Yttrande från Regionkommittén om "Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén: Sysselsättningspolitik och socialpolitik - En ram för investeringar i kvalitet"

(2002/C 107/29)

BAKGRUND

"Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén: Sysselsättningspolitik och socialpolitik - En ram för investeringar i kvalitet" (KOM(2001) 313 slutlig).

Kommissionens beslut av den 25 juni 2001 att i enlighet med artikel 265 första stycket i EG-fördraget rådfråga Regionkommittén i detta ärende.

Regionkommitténs presidiebeslut av den 12 juni 2001 om att utarbeta ett yttrande i detta ärende och att ge utskott 6 - sysselsättning, ekonomisk politik, inre marknaden, industri, småföretag - i uppdrag att utarbeta kommitténs yttrande.

Regionkommitténs yttrande om "Meddelande från kommissionen: Riktlinjer omsätts i praktisk handling: De nationella handlingsplanerna för sysselsättning" (KOM(1998) 316 slutlig) och "Meddelande från kommissionen: Förslag till riktlinjer för medlemsstaternas sysselsättningspolitik 1999" (KOM(1998) 574 slutlig) - CdR 279/98 fin(1).

Regionkommitténs rapport om "Granskning av tillhandahållandet av kvalitetstjänster" - CdR 369/99 fin.

Regionkommitténs yttrande om "Förslag till riktlinjer för medlemsstaternas sysselsättningspolitik år 2000" (KOM(1999) 441 slutlig) - CdR 360/99 fin(2).

Regionkommitténs yttrande om kommissionens meddelande "Agera lokalt för sysselsättningen - En lokal dimension i den europeiska sysselsättningsstrategin" (KOM(2000) 196 slutlig) - CdR 187/2000 fin(3).

Regionkommitténs yttrande om "Förslag till rådets beslut om riktlinjer för medlemsstaternas sysselsättningspolitik 2001" (KOM(2000) 548 slutlig - 2000/0225 CNS) och "Förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om gemenskapens stödåtgärder inom sysselsättningsområdet" (KOM(2000) 459 slutlig - 2000/0195 COD) - CdR 310/2000 fin(4).

Regionkommitténs yttrande om Meddelande från kommissionen - Att bygga ett Europa för alla (KOM(2000) 79 slutlig) - CdR 84/2000 fin(5).

Regionkommitténs yttrande om "Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén: Ny socialpolitisk dagordning" (KOM(2000) 379 slutlig) - CdR 300/2000 fin(6).

Det utkast till kompletteringsyttrande (CdR 286/2001) som utarbetats av utskott 5 (föredragande Roberto Pella, borgmästare i Valdengo, fullmäktigeordförande i provinsen Biella, I-PPE).

Det utkast till yttrande (CdR 270/2001 rév.) som antogs enhälligt av utskott 6 den 28 september 2001 (föredragande: Irma Peiponen, ledamot av stadsfullmäktige i Varkaus, FIN-PSE).

Mot bakgrund av ovanstående antog Regionkommittén enhälligt följande yttrande vid sin 41:a plenarsession den 14-15 november 2001 (sammanträdet den 14 november).

Regionkommitténs synpunkter

1. Att modernisera den europeiska sociala modellen

1.1. ReK ger kommissionen erkänsla för dess strävan efter att integrera kvalitetsaspekter i den ekonomiska politiken, sysselsättnings- och socialpolitiken. Detta är viktigt i syfte att höja medborgarnas livskvalitet. Meddelandet utgör en användbar grund för fortsatt arbete för högre kvalitet. Det har skett en kraftig förändring bort från det tidigare sättet att se de samhällspolitiska sektorerna separat, och ReK hoppas på att denna linje även får en konkret form. Meddelandet bringar dock ingen klarhet i hur den positiva växelverkan mellan den ekonomiska politiken, sysselsättnings- och socialpolitiken kan garanteras i praktiken. I meddelandet betonas sysselsättningen och arbetskvaliteten kraftigt och därmed behandlas inte kvaliteten på bl.a. sociala tjänster och det sociala skyddet i övrigt.

