EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION 
Bryssel den 05.07.1995 
KOM(95) 318 slutlig 
Meddelande från kommissionen 
till rådet och Europaparlamentet 
om överbelastning och kris i lufttrafiken 

LEDNING AV LUFTTRAFIKEN 
ÖVERBELASTNING OCH KRIS 
INLEDNING 
Syftet med detta meddelande är att undersöka problemet med överbelastning och 
krissituationer inom lufttrafiken. Kommissionen anser det nödvändigt att analysera den 
rådande situationen, finna orsakerna till den och klargöra alla berördas behörighet och 
ansvar för att undersöka i vilken mån situationen kan ytterligare förbättras på grundval av 
åtgärder som flygsamhället redan vidtagit. En sådan undersökning är väsentlig, eftersom 
många miljoner av våra medborgare under sommarens stora turistström kommer att drabbas 
av långa förseningar i till trängsel fyllda flygplatser och känna vanmakt över att semestenr 
förstörs av den irriterande överbelastningen av luftrummet. 
Flygkontrolltjänsten (Air Traffic Control - ATC) är en absolut nödvändig del av 
flygsäkerheten. För att undvika kollisioner måste flygplanen hållas tillräckligt långt ifrån 
varandra och besättningarna kan med hänsyn till hastigheterna och flygvillkoren inte själva 
klara detta utan det stöd från marken som flygtrafikledarna ger. 
Enligt Chicagokonventionen, som undertecknades år 1944 och som nästan alla världens 
stater har anslutit sig till, ansvarar de enskilda staterna för dessa tjänster inom sitt luftrum. 
Konventionen ledde även till att Internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO) 
inrättades. Ett organ som har till uppgift att utarbeta de standarder som krävs för att 
säkerställa att de system som fastställts av de enskilda staterna fungerar tillsammans, så att 
flygplan kan flyga över hela världen. 
År 1960 skapades Eurocontrol av en del europeiska stater som var medvetna om att ett 
närmare samarbete behövdes för att förbättra planeringen och utvecklingen av deras 
kontrollsystem och som ville genomföra vissa arbetsuppgifter tillsammans. Eurocontrol är 
en europeisk organisation för flygsäkerhet som i dag samlar sjutton stater, av vilka endast 
elva tillhör Europeiska unionen. 
Denna organisation, som ursprungligen skapades för att erbjuda ATC-tjänster i det övre 
europeiska luftrummet, har fram till i dag endast tillhandahållit sådana tjänster för Benelux-
länderna och norra Tyskland. I dag är det den enda organisation som har den expertkunskap 
och de resurser som krävs för att utforma komplexa program för förbättring av flygtrafiken 
i Europa och för att se till att de genomförs. 
256sw 
Det var först under 1980-talet som Europa insåg att ATC-kapaciteten kunde ha betydelse 
för utvecklingen av den civila luftfarten. Tidigare hade man alltid ansett att de enda 
begränsande faktorerna var flygplatsernas kapacitet och det miljömässigt hållbara antalet 
start- och landningsbanor. 
År 1986 noterade europeiska flygbolag att ca 12 % av deras flygningar drabbades av 
förseningar på mer än femton minuter (av alla slags orsaker: ATC, vädret, företaget, 
flygplatsen osv.). Denna siffra hade 1988 ökat till 20 % och 1989 till 25%, huvudsakligen 
på grund av överbelastning. I flera undersökningar som gjordes under denna tid beräknades 
kostnaden för ATC-förseningar att ha varit mellan 1,5 och 2,5 miljarder ecu per år. 
Den allvarliga försämringen har framkallat en omedelbar reaktion från alla politiska organ 
eftersom den visade att bristerna i ATC hotar den liberaliseringsprocess som är nödvändig 
för att fullborda den inre marknaden och att bristerna utgör ett betydande hinder för 
genomförandet av de grundläggande friheter som fastställs i fördraget, särskild den fri 
rörligheten för medborgarna. 
Sedan 1988 har kommissionen förslagit1 att fördragets bestämmelser och gemenskapens 
resurser skall användas för att finna en lösning på problemet. 
Parlamentet har även antagit flera resolutioner, bl.a. den 18 september 1992 och den 27 
september 1994, som manar medlemsstaterna att närmare samarbeta för att genomföra ett 
samordnat åtgärdsprogram och att utnyttja gemenskapsmekanismer för att garantera att det 
genomförs. 
Europeiska rådet erinrade i Essen om att flygledningssystemet ATM (Air Traffic 
Management) skall prioriteras. 
Trots dessa initiativ har medlemsstaterna alltid föredragit att arbeta inom ramen för 
Europeiska luftfartsorganisationen (ECAC) och Eurocontrol, vilket har begränsat 
gemenskapens roll till att finansiera initiativ som tagits av dessa organisationer (EATCHIP2, 
APATSI3) och att lagstifta om de standarder som antagits av Eurocontrol. 
