FÖRKORTNINGAR

DCI-NSA : instrument för utvecklingssamarbete – icke-statliga aktörer

EIDHR : europeiskt instrument för demokrati och mänskliga rättigheter

ENP : den europeiska grannskapspolitiken

EGPI : europeiskt grannskaps- och partnerskapsinstrument

BNP : bruttonationalprodukt

IMF : Internationella valutafonden

Meda : åtgärder i samband med reformer av ekonomiska och sociala strukturer i tredjeländer i Medelhavs- området

PEFA : offentliga utgifter och ekonomisk redovisningsskyldighet

Sigma : stödprogram för förbättring av förvaltningen och ledningen

SAMMANFATTNING

I. Egypten är det största landet i arabvärlden och har traditionellt spelat en ledande roll i Nordafrika och Mellanöstern. Landet har också haft en framträdande roll i den arabiska våren i och med revolten mot Mubarakregimen i början av 2011.

II. Både före och efter revolten var Egypten en av de största mottagarna av stöd från det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet (EGPI) som EU använder för att stödja den europeiska grannskapspolitiken.

III. Under perioden 2007–2013 fick Egypten cirka 1 miljard euro i anslag. Cirka 60 % av medlen kanaliseras via sektorsuppdelat budgetstöd till den egyptiska regeringen, resten via projekt som man har kommit överens om med de egyptiska myndigheterna. EU har även gjort mycket mindre belopp direkt tillgängliga för organisationer i det civila samhället, främst via det europeiska instrumentet för demokrati och mänskliga rättigheter (EIDHR).

IV. Vid granskningen ställde revisionsrätten frågan om Europeiska kommissionen och Europeiska utrikestjänsten förvaltade EU:s stöd för att förbättra samhällsstyrningen i Egypten före och efter revolten 2011 på ett ändamålsenligt sätt.

V. Granskningen sträckte sig fram till september 2012. Den var inriktad på två centrala områden för samhällsstyrning: mänskliga rättigheter och demokrati å ena sidan och förvaltning av offentliga finanser och korruptionsbekämpning å andra sidan. Revisionsrätten granskade 25 projekt och de tre största programmen för sektorsuppdelat budgetstöd. Den undersökte också hur EU förvaltade den bredare ramen för samarbete med Egypten inom den europeiska grannskapspolitiken för att nå framsteg på dessa områden.

VI. Vid granskningen konstaterade revisionsrätten att kommissionen och Europeiska utrikestjänsten på ett övergripande plan inte har kunnat förvalta EU:s stöd för att förbättra samhällsstyrningen i Egypten på ett ändamålsenligt sätt. Det berodde delvis på de svåra förhållanden som råder i Egypten, men också på brister i hur Europeiska utrikestjänsten och kommissionen har skött samarbetet med Egypten.

VII. Före revolten lyckades kommissionen inbegripa ett stort antal frågor om mänskliga rättigheter och demokrati i den europeiska grannskapspolitikens handlingsplan EU–Egypten för reformer och gjorde också detta område till en av sina prioriteringar för EGPI-stöd. Den gjorde dock inga framsteg vare sig i dialogen inom den europeiska grannskapspolitiken eller genom det största EGPI-projekt som finansierades på området. Trots dessa svårigheter fortsatte kommissionen att ge betydande ekonomiskt stöd till den egyptiska regeringen, främst i form av budgetstöd.

VIII. Före revolten tenderade projekt som direkt finansierade organisationer i det civila samhället att bli mer framgångsrika relativt sett, men fick mycket begränsad finansiering. Trots den betydande finansiering som tillhandahölls i form av budgetstöd har instrumentet inte varit ändamålsenligt när det gäller att främja förvaltningen av de offentliga finanserna och de framsteg som ändå gjorts har gått långsamt. Kommissionen finansierade ett mycket relevant korruptionsbekämpningsprojekt, men projektet har varit trögstartat och inte övervakats ordentligt.

IX. Efter revolten gjorde den nyligen inrättade Europeiska utrikestjänsten och kommissionen en betydande insats för att göra EU-stödet mer ändamålsenligt genom att se över den europeiska grannskapspolitiken. Denna översyn har dock ännu inte lett till en grundlig översyn av EU:s stöd till Egypten. Översynens inriktning på främjande av "djupgående demokrati" är visserligen mycket relevant för Egypten, men kvinnors och minoriteters rättigheter är centrala frågor i Egypten som inte har betonats tillräckligt i översynen och åtföljande nytt stöd. Det är ännu oklart vilket mervärde de nya mekanismer som ska stödja det civila samhället har samtidigt som den extra finansieringen till organisationer i det civila samhället har varit blygsamt.

X. I den tillhörande översynen av EU:s budgetstöd fastställs några viktiga metoder för hur kommissionens förvaltning kan stärkas, men dessa förändringar kommer inte att bli ändamålsenliga om inte kommissionen blir mer strikt med att tillämpa villkorlighet.

XI. Rapporten innehåller rekommendationer om hur stödet till mänskliga rättigheter och demokrati, förvaltningen av de offentliga finanserna och korruptionsbekämpningen kan stärkas och om behovet av att se över användningen av budgetstöd i Egypten.

INLEDNING

1. I denna granskningsrapport bedömer revisionsrätten Europeiska utrikestjänstens och Europeiska kommissionens ansträngningar för att främja god samhällsstyrning i Egypten före och efter händelserna 2011.

UTVECKLINGEN I EGYPTEN I MODERN TID

2. Egypten är med sina 84 miljoner invånare det största landet i arabvärlden och har traditionellt spelat en ledande roll i Nordafrika och Mellanöstern. Landet har också en av de största muslimska befolkningarna i världen, men med en betydande kristen minoritet. Landets förbindelser med grannlandet Israel är avgörande för fred i och utanför regionen.

3. Efter det att monarkin störtades 1952 styrdes Egypten fram till 2011 av tre enväldiga presidenter, alla med militär bakgrund: först överste Nasser fram till dennes död 1970, sedan överste Sadat som mördades av muslimska extremister 1981 och från 1981 till 2011 Sadats vicepresident Hosni Mubarak, som också hade varit chef för flygvapnet.

4. Mubarak behöll undantagslagarna, som först infördes efter mordet på Sadat, under sina trettio år vid makten. Fram till 2005 var han den ende kandidaten i presidentvalen och han vann således fem val i rad med stor majoritet. Hans nationella demokratiska parti dominerade parlamentet på samma sätt. Till slut gav han efter för trycket och tillät presidentval med flera kandidater 2005, men införde samtidigt så stränga villkor att det var svårt för en stark konkurrent att ställa upp mot honom.

5. Däremot vidtog Mubarak, framför allt från 2005, en rad ekonomiska reformer i form av liberaliseringar som generellt välkomnades av det internationella samfundet. Men reformerna snarare stärkte än minskade ojämlikheten eftersom såväl militären som kretsar med kopplingar till Mubaraks familj hade stora intressen i ekonomin.

6. Den 25 januari 2011 inleddes en folklig resning mot de fortsatta undantagslagarna med tillhörande polisbrutalitet och tortyr, avsaknaden av fria val och den begränsade yttrandefriheten. Protesterna riktades också mot den utbredda korruptionen och höga arbetslösheten i kombination med stigande livsmedelspriser. Dessa mycket oväntade händelser ledde till att Mubarak avgick den 11 februari 2011.

7. Från februari 2011 till juni 2012 styrdes Egypten i praktiken av militärrådet. Detta råd fortsatte i många avseenden tidigare regeringars auktoritära styre, bland annat gjorde det ett större tillslag mot utländska frivilligorganisationer från och med hösten 2011. Efter det att presidentvalet hade skjutits upp flera gånger hölls det dock i maj och juni 2012 då Muslimska brödraskapets kandidat, Muhammad Mursi, segrade med knapp marginal.

8. Muslimska brödraskapets framgång var i linje med partiets starka resultat i parlamentsvalen i slutet av 2011 då partiets kandidater fick 235 av de 498 platserna. Samtidigt fick ett mer konservativt islamistiskt block under ledning av salafisterna 123 platser. Sekulära, liberala grupper fick endast ungefär 20 % av platserna trots att de hade spelat en viktig roll under revolten. I juni 2012 dömde högsta domstolen ut vissa aspekter av valet som grundlagsstridiga, och nya val ska hållas under 2013.

9. I december 2012 röstade egyptierna för en ny grundlag. Stora delar av det egyptiska samhället uttryckte dock stora farhågor om vad de uppfattade som ett skifte mot sharialagar, begränsningar av både yttrandefriheten och kvinnors och minoriteters rättigheter och militärens fortsatt privilegierade roll.

