SV Europeiska unionens officiella tidning C 15/1

SÄRSKILD RAPPORT nr 5/2004

om Phare-stöd för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2005/C 15/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

I–VII SAMMANFATTNING

1–14 INLEDNING

1–10 Phare-stöd för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna

11–14 Revisionsrättens granskning

15–28 DEN ÖVERGRIPANDE STRATEGIN ATT ANVÄNDA PHARE-PROGRAMMET FÖR ATT FÖRBEREDA KANDIDATLÄNDERNA FÖR FÖRVALTNINGEN AV STRUKTURFONDERNA

15–17 Valet av Phare gjorde det svårare att förbereda kandidatländerna för ERUF och ESF

18–26 Utformningen av Phare-programmen för ekonomisk och social sammanhållning skilde sig från förfarandena för strukturfondernas mål 1

27–28 Begränsningar i strategin att använda Phare för att förbereda för ERUF och ESF

29–36 FÖRFARANDEN FÖR PHARE

30–33 Förseningar i upprättandet av systemet för utvidgat decentraliserat genomförande

34–36 Flerårig programplanering har inte införts

37–55 FINANSIERING OCH GENOMFÖRANDE AV PHARE-PROGRAM FÖR ATT FÖRBEREDA KANDIDATLÄNDERNA FÖR FÖRVALTNINGEN AV STRUKTURFONDERNA

37–41 Tilldelningen av anslag till de flesta länder var lägre än vad som förutsetts

42–45 Svårigheter med att förbereda program som liknar strukturfondernas mål 1-program

46–55 Förseningar i programgenomförandet

56–62 RESULTAT AV INSTITUTIONSUPPBYGGNADSPROJEKT FÖR ATT FÖRBEREDA KANDIDATLÄNDERNA FÖR FÖRVALTNINGEN AV STRUKTURFONDERNA

63–67 SLUTSATSER

63 Svårigheter med den övergripande strategin att använda Phare-programmet för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna

64 Begränsade framsteg med att göra Phare-programmet mer likt strukturfonderna

65 Varierande anslag till och försenat genomförande av programmen för ekonomisk och social sammanhållning

66 Institutionsuppbyggnadsprojekten för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna har endast delvis gett resultat

67 Allmän slutsats

68–71 REKOMMENDATIONER

Kommissionens svar

FÖRTECKNING ÖVER FÖRKORTNINGAR

ERUF Europeiska regionala utvecklingsfonden ESF Europeiska socialfonden EUGFJ Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket Ispa Strukturpolitiskt föranslutningsinstrument Phare Det främsta föranslutningsinstrumentet Sapard Föranslutningsinstrument för åtgärder för jordbruks- och landsbygdsutveckling

SAMMANFATTNING

I. Vid granskningen undersöktes om Phare-programmet (det första av de tre föranslutningsinstrument som kommissionen inrättade) är ändamålsenligt när det gäller att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av de två främsta strukturfonderna, Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) och Europeiska socialfonden (ESF). Granskningen omfattade perioden från 1998, det år då Phare började inriktas på anslutningen, till 2002, och inriktades på 1998 års särskilda förberedande program och program för ekonomisk och social sammanhållning som infördes först 2000. Målet att hjälpa kandidatländerna att förbereda sig för strukturfonderna gavs ökad prioritet av kommissionen eftersom den ville se till att de berörda länderna till fullo skulle kunna dra nytta av de mycket höga anslag som blir tillgängliga för dem efter anslutningen.

Den övergripande strategin att använda Phare-programmet för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna

II. Genom att det inte inrättades något nytt instrument för att hjälpa kandidatländerna med förberedelserna för ERUF och ESF blev det svårare att göra dessa länder förtrogna med strukturfondsförfaranden (se punkterna 16 och 17). Det ursprungliga förfarande som kommissionen krävde att kandidatländerna skulle använda när de inrättade program för ekonomisk och social sammanhållning skilde sig dessutom från strukturfondsförfarandena (se punkterna 18–24). Inte alla de regioner som är berättigade till strukturfondsstöd har fått erfarenhet av förvaltning av program för ekonomisk och social sammanhållning före anslutningen eftersom genomförandestrukturerna för Phare inte motsvarade genomförandestrukturerna för strukturfonderna. Ändamålsenligheten i programmen för ekonomisk och social sammanhållning försämrades ytterligare av att programmen även syftade till att nå en sammanhållningseffekt, vilket inte alltid var förenligt med målet att förbereda för strukturfonderna (se punkt 27).

Förfaranden för Phare

III. Kommissionens avsikt var att kandidatländerna skulle lära sig att förvalta dessa program och att kommissionen endast skulle göra efterhandskontroller, såsom vid förvaltningen av strukturfonderna, men systemet för utvidgat decentraliserat genomförande, som skulle göra detta möjligt, infördes inte före anslutningen (se punkterna 30–32). De förseningar som uppstod vid införandet av ett system med efterhandskontroller gjorde det också svårare att använda bidragssystem, den viktigaste mekanismen för genomförandet av strukturfonderna (se punkt 33). Mycket liten framgång nåddes med införandet av ytterligare ett förfarande som tillämpas inom strukturfonderna, nämligen flerårig programplanering (se punkterna 34 och 35).

Tilldelning för och genomförande av program som skall förbereda för strukturfonderna

IV. Även om totalt sett omkring 35 % av Phare-programmet avsattes till program för ekonomisk och social sammanhållning avsatte de flesta länder något mindre än detta riktmärke, främst på grund av de inte hade tillräcklig förmåga att utnyttja stödet och på grund av konkurrerande prioriteringar (se punkterna 39–41). Länderna kämpade alltså med att utforma program och ägnade inte tillräckliga medel till att förbereda framtida projekt för ekonomisk och social sammanhållning och strukturfondsprojekt (se punkterna 43–45). De hade också stora svårigheter med att ingå åtaganden inom tidsramarna (se punkterna 46–52). Dessa svårigheter att utnyttja stödet var framför allt en följd av att de ministerier som skulle ha ansvar för förvaltningen av programmen för ekonomisk och social sammanhållning var oerfarna och inte tillräckligt utvecklade som institutioner (se punkterna 54 och 55).

Resultat av institutionsuppbyggnadsprojekt för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna

V. Eftersom institutionerna inte var tillräckligt utvecklade och det var osäkert vilka organ som skulle utses till framtida förvaltningsmyndigheter och utbetalande myndigheter minskade effekten av institutionsuppbyggnadsprojekten (se punkterna 58 och 59). Institutionsuppbyggnaden på regional nivå försvårades av förseningar i vissa länder när det gällde inrättandet av de avsedda regionala organen och förändringar i de roller som regionala organ förväntades ha i förvaltandet av strukturfonderna (se punkterna 60–62).

Allmän slutsats

VI. Även om kommissionen bör få beröm för att man startade så tidigt som 1998 med att använda Phare-programmet för att hjälpa till att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna, hade Phare-programmet vid tiden för anslutningen haft en mer begränsad inverkan när det gäller att förbereda kandidatländerna för ERUF och ESF än vad kommissionen hade planerat i policydokumenten, särskilt i Phare-översynen 2000 (se punkt 67). Detta berodde delvis på att de behöriga myndigheterna i kandidatländerna var oerfarna och inte tillräckligt utvecklade som institutioner. Det gick inte att åtgärda dessa brister under den tid man hade till sitt förfogande.

Rekommendationer

VII. Det finns ett stort behov av ytterligare stöd till institutionsuppbyggnad när det gäller förvaltningen av strukturfonderna efter anslutningen (se punkt 68). Betydande resurser bör anslås till efterhandskontroller av strukturfondsverksamhet i de nya medlemsstaterna (se punkt 69). En tydlig strategi bör införas där man identifierar de olika åtgärder som ännu behöver vidtas för att förbereda de nuvarande och framtida kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna (se punkt 70). Kommissionen bör öka sina ansträngningar att göra Phare mer likt strukturfonderna genom att ge framtida förvaltningsmyndigheter status som genomförandeorgan för Phare, ge nödvändigt stöd till genomförandeorganen för att de skall kunna genomföra Phare i ett system med efterhandskontroller, samt införa flerårig planering grundad på nationella utvecklingsplaner (se punkt 71).

INLEDNING

Phare-stöd för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna

1. En viktig fråga för Europeiska unionen vid utvidgningen 2004 är de stora olikheterna i medelinkomst mellan de nuvarande medlemsstaterna och de nya medlemsstaterna från Central- och Östeuropa (1). I den nuvarande unionen bor 22 % av befolkningen i regioner med mindre än 75 % av den nuvarande genomsnittliga bruttonationalprodukten per capita, men efter utvidgningen kommer 93 % av befolkningen i de nya medlemsstaterna att bo i regioner där bruttonationalprodukten per capita är mindre än 75 % av genomsnittet i det utvidgade Europa. För att överbrygga dessa skillnader kommer nästan alla regioner i de nya medlemsstaterna att såsom ”mål 1-regioner” (2) vara berättigade till stöd från de tre viktigaste strukturfonderna: Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF), Europeiska socialfonden (ESF) och Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ – utvecklingssektionen) (3). Dessutom kommer alla de berörda länderna att vara berättigade till stöd från sammanhållningsfonden (4).

2. Under perioden 2004–2006 tilldelades omkring 13 178 miljoner euro som mål 1-stöd inom strukturfonderna till dessa länder, samt ytterligare 7 523 miljoner euro för sammanhållningsfonden. För att de nya medlemsstaterna skall dra nytta av dessa bidrag på rätt sätt måste de dock kunna identifiera, förbereda och genomföra prioriterade program och projekt inom de fastställda tidsramarna.

