Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Europeiska unionens inkomster"

(1999/C 138/07)

Den 26 januari 1999 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén i enlighet med artikel 23.3 i sin arbetsordning att utarbeta ett yttrande om "Europeiska unionens inkomster".

Sektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning som svarat för det förberedande arbetet i ärendet antog sitt yttrande den 3 mars 1999. Föredragande var Vasco Cal.

Vid sin 362:a plenarsession den 24-25 mars 1999 (sammanträdet den 24 mars) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 105 röster för, 6 emot och 9 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Den europeiska integrationsprocessen handlar inte bara om budgetfrågor, och de är inte ens de viktigaste aspekterna. Samtliga länder som medverkar i denna process anser att fördelarna är större än nackdelarna, som varierar från fall till fall och över tiden. Även utvidgningen är huvudsakligen motiverad av politiska och inte ekonomiska överväganden, även om studier visar att vissa länder kan komma att vinna mer än andra.

1.2. Europeiska unionen har nått en avgörande fas i sin historia. Med fullbordandet av den inre marknaden, införandet av en gemensam valuta, stärkningen av den ekonomiska och sociala sammanhållningen och utvidgningen till länderna i Central- och Östeuropa, går Europeiska unionen in i en ny utvecklingsfas som kräver långsiktiga beslut.

1.3. Kommittén är övertygad om att Europeiska unionens finansieringsproblem bara kan lösas om man anlägger ett mer sakligt synsätt och sätter det gemensamma intresset före nationella intressen. Vi uppmanar därför alla medlemsstater att arbeta i en konstruktiv och samarbetsinriktad anda och undvika alla tendenser till partiskhet med övertygelsen att en rättvis och varaktig lösning är det som på lång sikt bäst gagnar varje medlemsstats intressen. Kommittén vill bidra till denna debatt genom att i kapitel 4 i detta yttrande lägga fram ett förslag till det framtida systemet för Europeiska unionens inkomster.

1.4. I sitt yttrande om Agenda 2000(1), som antogs vid plenarsessionen i oktober 1997, ansåg Ekonomiska och sociala kommittén att det är nödvändigt att inleda en bred debatt om hur utgifter och intäkter fördelas mellan medlemsstaterna vid finansieringen av EU:s budget för att uppnå ett brett samförstånd om översynen av budgetramarna.

1.5. Kommissionens rapport om systemet med egna medel var ursprungligen planerad till slutet av 1999 men publicerades redan den 7 oktober 1998. Rapporten gör det således möjligt att analysera Agenda 2000 och budgetramarna i sin helhet och beakta den fråga som flera medlemsstater har tagit upp om sin budgetobalans(2).

1.6. Vid Europeiska rådets möte i Berlin den 24-25 mars kommer diskussionerna att koncentreras till Agenda 2000. Kommittén känner sig förpliktad att bidra till att toppmötet "utvecklar en ambitiös politisk strategi som bygger vidare på de storartade idéer som ( ) har skapat ett bättre integrerat, starkare och mer solidariskt Europa, ett Europa som av en majoritet av medborgarna uppfattas som ett gemensamt framtidsprojekt och inte som ett skydd mot överdrifter och kortsiktiga nationella intressen" (punkt 4.5 i ovannämnda yttrande).

2. Kommissionens rapport

2.1. Som ett inslag i raden av sammanhängande policyförslag inom ramen för Agenda 2000 har Europeiska kommissionen publicerat en bred översikt av hur det nuvarande systemet fungerar för hantering av de tillgängliga resurserna för finansiering av Europeiska unionens budget (KOM(1998) 560 slutlig). I översikten skisseras hur de olika komponenterna utvecklats under det senaste årtiondet.

2.2. Syftet med denna översikt är att tillföra information till diskussionen, dels om i vilken mån nuvarande system klarar av att ställa resurser till förfogande, dels de relativa fördelarna med olika alternativ för variationer - eller större förändringar - i hanteringen av dessa resurser. Eftersom man överväger centrala beslut om de större utgiftsposterna i budgeten (bland annat den gemensamma jordbrukspolitiken och strukturfonderna) är det viktigt att inkomstresurserna blir tillräckliga för att täcka åtagandena.

