9.Kapitalkraven inom Europeiska unionens banksektor har höjts betydligt sedan de riskkänsliga kapitalkraven först infördes. Ökningen har skett snabbare sedan 2014 då kapitalkrav i enlighet med förordning (EU) nr 575/2013 och direktiv 2013/36/EU började tillämpas. Den betydande kapitalökningen beror främst på striktare krav på bankernas kärnprimärkapital, snarare än på de cykliska effekterna av underliggande riskparametrar som grundar sig på intern riskklassificering, framför allt sannolikheten för fallissemang och förlust vid fallissemang. Dessa riskparametrar förblev relativt stabila under den jämförelseperiod som omfattar en allvarlig konjunkturnedgång i de flesta medlemsstater. Denna stabilitet beror på bankernas aktiva portföljomfördelning. De samlade kapitalkraven har ökat snabbare än de lagstadgade miniminivåerna, vilket kan tyda på att bankerna vill ha ytterligare manöverutrymme i sina kapitalbuffertar under tider av osäkerhet.

14.Mer detaljerade empiriska resultat finns i kommissionens arbetsdokument som åtföljer denna rapport. De tillgängliga beläggen tyder överlag inte på att det regelverk som fastställs i förordning (EU) nr 575/2013 och direktiv 2013/36/EU skulle ha några betydande konjunkturförstärkande effekter.

4. Åtgärder för att hantera konjunkturförstärkande effekter

15.De regler som fastställs i förordning (EU) nr 575/2013 och direktiv 2013/36/EU innehåller ett antal åtgärder som syftar till att minska de konjunkturförstärkande effekterna av bankernas utlåning, inklusive högre kapitalkrav, kontracykliska kapitalbuffertar och kapitalkonserveringsbuffertar, införandet av en bruttosoliditetsgrad, och minskat beroende av kreditvärderingsinstitut då det gäller att uppfylla tillsynskrav och genomföra stresstester. Den 23 november 2016 antog kommissionen ett förslag om ändring av kapitalkravsreglerna genom att införliva de återstående delarna av det regelverk som överenskommits inom Baselkommittén för banktillsyn (Basel Committee on Banking Supervision, BCBS). Den 20 september 2017 offentliggjorde kommissionen ett förslag om översyn av Europeiska unionens system för finansiell tillsyn, med ett antal ytterligare förbättringar inom särskilt utvalda områden. Kommissionen rekommenderade riktade justeringar när det gäller Europeiska systemrisknämndens sammansättning och organisation och dess samordning med Europeiska unionens organ och institutioner. Vissa av de viktigaste åtgärderna som syftar till att lindra de konjunkturförstärkande effekterna sammanfattas nedan.

4.1 Tillämpningen av de kapitalkrav som fastställs i förordning (EU) nr 575/2013 och direktiv 2013/36/EU

16.Eftersom internationella bankers skuldnedväxling med anledning av de regleringskrav som fastställs av nationella tillsynsmyndigheter kan ske utanför hemlandet torde det fullständiga genomförandet av det gemensamma regelverket leda till minskat regelarbitrage. I synnerhet kan det minska de konjunkturförstärkande effekterna av särskiljande av kapital och asymmetrisk skuldnedväxling i ”värdländer”, det vill säga att internationellt verksamma banker stramar åt sin kreditgivning alltför mycket i länder utanför hemmajurisdiktionen. Detta stöds av de olika pelarna i bankunionen, som inbegriper gemensamma bestämmelser för resolution och insättningsgarantier.

