Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Meddelande från kommissionen - En samordnad strategi för att modernisera social trygghet"

(2000/C 117/07)

Den 26 juli 1999 beslutade rådet att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda meddelande.

Sektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som ansvarat för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 8 februari 2000. Föredragande var Giacomina Cassina och medföredragande var Jean-Louis Vaucoret.

Vid sin 370:e plenarsession den 1-2 mars 2000 (sammanträdet den 1 mars 2000) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 94 röster för, 3 emot och 4 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Sedan ett par år tillbaka har det utvecklats en bred debatt om den sociala tryggheten inom EU. Denna debatt inleddes genom att följande två rekommendationer lades fram och antogs inom ramen för "Stadgan om arbetstagarnas grundläggande sociala rättigheter":

- "Gemensamma kriterier för tillräckliga resurser och socialt bistånd i de sociala trygghetssystemen"(1).

- "Konvergens av mål och politik inom det sociala skyddet"(2).

1.2. Rekommendationernas målsättningar var att öka harmoniseringen mellan medlemsstaternas sociala skyddssystem genom att framhålla ett antal grundläggande rättigheter med den dubbla målsättningen att säkerställa att de gemensamma sociala minimikraven respekterades och skapa ett välfärdssystem där det inte finns några skillnader som kan leda till obalans på marknaderna. Dessa två åtgärder var de första (och än så länge de enda) europeiska bestämmelserna på detta område.

1.3. År 1995 publicerade kommissionen ett meddelande om "Den sociala trygghetens framtid: en ram för en europeisk debatt"(3). Syftet med detta dokument var att aktualisera debatten, dels mot bakgrund av den pågående ekonomiska och monetära integrationsprocessen och dels mot bakgrund av den bestående höga arbetslösheten. Befolkningstendensen i EU-länderna föreslogs som nödvändig referensram, även om den aktuella befolkningsutvecklingen (sjunkande födelsetal och en åldrande befolkning), och framför allt det faktum att babyboom-generationen (som föddes för över 30 år sedan) kommer att uppnå pensionsåldern inom 20-30 år, sedan länge borde ha varit integrerade i bedömningarna av denna fråga.

1.3.1. Konvergenspolitikens och den makroekonomiska och monetära stabilitetens särskilda betydelse i förhållande till social-, befolknings- och sysselsättningspolitiken har blivit uppenbar. Det är framför allt kravet att säkerställa jämvikten i statsbudgetarna som kan övertyga medlemsländernas regeringar att anpassa sina sociala säkerhetssystem. En analys av de genomförda reformerna(4) visar att man inte alltid har beaktat samtliga problem, vilket ibland har lett till inkonsekventa resultat, och i vissa fall har några sociala sektorer drabbats.

1.3.2. I ovanstående dokument har kommissionen framhållit samtliga parametrar, i synnerhet förhållandet mellan social trygghet som ett allmänt garantisystem och praktiska åtgärder för att främja sysselsättning och anställbarhet inom EU.

1.4. Till följd av medlemsstaternas reaktioner på dokumentet från 1995 återupplivade kommissionen debatten mer än ett år senare med meddelandet "Modernisering och nydaning av social trygghet i Europeiska unionen"(5) där man förbinder sig att göra en serie undersökningar, bland annat en studie av den sociala trygghetens kostnader och effekter, en grönbok om de kompletterande pensionsskyddet, en analys av de åtgärder som vidtagits för att minska skattetrycket på arbete, en förebyggande hälsostudie, uppdatering av de bestämmelser som rör samordning av pensionsskydd för migrerande arbetstagare. Kommissionen inbjuder arbetsmarknadens parter och andra intressegrupper att delta i debatten och uppmanar medlemsstaterna och gemenskapens institutioner att föra en ständig dialog om strategierna för att modernisera det sociala trygghetssystemet.

1.5. ESK har yttrat sig om de ovanstående förslagen och meddelandena och dessutom har kommittén lagt fram egna synpunkter i några yttranden på eget initiativ(6).

