Yttrande från Regionkommittén om "Regionala konsekvenser av den gemensamma fiskepolitiken"

(96/C 129/01)

Den 19 juli 1995 beslutade Regionkommittén, i enlighet med artikel 10, första stycket, i sin arbetsordning och artikel 198c i Maastrichtfördraget, att bereda ett yttrande på eget initiativ om ovannämnda fråga.

Utskott 2 "Fysisk planering, jordbruk, jakt, fiskeri, skogsbruk, havsmiljö och bergsområden" som ansvarade för kommitténs arbete i ämnet antog sitt yttrande den 13 december 1995. Föredragande var Simon Day.

Vid sin 11:e plenarsession den 17 och 18 januari 1996 (sammanträdet den 18 januari 1996) antog Regionkommittén följande yttrande.

1. Inledning

Kris i gemenskapens fiskerisektor

1.1. Enligt ett meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet befinner sig gemenskapens fiskerisektor i en krissituation (). De bakomliggande orsakerna till denna kris tros vara många och inbegriper ogynnsamma förändringar i den allmänna ekonomiska omgivningen. Det har dock konstaterats att det finns allvarliga problem som är specifika för sektorn och som identifierats som bakomvarande variabler: överskottskapacitet, utfiskning, rörelseförluster och olämpliga marknadsstrukturer och distributionskanaler.

1.2. Enligt kommissionen anses krisen ha ett strukturellt ursprung och kan bara lösas genom ett åtgärdspaket med samordnade insatser på unionsnivå, nationell nivå och branschnivå.

1.3. De åtgärder som bör vidtas på unionsnivå rör främst resursbevarande och -kontroll, marknader och strukturer.

1.4. När det gäller strukturåtgärder finns gemenskapsfinansiering tillgänglig för antagande av nya strukturer inom fiskerisektorn [mål 5(a)] under det finansiella instrumentet för styrning av fiskerisektorn. Fiskerisektorn kan också få bidrag från den europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) i de regioner som hör till målområdena 1, 2 och 5(b) för genomförande av åtgärder som bidrar till ekonomisk diversifiering (). Dessutom finns nu målinriktade bidrag tillgängliga inom gemenskapsinitiativet PESCA till stöd för sektorn för att den framgångsrikt skall kunna möta förändringar och diversiera sig genom sysselsättningsskapande aktiviteter (). Slutligen har kommissionen föreslagit en utvidgning av de åtföljande socio-ekonomiska åtgärderna, inklusive delfinansiering av nationella program för förtidspensionering av fiskare, beviljande av individuella kompensationsbetalningar till fiskare och bidrag till upprättandet av fonder för väderorsakad arbetslöshet och till ekonomisk ersättning vid kraftiga fluktuationer på produkternas marknadsvärde ().

1.5. Det är i detta sammanhang, där det har konstaterats att fiskeflottans överkapacitet är oförenlig med de minskade resurserna och där oförenligheten mellan kapacitet och resurser kräver en diversifiering av fiskerisektorn och alternativa arbeten till fiskare, som detta yttrande avges. Det är dessutom lämpligt att i detta sammanhang såsom begärts utarbeta ett yttrande om de föreslagna socio-ekonomiska åtgärder som skall åtfölja omstruktureringsåtgärderna i fiskerisektorn ().

2. Allmänna iakttagelser

Den gemensamma fiskepolitiken

2.1. Givet att fiskar inte alltid respekterar fasta nationella gränser, särskilt de gränser som inte skapats av naturen själv, har det sagts att den gemensamma fiskepolitiken utgör en lösning på ett stort internationellt problem som rör utnyttjande och allokering av en internationell resurs. Att effektivt styra produktionen och distributionen av fisk från det första steget i producentledet till konsumenten kräver en överenskommelse mellan fiskens "ägare", men det är svårare att komma överens i ägandefrågan i början i producentledet.

2.2. Även om en överenskommelse nås genom att man på gemenskapsnivå antar åtgärder för styrningen av fiskeresurserna, ligger ansvaret för deras genomförande på nationell nivå.

2.3. En sådan styrningsstruktur kommer förmodligen att leda till skillnader i den praktiska styrningen i Europeiska gemenskapens fiskevatten och förbindelselänken mellan resursernas "ägare" och "användare", särskilt fiskare, kommer troligen att att bli godtycklig, särskilt vad avser formuleringen och genomförandet av fiskepolitiken.

Regioner med stort beroende av fiskerisektorn

2.4. Den godtyckliga länken mellan resursernas "ägare" och "användare" syns ofta i regioner med stort beroende av fiskerisektorn. Definitionen av ett "område med stort beroende av fiskerisektorn" visar att sambandet mellan fiskeindustrin och den lokala eller regionala kustekonomin är väl dokumenterat, dvs ... "ett sysselsättningsområde (eller en grupp av tätortsområden) där fiskerisektorns bidrag till ekonomin (mätt i antalet arbetstillfällen eller i rent ekonomiska termer) är så stort att svårigheter inom sektorn har inneburit eller kommer att innebära en nedgång i ekonomin och förlust av arbetstillfällen på ett sätt som allvarligt undergräver den socio-ekonomiska strukturen"... (). Betoningen ligger dock på det samband som råder på land. Överväganden om länken mellan industrin och naturresursen, dvs sambandet till havs, är ofta mindre precisa och den nuvarande definitionen och bedömningen av beroendet skulle kunna bli olämpliga om man försökte specificera sambandet i högre grad ().