EU:S SAMARBETSRAM

10. Egyptens associeringsavtal med EU, som trädde i kraft 2004, ger en rättslig grund och institutionell ram för landets samarbete med EU. Ett associeringsråd ska minst en gång om året träffas på ministernivå och ha en dialog om viktiga frågor som har att göra med avtalet eller bilaterala eller internationella frågor av ömsesidigt intresse. Tanken är att en associeringskommitté, med stöd av underkommittéer, ska möjliggöra en dialog mellan högre tjänstemän som en garanti för att avtalet genomförs.

11. En central del av associeringsavtalet är betoningen på respekten för demokratiska principer och grundläggande mänskliga rättigheter (artikel 2). Detta speglar EU:s långvariga engagemang för att främja mänskliga rättigheter och demokrati i sina internationella förbindelser som också är förankrat i artikel 21 i fördraget om Europeiska unionen [1].

12. Egypten är det största landet sett till befolkning i EU:s europeiska grannskapspolitik [2]. Syftet med den europeiska grannskapspolitiken, som infördes 2004, var att se till att inga nya skiljelinjer skapades mellan det utvidgade EU och dess grannar i söder och öster genom en förstärkning av välståndet, stabiliteten och säkerheten både i EU och hos grannarna.

13. De bilaterala handlingsplanerna mellan EU och varje partnerland är centrala i den europeiska grannskapspolitiken. I dem fastställs en rad prioriteringar på kort och medellång sikt i fråga om politiska och ekonomiska reformer som båda parter har kommit överens om. Handlingsplanen EU–Egypten antogs av associeringsrådet EU–Egypten i mars 2007 och omfattar sex områden [3]. Handlingsplanen skulle egentligen löpa ut i mars 2012, men har förlängts till dess att en ny handlingsplan har utarbetats tillsammans med de nya egyptiska myndigheterna. Europeiska kommissionen offentliggör den europeiska grannskapspolitikens lägesrapporter varje år om genomförandet av de planerade reformerna i handlingsplanen.

14. Fram till slutet av 2010 ansvarade Europeiska kommissionen för att utveckla den europeiska grannskapspolitikens arbetssätt och sedan för att planera och genomföra stödet och den övergripande samarbetsramen för den europeiska grannskapspolitiken. Efter det att Europeiska utrikestjänsten inrättades i december 2010 blev den ansvarig för policyutvecklingen och den övergripande samarbetsramen, och Europeiska utrikestjänsten och kommissionen delar på ansvaret för att planera stödet. Kommissionen ansvarar fortfarande för genomförandet av stödet.

EU:S FINANSIELLA STÖD

15. Det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet (EGPI) [4] inrättades 2007 och ska ge finansiellt stöd för att hjälpa partnerländer att genomföra handlingsplanen. EGPI ersatte det tidigare EU-programmet för finansiellt stöd Meda, som bara hade omfattat länderna i södra och östra Medelhavsområdet [5]. Stödet från EGPI ges på villkor att demokrati och mänskliga rättigheter respekteras (artikel 28). Egypten är en av de främsta mottagarna av EGPI med ett anslag på cirka 1 miljard euro inom ramen för EU:s landstrategidokument för Egypten för 2007–2013. I landstrategidokumentet fastställs tre prioriterade områden för EGPI-stödet (i bilaga I finns närmare uppgifter om anslagen):

a) Stödja reformer på områdena demokrati, mänskliga rättigheter och rättvisa (90 miljoner euro).

b) Utveckla ekonomins konkurrenskraft och produktivitet (409 miljoner euro).

c) Garantera en hållbar utveckling (508 miljoner euro).

16. Cirka 40 % av EGPI-stödet till Egypten används till att finansiera projekt medan runt 60 % av EGPI-stödet till Egypten genomförs via sektorsuppdelat budgetstöd. Det innebär att EU-medel kanaliseras direkt till Egyptens nationella budget förutsatt att landet uppfyller villkoren för att reformera förvaltningen av sektorsuppdelat budgetstöd och förvaltningen av de offentliga finanserna [6]. På senare år har kommissionen fäst vikt vid att förbättra förvaltningen av de offentliga finanserna i sina stödprogram – hur de mottagande regeringarna planerar, genomför och kontrollerar sina budgetar – för att hjälpa dem att förbättra sparsamheten, effektiviteten, ändamålsenligheten och insynen både när det gäller hur de använder sina egna nationella finanser och EU-medel. Budgetstöd är det instrument som kommissionen främst har använt för detta ändamål i Egypten.

17. EU:s stöd i Egypten finansieras huvudsakligen via EGPI, men ytterligare mycket mindre stöd på området samhällsstyrning har tillhandahållits via det europeiska instrumentet för demokrati och mänskliga rättigheter (EIDHR), tematiska program som finansieras genom instrumentet för utvecklingssamarbete och stabilitetsinstrumentet och faciliteten för det civila samhället, som inrättades mer nyligen. Ett viktigt kännetecken för stödet är att kommissionen kan ge det direkt via bidrag till organisationer i det civila samhället och andra icke-statliga aktörer utan att behöva ingå finansieringsavtal med de nationella myndigheterna.

REVISIONENS INRIKTNING OCH OMFATTNING SAMT REVISIONSMETOD

18. Vid granskningen ställdes följande övergripande fråga:

Har Europeiska kommissionen och Europeiska utrikestjänsten förvaltat Europeiska unionens stöd på ett ändamålsenligt sätt och förbättrat samhällsstyrningen i Egypten före och efter revolten 2011?

19. Granskningen omfattade perioden från det att EGPI inrättades 2007 till september 2012 [7].

20. Granskningen var inriktad på två centrala områden för samhällsstyrning: demokrati och mänskliga rättigheter å ena sidan och förvaltning av de offentliga finanserna och korruptionsbekämpning å andra sidan:

a) På området demokrati och mänskliga rättigheter granskade revisionsrätten följande:

(i) Det största programmet för mänskliga rättigheter, som finansieras genom EGPI (17 miljoner euro).

(ii) Den årliga finansieringen från EIDHR och det tillhörande tematiska programmet för icke-statliga aktörer inom instrumentet för utvecklingssamarbete, som inbegrep ett urval av 15 projekt med ett sammanlagt värde av 2,95 miljoner euro.

(iii) Två projekt som finansierades via stabilitetsinstrumentet med ett sammanlagt värde av 2,86 miljoner euro.

b) På området för förvaltning av offentliga finanser och korruptionsbekämpning granskades följande:

(i) De tre största programmen för sektorsuppdelat budgetstöd (sammanlagt värde på 304 miljoner euro) [8].

(ii) Det största korruptionsbekämpningsprojektet, finansierat av EGPI (2,5 miljoner euro).

Närmare information om alla insatser som granskats finns i bilaga II.

21. På vart och ett av dessa områden granskade revisionsrätten även handlingsplanen EU–Egypten, dialogen mellan EU och Egypten om genomförandet av handlingsplanen och kommissionens lägesrapporter.

22. Revisionsrätten samlade in underlag för sin bedömning genom dokumentgranskning, intervjuer med Europeiska utrikestjänsten, kommissionen, de egyptiska myndigheterna och organisationer i det civila samhället och även andra givare. I granskningen ingick ett två veckor långt besök i Egypten i juni 2012. En internationell expert på demokrati och mänskliga rättigheter anlitades som rådgivare till granskningsteamet.

IAKTTAGELSER

FÅ RESULTAT UPPNÅDDES FÖRE REVOLTEN

BEHANDLINGEN AV MÄNSKLIGA RÄTTIGHETER FÖRE REVOLTEN VAR INTE ÄNDAMÅLSENLIG

23. Innan Europiska kommissionen förhandlade om handlingsplanen med de egyptiska myndigheterna utfärdade den 2005 en "landrapport" [9], vilket den gör för alla länder som ingår i den europiska grannskapspolitiken, där den gjorde en bedömning av situationen i Egypten. Rapporten innehöll kritiska iakttagelser om den politiska situationen och framhöll den negativa inverkan som undantagslagarna har på mänskliga rättigheter och demokrati.

24. Efter förhandlingarna med de egyptiska myndigheterna kunde kommissionen ta med tre högprioriterade områden som gällde mänskliga rättigheter och demokrati bland de 19 högprioriterade områdena i handlingsplanen [10]. På en mer detaljerad nivå innehöll dock handlingsplanen så många som 39 åtgärdsprioriteringar på området mänskliga rättigheter och demokrati. Det var en alltför ambitiös dagordning som inte byggde på klart uttalade prioriteringar från kommissionens sida.

25. De planerade åtgärderna omfattade känsliga frågor som samarbete vid val, rätten till mötes- och föreningsfrihet och rättigheter för frihetsberövade personer. Däremot tog man inte direkt itu med en rad centrala frågor som hade tagits upp i landrapporten, framför allt upprätthållandet av undantagslagarna, den roll som militärdomstolen och domstolen för statens säkerhet har och det utbredda bruket av tortyr. Dessutom hade en del åtgärder definierats ganska svävande och utan några tydliga riktmärken som framsteg skulle kunna mätas emot.

