MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN - Skydd av gemenskapernas ekonomiska intressen - Bedrägeribekämpning - För en gemensam övergripande strategi

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

För en gemensam övergripande strategi

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. Första målsättningen: övergripande lagstiftning i kampen mot bedrägerier

1.1. Att utveckla det förebyggande arbetet och förbättra lagtexterna

1.1.1. Byråns deltagande i brottsförebyggande åtgärder

1.1.2. De nationella myndigheternas deltagande i byråns arbete

1.1.3. Näringslivets deltagande i åtgärder för öppenhet och insyn

1.2. Bättre metoder för upptäckt, kontroll och påföljder

1.2.1. Att noga definiera oegentligheter och olaglig verksamhet

1.2.2. Att utvidga informationsutbytet och kontrollerna

1.2.3. Att utvidga systemet för administrativa gemenskapspåföljder

1.3. Effektivare förvaltning av administrativ och ekonomisk uppföljning

1.4. Tydligare bestämmelser om samarbete

1.4.1. Skydd av ekonomiska intressen

1.4.2. Skydd av övriga gemenskapsintressen i kampen mot bedrägerier

1.4.3. Bättre samarbetsformer med kandidatländerna och tredje länder

2. Andra målsättningen: att främja det praktiska samarbetet

2.1. Bättre analys och utnyttjande av information

2.2. Ett nytt praktiskt partnerskap med medlemsstaterna: en gemensam plattform

2.3. Stärkt samarbete med kandidatländerna

2.4. Kontinuerlig utvärdering av bedrägeribekämpningen

3. Tredje målsättningen: interinstitutionella åtgärder för att förebygga och motverka korruption

3.1. Att främja samarbete på alla nivåer

3.1.1. Kommissionens enheter och övriga institutioner, organ och byråer

3.1.2. Lämplig fortbildning och kontinuerlig information till personalen

3.2. Insyn och anmälningsplikt

3.3. Oberoende administrativa utredningar: rättvisa och effektiva påföljder

4. Fjärde målsättningen: en starkare straffrättslig dimension

4.1. Nuvarande rättslig ram

4.2. Tillämpningsområde och gemenskapens handlingsmöjligheter

Framtidsutsikter

En europeisk åklagare för att skydda de ekonomiska intressena

Detta meddelande är en uppföljning av stats- och regeringschefernas slutsatser från mötet i Helsingfors den 10 och 11 december 1999 under punkten "bedrägeribekämpning", [1] enligt vilken "upprättandet av unionens byrå för bedrägeribekämpning (OLAF) utgör ett viktigt nytt steg i bedrägeribekämpningen. Kommissionen kommer att senast i juni 2000 lägga fram ett meddelande i syfte att ytterligare utveckla en övergripande strategi för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen".

[1] Europeiska rådets slutsatser från mötet i Helsingfors den 10-11 december 1999, punkt 24.

Skyddet av de ekonomiska intressena angår alla: de politiska institutionerna och deras ledamöter, den offentliga gemenskapsförvaltningen samt de nationella offentliga förvaltningarna och deras anställda i deras dagliga arbete. Skyddet ingår i allt arbete, från utformandet av gemenskapspolitiken till genomförandet, särskilt vad gäller dess budgetmässiga och finansiella konsekvenser.

Riktlinjerna i det här meddelandet följer slutsatserna från Europeiska rådets möte i Helsingfors och kompletterar de åtgärder som redan vidtagits för att garantera en god, sund och strikt ekonomisk förvaltning av EU:s olika politikområden och förebygga riskerna för oegentligheter och förskingring av gemenskapsmedel. I vitboken om reformen av kommissionen [2] prioriteras detta mål av alla enheter vid kommissionen, som uppmanas att genomföra åtgärderna och se till att de kontrolleras och följs upp. Uppgiften innebär att ständigt förbättra de befintliga åtgärderna, som bör utvärderas regelbundet. I samband med reformen har kommissionen också gjort stora ändringar i såväl förvaltningsmetoder och finansiella revisioner som i de administrativa arbetsmetoderna (ändring av tjänsteföreskrifterna för gemenskapens anställda och striktare disciplinära påföljder bland annat). Omarbetningen av budgetförordningen och upprättandet av en intern revisionsenhet och en central finansiell enhet stärker också skyddet av de ekonomiska intressena. [3]

[2] Vitbok: Reformen av kommissionen. KOM(2000) 200 slutlig av den 5 april 2000.

[3] Dessa reformåtgärder, som beskrivs närmare i vitboken, ingår i en särskild handlingsplan. De kommer därför inte att tas upp i detta meddelande som i stället syftar till att komplettera verksamheten inom samtliga enheter som bidrar till skyddet av de ekonomiska intressena.

Det här meddelandet ingår i arbetet med att stärka de offentliga finanserna. I meddelandet presenteras framförallt den strategi kommissionen avser att lägga fram för Europeiska rådet och Europaparlamentet för att bekämpa bedrägerier, korruption och all annan olaglig verksamhet som kan skada gemenskapens ekonomiska intressen. Förslaget utgår från det nya institutionella ramverket och principen att medlemsstaternas och EU-institutionernas verksamhet skall komplettera varandra.

för en gemensam övergripande strategi

Gemenskapens offentliga finanser omfattas av fördragets bestämmelser. [4] EU-institutionerna och medlemsstaterna ansvarar för att utarbeta, genomföra och skydda budgeten. Europaparlamentet, rådet och kommissionen har vissa egna ansvarsfrågor på området. Europaparlamentet och rådet fattar beslut om budgeten i egenskap av budgetmyndighet och det är parlamentet som för varje budgetår förklarar att den blivit slutgiltigt antagen. Rådet och Europaparlamentet granskar i tur och ordning räkenskaperna och redovisningen. Parlamentet beviljar kommissionen ansvarsfrihet för budgetens genomförande. Revisionsrätten undersöker om samtliga inkomster och utgifter varit lagliga och korrekta och om den ekonomiska förvaltningen varit sund.

[4] Artiklarna 274-280 i EG-fördraget.

I den nya artikel 280 i EG-fördraget uttrycks målsättningen att åstadkomma ett effektivt och likvärdigt skydd av de ekonomiska intressena överallt i gemenskapen. Medlemsstaternas behöriga myndigheter åläggs att organisera ett nära och regelbundet samarbete med kommissionen. Samtidigt införs en ny rättslig grund, som gör det möjligt för Europaparlamentet och rådet att genom medbeslutande anta åtgärder som rör förebyggande av och kamp mot bedrägerier som riktar sig mot gemenskapens ekonomiska intressen. [5] Slutligen förordas i artikeln öppenhet och insyn, något som skall förverkligas genom att kommissionen lägger fram en rapport varje år i samarbete med medlemsstaterna.

[5] Europeiska revisionsrätten deltar i lagstiftningsarbetet genom att lämna yttrande enligt artikel 280 i EG-fördraget.

Känsliga frågor av stor ekonomisk betydelse för institutionerna och medlemsstaterna

I takt med gemenskapens utveckling har också unionens utgifter blivit mer betydande, och uppgick år 2000 till 93 miljarder euro.