1.2. Det är i sig ändamålsenligt att välja kvalitetsbegreppet som en gemensam nämnare för den ekonomiska politiken, social- och sysselsättningspolitiken. För att kunna sammankoppla effektivitet och sammanhållning måste politikens olika områden jämställas. Vid sidan av konkurrenspolitiken måste även olika samhälleliga värden beaktas.

1.3. Meddelandet återspeglar dock fortfarande uppfattningen att socialpolitiken skulle vara underordnad sysselsättningspolitiken och den ekonomiska politiken. För att effektivt kunna bekämpa social utslagning måste man även fästa uppmärksamhet vid kvalitet och värdesättning när det gäller lågkvalificerade arbeten, och resurser som integrerar socialpolitiska aspekter bör i högre grad användas.

1.4. Det är relevant att som i meddelandet beakta sådana moderniseringsprocesser som redan pågår: Luxemburgprocessen för sysselsättning, den öppna samordningsmetoden vad gäller social utslagning och social trygghet, det pågående arbetet vad gäller lika möjligheter och arbetet med arbetsmiljöfrågor. För att EU skall kunna uppnå de uppställda målen är det synnerligen viktigt att dessa processer sammankopplas.

1.5. De lokala och regionala myndigheternas omfattande serviceutbud och personalstyrka är också föremål för förväntningar på anpassning och modernisering av bl.a. servicebehoven till följd av en åldrande befolkning, kraven på stabilitet i den offentliga ekonomin, konkurrensutsättning och en avreglering av tjänstemarknaden. Kvalitetsaspekten och -politiken är goda redskap när det gäller att utveckla service, arbete och arbetsliv inom den offentliga sektorn samt vid anpassningen till förändringarna. Utgångspunkten skall dock alltid vara de lokala och regionala behoven, och därför måste man noggrant överväga vilka mervärden som strategier på EU-nivå kan ge i detta sammanhang.

1.6. ReK ansluter sig till bedömningen i meddelandet om återverkningarna och behovet av sociala investeringar i samband med förändringar i arbetet och arbetsmiljön. Särskild uppmärksamhet bör fästas vid marginalgrupperna på arbetsmarknaden. Investeringar måste göras för att förbättra anställbarheten, vilket kräver samordnade åtgärder inom olika sektorer. Jämlikhet när det gäller utbildning är ett centralt mål vid strävandena mot en arbetsmarknad som är av hög kvalitet avseende arbete och utkomst.

1.7. ReK anser det vara viktigt att kvaliteten i arbetet höjs på såväl lokal nivå som på arbetsplatsnivå, och att man utreder vilket mervärde man kan uppnå på området genom ett EU-samarbete. Kvaliteten i fråga om arbete och arbetsliv kan i första hand påverkas på arbetsplatserna genom samarbete mellan de olika parterna och genom lokala partnerskap. Det är en viktig uppgift för lokala och regionala myndigheter att skapa ramar för detta samarbete.

2. Sysselsättnings- och socialpolitiken

2.1. ReK understöder tanken på att integrera kvalitetsaspekten i nuvarande och kommande förfaranden för öppen samordning inom sysselsättnings- och socialpolitiken, istället för att inleda nya processer. Särskild uppmärksamhet bör fästas vid hur man kan undvika dubbelarbete och dubbel informationssökning.

2.2. En god ekonomisk prestationsnivå är en förutsättning för kvalitativ utveckling av arbetet. Riktlinjerna för den ekonomiska politiken och sysselsättningspolitiken samt EU:s socialpolitiska åtgärdsprogram och programmet mot social utslagning är centrala instrument som bör användas vid kvalitetsstyrning och kvalitetskontroll. Dessa allmänna styrsystem bör kompletteras med särskilda utredningar och stödjas genom olika utvecklingsprojekt för ökad arbets- och arbetslivskvalitet inom företag och övriga arbetsmiljöer.

