Yttrande nr 11/2002

om ett utkast till kommissionens förordning med rambudgetförordning för de gemenskapsorgan som avses i artikel 185 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 med budgetförordning för den allmänna budgeten

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2003/C 12/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS REVISIONSRÄTT HAR ANTAGIT DETTA YTTRANDE

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 248.4 andra stycket i detta,

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen, särskilt artikel 160c.4 i detta,

med beaktande av rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (nedan kallad "EG:s budgetförordning"), särskilt artikel 185.1 i denna,

med beaktande av utkastet till kommissionens förordning med rambudgetförordning för de gemenskapsorgan som avses i artikel 185 i EG:s budgetförordning (SEK(2002) 836 slutlig av den 17 juli 2002, nedan kallad "utkastet till rambudgetförordning"),

med beaktande av kommissionens begäran av den 18 juli 2002 om att revisionsrätten skall yttra sig om detta utkast, och av följande skäl:

Enligt artikel 185.1 i EG:s budgetförordning skall kommissionen "anta en rambudgetförordning för de organ som inrättas av gemenskapen, som är juridiska personer och som faktiskt beviljas anslag som belastar budgeten".

I ett uttalande för rådets protokoll åtog sig kommissionen att framlägga ett utkast för Europaparlamentet, rådet och revisionsrätten för yttrande innan rambudgetförordningen för de organ som inrättas av gemenskapen antas på basis av artikel 185.

ALLMÄNNA IAKTTAGELSER

1. Revisionsrätten välkomnar utkastet till rambudgetförordning och påpekar att den efterlyst en sådan gemensam ram för gemenskapsorganen(1). Revisionsrätten noterar att kommissionen i artikel 185.1 i EG:s budgetförordning uppmanas att anta en rambudgetförordning för de organ som inrättas av gemenskapen, som är juridiska personer och som faktiskt beviljas anslag som belastar budgeten. I denna bestämmelse krävs på inget sätt att kommissionen när den antar denna ramförordning skall vägledas av bestämmelserna i budgetförordningen för Europeiska gemenskapernas allmänna budget eller några andra föreskrifter av detta slag. Kommissionen är följaktligen fri att i fråga om det utkast till ramförordning som framlagts för revisionsrättens bedömning införa finansiella bestämmelser som är specifika för förvaltningsbehoven hos gemenskapens satellitorgan.

2. Revisionsrätten vill emellertid påminna kommissionen om att den i sitt yttrande nr 2/2001(2) om ett förslag till rådets förordning om budgetförordningen för Europeiska gemenskapernas allmänna budget fastställde tre principer som låg till grund för bedömningen av texten i fråga.

Dessa principer lyder enligt följande(3):

a) I gemenskapens budgetsystem bör budgetprinciperna tillämpas och endast nödvändiga undantag tillåtas.

b) Budgetsystemet bör vara så enkelt som möjligt.

c) Budgetberäkningen och genomförandet av budgeten liksom årsredovisningen bör återspegla faktiska transaktioner och gemenskapernas ekonomiska ställning.

Revisionsrätten ser ingen orsak till att inte iaktta dessa tre principer när den utarbetar ett yttrande om den text som framlagts för bedömning.

3. Icke desto mindre konstaterar revisionsrätten att "budgetprinciperna" i detta sammanhang måste anses betyda de principer på vilka EG:s budgetförordning grundar sig, liksom även de som budgetförordningarna för gemenskapens satellitorgan för närvarande baserar sig på.

Dessa principer är

a) principen om det finansiella instrumentets enhet,

b) principen om budgetens ettårighet,

c) principen om den beräkningsenhet som används vid utarbetandet av budgeten,

d) principen om universalitet, dvs. att de inkomster som förs in i budgeten skall täcka de totala betalningsbemyndigandena,

e) balansprincipen,

f) principen om specificering av anslagen,

g) principen om sund ekonomisk förvaltning,

h) principen om öppenhet för själva budgeten, dess räkenskaper och alla åtgärder i samband med genomförandet av den.

