YTTRANDE nr 10/2018

(i enlighet med artikel 322.1 i EUF-fördraget)

över förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete [COM(2018) 460 final]

(2019/C 45/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Punkt Sida Sammanfattning I-IV 2 Inledning 1-9 2 DEL I: ALLMÄNNA KOMMENTARER 10-19 4 Förenkling och samstämmighet 13-14 4 Flexibilitet 15-16 5 Ansvarsskyldighet 17-18 5 Särskilda arrangemang när det gäller EUF 19 5 DEL II: SÄRSKILDA KOMMENTARER 20-68 5 Avdelning I: Allmänna bestämmelser (artiklarna 1–9) 20 5 Kapitel I – Programplanering (artiklarna 10–15) 21-29 5 Kapitel II – Särskilda bestämmelser för grannskapsområdet (artiklarna 16–18) 30-38 6 Kapitel III – Handlingsplaner, åtgärder och genomförandemetoder (artiklarna 19–25) 39-48 7 Kapitel IV EFHU+, budgetgarantier och ekonomiskt stöd till tredjeländer (artiklarna 26–30) 49-57 8 Kapitel V – Övervakning, rapportering och utvärdering (artiklarna 31–32) 58-65 9 Villkor för revisionsrättens bestyrkande 66-68 10 BILAGA – Analys av kommissionens förslag och revisionsrättens ändringsförslag 11

EUROPEISKA UNIONENS REVISIONSRÄTT HAR ANTAGIT DETTA YTTRANDE

med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 322.1,

med beaktande av den fleråriga budgetramen för 2021–2027, såsom den beskrivs i meddelandet En modern budget för ett EU som skyddar, försvarar och sätter medborgarna i centrum – Flerårig budgetram 2021–2027 (1),

med beaktande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2018/1046 av den 18 juli 2018 om finansiella regler för unionens allmänna budget (2).

med beaktande av revisionsrättens yttrande nr 1/2017 över förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om finansiella regler för unionens allmänna budget (3),

med beaktande av kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete (4),

med beaktande av rådets begäran av den 9 juli 2018 om revisionsrättens yttrande över detta förslag, och

av följande skäl:

Syftet med förslaget är att samla ett antal instrument i ett brett instrument, vilket ger möjlighet att rationalisera förvaltningen och tillsynssystemen, och på så sätt minska den administrativa bördan för alla berörda parter.

Sammanfattning

I. Förslaget läggs fram mot bakgrund av den fleråriga budgetramen 2021–2027 ( 5 ) . Enligt förslaget ska EU:s instrument för yttre åtgärder genomgå en stor omstrukturering och flera av dem slås samman i ett brett, nytt instrument, instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete, som ska börja tillämpas den 1 januari 2021.

II. Den logiska grunden till förslaget är att ”förenkla arbetssätten” och samtidigt öka samstämmigheten och överensstämmelsen i insatserna och flexibiliteten när det gäller att reagera på oförutsedda utmaningar och kriser. På det hela taget uppnås detta genom förslaget.

III. Genom att EUF integreras i instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete åtgärdas en inkonsekvens mellan EUF:s budgetprocess och processen för ansvarsskyldighet. Genom förslaget får Europaparlamentet ökade budget- och lagstiftningsbefogenheter. Den demokratiska tillsynen av EU:s utvecklingsbistånd kommer följaktligen öka.

IV. I yttrandet ger vi förslag på hur förslaget kan förtydligas genom att vissa bestämmelser delvis flyttas och genom att andra preciseras.

Inledning

1. förslaget ) till instrument för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete Den 14 juni 2018 offentliggjorde kommissionen ett förslag (nedan kallat) till instrument för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete ( 6 ) med bilagor ( 7 )

2. En modern budget för ett EU som skyddar, försvarar och sätter medborgarna i centrum – Flerårig budgetram 2021–2027 . I meddelandet anges de viktigaste prioriteringarna och den övergripande budgetramen för EU:s program för yttre åtgärder under rubriken ”Grannskap och omvärld”, däribland inrättandet av instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete. Förslaget läggs fram mot bakgrund av den fleråriga budgetramen för 2021–2027 ( 8 ) , såsom den beskrivs i meddelandet. I meddelandet anges de viktigaste prioriteringarna och den övergripande budgetramen för EU:s program för yttre åtgärder under rubriken ”Grannskap och omvärld”, däribland inrättandet av instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete.

