FÖRKORTNINGAR

CATS : Kommissionens databas clearance audit trail system (med information om betalningar från europeiska jordbruksfonden)

EGFJ : Europeiska garantifonden för jordbruket

Eurostat : Europeiska unionens statistikkontor

IACS : Det integrerade administrations- och kontrollsystemet

LPIS : Systemet för identifiering av jordbruksskiften

SAPS : Systemet för enhetlig arealersättning

SPS : Systemet med samlat gårdsstöd

WTO : Världshandelsorganisationen

ORDFÖRKLARINGAR

Agenda 2000 : Genom denna reform fördelades den gemensamma jordbrukspolitiken på två huvudpelare som finansieras med medel från gemenskapsbudgeten via två europeiska jordbruksfonder. I den första pelaren (Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ)) ingår marknadsåtgärder och inkomststöd i form av direktstöd. I den andra pelaren (Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU)) medfinansieras landsbygdsutvecklingsåtgärder på områden som miljövänligt jordbruk, främjande av livsmedelskvaliteten, bättre tekniska normer och djurskydd.

Anslutningsakt : Rättsakt som innehåller villkoren och bestämmelserna enligt vilka ett land blir en medlemsstat i EU.

EU-15 : Belgien, Danmark, Tyskland, Irland, Grekland, Spanien, Frankrike, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Österrike, Portugal, Finland, Sverige, Storbritannien.

Frikoppling : Process där utbetalningar av direktstöd skiljs från jordbruksproduktionen.

Hälsokontrollen : Översynen 2008 av 2003 års reform av den gemensamma jordbrukspolitiken. Antagande av kommissionens förslag om ytterligare frikoppling av direktstöden och mer flexibilitet för systemet med samlat gårdsstöd, överföring av högre utgiftsbelopp till landsbygdsutvecklingsåtgärder, ändringar i interventionssystemet, ökning av mjölkkvoterna och andra sektorspecifika åtgärder.

Jordbrukets faktorinkomst : Indikerar nettoförädlingsvärdet av jordbruksverksamheten (liksom sekundär icke-jordbruksverksamhet) till faktorpris. Den beräknas genom att man drar värdet av insatsförbrukningen, kapitalförslitningen och produktionsskatterna från värdet av jordbruksproduktionen till baspriser och lägger till värdet av (andra) produktionsstöd. Hushållen har ofta inkomster från andra källor (annan verksamhet än jordbruksverksamhet, löner, sociala förmåner eller kapitalinkomst), vilket innebär att jordbruksinkomsten inte nödvändigtvis är identisk med jordbrukshushållens faktiska inkomst.

Jordbrukets företagsinkomst : Inkomst som kommer från jordbruksverksamhet och används som ersättning för de egna produktionsfaktorerna (arbete och/eller företag, eget kapital och ägd mark). Den motsvarar faktorinkomsten minus kostnader kopplade till att låna kapital och anställa arbetskraft.

Medlemsstater där systemet för enhetlig arealersättning tillämpas : Nya medlemsstater som valde att införa systemet för enhetlig arealersättning i stället för de stödordningar som används i EU-15: Bulgarien, Tjeckien, Estland, Cypern, Lettland, Litauen, Ungern, Polen, Rumänien och Slovakien.

Nya medlemsstater : Bulgarien, Tjeckien, Estland, Cypern, Lettland, Litauen, Ungern, Malta, Polen, Rumänien, Slovenien och Slovakien.

Reformen 2003 : Reform av den gemensamma jordbrukspolitiken (halvtidsöversyn) med syfte att minska prisstödet och kompensera för denna minskning med hjälp av direkta inkomststöd och på så sätt fortsätta en process som hade börjat 1992 (MacSharryreformen) och som bekräftades 1999 (Agenda 2000-reformen). I samband med reformen 2003 infördes tvärvillkoren och frikopplingen av stöden, samtidigt som landsbygdsutvecklingsstödet stärktes.

Systemet för enhetlig arealersättning : Ett förenklat inkomststödsystem av övergångskaraktär för jordbrukare i de nya medlemsstaterna.

Utvidgningen av EU : Process där Europeiska unionen utvidgas genom anslutning av nya medlemsstater.

SAMMANFATTNING

I. Systemet för enhetlig arealersättning är ett förenklat inkomststödsystem inriktat på jordbrukare i de nya medlemsstaterna. Det infördes av Bulgarien, Tjeckien, Estland, Cypern, Lettland, Litauen, Ungern, Polen, Rumänien och Slovakien. Systemet gjorde det möjligt för nationella myndigheter att införa direktstöd till jordbrukare i väntan på att de berörda medlemsstaterna övergår till det stödsystem som beräknas införas i EU som helhet från och med den 1 januari 2014. Utbetalningarna inom systemet för enhetlig arealersättning uppgick budgetåret 2011 till runt 5 miljarder euro.

II. Inom systemet för enhetlig arealersättning har jordbrukare ingen skyldighet att producera varor eller använda produktionsfaktorer. De måste dock bibehålla god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden på sin mark och respektera grundläggande normer med avseende på miljön, livsmedelssäkerhet samt djurens hälsa och välbefinnande.

III. Revisionsrättens granskning av tillämpningen av systemet för enhetlig arealersättning var inriktad på följande:

- Tillämpningen av huvuddelarna i systemet, inklusive definitionerna av stödmottagare och stödberättigande mark.

- Systemets bidrag till målet att stödja jordbrukarnas inkomst i de nya medlemsstaterna.

- Förberedelsen för övergången till ett nytt system med direktstöd som är gemensamt för alla EU:s medlemsstater.

IV. I sin rapport om systemet med samlat gårdsstöd [1] konstaterade revisionsrätten att definitionen av "jordbrukare" var otillfredsställande och att utbetalningar av stöd gjordes till betalningsmottagare som inte alls eller endast marginellt var verksamma inom jordbruket. Den aktuella revisionen gör att man kan dra samma slutsatser med avseende på systemet för enhetlig arealersättning. I en del av de berörda medlemsstaterna betalades dessutom stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning lagligen ut till (och bidrog till inkomsterna för) offentliga institutioner som förvaltar statlig mark men som inte på annat sätt är verksamma inom jordbruket.

V. Medlemsstaterna fastställde inte exakt vilka arealer som var stödberättigande och utbetalningar gjordes i förhållande till outnyttjade jordbruksskiften eller mark som används för annan verksamhet än jordbruksverksamhet. Detta förhållande inverkar på den summa som utbetalas till varje enskild jordbrukare och försvagar kopplingen mellan utbetalningen och det stödberättigande området.

VI. Utbetalningarna enligt systemet för enhetlig arealersättning har på ett betydande sätt bidragit till att öka jordbrukarnas inkomster i de berörda medlemsstaterna och är för närvarande många jordbrukares huvudsakliga inkomstkälla. När det gäller fördelningen bygger dock stödet enligt systemet för enhetlig arealersättning huvudsakligen på arealen för de jordbruksskiften som används av jordbrukarna utan att ta hänsyn till vare sig jordbruksverksamhetens särskilda regionala särdrag eller jordbrukarnas bidrag till produktionen av kollektiva nyttigheter. Dessutom gör jordbrukssektorns tvådelade struktur i många av de nya medlemsstaterna (med stora jordbruksföretag å ena sidan och ett stort antal mindre familjejordbruk å andra sidan) tillsammans med systemets ytbaserade beskaffenhet att en stor andel av stödet koncentreras till ett litet antal stora stödmottagare medan majoriteten av jordbrukarna erhåller mycket små stödbelopp.

VII. Det är inte möjligt att särskilja utbetalningarna enligt systemet för enhetlig arealersättning inom en medlemsstat så att man tar hänsyn till regionernas jordbrukspotential eller miljökriterier. Sedan 2010 får dock medlemsstaterna använda en del av det nationella rambeloppet för enhetlig arealersättning till särskilda bidrag till jordbrukare i ekonomiskt utsatta och miljömässigt känsliga områden, eller till ekonomiskt sårbara jordbrukstyper. Det är dock ännu för tidigt att utvärdera vilken inverkan detta alternativ har på stödfördelningen inom systemet för enhetlig arealersättning.

VIII. Storleken på direktstödet i medlemsstaterna fastställdes i syfte att främja den nödvändiga omstruktureringen av jordbrukssektorn och för att undvika att betydande inkomstskillnader och sociala orättvisor uppkommer i de berörda landsbygdssamhällena. Bestående strukturella brister i jordbruksekonomin i de medlemsstater där systemet för enhetlig arealersättning tillämpas kan dock påverka direktstödets ändamålsenlighet och effektivitet på lång sikt. I skrivande stund har kommissionen inte utfört någon analys av hur stödet enligt systemet för enhetlig arealersättning påverkar jordbrukssektorns omstrukturering.

IX. Systemet för enhetlig arealersättning är mindre ändamålsenligt när det gäller stöd för jordbruksinkomster om stödet "kapitaliseras" i priser för mark eller markarrendering. Kommissionen har ännu inte analyserat dessa effekter i de besökta medlemsstaterna men det finns indikationer på att stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning har samband med en ökning av priserna för mark eller markarrendering.

X. De flesta medlemsstater som tillämpar systemet för enhetlig arealersättning har inte förberett införandet av ett stödrättighetsbaserat system som ska ersätta systemet för enhetlig arealersättning. Erfarenheterna från införandet 2005 av systemet med samlat gårdsstöd i länderna inom EU-15 har visat att genomförandet av ett sådant system ledde till att utbetalningarna till jordbrukarna försenades betydligt.

XI. Revisionsrätten rekommenderar att

- stödet till jordbrukarnas inkomst bör inriktas på aktiva jordbrukare som bedriver konkret och regelbunden jordbruksverksamhet; i synnerhet offentliga institutioner som förvaltar statlig mark och som inte på annat sätt är verksamma inom jordbrukssektorn bör uteslutas från att dra nytta av stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning,

- kriterierna för vad som utgör stödberättigande mark klart definieras och begränsas till jordbruksskiften på vilka normerna för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden medför att konkret och regelbunden jordbruksverksamhet måste utföras; om ett stödrättighetsbaserat system införs bör stödrättigheter endast tilldelas sådana jordbruksskiften,

- en mer balanserad fördelning av stödet mellan jordbrukarna eftersträvas, antingen genom att man inför tak för högre utbetalningar till enskilda jordbrukare eller genom att man beaktar jordbruksföretagens särskilda omständigheter i de olika regionerna,

- kommissionen analyserar i vilken omfattning direktstödets ändamålsenlighet och effektivitet påverkas negativt av strukturella brister och markpriser; kommissionen bör överväga att på grundval av en sådan analys vidta kompletterande åtgärder i syfte att omstrukturera jordbrukssektorn och göra den mer konkurrenskraftig,

- kommissionen aktivt stöder medlemsstaterna och noggrannare övervakar deras förberedelser för införandet av ett framtida stödrättighetsbaserat system; i synnerhet bör kommissionen hjälpa medlemsstaterna att fastställa nyckelkrav för nationella myndigheter och för jordbrukare.

