MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET - Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

INLEDNING

1. Nya utmaningar för utvecklingssamarbetet

2. Europas roll

2.1 Att kombinera politik, handel och utveckling

2.2. Att säkerställa samstämmighet och samordning

2.3. Problemen vid genomförandet är välkända

2.4. Gemenskapen måste koncentrera sig på det mervärde den kan tillföra

3. Ett samlat sätt att se på utveckling och fattigdomsbekämpning

3.1. Att definiera fattigdom

3.2. Att öka fokuseringen på fattigdomsbekämpning

3.3. Kopplingen mellan fattigdom, ekonomisk tillväxt och handel

3.4. Att främja utvecklingen av den privata sektorn

3.5. Att knyta samman katastrofbistånd, återuppbyggnad och utveckling

4. Strategiska åtgärder

4.1. Integrerade ramar för gemenskapens verksamhet

4.2. Behovet av differentiering

4.3. Prioriterade åtgärder i samband med gemenskapens utvecklingsbistånd

5. Partnerskap

5.1. Delaktighet och deltagande

5.2. Samarbete med det civila samhället

5.3. Ökad komplementaritet genom en sektorsinriktad strategi

6. Genomförande

6.1. Att höja effektiviteten genom administrativa reformer

6.2. Behovet av bättre strukturer för inriktning av politiken samt kommittéförfaranden

6.3. Att förbättra biståndets verkningsgrad

6.4. Att förbättra den interna kontrollen

6.5. Att förstärka kontroll, utvärdering och feedback

7. Slutsats

BILAGOR

1. Tendenser när det gäller utvecklingsländernas integrering i världsekonomin

2. EG-stödet i siffror - regional fördelning

3. Det offentliga utvecklingsbiståndet (ODA) fördelat på kategorier av mottagarländer

4. EG-stödet fördelat på sektorer

5. Personal vid EU:s bilaterala biståndsorgan, Europeiska kommissionen och Världsbanken

6. Förkortningar

7. DAC:s förteckning över stödmottagare - Del I: Utvecklingsländer och territorier

INLEDNING

Utvecklingspolitiken är i dag, tillsammans med handelspolitiken och den politiska dimensionen, en av de tre huvuddelarna i EU:s utrikespolitik. Utöver de mål som är specifika för utvecklingspolitiken påverkar även andra faktorer - t.ex. geopolitik, handel, globala miljöproblem - EU:s utrikespolitiska val. Detta förklarar mångfalden av de interregionala partnerskaps- och samarbetsavtal som EU har ingått med länder i olika regioner i världen (EuroMed, Östeuropa, Asean, Mercosur etc.). I detta sammanhang har EU:s objektiva intressen lett till att man prioriterat stabilitet och utveckling i grannländerna samt stöd till krisdrabbade länder i regionerna närmast EU.

Europa har emellertid inte försummat utvecklingspolitikens utmaningar på global nivå. Marginaliseringen av många ekonomier, den ökande fattigdomen i världen, behovet av en bättre förvaltning av miljömässiga beroendeförhållanden och av deras konsekvenser för Europas egen miljö, de destabiliserade effekterna av migration, konsekvenserna av väpnade konflikter och epidemier som sprider sig över mycket stora områden är viktiga frågor för alla.

Europas invånare förväntar sig att gemenskapen skall vara en solidarisk partner till utvecklingländerna och att dess åtgärder skall omfokuseras så att de inriktas på fattigdomsbekämpning. Den globala spridningen av våra grundläggande värderingar och vår strävan efter en hållbar utveckling måste få sitt uttryck i en stark solidaritet, understödd av en handelspolitik som tar hänsyn till gemensamma intressen. Vid sidan av utvecklingssamarbetet måste vårt mål vara att integrera dessa länder i världsekonomin och uppmuntra dem att föra en sund inrikespolitik. Detta mål förutsätter att gemenskapens politik på de områden som är av betydelse för utvecklingsländerna blir mera konsekvent och samstämmig. Denna ökade samstämmighet kräver också bättre samordning och komplementaritet med medlemsstaternas åtgärder.

Europeiska unionen är en av de största aktörerna inom ramen för det internationella samarbetet och utvecklingsbiståndet. Sammantagna står Europeiska gemenskapen och medlemsstaterna för omkring 55 % av det totala internationella offentliga utvecklingsbiståndet och mer än två tredjedelar av gåvobiståndet. Den andel av det europeiska biståndet som förvaltas av kommissionen och Europeiska investeringsbanken (EIB) har gradvis ökat från 7 % för trettio år sedan till 17 % i dag. Europeiska gemenskapen bär det politiska och ekonomiska ansvaret för över 10 % av det totala offentliga utvecklingsbiståndet i världen, jämfört med 5 % år 1985. Gemenskapen är också den största givaren av humanitärt bistånd i världen.

I takt med att EU:s yttre förbindelser har utvecklats har den regionala fördelningen av gemenskapens stöd förändrats väsentligt, vilket främst återspeglar de politiska faktorer som ligger till grund för EU:s politik och visar på dess förmåga att anpassa sig till nya situationer. Dessa nya regionala samarbetsavtal har fåtts till stånd genom att man ökat de totala finansiella resurser som gemenskapen anslår till externt stöd i stället för att bara omdirigera nuvarande flöden. Det totala externa stödet (i åtaganden) ökade från 3,3 miljarder euro 1990 till 8,6 miljarder euro 1999, av vilket 6,8 miljarder euro går till "utvecklingsbistånd" enligt gemensamt överenskomna definitioner (DAC).

Gemenskapens utvecklingspolitik ingår i en internationell strategi där ett helhetssynsätt för närvarande håller på att utvecklas. Den strategi som antagits av OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd (DAC) [1], i vilken gemenskapens deltar, spelar en nyckelroll i internationella samordningssträvanden. Andra initiativ går i samma riktning, t.ex. Världsbankens övergripande utvecklingsram [2] och IMF/Världsbankens strategidokument för minskad fattigdom [3]. De vägledande principer som ligger till grund för olika initiativ är dels att utvecklingsländerna själva skall vara delaktiga i sin egen utvecklingsprocess, dels att den sociala dimensionen av tillväxt och utveckling skall ägnas större uppmärksamhet. Gemenskapens utvecklingspolitik och i synnerhet det nya avtalet med AVS-länderna [4] är redan i stor utsträckning förenliga med dessa strategiska principer. Vissa anpassningar måste emellertid övervägas, särskilt för att främja komplementaritet med medlemsstaternas bilaterala politik.

[1] Shaping the 21st Century: the contribution of Development Co-operation, maj 1996.

[2] James D. Wolfensohn, A Proposal for a Comprehensive Development Framework, Världsbanken, Washington D.C., januari 1999.

[3] Världsbanken, Building Poverty Reduction Strategies in Developing Countries, Washington D.C., september 1999.

[4] Partnerskapsavtal mellan AVS-länderna och EG och dess medlemsstater, som skall undertecknas i juni 2000.

De ramar som föreslås i detta meddelande gäller gemenskapens utvecklingspolitik med avseende på alla länder som ur ekonomisk, social eller strukturell synvinkel kan betraktas som utvecklingsländer. Detta inbegriper i synnerhet, men inte enbart, länder som tidigare har omfattats av sådana instrument som Lomékonventionen och ALA- och Meda-förordningarna. I bilaga 7 återfinns en förteckning över världens utvecklingsländer som utarbetats av DAC.

Liksom andra internationella biståndsgivare står även gemenskapen inför utmaningen att ytterligare höja kvaliteten på och verkningarna av dess bidrag till utvecklingsinsatser över hela världen. DAC och andra aktörer har framfört kritik i synnerhet över att gemenskapen inte har någon övergripande utvecklingspolitisk strategi och över att målen för gemenskapens utvecklingspolitik är för många, för vaga och inte rangordnade på något särskilt sätt.

En konsekvent, övergripande strategi som är inriktad på nyckelområden måste grundas på gemenskapens komparativa fördelar och de egenskaper som är utmärkande för den, dvs. dess förmåga att säkerställa sammanhang och synergier mellan handel, bistånd, ekonomiskt samarbete och politisk dialog, dess neutralitet och inriktning på gemenskapens övergripande intressen, den "kritiska massa " den utgör genom sin tyngdkraft på den internationella scenen i såväl finansiellt som ekonomiskt och politiskt hänseende, den globala dimensionen i dess utvecklingspolitik, dess närvaro både på fältet och i multilaterala organ, dess egen erfarenhet av regional integration och dess roll som ett ankare för samordning och samstämmighet i gemenskapens utvecklingsinsatser.

Det övergripande målet är att omfokusera gemenskapens utvecklingspolitik så att den inriktas på att minska fattigdomen och på att anpassa de politiska ramarna i olika regioner. Den metod som skall användas är att stödja åtgärder som gör det möjligt för utvecklingsländerna att själva bekämpa fattigdomen.

För att denna strategi skall vara verkningsfull måste utvecklingssamarbetet differentieras. Denna differentiering måste återspegla varje partnerlands utvecklingsnivå, med beaktande av rättvisefrågor, ekonomiska och sociala indikatorer och fattigdomsindikatorer. Olikheterna mellan länderna kommer att avspeglas i utformningen av utvecklingspolitiken och i de instrument som tillämpas i enskilda partnerländer. Detta innebär t.ex. att utvecklingsländer i medelinkomstkategorin fortsättningsvis kommer att omfattas av gemenskapens stöd för makroekonomisk stabilitet på lämpliga sociala villkor.

Det är också klart att handel och utveckling, regional integration, transport och institutions- och kapacitetsuppbyggnad alltjämt är relevanta samarbetsområden i utvecklingsländer där fattigdomen är på tillbakagång. Dessutom kommer EG:s utvecklingssamarbete även framöver att återspegla mångfalden i de partnerskap av olika slag som styr EG:s förbindelser med utvecklingsländer i hela världen. Dessa förbindelser går vida utöver enbart utvecklingssamarbete och omfattar bl.a. politiska, ekonomiska, kulturella och kommersiella relationer.

Gemenskapens utvecklingsbistånd måste koncentreras till ett mindre antal nyckelområden. Detta innebär att tillräcklig personal måste avsättas för att genomföra programmen inom dessa nyckelområden, medan man på andra områden koncentrerar sig på medfinansiering och låter medlemsstaterna och andra biståndsgivare leda programmen. Andra åtgärder av stor betydelse för utvecklingsländerna som kommer att spela en viktig roll när det gäller att stödja det huvudsakliga målet gäller t.ex. sådana områden som forskning, teknik och miljö, som utgör en förlängning av dessa länders inrikespolitik.

Utvecklingspolitiken kommer också att styras av andra viktiga beslut. Kommissionen lade för Europeiska rådet vid dess möte i Helsingfors fram ett meddelande rörande integrering av miljöaspekter i utvecklingspolitiken [5], vilket kommer att förbättra vår strategi för hur miljön kan tas i beaktande vid utarbetandet och genomförandet av utvecklingspolitiken.

[5] Meddelande (KOM/1999/499).

Europeiska rådet uppmanade vid sitt möte i Helsingfors kommissionen att utarbeta en övergripande, långsiktig strategi för hållbar utveckling som sammanfogar den ekonomiska och den sociala politiken och politiken på miljöområdet och som skall läggas fram i Göteborg i juni 2001. Utvecklingspolitiken utgör en integrerad del av denna övergripande strategi för hållbar utveckling. En framgångsrik tillämpning av de tankegångar som beskrivs i detta meddelande kommer att bli ett viktigt inslag i utarbetandet av strategin.

Det krävs också att genomförandet av utvecklingspolitiken anpassas på det operativa planet i syfte att göra biståndets effektivare. Detta kan ske genom att stödinstrumenten rationaliseras, sektorsinriktade strategier främjas, decentraliseringen och delegeringen av ansvar utökas och komplementaritet med medlemsstaterna och andra biståndgivare eftersträvas. För att uppnå detta har kommissionen för avsikt att ytterligare öka sina ansträngningar för att samordna sina verksamheter med medlemsstaterna.

Detta meddelande om gemenskapens utvecklingspolitik ingår i en serie policydokument gällande gemenskapens bistånd till tredje land som kommissionen har för avsikt att lägga fram under första hälften av år 2000. De kommer att gälla reformering av kommissionens biståndsprogram i syfte att förbättra överföringen av bistånd, samstämmighet mellan utvecklingspolitiken och EU:s politik på andra områden samt förbättring av perspektiven för EG:s externa utgifter. I det sistnämnda dokumentet kommer att analyseras i vilken utsträckning gemenskapens utvecklingsbistånd är inriktat på fattigdomsbekämpning. Det dokumentet kommer att återspegla det faktum att anslagen för kategori 4 innefattar både EU:s utvecklingspolitiska mål och dess politiska och strategiska prioriteringar.

