Yttrande från Europeiska regionkommittén – Framtiden för regionala flygplatser – utmaningar och möjligheter

(2021/C 440/10)

Föredragande: Władysław ORTYL (PL–ECR), regionpresident, Podkarpackie

POLITISKA REKOMMENDATIONER

EUROPEISKA REGIONKOMMITTÉNS STÅNDPUNKT

Den aktuella situationen för de regionala flygplatserna

1. Europeiska regionkommittén (ReK) understryker att man på EU-nivå inte har enats om någon gemensam definition av termen ”regional flygplats”. I detta yttrande avses med denna term flygplatser som inte är navflygplatser och vars huvudsakliga upptagningsområde inte är huvudstaden i det berörda landet. Kommissionen bör dock förtydliga termen på grundval av kriterier såsom typen av tillhandahållna förbindelser, antalet passagerare och antalet anslutningar till andra flygplatser. Kommittén uppmanar således kommissionen att fastställa kriterier som definierar de olika kategorierna av regionala flygplatser (de som ligger i specifika perifera områden, på öar, i de yttersta randområdena eller i mindre utvecklade regioner) samt de finansieringsregler och den konkurrenspolitik som gäller för dessa kategorier.

2. ReK påpekar att luftfartssektorn är en av de sektorer som drabbats hårdast av covid-19-pandemin och att situationen för de regionala flygplatserna är särskilt oroande. På mer än 6 000 rutter som trafikerades från europeiska flygplatser under 2019 hade trafiken ännu inte återupptagits nio månader efter covid-19-krisens början. ( 1 ) De mindre regionala flygplatserna har noterat den största nedgången i fråga om direktförbindelser, särskilt när det gäller passagerartransport. Exempelvis har Treviso (Italien) förlorat 95 % av sina förbindelser, Vasa (Finland) 91 %, Quimper (Frankrike) 87 % och Burgas (Bulgarien) 82 %. Europas större fraktflygplatser, t.ex. Liège (Belgien), har dock sett en ökning av fraktflygningarna på 10,7 %.

3. Enligt beräkningar från organisationer såsom Eurocontrol ( 2 ) drabbades flygbolag, flygplatser och leverantörer av flygtrafiktjänster av nettoförluster på 56,2 miljarder euro under 2020, medan antalet passagerare minskade med 1,7 miljarder och det genomfördes 6,1 miljoner färre flygningar (det handlar många gånger om en halvering, i bästa fall). Dessutom gick 191 000 direkta arbetstillfällen förlorade i Europa. Airports Council International (ACI) uppskattar ( 3 ) att de europeiska flygplatsernas intäkter minskade avsevärt under 2020, med cirka 33,6 miljarder euro (– 68,8 %), till följd av den plötsliga nedgången i passagerartrafiken. Eurocontrol räknar med att lufttrafiken i det mest optimistiska scenariot kommer att återgå till 2019 års nivåer 2024, men i det mest pessimistiska scenariot först 2029.

4. Av analyser från ACI Europe framgår att flygplatserna på medellång sikt kan förlora ytterligare 25 miljarder euro i intäkter 2021, jämfört med 2019.

5. ReK framhåller att den kraftiga intäktsminskningen har försatt vissa flygplatser i en så svår situation att de utan externt stöd riskerar att bli insolventa. I oktober 2020 riskerade så många som 193 flygplatser i Europa att bli insolventa under de kommande månaderna. ( 4 ) Det handlar främst om regionala flygplatser som betjänar invånarna i sina regioner. Tillsammans bidrar dessa flygplatser med 277 000 arbetstillfällen, och de ger ett BNP-tillskott på 12,4 miljarder euro. Om de går i konkurs skulle det få dramatiska konsekvenser för sysselsättningen och ekonomin i de regioner där de är belägna.

