Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Det organiserade civila samhället och nya styrelseformer i EU - ett bidrag från kommittén till utarbetandet av vitboken"

(2001/C 193/21)

Under sin plenarsession den 19 oktober 2000 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 23.3 i arbetsordningen utarbeta ett yttrande om "Det organiserade civila samhället och nya styrelseformer i EU - ett bidrag från kommittén till utarbetandet av vitboken" samt att i enlighet med artikel 11.4 och artikel 19.1 i arbetsordningen inrätta en underkommitté för att förbereda arbetet.

Underkommittén antog sitt utkast till yttrande den 4 april 2001. Föredragande var Anne-Marie Sigmund och medföredragande var José Isaías Rodríguez García Caro.

Vid sin 381:a plenarsession den 25-26 april 2001 (sammanträdet den 25 april 2001) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 84 röster för, 2 emot och 5 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Europas enande inleddes redan för 50 år sedan av Robert Schuman som ett fredsinitiativ inom ramen för vilket man först och främst lade tyngdvikten vid ekonomiska åtgärder som senare även kom att omfatta sociala aspekter. Den europeiska integrationen har dock alltid präglats av en politisk dimension. Denna dimension kräver att nya europeiska styrelseformer utvecklas och eventuellt också införs, och kravet förstärks i och med behovet av att anpassa EU inför utvidgningen av unionen. Kommissionens svar på detta krav ges i dess fyra strategiska målsättningar för 2000-2005 och genom en vitbok om styrelseformerna i EU. Till vitboken utarbetades ett arbetsdokument(1) som skulle "ge struktur åt ett dynamiskt meningsutbyte som måste vara både öppet och interaktivt".

1.1.1. Den 28 mars diskuterade kommissionsledamöterna ett dokument om tänkbara framtidsåtgärder för styrelseformer i Europa, ett förberedande dokument inför vitboken om demokratiska styrelseformer.

Kommittén konstaterar att dokumentet bidrar till att göra tematiken från arbetsdokumentet mer tydlig och rationell. Den är nu konkretiserad i fyra huvudlinjer:

- Att förstå vad Europa är.

- Utmaningen att skapa delaktighet och effektivitet.

- Spänningarna mellan decentralisering och enhet i Europa.

- Selektivitet, subsidiaritet och proportionalitet.

1.2. Yttrandet är kommitténs bidrag till utarbetandet av kommissionens kommande vitbok. Kommittén har redan tidigare betonat att en av de stora utmaningarna när det gäller styrelseformer i Europa ligger i att se till att det civila samhället kan delta på ett effektivt sätt. Därför koncentrerar sig kommittén här på detta tema som har en central roll både i kommissionens arbetsdokument och i den aktuella debatten. Kommittén anser att man på det här stadiet, när de grundläggande frågorna och förfarandena står i förgrunden, bäst kan bidra till kommissionens initiativ med analyser och förslag på dessa områden. Den slutgiltiga versionen av kommissionens vitbok beräknas antas i juli 2001. Kommittén har för avsikt att lägga fram ett yttrande även om vitboken.

1.2.1. Kommittén är övertygad om att den, som företrädare för det organiserade civila samhället(2) i unionens politiska och institutionella system samt på grund av sin erfarenhet och sitt arbetssätt, kan bidra med ett mervärde till kommissionens arbete.

1.2.2. Kommittén är övertygad om att det verkliga genomförandet av ett nytt koncept för hur man skall styra och förvalta EU måste gå hand i hand med en motsvarande reform av institutionerna. Kommittén är därför beredd att redan nu börja genomföra reformer inom sin egen organisation för att anpassa sina arbetsmetoder till de aktuella kraven och göra dem mer flexibla. Kommitténs ordförande satte i början av sin mandatperiod upp åtta huvudmål för sitt mandat. En kommitté gör för närvarande en översyn av arbetsordningen, en tillfällig arbetsgrupp har presenterat en modell för informationsspridning och en annan tillfällig arbetsgrupp utarbetar konkreta förslag om hur kommittén på bästa sätt skall kunna utföra sin uppgift att vara det organiserade civila samhällets representant på EU-nivå.

1.3. För att inleda debatten om unionens nya styrelseformer har kommittén under de senaste två åren i sina yttranden ingående behandlat frågor som "Det organiserade medborgarsamhällets roll och bidrag vid byggandet av Europa"(3), "Regeringskonferensen 2000 - EU:s ekonomiska och sociala kommittés roll"(4), "Kommissionen och de enskilda organisationerna - För ett stärkt samarbete"(5) och "Strategiska målsättningar 2000-2005"(6)

1.4. Ett praktiskt exempel på vilket sätt kommittén som företrädare för det organiserade civila samhället bidrar till reformen av EU:s styrelseformer är dess förslag till att förenkla bestämmelserna på inre marknaden(7) och dess uppförandekodex för förenklingen.

2. Allmänna kommentarer till begreppet styrelseformer

2.1. Även om det svåröversatta begreppet "governance" (styrelseformer) håller på att få en framträdande plats i det moderna politiska språkbruket är det lämpligt att definiera begreppet närmare. Pierre Calame och André Talmant definierar begreppet enligt följande: "Begreppet styrelseformer står för samhällenas förmåga att av egen vilja upprätta system för representation, institutioner, förfaranden och samhällsorgan för att styra samhället. Denna förmåga till medvetenhet (den frivilliga rörelsen) och till organisation (institutioner och samhällets grupperingar), begreppsbildning (representationssystem) och förmågan att anpassa sig till nya förhållanden är utmärkande drag för det mänskliga samhällsbygget"(8).

2.1.1. Enligt kommissionens arbetsdokument omfattar begreppet "styrelseformer""alla regler, processer och beteendemönster som påverkar det sätt på vilket makten utövas på EU-nivå, i synnerhet sådant som gäller ansvar, klarhet, insyn, sammanhang och effektivitet".

2.1.2. Kommissionären Philippe Busquin uttryckte det på ett kort och träffande sätt i sitt anförande i Santander den 18 september 2000: "Begreppet styrelseformer innebär offentlig förvaltning som grundas på ett samspel mellan traditionella politiska instanser och 'det civila samhället', dvs. privata aktörer, offentliga organisationer och medborgare"(9).

