MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET RESULTATTAVLA FÖR FRAMSTEGEN I SKAPANDET AV ETT OMRÅDE MED FRIHET, SÄKERHET OCH RÄTTVISA I EUROPEISKA UNIONEN

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. Inledning

1.1. Syftet med resultattavlan

1.2. Hur resultattavlan skall tolkas

1.3. Resultattavlans räckvidd

1.4. Uppdatering av resultattavlan

2. En gemensam asyl- och migrationspolitik för EU

2.1. Partnerskap med ursprungsländerna

2.2. Ett gemensamt europeiskt asylsystem

2.3. Rättvis behandling av medborgare i tredje land

2.4. Hantering av migrationsströmmar

3. Ett europeiskt område med verklig rättvisa

3.1. Bättre tillgång till rättvisa i Europa

3.2. Ömsesidigt erkännande av rättsliga avgöranden

3.3. Bättre överensstämmelse mellan lagstiftningarna på det civilrättsliga området

4. Kamp mot brottsligheten i hela unionen

4.1. Att förebygga brott på unionsnivå

4.2. Utökat samarbete när det gäller brottsbekämpning

4.3. Bekämpning av vissa former av brottslighet

4.4. Särskilda åtgärder mot penningtvätt

5. Inre och yttre gränser, visering, genomförande av artikel 62 i EG-fördraget samt införlivande av Schengenregelverket

6. Unionsmedborgarskap

7. Samarbete mot narkotika

8. Starkare externa insatser

1. Inledning

Vid sitt möte i Tammerfors den 15-16 oktober 1999 uppmanade Europeiska rådet kommissionen att lägga fram ett förslag till en lämplig resultattavla i syfte att fortlöpande se över vilka framsteg som görs med att genomföra nödvändiga åtgärder och hålla de tidsfrister som anges i Amsterdamfördraget, handlingsplanen från Wien och slutsatserna från Tammerfors om skapandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i Europeiska unionen.

Därefter har kommissionsledamot António Vitorino rest runt till olika huvudstäder och hållit vissa inledande diskussioner med Europaparlamentet och företrädare för andra institutioner. Dessutom bidrog den fruktbara diskussionen vid det informella mötet den 3 mars i Lissabon mellan ministrarna med ansvar för rättsliga och inrikes frågor på ett positivt sätt till den allt större enigheten kring resultattavlans utformning och ändamål.

1.1. Syftet med resultattavlan

Enligt kommissionens uppfattning bör en "resultattavla" vara något mer än bara ett mekaniskt instrument för att underlätta EU-institutionernas interna övervakning av sina egna framsteg när det gäller att anta de lagstiftnings- och andra instrument som krävs för att skapa ett område med frihet säkerhet och rättvisa. Det bör snarare vara ett instrument som bidrar till att uppnå ett mål, nämligen att skapa och utveckla ett område med frihet säkerhet och rättvisa i Europeiska unionen, men som inte tillhör institutionerna utan Europeiska unionens medborgare. För att uppnå detta krävs partnerskap och samarbete som inkluderar inte bara unionens alla institutioner, utan även de enskilda medlemsstaterna.

Resultattavlan skulle således ha tre separata men besläktade syften, nämligen att

- säkerställa den betydande grad av öppenhet som ett projekt av så direkt intresse för medborgarna kräver,

- hålla liv i den drivkraft som genererats av Europeiska rådets möte i Tammerfors, och

- utöva påtryckningar på de områden där det finns förseningar, så att de ansvariga påminns om de politiska åtaganden som rådet så ofta gjort gällande på detta område.

Beståndsdelarna i området med frihet, säkerhet och rättvisa och tidtabellen för att fullfölja detta projekt har redan prövats ingående och kommer till uttryck som fördragsbestämmelser i EG-fördraget och som klara politiska riktlinjer från Tammerfors-mötet. Frågorna tas även upp mycket detaljerat i handlingsplanen från Wien. Kommissionen utesluter naturligtvis inte att den öppna dialog som ett levande dokument som denna resultattavla förhoppningsvis ger upphov till kan leda till nya idéer och målsättningar. Vi måste dock utgå ifrån de delar som redan godkänts av Europeiska rådet. Likaväl som på andra områden måste subsidiaritetsprincipen vara vägledande, vilket innebär att beslut skall fattas så öppet och så nära medborgaren som möjligt.

Om resultattavlan skall kunna uppfylla dessa syften och tillhandahålla en tillförlitlig vägledning, när området är så sammansatt och det finns så många enskilda åtgärder att vidta, så måste den åskådliggöra både den väg som återstår och den distans som redan avverkats. Man måste redovisa både de områden där utvecklingen går som planerat och de områden där utvecklingen går långsammare än beräknat.