INLEDNING

BAKGRUND

1. När Tjeckien, Estland, Cypern, Lettland, Litauen, Ungern, Malta, Polen, Slovenien och Slovakien anslöt sig till Europeiska unionen (EU) den 1 maj 2004 bestod kärnan av den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) av kopplat direktstöd till jordbrukare baserat på åkermarkens areal och antalet djur (nötkreatur, får och getter). Rådet beslöt 2002 att jordbrukare i de nya medlemsstaterna skulle vara berättigade till sådant direktstöd. I enlighet med de principer som gällde i EUmedlemsstaterna (EU-15) vid denna tid, fastställde rådet ett budgettak för varje ny medlemsstat. Detta utgör det högsta möjliga belopp, finansierat från EUbudgeten, som årligen kan användas till direktstöd. Rådet beslöt också att direktstödet skulle höjas progressivt fram till 2013 för att vara jämförbart med det stöd som beviljas inom EU-15.

2. Det fanns dock väsentliga skillnader mellan jordbrukssektorns struktur i de flesta nya medlemsstaterna och den som var allmänt förekommande i medlemsstaterna inom EU-15. Den kännetecknades av en tvådelad struktur med stora jordbruksföretag å den ena sidan och ett stort antal mindre familjejordbruk å den andra sidan. Generellt sett var sektorns produktivitet låg. Dessutom hade de flesta nationella myndigheter ingen erfarenhet av att förvalta ett system med direktstöd till jordbrukarna.

3. Den anslutningsakt som undertecknades med de medlemsstater som anslöt sig till EU 2004 erbjöd av denna anledning dessa stater, som ett alternativ till kopplat direktstöd, möjligheten att under en övergångsperiod införa ett förenklat inkomststödsystem: systemet för enhetlig arealersättning. I denna rättsakt föreskrivs det att kommissionen för varje ny medlemsstat ska fastställa ett årligt rambelopp för utgifter inom systemet för enhetlig arealersättning inom ramarna för det nationella budgettak som fastställs av rådet. Samma valmöjlighet erbjöds Bulgarien och Rumänien när de anslöt sig till EU 2007.

4. Parallellt med EU:s utvidgningsprocess genomförde rådet reformen 2003 av den gemensamma jordbrukspolitiken. Genom denna reform

a) infördes ett system med samlat gårdsstöd som ersatte de flesta föreliggande direktstöden genom vilka stöd "frikopplades" från en skyldighet att producera varor,

b) gjordes jordbrukarnas efterlevnad av tvärvillkor till ett villkor för utbetalningen av hela direktstödbeloppet [2],

c) infördes en obligatorisk mekanism för att minska allt direktstöd som översteg 5000 euro per kalenderår och per jordbruksföretag med en fastställd procentsats ("modulering").

5. Rådet beslutade 2004 att de principer som antogs i reformen 2003 skulle gälla i de nya medlemsstaterna, med undantag för "moduleringen" (åtminstone tills den omfattning av direktstödet som är tillämplig i de nya medlemsstaterna var likvärdig med den som är tillämplig i EU-15). Möjligheten att tillämpa systemet för enhetlig arealersättning bibehölls dock [3].

6. Malta och Slovenien var ensamma om att 2004 välja att införa de bestämmelser rörande direktstöd som gällde vid denna tidpunkt och därefter, 2007, det system med samlat gårdsstöd som trätt i kraft i EU-15 2005. Tjeckien, Estland, Cypern, Lettland, Litauen, Ungern, Polen, Slovakien och 2007 även Bulgarien och Rumänien beslutade att tillämpa systemet för enhetlig arealersättning.

7. Från första stund var systemet för enhetlig arealersättning sålunda tänkt som en övergång till systemet med direktstöd som gällde i EU som helhet (systemet med samlat gårdsstöd från och med 2005). Till att börja med var det tänkt att övergångsperioden skulle löpa ut senast 2009. Inom ramen för "hälsokontrollen" av den gemensamma jordbrukspolitiken 2008 förlängde rådet dock denna period till slutet av 2013. Därför kommer det system med direktstöd som för närvarande debatteras i Europaparlamentet och rådet och som kommer att antas som en del av den nya gemensamma jordbrukspolitik som genomförs från och med 2014 att ersätta systemet för enhetlig arealersättning från och med detta datum [4].

NYCKELELEMENTEN I SYSTEMET FÖR ENHETLIG AREALERSÄTTNING

8. Systemet för enhetlig arealersättning är ett förenklat inkomststödsystem inriktat på jordbrukare och baserat på den areal stödberättigande mark som de förfogar över [5]. I varje medlemsstat består stödet av ett årligt belopp per hektar stödberättigande mark. Till den behöriga nationella myndigheten lämnar jordbrukarna in en årlig deklaration som omfattar alla jordbruksskiften. Jordbrukarna har ingen skyldighet att producera varor eller använda produktionsfaktorer, men de måste förvalta sina jordbruksskiften enligt god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden [6].

9. I varje medlemsstat beräknas storleken på det årliga stödet per hektar genom att man dividerar det årliga rambeloppet med jordbruksarealen i varje ny medlemsstat. Om detta stöd under ett givet år överstiger det årliga rambeloppet minskas det tillämpliga beloppet per hektar proportionellt genom att man tillämpar en nedsättningskoefficient. Detta garanterar att stödet inte överskrider de nationella rambelopp som antogs i anslutningsakten.

10. För de medlemsstater som anslöt sig till EU 2004 definieras jordbruksarealen som den del av den "utnyttjade jordbruksarealen" som den 30 juni 2003 förvaltades enligt "god jordbrukshävd" [7]. Fastställandet av detta datum uteslöt mark som var outnyttjad vid denna tidpunkt från att vara berättigad till stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning, även i de fall då jordbrukare åter började bruka sådan mark under senare år. I Bulgarien och Rumänien fastställdes dock ingen sådan gräns, vilket fick som följd att jordbrukare kan dra nytta av stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning i förhållande till tidigare nedlagd mark som de åter börjat bruka efter dessa medlemsstaters anslutning till EU.

11. Den "utnyttjade jordbruksarealen" är ett statistiskt begrepp som används av Eurostat [8]. Den är den totala areal som utgör åkermark eller betesmark och slåtteräng eller används för fleråriga grödor och köksträdgårdar.

12. En jämförelse mellan systemet för enhetlig arealersättning och systemet med samlat gårdsstöd presenteras i bilaga I.

ALTERNATIVET ATT TILLHANDAHÅLLA KOMPLETTERANDE NATIONELLA DIREKTSTÖD

13. Före anslutningen till EU hade en del medlemsstater redan beviljat direktstöd till sina jordbrukare, vilket hade varit oförenligt med principerna för EU:s gemensamma marknad. För att undvika en eventuell minskning av stödet till jordbrukarna efter anslutningen av deras land till EU får de berörda medlemsstaterna, förutom stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning, bevilja kompletterande direktstöd ur den nationella budgeten för att kompensera för det gradvisa införandet av EU:s direktstöd [9]. Detta kompletterande direktstöd måste godkännas av kommissionen och det totala direktstöd som får beviljas jordbrukarna får inte överstiga det direktstöd som de skulle vara berättigade till i EU-15. Det kompletterande nationella direktstödet håller på att avvecklas i och med den årliga ökningen av stödet enligt systemet för enhetlig arealersättning.

REVISIONENS INRIKTNING OCH OMFATTNING SAMT REVISIONSMÅL OCH REVISIONSMETOD

14. Revisionsrätten har inom ramen för den årliga revisionsförklaringen granskat genomförandet av systemet för enhetlig arealersättning sedan budgetåret 2005. Granskningarna begränsades dock till utbetalningarnas laglighet och korrekthet samt övervaknings- och kontrollsystemens funktion. Revisionsrätten offentliggjorde resultaten av dessa revisioner i respektive årsrapport.

15. Systemet för enhetlig arealersättning är det näst största system som finansierats av Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och utgör huvudkällan för inkomststöd för jordbrukarna i de nya medlemsstaterna. De årliga utgifterna ökade från 1,4 miljarder euro budgetåret 2005 till runt 5 miljarder euro 2011. Stödet planeras uppgå till omkring 7,5 miljarder euro senast budgetåret 2014.

16. Revisionen utfördes 2011 och omfattade besök vid Europeiska kommissionen och i fem medlemsstater som hade infört systemet för enhetlig arealersättning antingen 2004 (Ungern, Polen och Slovakien) eller 2007 (Bulgarien och Rumänien), liksom dokumentanalys och granskning av undersökningar och utvärderingar. De besökta medlemsstaterna betalade 2011 ut runt 4 miljarder euro i stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning, vilket motsvarar omkring 80 % av de totala utgifterna inom systemet under det budgetåret [10].

17. Denna rapport är inriktad på följande:

- Tillämpningen av huvuddelarna i systemet, inklusive definitionerna av stödmottagare och stödberättigande mark.

- Systemets bidrag till målet att stödja jordbrukarnas inkomst i de nya medlemsstaterna.

- Förberedelsen för övergången till ett nytt system med direktstöd som är gemensamt för alla EU:s medlemsstater.

IAKTTAGELSER

UTBETALNINGAR TILL STÖDMOTTAGARE SOM ENDAST MARGINELLT ÄR VERKSAMMA INOM JORDBRUKET

18. Som påpekats ovan är syftet med stödet enligt systemet för enhetlig arealersättning att bidra till jordbrukarnas inkomst [11]. Det är utformat så att det ska överensstämma med de övergripande målen för den gemensamma jordbrukspolitiken: att "höja produktiviteten inom jordbruket" och "på så sätt tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard, särskilt genom en höjning av den individuella inkomsten för dem som arbetar i jordbruket" [12].