En ny strategi för gemenskapens utvecklingspolitik måste utformas, i vilken de positiva resultaten av tidigare insatser tas tillvara samtidigt som svagheterna i EG:s verksamhet på området åtgärdas och den pågående internationella debatten om utvecklingsfrågor avspeglas. Denna strategi måste ställas i samband med kommissionens reformstrategi och ses som ett svar på de krav som framställts både i flera externa utvärderingar och av rådet [6].

[6] Vid sitt möte i maj 1999 uppmanade rådet (biståndsfrågor) i sina slutsatser om resultaten av utvärderingen av gemenskapens utvecklingsprogram och utvecklingsinstrument kommissionen att utarbeta ett förslag till en övergripande policyförklaring om utvecklingsbiståndet.

Vid utarbetandet av detta meddelande har kommissionen under ett preliminär samrådsförfarande dragit nytta av de synpunkter och förslag som inkommit från aktörer inom det civila samhället, multilaterala utvecklingsorgan, icke-statliga organisationer och den privata sektorn.

1. Nya utmaningar för utvecklingssamarbetet

Hållbar utveckling, ett nytt synsätt

Förbindelserna "nord-syd" har ändrats i grunden under de senaste tio åren och den politiska, ekonomiska och sociala utvecklingen har lett till att utvecklingspolitiska åtgärder ifrågasatts. De viktigaste FN-konferenserna [7] och de åtaganden som gjorts av bl.a. medlemsstaterna och gemenskapen utgör grunden för en ny syn på utveckling som koncentreras kring sociala och mänskliga aspekter och kring en hållbar förvaltning och ett hållbart utnyttjande av naturresurser och miljön. Behovet av en bättre integrering av den politiska, ekonomiska, sociala respektive miljömässiga dimensionen i utvecklingsprocessen är allmänt erkänt. Gemenskapen anser att utvecklingspolitiken är en process med många dimensioner vilken inbegriper en brett baserad tillväxt som kommer hela befolkningen till godo, samhällsservice, miljöaspekter, jämställdhetsfrågor, kapacitets- och institutionsuppbyggnad, utveckling av den privata sektorn, mänskliga rättigheter och sund förvaltning. Begreppet "hållbar utveckling" sammanfattar dessa nya prioriteringar.

[7] Med detta avses de politiska uttalanden och handlingsplaner som antogs vid följande konferenser: Rio 1992 (miljö och utveckling), Wien 1993 (mänskliga rättigheter), Kairo 1994 (befolkning och utveckling), Köpenhamn 1995 (social utveckling), Beijing 1995 (kvinnor och utveckling), Rom 1996 (livsmedel), Istanbul 1996 (Habitat II).

Att utnyttja globaliseringen

Globaliseringsprocesserna, som är en följd av liberalisering och tekniska framsteg, har gett upphov till nya utvecklingsmöjligheter med avseende på handel, investeringar och tillgång till know-how.

Globaliseringen har också framhävt handelns betydelse för utvecklingsprocessen. Handel är det effektivaste sättet att skapa de resurser som krävs för en bärkraftig utveckling. Den spirande ekonomiska tillväxten i områden under utveckling (Asien, Latinamerika) är snarare en följd av ökad export och ökade privata investeringsflöden än av utvecklingsbistånd.

Globaliseringen har inte bara positiva sidor. Den medför även ökade risker för marginalisering om landet i fråga inte är berett att ta sig an de nya möjligheterna. Detta kommer särskilt att gälla för de fattigaste länderna. Den finansiella kris som skakade de asiatiska länderna 1998 och spridningseffekterna av denna riktade strålkastarljuset på en ny sårbarhet. Den tilltagande fattigdomen i många länder och regioner, vilken i dag berör 1,5 miljarder människor över hela världen, och befolkningstillväxten i världen (en ökning med 2 miljarder under de kommande 20 åren), särskilt i utvecklingsregioner, kommer att öka trycket på de resurser som finns tillgängliga för utveckling. Vidare har uppkomsten av globala miljöproblem givit upphov till ett nytt beroendeförhållande mellan industri- och utvecklingsländerna.

Globaliseringen drivs i hög grad av tekniska framsteg. Men medan de industrialiserade ländernas ekonomier genomgår den grundläggande omvandlingen till informationssamhällen grundade på internationella utbyten av kunskaper, forskningsresultat och information, står utvecklingsländerna inför en växande digital klyfta. Kan de inte ta tillvara de möjligheter som den nya tekniken medför, löper de risk att drabbas av en ny form av marginalisering då tillgången till globala nätverk och avancerade tjänster blir en förutsättning för integrering i världsekonomin. Denna fråga kommer att tas upp vid G7/8-toppmötet i Okinawa.

Det finns en verklig möjlighet för både industri- och utvecklingsländer att utnyttja forskning och informationsteknik i tillämpningar som stöder hälsovård, utbildning, livsmedelsförsörjning etc. Detta förutsätter naturligtvis att det skapas ett lämpligt ekonomiskt och regleringsmässigt klimat i dessa länder och i synnerhet att den privata sektorn involveras. Riskerna blir ännu större när man beaktar att vi är på väg in i ett globalt kunskapssamhälle. I detta sammanhang har forskning och utveckling en strategisk ställning när det gäller att förbättra know-how och bygga upp den specifika kunskapsbas som behövs. Vetenskapligt och tekniskt kunnande är ett strategiskt inslag i främjandet av en hållbar och rättvis utveckling och därmed även i kampen mot fattigdomen.

Bistånd behövs fortfarande

Under de senaste åren har stödet till utvecklingsländerna minskat avsevärt [8]. Det finns dock tecken som tyder på att denna nedåtgående trend nu kan ha avstannat.

[8] Detta ledde till minskat bistånd från OECD-länderna i förhållande till deras BNI. Under 1997-1998 föll biståndet till den lägsta nivån någonsin, dvs. 0,22 % av BNI, jämfört med ett genomsnitt på 0,33 % under 1980-talet och ett generellt mål på 0,7 %.

Offentligt utvecklingsbistånd från OECD/DAC-medlemmar under 1998

Totalt DAC (OECD) 0,23 % av biståndsgivarnas BNI

varav EU 0,34 % av BNI

varav icke-EU 0,18 % av BNI

FN:s mål 0,7 % av BNI

Källa: DAC och kommissionens beräkningar 1999.

Det finns starka skäl som talar för att öka biståndet. De konkurrenspräglade och krävande kapitalmarknaderna skapar ett behov av att bevilja de minst utvecklade länderna stöd och låta dem få tillgång till kapital.

Flöden av utländska direktinvesteringar till utvecklingsländer

Utländska direktinvesteringar i utvecklingsländer har blivit den största och snabbast växande enskilda komponenten i den utländska finansieringen till denna grupp av länder som helhet. Utländska direktinvesteringar i utvecklingsländer har ökat från blott 25 miljarder US-dollar 1990 till 170 miljarder US-dollar 1998. Under samma period minskade flödena av offentligt utvecklingsbistånd från 59 miljarder US-dollar till 52 miljarder US-dollar.

Asien och länder i Latinamerika har lyckats bäst med att dra till sig utländska direktinvesteringar. Skillnaden mellan utvecklingsländerna ökar emellertid. De fem länder som ligger i topp tar emot 55 % av alla inflöden till utvecklingsländer medan de 48 minst utvecklade länderna tar emot mindre än 1 %. Vissa regioner, särskilt i Afrika, är fortfarande starkt marginaliserade.

Källa: World Investment Report, UNCTAD, 1999.

Kriser och konflikter, ett allt större problem

Kombinationen av befolkningstillväxt, ohållbart stora skulder, miljöförstöring och naturkatastrofer samt nya sjukdomar har dragit in ett antal länder i konflikter och extrem fattigdom. De på allt flera håll instabila politiska förhållandena och ökningen av antalet våldsamma konflikter och av deras omfattning kan på ett par veckor förstöra resultaten av utvecklingsinsatser som pågått under flera år. I Afrika har fattigdomen ersatt utländska makters kamp om inflytande under det kalla kriget som en av de största orsakerna till väpnad konflikt. Detta gör utvecklingssamarbete än mera nödvändigt och även potentiellt mera effektivt.

Antal människor som lever på mindre än 1 US-dollar per dag, 1987-1998

>Plats för tabell>

Källa: Världsbanken, januari 2000

En omfokusering av det internationella samarbetet

För att samarbetet skall bli mera verkningsfullt är det absolut nödvändigt att de insatser som görs av olika organisationer och biståndsgivare som är verksamma på utvecklingsområdet blir mera sammanhängande. Strävan efter effektivitet och rationalisering förutsätter ett samförstånd om de grundläggande målen för utvecklingssamarbete. Världssamfundet har på senare år aktivt börjat diskutera dessa frågor, och flera initiativ har tagits för att inrikta samarbetet på gemensamma mål.

I den strategi som antogs av OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd har, bland de viktigaste åtaganden som gjorts vid FN-konferenser, ett antal kvantifierade mål preciserats vilka syftar till minskad fattigdom, bättre utbildning och hälsovård, ökad jämställdhet mellan kvinnor och män och en hållbar förvaltning av miljön och naturresurserna. G7-länderna har antagit riktlinjer för att underlätta utvecklingsländernas integrering i världsekonomin och minska deras utländska skuldbörda. [9] Internationella organ (Internationella valutafonden, Världsbanken, UNDP) och regionala organ (t.ex. utvecklingsbanker) inledde nyligen arbetet med att omformulera sina strategier i syfte att koncentrera sina insatser på kampen mot fattigdomen.

[9] Kommuniké från G8-mötet i Köln 1999, Deepening the Development Partnership, and Launching the Köln Debt Initiative.

Behovet av samarbete för att lösa problemen har lett till ett ökat antal multilaterala miljöavtal i vilka både gemenskapen och dess medlemsstater är parter. De förpliktelser som dessa avtal medför bör också anses som en del av den internationella utvecklingsagendan. Den tydliga inriktningen på att integrera miljöaspekter i kommissionens samtliga utvecklingsåtgärder bör ses som ett tecken på kommissionens fasta avsikt att uppfylla dessa förpliktelser. Kommissionen kommer även framöver att vara helhjärtat engagerad i alla relevanta policydiskussioner, särskilt de som gäller kopplingen mellan multilaterala miljöavtal och utveckling.

Allt större insatser görs för att utarbeta enhetliga ramar för en effektiv samordning mellan biståndsgivarna, däribland de internationella finansiella instituten. På europeisk nivå håller man för närvarande på att utarbeta strategidokument i syfte att främja ökad komplementaritet mellan EU:s medlemsstater och gemenskapen.

Mål som uppställts av kommittén för utvecklingsbistånd (OECD, 1996) avseende strategin för det tjugoförsta århundradet

*Ekonomisk välfärd: minskning av antalet extremt fattiga i utvecklingsländer med hälften senast år 2015.

*Social utveckling: allmän grundskola senast år 2015, jämställdhet mellan könen i fråga om primär- och sekundärundervisning senast år 2005, minskad spädbarnsdödlighet med två tredjedelar senast år 2015, tillgång till reproduktiv hälsovård för alla i fertil ålder senast år 2015.

*Miljö: nationella strategier för hållbar utveckling genomförda senast år 2005 så att den nuvarande trenden mot ökad förstöring av miljöresurser kan vändas senast år 2015.

*Andra kvalitativa aspekter: social integration, sund förvaltning etc.

2. Europas roll

Den globala spridningen av sådana europeiska värderingar som demokrati, social rättvisa och hållbar utveckling kräver en EU-politik som grundas på solidaritet. Denna politik bör stödjas av en handels- och jordbrukspolitik som tar större hänsyn till utvecklingsländernas intressen. Gemenskapens exklusiva behörighet på dessa områden förstärker dess ansvar att ge sin politik en konsekvent utformning.

2.1 Att kombinera politik, handel och utveckling

Gemenskapen har tre huvudsakliga medel genom vilka den kan vidta åtgärder för att fullfölja sina mål på utvecklingsområdet, nämligen politisk dialog, utvecklingssamarbete och handel. Dessa tre dimensioner bör ömsesidigt förstärka varandra.

