[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 30.1.2009

KOM(2009)26 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN

om ett gemensamt luftrum med Georgien

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN

om ett gemensamt luftrum med Georgien

1. INLEDNING

I sitt meddelande Fortsatt utveckling av EU:s luftfartspolitik gentemot länder utanför EU [1] betonar kommissionen behovet av att skapa ett gemensamt luftrum med grannländerna i öst och syd. Det slutliga målet bör vara att föra samman EU och dess grannländer i öst och syd och skapa gemensamma marknadsregler. Europeiska unionens råd uttalade vid sitt möte den 27 juni 2005 stöd för detta mål i slutsatserna om en fortsatt utveckling av EU:s luftfartspolitik gentemot länder utanför EU, och välkomnade också de framsteg som har gjorts i fråga om att utveckla ett större gemensamt luftrum med EU:s grannländer till 2010.

Att förbättra EU:s luftfartsrelationer med andra grannländer och skapa ett gemensamt luftrum är ett viktigt led i den ekonomiska vidareutvecklingen av EU:s luftfart. Av all internationell trafik från EU går 19 % till dess grannländer, vilket gör denna sektor nästan lika viktig som trafiken till Nordamerika. EU har redan integrerat luftfartsmarknaderna i Schweiz, Norge och Island, och i juni 2006 undertecknade gemenskapen och dess medlemsstater ett avtal om ett gemensamt europeiskt luftrum (European Common Aviation Agreement, ECAA) med västra Balkan och därefter det första Europa-Medelhavsavtalet om luftfart med Marocko i december 2006.

Georgien var ett av de första länderna som ingick ett horisontellt luftfartsavtal med Europeiska gemenskapen i syfte att göra det befintliga bilaterala luftfartsavtalet förenligt med gemenskapslagstiftningen. Avtalet undertecknades den 3 maj 2006 och trädde i kraft i mars 2008.

Georgien eftersträvar ett närmare samarbete med EU och har visat intresse för att inleda förhandlingar om ett omfattande luftfartsavtal. Georgien har också visat en stark vilja att i samarbete med EU modernisera ramarna för internationell lufttransport. I maj 2008 uttryckte Georgiens minister med ansvar för den ekonomiska utvecklingen, i en skrivelse till Europeiska kommissionen, att landet är redo att utveckla sina luftfartsförbindelser ned EU och att inleda förhandlingar om ett avtal om ett gemensamt luftrum med EU.

Detta visar Georgiens starka ambition att inleda luftfartsförhandlingar med gemenskapen, vilket kan leda till en fortsatt integrering av marknaderna.

Det aktuella förslaget följer de riktlinjer som utfärdades vid Europeiska rådets särskilda möte den 1 september 2008 för att utveckla relationerna med Georgien och för att skapa ett omfattande frihandelsområde så snart det finns förutsättningar för detta. Det faktum att det inleds förhandlingar om luftfartsrelationerna kommer därför att vara av största betydelse när det gäller att föra EU:s och Georgiens ekonomier närmare varandra.

I detta meddelande rekommenderas därför att rådet bemyndigar kommissionen att förhandla fram ett omfattande avtal om ett gemensamt luftrum med Georgien, som möjliggör en öppning av marknaden i kombination med en parallell process mot ett rättsligt samarbete och/eller harmonisering på områdena flygsäkerhet, luftfartsskydd, miljöskydd och tillämpning av regler för statligt stöd och konkurrensregler för att garantera rättvisa konkurrensförhållanden.

2. DEN BEFINTLIGA RAMEN

Hörnstenen i relationerna mellan EU och Georgien är avtalet om partnerskap och samarbete, som trädde i kraft den 1 juli 1999. De bilaterala kontakterna har intensifierats efter Georgiens revolution 2003 och efter det att man godkände handlingsplanen för den europeiska grannskapspolitiken i november 2006. Handlingsplanens syfte är att stärka det ekonomiska och politiska samarbetet mellan Georgien och EU. Ett ökat samarbete på luftfartens område är en av de konkreta åtgärder för att främja det syftet som nämns i EU:s landstrategidokument 2007-2013 för Georgien.

