Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets förordning om tillämpning av en ordning med allmänna tullförmåner under tiden 1 januari 2002-31 december 2004"

(2001/C 311/10)

Den 11 juli 2001 beslutade rådet att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Ekonomiska och sociala kommittén beslutade att utse Kenneth Walker till huvudföredragande för yttrandet.

Vid sin 384:e plenarsession den 12-13 september 2001 (sammanträdet den 12 september) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 62 röster för och 1 nedlagd röst.

1. Inledning

1.1. Rådets förordning (EG) nr 2820/98 av den 21 december 1998(1) rörande tillämpningen av en flerårig ordning med allmänna tullförmåner kommer att upphöra att gälla den 31 december 2001. Vissa riktlinjer beträffande Allmänna preferenssystemets (nedan även kallat "GSP") roll under tioårsperioden 1995-2004(2) antogs av kommissionen 1994. Det behövs nu en ny förordning för riktlinjernas genomförande under återstoden av perioden, dvs. åren 2002-2004.

1.2. Riktlinjerna från 1994 har lett till förändringar i flera viktiga avseenden. Alltsedan 1995 har Europeiska unionens GSP-ordningar varit utformade så att man i stället för att på traditionellt sätt bevilja tullfritt marknadstillträde för begränsade kvantiteter tillämpar det s.k. anpassningssystemet, som innebär att man ger begränsade förmåner för obegränsade kvantiteter. Samtidigt infördes nya regler om s.k. gradering, som innebär att specifika exportsektorer i enskilda förmånsländer kan uteslutas från att omfattas av förmånerna. Därefter har det införts bestämmelser om ytterligare förmåner inom ramen för särskilda stimulansordningar, vilka syftar till att främja målen för en hållbar utveckling, särskilt skyddet av arbetstagares rättigheter och skyddet av miljön.

1.3. De flesta av dessa ändringar representerade något helt nytt, och det var därför svårt att förutse vilka verkningar de skulle få. Lyckligtvis har det visat sig att många av de farhågor som väcktes innan ändringarna infördes var ogrundade. Så har exempelvis beslutet att inte längre tillämpa kvoter och tak inte lett till någon större ökning av förmånsimporten. I den mån det finns bestämmelser i den nuvarande förordningen som uppenbart är alltför försiktigt hållna, eller alltför komplicerade, bör de ändras.

1.4. Samtidigt kan det emellertid konstateras att en del av de förväntningar som låg till grund för de nuvarande reglerna inte har infriats. Potentiella förmånstagare för de särskilda stimulansordningarna har dragit sig för att utnyttja de möjligheter som erbjuds. Det förefaller därför nödvändigt att anpassa åtgärderna så att de verkligen tillämpas.

1.5. Den nuvarande GSP-förordningen är den första som omfattar alla de olika arrangemangen och sektorerna. Tidigare reglerades dessa genom olika förordningar. Alla regler och förfaranden har emellertid inte till fullo harmoniserats eller förenhetligats genom förordningen. I riktlinjerna från 1994 anges det klart och tydligt att en förenkling är nödvändig. Merparten av de föreslagna ändringarna har just detta syfte och innebär inga ändringar i sak.

2. Kommissionens förslag

2.1. Anpassning

2.1.1. När den nuvarande GSP-förordningen antogs uppgick den handelsvägda genomsnittliga förmånsmarginalen inom ramen för det allmänna preferenssystemet till 3,68 %. Den nuvarande genomsnittliga tullnedsättningen för icke känsliga produkter är av den storleksordningen och förefaller vara tillräckligt attraktiv. En schablonnedsättning av mest gynnad nations-tullsatsen med 3,5 procentenheter torde alltså vara lämplig för alla känsliga produkter.

2.1.2. För flertalet av dessa produkter skulle en schablonnedsättning av tullsatsen med 3,5 procentenheter resultera i samma förmånsbehandling som den som de åtnjuter enligt den nuvarande förordningen, eller en något bättre, medan ett begränsat antal produkter skulle få en mindre förmånlig behandling.

2.1.3. När det gäller specifika tullar är det emellertid, eftersom dessa skiljer sig så mycket åt, uteslutet att göra en schablonnedsättning. Den nuvarande ordningen med en procentuell nedsättning bör därför tillämpas också i fortsättningen. För att förenkla ordningen bör en enhetlig nedsättning på 30 % tillämpas för alla berörda produkter.

2.2. Gradering

2.2.1. Vad beträffar uteslutningen av länder behöver det ena av de två kriterierna - bruttonationalprodukt per capita - revideras. Ett neutralt kriterium som regelbundet ses över bör användas, lämpligen det tröskelvärde som Världsbanken använder för sin klassificering av länder som höginkomstländer.

2.2.2. För att ordningen skall bli mer objektiv bör förteckningen över förmånsländer ses över årligen.

2.2.2.1. Detta kan emellertid resultera i bristande förutsebarhet. För att ett land skall avföras från förteckningen över förmånsländer bör det därför krävas att det har uppfyllt kriterierna för uteslutning under tre år i följd.

