[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 24.10.2005

KOM(2005)504 slutlig

.

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

Temainriktad strategi för skydd och bevarande av den marina miljön {SEK(2005)1290}

INLEDNING

Den marina miljön är en värdefull tillgång. Världens hav utgör 99 % av det tillgängliga livsutrymmet på vår planet, täcker 71 % av jordens yta, innehåller 90 % av biosfären och rymmer följaktligen en större biologisk mångfald än ekosystemen på land och i sötvatten. Marina ekosystem spelar en avgörande roll för väder och klimat. Havsmiljön är nödvändig för livet självt och bidrar dessutom i hög grad till att skapa ekonomiskt välstånd, socialt välbefinnande och livskvalitet.

Havsmiljön är emellertid utsatt för stora påfrestningar. Den snabba utarmningen av havens biologiska mångfald, utsläppen av farliga ämnen och klimatförändringens alltmer påtagliga konsekvenser är några av de tydligaste varningssignalerna. I den nyligen offentliggjorda FN-studien Millennium Ecosystem Assessment framhölls utfiskade bestånd och skadliga algblomningar som förstör marint liv som två av de främsta exemplen på de allt snabbare, oförutsedda och kanske irreversibla förändringarna av ekosystemen.

Mot bakgrund av den växande oron över tillståndet i Europas hav innehöll EU:s sjätte miljöhandlingsprogram ett åtagande att utarbeta en temainriktad strategi för skydd och bevarande av den marina miljön (nedan kallad strategin) med det övergripande syftet att främja en hållbar användning av haven och bevara de marina ekosystemen . Strategin är främst inriktad på skyddet av de regionala hav som gränsar till EU:s medlemsstater. Den tar emellertid också hänsyn till den internationella dimensionen genom att erkänna vikten av att minska EU:s miljöpåverkan i havsområden i andra delar av världen, även på öppet hav.

Strategin skall ses i ett större sammanhang som innefattar utvecklingen av en ny havspolitik för EU. Behovet av en sådan politik har sin grund i havens stora ekonomiska, sociala och miljömässiga betydelse för Europa, vilket också framhålls i kommissionens strategiska mål för 2005–2009. Visionen är ett Europa med en dynamisk maritim ekonomi som är i harmoni med den marina miljön och stöds av en högkvalitativ marin forskning. Under första halvåret 2006 kommer kommissionen att lägga fram en grönbok där politikens omfattning och huvuddrag presenteras. Strategin är ett direkt bidrag till arbetet med EU:s framtida havspolitik.

EU:s initiativ i havsfrågor avspeglar en växande insikt om de marina ekosystemens betydelse och känslighet. Ett antal länder inom och utanför EU har på senare år tagit viktiga politiska initiativ. Dessa förslag tar alla sin utgångspunkt i att en hög skyddsnivå för den marina miljön är en nödvändig förutsättning för att helt kunna tillvarata havens ekonomiska potential.

TILLSTÅNDET I EUROPAS MARINA MILJÖ FÖRSÄMRAS

Europas marina miljö står inför allvarliga och växande hot. Kommissionen beskrev hoten i ett meddelande från 2002[1]. Tecknen på ett försämrat tillstånd i våra hav har fortsatt att hopa sig under de senaste tre åren. Europas marina biologiska mångfald minskar och fortsätter att förändras. Marina livsmiljöer störs, försämras och förstörs.

Bland de principiella hot mot den marina miljön som har identifierats finns klimatförändringens konsekvenser, föroreningar (inbegripet utsläpp av farliga ämnen, föroreningar från utsläppskällor på land, nedskräpning, mikrobiologiska föroreningar, oljeutsläpp till följd av olyckor och från sjöfart och olje- och gasutvinning till havs, utsläpp från skrotning av fartyg, samt bullerförorening), det kommersiella fiskets effekter, spridning av främmande arter framför allt genom utsläpp av ballastvatten från fartyg, utsläpp av näringsämnen (eutrofiering) och därmed sammanhängande algblomningar, samt illegala utsläpp av radionuklider (se den konsekvensanalys som åtföljer strategin för ytterligare information om hot och belastningar).

