Under utformningen av denna pakt höll kommissionen särskilda högnivåsamtal och tekniska samråd med Europaparlamentet, alla medlemsstater och en rad olika berörda parter från civilsamhället, arbetsmarknadens parter och näringslivet. Den nya pakten har påverkats av erfarenheter från de interinstitutionella diskussioner som ägt rum sedan kommissionen år 2016 lade fram sitt förslag till reform av det gemensamma europeiska asylsystemet. Den bygger på de kompromisser som redan gjorts i relation till de befintliga förslagen, och tillför nya element för att säkerställa att den gemensamma ramen blir balanserad och omfattar alla aspekter av asyl- och migrationspolitiken. Den kommer att utjämna skillnaderna mellan omständigheter i olika medlemsstater, och främja ömsesidig tillit genom att leverera resultat och möjliggöra effektivt genomförande. Gemensamma regler är viktiga, men inte tillräckliga. På grund av medlemsstaternas ömsesidiga beroende är det absolut nödvändigt att säkerställa att genomförandet på lokalnivå blir fullständigt, genomsiktligt och konsekvent.

Pakten bygger på en helhetssyn på politikområden som migration, asyl, integration och gränsförvaltning, eftersom det krävs framsteg inom alla dessa områden för att pakten ska bli effektiv. Den skapar snabbare, sammanhängande migrationsprocesser och starkare styrning av migration och gränspolitik, med stöd av moderna it-system och effektivare myndigheter. Den syftar till att minska användningen av farliga och irreguljära vägar och att främja hållbara och säkra lagliga vägar för skyddsbehövande. Den avspeglar det faktum att de flesta migranter som kommer till EU gör det via lagliga kanaler, som bör anpassas bättre till behoven på EU:s arbetsmarknad. Den kommer även att stärka tilltron till EU-politiken genom att åtgärda de nuvarande bristerna i genomförandet.

Den nya migrations- och asylpakten erbjuder nya möjligheter att ta itu med detta uppdrag. Flyktingkrisen 2015–16 avslöjade betydande brister och visade hur komplext det är att hantera en situation som påverkar olika medlemsstater på olika sätt. Den medförde att verkliga farhågor och olikheter kom upp till ytan, som måste vidkännas och övervinnas. Framför allt belyste den en av EU-samarbetets grundläggande mekanismer – det faktum att varje handling har en inverkan på andra. Medan vissa medlemsstater fortsatt står med utmaningen att förvalta de yttre gränserna, får andra hantera massiv tillströmning av människor via land eller hav eller överbelastning av mottagningscentrum, medan åter andra hanterar en stor mängd otillåtna förflyttningar av migranter. Det krävs ett nytt, hållfast europeiskt ramverk för att hantera det sätt medlemsstaternas politik och beslut påverkar och påverkas av andra medlemsstaters agerande, ta vara på möjligheter och lösa utmaningar som uppstår såväl under normala tider som i perioder av högt tryck och i krissituationer. Detta ramverk ska erbjuda säkerhet, tydlighet och värdiga förhållanden till de män, kvinnor och barn som anländer i EU, och stärka européernas tilltro till att migrationen hanteras effektivt och humant, i enlighet med våra värderingar.

Migration har under alla tider varit en naturlig del av människans tillvaro, och har haft en avgörande betydelse för det europeiska samhället, dess ekonomi och dess kultur. Väl hanterad kan migration bidra till tillväxt, innovation och samhällelig dynamik. Nutidens globala sociala utmaningar – befolkningsutvecklingen, klimatförändringarna, säkerhetsproblematiken, den globala jakten på begåvningar och ojämlikheten – inverkar alla på migrationen. För att uppfylla oavvisliga politiska krav såsom fri rörlighet inom Schengenområdet, skydd av grundläggande rättigheter, säkerhet och åtgärdande av kompetensbrister, krävs en effektiv migrationspolitik. Samtidigt som de hanterar akuta behov måste EU och dess medlemsstater bygga ett system för långsiktig hantering och normalisering av migrationen, baserat på europeiska värderingar och internationell lagstiftning.

·Utveckling av hållbara lagliga vägar in i EU för skyddsbehövande, samt för att locka begåvningar till EU.

Det är vid de yttre gränserna som EU måste täppa till luckorna mellan de yttre gränskontrollerna och asyl- och återvändandeförfarandena. Förfarandet måste vara snabbt, med tydliga och rättvisa regler för inresetillstånd och tillträde till lämpligt förfarande. Kommissionen föreslår att det inrättas ett smidigt förfarande vid gränsen som ska tillämpas för alla tredjelandsmedborgare som passerar utan tillstånd och som omfattar screening före inresa, ett asylförfarande och i tillämpliga fall ett förfarande för snabbt återvändande – för att integrera förfaranden som för närvarande är separata.

