YTTRANDE nr 8/2018

(i enlighet med artikel 325.4 i EUF-fördraget)

över kommissionens förslag av den 23 maj 2018 till ändring av förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 (Olaf-förordningen) vad gäller samarbete med Europeiska åklagarmyndigheten och effektiviteten i Olafs utredningar

(2019/C 42/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Punkt Sida SAMMANFATTNING I-VI 2 INLEDNING 1–6 3 Bakgrund 1–3 3 Kommissionens förslag 4–6 4 ALLMÄNNA KOMMENTARER 7–17 4 Samarbete med Europeiska åklagarmyndigheten 8–10 5 Effektiviteten i Olafs utredningar 11–13 5 Extern prövning av respekten för rättssäkerhetsgarantier 14–17 5 SÄRSKILDA KOMMENTARER 18–38 6 Anpassning av Olafs verksamhet till inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten 19–27 6 Rapportering till Europeiska åklagarmyndigheten och Olafs preliminära utvärderingar (artikel 12c.5) 20–21 6 Olafs stöd till Europeiska åklagarmyndigheten (artikel 12e) 22–24 6 Kompletterande utredningar (artikel 12f) 25–26 7 Utbyte av information (artikel 12g) 27 7 Öka effektiviteten i Olafs utredningsarbete 28–38 7 Kontroller och inspektioner på plats (artikel 3) och bistånd från nationella myndigheter (artiklarna 3.7 och 7.3) 29–31 7 Mervärdesskatt (artiklarna 3.1 och 12.5) 32 8 Tillgång till uppgifter om bankkonton (artikel 7.3) 33–34 8 Tillåtlighet av bevis som Olaf samlat in (artikel 11.2) 35–36 8 Sambandscentraler för bedrägeribekämpning (artikel 12a) 37–38 8 SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER 39–47 9 BILAGA I – REVISIONSRÄTTENS YTTRANDEN OCH SÄRSKILDA RAPPORTER PÅ OMRÅDET 11 BILAGA II – DEN VIKTIGASTE LAGSTIFTNINGEN OM OLAFS VERKSAMHET 12

EUROPEISKA UNIONENS REVISIONSRÄTT HAR ANTAGIT DETTA YTTRANDE

med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 325.4,

med beaktande av förslaget av den 23 maj 2018 till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) vad gäller samarbete med Europeiska åklagarmyndigheten och effektiviteten i Olafs utredningar (nedan kallat förslaget),

med beaktande av rådets begäran av den 7 juli 2018 om revisionsrättens yttrande över detta förslag,

med beaktande av Europaparlamentets begäran av den 10 juli 2018 om revisionsrättens yttrande över detta förslag,

med beaktande av Europeiska revisionsrättens tidigare yttranden och särskilda rapporter (se bilaga I).

SAMMANFATTNING

I. Kommissionens förslag till ändring av Olaf-förordningen har följande två syften: att anpassa Olafs funktionssätt till inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten innan detta nya EU-organ blir operativt och att öka effektiviteten i Olafs utredningsarbete.

II. Med hänsyn till att Europeiska åklagarmyndigheten får befogenhet att utreda och lagföra brott mot EU:s ekonomiska intressen i (för närvarande) 22 medlemsstater förändrar inrättandet av myndigheten de rättsliga och institutionella ramarna på ett betydande sätt. Olaf förblir visserligen det EU-organ som ansvarar för att skydda EU:s ekonomiska intressen genom administrativa utredningar och för att stödja kommissionens politik för bedrägeribekämpning, men dess arbete kommer att förändras och dess roll kommer att variera eftersom inte alla medlemsstater har anslutit sig till Europeiska åklagarmyndigheten.

III. Eftersom förordningen om Europeiska åklagarmyndigheten redan anger ramen för Olafs förbindelser med Europeiska åklagarmyndigheten syftar förslaget till att fastställa närmare regler. Förslaget återspeglar väl de principer som styr samarbetet mellan Olaf och Europeiska åklagarmyndigheten: nära samarbete, utbyte av information, komplementaritet och undvikande av dubbelarbete. Vi konstaterade dock vissa brister i detta sammanhang.

IV. Vårt arbete och kommissionens egen utvärdering har visat att Olaf behöver öka effektiviteten i sina utredningar. Skyndsamhet och återkrav av medel är stora utmaningar. Förslaget innehåller ett begränsat antal riktade åtgärder som vi välkomnar eftersom de bör bidra till ökad effektivitet: a) Förtydligande av när nationell lagstiftning och unionsrätt gäller under Olafs kontroller på plats, med en skyldighet för nationella myndigheter att bistå Olaf. b) Tillgång för Olaf till uppgifter om bankkonton, men detta kommer till stor del att vara avhängigt de nationella myndigheternas bistånd. c) Förstärkt tillåtlighet av bevis som Olaf samlat in, om än bara i icke-brottmål. I förslaget förklaras dessutom att utredningar i ärenden som rör mervärdesskatt ingår i Olafs mandat.

V. Ändringarna ovan löser inte det allmänna problemet med effektiviteten i Olafs administrativa utredningar. Kommissionen är medveten om detta och planerar en mer omfattande modernisering av Olafs regelverk. Den har dock varken fastställt en tidsplan för en sådan ytterligare reform eller tydligt angett vilka frågor som skulle behandlas.

