Särskild rapport nr 1/2004

om förvaltningen av indirekta FoTU-åtgärder inom femte ramprogrammet för forskning och teknisk utveckling (1998-2002) samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2004/C 99/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

SAMMANFATTNING

I. Femte ramprogrammet för Europeiska gemenskapens verksamhet inom området forskning, teknisk utveckling och demonstration antogs av Europaparlamentet och rådet i december 1998 med en sammanlagd budget på 13700 miljoner euro. Den årliga finansieringen av de sju tematiska och övergripande programmen under perioden fram till 2002 utgör cirka en fjärdedel av den offentliga finansieringen av forskningsprojekt i Europeiska unionen (punkterna 1 till 5).

II. Forskningsverksamhet som finansieras genom femte ramprogrammet genomförs genom kontrakt med tredje part och finansieras delvis genom gemenskapsbudgeten. Både tillämpningsföreskrifterna och standardkontrakten antogs sent. Det stora antalet olika standardkontrakt ökade i onödan komplexiteten i processerna för förvaltning av kontrakt (punkterna 9 till 20).

III. Finansiella bidrag från gemenskapsbudgeten baseras på ersättning av faktiska och vederbörligen styrkta kostnader. Komplexiteten i bestämmelserna för fastställande av gemenskapens ekonomiska deltagande gör att kommissionen inte kan förvalta de ekonomiska och administrativa aspekterna effektivt och är en onödig komplikation för deltagarna. Införandet av kostnadssystemet med schablonersättningar i femte ramprogrammet, vars syfte var att förenkla, blev ett incitament för deltagare att byta till en fördelaktigare finansieringsmekanism (punkterna 21 till 35).

IV. Ett kommissionsförslag för att förenkla kostnadssystemen för sjätte ramprogrammet (2002-2006) i enlighet med vad revisionsrätten tidigare rekommenderat förkastades av rådet och Europaparlamentet. I de regler för fastställande av gemenskapens finansiella bidrag som senare antogs av rådet och Europaparlamentet bemöts endast delvis revisionsrättens invändningar. Revisionsrätten välkomnar införandet i sjätte ramprogrammet av tydliga och avskräckande sanktioner liksom kravet på att årsredovisningar skall attesteras av en extern revisor (punkterna 36 till 45).

V. De sju särskilda programmen inom femte ramprogrammet förvaltas gemensamt av fem generaldirektorat. Uppsplittringen av programmen leder till att ansvaret urholkas, funktioner dubbleras och att behovet av samordning och samråd ökar. Grundtanken med program bestående av nyckelåtgärder återspeglas inte heller tillräckligt i kommissionens organisatoriska struktur (punkterna 46 till 57).

VI. I inledningen av femte ramprogrammet förekom betydande organisatoriska problem och förseningar, som började med att rådet och Europaparlamentet var sena med att anta beslutet. Till följd av rättsliga krav, kommissionens interna bestämmelser och viss administrativ praxis tog det åtta till nio månader från det att förslag togs emot till det att kommissionen ingick kontrakt om indirekta FoTU-åtgärder. Kommissionen hade fortsatt svårt att anställa personal med den utbildning och erfarenhet som krävdes och problem med rekrytering av fast anställd personal. I slutet av 2001 sysslade ungefär 2000 anställda med verksamhet i anslutning till femte ramprogrammet, och av dessa hanterade cirka en tredjedel förvaltningen av förslag, kontrakt och projekt för indirekta FoTU-åtgärder. I genomsnitt kunde endast fyra till fem arbetsdagar per år avsättas till vetenskaplig övervakning av varje indirekt FoTU-åtgärd. Förfarandena och de administrativa rutinerna för urval av indirekta FoTU-åtgärder, i kombination med att framläggandet av projektresultat i enlighet med definitionerna i standardkontrakten sker i cykler, ledde till ojämn arbetsbelastning vid kommissionen. Flaskhalsarna detta resulterade i främjade inte ett effektivt fungerande förvaltningssystem, och bidrog också till administrativa förseningar och brister i de interna kontrollerna (punkterna 58 till 77).

VII. I rådets beslut om antagande av särskilda program anges tak för administrativa utgifter på mellan 6,5 % och 9,8 % av de sammanlagda utgifterna för varje särskilt program. Dessa tak respekterades för alla program. En alternativ mätmetod, där man jämför utgifterna för indirekta FoTu-åtgärder med den totala budgeten, visar att 837,4 miljoner euro (6,4 % av de sammanlagda utgifterna för femte ramprogrammet) betalades för förvaltningen av FoTU-ramprogram under hela femte ramprogrammet. Kommissionen övervakar anslagsfördelningen genom systemet för verksamhetsbaserad budgetering. Både av metodskäl och på grund av kommissionens införande av systemet för verksamhetsbaserad budgetering är detta inte det lämpligaste sättet att mäta driftskostnaderna för FoTU-ramprogram (punkterna 78 till 81).

VIII. Kommissionen utvecklade inget gemensamt eller integrerat IT-system trots att förvaltningssystemen i allt väsentligt är likadana vid alla enheter som verkställer indirekta FoTU-åtgärder. De IT-system som kommissionen använde för förvaltningen av förslag, kontrakt och projekt var bristfälliga, inte minst på grund av otillräckliga investeringar. Det kunde skönjas förbättringar i slutet av femte ramprogrammets programperiod, men det fanns fortfarande tekniska och operativa problem vid de flesta generaldirektorat (punkterna 82 till 86).

IX. Samtidigt som FoTU-ramprogrammen måste genomföras med användning av gemensamma principer och förfaranden, syftar kommissionens administrativa reform till decentralisering och delegering av befogenheter till enheter. Motsättningarna mellan dessa inriktningar är orsaken till många av de problem generaldirektoraten haft med sin gemensamma förvaltning av femte ramprogrammet. Komplexiteten hos interventionsmekanismerna och reglerna för gemenskapens finansiella bidrag gör det ännu viktigare att samordningen inom ramprogrammet är effektiv. Granskningarna av de viktigaste kontrollerna av ett urval kontrakt för indirekta FoTU-åtgärder visade att inte alla hade använts på ett effektivt sätt. Det konstaterades att andra kontroller saknades. Sammantaget var det stora skillnader i kontrollernas omfattning mellan de olika generaldirektorat som verkställer femte ramprogrammet (punkterna 87 till 95).

X. Testen av lagligheten och korrektheten hos betalningar baserade på betalningsansökningar för indirekta FoTU-åtgärder inom femte ramprogrammet på mottagarnivå visade på en väsentlig förekomst av felaktigheter som till största delen berodde på att slutmottagare deklarerat för höga kostnader. Det noterades ingen generell förbättring i jämförelse med det granskningsarbete som gjorts beträffande tidigare ramprogram (punkterna 96 till 100).

XI. Systemen för förvaltningsinformation och rapporteringen till direktörer och (biträdande) generaldirektörer behöver förbättras ytterligare. Inte något av de fem generaldirektoraten för forskning hade förfaranden och rutiner för att se till att information på ledningsnivå togs fram i tid eller fanns tillgänglig i ett standardiserat format. Under 2002 uppfyllde förvaltningsrapporteringen för ramprogrammen ännu inte helt kraven i kommissionens normer för intern kontroll (se punkterna 101 till 110).

INLEDNING

Femte ramprogrammet innehåller fyra tematiska och tre övergripande program

1. Femte ramprogrammet om verksamhet inom området forskning, teknisk utveckling och demonstration antogs genom Europaparlamentets och rådets beslut nr 182/1999/EG av den 22 december 1998 för perioden 1998-2002(1).

2. Femte ramprogrammet består av sju program som alla antogs av rådet den 25 januari 1999(2). Det innehåller följande fyra tematiska program:

- "Förbättrad livskvalitet och förvaltning av levande resurser" (QoL).

- "Ett användarvänligt informationssamhälle" (IST).

- "Konkurrenskraftig och hållbar tillväxt" (GROWTH).

- "Energi, miljö och hållbar utveckling" (EESD): Miljö (EESD-ENV) och Icke-nukleär energi (EESD-NNE).

Dessutom ingår tre övergripande program som täcker alla forskningsområden:

- "Förstärkning av gemenskapsforskningens internationella roll" (INCO).

- "Främjande av innovativ verksamhet och uppmuntran till små och medelstora företag till att medverka i denna" (SME).

- "Förstärkning av den mänskliga forskningspotentialen och den socioekonomiska kunskapsbasen" (IHP).

3. Forskningsverksamhet som finansieras genom femte ramprogrammet utgörs av:

- indirekta åtgärder inom de tematiska och övergripande program som genomförs genom kontrakt med tredje part och medfinansieras genom gemenskapsbudgeten, och

- direkta åtgärder som i sin helhet finansieras genom gemenskapsbudgeten och genomförs av Gemensamma forskningscentret vid kommissionen.

Europeiska gemenskapens (EG:s) del av femte ramprogrammet förvaltas gemensamt av fem generaldirektorat, nämligen generaldirektoraten för forskning, informationssamhället, energi och transport, näringsliv och fiske.

Den europeiska forskningspolitiken har fått ökad betydelse i budgethänseende

4. Gemenskapens forskningspolitik har genomförts genom ramprogram sedan början av 1980-talet. Programmens ökande betydelse återspeglas i de på varandra följande budgetar som anslagits till dem. Femte ramprogrammet, med en total budget på 14960 miljoner euro, är i ekonomiska termer 13 % större än sin föregångare fjärde ramprogrammet (1994-1998). 13700 miljoner euro av den totala budgeten anslogs till EG-delen, och 12961 miljoner (95 %) öronmärktes för indirekta FoTU-åtgärder (se bilaga 1)(3). Vid slutet av 2002 hade 99 % av åtagandebemyndigandena för femte ramprogrammet utnyttjats (se bilaga 2A). För sjätte ramprogrammet, som omfattar perioden 2002-2006, har det gjorts en ytterligare ökning med 17 %.

5. Femte ramprogrammet står för endast 6 % av de icke-militära, offentliga FoTU-utgifterna på 61809 miljoner euro per år i Europeiska unionens 15 medlemsstater. Räknar man emellertid bort den institutionella finansieringen motsvarar femte ramprogrammets budget för indirekta FoTU-åtgärder cirka en fjärdedel av de totala anslagen till offentligt finansierade forskningsprojekt i Europeiska unionen(4). Sammantaget uppgår den årliga utgiften för femte ramprogrammet till mindre än 10 euro per medborgare i Europeiska unionen.

GRANSKNINGSMÅL OCH GRANSKNINGSMETODER

6. Vid revisionsrättens granskning bedömdes utformningen av systemet för förvaltning och kontroll, utvärderades detta systems bidrag till ett ekonomiskt, effektivt och ändamålsenligt genomförande av femte ramprogrammet samt kontrollerades att de interna kontrollerna(5) fungerade på ett konsekvent, kontinuerligt och ändamålsenligt sätt. Vid granskningen tittade man särskilt på att dessa interna kontroller tillämpades konsekvent och genomgående vid de undersökta enheterna. Hänsyn togs till kommissionens 24 normer för intern kontroll som antogs i december 2000 och som alla kommissionens enheter skall följa vid förvaltningen av sina resurser(6).

7. De särskilda granskningsmålen gällde att utröna följande:

- Om interventionsmekanismerna och tillämpliga regler för gemenskapens finansiella deltagande gör det möjligt att genomföra femte ramprogrammet på ett ändamålsenligt och effektivt sätt.

- Om, och i vilken utsträckning, hänsyn tagits till de rekommendationer revisionsrätten lämnade i årsrapporterna för 2000 och 2001 och i de särskilda rapporterna om särskilda program inom fjärde ramprogrammet (1994-1998) vid fastställandet av reglerna för gemenskapens finansiella deltagande i sjätte ramprogrammet (2002-2006)(7).

- Om förvaltningsstruktur, förvaltningsförfaranden och förvaltningsmetoder för femte ramprogrammet har utformats på ett sätt som garanterar att förvaltningen av indirekta FoTU-åtgärder är ekonomisk, effektiv och ändamålsenlig.

- Om de IT-system kommissionen använder tillräckligt understöder förvaltningen av förslag, kontrakt och projekt inom femte ramprogrammet.

- Om man, utifrån granskning av kontroller av stickprov på kontrakt för indirekta FoTU-åtgärder inom femte ramprogrammet, genom kommissionens interna kontroller kan uppnå tillräcklig säkerhet om transaktionernas laglighet och korrekthet, även när det gäller att de kostnader som slutmottagare begärt ersättning för faktiskt uppkommit och är stödberättigande.

