SV Europeiska unionens officiella tidning C 195/30

Yttrande från Europeiska regionkommittén – Förbättrat genomförande av EU:s territoriella agenda 2020

(2015/C 195/05)

Föredragande : Marek Woźniak (PL/EPP), regionpresident i Wielkopolskie

I. POLITISKA REKOMMENDATIONER

EUROPEISKA REGIONKOMMITTÉNS STÅNDPUNKT

1. Kommittén understryker att EU:s territoriella agenda ända från början har varit en åtgärdsinriktad politisk ram för att främja en polycentrisk territoriell utveckling i EU. Ansvaret för de politiska åtgärderna vilar huvudsakligen på de lokala och regionala myndigheterna, medlemsstaterna och EU-institutionerna.

2. Syftet med den territoriella agendan är att erbjuda strategiska riktlinjer för territoriell utveckling, att främja en integrering av den territoriella dimensionen i de olika politikområdena och på alla styrelsenivåer samt att se till att Europa 2020-strategin genomförs i enlighet med principerna för territoriell sammanhållning (1).

3. Kommittén beklagar att den territoriella agendan under flera år varit borta från den politiska arenan, men välkomnar den nuvarande ordförandeskapstrions (Italien – Lettland – Luxemburg) intresse.

4. Vi betonar att det territoriella (platsbaserade) tillvägagångssättet är den enda lämpliga politiska modell som gör det möjligt för EU att uppfylla de europeiska medborgarnas förväntningar (2). Därför måste också EU, med aktivt deltagande av Regionkommittén, lokala och regionala myndigheter och andra berörda aktörer, spela en större roll i arbetet med att utveckla en strategi inriktad på ett konkret område. Detta kommer att underlätta genomförandet av EU:s territoriella agenda.

5. Det behövs en gemensam strategisk planering för Europas territorium, en planering som grundar sig på en gemensam vision för den framtida utvecklingen i syfte att främja en bättre samordning av EU:s politik, skapa samverkanseffekter mellan sektorer och tydligt ange vilka institutioner som ansvarar för genomförandet av den territoriella agendan på europeisk, nationell, regional och lokal nivå.

6. Förutom mekanismer för planering och samordning är informationskampanjer och tillhandahållande av territoriell information och metodologiskt stöd till lokala och regionala myndigheter avgörande i detta sammanhang om man vill uppnå en mer hållbar utveckling för alla. I detta avseende återstår fortfarande mycket arbete för att få jämförbara uppgifter på lokal och sublokal nivå i hela EU.

7. På europeisk nivå bör man därför utarbeta strategier för integrerad territoriell utvecklingsplanering och samtidigt se till att de befintliga planeringsbefogenheterna på lokal och regional nivå respekteras (3).

8. Den territoriella dimensionen bör stärkas inom ramen för ett effektivt genomförande av Europa 2020-strategin och andra åtgärder, med särskild hänsyn till EU-politikens territoriella konsekvenser. I detta syfte rekommenderas en översyn av sektorspolitiken med avseende på dess territoriella konsekvenser och ett permanent införande av territoriella konsekvensanalyser i samband med att man antar rättsakter på olika EU-politikområden. Dessa skulle vara en grundläggande beståndsdel i bedömningen av lagstiftningens effekter och särskilt när det gäller sammanhållningspolitiken efter 2020.

9. Man måste övervaka de nödvändiga åtgärder som på EU-nivå vidtas för att motverka de allt större regionala skillnader som uppstått i EU mot bakgrund av de senaste årens kris, eftersom dessa utgör ett allvarligt hot mot den territoriella sammanhållningen.

Allmänna kommentarer

10. EU behöver en utvecklingsstrategi inriktad på ett konkret område. Insatserna för detta bör stärkas inom ramen för det nya lagstiftningspaketet för sammanhållningspolitiken. Med andra ord måste sammanhållningspolitiken göras förenlig med principerna om villkorlighet och subsidiaritet, med större fokus på den sistnämnda.

