MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET enligt artikel 251.2 andra stycket i EG-fördraget om Gemensam ståndpunkt antagen av rådet inför antagandet av EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om ändring av direktiv 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall

2001/0291 (COD)

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET enligt artikel 251.2 andra stycket i EG-fördraget om Gemensam ståndpunkt antagen av rådet inför antagandet av EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om ändring av direktiv 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall

1. Bakgrund

Förfarande

- Den 7 december 2001 lade kommissionen fram ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv [1] om ändring av direktiv 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall [2] som skulle antas genom medbeslutandeförfarande enligt artikel 251 i EG-fördraget.

[1] KOM(2001)729 slutlig (2001/0291(COD)).

[2] EGT L 365, 31.12.1994, s. 1.

- Europeiska ekonomiska och sociala kommittén lade fram sitt yttrande den 29 maj 2002.

- Europaparlamentets utskott för industrifrågor, utrikeshandel, forskning och energi antog sin rapport den 22 maj 2002.

- Europaparlamentets utskott för miljö, folkhälsa och konsumentfrågor antog sin rapport den 12 juli 2002. [3]

[3] A5-0261/2002.

- Europaparlamentet antog sin ståndpunkt i första behandlingen den 3 september 2002.

- Rådet antog sin gemensamma ståndpunkt den 6 mars 2003.

Syftet med kommissionens förslag

Kommissionens förslag av den 7 december 2001, som grundas på artikel 95.1 i EG-fördraget, syftar till att ändra direktiv 94/62/EG. Det rör sig om en begränsad översyn som ytterligare skall höja målen för återvinning och materialutnyttjande under den kommande femårsperioden, och på så sätt bidra till att förpackningsavfallets miljöpåverkan minskas ännu mer. I förslaget införs också materialspecifika återvinningsmål för en rad olika förpackningsmaterial. De föreslagna målen grundas på omfattande kostnads-intäktsanalyser. I ändringarna ingår även definitioner för mekaniskt och kemiskt materialutnyttjande och utnyttjande av avfallsmaterial som insatsvara. Samtidigt förtydligas definitionen av "förpackningar" genom att en icke-bindande bilaga med tolkningsriktlinjer läggs till.

Det har inte lagts fram något förslag om översyn av andra aspekter av direktivet, som förebyggande, återanvändning eller tillverkaransvar, eftersom kommissionen anser att det ännu är för tidigt för sådana mer omfattande översyner.

2. Kommissionens anmärkningar

2.1. Allmänt

Vid sitt plenum den 3 september 2002 antog Europaparlamentet 44 ändringar av de 68 ändringsförslag som tagits upp på dagordningen. Av de 68 ändringsförslagen på dagordningen kunde kommissionen godta 22 till fullo, delvis eller i princip. Den 6 mars 2003 antog rådet en gemensam ståndpunkt med kvalificerad majoritet.

Rådet har infört 16 av ändringarna till fullo, delvis eller i princip. Kommissionen stöder den gemensamma ståndpunkten.

2.2. Detaljerade kommentarer

2.2.1. Ändringar som kommissionen godtagit och som helt eller delvis har införts i den gemensamma ståndpunkten

Ändringarna 2, 6, 9, 11, 12, 13, 14, 16, 21, 22, 29, 30, 32, 34, 53 och 62 har helt eller delvis införts i den gemensamma ståndpunkten.

Ändring 2, som går ut på att valet av förpackning bör förbättras med hjälp av livscykelanalyser i syfte att minska de negativa miljöeffekterna, har tagits med genom hänvisningarna till förebyggande av avfall och en tänkbar förpackningsindikator i skäl 8 i den gemensamma ståndpunkten. Kommissionen kan godta detta.

I ändring 6 betonas att andra frågor, som en integrerad produktpolicy, miljökonsekvensbedömning utgående från metoder för livscykelanalys och andra förslag avseende materialutnyttjande och effektiv användning av resurser måste undersökas närmare och därför faller utanför denna översyns tillämpningsområde. Denna ändring återfinns i skäl 8, där det fastställs att andra frågor bör undersökas ytterligare. Det skälet är dessutom förenligt med den föreslagna omformuleringen av ändringarna 16 och 32 och tar hänsyn till ändringarna 2 och 11. Kommissionen delar de uppfattningar som uttrycks i denna ändring och kan godta den lösning som valts i den gemensamma ståndpunkten.

