KOMMISSIONENS MEDDELANDE - Ren luft i Europa; CAFE-programmet Mot en temainriktad strategi för luftkvalitet

1. Inledning: Effekterna av luftföroreningar

I de flesta städer i Västeuropa har luftkvaliteten förbättrats avsevärt sedan den tid då smoggen ibland kunde göra livet outhärdligt. På den tiden ansågs luftföroreningar vara en ofrånkomlig konsekvens av den ekonomisk utvecklingen; det var helt enkelt det pris vi fick lov att betala för välstånd och industrialisering.

Luftkvalitetens utveckling i städerna de senaste årtiondena har visat att det inte alls behöver vara på det sättet. Bättre luftkvalitet har varit en av de stora framgångarna för miljöpolitiken, vilket visar att ekonomisk tillväxt faktiskt inte måste gå hand i hand med miljöförstöring.

Det återstår emellertid fortfarande ett antal svårlösta problem. Resultaten från det andra fordons- och oljeprogrammet (Auto-Oil II) [1] visade att det fortfarande finns två specifika luftkvalitetsproblem som måste få hög prioritet i nästa fas av EU:s luftkvalitetspolitik. Det rör sig om partikelutsläpp och ozon.

[1] Meddelande från kommissionen - Genomgång av andra fordons- och oljeprogrammet (Auto-Oil II), KOM(2000)626 av den 5 oktober 2000.

1.1. Partikelutsläpp

Bevisen blir allt fler på att ytterst små dammpartiklar, som mäts i mikrometer eller till och med i nanometer, är skadliga för människors hälsa, kan orsaka för tidig död och minska livskvaliteten genom att förvärra luftvägsbesvär såsom astma [2]. Partikelutsläpp har hittills ansetts vara ett hälsoproblem som förekommer främst i städer, men nya undersökningar visar att problemet är mer utbrett i industriländerna.

[2] Mycket av informationen om partikelutsläppens och ozonets skador på människors hälsa har hämtats från Världshälsoorganisationens riktlinjer för luftkvalitet 1999. Även annat material som har publicerats sedan riktlinjerna utarbetades har beaktats.

En av anledningarna till att partikelutsläppen är så oroande är att det inte tycks finnas någon lägsta gräns under vilken partiklarna inte är skadliga. Nya undersökningar ger ständigt nya rön, men osäkerheten är fortfarande stor och området mycket komplext. Vi vet fortfarande inte exakt på vilket sätt partiklarna är skadliga. Eftersom partiklar med en diameter på mindre än 10 mikrometer (µm) tränger in i människans bröstkorg, har målen för luftkvaliteten hittills fastställs i relation till den totala masskoncentrationen av sådana partiklar. De senaste rönen tyder på att det är de mycket små partiklarna med en diameter på mindre än 2,5 µm eller till och med mindre som är skadligast för människans hälsa, och att effekterna dessutom beror på partikelns kemiska sammansättning eller fysikaliska egenskaper.

Partiklarna släpps ut direkt i atmosfären från flera olika stationära och mobila källor (i de flesta fall i samband med förbränning), men partiklar bildas också i atmosfären från gasformiga utsläpp, t.ex. flyktiga organiska ämnen, kväveoxider, svaveloxider och ammoniak. Det betyder att partikelutsläppen kommer från ett mycket stort antal källor och att sekundär partikelbildning kan förekomma långt från källan, vilket är betydande gränsöverskridande problem som hänger samman med problemen med försurning, övergödning och marknära ozon. Svårigheterna ligger således dels i att fastställa hälsoeffekterna och lämpliga indikatorer för partikelsammansättningen, dels i att skapa modeller för hur partiklarna förflyttar sig så att man kan fastställa sambandet mellan utsläpp och koncentrationer i miljön. Det krävs därför stora insatser på det tekniska området innan man kan garantera att allmänhetens hälsa skyddas mot påverkan av partikelutsläppen.

1.2. Ozon

I stratosfären fungerar ozonet som skydd mot solens mest skadliga strålar. Vid jordytan är det ännu ett ämne som retar lungorna och som påverkar hälsan på liknande sätt som partikelutsläppen, förutom att det även angriper vegetation, skogar och byggnader. För människors hälsa innebär det inflammationer och morfologiska och biokemiska förändringar och funktionsstörningar i andningsvägarna samt sänkt värdförsvar. Bland de klart påvisbara effekterna på vegetationen vid de koncentrationer som förekommer i Europa kan nämnas synliga skador på bladen, minskad tillväxttakt och mindre skördar samt störningar i toleransen av biotisk och abiotisk stress. Eftersom ozonet är en sekundär förorening med regional spridning kan effekterna dessutom förekomma över stora områden på Europas landsbygd. Ozonet medverkar också både direkt och indirekt (som del i en "föroreningscocktail") till nedbrytningen av olika material.

Det marknära ozonet bildas i atmosfären genom en reaktion mellan förorenande ämnen såsom kväveoxider och flyktiga organiska ämnen och solens strålar. Hur farligt denna typ av ozon är för människors hälsa beror på koncentrationen, hur länge man exponeras och aktivitetsnivån under exponeringen. Liksom för partikelutsläppen finns det nya belägg för att det inte finns någon lägsta koncentrationsnivå under vilken ozonet inte är skadligt. Världshälsoorganisationens (WHO) senaste riktlinjer innehåller därför dos-respons-samband för ozon. Det är emellertid statistiskt säkerställt att ozonet vid en koncentration på 160 µg/m³ ger kortvariga, akuta hälsoeffekter hos friska och idrottsutövande vuxna, medan fältstudier på barn och ungdomar visar att ozon kan leda till nedsättning av lungfunktionen vid 120 µg/m³. WHO har därför fastställt riktlinjer med ett gränsvärde på 120 µg/m³ (medelvärde under åtta timmar) när det gäller ozonföroreningarnas skador på människors hälsa, och ytterligare gränsvärden när det gäller ozonets effekter på vegetationen.

