FÖRKORTNINGAR OCH ORDFÖRKLARINGAR

EU : Europeiska unionen

EuropeAid : byrån för samarbete vid Europeiska kommissionen

Fafa : finansiellt och administrativt ramavtal mellan Europeiska kommissionen och Förenta nationerna

FEUF : fördraget om Europeiska unionens funktionssätt

FN : Förenta nationerna

SMART : specifika, mätbara, uppnåbara, realistiska och tidsbundna

UNDP : Förenta nationernas utvecklingsprogram

UNRWA : Förenta nationernas hjälporganisation för palestinska flyktingar i Mellanöstern

Direkta kostnader : Kostnader som direkt kan tillskrivas en verksamhet

Effektivitet : Förhållandet mellan de resurser som används och de resultat som uppnås

Förvaltningsfond : Finansieringsinstrument genom vilka givare sammanför resurser

Gemensam förvaltning : Genomförande av åtgärder via internationella organisationer

Hållbarhet : Resultaten består efter det att EU-finansieringen har upphört

Indirekta kostnader : Kostnader som inte direkt kan tillskrivas en verksamhet, t.ex. omkostnader

Input : De resurser som behövs för att bedriva en verksamhet, t.ex. genomföra ett projekt

Output : De produkter, investeringsvaror och tjänster som följer av en utvecklingsinsats; kan även inbegripa förändringar som uppkommer efter en insats och som är relevanta för att utfallet ska uppnås

Utfall : Effekter på längre sikt som oftast uttrycks i form av breda socio-ekonomiska följder

Ändamålsenlighet : Hur väl specifika mål med en åtgärd och förväntade resultat uppnås

SAMMANFATTNING

I. Europeiska kommissionen har stärkt sitt samarbete med Förenta nationerna som ett led i sitt arbete för att förbättra samordningen av biståndet. Det anslagsbelopp till EuropeAid som kanaliseras via Förenta nationernas organisationer ökade från 144 miljoner euro 2001 till 935 miljoner euro 2009 och nådde sin kulmen med över 1 miljard 2006.

II. Detta är andra etappen av en revision i två delar. Den övergripande revisionsfrågan var huruvida kommissionen får valuta för pengarna när den kanaliserar medel via Förenta nationerna. Under den första etappen av revisionen tittade revisionsrätten på beslutsfattandet och övervakningen. Den drog slutsatsen att processen för att fatta beslut om att genomföra bistånd via FN inte visade att det är det mest ändamålsenliga och effektiva alternativet och att övervakningssystemen bör förbättras ytterligare. Särskild rapport nr 15/2009 om den första etappen offentliggjordes i januari 2010.

III. Under revisionens andra etapp utvärderas måluppfyllelsen. Den kompletterar den första etappen genom att revisionsrätten nu bedömer huruvida kanaliseringen av EU-bidrag via FN-organisationer är ett ändamålsenligt och effektivt sätt att tillhandahålla bistånd i konfliktdrabbade länder. Vid revisionen granskades ett urval av projekt i Afghanistan, Irak och Sudan under perioden 2006–2008.

IV. Revisionsrätten drar följande slutsatser:

a) Granskningen av ett urval av projekt bekräftade en viktig iakttagelse under den första etappen, nämligen att kommissionen inte får tillräckligt mycket information i tid från FN-rapporter. Många rapporter är fortfarande försenade, inte tillräckligt detaljerade och mer inriktade på åtgärder än på resultat.

b) Ofta förekommande brister i projektutformningen konstaterades, vilket fick negativa följder för genomförandet och bedömningen av projekt.

c) Kommissionen har tillhandahållit bistånd i områden som det annars skulle ha varit mycket svårt att nå genom att kanalisera medel via FN. Med hänsyn till den stora inneboende risken i konfliktdrabbade länder hade de finansierade åtgärderna generellt en positiv effekt, och tio av 19 projekt i urvalet uppnådde alla eller åtminstone de viktigaste målen.

d) När det gäller merparten av insatserna i Afghanistan, Irak och Sudan blev genomförandeperioden längre än planerat, i allmänhet på grund av att en orealistisk tidsplan hade fastställts i bidragsöverenskommelserna, där de svåra förhållandena i länderna underskattades. Fyra av 19 projekt genomfördes inom den ursprungliga tidsramen, men för flera projekt tog det mer än dubbelt så lång tid som planerat.

e) Med tanke på de svåra förhållanden som projekten genomfördes under är det i allmänhet svårt att garantera att resultaten blir hållbara. Merparten av de uppnådda resultaten bedömdes dock ha rimliga förutsättningar att bli hållbara.

f) Kommissionen har inte inriktat sig tillräckligt på effektivitetsaspekter eftersom de kostnadsbedömningar som gjordes var begränsade och inte dokumenterades systematiskt. Dessutom konstaterade revisionsrätten brister på detta område i nära hälften (nio av 19) av projekten i urvalet, och när det gällde sju projekt fanns inte tillräcklig information tillgänglig.

V. På grundval av sina iakttagelser ger revisionsrätten följande rekommendationer för att ändamålsenligheten och effektiviteten i insatserna ska förbättras ytterligare:

a) Bidragsöverenskommelserna bör inbegripa mål som är väl anpassade till de särskilda förhållandena och, om möjligt, kvantifierade indikatorer så att uppfyllelsen av dessa mål kan mätas samt en realistisk tidsram.

b) Rapporteringen om de finansierade åtgärderna bör förbättras ytterligare så att kommissionen i rimlig tid kan bedöma ändamålsenligheten och effektiviteten i de projekt som finansieras. Kommissionen bör följa upp alla de fall där rapporteringen bedömts vara otillfredsställande.

c) En systematisk bedömning av effektiviteten i de finansierade projekten bör göras och riktmärken bör, om möjligt, tas fram för standardkostnader.

KARTA ÖVER DE LÄNDER SOM OMFATTADES AV REVISIONEN

+++++ TIFF +++++

Källa: Eurostat.

INLEDNING

GRANSKNINGSOMRÅDE

1. Under de senaste två årtiondena har man ansträngt sig för att samordna och harmonisera utvecklingssamarbetet för att ytterligare öka biståndets ändamålsenlighet. Denna inriktning på resultat speglades framför allt i millenniemålen 2000.