DET STÖRSTA PROJEKTET FÖR MÄNSKLIGA RÄTTIGHETER VAR I STORT SETT RESULTATLÖST

26. I landstrategidokumentet för 2007–2013 utsågs för första gången mänskliga rättigheter och demokrati som ett prioriterat område för EU:s finansiella stöd (se punkt 15). Detta var en framgång för kommissionen som hade kämpat för att föra upp dessa frågor på den politiska dagordningen i sina förbindelser med Egypten.

27. Den huvudsakliga insats som inleddes på detta område inom ramen för landstrategidokumentet var ett EGPI-program som skulle verka för och skydda mänskliga rättigheter och det civila samhället. Syftet var att stärka kapaciteten vid de egyptiska institutionerna och organisationer i det civila samhället så att internationella konventioner på området skulle kunna införas på ett ändamålsenligt sätt. Tanken var att programmet skulle bidra till att man tog itu med den höga prioritering som mänskliga rättigheter hade i handlingsplanen. Programmet godkändes 2008 med en budget på 17 miljoner euro (närmare uppgifter finns i bilaga II).

28. Programmets utformning hade flera brister. Det var i stor utsträckning en fortsättning på olika projekt som finansierades genom landstrategidokumentet för 2002–2006 [11]. Dessa projekt passade dock inte in i det nya programmet, särskilt projektet "främjande av miljörättigheter via organisationer i det civila samhället". Dessutom beaktade inte kommissionen lärdomar från dessa tidigare projekt när den utformade programmet. Två av de organisationer som valdes ut att genomföra programmet var visserligen reformvänliga i sitt sätt att arbeta, men de var offentliga organ som hade inrättats av Mubarakregimen med en särskild koppling till presidentens fru och inte till regeringsministerierna [12]. Denna koppling blev ett handikapp för programmet efter revolten.

29. Programmet har genomförts med stora förseningar, till stor del på grund av bristande engagemang från de egyptiska myndigheterna:

a) Finansieringsöverenskommelsen undertecknades av de egyptiska myndigheterna först den 23 december 2009, dagen innan tidsfristen gick ut. Det skedde efter en svår förhandling om programmets innehåll och hur det skulle genomföras mellan kommissionen och de egyptiska myndigheterna.

b) Efter undertecknandet fortsatte genomförandet att gå mycket långsamt. Efter 30 månader och bara sex månader innan tidsfristen för att ingå kontrakt gick ut, hade man endast ingått kontrakt för 53 % av programmedlen och betalat ut 22 %. Framför allt tog det lång tid att få programförvaltningsenheten att bli operativ, vilket påverkade genomförandet av programmet som helhet.

c) Beslutet i april 2012 att slopa komponenten som skulle stärka organisationer i det civila samhället (4 miljoner euro) var ett stort bakslag för programmet. Beslutet berodde på att de egyptiska myndigheterna och kommissionen inte kunde komma överens om vilka formuleringar som skulle användas om minoriteter och kön när inbjudan att lämna förslag skulle skrivas. Kommissionens avdelningar fattade själva inget tydligt beslut på dessa punkter.

30. Trots kommissionens ansträngningar att hålla programmet vid liv har det hittills producerat få resultat vilkas hållbarhet är mycket beroende av den politiska utvecklingen i Egypten. Kommissionens avsikt var att programmet skulle vara ett sätt att lyfta fram frågor om mänskliga rättigheter, men i praktiken kunde den inte använda det som ett sätt att utveckla dialogen med de egyptiska myndigheterna i ämnet.

LITEN FINANSIERING FÖRE REVOLTEN TILL DET CIVILA SAMHÄLLET VIA EIDHR OCH INSTRUMENTET FÖR UTVECKLINGSSAMARBETES TEMATISKA PROGRAM FÖR ICKE-STATLIGA AKTÖRER

31. Kommissionen använde EIDHR för att ta itu med några mycket känsliga frågor som valprocessen och bekämpning av tortyr och misshandel. Dessa kunde inte behandlas inom ramen för EGPI-stödet eftersom detta kräver att kommissionen ingår finansieringsöverenskommelser med de nationella myndigheterna. Ursprungligen använde man EIDHR mer för att koncentrera sig på socioekonomiska rättigheter, men i och med att kommissionen 2010 införde instrumentet för utvecklingssamarbetes tematiska program för icke-statliga aktörer på detta område kan EIDHR nu koncentrera sig på demokrati och politiska rättigheter. Finansieringen användes till att bygga upp kapaciteten hos organisationer i det civila samhället så att de skulle kunna agera ändamålsenligt på dessa områden och ge stöd till offer för kränkningar av de mänskliga rättigheterna.

32. Den begränsade finansiering som de två instrumenten fick före revolten speglar inte den politiska betydelse som Europeiska utrikestjänsten och kommissionen tillmätte demokrati och mänskliga rättigheter i handlingsplanen (se punkt 24). Finansieringen är också låg jämfört med det stöd som anslås genom EGPI till mänskliga rättigheter och demokrati (se det föregående avsnittet) [13] och de belopp som ges i budgetstöd. Den genomsnittliga finansieringen per år mellan 2008 och 2010 när det gäller EIDHR var så låg som 875000 euro, trots att det i genomsnitt kom in 40 ansökningar per år. Endast mellan fyra och sju bidrag tilldelades varje år för ett genomsnittligt belopp på ungefär 150000 euro. Anslagen var lika blygsamma till instrumentet för utvecklingssamarbetes tematiska program för icke-statliga aktörer när det infördes 2010 [14].

33. Kommissionen har ännu inte kartlagt egyptiska organisationer i det civila samhället. Eftersom det saknades närmare information om dessa organisationer var det svårare att se till att man beaktade synpunkter från en mängd olika organisationer om innehållet i de årliga inbjudningarna att lämna förslag till EU-program. Det gjorde det också svårare att utarbeta inbjudningar att lämna förslag som var anpassade till deras kapacitet [15].

34. Genomförandet av stöd via EIDHR och instrumentet för utvecklingssamarbetets tematiska program för icke-statliga aktörer saktades ner på grund av att kommissionens förfaranden för inbjudan att lämna förslag tog lång tid. I genomsnitt tog det 8,5 månader mellan tidsfristen för när organisationer i det civila samhället skulle lämna in sina projektförslag och kommissionens undertecknande av det bidragskontrakt som skulle finansiera projektet i det urval av kontrakt som granskades. Detta trots de låga kontraktsbeloppen och det faktum att tidsramen för att genomföra dem ofta var endast 24 månader.

35. Nio av de 14 undertecknade projekten i urvalet drabbades av förseningar på grund av utdragna förfaranden för godkännande vid det egyptiska ministeriet för solidaritet och social rättvisa [16]. I de fallen var kommissionen flexibel och stödjande och sköt systematiskt upp tidsramen för när projektet skulle vara genomfört tills organisationerna i det civila samhället fick det godkännande som krävdes.

36. Av de fem projekt i urvalet som hade avslutats var det tre som levererade det planerade resultatet till förmån för målgrupperna. De andra två projekten uppnådde inte sina mål fullt ut, främst på grund av inblandning från de egyptiska myndigheterna. Projektens bidrag till att förbättra samhällsstyrningen har främst varit på en mycket lokal nivå.

DIALOG MEN FÅ ÅTGÄRDER PÅ OMRÅDET MÄNSKLIGA RÄTTIGHETER OCH DEMOKRATI

37. Efter utdragna förhandlingar kunde kommissionen nå en överenskommelse med de egyptiska myndigheterna om att inrätta en underkommitté i politiska frågor inom ramen för associeringskommittén. Namnet på underkommittén speglade dock den kompromiss detta innebar: Underkommitté i politiska frågor: mänskliga rättigheter och demokrati – internationella och regionala frågor. Medan kommissionen ville inrikta dialogen på mänskliga rättigheter och demokrati ville den egyptiska sidan koncentrera sig på internationella säkerhetsfrågor i linje med landets ambition att utveckla ett strategiskt partnerskap med EU.

38. Underkommittén träffades en gång om året från 2008 till 2010. EU-sidan tog allt oftare upp avgörande frågor om mänskliga rättigheter och demokrati i Egypten, bland annat tortyr, mötesfrihet och yttrandefrihet, den inskränkande lagen om frivilligorganisationer [17] och de fortsatta undantagslagarna. Den egyptiska sidan svarade dock med att inrikta sig på internationella frågor och med att försäkra EU:s representanter om att man höll på att vidta åtgärder när det gällde frågor om den inhemska styrningen eller så förminskade de deras betydelse. De egyptiska myndigheterna hävdade också att de arbetade med frågor som rörde mänskliga rättigheter via EGPI-programmet trots att de i själva verket hela tiden försenade projektet (se punkt 29).