Med dagens teknik är det inte möjligt att alltid och överallt i Europa följa dessa riktlinjer, och det går heller inte att säga när det skulle vara möjligt att göra det i framtiden. Ozonföroreningar hänger samman med problemet med surt regn, eftersom det är utsläppen av kväveoxider som orsakar båda problemen. I sina förslag till direktiv om ozon och nationella utsläppstak (se nedan) fastställer kommissionen delmål för ozon och försurning, och de föreslagna nationella utsläppstaken är kopplade till dessa delmål. Eftersom rådet och parlamentet ännu inte har kunnat enas om dessa utsläppstak är det osäkert om ens delmålen kommer att kunna uppnås utan ytterligare åtgärder.

1.3. Andra prioriteringar

För att kunna åtgärda partikelutsläppen och ozonföroreningarna måste dessa frågor få hög prioritet i nästa fas av EU:s luftkvalitetspolitik. Politiken måste också behandla de återstående problemen med försurning, övergödning och andra problem som rör nedfall i allmänhet, även skador på kulturarvet. Man måste också hålla ett vakande öga på nya problem som uppstår i samband med luftföroreningar som ännu inte regleras i lagstiftningen, men även på övriga problem med andra föroreningar, t.ex. platser där utsläppen är särskilt stora.

2. Hur långt har politiken kommit-

Gemenskapen har hittills vidtagit följande åtgärder för att förbättra luftkvaliteten:

* Utarbetat gränsvärden eller riktvärden för luftkvaliteten.

* Utarbetat övergripande strategier för att bekämpa effekterna av gränsöverskridande föroreningar (i synnerhet försurning, ozon och övergödning) genom antagandet av nationella utsläppstak.

* Identifierat kostnadseffektiva åtgärder för att minska utsläppen i vissa målområden genom övergripande program som första och andra fordons- och oljeprogrammet (Auto-Oil I och II).

* Infört särskilda åtgärder för att minska utsläppen eller höja produktkvaliteten (eller främja nationella eller regionala åtgärder för att minska utsläppen).

Efter antagandet av ramdirektivet om luftkvalitet [3] har Europeiska kommissionen lagt fram förslag till ett antal nya mål för luftkvaliteten för att skydda människors hälsa och ekosystemen. Nya gränsvärden för svaveldioxid, kväveoxider, partiklar och bly antogs 1999 [4]. Gränsvärden för koloxid och bensen antogs 2000. [5] Som en följd av de så kallade särdirektiven om luftkvalitet skall medlemsstaterna och deras lokala myndigheter övervaka luftkvaliteten, informera allmänheten och införa planer och program för att förbättra luftkvaliteten om den inte uppfyller fastställda kriterier. Ett tredje direktiv, i vilket vägledande utsläppsgränsvärden för ozon fastställs, behandlas fortfarande av institutionerna [6]. Diskussioner pågår om huruvida det är önskvärt att anta liknande lagstiftning för att reglera vissa eller samtliga återstående förorenande ämnen som nämns i direktiv 96/62/EG, dvs. polyaromatiska kolväten, nickel, kadmium, arsenik och kvicksilver. Ett förslag kommer att läggas fram senare i år.

[3] Rådets direktiv 96/62/EG om utvärdering och säkerställande av luftkvaliteten.

[4] Rådets direktiv 1999/30/EG, EGT L 163, 29.06.1999, s. 41.

[5] Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/69/EG, EGT L 313, 13.12.2000, s. 12.

[6] Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ozon i luften, EGT C 56 E, 29.02.2000, s. 41.

Kommissionen har också utarbetat nya strategier för att bekämpa försurningen, ozonet och övergödningen. Det viktigaste politiska instrumentet för dessa nya strategier är ett förslag till direktiv om så kallade nationella utsläppstak som är under behandling i institutionerna [7]. Det tekniska arbetet i samband med utarbetandet av förslaget om nationella utsläppstak genomfördes i nära samarbete med olika arbetsgrupper inom FN-ECE:s konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar, som antog ett motsvarande protokoll som behandlar flera föroreningar och effekter, det så kallade Göteborgsprotokollet. De utsläppstak som parterna till konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar kom överens om motsvarar tyvärr inte den ambitionsnivå som det tekniska arbetet hade utgått ifrån. Gemenskapen avböjde därför att underteckna protokollet i väntan på att rådet och parlamentet skulle komma överens om strängare utsläppsgränser inom ramen för direktivet om nationella utsläppstak. Strängare utsläppsgränser har sedan dess införts i den gemensamma ståndpunkt som för närvarande behandlas i Europaparlamentet, även om de fortfarande inte motsvarar ambitionsnivån i kommissionens ursprungliga förslag. Tillsammans med ramdirektivet om luftkvalitet och ovannämnda särdirektiv kommer dessa förslag att utgöra ett antal heltäckande målsättningar för 2005-2010 inte bara för gemenskapens åtgärder utan även för medlemsstaterna och de regionala och lokala myndigheterna. Om dessa mål uppnås kommer livskvaliteten för alla människor i Europa att öka [8].