DEFINITIONER AV "JORDBRUKARE" OCH "JORDBRUKSVERKSAMHET"

19. Enligt förordningen [13] definieras en jordbrukare som en person eller en grupp av personer som bedriver "jordbruksverksamhet". "Jordbruksverksamhet" består av "produktion, uppfödning eller odling av jordbruksprodukter, inbegripet skörd, mjölkning, djuruppfödning och djurhållning för animalieproduktion, och verksamhet för att bevara god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden".

20. Revisionsrätten har redan konstaterat att definitionen av "jordbrukare" som personer eller enheter som har stödberättigande mark till sitt förfogande och som bedriver "jordbruksverksamhet" är oklar [14]. Revisionsrätten fann att Ungern och Rumänien hade förtydligat dessa termer i sina respektive nationella lagstiftningar. Ungern beslutade att stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning endast skulle utbetalas till markanvändarna. I Rumänien utesluter de nationella reglerna uttryckligen personer som endast upplåter sin mark till användning eller som arrenderar ut mark. I praktiken kontrolleras detta dock sällan, och i båda dessa medlemsstater fann revisionsrätten att stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning hade betalats ut till markägare som inte bedrev någon egen jordbruksverksamhet på marken i fråga medan de jordbrukare som faktiskt brukade marken inte hade någon tillgång till stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning.

21. Liksom i fallet med systemet med samlat gårdsstöd fann revisionsrätten också mottagare av stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning som endast marginellt var verksamma inom jordbruket. Fall av denna typ omfattar fastighetsföretag, flygplatser (Polen och Rumänien), skogsbruksföretag, jaktföreningar och fiske- eller skidklubbar (Ungern, Polen och Slovakien). Kommissionen och de medlemsstater som besöktes har varken uppgifter om det exakta antalet sådana fall eller om deras ekonomiska inverkan. Som ett exempel på sådana fall fann revisionsrätten att för ansökningsåret 2010 hade 1345 jaktföreningar i Polen lagligen mottagit stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning uppgående till 2,54 miljoner euro i förhållande till 19000 hektar jordbruksmark. På samma sätt mottog 337 jaktföreningar i Ungern över 1 miljon euro i stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning i förhållande till 7000 hektar jordbruksmark.

22. Revisionsrätten fann också i de besökta medlemsstaterna en särskild grupp mottagare av stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning som utgjordes av offentliga institutioner som förvaltar mark som ägs av staten i enlighet med respektive lagstiftning. Dessa institutioner bedriver ingen eller endast marginell jordbruksverksamhet. I sådana fall finansierar stödet enligt systemet för enhetlig arealersättning främst en offentlig verksamhet som det åligger sådana institutioner att sköta i stället för att stödja jordbrukarnas inkomst.

23. Hälsokontrollen av den gemensamma jordbrukspolitiken 2008 gjorde det möjligt för medlemsstaterna att fastställa kriterier som uteslöt stödmottagare såsom de som nämnts ovan från att vara berättigade till stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning. I skrivande stund har dock ingen av de besökta medlemsstaterna utnyttjat detta alternativ, och som en följd av detta är de omständigheter som beskrivs ovan fortfarande allmänt förekommande.

MARK SOM ANVÄNDS TILL ANNAN VERKSAMHET ÄN JORDBRUKSVERKSAMHET

24. Bestämmelserna för systemet med samlat gårdsstöd tillåter inte att stöd utbetalas i förhållande till mark som inte huvudsakligen används för jordbruksverksamhet [15]. Sådana regler finns inte för systemet för enhetlig arealersättning. I Ungern betalade myndigheterna ut stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning i förhållande till permanent gräsmark som ägdes av staten och som var avsedd för militärövningar, men för vilken de nationella myndigheterna inte kunde klargöra om den uteslutande användes för övningar eller ens delvis användes för jordbruksändamål (fårbete). Revisionsrätten uppskattade att 4,25 miljoner euro hade betalats ut under 2010 i förhållande till 25000 hektar militär övningsterräng [16].

RUTA 1

STATLIGA INSTITUTIONER SOM ERHÅLLER STÖD ENLIGT SYSTEMET FÖR ENHETLIG AREALERSÄTTNING ENDAST FÖR ATT UTFÖRA OFFENTLIG VERKSAMHET I ENLIGHET MED NATIONELL LAGSTIFTNING

I Polen, Rumänien, Slovakien och Ungern ägs stora arealer jordbruksmark av staten. I Polen är till exempel Agricultural Property Agency, som förvaltar runt två miljoner hektar som tillhör staten, den största enskilda förvaltaren av jordbruksmark. Förvaltningsmyndigheterna brukar inte marken själv utan arrenderar ut den till jordbrukare som vanligtvis är berättigade att ansöka om stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning i förhållande till de jordbruksskiften de brukar. Dessa medlemsstater har ingen enhetlig politik i förhållande till sådana institutioner: medan dessa institutioner i Slovakien och Rumänien inte är berättigade till stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning, erhåller i Polen Agricultural Property Agencys lokalkontor årligen runt 1 miljon euro i stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning i förhållande till mark för vilken de inte har funnit någon arrendator. Lokalkontoren hade anförtrott markunderhållet för att bevara jordbruksvärdet till tjänsteleverantörer till en kostnad per hektar som ligger långt under det årliga stöd man erhåller enligt systemet för enhetlig arealersättning. Detta är dock en verksamhet som myndigheterna ändå måste bedriva, eftersom den nationella lagstiftningen ålägger dem att bevara den offentliga egendomens värde.

I Ungern är staten den största enskilda mottagaren av stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning [17]. Detta stöd utbetalas till exempel i förhållande till nationalparker som finansieras genom den centrala statsbudgeten med huvudsakligt syfte att hålla naturreservaten i gott skick. Andra typer av institutionella markanvändare vars huvudsyfte inte är jordbruk inbegriper vattenförvaltningsföretag och kommuner. De nationella myndigheterna har ingen överblick i vilken utsträckning stödutbetalningarna går till sådana institutioner. Revisionsrätten uppskattar dock att det kan röra sig om 300000 hektar för vilka de nationella myndigheterna under 2010 betalade ut runt 50 miljoner euro i stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning.

I Rumänien, där kommunerna äger runt 1,6 miljoner hektar jordbruksmark av vilka runt 1,5 miljoner hektar är gräsmark, fann revisionsrätten att mer än 1000 kommuner och lokala myndigheter under 2010 hade erhållit 23,5 miljoner euro i stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning i förhållande till runt 340000 hektar offentlig mark. Detta är mark som lokala jordbrukare mestadels använder gemensamt, till exempel till betesmark för sin boskap eller till slåtter, och på vilken de offentliga ägarna i regel inte bedriver någon egen jordbruksverksamhet. De rumänska myndigheterna vidtog nyligen åtgärder för att bättre lotsa utbetalningarna till jordbrukarna. Dessa åtgärder är dock endast delvis ändamålsenliga och många jordbrukare som använder marken är fortfarande uteslutna från att erhålla stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning.

Revisionsrätten fann liknande fall i Bulgarien, där kommunerna hade skapat juridiska personer som erhöll stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning i förhållande till offentlig mark som jordbrukare från trakten använde som betesmark för sina djur. I sådana fall begränsades de juridiska personernas verksamhet till att tillhandahålla vatten för boskapen eller till att emellanåt anlita arbetskraft för buskröjning.

På grund av den planerade höjningen av stödutbetalningarna per hektar inom systemet för enhetlig arealersättning kommer de årliga belopp som betalas ut till dessa institutioner att öka fram till 2013 eller, i Bulgarien och Rumänien, fram till 2016. I alla de fall som nämnts ovan används inte stödet till att utöka jordbrukarnas inkomster utan bidrar till att finansiera en offentlig institution.

DE TOTALA AREALER SOM VAR STÖDBERÄTTIGANDE ENLIGT SYSTEMET FÖR ENHETLIG AREALERSÄTTNING IDENTIFIERADES INTE PÅ ETT TILLFÖRLITLIGT SÄTT OCH DE BESÖKTA MEDLEMSSTATERNA DEFINIERADE JORDBRUKSSKIFTENAS STÖDBERÄTTIGANDE PÅ OLIKA SÄTT

DE FLESTA AV DE BERÖRDA MEDLEMSSTATERNA KAN INTE EXAKT FASTSTÄLLA DENJORDBRUKSAREALSOM ÄR STÖDBERÄTTIGANDE ENLIGT SYSTEMET FÖR ENHETLIG AREALERSÄTTNING

25. De gällande nationella budgettaken för direktstöd fastställdes av rådet, men det överläts åt kommissionen och de berörda medlemsstaterna att bestämma exakt vilka områden som faktiskt var stödberättigande enligt systemet för enhetlig arealersättning [18].

26. Som nämndes ovan föreskrevs det i anslutningsakten och de därpå följande rådsförordningarna att den stödberättigande jordbruksarealen ska vara den del av den "utnyttjade jordbruksarealen" som den 30 juni 2003 förvaltades enligt "god jordbrukshävd", oavsett om den är uppodlad eller ej vid den tidpunkten.

27. I fallet med Bulgarien och Rumänien gäller dock inte detta historiska referensdatum, vilket betyder att den stödberättigande jordbruksarealen är den del av den utnyttjade jordbruksarealen som förvaltades enligt god jordbrukshävd under ansökningsåret i fråga.

28. Kriteriet med den utnyttjade jordbruksarealen gör att arealer som inte används för jordbruksverksamhet, såsom skogsmark eller prydnadsträdgårdar men även områden som inte länge brukas av ekonomiska, sociala eller andra skäl (inklusive när sådana områden åter kan börja brukas genom användning av de resurser som normalt är tillgängliga på ett jordbruksföretag), inte är berättigade till stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning. Revisionsrätten konstaterar att reglerna såsom de hittills fastställts är inkonsekventa, eftersom jordbrukare som åter vill börja bruka jordbruksskiften i de medlemsstater som anslöt sig till EU 2004 och i vilka systemet för enhetlig arealersättning tillämpas inte är berättigade till stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning i förhållande till sådana jordbruksskiften, medan jordbrukare i Bulgarien och Rumänien erhöll stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning när de brukar mark som tidigare varit nedlagd.