2.2. Arbetsdokumentets rubrik "Fördjupa demokratin i Europeiska unionen" beskriver både på vilket sätt man vill gå till väga och målsättningen med initiativet, men behandlar bara indirekt det faktum att EU ofta anklagas för ett demokratiskt underskott.

2.2.1. I detta yttrande vill kommittén inte ta upp frågan om "det demokratiska underskottet", som eventuellt är en konsekvens av bristande jämvikt mellan den lagstiftande och verkställande makten på gemenskapsnivå, eller av svårigheten att strukturera det organiserade civila samhällets delaktighet i beslutsfattandet och politikformuleringen. Denna problematik behandlas nedan. Däremot måste vi understryka att demokrati alltid avser ett kollektivt subjekt som har denna självbild(10). Kan man på EU-nivå utgå ifrån att det finns en sådan kollektiv identitet? På det nationella planet definieras varje "demos" som folket, men på det europeiska planet handlar det i mycket större utsträckning om summan (eller syntesen) av en mängd identitetskriterier som sammantaget bygger på gemensamma värderingar(11). Den kollektiva europeiska identiteten skulle även kunna byggas på ett gemensamt språk, gemensamma erfarenheter och minnen. EU har dock inget gemensamt språk, nästan inga gemensamma minnen och bara i mycket begränsad utsträckning gemensamma erfarenheter(12). Man borde i detta sammanhang snarare tala om bristen på en gemensam europeisk medvetenhet(13).

2.2.2. Europamedvetandet skulle med säkerhet bli starkare om de europeiska medborgarna i de för närvarande tolv deltagande staterna binds samman redan i vardagen via en enhetlig valuta. Ett annat, mycket betydelsefullt, instrument för att bygga upp en europeisk identitet skulle vara en bindande stadga för europeiska grundläggande rättigheter, vilket beskrivits i kommitténs yttrande(14).

2.2.3. Därmed vill kommittén betona att medborgarnas avstånd till Bryssel inte bara är ett problem i kvantitativ bemärkelse utan framför allt ett kvalitativt föreställningsproblem. Detta problem måste dels lösas genom ett konkret informationsarbete, dels genom att man öppnar konkreta möjligheter till medverkan. Informationen får dock inte bara gå i en riktning, utan måste utvecklas till ömsesidiga kontakter där medborgarna inte längre är passiva mottagare av information som förefaller obegriplig. Så länge den enskilda människan känner att beslut som berör honom eller henne fattas långt bort och utan insyn är det fullt förståeligt att medborgarnas intresse svalnat och att de delvis i stället slagit om till avståndstagande. Medborgarna måste få möjlighet att samverka och delta under lämpliga former. Detta gäller både på europeisk nivå och på nivåerna inom medlemsstaterna. Kort sagt: "Närhet till medborgarna" måste bli något som karakteriserar det europeiska agerandet. Det innebär också att konsekvensen i gemenskapspolitiken hela tiden måste kontrolleras och tydliggöras.

2.2.4. I detta sammanhang innebär den öppna samordningsmetod som tillämpas vid genomförandet av vissa av gemenskapens politikområden efter toppmötet i Lissabon att det öppnas intressanta perspektiv för ökad medverkan från det civila samhällets organisationers sida. Tillämpning av denna metod inom ramen för programmet mot socialt utanförskap förutsätter exempelvis aktivt deltagande av både medlemsstaternas förvaltningar, det civila samhällets organisationer och andra berörda aktörer från lokal till europeisk nivå. Kommittén kommer att noggrant övervaka att den nya samordningsmetoden verkligen kommer att involvera det civila samhällets organisationer inom berörda politikområden.

3. Allmänna riktlinjer för en reform av de europeiska styrelseformerna

3.1. Det ställs stora krav på kommissionens "styrelseform"-projekt att stärka och utveckla detta europeiska medvetande och därmed sörja för att föra medborgarna närmare EU-institutionernas verksamhet och beslutsfattande. Begreppet gör det möjligt att med hjälp av väl avstämda respektive kompletterande åtgärder, som information, samarbete och deltagande, göra medborgarna delaktiga i byggandet av Europa och bidra till att detta europeiska medvetande utvecklas från grunden, dvs. från medborgarna själva. Kommittén som utgör en "bro mellan EU och medborgarna" är i alla fall beredd att spela en central roll för att begreppet skall bli verklighet.

3.2. Det är fullt berättigat att också beteckna styresformerna som en "regerings- och förvaltningskultur" som förutsätter en samsyn omkring givna begrepp, principer, regler och förfaranden. Av detta skäl menar kommittén att det är värdefullt inom ramen för detta remissmandat att helt kort behandla fyra nyckelbegrepp som det gång på gång hänvisas till i anslutning till de nya styrelseformerna:

3.3. Legitimitet: Ett handlande som är legitimt, dvs. ett befogat handlande inom ramen för ett uppdrag, är alltid legitimt i förhållande till ett antal aspekter, dvs. gentemot uppdragsgivaren, gentemot uppdraget och gentemot målet med uppdraget(15). Om uppdraget däremot innefattar lagstiftningsbefogenheter, är representativ demokrati ett lämpligt val av medel för att etablera legitimiteten. Om det däremot handlar om att bidra med sakkunskap inom ramen för att företräda olika intressen i opinionsbildningen, är nominering en lämplig legitimeringsbas. Ledamöterna i kommittén har på grundval av sin nominering, sin sakkunskap och sin förankring i medlemsstaternas organiserade civila samhälle en legitim rätt att delta på en rad politiska nivåer i det europeiska systemet.

