Meddelande från kommissionen om förstärkning av samordningen av den ekonomiska politiken inom euroområdet

1. I december 1999 antog Europeiska rådet i Helsingfors slutsatserna i en rapport från Ekofinrådet om hur samordningen av den ekonomiska politiken fungerar under den tredje etappen av ekonomiska och monetära unionen. Även om det noteras att samordningen börjat lovande, att döma av erfarenheterna från valutaunionens första år, betonas likväl i rapporten behovet av att fortsätta att förstärka vissa samordningsmekanismer.

2. Samordningen av den ekonomiska politiken inom euroområdet bygger på samförståndsprincipen. Den syftar inte till att påtvinga en medlemsstat ett beslut utan snarare att övertyga den om att bedriva den politik som bedöms önskvärd.

Samordningsprocessens tre viktigaste delar är därför de följande:

- upprättande av en gemensam bedömning av den ekonomiska situationen,

- enighet om lämpliga ekonomisk-politiska åtgärder,

- accepterande av kollegial påverkan och vid behov anpassning av den politik som förs.

3. Den allmänna ramen för genomförandet av dessa tre delar av samordningen av den ekonomiska politiken har visat sig effektiv. I synnerhet har de sammanträden inom eurogruppen som hålls sedan juni 1998 gjort det möjligt för dem som är ansvariga för den ekonomiska politiken inom euroområdet att föra diskussioner som annars inte skulle ha ägt rum. De förbättringar som sedan sommaren 2000 gjorts i detta forums funktionssätt (utökning av antalet områden som behandlas, förbättrad praktisk organisation av sammanträdena och ökad synlighet) har utan tvivel bidragit till att förstärka dess operativa karaktär.

Att de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken förstärkts (rapport om genomförandet av riktlinjerna, utvidgning av deras tillämpningsområde till att omfatta strukturpolitiken, uppdelning efter land och förbättrad läsbarhet), att stabilitetsprogrammen fungerar bra och att det vid Europeiska rådets möte i Lissabon togs nya initiativ (årlig sammanfattande rapport som bland annat beaktar sambanden mellan den makroekonomiska politiken och strukturpolitiken) är tecken på den gradvisa och kontinuerliga utvidgningen av vad som omfattas av samordningen av den ekonomiska politiken sedan den inleddes i början av 1999.

4. Det växande inbördes beroendet mellan ekonomierna i euroområdet, bland annat på det monetära och finansiella området, gör det dock nödvändigt att regelbundet utvärdera de metoder och förfaranden som samordningen av den ekonomiska politiken bygger på. Trots de förbättringar som gjorts sedan Europeiska rådets möte i Helsingfors verkar det som att tillförlitligheten och snabbheten i den gemensamma bedömningen av den ekonomiska situationen i euroområdet kan förbättras ytterligare, att de principer som bör ligga till grund för eventuella ekonomisk-politiska reaktioner kan vinna på att definieras bättre och att dessa samordningsåtgärder bör få ökad uppmärksamhet.

5. Det är i detta syfte som konkreta förslag läggs fram. I detta meddelande presenteras först skälen för att förstärka samordningen och därefter görs en genomgång av hur samordningen kan förbättras till innehållet och formen och det föreslås att insynen i processen bör öka.

I - Ett utökat innehåll

6. Följande förslag syftar till att göra den övergripande bilden av den ekonomiska situationen i euroområdet både mer detaljerad och mer lättfattlig och att öka samsynen om vilka ekonomisk-politiska åtgärder som bör vidtas och förutsägbarheten i dessa.

En förbättrad gemensam bedömning

7. Det handlar framför allt om att förbättra den statistiska informationen om euroområdet och att göra den synligare. Förutom de förbättringar som Eurostat och ECB gjort när det gäller snabbheten och enhetligheten i statistiken innebär detta även att indikatorer på aktivitetsnivån som ger en samlad bild av euroområdet måste tas fram. Kommissionen har redan flera projekt på gång på detta område och avser slutföra dem inom den närmaste framtiden (statistikprogram, gemensamma konjunkturindikatorer, avancerad indikator, sammanlänkning av konjunkturinstitut i ett nätverk).

