RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET 30:e årsrapporten från kommissionen till Europaparlamentet om EU:s antidumpnings-, antisubventions- och skyddsåtgärder (2011) /* COM/2012/0599 final */





Inledning Denna rapport för 2011 läggs fram för Europaparlamentet med anledning av dess resolution av den 16 december 1981 om Europeiska unionens antidumpningsverksamhet och med anledning av betänkandet från parlamentets utskott för industrifrågor, utrikeshandel, forskning och energi. Denna korta rapport består av en översikt över de viktigaste händelserna under 2011, och liksom tidigare år kompletteras den med ett mer ingående arbetsdokument från kommissionen med detaljerade bilagor. Rapporten följer samma allmänna disposition och har samma rubriker som arbetsdokumentet, vilket gör det lätt att hitta mer utförliga uppgifter. Rapporten och det fullständiga arbetsdokumentet finns också tillgängliga för allmänheten på http://ec.europa.eu/trade/issues/respectrules/anti_dumping/legis/index_en.htm. 1. Översikt över lagstiftningen Undersökningar rörande antidumpning, antisubvention och skyddsåtgärder genomförs med stöd av grundläggande rådsförordningar. En översikt över den gällande lagstiftningen finns i arbetsdokumentet. Den grundläggande lagstiftningen om antidumpnings- och antisubventionsåtgärder kallas nedan grundförordningarna. 2. Grundläggande begrepp Under rubrik 2 i arbetsdokumentet finns en översikt över de termer och förfaranden som används i undersökningarna avseende handelspolitiska skyddsåtgärder. 3. Modernisering av de handelspolitiska skyddsåtgärderna För att utreda hur man ska kunna förbättra det nuvarande systemet för handelspolitiska skyddsåtgärder, lanserade kommissionen i oktober 2011 ett initiativ för moderniseringen av de handelspolitiska skyddsåtgärderna. Det ekonomiska klimatet har förändrats avsevärt under det senaste decenniet, medan reglerna för Europeiska unionens handelspolitiska skyddsåtgärder har förblivit i stort sett oförändrade sedan de senaste ändringarna i lagstiftningen i grundförordningarna från 2004. Mot bakgrund av detta och med hänsyn till de svåra ekonomiska förhållanden som företagen för närvarande står inför, har kommissionen beslutat att analysera de nuvarande handelspolitiska skyddsåtgärdernas starka och svaga sidor, i syfte att anpassa och förbättra dem på ett balanserat sätt till nytta för alla berörda parter. För att utreda vilka möjligheter det finns till förbättringar, startade kommissionen under våren 2012 ett offentligt samråd. I förberedelserna inför samrådet tog kommissionen inte bara hänsyn till resultaten av utvärderingsstudien om EU:s handelspolitiska skyddsåtgärder (se nedan), utan också till information i ett antal intervjuer med experter. Arbetet med moderniseringen pågår fortfarande och det kommer inte att antas något kommissionsförslag förrän i november-december 2012. Under 2011 fortsatte en oberoende konsult sin utvärderingsstudie av Europeiska unionens handelspolitiska skyddsåtgärder. Den slutliga rapporten offentliggjordes i början av 2012. Utvärderingen syftade till att hjälpa kommissionen att utforma och förbättra sina politiska insatser och att övervaka deras genomslag. Utvärderingen skulle också hjälpa medborgarna att utöva sin rätt att granska, kritisera och påverka den politik och verksamhet som kommissionen bedriver på deras vägnar. 