Yttrande från Regionkommittén om "EU:s lokala och regionala myndigheters roll i den demokratiska konsolideringsprocessen i västra Balkanområdet"

(2004/C 73/01)

REGIONKOMMITTÉN HAR AVGETT DETTA YTTRANDE med beaktande av

presidiets beslut av den 8 april 2003 att i enlighet med EG-fördragets artikel 265 femte stycket ge utskottet för yttre förbindelser i uppdrag att utarbeta ett yttrande om "EU:s lokala och regionala myndigheters roll i den demokratiska konsolideringsprocessen i västra Balkanområdet",

Regionkommitténs resolution av den 13 februari 2003 om "Europeiska kommissionens arbetsprogram och Regionkommitténs prioriteringar för 2003" (CdR 6/2003 fin)(1),

Regionkommitténs politiska prioriteringar för 2002-2006, där ReK framhåller att utvidgningen av EU utgör ett unikt tillfälle att säkerställa fred och stabilitet och stärka integrationsprocessen i hela Europa,

slutsatserna av Europeiska rådets vårmöte i Bryssel den 20-21 mars 2003 där man hävdar att "västra Balkans framtid ligger inom EU. Stark politisk vilja och oförminskade ansträngningar krävs för att säkerställa den. Europeiska unionen lovar att fullständigt stödja ländernas strävanden att befästa demokrati och stabilitet samt att främja ekonomisk utveckling",

slutsatserna från Europeiska rådets möte i Köpenhamn den 12-13 december 2002 där rådet underströk sina avsikter att stödja strävandena på västra Balkan för ett närmande till EU,

att Europeiska rådet i Feira den 19-20 juni 2000 fastställde att de länder som deltar i stabiliserings- och associeringsprocessen är tänkbara kandidater till EU-medlemskap,

slutsatserna från Europeiska rådets möte i Lissabon den 23-24 mars 2000, där rådet bekräftade att dess övergripande mål fortfarande är att länderna i regionen i så hög grad som möjligt skall integreras i den politiska och ekonomiska huvudfåran i Europa och att stabilitets- och associeringsprocessen är det viktigaste inslaget i dess Balkanpolitik,

rådets (allmänna frågor) slutsatser från maj 1999, där man underströk att EU är redo att gå länderna i sydöstra Europa till mötes i syfte att uppnå en fullständig integration i de europeiska strukturerna,

kommissionens meddelande till Europaparlamentet och rådet "Årlig politisk strategi för 2004", antaget den 5 mars 2003 och framlagt av kommissionens ordförande Romano Prodi den 12 mars inför Europaparlamentet i Strasbourg, där det anges att "unionen måste befästa stabiliserings- och associeringsarbetet för länderna på västra Balkan, vilka kan komma att utpekas som potentiella framtida medlemmar när tiden är mogen",

kommissionens rapport av den 3 april 2002 om "Stabiliserings- och associeringsprocessen i sydöstra Europa - Första årsrapporten" (KOM(2002) 163 slutlig),

kommissionens meddelande av den 26 maj 1999 till rådet och Europaparlamentet om stabiliserings- och associeringsprocessen för länderna i södra Östeuropa - Bosnien och Hercegovina, Kroatien, Förbundsrepubliken Jugoslavien, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien och Albanien (KOM(1999) 235 slutlig),

rådets förordning (EG) nr 2666/2000 (Cardsprogrammet) av den 5 december 2000 om bistånd till Albanien, Bosnien och Hercegovina, Kroatien, Förbundsrepubliken Jugoslavien och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien,

artiklarna 4 och 7 i beslut 1999/468/EG om förfarandena för ändring av de fleråriga vägledande program och de årliga åtgärdsprogram som föreskrivs i förordning (EG) nr 2666/2000 (Cardsprogrammet),

det utkast till yttrande (CdR 101/2003 rév. 2) som antogs den 18 juli 2003 av utskottet för yttre förbindelser (föredragande: Giancarlo Galan, regionpresident i Venetien (IT-PPE),

och av följande skäl:

1. 1999 antog EU en långsiktig strategi för utvecklingen av länderna i Balkanregionen, den s.k. stabiliserings- och associeringsprocessen, för att stödja övergången till demokratiska system i dessa länder efter svåra konflikter och decennier utan demokrati.