2.3. Kommissionens rapport om finansieringen av Europeiska unionen

- undersöker fördelarna med det befintliga systemet för egna medel, som kombinerar inkomster från traditionella egna medel, en öronmärkt del av momsintäkterna och ett bidrag som bygger på relativa BNI-summor,

- överväger möjligheten till nya egna medel,

- överväger speciellt möjligheten att en momsrelaterad resurs betalas in direkt till EU,

- studerar påståendena om att dagens bidragsstruktur från vissa medlemsstater lägger en orättvis börda på dessa medan andra blir relativt generöst behandlade (bland annat diskuteras mekanismen för en delrabatt till Storbritannien).

2.4. När det gäller EU:s budgetmedel kommer kommissionen fram till samma slutsatser som ESK i yttrandet om Agenda 2000, nämligen att "bidragen till gemenskapsbudgeten har blivit mer proportionella i förhållande till ländernas ekonomiska resurser" och lett till större rättvisa (punkt 4.4.3 i yttrandet). Enligt kommissionen beror detta på ändringarna 1988 och 1994, genom första och andra Delors-paketet, som innebar en betydande ökning av BNI-resursens andel av de samlade budgetmedlen och en relativ minskning av de traditionella medlens och mervärdesskattens andel (se tabell 1 i rapporten).

2.5. Kommissionen tar upp ett kriterium som ESK presenterade i sitt tidigare yttrande och som är viktigt i samband med alla bedömningar av EU:s effekter på enskilda medlemsstater. Som ESK konstaterade i sitt yttrande "är situationen när det gäller intäkter dock mer komplicerad". Utgifterna för ekonomisk och social sammanhållning är fördelaktiga för de länder och regioner där behovet är störst, men utgifterna för inre politikområden är annorlunda fördelade. I huvudsak är också utgifterna för den gemensamma jordbrukspolitiken mer fördelaktiga för de länder där den har tillämpats länge och inneburit mest stöd, även om 1992 års reform har minskat denna obalans.

2.6. Kommissionen konstaterar att dagens system för egna medel visserligen genererar medel att finansiera EU:s utgifter, men att EU saknar verkliga "egna medel" och i huvudsak är beroende av överföringar från medlemsstaternas statskassor. Av detta skäl är det ännu svårare för EU-medborgarna att bilda sig en uppfattning om relationen mellan bidrag och förmåner än när det gäller skattebetalare och medborgare inom en enskild medlemsstat.

2.7. Kommissionen noterar att EU saknar verklig finansiell självständighet, men i rapporten utvecklas inte diskussionen om huruvida kommissionen - och medlemsstaternas regeringar - önskar att systemet för EU:s finansiering skall bli mer beroende av uppbördsmetoder inom ramen för unionens befogenheter och mindre beroende av överföringar ur medlemsstaternas statskassor.

2.8. Debatten om i vilken mån EU skall vara finansiellt självständig väcker centrala frågor om principer och medelsförvaltning. Kommissionen har dragit i gång en diskussion om en eventuell överenskommelse med innebörden att gemenskapens institutionella förfaranden skulle ge kommissionen möjlighet att besluta om en (låg) momssats som direkt öronmärkts för gemenskapsbudgeten, men detta förutsätter att det skulle vara positivt att den finansiella självständigheten ökar och att arrangemanget blir överskådligt.

2.9. Trots de tekniska och begreppsmässiga svårigheterna att fastställa och mäta budgetobalanserna, som beskrivs i detalj i rapporten, har kommissionen försökt beräkna dessa budgetsaldon med hjälp av olika metoder: den operativa balansmetoden och den metod som tillämpas på korrigeringssystemet för Storbritannien. I rapportens andra del låter kommissionen förstå att detta medför att de ekonomiska relationerna mellan medlemsstaterna och EU:s budget blir mindre tydliga.

