Yttrande om revidering av gemenskapslagstiftningen om företagsfusioner (96/C 18/06)

Kommissionen beslutade den 22 juni 1995 enligt artikel 198 A i Maastrichtfördraget att begära ett yttrande av Ekonomiska och sociala kommittén över revidering av gemenskapslagstiftningen om företagsfusioner.

Sektionen för industri, handel, hantverk och tjänster som hade berett ärendet antog sitt yttrande den 22 september 1995. Föredragande var Jens Peter Petersen.

Kommittén godkände enhälligt följande yttrande vid sin 329:e plenarsession den 25-26 oktober 1995 (sammanträdet den 25 oktober 1995).

1. Inledning

1.1. 1996 skall europeiska förordningen om företagskoncentrationer åter omprövas. Kommissionen har gjort en enkät med olika frågeställningar bland företag, föreningar och advokater om erfarenheterna av förordningen om kontroller av företagskoncentrationer. Ansvarig kommissionär för konkurrensfrågor, Karel van Miert, har begärt ett yttrande av kommittén. Den (andra) enkäten var nödvändig eftersom kommissionen för två år sedan (1993) inte kunde besluta sig för att föreslå en sänkning av tröskelvärdena. En avgörande orsak till det var att, vid den tidpunkten, ingen majoritet kunde erhållas i rådet för kommissionens informella förslag om sänkning av tröskelvärdena. Särskilt de stora medlemsstaterna i Europeiska unionen ville inte bevilja några ytterligare beslutsbefogenheter. Kommittén befarade redan 1990 att några medlemsstater skulle blockera inkörningsfasen av förordningen om kontroller av företagskoncentrationer. Detta har därmed bekräftats helt och hållet ().

1.2. Dessförinnan hade kommissionen i "vitboken" genomfört en undersökning om hur den europeiska kontrollen av företagskoncentrationer fungerade. I en rapport till rådet analyserade kommissionen specifika funktionsaspekter samt om förordningen om kontroller av företagskoncentrationer var effektiv (). I ett anslutande yttrande krävde kommittén uttryckligen att tröskelvärdena skulle sänkas (). Konkret förespråkade kommittén en successiv sänkning av tröskelvärdena (sammanlagd omsättning globalt) från 5 miljarder ecu till 2 miljarder ecu. Samtidigt föreslog den att tröskeln för sammanlagd omsättning inom gemenskapen skulle sänkas från 250 miljoner ecu till 100 miljoner ecu samt att 2/3-kriteriet (artikel 1, 2:a stycket i förordningen) skulle tas bort. Kommissionen välkomnade i sitt genmäle kommitténs inställning och försäkrade att kommitténs förslag skulle beaktas i den officiella ändringen av tröskelvärdena i förordningen före slutet av år 1996 ().

2. Utvidgning av den europeiska kontrollen av företagskoncentrationer

2.1. I princip står kommittén fast vid innehållet i sitt yttrande från förra året. Liksom tidigare talar flera faktorer för att kommitténs uppfattningar var riktiga. Såtillvida hänvisar kommittén till kommentarer och motiveringar till det yttrandet.

2.2. Fördelar med "one-stop-shop"-principen

2.2.1. Kommittén understryker på nytt den stora fördelen med one-stop-shop-principen. Enligt den har endast en myndighet, i det här fallet kommissionen, gemenskapens befogenhet att enligt enhetliga regler fatta kortsiktiga beslut i frågor om företagssammanslagningar. Nästan alla medlemsstater i Europeiska unionen förfogar för närvarande över egna kontroller av företagskoncentrationer men med olika regler, förfaranden och tidsramar. Varje gränsöverskridande företagskoncentration inom gemenskapen under de gällande, höga, tröskelvärdena orsakar en ofantlig byråkratisk ansträngning med åtföljande onödiga kostnader för företagen. Detta faktum har en samarbets- och integrationshämmande verkan. Behovet av one-stop-shop och enhetliga regler och förutsättningar är enligt kommissionen större än någonsin. Förlorarna enligt nuvarande regler är återigen de små och medelstora företagen. Därför löper regionala företagsammanslagningar, till exempel en joint venture mellan små och medelstora företag, ofta risken att behöva söka tillstånd hos två, tre eller fler statliga konkurrensmyndigheter.