2. Att stabilisera Balkan och få slut på de spänningar som har skapat oro i området under de senaste decennierna är ett högt prioriterat mål för EU, i linje med den politiska viljan att på det internationella planet återta och stärka unionens roll inom utrikespolitiken.

3. När det gäller stärkandet av EU:s regionala arbetssätt med avseende på sydöstra Europa understryker kommissionen i sitt meddelande av den 26 maj 1999 (KOM(1999) 235 slutlig) vikten av ett större stöd till demokratiseringen och utvecklingen av den handelsmässiga och politiska dialogen samt till konsolideringen av demokratin, rättstaten, den ekonomiska utvecklingen och det regionala samarbetet.

4. Stabiliserings- och associeringsprocessen kräver att EU och länderna i västra Balkan ständigt bemödar sig att hålla stadig kurs längs den utstakade vägen och genomför de nödvändiga förberedelserna för att uppnå en fullständig integrering i EU, vilket också påpekas i den första årsrapporten från kommissionen den 3 april 2002 (KOM(2002) 163 slutlig).

5. I kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet om "Ett utvidgat europeiskt grannskap: En ny ram för förbindelserna med våra grannländer i öster och söder" (KOM(2003) 104 slutlig) anges att kommissionen kommer att "överväga möjligheten att inrätta ett nytt grannskapsinstrument som bygger på de positiva erfarenheterna av främjandet av gränsöverskridande samarbete inom Phare-, Tacis- och Interregprogrammen. Detta instrument kommer att inriktas på gränsöverskridande frågor för att främja samarbete på regional och subregional nivå och hållbar utveckling vid den östra gränsen." I samma meddelande anges även att detsamma gäller också för det gränsöverskridande aspekterna av Cardsprogrammet för västra Balkan.

6. Det grekiska ordförandeskapet underströk i ett arbetsdokument av den 13 januari 2003 att Balkan är en grundläggande prioritet för det grekiska ordförandeskapet. Mot bakgrund av de beslut som fattades i Köpenhamn när det gäller utvidgningen och de stora framsteg som har gjorts i regionen - som ändå präglas av bräcklighet - är det viktigt att Balkan även fortsättningsvis står högt upp på unionens dagordning. Det europeiska perspektivet med en anslutning till EU som slutmål bör vara tydligt och trovärdigt för befolkningen i området. I samma dokument understryks också att med tanke på att västra Balkan nu går från en stabiliserings- och återuppbyggnadsprocess till en utveckling präglad av associering och självförsörjning, och att EU utvidgas med tio nya medlemmar, måste det till regeringarna och befolkningen i detta område sändas ett tydligt budskap om att EU stöder deras ambitioner att bli nya kandidatländer och kommer att hjälpa dem att nå detta mål.

7. I ett brev av den 21 januari 2003 (PROD.D/1029/03 SG (2003) D/228189) till Italiens premiärminister Silvio Berlusconi och Greklands premiärminister Konstantinos Simitis, underströk kommissionens ordförande Romano Prodi att stabiliseringsprocessen i Balkanstaterna, som syftar till en anslutning till EU med stöd av lämpliga instrument, är en av kommissionens prioriteringar och att detta har präglat den grekiska ordförandeskapsperioden och borde prägla det italienska ordförandeskapet.

8. Mordet på den serbiske premiärministern Zoran Djindjic den 12 mars 2003 visade mycket tydligt hur mycket arbete som fortfarande behövs i västra Balkanområdet och hur nödvändigt och brådskande det är att förstärka samarbetet på alla nivåer och påskynda EU-anslutningsprocessen för länderna i Balkanområdet.

