Som observerats i kommissionens regelbundna utvärderingar och i uppgifter från Frontex, sjönk resandet över gränserna dramatiskt under 2020 och 2021 p.g.a. covid-19-pandemin (en nedgång med ca 69 % respektive 67 % jämfört med 2019). Mindre passagerartrafik och skärpta kontroller för att begränsa spridningen av viruset innebar att medlemsstaterna upplevde mindre behov av att göra undantag från de systematiska kontrollerna. Därför var det ingen medlemsstat som underrättade kommissionen om någon avsikt att utnyttja undantag under denna period.

Utifrån de uppgifter och den information som kommissionen fick in, i synnerhet under Schengenutvärderingsbesöken, drogs trots dessa konkreta förbättringar följande slutsats: ”Den övergripande kvaliteten på kontrollerna vid de yttre gränserna är god men varierar fortfarande i och mellan medlemsstater. De flesta länder står inför utmaningar när det gäller resurser, utbildning och operativ planering för att säkerställa enhetliga och systematiska kontroller vid samtliga yttre gränsövergångsställen och en effektiv övervakning av de yttre gränserna”. Till dessa utmaningar hörde även begränsningar i infrastrukturen (t.ex. brist på gränskontrollbås på flygplatser) i hälften av medlemsstaterna, särskilt under högsäsong på sommaren och vid högtider. Vissa medlemsstater har också fortfarande brist på lämplig utrustning, särskilt för att kontrollera resenärers fingeravtryck mot uppgifterna i deras resehandlingar, något som är avgörande för att verifiera resenärers identitet.

Eftersom det inte alltid går att räkna antal hot som avvärjts och det ibland bara kan göras genom att dra slutsatser, är det svårt att få fram exakta siffror på vad det haft för effekt att införa systematiska kontroller av alla som reser in i och ut ur Schengenområdet. Hur väl förordningen fungerar för att förebygga hot mot Schengenområdets inre säkerhet måste därför bedömas utifrån mätbara indikatorer och expertutlåtanden. Enligt de gränskontrolltjänstemän som tillfrågats under den externa studien fanns det, sett till brottsförebyggande, följande fördelar med att det införts systematiska kontroller vid Schengenområdets yttre gränser:

Under covid-19-pandemin var det ingen medlemsstat som underrättade kommissionen om någon avsikt att utnyttja undantag under perioden. Den 15 maj 2022 hade sju medlemsstater underrättat kommissionen om möjligheten att vid behov tillfälligt dra in stärkandet av kontroller mot relevanta databaser. Dessa medlemsstater kommer att kunna ta till denna möjlighet endast när systematiska kontroller oproportionellt påverkar väntetiderna vid ett visst gränsövergångsställe eller tillvaron för lokalbefolkningen längs gränsen. Undantaget gällde dessutom bara för personer som åtnjuter rätten till fri rörlighet enligt EU-rätten.

-Bättre och mer omfattande underrättelser inhämtade om personer involverade i organiserad brottslighet, p.g.a. det ökade antalet träffar på registreringar enligt artikel 36.2 i SIS II-beslutet.

-Fler upptäckta och verkställda registreringar i Schengens informationssystem (SIS) om gripande, utlämning och överlämnande vid gränsövergångsställen.

-Fler upptäckta personer med inreseförbud kopplade till brottsanklagelser i SIS och/eller nationella databaser.

-Fler upptäckta fall av bedräglig användning av identitetshandlingar (förkomna, stulna eller återkallade) p.g.a. det ökade antalet träffar i Interpols databas över stulna och förkomna resehandlingar (SLTD).

-Förbättrat informationsutbyte mellan EU-medlemsstaterna om fall av organiserad brottslighet.

Beträffande strategier mot terrorism var fördelarna dessa:

-Bättre och mer omfattande underrättelser inhämtade om terroriststridande och personer involverade i terrorrelaterad verksamhet, p.g.a. ett ökat antal träffar kopplade till registreringar enligt artiklarna 24, 26, 36.2 och 36.3 i SIS II-beslutet.

-Förbättrad användning av Schengens informationssystem i terrorismrelaterade fall.

-Var och en av dessa effekter av de systematiska kontrollerna skulle kunna underlätta de brottsbekämpande myndigheternas arbete med terrorismrelaterade fall och på så sätt bidra till att förebygga terrordåd.