3.3.1. Den "europeiska demokratimodellen" kommer att ha många drag som är utmärkande för en deltagardemokrati, men det gäller inte uteslutande. Den är uppbyggd på en samarbetsmodell och tillåter nya former av deltagande, men den behåller många av karaktärsdragen för den representativa demokratin. Detta europeiska politiska system bygger på relativt unga strukturer och är därmed totalt sett tillgängligare än de flesta systemen i medlemsstaterna. I detta sammanhang måste det europeiska styret i första hand garantera att medborgarnas intressen tillvaratas på ett verksamt sätt genom att deras företrädare får rätt att medverka på det konkreta planet. Samarbetet mellan de nuvarande institutionerna på gemenskapsnivå måste förbättras och vid behov förändras i syfte att förbättra öppenheten, effektiviteten och redovisningsskyldigheten.

3.4. Deltagande: En möjlighet att på ett avgörande sätt ingripa enligt demokratiska principer i en fortlöpande opinionsbildnings- och beslutsprocess. Denna möjlighet måste föreligga redan när ett problem eller ett regleringsbehov identifieras. En grundförutsättning och en legitimitetsgrundval för deltagande måste vara att företrädarna för det organiserade civila samhället har tillräcklig representativitet. Kommittén har redan tidigare yttrat sig i denna fråga(16) och upprepar nu sin ståndpunkt att det inte bara måste finnas en kvantitativ utan även en kvalitativ representativitet, som innebär kapacitet att delta i opinionsbildnings- och beslutsprocessen på ett kompetent och konstruktivt sätt, på basis av ändamålsenlig organisationsstruktur och sakkunskap.

3.4.1. När de europeiska institutionerna samråder med organisationer i det civila samhället bör de, enligt kommitténs uppfattning, undersöka vilken representativitet dessa har. Kommissionen har redan tagit upp frågan om kriterier för representativitet(17). Med utgångspunkt i dessa erfarenheter har det visat sig att man också måste ta hänsyn till de skillnader som finns mellan medlemsstaterna när dessa kriterier tillämpas. För ett erkännande som organisation med rätt till delaktighet på EU-nivå bör vissa kriterier vägas in. Kommittén föreslår följande kriterier för representativitet:

Organisationen måste

- ha en varaktig struktur på gemenskapsnivå,

- ha direkt tillgång till medlemmarnas sakkunskaper och därmed snabb och konstruktiv rådfrågning,

- företräda allmänna angelägenheter av europeiskt samhällsintresse,

- vara sammansatt av organisationer som på respektive medlemsstatsnivå är erkända som representativa för de intressen de företräder,

- ha representationsorganisationer i det stora flertalet av medlemsstaterna inom EU,

- ha redovisningsskyldighet gentemot medlemmarna,

- ha mandat att representera och agera på europeisk nivå,

- vara oberoende och obunden av direktiv från andra parter.

3.5. Rådfrågning: Kommittén stöder alla initiativ som gör det möjligt för dem som berörs av en åtgärd att på ett så tidigt stadium som möjligt yttra sig. I arbetsdokumentet behandlas emellertid inte kommissionens vanligt förekommande praxis att inrätta kommittéer, särskilt vad gäller rådgivande kommittéer och expertgrupper, som hela tiden ökar i antal(18).

3.5.1. Inrättandet av dessa rådgivande kommittéer och expertgrupper skall bedömas utifrån det effektivitetsmål som kommissionen själv satt upp, där begreppet "institutionell effektivitet" beskrivs som förmågan att utföra de olika uppgifterna med rätt medel inom rätt tid och med rätt proportion mellan kostnader och resultat(19). Detta mål är desto viktigare som man, trots att siffrorna är ofullständiga, beräknar att det finns omkring 600 sådana kommittéer och grupper(20).

3.5.2. Kommittén konstaterar att det kan vara helt legitimt att utnyttja sakkunskap, men att detta inte legitimerar beslut och val av alternativ även om sakkunskapen bidrar till att göra besluten och valen mer välgrundade rent tekniskt. Vi är medvetna om att det krävs extern expertis till vissa av kommissionens verksamheter, men vill ändå påpeka att en betydande del av politikens utformning då äger rum utanför alla former av kontroll och legitimt deltagande. Kommittén föreslår därför att kommissionen överväger om det verkligen skall inrättas fler kommittéer mot bakgrund av de principer kommissionen själv har angivit om öppenhet, effektivitet och redovisningsskyldighet. I nuvarande form utgör de ett problem när det gäller att skapa effektiva, öppna och legitima styrelseformer.

3.5.3. I sitt arbetsdokument förutsätter kommissionen också att en omfattande rådfrågningsprocess på ett tidigt stadium inte får leda till en otymplig och komplicerad beslutsprocess. Å andra sidan kräver kommissionen på ett annat ställe att även den lägsta, det vill säga lokala, nivån skall rådfrågas, till och med under organisationernas nivå, så att följaktligen även enskilda medborgare inbegrips. Det återstår att se om den nya informationstekniken kan lösa problemet, som kommissionen menar, och om en sådan "elektronisk demokrati" faktiskt är funktionsduglig.

3.6. Subsidiaritet innebär förenklat uttryckt att den beslutsnivå som är bäst lämpad att lösa ett problem skall vara ansvarig. I många fall likställs subsidiaritet med närhet till medborgarna. Begreppen "beslutsfattandenivå" och "närhet till medborgarna" för emellertid fram till det felaktiga antagandet att subsidiaritetsprincipen bara är inriktad på vertikala, dvs. hierarkiska och geografiskt inriktade kriterier. Den bakomliggande idén är effeden specifika närheten till problemen, men denna närhet är inte uteslutande baserad på territoriella kriterier utan också på funktionella. När aktörer skall väljas ut på området för medbestämmande innebär detta att man även måste ta hänsyn till den funktionella subsidiariteten i enlighet med punkt 3.4, som baseras på särskild sakkunskap. Funktionell respektive geografiskt betingad subsidiaritet är ömsesidigt kompletterande och garanterar var för sig ökad närhet till medborgarna och ökad effektivitet. Subsidiaritetsprincipen innebär faktiskt inte bara en omfördelning av beslutsbefogenheterna utan också - och kanske framför allt - omfördelning av ett ansvar som delas mellan institutionerna och det organiserade civila samhällets aktörer på alla nivåer. Tanken med det interaktiva nätverk som är en integrerad del av begreppet "styre" motsvarar för övrigt fullständigt denna dubbla aspekt av subsidiariteten.