[7] Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar, EGT C 56 E, 29.02.2000, s. 34.

[8] Efter att ha antagit den gemensamma ståndpunkten är kommissionen i färd med att utarbeta ett förslag till mandat så att gemenskapen kan ansluta sig till Göteborgsprotokollet.

Det första fordons- och oljeprogrammet ledde till att ett antal direktiv antogs för reglering av utsläppen av vissa förorenande ämnen från lätta fordon och av kvaliteten på bensin och diesel. Därefter kom ytterligare förslag om att reglera utsläpp från andra typer av fordon och om bättre förfaranden för besiktning och underhåll. Inom ramen för det andra fordons- och oljeprogrammet gjordes en bedömning av framtida utsläpp från vägtransportsektorn och andra källor samt av den framtida luftkvaliteten. Programmet utmynnade även i ett antal slutsatser och rekommendationer om att åtgärder skall vidtas inom vägtransportsektorn för att minska utsläppen.

Det andra fordons- och oljeprogrammet visade att vägtransportsektorns utsläpp av de viktigaste förorenande ämnena som regleras i lagstiftningen kan förväntas minska till mindre än 20 % av 1995 års nivåer före 2020, även om resultaten för partiklar endast gäller dieselutsläpp. Koldioxidutsläppen förväntas däremot öka stadigt fram till 2005 och därefter stabiliseras under förutsättning att biltillverkarna uppfyller sina frivilliga åtaganden. Trots att man räknar med att transportefterfrågan kommer att öka förväntas utsläppen minska.

Arbetet med att fastställa obligatoriska, kvantitativa utsläppstak inom vägtransportsektorn har inte riktigt haft någon motsvarighet i utvecklingen inom andra sektorer. Gränsvärden för utsläpp finns dock redan för vissa typer av källor såsom stora förbränningsanläggningar och avfallsförbränningsugnar. Andra instrument såsom direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar [9], som baseras på tillämpningen av bästa tillgängliga teknik, kan förväntas leda till ytterligare förbättringar, även om de är svåra att kvantifiera. Ett förslag om att se över direktivet om stora förbränningsanläggningar behandlas dessutom för närvarande i institutionerna. Mot bakgrund av resultaten från det andra fordons- och oljeprogrammet är det, trots denna utveckling, rimligt att anta att det är osannolikt att de planerade minskningarna av utsläppen inom vägtransportsektorn kommer att motsvaras av liknande minskningar inom andra sektorer. Vi måste både kunna göra bättre utsläppsprognoser och vidta lämpliga åtgärder för att ytterligare minska föroreningarna från dessa källor.

[9] Rådets direktiv 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar.

3. Skydd av utsatta samhällsgrupper

Det är särskilt viktigt att skydda de mest sårbara medborgarna mot luftföroreningarna. Vid utarbetandet av WHO:s riktlinjer, som EU:s luftkvalitetsmål bygger på, har man uttryckligen tagit hänsyn till effekterna på sårbara samhällsgrupper. Nedan följer några exempel:

* De riktlinjer från WHO som omnämndes i inledningen har till stora delar fastställts med hänsyn till hur ozonföroreningar påverkar barn med astma.

* Riktlinjerna för bly har utformats speciellt för att skydda barn och växande foster.

* Riktlinjerna för koloxid syftar till att skydda människor med en viss typ av hjärtsjukdomar.

Särdirektiven om luftkvalitet innehåller uttryckligen krav på att aktuell information om koncentrationerna i luften skall göras tillgänglig för allmänheten och berörda organisationer, bl.a. organisationer som företräder sårbara medborgares intressen och andra relevanta hälsovårdsorgan.

Stora delar den pågående forskningen om hur partikelutsläpp påverkar hälsan inriktas på sårbara befolkningsgrupper och kommer därför att avspegla sig i översynen av lagstiftningen på det här området. Det krävs dessutom ytterligare forskning för att ta reda på om känsliga grupper kanske utsätts för högre (eller längre) exponering av föroreningar, t.ex. på grund av skolornas läge eller andra faktorer i samband med livsföringen. Nedan framgår att en av de frågor som kommer att prioriteras i programmet "Ren luft i Europa" (Clean Air for Europe, CAFE) är att stärka banden mellan forskning och politik, vilket kommer att säkerställa att denna typ av frågor kommer högt upp på forskningens dagordning, och att forskningsresultat ligger till grund för luftkvalitetspolitiken.

4. programmet "Ren luft i Europa"- CAFE

De problem som beskrivs i avsnitt 1 kan bäst lösas med en samordnad temainriktad strategi för att bekämpa luftföroreningarna och deras effekter. I det förslag till ett sjätte miljöhandlingsprogram som nyligen antogs av kommissionen [10] nämns därför att en temainriktad strategi under namnet "Ren luft i Europa" bör utarbetas för att bekämpa luftföroreningarna. Strategin skulle innebära följande:

[10] KOM(2001)31, 24.01.2001.

* En översyn av hur luftkvalitetsdirektiven har genomförts och hur effektiva luftkvalitetsprogrammen har varit i medlemsstaterna.

* Bättre övervakning av luftkvaliteten och tillhandahållande av information till allmänheten, även med hjälp av indikatorer.

* Prioriteringar för ytterligare åtgärder, översyn och uppdatering av luftkvalitetsgränsvärden och nationella utsläppstak samt utarbetande av bättre system för att samla in information, utforma modeller och ställa prognoser.