Gemenskapen gör också bruk av den utrikespolitiska dimensionen av gemenskapspolitiken på andra områden, särskilt i fråga om miljö, forskning, teknik och informationssamhället. Exempelvis är det tydligt att gemenskapens forskningsinsatser på området hållbar utveckling (förbättrade skördar, djurhälsa etc.) kompletterar de utvecklingspolitiska målen. På samma sätt kommer utvidgningen av Europeiska unionen att utvidga kretsen av givarländer och förstora den europeiska marknaden, vilket utvecklingsländerna skulle kunna utnyttja. Politiken på alla dessa områden innehåller inslag som kommer att stödja utvecklingsmålen, och den bör därför ses som ett viktigt positivt komplement till gemenskapens roll i förhållande till utvecklingsländerna.

Dialog och den politiska dimensionen

Den politiska dialog som förs med enskilda länder eller med regionala grupperingar (Europa-Medelhavpartnerskap, råd och gemensamma församlingar, Asean, ASEM, SAARC, Rio-gruppen, Mercosur) gör det möjligt att behandla en rad frågor av gemensamt intresse, inbegripet sådana där en multilateral diskussion kan vara svårare att få till stånd. Dialogen förs också inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och inom ramen för associerings- och samarbetsavtal eller partnerskap (AVS-EU-rådet och gemensamma församlingen, gemensamma rådet Sydafrika-EU).

Handelspolitik

Handelspolitiken är ett viktigt utvecklingspolitiskt redskap både på multilateral nivå, genom att den bidrar till ett rättvist och skäligt multilateralt handelssystem och därigenom främjar utvecklingsländernas integrering i världshandelssystemet, och på bilateral nivå, genom att den främjar tillträde till de industrialiserade ländernas marknader.

Detta kräver att man inom de internationella organ som reglerar ramarna för handel och investeringar - särskilt Världshandelsorganisationen - tar hänsyn till utvecklingsländernas och övergångsekonomiernas intressen samt till deras ekonomiska och sociala begränsningar. Gemenskapens hållning inför den kommande förhandlingsrundan inom Världshandelsorganisationen avspeglar denna inställning.

På bilateral nivå kan gemenskapens handelspolitik bidra till utvecklingen genom att den underlättar tillträdet till gemenskapsmarknaden. I denna anda beviljar EG alla utvecklingsländer icke-ömsesidiga handelsförmåner, med mera gynnsamma arrangemang för de minst utvecklade länderna.

>Plats för tabell>

Källa: Eurostat. * Quad = EU+USA+Japan+Kanada

Gemenskapens handelspolitik kan också bidra till att rationalisera och konsolidera utvecklingsländernas egen handelspolitik. I denna anda har EG ingått avtal om ekonomiskt och kommersiellt samarbete med flera länder och regionala grupperingar i Medelhavsområdet, Latinamerika och AVS-områdena, vilka syftar till ett gradvist undanröjande av handelshinder mellan parterna.

EG kan dessutom genom samarbete på alla områden som är av betydelse för handeln (t.ex. sanitära åtgärder och växtskyddsåtgärder, hälsostandarder) förbättra utvecklingsländernas förmåga att hantera dessa frågor och därigenom undanröja oavsiktliga hinder för utvecklingsländernas export. Dessa aspekter blir allt viktigare för att handeln skall kunna utvecklas och enskilda länders förmåga att dra till sig privata investeringar förbättras.

Utvecklingssamarbete

EG tillhandahåller stöd för den allmänna politiken och politiken inom olika sektorer samt program och projekt i partnerländer enligt gemensamt fastslagna prioriteringar. En relevant faktor för växelverkan och synergieffekter mellan handel och utveckling är behovet av handelsrelaterat tekniskt bistånd för kapacitetsuppbyggnad i syfte att underlätta ländernas integrering i handelssystemet och hjälpa dem att utnyttja de möjligheter till tillväxt och hållbar utveckling som erbjuds. Eftersom gemenskapen förfogar över både humanitärt bistånd och utvecklingsbistånd har den dessutom goda förutsättningar att säkerställa en sund förvaltning av den svåra övergången mellan katastrof-, återuppbyggnads- och utvecklingsbistånd.

Det nya partnerskapsavtalet AVS-EU

De nyligen avslutade förhandlingarna om ett nytt avtal som skall ersätta Lomékonventionen utgör ett exempel på hur dessa tre aspekter - politik, handel och utveckling - kan förenas. Det nya avtalet mellan EU och AVS-länderna kombinerar en verklig politisk dialog mellan partnerländerna med ett nyskapande samarbete på handelsområdet och nya mekanismer för utvecklingssamarbete. Handelssamarbetet är grundat på regionala integrationsinitiativ i utvecklingsländer, som senare kommer att förhandla om handelsavtal med gemenskapen. De regionala ekonomiska partnerskapsavtal som följer av detta bör kunna underlätta utvecklingsländernas integrering i världsekonomin och samtidigt kontrollera effekterna av liberaliseringen. Utvecklingssamarbetet kommer att stödja hela denna process. Det nya avtalet är unikt inte bara för att det kombinerar politik, utveckling och handel utan också i och med dess konkreta mekanismer för nord-syd- och syd-syd-partnerskap, dess långsiktighet och dess kontraktsenliga natur.

2.2. Att säkerställa samstämmighet och samordning

I artikel 3.2 i EU-fördraget10 föreskrivs att unionen skall säkerställa att den genomgående handlar samstämmigt i relationerna med omvärlden, och i artikel 178 i EG-fördraget [10] föreskrivs att gemenskapen skall beakta målen för utvecklingssamarbetet då den genomför sådan politik som kan beröra utvecklingsländerna. Rådet (biståndsfrågor) uppmanade i en resolution från maj 1997 kommissionen att lägga fram förslag om hur samstämmigheten kan förbättras, bl.a. genom praktiska förfaranden och regelbunden rapportering.

[10] Fördraget om Europeiska unionen respektive Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen.

2.2.1. Samstämmighet i utrikespolitiken

Begreppet samstämmighet har flera dimensioner. En av dessa är den allmänna samstämmigheten i vår utrikespoliltik. En harmonisk och successiv integration av utvecklingsländerna i världsekonomin (artikel 177.1) förutsätter å ena sidan en dramatisk förbättring av dessa länders inrikespolitik och å andra sidan ett starkare och mera konsekvent internationellt stöd till denna politik. EU är utvecklingsländernas främsta biståndsgivare och handelspartner. Dess internationella tyngd har vuxit i och med att euron infördes. EU innehar en allt viktigare roll i de internationella överläggningarna om miljöfrågor och konsumentskydd. Den måste maximera sin förmåga att agera inom de olika pelarna i det internationella ekonomiska systemet i syfte att säkerställa samstämmighet mellan handelsliberalisering (WTO), bistånd och finansiellt samarbete (Bretton Woods-institutionerna) och standardisering med sikte på hållbar utveckling (miljö, ILO, Codex Alimentarius, etc.). Kommissionen kommer inom kort att lägga fram en handlingsplan för hur utrikespolitiken kan utnyttjas för att förbättra samstämmigheten och den internationella ekonomiska styrningen i syfte att ytterligare främja utvecklingsländernas harmoniska och successiva integration i världsekonomin.

2.2.2. Att undvika oavsiktliga inkonsekvenser

Enligt artikel 178 i fördraget och sunt förnuft måste EU kontrollera att målen för dess utvecklingspolitik beaktas då genomförandet av politiken på andra områden sannolikt kan beröra utvecklingsländerna. Detta krav på samstämmighet gäller för flera av gemenskapens politikområden, inbegripet t.ex. handel, jordbruk, miljö, energi, forskning och teknisk utveckling, fiske, invandring, asyl, konfliktförebyggande, hälsovård, konkurrens, konsumentskydd och humanitärt bistånd.

Utvecklingsmålen bör också återspeglas i de allmänna riktlinjerna för politiken inom sådana områden som investeringar, skuldförvaltning, transport- och telenät och utbildning.

Vid genomförandet av politiken på dessa andra områden kan EU verkligen påverka utvecklingsländerna, och detta både positivt och negativt. Det minsta man kan förvänta sig är att beslutsfattarna är fullt medvetna om vilka indirekta verkningar politiken på deras område har. En noggrann analys och kvantifiering av dessa verkningar kommer att främjas.

Det är ändå möjligt att EU väljer att fortsätta föra en viss politik trots dess potentiellt negativa, indirekta och oavsiktliga verkningar för utvecklingsländerna. I sådana fall är det viktigt att se till att detta beslut fattas med fullt medvetande om de indirekta följderna. Om flera alternativ står till buds måste en sådan politik genomföras på det sätt som minst skadar utvecklingsländerna. Om det är nödvändigt och möjligt kan åtgärder eller program utarbetas för att hjälpa utvecklingsländerna att neutralisera eller motstå de negativa, oundvikliga verkningarna av EU:s politik på andra områden.

Alla institutioner, börjande med parlamentet, kommissionen och rådet, bär ansvaret för denna strävan efter bättre samstämmighet. Kommissionen kommer för sin del att vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att principen om samstämmighet tillämpas i allt större utsträckning i dess egna förslag. Samtidigt bör motstridiga krav undvikas eller motverkas, eller också bör konflikten, om kraven är lika välgrundade, dras fram i ljuset och lösas. Inkonsekventa beslut och riktlinjer kommer att uppmärksammas. Varje institutions samordningsmekanismer måste användas så fullständigt som möjligt.

2.2.3. Samordning och komplementaritet

Det är EG:s uppgift att främja samordning och säkerställa komplementaritet mellan gemenskapen och medlemsstaterna i ett bredare, internationellt sammanhang. En av de viktigaste aspekterna av samordningen inom EU är att förbättra EU:s förmåga att lägga fram gemensamma ståndpunkter i internationella organ och på så sätt utnyttja potentialen för ett ökat europeiskt inflytande. Denna samordningsinsats måste även förbättras i fråga om strategier för enskilda länder, riktlinjer för politiken inom olika sektorer samt på operativ nivå i partnerländerna. Detta är viktigt för utvecklingsländerna, som har begränsade personalresurser och skall samarbeta med många givarländer.

Med utgångspunkt från erfarenheterna hittills måste Europeiska unionen nu gå vidare och införa en fördelning av arbetet för att nå de gemernsamt uppställda målen. Det är ytterst viktigt att framsteg görs när det gäller att uppställa riktlinjer för den europeiska politiken och att integrera medlemsstaternas politik i denna, samtidigt som man strävar efter samordning inom olika befintliga forum. Det är absolut nödvändigt att se till att gemenskapen inte bara blir en av sexton genomförandepartner på utvecklingssamarbetsområdet. I stället bör gemenskapen betraktas som initiativtagare och främjande kraft i sökandet efter nya europeiska förvaltningsmodeller.

2.3. Problemen vid genomförandet är välkända

Utvärderingarna av gemenskapens biståndspolitik [11] har satt fingret på ett antal problem. Kommissionen erkänner deras betydelse och ser dem främst som tecken på "växtvärk" som beror på att politik och strukturer inte hunnit anpassas tillräckligt snabbt för att svara mot gemenskapens växande förpliktelser på utvecklingssamarbetets allt mera komplexa område.

[11] Globala utvärderingsrapporter: AVS (951338), ALA (951401), MED (951405).

De huvudsakliga resultaten av utvärderingarna kan sammanfattas enligt följande:

*Gemenskapens stödsystem är alltför komplicerat och splittrat i fråga om mål, instrument, förfaranden och institutionella mekanismer. Därför bör rationalisering vara ett mål i sig.

*Politiken vägleds av instrumenten snarare än av politiska mål och tydligt definierade prioriteringar. Kommissionen bör utveckla mera exakta sektorsstrategier för att målen skall kunna uppnås.

*Det råder brist på mänskliga resurser både på fältet och i Bryssel i förhållande till den stödvolym som förvaltas. I genomsnitt förvaltar 2,9 anställda vid kommissionen stöd till ett belopp av 10 miljoner US-dollar. Detta kan jämföras med 4,3 personer vid Världsbanken och mellan 4 och 9 personer i de större medlemsstaterna.

*Strävandena att snabbt betala ut betydande belopp går ofta stick i stäv mot strävandena att säkerställa en hög kvalitet på ingripandena, vilket leder till att tonvikten läggs vid insatserna på bekostnad av deras resultat och verkningar.

