ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för forskning, studier, elevutbyte, avlönad och oavlönad yrkesutbildning, volontärarbete och au pair-arbete Omarbetning och ändring av 2004/114/EG och 2005/71/EG /* SWD/2013/078 final */





1. INLEDNING OCH POLITISKT SAMMANHANG I artikel 79 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) ges EU uppgiften att utforma en gemensam invandringspolitik i syfte att säkerställa en effektiv förvaltning av migrationsströmmarna och en rättvis behandling av tredjelandsmedborgare som vistas lagligen i medlemsstaterna. Direktiv 2004/114/EG innehåller obligatoriska bestämmelser om inresa och vistelse för studerande som är tredjelandsmedborgare. Det är frivilligt för medlemsstaterna att tillämpa direktivet på elever, volontärer och oavlönade praktikanter. Om de studerande uppfyller villkoren har de rätt till uppehållstillstånd och vissa rättigheter i fråga om sysselsättning eller egenföretagande, som gör att de kan täcka en del av kostnaderna för sina studier och röra sig mellan olika medlemsstater i studiesyfte. I direktiv 2005/71/EG föreskrivs ett förenklat förfarande för beviljande av inresa och vistelse för forskare från tredjeländer som har undertecknat ett mottagningsavtal med ett forskningsorgan som godkänts av medlemsstaten. Mottagningsavtalet bekräftar att det finns ett giltigt forskningsprojekt, att forskaren har tillräcklig vetenskaplig kompetens för att slutföra det och att han eller hon har tillräckliga tillgångar och sjukförsäkring. Forskare får vistas i en annan medlemsstat som en del av sitt forskningsprojekt, och kan undervisa i enlighet med nationell lagstiftning. År 2011 lade kommissionen fram rapporter om genomförandet av dessa två direktiv till Europaparlamentet och rådet. Rapporterna visade att det fanns ett antal brister i direktiven. De befintliga direktiven, som antogs av rådet i samråd med Europaparlamentet, åtgärdar inte vissa av de svårigheter som sökande som vill komma till EU står inför, särskilt när det gäller viseringar. De nuvarande bestämmelserna ligger inte alltid helt i linje med de unionsprogram som inbegriper rörlighetsåtgärder och ger svaga rättssäkerhetsgarantier. De är otillräckligt klara eller bindande, särskilt för studerande. I genomföranderapporterna drogs därför slutsatsen att direktiven måste förbättras. Denna slutsats förstärks av det faktum att dagens politiska sammanhang skiljer sig kraftigt från situationen när direktiven antogs. Humankapitalet är en av Europas viktigaste tillgångar med tanke på Europa 2020-strategin och behovet av att säkerställa en smart och hållbar tillväxt för alla. Invandring från länder utanför EU är en källa till högkvalificerad arbetskraft, och särskilt studerande och forskare från tredjeland är grupper som är allt mer eftersökta. Ett eventuellt initiativ på området migration bör också ses i ett vidare sammanhang mot bakgrund av EU:s dialog och samarbete med tredjeländer när det gäller utrikespolitiska mål och extern migrationspolitik, enligt definitionen i EU:s övergripande strategi för migration och rörlighet. Att främja direkta personkontakter och uppmuntra insatser på utbildningsområdet är viktiga aspekter av denna politik runtom i världen, i synnerhet när det gäller länder i EU:s omedelbara grannskap och dess strategiska partner. Detta är ömsesidigt berikande genom de fördelar som kulturella, sociala och språkliga utbyten ger. Händelserna i södra Medelhavsområdet under de senaste månaderna bekräftar särskilt vikten av att utveckla starkare kontakter mellan människor och ge möjligheter till utbyten, särskilt för ungdomar. EU måste också förena sitt mål att främja forskares och studerandes möjligheter till inresa och vistelse i unionen med sitt åtagande att hjälpa de berörda utvecklingsländerna att