- Om förvaltningsrapporteringen möjliggör en lämplig övervakning av programgenomförandet som helhet av femte ramprogrammet, och att de interna kontrollerna fungerar ändamålsenligt och effektivt.

8. I granskningen ingick alla förfaranden från inlämnande av förslag till framläggande av projektresultat och, i förekommande fall, ingående av kontrakt. Sammanlagt valde revisionsrätten ut 53 kontrakt för indirekta FoTU-åtgärder inom femte ramprogrammet för test av överensstämmelse med och efterlevnad av de interna kontroller kommissionen använder. Urvalet skedde på grundval av en omfattande beskrivning av förvaltningssystemet för femte ramprogrammet. I urvalet ingick samtliga fem generaldirektorat liksom alla tematiska och övergripande program för att det skulle vara möjligt att dra generella slutsatser. Granskningen omfattade även en genomgång av de rättsliga grunderna för femte ramprogrammet och av de standardkontrakt som antagits av kommissionen. Dessutom undersökte revisionsrätten personalresurserna vid de kommissionsenheter som verkställer femte ramprogrammet, och analyserade statistik över kontrakt för indirekta FoTU-åtgärder. Ytterligare undersökningar gjordes av IT-relaterade aspekter och förvaltningsrapporteringen i fråga om femte ramprogrammet.

GRANSKNINGSIAKTTAGELSER

Interventionsmekanismer och regler för gemenskapens finansiella deltagande

Interventionsmekanismer för indirekta FoTU-åtgärder inom femte ramprogrammet

9. Inom femte ramprogrammet tillhandahålls fem olika typer av åtgärder för tematiska och övergripande program(8): åtgärder med kostnadsdelning (typ 1), utbildningsstipendier (typ 2), stöd till (forskningsutbildnings- och tema-) nätverk (typ 3), samordnad verksamhet (typ 4) och kompletterande åtgärder (typ 5). Samtliga åtgärdstyper genomförs med hjälp av kontrakt som ingås mellan kommissionen och tredje part. Förslag till indirekta FoTU-åtgärder lämnas in av en deltagare, eller ett konsortium bestående av flera deltagare, efter att en ansökningsomgång offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning. Förslagen utvärderas och rangordnas av externa experter i enlighet med de kriterier som fastställts i den rättsliga grunden. Kommissionen behåller sedan de högst rankade förslagen för förhandlingar förutsatt att de medel som angivits i ansökningsomgången finns tillgängliga. På grundval av resultaten av utvärderingarna diskuteras under förhandlingarna förslagens vetenskapliga och finansiella aspekter av kommissionens enheter och deltagarna i konsortiet. Efter framgångsrikt genomförda förhandlingar sker urvalet genom ett beslut av kommissionen, och kontrakt för indirekta FoTU-åtgärder ingås mellan deltagarna och kommissionen.

10. Av figur 1 och bilaga 3A framgår att under perioden 1999-2003 ingick kommissionen 15223 kontrakt för indirekta FoTU-åtgärder. Åtgärder med kostnadsdelning (typ 1) utgör med 7212 ingångna kontrakt 47 % av samtliga kontrakt. Därefter följer utbildningsstipendier (typ 2) och kompletterande åtgärder (typ 5) med 3698 respektive 3286 kontrakt. Dessutom ingicks 857 kontrakt för stöd till nätverk (typ 3) och 170 kontrakt för samordnad verksamhet (typ 4). Förutom i programmen "Förstärkning av den mänskliga forsningspotentialen och den socioekonomiska kunskapsbasen" och "Främjande av innovativ verksamhet och uppmuntran till små och medelstora företag till att medverka i denna" har det i samtliga program ingåtts kontrakt för alla åtgärdstyper.

Figur 1

Antal kontrakt och ekonomiskt bidrag från Europeiska unionen per åtgärdstyp

>PIC FILE= "C_2004099SV.000601.TIF">

Källa:

Kommissionen, januari 1999 till juli 2003 (ej granskat).

Tillämpningsföreskrifter och standardkontrakt antogs sent

11. I rådets beslut 1999/65/EG och tillämpningsföreskrifterna i kommissionens förordning (EG) nr 996/1999 anges de allmänna principer som skall gälla för kontrakt för indirekta FoTU-åtgärder(9). Eftersom förordningen med tillämpningsföreskrifter inte antogs förrän i maj 1999 var dessa allmänna principer inte tillgängliga förrän efter offentliggörandet av femte ramprogrammets första ansökningsomgång i april 1999.

12. Liksom vid tidigare ramprogram fastställdes mer specifika regler för de olika FoTU-åtgärderna i ett senare skede i standardkontrakt. Femte ramprogrammet startade officiellt i december 1998 men standardkontrakten antogs av kommissionen så sent som i september 1999. Senare kom andra kontrakt, baserade på standardkontrakt, att tas fram på fältet och några fanns inte tillgängliga förrän i oktober 1999. Följaktligen kände man inte till de exakta formuleringarna i kontraktsbestämmelserna, med ytterligare specificeringar av de allmänna principer som fastställts i reglerna för deltagande och i kommissionens förordning om tillämpningsföreskrifter, när tidsfristen för inlämning i de första ansökningsomgångarna löpte ut i juni 1999. Dessa blev tillgängliga först under förhandlingarna om de första kontrakten inom femte ramprogrammet. Detta orsakade ytterligare problem för deltagarna när de skulle utarbeta och förhandla om budgeten för beräknade utgifter för sina förslag till indirekta FoTU-åtgärder under femte ramprogrammets första år.

13. Till skillnad från för fjärde ramprogrammet fastställde kommissionen standardkontrakt för samtliga typer av indirekta FoTU-åtgärder. Totalt har kommissionen använt tjugo olika standardkontrakt för femte ramprogrammets fem typer av indirekta FoTU-åtgärder, och då är inte de olika underkategorierna av vetenskapliga konferenser eller särskilda versioner för enskilda insatser eller flerpartnerinsatser, eller för en eller flera avtalsparter inräknade (se figur 2). Standardkontrakten har formulerats på ett exakt, klart och otvetydigt sätt. Med undantag för standardkontraktet för typ 5 - "Överenskommelser om bidrag", som används av alla kommissionens enheter, liknar grundstrukturen och huvudinnehållet i standardkontrakten för femte ramprogrammet varandra. De största skillnaderna finns i de allmänna villkoren där det anges vilka bestämmelser som skall gälla för respektive finansiella bidrag.

Figur 2

Olika typer av standardkontrakt för indirekta FoTU-åtgärder inom femte ramprogrammet

>PIC FILE= "C_2004099SV.000701.TIF">

Källa:

CORDIS.

(10)

14. Alla femte ramprogrammets standardkontrakt fanns emellertid inte på alla officiella språk eftersom några endast offentliggjordes på franska, engelska och tyska. Dessutom finns huvuddelen av informationsmaterialet, särskilt det material som publiceras på kommissionens webbsida CORDIS (www.cordis.lu), endast på engelska. Eftersom många av de tekniska och ekonomiska termer som används i kontraktsbestämmelserna är specialtermer skulle det ha kunnat innebära ytterligare svårigheter för icke-engelsktalande, särskilt för deltagare utan tidigare erfarenhet av europeiska FoTU-ramprogram (se punkt 29).

15. Några standardkontrakt och kontrakt baserade på dem användes endast sällan (se bilaga 3A). Det ansågs vara svårt att använda kontraktet för typ 1 - "Kombinerade FoTU- och demonstrationsprojekt" på grund av olika andelar medfinansiering av forsknings- respektive demonstrationsverksamhet vilket i några fall ledde till att det ingicks separata kontrakt för respektive verksamhetsdel. Det stora antalet standardkontrakt ökade i onödan komplexiteten i förvaltningen av kontrakt och ledde till extrautgifter för att integrera dem i kommissionens centrala och lokala IT-system (se punkt 82).

Fler deltagare i åtgärder med kostnadsdelning

16. Mellan 1999 och 2003 slöt kommissionen kontrakt med över 77000 avtalsparter(11). En enhet som deltar i flera indirekta FoTU-åtgärder räknas härmed separat för varje kontrakt som ingås(12). Uppskattningsvis 67 % av alla avtalsparter deltog i åtgärder med kostnadsdelning (typ 1). I typ 1 - "FoTU-projekt", som står för den största delen av det totala avtalade ekonomiska bidraget från Europeiska unionen, deltar i medeltal 7,2 avtalsparter per kontrakt (se bilaga 3A).

17. Till skillnad från tidigare ramprogram ingås ett kontrakt inom femte ramprogrammet inte bara av huvudparten utan även av de underställda avtalsparterna. Denna förändring gav upphov till betydligt ökad administration både för kommissionen och inom konsortiet. Till exempel blev all verksamhet i anslutning till förfarandet för förhandling och ingåendet av kontrakt liksom ändringar av kontrakt, såsom omfördelning av budgeten (vilket kräver underskrift av samtliga avtalsparter) eller avslutande av en bestämd avtalsparts deltagande, mer komplex och otymplig på grund av att alla medlemmar i ett konsortium som genomförde en indirekt FoTU-åtgärd i realiteten hade vetorätt. För framtida ramprogram skulle man kunna tänka sig ett förenklat upplägg där kommissionen endast sluter kontrakt med dem som samordnar indirekta FoTU-åtgärder. Enligt kontraktet som ingåtts med kommissionen skulle samordnaren därefter vara skyldig att genomföra den indirekta FoTU-åtgärden med de forskningsparter som uppgivits i förslaget (eller enheter med likvärdig vetenskaplig eller teknisk profil). Detta skulle i hög grad stärka samordnarens roll och ansvar också i den vetenskapliga förvaltningen av indirekta FoTU-åtgärder.

Kompletterande åtgärder kan vara både indirekta FoTU-åtgärder och offentlig upphandling

18. Under perioden 1999-2003 mottog kompletterande åtgärder (typ 5) ekonomiska bidrag från Europeiska unionen på 1080 miljoner euro (9 % av totalbeloppet)(13). För kompletterande åtgärder gäller andra förfaranden för inlämning, utvärdering och urval jämfört med för andra typer av indirekta FoTU-åtgärder. Förslag till kompletterande åtgärder är föremål för en ansökningsomgång eller en anbudsinfordran, men i vissa fall kan de även lämnas in spontant i form av ansökningar om bidrag, som oftast inte utvärderas av externa experter. Inom kompletterande åtgärder kan stödberättigande tilläggskostnader ersättas till 100 %, och dessutom finns det en schablonersättning för ersättning av indirekta kostnader upp till 80 % av direkta personalkostnader(14). De används ofta för åtgärder som ligger på gränsen mellan indirekta FoTU-åtgärder och kommissionens offentliga upphandling. Detta kan innebära en risk för att de normala förfarandena för offentlig upphandling kringgås genom att man använder indirekta FoTU-åtgärder. Detta kan i sin tur göra det svårt att kontrollera att kommissionen respekterar det tak för administrativa utgifter som fastställts för varje program (se punkt 78).

19. I den rättsliga grunden anges att gemenskapens ekonomiska deltagande utgörs av en ersättning av en del av eller samtliga utgifter för den indirekta FoTU-åtgärden (se punkt 22). Emellertid innebär alla mekanismer som omfattar en ersättning till 100 % av stödberättigande tilläggskostnader plus en schablonersättning för indirekta kostnader att det är möjligt att göra en vinst på omkostnader om schablonersättningen överstiger de faktiska kostnaderna. Sådana bestämmelser finns förutom för kompletterande åtgärder (typ 5) även för stöd till nätverk (typ 3) och till samordnad verksamhet (typ 4). Om deltagare till övervägande del använder denna typ av kontrakt kan det leda till situationer där deltagare blir ekonomiskt beroende av kommissionen.

Bidrag har beviljats till sammanslutningar som kommissionen själv deltar i

20. Kompletterande åtgärder utnyttjades även för att bevilja bidrag till sammanslutningar som kommissionen deltar aktivt i. Ett exempel är den internationella sammanslutningen för främjande av samarbete med forskare från de oberoende staterna i f.d. Sovjetunionen (INTAS) som grundades i juni 1993 i form av en oberoende internationell sammanslutning enligt belgisk lagstiftning(15). Även om detta skedde på rådets begäran, hade kommissionen i realiteten inte befogenhet att inrätta en extern enhet eller delta som medlem i dess verksamhet. Kommissionens delegering av ansvar till INTAS gick också utöver de begränsningar som anges i fördragen. Vidare följde inte kommissionen väsentliga delar av sina administrativa förfaranden för kompletterande åtgärder när den beviljade bidraget till INTAS och godkände betalningar(16).

