Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 92/79/EEG, direktiv 92/80/EEG och direktiv 95/59/EG när det gäller strukturer och skattesatser i fråga om punktbeskattning av tobaksvaror"

(2002/C 36/22)

Den 5 april 2001 beslutade rådet att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning, som ansvarat för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 24 september 2001. Föredragande var José Bento Gonçalves.

Vid sin 385:e plenarsession den 17-18 oktober 2001 (sammanträdet den 18 oktober 2001) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 87 röster för, 30 röster emot och 15 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. De nuvarande bestämmelserna (direktiv 95/59/EG) om strukturer och skattesatser i fråga om punktbeskattning av tobaksvaror infördes den 1 januari 1993. När dessa bestämmelser skulle fastställas ville kommissionen se en total harmonisering av punktbeskattningen av tobaksvaror, men rådet följde inte denna linje utan fattade endast beslut om att harmonisera skattestrukturerna och fastställa minimisatser.

1.2. När det gäller cigaretter innebär den skattesatsstruktur som fastställts på EU-nivå att den skatt som medlemsstaterna tar ut skall bestå av både en proportionell komponent som beräknas med utgångspunkt i det högsta detaljhandelspriset och en särskild komponent (styckpris). Dessa två komponenter skall tillsammans utgöra minst 57 % av detaljhandelspriset för cigaretter i den mest efterfrågade prisklassen. (Den särskilda komponenten får inte vara lägre än 5 % och inte högre än 55 % av den totala skattebelastningen, mervärdesskatten inberäknad.)

1.3. När det gäller andra tobaksvaror än cigaretter, dvs. cigarrer, cigariller, tobak avsedd för rullning etc. kan medlemsstaterna välja mellan tre typer av punktskatter: proportionella punktskatter, särskilda punktskatter eller en kombination av båda.

1.3.1. I direktiv 92/80/EEG är de minimisatser som fastställts för dessa produkter följande: 5 % av försäljningspriset för cigarrer eller cigariller (eller 10 EUR per 1000 stycken), 30 % eller 25 EUR per kilogram för finskuren tobak (avsedd för rullning) respektive 20 % eller 19 EUR för annan röktobak.

1.4. Enligt direktiv 92/79/EEG skall kommissionen vart tredje år lägga fram en rapport för rådet, med eller utan förslag om översyn av direktiven. Med utgångspunkt i denna skall rådet granska minimipunktskatten och punktskattestrukturerna, som i dag regleras i direktiv 95/59/EG. Om rådet vid behov antar ändringar skall dessa antas enhälligt och efter samråd med Europaparlamentet.

1.5. Det är alltså med utgångspunkt i den tredje rapporten, som följde på rapporterna från 1995 och 1998, och även på begäran av vissa medlemsstater, som kommissionen föreslår en mer genomgripande översyn av punktskattesatserna och punktskattestrukturerna för cigaretter och andra tobaksvaror.

2. Kommissionens förslag

2.1. I sin rapport konstaterar kommissionen att priserna för tobaksvaror trots de gällande bestämmelserna om punktskattestrukturer fortfarande uppvisar stora skillnader mellan vissa medlemsstater. Kommissionen uppger 400 % som en rimlig siffra för skatteutfallet för den mest efterfrågade cigarettkategorin.

2.1.1. Kommissionens motiv för förslagen är inte enbart att den inre marknaden fungerar dåligt, utan även att förslagen kommer att leda till minskad smuggling och bidra till att de europeiska medborgarnas hälsa förbättras.

2.2. I sitt förslag förespråkar kommissionen större konvergens eller harmonisering på skatteområdet, och därmed på punktskattestrukturernas område, för att motverka den snedvridning av den inre marknaden som den nuvarande situationen medför.

2.2.1. När det gäller punktskattesatserna för cigaretter föreslår kommissionen att det utöver det nuvarande systemet fastställs en fast skattesats på 70 EUR per 1000 cigaretter i de mest efterfrågade prisklasserna. Medlemsstaterna måste därmed uppfylla två krav: minimipunktskatten skall vara 57 %, och den skall uppgå till 70 EUR per 1000 cigaretter i det fall detta belopp inte uppnås genom 57 procentsregeln.