2.3. Det är visserligen positivt att social trygghet skall omfattas av den öppna samordningsmetoden, men detta får inte leda till att lokala initiativ försvåras eller till ökad central styrning - i synnerhet inte om detta medför minskad effekt eller effektivitet. De särskilda kvalitetsgranskningar som kommissionen föreslår kan ifrågasättas med tanke på nationellt och lokalt självstyre. I ett mångfaldens Europa är det inte nödvändigt att harmonisera nationella och regionala förfaranden. Det behövs en flexibel attityd samt respekt för historiska och kulturella skillnader. Därför är det motiverat att på EU-nivå använda endast några få indikatorer som är tydliga och jämförbara.

2.4. Meddelandet ger en optimistisk bild av den allmänna sysselsättnings- och socialpolitiken och av förhållandet mellan denna politik och den ekonomiska politiken (och moderniseringen). Detta gäller särskilt korttidskontrakt och lågstatusarbeten samt framtiden för dessa. Indikatorerna för livslångt lärande når inte alls just dessa problemgrupper. Indikatorerna för yrkesutbildning eller fortbildning återspeglar inte i sin nuvarande form hur många arbetslösa och missgynnade som nås med utbildningsåtgärder, särskilt i det pågående övergångsskedet.

2.5. ReK anser det vara viktigt att man vid utvärderingen av socialpolitikens kvalitet fäster uppmärksamhet vid sociala tjänster.

3. Kvalitetsbegreppet

3.1. ReK understryker att begreppet kvalitet är mångfasetterat. Detta kräver en omsorgsfull beredning på basis av forskning för att man på EU-nivå i framtiden på ett enhetligt sätt skall kunna samla användbar information om arbetskvalitet på nationell nivå och organisationsnivå.

3.2. Begreppet kvalitet och dess innebörd är kulturbundet och varierar alltefter skillnaderna mellan olika typer av arbetsplatser och sektorer samt lokala och regionala förhållanden. Man måste inse att det kan komma att krävas mycket tid för att uppnå en gemensam syn på kvalitet.

3.3. Målet bör vara att skapa en så klar begreppsapparat kring kvalitet som möjligt inom social- och sysselsättningspolitiken. Det är endast genom detta som vi kan vara säkra på att vi talar om samma sak på EU-nivå. När det gäller framställningen av kvalitetsbegreppet i meddelandet kan man bl.a. finna följande typer av problem och brister:

3.4. I begreppsapparaten skiljer man inte i någon högre grad mellan olika nivåer (t.ex. mikro - makro). Detsamma gäller även skillnaden mellan kvalitet i arbetslivet och kvalitet i arbetet. I meddelandet saknas kvalitet i tjänsteutbudet helt och hållet.

3.5. I begreppsapparaten görs det ingen tydlig åtskillnad mellan strukturella, subjektiva och erfarenhetsmässiga mätinstrument och indikatorer. En sådan åtskillnad borde dock vara tydlig eftersom det är det enda sättet att närmare fastställa på vilka nivåer de samhälleliga åtgärderna skall vidtas för att kunna påverka situationen (EU-nivå, nationell nivå, regional och lokal nivå, arbetsplatsnivå).

3.6. Begreppsapparaten är så bred och allmän att det är svårt att finna något samband mellan den samhällspolitiska linje man slagit in på och indikatorerna. Med andra ord saknas ett samband mellan orsak och verkan. Det krävs därför en tydligare utformning av meddelandet där dessa aspekter klargörs.

4. Indikatorer

4.1. De strukturella faktorerna i fråga om arbetsplatserna saknas fullständigt bland indikatorerna. Ändå har man kunnat konstatera att det uttryckligen är strukturella faktorer som påverkar kvaliteten i arbetet, tillfredsställelsen med det egna arbetet, arbetsmiljön och i sista hand resultatet. Dessa strukturella faktorer kan mätas t.ex. som subjektivt upplevda påverkningsmöjligheter. Dessutom återspeglar de indikatorer som planeras för mätning av "Arbetsorganisation och balans mellan arbete och privatliv" snarast sådana strukturella möjligheter som erbjuds arbetstagaren för att sammanjämka arbetsliv och familjeliv.

4.2. Subjektiva upplevelser i dagens samhälle med stress och övertidsarbete samt t.ex. barnens livskvalitet omfattas dock nästan inte alls av dessa indikatorer.

