[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel 16.5.2007

SEK(2007) 604

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

Medföljande dokument till ett Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om påföljder för arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i EU Sammanfattning av konsekvensanalysen

{KOM(2007) 249 slutlig}{SEK(2007) 596}{SEK(2007) 603}

1. Inledning

Olaglig invandring till EU främjas av utsikterna att finna ett arbete. Detta dokument är en sammanfattning av en konsekvensanalys som undersöker olika alternativ för att minska denna faktors dragningskraft genom att vidta åtgärder mot anställning av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i EU.

Analysen grundar sig på samråd med medlemsstaterna och andra aktörer. Uppgifterna har samlats in såväl vid samråden som från fallstudier och litteraturstudier. Insamlingen av uppgifter och en stor del av samråden har genomförts inom ramen för en extern studie som kommissionen beställt. Möten i en styrgrupp som sammankallats av generaldirektoratet för rättvisa, frihet och säkerhet har bidragit till studien och analysen.

Beskrivning av problemet

Problemets räckvidd

Olaglig invandring drivs av en rad olika pådrivande och attraktionsfaktorer. Beslut att utvandra grundar sig på pådrivande faktorer såsom arbetslöshet eller en permanent låg lönenivå och naturkatastrofer eller miljöförstörelse, och på attraktionsfaktorer såsom informell anställning med högre lönenivåer, politisk stabilitet, rättssamhälle och ett effektivt skydd av de mänskliga rättigheterna. Ett instrument som inriktar sig på att minska sysselsättningsfaktorns dragningskraft är inte i sig själv tillräckligt för att undanröja problemet med olaglig invandring. Detta initiativ är därför ett led i EU:s övergripande strategi för att minska olaglig invandring. Hanteringen av olaglig invandring är i sin tur ett led i EU:s strävanden att utarbeta en heltäckande migrationspolitik.

Detta lagstiftningsförslag omfattar anställning av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i EU, bl.a. personer som tagit sig in i EU på olaglig väg och s.k. overstayer som kommit till EU på laglig väg men vars uppehållstillstånd har upphört att gälla. Lagstiftningsförslaget omfattar inte anställning av tredjelandsmedborgare som uppehåller sig lagligt i en medlemsstat, men som inte har rätt att arbeta eller begränsad rätt att arbeta och som överskridit sina rättigheter. Det kan röra sig om studenter, forskare, turister och lagligen inresta familjemedlemmar till tredjelandsmedborgare som inte har rätt att arbeta eller bara har rätt att arbeta ett visst antal timmar per vecka. Även om det för att i betydande utsträckning minska sysselsättningsfaktorns dragningskraft också är viktigt att ta itu med sådana situationer kan den rättsliga grunden för lagstiftningsförslaget (artikel 63.3 b i EG-fördraget) inte även omfatta åtgärder avseende denna andra kategori av tredjelandsmedborgare.

Återstoden av denna sammanfattning avser endast tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i EU.

Alternativen nedan rör inte EU-medborgare från de tio nya medlemsstaterna samt Bulgarien och Rumänien vars rätt att arbeta i vissa medlemsstater enligt övergångsbestämmelserna är begränsad.

Problemets omfattning

Det är svårt att bedöma problemets omfattning. Först och främst är det inte lätt att mäta odokumenterade personer och odokumenterat arbete. I de fall där uppgifter och uppskattningar faktiskt finns tillgängliga är det svårt att avgöra huruvida de omfattar EU-medborgare som enligt övergångsbestämmelser har begränsad rätt att arbeta och, om så är fallet, att skilja ut de siffror som rör tredjelandsmedborgare. Det är emellertid uppenbart att antalet tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i EU är stort och har ökat under senare år.

