SV Europeiska unionens officiella tidning C 100/28

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Samråd om förslaget till kommissionens riktlinjer för konsekvensbedömningar”

2009/C 100/05

Den 29 maj 2008 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Samråd om förslaget till kommissionens riktlinjer för konsekvensbedömningar”.

Den 8 juli 2008 beslutade Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs presidium att ge facksektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion i uppdrag att bereda ärendet.

Med hänsyn till ärendets brådskande karaktär utsåg Europeiska ekonomiska och sociala kommittén Daniel RETUREAU till huvudföredragande vid sin 448:e plenarsession den 21–23 oktober 2008 (sammanträdet den 22 oktober 2008), och antog följande yttrande med 83 röster för och 4 nedlagda röster:

1. Inledning

1.1 I sitt meddelande ”Årlig politisk strategi för 2008” (1) framhåller kommissionen följande: ”Kommissionen har alltsedan den tillträdde prioriterat en enklare och bättre lagstiftning för näringslivet och medborgarna i EU […]. Under 2007 kommer systemet för konsekvens-utredningar att förbättras, ett handlingsprogram att inledas för att undanröja onödig byråkrati inom EU och i medlemsstaterna samt det uppdaterade förenklingsprogrammet att genomföras”. Dessutom kommer tillämpningen av gemenskapsrätten att följas upp (2). ”Dessa åtgärder kommer att stå i centrum för målen under 2008”.

1.2 Strategin återspeglas i arbetsprogrammet, där varje åtgärd eller förslag i programmet åtföljs av en färdplan. I färdplanen besvaras – i allmänhet kortfattat – en mängd specifika frågor mot bakgrund av de första resultaten av konsekvensbedömningen eller den preliminära konsekvensanalysen, och budgetkonsekvenserna av den enskilda åtgärden eller det enskilda förslaget bedöms.

1.3 När det gäller systemet för konsekvensutredningar har kommissionen utarbetat ett förslag till interna riktlinjer, som granskas i föreliggande yttrande (3). Bakgrunden är den externa utvärdering av kommissionens konsekvensanalyssystem 2007 som avsåg de riktlinjer som drogs upp 2002 och reviderades 2005. Erfarenheter och lärdomar från konsekvensbedömningsnämndens verksamhet har också beaktats. Kommissionens avsikt är att förbättra det övergripande tillvägagångssättet, i syfte att se till att det blir väl avgränsat, förutsägbart, öppet för insyn och går att uttrycka i siffror i gemenskapsbudgeten (en konsekvensbedömning tar beroende på hur komplex frågan är fem till tretton månader att genomföra och kräver resurser och medel, som kommissionen kommer att ställa till de olika enheternas förfogande i syfte att förverkliga de målsättningar i programmet ”Bättre lagstiftning” som avser konsekvensbedömningarna).

1.4 De omarbetade riktlinjerna ska tjäna som en allmän grund för konsekvensbedömningarna – från de preliminära konsekvensanalyserna till formuleringen av de slutliga initiativ som läggs fram för kommissionen av det generaldirektorat som svarar för konsekvensutredningarnas genomförande. Kollegiet kan på så vis utöva sin initiativrätt och lägga fram väl underbyggda bedömningar av förslaget, föreslå alternativ till befintlig lagstiftning samt besluta – på det stadium då de preliminära konsekvensanalyserna utarbetas – att inte agera eller att utarbeta ett meddelande som per definition inte är normerande.

1.5 Varje konsekvensbedömning är unik och avspeglar målsättningarna i kommissionens årliga arbetsprogram. I riktlinjerna fastställs tillvägagångssätt, förfaranden och arbetsmetoder på ett tillräckligt flexibelt sätt för att man ska kunna ta hänsyn till olika situationer och problem allt efter gemenskapens befogenheter och krav enligt fördragen samt beakta proportionalitets- och subsidiaritetsprinciperna.

