SV    SV  
 EUROPEISKA KOMMISSIONEN 
Bryssel den 11.7.2012  
SWD(2012) 196 final 
  
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR 
Sammanfattning av konsekvensbedömningen 
Följedokument till 
Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv 
om bekämpning genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägerier som riktar sig mot 
unionens ekonomiska intressen  
 
{COM(2012) 363 final} 
{SWD(2012) 195 final}  
 
2 
 1. Problemformulering ..................................................................................................... 2 
2. Analys av subsidiaritetsprincipen ................................................................................ 2 3. De viktigaste strategiska målen.................................................................................... 2 4. Alternativ .................................................................................................................. ... 2 
4.1. Bedömning av konsekvenserna av de olika alternativen ............................................. 2 
4.2. Det bästa alternativet.................................................................................................... 2 
4.3. Övervakning och utvärdering....................................................................................... 2 
 
 
3 
 1. PROBLEMFORMULERING  
 
EU och dess medlemsstater har en skyldighet att bekämpa bedrägeri och all annan olaglig 
verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomis ka intressen. Denna sk yldighet föreskrivs i 
artikel 310.6 i fördraget om Eur opeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Artikel 325 i 
EUF-fördraget kräver a tt åtgärder som har en avskräckande  effekt och skapar lika villkor 
vidtas.  EU har redan en uppsättning rättsinstrument där medlemsstat erna åläggs att fastställa 
minimiregler om fastställande av brottsrekvisit och påföljder
 för skyddet av EU:s ekonomiska 
intressen (särskilt 1995 års konvention om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella 
intressen, rättsinstrument om bedrägeri samt  protokoll om korruption och penningtvätt). 
Dessa instrument har emellertid visat sig vara otillräckliga när det gällt att uppnå önskad skyddsnivå, vilket påverkar EU :s trovärdighet i dess bemödande n att iaktta budgetdisciplin. 
Framförallt täcker de endast en begränsad del av området olagligt beteende som bedrivs på bekostnad av EU:s ekonomiska intressen och missar därför många relevanta fenomen som 
man regelbundet stött på i praktiken.  Den nuvarande ramen är ännu inte tillräckligt stark för att kunna bromsa den förlust av 
skattebetalarnas pengar som uppstår när EU-medel  går förlorade, oavsett om det sker på 
inkomst- eller utgiftssidan. Ett bra exempel på  detta är att sammanlagt 13 631 fall av olaglig 
verksamhet som berör EU-medel (s.k. ”oeg entligheter”) registrerades 2010. Dessa 
rapporterade fall orsakade felaktigt insamlade och använda offentliga EU-medel med en sammanlagd volym på cirka 2 miljarder euro.  Bristerna när det gäller sättet att skydda EU:s offentliga medel hänger samman med att  
• bestämmelserna om skyddet av EU:s ekonomis ka intressen inte har en tillräckligt 
avskräckande effekt,  
• de befintliga förbuden inte genomdrivs ti llräckligt effektivt på  grund av otillräcklig 
kapacitet att avslöja kriminell verksamhet oc h otillräcklig uppföljning (resultaten av de 
rättsliga förfarandena är i genomsnitt anmärkningsvärt anspråkslösa), och  
• att pengar som hamnat på avvägar åt ervinns i mycket liten utsträckning.  
 
I ett materiellt kriminalrättsligt perspektiv varierar de bakomligga nde orsakerna till de 
ovannämnda problemen.  
• För det första är reglerna som syftar ti ll att skydda EU:s ekonomiska intressen inte 
tillräckligt omfattande när det gäller att fastst älla vem som kan göras ansvarig och när det 
gäller de behörighetsregler som är nödvändiga  för att brott som begåtts utomlands ska 
kunna lagföras.  
• För det andra är definitionerna av brott of ullständiga, inte endast på grund av ett 
otillräckligt genomförande av befintliga defini tioner, utan också därför att man inte har 
definierat ett tillräckligt antal brott på EU-nivå, vilket kan le da till en total avsaknad av 
skydd mot vissa typer av olagligt beteende. 
 