4. Ekonomiska och sociala kommittén inom ramen för de europeiska styrelseformerna

4.1. Kommittén är ett forum för dialog och samtidigt den institutionella plattform som gör företrädarna för organisationslivet i näringsliv och samhälle i medlemsstaterna till en integrerad part i gemenskapens beslutsprocess. Med utgångspunkt i den roll som fördragen ger kommittén, och på basis av dess sammansättning samt ledamöternas sakkunskaper, är den särskilt välplacerad bland gemenskapsinstitutionerna för att företräda, informera och fungera som språkrör för det organiserade civila samhället. Den är därmed en nödvändig brygga mellan Europa och medborgarna, som kompletterar den politiska medborgarrepresentation som Europaparlamentet svarar för och den representation av de lokala och regionala instanserna som handhas av Regionkommittén.

4.1.1. Även om uppgiften främst är att avge remissyttranden har kommittén successivt breddat verksamheten i syfte att bidra till verksam medverkan från det organiserade civila samhällets sida i opinionsbildningen och beslutsfattandet, samt att verka för ett Europa närmare medborgarna.

4.1.2. När Nicefördraget trätt i kraft kommer kommittén att stärkas i sin funktion som gemenskapsnivåns institutionella företrädare för dynamiken i det organiserade civila samhället. Fördraget kommer att ge ESK ytterligare möjligheter att utan inskränkning spela sin roll som länk mellan Europa och det organiserade civila samhället och som permanent och strukturerat forum för dialog och samråd på gemenskapsnivå. Kommittén blir i och med detta "ett oumbärligt element" i den europeiska styrelsemodellen(21).

4.2. Med detta som utgångspunkt bekräftar kommittén vikten av att på ett mer omfattande och målinriktat sätt göra det civila samhället delaktigt i den politiska processen. Detta gäller - utifrån de territoriella och funktionella aspekterna av subsidiaritetsprincipen - inte bara för de olika geografiskt betingade nivåerna (statliga, regionala och lokala) utan även för de olika delarna av det civila samhället så som de företräds i kommittén. I detta sammanhang kommer kommittén att undersöka hur dess ledamöter kan göra unionen mer accepterad ute i medlemsstaterna genom aktiviteter på ort och ställe och med stöd av sina organisationer.

4.3. Kommitténs yttranden utarbetas i ett förfarande som bygger på samförstånd och motsvarar dialogen i det civila samhället. ESK:s arbetsmetoder föreskriver ett "nedifrån-och-upp"-förfarande där beslutsprocessen löper i en deltagarkrets som hela tiden vidgas. Voteringen i plenarförsamlingen återspeglar synteser av ståndpunkter som i utgångsläget eventuellt varit motstridiga och som emanerar från de skiftande intressena inom de organisationer i det civila samhället som är representerade i kommittén. Inom ramen för denna beslutsprocess har ledamöterna bästa möjliga möjligheter att inhämta information som ofta leder till att den egna uppfattningen utvecklas på grund av meningsutbytet. Mervärdet av detta förfarande består i att varje enskild ledamot kan sondera i vilken utsträckning hans eller hennes position kan bli föremål för samförståndslösningar och hur denna position kan utvecklas. Kommitténs yttranden ger därför en god uppfattning om opinionen i det organiserade civila samhället.

4.3.1. I syfte att främja den öppenhet som ESK själv förespråkar kommer kommittén att undersöka hur och i vilken form den kan dokumentera ledamöternas skiftande utgångspositioner.

4.3.2. Kommittén betraktar inte sin rådgivande funktion som inskränkt till att avge yttranden, utan anser att den sträcker sig från det att ett problem uppmärksammas till dess att det slutligen lösts. Detta bredare perspektiv gäller särskilt delaktighet på speciella problemområden, inklusive utvärdering och "bevakning" (t.ex. inre marknaden, euron och utvidgningen).

4.3.3. Ett exempel på denna helhetssyn är den nyligen gjorda utvärderingen av den nya öppna samordningsmetod som infördes av Lissabontoppmötet(22). Här konstaterar kommittén att den nya metoden bygger på att hela det organiserade civila samhället medverkar för att omsätta strategin. Vi hänvisar också till att anslutningsländerna, särskilt företrädarna för det organiserade civila samhället, måste knytas till processen omgående.

4.3.4. Framgångarna för Observationsgruppen för inre marknaden (OIM), som inrättades 1994 på begäran av gemenskapsinstitutionerna för att följa och utvärdera inre marknadens funktion och i förekommande fall föreslå förbättringar, är ett belägg för kommitténs mervärde på detta område och nyttan av att utveckla denna typ av initiativ. Tack vare det interaktiva informationsnätverk som samlar in uppgifter från "användarna" av inre marknaden (och kallas PRISM, Progress Report on Initiatives in the Single Market) kan OIM inte bara upptäcka hinder för genomförandet av inre marknaden utan också sprida välfungerande lösningar, underlätta informationsöverföringen och uppmuntra till partnerskap(23).

4.4. Kommittén som seismograf för den samhällspolitiska utvecklingen: Förhållandet att ESK:s ledamöter utses av medlemsstaterna säkerställer att ledamöterna är förankrade i händelseutvecklingen i respektive hemland, även i sin fortlöpande yrkesutövning. De är därför väl lämpade att bedöma i vilken utsträckning gemenskapslagstiftningen kan vinna acceptans i deras hemländer, och de kan även skapa förståelse för unionens åtgärder och förtydliga dess betydelse för medborgarna i de egna länderna.

4.4.1. För att tillvarata medborgarnas intressen under lagstiftningsprocessen skulle kommissionen kunna dra nytta av ESK:s samlade erfarenheter i ett tidigt skede genom att rådfråga kommittén redan på åtgärdernas planeringsstadium. Kommittén kan även bidra med nyttig information när det gäller att definiera unionens position i ett internationellt perspektiv mot en bred medborgarsamhällelig bakgrund. Rent generellt kan kommittén på ett tidigt stadium uppmärksamma utvecklingen i samhällspolitiska frågor och slå larm innan konflikter bryter ut eller förvärras, samt bidra med beslutsunderlag så att adekvata åtgärder kan vidtas.