VI. Med hänsyn till förslagets begränsningar vad beträffar den övergripande effektiviteten i Olafs utredningar rekommenderar vi inte bara ändringar utan betonar också behovet av ytterligare åtgärder: a) På kort sikt bör kommissionen lösa det övergripande problemet med Olafs effektivitet. Bland annat bör Olafs roll och ansvar när det gäller bekämpningen av bedrägerier som riktar sig mot EU:s budget omprövas. Olaf skulle kunna ges en strategisk tillsynsroll i EU:s insatser mot bedrägerier. b) På medellång sikt bör kommissionen utvärdera samarbetet mellan Olaf och Europeiska åklagarmyndigheten och vid behov föreslå ytterligare lagstiftningsåtgärder.

INLEDNING

Bakgrund

1. Kommissionen inrättade Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) som ett generaldirektorat vid kommissionen 1999. Olafs uppdrag är att bidra till skyddet av EU:s ekonomiska intressen genom att fullgöra två huvuduppgifter: utföra oberoende administrativa utredningar av bedrägerier, korruption och annan olaglig verksamhet som riktar sig mot EU:s ekonomiska intressen och bidra till att utforma och genomföra kommissionens bedrägeribekämpningspolitik ( 1 ) . När det gäller utredningsbefogenheter är Olaf funktionellt oberoende av kommissionen. Olaf utför externa utredningar (inom alla EU:s utgifts- och inkomstområden) och interna utredningar av misstankar om allvarliga fel som begåtts av EU-anställda eller ledamöter av EU:s institutioner.

2. Olaf bedriver sin verksamhet enligt en rättslig ram som har utvecklats med tiden men vars huvuddrag inte har ändrats nämnvärt sedan 1999. År 2017 påverkade två viktiga ändringar av lagstiftningen de rättsliga och institutionella ramarna för skyddet av EU:s ekonomiska intressen: — Direktivet om bekämpande genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen (PIF-direktivet) (2), som antogs den 5 juli 2017, harmoniserar definitionen av fyra brott (bedrägeri, korruption, penningtvätt och förskingring) samt påföljder och preskriptionstider. Det förtydligar också att allvarliga brott som riktar sig mot det gemensamma systemet för mervärdesskatt ska anses vara brott som riktar sig mot EU:s finansiella intressen (3). Medlemsstaterna har till den 6 juli 2019 på sig att införliva det i nationell lagstiftning. — I oktober 2017 antog rådet förordning (EU) 2017/1939 (4) om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten, som ska vara ansvarig för att utreda och lagföra brott samt väcka talan mot förövare av och medhjälpare till sådana brott som skadar unionens ekonomiska intressen i den mening som avses i PIF-direktivet. Europeiska åklagarmyndigheten har inrättats enligt modellen för fördjupat samarbete mellan medlemsstater. Hittills deltar 22 medlemsstater i Europeiska åklagarmyndigheten (5). Europeiska åklagarmyndigheten förväntas inleda sin verksamhet 2020 (eller senast i början av 2021).

3. Inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten kommer att påverka Olaf. Figuren visar vilken Olaf-verksamhet som berörs. EU:s utgifter och inkomster Stöd till Europeiska åklagarmyndighe-ten, kompletterande utredningar,utred-ningar av ärenden där Europeiska åklagarmyndighe-ten har behörighet men där den beslutar att inte göra någon utredning EU-22 (***) deltar i Europe-iska åklagarmyndigheten EU-6 (**) deltar inte i Euro-peiska åklagarmyndigheten (*) Se artikel 23 i förordningen om Europeiska åklagarmyndigheten. (**) Danmark, Irland, Ungern, Polen, Sverige och Förenade kungariket. (***) Österrike, Belgien, Bulgarien, Kroatien, Tjeckien, Cypern, Estland, Finland, Frankrike, Tyskland, Grekland, Italien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Malta, Nederländerna, Portugal, Rumänien, Slovakien, Slovenien och Spanien. Olaf-verksamhet som påverkas av inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten EU:s utgifter Medlemsstater Tredjeländer, internationella organisationer (*) EU:s institutioner, organ och byråer Preliminära utvärde-ringar Olafs verksamhet oförändrad EU:s utgifter och inkomster Oberoende administrativa utredningar av bedrägerier, korruption och oriktigheter (externa utredningar) Oberoende administrativa utredningar av bedrägerier, korruption och och oriktigheter (externa utredningar) Utredningar av allvarliga fel som begåtts av EU-anställda och ledamöter av EU:s institutioner (interna utredningar) Olaf utvecklar EU:s politik för bedrägeribe-kämpning Kommissionen

Kommissionens förslag

4. Förslaget har följande tre särskilda mål: — Anpassa Olafs verksamhet till inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten. — Öka effektiviteten i Olafs utredningsarbete. — Förtydliga och förenkla vissa bestämmelser i Olaf-förordningen.

6. I detta yttrande tar vi hänsyn till rekommendationer som vi har lämnat i tidigare yttranden och särskilda rapporter (se bilaga I ).