Den pågående försämringen av den marina miljön och utarmningen av dess ekologiska kapital hotar det välstånd och den sysselsättning som har sin grund i Europas hav. Om man inte tar itu med dessa problem, kommer det att undergräva möjligheterna för EU:s sjöfartskluster att bidra fullt ut till att uppnå målen i Lissabonagendan.

Ekonomiska verksamheter som är direkt beroende av den marina miljöns kvalitet skulle påverkas mest. Den viktiga turistnäringen skulle få ett hårt slag. Inkomstförlusterna enbart till följd av överfisket av torsk i Nordsjön och Östersjön beräknades uppgå till 400 miljoner euro 2002[2]. Enligt andra bedömningar kan omsättningen inom det brittiska fisket komma att minska till 30 % om bestånden förvaltas dåligt och fiskenäringen inte moderniseras och blir mer konkurrenskraftig[3].

DEN INSTITUTIONELLA RAMEN FÖR FÖRVALTNING AV HAVEN ÄR OTILLRÄCKLIG

Det finns institutionella hinder för ett bättre skydd av Europas marina miljö:

- På EU-nivå och på nationell nivå har flera åtgärder vidtagits som i viss mån bidrar till skyddet av den marina miljön, men de flesta av dessa åtgärder är sektorsbundna och inte specifikt utformade för att skydda den marina miljön.

- Många av Europa regionala hav omfattas av internationella konventioner, och flera av dessa har inneburit mycket viktiga bidrag till skyddet av den marina miljön. Konventionerna har emellertid få tvångsmedel, och detta gör dem ineffektiva när det gäller att nå de överenskomna målen.

- På global nivå finns det ingen större samordning mellan det stora antalet strategier, konventioner och avtal som är i kraft. Många internationella avtal om den marina miljön har stora problem med genomförande och kontroll av efterlevnaden. Detta är problematiskt eftersom vissa marina verksamheter – t.ex. sjöfarten – är av global karaktär.

Arbetet med denna strategi har redan lett till en betydligt bättre samordning mellan olika insatser för marint skydd, i synnerhet med regionala havskonventioner. Åtaganden att bidra till strategin har gjorts av Helsingforskonventionen om skydd av Östersjön samt Oslo- och Pariskonventionerna om skydd av nordöstra Atlanten vid deras gemensamma ministermöte i Bremen i juni 2003, samt av Barcelonakonventionen om skydd av Medelhavet vid dess ministermöte i Catania i november 2003.

Det behövs en tydlig övergripande vision för den marina miljön och för politiska åtgärder som rör havet. Detta för att man skall kunna bygga vidare på det som åstadkommits genom befintliga institutioner, politiska insatser och konventioner och vidta åtgärder för att göra ytterligare framsteg. En kraftfull EU-politik för marint skydd skulle komplettera och stärka det nuvarande lapptäcket av institutionella arrangemang genom att ge en rättsligt bindande ram inom vilken medlemsstaterna kan verka med stöd av EU-institutionerna. De regionala konventionernas meriter av vetenskaplig och teknisk kompetens och deras förmåga att fungera som en förbindelselänk till länder utanför EU kommer att göra dem till ovärderliga partner för att EU-strategin skall nå sina mål. När det gäller befintliga institutionella och juridiska arrangemang på internationell och global nivå (t.ex. IMO, UNCLOS), kommer EU:s ståndpunkter att utarbetas inom ramen för grönboken om havspolitik.

KUNSKAPSBASEN ÄR OTILLRÄCKLIG

För att driva en bra politik krävs högkvalitativ information. De nuvarande programmen för övervakning och bedömning är varken integrerade eller heltäckande. Den kunskap de har genererat avslöjar ett stort antal kunskapsluckor när det gäller tillståndet för Europas marina miljö, de befintliga åtgärdernas effektivitet och de hot och belastningar som är en följd av mänskliga aktiviteter.

En ny modell för övervakning och bedömning av haven och för utnyttjandet av vetenskaplig information krävs på alla olika beslutsnivåer. Denna bör bidra till att identifiera och fylla kunskapsluckor, minska överlappande datainsamling och forskning och främja harmonisering, bred spridning och utnyttjande av marin forskning och dess resultat. Detta torde ge stora effektivitetsvinster inom olika sektorer och institutioner.