Det tycks vara nödvändigt att genomföra en objektiv och systematisk beskrivning av de områden som är beroende av fiskerinäringen. Denna beskrivning bör sträcka sig längre än till en regional uppdelning och även ta hänsyn till den lokala nivån. Beskrivningen bör genomföras med hänsyn till fiskeresurserna och de specifika fiskeflottorna, så att man kan fastställa vilka områden som i stor utsträckning påverkas av de konkreta åtgärder som den gemensamma fiskepolitiken innebär. Beskrivningen bör även innebära att de negativa sociala effekterna av dessa åtgärder lindras i de områden som verkligen har få sysselsättningsalternativ till fiskesektorn.

2.5. Denna brist på kunskap om det exakta sambandet mellan de områden som är beroende av fiskerisektorn och naturresurserna/fiskeri kan förväntas innebära stora problem.

2.6. En politik som strävar efter att bibehålla sysselsättning och inkomst (socio-ekonomiska mål) kommer troligen att begränsas av kunskapsbrist och användarinblandning i styrningen och kontrollen av de naturresurser som är viktiga för specifika områden beroende av fiskeri.

2.7. Om man inte utnyttjar möjligheten att hantera resurserna för de specifika regionernas bästa, kan ett fortsatt stort beroende av fiskerisektorn vara det enda realistiska sysselsättningsalternativet på lång sikt. Genom att inte uttryckligen överväga naturresurserna och deras välfärdsskapande möjligheter kan man förvänta sig att beroendet stärks genom en oplanerad utarmning av välfärden och underinvesteringar av resurserna på land. Genom att utnyttja den välfärd som ligger i naturresursen i sig för att skapa alternativ sysselsättning kan man kanske minska beroendet av fiskerisektorn på längre sikt och också höja inkomsterna från fiskeindustrin (). Dessutom skulle ett bättre planerat och mer samordnat utnyttjande av resurserna bidra till att integrera styrningen av fiskerisektorn med styrningen och utvecklingen av kustområdena och göra det lättare att ta hänsyn till miljöfrågor när man utformar fiskepolitiken.

Åtgärdernas inverkan

2.8. Olika försök har gjorts eller görs för att uppskatta konsekvenserna av de olika åtgärderna inom gemenskapens fiskepolitik (). Samtliga fullbordade studier mötte problem i att att avgöra om specifika utvecklingstendenser i sektorn beror på politiska åtgärder eller allmänna ekonomiska trender. Till följd av detta kunde man inte uttryckligen kvantifiera konsekvenserna av många av åtgärderna.

2.9. Med tanke på den kris som identifierats inom gemenskapens fiskeindustri är det dock troligt att de planerade konsekvenserna åtminstone på kort sikt kommer att vara negativa för de regioner som i hög grad är beroende av fiskerisektorn. De kommer att få en oproportionerlig nedgång i sysselsättning och se sina socio-ekonomiska strukturer försämras. Av dessa skäl har kommissionen ansett det vara nödvändigt att genomföra ytterligare och långtgående åtföljande åtgärder av socio-ekonomisk karaktär på unionsnivå ().

Det är nödvändigt att uppmärksamma att man aldrig hade vidtagit några som helst åtföljande åtgärder i syfte att omstrukturera fiskerisektorn fram till dess att gemenskapsinitiativet PESCA tillkom 1994 och man vidtog de åtföljande åtgärderna av socioekonomisk karaktär 1995, som nämns under föregående punkt. En anledning till att den gemensamma fiskepolitiken har misslyckats kan vara bristen på sammanlänkning mellan strukturpolitiken och socialpolitiken, vilket noteras i rapporten om kontrollen av tillämpningen av den gemensamma fiskepolitiken. Denna brist på sammanlänkning har visat sig genom de nationella regeringarnas politiska ovilja och minsta möjliga inblandning på detta område.

2.10. Medan de planerade åtgärdernas inverkan på kort sikt kan vara negativa för att man skall försäkra sig om positiva resultat på medellång till lång sikt, har handlingar (både lagliga och olagliga) begåtts och kommer troligen att begås i syfte att minska de kostnader som uppstått till följd av styrningsåtgärderna (). Dessutom har undanmanövrar ofta på längre sikt lett till störningar inom branschen så att den i vissa medlemsstater nu bättre återspeglar kraven i förordningarna än kraven från marknaden.

2.11. Med tanke på ovanstående och de osäkra banden mellan de regioner som i hög grad är beroende av fiskesektorn och naturresurserna, är det troligt att konsekvenserna av de olika åtgärderna inom den gemensamma fiskepolitiken kommer att vara godtyckliga och variera inom unionen i sin helhet och i alla fall inte alltid ge planerat resultat.

2.12. Gemenskapsåtgärder är sällan horisontella, utan gäller specifika fiskeområden och ICES-zoner (Internationella Havsforskningsrådet). En detaljerad kontrollinventering, enligt typ av fiske och hemområde, av flottan som fiskar i dessa områden är därför nödvändig, för att utvärdera inverkan av dessa åtgärder.

