ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING av KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Översyn av förordning (EG) nr 842/2006 om vissa fluorerade växthusgaser Följedokument till förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING om fluorerade växthusgaser /* SWD/2012/0363 final */





1. Inledning Fluorerade växthusgaser[1] används i allt större omfattning i ett antal tillämpningsområden, som kyl- och luftkonditioneringsutrustning, skum, aeorosolsprayer, brandskyddsutrustning och elektrisk utrustning. Fluorerade växthusgaser har dock en mycket stark klimatpåverkan.[2] Den nuvarande förordningen om fluorerade växthusgaser är främst inriktad på att minska utsläppen av dessa växthusgaser under utrustningens livstid och dess hantering när den är uttjänt, men den innebär knappt några begränsningar av fluorerade växthusgaser i ny utrustning. Samtidigt finns det redan säkra och energieffektiva alternativ till fluorerade växthusgaser inom nästan alla tillämpningsområden. Kommissionen offentliggjorde en rapport om förordningens tillämpning, effekter och lämplighet för vissa fluorerade växthusgaser.[3] Det konstaterades vissa brister i tillämpningen som behöver åtgärdas. Om förordningen om fluorerade växthusgaser tillämpas fullt ut tillsammans med direktivet om mobila luftkonditioneringssystem (direktiv 2006/40/EG) skulle utsläppen av fluorerade växthusgaser kunna frysas till dagens nivåer. I rapporten konstaterades dock också att EU bör vidta ytterligare åtgärder för fluorerade växthusgaser med tanke på möjligheten att minska utsläppen ännu mer till relativt låga kostnader. Även Europaparlamentet har vid upprepade tillfällen krävt långtgående åtgärder inom detta område.[4],[5] På internationell nivå kräver mer än 100 länder åtgärder mot fluorerade växthusgaser inom ramen för Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet.[6] Sedan 2009 har EU i princip ställt sig bakom förslagen till en global utfasning enligt Montrealprotokollet. Dessutom främjas en rad åtgärder mot fluorerade växthusgaser genom initiativet Climate and Clean Air Coalition on Short-Lived Climate Pollutants (global koalition för minskade utsläpp av kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar), som omfattar USA, Europeiska kommissionen, Världsbanken och FN:s miljöprogram (Unep).[7] 2. Problemformulering Alla påverkas av klimatförändringarna genom extrema väderförhållanden och anpassningskostnader. Det råder internationellt vetenskapligt samförstånd om att den globala uppvärmningen behöver begränsas till 2˚C för att undvika oönskade klimateffekter.[8] Sammanlagt utgör fluorerade växthusgaser 2 % av alla växthusgaser i EU i dag, men de har mycket större potential för att värma upp atmosfären än koldioxid. Vid en kostnadseffektiv färdplan för att minska utsläppen av koldioxid i EU:s ekonomi bör utsläppen av fluorerade växthusgaser minskas med 70–78 % fram till 2050 och med 72–73 % fram till 2030 till en marginell kostnad för utsläppsminskande åtgärder på cirka 50 euro per ton koldioxidekvivalenter.[9] För sektorn för fluorerade växthusgaser motsvarar detta en minskning med 70 miljoner ton koldioxidekvivalenter (Mt koldioxidekvivalenter) jämfört med förväntade utsläpp 2030 om nuvarande lagstiftning tillämpas fullt ut. Den globala användningen av fluorerade växthusgaser har ökat snabbt sedan 1990 och kommer att leda till kraftiga utsläppsökningar om inget görs. Eftersom utrustning och produkter som innehåller fluorerade växthusgaser har en lång livslängd på upp till 50 år (t.ex. cellplast för isolering av byggnader), skulle bristande offentliga ingripanden i dag leda till onödiga och stora utsläpp under flera årtionden framöver. Utöver att åtgärda de befintliga bristerna i tillämpningen av den nuvarande förordningen om fluorerade växthusgaser finns det alltså ett stort behov av att minska de framtida utsläppen. Analysen[10] visar att två tredjedelar av de förväntade utsläppen[11] i EU skulle kunna undvikas på ett kostnadseffektivt sätt[12] fram till 2030 om åtgärder vidtas för att undvika att fluorerade växthusgaser används när det finns lämpliga alternativ. Sammanlagt skulle det gå att minska utsläppen med ungefär 625 Mt koldioxidekvivalenter på ett kostnadseffektivt sätt under perioden 2015–2030. Om inga åtgärder vidtas inom detta område kommer EU inte att nå sina utsläppsmål, eller så kommer andra industrisektorer att tvingas vidta dyrare åtgärder, vilket skulle minska konkurrenskraften för industrin i stort. Dessutom finns det en outnyttjad potential för att öka marknadsandelarna för miljövänlig, alternativ teknik, vilket skulle stimulera innovation, gröna arbetstillfällen och tillväxt.