Det första steget bör vara screening före inresa för alla tredjelandsmedborgare som passerar den yttre gränsen utan tillstånd. Denna screening kommer att omfatta identifiering, hälso- och säkerhetskontroller, tagning av fingeravtryck och registrering i Eurodacdatabasen. Den kommer att utgöra ett första steg i det övergripande asyl- och återvändandesystemet, och leda till ökad öppenhet för de berörda personerna i ett tidigt skede och till att bygga upp förtroendet för systemet. Den kommer att främja ett nära samarbete mellan alla berörda myndigheter, med stöd från EU-byråerna. Screeningen kommer att påskynda processen för att fastställa en persons status och vilken typ av förfarande som ska tillämpas. För att säkerställa att samma kontroller utförs för alla irreguljära inresor före laglig inresa på en medlemsstats territorium kommer medlemsstaterna också att behöva genomföra screeningen om en person undgår gränskontrollen men senare identifieras på en medlemsstats territorium.

Kommissionen föreslår också en riktad ändring av sitt förslag från 2016 till en ny förordning om asylförfaranden för att gränsförfaranden ska kunna användas mer effektivt och samtidigt flexibelt som ett andra steg i processen. Reglerna om gränsförfaranden för asyl och återvändande skulle på så sätt samlas i en enda rättsakt. Gränsförfarandena gör det möjligt att påskynda behandlingen av en ansökan, som vid andra grunder för påskyndande, t.ex. säkert ursprungsland eller säkert tredjeland. Asylansökningar med låg chans att godtas bör prövas snabbt utan att det krävs laglig inresa till medlemsstatens territorium. Detta skulle gälla ansökningar från sökande som vilseleder myndigheterna, från länder med låg andel godkända asylansökningar och som sannolikt inte är i behov av skydd, eller utgör ett hot mot den nationella säkerheten. Asylansökningar som lämnas in vid EU:s yttre gränser måste bedömas som en del av EU:s asylförfaranden, men de ger inte automatiskt rätt att resa in i EU. Det normala asylförfarandet skulle fortsätta att tillämpas på andra asylansökningar och bli effektivare, vilket skulle skapa klarhet för dem som har goda grunder för sin ansökan. Dessutom skulle det bli möjligt att omplacera sökande under gränsförfarandet, så att förfarandena kan fortsätta i en annan medlemsstat.

För dem vars ansökningar har avslagits i asylgränsförfarandet skulle ett EU-gränsförfarande för återvändande tillämpas omedelbart. Detta skulle undanröja riskerna för otillåtna förflyttningar och sända en tydlig signal till smugglare. Detta skulle bli ett särskilt viktigt verktyg på rutter där en stor andel av de asylsökande kommer från länder med låg andel godkända asylansökningar.

Alla nödvändiga garantier kommer att införas för att säkerställa att varje person får en individuell bedömning och att väsentliga garantier kvarstår fullt ut, med full respekt för principen om non-refoulement och grundläggande rättigheter. Särskild uppmärksamhet som ägnas behoven hos de mest utsatta skulle omfatta ett allmänt undantag från gränsförfarandena när nödvändiga garantier inte kan ges. För att garantera faktisk tillgång till asylförfaranden och respekt för de grundläggande rättigheterna kommer medlemsstaterna, i nära samarbete med byrån för grundläggande rättigheter, att som en extra säkerhetsåtgärd inrätta en effektiv övervakningsmekanism redan i samband med screeningen.

De nya förfarandena kommer att göra det möjligt för asyl- och migrationsmyndigheter att effektivare bedöma välgrundade ansökningar, fatta snabbare beslut och därigenom bidra till att asyl- och återvändandepolitiken fungerar på ett bättre och trovärdigare sätt. Detta kommer att gynna både medlemsstaterna och EU som helhet: arbetet bör stödjas av resurser och sakkunskap från EU:s byråer och av EU-medel.

Förordningen om asylförfaranden skulle också inrätta en lättillgänglig, effektiv och snabb beslutsprocess som bygger på enklare, klarare och kortare förfaranden, tillräckliga förfarandegarantier för asylsökande och verktyg för att förhindra att restriktionerna kringgås. I de fortsatta förhandlingarna kommer det att vara särskilt viktigt med en högre grad av harmonisering av begreppen säkert ursprungsland och säkert tredjeland i olika EU-förteckningar, där länder som t.ex. länderna på västra Balkan identifieras, med utgångspunkt i tidigare interinstitutionella diskussioner.