2. "En samordnad strategi för att modernisera social trygghet"

2.1. Enligt titeln syftar meddelandet till att utforma mål och instrument för en samordnad strategi för att modernisera de sociala trygghetssystemen mot bakgrund av det redan konsoliderade ramverket som omfattar stabilitets- och tillväxtpakten, åtaganden för att göra de sociala trygghetssystemen mer sysselsättningsfrämjande och behovet att befästa den sociala trygghetens plats i Europeiska unionens gemensamma värdesystem i samband med utvidgningen.

2.2. Den 29 november 1999 var rådet ovanligt snabba med att anta slutsatser om kommissionens förslag och varken Europaparlamentet eller ESK hade tid att yttra sig. Den process som kan inledas genom detta beslut är dock viktig och fylld av möjligheter, och dessutom kommer de metoder och procedurer som utvecklas att vara viktiga för arbetsmarknadens parter och andra intressegrupper. Därför kommer ESK i sitt yttrande att framför allt inrikta sig på de metoder som kan säkerställa balans och effektivitet när det gäller beslutets genomförande.

2.3. De mål som kommissionen föreslår som referensram för att modernisera det sociala skyddet är att:

- Göra det lönsamt att arbeta och att arbete skall ge en säker inkomst.

- Göra pensionerna säkra och pensionssystemen hållbara.

- Främja social integration.

- Garantera en hållbar hälso- och sjukvård av hög kvalitet.

Dessutom betonar kommissionen att frågan om lika möjligheter för kvinnor och män måste integreras i alla fyra målen.

2.4. Dessa mål skall förverkligas genom "förbättrade metoder" för informationsutbyte och "bevakning av den politiska utvecklingen", och medlemsstaterna skall utse "höga tjänstemän som skall fungera som nyckelpersoner i denna process". Kommissionen uppmanar medlemsstaterna att utforma denna strategi i detalj och åtar sig för egen del att publicera en uppdaterad årlig rapport om den sociala tryggheten.

3. Kommentarer

3.1. Kommissionens insatser för att främja debatten kring dessa frågor och avsikten att basera moderniseringen av det sociala skyddet på samråd med alla berörda parter välkomnas av kommittén. ESK ställer sig dessutom positivt såväl till kommissionens meddelande som till rådets slutsatser av den 29 november 1999, med undantag för följande kommentarer och synpunkter.

3.2. Bakgrund

3.2.1. Med tanke på att det aktuella meddelandet hänför sig till tidigare dokument - från rådets rekommendationer 1992 till kommissionens meddelanden 1995 och 1997 - betonar kommittén att det är nödvändigt att vara konsekvent när det gäller redan uppnådda mål och framhåller att all modernisering av det sociala skyddssystemet också måste omfatta förbättringar. De fyra målen (liksom "mainstreaming") som beskrivs i meddelandet måste betraktas som en helhet med lika värde som skall genomföras samtidigt. Eftersom starka sociala skyddssystem av hög kvalitet är en integrerad del av den europeiska modellen för social och ekonomisk utveckling, måste dess sociala syften uppmärksammas i lika hög grad som dess ekonomiska hållbarhet. Med andra ord måste det stå klart att investeringar i hälsa, välfärd, kamp mot fattigdom och utslagning samt aktiva åtgärder för att integrera människor på arbetsmarknaden i sig själva är produktiva investeringar eftersom de berikar samhället och främjar utveckling. Det är så man måste tolka uttalandet enligt vilket "social trygghet är en produktiv faktor".

Historiskt sett har de sociala skyddssystemen medfört att den europeiska sociala modellen har varit effektiv och utgjort en avgörande faktor för konkurrenskraften i hela det ekonomiska systemet. Därför måste modernisering och förbättring av de sociala skyddssystemen leda till att den positiva växelverkan mellan den sociala modellen och det ekonomiska systemet upprätthålls och utvecklas.