Ändring 9 har formulerats om i ett nytt skäl 10 i den gemensamma ståndpunkten: Kommissionen kan godta den nya formuleringen, eftersom den tydligare visar att direktiv 94/62/EG i första hand berör förpackningars och förpackningsavfalls miljöaspekter och aspekter som har med den inre marknaden att göra. Det bör noteras att de undersökningar [4] som finns att tillgå inte räcker för kraftfullare formuleringar. Hur avfallshanteringsåtgärder påverkar arbetsmarknaden på det makroekonomiska planet är i allmänhet mycket svårt att kvantifiera, eftersom effekterna är ytterst begränsade.

[4] En översikt finns i dokumentet: "European Commission 2001, Employment effects of waste management policies" på nätadress: http://europa.eu.int/comm/environment/ enveco/studies2.htm

waste

Genom ändring 11 införs ett skäl som behandlar undersökningen av medlemsstaternas praktiska erfarenheter. I överensstämmelse med de föreslagna omformuleringarna i ändringarna 16 och 32, och med hänsyn tagen till ändringarna 2 och 6, har denna ändring återgivits i skäl 8 i den gemensamma ståndpunkten. Kommissionen kan godta detta.

I ändringarna 12 och 13 betonas det att alla aktörer i förpackningskedjan tillsammans har ansvar för att minska förpackningarnas och förpackningsavfallets miljöeffekter under hela dess livscykel, och att driva på förbättringar i miljöhänseende som görs i fråga om förpackningar i enlighet med de väsentliga kraven i bilaga II till direktivet. De båda ändringarna har liknande innehåll, och därför har man i den gemensamma ståndpunkten endast behållit ändring 12, som är bredare och även täcker innehållet i ändring 13. Ändringen har införts i skäl 6 i den gemensamma ståndpunkten. Kommissionen kan godta denna lösning.

I ändring 14 betonas behovet av en harmoniserad teknik för rapporter liksom klara riktlinjer för dem som tillhandahåller uppgifterna. Denna ändring överensstämmer med punkt 6.6 i Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande av den 29 maj 2002. I den gemensamma ståndpunkten har denna ändring formulerats om och kombinerats med ändring 29 i skäl 7. Kommissionen kan godta detta.

Ändring 16 har delvis införts i den gemensamma ståndpunkten. Stycke 1, som går ut på att tillverkare måste vidta alla åtgärder för att se till att ny förpackning får så små miljöeffekter som möjligt, har inte beaktats. Kommissionen kan i princip godta innebörden i denna del av ändringen, men anser att den är mycket nära förknippad med artikel 9 och bilaga II till direktivet (väsentliga krav). Därför skulle det eventuellt vara lämpligare att vänta tills olika aspekter av direktivet utvärderas i enlighet med ändring 32 och artikel 6.8 i direktivet i dess ändrade lydelse enligt den gemensamma ståndpunkten, innan man beslutar om en framtida översyn av dessa element.

Stycke 2 i ändring 16 liknar den befintliga artikel 4.1, med undantag för att medlemsstaternas skyldighet att vidta andra förebyggande åtgärder ändras till en möjlighet. Detta stycke har inte tagits med i den gemensamma ståndpunkten. Kommissionen kan inte heller godta detta stycke, eftersom medlemsstaterna bör vara skyldiga att vidta ytterligare förebyggande åtgärder i enlighet med den nuvarande artikel 4.

Stycke 3 i ändring 16 innebär att kommissionen skulle bli skyldig att överväga ytterligare åtgärder för att minska miljöeffekterna av förpackningar och förpackningsavfall, och i synnerhet att utveckla miljöindikatorer för förpackningar. Den skulle behöva lägga fram sina slutsatser och ett förslag till rättsakt inför Europaparlamentet och rådet senast den 1 januari 2005. Rådet har tagit med de viktigaste aspekterna av detta stycke i artikel 6.8 i sin gemensamma ståndpunkt beträffande direktivförslaget. Men i den gemensamma ståndpunkten föreskrivs det att konceptet med en miljöindikator för förpackningar först bör bedömas i en rapport innan man slutgiltigt bestämmer sig för huruvida en sådan indikator skall användas. Tidsfristen för kommissionens rapport sätts dessutom till den 30 juni 2005 i stället för den 1 januari 2005. Kommissionen håller med om att det krävs ytterligare insatser när det gäller möjligheterna att minska förpackningarnas miljöeffekter. Bland annat bör man undersöka huruvida det är möjligt att införa en mångsidigt användbar och tillförlitlig indikator för att mäta förpackningars miljöeffekter. Kommissionen anser emellertid att detta kräver ytterligare undersökning och debatt med berörda parter, och kan godta den lösning som rådet valt i denna fråga. Detta är också mer i linje med kommissionens initiativrätt.

