1.Inledning

Unionens finansiella system vilar på en stark reglerings- och tillsynsmässig ram som de senaste åren har genomgått en grundlig översyn för säkerställa att institut verksamma inom finanssektorn är säkra och sunda och att det finansiella systemet är stabilt. I det skärpta regelverket ingår numera även en bankunion som håller på att fullbordas. Bankunionens första två pelare är redan på plats, vilket innebär att de deltagande medlemsstaternas banksystem ligger under den gemensamma tillsynsmekanismens och den gemensamma resolutionsmekanismens gemensamma ansvar, samt att det finns ett enhetligt regelverk för hela unionen. För att främja en konvergent och effektiv finansiell tillsyn i hela unionen har kommissionen även lagt fram lagstiftningsförslag som ska förstärka de europeiska tillsynsmyndigheternas mandat och styrning. Dessa förslag är av central betydelse för kapitalmarknadsunionen och måste antas utan dröjsmål.

Ett starkt och trovärdigt system för att upptäcka och bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism är en viktig del av detta regelverk och av en väl fungerande bankunion och kapitalmarknadsunion. Även om det nuvarande systemet har förbättrats väsentligt på senare år behövs snabba lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder för att rätta till ett antal påvisade brister.

Unionens regelverk för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism skärptes betydligt genom antagandet av fjärde penningtvättsdirektivet, som uppfyller internationella standarder. Det femte penningtvättsdirektivet, som trädde i kraft i juli 2018 och ska ha införlivats i nationell lagstiftning senast den 10 januari 2020, innebär ytterligare stora förbättringar. Det går längre än internationella standarder och innehåller åtgärder för att öka transparensen när det gäller verkligt huvudmannaskap, skärper reglerna för bedömning av högrisktredjeländer, hanterar risker i samband med anonyma förbetalda kort och virtuella valutor, samt innehåller regler om samarbete mellan de myndigheter som ansvarar för penningtvättstillsyn och de myndigheter som ansvarar för stabilitetstillsyn.

Trots det skärpta regelverket har flera fall av penningtvätt i europeiska banker på senare tid gett anledning till oro över att det fortfarande finns luckor i EU:s tillsynsregler. Det saknas framför allt en tydlig koppling mellan stabilitets- och penningtvättsreglerna för finansinstitut. Kommissionen är även oroad över att tillsynsmyndigheter reagerar för långsamt och över brister i samarbetet och utbytet av information – både inom landet mellan myndigheter som ansvarar för stabilitetstillsyn och myndigheter som ansvarar penningtvättsbekämpning, och över gränserna mellan myndigheter i olika medlemsstater eller i tredjeland.

Även om fallen bara berör en mycket liten del av unionens finansiella system har de påverkat dess anseende och det krävs snabba och beslutsamma åtgärder från unionens sida för att åtgärda de brister som upptäckts och ytterligare minska de risker i unionens finansiella system som härrör från penningtvätt och finansiering av terrorism.

Även övriga EU-institutioner har uttryckt oro över detta. Europaparlamentet har hållit flera utfrågningar till följd av de senaste skandalerna och i rådet har frågan tagits upp av finansministrarna, senast av Eurogruppens ordförande Mario Centeno i en skrivelse av den 25 juni 2018 till Europeiska rådets ordförande Donald Tusk. Frågan tas även upp i den fransk-tyska Mesebergdeklarationen och färdplanen av den 19 juni 2018.

Som en första åtgärd uppmanade kommissionen i maj 2018 ordförandena för de tre europeiska tillsynsmyndigheterna, ordföranden i Esmas penningtvättskommitté och ordföranden i Europeiska centralbankens tillsynsnämnd att inrätta en gemensam arbetsgrupp för att tillsammans överväga hur det nuvarande systemet för samarbete mellan myndigheter som ansvarar för stabilitetstillsyn och myndigheter som ansvarar för penningtvättstillsyn kan förbättras.

Det är mot denna bakgrund som det i detta meddelande och i det åtföljande lagstiftningsförslaget beskrivs vad som måste göras för att ytterligare förbättra tillsynen av finansinstitut i unionen vad gäller bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Ett beslutsamt agerande från alla berörda myndigheters sida skulle stärka integriteten hos unionens finansiella system och framför allt bankunionen, bidra till finansiell stabilitet och ytterligare minska den ekonomiska brottsligheten i unionen.

2.Varför behövs EU-åtgärder?

EU har ett starkt regelverk för att förhindra och bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Regelverket införlivar de internationella standarder som utarbetats av FATF, men innehåller därutöver andra skyddsåtgärder för att säkerställa att EU:s finansiella system är säkert och välfungerande. En hörnsten i regelverket för penningtvättsbekämpning är kravet att både finansinstitut och andra företag ska ha interna system för att upptäcka och bedöma risker för penningtvätt i samband med sin verksamhet och för att hantera dessa risker. Tillsynsreglerna för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism finns i en enda rättsakt – penningtvättsdirektivet – som även är tillämplig på ett antal aktörer utanför finanssektorn. Kontrollen av att penningtvättslagstiftningen efterlevs sker på nationell nivå enligt principen om värdlandstillsyn, med endast minimal harmonisering av tillsynsmyndigheters behörighet och ingen harmonisering alls av tillsynsmyndigheters befogenheter.