8. För att kunna göra en mer tillförlitlig bedömning av den ekonomiska situationen i euroområdet är det även nödvändigt att på ett så noggrant sätt som möjligt bedöma den makroekonomiska politikens inriktning inom euroområdet. Övervakningen av finanspolitiken och dess inverkan på den makroekonomiska politikens inriktning inom euroområdet är i detta sammanhang den viktigaste aspekten. Kommissionen avser därför att två gånger per år göra en utvärdering av den makroekonomiska politiken i euroområdet - före och efter det att stabilitetsprogrammen lagts fram - i syfte att bidra till utarbetandet och bedömningen av dessa.

9. Att förbättra bedömningen av den ekonomiska situationen inom euroområdet innebär inte enbart att den skall göras mer exakt utan också att den skall vara mer lättfattlig. Det skulle därför vara bra att ha tillgång till ett referensdokument där den information som krävs för att kunna göra en sådan bedömning regelbundet sammanställs. Kommissionen åtar sig också att regelbundet ta fram en regelbundet återkommande rapport om euroområdet som innehåller en analys av den allmänna situationen, kommentarer till ekonomisk-politiska frågor, konjunkturanalyser med kommentarer om möjligheter och risker samt analyser på enskilda områden inom ramen för den multilaterala övervakningen [1].

[1] Det skulle röra sig om en förkortad version av de rapporter som kommissionen lägger fram för Ekonomiska och finansiella kommittén om olika aspekter på den ekonomiska situationen i euroområdet. Det är således de regelbundet återkommande rapporterna om inflationen, övervakningen av växelkurserna, konkurrenskraften, de offentliga finanserna och analysen av konjunkturskillnaderna inom euroområdet.

Gemensamma uppföranderegler

10. Under andra etappen av den ekonomiska och monetära unionen uppnåddes mycket goda resultat med hjälp av processen för nominell konvergens och de kvantifierade kriterierna för den multilaterala övervakningen. När det gäller finanspolitiken fortsätter stabilitets- och tillväxtpakten och de tillhörande stabilitetsprogrammen idag att fungera enligt denna konvergensmodell.

Denna modell har dock två brister. För det första förutsätts implicit att de externa effekterna mellan de olika medlemsstaternas ekonomiska politik och mellan dessa länders politik och den gemensamma penningpolitiken är svaga eller tar ut varandra och att det således inte finns något stort behov av samordning. Mot bakgrund av de två första årens erfarenhet av den tredje etappen av den ekonomiska och monetära unionen framstår detta antagande som osäkert. För det andra grundar sig denna modell i huvudsak på kvantifierade referensvärden, i allmänhet gränsvärden som inte varierar med konjunkturen och som således inte beaktar behovet av att anpassa politiken efter konjunkturläget.

11. Mot bakgrund av detta skulle kommissionen, efter samråd med ECB, kunna utarbeta ett antal riktlinjer som sedan diskuteras och godkänns av eurogruppen. I dessa riktlinjer skulle principerna klargöras för när olika ekonomisk-politiska instrument skall användas i syfte att öka euroområdets potentiella tillväxt och för att kunna hantera chocker som påverkar euroområdet eller vissa av dess medlemsstater. De skulle beröra de allmänna principerna för hur den ekonomiska politiken bör bedrivas, vilka ekonomisk-politiska åtgärder som bör vidtas vid olika typer av chocker samt vilka instrument som är nödvändiga för att medlemsstaterna skall följa dessa principer.

Vid utformningen av dessa riktlinjer kommer skillnaderna i ekonomisk politik inom euroområdet att beaktas samtidigt som förutsägbarheten i och således trovärdigheten för den ekonomiska politiken i euroområdet ökar. Riktlinjerna kommer i första hand att gälla finanspolitiken, men även beröra strukturpolitiken. Dessa riktlinjer kommer vid behov att uppdateras, utan att denna uppdatering nödvändigtvis måste ske årsvis. De kommer därmed att utgöra ramen för de allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken som rådet fastställer varje år.

II - Effektivare samordningsinstrument

12. Samordningen av den ekonomiska politiken inom euroområdet grundar sig för närvarande inte enbart på de skyldigheter som anges i fördraget och i sekundärlagstiftningen, utan på en strävan efter samförstånd inom ramen för den informella instans som utgörs av eurogruppen. Förbättringar av förfarandet bör kunna främja en samsyn om lämpliga ekonomisk-politiska åtgärder och om hur dessa bör genomföras. Dessa åtgärder måste vara förenliga med den roll som i fördraget tilldelas rådet (Ekofin) när det gäller samordningen av den ekonomiska politiken.