Detta synsätt bygger på en strategi som använts med framgång under andra skeden av unionens utveckling, särskilt i samband med upprättandet av den inre marknaden.

Det är viktigt att komma ihåg att kommissionen och medlemsstaterna inom nästan alla områden som ingår i rättsliga och inrikes frågor delar rätten att ta initiativ till lagstiftning under en övergångsperiod på fem år efter Amsterdamfördragets ikraftträdande. Detta understryker ytterligare att ansvaret för att driva projektet framåt måste bygga på partnerskap. När resultattavlan anger att initiativansvaret ligger hos kommissionen och inte hos en medlemsstat, är detta huvudsakligen en avspegling av slutsatserna från Tammerfors, där det uttryckligen krävdes vissa åtgärder från kommissionens sida. Det finns också ett begränsat antal frågor där ansvaret för en åtgärd läggs på kommissionen antingen för att den redan förekommer i kommissionens offentliggjorda arbetsprogram eller för att den fördragsartikel som åtgärden grundar sig på föreskriver exklusiv behörighet för kommissionen (se t.ex. artikel 18 för åtgärder som rör unionsmedborgarskap). I andra fall ger resultattavlan utrymme för initiativ både från kommissionen och någon av medlemsstaterna. Inom vissa områden har vissa medlemsstater angivit att de avser att ta det första initiativet, vilket har beaktats på resultattavlan.

1.2. Hur resultattavlan skall tolkas

Resultattavlan är avsedd att vara både tillgänglig och begriplig för lekmän. Den kommer att vara ett levande dokument som uppdateras regelbundet och kan, om Europaparlamentet vill, bli ett viktigt inslag i den årliga diskussionen om framstegen på det aktuella området. Därmed skulle också de steg som tas för att uppnå ett av unionens viktigaste mål inom ett område som tidigare har betraktats som ogenomträngligt av utomstående betraktare göras tillgängliga för offentlig granskning. Detta är särskilt viktigt, eftersom allmänhetens stöd är helt avgörande för projektets framgång.

Den föreslagna resultattavlan är utarbetad i tabellform och följer i möjligaste mån de kapitelrubriker som användes i slutsatserna från Tammerfors. Den har delats in i följande kolumner:

- De enskilda målen, som de anges i slutsatserna från Tammerfors, handlingsplanen från Wien och i fördraget.

- De uppföljande åtgärder som behövs, med åtskillnad mellan lagstiftningsåtgärder och andra typer av åtgärder i lämpliga fall samt om möjligt med angivande av vilken typ av åtgärd som krävs.

- Vem eller vilka som ansvarar för att driva på utvecklingen.

- Tidsfristerna för antagande, när dessa redan anges i grundtexterna eller har lagts till eller sedermera anpassats till utvecklingen. När grundtexterna inte säger något om tidsfristerna, finns det inte heller i resultattavlan några uppgifter om detta. Tanken är att datumuppgifter skall fyllas i allteftersom diskussionen går framåt.

- Arbetsläget (denna kolumn syftar till att visa vilka framsteg som gjorts, men också var utvecklingen släpar efter)

1.3. Resultattavlans räckvidd

Resultattavlan täcker något mer än de områden som omfattas av avdelning IV i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och avdelning VI i Fördraget om Europeiska unionen. Den innefattar till exempel ett antal åtgärder som behövs i samband med unionsmedborgarbegreppet, liksom vissa frågor som inte uttryckligen nämns i Amsterdamfördraget, handlingsplanen från Wien eller slutsatserna från Tammerfors, men som tagits upp av vissa medlemsstater under António Vitorinos rundresa de första veckorna 2000.

Å andra sidan är det inte meningen att resultattavlan redan på det här stadiet fullständigt skall täcka den potentiellt omfattande lagstiftningsverksamhet som följer av Schengenregelverkets införlivande i fördraget. Kommissionen överväger fortfarande en lämplig tidtabell för denna insats och lutar mot åsikten att behovet av att införliva Schengenbestämmelserna i instrument inom ramen för Amsterdamfördraget kommer att bero mer på utvecklingen än på något absolut krav att införliva dem för sakens skull. Kommissionen har således infört en hänvisning till behovet av att införliva artikel 2.2 i Schengen-avtalet med gemenskapsrätten, eftersom den artikeln redan har kommit till tillämpning i ett antal fall sedan fördraget trädde i kraft. Ett liknande tillvägagångssätt har använts för vissa instrument tillhörande den tredje pelaren vilka kommer att behöva införlivas i sinom tid.