Kommissionen har således stött dessa program med inte mindre än 5 miljoner ecu och 
lämnat 30 miljoner ecu till finansieringen av ATM-forskningen. Dessutom antog 
gemenskapen 1993 ett direktiv4 om definition och användning av kompatibla tekniska 
specifikationer vid upphandling av utrustning och system för ledning av lufttrafiken. 
i 
2 
3 
4 
256sw C0M(88) 577end, 1.6.1989 
European Air Traffic Control Harmonisation and Integrtion Programme 
Airport / Air Traffic Services Interface 
Direktiv EEG/93/65 - EGT nr L 187, 29.7.1993 
De nationella förvaltningar som ansvarar för tillhandahållandet av ATC-tjänster har å sin 
sida gjort betydande ansträngningar inom dessa program för att öka sina systems kapacitet 
med hjälp av Eurocontrols expertkunnande och resurser. De har ökat sina investeringar samt 
anställt och utbildat många fler trafikledare. 
Enligt de siffror som offentliggjordes inför ministermötet inom ramen för ECAC-
konferensen (ECAC, den europeiska luftfartsorganisationen) uppgår ATC-investeringarna 
inom ECAC-området för närvarande till ca 1,2 miljarder ecu, och totalkostnaden för ATC-
tjänster under flygningarna har ökat med 50 % mellan 1986 och 1993 (se bilaga 1). 
Fram till år 1994 ledde detta till uppmuntrande resultat. Trots en 50-procentig ökning av 
trafiken är antalet flygningar med förseningar på mer än 15 minuter, enligt siffror som 
offentliggjorts av I AT A, tillbaka på samma nivå som 1986 (se bilaga 2). 
Resultaten ligger ändå långt under de förväntningar som brukare av luftrummet hyser. 
Kostnaden för ATC-förseningar uppskattas fortfarande vara mellan 1,2 och 2 miljarder ecu. 
Samtidigt har ATC-delen av de totala driftskostnaderna för inomeuropeiska tjänster ökat från 
3,8 % 1986 till 5,6 % 1994 enligt siffror från AEA (Association of European Airlines). 
Andelen kan till och med komma att nå upp till 20 % av totalkostnaden för regionala 
tjänster. 
Dessutom visar de tillgängliga siffrorna för sista halvåret 1994 och de första månaderna 
1995 ett brott i den tidigare utvecklingen mot minskade förseningar och möjligen en motsatt 
utveckling (se bilaga 3). 
Dessa siffror visar att de metoder som hittills använts för att öka de europeiska ATC-
tjänsternas effektivitet nu börjar att nå sin gräns, trots de enorma kostnadsökningarna. Det 
är därför nödvändigt att ge ny kraft till hela processen att förbättra det europeiska ATM-
systemet. 
Kommissionen kommer till slutet av 1995 att utarbeta en vitbok som utförligt beskriver dess 
strategi för att skapa ett verkligt enhetligt ATM-system för Europa. Följande aspekter 
kommer att behandlas: 
— Integrering av ATM i det transeuropeiska nätverket för att skaffa fram 
kompletterande resurser från olika gemenskapsfonder (sammanhållningsfonderna, 
infrastrukturfonden, PHARE, ...) för att påskynda den standardiseringsverksamhet 
och de uppgraderingsprogram som genomförs inom ramen för EATCHIP och 
APATSI och för att främja regionala samarbetsprojekt som CEATS5 och det 
nordiska harmoniseringsprogrammet. 
Central European Air Traffic System 
256sw 
— Utnyttjande av gemenskapens forsknings- och utvecklingsprogram för att på ett mer 
samordnat sätt utveckla det nya EATMS6-begreppet och den teknik som krävs för 
att tillfredsställa den väntade efterfrågeökningen. 
— Överväganden om i vilken institutionell ram ATC-tjänster lämpligast tillhandahålls 
för att säkerställa att den europeiska dimensionen beaktas, att de ekonomiska och 
sociala konsekvenserna vederbörligen utvärderas och att fördragets bestämmelser och 
EU-medlemsstaternas internationella förpliktelser respekteras. 
Det kommer att ta en viss tid innan ett sådant nytt initiativ ger resultat. Under tiden tvingar 
oss de krissituationer som återkommer varje sommar och som påverkar europeiska 
resenärer och ekonomin i flera perifera europeiska regioner7 att noga undersöka de metoder 
som används för att hantera överbelastningen av lufttrafiken för att bedöma hur de skall 
förbättras, så att kriser kan undvikas eller effekterna av dem minskas. 
I denna syfte har kommissionen samrått med en vid krets av nationella förvaltningar, 
brukare och sammanslutningar för att utröna hur man kan bygga vidare på det redan 
existerande systemet och effektivisera det utan att öka brukarnas kostnader eller lägga till 
nya institutionella lager. 
Kommissionen anser att igenomförandet av de åtgärder som avses i denna text och som tar 
hänsyn till dessa samråd på ett verksamt sätt kan bidra till att dessa syften uppnås. 
1. HANTERING AV ÖVERBELASTNING OCH KRISER 
Redan under 70-talet hade man inom flygsamhället blivit medveten om att risken för 
trafikstockningar måste förutses så att överbelastningar som står i strid med 
säkerhetsnormerna kan undvikas. Målet var främst att hålla flygplan kvar på marken som 
annars skulle ha befunnit sig i luftrummet vid en tidpunkt då det hade varit omöjligt att 
hantera dem på ett säkert sätt. Ett antal nationella enheter skapades för styrning av 
trafikflödet i luften, Air Traffic Flow Management (ATFM). 
Krisen i slutet av 80-talet riktade uppmärksamheten på ATFM:s strategiska betydelse och 
i synnerhet på att ATFM måste genomföras i så stor skala som möjligt för att man skall 
kunna dra nytta av ett helhetsperspektiv och därigenom kunna använda den tillgängliga 
ATC-kapaciteten effektivare. 
