesser, med en avmattning i ekonomin och en ackommoderande penningpolitik.

4. Vi framhåller att de offentliga investeringarna inom Europeiska unionen minskade med 20 % i reala termer mellan 2008 och 2013. Tendensen med minskade offentliga investeringar inleddes före krisen och har sedan dess förvärrats betydligt. Under krisen inskränktes de offentliga investeringarna ännu mer av offentliga ingrepp för återkapitalisering av banker, som framför allt tvingades ta i tu med konsekvenserna av privata överinvesteringar i fastigheter i en rad euroländer. Enligt kommissionens senaste prognoser för 2013 och 2014 kommer de offentliga investeringarna i EU-27 att nå historiskt låga nivåer under 2014, vilket redan var fallet för den privata sektorn 2013 (3).

5. Vi ansluter oss därför till det växande samförståndet om att det utan stimulans till tillväxtfrämjande investeringar kommer att visa sig vara omöjligt att återställa varaktig tillväxt i EU (4). Det är nödvändigt att stimulera tillväxtfrämjande investeringar eftersom detta har den högsta finanspolitiska multiplikatoreffekten, dvs. härledd effekt på BNP-tillväxten i reala termer, jämfört med andra typer av utgifter, till exempel offentlig konsumtion, sociala transfereringar, momssänkningar eller ökade egenavgifter från arbetstagare (5).

6. En ihållande låg nivå på offentliga kvalitetsinvesteringar riskerar att ytterligare fördjupa klyftorna när det gäller sammanhållning och konvergens, enligt analysen i kommissionens sjätte sammanhållningsrapport.

7. ReK vill emellertid rikta uppmärksamheten mot att både den höga skuldnivån i vissa medlemsstater och den krisrelaterade ökningen av utgifter för sociala tjänster och överföringar av kapital till företag inskränker det finanspolitiska manöverutrymmet för offentliga investeringar.

8. Vi konstaterar att försämringen av de offentliga finanserna och de finanspolitiska konsolideringsåtgärder som genomförts sedan slutet av 2010 har lett till stora förändringar i de offentliga utgifternas sammansättning i ett antal medlemsstater. I synnerhet har tillväxtfrämjande utgifter skurits ned på ett oproportionerligt sätt som ett led i de finanspolitiska konsolideringsåtgärderna, och dessa utgifter har mellan 2008 och 2012 minskat i EU-27 från 36,7 % till 35,6 % (6).

9. Vi upprepar att regionala och lokala myndigheter spelar en viktig roll när det gäller offentliga investeringar, med tanke på att de stod för ca 55 % av de totala offentliga investeringarna i EU-28 under 2013. De regionala och lokala offentliga investeringarnas andel har dock minskat från 2,2 % av BNP i EU-27 år 1995 till 1,8 % år 2013, med en kontinuerlig minskning i reala termer sedan 2010 (7). Denna minskning är också i stor utsträckning en följd av försämrade lånevillkor. Införandet av bestämmelser för de lokala och regionala myndigheternas upplåning eller en skärpning av redan gällande bestämmelser som ett led i de finanspolitiska konsolideringsåtgärderna i många OECD-länder är i många fall nödvändigt för att begränsa den offentliga skulden, men leder också till en ytterligare minskning av dessa myndigheters investeringskapacitet.

10. Vi understryker att medlemsstaterna i enlighet med protokoll 12 till fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) är ansvariga för underskotten i den offentliga sektorn, vilket inbegriper alla offentliga myndighetsnivåer. Effekterna av EU:s finanspolitiska regler på de europeiska lokala och regionala myndigheterna varierar samtidigt mycket. Effekterna beror på i) hur medlemsstaterna har omsatt EU:s finanspolitiska regler i nationell lagstiftning, ii) skattedecentraliseringsnivån inom en medlemsstat, iii) de lokala och regionala myndigheternas befogenheter och iv) de lokala och regionala myndigheternas finansiella ställning, som kan variera avsevärt även inom medlemsstaterna.

