YTTRANDE nr 4/97 om förslaget till rådets förordning (Euratom, EKSG, EG) om ändring av budgetförordningen av den 21 december 1977 för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (98/C 57/01)

EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS REVISIONSRÄTT HAR ANTAGIT DETTA YTTRANDE

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen, särskilt artikel 183 i detta,

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen, särskilt artikel 78 h i detta,

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 209 i detta,

med beaktande av budgetförordningen av den 21 december 1977 för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (1), senast ändrad genom rådets förordning (EG, Euratom, EKSG) nr 2335/95 av den 18 september 1995 (2), och särskilt artikel 140 i denna,

med beaktande av kommissionens förslag av den 26 juli 1996 (3),

med beaktande av den begäran som rådet tillställde revisionsrätten den 19 september 1996 om yttrande om ovan nämnda förslag,

och även med beaktande av utkastet till kommissionens förordning (Euratom, EKSG, EG) av den 5 september 1996 (4), som ändrar kommissionens förordning (Euratom, EKSG, EG) nr 3418/93 av den 9 december 1993 om närmare bestämmelser för genomförandet av vissa bestämmelser i budgetförordningen (5).

1. Sedan revisionsrätten inrättades 1977 har den ålagts att avge ett tjugotal yttranden, under ett enda år (1987) fyra yttranden, om ändringsförslag till budgetförordningen för den allmänna budgeten.

2. Budgetförordningen har med högst varierande tidsintervall ändrats vid ett flertal tillfällen med början redan under gemenskapens första år innan revisionsrätten hade inrättats och därefter till följd av dess yttranden. I stället för att regelbundet undersöka om det finns skäl att omarbeta vissa bestämmelser har kommissionen vanligen, med undantag av den allmänna omarbetningen 1990, löst de enskilda problemen från fall till fall utan att säkerställa att texten är enhetlig i sin helhet.

3. Till följd härav har budgetförordningen, som redan före 1977 led av en viss inkonsekvens på grund av förekomsten av ett flertal olika parallella regelverk med många avvikelser, under årens lopp blivit ett disparat dokument som efter varje omarbetning har tillfogats nya inslag som i allt mindre utsträckning överensstämmer med den övriga texten.

4. Det har därför blivit nödvändigt att kommissionen i stället för att lägga fram brådskande delreformer genomför en allmän översyn av gemenskapens finansiella regler, på nytt tydligt fastställer de grundprinciper som dessa bör utgå ifrån och på denna grundval utarbetar samtliga finansiella regler: budgetförordningen, genomförandebestämmelserna samt de interna reglerna för budgetens genomförande och alla övriga mer specialiserade underordnade bestämmelser.

5. Hittills har revisionsrätten i sina yttranden strävat efter att punkt för punkt behandla var och en av de ändringar som har föreslagits av kommissionen. Efter en samlad granskning av de successiva reformerna konstaterar revisionsrätten emellertid att även om dessa till synes avhjälper vissa enskilda brister, bidrar de i själva verket till att helheten blir alltmer lidande. I detta yttrande gör revisionsrätten en kritisk helhetsanalys av budgetförordningen såsom den skulle framstå om kommissionens förslag antogs utan förbehåll och lämnar därefter allmänna rekommendationer. Rekommendationerna återges endast summariskt i punkt 16 och utvecklas i bilagan till detta yttrande, som anger vissa riktlinjer som skulle kunna utgöra en möjlig grund för förnyade finansiella regler.

6. Detta yttrande, som har framlagts för rådet, avges i enlighet med artikel 209 (EG) och motsvarande artiklar i övriga fördrag och behandlar alltså endast förslaget till budgetförordning. Revisionsrätten har emellertid inom ramen för sin helhetsbedömning, i en strävan efter konsekvens, inte kunnat bortse från utkastet om ändring av genomförandebestämmelserna. Eftersom sambandet mellan de båda dokumenten är uppenbart, måste revisionsrätten ta detta utkast i beaktande.

7. När det aktuella förfarandet har avslutats, och rådet har antagit en förordning som ändrar budgetförordningen, kommer revisionsrätten att avge sitt yttrande om utkastet till förordning om ändring av genomförandebestämmelserna och överlämna detta till kommissionen i enlighet med artikel 139 i budgetförordningen.