2. Kommissionen fortsatte denna politik i och med sitt åtagande i Parisdeklarationen om biståndseffektivitet 2005 och även i det europeiska samförståndet om utveckling att samordna biståndet i nära samarbete med internationella organisationer som Förenta nationerna.

3. Som ett resultat av beslutet att stärka samarbetet med FN, men också på grund av de allvarliga kriserna i Afghanistan, Irak och Sudan har kommissionens bistånd som genomförs via FN-organisationer ökat kraftigt. Enbart för kommissionens byrå för samarbete (EuropeAid) ökade de medel som kanaliseras via FN från 144 miljoner euro 2001 till 935 miljoner euro 2009 med en toppnivå på över 1 miljard euro 2006 (se diagram 1).

DIAGRAM 1

EUROPEAIDS BIDRAG TILL FN-ORGANISATIONER 2001–2009 (MILJONER EURO)

+++++ TIFF +++++

Källa: Europeiska kommissionen.

POLITISK RAM

4. Metoden att genomföra EU-budgeten via internationella organisationer som FN kallas gemensam förvaltning [1]. Den grundläggande principen för gemensam förvaltning är att kommissionen delegerar vissa genomförandeuppgifter till internationella organisationer och därmed förlitar sig på deras kontrollsystem. Kommissionen har dock fortfarande det övergripande ansvaret för att förvalta budgeten och garantera valuta för pengarna [2].

5. EU kan kanalisera medel via FN-organisationer på följande sätt:

a) Genom bidrag till särskilda projekt, antingen som den enda givaren eller tillsammans med andra givare.

b) Genom bidrag till förvaltningsfonder med flera bidragsgivare [3], som vanligtvis används i en krissituation (antingen efter en konflikt eller efter en katastrof). Grundtanken med förvaltningsfonder är att givare bidrar till fonden utan att fördela pengarna till någon särskild verksamhet eller något särskilt mål (ingen "öronmärkning"). Sedan fastställs allmänna mål för fonden som helhet, vilka kan specificeras ytterligare i målen för de underliggande projekten eller åtgärderna. Ungefär 26 % av bidragen till FN-organisationer ges via förvaltningsfonder med flera bidragsgivare [4]. Som exempel kan insatserna i Afghanistan och särskilt i Irak nämnas, där kommissionens finansiering fram till nyligen nästan uteslutande har kanaliserats via förvaltningsfonder med flera bidragsgivare.

c) Genom bidrag till en FN-organisations allmänna budget. Denna särskilda strategi används för FN:s hjälporganisation för palestinska flyktingar (UNRWA) i Mellanöstern i det ockuperade palestinska territoriet. Kommissionens årliga bidrag på 66 miljoner euro motsvarar ungefär en fjärdedel av UNRWA:s allmänna budget.

6. EU-bidragen regleras av följande förordningar och avtal:

a) Europeiska gemenskapernas budgetförordning där grundprinciperna för att kanalisera medel via internationella organisationer fastställs. I den specificeras de fall där gemensam förvaltning kan användas och där anges som villkor för gemensam förvaltning att den internationella organisationen tillämpar internationellt accepterade normer för redovisning, revision, internkontroll och upphandling.

b) Det finansiella och administrativa ramavtalet (Fafa) från 2003 mellan EU och FN tillsammans med andra tillhörande avtal. Syftet med avtalet är att återge kraven i budgetförordningen i kontraktstermer. Fafa gäller alla finansieringsavtal mellan kommissionen och FN och i det fastställs en ram som ska öka samarbetet och göra att FN-organisationer kan förvalta bidrag enligt sina egna förfaranden.

c) En bidragsöverenskommelse undertecknas för varje FN-insats som finansieras av kommissionen, där finansieringsbelopp, mål för insatsen, de åtgärder som ska vidtas, när detta ska ske och rapporteringskrav anges.

REVISIONSENS INRIKTNING OCH OMFATTNING SAMT REVISIONSMETOD

7. Ämnet för denna revision är det bistånd från kommissionen som kanaliseras via Förenta nationernas organisationer. Det är den andra delen av en revision som är indelad i två etapper [5].

8. Den övergripande revisionsfrågan för den första och andra etappen var huruvida kommissionen får valuta för pengarna när den kanaliserar medel via Förenta nationerna.

9. Under den första etappen granskades beslutsfattandet och övervakningsystemen. De viktigaste iakttagelserna var följande:

a) Den beslutsprocess som leder till att bistånd tillhandahålls via FN visade inte att det är det mest effektiva och ändamålsenliga alternativet.

b) Övervakningssystemen gav inte tillräcklig information om huruvida de ekonomiska förfarandena är stabila och huruvida målen uppnås.

10. Under den andra etappen granskas måluppfyllelsen. Den kompletterar den första etappen genom att revisionsrätten nu bedömer huruvida EU-bidrag som kanaliseras via FN-organisationer är ett ändamålsenligt, effektivt och hållbart sätt att tillhandahålla stöd i konfliktdrabbade länder [6]. Den omfattar inte en granskning av kommissionens åtgärder för att komma till rätta med de problem som togs upp under den första etappen.

11. Revisionen var inriktad på konfliktdrabbade länder främst på grund av deras relativa betydelse. Sju av de tio länder som fick mest bistånd kanaliserad via FN under perioden 2006–2008 var konfliktdrabbade: Irak, Palestina, Afghanistan, Sudan, Elfenbenskusten, Somalia och Sri Lanka. Dessa sju länder fick 39 % av det totala biståndet från EuropeAid kanaliserat via FN medan de återstående 61 % var utspridda på mer än 80 länder (se diagram 2).

12. Revisionsrätten försökte besvara revisionsfrågan genom att granska ett urval av projekt i Afghanistan, Irak och Sudan under perioden 2006–2008. Dessa tre länder tog grovt räknat emot en fjärdedel av alla EU-medel som kanaliserades via FN-organisationer under denna period. Projekten valdes ut utifrån deras relativa betydelse. De stod för ungefär 80 % av de totala bidragen till de tre aktuella länderna under perioden 2006–2008 (se diagram 3).

13. De vanligaste åtgärderna inom projekten i urvalet var minröjning, flyktingstöd, förberedelse av val, återuppbyggnad och kapacitetsuppbyggnad.

DIAGRAM 2

LÄNDER SOM FICK EU-MEDEL KANALISERADE VIA FN 2006–2008 (MILJONER EURO OCH %)

+++++ TIFF +++++

Källa: Europeiska kommissionen.