[13] 3. Syftet med EU:s initiativ Det övergripande målet för förordningen om fluorerade växthusgaser är att bidra på ett kostnadseffektivt sätt[14] till att minska utsläppen av växthusgaser i EU med 80–95 % till 2050 för att möta den globala utmaningen att hålla klimatförändringen till mindre än 2ºC jämfört med förindustriella nivåer. Detta skulle man kunna uppnå genom att – avråda från att använda fluorerade växthusgaser med en hög faktor för global uppvärmningspotential när det finns lämpliga alternativ, – uppmuntra användning av alternativa ämnen eller tekniker utan att äventyra säkerhet, funktionalitet och energieffektivitet, – förhindra utsläpp från utrustning och se till att uttjänta fluorerade gastillämpningar hanteras korrekt, – underlätta konvergens mot ett eventuellt kommande avtal om utfasning av fluorkolväten (HFC) inom ramen för Montrealprotokollet, – förbättra hållbar tillväxt, stimulera innovation och utveckla miljövänlig teknik, – begränsa eventuella oönskade konsekvenser för små och medelstora företag, konkurrenskraft och sysselsättning, administrativ börda för företag och myndigheter och upprätthålla konkurrensen på den inre marknaden i största möjliga omfattning. 4. Alternativ I konsekvensbedömningen undersöks fem alternativ. Det första alternativet är ”ingen ändring av politiken” (alternativ A), som innebär att det inte införs några nya rättsliga krav, men däremot görs förtydliganden av definitioner och icke-rättsliga åtgärder på EU-nivå för att underlätta en bättre tillämpning av de befintliga kraven. Den nuvarande lagstiftning är mycket viktig, men otillräcklig för att nå målen, varför den används som ett referensscenario som de andra fyra alternativen bedöms gentemot. – Alternativ B: Användning av ”frivilliga avtal” mellan industriaktörer inom sektorer där det kan vara realistiskt med sådana avtal på grund av låga kostnader för utsläppsminskningar. – Alternativ C: Enligt alternativet ”utvidga räckvidden för begränsning av utsläpp och återvinning” skulle bestämmelserna om begränsning av utsläpp även gälla sektorer som i dag inte omfattas av förordningen om fluorerade växthusgaser. – Alternativ D: Enligt alternativet ”utfasning” ska gradvis sänkta gränsvärden införas fram till 2030 för den mängd fluorkolväten som får släppas ut på EU-marknaden. Detta alternativ omfattar också åtgärder för fluorkolväten i redan påfylld utrustning för att undvika att endast produkter som är tillverkade i EU omfattas av taket. – Alternativ E: ”Förbud” mot användning av fluorerade växthusgaser i sektorer där det redan finns ersättningsteknik att tillgå för 100 % av tillämpningarna. Några av de alternativ och åtgärder som beskrivs i det följande är inte ömsesidigt uteslutande, utan kan kombineras med andra alternativ som undersökts. Ytterligare alternativ och delalternativ har granskats och avfärdats på grundval av fyra kriterier: – Effektivitet (mindre än 1 Mt koldioxidekvivalenter). – Verkningsgrad (mer än 50 euro per ton koldioxidekvivalenter i minskade utsläpp). – Tekniska begränsningar som säkerhet och energieffektivitet. – Andra begränsningar som förenlighet med annan EU-politik. Alla alternativ och delalternativ som valts är alltså redan från början effektiva, kostnadseffektiva, energieffektiva och säkra, eftersom hälsa och växthusgasers livscykel har beaktats redan vid urvalet. 