2.10. När det gäller förslagen om hur dessa problem skall lösas anser kommissionen att om man kan uppnå politisk enighet om att dessa obalanser måste tas upp, finns det tre alternativ som inte utesluter varandra: ett mer genomskinligt och rättvist finansieringssystem som innebär att man avskaffar korrigeringssystemet till förmån för Storbritannien, och allmänt utnyttjar BNI-resursen - ett utgiftssystem med en minskning av andelen till den gemensamma jordbrukspolitiken genom att utgifterna för det direkta jordbruksstödet delvis återbetalas till medlemsstaterna - och ett allmänt korrigeringssystem.

2.11. Avslutningsvis konstaterar man i rapporten att varken behovet att öka de finansiella resurserna eller bristerna i dagens system gör det nödvändigt att ändra beslutet om egna medel på kortare sikt. Därmed upprepas den uppfattning som förs fram i Agenda 2000.

2.12. Kommissionen noterar att det finns alternativa lösningar för att variera komponenterna eller proportionerna inom dagens system för egna medel och att dessa kan bli aktuella att tillämpa i framtiden, men att inget av alternativen är idealiskt. Ifall frågan om budgetobalans får tillräckligt stöd krävs beslut om de bästa och lämpligaste alternativen.

2.13. Med vissa föraningar om effekterna av gemenskapens utvidgning konstaterar kommissionen emellertid att de förändrade totala anspråken på gemenskapsbudgeten torde innebära så signifikant ändrade förutsättningar att det är motiverat med en så genomgripande reform.

3. Allmänna kommentarer

3.1. Som ESK redan har framhållit (punkt 4.4.4 i yttrandet om Agenda 2000) "är de snedvridningar som uppkommer vid beräkningen av nettobidrag till och från gemenskapsbudgeten inte i första hand en resursfråga (medlemsstaternas bidrag), utan snarare beroende av de olika budgetrubrikernas relativa vikt. Den största delen av budgetmedlen går fortfarande till jordbrukspolitiken (ca 50 % av den totala budgeten), medan strukturpolitiken svarar för ungefär en tredjedel av den totala budgeten."

3.2. Såväl EU:s inkomster som utgifter bestäms i slutändan av vad rådet beslutar för att uppnå de mål som anges i fördraget, till exempel när rådet godkänner åtgärder som berör reform av den gemensamma jordbrukspolitiken, ekonomisk och social sammanhållning eller forskning och teknisk utveckling. Budgetkonsekvenserna av dessa beslut framgår i många fall inte direkt eftersom de beror på hur besluten genomförs i de enskilda medlemsstaterna och på deras ekonomiska strukturer.

3.3. "Kompensationsmekanismen för Förenade kungariket" antogs 1984 på grund av landets budgetobalans. Obalansen var resultatet av att Storbritannien har en mindre och strukturellt avvikande jordbrukssektor, vilket innebär lägre utgifter till den gemensamma jordbrukspolitiken och ett proportionellt sett större bidrag eftersom landets momsandel är proportionellt sett större än dess andel av EU:s totala BNI. Korrigeringssystemet har inneburit att landets budgetobalans de senaste åren har minskat från i medeltal -0,5 % till -0,2 % av BNI. Om man använder samma typ av definition visar det sig i dag att också Tyskland, Nederländerna, Österrike och Sverige uppvisar budgetobalanser på nära -0,5 % av BNI, vilket fått dessa länder regeringar att föreslå att även de skall omfattas av korrigeringssystemet. ESK anser att om man gradvis avskaffade korrigeringssystemet till förmån för Storbritannien skulle budgetobalansen för de största nettobidragsgivarna vara mycket mindre.

3.4. Kommissionens simuleringar i rapportens bilaga 6 om konsekvenserna av en generell tillämpning av korrigeringssystemet som bygger på Storbritanniens modell, men som innebär att medlemsstaterna skall bidra till systemets effekter på andra stater men inte på dem själva, visar att Storbritannien, som i dag ensamt omfattas av kompensationsmekanismen, skulle beröras mest av en sådan lösning.