3.2.2. Fler arbetstillfällen och ett ökat deltagande på arbetsmarknaden är nödvändigt för att kunna genomföra en modernisering av den sociala tryggheten som inte enbart begränsas till att uppfylla makroekonomiska och budgetmässiga målsättningar. Den inre marknaden och den ekonomiska och monetära unionen har skapat ett optimalt scenario för en solid tillväxt som genererar sysselsättning. För några månader sedan konstaterade ESK att tillväxten fortfarande är otillräcklig, att de produktiva investeringarna är bristfälliga(7) och att den inre efterfrågan är svag. Vid ett senare tillfälle verkade de ekonomiska resultaten och prognoserna i viss mån ha förbättrats, men det är ändå nödvändigt att det - vid sidan om sysselsättningsfrämjande strukturåtgärder, utveckling av sociala trygghetssystem för att öka anställbarheten och aktiv politik för att återintegrera arbetslösa på arbetsmarknaden - vidtas kraftiga tillväxt- och investeringsåtgärder som breddar produktions- och sysselsättningsbasen, ökar arbetsproduktiviteten och inte drabbar hushållens konsumtion.

3.2.3. Det sociala trygghetssystemets omfördelningsfunktion är mycket viktig och måste skyddas, framhållas och alltid ha som målsättning att uppnå social sammanhållning och övervinna all marginalisering och utslagning. En färsk studie från Eurostat(8) visar att antalet personer som befinner sig under gränsen för fattigdom minskar avsevärt tack vare de sociala överföringarna (exklusive pensioner). Denna minskning varierar dock från medlemsstat till medlemsstat och inom de enskilda länderna. Även om kommissionens antagande är korrekt att det sociala skyddets betydelse som gemensamt problem ökar ju mer beroende medlemsstaternas ekonomier är av varandra, måste de gemensamma åtgärderna noggrant beakta de skillnader som framhålls i studien. Detta bör också leda till att det sociala skyddet betonas särskilt vid tillämpningen av den gemensamma politiken, i synnerhet när det gäller strukturfonderna. Kommissionen påpekar att den aktuella ekonomiska förändringen kan ha ojämna omfördelningseffekter och att nya riskgrupper skulle kunna bli följden (till exempel arbetstagare med tidsbegränsade eller tillfälliga kontrakt som är arbetslösa under vissa perioder utan att få finansiellt stöd, kvinnor, arbetstagare med lägre utbildning, äldre arbetstagare, ensamstående föräldrar, familjer med bara en inkomst och funktionshindrade). Planer och beslut att modernisera måste beakta och svara mot särskilda nationella och regionala villkor, men de måste framför allt grunda sig på klara prognoser när det gäller de ekonomiska tendensernas sociala effekter, och alltid prioritera åtgärder som stödjer de mest utsatta grupperna.

3.2.4. I sysselsättningsriktlinjerna 1999 betonade rådet att det är nödvändigt att göra det lättare att anställa ungdomar och uppmuntra äldre arbetstagare att arbeta längre för att bidra till att upprätthålla det sociala trygghetssystemet. På det hela taget välkomnar kommittén detta synsätt. Att äldre arbetstagare stannar på arbetet kan vara förenligt med att anställa ungdomar och öka deras anställbarhet, förutsatt att man för båda grupperna främjar kvalitet och produktivitet. ESK noterar att förtidspensioneringsvillkoren i vissa länder fastställs i kontrakt som förhandlas fram mellan parterna eller i lagstiftningen. När så inte är fallet verkar det delvis vara ett missbruk eller åtminstone något negativt att utnyttja förtidspensionering, särskilt när denna möjlighet används av företag eller branscher som inte befinner sig i några ekonomiska svårigheter utan bara vill banta sin produktion, genomföra fusioner eller förbättra sina balansräkningar (missbruket av möjligheten till förtidspensionering är inte mindre skadligt när ett företags arbetstagare och arbetsgivare kommer överens om att utnyttja den). Som ett alternativ till förtidspensionering skulle det, både av sociala och ekonomiska skäl, vara lämpligt att utveckla en flexibel pensionspolitik, och att i tid främja vidareutbildning och utformning av nya verksamhetsformer genom livslång utbildning. Man bör särskilt uppmärksamma arbetstagare som under lång tid har haft tunga arbeten.

