Särskild rapport EU:s stöd  
till UkrainaSV 2016  nr 32
EUROPEISKA
REVISIONSRÄTTEN

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxemburg  
LUXEMBURG
Tfn +352 4398-1
Frågor:  eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet  
via Europa-servern ( http://europa.eu ).
Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2016
Print ISBN 978-92-872-6354-4 ISSN 1831-0990 doi:10.2865/731854 QJ-AB-16-031-SV-C
PDF ISBN 978-92-872-6334-6 ISSN 1977-5830 doi:10.2865/275355 QJ-AB-16-031-SV-N
EPUB ISBN 978-92-872-6339-1 ISSN 1977-5830 doi:10.2865/84398 QJ-AB-16-031-SV-E
© Europeiska unionen, 2016
Kopiering tillåten med angivande av källan.
Printed in Luxembourg
EU:s stöd  
till Ukraina
(i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF-fördraget)Särskild rapportSV 2016  nr 32
02
 Granskningsteam
I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda bud -
getområden eller förvaltningsteman. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsupp -
gifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella inkomsterna eller 
utgifterna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.
Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsavdelning III – där ledamoten Karel Pinxten är ordförande – som är 
specialiserad på utgiftsområdena yttre åtgärder, säkerhet och rättvisa. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Szabolcs 
Fazakas med stöd av Márton Baranyi (attaché), Beatrix Lesiewicz (förstechef) och Francis Joret (tillförordnad förstechef), 
Christian  Geoffroy (uppgiftsansvarig) och Alina Milasiute och Balazs Kaszap (revisorer).
Från vänster till höger:  B. Kaszap, B. Lesiewicz, F. Joret, S. Fazakas, C. Geoffroy, A. Milasiute och 
M. Baranyi.

03
 Innehåll
Punkt
 Förkortningar
I–VIII  Sammanfattning
1–10  Inledning
1–3 Den geografiska och politiska bakgrunden
4–5 Den ekonomiska och finansiella situationen
6–7 Ramarna för samarbetet mellan EU och Ukraina
8–10  EU:s ekonomiska stöd
11–25  Särskilda omständigheter kring EU:s stöd till Ukraina
11–16  Det instabila politiska, ekonomiska och administrativa läget försvårade samarbetet mellan EU 
och Ukraina
11 Förhandlingarna om associeringsavtalet stärkte dialogen mellan EU och Ukraina
12–14  Den politiska och administrativa instabiliteten bromsade dialogen mellan EU och Ukraina och framstegen 
i reformarbetet
15–16  Kommissionen har sedan 2010 allt tydligare framhållit riskerna med oligarkin
17–22  EU:s svar på krisen i Ukraina 2014 var visserligen snabbt, men bör ändå betraktas som en 
nödlösning
17–18  Kommissionens finansieringspaket från mars 2014 bestod främst av potentiella lån
19–20  Kommissionen vidtog särskilda åtgärder för att snabbt kunna hantera krisen i Ukraina
21–22  EU upprättade tillfälliga strukturer för att hantera sitt ökade engagemang i Ukraina
23–25  Biståndsgivarna ökade sin samordning för att uppväga den ukrainska regeringens brister på 
detta område
23–24  Den ukrainska regeringens samordning av biståndsgivare var bristfällig
25 Gruppen av biståndsgivare har sedan 2014 förbättrat sin interna samordning
04 Innehåll 
26–29  Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod
30–73  Iakttagelser
30–63  Del I – Ändamålsenligheten i EU-stödet till Ukraina i fråga om förbättrad förvaltning av de 
offentliga finanserna och kampen mot korruption
31–37  Dialogen mellan EU och Ukraina om förvaltning av offentliga finanser har förbättrats avsevärt sedan 2013, 
och dialogen om korruption har förbättrats sedan 2011
38–44  Stödet utformades för att möjliggöra snabba utbetalningar men tog inte alltid tillräcklig hänsyn till de 
reformer som skulle utföras
45–49  Övervakningen av EU-stödets genomförande har förbättrats
50–63  Resultaten av EU-stödet är fortfarande instabila
64–73  Del II  – Ändamålsenligheten i EU-stödet i fråga om förbättrad förvaltning inom gassektorn och 
tryggandet av EU:s gasförsörjning via Ukraina
65–69  Inkonsekventa åtaganden och reformstrategier försvårade dialogen mellan EU och Ukraina fram till 
nyligen
70 Villkoren för EU-stödet var från början oprecisa
71–72  EU-stödet saknade data av hög kvalitet fram till 2014
73 EU-stödet fram till 2014 hade begränsad inverkan på gassektorn
74–84  Slutsatser och rekommendationer
 Bilaga  —  Granskade program
 Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar
05
 Förkortningar
BNP : bruttonationalprodukt
Cris : det gemensamma informationssystemet för yttre förbindelser
EBRD : Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling
EEAS : Europeiska utrikestjänsten
EGI: europeiska grannskapsinstrumentet
Egpi : europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet
EIB: Europeiska investeringsbanken
EUAM : Europeiska unionens rådgivande uppdrag för reform av den civila säkerhetssektorn
GD: generaldirektorat
Greco : gruppen av stater mot korruption
IMF : Internationella valutafonden
MES : makroekonomiskt stöd
06 Förkortningar 
Moms : mervärdesskatt
OECD : Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling
PEFA : offentliga utgifter och ekonomisk ansvarighet
PIFC : intern finansiell kontroll inom den offentliga sektorn
Sigma : stödprogram för förbättring av förvaltningen och ledningen i  central- och östeuropeiska länder
Tacis : stöd till de nya oberoende staterna och Georgien
07
 Sammanfattning
I
Ukraina är ett av de största och politiskt mest betydande länder som gränsar till EU. Landet präglas av institutionell 
och politisk instabilitet, förvaltningsproblem och ekonomiska och finansiella svårigheter. Konflikten i  östra Ukraina 
har förvärrat de ekonomiska och finansiella problemen avsevärt. Ukraina har dock inlett flera betydande reformer 
sedan händelserna på Självständighetstorget 2014.
II
Samarbetet mellan EU och Ukraina omfattas av den europeiska grannskapspolitiken och dess östra del, det östliga 
partnerskapet. År 2014 undertecknades efter långa förhandlingar det associeringsavtal som när det träder i  kraft 
kommer att ersätta hela partnerskaps- och samarbetsavtalet från 1994. Det europeiska grannskaps- och partner -
skapsinstrumentet, som 2014 ersattes av det europeiska grannskapsinstrumentet, stod för den största delen av det 
bilaterala biståndet. Under den granskade perioden (2007–2015) bestod EU:s ekonomiska stöd av 1,6  miljarder  euro 
i bidrag, varav hälften var budgetstöd, och av 3,4 miljarder euro i makroekonomiska lån.
III
Under större delen av den granskade perioden begränsades EU-stödets ändamålsenlighet av den politiska instabi -
liteten, landets lagstiftning och det administrativa systemet. Samarbetet mellan EU och Ukraina gick framåt efter 
händelserna på Självständighetstorget 2014, men de utmaningar som Ukraina står inför påverkar i  stor utsträckning 
fortfarande reformprocessen, och oligarkerna utgör fortfarande en hög risk. EU:s svar på krisen i Ukraina 2014 (pake -
tet för 2014–2020 på 11,2 miljarder euro) var visserligen snabbt, men bör betraktas som en nödlösning. EU kunde 
snabbt anslå och betala ut stora summor pengar utan en förutbestämd strategi.
IV
Syftet med revisionen var att bedöma om stödet från kommissionen och Europeiska utrikestjänsten var väl utarbe -
tat och lämpligt samt om det på ett ändamålsenligt sätt bidrog till Ukrainas utveckling mot att bli en väl styrd stat 
på områdena förvaltning av offentliga finanser och kampen mot korruption samt inom gassektorn under perioden 
2007–2015. Revisionen omfattade allt EU:s budgetstöd och alla makroekonomiska stödprogram som inletts sedan 
2007 samt finansieringsinstrumenten från det paket som kommissionen lanserade 2014.
V
På det hela taget har EU-stödet till Ukraina delvis varit ändamålsenligt för att främja Ukrainas utveckling mot att bli 
en väl styrd stat på de områden som nämns i punkt IV.
Sammanfattning 08
VI
EU-stödet till Ukraina var delvis ändamålsenligt när det gällde att skapa konkreta och varaktiga resultat som gällde 
förvaltningen av de offentliga finanserna och kampen mot korruption. Förvaltningen av offentliga finanser fick 
litet utrymme i dialogen mellan EU och Ukraina under större delen av perioden 2007–2013. Fram till 2014 ledde den 
ukrainska regeringens bristande engagemang i  reformprocessen till ofullständiga och försenade resultat. Kampen 
mot korruption stärktes 2011 av handlingsplanen för viseringsliberalisering och påskyndades ytterligare av det 
förbättrade samarbetet efter protesterna på Självständighetstorget. Trots nysatsningen på reformer sedan 2014 är 
resultaten hittills instabila. När det gäller kampen mot korruption har vi ännu inte sett resultatet av en ändamåls-  
enligt genomförd antikorruptionspolitik. Det fanns vissa brister i  fråga om hur villkoren formulerades och vilken 
metod som användes för att utvärdera uppfyllandet av villkoren. Dessa brister påverkade budgetstödprogrammens 
och det makroekonomiska stödets utformning. De flesta budgetstödprogram i Ukraina var utformade så att en  
betydande del av det tilldelade beloppet betalades ut i början av programmet, när de allmänna villkoren hade 
uppfyllts. För att hantera den allvarliga situationen i Ukraina 2014 fokuserade kommissionen på snabb utbetalning 
av stöd. Övervakningen av EU-stödets genomförande var till stor del ändamålsenlig. Genom att hålla inne utbetal -
ningar av budgetstödet lyckades man under 2011–2013 göra förvaltningen av offentliga finanser till en prioriterad 
fråga.
VII
EU:s stöd till Ukraina var delvis ändamålsenligt när det gäller att förbättra förvaltningen inom gassektorn och trygga 
gasförsörjningen via Ukraina. Vid dialogen mellan EU och Ukraina om gas behandlades många olika frågor, men 
den påverkades av Ukrainas vacklande engagemang och oenighet bland EU:s intressenter om tryggandet av EU:s 
gasförsörjning via Ukraina. Det granskade EU-stödet till att förbättra förvaltningen inom gassektorn och trygga 
EU:s gasförsörjning via Ukraina innehöll vissa villkor som var vagt formulerade och svåra att utvärdera. Vid övervak -
ningen av EU-stödets genomförande saknades ibland data av hög kvalitet, och EU:s och Ukrainas gemensamma rap -
portering gav inte tillräckligt utförliga förklaringar om svårigheterna inom gassektorn. Fram till 2014 hade EU-stödet 
begränsad inverkan på den ukrainska gassektorns funktionssätt och gav blandade resultat i fråga om att trygga 
EU:s gasförsörjning via Ukraina. Sedan dess har dock viktiga milstolpar uppnåtts, i synnerhet den gaslag som antogs 
i april 2015 och överensstämmer med EU:s tredje energipaket.
VIII
I den här rapporten lämnar vi fem rekommendationer för att förbättra EU-stödet till Ukraina.
09
 Inledning
Den geografiska och politiska bakgrunden
01 
Ukraina har en yta på 603 000 km2 och hade en folkmängd på 44,3 miljoner in -
vånare 2014. Landet blev helt självständigt 1991 i  samband med Sovjetunionens 
fall. Sedan EU utvidgades till Central- och Östeuropa 2004 har Ukraina varit ett av 
de största och politiskt mest betydande länder som gränsar till unionen.
02 
Politisk och institutionell osäkerhet råder i landet. Sedan 2004 har tre sto -
ra händelser inträffat: den orange revolutionen 2004, presidentvalet 2010 
(som i det stora hela genomfördes på ett demokratiskt och fredligt sätt) och 
Majdanrevolutionen1 2014.
03 
Sedan början av 2014 har Ukrainas territoriella integritet hotats allvarligt. Vid 
tidpunkten för revisionen var den ukrainska armén i konflikt med ryskstödda se -
paratister i vissa områden av regionerna Donetsk och Luhansk, och ryska styrkor 
hade annekterat Krimhalvön2.
Den ekonomiska och finansiella situationen
04 
Ukraina har uppvisat svaga ekonomiska resultat sedan självständigheten 1991. 
Den positiva ekonomiska tillväxten i början av 2000-talet påverkades kraftigt av 
den globala krisen 2008 och har fortfarande inte hämtat sig. Ukrainas stats-  
finanser har försämrats genom åren, främst på grund av bristfällig förvaltning av 
offentliga medel. Dessutom påverkas statsbudgetens intäkter negativt av den 
omfattande svarta ekonomin3. Trots reforminsatserna anses Ukraina fortfarande 
vara ett av de mest korrupta länderna i Europa4. Den offentliga politiken styrs av 
egenintressen. De oligarkiska klanerna, som har utvecklats avsevärt sedan landet 
blev självständigt, har fortfarande starkt inflytande över Ukrainas ekonomi, poli -
tik och medier.1 Kallas även händelserna, 
protesterna, demonstra-
tionerna eller upproret på 
Självständighetstorget, 
Euromajdan samt värdig-  
hetsrevolutionen.
2 Ryssland hävdar att Krim är en 
del av Ryska federationen på 
grundval av en folkomröstning 
som hölls den 16 mars 2014 
och fördömdes som olaglig av 
Ukrainas regering, Europeiska 
unionen, Förenta staterna och 
Förenta nationernas general-  
församling.
3 Ukrainas svarta ekonomi är 
den största i Europa och 
uppskattas motsvara cirka 
44 % av BNP. Se Igor Vinny-  
chuk och Serhii Ziukov, 
Shadow Economy in Ukraine: 
Modelling and Analysis  (Den 
svarta ekonomin i Ukraina: en 
modell och analys), Yurii 
Fedkovych Chernivtsi National 
University, 2013.
4 Ukraina rankades på plats 130 
av 168 av Transparency 
International 2015 (och på 
plats 142 av 175 år 2014) 
(se http://www.transparency.
org/cpi2015/#results-table ).
10 Inledning 
05 
Konflikten i östra Ukraina har kraftigt förvärrat den ekonomiska och finansiella 
situationen, uttömt landets begränsade ekonomiska resurser och förstört det 
viktigaste industriområdet i landet. I början av 2014 uppgav Ukrainas regering att 
landets behov av bistånd från utlandet uppgick till cirka 35  miljarder US-dollar för 
perioden 2014–2015. Underskottet i det statligt ägda gasbolaget Naftogaz har va -
rit en växande belastning på statens finanser. Det steg från 1,9 % av BNP 2013 till 
5,7 % av BNP 2014. Det var då större än det totala statliga underskottet på 4,6 %5.
Ramarna för samarbetet mellan EU och Ukraina
06 
Samarbetet mellan EU och Ukraina omfattas av den europeiska grannskaps-  
politiken och dess östra del, det östliga partnerskapet. De viktigaste framstegen 
i samarbetet var undertecknandet av partnerskaps- och samarbetsavtalet 1994, 
handlingsplanen EU–Ukraina 2005 och associeringsagendan 20096.
07 
I mars 2007 inledde EU och Ukraina förhandlingar om ett nytt, utökat avtal 
(sedan september 2008 kallat associeringsavtal) som skulle ersätta partnerskaps- 
och samarbetsavtalet. Förhandlingarna avslutades i  december 2011 och avtalet 
paraferades. Som en del av förberedelserna inför undertecknandet av avtalet 
vid det sextonde toppmötet mellan EU och Ukraina i februari 2013 bekräftade 
Ukraina sin beslutsamhet att göra påtagliga framsteg på tre områden: åtgärda 
brister i valförfarandet, ta itu med problemet med selektiv rättvisa och förhindra 
att det förekommer samt genomföra de reformer som anges i  associeringsagen -
dan. Den 21  november  2013 beslutade Ukraina att avbryta förberedelserna inför 
undertecknandet av associeringsavtalet. Denna plötsliga vändning utlöste de 
massiva demonstrationerna på Självständighetstorget till stöd för den politiska 
associeringen och ekonomiska integrationen med EU. Efter händelserna på Själv -
ständighetstorget undertecknade EU och Ukraina de politiska bestämmelserna 
i associeringsavtalet den 21  mars  2014 och de återstående bestämmelserna den 
27 juni 20147. I avtalet finns bestämmelser om fördjupade förbindelser mellan EU 
och Ukraina på samtliga samarbetsområden. Avtalet innehåller också en reform-  
agenda som bygger på ett omfattande program för att göra Ukrainas lagstiftning 
förenlig med EU:s normer.5 Internationella valutafondens 
landsrapport nr  15/69, Ukraine: 
Request for Extended Arrange-  
ment Under the Extended Fund 
Facility and Cancellation of 
Stand-By Arrangement Staff 
Report  (Ukraina: begäran om 
en utökad facilitet inom ramen 
för den utvidgade lånemöjlig-
heten och avbrytandet av 
stand-by-avtal), Internationella 
valutafonden, mars 2015.
6 Associeringsagendan från 
2009 uppdaterades 2011, 
2013  och  2015.
7 I mitten av april 2016 hade 
associeringsavtalet godkänts 
av Ukrainas parlament 
(Verkhovna Rada), Europa-
parlamentet hade godkänt att 
avtalet ingicks och 27 med-  
lemsländer hade också 
ratificerat det (Nederländerna 
har ännu inte fattat något 
slutligt beslut om ratificering 
efter det negativa resultatet av 
en nationell folkomröstning). 
Delar av associeringsavtalet 
har tillämpas preliminärt.
11 Inledning 
EU:s ekonomiska stöd
08 
Det ekonomiska stödet i form av bidrag för att hjälpa Ukraina genomföra hand -
lingsplanen gavs främst via Europeiska grannskaps- och partnerskapsinstru -
mentet (EGPI)8, som ersattes av Europeiska grannskapsinstrumentet (EGI) 20149. 
Det bilaterala biståndet från EGPI till Ukraina programplanerades via landstra -
tegidokumentet för 2007–2013 och två nationella vägledande program (för 
2007–2010  respektive  2011–2013). Inga nya landstrategidokument eller nationella 
vägledande program har presenterats sedan dess, på grund av den komplicerade 
situationen. Majoriteten av EGPI- och EGI-stödet (65 %) tilldelades via sektorsupp -
delat budgetstöd. Ukraina fick också EU-bistånd via instrumentet för kärnsäker -
hetssamarbete och instrumentet som bidrar till stabilitet och fred.