ALLMÄNNA KOMMENTARER

7. I detta avsnitt följer vi upp konsekvenser av våra tidigare yttranden och uppmärksammar frågor som inte tagits med i förslaget. I avsnittet ”Särskilda kommentarer” nedan analyserar vi förslagets enskilda bestämmelser som uppvisar flera brister.

Samarbete med Europeiska åklagarmyndigheten

8. Ett centralt syfte med förslaget är att anpassa Olafs verksamhet till inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten. Under förutsättning att Europeiska åklagarmyndigheten får tillräckligt med resurser ( 12 ) bör inrättandet av den vara ett viktigt steg för att stärka skyddet av EU:s ekonomiska intressen.

9. Förordningen om Europeiska åklagarmyndigheten ger framför allt nationella myndigheter i uppgift att stödja Europeiska åklagarmyndigheten i stället för att göra Olaf till dess viktigaste utredningsorgan. Olaf förblir ett oberoende EU-organ med ansvar för att skydda EU:s ekonomiska intressen genom administrativa utredningar på områden där Europeiska åklagarmyndigheten inte har behörighet, i ärenden där Europeiska åklagarmyndigheten beslutar att inte göra en utredning och i medlemsstater som inte deltar i Europeiska åklagarmyndigheten.

10. Förslaget återspeglar väl de principer som styr samarbetet mellan Olaf och Europeiska åklagarmyndigheten: nära samarbete, utbyte av information, komplementaritet och undvikande av dubbelarbete. Utöver brister som vi fann i förslaget (se punkterna 19–27) noterar vi att kommissionen inte har föreslagit några bestämmelser om Olafs roll i utredningar av brott som riktar sig mot EU:s ekonomiska intressen när både medlemsstater som deltar i Europeiska åklagarmyndigheten och medlemsstater som inte gör det berörs (gränsöverskridande fall). En nyckelfaktor för att samarbetet ska bli effektivt är ett konstant och konstruktivt engagemang från båda parters sida.

Effektiviteten i Olafs utredningar

11. Förslagets andra viktiga mål är att öka Olafs effektivitet. I tidigare särskilda rapporter om och yttranden över Olaf har vi lämnat flera iakttagelser och rekommendationer om effektiviteten och ändamålsenligheten i Olafs utredningar ( bilaga I ).

12. Men förslaget innehåller endast ett begränsat antal riktade ändringar baserade på vad kommissionen själv anser är de ”mest otvetydiga resultaten” i dess utvärdering när det gäller ett effektivt fungerande Olaf ( 13 ) . Vi välkomnar de riktade ändringarna men anser att de inte är tillräckliga för att göra Olafs utredningar avsevärt effektivare. I förslaget behandlas varken alla iakttagelser i kommissionens utvärdering eller våra tidigare revisioner och yttranden.

13. Enligt kommissionen skulle de föreslagna ändringarna kunna följas av en mer omfattande modernisering av Olafs regelverk. För närvarande finns det varken en tidsplan för en sådan ytterligare reform av Olaf eller en tydlig angivelse av vilka frågor den skulle behandla. Kommissionen kunde inte tillhandahålla en handlingsplan med en systematisk uppföljning av alla resultat av utvärderingen och med exakta tidsfrister. Vi anser att det är viktigt att kommissionen utan dröjsmål tar itu med den övergripande effektiviteten hos Olafs utredningar, särskilt vad beträffar skyndsamheten i Olafs arbete och återkrav av medel.

Extern prövning av respekten för rättssäkerhetsgarantier

14. Enligt förslaget ska Olaf förbli ett administrativt organ utan tvångsbefogenheter (t.ex. befogenhet att utdöma påföljder mot vittnen som lämnar falska uppgifter eller att avlyssna kommunikation) och förlita sig på administrativa verktyg som kontroller på plats för att utföra sina utredningar. Rättssäkerhetsgarantier, som Olaf måste respektera i alla sina utredningar, infördes 2013 ( 14 )

15. Rättssäkerhetsgarantierna anses vanligtvis korrekt återspegla de allmänna principer som gäller för administrativa utredningar ( 15 ) . Den externa prövningen av genomförandet av rättssäkerhetsgarantierna är dock otillräcklig. Det beror på att Europeiska unionens domstol konsekvent har slagit fast att talan om ogiltigförklaring inte kan väckas mot Olaf och dess utredningsåtgärder, inbegripet slutrapporterna ( 16 )

16. Införandet av en rättslig prövning av Olafs utredningsåtgärder skulle säkerställa att åtgärderna kontrolleras på ett ändamålsenligt och oberoende sätt. År 2014 föreslog kommissionen att en registeransvarig för rättssäkerhetsgarantier skulle inrättas ( 17 ) . Men i det förslaget, som ännu inte har lett till något resultat, föreskrevs endast en kontroll av Olafs utredningsåtgärder utan bindande verkan.

17. Vi anser därför att det är nödvändigt att Olafs viktigaste utredningsåtgärder kan bli föremål för rättslig prövning av Europeiska unionens domstol för att se till att rättssäkerhetsgarantier har tillämpats.