11. Kommittén påminner om att EU i sin territoriella politik måste ta hänsyn till effekterna av EU:s olika politiska strategier på regioner, städer och tätorter och göra det möjligt att ta itu med de aktuella utmaningarna på ett heltäckande sätt som inte bara omfattar struktur- och investeringsfonderna utan även miljö, transporter, den inre marknaden och den digitala agendan, för att bara nämna några andra EU-politikområden som har tydliga territoriella konsekvenser. Den territoriella dimensionen bör beaktas vid utformningen av politiken, så att samverkanseffekterna blir så stora som möjligt, utvecklingsmöjligheterna utnyttjas och motstridiga politiska effekter undviks.

12. Vi rekommenderar återigen att man inrättar ett ”råd för sammanhållningspolitiken” i syfte att stärka kontrollsystemet och skapa balans. Detta råd bör bestå av ministrar med ansvar för regional utveckling från relevant styrelsenivå i medlemsstaterna samt en företrädare för Europeiska regionkommittén för att samordna samarbetet. Kommittén är beredd att aktivt delta i de politiska diskussionerna om att inrätta ett sådant organ för att se till att de lokala och regionala myndigheternas synpunkter beaktas till fullo.

13. ReK betonar att partnerskap är en nödvändig förutsättning för ökad effektivitet i sammanhållningspolitiken, och att EU:s strategiska riktlinjer och regionala och lokala utmaningar bara kan kopplas samman på ett effektivt sätt i ett system med flernivåstyre (4).

14. Kommittén upprepar sitt stöd för de nya mekanismerna och instrumenten för att stärka den territoriella strategin genom lokalt ledd utveckling och integrerade territoriella investeringar (ITI). De erbjuder utmärkta möjligheter att sätta lokala myndigheter, städer och regioner i stånd att utnyttja EU-medel för att uppnå ekonomisk tillväxt och välstånd och att åter slå in på vägen mot ökad konvergens. Samtidigt som många medlemsstater har övervägt att genomföra dem i praktiken hämmas emellertid deras användning av de rättsliga hinder som kvarstår i EU-förordningarna och förvaltningsmyndigheternas ovillighet att låta den regionala och lokala nivån genomföra EU-politiken, vilket ReK beklagar.

15. Den stora variationen i genomförandegraden för dessa instrument mellan de enskilda medlemsstaterna innebär att systemet för förvaltning, genomförande, övervakning och kontroll av dessa instrument till stöd för territoriell utveckling bör vara så förenklat och samordnat som möjligt.

16. Kommittén påpekar dock att en territoriell utvecklingsstrategi sträcker sig betydligt längre än dessa instrument och bör beaktas i alla aspekter av sammanhållningspolitiken.

17. Kommittén efterlyser större respekt för artikel 174 om territoriell sammanhållning i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Enligt denna artikel är EU:s mål att minska skillnaderna mellan de olika regionernas utvecklingsnivåer och eftersläpningen i de minst gynnade regionerna, och särskild hänsyn ska tas till landsbygdsområden, områden som påverkas av strukturomvandlingar och regioner med allvarliga och permanenta, naturbetingade eller demografiska nackdelar, till exempel de nordligaste regionerna med mycket låg befolkningstäthet, öar samt gräns- och bergsområden. En av nycklarna till att den territoriella agendan 2020 faktiskt ska bli framgångsrik skulle vara att dessa regioner ges möjlighet att övervinna sina strukturella hinder för utveckling.

18. Kommittén erinrar också om den särskilda situationen i de yttersta randområdena, och påpekar att man måste ta hänsyn till dessa områdens särdrag och begränsningar, som fastställs i artikel 349 i EUF-fördraget, för att hjälpa dem att hantera sina strukturella utvecklingshinder så att de kan spela en central roll för ett framgångsrikt genomförande av den territoriella agendan för 2020.