39. Kommissionen lyckades inte garantera att de frågor som den tog upp i dialogen i underkommittén sedan följdes upp av de egyptiska myndigheterna i form av konkreta åtgärder. Även när frågor som hade tagits upp fördes upp som åtgärdsposter i slutet av mötet genomfördes de i regel inte. Till exempel tog underkommittén 2009 med åtgärdspunkten "utforska möjligheterna att använda EU:s tekniska stöd för att ge råd till Egypten om lagstiftning för frivilligorganisationer i medlemsstaterna". Detta följdes inte upp.

40. I lägesrapporterna om genomförandet av handlingsplanerna tog kommissionen på samma sätt upp känsliga frågor om mänskliga rättigheter och demokrati och intog en allt mer kritisk hållning. Men de hänvisade inte till de problem som man ställdes inför när det EU-stöd som skulle åtgärda dessa frågor skulle genomföras. Kommissionen lade inte heller fram några förslag i rapporterna förrän i lägesrapporten 2011 [18] om vilka åtgärder de egyptiska myndigheterna måste vidta för att komma till rätta med de frågor som tagits upp.

41. Kommissionen gjorde ingen koppling mellan sin kritik av kränkningar av de mänskliga rättigheterna som framfördes i lägesrapporterna och alternativet att minska eller avbryta EU-stödet, trots att klausuler om mänskliga rättigheter finns med i associeringsavtalet, EGPI-förordningen (se punkterna 11 och 15) och finansieringsöverenskommelserna för enskilda program. Eftersom budgetstödet direkt finansierade den nationella budgeten hade en minskning eller indragning av det kunnat vara ett särskilt kraftfullt sätt för kommissionen att visa att den oroade sig för mänskliga rättigheter, men detta gjordes inte före revolten.

INGEN REFORMPLAN FÖR FÖRVALTNINGEN AV DE OFFENTLIGA FINANSERNA

42. Handlingsplanen EU–Egypten innehåller ett antal prioriteringar avseende reformen av förvaltningen av de offentliga finanserna, även om de inte är särskilt detaljerade. I den talar man också om behovet av större insyn och en reviderad korruptionsbekämpningspolicy men utan att betona hur viktigt det är att bekämpa korruptionen och inbegripa den i de 19 högprioriterade områdena.

43. Budgetstöd är ett centralt instrument som kommissionen använder för att främja en reform av förvaltningen av de offentliga finanserna i partnerländerna. I kommissionens policy betonas behovet av att de länder som får budgetstöd fastställer en reformplan för förvaltningen av de offentliga finanserna så att de kan prioritera och samordna reformerna. Men trots att ungefär 60 % av EU-stödet kanaliseras via budgetstöd krävde inte kommissionen att de egyptiska myndigheterna upprättade en sådan plan.

44. År 2009 finansierade kommissionen utarbetandet av en bedömning av offentliga utgifter och ekonomisk redovisningsskyldighet (PEFA) om tillståndet för Egyptens förvaltning av de offentliga finanserna där man lyfte fram brister på centrala områden av förvaltningen, bland annat den externa revisionen och att dess granskningsrapporter inte var tillgängliga för den lagstiftande myndigheten. Detta följdes dock inte upp av kraftfulla åtgärder som innebar att ett reformprogram upprättades. Inte förrän i december 2011 ställde sig finansministeriet bakom en färdplan från Internationella valutafonden som gav en grund för ett reformprogram avseende förvaltningen av de offentliga finanserna [19].

45. Egypten har fortfarande ingen strategi för korruptionsbekämpning trots att ett av målen i det EGPI-projekt om korruptionsbekämpning som startade 2011 är att ta fram en sådan strategi (se punkt 52).

STORA BRISTER I FÖRVALTNINGEN AV DE OFFENTLIGA FINANSERNA HAR INTE ÅTGÄRDATS

46. Reformen av förvaltningen av de offentliga finanserna har gått långsamt i Egypten och programmen för sektorsuppdelat budgetstöd har endast gett ett begränsat bidrag till reformerna. Här är några exempel:

a) Man har inte kommit särskilt långt när det gäller att införa en ändamålsenlig internrevisionsfunktion trots att detta område lyftes fram i handlingsplanen EU–Egypten 2007. Finansministeriet bad från början om kommissionens stöd på detta område i juni 2009, men när granskningen gjordes var kommissionens enda konkreta bidrag att den hade anordnat ett regionalt seminarium i ämnet i juni 2011 [20].

b) De egyptiska myndigheterna inledde 2006 arbetet med att öppna ett enda konto för statskassan, vilket är ett grundläggande verktyg för att konsolidera och förvalta statens likvida medel. I juni 2012 hade ungefär 500 av statens totalt 2600 redovisningsenheter införlivats i detta konto. Trots att ett av kommissionens villkor i hälsoprogrammet för sektorsuppdelat budgetstöd var att framsteg gjordes på detta område hade det ingen större incitamentseffekt.

c) Det har också tagit lång tid att införa informationssystemet för statens ekonomiska förvaltning på grund av bristande resurser och på grund av att finansministeriet prioriterade detta så lågt, vilket återigen strider mot kommissionens villkorlighet på området.

d) Man gjorde framsteg när det gällde att ta fram ett pilotprojekt avseende en utgiftsram på medellång sikt och en programbaserad budgetering för utbildningssektorn. Vilken roll dessa pilotprojekt ska spela i framtiden för andra ministerier är dock fortfarande oklart.

47. Kommissionen har inte använt sina program för sektorsuppdelat budgetstöd för att komma till rätta med följande stora brister i förvaltningen av de offentliga finanserna:

a) Viktiga budgetområden medger ingen insyn. Militärutgifterna redovisas inte och det finns inga uppgifter om presidentens omkostnader.

b) De egyptiska myndigheterna höll minst 36 miljarder egyptiska pund (cirka 4 miljarder euro), vilket motsvarar 2,4 % av Egyptens BNP, utanför statsbudgeten i så kallade särskilda fonder. Man vet inte exakt hur stora de är och inte heller syftet med dem eller hur de används. Kommissionen har inte använt programmen för sektorsuppdelat budgetstöd för att specifikt komma till rätta med detta problem.

c) Man har inte kommit någonstans när det gäller att reformera den externa revisionen. Det centrala revisionsorganet, Egyptens högre revisionsorgan, rapporterade direkt till president Mubarak och dess granskningsrapporter är till stor del hemliga. Revisionsorganets brist på reformer och insyn är ett allvarligt hinder om förvaltningen av de offentliga finanserna ska förbättras.

48. Ett allmänt villkor för budgetstöd är enligt kommissionens policy att övergripande reformer av förvaltningen av de offentliga finanserna genomförs på lämpligt sätt. Kommissionen fastställde dock inga tydliga kriterier i form av årliga etappmål/delmål för reformerna och riktmärken för övervakning och bedömning av vad som är en lämplig reformtakt utan fortsatte att betala ut budgetstöd trots att det tog så lång tid att genomföra reformer.

49. Kommissionen har varit den enda givaren som gett Egypten budgetstöd. Därmed har kommissionen inte haft något utrymme för samordning med andra givare för att öka den finansiering som är knuten till villkor och på så sätt öka incitamentseffekten.

50. EU:s program för budgetstöd åtföljs i regel i de flesta länder av tekniskt stöd i form av råd om reformer av förvaltningen av de offentliga finanserna, men i Egypten har sådant stöd endast använts i liten utsträckning. Dessutom finansierades inget särskilt projekt för tekniskt stöd om allmänna reformer av förvaltningen av de offentliga finanserna förrän i december 2011 [21]. Programmen för sektorsuppdelat budgetstöd har inte heller åtföljts av någon finansiering till organisationer i det civila samhället för att dessa ska kunna utveckla sin roll i övervakningen av den nationella budgeten.

SMÅ FRAMSTEG I KORRUPTIONSBEKÄMPNINGEN

51. Trots Egyptens allvarliga problem när det gäller korruption [22] har man inom programmen för sektorsuppdelat budgetstöd inte gjort mycket för att direkt åtgärda problemet. Vissa av EU:s budgetstödprogram i andra länder har innehållit särskilda villkor avseende korruption, men inte i Egypten. Det huvudsakliga undantaget var att man inom ramen för utbildningsprogrammet för sektorsuppdelat budgetstöd erbjöd tekniskt stöd till en undersökning för att spåra offentliga utgifter (PETS). Undersökningen skulle delvis identifiera "läckor" i utbildningssektorn, men den gav inte särskilt mycket.

