MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET DE OFFENTLIGA FINANSERNAS BIDRAG TILL TILLVÄXT OCH SYSSELSÄTTNING: KRAV PÅ ÖKAD KVALITET OCH HÅLLBARHET

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Sammanfattning och slutsatser i huvuddrag vii

1. Inledning

2. Hur påverkar de offentliga finanserna tillväxt och sysselsättning-

2.1 Översikt över de offentliga finanserna inom EU vid ingången av det tjugoförsta århundradet

2.2 De offentliga finansernas effekter på tillväxt och sysselsättning

3. Fortsatt sunda offentliga finanser under tredje etappen av EMU

3.1. Nya krav på budgetarbetet

3.2 Den framtida inriktningen och medlemsstaternas uppgifter

4. Att skapa mera sysselsättningsvänliga skatte- och förmånssystem

4.1 Skatte- och förmånssystem inom EU

4.2 Förslag till framtida åtgärder och åtgärder som hittills vidtagits i medlemsstaterna

5. Offentliga finanser för den kunskapsstyrda ekonomin

5.1 Att jämföra de offentliga utgifternas struktur

5.2 Fysiskt kapital (infrastruktur)

5.3 Investeringar i humankapital

5.4 FoU och innovation

6. De offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet

6.1 Översikt över effekterna på de offentliga finanserna av att befolkningen blir allt äldre

6.2 Vägen framåt och medlemsstaternas reaktion

Bilaga A: Reformer av skattesystemen

Bilaga B: reformer av förmånssystemen

Bilaga C: Reformer inom sjuk- och hälsovårdssystemen 103

Bilaga D: Reformering av de offentliga pensionssystemen 112

Sammanfattning och slutsatser i huvuddrag

Bakgrund

Europeiska rådet i Lissabon den 23 och 24 mars 2000 uppdrog åt rådet och kommissionen att lägga fram en rapport till dess kommande sammanträde under våren 2001 om de offentliga finansernas bidrag till tillväxt och sysselsättning. Rapporten skulle även innehålla en bedömning utifrån jämförbara uppgifter och indikatorer av om tillräckliga konkreta åtgärder vidtas för att

* minska skatten på arbete, särskilt när det gäller relativt okvalificerad och lågavlönad arbetskraft, samt skapa ökade incitament till sysselsättning och utbildning inom skatte- och förmånssystemen,

* styra över de offentliga utgifterna, så att ökad relativ vikt ges åt tillväxt av kapital -- både fysiskt kapital och humankapital -- och stödja forskning och utveckling, innovationer och IT-utveckling, samt

* säkerställa långsiktig hållbarhet i de offentliga finanserna med beaktande av de olika aspekterna av denna fråga, bl.a. följderna av ålders utvecklingen, och med stöd av den rapport som skall utarbetas av högnivågruppen för social trygghet.

Rapporten kommer att bidra till att säkerställa att konsekvenserna för de offentliga finanserna beaktas fullt ut vid genomförandet av de olika politiska åtgärder som Europeiska rådet fastställde i Lissabon.

Vid sitt sammanträde den 7 november 2000 granskade Ekofin rådet en lägesrapport [1] som man fann ge en god grund för den rapport från kommissionen och rådet som skall läggas fram för Europeiska rådet i Stockholm.

[1] ECFIN 586-00-EN.rev1

De offentliga finansernas effekter på tillväxt och sysselsättning

De offentliga utgifterna och skatteintäkterna motsvarar mellan 40 och 50 % av medlems staternas BNP. Det är en komplicerad uppgift att bedöma hur de påverkar tillväxten i stort och sysselsättningen. Regeringarna strävar efter att uppnå flera olika politiska mål (som förbättrad resursallokering, fördelning och stabilisering) med hjälp av flera olika politiska instrument (som lagstiftning och utgifts- och skatte politik), vilket med nödvändighet innebär att de offentliga finansernas effekter på den reala ekonomin är komplexa och mångskiftande. Det råder dock bred enighet om att de tre viktigaste vägar som leder till att de offentliga finanserna kan öka potentialen för tillväxt och sysselsättning är följande:

* Tillskott av produktionsfaktorer. Regeringarna bidrar direkt till sysselsättning och tillväxt i hela ekonomin när de ökar tillväxten av produktionsfaktorer. Investeringar i fysiskt (infrastruktur), mänskligt (undervisning och utbildning) och kunskaps relaterat (FoU och innovationer) kapital samt, men i mindre utsträckning, sociala utgifter påverkar på sikt möjligheterna till ökad produktion och tillväxt. Om finansieringen av ökade offentliga investeringar sker genom högre och snedvridande skatter eller genom underskott och därmed en ökande offentlig skuld sättning, kan dock detta dock komma att tränga ut privata investeringar.

* Lämpliga incitament inom skatte- och förmånssystemen. Skatte- och förmåns systemen påverkar både företagens och de enskilda medborgarnas beslut i frågor som rör deras arbete, sparande och investeringar, vilket får konsekvenser för den reala ekonomins sätt att fungera. Välfärds politiken är av stor betydelse som korrigerande faktor för att undanröja brister i marknadernas funktion och bevara den sociala samman hållningen, och därigenom bidrar den till tillväxt och syssel sättning. Effektiva sociala trygghets system kan ses som produktions faktorer. Man måste dock förvissa sig om att de gällande skatte- och förmåns systemen verkligen är utformade så att de leder till högre arbets krafts deltagande och syssel sättnings grad.

* Ett stabilt makroekonomiskt klimat. Sunda offentliga finanser bidrar till makroekonomisk stabilitet och är ett stöd för penning politiska åtgärder för pris stabilitet och låga räntenivåer, faktorer som gynnar privata investeringar och sparande. När de offentliga finanserna är sunda kan den offentliga skuld sättningen och räntebördan minskas, vilket ger utrymme för sänkningar av snedvridande skatter och/eller ökade produktiva offentliga investeringar. I ett längre perspektiv ger detta också positiva effekter på tillväxten och sysselsättningen, genom att länderna lättare kan hantera det kraftiga tryck att öka de offentliga utgifterna som framför allt är en följd av utvecklingen av ålders strukturen som leder till ökade kostnader för vård och pensioner.

Åtagandet att bevara sunda offentliga finanser inom EMU

Den senaste utvecklingen när det gäller de offentliga finanserna visar att EU är på rätt väg. Målet för Stabilitets- och tillväxtpakten, nära balans eller överskott i de offentliga finanserna, är inom räckhåll, och den offentliga skuldsättningen avtar stadigt. Samtidigt genomförs reformer för att minska skattetrycket från, historiskt sett, uppseende väckande höga nivåer. Det är inget obetydligt resultat, om man betänker att underskottet inom EU som helhet låg kring 6 % av BNP för bara sju år sedan.

Bilden är dock inte bara ljus. För det första börjar det visa sig tecken på en lättnad i finanspolitiken med en pro-cyklisk inverkan i ett läge där produktionsgapet ar positivt i de flesta medlemsstater. Att EU som helhet enligt prognoserna fortfarande kommer att ha ett strukturellt underskott under år 2001 tyder på att budget saneringen kan ha mattats av i en del medlems stater i förhållande till de "reella" sanerings insatser som planerades enligt deras stabilitets- och konvergens program. Ytterligare sanerings insatser kan komma att krävas om medlems staterna skall kunna uppfylla sitt åtagande att nå målet för Stabilitets- och tillväxt pakten före den utsatta tidpunkten.

Nu när detta mål ligger inom räckhåll och de ekonomiska förhållandena är gynnsamma blir nya prioriteringar aktuella. I denna rapport används en uppsättning kriterier för att utvärdera om de skattereformer som genomförts under den senaste tiden kan ge en bestående minskning av skattetrycket utan avkall på åtagandet om finans politisk disciplin. Även om det i de flesta EU-länder är lämpligt med skatte sänkningar, förefaller det krävas motsvarande minskningar av de offentliga utgifterna om man skall kunna undvika en strukturell försämring. Vidare skulle effekterna på tillväxt och sysselsättning av vissa skatte sänkningar kunna ökas om de integrerades i ett paket med såväl riktade åtgärder för att minska de snedvridande effekterna av vissa skatter som lämpliga reformer av förmåns systemen. Kommissionen inviterar medlems staterna att examinera förtjänsterna av dessa kriterier för bedömning av skattesänkningar och i vilken omfattning de kan införas i budget övervakningen på EU-nivå.

Mer sysselsättningsfrämjande skatte- och förmånssystem

Under senare år har skattereformerna inriktats på behovet av att minska skatten på arbete, som hade ökat med en tredjedel under de föregående 30 åren. Genomgående har framsteg gjorts i riktning mot mer syssel sättnings främjande skatte system med lägre skattetryck på arbete och minskade marginalskatter. Fortfarande är dock i många medlems stater den totala beskattningen av arbete mycket hög internationellt sett. Dessutom har reformarbetet varit av varierande omfattning: i några länder har man valt en övergripande metod, i andra har det rört sig om punktinsatser.

Många länder har vidtagit åtgärder för att sänka skatterna, särskilt arbets givar avgifterna och något senare inkomst skatterna, och detta i första hand för de lägst avlönade. Även om de flesta reformerna avsåg generella skattesänkningar, var de i några länder klart inriktade på barnfamiljer med låga inkomster.

Förändringarna av nettoersättningsnivåerna har varit relativt små, och endast några få medlems stater har infört förmåner som är knutna till en anställning för att öka de lågavlönades inkomster. Sambandet mellan de ekonomiska incitamenten och de arbetslösas motivation att söka och acceptera arbete är till stor del beroende av villkoren för rätt till förmåner och av hur förmåns systemen administreras. Det har funnits en tendens till en skärpning av villkoren för rätten till förmåner som ett medel för att motivera till deltagande i aktiva arbets marknads program. Övergången från passiva till aktiva åtgärder måste emellertid intensifieras och påskyndas.

De offentliga finanserna och den kunskapsbaserade ekonomin

Det är angeläget att undersöka hur de offentliga finanserna bidrar till den kunskapsbaserade ekonomin mot bakgrund av den pågående debatten om "den nya ekonomin". Det är dock förenat med betydande svårigheter att göra jämförelser mellan de offentliga utgifterna i olika länder, eftersom uppgifter saknas om såväl den offentliga sektorns utgifter (med en jämförbar funktions indelning av dessa) som resultaten (hur effektiva utgifterna har varit och vilka ekonomiska fördelar de gett). Förutom de begränsningar detta leder till försvåras en jämförelse också av att man måste ta hänsyn till skillnader i incitaments strukturer för privata aktörer, i anbudsförfaranden och offentlig upphandling, i utlokalisering av uppgifter ("outsourcing") och slutligen i skattesystemen. På grund av den begränsade tillgången till uppgifter har det därför inte varit möjligt att, mer än till dels, utföra uppdraget från Europeiska rådet i Lissabon.

Ökade insatser måste till för att öka de investeringar som krävs för att bygga ut informations samhället. Regeringarna måste också lägga större vikt vid undervisning och utbildning så att EU-medborgarna ges de färdigheter som behövs i informations samhället och samtidigt främja engagemang från den privata sektorn i innovationer och FoU-verksamhet. Dessa insatser måste göras inom ramen för en sund finanspolitik så att den ökade kapitaltillväxten finansieras genom en omfördelning av utgifterna, inte genom att de samlade offentliga utgifterna tillåts öka. En sådan ändrad inriktning av de offentliga utgifterna bör dessutom kompletteras med institutionella och strukturella reformer som förbättrar marknads mekanismernas funktion och skapar nya system som ger tillräckliga incitament till den privata sektorn för investeringar i fysiskt kapital och humankapital.

Långsiktigt hållbara offentliga finanser

Under följande decennier kommer befolkningen i EU:s medlems stater att förändras betydligt i fråga om storlek och åldersstruktur. Befolknings prognoser som nyligen gjorts av Eurostat visar att antalet personer i arbetsför ålder (dvs. 20 - 64 år) kommer att hålla sig i stort sett stabilt på cirka 230 miljoner fram till år 2015 men därefter sjunka till 192 miljoner under tiden fram till 2050. Samtidigt kommer antalet äldre (65 -) att öka från 61 miljoner 2000 till 103 miljoner 2050. Detta innebär att försörjningsbördan i EU (definierad som det procentuella förhållandet mellan antalet personer över 65 och antalet personer i arbetsför ålder) snabbt kommer att öka från 27 % år 2000 till 53% år 2050.