3. Särskilda iakttagelser

3.1. Den gemensamma fiskepolitiken och åtföljande åtgärder kan delas in i fyra separata men sammanbundna delar som rör strukturer, marknader, resursbevarande och internationella överenskommelser. Med tanke på det sammanhang i vilket detta yttrande läggs fram kommer tyngdpunkten att ligga på resursbevarande och strukturer.

3.2. Sedan slutet av 1992 har den gemensamma fiskepolitiken grundats på en ny grundförordning (). Samtidigt som denna nya förordning huvudsakligen är inriktad på resursbevarande erkänner den behovet av att integrera marknader, strukturer och resursbevarande element i politiken och konstaterar att det råder ett uttryckligt samband mellan resursbevarande och en omstrukturering av fångstkapaciteten för att uppnå det allmänna mål som definieras så här:

"...När det gäller de aktiviteter som rör exploatering skall den gemensamma fiskepolitikens allmänna målsättning vara att skydda och bevara tillgängliga levande resurser i havet och skapa förutsättningar för ett rationellt och ansvarsfullt utnyttjande på grundvalar som är hållbara på lång sikt och som ger sektorn lämpliga ekonomiska och sociala förutsättningar. Hänsyn skall tas till politikens konsekvenser för det ekologiska systemet i havet och till både producenternas och konsumenternas behov..." ().

Resursbevarande åtgärder

3.3. De olika resursbevarande åtgärderna rör huvudsakligen regler för tillträdet till fiskevatten och resurser samt fiskeaktiviteter tillsammans med styrning och övervakning inom området med syfte att ..."garantera ett rationellt och ansvarsfullt utnyttjande på hållbara grundvalar..." (). Dessa åtgärder skall utformas i ljuset av tillgängliga biologiska, socio-ekonomiska och tekniska analyser och särskilt rapporter från den vetenskapliga, tekniska och ekonomiska fiskerikommittén.

Regler för tillträde till fiskevatten

3.4. Inom gränsen för fiske på 200 nautiska mil i medlemsstaterna kommer tillträdet även fortsättningsvis att vara begränsat även för fiskebåtar från gemenskapen (). Enligt artikel 6 i rådets förordning (EEG) nr 3760/92 har ..."Medlemsstaterna rätt att, från den 1 januari 1993 till den 31 december 2002, behålla de arrangemang som definieras i artikel 100 i 1972 års stadgar om tillträde och göra upp till 12 nautiska mil som allmän gräns för samtliga vatten som omfattas av staternas suveränitet eller lagstiftning istället för den gräns på sex nautiska mil som anges i artikeln...". Inom dessa gränser gäller särskilda arrangemang för fiskeaktiviteter och för varje medlemsstat fastställs de geografiska zoner inom andra staters kustband där fiske bedrivs och vilka arter som berörs. Vidare behålls arrangemangen för den s k "Shetlandsboxen".

3.5. Det verkar som om man vid formuleringen av de allmänna reglerna för tillträde till olika vatten följt en "regional" princip, givet att artikel 100 i 1972 års tillträdesstadga hänvisar till en begränsning av fisket till ..."fartyg som traditionellt fiskar i dessa vatten och vilka utgår från hamnar i detta geografiska kustområde...". De avsedda effekterna av de åtgärder som begränsar tillträdet till zonerna inom gränserna på sex och 12 nautiska mil, när det gäller bevarandet av bestånden och på de kustområden som är mycket eller helt beroende av fisket har spätts ut. Medlemsstaterna har nämligen inte begränsat intensiteten i fisket inom zonerna och inte heller prioriterat de fartyg som utgår från små kustsamhällen eller skyddat dem mot fiske från större fiskefartyg som utgår från avlägsna hamnar. En bestämd tillämpning av subsidiaritetsprincipen och regional medverkan i beslutsfattandet skulle ge regionerna möjlighet att påverka förvaltningen samt större ansvar för utvecklingen och genomförandet av fiskepolitiken.

Regler för tillträde till resurserna

3.6. Åtgärder för varje fiskerätt eller fiskerättsgrupp kan inbegripa upprättande av zoner i vilka man förbjuder eller begränsar fisket, begränsar fiskeintensiteten, sätter kvantitativa gränser för fångster, begränsar tiden fartyg får tillbringa till havs, bestämmer antalet och typer av fiskefartyg som har rätt att fiska, fastställer tekniska normer för fiskeverktyg och metoder, fastställer minimistorlek och vikt på fisken samt skapar incitament, inklusive ekonomiska, för att främja ett mer selektivt fiske.

Restriktioner på fisket

3.7. Förordning (EEG) nr 3760/92 innebär att åtgärderna för styrning av fisket bibehålls genom reglering av fångster med s k totala tillåtna fångster (TAC) och kvoter för medlemsstaterna enligt principen "relativ stabilitet" (). Möjligheterna att reglera tillförsel såväl som uttag lades dock också till de tillgängliga styrningsmetoderna och dessa åtgärder ingår i en flerårig ram (som också innehåller flera arter) och underställs inte bara biologiska utan också socio-ekonomiska analyser. Förordningen tillåter rådet att för varje fiskevatten bestämma olika typer av begränsningar av utnyttjandet i relation till specifika styrningsmålsättningar. Fångster kan därmed bestämmas genom de sedvanliga arrangemangen med TAC/kvoter eller genom begränsningar i antalet båtar och antalet dagar till sjöss. Den ökade betydelsen av en styrning av fiskeinsatserna speglas i artikel 5 i förordning (EEG) nr 3760/92 som ger rådet möjligheter att inrätta ett gemenskapssystem för fiskelicenser ().