52. Det främsta EU-projekt som var särskilt inriktat på korruptionsbekämpning godkändes 2008 till ett belopp av 2,55 miljoner euro. Det var det enda större givarprojekt som påbörjades på området åren före revolten. Det har dock varit svårt att genomföra det och kommissionen har inte övervakat det tillräckligt trots dess betydelse. Med tanke på att projektet startade nyligen och redan är försenat har outputen hittills varit begränsad. Det finns dock goda utsikter för att projektet ska bli hållbart med tanke på den allmänna oro som råder i Egypten vad gäller korruption.

KOMMISSIONEN ANVÄNDE INTE UTVECKLINGSRAMEN FÖR DEN EUROPEISKA GRANNSKAPSPOLITIKEN PÅ ETT TILLFREDSSTÄLLANDE SÄTT FÖR ATT TA ITU MED FÖRVALTNINGEN AV DE OFFENTLIGA FINANSERNA OCH KORRUPTIONEN

53. Varken kommissionen eller de egyptiska myndigheterna förde upp frågor om förvaltningen av de offentliga finanserna på associeringskommitténs dagordning och ingen av de åtta underkommittéerna inbegrep förvaltning av de offentliga finanserna i sitt ansvarsområde. De årliga mötena inom ramen för den ekonomiska dialogen mellan EU och Egypten skulle eventuellt ha kunnat användas till att ta upp frågor om förvaltning av den offentliga förvaltningen, men så var inte fallet.

54. Frågor om korruption diskuterades i underkommittén för rättvisa och säkerhet, som träffades varje år från 2007 till 2010. Det förekom visst informationsutbyte om antikorruptionsinitiativ men regelbundna uppmaningar till samarbete från båda sidor följdes inte av konkreta åtgärder. Dialogen ledde inte heller till nya EGPI-projekt och inte heller till att man tog upp de svårigheter som uppkom när 2008 års EGPI-projekt skulle påbörjas (se punkt 52). Underkommitténs breda verksamhetsområde och den begränsade tid som var avsatt för möten gjorde att det blev svårt att ha mer djupgående diskussioner, fatta beslut och göra uppföljningar.

55. Den europiska grannskapspolitikens lägesrapporter har inte gett särskilt stort utrymme åt förvaltningen av de offentliga finanserna. Men rapporterna har blivit mer kritiska. I rapporten för 2010 konstaterade man således att reformen av förvaltningen av de offentliga finanserna generellt går långsamt och i rapporten 2011 nämnde man för första gången militärbudgeten och kritiserade militärens ansträngningar för att hålla budgeten utom räckhåll för all civil och demokratisk kontroll, men denna fråga behöver fortfarande få mycket större utrymme.

56. På liknande sätt tog kommissionen endast kortfattat upp problemet med korruption i lägesrapporterna. Från 2007 till 2010 var man i rapporterna försiktigt positiv till de framsteg som gjorts och bortsåg från de grundläggande utmaningar som finns på detta område. I rapporten 2011 intog man en mer kritisk hållning och erkände att korruptionen var ett stort problem.

FÅ FÖRÄNDRINGAR SOM SVAR PÅ REVOLTEN

STÖDPROGRAMMEN VAR I STORT SETT OFÖRÄNDRADE TROTS ÖVERSYNEN AV DEN EUROPEISKA GRANNSKAPSPOLITIKEN

57. Före den arabiska våren 2011 inledde den höga representanten och kommissionen i juli 2010 en övergripande översyn av den europiska grannskapspolitiken som innefattade samråd med medlemsstaterna, partnerländerna och det civila samhället för att bedöma hur grannskapspolitiken skulle kunna bli mer ändamålsenlig. Resultatet av denna översyn offentliggjordes i ett gemensamt meddelande i maj 2011 med titeln Ny respons på ett grannskap i förändring [23]. I meddelandet betonade kommissionen framför allt EU:s stöd till demokratiska reformer och föreslog att länderna skulle uppmuntras att gå i denna riktning genom att de skulle erbjudas något som kallas "mer för mer": det vill säga mer EU-finansiering, bättre marknadstillträde till EU och bättre möjligheter att resa till EU i utbyte mot demokratiska reformer [24]. En särskild EU-representant för södra Medelhavsområdet utnämndes i juli 2011 vars uppgift är att hjälpa till att omsätta översynen i praktiken [25].

58. I ett meddelande från kommissionen 2007, efter det att EGPI hade lanserats, talade man redan om principen "mer för mer": "Den europeiska grannskapspolitiken är ett partnerskap för reform där "mer ger mer". Ju djupare en partner engagerar sig i samarbetet med unionen desto bättre gensvar kan unionen ge politiskt, ekonomiskt och genom finansiellt och tekniskt samarbete [26]."

59. Den övergripande översynen av den europeiska grannskapspolitiken innebar visserligen en omfattande samrådsprocess, men särskilda samråd med aktörer i Egypten var ganska begränsade:

a) Det gjordes ingen grundlig undersökning eller utvärdering där man identifierade skälen till den begränsade ändamålsenligheten i EGPI-stödet till Egypten före revolten.

b) Kommissionen anordnade ett möte för högre tjänstemän från partnerländerna i den europiska grannskapspolitiken, däribland Egypten, i oktober 2010 som ett led i översynen av grannskapspolitiken, men det planerade ministermötet i början av 2011 ägde inte rum.

c) Samråden med frivilligorganisationer som verkar i Egypten var mycket begränsade inom ramen för översynen av den europiska grannskapspolitiken. Kommissionen hade visserligen ett möte med frivilligorganisationer från alla partnerländer i november 2010 i Bryssel, men inbjudan skickades ut med kort varsel till endast sex egyptiska frivilligorganisationer, varav endast en närvarade.

60. Efter revolten gjorde Europeiska utrikestjänsten och kommissionen även en översyn av landstrategidokumentet 2007–2013 och det nationella vägledande programmet för 2011–2013 för att bedöma om de fortfarande var relevanta. Europeiska utrikestjänsten och kommissionen drog slutsatsen att det inte fanns något behov att formellt se över de två dokumenten eftersom det stöd som fastställdes i dem var tillräckligt vittomfattande och flexibelt. Det nationella vägledande programmet för 2011–2013 hade grundats på en översyn 2009 av landstrategidokumentet där man såg positivt på utvecklingen i Egypten på området mänskliga rättigheter och demokrati och tog upp behovet av att konsolidera de resultat som dittills hade uppnåtts och uppmuntra fler djärva åtgärder mot politiska reformer. Inte heller EU-delegationens översyn av förslaget till stödprogram inom den europeiska grannskapspolitikinstrumentet för 2011 ledde till några större förändringar [27].

61. Man hade kunnat förvänta sig att Europeiska utrikestjänsten och kommissionen skulle föreslå fler ändringar mot bakgrund av revolten och översynen av den europeiska grannskapspolitiken, särskilt när det gällde landstrategidokumentet och det nationella vägledande programmet. Detta trots det faktum att militärrådet i Egypten begränsade utrymmet för att ta fram en helt ny stödstrategi med de egyptiska myndigheterna under sin tid vid makten som övergångsregering under 18 månader efter revolten.

KVINNORS OCH MINORITETERS RÄTTIGHETER HAR FÅTT MINDRE UPPMÄRKSAMHET

62. Vid översynen av den europeiska grannskapspolitiken underströk man behovet av "djupgående demokrati" och lyfte fram betydelsen inte bara av val utan också av rättsväsendets oberoende, polisens och arméns ansvarsskyldighet och behovet av att bekämpa korruption. De är alla centrala frågor i Egypten där begreppet djupgående demokrati står i skarp kontrast till de tomma ord som myndigheterna ägnade demokrati före revolten.

63. Å andra sidan uppmärksammar man i översynen i mindre utsträckning två aspekter av djupgående demokrati som är särskilt viktiga i Egypten och som är hotade efter revolten:

a) Minoriteters rättigheter: det sekteristiska våldet har ökat och de kristna har drabbats värst av våldet. Utredningar om våldet har gått trögt eller inte gjorts alls [28].

b) Kvinnors rättigheter: detta var ett område där vissa framsteg gjordes under Mubarakregimens sista årtionde, men efter revolten äventyras dessa framsteg. Efter revolten begärde det nya parlamentet att flera institutioner som stöder kvinnors rättigheter skulle avskaffas. Det begärde även att åldern för att ingå äktenskap skulle sänkas, att kvinnlig könsstympning skulle avkriminaliseras och att lagen om personlig ställning och lagen om barn skulle anpassas till sharialagarna.

Förutom de aspekter som gäller mänskliga rättigheter finns det risk för att en ytterligare tillbakagång på dessa områden förvärrar de ekonomiska problem som redan finns, särskilt genom den negativa effekten detta har på turismen och utländska och inhemska investerares förtroende.