Förutom de delar av budgeten som rör inkomster och utgifter inbegriper gemenskapens ekonomiska intressen även samtliga tillgångar som disponeras eller förvaltas av gemenskaperna. Dessa gemensamma ekonomiska intressen kan också utsättas för brottslighet, särskilt internationell brottslighet, och det är viktigt att de nationella myndigheterna och gemenskapen bedriver ett nära och regelbundet samarbete för att skydda de ekonomiska intressena. På så sätt deltar de också i arbetet för att garantera rättvis konkurrens mellan de ekonomiska aktörerna och lika behandling av alla medlemsstater, vilket i sin tur stärker unionsmedborgarnas och de ekonomiska aktörernas förtroende för sina institutioner.

Dagens institutionella ramar och lagstiftning

Gemenskapens strategi för skydd av de ekonomiska intressena och bekämpning av bedrägerier [6] har sedan 1994 inriktats på att utveckla de rättsliga ramarna till att omfatta samtliga sektorer där de ekonomiska intressena behöver skyddas [7] och att öka kommissionens erfarenheter på fältet, med respekt för de grundläggande rättigheterna och skyddet av personuppgifter. [8] De rättsliga ramarna för straffrättsligt skydd av de ekonomiska intressena kommer att kompletteras när konventionen om skydd av de finansiella intressena och tillhörande protokoll ratificeras. [9] Detta arbete inleddes efter Maastrichtfördraget och ledde till viktiga förändringar i Amsterdamfördraget, där ansvarsfördelningen mellan gemenskapen och medlemsstaterna förtydligas (artikel 280 i EG-fördraget).

[6] Väsentliga resultat har erhållits och presenterats i kommissionens årliga rapporter och utvärdering 1996, senast i KOM(1999) 590 slutlig av den 17 december 1999 och i KOM(97) 200 slutlig av den 6 maj 1997.

[7] Rådets förordning (Euratom, EG) nr 2988/95 om skyddet av gemenskapens finansiella intressen (EGT L 312, 23.12.1995), rådets förordning (Euratom, EG) nr 2185/96 om de kontroller och inspektioner på platsen som kommissionen utför (EGT L 292, 15.11.1996), sektorsvisa förordningar om anmälnings- och kontrollplikt.

[8] Artikel 286 i EG-fördraget och direktiv 95/46/EG (EGT L 281, 23.11.1995).

[9] Konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen av den 26 juli 1995, första tilläggsprotokollet av den 27 september 1996, andra protokollet av den 19 juni 1997, protokollet om förhandsavgörande av Europeiska gemenskapernas domstol av den 29 november 1996 och konventionen om kamp mot korruption av den 26 maj 1997.

I maj 1999 fullföljde gemenskapen [10] ikraftträdandet av fördragets artikel 280 genom att inleda en långtgående reform av kampen mot bedrägerier och korruption, där en av huvudpunkterna var inrättandet av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF). [11] Initiativen kompletteras genom vitboken om reformen av kommissionen, där alla kommissionens enheter uppmanas att skydda gemenskapens ekonomiska intressen bättre. Kommissionens strategi inbegriper därför en skärpning av de personalkrävande åtgärder som redan genomförs av dess enheter, för att strama upp den ekonomiska förvaltningen genom att decentralisera den finansiella kontrollen och inrätta en intern revisionsenhet, samt införa nya arbetsgrupper som skall förena byrån med alla kommissionens enheter.

[10] Ekofin-rådet den 25 maj 1999 och Europeiska rådet i Köln i juni 1999.

[11] Ett kommissionsorgan som är operativt oberoende och står under kontroll av en övervakningskommitté (se kommissionens beslut av den 28 april 1999 samt förordning (EG) nr 1073 och förordning (Euratom) nr 1074/1999, EGT L 136, 31.5.1999.

Ändrade dimensioner och nya skyldigheter

Uppmaningen från Europeiska rådets möte i Helsingfors kommer samtidigt som EU vänder ett nytt blad i sin historia. Den nya regeringskonferensen (2000), den planerade utvidgningen till nya länder, EU:s ökade dimensioner, den inre marknaden och monetära unionen genomförs i ett ekonomiskt område där nationella hinder gradvis undanröjs. Vissa gränser för rättskipningen kvarstår dock, och försvårar polisens eller domstolsväsendets verksamhet utan att hindra brottsligheten.

I Amsterdamfördraget fastslogs målsättningen att successivt skapa ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Närmare prioriteringar och en tidsplan fastställdes av Europeiska rådet i Tammerfors i oktober 1999. Innan detta område blivit verklighet kräver det förebyggande arbetet och kampen mot bedrägerier, korruption och all annan olaglig verksamhet som skadar gemenskapens ekonomiska intressen en strategi som bygger lika mycket på gemenskapspolitikens första pelare som på den tredje pelaren. [12] Begreppen "bedrägerier" och "korruption" används på detta sätt i resten av meddelandet.

[12] En strategi som griper över flera pelare innebär att man kompletterar gemenskapsinitiativen (första pelaren) med åtgärder som vidtas enligt Fördraget om Europeiska unionen (tredje pelaren).

Utgångspunkter och mål för en ny övergripande och integrerad strategi

För att uppfylla kraven i fördraget (artikel 280) bör den nya strategin [13] bygga på ett ökat samarbete mellan medlemsstaterna och gemenskapen. Den bör innehålla dels en förebyggande politik, dels en politik för ekonomisk uppföljning och effektiva påföljder. Detta kräver att alla möjligheter att vidta administrativa och rättsliga åtgärder mobiliseras.

[13] Diskussionerna om den nya strategin har framför allt förts med utgångspunkt i tillämpningen av före detta artikel 209a i EG-fördraget, årsrapporterna och kommissionens övriga arbete med straffrättsligt skydd av de ekonomiska intressena, Oberoende expertkommitténs slutsatser, rapporten från Jean-Luc Dehaene, Richard von Weizsäcker och lord David Simon om utvidgningens konsekvenser för institutionerna, samt institutionernas arbete, särskilt Europaparlamentets, rådets och revisionsrättens.

Medlemsstaternas åtgärder och åtgärderna på gemenskapsnivå kompletterar med nödvändighet varandra. Kommissionen måste betona och koncentrera sig på vissa frågor eller åtgärder för att alla berörda nationella myndigheter och institutioner skall dra åt samma håll både praktiskt och lagstiftningsmässigt, oavsett om frågan rör den första eller den tredje pelaren. Kommissionens strategi har också fördelen att stärka samarbetet med kandidatländerna enligt föranslutningsstrategin och med tredje land, främst inom ramen för handelspolitik och utvecklingsstöd.

De stora dragen i den övergripande strategin

För att detta förslag till övergripande strategi skall ge långsiktiga, påtagliga och mätbara resultat måste gemenskapen och medlemsstaterna handla beslutsamt och planera sin verksamhet över flera år (2001-2005) kring följande fyra viktiga målsättningar:

* En övergripande lagstiftning i kampen mot bedrägerier (effektivare och mer konsekvent lagstiftning)

* Främjande av det praktiska samarbetet (oinskränkt deltagande av och samarbete mellan nationella myndigheter och gemenskapens myndigheter på fältet)

* Interinstitutionella åtgärder för att förebygga och motverka korruption (förstärkning av EU-institutionernas trovärdighet)

* En starkare rättslig dimension (anpassning av medlemsstaternas straffrättsliga politik till de nya skyldigheterna i fördraget)

Alla initiativ och prioriterade åtgärder bör kretsa kring dessa fyra målsättningar, som skall genomföras inom ramen för årliga program.