1.6 Konsekvensbedömningarna kan utföras på ett av följande officiella EU-språk: engelska, franska eller tyska. I praktiken utförs nästan alla konsekvensbedömningar på engelska för att underlätta såväl den interna kommunikationen mellan och inom de olika generaldirektoraten som den externa kommunikationen, framför allt i anslutning till samråden med berörda parter. En bilaga med den fullständiga konsekvensbedömningen samt en summering bifogas systematiskt till de lagstiftningsförslag som ingår i det årliga arbetsprogrammet (avfattad på engelska och med beteckningen [SEK(år), nummer]). Lagstiftningsförslaget backas på så vis upp av konsekvensbedömningen och de förklaringar som motiverar det handlingsalternativ som kommissionen har valt.

2. Kommitténs allmänna kommentarer

2.1 Varje lagstiftningsförslag ger upphov till ett inledande utvärderingsförfarande som kan inbegripa inslag eller etapper som syftar till att kartlägga behov och överväga både interna och externa konsekvenser ur olika synvinklar.

2.2 När det gäller den (tillämpade) ”vetenskapen” om lagstiftning, där strävan är att fastställa de bästa förfarandena för förberedelse, utformning, standardisering och tillämpning av normer (4), ställs det inte samma krav på den nationella lagstiftaren som på gemenskapslagstiftaren. Gemenskapslagstiftaren befinner sig i själva verket längre bort från medborgarna och förefaller i vissa fall mer fjärmad från deras omedelbara behov. Gemenskapslagstiftaren måste klart och tydligt redogöra för sina förslag, främja information och olika former för medverkan i syfte att stärka EU-medborgarnas aktiva deltagande, en dimension av det europeiska medborgarskapet som hänger nära samman med det nationella medborgarskapet. Konsekvensbedömningarna är en integrerad del av denna specifika politiska process och utgör ett viktigt inslag i kommissionens normativa arbete och åtgärder.

2.3 Med avseende på de olika teoretiska och praktiska frågor som gäller lagstiftnings-verksamheten inom Europeiska unionen, och som det vore onödigt att ta upp eller diskutera i ett yttrande med inriktning på EU:s lagstiftningspraxis, bör det åtminstone understrykas att lagstiftarna arbetar inom vissa ramar som inte kan kringgås: de grundläggande fördragen, de allmänna rättsprinciperna i de ekonomiskt utvecklade demokratiska samhällen som är (eller vill bli) medlemmar i EU samt deras konstitutionella principer och rättspraxis i fråga om primär- och sekundärrätt (5).

2.4 Alla de olika befolkningarna i EU strävar nu efter demokrati, en fredlig lösning på konflikter, ökat samarbete och solidaritet, stärkta individuella och kollektiva rättigheter samt en realistisk lagstiftning som håller hög kvalitet och som tydligt följer fördragen och de allmänna rättsprinciper som tillämpas i medlemsstaterna. De politiska besluten och lagstiftningen bör ses mot bakgrund av denna övergripande ram, som kan betecknas som ”konstitutionell” eftersom den fastställer institutionernas politiska karaktär och klarlägger de politiska, lagstiftande, administrativa och rättsliga institutionernas behörighet. Denna ”konstitutionella” ram, där det görs åtskillnad mellan de områden inom gemenskapspolitiken som bygger på unionens exklusiva befogenheter och de befogenheter som delas med medlemsstaterna, samt de rättsliga förfaranden som följs av myndigheter som utfärdar lagar och bestämmelser, bör göra det möjligt att utvärdera i vilken utsträckning lagstiftningen respekteras samt att kontrollera dess effektivitet och utnyttjandet av budgetmedel och andra resurser till förfogande. Den bör dessutom göra det möjligt att fortlöpande utvärdera lagstiftningen i syfte att kunna göra vissa justeringar eller anpassningar eller i syfte att bekräfta att de målsättningar som ställts upp verkligen har uppnåtts.

2.5 Denna enkla uppräkning visar hur komplexa de frågor är som rör de olika EU-aktörernas behörighet, ansvar och uppgifter utan att ändå beakta dem tillräckligt.