2.2.2.2. För att alla länder skall behandlas rättvist bör, slutligen, ett land som avförts från förteckningen på nytt införas om det under tre år i följd inte har uppfyllt kriterierna för uteslutning.

2.2.3. När det gäller graderingen bör de två grundläggande reglerna - den så kallade lions share-regeln (nedan kallad "lejonpartsregeln") och graderingsmekanismen - bibehållas. För att graderingen skall bli mer neutral och automatisk bör den tillämpas med större regelbundenhet, lämpligen en gång per år.

2.2.3.1. Som komplement till denna ändring bör det införas en ny bestämmelse om att graderingen endast skall äga rum om förmånslandet i fråga uppfyllt något av kriterierna under tre år i följd. Detta villkor bör anses vara uppfyllt även om det inte är samma kriterium som uppfyllts under vart och ett av de tre åren.

2.2.4. Varken i riktlinjerna från 1994 eller i den nuvarande förordningen har det förutsetts någon möjlighet att återta graderingen om kriterierna inte längre uppfylls. Den möjligheten bör finnas, av samma skäl som när det gäller uteslutningen av länder.

2.2.5. Så snart som den nya GSP-förordningen antagits av rådet kommer kommissionen att se över vilka sektorer som kommer att behöva graderas enligt den nya ordningen. Resultatet av översynen kommer att träda i kraft den 1 januari 2003.

2.3. Särskilda stimulansordningar

2.3.1. Under senare tid har ordningarna börjat uppskattas mera av de potentiella förmånsländerna. För att underbygga denna tendens synes det absolut nödvändigt att se till att ordningarna blir mer attraktiva. I linje med den nuvarande ordningen, och i en strävan att samtidigt förenkla den, bör de ytterligare förmånerna dubblera de allmänna förmånerna och alltså innebära att en mest gynnad nations-värdetull schablonnedsätts med ytterligare 3,5 procentenheter och en specifik tull med ytterligare 30 %. En sådan regel skulle också ha fördelen av att vara lätt att förstå.

2.3.2. De särskilda stimulansordningarna får för närvarande tas i anspråk också för sektorer som omfattats av gradering för det berörda landet, dock endast om graderingen ägt rum inom ramen för graderingssystemet (och inte med stöd av lejonpartsklausulen). För att ordningarna skall bli mer attraktiva för de utvecklingsländer som kommit längre i sin utveckling (vilka är de som mest sannolikt kommer att omfattas av gradering och mest sannolikt uppfyller kraven enligt socialklausulen) bör de få utnyttjas även om graderingen ägt rum med stöd av lejonpartsklausulen.

2.3.3. Så som den sociala stimulansordningen för närvarande är utformad måste två förutsättningar vara uppfyllda för rätt att omfattas av ordningen. Dels måste landet i fråga uppfylla kraven för att få status som förmånsland enligt ordningen, dels måste det intygas att produkter som exporteras från det landet har tillverkats i enlighet med de relevanta arbetsnormerna. Detta gäller alla insatsvaror, även importerade. Detta krav är emellertid i praktiken inte genomförbart, eftersom förmånslandet inte har någon möjlighet att kontrollera efterlevnaden. Kravet bör därför slopas.

2.3.4. I den särskilda stimulansordningen till skydd för arbetstagares rättigheter hänvisades ursprungligen till Internationella arbetsorganisationens (ILO) konventioner nr 87, nr 98 och nr 138. Den särskilda ordningen bör hänvisa till alla de grundläggande arbetsnormerna och därför bör det av förmånsländerna krävas att de faktiskt uppfyller kraven också i ILO:s konventioner nr 29, nr 100, nr 105, nr 111 och nr 182.

2.3.5. När det gäller den särskilda ordningen till skydd för miljön saknas det fortfarande internationellt överenskomna normer och ett internationellt erkänt certifieringssystem. Samtidigt har vissa nationella certifieringssystem i viss utsträckning blivit internationellt erkända. För att beakta detta har förslaget till förordning utformats i mer allmänna ordalag än den nuvarande förordningen.

2.4. Särskild ordning till stöd för de minst utvecklade länderna

2.4.1. I det förslag till förordning som här läggs fram beaktas den nya förordning genom vilken praktiskt taget alla produkter från de minst utvecklade länderna får införas tullfritt.

2.5. Särskild ordning för att bekämpa tillverkning av och handel med narkotika

2.5.1. Kommissionen bör skaffa sig en klar bild över i vad mån syftena med denna förmånsordning verkligen nås. Kommissionen bör därför följa upp ordningens tillämpning och verkningar och därvid beakta resultaten av undersökningar som gjorts av oberoende internationella organisationer och organ samt diskutera dessa med förmånsländerna. Utvärderingarna bör inte leda till att ordningen upphävs före 2004, men bör göra det lättare att besvara frågan om den bör upprätthållas därefter.