09 
Utöver bidrag har EU gett Ukraina makroekonomiskt stöd (MES), det vill säga lån 
som betalas ut i flera delutbetalningar vid uppfyllandet av villkor kopplade till 
den makroekonomiska situationen och sektorsvisa reformer. Tabell 1  visar hur 
EU:s ekonomiska stöd till Ukraina är fördelat mellan bidrag och lån under perio -
den 2007–2015.8 Europaparlamentets och 
rådets förordning (EG) 
nr 1638/2006 av den 
24 oktober 2006 om 
fastställande av allmänna 
bestämmelser för upp-
rättandet av ett europeiskt 
grannskaps- och partner-
skapsinstrument (EUT  L 310, 
9.11.2006, s. 1).
9 Europaparlamentets och 
rådets förordning (EU) 
nr 232/2014 av den 11 mars 
2014 om inrättande av ett 
europeiskt grannskaps-
instrument (EUT L 77, 
15.3.2014, s. 27).Tabell 1EU:s bilaterala stöd till Ukraina under 2007–2015 uppdelat efter instrument 
(i miljoner euro)
Totala anslag1
Belopp Andel
EU:s sammanlagda stöd till Ukraina (inklusive MES) 5 019 100 %
Totala bidrag 1 609 32 %
EGPI/EGI21 330 27 %
varav
budgetstöd3,4794 16 %
övrigt EGPI- och EGI-bidrag 536 11 %
Instrumentet som bidrar till stabilitet och fred 54 1 %
Instrumentet för kärnsäkerhetssamarbete 225 4 %
Totalt makroekonomiskt stöd (MES) i form av lån 3 410 68 %
MES I 610 12 %
MES II 1 000 20 %
MES III 1 800 36 %
1 Uppgifter fram till den 30 november 2015.
2 Europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet/Europeiska grannskapsinstrumentet.
3 Inklusive avtal om statsbyggande.
4 Exklusive 29 miljoner euro som anslogs till kompletterande åtgärder (tekniskt stöd).
Källa: Cris (det gemensamma informationssystemet för yttre förbindelser) och webbplatsen för GD Ekonomi och finans (MES).
12 Inledning 
10 
I mars 2014 presenterade kommissionen ett vägledande stödpaket till Ukraina på 
11,2 miljarder euro, som inbegrep upp till 8 miljarder euro i lån från EIB (Europe -
iska investeringsbanken) och EBRD (Europeiska banken för återuppbyggnad och 
utveckling) under perioden 2014–2020 för att stödja reformprocessen (se punk -
terna 17 och 18).
13
 Särskilda omständigheter 
kring EU:s stöd till Ukraina
Det instabila politiska, ekonomiska och administrativa 
läget försvårade samarbetet mellan EU och Ukraina
Förhandlingarna om associeringsavtalet stärkte dialogen 
mellan EU och Ukraina
11 
Under den granskade perioden fördes dialogen mellan EU och Ukraina inom en 
brett strukturerad ram som utformats genom förhandlingarna och den efter -
följande preliminära tillämpningen av associeringsavtalet. De nuvarande sam -
arbetsinsatserna mellan EU och Ukraina sker inom ramen för det associerings -
avtal som undertecknades 2014  samt  2015 års version av associeringsagendan. 
Samarbetet på hög nivå diskuterades under de årliga toppmötena mellan EU och 
Ukraina och i möten med samarbets- och associeringsrådet EU–Ukraina. Samar -
bets- och associeringskommittén EU–Ukraina inrättades för att stödja samarbets- 
och associeringsrådet. Dessutom inrättades sju underkommittéer som ansvarar 
för att övervaka framstegen när det gäller handlingsplanen och associeringsa -
gendan10. Besök av kommissionsledamöter och högre tjänstemän bidrog också 
till dialogprocessen. Förvaltning av offentliga finanser, kampen mot korruption 
samt energifrågor inkluderades formellt i  dialogprocessen.
Den politiska och administrativa instabiliteten bromsade 
dialogen mellan EU och Ukraina och framstegen 
i reformarbetet
12 
Den politiska instabiliteten i Ukraina inverkade kraftigt på samarbetet mellan EU 
och Ukraina och på EU-stödets genomförande. Mellan 2004 och 2014 genomgick 
Ukraina tre betydande politiska förändringar (se punkt 2) som har lett till stora 
ändringar i  landets politiska inriktning, särskilt när det gäller landets ambitioner 
att närma sig EU. Dessa förändringar har haft stor inverkan på lagstiftningen, 
exempelvis genom att antagen lagstiftning har upphävts och omreviderats. För -
ändringarna har också gjort den offentliga förvaltningen mindre stabil, särskilt 
på medelhög och hög nivå.
13 
Under den granskade perioden genomgick Ukrainas offentliga förvaltning flera 
omstruktureringsförsök (exempelvis 2010–2011). Fram till 2014 hindrades om -
struktureringsprocessen av bristande politisk vilja att följa EU:s förvaltningsstan -
darder. Den genomfördes på ett oändamålsenligt sätt och påverkade genomför -
andet av EU-programmen på plats. Vi kunde konstatera att det vid tidpunkten för 
revisionen fanns ett starkt politiskt engagemang för att reformera den offentliga 
förvaltningen. Den höga omsättningen bland mellanchefer och högre chefer 
äventyrade emellertid de reformer som omfattades av EU-stödet och resultatens 
varaktighet, samtidigt som de låga lönerna riskerade att skapa incitament för 
korruption.10 Vid tidpunkten för revisionen 
höll man på att upprätta de 
nya samarbetsenheter som 
krävdes enligt associerings-  
agendan.
14 Särskilda omständigheter kring EU:s stöd till Ukraina 
14 
Vi konstaterade att efter händelserna på Självständighetstorget gick arbetet 
framåt på flera områden där det tidigare hade avstannat under 2007–2013 (ex -
empelvis reformeringen av offentlig upphandling och omorganiseringar inom 
energisektorn). Ukrainas ekonomiska och geopolitiska utmaningar har emellertid 
stor inverkan på regeringens prioriteringar och den offentliga förvaltningens 
verksamhet.
Kommissionen har sedan 2010 allt tydligare framhållit 
riskerna med oligarkin
15 
Vi har sett att kommissionen sedan 2010 allt tydligare har framhållit den ukrainska 
oligarkins risker, exempelvis bristfällig offentlig förvaltning, korruption som går 
uppifrån och ned samt användande av offentliga finanser för att gynna privata 
ändamål11. Kommissionen bedömde risken för intressekonflikter på samtliga nivåer 
i Ukrainas förvaltning som mycket hög och försökte minska den genom att föra 
en formell dialog och hålla inne budgetstöd. Man hoppades också göra framsteg 
i och med genomförandet av strategin för att reformera förvaltningen av offentliga 
finanser (2013) och antikorruptionsstrategin (2014)12. I den specifika frågan om priva -
tisering hade EU:s budgetstöd och makroekonomiska stöd inga villkor för att säker -
ställa att kommande privatiseringar blir öppna och rättvisa. Kommissionen stödde 
emellertid IMF:s (Internationella valutafonden) privatiseringsmål genom att hänvisa 
till IMF:s programgenomförande i  villkoren för det makroekonomiska stödet.
16 
Med hjälp av lagstiftningsinitiativ har man sedan början av 2015 försökt att mins -
ka oligarkernas inflytande över Ukrainas politik och ekonomi. Riskerna är dock 
fortfarande stora (se ruta 1 ) och de konkreta resultaten är fortfarande sämre än 
väntat (se punkt  63).11 Övervakningsrapporterna om 
externa åtgärder från 2010, 
2011 och 2012 (ej offentlig-  
gjorda).
12 Europeiska kommissionens 
riskhanteringsram för Ukraina, 
riskregister 2012–2014 (ej 
offentliggjord).Ruta 1De ukrainska myndigheterna inleder en kampanj mot oligarkin
År 2015 inledde Ukrainas regering en kampanj i enlighet med EU:s krav om att minska oligarkernas inflytande 
över landets ekonomiska och politiska system. Inom ramen för detta initiativ inleddes flera utredningar och 
åtal, och vissa oligarkers tillgångar granskades, framför allt inom energisektorn. Dessa åtgärder var emellertid 
sporadiska och kontroversiella och möttes av kraftigt motstånd från före detta och nuvarande oligarker. Några 
oligarker presenterade på eget initiativ förslag på reformer för Ukraina13.
13 I mars 2015 upprättades exempelvis byrån för modernisering av Ukraina – en icke-statlig organisation med huvudkontor i Wien som finansieras 
av en ukrainsk oligark verksam inom energisektorn. Byrån presenterade en egen, separat handlingsplan för att modernisera Ukraina och 
upprätta en återuppbyggnadsfond. Byrån anställde personer som tidigare varit framstående inom EU och i  medlemsländerna. Eftersom byråns 
verksamhet i stor utsträckning överlappar den ukrainska regeringens och EU:s insatser finns det en risk för att den blandas ihop med EU:s 
officiella stöd till Ukraina.
15 Särskilda omständigheter kring EU:s stöd till Ukraina 
EU:s svar på krisen i Ukraina 2014 var visserligen 
snabbt, men bör ändå betraktas som en nödlösning
Kommissionens finansieringspaket från mars 2014 bestod 
främst av potentiella lån
17 
Den 5 mars 2014 presenterade kommissionen ett vägledande stödpaket till Ukrai -
na på 11,2 miljarder euro för perioden 2014–2020 (se tabell 2 ) för att bidra till 
att stabilisera den ekonomiska och finansiella situationen i Ukraina, bistå landet 
under övergångsprocessen, uppmuntra politiska och ekonomiska reformer och 
stödja en inkluderande utveckling14. Vid tidpunkten för det politiska tillkänna-  
givandet (den 5 mars 2014) sammanställde kommissionen, med tanke på de aku -
ta omständigheterna, paketet utan att göra någon ingående analys av hur stödet 
hade beräknats eller hur samarbetet med andra biståndsgivare skulle se ut. Man 
hade inte heller övervägt eller dokumenterat de finansiella riskerna för EU på ett 
tillfredsställande sätt. Analyserna och dokumentationen kom senare, tillsammans 
med kommissionens förslag till rättsakter.14 Se http://europa.eu/rapid/
press-release_IP-14-219_
sv.htm  
För ytterligare information, se 
http://europa.eu/rapid/
press-release_MEMO-14-
159_en.htm .Tabell 2EU-stödet till Ukraina – Vägledande stödpaket för 
perioden 2014–2020 som presenterades den 5 mars 2014
FinansieringskällaVägledande belopp  
(i miljoner euro)
I. EUROPEISKA KOMMISSIONEN (2014–2020)
I.1 Allmänt utvecklingsbistånd (bidrag) 1 565
Bilateral finansiering (främst Europeiska grannskapsinstrumentet):
 Årligt åtgärdsprogram för 2014 140–200
— Årliga åtgärdsprogram (genomsnitt) för 2015–2020 780
— Paraplyprogram (”mer för mer”) för 2015–2020 240–300
Investeringsinstrument för grannskapspolitiken 200–250
Instrumentet som bidrar till stabilitet och fred 20
Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp) 15
I.2 Makroekonomiskt stöd (lån)11 610
II INTERNATIONELLA FINANSINSTITUT
EIB upp till 3 000
EBRD 5 000
TOTALSUMMA 11 175
1 Utöver detta beviljades ett nytt makroekonomiskt stödlån (MES III) på 1,8 miljarder euro 2015.
Källa:  Europeiska kommissionen.
16 Särskilda omständigheter kring EU:s stöd till Ukraina 
18 
Själva det finansiella stödpaketet från mars 2014 bestod främst (71,5 %) av poten -
tiella lån till Ukraina från EIB och EBRD. Det är inte säkert att hela anslagen från 
EIB och EBRD kommer att betalas ut15. Bidragen i paketet uppgår till cirka 220 mil -
joner euro per år fram till 2020, vilket är en ökning från cirka 140 miljoner euro 
per år under perioden 2007–2013. Bidragen inom ramen för paraplyprogrammet 
(som bygger på principen ”mer för mer”) är dock inte garanterade, eftersom de 
betalas ut på villkor att Ukraina gör framsteg i fråga om ökad demokrati och 
respekt för mänskliga rättigheter. Å andra sidan överstiger utbetalningarna inom 
ramen för det makroekonomiska stödet (2,21 av 3,41 miljarder euro) redan det 
vägledande beloppet i det stödpaket som presenterades i mars 2014. Vi konstate -
rade att det makroekonomiska stödinstrument som kommissionen förvaltade var 
det ändamålsenligaste medlet för att snabbt betala ut det stöd som utlovades till 
Ukraina för att hantera den svåra ekonomiska situationen (se punkt 43).
Kommissionen vidtog särskilda åtgärder för att snabbt 
kunna hantera krisen i Ukraina
19 
EU:s politik gentemot Ukraina bygger på ett antal strategiska dokument som fast -
ställer de viktigaste målen och prioriteringarna och som syftar till att göra EU:s 
politik konsekvent och ändamålsenlig. Dessa strategiska dokument var emel -
lertid inte utformade för att användas som politisk vägledning i en krissituation 
liknande den som uppstod i  Ukraina i  november 2013. Kommissionen tvingades 
hantera radikala förändringar snabbt och utan en förutbestämd strategi.
20 
Med anledning av krisen lades den fleråriga programplaneringen för Ukraina 
på is. Kommissionen kunde inte använda sin ordinarie gemensamma stödram 
med prioriterade sektorer för en flerårsperiod när stödet för 2014  och  2015 skulle 
fördelas. I  enlighet med bestämmelserna i  förordningen16 gav kommissionen stöd 
i form av ettåriga särskilda åtgärder.15 Sedan 2014 har EIB och EBRD 
beviljat projektlån motsva-
rande 940 respektive 870 mil-  
joner  euro (preliminära belopp 
i slutet av juli 2015).
16 Artiklarna 2.5 och 2.1 i Europa-  
parlamentets och rådets för-  
ordning (EU) nr 236/2014 av 
den 11 mars 2014 om fast-  
ställande av gemensamma 
bestämmelser och förfaran-
den för genomförandet av 
unionens instrument för 
finansiering av yttre åtgärder 
(EUT L 77, 15.3.2014, s. 95).
17 Särskilda omständigheter kring EU:s stöd till Ukraina 
EU upprättade tillfälliga strukturer för att hantera sitt ökade 
engagemang i Ukraina
21 
Samtidigt som EU-stödet till Ukraina ökade betydligt under 2014 inrättade EU nya 
enheter med särskild sakkunskap för att ge Ukraina råd i reformprocessen. De 
två mest framträdande initiativen är stödgruppen för Ukraina från kommissionen 
samt Europeiska unionens rådgivande uppdrag för reform av den civila säker -
hetssektorn i  Ukraina (EUAM)17. Både stödgruppen för Ukraina och EUAM utgör en 
avsevärd förstärkning av samarbetet mellan EU och Ukraina. De tillhandahåller 
sakkunskap i utvalda sektorer som redan får stöd av EU:s delegation. Vi konstate -
rade att det därför fanns risk för att deras insatser skulle överlappa EU-delegatio -
nens verksamhet och orsaka förvirring bland de ukrainska myndigheterna. Detta 
gällde särskilt kampen mot korruption, som ligger inom samtliga tre parters 
ansvarsområde. Under 2015 vidtog kommissionen åtgärder för att avhjälpa den 
risken18.
22 
För att trygga användningen av det ökade EU-stödet planerade kommissionen 
i juni 2014 att upprätta ett gemensamt, oberoende organ tillsammans med de 
ukrainska myndigheterna för att utreda bedrägerier och korruption19. I slutet av 
2015 hade detta gemensamma organ ännu inte bildats.
Biståndsgivarna ökade sin samordning för att 
uppväga den ukrainska regeringens brister på detta 
område
Den ukrainska regeringens samordning av biståndsgivare 
var bristfällig
23 
De ukrainska myndigheterna samordnade biståndsgivarna på ett bristfälligt sätt. 
Kommunikationen mellan ministerierna var sparsam, det fanns ingen kontakt -
punkt på den ukrainska sidan och ansvarsfördelningen var oklar. I 2006 och 2011 
års utvärderingar om offentliga utgifter och ekonomisk ansvarighet (PEFA) (se 
punkt 46) kritiseras flödet av finansiell information om externt stöd mellan den 
ukrainska regeringen och biståndsgivarna. Ukrainas regering gjorde ett försök 
att centralisera samordningen av biståndsgivare 2008–2009, men inga tydliga 
ansvarsområden fastställdes, och det politiska stödet ändrades snabbt, vilket 
gjorde att initiativet misslyckades.17 EUAM är en icke-verkställande 
och obeväpnad enhet som 
stöder den gemensamma 
säkerhets- och försvars-
politikens uppdrag och ger 
råd och stöd till Ukrainas 
politiska och institutionella 
intressenter i fråga om re-  
former av den civila säker-
hetssektorn på strategisk nivå.
18 För att minimera överlapp-
ningen blev den tillfälliga 
lösningen att EUAM skulle 
arbeta med att upprätta en 
antikorruptionsbyrå, medan 
stödgruppen för Ukraina 
arbetade med antikorrup-
tionsreformer inom justitie-  
ministeriet.
19 Meddelande av den 25 juni 
2014 om Europeiska 
kommissionens stöd till 
Ukraina ( http://europa.eu/
rapid/press-release_  
IP-14-219_en.htm ).
18 Särskilda omständigheter kring EU:s stöd till Ukraina 
24 
Sedan 2014 har ministeriet för ekonomisk utveckling och handel vidtagit ett antal 
åtgärder för att samordna biståndsgivarna, men åtgärdernas resultat och varak -
tighet är ännu osäkra20. Processen med att utarbeta en lagstiftning om internatio -
nellt tekniskt stöd, som inleddes 2012, ligger nere sedan 2014.
Gruppen av biståndsgivare har sedan 2014 förbättrat sin 
interna samordning
25 
Biståndsgivarnas ökade engagemang i  Ukraina skapar ytterligare utmaningar 
i fråga om samordning biståndsgivarna emellan. Detta gör den redan svaga upp -
tagningsförmågan på plats ännu mer ansträngd. Sedan 2014 har kommissionen 
ofta anordnat möten med andra stora biståndsgivare. Tillsammans har de tagit 
fram en kartläggning av stödet till Ukraina som de underhåller gemensamt. Vi 
konstaterade att kartläggningen av biståndsgivare avslöjar parallella aktiviteter, 
exempelvis EU:s och Usaid:s (Förenta staternas byrå för internationell utveckling) 
projekt inom det rättsliga området. Kommissionen deltar inte i  EBRD:s fond med 
flera givare, men det finns mekanismer för att hjälpa EBRD samordna sina projekt 
och programbeslut med relevanta enheter inom kommissionen.20 Vid tidpunkten för revisionen 
hade inga mandat för 
samordning av biståndsgivare 
utfärdats, och ingen tydlig 
politik för samordning av 
biståndsgivare hade tagits 
fram av Ukrainas regering. 