2.6 Konsekvensbedömningarna utformades redan från början som ett verktyg för att förbättra kvaliteten på lagstiftningsprocessen för utarbetande av politiska åtgärder. Syftet var att bidra till ett verkningsfullt och effektivt regelverk och till ett mer konsekvent genomförande av gemenskapens strategi för hållbar utveckling. Konsekvensbedömningar kan ligga till grund för politiskt beslutsfattande utan att för den skull ersätta det. Med hjälp av konsekvens-bedömningar kan de sannolika positiva och negativa konsekvenserna av föreslagna politiska åtgärder kartläggas, och de gör det möjligt att uppnå samförstånd i fråga om genomförandet av konkurrerande mål. I praktiken tillämpades konsekvensbedömningarna först på de viktigaste projekten och därefter på projekt som ingick i den årliga politiska strategin och i kommissionens arbetsprogram. I meddelandet från 2002 beskriver man i bilagan de viktigaste inslagen i konsekvensanalysmetoden, och de tekniska riktlinjerna för genom-förandet publicerades hösten 2002 (6). Riktlinjerna reviderades 2005, och ytterligare en översyn ägde rum från slutet av 2007 fram till det aktuella projektet i maj 2008.

2.7 Från det att det första steget togs för att förbättra lagstiftningen har Europeiska ekonomiska och sociala kommittén stött kommissionens förslag i denna riktning. Vi stöder generellt sett förslag som syftar till att förbättra genomförandet och utformningen av konsekvens-bedömningarna, som har fått en växande betydelse när lagstiftningsförslag utarbetas, samt andra åtgärder som kodifiering, redaktionella förenklingar (i den utsträckning det är möjligt) och framför allt strävan efter ökad kvalitet och tydlighet när det gäller de rättsliga begrepp som används. Kommittén vill även påpeka att kvaliteten på översättningen av texterna och uppföljningen av tillämpningen av gemenskapsrätten är viktiga faktorer när det gäller att i högre grad harmonisera de rättsliga normerna och öka respekten för dem.

2.8 Konsekvenserna kan delas in i tre större kategorier:

— Sociala konsekvenser.

— Ekonomiska konsekvenser.

— Miljömässiga konsekvenser.

Kommittén menar att kategorin ”sociala konsekvenser” omfattar en mycket bred uppsättning frågor, som det vore lämpligare att behandla i två olika kategorier: å ena sidan renodlade sociala konsekvenser och å andra sidan konsekvenser av samhällskaraktär (terrorism-bekämpning, säkerhet, rättsliga frågor osv.). De renodlat sociala frågorna är kopplade till de ekonomiska frågorna och berör arbetsmarknadsparterna (kollektivförhandlingar, arbets- och sysselsättningsförhållanden). Samhällsfrågorna berör andra områden (det rättsliga och polisiära området osv.) och involverar i större utsträckning de politiska aktörerna och rör samhället i dess helhet.

2.9 I samband med konsekvensbedömningarna är det värdefullt att kostnadseffektivitets- och konkurrensfördelarna beaktas. Mot bakgrund av behovet av en hållbar utveckling vill emellertid kommittén understryka att de kvalitativa konsekvenserna och de ekonomiska beräkningarna bör ses i ett långsiktigt perspektiv. När det gäller konkurrens vill vi påpeka att det handlar om ett medel och inte om ett mål. Industripolitikens behov och behovet av ekonomiska och finansiella aktörer av internationell dimension för att stå emot en global konkurrens bör också beaktas. Ekonomins globala dimension och det ekonomiska samarbetet med tredjeländer utgör ett övergripande ramverk för ekonomiska och finansiella konsekvensbedömningar.

2.10 När det gäller miljökonsekvensanalyserna bör man även använda sig av en rad indikatorer som grundar sig på regelbundna iakttagelser och uppgifter som samlas in under jämförbara tekniska och övriga förhållanden (luftkvalitet i stadsområden, klimatförändringar osv.). Framför allt är det viktigt att kombinera kvalitativa analyser med en kostnads–nyttoanalys när det handlar om denna kategori av konsekvenser. Kommittén anser inte att det är nödvändigt att privilegiera kostnads–nyttoanalyser i förhållande till andra kvalitativa resultat. Man bör kunna presentera båda typerna av resultat och fastställa prioriterade kriterier, till exempel vissa föroreningars hälsoeffekter. I praktiken är det omöjligt att i pengar uttrycka hur många människoår man skulle vinna genom de åtgärder som föreslås, men sådana uppgifter gör det möjligt att göra jämförelser över tiden, även om de faktorer som påverkar hälsan i själva verket är många och jämförelser över tiden alltid inbegriper stora felmarginaler, bland annat på grund av hälsopåverkan av andra faktorer än luftkvaliteten (levnadssätt, kosthållning, förebyggande politiska åtgärder osv.).