hantera kompetensflykten inom vitala sektorer. PROBLEMFORMULERING Det största problemet med de två direktiven rör tillstånden för tredjelandsmedborgare att resa in och vistas i EU (viseringar för längre vistelse och/eller uppehållstillstånd). De rättsliga bestämmelser är ofta komplicerade och otydliga. Förfarandena är omständliga och tillämpas inte alltid på ett rättvist eller konsekvent sätt. För de grupper (särskilt elever, praktikanter och volontärer) vars ansökan om inresa och vistelse enligt invandringsförfarandet måste inledas och underlättas av en organisation leder splittringen i EU till att det krävs stora resurser och mycket arbete. Detta beror på att man måste ta hänsyn till flera regelverk med ibland motstridiga bestämmelser. Även om rättigheterna för de berörda tredjelandsmedborgarna har förändrats genom antagandet av direktivet om ett kombinerat tillstånd finns det en risk att vissa grupper inte fullt ut omfattas av dess bestämmelser, på grund av befintliga begränsningar. De nuvarande bestämmelserna om invandring stödjer inte i tillräckligt hög grad de unionsprogram som inbegriper rörlighetsåtgärder, t.ex. Erasmus Mundus eller Marie Curie. Detta kan leda till problem med inreseförfaranden och rörligheten inom EU. Rörligheten inom EU är inte bara ett problem för de som omfattas av unionsprogram med rörlighetsåtgärder, utan mer generellt för studerande, forskare och avlönade praktikanter, eftersom bestämmelserna i direktiven om rörlighet inom EU inte går tillräckligt långt. Brister i förfarandegarantierna har också konstaterats. En brist är avsaknaden av bestämmelser om tidsfrister inom vilka ansökningar om tillstånd måste bedömas och beslut fattas av medlemsstaterna. När det gäller arbetsmarknaden har personer från tredjeländer med akademisk examen bristande möjligheter att söka efter arbetsmöjligheter efter examen. Samma sak gäller för forskare efter avslutade forskningsprojekt. Forskares familjemedlemmar garanteras inte tillträde till arbetsmarknaden. Studerande har ett begränsat tillträde under studierna, vilket hämmar deras förmåga att skaffa sig finansiering och bidra ekonomiskt. Slutligen har den nuvarande ramen ett begränsat tillämpningsområde när det gäller olika grupper av tredjelandsmedborgare. Den är frivillig för skolelever, volontärer och oavlönade praktikanter, vilket leder till stora skillnader i hur de olika grupperna omfattas av medlemsstaternas lagstiftning. Avlönade praktikanter samt au pairer omfattas inte av något regelverk på EU-nivå, trots att de möter liknande problem och deltar i liknande utbyten. Dessa grupper, särskilt au pairer, måste ges ett bättre skydd med hänsyn till deras särskilda sårbarhet som är knuten till det familjesammanhang inom vilket de arbetar. År 2010 kom omkring 220 000 tredjelandsmedborgare till EU för utbildning och studier, medan 7 000 tredjelandsmedborgare kom för forskningsändamål. Det finns inga uttömmande kvantitativa uppgifter om antalet inresande tredjelandsmedborgare som möter ovannämnda problem eller antalet tredjelandsmedborgare som väljer en annan destination än EU på grund av dessa problem. Det står dock klart att ett betydande antal av dem som anländer till EU och omfattas av de nuvarande bestämmelserna drabbas av dessa brister, så länge som det inte finns några nationella bestämmelser som åtgärdar dem. Den information som finns tillgänglig om karaktären hos de konstaterade problemen, tillsammans med det betydande antal tillstånd som varje år utfärdas inom ramen för de nuvarande direktiven, tyder på att situationen måste åtgärdas. Tillsammans kan dessa brister undergräva EU:s förmåga att locka till sig högt kvalificerade studerande, forskare och andra grupper av tredjelandsmedborgare samtidigt som andra delar av världen blir allt mer attraktiva för dessa grupper. 