Den 8 juli 2014 hölls ett 
högnivåmöte i Bryssel för att 
samordna det internationella 
stödet till Ukraina (med 
företrädare för ett flertal 
givarländer, EU och andra 
centrala internationella 
institutioner och bistånds-
organisationer). En konferens 
för biståndsgivare och 
investerare sammankallades 
under hösten 2014 för att 
undersöka genomförandet av 
Ukrainas handlingsplan för 
ekonomisk återhämtning och 
tillväxt för 2014–2016. Den 
ersattes av en internationell 
konferens om stöd till Ukraina 
för biståndsgivare, näringslivet 
och det civila samhället i april 
2015.
19
 Revisionens inriktning och 
omfattning samt revisionsmetod
26 
För perioden 2007–2015 undersökte vi huruvida kommissionens21 och Europeiska 
utrikestjänstens stöd, hädanefter kallat EU-stödet22, var ändamålsenligt när det 
gäller att stödja Ukrainas utveckling mot att bli en väl styrd stat. Vi fokuserade på 
förvaltningen av de offentliga finanserna och kampen mot korruption, samt på 
gassektorn och energieffektivitet. Dessa områden är särskilt viktiga för Ukrainas 
reformprocess och har fått omfattande EU-stöd. Målet var att förbättra förvalt -
ningen genom att använda internationella standarder och bästa metoder23.
27 
Revisionen omfattade allt EU:s budgetstöd inom ramen för EGPI och EGI samt alla 
makroekonomiska stödprogram som inletts sedan 2007, samt instrumenten från 
det finansiella stödpaket som kommissionen sammanställde 2014 som svar på 
krisen i Ukraina. De granskade programmen anges i bilagan .
28 
Revisionsarbetet utfördes mellan juni 2014 och december 2015 och fokuserades 
på följande frågor:
— Ändamålsenligheten i EU-stödet till Ukraina i fråga om förbättrad förvaltning 
av de offentliga finanserna och kampen mot korruption
— Ändamålsenligheten i EU-stödet till Ukraina i fråga om förbättrad förvaltning 
inom gassektorn och tryggandet av gasförsörjningen till EU.
29 
Revisionen grundades på intervjuer och korrespondens med kommissionen, 
Europeiska utrikestjänsten och EU:s delegation till Ukraina, ukrainska myndig -
heter och byråer, det civila samhällets organisationer, EU:s medlemsstater24, 
internationella finansinstitut och Internationella energiorganet. Det gjordes även 
en dokumentöversyn som omfattade politiska dokument och strategidokument 
samt andra relevanta rapporter från tankesmedjor och det civila samhällets orga -
nisationer. Revisionen inbegrep även ett veckolångt besök i Kiev i mars 2015.21 Främst generaldirektoraten 
med ansvar för grannskaps-
politik och utvidgnings-
förhandlingar, för ekonomi 
och finans samt för energi.
22 Fram till slutet av 2010 an-  
svarade kommissionen för att 
utveckla strategin för den 
europeiska grannskaps-
politiken och sedan program-  
planera och genomföra stödet 
och den övergripande sam-  
arbetsramen för den euro-  
peiska grannskapspolitiken. 
Efter Europeiska utrikes-
tjänstens inrättande i decem-  
ber 2010 blev utrikestjänsten 
ansvarig för politikens utform-  
ning och den övergripande 
samarbetsramen, och an-  
svaret för programplane-
ringen av stödet delades 
mellan utrikestjänsten och 
kommissionen. Genomföran-  
det av stödet är fortfarande 
kommissionens ansvar.
23 Till exempel skulle man 
i förvaltningen av offentliga 
finanser tillämpa Intosais 
standarder och metoder, 
harmonisera förvaltningen 
med internationella 
standarder för offentlig 
internkontroll och arbeta för 
att närma sig EU:s regelverk 
om offentlig upphandling. När 
det gäller kampen mot 
korruption skulle man god-  
känna och genomföra FN:s 
konvention mot korruption 
och Europarådets straffrätts-
liga konvention om korrup-  
tion.
24 Frankrike, Italien, Ungern, 
Slovenien och Sverige.
20
 Iakttagelser
Del I – Ändamålsenligheten i EU-stödet till Ukraina 
i fråga om förbättrad förvaltning av de offentliga 
finanserna och kampen mot korruption
30 
Vi undersökte huruvida dialogen mellan EU och Ukraina på ett ändamålsenligt 
sätt tog upp frågor som rörde förvaltningen av offentliga finanser och kampen 
mot korruption, huruvida EU-stödet utformades och övervakades på ett sådant 
sätt att det bidrog ändamålsenligt till att förbättra förvaltningen av de offentliga 
finanserna och kampen mot korruption samt huruvida det ledde till konkreta och 
varaktiga resultat på dessa områden. Det huvudsakliga underlag som användes för 
våra resultat och diskuterades med granskningsobjekten var interna källor såsom 
kommissionens interna förvaltningsrapporter  – övervakningsrapporter och årliga 
framstegs- och efterlevnadsrapporter  – samt externa källor såsom PEFA-utvärde -
ringar och rapporter från Sigma, OECD och det civila samhällets organisationer.
Dialogen mellan EU och Ukraina om förvaltning av offentliga 
finanser har förbättrats avsevärt sedan 2013 och dialogen om 
korruption har förbättrats sedan 2011
Dialogen mellan EU och Ukraina om förvaltning av offentliga 
finanser var fragmenterad och det saknades en trovärdig reform-
strategi för förvaltningen av offentliga finanser fram till 2013
31 
Förvaltningen av offentliga finanser och kampen mot korruption inkluderades 
formellt i  strukturen för dialogen mellan EU och Ukraina (se punkt  11). Förvalt -
ningen av offentliga finanser fick emellertid endast begränsat utrymme i dialo -
gen under större delen av den granskade perioden. De huvudsakliga dokument 
som användes i dialogen var inriktade på ett begränsat antal aspekter av förvalt -
ningen av offentliga finanser25. Förvaltningen av offentliga finanser och kampen 
mot korruption diskuterades minimalt i landstrategidokumentet för 2007–2013 
och de båda nationella vägledande programmen (2007–2010 och 2011–2013).
32 
I utvärderingen av Europeiska kommissionens samarbete med Ukraina från 201026 
riktades skarp kritik mot hur frågan om förvaltningen av offentliga finanser han -
terades i  Ukraina. Man konstaterade att det saknades ramar för en djupgående 
politisk dialog med Ukrainas regering i frågor som rörde förvaltningen av offent -
liga finanser. Ingen särskild underkommitté inrättades för förvaltningen offent -
liga finanser som helhet. Olika aspekter av förvaltningen av offentliga finanser 
(till exempel revision, finansiell kontroll och offentlig upphandling) diskuterades 
i de relevanta underkommittéerna. I  utvärderingen bedömde man att det inte var 
tillräckligt med den struktur som redan fanns, nämligen de gemensamma gransk -
ningsgrupper som bildades för att bedöma framstegen i  tillämpningen av de 
sektorsuppdelade budgetstödprogrammen och underkommittén för ekonomiska 
och sociala frågor, ekonomi och statistik, som bara sammanträdde en gång per år 
och täckte en bred uppsättning frågor27.25 De utvalda aspekterna av 
förvaltningen av offentliga 
finanser var offentlig upp-  
handling, skatter samt – 
i mycket lägre utsträckning – 
intern finansiell kontroll inom 
den offentliga sektorn (PIFC), 
extern revision och budget-  
planering.
26 Evaluation of the European 
Commission’s Cooperation with 
Ukraine  (Utvärdering av 
Europeiska kommissionens 
samarbete med Ukraina), 
utvärdering utförd av 
ADE – Analysis for Economic 
Decisions  – för kommissionens 
räkning, december 2010.
27 Ibid, s. 87.
21 Iakttagelser 
33 
Ett ihållande problem var bristen på en trovärdig reformstrategi för förvaltningen 
av offentliga finanser. År 2007 antog Ukrainas regering en strategi för förvalt -
ningen av offentliga finanser som hade utarbetats med hjälp från Världsbanken. 
EU föreslog ett budgetstödprogram för förvaltningen av offentliga finanser 
under den granskade perioden, åren 2007  och  2010. Båda förslagen återkallades, 
eftersom ett projekt på 50  miljoner US-dollar som Världsbanken inledde i  januari 
2008 ansågs täcka frågorna om förvaltning av offentliga finanser i tillräckligt stor 
utsträckning. Målen med Världsbankens projekt för att modernisera de offentliga 
finanserna uppnåddes emellertid inte28. Från 2010 framhölls bristerna i Ukrai -
nas strategi för förvaltningen av offentliga finanser i  flera centrala studier och 
utvärderingar29.
34 
Som svar på kritiken blev EU från och med 2011 mycket tydligare i sina krav på 
reformering av förvaltningen av offentliga finanser30. År 2012 inrättade finansmi -
nisteriet en arbetsgrupp om förvaltningen av offentliga finanser. Gruppen skulle 
utarbeta en reformstrategi som skulle göra det möjligt att återuppta budgetstö -
det, som hade dragits in 2011 som en konsekvens av de långsamma framstegen 
inom förvaltningen av offentliga finanser, i  synnerhet när det gällde offentliga 
upphandlingar. Kommissionen gav finansministeriet stor hjälp  – främst via EU:s 
delegation i Kiev – att utarbeta en tillfredsställande reformstrategi och hand -
lingsplan för förvaltningen av offentliga finanser före toppmötet i Vilnius 2013.
Dialogen mellan EU och Ukraina om kampen mot korruption: 
en trög start, begränsade framsteg trots EU:s insatser under 
större delen av den granskade perioden och en nysatsning efter 
händelserna på Självständighetstorget
35 
Kampen mot korruption nämndes i  handlingsplanerna för partnerskaps- och 
samarbetsavtalet mellan EU och Ukraina 1994 och fanns på dagordningen för di -
alogen med Ukraina. Efter den orange revolutionen 2004 gjordes försök i  Ukraina 
att skärpa kampen mot korruption genom att skapa ett nytt ramverk på grund -
val av analyser och rekommendationer från internationella organisationer. EU 
uppmanade Ukraina att ansluta sig till Europarådets grupp av stater mot korrup -
tion (Greco) och tillämpa gruppens rekommendationer samt att ratificera FN:s 
konventioner mot korruption. Ukraina blev medlem i Greco 2006 och ratificerade 
FN:s konventioner 2009. Tillämpningen av de internationella rekommendationer -
na gick långsamt fram till 201031.
36 
I december 2010 upphävde det nyvalda parlamentet i  Ukraina lagstiftningspa -
ketet mot korruption och andra åtgärder som antagits under 2009 men aldrig 
genomförts. Som en reaktion på detta har EU sedan 2011 inkluderat mål om 
lagstiftning mot korruption och antikorruptionsorgan i  handlingsplanen för 
viseringsliberalisering.28 I den slutliga utvärderingen av 
projektet från 2015 blev den 
övergripande bedömningen 
att resultatet var otillräckligt: 
Följande angavs: Resultat: 
Målens relevans bedöms som 
betydande, med tanke på 
regeringens avsikt att 
reformera förvaltningen av  
de offentliga finanserna. 
Utformningens relevans 
bedöms som begränsad 
eftersom det inte är tydligt att 
projektets planerade 
aktiviteter bidrog till målet om 
insyn. Uppfyllandet av målet 
att stärka förvaltningen av 
offentliga finanser i fråga om 
operativ effektivitet var 
begränsat. Uppfyllandet av 
målet att stärka förvaltningen 
av offentliga finanser i fråga 
om öppenhet var försumbart. 
Effektiviteten bedöms som 
begränsad. Dessa bedöm-
ningar visar på stora brister 
i projektets utformning och 
genomförande, och därför 
bedöms resultatet som 
otillräckligt. (Se http://
documents.worldbank.org/
curated/en/2015.12.25709407/
ukraine-public-finance-
modernization-project ).
29 I Sigmas granskning, som 
offentliggjordes 2011, 
konstaterades att strategin 
främst var inriktad på målen 
i Världsbankens projekt om 
förvaltningen av offentliga 
finanser, medan andra 
områden inom förvaltningen 
av offentliga finanser endast 
behandlades ytligt. Strategins 
inriktning kritiserades också 
i en studie om förvaltningen 
av offentliga finanser i utvalda 
länder inom det europeiska 
grannskapet samt i  2010 års 
utvärdering av Europeiska 
kommissionens samarbete 
med Ukraina.
30 Efter toppmötet den 19 decem-  
ber 2011 gav kommissions-
ledamoten med ansvar för 
utvidgning och grannskaps-
politik ett icke-officiellt 
dokument till Ukrainas förste 
vice premiärminister. 
Dokumentet innehöll krav på 
vilka åtgärder som krävdes 
inom förvaltningen av 
offentliga finanser för att 
budgetstödet skulle 
återupptas. Bland kraven 
fanns upprättandet av en 
arbetsgrupp för förvaltningen 
av offentliga finanser samt 
utarbetandet av en reform-
strategi och en handlingsplan 
för förvaltningen av offentliga 
finanser.
22 Iakttagelser 
37 
Efter revolutionen på Självständighetstorget vidtog EU ytterligare åtgärder för att 
skärpa sina rekommendationer om kampen mot korruption. Efter undertecknan -
det av associeringsavtalet 2014 angavs i  associeringsagendan för EU-Ukraina från 
2015 flera specifika kortsiktiga prioriteringar. En av de viktigaste prioriteringarna 
var att genomföra det lagstiftningspaket mot korruption som antogs den 14  ok-
tober 2014 samt att upprätta både en nationell byrå för korruptionsbekämpning 
och ett nationellt organ för förebyggande av korruption och se till att de funge-  
rade ändamålsenligt. Det civila samhällets organisationer var mer engagerade 
i dialogen eftersom detta betraktades som avgörande för att minska risken för 
att reformerna mot korruption försenades.
Stödet utformades för att möjliggöra snabba utbetalningar 
men tog inte alltid tillräcklig hänsyn till de reformer som 
skulle utföras
De villkor för förvaltningen av offentliga finanser och kampen mot 
korruption som inkluderades i budgetstödprogrammen och det 
makroekonomiska stödet hade flera brister
38 
Reform av förvaltningen av offentliga finanser är en del av de allmänna villkor 
för budgetstöd32 som måste uppfyllas för att stödet ska betalas ut. Dessa allmän -
na villkor är det enda kravet för de fasta utbetalningarna. För att förvaltningen 
av offentliga finanser ska bedömas positivt måste Ukraina ha gjort tillräckliga 
framsteg i  genomförandet av sin reformstrategi33. Finansieringsöverenskommel -
serna för budgetstödprogrammen i Ukraina var dock inte alltid tydliga när det 
gäller vilka åtgärder, utifrån särskilda milstolpar eller resultat, som krävdes för att 
framstegen skulle bedömas vara tillfredsställande34.
39 
Ett allmänt villkor för förvaltningen av offentliga finanser måste uppfyllas för 
verkställandet av samtliga utbetalningar till förvaltnings- och antikorruptions -
projekt. Utöver detta allmänna villkor innehöll vissa program specifika förvalt -
nings- eller antikorruptionsindikatorer kopplade till de rörliga utbetalningarna. 
Indikatorerna stod för en betydande del (10–20 % totalt) av de relevanta rörliga 
utbetalningarna. Uppfyllandegraden för dessa specifika indikatorer var relativt 
låg, vilket är ett tecken på strategins begränsade mervärde för reformer av för -
valtningen av offentliga finanser (se punkt  50).31 Se OECD:s nätverk för 
korruptionsbekämpning för 
Östeuropa och Centralasien, 
Istanbul Anti-Corruption Action 
plan, Second Round of 
Monitoring, Ukraine, 
Monitoring Report  (korrup -
tionsbekämpningsplan, 
Istanbul, andra övervakning -
en, Ukraina, övervakningsrap -
port), december 2010 ( https://
www.oecd.org/corruption/
acn/istanbulactionplancoun -
tryreports.htm ).
32 De sektorsuppdelade budget-  
stödprogrammen är oftast en 
blandning av fasta och rörliga 
utbetalningar. Fasta utbetal-  
ningar är kopplade till upp-  
fyllandet av allmänna villkor, 
medan rörliga utbetalningar 
dessutom är kopplade till 
framsteg som mäts mot 
specifika indikatorer. De 
allmänna villkoren gäller 
samtliga delutbetalningar och 
omfattar politiska reformer på 
nationell nivå eller sektorsnivå 
(offentlig politik), stabila 
makroekonomiska ramar, 
förvaltning av offentliga 
finanser och, sedan 2012, 
budgettransparens och 
budgetkontroll.
33 Budgetstödprogrammet för 
gränsförvaltning innehåller 
exempelvis ett villkor som 
endast kräver progressiv 
förbättring i  utvecklingen av 
en medelfristig finanspolitisk 
ram. I  budgetstödprogrammet 
Energi II från 2012 finns också 
ett mycket allmänt villkor som 
hänvisar till ett ospecificerat 
program för att förbättra 
förvaltningen av offentliga 
finanser.
34 Se också revisionsrättens sär-  
skilda rapport nr 11/2010, Kom-  
missionens förvaltning av all-  
mänt budgetstöd i AVS-länder 
och länder i Latinamerika och 
Asien  (http://eca.europa.eu ).
23 Iakttagelser 
40 
I de makroekonomiska programmen tillåter inte finansieringsöverenskommelser -
na kommissionen att verkställa utbetalningarna i  proportion till uppfyllandet av 
programvillkoren. Därför tillämpar man en bedömningsmarginal när man tolkar 
villkoren och bedömer i vilken utsträckning de har blivit uppfyllda. Denna margi -
nal visade sig emellertid vara bred i vissa fall (se ruta 2 ):
Det sektorsuppdelade budgetstödet var ofta stort i början trots 
relativt svaga resultat i de strukturella reformerna
41 
Sektorsuppdelade budgetstödprogram var ofta utformade så att en stor del av 
det tilldelade beloppet betalades ut i början av programmet. Stort inledande 
budgetstöd, det vill säga att hela det första fasta beloppet betalades ut och ofta 
omgående, gavs i mellan 31 och 49 % av fallen före 2012 (se tabell 3 ).Ruta 2Flexibilitet vid upprättandet av det makroekonomiska stödets villkor och 
bedömningen av deras uppfyllande
 οVissa av villkoren som gällde förvaltning av offentliga finanser som förhandlades fram för MES I 2013 var 
vagt formulerade, vilket gav en betydande marginal för bedömningen av genomförandet35 (detta gäller 
också de energirelaterade MES I-villkoren, se punkt 70).
