REFORMEN AV KOMMISSIONEN Samrådsdokument

(framlagt av kommissionen)

Innehåll

REFORMEN AV KOMMISSIONEN

- Samrådsdokument -

Förord av vice ordförande neil Kinnock

I Bakgrund

II En serviceinriktad organisation

III Prioriteringar, fördelning och effektivt

utnyttjande av resurser

III.1 Verksamhetsbaserad förvaltning

III.2 Effektivare internt och externt resursutnyttjande

III.3 Effektivare resultatorienterade arbetsmetoder

IV Personalpolitik

IV. 1 Ledarskap

IV.2 Karriärmöjligheter utifrån duglighet

IV.3 Icke fast anställd personal

IV.4 Arbetsmiljö och jämställdhet

IV.5 Öppenhet i fråga om rättigheter och skyldigheter

V Revision, ekonomisk förvaltning och kontroll

V.1 Definiera ansvar för utanordnare och på lägre nivå inom förvaltningen

V.2 Översyn av finansiell förvaltning, kontroll och revision inom kommissionen

V.3 Skydd av gemenskapens ekonomiska intressen

VI Att åstadkomma en varaktig reform

VII Slutsats

Bilagor

Bilaga 1: Samrådsdokument om reformen av kommissionen - De viktigaste punkterna -

Figur I: Årlig strategisk planering och programplanering

Figur II: Schema över den nya strukturen för ekonomisk förvaltning, kontroll och internrevision

Bilaga 2: Tidsplan för handlingsplanen

Handlingsplan (se särskilt dokument)

Förord av neil kinnock

Vid Europeiska rådets möten i Berlin och Köln fick Romano Prodi och hans kommission i uppdrag att reformera och modernisera institutionens arbetsformer.

I detta samrådsdokument redovisas strategin för att klara av denna uppgift. Dokumentet är avsett att användas vid samråd med såväl personalen och dess företrädare som med Europaparlamentet och rådet, samt dessutom för att informera allmänheten. I utarbetandet av den vitbok som kommissionen skall ta ställning till den 1 mars kommer de synpunkter som framförts i dessa samråd att beaktas.

Målet för reformstrategin är klart uttalat: det är att få till stånd förändringar så att begrepp som effektivitet, klart definierade ansvarsområden, öppenhet och insyn, ansvar samt service blir något som genomsyrar arbetet i denna unika, mångkulturella, offentliga förvaltning. I detta dokument redovisas dels de olika åtgärder som måste vidtas för att uppnå detta, inklusive en tidsplan för dem, dels hur man skall övervaka, följa upp och se till att ytterligare framsteg görs i denna långvariga process i riktning mot bättre effektivitet och resultat.

De allra flesta inser det självklara i att detta mål måste uppnås. Under de senaste årtiondena har kommissionen ålagts allt större skyldigheter - i synnerhet av verkställande art. Mot denna bakgrund har institutionens rutiner och förfaranden blivit föråldrade och arbetsbördan ojämnt fördelad. Man har fått en splittrad, stundtals oklar ansvarsfördelning, och ett skickligt ledarskap har inte alltid premierats tillräckligt. Trots problemen har emellertid personalen skött sina åligganden på ett förtjänstfullt sätt under omständigheter som varit allt annat än lätta.

När nya svårigheter dök upp kunde kommissionen som organisation inte följa med i utvecklingen och spegla förändringarna i den union som ju kommissionen har till uppgift att tjäna. Sammantaget ledde detta till att man på många håll i denna högt kvalificerade personal inte längre kände någon tillfredsställelse i arbetet och till att allmänhetens förtroende urholkades.

Från många håll har krav framförts på en förändrad förvaltningskultur inom kommissionen. Enbart uppmaningar är emellertid inte nog. Nya vanor, attityder och en ny "kultur" kan inte växa fram utan att man moderniserar arbetsformerna, inför nya rutiner och ställer nya krav.

Förslagen i det här dokumentet riktar in sig på just detta. Utgångspunkten är dels rekommendationerna från den oberoende expertgruppen och från revisionsrätten, dels interna utredningar. Förslagen har därefter utformats för att först och främst åstadkomma genomgripande och omedelbara förändringar i den finansiella förvaltningen och kontrollen. Beslut skall kunna fattas med bättre underlag, man skall få bättre valuta för pengarna, och ansvarsskyldigheten skall bli tydlig. Kommissionen är medveten om att det är bråttom och kommer därför att se till att de nya hörnstenarna i detta nybygge finns på plats senast den 1 maj. Med detta avses först och främst en intern revisionstjänst. För det andra ges det i förslagen exempel på framkomliga vägar för att få en direkt koppling mellan å ena sidan ett beslutsfattande utifrån positiva och - än viktigare - negativa prioriteringar, och å andra sidan en bedömning av vilka resurser som står till förfogande. För det tredje drar man upp huvudlinjerna i en ny heltäckande personalpolitik. De anställda skall ges karriärmöjligheter genom bättre rekryterings- och befordringssystem, kompetensutveckling, ledarskap och sociala förmåner.

Förändringarna skulle under alla förhållanden visat sig ofrånkomliga. Den förestående utvidgningen av unionen gör dem nu särskilt viktiga och brådskande.

De reformer som måste genomföras är synnerligen omfattande. Under loppet av fyrtio år - och trots diverse sporadiska försök att åstadkomma förändringar - är många etablerade tankesätt och rutiner djupt rotade.

Kommissionen har emellertid ett starkt stöd när den nu tar itu med moderniseringen. Romano Prodi och övriga kommissionärer har engagerat sig helhjärtat i denna fråga. Europeiska rådet har gett ett entydigt mandat för förändringar. Europaparlamentet har klart och tydligt förklarat att det fäster stor vikt vid frågan.

Den största tillgången av alla, och som är av avgörande betydelse, är emellertid personalen med sin professionalism och kompetens. Så gott som alla anställda inser att dessa reformer är ofrånkomliga, både för unionens bästa och för de egna karriärmöjligheterna och den personliga utvecklingen.

Moderniseringen påbörjades delvis redan innan den nya kommissionen tillträdde, och därefter har ytterligare steg tagits sedan september månad. Processen kommer att gå vidare med de åtgärder som presenteras i detta dokument och dess bilagor. I fråga om förslag som innebär förändringar i budgetförordningen eller i tjänsteföreskrifterna måste sedvanliga lagstiftningsförfaranden naturligtvis följas. Eftersom förbättringar i verksamheterna kommer att kräva nya investeringar är dessutom rådets och parlamentets förståelse, och ett samarbete med dem, av avgörande betydelse.

En förutsättning för att reformprocessen skall lyckas är naturligtvis - som i allt förändringsarbete - att personalen på alla nivåer i förvaltningen aktivt engagerar sig i dessa strävanden.

Kommissionens personal arbetar på ett uppoffrande sätt för att Europeiska unionen skall kunna utvecklas och för att tjäna dess medborgare. Deras innersta önskan är att förtroendet för kommissionen skall återupprättas.

Jag är därför förvissad om att personalen kommer att sluta upp bakom dessa strävanden på det sätt som krävs. I förlängningen innebär detta att Europeiska unionen får den bästa internationella förvaltningen i världen. Det är dit vi strävar.

I Bakgrund

Både inom och utom Europa pågår ständiga politiska, kommersiella, sociala och tekniska förändringar. Alla organisationer måste följa med i utvecklingen om de på ett effektivt sätt skall kunna agera i denna skiftande verklighet, vare sig det handlar om att konkurrera på en marknad eller att uppfylla allmänhetens krav på social service. Att inte vara förutseende och på ett konstruktivt sätt reagera på förändringar kan bli förödande inte bara för förvaltningar och företag utan också för de människor som arbetar i dessa organisationer.

Att det moderna samhället ter sig på det här sättet får naturligtvis konsekvenser för Europeiska kommissionen - inte minst på grund av att de svårigheter som vi ställs inför till följd av alla förändringar är särskilt påtagliga just i Europa. Den förestående utvidgningen av unionen innebär till exempel en enorm kraftansträngning som kommer att ställa särskilda krav på kommissionen. Den måste klara av att som verkställande förvaltning värna fördraget och stödja de europeiska integrationssträvandena, men den måste också tjäna unionens medborgare på ett ansvarsfullt och effektivt sätt.

Under de senaste decennierna har arbetsuppgifterna således ökat i antal och komplexitet. Förvaltningen har emellertid inte kunnat följa med i samma takt som de ständigt ökande kraven. Rutiner och förfaranden är numera föråldrade och klarar inte av den svällande arbetsbörda som rådet och parlamentet har ålagt kommissionen, särskilt när det gäller verkställande funktioner. Det är i synnerhet kommissionens finansiella kontroll, revision, planering och personalpolitik som visat sig ha rutiner som är gammalmodiga, dåligt anpassade till dagens krav och i behov av en genomgripande översyn. Därför är omfattande reformer och moderniseringar nu ofrånkomliga, och de måste genomföras utifrån en konsekvent strategi. Detta innebär också att ett av huvudmålen i reformarbetet för unionen som helhet blir att uppnå bättre överensstämmelse mellan kommissionens resurser och dess arbetsuppgifter. Den högre effektivitet som reformerna skall resultera i kommer säkert att underlätta detta, men om det vid en analys visar sig att resurserna inte alls står i någon rimlig proportion till arbetsuppgifterna måste man antingen få fram extra resurser (om så behövs genom negativa prioriteringar), eller också får kommissionen helt enkelt inte åläggas vissa uppgifter. Alla institutioner måste rakryggat göra sådana val.

Vad som hände under 1999, inte minst kommissionens avgång, åskådliggjorde med all önskvärd tydlighet att reformer måste genomföras omedelbart. De två rapporter som den oberoende expertgruppen lade fram gav värdefulla riktmärken för det nödvändiga förändringsarbetet. Erfarenheterna från tidigare ansträngningar i denna riktning togs tillvara. Dessutom är Williamson-rapporten och DECODE-projektet exempel på ytterligare analyser som fått tjäna som utgångspunkt för de nu aktuella reformerna. SEM 2000- och MAP 2000-programmen har även de gett värdefulla erfarenheter.

Den förestående reformen utgår från följande frågeställning: vilka uppgifter skall kommissionen ha och vilken roll skall den spela under de kommande åren, och hur skall den organisation se ut som gör att institutionen kan klara av dessa uppgifter och spela denna roll-

Kommissionen måste naturligtvis fortsätta att vara Europeiska unionens offentliga förvaltning och utöva sin rätt att ta egna initiativ för att bidra till unionens utveckling. Den skall ha ansvaret för den gemensamma politiken på olika områden, för gemenskapens lagstiftning och för att denna efterlevs, samt för de program som beslutas av rådet och av parlamentet. Vi måste ha klart för oss att rådet och Europaparlamentet kräver att kommissionen skall spela en betydligt större roll i fråga om ledarskap och att administrera olika verksamheter.

Det är uppenbart att många av de nuvarande administrativa förfarandena och rutinerna gör att kommissionen inte klarar av allt detta med nödvändig effektivitet och känsla för service. En annan komplikation har varit att den inte förmått att klart ange prioriteringar och att handla även utifrån negativa sådana. Detta dokument innehåller ett moderniseringsprogram med klart uppsatta mål, nödvändiga åtgärder, samt en tidsplan för genomförandet. Dokumentet har utarbetats för att användas i de samråd som kommer att äga rum i samband med den vitbok som enligt planerna skall antas den 1 mars 2000.