3.8. Trots vissa förändringar i dessa åtgärder förblir dock styrningsstrukturen strikt hierarkisk, med gemenskapsgrundade beslut som genomförs av medlemsstaterna och där åtgärdernas konsekvenser för de regioner som är särskilt beroende av fiskerisektorn inte alltid formellt och specifikt övervägts (). Dessa konsekvenser som uppstår eller troligen uppstår ligger utanför processen och är föremål för kompensation genom andra politiska instrument såsom de föreslagna åtföljande socio-ekonomiska åtgärderna.

Tekniska åtgärder för resursbevarande

3.9. Man försöker också skydda de marina resurserna genom minimistorlek på nätmaskor och fångster, begränsningar av fisket i vissa zoner och begränsningar i antalet sidofångster.

3.10. Ur en ekonomisk synvinkel kommer de tekniska resursbevarande åtgärderna troligen att leda till minskade nettointäkter i produktionsledet genom minskad effektivitet och minskade inkomster på kort sikt. På grund av deras potentiella negativa effekter på kort sikt, och då de i vissa fall är komplexa, har de visat sig vara svåra att verkställa, vilket också gäller många andra åtgärder inom den gemensamma fiskepolitiken.

Kontroll och verkställande

3.11. Ett nytt gemensamt kontrollsystem antogs av rådet i oktober 1993 (). Omfattningen av detta nya system är avsevärt större och täcker alla delar av den gemensamma fiskepolitiken. Den omfattar därmed inte bara resursbevarande utan också strukturella och marknadsinriktade åtgärder och är tillämpbar i hela branschen från den primära sektorn till konsumenten. Den medger också att man inför modern teknologi i aktiviteterna för verkställande och kontroll. Dock skall ansvaret som tidigare och enligt subsidiaritetsprincipen läggas på den mest lämpliga nivån, vilket innebär att det är medlemsstaterna som skall sköta övervakningen och garantera att reglerna efterföljs, och eventuella viten skall utdömas av de nationella domstolarna.

3.12. Nödvändigheten av ett nytt gemensamt kontrollsystem påvisades i detalj i en rapport från kommissionen 1992 (). Denna rapport identifierar de viktigaste bristerna i genomförandet av lagstiftningen på inspektionsområdet. Dessa brister kopplades samman med generella svårigheter förbundna med politiken för styrning av fiskerisektorn, bristen på resurser för inspektion och på avskräckande viten, bristen på politisk vilja, praktiska svårigheter förbundna med gemenskapens inspektion, bristen på ett övergripande tillvägagångssätt när det gäller inspektion inom den gemensamma fiskepolitiken, bristen på samordning mellan olika inspektionsorgan och bristfällig information om behovet av resursbevarande åtgärder. Till följd av dessa brister kan effekten av åtgärderna inom fiskepolitiken på enskilda företag och regioner som i hög grad är beroende av fiskerisektorn inte förväntas ha varit den planerade och inte heller rättvis i fråga om fördelningen av kostnader och fördelar för kontrollen.

3.13. Medan många av de identifierade bristerna har beaktats i den nya lagstiftningen kvarstår systemet i sig liksom rollerna för dess olika aktörer. Det är tänkbart att de svårigheter man generellt möter inom politiken för styrning av sektorn, dvs frånvaron av äganderätt när det gäller resurser och den ständiga motsättningen mellan individens kortsiktiga intresse och samhällets långsiktiga intresse, bättre skulle lösas med en striktare tillämpning av lagstiftningen och högre viten.

3.14. Det kan dock finnas andra avgörande faktorer när det gäller reglernas efterlevnad än de som kan sägas vara ekonomiska, dvs förväntade fördelar vid brott mot en förordning vägd mot de förväntade kostnaderna (sannolikheten att avslöjas och dömas multiplicerad med storleksordningen på vitena). Några faktorer, såsom rättvisa konsekvenser för enskilda personer och regioner, har beaktats i den nya lagstiftningen genom försök att harmonisera de nationella vitesnivåerna. Det är dock möjligt att det nuvarande styrningssystemet, som främst består i makt och kontroll från högre ort, inte till fullo betraktas som legitimt av enskilda fiskare, i synnerhet av de regioner som är beroende av fisket, när dessa drabbas av åtgärder som har svåra kortsiktiga ekonomiska konsekvenser. Legitimiteten skulle kunna förbättras genom främjande av rättvisan på så sätt att regioner och branschen på ett mer formellt sätt får delta i genomförandet av politiken. Gemenskapens administration måste i alla händelser tillämpa de inspektions- och kontrollmekanismer som krävs för att garantera att fiskelagarna följs enhetligt i alla regioner. Det är önskvärt att harmoniseringen utsträcker sig till åtgärder av avrådande karaktär samt sanktioner som fastställts i medlemsstaterna.