8. Det saknas inte skäl för en allmän omarbetning av budgetförordningen. Vissa termer används utan att ha definierats eller utan att den ansvarsfördelning mellan de olika finansiella aktörerna som följer av dessa har klarlagts. Många uttryck är vaga eller leder genom sin ordalydelse till rättsliga gråzoner. Uttryck som "särskilt", "eventuellt", "vid behov", "i allmänhet", "i princip", "avse", "undantagsvis" och liknande uttryck förekommer i rikligt antal. Den väsentligaste nackdelen med dessa formuleringar är att samtidigt som de anger en regel, anger de även en möjlighet att avvika från den utan att det preciseras i vilka fall en sådan avvikelse är tillåten. Detta gör många bestämmelsers rättsverkan så gott som obefintlig.

9. Terminologin är dessutom ibland inkonsekvent. Det förekommer i budgetförordningen, genomförandebestämmelserna och den motivering för de båda dokumenten som tillställts revisionsrätten för yttrande nästan ett tjugotal olika beteckningar för åtaganden, trots att de begrepp som skall särskiljas inte motiverar mer än fem eller sex olika benämningar (se punkterna 2.21 och 2.22 i bilagan). Dessutom förekommer betydelseskillnader mellan de olika språkversionerna av ett visst antal bestämmelser i budgetförordningen. Revisionsrätten kommer att till rådet och kommissionen överlämna en lista med de avvikelser som har påträffats. Terminologin bör omsorgsfullt göras enhetlig.

10. Beträffande vissa undantagsarrangemang i budgetförordningen råder det osäkerhet om gränserna vid tillämpning av bestämmelser som är av allmänrättslig karaktär. Detta gäller för avdelning IX genom den föreslagna formuleringen i artikel 112 (mindre tydlig i detta avseende än den nuvarande formuleringen), samt för avdelning XI och del II.

11. Fördelningen mellan budgetförordningen och genomförandebestämmelserna är inte alltid konsekvent. Artiklarna 19 och 34 i genomförandebestämmelserna innebär t.ex. en onödig upprepning av artiklarna 79 respektive 24 i budgetförordningen. Artikel 21 i genomförandebestämmelserna är av sådan vikt att det skulle motivera att den införs i budgetförordningen. Samma sak gäller i stor utsträckning för innehållet i artiklarna 133 136 som skiljer mellan budgeträkenskaper och allmänna räkenskaper och vars viktigaste delar borde placeras nära den ändrade versionen av artikel 70 i budgetförordningen, som inför en ny distinktion mellan å ena sidan budgetmässiga utgifter och inkomster och å andra sidan icke budgetmässiga utgifter och inkomster.

12. I de förordningar som reglerar vissa politikområden eller särskilda åtgärder (strukturfonder, nya finansieringsmekanismer för externt bistånd. . .) förekommer grundläggande finansiella bestämmelser rörande vissa aspekter av genomförandet av den allmänna budgeten. Budgetförordningen omfattar inte några föreskrifter för strukturfonderna, men grundbestämmelserna för dessa innehåller budgetbestämmelser som styr dem och inte är förenliga med budgetförordningen. Dessa bestämmelser bör återfinnas i budgetförordningen efter det att man har försäkrat sig om att de överensstämmer med budgetförordningens övriga bestämmelser. Budgetförordningen skulle härigenom åter sättas främst i hierarkin av de juridiska texter som härrör från fördragen och bestämmelserna i fråga skulle inte längre utan motivering undandras förfarandet i artikel 209 (EG).

13. Vissa frågor behandlas på ett synnerligen otillfredsställande och otillräckligt sätt även om de inte lämnas helt utan hänseende. Detta gäller för definitionen och bestämmelserna vid de fall som leder till disciplinärt och ekonomiskt ansvar mot de budgetansvariga utanordnare, styrekonomer (controllers), räkenskapsförare och förskottsförvaltare.