Programmet skall resultera i en organisation som med råge uppfyller de högsta tänkbara krav som kan ställas på en jämförbar internationell offentlig förvaltning som kontinuerligt och på ett skickligt sätt måste kunna hantera framtida politiska, ekonomiska, sociala och juridiska förändringar i den miljö där den verkar. Åtgärderna bygger följaktligen på god praxis. De nyheter som införs är väl motiverade i sig, men syftet är också att återupprätta förtroendet bland unionens medborgare idag och imorgon.

Eftersom en reform är en process och inte en enstaka händelse kan den bara lyckas om den genomförs utifrån en trovärdig tidsplan. Det måste finnas detaljerade angivelser av vad som skall genomföras, samt klart definierade ansvarsområden. Av den handlingsplan och den tidsplan som bifogas detta dokument framgår hur man har tagit fasta på dessa centrala krav. Mot denna bakgrund har kommissionen som mål att reformprogrammet skall vara genomfört fullt ut under andra halvåret 2002. Det skall finnas en övervakning av hur arbetet fortskrider, och en rapport kommer att läggas fram i december 2002. Reformen kommer att få vissa synliga effekter redan inom en nära framtid. I andra avseenden kommer det att ta längre tid innan man ser påtagliga resultat eftersom det i några fall krävs lagändringar som måste antas av Europaparlamentet och rådet. En förutsättning för att den ambitiösa tidsplanen skall hålla är således att samtliga EU-institutioner gör sitt yttersta.

Det finns tre hörnstenar i reformprocessen, vilket framgår av hur detta dokument är utformat.

- För det första: radikala reformer i fråga om politiska prioriteringar och resurstilldelning. Väl utformade rutiner för beslutsfattande och väl avvägda tidsplaner skall bli en garanti för att kommissionens verksamheter kommer att ges de administrativa och ekonomiska resurser samt den personal som krävs. Detta är ett utmärkt tillfälle för att se till att en grundlig utvärdering av vidtagna åtgärder blir ett inslag i det dagliga arbetet på chefsnivå.

- För det andra: stora förändringar i personalpolitiken: kontinuerlig kompetensutveckling och kvalitet i ledarskapet skall premieras; rekryteringen och karriärmöjligheterna skall bli bättre. Tonvikten kommer att ligga på att förbättra arbetsmiljön och jämställdheten, men också på att utvärdera den enskilde tjänstemannens arbete, vilket i sin tur gör det lättare att på ett korrekt sätt hantera disciplinärenden och fall där arbetsinsatserna inte når upp till en acceptabel nivå.

- För det tredje: genomgripande reformer i den finansiella förvaltningen, med en decentraliserad internrevision som är anpassad till de egna behoven. De olika avdelningarna skall kunna få råd av kommissionens specialister. Reformen bygger på noggrant avgränsade ansvarsområden och på regelbundna kontroller av den interna revisionstjänst som kommissionen nu håller på att inrätta, samt på att de enskilda revisionerna är tillförlitliga och av god kvalitet.

Det system som föreslås för att organisera verksamheterna är ambitiöst, men i högsta grad realistiskt. Det bygger på en personal som med sin höga kompetens ständigt har visat prov på sin förmåga att på det individuella planet anpassa sig till förändringar i arbetslivet.

Reformerna omfattar också verksamheter som redan påbörjats men som nu kan placeras in i sitt sammanhang. Utöver nya regler och organisationsmönster är det en helt ny mentalitet som ger den enskilde tjänstemannen möjligheter att ta både sitt eget ansvar och nya initiativ.

Dokumentets sista kapitel ägnas frågan om hur reformerna kan drivas framåt och vilka åtgärder kommissionen tänker vidta efter det att detta utkast har publicerats. De inriktningar som skisseras i respektive kapitel kan sammanfattas i 84 konkreta åtgärder som återfinns i mer detaljerad och standardiserad form i handlingsplanen. Det är det här dokumentet som ligger till grund för planen, och åtgärderna på de olika områdena är därför av tydlighetsskäl grupperade kapitelvis.

Reformer kräver tekniska förändringar. I en beskrivning går det inte att undvika tekniska termer - alltså en viss jargong. Låt oss hoppas att detta inte skymmer det faktum att det här rör sig om radikala förslag som har kommissionens helhjärtade stöd.

II En serviceinriktad organisation

Kommissionens uppgift är att tjäna medborgarna i Europeiska unionen genom att i praktisk handling förverkliga de mål som på deras vägnar satts upp av deras företrädare i Europeiska unionens råd och i Europaparlamentet. En serviceorienterad - eller kundorienterad - grundinställning är ett resultat av en relation där den ena parten uttrycker sina behov på ett realistiskt och genomförbart sätt, under det att den andra parten anstränger sig till sitt yttersta för att tillgodose dessa behov. Denna inställning är lika relevant internt i fråga om relationerna tjänstemän emellan och mellan kommissionens olika avdelningar, som externt i kommissionens kontakter med unionens medborgare och med deras företrädare inom övriga institutioner. En serviceorienterad grundinställning bygger på förtroende och respekt från båda håll.

Principer

Reformerna bygger på följande centrala principer, och förutom att de är ett uttryck för kommissionens engagemang i fråga om att ge god service är de också utformade i enlighet med grundsatserna för ett dugligt ledarskap.

Ansvarsskyldighet

Kommissionen är en institution som är ansvarig inför unionens medborgare för vad den uträttar. Detta kan uttryckas på olika sätt. Kommissionen rapporterar till exempel till rådet och till parlamentet om sin verksamhet. Men ansvarsskyldigheten går längre än så. Att på bästa sätt förvalta de resurser som står till förfogande innebär också att se till att de används effektivt och ger bästa tänkbara resultat.

Personligt ansvar

Ansvarsskyldigheten går hand i hand med att ta sitt personliga ansvar. För varje tjänsteman skall det kännas naturligt att ta ansvar för vad han eller hon gör och redovisa detta inför någon annan. Att det krävs en lång och komplicerad rad av godkännanden för minsta småsak är allmänt omvittnat. Detta har kanske sina rötter i en strävan efter noggrannhet, men systemet har utvecklats på ett sätt som skymmer ansvarsfrågorna, och det är just dessa frågor som är särskilt känsliga i samband med EU:s finansiering av åtgärder och projekt.

Om varje medarbetare förväntas ta ansvar för vad han eller hon uträttar måste också var och en kunna känna sig trygg i förvissningen om att det finns kanaler för att uttrycka sin avvikande uppfattning om man blir ålagd att agera på ett sätt som upplevs som olämpligt. På ett mer generellt plan är det särskilt viktigt att klart definiera vem som har ansvaret för vad i de fall en tjänsteman inte kan acceptera att bli ålagd en viss arbetsuppgift.

Personligt ansvar är ett genomgående tema på alla nivåer. På en hög nivå innebär detta att kommissionsledamöterna tar sitt ansvar när de fastställer vad kommissionen skall göra och hur den skall göra det. Det politiska ansvaret ligger både hos den enskilde kommissionsledamoten och hos samtliga ledamöter kollektivt. Ansvaret för att leda det dagliga arbetet ligger däremot på generaldirektoraten. Om man klart definierar vilka uppgifter olika avdelningar och enskilda tjänstemän har, kommer detta att minska oklarheter i fråga om vem som har ansvaret för vad. Det är också synnerligen viktigt att klart ange ansvarsområdena för kommissionärerna respektive de olika förvaltningsavdelningarna. Prodi-kommissionen har redan antagit en uppförandekodex på det här området.

Effektivitet

Kommissionen har helhjärtat ställt sig bakom allmänhetens rättmätiga krav på att de resurser som står till förfogande skall användas på ett optimalt sätt och att man generellt sett skall få valuta för pengarna. Trots det har kommissionen varit mycket långsammare med att ändra sina egna förfaranden, särskilt de interna, för att kunna uppnå just detta. Kostnadseffektivitet måste premieras. Förenklingar är också nödvändiga eftersom enklare förfaranden är lättare att förstå, vilket naturligtvis dessutom gör dem effektivare. Det är emellertid inte alltid så lätt att åstadkomma förändringar. Regler cementeras under årens lopp, och genom ändringar och anpassningar kan de bli så komplicerade att man till slut inte förstår det ursprungliga underliggande syftet. Ett systematiskt ifrågasättande av huruvida dessa regler fortfarande är berättigade, och om så är fallet hur vi då skulle kunna förenkla dem, betyder ju inte att vi på något sätt sätter oss över reglerna eller är illojala gentemot de människor som var med och utformade dem.

Öppenhet och insyn

Öppenhet i en förvaltning ger en tydlig signal om att man har förtroende för och litar på såväl de egna medarbetarna som dem som man är ansvarig inför. Öppenhet inom kommissionen är en förutsättning för en större öppenhet gentemot omvärlden, vilket är ett krav i fördraget. Denna inre öppenhet tar sig uttryck i form av en kommunikation värd namnet på alla nivåer. I denna dialog måste man vara mottaglig för nya idéer och ha en positiv grundinställning till den kritik som eventuellt framförs och till att allmänheten med all rätt kräver öppenhet och insyn.

Särskilda åtgärder

De principer som nämnts ovan kan ligga till grund för en ny serviceorienterad förvaltningskultur inom kommissionen.

Reformprocessen kommer naturligtvis på ett generellt plan att bidra till detta, men det finns också ett antal särskilda åtgärder (en mer detaljerad redovisning återfinns i bilagan) som kommissionen tänker vidta för att nå detta mål, bl. a. följande:

- En interinstitutionell kommitté för normer i det offentliga livet. Denna skall övervaka hur den generella uppförandekodexen tillämpas inom EU:s institutioner. Den skall för det andra se till att varje institutions egen uppförandekodex verkligen genomförs och efterlevs, och för det tredje ge råd i dessa frågor.

- Ytterligare en uppförandekodex som skall ge kommissionens tjänstemän vägledning i deras kontakter med unionens medborgare, andra europeiska institutioner och berörda parter.

- Nya regler för att allmänheten i ökad utsträckning skall få tillgång till dokument på EU:s institutioner. Detta ligger helt i linje med Amsterdamfördragets bestämmelser om öppenhet.

- En uppförandekodex för relationerna med Europaparlamentet. Syftet är att underlätta samarbetet mellan de båda institutionerna.

- Mer information på Internet om kommissionens verksamhet (på Europa och Europa-plus). Detta är ett smidigt och kostnadseffektivt sätt att kommunicera med medborgarna och berörda parter.

- Kommissionens utbetalningar måste ske i tid och enligt god praxis. Eftersläpningar skall åtgärdas omedelbart.

Dessa åtgärder redovisas mer detaljerat i Kapitel II i handlingsplanen (åtgärderna 1 - 7, blad I - VI).

III Prioriteringar, fördelning och effektivt utnyttjande av resurser

Tidigare har kommissionen inte varit tydlig i fråga om prioriteringar eller när det gäller att programplanera sina verksamheter utifrån de finansiella resurser och den personal som står till förfogande. Besluten om olika verksamheter fattades utan att det fanns någon som helst koppling till besluten om resurstilldelning. Detta ledde till att man inte i tillräcklig utsträckning koncentrerade sig på de verkligt centrala uppgifterna och till att man inte heller kunde omsätta politiska prioriteringar till beslut om organisationsformer eller resurstilldelning. Ansvarsområdena var heller inte klart avgränsade, vilket i sin tur resulterade i oklarheter i ansvarsfrågorna. Problemen blev därmed än värre.