2.11 Den roll som spelas av samrådet med berörda parter och deras europeiska representantorganisationer, i synnerhet Regionkommittén och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén som företräder det organiserade civila samhället och lokala politiska ståndpunkter, är oerhört viktig. Med hänsyn till den korta tid som man har till förfogande och med tanke på att konsekvensbedömningarna ska avfattas på ett enda språk – vilket innebär problem för ett stort antal, i synnerhet nationella, organisationer – har de europeiska rådgivande organen ett särskilt ansvar när det gäller att upprätthålla konsekvensbedömningarnas kvalitet och se till att samrådet sker i enlighet med de mellaninstitutionella samarbetsavtalen. Det är viktigt att det inledande samrådet inte hindrar samråd av mer politisk karaktär om de projekt som sedan läggs fram för lagstiftaren.

2.12 Kommittén välkomnar konsekvensbedömningarnas heltäckande utformning, som även omfattar det horisontella planet när flera generaldirektorat berörs, samt deras tidsperspektiv (kort, medellång eller lång sikt). Den efterhandsutvärdering av konsekvensanalyserna som gjordes 2007 borde eventuellt leda till att konsekvensanalysnämnden inför efterhands-kontroller i konsekvensanalysmetoden i syfte att möjliggöra en mer djupgående diskussion om indikatorerna och deras relevans och om utvärderingarnas giltighet, oavsett om det rör sig om en utvärdering av kostnadsfördelarna eller en kvalitativ bedömning. Kommittén anser framför allt att frågan om indikatorer borde ha vidareutvecklats i riktlinjerna för konsekvens-bedömningar, antingen med utgångspunkt i befintlig statistik som samlats in av Eurostat eller genom specifika enkäter som utförts av kommissionens enheter. Samma sak gäller de indikatorer som har utarbetats av andra organisationer, bland annat FN:s organ (exempelvis FN:s utvecklingsprogram, UNDP), och dem som bygger på forskning i olika länder, antingen inom olika ministerier eller universitet.

2.13 I andra delen av förslaget till riktlinjer behandlar man ingående frågor av mer allmän och övergripande karaktär – varaktighet, minskningar av den administrativa bördan och betydelsen av att inte underskatta vare sig konsekvenser som inte direkt visar sig i en kostnads–nyttoanalys eller samverkan mellan olika faktorer som kan påverka konsekvenserna. Det är lämpligt att ta hänsyn till effekterna av andra lagstiftningsprojekt som redan har antagits eller är föremål för en konsekvensanalys, särskilt om det rör sig om ett lagstiftningspaket eller allmänna gemenskapsmål (Lissabonstrategin, respekt för grundläggande rättigheter, den europeiska energistrategin och målet om en hållbar utveckling). De externa effekterna får inte heller förbises.

2.14 Konsekvenserna för de mindre företagen (på grund av deras storlek innebär regleringen högre kostnader och mycket mer kännbara administrativa bördor för mindre strukturer än för större företag) bör utvärderas separat. Kommittén välkomnar att man fäster särskild uppmärksamhet vid konsekvenserna för de mindre företagen, och vi ställer oss bakom kommissionens rekommendation att åtgärder bör utarbetas för att reducera konsekvenserna om konsekvensanalyserna visar att de är oproportionerligt eller överdrivet stora.

2.15 De alternativ som presenteras i konsekvensbedömningarna får inte förefalla långsökta eller framtvingade, utan det måste röra sig om genuina alternativ som är trovärdiga och effektiva och kan ligga till grund för det mest adekvata politiska valet.