3. I den fleråriga budgetramen 2014–2020 samexisterar ett antal finansieringsinstrument under rubrik 4 (”Europa i världen”), varav de flesta upphör att gälla den 31 december 2020. Under den fleråriga budgetramen 2021–2027 ska enligt förslaget EU:s instrument för yttre åtgärder genomgå en stor omstrukturering och flera av dem slås samman i ett brett, nytt instrument, instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete, som ska börja tillämpas den 1 januari 2021. Följande nuvarande instrument/program ska slås samman/integreras: — Finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete (9). — Europeiska utvecklingsfonden (10) (EUF). — Europeiska instrumentet för demokrati och mänskliga rättigheter (11) (EIDMR). — Europeiska grannskapsinstrumentet (12). — Partnerskapsinstrumentet (13). — Instrumentet som bidrar till stabilitet och fred (14). — Instrumentet för kärnsäkerhetssamarbete (15). — EIB:s externa utlåningsmandat (16). — Garantifonden för åtgärder avseende tredje land (17). — Europeiska fonden för hållbar utveckling (EFHU), EFHU-garantin och EFHU-garantifonden (18). — Makroekonomiskt stöd (19). — Den gemensamma genomförandeförordningen (20).

5. Målet för instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete är ”att slå vakt om och främja unionens värden och intressen i hela världen genom att sträva efter att genomföra målsättningarna och principerna för unionens yttre åtgärder” ( 25 )

6. För genomförandet av instrumentet för perioden 2021–2027 föreslås en finansiering på 89,2 miljarder euro ( 26 )

7. En av de största förändringarna när det gäller instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete är integreringen av EUF, som för närvarande är utanför EU:s budget. Med en budget på 30,5 miljarder euro för perioden 2014–2020 är EUF det största instrumentet för yttre åtgärder ( 27 ) . Den nuvarande Europeiska utvecklingsfonden ( 28 ) och instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete kommer att löpa parallellt tills medlen är förbrukade.

8. Enligt kommissionen bör förslaget stödja ramen för genomförandet av det partnerskap som ersätter det nuvarande Cotonouavtalet ( 29 ) . Detta tillvägagångssätt är det omvända jämfört det nuvarande tillvägagångssättet, enligt vilket Cotonouavtalet har stött EUF.

9. Vår analys innehåller ett antal allmänna kommentarer (del I), särskilda kommentarer (del II) och en lista med ändringsförslag (bilaga).

DEL I: ALLMÄNNA KOMMENTARER

10. Förslaget är ambitiöst och a) innebär att flera program och instrument (inom och utanför budgeten) slås samman i ett instrument, b) inbegriper geografiska program, tematiska program och snabbinsatsåtgärder, c) innehåller många olika former av finansiering (bidrag, upphandlingskontrakt, budgetstöd, bidrag till förvaltningsfonder, finansieringsinstrument, budgetgarantier, blandfinansiering och skuldlättnad). Detta gör instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete till ett mycket omfattande och komplext instrument.

11. Den logiska grunden till förslaget är att ”förenkla arbetssätten” och samtidigt öka samstämmigheten och överensstämmelsen i insatserna och flexibiliteten när det gäller att reagera på oförutsedda utmaningar och kriser ( 30 )

12. Generellt sett kommer förslaget att förenkla den rättsliga ramen på området för bistånd till tredjeländer. Det kommer att skapa större flexibilitet för budgetinstrument och liknande flexibilitet när det gäller de budgetposter som tidigare ingick i EUF.

Förenkling och samstämmighet

13. Den förenkling som kommissionen eftersträvar handlar i grund och botten om att flera budgetinstrument och EUF slås samman i ett brett instrument.

14. Förslaget går i rätt riktning och minskar antalet luckor och överlappningar ( 31 ) , men samstämmigheten och överensstämmelsen beror på vilka genomförandeformer som väljs liksom på kommissionens övervaknings- och förvaltningsarrangemang. Till exempel kapacitetsuppbyggnad på området för fred och säkerhet kan finansieras geografiskt och tematiskt enligt förslaget och genomföras av olika kommissionsavdelningar, EU-delegationer eller EU-förvaltningsfonder. Liknande åtgärder kan också finansieras inom Gusp (GSFP-utbildningsuppdrag som inte omfattas av Athenamekanismen) eller inom den föreslagna europeiska fredsfaciliteten.

Flexibilitet

15. I meddelandet om den nya fleråriga budgetramen 2021–2027 ( 32 ) betonades att ”det […] dessutom [blir] nödvändigt att reglerna för instrumentet för grannskap, utveckling och internationellt samarbete innehåller bestämmelser om flexibilitet som liknar dem för Europeiska utvecklingsfonden i dag”.

16. För att man ska kunna reagera mer flexibelt på oförutsedda utmaningar och kriser innehåller förslaget två huvudåtgärder: dels införs en ”buffert för nya utmaningar och prioriteringar” på 11 % (artikel 6.3), dels mjukas reglerna om ettårighet upp genom att det blir lättare att föra över åtaganden och göra belopp som dragits tillbaka disponibla på nytt till förmån för den ursprungliga budgetposten (artikel 25).

