Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Vitbok om sektorer och verksamheter som inte omfattas av direktivet om arbetstid"

(98/C 157/18)

Den 17 juli 1997 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 198 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om "Vitbok om sektorer och verksamheter som inte omfattas av direktivet om arbetstid".

Sektionen för sociala frågor och familje-, utbildnings- och kulturfrågor, som ansvarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 12 mars 1998. Föredragande var Josly Konz.

Vid sin 353:e plenarsession den 25-26 mars 1998 (sammanträdet den 26 mars 1998) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 101 röster för, 6 röster mot och 7 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Syftet med den remitterade vitboken är att finna de bästa sätten att säkerställa skydd av hälsa och säkerhet vad gäller arbetstid för arbetstagare som för närvarande inte omfattas av rådets direktiv 93/104/EG om arbetstidens förläggning i vissa avseenden. Efter att ha analyserat och bedömt olika sektorer och på begäran av Europaparlamentet, anser kommissionen att det finns ett problem att lösa, nämligen att det i alla undantagna sektorer och verksamheter finns vissa arbetstagare som inte är skyddade mot långa arbetsdagar eller garanterade tillräcklig vila. Dessutom kan underlåtenhet att vidta åtgärder leda till en snedvridning av konkurrensen på den inre marknaden och mellan konkurrerande transportsätt. Det finns fyra sätt att angripa problemet:

1) Ett icke-bindande tillvägagångssätt.

2) Ett uteslutande sektorsinriktat tillvägagångssätt.

3) Ett differentierat tillvägagångssätt.

4) Ett helt och hållet övergripande tillvägagångssätt.

Med förbehåll för analysen av synpunkterna på denna vitbok föreslår kommissionen att arbetet skall fortsätta på grundval av alternativ 3 eller en annan metod. Enligt detta alternativ skulle man skilja de verksamheter som kan omfattas av rådets direktiv 93/104/EG om arbetstiden från dem som kräver särskilda åtgärder.

Det skulle i detta fall innebära följande:

- Det ovannämnda direktivets bestämmelser utvidgas till att omfatta alla "icke-mobila" arbetstagare. De nuvarande undantagen skulle ändras på lämpligt sätt, så att de tar hänsyn till bestämmelserna om tjänsternas kontinuitet och andra operationella krav.

- Det ovannämnda direktivets bestämmelser skulle utvidgas till att omfatta alla "mobila" arbetstagare och offshore-arbetstagare i följande avseenden:

Fyra veckors betald semester om året.

Hälsokontroll för nattarbetare.

Garanti för en tillräcklig vila.

En maximal årsarbetstid.

- För varje sektor eller verksamhet skulle man anta (eller ändra) en särskild lagstiftning om arbetstid och viloperioder för "mobila" arbetstagare och offshore-arbetstagare.

Beträffande dessa sektorsinriktade åtgärder hoppas kommissionen att det skall bli möjligt att göra framsteg på grundval av överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter.

1.2. Direktiv 93/104/EG om arbetstidens förläggning i vissa avseenden antogs av rådet först den 23 november 1993, trots att kommissionens förslag () publicerades redan den 20 september 1990. Denna enighet i rådet (sociala frågor) kunde uppnås först efter en mängd politiska kontroverser som ledde till Storbritanniens villkorade "opting-out" beträffande veckoarbetets längd, en generell utvidgning av de alltför omfattande undantag som anges i artikel 17 till personer i ledande befattningar och undantag rörande ett stort antal sektorer och verksamheter från direktivets tillämpningsområde

1.3. Slutligen ogillade domstolen Storbritanniens talan mot rådet genom en dom av den 12 november 1996 i vilken anges att direktivet inte går utöver vad som krävs för att uppnå målet om skydd av arbetstagares hälsa och säkerhet. Direktiv 93/104/EG äger sålunda laga kraft i alla medlemsstater och längsta tidsfristen för genomförande i nationell lagstiftning fastställdes till den 23 november 1996.