*De finansiella kontrollerna måste förenklas genom att särskild tonvikt läggs vid kontroller efter ingripandena på grundval av kontrollerbara resultatindikatorer.

*Kontrollen, utvärderingen och den institutionella erfarenheten behöver förstärkas.

*De externa och interna kontrollsystemen bör inte utföra dubbelarbete och de bör sinsemellan förstärka varandra och utformas med beaktande av behovet av komplementaritet.

*Slutligen måste det erkännas att EU:s inflytande inte står i proportion till de betydande medel som betalas ut. EU står för en betydande del av den multilaterala finansieringen. Dess närvaro bör förstärkas inom ramen för diskussionerna om ekonomisk reformpolitik och andra huvudfrågor för utvecklingsländernas ekonomier. [12]

[12] EU som helhet finansierade t.ex. 64 % av kostnaderna för strukturanpassningsprogrammen i Afrika, medan medlemsstaternas sammanlagda röster i IMF endast uppgår till 27 %.

Kommissionen har åtagit sig att åtgärda dessa problem genom administrativa reformer. Många nyskapande metoder och reformer har också fastslagits i det nya AVS-EG-avtalet. Kommissionen riktar också parlamentets och medlemsstaternas uppmärksamhet på det faktum att flera av problemen inte går att lösa utan deras hjälp. Detta är särskilt fallet med komplementariteten, instrumenten för finansiell kontroll och förfarandena för rådets tillsyn.

2.4. Gemenskapen måste koncentrera sig på det mervärde den kan tillföra

Gemenskapen och medlemsstaterna spelar en viktig roll i utvecklingsprocessen, men deras potential för inflytande och åtgärder är ändå gravt underutnyttjad. Effektivare kopplingar mellan alla deltagare skulle göra det möjligt att åtgärda detta. Men det räcker inte att bara förbättra samordningen. Det är nödvändigt att gå ännu ett steg längre och planera för en fördelning av arbetet. Detta innebär att man måste identifiera de områden inom vilka åtgärder på gemenskapsnivå medför ett mervärde.

De särskilda egenskaper och det mervärde som kännetecknar gemenskapens politik kan beskrivas på följande sätt.

I förhållande till medlemsstaterna

*Gemenskapens politik är inriktad på EU:s gemensamma mål och intressen. I princip dikteras denna politik av politiska, ekonomiska eller handelsrelaterade intressen som delas av alla eller av en majoritet av medlemsstaterna.

*Gemenskapen är genom handels- och samarbetsavtal närvarande i praktiskt taget alla utvecklingsländer och har ett brett nätverk av representationer ute på fältet.

*EG:s projekt och program är normalt mera omfattande än de flesta medlemsstaters. Gemenskapen är den naturliga kärnpunkten för unionens ekonomiska och politiska tyngd, för dess befintliga tekniska resurser och för dess expertkunskap på områden där den "kritiska massa" som krävs är särskilt stor.

*Gemenskapen är ett konkret uttryck för Europas kollektiva erfarenhet av regional integrering.

*Gemenskapens förmåga att utarbeta sektorspolitik gynnas av den samlade erfarenheten i 15 medlemsstater, inklusive flera större biståndgivare, med relativt olika erfarenheter och tillvägagångssätt.

*Gemenskapens utvecklingspolitik förmedlar en viss bild av Europa runt om i världen. Samarbetskulturen och de kollektiva insatserna liksom de bakomliggande värderingarna förmedlar ett starkt och positivt budskap till partnerna i utvecklingsländerna.

*Europeiska sociala värderingar, olikheterna i de befintliga sociala systemen samt den vikt man fäster vid miljöhänsyn ger EU:s politik en distinkt profil med avseende på hållbar utveckling.

I förhållande till internationella finansiella institut [13] och andra multilaterala organ

[13] Särskilt IMF och Världsbanken.

*Gemenskapens kompetens omfattar inte bara finansiellt och tekniskt stöd, utan även handel, ekonomiska och monetära frågor samt politiska frågor. Detta gör det möjligt för gemenskapen att införliva dessa olika aspekter i processerna för utvecklingssamarbetet.

*Gemenskapen är en av utvecklingsländernas främsta biståndsgivare och deras största handelspartner.

*Gemenskapens stöd tar nästan alltid formen av gåvobistånd (med undantag för lån som beviljas av EIB och vissa typer av betalningsbalansstöd).

3. Ett samlat sätt att se på utveckling och fattigdomsbekämpning

3.1. Att definiera fattigdom

Definitionen av fattigdom har utvecklats avsevärt under årens lopp. Idag råder ett brett samförstånd om att fattigdom inte kan definieras enbart som brist på inkomst och ekonomiska resurser utan att det måste ses som ett mångfacetterat begrepp. Den nya definitionen inbegriper en utestängning från grundläggande möjligheter och omfattar även icke-monetära faktorer såsom bristande tillgång till utbildning, hälsovård, naturresurser, arbete, mark, lånemöjligheter, politiskt deltagande, tjänster och infrastruktur. Faktorer som högre risker och utsatthet ingår också. Att bekämpa fattigdomen är alltså att ta itu med dessa ekonomiska, politiska, sociala, miljömässiga och institutionella dimensioner av problemet

*86 % av världens konsumtion är koncentrerad till 20 % av världens befolkning. År 1960 hade de rikaste 20 % av världens befolkning en 30 gånger så hög inkomst som de fattigaste 20 %, och 1995 var deras inkomst 82 gånger så hög (Report on Human Development, UNDP 1998).

*En stor grupp utvecklingsländer har en skuldbörda till utlandet vars återbetalning kan motsvara upp till sex års BNP. Dessa länder betecknas som "djupt skuldsatta fattiga länder" (Heavily Indebted Poor Countries, HIPC) och är för närvarande cirka 41 till antalet, av vilka 29 är berättigade att omfattas av det multilaterala initiativet för skuldlättnad.

*Flödet av privata investeringar till utvecklingsländer har ökat avsevärt de senaste tio åren, men av dessa investeringar absorberas 80 % av bara ett dussintal länder.

*Av världens 6 miljarder invånare lever 1,5 miljarder människor på mindre än en US-dollar per dag. De flesta som lever under fattigdomströskeln återfinns i Sydasien och Ostasien (800 miljoner). I Afrika söder om Sahara och i Sydasien lider över 40 % av befolkningen av fattigdom (Världsbanken, 1999).

3.2. Att öka fokuseringen på fattigdomsbekämpning

Det allmänna målet för utvecklingssamarbetet är att främja en hållbar utveckling som leder till minskad fattigdom i utvecklingsländerna.

Erfarenheterna har dock visat att vissa former av bistånd och ekonomisk tillväxt inte alltid leder till att fattigdomen minskar. I själva verket har antalet fattiga tvärtom ökat under de senaste årtiondena. Vidare har det av olika undersökningar framgått att vissa utvecklingspolitiska åtgärder har inverkat negativt på fattigdomen och indirekt bidragit till att sårbara grupper marginaliserats ytterligare. Därför krävs en ökad inriktning på fattigdomens natur och de sammansatta orsakerna till fattigdom. Det är absolut nödvändigt att se till att politiken bakom gemenskapens utvecklingssamarbete är inställd på målet att bekämpa fattigdom på kort, medellång eller lång sikt och att den inte får negativa konsekvenser för vissa befolkningsgrupper.

Följaktligen måste gemenskapen öka sin fokusering på fattigdomsbekämpning i samband med alla sina utvecklingsåtgärder. Detta har konsekvenser för distributionen av gemenskapens stöd både mellan och inom olika länder. När det gäller länder där fattigdomen är på tillbakagång bör gemenskapen i högre grad inrikta sitt samarbete på att främja handel och ekonomiska förbindelser mellan enheter inom den privata sektorn (handelsavtal, investeringsskydd, forskningssamarbete etc.).

Fattigdomsproblemen i utvecklingsländerna är komplicerade och flerdimensionella. Därför kräver en utvecklingspolitik som främjar en minskning av fattigdomen en integrerad strategi.

*Institutionellt stöd och kapacitetsuppbyggnad måste utgöra en integrerad del av en sådan strategi, som måste ha ett långsiktigt och kontinuerligt perspektiv.

*Regeringarnas politiska ansvar är en nyckelfaktor. Hur pass effektiva de strategier som antas är beror först och främst på i vilken utsträckning regeringarna prioriterar fattigdomsbekämpningen i sin inrikespolitik. För att dessa strategier verkligen skall vara effektiva måste varje lands regering och civila samhälle till fullo "tillägna sig" dem och bli delaktiga i dem. Dessutom måste de grundas på ett åtagande om sund förvaltning.

*En sådan delaktighet kan endast främjas inom ramen för ett balanserat partnerskap på alla nivåer, inklusive politisk dialog, kapacitetsuppbyggnad och lämpliga genomförandesystem. Den förutsätter också lokalt tillgänglig sakkunskap och förmåga att analysera invecklade samhällsproblem och att utforma politik och strategier i enlighet därmed. Därför kräver forskningspolitik och kapacitetsuppbyggnad ständig uppmärksamhet.

*Det måste säkerställas att makroekonomiska reformprogram utvecklas i riktning mot en integrering av sociala, ekonomiska och miljörelaterade mål. Den makroekonomiska politiken måste prioritera skapandet av de förhållanden som är nödvändiga för en hållbar och rättvis tillväxt som skapar arbetstillfällen, minskar ojämlikheter, omfördelar rikedomar och skyddar miljön. En ökad ojämlikhet minskar de potentiellt positiva effekterna av ekonomisk tillväxt. Samma sak gäller för de strategier som går ut på att främja utvecklingen av den privata sektorn. Denna sektor är grundläggande för en integrering i världsekonomin och kan bli ett kraftfullt redskap för att minska fattigdomen.

*Könsspecifika frågor är av särskild betydelse i detta sammanhang. Bristande jämställdhet mellan kvinnor och män utgör ett hinder för tillväxt, fattigdomsbekämpning och framsteg på hälsovårds- och utbildningsområdena. Dessa frågor blir ännu viktigare när man betänker att det i många områden i oproportionerligt hög grad är kvinnor och barn som faller offer för fattigdomen.

*Bristen på tillgång till dricksvatten och till hälsovård och utbildning är särskilt akut i Sydasien och Sydostasien och i de afrikanska länderna söder om Sahara (UNDP 1998).

*Nästan halva jordens befolkning är under 25 år, varav största delen i utvecklingländerna.

*Den förväntade medellivslängden i utvecklingsländerna är 62 år (51 år i de minst utvecklade), jämfört med 74 år i industriländerna. Skolnärvaron är 57 % (36 % i de minst utvecklade länderna), jämfört med 83 % i industriländerna.

*I Afrika dör 2 miljoner människor i aids varje år. Medellivslängden håller på att sjunka i ett antal länder.

*800 miljoner människor (var femte invånare i utvecklingsländerna), varav 200 miljoner barn, lider av kronisk undernäring.

*Utvecklingen av socialpolitiken med avseende på t.ex. hälsovård, livsmedelssäkerhet, utbildning och påbyggnadsutbildning, liksom tillgång till och en hållbar utveckling av vattenresurserna, är av största betydelse. Politiken inom olika sektorer på det sociala området måste syfta till att bredda tillgången till grundläggande sociala tjänster och social trygghet. Tillgången till reproduktiv hälsovård, särskilt förebyggande av hiv/aids inbegripet forskning om vaccination och diagnostik, är en livsviktig beståndsdel. Resurserna måste också på ett lämpligt sätt inriktas på de fattigaste av de fattiga.

*Kampen mot fattigdomen måste utgöra en integrerad del av den politik som förs med avseende på miljön, en hållbar förvaltning av naturresurser, livsmedelssäkerhet samt stads- och landsbygdsutveckling. Det krävs en ansträngning för att förenhetliga målen för den sociala utvecklingen och för miljöpolitiken och ett hållbart utnyttjande av miljöresurserna, eftersom otillräckliga åtgärder i fråga om miljöaspekter har en negativ inverkan på långsiktig tillväxt och fattigdomsbekämpning.

*Tillgången till en hållbar energiförsörjning spelar en nyckelroll för att stödja social och ekonomisk utveckling. Tillhandahållandet av energitjänster, särskilt genom decentraliserade åtgärder och främjande av förnybara energikällor, blir en allt viktigare fråga.

*Antalet megastäder (över 8 miljoner invånare) steg från 2 år 1950 till 23 år 1995, av vilka 17 låg i utvecklingsländer. År 2015 kommer det att finnas 36 megastäder. Afrika och Asien är de regioner i vilka urbaniseringen ökar snabbast (World Resources, 1998-99).