11. Regionkommittén betonar att samtidigt som offentliga investeringar berörs indirekt genom stabilitets- och tillväxtpaktens makroekonomiska krav att underskottet och statsskulden ska ligga under tröskelvärdena på 3 % respektive 60 % av BNP, nämns offentliga investeringar i EU-fördragen specifikt endast i anslutning till förfarandet vid alltför stora underskott, inom vilket det inte finns någon differentiering av de olika utgiftsslagen. I artikel 126.3 i EUF-fördraget anges att den rapport som ska avges innan ett förfarande vid alltför stora underskott inleds ”även [ska] beakta huruvida den offentliga sektorns underskott överstiger utgifterna för de offentliga investeringarna samt alla övriga faktorer av betydelse”. Förteckningen över relevanta faktorer i förordningen om förfarandet vid alltför stora underskott inbegriper ”utvecklingen av de primära utgifterna, både de löpande utgifterna och kapitalutgifterna, […] politiskt genomförande av unionens gemensamma tillväxtstrategi och de offentliga finansernas allmänna kvalitet”.

12. Vi konstaterar att ingen EU-strategi för offentliga investeringar hittills har utformats och att kommissionen för det mesta har begränsat sig till att utfärda icke-bindande rekommendationer till medlemsstaterna: ”Tillväxten kan stimuleras genom en trovärdig och tillväxtvänlig konsolidering som förbättrar skattesystemets effektivitet och de offentliga utgifternas kvalitet. […] Medlemsstaterna [bör] särskilt sträva efter att upprätthålla en lämplig takt vid konsolideringen av de offentliga utgifterna, samtidigt som man bibehåller investeringar avsedda att nå målen i Europa 2020-strategin om tillväxt och sysselsättning (8).” Denna rekommendation specificerades ytterligare i den årliga tillväxtstrategin för 2013, där man betonar följande: ”Investeringar i utbildning, forskning, innovation och energi bör prioriteras och om möjligt stärkas, samtidigt som effektiviteten av dessa utgifter måste säkerställas […]”. Vi betonar att en eventuell EU-strategi till fullo måste vara förenlig med subsidiaritetsprincipen.

13. Vi välkomnar dock att man i de landsspecifika rekommendationerna för 2014 lägger starkare tonvikt på långsiktiga åtgärder för att främja tillväxten och att man erkänner att kortsiktiga finanspolitiska konsolideringsåtgärder i en justerad policymix bör kompletteras med långsiktiga investeringar för tillväxt och sysselsättning. I de landsspecifika rekommendationerna hänvisar man ofta till forskning och innovation, kunskap, utbildning, marknadstillträdet för små och medelstora företag (13 länder), energisektorn (12 länder) samt transport- och bredbandsinfrastruktur (8 länder) (9).

14. Vi påminner om att det i den ”tillväxt- och sysselsättningspakt” som antogs av stats- och regeringscheferna den 28–29 juni 2012 anges att ”särskild uppmärksamhet måste ägnas åt investeringar i framtidsorienterade områden med direkt koppling till ekonomins tillväxtpotential och säkerställande av pensionssystemens hållbarhet. Kommissionen övervakar inverkan av kraftiga budgetåtstramningar på tillväxtfrämjande offentliga utgifter och offentliga investeringar. Kommissionen kommer att lämna en rapport om kvaliteten på de offentliga utgifterna och om utrymmet för eventuella åtgärder inom gränserna för EU:s och de enskilda ländernas finanspolitiska ramar.” Kommissionen svarade på detta mandat genom ett ganska akademiskt bidrag, som varken hade en tillbörlig rättslig status eller innehöll några politiska rekommendationer (10).

15. Regionkommittén anser att rekommendationen i Europeiska rådets slutsatser från december 2012 att ”[utnyttja] de möjligheter till en avvägning mellan behoven av produktiva offentliga investeringar och budgetdisciplinmålen som EU:s befintliga finanspolitiska ramverk erbjuder […] inom stabilitets- och tillväxtpaktens preventiva aspekt (11)” inte har följts upp, men fortfarande är mycket aktuell, något som framhölls av ECB:s ordförande den 22 augusti 2014 när han konstaterade följande: ”Sedan 2010 har euroområdet lidit av att finanspolitiska åtgärder är mindre tillgängliga och effektiva, särskilt jämfört med andra avancerade ekonomier […] det skulle vara bra för den övergripande inriktningen av politiken om finanspolitiken kunde spela en större roll jämsides med penningpolitiken, och jag menar att det finns utrymme för detta, med hänsyn tagen till våra specifika utgångsförutsättningar och rättsliga begränsningar.”