1.4. Detta direktiv bygger på artikel 118a i EG-fördraget, i vilken anges att medlemsstaterna skall "sträva efter att, främst i fråga om arbetsmiljön, främja förbättringar av arbetstagares hälsa och säkerhet...". I fjärde och femte stycket i ingressen hänvisas även till de centrala punkter 7, 8 och 9 i "Gemenskapens stadga om arbetstagares grundläggande sociala rättigheter" () och principen att "förbättring av arbetstagares säkerhet och hälsa på arbetsplatsen utgör ett mål som inte får vara underordnat överväganden av rent ekonomisk karaktär".

1.5. Införandet av miniminormer för skydd av arbetstagares hälsa och säkerhet är absolut nödvändiga för att den inre marknaden skall fungera väl.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Den 18 december 1990 antog Ekonomiska och sociala kommittén (ESK) med stor majoritet ett yttrande () om förslaget till nämnda direktiv (), som i det skedet inte innehöll de undantag som är bakgrunden till den nu aktuella och remitterade vitboken.

ESK godkände syftet med kommissionens förslag, men ville samtidigt förstärka dem genom att flera gånger hänvisa till ILO:s normer på detta område. Kommittén rekommenderade inte vid något tillfälle att man skulle göra undantag för en viss sektor eller verksamhet, eftersom det nämnda direktivet endast syftade till att reglera begränsade delar av arbetstidsförläggningen och eftersom möjligheter till undantag givetvis i enlighet med bestämda regler gavs redan i förslagstexten.

Vid den tidpunkten menade ESK att det nämnda förslaget till direktiv:

- inte på något sätt begränsade flexibiliteten vad gäller arbetstider eller industrianläggningars driftstid;

- inte minskade den totala arbetstiden;

- inte syftade till att harmonisera skift- och nattarbete på gemenskapsnivå.

2.2. Tre år senare ansåg rådet det vara lämpligt att inte följa kommissionens och ESK:s förslag och beslöt att på eget initiativ göra undantag för ett stort antal sektorer och verksamheter från direktivets tillämpningsområde. Detta var något som i arbetsmarknadskretsar orsakade särskild förvåning, eftersom det i förslaget till direktiv fanns flera bestämmelser som syftade till en flexibel tillämpning - i särskilda situationer - av de principer som anges i det. Det är t.ex. tillåtet att göra undantag från alla grundläggande bestämmelser, utom vad gäller årlig semester, i en mängd situationer, bl.a. "för verksamheter där arbetstagarens hemort och arbetsplats eller arbetstagarens olika arbetsplatser ligger långt från varandra".

2.3. ESK hade noterat att rådet i sitt beslut menade att ett motiv till undantag var vissa verksamheters specifika art, men att rådet inte ifrågasatte nödvändigheten av socialt skydd för arbetstagare. I det sextonde stycket i ingressen i det antagna direktivet framkommer tydligt denna tankegång, och det återspeglar också den politiska viljan att reglera problemet med andra metoder:

"... med hänsyn till det aktuella arbetets särskilda art kan det vara nödvändigt att vidta speciella åtgärder beträffande förläggningen av arbetstiden inom vissa områden och verksamheter som inte omfattas av detta direktiv."

2.4. ESK noterade även att kommissionen samma dag som direktivet antogs gav följande förklaring: "Kommissionen förbehåller sig rätten att så snart som möjligt lägga fram egna förslag rörande de branscher och verksamheter för vilka undantag gjorts, med beaktande av de särskilda förhållanden som råder inom dessa branscher och verksamheter."

2.5. ESK har därefter med intresse tagit del av kommissionens och Europaparlamentets olika initiativ. Det senare uttalade sig enligt följande vid en diskussion om kommissionens arbetsprogram för 1995-2000 rörande den gemensamma transportpolitiken: "... anser det vara nödvändigt att det läggs fram lagförslag om arbetstiden inom transportområdet, bl.a. i de branscher där arbetsmarknadens parter inte kan nå en överenskommelse."

2.6. Mot denna bakgrund ansluter sig ESK till kommissionens konstateranden i den remitterade vitboken:

- att det inte finns några objektiva grunder som berättigar att någon sektor helt utesluts;

- att det inte finns någon orsak att behandla icke-mobila arbetstagare annorlunda än övriga arbetstagare som redan omfattas av direktivet;

- att direktivets grundprinciper bör gälla för alla arbetstagare för att ett minimiskydd avseende hälsa och säkerhet skall kunna säkerställas;

- att arbetstagarna måste skyddas på lämpligt sätt mot skadliga effekter av en oreglerad organisation av arbetet och av arbete som utförs nattetid;

- att överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter skulle vara den bästa lösningen.