4.3. Redan nu samlar man information i stor mängd om sysselsättnings- och socialpolitiken i Europa. Det finns inget skäl att ytterligare öka denna byråkrati. Det finns alltför många indikatorer och det är svårt att göra en enhetlig tolkning för olika länder. Exempelvis är arbets- och anställningsavtalssystemen olika och det är svårt att mäta deras återverkningar på sådana väsentliga faktorer som tillgång på arbetskraft, flexibilitet på arbetsmarknaden och arbetskraftens rörlighet.

4.4. En bred uppföljning på basis av indikatorer kan i värsta fall göra mer skada än nytta om man därmed skapar en bild av en centralstyrd union där lokala och regionala synpunkter samt medborgarnas åsikter inte får komma fram.

4.5. ReK ställer sig tveksam till utvecklingen av löneindikatorer. Lönen utgör endast en av många faktorer som bidrar till kvalitet i arbetet, men inte nödvändigtvis den viktigaste. Att koppla löneuppgifter till handikapp eller etniskt ursprung förutsätter att berörda personer följs upp på individuell nivå och är därför tvivelaktigt. Dessutom borde man beakta att löneskillnader kan förekomma till följd av variation i lokala och regionala produktions- och levnadskostnader.

5. De lokala och regionala myndigheternas roll i kvalitetspolitiken

5.1. ReK ansluter sig till kommissionens synsätt att en väl utformad sysselsättnings- och socialpolitik får positiva återverkningar på den ekonomiska och sociala utvecklingen. De regionala och lokala myndigheterna har tre roller inom kvalitetspolitiken:

5.2. Som arbetsgivare utvecklar de lokala och regionala myndigheterna arbetslivskvaliteten, utgör en part på arbetsmarknaden och ingår kollektivavtal i enlighet med nationella strukturer.

5.3. I vissa länder har de lokala och regionala myndigheterna utarbetat egna personalstrategier som hjälpmedel för ledning och utveckling. Personalstrategin kan bidra till att kommunens eller regionens strategiska mål uppnås. I strategin kan t.ex. fastställas kvantitativa och strukturella mål för de anställda samt mål beträffande kvalifikationer och trivsel samtidigt som man beaktar den ekonomiska situationen, praktiska arrangemang samt ansvarsområden och tidsplaner. Samtidigt som man värnar om icke-diskriminering och, i synnerhet, jämställdhet som två av de övergripande värderingarna bakom de rättsliga bestämmelserna vore det värdefullt att utreda hur dessa kvalitetsstrategier som redan testats i praktiken samt deras resultat kan komma till nytta i det europeiska samarbetet.

5.4. ReK betonar att resultat och kvalitet i arbetslivet är två sinsemellan beroende faktorer. Kvalitet i arbetet utgör en del och en följd av ledningsstrategin, och därtill ett delmoment i tjänsteproduktionen. Ledning är i dag detsamma som strategisk ledning av mänskliga resurser. Därför är det viktigt att i arbetskraftsintensiva sektorer överföra tyngdpunkten inom personalarbetet till resursledning av människor, varvid man vid sidan av olika system för personalutveckling ger större värde åt styrelseformer som präglas av deltagande och växelverkan. På så sätt skulle organisationerna vara bättre rustade att möta kraven på förändringar. Förvaltning av mänskliga resurser innebär även informationsförvaltning, varvid särskilt lärande och utveckling framstår som viktiga i organisationen. Därför borde man undersöka hur man kunde utvärdera resultaten av de styrelseformer som är de mest centrala med tanke på kvalitet i arbetet, och hur bästa praxis kunde överföras mellan systerorganisationer i olika medlemsstater.

5.5. En lyckad personalförvaltning har visat sig påverka organisationens resultat, tjänsternas kvalitet och personalens välbefinnande. Inom personalförvaltningen framstår det därför som synnerligen viktigt att beslut, strategisk ledning och personalförvaltning kan sammanjämkas (SHRM = Strategic Human Resources Management). Man bör särskilt understryka att beslut som de politiska organen fattar om verksamhetsstrategier skall harmoniera med personalförvaltningen.