Ansvarsskyldighet

17. I vår årsrapport om EUF för 2017 ( 33 ) uppmärksammade vi inkonsekvenser mellan EUF:s budgetprocess och processen för ansvarsskyldighet. Europaparlamentet deltar inte i fastställandet av EUF:s budget och dess regler och inte heller i fördelningen av resurserna. Det beslutar däremot huruvida Europeiska kommissionen ska beviljas ansvarsfrihet för hur den har förvaltat EUF som ett led i ett särskilt årligt förfarande för beviljande av ansvarsfrihet. Genom att integrera EUF i instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete kommer man till rätta med denna inkonsekvens och stärker Europaparlamentets demokratiska tillsyn av EU:s utvecklingsbistånd. Den demokratiska kontrollen av EU:s utvecklingsbistånd ökar följaktligen. Genom förslaget får Europaparlamentet ökade budget- och lagstiftningsbefogenheter.

18. I skäl 44 betonas skyldigheten för kommissionen att se till att ”avtal med tredjeländer och tredjeterritorier och med internationella organisationer, och kontrakt eller avtal som ingås med tillämpning av den här förordningen, [innehåller] bestämmelser som uttryckligen ger kommissionen, revisionsrätten och Olaf befogenhet att utföra sådana revisioner och kontroller och inspektioner på platsen enligt sina respektive behörigheter och [säkerställer] att tredje parter som är involverade i förvaltningen av medel från unionen beviljar likvärdiga rättigheter”. Kommissionen och lagstiftarna bör överväga att i sådana avtal förstärka skyldigheten att till revisionsrätten vidarebefordra dokument eller information som den begär och som den behöver för att kunna utföra sin uppgift.

Särskilda arrangemang när det gäller EUF

19. Flera väsentliga frågor när det gäller EUF, till exempel användningen av återstående medel, särskilda reserver och belopp som dragits tillbaka och Cotonouavtalets och AVS-investeringsanslagets framtid behandlas inte i förslaget utan är avhängiga medlemsstaternas beslut när det nuvarande Cotonouavtalet löper ut 2020 och det avtal som därefter ingås med AVS-länderna. Detta skapar osäkerhet för partnerländerna.

DEL II: SÄRSKILDA KOMMENTARER

Avdelning I: Allmänna bestämmelser (artiklarna 1–9)

20. I skälen betonas jämställdhet och kvinnors egenmakt, klimatförändringarna, migration och det civila samhällets organisationer. Men jämställdhet och klimatförändringarna nämns inte uttryckligen bland de särskilda målen i artikel 3.2.

Kapitel I – Programplanering (artiklarna 10–15)

21. Vad beträffar programplanering bygger förslaget framför allt på förordningen om finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete (34), utom när det gäller ett kapitel om grannskapsrelaterade frågor (kapitel II) som är inspirerat av de olika bestämmelserna för det europeiska grannskapsinstrumentet (35). Detta gäller särskilt de geografiska programmen.

22. Vad beträffar tematiska program införlivar förslaget också programplaneringsbestämmelser från andra, befintliga instrument (t.ex. instrumentet som bidrar till stabilitet och fred (36) och partnerskapsinstrumentet (37)). Eftersom dessa instrument främst är av tematisk karaktär och i vissa avseenden innehåller mycket likartade bestämmelser resulterar förslaget i en betydligt enklare uppsättning bestämmelser (särskilt när det gäller programplaneringsdokument).

23. Artikel 11 i förslaget innehåller ett antal programplaneringsprinciper som uteslutande gäller geografiska program. Även om det av karaktären på vissa principer framgår att de endast gäller denna typ av program (t.ex. att programperioden ska synkroniseras med partnerländernas strategicykler), finns det andra principer som inte uteslutande gäller geografiska program. Ett exempel är principen att programplaneringsdokument för geografiska program ska vara resultatbaserade (artikel 11.5). Vi anser att den principen också ska gälla för tematiska program.

24. Kommissionen och lagstiftarna bör överväga att

tillämpa principen om att programplaneringsdokument ska vara resultatbaserade också på tematiska program.

25. I artikel 11.1 i förslaget uppmanas till dialog mellan unionen, medlemsstaterna och de berörda partnerländerna inför programplaneringsåtgärderna. Vi kan dock inte hitta någon hänvisning till denna dialog vare sig i beskrivningen av processen för att anta, godkänna, ändra och/eller se över de fleråriga vägledande programmen (artikel 14) eller i definitionen av innehållet i programplaneringsdokument (artiklarna 12 och 13), till exempel inkludering av en hänvisning till de viktigaste berörda parter som man haft samråd med under programplaneringsförfarandet.