Det finns planer på att under 2003 respektive 2004 se över de två särdirektiven om luftkvalitet som nämns i avsnitt 2. De föreslagna direktiven om nationella utsläppstak och ozon kommer också att behöva ses över 2004 tillsammans med Göteborgsprotokollet när det väl träder i kraft. I den föreslagna översynen av direktiv 88/609/EEG om stora förbränningsanläggningar ingår också en ytterligare översyn 2004. Dessa rättsakter har åtskilliga beröringspunkter och det är viktigt att översynen av dem sker samtidigt och ingår som en integrerad del i CAFE-programmet.

2004 är därför den tidsgräns som anges som mål för utarbetandet av den temainriktade strategi som omnämns ovan. För att uppnå detta mål är kommissionen nu i färd med att sjösätta ett program för teknisk analys och utarbetande av strategier, dvs. programmet "Ren luft i Europa" eller CAFE-programmet.

Den allmänna målsättningen med programmet är att utarbeta en långsiktig, strategisk och integrerad strategi för att skydda människors hälsa och miljön mot effekterna av luftföroreningar. Såsom framgår i fördraget skall denna politik sträva mot en hög miljöskyddsnivå som bygger på försiktighetsprincipen och tar hänsyn till bästa forskningsuppgifter, tekniska data och kostnader för och fördelar med att vidta åtgärder eller förhålla sig passiv.

Programmets särskilda mål är följande:

(1) Vidareutveckla, samla in och validera forskningsresultat om effekter av föroreningar i utomhusluften, inventering av utsläppen, luftkvalitetsbedömning, utsläpps- och luftkvalitetsberäkningar, undersökningar av kostnadseffektiviteten och modeller för integrerad bedömning för att kunna utveckla och uppdatera målen och indikatorerna för luftkvalitet och nedfall och fastställa vilka åtgärder som krävs för att minska föroreningarna.

(2) Stödja genomförandet av den nuvarande lagstiftningen och kontrollera om den är effektiv (detta gäller i synnerhet särdirektiven om luftkvalitet, beslutet om att utbyta information och de nationella utsläppstaken såsom de fastställs i ny lagstiftning), bidra till översynen av internationella protokoll och vid behov utarbeta nya förslag.

(3) Utveckla strukturer för effektiva förbindelser med berörda politikområden för att se till att de åtgärder som krävs för att på ett kostnadseffektivt sätt uppnå målen när det gäller luftkvalitet och nedfall vidtas på relevant nivå.

(4) Regelbundet fastställa en övergripande, integrerad strategi för att definiera lämpliga luftkvalitetsmål för framtiden och kostnadseffektiva åtgärder för att uppfylla dessa mål.

(5) På bred front sprida den tekniska och strategiska informationen från genomförandet av programmet.

Idén om att samla de olika initiativen på luftkvalitetsområdet i ett enda integrerat program presenterades i oktober 1998 när kommissionens enheter skickade ut ett informellt diskussionsunderlag till ett stort antal tekniska experter, representanter för medlemsstater och intressenter samt parlamentsledamöter. Reaktionerna på dokumentet visade tydligt att ett mer integrerat tillvägagångssätt när det gäller luftkvalitetspolitiken skulle välkomnas av de allra flesta intressenter.

Sedan dess har planerna för CAFE-programmet utvecklats ytterligare. Under år 2000 gjordes en studie av genomförbarheten av ett sådant program. Studien innehöll även rekommendationer för hur programmet skulle läggas upp. Konsulterna som genomförde studien presenterade sina rekommendationer vid ett möte med nationella experter och andra intressenter den 14 november 2000. Mötesdeltagarna välkomnade planen, och kom också med flera konstruktiva förslag som särskilt rörde vikten av att finna lämplig finansiering till programmet, att inleda nära samarbete med det arbete som utförs inom FN-ECE:s konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar och att se till att programmet inte bara leder till att gränsvärden och mål fastställs för luftkvaliteten utan även att nödvändiga åtgärder utarbetas för att uppnå dessa mål.

5. Genomförande av programmet

Nedan följer en kort beskrivning av hur kommissionen planerar att genomföra programmet. Beskrivningen omfattar de fem ovannämnda särskilda målen, men även andra viktiga frågor, nämligen vetenskapligt material, öppenhet och intressenternas engagemang, utvidgningen och samarbete med internationella organisationer. Det arbetsdokument från kommissionens enheter som bifogas detta meddelande innehåller ytterligare information.

5.1. Teknisk analys

Det första målet gäller den grundläggande tekniska analys som krävs för att utarbeta en luftkvalitetsstrategi. Metoderna för att samla in information måste vara så flexibla och allsidiga som möjligt. De mål och indikatorer som utarbetas med hjälp av forskningsresultaten kommer inte bara att syfta till att fastställa bindande gränsvärden för luftkvaliteten, utan de kommer även att tjäna som mål för strategier som utarbetas för specifika sektorer och utsläppskällor. De måste även kunna användas för att informera allmänheten och beslutsfattare på samtliga administrativa nivåer. För att målen och indikatorerna skall kunna fungera på det sättet måste de kompletteras med utarbetande och validering av harmoniserade inventeringar av utsläppen, luftkvalitetsbedömningar, utsläpps- och luftkvalitetsberäkningar, undersökningar av kostnadseffektiviteten och modeller för samlad bedömning. Ett viktigt led i arbetet är att hjälpa medlemsstaterna att effektivisera och rationalisera rapporteringen av data och information för att undvika onödigt dubbelarbete - en prioritering som redan angavs i förslaget till sjätte miljöhandlingsprogrammet.