Att andelen äldre ökar kommer att leda till ett betydande kostnadstryck inom de offentliga pensions systemen. Långtidsprognoser som gjorts av Ekonomisk-politiska kommitténs arbetsgrupp om den åldrande befolkningen visar att denna åldersutveckling skulle kunna medföra att pensions kostnaderna ökar med 3 till 5 procent av BNP i de flesta medlems stater. Enligt prognoserna kommer den förväntade ökningen av de offentliga pensions kostnaderna att bli långsammare än ökningen av försörjnings bördan, och detta tyder på att reformerna under 1990-talet till viss del har begränsat takten i den ökning av de offentliga pensions utgifterna som sammanhänger med åldersutvecklingen. Vårdkostnaderna skulle av samma anledning öka med omkring 3 procent av BNP enligt de beräkningar som gjorts. Förändringen av ålders strukturen är i alla avseenden ett betydande problem som måste lösas om inte hållbarheten i de offentliga finanserna skall äventyras, och detta gäller i särskilt hög grad länder med hög utestående offentlig skuld som finansierar sina pensions system enligt fördelnings principen.

Eftersom problemet är av en sådan omfattning måste man tillämpa en helhets metod när man tar sig an konsekvenserna av ålders utvecklingen. För det första bör medlems staterna konsolidera sina finanser och snabbare skära ned den offentliga skuldsättningen för att minska sina räntekostnader, vilket skulle kunna kompensera en del av de kostnads ökningar som samman hänger med den demo grafiska utveck lingen. De negativa effekter som den ändrade åldersstrukturen ger på storleken av arbets kraften skulle även kunna motverkas genom arbets marknads reformer som leder till att syssel sättnings graden ökar. I rapporten från hög nivå gruppen för social trygghet betonas därför vikten av att fler kvinnor och äldre deltar i arbets livet. Reformer måste till för att säker ställa att skatte- och förmåns systemen ger positiva incita ment till att stanna kvar på arbets marknaden och att de i mindre grad uppmuntrar till utnyttjande av förtids pensions system, ger bättre möjligheter till livslångt lärande och gör det lättare att förena yrkeslivet med familjelivets krav, t.ex. genom att se till att det finns tillgång till ekonomiskt överkomlig barnomsorg.

Slutligen krävs det fortfarande, trots att åtgärder vidtagits under senare år, ytterligare reformer av de offentliga pensions systemen. Dessa bör syfta till att främja att kvinnor och äldre i högre grad deltar i arbets livet, säkerställa en mer aktuariemässig rättvisa med en närmare koppling mellan premier och förmåner samt skapa bättre balans mellan de olika "pelarna" inom pensions systemen. Fonderade pensions system väntas öka i betydelse i många medlems stater. De politiska besluten bör fattas i god tid innan försörjnings bördan ökar, så att människor får tid att se över sin framtida situation som pensionärer och göra de anpassningar som krävs för att förbättra den.

EU kan konstruktivt bidra till medlems staternas arbete med att hantera konsekvenserna för de offentliga finanserna av förändringen av ålders strukturen. Kommissionen kommer att stödja långsiktiga utgiftsprognoser som företas för att bedöma den demografiska utvecklingens konsekvenser för hälso- och sjukvård, däribland långvård. Kommissionen kommer också att verka för att säkerställa att frågan om långsiktig hållbarhet integreras helt inom ramarna för Stabilitets- och tillväxtpakten, och medlems staterna bör å sin sida säker ställa att alla aspekter av frågan behandlas i deras stabilitets- och konvergens program. Slutligen vill kommissionen undersöka möjligheten att i samarbete med medlemsstaterna inleda en europeisk longi tudinell undersökning av åldrandet, med syftet att hjälpa de nationella regeringarna att utforma politiska åtgärder för att tillgodose de behov som uppstår eller ökar när befolkningen åldras.

1. Inledning

Uppdraget

Europeiska rådet i Lissabon uppdrog åt rådet och kommissionen att lägga fram en rapport till dess kommande sammanträde under våren 2001 om de offentliga finansernas bidrag till tillväxt och sysselsättning. Rapporten skulle även innehålla en bedömning, utifrån jämförbara uppgifter och indikatorer, av om tillräckliga konkreta åtgärder vidtas för att

* minska skatten på arbete, särskilt när det gäller relativt okvalificerad och lågavlönad arbetskraft, samt skapa ökade incitament till sysselsättning och utbildning inom skatte- och förmånssystemen,

* styra över de offentliga utgifterna, så att ökad relativ vikt ges åt tillväxt av kapital -- både fysiskt kapital och humankapital -- och stödja forskning och utveckling, innovationer och IT-utveckling, samt

* säkerställa långsiktig hållbarhet i de offentliga finanserna med beaktande av de olika aspekterna av denna fråga, bl.a. följderna av åldersutvecklingen befolkningarna, och med stöd av den rapport som skall utarbetas av högnivågruppen för social trygghet.

I syfte att påskynda arbetet med kommissionens och rådets rapport granskade Ekofinrådet den 7 november en lägesrapport [2] som utarbetats på kommissionen och som bygger på en rapporten från Generaldirektoratet för ekonomi och finans, Public finances in EMU-2000 [3]. Ekofinrådet fann att denna gav en god grund för den rapport från kommissionen och rådet som skall läggas fram för Europeiska rådet i Stockholm under våren 2001.

[2] ECFIN/586/00-EN.rev1

[3] ECFIN/339/00-EN, maj 2000, publicerad i European Economy, Reports and Studies nr 3/2000.

Syftet med kommissionens och rådets rapport till Europeiska rådet i Stockholm

Det finns redan ett flertal gemenskaps instrument som innehåller rekommendationer om olika aspekter av de offentliga finanserna. De makroekonomiska frågorna behandlas i de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och inom ramen för Stabilitets- och tillväxtpakten. Strukturella aspekter på skatte- och utgifts politiken behandlas även i de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och i sysselsättnings riktlinjerna, och reformer på produkt- och faktor marknaderna analyseras inom ramen för Cardiff processen. Kommissionens och rådets rapport är inriktad på möjlig heterna att via de offentliga finanserna skapa ökad tillväxt och sysselsättning och därigenom säkerställa att de helt och fullt bidrar till uppnåendet av EU:s nya strategiska mål.

Kommissionens och rådets rapport kan bidra till att säkerställa att konsekvenserna för de offentliga finanserna beaktas fullt ut vid genomförandet av de olika politiska åtgärder som Europeiska rådet fastställde i Lissabon. Det är av avgörande betydelse att åtagandet att säker ställa sunda och hållbara offentliga finanser konsekvent uppfylls på ett trovärdigt sätt i en tid när reformer av skatte- och förmåns systemen genomförs och de offentliga utgifterna åter inriktas på skapande av fysiskt kapital och human kapital.

Meddelandets uppläggning

I del 2 redovisas, efter en schematisk översikt över de offentliga finanserna vid ingången av det tjugoförsta århundradet, det komplexa inbördes sambandet mellan offentliga finanser och tillväxt och sysselsättning, vilket ger de teoretiska grundvalarna för analysen i resten av rapporten.

Del 3 är inriktad på behovet av sunda offentliga finanser som en förutsättning för tillväxt och sysselsättning. I denna del granskas de problem som medlems staterna står inför när de genomför budget sanerings processen i etapp 3 av EMU. Frågan tas upp om de nyligen genomförda åtgärderna kan leda till en hållbar minskning av det totala skatte trycket samtidigt som åtagandet om finanspolitisk disciplin efterlevs.

I del 4 granskas nyligen genomförda åtgärder för att skapa mer sysselsättnings främjande skatte- och förmåns system, dvs. system som kan ge ökade incitament till arbete, sparande och investeringar. Efter en genomgång av skatte- och förmåns systemen följer i denna del en bedömning av effekterna av de senaste reformerna i medlems staterna, särskilt för okvalificerade och lågavlönade arbets tagare.

Del 5 behandlar de offentliga finansernas betydelse för att främja en kunskapsbaserad ekonomi. En ingående granskning görs av de offentliga investeringarna i fysiskt kapital (infrastruktur), humankapital, FoU och innovationer.

Del 6 tar upp de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet mot bakgrund av ålders utvecklingens effekter på pensions- och vårdsystemen. Den bygger på prognoser från Ekonomisk-politiska kommitténs arbets grupp om den åldrande befolkningen, som granskats av Ekofinrådet den 7 november 2000 och på arbetet i högnivå gruppen för social trygghet. I denna del analyseras frågan om de åtgärder som medlems staterna vidtar inom ett flertal politikområden är lämpliga för att bemöta konsekvenserna för de offentliga finanserna av den demografiska utvecklingen.

2. Hur påverkar de offentliga finanserna tillväxt och sysselsättning-

2.1 Översikt över de offentliga finanserna inom EU vid ingången av det tjugoförsta århundradet

Omfattningen av åtagandet i Lissabon

Vid Europeiska rådet i Lissabon fastställdes ett nytt strategiskt mål för EU: "att bli världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomi, med möjlighet till hållbar ekonomisk tillväxt med fler och bättre arbetstillfällen och en högre grad av social sammanhållning." Europeiska rådet betonade också vikten av att öka sysselsättningsgraden, som idag ligger på 61 % i snitt, till ca 70 % år 2010. Detta innebär framför allt att EU måste utnyttja hela sin ekonomiska potential för att uppnå en högre levnadsstandard som kommer alla dess medborgare tillgodo.

Vidden av detta mål framgår om man jämför utvecklingen av BNP per capita i EU respektive USA. Efter en tid av återhämtning från 50-talet fram till början av 80-talet låg EU:s BNP per capita (mätt i köpkraftspariteter) hela tiden på något över eller under 70 % av nivån i USA fram till 1990 (se diagram 2.1). Under hela 90-talet minskade dock relativt sett BNP per capita för EU som helhet, och ligger i dag endast på 65 % av USA:s -- cirka 9 procentenheter under den högsta nivån, som uppnåddes i början av 80-talet.

Diagram 2.1: BNP per capita - EU i förhållande till USA 1970-2002

>Hänvisning till>

Källa: kommissionen

Denna utveckling av den relativa levnadsstandarden förklaras av att tillväxten och sysselsättningen har varit lägre inom EU än i USA. Grovt räknat har EU:s ekonomi fördubblats i storlek sedan början av 70-talet, medan USA:s BNP är över två och en halv gång så högt som 1970. Man bör dock lägga märke till att skillnaderna huvudsakligen uppstod under 90-talet, och att de i viss mån kan vara ett uttryck för skillnader i konjunktur utvecklingen. Ännu mer uppseendeväckande än denna skillnad i tillväxt mellan de båda ekonomierna är dock den klyfta man kan iaktta när det gäller sysselsättnings skapande. I dag är andelen sysselsatta inom EU, uttryckt i procent av arbetskraften, 15 procentenheter lägre än i USA, medan siffrorna var jämförbara på båda sidor av Atlanten år 1970.

För att bryta denna relativa nedgång måste EU mobilisera alla sina tillgängliga resurser. Som Europeiska rådet framhöll: möjligheten att "uppnå det nya strategiska målet kommer framför allt att vara avhängig av [...] den privata sektorn". Eftersom de offentliga utgifterna och skatterna svarar för mellan 40 och 50 % av national inkomsterna i EU:s medlems stater måste dock de offentliga finanserna ges central betydelse om detta mål skall uppnås. Detta analyseras mer ingående längre fram i denna del av rapporten; först ges en översikt över de offentliga finansernas övergripande struktur inom EU.

Översikt över de offentliga finanserna inom EU. Det finns flera skäl till offentliga ekonomiska interventioner: att tillhandahålla kollektiva nyttigheter och korrigera brister i marknadernas funktion, att omfördela inkomster mellan regioner och individer samt att stabilisera produktionen över en konjunktur cykel. För dessa syften används ett brett urval instrument, bl.a. lagstiftning, beskattning och offentliga investeringar. De offentliga finanserna påverkar de privata aktörernas beslut om arbete, sparande och investeringar och därigenom den reala ekonomins funktion. För att visa på sambandet mellan detta och tillväxten och sysselsättningen kan det vara lämpligt att först redovisa några av de viktigaste särdragen hos EU:s offentliga finanser och ekonomiska resultat i början av det nya millenniet.

Under de senaste trettio åren har det skett en uppseendeväckande ökning av de offentliga utgifterna, och de svarar nu för nästan hälften av EU:s BNP (se diagram 2.2). De statliga utgifterna låg på 35 % av BNP 1970 men steg sedan kontinuerligt och nådde en topp på över 50 % av BNP 1993. Därefter har de totala offentliga utgifterna sjunkit något till cirka 46 % av BNP 2000. Fortfarande är dock den offentliga sektorn i EU mer omfattande (med 13 resp. 20 % procent av BNP) än i USA och Japan, där dess tillväxt endast har varit 4 % under samma period.