EU är Georgiens främsta handelspartner. Totalt 31 % av landets utrikeshandel sker med EU, fördelat på 34 % av landets export och 31 % av dess import[2]. Handeln mellan EU och Georgien har ökat under de senaste tre åren, men handeln är, i likhet med Georgiens handel med övriga världen, inte diversifierad, särskilt inte Georgiens export till EU. Georgiens främsta exportprodukter är mineraloljor, malmer, metallskrot och jordbruksprodukter. EU:s export till Georgien avser huvudsakligen maskiner och transportmateriel. Den sammanlagda omsättningen för den bilaterala handeln mellan EU och Georgien uppgick 2007 till 1,6 miljarder euro. Under de senaste två åren har Georgiens ekonomi kännetecknats av en kraftig tillväxt (med mer än 10 % per år). Kriget i augusti 2008 och finanskrisen kan leda till att tillväxten saktar av i viss mån, men det är ändå sannolikt att den kommer att fortsätta. De viktigaste ekonomiska verksamheterna i Georgien är utvinning av mangan och koppar, småskalig industri (som producerar drycker, metaller och maskiner) och jordbruk. Särskilt tjänstesektorn har under senare tid visat kraftig tillväxt och har gått från att motsvara 54 % av det sammanlagda ekonomiska mervärdet 2003 till 65 % 2007. Hushållens konsumtion i OSS-länderna ökar i snabbare takt än i Kina eller Indien och växer med cirka 10 % per år[3].

Georgien var ett viktigt turistmål i före detta Sovjetunionen. Även om turismnäringen är underutvecklad är det tydligt att Georgien har potential att locka europiska turister till sin svartahavskust och till sina sevärdheter och monument. De ökande inkomsterna i Georgien under de senaste åren har lett till en ökning av den utgående turismen på mer än 12 % per år. Ökningen avser främst resmål i EU.

Georgiens luftfartssektor

Flygmarknaden i Georgien domineras av det lokala flygbolaget Air Zena - Georgian Airways, som flyger till ett antal huvudstäder i EU. Under 2007 reste 590 000 passagerare på ordinarie avgångar från georgiska flygplatser. Av dessa reste 36 % med georgiska flygbolag och 64 % med utländska flygbolag. Det största utländska flygbolaget i Georgien är Turkish Airlines.

Sedan 2004 bedriver Georgiens regering en politik för öppenhet, vilket har gett den stora ökning av trafiken som beskrivs i det följande. Georgien har tagit bort begränsningar genom flera bilaterala avtal med EU-medlemsstater. Under 2007 ingick Georgien ett Open Skies-avtal med USA. Öppenhetspolitiken kommer att leda till ytterligare ökningar av flygtrafiken mellan Georgien och länder utanför EU. Mellan 1999 och 2007 ökade den årliga trafiken till och från Georgien med 7,4 %. Mellan 2007 och 2008 ökade antalet flyglinjer från och till Georgien från 112 till 148 och antalet utländska flygbolag steg från 13 till 19. På grund av att de politiska relationerna med Ryska federationen har försämrats har andelen flyglinjer till Ryssland minskat medan andelen flyglinjer till Turkiet, Ukraina och EU har ökat. År 2008 ersatte Istanbul, med fler än 7 000 resenärer per månad, Moskva-Domodedovo som det viktigaste internationella resmålet från huvudstaden Tbilisi.

Georgiens viktigaste flygplats är Tbilisi International. Landets luftfartsinfrastruktur förbättrades avsevärt i och med invigningen av Tbilisis nya internationella flygplats i februari 2007 och det nyligen genomförda renoveringarna av flygplatserna i Batumi och Kutaisi. Flygplatsen i Batumi gynnas särskilt av att den är belägen så nära Svarta havet och gränsen till Turkiet.

Transportförvaltningen i Georgien har nyligen omstrukturerats. Inom Georgiens ministerium för ekonomisk utveckling ansvarar transportdepartementet för utvecklingen av luftfarten medan den förenade transportförvaltningen ansvarar för tillsyn och kontroll. Inom den förenade transportförvaltningen ansvarar den nationella myndigheten för civil luftfart för driftsmässig och teknisk tillsyn av luftfartsbolag, tjänsteleverantörer och flygplatser. Sakaeronavigatisa är en oberoende tjänsteleverantör som tillhandahåller flygledningstjänster i Georgien.