4.5. På detaljnivå kommer kommitténs verksamhet att vila på följande:

- Yttranden på remiss enligt EG-fördraget: I allmänhet läggs kommitténs yttranden fram för sent, vid en tidpunkt när kommissionen ofta redan har genomfört en rådfrågningsomgång med olika intressegrupper och därigenom har avslutat en första opinionsbildningsprocess. Tidpunkten för kommissionens begäran om yttrande hänger samman med effektiviteten i kommitténs arbete, dvs. ju tidigare kommissionen begär att kommittén skall yttra sig, desto effektivare blir resultatet av verksamheten för kommissionens del. I normalfallet borde kommittén rådfrågas av kommissionen så snart ett behov av reglering eller åtgärder konstaterats för första gången. Kommittén skulle då kunna ge ett meningsfullt bidrag till en analys av problemet, presentera sina förslag till lösningar och ge kommissionen största möjliga nytta av sitt arbete. Även i beslutsprocessens fortsättning borde den emellertid få ett ärende på ny remiss, om man exempelvis diskuterar nya ståndpunkter under medbestämmandeförfarandet och det verkar finnas behov av ytterligare sakkunskaper.

- Förberedande yttranden: Enligt denna modell görs förberedande analyser på ett annat organs uppdrag och presenteras förslag beträffande ett givet tema. I två fall har kommissionen nyligen tagit fasta på kommitténs förslag att begära sonderande yttranden, ett om "Mänskliga rättigheter på arbetsplatsen"(24) och ett med titeln "Mot en gemenskapsstrategi för hälsa och säkerhet på arbetsplatsen".

- Initiativyttranden: Genom dessa har kommittén möjlighet att på förhand och utan remiss behandla vissa ämnen, yttra sig i frågor av allmän vikt och framföra sina ståndpunkter i aktuella och politiskt viktiga frågor.

4.5.1. Kommittén breddar successivt kretsen av personer som deltar i arbetet utanför ledamotskategorin, vilket också bidrar till att stärka dess position som forum för dialog och samråd:

- Offentliga arrangemang: Genom dessa bidrar kommittén till att skapa ett offentligt forum i Europa där man kan diskutera principiella europeiska frågor med brett deltagande från det organiserade civila samhällets sida (se "Första kongressen på gemenskapsnivå för det organiserade civila samhället"), men man kan även ta upp enskilda temaområden (den 15 mars organiseras exempelvis en konsumentdag, ett årligen återkommande arrangemang).

- Hearingar: Detta har utvecklats till ett instrument som kommittén allt oftare använder sig av i samband med utarbetandet av yttranden för att involvera ett så brett spektrum av aktörer inom det organiserade civila samhället som möjligt (inte bara i Bryssel utan också ute i medlemsstaterna) och för att ta hänsyn till opinionen inom de organisationer i det civila samhället som inte representeras av några ledamöter i kommittén.

4.6. Kommittén och EU:s yttre förbindelser: En av kommitténs prioriteringar är att främja utvecklingen av en pluralistisk demokratimodell, byggd på delaktighet, i anslutningsländerna och i andra geografiska regioner som Europeiska unionen har strukturerade förbindelser med. Det handlar också om att etablera ändamålsenliga strukturer för rådfrågning av det civila samhället i berörda länder och regioner(25).

4.6.1. I anslutning till utvidgningen anser kommittén att det inte räcker att kandidatländerna tillägnar sig gemenskapens regelverk ("acquis communautaire"), utan att det är lika betydelsefullt att kandidatländerna skapar de strukturer som gör det möjligt att tillämpa och kontrollera detta regelverk ("acquis social").

- Kommittén stöder kandidatländerna under deras institutionella uppbyggnad med hjälp av gemensamma, partssammansatta kommittéer(26), och den försöker ge impulser till uppbyggnad av strukturer i det civila samhället som motsvarar dem som finns i medlemsstaterna.

- ESK knyter successivt upp kandidatländernas organiserade civila samhälle i sin verksamhet.

4.7. Kommittén som "mötesplats för det organiserade civila samhället": I samband med att den "Första kongressen på gemenskapsnivå för det organiserade civila samhället" organiserades i oktober 1999 funderade kommittén över hur de delar av det organiserade civila samhället som för närvarande inte är företrädda i kommittén skall kunna involveras i kommunikationsprocessen. De första förslagen antogs i yttrandet "Kommissionen och de enskilda organisationerna - För ett stärkt samarbete"(27). För närvarande håller en tillfällig arbetsgrupp på att utarbeta konkreta genomförandeförslag.

4.8. I en rad yttranden och andra utlåtanden har kommittén gått in för att klargöra att den inte är forum för den sociala dialogen. Den sociala dialogen har en egen rättslig grund, fastställd i fördraget(28), och utgör en speciell och högt kvalificerad form av styre på basis av arbetsmarknadsparternas särskilda befogenheter (speciellt att kunna ingå bindande avtal) och sin särskilda målsättning. Vid sidan av denna har det organiserade civila samhällets starkare anknytning redan gjort att det uppstår former för offentlig dialog som enligt kommitténs uppfattning bör struktureras. Denna civila dialog är också en uttrycksform som skall nämnas i samband med styrelseformer, och den bör enligt kommitténs uppfattning studeras och definieras mer ingående vad gäller mål, strukturer, förfaranden och deltagarkriterier. En första analys och försök till definition görs i yttrandet "Kommissionen och de enskilda organisationerna - För ett stärkt samarbete"(29). I konsekvens med detta anser kommittén att den civila dialogen bör karakteriseras av följande:

- I princip deltar alla medlemmar i det organiserade civila samhället (alltså även arbetsmarknadens parter) i medborgardialogen.

- Medborgardialogen varken ersätter eller konkurrerar med den sociala dialogen, utan är ett komplement till denna.