14. Granskningsresultatet grundas på

a) en analys av allmän dokumentation om medel som kanaliseras via FN, däribland kommissionens utvärdering av samarbetet med FN,

b) en dokumentgranskning av ett urval av 23 bidrag till 19 projekt (inbegripet tre förvaltningsfonder) på grundval av bidragsöverenskommelser, ekonomiska rapporter, lägesrapporter och granskningsrapporter (se bilagan),

c) intervjuer med kommissions- och FN-anställda,

d) en granskning på plats i Sudan,

e) möten vid UNDP:s kontor för förvaltningsfonder med flera bidragsgivare i New York.

DIAGRAM 3

TOTAL FINANSIERING 2006–2008 OCH URVALSSTORLEK

+++++ TIFF +++++

Källa: Europeiska kommissionen.

15. Beslutet att finansiera projekt i konfliktdrabbade länder medför en väsentlig risknivå som endast kan minskas i viss utsträckning. Frågan om huruvida dessa inneboende risker är acceptabla är ett politiskt beslut och ingår därför inte i denna revision.

16. Inga besök på plats kunde genomföras i två av de tre länderna (Irak och Afghanistan) på grund av att dessa länder just hade genomlevt eller befann sig i en konflikt när revisionen genomfördes. Detta begränsade bedömningen av ändamålsenligheten, effektiviteten och särskilt hållbarheten.

IAKTTAGELSER

ÖVERVAKNINGSSYSTEM OCH PROJEKTUTFORMNING SOM NYCKELFAKTORER FÖR ÄNDAMÅLSENLIGHET OCH EFFEKTIVITET

17. I denna del av rapporten beskrivs kortfattat de granskningsresultat som gäller de centrala aspekterna effektivitet, ändamålsenlighet och hållbarhet. För att dessa tre aspekter ska kunna garanteras är det viktigt att man har de byggstenar som krävs, av vilka de två viktigaste är solid projektutformning och tillräcklig övervakning och rapportering. Dessa påverkar alla stadier i processen från starten till garantierna för att de finansierade insatserna fortsätter inom en överskådlig framtid.

18. Frågan om övervakning behandlades under den första etappen av revisionen med en bedömning av de befintliga systemens styrka som utgångspunkt. Denna andra etapp av revisionen kompletterar den första, såsom beskrivs i punkt 10.

PROJEKTÖVERVAKNINGEN BEHÖVER FÖRBÄTTRAS

19. Kommissionens beslut att rikta biståndet till konfliktdrabbade länder innebär att man accepterar en väsentlig nivå av inneboende risker i fråga om resultaten. Vidare förutsätter ofta beslutet att ingripa i dessa länder att man använder sig av mellanhänder, som FN, och möjligheterna att övervaka de finansierade insatserna på plats är begränsade. Kommissionen är därför här mer beroende av information från tredje part än när det gäller andra EU-finansierade åtgärder och har knappt någon möjlighet att bekräfta att informationen är riktig.

20. Under dessa förhållanden måste kommissionen i stor utsträckning förlita sig på FN:s rapporter. Enligt Fafa krävs en rapport för varje bidragsöverenkommelse minst en gång om året, och en slutrapport ska lämnas senast sex månader efter det att genomförandet har avslutats.

21. Den information som ska lämnas i rapporterna fastställs i bidragsöverenskommelsen för varje finansierad åtgärd [7]. År 2007 utfärdades riktlinjer för rapporteringen för att kvaliteten på FN:s rapporter skulle bli bättre [8]. Enligt dessa riktlinjer bör rapporterna om projekten i första hand vara inriktade på resultat och inte på åtgärder och på så sätt möjliggöra en jämförelse mellan målen i bidragsöverenskommelsen och det faktiska resultatet.

22. Det projekturval som bedömdes under den andra etappen av revisionen bekräftade de viktigaste iakttagelserna från revisionens första etapp eftersom många rapporter

a) var kraftigt försenade,

b) var mer inriktade på åtgärder än på mellanliggande och slutliga resultat,

c) inte var tillräckligt detaljerade för att ändamålsenligheten och effektiviteten skulle kunna bedömas.

Foto 1 - Byggnadsarbeten i samband med projektet "Öka kapaciteten i Khartoum State när det gäller att formulera och genomföra stadsplaneringspolitiken" (Sudan).

+++++ TIFF +++++

Källa: Europeiska revisionsrätten.

RUTA 1

BRISTER I RAPPORTERINGEN I DE UTVALDA PROJEKTEN

Försenade rapporter

Stöd till den femte folkräkningen i Sudan:

Genomförandeperioden för ett folkräkningsprojekt i Sudan löpte från april 2006 till juni 2009. När granskningen genomfördes var den enda tillgängliga rapporten från 2007, vilket betyder att varken rapporten för 2008 eller slutrapporten, med tidsfrist i december 2009, hade lämnats in.

Akut infrastrukturstöd till ministeriet för rättsliga frågor och konstitutionell utveckling och domstolsväsendet i södra Sudan:

Slutrapporten, som skulle ha lämnats in i september 2009, var ännu inte tillgänglig när granskningen genomfördes.

Otillräcklig information

Programmet för interimistisk avväpning, demobilisering och återanpassning (IDDRP):

Trots att slutrapporten visar att stora ändringar gjordes när det gällde arbetets inriktning och omfattning (utgifterna minskade med mer än 70 % och flera åtgärder genomfördes inte) stod det ingenting om dessa ändringar i de tidigare rapporterna, och det fanns inte heller några andra belägg för att kommissionen hade informerats om detta.

Kapacitetsuppbyggnad hos den nya administrationen i södra Sudan:

Av utgifterna redovisades 65 % i slutrapporten som "tidigare utgifter" utan någon närmare förklaring om vilka slags kostnader det var frågan om.

Ytterligare stöd till val i Afghanistan:

Det fanns ingen särskild rapport om detta projekt trots att alla betalningar hade gjorts. De enda dokument som fanns var allmänna rapporter om valet.