2.2.2. Den kostnadskrävande byråkratin kommer att tillta i framtiden, å ena sidan på grund av utvidgningen av Europeiska unionen, å andra sidan den fortlöpande liberaliseringen av världshandeln och av internationaliseringen av de finansiella tjänsterna. Det kommer att leda till en ökning av gränsöverskridande företagskoncentrationer inom de tre kommersiella centra (Europeiska unionen, USA, Japan) och på andra marknader (Sydostasien). Förfaranden som avviker sinsemellan samt olika beslut kommer att bli en nödvändig följd av alla de svårigheter, risker och motsägelser som nämns ovan. Detta gäller så mycket mer i ett socialt sammanhang där någon anpassning av konkurrensreglerna på internationell nivå inte inom överskådlig tid kan skönjas.

2.3. Närhetsprincipen och kontroll av företagskoncentrationer

2.3.1. Det som oftast anförs mot en utvidgning av europeisk fusionskontroll och en sänkning av tröskelvärdena är närhetsöverväganden. Kommittén betonar subsidiaritetsprincipens betydelse för alla företagssammanslagningar som enbart rör ett medlemsland i unionen. Dessa sammanslagningar bör rimligtvis förbli inom medlemsstatens kompetensområde.

2.3.2. Det tänkta kriteriet, 2/3-regeln (artikel 1, stycke 2 i förordningen), är visserligen integrations-och konkurrenspolitiskt otillfredsställande (). Genom denna regel kommer under vissa omständigheter hela branscher att undgå kommissionens kontroll av företagskoncentrationer. 2/3-regeln möjliggör att till och med storföretag (handel) inom en av Europeiska unionens medlemsstater kan gå samman utan att kommissionen får ett ord med i laget. Även tjänstesektorn faller oftast utanför kommissionens kompetensområde då de sammanslagna företagens omsättning bara uppgår till två tredjedelar inom en och samma medlemsstat. Det är lätt att inse att sådana sammanslagningar kan medföra att konkurrensen på den inre marknaden eller en väsentlig del av den hindras.

2.4. Bibehållande av omsättningskriteriet som tillämpningsregel?

2.4.1. Kommittén är medveten om att gällande reglering, där en fusions betydelse på gemenskapsnivå bara räknas efter de fusionerande företagens sammanlagda omsättning, leder till en osäker och lite ohanterlig metod för kompetensfördelningen mellan de enskilda staterna och gemenskapens instanser. Dessutom leder de valda kriterierna som visats ovan till olika konsekvenser för de olika branscherna. Därtill kommer att det aktuella rättsläget gör att många företag inom gemenskapen underkastas den europeiska kontrollen av företagskoncentrationer utan att ha någon eller mycket liten verkan på den gemensamma marknaden.

2.4.2. Det uppstår problem med kreditinstitut och andra finansinstitut (artikel 5, punkt 3 a i förordningen). Kommissionen företräder i sin rapport uppfattningen att kriteriet "omsättning" enligt balansräkningen bör ersättas med begreppet "bankrörelseresultat" i linje med direktiv 86/365/EEG. Enligt kommitténs åsikt har detta förslag avsevärda fördelar. Att använda bankrörelseresultatet som kriterium verkar följdriktigare och mer övertygande än det nuvarande rättsläget. De tekniska detaljerna i beräkningen av bankrörelseresultatet måste dock prövas ingående ().

2.4.3. Likväl är det kommitténs uppfattning att kriteriet "omsättning" visat sig fungera bra för kompetensfördelningen mellan medlemsstaterna och kommissionen. För dess bibehållande talar framför allt rättsäkerhetsöverväganden. Med hjälp av omsättningen kan de berörda företagen snabbt och säkert bestämma vem som är behörig för handläggningen. På så sätt undviks parallella förfaranden. I övrigt har andra kriterier, till exempel storleken på företaget (t ex antalet anställda), visat sig vara opraktiska.