- Medborgardialogen kan antingen föras uteslutande mellan företrädarna för det civila samhället eller mellan dessa och ett organ eller en institution inom EU; dialogen kan gälla övergripande såväl som specifika teman och kan alltså föras antingen som allmän eller som sektorsbunden dialog.

- Medborgardialogen måste anta sådana strukturer som är nödvändiga för dess funktion; dess behörighet ligger främst på det socioekonomiska området, med undantag för de aspekter som faller under den sociala dialogen(30). Därutöver skall medborgardialogen behandla frågor om miljö, konsumentskydd, utveckling, mänskliga rättigheter, kultur samt alla andra frågor som är av vikt för det civila samhället i alla dess organisationsformer(31).

- De delaktiga i medborgardialogen är även ansvariga för att länderna utanför EU, framför allt kandidatländerna, lär känna det organiserade civila samhällets organisationsstrukturer och kommunikationsformer. Dessa länder måste även få stöd när det gäller att skapa och bygga ut likadana strukturer.

Vad gäller definitionen av det organiserade civila samhället, som deltar i dialogen, har kommittén också redan utfört ett omfattande, grundläggande arbete(32).

4.8.1. Den civila dialogen kan bli nyckelinstrumentet för deltagande inom ramen för den europeiska demokratimodellen. Den följer diskursmodellen i det civila samhället som tillåter integrering av normativa former i processen, men det är viktigt att hålla fast vid att rådfrågning och deltagande är två olika medverkansformer som är underställda olika villkor.

4.9. En årlig konferens: Kommittén stöder Europaparlamentets resolution av den 10 december 1996(33) om "en årlig debatt vid ett särskilt parlamentssammanträde, där kommissionen och rådet också deltar, om riktlinjerna för den ekonomiska politiken; denna debatt bör föregås av en förberedande konferens som anordnas av Europaparlamentet tillsammans med företrädare för Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén". Detta pragmatiska grepp på det mellaninstitutionella samarbetet borde utsträckas till andra områden.

4.10. Europas framtid: Kommissionens "styrelseform"-grupp inledde sitt arbete förra sommaren och blev följaktligen tvungen att bygga på sak- och rättsläget före Nice. Genom resultaten från Nice har det uppstått nya behov av diskussioner. Vid sidan av sakfrågor måste man också ställa nya beslutsstrukturer i förgrunden inför den regeringskonferens som planeras till 2004. Kommittén anser att detta inte ändrar frågans aktualitet. Tvärtom kräver kommissionens "styrelse"-begrepp omfattande förarbeten och klarlägganden inför de framtida diskussionerna om Europas framtid.

4.10.1. Det förefaller redan råda samförstånd dels om att man bör skapa bättre instrument för att förbereda nästa regeringskonferens, dels om att förteckningen inte är systematisk över de frågor som tas upp i förklaringen om unionens framtid. Hittills har kommissionen och Europaparlamentet markerat att man föredrar en struktur som följer modellen från det konvent som inrättades för att utarbeta stadgan om de europeiska grundläggande rättigheterna.

4.10.2. Kommittén anser att organisationerna i det civila samhället måste involveras fullt ut i hela förberedelsearbetet inför regeringskonferensen. Deras deltagande får dock inte inskränka sig till enbart den offentliga debatten som, enligt den förklaring om unionens framtid som fogats till Nicefördraget, bör inledas nu och fortsätta fram till Europeiska rådets möte i Laeken. Vid konventets utarbetande av stadgan om de europeiska grundläggande rättigheterna hade ESK visserligen rätt att bli rådfrågad, men kommittén anser att den i framtiden kan fungera ännu effektivare som förbindelselänk mellan den institutionella debatten och den breda allmänna debatten om den, inom ramen för sina befogenheter, helt och fullt kan ingå i den struktur som slutligen kommer att införas.

5. Att bättre utnyttja kommitténs arbete i ett EU med nya styrelseformer

5.1. Varje institution kan ge sitt bidrag till att EU:s medborgare genom sina organisationer på ett effektivt sätt kan påverka det europeiska projektet utveckling. Kommittén har redan konstaterat att den, liksom andra institutioner, måste anpassa sig till de utmaningar som EU står inför. Det innebär också, i enlighet med vad som sagts i föregående punkter, att det krävs nya former av samverkan mellan ESK och de andra institutionerna i strävan efter en förbättring av styrelseformerna i EU.

5.2. I sitt anförande inför plenarsessionen den 20 oktober 1999 talade kommissionens ordförande Romano Prodi om det "nya partnerskapet" mellan kommissionen och ESK. Detta nya partnerskap bör konkretiseras genom det samarbetsavtal som för närvarande håller på att förhandlas fram mellan kommittén och kommissionen.

5.3. Avtalet kommer att skapa nya förutsättningar för samarbetet och bidra till utvecklingen av nya former av partnerskap, och formalisera de som redan finns(34), vilket kommer att öka värdet av kommitténs arbete.

5.4. ESK eftersträvar motsvarande avtal med rådet och Europaparlamentet för att effektivt kunna spela sin roll i EU:s nya styrelseskick, dels som rådgivande institution, dels som forum för dialog och samråd inom det organiserade civila samhället.

5.5. ESK vill därför be kommissionen, rådet och Europaparlamentet att överväga följande förslag och riktlinjer:

1) Att samråda med kommittén så tidigt som möjligt: ESK har redan påpekat att ett tidigt samråd ökar värdet av kommitténs bidrag till opinionsbildningen och beslutsprocessen. Därför anmodar kommittén kommissionen, rådet och parlamentet att i större utsträckning begära förberedande yttranden, som inte behöver begränsas till framtida lagstiftningsförslag utan också kan vara på sin plats vid utarbetandet av exempelvis grönböcker.

2) Att effektivisera kommitténs rådgivande roll: För att dess arbete skall bli maximalt effektivt måste kommittén inte bara rådfrågas så tidigt som möjligt, utan även involveras i hela beslutsprocessen. Förutom en översikt över de förslag de arbetat med hoppas kommittén att kommissionen, rådet och parlamentet i framtiden skall motivera varför kommitténs förslag inte har beaktats.