3.5. Även när det gäller Spaniens förslag att budgetbidragen skall vara progressiva gör kommissionen simuleringar beträffande effekterna på medlemsstaternas bidrag. I sin analys tillstår kommissionen att det nuvarande systemet med egna medel har degressiva inslag men anser att förslaget inte tar tillräcklig hänsyn till omfördelningen genom utgiftssidan av budgeten, särskilt när det gäller ekonomisk och social sammanhållning.

3.6. Kommissionen analyserar också utförligt möjligheten att skapa nya egna medel och därmed ge EU ökad finansiell självständighet i förhållande till de nationella budgetarna. Kommissionen går igenom olika alternativ och deras fördelar och nackdelar: CO2-energiskatt, kombinerad mervärdesskatt, punktskatter på tobak, alkohol och mineraloljor, bolagsskatt, kommunikationsskatter, personlig inkomstskatt, källskatt på ränteinkomster och ECB:s "seignorage" (myntningsrätt). Svårigheten att förutse hur stora intäkterna skulle bli innebär att många av dessa alternativ endast kan utnyttjas allmänt i begränsad utsträckning.

3.7. En annan möjlighet som kommissionen analyserar är att utnyttja åtgärderna i Agenda 2000, särskilt överföringen av en del av utgifterna för direktstödet inom den gemensamma jordbrukspolitiken till de nationella budgetarna. Denna åtgärd skulle minska EU:s budgetutgifter med cirka 8 % och därmed minska medlemsstaternas bidrag, vilket skulle leda till att de nuvarande budgetobalanserna blir mindre. Ännu en möjlighet skulle kunna vara att se till att jordbruksutgifterna, som utgör den största utgiftsposten, i högre grad än i nuläget respekterar den ekonomiska vikt som de skilda medlemsstaterna har.

3.7.1. Man har även övervägt att sänka jordbrukspriserna till den nivå som råder på världsmarknaden. Men man beaktar då inte att även världsmarknadspriserna snedvrids till följd av det omfattande stöd som de stora producentländerna ger.

3.8. Alla dessa alternativ har sina begränsningar och är tekniskt svåra att genomföra. Den allvarligaste konsekvensen för EU är dock att inget av dem i sig kan lösa de nuvarande svårigheterna att garantera stabila och förutsägbara medel inom ramen för ett rättvisare, mer solidariskt och av samtliga parter accepterat system som är hållbart på lång sikt och kapabelt att klara av den planerade utvidgningen.

3.9. Kommittén vill framhålla att man inte får blanda ihop följande tre nivåer i de aktuella diskussionerna: den totala budgeten och gemenskapens medel, balans mellan gemenskapens olika politikområden (den gemensamma jordbrukspolitiken, strukturpolitiken, utvidgningen osv.) och rättvisa mellan medlemsstaterna.

3.10. Det var viktigt för kommissionen att utarbeta planer för perioden 2000-2006 med hänsyn till budgetbalanserna, därför att många av de föreslagna åtgärderna på lång sikt avsevärt skulle kunna ändra de balanser som beräknats för 1997 och 1999. Om till exempel det rabattsystem som gynnar Storbritannien skulle avskaffas, om man i större utsträckning utnyttjar BNI-resursen i stället för momsresursen, om en del av utgifterna för direktstödet inom den gemensamma jordbrukspolitiken överförs till de nationella budgetarna eller om man minskar bidragen till strukturfonderna, skulle budgetbalanserna utvecklas på ett helt annat sätt under perioden 2000-2006 än under perioden 1993-1999, och de största effekterna skulle kunna uppnås i andra länder än i dem som vill omfattas av ett korrigeringssystem.

3.11. ESK vill betona att den verkligt brännande frågan i budgetdiskussionerna om Agenda 2000 berör den belastning som utvidgningen innebär. Med hänsyn till den avsevärda levnads-standardsklyftan mellan EU och de östeuropeiska länderna är det uppenbart att man har gjort en grov underskattning av utvidgningens kostnader inom unionsbudgeten. Under dessa förhållanden bör det understrykas att det finns en grundläggande motsägelse mellan utvidgningsmålsättningen och de starka kraven på att nettobetalarna skall svara för lägre bidrag till EU-budgeten. ESK anser att rådet före utvidgningen bör ändra beslutet om egna medel för att bättre fördela de budgetbördor som blir följden av utvidgningen.