4 
 • För det tredje är påföljdstyperna ofta alltför få  och påföljdsnivåerna al ltför låga, och i alla 
händelser avviker de kraftigt från varandra i de  olika medlemsstaterna. Bortsett från att den 
avskräckande effekten uteblir och att det fakt um att brotten straffas olika skapar orättvisa 
försämrar bristen på gemensamma spelregler  också det ömsesidiga förtroendet mellan 
rättsliga myndigheter, som behöver samarbet a för att kunna lösa gränsöverskridande 
ärenden som berör EU:s ekonomiska intressen. 
• Slutligen finns det alltför stor a hinder för tillämpningen av straffrättsliga bestämmelser. 
Framförallt har ärenden som innebär komplicerad e finansiella utredningar, som motiverar 
den tid det tar för lagföring, preskriberats oc h behövt avslutas trots att en process redan 
inletts.  
 
EU:s ekonomiska intressen påverkas negativt av att EU går miste om pengar som tillkommer EU, eller när pengar felallokera s i strid med gällande lag. Den olagliga verksamheten är så 
allvarlig och ofta förekommande att de t motiverar ytterligare skyddsåtgärder. 
 På grund av alla de skäl som a nges ovan krävs det besl utsamma åtgärder för att fastställa en 
gemensam och väl avvägd skyddsnivå som grundar sig på en avskräckande effekt. Genom att 
införa gemensamma spelregler i hela EU st ärker man EU:s budget- och finansieringsregler 
och slutligen det allmänna förtroendet för EU:s finanser och rä ttskipningen på det 
straffrättsliga området. 
2. A
NALYS AV SUBSIDIARITETSPRINCIPEN  
 
EU:s ekonomiska intressen avser tillgångar och skulder som förvaltas av  EU eller för EU:s 
räkning. Eftersom det ligger i sakens natur att de är placerade på EU-nivå kan de rimligen inte 
skyddas av medlemsstaterna själva. Bedrägerib ekämpning är ett gemensamt ansvar för EU 
och medlemsstaterna.  EU är bäst lämpad att bedöma vilka åtgärder  som är nödvändiga och proportionerliga för att 
skydda de egna ekonomiska intre ssena, med hänsyn till de speci fika EU-regler som gäller på 
detta område.  Detta gäller också i den utst räckning straffrättsliga bestä mmelser för skyddet av EU:s 
ekonomiska intressen ska harmoniseras. Endast  EU kan ta fram gemensamma spelregler 
genom bindande lagstiftning med verkan i al la medlemsstater, och därigenom skapa en 
rättslig ram som kan övervinna de svaghe ter som präglar den rå dande situationen.  
Det specifika mervärdet i straffrättsliga EU-bestämmelser på detta område skulle kunna ligga i det nya i att man inför definitioner på ytterligare relevanta brott och påföljdstyper och påföljdsnivåer som skulle gälla på samma sätt i alla medlemsstater, och därmed fullborda 
konventionen om skydd av Europeiska gemenska pernas finansiella in tressen på grundval av 
lärdomarna av att genomföra den. 
3. D
E VIKTIGASTE STRATEGISKA MÅLEN  
 
Utifrån de problem som konstaterats kan en rad allmänna, specifika och operativa mål 
identifieras:  Allmänna mål:
 
 
5 
  Att förhindra och minska förlusten av pengar för EU. 
 Att öka trovärdigheten för EU:s budgetansvar. 
 
Specifika mål : 
 Att på lämpligt sätt öka den avskräckande  effekten av förbud som avser EU:s 
ekonomiska intressen, i enlighet med EU:s st adga om de grundläggande rättigheterna. 
 Att bättre genomdriva förbuden mot vissa ol agliga beteenden som riktar sig mot EU:s 
offentliga medel genom att förbättra resultate n av utredningar, bl.a. när det gäller att 
identifiera misstänkta och avslöja persone r som gynnas av olaglig a transaktioner, i 
enlighet med EU:s stadga om de  grundläggande rättigheterna. 
 Att förbättra indrivningen av offentliga EU-medel som varit föremål för olagliga 
handlingar, i enlighet med EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. 
 Att säkerställa likvärdiga och rättvisa be stämmelser till skydd för EU:s ekonomiska 
intressen i hela EU.  
 Att bidra till att öka det ömsesidiga  förtroendet mellan medlemsstaternas 
rättsväsenden. 
 Att förbättra utredares och potentiella gärn ingsmäns kännedom om de regler som styr 
skyddet av EU:s ekonomiska intressen. 
Operativa mål:   
 Tillämpningsområdet bör vara tillräckligt brett så att det omfattar de grupper av 
gärningsmän som allvarligast eller oftast skadar EU:s offentliga finanser. 
 Fler brott bör läggas till så att direktivet  täcker de beteenden som är skadligast för 
EU:s offentliga finanser eller som är oftast förekommande. 
 De påföljdstyper och påföljdsnivåer som införs  bör vara tillräckliga  för att garantera 
ett rättvist skydd för EU:s offentliga mede l överallt i EU, samtidigt som de står i 
proportion till de brott som begåtts. 
 Det bör finnas tydliga och ändamålsen liga kompletterande bestämmelser som 
underlättar genomförandet.  
4. ALTERNATIV  
 