3) Bidrag till att skapa konkreta förutsättningar för samarbete mellan EU-institutionerna och organisationer i det civila samhället: Kommittén erbjuder sig att tillsammans med andra EU-institutioner och organisationer inom det civila samhället samt utifrån förslaget i punkt 3.4 utarbeta en förteckning över kriterier på representativitet, som skulle kunna ligga till grund för detta samarbete. Kommittén är också beredd att åta sig "övervakningen" av dessa kriterier.

4) Bidrag till samhällsdialogens utveckling: Kommittén erbjuder sig också att tillsammans med dem som deltar i samhällsdialogen närmare definiera denna dialog samt dess strukturer, mål och former med utgångspunkt i det förberedande arbete som redan gjorts inom kommittén. Samtidigt kan kommittén bli drivkraften bakom en ny pragmatisk inställning till samhällsdialogen.

5) Årliga konferenser: I linje med Europaparlamentets initiativ bör alla institutioner anordna årliga konferenser om särskilda teman.

6) Kommitténs roll i debatten om Europas framtid: Kommittén fäster stor vikt vid att så tidigt som möjligt engageras i diskussionen om den framtida beslutsprocessens utformning, för att i det sammanhanget kunna spela en roll som förbindelselänk mellan den mellaninstitutionella debatten och den breda offentliga debatten om Europas framtid. Det är också kommitténs avsikt att inbegripa aktörer från det civila samhället i kandidatländerna i sina egna diskussioner om Europas framtid.

6. Att anta utmaningen om nya styrelseformer

6.1. Sammanfattningsvis välkomnar kommittén kommissionens återigen bekräftade avsikt att göra de processer genom vilka det civila samhället deltar i lagstiftande eller verksställande beslut mer öppna, mer förutsebara och mer strukturerade.

För att uppnå detta mål överväger kommissionen nu - som en av olika möjligheter

- att lägga tyngdpunkten på en förbättring av kommitténs rådgivande roll och att eventuellt utarbeta kompletterande riktlinjer för att hjälpa det civila samhället i Europa att organisera sig i större utsträckning,

- att ge de sociala och ekonomiska intresseorganisationerna en ledande roll när föreskrifter utarbetas (t.ex. genom att utveckla nya former av självreglering eller samreglering inom den existerande normhierarkin).

I anslutning till huvudtankarna och förslagen i detta yttrande stöder kommittén kommissionens val och litar på att man låter sig styras av detta när vitboken utformas och att man binder sig för dessa möjligheter.

6.2. Slutligen vill kommittén betona att den är beredd att ställa upp på de utmaningar som begreppet "nya styrelseformer" innebär och att lämna sitt bidrag till reformen av institutionerna. Kommitténs presidium beslöt av detta skäl den 19 december 2000 att fastställa operativa åtgärder med vars hjälp kommittén ännu bättre kan tillvarata sin roll som företrädare och institutionell medlare för det organiserade civila samhället, både gentemot och tillsammans med de berörda organisationerna och gentemot och tillsammans med gemenskapens institutioner. Dessutom påtalade kommitténs ordförande redan den 29 november 2000 nödvändigheten av att kommittén har en "corporate identity" utåt(35).

Ur kommitténs synvinkel borde en strategisk plan på medellång sikt utarbetas i samarbete med institutionerna och det organiserade civila samhällets europeiska representationsorgan.

Kommittén är övertygad om att följande konkreta initiativ kan påskynda de framsteg som alla berörda parter önskar:

1. Träffpunkt - det civila samhället: Detta är kommitténs arbetsnamn på den interna plattform som den kommer att grunda för att permanent vårda den öppna dialogen samt åsikts- och erfarenhetsutbytet med det organiserade civila samhällets organisationer, oberoende av om de är representerade av ledamöter i kommittén eller inte. Kommittén skulle uttryckligen välkomna om de europeiska organen regelbundet skickade sina representanter till dessa möten också.

2. Förberedande yttranden: Här har kommissionen redan ett effektivt instrument för decentralisering. Kommitténs analyser av olika problemområden utförda på kommissionens uppdrag kan ersätta grönböcker och konkret avlasta kommissionen arbete.

3. Hearingar: Kommitténs erfarenheter visar att dess sakkunskap kan utökas genom hearingar och att hearingar även är ett lämpligt medel för att komma närmare medborgarna. Kommittén kommer därför att utveckla detta instrument än mer och om möjligt även genomföra hearingar i medlemsstaterna.

4. Stärka det organiserade civila samhället i medlemsstaterna: Kommittén vill också bidra till att bygga ut den sociala och civila dialogens strukturer där det behövs i medlemsstaterna. Kommittén kommer därför att utöka sitt samarbete med de existerande ekonomiska och sociala råden och jämförbara organ i medlemsstaterna. Kommittén förordar och stöder inrättandet av rådgivande organ som företräder det organiserade medborgarsamhället i de medlemsstater där sådana ännu inte finns.

5. Åtgärder i samband med utvidgningen: Kommittén stöder inte bara kandidatländerna när de bygger upp rådgivande strukturer efter gemenskapens förebild(36), utan kommer också att låta de redan existerande organisationerna i det civila samhället delta i större utsträckning i kommitténs överläggningar, resp. föra in dem i dess informationsstrategi. I detta sammanhang kommer kommittén också att sträva efter att inrätta fler gemensamma rådgivande kommittéer.

6. Dialog med det organiserade civila samhället i andra geografiska områden som EU har förbindelser med: Dessa kontakter kommer kommittén att utöka respektive (på kommissionens uppdrag) bygga upp från grunden(37).

7. Det organiserade civila samhällets roll i och bidrag till dialogen om Europas framtid: För kommittén är det självklart att sund offentlig förvaltning, "good governance", också måste vara ledmotivet för alla strävanden i processen efter Nice. Kommittén kommer att uttala sig utförligt om detta i ett separat yttrande.