4.2 Kapitalkonserveringsbuffert och kontracyklisk kapitalbuffert

17.Införandet av en kapitalkonserveringsbuffert och en kontracyklisk kapitalbuffert är ett viktigt försök att genom reglering hantera den upplevda konjunkturförstärkande effekten hos bankers utlåning. Dessa extra buffertar, som byggs upp under goda ekonomiska tider, kan användas i samband med en ekonomisk nedgång, i syfte att göra det möjligt för bankerna att absorbera förluster på ett ordnat sätt som inte leder till kostsamma ökningar av kreditpriserna, vilket kan förvärra lågkonjunkturen. Dessa buffertar torde minska både regelkravens nuvarande brist på snabb anpassning vid ökade risker på makronivå och deras cykliska effekter. Eftersom dynamiken kan vara mycket olika på olika marknader ska buffertarna fastställas på nationell grund. Europeiska systemrisknämnden utarbetade gemensamma riktlinjer för fastställande av kontracykliska kapitalbuffertnivåer.

18.Många medlemsstater håller fortfarande på att återhämta sig från den kraftiga lågkonjunktur som drabbade dem till följd av den globala finanskrisen. Därför är det endast i ett fåtal medlemsstater som de kontracykliska kapitalbuffertnivåerna för närvarande överstiger noll procent. Även kapitalkonserveringsbuffertar har byggts upp, men det finns hittills ingen erfarenhet av att utlösa sådana buffertar. När det gäller risker för den finansiella stabiliteten inom vissa sektorer, t.ex. fastighetsbranschen, påverkar den kontracykliska kapitalbufferten dessutom exponeringar mot alla företag och hushåll och kan för närvarande inte riktas in på sektorsspecifika exponeringar. I Basel och i Europeiska unionen dryftas just nu fördelarna med att införa sektorsspecifika buffertar för att hantera vissa specifika riskers konjunkturella karaktär och undvika vissa tendenser till inneboende passivitet som beror på den kontracykliska kapitalbuffertens breda anslag.

4.3 Riskvikter för specifika exponeringar och andra tillsynsåtgärder

19.De nuvarande bestämmelserna föreskriver särskilda makrotillsynsåtgärder för att motverka risker på grund av specifika exponeringar, till exempel mot fastighetssektorn. Det kan till exempel handla om krav på att fastställa riskvikter. Här gäller i synnerhet artikel 124 i förordning (EU) nr 575/2013, enligt vilken de behöriga myndigheterna kan åsätta en högre riskvikt eller striktare kriterier för exponeringar som är säkrade genom fastigheter, grundat på bedömningar av den finansiella stabiliteten. På liknande sätt får behöriga myndigheter enligt artikel 164 i förordning (EU) nr 575/2013 på grundval av bedömningar av den finansiella stabiliteten fastställa högre minimivärden för det exponeringsvägda LGD-värdet för exponeringar som är säkrade genom fastigheter belägna inom deras territorium. Artikel 458 i förordning (EU) nr 575/2013 ger myndigheterna möjlighet att anpassa riskvikter för att hantera tillgångsbubblor i bostadsfastighetssektorn och sektorn för kommersiella fastigheter, eller att vidta åtgärder som att anpassa nivån på kapitalbasen eller nivån på kapitalkonserveringsbufferten, vilket även påverkar bankernas kapitalbas.

20.EU-regelverket omfattar ytterligare åtgärder för att lindra effekterna av cykliska risker för banker. I regelverket ingår bland annat bestämmelserna i artiklarna 181 och 182 i förordning (EU) nr 575/2013 om riskparametrar som hänger samman med olika riskklasser, vilket innebär att bankerna ska använda estimat som är rimliga för en ekonomisk nedgång, om de är mer konservativa än det långfristiga genomsnittet. Det rekommenderas att bankerna använder interna mallar för riskklassificering för att kunna införa en konjunkturcykeljusterad metod för beräkning av kapitalkrav i samband med kreditrisker. Dessutom kan tillsynsmyndigheterna ta hänsyn till konjunkturbetingade risker vid beräkningen av institutspecifika kapitalkrav enligt andra pelaren.