29. EU:s lagstiftning definierar inte "god jordbrukshävd" närmare. Vid tidpunkten för revisionen hade endast Bulgarien antagit tydliga normer som definierar god jordbrukshävd.

30. I de bestämmelser som antogs i anslutningsakterna fordras att de nationella myndigheterna konkret skulle identifiera den stödberättigande jordbruksarealen, men de flesta av de besökta medlemsstaterna hade dock svårigheter att på ett tillförlitligt sätt identifiera denna areal. I avsaknad av en definition av god jordbrukshävd och eftersom systemet för identifiering av jordbruksskiften antingen inte var tillgängligt eller tillräckligt utvecklat, använde medlemsstaterna olika metoder för att fastställa sin jordbruksareal.

31. Den stödberättigande jordbruksareal som godkänts av kommissionen fastställdes i Polen på grundval av information om global markanvändning i jordbruksundersökningen 2002, kompletterad med information om obrukad mark som förväntades börja brukas så snart jordbrukarna insåg att de skulle erhålla stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning. Däremot fastställdes de områden som omfattades av systemet för identifiering av jordbruksskiften på grundval av information i fastighetsregistret, vilket innehöll mycket större arealer om vilka dock ingen information om det skick de befann sig i 2003 fanns tillgänglig [19].

32. Den stödberättigande jordbruksareal som godkänts av kommissionen fastställdes i Ungern på grundval av information om markanvändning före anslutningen och på grundval av jordbruksundersökningen 2002, förutom en uppskattning av mark som ansågs vara olämplig för jordbruksverksamhet. Däremot bygger systemet för identifiering av jordbruksskiften helt på tolkning av flygfoton.

33. Exemplen ovan visar också att det i systemet för identifiering av jordbruksskiften som registrerar arealer som är stödberättigande enligt systemet för enhetlig arealersättning och som de nya medlemsstaterna använder för att förvalta stödansökningar [20] ingår jordbruksarealer som ibland är betydligt större än de jordbruksarealer som fastställts och godkänts av kommissionen vid anslutningstillfället. Detta var fortfarande fallet 2010, vilket framgår av tabellen.

34. Kommissionen har inte begärt att medlemsstaterna ska analysera sådana brister på överensstämmelse. Revisionsrätten kan därför inte bekräfta huruvida de arealer som registrerats som stödberättigande enligt systemet för enhetlig arealersättning verkligen har fastställts i enlighet med bestämmelserna i anslutningsakterna och senare EUlagstiftning [21].

35. Denna osäkerhet rörande den areal som är stödberättigande enligt systemet för enhetlig arealersättning får följande två typer av konsekvenser:

a) Eftersom de rambelopp som tilldelas varje medlemsstat fastställs för hela finansieringsperioden minskades det genomsnittliga beloppet per hektar i motsvarande omfattning där den totala areal som deklarerades av jordbrukarna översteg den jordbruksareal som godkänts av kommissionen.

b) Det genomsnittliga beloppet stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning per hektar ökade om den jordbruksareal som godkändes av kommissionen var mindre än den faktiska areal som hade fastställts i systemet för identifiering av jordbruksskiften.

TABELL

JÄMFÖRELSE MELLAN UTNYTTJAD JORDBRUKSAREAL, JORDBRUKSAREAL SOM GODKÄNTS AV KOMMISSIONEN OCH AREAL SOM ÄR STÖDBERÄTTIGANDE ENLIGT SYSTEMET FÖR ENHETLIG AREALERSÄTTNING FÖR ANSÖKNINGSÅR 2010

Källa: Europeiska revisionsrätten på grundval av data från nationella statistikkontor och utbetalande organ (2011).

(i hektar) |

| Bulgarien | Ungern | Polen | Rumänien | Slovakien |

Utnyttjad jordbruksareal (UJA) 2010 enligt statistikkontoren | 3620000 | 5343000 | 15534000 | 13298000 | 1921000 |

Jordbruksareal som godkänts av kommissionen (bilaga VIII till förordning (EG) nr 1121/2009) | 3492000 | 4829000 | 14137000 | 8716000 | 1865000 |

Total areal som är berättigad till stöd enligt SAPS och som registrerats i LPIS | 3707125 | 5681781 | 18245374 | 13015446 | 2083248 |

ÖVERSYNER AV DEN STÖDBERÄTTIGANDEJORDBRUKSAREALENBASERADES INTE ALLTID PÅ VERIFIERBARA KRITERIER

36. Kommissionen kan godkänna översyner av den stödberättigande jordbruksarealen i en medlemsstat om det visar sig att den som från början fastställdes är felaktig. Sådana justeringar kan göras under förutsättning att den berörda medlemsstaten har fastställt objektiva och ickediskriminerande kriterier [22].

37. Alltsedan 2004 har kommissionen godkänt ansökningar om översyn av jordbruksarealen i Bulgarien, Litauen, Ungern, Polen och Slovakien. När det gäller Bulgarien, Polen och Slovakien ledde översynen till en minskning av jordbruksarealen och därför till en höjning av stödet enligt systemet för enhetlig arealersättning per hektar. Detta gjorde det möjligt för dessa medlemsstater att till fullo utnyttja sina respektive årliga rambelopp. Ungern begärde en ökning av jordbruksarealen, eftersom myndigheterna mottog stödansökningar för mycket större arealer än väntat. Detta ledde till att utbetalningarna av stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning minskades för alla jordbrukare för att undvika att det årliga rambeloppet överskreds.

38. Revisionsrätten fann att medan översynen av jordbruksarealen i Bulgarien delvis härrörde från identifiering av icke stödberättigande mark, grundades den i Ungern, Polen och Slovakien inte på verifierbara kriterier annat än det faktum att myndigheterna hade mottagit stödansökningar för mindre eller för större jordbruksarealer än väntat. Redan 2005 hade kommissionen informerat de slovakiska myndigheterna att antalet stödansökningar som mottogs under ett år och en förväntad ökning av dessa inte var ett tillräckligt objektivt kriterium för en justering av jordbruksarealen inom systemet för enhetlig arealersättning. För Ungern, Polen och Slovakien godkände dock kommissionen så småningom ansökningarna om översyn utan ytterligare analys [23].

STÖD UTBETALAS ENLIGT SYSTEMET FÖR ENHETLIG AREALERSÄTTNING I FÖRHÅLLANDE TILL OUTNYTTJAD ELLER NEDLAGD JORDBRUKSMARK

39. Ett särskilt kännetecken för många medlemsstater där systemet för enhetlig arealersättning tillämpas är förekomsten av områden med outnyttjad eller nedlagd jordbruksmark. Detta beror främst på de sociala och ekonomiska förändringar som inträffade efter 1990. Inget stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning bör utbetalas i förhållande till sådan mark.

40. Som påpekats ovan hade medlemsstaterna svårt att på ett tillförlitligt sätt identifiera den del av den utnyttjade jordbruksarealen som den 30 juni 2003 förvaltades enligt god jordbrukshävd. De granskningar som utförts av revisionsrätten inom ramen för den årliga revisionsförklaringen klargjorde att systemet för identifiering av jordbruksskiften ofta var av otillräcklig kvalitet och att det inte hade uppdaterats regelbundet.

41. Revisionsrätten konstaterade att kommissionen och medlemsstaterna bemödade sig om att förbättra systemet för identifiering av jordbruksskiften. I Ungern klassificerade till exempel myndigheterna mellan 2008 och 2010 runt 891000 hektar som icke stödberättigande enligt systemet för enhetlig arealersättning eftersom motsvarande jordbruksskiften hade identifierats som nedlagda eller som icke längre lämpliga för jordbruksverksamhet. För Bulgarien och Rumänien upprättade kommissionen särskilda handlingsplaner som inte hade genomförts till fullo när det gällde den granskade perioden (ansökningsår 2010) men som redan hade lett till betydande minskningar av den areal som från början var stödberättigande. I Slovakien hade myndigheterna identifierat runt 100000 hektar permanent gräsmark (omkring en femtedel av den totala arealen permanent gräsmark) rörande vilka de tvivlade på om de fullt ut användes för jordbruksverksamhet och övervägde att minska utbetalningarna per hektar av stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning för att ta hänsyn till jordbruksskiftenas outnyttjade delar.

42. Trots dessa insatser ingår fortfarande områden med nedlagd eller outnyttjad mark i en del medlemsstaters system för identifiering av jordbruksskiften.

RUTA 2

UTBETALNING AV STÖD ENLIGT SYSTEMET FÖR ENHETLIG AREALERSÄTTNING I FÖRHÅLLANDE TILL OUTNYTTJAD MARK

I Rumänien, där arealen jordbruksmark som deklarerats inom systemet för enhetlig arealersättning har ökat sedan 2007, ansågs även jordbruksskiften på vilka ingen jordbruksverksamhet bedrevs vara stödberättigande (bild 1). Myndigheterna har ännu inte fastställt klara och entydiga villkor under vilka nedlagd mark som jordbrukare åter vill börja bruka blir stödberättigande.

+++++ TIFF +++++

I Bulgarien kräver myndigheterna som ett minimivillkor för stödberättigande att permanent gräsmark ska betas av djur eller att slåtter ska utföras minst en gång om året. I praktiken godkänner dock myndigheterna helt och fullt jordbruksskiften med endast mycket begränsad eller ingen jordbruksverksamhet alls (t.ex. jordbruksskiften som produktionsdjur eller vilda djur endast förflyttar sig över). Revisionsrätten fann även exempel på stödutbetalningar enligt systemet för enhetlig arealersättning i förhållande till jordbruksskiften där det inte fanns några tecken på att jordbruksverksamhet någonsin hade bedrivits (bild 2).

+++++ TIFF +++++

I Polen föreskriver kraven på god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden att regelbunden verksamhet ska bedrivas på jordbruksmark. Revisionsrätten fann dock att stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning betalades ut för outnyttjad jordbruksmark som den som visas på bild 3. Bland de besökta stödmottagarna påträffade revisionsrätten ofta liknande situationer. Mottagare av stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning erhöll i de flesta fall fulla stödutbetalningar eller utbetalningar som endast minskats mycket lite, även då myndigheterna fann att mottagarna inte hade brukat sin mark på många år.