5.6. Vid utvärderingen av resultaten kan man mäta följande faktorer:

1) personalens kapacitet i fråga om kunnande, innovation, trivsel, motivation och arbetsförmåga,

2) tjänsternas (kostnads)effektivitet, tillräcklighet och målinriktning,

3) tjänsternas kvalitet och kundernas tillfredsställelse, tillgången på tjänster och samarbetet mellan olika tjänsteenheter samt

4) produktivitet, lönsamhet och smidighet i tillhandahållandet av tjänsterna.

5.7. Moderniseringen av de tjänster som tillhandahålls av lokala och regionala myndigheter leder till att större uppmärksamhet fästs vid kvaliteten på offentliga tjänster.

5.8. Inom de närmaste åren kommer den offentliga förvaltningen att bli tvungen att modernisera sina tjänstestrukturer och arbetsmetoder samt att samtidigt konkurrera om ny arbetskraft. ReK anser det vara viktigt att man inom den lokala och regionala förvaltningen aktivt utvecklar arbetsmiljökvaliteten och tjänsteproduktionens resultat. I detta sammanhang kunde man i högre grad dra nytta av det europeiska samarbetet t.ex. genom utbytesprogram för personal och jämförande forskning. Väl utformade utvecklingsåtgärder inom arbetslivet gör även arbetsplatserna inom kommunal och regional förvaltning mer attraktiva, förbättrar arbetsgivarens image och ökar trivseln på arbetet.

5.9. Det är riktigt att sammankoppla kvalitetstänkandet med en bred moderniseringsprocess. I meddelandet fästs dock ingen uppmärksamhet vid demokratiaspekten i moderniseringen, vilken är viktig för lokala och regionala myndigheter. Denna aspekt kommer inte heller till synes i de föreslagna indikatorerna. Den lokala dimensionen är den enda möjliga motvikten till globaliseringen, även som slutligt testområde för globaliseringens positiva återverkningar. Moderniseringsprocessen och det nya kvalitetstänkandet kräver dock nya former av demokrati och medverkan: kommuninvånardemokrati, kunddemokrati, arbetsplatsdemokrati, d.v.s. påverkningsmöjligheter och en god arbetslivskvalitet.

5.10. Vidare får de tjänster som erbjuds av de lokala och regionala myndigheterna återverkningar på arbete och arbetsliv även på andra områden.

6. Regionkommitténs rekommendationer

6.1. ReK understryker att det precis som kommissionen i detta skede konstaterar i den kvalitetsgranskning som presenteras i meddelandet framför allt är fråga om synvinkel och metod. Det kunde vara ändamålsenligt att dela in utvecklingsarbetet i etapper, så att tidigare val kan kompletteras och korrigeras efter hand. På så sätt kan man få fram att kvalitetspolitiken och dess instrument inte är färdiga och absoluta, och att de i praktiken kan användas och tillämpas i fråga om flera olika och föränderliga behov. Det viktigaste får inte vara att samla in allmänna nyckeluppgifter i medlemsstaterna, utan att undersöka hur man inom EU konkret kan höja kvaliteten i arbetsmarknads- och socialpolitiken. ReK föreslår att de kvalitetsgranskningar som kommissionen planerar utvärderas även med avseende på nationellt, regionalt och lokalt självstyre.

6.2. ReK anser att socialpolitikens betydelse som en central faktor i fråga om ökat deltagande och förbättrad livskvalitet får alltför lite uppmärksamhet i meddelandet och att denna aspekt i fortsättningen bör beaktas i högre grad.

6.3. Även kvaliteten på arbete som kräver föga yrkeskunskap måste uppmärksammas. Behoven i problemgrupper (t.ex. långtidsarbetslösa, anställda med begränsad arbetsförmåga och övriga missgynnade) och integreringen av dessa grupper bör beaktas vid utvärderingen av kvaliteten och effektiviteten i yrkesutbildning och fortbildning.

6.4. När kommissionen utvecklar enhetliga kvalitetsbaserade metoder för den ekonomiska politiken, sysselsättnings- och socialpolitiken måste dessa linjedragningar komma till synes även i mål som gäller globaliseringen och i förhandlingarna i anslutning till denna.