Regler för gemenskapens finansiella deltagande

Internationella överenskommelser om statligt stöd begränsar det offentliga stödet till forskningsområdet

21. I gemenskapens ramar för statligt stöd till forskning och utveckling fastställs att stödintensiteten brutto till industriell forskning som en allmän regel inte får överstiga 50 % av projektets stödberättigande kostnader(17). I bilaga IV till Europaparlamentets och rådets beslut nr 182/1999/EG anges att gemenskapen i allmänhet skall ersätta upp till 50 % av stödberättigande kostnader för åtgärder med kostnadsdelning (typ 1)(18).

22. I rådets beslut 1999/65/EG och kommissionens förordning (EG) nr 996/1999 anges reglerna för gemenskapens finansiella deltagande liksom definitionerna för stödberättigande kostnader inom femte ramprogrammet. Ekonomiska bidrag baseras på nödvändiga faktiska utgifter som angivits i kontraktet. De faktiska utgifterna skall styrkas av slutmottagaren.

Tre system för styrkande av uppkomna kostnader

23. För FoTU-projekt med kostnadsdelning, demonstrationsprojekt och kombinerade FoTU- och demonstrationsprojekt kan avtalsparten välja mellan tre olika system för kostnadsersättning(19):

- Systemet för tilläggskostnader som till 100 % ersätter kostnader som tillkommit utöver återkommande utgifter.

- Systemet för fullkostnader som till 50 % ersätter de totala stödberättigande kostnaderna.

- Systemet för fullkostnader med schablonersättningar som till 50 % ersätter de totala stödberättigande direkta kostnaderna, och som har en schablonersättning som motsvarar 80 % av de stödberättigande personalkostnaderna (se punkterna 30 till 32).

24. Komplexiteten ökar eftersom det i femte ramprogrammet ges möjlighet till andra typer av system för tilläggskostnader, vars detaljerade specifikationer är beroende av vilken åtgärdstyp och vilket standardkontrakt som används(20). För stöd till nätverk (typ 3) och samordnade åtgärder (typ 4), skall alla deltagare använda system för tilläggskostnader, oavsett vilken redovisningsmetod de använder. För kontrakt för åtgärder av typ 1 - "Stöd för tillgång över gränserna till viktiga infrastrukturer", ges två olika redovisningsmöjligheter, nämligen tilläggskostnader och användarutgifter. I samtliga dessa fall skiljer sig definitionen av stödberättigande kostnader från den som ges för systemet för tilläggskostnader som används för FoTU-projekt av typ 1.

Med systemet för tilläggskostnader är det inte möjligt att kontrollera mottagarens andel av medfinansieringen

25. För alla system för tilläggskostnader, inklusive systemet för tilläggskostnader för åtgärder av typ 1 - "FoTU-projekt", skall endast utgifter som tillkommit utöver återkommande kostnader styrkas och motiveras inför kommissionen. För avtalsparter som tillämpar detta system för kostnadsersättning (oftast universitet och offentliga forskningsinstitut) blir det därför per definition omöjligt att verifiera att de faktiskt betalat sitt bidrag till medfinansieringen av indirekta FoTU-åtgärder, liksom detta bidrags storlek(21).

26. I rådets beslut 1999/65/EG anges att det system för kostnadsersättning som används bör motsvara avtalspartens redovisningskapacitet. Framför allt endast om det, enligt kommissionens uppfattning, genom redovisningssystemet inte är möjligt att med tillräcklig exakthet fastställa samtliga kostnader för en indirekt FoTU-åtgärd, eller om det inte går att dela upp andelen direkta och indirekta kostnader för projektet, kan systemet för tilläggskostnader användas(22). Kommissionen kontrollerar emellertid inte systematiskt kapaciteten hos varje deltagares redovisningssystem, trots att de upplysningar som behövs i några fall inhämtas under förhandlingsskedet(23) (se punkt 92).

Detaljerade villkor för kostnaders stödberättigande komplicerar förvaltningen av indirekta FoTU-åtgärder

27. På grundval av artiklarna 12-14 i kommissionens förordning (EG) nr 996/1999 anges i kontrakten för indirekta FoTU-åtgärder både vilka kostnader som är stödberättigande och vilka som inte är det. Det finns åtta olika kostnadskategorier för direkta kostnader(24), en kostnadskategori för indirekta kostnader (allmänna utgifter) och en särskild kategori för "samordningskostnader" för redovisning av stödberättigande kostnader som uppkommit. Dessa tio kategorier kan jämföras med åtta kategorier i fjärde ramprogrammet, där kategorierna "skydd av kunskap" och "samordning" tillkommit för femte ramprogrammet. Kostnadskategorin "samordning", som är reserverad för ekonomiska och administrativa samordnare, innefattar samtliga kostnadskategorier som redovisats ovan, förutom underentreprenad(25). Generellt sett innebar inte det stora antalet olika kostnadskategorier att insynen i den ekonomiska rapporteringen till kommissionen ökade. Däremot komplicerade det förvaltningen av indirekta FoTU-åtgärder inom femte ramprogrammet.

28. I kontrakten för indirekta FoTU-åtgärder anges i tabellen med en preliminär fördelning av stödberättigande kostnader de tak för kostnadskategorierna som skall gälla för varje avtalspart. Det kan inte utgå ersättning för kostnader som överstiger det sammanlagda belopp som anslagits till mottagare, och en överföring av budgetmedel mellan avtalsparter och kostnadskategorier måste godkännas av kommissionen när vissa tröskelvärden överstigs. Med tanke på svårigheterna att korrekt förutse de beräknade kostnaderna per kategori, år och avtalspart för en indirekt FoTU-åtgärd som pågår under flera år, gör de strikta tak som anges i den preliminära fördelningen av stödberättigande kostnader det nödvändigt att i ett stort antal fall ändra kontrakten för att göra budgetöverföringar, vilket innebär merarbete både för avtalsparterna och kommissionens enheter.

29. Deltagarna var ofta osäkra när gällde tolkningen av de ekonomiska och administrativa åtaganden som fastställts i kontrakten. Till exempel antog många avtalsparter felaktigt att budgeterade ersättningar (för personalkostnader eller indirekta kostnader) som förhandlats fram när gemenskapens högsta ekonomiska bidrag fastställdes, skulle eller kunde användas under efterföljande perioder. På samma sätt insåg inte avtalsparter som tillämpade genomsnittsbelopp, för till exempel personalkostnader per timme, att det måste styrkas att dessa belopp överensstämde med de faktiska kostnaderna. Under dessa förutsättningar hade det varit lämpligt med mer detaljerad vägledning från kommissionens sida.

Systemet med fullkostnader med schablonersättningar innebär ett incitament för alla deltagare att byta till en fördelaktigare finansieringsmekanism

30. Ett av de viktigaste initiativen för att förenkla femte ramprogrammet var införandet av en möjlighet till schablonersättningar i fullkostnadssystemet för åtgärder med kostnadsdelning (typ 1). Schablonersättningar, såsom omkostnadspålägget på 20 % på direkta kostnader (exklusive underentreprenad) i det traditionella systemet för tilläggskostnader, eller omkostnadspålägget på (maximalt) 7 % på direkta kostnader för åtgärder av typ 5 - "Överenskommelser om bidrag", hade redan använts i tidigare ramprogram. I femte ramprogrammet introducerade kommissionen dessutom möjligheten till ett system med fullkostnader med schablonersättningar vilket ger möjlighet till schablonersättning för indirekta kostnader på 80 % av direkta personalkostnader (se punkt 23)(26). Trots att kommissionen försökte ta fram ett objektivt underlag till stöd för omkostnadspålägget inom det nya systemet för kostnadsersättningar, innebar den metod kommissionen använde att det saknades motivering både för de 70 % som ursprungligen föreslogs av en arbetsgrupp som utarbetade femte ramprogrammet och för de 80 % som slutligen fastställdes. Detta medgavs indirekt av kommissionen när schablonersättningen för sjätte ramprogrammet fastställdes (se punkt 38).

31. Även om kommissionen angav att avsikten var att erbjuda fullkostnadssystemet med schablonersättningar som ett alternativ för deltagare i tilläggskostnadssystemet, var det i praktiken tillgängligt för alla deltagare i åtgärder med kostnadsdelning. Genom att öppna systemet med fullkostnader med schablonersättningar för alla typer av deltagare gjorde kommissionen det möjligt för deltagare som tidigare deltagit enligt fullkostnadssystemet och haft verkliga omkostnader som var lägre än 80 % att uppnå ett ökat ekonomiskt deltagande från gemenskapen för samma underliggande kostnader. Vid utgången av 2002 hade kommissionen inte gjort någon detaljerad analys av vilken typ av deltagare som valde systemet med fullkostnader med schablonersättningar (se punkt 40).

32. Vid förhandlingarna om kontrakt för indirekta FoTU-åtgärder kom några av kommissionens enheter överens om lägre ersättningar än 80 % av direkta stödberättigande personalkostnader med deltagare som använde fullkostnadssystemet med schablonersättningar. Enligt femte ramprogrammets tillämpningsföreskrifter var detta tillvägagångssätt endast acceptabelt om de lägre ersättningarna begärdes av deltagarna på grundval av deras interna bestämmelser(27). Gemenskapsmedlen hade använts mer effektivt om det i den rättsliga grunden angetts en allmän praxis som innebar att man förhandlade om ersättningar (upp till en viss tröskel) på grundval av styrkta genomsnittsersättningar till deltagare (se punkt 36).

33. Likaledes när det gällde kompletterande åtgärder (typ 5) var de schablonersättningar för indirekta kostnader, som kan uppgå till 80 % av stödberättigande personalkostnader (utom för åtgärder av typ 5 - "Överenskommelser om bidrag") som förhandlades fram i allmänhet lägre. Dessa schablonersättningar var emellertid oftast genomsnittliga ersättningar som fastställts för konsortiet, oberoende av enskilda deltagares faktiska kostnadsstruktur. Vidare föreföll det som om fastställandet av schablonersättningarna framför allt påverkades av tillgängliga budgetanslag snarare än av bedömningar av den underliggande kostnadsstrukturen. Kommissionen gav i allmänhet ingen förklaring till varför man till följd av förhandlingsprocessen bestämt sig för en viss nivå.

Ökad administrativ börda och operativa problem på grund av överlappning mellan olika ramprogram

34. Det ligger i FoTU-ramprogrammens natur att det ofrånkomligen blir en överlappning mellan genomförandeperioder för ramprogram som följer på varandra. Flertalet kontrakt för indirekta FoTU-åtgärder gäller för en period av 36-48 månader. Andra kontrakt har en löptid på upp till 60 månader eller till och med längre. Indirekta FoTU-åtgärder som det ingicks kontrakt för under det sista året av femte ramprogrammets programperiod (1998-2002) kan därför pågå till 2007. Fram till slutet av 2002 hade endast 51,5 % av de totala anslag för vilka åtaganden gjorts i realiteten betalats (se bilaga 2A och 2B). Följaktligen kommer förvaltningen av kontrakt för indirekta FoTU-åtgärder inom femte ramprogrammet att fortsätta under sjätte ramprogrammets programperiod (2002-2006). Detta inträffade även för fjärde ramprogrammet (1994-1998) som måste förvaltas samtidigt med femte ramprogrammet, och som ännu inte är helt avslutat. En av de viktigaste följderna av denna överlappning av ramprogram är att både kommissionen och berörda deltagare måste hantera parallella system för administrativa och ekonomiska bestämmelser och kontraktsförpliktelser. När lagstiftaren och kommissionen ändrar de underliggande reglerna från en programperiod till nästa bör de följaktligen i högre grad beakta konsekvenserna av dessa ändringar för kommissionens förvaltning av indirekta FoTU-åtgärder och deltagarnas administrativa börda (se punkt 50).

Fortsatta skillnader i den rättsliga tolkningen av bestämmelser i tillämpningsföreskrifterna under hela femte ramprogrammet

35. Kommissionen har redan medgivit brister i förvaltningen och kontrollen av indirekta FoTU-åtgärder inom femte ramprogrammet i sina årliga verksamhetsrapporter(28). Förfaranden och bestämmelser som fastställts i tillämpningsföreskrifterna och standardkontrakten, till exempel när det gällde kontraktsförpliktelsen att föra attesterade tidsregister, hanteringen av kontraktsändringar, användningen av system för kostnadsersättningar och ersättning av mervärdesskatt tillämpades på olika sätt av kommissionens enheter (se även punkterna 32 och 51). Denna inkonsekventa tillämpning fortsatte under femte ramprogrammets hela programperiod. Skillnaderna i den rättsliga tillämpningen av avtalade åtaganden och regler för stödberättigande förstärktes av att det saknades en centraliserad stödfunktion för rådgivning beträffande förfaranden samt juridisk rådgivning (se punkt 122).