9. De positiva signalerna, t ex Kroatiens officiella ansökan om EU-medlemskap i Aten den 21 februari 2003 och Serbiens och Montenegros anslutning till Europarådet den 3 april 2003, utgör för dessa länder ett viktigt steg på vägen till EU, något som bör understödjas.

10. EU:s direkta åtaganden i samband med polisinsatserna i Bosnien-Hercegovina och i de militära insatserna i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien är konkreta bevis på unionens engagemang i detta område av Europa.

11. I slutsatserna från Europeiska rådets vårmöte i Bryssel den 20-21 mars 2003 hävdar man att "västra Balkans framtid ligger inom EU. Stark politisk vilja och oförminskade ansträngningar krävs för att säkerställa den. Europeiska unionen lovar att fullständigt stödja ländernas strävanden att befästa demokrati och stabilitet samt att främja ekonomisk utveckling".

12. De lokala och regionala myndigheternas bidrag till demokratiseringsprocessen i området är viktigt, eftersom det rör den mänskliga dimensionen, demokratin och allmänhetens medverkan, dvs. förutsättningarna för att stabiliseringspakten skall kunna konkretiseras.

13. Regionkommittén betonade i sina prioriteringar för år 2003 behovet av att utveckla kapaciteten på regional och lokal nivå i kandidatländerna, eftersom en framgångsrik utvidgning i hög grad är beroende av graden av förberedelser i de lokala och regionala myndigheterna. Detta kan utsträckas till att gälla även västra Balkan. Den roll som de lokala och regionala myndigheterna i EU skulle kunna spela i detta sammanhang är grundläggande och bör framhävas.

14. I och med att EU har antagit programmen Interreg III A Italien-Adriatiska havets östra delar, Interreg III A Italien-Albanien och Interreg III A Grekland-Albanien har betydande ekonomiska resurser tilldelats medlemsstaterna för gränsöverskridande samarbete med länderna på Balkan, vilket skall jämföras med de mycket små gemenskapsresurser som har satsats i dessa länder för att stödja deras gränsöverskridande samarbete med medlemsstaterna.

15. Kommissionen har i sitt meddelande "På väg mot ett nytt grannskapsinstrument" (KOM(2003) 393 slutlig) från juli 2003 föreslagit en samling insatser för att förbättra EU:s politik över de nya yttre gränserna efter utvidgningen 2004. Initiativet innebär en betydande ökning av samarbetet med Balkanområdet och Medelhavsområdet. Under perioden 2004-2006 kommer befintliga samarbetsinstrument, däribland Interreg, Phare-CBS, Cards och Meda, att bli bättre samordnade genom införandet av "grannskapsprogram" 2004. Detta initiativ utgör det viktigaste steget mot att i praktiken genomföra gemensamma projekt över EU:s yttre gränser. Kommissionen beräknar att 955 miljoner euro kommer att avsättas till detta ändamål.

Yttrandet antogs vid Regionkommitténs 52:a plenarsession den 19 och 20 november 2003 (sammanträdet den 19 november).

1. Regionkommitténs ståndpunkt

Kommitténs bedömning

1.1. Regionkommittén framhåller att denna process naturligtvis inte kan anses slutförd bara för att kapitlen om integreringen av den första omgången kandidatländer avslutats.

1.2. ReK erinrar om EU-kommissionens ordförande Romano Prodis uttalande vid ReK:s plenarsession den 13 februari 2003, där han påpekade att Balkanländerna hade erbjudits tydliga utfästelser om en EU-anslutning och att det håller på att utarbetas en gemensam dagordning för att lotsa dessa länder genom den krävande anslutningsprocessen. Det är därför nödvändigt att ReK deltar i den interinstitutionella dialogen så att de regionala och lokala organen får bidra till denna dagordning.

1.3. Kommittén påpekar att unionens nuvarande gränser mot Balkanländerna (för närvarande landgräns med Grekland och sjögräns med Italien) kommer att utökas ytterligare i och med Sloveniens och Ungerns anslutning till EU.