19. Dessutom bör man ta hänsyn till andra demografiska utmaningar som har stor inverkan på regionerna, såsom avfolkning, åldrande befolkning och stor befolkningsspridning. Vid genomförandet av sammanhållningspolitiken bör särskild uppmärksamhet ägnas åt de geografiskt och demografiskt mest missgynnade områdena (5).

20. Man bör återuppta diskussionen om att mäta livskvalitet med indikatorer som sträcker sig längre än BNP (”GDP and beyond”). Den territoriella sammanhållningen är ett komplement till den ekonomiska och sociala sammanhållningen och kan därför inte mätas med enbart ekonomiska indikatorer. ”Smart och hållbar tillväxt för alla i EU handlar om mer än bara BNP-tillväxt. Det omfattar även territoriella, sociala, kulturella och i synnerhet miljömässiga aspekter, som är särskilt viktiga i landsbygdsområden och glesbefolkade områden.” Ur denna aspekt innebär utformningen av landsbygdens och städernas gröna infrastruktur en förbättring av kvaliteten och en minskning av den regionala sårbarheten. Vid valet av indikatorer är det viktigt att notera att tillgången till statistiska uppgifter på regional nivå är begränsad i alla medlemsstater.

21. Man bör införa en uppsättning jämförbara och tillförlitliga indikatorer och index som kan användas för att mäta, stödja och övervaka territoriell sammanhållning, en heltäckande territoriell utveckling, strukturella problem samt territoriella utmaningar och möjligheter, liksom de territoriella effekterna på olika geografiska nivåer och typer av regioner (6). Detta kommer att göra det möjligt för beslutsfattarna att fatta välgrundade beslut om territoriell planering, i enlighet med kraven på proportionalitet.

22. Man måste ta hänsyn till klimat- och miljöriskerna och deras territoriella effekter.

23. Man måste också inleda en debatt om framtiden för sammanhållningspolitiken efter 2020. I denna bör man framför allt undersöka om man har uppnått de ursprungliga målen om stöd till en strategi inriktad på ett konkret territorium, men även överväga om den nuvarande tilldelningsmetoden för de europeiska struktur- och investeringsfonderna är fullt förenlig med politikens mål och tar tillräcklig hänsyn till den territoriella mångfalden.

En polycentrisk territoriell utveckling

24. En polycentrisk utveckling är en förutsättning för territoriell sammanhållning i EU, och kan bidra till ett mer integrerat stadsnätverk och tillhandahållande av varor och tjänster inom den sociala sammanhållningen i hela regionen.

25. Kommittén påminner om att Europa för sin effektivitet och kvalitet är beroende av att det skapas kontaktnät mellan städer av alla storlekar – från lokal till global nivå – och av att man stärker medborgarnas ställning och genomför lokala åtgärder för att främja sina egna starka sidor i EU och i världen.

26. Öppenhet gentemot grannländerna och resten av världen är en förutsättning för att alla de europeiska städer och regioner som vill detta ska kunna dra fördel av de utvecklingsmöjligheter som global tillväxt och teknisk utveckling ger. Stödet till gränsöverskridande samarbete vid EU:s yttre gränser har i detta sammanhang visat sig vara ett effektivt verktyg. För Europas långsiktiga utveckling måste man göra en global bedömning och använda varje stads och regions mer konkurrenskraftiga starka sidor för att fullborda den inre marknaden och fastställa effektiva strategier för en gemensam utveckling, särskilt inom ramen för Europa–Medelhavspartnerskapet, det östliga partnerskapet och det transatlantiska partnerskapet (7).

27. ReK framhåller att samarbetet mellan de bäst utvecklade städerna och regionerna har ett mervärde och bidrar till utvecklingen i ett vidare sammanhang. Kommittén betonar att de lokala och regionala myndigheternas roll och deras synpunkter och förslag måste beaktas, eftersom dessa myndigheter påverkas direkt av EU:s politik.

Mindre städer, små och medelstora stadsområden samt landsbygdsområden

28. Kommittén framhåller fördelarna med en polycentrisk modell för regional utveckling och betydelsen av kopplingar mellan stads- och landsbygdsområden.