De flesta tillgängliga uppskattningar avser perioden före 2004 och de tio nya medlemsstaternas anslutning och räknar därför medborgare från dessa länder och Bulgarien och Rumänien som tredjelandsmedborgare. Detta gör det svårt att ge en tydlig översikt. Uppskattningarna av det totala antalet olagliga invandrare i EU varierar mellan 2-3 miljoner (Global Migration Perspectives 2005), 4,5 miljoner (IOM 2000) och 7-8 miljoner (United Nations' Trends in Total Migrant Stock: The 2003 Revision).

Uppskattningen av den årliga ökningen av olaglig invandring till EU varierar mellan 500 000 (Wiener Zeitung 2005) och 350 000 personer (Global Migration Perspectives 2005). Om man slår samman tillgängliga uppskattningar för 21 enskilda medlemsstater skulle inflödet av olagliga invandrare till EU emellertid ligga mellan 893 000 och 923 300 personer om året. Även om det således inte finns några tillförlitliga siffror är det rimligt att anta att ett betydande antal olagliga invandrare antingen lämnar EU frivilligt, legaliseras eller sänds tillbaka till sitt ursprungsland. Nettoinflödet av olagliga invandrare är således mycket mindre än det totala inflödet.

Vissa medlemsstater har genomfört storskaliga legaliseringsprogram som också (åtminstone inledningsvis) har minskat antalet tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i EU. Det är emellertid oklart vilka effekter sådana program får på medellång eller lång sikt, eftersom programmen själva kan utgöra en tilldragande faktor för mer olaglig invandring till EU.

Problemets natur

Ett starkt incitament för att komma till EU är uppfattningen det finns utsikter till förhållandevis välavlönat arbete. I praktiken rör det sig snarare om lågavlönade jobb i den informella, oreglerade ekonomin. Det faktum att tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i EU tvingas godta låga löner och dåliga arbetsförhållanden gör dem till eftertraktad arbetskraft.

Anställning av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i EU innebär inte nödvändigtvis att den inhemska arbetskraften trängs ut. Istället finns det tecken på att hela industrier redan är beroende av sådana tredjelandsmedborgare, eftersom de jobb de tar inte skulle kunna utföras av inhemsk arbetskraft till en lön som skulle upprätthålla den internationella konkurrenskraften i den berörda sektorn (t.ex. trädgårdsodling). I fråga om effekterna på produkt- och tjänstemarknaderna är användningen av odeklarerad arbetskraft särskilt vanlig i vissa sektorer, men inte begränsad till tredjelandsmedborgare.

Effekterna på produkt- och tjänstemarknaderna kan vara positiva i rent ekonomiskt hänseende. Tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i EU kan i sin kapacitet som arbetstagare ge sina värdländer betydande ekonomiska fördelar. Deras låga löner minskar kostnaderna för varor och tjänster, vilket gör företag och ibland hela industrier mer konkurrenskraftiga.

Bygg- och anläggning, jordbruk och trädgårdsodling, husligt arbete/städning samt hotell och restaurang har upprepade gånger fastställts vara de sektorer som är mest utsatta för odokumenterat arbete i allmänhet och anställning av olagliga invandrare i synnerhet. Detta återspeglar delvis karaktären av det arbete som krävs i dessa sektorer (t.ex. arbete som är säsongsbetonat och flexibelt).

När det gäller effekter på konkurrensen och den inre marknaden i länder där den informella ekonomin är mindre stark konkurrerar arbetsgivare för olagliga invandrare på ett orättvist sätt med andra arbetsgivare inom vissa sektorer. I andra länder är vanan att använda svart arbetskraft i allmänhet, och även olagliga tredjelandsmedborgare, så utbredd att alla företag inom de berörda sektorerna har anpassat sig till denna situation och tillämpar olaglig anställning själva eller hanterar den orättvisa konkurrensen på annat sätt.

Olagliga invandrare bidrar positivt till ekonomin inte endast i värdländerna, utan även i sina ursprungsländer. De länder som invandrarna kommer ifrån drar i hög grad nytta av utflödet av arbetskraft, eftersom det innebär minskad arbetslöshet, ökat deltagande av kvinnlig arbetskraft och ett inflöde av penningöverföringar från utlandet. I många tredjeländer har beroendet av dessa penningöverföringar ökat från år till år. Det finns emellertid betydande kostnader som uppväger dessa fördelar: inga sociala avgifter, exploatering av många olagliga invandrare och snedvridning av arbetsmarknaden till följd av att löner pressas ner och arbetsförhållanden försämras.