Fem alternativ har övervägts i detalj:    Alternativ 1:
 Bibehållande av status quo (grundscenari o) kombinerat med fortsatt övervakning 
av genomförandet av befintliga instrument.  Alternativ 2:
 Inga lagstiftningsåtgärder, men åtgärder  för att öka känne domen om gällande 
bestämmelser hos rättstillämpare och potentiell a gärningsmän, och för att göra dem lättare att 
förstå och tillämpa, bl.a. genom utbyte av bä sta praxis och informa tion om olika ärenden. 
 
6 
  
Alternativ 3:  En rättsakt som omvandlar 1995 år s konvention jämte protokoll till ett 
instrument enligt de nya fördragsreglerna och samtidigt förbättrar konsekvensen mellan dessa 
bestämmelser.  Alternativ 4:
 En rättsakt som kräver att medlemsstaterna närm ar sina straffrättsliga 
bestämmelser till varandra och i den processe n utvidgar tillämpningsområdet, inför nya typer 
av brott, skärper minimipåföljderna och höjer nivån på skyddet av EU:s ekonomiska 
intressen. 
 
Alternativ 5:  En rättsakt med direkt ti llämpliga materiella straffrät tsliga bestämmelser till 
skydd för EU:s ekonomiska intressen, med exakta påföljdsintervall (minimi- och maximistraff). 
4.1. Bedömning av konsekvenserna av de olika alternativen 
Alternativ 1:
 Detta alternativ har mycket liten effekt – om någon alls – när det gäller att nå de 
angivna målen. Det förväntas inte påverka grundläggande rättighe ter, de nationella 
rättssystemen eller det ekonomiska och finans iella området mer än den nuvarande rättsliga 
ramen.   Alternativ 2:
 Detta alternativ bedöms ha en ganska lå g verkningsgrad eftersom en ytterligare 
avskräckande effekt och en effektivare verk ställighet inte kan uppnå s om straffrättsliga 
bestämmelser inte är tillämpliga. Konsekvenser na för grundläggande rättigheter väntas vara 
små till medelstora. De ekonomiska och finans iella konsekvenserna beräknas uppgå till + 37 
miljoner euro på EU-nivå tack vare effektivare uppföljning av ärenden inom medlemsstaternas rättsväsenden, vilket leder t ill större indrivning, med 3 miljoner euro i 
extrakostnader för kommissionen särskilt för ut bildningsåtgärder. Detta alternativ uppfyller 
proportionalitetskravet.   Alternativ 3:
 Detta alternativ ger bara måttliga  resultat och väntas inte påverka 
grundläggande rättigheter eller na tionella rätts system väsentligt mer än den nuvarande ramen. 
Man kan räkna med en positiv inverkan på EU :s budget motsvarande cirka 17 miljoner euro 
till följd av bättre verkställighet och indrivni ng och en kostnad på uppskattningsvis 3 miljoner 
euro för lagstiftningsprocessen i medlemsstaterna . Med tanke på att denna åtgärd kan få stor 
strukturell betydelse för EU:s in tegritet, utgiftskapaci tet och anseende och innebär endast ett 
minimalt större intrång än den befintliga ramen kan man hävda att den står i proportion till det 
mål som eftersträvas. Dess mervärde vad gäller  skyddet av skattebetalarnas pengar är dock 
mycket begränsat.  Alternativ 4:
 Detta alternativ kan förväntas ha medelhög till hög effekt när det gäller att 
minska förlusten av EU-medel och återställa EU:s trovärdighet i dess bemödanden att iaktta budgetdisciplin, dock utan att omfatta alla teore tiskt möjliga straffrättsliga åtgärder eller leda 
till fullständig harmonisering av påföljdstyper och påföljdsnivåer. Bredare definitioner av 
befintliga brott skapar större överensstämmelse mellan påföljdssystemen i EU, förbättrar det ömsesidiga förtroendet mellan de na tionella rättsväsendena och underlättar verkställighet  och 
indrivning  i gränsöverskridande äre nden. Detta alternativ uppfy ller proportionalitetskravet. 
Dessa gemensamma definitioner och regler för minimipåföljder kommer också att göra påföljdssystemen mer enhetliga i EU och öka de t ömsesidiga förtroendet mellan de nationella 
rättsväsendena, vilket underlättar verkställighet  och indrivning  i gränsöverskridande 
ärenden.  
 