4. Landsomfattande marknadsekonomisk status I samband med antidumpningsundersökningar kan ett land betraktas som ett land med fullständig marknadsekonomi om det uppfyller de fem kriterier som beskrivs närmare i det arbetsdokument som åtföljer denna rapport. Under 2011 fortsatte utvärderingen av fyra av de sex ansökningarna om landsomfattande marknadsekonomisk status från Kina, Vietnam, Armenien, Kazakstan, Mongoliet och Vitryssland. Samtliga länder utom Vitryssland och Armenien fortsatte under året att lämna kompletterande uppgifter till stöd för sina ansökningar. Deras ansökningar befinner sig i olika stadier när det gäller framsteg. Redan 2010 lades samråden med Vitrysslands myndigheter på is på grund av det politiska läget i landet. I juni 2010 sände man kompletterande frågor till Armenien om hur långt de kommit i sina strävanden i riktning mot marknadsekonomisk status. Vid utgången av 2011 hade Armenien emellertid ännu inte skickat kommissionen någon ny information. De övriga fyra ansökande länderna har kommit olika långt när det gäller att uppfylla de fem kriterierna för marknadsekonomisk status. Arbetet fortsatte med Kinas ansökan om marknadsekonomisk status, vilket även inbegrep ett arbetsgruppsmöte i Bryssel i november 2011. Vid mötet i arbetsgruppen diskuterade parterna bl.a. Kinas framsteg när det gäller immateriella rättigheter och antimonopollagstiftning. Under 2011 slutfördes en studie av redovisningsförfaranden i Folkrepubliken Kina. Tyvärr var resultaten av studien bara partiella och otillräckliga för att det skulle gå att dra några slutsatser om Kinas framsteg på detta område. Arbetsgruppen EU-Vietnam för marknadsekonomisk status sammanträdde i Bryssel i december 2011. De vietnamesiska myndigheterna svarade på frågor från kommissionen om de återstående fyra kriterierna. Man enades om att Vietnam skulle sända ytterligare information om frågor som kom upp under sammanträdet. Vid utgången av 2011 hade Vietnam emellertid ännu inte skickat kommissionen någon ytterligare information. När det gäller Kazakstan, sände man i februari 2011 en verbalnot till myndigheterna i Kazakstan i vilken man angav de huvudsakliga problemen när det gäller de fem kriterierna för marknadsekonomisk status. Även om man 2010 hade enats om att tillsammans med Kazakstan utarbeta en färdplan över kommande etapper när det gäller marknadsekonomisk status, gjordes inga framsteg på detta område under 2011. Ett arbetsgruppsmöte med myndigheterna i Mongoliet ägde rum i Ulaanbaatar i september 2011. Man utbytte och diskuterade information om Mongoliets framsteg när det gäller kriterierna för marknadsekonomisk status. 5. Information och kommunikation/Bilaterala förbindelser 5.1 Små och medelstora företag År 2011 offentliggjorde kommissionen Åtgärder för att komma till rätta med små och medelstora företags svårigheter i samband med handelspolitiska skyddsåtgärder. Detta dokument innehåller ett antal konkreta åtgärder som lätt skulle kunna vidtas i syfte att bistå små och medelstora företag på alla områden som rör handelspolitiska skyddsåtgärder och kring vilka ett visst mått av tillnärmning uppnåddes med medlemsstaterna. Detta dokument som baserades på resultaten av den studie som utfördes av en oberoende konsult diskuterades och godkändes av medlemsstaterna 2011. Syftet med studien var att kartlägga behoven hos de små och medelstora företagen i EU:s 27 medlemsstater när de lämnar in klagomål eller deltar i handelspolitiska undersökningar i egenskap av importör eller användare eller exportörer i undersökningar som inletts av tredjeländer, och detta mot bakgrund av den viktiga roll som de små och medelstora företagen spelar i EU:s ekonomi och de svårigheter de stöter på när de deltar i undersökningar rörande handelspolitiska skyddsåtgärder. Rådgivningsservicen för handelspolitiska skyddsåtgärder (Trade Defence Helpdesk), som riktar sig till små och medelstora företag, inrättades på grund av den komplexitet som präglar förfaranden avseende handelspolitiska skyddsåtgärder, särskilt för små och medelstora företag just för att de är små och fragmenterade. Rådgivningsservicens uppgift är att behandla frågor och problem, av både allmän och ärendespecifik karaktär, som små och medelstora företag ställs inför när det gäller handelspolitiska skyddsåtgärder. En del av webbplatsen för handelspolitiska skyddsåtgärder vänder sig till små och medelstora företag, med hänvisningar till kontaktpunkterna för rådgivningsservicen. Under 2011 tog dessa kontaktpunkter emot många förfrågningar om information, som alla omedelbart besvarades. Dessa förfrågningar rörde både form- och sakfrågor i förfaranden avseende handelspolitiska skyddsåtgärder. 