1. I den gemensamma ståndpunkten beaktas inte stycke 4 i ändring 16, där det anges att de normer som kommissionen propagerar för skall syfta till att minska miljöeffekterna av förpackningar i enlighet med artiklarna 9 och 10. Kommissionen kan godta att följande mening läggs till i slutet av den befintliga artikel 4.2 i direktivet: "normerna skall syfta till att minska förpackningarnas miljöeffekter i enlighet med artiklarna 9 och 10." Denna formulering hänvisar uttryckligen till normer som främjas av kommissionen. Det är däremot olämpligt att hänvisa till genomförandet av standarder. Det bör påpekas att efterlevnad av harmoniserade CEN-standarder innebär att överensstämmelse med direktivets väsentliga krav förutsätts. Standarderna själva är emellertid inte rättsligt bindande, och tillverkarna har rätt att välja andra sätt att visa att de uppfyller de väsentliga kraven. Därför kan efterlevnad av standarderna inte genomdrivas.

2. Stycke 5 i ändring 16 har inte tagits med i den gemensamma ståndpunkten. I detta stycke föreskrivs det att kommissionen skall bedöma genomförandet av CEN-standarden om förebyggande och föreslå andra åtgärder där denna standard inte ger resultat. Kommissionen avvisar också detta stycke, av samma skäl som redovisats för stycke 4.

I den gemensamma ståndpunkten har innehållet i ändring 21 tagits med genom att medlemsstaterna får större frihet att främja energiåtervinning. Rådets formulering är emellertid närmare kommissionens ursprungliga förslag. Kommissionen kan vara flexibel på denna punkt och föreslår följande kompromissformulering: "Medlemsstaterna kan främja energiåtervinning där detta av miljöhänsyn och lönsamhetsskäl är att föredra framför materialutnyttjande". Hänvisningen till lönsamhet bör bibehållas för att man skall få med alla tre pelare i hållbarhetsprincipen.

Ändring 22 hänvisar till användning av ekonomiska styrmedel och översyn och upphävande av bestämmelser som hindrar användningen av återvunnet material. Första delen av den ändringen har delvis införts i artikel 6.4. Hänvisningen till ekonomiska styrmedel har däremot ersatts med en allmän bestämmelse om förbättring av marknadsvillkoren. Medlemsstaterna skall se över (den gemensamma ståndpunkten), men inte nödvändigtvis eliminera (ändring) befintliga bestämmelser som lägger hinder i vägen för bruket av återvunnet material. Kommissionen kan i princip godta detta. Det andra stycket som föreskriver att kommissionen skall se över sådan lagstiftning på gemenskapsnivå har inte tagits med. Det stycket skulle inte heller vara godtagbart för kommissionen, eftersom det går utöver direktivets tillämpningsområde och berör kommissionens initiativrätt, och för att det inte klart anger huruvida gemenskapslagstiftning kan utgöra ett hinder för användningen av återvunnet material, och i så fall vilken gemenskapslagstiftning det rör sig om.

Ändring 29, som går ut på att data skall harmoniseras för att garantera jämförbarhet och enhetlighet, har tagits med i skäl 7. I det skälet tas även ändring 14 med. I linje med den ändringen anser kommissionen att frågan lämpligare kan behandlas inom ramen för beslut 97/138/EG och kan godta den lösning som valts i den gemensamma ståndpunkten, nämligen att ta upp frågan i ett skäl. Däremot förefaller det inte vara nödvändigt att ändra artikel 12.3 i direktivet, eftersom den befintliga artikeln redan gör det möjligt att vidta nödvändiga åtgärder genom teknisk anpassning.

Ändring 30, som till den befintliga artikeln 13 i direktivet tillför att medlemsstaterna även är skyldiga att främja informations- och upplysningskampanjer för konsumenterna, har tagits med i sin helhet. Rådet har också infört ett passande skäl 9 om denna fråga. Kommissionen kan godta detta.

Ändring 32, som innebär att kommissionen är skyldig att till Europaparlamentet och rådet rapportera om direktivets konsekvenser för miljön och för den inre marknadens funktion senast den 30 juni 2005, har tagits med i den gemensamma ståndpunkten som del av den ändrade artikel 6.8 i direktivet. Denna lösning är godtagbar för kommissionen, eftersom det förefaller lämpligt att ta upp alla frågor om översyn i en och samma artikel och i en enda rapport. Däremot verkar det olämpligt att rekommendera specifika system för sortering och insamling. Denna fråga bör lösas på nationell och lokal nivå. Att involvera berörda parter är en allmän princip, och eftersom rapportens omfattning redan till stor del fastställs i ändring 32 och artikel 6.8 i direktivet så som det lyder enligt den gemensamma ståndpunkten, finns det inga särskilda skäl att uttryckligen nämna berörda parters delaktighet i detta sammanhang.