14. De successiva förslagen till omarbetning av budgetförordningen har lett till att ett stort antal faciliteter har inrättats eller tillåtits utveckla sig till nytta för förvaltaren en nytta som återstår att påvisa i varje enskilt fall men som snarare motverkar stringensen och väsentligt försvårar bokföringen och den ekonomiska förvaltningen, särskilt ur databehandlingssynpunkt. Bilagan till detta yttrande innehåller en analys av ett flertal av dessa faciliteter och konkreta rekommendationer.

15. Bland dessa faciliteter, som enligt revisionsrättens mening inte är nödvändiga och ibland till och med strider mot förordningarna, kan följande särskilt nämnas:

- Godkännande av och förekomst av negativa inkomster som egentligen är utgifter, negativa utgifter som egentligen är inkomster, negativa anslagsreserver som gör det möjligt att på konstlad väg hålla det totala budgetbeloppet på en lägre nivå än summan av tilldelningarna budgetrubrik för budgetrubrik. Samtliga dessa förfaranden ger ingen möjlighet till insyn och strider oftast mot universalitetsprincipen (se punkterna 1.11 1.14 i bilagan).

- Möjlighet att finansiera en och samma åtgärd eller likartade utgifter under flera budgetrubriker, vilket strider mot specificeringsregeln (se punkt 1.17 i bilagan).

- Minskning av det antal budgetrubriker som reserveras för områden med snabbt växande anslagsbelopp, särskilt när det gäller strukturfonderna och Sammanhållningsfonden, så att vissa artiklar eller punkter har kommit att omfatta anslag på flera miljarder ecu, vilket återigen leder till att specificeringsregeln undergrävs (se punkt 1.20 i bilagan).

- Mångfald och komplexitet beträffande de fall där överföring är möjlig eller till och med automatisk och där principen om ettårighet alltså åsidosätts i strid med fördraget som uttryckligen fastställer denna princip (artikel 199 EG) samt de skäl som anförs för vissa av dessa överföringar, vilka tenderar att ge den institution som beslutar om överföringen status av besvärsinstans för den budgetansvariga myndigheten (se punkterna 1.25 och 1.26 i bilagan).

- Brist på bestämmelser i budgetförordningen om de allmänna bokföringsgrunder som tillämpas i gemenskapens årsredovisning, vilket gör att det är först i en av de sista punkterna i genomförandebestämmelserna som man finner några bestämmelser om detta (se punkterna 1.33 och 1.34 i bilagan).

- Motsvarande brist på noggrann definition av målen för årsredovisningen och för de ramar för räkenskaperna som skall användas för att man tydligt skall kunna följa genomförandet av budgeten och utvecklingen av de tillgångar och skulder som utgör gemenskapens balansräkning (se punkterna 1.39 och 1.40 i bilagan).

- Brist på räkenskapsmetoder som är gemensamma för institutionerna, trots den bestämmelse som uttryckligen anger att sådana skall inrättas (artikel 21 i genomförandebestämmelserna) (se punkt 1.41 i bilagan).

- Det faktum att minibudgetar efter ett antal ändrade rutiner alltjämt består, dvs. att driftsanslag utnyttjas för administrativa utgifter som normalt faller under del A i budgeten, vilket resulterar i att distinktionen mellan budgetens båda delar suddas ut (se punkt 2.4 i bilagan).

- Systemet för anslagen för Gemensamma forskningscentret: över 80 % av anslagen tas upp i budgeten per utgiftsslag utan att det klart framgår hur de avsätts till forskningsmålen, dvs. programmen, beroende på att principen att fastställa forskningsanslagen per mål har följts av ett ökande antal undantag vid de olika reformerna av budgetförordningen när det gäller Gemensamma forskningscentret (se punkt 2.5. i bilagan).

- Sammanblandning av begreppen delbetalning och förskott samt kontering av förskott som budgetutgifter när det rör sig om enkla likviditetsöverföringar som i bokföringen motsvaras av fordringar till samma belopp och därför inte kan betraktas som budgetmässiga utgifter (se punkterna 3.5 3.14 i bilagan).

- Förekomst av inkomster som har uppkommit genom upp- och utlåningstransaktioner och som i stället för att bokföras under en enskild budgetrubrik utan budgetmässigt godkännande tillförs en fond, där användandet av medlen inte heller ingår i budgetprocessen (se punkt 1.10 i bilagan).