I avsnitt 5.6 nedan behandlas tillgången till forskningsresultat ytterligare. Där betonas också behovet av starka band mellan CAFE-programmet och EU:s ramprogram för forskning och teknisk utveckling. Representanter från GD forskning och teknisk utveckling kommer att delta i den arbetsgrupp för teknisk analys som beskrivs i arbetsdokumentet från kommissionens enheter, vilket bör bidra till att kontakter knyts.

5.2. Genomförande och översyn

Det andra målet grundar sig delvis på behovet av att uppfylla specifika skyldigheter i gemenskapslagstiftningen och skyldigheter som gemenskapen har som part till FN-ECE:s konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar. Förutom att uppfylla de lagstadgade skyldigheterna är målet ett viktigt "nästa steg" mot att kunna lösa de återstående omfattande miljökvalitetsproblemen som nämns i början av detta meddelande. Att medlemsstaterna tillämpar den befintliga lagstiftningen på ett korrekt sätt är ett grundläggande krav för att EU:s politik på det här området skall fungera effektivt, och kommissionen har för avsikt att spela en avgörande roll i arbetet med att uppnå detta.

Såsom redan nämnts i avsnitt 4 är 2004 den tidsgräns som anges i många av översynsklausulerna i den nuvarande lagstiftningen. Denna tidsgräns kommer därför att fungera som riktpunkt vid utarbetandet av den första temainriktade strategin inom ramen för CAFE-programmet. Kommissionens strävan är att strategin skall utarbetas så snart som möjligt så att den kan göra en preliminär utvärdering av det första särdirektivet om luftkvalitet 2003, som planerat. På grund av kopplingarna mellan det direktivet, annan EU-lagstiftning och Göteborgsprotokollet kommer den första temainriktade strategin inom ramen för CAFE emellertid att innehålla ytterligare utvärderingar. Översynen av lagstiftningen bör dock inte enbart syfta till att uppfylla kraven i översynsklausulerna i den nuvarande lagstiftningen. En helt och hållet integrerad, resultatorienterad luftkvalitetsstrategi måste också lyfta blicken från de etablerade prioriteringarna och instrumenten och även omfatta en kritisk utvärdering av hur väl den nuvarande strategin har lyckats med att minska luftföroreningarna och dess effekter.

5.3. Samband med strategier som utarbetas för specifika sektorer och utsläppskällor

Flera av kommissionens pågående eller planerade program och strategier kommer att resultera i att ytterligare åtgärder utarbetas för att minska utsläppen från enskilda källor. Det finns redan ett antal tekniska bestämmelser som innehåller gränsvärden för utsläpp från vissa typer av källor och som hela tiden ses över och uppdateras. Nedan följder några av de viktigaste lagarna:

* Genom direktiv 88/609/EEG regleras utsläpp från stora förbränningsanläggningar, som uppskattningsvis bidrar med cirka 50 % av de totala svaveldioxidutsläppen och med cirka 20 % av det totala kväveoxidutsläppen i gemenskapen [11]. Eftersom rådet och parlamentet har enats i ett antal viktiga frågor kommer det genom en ändring av direktivet att fastställas strängare utsläppsgränser för nya anläggningar och det kommer att införas krav på att de nuvarande utsläppsgränserna (eller motsvarande utsläppsminskningar) skall tillämpas på alla befintliga anläggningar. En ytterligare översyn skall enligt planerna göras 2004 [12].

[11] Jmf. t.ex. Europeiska miljöbyråns områdesrapport nr 9/2000, "Emissions of atmospheric pollutants in Europe, 1980-1996".

[12] Förslag till rådets direktiv om ändring av rådets direktiv 88/609/EEG om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från stora förbränningsanläggningar, EGT C 300, 29.09.1998, s. 1.

* Meddelandet om andra fordons- och oljeprogrammet innehåller en lägesrapport om utvecklingen av lagstiftningen när det gäller utsläpp från fordon och bränslekvalitet, och i synnerhet direktiven 98/69/EG, 98/70/EG och 1999/96/EG [13]. Ett antal förslag på det här området behandlas för närvarande av institutionerna eller kommer att läggas fram, och rådet vände sig också nyligen till kommissionen anledning av slutsatserna i meddelandet. Rådet har i det här sammanhanget också uppmanat kommissionen att göra en bedömning av om det är möjligt att på nytt sänka utsläppsgränserna, vilket skulle kunna förverkligas 2010 i enlighet med bestämmelserna i direktiv 98/69/EG och i samband med bränslespecifikationerna [14].

[13] Meddelande från kommissionen - Genomgång av andra fordons- och oljeprogrammet (Auto-Oil II), KOM(2000)626 av den 5 oktober 2000.

[14] Rådets slutsatser antogs den 19 december 2000.

* I rådets direktiv 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar fastställs förvisso inte några utsläppsgränser, men där anges allmänna principer för att bevilja tillstånd till de (för det mesta stora, industri)anläggningar som omfattas, på basis av tillämpningen av bästa tillgängliga teknik. Det är därför mycket viktigt att se till att detta direktiv genomförs effektivt. I de fall man kan konstatera att det finns behov av särdirektiv för att fastställa kvantitativa utsläppsgränser för vissa typer av anläggningar kommer förslag till sådana direktiv att läggas fram.