 οDessutom innehåller samtliga makroekonomiska stödlån till Ukraina villkor som slår samman flera under -
villkor till ett enda för bedömningen av framsteg. Detta kan försvåra bedömningsprocessen om bara en 
del av det övergripande villkoret är uppfyllt36.
 οNär det gäller villkoren för makroekonomiskt stöd varierade termerna som användes för att bedö -
ma uppfyllandegraden från ett program till ett annat37, och det fanns inga tydliga brytpunkter för 
delbedömningar.
35 Exempel på mycket generella formuleringar i MES I: fortsätta göra framsteg i upprättandet av ett system för offentlig upphandling, lämplig 
ökning av antalet revisioner och kvaliteten på dessa och göra betydande framsteg för att stärka systemet för momshantering.
36 Andra delutbetalningen av MES I – villkor 1, 2, 4 (förvaltningen av offentliga finanser), villkor 11 (energi). MES II – villkor 4 (kampen mot 
korruption). Andra delutbetalningen av MES III – villkor 5 (förvaltningen av offentliga finanser), 6 (kampen mot korruption) och 8 (statligt ägda 
företag). Tredje utbetalningen av MES III – villkor 7 (kampen mot korruption), 13 (energi), 18 (handel) och 19 (rättvisa). Det finns totalt tolv 
sammanslagna villkor, som motsvarar 17 % av samtliga villkor för makroekonomiskt stöd till Ukraina.
37 Uppfyllt (MES I och II), för närvarande uppfyllt (MES I), på det stora hela uppfyllt (MES I och II), delvis uppfyllt – framsteg gjorda (MES II), inte 
uppfyllt men goda framsteg (MES II).
24 Iakttagelser 
42 
De tidiga utbetalningarna av sektorsvist budgetstöd under perioden 2007–2010 
låg visserligen inom gränserna för rekommendationerna i  riktlinjerna för bud -
getstöd38, men de stod i kontrast till de bristfälliga resultaten när det gällde 
genomförandet av politiska reformer i  Ukraina39 (se även figurerna 1  och 2) och 
det relativt svaga uppfyllandet av villkoren för de rörliga utbetalningarna. I  ut-
formningen av de två senaste programmen (Energi II och Regional utveckling), 
där den första fasta utbetalningen är mindre, tas större hänsyn till risken att höga 
fasta utbetalningar minskar incitamenten för att genomföra de reformer som 
krävs för att de följande rörliga utbetalningarna ska betalas ut.38 I riktlinjerna för budgetstödet 
rekommenderas exempelvis 
en blandning av fasta och 
rörliga utbetalningar av det 
sektorsvisa budgetstödet med 
proportionerna 60/40  %, och 
med en högre andel rörliga 
utbetalningar för länder med 
högre risk och sämre 
genomföranderesultat.
39 Baserat på exempelvis årliga 
framstegsrapporter, över-  
vakningsrapporter om externa 
åtgärder och analyser av resultat-  
bedömningsrapporter innan 
det sektorsuppdelade budget-  
stödet betalades ut.Tabell 3Ukraina: Tidiga utbetalningar av sektorsuppdelat 
budgetstöd (ursprungligen anslagna belopp)
Program1TotaltFasta 
utbetalningarRörliga 
utbetalningarFasta 
utbetalningar
i miljoner euro i procent
Energieffektivitet (2008) 63 31 32 49 %
Energi I (2007) 82 40 42 49 %
Miljö (2009) 35 15 20 43 %
Gränsförvaltning (2010) 60 25 35 42 %
Transport (2009) 65 27 38 42 %
Handel (2008) 39 12 27 31 %
Regional utveckling (2013) 50 6,5 43,5 13 %
Energi II (2012) 45 5 40 11 %
1 I beloppen ingår endast budgetstödkomponenten men inte den kompletterande 
stödkomponenten (24 miljoner euro totalt för Energi I, Handel, Energieffektivitet och 
Gränsförvaltning).
Källa:  Europeiska kommissionen.
25 Iakttagelser 
Under 2014  och  2015 var EU-stödet inriktat på möjligheten till 
snabba utbetalningar
43 
För att hantera Ukrainas kritiska betalningsbalans och finansiella ställning har 
det ekonomiska stöd som anslagits sedan 2014 främst bestått av snabbt be -
viljade och snabbt utbetalade bidrag i form av allmänt budgetstöd (avtal om 
statsbyggande) och makroekonomiska stödlån (se tabell 4 ). Makroekonomiska 
stödlån (utbetalningar på 2,21  miljarder  euro) dominerar nu EU:s utbetalning -
ar till Ukraina och överskuggar alla andra former av EU-stöd, även det samlade 
budgetstödet. Denna dramatiska ökning av de makroekonomiska stödlånen 
till Ukraina saknar också motstycke inom GD Ekonomi och finans eftersom det 
kraftigt överstiger deras samlade utbetalningar av makroekonomiskt stöd under 
perioden 2002–2014.
44 
De tidiga utbetalningarna av lån från MES II till Ukraina, tillsammans med mindre 
stränga krav jämfört med MES I, var ett sätt att hantera risken för ekonomisk – 
och i slutändan politisk – kollaps. Dessutom betalade kommissionen ut 250 mil -
joner euro – eller 70 % av avtalet om statsbyggande – i juni 2014, inom en månad 
efter undertecknandet40. Därefter återstod 105 miljoner euro (30 % av totalbe -
loppet) för den rörliga utbetalningen med relativt omfattande villkor (åtta villkor 
och 29 indikatorer).40 Källa:  http://europa.eu/rapid/
press-release_IP-14-676_
en.htm .Tabell 4Ukraina: Snabb utbetalning av makroekonomiskt stöd och 
avtalet om statsbyggande under 2014 och 2015 (uppgifter 
från den 31 december 2015)
StödformProgram  
(årtal för 
undertecknande)TotaltUtbetalat 
2014Utbetalat 
2015Kvar
i miljoner euro
Makro-ekono -
miska stödlånMES I  (2013) 610 360 250 0
MES II (2014) 1 000 1 000 Ej tillämpligt 0
MES III (2015) 1 800 Ej tillämpligt 600 1 200
Totalt MES 3 410 1 360 850 1 200
BudgetstödAvtal om statsbyggande 
(2014)355 250 0 105
Totalsumma 3 765 1 610 850 1 305
Källa:  Europeiska kommissionen.
26 Iakttagelser 
Övervakningen av EU-stödets genomförande har förbättrats
EU och olika internationella organisationer utvärderade 
regelbundet förvaltningen av offentliga finanser och kampen mot 
korruption i Ukraina
45 
Under den granskade perioden utvärderade olika EU-organ och internationella 
organisationer och instrument förvaltningen av offentliga finanser41 och kampen 
mot korruption42 i Ukraina. Läget inom förvaltningen av offentliga finanser och 
kampen mot korruption var också väl känt tack vare de genomförda projekten 
och EU-delegationens årliga förvaltningsrapporter om externa åtgärder. Fram -
stegsrapporterna om den europeiska grannskapspolitiken var också viktiga vid 
utformningen av EU-stödet till Ukraina, även om de inte uttryckligen började 
inriktas på budgettransparens förrän 2015.
Övervakningsramen för budgetstöd har förbättrats, men det 
finns ingen systematisk strategi för oberoende utvärderingar av 
budgetstöd
46 
PEFA-utvärderingarna från 2006 och 2011 var en viktig referens för kommis -
sionens positiva bedömningar av förvaltningen av offentliga finanser. Detta 
trots Ukrainas medelmåttiga resultat i  PEFA-utvärderingarna43 och trots att 
PEFA-utvärderingarna inte utförs tillräckligt ofta för att övervaka användningen 
av EU-medel. Dessutom motsvarar inte PEFA-indikatorerna helt EU-politikens 
fastställda prioriteringar inom förvaltningen av offentliga finanser. Riktlinjerna 
för budgetstöd44 anger fortfarande PEFA som det instrument som i  första hand 
ska användas för utvärdering av förvaltningen av offentliga finanser på hög nivå, 
men sedan 2010 använder kommissionen även sin egen årsrapport om förvalt -
ningen av offentliga finanser för att årligen utvärdera framstegen.
47 
Sedan 2012 har kommissionen också stärkt sina ramar för övervakning av bud -
getstöd genom att skapa en gemensam styrkommitté för budgetstöd för kom -
missionens olika avdelningar och upprätta en ram för riskhantering.41 De huvudsakliga referens-
dokumenten om förvalt-
ningen av offentliga finanser 
var två operativa bedöm-
ningar från GD Ekonomi och 
finans (2009 och 2014), 
EU-delegationens årliga 
rapporter om förvaltningen av 
de offentliga finanserna från 
och med 2010, två PEFA-
utvärderingar som EU utfört 
tillsammans med Världs-
banken (2006 och 2011, se 
punkt 46) samt den Sigma-
utvärdering som offentlig-
gjordes 2011.
42 De huvudsakliga referens-  
dokumenten för kampen mot 
korruption var framstegsrap -
porterna om handlingsplanen 
för viseringsliberalisering från 
och med 2011, 2013 års 
rapport från FN:s drog- och 
brottsbekämpningsbyrå, 
Greco-rapporter, Europarådets 
och OECD:s rapporter, 
undersökningar från Trans-  
parency International och korruptionsbekämpnings-  
planen, Istanbul.
43 I båda PEFA-utvärderingarna 
var förhållandet mellan 
indikatorerna stark (A till B) 
och medelmåttig/svag (C och 
D) cirka 40/60 %, och andelen 
D ökade i rapporten från 2011. 
Några grundläggande pro-  
blem var mängden oredo-
visade statliga transaktioner, 
överblicken över den samlade 
finanspolitiska risken från 
andra offentliga enheter samt 
lönekontrollernas och den 
externa revisionens ända-
målsenlighet. Källa:  Världs-
banken. 2012. Ukraine – Public 
financial management 
performance report  (Ukraina  – 
rapport om resultaten inom 
förvaltningen av offentliga 
finanser). Washington, DC: 
Världsbanken. http://
documents.worldbank.org/
curated/en/2011.1.16461565/
ukraine-public-financial-
management-performance-
report
44 Riktlinjerna för budgetstöd 
från 2007 och 2012.
27 Iakttagelser 
48 
Vi kunde konstatera att EU:s budgetstöd till Ukraina inte utvärderas systematiskt. 
Kommissionen kan upprätta en utvärderingsram i  finansieringsöverenskommel -
sen för varje program. Kommissionen planerade halvtidsöversyner för endast tre 
sektorsuppdelade budgetstödprogram i  Ukraina: Energi I, Energieffektivitet och 
Gränsförvaltning. Ingen slutlig efterhandsutvärdering gjordes, men utvärdering -
en av de samlade budgetstödåtgärderna i Ukraina slutfördes 201445.
Kommissionen höll inne utbetalningar av EU-stödet, vilket ledde 
till ökad prioritering av förvaltningen av offentliga finanser
49 
Utbetalningarna av budgetstödet hölls inne som en sista utväg i ett försök att 
lyfta fram EU:s prioriteringar inom förvaltningen av offentliga finanser, vilket visa -
de sig vara effektivt. Kommissionen använde denna sista utväg två gånger under 
2011. Under 2014 och 2015 senarelades även utbetalningar av makroekonomiskt 
stöd för att säkerställa att vissa programvillkor uppfylldes på ett tillfredsställande 
sätt (se ruta 3 ).45 IBF International Consulting, 
Evaluation and Budget Support 
Operations in Ukraine, Final 
Evaluation Report  
(Utvärderings- och budget-
stödåtgärder i Ukraina, slutlig 
utvärderingsrapport), sep-  
tember 2014.Ruta 3Exempel på att utbetalningar hölls inne i syfte att påskynda reformer
 οI februari 2011 avbröts utbetalningarna för samtliga budgetstödprogram som en reaktion på att den inter -
nationellt godkända upphandlingslagen från 2010 inte antogs. Avbrottet upphörde i  september 2011 efter 
det att Ukrainas parlament i juli 2011 hade antagit en lag om offentlig upphandling som bedömdes vara 
förenlig med internationell god praxis.
 οI december 2011 avbröts alla utbetalningar av budgetstöd som begärts under 2011 för att komma till 
rätta med det avstannade samarbetet mellan EU och Ukraina och den långvariga avsaknaden av trovärdig 
reformstrategi för förvaltningen av offentliga finanser. Den 27  november  2013 verkställdes de uppskjutna 
utbetalningarna av budgetstödet (nio utbetalningar på sammanlagt 87,9 miljoner euro) efter det att Ukrai -
na officiellt hade antagit en tillfredsställande strategi och handlingsplan för reformering av förvaltningen 
av offentliga finanser.
 οKommissionen hade svårt att se tillfredsställande framsteg när det gällde villkoren för utbetalningarna 
av makroekonomiskt stöd under 2014 och 2015. Den slutliga utbetalningen av MES I senarelades därför 
till april 2015. Den andra utbetalningen av MES II senarelades också till december 2014 när kommissionen 
kunde se tillräckliga framsteg från Ukrainas sida.
28 Iakttagelser 
Resultaten av EU-stödet är fortfarande instabila
De ukrainska myndigheternas ovilja och bristfälliga framsteg 
i reformerna påverkade uppfyllandet av de specifika villkoren för 
förvaltning av offentliga finanser och kampen mot korruption, 
vilket försenade budgetstödets genomförande
50 
Under större delen av den granskade perioden brast Ukraina i  uppfyllandet av 
budgetstödprogrammens allmänna och specifika villkor för förvaltningen av 
offentliga finanser och kampen mot korruption. Detta var i första hand ett tecken 
på de ukrainska myndigheternas ovilja att genomföra konkreta förvaltningsrefor -
mer. De första utbetalningarna senarelades vid flera tillfällen, ofta på grund av att 
de allmänna villkoren för förvaltningen av offentliga finanser inte hade uppfyllts 
(se punkt  49). Utbetalningstakten för de rörliga utbetalningar som var underställ -
da specifika villkor för förvaltningen av offentliga finanser och kampen mot kor -
ruption varierade från 67 % i programmet Energi I till endast 25 % i programmen 
Energieffektivitet och Gränsförvaltning. I  programmen med flera rörliga utbetal -
ningar hade den andra utbetalningen i  allmänhet en lägre uppfyllandegrad än 
den första, vilket också var ett tecken på att reformprocessen gick trögt.
51 
Reformtakten dras också ned av att Ukrainas myndigheter kanaliserar medlen 
från EU:s sektorsuppdelade budgetstöd genom en fond som ligger utanför bud -
geten. Medlen från budgetstödet behandlas som intäkter i en särskild fond och 
betalas ut med hjälp av ett utdraget förfarande i elva olika steg. För den första ut -
betalningen av Energi I  tog det två år att genomföra förfarandet. Detta kritisera -
des både i halvtidsöversynen av Energi I-programmet och i 2014 års utvärdering 
av budgetstödprogrammen i  Ukraina. Enligt den sistnämnda utvärderingen hade 
endast omkring hälften av det utbetalade budgetstödet överförts för budget-  
genomförande i  mitten av 2014.
De flesta villkoren för förvaltning av offentliga finanser i det 
makroekonomiska stödet bedömdes som i stort sett uppfyllda, 
trots bristande genomförande
52 
I avsnittet om förvaltningen av offentliga finanser i MES I och II bedömde kom -
missionen att hälften av villkoren i stort sett var uppfyllda och att endast ett 
villkor inte var uppfyllt. För att kunna betala ut stödet utnyttjade kommissionen 
emellertid sin bedömningsmarginal och bedömde flera villkor för förvaltningen 
av offentliga finanser positivt trots att genomförandet i praktiken var bristfälligt 
(se ruta 4 ).
29 Iakttagelser 
Ukrainas regering uppnådde ett antal lagstiftningsmål i fråga 
om förvaltningen av offentliga finanser men många långsiktiga 
problem kvarstår
53 
Kommissionen anser i  allmänhet att 2013 års reformstrategi och handlingsplan 
för förvaltningen av offentliga finanser var de viktigaste framstegen på området 
under den granskade perioden46. Finansministeriet har visat relativt stort engage -
mang för strategin. Det krävs emellertid fortsatt politiskt åtagande från Ukrainas 
sida för att reformerna ska bli varaktiga och strategin synlig och relevant. I figur 1  
ges en översikt över utvecklingen på de olika områdena inom förvaltningen av 
offentliga finanser under den granskade perioden.
54 
Trots att villkoren knutna till EU:s och andra biståndsgivares stöd inte var helt 
uppfyllda antogs ett antal lagstiftningsbeslut med koppling till förvaltningen av 
offentliga finanser mellan 2010 och 2012. Ukrainas regering arbetade emellertid 
inte tillräckligt hårt för att lagstiftningsbesluten skulle tillämpas korrekt. Den 
tillhörande nationella lagstiftningens kvalitet var bristfällig, otillräckliga medel 
anslogs och kontroversiella och regressiva lagändringar genomfördes. Den ome -
delbara tillämpningen misslyckades därför i allmänhet. Det var extra svårt att på -
skynda reformer av förvaltningen av offentliga finanser under den här perioden 
eftersom det inte fanns någon strukturerad strategi för den typen av reformer 
förrän 2013 (se punkt  34).46 Utifrån intervjuer med 
kommissionens personal och 
årliga framstegsrapporter.Ruta 4Exempel på brister i uppfyllandet av villkoren för förvaltning av offentliga finanser 
vid makroekonomiska stödlån
Andra utbetalningen av MES I:
 οVillkor 2: Antimonopolkommittén inledde visserligen sin verksamhet, men kommitténs budget för 2015 var 
osäker och det finns fortfarande risk för att resurserna kommer att begränsas avsevärt.
 οVillkor 4: En strategi för utbildning av internkontrollansvariga hade visserligen antagits för samtliga förvalt -
ningsnivåer, men strategin hade svagheter (den var inte tillräckligt genomarbetad, bristfälligt utformad, 
saknade en specifik tidsram, hade ingen information om finansieringen, inga kvantitativa kriterier och svag 
koppling till reformer av förvaltningen av offentliga finanser). Ett internt revisionsintyg hade inte införts.