Luftfarten och den europeiska gröna given

6. Kommittén konstaterar att kommissionen har lagt fram sin vision för utfasning av fossila bränslen inom luftfarten i strategin för hållbar och smart mobilitet ( 5 ) , med målet att minska de transportrelaterade växthusgasutsläppen med 90 % fram till 2050. Luftfarten och flygplatserna måste bidra till unionens mål om minskade koldioxidutsläpp. I den europeiska gröna given betonas att luftkvaliteten bör förbättras nära flygplatser genom att man tar itu med utsläppen av föroreningar från flygplan och flygplatsverksamhet, bland annat genom en gradvis ökning av andelen klimatneutrala alternativa bränslen, en omställning till multimodala mobilitetsknutpunkter och skapandet av utsläppsfria flygplatser. Regionala flygplatser skulle kunna bli idealiska pionjärer för gröna innovationer, eftersom de till sin natur är mindre, mer flexibla och mer anpassningsbara till nyare och miljövänligare flygplanstyper.

7. Att bygga infrastruktur för omställning till utsläppsfria flygplatser på öar kommer, på grund av de extra kostnader som ökaraktären medför, att bli mycket dyrare än samma typ av projekt i regioner på fastlandet. ReK uppmanar medlemsstaterna att säkerställa särskilt ekonomiskt stöd till regionala myndigheter och/eller företag för att främja omställningen till utsläppsfria flygplatser på öar.

8. ReK noterar att flygplatserna är ojämnt fördelade över medlemsstaterna och regionerna. I vissa regioner, såsom i Beneluxländerna, Tyskland och norra Italien, finns det en tät förekomst av flygplatser, medan det i andra regioner, såsom i Central- och Östeuropa, finns relativt få aktiva regionala flygplatser. Detta tyder på ett mer omfattande problem med ojämlikhet i tillgången till transporter för både medborgare som bor och företag som är baserade utanför Europeiska unionens centralt belägna områden. Åtgärder bör därför vidtas för att minska dessa skillnader och antalet regioner utan en regional flygplats.

9. Luftfarten är efter vägtransporterna den största källan till växthusgasutsläpp på transportområdet, och påverkar dessutom klimatet genom utsläpp av andra ämnen än koldioxid (t.ex. ånga och sulfater på hög höjd). Effekterna av detta uppskattas vara lika stora som effekterna av själva koldioxidutsläppen. ( 6 ) Även om bränsleeffektiviteten på senare tid har förbättrats har miljöfördelarna motvägts av en stadig ökning av flygtrafiken (som ökade med 60 % under perioden 2005–2017 och förväntas tredubblas fram till 2050). Den mycket kraftiga minskningen av trafiken till följd av covid-19-krisen förväntas vara av tillfällig natur.

10. Vi vill samtidigt framhålla att flygplatserna, enligt ett policydokument från Europeiska universitetsinstitutet ( 7 ) , genom sin verksamhet endast direkt kan påverka cirka 2 % av luftfartens totala globala utsläpp.

11. ReK erinrar om att målet, enligt den reviderade vitboken från 2011, som är ett centralt dokument för EU:s transportpolitik, är att minska den europeiska transportsektorns beroende av oljeimport, samt att öka transporternas effektivitet och minska deras koldioxidutsläpp. I dokumentet betonas också vikten av intermodalitet och sammodalitet genom effektiv användning av olika transportsätt, separat och multimodalt, med målet att uppnå en optimal och hållbar användning av naturresurser. ReK betonar i detta sammanhang behovet av ett kontinuerligt utbyte av erfarenheter mellan medlemsstaterna och de lokala och regionala myndigheterna i fråga om att fördjupa integrationen mellan olika transportsätt, särskilt luftfart och järnväg, bland annat när det gäller införandet av kombinerade biljetter för tåg och flyg, eller incheckning och inlämning av bagage på järnvägsstationen, innan ankomsten till flygplatsen. Man bör ur ett långsiktigt perspektiv överväga huruvida det är lämpligt att upphöra med kortdistansflygningar och att ersätta dem med investeringar i järnvägsförbindelser och höghastighetståg.