Vidare saknas i denna resultattavla en direkt redogörelse för vissa frågor av horisontell natur vilka är av betydelse för skapandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i Europeiska unionen. I vissa fall behandlas dessa frågor inom andra organ - såsom är fallet med det organ som anförtrotts uppgiften att utarbeta ett utkast till stadgan om Europeiska unionens grundläggande rättigheter, eller regeringskonferensen när det gäller EG-domstolens roll eller skyddet av gemenskapens finansiella intressen. I andra fall skär frågorna genom flera av de olika åtgärder som föreslås i resultattavlan, t.ex. i fråga om åtgärder avseende tredje land inom ramen för rättsliga och inrikes frågor, där enligt Europeiska rådets slutsatser från Tammerfors rådet och kommissionen som ett första steg skulle utarbeta särskilda rekommendationer avseende prioriteringar, politiska målsättningar och åtgärder, inklusive frågor som rör arbetsstrukturen, före Europeiska rådets möte i Feira i juni 2000.

Det är för tidigt att specificera vilka åtgärder som behövs på det brottsförebyggande området, eftersom det kommer att behandlas vid en stor konferens som arrangeras av det portugisiska ordförandeskapet i maj 2000.

1.4. Uppdatering av resultattavlan

Kommissionen föreslår att en uppdaterad version av resultattavlan skall utarbetas för Europaparlamentets och rådet räkning en gång per ordförandeskapsperiod. Därigenom skulle det vara möjligt att granska vilka framsteg som gjorts, klargöra var och när saker inte fungerar och när så behövs anpassa prioriteringarna, dock utan att tappa kontrollen över den övergripande målsättningen och tidsplanen som anges i fördraget och i rådets slutsatser. Den första av dessa granskningar kommer också ge möjlighet att ytterligare klargöra fördelningen av initiativrätt mellan medlemsstaterna och kommissionen inom de områden som inte omfattas av resultattavlan.

2. En gemensam asyl- och migrationspolitik för EU

De skilda men närbesläktade frågorna om asyl och migration kräver att det utvecklas en gemensam EU-politik som omfattar följande delar:

2.1. Partnerskap med ursprungsländerna

Det kommer att utvecklas en övergripande migrationsstrategi som behandlar frågor som rör politik, mänskliga rättigheter och utveckling i ursprungs- och transitländerna och ursprungs- och transitregionerna. Detta kommer att ske på grundval av partnerskap med dessa länder och regioner för att främja en gemensam utveckling.

>Plats för tabell>

2.2. Ett gemensamt europeiskt asylsystem

Målet är att säkra en fullständig och allomfattande tillämpning av Genèvekonventionen och på så sätt garantera att ingen skickas tillbaka för att bli utsatt för förföljelse, dvs. att principen om "non-refoulement" upprätthålls.

På lång sikt måste det skapas ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig asylstatus som gäller i hela unionen.

Asylsökandes rätt att förflytta sig mellan medlemsstaterna bör vara begränsad.

Det kommer att skapas ett system för tillfälligt skydd för fördrivna personer på grundval av solidaritet mellan medlemsstaterna.

>Plats för tabell>

2.3. Rättvis behandling av medborgare i tredje land

Det kommer att ske en tillnärmning av villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse mot bakgrund av en gemensam bedömning av den ekonomiska och befolkningsmässiga utvecklingen i unionen och situationen i ursprungsländerna.

Integrationspolitiken bör syfta till att ge tredjelandsmedborgare som är lagligt bosatta på medlemsstaternas territorium (särskilt långvarigt bosatta) rättigheter och skyldigheter som är jämförbara med EU-medborgarnas. Den bör också stärka ickediskriminering i det ekonomiska och sociala livet och i kulturlivet och ligga till grund för att det utarbetas åtgärder mot rasism och främlingsfientlighet.

>Plats för tabell>

2.4. Hantering av migrationsströmmar

Hanteringen av migrationsströmmar bör förbättras på alla nivåer genom ett nära samarbete med ursprungs- och transitländerna.

Kampen mot olaglig invandring effektiviseras genom att de berörda kriminella nätverken bekämpas samtidigt som offrens rättigheter säkerställs.

>Plats för tabell>

3. Ett europeiskt område med verklig rättvisa

Målet är att medborgarna skall få en gemensam känsla av rättssäkerhet i hela unionen. Rättsväsendet skall underlätta medborgarnas dagliga liv och kunna beivra brott som hotar medborgarnas frihet och trygghet och samhället i stort. Detta omfattar både bättre tillgång till rättvisa och ett fullt utvecklat rättsligt samarbete mellan medlemsstaterna.

3.1. Bättre tillgång till rättvisa i Europa

Ett område med verklig rättvisa innebär att enskilda och företag kan vända sig till domstolar och myndigheter i vilken medlemsstat som helst lika lätt som i sin egen stat. De skall inte hindras eller avskräckas från att utöva sina rättigheter på grund av att medlemsstaternas rättsliga och administrativa system är komplicerade.