SÄRSKILDA KOMMENTARER

18. Nedan följer våra kommentarer till de två centrala målen i förslaget som handlar om anpassning av Olafs verksamhet till inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten och ökning av effektiviteten i Olafs utredningsarbete. Vi tar endast upp de artiklar i förslaget som vi har särskilda kommentarer till.

Anpassning av Olafs verksamhet till inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten

19. Fyra principer styr samarbetet mellan Olaf och Europeiska åklagarmyndigheten: nära samarbete, utbyte av information, komplementaritet och undvikande av dubbelarbete ( 18 ) . Vi har i vårt yttrande tagit hänsyn till dessa principer vid genomgången av förslagets mekanismer för samarbete mellan Olaf och Europeiska åklagarmyndigheten.

Rapportering till Europeiska åklagarmyndigheten och Olafs preliminära utvärderingar (artikel 12c.5)

20. Unionens institutioner, organ och byråer, Olaf och medlemsstaterna ska till Europeiska åklagarmyndigheten inrapportera information om ärenden som faller under dess behörighet ( 19 ) . För att det ska ske på ett effektivt sätt får institutionerna, organen och byråerna begära att Olaf för deras räkning utför en preliminär utvärdering i syfte att se till att informationen är tillräckligt underbyggd och av god kvalitet ( 20 )

21. Mindre organ och byråer inom unionen, som inte har samma expertis på området, skulle kunna dra nytta av Olafs utvärdering. Detta ytterligare steg gör dock att det tar längre tid innan informationen når Europeiska åklagarmyndigheten. Eftersom tidsfaktorn är avgörande för en framgångsrik brottsutredning, skulle resultatet av efterföljande åtgärder kunna äventyras om dessa organ alltför ofta begär en preliminär utvärdering. Förslaget minskar denna risk genom att föreskriva att Olaf har högst två månader på sig att utföra preliminära utvärderingar.

Olafs stöd till Europeiska åklagarmyndigheten (artikel 12e)

22. Om Europeiska åklagarmyndigheten så begär under en utredning, ska Olaf enligt förslaget tillhandahålla information, analyser (inbegripet kriminalteknisk analys), sakkunskap och operativt stöd, underlätta samordning av insatser som de nationella administrativa myndigheterna och EU-organen genomför och genomföra administrativa utredningar för att stödja Europeiska åklagarmyndigheten ( 21 )

23. Mervärdet av de bevis som Olaf samlar in eller analyserar till stöd för en brottsutredning beror på om Europeiska åklagarmyndigheten kan använda dem i straffrättsliga förfaranden. Därför anser vi att det är av avgörande betydelse att det i förslaget uttryckligen anges att de regler för rättssäkerhetsgarantier som föreskrivs i förordningen om Europeiska åklagarmyndigheten ( 22 ) också gäller det bevismaterial som samlas in av Olaf. På det viset skulle man se till att bevis som Olaf samlat in för Europeiska åklagarmyndighetens räkning skulle vara tillåtna i nationella domstolar på samma sätt som bevis som Europeiska åklagarmyndigheten samlat in själv. Vad beträffar den rättsliga prövningen av processuella beslut som Olaf fattar för Europeiska åklagarmyndighetens räkning bör det i förslaget förtydligas att domstolen förblir behörig att pröva processuella beslut som Olaf fattar för Europeiska åklagarmyndighetens räkning, om besluten är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man.

24. Förslaget behandlar inte den eventuella administrativa uppföljningen av utredningar som utförs av Olaf för Europeiska åklagarmyndighetens räkning. Det finns ingen bestämmelse som ålägger Olaf att utan otillbörligt dröjsmål vidarebefordra bevis för en oriktighet till unionens institutioner, organ och byråer för att säkerställa att medel som betalats ut felaktigt från EU:s budget återkrävs snabbt, såvida inte Europeiska åklagarmyndigheten anser att denna information stör dess utredning.

Kompletterande utredningar (artikel 12f)

25. För att undvika dubbelarbete mellan Olaf och Europeiska åklagarmyndigheten, ska Olaf inte samtidigt inleda administrativa utredningar av samma sakförhållanden som är föremål för en utredning av Europeiska åklagarmyndigheten ( 23 ) . Men ”i vederbörligen motiverade fall” får Olaf inleda en kompletterande utredning för att anta säkerhetsåtgärder eller finansiella, disciplinära eller administrativa åtgärder. Eftersom administrativa förfaranden för att återkräva medel som betalats ut felaktigt från EU:s budget kan vara effektivare och mindre kostsamma än straffrättsliga förfaranden, kan det förekomma ärenden där Olaf kan agera snabbt.