* Genom rådets direktiv 1999/13/EG begränsas utsläppen av flyktiga organiska föreningar förorsakade av användning av organiska lösningsmedel i vissa anläggningar, vilket förväntas leda till en sextioprocentig minskning av den typen av utsläpp. En prioriterad fråga är nu att utarbeta effektiva instrument för att minska föroreningar förorsakade av användning av lösningsmedel i hushållen.

En vidareutveckling av dessa instrument kommer att bidra till att luftkvaliteten förbättras avsevärt, och detta arbete bör därför integreras i CAFE-programmet. Eftersom det enda sättet på vilket luftföroreningar kan minskas är vid utsläppskällan, måste temainriktade program som CAFE till stora delar fokuseras på utarbetande av åtgärder för specifika sektorer och utsläppskällor för att minska utsläppen. Samtidigt bör utarbetandet av sådana specifika åtgärder alltid bygga på miljömässiga, ekonomiska och sociala överväganden, och bör därför när det är lämpligt kopplas samman med andra relevanta temainriktade program (i samband med t.ex. klimatförändringar och vattenkvalitet).

Effektiva strukturer för kopplingen mellan CAFE-programmet och åtgärderna för specifika sektorer och utsläppskällor kommer därför att utarbetas för att se till att nödvändiga åtgärder (både tekniska och icke-tekniska) vidtas och att de metoder som används i samband med CAFE-programmet och inom andra politikområden överensstämmer. Å ena sidan kommer erfarenheterna från de åtgärder som håller på att utarbetas för att minska föroreningarna (bl.a. de utläppsgränser som skall användas för vissa typer av utsläppskällor, arbetet med att komma fram till bästa tillgängliga teknik och därmed sammanhängande kostnads- och intäktsanalyser) att användas när det mer omfattande scenariot skall utarbetas och kostnadseffektivitetsanalysen genomföras i CAFE-programmet. Å andra sidan kommer information om effekter, luftkvalitetsmål, inventeringar och jämförande kostnadseffektivitetsstudier som genomförs inom ramen för CAFE-programmet att medverka till att främja och fastställa prioriteringar för utvecklingen av åtgärder för specifika sektorer och utsläppskällor.

I fördraget anges att tekniska bestämmelser skall utarbetas, men även att miljöskydd skall integreras i gemenskapens olika politikområden. Denna integrering är mycket viktig för att målen för miljöpolitiken skall kunna uppnås. Det kommer att bli lika viktigt för CAFE-programmet att samordna sin verksamhet med denna integrering så att arbetet med att utarbeta luftkvalitetsmål och -indikatorer inom programmet verkligen får betydelse för åtgärderna för specifika sektorer och utsläppskällor. Det kommer alltså att bli en högt prioriterad fråga för CAFE-programmet att upprätthålla täta kontakter med programmen för integrering inom de olika sektorerna.

Den samordningsgrupp som beskrivs i arbetsdokumentet från kommissionens enheter kommer att vara den drivande kraften när det gäller att se till att de nödvändiga kontakterna upprätthålls. Förutom åtgärder på gemenskapsnivå för specifika sektorer och utsläppskällor kommer CAFE-programmet också att samverka med andra initiativ, t.ex. nätverk av myndigheter i städerna, för att främja och fastställa prioriteringar för åtgärder som vidtas på lokal nivå för att förbättra luftkvaliteten.

5.4. Utveckling av strategin

Det fjärde målet grundar sig på behovet av tydliga resultat och delmål, och omfattar det särskilda målet att utarbeta en temainriktad strategi före 2004. Efter 2004 kommer förmodligen ytterligare integrerade luftkvalitetsstrategier att utarbetas, helst vart femte år, för att fastställa nya passande luftkvalitetsmål och kostnadseffektiva metoder för att uppfylla dessa mål.

Såsom nämndes i inledningen är de viktigaste prioriterade frågorna inom den första "fasen" av CAFE-programmet (fram till 2004) partikelutsläpp och ozon, men även övriga frågor rörande nedfall som bl.a. leder till försurning, övergödning och skador på kulturarvet. Det kommer att bli nödvändigt att på gemenskapsnivå anta åtgärder inom vissa sektorer för att uppnå luftkvalitetsmålen och de nationella utsläppstaken. Partikelutsläpp och ozon är visserligen prioriterade utsläppsfrågor, men även andra förorenande ämnen som regleras i den gällande lagstiftningen, t.ex. kvävedioxid, förtjänar tillbörlig uppmärksamhet eftersom gränsvärdena fortfarande överskrids och förväntas göra det under de kommande tio åren. När det gäller de tekniska aspekterna måste vi se till att de bedömningsgrunder som används på internationell, europeisk, nationell, regional och lokal nivå stämmer bättre överens, och vi måste förbättra beröringspunkterna mellan de modeller som används på de olika nivåerna. Dessa prioriteringar kommer dock att förändras med tiden, och en viktig del av utarbetandet av den integrerade strategin kommer därför att bli att se över prioriteringarna på basis av tekniska analyser och översyner av lagstiftning som genomförs inom ramen för CAFE-programmet. Utsläpp av växthusgaser och förekomsten i luften av syntetiska kemikalier kommer inte att omfattas av CAFE-programmet, eftersom andra program och strategier behandlar dessa problem. Det är dock viktigt att upprätthålla omfattande strategiska och tekniska förbindelser mellan CAFE-programmet och dessa program, så att CAFE blir en helt integrerad strategi som behandlar flera föroreningar och effekter.