12. ReK betonar att attraktiva tågförbindelser, inklusive höghastighetståg och godståg till flygplatser, måste byggas systematiskt inom en snar framtid för att underlätta intermodalitet och sammodalitet, och som en tjänst för passagerarna bör flyg-, tåg- och bussbolag vara skyldiga att sälja gemensamma biljetter, så att passagerarna kan köpa en enda biljett för en kombinerad resa. Frågor som rör missade förbindelser måste behandlas inom ramen för förordningen om passagerares rättigheter.

13. Kommittén betonar luftfartens positiva inverkan på den ekonomiska utvecklingen i regionerna, bl.a. på turistnäringen. Vi påminner om vårt yttrande ”Mot en mer hållbar turism för EU:s städer och regioner” från 2020, där vi efterlyser metoder för att förbättra förbindelserna mellan Europas städer och regioner genom att främja mindre förorenande alternativ och förbättra intermodaliteten, i linje med det slutliga målet för den europeiska gröna given.

14. ReK rekommenderar att man utvärderar erfarenheterna från pandemin och bedömer den minskade flygtrafikens inverkan på miljön och klimatet, men även på regionernas och städernas ekonomiska utveckling, så att detta kan utgöra ett underlag för vidare diskussioner och beslut med avseende på framtida hållbara turismstrategier och de regionala flygplatsernas framtid.

15. För att minska sina utsläpp kan flygplatser anpassa de flygplatsavgifter som betalas av flygbolagen på grundval av miljökriterier, till exempel genom att minska dessa avgifter för flygplan som genererar mindre buller och släpper ut mindre luftföroreningar. De kan även främja flygbolag med högre lastfaktorer för att minska utsläppen per passagerare. Flygplatser kan dessutom använda incitament för att stödja användningen av nya bränslen eller minskningen av buller genom att förbjuda avgångar efter en viss tidpunkt på kvällen, eller genom att införa förbud mot nattflygningar för andra än den senaste generationens plan. Slutligen kan de införa begränsningar i fråga om avgångs- och ankomsttiderna på grundval av flygplanstyp och andra mål.

16. ReK insisterar på att ett villkor för offentliga investeringar i regionala flygplatser (genom EU-finansiering eller statliga stödordningar) bör vara att de är förenliga med målen i den europeiska gröna given och principen att miljön inte får skadas.

17. ReK välkomnar kommissionens intensifierade insatser för att minska luftfartens utsläpp och medlemsstaternas stöd till systemet för kompensation för och minskning av koldioxidutsläpp från internationell luftfart (Corsia).

De regionala flygplatsernas betydelse

18. År 2018 stod luftfarten i Europa för 25,9 % av den globala passagerartrafiken, och den gav direkt och indirekt upphov till mer än 13,5 miljoner arbetstillfällen och bidrog med 991 miljarder US-dollar till ekonomin. Flygplatsoperatörerna och de organisationer och företag som samarbetar med flygplatserna beräknas stå för cirka 1,7 miljoner direkta arbetstillfällen. ( 8 )

19. De regionala flygplatserna är av avgörande betydelse för att säkerställa trafikförbindelserna i områden som ligger långt från de stora transportnaven, områden som är relativt underutvecklade ekonomiskt, perifera områden samt öregioner, och deras bidrag till den ekonomiska utvecklingen och skapandet av nya arbetstillfällen i dessa regioner är därmed väsentligt. De utgör drivkrafter för utveckling som bidrar till uppnåendet av sammanhållningspolitikens territoriella, ekonomiska och sociala mål.

20. Regionala flygplatser tillhandahåller också professionella heltäckande marktjänster för flygplan inom allmänflyget, som spelar en viktig roll, särskilt för flygutbildningen.

21. Vi vill understryka att regionala flygplatser utgör en oerhört viktig del av den kritiska infrastruktur som är nödvändig för ett lands och dess medborgares säkerhet. De spelar en avgörande roll för ambulansflyg (akuta eller planerade flygningar), för flyg för brandövervakning och brandbekämpning och även i nödsituationer (naturkatastrofer och andra katastrofer, översvämningar), och bidrar därmed till att säkerställa välfungerande räddningstjänster, offentliga förvaltningar, institutioner och företag.