+++++ TIFF +++++

Förutom en skyldighet att bekämpa oönskat ogräs finns det i Ungern inte något krav på jordbrukare att bedriva jordbruksverksamhet för att deras jordbruksskiften ska vara stödberättigande. Revisionsrätten påträffade fall där jordbrukare arrenderade stora områden med delvis naturliga gräsmarker och erhöll stödutbetalningar enligt systemet för enhetlig arealersättning utan att alls använda marken för jordbruk. Dessutom påverkar avsaknaden av jordbruksverksamhet miljövärdet av denna marktyp negativt (bild 4).

+++++ TIFF +++++

43. Bedömningen av huruvida ett jordbruksskifte är stödberättigande enligt systemet för enhetlig arealersättning beror på om och hur tydligt medlemsstaterna har närmare definierat villkoren för beviljande av stöd och minimikraven för jordbruksverksamhet, hur tillförlitligt de nationella myndigheterna kan fastställa jordbruksskiftets status den 30 juni 2003 och hur noggrant myndigheterna kontrollerar dessa omständigheter. Beroende på dessa faktorer uppmärksammade revisionsrätten ett stort antal olika förhållanden som ledde till att jordbrukare inte behandlades likvärdigt i alla de besökta medlemsstaterna.

STÖDET ENLIGT SYSTEMET FÖR ENHETLIG AREALERSÄTTNING BIDRAR I STOR UTSTRÄCKNING TILL JORDBRUKARNAS INKOMST MEN KOMMER HUVUDSAKLIGEN STÖRRE JORDBRUK TILL GODO

STÖDET ENLIGT SYSTEMET FÖR ENHETLIG AREALERSÄTTNING BIDRAR ÖVERLAG TILL JORDBRUKSINKOMSTERNA I DE NYA MEDLEMSSTATERNA

44. Syftet med systemet för enhetlig arealersättning är att bidra till jordbrukarnas inkomst, men detta mål har inte definierats närmare med avseende på den önskade storleken på stödet eller stödets fördelning.

45. Från 2004 till 2010 (budgetåren 2005 till 2011) erhöll jordbrukare i de nya medlemsstaterna ungefär 21,5 miljarder euro i stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning [24]. Det fanns runt 3 miljoner stödmottagare 2010, och det genomsnittliga stödet enligt systemet för enhetlig arealersättning uppgick till 1668 euro per jordbruksföretag [25]. Alla medlemsstater som tillämpade systemet för enhetlig arealersättning utnyttjade huvuddelen av sina respektive rambelopp. Systemet för enhetlig arealersättning har sålunda bidragit till att överlag höja jordbrukarnas inkomster [26].

46. I den senaste analysen av jordbrukarnas inkomster som utfördes av kommissionen dras slutsatsen att jordbrukarnas inkomster i EU-12 (dvs. medlemsstaterna som tillämpar systemet för enhetlig arealersättning plus Malta och Slovenien) har hållit sig klart över den nivå som uppnåddes innan anslutningen, trots en kraftig nedgång under 2009 som kan förklaras av den rådande ekonomiska krisen. Totalt sett ökade inkomsten per årsarbetsenhet med 34 % från 2004 till 2009 [27]. Denna ökning förklaras av de högre priser som råder på den inre marknaden och ökningen av det offentliga stödet till jordbrukssektorn.

47. Stödet enligt systemet för enhetlig arealersättning kan anses vara det viktigaste inslaget i jordbrukarnas nettoinkomst i dessa medlemsstater, såsom framgår av diagram 1.

48. Utvecklingen av jordbruksinkomsten varierar dock mycket från en medlemsstat till en annan. I Polen är utvecklingen överlag positiv, men i Ungern och Slovakien har det trots införandet av stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning skett en betydande nedgång i nettoförädlingsvärdet av jordbruksproduktionen.

DIAGRAM 1

UTVECKLINGEN AV STÖDET ENLIGT SYSTEMET FÖR ENHETLIG AREALERSÄTTNING, ANDRA BIDRAG OCH JORDBRUKETS FÖRETAGSINKOMST FÖR ALLA MEDLEMSSTATER DÄR SYSTEMET FÖR ENHETLIG AREALERSÄTTNING TILLÄMPAS (VÄRDEN I LÖPANDE PRISER)

+++++ TIFF +++++

Källa: Europeiska revisionsrätten, baserat på räkenskaper för jordbruket (Eurostat).

STÖDETS INVERKAN VARIERAR DOCK BEROENDE PÅ JORDBRUKSFÖRETAGETS STORLEK, TYPEN AV JORDBRUKSFÖRETAG OCH MEDLEMSSTATEN I FRÅGA

49. Revisionsrätten konstaterar att i alla besökta medlemsstater där systemet för enhetlig arealersättning tillämpas [28] har systemets arealbaserade beskaffenhet kombinerat med jordbrukssektorns tvådelade struktur lett till en särskilt tydlig koncentration av stödet till större jordbruksföretag, medan det stöd som utbetalas till mindre jordbruksföretag ibland är mycket lågt [29]. Ett betydande antal av jordbrukarna erhåller inte något stöd alls enligt systemet för enhetlig arealersättning eftersom den stödberättigande arealen inom deras jordbruksföretag är för liten. Denna koncentration är särskilt tydlig i Bulgarien, där 2 % av jordbruksföretagen under 2010 erhöll mer än hälften av det nationella rambeloppet för systemet för enhetlig arealersättning.

50. Det finns en inneboende inkonsekvens i utformningen av stödet enligt systemet för enhetlig arealersättning, då stödet å ena sidan är tänkt som ett bidrag till enskilda jordbrukares inkomst medan det å andra sidan inte tas någon hänsyn till mottagarens särskilda omständigheter när fördelningen görs.

51. År 2010 erhöll totalt sett 98 % av mottagarna av stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning mindre än 10000 euro, vilket utgör 49 % av utbetalningarnas totala värde. Å andra sidan erhöll 0,2 % av stödmottagarna över 100000 euro, vilket utgör 24 % av utbetalningarnas totala värde.

52. I motsats till systemet med samlat gårdsstöd föreskriver inte den rättsliga ram som reglerar systemet för enhetlig arealersättning någon möjlighet att göra åtskillnad på utbetalningarna inom en medlemsstat för att bättre kunna ta hänsyn till regionernas jordbrukspotential eller miljökriterier. Detta gör systemet för enhetlig arealersättning till ett system som är lätt att tillämpa, men som inte tillåter att man riktar in stödet på regionernas särskilda behov.

53. I Ungern, Rumänien och Slovakien fann revisionsrätten att stödet enligt systemet för enhetlig arealersättning kunde inbringa goda vinster för stödmottagarna om de arrenderade eller köpte jordbruksmark utan att bedriva någon jordbruksverksamhet, eftersom de inte behöver bedriva någon särskild verksamhet på marken. I sådana fall bidrar inte stödet enligt systemet för enhetlig arealersättning till fördragsmålet att öka jordbrukets produktivitet [30].

54. Den inverkan som stödet enligt systemet för enhetlig arealersättning har på jordbruksinkomsterna skiljer sig också betydligt mellan olika typer av jordbruksföretag. I synnerhet animalieproduktionen minskade kraftigt i många nya medlemsstater efter anslutningen till EU, medan många djuruppfödare inte hade någon eller mycket begränsad tillgång till stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning eftersom de inte hade någon eller endast mycket lite jordbruksmark.

55. Med möjligheten att betala kompletterande nationella direktstöd kunde de nya medlemsstaterna inrikta sig på särskilda behov. Inom ramen för hälsokontrollen av den gemensamma jordbrukspolitiken 2009 gjorde rådet det dessutom möjligt för medlemsstaterna att använda en del av det nationella rambeloppet för systemet för enhetlig arealersättning till att ta itu med särskilda olägenheter som drabbar vissa jordbrukare, till exempel i ekonomiskt eller miljömässigt känsliga områden eller inom ekonomiskt sårbara typer av jordbruk [31]. Alla de besökta nya medlemsstaterna använde sig av denna möjlighet på ett eller annat sätt. Det har dock ännu inte gjorts någon utvärdering av dess inverkan på fördelningen av jordbrukarnas inkomst eftersom denna möjlighet endast fanns att tillgå från och med 2010.

DIAGRAM 2

FÖRDELNINGEN AV INKOMSTSTÖD ENLIGT SYSTEMET FÖR ENHETLIG AREALERSÄTTNING UNDER 2010 (I EURO)

+++++ TIFF +++++

Källa: Europeiska revisionsrätten, baserat på Europeiska kommissionens uppgifter om utbetalningar (databasen CATS).

DEN INVERKAN STÖDET ENLIGT SYSTEMET FÖR ENHETLIG AREALERSÄTTNING HAR PÅ OMSTRUKTURERINGAR OCH NÄR DET GÄLLER ATT ÖKA JORDBRUKSFÖRETAGENS EFFEKTIVITET HAR ÄNNU INTE UTVÄRDERATS

56. Storleken på stödet enligt systemet för enhetlig arealersättning per hektar i de nya medlemsstaterna fastställdes i syfte att inte förhindra den nödvändiga omstruktureringen av jordbrukssektorn och för att undvika att skapa betydande inkomstskillnader och sociala orättvisor i landsbygdssamhällena. Kommissionen påpekade att införandet av direktstöd på låg nivå skulle bidra till en stabilisering av jordbruksinkomsterna utan att äventyra omstruktureringsprocessen [32].

57. Kommissionen har dock ännu inte analyserat vilken inverkan som stödet enligt systemet för enhetlig arealersättning har på omstruktureringen och på jordbruksföretagens produktivitet och lönsamhet i de nya medlemsstaterna.

STRUKTURELLA BRISTER HAR FORTFARANDE EN NEGATIV INVERKAN PÅ JORDBRUKSFÖRETAGENS INKOMSTER

58. Olika studier såväl som revisionsrättens egna rön pekar på att strukturella faktorer såsom uppsplittrat markägande, jordbruksföretagens låga teknologiska nivå, otillräcklig lagringskapacitet, underutvecklade anläggningar för livsmedelsbearbetning, brist på skolad arbetskraft och svårigheter att få tillgång till finansiering negativt påverkar den förväntade inverkan av stödet enligt systemet för enhetlig arealersättning på jordbruksföretagens modernisering och lönsamhet [33].

ANDRA FAKTORER SOM MINSKAR ÄNDAMÅLSENLIGHETEN I STÖDET ENLIGT SYSTEMET FÖR ENHETLIG AREALERSÄTTNING

59. Ändamålsenligheten i systemet för enhetlig arealersättning när det gäller stöd för jordbruksinkomster kan minska om stödet "kapitaliseras" i priser för mark eller markarrendering. Detta betyder att jordbrukare måste betala högre priser för mark eller markarrendering bara för att de erhåller stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning. Detta minskar stödets ändamålsenlighet och kan påverka jordbruksföretagens lönsamhet negativt [34].