7 
 Detta alternativ skulle ha en medelstor inverkan på de grundl äggande rättigheterna, genom att 
det handlar om att definiera nya brott och utvidga tillämpningsområdet för befintliga brott, samtidigt som minimipåföljderna skärps med avseende på typ och nivå. Dessa åtgärder 
uppfyller mål av allmänt intresse som erkänns av  unionen (se artikel 52.1 i stadgan), särskilt 
genom att tillhandahålla effektiva och avskräckande åtgärder till skydd för EU:s ekonomiska intressen. Mot bakgrund av de ökande belopp som går förlorade på grund av oegentligheter och bedrägeri och med tanke på att de nuvarand e åtgärderna enligt 1995  års konvention är så 
ineffektiva, går åtgärden inte längre än va d som är nödvändigt för att nå detta mål.  
Man räknar med en hög avkastning på 471 miljone r euro på EU-nivå tack vare en större 
avskräckande effekt (mindre pengar går förl orade) och effektivar e verkställighet och 
indrivning (mer pengar kan återfå s), till en relativt låg orga nisatorisk och administrativ 
kostnad på 29 miljoner euro, särs kilt i samband med lagstiftnings arbete på medlemsstatsnivå.  
När den stora strukturella betydelse som skydd andet av EU:s offentliga medel har för EU:s 
integritet, utgiftskapacitet och anseende vägs mot utvidgade br ottsdefinitioner och trovärdiga 
minimipåföljder är det uppenbart a tt proportionalitetskr avet uppfylls. 
Eftersom detta alternativ ha r betydande konsekvenser för den avskräckande effekten, 
verkställighetskapaciteten och indrivningsnivåerna anses den ha medelstor till stor effekt. 
 Alternativ 5:
 Detta alternativ anses vara lika effektivt som alternativ 4 genom att det skulle 
medföra bredare och nya definiti oner av brott, tillräckliga på följdstyper och påföljdsnivåer 
samt regler som underlättar lagföringen av br ott. Detta skulle ha en betydande positiv 
inverkan på den avskräckande effekten, verkställighetskapaci teten och indrivningsnivåerna. 
Precis som alternativ 4 har dett a alternativ en medelhög effekt  på grundläggande rättigheter 
och straffrättsliga system, med den ytterligare konsekvensen att det är fråga om en EU-
lagstiftning som skulle bli direkt tillämp lig när det gäller lagföring och dom.  
De nationella rättssystemen skulle påverkas vä sentligt eftersom de nationella straffrättsliga 
myndigheterna skulle behöva genomföra EU:s straffrättsliga bestämmelser direkt.  
De ekonomiska och finansiella konsekvenserna  förväntas bli i stor t sett desamma som i 
alternativ 4. När den stora strukturella betydelse som skydd andet av EU:s offentliga medel har för EU:s 
integritet, utgiftskapacitet och anseende vägs mot utvidgade br ottsdefinitioner och trovärdiga 
minimipåföljder bör proportionalitetskravet kunna anses vara uppfyllt, även om detta 
alternativ medför ett större intrång och påve rkar de grundläggande rättigheterna mer än 
alternativ 4, utan att ha någon märkbart  större positiv ekonomisk effekt.  
4.2. Det bästa alternativet 
En jämförande bedömning av de konsekvenser som nämns ovan leder till slutsatsen att både 
alternativ 4 och alternativ 5 är effektiva när det gäller att uppnå de allmänna och specifika 
målen. Med hänsyn till verkningsgr aden innebär alternativ 4 et t mindre intrång med avseende 
på medlemsstaternas rättssystem.   
→ Den största skillnaden mellan alternativ 4 och alternativ 5 ligger i det varierande 
handlingsutrymmet för medlemsstaterna, som enlig t alternativ 4 i stort sett kommer att kunna 
behålla sina normala straffrättsliga system och lagstiftningssystem när det gäller brott enligt 1995 
års konvention och avvika från de stränga reglerna i EU-texten, medan alternativ 5 kännetecknas 
av stränga, uttömmande EU-regler, som medlemsstaternas åklagarmyndigheter och 
brottmålsdomstolar skulle vara tvungna att tillämpa ord för ord.  
Alternativ 4 
 Alternativ 5 
 