Ändring 34, som tillför 'doseringsmått som utgör en del av tillslutningen av förpackningen' som ett belysande exempel på förpackning, har införts i bilagan till den gemensamma ståndpunkten. Kommissionen kan godta detta.

En del av ändring 53 ingår i den nya punkt 2 i artikel 6 (6.2) i direktivet, så som det ändrats i den gemensamma ståndpunkten. Denna ändring går ut på att införa ett nytt skäl om att återvinningsverksamhet i icke-OECD-länder ur miljösynpunkt inte är likvärdiga med verksamhet i europeiska anläggningar. Detta är säkerligen sant i många fall, men man bör inte generalisera utan att kunna stödja sig på bevis. Enligt denna ändring bör man också övervaka mängden förpackningsavfall som exporteras till icke-OECD-länder för återvinning liksom hur avfallet hanteras. Varken gemenskapen eller de enskilda medlemsstaterna har behörighet eller medel att kontrollera återvinningsanläggningar utanför EU:s gränser. Samma fråga togs också upp i debatten i förlikningskommittén om direktivet om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter, och det finns inga skäl att behandla frågan annorlunda i samband med förpackningsdirektivet. I den gemensamma ståndpunkten har en ny punkt 2 lagts till i artikel 6 i direktivet, där det fastställs att förpackningsavfall som exporteras endast skall räknas som ett uppfyllande av gemenskapsmålen om det föreligger välgrundade bevis på att återvinningen och/eller materialutnyttjandet ägde rum under förhållanden som i stort sett är likvärdiga med dem som föreskrivs i gemenskapslagstiftningen. Detta överensstämmer med direktivet om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter och kan godtas av kommissionen.

En del av ändring 62 har tagits med i direktivets nya artikel 6.2 i den gemensamma ståndpunkten. Enligt denna ändring får export av förpackningsavfall till tredje land inte räknas som en del av uppfyllandet av målen. I den nuvarande formuleringen kan kommissionen inte godta detta. Återvinningsmarknaderna är ofta internationella, och kommissionen ser inga skäl varför återvinning i länder utanför EU inte skulle räknas om den uppfyller kraven i direktivet. Ett allmänt förbud mot att räkna med exporter i gemenskapsmålen skulle kunna innebära att länder utanför EU utesluts från denna marknad, vilket skulle kunna vara oförenligt med andra skyldigheter enligt gemenskapslagstiftning och internationell rätt. I enlighet med argumentationen i ändring 53 kan kommissionen emellertid godta formuleringen i artikel 6.2 så som den införts i den gemensamma ståndpunkten.

2.2.2. Ändringar som kommissionen helt eller delvis har godtagit men som inte tagits med i den gemensamma ståndpunkten

Kommissionen har helt eller delvis godtagit ändringarna 20, 25, 33, 37, 39 och 45, men dessa har inte tagis med i den gemensamma ståndpunkten.

Kommissionen kan i princip godta ändring 20, som går ut på att medlemsstaterna får sätta mål för andra förpackningsmaterial än glas, papper och kartong, metall och plast. Kommissionen anser att materialutnyttjande eller återvinning av andra förpackningsmaterial som trä, textil och kompositer kan bidra till att minska förpackningarnas sammanlagda miljöeffekter. Skälet till att kommissionen inte tog med materialspecifika mål för dessa förpackningsmaterial i sitt ursprungliga förslag av den 7 december 2001 var att man ansåg att det krävdes ytterligare analys av dessa material. Det gällande direktivet ger dessutom medlemsstaterna möjlighet att redan nu anta andra materialspecifika mål än dem som uttryckligen nämns i direktivet.

Kommissionen kan i princip godta ändring 25, som innebär att medlemsstaterna måste se till att de nationella system för återlämning, insamling och återvinning som införs enlighet med artikel 7 i direktivet speglar de ekonomiska och miljömässiga kostnaderna och intäkterna i samband med återvinning och materialutnyttjande av förpackningsmaterial. Kostnaderna och intäkterna i samband med återvinning och materialutnyttjande beror på vilken typ av återvinnings- och materialutnyttjandeåtgärder som vidtas och den mängd förpackningsavfall som behandlas, snarare än på hur systemen organiseras. Eftersom artikel 7 i första hand berör sådana systems organisatoriska struktur anser kommissionen att denna ändring passar bättre i artikel 6.

I ändring 33 införs ett nytt belysande exempel för att ange att 'omslagspapper och presentpapper som säljs som enskilda produkter' inte skall anses vara förpackning. Kommissionen anser att detta är en viktig aspekt och kan därför i princip godta denna ändring. Eftersom bilagans struktur har ändrats i den gemensamma ståndpunkten skulle detta passa som exempel (Ej förpackning) under belysande exempel för kriterium 2. Om ingen enighet kan uppnås om var detta exempel bör införas anser kommissionen att frågan också kan tas upp genom teknisk anpassning i enlighet med artikel 1.5 i den gemensamma ståndpunkten.