*Fenomenet avskogning är koncentrerat till utvecklingsländerna (200 miljoner hektar gick förlorade mellan 1980 och 1995) (World Resources, 1998-99).

*Vattenproblemet förefaller bli ett av de mest akuta problemen under det tjugoförsta århundradet. År 1997 levde en tredjedel av världens befolkning i länder som drabbats av en brist på resurser i förhållande till konsumtionsbehovet. Andelen kan komma att stiga till två tredjedelar fram till år 2025. (World Resources, 1998-1999).

*Aktuella trender visar att koldioxidutsläppen i utvecklingsländerna år 2010 kommer att överstiga utsläppen i industriländerna, inklusive Östeuropa (EG, Poles Model, 1999).

*En tredjedel av världens befolkning (ca 2 miljarder människor) har inte tillgång till tillräckliga energitjänster.

*Under perioden 1990-1998 inträffade över 97 % av dödsfallen i samband med naturkatastrofer i utvecklingsländer (Världsbankens utkast till rapport för 2000-2001).

*Kampen mot fattigdomen och främjandet av en hållbar utveckling kräver ett fredligt och stabilt politiskt klimat. Att förebygga och hantera konflikter är därför av särskild betydelse.

*Naturkatastroferna har ökat i antal under de tio senaste åren och drabbar främst utvecklingländer. Lindrande av skadorna efter samt beredskap inför naturkatastrofer är därför ett annat viktigt element i strategier för minskning av fattigdomen.

Relativt sett har tonvikten på gemenskapsstöd till de fattigaste nationerna minskat. Detta beror på en globalisering av gemenskapens politik och på nya utrikespolitiska prioriteringar. En analys av fattigdomsbilden som enbart grundas på en kategorisering av mottagarländerna enligt inkomstnivå blir emellertid alltför snäv. I vissa länder, särskilt de i medelinkomstkategorin, lever en stor procent av befolkningen under fattigdomsstrecket (Brasilien, Botswana, Costa Rica, Dominikanska republiken, Ecuador, El Salvador, Paraguay, Peru, Filippinerna, Trinidad och Tobago, Sydafrika).

Andel av det offentliga utvecklingsbiståndet till de minst utvecklade länderna

1986/87 1996/97

EU:s medlemsstater 44,3 % 34,2 %

Gemenskapens stöd 51,3 % 33,6 %

Totalt DAC-medlemmar 38,1 % 31,5 %

(se bilaga 2 för mera fullständiga uppgifter)

På grundval av denna strategi går det att identifiera tre metoder för att förbättra fokuseringen på fattigdomen i gemenskapens stöd:

*Att förbättra den primära fokuseringen på fattigdomen: dvs. en ökad inriktning av insatserna på de minst utvecklade länderna och andra länder i kategorin låginkomstländer.

*Att förbättra den sekundära fokuseringen på fattigdomen: dvs. en ökad fokusering på fattigdom i samarbetsprogrammen för medelinkomstländer där över 20 % av befolkningen lever under fattigdomsstrecket på 1 US-dollar per capita per dag.

*Att förbättra den tertiära fokuseringen på fattigdomen: dvs. en ökad fokusering på fattigdomsbekämpning i samarbetsprogrammen för alla utvecklingsländer, vare sig de är minst utvecklade länder, andra låginkomstländer eller medelinkomstländer.

Möjligheterna att förbättra den primära fokuseringen på fattigdomen begränsas helt klart av de politiska prioriteringarna och av deras konsekvenser för distributionen av finansiella resurser till regionerna.

En förbättring av den sekundära respektive tertiära fokuseringen på fattigdomen är en process som inleds med att övergripande utvecklingsprioriteringar fastställs, som går vidare genom gemenskapens stödstrategier för de enskilda länderna och regionerna och som slutligen leder till konkreta ingripanden. Denna metod måste förfinas för att man skall kunna integrera fokuseringen på fattigdomen i gemenskapens samtliga samarbetsprogram. Kommissionen kommer i detta syfte att utarbeta konkreta förslag i vilka olika genomförandenivåer tas upp. Det är av grundläggande betydelse för denna process att fokuseringen på fattigdomen ökas i samband med utformningen av de strategidokument för enskilda länder som utgör grunden för gemenskapens samarbetsprogram.

3.3. Kopplingen mellan fattigdom, ekonomisk tillväxt och handel

Fattigdomen kan inte minskas utan hållbar tillväxt. Utvecklingsländernas, särskilt de minst utvecklade ländernas, integrering i världsekonomin är en nödvändig, om än otillräcklig, förutsättning för deras tillväxt och hållbara ekonomiska och sociala utveckling. Det är också viktigt att undvika att utvecklingsländer marginaliseras ytterligare i och med att de inte deltar i det framväxande globala informationssamhället.

Förmånstillträde till marknaderna i industriländerna bidrar både till utvecklingsländernas utveckling och till deras integrering i världsekonomin. Lika viktigt för utvecklingen är liberalisering på grundval av behandling som mest gynnad nation inom sektorer av intresse för utvecklingsländer. Att utvecklingsländerna själva för en förutsägbar och överblickbar handelspolitik är också en nödvändig förutsättning för deras utveckling. I detta sammanhang kan gemenskapens handelspolitik på ett betydande sätt bidra till en hållbar utveckling. Detta kommer i synnerhet att vara fallet i fråga om avtal om ekonomisk integration, vilka genom införandet av handelsliberalisering kommer att göra det möjligt att bättre fördela resurserna och därigenom öka landets konkurrensförmåga. Dessa avtal kommer dessutom att bidra till ökad insyn och förutsägbarhet i utvecklingsländernas egen handelspolitik och därigenom hjälpa till att mobilisera ekonomiska aktörer och potentiella investerare.

De handelspolitiska reformer och inhemska utvecklingsstrategier som genomförs av utvecklingsländerna måste vara förenliga med deras utvecklingsmål och bör backas upp med utvecklingsbistånd. Liberalisering av handeln är inget självändamål och bör inte medföra orimliga bördor för utvecklingsländerna. För att erhålla ett balanserat resultat varvid de långsiktiga dynamiska effekterna på välfärden maximeras och kostnaderna för anpassningen samtidigt minimeras, bör liberaliseringen framskrida i en sådan takt att den inte motverkar sitt eget syfte.

Förbättrat marknadstillträde och ett mera gynnsamt affärsklimat är i sig inte tillräckligt. Erfarenheterna har visat att många länder inte förmår dra nytta av de möjligheter som erbjuds på grund av att deras förmåga begränsas av brister på regeringsnivå, i infrastrukturerna eller i de mänskliga resurserna. Det är därför ytterst viktigt att de centrala inslagen i handelspolitiken kompletteras i synnerhet med handelsrelaterat tekniskt bistånd för kapacitetsuppbyggnad. Bortsett från frågorna om marknadstillträde, dit även icke-tariffära aspekter hör, bör gemenskapen alltså även ta itu med frågorna om begränsningar vad gäller utbudet, konkurrensförmåga, handelsrelaterade områden, åtgärder för handelsutveckling, tekniköverföringar, tillgång till information och globala nätverk, strategier för att främja investeringar samt utvecklingen av den privata sektorn. För att på ett konkret sätt kunna dra nytta av de möjligheter som globalisering medför måste utvecklingsländerna och i synnerhet de minst utvecklade länderna även skapa ett tillfredsställande inrikespolitiskt klimat, som också främjar en hållbar utveckling. Omfattande utvecklingsstrategier för den privata sektorn är absolut nödvändiga i detta hänseende.

Gemenskapen måste sträva efter att utvecklingspolitiken och handels- och investeringspolitiska åtgärder ömsesidigt skall förstärka och komplettera varandra. Detta kommer att bli en av de största utmaningarna under nästa årtionde. Detta innebär att utvecklingsbiståndet bör hjälpa och uppmuntra utvecklingsländerna att införliva bästa internationella praxis, som grundar sig på multilateralt avtalade normer, på områden som grundläggande arbetsnormer, konsumentskydd, miljöskydd och investerings- och finansieringsregler.

Vikten av en sund inrikespolitik och av internationell styrning understryks av globaliseringen

Sedan 1948 har hela världens BNP till följd av en snabb ökning av handeln (6 % per år) och av utländska direktinvesteringar (12 % per år sedan 1973) ökat med 3,7 % per år. Detta innebär att världens reella BNP har fyrdubblats och BNP per capita i hela världen fördubblats sedan 1960. Detta har emellertid inte lett till någon egentlig konvergens mellan rika och fattiga länder (i form av en utjämning av BNP per capita). I dag är utvecklingsländernas andel av världens BNP, dvs. 20 %, t.o.m. ännu mindre än 1960 (då den uppgick till 21 %), och förhållandet när det gäller BNP per capita ligger fortsatt kring 1 US-dollar för utvecklingländerna jämfört med 20 US-dollar för industriländerna.

En analys av denna period framhäver den viktiga roll som en sund inhemsk förvaltning av offentliga angelägenheter spelar. Globaliseringen accentuerar ytterligare behovet av att främja makroekonomisk stabilitet och strukturreformer. Förbättrade inrikespolitiska strategier medför också ett behov av effektivare internationellt stöd. Detta framhäver behovet av ökad samstämmighet inom ramen för den internationella ekonomiska politiken på handels- och finansområdena och av främjande av multilateralt avtalade regler på miljöområdet och beträffande konsumentskydd och grundläggande arbetsnormer. I egenskap av utvecklingsländernas viktigaste handelspartner och största biståndsgivare innehar EU en huvudroll när det gäller att öka samstämmigheten på dessa områden både internationellt och på gemenskapsnivå.

3.4. Att främja utvecklingen av den privata sektorn

Den privata sektorn är en motor för tillväxt och en källa till arbetstillfällen och utkomst. Den är också en central aktör och partner i utvecklingsprocessen. Kommissionens strategi kombinerar stöd på makronivå (för att förbättra företags- och investeringsklimatet), på mellannivå (finansiellt och icke-finansiellt stöd) och på mikronivå (för att förbättra företagens konkurrensförmåga). Samråd med organisationer inom den privata sektorn samt en förstärkning av deras kapacitet utgör en integrerad del av denna strategi.

För att genomföra denna strategi hjälper kommissionen till att utforma strategier för enskilda länder och regioner med tonvikt på ekonomiska och institutionella reformer, men ger även stöd på mellan- och mikronivå. Kommissionen tillhandahåller efterfrågestyrda eller kostnadsfördelande mekanismer som syftar till att öka företagens konkurrensförmåga och stärka den privata sektorns och de icke-finansiella mellanhändernas kapacitet. För att främja utländska investeringar och ekonomiskt samarbete stöder kommissionen gränsöverskridande investeringssamarbete som gynnar kontinuitet och hållbarhet i investeringarna och främjar partnerskap som en katalysator för samarbete mellan olika företag.

Gemenskapens stöd till utvecklingen av den privata sektorn bör förstärkas och uppmärksamheten bör i högre grad fästas vid fattigdomsbekämpning, särskilt genom en starkare inriktning på lokal utveckling och utveckling av tjänster som är mera anpassade till de fattigas behov. Särskild uppmärksamhet bör fästas på de särskilda behoven hos mikroföretag, små och medelstora företag och på utvecklingen av en hållbar finanssektor.

3.5. Att knyta samman katastrofbistånd, återuppbyggnad och utveckling

Politiska kriser och naturkatastrofer omöjliggör allt oftare en hållbar utveckling och genomförandet av strategier för olika sektorer. I dessa situationer blir humanitärt bistånd ofta den enda beaktansvärda källan till finansiering från gemenskapens - och andra biståndsgivares - sida i de berörda regionerna. Europeiska gemenskapernas kontor för humanitärt bistånd (ECHO) ombeds allt oftare att efter konflikter finansiera program som ligger utanför räckvidden för katastrofbistånd, till följd av att det saknas andra instrument som är tillräckligt flexibla och snabba.

Kommissionen kommer inom kort att lägga fram ett meddelande om detta samband mellan katastrofbistånd och utvecklingsbistånd. Syftet med meddelandet är att 1) utforma strategier på nationell och regional nivå som beaktar den dynamik som är kännetecknande för kriser och för situationen efter ett krig, 2) säkerställa att kommissionen och medlemsstaterna på bästa möjliga sätt utnyttjar befintlig analytisk kapacitet och befintliga instrument, 3) organisera de olika enheterna inom kommissionen på ett sätt som möjliggör snabb respons, planering i god tid samt ett smidigt genomförande.