5. Konsekvenser 5.1. Miljömässiga konsekvenser Det mest kostnadseffektiva alternativet för att minska utsläppen av växthusgaser är utfasningsmetoden (D), som skulle minska utsläppen med 71 Mt koldioxidekvivalenter fram till 2030, det vill säga två tredjedelar av dagens utsläpp. Förbud inom vissa sektorer där detta är möjligt (E) skulle ge utsläppsminskningar på 53 Mt koldioxidekvivalenter, dvs. ungefär hälften av dagens utsläpp, medan man med frivilliga avtal (B) skulle kunna få till stånd en minskning med 22 Mt koldioxidekvivalenter fram till 2030 (tabell 1). Utsläppsminskningen till följd av en utvidgad räckvidd för begränsning av utsläpp (C) skulle vara mycket små, eftersom utvidgningen endast skulle gälla vissa transportmetoder. Utsläppsminskningarna omfattar inverkan av ökad energieffektivitet (dvs. totala besparingar från alternativen). Den metod som legat till grund för dessa slutsatser är en ingående och uttömmande analys av möjligheten att införa säkra och energieffektiva alternativ till en kostnad på mindre än 50 euro per ton minskade utsläpp i koldioxidekvivalenter i var och en av de 28 viktigaste delsektorer som använder fluorerade växthusgaser[15]. Ekotoxikologiska risker på grund av utsläpp av ämnen i miljön anses vara låga eller obefintliga för alla alternativ. 5.2. Ekonomiska konsekvenser Sektorn för fluorerade växthusgaser omfattar ett antal olika marknadsaktörer som kan påverkas på olika sätt av ändringar i politiken: Producenter av fluorerade växthusgaser, tillverkare av utrustning, elbolag, företag som erbjuder service för utrustning, importörer och exportörer, användare av utrustning, återförsäljare och råmaterialsektorn (t.ex. metaller och produkter). Ett antal olika ekonomiska konsekvenser analyserades (tabell 1) med hjälp av en input/outputmodell (EmIO-F) och en allmän jämviktsmodell (GEM-E3). De övergripande konsekvenserna är små. Input/outputmodellen pekar på en måttligt positiv inverkan på den totala produktionen (upp till 0,009 %) och enligt GEM-E3-modellen förutspås en liten minskning (upp till -0,006 %). Dessa konsekvenser är störst vid en utfasning (D), följt av förbud (E). För de sektorer som påverkas direkt, kan utrustningstillverkning få en viss vinst, medan elsektorn skulle få förluster på grund av ökad energieffektivitet i alternativ utrustning. Konsekvenserna för den kemiska sektorn är små. Enligt modellerna förutspås små förluster för tjänstesektorn på grund av den mindre andelen utrustning med fluorerade växthusgaser som kräver utsläppskontroller. De potentiella förlusterna bör dock uppvägas helt och hållet av de nya underhållsbehov som uppstår för alternativ utrustning och av hittills outnyttjade möjligheter i tillämpningen av de nuvarande bestämmelserna om begränsning av utsläpp. Utfasningsalternativet (D) berör flest tillämpningssektorer och innebär alltså störst stimulans för ny (grön) teknik och leder till störst användning av alternativ. Av samma skäl kommer de sammanlagda direkta kostnaderna (investeringar och drift) för användare av utrustning också att bli något högre (följd av förbud (E) och frivilliga avtal (B)). Den underliggande bedömningen utgår från en försiktig strategi där man enbart tar hänsyn till ersättningsalternativ som finns tillgängliga i dag och beräkningarna har gjorts utifrån dagens kostnader. Sannolikt kommer kostnaderna att minska genom teknisk utveckling och skalfördelar, men detta togs alltså inte med i beräkningen. De indirekta kostnaderna anses vara marginella. Tack vare de låga kostnaderna kommer konkurrenskraften generellt inte att påverkas negativt, särskilt som inget av alternativen kräver att befintlig utrustning ska bytas ut. Direkta investeringskostnader kommer alltså att uppstå först när utrustningen är uttjänt. Konsekvenserna för konsumentpriserna kommer att bli små för alla alternativ och vara försumbara i makroekonomiska termer (-0,01–0,00 % för alternativ D och E, enligt GEM-E3). När det gäller de regionala konsekvenserna kan den direkta inverkan bli 1 euro högre per invånare i länderna i södra Europa, på grund av att det är mer vanligt med luftkonditioneringsutrustning. Små och medelstora företag utgör en stor andel av alla företag som är verksamma inom sektorer som använder fluorerade växthusgaser. Enligt de små ekonomiska effekter som konstateras i analysen väntas inga alltför stora bördor uppstå för dessa företag. Utfasning (D) ger industriaktörerna mer flexibilitet än förbud (E), vilket intressenterna ofta lyfte fram. Det går att införa skyddsåtgärder, t.ex. klausuler om utsläpp av mindre betydelse, för att undanta mycket små aktörer på marknaden för fluorerade