1Inledning

Växtskyddsmedel, som också ofta kallas bekämpningsmedel, används för att skydda grödor mot skadegörare, sjukdomar eller konkurrerande växter i syfte att optimera livsmedelsproduktionen inom konventionellt eller ekologiskt jordbruk. Bekämpningsmedel används även för att upprätthålla kvaliteten på livsmedel (under lagring) eller för att hålla vissa områden i det skick som krävs för deras avsedda ändamål (t.ex. järnvägar). Bekämpningsmedel kan vara av kemiskt eller icke-kemiskt ursprung (t.ex. mikroorganismer), och resthalterna av dessa i livsmedel och foder kan vara skadliga för konsumenterna.

På grund av bekämpningsmedlens potentiellt skadliga effekter på människors hälsa och miljön omfattas de av strikta regler i EU, närmare bestämt förordning (EG) nr 1107/2009 (nedan kallad förordningen om växtskyddsmedel) och förordning (EG) nr 396/2005 (nedan kallad förordningen om bekämpningsmedelsrester). Syftet med förordningarna är att säkerställa en hög skyddsnivå för människors och djurs hälsa och för miljön, förbättra funktionen hos EU:s inre marknad, förbättra jordbruksproduktionen i EU och främja internationell handel. Genomförandet av förordningarna är medlemsstaternas och kommissionens gemensamma ansvar. Medlemsstaterna spelar en viktig roll för den vetenskapliga bedömningen av verksamma ämnen och gränsvärden för bekämpningsmedelsrester, där de samarbetar nära med Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa). Kommissionen använder dessa bedömningar som underlag för att lägga fram förslag till beslut om godkännande, förnyat godkännande och gränsvärden för resthalter av verksamma ämnen. Den ständiga kommittén för växter, djur, livsmedel och foder röstar därefter om besluten innan de antas formellt av kommissionen. Ansvaret för bedömningarna av växtskyddsmedel och produktgodkännandet av dem ligger helt och hållet hos medlemsstaterna.

Förordningen om växtskyddsmedel och förordningen om bekämpningsmedelsrester är del av ett större regelmässigt och politiskt sammanhang, som i synnerhet fastställs genom direktivet om hållbar användning av bekämpningsmedel och den gemensamma jordbrukspolitiken , som innehåller skyldigheter vad gäller användningen av godkända bekämpningsmedel och incitament till ett mer hållbart jordbruk och mer hållbara jordbruksmetoder. I miljölagstiftningen för yt- och grundvattenkvalitet anges gränsvärden för ett antal bekämpningsmedel, och användningen av bekämpningsmedel är i allmänhet förbjuden i områden som är av stor betydelse för att bevara den biologiska mångfalden.

Det finns en ökande medvetenhet i samhället om livsmedelsproduktionens hållbarhet, och en viktig del av detta är den hållbara användningen av bekämpningsmedel, vilket avspeglas i FN:s Agenda 2030 för hållbar utveckling och i Europeiska kommissionens diskussionsunderlag Mot ett hållbart EU 2030.

Kommissionen bemöter samhällets oro beträffande hållbarheten genom den europeiska gröna given, särskilt genom från jord till bord-strategin och strategin för biologisk mångfald. Dessa initiativ kommer att bidra till sunda ekosystem och biologisk mångfald, mer hållbara system för livsmedelsproduktion och goda kostvanor, samtidigt som de säkerställer hållbar försörjning för jordbrukare och tillgång till näringsrika livsmedel av hög kvalitet för konsumenterna. Meddelandet om den gröna given omfattar ett åtagande att minska användningen av och riskerna med kemiska bekämpningsmedel.

Att inte använda bekämpningsmedel överhuvudtaget i jordbruket i EU är dock inte ett realistiskt mål, inte ens för ekologiskt jordbruk, där ett begränsat antal bekämpningsmedel får användas. Bekämpningsmedel är ett nödvändigt verktyg för att nå EU:s mål för växtskydd, livsmedelssäkerhet och tryggad livsmedelsförsörjning, särskilt med hänsyn till den kommande ökningen av den globala efterfrågan på livsmedel, som är kopplad till befolkningsökningen. Syftet med EU-lagstiftningen om bekämpningsmedel är därför inte att eliminera bekämpningsmedel, utan snarare att minska deras effekter på människors hälsa och på miljön genom att minska beroendet av dem, använda alternativa metoder och öka användningen av bekämpningsmedel med låg risk samt icke-kemiska bekämpningsmedel.

Kommissionen har genomfört en utvärdering av förordningen om växtskyddsmedel och förordningen om bekämpningsmedelsrester, som täcker perioden från det att respektive förordning började tillämpas fram till slutet av 2018. Utvärderingen ingår i kommissionens program om lagstiftningens ändamålsenlighet och resultat (Refit-programmet) och genomfördes för att bedöma om förordningarna är lämpliga för sina ändamål och uppnår sina mål, samtidigt som EU-lagstiftningen förblir enkel och onödiga bördor undanröjs. Denna rapport lämnas in i enlighet med artiklarna 82 och 62.5 i förordningen om växtskyddsmedel och artikel 47 i förordningen om bekämpningsmedelsrester, och den åtföljs av ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar som innehåller all dokumentation. Denna rapport offentliggörs samtidigt som från jord till bord-strategin och den andra rapporten om genomförandet av direktivet om hållbar användning av bekämpningsmedel. Den bygger på dokumentation som samlats in av en extern uppdragstagare , ett yttrande från kommissionens mekanism för vetenskaplig rådgivning , revisionsrapporter från kommissionens avdelningar och erfarenheter från tillämpningen av förordningarna.