2. VILKEN ÄR EU:S ROLL? I artikel 79 i EUF-fördraget ges EU uttryckligen uppgiften att utforma en gemensam invandringspolitik, medan medlemsstaterna ges ansvaret för att fastställa det antal invandrare som de beviljar inresa och vistelse för sysselsättning som arbetstagare eller egenföretagare. För att inrätta ett ändamålsenligt invandringssystem som lockar till sig begåvade invandrare krävs det en gemensam uppsättning villkor och krav för inresa och vistelse. Rörlighet inom EU kan bara uppnås om ett gemensamt system inrättas för alla medlemsstater. EU-lagstiftningen får innehålla bestämmelser om villkoren för inresa och vistelse, viseringar för längre vistelser och uppehållstillstånd, om rättigheterna för lagligen bosatta tredjelandsmedborgare och om villkoren för deras rörlighet och vistelse i EU. Enligt artikel 79.2 i EUF-fördraget omfattas antagandet av dessa bestämmelser av det ordinarie lagstiftningsförfarandet och beslutas av rådet och parlamentet. Mervärdet av de nuvarande direktiven har bevisats genom åren och det nya instrumentet skulle ytterligare förbättra situationen. En överskådlig rättslig ram med garantier för att trygga en verklig överföring av kompetens skulle underlätta internationella utbyten mellan medlemsstaterna och ursprungsländerna. EU-lagstiftning för att förtydliga rättigheter och villkor för vistelse skulle också bidra till ett bättre skydd av de grundläggande rättigheterna. 3. MÅL Det viktigaste politiska målet är att förbättra den rättsliga ram som gäller för tredjelandsmedborgare som vill komma och tillfälligt vistas i EU i mer än tre månader. Det kan vara för forskning och studier och för att samla erfarenheter och/eller delta i olika verksamheter för att stärka sina kunskaper och färdigheter, och även gälla elever, volontärer, oavlönade eller avlönade praktikanter eller au pairer. Mot bakgrund av ovan angivna problem uppställdes följande specifika mål: · Att förbättra villkoren för inresa och vistelse genom att bättre koppla samman erhållandet av relevanta tillstånd och en förbättring av beslutsprocesserna för dessa tillstånd. · Att göra bestämmelserna tydligare och bindande för de övriga grupper som de tillämpas på. · Att stärka kopplingen mellan bestämmelser om unionsprogram med rörlighetsåtgärder såsom Erasmus Mundus- och Marie Curie-stipendier. · Att förbättra förfarandegarantierna, t.ex. tidsfristerna för beslut om ansökningar. · Att förbättra möjligheterna att söka arbete och tillträdet till arbetsmarknaden för studerande under studierna och att låta forskare och studerande stanna kvar på landets territorium under vissa villkor efter slutförda studier eller slutförd forskning för att söka efter arbetsmöjligheter. · Att underlätta rörligheten inom EU. · Att fastställa enhetliga bestämmelser för att skydda au pairer och betalda praktikanter. 4. ALTERNATIV Fyra politiska alternativ har beaktats. Alternativ 1 (grundscenario). Ingen förändring av den nuvarande situationen Detta alternativ skulle innebära att ett antal problem förblir olösta. Oberoende av varandra skulle medlemsstaterna fortsätta att genomföra olika åtgärder avseende villkoren för inresa och vistelse, särskilt viseringar. Det skulle fortfarande råda en brist på tydlighet och öppenhet om dessa aspekter och potentiella sökande och organisationer skulle behöva fortsätta att ta hänsyn till alla de olika regelverk som finns idag. Villkoren för att utnyttja rörligheten inom EU (särskilt för studenter) skulle vara fortsatt restriktiva, och avlönade praktikanter skulle inte alls omfattas av EU:s lagstiftning. De skulle därför fortsätta att mötas av hinder och behöva förlita sig på nationell lagstiftning som skiljer sig åt från en medlemsstat till en annan. Med tanke på förslaget till direktiv om företagsinterna