- Avtal om externt bistånd som tilldelas utan att vissa allmänrättsliga bestämmelser iakttas, då kommissionen felaktigt anser att de inte är tillämpliga inom detta område (se punkterna 4.3 4.7 i bilagan).

- Felaktiga utlägganden till underleverantörer, vilket i de allvarligaste fallen leder till en regelrätt stympning av offentliga myndigheters befogenheter och ansvar (se punkterna 4.8 4.17 i bilagan).

- Det slopande av styrekonomens (controllerns) förhandsgodkännande som de facto redan har inletts i stor utsträckning genom att stickprovskontroller görs i förväg, ett förfarande som enligt kommissionens förslag skulle utsträckas till att omfatta de budgetmässiga åtaganden som är kopplade till särskilda kontrakt och avtal (s.k. "enskilda" åtaganden) (se punkt 5.5 i bilagan).

- Förslaget att styrekonomen (controllern) skall tilldelas en uppgift som intern revisor. Revisionsrätten stöder i princip en sådan utsträckning av hans roll, men de organisatoriska och arbetsmässiga konsekvenserna är dock inte tydligt angivna i kommissionens förslag som i avsaknad av klargöranden och garantier inte kan erbjuda tillfredsställande kompensation för att skydda det ekonomiska systemet mot den bristande interna kontroll som kan bli följden om förhandsgodkännandet slopas, vilket har föreslagits i annat sammanhang (se punkterna 5.7 och 5.8 i bilagan).

16. Kommissionens förslag till ändring av budgetförordningen erbjuder ingen lösning på de problem som har tagits upp ovan. De finansiella reglernas främsta syfte borde vara att hjälpa gemenskaperna att på ett effektivt sätt uppnå sina politiska mål genom ett optimalt utnyttjande av budgetmedlen, att säkerställa lagligheten och korrektheten i deras verksamheter, att skydda deras tillgångar samt att värna om offentligheten och insynen i deras finansiella transaktioner. En ny budgetförordning bör därför främst omfatta följande principer och bestämmelser:

a) Avseende budgeten:

- Man bör återgå till en strikt tillämpning av budgetprinciperna och därvid särskilt avskaffa distinktionen mellan differentierade och icke-differentierade anslag, slopa de olika överförings- och justeringsmekanismerna (till exempel negativa belopp) samt förenkla och rationalisera indelningen av utgifterna i budgeten.

- Begreppet åtagande bör ges en tillräckligt tydlig och allmän definition för att kunna tillämpas på samtliga budgetmässiga områden.

- Alla anslag, även de som är av administrativ karaktär, bör föras till ett angivet gemensamt politikområde, vilket vore en lösning som skulle syfta till ett optimalt utnyttjande av de disponibla medlen och en exakt kännedom om de totala kostnaderna för varje åtgärd. Ett annat alternativ vore att i stället återgå till en klar distinktion mellan administrationsanslag och driftsanslag och i varje fall avskaffa hybridlösningar som "minibudgetar".

- Det bör med skärpa påpekas att inkomster och utgifter endast kan godkännas inom ramen för budgetprocessen.

- Förskott bör strikt begränsas till faktiska likviditetsbehov och det bör förbjudas att ta upp dem i budgeten förrän de används för att täcka stödberättigade utgifter.

- Gemensamma regler för överföring av driftsanslag bör inrättas vid institutionerna.

b) Avseende upprättande av årsredovisningen:

- Kommissionen bör ges i uppdrag att även i fortsättningen varje år upprätta en konsoliderad inkomst- och utgiftsredovisning som visar det årliga genomförandet av budgeten, en konsoliderad redovisning av tillgångar och skulder samt de anmärkningar som åtföljer årsredovisningen.

- Budgetförordningen bör i varje fall nämna de ovan nämnda anmärkningarna till årsredovisningen, föreskriva att redovisningen av tillgångar och skulder och de dithörande anmärkningarna upprättas i enlighet med bestämmelserna i det fjärde direktivet och de internationella redovisningsnormerna samt föreskriva en redovisning som kopplar den konsoliderade inkomst- och utgiftsredovisningen till redovisningen av tillgångar och skulder och utvisar vilken verkan utgifter och inkomster som inte härrör från budgetförvaltningen (till exempel avskrivningar) har på denna.

