Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av rådets direktiv 92/109/EEG om tillverkning och utsläppande på marknaden av vissa ämnen som används vid illegal tillverkning av narkotiska preparat och psykotropa ämnen"

(98/C 214/04)

Den 10 februari 1998 beslöt rådet att i enlighet med artikel 100a i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för miljö, folkhälsa och konsumentfrågor, som var ansvarig för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 31 mars 1998. Föredragande utan studiegrupp var Christoph Fuchs.

Vid sin 354:e plenarsession den 29-30 april 1998 (sammanträdet den 29 april 1998) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 117 röster för och 3 nedlagda.

1. Inledning

1.1. I samband med ansträngningarna världen över att förbättra kampen mot narkotikan är det speciellt viktigt med åtgärder för att förhindra illegal tillverkning av narkotiska preparat () och psykotropa ämnen (). I detta sammanhang är det av central betydelse att inse att (illegal) produktion av dessa halvsyntetiska () eller helsyntetiska () ämnen (narkotika), som kontrolleras internationellt och ibland även på nationell nivå, är omöjlig utan att vissa kemiska ämnen används på ett icke avsett sätt.

1.2. Kriminella personer och organisationer skaffar genom olika metoder de speciella kemiska ämnen som behövs för att tillverka narkotikan (slutprodukterna) via det delvis vitt förgrenade legala kretsloppet.

1.3. Konkret reglerades den globala problematiken när det gäller att hindra att kemiska ämnen anskaffas för narkotikatillverkning genom 1988 års FN-konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen (), i första hand artikel 12. Dessa regler ligger till grund för stränga övervaknings- och kontrollförpliktelser avseende de 22 i bilagan till konventionen angivna prekursorerna () som missbrukas för tillverkning av halv- och helsyntetisk narkotika, samt dem som handlar med dessa prekursorer. Reglerna gäller t.ex. registrering, tillståndsgivning, inhämtande av exporttillstånd, men också krav på samarbete mellan de parter som undertecknat konventionen och samarbete mellan dem som handlar med ämnena och de ansvariga myndigheterna på nationell nivå.

1.4. Reglerna i FN-konventionens artikel 12 från 1988 omsattes vad beträffar handeln () med dessa 22 prekursorer inom Europeiska gemenskapen i "Rådets direktiv 92/109/EEG av den 14 december 1992 om tillverkning och utsläppande på marknaden av vissa ämnen som används vid illegal tillverkning av narkotiska preparat och psykotropa ämnen" ().

1.5. Europeiska rådet i Dublin i december 1996 betonade att den inhemska produktionen och den illegala försäljningen av syntetisk narkotika i medlemsstaterna måste stoppas. Man konstaterade också: "Att problemet har fått en global utsträckning framgår av att de berörda internationella organisationerna inom Förenta nationernas ram (...) alltmer ägnar sig åt denna fråga (...)"

1.6. I anslutning till Europeiska rådet i Dublin publicerade kommissionen ett "Meddelande till rådet och Europaparlamentet om kontroll av nya syntetiska narkotikapreparat" (). Meddelandet tar upp problemet med de "nya syntetiska narkotikapreparaten" (), analyserar vilka instrument som finns på gemenskapsnivå och internationell nivå för att bekämpa dem, förtydligar en del av de skilda reaktionerna på nationell nivå och undersöker hur reaktionen kan se ut på gemenskapsnivå.

1.7. Beträffande prekursorer/kemiska ämnen som missbrukas för tillverkning av de "nya syntetiska narkotikapreparaten" säger kommissionens meddelande:

"Jämfört med andra narkotikatyper och psykotropa ämnen har ett särskilt problem uppstått genom att nya syntetiska narkotikapreparat dykt upp och utvecklats, eftersom deras kemiska struktur ofta ändras och många typer av prekursorer, vilka själva i hög grad är föränderliga, kan användas för att framställa dem. Med utgångspunkt i att de kemiska ämnena i så gott som samtliga fall används för legala ändamål bör det undvikas att dessa sprids för illegal framställning av syntetisk narkotika. Detta skulle kunna göras genom att utarbeta övervakningsmetoder som är anpassade för att förena både legitima handelsintressen och behoven av att bekämpa syntetisk narkotika."