16. Vi påminner om att stabilitets- och tillväxtpakten kan tillämpas på ett flexibelt sätt under extraordinära och tillfälliga omständigheter, vilket har fastställts genom förordning 1177/2011, och att kommissionens egen bedömning är att ”EU:s finanspolitiska ramar ger tillräckligt utrymme för att jämka samman det erkända behovet av produktiva offentliga investeringar med målet att uppnå finanspolitisk disciplin” (12).

II. POLITISKA REKOMMENDATIONER

17. Med hänvisning till Europeiska rådets slutsatser av den 27 juni 2014, där det bekräftas att ”[…] unionen måste vidta djärva åtgärder för att främja tillväxten, öka investeringarna, skapa fler och bättre arbetstillfällen och uppmuntra till konkurrenskraftsfrämjande reformer” och att ”detta [också kräver] att man på bästa sätt utnyttjar den flexibilitet som är inbyggd i stabilitets- och tillväxtpaktens gällande regler”, uppmanar vi kommissionen att offentliggöra ett meddelande om hur kommissionen tänker tillämpa de befintliga flexibilitetsbestämmelserna i stabilitets- och tillväxtpakten för att främja de offentliga investeringar som behövs för att stimulera den ekonomiska tillväxten.

18. Kommittén påminner om att det för att uppnå en lämplig och hållbar nivå av offentliga nettoinvesteringar är viktigt att se till att regeringarna – när de efterlever kraven på finanspolitisk korrigering – inte skär ner på investeringsutgifterna. Erfarenheten visar att regeringarna när krisen var som värst beslutade att minska investeringarna i stället för de löpande utgifterna. Det är emellertid allmänt känt att investeringar utgör en väsentlig hävstång för effektiva strukturåtgärder i de regioner och städer i Europa som tar emot stöd från europeiska struktur- och investeringsfonder, och utan denna hävstångseffekt skulle det bli omöjligt att säkerställa att dessa kan spela en aktiv roll som deltagare i Europa 2020-strategin.

19. Vi upprepar vårt stöd för Europaparlamentets uppmaning att utesluta nationell medfinansiering av investeringar som medfinansieras av EU inom ramen för partnerskapsavtal, och i detta sammanhang begär vi att investeringar som görs av lokala och regionala myndigheter inom ramen för struktur- och sammanhållningsfonderna ska undantas från reglerna för stabilitets- och tillväxtpakten. Vi påpekar dock också att alla myndighetsnivåer måste sträva efter att begränsa den offentliga skuldsättningen i syfte att minska återbetalningsbördan för framtida generationer.

20. ReK uttrycker oro över att Eurostats nya redovisningsnorm ENS 2010, som ska genomföras från september 2014, inte gör åtskillnad mellan utgifter och investeringar. I vissa medlemsstater innebär införlivandet av dessa normer i nationell lagstiftning dessutom att de lokala och regionala myndigheterna måste tillämpa högsta investeringstak per år och per invånare. Dessa tak hindrar i synnerhet de lokala och regionala myndigheterna i vissa medlemsstater från att tillhandahålla den medfinansiering som krävs för projekt inom ramen för de europeiska struktur- och investeringsfonderna. Dessa tak hindrar också de lokala och regionala myndigheter som har finansiella medel i reserv från att inleda betydande investeringsprojekt som inte berör de europeiska struktur- och investeringsfonderna. Vi uppmanar därför kommissionen att lägga fram en rapport om genomförandet av ENS 2010.

21. Regionkommittén betonar att uteslutandet av medfinansiering från beräkningarna av budgetunderskott är särskilt viktigt för att påskynda och underlätta genomförandet av EU-programmen. Vi understryker dessutom att uteslutandet skulle vara av betydelse även i de medlemsstater som har drabbats hårdast av krisen och som har mottagit ekonomiskt stöd genom ett program under betalningsbalansmekanismen för länder utanför euroområdet (Rumänien, Lettland och Ungern) eller genom den europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen för länder i euroområdet (Grekland, Irland och Portugal) och där den nationella medfinansieringsandelen för strukturfonderna har sänkts sedan 2011. Om medfinansieringsandelen utesluts från beräkningarna av budgetunderskott skulle det dessutom underlätta medfinansiering från de lokala och regionala myndigheterna och göra den mer omfattande. Detta skulle i sin tur göra det möjligt att sprida EU-medlen över flera projekt så att man kan öka deras hävstångseffekt och främja offentliga kvalitetsinvesteringar.