European Air Traffic Management System 
Flygbolagens kostnad för ATC-förseningar av avgångar och ankomster till Palmas flygplats under högsäsongen 1994 
(maj-oktober) kan uppskattas till en halv miljard ecu, oräknat nackdelarna för passagerarna och den lokala ekonomin. 
256sw 
Detta ledde till att de stater som är verksamma inom den europeiska och nordatlantiska 
delen av ICAO och Eurocontrol samtyckte till en centraliserad princip för ATFM. 
Tillkomsten av en central flödesstyrningsenhet, "Central Flow Management Unit" (CFMU) 
blev den naturliga konsekvensen. CFMU agerar på alla 32 ECAC-staternas vägnar, dvs. de 
flesta stater i Västeuropa. 
Man har successivt förbättrat förfarandena för att kunna varna brukarna i förväg om de 
restriktioner som kommer att införas och föreslå alternativa rutter. Samma information kan 
användas för att optimera kontrollcentralernas verksamhet och för att förbättra tilldelningen 
av resurser till hotade sektorer. 
I framtiden kommer ATFM att vara en integrerad del av ATM, eftersom en kvalitativ 
ökning av tjänsterna över en viss nivå inte kan berättigas ekonomiskt, även om den vore 
tekniskt och miljömässigt möjlig. Vi måste därför lära oss att leva med en "acceptabel" 
underkapacitet under vissa tider. Det är alltså nödvändigt att definiera och införa regler, 
medel och förfaranden för att utnyttja kapaciteten på bästa sätt och för att minimera 
effekterna av överbelastningen under de dagar eller timmar då efterfrågan överstiger den 
avtalade kapaciteten. Samma mekanismer kommer också att finnas till hands för att hantera 
krissituationer när kapaciteten tillfälligt är reducerad av oförutsedda skäl som strejker, 
tekniska fel, restriktioner för utnyttjandet av vissa delar av Europas luftrum m.m. 
1.1 Den strategiska fasen 
Strategisk ATFM-planering omfattar alla åtgärder som vidtas långt i förväg. Den 
största insatsen görs under vintermånaderna när den kommande sommarsäsongen 
förbereds. Strategisk planering är dock en fortlöpande process som leder ända in i 
den för-taktiska fasen, som börjar två dagar före den aktuella verksamhetsdagen. Det 
första steget i processen består i att dra nytta av de lärdomar som gjorts under 
föregående säsong och att jämföra den förutsedda efterfrågan med kapaciteten för 
att upptäcka potentiella flaskhalsar. 
Tidigare har huvuddelen av detta arbete skett under de koordineringsmöten för 
ATS/ATFM som ICAO ordnat under höst och vår och då tillhandahållare och 
brukare träffades för att göra bokslut över det passerade och bedöma framtiden. 
Sedan 1991 har CFMU varit ansvarig för samordningen av den strategiska 
planeringen. Om så krävs ordnar CFMU regionala möten och ett femdagarsmöte för 
alla europeiska ATS-myndigheter strax innan planen fastställs vid ICAO:s 
samordningsmöte för ATS/ATFM på våren. Under slutet av sjuttio- och början av 
åttiotalet byggde planeringen på statistik som lämnats av vissa stater. Det var dock 
inte möjligt att få en riktigt heltäckande bild av den europeiska situationen. Sedan 
1985 har Eurocontrol samlat in uppgifter från brukarna om deras planerade 
verksamhet under kommande månader och detta har gett planeringsprocessen en ny 
256sw 6 
dimension. Även om de lämnade uppgifterna är till nytta så är de likväl 
ofullständiga: affärsflyg, taxiflyg, ambulansflyg, allmänflyg och militär trafik kan 
inte planeras långt i förväg och charteroperatörerna ställs ofta inför ändringar i sista 
minuten när modet svänger från en turistort till en annan. Det anses för närvarande 
att endast 80 % av efterfrågan är känd det i detta inledande skede av planeringen. 
ATS-myndigheterna lämnar kapacitetsvärden för sina sektorer till CFMU. 
Kapacitetsvärdena beräknas enligt olika metoder och de minskas i varierande grad 
för att skapa de säkerhetsmarginaler som krävs på grund av att det nuvarande 
manuella systemet inte är exakt. Sektorer måste därför ofta arbeta med trafiknivåer 
som överstiger den angivna kapaciteten med mer än 50 %. De första veckorna av 
CFMU:s taktiska verksamhet visar att dess automatiserade system klarar en mycket 
finare avläsning av trafiken, vilket till sist kommer att göra det möjligt att få de 
angivna kapaciteterna att stämma överens med den verkliga kapaciteten. 
Huvudresultatet av denna fas är en trafikdirigeringsplan ("traffic orientation 
scheme", T.O.S.), dvs. en uppsättning tvingande tidtabeller vars syfte är att sprida 
trafiken geografiskt över de olika linjerna på ett sådant sätt att efterfrågan minskar 
vid de förutsebara flaskhalsarna. Rekommendationer kan även lämnas för att få 
brukarna att undvika vissa områden eller vissa perioder och tillhandahållarna att 
utnyttja förhandskännedomen om ett problem till att lösa det. Strategisk planering 
inbegriper även samordnade förberedelser för händelser som är kända i förväg och 
som kommer att leda till ökad efterfrågan eller minskad kapacitet (stora 
sportarrangemang eller inkörningstiden när en kontrollcentral börjar använda ny 
utrustning eller nya system). 