1.8. Det krävs därför åtgärder för att möta den trend som konstaterats i hela världen och som delvis kringgår myndigheternas stränga övervaknings- och kontrollåtgärder för de 22 prekursorerna. I stället för de 22 prekursorerna används andra kemiska ämnen (substitution) för att tillverka bestämd eller annan narkotika (slutprodukter). Inom gemenskapen gäller detta främst vid produktion av helsyntetisk narkotika. För att se till att de stränga kontrollåtgärderna för de 22 prekursorerna även i fortsättningen är effektiva, krävs praktiskt användbara åtgärder som stöd för dem.

1.9. Den främsta åtgärden på gemenskapsnivå mot missbruk av kemiska prekursorer som föreslogs i meddelandet var att ändra rådets direktiv 92/109/EEG (se 1.4) för att förbättra existerande övervakningsmekanismer och utöka de typer och det antal ämnen för vilka frivillig övervakning gäller.

1.10. I motiveringen () går kommissionens förslag till direktiv om ändring av rådets direktiv 92/109/EEG in på problemen med de många möjligheterna att ersätta de prekursorer som gemenskapens regler hittills omfattat - mot bakgrund av förekomsten av de helsyntetiska narkotiska preparaten. Man konstaterar med rätta att det vore orealistiskt och kontraproduktivt att tillämpa lika restriktiva kontrollåtgärder för ytterligare kemiska ämnen som de som gäller för de 22 prekursorerna på listan och som tar tillräckliga hänsyn till den legala handelns krav. Detta skulle dessutom inskränka det mycket givande samarbetet mellan företagen och gemenskapens myndigheter.

1.11. För att sammanjämka den legala handelns krav med förutsättningarna för samordnade åtgärder mot problemen på gemenskapsnivå skall följande uppnås:

- En övervakningsmekanism för kemiska ämnen som inte finns på listan skall skapas, som i motsats till prekursorlistan uteslutande skall bygga på att företagen frivilligt underrättar myndigheterna om misstänkta leveranser.

- De enligt direktiv 92/109/EEG ansvariga myndigheterna skall vid grundad misstanke om att sådana kemiska ämnen införskaffas illegalt kunna ingripa och förhindra detta.

1.11.1. Därmed utnyttjas också de erfarenheter som redan lett till att enskilda stater infört frivilliga övervakningsåtgärder för kemiska ämnen som inte finns på listorna, som komplettering till gemenskapens hittills gällande regler och den nationella lagstiftning som bygger på dessa.

1.12. I enlighet med dessa erfarenheter och med syfte att samordna åtgärderna inom gemenskapen skall den kommitté som nämns i artikel 10 i direktiv 92/109/EEG få till uppgift att sammanställa en lista över de icke förtecknade kemiska ämnen som man vet ofta användes för illegal tillverkning av narkotiska preparat och psykotropa ämnen. Från denna omfattande lista skall kommittén välja ut de kemiska ämnen för vilka frivilliga anmälningar om misstankar skall göras till myndigheterna inom gemenskapen. Detta innebär i princip att man ställer upp en andra, kraftigt begränsad lista (). Dessa listor belastar inte företagen med ytterligare krav, t.ex. i form av olika tillstånd. De skall endast fungera som information så att företagen kan göra frivilliga anmälningar.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Ekonomiska och sociala kommittén välkomnar som ett steg i rätt riktning kommissionens förslag om ändring av rådets direktiv 92/109/EEG som syftar till att utvidga vissa av direktivets villkor till att gälla icke-listade kemiska ämnen.

2.1.1. Kommittén har vid flera tillfällen betonat betydelsen av konsekventa preventiva åtgärder mot narkotika ().

2.2. Planen att upprätta två listor med ytterligare kemiska ämnen som bevisligen används tillsammans med eller istället för de prekursorer som är upptagna i bilaga I i direktiv 92/109/EEG för framställning av narkotika och psykotropa ämnen, tillstyrks av kommittén av följande skäl (jfr 2.2.1-2.2.6):

2.2.1. För de på listorna förekommande kemiska ämnena förutses inga ytterligare belastande administrativa kontrollåtgärder, som exempelvis krav på tillstånd och registrering av operatörerna.

2.2.2. Listorna fyller, med hänsyn till att delgivande av misstanke till myndigheterna är frivillig, den viktiga funktionen som nödvändig måttstock för operatörerna i gemenskapen. På detta sätt görs operatörerna medvetna om konkret utpekade kemiska ämnen som kan missbrukas för illegal produktion av narkotikapreparat och i synnerhet helsyntetisk narkotika.