överföringar av personal (som för närvarande förhandlas fram med rådet och Europaparlamentet), som också innehåller bestämmelser om rörlighet inom EU för praktikanter, skulle en fortsatt avsaknad av sådana bestämmelser för praktikanter som kommer till EU och som inte är föremål för en företagsintern överföring leda till inkonsekvenser i EU:s rättsliga ram för denna grupp. Bristen på samstämmighet mellan unionsprogrammen med rörlighetsåtgärder och invandringsbestämmelserna skulle bestå, liksom risken för att vissa grupper inte fullt ut omfattas av bestämmelserna om rätt till likabehandling i direktivet om ett kombinerat tillstånd. Även om vissa medlemsstater har gjort ytterligare ändringar av sina rättsliga ramar om genomförandet av bestämmelserna om studerande och forskare, finns det andra som inte har gjort det. Detta innebär att vi redan nu ser en ökad splittring mellan medlemsstaterna i fråga om tillvägagångssätt. Det finns inget som tyder på att detta kommer att ändras i framtiden. EU:s öppenhet gentemot tredjeländer, som förespråkas i viktiga politiska ramar som de nuvarande direktiven och i bestämmelserna om det europeiska forskningsområdet och det europeiska området för högre utbildning, skulle därför inte bli verklighet. Alternativ 2. Förbättra informationen om (särskilt för forskare) och tillämpningen av de nuvarande bestämmelserna Detta alternativ inbegriper bättre tillhandahållande av och tillgång till information för att göra de befintliga bestämmelserna tydligare, så att de kan tillämpas på ett bättre sätt. Mer skulle också kunna göras för att öka medvetenheten om bästa praxis i medlemsstaterna när det gäller att bevilja inresa och vistelse för och skydda grupper som för närvarande inte omfattas av direktiv 2004/114/EG, dvs. au pairer och betalda praktikanter. Insatserna för att garantera att medlemsstaterna förstår och fullgör sina skyldigheter enligt dessa direktiv skulle bli mer systematiska. Alternativ 3. Förbättra villkoren för inresa och vistelse, rättigheter och förfarandegarantier Detta alternativ medför huvudsakligen förbättringar för studerande, elever, volontärer och oavlönade praktikanter eftersom det innebär att villkoren för inresa och vistelse för dessa grupper (förenklade viseringsförfaranden) blir jämförbara med dem som gäller för forskare. Bestämmelserna skulle bli obligatoriska för elever, volontärer och oavlönade praktikanter, för vilka bestämmelserna idag är frivilliga. Medlemsstaterna skulle vara skyldiga att ställa alla resurser till förfogande för att utfärda nödvändiga viseringar till tredjelandsmedborgare (studerande och andra grupper) som har lämnat in en ansökan och uppfyller villkoren för inresa och vistelse. Förfarandegarantierna skulle också ändras, främst genom att tidsfrister införs som förpliktigar medlemsstaternas myndigheter att fatta beslut om en ansökan inom 60 dagar. Detta anses som en proportionell åtgärd med hänsyn till den tillfälliga karaktären hos dessa vistelser. I undantagsfall kan tidsfristen förlängas med ytterligare 30 dagar. Enligt detta alternativ skulle också studerandes rätt att arbeta utökas till minst 15 timmar per vecka från det första vistelseåret. För att säkerställa överensstämmelse med EU:s instrument för laglig migration såsom direktivet om ett kombinerat tillstånd och senare tids rättspraxis om tillräckliga avgifter, skulle denna lösning också inbegripa en bestämmelse som erinrar om att om medlemsstaterna ta ut avgifter för handläggning av viseringsansökningar bör dessa avgifter vara proportionella. Alternativ 4. Ytterligare förbättra villkoren för inresa och vistelse, rättigheterna i samband med rörlighet inom EU och förfarandegarantierna; ge studerande och forskare möjlighet att söka arbete efter avslutade studier eller forskningsprojekt; utvidga