1. Första målsättningen: övergripande lagstiftning i kampen mot bedrägerier

Inom sin strategi för bedrägeribekämpning har kommissionen sedan 1994 strävat efter en lagstiftningspolitik som är horisontell och pelarövergripande. För att bedrägeribekämpningen skall kunna vara fullständig och övergripande måste den innehålla förebyggande (1.1) och upptäckande (1.2), uppföljning (1.3) och samarbete (1.4), samt gripa över alla sektorer där bedrägerier och korruption kan förekomma. Denna första målsättning måste uppfyllas genom utarbetande av precisa regler, särskilt i fråga om informationsutbyte, kontroll och nära och regelbundet samarbete mellan de olika nationella myndigheterna samt mellan de nationella myndigheterna och kommissionen. Detta samarbete är grundläggande för att förstärka det ömsesidiga förtroendet, men det är fortfarande långt ifrån fullständigt. Bland annat bör det intensifieras i fråga om lagstiftningens utformning för att ge alla instanser möjlighet att bättre fylla sin uppgift.

1.1. Att utveckla det förebyggande arbetet och förbättra lagtexterna

För att skyddet av offentliga intressen och medel skall vara effektivt på lång sikt måste det bygga på en klar och tydlig lagstiftning, som är lätt att tillämpa och innehåller bestämmelser som främjar en sund förvaltning och effektiva kontroller av gemenskapens politik. Sådana bestämmelser måste vara tillräckligt avskräckande för att så långt som möjligt förebygga oegentliga beteenden. För den fortlöpande utvärderingen av praktiska problem är det dessutom viktigt att regelbundet förbättra lagstiftningen så att inte bestämmelserna överträds eller kringgås. En sådan hållning måste inledas redan i och med lagtexternas och gemenskapspolitikens tillkomst och fortsätta under hela lagstiftningsprocessen. Skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen angår alla enheter inom kommissionen, såväl de enheter som utarbetar gemenskapens politik och bestämmelser som förvaltningsenheterna, som är ansvariga för hur bestämmelserna genomförs och att de tillämpas på rätt sätt.

I samband med den interna reformen kommer kommissionen att ge förvaltningsenheterna ett större ansvar och stärka generaldirektoratens revisionskapacitet och finansiella kontroll. I detta syfte skall varje generaldirektör införa en försäkran i sin årliga verksamhetsrapport om att det har utförts relevanta interna kontroller och att resurserna har använts till det som de var avsedda för. Normer för intern kontroll kommer att fastställas. En oberoende enhet för intern revision och en grupp specialiserad på finansiella felaktigheter som inte utgör oegentligheter har också inrättats nyligen. De anställda kommer också att få ökat ansvar.

Kommissionen fortsätter att prioritera frågan om brottsförebyggande verksamhet, som även togs upp i slutsatserna från Europeiska rådets möte i Tammerfors, där man underströk behovet av en pelarövergripande strategi.

För att hjälpa de enheter som utarbetar gemenskapens politik och förvaltningsenheterna i deras arbete med att skydda de ekonomiska intressena kommer kommissionen att upprätta samarbetssystem för att dra nödvändig lärdom av resultaten från kampen mot bedrägerier och korruption. Detta skall ge en så god motståndskraft som möjligt mot sådana brott och förbättra olika förvaltningsförfaranden och åtgärder.

1.1.1. Byråns deltagande i brottsförebyggande åtgärder

Kommissionens enheter och gemenskapslagstiftaren bör alltså engageras för att utarbeta, föreslå och anta ekonomisk och finansiell lagstiftning som kan stå emot bedrägerier på alla områden. Enligt målen med reformen skall kommissionen se till att byrån rådfrågas på förberedandestadiet och under de olika etapperna i beslutsprocessen, när det gäller lagstiftningsinitiativ som kommer att få direkta eller indirekta konsekvenser för skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen. Detta skall öka motståndskraften mot bedrägerier och korruption genom att ta vara på lärdomarna från fältet och resultaten av det praktiska arbetet.

1.1.2. De nationella myndigheternas deltagande i byråns arbete

De nationella myndigheternas erfarenheter måste tas till vara för att stärka skyddet av gemenskapspolitiken, inklusive dess finansiella konsekvenser. För detta arbete förfogar kommissionen över flera sektorsindelade forum inom alla politikområden. När det gäller skyddet av ekonomiska intressen ger Rådgivande kommittén för samordning av bedrägeribekämpning (Cocolaf) med sitt övergripande uppdrag möjlighet att få en överblick över bedrägeribekämpningen. Kommittén samlar höga beslutsfattare i medlemsstaterna och bör delta i den framåtblickande analysen mer aktivt. Beslutet om att upprätta kommittén kommer att ändras i denna riktning med anledning av de ändringar som gjorts efter reformen av bedrägeribekämpningen. Möten kommer att anordnas i speciella grupper för att försöka hitta konkreta lösningar. På så sätt skall kommissionen lättare kunna föreslå nödvändiga åtgärder som bygger på experternas arbete.

1.1.3. Näringslivets deltagande i åtgärder för öppenhet och insyn

Brottsorganisationer delar upp verksamheten mellan sig, hindras inte av gränser och blandar laglig verksamhet med underjordiska aktiviteter, framför allt genom att använda sig av olika företag eller yrkesgrupper som finns på marknaden (lager, förädlingsföretag, transportföretag, handelsföretag, egna företagare, rådgivare och revisorer, juridiska experter m.m.) samt bulvanföretag i regioner med mildare påföljder. Därför är det svårt att få en överblick över bedrägliga beteenden och få en fullständig bild av hela brottsstrukturen. Eftersom den organiserade brottsligheten skickligt utnyttjar lagenliga strukturer för bedrägeriverksamheten bör alla delta i bedrägeribekämpningen. Kommissionen kommer att inleda diskussioner och åtgärder för att göra de mest utsatta näringslivssektorerna medvetna om problemet. Förutom bestämmelserna på jordbruksområdet, [14] som hittills stött på praktiska svårigheter, skulle de berörda yrkesgrupperna själva kunna utarbeta interna bestämmelser, även om offentliga kontroller måste kunna göras för att åtgärda brister i de system som upprättas. Arbetet på konventionen med branschorganisationer [15] skulle kunna tjäna som utgångspunkt för sådana initiativ.

[14] Förordningarna (EG) nr 1469/95 och nr 745/96 (EGT L 145, 29.6.1995 och EGT L 102, 25.4.1996) om åtgärder som skall vidtas gentemot vissa förmånstagare till transaktioner som finansieras av garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket. Planerad kommissionsrapport om tillämpningen av dessa förordningar.

[15] Konvention med branschorganisationer för bekämpning av organiserad brottslighet av den 27 juli 1999.