Genom ändring 37 läggs 'CD-förpackningar för PR-ändamål' och 'videoförpackningar för PR-ändamål' till i förteckningen över belysande exempel på förpackningar. Kommissionen anser att detta är relevant, men att ändringen skulle kunna förenklas till 'cd- och videoförpackningar för PR-ändamål'. Eftersom bilagans struktur har ändrats i den gemensamma ståndpunkten skulle detta passa som exempel på förpackning under belysande exempel för kriterium 1. Om ingen enighet kan uppnås om var detta exempel bör införas anser kommissionen att frågan också kan tas upp genom teknisk anpassning i enlighet med artikel 1.5 i den gemensamma ståndpunkten.

Kommissionen kan i princip godta ändring 39, som tillför 'kommersiellt varaktiga CD-förpackningar' och 'kommersiellt varaktiga videoförpackningar' till förteckningen över belysande exempel på vad som inte är förpackning. Kommissionen anser detta vara relevant, men skulle vilja förenkla ändringen till 'varaktiga cd- och videoförpackningar'. Eftersom bilagans struktur har ändrats i den gemensamma ståndpunkten skulle detta passa som exempel på vad som inte är förpackning under belysande exempel för kriterium 1. Om ingen enighet kan uppnås om var detta exempel bör införas anser kommissionen att frågan också kan tas upp genom teknisk anpassning i enlighet med artikel 1.5 i den gemensamma ståndpunkten.

Kommissionen kan godta ändring 45, genom vilken tidsfristen för uppnåendet av de ändrade målen fastställs till den 31 december 2006. Kommissionen kan godta en begränsad förlängning av denna tidsfrist.

2.2.3. Ändringar som inte godtagits av kommissionen och som inte införts i den gemensamma ståndpunkten

I ändring 1 betonas behovet av att mer ingående och i detalj studera de principer som fastställs i sjätte miljöhandlingsprogrammet [5] och grönboken om integrerad produktpolicy, samt behovet av tematiska strategier för återvinning och hållbart utnyttjande av naturresurserna. Kommissionen anser att ändring 1 så som den formulerats inte passar i den föreliggande översynen och därför inte kan godtas.

[5] KOM(2001)31 slutlig.

Ändring 3 går ut på att stryka skälet om materialspecifika mål, och kan inte godtas. Som redan förklarats i kommissionens ursprungliga förslag av den 7 december 2001 finns det flera skäl för att stödja införandet av materialspecifika mål. För det första skiljer sig kostnaderna och intäkterna för återvinning mellan de olika materialen. Återvinning skall tillämpas där det ger största möjliga nytta både ur miljösynpunkt och ekonomiskt sett. Dessutom konkurrerar material som återvunnet papper och återvunnet glas inte med varandra, medan konkurrensen är hård mellan medlemsstaterna inom en och samma materialsort, t.ex. återvunnet glas. Därför kan differentierade materialspecifika mål inte påverka konkurrensen, utan bidrar tvärt om till rättvis konkurrens på den inre marknaden. Differentierade materialspecifika mål medför dessutom säkerhet för investerare, eftersom de ger de företag som sysslar med insamling, sortering och materialutnyttjande möjlighet att planera för framtiden. Det bör också påpekas att denna ändring är oförenlig med resten av Europaparlamentets ställningstagande i första behandlingen, där man stödjer materialspecifika mål så som de införts i artikel 6.1 c i kommissionens ursprungliga förslag av den 7 december 2001.

Ändringarna 4, 7 och 8, i vilka kommissionen uppmanas se över eller formulera om gällande gemenskapslagstiftning och införa nya rättsakter kan inte godtas eftersom kommissionen anser att dessa ändringar går utöver tillämpningsområdet för denna översyn och påverkar kommissionens initiativrätt.

Ändring 5, som innebär att kommissionen skulle bli skyldig att vidta åtgärder mot medlemsstater som inte har genomfört de väsentliga kraven kan inte godtas, eftersom alla medlemsstater har införlivat de väsentliga kraven i sin lagstiftning. Om en medlemsstat bryter mot eller brister i efterlevnaden av bestämmelserna kan klagomål när som helst lämnas in mot den. Därför anser kommissionen att ändringen är överflödig.

I ändring 10 föreslås det att återvinning skulle införas i ett skäl om medlemsstaternas möjlighet att uppmuntra återanvändning. Enligt artikel 6 i det nuvarande direktivet är medlemsstaterna skyldiga att uppmuntra till återvinning. Det skulle därför gå emot den artikelns logik att i ett skäl lägga till att medlemsstaterna kan främja återvinningssystem. Därför kan kommissionen inte godta denna ändring.