Internationella avtal för fiske och internationellt vatten

3.15. Förenta nationernas nyligen avslutade konferens om fiskebeståndet som i hög grad flyttar över gränserna, som för närvarande skall ratificeras, ligger till grund för en rationell utvinning av fiskeresurserna i internationellt vatten genom regionalt samarbete. Detta är av högsta prioritet för gemenskapen eftersom många fiskeflottor är beroende av dessa fiskeresurser. Det är nödvändigt att gemenskapen aktivt deltar i de regionala övervakningsorganisationernas kontroll när det gäller dagens och framtidens fiskeresurser, när man behandlar frågor som är av intresse för gemenskapen. Gemenskapen bör om nödvändigt främja dessa organisationer, för att garantera en rationell och varaktig utvinning av fiskeresurserna och för att undvika att dessa organisationer hamnar under kuststaternas dominans på bekostnad av gemenskapens intressen och de intressen som finns i de kustregioner som är beroende av denna verksamhet.

Strukturåtgärder

3.16. Målet med de tekniska resursbevarande åtgärderna är att skydda fiskbestånden genom minimistorlek på nätmaskor, minimistorlek på fiskarna och kontroll av fisket i specificerade zoner eller av nivåerna på sidofångster. Genom att upprätta TAC och fördela dem mellan medlemsstaterna vill man också begränsa fångsterna, men varken genom dessa eller genom de tekniska åtgärderna kan man direkt kontrollera fångstkapaciteten.

3.17. Följdriktigt kan strukturåtgärderna nu ses som en viktig och integrerad del av politiken för resursbevarande, vilket formellt erkänns i förordning (EEG) nr 3760/92. Med tanke på att den överskottskapacitet man konstaterat i gemenskapens fiskeflotta, och som utgör en viktig bidragande faktor till den kris som konstaterats i gemenskapens fiskerisektor, är det av stor vikt att strukturåtgärderna kopplas samman till de direkta och indirekta effekterna av en minskad av fångstkapacitet ().

3.18. Avsevärda minskningar av fisket krävs i den tredje generationen fleråriga styrningsprogram som antagits för perioden 1993-1996: en minskning på 20 % för de segment av flottan som använder bottentrålar för djupvattenarter; en minskning på 15 % för de segment som använder släpnät och bomtrål för bottenlevande arter och ingen minskning (eller ökning) för fartyg som fiskar i övriga bestånd (). Samtidigt som den tredje generationens fleråriga styrningsprogram är mycket mer detaljerade än de program man enats om för 1982-1986 och 1987-1991 genom att man satt upp olika målsättningar för olika sektorer, så tycks de inte ta vederbörlig hänsyn till de socio-ekonomiska konsekvenserna för de regioner som är beroende av fiskerisektorn. I enlighet med vad som sagts tidigare förekommer det en viss grad av godtycklighet vid den nationella tillämpningen av åtgärderna, och när det gäller styrningsprogrammen är det möjligt att medlemsstaterna inte till fullo tar hänsyn till fiskerisektorns betydelse för vissa regioner då man försöker nå de överenskomna målsättningarna.

3.19. Effekterna av det minskade fisket på medellång och lång sikt genom minskad kapacitet (och genom minskade aktiviteter med tanke på att upp till 45 % av målsättningen om en reducerad fiskeflotta kan mätas i form av minskade insatser) förväntas vara positiva. På kort sikt kan man dock förvänta sig negativa effekter i form av förlorade arbetstillfällen och en försämrad socio-ekonomisk struktur i många kustområden. Dessa konsekvenser av den förda politiken tillsammans med den faktiska omöjligheten att absorbera överskottskapaciteten utan ytterligare åtföljande åtgärder utgör argument för deras genomförande.

3.20. Bland de åtföljande åtgärder som redan finns tillgängliga återfinns hjälp till fiskeriföretag att lägga upp sina fartyg eller flytta dem till tredje land (). Dessutom ingår de områden som är beroende av fiskerisektorn i åtgärdspaketet för olika områdesmålsättningar (), och ansökningarna för hjälp enligt gemenskapsinitiativet PESCA har begärts in och godkänts ().

3.21. Det är det upplevda hålet i gemenskapsarrangemangen som utgör grunden för kommissionens förslag till rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 3699/93 genom att införa socio-ekonomiska åtgärder (). Det föreslås att ekonomisk hjälp från det finansiella instrumentet för styrning av fiskerisektorn (FIFG) kan beviljas för följande åtgärder: (a) delfinansiering av nationella program för förtidspensionering av fiskare under vissa villkor; (b) beviljande av individuella kompensationsbetalningar till fiskare och (c) bidrag till upprättandet (inte verksamheten) av fonder för arbetslöshet p g a dåligt väder och mekanismer för ekonomisk kompensation till fiskare när marknadsvärdet på fångsterna fluktuerar kraftigt. Dessa nya åtgärder föreslås vara frivilliga och det ankommer på medlemsstaterna att besluta om dem. De skall tillämpas enbart i samband med åtgärder för ett permanent upphörande av fiskefartygs verksamhet i enlighet med andemeningen i artikel 8(2) i förordning (EG) nr 3699/93 eller i samband med upprättandet av samägda företag enligt andemeningen i artikel 9(3) i nämnda förordning.