Andra utbetalningen av MES II:
 οVillkor 1: Ett betydande antal upphandlingsorgan och upphandlande myndigheter publicerade sina upp -
handlingsplaner i tid, men majoriteten av dem var inte tillräckligt genomarbetade. Dessutom var kopp -
lingen mellan upphandlingsbehoven och statsbudgeten tveksam med tanke på att statsbudgeten för 2015 
antogs så sent (den 29 december 2014).
30 Iakttagelser Figur 1Utvecklingen när det gäller förvaltningen av offentliga finanser 2010–2015
Förvaltning av 
offentliga finanser, 
olika områdenUtveckling av förvaltningen av offentliga finanser 2010–2013Utveckling av förvaltningen av 
offentliga finanser 2014–2015Förbättringar Utmaningar/brister
Offentlig upphandling •2010/2011 – nya, relativt 
progressiva upphandlingslagar
 •2010  – antimonopolkommittén 
bildas •Kontroversiella och regressiva 
lagändringar krävde resolut 
ingripande från EU.
 •Antimonopolkommittén saknade 
medel. •Ny lag om offentlig upphandling, 
antalet undantag sjönk och 
mängden icke-konkurrensutsatta 
upphandlingar minskade.
 •Antimonopolkommittén inledde 
sitt arbete, men med betydande 
begränsningar och osäker budget.
Skatteförvaltning  •2010  – ny skattelagstiftning •Biståndsgivarna och 
näringslivet ansåg att den nya 
skattelagstiftningen var av bristande 
kvalitet. •Ny reform av skattesystemet.
 •Momsskulderna har minskat, men 
riskerar fortfarande att öka.
 •Elektronisk momshantering infördes 
2015.
Intern finansiell 
kontroll inom den 
offentliga sektorn 
(PIFC) •Lagförslag tillgängligt 2008
 •2011 – rättslig grund för 
PIFC -standarder
 •2012  – etiska regler/metod-  
rekommendationer
 •Från 2012  – internrevisionsenheter 
vid ministerier och andra statliga 
organisationer •Genomförandet av PIFC -
lagstiftningen sköts upp flera 
gånger. •PIFC -bestämmelserna förtydligades 
ytterligare, men var inte helt 
förenliga med EU:s PIFC-standarder.
 •En ny strategi för utbildning av 
statligt anställda med ansvar för 
intern kontroll och revision.
Ukrainas 
revisionsmyndighet •2010 – Den ukrainska 
revisionsmyndighetens 
behörighetsområde minskades 
markant genom uteslutandet av 
intäkter. •Den ukrainska revisions-
myndighetens behörighets-  
område utökades till att åter 
omfatta intäkter.
 •Den nya lagen utökade den 
ukrainska revisionsmyndighetens 
behörighetsområde till statligt ägda 
bolags transaktioner med staten.
 •Personalnedskärningar från 550 till 
386 anställda.
Budgettransparens •Missade tidsfrister och inga 
offentliga samråd för 2015 års 
statsbudget.
Budgetlagstiftning  •2010 – ny budgetlagstiftning  •Anses ha flera brister. •Budgetlagstiftningen ändrades med 
fokus på budgetdecentralisering.
 •Tre sociala fonder utanför budgeten 
konsoliderades.
Källa:  Europeiska revisionsrätten.
31 Iakttagelser 
55 
Det gjordes en nysatsning på reformer 2014 och 2015, främst genom en rad nya 
lagstiftningsbeslut som följdes av synliga förbättringar i  förvaltningen av offentli -
ga upphandlingar, intäktsförvaltning och förfaranden för statsbudgeten. När det 
gäller offentlig upphandling till exempel började antalet undantag och andelen 
kontrakt som tilldelats utan konkurrens att minska 2014. Ukrainas regering utar -
betade och började genomföra en strategi för att reformera intäktsförvaltningen 
i samarbete med IMF. År 2015 vidtog man dessutom inledande åtgärder för att gå 
över till resultatbaserad budgetering och planering på medellång sikt.
56 
Ett stort framsteg när det gäller budgetkontroll var antagandet av en ny lag om 
Ukrainas revisionsmyndighet (Ukrainas högre revisionsorgan) som trädde i  kraft 
den 9 augusti 2015. Revisionsmyndighetens mandat utökades för att uppfylla 
EU:s, Världsbankens och andra biståndsgivares krav. Paradoxalt nog innebär 
lagen om Ukrainas revisionsmyndighet även en åtstramning av organisationens 
resurser47.
57 
Trots de framsteg som gjorts sedan 2014 återstår ett flertal långsiktiga problem, 
nämligen risken för bakslag (till exempel i fråga om undantag från offentlig upp -
handling och budgettransparens), otillräckliga medel till antimonopolkommittén, 
risken för högre momsskulder samt brister i  PIFC-strategin.
Betydande åtgärder för att bekämpa korruption vidtogs först  
efter revolutionen på Självständighetstorget, men anti-
korruptionsramen behöver stärkas ytterligare och det behövs 
påtagliga resultat.
58 
I figur 2  anges EU:s huvudsakliga åtgärder under den granskade perioden för att 
hjälpa Ukraina upprätta sin juridiska och institutionella ram för bekämpning av 
korruption.47 Den ukrainska revisions-
myndighetens resurser var en 
central fråga som kommissio-
nen diskuterade med Ukrainas 
myndigheter i januari 2015, 
före beslutet att verkställa den 
tredje utbetalningen av MES I. 
Enligt lagen om Ukrainas 
revisionsmyndighet skulle 
organisationens resurser 
minskas genom införandet av 
ett tak för antalet anställda 
(högst 250 anställda). Taket 
höjdes betydligt (jämfört med 
det ursprungliga förslaget) till 
386 anställda i den slutliga 
versionen av lagen, efter det 
att kommissionen ingripit när 
den granskade genomföran-
det av villkoren för makro-
ekonomiskt stöd.
32 Iakttagelser Figur 2Den viktigaste utvecklingen när det gäller kampen mot korruption i Ukraina, 
2006–2015
EU-åtgärder Lagstiftningsbeslut och institutionella förändringar Anmärkningar
2015  
2014 •Villkoren för MES II och III
 •Avtal om statsbyggande
 •Europeiska unionens 
rådgivande uppdrag för reform 
av den civila säkerhetssektorn 
(EUAM)
 •Stödgruppen för Ukrainas stöd 
till justitieministeriet
 •Pågående handlingsplan för 
viseringsliberalisering •Upprättandet av en specialiserad åklagarmyndighet för 
bekämpning av korruption (november 2015).
 •Lagar som stärker den rättsliga ramen för återvinning av 
tillgångar (november 2015).
 •Lagar om förebyggande och motverkande av politisk 
korruption och finansiering av politiska partier (oktober 
2015).
 •Samordningsorgan: nationella rådet för 
korruptionsbekämpningspolitik (oktober 2014)
 •Upprättande av ett lagstiftningspaket mot korruption 
(oktober 2014): 1) strategi för bekämpning av korruption 
2014–2017 , 2) Ukrainas nationella antikorruptionsmyndighet 
och 3) Ukrainas nationella organ för förebyggande av 
korruption.
 •Straffrättslig lag om korruption (juni 2014). •Regeringen blockerade 
lagen om förebyggande av 
korruption i  nio månader.
 •Resultaten är i linje med 
prioriteringarna för kampen 
mot korruption i 2015 års 
associeringsagenda.
 •För att lagarna ska få 
långsiktiga effekter krävs att 
de verkligen tillämpas.
2013  
2012 •Pågående handlingsplan för 
viseringsliberalisering •Flera lagändringar, exempelvis när det gäller brott kopplade 
till korruption och konfiskering av medel som härrör från 
korruption. •Vissa framsteg i arbetet med 
att harmonisera kampen mot 
korruption med internationella 
standarder.
2011 •Handlingsplan för 
viseringsliberalisering
 •Budgetstödprogram för reform 
av den offentliga förvaltningen •En antikorruptionslag antogs i april 2011 (som delvis ersatte 
det antikorruptionspaket som upphävdes i  december 2010).
 •Budgetstödprogrammet för reform av den offentliga 
förvaltningen genomfördes inte  eftersom den nödvändiga 
lagstiftningen om offentligt anställda inte motsvarade EU:s 
grundläggande principer. •Antikorruptionslagarna 
var inte helt förenliga med 
internationella standarder.
 •Budgetstödprogrammet 
avvecklades 2013.
2010 •Villkor för MES I
 •Projektstöd till reform av 
den rättsliga sektorn – 
komponent 5: rättsväsendets 
oberoende och komponent 6: 
förebyggandet av och kampen 
mot korruption
 •Budgetstödprogrammet 
Gränsförvaltning •Antikorruptionsstrategi 2014–2017 .
 •Stöd till upprättandet av Ukrainas nationella 
antikorruptionsmyndighet sedan 2014.
 •Otillräckliga resultat från programmet Gränsförvaltning 
(inga framsteg har uppvisats när det gäller korruptionsnivån på 
ministeriet för intäkts- och skattefrågor).Försenat genomförande:
 •MES I inleddes 2014.
 •Projektstödet till reformer av 
rättsväsendet lanserades 2013.
2009–2006 •Tacis-projektet mot korruption 
2006Resultat kopplade till
 •upprättandet av en strategisk och institutionell ram mot 
korruption,
 •ökad kapacitet för förebyggande av korruption,
 •stärkt lagstiftning mot korruption. •Små effekter på grund 
av att det befintliga 
antikorruptionspaketet 
upphävdes av det nya 
parlamentet i  december 2010.
Källa:  Europeiska revisionsrätten.
33 Iakttagelser 
59 
Kampen mot korruption stod på agendan för dialogen mellan EU och Ukraina (se 
punkterna  35–37) men beaktades sällan i  stödprogrammen före 2010. Det alltför 
ambitiösa48 Tacis-projektet (tekniskt stöd till de nya oberoende staterna och 
Georgien) mot korruption i Ukraina från 2006 inleddes efter den orange revolu -
tionen men hade minimal effekt eftersom det första lagstiftningspaketet mot 
korruption som antogs 2009 upphävdes av Ukrainas parlament av politiska skäl 
i december 201049.
60 
Från och med 2011 har EU drivit på lagstiftningsreformer genom att inkludera 
riktmärken i  den handlingsplan för viseringsliberalisering som erbjöds till Ukraina 
i december 2010. Den lagstiftning mot korruption som antogs i april 2011 och 
efterföljande lagändringar under 2012  och  2013 var en positiv utveckling efter -
som Ukrainas lagstiftning mot korruption anpassades i  enlighet med rekommen -
dationerna från kommissionen och Greco. Men även om betydande framsteg 
hade uppnåtts 2013 behövdes ytterligare förbättringar för att fullborda ramen 
för korruptionsbekämpning50. Kommissionen uppmärksammade särskilt Ukrainas 
bristfälliga lagstiftningsprocess och påpekade att det saknades en övergripan -
de reformstrategi51. De institutioner för korruptionsbekämpning som fanns före 
2014, det vill säga den nationella kommittén för korruptionsbekämpning och 
regeringens representant för korruptionsbekämpningspolitik, hade inte fungerat 
och kunde inte utföra sitt uppdrag ordentligt.
61 
Under 2014 inledde Ukrainas regering ett nära samarbete med det civila sam -
hället om en lagstiftning mot korruption. Viktiga lagar antogs 2014 och 2015. 
Framstegen på det rättsliga och institutionella området fortsatte i december 
201552. Ett annat framsteg var bildandet av nya institutioner 2014 och 2015, det 
vill säga antikorruptionsmyndigheten53, den specialiserade åklagarmyndigheten 
för bekämpning av korruption med ansvar för antikorruptionsmyndighetens 
utredningar, det nationella organet för förebyggande av korruption samt det 
nationella rådet för bekämpning av korruption.
62 
År 2015 ansåg kommissionen och OECD att Ukrainas ram för bekämpning av 
korruption var väl anpassad till internationella standarder och EU:s riktmärken. 
Samtidigt behövde ytterligare resultat uppnås för att göra ramen ändamålsenlig, 
bland annat följande54:
— Tillräckliga resurser måste anslås för att se till att de korruptionsbekämpande 
institutionerna fungerar väl och att strategin för bekämpning av korruption 
och den tillhörande handlingsplanen genomförs.48 Baserat på övervaknings-  
rapporter.
49 OECD, Anti-corruption reforms 
in Ukraine, Monitoring of the 
Istanbul Anti-corruption Action 
Plan  (reformer mot korruption 
i Ukraina, korruptionsbekämp -
ningsplanen, Istanbul), mars 
2015, s. 17. Det första lagstift-  
ningspaketet mot korruption 
bestod av 1) lagen om prin-  
ciper för att förebygga och 
motverka korruption och 2) 
lagen om juridiska personers 
straffrättsliga ansvar vid 
korruptionsbrott och 3) lagen 
om ändring av vissa av 
Ukrainas rättsakter i fråga om 
ansvarsskyldighet vid 
korruptionsbrott.
50 COM(2013) 809 final av den 
15 november 2013, s. 11, Tredje 
rapporten om Ukrainas 
genomförande av 
handlingsplanen om 
viseringsliberalisering .
51 Ibid, s. 14.
52 SWD(2015) 705 final av den 
18 december 2015, s. 6, Sixth 
progress report on the 
implementation by Ukraine of 
the Action Plan on Visa 
Liberalisation  (Sjätte 
framstegsrapporten om 
Ukrainas genomförande av 
handlingsplanen om 
viseringsliberalisering).
53 Ukrainas antikorruptions-
myndighet är ett utredande 
organ som arbetar mot 
korruption bland offentliga 
tjänstemän på hög nivå samt 
korruption som inbegriper 
betydande mutor, även om 
ingen tjänsteman på hög nivå 
är inblandad. Antikorruptions-
myndigheten är formellt sett 
en statlig brottsbekämpande 
myndighet och står inte under 
regeringens kontroll.
54 Se SWD(2015) 705 final och 
OECD, Monitoring of the 
Istanbul Anti-corruption Action 
Plan  (Övervakning av korrup-  
tionsbekämpningsplanen, 
Istanbul), uppdatering av 
framstegsrapporten, 
7–9 oktober 2015.
34 Iakttagelser 
— Den rättsliga ramen måste förbättras ytterligare för att säkerställa att den 
specialiserade åklagarmyndigheten för bekämpning av korruption är helt 
oberoende och behåller sin fulla integritet.
— Bestämmelserna om det nationella kontoret för återvinning av tillgångar och 
kontoret för förvaltning av tillgångar måste förbättras.
— De specifika uppgifterna för att bekämpa korruption måste tydliggöras 
och samordnas för institutioner som Ukrainas säkerhetstjänst och Ukrainas 
revisionsmyndighet.
— Det nationella rådet för bekämpning av korruption måste stå för en effektiv 
övervakning och samordning.
63 
De huvudsakliga utmaningarna, förutom att skapa lämpliga strukturer, är den 
faktiska tillämpningen av lagar och rättsväsendets oberoende. I  slutet av 2015 
hade den politiska vilja att bekämpa korruption som regeringen uttryckte efter 
revolutionen på Självständighetstorget ännu inte gett några övertygande resul -
tat i form av utredningar av och sanktioner för korruption på hög nivå. Sakkunni -
ga påpekar att kampen mot korruption i Ukraina hindrades av att de verkställan -
de institutionerna inte var tillräckligt oberoende i  förhållande till regeringen och 
av att oligarkerna hade inflytande över de politiska partierna55. Ukrainas utebliv -
na resultat när det gäller korruption på hög nivå äventyrar landets internationella 
stimulanspaket56.55 Se exempelvis National 
Integrity System Assessment 
Ukraine 2015 (bedömning av 
det nationella integritets-
systemet i Ukraina 2015), 
Transparency International, 
2015, som framställdes som en 
del av det EU-finansierade 
projektet National Integrity 
System Assessment in the 
European Neighbourhood East 
region  (Utvärdering av det 
nationella integritetssystemet 
i den europeiska grann-
skapens östra region).
56 Se exempelvis uttalande av 
Christine Lagarde, Inter-
nationella valutafondens 
verkställande direktör (IMF), 
pressmeddelande nr  16/50, 
10 februari 2016.
35 Iakttagelser 
Del II – Ändamålsenligheten i EU-stödet i fråga om 
förbättrad förvaltning inom gassektorn och 
tryggandet av EU:s gasförsörjning via Ukraina
64 
Vi undersökte huruvida dialogen mellan EU och Ukraina tog upp gas och energi-  
effektivitet på ett ändamålsenligt sätt, huruvida EU-stödet till att förbättra 
förvaltningen inom gassektorn och trygga EU:s gasförsörjning via Ukraina var 
lämpligt utformat och övervakat och huruvida det ledde till konkreta och håll -
bara resultat. Vi utvärderade olika aspekter av förvaltningen inom gassektorn 
gentemot EU:s mål om att utveckla en konkurrenskraftig, öppen och inklude -
rande gasmarknad i  enlighet med EU:s regler och standarder57. Detta omfattade 
konsumentupplysning och konsumentskydd, pristransparens, allmännyttiga fö -
retags ansvarsskyldighet, öppen rapportering om gasmarknaden och främjande 
av energieffektivitet. Det huvudsakliga underlag som användes för våra resultat 
och diskuterades med granskningsobjekten var EU:s och Ukrainas gemensam -
ma rapporter om genomförandet av samförståndsavtalet om energisamarbete, 
rådets slutsatser, Europaparlamentets betänkanden, kommissionens strategi- och 
planeringsdokument samt kommissionens förvaltningsrapporter. Rapporter från 
externa källor som Internationella energiorganet, Oxford Institute for Energy Stu -
dies, Världsbanken, IMF och det civila samhällets organisationer användes också.
Inkonsekventa åtaganden och reformstrategier försvårade 
dialogen mellan EU och Ukraina fram till nyligen
Dialogen om gassektorn var omfattande men endast delvis 
ändamålsenlig
65 
Det samförståndsavtal om energisamarbete som undertecknades av EU och 
Ukraina 2005 innehåller färdplaner och lyfter fram de största energiutmaningar -
na58 i Ukraina. Vi anser att det är ett stort framsteg att Ukraina blev en fördrags -
slutande part i  fördraget om energigemenskapen59 i februari 2011. Dessutom har 
landet sedan 2014 gjort insatser för att fullgöra sina fördragsenliga åtaganden, 
framför allt genom att införliva EU:s tredje lagstiftningspaket om energi60, som är 
en prioriterad del av energisamarbetet mellan EU och Ukraina.57 Enligt första kapitlet i avsnitt 
V av associeringsavtalet.
