Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Kommissionens preliminära utkast till förordning om tillämpning av artikel 81.3 i EG-fördraget på vissa grupper av avtal, beslut och samordnade förfaranden mellan linjerederier (konsortier) i enlighet med rådets förordning (EEG) nr 479/92"(1)

(2000/C 117/04)

Den 20 december 1999 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 23.2 och 25 i sin arbetsordning utarbeta ett tilläggsyttrande om ovannämnda utkast.

Sektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället, som ansvarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 3 februari 2000. Föredragande var Anna Bredima-Savopoulou.

Vid sin 370:e plenarsession den 1-2 mars 2000 (sammanträdet den 1 mars 2000) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 121 röster för, 1 emot och 1 nedlagd röst.

1. Inledning

1.1. När rådet antog de fyra förordningarna om sjöfarten 1986, som utgjorde den första etappen av den gemensamma sjöfartspolitiken i EG, uppmanade rådet kommissionen att överväga om det var nödvändigt att lägga fram nya förslag om konkurrens, bland annat beträffande konsortier inom linjesjöfart. Inom ett år rapporterade kommissionen till rådet om huruvida det var nödvändigt att bevilja gruppundantag för konsortier inom linjesjöfart. Rådet påpekade då att i de fall syftet med och effekterna av sammanslutningar av företag och konsortier är att göra tekniska framsteg eller att få till stånd samarbete i enlighet med i artikel 2 i förordningen, eller i de fall fast sammanhållna konsortier enbart täcker mycket små marknadsandelar, gäller inte det förbud som föreskrivs i artikel 85.1 i fördraget.

1.2. I kommissionens rapport om En framtid för gemenskapens sjöfartsindustri - Åtgärder för att förbättra den gemensamma sjöfartsindustrins villkor(2) identifierades behovet av att klargöra konsortiernas ställning i förhållande till konkurrensreglerna som en av de positiva åtgärderna för att öka gemenskapsflottans konkurrenskraft. I sitt yttrande om ovannämnda åtgärder framhöll ESK betydelsen av att snarast möjligt finna en godtagbar lösning på konsortiefrågan i likhet med den lösning man enades om i fråga om linjekonferenser under den första etappen av sjötransportpolitiken(3).

1.3. Efter moget övervägande och mot bakgrund av ytterligare information om konsortier utarbetade kommissionen i juni 1990 en rapport om möjligheterna för ett gruppundantag för konsortieavtal inom linjesjöfarten(4) med ett bifogat förslag till "Rådets förordning om tillämpning av artikel 85.3 i EG-fördraget på vissa grupper av avtal, beslut och samordnade förfaranden mellan linjerederier (konsortier)".

1.4. Den 25 februari 1992 antog rådet förordning 479/92(5), som gav kommissionen befogenheter att genom en förordning tillämpa artikel 85.3 i EG-fördraget i syfte att befria linjerederiers avtal om gemensam drift från det konkurrensbegränsande förbudet i artikel 85.1.

1.5. Kommittén antog ett yttrande(6) om denna förordning i vilket man uttryckte sitt stöd för kommissionens positiva utvärdering av konsortier och betonade hur viktigt det var att undvika byråkrati. ESK hävdade att konsortier inom linjesjöfart i stora drag kan definieras som ett samarbete i kooperativ form inom linjesjöfarten genom vilket rederierna deltar i ett antal gemensamma verksamheter i syfte att uppnå de nödvändiga stordriftsfördelarna och rationaliseringsvinsterna inom en viss sektor och således kombinerar principerna om fördelning av fartygs- och lastkostnader. Kommittén noterade att konsortiernas värde och nytta som rationaliseringsinstrument inom containersektorn var allmänt erkända och stödde kommissionens slutsats att det var av avgörande betydelse för gemenskapens sjöfartsindustri att uppnå stordriftsfördelar för att kunna konkurrera på världsmarknaden samt att konsortier kan bidra till att förbättra produktiviteten inom linjesjöfarten och främja tekniska och ekonomiska framsteg.

1.6. Eftersom ett blockundantag från konkurrensreglerna redan hade beviljats i fråga om linjekonferenser genom rådets förordning 4056/86(7) drog ESK slutsatsen att det var nödvändigt att anta ett regleringssystem för linjekonsortier och att en ny oberoende förordning om beviljande av gruppundantag krävdes eftersom konsortier skiljer sig i grunden från konferenser både vad gäller struktur och verksamhet. ESK ansåg dock att kommissionen tydligare borde redogöra för vilka villkor och krav som skulle gälla för undantaget. Genom dessa villkor skulle överskådlighet och fri konkurrens säkerställas på tre nivåer: inom konsortiet, inom konferenserna och inom sjöfartssektorn. ESK ansåg att konsortier borde vara föremål för en rättslig behandling och kontrolleras och utvärderas så att varken kommissionen eller konsortiet ges en blankocheck. ESK:s huvudinvändning var att kombinerade transportsätt omfattades av förordningen. ESK ansåg att ett sådant komplext område borde regleras genom en separat förordning. Förordning 479/92 låg i linje med slutsatserna i ovannämnda yttrande från ESK.