tillämpningsområdet till au pairer och avlönade praktikanter Detta alternativ är mer ambitiöst när det gäller att förbättra villkoren och rättigheterna för de grupper som omfattas. Den rättsliga ramen skulle utvidgas till au pairer och avlönade praktikanter och särskilda villkor för inresa och vistelse skulle införas för att garantera ett bättre skydd för dessa tredjelandsmedborgare. Att inbegripa au pairer i direktivets tillämpningsområde anses vara proportionellt eftersom de är relativt sårbara jämfört med andra grupper tredjelandsmedborgare. Detta beror främst på att de arbetar i ett familjesammanhang som under normala förhållanden inte är föremål för kontroll. Det anses rimligt att inbegripa avlönade praktikanter, eftersom de problem som praktikanter möter är mycket liknande oavsett om de är avlönade eller inte och oavsett om de kommer till EU inom ramen för en företagsintern överföring av personal, i enlighet med förslaget till direktiv om företagsinterna överföringar av personal, eller inte. Medlemsstaterna skulle ha möjlighet att utfärda viseringar för längre vistelse eller uppehållstillstånd. Om båda typer av tillstånd utfärdas bör det endast krävas att villkoren för inresa och vistelse i direktivet är uppfyllda (så att villkoren är desamma oavsett typ av tillstånd). Om tredjelandsmedborgare stannar längre tid än ett år skulle medlemsstater som utfärdar viseringar för längre vistelse behöva utfärda uppehållstillstånd efter det första året. Det skulle bli lättare och enklare för forskare och deras familjer och för elever att utnyttja rörligheten inom EU, som kräver gemensamma bestämmelser på EU-nivå på grund av sin gränsöverskridande karaktär. För första gången skulle också avlönade praktikanter omfattas av denna rörlighet. Personer som deltar i unionsprogram med rörlighetsåtgärder, t.ex. Erasmus Mundus eller Marie Curie, skulle omfattas av särskilda och mer gynnsamma bestämmelser. Med de kontaktpunkter som inrättats enligt blåkortsdirektivet och förslaget till direktiv om företagsinterna överföringar av personal som förebild skulle medlemsstaterna behöva inrätta kontaktpunkter för att ta emot och överföra den information som behövs för att genomföra rörligheten inom EU. När det gäller rätten till likabehandling skulle detta alternativ möjliggöra en mer förmånlig behandling av tredjelandsmedborgare som är forskare i fråga om grenar av social trygghet, inklusive familjeförmåner, utöver rättigheterna i direktivet om ett kombinerade tillstånd. Det skulle säkra tillgången till allmänt tillgängliga varor och tjänster för de grupper som enligt direktivet om ett kombinerat tillstånd skulle kunna uteslutas från sådan tillgång. Som redan är fallet i vissa medlemsstater skulle studerande ha rätt att arbeta minst 20 timmar per vecka från det första vistelseåret för att lättare kunna skaffa finansiering och bidra till medlemsstaternas ekonomi. Medlemsstaterna skulle fortsatt få ta hänsyn till den nationella arbetsmarknaden. Efter slutförda studier eller slutförd forskning skulle studerande och forskare få stanna på territoriet i tolv månader för att söka arbete. Ett antal medlemsstater har redan sådana bestämmelser. Med tanke på den tid det tar att slutföra processen att skaffa ett arbete anses tolv månader vara en proportionell tidsfrist. När det gäller förfarandegarantier skulle medlemsstaternas myndigheter behöva besluta om ansökningar inom 60 dagar för alla grupper och inom 30 dagar för Erasmus Mundus- och Marie Curie-stipendiater. Liksom alternativ 3 skulle det här alternativet också innehålla bestämmelser om att medlemsstater som tar ut avgifter för handläggning av viseringsansökningar bör se till att avgifterna är proportionella. 