2.2.3. Det planerade förfarandet för att upprätta den begränsade listan tillåter en snabb och anpassningsbar registrering av nya kemiska ämnen där missbruk fastställts samt en målinriktad minskning av den för tillfället fastställbara utvecklingen och nuläget beträffande narkotikamissbruk (framställning, handel, användning, hälsorisk).

2.2.4. Genom den kommitté som är sammansatt av representanter från alla medlemsstater i enlighet med artikel 10 i direktiv 92/109/EEG och det i artikel 9 i direktivet fastställda kravet på att medlemsstaterna lämnar information säkerställs att relevant information för att nå målet som kommer till medlemsstaternas eller ansvariga EU-myndigheters kännedom omedelbart finns tillgänglig. Kommitténs medlemmar rekryteras både från sjukvårds- och tillståndsmyndigheter samt från övervaknings- och kontrollmyndigheter (tull, polis samt kontrollmyndigheter för ekonomiska brott). På detta sätt garanteras också en "pelarövergripande" () överföring av information.

2.2.5. Införande av kemiska ämnen på den angivna kompletterande listan utgör inte ett prejudikat när det gäller ett senare införande i bilagorna till FN-konventionen från 1988, och i samband härmed möjligheten till komplettering av bilaga I till direktiv 92/109/EEG.

2.2.6. I de fall att frivillig information inte lämnas till medlemsstaterna har dessa inga sanktionsåtgärder mot operatörerna. Sådana regler vore skadliga för det fruktbart etablerade samarbetet mellan näringslivet och myndigheterna och den med ändringsförslaget planerade utvidgningen av detta.

2.3. Kommittén håller med om att de listor som skall utarbetas inte bör nå ut till en bred allmänhet. Därmed skall brottslingars och brottsliga organisationers tillgång till kunskap om de kemikalier som är föremål för frivillig övervakning i möjligaste mån förhindras. En kraftfull ökning av substitutionsmöjligheterna för prekursorerna på listan skall undvikas bl.a. genom de föreslagna utvidgade åtgärderna.

2.3.1. Även om det är absolut nödvändigt att använda bestämda kriterier vid utarbetandet av (den av praktiska skäl till antalet starkt begränsade) listan för frivilligt övervakade kemiska ämnen, hindras införandet av dessa kriterier i direktivet av att de då blir offentliggjorda. ESK utgår ifrån att den i direktivet 92/109/EEG nämnda kommittén för prekursorer kommer att tillämpa relevanta kriterier då den väljer ut ett flexibelt och överblickbart antal kemiska ämnen bland dem som skall övervakas frivilligt inom gemenskapen.

2.4. ESK betonar att det är av avgörande betydelse att samhället i stort fördömer konsumtion av narkotika för att sådana preventiva åtgärder skall bli accepterade.

3. Särskilda kommentarer

3.1. Andra stycket i ingressen, beaktandemeningen oräknad. Där står: "Bilaga I till det direktivet innehåller en lista över 22 ämnen som ofta används vid illegal tillverkning av droger."

3.1.1. Kommittén påpekar att istället för ordet "droger" bör begreppen "narkotiska preparat och psykotropa ämnen" komma till användning i enlighet med beteckningen i direktivet.

3.2. Artikel 1.3 (I artikel 6 skall följande stycke läggas till). Förfarandet i detta stycke är beskrivet enligt följande: "(...) får behöriga myndigheter i varje medlemsstat förbjuda transaktioner som innefattar icke-listade ämnen, om det finns rimliga skäl att misstänka att ämnena är avsedda för olaglig tillverkning (...)". Det bör prövas om formuleringen "(...) när det finns anledning förmoda att ämnena är avsedda för olaglig tillverkning av (...)", inte skulle innebära bättre möjligheter för myndigheterna att ingripa.

3.2.1. Den av kommissionen föreslagna formuleringen ligger i linje med den principiellt preventiva karaktär som präglar direktiv 92/109/EEG, enligt vilket illegalt införskaffande av prekursorer avsedda för olaglig framställning av narkotiska preparat och psykotropa ämnen skall förhindras. I den utsträckning som - i enlighet med den föreslagna artikel 5a - "de senare (...) (underrättar) de behöriga myndigheterna om (...) ovanliga beställningar (...) vilka tyder på att sådana ämnen kan komma att användas vid olaglig tillverkning" eller myndigheterna på grundval av egna kunskaper eller andra källor i konkreta fall uppmärksammar sådana möjligheter, kräver denna kunskap eventuellt att åtgärder görs tillgängliga genom ett tillägg av ett andra stycke i artikel 6 i direktivet. Avsikten med denna eventuella åtgärd är att förhindra att dessa ämnen kanaliseras till olaglig tillverkning av narkotiska preparat.