Diagram 2.2. Medlemsstaternas utgifter, intäkter och upplåning, 1970-2002

>Hänvisning till>

Källa: kommissionen

Parallellt med ökningen av den offentliga sektorns omfattning under tiden fram till början av 90-talet uppstod stora och bestående underskott (det skuggade partiet i diagram 2.2). Nästan undantags löst låg de genomsnittliga budget underskotten inom EU sammanlagt över 3 % av BNP under tiden från 1975 med en historisk toppnotering på 6 % av BNP under 1993. Detta står i kontrast till utvecklingen i USA och Japan, där stora och bestående budget underskott har varit en betydligt sällsyntare företeelse.

Eftersom budgetsituationen utvecklades i klart ohållbar riktning och som förberedelse för EMU enligt konvergenskriterierna i Maastrichtfördraget, genomförde de politiska besluts fattarna en kraftig budget justering från och med 1992-93 (se diagram 2.3). Budget under skotten i EU som helhet skars ned med 5 % av BNP mellan 1993 och 1999. På medlems stats nivå kan man iaktta uppseendeväckande omsvängningar i de offentliga finanserna som resulterade i att inget EU-land vid slutet av år 1999 hade något alltför stort underskott, dvs. underskotten höll sig väl under det referensvärde på 3 % som fastställs i Maastrichtfördraget.

Diagram 2.3. Budgetsaldon inom EU 1977-2002

>Hänvisning till>

Källa: kommissionen

Stora och bestående underskott har lett till att den offentliga skuldsättningen ökat. I procent av BNP ökade den i EU från 30 % under slutet av 70-talet till en toppnotering på 72 % 1996 (se diagram 2.3). Därefter har den uppåtgående tendensen brutits. Fortfarande är dock den samlade offentliga skuldsättningen alltför hög: 64 % av BNP under år 2000 och fortfarande över 100 % i tre medlems stater (Belgien, Grekland och Italien).

Ett annat inslag i den finanspolitik som bedrivits under de senaste trettio åren är en tendens att föra en konjunktur förstärkande politik. I stället för att minska budget underskotten och den offentliga skuld sättningen i tider av ekonomisk tillväxt har regeringarna tenderat att ta initiativ som medför att budget disciplinen mattas av (se de skuggade partierna i diagram 2.3 som markerar perioder då den ekonomiska aktiviteten var osedvanligt hög). Därigenom blev det nödvändigt med budget åtstramningar under ekonomisk nedgång för att förhindra en öknings spiral för budget underskotten och skuldsättningen. Finanspolitiken har därigenom förstärkt konjunktur svängningarnas effekter och legat i otakt med dessa i stället för att få önskvärd stabiliserande effekt.

Alla beståndsdelar i de offentliga utgifterna utom investeringar har ökat under de senaste trettio åren. Det kan särskilt noteras att räntekostnadernas andel av BNP har ökat från mindre än 2 % av BNP 1970 till 4 % 2000. Parallellt har under samma period de offentliga investeringarna halverats, från 4 % av BNP 1970 till 2 % 2000 [4].

[4] Dessa uppgifter gäller endast statliga utgifter. Det finns dock en vidare krets av företag -- statliga, halvstatliga eller privatägda -- som ansvarar för tillhanda hållandet och/eller förvaltningen av infrastruktur för nätverksamheter (transporter, energi, telekommunikationer, vattenförsörjning) och som kan ha tillgång till ekonomiskt statligt stöd av varierande omfattning och utformning, antingen till investeringar (t.ex. bidrag till byggande av infrastruktur) eller till driften (t.ex. kompensation för tillhandahållande av samhälls omfattande tjänster).

Diagram 2.4. De offentliga utgifternas struktur inom EU, 1970-2002

>Hänvisning till>

Källa: kommissionen

Samtidigt med denna utveckling av de samlade utgifterna har skattetrycket ökat kontinuerligt under de senaste trettio åren, och det nådde en historisk toppnotering på cirka 46 % av BNP 1999. Det beräknas börja minska först från och med år 2000. Utöver det ökande skattetrycket har en växling ägt rum till högre skatter på arbete (se diagram 2.4). Arbets givar avgifternas och den direkta beskattningens andelar av de totala skatte intäkterna har ökat med vardera 4 % sedan 1970. Samtidigt har indirekta skatternas andel av dessa sjunkit med 6 %. Sammantaget svarar skatterna på arbete för huvud delen av ökningen av det totala skatte trycket i de flesta medlems stater.

>Hänvisning till>

Diagram 2.5. De statliga intäkternas struktur inom EU, 1970-2000

Källa: kommissionen

2.2 De offentliga finansernas effekter på tillväxt och sysselsättning

Denna schematiska översikt skulle kunna leda till tanken att den offentliga sektorns snabba tillväxt, den förändrade sammansättningen av skatteintäkterna och de offentliga utgifterna samt de bestående stora strukturella underskotten är faktorer som alla kan ha bidragit till EU:s svaga prestationer när det gäller tillväxt och sysselsättning under de senaste decennierna. Att bedöma de offentliga finansernas effekter på tillväxt och sysselsättning är dock inte någon okomplicerad uppgift. Detta beror på att regeringarna söker uppnå många politiska mål med hjälp av flera olika politiska instrument, vilket med nödvändighet innebär att de offentliga finansernas effekter på den reala ekonomin är mångfaldiga och komplexa.

Dessutom finns det en stor uppsättning faktorer utöver de offentliga finanserna som påverkar den långsiktiga tillväxten och sysselsättningen. Det är särskilt produkt-, kapital- och arbets marknadernas sätt att fungera och den demografiska utvecklingen som är av framträdande betydelse. De offentliga finansernas effekter på tillväxten och sysselsättningen beror både på samspelet mellan de olika finanspolitiska åtgärderna och på de övergripande rättsliga ramarna, men de påverkas även av den reaktionerna inom den privata sektorn på de statliga åtgärderna. Vidare kan internationella jämförelser bli missvisande när det gäller vilken inverkan storleken på utgifterna har på tillväxt och sysselsättning. Enkla kopplingar mellan tillväxten och den offentliga sektorns storlek i olika länder leder till ganska diskutabla slutsatser, eftersom vissa verksamheter kan ligga inom offentlig sektor i ett land men tillhöra den privata sektorn i ett annat.

Trots dessa komplikationer finns det rikligt med belägg i den ekonomiska litteraturen för de offentliga finansernas betydelse för tillväxt och sysselsättning. De kan utveckla potentialen för tillväxt och sysselsättning genom att: 1. bidra till tillväxten av fysiskt kapital och human kapital 2. skapa lämpliga incitament via skatte- och förmåns systemen 3. säkerställa ett stabilt makroekonomiskt klimat.

Skapande av produktionsfaktorer. Regeringarna ökar direkt tillväxten av produktions faktorer när de investerar i fysiskt kapital (infrastruktur), humankapital (undervisning och utbildning) och kunskaps kapital (FoU och innovationer) kapital. Sociala utgifter kan också vara av betydelse, särskilt som stöd till investeringarna i human kapital. De offentliga investeringarna kan också indirekt påverka den totala faktortillväxten, om de görs som komplement till privata investeringar. Ändamåls enlig infrastruktur -- kommunikationer, energi osv. -- kan t.ex. ge ökad produktivitet åt privata investeringar och också attrahera ytterligare investerare. Denna komplementaritet kan stärkas genom partnerskap mellan staten och det privata näringslivet, som bidrar till att öka effektiviteten i de offentliga investeringarna genom kostnads- och intäkts analyser, samtidigt som den sociala nyttan vägs in i besluten om privata investeringar .

Det kan framstår som en truism att offentliga utgifter som leder till kapital ackumulering påverkar tillväxt och sysselsättning positivt. Deras potentiellt tillväxt ökande effekter kan dock utplånas till följd av de privata aktörernas reaktioner. Det är inte det offentliga skapandet av produktions faktorer i sig som är av vikt för att skapa tillväxt i samhälls ekonomin utan den totala (offentliga och privata) tillväxten av produktions faktorer. Ökade offentliga investeringar får begränsade, eller till och med negativa, effekter på tillväxten om de tränger undan privata investeringar. Sådana undanträngnings effekter kan uppstå av följande orsaker:

* Staten bör endast tillhandahålla varor och tjänster i de fall det finns uppenbar anledning för den offentliga sektorn att engagera sig, och den bör inte sätta hinder i vägen när verk sam heterna kan utföras effektivare inom den privata sektorn. Det finns välkända exempel på offentligt engagemang som beledsagats av lagstiftning om förbud för marknads inträde och av missbruk av monopol rättigheter, så att den privata sektorn har förhindrats att delta på ett optimalt sätt. Den liberalisering och privatisering som nyligen genomförts har förändrat ett antal sektorer där det offenliga engagemanget tidigare hade motiverats med argumentet att verksamheternas natur nödvändig gjorde monopol. Många av de nyligen liberaliserade varu- och tjänste sektorer ligger i frontlinjen när det gäller att införa ny teknik och skapa arbetstillfällen inom högproduktiva verksamheter. Det finns dock fortfarande behov av statliga ingripanden: särskilt viktigt är det att de offentliga myndigheterna genom lagstiftning och tillsyn säkerställer att marknaderna fungerar korrekt, så att det t.ex. inte förekommer något missbruk av dominerande ställning.

* Också finansieringen av de offentliga investeringarna påverkar deras effekter på tillväxt och syssel sättning: Tidigare har investeringarna till stor del finansierats via budgeten, vilket lett till underskott, så att stora volymer stats skulds instrument ansamlats på finans marknaderna. Sådana är relativt riskfria tillgångar och gör därigenom de privata emissionerna, som är förenade med större risk, mindre attraktiva relativt sett. En hög nivå på skuldsättningen driver också upp räntorna, vilket ökar kapitalkostnaden och på så sätt ytterligare minskar möjligheterna till lönsamma privata investerings projekt. En stigande skuldsättning kan därför minska den totala kapitaltillväxten, så att näringslivet får svårare att finansiera införandet av ny teknik i den takt som är nödvändig för att det skall kunna behålla sin konkurrens kraft och skapa nya, högproduktiva jobb.

* De offentliga investeringarnas positiva effekter kan också hotas om finansieringen sker genom snedvridande skatter som inte uppmuntrar till investeringar och sysselsättnings skapande (se nedan).

Att offentliga investeringar av dessa skäl kan komma att tränga undan de privata understryker ytterligare betydelsen av att den offentliga kapitaltillväxten sker genom en ändrad inriktning i den offentliga utgiftspolitiken enligt rekommendationerna från Europeiska rådet i Lissabon.

Lämpliga incitament inom skatte- och förmånssystemen. På grund av att skatte- och förmåns systemen påverkar incitamenten till arbete, sparande och investeringar har de också inflytande på tillväxten av produktions faktorer inom den privata sektorn och därmed i sin tur på den nationella tillväxten och syssel sättningen. Sociala trygghets system bidrar till att korrigera brister i marknadernas funktion genom att de ger försäkringar mot arbets löshet och sjukdom och pensions skydd, vilket främjar en mer ändamåls enlig resursfördelning. De har också en fördelnings funktion som minskar konflikterna i samhället, vilket också förbättrar grogrunden för tillväxt och sysselsättning. Ett väl utformat system för social trygghet och bistånd kan ge ökad effektivitet i ekonomin. System för t.ex. arbets löshets försäkring eller barnbidrag, liksom politiska åtgärder för att främja den sociala integreringen, kan öka deltagandet i arbets livet och tillgången på arbets kraft och samtidigt skapa större acceptans i samhället för de nödvändiga strukturella reformerna.

Dessa positiva effekter kan dock motverkas av negativa effekter på tillgång och efterfrågan på arbets marknaden. Om t.ex. förmåner vid arbets löshet betalas ut villkors löst och under lång tid, kan de ge upphov till bidrags beroende och arbets löshets fällor i det lägre löne skiktet, om de inte kombineras med stöd till nyanställningar och uppföljning av förmånstagarnas möjligheter till anställning. Förtidspensions system är ett skydds nät för äldre anställda under dåliga tider, men när tiderna blir bättre hindrar dessa system dem från att åter ta sig in på arbets marknaden eller ger dem incitament till att frivilligt lämna den i förtid. Generellt sett ger de konkreta erfarenheterna, inom och utom EU, stöd för upp fatt ningen att reformer av skatte- och förmåns systemen, och då även av administrations modellerna inom dem, kan öka deltagandet i arbets livet och sysselsättnings siffrorna.