2.4.4. Att bibehålla "grova" omsättningskriterier utesluter inte att det vid sidan om dessa utvecklas finare kompetensfördelningssystem. En förfining blir förmodligen oundviklig så snart tröskelvärdena sänks markant. Enligt kommittén bör i detta fall en framtida "arbetsfördelning" mellan kommissionen och unionens medlemsstater framförallt informera om på vilka marknader som sammanslagningen i första hand får effekt.

3. Kommitténs förslag till förbättringar

3.1. Kommitténs föreslagna sänkning av tröskelvärdena vid den europeiska kontrollen av företagskoncentrationer måste åtföljas av en del strukturella procedurförbättringar. I de följande paragraferna konkretiserar kommittén sina idéer om detta.

3.2. Förbättrat samarbete mellan kommissionen och unionens medlemsstater

3.2.1. Kommittén rekommenderar framför allt ett närmare samarbete och bättre avvägning mellan kommissionen och konkurrensmyndigheterna i medlemsstaterna. Först när detta på ett övertygande sätt garanteras kan ett fint system av kompetensuppdelningar följas och praktiseras med framgång. Ett sådant (ännu inte utvecklat) arbetsfördelningssystem kan bygga på följande orienteringspunkter: De enskilda staternas konkurrensmyndigheter har stora kunskaper om sina "egna" marknader. Anmälda fusioner som bevisligen bara får verkningar på lokala eller regionala marknader i en medlemsstat bör i framtiden bara beslutas av en konkurrensmyndighet i medlemsstaten. Sammanslagningar som påverkar hela gemenskapen bör enbart bedömas och beslutas av kommissionen. Sedan kvarstår bara de områden som enbart berör medlemsstatens egna område men som ändå har verkningar på den inre marknaden. Det är lätt att inse att det just då är särskilt viktigt med ett tätare samarbete mellan kommissionen och medlemsstaterna. Myndigheterna i de enskilda staterna måste ovillkorligen dela med sig av sitt specifika kunnande till kommissionen. Först därefter, inom den fastställda korta tiden, kan kommissionen avgöra huruvida ansökan om sammanslagning medför problem för den gemensamma marknaden eller inte.

3.3. Hänvisning av ett sammanslagningsärende till en annan konkurrensmyndighet

3.3.1. Enligt gällande rättsläge (artikel 9 i förordningen) är en hänvisning av en ansökan om sammanslagning från kommissionen till en annan behörig myndighet visserligen möjlig men bara under strikta förutsättningar.

3.3.2. Kommittén har redan i sitt yttrande över vitboken om gemenskapens kontroller av företagskoncentrationer krävt att den restriktiva hänvisningspraxisen skall behållas. Enligt kommittén är artikel 9 i förordningen ett undantag från gemenskapens exklusiva kompetens och skall därför tolkas restriktivt. I sitt genmäle sade kommissionen att det "inte fanns någon absolut garanti" för att den restriktiva avfattningen av artikel 9 skulle kunna behållas. Enligt kommissionen beror detta inte bara på de framtida tröskelvärdena. Kommittén framhåller ändå att varje uppluckring av artikel 9 i förordningen skulle kunna leda till att den europeiska konkurrenspolitiken nationaliseras. Även för det fall tröskelvärdena skulle sänkas till den nivå som begärts av kommittén bör en uppluckring av artikel 9 vara möjlig enbart under två förutsättningar: För det första bör fusionen uteslutande få verkan på lokala och regionala marknader i de enskilda medlemsstaterna. För det andra bör medlemsstaterna inte pröva ansökningarna om sammanslagning enligt de nationella konkurrensreglerna utan enligt gemenskapens bestämmelser om kontroller av företagskoncentrationer. Under en sådan förutsättning besparar man företagen att behöva göra en ny ansökan, eventuellt på ett annat språk.