Ändringar som införs för sjätte ramprogrammet (2002-2006)

Förslag till förenkling av kostnadssystemen har förkastats av rådet och parlamentet

36. För att minska risken för att slutmottagare medvetet eller omedvetet uppger icke-stödberättigande kostnader, och för att möjliggöra en noggrannare och effektivare ekonomisk förvaltning av indirekta FoTU-åtgärder, rekommenderade revisionsrätten i sin årsrapport för 2001 att man från grunden förenklar ersättningssystemen. De tre huvudtyperna av system för kostnadsersättning (tilläggskostnader, fullkostnader och fullkostnader med schablonersättning) bör ersättas med ett enda system och de tio kostnadskategorierna reduceras till tre (det vill säga personalkostnader, samordningskostnader och särskilda kostnader) och man bör i större utsträckning använda schablonersättningar(29). Med förbehåll för ett övre tak bör dessa ersättningar förhandlas fram med utgångspunkt från den deltagande enhetens styrkta genomsnittsersättningar (se punkt 32).

37. Kommissionen bekräftade i sitt svar att ett så drastiskt förenklat system för kostnadsersättningar skulle ha "(...) fördelen av att reellt förenkla förfarandena och samtidigt innebära en större juridisk och ekonomisk säkerhet både för gemenskapen och för avtalsparterna". Kommissionen lade fram ett förslag om ett sådant system för lagstiftaren i samband med utarbetandet av reglerna för deltagande i och spridning av resultat i fråga om sjätte ramprogrammet (2002-2006), men förslaget förkastades av rådet och Europaparlamentet.

38. På grundval av bestämmelserna i bilaga III till Europaparlamentets och rådets beslut nr 1513/2002/EG om sjätte ramprogrammet beslutade kommissionen till slut att behålla tre modeller för kostnadsrapportering som i femte ramprogrammet: rapportering av fullkostnader med verkliga indirekta kostnader, rapportering av fullkostnader med indirekta schablonersättningskostnader och rapportering av tilläggskostnader med indirekta schablonersättningskostnader(30). Jämfört med femte ramprogrammet är den största förändringen sänkningen av schablonersättningen för indirekta kostnader enligt ersättningsmodellen för fullkostnader med indirekta schablonersättningskostnader från 80 % av stödberättigande personalkostnader till 20 % av alla direkta kostnader med undantag för underentreprenad. I standardkontraktet fastställs dessutom numera villkor om vilken typ av deltagare som kan eller skall använda angivna rapporteringsmodeller(31). I fråga om antalet olika system har man emellertid inte uppnått någon större förenkling för sjätte ramprogrammet.

Att kostnadskategorier stryks minskar möjligheterna att effektivt skydda gemenskapens ekonomiska intressen

39. Förutom att man skiljer på direkta och indirekta kostnader, har man i standardkontrakten för sjätte ramprogrammet strukit enskilda kostnadskategorier(32). Detta innebär att direkta kostnader inte längre redovisas enligt typ (dvs. "personal", "entreprenad", "inventarier" etc.)(33). Även om detta kan framstå som en förenkling medför en fullständig strykning av kostnadskategorier enligt revisionsrätten följande nackdelar:

- Avtalspartens redovisning av ekonomisk information blir mindre tydlig och svårare att jämföra, och därigenom försvåras det verifieringsarbete som den externa revisorn skall utföra för att kunna utfärda ett revisionsintyg som åtföljer årsredovisningar (se även punkterna 44 och 45).

- Det minskar i hög grad möjligheten till göra effektiva sannolikhetsbedömningar av att uppgifter är fullständiga och korrekta när årsredovisningar och betalningar behandlas. Eftersom den väsentliga informationen om personalkostnader eller timåtgång inte längre rapporteras blir den avstämning och övervakning av vilka vetenskapliga framsteg projektet lett till i förhållande till uppkomna kostnader som vetenskapliga samordnare, externa experter och kommissionen gör ännu mer komplicerad.

Jämfört med den förenklade modell för kostnadsersättning som ursprungligen föreslogs minskar sålunda den fullständiga strykningen av kategorier möjligheterna till att effektivt skydda gemenskapens ekonomiska intressen på det sätt som krävs enligt artikel 20 i förordning (EG) nr 2321/2002.

Ersättning av kostnader som redan betalats av offentliga myndigheter

40. I femte ramprogrammets rättsliga grund, dess förordning med tillämpningsföreskrifter och dess standardkontrakt anges inte uttryckligen att återkommande kostnader som redan finansieras genom nationella budgetar inte är stödberättigande. Detta kontrasterar till exempel med bestämmelserna för strukturfonderna(34). För ett antal indirekta FoTU-åtgärder ersatte kommissionen kostnader som redan betalats av en medlemsstat eller ett av dess offentliga organ. Detta problem förvärrades genom att kommissionen öppnade systemet med fullkostnader med schablonersättningar och systemet med fullkostnader för offentliga organ och aktivt uppmuntrade användningen av dem under femte ramprogrammet (se även punkt 31). Med dessa system blev det möjligt för offentliga organ att begära ersättning för personalkostnader för tjänstemän eller andra offentliganställda även när de aktuella personerna inte uttryckligen hade förflyttats till projektet, vilket skulle ha krävts enligt den nationella lagstiftningen. Dessa kostnader betalades inte direkt av deltagaren och berättigade därför inte heller till gemenskapsstöd.

41. I sjätte ramprogrammet kan kostnader som redan betalas genom nationella budgetar ersättas som stödberättigande kostnader om det deltagande rättssubjektet fritt fogar över dessa medel(35). På lång sikt är risken med att ersätta kostnader som redan finansierats av en medlemsstat att det ekonomiska bidraget från gemenskapen ersätter snarare än kompletterar den nationella finansieringen av forskning.

Principen om solidariskt ansvar enligt kommissionens ursprungliga förslag har begränsats av rådet och Europaparlamentet

42. Revisionsrätten rekommenderade också att varje deltagare i ett konsortium bör ha solidariskt ansvar för användningen av gemenskapens ekonomiska bidrag till den indirekta FoTU-åtgärden (med undantag av deltagare, till exempel allmänna universitet, som av juridiska skäl inte kan hållas solidariskt ansvariga)(36). Principen om deltagares solidariska ansvar angavs tydligt i artikel 13 i kommissionen ändrade förslag till regler för deltagande i och spridning av resultat i fråga om sjätte ramprogrammet. Ansvaret begränsades sedan på begäran av rådet och parlamentet. Liksom i femte ramprogrammet har deltagarna i sjätte ramprogrammet fortfarande gemensamt ansvar för det tekniska genomförandet av indirekta FoTU-åtgärder, och det ekonomiska ansvaret är begränsat till varje deltagares andel, dock inte med ett högre belopp än det som betalats ut till vederbörande(37).

Rådet och Europaparlamentet har tagit fasta på revisionsrättens rekommendationer om sanktioner

43. I sjätte ramprogrammet införs fullt ut revisionsrättens rekommendationer om att förstärka skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen genom att det ges möjlighet att döma ut sanktioner i enlighet med rådets förordning nr 2988/95(38). I artikel 20 i förordning (EG) nr 2321/2002 ges kommissionen rätt att återkräva det belopp som felaktigt betalats ut och att dessutom utdöma böter till en avtalspart som befinns ha deklarerat för höga kostnader och som till följd av detta har erhållit ett oberättigat ekonomiskt bidrag.

Det återstår att lösa kärnproblem i anslutning till revisionsintyg

44. Artikel 14 i förordning (EG) nr 2321/2002 följer revisionsrättens tidigare rekommendationer och kräver att en extern revisor, eller när det gäller offentliga organ en behörig tjänsteman, skall attestera årsredovisningarna inom sjätte ramprogrammet(39). I standardkontraktet för sjätte ramprogrammet anges att det genom revisionen skall intygas att de kostnader som uppkommit under perioden uppfyller villkoren i kontraktet. Revisorerna väljs ut och betalas av avtalsparten, och det utfärdade revisionsintyget överlämnas till kommissionen. Kostnaderna för dessa revisionsintyg ersätts helt av gemenskapen (inom de gränser som fastställts i kontraktet). Kommissionen genomförde två pilotåtgärder om revisionsintyg under femte ramprogrammet. Det gjordes emellertid inte någon bedömning av revisionsintygens ändamålsenlighet och tillförlitlighet i tid för att kommissionen skulle kunna dra nytta av lärdomarna i utarbetandet av sjätte ramprogrammet.

45. Till skillnad från i femte ramprogrammet krävs av deltagare i indirekta FoTU-åtgärder enligt sjätte ramprogrammet att de endast rapporterar totalkostnaderna per verksamhet, utan att lämna ytterligare information om typ av utgift (till exempel personalkostnader och timåtgång). Konsekvensen blir att kommissionen nästan uteslutande måste lita till revisionsintyg för att bedöma om kostnader som redovisas inom sjätte ramprogrammet existerar och om de är tillförlitliga och korrekta. Detta beroende undergrävs dock för närvarande eftersom flera väsentliga villkor ännu inte är uppfyllda:

- I sjätte ramprogrammets standardkontrakt anges endast vilka grundläggande kvalifikationer revisorn måste ha(40). Kommissionen har emellertid ännu inte tydligt angett gränserna för och omfattningen av det granskningsarbete som skall utföras(41). Om kommissionen inte definierar dessa väsentliga aspekter är risken fortsatt stor för att revisionsintygen inte räcker till för att säkerställa en effektiv kontroll av utbetalningar som görs på grundval av redovisningar.

- För att revisionsintyg skall bli ett effektivt kontrollverktyg måste kommissionen också övertyga sig om att externa revisorer genomför sina kontroller på ett oberoende sätt. Kommissionen måste i synnerhet ta fram en strategi för hur den skall kontrollera, från fall till fall, att de inlämnade revisionsintygen har tagits fram i enlighet med dessa minimikrav och allmänt tillämpliga yrkesnormer.

Förvaltningsstruktur, förvaltningsförfaranden och förvaltningsmetoder för genomförandet av femte ramprogrammet

Överensstämmelse mellan programmets och organisationens struktur

Fem generaldirektorat förvaltar gemensamt de sju programmen inom femte ramprogrammet

46. De indirekta åtgärderna inom femte ramprogrammet förvaltas av fem generaldirektorat, med undantag för Gemensamma forskningscentret vid kommissionen (se punkt 3). Dessa fem generaldirektorat rapporterar till fyra ledamöter av kommissionen, och kommissionären med ansvar för generaldirektoratet för informationssamhället ansvarar även för generaldirektoratet för näringsliv. Detta kan jämföras med de sju generaldirektorat som gemensamt förvaltade indirekta FoTU-åtgärder inom fjärde ramprogrammet(42). Bakgrunden till denna gemensamma förvaltning är en önskan att stödja kommissionens strategiska mål på de olika områdena och att bidra med resultat från forskningsverksamheten till framtida gemenskapsinitiativ.

47. Med undantag för programmen för "Ett användarvänligt informationssamhälle" och "Energi, miljö och hållbar utveckling" verkställs alla tematiska program av mer än ett generaldirektorat(43). Vid utarbetandet av femte ramprogrammet var kommissionens avsikt att två generaldirektorat, forskning respektive informationssamhället, skulle ansvara för genomförandet av femte ramprogrammet, där dock förvaltningen skulle delas med andra generaldirektorat när det gällde delar av de tematiska programmen. De tematiska programmen splittrades sålunda mellan kommissionens enheter. Samtidigt som uppdelningen av förvaltningen av ett programs kontrakt och projekt mellan generaldirektorat resulterade i en dubblering av stödfunktioner, påträffades inga bevis för att denna organisatoriska struktur skapade något mervärde i förvaltningen av dessa programs vetenskapliga aspekter.

48. Kommissionen motiverade skapandet av en andra, i stor utsträckning självständig "pol" vid generaldirektoratet för informationssamhället med den snabba utvecklingen av informations- och kommunikationstekniker och deras koppling till tillhörande normer, standarder och bestämmelser som också handläggs av denna avdelning. Argumentet om vetenskaplig specificitet och kopplingar till en specifik rättslig ram gäller emellertid även andra forskningsområden, såsom biovetenskap. Vidare är förvaltningskraven för forskningsprogram i hög grad oberoende av vilket vetenskapsområde det gäller.

Att dela upp programmen strider mot den avsedda utformningen av enskilda forskningsprogram

49. Varje tematiskt program utformades som en enskild enhet runt vilken en lämplig förvaltningsstruktur skulle byggas upp. Såsom påpekats ovan förvaltades emellertid nästan samtliga tematiska program gemensamt av olika generaldirektorat, vilket i praktiken innebär att det skapades separata förvaltningsstrukturer. Vid generaldirektoraten för forskning(44), informationssamhället(45) samt energi och transport(46) var dessutom de särskilda programmen uppdelade mellan direktorat.