60. Stora arealer jordbruksmark arrenderas i Bulgarien, Ungern, Slovakien och i vissa regioner i Polen och Rumänien [35]. Kommissionen har ännu inte gjort en särskild bedömning av den inverkan som införandet av systemet för enhetlig arealersättning hade på priserna för mark eller markarrendering i de nya medlemsstaterna. De studier som finns att tillgå tyder dock på att det finns en statistiskt signifikant inverkan av systemet för enhetlig arealersättning på markarrendena [36], trots att alla de nya medlemsstaterna ännu inte har fullt fungerande jordbruksmarknader. Det kan därför hända att hela den effekt som stödet enligt systemet för enhetlig arealersättning har på priser för mark och markarrendering ännu inte är fullt synbar [37].

RUTA 3

INVERKAN AV STÖDET ENLIGT SYSTEMET FÖR ENHETLIG AREALERSÄTTNING PÅ VILLKOR OCH PRISER FÖR ARRENDERING

I Polen och Ungern lade revisionsrätten märke till en särskilt stark ökning av priserna för arrendering av statligt ägd mark med lågt jordbruksvärde, såsom marginell gräsmark. Före 2004 betalade fåruppfödare som traditionsenligt använde denna mark inga eller mycket låga arrendepriser, men i och med införandet av systemet för enhetlig arealersättning ökade efterfrågan på sådan mark. Detta kan inte förklaras av omständigheterna på jordbruksmarknaden utan av det faktum att en hög stödnivå garanteras i förhållande till markens låga produktionsvärde eftersom stödet enligt systemet för enhetlig arealersättning är proportionellt till arealen. Myndigheterna började utlysa offentliga upphandlingar för arrendekontrakt, vilket ledde till att alla jordbrukare som arbetade på denna marktyp drabbades av betydligt högre arrendepriser.

I Ungern och Rumänien upptäckte revisionsrätten arrendeavtal i vilka arrendet tydligt uttrycktes som en andel av stödet enligt systemet för enhetlig arealersättning och/eller kompletterande nationella direktstöd och som därför ökade proportionellt med utvecklingen av stödet. Arrendekontrakten kan till exempel föreskriva betalning av en fastställd summa per hektar plus 100 % av stödbeloppet enligt systemet för enhetlig arealersättning.

Revisionsrätten konstaterade även att arrendatorerna i Ungern endast kunde skriva under eller förlänga markarrendekontrakt på villkor att de till markägaren utan kostnad överförde de stödrättigheter som skulle komma att tilldelas dem i händelse av att ett nytt stödsystem skulle införas i framtiden.

BRISTEN PÅ FÖRBEREDELSE FÖR ETT STÖDSYSTEM BASERAT PÅ STÖDRÄTTIGHETER

61. Från början var systemet för enhetlig arealersättning endast avsett att vara i kraft tills de nya medlemsstaterna effektivt kunde förvalta den typ av direktstöd som existerade i EU-15, vilket skulle inträffa senast 2009 [38]. År 2006 förlängde rådet den möjliga löptiden för systemet för enhetlig arealersättning till slutet av 2010 [39]. I och med hälsokontrollen av den gemensamma jordbrukspolitiken 2008 förlängde dock rådet övergångsperioden för införandet av systemet med samlat gårdsstöd ytterligare, till slutet av 2013. Detta gjorde det möjligt för medlemsstaterna att dra nytta av fördelarna av ett förenklat system men uppmuntrade dem inte att förbereda sig för ett stödrättighetsbaserat system.

62. Av de medlemsstater som besöktes under revisionens gång var det bara Ungern som vidtog konkreta åtgärder för att ersätta systemet för enhetlig arealersättning med systemet med samlat gårdsstöd från och med 2009. Efter ett avgörande i Ungerns författningsdomstol kunde den särskilda nationella genomförandemodellen dock inte förverkligas. Sedan dess har inte de nationella myndigheterna gjort några ytterligare försök att införa systemet med samlat gårdsstöd.

63. I oktober 2011 lade kommissionen fram ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om regler för direktstöd för jordbrukare [40]. Enligt detta förslag skulle både systemet för enhetlig arealersättning och systemet med samlat gårdsstöd ersättas av en ordning för grundstöd från och med 2014. Denna ordning kommer även fortsättningsvis att vara baserad på stödrättigheter. För att erhålla stöd skulle jordbrukare då vara tvungna att äga stödrättigheter såväl som att deklarera den stödberättigande areal i hektar som de förfogar över. Enligt systemet med delad förvaltning skulle nationella förvaltningar åläggas att fördela stödrättigheterna till jordbrukare 2014 och att förvalta dem under följande år.

64. Revisionsrätten fann att kunskapen om stödrättighetsbaserade system med direktstöd för närvarande var mycket dålig både inom de nationella förvaltningarna och bland jordbrukarna. Varken kommissionen eller de nationella myndigheterna har aktivt förberett förvaltningarna och jordbrukarna på en övergång till ett stödrättighetsbaserat system. Vid tiden för revisionen 2011 hade de polska myndigheterna inte mer än börjat att på central nivå bekanta sig med stödrättighetsbaserade stöd (för närvarande systemet med samlat gårdsstöd) och hade inte vidtagit några åtgärder för att systematiskt fastställa de tekniska kraven rörande förvaltningen av ett sådant system efter 2013. De bulgariska myndigheterna förberedde en utvärdering av följderna av en övergång till systemet med samlat gårdsstöd med avseende på förvaltningen och jordbrukarna. I Rumänien hade myndigheterna i mars 2012 inlett bilaterala förhandlingar med kommissionens representanter och börjat rådgöra med jordbrukarna. I Slovakien hade myndigheterna sedan 2009 endast analyserat de finansiella följderna av övergången till systemet med samlat gårdsstöd men beslutade sig för att fortsätta med systemet för enhetlig arealersättning till 2013.

65. När systemet med samlat gårdsstöd infördes i medlemsstaterna i EU-15 hade de nationella förvaltningarna åtminstone 20 månader på sig att förbereda övergången från ett kopplat stöd till det nya systemet. Trots det lade revisionsrätten i sina årsrapporter för budgetåren 2006 och 2007 märke till att det fanns brister i genomförandet av ett stödrättighetsbaserat system, vilka ibland hade lett till att utbetalningarna till jordbrukarna kraftigt hade försenats [41]. Revisionsrätten anser därför att det finns en risk att otillräckliga förberedelser för införandet av stödrättighetsbaserat stöd skulle leda till liknande svårigheter i de medlemsstater där systemet för enhetlig arealersättning tillämpas.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

66. Systemet för enhetlig arealersättning är ett system som är lätt att förvalta och som gjorde det möjligt för de nya medlemsstaterna att betala inkomststöd till sina jordbrukare efter anslutningen till EU 2004 och 2007. Eftersom det är frikopplat från jordbruksproduktionen har det även föregripit målen i reformen 2003 av den gemensamma jordbrukspolitiken, vilka skulle förbättra jordbrukarnas marknadsorientering samtidigt som stödutbetalningarna gjordes beroende av att tvärvillkoren respekterades.

67. Utformningen och medlemsstaternas genomförande i detalj av systemet för enhetlig arealersättning ledde dock till ett antal tvivelaktiga inslag rörande de avsedda stödmottagarna, fastställandet av stödberättigande arealer och fördelningen av stödet bland jordbrukarna. Liksom var fallet med systemet med samlat gårdsstöd baseras fördelningen av stöd bland jordbrukarna på jordbruksföretagets areal och avspeglar varken jordbruksverksamhetens särskilda regionala kännetecken eller jordbrukarnas bidrag till produktionen av kollektiva nyttigheter. Den inverkan som systemet för enhetlig arealersättning har på omstruktureringen av jordbrukssektorn har ännu inte utvärderats och de bestående strukturella bristerna påverkar fortfarande många jordbrukares inkomst negativt. Avslutningsvis är de medlemsstater som för närvarande tillämpar systemet för enhetlig arealersättning ännu inte förberedda på införandet av ett stödrättighetsbaserat system för inkomststöd efter 2013. Av denna anledning bör rådet och parlamentet överväga huruvida sådana inslag ska ses över på det sätt som beskrivs i rekommendationerna nedan, i samband med förberedelserna för den kommande reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken.

STÖDMOTTAGARE, STÖDBERÄTTIGANDE MARK OCH STÖDBERÄTTIGANDE JORDBRUKSVERKSAMHET

68. I sin rapport om systemet med samlat gårdsstöd konstaterade revisionsrätten att definitionen av "jordbrukare" var otillfredsställande och att utbetalningar av stöd gjordes till betalningsmottagare som inte alls eller endast marginellt var verksamma inom jordbruket. Den aktuella revisionen gör att man kan dra samma slutsatser med avseende på systemet för enhetlig arealersättning. I en del av de medlemsstater där systemet för enhetlig arealersättning tillämpas betalades dessutom stöd lagligen ut till (och bidrog till inkomsterna för) offentliga institutioner som förvaltar statlig mark men som inte på annat sätt är verksamma inom jordbruket.

69. De medlemsstater där systemet för enhetlig arealersättning tillämpas fastställde inte exakt vilka arealer som var stödberättigande och utbetalningar gjordes i förhållande till outnyttjade jordbruksskiften eller mark som används för annan verksamhet än jordbruksverksamhet.

REKOMMENDATION 1

Revisionsrätten upprepar återigen sin rekommendation att inkomststödet bör inriktas på den aktive jordbrukaren som bedriver konkret och regelbunden jordbruksverksamhet. I synnerhet offentliga institutioner som förvaltar statlig mark och som inte på annat sätt är verksamma inom jordbruket bör uteslutas från att dra nytta av inkomststöd enligt systemet för enhetlig arealersättning.

REKOMMENDATION 2

Kriterierna för vad som utgör stödberättigande mark ska klart definieras och begränsas till jordbruksskiften på vilka normerna för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden föreskriver att konkret och regelbunden jordbruksverksamhet bedrivs. Om ett stödrättighetsbaserat bidragssystem införs bör stödrättigheter endast tilldelas sådana jordbruksskiften.