BRISTER I PROJEKTUTFORMNINGEN MINSKAR ÄNDAMÅLSENLIGHETEN OCH EFFEKTIVITETEN SAMT FÖRSVÅRAR BEDÖMNINGEN AV DEM

23. En tillfredsställande projektutformning är inte bara en förutsättning för att projektet ska bli ändamålsenligt utan också för att det ska bli effektivt. Revisionsrätten undersökte om

- målen i bidragsöverenskommelsen var tydliga och realistiska,

- indikatorer hade fastställts då det var möjligt,

- tidsramen var väl anpassad till de särskilda förhållandena och om budgeten var tillräckligt detaljerad för att framför allt effektiviteten skulle kunna bedömas [9].

24. Det stora flertalet bidragsöverenskommelser i urvalet (18 av 19) hade en eller flera av följande brister:

a) Alltför allmänna mål: Detta leder till att resultatet inte kan mätas eftersom det är oklart vad som skulle ha uppnåtts. Detta gäller även för mål som är så svävande att de alltid uppnås (i regel kännetecknas de av formuleringar som "ge stöd till …"). Dessutom är det troligare att resultatet och särskilt effekterna av ett projekt blir begränsade om de mål som ska uppnås inte är tydliga från början.

b) Avsaknad av indikatorer: Om det saknas indikatorer kan varken kommissionen eller FN mäta och spåra resultat, övervaka åtgärder och output i vidare mening på ett tillfredsställande sätt och därmed kan de inte heller vidta korrigerande åtgärder i tid.

c) Inga utgångskriterier: Om det inte finns några utgångskriterier kan inte förbättringar mätas eftersom det inte finns någon information om hur situationen såg ut innan insatsen inleddes och därför inte heller om vad resultaten ska mätas i förhållande till.

d) Svag logisk koppling mellan åtgärder och mål: De medel som används till att finansiera projektens åtgärder bör leda till att projektens mål uppnås. Den logiska kopplingen mellan åtgärder och övergripande mål, särskilt de mer långsiktiga målen, är dock inte alltid tydlig. Trots att åtgärderna kanske har genomförts på ett framgångsrikt sätt kan detta leda till att projektens förväntade effekter inte uppnås.

e) Orealistisk tidsram: Detta leder till att projektet drar ut på tiden, vilket medför ytterligare arbete och därmed också mer resurser från både kommissionen och FN.

f) Underskattade risker: Även om riskerna är särskilt stora och svåra att bedöma i konfliktdrabbade länder är det viktigt att de beaktas ordentligt under planeringsstadiet.

ÄNDAMÅLSENLIGHETEN OCH HÅLLBARHETEN I DE FINANSIERADE ÅTGÄRDERNA

DE ÅTGÄRDER SOM FINANSIERADES AV KOMMISSIONEN UPPNÅDDE EN DEL GODA RESULTAT UNDER SVÅRA FÖRHÅLLANDEN

25. Vid denna revision definieras ändamålsenlighet som hur väl specifika mål med en åtgärd och förväntade resultat uppnås i enlighet med budgetförordningen. Revisionsrätten bedömde ändamålsenligheten i ett urval av 19 projekt och jämförde de förväntade målen i bidragsöverenskommelsen med det faktiska resultatet. Ändamålsenligheten bedömdes på följande sätt:

God | Om alla mål i form av såväl output som utfall har uppnåtts eller sannolikt kommer att uppnås. |

Mindre brister | Om endast huvudmålet/huvudmålen sannolikt kommer att uppnås. |

Allvarliga brister | Om projektet endast delvis kommer att uppnå huvudmålet/huvudmålen. |

Otillfredsställande | Om huvudmålen inte uppnåddes eller inte kommer att uppnås. |

26. Samarbetet med FN-organisationerna har gjort det möjligt att tillhandahålla bistånd i en mycket svår operativ miljö. Medan två projekt uppnådde sina mål fullt ut och därför bedömdes som "goda" visade åtta projekt på "mindre brister" och fem på "allvarliga brister". Två projekt genomfördes inte fullt ut på grund av särskilda omständigheter och uppnådde därför inte sitt huvudsakliga mål och bedömdes således som "otillfredsställande". Exempel på konstaterade brister finns i ruta 2; det samlade resultatet redovisas i diagram 4 och i bilagan.

27. Resultaten kunde inte bedömas på grund av otillräcklig information i följande fall:

a) När det gällde ett projekt fanns det ingen särskild rapport om det finansierade projektet trots att alla betalningar hade gjorts.

b) Ett större projekt var en förvaltningsfond för vilken de mål som angavs i bidragsöverenskommelsen gällde fonden som helhet och därför var mer allmänt hållna. Trots att mer specifika mål hade fastställts för de underliggande projekten kan det inte finnas någon tydlig koppling mellan uppfyllelsen av projektmålen och de allmänna målen i bidragsöverenskommelsen. Därför kan ändamålsenligheten bedömas först när själva fonden avslutas, vilket ännu inte var fallet när granskningen genomfördes.

DIAGRAM 4

ÄNDAMÅLSENLIGHETEN I UTVALDA PROJEKT (ANTAL PROJEKT OCH MOTSVARANDE BELOPP)

+++++ TIFF +++++

Källa: Europeiska revisionsrätten.

RUTA 2

EXEMPEL PÅ ÄNDAMÅLSENLIGHET

Projekten kommer sannolikt att uppnå förväntade resultat

Stöd till återvändande och återanpassning av återvändande personer och internflyktingar i Irak:

Projektet pågick fortfarande när granskningen genomfördes. Enligt rapporten från september 2009 framskred dock programmet enligt planerna och flera åtgärder hade redan genomförts, t.ex. hade tillfälliga bostäder och rent dricksvatten tillhandahållts, medan andra till och med hade överträffat de förväntade resultaten.

Projekt som inte har uppnått förväntade resultat

Minröjning i Afghanistan:

Projektet uppnådde inte det förväntade resultatet eftersom endast1,6 km2 av de26,6 km2 som angavs i bidragsöverenskommelsen verkligen hade minröjts. Akut infrastrukturstöd till ministeriet för rättsliga frågor och konstitutionell utveckling och domstolsväsendet i södra Sudan:

Projektet avslutades i mars 2009 utan att den viktigaste outputen, att uppföra byggnader avsedda för ministeriet för rättsliga frågor och domstolsväsendet i södra Sudan, hade tillhandahållits. Efter flera förseningar och förlängningar av kontraktet blev det byggföretag som var underleverantör insolvent och bankgarantierna visade sig vara förfalskade. Vilket belopp som skulle återvinnas diskuterades fortfarande när granskningen genomfördes.