Gällande nationella åtgärder gentemot arbetsgivare

Minst 26 av de 27 EU-medlemsstaterna tillämpar redan påföljder gentemot arbetsgivare och förebyggande åtgärder. 19 medlemsstaters lagstiftning föreskriver straffrättsliga påföljder. Dessa åtgärder varierar mycket inte endast till sitt innehåll, utan också i fråga om hur de kombineras. Dessutom finns i de flesta medlemsstaterna trots dessa påföljder ett stort antal olagliga tredjelandsmedborgare som arbetar. Många aktörer påpekar att det för att instrumentet skall vara effektivt är mycket viktigt att påföljderna verkligen genomförs.

Medlemsstaterna står inför ett antal utmaningar när det gäller att tillämpa strategierna i fråga om odeklarerat arbete, bl.a. följande:

- Bristande samordning och samarbete mellan de aktörer som är ansvariga för att motverka olagligt arbete.

- Frånvaro av ramar som styr sådan samordning och sådant samarbete.

- Otillräckliga mänskliga och ekonomiska resurser för de rättsvårdande organen.

- Hinder för insatser på platsen.

- För bristfällig information för effektiva kontroller.

- För bristfälliga uppgifter för bedömning av resultatet av inspektionerna.

- Otillräckligt internationellt samarbete.

Det faktum att de olika medlemsstaterna tillämpar så många olika typer av åtgärder är också ett problem. Det gör det svårt att skapa lika villkor för arbetsgivare i hela EU och ger inte någon signal om att det är ett gemensamt EU-mål att motverka anställning av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i unionen.

Mål

Det övergripande målet är följande:

- Bidra till att minska den olagliga invandringen.

De särskilda målen är följande:

- Minska anställning av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i EU.

- Skapa lika villkor för arbetsgivare i EU.

- Bidra till att minska exploateringen av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i EU.

Även om det sista av de särskilda målen inte faller inom räckvidden för den relevanta rättsliga grunden, artikel 63.3 b i EG-fördraget, bör det finnas med här så att de olika alternativen kan bedömas mot bakgrund av de exploaterande arbetsförhållanden som ofta förekommer på detta område.

Alternativ

Alternativet att legalisera tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i EU förkastades på ett tidigt stadium på grund av att det saknas uppgifter om nuvarande praxis och om effekterna av legaliseringsåtgärderna. Dessutom anser många att legalisering uppmuntrar till olaglig invandring och därför inte skulle vara någon lösning i detta fall.

Alternativ 1 – Ingen åtgärd.

Alternativ 2 – Harmoniserade påföljder i hela EU för arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. Medlemsstaterna skulle vara skyldiga att se till att bestämmelserna efterlevs.

Enligt detta alternativ, som kräver lagstiftningsåtgärder på EU-nivå, skulle harmoniserade påföljder för arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna införas i hela EU. Anställning av sådana tredjelandsmedborgare skulle innebära en överträdelse. Böter, andra påföljder (exempelvis fråntagande av rätten att delta i offentlig upphandling och att erhålla bidrag) och i allvarliga fall straffrättsliga påföljder skulle införas. Eftersom det är av största vikt att bestämmelserna efterlevs skulle medlemsstaterna vara förpliktade att utföra ett visst antal kontroller på plats hos företagen (en viss procentandel av antalet registrerade företag).

Alternativ 3 – Harmoniserade förebyggande åtgärder: samma krav i hela EU på att arbetsgivarna kopierar relevanta handlingar (uppehållstillstånd) och underrättar de behöriga nationella organen.