4. Enligt revisionsrättens bedömning är gemenskapens satellitorgan, som inrättades för att förvalta gemenskapens allmänna tjänster, underställda de begränsningar som är specifika för offentliga organisationer. Som oberoende ekonomiska enheter måste de agera i överensstämmelse med principerna om enhet och effektivitet i förvaltningen. På grund av sin natur måste de emellertid iaktta de budgetprinciper som uppräknas i föregående punkt. För att säkerställa enhet och effektivitet i förvaltningen kan det vara nödvändigt med vissa undantag till budgetprinciperna. För att dessa undantag skall vara legitima måste de emellertid uppfylla följande villkor:

a) De skall tillfredsställa tvingande behov vad gäller förvaltningen som är specifika för gemenskapens satellitorgan.

b) De skall stå i proportion till det syfte som eftersträvas utan att inkräkta på den budgetprincip från vilken undantag görs mer än vad som absolut är nödvändigt.

5. Revisionsrätten konstaterar även att många bestämmelser(4) i utkastet till rambudgetförordning antingen troget återger eller upprepar liknande bestämmelser i EG:s budgetförordning. I fråga om dessa bestämmelser konstaterar revisionsrätten att om den hade utvärderat deras relevans i detalj, skulle den ha riskerat att skapa större förvirring snarare än förtydligat gemenskapens budgetlagstiftning. Revisionsrätten har därför föredragit att begränsa sig till de nödvändigaste kommentarerna beträffande bestämmelserna i fråga.

IAKTTAGELSER ANGÅENDE ÖVERENSSTÄMMELSE MED BUDGETPRINCIPERNA

6. Revisionsrätten noterar att de första principer som fastställs i rambudgetförordningen är "enhetsprincipen och principen om riktighet i budgeten". Den konstaterar också att budgetriktighet, såsom framgår ur innehållet i berörda bestämmelser, förstås som att samtliga inkomster och utgifter skall tas upp i budgeten. Samma princip med samma innehåll fastställs i EG:s budgetförordning. Icke desto mindre måste revisionsrätten påpeka att den i sitt yttrande nr 2/2001 tydligt påpekade att budgetberäkningen och genomförandet av budgeten liksom årsredovisningen bör återspegla faktiska transaktioner och gemenskapernas ekonomiska ställning(5). Den hade alltså en mycket mer konkret uppfattning om principen om budgetriktighet än vad som anges i utkastet till rambudgetförordning och EG:s budgetförordning.

7. Revisionsrätten anser att man i betydande mån begränsat principen om ettårighet med de bestämmelser som ingår i artikel 10.7 i utkastet, som en allmän regel fastställer att "de betalningsbemyndiganden som inte utnyttjats per den 31 december år n skall automatiskt överföras". Denna regel, som går helt emot principen om ettårighet tillämpad på betalningsbemyndiganden, bör ses över i ljuset av revisionsrättens doktrin i punkt 4. Revisionsrätten upprepar att även om de huvudsakliga budgetprinciperna i viss mån kan anpassas om det finns tvingande skäl till detta, såsom när förvaltningens enhetlighet och effektivitet det kräver, kan inte deras faktiska innehåll förbises. Revisionsrätten medger att det finns goda skäl som kan motivera undantag från principen om ettårighet. Dessa skäl måste emellertid vara tvingande och alltid stå i proportion till syftet.

8. Revisionsrätten noterar även att lydelsen i artikel 10.7 i utkastet inte är tillräckligt tydlig. Även om det i utkastet, i motsats till EG:s budgetförordning, antas en bestämmelse om automatisk överföring av betalningsbemyndiganden, är detta icke desto mindre en upprepning av lydelsen från bestämmelserna i EG:s budgetförordning om detta. Detta är förvillande. Revisionsrätten anser att texten måste återgå till principen om ettårighet för bemyndiganden under budgeten och endast tillåta specifika undantag, på samma sätt som i EG:s budgetförordning.

9. I artikel 22 stadgas om ett totalt övergivande av specificeringsprincipen vad gäller betalningsbemyndiganden, direktören skulle förvalta en enda övergripande budget med ett samlat betalningsbemyndigande. Åtagandebemyndigandena skulle fortsättningsvis följa specificeringsprincipen, med de undantag som fastställs i artiklarna 23 och 24. Enligt revisionsrätten gäller specificeringsprincipen både åtagandebemyndiganden och betalningsbemyndiganden. Principen är inte enbart ett resultat av en vilja att rationalisera utgifterna, utan den sammanhänger direkt med budgetmyndighetens privilegier i dess egenskap av den myndighet som definierar den ram inom vilken den myndighet som genomför budgeten skall fungera. I detta hänseende ser revisionsrätten sig tvungen att upprepa den doktrin den redan nämnt: ett fullständigt förnekande av en budgetprincip kan inte tolereras. Undantag från dess tillämpning kan endast göras om de är nödvändiga och står i proportion till ett legitimt syfte.