26. Kommissionen och lagstiftarna bör överväga att

i förslaget inkludera den hänvisning till dialogen mellan unionen, medlemsstaterna och partnerländerna som saknas.

27. Ordalydelsen i artikel 14.3 och 14.4 skiljer sig åt endast i så måtto att den ena gäller geografiska program (punkt 3), medan den andra gäller tematiska program (punkt 4), vilket även den sista delen i punkt 3 gör (som också innehåller texten ”efter en krissituation eller efterkrissituation”). Bilagan innehåller ett förslag till omformulering.

28. Artikel 15 behandlar bufferten för nya utmaningar och prioriteringar. Det är oklart varför denna artikel finns med under ”Programplanering” (kapitel I).

29. Kommissionen och lagstiftarna bör överväga att

flytta artikel 15, ”Buffert för nya utmaningar och prioriteringar”, till avsnittet ”Allmänna bestämmelser” efter artikel 6. Ändringen skulle göra artiklarnas ordningsföljd mer logisk eftersom artikel 15 hänvisar till artikel 6.

Kapitel II – Särskilda bestämmelser för grannskapsområdet (artiklarna 16–18)

30. I förslaget ägnas ett separat kapitel åt särskilda bestämmelser för grannskapsområdet som består av tre artiklar om programplanering. Den föreslagna strukturen gör förslaget svårläst.

31. Artikel 16.2 handlar om programplaneringsprinciperna för grannskapsområdet. Trots att stycket gäller programplaneringsprinciper, heter artikeln ”Programplaneringsdokument och tilldelningskriterier”. Det stämmer inte överens med strukturen i kapitel I, där programplaneringsprinciper (artikel 11) och programplaneringsdokument (artikel 12) behandlas i separata artiklar.

32. I artikel 16.2 anges ”Genom undantag från artikel 11.2 […]”. Men innehållet i de två styckena och i de kriterier som partnerländerna använder i programplaneringen är delvis detsamma.

33. I artikel 17 föreslår kommissionen en ”prestationsbaserad metod”. Den gäller dock endast grannskapsländer, såtillvida som endast de har särdrag som skulle kunna jämföras med hjälp av prestationsindikatorer.

34. En liknande mekanism ingick också i elfte EUF (38)”i syfte att stimulera resultatinriktade reformer”, men detta är inte fallet i det föreliggande förslaget.

35. I rapporten om halvtidsöversyn av det europeiska grannskapsinstrumentet (39) angavs vidare att genomförandet av den incitamentbaserade strategi som fastställs i det europeiska grannskapsinstrumentet gav de partner som gjort störst framsteg i sina politiska reformer betydligt större finansiella resurser men att dess effekt för att stimulera ytterligare reformer, särskilt i andra länder, ännu inte påvisats. I rapporten sades också att det europeiska grannskapsinstrumentet inte har kunnat tillhandahålla tillräckliga incitament för de länder som är motvilliga att påbörja politiska reformer. Förslaget innebär ingen förändring av den befintliga mekanismen med en prestationsbaserad metod.

36. Kommissionen och lagstiftarna bör överväga att

använda en liknande mekanism för den prestationsbaserade metoden i hela förslaget. Denna ändring skulle säkerställa att den prestationsbaserade metoden inte begränsas till grannskapsländer.

37. Begreppet prestationsbaserad metod i artikel 17 är detsamma som den incitamentbaserade strategin för det europeiska grannskapsinstrumentet (40), endast terminologin skiljer sig åt. Begreppet har inte anpassats för att återspegla budgetförordningens fokus på prestation och resultat (41).

38. Kommissionen och lagstiftarna bör överväga att

stryka kapitel II ”Särskilda bestämmelser för grannskapsområdet” och inkludera artiklarna i kapitel I ”Programplanering” samt begränsa de särskilda bestämmelserna för grannskapsområdet till ett strikt minimum. Denna ändring skulle göra förslaget lättare att läsa.

Kapitel III – Handlingsplaner, åtgärder och genomförandemetoder (artiklarna 19–25)

39. Vad beträffar genomförande är förslaget framför allt baserat på den gemensamma genomförandeförordningen (42) och införlivar några av de befintliga instrumentens genomförandebestämmelser.

40. Jämfört med den befintliga ramen innehåller förslaget en betydligt enklare lista över typer av åtgärder som kan vidtas (enskilda åtgärder, särskilda åtgärder, stödåtgärder och exceptionella stödåtgärder). Vi anser att en beskrivning av (vissa av) de situationer där enskilda åtgärder ska vidtas skulle göra förslaget tydligare.