64. Europeiska utrikestjänsten och kommissionen har hittills tagit få initiativ till ny finansiering på dessa två områden som ett resultat av översynen. De inbegrep nya teman i EIDHR:s inbjudningar att lämna förslag 2011 och 2012 som främjar tolerans, pluralism och interkulturell dialog, men finansieringen uppgick till endast cirka 500000 euro i budgeten för 2011. Det främsta nya finansieringsinitiativet för kvinnors rättigheter var förslaget att 4 miljoner euro skulle överföras från den komponent i EGPI-programmet för mänskliga rättigheter och demokrati som hade förfallit (se punkt 29 c) till ett projekt med FN:s nya enhet för jämställdhetsfrågor (UN Women) som stöder kvinnors rättigheter och utkomster.

NYTT STÖD TILL ORGANISATIONER I DET CIVILA SAMHÄLLET HAR HAFT LITEN EFFEKT HITTILLS

65. Som ett led i betoningen på att utveckla en "djupgående demokrati" framhäver man i översynen det civila samhällets viktiga roll. I enlighet med detta finns det förslag till två nya initiativ på området, instrumentet facilitet för det civila samhället (CSF) och det europeiska initiativet för demokrati (EED).

66. Ett särskilt syfte med det europeiska initiativet för demokrati är att stödja oregistrerade organisationer i det civila samhället. Detta kan vara en värdefull åtgärd för att man ska komma till rätta med de problem som dessa organisationer har haft både före och efter revolten. Det europeiska initiativet har även för avsikt att tillåta flexiblare förfaranden för finansiering av organisationer i det civila samhället än vad som är fallet för närvarande. Det europeiska initiativet för demokrati hade dock ännu inte börjat leverera stöd eftersom det fortfarande höll på att inrättas i mitten av 2012 och hade svårt att locka till sig finansiering.

67. Faciliteten för det civila samhället höll just på att bli operativ när granskningen gjordes och Egyptens anslag för 2011 var bara 600000 euro. Den ytterligare finansieringen till EIDHR och instrumentet för utvecklingssamarbetes tematiska program för icke-statliga aktörer efter revolten har också varit blygsam, trots ett ökat antal ansökningar från organisationer i det civila samhället. Det finns en risk för överlappning mellan faciliteten för det civila samhället, europeiska initiativet för demokrati och de befintliga EIDHR och instrumentet för utvecklingssamarbetes tematiska program för icke-statliga aktörer.

68. De egyptiska myndigheterna har visserligen sett över den nuvarande restriktiva lagen om frivilligorganisationer, men det är fortfarande oklart i vilken utsträckning den nya lag som är planerad till 2013 kommer att innebära någon större liberalisering.

BUDGETSTÖD: POTENTIELLA FRAMSTEG MEN DE NYA VILLKOREN MÅSTE TILLÄMPAS STRIKT

69. I översynen av den europeiska grannskapspolitiken talade man även om planerade ändringar av budgetstödet. De faktiska ändringarna angavs senare i kommissionens meddelande Det framtida upplägget för budgetstödet från EU till tredjeländer [29]. Flera aspekter i det omarbetade upplägget gäller för Egypten:

a) Som en del av det allmänna villkoret för budgetstöd till förvaltningen av de offentliga finanserna kommer kommissionen att särskilt uppmärksamma korruptionsbekämpningen.

b) Budgettransparens och budgetkontroll blir ett nytt stödberättigandekriterium för budgetstöd.

c) Närmare samordning med andra givare för att öka inflytandet över den politiska dialogen och dialogen om politiska reformer samt deras inverkan på medlen.

70. De potentiella fördelarna med det nya upplägget kommer inte att bli verklighet om kommissionen inte blir striktare än den var före revolten när den ska bedöma om stödberättigandekriterierna verkligen är uppfyllda. I det nya upplägget för budgetstöd ingår nu dessutom partnerlandets uppslutning kring mänskliga rättigheter och demokrati som ett villkor för allmänt budgetstöd (nu kallat kontrakt om utveckling och god styrning), men detta är inte lika tydligt fallet med sektorsuppdelat budgetstöd (nu kallat kontrakt om sektorreformer) som har varit den form av budgetstöd som använts i Egypten [30].

71. De pågående programmen för sektorsuppdelat budgetstöd i Egypten har inte ändrats efter revolten med hänsyn till det omarbetade upplägget. Arbetet med att genomföra IMF:s färdplan (se punkt 44) påbörjades inte under första halvan av 2012.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

SLUTSATSER

72. Sammantaget har Europeiska utrikestjänsten och kommissionen inte kunnat förvalta EU-stödet för att förbättra samhällsstyrningen i Egypten på ett ändamålsenligt sätt. Det berodde delvis på de svåra förhållanden som råder i Egypten, men också på brister i hur Europeiska utrikestjänsten och kommissionen har skött EU:s samarbete med Egypten. Före revolten försökte kommissionen komma till rätta med en del centrala frågor som rörde samhällsstyrning men kunde inte hitta ett arbetssätt som gav konkreta resultat. Efter revolten betonade man i Europeiska utrikestjänstens och kommissionens översyn av den europeiska grannskapspolitiken ett antal områden där samarbetet behövde bli mer ändamålsenligt men det har hittills inte gett särskilt mycket.

73. Före revolten inbegrep kommissionen ett stort antal frågor om mänskliga rättigheter och demokrati i handlingsplanen, men den hade ingen tydlig strategi för hur man skulle prioritera och genomföra dem. Den tog också upp viktiga frågor inom ramen för sin dialog men såg inte till att diskussionerna följdes av särskilda åtgärder. Det var också fallet med kommissionens årliga lägesrapporter för Egypten.

74. Före revolten gjorde kommissionen stora ansträngningar för att inrätta och genomföra ett omfattande EGPI-program för mänskliga rättigheter, men programmet har hittills gett liten output främst på grund av det bristande samarbetet från de egyptiska myndigheternas sida. Trots att man inte gjorde några framsteg vad gäller mänskliga rättigheter och demokrati fortsatte kommissionen att ge stora summor pengar till den egyptiska regeringen, främst via budgetstöd. Trots att de projekt som kommissionen finansierade direkt via organisationer i det civila samhället hade större framgång var de medel som tilldelades detta område mycket begränsade.

75. Frågor som rör förvaltningen av de offentliga finanserna och bekämpningen av korruption är inte högprioriterade i handlingsplanen EU–Egypten trots de betydande utmaningarna på dessa två områden. Det skapades inget forum för en dialog om förvaltningen av de offentliga finanserna inom ramen för associeringskommittén medan områdena endast uppmärksammades i begränsad utsträckning i lägesrapporterna där man fram till nyligen tenderade att se alltför optimistiskt på de resultat som uppnåddes på dessa områden.

76. Budgetstöd har varit kommissionens främsta mekanism för att genomföra stöd till Egypten, och ett av de främsta målen med budgetstöd är att förbättra förvaltningen av de offentliga finanserna. Framstegen mot detta mål har varit mycket långsamma och vissa grundläggande brister i förvaltningen av de offentliga finanserna har inte åtgärdats. Kommissionen, som är den enda givaren som använder budgetstöd, var alltför flexibel när den bedömde att de egyptiska myndigheterna genomförde reformer av förvaltningen av de offentliga finanserna på ett tillfredsställande sätt, vilket är ett grundvillkor för att bevilja budgetstöd.

77. Kommissionen använde inte budgetstöd för att direkt ta itu med korruptionen trots att detta var praxis i andra länder. Kommissionen har finansierat ett stort korruptionsbekämpningsprojekt, men projektet har försenats och kommissionen har inte övervakat det tillräckligt. Projektet har ännu inte uppnått några betydande resultat och dess utsikter att bli hållbart kommer att hänga på hur de egyptiska myndigheterna följer upp allmänhetens krav på åtgärder för att bekämpa korruptionen.

78. Efter revolten markerade översynen av den europeiska grannskapspolitiken en stor ansträngning från Europeiska utrikestjänsten och kommissionen för att stödet till länder som ingår i den europeiska grannskapspolitken, däribland Egypten, skulle bli mer ändamålsenligt. Översynen har dock inte lett till några större förändringar av stödet till Egypten, främst på grund av de svåra förhållanden som råder på fältet. Betoningen på "djupgående demokrati" är särskilt relevant för Egypten, men kvinnors och minoriteters rättigheter är två centrala frågor i Egypten som inte har betonats tillräckligt i översynen och åtföljande nytt stöd. Två nya mekanismer har inrättats som stöd till det civila samhället, men hittills har nytt stöd på fältet i Egypten varit begränsat.