En regions tillgänglighet som förutsättning för dess hållbara utveckling

22. ReK konstaterar dessutom att regionernas utvecklingstakt i hög grad beror på kvaliteten på deras förbindelser och att regionala flygplatser spelar en viktig roll för EU:s territoriella sammanhållning. Detta gäller inte minst ögrupper, där de regionala flygplatserna är väsentliga för regionens interna sammanhållning och där man saknar alternativ såsom järnvägar eller vägar, samt glesbefolkade och perifera områden, de yttersta randområdena och mindre utvecklade regioner, när dessa saknar andra lämpliga och miljövänliga transportmedel.

23. Kommittén påminner om att territoriell sammanhållning är ett av EU:s mål, som i Lissabonfördraget framhålls som sammanhållningsmålets tredje dimension, vid sidan av ekonomisk och social sammanhållning.

24. I detta sammanhang välkomnar vi överenskommelsen om den framtida förordningen om Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf), där man i linje med ReK:s rekommendationer i yttrandet om Eruf ( 9 ) erkänner den särskilda situationen för avlägsna regioner och regionala flygplatser. Enligt förordningen är EU-investeringar i flygplatsinfrastruktur inte tillåtna, med undantag för avlägset belägna regioner och befintliga regionala flygplatser, förutsatt att investeringarna avser riktade åtgärder i fråga om begränsning av miljöpåverkan, skydd och säkerhet.

De regionala flygplatsernas framtid

25. Kommittén anser att tiden nu är inne att bedöma relevansen av regionala flygplatser i Europa. Vid bedömningen måste hänsyn tas till deras betydelse när det gäller medborgarnas konnektivitet, den regionala ekonomiska utvecklingen, inklusive turism och godstransporter, de erfarenheter och konsekvenser som följer av covid-19-pandemin, samt deras bidrag till EU:s ambitiösa klimatpolitik.

26. Vi förväntar oss att kommissionen, medlemsstaterna, regionerna, forskarvärlden och näringslivet vidtar samordnade åtgärder för att föreslå ett nytt omfattande transportsystem i Europa, i vilket man behåller flygtransporterna och för in dem på vägen mot hållbar tillväxt. Åtgärderna bör leda till att luftfartssektorn blir mer motståndskraftig mot kriser, knyts närmare till andra transportsätt, framför allt järnvägen, och integreras i genomförandet av åtagandena inom ramen för Parisavtalet.

27. ReK betonar att det är viktigt att hitta en balans mellan uppfyllandet av de miljökrav som syftar till att fasa ut fossila bränslen inom luftfartssektorn och det faktum att man i vissa perifera områden, på öar och i de yttersta randområdena är beroende av sina regionala flygplatser, eftersom det inte finns några gångbara alternativ.

Statligt stöd och EU-stöd

28. ReK anser att kommissionen som ett första steg skulle kunna ålägga medlemsstaterna att lägga fram kort- och långfristiga strategiska planer för de regionala flygplatserna, inbegripet utarbetande av särskilda stödinstrument för att minska luftfartssektorns klimatpåverkan och stödja dess ekologiska omställning.

29. I enlighet med kommissionens riktlinjer för statligt stöd och den allmänna trafikplikten, och enligt de regler som är tillämpliga på luftfartssektorn i samband med covid-19-utbrottet, får medlemsstaterna på vissa villkor stödja företag som drabbats av covid-19-pandemin, däribland regionala flygplatser.

30. Vi betonar dock att regionala flygplatser, i synnerhet de som är belägna på öar, i glest befolkade och perifera regioner, i de yttersta randområdena och i mindre utvecklade regioner, av strukturella skäl i många fall inte kan täcka kapital- och driftskostnaderna och därför behöver ytterligare stöd. Sådana flygplatser bedriver sin verksamhet med en konkurrensnackdel som hindrar dem från att kompensera för fasta kostnader på grund av sitt begränsade verksamhetsområde.