Prodi-kommissionen har redan förklarat att en utökad programplaneringskapacitet är av avgörande betydelse för reformen. Det kommer förstås att ta tid att komplettera den nuvarande årliga lagstiftningsprocessen med en mer långsiktig planering, men kommissionen arbetar redan nu med en översyn av sina långsiktiga strategiska mål och prioriteringar och med att sätta upp huvudmål på de politikområden där detta är möjligt. En annan förbättring är att kommissionärerna årligen skall debattera den allmänna inriktningen i fråga om politik och prioriteringar. Det har också fattats ett beslut om att påskynda införandet av en verksamhetsbaserad budgetering, Activity Based Budgeting (ABB), i vilken det finns en direkt koppling mellan å ena sidan mål och verksamheter, och å andra sidan de resurser som avsatts i budgeten.

Vad som sagts ovan skall således leda till högre effektivitet och till att olika åtgärder hänger ihop. Nu måste allt integreras till en helhet. Resultatet skall stå i fokus; ett agerande som ger valuta för pengarna skall premieras. De viktigaste åtgärderna är följande:

- Ett generellt system i hela kommissionen med verksamhetsbaserad förvaltning, Activity Based Management (ABM); i detta sätter man upp, övervakar och genomför prioriteringar på olika politikområden, samt rapporterar om detta. ABM är kopplad till den verksamhetsbaserade budgeteringen, ABB (Activity Based Budgeting), som enligt kommissionens beslut redan håller på att införas successivt.

- En bättre balans mellan internt och externt administrerade verksamheter.

- Effektivare och resultatorienterade arbetsmetoder.

III.1 Verksamhetsbaserad förvaltning (ABM)

Här är det resultatet som står i fokus. Det är ett system där beslut om "inputs" och beslut om "outputs" integreras på varje nivå i organisationen, från den strategiska policyplaneringen - i vilken kommissionärerna kommer att vara mycket mer delaktiga än någonsin tidigare - till resurstilldelningen i fråga om personal och annat på de enskilda avdelningarna och enheterna. I ett sådant system främjas kostnadseffektivitet eftersom beslut om prioriteringar, policymål och verksamheter integreras med beslut om tilldelning av administrativa och finansiella resurser samt personal. Det är också uppenbart att ansvarsfrågorna blir klarare, att kommissionärernas kontroller underlättas, samt att de som disponerar en begränsad budget kan hantera den med ett re mått av flexibilitet. Slutligen kommer dessa personer att på ett sätt som aldrig tidigare förekommit få tillgång till information som för närvarande är utspridd på många olika håll och som dessutom presenteras i vitt skilda former. Detta innebär att det blir lättare för både kommissionen som helhet och enskilda avdelningar att rapportera i striktare och mer detaljerade former, vilket i sin tur gör kommissionen betydligt "öppnare". Dessa förändringar är mycket omfattande, och därför är det meningen att den verksamhetsbaserade förvaltningen successivt skall börja införas redan nu och att den skall kunna tillämpas fullt ut i hela kommissionen i juli 2002.

Följande åtgärder måste vidtas:

- En ny period för strategisk planering och programplanering, Strategic Planning and Programming (SPP). Denna skall synkroniseras med budgetbehandlingen och lägga grunden för en dialog med rådet och Europaparlamentet om vilka verksamheter som skall prioriteras och vilka konsekvenser blir i fråga om resurser. I figur 1 ges en schematisk beskrivning av tidsföljden i processen.

Den drivande kraften i en sådan SPP-period finns på policy-nivån. Utgångspunkten är ett policy-dokument i vilket kommissionens ordförande, efter att ha diskuterat igenom frågorna med övriga kommissionärer, ger generaldirektörerna i uppdrag att inom de givna budgetramarna inkomma med sina förslag till prioriteringar, mål och strategiska verksamheter, samt vilka resurser som krävs för detta. Dessa förberedelser inleds 13 månader före programplaneringsårets start (för år 2002 alltså i december 2000).

Resultatet av denna process är ett utkast till en årlig policy-strategi, (Annual Policy Strategy (APS), ett samlat dokument med mål och åtgärder samt motsvarande finansiella resurser och personal per område. Det är i första hand utifrån detta som kommissionen kommer att fatta beslut om positiva eller - tyvärr lika ofrånkomliga - negativa prioriteringar. Vad denna årliga strategi mynnar ut i, samt vilken inriktning de budgetmässiga prioriteringarna får, kommer att tas upp i överläggningar med rådet och Europaparlamentet och ligga till grund för ett verksamhetsbaserat preliminärt budgetförslag, PDB, (Preliminary Draft Budget).

Samtidigt som denna PDB utarbetas och överlämnas till budgetmyndigheten sätter generaldirektoraten igång sin programplanering av de operativa verksamheterna (en redogörelse för vilka uppgifter respektive GD har, arbetsprogram). Då utarbetar de också sina förslag till kommissionens arbetsprogram för det kommande året. Efter det att budgeten antagits är det sista steget att kommissionen antar sitt arbetsprogram. I systemet finns det en flexibilitet som gör att man kan revidera prioriteringar och krav på resurser och därigenom ta hänsyn till att behoven kan komma att växla under årets lopp. Det kommer också att finnas ett "snabbspår" för justeringar i den årliga policy-strategin (APS) och i arbetsprogrammet.

På det här sättet kommer den årliga policy-strategin, budgeten och arbetsprogrammet att skapa större klarhet ute på EU-institutionerna, särskilt i fråga om kostnadsmedvetande med avseende på administrativa resurser och personal.

- En strategisk planerings- och programplaneringsfunktion (Strategic Planning and Programming function) på generalsekretariatet. Dess uppgift är att övervaka SPP-perioden, vilket bl. a. innebär följande:

- Efter kommissionärernas debatt om den allmänna inriktningen skall denna enhet utarbeta både en årlig policy-skrivelse och ett utkast till såväl kommissionens årliga policy-strategi (APS) som dess arbetsprogram. Detta görs i nära samarbete med GD Budget och övriga generaldirektorat. SPP-funktionen kommer att sammanställa all tillgänglig information, inklusive förhandsbedömningar och utvärderingar i efterhand av konsekvenserna i fråga om finansiella resurser och personal. På detta sätt underlättas en integrerad diskussion institutionerna emellan om den politik som förs på olika områden och de konsekvenser detta får för budgeten.

- Enheten skall göra en bedömning av den helhetssyn som måste genomsyra de åtgärder som vidtas för att genomföra arbetsprogrammet.

- Genom att utfärda riktlinjer för de operativa avdelningarna skall den främja en resultatorienterad förvaltning i planerings- och programplaneringsprocessen.

- En förutsättning för att den verksamhetsbaserade förvaltningen (ABM) skall kunna införas och fungera väl är att det finns ett kraftfullt IT-system för att lagra och överföra information på både strategisk och operativ nivå. En prototyp har tagits fram under namnet Integrerat resursförvaltningssystem, Integrated Resource Management System (IRMS). Detta verktyg måste nu anpassas så att det kan bli kärnan i all informationsöverföring inom ABM. I IRMS måste man kunna integrera informationssystemen för budget, för finansiell förvaltning och mänskliga resurser, samt för de system som behövs för de nya enheter i organisationen som föreslås i reformpaketet (SPP-funktionen, den interna revisionstjänsten, den centrala finanstjänsten, Central Financial Service; se kapitel V nedan). Syftet är inte att skapa ett gigantiskt centralt informationssystem, vilket skulle ta alltför lång tid och bli alldeles för dyrt, utan att se till att centrala indikatorer finns tillgängliga i ABM. Därför måste man se till att ett utbyggt IRMS verkligen kan anpassas till de grundläggande behov som finns på olika håll i kommissionen, vilket är nödvändigt för att det inte skall uppstå en mängd separata system. För att kunna införa ABM ute på avdelningarna måste man först ha tillgång till IRMS. I förlängningen kommer IRMS även att finnas på kommissionens delegationer i tredje länder, vilket gör att man kan få en sund, effektiv och decentraliserad förvaltning av hjälpprogram utanför EU.

- Ändamålsenliga utvärderings- och rapporteringsrutiner är ofrånkomliga om man på ett korrekt sätt skall kunna bedöma dels om verksamheterna får de förväntade effekterna, dels kostnaderna för dem, vilket är en ytterst värdefull feedback i SPP-processen. Då skulle det också bli lättare att identifiera åtgärder som borde prioriteras negativt. Utvärderingarna skall göras av särskilda arbetsgrupper på de operativa generaldirektoraten, under ledning av GD Budget. SPP-funktionen skall sammanställa all tillgänglig information. I en årlig verksamhetsrapport (Annual Activity Report) som utarbetas av varje GD sammanställs alla resultat från övervakningen av verksamheterna (outputs och resultat i förhållande till mål och utnyttjandet av administrativa och finansiella resurser samt personal). I rapporten görs också en kvalitetsbedömning av det arbete som utförts.

III.2 Effektivare internt och externt resursutnyttjande

Det finns naturligtvis en direkt koppling mellan att uppnå bästa tänkbara balans mellan interna och externa resurser och en verksamhetsbaserad förvaltning (ABM) där beslut om resursfördelning är integrerade med prioriteringar och programplanering.

För att förbättra administrationen och bli mer kostnadseffektiva började de flesta stora offentliga förvaltningar och privata storföretag redan för ett drygt decennium sedan att mer och mer gå över från en centraliserad modell till en decentralisering både inom och utom den egna organisationens gränser. Kommissionen ställer sig givetvis bakom ytterligare decentraliseringar om dessa visar sig vara effektiva. Dessutom måste man utveckla ett programbaserat tillvägagångssätt i de fall ett sådant visar sig fördelaktigt i jämförelse med ett mer individuellt projektledningssystem. Inom kommissionen har man sett ansatser till extern decentralisering, men en heltäckande strategi har saknats. Kommissionen har i själva verket i allt större omfattning kommit att bli beroende av olika organ som ger tekniskt stöd, vilket ofta lett till stora och allmänt omvittnade problem med ansvarsfrågor och kontroller. Syftet med decentraliseringarna är således inte att kommissionen generellt skall börja flytta ut verksamheter till externa organ. Tvärtom, målet är att få en fast struktur och en ordning i vad som redan nu pågår, och självklart kommer effektivare metoder att tas fram för att administrera program där kommissionen går in som finansiär. Detta innebär att man redan nu måste komma längre i de tester som görs med att få fram en ny typ av organ för genomförandet. I dessa är det fortfarande personal från kommissionen som skall inneha de ledande befattningarna.