50. Uppdelningen av programmen strider mot den avsedda utformningen av enskilda forskningsprogram. Den största nackdelen är den ineffektivitet som orsakas av dubbelarbete. Exempelvis har omorganisationen 2001 av generaldirektoratet för forskning, då det skapades direktorat som i stor utsträckning självständigt verkställer delar av särskilda program, ökat antalet administrativa och ekonomiska enheter från fem till nio. Detta innebar att tillgängliga tjänstemän vid generaldirektoratet för forskning med nödvändiga kvalifikationer i administration och ekonomi spreds ut mellan nästan dubbla antalet enheter. Uppdelningen av program skapade dessutom ett ökat behov av att samordna områden av gemensamt intresse för programmet som helhet (som programkommittéer, externa rådgivande grupper eller arbetsprogram). Problemet förvärrades av att det inom dessa direktorat också var nödvändigt att genomföra verksamhet som gällde avslutandet av tidigare ramprogram(47) (se punkt 34).

51. De fem generaldirektoratens gemensamma förvaltning av femte ramprogrammet och uppdelningen av program mellan i stor utsträckning självständiga direktorat försvårar kommissionens kommunikation med de enheter som deltar i FoTU-ramprogrammen och gör den mindre konsekvent. Inom samma program måste deltagare i ärenden av liknande typ stå i förbindelse med tjänstemän från olika enheter eller direktorat. Det påträffades flera fall där kommissionens enheter hade gett olika tolkningar och otydliga (eller till och med motsägelsefulla) anvisningar till deltagare. Detta visar på bristerna i de interna riktlinjerna och lyfter fram behovet av ytterligare utbildning i administrativa och ekonomiska aspekter av förvaltningen av indirekta FoTU-åtgärder (se punkt 35). Problemet förvärras av att man i hög grad är beroende av icke-fastanställd personal på forskningsområdet, med därtill hörande personalomsättning (se punkterna 72 och 73).

Nyckelåtgärderna framträder inte tillräckligt tydligt i kommissionens organisationsstruktur

52. En viktig nyhet i femte ramprogrammet jämfört med fjärde ramprogrammet var struktureringen av de tematiska (och i mer begränsad utsträckning de övergripande) programmen i nyckelåtgärder (se figur 3)(48). Dessa nyckelåtgärder är inriktade på prioriterad FoTU-verksamhet och gemenskapens strategiska mål, medan verksamhet av generisk typ och stöd till forskningsinfrastruktur syftar till att bygga upp kunskap på specifika områden på längre sikt. Att på detta sätt koncentrera ansträngningarna syftade till att maximera effekterna av avsatta resurser på varje område där det inletts FoTU-verksamhet(49). Med undantag för programmet för "Ett användarvänligt informationssamhälle" som verkställdes av generaldirektoratet för informationssamhället hade förvaltningsansvaret för nyckelåtgärder inte tydligt tilldelats en organisatorisk enhet såsom ett direktorat eller en särskild enhet inom ett direktorat. När det gäller program med gemensam förvaltning hade några nyckelåtgärder till och med delats upp mellan generaldirektorat.

Figur 3

Strukturering av tematiska och övergripande program i nyckelåtgärder

>PIC FILE= "C_2004099SV.001601.TIF">

Källa:

Beslut nr 182/1999/EG, bilaga II.

53. Annan forskningsverksamhet som är inriktad på specifika socioekonomiska frågor och målgrupper, såsom programmen "Förstärkning av gemenskapsforskningens internationella roll" och "Främjande av innovativ verksamhet och uppmuntran till små och medelstora företag till att medverka i denna", skulle kunna integreras i de tematiska programmen, vilket skulle innebära en ytterligare effektivisering av ramprogrammet. Faktum är att åtgärder för små och medelstora företag ingick i programmet "Ett användarvänligt informationssamhälle" när femte ramprogrammet inleddes. Vid omorganisationen av generaldirektoratet för forskning i januari 2001 överfördes dessutom de vetenskapliga delarna av programmet "Förstärkning av gemenskapsforskningens internationella roll" till de operativa direktorat som genomförde de tematiska programmen med närmast anknytning till de aktuella indirekta FoTU-åtgärdernas vetenskapliga område.

Femte ramprogrammets samordningsmekanismer är otillräckliga

54. Kommissionens ursprungliga avsikt var att skapa ett övergripande forum för samråd och en övergripande struktur för samordning i form av en "styrelse" där representanter för alla fem generaldirektoraten samlades(50). Det inrättades emellertid inte någon sådan grupp förrän i slutet av femte ramprogrammets programperiod (1998-2002). Samråd om och samordning av förvaltningsfrågor, såsom en gemensam plattform för utvärdering, handläggning av kontraktsändringar eller kontrollstrategin för femte ramprogrammet, behandlades från fall till fall och oftast på en teknisk nivå där det saknades befogenhet för denna typ av arrangemang.

55. För alla program, inklusive de som förvaltades gemensamt av olika generaldirektorat, inrättades särskilda "direktörsgrupper" som ett ytterligare samordningsverktyg. Några av dessa grupper, till exempel för programmet för "Konkurrenskraftig och hållbar tillväxt" träffades för första gången så sent som i slutet av 2001, det tredje året under femte ramprogrammets programperiod. Gruppernas sammanträden tillkom utöver direktörernas reguljära ledningsmöten inom varje generaldirektorat. Kommissionen hade tänkt att dessa gruppers sammanträden skulle ersätta samrådet mellan avdelningarna(51). Men samrådet mellan avdelningar bestod, vilket ledde till att samrådsförfarandena dubblerades.

56. En genomgång av protokollen från ledningsmöten mellan direktörer vid generaldirektoratet för forskning visar att dessa veckovisa sammanträden till stor del behandlade andra frågor än de dagliga förvaltningsproblemen i de operativa programmen, med undantag för budgetplanering och uppföljning av budgetgenomförandet. Särskilt från mitten av 2000 och framåt blev planeringen och utarbetandet av sjätte ramprogrammet allt viktigare. Det hänvisades inte i något protokoll från något möte till diskussioner om verksamhet i anslutning till slutförandet av tidigare program, eller till de vetenskapliga resultaten av indirekta FoTU-åtgärder som medfinansierats av kommissionen.

57. Bristerna i samordningen av verksamheter inom femte ramprogrammet, även inom generaldirektorat, medgavs av kommissionen. År 2001, till följd av revisionsrättens rekommendation, samlade generaldirektoratet för forskning förvaltningsansvaret hos den biträdande generaldirektören för de (delar av) program det kontrollerade. Vid generaldirektoratet för informationssamhället tillsattes samma år motsvarande tjänst som fram till dess varit obesatt.

Mängd kontrakt, tidsåtgång för förfaranden och anslagna resurser till femte ramprogrammet

Allra största delen kontrakt förvaltas av generaldirektoraten för forskning och informationssamhället

58. Av de 15223 kontrakten för indirekta FoTU-åtgärder inom femte ramprogrammet förvaltas 92 %, vilket motsvarar omkring 91 % av gemenskapens ekonomiska bidrag, av generaldirektoraten för forskning och informationssamhället. Återstoden förvaltas av generaldirektoraten för energi och transport, näringsliv samt fiske (se figur 4).

Figur 4

Antal ingångna kontrakt och ekonomiska bidrag från Europeiska unionen per generaldirektorat

>PIC FILE= "C_2004099SV.001801.TIF">

Källa:

Kommissionen, januari 1999 till juli 2003 (ej granskat).

59. Det viktigaste programmet med avseende på det totala avtalade ekonomiska bidraget från Europeiska unionen är programmet för "Ett användarvänligt informationssamhälle" med 3428 miljoner euro. Därefter följer programmet för "Konkurrenskraftig och hållbar tillväxt" med 2673 miljoner euro och programmet för "Förbättrad livskvalitet och förvaltning av levande resurser" med 2339 miljoner euro. Programmet "Energi, miljö och hållbar utveckling" står för 944 miljoner euro i delen för icke-nukleär energi och för 1046 miljoner euro i miljödelen. De övergripande programmen "Förstärkning av den mänskliga forskningspotentialen och den socioekonomiska kunskapsbasen", "Förstärkning av gemenskapsforskningens internationella roll" och "Främjande av innovativ verksamhet och uppmuntran till små och medelstora företag till att medverka i denna" står för 1235 miljoner euro, 403 miljoner euro respektive 236 miljoner euro (se bilaga 3A och 3B samt figur 5).

Figur 5

Ekonomiskt bidrag från Europeiska unionen som anslagits till varje program

>PIC FILE= "C_2004099SV.001901.TIF">

Anm.:

Cirkelns storlek motsvarar det totala EU-bidrag som anslagits till indirekta FoTU-åtgärder inom varje program.

Källa:

Kommissionen, januari 1999 till juli 2003 (ej granskat).

Det tar nästan tolv månader att ingå kontrakt till följd av femte ramprogrammets förfaranden

60. Med utgångspunkt från det stickprov av kontrakt för indirekta FoTU-åtgärder som granskades konstaterades att det tog i genomsnitt 348 kalenderdagar från det att ansökningsomgången publicerats till det att kommissionen undertecknat kontraktet. Den genomsnittliga tidsåtgången från mottagandet av ett förslag till det att kommissionen undertecknade kontraktet för indirekta FoTU-åtgärder var 263 kalenderdagar(52) (se figur 6).

61. Att förfarandena för att ingå kontrakt tar så lång tid är delvis en konsekvens av de krav som ställs i de rättsliga grunderna för femte ramprogrammet (till exempel ett fastställt datum för inlämnande av förslag, obligatorisk rådfrågning av programkommittéerna), kommissionens arbetsordning (till exempel tidsgränsen på tio arbetsdagar för samråd mellan avdelningar innan de utvalda och framförhandlade förslagen läggs fram för generalsekretariatet) eller budgetförordningen (till exempel budgetens ettårighet). Andra orsaker är administrativ praxis som kommissionens enheter bestämmer själva (som urval och antagande av ansökningar i block(53) eller hur ofta samråd äger rum mellan avdelningarna). I fråga om programmet för "Ett användarvänligt informationssamhälle" lyckades generaldirektoratet för informationssamhället minska den genomsnittliga tidsåtgången för ingående av kontrakt (med tillämpning av samma förfaranden) från 274 kalenderdagar från ansökningsomgångens slut (för den första till den femte omgången) till 138 kalenderdagar (för den sjätte till den åttonde omgången under 2001 och 2002). Detta visar att det för andra program fortfarande finns stora möjligheter att göra förbättringar(54).

Figur 6

Tidsåtgång för ingående av kontrakt

>PIC FILE= "C_2004099SV.002001.TIF">

Anm.:

Baserat på stickprov av granskade indirekta FoTU-åtgärder.

Källa:

Revisionsrätten.

62. Vid utarbetandet av femte ramprogrammet föreslog kommissionen inledningsvis att programkommittéerna endast skulle rådfrågas beträffande strategiska ärenden såsom upprättandet av arbetsprogram, ansökningsomgångar eller för godkännande av ändringar av den preliminära fördelningen av medel inom varje program(55). Lagstiftaren gav emellertid programkommittéerna en mer framträdande roll i eftersom det krävs att kommissionen först erhåller ett positivt yttrande innan den fattar beslut om vilka av de föreslagna indirekta FoTU-åtgärderna som skall beviljas medel (med förbehåll för programspecifika tak)(56). Genom att hoppa över programkommittéerna skulle den genomsnittliga tidsåtgången för ingående av kontrakt för indirekta FoTU-åtgärder kunna förkortas med upp till en månad utan att kvaliteten på urvalsförfarandet försämras.

Förseningar i upprättandet av en gemensam plattform för utvärdering

63. Kommissionen försökte även att på olika sätt göra strukturen för förvaltning av femte ramprogrammet effektivare och mer ändamålsenlig genom att inrätta gemensamma stödfunktioner, såsom en gemensam plattform för utvärdering samt outsourcing av förvaltningstjänster och logistiktjänster för utvärdering av de förslag som lämnats in för behandling enligt de tematiska och övergripande programmen inom femte ramprogrammet. Den externa tjänsteleverantör som verkställde den gemensamma utvärderingsplattformen assisterade vid utvärderingen av förslag. Detta skedde genom mottagande, registrering och administrering av dokument, fastighetsförvaltning och logistisk organisation. Kommissionens enheter hade olika synsätt vilket resulterade i att inrättandet av plattformen för utvärdering försenades betydligt. Förseningarna bidrog till organisatoriska problem under de första åren av femte ramprogrammets programperiod(57). Trots dessa brister i inledningen innebar den gemensamma utvärderingsplattformen att förvaltningen av femte ramprogrammet blev betydligt mer effektiv och ändamålsenlig.