Den nya modellen för övervakning och bedömning av haven kommer att grundas på befintliga program, däribland programmet för insamling av uppgifter inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken, och kommer att utformas så att den är helt förenlig med kommissionens nya initiativ Inspire (infrastruktur för rumslig information i gemenskapen) och GMES (global övervakning för miljö och säkerhet).

ATT ANGRIPA PROBLEMET

Alla befintliga åtgärder och insatser för att skydda den marina miljön räcker inte för att uppnå den önskvärda nivån av skydd och bevarande.

För att förhindra ytterligare förluster av biologisk mångfald och försämring av den marina miljön och bidra till att återställa den biologiska mångfalden i haven krävs en samordnad politik för skydd och restaurering som tar hänsyn till alla belastningar och anger tydliga, operativa mål och åtgärder.

Strategins övergripande mål

Strategins mål är att skydda och återställa Europas hav och se till att mänskliga aktiviteter bedrivs på ett hållbart sätt så att nuvarande och framtida generationer kan njuta och dra nytta av biologiskt variationsrika och dynamiska hav som är säkra, rena, friska och produktiva.

Viktiga inslag i strategin

Om EU skall kunna nå detta ambitiösa mål krävs det en ny ansats och principer för utformningen och genomförandet av en framtida EU-strategi, däribland följande:

- En ansats på både EU-nivå och regional nivå , där samarbete och gemensamma insatser för medlemsstater och tredjeländer som gränsar till EU:s hav sker på EU-nivå, men där planering och verkställande av åtgärder överlåts till den regionala nivån för att ta hänsyn till de olika marina regionernas varierande förhållanden, problem och behov som fordrar skräddarsydda lösningar.

- En kunskapsbaserad ansats , för att få ett välgrundat beslutsfattande.

- En ekosystembaserad ansats , genom vilken mänskliga aktiviteter som påverkar den marina miljön kan hanteras på ett samordnat sätt som främjar bevarande och ett hållbart och rättvist utnyttjande av haven.

- En ansats som bygger på samarbete , för att möjliggöra ett brett engagemang från alla berörda parter och förbättra samarbetet med befintliga regionala havskonventioner.

Behovet av ny reglering

Om EU skall kunna skydda och bevara den marina miljön, krävs mer omfattande åtgärder och EU måste skaffa sig de medel som behövs för att nå resultat. En ram för ett stärkt samarbete bör säkerställa:

- en hög skyddsnivå för Europas hav,

- en bättre kunskapsbas som kan ge ett bra beslutsunderlag,

- samordnade och kostnadseffektiva åtgärder för att minska belastningar,

- effektiv övervakning och bedömning för att se till att målen nås och att åtgärderna ger resultat.

Flera olika möjligheter har undersökts (se den bifogade konsekvensanalysen för närmare uppgifter). En första möjlighet skulle ha varit att begränsa åtgärderna till en skärpning av nuvarande lagstiftning och åtgärder som påverkar den marina miljön. Efter en noggrann bedömning valdes inte detta alternativ eftersom det inte skulle ha räckt för att ge den höga skyddsnivå för den marina miljön som krävs enligt fördraget. Politiken inom olika sektorer behandlar det marina ekosystemets komponenter separat i stället för i kombination, och deras mål skiljer sig ofta åt och kan till och med vara oförenliga.

En andra möjlighet skulle ha varit att främja samarbete genom frivilliga åtaganden från medlemsstaterna och regionala havskonventioner. Det skulle emellertid inte ha varit möjligt att skapa bättre samarbetsstrukturer om medlemsstaterna inom ramen för ett sådant frivilligt arrangemang skulle ha friheten att ensidigt sänka skyddsnivån som de anser vara lämpligt. Inte heller om de skulle neka till att bidra till uppbyggnaden av en bättre kunskapsbas, eller vägra att vidta kostnadseffektiva åtgärder och därigenom vältra över bördan på andra. Därför förkastades även detta alternativ.