3. I mars 1997 föreslog kommissionen att Phare-programmet skulle omorienteras så att det helt skulle kunna inriktas på att förbereda kandidatländerna för inträdet i europeiska unionen (5) (6). Därefter skulle Phare-budgeten (omkring 1 500 miljoner euro per år) användas i princip till institutionsuppbyggnad (30 %) och investeringsstöd (70 %). Ett av de särskilda områden som kommissionen begärde att medlen till institutionsuppbyggnad skulle inriktas på var regional utveckling. Kommissionen fastställde alltså att kandidatländerna så snart som möjligt behövde bli förtrogna med mål och förfaranden för strukturfonderna. Det skulle vara det bästa sättet att garantera att dessa länder har förmåga att, när den tiden kommer, tillämpa reglerna för strukturfonden och hantera de första utbetalningarna från dem (7).

4. Ett ”särskilt förberedande program för att förbereda kandidatländerna för EU:s strukturpolitik” omfattande samtliga kandidatländer finansierades från 1998 års Phare-program med totalt 60 miljoner euro. Genom programmet finansierades institutionsuppbyggnad och små investeringar i pilotprojekt av det slag som finansieras av strukturfonderna för att ge kandidatländer inledande praktisk erfarenhet av mål 1-förfaranden.

5. Att man skyndsamt måste förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna var något som lyftes fram i de ekonomiska ramar som beslutades i Berlin i mars 1999 och som gav sex av de nya länderna (Tjeckien, Estland, Cypern, Ungern, Polen samt Slovenien) möjlighet att gå med i Europeiska unionen redan 2002 (8).

6. Under 2000 skapades två nya föranslutningsinstrument. Ispa (9) (årlig budget: 1 000 miljoner euro) hade liknande målsättningar och förfaranden som sammanhållningsfonden. Sapard (10) (årlig budget: 500 miljoner euro) skulle bidra till att gemenskapens regelverk tillämpas inom den gemensamma jordbrukspolitiken och lösa prioritetsproblem och särskilda problem med en hållbar anpassning av jordbrukssektorn och landsbygdsområden, och genomförandet hade, i enlighet med förordningen om Sapard, vissa likheter med strukturfonderna och EUGFJ (se punkt 17). Även om ERUF och ESF var omkring tre respektive två gånger större än strukturfonden EUGFJ (11), inrättades inga nya instrument för dessa två strukturfonder.

7. I stället föreskrev de nya riktlinjerna för Phare 2000–2006 att det i varje land skall upprättas investeringsprogram för ekonomisk och social sammanhållning som skall finansieras genom Phare (12). Programmen för ekonomisk och social sammanhållning skall genomföras genom åtgärder liknande dem som finansieras av dessa två strukturfonder, inom områdena investering i produktionssektorn, utveckling av mänskliga resurser och affärsrelaterad infrastruktur. Dessa program skall vara ett av de två områden som skall finansieras genom de 70 % av Phare-medlen som tilldelas investeringar (13). I riktlinjerna fastställdes också att institutionsuppbyggnadsaktiviteter inom Phare (resterande 30 % av Phare-medlen) i synnerhet skall spegla betydelsen av dessa program för ekonomisk och social sammanhållning genom att vara inriktade på svagheter i de centrala, regionala och lokala administrationer som var ansvariga för detta område (14).

8. Åberopande dessa riktlinjer gjorde kommissionen en översyn av Phare-programmet i oktober 2000 med titeln ”Phare 2000 Review: Strengthening Preparations for Membership” (15). I översynen drogs slutsatsen att vad man kallade ”övergången till strukturfonderna” var en av de två utmaningarna för Phare som kommissionen måste hantera under perioden 2000–2006. I översynen fastställdes två mål för Phare inom detta område: a) Att förbereda för genomförandet av strukturfonderna i kandidatländerna genom inrättandet av nödvändiga administrativa strukturer och budgetstrukturer. b) Att göra det möjligt för dessa länder att få stöd från en första omgång integrerade regionala utvecklingsprogram av strukturfondernas mål 1-typ som bidrar till ländernas ekonomiska och sociala sammanhållning.

9. I översynen betonades hur viktigt det är att länderna förbereder sig för strukturfonderna. Det fastställdes att Phare inte endast kan hjälpa ansökarländerna att göra något åt de stora utvecklingsskillnaderna mellan dem och de nuvarande medlemsstaterna, utan även måste göra dem förtrogna med de strukturer och förfaranden som de kommer att behöva om de skall använda strukturfonderna effektivt och ändamålsenligt efter anslutningen. Med tanke på den mycket begränsade sammanhållningseffekt som Phare-programmen för ekonomisk och social sammanhållning kan tänkas nå jämfört med strukturfonderna på grund av de mycket mindre tillgängliga budgetarna, fastställdes det i de interna programriktlinjer som Generaldirektoratet för utvidgning upprättade år 2000 inför utarbetandet av programmen för ekonomisk och social sammanhållning 2001 att det måste tydliggöras att den önskade sociala och ekonomiska sammanhållningseffekten underlättar förberedelsen av de strukturer och strategier som behövs för genomförandet av strukturfonderna efter anslutningen. Endast en begränsad effekt kan förväntas när det gäller att minska allmänna utvecklingsskillnader.

10. Enligt översynen skulle den viktigaste utvecklingen när det gäller målet ”övergången till strukturfonderna” vara följande: a) Att progressivt förstärka inslaget av sådana arbetssätt och förfaranden som används för strukturfonderna i Phare-stödet till ekonomisk och social sammanhållning. b) Att ändra de nationella Phare-programmen så att man får en flerårig programplanering på differentierad grund för allt stöd, inklusive institutionsuppbyggnad. c) Att öka decentraliseringen och på så sätt göra kandidatländerna mer förtrogna med de principer om delat ansvar som ligger till grund för genomförandet av strukturfonderna. d) Att jämte kandidatländernas egna insatser öka stödet till de genomförande myndigheter (dvs. förvaltningsmyndigheter i den bemärkelse som avses i artikel 34 i förordningen om strukturfonderna) som har godkänts av kandidatlandet och kommissionen i enlighet med budgetförordningen. Målet var att ägna omkring 35 % av ländernas nationella program åt investeringsstöd för ekonomisk och social sammanhållning.

Revisionsrättens granskning

11. Målet för revisionsrättens granskning var att bedöma hur ändamålsenligt Phare-programmet var när det gäller att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna. För att göra detta har revisionsrätten a) undersökt i vilken omfattning kommissionens övergripande strategi var en ändamålsenlig grund för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna (se punkterna 15–28), b) undersökt hur väl Phare-programmet lämpade sig för förberedelse för strukturfondernas struktur och förfaranden (se punkterna 29–36), c) undersökt om Phare-medel tilldelades så som avsetts för detta ändamål och hur effektivt dessa medel utnyttjades (se punkterna 37–55), d) undersökt hur ändamålsenliga institutionsuppbyggnadsprojekten var när det gäller att nå målet att förbereda mottagarländer för förvaltningen av strukturfonderna (se punkterna 56–62).

12. Revisionsrätten valde denna granskning med anledning av att kommissionen sedan 1997 har gett förberedandet av kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna allt större betydelse, och med anledning av de omfattande resurser som förväntas delas ut genom Phare-programmet från 2000 och framöver för att nå detta mål när det gäller ERUF och ESF (16). Vid granskningen gjordes ingen bedömning av de berörda utgifternas laglighet och korrekthet. Det gjordes heller ingen bedömning av kandidatländernas förmåga att förvalta strukturfonderna eftersom detta är kommissionens eget ansvar som den fullgör genom sina årliga rapporter om kandidatländernas allmänna förberedelse för anslutningen (17). Revisionsrätten granskade snarare Phare-programmet för att bedöma hur väl de tillgängliga medlen i programmet användes för att hjälpa kandidatländerna att förbereda sig för förvaltningen av strukturfonderna.

13. Granskningen omfattade programplanering och genomförande av åtaganden gjorda under perioden 1998–2002. Den täckte inte åtaganden som gjorts 2003, vilka endast kunde ha haft begränsad inverkan före den 1 maj 2004 med tanke på den tid som krävs för att genomföra åtaganden. Granskningen koncentrerades på de två huvudinstrument som användes: 1998 års särskilda förberedande program och programmen för ekonomisk och social sammanhållning som startade 2000. Åtagandena för varje land när det gäller dessa program visas i tabell 1 (18). 2002 genomfördes besök på plats i sju kandidatländer (Bulgarien, Lettland, Polen, Rumänien, Slovakien, Tjeckien, Ungern). Dessutom gjordes granskningar av detta område i Litauen och Slovenien av de högre nationella revisionsorganen i samarbete med revisionsrätten och med revisionsrättens metodik. Resultaten av dessa två granskningar har tagits i beaktande vid utarbetandet av revisionsrättens särskilda rapport.

Tabell 1

Åtaganden för det särskilda förberedande programmet (SPP) och programmen för ekonomisk och social sammanhållning (ESC)

(miljoner euro) Land SPP 1998 ESC 2000 ESC 2001 ESC 2002 Totalt Tjeckien 7,0 17,5 13,6 6,3 44,4 Estland 3,0 10,1 6,0 3,7 22,8 Lettland 3,0 10,5 9,0 4,5 27,0 Litauen 3,0 14,0 15,6 1,6 34,2 Ungern 7,0 27,0 31,0 41,5 106,5 Polen 9,0 137,0 170,0 197,6 513,6 Slovenien 3,0 5,0 3,0 5,8 16,8 Slovakien 7,0 6,3 18,4 16,5 48,2 Bulgarien 7,0 15,0 37,1 14,0 73,1 Rumänien 7,0 88,0 109,0 106,6 310,6 Totalt 56,0 330,4 412,7 398,1 1 197,2 Källa:Europeiska revisionsrätten.