5.2 Bilaterala kontakter och information – näringslivet och tredjeländer Att förklara lagstiftningen och praxisen bakom EU:s handelspolitiska skyddsåtgärder är en viktig del i arbetet för de avdelningar som arbetar med dessa frågor. Ett seminarium om handelspolitiska skyddsåtgärder för tjänstemän från tredjeländer ägde rum 2011. Dessutom togs under 2011 en rad bilaterala kontakter för att diskutera handelsrelaterade spörsmål med länder som Kina, Sydkorea, Turkiet och Australien. Det hölls också flera möten med centrala intresseorganisationer och företag under 2011, bl.a. med Business Europe och Eurocommerce. 6. Förhörsombud År 2011 var det femte verksamhetsåret för förhörsombudet vid GD Handel, som inledde sitt arbete i april 2007. Förhörsombudet agerar oberoende, men är nu för administrativa ändamål knuten till kommissionären med ansvar för handel. Under 2011 var förhörsombudet för administrativa ändamål knuten till generaldirektören för GD Handel. Förhörsombudets formella mandat offentliggjordes i början av 2012[1]. Förhörsombudets huvuduppgift är att se till att rätten till försvar iakttas fullt ut i handelsförfarandena inför Europeiska kommissionen. Rätten till försvar inbegriper inte bara rätten att bli hörd och få tillgång till handlingarna, utan också de mer ingående rättigheter som anges i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna: rätten för varje person i) ”att bli hörd innan en enskild åtgärd som skulle beröra honom eller henne negativt vidtas”, ii) ”för att få sina angelägenheter behandlade opartiskt, rättvist och inom skälig tid" och iii) ”för att ha tillgång till de akter som berör honom eller henne, med förbehåll för berättigade intressen vad avser sekretess, tystnadsplikt och affärshemlighet”. Förhörsombudet ger också generaldirektören för GD Handel råd om frågor som rör rättssäkerhet och i tillämpliga fall om alla andra frågor som kan uppstå vid handelsförfaranden. Ansökningar om att förhörsombudet ska ingripa har visat en ökande trend ända sedan ämbetet tillkom 2007. Under 2011 ingrep förhörsombudet vid 81 tillfällen i 35 ärenden som rör handelspolitiska skyddsåtgärder och höll 26 utfrågningar, av vilka fyra var gemensamma utfrågningar med parter med liknande intressen. Ingripandena hade begärts av exporterande tillverkare i tredjeländer, unionsindustrin, användarna och importörerna, liksom regeringar i tredjeländer. Förhörsombudet ingrep i frågor som rörde alla stadier i undersökningen och kom med ett antal rekommendationer till kommissionen, vilka i stor utsträckning följdes. Det främsta syftet med förhörsombudets rekommendationer är att stärka de berörda parternas rätt till försvar. De viktigaste frågor som förhörsombudet behandlade under 2011 kan delas in i tre grupper, nämligen i) innehållet i och kvaliteten på meddelandet av uppgifter, ii) tillgången till och kvaliteten på de icke-konfidentiella handlingarna och iii) oenigheter gällande fastställanden, undersökningsresultat och slutsatser. 