1.2. Bättre metoder för upptäckt, kontroll och påföljder

Skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen förutsätter en god tillämpning av gemenskapsbestämmelserna och en sund förvaltning av gemenskapens politik och medel. Dessa principer är en viktig förutsättning för samtliga kommissionsenheter som har ansvar för att genomföra politiken och därmed deltar i det förebyggande arbetet.

Först och främst måste förvaltningen och de befintliga kontrollbestämmelserna inom de olika politikområdena kompletteras med mer specifika åtgärder. En effektiv kamp mot bedrägerier och korruption, särskilt inom de känsligaste sektorerna, kräver mer resurser och kraftfullare rättsliga instrument för upptäckt, kontroll och påföljder. Det är särskilt viktigt att förbättra de rättsliga ramarna för utbyte av information.

1.2.1. Att noga definiera oegentligheter och olaglig verksamhet

När kampen mot bedrägerier startade försökte kommissionen att definiera begreppen oegentlighet, rättsmissbruk, bedrägeri, korruption och penningtvätt. Denna strategi bör fortsätta. I straffrättsligt hänseende råder fortfarande stora skillnader mellan hur begreppen "bedrägerier" och "korruption" definieras, vilket beror på att de texter som antagits inte ratificerats och att de olika ländernas rättsliga system skiljer sig åt. Gemensamma definitioner skulle underlätta informationsutbytet och samarbetet. Dessutom skulle påföljder kunna tillämpas mer effektivt. I det syftet uttalade kommissionen i arbetsprogrammet för år 2000 att ett lagförslag kommer att läggas, som återger vissa av bestämmelserna i konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen och dess protokoll. Vid interna utredningar av gemenskapens institutioner, organ eller byråer är det särskilt viktigt att definiera begreppet "oegentligheter", bland annat för att kunna genomföra effektiva administrativa utredningar.

1.2.2. Att utvidga informationsutbytet och kontrollerna

Kommissionen har i kampen mot bedrägerier upprättat en särskild rättslig ram för informationsutbyte [16] och kontroller. I dag omfattar arbetet alla gemenskapens budgetområden. Redovisningen i kommissionens årliga rapport ger underlag för slutsatser och eventuella förslag till förbättringar. Flera kompletterande initiativ har redan tagits inom närliggande eller särskilt känsliga områden, t.ex. om penningtvätt, [17] offentlig upphandling [18] och stödutbetalningar.

[16] Se framför allt förordningarna nr 1150/2000 (EGT L 130, 31.5.2000), nr 515/97 (EGT L 82, 22.3.1997), nr 595/91 (EGT L 67, 14.3.1991), nr 1681/94 och nr 1831/94 (EGT L 178, 12.7.1994 och L 191, 27.7.1994).

[17] Pengarna från bedrägerier omvandlas genom penningtvätt. Det är en ofrånkomlig del av brottsligheten, som annars inte skulle kunna organiseras i stor skala. Att oskadliggöra ett nätverk utan att samtidigt förstöra dess ekonomiska förutsättningar är lönlöst. Kampen mot penningtvätt bör alltså bli en fullvärdig del av bedrägeribekämpningen. Kommissionen och medlemsstaterna är skyldiga att utbyta information om bedrägerier som riktas mot gemenskapens ekonomiska intressen, men för närvarande finns inga sådana bestämmelser om tvättning av pengar. I förslaget om ändring av direktivet om penningtvätt från 1991 ingår en möjlighet för kommissionen att knytas till det organiserade informationsutbytet. Om man hittar kopplingen mellan penningtvätten och de grövsta brotten i samband med den blir det lättare att upptäcka nätverken och spåra anstiftarna för att kunna beslagta tillgångarna. Kommissionen kommer att undersöka möjligheterna att komplettera denna bestämmelse.

[18] Offentlig upphandling är en sektor som är speciellt utsatt för bedrägerier och korruption. I kommissionens förslag till konsoliderat direktiv om offentlig upphandling, som antogs i maj 2000, föreskrivs att en anbudsgivare som dömts för vissa typer av brott skall uteslutas från upphandlingen om domen vunnit laga kraft. En utveckling av informationsutbytet skulle göra det lättare att identifiera otillförlitliga sökande som innebär risker för upphandlingsförfaranden och ansökningar om gemenskapsstöd. Sådan identifikation skulle göra det möjligt för de upphandlande myndigheterna att utesluta sådana sökande i enlighet med rätten att överklaga beslut och bestämmelserna om skydd av personuppgifter.

1.2.3. Att utvidga systemet för administrativa gemenskapspåföljder

För att förhindra oegentliga beteenden och öka respekten för gemenskapsbestämmelserna måste reglerna om administrativa kontroller åtföljas av administrativa påföljder. Ett sådant påföljdssystem, som i princip borde finnas i medlemsstaterna, finns redan inom vissa gemenskapsområden, t.ex. jordbruket. Systemet påverkar givetvis inte den nationella lagstiftningen i fråga om straffbara beteenden.

I avskräckande syfte är ett system med administrativa påföljder [19] ett oumbärligt komplement till arbetet med att upptäcka och kontrollera. Enligt ramarna i rådets förordning nr 2988/95 kommer kommissionen att ta initiativ till att utvidga administrativa påföljder till de mest känsliga sektorerna i likhet med det system som redan finns inom den gemensamma jordbrukspolitiken.

[19] När det gäller disciplinåtgärder se tredje målsättningen under 3.3.

1.3. Effektivare förvaltning av administrativ och ekonomisk uppföljning

Europaparlamentet och revisionsrätten har flera gånger påpekat att åtgärder behövs för att förbättra uppbörden av oriktigt utbetalade belopp, eller belopp som inte betalats in. Enligt riktlinjerna i vitboken om reformen av kommissionen kommer sådana åtgärder också att vidtas. Förutom lagstiftningsåtgärder kommer kommissionen enligt riktlinjerna i vitboken även att stärka samarbetet mellan de berörda enheterna. Oriktigt beviljade eller förskingrade belopp måste återvinnas från bedragarna innan man inleder förfaranden där gemenskapens eller medlemsstaternas ekonomiska ansvar åberopas, i enlighet med de särskilda bestämmelserna om gemenskapens olika politikområden.

Gemenskapen kan tillämpa finansiella korrigeringar på medlemsstaterna i dessa fall. Huvudsyftet med korrigeringarna bör vara att stimulera medlemsstaterna att inrätta effektiva nationella kontrollsystem. [20]

[20] Avslutande av räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ, egna medel. Förberedelser pågår för tillämpningsföreskrifter för strukturfonderna enligt förordning nr 1260/99 (EGT L 161, 26.6.1999).

De finansiella korrigeringarna är inte avsedda att ersätta uppbörden eller de administrativa påföljderna mot ekonomiska aktörer då oegentligheter uppdagas. Inom ramen för den årliga redovisning som sammanställs i samarbete med medlemsstaterna i enlighet med artikel 280 i EG-fördraget ser kommissionen till att befintliga administrativa påföljder på gemenskapsnivå tillämpas korrekt i medlemsstaterna.