14. Kontrakt tecknades för de program för ekonomisk och social sammanhållning som finansierades från budgeten för 2000 först mot slutet av 2002, vilket ledde till att de investeringsprojekt som skulle finansieras genom programmet för ekonomisk och social sammanhållning ännu inte hade någon påtaglig effekt vid denna tidpunkt. Revisionsrättens granskning omfattade därför inte det andra målet för programmen för ekonomisk och social sammanhållning, det vill säga att nå en sammanhållningseffekt (se punkt 9).

DEN ÖVERGRIPANDE STRATEGIN ATT ANVÄNDA PHARE-PROGRAMMET FÖR ATT FÖRBEREDA KANDIDATLÄNDERNA FÖR FÖRVALTNINGEN AV STRUKTURFONDERNA

Valet av Phare gjorde det svårare att förbereda kandidatländerna för ERUF och ESF

15. Phare-programmet har bidragit till att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna på två sätt: a) Genom finansiering av partnersamverkansprojekt, där experter på strukturfonder från medlemsstaternas administrationer arbetar inom de berörda ministerierna i kandidatländerna. Dessutom har tekniskt stöd från konsultfirmor finansierats i mindre utsträckning. b) Genom att göra det möjligt för kandidatländerna att ”lära under arbetets gång” och göra dem förtrogna med förfaranden som kommissionen vill skall bli ännu mer lika förfarandena för strukturfonderna. Medel avsattes till investeringar som tjänade som pilotfall och demonstrerade de instrument och strukturer som skall användas efter anslutningen.

16. Stödet till institutionsuppbyggnad för förvaltning av strukturfonderna genom partnersamverkan och tekniskt stöd speglade vad som varit Phares roll ända sedan dess inrättande: att tillhandahålla sakkunskap på området mänskliga resurser för att bistå länder i övergången till fungerande marknadsekonomier och slutligen medlemskap i Europeiska unionen. Att använda Phare för ”lärande under arbetets gång” när det gäller institutionsuppbyggnad för strukturfonderna var dock mer problematiskt. Kommissionen valde att inte föreslå ett nytt instrument och en ny förordning för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av ERUF och ESF. Eftersom Phare skilde sig kraftigt från strukturfonderna i fråga om genomförandestrukturer, programplanering, förfaranden, genomförandemekanismer och kontrollsystem, ledde detta till att Phare-programmet inte kunde användas så effektivt för att göra kandidatländerna förtrogna med förfarandena för strukturfonderna.

17. Den strategi som valts för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av ERUF and ESF skilde sig mycket från den som valts för sammanhållningsfonden och EUGFJ. Som nämnts i punkt 6 upprättade kommissionen helt nya föranslutningsinstrument för dessa fonder, Ispa, som förvaltas av Generaldirektoratet för regionalpolitik, och Sapard, som förvaltas av Generaldirektoratet för jordbruk. Sapard skall i första hand bidra till att gemenskapens regelverk tillämpas inom den gemensamma jordbrukspolitiken och anpassa jordbrukssektorn och landsbygdsområden. I förordningen om Sapard finns föreskrifter om flerårig programplanering såsom inom strukturfonderna och om förfaranden för finansiell kontroll såsom av EUGFJ. Förvaltningen av Sapard byggde dels på flerårig programplanering, dels på genomförande med decentralisering av verksamheter till mottagarländerna med endast efterhandskontroller gjorda av kommissionen. Phare kompletterar dessa nya instrument genom sitt traditionella institutionsuppbyggnadsarbete och finansieringen av experter på partnersamverkan från de medlemsstater som var insatta i sammanhållningsfonden och EUGFJ.

Utformningen av Phare-programmen för ekonomisk och social sammanhållning skilde sig från förfarandena för strukturfondernas mål 1

18. Eftersom Phare var det instrument som valts ut för att finansiera program av mål 1-typ i kandidatländerna var Generaldirektoratet för utvidgning, som förvaltar samtliga Phare-program, ansvarigt för såväl dessa program som för de institutionsbyggnadsprojekt som hörde samman med dem. Detta trots att experterna på ERUF och ESF främst finns hos Generaldirektoratet för regionalpolitik och Generaldirektoratet för sysselsättning. För att Phare skulle vara ändamålsenligt för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna var det därför nödvändigt för kommissionen att i hög grad samordna Generaldirektoratet för utvidgning och dessa två generaldirektorat. I början, när det gällde att inrätta det särskilda förberedande programmet, var samarbetet mellan dem gott, men den strategi som valdes 1999 för att förbereda programmen för ekonomisk och social sammanhållning för finansiering år 2000 skilde sig betydligt från den strategi som Generaldirektoratet för regionalpolitik föredrog.

19. Generaldirektoratet för utvidgning förespråkade en ”regional strategi” för strukturfonderna, och insisterade på att alla kandidatländer skulle inrikta medlen på ett litet antal regioner och använda regionala utvecklingsplaner som utarbetats för dessa regioner. Genom att koncentrera finansieringen på detta sätt ville generaldirektoratet öka effekten av de begränsade tillgängliga Phare-medlen. Med detta arbetssätt tog man dock inte hänsyn till två viktiga aspekter av mekanismerna för genomförande av strukturfonderna.

20. Först och främst tog man inte hänsyn till strukturfondernas specifika regionala ram för planering (19): a) I länder som består av mer än en NUTS II-region skall strukturfonderna genomföras genom en gemenskapsstödram (20) vilket inbegriper ett antal sektorsvisa och regionala program, där de senare förvaltas av regionala organ. b) I länder där hela landet motsvarar en NUTS II-region skall strukturfonderna genomföras genom ett samlat programplaneringsdokument förvaltat av nationella ministerier. Fyra av de åtta anslutningsländerna från Central- och Östeuropa tillhör denna kategori (Estland, Lettland, Litauen och Slovenien).

21. Genom att man insisterade på att programmen skulle vara regionalt inriktade även i mindre länder, började Phare-medel förvaltas på lägre förvaltningsnivåer trots att man där saknade förmåga att göra det och trots att man under inga omständigheter skulle behöva fullgöra en sådan funktion inom strukturfonderna efter anslutningen. Generaldirektoratet för regionalpolitik fastställde alltså 2001 att det hade förekommit en hel del förvirring vad gäller regionernas roll i fråga om programplanering och genomförande av strukturfonderna. Strategin med ”målregioner” har bidragit till detta grundläggande missförstånd genom att man därigenom har inlett en process där man programplanerar och inrättar byråer för regional utveckling på nivån under den regionala (21). Kommissionen krävde att Lettland för 2000 års program för ekonomisk och social sammanhållning skulle rikta in medlen på en eller två målregioner. De lettiska myndigheterna beslutade då att satsa på två av Lettlands fem regioner på subregional nivå, Latgale och Zemgale. Detta gjordes trots den svaga förmågan när det gäller programplanering och genomförande i dessa båda regioner. Kommissionen, som erkände dessa svagheter och uppmärksammade att det fanns ett akut behov att förbättra förmågan i den centrala administrationen, gick 2001 över till nationellt förvaltade sektorsprogram.

22. För det andra hade tre av de fyra medlemsstater (Grekland, Irland, Portugal), som arbetade genom gemenskapsstödramar och mottog medel från sammanhållningsfonden, i stor utsträckning genomfört sina strukturfondsmedel över programperioden 1994–1999 genom verksamhetsprogram på sektorsnivå istället för verksamhetsprogram på regionnivå (22). Av detta drog Generaldirektoratet för regionalpolitik slutsatsen att man borde ha arbetat på sektorsnivå i åtminstone de kandidatländer (Bulgarien, Slovakien, Tjeckien, Ungern) som är storleksmässigt lika dessa medlemsstater och att de skulle ha gemenskapsstödramar och vara mottagare av stöd från sammanhållningsfonden när de planerade program för ekonomisk och social sammanhållning. Att arbeta på sektornivå var också det mest realistiska arbetssättet med tanke på den centraliserade administrativa strukturen i dessa länder.

23. Dessutom var det tydligt att all utvidgning under åren 2002–2006 skulle resultera i att kandidatländerna fick kortare tid på sig för att programplanera och genomföra strukturfonderna. Detta betydde att det, särskilt med tanke på kandidatländernas begränsade kapacitet, fanns ett behov av att förenkla programplaneringen så mycket som möjligt. När Generaldirektoratet för regionalpolitik år 2001 kom att förhandla med kandidatländerna om hur många och vilket slags operativa program som skulle upprättas för genomförande av mål 1, arbetade man därför utifrån tanken att varje medlemsstat endast skulle ha ett regionalt operativt program som gällde hela landet. Detta gick stick i stäv med idén med ett individuellt regionalt operativt program för varje berört område, som Generaldirektoratet för utvidgning hade utgått från i sin programplanering av Phare-programmet för ekonomisk och social sammanhållning för 2000.