3.2.5. Höjning av pensionsåldern är en åtgärd som har vidtagits i många medlemsstater, men denna trend kan inte få fortsätta i det oändliga. I ett diagram i meddelandet från 1997 beskrivs de ökningar av arbetsproduktiviteten som är nödvändiga för att de offentliga sociala trygghetssystemen skall kunna upprätthållas under de kommande decennierna på basis av de aktuella sociala trygghetssystemens struktur (utan de anpassningar som skulle kunna göras under de kommande åren), men med hänsyn till den åldrande befolkningen. Resultatet visar att den årliga arbetsproduktiviteten måste stiga från nuvarande cirka 0,2 till drygt 0,7 år 2025. En sådan ökning är möjlig om forskning, teknisk utveckling och livslång utbildning betonas tillräckligt. Detta förutsätter ständiga samråd med arbetsmarknadens aktörer för att frigöra och säkerställa resurser till investeringar över tiden.

3.2.6. Systemen för social trygghet och deras finansiering skiljer sig mycket åt mellan olika länder. I sina sysselsättningsriktlinjer (riktlinje 14) uppmanar kommissionen till att fastställa mål för en gradvis minskning av skattetrycket på arbete och av lönebikostnaderna, utan att äventyra saneringen av de offentliga finanserna och den finansiella jämvikten i de sociala trygghetssystemen. Det är för tillfället inte möjligt att finna någon lösning som passar alla och som beaktar dessa riktlinjer. Användningen av allmän beskattning för att kompensera ett lägre skattetryck på arbete (särskilt på föga kvalificerat arbete) strandar på frånvaron av skatteharmonisering mellan medlemsstaterna, vars skattesystem tenderar att minska skattetrycket på i synnerhet andra faktorer än arbete för att skydda landets konkurrenskraft och förmåga att dra till sig externa investeringar. Dessutom spelar demografiska, ekonomiska och sociala faktorer en viktig roll för de sociala trygghetssystemens långsiktiga finansiella stabilitet. Därför bör varje medlemsland i nuläget göra sina egna avvägningar genom att söka samförstånd mellan de berörda aktörerna och alltid vara medveten om nödvändigheten att skydda de mest utsatta grupperna.

3.2.7. När det gäller utgifterna för hälsovård och kravet på högkvalitativ service måste medlemsstaterna på liknande sätt fortsätta att säkerställa alla medborgares tillgång till dessa tjänster, men också erbjuda alla tillgång till vård som svarar mot deras särskilda behov. Mot bakgrund av detta kan utvecklingen av ömsesidiga sammanslutningar och allmänna förebyggande åtgärder ha en viktig roll i alla medlemsstater.

3.2.8. I det aktuella meddelandet är analysen av förhållandet mellan den samordnade strategin för att modernisera den sociala tryggheten och utvidgningen alltför summarisk. Kommissionen måste så snart som möjligt sprida den fördjupade och uppdaterade undersökning av den aktuella situationen och tendenserna, som håller på att utarbetas, när det gäller den sociala tryggheten i kandidatländerna. Det räcker inte att förutsätta att dessa länder skall "inrikta sig på att bygga upp effektiva och hållbara sociala trygghetssystem". Däremot är det nödvändigt att kandidatländernas konvergenskriterier utformas på ett välgrundat och klart sätt och att man inom den samordnade strategin (som i kandidatländerna också skall innefatta arbetsmarknadernas parter och andra intressegrupper) fastställer hur anslutningsstödet också skall inriktas på att skapa villkor för utveckling och förstärkning av de sociala skyddssystemen för de framtida medlemsstaterna. Detta är nödvändigt främst med tanke på att man skall kunna angripa den ökade arbetslösheten bland kvinnor, ungdomar och högutbildade; ett nytt fenomen i dessa länder som tills för ett tiotal år sedan hade en mycket hög sysselsättningsnivå bland dessa arbetstagargrupper (till och med högre än i de främsta EU-länderna). Den europeiska sociala modellen främjas också i kandidatländerna genom särskild betoning på och anpassning till den sociala strukturen i dessa länder, även med tanke på att de sociala trygghetssystemens strukturella och finansiella frågor inte omfattas av gemenskapens regelverk. Kommittén välkomnar på det hela taget förslaget att ta med kandidatländerna i den samordnade strategin, men det måste ske snart så att inte anslutningsförhandlingarna - i synnerhet när det gäller de ekonomiska och monetära anpassningarna till gemenskapens regelverk - leder till ytterligare obalans och problem vad gäller kandidatländerna välfärdssystem.