21.Vidare kommer genomförandet av andra regleringskrav att ha betydelse för de obligatoriska kapitalnivåerna. Sådana regleringskrav är exempelvis rapporteringen av ränterisk i övrig verksamhet (Interest rate risk in the banking book, IRRBB) och redovisningsstandarderna IFRS 9. EU:s översyns- och utvärderingsprocess kan inverka på kapitalkraven, liksom även bestämmelserna om resolution och kraven på förlusttäckning såsom minimikravet för kapitalbas och kvalificerade skulder (minimum requirement for own funds and eligible liabilities, MREL) och tröskelvärdena för den totala förlusttäckningskapaciteten hos globalt systemviktiga banker.

4.4 Bruttosoliditetsgrad

22.Bruttosoliditetsgraden är ett icke-riskbaserat extra kapitalkrav som utformats för att komplettera de riskbaserade kapitalkraven. I Europeiska unionen genomförs kravet på bruttosoliditetsgrad i överensstämmelse med kraven i Basel III, vilket innebär att bruttosoliditetsgraden beräknas genom att primärkapitalet divideras med bankens genomsnittliga totala konsoliderade tillgångar (summan av exponeringar för alla tillgångar och poster utanför balansräkningen). Bankerna förväntas upprätthålla en bruttosoliditetsgrad som överstiger 3 %. Detta kan bidra till att minska bankernas utlåning om den blir alltför stor under en konjunkturuppgång då det är möjligt för bankerna att expandera sina balansräkningar utan att öka sitt kapital i lämplig grad.

23.Den teoretiska och empiriska litteraturen understryker kopplingen mellan konjunkturförstärkande bruttosoliditet och finansiell instabilitet. Empiriskt sett har banksektorns bruttosoliditet haft konjunkturförstärkande effekt på aggregerad nivå i nästan alla medlemsstater genom att tendera minska under en kreditboom och öka under konjunkturnedgångar. En statisk gräns för bruttosoliditetsgraden skulle därför begränsa de konjunkturförstärkande effekterna av bankernas hävstångsmetoder i samband med en konjunkturuppgång. Dessutom skulle en sådan gräns fungera som en säkerhetsmekanism för att hindra konjunkturförstärkande effekter av riskviktade kapitalkrav. Detta säkerställer faktiskt att kapitalet rör sig i förhållande till den totala exponeringen, medan de sammanlagda riskvikterna och det riskvägda kapitalkravet kan variera över tiden, i takt med konjunkturcykelns olika faser.

4.5 Kreditbetyg

24.Kreditbetyg, som sätts av särskilda kreditvärderingsinstitut eller genom interna kreditvärderingsmodeller, spelar också en viktig roll vid fastställandet av bankers faktiska kapitalkrav. Externa kreditvärderingar har ett nära samband med konjunkturcykeln, vilket innebär att kapitalkrav kopplade till externa kreditbetyg även kommer att följa ett cykliskt mönster, åtminstone vad gäller enskilda exponeringar. Mot bakgrund av ovanstående främjar förordning (EU) nr 575/2013 användningen av intern kreditvärdering och skärper bestämmelserna om hur externa kreditvärderingar kan användas. För banker som tillämpar internmetoden fastställs i förordningen krav på oberoende riskbedömning, samtidigt som det skapas incitament till bättre hantering av kreditrisker. En konjunkturcykeljusterad metod kan bidra till att minska effekten på kapitalkraven.

4.6 Stresstester

25.Stresstester kan ses som ett annat, om än indirekt, instrument som bidrar till att undvika onödiga konjunkturförstärkande reaktioner från kreditinstitut som försöker uppfylla kapitalkraven under perioder av finansiell stress. I efterdyningarna av finanskrisen tillämpades omedelbart stresstester i samband med mikrotillsynen för att bedöma de enskilda bankernas kapitalbehov. Sådana stresstester bidrar till att informera om hur buffertar kan fastställas, även över minimikraven. EU:s översyns- och utvärderingsprocess ger möjlighet att använda resultaten av stresstester för att utforma tillsynsåtgärder, vilket även inbegriper fastställandet av kapitalkrav.

5. Slutsats