ECHO kommer att åter inrikta sin verksamhet på sin huvudsakliga uppgift, och kommissionen kommer att överväga hur man bättre kan ta itu med situationer som uppstår efter en kris. Särskilda finansiella bestämmelser i detta hänseende har t.ex. fastställts i det nya partnerskapsavtalet AVS-EG, bland annat för att man, inom ramen för bedömningen av ländernas finansieringsbehov, skall kunna ta hänsyn till de särskilda problemen i länder som nyligen genomgått en konflikt [14].

[14] Det nya partnerskapsavtalet AVS-EU innehåller följande bestämmelse: Hjälpinsatser efter det akuta krisläget skall genomföras i effektiva och flexibla former och syfta till att underlätta övergången från det akuta krisläget till utvecklingsskedet, underlätta social och ekonomisk återintegrering av de drabbade befolkningsgrupperna, undanröja, så långt som möjligt, orsakerna till krisen samt stärka institutioner och de lokala och nationella aktörernas eget ansvarstagande när det gäller utformningen av en politik för hållbar utveckling.

4. Strategiska åtgärder

4.1. Integrerade ramar för gemenskapens verksamhet

EG:s utvecklingssamarbete skulle bli mera synligt och konsekvent om gemensamma integrerade ramar för utvecklingsprogram och utvecklingspolitiska åtgärder skulle antas för alla geografiska områden, dock utan avkall på hänsynen till de speciella förhållandena som råder i olika länder och regioner. Inom sådana ramar måste bästa praxis, enligt definitionen inom DAC, främjas.

Integrerade ramar för gemenskapens stöd

Huvudmål: Att minska fattigdomen

Strategiska områden som härrör från fördraget

A Hållbar utveckling, särskilt genom främjande av en balanserad tillväxt, investeringar, sysselsättning, social och mänsklig utveckling och miljöskydd B Integrering i världsekonomin, bl.a. genom stöd till regionalt samarbete och regional integration C Kamp mot fattigdomen D Demokrati, mänskliga rättigheter, rättsstat och vid behov fredsfrämjande och konfliktförebyggande åtgärder

Ledande principer som skall integreras i alla områden (mainstreaming)

1 Lindring av fattigdomen 2 Stöd till institutionell utveckling och kapacitetsförstärkande 3 Jämställdhet mellan könen 4 Hållbar förvaltning och hållbart utnyttjande av miljö- och naturresurser

5 Framhävande av ekonomiska, sociala, politiska och kulturella rättigheter

Åtgärdsnivåer

* Global, regional, nationell, lokal nivå * Partner och aktörer (den offentliga sektorn, den privata sektorn, det civila samhället)

Dessa ramar bör användas som vägledning för landsspecifika strategier och program. Deras tillämpning bör skräddarsys enligt de särskilda omständigheter och den specifika situation som råder i partnerländerna, och kan komma att utvecklas. Dialogen om strategier för de enskilda länderna kommer att vara avgörande vid valet av den lämpliga tillämpningen av komponenterna. Den bör också ligga till grund för beslutet om en fördelning av arbetsuppgifter mellan gemenskapen och medlemsstaterna.

4.2. Behovet av differentiering

Det regionala tillvägagångssättet och det faktum att det finns flera partnerskap med grupper av länder bör gynna, snarare än motverka, en utveckling mot större samstämmighet i utvecklingssamarbetet. Dessa partnerskap utgör användbara ramar för politisk, ekonomisk, social och miljörelaterad dialog. På detta sätt säkerställer de att skillnaderna mellan partnerländerna kan respekteras och att mervärdet av gemenskapens åtgärder kan fastställas från fall till fall.

Inom dessa övergripande ramar är det nödvändigt att anpassa gemenskapens utvecklingsstrategier efter utvecklingsnivån i varje partnerland, på grundval av en lång rad socioekonomiska indikatorer, och dess grad av integrering i världsekonomin, på grundval av ekonomiska och sociala indikatorer samt fattigdomsindikatorer.

Dessutom måste de sektorer på vilka gemenskapen kan koncentrera sig fastställas på grundval av en dialog med andra biståndsgivare om deras politik och enskilda ingripanden. Inom ramen för denna dialog bör gemenskapen klargöra att den inte kan vara verksam inom alla områden.

4.3. Prioriterade åtgärder i samband med gemenskapens utvecklingsbistånd

Gemenskapens utvecklingsbistånd behöver omfokuseras, vilket framhållits i de utvärderingar som nämns i punkt 2.3. Gemenskapens utvecklingssamarbete måste inriktas på färre mål och dess förmåga att uppnå målen måste förbättras för att biståndet skall få större verkan. I synnerhet måste gemenskapen fastslå de områden av utvecklingssamarbetet på vilka den skall koncentrera sina personalresurser centralt och vid delegationerna. En sådan omfokusering måste grundas på en kombination av två huvudkriterier: för det första måste de områden som väljs ut bidra till målen att utrota fattigdomen och åstadkomma en hållbar utveckling, för det andra måste gemenskapens åtgärder på de utvalda områdena tillföra ett mervärde så som anges i punkt 2.4.

De områden som väljs ut bör också ha samband med varandra och ömsesidigt förstärka varandra så att den inre konsekvensen i gemenskapens utvecklingspolitik bibehålls och dess verkan förstärks. Samtidigt måste spektret av områden vara tillräckligt brett för att möjliggöra interventioner som är anpassade efter varje lands behov och egen utvecklingsstrategi. Detta går emellertid att uppnå utan att gemenskapen själv måste vara direkt engagerad i en särskild sektor. Samordning, samfinansiering och decentralisering måste uppmuntras och en arbetsfördelning måste ske på landsnivå.

De personalresurser som kommissionen förfogar över för utvecklingssamarbetet kommer att koncentreras på de ovan angivna områdena och på områden där insatser krävs för att de övergripande principerna skall kunna tillämpas. På andra områden skulle gemenskapen kunna fortsätta att finansiera åtgärder, dock i huvudsak genom att stödja initiativ som leds av andra biståndsgivare och institutioner. Det är just detta som effektiv samordning och komplementaritet går ut på.

Med tanke på den tid som krävs för att förbereda olika program bör denna koncentration på vissa sektorer till fullo integreras i gemenskapens program inom fyra år. När det gäller andra sektorer än dessa bör gemenskapen förbättra sin förmåga att bidra till program som genomförs av andra biståndsgivare.

Det föreslås att gemenskapens utvecklingssamarbete skall koncentreras på följande prioriterade områden. De framställs inte i någon som helst rangordning utan bör ses som sinsemellan sammanhängande och beroende av varandra.

1. Handel och utveckling, inbegripet utveckling av handels- och investeringspolitiken, bistånd till integrering i det multilaterala handelssystemet och i världsmarknaden, även genom handelsrelaterat tekniskt bistånd och stöd för att öka handelskapacitet och förbättra konkurrensförmåga inom den privata sektorn

Utan integrering i världsekonomin, antingen direkt eller genom regionala handelsavtal, kommer utvecklingen inte att vara hållbar. Handel är en huvudfaktor när det gäller att skapa tillväxt och välstånd för alla länder. Även om handel i sig inte är det enda som krävs för att utveckling skall fås till stånd (det krävs också att välståndet fördelas), är den en absolut förutsättning för en långsiktig utrotning av fattigdomen.

Europeiska gemenskapen har exklusiv behörighet på handelspolitikens område. I egenskap av utvecklingsländernas största handelspartner är det lämpligt att gemenskapen låter en handelsdimension ingå i sin utvecklingspolitik. För att Europeiska unionen på ett framgångsrikt sätt skall kunna kombinera handel och bistånd måste detta ske på gemenskapsnivå.

2. Regional integration och regionalt samarbete, inbegripet gränsöverskridande ekonomiska, sociala och miljörelaterade problem

Regional integration är en nyckelfaktor för hållbar utveckling i alla regioner. Många utvecklingsländer har valt regional integration som ett medel att integrera sina ekonomier i världsekonomin.

Den regionala integrationen har dock andra aspekter som direkt anknyter till utrotning av fattigdomen och till en hållbar utveckling. Den inbegriper en viktig institutions- och kapacitetsuppbyggande aspekt och utgör det enda effektiva sättet att angripa gränsöverskridande problem. Sist men inte minst har regional integration på många håll i världen blivit den effektivaste mekanism för förebyggande och lösande av konflikter som finns att tillgå.

Gemenskapens egen erfarenhet talar för att den bör inneha en aktiv och ledande roll på detta område. Detta innebär inte att gemenskapens modell kan eller bör efterliknas i andra regioner runt om i världen. Det finns emellertid ingen annan aktör på den internationella scenen som förfogar över så många medel att stödja och främja regional integration i utvecklingländer som gemenskapen. Gemenskapens politiska dialog, handelsförbindelser och utvecklingssamarbete innefattar i allt högre grad en regional dimension. Detta gäller inom alla de prioriterade områden för gemenskapens utvecklingssamarbete som läggs fram i detta meddelande.

3. Stöd till makroekonomisk politik med en tydlig koppling till strategier för att minska fattigdomen, särskilt sektorsprogram på det sociala området (hälsovård och utbildning)

Ekonomisk tillväxt genom handel måste vara ett inslag i arbetet för att utrota fattigdomen. Detta kan endast ske genom att man ser till att vinsterna från handeln fördelas rättvist. I många utvecklingsländer kommer frukterna av den ekonomiska tillväxten endast en liten del av befolkningen till godo. Dessutom är en grovt orättvis inkomstfördelning i själva verket ett hinder för inhemsk ekonomisk tillväxt eftersom den hämmar den inhemska efterfrågan.

Förutom inkomstfördelningen är den makroekonomiska politiken en nyckelfaktor när det gäller att säkerställa långsiktig och tillgänglig samhällsservice. Sektorsprogram för hälsovård och utbildning, vilka är grundläggande för alla strategier för fattigdomsbekämpning, kan inte vara hållbara om hänsyn inte tas till de makroekonomiska ramarna för deras verksamhet. Det är därför med tanke på deras verkningar och effektivitet skäl att redan från början integrera dem i den makroekonomiska politiken, särskilt i utvecklingsländer som planerar eller just nu genomför strukturreformer. I länder som redan med framgång genomfört makroekonomiska reformer bör finansieringen av sektorsprogram för hälsovård och utbildning ändå fortsätta om så behövs. Makroekonomisk stabilitet underlättas av att politiken utformas inom regionala ramar som säkrar monetär stabilitet, stabila handelsförbindelser och pålitliga kommunikations- och transportnät.

Gemenskapen har under de senaste åren mobiliserat betydande finansiella medel och skaffat sig en avsevärd sakkunskap till stöd för den makroekonomiska politiken i utvecklingländerna. Kommissionen har gått i bräschen för debatten om förhållandena mellan makroekonomisk politik och sektorspolitik på hälsovårds- och utbildningsområdena, vilka är centrala för en hållbar utveckling. Dess ansträngningar för att integrera politiken på det ekonomiska området med socialpolitiken och för att utveckla resultatorienterade kriterer för den sociala sektorn har rönt uppskattning från andra biståndsgivares sida. Kommissionen har finansierat gränsöverskridande makroekonomiska program i syfte att underlätta regional ekonomisk tillväxt och stabilitet. Kommissionen är den europeiska samtalspartner som IMF och Världsbanken helst vänder sig till för diskussioner om strukturanpassning i utvecklingländerna.

4. Transporter

Pålitliga och bärkraftiga transporter spelar en nyckelroll för tillgången till grundläggande samhällsservice. Både den formella och den informella ekonomin i många utvecklingländer utvecklas längs transportrutterna. En politik inom transportsektorn är nödvändig för att göra denna sektor hållbar och bevara jämvikten vad gäller sociala, ekonomiska och miljörelaterade krav. På många håll i världen följer transportnäten fortfarande de historiska handelsmönstren. Den regionala integrationen är alltså i hög grad beroende av att pålitliga transporter skapas och upprätthålls.