III.1. Förordningens effekter på kampen mot terrorism och organiserad brottslighet

Till att börja med måste det betonas att det inte finns några allmänt tillgängliga uppgifter om andelen registreringar/träffar angående personer som åtnjuter fri rörlighet enligt unionsrätten kontra tredjelandsmedborgare. Uppgifterna nedan gäller samtliga personer som passerar de yttre gränserna. Att det i statistiken alltså inte görs åtskillnad mellan personer med fri rörlighet och tredjelandsmedborgare gör det naturligtvis svårt att dra tillförlitliga slutsatser.

Enligt studien från den externa underleverantören ökade det övergripande antalet registreringar angående personer i Schengens informationssystem (SIS) med 13 % mellan 2016 och 2018. Mest betydande (63 %) var ökningen av registreringar beträffande diskreta och särskilda kontroller (artikel 36 i SIS II-beslutet). På samma sätt ökade antalet träffar i SIS för de tolv medlemsstater som analyserades djupgående i den externa studien.

Figur 2. Antal övergripande rapporterade SIS II-träffar vid yttre gränsövergångar (2015–2019)

Källa: siffra baserad på undersökningar bland gränskontrolltjänstemän (uppgifter för Bulgarien, Tyskland, Estland, Spanien, Kroatien, Lettland, Litauen, Österrike, Rumänien, Slovenien, Finland och Sverige); för Spanien användes endast uppgifter om Madrid-Barajas flygplats.

Enligt de tjänstemän inom terrorismbekämpningen som tillfrågades för den externa studien verkar det som att förordningen haft en positiv inverkan på kampen mot terrorism och organiserad brottslighet, främst genom att det allmänt gått lättare att samla in underrättelser genom det större antalet träffar, som är direkt knutet till att det gjorts fler kontroller mot databaser. Förutom att det har ett värde i sig att det blivit fler träffar, har de mer ändamålsenliga in- och utresekontrollerna stärkt brottsbekämpningen och säkerhetstjänsternas förtroende för systemen, vilket uppmuntrat dem att föra in registreringar i Schengens informationssystem (SIS) eller Interpols databas över stulna och förkomna resehandlingar (SLTD).

Eftersom förordningen antogs för att bemöta hotet om terrorism, i synnerhet från terroriststridande, är förändringarna vad gäller terrorismrelaterade träffar och registreringar särskilt intressanta. Enligt de uppgifter som togs fram under studien ökade antalet registreringar som utfärdades på begäran av myndigheter som ansvarar för statens säkerhet (kopplat till terrorism) enligt artikel 36.3 i SIS II-beslutet med 46 % mellan 2016 och 2018. Enligt uppgifterna från sju nationella Sirenekontor (Supplementary Information Request at the National Entries) blev antalet terrorismrelaterade träffar enligt samma artikel mer än dubbelt fler under samma period. Utöver statistiken om registreringar och träffar uppfattades förordningen, enligt de tjänstemän inom terrorismbekämpningen som intervjuades i den externa studien, ha ytterligare positiva effekter. Bland annat nämnde tjänstemännen förbättringar på följande områden: i) övervakningen av terroriststridandes förflyttningar och samarbetet mellan medlemsstaterna för att spåra dessa rörelser, ii) de allmänna underrättelserna om terrorism, vilket gör det lättare att utföra riskbedömningar och utforma motåtgärder, iii) underlättandet av insatser mot terroriststridande, iv) den diskreta övervakningens ändamålsenlighet, och v) förmågan att upptäcka hot.

Förutom bekämpningen av terrorism drogs i den externa underleverantörens studie slutsatsen att förordningen även bidrog till kampen mot organiserad brottslighet, i synnerhet migrantsmuggling, människohandel, narkotikahandel, förflyttningar av tillgångar över gränserna, förfalsknings- och egendomsbrott samt förfalskning av dokument. På samma sätt som för terrorismen förbättrades genom förordningen särskilt den allmänna underrättelsen och riskanalysen, så att de brottsbekämpande myndigheterna fick större kapacitet att bekämpa organiserad brottslighet. Antalet träffar enligt de relevanta artiklarna ökade, särskilt artikel 36 (”registreringar om diskreta eller särskilda kontroller”). Enligt de uppgifter som inhämtades inom ramen för studien ökade dessutom antalet träffar på registreringar om gripande och antalet träffar på registreringar om tredjelandsmedborgare för nekad inresa eller vistelse (artikel 24 i SIS II-förordningen ) med 30 % mellan april 2017 och april 2019 för de tolv medlemsstater som analyserades ytterligare i den externa studien.

Dessutom blev det totala antalet träffar i Interpols databas över stulna och förkomna resehandlingar (SLTD) mer än fördubblat från 2016 till 2018, även om ökningen varierar avsevärt mellan medlemsstaterna.