Ändringarna 19 och 49 kan inte godtas. De ökar minimimålet för återvinning från de föreslagna 55 % till 65 % och stryker det föreslagna maximimålet för återvinning på 70 %. De mål som kommissionen föreslår i sitt ursprungliga förslag av den 7 december 2001 grundades bland annat på en kostnads-intäktsanalys som genomförts av en oberoende konsult. [6] I den analysen kom man fram till att den optimala allmänna återvinningsandelen ligger mellan 50 % och 68 %, och kommissionen anser därför att ett minimimål på 65 % för återvinning är för högt. Kommissionen tvivlar dessutom på att alla medlemsstater kommer att kunna uppnå en minsta återvinningsandel på 65 %. Kommissionen anser att en maximiandel behövs för att skapa balans i insamlingen och återvinningen mellan medlemsstaterna och undvika problem på den inre marknaden. Höga återvinningsnivåer går ofta hand i hand med en omfattande finansiering genom exempelvis licensavgifter, vilket leder till lägre priser för sekundärmaterial. I andra länder med lägre ambitionsnivå, som inte erbjuder lika mycket finansiering, kommer inhemskt sekundärmaterial att vara dyrare än importerat material. Om återvinningskapaciteten dessutom är begränsad kan sådana länder få det svårt att finna marknader för det egna insamlade materialet. Vid plenarmötet den 3 september 2002 antog Europaparlamentet till slut inga ändringar av det föreslagna återvinningsmålet. Därigenom skulle minimimålet för materialutnyttjande fastställas till 65 %, medan minimimålet för återvinning skulle ligga kvar på 60 % och det maximala återvinningsmålet skulle vara 75 %. Detta skulle inte vara samstämmigt och skulle kunna innebära att medlemsstaterna inte fick tillräckligt mycket spelrum att fastställa egna mål för materialutnyttjande och återvinning.

[6] Utkast till slutrapport om undersökningen "Evaluation of Costs och Benefits for the Achievement of Reuse och the Recycling Targets for the different Packaging Materials in the Frame of the Packaging och Packaging Waste Directive 94/62/EC", RDC/Pira 2001.

Ändring 23 berör medlemsstaternas rapporter om mängd och destination för exporterat förpackningsavfall (ändring 54). Dessa rapporter bör beaktas i nästa översyn av målen. Detta krav har inte tagits med i den gemensamma ståndpunkten, vilket innebär att hänvisningen har blivit överflödig.

Enligt ändring 26 skall medlemsstaterna se till att de väsentliga kraven i artikel 9 och bilaga II till direktivet efterlevs. Enligt gemenskapslagstiftningen [7] har medlemsstaterna en allmän skyldighet att se till att all gemenskapslagstiftning som införlivats i deras nationella lagstiftning efterlevs. Att särskilt betona detta för enskilda bestämmelser skulle vara förvirrande. Kommissionen kan därför inte godta denna ändring.

[7] Se exempelvis artikel 10 i EG-fördraget.

I ändring 31 fastställs att berörda parter skall ha tillgång till detaljerade yttranden och kritiska kommentarer från kommissionen eller andra medlemsstater till den berörda medlemsstaten. Kommissionen anser inte att detta omfattas av direktivets tillämpningsområde, eftersom det redan ingår i annan gemenskapslagstiftning, till exempel förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001. [8]

[8] EGT L 145, 31.5.2001, s. 43.

Kommissionen kan i princip godta ändring 35, i vilken betydelsen av uttrycket 'fast' förklaras i en fotnot. Kriterierna i bilagan har emellertid ändrats och integrerats i artikel 1.1 i den gemensamma ståndpunkten. Eftersom uttrycket 'fast' inte längre ingår i den gemensamma ståndpunkten är det inte längre nödvändigt att förklara dess betydelse.

Ändring 36 tillför 'behållare för bläck om bläcket skall fyllas i en annan behållare före användning' till förteckningen över belysande exempel på förpackningar. Kommissionen kan i princip godta denna ändring. Det rör sig emellertid om en punkt som speglar punkten 'bläckpatroner', som ingick i kommissionens ursprungliga förslag men som har strukits i den gemensamma ståndpunkten. Kommissionen anser att man antingen bör behålla båda dessa punkter eller stryka dem båda två. Om ingen enighet kan uppnås i denna fråga kan den bättre lösas genom en teknisk anpassning enligt artikel 1.5 i den gemensamma ståndpunkten.