3.3.3. Att hänvisa en ansökan om företagssammanslagning till behöriga myndigheterna i medlemsstaterna får emellertid inte vara någon återvändsgränd. Enligt kommitténs mening bör medlemsstaterna vara förpliktigade att hänskjuta anmälningarna om företagskoncentration till kommissionen för en bedömning i de fall då sammanslagningen har direkt eller potentiell inverkan på den gemensamma marknaden. Hänskjutandet kan ske på initiativ av ett berört företag, en medlemsstat eller en myndighet. I sådana fall skall det gälla sådana anmälningar om företagskoncentrationer där mer än en myndighet måste befatta sig med sammanslagningen eller där sammanslagningen hotar konkurrensen i en väsentlig del av gemensamma marknaden.

3.4. En nödvändig förenkling av förfarandet

3.4.1. En sänkning av tröskelvärdena kommer med säkerhet att leda till en större arbetsanhopning hos kommissionen. Kommittén är övertygad om att kommissionen, vilket erfarenheterna med Merger Task Force tydligt har visat, också kommer att kunna hantera denna utmaning. Oavsett detta upprepade kommittén i sitt yttrande över den tolfte konkurrensrapporten från kommissionen att en personalförstärkning på generaldirektoratet "konkurrens" är önskvärd och möjlig. Trots "påbjuden sparpolitik" kan (denna förutsättning) tas med i beräkningen genom ett bättre utnyttjande (i kommissionen) av nuvarande resurser ().

3.4.2. En bättre prioritering efterfrågas också. Kommittén är angelägen om att ett förenklat förfarande skall införas för alla ansökningar om företagskoncentration som inte har några kännbara verkningar på den gemensamma marknaden. Det leder till avbyråkratisering vid företagen och till bättre hushållning med kommissionens resurser. Enligt kommittén gäller det framförallt två typer av fall - dels de s k de minimis-företagen i gemenskapen och dels om de utomterritoriella fallen. Kommittén föreslår, enligt motivering 15 i förordningen, att ett förenklat anmälnings- och prövningsförfarande skall införas vid mindre sammanslagningar.

3.5. Nödvändigheten av korrekt konkurrenskontroll

3.5.1. Väl fungerande prövningsförfaranden är av stor betydelse för konkurrenskontrollernas trovärdighet. Kommissionens beslut måste alltid vara förutsägbart. Kommittén kräver därför att kommissionen i fortsättningen bedriver en konsekvent konkurrenskontroll. Kommittén upprepar i detta sammanhang sin uppfattning att kontrollen av företagssammanslagningar i första hand måste vara en strukturrelaterande prövning. Till grund för prövningen ligger den givna marknadssituationen och frågan om en sammanslagning medför en marknadsledande eller förstärkt ställning och på så sätt hämmar konkurrensen på den gemensamma marknaden eller en väsentlig del av den (artikel 2, stycke 2 i förordningen).

3.5.2. Kommittén betonar återigen att marknaderna inte är statiska, vare sig i Europeiska unionen eller globalt sett. Flera gånger har kommittén bett kommissionen om att överge sin (alltför) snäva definition, såväl i faktiskt som i geografiskt hänseende, av den gemensamma marknaden. Kommittén ställer sig oförstående till kommissionens genmäle till kommitténs yttrande i juli 1994 att definitionen av marknaden - när en kontroll av en företagskoncentration görs - skulle motsvara artiklarna 65 och 86 i EG-fördraget och att den skulle ha bekräftats av EG-domstolen. Till skillnad från artiklarna 85 och 86 i Romfördraget, som hänför sig till ett sakförhållande i det förflutna, måste kommissionen vid ett sammanslagningförfarande uppskatta de framtida verkningarna på marknadsstrukturen, dvs göra en prognos. Denna väsentliga skillnad ger stöd för kommitténs uppfattning om en vidsträckt definition av marknaden.