En grundläggande princip är att man för det första inte skall flytta ut verksamheter som innebär makt och rätt att utfärda regler och bestämmelser, och för det andra inte heller åtgärder genom vilka resurser fördelas. I dessa fall rör det sig om befogenheter som endast kan anförtros en offentlig förvaltning. I förlängningen innebär detta att kommissionen måste låta bli att åta sig mer marginella uppgifter i de fall den inte anser sig kunna hantera dem inom rimliga riskmarginaler. Detta gäller oavsett om uppgifterna skall utföras internt eller externt. Om man väljer att flytta ut en viss verksamhet måste detta vara det alternativ som anses effektivast och som ger bäst resultat när det gäller att leverera de aktuella tjänsterna eller varorna. Utflyttning får aldrig användas för att sprida ut diffusa arbetsuppgifter, och den får heller aldrig tillgripas på ett sätt som skapar oklarheter i ansvarsfrågorna. De centrala uppgifter som kommer att ligga kvar inom kommissionen måste definieras med särskild noggrannhet.

Kommissionen beslutade den 14 december 1999 (SEC(1999) 2051/7) att i september 2000 presentera en heltäckande politik i fråga om att flytta ut olika verksamheter. I samband med detta skall en modell för extern decentralisering tas fram (med vilket man alltså avser att flytta ut vissa verksamheter). Utgångspunkterna är att det finns olika typer av verksamheter, ett första utkast finns för övrigt med i den handlingsplan som bifogas detta dokument (åtgärd 13), samt att man klart måste definiera vilka uppgifter som kan utföras med hjälp av ett antal väl definierade externa organ, inklusive den nya typen av kommissionsorgan. Med en noggrant definierad strategi får man bättre kostnadseffektivitet och klarare ansvarsskyldighet.

III.3 Effektivare och resultatorienterade arbetsmetoder

Kommissionen är alltför byråkratisk, och det finns alldeles för många nivåer i beslutsfattandet. Det ursprungliga syftet må ha varit noggrannhet, men resultatet har ofta blivit långsamma och ineffektiva rutiner. De anställda blir mindre motiverade och de känner inget personligt ansvar. Det är förmodligen bara på ett fåtal avdelningar som varje anställd har en arbetsbeskrivning där uppgifterna är entydigt angivna och där det för varje år finns klara mål mot vilka hans eller hennes prestationer utvärderas på ett rättvist sätt. En oklar ansvarsfördelning leder också till att "kabinetten" (kommissionärernas egna kanslier) får åta sig samordningsuppgifter som på ett effektivare sätt borde kunnas skötas av andra avdelningar inom kommissionen.

Att få fram effektivare arbetsmetoder har inte stått särskilt högt upp på kommissionens dagordning, och därför har institutionen inte heller satsat de resurser som behövs. Detta är en av förklaringarna till att de tidigare försöken att åstadkomma förändringar inte slog så väl ut som hade varit nödvändigt.

Prodi-kommissionen har redan tagit itu med en del problem. Nu finns det till exempel klara regler för ansvarsfördelningen mellan kommissionärerna, deras kanslier respektive kommissionens olika avdelningar. Generalsekretariatet har fått en starkare ställning i fråga om intern samordning, kvalitetskontroll, samt bedömningar i samband med subsidiaritets- och proportionalitetsprincipernas tillämpning. På nivån ovanför den nya strategiska planerings- och programplaneringsfunktionen, SPP, (se kapitel III.1) har ytterligare ett steg tagits mot att generellt förenkla administrativa rutiner och arbetsmetoder för att man med full öppenhet och insyn skall kunna uppnå målen så snabbt och enkelt som möjligt.

För att klara av detta kommer en handlingsplan att ligga klar i slutet av år 2000. Planen skall innehålla riktlinjer för olika avdelningars uppgifter respektive enskildas arbetsbeskrivningar. Informationsteknikens växande roll skall också behandlas, och rent generellt kommer man att ge exempel på och sprida goda rutiner i hela organisationen. Ansvaret för att utarbeta och se till att denna handlingsplan verkligen genomförs kommer att ligga hos generalsekretariatet. Detta får således får två nya och viktiga uppgifter, dels SPP-funktionen, dels en förenkling av de administrativa rutinerna. Därför att det nödvändigt att utse ytterligare en vice generalsekreterare med särskilt ansvar för att utarbeta effektivare och resultatorienterade arbetsmetoder och rutiner. I ansvaret ingår också att ta fram nya regler för hur kommissionärerna skall delegera ansvar, samt att se till att dessa intentioner verkligen omsätts i praktisk handling.

De åtgärder som nämns ovan redovisas mer detaljerat i kapitel III i handlingsplanen (åtgärderna 8 - 17, blad VII - X).

IV Personalpolitik

Personalen är kommissionens värdefullaste tillgång. De allra flesta har under svåra omständigheter utfört ett förtjänstfullt arbete, och de fortsätter att göra detta även idag. Kommissionens arbetsuppgifter har under de senaste tio till femton åren förändrats på ett mycket påtagligt sätt, men detta har inte påverkat institutionens personalpolitik särskilt mycket. Därför är kommissionens system idag föråldrade ifråga om ledarskap, kompetensutveckling, karriärmöjligheter, bedömning av personalens prestationer, samt sociala förmåner. Detta gäller för övrigt även reglerna för disciplinära åtgärder. Möjligheterna för personalen att avslöja överträdelser eller oegentligheter förbättrades nyligen genom den förordning som förra året antogs om att inrätta en byrå för bedrägeribekämpning (OLAF), men mycket återstår ännu att göra. Dessa brister har i negativ riktning påverkat organisationens effektivitet och personalens motivation. Att det behövs genomgripande förändringar är alla överens om, vilket också med skärpa betonades i såväl Williamson-rapporten som i de oberoende experternas andra rapport.

Den reformprocess som nu inletts skall resultera i att Europeiska unionen får en oberoende, permanent och högklassig offentlig förvaltning med vars hjälp kommissionen kan fullgöra sina åtaganden och skyldigheter på ett sätt som anstår en organisation i världsklass. För att kunna uppnå detta måste hela personalpolitiken ses över, från rekrytering till pensionering. Varje enskild medarbetare måste få möjligheter att utvecklas optimalt, och samtliga chefer måste kunna få sina avdelningar eller enheter att fungera effektivt.

Detta innebär också att de uppgifter som åläggs kommissionen måste stå i proportion till institutionens personal. Reformerna kommer uppenbarligen att leda till högre effektivitet och större resurser. De förenklade arbetsrutinerna och en effektivare arbetsledning kommer att ge resultat. Men detta räcker inte. Man måste lära sig att göra negativa prioriteringar och fatta de svåra beslut om resurstilldelning som blir en följd av detta. Om reformens frukter skall kunna skördas måste man först investera, vilket är en erfarenhet som medlemsstaterna själva redan har gjort. Kommissionen kommer att ta sig an denna fråga. Den skall göra en bedömning av hur personalpolitiken, med hänsyn till de nuvarande arbetsuppgifterna, kommer att påverkas av den reform av kommissionen som förmodligen presenteras redan i september i år. I fråga om personal kommer dessutom den förestående utvidgningen av unionen att bli ett stort problem. Tjänstemän från de nya medlemsstaterna skall integreras utan att detta får negativa följder för den nuvarande personalens karriärmöjligheter. Kommissionen måste tänka över vilka åtgärder som behöver vidtas, och då kan t. ex. förtidspensionering inte uteslutas.

Bakgrunden är följande:

- Kommissionen måste se till att den har rätt personal för de arbetsuppgifter som skall utföras. Därför måste rekrytering, kompetensutveckling och karriärmöjligheter moderniseras.

- I personalpolitiken måste man på alla nivåer sätta två saker i fokus: medarbetarna måste ges tillfälle att utveckla sin förmåga; goda prestationer och förkovran skall premieras.

- Personalens rättigheter och skyldigheter skall tydligt anges, och de skall vara anpassade till den sociala och etiska miljön i EU.

- Reformen avser alla förlegade och ineffektiva rutiner; målet är en ny integrerad personalpolitik.

- Rörlighet är något som man skall förvänta sig; den skall dessutom uppmuntras och ses som en merit i fråga om befordran.

- Ett brett samråd skall äga rum innan förändringarna successivt och metodiskt genomförs.

Prodi-kommissionen har redan vidtagit en del åtgärder. Den har till exempel antagit principen om rörlighet för de högsta cheferna (i lönegrad A1), och den 18 september fattade den beslut om att ett stort antal tjänstemän skulle rotera till nya befattningar. Därefter fattades den 8 december ett beslut om riktlinjer för utnämningar i lönegrad A1 (generaldirektörer) och A2 (direktörer), inklusive en strikt utvärdering av kvalifikationer och prestationer. I denna skall nödvändig hänsyn tas till geografisk balans och till jämställdhetsaspekten. Slutligen har man kommit igång med ett kompetensutvecklingsprogram för högre chefer och chefer på mellannivå.

Dessa framsteg måste nu följas upp genom en genomgripande reform av hela personalpolitiken dvs. ledarskap, karriärmöjligheter, tillfälligt anställd personal, regler för arbetsmiljön, samt åtgärder för att klargöra de anställdas rättigheter och skyldigheter. De förslag som finns i det här avseendet behandlas kortfattat i de följande avsnitten och redovisas mer detaljerat i bilagan.

IV. 1 Ledarskap

Ledarskap av hög klass är naturligtvis av avgörande betydelse för att en organisation skall fungera väl. Genom att regler och ansvarsområden blir tydligare kommer reformen på ett generellt plan att ge en bättre arbetsledning, men det behövs också särskilda åtgärder på det här området för att se till att kvaliteten blir högre på alla nivåer i organisationen.

I fråga om urval och utnämningar kommer därför större vikt att fästas vid förmågan till gott ledarskap. Detta är en uppföljning av kommissionens beslut av den 8 december 1999 om att i tillsättandet av tjänster i lönegrad A1/A2 införa en individuell bedömning av arbetsprestationerna. Detta gäller alltså generaldirektörer (A1) och direktörer (A2). Eftersom man vill ha en periodisk rotation kommer de regler om rörlighet som införts för tjänstemän i A1 att införas även för tjänstemän i A2.

Chefer på alla nivåer, inklusive A1 och A2, kommer att få sina arbetsprestationer utvärderade systematiskt. Dessutom kommer utnämningar till sådana befattningar att gälla en provperiod. Slutligen kommer det också att finnas en regel om "återgång": chefer som inte utför sina arbetsuppgifter på det sätt som krävs måste gå tillbaka till en tjänst där han eller hon inte har någon arbetsledande funktion.

Ett program för systematisk kompetensutveckling kommer att införas för chefer på alla nivåer. Att ha genomgått dessa kurser på ett tillfredsställande sätt blir ett krav för alla tjänstemän i arbetsledande ställning. Man skall också undersöka om det finns behov av en särskild kompetensutveckling för högre chefer. I det här fallet skall de bästa och mest lovande cheferna på mellannivå erbjudas att delta. Urvalet skall ske med öppenhet och insyn. Geografisk balans och lika möjligheter för kvinnor och män skall också beaktas.

IV.2 Karriärutveckling utifrån duglighet

Rekrytering

Den anställningspolitik och de urvalsmetoder som för närvarande tillämpas har visat sig vara kostsamma och föråldrade, och kräver en grundläggande översyn. Kommissionens nya anställningspolitik föreslås grundas på följande hänsyn:

- Programplaneringen av kommissionens verksamhet och definitionen av överenskomna kompetensprofiler, grundade på arbetsbeskrivningar, bör leda till framtida planering av personalbehoven (när det gäller både kvalitet och kvantitet).