Mot bakgrund av ovanstående resonemang anser kommissionen att det krävs ett juridiskt bindande åtagande för att nå strategins mål. Valet av regleringsform har utmynnat i en flexibel modell med hänsyn till subsidiaritetsprincipen. Kommissionen föreslår ett direktiv om en marin strategi, med ett ambitiöst tillämpningsområde men inte alltför detaljerat i sina föreskrifter. En rättsakt med en mer direkt tillämpning skulle ha varit olämplig eftersom en sådan skulle ha gjort det omöjligt att ta hänsyn till regionala skillnader.

Inslag i direktivet om en marin strategi

Målet är att Europas marina miljö skall ha ett gott miljötillstånd senast 2021. Tidpunkten sammanfaller med den första översynen av förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt enligt EU:s ramdirektiv för vatten (vattendirektivet), vilket möjliggör samordningsvinster för det fortsatta genomförandet av de båda direktiven.

Direktivet anger endast gemensamma mål och principer på EU-nivå. Direktivet fastställer europeiska marina regioner och identifierar potentiella delregioner som administrativa enheter för genomförandet, på grundval av hydrologiska, oceanografiska och biogeografiska förhållanden. Inga specifika förvaltningsåtgärder föreskrivs på EU-nivå.

Medlemsstaterna kommer att åläggas att i nära samarbete med varandra utarbeta marina strategier för de marina vatten inom varje marin region eller delregion som omfattas av medlemsstaternas suveräna rättigheter eller jurisdiktion. Strategierna skall innehålla en bedömning av belastningar och hot som påverkar den marina miljön, regionala miljömål samt indikatorer och övervakningsåtgärder för att utvärdera resultaten i förhållande till målen. På denna grundval kommer medlemsstaterna att uppmanas att utarbeta och genomföra åtgärdsprogram för att uppnå ett gott miljötillstånd, i nära samarbete med andra berörda medlemsstater och tredjeländer. För att åstadkomma detta kommer de att uppmuntras att arbeta inom regionala havskonventioner.

Om medlemsstaterna identifierar problem som faller inom gemenskapens kompetensområde, skall de informera kommissionen om detta. Kommissionen kan ange hur problemen behandlas i EU-politik eller, om så är lämpligt, hänvisa till planerade ändringar eller åtgärder som skall vidtas som en del i förvaltningen och den normala beslutsprocessen inom dessa politikområden – t.ex. den gemensamma fiskeripolitiken eller den gemensamma jordbrukspolitiken. Om problemen rör verksamheter som behandlas inom ramen för globala avtal och konventioner som FN:s havsrättskonferens (UNCLOS) eller Internationella sjöfartsorganisationen (IMO), kan en samordnad EU-ståndpunkt i dessa organ utarbetas.

För att ta hänsyn till särskilda förhållanden i de olika marina regionerna innehåller direktivet bestämmelser om speciella situationer och områden där det är omöjligt för en medlemsstat att nå de uppsatta miljömålen.

Genomförandet kommer att ske i flera etapper och förvaltningen kommer att anpassas genom regelbundna översyner som tar hänsyn till data från övervakningsprogram, ny utveckling och effekterna av införda åtgärder.

SAMORDNING MED ANNAN POLITIK

EU:s framtida havspolitik

Meddelandet från mars 2005 om EU:s framtida havspolitik understryker den växande internationella insikten om att havsfrågorna hänger samman och kräver en bred ansats för att möjliggöra en effektiv förvaltning av konkurrerande nyttjandeformer av haven och stärka deras tillväxtpotential utan att skada de marina ekosystemen.

Strategin kommer att bidra till en bättre samordning av miljöfrågor och därigenom tillhandahålla miljökomponenten i den framtida havspolitiken. Den kommer att ange vilka åtgärder som krävs för att skydda de marina ekosystem som bildar grunden för den varaktiga rikedom, produktivitet, sysselsättning och allmänna mänskliga välfärd som har sitt ursprung i haven.

Ett av de centrala problem som kommer att behandlas i den framtida havspolitiken är frågan om det övergripande regelverk som behövs för att styra dem som använder haven och de olika nyttjandeformerna. Detta kommer att tas upp i grönboken om havspolitik. De styrmetoder som anges i den marina strategin utgör ett första steg. I de olika alternativen till ytterligare utveckling av det övergripande regelverk som skall utarbetas inom havspolitiken, bör man också ta hänsyn till de mycket skiftande rättsliga och politiska förhållandena i Europas regionala hav, alltifrån Östersjön med sju EU-medlemsstater och Ryssland till Medelhavet där exklusiva ekonomiska zoner ännu inte har inrättats och EU måste samarbeta med ett antal tredjeländer.