26. Hur effektiva de kompletterande utredningarna blir kommer att bero på hur snabbt de görs och på tillgången till tillräcklig information för att bevisa en oriktighet ( 24 )

Utbyte av information (artikel 12g)

27. I förslaget och i förordningen om Europeiska åklagarmyndigheten anges två separata ärendehanteringssystem på grundval av ett system med träff/icke träff. Förslaget innehåller för närvarande inte tillräckligt detaljerade uppgifter om vilken typ av information som kommissionen och Olaf ska få från Europeiska åklagarmyndigheten om rapporterade misstänkta brott mot EU:s ekonomiska intressen, avskrivna ärenden och ärenden som resulterar i åtal. Information av det slaget är emellertid grundläggande för en ändamålsenlig strategi mot bedrägerier och bör därför preciseras i förslaget ( 25 )

Öka effektiviteten i Olafs utredningsarbete

28. Förslaget innehåller riktade ändringar för att öka effektiviteten i Olafs utredningar.

Kontroller och inspektioner på plats (artikel 3) och bistånd från nationella myndigheter (artiklarna 3.7 och 7.3)

29. I linje med flera studier ( 26 ) konstaterade kommissionen i sin utvärdering att olika tolkningar av i vilken utsträckning nationell lagstiftning är tillämplig, tillsammans med skillnader mellan nationella rättsordningar, leder till att Olafs befogenheter är fragmenterade ( 27 )

30. Med beaktande av en dom som tribunalen nyligen avkunnade ( 28 ) förtydligas i förslaget att nationell rätt ska tillämpas när en ekonomisk aktör invänder mot Olafs kontroller och inspektioner på plats, medan unionsrätten ska tillämpas om det inte görs några invändningar. Enligt förslaget är nationella myndigheter också skyldiga att bistå Olaf i ärenden där en ekonomisk aktör inte samarbetar med Olaf ( 29 )

31. Förslaget anger inte klart om Olaf har befogenhet att oanmäld beträda den berörda ekonomiska aktörens arbetslokaler, men Olaf har rätt att utföra kontroller och inspektioner på plats hos EU:s institutioner, organ och byråer i samband med interna utredningar ( 30 ) . För att undvika att frågan om tillträdesrätt tolkas olika beroende på nationella regler föreslår vi att man förtydligar att Olaf har befogenhet att utföra kontroller och inspektioner på plats hos en ekonomisk aktör i samband med både interna och externa utredningar under förutsättning att dess utredningsåtgärder är föremål för tillräcklig rättslig prövning ( 31 )

Mervärdesskatt (artiklarna 3.1 och 12.5)

32. Vi välkomnar förtydligandet att Olafs mandat också omfattar mervärdesskatt i linje med våra tidigare rekommendationer ( 32 ) och med domstolens nyligen avkunnade dom, som fastställde att mervärdesskattebedrägerier omfattas av artikel 325 i EUF-fördraget och följaktligen skadar EU:s ekonomiska intressen ( 33 ) . Förslaget gör det också möjligt för Olaf att utbyta information med Eurofiscnätverket ( 34 )

Tillgång till uppgifter om bankkonton (artikel 7.3)

33. I förslaget anges att medlemsstaterna – särskilt de finansunderrättelseenheter som har inrättats i enlighet med femte penningtvättsdirektivet ( 35 ) och andra relevanta behöriga myndigheter i medlemsstaterna – är skyldiga att översända bankkontouppgifter till Olaf i enlighet med nationell lagstiftning. Detta skulle kunna inbegripa information om bankkontoinnehavare i de nationella centrala bankkontoregistren eller de nationella dataåtervinningssystemen eller, i vederbörligen motiverade fall, transaktionsregister.

34. Tillgång till uppgifter, särskilt information om penningflöden, är av grundläggande betydelse för varje utredningsorgan med inriktning på ekonomisk brottslighet som bedrägeri och korruption ( 36 ) . Men enligt det nuvarande förslaget kommer Olafs tillgång till bankkontouppgifter till stor del att vara beroende av det bistånd som nationella myndigheter tillhandahåller i enlighet med nationell lagstiftning, såsom för närvarande är fallet. Det betyder att Olafs tillgång till bankkontouppgifter skulle kunna vara begränsad i de medlemsstater där den nationella lagstiftningen sätter gränser för utlämnandet av sådan information till administrativa organ.

Tillåtlighet av bevis som Olaf samlat in (artikel 11.2)

35. I Olaf-förordningen var den grundläggande principen för tillåtlighet av Olafs slutrapporter i nationella administrativa och rättsliga förfaranden likvärdighetsregeln. I förslaget införs en princip om tillåtlighet som syftar till att öka värdet på Olafs slutrapporter: Olafs slutrapporter ska endast omfattas av en kontroll av äktheten. I rättsliga förfaranden som inte är av straffrättslig karaktär ersätter detta tillvägagångssätt likvärdighetsregeln, som föreskriver att Olafs slutrapporter utgör bevisning på samma sätt och på samma villkor som administrativa rapporter som utarbetats av nationella administrativa inspektörer. Det viktigaste skälet till detta förslag är att man vill stärka uppföljningen av rekommendationerna i rapporterna genom att undvika att nationella rättsliga myndigheter upprepar utredningsarbete som Olaf redan har utfört.

36. Vi välkomnar förslagets syfte att förtydliga den ställning som Olafs slutrapporter har i rättsliga förfaranden som inte är av straffrättslig karaktär, men vi konstaterar att förslaget inte uttryckligen anger vilken ställning bevis som Olaf samlat in har. Vi rekommenderar därför att man klargör att alla bevis till stöd för en rapport från Olaf som bifogats till den måste anses tillåtliga i nationella rättsliga förfaranden och rättsliga förfaranden på EU-nivå.