Den komparativa fördel som gemenskapen har på transportområdet beror på att den under många år har varit den viktigaste givaren av bistånd inom denna sektor och på den grunden har byggt upp en avsevärd erfarenhet och sakkunskap. I färska utvärderingsrapporter har kvaliteten hos och mervärdet av kommissionens stöd till transportsektorn i utvecklingsländer erkänts. Dessutom kan gemenskapen mobilisera de betydande investeringar som i inledningsskedet krävs för att skapa transportnät. Samtidigt kan gemenskapen, genom att stödja integreringen av transportsektorspolitiken med makroekonomiska och fiskala reformer, hjälpa utvecklingsländerna att säkra det regelbundna underhåll som krävs för att transportnäten skall bli hållbara.

5. Strategier för tryggad livsmedelsförsörjning och landsbygdsutveckling

Vid sidan av hälsovård och utbildning är en tryggad livsmedelsförsörjning en viktig beståndsdel i alla strategier för fattigdomsbekämpning. Livsmedelsförsörjningen är en angelägenhet som direkt berör det stora flertalet av de fattiga i utvecklingsländerna, vilka lever på landsbygden. En sammanhållen politik för tryggad livsmedelsförsörjning minskar behovet av livsmedelsbistånd och leder till att de avsevärda skador på miljön som uppstår till följd av kampen för föda minimeras. I motsats till livsmedelsbistånd måste tryggad livsmedelsförsörjning ingå som en del i de bredare ramarna för en hållbar landsbygdsutveckling. Det är endast genom dessa ramar, inom vilka ekonomiska och sociala samt jämställdhets- och miljörelaterade aspekter integreras, som livsmedelsförsörjningen kan tryggas. Livsmedelsförsörjningen inbegriper också en viktig regional dimension i och med att den ofta bäst kan tryggas inom regionala snarare än nationella produktions- och distributionsramar. Slutligen är tryggad livsmedelsförsörjning ett av de första problem som måste lösas i samband med övergången från humanitärt bistånd och katastrofbistånd till långsiktigt utvecklingssamarbete.

På detta område har gemenskapen följande komparativa fördelar: dess "kritiska massa" i finansiellt avseende, vikten av att livsmedelsförsörjningen är tryggad vid övergången från humanitärt bistånd och katastrofbistånd till långsiktigt utvecklingssamarbete samt egna erfarenheter och ett långvarigt forsknings- och utvecklingssamarbete på området. Gemenskapen har på detta område stått i förgrunden för biståndsgivare som vill bidra till en tryggad livsmedelsförsörjning genom ett regionalt synsätt, exempelvis genom uppköp på utvecklingsländernas regionala marknader.

6. Uppbyggnad av den institutionella kapaciteten, sund förvaltning av offentliga angelägenheter samt rättstatsprincipen

Det är ett erkänt faktum att brister i den institutionella kapaciteten och i institutionernas kontroll av användningen av offentliga medel är ett grundläggande hinder för en hållbar utveckling. På alla de områden som beskrivs ovan är välfungerande institutioner med förmåga till långsiktig planering nödvändiga för att biståndet skall ha avsedd effekt. Utan institutioner med förmåga att analysera alla aspekter av fattigdomsproblemet kan effekten över huvud taget inte mätas. Institutionell kapacitetsuppbyggnad bör därför vara ett centralt inslag i kampen mot fattigdomen. I detta sammanhang står sund förvaltning av offentliga angelägenheter och rättsstatsprincipen i centrum som garanter både för ett fredligt och stabilt samhälle och för ekonomisk tillväxt. Slutligen behöver utvecklingsländerna också bygga upp sin förhandlingsförmåga i de internationella forumen för t.ex. ekonomisk politik, handel, sociala frågor och miljöskydd.

Samarbetet på detta område avspeglas i innehållet i det nyligen framförhandlade AVS-EU-avtalet, ALA- och Meda-förordningarna, det pågående samarbetet inom ramen för Tacis och Obnova och instrument såsom förordningen om mänskliga rättigheter. Detta prioriterade område återspeglar också värderingarna i EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Kommissionen föreslår därför att dess egen förmåga att förvalta program på detta område skall förstärkas, samtidigt som samarbetet med andra biståndsgivare intensifieras.

* * *

På alla dessa områden kommer de övergripande principerna (sund förvaltning av offentliga angelägenheter, mänskliga rättigheter och rättsstatsprincipen, lindring av fattigdomen, institutionell uppbyggnad och kapacitetsuppbyggnad, jämställdhet mellan könen, hållbar miljöförvaltning [15]) att tillämpas och integreras.

[15] Hur miljöfrågor skall integreras har exempelvis nyligen beskrivits i ett meddelande (KOM/99/499).

Dessutom kommer humanitärt bistånd att förbli ett avgörande inslag i kommissionens ansträngningar för att snabbt reagera på humanitära kriser runt om i världen.

5. Partnerskap

5.1. Delaktighet och deltagande

Kvaliteten på dialogen med partnerländerna är avgörande för en framgångsrik utvecklingspolitik. Partnerskap, befolkningens delaktighet i utvecklingsprocesserna, en förstärkning av den institutionella och administrativa kapaciteten samt av de mänskliga resurserna, minskat beroende av stöd från omvärlden, deltagande av ekonomiska och sociala aktörer, representation från det civila samhällets sida samt samordning mellan olika biståndsgivare är alla principer som i dag i stort sett delas av biståndsgivarna.

Dessa principer kräver nya genomförandebestämmelser och genomgripande förändringar av förfaranden och praxis. På politisk nivå grundas de på respekten för de grundläggande principer som systematiskt har införts i alla avtal med tredje land sedan 1995 (respekt för de mänskliga rättigheterna, demokratins principer och rättsstatsprincipen). Sund förvaltning måste också uppmuntras, vilket särskilt innebär ett ömsesidigt åtagande att säkerställa en öppen och ansvarig förvaltning av de finansiella resurser som är öronmärkta för utvecklingsändamål och att förebygga och bekämpa korruption [16].

[16] Det nya partnerskapsavtalet AVS-EU är ett bra exempel på innovativa tillvägagångssätt i detta hänseende.

5.2. Samarbete med det civila samhället

Kommissionen anser att det civila samhället är en av stöttepelarna i dess utvecklingspolitik. Ett nära samarbete med och främjande av det civila samhället är avgörande för att säkerställa ett så brett deltagande som möjligt från alla samhällssektorers sida i syfte att skapa förutsättningar för större rättvisa, att låta de fattiga dra nytta av fördelarna med den ekonomiska tillväxten och att förstärka samhällets demokratiska struktur. Detta tillvägagångssätt måste genomföras samtidigt som man respekterar de olika och kompletterande roller som staten, decentraliserade lokala myndigheter och den privata sektorn spelar.

Kommissionen samarbetar med ett brett spektrum av det civila samhällets aktörer, exempelvis människorättsgrupper och människorättsorgan, gräsrotsorganisationer, kvinno- och ungdomsorganisationer, barnomsorgsorganisationer, miljörörelser, jordbrukarsammanslutningar, fackföreningar, konsumentföreningar, religiösa sammanslutningar, strukturer för utvecklingsbistånd (icke-statliga organisationer, undervisnings- och forskningsetablissemang), kulturella sammanslutningar och medier. Valet av partner inom det civila samhället avgörs av deras sätt att reagera på människors behov, deras särskilda kompetenser, deras demokratiska karaktär, insynen i deras verksamhet och förvaltning och deras förmåga att förstärka det civila samhället i partnerländerna.

EU:s politik kommer framöver att syfta till att ytterligare förstärka det civila samhället och engagera dess aktörer i gemenskapens utvecklingspolitik. Detta kommer att inbegripa definitioner av metoder och ramar för

*informationsutbyte, samråd och dialog med det civila samhällets aktörer om utformningen av utvecklingspolitiken och dess strategier,

*en förstärkning av kapaciteten hos det civila samhällets aktörer,

*deltagande av det civila samhällets aktörer i utarbetandet och genomförandet av samarbetsprogram,

*decentraliserat samarbete där aktörer på lokal nivå direkt ansvarar för att utarbeta och genomföra samarbetsprogram.

5.3. Ökad komplementaritet genom en sektorsinriktad strategi

En definition av EU:s politik för olika sektorer och stöd till nationell sektorspolitik kommer att eftersträvas. Inom ramen för den nationella politiken och i överensstämmelse med EU:s strategier bör övergången till "sektorsprogram" som ersätter "projektstöd" påskyndas. En sektorsinriktad strategi ökar partnerländernas delaktighet, främjar samordningen mellan biståndsgivare och harmoniseringen av förfaranden och förbättrar det finansiella stödets effektivitet. Dessutom ger den en övergripande bild av problemen inom en sektor. Processen måste styras mycket noggrant för att en effektiv kombination av resurser för de sektorer som stöds, sund förvaltning av offentliga finanser och respekten för nationell suveränitet skall kunna säkerställas. Strategin underlättar användningen av direkt budgetstöd i de fall då partnerskapet och kapaciteten inom en viss sektor är tillräckligt väl utvecklade, och representerar ett mera resultatinriktat stöd. Den förutsätter en omfattande politisk dialog om särskilda sektorer, kapacitetsuppbyggnad, samstämmighet och en koppling till makroekonomiskt stöd.

Dessutom skulle en koncentration av EG:s insatser för utveckling av sektorspolitik och sektorsspecifika program underlätta komplementaritet, samordning och samfinansiering av verksamheter med andra biståndsgivare. En sådan utveckling skulle få följder särskilt vad beträffar frigörande av bistånd.

Den övergripande utvecklingsram och, mera nyligen, de strategidokument för minskad fattigdom som utarbetats av Världsbanken i syfte att tillhandahålla ramar för en integrering av fattigdomsbekämpningen i nationella strategier för hållbar utveckling och i biståndsgivarnas politik utgör lämpliga grunder för utveckling av effektiv komplementaritet och fördelning av arbetsuppgifter.

På de områden där kommissionen har en komparativ fördel och på de prioriterade områden som anges i punkt 4.3 kommer kommissionen att ta initiativ till att samordna medlemsstaternas insatser, särskilt när det gäller att tillämpa den sektorsinriktade programplaneringsstrategin.

6. Genomförande

6.1. Att höja effektiviteten genom administrativa reformer

En översyn av förvaltningen av gemenskapens stöd håller på att utarbetas enligt de principer som fastställs i den vitbok om reformen som antogs den 1 mars 2000. De reformer som diskuteras innebär följande:

*Att projektcykelförvaltningen samlas inom en ny genomförandestruktur, vars kapacitet skall förstärkas, och att ett tydligt sammanhang mellan programplanering, budgetförfaranden, utvärdering och feedback till nästa programplaneringscykel säkerställs.

*Att det görs en radikal översyn av strategin för programplaneringen av biståndet så att de politiska målen och prioriteringarna avspeglas. Större vikt kommer att fästas vid den fleråriga planeringen av biståndet, så att den rätta kombinationen av politik och gemenskapsinstrument kan säkerställas för varje enskilt land eller region. Hänsyn kommer att tas till den politiska dialogen med mottagarländerna. Samstämmigheten och kvaliteten hos programplaneringen kommer att övervakas av en grupp för kvalitetsstöd med deltagare från olika avdelningar.

*Att delegeringen av projektförvaltningsuppgifter till kommissionens externa delegationer och, när omständigheterna medger det, till mottagarländernas myndigheter utvidgas. Den roll som kommissionens delegationer i partnerländerna spelar kommer att anpassas i syfte att maximera användningen av detta mycket stora nätverk och för att dra nytta av delegationernas erfarenhet på fältet.

6.2. Behovet av bättre strukturer för inriktning av politiken samt kommittéförfaranden

Den politiska kontroll och ledning som parlamentet och medlemsstaterna utövar över gemenskapens utvecklingsprogram bör förbättras. Om dessa funktioner koncentreras på frågor om strategi och samstämmighet kan detta leda till en effektivare och mindre tungrodd förvaltning och samtidigt bidra till att utvecklingsprogrammen i högre grad inriktas på de prioriterade målen.

I synnerhet bör rådets arbetsgrupper och kommittéer i högre grad koncentrera sitt arbete på politiska riktlinjer, regelbunden översyn av strategierna för enskilda länder och sektorsstrategierna samt frågor som kräver europeisk samordning i förväg inför internationella diskussioner. Inom ramen för ett rullande programplaneringssystem förutsätter detta att de administrativa bestämmelserna anpassas så att tidsfristerna för avslutande av strategiöversynerna kan hållas [17].

[17] Denna fråga har också tagits upp i en förklaring från rådet och kommissionen om programplaneringsprocessen, som fogats till det nya partnerskapsavtalet AVS-EU.