växthusgaser från rapportering och vissa skyldigheter. Alla alternativ är utformade så att inhemska producenter och importörer av apparater ska ha samma villkor för att få släppa ut produkter på EU-marknaden. Den internationella konkurrenskraften kommer alltså inte att påverkas. Sannolikt kommer europeiska företag att ha fördel av att vara tidigt ute på internationell nivå, särskilt om det införs ett internationellt avtal om utfasning av fluorerade växthusgaser. Utfasning (D) och förbud (E) skulle leda till en stor marknad för teknik med en låg faktor för global uppvärmningspotential och stimulera utvecklingen av sådan teknik även i exporterande tredjeländer. De administrativa kostnaderna kan hållas förhållandevis låga eftersom den befintliga rapporteringsordningen enligt förordningen om fluorerade växthusgaser kommer att bilda stommen för de uppgifter som krävs för att genomföra kommande alternativ. Endast oberoende kontroll kommer att öka kostnaderna, vilket särskilt gäller om alternativ (B), med ett frivilligt avtal om korrekt genomförande införs. Tabell 1: Sammanfattande tabell över miljömässiga, ekonomiska och sociala konsekvenser av alternativen fram till 2030.[16] KONSEKVENSER || Alternativ B || Alternativ C || Alternativ D || Alternativ E || || Frivilliga avtal || Utökad räckvidd || Utfasning || Förbud || MILJÖMÄSSIGT || || || || || Utsläppsminskningar TOTALT [Mt koldioxidekvivalenter] || 22,2 || 1,4 || 70,7 || 53,3 || Totala direkta kostnader [miljoner euro/år] || 530 || 66 || 1500 || 1330 || Administrativa kostnader [miljoner euro/år] || 10,7 || 0 || 0,2 (+ 1,9 i engångskostnader) || 1,2 || Direkta effekter på sektorns produktion (förändring i %) [% av 2007, I/O-modellen] || 0,006 || Förs. || 0,009 || 0,003 || – maskiner/utrustning || 0,38 || Förs. || 0,52 || 0,23 || – tjänster/underhåll || -0,09 || Förs. || -0,38 || -0,37 || – kemikalier || -0,19 || Förs. || 0,17 || 0,03 || – el || -0,19 || Förs. || -0,59 || -0,26 || Konsekvenser för BNP (förändring i %, GEM-E3) || mindre än D || Förs. || -0,006 || -0,003 || Regionala konsekvenser || Förs. || Förs. || små effekter i södra EU || mindre än D || Konsekvenser för små och medelstora företag || inga signifikanta konsekvenser || Förs. || inga signifikanta konsekvenser || inga signifikanta konsekvenser || Inre marknaden || inga || inga || inga || Inga. || Konkurrenskraft, handel och investeringar || små || Förs. || små positivt för alternativ || små positivt för alternativ || Tredjeländer || Förs. || Förs. || stimulerar till alternativ globalt || stimulerar till alternativ globalt || Konsumentpriser || Förs. || Förs. || Förs. || Förs. || Innovation och forskning || underlättar ny teknik i låg grad || Förs. || underlättar ny teknik och nya produkter || underlättar ny teknik och nya produkter || SOCIALT || || || || || Sysselsättning: konsekvenser 2030 [antal arbetstillfällen] || +600 || Förs. || -16 000 till +7 000 || -12 000 till +4 000 || Arbetsmiljö || Förs. || Förs. || Förs. || Förs. || 5.3. Sociala konsekvenser Effekterna för sysselsättningen är små. För utfasning (D) visar de modellerade effekterna allt mellan en ökning på ca 7 000 till en minskning på 1 600–16 000 arbetstillfällen. Eftersom effekterna av de andra alternativen är lägre ligger den väntade största inverkan på sysselsättningen på ungefär +0,003 % till -0,007 % (alternativ D). Effekterna för nya arbetstillfällen skulle uppstå inom maskin- och utrustningssektorn och i sektorer som levererar insatsvaror (t.ex. basmetaller, metallprodukter). Förluster i arbetstillfällen väntas i energiförsörjningssektorn och tjänstesektorn, men dessa effekter uppvägs sannolikt av andra effekter. Arbetsmiljöriskerna väntas inte öka för de olika alternativen, så länge säkerhetsnormer och säkerhetsförfaranden följs. Genomförbarhetsanalysen av alternativen utgick från antagandet att enbart testad, säker och energieffektiv teknik används. De föreslagna kraven på minimiutbildning för certifierad personal som också ska omfatta alternativa ämnen minskar hälsoriskerna ytterligare. 