Kommissionen har dessutom vederbörligen beaktat två betänkanden från Europaparlamentet. Det första betänkandet antogs i september 2018 och rör genomförandet av förordningen om växtskyddsmedel. I betänkandet konstateras att förordningen om växtskyddsmedel är en betydande förbättring jämfört med tidigare och att den är lämplig för att reglera bekämpningsmedel på EU-nivå. Dock konstateras även att målen för att skydda människors och djurs hälsa och miljön inte uppnås helt och att genomförandet av förordningen inte är tillfredsställande. Europaparlamentet uppmanar därför alla viktiga aktörer att vidta åtgärder. I det andra betänkandet , som antogs i januari 2019 av det särskilda utskottet för unionens förfarande för godkännande av bekämpningsmedel, uppmanas det till ökad insyn, stärkt politik för att ta itu med intressekonflikter samt förstärkt forskningsoberoende. Enligt betänkandet bör försiktighetsprincipen och den farobaserade metoden tillämpas strängt i godkännandeförfarandet. I betänkandet förespråkas även mer incitament för och forskning om lågriskalternativ samt upprättande av en negativ förteckning över oacceptabla tillsatsämnen och ett godkännandeförfarande för skyddsämnen och synergister. Kommissionen har redan svarat direkt på Europaparlamentets två betänkanden, .

Kommissionen har dessutom beaktat de diskussioner som hölls i rådet för jordbruk och fiske i november 2018 och i miljörådet i december 2018. I dessa diskussioner utbytte ministrarna synpunkter på den senaste utvecklingen när det gäller godkännandesystemen och på vilka effekter det ökande antalet icke-förnyade godkännanden av verksamma ämnen har på EU:s jordbruk och jordbrukare. Ministrarna diskuterade även om en mer långsiktig reflektion skulle kunna inledas om möjligheten att utveckla EU-åtgärder som ska komplettera nationella åtgärder för att minska och slutligen fasa ut användningen av farliga växtskyddsmedel och främja utvecklingen av andra alternativ. Kommissionen påpekade att medlemsstaterna inte gör tillräckligt för att minska beroendet av kemiska ämnen för växtskydd och att möjligheten att använda integrerat växtskydd inte utnyttjas till fullo. Dessutom iakttar medlemsstaterna ofta inte tidsfristerna när de agerar som rapporterande medlemsstater för EU:s godkännandesystem, och de använder i allt högre utsträckning nödgodkännanden av produkter, vilket underminerar EU-systemet. Kommissionen erkänner behovet att hitta sätt att påskynda utsläppandet av produkter och verksamma ämnen med låg risk på marknaden.

I denna rapport beskrivs de viktigaste resultaten av utvärderingen av hur både förordningen och växtskyddsmedel och förordningen om bekämpningsmedelsrester genomförs och fungerar i alla medlemsstater sedan de började tillämpas i juni 2011 respektive september 2008. Rapporten innehåller förslag till åtgärder för att förbättra genomförandet av förordningarna, i syfte att förenkla eller stärka det nuvarande regelverket.

Vid utvärderingen konstaterades ett antal brister, och det råder delade meningar om några av dessa bland olika intressenter. Intressenter i alla grupper är dock ense om att det i den gällande lagstiftningen fastställs en lämplig ram för godkännande av verksamma ämnen innan de släpps ut på marknaden och för produktgodkännande av växtskyddsmedel, och de efterlyser inga grundläggande ändringar av förordningen om växtskyddsmedel. När det gäller förordningen om bekämpningsmedelsrester går åsikterna mer isär. I nästa avsnitt i rapporten identifieras 16 områden där genomförandet kan förbättras på kort och medellång sikt.