Vad gäller beskattningen ger höga skatter på arbete i det lägre löneskiktet i kombination med marginaleffekter, höga skattetrösklar och stora minskningar av inkomst prövade förmåner, upphov till fattig doms fällor och minskar tillväxten av humankapital. En minskning av det samlade skatte trycket kan ge positiva effekter på de privata investeringarna, men större verkan kan uppnås om skatte sänkningarna avser starkt snedvridande skatter (se del 4 nedan). Riktade skatte sänkningar i nedre delen av produktivitets skalan skulle öka företagens villighet att anställa okvalificerad arbets kraft.

Omfattningen av reformerna av skatte- och förmånssystemen är också en avgörande faktor som kan förbättra utsikterna till långsiktig tillväxt. Om medlems staterna bedriver reform arbetet på ett övergripande sätt, kan de påverka tillväxten positivt och utnyttja de kombinations effekter som uppstår när samstämmiga politiska strategier på olika områden stöder varandra inbördes. Övergripande reformer som ger incitament till deltagande i arbets livet och skapande av humankapital kan också höja innovations förmågan i ekonomin genom att främja entreprenörs anda och initiativ till investeringar och innovationer inom den privata sektorn.

Ett stabilt makroekonomiskt klimat. Det krävs stark budgetdisciplin för att säkerställa makro ekonomiska ramar som gynnar tillväxt och sysselsättning. Med detta avses budgetar som i stort sett är balanserade under en konjunktur cykel i kombination med låg eller stadigt sjunkande offentlig skuld sättning. I EU-sammanhang innebär det en skuld sättnings grad som ligger gott och väl under referensvärdet 60 % av BNP.

En god budgetdisciplin påverkar tillväxt och sysselsättning på flera olika sätt, direkt och indirekt.

Direkt kan den leda till lägre räntor, genom att den ger stöd till det penningpolitiska pris stabilitets målet. Detta kan stimulera till privata investeringar som på medel lång och lång sikt leder till en ökad kapitalstock. För det andra medför en minskning av den offentliga skuld sättningen att räntebördan lättar, vilket ger utrymme för sänkningar av snedvridande skatter och/eller produktiva offentliga investeringar, åtgärder som, så som tidigare redo visats, kan bana väg för faktor tillväxt. Ytterligare en direkt påverkan sker genom det totala sparandet, dvs. summan av privat och offentligt sparande. Om det offentliga sparandet ökar, och ökningen inte uppvägs av minskat privat sparande, kan ytterligare resurser bli till gängliga för produktiva investeringar.

Indirekt påverkar budgetdisciplinen tillväxt och sysselsättning genom att den bidrar till makroekonomisk stabilitet. För det första kan budgetdisciplin skapa förväntningar om en stabil inflations utveckling. Det ger sparare och investerare mindre osäkerhets känsla och ökad förutsebarhet så att de kan planera långsiktigt. För det andra ger en god budgetdisciplin regeringarna möjlighet att fullt ut utnyttja stabiliserings politiska instrument vid en nedgång i ekonomin i konjunktur utjämnande syfte. Denna förmåga att hantera ekonomiska nedgångar är särskilt viktig inom EMU, eftersom budget politiken kan få ökad betydelse för att lindra konjunktur växlingar när EMU-länderna inte kan utnyttja en nationell monetär autonomi. Slutligen: om man redan nu uppnår balans i de offentliga finanserna, får länderna lättare att hantera det långsiktiga budgetproblem som orsakas av den demografiska utvecklingen. Genom att den offentliga skuld sättningen minskar, minskas också räntebördan, vilket delvis uppväger de ökade offentliga utgifterna för pensioner och hälso- och sjukvård. Om man misslyckas med att få de offentliga finanserna på rätt köl så att man kan hantera åldersproblemen, kan följden bli ohållbart höga skatter under kommande år, vilket vore till skada för tillväxten och skulle sätta hinder i vägen för skapandet av syssel sättning.

3. Fortsatt sunda offentliga finanser under tredje etappen av EMU

3.1. Nya krav på budgetarbetet

Sunda offentliga finanser kan, som framhölls i föregående avsnitt, bidra till tillväxt och sysselsättning, både direkt (genom att resurser frigörs som kan användas för att skapa nya produktions faktorer inom både offentlig och privat sektor) och indirekt (genom att den stabilitet de medför gynnar sparande och investeringar och gör det lättare att hantera ekonomiska chocker). Stabilitets- och tillväxt paktens mål, att budgetsaneringen så snart som möjligt skall leda till att man kan komma "nära balans eller uppnå ett överskott", måste uppnås som en första förutsättning för att ramar skall kunna fastställas för uppfyllandet av de mål som sattes upp av Europeiska rådet i Lissabon.

Budgetsaneringen har fortsatt under den tredje etappen av EMU inom ramen för Stabilitets- och tillväxtpakten. Resultaten för år 2000 har överträffat förväntningarna: det genom snittliga budget underskottet inom EU sjönk från 0,7 % 1999 till 0,1 %. Även om resultatet är positivt, måste man dock ta hänsyn till att de sjunkande under skotten till stor del förklaras av ökade intäkter till följd av konjunktur uppgången och inte av minskade utgifter. Budget underskotten förväntas minska ytterligare under de kommande åren, om än långsamt. Enligt stabilitets- och konvergens programmen skall rådande underskott ersättas med nära balans senast 2003. Stabilitets- och tillväxt paktens mål på medel lång sikt ligger alltså inom räckhåll för alla medlems stater.

Om målet i Stabilitets- och tillväxtpakten, budgetar som är nära balans eller uppvisar överskott, uppnås på ett bestående sätt kommer den offentliga skuld sättningen att kunna reduceras snabbt. Minskningen av räntebördan kommer då att ge utrymme för skatte sänkningar och den kan delvis kompensera de ökande pensions- och vårdkostnader som den förändrade ålders strukturen kommer att medföra. Detta kommer att vara särskilt viktigt för de medlems stater där skuldsättningen motsvarar mer än 100 % av BNP. I flera medlems stater ligger den fortfarande nära referens värdet 60 % och högt över nivåer som noterats tidigare i dessa länder.

När länderna närmar sig balans i budgetsituationen, kan utrymmet öka för att minska skatte trycket, vilket skulle kunna ge stora möjligheter till produktions- och syssel sättnings ökningar. En sådan utveckling har redan inletts. Det är dock av avgörande betydelse att finna rätt avvägning mellan skatte sänkningar, investeringar i offentliga tjänster och fortsatt budget sanering om skatte lättnaderna skall kunna bli bestående. Det vore kontra produktivt att nu införa skatte sänkningar, som sedan kan visa sig inte varar hållbara under en konjunktur cykel eller på lång sikt och som måste tas tillbaka under en kommande ekonomisk nedgång.

I det längre perspektivet måste medlemsstaterna förbereda sig för de ekonomiska och budget mässiga konsekvenserna av den demografiska utvecklingen. I kapitel 6 beskrivs i huvuddrag hur de ökande utgifterna för allmänna pensioner och sjuk- och hälso vård till följd av att befolkningen åldras kommer att innebära en betydande risk på lång sikt för de offentliga finanserna i många medlems stater. Begreppet "hållbara offentliga finanser" innebär inte bara att de ökade ålders relaterade utgifterna måste finansieras utan att ökande budget underskott och stats skuld. Man måste också se till behovet av att utveckla pensions- och vårdsystemen så att de ger förutsättningar för hög sysselsättning och av att sänka skatte trycket i enlighet med de mål som sattes upp i Lissabon och samtidigt säkerställa att andra områden där offentliga insatser krävs inte trängs undan och se till att rättvisa uppnås både inom och mellan generationerna. Det krävs en övergripande strategi för reformerna om man skall kunna bemästra budget konsekvenserna av att befolkningarna åldras. Den måste omfatta nedskärningar av statsskulden, arbets marknads reformer för att öka syssel sättningen och reformer av de allmänna pensions systemen. Det finns fortfarande vissa möjligheter att genomföra ytterligare reformer innan "baby boom"-generationen går i pension efter år 2010.

3.2 Den framtida inriktningen och medlemsstaternas uppgifter

De allmänna ekonomiska riktlinjerna för år 2000 tar upp de budgetpolitiska krav som redovisats ovan, och särskilt behovet av att inleda en omstrukturering av utgifterna och skattelättnader, samtidigt som budget saneringen intensifieras. I fortsättningen av detta avsnitt analyseras om medlems staterna är i fas för att kunna uppfylla dessa åtaganden.

Att uppnå Stabilitets- och tillväxtpaktens mål före tidtabellen

Medlemsstaterna väntas kunna överträffa målen för år 2001 i stabilitets- och konvergens programmen. Höstprognosen under år 2000 tyder på balanserade budgetar inom EU under år 2001, vilket skall ställas mot ett underskott på 0,7 % av BNP i de uppdaterade stabilitets- och konvergens programmen 1999/2000. Detta får dock inte leda till slutsatsen att medlems staterna har överträffat sina mål enligt Stabilitets- och tillväxt pakten. Om man ser till att utgångsläget var bättre än väntat 1999 och att den ekonomiska tillväxten kommer att bli högre under båda åren 2000 och 2001 än vad som antogs i programmen, skulle man kunna förvänta sig att medlems staterna överträffade dessa mål med 0,9 % utan att behöva genomföra några ytterligare anpassningar.

Mot bakgrund av detta tyder höstprognosen 2000 på att budgetdisciplinen har lättats i några medlems stater, jämfört med de konsoliderings insatser som anges i deras stabilitets- och konvergens program. Detta skulle innebära att det kan krävas ytterligare budgetsanering om medlems staterna skall leva upp till kravet i de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken att, om så är möjligt och lämpligt, genomföra ytterligare saneringar av budgeten, utöver minimikraven i Stabilitets- och tillväxtpakten.

Är skattesänkningarna säkra och hållbara-

När stabilitets- och konvergensprogrammen uppdaterades 1999/2000, och också i särskilda tillkännagivanden i samband med budgetförslagen för år 2001, angav medlems staterna huvud dragen av ytterligare planerade sänkningar av det totala skattetrycket och reformer av deras skatte system (se kapitel 4).

I kommissionens rapport Public Finance in EMU - 2000 föreslogs fyra kriterier för bedömningen av om en skattereform kan leda till en bestående minskning av skattetrycket utan avkall på åtagandet om budget disciplin, nämligen följande: 1. Medlems staterna måste uppfylla, eller närma sig, det medelfristiga budgetmålet "nära balans eller överskott". 2. Reformerna skall utformas så att de stämmer överens med konjunktur utvecklingen. De fåra inte strida mot den. 3. Hänsyn måste tas till nivån på den offentliga skuldsättningen och möjligheterna till en långsiktigt hållbar budgetsituation. 4. Skattereformerna skall ingå som en del i ett övergripande reformpaket. Om dessa kriterier uppfylls blir det lättare att säkerställa att skattereformerna får långsiktiga positiva effekter på tillväxten och sysselsättningen.

Det första kriteriet innebär att skattesänkningar som inte är kompenserade bara kan övervägas i medlems stater som redan uppfyller det medelfristiga budgetmålet "nära balans eller överskott". Så länge detta mål inte är uppfyllt måste skattesänkningar kompenseras, eller t.o.m. mer än kompenseras, av utgiftsminskningar så att inga avbrott inträffar på vägen mot Stabilitets- och tillväxtpaktens mål. Även om betydande framsteg har gjorts på vägen mot överens stämmelse med "nära balans"-regeln, har några länder fortfarande en bit kvar. De konjunktur rensade underskotten kommer t.ex. enligt prognoserna fortfarande att ligga på eller över 1 % i sex medlems stater (Tyskland, Frankrike, Italien, Österrike, Portugal och Grekland).

Det andra kriteriet är ett uttryck för betydelsen av att undvika en omotiverad strukturell försämring av de offentliga finanserna, som skulle medföra hinder för en lindring av konjunktureffekterna genom automatiskt verkande, stabiliserande instrument. Detta kan bedömas med hjälp av förändringarna av det konjunktur rensade primära saldot. Mellan 2000 och 2001 förväntas det primära överskottet sjunka från 3,5 till 3,1 % i EU som helhet. Detta skulle kunna tyda på att budget disciplinen lättas under en tid när produktiviteten ökar i de flesta medlems staterna.

För att undvika sådana konjunkturstridiga lättnader kan det vara nödvändigt att matcha skatte sänkningarna mot motsvarande utgifts minskningar. Den ekonomiska och budgetmässiga situationen varierar dock mellan de olika länderna, och omfattningen tidpunkten och hastigheten i en ytterligare anpassning måste utformas enligt de nationella förhållandena. Länder med strukturella underskott och hög skuldsättnings grad kan behöva inrikta sig på budget saneringar. Andra medlems stater kan behöva vända en nedgång i investeringarna i den offentliga sektorn. Länderna måste avgöra vilken kombination av investeringar i samhälls omfattande tjänster och skatte sänkningar som mest effektivt ger möjligheter till produktions- och syssel sättnings ökningar. Det är oundgängligen nödvändigt att finna en riktig avvägning med beaktande av både konjunkturläget och den rådande situationen före de planerade åtgärderna.