- En definition och ett effektivt och kostnadseffektivt genomförande av urvalsförfaranden som skall locka och identifiera sökande som i mesta möjliga mån motsvarar kompetensprofilerna, med ökad betoning på lämplighet.

- Med tanke på den betydelse som anställningspolitiken har för kommissionen är det viktigt att man behåller en övergripande kontroll över urvalsförfarandena. De bör genomföras på ett så rättvist och kostnadseffektivt sätt som möjligt. Beslut om organiseringen av urvalsprocessen, i synnerhet när det gäller decentralisering, bör fattas mot bakgrund av ovanstående mål.

Karriärutveckling och rörlighet

En central karriärutvecklingsfunktion kommer att finnas tillgänglig för alla tjänstemän under hela deras karriär för att bistå dem och se till att administrationen på ett bättre sätt kan kombinera personal och arbetsuppgifter, utvärdera och utveckla rörlighet inom institutionen samt tillhandahålla nödvändig utbildning.

Efter rekrytering måste kommissionen på bästa sätt utnyttja den nya personalens kompetens och hjälpa dem att utveckla sin potential i kommissionens multinationella arbetsmiljö. Förslaget är därför att de flesta av de senast anställda tjänstemännen genomgår ett program för nyaanställda tjänstemän (NOP) under cirka 18 månader med ytterligare utbildning och ledning. Sådana tjänstemän skulle anställas på tillfällig grund och tränas intensivt på minst två olika avdelningar i kommissionen. Fast anställning skall i princip endast erbjudas tjänstemän som genomgått detta program. Det kommer dock fortfarande vara möjligt för kommissionen att anställa specialister, för vilka lämplig utbildning blir obligatorisk. Med tanke på den tid som programmet tar kommer provanställningstiden för alla tjänstemän att förlängas för att göra det möjligt att identifiera de personer som inte har potential att någonsin bli produktiva som offentliganställda.

Utbildning

Det övergripande målet är att tillhandahålla rätt utbildning till rätt personer i rätt tid på ett kostnadseffektivt sätt som en del av en övergripande strategi för optimal personalförvaltning och -utveckling i kommissionen.

Vissa betydande framsteg har gjorts på detta område, men måste utökas ytterligare för att utveckla utbildningen till en integrerad del i utvärderingen och karriärutvecklingen, för att öka tillfredsställelsen med arbetet och förhindra inkompetens och låga prestationer. På vissa stadier i en tjänstemans karriär kan särskilda åtgärder komma att rekommenderas (som att förbättra förmågan att författa utkast eller ledning av personer från olika kulturer), medan andra bör vara obligatoriska (till exempel introduktionskurser, budget- och ekonomiutbildning samt ledningsförmåga). En prioriteringslista över obligatorisk, rekommenderad och frivillig utbildning kommer att upprättas. De befintliga utbildningsbudgetarna i kommissionen ligger långt under budgetarna i de medlemsstater som fungerar bäst på detta område, och en avsevärd ökning måste således till.

Karriärstruktur

Den uppdelning som praktiseras för närvarande mellan olika personalkategorier grundar sig starkt på de kvalifikationer och den utbildning som gällde vid anställningstillfället. Den knyter därför inte i tillräcklig grad an mellan enskild kompetens och institutionens behov, och ger inte heller utrymme för en bedömning av en bredare kompetens - till exempel förmåga att fatta beslut eller ledningsförmåga. Den tar inte heller tillräcklig hänsyn till den kompetens som personal i kategorierna B, C och D har förvärvat efter anställningstillfället, till deras individuella kompetens eller de faktiska uppgifter som de utför. Det är svårt att byta kategori och interna uttagningsprov anordnas inte regelbundet. Med ett begränsat antal grader skapas betydande flaskhalsar i de översta graderna i B-, C- och D-kategorierna samt på A4-nivå. Till följd av detta fungerar det gällande systemet som en artificiell begränsning i karriären för enskilda individer med särskild begåvning och förmåga. Detta är till förfång för dessa personer och en nackdel för institutionen.

Förslaget är därför att införa ett linjärt karriärsystem utan kategorier, med fler grader än i det nuvarande systemet och med ett mindre antal steg per grad. Anställningen av tjänstemän skulle på olika nivåer höra ihop med minimikrav på kvalifikationer och yrkeserfarenhet. Dessutom skulle tjänstemän som utför särskilda uppgifter kopplade till särskilda väldefinierade funktioner kunna belönas under den tid de på ett tillfredsställande sätt gör detta i form av en högre lönegrad. Anciennitet kommer efterhand att belönas genom högre lönegrader. Systemet skulle se till att det finns goda karriärmöjligheter för tjänstemän som inte är ledare, men som har kunskaper och kompetens som är värdefulla för organisationen.

Utvärdering

Med tanke på den centrala betydelse som meriter skall ges är ett rigoröst utvärderingssystem oundgängligt och skall utgöra en central del av den nya personalpolitiken. Detta kräver utan tvivel en definition av exakta uppgifter och arbetsbeskrivningar för alla tjänstemän. Upprättandet av ett sådant system skulle därför sammanfalla med upprättandet av en verksamhetsbaserad förvaltning (se kapitel III) som innefattar samma aspekter såsom varande en del i ett system som syftar till en bättre planering och programplanering.

Ett system för årlig utvärdering kommer att upprättas baserat på extensiv dialog och med hjälp av moderna metoder, t.ex. återverkande feedback ("two-way feed back"). Systemet kommer att fylla två separata funktioner:

- Den första funktionen utgörs av att ge personalen en objektiv beskrivning av det arbete som utförts och feedback rörande detta, samt att främja bättre arbetsinsatser genom en detaljerad kvalitativ utvärdering av varje enskild anställds prestationer mot bakgrund av deras arbetsbeskrivning och målen för arbetet. Utvärderingsrapporterna bör koncentreras på sakfrågor och innebära detaljerade beskrivningar av de uppgifter tjänstemännen har haft samt vilka resultat som har uppnåtts. I systemet bör även ingå diskussioner om karriärutveckling, exempelvis utbildning och rörlighet.

- Den andra funktionen innebär att förvaltningen lämnar en rättvis utvärdering av den anställdes arbete och, när så är relevant, en bedömning av hans/hennes potential för andra, mer ansvarsfulla uppgifter. Meriter utgör grundvalen för befordran och utvärderingen bör därför omfatta betygssättning. Meriter är ett relativt begrepp, vilket innebär att ledningens bedömningar rörande den anställdes möjligheter till befordran görs i relation till hans/hennes kollegor. För att undvika att det går inflation i betygen kommer därför varje generaldirektorat eller motsvarande att tilldelas en viss kvot, eller "ranson", av betyg. Rörlighet kommer att ses som en tillgång för karriären. Systemet för ledningens personalrapportering bör även innebära att de underställda ges möjlighet att göra en utvärdering, varvid deras integritet garanteras då de utvärderar ledningen.

Som nämns ovan kommer det att utarbetas ett särskilt bedömningssystem för A1- och A2-tjänstemän. Detta kommer att hjälpa kommissionen i sin bedömning av vilka A2-tjänstemän som bör befordras. Mer arbete behövs också för att utvärdera utvärderarnas arbete och utföra benchmarking. Detta uppgraderade utvärderingssystem kommer att få mycket större betydelse vid befordringar.

Metoder för att hjälpa lågpresterande personal

Karriärutvecklingen kommer att innefatta rådgivning till uppenbara fall av lågpresterande personal med en kartläggning av kompetensen, eventuellt med hjälp av experter utifrån. En bättre utvärdering kommer att göra det möjligt att tidigare upptäcka lågpresterande personal. Det ligger naturligvis både i personalens och kommissionens intresse att effektivt hindra fall av lågprestation. Ett varningssystem kommer att införas för upptäckt av potentiella fall av lågprestation så att åtgärder kan vidtas för att avhjälpa detta (t.ex. utbildning eller omplacering).

En klar och tydlig definition av varje tjänstemans uppgifter kommer att ge både personal och chefer en grund för att bedöma prestationer. En handbok kommer att ge en tydlig definition av vad som skall ses som för låga prestationer samt en beskrivning av förfarandena för att åtgärda detta.

Dessutom kommer ett särskilt förfarande som är skilt från det disciplinära förfarandet att införas för att fastställda fall av yrkesmässig inkompetens skall kunna hanteras på ett rättvist sätt.

IV.3 Icke fast anställd personal

Under kommissionens historia, särskilt under de senaste årtiondena, har antalet kategorier av kontraktsanställd personal som inte är fast anställda tjänstemän ökat. Denna situation är förvirrande, dyr och saknar insyn. Dessutom ger den inga garantier för att centralt viktiga arbetsuppgifter utförs av personal som uppfyller de höga krav som fastställs i tjänsteföreskrifterna. Kommissionen kommer därför att lägga fram ett förslag om att delar av budgeten för kontraktsanställda omfördelas till fasta tjänster för att på så sätt skapa större insyn och öppenhet och förbättra kostnadseffektiviteten.

För att avhjälpa denna brist på insyn är det viktigt att de regler som gäller för kontraktsanställd personal förtydligas och förenklas. Dessutom bör nya regler ge den flexibilitet som krävs för att genomföra viss politik med hjälp av kontraktsanställda, särskilt för att attrahera fler personer med särskilda tekniska kunskaper. De bör också öka möjligheterna för tjänstemän både i medlemsstaterna och i kommissionen att rotera mellan kommissionen och medlemsstaternas myndigheter. Det finns ett nära samband mellan dessa regler å ena sidan och politiken om att placera ut vissa funktioner externt (se III.2) och verksamhetsbaserad förvaltning (ABM) å andra sidan. Reglerna för kontraktsanställd personal kommer att variera beroende på vilken verksamhetsmodell som följs enligt den verksamhetsbaserade förvaltningen och omfattningen av kommissionens användning av kontraktsanställd personal inverkar givetvis på behovet av att placera ut vissa funktioner externt.

IV.4 Arbetsmiljö och jämställdhet

Arbetsmiljö

Som ett arv från det förflutna karaktäriseras organisationen av kommissionens arbete av stelbenthet och hierarki. Det finns inte heller tillräcklig förståelse för hur de kulturella skillnader som kännetecknar kommissionen kan påverka arbetsförhållandena. Den framtida utvidgningen av Europeiska unionen kommer att öka dessa skillnader. Slutligen gör arbetsmiljön inom kommissionen det svårt för många att förena sitt yrkes- och privatliv.

Målet för insatserna på detta område är att göra kommissionen till en mönstergill arbetsgivare som erbjuder sin personal en bra arbetsmiljö. Större vikt kommer att läggas vid utbildning i att arbeta i en mångkulturell miljö och i att hantera mångfald.

Det finns bland tjänstemän i alla kategorier en ökad efterfrågan på flexiblare arbetstider. I en mer resultatorienterad organisation måste sådana önskningar tillmötesgås eftersom de kan öka flexibiliteten och produktiviteten för kommissionen och ge enskilda personer större motivation och tillfredsställelse med arbetet. Åtgärder kommer att vidtas för att göra arbetstiderna mer flexibla, särskilt genom flextid, arbetsdelning, deltidsarbete och distansarbete. För att föräldrar skall kunna förena arbete med familjelivets krav kommer rätten till föräldraledighet att införas för båda föräldrarna. Dessutom kommer de nuvarande bestämmelserna om mammaledighet att behöva förbättras.