FÖRDELNINGEN AV STÖD ENLIGT SYSTEMET FÖR ENHETLIG AREALERSÄTTNING

70. Fördelningen av stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning baseras huvudsakligen på arealen för de jordbruksskiften som används av jordbrukare utan att ta hänsyn till vare sig jordbruksverksamhetens särskilda regionala kännetecken eller jordbrukarnas bidrag till produktionen av kollektiva nyttigheter.

71. På grund av jordbrukets tvådelade struktur i de flesta av de nya medlemsstaterna erhåller den stora majoriteten jordbrukare endast mycket små stödbelopp medan ett litet antal stora stödmottagare absorberar huvuddelen av stödet.

REKOMMENDATION 3

En mer balanserad fördelning av stödet mellan jordbrukarna bör eftersträvas, antingen genom att man inför tak för högre utbetalningar till enskilda jordbrukare eller genom att man beaktar jordbruksföretagens särskilda omständigheter i de olika regionerna.

DEN ROLL SYSTEMET FÖR ENHETLIG AREALERSÄTTNING SPELAR I OMSTRUKTURERINGEN AV JORDBRUKSSEKTORN

72. Sedan de nya medlemsstaternas anslutning 2004 och 2007 har stödet ökat årligen och kommer att fortsätta att öka till 2013 respektive 2016. Vilken inverkan den nuvarande stödnivån och framtida ökningar har på jordbrukssektorns omstrukturering och på jordbruksföretagens effektivitet är dock ännu inte känt.

STRUKTURELLA BRISTER SOM PÅVERKAR JORDBRUKSFÖRETAGENS INKOMSTER

73. Bestående strukturella brister i jordbruksekonomin i de medlemsstater där systemet för enhetlig arealersättning tillämpas kan påverka direktstödets ändamålsenlighet och effektivitet på lång sikt.

KAPITALISERINGEN AV DELAR AV STÖDET I PRISER FÖR MARK OCH MARKARRENDERING

74. Som en följd av att det är strikt förbundet med den areal som en jordbrukare förfogar över kan stödet enligt systemet för enhetlig arealersättning leda till en ökning av priserna på mark och markarrendering och sålunda minska stödets ändamålsenlighet.

REKOMMENDATION 4

Kommissionen bör analysera i vilken omfattning direktstödets ändamålsenlighet och effektivitet påverkas negativt av strukturella brister och markpriser. Kommissionen bör på grundval av en sådan analys överväga att vidta kompletterande åtgärder i syfte att omstrukturera jordbrukssektorn och göra den mer konkurrenskraftig.

SYSTEMET FÖR ENHETLIG AREALERSÄTTNING SOM ÖVERGÅNGSSTÖD OCH FÖRBEREDELSERNA FÖR INFÖRANDET AV STÖD BASERAT PÅ STÖDRÄTTIGHETER

75. Systemet för enhetlig arealersättning definieras som ett övergångssystem som ska ersättas av ett nytt stödrättighetsbaserat system. De flesta medlemsstater som tillämpar systemet för enhetlig arealersättning har dock inte förberett sig för införandet av ett system av denna typ. Erfarenheter från införandet av systemet med samlat gårdsstöd i medlemsstaterna inom EU-15 visar att genomförandet av stödrättighetsbaserat stöd leder till betydande förseningar av utbetalningarna till jordbrukarna.

REKOMMENDATION 5

Kommissionen bör aktivt stödja medlemsstaterna och noggrannare övervaka deras förberedelser för införandet av ett framtida stödrättighetsbaserat system. I synnerhet bör kommissionen hjälpa medlemsstaterna att fastställa nyckelkrav för nationella myndigheter och för jordbrukare.

Denna rapport har antagits av revisionsrättens avdelning I, med ledamoten Ioannis SARMAS som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 10 oktober 2012.

För revisionsrätten

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Ordförande

[1] Särskild rapport nr 5/2011 Systemet med samlat gårdsstöd – vad måste göras för att den ekonomiska förvaltningen ska bli bättre? (http://eca.europa.eu).

[2] Detta betyder att villkoren för att utbetalningarna till jordbrukarna ska göras är att de på sina jordbruksföretag respekterar grundläggande normer för miljön, livsmedelssäkerheten och djurens hälsa och välbefinnande (de s.k. föreskrivna verksamhetskraven), och att de förvaltar sin mark enligt god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden.

[3] Rådets beslut 2004/281/EG av den 22 mars 2004 om anpassning av akten om villkoren för Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen, till följd av reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken (EUT L 93, 30.3.2004, s. 1).

[4] KOM(2011) 625 slutlig/2 av den 19 oktober 2011: Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken.

[5] Artiklarna 1 c och 124.2 i rådets förordning (EG) nr 73/2009 av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/2003 (EUT L 30, 31.1.2009, s. 16).

[6] Artikel 124.4 i förordning (EG) nr 73/2009.

[7] Artikel 124.1 i förordning (EG) nr 73/2009.

[8] Detta begrepp definieras i kommissionens förordning (EG) nr 1200/2009 av den 30 november 2009 om undersökningar om jordbrukets struktur (EUT L 329, 15.12.2009, s. 1).

[9] Artikel 132 i förordning (EG) nr 73/2009.

[10] Se bilaga III.

[11] Artikel 1 c i förordning (EG) nr 73/2009.

[12] Artikel 39 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt:1.Den gemensamma jordbrukspolitiken ska ha som mål atta)höja produktiviteten inom jordbruket genom att främja tekniska framsteg och genom att trygga en rationell utveckling av jordbruksproduktionen och ett optimalt utnyttjande av produktionsfaktorerna, särskilt arbetskraften,b)på så sätt tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard, särskilt genom en höjning av den individuella inkomsten för dem som arbetar i jordbruket,c)stabilisera marknaderna,d)trygga försörjningen,e)tillförsäkra konsumenterna tillgång till varor till skäliga priser.2.Vid utformningen av den gemensamma jordbrukspolitiken och de särskilda åtgärder som krävs för att tillämpa den ska hänsyn tas tilla)jordbruksnäringens särskilda karaktär som är en följd av jordbrukets sociala struktur och av strukturella och naturbetingade olikheter mellan olika jordbruksregioner,b)nödvändigheten av att gradvis genomföra lämpliga anpassningsåtgärder,c)det faktum att jordbruket i medlemsstaterna utgör en sektor som är nära förbunden med ekonomin i dess helhet.”

[13] Artikel 2 i förordning (EG) nr 73/2009.

[14] Särskild rapport nr 5/2011.

[15] Artikel 34 i förordning (EG) nr 73/2009.

[16] På det nationella utbetalningsorganet kände man inte till den exakta storleken på de militära områden för vilka stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning har betalats ut.

[17] Med avseende på ansökningsåret 2010 erhöll statliga institutioner oförmedlat omkring 13,8 miljoner euro för nästan 82000 hektar mark varav mer än 27000 hektar hade deklarerats av de 10 nationalparker för vilka stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning på 4,3 miljoner euro utbetalades till statskassan.

[18] De jordbruksområden för vilka jordbrukare kan begära stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning fastställs i bilaga VIII till kommissionens förordning (EG) nr 1121/2009 av den 29 oktober 2009 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 73/2009 vad gäller de stödordningar för jordbrukare som föreskrivs i avdelningarna IV och V i den förordningen (EUT L 316, 2.12.2009, s. 27). För ansökningsåren före 2010 fastställdes områdena i bilaga XXI till kommissionens förordning (EG) nr 1973/2004 av den 29 oktober 2004 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1782/2003 när det gäller de stödsystem som avses i avdelning IV och IV a i den förordningen och användningen av uttagen mark för produktion av råvaror (EUT L 345, 20.11.2004, s. 1).

[19] Se tabellen.

[20] Artikel 6 i kommissionens förordning (EG) nr 1122/2009 av den 30 november 2009 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 73/2009 vad gäller tvärvillkor, modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem inom de system för direktstöd till jordbrukare som införs genom den förordningen och om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 när det gäller tvärvillkoren för stöd inom vinsektorn (EUT L 316, 2.12.2009, s. 65).

[21] Artikel 124.1 i förordning (EG) nr 73/2009.

[22] Artikel 124.1 i förordning (EG) nr 73/2009.

[23] Kommissionens förordningar (EG) nr 993/2007 (EUT L 222, 28.8.2007, s. 10) och nr 316/2009 (EUT L 100, 18.4.2009, s. 3), båda om ändring av förordning (EG) nr 1973/2004, och kommissionens förordning (EU) nr 387/2010 (EUT L 114, 7.5.2010, s. 1) om ändring av förordning (EG) nr 1121/2009 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 73/2009.

[24] För de belopp som utbetalats per budgetår och medlemsstat, se bilaga II.

[25] Se bilaga III.

[26] För att beräkna den totala storleken på det direkta inkomststödet till jordbrukssektorn måste de kompletterande nationella direktstöden läggas till. Enligt kommissionen uppgick de under samma period till 13,4 miljarder euro.

[27] Kommissionsdokumentet Developments in the income situation of the EU agricultural sector (utvecklingen när det gäller inkomstsituationen i EU:s jordbrukssektor), Bryssel 2010, http://ec.europa.eu/agriculture/rica/pdf/hc0301_income.pdf. Inkomsten beräknas per årsarbetsenhet, vilket i grova termer motsvarar en person som arbetar heltid i ett jordbruksföretag.

[28] Se punkt 8.

[29] För fördelningen av stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning, se bilaga III.

[30] Artikel 39 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

[31] Artiklarna 68.1 och 131 i förordning (EG) nr 73/2009.

[32] SEK(2002) 95 slutlig av den 30 januari 2002: Utvidgningen och jordbruket: en lyckad integrering av de nya medlemsstaterna i den gemensamma jordbrukspolitiken (punkt 4.2).