1.4. ReK anser att det är ytterst viktigt att framhålla behovet av att stödja den stabiliserings- och associeringsprocess som EU inlett tillsammans med länderna i forna Jugoslavien i syfte att säkerställa att de nödvändiga förberedelserna vidtas för en fullständig integrering av dessa länder i unionen.

1.5. Vi framhåller att en bra förberedelse för en senare integration i unionen är att lagstiftningen antas och genomförs med sikte på ett närmande till EU-normerna.

1.6. Kommittén hävdar att en successiv konsolidering av förbindelserna med EU är nödvändig, och allteftersom framsteg görs bör anslutning erbjudas genom stabiliserings- och associeringsprocessen. På så sätt kan de enskilda staterna skapa ett gynnsamt klimat för en ekonomisk återhämtning och en politisk stabilitet som tryggar de demokratiska värdena, rättsstaten och minoritetsskyddet.

1.7. Med hänvisning till målet om en fullständig integration i EU anser ReK att anpassningen till gemenskapens regelverk är det främsta målet vad gäller användningen av EU-programmen, även om dessa länder ännu inte kan fastställa ett datum för anslutningen.

1.8. För att nå de ovannämnda målen påpekar ReK att det dels är nödvändigt att de regionala och lokala myndigheterna aktivt deltar, dels att de program som EU tillhandahåller, t.ex. Cards och Interreg III, förbättras.

1.9. Kommittén vill understryka att stora insatser bör göras i länder med etnisk mångfald för att hitta nya lösningar inriktade på samlevnad och respekt för de grundläggande principer som är allmänt erkända.

1.10. ReK påpekar att en inriktning mot principerna i den belgiska konstitutionen skulle vara till hjälp för att få till stånd en stabil statskonstruktion för Bosnien-Hercegovina.

1.11. ReK anser att de associerings- och stabiliseringsavtal som slutits med länderna i Balkanområdet behöver ett starkt stöd från de lokala och regionala myndigheterna inom EU, eftersom utvecklingen i detta område bör stärkas genom dialog och samarbete mellan två eller flera parter.

1.12. Regionkommittén framhåller att de regionala och lokala myndigheterna bör spela en allt större roll i demokratiseringsprocessen i västra Balkanområdet, också därför att de skall leva sida vid sida med och knyta allt närmare kontakter med länderna i området.

1.13. Kommittén understryker att de regionala och lokala myndigheterna i enlighet med en av EU:s grundläggande principer, som innebär att ett ärende kan handläggas på den optimala nivån, nämligen subsidiaritetsprincipen, spelar en roll som inte bara är viktig utan också unik i detta sammanhang. Dessa myndigheter kan säkerställa långsiktiga förbindelser med en lämplig inriktning.

1.14. ReK framhåller att EU:s regionala och lokala myndigheter har ett strategiskt intresse av att få till stånd varaktiga förbindelser med motsvarande styresnivåer i västra Balkan. Det är nämligen på nivåerna under den statliga som lokala behov blir synliga, och det är också där prioriteringarna görs och brådskande frågor dyker upp som kräver snabba åtgärder, som även kan hanteras via gemenskapsprogrammen.

1.15. Vi vill peka på den effekt som ett arbetssätt nedifrån-och-upp har på utvecklingen av demokratiseringsprocessen. Att genom olika centralstatliga eller internationella åtgärder försvaga lokala och regionala myndigheters självstyre går stick i stäv mot ett sådant arbetssätt.

1.16. ReK framhåller vikten av att utveckla och befästa en demokrati nära medborgarna med hjälp av ett gränsöverskridande samarbete och av ett starkare utnyttjande av euroregionernas freds- och utvecklingsfrämjande funktion.

1.17. ReK anser att lokala och regionala aktörer i de aktuella länderna utgör eller kommer att utgöra samarbetspartner för våra lokala och regionala myndigheter, varför vi redan nu måste främja en dialog och olika samarbetsformer.