Enligt det tredje kriteriet måste man beakta nivån på den offentliga skuldsättningen och möjligheterna till långsiktigt hållbara budgetbalanser. Det är uppenbart att medlems stater med en offentlig skuldsättning som fortfarande ligger nära eller över 100 % av BNP bör prioritera en minskning av skulden innan de överväger omfattande skatte sänkningar. Också de medlems stater som har en skuldsättnings grad på eller under referens värdet 60 % kan dock ha anledning att överväga en snabbare minskning av skuldbördan som ett led i en övergripande strategi för förberedelserna inför de ökande kostnaderna när befolkningen åldras. Att bedöma skattenedskärningar mot bakgrund av budget konsekvenserna av den demografiska utvecklingen är inte någon okomplicerad uppgift. Enligt de tillgängliga uppskattningarna (se kapitel 6) kan åldersutvecklingen inom befolkningen leda till betydligt högre offentliga utgifter utom i några få länder. Trovärdigheten när det gäller de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet kan undergrävas om en regering villigt aviserar skattereformer men inte samtidigt visar samma beredvillighet att ta itu med de strukturella obalanserna i finansieringen av vård och pensioner.

Enligt det fjärde kriteriet skall skattereformerna ingå som en del i ett övergripande reformpaket. Detta innebär bland annat att skatte nedskärningarna skall inriktas på områden där de får positiva biverkningar på utbudet av arbetskraft och produkter, och att de skall kompletteras med reformer av förmånssystemen för att öka incitamenten till anställning eller eget företagande.

Sammanfattande bedömning

Den senaste utvecklingen på budgetområdet visar klart att EU är på rätt väg. Stabilitets- och tillväxtpaktens mål, nära balans eller överskott, ligger inom räckhåll och den offentliga skuldsättningen sjunker stadigt. Samtidigt införs reformer för att få ned skattetrycket från historiskt höga nivåer. Ytterligare ansträngningar krävs dock i några medlems stater om de skall uppfylla "nära balans"-målet, det finns risk för konjunktur stridiga lättnader i budget disciplinen och nivåerna på den offentliga skuldsättningen är fortfarande höga. Utifrån de fyra objektiva kriterierna förefaller det genomgående finnas ett behov av att skatte sänkningarna, i de länder där de är mest påkallade, åtföljs av minskningar av de offentliga utgifterna. Tidigare erfarenheter har visat att om skatte nedskärningar skall bli bestående (och inte behöva återtas när takten i ekonomin sjunker) måste det till samtidiga utgifts politiska reformer som angriper de under liggande orsakerna till det höga skattetrycket. Medlems staterna har visat förmåga att genomföra budgetsaneringar under kvalificeringen för EMU under ekonomiskt långt ifrån gynnsamma förhållanden. De måste nu visa fortsatt beredvillighet att fullfölja den ansvarsfulla budgethanteringen också i"goda tider".

4. Att skapa mera sysselsättningsvänliga skatte- och förmånssystem

4.1 Skatte- och förmånssystem inom EU

Hur systemen påverkar och påverkas av arbetsmarknaderna

Det finns tydliga samband mellan frågorna om hur arbetsmarknaden skall kunna effektiviseras och om översynen av välfärdssystemen. Den viktigaste gemensamma nämnaren är skatte- och trygghetssystemens inverkan på de ekonomiska aktörernas incitamantsstruktur. De flesta politiker och andra beslutsfattare är överens om att frågan om att minimera de negativa incitament som skatte- och förmånssystemen för med sig är av yttersta vikt i kampen mot den höga strukturella arbetslösheten. Det finns framför allt ett behov av att förbättra balansen mellan rättvise- och effektivitetsaspekterna på dessa system. Rättviseaspekten består främst i att, med hjälp av skattefinansierade omfördelningsmekanismer, se till att alla kan få en rimlig inkomst, så att fenomenet att personer, trots att de har arbete, inte kan uppnå en dräglig levnadsstandard ("working poor") kan undvikas. I rättviseaspekten ingår också målet att minska inkomstklyftorna. Effektivitetsapekten innebär främst att incitamenten att arbeta måste stärkas.

Skattesystemen och de sociala trygghetssystemen påverkar utbudet av arbetskraft främst på två sätt. För det första påverkas individens beslut att delta på arbetsmarknaden av förhållandet mellan de bidrag och ersättningar som betalas ut och lönenivån, vilket i ogynnsamma fall kan leda till att människor hamnar i en s.k. arbetslöshetsfälla. För det andra påverkas arbetsinsatsen och arbetstiden av hur mycket individens disponibla inkomst ökar när lönen ökar, eftersom en löneökningen också kan innebära att såväl skattesatsen ökar som att vissa inkomstprövade bidrag går förlorade (den s.k. "fattigdomsfällan").

Det är i regel svårt att exakt förutsäga vad ändringar i skattepolitiken får för följder för utbudet av arbetskraft, vare sig det gäller förändringens storlek eller riktning. Det finns dock en hel del belägg för att skatteförändringar påverkar agerandet hos vissa grupper i samhället, bland annat personer som lever i par där den ena parten inte arbetar (oftast gifta kvinnor), ensamstående föräldrar samt lågkvalificerade arbetstagare.

När det gäller efterfrågan på arbetskraft tenderar en skattepolitik som ökar arbetsgivarnas kostnader för arbetskraft att dämpa lönsamhet och konkurrenskraft, och därmed minska efterfrågan på arbetskraft och således sysselsättningen. Dessutom har det visat sig att åtgärder som minskar det relativa skattetrycket på andra produktionsfaktorer än arbetskraft i förhållande till skatten på arbete leder till omfördelningar i faktorintensiteten till nackdel för arbete. Detta gäller i synnerhet för lågkvalificerade arbetstagare, eftersom deras arbetsuppgifter ofta är mer lämpade för automatisering än vad som är fallet för personer med högre kvalifikationer. Därför måste skattetrycket på arbetstagare med lägre kvalifikationer ägnas särskild uppmärksamhet, i synnerhet som denna grupp löper större risk att hamna i en arbetslöshets- eller fattidomsfälla där arbete inte lönar sig, samtidigt som efterfrågan på deras arbete är mera kostnadskänslig.

Översikt över skatte- och förmånssystem

Det totala skattetrycket på arbete, mätt som den implicita skattesatsen [5] för arbetstagare, har ökat stadigt under de senaste trettio åren. 1970 motsvarade socialförsäkringsavgifterna och inkomstskatten för privatpersoner strax under 30 % av de totala arbetskraftskostnaderna. 1980 var motsvarande siffra uppe i 35 %, och den låg som allra högst på ca 42 % under 1996-97. Sedan dess har de genomsnittliga arbetskraftskostnaderna inom EU minskat något, och förväntas sjunka till ca 40 % år 2002 (se figur 4.1). Nästan tre fjärdedelar av detta skattetryck härrör från socialförsäkringsavgifterna [6]. I Förenta staterna ligger det totala skattetrycket på arbete kring 25 %, och är jämnt fördelat mellan socialförsäkringsavgifter och inkomstskatt för privatpersoner. Bland EU-länderna kan konstateras att de implicita skattesatserna ligger betydligt över genomsnittet i Sverige, Belgien, Danmark, Tyskland och Frankrike, medan de ligger under genomsnittet i Irland och Förenade kungariket.

[5] Den implicita skattesatsen är lika med de totala arbetskraftsrelaterade skatternas och avgifternas (inkomstskatten för personer plus alla socialförsäkringsavgifter) andel av den totala arbetskraftskostnaden.

[6] I Europa styrs som regel socialförsäkringsavgifterna enligt försäkringsprinciper, eftersom de ger upphov till individuellt utbetalda ersättningar eller förmåner. I vissa i-länder, bl.a. USA, finansieras socialförsäkringssystemet delvis privat.

Figur 4.1. Implicita skattesatser för arbetstagare i EU och USA under perioden 1980-2002

>Hänvisning till>

Källa: kommissionen

Även skattetrycket på lågkvalificerad arbetskraft, en faktor som i hög grad påverkar arbetslösheten inom dessa yrkeskategorier, är betydligt högre i EU än i Förenta staterna (se tabell 4.1). Endast i Irland, Luxemburg och Förenade kungariket ligger skatterna på låga och medelhöga löner på en nivå som är jämförbar med eller lägre än i Förenta staterna. I Österrike, Belgien, Danmark, Tyskland, Finland, Frankrike, Italien och Sverige utgör socialförsäkringsavgifterna och inkomstskatten över 40 % av den totala arbetskraftskostnaden för en enskild arbetstagare utan barn som tjänar 67 % av genomsnittslönen. Den övervägande delen av låg- och medelinkomsttagarnas stora skattebörda består av socialförsäkringsavgifter, och endast en mindre del av inkomsttskatt.

Tabell 4.1. Skattetryck på låg- och medelinkomsttagare

(Inkomstskatt plus socialförsäkringsavgifter i procent av den totala arbetskraftskostnaden; uppgifter för 1999)

>Plats för tabell>

>Hänvisning till>

När det gäller att skapa incitament för ett ökat utbud av arbetskraft - och i synnerhet vid en bedömning av risken för att hamna i "fattigdomsfällan" - är marginalskattesatserna [7] mer relevanta än de genomsnittliga skattesatserna. Under perioden 1997-99 lyckades de flesta av medlemsstaterna få ner marginalskatterna för låg- och medelinkomsttagare (undantagen var Tyskland, Luxemburg och Sverige). Minskningen var mest påtaglig i Spanien, Irland och Nederländerna, men nivåerna ligger i allmänhet fortfarande högt, mellan 40 % och 50 %, och är ännu högre i Belgien, Tyskland, Danmark, Finland och Nederländerna. Emellertid ligger marginalskatterna i flertalet medlemsstater lägre än i Förenta staterna.

[7] Enligt OECD:s beräkningsmetod utgörs marginalskatten av den ytterligare inkomstskatt och de ytterligare socialförsäkringsavgifter som belastar den anställde när bruttolönen stiger. Detta är en kombinerad (explicit och implicit) marginaleffekt, eftersom hänsyn även tas till de fall där inkomstprövade familjebidrag och skattelättnader dras in om bruttolönen stiger. För ytterligare detaljer om denna fråga, liksom om andra frågor i detta kapitel, se meddelandet till EPC (Ekonomisk-politiska kommittén) med titeln "Reforms in tax benefit systems in order to create employment incentives", ECFIN/0590/00-EN.

Skatternas snedvridande effekter beror mycket på hur de samverkar med förmånssystemen. I många länder behovsprövas t.ex. familjebidrag och andra förmåner i förhållande till hushållsinkomsten. Således minskar bidragen stegvis allteftersom hushållets inkomster stiger, och detta fungerar på samma sätt som en extra hög marginalskatt, vilket således kraftigt försämrar incitamenten att göra extra arbetsinsatser.

De offentliga utgifterna för social trygghet har som andel av BNP minskat i de flesta medlemsstater sedan 1993. Minskningen gäller i första hand förmåner som avser personer i arbetsför ålder, och kan förklaras av en rad olika faktorer, bland annat normala konjunktursvängningar och arbetslöshetens utveckling samt - om än i mindre utsträckning - reformer av förmånssystemen som sådana.

1997 motsvarade transfereringarna totalt 19 % av BNP i EU som helhet. Bara i de länder med något lägre inkomster (Grekland, Spanien, Irland, Portugal) låg transfereringarna som andel av BNP betydligt under genomsnittet (se tabell 4.2). Totalt sett går ca en fjärdedel av de sociala transfereringarna till personer i arbetsför ålder i form av invaliditetsförmåner, arbetslöshetsersättning och socialtjänstförmåner, varav den sistnämnda delen är relativt marginell. Enbart arbetslöshetsersättningarna motsvarade över 3 % av BNP i Belgien, Danmark, Nederländerna och Finland. Invaliditetsförmånerna som andel av BNP överstiger 3 % endast i Nederländerna och Finland.