41. Artikel 19.4 gäller exceptionella stödåtgärder. I analogi med stödåtgärderna, som regleras i en specifik artikel (artikel 20), bör de exceptionella stödåtgärderna behandlas i en separat artikel, på grund av att de är exceptionella.

42. I artikel 21 föreslår kommissionen tak (10 miljoner euro respektive 20 miljoner euro) under vilka handlingsplaner och åtgärder inte behöver antas ”genom genomförandeakter som antas i enlighet med […] granskningsförfarande[t]”. Dessa tak är dubbelt så höga som taken i elfte EUF (43). När det gäller program som redan finansieras inom budgeten har taken också dubblerats. Att öka gränsvärdena för dessa undantag där en genomförandeakt inte behövs försvagar tillsynsarrangemangen.

43. Artikel 25 i förslaget går längre än budgetförordningen genom att

a) tillåta att outnyttjade åtagandebemyndiganden och betalningsbemyndiganden automatiskt överförs och blir föremål för åtaganden fram till den 31 december påföljande budgetår,

b) göra de åtagandebemyndiganden som motsvarar de belopp som dragits tillbaka som en följd av att en åtgärd helt eller delvis inte har genomförts disponibla på nytt,

c) inte tillämpa artikel 114.2 tredje stycket i budgetförordningen (44),

d) införa ett undantag från artikel 209.3 i budgetförordningen när det gäller återbetalningar och inkomster som genereras inom ramen för ett finansieringsinstrument.

44. I motiveringen anger kommissionen att dessa bestämmelser krävs för att införliva den flexibilitet som finns inom EUF, det vill säga ofördelade medel och flerårighet. Att införa undantag till budgetförordningen gör lagstiftningen ännu komplexare att tillämpa.

45. Artikel 25.1 innehåller bestämmelsen att det ”överförda beloppet ska användas först under det följande budgetåret”. Men i artikel 12.2 i budgetförordningen anges att institutionen ”i första hand [ska] använda de anslag som beviljats för det innevarande budgetåret och [inte ] får […] använda de överförda anslagen förrän de förstnämnda är uttömda”.

46. Artikel 25.2 i förslaget inför ett undantag till bestämmelserna i artikel 15 i budgetförordningen (45) genom att tillåta att belopp som dragits tillbaka som en följd av att en åtgärd helt eller delvis inte har genomförts görs disponibla på nytt för den ursprungliga budgetposten.

47. Bestämmelserna i artikel 25 skapar större flexibilitet i genomförandet av budgeten för instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete. Men hur ökad flexibilitet påverkar förvaltningen av medel måste utvärderas med tanke på den ansvarsskyldighet som eventuellt går förlorad, det vill säga det minskade ansvaret för att förvaltningen av anslag är korrekt.

48. För medel som dragits tillbaka från tidigare EUF kan det göras förnyade åtaganden inom den pågående EUF, efter ett särskilt beslut av rådet. Om ett sådant särskilt beslut inte fattas överförs medlen till en särskild reserv i avvaktan på fördelning (46). I den allmänna budgeten förfaller anslag från den föregående programperioden som dragits tillbaka. Det är oklart om artikel 25.2 också gäller anslag som dras tillbaka efter det att den fleråriga budgetramen löper ut (47). Om så är fallet bör förslaget innehålla en särskild bestämmelse om det.

Kapitel IV EFHU+, budgetgarantier och ekonomiskt stöd till tredjeländer (artiklarna 26–30)

49. Kapitel IV fokuserar på EFHU+ och garantin för yttre åtgärder.

50. Vi noterar att budgetgarantin kan förvaltas effektivare med en gemensam avsättningsfond.

51. Trots att EIB var den enda banken med ansvar för det externa utlåningsmandatet och huvudpartner i EFHU, är dess framtida roll oklar (48).

52. I artikel 27.2 anges tre villkor som garantin för yttre åtgärder ska uppfylla. Att det är nödvändigt att uppnå en hävstångseffekt och en multiplikatoreffekt baserat på ett målintervall av värden som anges i en förhandsbedömning av budgetgarantin anges inte vara ett av kriterierna (49).

53. Kommissionen och lagstiftarna bör överväga att

lägga till hävstångseffekt i listan över villkor som garantin för yttre åtgärder ska uppfylla. Denna ändring skulle göra listan med villkor för garantin för yttre åtgärder fullständigare.

54. Enligt artikel 26.4 ska avsättningsnivån variera mellan 9 % och 50 %. Det anges när en avsättningsnivå på 9 % ska tillämpas men inte när en högre nivå (upp till högst 50 %) ska tillämpas.