3. Kommentarer rörande olika sektorer

3.1. Transporter

3.1.1. ESK håller med kommissionen när denna öppet deklarerar att det år 1993 utan några som helst objektiva orsaker gjorts undantag för ett stort antal arbetstagare, särskilt "icke-mobila" arbetstagare inom sektorerna för väg- och järnvägstransporter, transporter på inre vattenvägar och sjötransporter och lufttransporter, och att dessa arbetstagare måste omfattas av direktiv 93/104/EG.

Det rör sig i själva verket om anställda som utför uppgifter där motsvarigheter finns inom andra industrier vilka i dag omfattas av direktivet. Detta är en oerhört viktig anmärkning, ty dessa arbetstagare utgör faktiskt den överväldigande majoriteten av alla för vilka undantag gjorts.

3.1.2. I denna fråga beklagar ESK att kommissionens vitbok, som lagts fram först fyra år efter att dessa arbetstagare undantogs, inte åtföljdes av ett förslag till direktiv som rör detta förhållande.

3.1.3. När det gäller "mobila" arbetstagare inom sektorn för markbundna transporter måste ESK konstatera att avsaknaden av direktiv redan lett till avsevärda förändringar för de olika tranportsätten och att en ofta konfliktfylld situation avsevärt förvärrats på grund av att lagstiftningsarbetet försenats av en mängd orsaker. Om ett sådant direktiv antagits redan från början, skulle denna negativa utveckling kunnat undvikas eller åtminstone mildras.

3.1.4. ESK är övertygad om att man mycket snabbt måste lösa de problem som existerar i vägtransportsektorn, för att undvika att snedvridningen av konkurrensen förvärras såväl mellan olika transportsätt som inom ett visst transportsätt, och för att även undvika en snabb försämring av arbetsvillkoren för de yrkeschaufförer som arbetar för annans räkning. Av dessa är ca 1,2 miljoner anställda inom persontransportsektorn och 2,1 miljoner inom varutransportsektorn.

Det finns en stor risk för att denna osunda situation för vägtransportsektorn som är en mycket viktig del av den europeiska ekonomin, kan leda till omfattande sociala konflikter och en oacceptabel social dumpning.

Europeiska gemenskapen måste även skydda sig mot en snedvridning av konkurrensen genom social dumpning något som tillämpas av transporföretag från tredje land med en låg nivå vad beträffar den sociala tryggheten.

I detta sammanhang bör det även framhållas att direktivet redan automatiskt är tillämpligt på vägtransporter för egen räkning (framför allt kemiska produkter, oljeprodukter, livsmedel från jordbruket, byggindustrin, grosshandel och detaljhandel). Inom denna sektor är mellan 3 och 3,5 miljoner yrkeschaufförer verksamma.

ESK finner sig föranledd att uppmärksamma att det finns gemenskapsregler, som även omfattar egenförare, nämligen förordning EEG nr 3820/85/EEG som begränsar den maximala körtiden och den minsta tillåtna vilotiden utan att för den skull reglera arbetstiden i stort.

3.1.5. När det gäller järnvägstransportsektorn gläder sig ESK över att arbetsmarknadens parter redan den 18 september 1996 nådde en överenskommelse inom den "partssammansatta järnvägskommittén".

Denna överenskommelse skulle mycket väl kunna tjäna som förebild för andra sektorer och som exempel för kommissionen vid utarbetandet av förslag till direktiv som skall föreläggas rådet.

3.1.6. När det gäller sjötransportsektorn välkomnar ESK särskilt att arbetsmarknadens parter inom sin "partssammansatta kommitté" också nått en överenskommelse som bör kunna slutföras inom kort.

ESK hoppas liksom kommissionen att medlemsstaterna snarast kommer att ratificera den ILO-konvention nr 180 (1996) om arbetstider inom sjötransportsektorn som antogs av ILO i Genève i oktober 1996.

Efter ett nyligen gjort uttalande i ministerrådet (transport) finns en politisk plattform för en snar ratificering, som är en förutsättning för arbetsmarknadens parter inom denna sektor som är öppen för världsomfattande konkurrens.