Ändring 38 visar att blomkrukor inte kan anses vara förpackningar om de inte läggs till av försäljningsskäl omedelbart före försäljningen. Kommissionen föredrar formuleringen i det ursprungliga förslaget av den 7 december 2001, där det fastställs att blomkrukor avsedda att följa med växten under hela dess livstid inte anses vara förpackning. Kommissionen anser att denna formulering är mer praktisk och lättillämplig. Därför kan kommissionen inte godta denna ändring.

Ändring 40 inför 'papper som avlägsnas från självhäftande etiketter' i förteckningen över belysande exempel på vad som inte anses vara förpackning. Kommissionen hade vissa tvivel på huruvida sådant papper kunde anses användas för att hantera, leverera och presentera varor (i detta fall etiketterna) i enlighet med artikel 3.1 i direktivet, och därigenom omfattas av definitionen av förpackning. Denna fråga kan bättre lösas inom ramen för en teknisk anpassning av direktivet. Kommissionen kan därför inte godta denna ändring.

Ändringarna 41 och 42/ändrat syftar till att utesluta sådant förpackningsmaterial från direktivets tillämpning som i) på grund av sina egenskaper inte kan värmebehandlas, ii) som är inerta, iii) som förekommer i mängder som inte överstiger 0,1 procent av de påvisade mängderna förpackningsmaterial inom gemenskapen och iv) som av miljö- eller kostnads-nytto-betingade skäl inte kan återvinnas eller materialutnyttjas. Kommissionen anser att dessa ändringar är överflödiga eftersom varken det nuvarande direktivet eller dess reviderade version innehåller något krav på att sådant förpackningsmaterial skall återvinnas eller materialutnyttjas. Kommissionen ser inte heller något skäl att utesluta sådana förpackningar från direktivets övriga krav, och kan därför inte godta dessa ändringar.

Ändring 43 utvidgar definitionen av 'mekaniskt materialutnyttjande' till att även omfatta kemiskt materialutnyttjande där syntesen av materialet ger plastmaterial med kvalitet som hos nya varor. Kommissionen anser att kemiskt materialutnyttjande är en annan process än mekaniskt materialutnyttjande, med andra tekniska egenskaper och annan inverkan på miljö och ekonomi. Därför kan det leda till oklarheter i definitionerna om de båda processerna slogs ihop i en definition. Detta har dock ingen inverkan på huruvida gemensamma eller olika mål bör fastställas för de båda processerna. I den gemensamma ståndpunkten har alla tre definitioner av mekaniskt och kemiskt materialutnyttjande och utnyttjande av material som insatsvara strukits. Allt plastmaterial som materialutnyttjas i ny plast räknas med i plastmålet. Därför anser kommissionen att en ändring av denna definition varken är motiverad eller nödvändig.

Av samma skäl som anfördes för avvisandet av ändring 10 kan kommissionen inte godta ändring 44, som ger medlemsstaterna möjlighet att främja både återanvändning och materialutnyttjande. Enligt artikel 6 i det nuvarande direktivet är medlemsstaterna skyldiga att främja materialutnyttjande. Det skulle därför inte vara förenligt med den artikeln att lägga till ett skäl om att medlemsstaterna kan främja återvinningssystem.

Genom ändring 47 läggs 'rör och rullar på vilka flexibelt material finns upplindat' till i förteckningen över belysande exempel på vad som inte anses vara förpackning. Kommissionen har vissa tvivel på att sådana rör skulle kunna användas för att hantera, leverera och presentera varor i enlighet med artikel 3.1 i direktivet och därigenom omfattas av definitionen av förpackningar. Frågan kan emellertid bättre tas upp inom ramen för en teknisk anpassning av direktivet. Kommissionen kan därför inte godta ändringen.

Enligt ändring 54 skall medlemsstaterna årligen rapportera till kommissionen om vart och i hur stora mängder förpackningsavfall exporteras för materialutnyttjande utanför EU. Kommissionen delar rådets synpunkt att denna fråga bättre kan tas upp inom ramen för beslut 97/138/EG. En hänvisning till denna fråga har däremot tagits med i skäl 7 i den gemensamma ståndpunkten. Detta skäl omfattar också ändringarna 14 och 29. Kommissionen kan godta denna lösning.

2.2.4. Nya bestämmelser som införts av rådet

Skäl 2 har ändrats för att ta hänsyn till att definitionerna av mekaniskt och kemiskt materialutnyttjande och materialutnyttjande som insatsvara har strukits i artikel 1.1b i kommissionens förslag. I det ändrade skälet betonas också att nya återvinningsprocesser måste utvecklas. Kommissionen kan godta detta.