1.4. Tydligare bestämmelser om samarbete

Inom ramen för den inre marknaden och gemenskapens olika politikområden har kommissionen steg för steg utvecklat regler för administrativt samarbete med de nationella myndigheterna som gör det möjligt att tillämpa ekonomiska och finansiella bestämmelser bättre. I artikel 280 i EG-fördraget föreskrivs att samarbetet mellan de nationella myndigheterna och kommissionen skall stärkas. De specifika bestämmelser som kommer att antas på området bör göra det möjligt att utveckla samarbetet i kampen mot bedrägerier inom en rättsligt säker ram och enligt en övergripande strategi när gemenskapens intressen hotas av vissa former av internationell eller organiserad brottslighet.

1.4.1. Skydd av ekonomiska intressen

Gemenskapens bestämmelser om samarbete och sådana kontroller på platsen där både nationella myndigheter och kommissionens tjänstemän deltar är för närvarande anpassade till särdragen i varje enskild sektor. Det har visat sig att samarbetet med de myndigheter som ansvarar för bedrägeribekämpningen inte alltid underlättas av hur byråns tjänstemän utnyttjar de olika rättsliga grunderna för bedrägeribekämpningen, vilket ibland till och med kan påverka det praktiska arbetets tillförlitlighet och de administrativa, ekonomiska eller rättsliga påföljderna. Diskussioner kommer att inledas om en enhetlig rättslig grund som skall ge tydligare och enklare regler för samarbetet eller deltagandet i nationella utredningar av bedrägerier eller korruption, utan att fördenskull ifrågasätta de rättsliga grunder som kommissionens övriga enheter använder för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen.

1.4.2. Skydd av övriga gemenskapsintressen i kampen mot bedrägerier

På vissa områden (jordbrukspolitiken och tullfrågorna [21]) finns fullständiga bestämmelser för samarbete och ömsesidigt bistånd mellan kommissionen och medlemsstaterna i kampen mot bedrägerier och oegentligheter. Kommissionen kommer att undersöka möjligheterna att utvidga eller inrätta motsvarande bestämmelser för att göra byråns bidrag mindre slumpmässiga i kampen mot organiserad brottslighet, särskilt internationell brottslighet som skadar gemenskapens ekonomiska intressen och omfattas av kampen mot bedrägerier och korruption. Erfarenheterna av att skydda de ekonomiska intressena borde också kunna användas för att stärka samarbetet med medlemsstaterna på vissa mycket specifika områden där det redan finns en gemenskapspolitik eller lagstiftning på området. [22]

[21] Kommissionen skall med medlemsstaternas tullmyndigheter göra en bedömning av möjligheterna att utvidga tullsamarbetet på grundval av artikel 135 i EG-fördraget.

[22] Se pågående arbete med att skydda euron och kampen mot pirattillverkning och förfalskning (förordningarna (EG) nr 3295/94 och nr 367/95, EGT JO L 341, 30.12.1994 och EGT L 133, 17.6.1995 samt grönboken om att bekämpa varumärkesförfalskning och pirattillverkning på den inre marknaden KOM (98) 569 slutlig).

1.4.3. Bättre samarbetsformer med kandidatländerna och tredje länder

Såväl inom gemenskapens politik för utvidgning som inom politiken för bistånd eller handel finns risker för att medel förskingras, särskilt när det handlar om stora belopp. Det är därför viktigt att stärka samarbetet med myndigheterna i de länder som berörs.

Samarbetet med kandidatländerna bör utvecklas för att underlätta informationsutbyte och nödvändiga kontroller. Kommissionen kommer att systematiskt undersöka möjligheten att ingå avtal om administrativt samarbete eller samförståndsavtal med samtliga behöriga myndigheter i dessa länder [23] för att se till att lagarna tillämpas korrekt och att medlen används på ett riktigt sätt. Avtalen bör innehålla specifika bestämmelser, bland annat om byråns möjlighet att göra kontroller på platsen i bedrägeribekämpningssyfte.

[23] Sådana avtal finns redan på jordbruksområdet (föranslutningsåtgärder för jordbruket och landsbygdens utveckling).

För att skydda gemenskapens politik i tredje land, särskilt inom utvecklingsbiståndet och handelspolitiken, kommer kommissionen att följa en liknande strategi enligt fastställda prioriteringar med Europeiska unionens övriga partner.

2. Andra målsättningen: att främja det praktiska samarbetet

Det praktiska målet är att samla resurserna för att främja en mer åtgärdsinriktad verksamhet på fältet. För att kunna genomföra den andra målsättningen måste kommissionen ha en överblick över ekonomiska och kriminella mönster (2.1) och på så sätt vara bättre i stånd att utveckla samarbetet med de nationella myndigheterna (2.2). Denna målsättning inbegriper också samarbete med myndigheterna i kandidatländerna (2.3). Genomförandet av målen bör genomsyras av en strävan efter bättre insyn och kontinuerlig utvärdering (2.4).

2.1. Bättre analys och utnyttjande av information

För att effektivt kunna bekämpa bedrägerier eller korruption i många länder behövs bästa möjliga kännedom om deras ekonomiska och kriminella mönster. Olaglig verksamhet är mångfacetterad, avancerad, utpräglat internationell till sin karaktär och bedrivs naturligtvis inte öppet, vilket gör den svår att upptäcka.

En internationellt verksam särskild bedrägeribekämpningsbyrå behöver många informationskällor för att kunna vara högpresterande och åtgärdsinriktad. Man bör därför verka för att byrån verkligen skall få tillgång till de särskilda uppgifter som behövs för arbetet, [24] i samråd med de institutioner och byråer som förfogar över dessa uppgifter. Tekniker och tekniska hjälpmedel för insamling, lagring och utnyttjande av information bör utvecklas enligt bästa praxis. Metoderna för att genomföra detta projekt kommer att utvärderas med beaktande av bestämmelserna om skydd av uppgifter, särskilt artiklarna 287 och 296 i EG-fördraget. Insamlingen och behandlingen av personliga uppgifter kommer att övervakas av det oberoende övervakningsorgan som avses i artikel 286 i EG-fördraget.

[24] Uppgifter från kommissionens enheter, övriga institutioner, organ och byråer (ECB, revisionsrätten osv.), nationella myndigheter eller andra instanser som Europol, Interpol, Världstullorganisationen, Världshandelsorganisationen, Världsbanken, Internationella valutafonden och OECD. Detta arbete kommer att kompletteras genom den pågående riskanalysen av tullkontroller inom programmet "Tull 2002", samt i jordbruksfrågor av riskanalyser inom ramen för det integrerade förvaltnings- och revisionssystemet samt systemet för geografisk information..

För att få en god överblick avser underrättelseverksamheten två sorters information, som var och en kräver särskilda specialiseringar. De bör dock kunna sammanställas inom en och samma enhet som har tillgång till nödvändiga hjälpmedel och resurser.

Genom att öka sina kunskaper om förhållanden som gynnar framväxten av bedrägeri eller korruption kan gemenskapen förvärva strategisk information. Särskilt viktig är informationen om de ekonomiska, administrativa, sociala och rättsliga betingelserna, såväl på nationell nivå och EU-nivå som globalt. Informationsinsamlingen bör inriktas på all tillgänglig statistik och räkenskapsuppgifter om handel, transaktioner med gemenskapens medel och resultaten av kontroller och revisioner som görs av andra enheter, myndigheter eller institutioner. Denna information måste naturligtvis sedan analyseras utifrån hur den påverkar gemenskapens ekonomiska intressen.