2 Resultat av utvärderingen och förslag till åtgärder

2.1Stärkt skydd för människors hälsa och miljön

Vid utvärderingen konstaterades att förordningen om växtskyddsmedel överlag är ändamålsenlig för att skydda människors hälsa och miljön, på grund av de stränga godkännandekriterierna. Genomförandet kan dock förbättras ytterligare. Intressenter i alla grupper anser att de lagstadgade kraven i EU är bland de strängaste, om inte de faktiskt strängaste, i världen. Antalet verksamma ämnen minskade med mer än 50 % redan inom ramen för direktiv 91/414/EEG, som föregick förordningen om växtskyddsmedel, som ledde till att många ämnen som inte skulle ha uppfyllt kraven i direktivet drogs tillbaka från marknaden. Detta innebär att skyddsnivån för hälsa och miljö var hög redan innan förordningen om växtskyddsmedel trädde i kraft. I enlighet med förordningen om växtskyddsmedel inleddes under 2011 en process för att regelbundet se över godkännandet av alla verksamma ämnen: tidigare godkända verksamma ämnen omprövas gentemot de förstärkta godkännandekriterierna för att ytterligare höja skyddsnivån i EU. Detta har som följd att antalet verksamma ämnen som tidigare var tillåtna i växtskyddsmedel minskas ytterligare och att det totala antalet godkända verksamma ämnen är betydligt lägre än i tredjeländer med stor jordbruksproduktion. Andelen verksamma ämnen med höga faroprofiler är liten (2 %) och kommer att minska ytterligare i framtiden, medan andelen verksamma ämnen med mindre problematiska profiler är relativt stor (37 %) och ökar. Under de senaste åren har runt hälften av ansökningarna om godkännande av nya verksamma ämnen (i genomsnitt inkommer tio sådana ansökningar per år) gällt mikroorganismer (icke-kemiska) eller ämnen som förväntas uppfylla kriterierna för ämnen med låg risk. Från 2011 till 2018 har beslut om att inte godkänna, inte förnya godkännanden för eller återkalla 22 verksamma ämnen av hälso- eller miljörelaterade skäl bidragit till att minska allvarliga risker för konsumenter, verksamhetsutövare, arbetstagare, personer i närheten och boende i EU samt för miljön. Skyddet av människors hälsa och miljön förväntas bli ännu bättre under de kommande åren när den första översynen av alla befintliga godkännanden har genomförts (troligen senast 2025). Alla intressenter instämmer dock inte i slutsatsen att förordningen om växtskyddsmedel är ändamålsenlig när det gäller att skydda människors hälsa och miljön. I synnerhet icke-statliga organisationer hävdar att genomförandet av godkännandekriterierna inte är tillräckligt strängt och att farliga verksamma ämnen fortfarande används i EU.

Förordningen om växtskyddsmedel har tydlig potential att vara ändamålsenlig när det gäller att uppnå dess mål, bland annat för att minska andelen ämnen med låg risk, men på grund av effektivitetsproblem har dessa mål endast uppnåtts delvis. Genomförandet av förordningen om växtskyddsmedel har drabbats av betydande förseningar under godkännandet och förnyandet av verksamma ämnen och under produktgodkännandet (och förnyandet) av växtskyddsmedel. Detta innebär att godkännandeperioderna för verksamma ämnen behöver förlängas med flera år för att ett beslut ska kunna fattas, och under tiden fördröjs marknadstillträdet för verksamma ämnen med låg risk medan verksamma ämnen som inte längre uppfyller godkännandekriterierna blir kvar på marknaden.

Kostnaderna och arbetsbördan för att godkänna och förnya godkännanden av verksamma ämnen och för att godkänna växtskyddsmedel inom de tre zoner som fastställs i förordningen om växtskyddsmedel är inte jämnt fördelade mellan medlemsstaterna. Även detta bidrar till de befintliga förseningarna eftersom vissa medlemsstater upplever en hög arbetsbörda. Dessutom verkar vissa medlemsstater ta ut avgifter som inte räcker för att täcka deras kostnader, och alla medlemsstater öronmärker inte heller avgifterna för de myndigheter som faktiskt utför arbetet, vilket leder till brist på tillgängliga resurser.

Under 2017 samlades över en miljon signaturer in på mindre än nio månader genom det europeiska medborgarinitiativet om glyfosat, som uppmanade till större öppenhet vid bedömningen av bekämpningsmedel. Som svar på detta, och för att öka förtroendet för de vetenskapliga bedömningar som utförs av medlemsstaterna och av Efsa, lade kommissionen fram ett förslag till ändring av den allmänna livsmedelslagstiftningen . Ändringen antogs av rådet och Europaparlamentet den 13 juni 2019 (förordning (EU) 2019/1381 om insyn och hållbarhet i EU:s system för riskbedömning i livsmedelskedjan) och kommer att börja tillämpas den 27 mars 2021. Från och med den dagen kommer den fullständiga dokumentationen som sökanden lämnat som stöd för ansökningar om godkännande (eller förnyat godkännande) av verksamma ämnen att offentliggöras tidigt i riskbedömningsprocessen, med undantag för vederbörligen motiverade konfidentiella uppgifter. Detta kommer att ge allmänheten och oberoende forskare direkt tillgång till de underliggande uppgifterna. En EU-databas med beställda studier kommer också att upprättas för att säkerställa att företag som ansöker om godkännande lämnar in all relevant information och inte undanhåller ogynnsamma studier. Kommissionen kommer att ha befogenhet att utföra undersökningsuppdrag i medlemsstaterna under 2021–2025 för att bedöma huruvida de relevanta standarderna tillämpas vid provningsanläggningar när provningar genomförs och studier lämnas in till Efsa. För att förbättra riskkommunikationen innehåller förordning (EU) 2019/1381 särskilda mål och allmänna principer för riskkommunikation (t.ex. korrekt och öppen information som ska ges i tid, hänsyn till riskuppfattningar samt tillgänglighet för experter och lekmän), på grundval av vilka kommissionen har befogenhet att i framtiden anta en allmän plan för riskkommunikation genom en genomförandeakt.