2.6. Tillfälligt upphävande

2.6.1. Allmänna preferenssystemet bör generellt i större utsträckning än nu utnyttjas som ett medel för att främja skyddet av de grundläggande arbetsnormerna. Allvarlig och systematisk kränkning av dessa normer föreslås därför kunna läggas till grund för ett tillfälligt upphävande av GSP-förmånerna. Omfattande skadeverkan på miljön som härrör från tillverkningen av vissa produkter föreslås också kunna läggas till grund för ett tillfälligt upphävande.

3. Kommentarer

3.1. Kommittén välkomnar kommissionens förslag till förordning som ändrar systemet med allmänna tullförmåner så att tillämpningen av 1994 års riktlinjer om GSP:s roll för perioden 1995-2004 förlängs till slutet av denna period. I ljuset av de erfarenheter som gjorts hittills är det uppenbart att riktlinjerna behöver justeras i viss mån.

3.2. En förmån som uttrycks i procent av mest gynnad nations-tullsatsen minskar ofrånkomligen om denna tullsats sänks. Kommittén är införstådd med detta. Vi stöder följaktligen en schablonnedsättning av mest gynnad nations-tullsatsen med 3,5 procentenheter för alla känsliga produkter.

3.2.1. När det gäller specifika tullar är det, eftersom dessa skiljer så mycket åt, ogenomförbart att göra en schablonnedsättning. Den nuvarande ordningen med en procentuell nedsättning med 30 % bör därför tillämpas också i fortsättningen.

3.3. Vad beträffar uteslutningen av länder, konstaterar kommittén, behöver det ena av de två kriterierna - bruttonationalprodukt per capita - revideras. Ett neutralt kriterium som regelbundet ses över bör användas, och ESK anser att det tröskelvärde som Världsbanken använder uppfyller dessa krav.

3.4. Kommittén delar kommissionens farhågor om att en årlig revidering av förteckningen över förmånsländer kan leda till bristande förutsägbarhet, vilket skulle kunna undergräva stödet för processen. Vi håller följaktligen med om att länder bör uppfylla kriterierna för uteslutning tre år i följd innan de avförs från förteckningen över förmånsländer och att de bör föras upp på nytt om de under tre år i följd inte har uppfyllt kriterierna för uteslutning.

3.5. ESK stöder förslaget att bibehålla båda de grundläggande reglerna - lejonpartsregeln och graderingsmekanismen. Vi menar också att graderingen i högre grad bör göras neutral och automatisk genom att genomföras årligen.

3.5.1. Kommittén stöder tanken att graderingen bara skall göras när förmånsländer uppfyller ett av kriterierna (inte nödvändigtvis samma) tre år i rad.

3.6. ESK noterar att de särskilda stimulansordningarna inte har motsvarat förväntningarna och håller med om att det är av största vikt att göra dem mer attraktiva. Eftersom detta initiativ hittills inte varit någon framgång kan man tvivla på att kommissionen gått tillräckligt långt i denna riktning.

3.6.1. Kommittén ställer sig bakom principen att slopa modellen med dubbla förutsättningar.

3.6.2. Vi välkomnar förslaget att förmånsländerna skall åläggas att i praktiken följa ILO:s konventioner 29, 100, 105, 111 och 182, utöver gällande krav.

3.7. ESK noterar med tillfredsställelse att föreliggande förslag till förordning tar hänsyn till den nya förordningen som innebär att praktiskt taget alla produkter från de minst utvecklade länderna får införas tullfritt, men påpekar att detta gäller med en rad villkor och undantag.

3.8. Kommittén ser det som positivt att kommissionen skall se över den särskilda ordningen för att bekämpa tillverkning av och handel med narkotika och mäta dess effektivitet. Vi hoppas att resultaten av denna åtgärd integreras i kommissionens förslag om fortsättningen av GSP-systemet efter 2004.

3.9. ESK noterar kommissionens förslag att man bland grunderna för ett tillfälligt upphävande av GSP-förmåner i fortsättningen bör ta upp allvarlig och systematisk kränkning av grundläggande principer i arbetslivet samt omfattande skadeverkan på miljön. Kommittén förstår och stöder resonemanget bakom förslaget men befarar att det kan bli ett inslag av subjektivitet. Vem skall exempelvis definiera begreppen "allvarlig", "systematisk" och "omfattande", och hur skall man kunna se till att dessa kriterier tillämpas lika strikt i varje enskilt fall?

3.10. Det är välkommet att kommissionen har tagit tillfället i akt att utnyttja förordningen till att driva fram en förenkling, men ESK konstaterar att man inte har gått så långt som till att göra alla regler och förfaranden harmoniserade och enhetliga. Det är givet att en nära förestående, mer genomgripande översyn år 2004 inte talar för några drastiska förändringar i detta skede, men kommittén hoppas att man då verkligen kommer att lyfta fram behovet av att förenkla, harmonisera, effektivisera, kodifiera, reducera och likrikta hela systemet.

Bryssel den 12 september 2001.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) EGT L 357, 30.12.1998, s. 1.

(2) KOM(94) 212 slutlig.