Luftfartsrelationer mellan EU och Georgien

Det finns starka band mellan EU:s och Georgiens luftfartsmarknader. Georgien är fullvärdig medlem av Europeiska luftfartsorganisationen (ECAC) och sedan 2006 medlemskandidat i de gemensamma luftfartsmyndigheterna (JAA). Landet har också ansökt om medlemskap i Eurocontrol. Georgien har bilaterala luftfartsavtal med fjorton av EU:s medlemsstater, något som visar hur viktigt det är med luftfartförbindelserna med detta grannland. De viktigaste europeiska flygbolag som finns på den georgiska marknaden är Lufthansa, Czech Airlines, Air Baltic, Austrian Airlines och British Mediterranean.

Passagerar- och godstrafiken mellan EU och Georgien ligger fortfarande på en ganska låg nivå (210 000 passagerare under 2007), men den har ökat avsevärt sedan 2004 med en tillväxt på cirka 14 procentenheter per år. Förbindelserna till EU:s medlemsstater har ökat stort. Detta visar också att den georgiska luftfarten har ändrat inriktning, från att ha varit orienterad mot Ryska federationen till att nu vara inriktad mot EU, Turkiet och Ukraina till följd av de sämre politiska relationerna mellan Ryssland och Georgien. Georgiens viktigaste bilaterala marknader i EU är Tyskland (39 % av marknaden EU-Georgien), Österrike (17 %), Lettland (14 %) och Nederländerna (9 %). Det finns en tydlig efterfrågan på flygningar till och från EU och de transatlantiska marknaderna. Det finns ett transportföretag som utför godstransporter mellan Georgien och EU.

Prognoserna för flygindustrin visar på en årlig tillväxt på 7,2 % för trafikflödena mellan EU och CIS-länderna mellan 2007 och 2016. En sådan tillväxt är högre än den genomsnittliga tillväxten på EU:s inre marknad.

När det gäller tekniskt samarbete har EU, inom ramen för Tacis/Traceca-programmet, inlett två stora regionala luftfartsprojekt som gynnar Georgien. Det ena projektet avser flygledningstjänster och det andra projektet avser säkerhetsutbildning.

3. STÄRKTA RELATIONER MED ETT VIKTIGT GRANNLAND – VILKA FÖRDELAR OCH VILKET MERVÄRDE GER EN GEMENSAM STRATEGI?

Den civila luftfartssektorn (inbegripet infrastruktur, operatörer och andra aktörer inom näringslivet) är en viktig del av EU:s ekonomi. Flygbolagen står själva för omkring 0,6 % av EU:s förädlingsvärde och har fler än 400 000 anställda (0,4 % av det totala antalet anställda i den icke-finansiella företagssektorn)[4] och hela luftfartssektorn sysselsätter omkring tre miljoner människor i EU. Införandet av ett gemensamt luftrum, vilket har pågått sedan början av 1990-talet, har bidragit avsevärt till att göra sektorn mer dynamisk och effektiv, och har medfört stora ekonomiska och sociala fördelar. Mellan 1992 och 2003 ökade antalet flygsträckor inom EU med över 40 %. De största flygbolagen i gemenskapen har haft en produktionsökning på 87 % mellan 1990 och 2002[5]. Den inre marknadens potential kommer förmodligen ändå inte att kunna utnyttjas fullt ut förrän gemenskapen agerar på ett enhetligt och samordnat sätt i luftfartskontakterna med tredjeländer i de fall då samordnade insatser kan leda till ett mervärde för den europeiska flygindustrin och europeiska konsumenter. Dessutom betraktar tredjeländer de erfarenheter som EU har gjort i det avseendet som mycket värdefulla. Detta gäller i allra högsta grad för Georgien, och EU strävar efter ett privilegierat förhållande till landet.

EU:s medlemsstater och Georgien har tidigare förhandlat fram luftfartsavtal med en mindre marknadsöppning och stränga marknadsvillkor för företagen. Vissa avtal är numera mer öppna, men de flesta avtalen gäller fortfarande tillstånd för ett flygbolag på varje sida, vilket i praktiken begränsar marknadstillträdet till två flygbolag. Det nuvarande systemet med bilaterala avtal mellan EU:s medlemsstater och Georgien snedvrider därför trafiken och kan vara till nackdel för flera EU-flygbolag och för konsumenterna i vissa av EU:s medlemsstater.