Projekt vars effekter är oklara

Internationella återuppbyggnadsfonden för Irak:

Förutom målet att halvera barnadödligheten, där den tillgängliga informationen tyder på att de fastställda målen inte har uppnåtts, fanns det inget sätt att bedöma i vilken omfattning de andra långsiktiga målen hade uppnåtts eftersom det saknades indikatorer, beskrivning av utgångsläget och tillförlitlig statistik.

28. Ingen koppling har noterats mellan storleken på projektet eller typen av finansierad åtgärd och deras ändamålsenlighet i det granskade urvalet.

29. De allvarliga brister som konstaterades i flera projekt berodde i regel på brister i projektutformningen och brist på övervakning i ett senare skede.

Foto 2 - Uppförande av kontor till "Akut infrastrukturstöd till ministeriet för rättsliga frågor och konstitutionell utveckling och domstolsväsendet i södra Sudan".

+++++ TIFF +++++

Källa: Europeiska revisionsrätten.

RESULTATEN UPPNÅS SÄLLAN INOM DEN PLANERADE GENOMFÖRANDEPERIODEN

30. Tidsramen för varje projekt fastställs i bidragsöverenskommelsen. Att denna tidsram hålls har betydelse för såväl ändamålsenligheten som effektiviteten av följande skäl:

a) Förseningar leder till att projekten förlängs, vilket medför ytterligare arbete för kommissionens anställda.

b) Förlängningar av projektens löptid leder till att vissa kostnader ökar, t.ex. personalkostnader, som måste finansieras från kommissionens fasta bidrag. Därmed blir det mindre pengar kvar till att finansiera projektets kärnverksamhet. Om ingen annan finansiering finns måste man därför skära ned på projektverksamheten.

c) Förseningar i genomförandet leder till bristande förtroende bland de berörda parterna, vilket kan påverka kommissionens anseende, något som framgick tydligt när det gällde två projekt i Sudan.

31. När det gäller det stora flertalet projekt i urvalet blev genomförandeperioden betydligt längre än planerat. Detta berodde i hög grad på det faktum att man hade underskattat den tid som behövdes för att uppnå vissa resultat i bidragsöverenskommelserna eftersom man inte tog tillräcklig hänsyn till de svåra förhållandena i länderna.

32. Fyra av de 19 projekten genomfördes inom den tidsram som hade fastställts från början. I tolv fall överskreds tidsramen och när det gällde fem av dem fördubblades eller mer än fördubblades genomförandeperioden. Två av de fyra projekt som genomfördes inom den ursprungliga tidsramen gällde minröjning. Se bilagan och diagram 5 för närmare uppgifter om förseningarna.

33. När det gäller de återstående tre projekten har bedömningen av hur lång tid genomförandet tog begränsad betydelse av följande skäl:

a) När det gäller två av de tre förvaltningsfonderna (i Sudan och Irak) hade de genomförandeperioder som hade fastställts i bidragsöverenskommelserna ingen praktisk effekt, trots att de var juridiskt bindande, eftersom de aktuella tidsplanerna gällde för fonderna som sådana.

b) När det gäller ett annat projekt är bedömningen av tidsramen fortfarande preliminär eftersom projektet befann sig i ett tidigt skede av genomförandet.

DIAGRAM 5

FÖRLÄNGNINGEN AV DEN URSPRUNGLIGA GENOM- FÖRANDEPERIODEN PER PROJEKT

+++++ TIFF +++++

(1) Trots att genomförandeperioderna hade fastställts i rättsligt bindande dokument när det gäller dessa två förvaltningsfonder, hade de knappast någon effekt i praktiken.

(2) När revisionen genomfördes var genomförandet av detta projekt fortfarande i ett tidigt skede.

(3) När revisionen genomfördes höll man på att diskutera en förlängning på tolv månader, men detta hade ännu inte godkänts.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

DET FLESTA AV RESULTATEN BLIR SANNOLIKT HÅLLBARA

34. I samband med denna revision definieras hållbarhet som i vilken omfattning resultatet har bestått efter det att kommissionens finansiering har upphört.

35. Eftersom merparten av projekten i urvalet ännu inte hade avslutats granskade revisionsrätten hur troligt det var att projektresultaten skulle bli hållbara. Grunden för denna bedömning var i vilken omfattning de villkor som krävs för hållbarhet, det vill säga stödmottagarens egenansvar, ytterligare finansiering, nödvändiga expertkunskaper och den politiska situationen i landet eller regionen, var uppfyllda. Hållbarheten bedömdes på följande sätt:

God | Om resultaten var eller mycket sannolikt kommer att bli hållbara eftersom alla villkor för hållbarhet är uppfyllda. |

Mindre brister | Om inte alla villkor för hållbarhet är uppfyllda men de viktigaste resultaten ändå sannolikt kommer att bli hållbara. |

Allvarliga brister | Om flera eller mycket viktiga villkor för hållbarhet inte är uppfyllda och det därför finns rimliga tvivel om hållbarheten i de viktigaste projektresultaten. |

Otillfredsställande | Om det finns belägg för att resultaten inte kommer att bestå. |

36. Fyra projekt i urvalet bedömdes som "goda" i fråga om hållbarhet. Fem projekt led av "mindre brister", två av "allvarliga brister" och ett bedömdes vara "otillfredsställande". Sju projekt kunde inte bedömas eftersom de antingen fortfarande befann sig tidigt i genomförandet (tre fall), den tillgängliga informationen var otillräcklig (två fall) eller eftersom de inte hade uppnått de viktigaste målen och därför inte hade några resultat att bevara (två fall). En översikt över resultaten finns i bilagan och diagram 6, exempel ges i ruta 3.

37. Urvalet av granskade projekt visade att villkoren för hållbarhet varierar i betydelse. De projekt som kännetecknas av starkt egenansvar i kombination med politisk stabilitet var i praktiken de som mest sannolikt skulle bli hållbara.

DIAGRAM 6

RESULTATENS HÅLLBARHET (ANTAL PROJEKT OCH MOTSVARANDE BELOPP)

+++++ TIFF +++++

Källa: Europeiska revisionsrätten.