I skäl 3 har rådet ändrat hänvisningen till att återvinningsmålen bör "införas på grundval av" livscykelbedömningar och kostnads-intäktsanalyser till att "hänsyn bör tas till" sådana metoder. Kommissionen kan godta detta.

Rådet har strukit skäl 6 i kommissionens förslag, som gick ut på att man skulle ta särskild hänsyn till situationen i kandidatländerna. Kommissionen kan i princip godta detta, men kandidatländernas särskilda situation bör ändå beaktas i samband med förhandlingarna med dessa länder om genomförandet av detta förslag i deras nationella lagstiftning.

I skäl 11 i den gemensamma ståndpunkten om subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen har en mening lagts till som understryker att man måste beakta särskilda omständigheter i de enskilda medlemsstaterna. Kommissionen kan godta detta.

I artikel 1.1 i den gemensamma ståndpunkten har kriterierna för tolkning av definitionen av förpackningar formulerats om och flyttats från bilagan till direktivets huvudtext. Därigenom har de blivit rättsligt bindande (i kommissionens förslag var de icke-bindande). Kommissionen kan godta detta.

Artikel 1.1b i kommissionens förslag, som införde nya definitioner för mekaniskt och kemiskt materialutnyttjande och materialutnyttjande som insatsvara, har strukits. Trots att detta ursprungligen var del av kommissionens förslag kan den godta strykningen, eftersom det under debattens lopp har visat sig att kemiskt materialutnyttjande ännu inte är färdigutvecklat och att det därför är för tidigt att fastställa definitioner eller särskilda villkor för denna typ av materialutnyttjande. Eftersom dessa processer inte uteslutande används för förpackningar, utan för olika sorters material, kan de bättre tas upp inom mer allmänna ramar som i den planerade tematiska strategin för återvinning eller ramdirektivet om avfall 75/442/EEG.

I artikel 1.2 i den gemensamma ståndpunkten har följande anpassningar av artikel 6 i direktivet företagits:

- I punkterna 6.1a och 6.1c upprepas målen för 2001. Därigenom ges rättslig säkerhet att dessa mål fortsätter att gälla.

- I punkterna 6.1b, 6.1d, och 6.1e har tidsfristen för genomförande förlängts till den 31 december 2008.

- I 6.1b har det maximala återvinningsmålet strukits.

- I punkt 6.1d har det maximala materialutnyttjandemålet ökats med 10 % till 80 %.

- I punkt 6.1e har målet för papper och kartong ökats med 5 % till 60 %. Målet för plast har inskränkts till material som materialutnyttjas i form av ny plast, och ökats med 2,5 % till 22,5 %. Ett mål på 15 % har lagts till för trä.

- I artikel 6.5 har tidsfristen anpassats till förändringarna i artikel 6.1.

- I artikel 6.7 upprepas målen för Grekland, Irland och Portugal för åren 2001 och 2005. Tidsfristen för att uppnå de nya målen har förlängts från juni 2009 till december 2012.

Kommissionen kan godta en smärre ändring av materialutnyttjandemålen så länge de är förenliga med resultaten av kostnads-intäktsanalyserna och de funderingar som det redogörs för i motiveringen till kommissionens förslag. Strykningen av maximimålet för återvinning kan godtas eftersom det normalt sett inte råder någon kapacitetsbrist för återvinning och strykningen av ett maximimål alltså inte bör påverka den inre marknaden negativt. Kommissionen kan också godta en begränsad förlängning av tidsfristerna.

I artikel 1.3 skall den nya formuleringen betona att det frivilliga systemet i kommissionens beslut 97/129/EG inte kommer att ändras. Kommissionen kan godta detta.

Artikel 1.6 har ändrats en aning för att anpassa texten till de nya kommittébestämmelserna. Kommissionen kan godta detta.

I bilagan har kriterierna för tolkningen av förpackningsdirektivet formulerats om och integrerats i artikel 1.1. i den gemensamma ståndpunkten. Exemplen har behållits i bilagan och anpassats till den nya strukturen och formuleringen av kriterierna i artikel 1.1. Flera exempel har strukits på grund av att ingen enighet kunde uppnås i rådet. Kommissionen kan godta detta. Detaljerade tekniska diskussioner om dessa frågor kan bättre genomföras inom ramen för tekniska anpassningar.

3. Slutsatser

Den 6 mars 2003 antog rådet sin gemensamma ståndpunkt med kvalificerad majoritet. Kommissionen stöder den gemensamma ståndpunkten. Kommissionen är särskilt nöjd över att denna översyn har begränsats till målen för återvinning och materialutnyttjande samt en mer detaljerad definition av förpackningar. Andra frågor måste först undersökas närmare och diskuteras med berörda parter, innan ytterligare åtgärder kan vidtas.