29. Man bör anta en politisk strategi som främjar utvecklingen av funktionella regioner både inom och över gränserna. Funktionella områden omfattar nämligen både stads- och landsbygdsområden och framhäver den roll som de spelar för att upprätthålla den kritiska massa som krävs för utveckling och för att minska sårbarheten för externa chocker. Detta har flera gånger betonats i den ekonomiska och territoriella analysen.

30. Den sociala utestängningen finns geografiskt koncentrerad i såväl stadsområden som förorter och landsbygdsområden som ofta är belägna nära områden med en adekvat levnadsstandard. När man förbättrar genomförandet av den territoriella agendan måste hänsyn tas till lokala särdrag.

31. EU:s politiska strategier och finansiella medel bör i högre grad inriktas på effektiva och ändamålsenliga kopplingar mellan olika stadsregioner som tar hänsyn till att städerna växer och till nya verksamheter för markanvändningen, på tillgång till kunskap och utbildning samt på att man på ett effektivt sätt skapar nätverk av städer och funktionella områden (8), så att bästa praxis och effektiva politiska lösningar och projekt kan delas.

32. Kommittén ställer sig positiv till att länder, regioner och städer (däribland små och medelstora städer) i den territoriella agendan för 2020 uppmanas att bidra till de gemensamma europeiska territoriella prioriteringarna men beklagar samtidigt att de lokala och regionala myndigheterna ännu inte behandlas som jämbördiga med andra aktörer i beslutsprocessen för dessa frågor. Ansträngningar bör göras så att dessa myndigheter mer effektivt kan reagera på de viktigaste territoriella utmaningarna i Europa.

33. ReK erkänner att det för ett fullständigt genomförande av den territoriella agendan krävs välfungerande små och medelstora städer och en diversifiering av landsbygdsområdenas ekonomier. Strategierna bör därför vara inriktade på en rättvis tillgång till tjänster av allmänt socialt och ekonomiskt intresse, på att utvidga de funktionella områdena (på grundval av de initiativ för landsbygds- och stadsområden som redan har tagits fram) och på att förbättra små och medelstora städers tillgänglighet och kopplingarna mellan dem (9).

34. Kommittén påminner om små och medelstora städers roll som ett av leden i en polycentrisk territoriell utveckling. I detta sammanhang välkomnar kommittén att ordförandeskapstrion har börjat arbeta på ett gemensamt tema som rör små och medelstora stadsområden och omfattar analyser av förbindelserna mellan stad och landsbygd, en presentation av mekanismer för samarbete mellan olika områden och en mer balanserad territoriell utveckling. Det är viktigt att stärka områdets identitetsvärden (landskap, kultur- och miljöarv) som konkurrens- och differentieringstillgångar på den globala marknaden.

35. Små och medelstora stadsområden spelar en aktiv roll för att säkerställa välbefinnande och välstånd också för invånarna i omkringliggande byar eftersom de är centrum för sysselsättning och tjänster, lokala transportnav och kanaliserar de ökade kraven på rörlighet. De är därför viktiga faktorer för att begränsa avfolkningen av stads- och landsbygdsområden. De kan emellertid också bidra till utvecklingen av storstadsområden genom att utgöra en del i ett polycentriskt nätverk. De bidrar till att hantera miljö- och livskvalitetsrelaterade problem som kan uppstå på grund av en alltför stor befolkningskoncentration i storstäder.

36. Man bör därför vidareutveckla den urbana dimensionen av sammanhållningspolitiken och samordna den bättre med annan politik som påverkar stadsområden inom ramen för en heltäckande strategi för städer samt stärka det officiella samarbetet mellan europeiska stadsområden och närliggande landsbygdsområden (10). Kommittén efterlyser på nytt en vitbok om en heltäckande strategi för städer.