1.7. Den 20.4.1995 antog kommissionen förordning 870/95(8) om tillämpning av artikel 85.3 i EG-fördraget på konsortier inom linjetransport. Genom denna förordning undantogs alla avtal som syftade till samarbete mellan linjerederier, förutsatt att dessa rederier uppfyllde de villkor och förpliktelser som föreskrevs i förordningen. Vidare föreskrevs i förordningen att ett konsortium bör ha en maximal marknadsandel för att kunna dra nytta av gruppundantaget. Man skilde mellan följande tre marknadsandelsnivåer:

- Marknadsandel på 30 % eller 35 %, vilket innebär att ett konsortium undantas automatiskt.

- Marknadsandel på mellan 30-35 % och 50 %, vilket innebär att konsortiet skall kunna söka undantag enligt ett förenklat invändningsförfarande.

- Marknadsandel som överstiger 50 %, vilket innebär att konsortiet tvingas söka enskilt undantag.

1.8. I förordningen ingick även andra villkor och förpliktelser, exempelvis ett förbud mot diskriminering mellan hamnar i EU samt en förpliktelse att överlägga med transportbrukarna. Slutligen innehöll förordningen även bestämmelser beträffande de avtal som redan fanns vid tidpunkten för förordningens ikraftträdande.

1.9. ESK antog ett yttrande(9) om förordning 870/95 i vilket man hävdade att en jämvikt måste uppnås mellan rederiernas och konsortiernas intressen och att de rederier som inte deltar i sjöfartskonsortier måste få sin konkurrensställning säkerställd. Vidare bör flexibiliteten bevaras för att konsortier skall kunna möta brukarnas behov. Slutligen hävdade ESK att vissa termer borde förtydligas och att vissa punkter borde omprövas.

2. Kommissionens förslag till förordning

2.1. I sin rapport om tillämpningen av förordning 870/95(10) drar kommissionen slutsatsen att förordningen har fungerat bra. Kommissionen undersöker ett antal alternativ beträffande det regelverk som skulle kunna tillämpas efter det att förordningens giltighetstid löper ut den 20.4.2000. Utifrån de erfarenheter som har gjorts och till förmån för rättssäkerheten anser kommissionen att man helst bör förlänga förordning 870/95 med ändringar till 21 april 2005.

2.2. Ändringarna i förordningen går främst ut på följande:

- Övergång från trafikandel till marknadsandel (på varje marknad som konsortiet trafikerar).

- Exklusivklausuler om befraktning av ytor undantas.

- Tio konsortier som beviljats undantag i enlighet med invändningsförfarandet beviljas undantag även i fortsättningen.

- Anmälningar som är under behandling och som gjorts enligt förordning 870/95 skall automatiskt behandlas enligt den nya förordningen.

- Tidigare bestämmelser om befintliga avtal stryks.

- Texten förenklas på lämpliga ställen.

3. Allmänna kommentarer

3.1. Åtta år efter det att den första förordningen om konsortier(11) antogs noterar ESK de omfattande och snabba förändringar som sker på den internationella linjerederimarknaden. Förordningarna om konsortier är tillämpliga på konsortier i den internationella linjerederisjöfarten där frakt främst sker med container. Containertransporter används i växande utsträckning inom linjesjötransporter. Transporter med containerfartyg fördubblades mellan 1989-1998 från 249 miljoner ton till 509 miljoner ton. Detta motsvarar en årlig tillväxt på 11 %. Av de senaste beräkningarna framgår att de årliga containertransporterna förmodligen kommer att öka i ännu högre takt. Detta beror främst på en ökning av transporterna av färdiga varor och halvfabrikat. Under de närmaste åren förväntas även vissa typer av bulklast (exempelvis spannmål, gödselmedel och socker) läggas över på containerfrakt. Det är högst osannolikt att denna trend kommer att brytas. Sedan den första förordningen om konsortier antogs under perioden 1993-1997 har containertransporter till havs ökat dramatiskt och uppgår nu till 44 %(12) (uttryckt i ton). De ändringar som nämns ovan har lett till att den tidigare arbetsintensiva sektorn nu har blivit mycket kapitalintensiv(13). Dessa förändringar har dels inneburit fördelar beträffande den servicenivå som ställs till rederiernas förfogande, dels lett till en omstrukturering av sysselsättningen till havs och på land. Containern har verkligen blivit en viktig komponent i globaliseringsprocessen och innebär stora ekonomiska och sociala förändringar såväl för utvecklingsländerna som för de industrialiserade länderna(14).