Ett luftfartsavtal på gemenskapsnivå skulle skapa lika villkor för alla gemenskapens flygbolag på högsta möjliga nivå, och också innebära att passagerare i de olika medlemsstaterna kan dra nytta av lika villkor och en ökad trafik mellan EU och Georgien. Det skulle hjälpa Georgien att höja sin säkerhetsstandard och göra det lättare för både konsumenter och industri i Georgien och EU att utnyttja luftfartstjänster. På säkerhetsområdet måste åtgärder vidtas för att säkra att luftfartsmyndigheterna kan utföra sitt tillsynsuppdrag. För att skapandet av ett gemensamt luftrum med Georgien ska bli en framgång måste Georgiens förvaltningskapacitet förbättras på områdena konkurrens, marknadsreglering, luftfartsskydd, flygsäkerhet och miljö. Under förhandlingarna bör därför särskild uppmärksamhet ägnas åt samarbete och bistånd när det gäller lagstiftning, i syfte att stärka luftfartssektorn i Georgien. För att en öppen marknad ska kunna fungera krävs en ram som säkrar rättvis konkurrens och höga skydds- och säkerhetsnormer. Detta ger i sin tur jämlika konkurrensförhållanden och rättvis konkurrens som bygger på lika möjligheter.

På miljöområdet måste avtalet vara förenligt med EU:s åtaganden för hållbar utveckling. Det är viktigt att se till att avtalet inte begränsar EU:s möjligheter att tillämpa rättsliga eller ekonomiska styrmedel för att lindra oönskade biverkningar av lufttrafikens tillväxt, bland annat beträffande luftkvalitet och buller kring flygplatser och genom dess bidrag till klimatförändringen.

Det är ännu för tidigt att dra några slutgiltiga slutsatser, men erfarenheterna av EU:s luftfartsavtal visar att avtal om ett gemensamt luftrum och Europa-Medelhavsavtal kraftigt påverkar tillväxten inom linjetrafiken mellan EU och landet ifråga. När det gäller Marocko har linjetrafiken ökat med mer än 25 % medan tillväxten i passagerartrafiken i absoluta tal har ökat med 10 % per år sedan avtalet undertecknades.

Det är därför sannolikt att ett avtal om ett gemensamt luftrum mellan EU och Georgien kan ge ekonomiska fördelar, men vinsten kan emellertid bli mindre än i fallet Marocko, beroende på geografiska faktorer och på grund av att turismen och andra relationer är mindre utvecklade. Det är emellertid uppenbart att en marknadsöppning och ett ömsesidigt erkännande av luftfartsnormerna skulle vara positivt för luftfartsmarknaderna med hänsyn till de starka ekonomiska och handelsmässiga banden mellan EU och Georgien.

Till följd av marknadsöppningen skulle resmöjligheterna för passagerare i EU och Georgien också förbättras avsevärt. Antalet direkta förbindelser mellan EU och Georgien och det totala antalet flygningar förväntas öka och bidra till att handel och turism mellan parterna ökar markant. En stor andel av de ekonomiska fördelarna förväntas tillfalla EU:s flygbolag och EU:s ekonomi i stort. Ett gemensamt luftrum skulle medföra många nya marknadsmöjligheter för flygbolag i EU som vill börja flyga på Georgien, men som i dag inte har de trafikrättigheter som krävs. Det skulle också kunna underlätta integreringen av georgiska flygbolag i befintliga allianser mellan EU-flygbolag och på så sätt underlätta utvecklingen av integrerade produkter och bättre tjänster till passagerare och större effektivitet genom stordriftsfördelar. Förutsatt att det politiska läget förblir stabilt och att Georgien fortsätter sina ekonomiska och politiska reformer förväntas avtalet om ett gemensamt luftrum mellan EU och Georgien, under det första året då det är i kraft, resultera i en ökning av antalet passagerare med 25 000 och fördelar för konsumenterna till ett värde av minst nio miljoner euro.