3.2.9. EU:s befolkningssituation och dess tendenser är sedan några år tillbaka föremål för kommissionens omfattande rapporter. Eftersom ESK behandlar denna viktiga fråga i en informationsrapport skall den här bara antydas kort vad gäller den sociala tryggheten. I det aktuella kommissionsmeddelandet är befolkningsanalysen framför allt inriktad på kravet att säkerställa de offentliga välfärdssystemens finansiella hållbarhet. Denna omfattande och invecklade fråga kräver en fördjupad debatt vars slutsatser inte kan förutses idag. Grunden till problemet verkar dock ligga i en negativ befolkningsutveckling i en stor del av medlemsstaterna som i framtiden kommer att leda till en befolkningsminskning i Europa.

3.2.9.1. Även om den nuvarande tendensen till lägre födelsetal i många fall beror på ett frivilligt val att begränsa antalet barn, verkar den även ha sina rötter i ett antal problem som är knutna till hur det sociala skyddet fungerar och vad det innehåller. Dessa problem visar sig på olika sätt i olika länder, men är gemensamma för många medlemsstater. Orsakerna till den minskade viljan att föda och uppfostra barn kan - för att bara nämna några - hänföras till

- hög arbetslöshet,

- bristen på lämplig familjepolitik när det gäller barnomsorg av god kvalitet, inkomsttrygghet och anställningstrygghet när föräldrar är lediga från arbetet för att ta hand om barn och andra åtgärder för att underlätta balansen mellan familje- och arbetsliv,

- bristande förmåga att hantera familjestrukturernas förändringar och att integrera dessa i den nationella politiken,

- osäkerheter som framkallats av en serie snabba sociala, industriella och beteendemässiga förändringar som den europeiska befolkningen ännu inte har hunnit anpassa sig till.

3.2.9.2. Många experter tror att EU under loppet av några decennier kommer att lida brist på arbetskraft och att man som en följd av detta måste importera arbetskraft från tredje land. Bidraget från dessa arbetstagare skulle underlätta finansieringen av den sociala tryggheten. Detta antagande måste också utvecklas direkt, utan att man glider in på en abstrakt debatt om huruvida invandringen skall kunna vända EU:s aktuella trend. Inom ramen för moderniseringen av välfärdssystemen skulle det däremot vara lämpligt att undersöka möjligheterna att göra de befintliga sociala trygghetssystemen öppnare och mer benägna att ta sig an problem i samband med mottagande och integration av invandrare.

3.3. Instrument

3.3.1. Kommissionen citerar Europaparlamentets resolution från mars 1999 där man anser att det skall inledas en process för frivillig anpassning av målen och de politiska strategierna för social trygghet i enlighet med den europeiska sysselsättningsstrategin. Att formulera "en gemensam politisk vision för social trygghet i Europeiska unionen" är en viktig målsättning som kräver omfattande åtgärder som berör hela samhället. De åtgärder som krävs måste alltså vara effektiva och säkerställa att förfarandet verkligen är demokratiskt, dvs. bygger på delaktighet.

3.3.2. Ansvaret för att modernisera de olika sociala skyddssystemen ligger främst på medlemsstaterna. Det är otvivelaktigt så att strategin för att modernisera den sociala tryggheten inte kan grunda sig på bindande lagstiftning som inte stöds fullt ut av medlemsstaterna, och framför allt av arbetsmarknadens parter. De sistnämnda måste i själva verket engageras i moderniseringsstrategin både på europeisk och nationell nivå. Utan att ha några förutfattade meningar när det gäller en eventuell utveckling av ett samordnat moderniseringsförfarande som antar vissa av Luxemburgprocessen kriterier, anser ESK att det är förhastat att definiera kvantitativa mål och framhåller att det är nödvändigt att ge moderniseringsstrategin en solid kvalitativ och metodisk grund genom att skapa villkor för ett starkt och välgrundat samförstånd mellan aktörerna på arbetsmarknaden och de institutionella aktörerna på alla nivåer.