58 Bland annat prisreformer, 
sociala säkerhetsnät, 
energieffektivitet, energi-
diversifiering och moder-
nisering av infrastrukturer 
inom gassektorn.
59 Fördraget om energi-
gemenskapen under-
tecknades 2006. Parterna  
åtar sig att liberalisera sina 
energimarknader och införliva 
EU:s centrala rättsakter på 
områdena elektricitet, gas, 
miljö och förnybar energi.
60 Den senaste omgången 
EU-lagstiftning om energi-
marknaden, det tredje 
paketet, genomfördes 2009 
i EU för att förbättra den inre 
energimarknadens funktion 
och lösa strukturella problem.
36 Iakttagelser 
66 
Fram till 2014 var högnivådialogen om energisamarbete mellan EU och Ukraina 
inte helt ändamålsenlig när det gällde att omstrukturera gassektorn. Detta be -
rodde på att det saknades ett verkligt åtagande från Ukrainas sida. Många liknan -
de problem uppstod under perioden 2007–2015, och det gjordes endast begrän -
sade framsteg med att modernisera systemet för gastransitering. Kommissionens 
ansträngningar för att få upp Ukrainas energipriser till ekonomiskt försvarbara 
nivåer eller minska underskottet i  Naftogaz misslyckades under perioden 2007–
2013. Kommissionen lyckades dock undvika större störningar i  EU:s gasförsörj -
ning under 2014 och 2015 trots krisen mellan Ukraina och Ryssland (se punkt 68).
Dialogen om gassektorn påverkades negativt av de skilda 
åsikterna bland EU:s intressenter och Ukrainas vacklande 
engagemang
67 
Det fanns skilda åsikter bland medlemsstaterna och mellan medlemsstater och 
kommissionen när det gällde prioriteringarna för att trygga EU:s gasförsörj -
ning via Ukraina och behovet av akuta åtgärder. Därför var det svårt att anta en 
gemensam ståndpunkt om dessa prioriteringar, trots kommissionens försök. 
EU:s kommunikation på hög nivå framhöll tydligt den strategiska aspekten av 
Ukrainas gastransitering. Samtidigt var kommunikationen otydlig i  fråga om hur 
Ukrainas pålitlighet som transitland påverkades av den instabila ekonomiska och 
finansiella situationen, både i landet och i det statliga energibolaget Naftogaz – 
en situation som förvärrades av den systematiska korruptionen inom gassektorn.
68 
Gastransiteringen via Ukraina är enormt viktig för gasförsörjningen i  centrala, 
södra och östra Europa och har även betydande ekonomiska, finansiella och 
sociala konsekvenser för Ukraina. EU reagerade snabbt när Gazprom stoppade 
gasleveranserna till Ukraina under 2014 och det uppstod ett potentiellt säker -
hetshot mot gastransiteringen via Ukraina. EU erbjöd alternativa lösningar för 
gasförsörjning till Ukraina genom att underlätta omvända flöden och stödja nya 
sammanlänkningar för att säkerställa en fortsatt transitering genom landet.
69 
Den fortsatta avsaknaden av en tillräckligt stabil energistrategi för Ukraina (ut-
över Ukrainas funktion som transitland) och den vacklande politiska viljan gjorde 
det svårare för kommissionen att anta en konsekvent strategi för gasdialogen 
mellan EU och Ukraina i en komplex geopolitisk miljö.
37 Iakttagelser 
Villkoren för EU-stödet var från början oprecisa
70 
Vissa villkor i budgetstödprogrammet Energi I från 2007 var inte tillräckligt pre -
cisa för att undvika tolkningskonflikter med de ukrainska myndigheterna61. På 
grund av de oprecisa villkoren och det faktum att programmet endast tillät tre 
olika slutförandegrader för uppfyllandet av villkoret (0, 50 eller 100 %) var kom -
missionen ibland tvungen att gå Ukraina tillmötes i  sina bedömningar62. På grund 
av akuta makroekonomiska och politiska hänsynstaganden var många av de 
energivillkor som kommissionen och de ukrainska myndigheterna kom överens 
om i MES I också allmänt formulerade63.
EU-stödet saknade data av hög kvalitet fram till 2014
71 
Det är ytterst viktigt att ha tillgång till användbara och pålitliga data, även vid 
ogynnsamma förhållanden, för att kunna fatta välgrundade och evidensbaserade 
beslut. Fram till 2014 var det svårt att få tillgång till användbara och pålitliga data 
om bland annat följande:
— Dagliga gasflöden genom Ukraina.
— Regelbundna uppgifter om de avgifter för gastransitering som faktiskt samla -
des in av Ukraina64.
— En omfattande statistiköversikt över faktiska höjningar av avgifterna för gas 
och värme.
Vissa förbättringar konstaterades 2014 i  fråga om kommissionens tillgång till data om 
gastransitering via Ukraina, och sedan 2015 lämnar den systemansvarige för överfö -
ringssystemet i  Ukraina information online om de dagliga gastransiteringsflödena.
72 
EU:s och Ukrainas gemensamma årliga framstegsrapporter om genomförandet av 
2005 års samförståndsavtal om energi blev ett värdefullt forum för regelbunden 
politisk dialog om viktiga energiutmaningar. Vi konstaterade dock att de inte var 
tillräckligt kritiska och inte helt återspeglade kommissionens perspektiv.
EU-stödet fram till 2014 hade begränsad inverkan på 
gassektorn
73 
Fram till början av 2015 lyckades EU-stödet inte skapa något genombrott i Ukrai -
nas gassektor65, men betydande milstolpar/framsteg har uppnåtts/gjorts sedan 
dess (se även figur 3 ).61 Se exempelvis villkoret om att 
det skenbara underskottet 
avseende skatter och avgifter 
inom energisektorn inte ska 
öka jämfört med 2006. 
Kommissionen och de 
ukrainska parterna tolkade 
villkoret olika och föreslog en 
uppfyllandegrad på 0 
respektive 100 %.
62 Exempelvis för indikator 6 
(slutförande av finansierings-  
överenskommelserna för 
prioriterade infrastruktur-  
projekt med internationella 
finansinstitut), indikator 5.3 
(presentation för driftsättning -
en av gasmätningslinjen i det 
regionala mätcentrumet 
i Bojarka) samt indikator 8 
(pilotprojekt för utformning 
och uppförande av en 
internationell gasmätnings-  
station vid en ingångspunkt 
till Ukrainas system för gas-  
transitering).
63 Följande är exempel på detta: 
betydligt öka Naftogaz totala 
uppsamlingsgrad, uppnå 
betydande framsteg 
i genomförandet av Ukrainas 
åtaganden enligt fördraget 
om energigemenskapen, göra 
betydande framsteg mot att 
uppnå förenlighet med EITI 
(utvinningsindustrins initiativ 
för ökad öppenhet), 
målmedvetet stärka det 
sociala säkerhetsnätet och 
avsevärt öka användningen av 
enskilda gasmätare.
64 De insamlade avgifterna kan 
beräknas, men endast på 
teoretisk väg med hjälp av en 
formel baserad på avtalen om 
gastransit.
65 Som ett exempel på detta 
uppfylldes villkoren för EU:s 
budgetstöd till energisektorn 
(Energi I och Energieffektivitet) 
endast delvis, med en upp-  
fyllandegrad på 59 %. Kom-  
missionen och de ukrainska 
myndigheterna var i flera fall 
oeniga om de faktiska upp-  
fyllandegraderna.
38 Iakttagelser Figur 3Utvecklingen inom energi- och gassektorn i Ukraina, 2007–2015
Områden/underområden Utveckling 2007–2013 Utveckling 2014–2015 Anmärkningar
a) Reform av 
gassektornLagstiftningen 
om gas •Gradvisa framsteg utan 
genombrott.
 •Ukrainas ökade integration 
på EU:s energimarknad får 
en nystart genom landets 
anslutning till fördraget om 
energigemenskapen. •Antagande av en omfattande 
handlingsplan för en reform 
av gassektorn (mars 2015) och 
den ukrainska gaslagen av april 
2015. •År 2015 var en positiv vändpunkt 
i reformeringen av gassektorn. 
Efter gaslagen av april 2015 
inleddes förberedelserna inför 
uppdelningen av Naftogaz 
i enlighet med EU:s tredje 
energipaket.
Gas- och 
värmepriser •Otillräckliga ökningar mellan 
2007 och 2013 (trots krav från 
EU och IMF). •Priserna på allmännyttiga 
tjänster ökade markant. •Ytterligare betydande ökningar 
av gaspriserna i april 2016.
 •Ingen minskning av Naftogaz 
underskott. •Naftogaz underskott minskade 
avsevärt under 2015. •Naftogaz underskott bör vara 
borta senast 2017.
Det sociala 
säkerhetsnätet •Misslyckade försök att upprätta 
ett stabilt system för att 
kompensera de fattigaste 
medborgarna för ökade 
energipriser. •Socialförsäkringssystemet 
förbättrades för att uppväga 
de stora ökningarna av 
energipriserna under 2015. •Ersättningssystemet behöver 
fortfarande bli stabilare.
Mätning längs 
hela gas-  
försörjnings-
kedjan •Betydande framsteg med att 
installera gasmätare i  enskilda 
hushåll. •I 2015 års handlingsplan för 
reformering av gassektorn finns 
mål om att förbättra mätningen 
över hela gaskedjan. •Installationen av gasmätare för 
alla återstående hushåll som 
saknar mätare och minst en 
värmemätare per byggnad ska 
vara slutförd senast i april 2017.
b) Energieffektivitet •Inte en prioritering i  Ukrainas 
energireformprogram (trots 
kommissionens ansträngningar). •Viss positiv utveckling den 
senaste tiden (nya EU-projekt 
och program med EU-stöd). •Fler insatser på det här området 
sedan 2015.
c) Modernisering av 
gastransitsystemet •Ingen modernisering har utlösts 
av EU-stödet (lånevillkoren 
uppfylldes inte av de ukrainska 
parterna). •Det inledande arbetet för att 
uppdatera ledningarna börjar 
2016 (finansieringen garanteras 
delvis av EU). •Gazprom hotar att avsluta 
Ukrainas transitering av rysk 
gas 2019.
d) Tryggad gasförsörjning via 
Ukraina •Krissituationer 2005–2006 
och 2009. •Svårigheter 2014–2015, 
men gastransiteringen och 
leveranserna upprätthölls 
tack vare EU:s insatser (via 
sammanlänkningar, omvända 
flöden och medling med 
Gazprom och Naftogaz). •Andra rivaliserande 
transiteringsprojekt försöker att 
kringgå Ukraina.
 •Bättre förvaltning inom 
gassektorn och ökad integration 
på EU:s energimarknad.
Källa:  Europeiska revisionsrätten.
39 Iakttagelser 
a) Reformering av gassektorn: Trots EU:s insatser gick utvecklingen långsamt 
mellan 2007 och 2013. Dock har tillämpningen av de stödvillkor som fast -
ställts av EU och dess partner gett ny fart åt reformeringen av gassektorn 
sedan 2014 (se ruta 5 ).
b) Energieffektivitet: Ukrainas myndigheter betraktade inte energieffektivitet 
som en prioritering i  sitt energireformprogram, trots att det betonas i  2005 
års samförståndsavtal om energisamarbete mellan EU och Ukraina. Sedan 
2015 har Ukrainas myndigheter lagt större vikt vid energieffektivitet.
c) Moderniseringen av gastransitsystemet: Från 2006 och framåt har kom -
missionen försökt att generera finansiering genom lån från internationella 
finansinstitut för att modernisera gastransitsystemet. Under 2012 finansie -
rade kommissionen en förberedande studie där slutsatsen var att moderni -
seringen skulle kosta 2,5–5,3  miljarder  euro, beroende på hur gasflödet ser 
ut. Först i december 2014, när Ukraina ansågs ha gjort tillräckliga framsteg 
när det gällde vissa centrala villkor som överenskommits i  den gemensamma 
förklaringen från 2009, kunde EIB och EBRD teckna de första avtalen om lån 
från internationella finansinstitut med Ukrtransgaz67 – 150  miljoner  euro per 
internationellt finansinstitut68. Arbetet inleds 2016 och beräknas vara klart 
2018 under den första fasen av det storskaliga projektet att modernisera tran -
sitledningen Urengoj–Pomary–Uzjhorod.67 Ett dotterbolag till Naftogaz 
som ansvarar för överföring 
och lagring av gas.
68 EIB:s lån täcks av en 
omfattande EU-garanti.Ruta 5Utvecklingen sedan 2014 inom gassektorn
 οEn omfattande handlingsplan för en reform av gassektorn med specifika, tidsbundna åtgärder antogs, 
liksom en ny gaslag.
 οEfter otillräckliga försök under en svår period av ekonomisk kris och ökade ryska gaspriser ökade avgifter -
na med cirka 300–600 % för hushållsgas och cirka 70 % för fjärrvärme i början av 2015. Ökningarna beräk -
nas fortsätta fram till 2017 tills priserna når marknadsnivå. Naftogaz underskott minskade betydligt under 
2015 och bör vara helt borta senast 201766.
 οUnder 2015 utökades det befintliga socialförsäkringssystemet för att uppväga de stora ökningarna av 
energipriserna för de fattigaste medborgarna. Det behövs emellertid fler gradvisa förbättringar  – el -
ler en reform – för att hantera kommande prisökningar och skapa ändamålsenligare incitament för 
energieffektivitet.
 οI 2015 års handlingsplan för reformering av gassektorn finns mål om att förbättra mätningen längs hela 
gaskedjan.
66 Ett av IMF:s mål.
40 Iakttagelser 
d) En tryggad gasförsörjning via Ukraina:
i) Under den granskade perioden var gasförsörjningen via Ukraina fortfa -
rande hotad, på grund av landets politiska, administrativa och ekonomis -
ka instabilitet. Detta förvärrade krissituationerna 2005–2006 och 2009, 
och ytterligare svårigheter uppstod 2014–2015. Det är dessutom osäkert 
om transiteringen av gas till EU-länder via Ukraina kommer att fortsätta. 
Gazprom hotar att avsluta Ukrainas transitering av rysk gas 2019, när det 
gällande avtalet mellan Gazprom och Naftogaz löper ut. Det finns även 
alternativa gastransitprojekt (till exempel Nord Stream II, Turkstream och 
Southstream) som har försökt eller försöker att kringgå landet. EU har 
dock som mål att upprätthålla gastransiteringen via Ukraina.
ii) Kommissionens ansträngningar på senare tid för att upprätthålla gas-  
transiteringen via Ukraina under 2014–2015 lyckades och tryggade betyd -
ligt EU:s och Ukrainas gasleveranser via sammanlänkningar och omvända 
flöden samt genom att medla mellan Naftogaz och Gazprom i förhand -
lingarna om det så kallade vinterpaketet 2014–2015. Ukrainas lagrings-  
anläggningar, som är avgörande för gasförsörjningen i  östra EU, fylldes 
på i vinterpaketet för 2015–2016 från Naftogaz egna resurser och med 
hjälp av en lånefacilitet från ett internationellt finansinstitut69.
iii) Reformeringen av gassektorn väntas förbättra förvaltningen av gassek -
torn i  Ukraina och därigenom dämpa förvaltningsrisken i  samband med 
den ukrainska gastransiteringen. En annan framgång för kommissionen 
var Ukrainas anslutning till fördraget om energigemenskapen 2011, som 
syftar till att göra landet mer integrerat på EU:s energimarknad och där -
med bidra till att stabilisera Ukrainas gassektor på lång sikt.69 EBRD tillhandahöll 300 mil-
joner US-dollar med stöd av 
en statlig garanti från Ukraina, 
som ska följas av en låne-
facilitet från Världsbanken på 
upp till 520 miljoner US-dollar 
som garanteras av EIB och 
därigenom av EU.
41
 Slutsatser och 
rekommendationer
74 
På grundval av vårt revisionsarbete drar vi slutsatsen att EU-stödet till Ukraina på 
det hela taget har varit delvis ändamålsenligt för att främja landets utveckling 
mot att bli en väl styrd stat i fråga om förvaltning av de offentliga finanserna, 
kampen mot korruption och gassektorns funktionssätt.
Ändamålsenligheten i EU-stödet till Ukraina i fråga om 
förbättrad förvaltning av de offentliga finanserna och 
kampen mot korruption
75 
EU-stödet till Ukraina har till viss del förbättrat förvaltningen av de offentliga 
finanserna och kampen mot korruption.
76 
Under större delen av den granskade perioden fick förvaltningen av offentli -
ga finanser lite utrymme i dialogen mellan EU och Ukraina. Från och med 2011 
ställde emellertid EU tydligare krav om reformering av förvaltningen av offentliga 
finanser och hjälpte Ukraina att utarbeta 2013 års strategi och handlingsplan för 
reformering av förvaltningen av offentliga finanser (se punkterna  31–34). Kampen 
mot korruption har regelbundet tagits upp på dagordningen i  dialogen mellan 
EU och Ukraina. Kampen mot korruption stärktes 2011 av handlingsplanen för vi -
seringsliberalisering och påskyndades ytterligare av det förbättrade samarbetet 
efter protesterna på Självständighetstorget (se punkterna  35–37).
Rekommendation 1 – Lägga större tonvikt på förvaltningen 
av offentliga finanser i dialogen med Ukraina
För att behålla den drivkraft som skapades genom antagandet av 2013 års 
reformstrategi bör kommissionen och Europeiska utrikestjänsten stärka den 
politiska dialogen om frågor som rör förvaltningen av offentliga finanser. Kom -
missionen bör också utforska möjligheten att snarast möjligt inleda ett specifikt 
program för att säkerställa att reformerna av förvaltningen av offentliga finanser 
genomförs på ett ändamålsenligt sätt.
42 Slutsatser och rekommendationer 
77 
EU-stödets utformning var delvis ändamålsenligt som bidrag till att förbättra 
förvaltningen av offentliga finanser och kampen mot korruption. Kommissionen 
inkluderade behovet av att stärka förvaltningen av offentliga finanser och 
kampen mot korruption i utformningen av budgetstödprogrammen och det 
makroekonomiska stödet till Ukraina. Det förekom emellertid vissa brister i fråga 
om hur villkoren formulerades och vilken metod som användes för att utvärdera 
uppfyllandet av villkoren (se punkterna  38–40). De flesta budgetstödprogram 
i Ukraina var utformade så att en betydande del av det tilldelade beloppet beta -
lades ut i början av programmet, när de allmänna villkoren hade uppfyllts. Den 
strategin kan minska incitamenten att genomföra de reformer som krävs för att 
efterföljande, mindre utbetalningar ska verkställas. För att hantera den allvarliga 
situationen i Ukraina fokuserade kommissionen på snabb utbetalning av stöd 
under 2014 (se punkterna  41–44).