Sambandscentraler för bedrägeribekämpning (artikel 12a)

37. Nationella sambandscentraler för bedrägeribekämpning inrättades enligt Olaf-förordningen ( 37 ) för att underlätta effektivt samarbete och utbyte av information med Olaf. Medlemsstaterna har stort handlingsutrymme när de ska besluta om sambandscentralernas organisation, roll och ansvarsområden ( 38 )

38. Förslaget är otillräckligt eftersom det endast behandlar sambandscentralernas samarbete med Olaf. Förslaget kan visserligen inte ställa krav på medlemsstaterna när det gäller sambandscentralernas organisation men det skulle kunna skapa klarhet kring vilka funktioner som de minst ska fullgöra. Det skulle bidra till ett mer harmoniserat och effektivt genomförande av systemet med sambandscentraler för bedrägeribekämpning i alla medlemsstater.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

39. Inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten förändrar de rättsliga och institutionella ramarna på ett betydande sätt. Samtidigt som Olaf förblir ett självständigt, oberoende organ med ansvar för att skydda EU:s ekonomiska intressen genom administrativa utredningar kommer dess arbete på detta område att förändras. Ett av de viktigaste syftena med det förslag som vi yttrar oss över är att fastställa närmare regler för hur förbindelserna mellan Olaf och Europeiska åklagarmyndigheten ska fungera. Vi konstaterade flera brister i detta sammanhang.

40. För det första ska Olaf när den stöder Europeiska åklagarmyndigheten enligt förslaget tillämpa sina egna rättssäkerhetsgarantier för personer som utreds och inte dem som fastställts i förordningen om Europeiska åklagarmyndigheten. Olaf är ett administrativt organ, medan Europeiska åklagarmyndigheten använder straffrättsliga förfaranden för vilka kraven på rättssäkerhetsgarantier är högre. Det leder till en risk för att bevis som Olaf samlat in på Europeiska åklagarmyndighetens begäran (till skillnad från bevis som Europeiska åklagarmyndigheten själv samlat in) inte tillåts i nationella domstolar.

41. För det andra behandlar inte förslaget Olafs roll i utredningar av brott som riktar sig mot EU:s ekonomiska intressen när både medlemsstater som deltar i Europeiska åklagarmyndigheten och medlemsstater som inte gör det berörs (gränsöverskridande fall). Förordningen om Europeiska åklagarmyndigheten innehåller en del oklarheter vad beträffar samarbetet mellan Europeiska åklagarmyndigheten och de rättsliga myndigheterna i medlemsstater som inte deltar, vilket skulle kunna påverka samarbetet mellan Europeiska åklagarmyndigheten och Olaf.

42. Slutligen föreskriver förslaget att Olaf i vederbörligen motiverade fall får utföra kompletterande utredningar i syfte att anta säkerhetsåtgärder eller finansiella, disciplinära eller administrativa åtgärder. Hur effektiva de åtgärderna blir beror i sin tur på vad som görs för att öka Olafs övergripande effektivitet.

43. Vårt arbete och kommissionens egen utvärdering har visat att Olaf behöver öka effektiviteten i sina utredningar – skyndsamhet och återkrav av medel är stora utmaningar. Förslaget innehåller ett begränsat antal riktade åtgärder, som vi välkomnar, men de löser inte det allmänna effektivitetsproblemet med Olafs administrativa utredningar. Kommissionen är också medveten om det och planerar en omfattande modernisering av Olafs regelverk. Den har dock varken fastställt en tidsplan för en sådan reform eller tydligt angett vilka frågor som skulle behandlas.

44. Mot bakgrund av ovanstående lämnar vi rekommendationer till åtgärder på kort respektive medellång sikt.

45. Vi rekommenderar att de lagstiftande organen ändrar förslaget och — förtydligar att de regler för rättssäkerhetsgarantier som föreskrivs i förordningen om Europeiska åklagarmyndigheten ska tillämpas i ärenden där Olaf utför administrativa utredningar för Europeiska åklagarmyndighetens räkning och att domstolen förblir behörig att pröva Olafs processuella beslut i detta sammanhang (39), — närmare anger vilken typ av information som kommissionen och Olaf behöver få från Europeiska åklagarmyndigheten för att på ett korrekt sätt kunna fullgöra sin uppgift att utveckla EU:s politik för bedrägeribekämpning (40), — ser till att Olaf, när den arbetar för Europeiska åklagarmyndighetens räkning och samlar in tillräcklig bevisning för att styrka en oriktighet, vidarebefordrar den insamlade informationen utan onödigt dröjsmål till EU:s institutioner, organ och byråer för att säkerställa att medel återkrävs snabbt, såvida inte Europeiska åklagarmyndigheten anser att informationen stör dess utredning (41), — uttryckligen anger vilken ställning bevis som Olaf samlat in har i nationella domstolar och i Europeiska unionens domstol och inför en skyldighet för Olaf att vidarebefordra alla bevis till stöd för dess slutrapporter och rekommendationer till de uppföljningsansvariga organen (42), — skapar större klarhet kring vilka funktioner som sambandscentralerna för bedrägeribekämpning minst ska fullgöra, särskilt vad beträffar deras roll att samordna medlemsstaternas bedrägeribekämpning med avseende på EU:s ekonomiska intressen (43), — föreskriver att Olafs rapporter är åtgärder som ”[kan gå] de berörda personerna emot” och därför ska prövas av domstolen, — förtydligar Olafs roll i ärenden där både medlemsstater som deltar och medlemsstater som inte deltar i Europeiska åklagarmyndigheten berörs, med beaktande av ett eventuellt kommande rättsligt instrument om rättsligt samarbete mellan medlemsstater som deltar och medlemsstater som inte deltar i Europeiska åklagarmyndigheten.