Detta alternativ skulle innebära lagstiftningsåtgärder på EU-nivå för att upprätta gemensamma åtgärder i syfte att förhindra anställning av tredjelandsmedborgare. Arbetsgivaren skulle vara skyldig att be den potentiella arbetstagaren om handlingar rörande rätt till bosättning och att kopiera dem och vidarebefordra dem till de relevanta nationella myndigheterna. Arbetsgivaren skulle vara förpliktad att behålla en kopia och sörja för att dessa handlingar förvarades väl och behandlades konfidentiellt. Den relevanta nationella myndigheten skulle vara ansvarig för att kontrollera handlingarna (t.ex. för att se om de var förfalskade) och invandrarens status samt underrätta arbetsgivaren om den anställde inte kunde anställas på laglig väg. Arbetsgivaren skulle inte behöva vänta på svar från myndigheterna för att anställa en ny person, men skulle behöva friställa personen om myndigheterna gav ett negativt svar.

Arbetsgivare som underlåtit att lämna in kopior av relevanta handlingar till den behöriga myndigheten skulle inte nödvändigtvis dömas till böter. Arbetsgivare som kan visa att de utfört kontrollerna skulle emellertid inte dömas till påföljder om arbetstagaren senare visade sig vara en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i EU.

Alternativ 4 – Harmoniserade påföljder för arbetsgivare och förebyggande åtgärder.

Detta alternativ, som skulle innebära lagstiftningsåtgärder på EU-nivå, är en kombination av alternativ 2 och 3.

Alternativ 5 – Informationskampanj i EU.

Detta alternativ, som inte skulle innebära några lagstiftningsåtgärder, skulle bestå i en informationskampanj i EU. Den skulle ha till syfte att upplysa arbetsgivarna om deras lagstadgade skyldigheter och om konsekvenserna av att anställa en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i EU. Arbetsmarknadens parter och andra relevanta aktörer skulle kunna delta i kampanjen.

Alternativ 6 – Fastställande och utbyte av bästa metoder.

Detta alternativ skulle innebära att medlemsstaterna fastställde och utbytte bästa metoder och information om olika frågor (t.ex. system för att sörja för efterlevnad av lagstiftningen, lagstiftningsåtgärder, identifiering och fasttagande av medhjälpare till överträdelser) i strukturerad form, t.ex. ömsesidigt lärande (”peer learning”). Kommissionen skulle bistå med att utfärda riktlinjer, fastställa nationella kontaktpunkter och anordna möten.

JÄMFÖRELSE AV ALTERNATIVEN

Tabell – Bedömning av alternativen – Jämförelse

Mål som skall uppnås / Problem som skall åtgärdas | Alternativ (förväntad verkan från – till √√√√√) |

Minska olaglig invandring till EU | √ | √√ | √√ | √√√ | 0 | √√ |

Skapa lika villkor för arbetsgivare i EU | 0 eller – | √√√ | √√√ | √√√√ | 0 | √ |

Bidra till att minska exploateringen av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i EU | 0 eller – | 0 eller – | 0 | 0 eller – | 0 | √√ |

Utarbeta gemensamma regler som sannolikt kan omsättas i praktiken och efterlevas | 0 | √ | √√ | √√ | 0 | √ |

Komplettera och stärka gällande (och framtida) regler | Ej tillämplig | √√ | √√ | √√√ | √ | √√√ |

Minska människohandel, organiserad brottslighet och smuggling | 0 eller – | 0 eller – | 0 eller – | – | 0 | √√ |

Grundläggande rättigheter |

Skydd av personuppgifter (art. 8) | 0 | 0 | – | – | 0 | 0 |

Rätt till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol (art. 47) | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Icke-diskriminering (art. 21) | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 eller √ |

Principerna om laglighet och proportionalitet i fråga om brott och straff (art. 49) | 0 | √ | √ | √ | 0 | 0 eller √ |

Kostnad i förhållande till status quo + Högre kostnader än status quo; 0 Oförändrade kostnader; + Lägre kostnader än status quo | 0 | + | + | + | + | + |

Det alternativ som föredras är en kombination av följande:

- Alternativ 4: Harmoniserade påföljder för arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna, med skyldighet för medlemsstaterna att se till att bestämmelserna efterlevs, och harmoniserade förebyggande åtgärder, dvs. samma krav i hela EU på att arbetsgivarna kopierar relevanta handlingar (uppehållstillstånd) och underrättar de behöriga nationella organen.