Arbetet för att minska risken för penningtvätt i finansinstitut är skilt från, men har nära anknytning till, det arbete som myndigheter som ansvarar för stabilitetstillsyn bedriver för att säkerställa att finansinstitut är säkra och sunda och att hela det finansiella systemet är stabilt. Detta uppdrag utförs på grundval av EU:s regelverk för stabilitetstillsyn av finansinstitut som består av ett antal rättsakter för olika finansiella tjänster. När det gäller stabilitetstillsynen är befogenheterna i hög grad harmoniserade och ansvaret ligger främst på hemlandsmyndigheten. Sedan den gemensamma tillsynsmekanismen inrättades är tillsynsbefogenheterna när det gäller banker i medlemsstater som deltar i bankunionen numera fördelade mellan Europeiska centralbanken och de nationella behöriga myndigheterna.

I det nuvarande systemet deltar olika myndigheter i olika jurisdiktioner som har olika uppgifter, befogenheter och ansvarsområden vad gäller tillsyn. För att systemet ska vara effektivt måste dessa myndigheter ha ett närmare samarbete. Genom femte penningtvättsdirektivet undanröjs hinder för samarbete mellan myndigheter som ansvarar för penningtvättstillsyn och myndigheter som ansvarar för stabilitetstillsyn, till exempel Europeiska centralbanken . Mer måste emellertid göras för att säkerställa ett effektivt tillsynssamarbete, i synnerhet när det gäller finansinstitut med gränsöverskridande verksamhet.

a)Övervakning av att penningtvättsdirektivet följs

Penningtvättsdirektivet är baserat på minimal harmonisering. Det består av övergripande principer och en del närmare riktlinjer för tillsynsmyndigheter. Medlemsstaterna har därmed handlingsfrihet när det gäller genomförandet, vilket har lett till olika tillsynspraxis i olika länder. Det finns för närvarande ingen obligatorisk mekanism eller några utförliga riktlinjer för att säkerställa ett fortlöpande och strukturerat samarbete mellan myndigheter som ansvarar för penningtvättstillsyn och myndigheter som ansvarar för stabilitetstillsyn när det gäller finansinstitut med gränsöverskridande verksamhet, vilket innebär att det är möjligt för myndigheterna att själva bestämma vilken information de utbyter och när. Det fastställs inte exakt hur stor räckvidd myndigheter som ansvarar för penningtvättstillsyn har i sina befogenheter. Samordningen med tredjeländer är dessutom fortfarande fragmenterad.

b)Myndigheter som ansvarar för stabilitetstillsyn, däribland Europeiska centralbanken i dess tillsynsfunktion, ska ta hänsyn till penningtvättsaspekter

Det finns tydliga kopplingar mellan penningtvättstillsynen och stabilitetstillsynen: underlåtenhet att ta itu med risker för penningtvätt och finansiering av terrorism kan skada enskilda instituts finansiella soliditet, den inre marknadens integritet och den finansiella stabiliteten. Enligt lagstiftningen om stabilitetstillsyn måste myndigheter som utövar tillsyn av finansinstitut i all sin verksamhet därför ta hänsyn till penningtvättsaspekter.

På grund av att EU-lagstiftningen har införlivats på olika sätt omfattas emellertid myndigheter som ansvarar för stabilitetstillsyn i praktiken av olika nationella regler, eftersom tillsynskraven i lagstiftningen inte har kompletterats med harmoniserade riktlinjer. Och även om både stabilitets- och penningtvättsreglerna fastställer en tydlig befogenhet att dra in auktorisationer vid allvarliga överträdelser av penningtvättsreglerna är det inte tillräckligt tydligt under vilka omständigheter auktorisationer kan dras in. Samarbetet mellan myndigheter som ansvarar för stabilitetstillsyn och myndigheter som ansvarar för penningtvättstillsyn är dessutom i hög grad avhängigt av de relevanta myndigheternas goda vilja.

I bankunionen är det inte Europeiska centralbanken som har i uppdrag att kontrollera att penningtvättsdirektivets regler efterlevs. Men det är Europeiska centralbanken som i sin tillsynsfunktion utövar direkt tillsyn över betydande institut och som därför ställs inför dessa problem. Andra problem uppstår till följd av dess skyldighet att när det gäller stabilitetstillsynsaspekter som är relevanta för penningtvättstillsynen tillämpa och utgå från den nationella lagstiftning som införlivar EU-direktiven i de medlemsstater som deltar i den gemensamma tillsynsmekanismen. Att EU-lagstiftning har införlivats på olika sätt inom bankunionen leder till stora skillnader när det gäller vilken information Europeiska centralbanken kan få, dess möjligheter att kontakta nationella finansiella underrättelseenheter eller myndigheter som ansvarar för penningtvättsbekämpning, samt när det gäller vilka tillsynsverktyg som står till dess förfogande, vilket beror på i vilket land den berörda banken hör hemma.