3.2.2. Direktivet 92/109/EEG skall säkerställa att man vid hantering av de 22 prekursorer som finns angivna i bilaga I - och i enlighet med ändringsförslaget även vid hantering av andra kemikalier som kan missbrukas till illegal narkotikaframställning - i de konkreta fallen skall garantera största möjliga säkerhet för att se till att dessa ämnen används på ett legalt sätt av företag och konsumenter. Därför borde myndigheterna ha möjlighet att ingripa redan när "(...) det finns anledning förmoda, att ämnena är avsedda för olaglig framställning (...)".

3.2.3. Målet med de åtgärder som kan användas skall vara att säkerställa att dessa ämnen används på ett lagligt sätt. Detta innebär att man i konkreta fall måste reagera vid en tröskel som utgörs av "(...) rimliga skäl för misstanke (...)", för att möjliggöra vidare undersökningar av ett eventuellt lagligt syfte med användningen. Detta överensstämmer för övrigt med föreslagna artikel 5a enligt vilken företagen frivilligt förmedlar information när det finns "rimliga skäl för misstanken att dessa ämnen är avsedda för olaglig framställning".

3.3. Artikel 1.4 (I artikel 10 skall följande text införas som ett nytt tredje stycke i punkt 1). Här lyder texten: "(...) ofta användas för olaglig framställning (...)."

3.3.1. ESK påpekar att efter ordet "framställning" måste det infogas "av narkotika eller psykotropa preparat" för att skapa ett nödvändigt förtydligande.

Bryssel den 29 april 1998.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() 1961 års konvention om narkotika (UN, Treaty Series, vol 520, No 7515).

() Med "psykotropa ämnen" avses alla substanser som påverkar psyket (källa: Goodman, Gilman: "The Pharmacological Basis of Therapeutics", 8:e upplagan, volym I, s. 383) - För lista över psykotropa ämnen se "1971 års konvention om psykotropa ämnen" (UN, Treaty Series, vol 1019, No 14956).

() T.ex.: heroin, kokain.

() T.ex.: met-/amfetamin, LSD, metakvalon, tryptamin, fencyklidin, fentanyl, fetidin.

() United Nations publication, Sales No E.94.XI.5.

() Begreppet "prekursor" används övergripande om alla de 22 ämnen, som är förtecknade i bilagorna till FN-konventionen av 1988 och i rådets direktiv 92/109/EEG och som ofta används vid illegal tillverkning av narkotiska preparat och psykotropa ämnen. Denna användning av begreppet motsvarar allmän praxis, även om den inte är tekniskt riktig beträffande samtliga de ämnen som anges i bilagorna till konventionen och direktivet. När begreppet "kemiskt ämne" används i yttrandet görs därmed en avgränsning gentemot prekursorerna. De kemiska ämnena ingår inte i bilagorna till FN-konventionen eller i rådets direktiv 92/109/EEG.

() Artikel 12 i FN-konventionen av 1988 om handel med tredje land omsattes genom rådets förordning (EEG) nr 3677/90 (EGT L 357, 20.12.1990) och följande kompletteringar.

() EGT L 370, 19.12.1992.

() KOM(97) 249 slutlig av den 23 maj 1997.

() Begreppet "nya syntetiska narkotikapreparat" omfattar för närvarande främst amfetamin och dess derivat som ofta säljs under beteckningen "Ecstasy". Som sammanfattande begrepp talar man därför också om "stimulantia av amfetamintyp", ATS. Begreppet "designer drug" avser - särskilt i fråga om ATS - substanser som genom förändrad molekylärstruktur skall ge en optimerad effekt jämfört med grundsubstansen, som t.ex. kan vara amfetamin. De tillverkas emellertid med avsikt att kringgå narkotikalagstiftningen.

() Fjärde stycket i motiveringen, KOM(98) 22 slutlig.

() Yttrandet bygger i fortsättningen på aspekten att det i princip kommer att finnas två listor (en fullständig lista och en begränsad lista som skall användas inom gemenskapen).

() EGT C 159, 17.6.1991; EGT C 223, 31.8.1992; EGT C 110, 2.5.1995.

() Första och tredje pelaren.