- Kommissionen bör åläggas att överlämna utkasten till den konsoliderade årsredovisningen till revisionsrätten så att den kan granska redovisningen innan denna slutgiltigt antas.

- Det bör anges bestämmelser för det formella antagandet av den definitiva konsoliderade årsredovisningen och antagandet bör åläggas kommissionsledamöternas kollegium.

- Det bör föreskrivas att den granskade konsoliderade redovisningen varje år skall offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.

c) Avseende utövande av den interna kontrollfunktionen vid institutionen:

- Styrekonomens (controllerns) ställning och befogenheter bör omdefinieras i den händelse att denne skulle utöva funktionen som intern revisor vid institutionen.

- Omfattningen av utanordnarens befogenheter när det gäller ekonomisk förvaltning och ekonomistyrning bör anges tydligare. Eftersom förfarandet med förhandsgodkännande troligen kommer att bli mindre vanligt och på sikt helt försvinna, krävs det ytterligare bestämmelser för att säkerställa laglighet, korrekthet och sund ekonomisk förvaltning av gemenskapsåtgärderna samt för att skydda gemenskapens finansiella (ekonomiska) intressen och särskilt förhindra att tjänstemännen försätts i en situation där tjänstens intresse ställs i konflikt med tredje parts intresse.

- Räkenskapsförarens befogenheter bör i samma syfte förstärkas.

17. Kommissionen kan inte genomföra ett sådant reformprojekt utan att tillgripa en organisation och arbetsmetod som till stora delar skiljer sig från dem som den hittills har använt. Utan att behöva avstå från sina prerogativ skulle kommissionen till exempel kunna inrätta en intern arbetsgrupp förstärkt med experter på hög nivå från sammanhang inom institutionerna och medlemsstaterna där man har en bred praktisk erfarenhet och en grundlig kännedom när det gäller dessa frågor. Denna arbetsgrupp måste emellertid vara klart förankrad inom kommissionen. Under inga omständigheter får ett ärende som är så nära förbundet med Europeiska unionens finansiella system läggas ut på utomstående.

18. Enligt kommissionen har dess successiva förslag om utformning och senare om omarbetning av budgetförordningen (och dess genomförandebestämmelser) syftat till att modernisera och rationalisera de finansiella reglerna samt till att göra dem mer stringenta. Därför åberopar den i dag de krav som ställs inom ramen för SEM 2000, initiativet för en effektivare ekonomisk förvaltning.

19. Även om budgetförordningen ändrades i enlighet med kommissionens förslag, skulle den i själva verket fortfarande innehålla ett flertal svagheter och inkonsekvenser, vilket motiverar en fullständig omarbetning.

20. Dessa svagheter och inkonsekvenser har en tendens att underlätta en ökning av antalet bedrägerier och oegentligheter till förfång för gemenskapens budget. Denna ökning, som utgör en källa till oro för samtliga institutioner gör att en konsekventare och striktare budgetförordning framstår som synnerligen angelägen. Den allt frekventare upptäckten av bedrägerier och oriktigheter oroar samtliga institutioner och borde föranleda rådet att i synnerhet se till att budgetförordningen utvecklas mot allt större konsekvens och stringens.

Detta yttrande har antagits av revisionsrätten vid dess sammanträde den 10 juli 1997.

För revisionsrätten

Bernhard FRIEDMANN

Ordförande

(1) EGT L 356, 31.12.1977, s. 1.

(2) EGT L 240, 7.10.1995, s. 12.

(3) KOM (96) 351 slutlig och EGT C 296, 8.10.1996, s. 13.

(4) SEK (96) 1356 slutlig (inte offentliggjord i EGT).

(5) EGT L 315, 16.12.1993, s. 1.