1.2 Den för-taktiska fasen 
Dagarna före en viss verksamhetsdag tillåter den förbättrade kännedomen om 
efterfrågan en mer noggrann analys av förhållandet mellan efterfrågan och kapacitet. 
CFMU har i själva verket utfört ett sådant arbete sedan 1994 och offentliggör varje 
dag i ECAC-staternas namn ett ATFM-meddelande ("ATFM Notification Message", 
ANM) med uppgifter om de restriktioner som kommer att påverka trafiken under 
följande dag (flöden och tidsperioder som berörs, acceptabel flödestakt m.m.) och 
kan rekommendera alternativa rutter. 
Eftersom det inte är obligatoriskt att använda de rekommenderade alternativa linjerna 
finns det ingen möjlighet att i förväg veta om de kommer att användas, i vilken 
utsträckning trafiken kommer att omdirigeras och hur detta kan leda till att 
överbelastningen flyttas till andra områden. 
2S6sw 
1.3 Den taktiska fasen 
Det sista steget i ATFM-processen är den verkligt operationella fasen. Då genomförs 
om den faktiska situatinen så kräver de åtgärder som tillkännagivits under föregående 
faser . 
Alla flygningar som inte är undantagna eller prioriterade och som innebär att ett plan 
kommer att inträda i en begränsad sektor tilldelas en "ATC-avgångstid", dvs. en 
avgångstid som medför en viss ingångstid i de aktuella sektorn. Avgångstiden är 
beräknad så att flödet genom sektorn inte skall överskrida den angivna kapaciteten. 
Avgångstider tilldelas enligt principen "först planerad, först betjänad". Detta leder 
i själva verket till att veritabla köer bildas på grundval av de intentioner som 
brukarna angivit i sina flygningsplaner. 
Flygningar som kommer för långt bort ifrån för att kunna hålla en landningstid 
undantas från restriktionerna. Flygningar av humanitära skäl och flygningar som 
uttryckligen bestämts av nationella myndigheter prioriteras. 
Tills nyligen har detta arbete utförts av nationella eller regionala 
flödesstyrningsenheter ("Flow Management Units", FMU). Det överförs successivt 
till CFMU (med början i april 1995 med det område som tidigare sköttes av FMU 
för Paris) så att den taktiska flödesstyrningen för hela Västeuropa från och med 
våren 1996 kommer att skötas av CFMU. 
De fem FMU (Frankfurt, London, Madrid, Rom och CFMU) står i ständig 
förbindelse med ATC genom "Flow Management Positions" (FMP) i varje 
kontrollcentral så att alla händelser som kan påverka situationen omedelbart kan 
integreras och avspeglas på operativ nivå. Det kan röra sig om en förbättring av 
trafiksituationen eller om en ökning av kapaciteten som föranleder att restriktionerna 
lättas eller upphävs men även om en försämring som kräver att restriktionerna 
förstärks eller att nya restriktioner införs. 
1.4 Krishantering 
Sedan en tillfällig krisenhet upprättats för att hantera händelserna i juli 1994 har det 
accepterats att de normala mekanismerna för flödesstyrning kan behöva förstärkas 
för att hantera vissa kriser, på grund av att det krävs snabba beslut på hög nivå 
utanför ATFM-experternas behörighet, t.ex. beslut om tilldelning av resurser. 
256sw 
Eurocontrols medlemsstater har därför beslutat att skapa en krishanteringsgrupp som 
skall samlas när så behövs för att stödja CFMU. Staterna företräds av högre 
tjänstemän från luftfartsmyndigheterna. De som direkt berörs av en viss kris kommer 
att sammankallas av CFMU och kommer att utgöra den enhet som hanterar den 
situationen. 
OMRÅDEN FÖR FORTSATT UTVECKLING 
Mekanismerna anges av de olika berörda aktörerna vara baserade på öppen och 
frivillig verksamhet. Aktörerna anser att mekanismerna i allmänhet är 
tillfredsställande och hyser stora förhoppningar om att ett fullständigt genomförande 
av CFMU kommer att förbättra deras verksamhet och effektivitet. 
Det kan ändå vara bra att granska dessa mekanismer för att se om införandet av ett 
viss mått av tvång eller incitament till samarbete, allt efter situationen, skulle kunna 
påskynda och förstärka förbättringen. 
2.1 Planering 
Utifrån sett är bristen på visshet den viktigaste svagheten hos de befintliga 
mekanismerna för styrning av lufttrafikflödet. Välviljan finns ingen anledning att 
ifrågasätt, men varje aktörs önskan att behålla så stor flexibilitet som möjligt hindrar 
en allvarligt syftande förhandsplanering. 
Resultatet är att luftrummets brukare inte vet hur mycket de kommer att bestraffas 
förrän i det ögonblick de får sina ATC-tider. De kan inte heller riktigt bedöma den 
fördel de skulle ha haft av att ändra sina flygningsplner. Konsekvensen är att många 
av dem håller fast vid sina ursprungliga planer och försöker förhandla om ankomst-
och avgångstider under gång, vilket bidrar till att FMU:s arbetsbörda ökar. Den som 
slutligen drabbas är passageraren, som oftast väntar i hopp om en snar avgång som 
aldrig bekräftas. 