5.5. Spridning

Det är av flera olika skäl nödvändigt att hålla allmänheten informerad om hur politiken utvecklas. Det är allmänt erkänt att vi måste öka öppenheten och föra gemenskapens politik närmare medborgarna. Regelbunden och tillförlitlig information om gemenskapens politik är grundläggande komponenter för att öka allmänhetens tillit. Informationen bidrar till att medborgarna känner sig mer delaktiga, men gör också att de kan påverka den politik som förs å deras vägnar. Ett sådant deltagande är särskilt viktigt när det gäller miljöpolitiken där allmänheten, och inte ekonomiska intressen, är den drivande kraften. Vi måste dessutom alla hjälpas åt att skydda miljön genom att ändra våra konsumtionsvanor. Även här kommer regelbunden och tillförlitlig information om utvecklingen och prioriteringarna inom miljöpolitiken att bidra till att motivera konsumenterna att ändra sina vanor i en viss riktning. Jämfört med de andra målen är det relativt enkelt att hålla allmänheten informerad, men det får icke desto mindre glömmas bort. Internet, kontakter med pressen och andra former av informationsspridning är verktyg som vi måste använda i större utsträckning.

5.6. En politik som vilar på vetenskaplig grund

CAFE-programmet kommer att få en organisationsstruktur som säkerställer att den politik som förs är vetenskapligt underbyggd, och att intressenter på alla nivåer deltar i beslutsprocessen. Den skall bygga på försiktighetsprincipen och ta hänsyn till den senaste tillgängliga vetenskapliga och tekniska informationen.

De metoder som idag används för att ta fram vetenskaplig information kommer även i fortsättningen att användas och utvecklas ytterligare. Det ska samtidigt göras en bedömning av om det i de metoderna ingår tillräckliga vetenskapliga undersökningar och granskningar, hur dessa kan förbättras utan att det medför orimliga kostnader eller förseningar och hur man kan utöka forskarsamfundets deltagande i beslutsfattandet.

Utökade kontakter med forskarvärlden kommer att vara en viktig och prioriterad fråga för CAFE-programmet. Den politik som skall föras skall i högre grad avspeglas i planeringen av forskningen. De som fattar besluten måste också få en tydligare uppfattning om vad de kan förvänta sig av forskningen, dvs. de områden man har kunskap om, de områden man inte har kunskap om och möjligheterna att minska osäkerheten inom en nära framtid. CAFE-programmet bör ha starka kopplingar till inrättandet av ett europeiskt område för forskningsverksamhet [15], i synnerhet stödet till den politiska beslutsprocessen och tillhandahållandet av vetenskapliga referenser. Starka band mellan CAFE-programmet och unionens ramprogram för forskning och teknisk utveckling är avgörande för att relevant forskning skall kunna finansieras och omsättas i en form som är direkt tillämplig vid utformningen av politiken. Det gemensamma forskningscentret skulle kunna få betydelse för detta arbete.

[15] KOM(2000)6, 18.01.2000.

Eftersom vetenskaplig vägledning oundvikligen innehåller flera osäkerhetsfaktorer måste det inom CAFE-programmet, liksom inom alla politikområden, finnas en balans mellan en strikt tillämpning av försiktighetsprincipen och behovet av att sammanställa övertygande vetenskapliga bevis innan man kan vidta några åtgärder. Kommissionens meddelande KOM(2000)1 innehåller riktlinjer för tillämpning av försiktighetsprincipen. Hur ingående det vetenskapligt materialet skall vara beror på hur allvarliga den föreslagna åtgärdens eventuella effekter kommer att bli, men även på kostnaderna för åtgärden. Vetenskaplig osäkerhet får inte användas som ursäkt för att inte vidta vederbörliga åtgärder mot eventuella långsiktiga skadliga effekter. Oändliga diskussioner om vetenskapliga rön riskerar dessutom i slutänden att bli improduktiva: efter ett antal vetenskapliga diskussioner måste politiska ställningstaganden göras och politiken utformas på basis av bästa tillgängliga material.

5.7. Öppenhet och intressenternas engagemang

CAFE-programmet kommer att kännetecknas av stor öppenhet både i det dagliga arbetet och när det gäller hur forskningsresultat och tekniska analyser används för att utforma politiken. Detta innebär t.ex. att rapporter från och sammanfattningar av diskussioner i allmänhet kommer att finnas tillgängliga på Internet så snart som möjligt efter att mötet har ägt rum. Även tekniska analyser med data och metoder som används inom ramen för CAFE kommer att finnas tillgängliga i sin helhet på Internet så snart det är praktiskt möjligt.

Intressenternas engagemang kommer att få avgörande betydelse för hur framgångsrikt CAFE-programmet och de instrument som utvecklas i förlängningen av det blir; framgången beror på hur väl programmen och instrumenten mottas av dem som skall genomföra dem. Intressenterna kommer systematiskt att få tillfälle att presentera material och komma med synpunkter på olika stadier i de tekniska analyserna och utarbetandet av politiken.

Utöver möjligheten att komma med synpunkter och kritik kommer intressenterna förhoppningsvis att delta aktivt i CAFE-programmet genom att bidra med tekniskt arbete. I dessa fall kommer de att kunna delta i arbetsgrupper eller lämna sina bidrag på annat sätt.

5.8. Utvidgningen

Utvidgningen av Europeiska unionen rycker allt närmare. Kandidatländerna måste därför redan från början ingå i CAFE-programmets geografiska tillämpningsområde.