Det är politiskt och ekonomiskt betydelsefullt för EU att se till att det finns gemensamma normer som överensstämmer med europeiska normer i de ekonomiska och transportrelaterade relationerna med grannländerna (se också artikel 58 i avtalet om partnerskap och samarbete mellan EU och Georgien från 1999). Detta kan endast uppnås genom ett omfattande avtal som förhandlas fram på EU-nivå och som lägger grunden för ett ömsesidigt erkännande av luftfartsnormer och -förfaranden. Avtalet ska syfta till att integrera Georgiens luftfart i ett gemensamt luftrum med EU och till att harmonisera lagstiftningen genom ömsesidigt erkännande på viktiga områden av EU:s luftfartslagstiftning, i den utsträckning detta är möjligt.

Genom att föreslå ett omfattande mandat för förhandlingarna med Georgien kan EU visa grannländerna sitt engagemang för öppna marknader och för rättslig konvergens i fråga om flygsäkerhet och luftfartsskydd och för hållbar utveckling i grannländerna. Ett luftfartsavtal mellan EU och Georgien skulle kunna få större ekonomiska följder för lufttrafiken mellan EU och andra grannländer i öst och för ett ökat regionalt samarbete. Det skulle också innebära en tydlig politisk signal till Georgien och andra länder i Kaukasus om att EU är redo att i den mån det är möjligt integrera dem med den inre marknaden. Som framgår ovan har Georgien förklarat sig berett att påbörja processen mot integration i ett gemensamt luftrum med EU. Detta förutsätter att Georgien lyckas harmonisera sina luftfartsnormer med EU:s genom ömsesidigt erkännande, så att en stabil rättslig grund för luftfartsförbindelserna skapas.

5. SLUTSATSER

Kommissionen anser att det är viktigt att ge Georgien möjligheter till ett intensifierat samarbete inom den civila luftfarten. Avtalet med Georgien bör ge en ambitiös ram som omfattar såväl mer övergripande luftfartsfrågor som rättsligt samarbete om flygsäkerhet, luftfartsskydd, trafikledning, teknik och forskning, och konkreta frågor som rör affärsverksamhet och industrisamarbete.

Den civila luftfarten erbjuder många nya möjligheter att ytterligare stärka samarbetet inom transportsektorn till ömsesidig nytta för Georgien och EU. Därför bör man se till att luftfarten blir ett nyckelområde för närmare samarbete mellan EU och Georgien, så att Georgien ges möjlighet till ytterligare integration med EU:s strukturer och marknader. Avtalet blir ett viktigt steg mot ett gemensamt luftrum för EU och dess grannländer i öst, som är ett grundläggande mål för EU:s externa luftfartspolitik och ett betydande element i EU:s yttre förbindelser.

Ett luftfartsavtal med EU kan uppfylla Georgiens önskan att bli mer integrerat i EU:s luftfartsstrukturer och kombinera fördelarna med marknadsöppning med rättsligt, tekniskt och industriellt samarbete så att lika villkor för operatörer skapas och konsumenterna får största möjliga fördelar. Det stora politiska och ekonomiska mervärde som ett luftfartsavtal med Georgien skulle medföra kan på längre sikt fungera som förebild för andra länder i regionen och bidra till ökat regionalt samarbete i Kaukasus. Därför föreslår kommissionen att förhandlingar inleds i syfte att sluta ett omfattande luftfartsavtal med Georgien och uppmanar rådet att bemyndiga kommissionen att inleda förhandlingar om ett sådant avtal.

Kommissionen kommer, i nära samarbete med medlemsstaterna och alla berörda parter, att fortsätta arbetet med att utveckla och uppnå de mål som anges i förslaget till rådets beslut.

[1] KOM(2005) 79 slutlig, 11.3.2005.

[2] Källa: Europeiska kommissionen: http://www.delgeo.ec.europa.eu/en/trade/enpi_csp_georgia_en1.pdf

[3] Airbus Global Market Forecast 2007-2026, s. 101

[4] EUROSTAT Statistics in focus, 37/2005, ISSN 1561-4840

[5] Bilaga till kommissionen meddelande Fortsatt utveckling av EU:s luftfartspolitik gentemot länder utanför EU , KOM(2005) 79 slutlig.