En ändring av detta förhållande skulle kräva att alla aktörer ansträngde sig att 
förbättra uppskattningen av den förutsebara efterfrågan och den tillgängliga 
kapaciteten och att genom ökat samarbete utveckla metoder för att ytterligare anpassa 
dessa till varandra så att en balans kan uppnås. 
256sw 
2.1.1 Kapacitet 
Alla är överens om att bättre förhandskunskap om den tillgängliga kapaciteten skulle 
vara en betydande förbättring, särskilt om de angivna siffrorna skulle vara 
bindande. 
I dag fastställer varje ATC-central sin kapacitet på grundval av tillgängliga resurser 
och är mer intresserad av att hantera sina egna interna begränsningar än andras krav. 
Det var först 1995 som det första försöket till övergripande förhandsplanering 
gjordes för att tillgodose Spaniens begäran om bättre förberedelser inför 
sommarsäsongen för att undvika en upprepning av krisförhållandena i sydvästra 
Europa. 
Det vore därför önskvärt att en standardmetod och verktyg för att bestämma ATC-
sektorns tillgängliga kapacitet utvecklades och att förfaranden för gemensam 
förhandsplanering upprättades. Resultatet av en sådan planering skulle vara 
bindande, utom vid oförutsebara störningar. Luftrummets brukare och flygplatser 
skulle använda det för att förbättra planeringen och organisationen av sina egna 
verksamheter. 
Med samma inställning skulle trafikdirigeringsplaner (T.O.S.) kunna kvantifieras för 
att ge en bättre indikation om vilka flöden som fastställda linjer kan klara och 
därigenom ge operatörerna möjlighet att planera enligt detta. 
För att genomföra detta arbete under goda förhållande bör CFMU använda 
kompletterande medel för att säkerställa samordning mellan tillhandahållarna och 
skulle även kunna ges tillräcklig befogenhet för att vidta avgörande åtgärder. 
2.1.2 Efterfrågan 
Det är tydligt att överbelastningen i viss utsträckning är en artificiell produkt av att 
flygbolagen fastställer tidtabeller i enlighet med efterfrågan på marknaden. Denna 
påverkas av flera faktorer av vilken den mest framträdande är researrangörernas krav 
att trafiken skall koncentreras till vissa destinationsområden vissa dagar i veckan. 
Tillsammans med brukarnas ekonomiskt betingade krav att kunna lägga den första 
avgången så tidigt som möjligt efter det att flygplatsen öppnas för dagen och att låta 
dagens sista flygning återvända strax innan flygplatsen stängs, leder detta till en 
teoretisk planering som skulle skapa trafikvågor till och från samma områden vid 
samma tidpunkt. 
256sw 10 
Det är allmänt erkänt att i en omgivning med affärsmässig konkurrens måste 
flygbolagen ha den flexibilitet som krävs för att uppfylla marknadens krav. Man 
medger också att ett minimum av realism och självkontroll måste införas i 
planeringen av verksamheten om passagerare skall kunna få den service som de har 
rätt till. 
För att uppnå detta mål bör både flygplatser och luftrummets brukare ägna mer 
uppmärksamhet åt ATC-begränsningarna. 
Vid många flygplatser görs planeringen av förflyttningarna av olika 
tidtabellkommittéer. På övergripande nivå sker en samordning genom IATA:s 
tidtabellkonferenser enligt regler som branschen till stor del har utvecklat själv för 
att sprida trafiken över dagen så att flödena av trafik och passagerare hålls inom 
flygplatsens kapacitetsgränser. Det bör undersökas om liknande regler, som 
utvecklas gemensamt, kan införas för att begränsa den ovan beskrivna 
koncentrationen och minska skillnaden mellan efterfrågan och kapacitet. 
För att främja sådant samarbete kan myndigheterna behöva skapa lämpliga villkor. 
Å ena sidan bör alla parter som berörs av planeringen av flygningarna få träffas och 
samordna med varandra för att bättre utnyttja den tillgängliga kapaciteten. Sådana 
aktiviteter måste vara förenliga med antitrustlagstiftningen, vilket samordningen av 
flygplatsernas avgångs- och ankomsttider redan är. Å andra sidan bör det finnas 
incitament till att komma överens om och acceptera gemensamma regler. Ett sådant 
incitament skulle kunna vara att låta passagerarna få veta vilka som har en realistisk 
planering och vilka som inte har det. Detta har skett i USA under många år, genom 
att siffror som visar flygbolagens punktlighet regelbundet offentliggörs så att 
brukarna kan jämföra de erbjudna tjänsternas kvalitet. 
I samma syfte att bättre anpassa efterfrågan till kapaciteten bör man vid 
flygplatsernas planering av tidtabeller överväga att fastställa kapacitetssiffror som 
integrerar ATC-begränsningarna, vilket för närvarande görs i begränsad omfattning 
av tidtabellsmyndigheten vid Frankfurts flygplats för vissa flöden. Vad tjänar det till 
att planera tio avgångar inom en begränsad tidsrymd i en viss riktning när man i 
förväg vet att endast hälften av dem verkligen kan genomföras? Realistisk planering 
för parametrar av liknande slag sker redan i flygplatsernas närmiljö 
(flygplatsparkeringens begränsningar, incheckningsmöjligheter, vänthallarnas 
kapacitet, begränsningar i närliggande sektorer, påverkan av ankomst- och 
avgångsförfarandena etc. ...). En integrering av mekanismerna för flygplatsens 
tilldelning av ankomst- och avgångstider och förfarandet för styrning av 
lufttrafikflödet bör därför närmare övervägas. Detta kräver en omfattande och 
djupgående analys inom ett så komplext område. 