10. Artikel 23 i utkastet tillåter att direktören gör överföringar mellan artiklar inom varje kapitel. Direktören föreslår styrelsen överföringar mellan olika avdelningar eller mellan olika kapitel inom samma avdelning. Om styrelsen inte fattar ett beslut om överföringarna i fråga inom en månad skall dessa anses vara antagna. Slutligen behöver dessa förslag till överföringar inte åtföljas av annat än redogörelser över utnyttjandet av anslagen och förväntade behov. Revisionsrätten noterar att bestämmelserna i artikel 23 i utkastet är mycket mer flexibla än de liknande bestämmelser som ingår i EG:s budgetförordning. Den hyser inget tvivel om att direktörerna för satellitorganen, med tanke på de svåra omständigheter under vilka styrelserna sammanträder, i kraft av ovannämnda bestämmelser utan några särskilda begränsningar kan ändra fördelningen av samtliga åtagandebemyndiganden i budgeten.

11. Revisionsrätten kan endast dra slutsatsen att principen om specificering av anslag, om bestämmelserna i artiklarna 22 och 23 antas såsom de lyder i utkastet, i praktiken överhuvudtaget inte längre kommer att gälla för gemenskapens satellitorgan.

12. Med undantag för vad som nämns i punkterna 6 till 11 drar revisionsrätten slutsatsen att de befintliga budgetprinciperna iakttas.

IAKTTAGELSER OM BUDGETGENOMFÖRANDET

13. I artikel 35 i utkastet till rambudgetförordning sägs att det är förbjudet för varje aktör i budgetförvaltningen att genomföra en handling som innebär ett led i budgetgenomförandet om han eller hon har ett egenintresse som kan stå i strid med gemenskapsorganets och att den berörda aktören alltid skall avstå från att utföra sådana handlingar och hänföra dem till "den behöriga myndigheten". Det bör definieras vad som skall förstås med "den behöriga myndigheten", och härvid bör man även beakta situationer som kan leda till att direktörens intressen strider mot gemenskapsorganets intressen.

14. Artikel 46 i utkastet innehåller följande bestämmelse: "Styrelsen får frånta direktören dennes befogenhet som utanordnare om detta krävs för att undvika att gemenskapsorganet lider allvarlig ekonomisk skada. Den skall i sådana fall utse en tillfällig utanordnare som skall upprätthålla funktionen till dess att den fattat ett definitivt beslut". Denna klausul ger styrelsen befogenhet att frånta direktören dennes befogenhet som utanordnare, medan han får behålla sina övriga uppgifter. Revisionsrätten anser att en direktör som fråntagits sin befogenhet som utanordnare inte kan ha tillräcklig auktoritet att fullgöra sina övriga skyldigheter. Detta ämne, förhållandet mellan direktören och styrelsen, måste regleras på ett sammanhängande och heltäckande sätt inom ramen för varje satellitorgans egen grundförordning(6).

15. I artikel 48.4 i utkastet till rambudgetförordning fastställs följande: "Den instans som utsetts av kommissionen enligt artikel 66.4 i den allmänna budgetförordningen i syfte att undersöka förekomsten av finansiella oegentligheter samt konsekvenserna av sådana oegentligheter skall ha samma befogenheter gentemot gemenskapsorganen som gentemot kommissionens egna avdelningar". Utan att ifrågasätta detta förslag i sig hyser revisionsrätten emellertid tvivel om huruvida artikel 66 eller artikel 185 i EG:s budgetförordning ger kommissionen befogenhet att tilldela en instans inom kommissionen beslutandemakt över ett gemenskapsorgan.

16. Under rubriken "Bestämmelser för utanordnaren och för delegerade och vidaredelegerade utanordnare" fastställs i artikel 48.5 i utkastet följande: "Alla anställda kan åläggas att helt eller delvis ersätta den skada som gemenskapsorganet lidit på grund av ett allvarligt fel som han eller hon begått i eller i samband med tjänsten. Ett motiverat beslut skall därvidlag fattas av tillsättningsmyndigheten, efter det att de formaliteter som ingår i ett disciplinförfarande enligt tjänsteföreskrifterna är fullbordade". Revisionsrätten konstaterar att denna bestämmelse inte gäller

- aktörerna i budgetförvaltningen, eller

- handlingar i samband med beredningen och genomförandet av budgeten.