2.2 En gemensam ram för solidaritet och ansvarsfördelning

Om vi ser till erfarenheterna från förhandlingarna om 2016 års förslag till reform av det gemensamma europeiska asylsystemet är det uppenbart att det krävs ett tillvägagångssätt som går utöver begränsningarna i den nuvarande Dublinförordningen. Reglerna för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för en asylansökan bör ingå i en gemensam ram och tillhandahålla smartare och flexiblare verktyg för att hjälpa de medlemsstater som står inför de största utmaningarna. Kommissionen kommer därför att dra tillbaka sitt förslag från 2016 om ändring av Dublinförordningen, för att ersätta det med ett nytt bredare instrument för en gemensam ram för asyl- och migrationshantering – förordningen om asyl- och migrationshantering. Reformen är brådskande och en politisk överenskommelse om de grundläggande principerna bör nås före utgången av 2020.

Denna nya gemensamma ram kommer att innehålla de principer och strukturer som behövs för ett samlat system för migrations- och asylpolitiken, som säkerställer en rättvis ansvarsfördelning och effektivt kan hantera situationer där personer i behov av internationellt skydd och personer utan skyddsbehov anländer samtidigt. Där ingår en ny solidaritetsmekanism som ska se till att EU:s asylsystem är rättvist, som avspeglar de olika utmaningar som olika geografiska platser medför och som ska säkerställa att alla kan bidra solidariskt så att de verkliga behov som uppstår på grund av irreguljära inresor av migranter och asylsökande inte behöver hanteras av enskilda medlemsstater utan av EU som helhet. Solidaritet innebär att alla medlemsstater bör bidra, så som klargjorts av Europeiska unionens domstol.

Den nya solidaritetsmekanismen kommer i första hand att inriktas på omplacering eller återvändandesponsring. Genom återvändandesponsring skulle medlemsstaterna ge allt nödvändigt stöd till medlemsstaten med högt tryck för att se till att de som inte har rätt att stanna snabbt återvänder, och den stödjande medlemsstaten tar fullt ansvar om återvändandet inte genomförs inom en fastställd tidsperiod. Medlemsstaterna kan inrikta sig på nationaliteter där de ser en bättre chans att genomföra återvändanden. Samtidigt som varje medlemsstat skulle behöva bidra till omplaceringar och/eller återvändandesponsring och en fördelningsnyckel skulle tillämpas, kommer medlemsstaterna att ha flexibilitet att besluta om och i vilken utsträckning de ska fördela sina insatser mellan personer som ska omplaceras och dem som skulle omfattas av återvändandesponsring. Det skulle också vara möjligt att bidra genom andra former av solidaritet, såsom kapacitetsuppbyggnad, operativt stöd, teknisk och operativ expertis samt stöd till migrationens externa aspekter. Samtidigt som medlemsstaterna alltid har konkreta alternativ till omplaceringar kommer ett skyddsnät att säkerställa att trycket på en medlemsstat effektivt minskar genom omplaceringar eller återvändandesponsring. Den speciella situationen vid sök- och räddningsuppdrag och för särskilt utsatta grupper bör beaktas, och kommissionen kommer att utarbeta en reserv med planerade solidaritetsåtgärder, huvudsakligen omplaceringar, som medlemsstaterna anger per år, baserade på kommissionens kortsiktiga prognoser för förväntade landstigningar på alla rutter samt utsatta grupper som beräknas behöva omplaceras.

De nuvarande reglerna om överföring av ansvaret för att pröva en ansökan om internationellt skydd mellan medlemsstaterna kan fungera som ett incitament till otillåtna förflyttningar, särskilt när överföringen av ansvaret beror på sökandens uppträdande (t.ex. när en sökande avviker). Systemet måste därför stärkas och kryphål täppas till. De nuvarande kriterierna för fastställande av ansvar kommer att fortsätta att gälla, men reglerna om ansvar för att pröva en ansökan om internationellt skydd bör förbättras för att göra systemet mer effektivt, avskräcka från missbruk och förhindra otillåtna förflyttningar. Det bör också finnas tydliga skyldigheter för de sökande och fastställda konsekvenser om de inte uppfyller skyldigheterna. Ytterligare ett steg kommer att vara att ändra direktivet om varaktigt bosatta så att personer som beviljats internationellt skydd har ett incitament att stanna kvar i den medlemsstat som beviljat dem internationellt skydd, med möjlighet till ställning som varaktigt bosatt efter tre års laglig och oavbruten bosättning i den medlemsstaten. Detta skulle också underlätta deras integration i lokalsamhället.