256sw 11 
2.2 Prioritetsregler 
I alla samhällen där människors relationer till varandra inte styrs enbart av styrkan 
är, vid första påseendet, det rättvisaste sättet att anpassa efterfrågan till tillgången 
en kö enligt principen "först framme, först betjänad". Detta är precis vad som är 
fallet i dag i slutfasen av lufttrafikledningen. Man kan dock fråga sig om inte i ett 
avancerat samhället andra medel är att föredra som bygger på frivilligt samarbete 
eller lagstiftning. 
Alla faser av ATFM-processen innebär prioritering i en eller annan form. Strategisk 
planering leder till en linjeplan som endast tillåter att vissa trafikflöden använder 
vissa linjer. För-taktisk planering kan innebära dirigering beroende på tillfället och 
en del trafik kan vara tvungen att flyga på oekonomiskt låga nivåer för att utnyttja 
ledig kapacitet i sektorer på lägre nivåer och därigenom minska efterfrågan och 
förseningarna i övre sektorer. Eftersom sådana beslut fattas enbart i syfte att 
förbättra det totala kapacitetsutnyttjandet gynnar de oundvikligen vissa flöden och 
missgynnar andra och är i denna mening en prioritering. 
I den taktiska fasen fördelas ankomst- och avgångstider, och därigenom förseningar, 
enligt den rådande regeln "först planerad, först betjänad". Samtidigt som denna regel 
är allmänt accepterad av brukare och tillhandahållare är den effektiv bara så länge 
som all potentiell trafik är känd innan avgångs- och ankomsttiderna utfärdas. Detta 
är ofta inte fallet när flygningar som avgår från flygplatser nära ett område med 
restriktioner konkurrerar med flygningar från flygplatser som är belägna långt borta 
och som därför är tidigare med att lämna in sina flygningsplaner och kräva sina 
tider. 
FMU ingriper ibland för att prioritera enskilda flygningar som har särskilda 
svårigheter eller som drabbats av en ovanligt stor försening. Om de används 
försiktigt ifrågasätts inte dessa ingripanden. 
Det vore lämpligt att för varje fas i ATFM-verksamheterna pröva vilka 
prioriteteringsregler som skulle ge det effektivaste utnyttjandet av den tillgängliga 
kapaciteten och vilka kompromisser som skulle behövas för att reglerna skulle bli 
acceptabla för alla berörda. 
CFMU ansvarar för samordningen av den strategiska planeringen, för genomförandet 
av den för-taktiska planeringen och har börjat att ta över genomförandet av de 
taktiska verksamheterna. Såsom tidigare nämnts tvingas CFMU under denna aktivitet 
att fatta beslut som har betydelse för prioriteringen och det sätt på vilket de 
oundvikliga bestraffningarna (oekonomiska flygnivåer, längre flygsträckor eller 
förseningar) fördelas bland brukarna. 
256sw 12 
Medan varje stat offentliggör trafikdirigeringsplaner i form av en NOT AM eller en 
AIC8, som därigenom blir obligatoriska, kan inte samma sak sägas om andra 
rekommendationer eller förfaranden. Det har hävdats att den gemensamma 
överenskommelsen om att CFMU skall offentliggöra ANM i praktiken innebär en 
deligering av ansvar. Någon motsvarande överföring av befogenheter för att ge 
rättsligt stöd åt CFMU:s åtgärder och beslut har dock inte skett. 
Återigen bör uppmärksamhet ägnas åt nödvändigheten av att ge CFMU en verklig 
laglig grund för sitt arbete. Denna grund måste ge auktoritet åt CFMU:s beslut 
samtidigt som den definierar den ram inom vilken CFMU är bemyndigad att handla. 
2.3 Krishantering 
Eurocontrols krisenhet har upprättats. Den kommer säkerligen att lära av 
erfarenheten men måste anses kompetent att hantera de enda ATM-aspekterna av en 
kris, nämligen att utnyttja de återstående resurserna på bästa sätt. 
Ibland kan dock åtgärder krävas som ligger utanför ATM-myndigheternas 
behörighet, t.ex. i följande situationer: 
— Under vissa omständigheter kan det vara nödvändigt att öppna en stängd 
flygplats eller använda militära resurser och militärt luftrum. 
— Om ett ATC-centrum av vital betydelse i en betydande utsträckning eller helt 
och hållet skulle sättas ur funktion, kommer tillfälliga arrangemang för att 
återställa en acceptabel servicenivå på och kring detta centrums flygplats 
säkerligen att kräva internationellt samarbete och samtycke. 
Det bör därför prövas om Eurocontrols krisenhet behöver tillgång till stöd på hög 
politisk nivå och, om så är fallet, hur detta bäst skall ordnas. Med hänsyn till att 
möten under dessa omständigheter skulle behöva arrangeras på några timmar och 
beslut fattas och genomföras på några dagar, kan lagstiftningsmakt behövas för att 
möjliggöra en snabb reaktion i ett internationellt ramverk för beredskapsplanering. 