Rekommendation 2 – Förbättra villkorens utformning och 
utbetalningen av ekonomiskt stöd
Kommissionen bör använda erfarenheterna från Ukraina till att förbättra utform -
ningen av framtida stöd på följande sätt:
a) När det gäller villkoren för budgetstöd och makroekonomiska stödlån bör 
samtliga utvalda indikatorer vara tydligt definierade för att undvika konflikter 
under utvärderingsprocessen.
b) Framtida villkor för lån och bidrag bör komplettera och stärka varandra.
c) Vid förhandlingarna om och fastställandet av villkor bör kommissionen sam -
arbeta med andra biståndsgivare, i  synnerhet med internationella finansinsti -
tut, för att stärka reformincitamenten.
d) Programmen bör sträva efter rimlig balans mellan politiska hävstångseffek -
ter och behovet av att snabbt betala ut stöd. När det gäller budgetstöd bör 
dessutom tillräckligt stora belopp vid rörliga utbetalningar vara kopplade till 
villkoren för förvaltningen av offentliga finanser och kampen mot korruption 
för att säkerställa att villkoren uppfylls.
78 
Övervakningen av hur EU-stödet genomfördes var på det hela taget ändamåls-  
enlig och förbättrades under den granskade perioden. EU och internationella 
organisationer utvärderar regelbundet situationen när det gäller förvaltningen 
av offentliga finanser och kampen mot korruption, och sedan 2012 har kommis -
sionen förbättrat sin ram för övervakning av budgetstöd. Det finns dock ingen 
systematisk strategi för att utvärdera budgetstödprogrammen (se punkterna  45–
48). Genom att hålla inne utbetalningar av budgetstödet lyckades man under 
perioden 2011–2013 göra förvaltningen av offentliga finanser till en prioriterad 
fråga (se punkt 49).
43 Slutsatser och rekommendationer 
Rekommendation 3 – Stärka övervakningen av EU-stödets 
genomförande
För att fördjupa och påskynda reformerna av förvaltningen av offentliga finanser 
och kampen mot korruption bör kommissionen stärka sin övervakning på vissa 
områden och lägga större tonvikt på stödmottagarens ansvarsskyldighet.
a) Kommissionen bör ha en enhetlig strategi för att utvärdera budgetstödpro -
grammen i  Ukraina.
b) Med tanke på de resultat som uppnåddes genom att hålla inne utbetalningar 
bör kommissionen, när det motiveras av otillfredsställande framsteg i  refor -
merna, utnyttja möjligheten att hålla inne utbetalningar av budgetstöd.
79 
EU-stödet var delvis ändamålsenligt när det gällde att skapa konkreta och varak -
tiga resultat inom förvaltningen av offentliga finanser och kampen mot kor -
ruption. Fram till 2014 ledde den ukrainska regeringens bristande engagemang 
i reformprocessen till att de förväntade resultaten blev ofullständiga och försena -
de (se punkterna 50–51). Trots nysatsningen på reformer sedan 2014 är resultaten 
hittills instabila. I  de makroekonomiska stödprogrammen använde kommissionen 
sin bedömningsmarginal för att konstatera att de flesta villkor för förvaltningen 
av offentliga finanser i stort sett var uppfyllda, trots vissa brister i genomförandet 
(se punkt 52). När det gäller förvaltningen av offentliga finanser och kampen mot 
korruption består de flesta resultaten av rättsliga och institutionella förändringar 
(se punkterna 53–63). När det gäller kampen mot korruption har vi ännu inte sett 
resultatet av ett ändamålsenligt genomförande.
Rekommendation 4 – Lägga större tonvikt på ändamålsenligt 
genomförande av reformerna och deras varaktighet
Förutom att förespråka lagändringar bör kommissionen i  samarbete med det ci -
vila samhällets organisationer villkora kommande EU-stöd till ett ändamålsenligt 
genomförande av viktiga reformer i  fråga om förvaltningen av offentliga resurser 
och kampen mot korruption. Detta gäller särskilt reformstrategin och hand -
lingsplanen för förvaltningen av offentliga finanser samt de oberoende korrup -
tionsbekämpande organens ekonomiska stabilitet. Villkoren för utbetalning bör 
bedömas strängt.
44 Slutsatser och rekommendationer 
EU-stödet till att förbättra förvaltningen inom gas-
sektorn och trygga EU:s gasförsörjning via Ukraina
80 
På det hela taget var EU:s stöd till Ukraina delvis ändamålsenligt när det gäller 
att förbättra förvaltningen inom gassektorn och trygga EU:s gasförsörjning via 
Ukraina.
81 
Dialogen mellan EU och Ukraina om energifrågor påverkades tills nyligen av 
Ukrainas vacklande engagemang och oenighet bland EU:s intressenter om tryg -
gandet av EU:s gasförsörjning via Ukraina. Dessa huvudsakliga problem uppstod 
under perioden 2007–2015 (se punkterna  65–69).
82 
Till en början innehöll det granskade EU-stödet till gassektorn och tryggandet av 
gasförsörjningen via Ukraina vissa villkor som var vagt formulerade och svåra att 
utvärdera (se punkt  70).
83 
Övervakningen av EU-stödets tillämpning saknade data av hög kvalitet fram till 
2014, och EU:s och Ukrainas gemensamma rapportering gav inte alltid hela bak -
grunden till svårigheterna inom gassektorn (se punkterna  71–72).
84 
Fram till 2014 hade EU-stödet begränsad inverkan på den ukrainska gassektorns 
funktionssätt och gav blandade resultat i fråga om att trygga EU:s gasförsörjning 
via Ukraina. Viktiga milstolpar har uppnåtts sedan 2014 (se punkt 73).
45 Slutsatser och rekommendationer 
Rekommendation 5 – Vidta åtgärder för att göra EU-stödet 
till Ukrainas gassektor ändamålsenligare
Kommissionen bör snarast vidta åtgärder för att förbättra övervakningen av EU:s 
strategiska gassamarbete med Ukraina och göra den ändamålsenligare. I syn -
nerhet bör större tonvikt läggas på att samla in, kontrollera och analysera data. 
Kommissionen bör systematiskt samla in mer korrekt och kontrollerbar informa -
tion, även under negativa omständigheter. Detta är avgörande för att kunna fatta 
välgrundade och evidensbaserade beslut.
Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning III, med ledamoten Karel 
Pinxten som ordförande, vid dess sammanträde i  Luxemburg den 8  november  2016.
 För revisionsrätten
 Klaus-Heiner LEHNE
 ordförande

46
 Bilaga
Granskade program
Tabell 1 – Ukraina: budgetstödprogram, 2007–2015
Anslaget Utbetalat
(i miljoner euro)
Sektorsvisa budgetstödprogram1 (förkortning, årtal för beslut) 588 259
Stöd till genomförandet av Ukrainas energipolitik (Energi I, 2007) 87 73
Stöd till genomförandet av Ukrainas strategi på området energieffektivitet och förnybara energiresurser 
(Energieffektivitet, 2008)70 52
Främja ömsesidig handel genom att undanröja tekniska handelshinder mellan Ukraina och EU (Handel, 2008) 45 29
Stöd till genomförandet av en miljöstrategi i Ukraina (Miljö, 2009) 35 24
Stöd till genomförandet av Ukrainas transportstrategi (Transport, 2009) 65 27
Stöd till politiken om gränsförvaltning i Ukraina (Gränsförvaltning, 2010) 66 49
Fortsatt stöd till genomförandet av Ukrainas energistrategi (Energi II, 2012) 45 5
Sektorsuppdelat program för politiskt stöd – stöd till Ukrainas regionala politik (Regional, 2013) 55 0
Reformering av Ukrainas administrativa rättsram och offentliga förvaltning (2011) 70 Inställt
Budgetstöd till Ukrainas regionala utvecklingspolitik (2012) 50 Inställt
Avtal om statsbyggande2355 250
1 Beloppet inbegriper den kompletterande stödkomponenten (tekniskt stöd, revision, programöversyner och utvärderingar).
2 Av 355 miljoner euro till avtalet om statsbyggande var 232 miljoner euro nya medel och 123 miljoner togs från anslagen till den årliga 
handlingsplanen för 2013 (från två nya sektorsuppdelade program för politiskt stöd för att undanröja handelshinder och för att genomföra 
en miljöstrategi i Ukraina (55 miljoner euro var), samt 13 miljoner från en budgetökning som ursprungligen var avsedd för miljösektorn).
Källa:  Cris – uppgifter från den 31 december 2015.
Tabell 2 – Ukraina: översikt över EU:s makroekonomiska stöd, 2007–2015
Årtal för beslut RevisionsförkortningAnslaget Utbetalat
(i miljoner euro)
2002MES I1106102010 500
2014 MES II 1 000 1 000
2015 MES III 1 800 600
Totalt 3 410 2 210
Källa:  GD Ekonomi och finans, uppgifter från den 31 december 2015, 
http://ec.europa.eu/economy_finance/international/neighbourhood_policy/ukraine_en.htm .Bilaga
47 Bilaga 
Tabell 3 – Ukraina: granskade projekt för perioden 2007–2015
Titel (avtalsår)Anslaget Utbetalat
(i miljoner euro)
Förvaltningen av offentliga finanser
Partnerskapsprojekt om att stärka verkställandet av konkurrenslagstiftningen och konkurrenspolitiken 
i Ukraina (2007)1 0,9
Partnerskapsprojekt om att hjälpa det huvudsakliga kontroll- och revisionsorganet i Ukraina att införliva 
det nya systemet för intern finansiell kontroll inom den offentliga sektorn (2007)1,1 1,1
Harmonisera Ukrainas system för konkurrens och offentlig upphandling med EU:s standarder (2008) 4,4 4,4
Ge ökade möjligheter till Ukrainas nationella centralbank genom att göra den förenligare med EU:s 
standarder för centralbanker (2009)1,1 0,6
Stödja Ukrainas finansministerium på områdena statsskuldsförvaltning och budgetprognoser (2010) 1,7 1,5
Utarbeta ett dokument för partnerskapsprojektet om riskbaserad övervakning av finansiella institut som 
inte är banker (2011)0,1 0,1
Tillhandahålla it-utrustning för att integrera det regionala nätverket för Ukrainas antimonopolkommitté 
i syfte att stödja följande projekt i EU:s och Ukrainas handlingsplan från 2006: ”Harmonisera Ukrainas 
system för konkurrens och offentlig upphandling med EU:s standarder” (2010)0,2 0,2
Förlängning av kontrakt 147-509: Harmonisera Ukrainas system för konkurrens och offentlig upphandling 
med EU:s standarder (2011)1,1 1,1
Utarbeta tre partnerskapsprojekt inom området förvaltning av offentliga finanser (2013) 0,1 0,1
Harmonisera Ukrainas system för konkurrens och offentlig upphandling med EU:s standarder (2013) 4 2,7
Vad staten kostar: Främja allmänhetens övervakning av statens budgetprocess (2013) 0,3 0,2
Det civila samhället och medier för transparenta lokala budgetar (2013) 0,3 0,1
Skapa och införa Open budget-systemet för att övervaka användningen av offentliga medel (2013) 0,3 0,2
Oberoende övervakning av resurs- och finansflöden från produktion av konventionellt och okonventionellt 
kolväte i  Ukraina inom produktionsdelningsavtalet (2013)0,2 0,2
Totalt  – förvaltningen av offentliga finanser 15,9 13,4
Kampen mot korruption
Stöd till god samhällsstyrning: projekt mot korruption i Ukraina (2006) 1,5 1,4
Projekt för att stödja reformer av rättsväsendet i Ukraina (2013) 8,6 2,4
Totalt  – kampen mot korruption 10,1 3,8
Källa:  Cris – uppgifter från den 31 december 2015.Bilaga
48 Kommissionens och Europeiska 
utrikestjänstens svar
Sammanfattning
III
De dramatiska händelserna i Ukraina i slutet av februari 2014, nämligen avsättandet av Ukrainas förre president 
Viktor Janukovyti den 28  februari  2014 och Rysslands olagliga annektering av Krim under de efterföljande dagarna, 
krävde ett resolut och snabbt svar för att i största möjliga mån mildra effekterna av en ytterst allvarlig och oförut -
sedd situation.
Trots att kommissionen inte hade tillräckligt med tid att utforma en på förhand definierad och långsiktig strategi 
innan ett omfattande stödpaket till Ukraina tillkännagavs i  mars 2014 inleddes den långsiktiga planeringen omedel -
bart efter händelserna. Därefter har många strategiska diskussioner förts, även med internationella partner.
V
Kommissionen anser att även om EU:s stöd har haft viss effekt har viktiga strukturreformer inom nästan alla områ -
den som beskrivs i punkt IV kommit till stånd eller fått stöd genom EU:s program.
VI
De politiska, ekonomiska och finansiella omständigheterna i  Ukraina då kommissionen förhandlade om och 
bedömde villkoren för makroekonomiskt stöd och budgetstöd var exceptionella.
Flertalet program för budgetstöd har en fast utbetalningsdel som betalas ut i början av programmet så snart de 
allmänna standardvillkoren för budgetstödåtgärder är uppfyllda.
VII
Samarbetet med Ukraina inom energisektorn under de senaste tio åren har byggt på 2005 års samförståndsavtal 
om energisamarbete och har inriktats på att trygga gasförsörjningen till Europa via Ukrainas ledningssystem och 
genomföra omfattande reformer inom energisektorn.   Detta var också det huvudsakliga målet för den gemen -
samma förklaringen från mars 2009 om modernisering av Ukrainas gastransitsystem. Gaskrisen 2009 gjorde initi -
ativet ännu mer relevant och angeläget, även om det var svårt att genomföra på grund av den komplexa politiska 
situationen i landet och de fortsatta geopolitiska spänningarna.  
De framsteg som gjorts innebar att EIB och EBRD kunde bevilja de första lånen för modernisering av gastransit -
systemet i december 2014. Ansträngningarna för att förbättra förvaltningen inom gassektorn i Ukraina och trygga 
gasförsörjningen försvårades fram till 2014 av Ukrainas beroende av ryska energileveranser.  Sedan dess har allmänt 
erkända och betydande framsteg gjorts för att reformera gasmarknaden i  Ukraina.
En omfattande reform av gassektorn pågår sedan mars 2015.  I enlighet med den nya gaslagstiftningen antog reger -
ingen en plan för åtskillnad av Naftogaz från den systemansvariga för överföringssystemet i juli 2016, vilket bör 
genomföras senast 2017.   
Tillsammans med energigemenskapens sekretariat och andra partner kommer kommissionen att fortsätta att verka 
för att slutföra reformerna av gassektorn, öka insynen och sörja för fullt fungerande konkurrensförhållanden, inbe -
gripet att möjliggöra för nya aktörer att etablera sig på marknaden och att öka försörjningstryggheten för gas och 
tillförlitligheten hos Ukrainas transitsystem.
Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar 49
Inledning
04
Sedan mitten av 2015 har Ukrainas ekonomi visat tecken på ekonomisk stabilisering efter den synnerligen djupa 
recession som i hög grad orsakades av det sjunkande förtroendet och problemen med produktionskapacitet till 
följd av den väpnade konflikten i  den östra delen. Stabiliseringen berodde på en kombination av faktorer, såsom 
en kraftfull makroekonomisk politik för att åtgärda långvariga obalanser samt omfattande internationellt finansiellt 
och tekniskt stöd, som bidrog till att dämpa förtroendekrisen.
Efter nedgången på 6,6 % 2014 och 9,9 % 2015 förväntas tillväxten i ekonomin åter ta fart 2016 (prognosen är 1–2 %) 
tack vare ett allt starkare förtroende hos konsumenter och investerare. BNP ökade med 0,1 % i reala termer under 
första kvartalet 2016 och med 1,3 % under andra kvartalet.
08
Till följd av situationen i Ukraina har stödet inom ramen för det europeiska grannskapsinstrumentet sedan 2014 läm -
nats i  form av årliga ”särskilda åtgärder”. Förberedelser har nu inletts för att återgå till ordinarie flerårig programpla -
nering i form av en gemensam stödram från och med 2018.
13
Kommissionen håller med om att de ukrainska myndigheternas reformvilja har stärkts väsentligt sedan 2014. 
Den nuvarande ukrainska regeringen visar framför allt ett starkt engagemang för att reformera den offentliga 
förvaltningen.
Kommissionen arbetar vidare utifrån denna reformutveckling och uppmuntrar den. Fortlöpande insatser görs för 
att utforma ett omfattande EU-stödprogram inom detta område i syfte att stödja och upprätthålla reformviljan. Det 
tredje programmet för makroekonomiskt stöd (MES) innehåller också viktiga åtaganden om reformer av den offent -
liga förvaltningen, både när det gäller lagstiftning och genomförande.
15
Makroekonomiskt stöd ges inte på samma villkor som stöd från Internationella valutafonden (IMF) utan är ett kom -
plement till detta. Makroekonomiskt stöd kan utbetalas endast om det kompletterande IMF-programmet genom -
förs som planerat och IMF:s granskningar fortsätter att slutföras. Detta innebär att mottagaren måste fortsätta att 
uppfylla IMF:s villkor för att makroekonomiskt stöd ska utbetalas.
Ruta 1 – De ukrainska myndigheterna inleder en kampanj mot oligarkin
Kommissionen anser att den roll och relevans som byrån för modernisering av Ukraina har är överskattad och att 
det inte förelåg någon risk för att den skulle blandas ihop med EU:s officiella stöd till Ukraina.
17
De dramatiska händelserna i Ukraina i slutet av februari 2014, nämligen avsättandet av Ukrainas förre president 
Janukovyti den 28  februari  2014 och Rysslands olagliga annektering av Krim under dagarna som följde, krävde 
ett resolut och snabbt svar för att i största möjliga mån mildra effekterna av en ytterst allvarlig och oförutsedd 
situation.
Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar 50
Trots att kommissionen inte hade tillräckligt med tid att utforma en på förhand definierad och långsiktig strategi 
innan ett omfattande stödpaket till Ukraina tillkännagavs i  mars 2014 inleddes den långsiktiga planeringen omedel -
bart efter händelserna. Därefter har många strategiska diskussioner förts, även med internationella partner.