64. Förutom den gemensamma plattformen för utvärdering och CORDIS (www.cordis.lu), som är en extern informationskanal som förvaltas av generaldirektoratet för näringsliv, använde kommissionen inga andra gemensamma servicefunktioner för femte ramprogrammet trots att det fanns stor potential för att göra detta. Revisionsrätten identifierade fyra huvudområden där existerande stödfunktioner skulle kunna centraliseras och därigenom göra förvaltningen av femte ramprogrammet som helhet mer effektiv och ändamålsenlig (se punkt 122).

Ny utformning och effektivisering av förfarandena för femte ramprogrammet

65. Till skillnad från tidigare ramprogram genomfördes förhandlingarna om vetenskapliga, administrativa och ekonomiska aspekter av indirekta FoTU-åtgärder på grundval av resultaten av utvärderingar som utförts av externa experter före kommissionens formella antagande(58). Denna ändring av förfarandena gjorde det möjligt att komma överens om en definitiv uppskattning av nödvändiga kostnader för och gemenskapens högsta ekonomiska bidrag till ett projekt innan kommissionen fattade sitt beslut, vilket betydligt stärkte förhandlingspositionen för kommissionen enheter (se punkt 92).

66. Kommissionen har börjat effektivisera sina förfaranden i enlighet med vad revisionsrätten rekommenderat. Under femte ramprogrammets tre första år antogs förslag till indirekta FoTU-åtgärder genom ett skriftligt förfarande. År 2002 började kommissionen fatta beslut genom att delegera nödvändiga befogenheter till ledamoten av kommissionen, som i sin tur kan överlåta dessa befogenheter till generaldirektören i enlighet med artikel 13 i kommissionens arbetsordning(59). Denna ändring av förfarandena öppnar för möjligheten att oftare välja ut förslag, och på så sätt ytterligare förkorta förfarandena.

Femte ramprogrammet startade sent och arbetsbelastningen varierar mycket vilket framgår av statistiken över kontrakt

67. De beslut i vilka den rättsliga grunden för femte ramprogrammet fastställdes antogs med stor försening. Europaparlamentets och rådets beslut om femte ramprogrammet försenades till december 1998 och rådets beslut om särskilda program antogs inte förrän i slutet av februari 1999. Trots detta gjorde kommissionen det politiska åtagandet att genomföra 1999 års budget enligt planerna. De första ansökningsomgångarna inleddes följaktligen i april 1999 och för de allra flesta var tidsfristen satt till juni 1999. Med tanke på den genomsnittliga tidsåtgången för att ingå kontrakt kunde kontraktsförfarandet slutföras först påföljande år (se figur 7).

68. Förutom femte ramprogrammets sena start visar statistiken över ingående av kontrakt även på ett cykliskt mönster där en stor andel kontrakt ingicks det fjärde kvartalet varje år. Under 2001 till exempel ingicks 47 % av alla kontrakt det året under det sista kvartalet och de utgjorde 49 % av det avtalade ekonomiska bidraget från Europeiska unionen (se figur 7). Detta cykliska mönster, med en topp för ingående av kontrakt mot årets slut, är likadant för alla de sju programmen inom femte ramprogrammet.

Figur 7

Ingående av kontrakt och åtaganden för ekonomiska bidrag från Europeiska unionen per kvartal (1999-2003)

>PIC FILE= "C_2004099SV.002201.TIF">

Källa:

Kommissionen, januari 1999 till juli 2003 (ej granskat).

69. Förfarandena för urvalet av indirekta FoTU-åtgärder, tillsammans med arbetsplaneringens cykliska mönster, ger upphov till verksamhetstoppar vid utvärderingen av och förhandlingen om förslag(60). Det årliga mönstret i kontrakten när det gäller framläggande för godkännande av projektresultat (särskilt kostnadsredogörelser och återkommande rapporter med information om hur det vetenskapliga arbetet framskrider) förlänger dessutom dessa verksamhetstoppar till efter det att kontraktet ingåtts(61). Om projekten inte är försenade, leder alltså en topp i ingåendet av kontrakt alltid till en topp i mottagandet och kontrollen av projektresultat, liksom i betalningar, under följande år. Dessa toppar för specifika funktioner leder till flaskhalsar och ökar risken för fel och oegentligheter eftersom den tid som ägnas åt varje transaktion minskar. Revisionsrätten anser att den alltför höga arbetsbelastningen vid verksamhetstoppar har bidragit till administrativa förseningar och till de brister som upptäckts när revisionsrätten granskat hur kommissionen genomför sina interna kontroller (se punkterna 90 till 95).

Fler obesatta tjänster än i genomsnitt och stort beroende av icke-fastanställd personal

70. Sedan början av 1970-talet finansieras de personalresurser som anslås till fövaltningen av forskningsverksamhet både via den administrativa delen (del A) och forskningsdelen (del B) av den allmänna budgeten(62). På grund av FoTU-ramprogrammens begränsade varaktighet ges personal som anställs genom forskningsanslag vanligen tidsbegränsade kontrakt(63). Kommissionens meddelanden från 1994 och 1996 syftade till en omfördelning av strukturen för all forskningspersonal under perioden 1996-2005, för att nå en fördelning med 40 % tjänstemän, 35 % tillfälligt anställda och 25 % övrig personal(64). Sex år efter detta beslut är motsvarande andelar 28 %, 50 % respektive 22 % vilket visar att det krävs ytterligare ansträngningar för att nå målet(65).

71. I november 2001 arbetade motsvarande 1935 heltidsanställda med verksamhet i anslutning till femte ramprogrammet vid de generaldirektorat som genomför FoTU-ramprogram(66). I denna siffra ingår inte personal som arbetade med förvaltningen av tidigare ramprogram, med utarbetandet av sjätte ramprogrammet (2002-2006) eller, särskilt vid generaldirektoraten för energi och transport, näringsliv och fiske, med annan icke-forskningsrelaterad verksamhet.

72. Under femte ramprogrammet hade de fem generaldirektorat som verkställer ramprogrammen för forskning fortsatta problem både med att hitta personal med viss kompetens (till exempel inom IT eller allmän förvaltning) och att rekrytera fast anställda tjänstemän (dvs. personer som klarat ett allmänt uttagningsprov) till tillfälliga forskningstjänster. Under 2001 var andelen vakanser 8 till 12 % av antalet tjänster totalt. Detta är nästan dubbelt så mycket som den genomsnittliga andelen vakanser vid kommissionen som är 5 till 6 % av antalet tjänster totalt, och fyra till sex gånger så högt som det mål på 2 % som kommissionen satt upp. Vid granskningen konstaterades även att andelen vakanser har ökat något jämfört med 1999(67). För att förbättra situationen antog kommissionen i december 2001 en ny personalpolitik för forskningspersonal som följer rekommendationerna i vitboken om reformen av kommissionen(68).

73. Mer än var fjärde anställd var extraanställd, tillfällig personal, experter som utstationerats från nationella förvaltningar eller kontraktsanställda för IT-relaterat stöd. Att i hög grad vara beroende av icke-fastanställd personal, särskilt vid administrativa och finansiella enheter liksom vid IT-avdelningar, är negativt för verksamhetens kvalitet och kontinuitet på grund av regelbundet återkommande personalförändringar och motsvarande kunskapsförluster. Däremot anser revisionsrätten att det är lämpligt med tidsbestämda kontrakt för personal som handlägger forskningsprogrammens vetenskapliga aspekter. Sådana kontrakt ger kommissionen nödvändig flexibilitet i användningen av personalresurser på ett område som är i ständig utveckling.

En tredjedel av personalen administrerar förslag, kontrakt och projekt

74. Av de motsvarande 1935 heltidsanställda arbetade 35 % med förvaltning av förslag, kontrakt och projekt (se figur 8)(69). Vissa skillnader i fördelning mellan kommissionens enheter och mellan program kan konstateras, särskilt beträffande generaldirektoratet för forskning som avsatte betydligt mindre personalresurser till förvaltningen av förslag, kontrakt och projekt.

Figur 8

Femte ramprogrammet - fördelning av personalresurser per administrativ verksamhet

>PIC FILE= "C_2004099SV.002401.TIF">

Källa:

Kommissionen, statistik över personal, november 2001 (ej granskat).

Hög arbetsbelastning i fråga om antalet kontrakt som handläggs av varje anställd

75. För hela femte ramprogrammet ingicks sammanlagt 15233 kontrakt fram till juli 2003 (se bilaga 3A och 3B). Med motsvarande 1935 heltidsanställda sysselsatta med femte ramprogrammet innebar detta ett genomsnitt på 7,9 kontrakt per anställd. Om man emellertid beaktar antalet anställda som direkt sysslade med förvaltning av förslag, kontrakt och projekt ökar genomsnittet till 20 till 25 kontrakt per anställd.

76. Om man antar att vetenskaplig uppföljning och projektförvaltning står för hälften av de personalresurser som anslagits till dessa verksamheter krävs det att ansvariga för vetenskapliga projekt i genomsnitt administrerar omkring 40 till 50 projekt samtidigt. Med 200 arbetsdagar per år innebär detta i genomsnitt högst fyra till fem arbetsdagar per projekt och år. Revisionsrätten anser att detta inte är tillräckligt för en adekvat vetenskaplig övervakning av ytterst komplexa, multinationella forsknings- och demonstrationsprojekt.

77. Vid en jämförelse mellan antalet ingångna kontrakt finner man att personalen även var ojämnt fördelad mellan programmen. När det till exempel gäller programmet "Ett användarvänligt informationssamhälle" var det totala antalet anställda som avsatts till programmet betydligt högre än för andra program inom femte ramprogrammet trots att projekten inte är mer komplexa. Revisionsrätten fann att de interna kontrollerna fungerade effektivare vid de kommissionsenheter som avsatte relativt sett större personalresurser till förvaltningen av förslag, kontrakt och projekt (se punkterna 90 till 95).

Tak för administrativa utgifter respekteras

78. Kommissionens förvaltning av FoTU-ramprogrammen finansieras via både den administrativa delen (del A) och driftsdelen (del B) i den allmänna budgeten(70). Beträffande medel från del B i budgeten fastställdes i artikel 2 i varje beslut som fattades av rådet om antagande av ett särskilt program ett tak för kommissionens administrativa utgifter i form av en andel av den totala budgeten(71). Dessa tak fastställs för att täcka administrativa utgifter för både pågående och tidigare ramprogram. De har fastställts till 9,8 % av de totala utgifterna för de övergripande programmen "Förstärkning av gemenskapsforsningens internationella roll" och "Förstärkning av den mänskliga forskningspotentialen och den socioekonomiska kunskapsbasen", till 7,5 % för det tematiska programmet "Ett användarvänligt informationssamhälle", till 7,4 % för det övergripande programmet "Främjande av innovativ verksamhet och uppmuntran till små och medelstora företag till att medverka i denna", och till 6,5 % för de tematiska programmen "Förbättrad livskvalitet och förvaltning av levande resurser", "Konkurrenskraftig och hållbar tillväxt" och "Energi, miljö och hållbar utveckling". Taken respekterades för vart och ett av programmen. Revisionsrätten noterar emellertid att taken fastställdes utan att det gjorts en oberoende extern analys av kommissionens verkliga behov av resurser för förvaltningen av FoTU-ramprogrammen.

79. Ett alternativt sätt att mäta den andel av budgeten som gick till förvaltning av FoTU-ramprogrammen mellan 1999 och 2002 är att titta på den procentuella andel av den totala budgeten som anslogs till indirekta FoTU-åtgärder. Eftersom kontrakten för indirekta FoTU-åtgärder mellan 1999 och 2002 gällde ett högsta ekonomiskt bidrag på 12 303,6 miljoner euro, och det gjordes åtaganden för totalt 13 141,0 miljoner euro (se bilagorna 2A och 3A), gick 837,4 miljoner euro (6,4 % av den totala budgeten) till förvaltningen av FoTU-ramprogrammen. Denna beräkning tar emellertid inte hänsyn till anslag till administrativa utgifter för förvaltningen av FoTU-ramprogram som finansierades via del A i den allmänna budgeten.