Det gemensamma i alla kriser är en dramatisk kapacitetsminskning. Det kan visa sig 
omöjligt att absorbera all undanträngd efterfrågan i omgivande sektorers mycket 
begränsade lediga kapacitet. Under dessa omständigheter kan det vara nödvändigt 
att fatta kännbara prioriteringsbeslut. Den ovan föreslagna översynen av 
prioriteringsreglerna bör därför innefatta särskilda regler som kan åberopas i 
NOTAM : Notice to AirMen 
AIC : Aeronautical Information Circular 
256sw 13 
krissituationer. Detta skulle behöva stödjas av en beslutsordning som bemyndigar 
CFMU att tillämpa den ändrade regeln under vissa omständigheter. 
Vissa stater har fastställt miniminivåer för de tjänster som måste tillhandahållas vid 
fackliga stridsåtgärder. Det vore bra för planeringen om en gemensam norm 
tillämpades inom hela regionen. Det skulle vara ännu bättre om normen kunde 
definieras på ett sådant sätt att störningen av internationell överflygande trafik 
begränsades. Svårigheten att uppnå enighet bland sammanslutningar och 
förvaltningar inom hela EU skall inte underskattas, men en ansträngning borde ändå 
göras att definiera och tillämpa en gemensamt överenskommen miniminivå för ATM-
tjänster. 
3. ETT EUROPEISKT ANGREPPSSÄTT 
Trots att den tidigare analysen har visat att flygsamhället inte har negligerat de 
problem som följer av överbelastningen av Europas luftrum är ändå viktiga 
förbättringar nödvändiga och möjliga, under förutsättning av att de stöds av verklig 
politisk vilja. Europeiska unionen måste därför definiera en strategi som inriktas mot 
följande mål. 
3.1 En organisation med befogenheter 
Eurocontrol och CFMU har visserligen redan åtagit sig många uppgifter inom 
flygtrafikledningsområdet men den ram inom vilken de utför dem är inte väl 
definierad och ansvarsfördelningen är fortfarande oklar. Dessutom återstår mycket 
att göra inom strategisk flödesplanering och integrering av ATFM-tekniker i ATC. 
CFMU bör därför, utöver sina operationella uppgifter, få ansvaret för att säkerställa 
en bättre samordning och verklig planering, såsom framhölls i föregående avsnitt. 
Detta skulle kunna innebära att CFMU också hade medel att övervaka och driva 
igenom de beslut som fattas, t.ex. om tilldelning av avgångs- och ankomsttider, 
fastställda linjer, avtalade kapaciteter etc. Detta skulle utan tvivel medföra en radikal 
förändring av den institutionella ramen. 
Det skulle vara för tidigt att nu föreslå bestämda alternativ för upprättandet av denna 
centrala organisation för flödesstyrning. Icke desto mindre måste kravet beaktas. 
256sw 14 
3.2 Rättvisa regler för tillträde till luftrummet 
Även om det är ett känsligt ämne är det obestridligen ett stort och ännu oexploaterat 
område för förbättringar. På kort sikt är det nödvändigt att tillsammans med alla 
berörda parter utforma gemenskapsnormer för en miniminivå för tjänster som tar 
hänsyn till alla inblandades berättigade intressen i situationer då kapaciteten plötsligt 
och oväntat minskar på grund av en strejk eller ett tekniskt fel. 
Det bör prövas om nya prioriteringsregler och omdirigering av trafik skulle göra att 
luftrummet utnyttjas effektivare och den tillgängliga kapaciteten fördelas rättvisare, 
samtidigt som gemenskapens politiska mål beaktas, särskilt när det gäller ekonomisk 
och social sammanhållning. Det skulle i så fall vara nödvändigt att bestämma om och 
hur sådana regler skulle kunna genomföras med hänsyn till att en eventuell reglering 
bör begränsas till vad som är absolut nödvändigt för de eftersträvade syftena. 
3.3 Förstärkt samarbete 
Ett av de framträdande dragen i den nuvarande situationen är att alla aktörer agerar 
oberoende av varandra, trots vetskapen om att det som planeras inte kan 
genomföras. Researrangörer planerar resor som koncentrerar turisternas resor till 
vissa turistorter på vissa dagar, transportföretagen schemalägger sina flygningar 
därefter, flygplatser tilldelar motsvarande avgångs- och ankomsttider, flyg­
ledningscentralerna beräknar sin kapacitet på grundval av tillgängliga resurser, på 
den givna dagen hanteras köerna så bra som det går och den som slutligen drabbas 
av allt detta improviserande är passageraren. 
Detta är nog naturligt i en liberal omgivning där målet är att tillfredsställa kunden, 
men tyvärr blir resultatet det motsatta. Under sådana omständigheter hjälper inte 
regleringar. Endast bättre samordning mellan aktörerna, ett mer ansvarsfullt beteende 
och respekt för passagerarna kommer att tillåta bättre service samtidigt som det 
skulle bidra till att göra europeiska lufttransportföretag effektiva och 
konkurrenskraftiga. 
Dessutom bör man undersöka hur en bättre samordning mellan tilldelningen av 
ankomst- och landningstider och trafikflödesplaneringen skulle kunna säkerställas 
genom att nya principer utvecklas på grundval av den vunna erfarenheten. 