BILAGA EN ANALYS AV HUR BUDGETFÖRORDNINGEN SKULLE KUNNA ÄNDRAS

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Punkt Sida

1. BUDGET- OCH REDOVISNINGSPRINCIPER 1.1 - 1.48 8

Inledning 1.1 - 1.2 8

Budgeträttens principer 1.3 - 1.32 8

Inledning 1.3 - 1.4 8

Enhets- och universalitetsprinciperna 1.5 - 1.14 8

Specificeringsregeln i budgeten 1.15 - 1.21 9

Principen om ettårighet 1.22 - 1.28 10

Offentlighets- och klarhetsprinciperna 1.29 - 1.32 11

Redovisningsprinciper 1.33 - 1.48 11

Den allmänna ramen 1.33 - 1.34 11

Ramverkets olika beståndsdelar 1.35 - 1.41 12

Tillvägagångssätt vid en omarbetning av budgetförordningen 1.42 - 1.48 12

2. ANSLAGSSYSTEMET 2.1 - 2.41 13

Distinktionen mellan administrationsanslag och driftsanslag 2.1 - 2.7 13

Principen för distinktionen 2.1 - 2.2 13

Oklarheter avseende distinktionen 2.3 - 2.5 13

Rekommenderade riktlinjer 2.6 - 2.7 14

Differentierade och icke-differentierade anslag 2.8 - 2.18 14

Grundbegrepp i det gällande systemet 2.8 - 2.10 14

Systemets bristfälligheter 2.11 - 2.17 14

Lösningen på problemet: differentiering av alla anslag 2.18 16

En utveckling mot två eller flera åtagandenivåer 2.19 - 2.41 16

Det planerade systemet i huvuddrag 2.19 - 2.20 16

Svagheter i befintliga och föreslagna bestämmelser 2.21 - 2.41 16

3. MOT EN PERIODISERAD REDOVISNING 3.1 - 3.20 20

Bokföring av tillgångar och upprättandet av balansräkningen 3.1 - 3.2 20

Värdering av tillgångarna 3.3 - 3.4 20

Redovisning av förskott och delbetalningar 3.5 - 3.14 20

Behandling av räntor 3.15 - 3.20 21

4. TILLDELNING AV KONTRAKT 4.1 - 4.17 22

CCAM:s roll 4.1 - 4.2 22

Fallet bistånd till tredje land 4.3 - 4.7 23

Felaktiga utlägganden till underleverantör 4.8 - 4.17 23

5. FÖRÄNDRING AV KONTROLLFUNKTIONERNA 5.1 - 5.27 24

De kontrollansvariga anställdas respektive roller 5.1 - 5.17 24

Inledning 5.1 24

Avsteg från det rådande systemet 5.2 - 5.9 25

En ny definition av rollerna för de anställda inom ekonomifunktionen 5.10 - 5.16 26

Revisionsrättens rätt till tillgång 5.17 27

Ersättning för de ekonomiska skador som åsamkas gemenskapen 5.18 - 5.19 27

Disciplinärt ansvar och krav på ekonomisk kompensation vad gäller anställda inom ekonomifunktionen vid varje institution 5.20 - 5.23 27

Att avhjälpa bristerna vad gäller anpassningen till informationstekniken 5.24 - 5.27 28

Inledning 5.24 28

Tillgången till styrkande dokumentation 5.25 - 5.27 28

1. BUDGET- OCH REDOVISNINGSPRINCIPER

Inledning

1.1 Budgetförordningens grundläggande syfte är, såsom revisionsrätten påpekar i punkt 16 i sitt yttrande, att stödja gemenskaperna i deras strävan att på ett effektivt sätt uppnå sina politiska mål genom att se till att deras budgetmedel fördelas på ett optimalt sätt, säkerställa att deras åtgärder är lagliga och korrekta, skydda deras tillgångar och säkerställa att deras ekonomiska transaktioner redovisas på ett offentligt och öppet sätt.

1.2 Dessa mål uppnås genom definiering och genomförande dels av principer för budgeträtt vad gäller uppbörd av medel och effektuerande av utgifter, dels av redovisningsprinciper för registrering av dessa transaktioner och redovisning av dem i årsredovisningen.

Budgeträttens principer

Inledning

1.3 Gemenskapernas budgeträtt följer vanligen följande fem grundläggande principer:

- Enhet.

- Universalitet.

- Specificering.

- Ettårighet.

- Balans mellan inkomster och utgifter.

I ett demokratiskt sammanhang är det nödvändigt att utöka denna lista med offentlighets- och öppenhetsprinciperna. "Insyn i beslutsprocessen" har för övrigt införlivats med gemenskapsrätten genom förklaring nr 17 i bilagorna till Maastrichtfördraget om rätten till tillgång till information.