5. KONSEKVENSBEDÖMNING Konsekvenserna av alternativ 2, 3 och 4 bedömdes mot grundscenariot med avseende på relevans och effektivitet när det gäller att uppnå de viktigaste målen, genomförbarhet (svårigheter eller risker i samband med införlivandet i fråga om proportionalitet, administrativ börda/förenkling och ekonomiska konsekvenser), ekonomiska, sociala och externa konsekvenser samt konsekvenser för de grundläggande rättigheterna. Analysen av de sannolika konsekvenserna av de olika strategiska alternativen har vissa kvantitativa inslag, men bygger främst på en kvalitativ bedömning utifrån olika kriterier. Alternativ 2 skulle ha vissa positiva konsekvenser, framför allt en ökad medvetenhet om gällande bestämmelser, t.ex. villkoren för inresa och vistelse, och de fördelar som detta skulle ge genom att fler studerande och forskare skulle kunna lockas till EU. Eftersom de nuvarande rättsliga instrumenten inte skulle ändras skulle deras svagheter kvarstå. Eftersom dessa tredjelandsmedborgares tillträde till arbetsmarknaden inte skulle förbättras skulle detta alternativ ge EU allt sämre förutsättningar att locka talanger för studier och forskning. Konsekvenserna för de tre övriga (frivilliga) grupper som omfattas av direktiv 2004/114/EG skulle vara mycket begränsade. De ekonomiska konsekvenser och den administrativa börda som detta alternativ leder till skulle vara begränsade och inskränkas till de insatser som krävs för att förbättra kommunikationen i den utsträckning som medlemsstaterna anser detta nödvändigt. Alternativ 3 skulle göra det lättare för studerande, elever, oavlönade praktikanter och volontärer att resa in och vistas i EU. Det skulle därför få vissa positiva konsekvenser, främst av social karaktär. Det skulle göra det möjligt för studerande att ansöka om rörlighet när de redan vistas på en medlemsstats territorium, vilket skulle öka rörligheten och stärka den kulturella och språkliga mångfalden inom EU. Bestämmelser om likabehandling skulle stärka de studerandes rättigheter och ytterligare anpassa dem till EU-medborgarnas rättigheter. Detta alternativ skulle leda till att antalet studerande och forskare i EU som är tredjelandsmedborgare ökar. Vissa av dem kan därefter bidra till EU:s ekonomiska tillväxt och utveckling om en medlemsstat utfärdar det nödvändiga arbetstillståndet. Genom att man förbättrar tillträdet till arbetsmarknaden under studierna skulle de studerande kunna skaffa finansiering på ett bättre sätt och bidra till ekonomin under sina studier. Införandet av bindande tidsfrister för handläggningen av ansökningar skulle ge ökad öppenhet och göra det möjligt för potentiella sökande att planera framåt. De insatser och kostnader som skulle krävas för införlivandet skulle variera mellan medlemsstaterna, beroende på i vilken utsträckning de redan har bestämmelser på de berörda områdena och huruvida de har införlivat bestämmelserna för de grupper som är frivilliga enligt direktiv 2004/114/EG. De ytterligare förfarandegarantierna skulle kräva mer arbete, t.ex. i situationer där medlemsstatens myndigheter måste motivera ett avslag på en ansökan i sitt skriftliga beslut. Alternativ 4 skulle ge de mest omfattande positiva ekonomiska konsekvenserna. Detta beror på att det skulle göra det möjligt för studerande och forskare att stanna på en medlemsstats territorium i tolv månader efter avslutade studier eller avslutad forskning för att kartlägga sysselsättningsmöjligheterna. I medlemsstater där detta för närvarande inte är möjligt skulle en ny kompetensresurs öppnas upp som skulle kunna bidra till EU:s tillväxt och konkurrenskraft, om medlemsstaten beslutar att utfärda det nödvändiga arbetstillståndet. Detta skulle skapa en efterfrågestyrd situation där tredjelandsmedborgare får arbeta om deras kompetens behövs på den nationella arbetsmarknaden. Vissa medlemsstater skulle behöva införa denna möjlighet, medan