3.22. Efter det ursprungliga förslaget från kommissionen har yttranden beretts av Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén i enlighet med vad som föreskrivs i fördraget (). Vidare har rådet enats i sin position där flertalet medlemsstater visade att de kunde godta ordförandens kompromiss om användande av FIFG-fonder till stöd för nationella program för förtidspensionering av fiskare och till kompensationsbetalningar till besättningarna på avställda fartyg. De ursprungliga förslagen om kompensation vid dåligt väder och ytterligare stöd vid fluktuationer på marknadspriset uteslöts dock (). I själva verket uttrycktes åsikten att sådana åtgärder skulle täckas av den nationella socialpolitiken och att det inte gick att rättfärdiga användande av FIFG-fonderna.

3.23. Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande är fokuserat på det specifika förslaget, och i detta argumenteras för en utvidgning av åtgärdernas omfattning även om det i princip är positivt. Regionkommitténs yttrande har dock fördelen att vara bredare i sin bedömning av konsekvenserna av den gemensamma fiskepolitiken. Därav följer att förslaget om socio-ekonomiskt inriktade åtgärder kan ses i detta vidare sammanhang och mot bakgrund av de kanske grundligare iakttagelserna.

3.24. Dessa förslag om åtföljande åtgärder påvisar åter att de socio-ekonomiska övervägandena betraktas som en kostnad utöver den förda politiken snarare än som en väsentlig del utav den. Dessutom tycks det som om regionala överväganden inte görs för några av de viktigare strukturåtgärderna, särskilt när det gäller dem som förknippas med ett minskat fiske enligt de fleråriga styrningsprogrammen. Om den strukturella obalansen mellan fiskeinsatserna och resurserna är en väsentlig del av den identifierade krisen och om kapacitetsminskningar förblir en mycket viktig punkt, måste man ta till vara på intresset hos de regioner som är beroende av fiskerisektorn vid utformningen av styrningsprogrammen. Den nu förda politiken tycks vara godtycklig, och det är denna godtycklighet som kan orsaka de externa kostnader som kräver ytterligare åtföljande socio-ekonomiska åtgärder.

3.25. De åtföljande kompensationsåtgärderna som infördes när förordning (EG) nr 3699/93 gjordes om och i PESCA-initiativet, bör intensifieras och budgeten bör utökas. De bör utvidgas under förordningens tillämpningsperiod, så att de ordentligt kan uppväga de regionala obalanser, som orsakats av sektorns omstrukturering.

4. Slutsatser

4.1. Det är ett ganska elementärt men ändå viktigt konstaterande att fiskeindustrins basresurser ofta ligger på ett avsevärt avstånd från de regioner som i hög grad är beroende av dem för sina inkomster och sysselsättning. Dessutom nyttjar fiskeföretag och regioner dessa värdefulla resurser som "användare" och inte som "ägare".

4.2. Den svaga och ömtåliga länken mellan den regionala industrin och dess resursbas är inte typisk och återspeglas i den till synes bättre kunskapen och dokumentationen på landsidan jämfört med vad som är fallet på "sjösidan". Rådande förhållanden förstärks genom att de problem som uppstår behandlas som om de inte var en del av den förda politiken i sig.

4.3. I huvudsak kan sägas att det synsätt om resursbevarande som lägger betoningen på fiskbeståndens fortbestånd och industrins beroende av att så sker är väl representerat i den gemensamma fiskepolitiken. Strävan efter ekonomisk effektivitet och ökad välfärd genom att minska antalet aktörer i fiskeribranschen stöds av de två viktigaste delarna av den förda politiken, särskilt sedan de två aspekterna börjat betraktas som ömsesidigt stödjande. Genom att minska flottans kapacitet (och fiskeinsatserna) kan man nämligen nå resursbevarande såväl som ekonomiska målsättningar. Det socio-ekonomiska synsättet som innebär att fiskare och andra aktörer i branschen ses som medlemmar i kustsamhällen beroende av fiskerisektorn snarare än som delar av en enskild näringsbransch leder dock till att man i samband med politiska åtgärder tenderar att hantera frågan som sekundär snarare än primär. Exempelvis har strävan efter resursbevarande och rationalisering inneburit negativa konsekvenser som krävt någon typ av hjälp i form av stödåtgärder. Dessa stödåtgärder bör vara tillräckligt omfattande för att man skall kunna undvika det motstånd som de berörda parterna hyser och för att kunna möjliggöra en större överensstämmelse mellan de nationella och regionala myndigheterna. Åtgärderna bör ta hänsyn till olika aspekter, som fortbildning och omskolning av fiskarna samt incitament för företag som anställer de arbetstagare som inte kan få jobb i fiskerisektorn. Incitamenten bör även omfatta möjligheten att starta eget. Åtgärderna bör inte utesluta att man använder sig av en varierad tillämpning av hur fiskerisektorn skall omstruktureras, så att denna strukturomvandling får minsta möjliga samhällsekonomiska återverkningar på de områden som är beroende av fisket och som saknar alternativ till denna verksamhet, när dessa områden väl har fastställts och avgränsats på ett exakt sätt. Dessa åtgärder bör på så sätt ha en tillräcklig räckvidd för att man skall kunna göra en korrekt och dynamisk planering i tiden.