Tabell 4.2. Sociala transfereringar i EU, 1993-1997 (i procent av BNP)

>Hänvisning till>

Nivån på arbetslöshetsersättningarna i förhållande till en potentiell lön kan, liksom ersättningsperiodens längd, ha stor betydelse för om arbetssökande väljer att ta anställning eller inte i de fall valmöjligheter finns. Nettoersättningsgraden [8] för lågavlönade arbetstagare är relativt hög i flera av medlemsstaterna (se tabell 4.3), vilket kan leda till s.k. arbetslöshetsfällor [9]. I åtta av medlemsstaterna erhåller barnfamiljer under den första månaden av arbetslöshet förmåner som motsvarar minst 80 % av sina tidigare arbetsinkomster (i Danmark, Finland, Nederländerna, Sverige, Luxemburg, Portugal, Frankrike och Förenade kungariket). Dessutom ligger nettoersättningsgraden efter fem år utan arbete nästan på samma nivå som efter en månad. I några av medlemsstaterna (Finland, Nederländerna, Sverige, Luxemburg, Förenade kungariket och Italien) är den till och med högre än den första månaden och det är endast i Grekland (och i viss mån Frankrike) den är klart lägre. För ensamstående är nettoersättningsgraden något lägre än för barnfamiljer, och den faller som regel också snabbare allteftersom perioden av arbetslöshet blir längre.

[8] Nettoersättningsgraden mäter förhållandet mellan den enskildes inkomst utan anställning och potentiella arbetsinkomst. I beräkningen ingår därför vilka inkomstprövade bidrag som betalas ut respektive inte betalas ut i respektive fall, samt skillnader i beskattning. Nettoersättningsgraden räknas fram som kvoten av den disponibla inkomsten från bidrag när den enskilde inte har arbete och den disponibla inkomsten av en anställning

[9] Det bör dessutom noteras att en del arbetsrelaterade kostnader som inte räknas med i nettoersättningsgraden, t.ex. kostnader för barnomsorg och transport till och från arbetsplatsen, också minskar den i praktiken disponibla inkomsten och således gör det än mindre lockande att ta anställning.

De ekonomiska incitamenten att ta lågavlönat arbete eller deltidsarbete är svaga i de flesta medlemsstater. Uppgifter från 1997 visade att en mycket stor del av de extra inkomsterna i de fall som en heltidarbetslös började arbeta deltid (40 % arbetstid) försvann genom beskattning och liknande effekter, och detta gällde i de flesta medlemsstater: i hälften av medlemsstaterna försvann mer än 100 % (Luxemburg, Portugal, Österrike, Finland, Tyskland, Belgien och Grekland) och i övriga medlemsstater uppgick andelen till 80-90 % (utom i Frankrike: 70 %). Dessutom varierar effekterna av skatter och förmåner beroende på hushållets sammansättning. I de flesta länder är incitamenten för den andra försörjaren att ta anställning om den första försörjaren redan arbetar större jämfört med om han eller hon erhåller arbetslöshetsstöd. Även i de fall där den första försörjaren arbetar försvinner dock ca 50 % av de extra inkomster som en anställning ger i skatter i Belgien, Danmark och Tyskland.

>Hänvisning till>

Tabell 4.3 Nettoersättningsgrad vid lågavlönat arbete (67 % av genomsnittslönen) - uppgifter från 1997

>Plats för tabell>

4.2 Förslag till framtida åtgärder och åtgärder som hittills vidtagits i medlemsstaterna

Gemenskapens rekommendationer

Arbetslösheten har stått högt på EU:s politiska dagordning alltsedan kommissionens Vitbok om tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning antogs 1993. I de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken har medlemsstaterna från och med 1998 uppmanats att i) se över och anpassa skatte- och förmånssystem på så sätt att de gynnar den enskildes anställbarhet och jobbskapande i allmänhet, och ii) minska det generella skattetrycket, särskilt på låginkomsttagare, samtidigt som konsolideringen av de offentliga finanserna fortsätter, vilket bör åstadkommas främst genom minskade utgifter eller en övergång till mera miljö-, energi- och konsumtionsskatter. Dessa rekommendationer har också ingått i riktlinjerna för sysselsättningen sedan 1998 (se främst riktlinje 4 och 14). Även i kommissionens meddelande med titeln En samordnad strategi för att modernisera social trygghet efterlyses reformer i syfte att "få arbete att löna sig".

Dessa rekommendationer har bedömts nödvändiga av följande orsaker:

- Finansieringen av de ökade offentliga utgifterna och däribland utgifterna för de sociala trygghetssystemen har medfört en orimligt stor skattebörda, i synnerhet på arbete. Denna stora skattebörda hämmar såväl tillväxt som sysselsättning.

- Det faktum att bördan i form av skatter och sociala avgifter är betydligt lägre i många länder utanför EU, inklusive Förenta staterna (vilket i sin tur speglar mindre offentliga utgifter som andel av BNP, och mer omfattande privat finansiering av sociala trygghetssystem).

- Liknande förändringar i skattepolitiken som är på väg i andra länder, vilket gett upphov till skattekonkurrens inom och utanför EU.

- Det faktum att utbud av och efterfrågan på arbetskraft i viss mån omfördelats till den informella ekonomin, därför att man vill undvika det starka trycket i form av höga skatter och socialförsäkringsavgifter.

- Den växande medvetenheten om att skatte- och förmånssystemen inom EU försvagar incitamenten för personer med låg lönepotential att ta anställning.

I synnerhet den sistnämnda faktorn och den allt större enigheten om att "arbete måste betala sig" förklarar varför många reformer har varit och bör förbli inriktade på att sänka skatterna på arbete, särskilt lågavlönat arbete. Allt fler anser också att skattereformerna åtminstone på kortare sikt bör vara mer fokuserade på att stimulera utbudet av arbetskraft, med tanke på behovet av ett ökat arbetskraftsdeltagande och högre sysselsättningsgrad, eftersom befolkningens medelålder stadigt ökar. Med tanke på vikten av att undvika störningar på produktmarknaderna, och i synnerhet den inre marknadens funktionssätt, måste emellertid alla sådana reformer genomföras i linje med gemenskapens bestämmelser om statligt stöd.

Om skatterna sänks på såväl kapital som arbete torde kapitaluppbyggnaden påskyndas både vad avser real- och humankapital, arbetskraftsdeltagandet öka och efterfrågan på arbetskraft stiga. Generella minskningar av inkomstskatten på arbete bör också bidra till att moderera lönekraven och minska den s.k. skattekilen på arbete. I flera medlemsstater genomförs reformer i syfte att minska skatteskalornas progressivitet, vilket förväntas öka höginkomsthushållens arbetskraftsdeltagande, kanske i synnerhet bland högutbildade andraförsörjare, som ofta är kvinnor. Riktade skattesänkningar för de mest lågavlönade förväntas vidare minska riskerna för arbetslöshets- och fattidomsfällorna. De skulle också ha en positiv effekt på efterfrågan på arbetskraft med låg produktivitet, förutsatt att skattesänkningarna också får kännbara positiva effekter för företagen. Allmänt sett bör lägre skatter på arbete medverka till att få arbete att betala sig genom att öka hushållens disponibla inkomst efter skatt.

Som en illustration av de möjliga effekterna av ett antal olika skattereformer och reformer av sociala förmånssystem inom EU presenterades ett antal simuleringar i rapporten Public Finances in EMU - 2000. Simuleringarna skedde utifrån den modell med benämningen QUEST som används av kommissionens avdelningar. En sammanfattning av resultaten redovisas i faktaruta 1. Som en slutsats av resultaten kan sägas att skattesänkningar kan ha betydande effekter på såväl produktion som investeringar och sysselsättning. För att sänkningarna skall bli hållbara i längden krävs dock att de kombineras med motsvarande reformer på utgiftssidan. Det är också viktigt att skattesänkningar ingår som en integrerad del av mer genomgripande ekonomiska reformer, så att skattetrycket kan fördelas om från skatt på arbete till andra skatteunderlag.

Simulering av skattereformers långsiktiga effekter på BNP, sysselsättning och investeringar

Enligt en analys som ingick i rapporten Public Finances in EMU -2000 beror effekterna av skattesänkningar mycket på om de kombineras med åtstramningar av de offentliga utgifterna (se tabell 4.4). En skattesänkning som helt och hållet kompenseras av en minskning av den offentliga konsumtionen torde på sikt ha en positiv inverkan på ekonomin. Beroende på typen av skattereform kan en skattesänkning motsvarande ca 1 % av BNP på 10 års sikt leda till en ökning av BNP med 0,5 % till 0,8 %. Sysselsättningen skulle på samma sätt öka med mellan 0,5 % och 1 % och investeringarna skulle stimuleras. Denna ekonomiska expansion skulle, också på 10 års sikt, minska de offentliga underskotten med ca 0,5 % av BNP. Om skattesänkningen dock inte kompenseras av minskade offentliga utgifter torde den dock leda till ett ökat underskott i de offentliga finanserna med ca 0,75 % av BNP. Detta innebär att skattereformerna endast är självfinansierande till en fjärdedel.

Sysselsättningen skulle påverkas mest om skattesänkningen särskilt riktas in på beskattning av arbete. Om skattetrycket på arbete minskas med 1 % av BNP och kompenseras med en motsvarande minskning av den offentliga konsumtionen skulle sysselsättningen på lång sikt påverkas positivt med 1 % (i exemplet 1,5 miljoner arbetstillfällen). Detta kan jämföras med + 0,5 % om skattesänkningarna är generella. Resultattes måste dock tolkas mycket försiktigt eftersom det i hög grad beror på vilket förmånssystem som tillämpas. Generellt sett blir effekterna på sysselsättningen om den lägsta accepterade lönen ("reservation wage") hålls konstant i reala termer än om arbetslöshetsersättningen är kopplad till nettolönen . I det första fallet kommer en del av skattesänkningen företagen tillgodo i form av minskade lönekostnader, vilket leder till att sysselsättningen ökar utan att nettolönerna behöver sjunka.

En annan strategi för att minska beskattningen av arbete är att lägga över en del av beskattningen på indirekta skatter, bland annat skatter på konsumtion, energi och verksamheter som förorenar miljön [10]. Konsumtionsskatter har en svagare snedvridande effekt än inkomstskatt på arbete eftersom de belastar alla produktionsfaktorer och inte enbart arbete. En konsumtionsskatt på produkter som belastar miljön skulle bidra till att minska en redan befintlig snedvridning. De positiva effekterna är dock inte helt förutsebara eftersom en skatteväxling där skatten på arbete minskar till förmån för skatt på konsumtion beror mycket på vilket förmånssystem det kombineras med och i synnerhet vilken politik som förs gentemot mottagarna av sociala transfereringar och arbetslöshetsersättning. Nyckelfrågan är huruvida en skatteväxling belastar företagen på ett sådant sätt att det leder till minskade bruttolöner. Detta beror också i sin tur på om förmåner förändras för att kompensera för mervärdesskatternas effekter på konsumentpriserna. En sänkning av skatten på arbete med 1 % av BNP i kombination med ökade mervärdesskatter skulle öka sysselsättningen med närmare 0,7 % på lång sikt om mottagare av transfereringar inte kompenseras för sin förlorade köpkraft. Om mottagarna av transfereringar däremot skulle ersättas fullt ut för de ökade mervärdesskatterna skulle effekten på sysselsättningen bli ca hälften av den ovan nämnda siffran.

[10] Det framhålls ibland att en successiv övergång från beskattning av arbete till beskattning av energi borde ge en "dubbel vinst" genom att såväl arbetslöshet som föroreningar skulle minska. Även en övergång mot mera beskattning av konsumtion förväntas ge en positiv nettoeffekt på sysselsättningen.

>Hänvisning till>

Huvuddragen i medlemsstaternas skattereformer

Medlemsstaterna har i flera olika sammanhang gett uttryck för sin avsikt att minska det generella skattetrycket och reformera sina skattesystem, bl.a. i de uppdaterade stabilitets- och konvergensprogrammen, i de nationella handlingsplanerna för sysselsättning samt nyligen i samband med planeringen av 2001 års budgetar. Deras förslag till reformer, jämte en rad redan inledda eller genomförda reformer, redovisas kortfattat i bilaga A. Reformerna skiljer sig visserligen åt en del vad gäller hur omfattande och hur genomgripande de är, men de flesta av medlemsstaterna minskar det totala skattetrycket främst genom att minska inkomstskatten för personer samt bolagsskatten. Flera medlemsstater har emellertid också sänkt socialförsäkringsavgifterna under de senaste åren.