1.4 Revisionsrätten behandlar nedan enhets- och universalitetsprinciperna gemensamt. Principen om universalitet är en följd av enhetsprincipen. Den budgetmässiga balansen behandlas inte, eftersom den knappast ger upphov till problem i gemenskapssammanhang. Däremot kommer både specificeringsregeln och principen om ettårighet att behandlas, eftersom de för närvarande skapar stora problem. Slutligen kommenteras offentlighets- och öppenhetsprinciperna.

Enhets- och universalitetsprinciperna

1.5 Vissa undantag från principen om enhet i budgeten är en följd av politiska val som går utanför budgetförordningens ram, vilken endast kan konstatera deras förekomst. Detta gäller EKSG:s driftsbudget, Euratoms försörjningsbyrå, Europeiska utvecklingsfonderna och de olika satellitorganen.

1.6 Andra strukturer har nyligen inrättats genom ett politiskt beslut som rättsligt har formen av en förordning eller ett beslut av rådet. Även i detta fall kan budgetförordningen endast konstatera deras förekomst, men de omfattar ett antal situationer som i olika utsträckning strider mot enhetsprincipen. Detta gäller i synnerhet garantifonden för externa åtgärder, Europeiska investeringsfonden och Europeiska garantifonden för att uppmuntra biograf- och televisionsproduktion, vilken förväntas inrättas snarast genom ett rådsbeslut på grundval av ett redan befintligt förslag från kommissionen.

1.7 Kännetecknande för dessa nya strukturer är att den allmänna budgeten via anslag på en eller flera budgetrubriker finansierar upprättandet av ett "bolagskapital", eller ett slags rörelsekapital eller "reserv". Utbetalningarna från gemenskapsbudgeten redovisas som "budgetmässiga utgifter", fastän de i ett kommersiellt redovisningsperspektiv inte skulle motsvara "kostnader" eftersom konteringen av dem ger upphov till en tillgång för gemenskapen. Då dessa fonder väl har upprättats, producerar de sina egna utgifter och inkomster som inte redovisas i gemenskapens inkomst- och utgiftsredovisning. Genom att upprätta ett slags reserv/säkerhetsbuffert mellan den slutgiltiga utgiften som är utsatt för oregelbundna variationer och den budgetmässiga utgiften som utjämnats genom denna dämpande buffert, avstår gemenskapen genom sitt budgetmässiga ingripande från att direkt registrera de utgifter och inkomster som slutligen effektuerats, och riskerar av detta skäl att förlora förståelsen av dem och därför också kontrollen över dem.

1.8 Det är ofrånkomligt att budgetens enhet åsidosätts när gemenskapen endast är en part bland många. Det är inte lika självklart att detta sker när en fonds medel förblir gemenskapsmedel till 100 % (såsom är fallet med garantifonden för externa åtgärder).

1.9 Gemenskapens institutioner måste bli medvetna om att dessa komplicerade och skiftande finansiella mekanismer, som tenderar att öka i omfattning, banar väg för en ökande fragmentering av gemenskapernas finanser och minskad ekonomisk insyn. Detta skulle kunna få till följd att det blir allt svårare att få överblick över gemenskapens ekonomiska verksamhet. I varje fall bör budgetförordningen innehålla ändamålsenliga bestämmelser för dessa mekanismer.

1.10 Det faktum att upp- och utlåningsverksamheten ger upphov till inkomster som inte registreras såsom sådana i den allmänna budgeten strider också mot principen om enhet i budgeten, men i detta fall finns inget högre rättsligt motiv för förfarandet. Dessa inkomsters existens "utanför budgeten" under förevändning av att upplåningen och utlåningen också ligger utanför budgeten leder till upprättandet av en likviditetsreserv som delvis används för utgifter helt utan rättslig grund vid sidan av budgetprocessen. Budgetförordningen bör innehålla en tvingande bestämmelse om att dessa inkomster och utgifter skall införlivas med den allmänna budgeten.