4.4. Det är nödvändigt att gemenskapen funderar över behovet att intensifiera de mekanismer som krävs för att öka möjligheterna för gemenskapens fiskeflotta att få tillgång till externa resurser, både i tredje lands vatten och i internationellt vatten. Detta är nödvändigt med hänsyn till behovet att inte öka gemenskapens underskott av fiskeprodukter och till den ekonomiska och sociala samhörighetspolitiken, för att dessa kustområden som präglas av fiskerinäringen inte skall påverkas av de minskade möjligheterna att få tillgång till fiskevatten med anledning av de förändringar som skett i den internationella havsrätten samt de handelsfördelar som har givits andra intressen utanför fiskerinäringen.

4.5. Uppdelningen av de biologiska/strukturella och socio-ekonomiska aspekterna av styrning resulterar i centraliserade system, som kanske inte är lika känsliga för regionala behov som system som inbegriper "användarna" även i politikens genomförande och inte bara när besluten tas emot. Dessutom tycks efterlevnaden av regler påverkas negativt när man bara i obetydlig grad involverar "användarna" i styrningen.

Man bör också fästa större vikt vid skillnaderna mellan olika kustområden och deras ekologi. Ett hållbart utnyttjande av fiskeresurser kräver att vägledning också ges när det gäller fiskeutrustning: i stället för icke-selektiva metoder bör metoder för att fånga speciella arter och storlekar av fisk utnyttjas. Denna princip bör införlivas i den gemensamma fiskepolitiken.

4.6. Konsekvenserna av åtgärderna inom ramen för den gemensamma fiskepolitiken i regioner som är beroende av fisket tycks därför variera och vara godtyckliga inom gemenskapen i sin helhet, och de faktiska effekterna tycks avsevärt avvika från de planerande. Medan stödåtgärder som de som föreslagits av kommissionen () kan innebära en välkommen lättnad på kort sikt, verkar det som om en mer fundamental omläggning av politiken krävs för att angripa problemen på medellång och lång sikt i de regioner som i hög grad är beroende av fiskerisektorn. Denna politik behöver ta mer hänsyn till och integrera styrningen av de grundläggande kapitalresurserna i de politiska beslut som påverkar fiskeriberoende regioner och inbegripa "användarna" i beslutsfattandet eller genomförandet. Som en följd av detta kommer de (varaktigt) rika fiskbestånden att kunna användas för den planerade ekonomiska utvecklingen (och diversifieringen) av de fiskeriberoende regionerna och kustområdena, med större hänsyn till de aktörer som står utanför fiskerisektorn men som ändå använder kusternas resurser och med beaktande av miljöfrågor. Det kan dessutom förväntas att regelefterlevnaden kommer att öka om man närmare inbegriper "användarna" i den regionala styrningsprocessen, särskilt eftersom man övergår från att betrakta naturresurserna som en konsumtionsvara till att se dem som en kapitaltillgång. Sammanfattningsvis kan sägas att varje decentralisering av det politiska verkställandet inom fiskeriområdet till regional nivå kan innebära en effektivare tolkning av subsidiaritetsprincipen, där ansvaret allokeras till den lämpligaste nivån, varmed man i högre grad skulle uppfylla de allmänna målsättningarna inom den gemensamma fiskepolitiken, dvs ..."att skydda och bevara tillgängliga levande resurser i havet och skapa förutsättningar för ett rationellt och ansvarsfullt utnyttjande på grundvalar som är hållbara på lång sikt och som ger sektorn lämpliga ekonomiska och sociala förutsättningar. Hänsyn skall tas till politikens konsekvenser för det ekologiska systemet i havet och till både producenternas och konsumenternas behov..." ().

Bryssel den 18 januari 1996.

Regionkommitténs ordförande

Jacques BLANC

() Krisen i gemenskapens fiskeindustri (KOM(95) 335 slutlig, 19. 7. 1994).

() EU-kommissionen, Gemenskapens strukturfonder 1994-1999, OOPEC, 1993.

() EU-kommissionen, Vägledning till gemenskapsinitiativen 1994-1999, OOPEC, 1994.

() EU-kommissionen, Socio-ekonomiska åtgärder åtföljande omstruktureringsåtgärder i fiskerisektorn och förslag till rådets förordning (EG) om ändring av förordning (EG) nr 3699/93 (dok. KOM(95) 55 slutlig, 20. 3. 1995).

() EU-kommissionen, Meddelande till medlemsstaterna om riktlinjer för allomfattande bidrag eller integrerade verksamhetsprogram till vilka medlemsstaterna anmodas inkomma med ansökningar i syfte att få ta del av ett gemenskapsinitiativ som rör omstrukturering av fiskerisektorn (PESCA) (94/C180/01), under titel III. Mottagare.

() EU-kommissionen, Regionala socio-ekonomiska studier inom fiskerisektorn, Generaldirektoratet för fiskeri, 1993.

() "Fiskeindustrin består av dem som är engagerade i socio-ekonomiska aktiviteter inom sektorn" enligt rådets förordning (EG) nr 3699/93 av den 21. 12. 1993 (EGT nr L 346, 31. 12. 1993, s. 1).