Brottsligheten utgår från personer och nätverk, som ibland är strukturerade och ibland inte, vars verksamhet måste upptäckas för att kunna förebyggas. Den operativa underrättelsetjänstens uppgift är att fastställa hur bedrägerierna fungerar och hur de brottsliga nätverken är strukturerade, oavsett om det gäller organiserad brottslighet eller ej. Sådan information härrör från allmänt tillgängliga källor eller från källor med mer restriktiv tillgång, till exempel polis, underrättelsetjänst eller myndigheter som besitter information om olaglig verksamhet som kan skada gemenskapens ekonomiska intressen.

Den strategiska och operativa informationen måste sammanställas av samma enhet för att man skall kunna fastställa en inriktning och praktiska prioriteringar.

Kommissionen kommer att se till att byrån kan fungera som central för analys av information och uppgifter, för att så småningom bli ett verkligt observatorium i kampen mot bedrägerier och korruption som kan ge medlemsstater och institutioner logistiskt stöd. Byrån kommer att se till att de berörda enheterna får information om vilka resultat det praktiska arbetet givit, för att eventuellt kunna förbättra förvaltningsåtgärder och förfaranden, kontroller eller uppföljningar som skall förebygga oegentligheter, bedrägerier och korruption.

2.2. Ett nytt praktiskt partnerskap med medlemsstaterna: en gemensam plattform

Kampen mot bedrägerier och korruption är ett delat ansvar. Kommissionen har direkt förvaltningsansvar i fråga om inre politik och externa åtgärder och kommer att vidta alla nödvändiga åtgärder för att förebygga och bekämpa bedrägerier och korruption inom dessa områden. Inom andra områden bör åtgärderna prioriteras av alla parter (EU-institutionerna, medlemsstaternas och tredje länders politiska, administrativa och rättsvårdande myndigheter, företrädare för näringslivet och ekonomiska eller finansiella aktörer).

Via byrån hjälper kommissionen medlemsstaterna att upprätta ett nära och regelbundet samarbete mellan behöriga myndigheter för att samordna skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen mot bedrägerier. Detta arbete genomförs till följd av artikel 280 i EG-fördraget och i enlighet med artikel 1 i förordning nr 1073/1999 och nr 1074/1999. Byrån arbetar för att upprätta en verklig "tjänsteplattform" med hjälp av tillgängliga medel och de befogenheter den fått från kommissionen och lagstiftaren. På så sätt kan byrån utföra tjänster inom alla kompetensområden och dela med sig av kunskap och erfarenheter till alla nationella instanser och myndigheter som deltar i kampen mot bedrägerier och korruption. Plattformen kommer att underlätta ett nytt praktiskt samarbete som är regelbundet, säkert och flexibelt i den samlade kampen mot bedrägerier och korruption. Medlemsstaterna kommer också att kunna anpassa sin organisationsstruktur eller vidta nödvändiga åtgärder för att uppnå en större samverkan med byrån.

Byråns uppdrag påverkar givetvis inte de andra kommissionsenheternas befogenheter att kontrollera eller följa upp att de finansiella aspekterna av gemenskapens politik tillämpas och förvaltas på ett bra sätt. Kommissionen skall låta byrån ta del av arbetet vid de enheter som hjälper till att skydda gemenskapens ekonomiska intressen, särskilt den interna revisionsenheten, för att öka värdet av arbetet på gemenskapsnivå. Detta kan bland annat ske i blandade arbetsgrupper, där byrån och samtliga enheter tillsammans arbetar med att skydda gemenskapens ekonomiska intressen.

2.3. Stärkt samarbete med kandidatländerna

Brottsligheten finns inte bara inom gemenskapsgränserna. Europeiska unionen bör hjälpa kandidatländerna så att gemenskapens intressen skyddas på samma sätt i dessa länder. Kommissionen har gett bedrägeribekämpningen hög prioritet i förhandlingarna med kandidatländerna så att de får grepp om kampens betydelse för skyddet av gemenskapens intressen. Tillvägagångssättet har redan använts i Polen, där man inom föranslutningsstrategin inrättade en ämnesövergripande struktur av samma typ som Europeiska byrån för bedrägeribekämpning. [25] Denna modell kan fungera som förebild för andra kandidatländer.

[25] Med stöd av Polens premiärminister har en central ämnesövergripande struktur inrättats (tull, polis, rättsväsende) i syfte att skydda gemenskapens intressen. Under inledningsskedet (minst 2 år) kommer den att få stöd från en expertgrupp från medlemsstaterna som utsetts av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning. Denna struktur samfinansieras via Phare-programmet.

Samarbetet med de andra länderna utanför unionen och med vissa internationella organisationer kommer också att öka.

2.4. Kontinuerlig utvärdering av bedrägeribekämpningen

Gemenskapens och medlemsstaternas åtgärder skall utvärderas kontinuerligt utifrån ständigt aktualiserade uppgifter. Byråns periodiskt återkommande rapporter till EU-institutionerna och kommissionens årliga rapport (artikel 280 i EG-fördraget) kommer att vara de främsta verktygen för denna politik. Det bör även understrykas att kommissionen och lagstiftaren har upprättat en övervakningskommitté som regelbundet skall kontrollera hur byrån utför sitt praktiska arbete. Kommittén informeras regelbundet om byråns verksamhet, utredningar, resultat och följderna av arbetet. Minst en gång per år utarbetar kommittén en rapport som överlämnas till institutionerna. Kommissionen förväntar sig att medlemsstaterna lämnar fullständig information om verksamheten på nationell nivå. Informationssamarbetet måste fungera i båda riktningarna för att nå målen i fördraget.

3. Tredje målsättningen: interinstitutionella åtgärder för att förebygga och motverka korruption

Den tredje målsättningen är att stärka EU-politikens trovärdighet genom ett bättre skydd av integriteten hos den offentliga gemenskapsförvaltningen och ledamöterna vid institutionerna. [26] I det syftet har gemenskapslagstiftaren gett byrån det interinstitutionella uppdraget att skydda förvaltningen mot inflytande som kan riskera att påverka legitimiteten i gemenskapens beslut, yttranden eller lagstiftning. Uppdraget beskrivs i förordning nr 1073/1999 och nr 1074/1999, kommissionens beslut av den 28 april 1999 och det interinstitutionella avtalet av den 25 maj 1999 och skall genomföras enligt samma principer som kommissionens reform. För att genomföra uppdraget skall byrån utveckla ett nära och regelbundet samarbete med gemenskapens institutioner, organ och byråer och bättre bidra till utbildningsåtgärder (3.1). Byrån skall också främja insyn och anmälningsplikt (3.2). Byråns uppdrag att genomföra administrativa utredningar bör kompletteras med rättvisa och effektiva påföljder (3.3).

[26] Denna verksamhet är givetvis kopplad till de förebyggande åtgärder och lagstiftningsinitiativ som anges i den första målsättningen, ett arbete som kommissionens samtliga enheter deltar i.