3.2. Parallellt med denna marknadsutveckling skedde andra förändringar inom linjesjöfarten som fick följder för konkurrenslagstiftningen, exempelvis konferensernas minskande roll och den ökande betydelsen av konsortier, koncentrationer och sammanslagningar till större enheter. Linjesjöfarten kännetecknas numera av ständiga fusioner och företagskoncentrationer, vilket har lett till att företagsjättar bildas med hundratals fartyg var och distributionsnätverk över hela världen. Denna nya marknad skiljer sig i hög grad från lastfartygsmarknaden, där flertalet av företagen var småföretag. Även om förekomsten av konsortier är ett välkommet fenomen som gör det lättare för små och medelstora företag att överleva, måste de små och medelstora medlemmarnas intressen skyddas gentemot megaföretagen i konsortierna. I annat fall kan konsortier komma att bli en av orsakerna till att utvecklingen mot koncentration försämras.

3.3. När det gäller den framtida utformningen av politiken och lagstiftningen måste denna utveckling övervakas och utvärderas mot bakgrund av de konsekvenser den får för redare, brukare (speditörer/mottagare) och hamnar. ESK uppmanar kommissionen att beakta konsortiernas föränderliga och dynamiska karaktär(15) vid den framtida utformningen av politiken med avseende på konsortier.

3.4. Av de anledningar som nämnts ovan och med beaktande av konsortiernas värde för den ekonomiska och tekniska utvecklingen inom sjöfarten(16) framhåller ESK - i linje med tidigare yttranden(17) - än en gång behovet av att säkerställa överskådlighet och konkurrens både gentemot andra konsortiemedlemmar och gentemot rederier som inte är medlemmar i konsortier, som man har gjort i artiklarna 5 och 8 i förordningsförslaget. Att transportbrukares och hamnars intressen skall säkerställas bör också ingå som ett krav i ett framtida regelverk. Ovannämnda varningsfunktioner bör omsättas i rättsliga parametrar i enlighet med EU:s konkurrenslagstiftning beträffande konsortier i framtiden.

3.5. Med förbehåll för ovannämnda anmärkningar anser ESK att en förlängning av förordning 870/95 till år 2005 är den bästa lösningen i dagsläget, under förutsättning att de föreslagna ändringarna införs. Kommittén stöder därför helhjärtat kommissionens förslag.

4. Särskilda kommentarer

4.1. Definitioner (artikel 1)

4.1.1. ESK stöder i stort kommissionens förslag att i definitionen av konsortium inkludera flera linjer för att hänsyn skall tas till marknadsutvecklingen som visar att konsortier i allt större utsträckning är verksamma på fler än en linje. Kommittén välkomnar detta förtydligande av texten.

4.2. Undantagna avtal (artikel 3)

4.2.1. Bland de aktiviteter i förordningen som beviljas undantag (artikel 3.2 g) ingår alla aktiviteter som är knutna till konsortieverksamhet. Kommissionen preciserar gruppundantagets tillämplighet på ensamrättsklausuler (skyldighet för konsortiemedlemmarna att använda fartyg som anvisats konsortiet och att avstå från att befrakta ytor på fartyg som tillhör tredje part) och tredjepartsklausuler (förbud för konsortiemedlemmar att tilldela eller befrakta ytor åt andra transportörer på samma linje utan tillstånd från övriga konsortiemedlemmar). Mot bakgrund av erfarenheterna från tillämpningen av förordning 870/95 är detta ett nyttigt förtydligande som kan förmodas öka rättssäkerheten.

4.3. Marknadsandel (artikel 6)

4.3.1. ESK konstaterar att ett av de villkor som skall uppfyllas för att undantag skall beviljas är att marknadsandelen inte får överstiga 30-35 % eller 50 %, beroende på konsortiets art och beräknat på volymen transporterade varor. Kommittén välkomnar denna ändring som utgör den mest markanta skillnaden i förhållande till förordning 870/95, i vilken man hänvisade till andelen av direkttrafiken beräknat på det antal hamnar som konsortiet trafikerade i direkttrafiken. Begreppet "trafikandel" visade sig vara mycket svårt att beräkna i praktiken. På det hela taget är det lämpligare att tillämpa ett marknadsandelskriterium, med förbehåll för vissa svårigheter i samband med tillämpningen. Man bör precisera beskrivningen av den marknad det är fråga om.