2.3 Ömsesidigt förtroende genom en gedigen styrning och övervakning av genomförandet

För att ge effekt måste gränsförvaltningen och asyl- och återvändandepolitiken fungera väl på nationell nivå, och när det gäller integration av migranter även på lokal nivå. Den nationella politiken måste därför vara förenlig med den övergripande europeiska strategin. Den nya förordningen om asyl- och migrationshantering kommer att sträva efter att uppnå detta genom ett nära europeiskt samarbete. Den kommer att förbättra planeringen, beredskapen och övervakningen på både nationell nivå och EU-nivå. En strukturerad process skulle hjälpa EU så att medlemsstaterna kan hjälpa varandra att bygga upp ett resilient, effektivt och flexibelt system, med nationella strategier som integrerar asyl- och återvändandepolitiken på nationell nivå. En europeisk strategi skulle vägleda och stödja medlemsstaterna. Kommissionen kommer också att utarbeta en rapport om förberedelser och beredskapsåtgärder, på grundval av medlemsstaternas årliga rapportering. Detta skulle ge ett framåtblickande perspektiv om hanteringen av de risker och möjligheter som migrationshanteringen medför, för att förbättra både förmågan och beredskapen att reagera.

Viktigt för förtroendet för EU:s och medlemsstaternas politik är konsekvens i genomförandet, vilket kräver ökad övervakning och operativt stöd från EU:s byråer. Det omfattar en mer systematisk övervakning från kommissionens sida av både befintliga och nya regler, inklusive av överträdelseförfaranden.

System för kvalitetskontroll i samband med migrationshantering, t.ex. utvärderingsmekanismen för Schengen och sårbarhetsanalyserna från Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex), kommer att spela en viktig roll. Ett annat viktigt steg kommer att vara den framtida övervakningen av asylsystemen som ingår i den senaste kompromissen om förslaget om Europeiska unionens asylbyrå. Det nya mandatet skulle tillgodose medlemsstaternas ökande behov av operativt stöd och vägledning om genomförandet av de gemensamma asylreglerna samt skapa större konvergens. Det skulle öka det ömsesidiga förtroendet genom ny övervakning av medlemsstaternas asyl- och mottagningssystem och genom att kommissionen får möjligheten att utfärda rekommendationer med stödåtgärder. Denna lagstiftning bör antas redan i år för att detta praktiska stöd snabbt ska bli tillgängligt, samtidigt som man erkänner att det kan ta tid att inrätta nya strukturer såsom övervakningen.

2.4 Stöd till barn och utsatta människor

EU:s system för asyl- och migrationshantering måste tillgodose utsatta gruppers särskilda behov, inklusive genom vidarebosättning. Kommissionen har fastställt att barns behov är en prioritering, eftersom pojkar och flickor som migrerar är särskilt utsatta . Detta kommer att beaktas fullt ut i bredare initiativ för att främja barns rättigheter och intressen, t.ex. strategin för barnets rättigheter, i enlighet med både internationell lagstiftning om flyktingars och barns rättigheter och med EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna .

Reformen av EU:s regler om asyl och återvändande är ett tillfälle att stärka skyddsåtgärderna och skyddsnormerna för migrerande barn i EU-lagstiftningen. De nya reglerna kommer att säkerställa att barnets bästa sätts i främsta rummet i alla beslut som rör migrerande barn och att barnets rätt att bli hörd respekteras. Företrädare för ensamkommande barn ska utses snabbare och ges tillräckliga resurser. Det europeiska nätverket för förmyndarskap bör stärkas och få en viktigare roll när det gäller samordning, samarbete och kapacitetsuppbyggnad för förmyndare. Ensamkommande barn och barn under tolv år bör tillsammans med sina familjer undantas från gränsförfarandet om det inte finns säkerhetsproblem. I alla andra relevanta asylförfaranden bör barnspecifika förfarandegarantier och ytterligare stöd tillhandahållas. Systemet måste anpassas så att det återspeglar barns särskilda behov i varje skede, och tillhandahåller effektiva alternativ till förvar, främjar snabb familjeåterförening och säkerställer att barnavårdsmyndigheter kan göra sig hörda. Barn bör erbjudas lämplig inkvartering och assistans, inklusive rättsligt bistånd, genom hela förfarandet för fastställande av status. Slutligen bör de också ha snabb och icke-diskriminerande tillgång till utbildning och tidig tillgång till integrationstjänster.