1.18. ReK konstaterar att de regionala och lokala myndigheterna i dessa länder har svårt att inleda de initiativ som krävs för att anpassa de egna förvaltningsstrukturerna till EU-normerna, för att kunna inleda en dialog med EU:s regionala och lokala myndigheter samt för att kunna backa upp EU:s politik. Åtgärder för uppbyggnad av institutionerna bör därför prioriteras.

1.19. Kommittén understryker att särskilda ansträngningar bör göras för att stärka den regionala och lokala demokratin och stödja decentraliseringsprocessen genom att underlätta överföringen av information direkt till den lokala och regionala sfären och öka deras medverkan i beslutsprocessen.

2. Regionkommitténs rekommendationer

Kommitténs bedömning

2.1. ReK anser att det är helt klart att situationen i de fem länderna på västra Balkan skiljer sig avsevärt åt länderna emellan, och att EU inom ramen för stabiliserings- och anslutningsprocessen därför på ett flexibelt sätt måste anpassa sina stabiliserings- och demokratiseringsinstrument till de olika förhållandena i Balkanområdet för att underlätta en effektiv stabiliserings- och anslutningsprocess.

2.2. Kommittén framhåller vikten av att EU:s regionala och lokala myndigheter stöder sina motsvarigheter i länderna i Balkanområdet genom att effektivt utnyttja finansieringsprogrammen för regionen, lansera reformer och skynda på den pågående stabiliserings- och anslutningsprocessen.

2.3. Vi menar att det är absolut nödvändigt att de regionala och lokala myndigheternas unika kompetens tas till vara i största möjliga utsträckning för att skapa dialog och upprätta varaktiga förbindelser. Dessa myndigheter är de kanaler som bäst lämpar sig för överföring av den unika kunskap och erfarenhet som behövs för att skapa samverkansfördelar mellan EU:s medlemsstater och Balkanstaterna. Sådan samverkan innebär att utvecklingen sker nerifrån och skapar förbindelser mellan aktörer inom ekonomi och näringsliv på båda sidor. Dessa förbindelser kan vara formella eller informella och innebära ett informationsutbyte mellan parter som är intresserade av att lära känna varandra och att befästa och stärka redan existerande band.

2.4. Regionkommittén anser att det är nödvändigt att stödinstrumenten för stabilitets- och anslutningsprocesserna i det aktuella området, särskilt EU-programmet Cards, innehåller en handlingsplan för utvecklingen av demokratin genom samarbete mellan den regionala och lokala nivån.

2.5. Som påpekas i det ovannämnda arbetsdokumentet om västra Balkan från det grekiska ordförandeskapet erinrar vi om att det stöd som EU lämnar till länderna i västra Balkan i form av Cardsprogrammet i väsentlig grad bidrar till utvecklingen i regionen. Bland de möjliga insatsområden som bör beaktas ingår förstärkningen av de delar av programmet som rör integrationen i EU-strukturen, däribland stöd till konsolideringen av institutionerna och strukturella insatser för att främja den ekonomiska och sociala sammanhållningen samt ett ökat stöd till det regionala och framför allt det gränsöverskridande samarbetet.

2.6. ReK påpekar att man med tanke på behovet av att i högre grad inbegripa de regionala och lokala myndigheterna i det gränsöverskridande samarbetet, stärka arbetssättet nedifrån-och-upp och stärka kapaciteten att planera, genomföra och övervaka programmen i större utsträckning måste engagera de regionala och lokala myndigheterna och/eller deras företrädare inom EU-institutionerna i programmen för det aktuella området (Cards), särskilt via nätverket av nationella sammanslutningar av lokala myndigheter i sydöstra Europa, såväl på planeringsstadiet som i själva genomförandet.

2.7. Vi vill framhålla att de regionala och lokala myndigheterna när det gäller planeringen och översynen av programmen skulle kunna spela en större roll redan tidigt i utarbetandet av sexårsplanerna och i fastställandet av den årliga verksamheten. I genomförandefasen skulle de kunna vara företrädda i utskotten.