Jämställdhet

De förbättringar som eftersträvas i kommissionens arbetsmiljö kommer troligtvis även att främja jämställdheten.

Kommissionen har dessutom redan åtagit sig att göra något åt den nuvarande obalansen i könsfördelningen bland personalen, genom att till exempel ge kvinnor företräde till högre befattningar när det finns både manliga och kvinnliga sökande med likvärdiga meriter. Kommissionen har också satt upp som mål att innan dess mandat går ut dubblera antalet kvinnor i ledande befattningar. Geografisk balans får under alla omständigheter aldrig vara ett hinder vid tjänstetillsättningar. Vid nyanställningar kommer anställningsproven att organiseras så att de uppmuntrar kvinnliga deltagare, och ökat tillträde till och större utbud av utbildning i ledarskap borde förbättra eventuella befordringsmöjligheter.

IV.5 Öppenhet i fråga om rättigheter och skyldigheter

Disciplin

Få av kommissionens anställda får någonsin stifta bekantskap med det disciplinära systemet, men de gällande disciplinära förfarandena hindrar kommissionen från att utveckla en verkligt effektiv politik för att förhindra och åtgärda fall av tjänstefel som inträffar i denna organisation som i alla andra. Systemet verkar alltför långsamt, består av många olika förfaranden och kännetecknas av en disciplinnämnd som varierar i sammansättning och som inte har några medlemmar utifrån. Personalen är inte heller tillräckligt informerad om sina skyldigheter och möjliga konsekvenser av överträdelser.

Åtgärder på detta område kommer att vara inriktade på att göra systemet mer effektivt och mindre långsamt, bl.a. genom upprättandet av en interinstitutionell disciplinnämnd och genom upprättandet av en juridisk utredningsenhet i kommissionen som skall föra administrationens fall till disciplinnämnden och representera administrationen där. Personalen kommer också att ges tydlig information om sina skyldigheter och om påföljder.

Uppgiftslämnande ("whistleblowing")

Alla ansvarstagande organisationer, i synnerhet offentliga tjänster, måste se till att anställda som har god anledning att misstänka att oegentligheter har förekommit, förekommer eller skulle kunna förekomma kan vända sig till någon och vara säker på att ärendet kommer att granskas noga och åtgärdas effektivt. I kommissionen finns det därför ett behov av att klargöra rättigheter och skyldigheter för tjänstemän som rapporterar om misstänkta oegentligheter och att införa ett fungerande system som är rättvist både mot uppgiftslämnaren, de som misstänks för oegentligheterna samt institutionen och som svarar mot behovet att se till att eventuella rättsliga och administrativa förfaranden inte äventyras av för tidiga avslöjanden av bevis.

I OLAF-förordningen som trädde i kraft i juni 1999 ges bättre anvisningar om de kanaler som skall användas för att rapportera oegentligheter. Den närmaste ledningen, generalsekreteraren och OLAF har en viktig roll att spela i detta sammanhang.

Dessa regler behöver nu kompletteras för att tydliga regler skall kunna utarbetas för den som slår larm. I synnerhet krävs åtgärder för att mer exakt upprätta rättigheter och skyldigheter för de tjänstemän som lämnar uppgifter på ett ansvarsfullt sätt genom interna kanaler (men inte uteslutande inom hierarkin) och också för att definiera lämpliga regler för externa rapportkanaler. En stärkt central medlingsenhet skulle kunna vara en kontaktpunkt för fall av misstänkta tjänstefel som inte gäller misstänkt bedrägeri eller åtgärder som påverkar gemenskapens ekonomiska intressen.

I överensstämmelse med de bästa systemen i medlemsstaterna kommer nödvändigt skydd, som är förenligt med bestämmelserna i OLAF-förordningen, att ges till tjänstemän som gör anmälan enligt reglerna, och det skall finnas skydd mot grundlösa och illvilliga beskyllningar.

Löner och pensioner

Målet med reformerna är att se till att kommissionen är en internationell offentlig tjänst där högsta standard råder när det gäller prestation, integritet och service. Kvalitet bör belönas ordentligt och de allmänna anställningsvillkoren för kommissionens personal bör därför inte försämras.

Om detta mål skall uppnås innebär det en stor utmaning för löne- och pensionssystemet. För det första kommer det nuvarande systemet för lönejustering att upphöra i juni 2001. För det andra finns det ett rättsligt åtagande om att uppnå en försäkringsmatematisk balans i pensionssystemet. Kommissionen kommer att lägga fram ett integrerat förslag om löner och pensioner med detaljer om hur dessa mål kan uppnås på ett effektivt sätt och i gemenskapens och institutionernas personals intresse.

Utarbetande av tydligare personalföreskrifter

Tillämpningen av de gällande tjänsteföreskrifterna och föreskrifterna för hur de skall genomföras är komplicerade och därför otydliga. Detta beror främst på att tjänsteföreskrifterna genom åren har genomgått ett flertal ändringar och att ett stort antal interinstitutionella rättsliga texter om genomförande, kommissionsbeslut och administrativa förfaranden har antagits. Till följd av detta finns det ingen klar, konsoliderad regelsamling. Vissa av de befintliga reglerna är utan tvekan föråldrade. Det krävs ansträngning för att förenkla och konsolidera dessa texter och göra dem tydligare.

Många förbättringar kan göras genom förändringar av lagstiftning för genomförande och administrativa förfaranden. Dessa ändringar kommer att vidtas som en del av det pågående åtagandet att förenkla och klargöra personalens rättigheter och skyldigheter.

Det är svårare att förändra själva tjänsteföreskrifterna, eftersom de är interinstitutionella texter och endast kan ändras genom ett omständligt förfarande. Detta gör det svårt för kommissionen att anpassa vissa av de interna reglerna till en föränderlig omgivning och nya uppgifter. Problemet försvåras ytterligare av att tjänsteföreskrifterna tycks innefatta ett antal onödigt detaljerade regler. Det skulle därför kunna vara idé att införa en lättare ramförordning som varje institution skulle kunna genomföra med egna detaljerade bestämmelser.

Det är tydligt att de grundläggande gemensamma principerna för de offentliga tjänsterna i Europeiska unionen (t.ex. rätten till representation, disciplinregler, karriärstruktur m.m.) måste ingå i de interinstitutionella tjänsteföreskrifterna så att de är bindande för all personal. Varje beslut om att närma sig ett avtal om lättare rambestämmelser bör därför endast fattas om det kan påvisas att det faktiskt är meningsfullt. Förändring får inte ske för sin egen skull.

Sammanfattning

Genomförandet av vissa av de åtgärder som fastställs ovan kan inledas inom en nära framtid eftersom de inte kräver några ändringar av tjänsteföreskrifterna. Detta gäller främst följande centrala åtgärder:

- Införandet av ett förbättrat utvärderingssystem.

- Utbildningens ökade betydelse.

- Vissa av de föreslagna förbättringarna av arbetsmiljön.

Andra åtgärder kan inte till fullo genomföras inom ramen för gällande bestämmelser, utan kräver förändring av tjänsteföreskrifterna. Detta gäller följande:

- Införandet av en ny karriärstruktur.

- Förbättring av det disciplinära systemet.

- Moderniseringen av bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna avseende föräldraledighet för båda föräldrarna.

Kommissionen har för avsikt att som ett nästa steg arbeta med dessa frågor. Förslagen på de olika politiska områden som beskrivs ovan kommer att läggas fram i ett antal meddelanden som skall offentliggöras under 2000. På grundval av riktlinjerna i detta dokument kommer man i meddelandena att utveckla politiska förslag som kommer att sträva efter tävla med den bäst fungerande politik som bedrivs i medlemsstaterna och i andra internationella organisationer. I meddelandena kommer de förändringar av tjänsteföreskrifterna att behandlas som kommer att krävas för ett fullständigt genomförande. De kommer att finnas tillgängliga för samråd och kommer att åtgärdas snabbt, inom gällande juridiska begränsningar. Efter det att samrådsprocessen är avslutad (den skall genomföras i två etapper och innefatta både kommissionens personalrepresentation och den interinstitutionella kommittén för tjänsteföreskrifterna), kommer ett integrerat konsoliderat förslag till tjänsteföreskrifter med alla nödvändiga ändringar att läggas fram för rådet 2001. Efter det att detta förslag har antagits - vilket beräknas ske under andra halvan av 2002 - kan reformen av personalpolitiken helt och fullt genomföras.

De åtgärder som föreslås i detta kapitel beskrivs närmare i kapitel IV i handlingsplanen (åtgärderna 18-53 på blad XI-XXII).

V REVISION, EKONOMISK FÖRVALTNING OCH KONTROLL

Ett centralt mål med reformen är att skapa en förvaltningskultur som uppmuntrar tjänstemännen att ta ansvar för de åtgärder som de har kontroll över - och att ha kontroll över de åtgärder som de är ansvariga för. Kommissionen är bland annat ansvarig för att hantera stora summor av skattebetalarnas pengar. En förbättring och modernisering av den ekonomiska förvaltningen behövs därför i sig, och som ett direkt och praktiskt bidrag för att höja standarden på verksamheten allmänt sett.

Kommissionens system för ekonomisk förvaltning och kontroll lämpar sig inte längre för den typ och kvantitet av transaktioner som dessa system måste hantera. När de befintliga centraliserade systemen utformades, hanterade kommissionen belopp som var mycket små med dagens mått. De finansiella transaktionerna har vuxit explosionsartat - till exempel har de fördubblats under de senaste fem åren. Åtagandena för externt bistånd har fyrdubblats över de två senaste åren och förväntas öka med ytterligare 46 % mellan 1999 och 2000. Följaktligen behöver förfarandena bli enklare, snabbare, öppnare och mer decentraliserade. En tydlig fördelning av uppgifter och ansvar mellan samtliga deltagare - finansiella och "tekniska" - som har en uppgift inom förvaltningen av transaktioner med finansiella följder måste till. Att det finns lämpliga organisationsstrukturer och bestämmelser är också ytterst viktigt.

En nyckelkomponent i en bättre finansförvaltning kommer att vara den nya disciplin som införs genom en verksamhetsbaserad förvaltning (beskrivs i del II av denna vitbok) i tilldelningen av alla slags resurser till de områden som kommissionen prioriterat. Detta bör leda till att kommissionen inte längre befinner sig i en situation där den tagit på sig uppgifter utan att förfoga över de medel som behövs för att kunna genomföra uppgifterna på ett korrekt sätt.

Förutom detta behövs följande åtgärder:

- Utanordnare och alla inom ledningen tar ansvar för att deras åtgärder kännetecknas av korrekthet, riktighet och effektivitet. Bestämmelserna måste därför meddelas alla tjänstemän i konsoliderad, förenklad och lättillgänglig form.

- Systemet för ekonomisk förvaltning, kontroll och revision inom kommissionen måste omarbetas grundligt, aktualiseras och överensstämma med bästa praxis. För att utnyttja resurser och expertkunskap på bästa sätt och för att ta hänsyn till de olika utgiftstyper kommissionen ansvarar för, måste detta innebära att nya organisationsstrukturer inrättas inom kommissionen, och att andra successivt avvecklas. Att minska antalet betalningsförseningar och att återvinna felaktigt utbetalda medel kommer att vara ett riktmärke i arbetet.