79. I den översyn av budgetstödet som gjordes nyligen identifierade man några centrala områden som behöver förbättras och fastställde nya och striktare stödberättigandekriterier. Vilken effekt de nya villkoren får kommer i hög grad att bero på hur strikt de kommer att tillämpas.

REKOMMENDATIONER

80. När det gäller mänskliga rättigheter och demokrati bör Europeiska utrikestjänsten och kommissionen använda det nya sammanhang som råder efter revolten för att göra följande:

a) Identifiera ett begränsat antal jämförbara prioriteringar för mänskliga rättigheter och demokrati och utveckla en intensiv dialog om dem med de egyptiska myndigheterna.

b) Se över budgeten för EIDHR och instrumentet för utvecklingssamarbetes tematiska program för icke-statliga aktörer i linje med åtagandet i översynen av den europiska grannskapspolitiken att fördjupa demokratin och omfördela resurser från EGPI-stödet till dessa instrument i de fall där de egyptiska myndigheterna inte samarbetar tillräckligt i EGPI:s program för samhällsstyrning.

c) Undvika överlappning och spridning av finansiering mellan de olika instrument som används på området (EIDHR, instrumentet för utvecklingssamarbetes tematiska program för icke-statliga aktörer, faciliteten för det civila samhället, det europeiska initiativet för demokrati).

d) Påskynda stödet till organisationer i det civila samhället, främst när det gäller inbjudningar att lämna förslag, och göra det flexiblare och bättre anpassat till deras organisatoriska kapacitet.

e) Strikt tillämpa de villkor som gäller för mänskliga rättigheter och "djupgående demokrati".

81. På områdena förvaltning av offentliga finanser och korruptionsbekämpning bör Europeiska utrikestjänsten och kommissionen påskynda framstegen genom att göra följande:

a) Lägga större tonvikt vid dessa frågor i den nya handlingsplanen, särskilt när det handlar om att garantera budgettransparens och en fullständigt oberoende extern revision.

b) Inrätta en underkommitté inom ramen för associeringsavtalet som särskilt ska ägna sig åt förvaltning av de offentliga finanserna och korruptionsbekämpning.

c) Stödja de egyptiska myndigheterna i genomförandet av IMF:s färdplan och komma överens om tydliga etappmål för genomförandet av den.

82. När det mer specifikt handlar om att stärka förvaltningen av budgetstöd bör Europeiska utrikestjänsten och kommissionen utifrån det omarbetade EU-upplägget för budgetstöd undersöka lämpligheten i att bevilja budgetstöd till Egypten. De bör strikt tillämpa stödberättigandekriterier som respekt för mänskliga rättigheter, budgettransparens och budgetkontroll och krafttag när det gäller korruption.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning III, med ledamoten Karel PINXTEN som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 14 maj 2013.

För revisionsrätten

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Ordförande

[1] I artikel 21.1 i fördraget om Europeiska unionen anges följande: "Unionens åtgärder på den internationella arenan ska utgå från de principer som har legat till grund för dess egen tillblivelse, utveckling och utvidgning och som den strävar efter att föra fram i resten av världen: demokrati, rättsstatsprincipen, de mänskliga rättigheternas och grundläggande friheternas universalitet och odelbarhet, respekt för människors värde, jämlikhet och solidaritet samt respekt för principerna i Förenta nationernas stadga och i folkrätten. Unionen ska sträva efter att utveckla förbindelser och bygga partnerskap med tredjeland och internationella organisationer, regionala eller globala, som delar de principer som avses i första stycket [...]."

[2] De andra stödmottagande grannarna i den europeiska grannskapspolitiken är Algeriet, Armenien, Azerbajdzjan, Vitryssland, Georgien, Israel, Jordanien, Libanon, Libyen, Moldavien, Marocko, de ockuperade palestinska territorierna, Syrien, Tunisien och Ukraina.

[3] 1. Stärkt politisk dialog, ekonomiskt och socialt samarbete och reformer. 2. Handelsrelaterade frågor, marknads- och lagstiftningsreform. 3. Transport, energi och miljö. 4. Migration, social integration, rättvisa och säkerhet. 5. Vetenskap och teknik, forskning och utveckling, informationssamhället och audiovisuellt samarbete. 6. Direkta kontakter mellan människor.

[4] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1638/2006 av den 24 oktober 2006 om fastställande av allmänna bestämmelser för upprättandet av ett europeiskt grannskaps- och partnerskapsinstrument (EUT L 310, 9.11.2006, s. 1).

[5] Rådets förordning (EG) nr 2698/2000 av den 27 november 2000 om ändring av förordning (EG) nr 1488/96 om finansiella och tekniska stödåtgärder (Meda) för reformering av ekonomiska och sociala strukturer inom ramen för partnerskapet mellan Europa och Medelhavsområdet (EGT L 311, 12.12.2000, s. 1).

[6] Kommissionens budgetstöd kan ha två former: allmänt budgetstöd eller sektorsuppdelat budgetstöd. Det allmänna budgetstödet är mer inriktat på att ge stöd till nationella utvecklingsplaner medan det sektorsuppdelade budgetstödet är inriktat på sektorsvisa strategier. I enlighet med kommissionens allmänna tillvägagångssätt när det gäller att tillhandahålla budgetstöd till länder med lägre medelinkomst har den uteslutande valt sektorsuppdelat stöd i Egypten.

[7] Granskningen omfattade inte EU-stöd som tillhandahölls genom det tidigare Medaprogrammet (se punkt 15).

[8] Revisionsrätten granskade endast aspekterna förvaltning av de offentliga finanserna och korruptionsbekämpning i programmen.

[9] KOM(2005) 72 slutlig, 2.3.2005.

[10] (i) stärka den politiska dialogen och samarbetet i fråga om gemensamma värderingar, (ii) öka ändamålsenligheten hos institutioner som ansvarar för att stärka demokratin, (iii) främja skyddet av de mänskliga rättigheterna på alla sätt.

[11] Finansieringen av landstrategidokumentet 2002–2006 kom från Medainstrumentet (stöd på området demokratisering, mänskliga rättigheter och program för det civila samhället samt programmet för barn i riskzonen).

[12] Nationella rådet för barn och moderskap och nationella kvinnorådet.

[13] En del av de organisationer i det civila samhället som granskningsteamet träffade under arbetet i Egypten var särskilt frustrerade över den begränsade EU-finansiering som kanaliseras som stöd till organisationer för mänskliga rättigheter och demokrati jämfört med de belopp som tilldelas de egyptiska myndigheterna.

[14] Anslaget till det tematiska programmet för icke-statliga aktörer 2010 uppgick till 970000 euro. 48 ansökningar kom in och tre bidragskontrakt tilldelades.

[15] Till exempel storleken på de bidrag som ska tilldelas eller den nivå av medfinansiering som krävs.

[16] I enlighet med lag 84/2002 måste frivilligorganisationer få alla projekt som finansieras av utländska källor godkända innan de kan påbörja verksamheten.

[17] Lag 84/2002.

[18] Från 2011 är lägesrapporten ett gemensamt arbetspapper från kommissionen och Europeiska utrikestjänsten och är den senares ansvar.

[19] De egyptiska myndigheterna har inte gjort rapporten tillgänglig för allmänheten.

[20] Kommissionen anordnade ett regionalt seminarium för flera nordafrikanska länder som använder Sigma (stödprogram för förbättring av förvaltningen och ledningen).

[21] Inom ett projekt för stöd till reform av den offentliga förvaltningen (9 miljoner euro), för vilket en finansieringsöverenskommelse undertecknades i december 2011, planerade man att ingå kontrakt om tekniskt stöd till en reform av förvaltningen av de offentliga finanserna.

[22] Egypten kom på plats 77 i Transparency Internationals korruptionsindex 2004, och på plats 112 2011 (183 länder ingick i undersökningen). Världsbankens internationella indikatorer för styrning visar att kontrollen av korruptionen i Egypten har blivit sämre under perioden 2001–2011.

[23] KOM(2011) 303 slutlig, 25.5.2011.

[24] Dessa potentiella fördelar som EU erbjuder beskrivs ibland på engelska som de tre M:n: money, markets and mobility (pengar, marknader och rörlighet).

[25] Rådets beslut 2011/424/Gusp av den 18 juli 2011 om utnämning av Europeiska unionens särskilda representant i södra Medelhavsområdet (EUT L 188, 19.7.2011, s. 24).

[26] En stark europeisk grannskapspolitik, KOM(2007) 774 slutlig, 5.12.2007 (s. 2).

[27] Två projekt, ett om familjeplanering (20 miljoner euro) och ett om minröjning (10 miljoner euro) blev aldrig av eftersom de inte ansågs vara högprioriterade. De ersattes av ett projekt för stöd till små och medelstora jordbruksföretag (22 miljoner euro) och en dubblering av finansieringen till ett projekt för att förbättra förhållandena i slummen i Kairo.