4.3.2. Erfarenheterna av förordningen från 1995 har visat att det inte är praktiskt att låta trafikandelen, på basis av hamnpar, ligga till grund för beviljande av undantag. Statistiska uppgifter finns sällan tillgängliga, och om de finns är de ofta felaktiga eller inaktuella. Dessutom är de flesta statistiska uppgifter baserade på import/export från en hamn eller ett land till ett annat land, och inte till en hamn. Av de anledningar som nämnts ovan och med tanke på att hamnar ofta väljs av rent operativa skäl, har information om trafikandel eller hamnpar ofta gett en missvisande eller felaktig bild. När man bedömer konkurrenssituationen bör man i fråga om de flesta rutter beakta ett antal olika hamnkombinationer. Vid tillämpning av konkurrenslagstiftningen utgår man nästan uteslutande från marknadsandelen. Att använda trafikandelen var ett undantag. Genom den föreslagna ändringen bringas förordningen om konsortier således i linje med andra gruppundantag.

4.3.3. ESK har redan tidigare kritiserat de alltför vaga formuleringarna antal hamnar och direkttrafik. Genom att man har börjat använda termen "marknadsandel" avlägsnas vissa tvetydigheter beträffande relevanta beräkningar. Kommittén anser dock fortfarande att kommissionen bör förtydliga huruvida man avser att beakta omlastning vid beräkning av marknadsandelen(18).

4.4. Invändningsförfarande (artikel 7)

4.4.1. Samma anmärkningar som i punkt 4.3.1 beträffande tillämpning av marknadsandel som kriterium i stället för trafikandel gäller i fråga om invändningsförfarandet. Det är värt att notera att tio konsortier som beviljats undantag i enlighet med invändningsförfarandet i förordning 870/95 även i fortsättningen kommer att beviljas undantag. Vidare kommer anmälningar som är under behandling och som lämnats in i enlighet med förordning 870/95 automatiskt att behandlas i den föreslagna förordningen. Man bör dock regelbundet kontrollera att konsortierna uppfyller marknadsandelskriterierna.

4.5. Övriga villkor - Uppsägningstid (artikel 8)

4.5.1. I artikel 8 fastställs att ansökan om uppsägning kan lämnas in tidigast 18 månader efter det att avtalet undertecknats. För starkt integrerade konsortier uppgår denna period till 30 månader (under denna tid kan rederiet inte lämna konsortiet).

4.5.2. Med tanke på behovet av att förränta kapital å ena sidan och behovet av flexibilitet och möjligheter att lämna konsortiet å andra sidan uppmanar ESK kommissionen att ompröva längden på denna tidsperiod så att den eventuellt kan förlängas.

4.6. Slutbestämmelser (artikel 13)

4.6.1. Den ursprungliga klausulen i förordning 870/95 om befintliga konsortier har strukits.

5. Slutsatser

5.1. ESK anser att förordning 870/95 har fungerat bra i praktiken och att man i förordningen har lyckats uppnå jämvikt mellan redarnas och deras kunders intressen. Kommittén ger därför sitt stöd till att förordning 870/95 förlängs till den 20 april 2005, under förutsättning att de ändringar som föreslagits förs in.

5.2. Mot bakgrund av den snabba utvecklingen inom linjesjöfarten bör frågan om konsortier dock studeras och övervakas utifrån ett bredare perspektiv. Framtida utvecklingstendenser och erfarenheter bör beaktas när man bedömer konkurrensrättsliga regler för konsortier i framtiden.

Bryssel den 1 mars 2000.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) EGT C 379, 31.12.1999, s. 13.

(2) KOM(89) 266 slutlig, av den 3 augusti 1989 (ej officiell svensk titel).

(3) ESK:s yttrande, EGT C 56, 7.3.1990, s. 70.

(4) KOM(90) 260 slutlig.

(5) EGT L 55, 29.2.1992, s. 3.

(6) EGT C 69, 18.3.1991, s. 16.

(7) EGT L 378, 31.12.1986, s. 4.

(8) EGT L 89, 21.4.1995, s. 7.

(9) EGT C 195, 18.7.1994, s. 20).

(10) Av den 20 januari 1999.

(11) H. Kreis: "European Community Competition Policy and International Shipping", Fordham International Law Journal (1989-90), 411; J. Temple Lang: European Transport Law Review (1993), 405; P. Ruttley: European Competition Law Review (1991), 9; EMLO Report 1993.

(12) Uppgifter hämtade från Howe Robinsons forskningsrapport nr 9 från januari 1999: "Containerization and Dry Bulk Trades".

(13) EGT C 195, 18.7.1994, s. 20.

(14) "Container Market Outlook", Drewry, oktober 1999.

(15) EGT C 195, 18.7.1994, s. 20.

(16) EGT C 195, 18.7.1994, s. 20).

(17) EGT C 69, 18.3.1991.

(18) EGT C 195, 18.7.1994, s. 20.