55. De instrument som anges i artikel 27.3 medför olika risker. Lån i lokal valuta och aktiekapital har en mycket hög inneboende risk. Till exempel hade AVS-investeringsanslaget regler som begränsade aktiekapitalet till icke-kontrollerande minoritetsinnehav. Dessutom fanns det också exponeringsbegränsningar för aktiekapital och lån i lokal valuta (högst 20 % av det totala kapitalet). Operativa avtal bör innehålla liknande bestämmelser.

56. I skäl 35 i förslaget anges att garantin bör prissättas så att marknaden inte snedvrids. På liknande sätt anges i artikel 209.2 c i budgetförordningen att ersättningen för garantier för yttre åtgärder inte ska snedvrida konkurrensen på den inre marknaden. Artikel 29.3 d i förslaget föreskriver att avtal avseende garantin för yttre åtgärder ska innehålla ”garantins ersättning”, men ett förtydligande skulle kunna göras för att betona att snedvridningar av marknaden ska undvikas. Vidare innehåller inte förslaget någon information om hur garantin ska prissättas och under vilka förhållanden den skulle kunna subventioneras. I operativa avtal behövs ytterligare förtydliganden av hur garantin ska prissättas och under vilka förhållanden den skulle kunna subventioneras.

57. Termer används inkonsekvent, till exempel ekonomiskt stöd, makroekonomiskt stöd och makroekonomiska stödlån.

Kapitel V – Övervakning, rapportering och utvärdering (artiklarna 31–32)

58. Artikel 31 ”Övervakning och rapportering” gäller främst instrumentet. Artikel 32 ”Utvärdering” handlar bara om hur det utvärderas. I förslaget görs ingen åtskillnad mellan utvärdering av instrumentet och utvärdering av åtgärder.

59. I artikel 31.2 i förslaget föreskrivs att ”framsteg i förhållande till de förväntade resultaten bör övervakas på grundval av tydliga, transparenta och i förekommande fall mätbara indikatorer”. Indikatorer kan vara kvantitativa eller kvalitativa, men de ska alltid vara mätbara för att vara användbara. Därför bör ”i förekommande fall” strykas.

60. Kommissionen och lagstiftarna bör överväga att

tydligt skilja mellan utvärdering av åtgärder och av förordningen om inrättande av instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete. Denna ändring skulle göra förslaget tydligare genom att ange vilka artiklar som gäller åtgärder och vilka som gäller själva förordningen.

61. Bilaga VII i förslaget innehåller en förteckning över nyckelprestationsindikatorer ”för att mäta unionens bidrag till uppnåendet av programmets särskilda mål”.

62. Vissa nyckelprestationsindikatorer avser flera särskilda mål, medan det är oklart vilket särskilt mål andra indikatorer gäller. Vad beträffar andra särskilda mål finns det inga indikatorer alls.

63. Kommissionen och lagstiftarna bör överväga att

knyta samman särskilda mål och nyckelprestationsindikatorer på ett bättre sätt. När nyckelprestationsindikatorer är tydligt kopplade till särskilda mål kan målen följas upp på ett ändamålsenligare sätt.

64. I artikel 32.1 förutses en interimsutvärdering av förordningen men finns inga närmare uppgifter om dess syfte och innehåll.

65. Kommissionen och lagstiftarna bör överväga att

vid behov utvidga kraven i artikel 32.2 beträffande den slutliga utvärderingen av förordningen till att också gälla interimsutvärderingen. Genom denna ändring skulle det tydligt framgå vilka krav en interimsutvärdering måste uppfylla.

Villkor för revisionsrättens bestyrkande

66. I vår strategi för 2018–2020 meddelade vi vår avsikt att gå över till en ”bestyrkandemetod” när det gäller vår revisionsförklaring.

67. Vi konstaterar att syftet med förslaget inte är att fastställa eller beskriva förvaltnings- och kontrollsystemet eller den övergripande internkontrollramen och dess obligatoriska delar (50).

68. Vi noterar emellertid att det föreliggande förslaget inte tar tillräcklig hänsyn till att förvaltnings- och kontrollsystemet måste innehålla en internkontrollram som är utformad så att revisionsrätten kan fullfölja övergången till en bestyrkandemetod.

Detta yttrande antogs av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 13 december 2018. För revisionsrätten Klaus-Heiner LEHNE Ordförande

(1) COM(2018) 321 final, En modern budget för ett EU som skyddar, försvarar och sätter medborgarna i centrum – Flerårig budgetram 2021–2027, meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, Europeiska rådet och rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén.

(2) EUT L 193, 30.7.2018, s. 1, ”budgetförordningen”.

(3) EUT C 91, 23.3.2017, s. 1.

(4) COM(2018) 460 final.

(5) COM(2018) 321 final, se ovan.

(6) Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete, COM(2018) 460 final.