31. ReK uppmanar därför kommissionen att inom ramen för lagstiftningsprocessen utarbeta ännu mer flexibla och ändamålsenliga regler för offentligt stöd som gör det möjligt för medlemsstaterna att tillhandahålla regionala flygplatser ekonomiskt stöd i linje med de relevanta bestämmelserna för Eruf och faciliteten för återhämtning och resiliens när det gäller investeringar i regionala flygplatser belägna i perifera områden, öregioner, de yttersta randområdena och mindre utvecklade regioner, när ett mer effektivt och hållbart alternativ (t.ex. järnväg) inte finns att tillgå.

32. Kommittén föreslår också att medlemsstaterna ska kunna tillämpa en övergripande strategi för regionala flygplatser när det gäller miljökrav, med beaktande av de åtgärder som vidtas av såväl de regionala flygplatserna själva som de aktörer som samarbetar direkt med dem på plats.

Luftfartens plats i EU:s nya budgetram 2021–2027

33. ReK uppmanar kommissionen att inom ramen för sammanhållningspolitiken för perioden 2021–2027 och i enlighet med ovannämnda begränsningar tillåta investeringar i form av stöd till regionala flygplatser som direkt stöder processer med inriktning på minskade koldioxidutsläpp och modellen för en koldioxidsnål cirkulär ekonomi.

34. ReK uppmanar också kommissionen att införa nya regler om statligt stöd till små regionala flygplatser som har en genomsnittlig årlig trafikvolym på upp till 1 miljon passagerare och som inte konkurrerar med andra flygplatser, och att undanta dem från skyldigheten att anmäla offentligt investeringsstöd (om de inte kan generera 25 % av sitt eget bidrag) och driftstöd.

35. Vi uppmanar kommissionen att anslå tillräckliga EU-medel till utveckling av skydds- och säkerhetsinfrastruktur och införande av innovativ teknik och digitalisering av flygplatser, som ett bidrag till uppfyllandet av målen i den europeiska gröna given.

36. ReK anser att man för att skapa ett miljövänligare lufttransportsystem måste se till att EU-medel används för att stödja spridning och tillämpning av resultaten av forskning och utveckling, i synnerhet vad gäller minskning av buller och utsläpp från flygplansmotorer genom användning av alternativa bränslen.

37. orsaka inte betydande skada i den mening som avses i artikel 17 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/852”. Medlemsstaterna bör därför i samarbete med kommissionen noggrant bedöma möjligheterna att stödja regionala flygplatser inom ramen för sina nationella planer för återhämtning och resiliens. Kommittén understryker att faciliteten för återhämtning och resiliens ( 10 ) omfattar insatsområden som rör ”säkerhetssystem och system för flygledningstjänst, för befintliga flygplatser” och stöd till ”flygplatser” i de ”yttersta randområdena” under förutsättning att dessa åtgärder ”till fullo respekterar unionens normer och prioriteringar för klimat och miljö och principeni den mening som avses i artikel 17 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/852”. Medlemsstaterna bör därför i samarbete med kommissionen noggrant bedöma möjligheterna att stödja regionala flygplatser inom ramen för sina nationella planer för återhämtning och resiliens.

38. Vi förväntar oss dessutom att kommissionen kommer att se till att regionala flygplatser i de yttersta randområdena uppmuntras att utnyttja EU-medel inom ramen för de nationella och regionala program som ska genomföras inom EU:s nya budgetram 2021–2027 för investeringar som avser miljöskydd eller som åtföljs av investeringar som är nödvändiga för att lindra eller minska deras negativa inverkan på miljön.

De lokala och regionala myndigheternas roll

39. De lokala och regionala myndigheterna ansvarar för planeringen och genomförandet av kollektivtrafiken i sina områden, och även för att främja den regionala ekonomiska utvecklingen. Många lokala och regionala myndigheter äger eller förvaltar regionala flygplatser, tillhandahåller den nödvändiga infrastrukturen och andra tjänster som är relevanta för flygplatsernas drift samt bidrar till deras finansiering, ibland i betydande omfattning.