- Alternativ 6 : Fastställande och utbyte av bästa metoder mellan medlemsstaterna.

Viktigaste fördelar med det alternativ som föredras

- Positiv inverkan när det gäller minskad olaglig anställning av tredjelandsmedborgare.

- Det faktum att miniminivåer för påföljderna och kontroll av deras efterlevnad fastställs för hela EU skulle göra dem mer avskräckande.

- Snabb utveckling mot lika villkor för alla företag i EU.

- De förebyggande åtgärderna skulle medföra en allmän, men lätt börda för arbetsgivarna, som skulle behöva be om och spara potentiella arbetstagares handlingar. Uppgiften att kontrollera om handlingarna är korrekta skulle emellertid fortsatt ligga på de behöriga myndigheterna. Arbetsgivarna skulle därför kunna fortsätta att i god tro anställa arbetstagare som uppvisat handlingar som förefallit uppfylla kraven.

- Kravet att medlemsstaterna skall inspektera 10 % av de registrerade företagen, som det står i lagstiftningsförslaget, skulle förbättra efterlevnaden och ge arbetsgivarna en tydlig signal om att risken att åka fast vid en överträdelse blivit verklig eller större.

- Fastställandet och utbytet av bästa metoder om genomförande och efterlevnad (alternativ 6) skulle bidra till att förbättra efterlevnaden.

- En tydlig signal till tredjeländer och potentiella olagliga invandrare om att problemen håller på att åtgärdas och att riskerna för olagliga invandrare har ökat. En sådan signal har ett annat och större värde om den kommer från EU än om den kommer från nationell nivå.

- När det gäller grundläggande rättigheter kan det överlag förväntas att exploateringen skulle minska som ett resultat av att man utbyter dels bästa metoder om hur offren kan skyddas, dels information om hur de negativa effekterna kan minskas för dem som samarbetar med myndigheterna i syfte att sörja för att bestämmelserna följs. Positiva effekter är också sannolika när det gäller principerna om laglighet och proportionalitet i fråga om brott och straff, eftersom ett straff för allvarliga överträdelser skulle definieras för hela EU.

Viktigaste nackdelar med det alternativ som föredras

- Den olagliga invandringen av tredjelandsmedborgare skulle inte undanröjas. Effektiviteten i detta avseende beror i stor utsträckning på hur lagstiftningen efterlevs, vilket ligger på medlemsstaternas ansvar. Även om det finns en skyldighet att se till att lagstiftningen efterlevs och ett utbyte av bästa metoder skulle inspektionernas effektivitet bero på medlemsstaterna.

- I rent ekonomiskt hänseende skulle de utsatta sektorerna (särskilt bygg- och anläggning, jordbruk, husligt arbete/städning samt hotell- och restaurang) sannolikt att påverkas negativt.

- Det finns en risk för att strängare påföljder för arbetsgivare skulle kunna inverka negativt på tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i EU (risk för ökad exploatering, då arbetstagarna i ännu högre grad kan tvingas gå under jorden och få en sämre förhandlingsposition). Dessa eventuella negativa verkningar skulle emellertid uppvägas av den avskräckande effekten av särskilt de föreslagna straffrättsliga åtgärderna i fall av särskilt exploaterande arbetsförhållanden.

- När det gäller grundläggande rättigheter skulle skyddet av personuppgifter eventuellt kunna påverkas negativt. I vilken utsträckning detta skulle inträffa beror på vilka åtgärder arbetsgivare och myndigheter vidtar för att sörja för att uppgifterna förblir konfidentiella.