Denna bestämmelse gäller i själva verket det civilrättsliga ansvaret för personalen vid gemenskapens satellitorgan gentemot satellitorganet vad gäller fel som personalen begått i tjänsten. Dessutom fastställs i samma bestämmelse, för att eventuell skada som organet lidit skall kunna ersättas, att ansvaret skall vila på tillsättningsmyndigheten, dvs. en myndighet som inte nödvändigtvis är involverad i de finansiella förfarandena. Utan att ifrågasätta bestämmelsen i sig hyser revisionsrätten emellertid tvivel om huruvida artikel 185.1 i EG:s budgetförordning erbjuder en rättslig grund för en dylik klausul.

IAKTTAGELSER OM INTERNREVISORN

17. Revisionsrätten anser att förslaget borde vara mer exakt beträffande möjligheten för de decentraliserade organen att utse sin egen internrevisor. Revisionsrätten anser att de decentraliserade organen borde ha rätt att bibehålla detta alternativ.

IAKTTAGELSER OM ÅRSREDOVISNINGAR OCH LÖPANDE RÄKENSKAPER

18. I avdelning VII, "Årsredovisningar och löpande räkenskaper", innehåller EG:s budgetförordning i artiklarna 128 och 129, som tillämpas på övriga institutioner än kommissionen och "de organ som avses i artikel 185", bestämmelser om förfarandet för överlämnande av preliminära och slutliga redovisningar och om revisionsrättens roll inom detta förfarande. Artiklarna 83 och 84 i utkastet innehåller samma förfarande och kompletterar det. Enligt revisionsrätten kan artiklarna 128 och 129 i EG:s budgetförordning, som även är direkt tillämpliga på de "övriga institutionerna", inte kompletteras med bestämmelser som förklarar eller förtydligar dem och som antas inom den lagstiftningsbefogenhet som delegerats till kommissionen på basis av artikel 185.1 i ovannämnda förordning. I stället för att förenkla arbetet för den person som skall tillämpa budgetförordningen försvårar dylika tillägg detta. I detta hänseende måste revisionsrätten påminna kommissionen om principen att "budgetsystemet bör vara så enkelt som möjligt".

19. Artikel 133 i EG:s budgetförordning lyder enligt följande: "1. Kommissionens räkenskapsförare skall efter samråd med räkenskapsförarna i andra institutioner och organ som anges i artikel 185 fastställa de redovisningsmetoder och den harmoniserade kontoplan (...). 2. Kommissionens räkenskapsförare skall fastställa de metoder som avses i punkt 1 med utgångspunkt i internationellt erkända redovisningsprinciper för den offentliga sektorn, med nödvändiga avvikelser för att anpassa metoderna efter särdragen i gemenskapernas verksamhet". Artiklarna 86-88 i utkastet antingen inkluderar ovan angivna bestämmelser eller fastställer i allmänna termer redovisningsbestämmelser och -metoder som är specifika för gemenskapens satellitorgan. Enligt revisionsrätten är de bestämmelser som fastställs i artikel 133 i EG:s budgetförordning, för det område de avser, fullständiga och lämnar inget utrymme för tillägg. Dessutom ger bestämmelsen i artikel 185.1 i samma förordning inte kommissionen befogenhet att ändra artikel 133 i samma förordning.

20. Ytterligare kommentarer av en mer teknisk karaktär och revisionsrättens förslag till ändringar framläggs i bilagan till detta yttrande.

Detta yttrande har antagits av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 25 och 26 september 2002.

För revisionsrätten

Juan Manuel Fabra Vallés

Ordförande

(1) Se punkt 72 i yttrande nr 2/2001 (EGT C 162, 5.6.2001, s. 1).

(2) EGT C 162, 5.6.2001, s. 1.

(3) Se punkt 4 i yttrande nr 2/2001.

(4) Punkterna 3, 6, 7, 9, 11, 12, 15, 17, 18, 20, 21, 26, 35, 37, 38, 40, 41, 43, 44, 45, 47, 49, 50, 53, 55, 56, 63, 64, 65, 68, 69, 71, 78, 79, 80, 81, 82, 85, 87, 88, 89, 90, 91och 93.

(5) Se punkt 4 c i yttrande nr 2/2001.

(6) Se punkt 8 i yttrande nr 10/2002 om kommissionens förslag till ändring av grundrättsakter för gemenskapsorgan till följd av antagandet av den nya budgetförordningen.

BILAGA

>Plats för tabell>