24. Det var inte förrän under andra halvåret 2000, när Generaldirektoratet för utvidgning höll på att utforma 2001 års program för ekonomisk och social sammanhållning, som det ändrade sina riktlinjer för den årliga programplaneringen av investeringar i ekonomisk och social sammanhållning så att de bättre skulle återspegla de tillvägagångssätt som Generaldirektoratet för regionalpolitik använder (23). En betydande del av medlen i programmen för ekonomisk och social sammanhållning 2001 fortsatte dock att ägnas åt program som var mer regionala än sektoriella.

25. Eftersom dessa regionala program fortsatte att inriktas på ett begränsat antal målregioner, trots att nästan alla regioner i kandidatländerna kommer att vara berättigade till mål 1-stöd från strukturfonderna, var de regioner som inte hade några sådana program inte lika väl förberedda för strukturfonderna. Även om förvaltningsmyndigheterna i kandidatländerna för perioden 2004–2006 kommer att vara centrala ministerier, kommer ändå regionala organ att ha åtminstone en begränsad roll i genomförandet av strukturfonderna som förmedlande organ.

26. I kommissionens policy att hålla nere antalet genomförande myndigheter till ett minimum ingick att uppmuntra kandidatländerna att på ministerienivå endast ha ett ansvarigt genomförandeorgan för förvaltningen av programmen för ekonomisk och social sammanhållning. I översynen av Phare fastställdes att målet kommer att vara att ha ett genomförandeorgan för de ekonomiska och sociala sammanhållningsprogrammen. Ett resultat av detta var att det begränsade möjligheterna för vissa centrala ministerier, i synnerhet de som skall vara ansvariga för Europeiska socialfonden, att få erfarenhet av att förvalta de ekonomiska och sociala sammanhållningsprogrammen och därmed förbereda för strukturfonderna.

Begränsningar i strategin att använda Phare för att förbereda för ERUF och ESF

27. Strategin att använda Phare-programmet för att förbereda för ERUF och ESF begränsades av att kommissionen också ville uppnå en sammanhållningseffekt genom programmen, vilket den trodde bäst kunde uppnås om medlen koncentrerades till ett begränsat antal regioner (se punkt 19). Detta sammanhållningsmål gjorde det svårt att ge alla de organisationer som skulle vara inblandade i förvaltningen av ERUF och ESF erfarenhet av Phare-programmen för ekonomisk och social sammanhållning för att de skulle bli förtrogna med strukturfonderna.

28. När kommissionen har använt Phare-programmet för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna har det saknats en bred strategi där man identifierar både de krav som kandidatländerna skall uppfylla när det gäller regionalpolitik före anslutningen och de förfaranden som dessa länder skall använda för strukturfonderna efter anslutningen. En sådan strategi borde ha utarbetats så snart beslutet att inleda förhandlingar med kandidatländerna hade fattats. Å andra sidan var det svårt att fastställa en tydlig tidsram för en sådan strategi eftersom det inte fanns någon tydlig tidsram för anslutningen förrän i slutet av 2000 (se punkt 5).

FÖRFARANDEN FÖR PHARE

29. Kommissionen valde att inte inrätta ett nytt föranslutningsinstrument för ERUF och ESF (se punkt 17), men ville att förfarandena för Phare skulle bli mer lika förfarandena för strukturfonderna, framför allt genom ökat användande av efterhandskontroller, införande av fler åtgärder av mål 1-typ och införande av flerårig programplanering (se punkt 10).

Förseningar i upprättandet av systemet för utvidgat decentraliserat genomförande

30. Den största enskilda åtgärden som kommissionen hade kunnat vidta för att göra förfarandena för genomförande av Phare mer lika förfarandena för strukturfonderna var att ytterligare decentralisera den finansiella förvaltningen av Phare-programmet till kandidatländerna, vilket förutsågs i översynen av Phare 2000. I översynen av Phare påpekades att kommissionen gjorde efterhandskontroller för strukturfonderna, men förhandskontroller för Phare. Det fastslogs vidare i översynen att det skulle vara mycket svårt för kandidatländerna att direkt gå över från sitt nuvarande sätt att arbeta med Phare till att ha fullständigt delegerade finansiella befogenheter för strukturfonderna när de blir medlemmar. Därför ansåg man i översynen att kandidatländerna före anslutningen skulle behöva flera års erfarenhet av att ha fullt ansvar för genomförandet. Kommissionen ville därför ge kandidatländerna praktisk erfarenhet av att förvalta mål 1-åtgärder i en efterhandskontrollmiljö genom att införa ett så kallat system för utvidgat decentraliserat genomförande (nedan även kallat EDIS). Inom EDIS skulle de förhandskontroller som utfördes av kommissionens delegationer när det gällde anbuds- och upphandlingsförfaranden ersättas av efterhandskontroller. Den rättsliga grunden för detta markanta skifte av ansvarsförhållanden fastställdes i juni 1999 i förordningen (24) om samordning av Phare, Ispa och Sapard, där man också definierade de villkor som kandidatländerna skall uppfylla innan de nya förfarandena kan införas. I översynen av Phare planerades alltså att ansvaret för genomförandet skulle decentraliseras till kandidatländerna från 2002 i de fall strikta villkor var uppfyllda. Trots EDIS stora betydelse när det gäller att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna, lät kommissionen inledningsvis kandidatländerna själva besluta om de ville vidta nödvändiga åtgärder för att kunna införa EDIS eller inte (25).

31. I praktiken gjorde kandidatländerna inga förberedelser för EDIS, ofta på grund av att det fanns konkurrerande prioriteringar under förberedelserna för anslutningen och för att de var nöjda med den trygghet som systemet med förhandskontroller utförda av kommissionens delegationer innebar. Inte förrän mot slutet av 2001 började kommissionen sätta nödvändig press på kandidatländerna för att de skulle införa EDIS före anslutningen, framför allt genom att 2002 upprätta vad man kallade ”arbetsgrupper på hög nivå”, med företrädare för kommissionen och nationella företrädare i varje mottagarland, för att övervaka införandet. Kommissionens satsning på att införa EDIS inom ramen för Phare inleddes senare än för Ispa, medan Sapard redan från början inrättades med efterhandskontroller, vilket gav mottagarinstitutionerna mer erfarenhet inför axlandet av ansvaret efter anslutningen.

32. Även om det ännu i den årliga förvaltningsplanen 2003 för Generaldirektoratet för utvidgning planerades att kommissionen skulle fatta beslut om att godkänna ländernas införande av EDIS under andra halvåret 2003, infördes inte EDIS för förvaltningen av Phare-medlen i något av kandidatländerna före anslutningen den 1 maj 2004 (26). Detta betydde att kandidatländerna skulle vara sämre förberedda för den finansiella förvaltningen av ERUF och ESF när de blev medlemsstater än vad kommissionen hade avsett i översynen av Phare 2000.

33. Förseningarna i införandet av EDIS gjorde det också svårare för kommissionen att använda bidragssystem för att genomföra Phare-programmen för ekonomisk och social sammanhållning. Även om införandet av bidragssystem för Phare-programmen för ekonomisk och social sammanhållning var ett viktigt steg mot att göra genomförandet mer likt arbetssättet för strukturfonderna, begränsades kommissionens möjlighet att övervaka dem med hjälp av efterhandskontroller. Detta berodde på att bidragssystemen ansågs vara ett högriskområde med ett stort antal små projekt. Kommissionens delegationer fick därför göra mycket tidskrävande kontroller, både av de mekanismer som föreslogs av mottagarmyndigheterna för att genomföra varje bidragssystem och av utvärderingen av de inlämnade ansökningarna om stöd till projekt. Detta innebar väsentligt ökat arbete för kommissionens delegationer jämfört med mer traditionella mekanismer för genomförande av Phare (främst kontrakt om arbeten, tjänster och leveranser).

Flerårig programplanering har inte införts

34. Tidigt 1999 meddelade kommissionen att varje land skulle upprätta en preliminär nationell utvecklingsplan till september 1999. Den skulle ligga till grund för införandet av flerårig programplanering, vilket användes för strukturfonderna. Denna form av planering var främmande för de flesta länder och de var ofta skeptiska till fördelarna med planering på grund av sin erfarenhet av planekonomi före 1989. Hur som helst riktade länderna i allmänhet in sin begränsade personalstyrka inom ministerierna på att identifiera projekt för ekonomisk och social sammanhållning för den årliga finansieringsrundan hellre än på långsiktig planering. I de fall där enstaka ministerier gavs det övergripande ansvaret för att utforma planen, förekom ofta ingen effektiv samordning med andra ministerier som skulle tillfrågas. På grund av den korta tid som kommissionen gav för inlämnandet av de preliminära nationella utvecklingsplanerna var det också mycket svårt att utforma lämplig dokumentation och omöjligt att arbeta med partnerskap vid planeringen, vilket skulle inbegripa rådfrågning av regionala och lokala myndigheter och frivilligorganisationer.

35. De bristfälliga preliminära nationella utvecklingsplanerna och de påföljande utkasten till nationella utvecklingsplaner var en anledning till att kommissionen inte gick över till den fleråriga programplaneringen som i enlighet med översynen av Phare skulle införas 2002. Ungern var alltså det enda land som inrättade ett program för mer än ett år (2002–2003). Problemen med dessa programplaneringsdokument är dock inte hela förklaringen till bristen på framsteg med flerårig programplanering. Till exempel införde kommissionen så tidigt som 1994 ett flerårigt förfarande för perioden fram till 1998 inom Phare-programmet för gränsöverskridande samarbete, som bygger på samma modell som strukturfondsinitiativet ”Interreg”, trots att det inte fanns någon allmän utvecklingsplan. Från och med 2000 blev den sortens program alltmer komplicerade allteftersom Phare-programmet för gränsöverskridande samarbete närmade sig Interreg-förfarandena. Inom instrumentet Sapard inrättades program för strukturfondernas programplaneringsperiod 2000–2006 på samma sätt som för medlemsstater.