6.5. ReK anser att kvalitetsbegreppet och indikatorerna tydligt skall inriktas på de strukturella faktorer som kan påverkas av sysselsättnings- och socialpolitiken på EU-nivå och nationell nivå. Kvalitetsindikatorerna ger uppgifter om den genomsnittliga utvecklingen i medlemsländerna och ger därmed näring åt den europeiska debatten. Att endast använda sig av nationella indikatorer kan dock ge en snedvriden bild eftersom väsentliga regionala skillnader inom medlemsstaterna inte framkommer av dessa. ReK påminner dessutom om att kvalitet är ett kulturbundet begrepp och att värderingar alltid spelar en roll vid valet av indikatorer. Dessa synpunkter måste beaktas även i utvärderingsskedet.

6.6. ReK anser det vara viktigt att särskilja strukturella och erfarenhetsmässiga mätinstrument och indikatorer. Det är i sig viktigt att skapa informationskanaler för att samla in arbetstagarnas och medborgarnas synpunkter och erfarenheter.

6.7. ReK påminner om att regional utveckling är ett resultat av samverkan mellan olika politikområden. Det vore värdefullt att analysera även vilka återverkningar kvalitetsaspekterna i den offentliga ekonomin och i sysselsättnings- och socialpolitiken får på den regionala utvecklingen och särskilt analysera möjligheten att främja utvecklingen i eftersatta regioner.

6.8. Kvaliteten i den ekonomiska politiken, sysselsättnings- och socialpolitiken liksom hur denna politik lyckats måste i sista hand utvärderas utgående från kommunernas och regionernas livskraft, invånarnas levnadsförhållanden, livskvalitet och deltagande. Det väsentliga är att utgå från lokala och regionala förhållanden och behov. För att utvärderingarna skall kunna utgöra en drivkraft för utvecklingen bör de baseras på jämförelser av servicestrukturerna inom likartade kommuner/regioner/arbetsplatser/företag, snarare än på jämförelser av allmänna genomsnitt eller europeiska indikatorer.

6.9. Kvaliteten i arbetet (och i arbetslivet) får slutligen en konkret form på arbetsplatsnivå. Man måste försöka utveckla indikatorer för kvaliteten i arbetet på regional och kommunal nivå samt på arbetsplatsnivå som ett samarbete mellan regionerna och kommunerna i olika länder. Detta kunde t.ex. ske genom pilotprojekt i olika länders regioner, genom vilka det skulle bli möjligt att samtidigt börja utveckla gemensamma indikatorer samt att sprida god praxis om kvalitet i arbetet (möjlighet till samarbete med tredje pelaren). Ett av pilotprojekten kunde inriktas på service till äldre, som är ett aktuellt tema i ett åldrande Europa.

6.10. I fråga om flera faktorer kommer lokala analyser av nuläget att framstå som centrala. Spridning av god praxis och informationsutbyte t.ex. gällande stödsysselsättning och flexibla arbetsformer för att integrera fysiskt eller socialt funktionshindrade personer på arbetsmarknaden är särskilt viktigt för att öka arbetsmarknadsdeltagandet i Europa.

6.11. De regionala och lokala myndigheternas personalstrategier måste utvecklas för att man skall kunna möta de utmaningar som uppstår till följd av moderniseringsprocessen och en åldrande befolkning och samtidigt sträva efter att förbättra resultaten och arbets- och arbetslivskvaliteten. Detta utvecklingsarbete kan stödjas genom forskning samt genom spridning av bästa praxis och erfarenhetsutbyte.

Bryssel den 14 november 2001.

Regionkommitténs

ordförande

Jos Chabert

(1) EGT C 51, 22.2.1999, s. 59.

(2) EGT C 57, 29.2.2000, s. 17.

(3) EGT C 22, 24.1.2001, s. 13.

(4) EGT C 144, 16.5.2001, s. 30.

(5) EGT C 317, 6.11.2000, s. 47.

(6) EGT C 144, 16.5.2001, s. 55.