RUTA 3

EXEMPEL PÅ HÅLLBARHET

Projekt som sannolikt kommer att bli hållbara

Stöd till den femte folkräkningen i Sudan:

Det saknades en exitstrategi, men det fanns tillräckligt egenansvar från stödmottagarens sida och framtida finansiering planerad i budgeten. Därför hade resultaten varit hållbara åtminstone fram till dess att granskningen genomfördes, vilket var ett år efter det att genomförandeperioden hade upphört.

Öka kapaciteten hos Khartoum State när det gäller att tillhandahålla yrkesutbildningstjänster, Sudan:

De utbildningscentrum som finansierades inom detta projekt är ännu inte operativa. De viktigaste resultaten blir dock sannolikt hållbara, framför allt tack vare stödmottagarens starka egenansvar.

Projekt med brister i fråga om hållbarhet

Fonden för lag och ordning i Afghanistan:

Det viktigaste målet med fonden för lag och ordning är att betala ut löner till poliser i Afghanistan. På grund av Afghanistans begränsade ekonomiska kapacitet kommer fonden på medellång till lång sikt att fortsätta vara beroende av ytterligare givarfinansiering för att kunna fortsätta sin verksamhet.

Foto 3 - Utrustning till ett utbildningscentrum som finansieras inom projektet "Öka kapaciteten hos Khartoum State när det gäller att tillhandahålla yrkesutbildningstjänster, Sudan".

+++++ TIFF +++++

Källa: Europeiska revisionsrätten.

EFFEKTIVITETEN I DE FINANSIERADE ÅTGÄRDERNA

38. En av principerna för sund ekonomisk förvaltning, såsom den definieras i budgetförordningen, är effektivitet [10]. Effektivitet är också ett av de mål som man kom överens om i det europeiska samförståndet om utveckling [11].

39. Vid denna revision definieras effektivitet som förhållandet mellan de resurser som används och de resultat som uppnås i enlighet med budgetförordningen.

40. Revisionsrätten försökte fastställa i vilken omfattning kommissionens kostnadsberäkningar och övervakning garanterade att kostnaderna i budgetarna och de ekonomiska rapporterna var rimliga i förhållande till de tjänster som tillhandahölls. I detta sammanhang iakttog revisionsrätten flera exempel på projekt som tydde på att förhållandet mellan kostnader och resultat inte var optimalt, särskilt när det gällde höga administrativa kostnader.

OTILLRÄCKLIG BEDÖMNING AV PROJEKTKOSTNADER

41. Detaljnivån i budgetarna, som specificeras i bidragsöverenskommelserna, är ofta inte tillräcklig för att kostnadernas rimlighet ska kunna bedömas ordentligt och för att det ska bli möjligt att bedöma effektiviteten.

42. När kommissionen bedömer kostnaderna under ett projekts livstid är den inriktad på kostnadernas stödberättigande och bryr sig mycket mindre om effektivitetsaspekter. I allmänhet dokumenteras inte bedömningarna vare sig systematiskt eller ordentligt.

43. Tillgängliga kostnadsjämförelsemekanismer används inte systematiskt. Exempel på sådana mekanismer är

a) jämförelse av samma kostnadskategorier inom olika projekt (t.ex. personalkostnader för liknande funktioner),

b) beräkning och jämförelse av kostnadskvoter (t.ex. andelen kostnader för internationell personal i förhållande till de totala personalkostnaderna och underhåll i förhållande till utrustning),

c) jämförelse med riktmärken (t.ex. genomsnittliga kostnader för minröjning av ett särskilt område och genomsnittlig kostnad per capita vid en folkräkning).

BRISTER HAR KONSTATERATS I UTVALDA PROJEKT

44. I nio av de 19 granskade projekten konstaterades höga kostnadsnivåer utan att det fanns något belägg för att dessa hade lett till att de tillhandahållna tjänsterna hade förbättrats (exempel finns i ruta 4). Revisorerna kunde inte bedöma sju projekt eftersom informationen i de ekonomiska rapporterna inte var tillräcklig. En sammanfattning av resultaten finns i bilagan och diagram 7.

DIAGRAM 7

EFFEKTIVITETEN I UTVALDA PROJEKT (ANTAL PROJEKT OCH MOTSVARANDE BELOPP)

+++++ TIFF +++++

Källa: Europeiska revisionsrätten.

45. Fall av höga kostnader konstaterades framför allt på följande områden:

a) Indirekta kostnader: Kommissionen bidrar med upp till 7 % av de direkta kostnaderna när det gäller FN-organisationernas indirekta kostnader i enlighet med Fafa. I artikel 5.1 i Fafa föreskrivs att utläggning på entreprenad inte får leda till högre kostnader. Vid revisionen upptäcktes dock projekt där genomförandepartner, ofta andra FN-organisationer, debiterade indirekta kostnader som gick utöver de 7 % i direkta kostnader som anges i Fafa-avtalet, och underleverantörer anlitades utan att man hade något bevis på att detta inte medförde högre kostnader.

b) Minskning av åtgärdernas omfattning återspeglas inte i kostnaderna: uppföljningen av fall där problem uppstår på grund av att åtgärdsnivån har minskat eller informationen i FN-rapporterna är otillräcklig. Inom två projekt motsvarades inte en minskning av arbetets omfattning av en minskning av EU-bidraget.

Foto 4 - Kontor som uppförts inom "Sudans program för återhämtning av produktionskapaciteten".

+++++ TIFF +++++

Källa: Europeiska revisionsrätten.

RUTA 4

EXEMPEL PÅ BRISTER NÄR DET GÄLLER PROJEKTKOSTNADER

Indirekta kostnader

Kapacitetsuppbyggnad hos den nya administrationen i södra Sudan:

Denna förvaltningsfond, till vilken EU bidrog med1,9 miljoner euro, drevs av en FN-organisation som fick ett bidrag på 3 % till indirekta kostnader. Den faktiska (ekonomiska) förvaltningen av projektet lades dock ut på ett privat företag som debiterade ytterligare 10 % av de totala kostnaderna, vilket ledde till administrativa kostnader på mer än 13 %.

Sudans program för återhämtning av produktionskapaciteten (SPCRP):

Utöver de indirekta kostnaderna på 7 % betalades en förvaltningsavgift (187338 USD) till en annan FN-organisation för tjänster som tillhandahölls i samband med detta projekt (t.ex. uppförande av kontor).