3.1. Att främja samarbete på alla nivåer

3.1.1. Kommissionens enheter och övriga institutioner, organ och byråer

Byråns arbete med att förebygga och motverka grova beteenden som kan skada gemenskapens ekonomiska intressen och trovärdigheten hos institutioner, organ och byråer kan bara bli effektivt om det bygger på lojalt samarbete mellan dessa institutioner, organ och byråer. Det är därför viktigt att garantera samstämmiga skyldigheter för ledamöter och anställda i den offentliga gemenskapsförvaltningen, naturligtvis med bibehållen respekt för de enskildas rättigheter.

Enligt den nya lagstiftningen [27] skall byrån fördjupa förbindelserna med kommissionens samtliga enheter och övriga institutioner, organ och byråer. Utvärderingen av reformen kommer att diskuteras närmare inom kommissionen när vitbokens räckvidd och relevans följs upp.

[27] Särskilt artikel 4.6 a i förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999.

3.1.2. Lämplig fortbildning och kontinuerlig information till personalen

Fortbildnings- och upplysningsverksamheten inom den offentliga förvaltningen på nationell nivå och EU-nivå bör riktas till all personal under hela anställningsperioden. Den skall särskilt riktas till dem som ansvarar för upphandlingsförfaranden eller bidrag. Verksamheten bör ingå i program som utarbetas av kommissionens enheter. På så sätt kan man införa ett gemensamt system av värderingar som ligger till grund för EU-institutionernas förvaltning. Kommissionen kommer att utarbeta regler om etik och intressekonflikter för att garantera insyn och säkerhet och undvika att gemenskapsbesluten utsätts för oegentliga påtryckningar.

3.2. Insyn och anmälningsplikt

Målet är att skapa en arbetsmiljö där alla anställda känner sitt ansvar, framför allt plikten att vara lojal mot institutionerna och skyldigheten att samarbeta för att förhindra oegentligheter. Därför bör man se till att de bestämmelser för bedrägeribekämpning som antogs den 25 maj 1999 kompletteras med interna beslut inom institutionerna, organen och byråerna om de nya bestämmelserna och det interinstitutionella avtalet, enligt vad som efterfrågats av rådet (den 25 maj 1999) och Europeiska rådet i Köln. [28]

[28] Man har hittills konstaterat att de olika institutionerna, organen och byråerna har genomfört det interinstitutionella avtalet av den 25 maj 1999 på lite olika sätt.

3.3. Oberoende administrativa utredningar: rättvisa och effektiva påföljder

Gemenskapslagstiftaren har gett byrån i uppdrag att göra administrativa utredningar inom gemenskapens institutioner, organ och byråer för att "efterforska sådana omständigheter av allvarlig art som har samband med tjänsteutövningen och som skulle kunna utgöra brister när det gäller att uppfylla de skyldigheter som åligger tjänstemän och anställda i gemenskaperna, brister som skulle kunna leda till disciplinära åtgärder och, i förekommande fall, straffrättsliga åtgärder, eller en bristande uppfyllelse av motsvarande skyldigheter, som åvilar ledamöter, chefer eller medlemmar av personalen, som inte omfattas av tjänsteföreskrifterna". Byrån bör sträva efter en sådan "nolltolerans" som nämns i reformen av kommissionen. Eftersom systematiska kontroller inte ingår i uppdraget utan sköts av andra enheter, beror byråns effektivitet på respekten för anmälningsplikten som är obligatorisk för alla företrädare och anställda vid gemenskapens institutioner, organ och byråer, i enlighet med deras lojalitetsplikt. Byrån kommer att meddela resultatet av sina utredningar i enlighet med skyldigheterna i de nya bestämmelserna för gemenskapens institutioner, organ och byråer. Gemenskapens institutioner, organ och byråer skall följa upp byråns undersökningar med lämpliga disciplinära eller rättsliga påföljder. De behåller dock ansvaret för egna administrativa utredningar som görs utanför byråns uppdrag.

Den översyn av bestämmelserna om disciplinära påföljder i tjänsteföreskrifterna och det förtydligande av de anställdas rättigheter och skyldigheter som föreslås i vitboken om reformen av kommissionen [29] bör ge en klarare ansvarsfördelning och göra det lättare för gemenskapens institutioner att rättvist och effektivt följa upp byråns undersökningar.

[29] KOM(2000) 200 slutlig av den 5 april 2000.

4. Fjärde målsättningen: en starkare straffrättslig dimension

Brottsutvecklingen och förändringar i medlemsstaternas ekonomiska, sociala eller politiska situation är viktiga faktorer för utvecklingen och anpassningen av de nationella straffrättsliga lagarna. Det är därför inte förvånande att större insatser krävs mot nya typer av brottslig verksamhet som bedrivs internationellt, för att tydligt införliva den straffrättsliga dimensionen i den gemensamma övergripande strategin. På så sätt kan man bättre förebygga och bekämpa bedrägerier som kan skada gemenskapens intressen samt motverka korruption.

Strategins fjärde målsättning är att anpassa medlemsstaternas politik på det straffrättsliga området till de nya skyldigheterna i fördraget (artikel 280 i EG-fördraget) och att låta EU-institutionerna bidra till ett bättre samarbete mellan byrån och de rättsliga myndigheterna. Kommissionen har för avsikt att vidta nya och bättre åtgärder med hjälp av den befintliga rättsliga ramen (4.1) och de medel den förfogar över tillsammans med byrån (4.2).

4.1. Nuvarande rättslig ram

Tack vare de initiativ som tagits sedan 1995 [30] har man kunnat införa en kraftfull och samlad lagstiftning för att ge gemenskapens ekonomiska intressen ett rättsligt skydd. Artikel 280 i Amsterdamfördraget, den förordning som antogs vid ett medbeslutandeförfarande i maj 1999, det interinstitutionella avtalet samt upprättandet av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning är handfasta bevis på att den nationella rättsliga dimensionen har börjat införlivas i kampen mot bedrägerier och korruption. De viktiga bestämmelser som finns i konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen och dess tre protokoll [31] kompletterar den rättsliga ramen.

[30] Se särskilt förordning (Euratom, EG) nr 2988/95 och nr 2185/96 samt konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen och dess protokoll.

[31] Se särskilt artikel 7 och följande artiklar i det andra protokollet. Där föreskrivs teknisk och operativ hjälp från kommissionen (byrån) till åklagarmyndigheterna samt informationsutbyte mellan dessa båda instanser. Se Förklarande rapport om andra protokollet. EGT C 91, 31.3.1999.

Gemenskapen har redan instrument för att bättre kunna upptäcka brott och ge de nationella rättsliga myndigheterna ytterligare medel för att garantera en rättslig efterföljd. [32] Detta arbete möter dock fortfarande vissa hinder. Det är dessa svårigheter som måste undanröjas. Problem uppstår ofta därför att de nationella rättsliga systemen är oförenliga, att ärendena är alltför omfattande, att det saknas resurser eller på grund av tekniska eller språkliga svårigheter. Detta gör att de nationella myndigheterna bara utgår från nationella, välkända aspekter. Med ett samlat grepp på ärendena kan man däremot få en bättre översikt och utveckla ett nära och regelbundet samarbete som gör det möjligt att övervinna dessa hinder och gå mot ett övergripande system som är bättre lämpat att skydda gemenskapens ekonomiska intressen.