() a) EU-kommissionen, Regionala socio-ekonomiska studier inom fiskerisektorn, Generaldirektoratet för fiskeri, 1993.

b) EU-kommissionen, Ingående studie av de socio-ekonomiska konsekvenserna av de fleråriga styrningsprogrammen för fiskeflottorna, under utarbetande (enligt ett meddelande från kommissionen om socio-ekonomiska åtgärder som skall åtfölja omstruktureringsåtgärder inom fiskerisektorn, dok. KOM(95) 55 slutlig, 20. 3. 1995, s. 2).

() EU-kommissionens förslag till rådets förordning (EG) om ändring av förordning (EG) nr 3699/93 om kriterier och arrangemang för gemenskapens strukturella hjälp till fiskeri- och vattenbrukssektorn och till förädlingen och marknadsföringen av dess produkter, se även fotnot 1, s. 2.

() EU-kommissionen, rapport om översynen av genomförandet av den gemensamma fiskepolitiken, dok. SEC(92) 394 slutlig, 6. 3. 1992.

() Rådets förordning (EEG) nr 3760/92 av den 20. 12. 1992 om upprättandet av ett gemensamt system för fiskeri och vattenbruk (EGT nr L 389, 31. 12. 1992).

() Artikel 2 i rådets förordning (EEG) nr 3760/92, omnämnd i fotnot 5, s. 3.

() Artikel 4.1 i rådets förordning (EEG) nr 3760/92 som omnämns i fotnot 5, s. 3.

() Fiskegränser på 200 nautiska mil har inte införts i Medelhavet varför gemenskapssystemet för bevarande av marina resurser inte gäller för fiskerisektorn i Medelhavet.

() Principen "relativ stabilitet" gäller tilldelningen av en bestämd del till medlemsstaterna i procent av den totala tillåtna fångsten för ett givet bestånd till vilket de har tillträde. Denna "distributionsnyckel" tillämpades för första gången 1983 och upprättades med hänsyn till ett antal olika kriterier inklusive de speciella behoven i de regioner som är särskilt beroende av fiskerisektorn, allt i enlighet med rådets förordning av den 3 november 1976 ("Haagförmånsrätterna").

() Senare förslag från kommissionen i denna fråga delades in i två delar; (a) arrangemang för vissa regler om den minsta acceptabla informationsmängden i fiskelicenser, som i huvudsak skulle innebära att varje fiskebåt i gemenskapen skulle vara utrustad med identitetsdokument och (b) arrangemang för att begränsa enskilda båtars fiskfångster genom speciella fisketillstånd. Se exempelvis:

a) Rådets förordning (EG) nr 3690/93 av den 20. 12. 1993 om upprättandet av ett gemensamt regelsystem för den minsta acceptabla informationsmängden i fiskelicenser (EGT nr L 341, 31. 12. 1993);

b) Rådets förordning (EEG) nr 163/89 av den 24. 1. 1989 om ett gemensamt fiskebåtsregister (EGT nr L 20, 25. 1. 1989);

c) Rådets förordning (EG) nr 1627/94 av den 27. 6. 1994 om allmänna villkor för speciella fisketillstånd (EGT nr L 171, 6. 7. 1994).

() Allmänna socio-ekonomiska överväganden har utgjort skäl till att vetenskapliga råd har ignorerats och att TAC har ökat och även när Haagförmånsrätterna har inbegripits har detta inte alltid inneburit att de tilldelats de regioner på vilka de grundas.

() Rådets förordning (EEG) nr 2847/93 av den 12. 10. 1993 om upprättande av ett kontrollsystem tillämpbart i den gemensamma fiskepolitiken (EGT nr L 261, 20. 10. 1993), vilket planerats i, och krävs av artikel 12 i den nya grundförordningen nr 3760/92.

() EU-kommissionen, rapport om översynen av genomförandet av den gemensamma fiskepolitiken, dok. SEC(92) 394 slutlig, 6. 3. 1992.

() Krisen i gemenskapens fiskerisektor, se ovan.

() Kommissionens beslut den 21 december 1992 om fleråriga styrningsprogram för medlemsstaternas fiskeflottor under perioden 1993-1996.

() Förordning (EG) nr 3699/93, artiklarna 8 och 9.

() Förordningen om ramen för strukturfonderna, artiklarna 9 och 11a.

() Kommissionens meddelande till medlemsstaterna om riktlinjerna för fullständiga bidrag eller integrerade verksamhetsprogram för vilka medlemsstaterna inbjuds att inkomma med ansökningar om hjälp inom ramen för ett gemenskapsinitiativ om omstrukturering av fiskerisektorn (PESCA) (EGT nr C 180, 1. 7 .1994, s. 1).

() Uttrycks av vissa medlemsstater, Europaparlamentet och fiskeindustrin (genom deras officiella kommunikationskanaler till kommissionen).

() Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande om förslaget till rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 3699/93 om kriterierna och arrangemangen för strukturhjälp från gemenskapen till fiskeri- och vattenbrukssektorn samt till förädlingen och marknadsföringen av dess produkter. (dok. CES 591/95, 31. 5. 1995 och 1. 6. 1995).

() Rådet för fiskeri den 1 juni 1995.

() EU-kommissionen, Socio-ekonomiska åtgärder åtföljande omstruktureringsåtgärder i fiskerisektorn och förslag till rådets förordning (EG) om ändring av förordning (EG) nr 3699/93, omnämnd ovan.

() Artikel 2 i rådets förordning (EEG) nr 3760/92, omnämnd ovan.