36. I översynen av Phare slogs det fast att man i de fleråriga programplaneringarna som skulle inrättas också skulle specificera nationell medfinansiering och andra finansieringskällor. Då dessa program inte fanns tog man inte på allvar itu med den viktiga frågan om medfinansiering till Europeiska unionens finansiering, en fråga som skulle bli ännu viktigare inom strukturfonderna (27).

FINANSIERING OCH GENOMFÖRANDE AV PHARE-PROGRAM FÖR ATT FÖRBEREDA KANDIDATLÄNDERNA FÖR FÖRVALTNINGEN AV STRUKTURFONDERNA

Tilldelningen av anslag till de flesta länder var lägre än vad som förutsetts

37. Det särskilda förberedande programmet 1998 var det första program som finansierades i alla de kandidatländer som var berättigade till Phare-stöd i det särskilda syftet att förbereda länderna för förvaltningen av strukturfonderna. Kommissionen finansierade dock inga liknande program 1999 för att bygga vidare på dessa första program.

38. År 2000 inledde kommissionen program för ekonomisk och social sammanhållning i alla kandidatländerna. I översynen av Phare 2000 konstaterades att omkring 35 % av medlen i Phares nationella program skulle ägnas åt program för ekonomisk och social sammanhållning. På det stora hela lyckades kommissionen nå detta mål, vilket framgår av tabell 2. För perioden 2000–2002 hade i genomsnitt 36,8 % av anslagen till nationella program använts till åtaganden för denna typ av åtgärder.

Tabell 2

Åtagande för program för ekonomisk och social sammanhållning (ESC) i procent av Phares nationella program 2000–2002

(miljoner euro) 2000 2001 2002 Totalt (2000–2002) Land ESC åtaganden ESC i % av nationella program ESC åtaganden ESC i % av nationella program ESC åtaganden ESC i % av nationella program ESC åtaganden ESC i % av nationella program Tjeckien 17,5 29,7 13,6 20,8 6,3 7,4 37,4 17,9 Estland 10,1 42,6 6,0 22,8 3,7 12,2 19,8 24,6 Lettland 10,5 42,4 9,0 28,7 4,5 14,0 24,0 27,2 Litauen 14,0 36,6 15,6 34,3 1,6 2,6 31,2 21,4 Ungern 27,0 41,5 31,0 34,5 41,5 37,2 99,5 37,3 Polen 137,0 43,8 170,0 41,4 197,6 50,2 504,6 45,1 Slovenien 5,0 31,8 3,0 14,1 5,8 18,5 13,8 20,2 Slovakien 6,3 22,5 18,4 42,3 16,5 28,9 41,2 32,0 Bulgarien 15,0 22,8 37,1 44,8 14,0 14,8 66,1 27,2 Rumänien 88,0 40,9 109,0 39,8 106,6 40,2 303,6 40,3 Totalt 330,4 39,0 412,7 37,8 398,1 34,2 1 141,2 36,8 Källa:Europeiska revisionsrätten.

39. Detta medeltal uppnåddes dock till stor del på grund av att i två av de största mottagarländerna av Phare-stöd, Polen (45,1 %) och Rumänien (40,3 %), var procentandelen av de nationella program som använts för ekonomisk och social sammanhållning under perioden 2000–2002 betydligt högre än genomsnittet (28). Alla de andra länderna, förutom Ungern, hade svårigheter med att uppfylla kravet på att använda 35 % av sitt nationella program för detta mål.

40. Även om man kunde förvänta sig att den procentuella andel av medlen som använts för ekonomisk och social sammanhållning skulle öka från år till år eftersom förmågan att utnyttja stödet ökade och allteftersom anslutningen närmade sig, var så inte fallet. I fyra länder (Estland, Lettland, Litauen och Tjeckien) minskade den procentuella andel av programmet som anslogs till program för ekonomisk och social sammanhållning alltmer från 2000 till 2002. Den främsta orsaken till detta var svårigheter med att utnyttja medel för vilka åtaganden gjorts under 2000. I Bulgarien gjordes ett stort åtagande 2001 trots att man hade stora svårigheter med att genomföra det relativt låga åtagande som gjordes i 2000 års program, men åtagandet 2002 minskades så att det blev mindre än det som gjordes år 2000.

41. De begränsade åtagandena för investeringsprojekt 2002 berodde delvis på att kommissionen det året lade stor vikt vid att försöka höja den administrativa förmågan före anslutningen. Innan dess hade man inte fortsatt med det systematiska arbetssätt för institutionsuppbyggande inför strukturfondsförvaltningen i samtliga länder som kommissionen införde 1998 inom det särskilda förberedande programmet. Trots den ökade betydelse som gavs åt stöd till investeringsprogram för ekonomisk och social sammanhållning och förberedelser för strukturfonderna, såg inte kommissionen till att kandidatländerna systematiskt finansierade partnersamverkansprojekt på detta område år 2000 för att stödja nationella organisationer. De flesta partnersamverkansprojekten finansierades alltså i Ungern, Polen och Rumänien, men de var tydligt regionalt inriktade, och endast några få initiativ var på nationell nivå. Även 2001 hade endast fem av de tio länderna partnersamverkansprojekt som hade att göra med förberedelser för strukturfonderna.

Svårigheter med att förbereda program som liknar strukturfondernas mål 1-program

42. I de flesta av länderna programplanerades inte medlen för ekonomisk och social sammanhållning konsekvent från år till år. Detta speglade tydligt kommissionens övergång från program där anslag tilldelades olika regioner 2000 till mer sektorbaserade program med början 2001. Efter detta följde en tydlig betoning på institutionsuppbyggnadsprojekt snarare än på investeringsprojekt 2002.

43. I de flesta fall hade länderna svårigheter med att utarbeta projektformulär av acceptabel kvalitet för programmen för ekonomisk och social sammanhållning och anlitade hjälp från kommissionens delegationer och konsultfirmor. En betydande del av de projekt som godkändes var i själva verket ofta inte helt förberedda och/eller brast i utformningen, vilket försenade genomförandet och därför begränsade deras inverkan på förberedelserna inför anslutningen. Även om Bulgarien inte kommer att ansluta sig till Europeiska unionen förrän efter de andra kandidatländerna var utformningen av dess program för ekonomisk och social sammanhållning bland de mest komplexa av alla Phare-program för ekonomisk och social sammanhållning, vilket ledde till ökade svårigheter med genomförandet i Bulgarien. Man borde ha följt enklare genomförandemekanismer under de första åren med program för ekonomisk och social sammanhållning.

44. Även om det var meningen att infrastrukturprojekt som finansierades genom program för ekonomisk och social sammanhållning skulle vara företagsrelaterade, tilldelade man i Polen år 2000 och 2001, för att få tillgång till medel, omkring 35 % av medlen till väginfrastrukturprojekt, ofta med endast otydliga kopplingar till företagsutveckling. I Tjeckien och Rumänien finansierades ett antal industriparker utan att länderna hade någon övergripande strategi för att prioritera lokaliseringen och undvika ett överdrivet stort antal sådana parker. Inom programmet för ekonomisk och social sammanhållning 2000 hade 12,7 % av Polens anslag planerats att användas till en tillfartsväg till Katowices flygplats för 17,5 miljoner euro, trots att alla infrastrukturprojekt gällande transport och miljö över 5 miljoner euro skulle finansieras genom Ispa. Dessutom finansierades ytterligare tio vägprojekt i de stödmottagande regionerna för 28,4 miljoner euro som inte var specifikt inriktade på företagsfrämjande utan oftast var en del av större projekt för förbifartsleder/ringleder runt städer. Detta var också fallet med de 13 vägprojekt som finansierades genom programmet för ekonomisk och social sammanhållning 2001 för totalt 59,3 miljoner euro (34,9 % av budgeten).

45. Medan kommissionen finansierade en projektberedningsfond 1999 om mellan 2 och 3 miljoner euro för varje kandidatland för att ge tekniskt stöd för att förbättra kanaliseringen av projekt som skulle finansieras av programmen för ekonomisk och social sammanhållning 2000 och 2001, kämpade de flesta länderna för att använda detta instrument effektivt. Mottagare både på nationell och lokal nivå samordnade ofta inte tillräckligt med de konsulter som förberedde projekten, vilket i vissa fall försämrade kvaliteten på de förberedda projekten. Förutom projektberedningsfonden 1999 införde kommissionen inget övergripande program som gällde alla länderna för att förbereda senare program för ekonomisk och social sammanhållning och, ännu viktigare, utveckla en kanal för projekt som skall finansieras genom strukturfonder. Dessutom anslog de flesta kandidatländerna få eller inga resurser till att utveckla projektkanaler för strukturfonderna från sina nationella Phare-program.

Förseningar i programgenomförandet

46. Genomförandet av program för ekonomisk och social sammanhållning har varit kraftigt försenat i alla länder jämfört med den ursprungliga tidtabellen. Enligt reglerna för Phare är det tillåtet att fullt ut genomföra program och ta emot utbetalningar för dem tre år efter åtagandet av medlen (tidsram för projektcykler ”n+3”), men i slutet av 2003 nådde utbetalningar för åtaganden för ekonomisk och social sammanhållning som ingåtts 2000 endast upp till 71,7 %, inklusive förskottsbetalningar (se tabell 3). Detta har bromsat ansträngningarna att förbättra den administrativa förmågan när det gäller förberedelserna för ERUF och ESF. Det visade också på den svaga administrativa förmågan och behovet av ytterligare stöd.