22. Med tanke på att EU:s offentliga investeringar genom sammanhållningspolitiken redan grundar sig på överväganden beträffande de offentliga investeringarnas differentierade kvalitet mot bakgrund av principen om tematisk koncentration (öronmärkning och prioritering av medel till Europa 2020-strategins mål) frågar vi kommissionen om inte EU borde överväga att tillämpa liknande bedömningskriterier vid utvärderingen av nationella offentliga utgifter.

23. Vi uppmanar kommissionen att lägga fram en vitbok som fastställer en typologi på EU-nivå för offentliga investeringars kvalitet i de offentliga utgiftsredovisningarna i förhållande till deras långsiktiga effekter. En sådan typologi skulle så småningom kunna leda till en viktad bedömning av kvaliteten på de offentliga utgifterna i beräkningarna av budgetunderskott och/eller till ett bättre hänsynstagande till den nuvarande makroekonomiska cykeln/kontexten med det slutliga målet att införa en ”gyllene regel” som möjliggör åtskillnad mellan löpande utgifter och investeringar i den offentliga redovisningen så att man kan undvika att offentliga investeringar med nettofördelar på lång sikt endast redovisas som negativa ”kostnader” på kort sikt.

24. Kommittén bekräftar också sitt stöd för de rekommendationer som Europaparlamentet lade fram i sin resolution om ”Social investeringspakt – som ett svar på krisen” (13) i november 2012. I resolutionen erkänner Europaparlamentet den rådande finansiella och ekonomiska krisens långvariga effekter på kvantiteten och kvaliteten på sociala investeringar i Europa och efterlyser en förnyad syn på sociala investeringar i Europa. Parlamentet föreslår för medlemsstaterna att överväga att på basis av modellen för europluspakten ingå en ”social investeringspakt”, som fastställer investeringsmål för att uppnå de sysselsättningsrelaterade, sociala och utbildningsrelaterade målen i Europa 2020-strategin. ReK anser dessutom att strategin för offentliga investeringar bör inriktas på miljömässiga och sociala mål.

25. ReK efterlyser en översyn av metoden för beräkning av det ”strukturella underskottet” för att ta hänsyn till de nationella ekonomiernas inneboende egenskaper och de strukturella skillnaderna i de offentliga utgifterna (14).

26. Vi uppmanar kommissionen att inkludera ett kapitel om kvaliteten på de offentliga investeringarna, även på nivån under den nationella, i alla årliga rapporter om de offentliga finanserna i Ekonomiska och monetära unionen (EMU).

27. Vi påpekar att kvaliteten på utgifterna i hög grad beror på god förvaltning. I detta hänseende delar vi åsikten att utgiftsöversyner kan vara ett lämpligt instrument för att granska utgiftsresultaten. Det innebär att man försöker hitta en ”smartare” utgiftsfördelning mellan de nationella politiska prioriteringarna baserat på en selektiv och hållbar utgiftsbaserad konsolidering, dvs. en djupgående och samordnad granskning av grundutgifterna mot bakgrund av de politiska resultat som eftersträvas. Utgiftsöversynerna erbjuder i princip ett mer hållbart tillvägagångssätt jämfört med linjära allmänna utgiftsnedskärningar, som kan ge vissa negativa ekonomiska och sociala konsekvenser på medellång och lång sikt (15).

28. Vi föreslår att kommissionen officiellt stöder rekommendationen från Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) om att anta en uppsättning principer för offentliga investeringar (16) (mars 2014). Vi välkomnar att denna rekommendation på samtliga områden för politiska åtgärder (samordning av offentliga investeringar, kapacitetsuppbyggnad, fastställande av ramvillkoren) erkänner de regionala och lokala myndigheternas viktiga och växande roll i planeringen och genomförandet av offentliga investeringar.

29. Regionkommittén välkomnar det aviserade s.k. Juncker-paketet, som bör mobilisera upp till totalt 300 miljarder euro för investeringar i sektorer som bredband, energi och infrastruktur på industri- och kommunikationsområdet. Kommittén efterlyser i detta sammanhang mer information om varifrån resurserna ska tas, om deras verkliga additionalitet och om mängden privata resurser som man anser kan mobiliseras. Vi hoppas att de lokala och regionala myndigheterna kommer att få delta i adekvat utsträckning i programplaneringen och genomförandet av åtgärderna.