- Ett antal åtgärder behöver vidtas för att bättre kunna skydda gemenskapens ekonomiska intressen, särskilt i fråga om bedrägerisäkring av lagstiftning, inte bara på förslagsstadiet utan genom hela lagstiftningsprocessen, och radikalt förbättrat samarbete mellan kommissionen och medlemsstaterna där den största delen av den felaktiga användningen eller bokföringen av utgifterna sker - detta enligt revisionsrättens rapporter.

V.1 Definiera ansvar för utanordnare och på lägre nivå inom förvaltningen

Villkoren för att skapa ett äkta ansvar för en sund ekonomisk förvaltning är för det första att klart definiera uppgifterna, för det andra att försäkra sig om att alla känner till och förstår sitt ansvar, för det tredje att bygga in kvalitetskontroll i förvaltningsprocesserna och slutligen att det finns rättvisa och vederhäftiga metoder att behandla överträdelser.

Den ekonomiska förvaltningen är bara en del av den operativa förvaltningen. En delegering av behörigheten att godkänna utgifter måste följa ansvarskedjan inom förvaltningsprocessen, från den vanliga tjänstemannen upp till generaldirektören och kommissionen.

Därför kommer kommissionen att ta fram klara bestämmelser för att bestämma hur ansvaret skall fastställas för alla ekonomiansvariga tjänstemän. Dessa bestämmelser kommer att delges tjänstemännen när de utses och åtföljs av lämplig utbildning. Om en tjänsteman inte uppfyller normerna dras ansvaret tillbaka. Man kommer också att erbjuda utbildning för personal med ansvar för program som innebär utgifter, särskilt inom projektledning, offentlig upphandling och beviljande av bidrag.

Genom dessa ansvarsbestämmelser för utanordnare kommer man också att fastställa hur ansvar för godkännande av utgifter skall delegeras inom avdelningarna. Så långt som det är möjligt skall den person som fattar beslutet att starta en åtgärd som inbegriper utgifter också vara den som godkänner utgiften, men man skall försäkra sig om att det finns ett lämpligt system för att kontrollera transaktionernas korrekthet.

Det bästa sättet att se till att respekten uppehålls för bestämmelser och förfaranden är att se till att de finns tillgängliga för tjänstemännen i konsoliderad, förenklad, tydlig form och det är lätt att få tillgång till dem. Därför skall dessa bestämmelser kodifieras och presenteras i enkla handledningar som uppdateras när så behövs.

Behovet av enklare, konsoliderade bestämmelser och förfaranden är särskilt trängande för bidrag och upphandling. Principerna om konkurrenskraftiga förfaranden för beviljande av finansiering, komplett information om finansieringsmöjligheter, en rättvis behandling av alla anbudsgivare, öppna urvalsförfaranden, offentliggörande av resultatet samt en korrekt uppföljning och utvärdering måste följas strikt. Problemet med att skilja på bidrag och upphandling måste lösas: utanordnarna bör kunna få råd från avtalsenheterna inom den centrala finansiella tjänsten (se avsnitt V.2) om vilket förfarande som skall följas i varje fall. Denna fråga kommer att tas upp i ett särskilt avsnitt i förslaget till översyn av budgetförordningen. Slutligen kommer kommissionen att föreslå förbättringar i upphandlingsförfarandena, och särskilt överväga att skapa ett oberoende organ som skall handha överklaganden i upphandlingsförfaranden.

I fall av finansiella felaktigheter eller misstänkta oegentligheter, som inte har något med bedrägerier att göra, skall generaldirektören (utan att OLAF:s roll därmed ifrågasätts) innan disciplinära åtgärder vidtas hänskjuta ärendet till en panel för bedömning av finansiella oegentligheter, som skall vara ett slags "helpdesk" och ge råd om eventuella finansiella oegentligheter. Panelen skall inrättas den 1 juli 2000 och skall endast ha en rådgivande funktion. Den berörda tjänstemannen kommer naturligtvis att höras av panelen. Panelen blir ett mellanled mellan upptäckten av en oegentlighet och ett eventuellt formellt disciplinärt förfarande. Så långt som möjligt skall panelen rekommendera generaldirektören korrigerande och förebyggande åtgärder.

V.2 Översyn av finansiell förvaltning, kontroll och revision inom kommissionen

Det befintliga systemet för ekonomisk förvaltning inom kommissionen har kritiserats hårt både internt och utifrån för att det inte kunnat förebygga betydande felaktigheter i ett antal viktiga fall (se t.ex. Oberoende expertkommitténs rapporter). I huvudsak består de befintliga förhandskontrollerna av en centraliserad kontroll av de finansiella transaktionerna utifrån de förfarandebestämmelser som finns i budgetförordningen - förhandsgodkännande - som har visat sig vara olämplig för att göra en övergripande analys av mervärdet och korrektheten i de finansiella transaktionerna. Resultatet blir att beslutsfattare inom avdelningarna får en falsk säkerhetskänsla genom systemet, och detta har skapat en kultur där chefer "slipper ta ansvar". Samtidigt skapar systemet, genom att det är omständligt och svårbegripligt, svårigheter i att genomföra budgeten effektivt.

Slutligen har styrekonomen genom budgetförordningen ansvaret för förhandsgranskningen (godkännandet) och efterhandsutvärderingen av systemet (revision). Härigenom skapas en betydande risk för att generaldirektoratet för ekonomistyrning hamnar i en intressekonflikt.

Förslag till ändringar

Den lösning som föreslås här - visas schematiskt i bild 2 - är att decentralisera den kontrollverksamhet som för närvarande utförs under kommissionens styrekonoms ansvar till generaldirektoraten. Detta för att ge ett direkt ansvar till generaldirektörerna för att se till att det finns lämpliga interna kontroller inom avdelningarna och få cheferna att ta fullt ansvar för de finansiella beslut som fattas. Efter en ändring av budgetförordningen skulle då förhandsgodkännandena försvinna och generaldirektoratet för ekonomistyrning upplösas.

Finansenheterna inom generaldirektoraten kommer att ge råd och stöd till operativa enheter. Eftersom utgiftsprofilerna och kraven i fråga om kompetens och resurser för ekonomisk förvaltning varierar inom olika generaldirektorat kommer generaldirektören att fastställa de finansiella förfaranden som skall gälla för hans eller hennes tjänstegren. Vissa miniminormer skall fastställas för alla tjänstegrenar enligt de principer som fastställs i denna vitbok.

En central finanstjänst som ger råd till förvaltande avdelningar inom kommissionen och, när så är lämpligt till medlemsstaterna, bör inrättas. Denna tjänst, som skall lyda direkt under kommissionsledamoten med ansvar för budget, skall fastställa miniminormer och ge råd om hur de finansiella bestämmelserna och förfarandena skall tillämpas. Dessa skall sedan fastställas i budgetförordningen.

En tjänst för internrevision skall inrättas under ledning av kommissionens vice ordförande med ansvar för interna reformer, med uppdrag att utföra efterhandskontrollerna av kommissionens tjänstegrenars interna kontroll och förvaltningssystem och transaktioner, liksom det allmänna utförandet. Denna tjänstegren skall också utifrån analyserade risker ge råd till ledningen.

Slutligen skall en arbetsgrupp för revisionsuppföljning inrättas, för att tilldela ansvar inom kommissionen i samband med den uppföljning som skall göras av revisionsrapporter, för att övervaka framstegen och säkerställa att internrevisionstjänstens arbete förankras i kommissionen. Detta organ skall ha kommissionsledamoten med ansvar för budget som ordförande, och vidare skall vice ordförande med ansvar för interna reformer, ytterligare två kommissionsledamöter och eventuellt en extern medlem ingå. Alla nya tjänstegrenar och detta organ skall inrättas den 1 maj 2000.

Genom denna lösning skulle ansvaret på ett riktigt sätt tilldelas chefer som fattar beslut med finansiella konsekvenser och att dessa chefer i sin tur kan få korrekta råd och få ledning av en central finansiell tjänst. Som ett komplement kommer internrevisionstjänsten att ha en viktig övervakningsuppgift och deras rekommendationer kommer att uppmärksammas genom organet för revisionsframsteg. Genom detta tillvägagångssätt kommer man åt problemet med de "icke ansvarstagande cheferna" och den möjliga intressekonflikten mellan ekonomistyrningen och internrevisionen som kännetecknar den nuvarande situationen.

Övergången

Övergången till det ovan beskrivna systemet kommer att vara komplicerad och kan inte fullbordas på kort sikt. Den gällande lagstiftningen, särskilt den nuvarande budgetförordningen, kräver att förhandsgodkännandena behålls liksom styrekonomens uppgift att ansvara både för finansiella kontroller i förhand och internrevision. Följaktligen kan inte förhandsgodkännanden som görs av generaldirektoratet för ekonomistyrning upphöra genast eller ersättas av ett automatiskt tekniskt godkännande av alla transaktioner.

Kommissionen planerar att åtgärda problemet på två sätt. För att begränsa övergångsperioden till det nya systemet så mycket som möjligt planerar man att, som en del i översynen av budgetförordningen, lägga fram ett förslag genom vilket ansvaret för ekonomistyrning respektive internrevision kan delas upp. Detta skulle göra det möjligt för kommissionen att överföra ansvaret för internrevisionen från styrekonomen till en annan hög tjänsteman med motsvarande oberoende ställning (internrevisor). Kommissionen hoppas att denna del av ändringen av budgetförordningen kan behandlas snabbt och antas så fort som möjligt.

För det andra planerar kommissionen, i väntan på den allmänna översynen, att genast börja decentralisera kontrollverksamheten - för närvarande utförs den under styrekonomens ansvar - till operativa generaldirektorat vars kontrollsystem bedöms vara lämpliga. Dessutom bör en grundligare användning av urvalsmetoder för kontroller av förhandsgodkännanden och en förstärkning av avdelningarnas interna kontroll genomföras omedelbart. Slutligen skall styrekonomen också rapportera till vice ordförande med ansvar för interna reformer, vilket direkt minskar risken för intressekonflikter.

V.3 Skydd av gemenskapens ekonomiska intressen

En antal åtgärder behövs för att i mesta möjliga mån förebygga oegentligheter och säkra lagstiftning samt bestämmelser och förfaranden inom finansförvaltningen mot bedrägerier. Åtgärderna från kommissionens sida är många och omfattar bland annat:

- Riktlinjer för en sund projektförvaltning.

- Förbättrad samordning mellan den oberoende Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) och andra tjänstegrenar.

- OLAF bör involveras i arbetet med att säkra lagstiftning och anbuds- och avtalsupprättande mot bedrägerier.

- Effektivare återvinning av felaktigt utbetalda medel.

Dessutom måste samarbetet mellan kommissionens tjänstegrenar samt mellan kommissionen och medlemsstaterna definieras bättre, särskilt vad gäller strukturfonderna och vid avslutningen av räkenskaperna inom EUGFJ, så att man kan förbättra förutsättningarna för att förebygga och upptäcka oegentligheter, bedrägerier och korruption.

De åtgärder som föreslås i detta kapitel förklaras i detalj i kapitel V i åtgärdsplanen (åtgärd 54-84 på blad XXIII-XXVIII).