Efter tillkännagivandet av stödpaketet, som hade stor politisk betydelse, gjordes en noggrann utformning av 
särskilda EU-stödprogram med beaktande och dokumentering av finansiella risker och andra biståndsgivares 
verksamheter.
18
Syftet med det finansiella stödpaketet från mars 2014 var att sända en stark signal om politiskt stöd och samtidigt 
mobilisera såväl kortsiktigt budgetmässigt och finansiellt stöd som mer långsiktigt investerings- och rådgivnings -
stöd. Därför inriktades paketet på behoven på både kort, medellång och lång sikt, och de ukrainska myndigheter -
nas reformvilja i fråga om det sistnämnda var tydlig.
Endast 1,61 miljarder euro av det makroekonomiska stödet ingick i finansieringspaketet från mars 2014 (det samlade 
värdet av MES I och MES II). Förslaget om ett tredje MES för Ukraina (värt 1,8 miljarder euro) antogs av kommis -
sionen i januari 2015 och kompletterade alltså paketet från mars 2014 på grundval av en övergripande bedömning 
av det stöd som dittills lämnats och dess inverkan på den ekonomiska och finansiella stabiliteten i Ukraina sedan 
krisens början, även mot bakgrund av den allt svårare finansiella situationen i Ukraina i början av 2015.
20
Från och med 2018 förväntas en återgång till ordinarie flerårig programplanering i  form av en gemensam stödram. 
Det förberedande arbetet har redan inletts.
21
Trots vissa inledande samordningssvårigheter sker nu en noggrann samordning av verksamheterna inom EU:s dele -
gation i  Kiev, stödgruppen för Ukraina och Europeiska unionens rådgivande uppdrag, och de kompletterar varandra 
till fullo. Att så är fallet visar bland annat det nya, gemensamt utformade stödprogram mot korruption som antogs 
tidigare i  år (juni 2016).
22
Detta initiativ har inte utvecklats vidare. Kommissionen stöder Ukraina i kampen mot korruption och bedrägeri 
också genom andra initiativ, till exempel stöd till Ukrainas nya antikorruptionsmyndighet via det antikorruptions -
program som nämns i svaret avseende punkt 21 samt stöd till reform av rättsväsendet.
24
De ukrainska myndigheternas samordning av biståndsgivare var verkligen ganska bristfällig under större delen av 
den granskade perioden. Den nuvarande ukrainska regeringen vidtar dock åtgärder för att ta itu med och förbättra 
situationen, vilket börjar få positiva effekter.
Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar 51
25
Kommissionen har från början samordnat sig med EBRD:s fond med flera givare och har nu även (i juli 2016) antagit 
ett beslut för att bidra till fonden.
Iakttagelser
34
Det stämmer att EU mycket aktivt har stött utarbetandet av en strategi för förvaltningen av de offentliga finanserna 
under 2012 och 2013, vilket resulterade i antagandet av ett dokument av god kvalitet före toppmötet i Vilnius. Det 
pågår för närvarande ett arbete – åter med bistånd av EU:s och OECD:s Sigma-experter – för att uppdatera och 
ytterligare förbättra strategin för förvaltning av de offentliga finanserna.
38
Villkoren för förvaltning av de offentliga finanserna och kampen mot korruption har stått i fokus för flera EU-stöd -
program, till exempel avtalet om statsbyggande. Kommissionen kommer att fortsätta att förbättra de metoder och 
kriterier som används för att bedöma framstegen i  förvaltningen av de offentliga finanserna.
40
Kommissionen anser att den har använt sin bedömningsmarginal på lämpligt sätt med tanke på de extraordinära 
politiska och finansiella omständigheterna i  Ukraina.
Ruta 2 – Flexibilitet vid upprättandet av det makroekonomiska stödets villkor och 
bedömningen av deras uppfyllande
Samförståndsavtalet för MES I  förhandlades i  huvudsak fram under 2010–2012 under en mycket mindre reformvän -
lig ukrainsk regering och ratificerades av Ukrainas parlament först 2014. Trots svåra förhandlingar lyckades kommis -
sionen införa vissa allmänna villkor för förvaltningen av offentliga finanser i  samförståndsavtalet.
Genom att inkludera flera delmål i  ett villkor kan ett övergripande mål anges inom ett specifikt reformområde för 
att ge en strategisk inriktning, samtidigt som de förväntade politiska åtgärderna och deras särdrag tydliggörs.
Gemensamt svar avseende punkterna 41 och 42.
Kommissionen anser att de fasta utbetalningarnas andel av tidiga utbetalningar av sektorsuppdelat budgetstöd 
höll sig inom de marginaler som rekommenderas i  riktlinjerna för budgetstöd och var motiverade av situationen 
i Ukraina.
43
Kommissionen anser att Ukraina stod inför en finansiell och, i förlängningen, politisk kollaps 2014. Tillsammans med 
IMF och andra internationella biståndsgivare reagerade EU snabbt på finanskrisen i Ukraina, särskilt under 2014 och 
första halvåret 2015. Med tanke på omfattningen av Ukrainas ekonomiska kris och landets storlek (Ukraina är det 
i särklass största av EU:s östra grannländer) var det nödvändigt att tillhandahålla stora summor makroekonomiskt 
stöd.
Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar 52
46
Det är riktigt att utbetalningarna av budgetstöd sedan 2010 bygger på en utförlig bedömning av förvaltningen av 
offentliga finanser där allt relevant analysmaterial, även utvärderingar av offentliga utgifter och ekonomisk ansva -
righet (PEFA), beaktas.
48
Kommissionen anser att 2014 års utvärdering av budgetstödåtgärder i  Ukraina utmynnade i  en utförlig och kompa -
rativ översikt och bedömning.
51
Kommissionen är medveten om denna fråga, som även togs upp i  utvärderingen av budgetstöd, och råder finans -
ministeriet att hitta bättre sätt att kanalisera EU-medlen.
52
Kommissionen anser att dess bedömning ”i stort sett uppfyllda” innebär att även om det makroekonomiska stödets 
villkor inte till fullo är uppfyllda har dess reformmål nåtts i en omfattning som gör att det inte är motiverat att skjuta 
upp utbetalningen av det makroekonomiska stödet.
Kommissionens gemensamma svar på punkterna 67–69:
Kommissionen har under hela den granskade perioden haft en konsekvent hållning i  fråga om det ukrainska 
gastransitsystemets strategiska roll och, kopplat till detta, behovet av genomgripande reformer inom gassektorn.
Medlemsstaterna har i  hög grad ställt sig bakom kommissionens insatser. Kommissionen medger dock att vissa 
medlemsstaters prioriteringar i  samarbetet inom gassektorn inte alltid till fullo har anpassats efter kommissionens 
prioriteringar.
Efter 2006  och  2009 års kriser gjorde kommissionen interna riskbedömningar, och i  ett arbetsdokument utvärdera -
des lärdomarna från avbrotten i  gasförsörjningen (kommissionens arbetsdokument {KOM(2009) 363} SEK(2009) 977).
Kommissionen anser att avbrotten i gastransiteringen 2006 och 2009 var en direkt följd av handelstvisten mellan 
Gazprom och Naftogaz, som påverkades och förstärktes av de politiska spänningarna mellan Ukraina och Ryssland.
Kommissionen var tvungen att ta hänsyn till uppgifternas känsliga karaktär och anser sig inte ha kunnat vara tydli -
gare under de rådande omständigheterna.
70
Kommissionen medger att utformningen av stödprogrammen inom gassektorn kunde ha varit bättre i  vissa 
fall men pekar på de berörda ukrainska ministeriernas svaga administrativa kapacitet när det gäller att utforma 
stödprogram.
Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar 53
71
Kommissionen anser att tillgången till data förbättrades successivt under den granskade perioden. Sedan 2015 är 
relevanta data om gastransitflöden samt marknadsinformation om den ukrainska gassektorn offentligt tillgängliga, 
tack vare samarbetet mellan de ukrainska myndigheterna, kommissionen och Entso-G (det europeiska nätverket av 
systemansvariga för överföringssystemen för gas).
73
Kommissionen anser att framsteg gjordes redan 2014, till exempel regeringens förslag till ny gaslagstiftning, som 
gjorde det möjligt för EIB och EBRD att teckna de första avtalen om lån för modernisering av gastransitsystemet 
i december 2014.
c)
Det var först i slutet av 2014 som kommissionens ansträngningar för att hjälpa Ukraina att modernisera gastransit -
systemet utmynnade i  mer omfattande konkreta investeringsbeslut, främst eftersom tidigare regeringar inte velat 
genomföra de viktiga reformer som man enades om i  den gemensamma förklaringen från 2009.
d) i)
Kommissionen och Europeiska utrikestjänsten anser också att en tryggad gasförsörjning för EU via Ukraina hotades 
av externa aktörer (Ryssland).  
Slutsatser och rekommendationer
74
Kommissionen och Europeiska utrikestjänsten anser att EU:s stöd har spelat en central roll för att främja Ukrainas 
politiska associering och ekonomiska integration med EU. Sedan krisens början 2014 har EU:s stöd även haft central 
betydelse för att stabilisera situationen i Ukraina och sätta igång viktiga strukturreformer inom en rad områden och 
sektorer.
76
Kommissionen anser att kampen mot korruption samt förvaltningen av de offentliga finanserna är nyckelfrågor 
i EU:s dialog med Ukraina. Under de senaste åren har flera viktiga reformer inletts som nu börjar visa goda resultat.
Rekommendation 1 – Lägga större tonvikt på förvaltningen av offentliga finanser 
i dialogen med Ukraina
Kommissionen och Europeiska utrikestjänsten godtar rekommendationen.
Ett särskilt stödprogram för förvaltningen av offentliga finanser övervägs för närvarande som en särskild åtgärd 
2017. Frågor som rör förvaltningen av offentliga finanser är redan en central del i  alla pågående budgetstödpro -
gram, och en uppdatering av strategin för förvaltningen av offentliga finanser pågår med hjälp av EU:s och OECD:s 
Sigma-experter.
Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar 54
77
Kommissionen anser att en skyndsam mobilisering och utbetalning av stöd var avgörande 2014 och 2015 med tanke 
på den allvarliga situationen i Ukraina. Samtliga utbetalningar av budgetstöd grundades på en noggrann bedöm -
ning för att säkerställa att de allmänna villkoren för budgetstöd var uppfyllda.
Flertalet program för budgetstöd har en fast utbetalningsdel som betalas ut i början av programmet så snart de 
allmänna standardvillkoren för budgetstödåtgärder är uppfyllda.
Rekommendation 2 – Förbättra villkorens utformning och utbetalningen av 
ekonomiskt stöd
Kommissionen godtar rekommendationen.
a)
Kommissionen har redan börjat utforma politiska mål på ett mer precist och målinriktat sätt, vilket framgår av 
utvecklingen för samförståndsavtalet med Ukraina, särskilt mellan MES I och MES II. Kommissionen kommer att 
fortsätta att verka för tydlighet och precision i framtiden.
Villkoren för makroekonomiskt stöd är dock alltid ett resultat av förhandling med mottagarlandet. Kommissionen 
kan även i  framtiden, särskilt när förhandlingarna sker under exceptionella geopolitiska och finansiella omständig -
heter, behöva hitta en balans mellan brådskande överväganden och förlängning av stödperioden å  ena sidan och 
precision och tydlighet å  andra sidan.
c)
Kommissionen kommer, precis som den alltid har gjort, att ha en nära samordning med IMF och andra biståndsgi -
vare för alla sina program för makroekonomiskt stöd.
d)
Kommissionen kommer även att fortsätta att sträva efter en rimlig balans mellan hävstångseffekt och utbetalnings -
takt. Under 2014 var de geopolitiska och finansiella omständigheterna i Ukraina så exceptionella att det ibland var 
motiverat att utbetala det makroekonomiska stödet snabbt. I takt med att den ekonomiska stabiliteten i Ukraina 
ökade i slutet av 2015 började kommissionen ställa högre krav på att villkoren för makroekonomiskt stöd skulle upp -
fyllas. Detta understryks av det faktum att den andra utbetalningen av MES III är uppskjuten sedan oktober 2015 
eftersom villkoren ännu inte är uppfyllda.
Kommissionen kommer att fortsätta att övervaka hur villkoren uppfylls i syfte att utnyttja stödets hävstångseffekt 
på bästa möjliga sätt. Om uppfyllandet generellt sett är gott kan det samtidigt inte uteslutas att framtida utbetal -
ningar av makroekonomiskt stöd kan komma att ske även om ett litet antal villkor ännu inte är uppfyllda.
78
Kommissionen anser att 2014 års utvärdering av budgetstödåtgärder i  Ukraina utmynnade i  en utförlig och kompa -
rativ bedömning.
Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar 55
Rekommendation 3 – Stärka övervakningen av EU-stödets genomförande
Kommissionen godtar rekommendationen.
Kommissionen kommer att fortsätta att verka för att stärka övervakningen av EU-stödets genomförande och kom -
mer att använda alla medel som står till dess förfogande för att påskynda reformtakten.
79
Kommissionen anser att dess bedömning ”i stort sett uppfyllda” innebär att även om det makroekonomiska stödets 
villkor inte till fullo är uppfyllda i varje beståndsdel har dess reformmål nåtts i en omfattning som gör att det inte är 
motiverat att skjuta upp utbetalningen av det makroekonomiska stödet i fråga.
Rekommendation 4 – Lägga större tonvikt på ett ändamålsenligt genomförande av 
reformerna och deras varaktighet
Kommissionen och Europeiska utrikestjänsten godtar rekommendationen.
Vid bedömningen av villkoren för utbetalning av makroekonomiskt stöd kommer kommissionen att begränsa sig till 
bedömningskategorierna ”uppfyllda”, ”i stort sett uppfyllda” och ”inte uppfyllda”.
80
Samarbetet med Ukraina inom energisektorn under de senaste tio åren har inriktats på att trygga försörjningen av 
gas (och olja) till Europa via Ukrainas ledningssystem. Ansträngningarna för att förbättra förvaltningen inom gassek -
torn i Ukraina och trygga gasförsörjningen försvårades av den politiska situationen och Ukrainas beroende av ryska 
energileveranser. Den högnivådialog om energisamarbete som genomförts inom ramen för 2005 års samförstånds -
avtal har varit ett viktigt och användbart forum i detta avseende.
81
Kommissionen har under hela denna period haft en konsekvent hållning i  fråga om det ukrainska gastransitsys -
temets strategiska roll och behovet av genomgripande reformer inom gassektorn. Det har också rådet framhållit 
i flera slutsatser om detta ämne. Även om medlemsstaterna i  stort sett har stött kommissionens ansträngningar 
har vissa medlemsstaters prioriteringar i  samarbetet inom gassektorn inte alltid anpassats till kommissionens 
prioriteringar.
82
Trots bristerna anser kommissionen att såväl budgetstödprogrammen som projekten för tekniskt stöd har gett vissa 
framsteg när det gäller den viktiga reformagendan inom gassektorn och för att öka försörjningstryggheten, trots 
ofta svåra politiska förhållanden. Se även kommissionens svar på punkt 70.
83
Kommissionen anser att kommunikationen och tillgången till data förbättrades successivt i  takt med att energidia -
logen utvecklades (se även kommissionens svar på punkt 71). Kommissionen har tagit itu med gassektorns viktiga 
utmaningar i  sin ordinarie energidialog, även om den gemensamma rapporteringen inte alltid har gett en komplett 
bakgrundsbild.
Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar 56
Rekommendation 5 – Vidta åtgärder för att göra EU-stödet till Ukrainas gassektor mer 
ändamålsenligt
Kommissionen godtar rekommendationen och har redan börjat tillämpa den.
Viktiga åtgärder har redan vidtagits för att göra EU-stödet mer ändamålsenligt, såsom att inrätta ett team med 
energiexperter inom stödgruppen för Ukraina samt förbättra och ha en närmare samordning av stödet med energi -
gemenskapens sekretariat och andra berörda aktörer (biståndsgivare, Entso-G etc.).
Kommissionen uppgraderar för närvarande sitt samförståndsavtal om energisamarbete med Ukraina och avser att 
ingå ett strategiskt partnerskap på energiområdet före utgången av 2016 för att ytterligare intensifiera energidialo -
gen med Ukraina och effektivisera samarbetet inom energisektorn.
Kommissionen fortsätter även sina ansträngningar för att medla i  den pågående gastvisten mellan Ryssland och 
Ukraina, även genom noggrann övervakning av gastransitflödena. Ett system för tidig varning har inrättats i enlig -
het med associeringsavtalet med Ukraina.
Ytterligare åtgärder kommer att vidtas för att förbättra kvaliteten hos de statistiska uppgifter som samlas in för 
Ukraina, särskilt genom statistikdelen i projektet EU4Energy, som inleddes i juni 2016 tillsammans med Internatio -
nella energiorganet och energigemenskapen.
HUR HITTAR MAN EU:s PUBLIKATIONER?
Gratispublikationer
 Ett enskilt exemplar  
genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
 Flera exemplar/aﬃscher/kartor  
hos Europeiska unionens representationer (http://ec.europa.eu/represent_sv.htm),  
hos delegationer i länder utanför EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm),  
genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm)  
eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).
(*) Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen). 
Avgiftsbelagda publikationer
 Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Händelse Datum
Revisionsplanen antas/Revisionen inleds 7.10. 2014
Den preliminära rapporten skickas till kommissionen (eller till ett annat revisionsobjekt) 20.7.2016
Den slutliga rapporten antas efter det kontradiktoriska förfarandet 8.11.2016
Svaren från kommissionen (eller från ett annat revisionsobjekt) har tagits emot på alla 
språk24.11.2016
I den här rapporten granskar revisionsrätten om 
kommissionens och Europeiska utrikestjänstens stöd var 
ändamålsenligt och bidrog till Ukrainas utveckling mot att 
bli en väl styrd stat när det gäller förvaltningen av 
offentliga finanser, kampen mot korruption och 
gassektorn under perioden 2007–2015.
Generellt var EU-stödet till Ukraina delvis ändamålsenligt 
på de tre områdena. Fram till 2014 hade EU-stödet 
begränsad inverkan. Trots nysatsningen på reformer 
sedan 2014 är resultaten hittills instabila. I rapporten 
lämnar revisionsrätten fem rekommendationer om hur 
EU-stödet kan förbättras.
EUROPEISKA
REVISIONSRÄTTEN