7. Översikt över undersökningar och åtgärder mot dumpning och subventioner samt skyddsåtgärder och skyddsåtgärdsundersökningar 7.1 Allmänt Vid utgången av 2011 var 117 antidumpningsåtgärder (se bilaga O) och tio antisubventionsåtgärder (se bilaga P) i kraft i EU. Under 2011 tillämpades antidumpnings- eller antisubventionsåtgärder på 0,25 % av den totala importen till EU. Närmare upplysningar om de frågor som behandlas nedan finns i det arbetsdokument som åtföljer denna rapport. I vissa avsnittsrubriker nedan finns det även hänvisningar till bilagor till arbetsdokumentet. 7.2 Nya undersökningar (se bilagorna A–E och bilaga N) Under 2011 inleddes 21 nya undersökningar[2]. Preliminära tullar infördes i tio fall. 13 ärenden avslutades med införande av slutgiltiga tullar. 11 undersökningar avslutades utan åtgärder. 21 åtgärder löpte ut automatiskt efter fem års varaktighet. 7.3 Översynsundersökningar Översyner utgör fortfarande en väsentlig del av arbetet vid avdelningarna för handelspolitiska skyddsåtgärder. Under perioden 2007-2011 utgjorde de 63 % av alla undersökningar som inleddes. I tabell 2 i arbetsdokumentet finns statistiska uppgifter för åren 2007-2011. 7.3.1. Översyner vid giltighetstidens utgång (se bilaga F) Enligt artikel 11.2 respektive artikel 18 i grundförordningarna upphör en åtgärd att gälla efter fem år, om det inte vid en översyn vid giltighetstidens utgång fastställs att åtgärden ska bibehållas. Under 2011 inleddes åtta översyner vid giltighetstidens utgång. Åtta översyner vid giltighetstidens utgång avslutades med ett bibehållande av tullarna i ytterligare fem år. Fyra översyner vid giltighetstidens utgång avslutades med att åtgärderna upphävdes. 7.3.2. Interimsöversyner (se bilaga G) Enligt artikel 11.3 respektive artikel 19 i grundförordningarna kan åtgärderna ses över under giltighetstiden. Dessa översyner kan begränsas till de aspekter som rör dumpning och subventionering eller skada. Under 2011 inleddes totalt nio interimsöversyner. Sju interimsöversyner avslutades med att tullarna bibehölls eller ändrades. Fem översyner interimsöversyner avslutades med att åtgärderna upphävdes. 7.3.3. Andra interimsöversyner (se bilaga H) Två ”andra” översyner, dvs. sådana som inte omfattas av artikel 11.3 eller artikel 19 i grundförordningarna, inleddes under 2011. 7.3.4. Översyner avseende nya exportörer (se bilaga I) Enligt artikel 11.4 respektive artikel 20 i grundförordningarna ska en översyn avseende en ”ny exportör” och en ”påskyndad översyn” utföras för att fastställa en individuell dumpningsmarginal eller individuell utjämningstull för nya exportörer i det berörda exportlandet som inte exporterade produkten under undersökningsperioden. Dessa exportörer måste visa att de verkligen är nya exportörer och att de faktiskt började exportera produkten till EU efter undersökningsperioden. Om så är fallet kan individuella tullsatser, som normalt är lägre än den landsomfattande tullen, beräknas för dem. Under 2011 inleddes två översyner avseende nya exportörer. 7.3.5. Absorptionsundersökningar (se bilaga J) Om det finns tillräckligt med uppgifter som tyder på att exportpriserna har minskat efter den ursprungliga undersökningsperioden och före eller efter det att åtgärder infördes, eller att återförsäljningspriserna eller påföljande försäljningspriser på den importerade produkten i EU inte har förändrats, eller inte förändrats tillräckligt, kan en s.k. absorptionsundersökning inledas för att utreda om åtgärden haft någon effekt på dessa priser. Dumpningsmarginalerna kan i så fall räknas om och tullarna höjas för att ta hänsyn till de lägre exportpriserna. Möjligheten att företa absorptionsundersökningar regleras i artikel 12 respektive artikel 19.3 i grundförordningarna. Under 2011 varken inleddes eller avslutades det några absorptionsundersökningar. 7.3.6. Undersökningar av kringgående (se bilaga K) Enligt artikel 13 respektive artikel 23 i grundförordningarna får undersökningar återupptas om det finns bevis för att åtgärder kringgås. Under 2011 inleddes tre sådana undersökningar. Fyra undersökningar av kringgående avslutades med att åtgärderna utvidgades och två avslutades utan att åtgärderna utvidgades. 