46. kort sikt bör kommissionen gå vidare med sitt planerade andra steg mot en modernisering av Olaf och lösa det övergripande effektivitetsproblemet. Bland annat bör Olafs roll och ansvar när det gäller bekämpningen av bedrägerier i samband med EU-utgifter omprövas. Olaf skulle kunna ges en strategisk tillsynsroll i EU:s insatser mot bedrägerier Påbör kommissionen gå vidare med sitt planerade andra steg mot en modernisering av Olaf och lösa det övergripande effektivitetsproblemet. Bland annat bör Olafs roll och ansvar när det gäller bekämpningen av bedrägerier i samband med EU-utgifter omprövas. Olaf skulle kunna ges en strategisk tillsynsroll i EU:s insatser mot bedrägerier ( 44 )

47. På medellång sikt , slutligen, bör samarbetet mellan Olaf och Europeiska åklagarmyndigheten utvärderas och vid behov följas av lagstiftningsåtgärder. Utvärderingen bör åtminstone omfatta följande: — En analys av huruvida EU:s kamp mot brott som skadar unionens ekonomiska intressen skulle kunna intensifieras om de EU-organ som ansvarar för administrativa utredningar och brottsutredningar strukturerades om. — Behovet av att förenkla och konsolidera alla rättsliga instrument för bekämpning av bedrägerier i ett enda regelverk.

Detta yttrande antogs av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 15 november 2018. För revisionsrätten Klaus-Heiner LEHNE Ordförande

(1) Artikel 1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 av den 11 september 2013 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 och rådets förordning (Euratom) nr 1074/1999 (Olaf-förordningen) (EUT L 248, 18.9.2013, s. 1).

(2) Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/1371 av den 5 juli 2017 om bekämpande genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen (EUT L 198, 28.7.2017, s. 29).

(3) Artikel 2.2 i PIF-direktivet.

(4) Rådets förordning (EU) 2017/1939 av den 12 oktober 2017 om genomförande av fördjupat samarbete om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten (förordningen om Europeiska åklagarmyndigheten) (EUT L 283, 31.10.2017, s. 1).

(5) Österrike, Belgien, Bulgarien, Kroatien, Tjeckien, Cypern, Estland, Finland, Frankrike, Tyskland, Grekland, Italien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Malta, Nederländerna, Portugal, Rumänien, Slovakien, Slovenien och Spanien. De medlemsstater som inte deltar i Europeiska åklagarmyndigheten kan välja att göra det när som helst i framtiden.

(6) Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om utvärdering av tillämpningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 883/2013.

(7) SWD(2017) 332, 2.10.2017.

(8) Utvärdering av tillämpningen av förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf), slutrapport, ICF Consulting Services Limited, september 2017. Se https://ec.europa.eu/anti-fraud/sites/antifraud/files/evaluation_of_the_application_regulation_883_en.pdf

(9) Yttrande nr 2/2017 från Olafs övervakningskommitté som åtföljer kommissionens utvärderingsrapport om tillämpningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 (artikel 19), http://europa.eu/supervisory-committee-olaf/sites/default/files/opinion_2_2017.pdf

(10) Enligt riktlinjerna för bättre lagstiftning (SWD(2017) 350 final, 7.7.2017) ska en konsekvensbedömning göras när de förväntade ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenserna av EU-åtgärder sannolikt skulle bli betydande (s. 15).

(11) Samrådet med berörda parter genomfördes genom en enkät till berörda myndigheter i medlemsstaterna, en enkät till EU:s institutioner, organ och byråer samt ett expertmöte. Resultaten beaktades i arbetsdokumentet (SWD(2018) 251).

(12) Vi har inte ombetts att yttra oss över kommissionens förslag till inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten. I vår kommande särskilda rapport Kampen mot bedrägerier i samband med EU-utgifter: mer behöver göras pekar vi på vissa risker när det gäller resursallokeringen till Europeiska åklagarmyndigheten och dess inre arbete som, om de inte hanteras på rätt sätt, skulle kunna leda till att den inte fungerar effektivt.

(13) Dessa riktade ändringar gäller kontroller och inspektioner på plats och med bistånd från nationella myndigheter, Olafs tillgång till uppgifter om bankkonton, Olafs mandat när det gäller mervärdesskattebedrägerier, tillåtligheten av bevismaterial som samlats in av Olaf och sambandscentraler för bedrägeribekämpning och samordningsverksamhet.

(14) Artikel 9 i Olaf-förordningen.