Minskning av omfattningen

Minröjning i Afghanistan:

Trots att genomförandeperioden minskade från tolv till tre månader och projektet endast delvis uppnådde sina mål minskades inte det belopp som debiterades kommissionen.

Programmet för interimistisk avväpning, demobilisering och återanpassning (IDDRP):

I slutrapporten angavs att arbetets omfattning hade blivit mindre och att de totala kostnaderna därmed hade minskat med 70 %. Detta ledde dock inte till en motsvarande minskning av kommissionens bidrag, som endast minskade med 12 % och nu motsvarar 65 % av de totala kostnaderna i stället för de planerade 20 %.

Foto 5 - Ett kommunikations- och informationscentrum till "programmet för återhämtning och återuppbyggnad baserat i Sudan (RRP)".

+++++ TIFF +++++

Källa: Europeiska revisionsrätten.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

46. FN:s närvaro och verksamhet i konfliktdrabbade områden gör att kommissionen kan kanalisera sitt bistånd under svåra förhållanden. Att ge bistånd i konfliktdrabbade områden medför dock särskilda svårigheter, varav endast några kan övervinnas. Eftersom den kontroll som kommissionen kan göra på plats är mycket begränsad måste den förlita sig mer på genomförandeorganet för att kompensera för bristen på direkt övervakning.

47. Revisionsrätten drar slutsatsen att en del goda resultat uppnåddes med hänsyn till omständigheterna och att merparten av resultaten av de aktuella projekten har rimliga förutsättningar att bli hållbara. Otillfredsställande projektutformning och brister i övervakning och rapportering har dock bidragit till de brister som konstaterats i projekt. Kommissionen är inte tillräckligt inriktad på effektivitetsaspekten och ser inte heller till att få nödvändig feedback från FN-rapporterna.

PROJEKTUTFORMNING

48. Projektutformningen är i allmänhet otillfredsställande; 18 av de 19 granskade projekten hade brister i denna del av planeringen. Därmed var det oklart vad som skulle uppnås och hur projektens framsteg skulle bedömas. Bristfällig projektutformning var också en bidragande orsak till de brister som konstaterades i de granskade projekten.

REKOMMENDATION 1

Kommissionen bör se till att tydliga praktiska mål fastställs för de projekt till vilka medel anslås. Målen bör om möjligt vara kvantifierade för att det ska bli lättare att verkställa och övervaka projekten och ge värdefull feedback till kommissionen. Kopplingen mellan projektens åtgärder och mål och de mer omfattande målen bör anges tydligt.

Dessutom bör den tidsram som fastställs i bidragsöverenskommelsen vara bättre anpassad till projektmiljön så att man undviker tidskrävande och kostsamma förlängningar av genomförandeperioden i ett senare skede.

Eftersom detaljnivån i budgeten utgör grunden för efterföljande rapporter bör all den information som krävs för att de finansierade åtgärdernas effektivitet ska kunna bedömas ingå i budgeten.

ÄNDAMÅLSENLIGHET OCH HÅLLBARHET

49. Av bilagan framgår att ungefär hälften av projekten uppnådde åtminstone de viktigaste målen och att det finns en rimlig sannolikhet att merparten av uppnådda resultat blir hållbara under förutsättning att säkerhetssituationen och den politiska situationen inte försämras ytterligare. Av bilagan framgår dock också att stora brister konstaterades i vissa projekt. Sudan har det bästa resultatet eftersom kommissionen tack vare den förbättrade säkerhetssituationen kan ta på sig en aktivare roll i övervakningen av de finansierade projekten. När det gäller merparten av projekten i urvalet blev dock genomförandeperioden betydligt längre än planerat.

50. Eftersom kommissionen i regel är beroende av FN när det gäller information om projektens framsteg och resultat behöver den få rapporter i tid som innehåller tillräcklig information, framför allt om uppnåendet av resultat. När det gäller de projekt som granskades var dock många rapporter antingen försenade eller ofullständiga.

REKOMMENDATION 2

Kommissionen bör insistera på att få de nödvändiga rapporterna i tid och fortsätta sina ansträngningar för att se till att dessa rapporter ger den information som krävs för att den ska kunna bedöma projektens framsteg och framgång.

Kommissionens uppföljning bör vara snabb, systematisk, ordentligt underbyggd och heltäckande under hela projekttiden.

Efter varje projekt bör kommissionen dra lärdomar inför framtida insatser, särskilt med hänsyn till hållbarhets- aspekten.

EFFEKTIVITET

51. Bristen på information när det gäller sju av de 19 projekten gjorde det mycket svårare för revisionsrätten att bedöma effektiviteten. När det gäller de flesta projekten gick det inte att fastställa vad kommissionen gjorde för att bedöma effektiviteten, eftersom denna bedömning inte dokumenterades systematiskt och på ett tillfredsställande sätt. Tonvikten låg mer på kostnadernas stödberättigande än på behovet av att ådra sig vissa av dessa kostnader. Bristen på detaljer i de enskilda budgetar som hörde till bidragsöverenskommelserna gjorde att det blev svårare att bedöma och övervaka kostnadernas rimlighet. Den jämförande informationen i kostnadsbedömningarna användes i mycket liten utsträckning.

52. I nio av de 19 projekten i urvalet konstaterade revisionsrätten fall av höga kostnader utan att det fanns något belägg för att dessa hade lett till att de tillhandahållna tjänsterna hade ökat eller förbättrats.

REKOMMENDATION 3

En systematisk bedömning av kostnaderna bör göras och resultaten bör dokumenteras på ett tillfredsställande sätt. Kommissionen bör koncentrera sig mer på effektivitet, och bedömningen av kostnaderna bör inte begränsas till frågor om stödberättigande.

I de fall då det är möjligt bör man ta fram riktmärken för gemensamma kostnadsposter för att underlätta bedömningen av kostnader i projektförslag och ekonomiska rapporter.

Denna rapport har antagits av revisionsrättens avdelning III, med ledamoten Jan KINŝT som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 8 mars 2011.

För revisionsrätten

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Ordförande

[1] Rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT L 248, 16.9.2002, s. 1). I artikel 163 i avdelning IV om externa åtgärder anges att åtgärder får genomföras antingen centralt av kommissionen eller i decentraliserad form av det eller de mottagande tredje länderna, eller gemensamt med internationella organisationer.