Annan EU-politik

Samordning med andra åtgärder och initiativ för miljön

Ett antal åtgärder och initiativ på EU-nivå bidrar i viss mån till skyddet av den marina miljön, men dessa är inte särskilt utformade i syfte att skydda den marina miljön.

- Genomförandet av vattendirektivet kommer att ge ett viktigt bidrag genom att stärka skyddet för avrinningsområden på fastlandet och därigenom förbättra kvaliteten på det sötvatten som rinner ut i havet. Regelbundna överläggningar mellan kommissionen och medlemsstaternas vattendirektörer – som har överinseende över vattendirektivets genomförande inom ramen för dess gemensamma genomförandestrategi – om strategin och dess samband med vattendirektivet kommer att hållas även i fortsättningen och bygga vidare på tidigare praxis för att optimera samordningsvinsterna.

- Genomförande av annan tillämplig EU-lagstiftning på vattenområdet – direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse och nitratdirektivet – är också prioriterat eftersom det kommer att minska övergödningen av haven.

- Fortsatta ansträngningar för att motverka klimatförändring bidrar till uppnåendet av strategins mål. I detta sammanhang bör havsbaserade vindkraftverks bidrag till minskade utsläpp av växthusgaser utvärderas på ett balanserat sätt, med hänsyn till både miljöaspekter och konkurrenskraft.

- Strategin varken åsidosätter eller undanröjer skyldigheter avseende den marina miljön enligt habitat- och fågeldirektiven. Strategin kommer emellertid att bidra till ett mer långsiktigt stöd för skydd och återställande av dessa naturtyper och arter, särskilt genom att förbättra de allmänna miljöförhållandena i haven.

- Mot bakgrund av de komplicerade sambanden mellan kustområdet och den marina miljön, kommer genomförandet av strategin att bilda en ram för de nationella strategier som skall utarbetas enligt rekommendationen om en integrerad förvaltning av kustområdena och för fysisk planering i allmänhet.

- Betydande samordningsvinster kommer att uppnås mellan strategin och genomförandet av de övriga temainriktade strategier som utarbetas som en del av sjätte miljöhandlingsprogrammet – luft, mark, bekämpningsmedel, återvinning, resurser och stadsmiljö. Den viktiga frågan om utsläpp från sjöfarten tas upp i luftstrategin och framför allt i det nyligen antagna direktivet om svavel i marina bränslen.

- Den kartläggning av miljögifter i marina organismer som möjliggörs genom strategin för miljö och hälsa kommer också att bidra till strategin.

Fortsatta samordningsinsatser

- Fisket kommer att lämna sitt bidrag genom den reformerade gemensamma fiskeripolitiken och de åtgärder för miljöåterställning som föreskrivs där. Detta torde gynna den biologiska mångfalden både för utnyttjade fiskbestånd och för icke-målarter och marina ekosystem. Samordning kommer att ske med de nyligen inrättade regionala rådgivande nämnderna. Beroende på vilka åtgärder som prioriteras vid strategins genomförande på regional nivå kan det komma att krävas nya förvaltningsåtgärder för fisket. Sådana åtgärder måste behandlas inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken.

- De omfattande lagstiftningspaketen på sjösäkerhetsområdet, som har utarbetats på EU-nivå under de senaste åren, kommer att spela en väsentlig roll. Bedömningar som görs på regional nivå som en del av strategin kan komma att påvisa ett behov av kompletterande insatser och initiativ för att ytterligare minska sjöfartens miljöpåverkan. Det kan röra sig om att utveckla alternativa sätt att transportera råolja och petroleumprodukter, t.ex. med pipeliner eller tåg.

- Landbaserade mänskliga aktiviteter har en betydande påverkan på den marina miljöns kvalitet. Detta understryker vikten av att skyddet av den marina miljön integreras i andra viktiga politikområden såsom jordbruk, energi, industri, turism samt utveckling av kustregioner. Den marina strategins förhållande till EU:s perifera kustregioner kommer att kräva särskild uppmärksamhet.