[28] Egypt: Investigate Violence Against Coptic Christians (Egypten: utreda våldet mot kristna kopter), Human Rights Watch, 10.10.2011 (http://www.hrw.org/news/2011/10/10/egypt-investigate-violence-against-coptic-christians).

[29] KOM(2011) 638 slutlig, 13.10.2011.

[30] I meddelandet anges att det allmänna budgetstödet ska minskas eller dras in i fall där partnerländers uppslutning kring mänskliga rättigheter och demokrati visar tydliga tecken på att försämras undan för undan. I sådana fall kan dock finansieringen föras över till program för sektorsuppdelat budgetstöd. När det gäller det sektorsuppdelade budgetstödet ska frågor som rör politisk styrning vägas mot behoven av tillhandahållandet av tjänster. Programmen för sektorsuppdelat budgetstöd ska således endast dras in som ett led i avbrytandet av alla stödprogram efter en "kraftig" försämring av den politiska styrningen.

--------------------------------------------------

BILAGA I

EGPI: PLANERADE ANSLAG TILL EGYPTEN 2007–2013

Källa: Egyptens nationella vägledande program 2007–2010 och 2011–2013.

(miljoner euro) |

| NIP 2007–2010 | NIP 2011–2013 |

Prioritering 1 – Stödja reformer på området demokrati, mänskliga rättigheter och rättvisa | 40 | 50 |

Stöd till politisk utveckling, decentralisering och främjande av god samhällsstyrning | 13 | 5 |

Främjande och skydd av mänskliga rättigheter | 17 | 15 |

Stöd till modernisering av förvaltningen i rättsväsendet | 10 | 10 |

Uppgradering av regelmiljön och den institutionella och lagstiftande miljön | 0 | 20 |

Prioritering 2 – Utveckla ekonomins konkurrenskraft och produktivitet | 220 | 189 |

Stöd till genomförandet av handlingsplanen | 220 | |

—Handelsfrämjande åtgärder och tullreformer | | 20 |

—Ekonomisk lagstiftning och företagsklimat | | |

—Jordbruk och sanitära och fytosanitära system/åtgärder | | |

—Transport, energi, vetenskap och teknik | | 169 |

—Modernisering av det statistiska systemet | | |

Prioritering 3 – Garantera en hållbar utveckling | 298 | 210 |

Stöd till utbildningsreform | 120 | 105 |

Stöd till folkhälsoreform | 120 | 0 |

Räntesubventioner (transport, energi, miljö) | 58 | 0 |

Vatten- och avloppsvattentjänster | 0 | 50 |

Stöd till landsbygdsutveckling | | |

Utveckling av lokalsamhället | 0 | 35 |

Stöd till små och medelstora jordbruksföretag | | |

Hantering av fast avfall | | 20 |

Totalt nationella vägledande programmet (NIP) | 558 | 449 |

--------------------------------------------------

BILAGA II

ÖVERSIKT ÖVER GRANSKADE PROGRAM OCH PROJEKT

MÄNSKLIGA RÄTTIGHETER OCH DEMOKRATI

EGPI-programmet om främjande och skydd av mänskliga rättigheter och det civila samhället i Egypten (17 miljoner euro) |

Namn på komponent | Kontraktsbelopp (euro) | Utbetalat belopp (euro) |

Program för familjers och barns rättigheter | 2000000 | 821736 |

Stöd till nationella kvinnorådets ombudsmannakontor för att främja kvinnors rättigheter och öka effektiviteten | 1200000 | 578666 |

Stöd till det nationella centrumet för mänskliga rättigheters ombudsmannakontor för att stärka en kultur för mänskliga rättigheter via dess struktur | 1000000 | 470224 |

Främjande av miljörättigheter via organisationer i det civila samhället – PERCSO | 500000 | 282654 |

Tekniskt stöd till "skydd av mänskliga rättigheter" och det civila samhället och "stöd till program för politisk utveckling och politisk styrning" | 1161700 | 531915 |

Ministeriet för internationellt samarbete. Kostnadsförslag för att starta ett program till programförvaltningsenhetens program "främjande och skydd av mänskliga rättigheter och det civila samhället i Egypten och stöd till politisk utveckling och politisk samhällsstyrning" | 128035 | 76821 |

Slopande av det gemensamma programmet avseende kvinnlig könsstympning och familjers självbestämmande | 3000000 | 1006320 |

Delsumma EGPI-programmet | 8989735 | 3768336 |

EIDHR |

Namn | Kontraktsbelopp (euro) | Utbetalat belopp (euro) |

Stöd till kvinnligt ledarskap och deltagande i "val som stöder kvinnors medverkan i det offentliga livet" | 134071 | 134071 |

Bekämpning av straffrihet och stopp för tortyr i Egypten (en integrerad metod på flera nivåer) | 135457 | 75986 |

Program för att främja socioekonomiska rättigheter och självbestämmande för marginaliserade producentnätverk | 56123 | 28649 |

Stärka ekonomiska och sociala rättigheter genom att hjälpa funktionshindrade barn och ungdomar in i vuxenlivet i Miniadistriktet | 72780 | 72136 |

Egyptisk plattform för partilösa parlamentsledamöter och presidentvalsobservatörer | 300000 | 269149 |

Lagstiftningsrelaterade och juridiska hinder när det gäller ekonomiska och sociala rättigheter | 111645 | 106051 |

Skydda barn i riskzonen och ge dem tillträde till deras rättigheter | 111280 | 53002 |

Mekanismer för rättsligt skydd av förtryckta kvinnor | 173578 | 156220 |

Speak Up Egypt!Kvinnors röster | 235046 | 87884 |

Get it Right! Öka rättsutövares kunskaper i offentlig rätt och grundläggande rättigheter | 246239 | 95920 |

Främja interkulturell dialog: Bygga medborgerliga värden och kapacitet för en fredlig samexistens och ett fredligt samarbete | 213840 | 49045 |

Delsumma EIDHR | 1790059 | 1128113 |

Instrumentet för utvecklingssamarbete – icke-statliga aktörer |

Namn | Kontraktsbelopp (euro) | Utbetalat belopp (euro) |

Vatten och sanitet för fattiga i övre Egypten | 257000 | 167107 |

Stödtjänster för att återintegrera barn och ungdomar som lever på gatan i samhället | 350000 | 87442 |

Hjälpa gatubarn att kräva medborgerliga rättigheter | 281237 | 85918 |

Medborgerligt engagemang genom socialt nätverksarbete | Ursprungligen planerat belopp: 272787 | Förfallit |

Delsumma instrumentet för utvecklingssamarbete för icke-statliga aktörer | 1161024 | 340647 |

Stabilitetsinstrumentet |

Namn | Kontraktsbelopp (euro) | Utbetalat belopp (euro) |

Stöd till demokratiseringen i Egypten | 1654235 | 846171 |

Stödverksamhet till valprocesser i Egypten | 1203431 | 962745 |

Delsumma stabilitetsinstrumentet | 2857666 | 1808916 |

FÖRVALTNING AV DE OFFENTLIGA FINANSERNA OCH KORRUPTIONSBEKÄMPNING

Totalsumma:

25 projekt där man har ingått kontrakt för 17,3 miljoner euro.

3 program för sektorsuppdelat budgetstöd där man har ingått kontrakt för 304,8 miljoner euro.

Källa: Gemensamma informationssystemet för yttre förbindelser (Cris) den 30 september 2012.

EGPI – sektorsuppdelat budgetstöd [1] | |

Namn | Tilldelat belopp (euro) | Kontraktsbelopp (euro) | Utbetalat belopp (euro) |

Stödprogram för transportsektorn (TSPSP) | 80000000 | 78947955 | 36543674 |

Stödprogram för utbildningssektorn (ESPSP) | 120000000 | 118178898 | 75549034 |

Stödprogram för utbildningssektorn (ESPSP) – ytterligare åtagande | 20000000 |

Stödprogram för hälsovårdssektorn II (HSPSP II) | 110000000 | 107700000 | 20700000 |

Delsumma EGPI – sektorsuppdelat budgetstöd Tre program för sektorsuppdelat budgetstöd (plus ett ytterligare åtagande) | 330000000 | 304826853 | 132792708 |

EGPI-program för stöd till politisk utveckling, decentralisering och främjande av god samhällsstyrning (3 miljoner euro i anslag) |

Stödåtgärder för att bekämpa korruption, penningtvätt och främja återvinning av tillgångar i Egypten, ett projekt | 2548657 | 487528 |

[1] Revisorerna granskade endast de aspekter av programmen för sektorsuppdelat budgetstöd som avser förvaltning av de offentliga finanserna och korruptionsbekämpning på land- eller sektornivå.

--------------------------------------------------