30. ReK föreslår att man inom ramen för halvtidsöversynen av Europa 2020-strategin tar med en indikator för investeringsnivån i den makroekonomiska resultattavlan.

31. ReK framhåller att en EU-strategi för att intensifiera bekämpningen av skatteundandragande och hindra skatteflykt samtidigt skulle frigöra inkomster för att stimulera offentliga kvalitetsinvesteringar och garantera bättre och rättvisare konkurrensvillkor för företagen.

32. ReK menar att införandet av ett EU-sparkonto skulle kunna bidra till finansieringen av investeringspaketet på 300 miljarder euro.

33. ReK förväntar sig att inkomsterna från den skatt på finansiella transaktioner som 11 medlemsstater avser att införa på grundval av ett fördjupat samarbete kommer att samordnas med investeringspaketet på 300 miljarder euro.

34. ReK förordar en starkare samordning mellan EIB och de nationella investeringsbankerna så att man kan samla den finansiella kapaciteten kring gemensamma projekt och uppnå gränsöverskridande spridningseffekter.

35. Kommittén välkomnar de första europeiska projektobligationer för supersnabbt bredband som lanserades av Europeiska kommissionen och Europeiska investeringsbanken (EIB) den 23 juli 2014, och efterlyser ytterligare gränsöverskridande/europeiska projektobligationer för att stödja utvecklingen av infrastruktur.

36. Vi stöder en ytterligare ökning av EIB:s inbetalda kapital med 10 miljarder euro, i linje med den framgångsrika ökningen i mitten av 2012, som gjorde det möjligt att nästan fördubbla utlåningen till små och medelstora företag. En ytterligare ökning med 10 miljarder euro skulle göra det möjligt att ytterligare öka EIB:s utlåning med upp till 80 miljarder euro i den mån detta ligger inom ramen för EIB:s uppdrag i de enskilda medlemsländerna.

37. I detta sammanhang uppmanar vi kommissionen att undersöka möjligheten att en liten del av EU:s budget, eventuellt kring 5 miljarder euro årligen, skulle användas som en riskbuffert för att göra det möjligt för EIB att låna ut ytterligare resurser för att finansiera infrastrukturprojekt (projektobligationer) och för att främja innovation, vilket skulle kunna generera upp till 40 miljarder euro i investeringar.

Bryssel den 3 december 2014 Regionkommitténs ordförande Michel LEBRUN

(1) Se FN:s World Investment Report 2014, 24 juni 2014, http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/wir2014_en.pdf

(2) http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2014/02.pdf

(3) Se den sjätte sammanhållningsrapporten, s. 142.

(4) För en definition av tillväxtfrämjande utgifter, se The Quality of Public Expenditure, Europeiska kommissionen (2012).

(5) Se CEPII Policy Brief nr 4, juli 2014: A new Architecture for Public Investment in Europe av Natacha Valla, Thomas Brand och Sébastien Doisy, s. 4.

(6) Sjätte sammanhållningsrapporten, s. 142.

(7) Sjätte sammanhållningsrapporten, s. 144.

(8) Kommissionens meddelande ”En plan för en djupgående och verklig ekonomisk och monetär union – Inledningen till en debatt om Europa”, COM(2012) 777 final, 30.11.2012, punkt 3.1.6.

(9) Se ReK:s analys av de landsspecifika rekommendationerna för 2014 (juli 2014).

(10) http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2012/pdf/ocp125_en.pdf

(11) Europeiska rådets slutsatser av den 14 december 2012 om fullbordandet av EMU, punkt 2.

(12) Europeiska kommissionen, Quality of public expenditure, s. 31.

(13) http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2012-0419+0+DOC+XML+V0//SV

(14) För en förklaring av varför de offentliga utgifterna skiljer sig från land till land, se Céline Mareuge/Catherine Merckling: ”Pourquoi les dépenses publiques sont-elles plus élevées dans certains pays?”, Note d’Analyse France Stratégie, juli 2014.

(15) Se European Commission Economic Paper 525: Public Spending Reviews: design, conduct and implementation, Summary for non-specialists, juli 2014.

(16) http://www.oecd.org/gov/regional-policy/oecd-principles-on-effective-public-investment.htm