3. Kritiska kommentarer

3.1 Kommissionen utformar detaljerade förfaranden och tidsramar för samtliga konsekvens-analyser. Förfarandena och tidsramarna är emellertid tillräckligt flexibla för att kunna omfatta en mängd olika situationer.

3.2 Varje konsekvensanalys är en separat och unik uppgift, även om ett antal bestämmelser och villkor inte kan kringgås antingen det gäller preliminära konsekvensanalyser eller fullständiga sådana, exempelvis interna samråd, tidsgränser för studier utlagda på externa konsulter, budgetplanering och Europeiska kommissionens arbetsprogram.

3.3 Gemensamma forskningscentret, där forskarna ofta samarbetar med universitet eller sakkunniga med utgångspunkt i uppgifter från Eurostat, är det organ som oftast medverkar vid utformningen av konsekvensanalyser. I förekommande fall gör emellertid dessa forskare egna sammanställningar av tillgänglig information för att ringa in ett särskilt problem, eller så använder de sig av gemensamma matematiska och budgetmässiga metoder och indikatorer. I sammanhanget kan de även genomföra enkäter eller undersökningar för att komplettera standardförfarandena för samråd.

3.4 En påtaglig tendens när det gäller konsekvensanalyser, som motsvarar metodkraven i bilagan (det rör sig i själva verket om en handledning eller guide för utformningen av konsekvens-analyser), är att beräkna konsekvenserna av olika alternativ uttryckt i pengar och att använda detta som ett urvalskriterium.

3.5 Men även om exempelvis miljökonsekvenser kan mätas i kostnader eller besparingar, bör vissa faktorer tas med oberoende av kostnaderna och på grund av viktigare faktorer såsom kvalitet, effekter på klimatförändringarna, respekt för de grundläggande rättigheterna, etiska frågor och hälsoeffekter på kort och lång sikt.

3.6 De kvalitativa kriterierna bör i många fall få företräde eftersom de är i linje med EU-politikens målsättningar. De leder förvisso ofta till ekonomiska kostnader (ersättning till asbestoffer osv.), men de förebyggande åtgärderna svarar mot olika etiska krav. Även om asbest var en effektiv och billig lösning för isolering av byggnader, maskiner och ledningar innebär dagens asbestsaneringskostnader att de kortsiktiga ekonomiska vinsterna är lika med noll. Resultatet är ett underskott, och flera årtionden senare är det inte nödvändigtvis förorenaren som betalar. Försiktighetsprincipen bör betonas i konsekvensbedömningarna utan att för den skull tjäna som förevändning för att inte agera.

3.7 Efter hand förefaller det som om de största problemen avser samrådet med berörda parter. Somliga åsikter kan betraktas som enskilda; kanske uttrycks de av en småföretagare eller egenföretagare vars värdefulla erfarenhet inte får avvisas till förmån för väletablerade och aktiva lobbygrupper som i vissa fall tillhandahåller vinklad sakkunskap eller information.

3.8 När det gäller mycket komplexa projekt kan konsekvenserna vara särskilt svåra att uppskatta (t.ex. Reach). Valet är att skydda arbetstagare och användare av produkterna, men industrisektorn har lyckats uppamma ett relativt kraftigt politiskt stöd för att begränsa lagstiftningens omfattning.

3.9 Dessa situationer är inte ovanliga. De berörda grupperna försvarar sina intressen, men det är lagstiftarens uppgift att se till att det allmänna intresset går före enskilda intressen på kort sikt. Vissa kortsiktiga ”krav” kan innebära komparativa fördelar på medellång sikt, bland annat genom att det fastställs europeiska normer som blir universella om det rör sig om tekniska framsteg (begränsningar av utsläpp från bilmotorer, insatser för att främja alternativa, mindre förorenande och mer hållbara energiformer osv.).

3.10 Att använda sig av grönböcker och vitböcker före lagstiftningen är effektivt inom ramen för en allmän debatt i syfte att samla in synpunkter från berörda parter, och mer generellt från det organiserade civila samhället via EESK eller via företrädare för specialiserade europeiska icke-statliga organisationer. En intern debatt innebär att det finns tid för lagstiftaren att uppnå dynamiska kompromisser.