2.8. Med tanke på ovanstående är det vår åsikt att det är nödvändigt att inom ramen för Cards inrätta tillfälliga instrument i syfte att integrera programmet, eventuellt på grundval av framgångsrika erfarenheter i andra gemenskapsprogram rörande tredje land, särskilt i programmet Phare-CBC.

2.9. ReK anser att man vad gäller programmet Cards till exempel bör överväga ett särskilt program för gränsöverskridande samarbete (Cross Border Co-operation), precis som man med framgång gjort i Phareprogrammet för de länder i Central- och Östeuropa som gränsar till medlemsstaterna (genom inrättande av ett särskilt instrument, Phare-CBC).

2.10. ReK föreslår en förbättring av Cardsprogrammet genom en ny sektion, Cards-CBC, avsedd för utvecklingen av projekt för externt gränsöverskridande samarbete (med medlemsstaterna). Syftet är att fylla en allvarlig brist i själva programmet som inte medger tillräckliga resurser till utveckling av sådana projekt, också med avseende på den förestående anslutningen till EU av ytterligare två länder som utöver Grekland och Italien gränsar till Balkan (Slovenien och Ungern).

2.11. ReK understryker att man måste försöka hitta sätt att integrera det nya instrumentet för gränsöverskridande samarbete, Cards-CBC, och finansieringsprogrammet för Interreg-länderna, i syfte att skapa ett gemensamt projekt som baserar sig på samlade programplaneringsdokument. Detta skulle i hög grad underlätta samarbetet mellan de olika myndigheter som deltar i arbetet med en effektiv integration av Balkanområdet.

2.12. Kommittén uppmuntrar en förstärkning av vänortsprogram mellan regionala och lokala myndigheter också inom ramen för Cards. Detta program medger en direkt och specifik insats på lokal nivå i syfte att ge myndigheterna själva nödvändiga befogenheter och instrument för att kunna skapa och förvalta sin egen struktur, vilket skulle möjliggöra utvecklingen av verksamhet och kompetens på platsen.

2.13. Kommittén föreslår att man under programplaneringsperioden 2004-2006 avdelar minst 20 % av Cardsprogrammets resurser för treårsperioden 2004-2006 till gränsöverskridande samarbete med medlemsstaterna, bland annat via inrättandet av ett Cards-CBC-instrument med hänvisning till artikel 3 i förordning (EG) nr 2666/2000 (Cardsprogrammet) som innehåller möjligheten att ändra den treåriga programplaneringen "utifrån erhållna erfarenheter och de framsteg som görs vid genomförandet av stabiliserings- och associeringsavtal, särskilt i samband med det regionala samarbetet".

2.14. Också med utgångspunkt i artikel 3 i samma förordning föreslår Regionkommittén att minst 5 % av Cardsprogrammets resurser för treårsperioden 2004-2006 avdelas till utvecklingen av program för vänortsprojekt, "Cards-Twinning", för att säkerställa en solid ekonomisk bas som skulle leda till bättre måluppfyllelse vad avser demokratisering och snabb harmonisering av det institutionella systemet i Balkanområdet, vilket skulle påskynda dessa länders anslutning till EU.

2.15. Regionkommittén rekommenderar att Cardsprogrammet ger stöd till utvecklingen av partnerskap mellan lokala myndigheter inom ramen för programmet för lokala demokratikontor (LDA). Detta projekt, som initierats av Europarådet, har sedan 1993 genomfört konkreta projekt för lokal demokrati, mellankulturell dialog och gränsöverskridande samarbete, baserade på ett samarbete mellan lokala och regionala myndigheter, särskilt i EU-länderna, och 10 städer i västra Balkanområdet.

Bryssel den 19 november 2003.

Regionkommitténs

ordförande

Albert Bore

(1) EUT C 128, 29.5.2003, s. 53.