6. Jämförelse av alternativen I konsekvensbedömningen konstateras att en utfasning (D) skulle ge största ytterligare miljönytta, stimulera innovation mest och medföra lägre kostnader för ekonomin och samhället som helhet. Det skulle leda till en minskning med ungefär 60 % 2030 jämfört med 2005, enligt EU:s färdplan för ett utsläppssnålt samhälle och är alltså det enda alternativ som är tillräckligt effektivt. Många intressenter anser också att detta alternativ är mer flexibelt än alternativet med förbud (E). Frivilliga avtal (B) och i synnerhet alternativet med att utvidga räckvidden för begränsning av utsläpp och återvinning (C) skulle inte på långa vägar ge tillräckligt stora utsläppsminskningar med tanke på det övergripande målet. De sociala och ekonomiska konsekvenserna är marginella för samtliga alternativ. Mest effektivt skulle det vara att komplettera utfasningen (alternativ D) med en utvidgning av räckvidden för bestämmelserna om begränsning av utsläpp till vissa transportmedel (alternativ C) och med förbud mot utsläppande på marknaden inom ett fåtal begränsade områden (gaser som inte omfattas av utfasning och destruering av biprodukter, som är delalternativ inom alternativ E). För att upprätthålla den miljömässiga integriteten i utfasningsmekanismen och rättvisa villkor på marknaden är det mycket viktigt att vidta åtgärder för att se till att de mängder som importeras i redan påfylld utrustning räknas in i gränsvärdet. Vissa intressenter[17] rekommenderar också en kombination av utfasning och vissa ”understödjande” förbud inom t.ex. området för kylningsutrustning, för att skapa större säkerhet i tillgången till fluorerade växthusgaser inom de sektorer där det är svårare att hitta ersättningar. Sådana förbud skulle i princip inte påverka de miljömässiga, ekonomiska och sociala konsekvenserna, eftersom utfasningen ändå skulle omfatta dessa sektorer. Alternativ D skulle alltså tillsammans med alternativ C och kompletterande och understödjande förbud leda till en utsläppsminskning på ungefär 72 Mt koldioxidekvivalenter (dvs. en ytterligare utsläppsminskning på 1 Mt koldioxidekvivalenter jämfört med enbart alternativ D). [1] Fluorerade växthusgaser omfattar fluorkolväten (HFC), perfluorkarboner (PFC) och svavelhexafluorid (SF6). Mätt i vikt är 98 % av de fluorerade växthusgaser som släpps ut på marknaden i EU fluorkolväten (uppgifter från 2010). [2] Fluorerade växthusgaser har en faktor för global uppvärmningspotential som är upp 23 000 gånger större än för koldioxid. [3] KOM(2011) 581, om förordningens tillämpning, effekter och lämplighet för vissa fluorerade växthusgaser (förordning (EG) nr 842/2006) av den 26 september 2011, http://ec.europa.eu/clima/policies/f-gas/docs/report_sv.pdf [4] Europaparlamentets resolution av den 14 september 2011 om ett helhetsbetonat grepp på frågan om antropogena utsläpp av annat slag än koldioxid och av relevans för klimatet, P7_TA-PROV(2011)0384. [5] Europaparlamentets resolution av den 15 mars 2012 om färdplan för ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt samhälle 2050 (2011/2095(INI)), P7_TA-PROV(2012)0086. [6] ozone.unep.org/Meeting_Documents/mop/22mop/MOP-22-9E.pdf [7] www.unep.org/ccac/ [8] IPCC, fjärde utvärderingsrapporten, klimatförändring 2007: arbetsgrupp III: Mitigation of Climate Change. www.ipcc.ch/publications_and_data/ar4/wg3/en/contents.html [9] KOM(2011) 112. Färdplan för ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt samhälle 2050.eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52011DC0112:SV:NOT [10] Schwarz m.fl. (2011) Preparatory study for a review of Regulation (EC) No 842/2006 on certain fluorinated greenhouse gases. Öko-Recherche m.fl. ec.europa.eu/clima/policies/F-gas/docs/2011_study_en.pdf [11] Under förutsättning att förordningen om fluorerade växthusgaser tillämpas fullt ut. [12] Ofta mycket mindre än 50 euro/ton koldioxidekvivalenter. [13] Många av dessa ”gröna tillväxtföretag”, som ofta är små och medelstora företag, säger att de har svårt att få ut sina produkter marknaden i nuläget. [14] Minskningskostnader på mindre än 50 euro per ton koldioxid i utsläppsminskning räknas som kostnadseffektiva. [15] Schwarz m.fl. (2011) Preparatory study for a review of Regulation (EC) No 842/2006 on certain fluorinated greenhouse gases. Öko-Recherche m.fl. [16] Förs. = försumbart [17] Till exempel. nätverket för miljöskyddsmyndigheter.