>Plats för tabell>

3.2. Ömsesidigt erkännande av rättsliga avgöranden

Ett område med verklig rättvisa måste trygga rättssäkerheten för människorna och de ekonomiska aktörerna. Därför måste domar och beslut efterlevas och kunna verkställas i hela unionen.

Ett ökat ömsesidigt erkännande av rättsliga avgöranden och domar samt en nödvändig tillnärmning av lagstiftningen skulle underlätta samarbetet mellan myndigheter och det rättsliga skyddet av enskildas rättigheter. För att säkra detta bör ömsesidigt erkännande bli en hörnsten i det rättsliga samarbetet på både det civilrättsliga och det straffrättsliga området inom Europeiska unionen.

Civilrättsliga området:

>Plats för tabell>

Straffrättsliga området:

>Plats för tabell>

3.3. Bättre överensstämmelse mellan lagstiftningarna på det civilrättsliga området

För att bidra till att underlätta det rättsliga samarbetet och till att stärka rätten att få sin sak prövad i domstol måste man åstadkomma större förenlighet och bättre överensstämmelse mellan rättssystemen.

>Plats för tabell>

4. Kamp mot brottsligheten i hela unionen

En väl avvägd utveckling av åtgärderna på unionsnivå mot alla former av brottslighet, inklusive grov organiserad och gränsöverskridande brottslighet, bör uppnås, samtidigt som enskildas och ekonomiska aktörers frihet och juridiska rättigheter skyddas.

4.1. Att förebygga brott på unionsnivå

En effektiv kamp mot alla former av brottslighet, organiserad eller icke, måste innefatta förebyggande åtgärder inom alla fält.

Brottsförebyggande aspekter bör integreras i åtgärderna och programmen mot brottslighet på unionsnivå och i medlemsstaterna.

Samarbete mellan nationella brottsförebyggande organisationer bör uppmuntras. Samtidigt bör man fastställa prioriterade områden.

>Plats för tabell>

4.2. Utökat samarbete när det gäller brottsbekämpning

I ett område med verklig rättvisa får brottslingar inte ges några möjligheter att utnyttja skillnader mellan medlemsstaternas rättssystem.

En hög skyddsnivå för medborgarna kräver utökat samarbete mellan rättstillämpande myndigheter. Därför bör största möjliga nytta dras från samarbetet mellan medlemsstaternas myndigheter vid utredningar av gränsöverskridande brottslighet.

Genom Amsterdamfördraget gavs Europol utökade befogenheter, vilket innebär en bekräftelse på dess viktiga och centrala roll för att underlätta europeiskt samarbete för att förebygga och bekämpa organiserad brottslighet.

>Plats för tabell>

4.3. Bekämpning av vissa former av brottslighet

När det gäller nationell straffrätt bör insatserna för att enas om gemensamma definitioner, grunder för åtal och påföljder i ett första skede koncentreras till ett begränsat antal sektorer med särskild betydelse. Överenskommelser om gemensamma definitioner av, grunder för åtal och påföljder för grov organiserad och gränsöverskridande brottslighet måste fastställas för att skydda enskildas och ekonomiska aktörers frihet och juridiska rättigheter.

>Plats för tabell>

4.4. Särskilda åtgärder mot penningtvätt

Penningtvätt är en central del i den organiserade brottsligheten. Därför måste man vidta åtgärder för att utrota penningtvätt varhelst sådan förekommer genom att se till att det vidtas konkreta åtgärder för spårande, spärrande, beslag och förverkande av vinning av brott.

>Plats för tabell>

5. Inre och yttre gränser, visering, genomförande av artikel 62 i EG-fördraget samt införlivande av Schengenregelverket

>Plats för tabell>

6. Unionsmedborgarskap

>Plats för tabell>

7. Samarbete mot narkotika

Narkotika utgör ett hot både mot samhället och enskilda individer. Därför måste narkotikaproblemet hanteras på ett övergripande, ämnesöverskridande och enhetligt vis. EU:s narkotikastrategi för åren 2000-2004 kommer att utvärderas efter halva tiden och i efterhand, med hjälp av Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk och Europol.

>Plats för tabell>

8. Starkare externa insatser

Europeiska unionen betonar att alla befogenheter och alla instrument som står till unionens förfogande, i synnerhet i de yttre förbindelserna, måste utnyttjas på ett integrerat och konsekvent sätt för att skapa området med frihet, säkerhet och rättvisa. Rättsliga och inrikes frågor måste integreras i definitionen och genomförandet av unionens övriga politikområden och verksamheter.

>Plats för tabell>