[32] Förutom att tjäna som hjälpmedel vid efterforskningen av oegentligheter eller vid samarbete kan rapporterna från gemenskapens undersökningar användas som bevismaterial i rätten på samma sätt som nationella rapporter.

4.2. Tillämpningsområde och gemenskapens handlingsmöjligheter

Gemenskapsbestämmelsernas tillämpningsområde har fastställts i gemenskapslagstiftningen vid ett medbeslutandeförfarande. Behörigheten omfattar framför allt [33] skydd av gemenskapens ekonomiska intressen och korruptionsbekämpning. Alla former av brottslighet riktad mot gemenskapens ekonomiska intressen i en eller flera medlemsstater, länder utanför unionen [34] eller vid institutionerna berörs. Problemet är välkänt eftersom kommissionen utvecklat bedrägeribekämpningsenheten under ett tiotal år, och dess behörighet på området anges i texterna.

[33] I enlighet med kommissionens beslut av den 28 april 1999 som nämns ovan omfattar byråns ansvar också all verksamhet som bedrivs för att skydda gemenskapens intressen mot oegentligheter som kan leda till administrativa eller straffrättsliga påföljder.

[34] Externa åtgärder eller handelspolitik.

När det gäller handlingsmöjligheterna fick kommissionen redan 1996 omfattande utredningsbefogenheter. Byrån ingriper [35] för att tillföra något till de nationella åtgärderna när misstänkta bedrägeribrott utreds. De rättsliga påföljderna regleras dock fortfarande i medlemsstaternas lagstiftning, dvs. i praktiken femton olika nationella lagstiftningar. För att åstadkomma ett jämbördigt skydd i samtliga medlemsstater måste därför formerna för samarbete och samordning förbättras pragmatiskt, för att få bort svagheterna och bristerna i de nuvarande formerna för ömsesidigt rättsligt bistånd. Detta bistånd har fortfarande inte anpassats till det faktum att de bedrägerier som riktas mot gemenskapen och den olagliga verksamhet som kan skada gemenskapens ekonomiska intressen ofta är internationell och organiserad.

[35] Byrån agerar eller reagerar i allmänhet på upplysningar från olika källor, men den information som kommer från de berörda nationella myndigheterna är särskilt betydelsefull (se andra målsättningen).

En slutgiltig lösning på problemet med straffrättsliga påföljder förutsätter en gemensam definition av specifika brott som skadar gemenskapens ekonomiska intressen och relevanta regler för rättsliga förfaranden. Konkreta åtgärder bör ändå vidtas redan nu med dagens medel, till exempel byråns hjälp och stöd, för att förbättra villkoren för det ömsesidiga rättsliga biståndet. Om samarbetet och det ömsesidiga rättsliga biståndet skall kunna ske på praktiska, enhetliga och säkra grunder krävs en handbok för samarbetet mellan byrån och medlemsstaternas rättsliga myndigheter. [36] Detta pragmatiska tillvägagångssätt stärker det ömsesidiga förtroende som framförallt utvecklas genom upprättandet av ett rättsligt nätverk, [37] där kommissionen ingår. Europeiska byrån för bedrägeribekämpning kommer att utveckla samordningen och den straffrättsliga rådgivningen för att ge mer konkret stöd och genomföra målen i kampen mot bedrägerier och korruption. Byrån får därmed större tyngd som rådgivande, hjälpande och samordnande instans som stödjer och kompletterar de nationella åtgärderna avseende straffrättsliga påföljder för allvarliga brott som kan skada gemenskapens ekonomiska intressen.

[36] På grundval av artikel 280 i EG-fördraget, nya förordningar samt konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, särskilt dess andra protokoll.

[37] Gemensam åtgärd av den 29 juni 1998. EGT L 19, 7.7.1998.

framtidsutsikter

De fyra målsättningarna ger ett väsentligt bättre skydd av gemenskapens ekonomiska intressen. Åtgärderna skall komplettera de ansträngningar som redan gjorts för en god tillämpning av reglerna och en sund och strikt finansiell förvaltning, i enlighet med reformmålen. Dessa strategiska mål kommer att ge kommissionens enheter större möjligheter att utföra effektiva kontroller och revisioner med möjlighet till insyn. Målen är ett svar på stats- och regeringschefernas upprepade uppmaningar [38] till institutionerna och medlemsstaterna om att anta nödvändiga åtgärder för att garantera ett starkt och likvärdigt skydd av de ekonomiska intressena inom hela gemenskapen och bekämpa bedrägerier och korruption med kraftfulla insatser.

[38] Se också Europaparlamentets resolutioner om skyddet av de ekonomiska intressena och om Europeiska byrån för bedrägeribekämpning, rapporten från Oberoende expertkommittén, yttrandena från byråns övervakningskommitté samt rapporten från Jean-Luc Dehaene, Richard von Weizsäcker och lord David Simon om utvidgningens konsekvenser för institutionerna.

Det är på grundval av erfarenheter på fältet, resultat, resurser för teknisk och operativ hjälp och genomförandet av dessa nya befogenheter som kommissionen och lagstiftaren så småningom kommer att kunna utvärdera bedrägeribekämpningsbyråns aktuella ställning.

En europeisk åklagarmyndighet som skyddar de ekonomiska intressena

Den europeiska integrationen har gradvis lett till en integrerad politisk enhet, en verklig värdegemenskap och en ny allmän gemenskapsordning. Europeiska rådet i Köln betonade detta nya faktum genom beslutet om att upprätta en stadga om de grundläggande rättigheterna.

Europaparlamentet och kommissionen har redan vänt sig till regeringskonferensen 2000 med en resolution respektive ett yttrande om en ändring av fördraget för att kunna skapa en europeisk åklagarmyndighet med behörighet att skydda gemenskapens ekonomiska intressen. Detta förslag uppfyller också kraven från revisionsrätten, som i sitt bidrag till regeringskonferensen understrukit problemen med att skydda de ekonomiska intressena på grund av skillnaderna i de nationella lagstiftningarna. Revisionsrätten tog också upp bristen på relevanta samarbetsformer för de nationella rättsliga myndigheterna.

Inrättandet av en europeisk åklagarmyndighet skulle vara ett steg framåt och göra det möjligt att garantera enhetliga utredningar inom hela gemenskapen, vilket skulle bli allt svårare om antalet medlemsstater ökar kraftigt. En sådan myndighet skulle också kunna stärka EU-institutionernas trovärdighet och bättre garantera integriteten hos ledamöter och anställda vid institutioner, organ och byråer gentemot olagliga beteenden som kan påverka gemenskapens beslut. Den skulle slutligen kunna stärka de enskildas rättigheter, som hittills garanterats på olika sätt i medlemsstaternas straffrätt, genom att göra rättssäkerheten och den fortlöpande rättsliga uppföljningen av utredningarna till en gemenskapsangelägenhet.

Kommissionen kommer med byråns hjälp att genast verka för att det utvecklas en solid erfarenhetsgrund som en framtida europeisk rättslig instans kan luta sig mot när det gäller skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen. För att inrätta en europeisk åklagarmyndighet behöver gemenskapen och medlemsstaterna stöd från allmänheten, som bör informeras om frågan.