3.5.3. Därför borde kommissionen i högre grad än tidigare ta hänsyn till den internationella konkurrenssituationen. Kommittén beklagar att kommissionen förvaltningspraxis blivit mer och mer restriktiv på senare tid, till exempel vid avgränsning av relevanta marknader. Det gäller för övrigt inte bara för den europeiska kontrollen av företagskoncentrationer, utan också för kartellförbudet. Kommittén uppmanar därför kommissionen att mer ingående än hittills sysselsätta sig med den faktiska konkurrenssituationen utanför Europeiska unionen vid tillämpning av konkurrensreglerna. Vad som efterfrågas är med andra ord ett ekonomiskt betraktelsesätt värt namnet.

3.5.4. Artikel 2, punkt 1 a kräver för övrigt även att den internationella konkurrensen inkluderas i prövningen. I förordningstexten heter det nämligen: "Vid denna prövning tar kommissionen hänsyn till: a) nödvändigheten av att upprätthålla en effektiv konkurrens inom den gemensamma marknaden och utveckla, särskilt med avseende på strukturen, alla berörda marknader och den faktiska eller potentiella konkurrensen mellan företag som har sin hemvist inom eller utanför gemenskapen. ()" Det skall gälla på alla nivåer i förfarandet och dessutom för att definiera den relevanta marknaden. Kommissionens argument, att en försiktig och snäv avgränsning av marknaden "inte nödvändigtvis /leder/ till felaktiga slutsatser" (nr 2.3 i kommissionens genmäle), låter enligt förordningens ordalydelse föga övertygande. Också kommissionen vet att många marknader förändras i en världsomfattande ekonomi i omvälvning. Kommissionens "försiktiga" marknadsdefinition kommer dessutom ofta att leda till felaktiga slutsatser som kan korrigeras först på ett senare stadium i förfarandet då det skall bedömas om ett företag blir marknadsledande. Följden för de berörda företagen är längre handläggning och högre kostnader.

3.6. Att förbättra definitionen av företagskoncentrationer inom gemenskapen

3.6.1. Kommittén påpekar slutligen att - trots ett motsvarande meddelande från kommissionen - definitionen av företagsfusioner inom gemenskapen medför problem i praktiken. Med rätta påpekar kommissionen i sin rapport om tillämpningen av förordningen om företagsfusioner () att skillnaden mellan samarbetsinriktade () samriskföretag och samriskföretag med inriktning på företagskoncentration i praktiken har visat sig vara ett av de svåraste problemen vid tillämpningen av förordningen. Enligt kommittén borde varje etablering av ett samriskföretag som har strukturella verkningar för andra företag (t ex sammanläggning av tidigare åtskilda aktiviteter) alltid bedömas som en fusion. Kommissionen har i sin förvalningspraxis tagit steg i denna riktning. Den borde gå längre och helt avstå från att pröva den s k spill-over-effekten, dvs återverkningar på moderbolagens egna förhållanden.

Bryssel den 25 oktober 1995.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Carlos FERRER

() EGT nr C 225, 10. 9. 1990, s. 60.

() Dok. KOM(93) 385 slutlig.

() EGT nr C 388, 31. 12. 1994, s. 41.

() Effekter av Ekonomiska och sociala kommitténs yttranden som antogs vid plenarsessionerna i juli och september 1994. Bryssel den 10. 4. 1994, s. 14.

() EGT nr. C 388, 31. 12. 1994, s. 41.

() EGT nr. C 388, 31. 12. 1994, punkt 2.13.1 och 2.13.2.

() EGT nr. C 34, 2. 2. 1994, s. 83.

() EGT nr. L 395, 30. 12. 1989, s. 1.

() Dok. KOM(93) 385 slutlig, punkt 21, första stycket.

() Ett klarläggande: De speciella problemen med nationella kooperativa företag berörs inte av detta. Kommittén utgår ifrån att man vid tillämpningen av förordningen tar hänsyn till dessa företags speciella rättsliga ramar.