7.4 Skyddsåtgärdsundersökningar (se bilaga L) Under 2011 inleddes ingen skyddsåtgärdsundersökning. En skyddsåtgärdsundersökning som hade inletts 2010 avslutades utan att åtgärder infördes. 8. Verkställande av antidumpnings- och antisubventionsåtgärder 8.1 Uppföljning av åtgärder Uppföljningen av gällande åtgärder inriktades på fyra huvudsakliga områden: 1) att förebygga bedrägerier, 2) att övervaka handelsflödena och utvecklingen på marknaderna, 3) att förbättra effektiviteten med hjälp av lämpliga instrument och 4) att ingripa mot oegentligheter. Detta gjorde det möjligt för de handelspolitiska avdelningarna att aktivt och i samarbete med medlemsstaterna se till att de handelspolitiska skyddsåtgärderna verkställdes på ett korrekt sätt i Europeiska unionen. 8.2 Övervakning av åtaganden (se bilagorna M och Q) I arbetet med att se till att åtgärderna verkställs ingår också övervakning av åtaganden, eftersom åtaganden är en form av antidumpnings- eller antisubventionsåtgärder. Kommissionen godtar åtaganden om den anser att de faktiskt kan undanröja de skadliga verkningarna av dumpning eller subventionering. I början av 2011 fanns det 22 gällande åtaganden. Under 2011 skedde följande förändringar av gällande åtaganden: åtaganden från fem företag löpte ut därför att åtgärderna upphört att gälla eller upphävts och ett åtagande godtogs. Antalet gällande åtaganden i slutet av 2011 uppgick därmed till 18. 9. Återbetalningar (se bilaga U) Enligt artikel 11.8 respektive artikel 21.1 i grundförordningarna får importörer begära återbetalning av en uttagen tull om det kan styrkas att dumpnings- eller subventionsmarginalen har undanröjts eller sänkts till en lägre nivå än den gällande tullsatsen. Under 2011 ingavs 26 nya ansökningar om återbetalning av tullar. I slutet av 2011 pågick 12 undersökningar avseende 18 ansökningar. Under 2011 antogs 24 kommissionsbeslut: 12 innebar delvis återbetalning och ansökningarna om återbetalning avslogs i 12 fall. Sju ansökningar drogs tillbaka. 10. Rättslig prövning: domstolens och tribunalens beslut Under 2011 avkunnade domstolen och tribunalen totalt 9 domar i antidumpnings- och antisubventionsärenden. Ett sammandrag av några av domarna finns i arbetsdokumentet. 16 nya ärenden anhängiggjordes 2011 – tolv vid tribunalen och fyra vid domstolen. En förteckning över de antidumpnings- och antisubventionsärenden inför tribunalen och domstolen som vid utgången av 2011 ännu inte hade avgjorts finns i bilaga S till arbetsdokumentet. 11. Verksamhet inom Världshandelsorganisationen (WTO) 11.1 Tvistelösning avseende antidumpnings-, antisubventions- och skyddsåtgärder Enligt WTO-reglerna gäller ett rigoröst förfarande för tvistelösning mellan WTO-medlemmarna när det gäller tillämpningen av WTO-avtalen. I juli 2011 gav WTO:s överprövningsorgan ut en rapport om det tvistelösningsärende som Kina initierat mot EU:s antidumpningsåtgärder på import av vissa fästdon av järn eller stål med ursprung i Kina. Detta var första gången som Kina initierat en överprövning vid WTO mot EU sedan landet gick med i WTO 2001. Panelen hade överlämnat sin rapport till WTO-medlemmarna i december 2010 och i mars 2011 överklagade EU vissa aspekter i panelens rapport. WTO:s överprövningsorgan gav ut sin rapport i juli 2011 och vid sitt möte den 28 juli 2011 antog WTO:s tvistelösningsorgan rapporten. De flesta av Kinas anspråk när det gäller förordningen om fästdon avvisades av panelen och överprövningsorganet, medan vissa aspekter av den förordningen ansågs bryta mot WTO:s bestämmelser. Panelen och överprövningsorganet fann också att artikel 9.5 i grundförordningen var oförenlig med Europeiska