Enligt resonemanget i bilaga A är det en allmän tendens inom EU att lätta på skattetrycket på arbete. De flesta av medlemsstaterna har redan genomfört sådana initiativ, och andra har uttryckt sin avsikt att inleda dem. Det kan gälla marginalskattesänkningar, ökningar av familjebidrag eller höjning av grundavdraget, samt sänkta socialförsäkringsavgifter (såväl arbetsgivarnas som egenavgifterna). Flera av initiativen kan betecknas som generella skattesänkningar (Tyskland, Spanien, Frankrike, Italien, Nederländerna). Några är riktade såtillvida att man sänker marginalskatterna högst upp och längst ned på löneskalan (Tyskland, Irland), eller att man strävar efter att minska marginalskatteeffekten för alla löntagare (Nederländerna, Frankrike, Luxemburg, Spanien, Finland, Sverige, Italien). Vissa av reformerna ger också högre familjebidrag eller högre grundavdrag (i Förenade kungariket, Italien och Spanien), på så sätt att färre arbetstagare behöver betala skatt. I vissa medlemsstater (Förenade kungariket, Nederländerna) har familjebidrag gjorts om till skatterabatter. I några av medlemsstaterna förefaller skattesänkningarna mest inriktade på att minska skattetrycket i låg- och medelinkomstskikten (Belgien, Danmark, Grekland, Österrike, Irland och Förenade kungariket).

När det gäller att minska socialförsäkringsavgifterna är de flesta åtgärderna inriktade på arbetsgivarna (i Belgien, Grekland, Spanien, Frankrike, Irland, Italien, Nederländerna och Finland). Vissa medlemsstater beviljar skattelättnader för företag som skapar nya arbetstillfällen (Italien, Portugal, Grekland), eller mera specifikt för företag som anställer unga (Belgien) eller långtidsarbetslösa eller låginkomsttagare (Finland, Nederländerna, Sverige). I Förenade kungariket utbetalas bidrag till arbetsgivare som rekryterar unga arbetslösa.

De reformer som gäller inkomstskatten för personer lättar också - om än i mindre omfattning - på skattetrycket på kapital, eftersom den personliga inkomstskatten också tillämpas på kapitalinkomster. Dessutom har medlemsstaternas åtgärder har berört företagsbeskattningen. I flertalet medlemsstater sänks kapitalskatterna i form av reducerade företagsskatter och skatter på realisationsvinster [11]. I andra länder är reformerna mera begränsade, och syftar till att förbättra kapitalmarknadernas funktionssätt och öka incitamenten för att investera olika former av riskkapital och immateriellt kapital.

[11] Det är dock värt att notera att Finland har höjt bolagsskatten i år.

Med tanke på liberaliseringen av varu-, tjänste- och kapitalmarknaderna står medlemsstaterna inför ett allt starkare tryck i form av skattekonkurrens. Även om bättre fungerande kapitalmarknader hör till de viktigaste målen för reformerna kan i viss mån även skattekonkurrens ha bidragit till lägre skatter på kapital. Eftersom ingen samordnad skattepolitik förts på EU-nivå kan skattekonkurrensen på medellång sikt förbli ett hinder för riktade skattereformer i medlemsstaterna, och detta gäller flera av de områden där reformer skulle vara till allra störst fördel för tillväxten och sysselsättningen. Om det "skattepaket" som föreslagits inom områdena för sparande och företagsbeskattning antas skulle detta bidra till att bredda beskattningsunderlaget och därmed möjliggöra framtida sänkningar av skattesatserna.

När det gäller indirekta skatter har de åtgärder som hittills aviserats varit tämligen sporadiska. Bortsett från Italien och Nederländerna, som meddelat att generella ökningar av mervärdesskatten skall genomföras, har de ändringar i de indirekta skatterna som genomförts i andra medlemsstater bara berört en liten del av skatteunderlaget (bl.a. sänkningar av mervärdesskatten inom vissa arbetskraftsintensiva sektorer). Avsikten att förskjuta tyngdpunkten från beskattning av arbete till andra beskattningsunderlag, såsom konsumtion, har således bara kunnat förverkligas i mycket begränsad utsträckning.

Huvuddragen i medlemsstaternas förmånssystem

En redogörelse för de senaste reformerna inom de sociala trygghetssystemen återfinns i bilaga B. Vad gäller arbetslöshetsförsäkringar har reformerna framför allt gällt kontrollen av att kraven för ersättningsberättigande är uppfyllda, samt förbättringar i systemens förvaltning. Ingen av medlemsstaterna har nyligen sänkt ersättningsnivåerna eller förkortat den period under vilken ersättning maximalt kan erhållas (med undantag för Danmark, där ersättningsperioden dock fortfarande är bland de längsta i unionen). Det går att konstatera vissa tendenser till höjning av sådana bidrag som är knutna till en anställning eller till sysselsättningsbefrämjande åtgärder, bland annat riktade lönesubventioner, skatterabatter eller andra former av bidrag till arbetsgivare som anställer en tidigare arbetslös person. Dessa åtgärder ingår ofta som ett led i aktiva arbetsmarknadsåtgärder, och deras huvudsakliga syfte är som regel att ge extra bidrag om den arbetslöse beslutar att ta anställning eller delta i utbildning som anordnas såsom arbetsmarknadsåtgärd. Åtgärderna kan bland annat omfatta regler om att arbetslösa har rätt att fortsätta uppbära ersättning under utbildningstiden, återintegreringsprogram, förmåner som transfereras till arbetsgivare eller lönesubventioner i de fall arbetsgivare anställer tidigare arbetslösa (Belgien, Tyskland, Spanien, Nederländerna, Portugal, Finland, Sverige och Förenade kungariket). Vissa länder (Belgien, Portugal, Österrike, Finland) har också vidtagit vissa åtgärder för att uppmuntra arbetssökande att ta deltidsanställning i stället för att förbli arbetslösa, i synnerhet genom att skapa gynnsammare villkor för arbetslöshetsersättning i kombination med deltid.

Även om det skett en viss utveckling mot de typer av bidrag som är knutna till en anställning eller till sysselsättningsbefrämjande åtgärder (Belgien, Frankrike, Irland, Förenade kungariket) har övergången till sådana åtgärder i allmänhet gått trögt. Passiva förmåner spelar fortfarande en viktig roll, och det har i varje fall inte ägt rum någon mera omfattande övergång till de anställningsrelaterade åtgärderna. Dessutom förefaller många av reformerna - särskilt de som är avsedda att gynna unga arbetslösa och långtidsarbetslösa -endast temporärt öka incitamenten att ta anställning. Det återstår dock att se om åtgärderna kommer att räcka till för att arbetstillfällena skall blir permanenta eller åtminstone vara lbetydligt längre än den period som de extra förmånerna betalas.

Efter en lång period då förtidspensionering närmast har varit en norm, har nu flertalet medlemsstater (Belgien, Danmark, Tyskland, Frankrike, Italien, Nederländerna, Österrike, Finland, Sverige och Förenade kungariket) föresatt sig att införa reformer som skall syfta till att förmå äldre arbetstagare att stanna kvar längre i arbetslivet. För att uppnå detta syfte har bland annat reglerna för berättigande till förtidspension skärpts och de ekonomiska villkoren för förtidspensionering gjorts mindre gynnsamma (Belgien, Danmark, Frankrike, Italien).

När man tolkar uppgifterna i bilaga B är det viktig att ta hänsyn till att varken de olika medlemsstaternas utgångsläge eller de övriga reformer som vidtagits och som är mindre intimt knutna till själva arbetsmarknaden har beaktats i tabellen. Det går därför knappast att dra några särskilt exakta slutsatser om vilka reforminsatser enskilda medlemsstater gjort, och man bör också ta hänsyn till det faktum att en sysselsättningsstrategi tar lång tid att genomföra och att många positiva resultat visar sig först efter flera år. Erfarenheter i några medlemsstater (t.ex. Danmark och Nederländerna) visar dock att långsiktiga reformstrategier kan ge utomordentligt goda resultat i form av minskad arbetslöshet.

Allmän bedömning

På det stora hela måste de reformer som genomförts under de senaste tre åren ses som en utveckling i rätt riktning. Många medlemsstater har gjort framsteg när det gäller att göra skattesystemen mer sysselsättningsvänliga genom att lätta på skattetrycket på arbete och minska marginalskatterna. Vid en internationell jämförelse beskattas dock arbete generellt sett högt i många av medlemsstaterna. Dessutom har reformarbetet gått olika långt i olika medlemsstater. Några länder har valt en mera övergripande strategi medan andra har nöjt sig med enstaka punktinsatser.

Som framgår av figur 4.2 minskar dock skattetrycket på arbete i flertalet medlemsstater till följd av de reformer som genomförts eller är på väg att inledas. Enligt kommissionens prognos på hösten 2000 förväntas de implicita skattesatserna för anställd arbetskraft minska med mer än 1 procentenhet i EU som helhet såväl som inom euroområdet. I Tyskland, Irland och Nederländerna förväntas relativt stora skattesänkningar [12]. De reformer som hittills genomförts eller aviserats har främst gällt direkta skatter, som i regel har de starkaste snedvridande effekterna.

[12] De förändringar som illustreras i figuren måste tolkas med viss försiktighet, eftersom de inte nödvändigtvis bara beror på de strukturförändringar i beskattningen av arbete som följer av skattereformerna, utan också på konjunktursvängningar som är oberoende av dessa reformer.

Figur 4.2. Förändringar i implicita skattesatser för arbetstagare 1998-2002 (köpkraftsstandard)

>Hänvisning till>

Källa: kommissionen

Vad gäller skattetrycket för lågavlönade kan vissa tidiga effekter av reformerna ses. Förändringarna i skattesatserna under perioden 1997-1999 illustreras i figur 4.3, och det kan konstateras att, med undantag för Belgien och Nederländerna där skatterna på låga och medelhöga löner ökat något, har de lågavlönades skattebörda lättat i hela EU. Särskilt tydliga är skattesänkningarna i Irland, Italien och Spanien. Ytterligare minskningar av skatten i de lägre inkomstskikten förväntas som en följd av de senaste skattesänkningsinitiativen, i synnerhet i Frankrike, Tyskland, Italien och Nederländerna. Totalt sett måste det dock sägas att skattesänkningarna på arbete i de flesta av medlemsstaterna snarare varit generella än riktade.

När det gäller att förbättra incitamenten att ta arbete genom justering av förmånssystemen har man framför allt sett över villkoren för förmånsberättigande, medan nettoersättningsgraden har förändrats relativt lite, och det saknas en tydlig målinrikting med åtgärderna. I de flesta av medlemsstaterna är incitamenten att ta lågavlönade arbeten fortfarande svaga. Man har förvisso kunnat se en viss tendens att anställningsrelaterade förmåner tillämpas mera, såsom ett stöd för aktiva arbetsmarknadsåtgärder. Som framgår av den gemensamma sysselsättningsrapporten bör man emellertid lägga ännu starkare tonvikt vid övergången från passiva till aktiva åtgärder, och arbeta för att påskynda denna process.

Figur 4.3. Genomsnittliga skattesatser i lägre inkomstskikt, förändringar 1997-1999

>Hänvisning till>

Källa: OECD, Inkomstskatt för personer 1998-1999

5. Offentliga finanser för den kunskapsstyrda ekonomin

5.1 Att jämföra de offentliga utgifternas struktur

De offentliga utgifternas struktur uppvisar betydande olikheter medlemsstaterna emellan

De offentliga utgifterna svarar för mellan 40 och 50 % av medlemsstaternas BNP. De offentliga utgifternas totala andel av BNP varierar betydligt mellan medlemsstaterna. De uppgår som mest till cirka 50 % av BNP i Belgien, Danmark, Frankrike, Österrike, och Sverige, jämfört med mindre än 40 % av BNP i Irland och Förenade kungariket. Den offentliga sektorn i Förenta staterna, som motsvarar 31 % av BNP, är emellertid betydligt mindre än i någon medlemsstat.

I de flesta medlemsstater utgörs mer än hälften av de offentliga utgifterna av offentlig konsumtion, medan cirka en fjärdedel utgörs av transfereringar (se diagram 5.1). Det föreligger betydande skillnader mellan medlemsstaterna i fråga om de offentliga investeringarnas och räntebetalningarnas relativa storlek i respektive land. De offentliga investeringarnas andel av de offentliga utgifterna är högst i Grekland, Spanien, Irland, Portugal och Luxemburg. När de gäller räntebetalningar på den offentliga skulden är deras andel av de totala offentliga utgifterna tämligen hög i Belgien, Italien och Grekland.

Diagram 5.1 De offentliga utgifternas struktur, 2000

>Hänvisning till>

Källa: Kommissionen

Nästan alla de offentliga utgifternas beståndsdelar har ökat som andel av BNP mellan 1970 och 2000 (se diagram 5.2), med undantag av offentliga investeringar. I många länder utgörs närmare hälften av den totala ökning i offentliga utgifter som noterades under perioden 1970-2000 av räntebetalningar och transfereringar.