andra skulle behöva justera den så att den (minst) gäller under 12 månader. Väsentligt förbättrade villkor för inresa och vistelse borde underlätta tillträdet för forskare och studerande vars kunskaper, färdigheter och kompetens redan vid den första vistelsen kommer att ha en positiv effekt på främjandet av forskning och utveckling och innovationsförmågan. Genom förbättrade bestämmelser om rörlighet inom EU kommer sådana fördelar att kunna spridas mer allmänt i EU. Genom att låta detta alternativ omfatta au pairer och avlönade praktikanter skulle man stärka skyddet av dessa sårbara invandrargrupper som ofta missbrukas. Den starkare kopplingen mellan de krav som gäller för att erhålla tillstånd och viseringar skulle kräva anpassningar på medlemsstatsnivå, men införlivandet borde inte medföra några större svårigheter. Genomförandet av dessa bestämmelser skulle kosta mer på kort sikt, särskilt när det gäller de ändrade villkoren för inresa och vistelse. Men på medellång och lång sikt skulle medlemsstaterna kunna spara pengar genom den effektivare kopplingen mellan olika typer av tillstånd. Införandet och tillämpningen av förfarandegarantier kommer att medföra extra kostnader. 6. JÄMFÖRELSE AV ALTERNATIVEN Alternativ 2 skulle åtgärda en viktig svaghet i det nuvarande regelverket (tillhandahållande av information). Detta ger dock överlag begränsade positiva konsekvenser, eftersom det inte skulle påverka innehållet i de nuvarande rättsakterna. De övriga bristerna skulle därför kvarstår. Alternativ 3 skulle vara ett framsteg när det gäller att förbättra villkoren för inresa och vistelse med avseende på utfärdande av viseringar och/eller arbetstillstånd. Det skulle ha positiva konsekvenser främst för studerande och i viss utsträckning för elever, volontärer och oavlönade praktikanter. Tidsfristerna skulle ge mycket begränsade fördelar för forskare och inga fördelar för de grupper som för närvarande inte omfattas av något av direktiven. Alternativ 4 skulle ha betydligt större positiva konsekvenser för tillträdet till EU, inte bara för de grupper som omfattas av direktiven utan också för au pairer och avlönade praktikanter. Genom de ändringar som införs i alternativ 4 skulle det bli mycket tydligare vilka krav som ska uppfyllas i de olika skedena av förfarandet för beviljande av inresa och vistelse och hur de hänger ihop. När det gäller likabehandling skulle alternativ 4, jämfört med övriga alternativ, möjliggöra en mer gynnsam behandling av tredjelandsmedborgare som är forskare i fråga om grenar av social trygghet, inbegripet familjeförmåner, utöver de rättigheter som ges enligt direktivet om ett kombinerat tillstånd. Det skulle säkra tillgången till allmänt tillgängliga varor och tjänster för de grupper som enligt direktivet om ett kombinerat tillstånd skulle kunna uteslutas från sådan tillgång. När det gäller rörlighet inom EU skulle endast villkoren för de studerande förbättras genom alternativ 3. Alternativ 4 skulle också förbättra villkoren för forskare och deras familjemedlemmar samt för avlönade praktikanter. Dessutom skulle särskilda bestämmelser införas för deltagare i unionsprogram med rörlighetsåtgärder. När det gäller förfarandegarantier skulle man genom att i enlighet med alternativ 3 införa bindande tidsfrister för handläggningen av en ansökan öka öppenheten och göra det möjligt för potentiella sökande att planera framåt. De striktare tidsfrister som föreslås enligt alternativ 4 skulle ge potentiella sökande ytterligare fördelar. När det gäller förbättrat tillträde till arbetsmarknaden skulle alternativ 3 väsentligt förbättra den nuvarande situationen för studerande genom att öka det minsta antalet arbetstimmar och avskaffa möjligheten att begränsa tillträdet till arbetsmarknaden under det första