Detta innebär dessutom att mindre tid skulle ägnas åt att godkänna enskilda projekt, samtidigt som fullständig öppenhet skulle säkras i systemet för samråd om politiska frågor och om regelbunden rapportering om hur genomförandet av programmen fortskrider.

Slutligen kommer kommissionen att, som en del av uppföljningen av detta meddelande, för rådet lägga fram ramar för de strategidokument för enskilda länder som skall utgöra det viktigaste instrumentet för styrning, förvaltning och översyn av EG:s biståndsprogram.

6.3. Att förbättra biståndets verkningsgrad

EG:s samarbetsinstrument måste anpassas till partnerländernas behov och kapacitet. Den senaste tidens ökning av antalet länder som drabbats av konflikt eller är "politiskt bräckliga" kräver att lämpliga interventionsmetoder utvecklas. Detta inbegriper dels säkerställande av den nödvändiga samstämmigheten mellan katastrof-, återuppbyggnads- och utvecklingsbistånd, dels utveckling av metoder för direkt stöd till de berörda befolkningarna genom att särskild uppmärksamhet ägnas de mest utsatta befolkningsgrupperna.

Ökad selektivitet bör tillämpas vid genomförande av program och vid fördelningen av resurser mellan länder inom ramen för vart och ett av de större regionala ramanslagen. Detta innebär att resurser redan i samband med den allmänna finansiella programplaneringen inte enbart tilldelas med hänsyn till behoven utan också med hänsyn till hur långt länderna har kommit med sina politiska reformer och vilka resultat de har uppnått. Insatser för uppbyggnad av den institutionella kapaciteten bör bidra till att partnerländerna får ett större finansiellt ansvar.

EG måste fortsätta att omvärdera sin politik avseende villkoren för biståndet, vilken inte längre uteslutande gäller för betalningsbalansstöd utan även för andra interventionsmetoder. Inom dessa ramar kommer villkoren för utbetalningar inte längre att enbart röra de åtgärder som vidtas av regeringar utan snarare de resultat som uppnåtts på grundval av på förhand godkända resultatindikatorer. Detta skulle göra det möjligt att ge länderna större handlingsfrihet när det gäller vilka metoder och medel de vill utnyttja för att uppnå de önskade resultaten, och tanken om utvecklingsländernas delaktighet i utvecklingsprocessen skulle få en verklig innebörd. Detta skulle, i full överensstämmelse med införandet av ett nytt system för resursfördelning, alltså innebära en övergång från det nuvarande systemet med "stopp-start"-utbetalning (ja/nej) till ett system med fortlöpande utbetalning (mer/mindre), som endast gör utbetalningens storlek, inte biståndet i sin helhet, avhängigt av de resultat som uppnåtts.

Splittringen av biståndsinstrumenten är särskilt oroväckande. Varje program har sin egen rättsliga grund och sina egna förfaranden och tilldelningskriterier (de medel som gemenskapen har till sitt förfogande är fördelade på mer än 60 olika budgetrubriker, utöver EUF:s resurser som fortfarande ligger utanför budgeten). Denna splittring underlättar varken en sund förvaltning av eller konsekvens i utvecklingsprogrammen. Det skulle följaktligen vara önskvärt att harmonisera användningen av finansieringsinstrumenten, först och främst genom att införliva EUF i den allmänna budgeten och samtidigt minska de nuvarande budgetrubrikernas antal och omgruppera dem kring vissa centrala teman.

I samband med översynen av budgetförordningen bör möjligheten att finansiera en del av de fasta utgifterna över driftsanslagen för samarbetsprogram - såsom sker hos andra biståndgivare - övervägas.

På grundval av de riktlinjer som ministerrådet antog 1998 kommer förbindelserna mellan EG:s och medlemsstaternas representanter i partnerländerna att tas upp till förnyad granskning i syfte att säkerställa närmare kontakter och upprätta effektivare och mera regelbundna samordnings- och samarbetsmekanismer.

6.4. Att förbättra den interna kontrollen

Bristerna i de befintliga interna kontrollmetoderna, som är både tungrodda och ineffektiva, är något som påpekas i de flesta utvärderingsrapporter. Det ökade antalet kontroller och de många förhandsgodkännanden som krävs minskar berörda avdelningarnas ansvar och leder till att de försvagas.

Såsom anges i vitboken om reformen kommer, under en övergångsperiod fram till dess att den nya budgetförordningen träder i kraft, förhandsgodkännandena att decentraliseras genom att de styrekonomer som utför dem gradvis utlokaliseras till generaldirektoraten. Efter denna period skall förhandsgodkännandena avskaffas och kontrollen integreras i de relevanta enheterna vid generaldirektoraten. Den närhet mellan styrekonomerna och de åtgärder de kontrollerar som fås till stånd genom denna decentralisering kommer att göra den finansiella styrningen och kontrollen effektivare, vilket också medför en tydligare ansvarsfördelning.

6.5. Att förstärka kontroll, utvärdering och feedback

I samband med det system med aktivitetsbaserad förvaltning som införs genom vitboken om reformen kommer kontroll och utvärdering, vilka syftar till att man på ett korrekt sätt skall kunna bedöma dels om åtgärderna får de förväntade effekterna, dels vad de kostar, att ge väsentlig feedback till processen och göra det lättare att identifiera åtgärder.

Kontrollsystem som innehåller kvantitativa och kvalitativa resultatindikatorer kommer att införas. Detta kommer att göra det lättare att få verklig feedback från dem som befinner sig ute på fältet. Användningen av kontrollindikatorer kommer att göras till ett generellt krav, och de skall grundas på erfarenheterna och på det arbete som utförts inom ramen för DAC i syfte att säkerställa överensstämmelse med internationella mål.

Utvärderingsfunktionen bör förstärkas i syfte att förstärka ansvarigheten, stödja förvaltningsförmågan och utöka sakkunskapen och erfarenheterna. För samtliga av de geografiska områden som omfattas av EG:s utvecklingssamarbete gäller att utvärderingar och de lärdomar som kan dras av dessa bör utnyttjas på ett mera systematiskt och harmoniserat sätt i samband med utformningen av utvecklingsprojekt och utvecklingsprogram. Detta förutsätter att direkt feedback från den politiska dialogen med mottagarländerna och från delegationerna utnyttjas vid utformningen av politiken och den centrala programplaneringen. Det kräver också systematisk förhandsutvärdering av både program och projekt till stöd för resultatbedömningen och programplaneringen.

7. Slutsats

Europeiska gemenskapen bör ytterligare förbättra kvaliteten på och effektiviteten hos sin utvecklingspolitik genom att anpassa sina strategier. När det gäller politik och strategier bör gemenskapen

*bättre integrera de ekonomiska, handelsrelaterade och politiska aspekterna av sitt utvecklingssamarbete genom att

-förstärka sambandet mellan handel och utveckling, särskilt med avseende på de fattigaste länderna, i syfte att främja deras friktionsfria, gradvisa och fördelaktiga integrering i världsekonomin,

-koncentrera sin utvecklingspolitik på målet att minska fattigdomen inom de allmänna ramarna för unionens yttre förbindelser,

-fortsätta att dra full nytta av andra utrikespolitiska instrument som står till gemenskapens förfogande och i detta sammanhang systematiskt eftersträva största möjliga samstämmighet mellan utvecklingspolitiken och gemenskapens politik på andra områden av betydelse för utvecklingsländerna, t.ex. på områdena för handel, jordbruk, fiske, migration, forskning och teknisk utveckling samt miljö,

*förstärka kopplingen mellan katastrof-, återuppbyggnads- och utvecklingsbistånd, särskilt inom de sociala områden som är grundläggande för utsatta befolkningsgrupper,

*anta integrerade utvecklingsramar och tillämpa gemensamma sektoriella riktlinjer för utvecklingspolitiken på grundval av de prioriterade områden som anges i detta meddelande,

*i sin övergripande strategi koncentrera gemenskapens insatser på ett mera begränsat antal prioriterade områden och sektorer och härvid lägga större vikt vid budgetstöd och sektorsprogramplanering,

*förbättra samordningen mellan medlemsstaternas bilaterala utvecklingsprogram och inom sektorsprogram och därvid i mån av möjlighet använda sig av mottagarländernas förfaranden,

*förbättra samstämmigheten mellan de politiska ställningstaganden gentemot utvecklingsländer som gemenskapen gör inom ramen för Bretton Woods-institutionerna, WTO och olika FN-organ och andra normgivande organ,

*öka EU:s närvaro och inflytande i internationella forum där utvecklingspolitik diskuteras.

När det gäller själva genomförandet bör gemenskapen tillämpa de ledande principerna och öka effektiviteten genom att

*dra praktiska slutsatser av tillämpningen av principerna om partnerskap, deltagande och delaktighet samt tillämpa bästa internationella praxis,

*finslipa de kriterier som tillämpas vid tilldelning av finansiella resurser så att större vikt läggs vid resultaten och lämpliga villkor för stödet införs,

*gå vidare med decentraliseringen och delegeringen av uppgifter,

*samla projektcykelförvaltningen och härvid säkerställa ett tydligt sammanband mellan programplanering, budgetförfaranden, utvärdering och feedback till nästa programplaneringscykel,

*förbättra kontrollen och utvärderingen,

*omdefiniera de roller som kommissionen, medlemsstaterna respektive Europaparlamentet spelar i samband med programplaneringen så att den kan göras effektivare.

Kommissionen har för avsikt att gradvis förstärka sin förmåga att lämna trovärdig statistik över de insatser som görs på dessa områden.

Kommissionen kommer att börja utarbeta årliga rapporter om gemenskapens utvecklingsbistånd i ett försök att samla de olika rapporter som krävs. Dessa rapporter skall överlämnas till rådet och parlamentet och syftet med dem är att

-rapportera om genomförandet av den överenskomna politiken,

-anta politiska prioriteringar och mål där så är nödvändigt,

-granska prioriteringarna för gemenskapens strategiska verksamhet.

Rådet och Europaparlamentet uppmanas att samarbeta med kommissionen så att de tankar som framförs i detta meddelande kan vidareutvecklas.

* * *

BILAGA 1

Tendenser när det gäller utvecklingsländernas integrering i världsekonomin

(Varuhandeln)

Under första hälften av 1980-talet minskade utvecklingsländernas handel. Detta berodde på skuldkrisen (som ledde till minskad import) och de efterföljande stabiliseringsprogrammen som tillfälligt lade en hämsko på den ekonomiska aktiviteten. Sedan 1985 har handeln ökat tre gånger så snabbt som under det föregående årtiondet. Utvecklingländerna svarar nu för nästan 35 % av världens export och 31 % av importen. Det är dock länder i medelinkomstklassen som står bakom denna sammantagna uppgång. Långinkomstländerna lider fortfarande av skuldkrisen och deras handelstrender har stagnerat eller är i vissa fall t.o.m. nedåtgående.

>Hänvisning till>

Källa: Världsbanken, 1999.

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

Utvecklingsländernas andel av världshandeln

(% (mrd. ecu) exkl. handeln inom EU)

BILAGA 2

EG-STÖDET I SIFFROR

Total stödvolym 1986-1998

EG:s stöd har ökat avsevärt under det sista årtiondet, från totalt 4,2 miljarder euro i åtaganden 1988 (alla regioner inbegripna) till 8,6 miljarder euro 1998. Av detta belopp utgör 6,8 miljarder euro stöd till utvecklingsländer och 1,8 miljarder stöd till andra länder.

>Plats för tabell>

*Stöd till övergångsekonomier (DAC:s definitioner)

Källa: ODI, 1999

BILAGA 3

Det offentliga utvecklingsbiståndet (ODA) fördelat på kategorier av mottagarländer

>Plats för tabell>

BILAGA 4

EG-stödet fördelat på sektorer

Åtaganden

>Plats för tabell>

Källa: Overseas Development Institute, The European Community External Cooperation Programmes, 1999.

BILAGA 4A

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

BILAGA 4B

BILAGA 5

Personal vid EU-ländernas bilaterala biståndsorgan, Europeiska kommissionen och Världsbanken

>Plats för tabell>

Källa: Comparative Overview of EU Aid Agencies, ODI/EC DPM, november 1995, sTTTABLEamt DAC-rapporter

BILAGA 5A

>Hänvisning till>

BILAGA 6

Förkortningar

>Plats för tabell>

BILAGA 7

DAC:s förteckning över stödmottagare - Del I: Utvecklingsländer och territorier

(Offentligt utvecklingsbistånd)

>Plats för tabell>

Källa: DAC, mars 2000.