2.2.1.1. Kommissionen föreslår dock att de medlemsstater vars skatteintäkter från cigaretter utgör minst 100 EUR per 1000 styck inte skall vara skyldiga att följa 57-procentsregeln.

2.2.2. Kommissionen ifrågasätter det faktum att medlemsstaterna hittills har kunnat tillämpa en minimipunktskatt oberoende av cigarettpriserna i de lägre prisklasserna så länge skattebelastningen inte översteg 90 % av skattebelastningen för cigaretter i den mest efterfrågade prisklassen.

2.2.2.1. Förslaget innehåller följande ändring av denna 90-procentsregel: det enda villkoret är att medlemsstaterna inte får fastställa en minimipunktskatt för lågpriscigaretter som är högre än den punktskatt som tas ut för den mest efterfrågade prisklassen.

2.2.3. När det gäller finskuren tobak avsedd för rullning föreslår kommissionen att punktskatten för denna tobaksvara successivt anpassas till punktskatten för cigaretter, vilket skulle innebära att minimiskattesatsen höjs från 30 till 39 % eller från 25 till 34 EUR per kilo under perioden fram till 2004.

2.3. Kommissionen föreslår en ny definition av cigarrer och cigariller, i syfte att undvika att produkter säljs under detta namn för att beskattningen skall bli gynnsammare trots att de egentligen är cigaretter och borde beskattas som sådana.

2.4. Rent allmänt föreslår kommissionen att granskningen av skattesatserna och strukturerna för punktbeskattningen skall förlängas från tre till fyra år, så att den inre marknadens funktion kan utvärderas på ett bättre sätt.

3. Allmänna kommentarer

3.1. Kommittén beklagar att kommissionen inte mer allmänt har kunnat uppfatta de följder som förslagen skulle kunna få för hela tobaksnäringen (till skillnad från cigarettillverkarna och tillverkare av andra tobaksvaror har de europeiska tobaksproducenterna inte rådfrågats). ESK inser visserligen att goda avsikter ligger till grund för kommissionens målsättningar, men tvivlar ändå på att dessa målsättningar verkligen är realistiska både när det gäller förbättringen av den inre marknadens funktion, minskningen av smugglingen, konsumenternas hälsa etc.

3.2. Kommittén vill påminna om att skattepolitiken fortfarande ligger inom medlemsstaternas behörighet, och att gemenskapens ingripande är begränsat till att fastställa sådana villkor för fri rörlighet för varor att den inre marknaden kan fullbordas. Men denna inre marknad, som präglas av att hindren för fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital mellan medlemsstaterna avskaffas, fungerar ju.

3.2.1. Det är inte särskilt förnuftigt att tro att smugglingen upphör om punktskattesatserna harmoniseras uppåt. Smugglingen inom gemenskapen (som inte är smuggling i egentlig bemärkelse eftersom punktskatter faktiskt betalas till en medlemsstat) skulle visserligen bli mindre attraktiv, men det råder tyvärr inget tvivel om att smugglingen från tredje land (och i detta fall betalas inga punktskatter), dvs. från de central- och östeuropeiska länderna och andra delar av världen, både skulle bli mer utbredd och farligare eftersom illegala produkter som är olämpliga för konsumtion skulle kunna komma in i EU denna väg.

3.2.1.1. Kommittén anser att denna smuggling bör bekämpas genom kontroller som utförs av behöriga instanser i de berörda medlemsstaterna (i samarbete med Europeiska kommissionens avdelningar), t.ex. genom de förfaranden för samarbete som inletts mellan myndigheter med övervakningsfunktion i olika länder.