Diagram 5.2. Förändringar i de offentliga utgifternas beståndsdelar, 1970-2000 (i % av BNP)

>Hänvisning till>

Källa: Kommissionen

Svårigheterna att jämföra medlemsstaternas offentliga utgifter

Vid Europeiska rådets möte i Lissabon inriktades arbetet på de offentliga utgiftslag som ger de mest direkta bidragen till tillväxt och sysselsättning, särskilt de som stödjer det strategiska målet att främja omvandlingen mot en kunskapsstyrd ekonomi. Europeiska rådet efterlyste en bedömning, på grundval av jämförbar statistik och jämförbara indikatorer, av om lämpliga konkreta åtgärder vidtas för att lägga om inriktningen av de offentliga utgifterna för att öka kapitalbildningens relativa betydelse - både vad gäller det fysiska kapitalet och humankapitalet - och till att i ökad grad stödja forskning och utveckling, innovation och informationsteknik.

Därför ägnas resten av detta kapitel åt att undersöka medlemsstaternas ansträngningar att styra om de offentliga utgifterna mot en ökad inriktning på kapitalbildning, både fysiskt kapital och humankapital, och för att stödja forskning och utveckling, innovation och informationsteknik. En sådan undersökning ligger rätt i tiden med tanke på den pågående debatten om den så kallade "nya" ekonomin.

Framställningen liknar den som valts för meddelandets övriga kapitel. Varje avsnitt inleds med belysande statistik som rör offentlig konsumtion inom det berörda utgiftslaget. Om möjligt görs en bedömning av detta utgiftslags betydelse och huruvida åtgärder har vidtagits för att styra om resurser till dessa prioriterade områden.

Det är emellertid förenat med betydande svårigheter att göra ländervisa jämförelser och sifferuppgifter måste tolkas med försiktighet. Det finns en allvarlig brist på aktuell statistik om både input av den offentliga sektorn (dvs. en jämförbar funktionsmässig indelning av utgifter) och resultatet av denna input (effektiviteten i och den ekonomiska nyttan av sådana utgifter). Det har också visat sig vara svårt att erhålla detaljerade upplysningar om aktuella åtgärder som vidtagits av medlemsstaterna. Det är på detta stadium därför inte möjligt för kommissionen att fullständigt tillmötesgå Lissabontoppmötets begäran, och ytterligare arbete kommer att krävas framöver.

Vid jämförelser mellan offentliga utgifter i olika länder bör också institutionella skillnader mellan länderna beaktas, bland annat fördelningen av den totala kapitalbildningen mellan offentlig och privat sektor. När allt kommer omkring är det den totala snarare än enbart den offentliga kapitalbildningen som är avgörande för tillväxten. När det gäller att främja den nya ekonomin är tillhandahållandet av en lämplig incitamentstruktur minst lika viktigt som direkta interventioner från den offentliga sektorn [13]. Statliga stöd måste således övervakas noga, så att de inte leder till att nödvändiga omstruktureringar försenas eller till att enskilda företag skyddas mot effekterna av marknadens utveckling. Skillnader mellan medlemsstaterna när det gäller anbudsförfaranden, offentlig upphandling, utlokalisering av funktioner ("outsourcing") och skatter måste också beaktas. Den tillgängliga statistiken möjliggör tyvärr inte någon grundlig utvärdering av sådana faktorer.

[13] Detta förefaller vara särskilt relevant vad beträffar investeringar i fast teleinfratruktur. Sådan infrastruktur finansieras antingen helt och hållet av privata operatörer eller av företag där staten behåller en ägarandel, men vars investeringar klassificeras som privata och inte offentliga. I synnerhet anses alla investeringar i mobil infrastruktur utgöra privata investeringar. Dessutom har mobiltelefonoperatörerna för den tredje generationens mobiltelefoni varit en källa till offentliga inkomster.

Trots dessa begränsningar krävs det större ansträngningar för att öka de investeringar som krävs för att underlätta utvecklingen av informationssamhället. Regeringarna måste lägga ökad vikt vid utbildning och fortbildning för att de europeiska medborgarna skall kunna erhålla de färdigheter som krävs i ett informationssamhälle och för att samtidigt främja den privata sektorns medverkan i innovations- och FoU-verksamhet.

Dessa ansträngningar måste göras inom en sund finanspolitisk ram för att det skall vara möjligt att successivt sänka skattebördan och för att länderna skall kunna förbereda sig för effekterna av en allt äldre befolkning. Om målsättningarna från Europeiska rådets möte i Lissabon skall kunna infrias måste insatser för att förbättra kapitalbildningen göras genom en omstrukturering av de offentliga utgifterna och inte genom en ökning av de totala utgifterna. Vidare bör en omstrukturering av de offentliga utgifterna kompletteras med institutionella och strukturella reformer för att använda de offentliga utgifterna så effektivt som möjligt, öka marknadsmekanismernas roll och skapa en lämplig incitamentstruktur för att främja den privata kapitalbildningen, både vad gäller fysiskt kapital och humankapital. Den snabbare tekniska utvecklingen i Förenta staterna sammanhänger delvis med de större forsknings- och utvecklingsansträngningarna inom de amerikanska företagen. Det är nödvändigt att undersöka huruvida skattesystemen i EU i tillräcklig utsträckning uppmuntrar investeringar i kunskapskapital för att Europa skall kunna konkurrera med Förenta staterna inom högteknologisektorn.

Genom en välavvägd kombination av omstrukturering av offentliga utgifter, skattepolitiska åtgärder och strukturella reformer kan Europa hantera den utmaning som den nya ekonomiska, tekniska och institutionella miljön innebär.

5.2 Fysiskt kapital (infrastruktur)

Trots den stora ökningen av de totala offentliga utgifterna under de senaste 40 åren har de offentliga investeringarna som andel av BNP minskat från över 4 % på 1960-talet och början av 1970-talet till under 2 % i slutet av 1990-talet. De förväntas nå en lägsta nivå på 1,8 % av BNP år 2000. I kommissionens prognoser förväntades de offentliga investeringarnas andel av BNP att uppgå till cirka 2½ % år 2002.

De totala siffrorna för hela EU skymmer vissa viktiga skillnader medlemsstaterna emellan. Under de senaste trettio åren har de offentliga investeringarna ökat betydligt i Luxemburg, Portugal och Grekland, medan ganska stora minskningar har noterats i Belgien, Tyskland, Österrike, Danmark, Sverige och Förenade kungariket. Detta står i kontrast till utvecklingen i Förenta staterna där investeringsandelen på cirka 3 % av BNP förblivit stabil och har legat över genomsnittet i EU (diagram 5.3). I Grekland, Frankrike, Luxemburg, Nederländerna, Portugal och Grekland ligger de offentliga investeringarna som andel av BNP på en nivå som är jämförbar med eller överstiger Förenta staternas, medan de offentliga investeringarna som andel av BNP i Belgien, Tyskland, Österrike, Danmark och i synnerhet i Förenade kungariket understiger 2 %.

Diagram 5.3.Offentliga investeringar som andel av BNP, år 2000.

>Hänvisning till>

Källa: Kommissionen

På grundval av kommissionens prognoser förväntas förändringarna i de offentliga investeringsnivåerna under perioden 1999 - 2002 att bli begränsade (diagram 5.4). Luxemburg utgör ett anmärkningsvärt undantag. Andra nämnvärda ökningar förväntas för Förenade kungariket, samt för de tre upphämtningsländerna Portugal, Grekland och Spanien (till nivåer på närmare 4 % av BNP). Minskningar, om dock av mindre storlek, förväntas för Österrike, Tyskland och Belgien ned till vad som kan betraktas som relativt låga offentliga investeringsnivåer. En nedgång i investeringarna som andel av BNP förväntas också i Finland, Sverige och Irland även om de i dessa länder även i fortsättningen kommer att ligga över genomsnittet i EU.

Diagram 5.4. Förväntade förändringar i offentliga investeringar 1999-2002

>Hänvisning till>

Dessa förändringar i offentliga investeringar måste emellertid tolkas med försiktighet. Det kan tänkas finnas en ökad skevhet i statistiken över offentliga investeringar till följd av nya, mer marknadsorienterade metoder införts för offentliga investeringsbeslut. Dessa metoder har införts för att uppnå högre effektivitet och bättre valuta för pengarna. De har medfört en ökad användning av marknadsmekanismer i den offentliga verksamheten, privatiseringen av kommersiellt bärkraftig verksamhet och en mer direkt medverkan av den privata sektorn i produktionen och tillhandahållandet av offentliga tjänster.

Ländernas regeringar har gjort ansträngningar att höja effektivitet och förvaltningskontroll genom att införa marknadsmekanismer i sin verksamhet. De metoder som används kan vara internprissättning, målbudgetering och marknadsrelaterade avgifter. Dessa metoder används inte bara i offentliga företag, utan också i offentlig myndighetsförvaltning i allmänhet. Exempel på en mer marknadsorienterad metod gäller också det sätt på vilket mycket stora infrastrukturprojekt ibland styrs med hjälp av helt eller delvis offentligt ägda vinstdrivande företag.

Ytterligare effektivitetsvinster skulle kunna uppnås genom att fullt ut tillämpa gemenskapens regler för offentlig upphandling och på så sätt skapa marknader för offentlig upphandling som omfattar hela EU. Även om det finns ett allt starkare tryck på länderna att avreglera marknaderna för offentlig upphandling, tyder den nuvarande låga andelen gränsöverskridande transaktioner på att stora ansträngningar är nödvändiga inom detta område. Även om antalet transaktioner har uppvisat en stigande trend under 1990-talet, ligger antalet upphandlingar som offentliggjorts i gemenskapens officiella tidning uttryckt i procent av BNP under 2 % [14]. Ett fullständigt öppnande av dessa marknader för konkurrens skulle medverka till att de offentliga utgifterna för infrastruktur används på ett optimalt sätt.

[14] Denna siffra ligger långt under de offentliga upphandlingsmarknadernas verkliga omfattning, som förutom offentliga investeringar även innefattar merparten av den löpande offentliga konsumtionen.

En viktig faktor att ta med i beräkningen när man bedömer nationalräkenskapernas statistik över offentlig upphandling är det ökande antalet "offentlig-privata sambolag". Dessa bolag är institutionella lösningar för att lägga ut produktion av offentliga tjänster. De gör det möjligt för regeringarna att inrikta sig på kvalitetsaspekterna av den tillhandahållna tjänsten. De redovisningsmässiga konsekvenserna av denna metod är att de förskotterade direkta investeringsutgifterna blir lägre eftersom investeringar som hittills skulle ha tagits upp i den offentliga redovisningen nu i stället bekostas genom köp av tjänster som tillhandahålls av den privata företagssektorn. När staten köper tjänsten bokförs detta som löpande utgifter, och därmed utgör upprepade inköp av tjänster under en följd av år en ersättning för offentliga investeringsutgifter i början av perioden.

När man bedömer och jämför hur de offentliga utgifterna utvecklas bör man även hålla i minnet att ökade offentliga investeringar i infrastruktur inte alltid behöver vara tillväxtfrämjande, eftersom lagen om avtagande marginalavkastning kan vara tillämplig på infrastrukturkapitalet. I de starkaste ekonomierna har många av de grundläggande investeringsbehoven på traditionella offentliga områden tillgodosetts och att ytterligare öka investeringarna skulle därför kunna vara oekonomiskt [15]. Detta innebär att det är viktigt att beakta hur de offentliga utgifterna fördelar sig på olika sektor och funktioner. Informationen på detta område är olyckligtvis nästan obefintlig, och där den föreligger är den splittrad och svårjämförbar. Det krävs ytterligare ansträngningar för att bedöma i vilken utsträckning medlemsstaterna är redo att hantera ett framtida efterfrågetryck på offentliga investeringar på grund av följande faktorer:

[15] Föråldrad infrastruktur och behovet att hålla den befintliga infrastukturen i drift kommer troligen att kräva fortsatta offentliga investeringar. Vidare kan den ekonomiska tillväxten i sig komma att kräva ytterligare investeringar också i de starkaste ekonomierna för att undvika flaskhalsar som skulle kunna begränsa tillväxten.

* Den allmänt spridda användningen av informationsteknik, vilket kommer att kräva en förbättring av näten.

* Införlivandet av miljömässiga hänsyn i investeringsbesluten. Infrastrukturen kommer att behöva anpassas till nya krav och särskilt krav på lägre energiförbrukning för att målsättningarna i Kyoto-protokollet skall kunna uppnås. Detta kommer kräva ytterligare investeringar i andra transportsätt än väg- och flygtransporter.

* Utvidgningen, och behovet att bygga ut transport- och kommunikationsnätens öst-växt- och nord-syddimensioner.

5.3 Investeringar i humankapital

Även om utgifter för utbildning klassificeras som löpande