(15) Ett behov av förtydligande har inte desto mindre identifierats, särskilt när det gäller rätten att få tillgång till utredningsakten. Se utvärderingen av tillämpningen av förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf), slutrapport, ICF Consulting Services Limited, september 2017, s. 168–172. Se även K. Ligeti, The protection of the procedural rights of persons concerned by Olaf administrative investigations and the admissibility of Olaf final reports as criminal evidence (skyddet av rättssäkerhetsgarantier för personer som berörs av Olafs administrativa utredningar och tillåtligheten av Olafs slutrapporter som bevis i brottmål), IF/D/CONT/IC/2017–066, juli 2017, s. 20.

(16) Skälet till att Europeiska unionens domstol avvisar talan om ogiltigförklaring är att de behöriga myndigheterna själva avgör huruvida de vill vidta åtgärder med anledning av en Olaf-rapport. Se K. Ligeti, The protection of the procedural rights of persons concerned by Olaf administrative investigations and the admissibility of Olaf final reports as criminal evidence (skyddet av rättssäkerhetsgarantier för personer som berörs av Olafs administrativa utredningar och tillåtligheten av Olafs slutrapporter som bevis i brottmål), IF/D/CONT/IC/2017-066, juli 2017, s. 22.

(17) Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 vad gäller inrättandet av en registeransvarig för rättssäkerhetsgarantier (COM(2014) 340 final).

(18) Artikel 101 i förordningen om Europeiska åklagarmyndigheten.

(19) Artikel 24.1 i förordningen om Europeiska åklagarmyndigheten.

(20) Se skäl 51 i förordningen om Europeiska åklagarmyndigheten och artikel 12c.5 i förslaget.

(21) Artikel 12e, som speglar artikel 101.3 i förordningen om Europeiska åklagarmyndigheten, utgör grunden för Olafs stöd till Europeiska åklagarmyndigheten.

(22) Till exempel artikel 41 i förordningen om Europeiska åklagarmyndigheten föreskriver rätt till information och tillgång till material rörande ärendet, i enlighet med direktiv 2012/13/EU.

(23) Artikel 12d i förslaget, som speglar artikel 101.2 i förordningen om Europeiska åklagarmyndigheten.

(24) Kommande särskild rapport Kampen mot bedrägerier i samband med EU-utgifter: mer behöver göras. I Olaf-förordningen skulle därför ett särskilt skäl kunna läggas till.

(25) Ytterligare detaljer skulle sedan kunna anges närmare i praktiska överenskommelser i enlighet med bestämmelserna i förslaget (artikel 12g.1).

(26) M. Luchtman and J. Vervaele (eds.), Investigatory powers and procedural safeguards; Improving Olaf's legislative framework through a comparison with other EU law enforcement authorities (utredningsbefogenheter och rättssäkerhetsgarantier – om att förbättra Olafs rättsliga ram genom en jämförelse med andra brottsbekämpande myndigheter i EU) (ECN/ESMA/ECB), 2017, och K. Ligeti, The protection of the procedural rights of persons concerned by Olaf administrative investigations and the admissibility of Olaf final reports as criminal evidence (skyddet av rättssäkerhetsgarantier för personer som berörs av Olafs administrativa utredningar och tillåtligheten av Olafs slutrapporter som bevis i brottmål), IF/D/CONT/IC/2017-066, juli 2017.

(27) Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om utvärdering av tillämpningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 883/2013.

(28) Mål T-48/16, Sigma Orionis/kommissionen.

(29) Artiklarna 3.7 och 7.3.

(30) Artikel 4.3.

(31) Se punkterna 14–17 ovan.

(32) Särskild rapport nr 24/2015 Motverka gemenskapsinternt momsbedrägeri: det behövs kraftfullare åtgärder. Vi rekommenderade att kommissionen och medlemsstaterna borde avlägsna juridiska hinder för informationsutbyte mellan förvaltnings-, rätts- och brottsbekämpningsmyndigheter, att Olaf och Europol borde få tillgång till uppgifter i VIES och från Eurofisc och att Olaf borde ges tydlig behörighet och verktyg för att utreda gemenskapsinternt momsbedrägeri.

(33) Se mål C-105/14 Tarrico (och även mål C-617/10 Åkerberg Fransson).

(34) Eurofisc är ett decentraliserat nätverk av tjänstemän från medlemsstaternas skatte- och tullförvaltningar som snabbt utbyter information om misstänkta bedrägeriföretag och bedrägeritransaktioner. Det inrättades genom rådets förordning (EU) nr 904/2010 (EUT L 268, 12.10.2010, s. 1), ändrad genom artikel 1.12 i rådets förordning (EU) 2018/1541 av den 2 oktober 2018 om ändring av förordningarna (EU) nr 904/2010 och (EU) 2017/2454 vad gäller åtgärder för att stärka det administrativa samarbetet på mervärdesskatteområdet (EUT L 259, 16.10.2018, s. 1).

(35) Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG (EUT L 141, 5.6.2015, s. 73).

(36) Se rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om utvärdering av tillämpningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 883/2013.

(37) Artikel 3.4.

(38) Utvärdering av tillämpningen av förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf), slutrapport, ICF Consulting Services Limited, september 2017, s. 102.

(39) Artikel 12e.

(40) Artikel 12g.

(41) Artikel 12e.

(42) Artikel 11.2.

(43) Artikel 12a.

(44) Se även den kommande särskilda rapporten Kampen mot bedrägerier i samband med EU-utgifter: mer behöver göras.