(7) Bilagor till förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete. COM(2018) 460 final, bilagorna 1–7.

(8) COM(2018) 321 final, En modern budget för ett EU som skyddar, försvarar och sätter medborgarna i centrum – Flerårig budgetram 2021–2027, meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, Europeiska rådet och rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén.

(9) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 233/2014 av den 11 mars 2014 om upprättande av ett finansieringsinstrument för utvecklingssamarbete för perioden 2014–2020. (EUT L 77, 15.3.2014, s. 44)

(10) Internt avtal om elfte EUF (EUT L 210, 6.8.2013, s. 1), rådets förordning (EU) 2015/322 av den 2 mars 2015 om genomförandet av elfte Europeiska utvecklingsfonden (EUT L 58, 3.3.2015, s. 1) och rådets beslut (EU) 2015/334 av den 2 mars 2015 (EUT L 58, 3.3.2015, s. 75).

(11) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 235/2014 av den 11 mars 2014 om inrättande av ett finansieringsinstrument för demokrati och mänskliga rättigheter i hela världen (EUT L 77, 15.3.2014, s. 85).

(12) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 232/2014 av den 11 mars 2014 om inrättande av ett europeiskt grannskapsinstrument (EUT L 77, 15.3.2014, s. 27).

(13) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 234/2014 av den 11 mars 2014 om inrättande av ett partnerskapsinstrument för samarbete med tredjeländer (EUT L 77, 15.3.2014, s. 77).

(14) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 230/2014 av den 11 mars 2014 om inrättande av ett instrument som bidrar till stabilitet och fred (EUT L 77, 15.3.2014, s. 1).

(15) Rådets förordning (Euratom) nr 237/2014 av den 13 december 2013 om inrättande av ett instrument för kärnsäkerhetssamarbete (EUT L 77, 15.3.2014, s. 109). Enligt förslaget ska endast ett begränsat antal verksamheter avseende fredlig användning av kärnenergi (se bilaga II.6 i) ingå i instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete. Ett kompletterande instrument kommer att skapas i enlighet med de särskilda förfarandena i Euratomfördraget: det europeiska instrumentet för kärnsäkerhet. Detta instrument föreslås täcka åtgärder (och finansiering till kärnteknikrelaterad verksamhet) avseende kärnämneskontroll och stöd till infrastruktur för och utbildning samt överföring av EU:s expertkunskap.

(16) Europaparlamentets och rådets beslut (EU) 2018/412 av den 14 mars 2018 om ändring av beslut nr 466/2014/EU om beviljande av en EU-garanti till Europeiska investeringsbanken mot förluster vid lån och lånegarantier till projekt utanför EU (EUT L 76, 19.3.2018, s. 30).

(17) Rådets förordning (EG, Euratom) nr 480/2009 av den 25 maj 2009 om upprättande av en garantifond för åtgärder avseende tredje land (EUT L 145, 10.6.2009, s. 10).

(18) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/1601 av den 26 september 2017 om inrättande av Europeiska fonden för hållbar utveckling (EFHU), EFHU-garantin och EFHU- garantifonden (EUT L 249, 27.9.2017, s. 1).

(19) Förutom för makroekonomiskt stöd i form av bidrag. Makroekonomiskt stöd aktiveras från fall till fall vid behov.

(20) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 236/2014 av den 11 mars 2014 om fastställande av gemensamma bestämmelser och förfaranden för genomförandet av unionens instrument för finansiering av yttre åtgärder (EUT L 77, 15.3.2014, s. 95). Förordningen gäller ett antal instrument under rubrik 4 ”Europa i världen” i den fleråriga budgetramen för 2014–2020.

(21) Delade visioner, gemensamma åtgärder: Ett starkare Europa. En global strategi för Europeiska unionens utrikes- och säkerhetspolitik, 19 juni 2016.

(22) Europeiskt samförstånd om utveckling: Vår värld, vår värdighet, vår framtid, Gemensam förklaring från rådet och företrädarna för medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet, Europaparlamentet och Europeiska kommissionen, 8 juni 2017.

(23) Att förändra vår värld: Agenda 2030 för hållbar utveckling, resolution antagen av Förenta nationernas generalförsamling den 25 september 2015 (A/RES/70/1).

(24) Addis Ababa Action Agenda of Third International Conference on Financing for Development (Addis Abeba-handlingsplanen från den tredje internationella konferensen om utvecklingsfinansiering), antagen den 16 juni 2015 och godkänd av Förenta nationernas generalförsamling den 27 juli 2015 (A/RES/69/313).

(25) Artiklarna 3.5, 8 och 21 i den konsoliderade versionen av fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget).

(26) Artikel 6.1 i förslaget.