Slutligen är det viktigt att information lämnas, så att passagerarna kan göra ett 
genomtänkt val av de tjänster de köper och andra aktörer uppmuntras att göra sitt 
bästa för att tillfredsställa deras behov. Detta kräver kunskap om den erbjudna 
tjänstens utförande och kvalitet. Detta skulle kunna åstadkommas 
256sw 15 
genom att jämförbara siffror som visar flygplatsers och flygbolags punktlighet 
systematiskt offentliggörs. 
3.4 Politisk krishantering 
Erfarenheten har visat att krishantering enbart på den operationella nivån är 
otillräcklig. Lösandet av vissa problem som kan uppstå vid sådana tillfällen kan 
nämligen kräva politiska beslut på hög nivå inom olika områden. 
För att avhjälpa denna brist bör en grupp sammansatt av företrädare för 
medlemsstaterna på en nivå som inbegriper alla berörda parter, särskilt inrikes- och 
försvarsministrarna, kunna förstärka Eurocontrols krisenhet för att utan dröjsmål 
undersöka situationer som inte kan hanteras på den nivån eller för att säkerställa att 
Eurocontrols rekommendationer genomförs. 
4. SLUTSATSER 
Mycket återstår att göra för att förhindra nya krissituationer på grund av överbelastning av 
luftrummet. Även om de mest framträdande problemen är komplicerade, och inte av ett 
sådant slag att de kan lösas genom kortsiktiga åtgärder, kan vissa initiativ ändå tas för att 
stödja de mekanismer och organ som nyligen upprättats och för att ytterligare förbättra deras 
effektivitet, t.ex. genom att 
— ge Eurocontrols KRISENHET politiskt stöd, 
— tillsammans med alla berörda parter definiera en gemensam miminivå för tjänster 
under kriser och att tillsammans med Eurocontrol granska fastställandet av 
alternativa prioriteringsregler för tillträde till luftrummet under både normala och 
krisartade förhållanden, 
— offentliggöra jämförbara siffror för flygplatsers och flygbolags punktlighet, 
— planera trafikflödena bättre och integrera ATC-begränsningarna i tilldelningen av 
avgångs- och ankomsttider, och 
— gemensamt dela på den tillgänglig ATC-kapaciteten. 
Kommissionen är ändå medveten om att dessa åtgärder, som syftar till en närmare 
korrelering av kapaciteten och efterfrågan för att minska olägenheterna för passagerare och 
brukare av överbelastningen, inte får leda till en avmattning av de ansträngningar som görs 
för att öka det europeiska ATC-systemets kapacitet. 
256sw 16 
EVOLUTION OF THE COST PER KILOMETER FLOWN 
0.72ECU/Km <> 
1113 MECU 
1542 MKm ffi 3400 MKm rfj 
Ef' 
0.72 ECU/Km ^N 
—r 
'96 ^ fr. 2300 MECU 
'98 
h-20% ^ 0.68 ECU/Km 
-g- Number of Km 
- Actual deflated Costs 
O Actual deflated Cost per Km 
-Q" Forecast based on CRCO'figures 
.__|— Forecast based on figures provided by 5 States 
--0-- Forecast on actual deflated Cost per Km > 
1 
"f Source: EUROCONTROL 
ANNEX 2 
ATC DELAYS 
IATA SURVEY 
NUMBER OF FLIGHTS AND DELAYS 
IATA SURVEY 
PERCENTAGE OF FLIGHTS DELAYED 
IK 
IATA SURVEY 
TOTAL DELAYS (MINUTES) ANNEX 2 
IATA SURVEY 
AVERAGE TIME LENGTH PER DELAY 
ANNEX 3 
ATFM DELAY SURVEY-MAY 7395 
Total Flights 
440000 -T-
420000 --
400000 
330000 --
360000 --
340000 -
32OOO0 
300000 -
280000 -
260000 -
24O000 _l \— 1 1 h H 1 1 1 
Jan Feb Mar Apr May Joe Jty Aug Sep Oct - Nov Dec 
-X 93 94 1 95 
Percentage of Flights Delayed 
14 
12 
10 -f 
8 + 
6 4-
4 4 
-\ V H 1 I 1 1 1 
Jan Pet, Mar Apr May Jne Jty Aug Sap Oct Nov Dec 
_ 
93 94 95 
Source: EUROCONTROL lo 
ANNEX 3 
A TFMDELA Y SURVEY - MA Y 7995 
Total Delay (in minutes} 
18O00O0 
1G0OO00 
1400000 
1200000 
1000000 
8OOOO0 
600000 
400000 
2OO000 
O —I 1 1 1 1 1 1 1 1 1 , , 
Jan Feb Mar Apr May Jne Jty Aug Sep Oct Nov Dec 
-X 93 94 95 
Average Delay per Flight 
4 T 
8.5 -f 
2JS 4-
2 + 
1.5 
1 + 
0.5 4-
_, , 1 1 1 1 1 1 1 H 
Jan Feb Mar Apr May Jne Jly Aug Sep Oct Nov Dec 
-X S3 94 i «5 
11 
Source: EUROCONTROL 

ISSN 1024-4506 
KOM(95) 318 slutlig 
DOKUMENT 
SV 07 
Katalognummer : CB-CO-95-365-SV-C 
ISBN 92-77-91521-8 
Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikaaoner 
i L-2985 Luxemburg