3.11 EESK kan däremot konstatera att ett förhastat agerande och ideologiska föreställningar kan påverka projekt som slutligen avslås eller ändras kraftigt, medan ett mindre brutalt tillvägagångssätt hade kunnat leda till godtagbara resultat för samtliga parter (vilket var fallet avseende förslaget till direktiv om hamntjänster, som under brådskande förhållanden utarbetades av en avgående EU-kommission som på den tiden inte tog sig tid för samråd och kompromisser).

3.12 Den aktuella krisen bör leda till största försiktighet när det gäller vissa ”vedertagna” uppfattningar och andra auktoritetsbaserade principer. Praktisk validering som kriterium är grundläggande för att det ska kunna skapas en kollektiv erfarenhet av konsekvensanalyser som präglas av både försiktighet och kreativitet. Denna metod står i kontrast mot förment vetenskapliga koncept, som uppfattningen att en icke-reglerad marknad skulle vara effektivare än en anpassad reglering som syftar till att säkerställa insyn, hindra missbruk och bedrägeri, och att allt statligt stöd skulle vara negativt i sig. En realistisk och balanserad uppfattning bör få företräde framför förenklade visioner baserade på ekonomiska och finansiella kriterier.

4. Sammanfattning

4.1 Kommittén anser att konsekvensbedömningar bidrar till en reell förbättring av lagstiftningen, och vi bekräftar att vi är beredda att medverka inom ramen för vår kompetens och våra materiella och mänskliga resurser. Att ge gemenskapsrätten bästa möjliga mottagande i den nationella lagstiftningen är i själva verket en grundläggande politisk utmaning. Det är viktigt att se till att lagstiftnings- eller standardiseringsförfarandet, antingen det rör sig om bindande föreskrifter (hard law) eller soft law, vinner största möjliga förståelse bland medborgarna. Dessutom bör de icke-statliga representativa organisationerna delta i gemenskapsprocessen via traditionella enkäter.

4.2 Det är viktigt att samråden får särskild uppmärksamhet inom generaldirektoraten, eftersom reservationer avseende vissa lagstiftningsförslag tidigare inte har beaktats i tillräckligt stor utsträckning. Detta har i vissa fall lett till stora ändringar av lagstiftningsförslagen i form av ”tunga” ändringsförslag, eller till och med till att förslagen har avslagits av lagstiftarna (rådet och Europaparlamentet), som har varit lyhörda för det civila samhällets reaktioner och kommentarer. Deltagardemokratin kan bidra till att undvika sådana situationer som i slutändan är mycket kostsamma, både på det politiska och det budgetmässiga planet.

4.3 En modern och effektiv metod för framtagning av rättsregler kan bidra till att ge gemenskapslagstiftarens roll ett mervärde.

4.4 Avslutningsvis välkomnar kommittén de ansträngningar som har gjorts och de resurser som sedan flera år tillbaka satsas på bättre lagstiftning, något som är av grundläggande betydelse för en union som grundar sig på lagen, och vi uppmuntrar kommissionen att fullfölja sina insatser på detta område.

Bryssel den 22 oktober 2008 Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs Mario SEPI Ordförande

(1) KOM(2007) 65 slutlig, 2.2.2007.

(2) Se kommitténs yttrande CESE, EGT C 204, 9.8.2008, s. 9.

(3) KOM, maj 2008, onumrerat arbetsdokument (http://ec.europa.eu/governance/impact/consultation/ia_consultation_en.htm).

(4) Chevallier, J. (1995), ”L'évaluation législative: un enjeu politique”, i Delcamp A. et al., Contrôle parlementaire et évaluation, Paris, 1995, s. 15.

(5) Man bör även ta hänsyn till olika tragiska händelser under historiens gång, då den allmänna rätten och framför allt den individuella rätten har kränkts, i vissa fall med en grymhet som inte går att föreställa sig.

(6) KOM(2002) 276 slutlig, 5.6.2002.