(27) En betydande del av den fredsbevarande resursen för Afrika, som för närvarande finansieras av EUF, kommer inte heller i framtiden att omfattas av budgeten. Beloppet kan jämföras med att budgeten för rubrik 4 ”Europa i världen” uppgår till 66,3 miljarder euro för perioden 2014–2020.

(28) När det gäller åttonde, nionde och tionde EUF har åtagandeperioden löpt ut. Åtagandeperioden för elfte EUF upphör 2020, artikel 1.5 i Internt avtal om elfte EUF (EUT L 210, 6.8.2013, s. 1) och rådets förordning (EU) 2015/322 (EUT L 58, 3.3.2015, s. 1).

(29) Se skäl 20 i förslaget.

(30) Punkt 1 ”Bakgrund till förslaget” i motiveringen till förslaget.

(31) I konsekvensbedömningen av förslaget (SWD(2018) 337 final) anges färre luckor och överlappningar mellan instrument vara ett skäl till ändringen av strukturen på instrumenten för yttre åtgärder (s. 19).

(32) COM(2018) 321 final, En modern budget för ett EU som skyddar, försvarar och sätter medborgarna i centrum. Flerårig budgetram 2021–2027, fotnot 16.

(33) Årsrapport om den verksamhet som finansieras genom åttonde, nionde, tionde och elfte Europeiska utvecklingsfonden för budgetåret 2017, punkt 45 (EUT C 357, 4.10.2018, s. 315).

(34) Förordning (EU) nr 233/2014, se ovan.

(35) Förordning (EU) nr 232/2014, se ovan.

(36) Förordning (EU) nr 230/2014, se ovan.

(37) Förordning (EU) nr 234/2014, se ovan.

(38) Artikel 7.2 i förordning (EU) 2015/322, se ovan.

(39) SWD(2017) 602, arbetsdokument från kommissionens avdelningar – utvärdering av det europeiska grannskapsinstrumentet, följedokument till – Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet – Halvtidsöversyn av de externa finansieringsinstrumenten.

(40) Artikel 4.2 och 4.3 i förordning (EU) nr 232/2014, se ovan.

(41) ”Begreppet prestation i samband med budgeten bör klargöras. Prestation bör kopplas till direkt tillämpning av principen om sund ekonomisk förvaltning. Principen om sund ekonomisk förvaltning bör också definieras och en koppling bör göras mellan målformulering och prestationsindikatorer, resultat och sparsamhet, effektivitet och ändamålsenlighet vid användningen av anslagen. Av rättssäkerhetsskäl bör termer som avser prestation, särskilt output och resultat, definieras samtidigt som man undviker överlappning i förhållande till befintliga resultatramar för de olika programmen” (skäl 9 i budgetförordningen).

(42) Förordning (EU) nr 236/2014, se ovan.

(43) Artikel 9.4 i förordning (EU) 2015/322, se ovan.

(44) ”När det gäller yttre åtgärder där det övergripande budgetmässiga åtagandet ger upphov till en finansieringsöverenskommelse med ett tredjeland ska finansieringsöverenskommelserna ingås senast den 31 december år n+1. I detta fall ska det övergripande budgetmässiga åtagandet täcka de sammanlagda kostnaderna för rättsliga åtaganden som genomför den ingångna finansieringsöverenskommelsen inom en period på tre år räknat från det datum då finansieringsöverenskommelsen ingicks.”

(45) Enligt artikel 15.3 får tillbakadraganden endast göras disponibla på nytt när de gäller forskningsprojekt.

(46) Artikel 1.4 i Internt avtal om elfte EUF (EUT L 210, 6.8.2013, s. 1), se ovan.

(47) Liknande EUF:s mekanism med en särskild reserv, artikel 1.4 i Internt avtal om elfte EUF (EUT L 210, 6.8.2013, s. 1), se ovan.

(48) Skäl 33 i förslaget: ”EFHU+ bör stödja den yttre investeringsplanen och kombinera blandfinansierings- och budgetgarantiinsatser som täcks av garantin för yttre åtgärder, inbegripet sådana som täcker statsrisker i samband med utlåning, som tidigare omfattades av Europeiska investeringsbankens externa utlåningsmandat. Med tanke på sin roll enligt fördragen och sin erfarenhet under de senaste årtiondena som stöd för unionens politik, bör Europeiska investeringsbanken fortsätta att vara en naturlig partner för kommissionen för genomförandet av insatser inom ramen för garantin för yttre åtgärder.”

(49) Se artiklarna 209.2 d och 219.3 i budgetförordningen.

(50) I avsnitt 2 i ”Finansieringsöversikt för rättsakt” som bifogas förslaget anges hur kommissionen avser att införa förvaltningsåtgärder.