Sammankoppling av Europas regioner: ett territoriellt perspektiv

37. Det europeiska territoriella samarbetet, som sker genom initiativ för gränsöverskridande, interregionalt eller transnationellt samarbete (t.ex. EGTS), och arbetet med att utarbeta makroregionala strategier är grundläggande instrument som gör det möjligt att förbättra genomförandet av den territoriella agendan. Därför välkomnar kommittén ordförandeskapstrions plan att analysera behoven på lagstiftningsområdet i syfte att skapa integrerade gränsöverskridande områden och att skapa en arbetsgrupp i rådet för att följa framstegen i de makroregionala strategierna. Kommittén påpekar att de subnationella organens deltagande i utarbetandet och förvaltningen av dessa instrument och i nämnda grupp, även i fortsättningen bör vara ett centralt inslag i arbetet för att uppfylla målsättningarna.

38. Man måste främja en polycentrisk tillväxt som är geografiskt balanserad mellan olika områden, bland annat genom beslutsamma åtgärder för att överbrygga den digitala klyftan, och för att samarbeta inom områdena energi, klimat och miljö, forskning och innovation, regionernas tillgänglighet och attraktionskraft samt genom en hållbar transportpolitik som grundar sig på en strategi avpassad för specifika regionala förhållanden.

39. Vi betonar transportinfrastrukturens roll som verktyg för territoriell sammanhållning. Regioner med geografiska och demografiska utmaningar behöver i detta sammanhang särskild uppmärksamhet (11). Europeiska grupperingar för territoriellt samarbete kan i detta sammanhang användas som ett verktyg för att stödja gränsöverskridande sammankopplingar, också med tredjeländer, samt olika finansieringsinstrument, t.ex. Fonden för ett sammanlänkat Europa.

40. Kommittén uppmanar kommissionen att fortsätta och att trappa upp insatserna för att slutföra TEN-T-stomnätet, i synnerhet i fråga om att undanröja flaskhalsar och underlätta gränsöverskridande förbindelser samt att stärka de lokala och regionala myndigheternas deltagande i korridorplattformarna.

41. I linje med vad som anges i den sjätte sammanhållningsrapporten framhåller kommittén att man i riktlinjerna för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet har fastställt målsättningen att skapa ett reellt multimodalt nätverk på EU-nivå, som också omfattar järnvägsförbindelserna, genom att bygga ut infrastrukturen och förbättra den som redan finns. I detta sammanhang måste man förfoga över hållbara, konkurrenskraftiga, energieffektiva och mer miljövänliga transportmedel, uppmuntra intermodalitet och komplementär användning av olika transportmedel samt genomföra infrastrukturprojekt i de mindre utvecklade regionerna, gränsregioner, regioner där det finns fysiska hinder för den inre marknaden och i områden som har problem med den territoriella sammanhållningen.

Den territoriella agendan och Europa 2020-strategin

42. EU:s territoriella agenda 2020 bekräftar vikten av en territoriell strategi för genomförandet av Europa 2020-strategin. I samband med översynen av strategin bör vi ta tillfället i akt att föra in en större territoriell dimension. EU:s mål enligt Europa 2020-strategin kan därför bara uppnås om man beaktar strategins territoriella dimension, eftersom utvecklingsmöjligheterna varierar mellan regionerna (12).

43. Vi upprepar vår begäran om en vitbok om territoriell sammanhållning som grundar sig på en analys av samspelet mellan EU:s territoriella agenda för 2020 och Europa 2020-strategin, för att ta itu med de allt större territoriella skillnaderna i EU (13).

44. EU:s sammanhållningspolitik bör med sitt mål om ekonomisk, social och territoriell sammanhållning även i framtiden tydligt bidra till genomförandet av målen i Europa 2020-strategin. Genom en starkare koppling mellan tillväxt- och konvergensmålen kommer sammanhållningspolitiken att bidra till att minska skillnaderna inom EU när det handlar om att uppnå strategins centrala mål och därmed också till ökat välstånd i hela Europa. Man måste konsekvent utnyttja denna potential genom att med hjälp av sammanhållningspolitikens partnerskapsstrategi, inom ramen för strategier som grundar sig på de specifika förhållandena i en region, vidta konkreta åtgärder med beaktande av förhållandena och möjligheterna på plats.