3.1.7. Vad gäller transporter på inre vattenvägar är ESK däremot missnöjd med att en överenskommelse inte kunnat nås mellan arbetsmarknadens parter inom den "partssammansatta kommittén för inre vattenvägar", på grund av att vissa arbetsgivare ansåg att de inte hade mandat att sluta ett avtal.

3.1.8. ESK väntar otåligt på en överenskommelse för lufttransportsektorn, som är den enda som återstår för den tillfälliga arbetsgruppen när det gäller att fastställa "Flying Time Limitations".

3.2. Havsfiske

3.2.1. ESK medger gärna att arbetsförhållandena och arbetsuppgifterna inom havsfiskesektorn är mycket specifika och skiftande, främst beroende på arten av fiske och fångstmetoderna, fartygens storlek och det stora antalet egenföretagare. ESK vill emellertid påpeka att det faktum att problemet med arbetstiden inom denna sektor, som befinner sig i snabb utveckling, inte har behandlats i tid kan få allvarliga följder när det gäller tillämpningen av gemenskapens mycket viktiga program avseende havsfisket.

3.2.2. ESK anser därför att denna industrisektor, där antalet dödsfall och olyckor under arbetet är högre än för övriga industrier, i högre grad än andra sektorer bör omfattas av ett lämpligt system för skydd av arbetstagarnas hälsa och säkerhet, eftersom en tydlig koppling mellan trötthet och olyckor har kunnat fastställas. Denna princip kan inte ifrågasättas, varken genom äldre praxis vars fördelar det finns anledning att undersöka eller av ekonomiska skäl, vilket klart framgår av utslaget i Europeiska gemenskapernas domstol ().

3.2.3. ESK uppmanar därför arbetsmarknadens parter att återvända till förhandlingsbordet och träffa ett avtal i sin partssammansatta kommitté.

Om man inte kommer fram till något avtal, bör de olika parterna lägga fram sina förslag inför kommissionen så att denna, kan lägga fram ett förslag till rådet i vilket sektorns framtid behandlas ur industriell synpunkt med utgångspunkt från de generella principerna i direktiv 93/104/EG.

3.3. Övrigt arbete till sjöss

3.3.1. Efter att ha tagit del av vitboken uttrycker ESK sin oro över att det för denna sektor inte föreligger något förslag som ger uttryck för de intressen som arbetsmarknadsparterna inom sektorn har. Detta tycks bero på att en av parterna vägrar att framlägga sina yrkanden offentligt. ESK rekommenderar därför kommissionen att inrätta en tillfällig partssammansatt grupp med uppgift att fastställa lämplig lagstiftning avseende arbetstid inom denna sektor.

3.3.2. Enligt ESK bör denna tillfälliga partssammansatta grupp stödja sig på den lagstiftning och de kollektivavtal och överenskommelser som finns i nästan samtliga länder som för närvarande berörs av offshore-arbete.

Denna typ av verksamhet kan utvecklas ytterligare i framtiden och ESK anser att det är viktigt att förfoga över en lämplig lagstiftning för denna sektor.

3.4. Läkare under utbildning

3.4.1. ESK vill kraftigt betona att det inte finns något giltigt skäl för att utesluta läkare under grundutbildning eller specialisering, eftersom a) de inte är "mobila" arbetstagare och b) inte utövar sin tjänstgöring på annat sätt än sina anställda kolleger som inte är under utbildning och som per definition omfattas av tillämpningsområdet för rådets direktiv 93/104/EG.

I denna fråga beklagar ESK att kommissionens vitbok inte åtföljdes av ett förslag till direktiv som rör detta förhållande.

3.4.2. ESK vill också påpeka, att de avsevärda skillnader som föreligger (t.o.m. inom ett och samma land) inom denna mycket specifika sektor i hela gemenskapen på kort och medellång sikt, inte endast äventyrar den berörda personalens fysiska och psykiska hälsa utan även, till följd av alltför långa arbetsskift eller otillräcklig vila, kvaliteten på den vård som dessa läkare ansvarar för.

3.4.3. Om kommissionen anser (se punkt 66 i vitboken att frågan om jourtjänst som utförs av läkare under utbildning bör behandlas på nationell nivå, vill ESK för sin del erinra kommissionen om att de särskilda arbetsskiften (jour- och bakjourtjänstgöring) bör begränsas med hänsyn till de allmänna principer, särskilt beträffande tid för sammanhängande vila, som anges i rådets direktiv 93/104/EG.