Det första stegen i denna riktning har redan tagits. De kontrakt som ingåtts i samband med översynen av den gällande lagstiftningen omfattar även kandidatländerna när det gäller den tekniska aspekten av översynen. Det pågår dessutom redan tekniskt arbete som en följd av anslutningsförhandlingarna, exempelvis beräkningar av nationella utsläppstak för kandidatländerna.

Utvidgat samarbete med FN-ECE:s konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar kan också användas för att engagera kandidatländerna i CAFE-programmet, eftersom de alla är parter till konventionen. I takt med EU:s utvidgning kommer de båda programmen allt mer att överlappa varandra när det gäller den geografiska täckningen. Flera av dessa länder har dessutom nyligen blivit fullvärdiga medlemmar av Europeiska miljöbyrån, som är det första EU-organ som har kandidatländer som medlemmar.

Kommissionen har slutligen åtagit sig att se till att representanter från kandidatländerna deltar i de möten som anordnas i samband med CAFE-programmet. Det kommer därför att bli nödvändigt att fastställa exakta villkor för kandidatländernas status vid dessa möten (även om det inte kommer att ske någon formell röstning inom de grupper som inrättas inom CAFE-programmet) och för finansieringen av deltagandet. Man måste också vidta nödvändiga åtgärder för att se till att de olika grupperna förblir hanterbara och effektiva i takt med det ökande deltagarantalet.

5.9. Samarbete med internationella organisationer

5.9.1. FN-ECE:s konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar

I diskussioner med representanter för medlemsstater och intressenter framkom att det finns ett stort behov av utökat samarbete med FN-ECE:s konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar. Ett sådant samarbete får naturligtvis inte leda till att gemenskapens befogenheter urholkas eller till att EU:s politik på det här området kontrolleras. Konventionen och EU:s luftkvalitetspolitik överlappar varandra allt mer både politiskt och geografiskt. Det är därför nödvändigt att utöka samarbetet med konventionen om CAFE-programmet verkligen skall kunna bidra till utformningen av politiken och undvika slöseri med resurserna.

Det är särskilt viktigt att utveckla och upprätthålla hållbara strukturer för att få till stånd ett gott samarbete och samordning vid utarbetandet av de tekniska analyserna inom de båda programmen. Samarbete och samordning på teknisk nivå är därför en central komponent när det gäller att utnyttja synergieffekter och undvika dubbelarbete.

På politisk nivå är det viktigt att medlemsstaternas ståndpunkter samordnas så långt det är möjligt i förhandlingarna om konventionen. Kommissionen kommer att göra sitt yttersta för att de ståndpunkter som medlemsstaterna intar i Genève till fullo överensstämmer med utvecklingen av gemenskapspolitiken på området.

5.9.2. Samarbete med Världshälsoorganisationen

Vid utarbetandet av de senaste direktiven om luftkvalitet utgick kommissionen från Världshälsoorganisationens riktlinjer när det gäller risker. De nuvarande riktlinjerna om luftkvalitet, som antogs 1996, utarbetades efter en överenskommelse mellan kommissionen och WHO:s regionala kontor i Europa. De arbetsgrupper som kommissionen har inrättat för att sammanställa material om varje förorenande ämne som behandlas har använt dessa riktlinjer, tillsammans med bedömningar av färskare resultat eller riskbedömningar, som grund för de föreslagna gränsvärdena. I de fall det har visat sig att de gränsvärden som fastställts endast med beaktande av riskbedömningen inte kan uppnås, har tillfälliga mål fastställts med beaktande av kostnader och andra faktorer.

Under det samrådsförfarande som ledde till att CAFE-programmet sjösattes stod det klart att det stora flertalet av de nationella representanterna och intressenterna stödde användningen av WHO:s riktlinjer som främsta informationskälla när det gäller riskerna. Kommissionen välkomnar därför översynen och, om det blir nödvändigt, revideringen av dessa riktlinjer som, tillsammans med annan nödvändig information om riskerna för människors hälsa, bör färdigställas så att de hinner tas med vid översynen av särdirektiven om luftkvalitet.

6. Slutsats: Mot en temainriktad strategi

Kommissionen har för avsikt att under 2004 presentera en temainriktad strategi som uppfyller ovannämnda krav. Strategin skall presenteras tillsammans med eller följas upp av ett lagförslag. 2004 anses vara en realistisk tidsfrist för utarbetandet av strategin, och sammanfaller även med flera av de tidsfrister för översyner som ingår i den nuvarande lagstiftningen.

Strategin skall bl.a. bestå av följande element:

* En grundlig genomgång av hur lämplig och effektiv gemenskapslagstiftningen och de nationella programmen är när det gäller att ta itu med de återstående luftföroreningsproblemen, med hänsyn till behovet att skydda utsatta befolkningsgrupper. Genomgången kan även omfatta en revidering eller komplettering av målen för luftkvalitet och nedfall om det visar sig bli nödvändigt.

* Utförliga beskrivningar av och hänvisningar till tillgängliga uppgifter om luftkvalitet och nedfall samt indikatorer för information till allmänheten.

* En utförlig analys av vilka ytterligare åtgärder som kan krävas för att uppnå målen när det gäller luftkvalitet och nedfall.

* Förslag till nya eller ändrade direktiv om luftkvalitet och nationella utsläppstak.

* En lägesrapport om den politik som förs på andra områden, och utarbetande av de åtgärder för att minska utsläppen som tas upp i början av avsnitt 5.3.