VI Att åstadkomma en varaktig reform

Detta dokument presenteras redan på förslagsstadiet för att möjliggöra omfattande diskussion och samråd med personal och personalrepresentanter, Europaparlamentet, rådet och andra berörda fram till mitten av februari. Med dessa diskussioner som grund kommer kommissionen att anordna ett seminarium för att beakta resultaten av samråden och därefter anta vitboken om reformen den 1 mars 2000.

Många åtgärder kommer därför att inledas omedelbart enligt vad som fastställts i dokumentet och handlingsplanen i bilagan. Ett förslag till ändring av budgetförordningen kommer att offentliggöras i april. Kommissionen kommer också att presentera meddelanden om de angreppssätt som föreslås på områden som endast behandlas i allmänna ordalag i detta dokument. Detta gäller i synnerhet för "externa resurser" och för olika viktiga beslut om personalpolitiken, t.ex. karriärutveckling och struktur, disciplin, rekrytering osv. Det är uppenbart att tjänsteföreskrifterna på vissa av dessa områden kräver betydande ändringar. Ett integrerat förslag om detta kommer att läggas fram för rådet 2001.

Kommissionen kommer att utöka de interna resurser som har tilldelats för att genomdriva reformerna. En biträdande generalsekreterare kommer att utnämnas med uppgift att effektivisera kommissionens arbetsmetoder, minska byråkratin och förenkla systemen. Syftet med detta är att stärka samordningen, inte att öka kontrollen. Ett stort antal avdelningar kommer att delta i utarbetandet av de åtgärder som föreslås i dokumentet. Kommissionsledamöternas reformgrupp kommer att fortsätta att gå i förtruppen för reformprocessen och förbereda den månatliga debatten om reformerna i kollegiet. Reformarbetsgruppen kommer att fortsätta att arbeta för att underlätta genomförandet av reformerna och ge klarlägganden och stöd till enskilda generaldirektorat. Fyra planerings- och samordningsgrupper skall upprättas, med varsin generaldirektör som ordförande, för att bistå olika instanser och reformarbetsgruppen i utarbetandet av olika förslag genom att föra in "användarperspektivet" och personal från en rad avdelningar i kommissionen. Dessa grupper kommer att arbeta med att upprätta den interna revisionen, granskningen av finansiella flöden, utflyttning av verksamheter och personalpolitiken. Kommissionsledamöterna för yttre förbindelser kommer att fortsätta sitt arbete med att förbättra förvaltningen och genomföra externa biståndsprogram, med stöd från översynsgruppen som har bildats i detta syfte, och kommer att lägga fram ett meddelande i detta ärende våren 2000. Vice ordförande för reformprocessen kommer också att upprätta en extern rådgivande grupp bestående av ledare från näringsliv och offentlig administration för ytterligare rådgivning i reformprocessen.

Kommissionen kan emellertid inte uppnå målen i en övergripande reform på egen hand. Reformerna kan endast fungera om en parallell förändring sker i rådet och parlamentet så att dessa, när de ber kommissionen att ta på sig nya uppgifter, är medvetna om effekterna på kommissionens möjlighet att utföra redan existerande uppgifter. Kommissionen kan komma att bli tvungen att ibland neka till att ta på sig nya uppgifter. De andra institutionerna bör i så fall inte betrakta detta som odemokratiskt, utan som en rimlig och ansvarstagande ståndpunkt för att skydda EU:s medborgares och skattebetalares intressen. En bättre planering och programplanering av verksamheten och en förbättrad dialog mellan institutionerna bör kunna förhindra att en sådan situation överhuvudtaget uppstår.

Som lagstiftare skall rådet och parlamentet också sköta granskningen av budgetförordningen och tjänsteföreskrifterna. För att det handlingsprogram som presenteras i denna vitbok skall kunna genomföras helt och fullt under andra halvåret 2002, krävs alla de europeiska institutionernas stöd och fulla åtagande. Samtliga institutioner har uttryckt sin önskan om en effektiv och övergripande reform.

VII Sammanfattning

I detta dokument presenteras ett övergripande reformprogram som inleds i mars 2000 och avslutas under andra halvan av 2002. Kommissionen kommer under hela sin mandatperiod att modernisera och förbättra sin organisation, men tror att de viktigaste förändringarna, när det gäller metoder och förfaranden som kan göra organisationen till den mest välfungerande i sitt slag, kommer att ha genomförts om detta program fullföljs i tid.

I slutet av 2001 bör kommissionen ha gjort betydande framsteg i genomförandet av många av de viktigaste prioriteringarna i dokumentet. Detta kommer att fortsätta under 2002, enligt befintliga rättsliga förfaranden. Förutsatt att kommissionens lagförslag snabbt kan godkännas av rådet och parlamentet, planerar kommissionen att i mitten av 2002 ha genomfört en övergripande strategi- och planeringsprocess inom vilken prioriteringar skall jämkas med resurser och kommissionen kommer då säkert att kunna veta hur dess nuvarande och framtida uppgifter skall lösas. På grundval av detta kommer kommissionen att på ett trovärdigt sätt kunna lova parlamentet, rådet och Europas medborgare att den effektivt, pålitligt och ansvarsfullt kommer att genomföra alla de uppgifter den tar på sig.

Kommissionen kommer också att ha tillämpat en personalpolitik som ger personalen tillfredsställande och utvecklande arbete och ledningen kommer att kunna utnyttja personalresurserna effektivt, flexibelt och rättvist. Vi kommer att uppnå detta genom att genomföra en integrerad personalpolitik från anställningstillfället, genom utbildning och karriärutveckling fram till pensionen. Det kommer att vara en personalpolitik som grundar sig på duglighet med betoning på utvärdering av personal, stimulans och motivering. Kommissionen avser att fortsätta att jämföra sin personalpolitik med den som bedrivs i andra jämförbara organisationer för att försäkra sig om att vi följer de bästa metoderna och inte hamnar på efterkälken.

Den ekonomiska förvaltningen kan börja förbättras idag med ett antal åtgärder som beskrivs i dokumentet. Med de juridiska ändringar av budgetförordningen som krävs kommer kommissionen 2002 att ha genomfört en genomgripande granskning av sina budgetförvaltningssystem för att försäkra sig om sin personals fulla ansvarstagande och effektiva och ansvarsfulla arbetsmetoder.

Sammantaget kommer dessa åtgärder, om de genomförs till fullo, att införliva de centrala principerna om ansvarsskyldighet, ansvar, effektivitet och öppenhet i kommissionens arbetsmetoder, som främst kommer att vara inriktade på god service och valuta för pengarna och på så sätt säkerställa att kommissionen får förnyat förtroende från Europas medborgare.

Ingen förändring av metoder och förfaranden kan ersätta en personal på alla nivåer som helhjärtat engagerar sig i att genomföra dessa principer och som ger en effektiv och öppen offentlig tjänst. Många uttrycker redan som yrkesverksamma sin önskan att följa denna linje och mycket av den förändring som utgör själva reformprocessen är direkt relaterad till att uppmuntra och möjliggöra denna önskan.

Offentliggörandet av detta dokument är bara början. Det hårda arbetet börjar med genomförandet av de 84 åtgärder som fastställs här. För att detta skall lyckas måste samtliga anställda, från ledamöterna av kommissionen och nedåt, delta i organisationens största interna utmaning sedan den bildades - att tillhandahålla en internationell offentlig förvaltning som är värdig den nuvarande och den framtida Europeiska unionen.

BILAGA 1 till SAMRÅDSdokumentet OM REFORMEN AV KOMMISSIONEN

VIKTIGA REFORMFRÅGOR

I. Viktiga förändringar i de administrativa funktionerna och strukturerna som införs genom reformen [1]

[1] För en fullständig översikt över alla administrativa funktioner och strukturer se handlingsplanen.

A. Nya

Under ordförandens ledning kommer en enhet för strategisk planering och programplanering på generalsekretariatet att bistå kommissionsledamöterna i arbetet med att prioritera och fördela resurser samt med att främja resultatorienterad förvaltning. En andra vice generalsekreterare kommer att få särskilt ansvar för att utveckla effektivare arbetsmetoder, minska byråkratin och förenkla systemen.

En intern revisionstjänst kommer under ledning av vice ordförande för reform att genomföra granskningar i efterhand av kommissionens tjänsteenheters interna kontroll- och förvaltningssystem och prestationer samt ge nödvändiga råd för förvaltningen. En grupp för revisionsuppföljning kommer, under ledning av kommissionsledamoten med ansvar för budget, att se till att rekommendationerna följs upp.

En interinstititutionell kommitté för normer för den offentliga förvaltningen kommer att hålla uppsikt över den allmänna uppförandekodex som gäller för alla EU-institutioner, övervaka genomförandet av varje enskild institutions särskilda uppförandekodex och ge råd om etik och uppföranderegler.

B. Anpassningar

Utifrån den nuvarande strukturen kommer det att byggas upp en central avdelning för vägledning och karriärutveckling som skall se till att kommissionen på ett bättre sätt får rätt personal till rätt arbetsuppgifter, som utvärderar och ger vägledning i fråga om rörlighet och tillhandahåller utbildning.

Genom att sammanföra befintliga och nya avdelningar kommer en central finanstjänst, under ledning av kommissionsledamoten med ansvar för budget, att fastställa finansiella regler och förfarande, ge råd till de operativa avdelningarna och utveckla och förvalta gemensamma system för information om finansförvaltning.

En central medlingsenhet, som bygger på de befintliga strukturerna, kommer att inrättas för att hjälpa personal som rapporterar påstådda förseelser som inte gäller bedrägeri eller annan handling som berör gemenskapens finansiella intressen.

En interinstitutionell disciplinnämnd och en juridisk utredningsenhet inom kommissionen (som skall företräda kommissionen i disciplinnämnden) kommer att ersätta den nuvarande disciplinnämnden.

C. Avskaffade

Det nuvarande generaldirektoratet för Ekonomistyrning kommer att avskaffas när dess interna revisionsverksamhet överförs till den interna revisionstjänsten och när styrekonomens förhandsgodkännande avskaffas enligt den nya budgetförordningen.

Allmänna tjänsteinspektionen kommer att tas bort när dess verksamhet överförs till den interna revisionstjänsten.

Som en del av programmet för administrativ förenkling kommer den andra vice generalsekreteraren, avdelningen för strategisk planering och programplanering samt den interna revisionstjänsten att undersöka eventuella ytterligare förändringar som kan förenkla de nuvarande funktionerna och strukturerna.

II. Kronologisk översikt över de viktigaste reformåtgärderna [2]

[2] För en fullständig kronologisk översikt över alla åtgärder se bilaga 2.

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

Bilaga 2 till samrådsdokumentet om reformen av kommissionen

TIDSPLAN

ÅTGÄRDER 2000 / 2001

II. EN SERVICEINRIKTAD ORGANISATION

>Plats för tabell>

III. PRIORITERINGAR OCH RESURSFÖRDELNING

>Plats för tabell>

IV. PERSONALUTVECKLING

>Plats för tabell>

IV. PERSONALUTVECKLING (forts.)

>Plats för tabell>

IV. PERSONALUTVECKLING (forts.)

>Plats för tabell>

IV. PERSONALUTVECKLING (forts.)

>Plats för tabell>

V. EKONOMISK FÖRVALTNING OCH KONTROLL

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>