47. Partnersamverkansdelen i det särskilda förberedande programmet 1998 kom inte igång förrän mot slutet av 1999 och hade därför allmänt inte någon effekt förrän första halvåret 2001. Även om samverkanspartnerna hade behövts i utarbetandet av de preliminära nationella utvecklingsplanerna tillträdde de i samtliga fall efter sista inlämningsdatum för det första utkastet i september 1999. Dessa förseningar berodde delvis på att partnersamverkan var ett nytt instrument och delvis på svagheter i kandidatländernas administration. Kontrakten om tekniskt stöd inom det särskilda förberedande programmet tecknades dock i de flesta fall inte förrän andra halvåret 1999.

Tabell 3

Genomförande av programmen för ekonomisk och social sammanhållning (ESC) 2000–2002 (31.12.2003)

(miljoner euro) 2000 2001 2002 Totalt (2000–2002) Land ESC åtaganden ESC betalningar ESC åtaganden ESC betalningar ESC åtaganden ESC betalningar ESC åtaganden ESC betalningar Tjeckien 17,5 13,3 13,6 10,8 6,3 1,7 37,4 25,8 Estland 10,1 9,7 6,0 2,0 3,7 0,6 19,8 12,3 Lettland 10,5 8,8 9,0 0,6 4,5 — 24,0 9,4 Litauen 14,0 13,0 15,6 4,4 1,6 — 31,2 17,4 Ungern 27,0 18,5 31,0 7,5 41,5 0,4 99,5 26,4 Polen 137,0 103,7 170,0 32,4 197,6 — 504,6 136,1 Slovenien 5,0 4,5 3,0 0,6 5,8 1,0 13,8 6,1 Slovakien 6,3 6,1 18,4 3,8 16,5 1,3 41,2 11,2 Bulgarien 15,0 5,3 37,1 10,0 14,0 — 66,1 15,3 Rumänien 88,0 53,9 109,0 26,2 106,6 0,6 303,6 80,7 Totalt 330,4 236,8 412,7 98,3 398,1 5,6 1 141,2 340,7 Källa:Europeiska kommissionen.

48. Vad gäller investeringar i pilotprojekt inom det särskilda förberedande programmet var genomförandet särskilt långsamt eftersom det var först när det förberedande programmet hade inletts som kommissionen försökte klargöra hur de befintliga Phare-förfarandena för genomförande av dessa projekt kunde anpassas så att de blev mer lika förfarandena för strukturfonderna.

49. De flesta länderna tecknade inga kontrakt för 1999 års projektberedningsfond förrän kort tid före slutdatum i december 2001, även om de flesta av de kontrakt som skulle finansieras genom projektberedningsfonden gällde relativt små tjänste- och undersökningsuppdrag. På grund av förseningar användes projektberedningsfonden endast i få fall för förberedelse av projekt inom programmet för ekonomisk och social sammanhållning 2000, och användes istället mestadels för programmen för ekonomisk och social sammanhållning 2001 och 2002. Flera länder kunde inte till fullo använda sina anslag före sista datum för att teckna kontrakt. I Lettland avvek kommissionen tydligt från upphandlingsförfarandena för att man före slutdatum skulle kunna teckna kontrakt för anslagen. Minimitidsfristen på 50 dagar för upphandling av ett kontrakt om 2,0 miljoner euro för ett antal undersökningar minskades till endast 28 dagar. Detta hade en negativ effekt på antalet mottagna bud och kvaliteten på dem, vilket också senare påverkade genomförandet.

50. Trots att det inte var första gången förfarandena för partnersamverkan användes blev partnersamverkansprojekten inom ramen för programmet för ekonomisk och social sammanhållning 2000 och 2001 kraftigt försenade både vad gäller val av medlemsstat som skulle stå för samverkanspartner och vad gäller utarbetandet av partnersamverkansavtalet.

51. Investeringsprogrammen för ekonomisk och social sammanhållning 2000 blev även de försenade på grund av kandidatländernas svårigheter med att upprätta de praktiska riktlinjerna för genomförandet av bidragssystem. Dessa måste godkännas av kommissionen innan man kunde göra en anbudsinfordran och krävde ofta flera omarbetningar innan de var i godtagbart skick. I de flesta länder tecknades kontrakt för större delen av medlen inte förrän två månader före sista dagen för att teckna kontrakt, omkring 6–12 månader senare än den tidsplan för genomförande som angavs i projektformuläret. I själva verket fick man i Bulgarien och Estland förlänga tiden som mottagarländerna hade på sig att teckna kontrakt för resterande anslag inom programmet, och i Ungern och Polen fick man förlänga utbetalningsperioden.

52. Även programmen för ekonomisk och social sammanhållning 2001 blev kraftigt försenade. Trots att kommissionen försökte se till att finansiering endast skulle ges till projekt som var tillräckligt väl förberedda för att kontrakt skulle kunna tecknas inom sex månader efter kommissionens finansieringsbeslut (29), uppfyllde i praktiken nästan inget projekt för ekonomisk och social sammanhållning detta kriterium.

53. De problem som kandidatländerna hade med programplaneringen av anslag till ekonomisk och social sammanhållning väcker tvivel om deras förmåga att utnyttja de mycket större anslag som planeras under strukturfonderna (se tabell 4), i synnerhet med tanke på den nya snävare tidsram för strukturfondsutbetalningar som infördes för perioden 2000–2006 (den så kallade ”n+2”-regeln) (30). Medlen för ekonomisk och social sammanhållning för 2000–2002 utgjorde i själva verket endast omkring 6 % av strukturfondsanslagen för 2004–2006 för mål 1 (31).

Tabell 4

Åtaganden inom ekonomisk och social sammanhållning (ESC) 2000–2002 jämfört med strukturfondsanslag (SF) 2004–2006

(miljoner euro) Land ESC 2000–2002 SF 2004–2006: mål 1 ESC i % av SF Tjeckien 37,4 1 286 2,9 Estland 19,8 329 6,0 Lettland 24,0 554 4,3 Litauen 31,2 792 3,9 Ungern 99,5 1 765 5,6 Polen 504,6 7 321 6,9 Slovenien 13,8 210 6,6 Slovakien 41,2 921 4,5 Totalt 771,5 13 178 5,9 Källa:Europeiska revisionsrätten.

54. En kraftigt bidragande orsak till förseningarna i alla programmen var administrativa brister i kandidatländerna. I samtliga länder är regionalpolitik ett nytt verksamhetsfält och de flesta länder kämpade för att upprätta stabila strukturer som skulle klara av att förvalta även den relativt lilla summa som anslogs till ekonomisk och social sammanhållning. På grund av att ministerierna var så nyinrättade och svaga begränsades deras förmåga att upprätta den nödvändiga samordningen med andra ministerier för att garantera att programmen planerades och genomfördes ändamålsenligt. Det skapades dessutom flaskhalsar genom att medlen kanaliserades genom en enda genomförande myndighet, vilket försenade genomförandet och därmed också programmens effekt (se punkt 25).

55. I Polen inrättades ett ministerium för regional utveckling och uppbyggnad i juni 2000 men det lades ned redan i januari 2002 till följd av ett regeringsskifte. Efter första halvåret 2002 blev man i Polen tvungen att flytta över ansvaret för förvaltningen av infrastrukturprojekten för ekonomisk och social sammanhållning från den dåvarande genomförande myndigheten till en annan myndighet eftersom den förra inte klarade av att utföra uppgiften. I Litauen lades ministeriet för reform av offentlig förvaltning och för lokala myndigheter ner i januari 2001 och dess verksamhet överfördes till inrikesministeriet. De lettiska myndigheter som ursprungligen förvaltade programmet för ekonomisk och social sammanhållning fullgjorde inte sin uppgift tillfredsställande, vilket ledde till att dessa ansvarsområden flyttades över till finansministeriet 2002. I Slovakien och Rumänien började ministerierna som var ansvariga för regional utveckling och offentliga arbeten inte fungera förrän år 2000 och de saknade erfaren personal. I Bulgarien omorganiserades ministeriet för regional utveckling, och efter förändringar i det politiska ansvaret följde en synnerligen hög personalomsättning. Ministerierna för regional utveckling i Tjeckien och Ungern förlorade också nyckelpersoner i personalen år 2000 av liknande skäl.

RESULTAT AV INSTITUTIONSUPPBYGGNADSPROJEKT FÖR ATT FÖRBEREDA KANDIDATLÄNDERNA FÖR FÖRVALTNINGEN AV STRUKTURFONDERNA

56. Tack vare samverkansprojekten inom det särskilda förberedande programmet 1998 gjordes vissa inledande framsteg fram till mitten av 2001 när det gäller förberedelserna för strukturfonderna. Resultaten av projekten var dock ofta inte så genomgripande som man hade avsett när projekten inleddes. I det mest problematiska fallet, i Bulgarien, övergav man projektet när endast 30 % av medlen hade använts på grund av svårigheter i relationerna mellan samverkanspartnerna och deras motparter. I allmänhet nåddes minst framgångar i projekten inom det särskilda förberedande programmet när det gällde att medverka till att utarbeta nationella utvecklingsplaner och inrätta övervakningssystem för strukturfonderna, främst på grund av att dessa uppgifter är så komplexa och att tidsramen i avtalen om partnersamverkan är relativt kort.