13. I fördraget ges kommissionen en central roll i samordningen av medlemsstaternas ekonomiska politik (utarbetande av de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken, rekommendationer, multilateral övervakning...). Men framför allt är den i kraft av sin analysförmåga lämpad att göra en gemensam bedömning när det gäller den ekonomiska situationen i euroområdet och att föreslå lämpliga åtgärder. I egenskap av fördragets väktare och i enlighet med principen om likabehandling av medlemsstaterna har den ett neutralt perspektiv. Eftersom kommissionen är den instans som har ansvar för insamling och fastställande av den information som behövs för den multilaterala övervakningen (jfr. artikel 99.3) har den i uppgift att skapa en samlad bild av den ekonomiska utvecklingen inom gemenskapen. Det är dessa tre egenskaper - analysförmåga, neutralitet och sammanställningsförmåga - som kommissionens bidrag till eurogruppens arbete grundar sig på och även fortsättningsvis kommer att grunda sig på.

14. Således avser kommissionen att regelbundet lägga fram för eurogruppen inte endast en bedömning av den ekonomiska situationen utan även, vid behov, förslag på lämpliga ekonomisk-politiska åtgärder. Den önskar även delta vid eurogruppens utarbetande av halvårsvisa arbetsprogram, bland annat för att bidra till att arbetet inriktas på frågor som direkt berör euroområdet i dess helhet.

Förbättring av insynen och samordning på ett tidigt stadium

15. Tanken att de olika medlemsstaternas ekonomiska politik skall analyseras mot bakgrund av den ekonomiska situationen i euroområdet i sin helhet bör förankras i högre grad. Dessutom bör principen om att ge förhandsinformation till övriga medlemmar av euroområdet och till kommissionen innan en ekonomisk-politisk åtgärd vidtas utgöra en del av ovannämnda riktlinjer.

Denna förhandsinformation bör ges inom eurogruppen (vid dess sammanträden eller genom videokonferens) eller inom arbetsgruppen för medlemmar av eurogruppen inom Ekonomiska och finansiella kommittén, vilket på så vis skulle göra det möjligt att framföra reaktioner eller meddelanden till myndigheterna i den berörda medlemsstaten redan innan åtgärden i fråga är beslutad.

Även de viktigaste inslagen i stabilitetsprogrammen bör läggas fram för kommissionen innan de antas av medlemsstaterna. Eurogruppen skulle sedan, efter att ha tagit del av kommissionens synpunkter, kunna framföra eventuella förslag till det berörda landet, som på så vis får möjlighet att beakta dessa i den slutliga versionen av programmet.

Längre fram skulle stabilitetsprogrammen kunna läggas fram i god tid innan medlemsstaternas budgetlagar antas, så att eurogruppen enligt samma förfarande kan föreslå eventuella ändringar av någon aspekt på landets finanspolitik och landet i fråga får möjlighet att beakta dessa vid utformningen av budgetlagen.

16. Inriktningen på och prioriteringarna i EU:s budget bör stämma överens med inriktningen på och prioriteringarna i medlemsstaternas budgetar samtidigt som de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken beaktas, i syfte att göra det möjligt för medlemsstaterna att beakta detta vid utformningen av sina egna budgetlagar.

Lämpliga samordningsinstrument

17. När det finns förutsättningar för det innebär en förstärkt samordning att de samordningsinstrument som finns att tillgå utnyttjas. Som angavs vid Europeiska rådets möte i Helsingfors och som kommissionen nyligen också konstaterade bör, i enlighet med artikel 99.4 i fördraget, rekommendationer således användas om en medlemsstats ekonomiska politik är klart oförenlig med de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken.

18. Andra samordningsinstrument skulle, bland annat på grundval av artikel 99.5 i fördraget, kunna skapas för länderna i euroområdet. Så skulle vid behov kunna ske inom de förfaranden för närmare samarbete som föreskrivs i artiklarna 43, 44 och 45 i fördraget om Europeiska unionen och i artikel 11 i EG-fördraget.

En effektivare eurogrupp

19. För att utöka samordningen och framför allt för att öka effekten av den kollegiala påverkan är det nödvändigt att först inse behovet av att analysera medlemsstaternas ekonomiska politik mot bakgrund av situationen i hela euroområdet. En sådan anpassning av synen på den ekonomiska politiken förutsätter att eurogruppens arbete i viss utsträckning formaliseras, vilket skulle kunna ske i flera etapper.