Verktygen för övervakning av den verkliga resursfördelningen är otillräckliga

80. Kommissionen övervakar fördelningen av resurser, inbegripet personalresurser, i sitt verksamhetsbaserade budgeteringssystem. Den allmänna budgeten för 2004 blir den första budgeten som officiellt baseras på denna struktur. För övervakning av den verkliga kostnaden för genomförandet av specifika program, eller ett FoTU-ramprogram i sin helhet, har det verksamhetsbaserade budgeteringssystemet emellertid följande brister:

- Det mäter budgetutgifter snarare än faktiska kostnader för kommissionens verkställande av ett program.

- Personalresurser som anslagits till programmet men som finansieras genom budgetens administrativa del (del A) ingår inte i denna beräkning utan redovisas separat.

- I kommissionens verksamhetsbaserade budgetering registreras budgetutgifter för verksamheter som, i fråga om FoTU-ramprogram, inte nödvändigtvis är knutna till särskilda program. Dessutom redovisas kostnader för slutförandet av ett program efter den officiella programperiodens slut under det påföljande ramprogrammet (se punkt 34). Med nuvarande specifikationer kan dessa verksamheter inte användas för att identifiera utgifterna under ett specifikt programs hela livscykel eller för ett ramprogram som helhet.

81. Kommissionen använder ännu inte något system för analytisk kostnadsredovisning som räcker till för att fastställa den faktiska förvaltningskostnaden för ett särskilt program eller FoTU-ramprogram. Ett sådant system skulle bland annat kräva ett system för tidsregistrering som kan registrera vilka personalresurser som anslagits till specifik administrativ verksamhet. Det skulle kunna hjälpa kommissionen att identifiera var personalresurserna skulle kunna användas mer effektivt. Som det används i dag kan systemet för verksamhetsbaserad budgetering mäta utgifter genom del B i den allmänna budgeten för FoTU-ramprogrammen som helhet, men det kan inte mäta driftskostnaderna för ett tematiskt eller ett övergripande program eller ett särskilt FoTU-ramprogram.

IT-stöd för förvaltning av förslag, kontrakt och projekt

IT-system inom femte ramprogrammet: integrering, tillgängliga funktioner, kvalitet och kostnader

Ingen integrering av system för förvaltningsinformation inom femte ramprogrammet

82. Det otillräckliga IT-stödet till FoTU-ramprogrammen har vid upprepade tillfällen kritiserats av revisionsrätten och även av externa experter(72). Den största strukturella svagheten i femte ramprogrammets IT-struktur är att system för förvaltningsinformation på ett otillräckligt sätt har integrerats med varandra och med redovisningssystemet Sincom. Förhållandet att de IT-system som drivs av de fem generaldirektoraten inte har integrerats med varandra förhindrar en automatisk och effektiv konsolidering av information, till exempel om deltagares ekonomiska och juridiska förhållanden, de system för kostnadsersättning som används för olika kontrakt av en avtalspart, timkostnader som anges i formulär för upprättande av kontrakt eller vad som framkommit vid tidigare granskningar av avtalsparterna. Detta ledde till att de interna kontrollernas effektivitet och ändamålsenlighet minskade när förhandlingar om kontrakt för indirekta FoTU-åtgärder genomfördes, när kostnadsredovisningar kontrollerades eller när betalningar godkändes (se punkterna 92, 93 och 95).

Otillräckligt IT-stöd, bland annat på grund av otillräckliga investeringar

83. Omfattningen av och kvaliteten på IT-stödet för förvaltningen av förslag, kontrakt och projekt inom ramen för femte ramprogrammet uppvisade brister under hela den period som denna granskning omfattar. Även om detaljerna skiljer sig åt från system till system och från komponent till komponent, berodde det stora flertalet IT-problem som man stötte på inom femte ramprogrammet på att vissa funktioner saknades eller inte var tillförlitliga. De centrala systemen för förvaltningsinformation i de flesta generaldirektoraten gjordes antingen tillgängliga i ett sent skede eller, om de fanns tillgängliga när femte ramprogrammet inleddes, var ofullständiga eller ansågs otillräckliga av användarna. Verkställande direktorat inom generaldirektoratet för forskning startade 1999 lokala IT-utvecklingsprojekt som kompensation för avsaknaden av ett effektivt och tillförlitligt centralt IT-system för förvaltningen av förslag och kontrakt. Sådan verksamhet för IT-utveckling, som var inriktad på särskilda brister i centrala system samt utveckling av fler lokala tillämpningar fortsatte under hela femte ramprogrammets löptid. Fram till slutet av femte ramprogrammets programperiod användes de centrala IT-systemen alltjämt endast delvis inom vissa generaldirektorat (till exempel förvaltning av kontrakt och projekt inom generaldirektoratet för näringsliv), var de ofullständiga (till exempel stöd beträffande alla standardkontrakt), dubblerades de genom lokala tillämpningar utan gränssnitt till centrala IT-system eller saknade de viktiga funktioner (till exempel registrering av projektresultat).

84. Kommissionen meddelade att det sena antagandet av de rättsliga grunderna (beslut nr 182/1999/EG, rådets beslut om antagande av särskilda program och regler för deltagande) gjorde att det inte fanns tillräckligt med tid för att utveckla tillfredsställande IT-system, eftersom de detaljerade krav som var specifika för varje program inte kunde fastställas före ett formellt antagande av rådet och parlamentet(73). De brister som konstaterades berodde emellertid också på att det inte fanns någon övergripande IT-strategi för femte ramprogrammet samt på otillräcklig samordning mellan generaldirektorat när det gällde IT-planering, anskaffning, systemutveckling och datahantering. Dessa problem förvärrades genom behovet av att också upprätthålla olika IT-system för förvaltningen av indirekta FoTU-åtgärder enligt tidigare ramprogram (se punkt 34).

85. Kommissionen uppskattade de totala kostnaderna för IT-stödet under perioden 1999-2002 till mindre än 0,2 % av femte ramprogrammets totala budget, exklusive kostnaderna för kommissionens webbplats CORDIS. Denna investeringsnivå är otillräcklig med hänsyn till femte ramprogrammets omfattning och komplexitet. Den omarbetade budgetförordningen stöder en mer omfattande användning av elektroniskt utbyte och elektronisk lagring av data(74). Ett IT-system som är baserat på elektroniskt utbyte av data i alla skeden av förfarandet skulle erbjuda en möjlighet att betydligt öka kostnadseffektiviteten i förvaltningen av ramprogrammet.

Utveckling av ett integrerat IT-system för sjätte ramprogrammet

86. I överensstämmelse med revisionsrättens rekommendationer åtog sig kommissionen att införa ett gemensamt IT-system för elektronisk inlämning av förslag, identifiering och urval av experter, utvärdering av förslag samt urval av förslag som skall finansieras från det att sjätte ramprogrammet (2002-2006) inleds(75). Enligt kommissionen kommer detta nya IT-system att möjliggöra databehandling av transaktioner i varje skede av förfarandet, inbegripet kontraktsförhandlingar, överlämnande av kontrakt, mottagande av projektresultat (till exempel rapporter och årsredovisningar) samt kontakter med deltagare. Revisionsrätten anser att det också bör finnas en centraliserad stödfunktion - "informationsteknik" - som driver detta gemensamma IT-system (se punkt 122).

Förfaranden för intern kontroll

Kontrollförfaranden på kommissionsnivå

Brist på dokumentation av operativa förfaranden

87. Kommissionens administrativa reform, som inleddes 1999, syftar till att åstadkomma decentralisering och ge förvaltningsavdelningar ökat ansvar. Genomförandet av ett ramprogram måste dock grundas på gemensamma principer och förfaranden. Spänningsförhållandet mellan dessa inriktningar är anledningen till de svårigheter generaldirektoraten upplevt i sin gemensamma förvaltning av femte ramprogrammet.

88. Behovet av harmoniserade förfaranden för samtliga generaldirektorat som verkställer femte ramprogrammet togs upp av rådet och Europaparlamentet i deras beslut nr 182/1999/EG, enligt vilket kommissionen skall upprätta och offentliggöra en detaljerad förteckning över operativa förfaranden från det att förslag lämnas in till det att indirekta FoTU-åtgärder väljs ut. Som svar på detta antog kommissionen en handbok för utvärdering i början av femte ramprogrammet. Handboken för utvärdering var dock inte tillräckligt detaljerad för att kunna användas som handbok för operativa förfaranden. Den var dessutom ofullständig eftersom vissa förfaranden som leder fram till urvalet av FoTU-åtgärder, särskilt förfarandet för förhandling om förslag, endast behandlades delvis(76). Den otillräckliga beskrivningen av förhandlingsskedet berodde delvis på den nya utformningen av förfaranden inom femte ramprogrammet, som innebar att förhandlingsskedet flyttades fram så att det föregick det formella antagandet genom kommissionens beslut (se punkt 65).

89. I vissa fall utarbetades och användes mer detaljerade handböcker eller omfattande riktlinjer inom operativa enheter och program eller inom ett generaldirektorat. Exempelvis inledde generaldirektoratet för informationssamhället och generaldirektoratet för energi och transport sin dokumentation av ekonomihanteringen och ekonomiprocesser så tidigt som 2000. Utarbetandet av handböcker fortsatte under 2001, eller, såsom i fallet med generaldirektoratet för forskning, inleddes först det året(77). När det gäller generaldirektoratet för forskning var den operativa handboken till stor del ännu ofullständig i december 2002, med undantag för ekonomihanteringen. Kommissionen tog heller inga initiativ till att standardisera dessa handböckers form och innehåll på det sätt som revisionsrätten rekommenderat(78). För femte ramprogrammet som helhet resulterade detta i att dokumenteringen av operativa förfaranden alltjämt var otillräcklig för att uppfylla minimikravet enligt kommissionens normer för intern kontroll(79). Denna brist bidrog till att skillnader i förfaranden och arbetsmetoder mellan kommissionens enheter bestod (se punkt 51).

Skillnader i den interna kontrollens omfattning inom femte ramprogrammet

90. På grundval av det urval av indirekta FoTU-åtgärder som revisionsrätten har granskat upptäcktes skillnader i fråga om typen och omfattningen av kontroller som gjordes av de olika kommissionsenheter som genomförde femte ramprogrammet. Vissa av bristerna i den interna kontrollen kan hänföras till skillnader i de förfaranden som tillämpades, avsaknaden av vissa kontroller eller olika tolkningar av tillämpliga förfaranden och planerade kontroller (se punkt 35).

91. Granskningen av de viktigaste kontrollerna i urvalet på 53 kontrakt för indirekta FoTU-åtgärder visade att vissa av dem inte genomfördes effektivt och konsekvent. Till exempel genomfördes inte alla de kontroller som uttryckligen anges i handboken om utvärdering fullt ut i hela femte ramprogrammet, såsom bekräftelse av mottagna förslags formella administrativa behörighet, förhandsgodkännande av de experter som genomför utvärderingarna, regler för deltagande för utvärderarna eller bekräftelse av det inte föreligger någon intressekonflikt för någon expert. I flera fall bestyrktes inte de kontroller som utförts genom ett dokument eller ett protokoll som angav vilka kontroller som utförts och av vem.

92. Det förekom specifika brister i den interna kontrollen avseende förhandlingarna om de vetenskapliga, administrativa och finansiella aspekterna av indirekta FoTU-åtgärder (se punkt 65):

- Beträffande flertalet av de granskade förslagen dokumenterades inte de vetenskapliga, administrativa och finansiella aspekter som skulle modifieras till följd av externa experters utvärdering tillräckligt väl när de utvalda projekten antogs efter utvärderingen. När förhandlingsskedet avslutats dokumenterade inte flertalet av kommissionens enheter resultatet av den (med undantag av själva kontraktet), med uppgifter om i vilken utsträckning förhandlingsmandatet respekterats. Förhandlingsresultatet underställdes inte heller något formellt godkännande av den tjänsteman som var ansvarig för programmet före antagandet genom ett beslut av kommissionen. I ett fall inkluderades en indirekt FoTU-åtgärd i ett förslag till kommissionens beslut trots att kontraktsförhandlingarna inte avslutats på vederbörligt sätt.

- Under förhandlingarna kontrollerade inte kommissionens enheter att avtalspartens redovisningssystem var ändamålsenligt. En sådan kontroll hade kunnat ge ytterligare garantier för att deltagaren uppfyllde kontraktsvillkoren om registrering av faktisk tidsåtgång. Kommissionens enheter bekräftade inte heller om deltagarna använde ett enhetligt system för kostnadsersättning (se punkt 26). På samma sätt verifierades inte heller avtalsparternas rättsliga och finansiella bärkraft med avseende på samtliga deltagare i femte ramprogrammets indirekta FoTU-åtgärder. Vid generaldirektoratet för forskning genomfördes en preliminär kontroll av avtalspartens rättsliga och finansiella bärkraft först från och med slutet av 2001. När denna kontroll utfördes baserades den inte på standardiserade regler och kriterier. Inte heller harmoniserades åtgärder som syftade till att skydda gemenskapens ekonomiska intressen inom hela femte ramprogrammet. Kontrollerna hade kunnat underlättas genom en centraliserad stödfunktion - "registrering och avstämning" - för registrering av förslag och verifiering av avtalsparternas rättsliga och finansiella bärkraft (se punkt 122).