3.3.3. De rådande välfärdssystemen har inrättats genom avtal mellan arbetsmarknadens parter och medlemsstaterna, vilket nästan alltid har lett till perioder av svåra konflikter och ofta även till kamp. Inom ramen för den samordnade strategin får man därför inte bortse från ett omfattande och engagerat deltagande från alla de berörda aktörernas sida vid moderniseringen av dessa system. Kommissionen inbjuder arbetsmarknadens parter och andra intressegrupper att delta i processen genom kommittén för den sociala dialogen, men kommissionen borde också specificera vilken roll och vilket inflytande denna kommitté har, i synnerhet eftersom man genom den europeiska sociala dialogen borde kunna göra djupgående analyser och bedöma den aktuella utvecklingen i många medlemsstater som har börjat anpassa sina sociala skyddssystem genom förhandlingar med de berörda aktörerna. Dessutom bör kommissionen fastställa sambandet mellan den europeiska sociala dialogen och gruppen med nationella experter. Om "... erfarenhetsutbyte, ömsesidigt samarbete och utvärdering av utvecklingen av politiken ...", som kommissionen nämner, inte får någon särskild koppling till debatten med samtliga aktörer kommer denna att begränsas till kontakter mellan regeringarna (eller ännu värre mellan de "höga tjänstemän" som skall föra processen framåt).

3.3.3.1. ESK betonar att det är nödvändigt att basera den samordnade moderniseringsprocessen av den sociala tryggheten både på deltagande från arbetsmarknadens parter och andra intressegrupper och på säkra och systematiska uppgifter. Dessutom välkomnar man kommissionens avsikt att ytterligare förbättra(9) och rapporten om social trygghet i Europa och publicera den årligen. Det är viktigt att kommissionens rapport ligger till grund för expertgruppens diskussioner. ESK skulle kunna vara engagerad i den förberedande fasen och efter publikationen borde rapporten vara föremål för en begäran om yttrande (ett förfarande som naturligtvis också involverar Europaparlamentet och Regionkommittén). När det är lämpligt kan Europaparlamentet, ESK och ReK delta som observatörer vid sammanträdena med gruppen med nationella experter.

3.3.4. ESK välkomnar avsikten att engagera Europaparlamentet, ESK och ReK och, som redan nämnts, kandidatländerna. Kommittén är dessutom redo att ge sitt stöd, särskilt när det gäller den önskvärda snabba utvecklingen av benchmarkingförfarandena, som utvecklats för att förbättra jämförelserna av förhållandena i medlemsstaterna, i syfte att framhålla bästa praxis. ESK betonar att en fördjupad undersökning av den pågående nationella utvecklingen och erfarenheterna måste ha kontinuitet och basera sig på konkreta erfarenheter. Kommittén är också redo att bidra med alla medel till benchmarkingprocessen tillsammans med Europaparlamentet.

Bryssel den 1 mars 2000.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) EGT L 245, 26.8.1999, s. 46-48.

(2) EGT L 245, 26.8.1992, s. 49-52.

(3) KOM(95) 466 slutlig.

(4) Jmf Missoc-rapporten 1996 och 1998.

(5) KOM(97) 102 slutlig.

(6) ESK:s yttrande "Modernisering och nydaning av social trygghet i Europeiska unionen", EGT C 73, 9.3.1998. ESK:s yttrande "Den sociala trygghetens framtid - en ram för en europeisk debatt", EGT C 66, 3.3.1997.

(7) Jmf ESK:s yttrande "Arbetsmarknadspolitikens makroekonomiska dimension"EGT C 368, 20.12.1999, s. 36, punkterna 5.1.2 och 5.2.2.

(8) Sociala förmåner och deras omfördelningseffekter inom EU ("Social benefits and their redistributive effect in the EU") som publicerats av Eric Marlier i "Population and social conditions" i augusti 1999.

(9) Rapporten om sociala trygghet i Europa publiceras för närvarande vartannat år i samarbete med Eurostat och socialdepartementen i medlemsstaterna och utgör en mycket omfattande sammanfattning av tendenserna samt föreslår åtgärder som skulle vara lämpliga att arbeta vidare på.