[33] Rörande Ungern, se till exempel Udovecz, G., Popp, J., Potori, N., Hungarian agriculture under pressure for adjustment (Ungerns jordbruk tvingat till anpassning), Budapest, 2007. Resultaten av analysen från 2007 bekräftades 2009 (Strategic dilemmas of Hungarian agriculture and its chances on the market (strategiska dilemman för Ungerns jordbruk och dess möjligheter på marknaden), Budapest, 2009) och visar på befintliga strukturella problem och den ungerska jordbrukssektorns svaga konkurrenskraft. Rörande Slovakien, se Božik, M. et al., Economics of sustainable development in agriculture, food sector and rural areas in Slovak Republic (ekonomiska aspekter av en hållbar utveckling när det gäller jordbruk, livsmedel och landsbygdsområden i Slovakien), Bratislava, 2009. I Rumänien, där ingående utvärderingar av jordbrukets belägenhet inte finns att tillgå, nämnde de nationella myndigheterna flera faktorer – det uppsplittrade markägandet, vilket gör det svårt att slå ihop jordbruksskiften till större produktionsenheter och strukturella problem i livsmedelskedjan, till exempel underutvecklade anläggningar för livsmedelsbearbetning eller företag inom livsmedelssektorn som i allt mindre grad använder sig av inhemska produkter – som gör det svårt för många jordbrukare att inbringa en högre inkomst från jordbruksverksamhet.

[34] Revisionsrätten konstaterade i en tidigare revision att man kunde lägga märke till en liknande inverkan efter införandet av systemet med samlat gårdsstöd i EU-15, i synnerhet den regionala modellen av detta: Se särskild rapport nr 5/2011.

[35] I Slovakien arrenderades 2009 82% av den utnyttjade jordbruksarealen. Detta kan jämföras med Rumänien, där de senast tillgängliga siffrorna (2007) visar att denna andel endast uppgår till 17%.

[36] Det ungerska forskningsinstitutet för jordbruksekonomi (RIAE) kom fram till att även markägarna drar stor nytta av stödet på grund av den höga andelen arrenderad mark, och att de absorberade 31% av stödet; se Kovacs, G. et al., The efficiency of agricultural subsidies (jordbruksstödets effektivitet), Budapest, 2008. Detta stämmer överens med en annan studie som behandlade Tjeckien, Estland, Ungern, Litauen, Lettland, Polen och Slovakien: Ciaian, P., Kancs, D., The capitalisation of area payments into farmland rents: Theory and evidence from the new EU Member States (kapitaliseringen av arealstöd i arrenden i jordbruksmark: teori och uppgifter från de nya EUmedlemsstaterna), Bryssel, 2009.

[37] Det finns ännu inskränkningar på nationell nivå för arrendering eller förvärv av jordbruksmark (Ungern, Slovakien, Polen och Rumänien), och arrendekontrakt kan ibland löpa på mycket lång tid (Slovakien) så att EUanslutningens inverkan ännu inte avspeglas fullt ut i markpriser och markhyror.

[38] Artikel 143b.9 i rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2019/93, (EG) nr 1452/2001, (EG) nr 1453/2001, (EG) nr 1454/2001, (EG) nr 1868/94, (EG) nr 1251/1999, (EG) nr 1254/1999, (EG) nr 1673/2000, (EEG) nr 2358/71 och (EG) nr 2529/2001 (EUT L 270, 21.10.2003, s. 1).

[39] Rådets förordning (EG) nr 2012/2006 av den 19 december 2006 om ändring och rättelse av förordning (EG) nr 1782/2003 (EUT L 384, 29.12.2006, s. 8).

[40] KOM(2011) 625 slutlig/2 av den 19 oktober 2011.

[41] Se årsrapporterna för budgetåret 2006, punkterna 5.33 till 5.38, och budgetåret 2007, punkterna 5.14 samt 5.21 till 5.25.

--------------------------------------------------

BILAGA I

JÄMFÖRELSE MELLAN SYSTEMET FÖR ENHETLIG AREALERSÄTTNING OCH SYSTEMET MED SAMLAT GÅRDSSTÖD

Både systemet med samlat gårdsstöd och systemet för enhetlig arealersättning utformades för att tillhandahålla inkomststöd till jordbrukare. Den areal jordbruksmark som ligger till grund för stödet måste jordbrukaren i båda fallen förfoga över vid ett särskilt datum varje ansökningsår och den måste förvaltas enligt god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden (såsom anges i förordning (EG) nr 73/2009).

Det finns dock två huvudsakliga skillnader mellan systemet med samlat gårdsstöd och systemet för enhetlig arealersättning:

a) Stödrättigheter

Enligt systemet med samlat gårdsstöd fastställs stödet med hjälp av två slags krav: i) antalet stödberättigande hektar mark som jordbrukaren förfogar över och ii) värdet på de stödrättigheter han eller hon innehar. Stödrättigheterna ger jordbrukaren rätt till ett fast belopp i stöd per hektar. I de flesta fall avspeglar värdet av varje stödrättighet värdet av det direktstöd som beviljats under en historisk referensperiod. Handel kan bedrivas med stödrättigheter separat från marken.

I motsättning till detta fastställs stödet enligt systemet för enhetlig arealersättning som ett schablonbelopp per hektar som beräknas årligen genom att man delar det nationella rambeloppet med den berörda medlemsstatens utnyttjade jordbruksareal, och det finns inga stödrättigheter.

b) Definition av stödberättigande jordbruksareal: God jordbrukshävd kontra god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden

Enligt systemet med samlat gårdsstöd görs utbetalningar i förhållande till ett jordbruksföretags jordbruksareal som används för en typ av jordbruksverksamhet (vilket inbegriper att förvalta den enligt god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden).

I motsättning till detta är enligt systemet för enhetlig arealersättning den stödberättigande jordbruksarealen den som faktiskt brukas och som befanns vara i god jordbrukshävd den 30 juni 2003. Begreppet god jordbrukshävd definierades inte närmare i förordningen. I praktiken användes detta begrepp endast vid tiden för anslutningen som ett sätt att från den utnyttjade jordbruksarealen utesluta jordbruksskiften som var nedlagda i juni 2003 och att förhindra jordbrukare från att begära stöd i förhållande till mark som de åter skulle ha börjat bruka efter detta datum. Det är därför endast ett historiskt begrepp som inte längre fyller någon praktisk funktion, med de två undantag som beskrivs nedan.

När det gäller Bulgarien och Rumänien nämndes inte tidsgränsen den 30 juni 2003 i anslutningsakten och i princip måste god jordbrukshävd iakttas varje år.

Normerna för god jordbrukshävd har endast definierats i Bulgarien. I Rumänien definierade myndigheterna inte god jordbrukshävd med följden att outnyttjade arealer inte uteslöts från jordbruksarealen.

I praktiken är nu god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden det relevanta begreppet eftersom jordbrukarna måste respektera kraven på god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden för att vara berättigade till full utbetalning av stöd både enligt systemet med samlat gårdsstöd och systemet för enhetlig arealersättning.

--------------------------------------------------

BILAGA II

INKOMSTSTÖD SOM BETALATS UT ENLIGT SYSTEMET FÖR ENHETLIG AREALERSÄTTNING UNDER BUDGETÅREN 2005 TILL 2011

Källa: EGFJårsrapporter om budgetåren 2005–2011.

(i miljoner euro) |

Budgetår | Bulgarien | Tjeckien | Estland | Cypern | Lettland | Litauen | Ungern | Polen | Rumänien | Slovakien | TOTALT |

2005 | 0,0 | 212,4 | 21,2 | 7,9 | 25,1 | 81,8 | 316,0 | 702,0 | 0,0 | 82,8 | 1449,2 |

2006 | 0,0 | 255,5 | 27,8 | 13,6 | 38,4 | 103,3 | 373,4 | 807,1 | 0,0 | 102,2 | 1721,3 |

2007 | 0,0 | 309,6 | 35,1 | 16,9 | 48,4 | 128,2 | 445,4 | 977,3 | 0,0 | 122,0 | 2082,9 |

2008 | 166,3 | 354,7 | 40,5 | 19,4 | 55,5 | 146,3 | 508,3 | 1123,9 | 420,1 | 139,5 | 2974,5 |

2009 | 208,5 | 437,3 | 50,6 | 24,6 | 69,5 | 183,5 | 639,4 | 1401,6 | 528,8 | 179,7 | 3723,5 |

2010 | 272,1 | 517,0 | 60,6 | 28,7 | 83,6 | 220,1 | 771,1 | 1671,6 | 611,0 | 225,2 | 4461,0 |

2011 | 289,7 | 580,6 | 70,5 | 29,9 | 95,1 | 261,1 | 831,7 | 1962,5 | 698,5 | 264,8 | 5084,4 |

TOTALT | 936,6 | 2667,1 | 306,3 | 141,0 | 415,6 | 1124,3 | 3885,3 | 8646,0 | 2258,4 | 1116,2 | 21496,8 |

--------------------------------------------------

BILAGA III

FÖRDELNING AV INKOMSTSTÖD ENLIGT SYSTEMET FÖR ENHETLIG AREALERSÄTTNING (ANSÖKNINGSÅR 2010)

Källa: Europeiska revisionsrätten, baserat på Europeiska kommissionens uppgifter om utbetalningar (databasen CATS).

Årlig utbetalning av stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning (i euro) | Antal stödmottagare | Bulgarien | Tjeckien | Estland | Cypern | Lettland | Litauen | Ungern | Polen | Rumänien | Slovakien |

< 500 | 1761219 | 63377 | 3822 | 5662 | 22373 | 33144 | 92613 | 58940 | 520945 | 954443 | 5900 |

≥ 500 och < 5000 | 1164925 | 21359 | 12724 | 8167 | 8779 | 29128 | 68918 | 94003 | 801055 | 114179 | 6613 |

≥ 5000 och < 10000 | 62135 | 2608 | 3174 | 908 | 598 | 1522 | 4773 | 11170 | 30515 | 6055 | 812 |

≥ 10000 och < 50000 | 46706 | 2952 | 3776 | 1101 | 420 | 1174 | 3348 | 11469 | 13450 | 7699 | 1317 |

≥ 50000 och < 100000 | 6060 | 862 | 818 | 164 | 17 | 132 | 259 | 1031 | 1267 | 1125 | 385 |

≥ 100000 och < 300000 | 4396 | 529 | 1170 | 90 | 4 | 45 | 145 | 771 | 566 | 440 | 636 |

≥ 300000 och < 500000 | 746 | 26 | 303 | 6 | 0 | 2 | 10 | 184 | 56 | 30 | 129 |

≥ 500000 | 287 | 15 | 105 | 0 | 0 | 0 | 2 | 77 | 20 | 21 | 47 |

TOTALT | 3046474 | 91728 | 25892 | 16098 | 32191 | 65147 | 170068 | 177645 | 1367874 | 1083992 | 15839 |

--------------------------------------------------