40. De lokala och regionala myndigheternas roll bör vara att kontinuerligt sträva efter att förbättra mobilitetsmönstren och välja de lämpligaste transportsätten, vilket inbegriper att överväga för- och nackdelar i fråga om flygplatsernas tillgänglighet. När det gäller klimatneutrala transporter bör man därför i synnerhet stödja projekt för kollektivtrafik men även för individuella transporter med låga eller inga utsläpp, infrastruktur för icke-motordrivna fordon, innovativa laddningsstationer för kollektivtrafikfordon samt integrering av kollektivtrafik. Där så är möjligt bör uppmärksamhet framför allt riktas mot behovet av att säkerställa tågförbindelser till flygplatserna för invånarna, vilket också innebär att koldioxidutsläppen i ekonomin kan minskas.

41. ReK vill uppmärksamma att de lokala och regionala myndigheterna tillsammans med luftfartsbranschen spelar en avgörande roll i utarbetandet av gemensamma regionala kommunikationskampanjer för att öka allmänhetens medvetenhet om flygsäkerhet, miljöinnovation som används i flygplan, flygplatssäkerhet och även fördelarna med multimodalitet på grundval av luftfart, transporter på väg och järnväg samt sjöfart.

42. Kommittén menar att flygplatsoperatörerna skyndsamt måste se över sina utvecklingsstrategier, inte bara för att anpassa dem till de förändringar som sker på luftfartsmarknaden till följd av covid-19-pandemin, utan framför allt för att ta hänsyn till behovet av att investera i hållbar utveckling och bidraget från klimatneutrala transporter.

43. ReK påpekar att kommissionen i den strategi för rättigheter för personer med funktionsnedsättning 2021–2030 som antogs i mars 2021 framhåller behovet av att integrera rättigheter för personer med funktionsnedsättning i all politik och på alla områden, alltså även transportområdet. Vi betonar att det i detta sammanhang är mycket viktigt att operatörerna fullt ut anpassar sina regionala flygplatser till behoven hos personer med funktionsnedsättning, så att de får full tillgång till alla tjänster som erbjuds.

Snabba och samordnade åtgärder som en nyckel till ekonomisk återhämtning

44. Vi uppmanar kommissionen att införa lösningar som underlättar den fria rörligheten för personer inom Europeiska unionen under pandemin. Enhetliga regler, såsom EU:s digitala covidintyg, kommer utan tvekan att bidra till att återupprätta mobiliteten, inklusive flygtrafiken, och turismsektorn som är nära knuten till denna, men får inte på något sätt vara diskriminerande för passagerarna, och införandet av dem får inte enbart innebära en belastning för de regionala flygplatserna, vilket gäller även ekonomiskt sett.

Bryssel den 1 juli 2021. Apostolos TZITZIKOSTAS Europeiska regionkommitténs ordförande

(1) Airports Council International (ACI): Airport Industry Connectivity Report 2020.

(2) Eurocontrol, Think Paper #8: Impact of COVID-19 on European Aviation in 2020 and Outlook 2021.

(3) ACI Advisory Bulletin: The impact of COVID-19 on the airport business, 8 december 2020.

(4) Prognos från ACI, 27 oktober 2020 – Europe: Airports Council International Europe | ACI EUROPE – Media (aci-europe.org).

(5) Strategi för hållbar och smart mobilitet.

(6) Uppgifter från Europeiska byrån för luftfartssäkerhet (Easa), november 2020.

(7) Policydokument 2021/02, januari 2021.

(8) Air Transport Action Group, Aviation Benefits Beyond Borders, oktober 2020.

(9) COTER-VI/046, ReK:s yttrande ”Europeiska regionala utvecklingsfonden och Sammanhållningsfonden”.

(10) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/241 av den 12 februari 2021.