3.2.2. I sin rapport tar kommissionen även upp den handel över nationsgränserna som kan innebära att vissa medlemsstater går miste om skatteintäkter. Det bör påpekas att denna handel är helt laglig (under förutsättning att bestämmelserna om mängd i direktiv 92/12/EEG efterlevs), och dessutom handlar det inte om ett inremarknadsproblem utan tvärtom om ett tecken på en livskraftig och välfungerande marknad(1).

3.2.2.1. Flera undersökningar i ämnet visar tydligt att denna handel inte helt och hållet kan föras tillbaka på skillnaderna i beskattning mellan två medlemsstater, utan att även andra interaktiva faktorer spelar in. Handel över nationsgränserna förekommer inom många andra näringsgrenar och det är allmänt erkänt att den innebär ekonomiska fördelar för konsumenten.

3.3. Kommissionen föreslår att man utöver den fastställda minimiprocenten inför ett fast belopp på 70 EUR för 1000 cigaretter för den mest efterfrågade kategorin. Kommittén befarar dock att detta kan medföra alltför stora prisökningar för vissa medlemsstater, vilket kan få följder som kommissionen inte förutsett.

3.3.1. ESK vill erinra om följande två principer som kommissionen förfäktade när åtgärder för att harmonisera punktskattesatserna för cigaretter antogs 1972(2):

- Punktskattestrukturerna skall vara sådana att skillnader i detaljhandelspriserna återspeglar prisskillnaderna före skatt, för att konkurrensen inte skall snedvridas.

- De anpassningsinsatser som krävs av medlemsstaterna skall vara jämförbara.

3.3.1.1. Kommissionens förslag skulle dock innebära att man krävde större anpassningsinsatser av de "proportionalistiska" länderna (som i allmänhet är producerande länder med lägre priser före skatt), och det skulle inte längre vara möjligt att återspegla prisskillnaderna före skatt. (Portugal är det enda av de berörda länderna som tillämpar en särskild punktskatt som skiljer sig från den obligatoriska minimiskattesatsen, dvs. 5 %)(3).

3.3.1.2. Priseffekten skulle vara långt ifrån försumbar, och enligt kommissionen skulle det röra sig om ungefär följande siffror:

- + 11 % för Luxemburg,

- + 16 % för Portugal,

- + 18 % för Grekland,

- + 18 % för Italien,

- + 30 % för Spanien (i andra undersökningar är motsvarande uppgift 38 %).

När det gäller länderna i Central- och Östeuropa skulle prisökningen bli ännu större, och i de flesta fall uppgå till mellan 150 och 200 %, vilket ger en föraning om hur svårt det skulle bli att tillämpa denna nya bestämmelse.

3.3.1.3. ESK undrar därför vad det är som har fått kommissionen att ändra sitt förhållningssätt så drastiskt och införa en mer specifik politik som riskerar att likna ett bindande system för tillnärmning av priser. Trots att kommissionen hävdar att skillnaderna i BNP räknat i köpkraft (75 %) mellan medlemsländerna saknar jämförelse med skillnaderna i cigarettpriser (över 400 %), är det inte orimligt att tro att kommissionens förslag kan leda till prisnivåer som är oförenliga med levnadsstandarden i vissa länder.

3.3.2. De europeiska producenterna och hela näringen skulle verkligen få känna av denna förändrade situation. Följderna skulle även bli allvarliga för sysselsättningen i regioner som till största delen tillhör mindre gynnade områden i Sydeuropa.

3.3.2.1. De traditionella europeiska näringar som tillverkar lokala produkter till lägre priser skulle missgynnas i förhållande till stora multinationella företag som tack vare sina kontaktytor och sin prestige kan gå i täten det gäller dyra produkter (i och med att skatterna ökar kommer konsumenterna att välja en ersättningsprodukt, antingen en mycket billig produkt eller en produkt i den högre prisklassen som kommit att kosta ungefär lika mycket som de lokala produkter som tidigare såldes billigt).

3.4. Kommittén tvivlar även på att dessa förslag kommer att få effekter på konsumenternas hälsa. Hittills har inga undersökningar kunnat visa att tobakskonsumtionen minskar på grund av prishöjningar.