[2] I artikel 317 i EUF-fördraget anges att kommissionen ska genomföra budgeten under eget ansvar och i överensstämmelse med principerna för sund ekonomisk förvaltning.

[3] Förvaltningsfonder med flera bidragsgivare såsom de definieras av UNDP är ett finansieringsinstrument genom vilket givare kan sammanföra resurser för att ge stöd till nationella prioriteringar och göra det lättare för FN-organ att arbeta och uppnå resultat i samordning och nära samarbete, se http://www.undp.org/mdtf/trustfunds.shtml.

[4] Europeiska kommissionen: Informationsmeddelande till Europaparlamentets budgetkontrollutskott om förvaltningsfonder med flera bidragsgivare som får stöd från Europeiska gemenskapens allmänna budget sedan 2003 ( 10.2.2009).

[5] Den första etappen avslutades med den särskilda rapport som offentliggjordes i januari 2010 (Europeiska revisionsrättens särskilda rapport nr 15/2009 "EU-stöd som genomförs via FN-organisationer: beslutsfattande och övervakning").

[6] Artikel 27 i budget-förordningen föreskriver följande: "Budgetanslagen skall användas enligt principen om sund ekonomisk förvaltning, det vill säga i enlighet med principerna om sparsamhet, effektivitet och ändamålsenlighet."

[7] I artikel 2.1 i Fafa anges att den information som ska lämnas i FN:s rapporter till kommissionen ska fastställas i den bidragsspecifika överenskommelsen.

[8] Se "Joint Guidelines on reporting obligations under the FAFA" (gemensamma riktlinjer om rapporteringsskyldigheter enligt Fafa). Syftet med riktlinjerna är att ge praktisk vägledning utöver de aktuella artiklarna i Fafa.

[9] I artikel 1.1 i Fafa anges att FN:s inlämnade förslag ska inbegripa mål och resultatindikatorer som man ska komma överens om i bidragsspecifika överenskommelser. Mätningar av resultatet ska grundas på mål som är specifika, mätbara, uppnåbara, realistiska och tidsbundna.

[10] I artikel 27 i budgetför-ordningen föreskrivs följande: "Budgetanslagen skall användas enligt principen om sund ekonomisk förvaltning, det vill säga i enlighet med principerna om sparsamhet, effektivitet och ändamålsenlighet".

[11] I punkt 25 i Europeiskt samförstånd om utveckling (EUT C 46, 24.2.2006) anges följande: "Förutom mer bistånd kommer EU att ge bättre bistånd. Transaktionskostnaderna för biståndet kommer att minskas och dess sammanlagda effekt kommer att förbättras."

--------------------------------------------------

BILAGA

nr | Titel | Ändamåls-enlighet | Sannolik hållbarhet | Tidsramen respekterad | Effektivitet | Belopp (miljoner euro) |

Afgh 1 | Förstörelse av antipersonella minor och ammunitionslager | allvarliga brister | mindre brister | nej | konstaterade brister | 6 |

Afgh 2 | Stöd till god samhällsstyrning i den islamiska republiken Afghanistan – folkräkning | otillfredsställande | e.t. (huvudmålen uppnåddes inte) | nej | konstaterade brister | 15 |

Afgh 3 | Ytterligare stöd till valen i Afghanistan | otillräckliga bevis | otillräckliga bevis | nej | otillräckliga bevis | 9 |

Afgh 4–6 | Förvaltningsfonden för lag och ordning i Afghanistan (Lofta) | allvarliga brister | otillfredsställande | ja | otillräckliga bevis | 100 |

Afgh 7 | Minröjning i Afghanistan | allvarliga brister | god | ja | konstaterade brister | 2 |

Afgh 8 | Regionalt program till stöd för afghanska flyktingar i Iran och Pakistan, och för återvändande personer i Afghanistan | mindre brister | god | ja | otillräckliga bevis | 4 |

Afgh 9 | Stöd till minröjningssektorn i Afghanistan | mindre brister | god | ja | otillräckliga bevis | 20 |

Irak 1–3 | Internationella återuppbyggnadsfonden för Irak (IRRFI) | otillräckliga bevis | mindre brister | e.t. (fond) | otillräckliga bevis | 198 |

Irak 4 | Stöd till återvändande och återanpassning av återvändande personer och internflyktingar i Irak | god | e.t. (projektet befinner sig fortfarande på ett tidigt stadium) | e.t. (projektet befinner sig fortfarande på ett tidigt stadium) | otillräckliga bevis | 6 |

Sudan 1 | Programmet för interimistisk avväpning, demobilisering och återanpassning (IDDRP) | allvarliga brister | allvarliga brister | nej | konstaterade brister | 12 |

Sudan 2 | Kapacitetsutveckling för förvaltning och samordning av bistånd | mindre brister | mindre brister | nej | inga brister konstaterades | 2 |

Sudan 3 | Stöd till den femte folkräkningen i Sudan | god | god | nej | otillräckliga bevis | 4 |

Sudan 4 | Öka kapaciteten i Khartoum när det gäller att formulera och genomföra stadsplaneringspolitiken | mindre brister | mindre brister | nej | inga brister konstaterades | 2 |

Sudan 5 | Kapacitetsuppbyggnad hos den nya administrationen i södra Sudan | allvarliga brister | otillräckliga bevis | e.t. (fond) | konstaterade brister | 2 |

Sudan 6 | Öka kapaciteten hos Khartoum State när det gäller att tillhandahålla yrkesutbildningstjänster | mindre brister | mindre brister | nej | inga brister konstaterades | 11 |

Sudan 7 | Akut infrastrukturstöd till ministeriet för rättsliga frågor och konstitutionell utveckling och domstolsväsendet i södra Sudan | otillfredsställande | e.t. (huvudmålen uppnåddes inte) | nej | konstaterade brister | 4 |

Sudan 8 | Minröjning i södra Sudan | mindre brister | allvarliga brister | nej | konstaterade brister | 5 |

Sudan 9 | Program för återhämtning av produktionskapaciteten i Sudan (SPCRP) | mindre brister | e.t. (projektet befinner sig fortfarande på ett tidigt stadium) | nej | konstaterade brister | 39 |

Sudan 10 | Återhämtnings- och återuppbyggnadsprogram baserat i Sudan (RRP) | mindre brister | e.t. (projektet befinner sig fortfarande på ett tidigt stadium) | nej | konstaterade brister | 51 |

--------------------------------------------------