vistelseåret. Alternativ 4 skulle ytterligare öka det minsta antalet arbetstimmar för studerande. Det skulle också göra den rättsliga ramen för studerande och forskare betydligt attraktivare genom att ge dem rätt att stanna på en medlemsstats territorium för att söka arbete och genom att ge forskares familjemedlemmar tillträde till arbetsmarknaden. Endast genom alternativ 4 uppnås målet med samstämmiga bestämmelser som garanterar skyddet av au pairer och avlönade praktikanter. Det skulle innebära att man inför en sammanhängande uppsättning villkor för inresa och vistelse och rättigheter som säkerställer att målet när det gäller utbildning och au pair-arbete i EU inte äventyras. Det alternativ som föredras En analys och jämförelse av alternativen pekar på att det finns problem som inte kan lösas enbart genom bättre kommunikation och att direktiven därför måste uppdateras. Även om alternativ 2 har de lägsta genomförandekostnaderna är dess förutsättningar att uppnå målen begränsade. De verkliga problemen förblir i stort sett olösta. Alternativ 2 betraktas därför som det minst kostnadseffektiva alternativet. Alternativ 3 är mer ändamålsenligt och effektivare än alternativ 2. Alternativ 4 är dock det mest ändamålsenliga och effektiva. Det är dyrare att genomföra än de andra alternativen, men genomförandekostnaderna anses stå i proportion till målen och vara nödvändiga för att få till stånd de mest betydande fördelarna. Eftersom de problem som identifierats är liknande för båda direktiven och för att öka enhetligheten och klarheten i EU:s regler skulle det effektivaste sättet att genomföra det alternativ som föredras vara att kombinera de två direktiven i en enda rättsakt. Detta skulle ske genom att omarbeta de båda direktiven, sammanföra dem i en enda rättsakt och föreslå ändringar i sak. 7. ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING Den viktigaste indikatorn är för närvarande antalet tillstånd som beviljats tredjelandsmedborgare som kommer till EU för forskning och studier. I och med den nya rättsakten skulle en ansträngning kunna göras för att bättre skilja mellan olika grupper, inklusive avlönade praktikanter samt au pairer, oavsett om de kommer till EU med hjälp av ett tillstånd eller en visering för längre vistelse. Genom att registrera antalet beviljade tillstånd skulle man kunna övervaka situationen över tid. Genom att separat registrera antalet deltagare i EU-finansierade program för rörlighet skulle man bättre kunna uppskatta deras rörlighet inom EU. Man skulle också kunna ta fram statistik för att övervaka antalet studerande och forskare som söker arbete, jämfört med det totala antalet som är tredjelandsmedborgare och som har erhållit det nödvändiga arbetstillståndet. Den tid som det tar för medlemsstaterna att fatta beslut om ansökningar skulle registreras och jämföras med gällande tidsfrister. Precis som för andra EU-rättsakter ansvarar kommissionen för att se till att medlemsstaterna tillämpar direktivet/direktiven på rätt sätt och i tid. På migrationsområdet står kommissionen i kontakt med medlemsstaterna genom kontaktkommitté om migration. Den är ett diskussionsforum som ska bidra till att förutse eventuella problem och lösa dem på ett effektivare sätt, särskilt under genomförandeperioden. Kommissionen kommer att fortsätta att kontrollera att införlivandeåtgärderna överensstämmer med direktivet och att medlemsstaterna införlivar det i tid. Den kommer vid behov att inleda överträdelseförfaranden. Enligt förslaget ska kommissionen fem år efter tidsfristen för införlivandet lägga fram en rapport till Europaparlamentet och rådet med en utvärdering av medlemsstaternas tillämpning av det nya direktivet. Rapporten skulle också kunna omfatta direktivets konsekvenser, och dessutom innehålla politiska rekommendationer.