- EU:s sjunde ramprogram för forskning kommer att spela en viktig roll genom att intensifiera den tillämpade forskningen både om marina ekosystem och deras dynamik och om hållbart utnyttjande av marina resurser.

- Aktiva insatser bör göras för att säkerställa att industriellt och kommunalt avfall som påverkar den marina miljön hanteras på rätt sätt i enlighet med EU:s bestämmelser. Kommissionen understryker vikten av att det nyligen framlagda förslaget om hantering av kärnavfall antas. Detta för att få en mer effektiv hantering av sådant avfall.

Det internationella perspektivet

Strategins genomförande kommer att göra det möjligt för EU att uppfylla åtaganden som gjorts inom internationella avtal och stödja EU:s arbete för att nå globalt fastställda mål. Medlemsstaterna uppmanas också att ratificera och genomföra internationella konventioner som syftar till att skydda den marina miljön (t.ex. den internationella konventionen om kontroll och hantering av ballastvatten och sediment från fartyg och den internationella konventionen om kontroll av skadliga påväxthindrande system på fartyg). Eftersom den marina miljön är gränsöverskridande, kommer EU även i fortsättningen att prioritera arbetet för ett bättre skydd av den marina miljön på global nivå, även på det känsliga område som gäller bevarande och utnyttjande av resurser i djuphaven.

EU kommer att fortsätta att vara en föregångare inom ramen för FN:s konvention om biologisk mångfald genom att verkställa beslut för att hejda den globala förlusten av biologisk mångfald. Strategin innebär en stärkning av EU:s arbete för att nå de mål i konventionen som rör den marina miljön. Kommissionen kommer att intensifiera åtgärderna för en ökad hållbarhet i fiskeavtal med utvecklingsländer som ingås inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken.

EU:s politik för utvecklingssamarbete kommer även i fortsättningen att ge ett viktigt stöd för utvecklingsländernas arbete med att skydda, bevara och hållbart utnyttja sina egna marina resurser, även när det gäller skrotning av fartyg.

Samarbete med aktörer utanför EU

Samarbete med regionala havskonventioner

De regionala havskonventionerna utgör forum där EU, medlemsstaterna och tredjeländer arbetar tillsammans och har byggt upp en stor sakkunskap när det gäller skyddet av den marina miljön. Dessa havskonventioner bör utnyttjas för att främja den nödvändiga samordningen. Strategin kommer att underlätta ett ökat samarbete med konventionerna och ytterligare stimulera utbyte och korsbefruktning mellan dem. Detta kommer att ge en optimal samarbetsstruktur och möjliggöra stora effektivitetsvinster eftersom ingen ny organisation behöver skapas för ändamålet.

Samarbete med tredjeländer

Strategin syftar till att stärka samverkan med tredjeländer som delar hav med EU. Bilaterala ramar för samarbete mellan EU och tredjeländer kommer att ha särskilt stor betydelse, däribland de partnerskaps- och samarbetsavtal som ingåtts med flertalet grannländer och de handlingsplaner som utarbetats i samband med den europeiska grannskapspolitiken. Energidialogen mellan EU och Ryssland kommer också att bidra till skyddet av den marina miljön genom öka transporterna av olja över land och genom att förbättra säkerheten vid sjötransport av olja.

Lämpligt ekonomiskt stöd bör fördelas genom befintliga och nya mekanismer för att stödja samarbete med berörda tredjeländer – särskilt genom den europeiska grannskapspolitiken och andra relevanta finansieringsinstrument.

SLUTSATS

Den marina miljön är hotad. Effektiva EU-insatser krävs eftersom skyddet av resursbasen är en förutsättning både för att uppnå en hållbar rikedom och skapa sysselsättning utifrån Europas hav och för att höja livskvaliteten. I EU:s arbete med att ge ekonomin ny livskraft kan ett effektivt skydd av den marina miljön ge ett betydande bidrag.

Strategin skall ses över 2010 och resultaten kommer att inarbetas i den slutliga utvärderingen av sjätte miljöhandlingsprogrammet.

[1] KOM(2002) 539.

[2] WWF, 2002.

[3] UK Cabinet Office, 2004.