4. Förslag till det framtida systemet för Europeiska unionens inkomster

4.1. De beslut som skall fattas i år om Agenda 2000, budgetplanen och om systemet med egna medel måste grunda sig på en klar uppfattning om finansieringen på lång sikt. Den utvidgning som inleds 2005/2006 utgör en historisk möjlighet att införa ett nytt finansieringssystem som är mer rättvist och mindre obalanserat än det nuvarande.

4.2. Det måste råda en allmän politisk enighet om principerna för det framtida systemet, för att de beslut som fattas på kort sikt och som kommer att gälla tills det nya systemet, träder i kraft inte skall strida mot det sistnämnda och därmed ytterligare försvåra diskussionerna om EU:s framtida finansieringssystem.

4.3. Med tanke på alla olika argument som förts fram om budgetobalanserna ställer sig Ekonomiska och sociala kommittén positiv till en generell regleringsmekanism varigenom en ram fastställs för det nya systemet för egna medel. Denna mekanism skall göra det möjligt att direkt relatera det nationella välståndet (uttryckt i BNI per capita) till nettobidraget från varje medlemsstat. Man måste därför se till att den samlade resursnivån vad gäller egna medel är så hög att Europeiska unionen verkligen kan fylla sin roll och dessutom stärka den.

4.3.1. Den kurva som grafiskt illustrerar denna mekanism får inte överskrida de gränser som fastställts för budgetbalanserna.

4.4. Den direkta relationen mellan dessa båda variabler bör inte uttryckas med enbart en linje utan med ett skuggat område kring denna linje, så att korrigeringsmekanismen träder in när nettosituationen i en medlemsstat faller utanför det skuggade området och avviker starkt från nettosituationen i andra medlemsstater med samma välståndsnivå. Relationen mellan budgetobalansen mätt i relation till BNI per capita och budgetbalansutfallet kräver en formel som tar hänsyn till årliga variationer i bidraget till budgeten. I princip bör de överenskomna mekanismerna innefatta en variationsmarginal som är godtagbar som genomsnitt för en period som överstiger ett år. Storleken på denna marginal bör vara tillräcklig för att uppnå en bättre balans mellan inkomstnivåns stabilitet och tillförlitlighet och de korrigeringar som görs av budgetbalanserna när de faller utanför det accepterade variationsintervallet. På så sätt kan man undvika allmänna korrigeringar varje år.

4.5. En teknisk fråga som kan orsaka problem i framtiden är hur man skall fastställa utgifterna i varje medlemsstat, eftersom många budgetrubriker inte säger något om detta i nuläget. Men eftersom systemet inte träder i kraft omedelbart skulle det var möjligt att förbereda det administrativa systemet för att lösa detta problem, och det skulle alltid vara möjligt att anse att vissa utgifter, till exempel i samband med externa eller administrativa åtgärder, inte behöver kompenseras fullt ut.

4.6. En principiell överenskommelse om det framtida finansieringssystemet kommer också att underlätta godkännandet av olika aktuella förslag på olika områden, till exempel de förslag som kommissionen tar upp i sin rapport, eftersom alla medlemsstater får en garanti för att obalanserna och orättvisorna inte kommer att öka.

4.7. Den kommer också att göra det möjligt att omedelbart förenkla det nuvarande finansieringssystemet, till exempel genom att i större utsträckning utnyttja BNI-resursen i stället för att fortsätta med de komplicerade beräkningarna av mervärdesbidraget, eller genom att öka de avdrag som medlemsstaterna gör i fråga om de traditionella egna medlen, eller minska beräkningsunderlaget för att kompensera Storbritannien. Dessa omedelbara åtgärder skulle minska obalansen när det gäller de aktuella bidragen för perioden 2000-2006 och skulle underlätta övergången till det nya systemet.

Bryssel den 24 mars 1999.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) EGT C 19, 21.1.1998.

(2) Budgetobalansen mäts utifrån skillnaden mellan bidrag till och intäkter från EU:s budget.