• Direktiv • Förordning 
 
8 
 • skulle säkerställa ökat skydd, men 
samtidigt tillåta medlemsstaterna att gå 
längre  • skulle införa  en enda fast uppsättning 
regler  för straffrättsligt skydd av EU:s 
ekonomiska  intressen 
• skulle införa minimidefinitioner av brott, 
som medlemsstaterna kan utvidga t.ex. 
med hänsyn till särskilt allvarliga fall eller 
vårdslöst agerande • skulle införa uttömmande definitioner  av 
de brottstyper förordningen omfattar 
• skulle innehålla minimiregler  om 
påföljdstyper och påföljdsnivåer • skulle fastställa stränga påföljdstyper 
och påföljdsnivåer  
• skulle innehålla kompletterande 
bestämmelser som medlemsstaterna ska 
genomföra i enlighet med sina 
rättstraditioner  • skulle innehålla en uttömmande och 
självständig uppsättning 
kompletterande bestämmelser , i vissa 
fall eventuellt avvikande från nationell 
straffrättslig tradit ion, och som finns 
någon annanstans än i den nationella 
straffrätten 
• medlemsstaternas åklagarmyndigheter och 
domstolar skulle tillämpa de nationella 
genomförandebestämmelserna  i den 
nationell strafflagstiftningen • medlemsstaternas myndigheter skulle 
tillämpa bestämmelserna i förordningen 
direkt  
 
Därför är alternativ 4 att föredra.  
 
Det valda alternativet  skulle öka skyddet av  EU:s ekonomiska intressen, både genom att 
utvidga det straffrättsliga skyddet till att om fatta områden där det förekommer allvarlig 
och/eller särskilt skadlig olaglig verksamh et som i nuläget inte omfattas av 1995 års 
konvention, och genom att faststäl la lämpliga påföljdsnivåer både för befintliga och nya typer 
av brott, vilket kommer att garantera likadana sp elregler och en klar och tydlig lagstiftning i 
hela EU.  Alternativ 4 står i proportion till sina legitima må l, eftersom inget av de andra alternativen kan 
uppvisa samma verkningsfulla kombination av begr änsade kostnader och effektivitet när det 
gäller att nå de mål som anges i avsnitt 3 ovan. Även om valet av lagstiftningsåtgärder sannolikt kommer att kräva att vissa medlemsstater  ändrar sin strafflagstiftning för att kunna 
genomföra direktivet, verkar det inte finnas något  annat lika effektivt sätt att nå de allmänna 
och specifika politiska målen.  
 
4.3. Övervakning och utvärdering 
Förslaget åtföljs av en genomförandeplan som ha ndlar om de potentiella riskerna i samband 
med medlemsstaternas genomförande av di rektivet inom införlivandefristen. 
 Man planerar en lämplig mekanism för u ppföljning och utvärd ering, enligt vilken 
medlemsstaterna ska rapportera om genomför andet av lagstiftnings åtgärder och andra 
åtgärder på grundval av de föreslagna ändri ngarnas natur. Uppgifter  som tillhandahålls av 
medlemsstaterna (i enlighet med artikel 325.5 i EUF-fördraget), Eurostat, Eurobarometern, 
 
9 
 det framtida europeiska informationssystemet för utbyte av uppgifter ur kriminalregister 
(Ecris) och Europarådet skapar en användbar grundval för övervakning av situationen och 
möjliggör efterhandsbedömning av konsekvenserna  av detta initiativ genom jämförelse med 
uppgifter som medlemsstaterna inrapporterar i nnan direktivet träder i kraft. Förutom 
kvantitativa uppgifter som tillhandahålls av medl emsstaterna kommer andra möjliga källor till 
kvalitativ information om den lagstiftningsmässi ga och praktiska efterl evnaden att utnyttjas 
genom insamling av information från medlemsstat ernas rapportering av bedrägerier samt från 
rättsforumet, Europeiska byrån för bedr ägeribekämpning (Olaf) och Eurojust.  
Ett till tre år efter genomförandet av försla get kommer kommissionen dessutom att genomföra 
en särskild empirisk undersökning med tonvikt på insamling av uppgifter.