För närvarande måste skyddsåtgärder vidtas vid de sjukhus som kritiserats, för att undvika att vårdkvaliteten för patienterna försämras.

4. Slutsatser

4.1. ESK ansluter sig till kommissionens pragmatiska tillvägagångssätt för att på gemenskapsnivå säkerställa hälso- och säkerhetsskyddet för arbetstagare vad gäller arbetstiden inom de sektorer och verksamheter som för närvarande är undantagna från rådets förordning 93/104/EG om vissa aspekter av arbetstidsbestämmelserna.

4.2. Även ESK förordar alternativ 3 som anger ett differentierat tillvägagångssätt i tre punkter:

1) Direktivets samtliga bestämmelser (93/104/EG) utvidgas till att omfatta alla icke-mobila arbetstagare.

2) Direktivets bestämmelser skall utvidgas att omfatta alla mobila arbetstagare däribland personer verksamma inom "havsfiske" och "offshore-arbete till sjöss" i fråga om:

fyra veckors betald semester per år;

hälsokontroll för nattarbetare;

säkerställande av tillräcklig vila samt;

en maximal årsarbetstid.

3) För varje sektor eller verksamhet antas en särskild lagstiftning om arbetstid och viloperioder avseende mobila arbetstagare och, efter vederbörliga ändringar, för personer verksamma inom "havsfiske" och "annat arbete till sjöss".

4.3. I likhet med kommissionen hyser ESK fortsatta förhoppningar om att arbetsmarknadens parter skall träffa inbördes avtal inom transport- och havsfiskesektorerna.

ESK vidhåller därför att kommissionen bör fortsätta sina ansträngningar genom att uppmana arbetsmarknadens parter att ta sitt ansvar och fastställa att de nya bestämmelser som skall genomföras:

- ges bindande karaktär i form av direktiv;

- tillämpas på samtliga berörda anställda;

- inte utgör ett giltigt skäl för att försämra nuvarande arbetsförhållandena (jfr artikel 18.3 i direktiv 93/104/EG);

- införlivar bestämmelserna i direktiv 93/104/EG om möjliga och nödvändiga undantag från förordningen;

- respekterar subsidiaritetsprincipen, enligt vilken dessa undantag kan förhandlas fram inom de forum och genom de förfaranden som tidigare har tillämpats i de olika medlemsstaterna;

- träder i kraft samtidigt för att undvika en kostsam konkurrens mellan olika transportsätt till följd av att olika regler tillämpas när det gäller skyddet av arbetstagarnas hälsa och säkerhet;

- betonar de fördelar som dessa innebär för allmänheten, eftersom trötthet till följd av oskäligt långa arbetsskift utgör en reell och direkt risk för människors välbefinnande och säkerhet.

4.4. Det säger sig självt att de avtal som har träffats mellan arbetsmarknadens parter inom ramen för de partssammansatta kommittéerna om tillämpningen av underpunkterna i punkt 4.2.2 skall införlivas i den sektoriella lagstiftningen som avses i punkt 4.2.3.

4.5. Slutligen förutsätter ESK en skälig tidsfrist för att avsluta förhandlingarna mellan arbetsmarknadens parter. Med hänsyn till förhandlingarnas resultat bör kommissionen därför utan onödigt dröjsmål lägga fram konkreta förslag för rådet för att säkerställa ett effektivt hälso- och säkerhetsskydd för arbetstagare vad gäller arbetstiden inom de undantagna sektorerna och verksamheterna, samtidigt som en tillfredsställande flexibilitet bör bibehållas för att ge företagen tillräckligt manöverutrymme.

I detta ärende har ESK en skyldighet att framhålla sin rätt att höras i frågan.

Bryssel den 26 mars 1998.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() EGT C 254, 9.10.1990.

() Europeiska rådet av den 9 december 1989 i Strasbourg.

() EGT C 60, 8.3.1991, s. 26.

() KOM(90) 317 slutlig - SYN 295 - EGT C 254, 9.10.1990.

() Dom av den 12 november 1996 om Storbritanniens talan mot rådet.