3.4.1. Andra förslag som rör märkning av cigaretter och andra tobaksvaror fyller redan denna funktion och kommer snart att träda i kraft(4).

3.4.2. En höjning av skattesatserna för lågprisvaror, såsom tobak avsedd för rullning (som varit ett alternativ för konsumenten) och produkter som liknar cigarrer och cigariller trots att de kanske inte borde räknas som sådana, kommer att leda till att smugglingen från tredje land ökar och att införseln av eventuellt farliga produkter till EU därmed uppmuntras. Att genom pristillnärmning göra ett antal substitutvaror mindre attraktiva innebär en beklagansvärd försämring för EU:s konkurrenspolitik. I praktiken drabbar det dessutom enbart de minst köpkraftiga konsumenterna.

3.4.3. Eftersom kommissionens förslag, som enbart är tillämpliga på cigaretter i den mest efterfrågade prisklassen, inte kommer att påverka alla cigarettillverkare i alla länder på samma sätt, finns det risk för att ett priskrig uppstår. Man kan således inte vänta sig omedelbara fördelar vare sig när det gäller folkhälsan eller medlemsstaternas intäkter.

3.5. ESK vill även ge uttryck för sina farhågor när det gäller de följder kandidatländernas anslutning kan få både för deras nationella cigarettmarknad och för den nuvarande gemensamma marknaden. Det råder inga tvivel om att de övergångsbestämmelser som omnämns i kommissionens rapport inte kommer att lösa detta problem.

3.6. Kommissionen bör tillsammans med medlemsstaterna föreslå effektiva åtgärder mot den svarta tobaksmarknaden, en marknad som leder till en enorm förlust av skatteintäkter och snedvrider konkurrensen. Denna viktiga fråga tas inte alls upp i kommissionens rapport.

3.7. ESK är dock överens med kommissionen om att en översyn vart fjärde år i stället för vart tredje skulle medföra en bättre utvärdering av den inre marknadens funktion.

4. Slutsatser

4.1. Kommittén vill återigen betona att den i grund och botten har samma inställning som kommissionen till de frågor (minskad smuggling och konsumenthälsa) som denna söker hitta lösningar på. Kommitténs analys visar dock att kommissionens förslag inte kommer att få de effekter som man hoppas på och att det föreslagna instrumentet därför inte är lämpligt.

4.2. Varken konsumenterna, producenterna, industrin (när det gäller sysselsättningen), handlarna eller medlemsstaterna kommer att vinna på detta förslag.

4.3. ESK konstaterar att kommissionens förslag inte skulle leda till att skillnaderna mellan de punktskatter som tillämpas i de olika medlemsstaterna minskade, utan tvärtom till att de ökade, vilket går stick i stäv mot en viss harmonisering.

4.4. Det framgår av rapporten att medlemsstaterna gett kommissionen i uppdrag att undersöka skattesatserna och punktskattestrukturerna för "tobak, alkoholhaltiga drycker och mineraloljor"(5). ESK förstår därför inte varför endast ett förslag om tobak har lagts fram.

4.5. Kommittén anser att den nuvarande situationen bör bestå så länge som harmoniseringen av punktskattesatser för tobak inte ingår i det allmänna skattepaketet och rådet inte har för avsikt att gå vidare med detta ärende. Det krävs ett heltäckande angreppsätt (för produkter och olika skattefaktorer), och detta måste innebära att man beaktar skillnaderna i mervärdesskatt som ju är större än skillnaderna i punktbeskattning.

Bryssel den 18 oktober 2001.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) EG-domstolen har för övrigt framhållit denna princip i en dom av den 2 april 1998 (Mål C-296/95).

(2) Direktiven 72/464/EEG och 77/805/EEG.

(3) Bilaga C i kommissionens rapport: Grekland 5,09 %, Spanien 5 %, Italien 5 %, Luxemburg 15 % och Portugal 41,6 %.

(4) KOM(1999) 594 slutlig.

(5) KOM(2001) 133 slutlig, volym I, kapitel II, punkt 2.1, s. 7.