20. Som ett första steg skulle en arbetsgrupp för medlemmar av eurogruppen kunna inrättas inom ramen för Ekonomiska och finansiella kommittén. Denna arbetsgrupps sammansättning skulle ta hänsyn till behovet av att i högre grad utforma den ekonomiska politiken efter euroområdets behov. Denna arbetsgrupp bör kunna sammankallas med kort varsel för att hantera akuta situationer. Denna modell har också den fördelen att känsliga frågor som rör medlemmar i euroområdet kan beaktas och att kommissionens förberedande arbete kan utnyttjas på bästa sätt.

21. Med ECB-rådets sammanträden som förebild skulle eurogruppens sammanträden kunna äga rum mer regelbundet. Om ett system för videokonferenser upprättas skulle det också vara möjligt att få till stånd snabba överläggningar i akuta fall.

En institutionaliserad dialog mellan de olika aktörerna

22. För att samordningen skall fungera bra inom euroområdet måste det föras en så tät dialog som möjligt mellan dem som ansvarar för den makroekonomiska politiken.

Följaktligen kommer det att hållas regelbundna sammanträden mellan ECB:s ordförande, eurogruppens ordförande och kommissionens företrädare i ECB-rådet. Även om dessa sammanträden på intet sätt får inkräkta på förtroligheten eller på någon av parternas oberoende kan de föra det goda med sig att dialogen mellan dem som ansvarar för penning- och finanspolitiken i euroområdet organiseras på ett bättre sätt och görs mer synlig. Eftersom en sådan dialog innebär att den ovannämnda makroekonomiska politiken bedöms i sin helhet skulle den även bidra till att förstärka det europeiska perspektivet vid bedömningen av medlemsstaternas ekonomiska politik. Denna utvidgade dialog på politisk nivå skulle understödjas av mer detaljerade diskussioner på teknisk nivå.

23. Samordningens kvalitet och effektivitet påverkas också av hur den kommer till uttryck utåt. I detta avseende är den nuvarande situationen helt klart otillfredsställande. Kommissionen vill påminna om det förslag som den lade fram i november 1997 och som innebär att den gemensamma ståndpunkten om frågor som särskilt berör EMU bör läggas fram av en trojka bestående av ordföranden i eurogruppen, ECB:s ordförande och en företrädare för kommissionen. Denna modell skulle gälla både i formella instanser (IMF:s internationella monetära och finansiella kommitté) och i mer informella instanser (G7).

III - Ökad insyn

24. För att förbättra samordningen måste man göra en avvägning mellan å ena sidan publiciteten kring ett omdöme om någon viss ekonomisk-politisk strategi, vilket tenderar att öka effekten av den kollegiala påverkan, och å andra sidan förtroligheten i diskussionerna, som gör dessa så öppenhjärtiga som möjligt. Detta krav på balans gäller både den interna kommunikationen mellan de ekonomisk-politiskt ansvariga och den yttre kommunikationen gentemot allmänheten, övriga medlemsstater och marknaderna.

25. En del av klagomålen om otillräcklig ekonomisk bedömning för euroområdet kan förklaras av bristande insyn i det analytiska arbete som kommissionen redan bedriver och även av bristande bedömning av detta arbete. Följande tre förbättringar skulle kunna göras i detta sammanhang:

- den regelbundet återkommande rapporten om euroområdet skulle kunna offentliggöras, i syfte att förbättra kvaliteten på den offentliga debatten kring den ekonomiska politiken i euroområdet;

- den presskonferens som ges efter eurogruppens sammanträden skulle kunna handla om den regelbundet återkommande rapporten och de reaktioner som den kan ha gett upphov till;

- när eurogruppen önskar göra en bedömning eller fastställa en ekonomisk-politisk riktlinje skulle offentliggörandet av en kommuniké ge budskapet ökad synlighet och räckvidd.

IV - Institutionella och organisatoriska synpunkter

26. Dessa sätt att organisera den multilaterala övervakningen skulle kunna formaliseras genom ett beslut från rådet (Art. 99.5 i fördraget) och i förekommande fall inom ramen för de förfaranden för närmare samarbete som anges i artiklarna 43, 44 och 45 i fördraget om Europeiska unionen och i artikel 11 i EG-fördraget.