93. Det förekom andra brister med avseende på förfarandet för åtaganden och ingåendet av kontrakt samt godkännandet av förskottsbetalningar. Framför allt uppstod ständiga problem i hanteringen av kontraktsändringar, från identifiering i tid av kontrakt där ändringar krävdes till det alltför tidskrävande ändringsförfarandet. I flera fall ledde detta till en ackumulering av modifieringar i konsortiets och projektets struktur innan kontraktet slutligen hade ändrats.

94. I vissa fall avslutade kommissionen inte kontrakt, trots att det var uppenbart att de ursprungliga vetenskapliga målen varken kunde uppnås av konsortiet överhuvud taget eller inom den period som fastställts i kontraktet. Det skulle vara lättare att undvika liknande fall, och kommissionens vetenskapliga övervakning av indirekta FoTU-åtgärder skulle kunna förbättras betydligt, om man gjorde periodiska utvärderingar (eller åtminstone utvärderingar efter halva tiden) av pågående projekt inom alla program, vid behov med stöd av externa experter. Inom femte ramprogrammet krävdes sådana periodiska utvärderingar under projektets löptid endast i programmet "Ett användarvänligt informationssamhälle".

95. När det gäller verifieringen av att de kostnader som slutmottagarna begärt ersättning för var stödberättigande och korrekta samt hanteringen av betalningar baserade på betalningsansökningar förekom olika fall där de kontroller som kommissionen utförde inte var tillräckligt omfattande eller stränga, vilket ledde till att kommissionen gjorde för höga betalningar, som dock inte var väsentliga. Exempel är bland annat godkännande av kostnadsredovisningar där man använt andra system för kostnadsersättning än de som angivits i kontraktet, hantering av kostnadsredovisningar med otillräckliga uppgifter om de kostnader som uppstått eller som utarbetats i oacceptabla format (till exempel utan specificering av alla de uppgifter som krävs enligt standardmodellen) samt kostnadsredovisningar med kostnader som helt klart inte var stödberättigande. I ett fall fortsatte kommissionen att godta de budgeterade timkostnader för personal som en deltagare krävde ersättning för, trots att kommissionen tidigare hade informerats om att revisionsrätten efter en redovisningsrevision av samma avtalspart hade konstaterat att dessa kostnader var för höga (se punkt 0). Detta visar att förfarandena för uppföljning av granskningsresultat ännu inte är tillräckligt väl utvecklade (se punkt 100).

Överensstämmelse med kontraktsbestämmelser på mottagarnivå

Förekomst av oegentligheter på slutmottagarnivå

96. Fram till september 2001 godkände kommissionens enheter betalningar för projektresultat som mottagits och godtagits beträffande totalt 28 av de 53 indirekta FoTU-åtgärder som ingick i revisionsrättens stickprov. Samtliga dessa kontrakt granskades av revisionsrätten på slutmottagarnivå. Syftet med dessa redovisningsrevisioner var att verifiera att kostnader som mottagaren uppgivit och som kommissionen godkänt faktiskt hade uppkommit, att de var stödberättigande och att ersättning för dem begärts i enlighet med kontraktsförpliktelserna.

97. I ett betydande antal fall följde inte mottagarna kontraktsbestämmelserna, särskilt med avseende på den beräkningsmetod som skall tillämpas för att fastställa deklarerade kostnader eller på det styrkande underlaget till de kostnader som uppstått. I andra fall lämnades ansökningar om ersättning för kostnader utanför perioden för stödberättigande eller för icke-stödberättigande utgifter till kommissionen som ersatte dem. I vissa fall erbjöds inte kommissionen att delta i överenskommelser (till exempel om genomsnittliga anställningskostnader eller omkostnadstillägg per timma) med nationella förvaltningar med ansvar för offentliga forskningsanslag. På liknande sätt upptäcktes fall där förfaranden som tillämpades inom de deltagande organisationerna inte tillämpades på projekt som finansierades av kommissionen (vilket skulle ha resulterat i ett lägre finansiellt bidrag från gemenskapen).

Följder av felaktigheter som upptäckts av revisionsrätten

98. Revisionsrätten har vid utvärderingen av effekterna av sina granskningsresultat tillämpat en strikt tolkning av den rättsliga grunden och kontraktsbestämmelserna för att beräkna/fastställa gemenskapens finansiella bidrag. I det urval av kontrakt som granskats på slutmottagarnivå förekom två fall där avtalsparten inte var berättigad till medfinansiering. I alla utom ett av de resterande 26 kontrakten för indirekta FoTU-åtgärder inom ramen för femte ramprogrammet, som omfattade 33 kostnadsredovisningar, hade mottagarna uppgivit för höga stödberättigande kostnader. Andelen för högt deklarerade kostnader i detta stickprov på 26 kontrakt var väsentlig. I fråga om 25 av de 26 granskningar som generaldirektoraten ansåg vara avslutade i januari 2004 gjorde kommissionens enheter finansiella justeringar som i genomsnitt uppgick till 21,6 % av de kostnader som deklarerats av stödmottagarna. Denna justeringsnivå är ett genomsnitt för det stickprov av indirekta FoTU-åtgärder som revisionsrätten granskat. Enligt revisionsrättens uppfattning kan denna nivå inte extrapoleras till den totala budgeten för femte ramprogrammet. Även om flertalet oegentligheter endast kunde upptäckas under granskningar på plats, förekom ett antal felaktigheter som kunde och borde ha upptäckts av kommissionens enheter när kostnadsredovisningar verifierades innan betalningar godkändes. Felaktigheterna upptäcktes inte eftersom kontrollerna antingen var obefintliga eller otillräckliga (se punkt 95).

Betalningsförseningar orsakade av samordnare och av kommissionen

99. I kontraktet för indirekta FoTU-åtgärder inom femte ramprogrammet anges maximala perioder för betalningar, både för kommissionen (inom 60 dagar efter ingåendet av kontraktet när det gäller förskottsbetalningar och efter godkännande av projektresultaten när det gäller periodiska betalningar) och för samordnaren som fördelar gemenskapsbidraget till alla deltagare (inom 30 dagar från mottagandet av utbetalade medel från kommissionen). I flera fall försenade samordnaren överföringen av Europeiska unionens bidrag till övriga deltagare i konsortiet. Dessutom förekom några fall med sena betalningar från kommissionens sida.

Brister i kommissionens uppföljning av granskningsresultat

100. När det gäller ett stort antal kontrakt som granskades av revisionsrätten hade kommissionen accepterat de faktiska resultaten men inte vidtagit lämpliga korrigerande åtgärder i tid(80). I många fall där korrigerande åtgärder vidtagits har dessutom återbetalningen av felaktigt utbetalade medel försenats. När det gäller systemrelaterade granskningsresultat (till exempel att en mottagare använt en felaktig beräkningsmetod) bör kommissionens uppföljningsförfaranden dessutom omfatta en kontroll av i vilken utsträckning det förekommer liknande problem med andra kontrakt med deltagaren.

Rapportering om genomförandet av program och interna kontroller

Ändamålsenlighet och lämplighet när det gäller rapportering inom femte ramprogrammet

Rapportering som ett instrument för att övervaka programgenomförande och interna kontroller som ännu håller på att utarbetas

101. Rapporteringen bör vara ett stöd för direktörer och generaldirektörer i deras egenskap av (vidaredelegerade) utanordnare när de utövar sin uppgift att övervaka genomförandet av program och ser till att de interna kontrollerna fungerar effektivt och ändamålsenligt. För att vara till nytta för den dagliga programförvaltningen bör förvaltningsrapporter innehålla all relevant operativ och finansiell information samt all relevant information om att tillämpliga villkor uppfylls. Informationen bör dessutom presenteras i tid, och ledningen måste kunna förlita sig på att den är korrekt.

102. Även om det finns ett stort antal olika rapporter, förekommer alltjämt brister i rapporterna om programgenomförandet och systemet för intern kontroll. Inom många program och direktorat höll man ännu 2002 på att utarbeta rapporteringsmetoder för femte ramprogrammet, och andra kommissionsenheter hade ännu inte lämnat in rapporter med annat innehåll än statistik om budgetgenomförandet.

103. I de flesta fall utgjordes rapporterna av statistiska tabeller utan någon förklaring, kommentar eller analys. Belägg för att rapporterna regelbundet lades fram för och användes av ledningen gavs endast för ett litet antal rapporter. Inte i någon rapport ställdes förvaltningsinformation om femte ramprogrammet i dess helhet samman. Formen för, men även innehållet i, rapporterna till ledningen varierade mellan delar av program som verkställs gemensamt av olika kommissionsenheter.

104. Det organisatoriska ansvaret för rapportering inom kommissionen är oklart, och avsaknaden av en centraliserad stödfunktion för "kontroll- och rapportering" för femte ramprogrammet leder till att det utarbetas flera rapporter om samma aspekter (se punkt 122). Inte i något av de fem generaldirektoraten med ansvar för forskning fanns förfaranden och metoder för att se till att information på förvaltningsnivå tas fram och meddelas i tid samt att den finns tillgänglig i ett standardiserat format. Med undantag av norm nr 12 för intern kontroll om särskild information om förvaltningen finns det inga riktlinjer som fastställer minimikrav för förvaltningsrapporter med avseende på form, frekvens, innehåll eller detaljnivå. Många av de resultat revisionsrätten kommit fram till inom detta område stöds av externa experter(81).

Rapporteringen inom femte ramprogrammet är främst inriktad på operativa och finansiella aspekter

105. De viktigaste delarna av budgetövervakningen och den finansiella övervakningen behandlades på ett tillfredsställande sätt i rapporteringen till ledningen för femte ramprogrammet. Framför allt gällde nästan alla de mål och resultatindikatorer som fastställts fram till slutet av 2002 budgetgenomförandet eller den ekonomiska förvaltningen.

106. Vad beträffar rapporteringen om verksamhetsaspekter av femte ramprogrammet behandlar över hälften av rapporterna förfarandena fram till ingåendet av ett kontrakt för en indirekt FoTU-åtgärd. Ingen rapport behandlar dock det faktiska genomförandet av projekt efter ingåendet av kontrakt med avseende på uppnådda projektresultat, utvecklingen av projekt i förhållande till mål och tidigare fastställda etapper eller resultat av vetenskapliga utvärderingar av pågående projekt.

107. Endast i ett begränsat antal rapporter behandlas aspekter som rör uppfyllandet av tillämpliga villkor i samband med genomförandet av program. Förutom de indikatorer som föreslagits inom ramen för normerna för intern kontroll eller särskilda vitboksåtgärder, till exempel kortare betalningstider, har de fem generaldirektoraten inte enats om några resultatindikatorer för övervakningen av de icke-ekonomiska aspekterna av femte ramprogrammet. Innovativa operativa och ekonomiska mål eller indikatorer samt mål eller indikatorer som rör uppfyllandet av villkor, till exempel den indikator som avser tidsåtgången för att ingå kontrakt och som används av generaldirektoratet för informationssamhället, är begränsade till endast vissa delar av femte ramprogrammet. På grund av avsaknaden av sådan information förhindras en omfattande övervakning av programgenomförandet.

108. Revisionsrätten kunde i samband med granskningen inte finna någon rapport där uppgifter om insatserna i programmen inom femte ramprogrammet och resultatet av dem ställts samman. En sådan rapport skulle vara mycket användbar för bedömningen av ändamålsenligheten och effektiviteten i gemenskapens finansiering. Det föreföll som om bedömningen av vetenskapliga resultat och av effekterna av indirekta FoTU-åtgärder ännu inte ingår i den formella rapporteringen till ledningen.

Rapporteringen påverkas av brister i IT-system

109. De centrala IT-systemen tillhandahöll inte tillräckligt tillförlitliga statistiska uppgifter, främst på grund av skillnader i uppgifternas struktur och detaljnivå i lokala tillämpningar, kodningsfel och avsaknaden av avstämningsförfaranden för verifiering av uppgifternas samstämmighet och integritet efter uppladdningar från lokala tillämpningar eller IT-system som använts under tidigare ramprogram. De flesta rapporter utarbetades på grundval av uppgifter i de olika, ofta lokala, IT-tillämpningarna. Eftersom rapporteringen är beroende av information från ett stort antal olika källor, före