57. Varje lands särskilda förberedande program omfattade också tekniskt stöd och institutionsuppbyggnad. Samverkanspartnernas och konsulternas olika roller var dock inte alltid tydligt definierade, vilket ledde till en viss överlappning till exempel när det gällde medverkande till de nationella utvecklingsplanerna.

58. Särskilt oroande är det att förändringar i ansvarsförhållandena mellan ministerier och den interna omstruktureringen av ministerierna (se punkt 55) liksom den höga personalomsättningen minskade den varaktiga effekten av det särskilda förberedande programmet. Även för programmen för ekonomisk och social sammanhållning 2000 och 2001 fanns det en liknande risk för att medlen tilldelades ministerier som i slutändan inte skulle utses att förvalta strukturfonderna. Detta problem löstes slutgiltigt först 2002 när kandidatländerna under förhandlingarna om kapitel 21 i anslutningsfördraget var tvungna att fatta beslut om sina förvaltningsmyndigheter och utbetalande myndigheter. För att garantera en mer ändamålsenlig förberedelse borde kommissionen i ett tidigare skede ha begärt att kandidatländerna skulle utse dessa myndigheter.

59. Även efter det att förvaltningsmyndigheter och utbetalande myndigheter hade utsetts hindrades identifieringen av ändamålsenliga institutionsuppbyggnadsprojekt av osäkerhet kring vilka roller de olika avdelningarna inom ministerierna skulle ha, och det var heller inte klart vilka de förmedlande organen var och vilken roll de hade.

60. Phares uppgift när det gäller institutionsuppbyggnad var särskilt svår på regional nivå. De flesta länderna började inrätta administrativa strukturer på regional nivå (32) endast i syfte att förvalta strukturfonderna. Ofta hade de nyligen inrättade regionernas gränser inga naturliga historiska eller geografiska grunder och det fanns inga regionala politiska organ, då dessa oftare fanns på subregional nivå (33). I flera länder, till exempel Bulgarien, Tjeckien och Slovakien inrättades inte regionala strukturer för förvaltning av strukturfonderna förrän i slutet av 2001. Detta betydde att partnersamverkansprojekt inte kunde inledas på regional nivå i dessa länder före detta datum. I Tjeckien var det partnersamverkansbistånd som genomfördes genom det särskilda förberedande programmet till regionerna betydligt lägre än planerat. Detta berodde delvis på att nya regionala strukturer inrättades under första halvåret 2001. Det var meningen att den begränsade insatsen på regional nivå som gjordes under projektet 1998 skulle kompenseras under loppet av 2001 och 2002 genom avtalet om partnersamverkan som finansierades genom programmet för ekonomisk och social sammanhållning 2000. Fortsatt osäkerhet om de regionala verkställande enheternas och de regionala sekretariatens (32) roll i genomförandet av strukturfonderna betydde att samverkanspartnerna även i detta fall begränsade den tid de lade ner på arbete på regional nivå.

61. I vissa andra länder där regionala strukturer hade inrättats tidigare genomfördes stora partnersamverkansprojekt i de flesta eller alla regioner i landet inom programmet för ekonomisk och social sammanhållning 2000. I hälften av regionerna i Ungern och Rumänien och i alla understödda regioner i Polen gavs emellertid inga medel för ekonomisk och social sammanhållning till investeringsprojekt för ekonomisk och social sammanhållning. I och med detta begränsades samverkanspartnernas möjligheter att ge praktisk erfarenhet av förvaltning av EU-medel. I Rumänien hade dessutom ingen av de åtta regionala utvecklingsbyråer (32) där samverkanspartnerna fanns en budget från den centrala regeringen för att täcka de löpande kostnaderna, vilket också försvårade samverkanspartnernas arbete. Osäkerhet vad gäller framtida budgetar och byråernas rättsliga status hotade att undergräva den långvariga effekten av Pharestödet till institutionsuppbyggnad på regional nivå i Rumänien.

62. I partnersamverkansavtalen för 2000 var en av huvuduppgifterna både på regional och nationell nivå att hjälpa till med utarbetandet av regionala operativa program för varje region (32). Det beslut som fattades 2001 av Generaldirektoratet för regionalpolitik att endast tillåta ett regionalt operativt program per land betydde att avtalen behövde förändras.

SLUTSATSER

Svårigheter med den övergripande strategin att använda Phare-programmet för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna

63. Det fanns flera svårigheter med kommissionens övergripande strategi att använda Phare-programmet för att förvalta strukturfonderna. Phare var det instrument som användes när det gällde att förbereda för ERUF och ESF även om det stod klart redan i förväg att det fanns gränser för hur långt strukturfondsförfarandena kunde kopieras inom Phare. Eftersom det inte fanns arrangemang liknande dem som fanns för Sapard och Ispa, var det svårare att få praktisk erfarenhet av att förvalta och kontrollera utgifterna av typerna ESF och ERUF (se punkterna 16 och 17). Det förfarande för programplanering som ursprungligen användes inom Phare speglade inte det verkliga arbetssättet för strukturfonderna (se punkterna 18–24). Denna situation uppstod delvis på grund av spänningarna mellan de två målen för Phares program för ekonomisk och social sammanhållning. Å ena sidan skulle de användas för förberedelsen för strukturfonderna, å andra sidan för att nå en sammanhållningseffekt redan genom dessa program (se punkt 27). Mer allmänt var användandet av Phare-programmet inte kopplat till en övergripande strategi som definierade kandidatländernas behov före och efter anslutningen när det gäller förberedelser för och användandet av strukturfonderna (se punkt 28).

Begränsade framsteg med att göra Phare-programmet mer likt strukturfonderna

64. Även om en viktig del i kommissionens strategi att använda Phare för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av ERUF och ESF var att förändra förfarandena för Phare så att de skulle bli mer lika förfarandena för strukturfonderna, gjordes endast begränsade framsteg på detta område. Även om införandet av systemet för decentraliserat genomförande (EDIS) inom Phare skulle innebära ett stort steg mot att göra Phare mer likt strukturfonderna, infördes EDIS inte före anslutningen. Detta innebär att kandidatländerna inte kommer att ha fått erfarenhet av att förvalta program liknande ERUF och ESF med efterhandskontroller före anslutningen, vilket var vad kommissionen ursprungligen hade planerat (se punkterna 30–32). Dessutom har förseningar i införandet av systemet för decentraliserat genomförande gjort det svårare att kanalisera medlen genom bidragssystem, trots att dessa är det huvudsakliga instrumentet för genomförandet av strukturfonderna (se punkt 33). Kommissionen har heller inte genomfört flerårig programplanering såsom planerat (se punkterna 34 och 35).

Varierande anslag till och försenat genomförande av programmen för ekonomisk och social sammanhållning

65. Även om kommissionen sammantaget för de nationella Phare-programmen nådde sitt mål att anslå omkring 35 % av medlen till ekonomisk och social sammanhållning anslog de flesta länder ett något lägre belopp i det nationella programmet för detta syfte, vilket begränsade effekten av Phare-programmets bidrag till ländernas förberedelser för strukturfonderna (se punkterna 38–44). Inom de totala tillgängliga anslagen har dessutom otillräckliga medel anslagits till förberedelser av framtida strukturfondsåtgärder (se punkt 45). Det faktiska programgenomförandet har blivit kraftigt försenat (se punkterna 46–52). De påträffade svårigheterna speglar i stor utsträckning de administrativa bristerna i de ministerier som är ansvariga för regional utveckling i kandidatländerna (se punkterna 54 och 55).

Institutionsuppbyggnadsprojekten för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna har endast delvis gett resultat

66. Effekten av institutionsuppbyggnadsprojekten har delvis försvagats på grund av att ansvaret för regional utveckling har flyttats mellan ministerierna i de stödmottagande länderna. Arbetet med att utse förvaltningsmyndigheter och utbetalande myndigheter och att definiera roller och ansvarsområden inom dessa myndigheter har ytterligare hindrat satsningar på institutionsuppbyggnad (se punkterna 58 och 59). Det långsamma inrättandet av regionala strukturer har lett till att möjligheten att stödja institutionsuppbyggnad på denna nivå har begränsats i vissa länder (se punkt 60).

Allmän slutsats

67. Kommissionen bör få beröm för att man började så tidigt som 1998 med att använda Phare-programmet för att hjälpa kandidatländerna att förbereda sig för förvaltningen av strukturfonderna. Även om detta arbete gavs fortsatt stöd från Phare under perioden 1998–2002 hade Phare-programmet vid tidpunkten för anslutningen mindre inverkan än förväntat när det gällde att förbereda kandidatländerna för ERUF och ESF i den utsträckning som kommissionen hade planerat i sina policydokument, särskilt i översynen av Phare 2000. Detta berodde delvis på att de behöriga myndigheterna i kandidatländerna var oerfarna och inte tillräckligt utvecklade som institutioner. Det gick inte att åtgärda dessa brister under den tid man hade till sitt förfogande. Att använda strukturfonderna effektivt kommer att vara en stor utmaning för de nya medlemsstaterna, särskilt med tanke på att perioden för programplanering och genomförande (2004–2006) har förkortats.

REKOMMENDATIONER

68. Det finns ett stort behov av ytterligare stöd till uppbyggnad av institutioner för förvaltningen av strukturfonderna efter anslutningen.