De konkreta förslag som tagits upp här skall ses som exempel och är inte uttömmande. De utgör ett första försök att stärka kommitténs värde inom ramen för konceptet om styrelseformer. Kommissionen anser att dess framgångar på lång sikt är avhängiga av att man på medellång sikt uppnår enighet om vissa nyckelbegrepp och processer. Detta gäller t.ex. den civila dialogen (deltagarna, målen och förfarandet) eller den pågående struktureringen av det civila samhället i Europa. Man kommer att i samarbete med alla berörda parter behöva utarbeta vissa kriterier, handlingsregler och en funktion för övervakning. Kommittén är beredd att medarbeta aktivt på detta område och ta på sig konkreta uppgifter.

Bryssel den 25 april 2001.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) SEK(2000) 1547 slutlig, 11.10.2000, s. 7.

(2) Se artikel 257 i EG-fördraget i den ändrade form den får enligt Nice-fördraget: "En ekonomisk och social kommitté upprättas härmed. Den skall ha en rådgivande funktion. Kommittén skall vara sammansatt av företrädare för de olika ekonomiska och sociala grupperingarna i det organiserade civila samhället, särskilt företrädare för tillverkare, jordbrukare, transportföretag, arbetstagare, köpmän, hantverkare, fria yrken, konsumenter och allmänna samhällsintressen."

(3) EGT C 329, 17.11.1999.

(4) EGT C 117, 26.4.2000.

(5) EGT C 268, 19.9.2000.

(6) EGT C 14, 16.1.2001..

(7) EGT C 14, 16.1.2001.

(8) Pierre Calame och André Talmant "L'Etat au coeur, le Meccano de la gouvernance", Desclée de Brouwer, Paris 1997, s. 19, hämtat ur dokumentet från kommissionens analys- och prognosgrupp "Utveckla nya styrelseformer" (arbetsdokument 2000).

(9) Utdrag ur SPEECH/00/313 "Science, Technology and Society in the 21st century".

(10) Kielmannsegg i Jachtenfuchs/Kohler "Europäische Integration", Leske & Budrich, s. 54.

(11) EGT C 329, 17.11.1999 "Det organiserade medborgarsamhällets roll och bidrag vid byggandet av Europa".

(12) Kielmannsegg i Jachtenfuchs/Kohler "Europäische Integration", Leske & Budrich, s. 54.

(13) "Accroître l'efficacité et la légitimité de la gouvernance de l'Union européen" (analys- och prognosgruppen - CdP (99) 750).

(14) EGT C 367, 20.12.2000, s. 26: "Mot en stadga om grundläggande rättigheter i EU".

(15) Detta påverkar inte de befogenheter som arbetsmarknadens parter tilldelas genom EG-fördragets artiklar 137 och 138.

(16) EGT C 268, 19.9.2000 - "Kommissionen och de enskilda organisationerna - För ett stärkt samarbete".

(17) Kommissionens meddelande "Öppen och strukturerad dialog mellan kommissionen och intressegrupperna" (SEK(92) 2272 slutlig). Kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet om genomförandet av protokollet om socialpolitiken (KOM(93) 600 slutlig). "Undersökning om europeiska organisationers representativitet bland arbetsmarknadens parter: Öppet förfarande" (EGT C 228, 7.8.1996, s. 24-25). "Meddelande från kommissionen om föreningar och stiftelser i Europa" (KOM(97) 241 slutlig)

(18) Redan år 1987 betecknade Delbrück detta som "kommittéhypertrofi", Wessels "Verwaltung im Mehrebenensystem" i Jachtenfuchs/Kohler-Koch, Leske & Budrich, s. 176.

(19) Roland Bieber: "Die Demokratie und Entscheidungsfähigkeit in der EU" i "Direkte Demokratie und EU".

(20) Wessels "Verwaltung im Mehrebenesystem" i Jachtenfuchs/Kohler-Koch, Leske & Budrich 1996, s. 176.

(21) Se ordförandens invigningsanförande, 29.11.2000.

(22) EGT C 139, 11.5.2001 "Halvtidsöversyn av de tre processer som ligger till grund för den europeiska sysselsättningsstrategin".

(23) PRISM-initiativet (Progress Report on Initiatives in the Single Market) från Observationsgruppen för inre marknaden (www.esc.eu.int/omu_smo/prism).

(24) Yttrandet kommer att läggas fram för antagande i juli 2001.

(25) Se dokumenten från mötet med företrädare för det civila samhället i Europa/Latinamerika-Västindien i juni 1999 eller rundabordskonferensen EU/Indien för företrädare för det civila samhället i januari 2001.

(26) Sådana kommittéer finns redan för Polen, Ungern, Bulgarien och Rumänien, och inom kort även för Slovakien.

(27) EGT C 268, 19.9.2000.

(28) EG-fördragets artiklar 137 och 138.

(29) EGT C 268, 19.9.2000.

(30) Dvs. frågor rörande samrådet mellan arbetsmarknadens parter enligt artikel 137 i fördraget.

(31) En strukturerad form av medborgardialogen består exempelvis också i att kommittén deltar i informella ministermöten på dessa områden.

(32) EGT C 329, 26.4.2000, "Det organiserade civila samhällets roll och bidrag vid byggandet av Europa".

(33) "Resolution om medborgarnas och samhällsaktörernas delaktighet i Europeiska unionens institutionella system", se punkt 11.

(34) Det senaste exemplet är den hearing av organisationer i det civila samhället (på temat en hållbar utveckling) som kommittén anordnade i samarbete med och på begäran av kommissionen den 26-27 april 2001.

(35) Den höga prioriteringen av en sådan åtgärd framgick redan av ordförandens installationsanförande den 29 november 2000: "Under den närmaste framtiden bör vi i en anda av samförstånd driva på en sådan inåtriktad fördjupningsprocess för det som är speciellt för vår kommitté, åtföljt av en motsvarande utåtriktad process, så att vi slutgiltigt snart skall kunna enas om vilken roll och vilket existensberättigande ESK skall ha och vilket syftet med ESK:s verksamhet skall vara i dessa tider av snabba förändringar och en rad nya arbetsuppgifter."

(36) Jfr t.ex. seminariet i Warszawa den 7-8 december 2000.

(37) Jfr rundabordssamtalet mellan representanter för det civila samhället i EU och Indien i januari 2001.