45. Vi stöder därför idén om att föreslå en uppförandekod för Europa 2020-strategin (14), som med utgångspunkt i den europeiska uppförandekoden för partnerskap kommer att se till att lokala och regionala myndigheter och andra berörda parter deltar i planeringen och genomförandet av långsiktiga strategiska dokument som påverkar den territoriella utvecklingen.

En vision för Europa

46. Kommittén framhåller de åtgärder som vidtagits av Espon och som syftar till att utveckla en uppsättning indikatorer och index för europeisk territoriell utveckling som kan användas för att stödja beslutsfattarna vid mätning och övervakning av territoriell sammanhållning. Kommittén efterlyser uttryckligen indikatorer som återspeglar hur de territoriella och demografiska utmaningarna (som befolkningens utspridning, låg befolkningstäthet, avfolkning och en åldrande befolkning) påverkar en smart och hållbar tillväxt för alla.

47. Det är angeläget att ta fram jämförbara statistiska uppgifter om lokala och sublokala områden samt omvandla OECD:s och kommissionens nuvarande klassificering av stads- och landsbygdsområden till Eurostatkategorier som, på grundval av tillförlitliga uppgifter från fältet, kan bidra till både utformningen och utvärderingen av EU:s politik.

48. Uppbyggnaden av ett öppet och polycentriskt Europa är den mest enhetliga territoriella strategin för ekonomisk tillväxt och konkurrenskraft, social sammanhållning och mål på den hållbara utvecklingens område som främjas av Europa 2020-strategin och den territoriella agendan för 2020 för de kommande årtiondena (15). Kommittén uttrycker sitt stöd för en strategi som kombinerar utveckling och sammanhållning och skapar bra platser att leva på.

49. Vi inser behovet av en gemensam strategisk planering för Europa som territorium, en planering som grundar sig på en övergripande vision för den framtida utvecklingen i syfte att stödja en bättre samordning av EU:s politik för regional utveckling (16).

Bryssel den 17 april 2015 Europeiska regionkommitténs ordförande Markku MARKKULA

(1) Europeiska unionens territoriella agenda 2020. På väg mot ett inkluderande, smart och hållbart Europa med olika regioner.

(2) Barca-rapporten, s. 108.

(3) ”Making Europe Open and Polycentric” i ”Scenarios and Vision for European Territory 2050”, Espon.

(4) CdR 2012/1683.

(5) CdR 2014/4896.

(6) ”Making Europe Open and Polycentric” i ”Scenarios and Vision for European Territory 2050”, Espon.

(7) ”Making Europe Open and Polycentric” i ”Scenarios and Vision for European Territory 2050”, Espon.

(8) ”How to strengthen the territorial dimension of Europe 2020 and the EU Cohesion Policy”.

(9) ”How to strengthen the territorial dimension of Europe 2020 and the EU Cohesion Policy”.

(10) ”Polycentrisk territoriell utveckling på EU-nivå, nationell nivå och regional nivå” – COTER-utskottets rundabordssamtal i Fabriano den 10 juli 2014.

(11) Konkreta rekommendationer finns i Regionkommitténs yttrande om ”Rörlighet i regioner med geografiska och demografiska utmaningar” (CdR 1691/2014).

(12) Europeiska unionens territoriella agenda 2020. På väg mot ett inkluderande, smart och hållbart Europa med olika regioner.

(13) CdR 2014/2333.

(14) Plan för en reviderad Europa 2020-strategi.

(15) ”Making Europe Open and Polycentric” i ”Scenarios and Vision for European Territory 2050”, Espon.

(16) ”Making Europe Open and Polycentric” i ”Scenarios and Vision for European Territory 2050”, Espon.