unionens förpliktelser enligt WTO:s antidumpningsavtal. I september 2011 informerade Europeiska unionen WTO:s tvistelösningsorgan om att man hade för avsikt att genomföra tvistelösningsorganets rekommendationer och utslag i denna tvist på ett sådant sätt att WTO-förpliktelserna uppfylls. I februari 2012 lade kommissionen fram ett förslag för Europaparlamentet och rådet om en ändring av antidumpningsgrundförordningen för att kunna beakta tvistelösningsorganets utslag[3]. I oktober 2011 lade WTO-panelen fram sin rapport om tvisten rörande antidumpningsåtgärder på vissa skodon av läder från Kina. Panelen hade tillsatts i maj 2010. Den drog slutsatsen att i det stora flertalet undersökta fall handlade EU helt i överensstämmelse med WTO:s regler. Panelen bekräftade de slutsatser den kommit fram till i fästdonstvisten när det gäller artikel 9.5 i grundförordningen. Eftersom förordningarna beträffande åtgärder på import av skodon löpte ut i mars 2011, drog panelen slutsatsen att det inte fanns någon grund för en rekommendation att ”anpassa de åtgärder som löpt ut till utslaget” enligt artikel 19.1 i regler och förfaranden för tvistelösning. Panelen rekommenderade emellertid att Europeiska unionen anpassar artikel 9.5 i grundförordningen till sina förpliktelser enligt WTO- avtalen. 11.2 Annan WTO-verksamhet År 2011 startade ordföranden för förhandlingsgruppen för bestämmelser inom utvecklingsagendan från Doha informella multilaterala samråd inom olika områden där man ansåg att klyftan mellan WTO-medlemmarna borde behandlas ytterligare. Detta resulterade i utarbetandet av en ny text om antidumpning som fokuserar på tillnärmning och olösta problematiska frågor, medan framsteg när det gäller subventioner och förhandlingar om fiskesubventioner behandlades i en rapport (WTO-dokument TN/RL/W/254 av den 21 april 2011). Även om dessa dokument korrekt återspeglade framstegen i förhandlingarna på dessa områden, visade det sig inte möjligt att göra ytterligare framsteg under 2011, delvis på grund av den övergripande utvecklingen i förhandlingarna inom utvecklingsagendan från Doha. Efter det att ordföranden Francis avgått, enades medlemmarna om att utse ambassadör McCook (Jamaica) till ordförande för förhandlingsgruppen för bestämmelser. Hans utnämning bekräftades vid ett formellt möte i februari 2012. Den tekniska gruppen (en undergrupp av förhandlingsgruppen) inkallades därefter två gånger (i februari och i april 2012). Parallellt med denna verksamhet fortsatte kommissionens avdelningar att delta i det gängse arbetet i kommittéerna för antidumpning, subventioner och skyddsåtgärder. Kommittéerna möttes två gånger i ordinarie sammanträden för att granska anmälningar och ta upp frågor av särskilt intresse. Slutsats Under 2011 ökade antalet nya ärenden som inletts under föregående år, liksom antalet slutgiltigt införda åtgärder. Antalet undersökningar som avslutades utan att åtgärder infördes ökade också något, medan antalet införda preliminära åtgärder under föregående år minskade med nästan en fjärdedel. När det gäller översyner, fortsätter dessa att utgöra en väsentlig del av avdelningarnas arbete, även om antalet inledda översyner minskade med nästan en sjättedel jämfört med 2010. Antalet avslutade översyner ökade avsevärt jämfört med 2010 års siffror. Till sist bör man minnas att de handelspolitiska skyddsåtgärder som vidtogs 2011 bara berörde 0,25 % av den sammanlagda importen, vilket återspeglar EU:s försiktiga och regelbaserade tillvägagångssätt när det gäller användningen av dessa instrument. [1] EUT L 107, 19.4.2012, s. 5. [2] I tabell 1 i arbetsdokumentet finns statistik över de nya undersökningar som inleddes under åren 2007–2011 med stöd av artikel 5 respektive artikel 10 i grundförordningarna. [3] KOM(2012) 41 final