69. Ansenliga resurser bör avsättas till efterhandskontroller av strukturfondsverksamhet i de nya medlemsstaterna.

70. Det bör finnas en tydlig strategi som definierar vilka ytterligare steg som behövs för att förbereda de nuvarande och framtida kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna.

71. Kommissionen bör öka sina ansträngningar att göra Phare mer likt strukturfonderna genom att — ge framtida förvaltningsmyndigheter status som genomförandeorgan för Phare, — ge genomförandeorganen det stöd de behöver för att kunna genomföra Phare inom ramen för ett efterhandskontrollsystem, och — införa flerårig planering utifrån nationella utvecklingsplaner.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 7 och 8 juli 2004. För revisionsrätten Juan Manuel FABRA VALLÉS Ordförande

(1) Tjeckien, Estland, Lettland, Litauen, Ungern, Polen, Slovenien och Slovakien.

(2) Mål 1-medel ges till EU-regioner som bedöms ligga efter i utvecklingen eftersom deras bruttonationalprodukt per capita är under 75 % av medeltalet inom EU. Omkring två tredjedelar av strukturfonderna tilldelas detta mål.

(3) Det främsta målet för ERUF är att verka för ekonomisk och social sammanhållning inom Europeiska unionen genom att minska obalanser mellan regioner och samhällsgrupper. ESF är unionens viktigaste finansiella instrument när det gäller att förverkliga de strategiska målen för unionens sysselsättningspolitik. EUGFJ har utformats för att bidra till den strukturella reformen av jordbrukssektorn och för utveckling av landsbygdsområden. För strukturfondernas programplaneringsperiod 1994–1999 genomfördes 52 % av medlen genom ERUF, 30 % genom ESF och 16 % genom EUGFJ. Återstående 2 % genomfördes genom den fjärde strukturfonden, Fonden för fiskets utveckling (FFU).

(4) Sammanhållningsfonden finansierar projekt inom miljö och transportinfrastruktur i länder vars BNP per capita är lägre än 90 % av genomsnittet i EU (för närvarande är Grekland, Spanien, Irland och Portugal mottagare).

(5) Den nya inriktning som beslutades lades fram i ett meddelande till kommissionen från kommissionär van den Broek: New Orientations for the PHARE Programme in the Context of Pre-Accession Assistance (KOM(97) 112/8, Bryssel, 18 mars 1997).

(6) Förutom de länder som nämns i fotnot 1 och som kommer att bli medlemmar i EU i maj 2004 ger Phare-programmet också stöd till Bulgarien och Rumänien som planeras ansluta sig till Europeiska unionen vid ett senare datum.

(7) KOM(97) 112/8, Bryssel, 18 mars 1997.

(8) Europeiska rådets toppmöte i Helsingfors i december 1999 öppnade möjligheter för ytterligare sex länder att ansluta sig (Bulgarien, Lettland, Litauen, Malta, Rumänien och Slovakien). Därefter beslutade Europeiska rådet i Nice i december 2000 att sätta 2004 som måldatum för anslutningen. Europeiska rådet i Laeken i december 2001 förklarade att anslutningen var oåterkallelig och att dessa tio stater skulle vara klara för anslutning 2004.

(9) Rådets förordning (EG) nr 1267/1999 av den 21 juni 1999 om upprättande av ett strukturpolitiskt föranslutningsinstrument (EGT L 161, 26.6.1999, s. 73).

(10) Rådets förordning (EG) nr 1268/1999 av den 21 juni 1999 om gemenskapsstöd för föranslutningsåtgärder för jordbruket och landsbygdens utveckling i kandidatländerna i Central- och Östeuropa under föranslutningsperioden (EGT L 161, 26.6.1999, s. 87).

(11) Baserat på strukturfondsstöd 1994–1999: ERUF 75,0 miljarder euro; ESF 43,4 miljarder euro; EUGFJ 23,5 miljarder euro.

(12) ”Riktlinjer för genomförandet av Phare-programmet i kandidatländerna under 2000–2006 i enlighet med artikel 8 i förordning (EEG) nr 3906/89”. Kommissionens beslut SEK(1999) 1596 slutlig, Bryssel, 13 oktober 1999.

(13) Det andra området som skall finansieras under investeringar är ”anpassning till EU-normer och standarder” vilket främst gäller att ge utrustning till viktiga institutioner för att de skall kunna övervaka och stärka regelverket.

(14) Se avsnitt 3 ”Institutionsuppbyggnad” i riktlinjerna för 2000–2006.

(15) Generaldirektoratet för utvidgning, C(2000) 3103/2, 27 oktober 2000.

(16) Revisionsrätten genomför en särskild granskning av förvaltningen av föranslutningsinstrumentet Sapard som är kopplat till den tredje viktigaste strukturfonden, EUGFJ. Dessutom granskade revisionsrätten aspekter av förvaltningen av Ispa i sin särskilda rapport nr 5/2003 om finansiering av miljöprojekt i kandidatländerna genom Phare och Ispa (EUT C 167, 17.7.2003).

(17) Från 1998 till 2003 gav kommissionen årligen ut återkommande rapporter (Regular Reports) om hur förberedda kandidatländerna var för EU-medlemskapet. Efter att anslutningsförhandlingarna med åtta av de tio kandidatländerna från Centraleuropa och Östeuropa hade avslutats i slutet av 2002, offentliggjorde kommissionen i november 2003 en ”heltäckande övervakningsrapport” om hur långt de hade kommit i förberedelserna för medlemskapet.

(18) De flesta av åtagandena för programmen för ekonomisk och social sammanhållning inbegrep en partnersamverkansdel. I några få fall gjordes ett separat åtagande för ett partnersamverkansprojekt som hade att göra med ekonomisk och social sammanhållning. Dessa projekt granskades också av revisionsrätten och finns med i tabell 1.

(19) ”Nomenklaturen för statistiska territoriella enheter” (NUTS) delar upp länder i nivåerna NUTS I (nationell), NUTS II (regional) och NUTS III (subregional). I större länder med mer än en NUTS II-region, är NUTS II-nivån vanligtvis den nivå för vilken strukturfondernas regionala operativa program upprättas. I små länder kan dock hela landet enligt denna klassificering motsvara en NUTS II-nivå.

(20) Gemenskapens stödramar är de strategiska dokument som krävs enligt förordningen om strukturfonderna och utformas för samordning av alla gemenskapens strukturstöd i de berörda regionerna.

(21) Sammanfattande dokument från seminarium för samverkanspartner, ”Preparations for the Structural Funds in the Candidate Countries”, som hölls den 15–16 mars 2001 i Bryssel.

(22) För programperioden 1994–1999 genomfördes i Irland 100 % av medlen genom sektorprogram inom industri, ekonomisk infrastruktur, mänskliga resurser, miljötjänster, turism, transporter, jordbruk och landsbygdsutveckling, lokal utveckling, fiske och tekniskt stöd. I Portugal genomfördes 78 % och i Grekland 68 % av medlen genom sektoriella operativa program. (Källa: Rapport från kommissionen: Strukturfonderna 1999 – Elfte årsrapporten, Volym II, Bilaga 7, KOM(2000) 698 slutlig, Bryssel, 13 november 2000).

(23) I juni 2000 skrev generaldirektören för regionalpolitik till generaldirektörerna för utvidgning, sysselsättning, fiske och jordbruk att han, eftersom dessa länder kan komma att vara berättigade till strukturfondernas mål 1, ansåg det vara nödvändigt att lägga tyngdpunkten på att förbereda detta mål, som kommer att ta betydande ekonomiska resurser i anspråk så snart länderna har anslutit sig och som kommer att behöva anpassas till det aktuella förfarandet för Phare. (Brev av den 6 juni 2000, ref. D (2000) JFD.A.1 001 01111).

(24) Rådets förordning (EG) nr 1266/1999 av den 21 juni om samordning av stödet till kandidatländerna inom ramen för föranslutningsstrategin (EGT L 161, 26.6.1999, s. 68).

(25) I ett cirkulär som generaldirektörerna för utvidgning och regionalpolitik skickade till de nationella stödsamordnarna i december 2000 fastslogs det att nationella förberedande insatser skulle inledas så snart som möjligt i de länder som var intresserade av att gå över till EDIS.

(26) Det enda undantaget var Ungern där EDIS symboliskt infördes den 30 april 2004.

(27) När det gäller medfinansiering se även revisionsrättens iakttagelser i årsrapporten för 2002, punkterna 8.10 och 8.11 (EUT C 286, 28.11.2003).

(28) Den årliga genomsnittliga tilldelningen till det nationella Phare-programmet under perioden 2000–2002 i Polen var 373 miljoner euro och i Rumänien 251 miljoner euro. För de övriga åtta länderna var den genomsnittliga årliga tilldelningen under samma period 51 miljoner euro.

(29) Phare Programming Guide 2001, punkt 5 e.

(30) I artikel 31.2 i strukturfondsförordningen (EG) nr 1260/1999 fastställs det att ”kommissionen skall automatiskt återta den del av ett åtagande som inte har omfattats av förskottsbetalningen eller för vilken det inte har kommit in någon (…) godtagbar ansökan om utbetalning till kommissionen senast vid utgången av andra året efter det år då åtagandet ingicks”.

(31) Trots att anslutningen närmade sig pekade kommissionens ”heltäckande övervakningsrapport” i november 2003 på bestående brister i kandidatländernas förmåga att förvalta strukturfonderna. Kommissionen ansåg att länderna behövde göra ”ökade ansträngningar” för att förbereda sig inför anslutningen.

(32) NUTS II-nivå.

(33) NUTS III-nivå.