1.11 Budgeten innehåller ett antal negativa belopp. Det handlar dels om negativa inkomster som i själva verket är utgifter, dels om negativa utgifter som i själva verket är inkomster samt om negativa reserver som formellt sett utgör en negativ anslagstilldelning i budgetens "utgiftsdel". Dessa anslag är inte ämnade att "förbrukas" genom åtaganden och betalningar, utan uppvägs eller förfaller genom överföringar av ej utnyttjade positiva anslag.

1.12 I vissa fall godkänns dessa negativa belopp enligt den gällande budgetförordningen. Detta är fallet med den negativa reserven (artikel 19.5) och avslutningen av räkenskaperna för EUGFJ:s garantisektion (artikel 102.3). I andra fall skapas de under budgetprocessen utan att de föreskrivs någonstans i budgetförordningen. Detta är fallet med de avgifter för delat ansvar som tas ut inom ramen för vissa organisationer av marknaden eller medlemsstaternas omkostnader för uppbörd av traditionella egna medel. Dessutom godkänns endast ett slags negativ reserv enligt budgetförordningens artikel 19.5. Emellertid finns för första gången två skilda reserver för särskilda ändamål i 1997 års budget.

1.13 Varje negativt belopp medför minskad insyn och gör budgeten svårare att läsa och förstå. När dessa negativa belopp är avsatta för vissa syften och minskar positiva rubrikers belopp sker en justering mellan vissa inkomster och vissa utgifter, vilket är ett brott mot principen om universalitet i budgeten. Samma kritik bör framföras då negativa reserver som är avsatta för särskilda ändamål justeras mot bestämda positiva anslag genom överföringar.

1.14 Förekomsten av alla negativa belopp i budgeten bör alltså förbjudas. Om detta mål skall uppnås är det inte tillräckligt att avskaffa de bestämmelser som godkänner vissa negativa belopp, eftersom kommissionen har tagit sig friheten att skapa andra som inte finns i budgetförordningen. Dessutom behövs en enhetlig, enkel bestämmelse om att inget belopp i budgeten får vara negativt.

Specificeringsregeln i budgeten

1.15 Syftet med specificering i budgeten är att säkerställa att budgetmedel endast ställs till förfogande för institutionernas förvaltning för de ändamål som avses och föreskrivs i budgeten, samt att detta görs för varje rubrik på ett tillräckligt detaljerat sätt. Ett flertal bestämmelser som inte anges tillräckligt tydligt i de finansiella reglerna måste följas för att detta skall kunna ske.

1.16 Endast en utgift som godkänns via en budgetrubrik kan effektueras. Detta innebär att en åtgärd eller ett program som inte uttryckligen omnämns i anmärkningarna till en budgetrubrik i princip tillsammans med sin rättsliga grund inte kan finansieras över denna rubrik. Emellertid har det i synnerhet i samband med strukturfonderna (t. ex. EUGFJ:s utvecklingssektion) inträffat att de "åtgärder" som har samband med en budgetrubrik är så talrika att alla inte är omnämnda, vilket medfört att tvivel kan finnas om vilken rubrik som är den "rätta" att kontera. I detta hänseende är artikel 20.2 bb inte tillräckligt klar och strikt beträffande de "nödvändiga förklaringar angående anslagens art och ändamål" som skall lämnas i form av anmärkningar till varje rubrik. Vilket dokument skall till exempel ersätta "den grundläggande rättsakten" när denna inte existerar?

1.17 En utgift kan endast godkännas via en enda budgetrubrik. Det är mycket lång väg kvar till dess att denna andra bestämmelse följs i praktiken och anmärkningarnas bristande klarhet ger kommissionen ett pseudomotiv till att låta samma slags utgift belasta än en rubrik, än en annan, nämligen beroende på vilka olika anslag som är disponibla. I detta hänseende är artiklarna 5.1, 19.2 och 26.1 dels överflödiga och dels inte tillräckligt strikta.

1.18 De delar av budgeten som får innehålla utgifter som är artbeskrivna och de som får innehålla sådana som är ändamålsbeskrivna bör fastställas i detalj. I princip borde en given rubrik inte kunna innehålla en blandning av art- och ändamålsbeskrivna utgifter, vilket till exempel gäller för forskning med kostnadsdelning och mer generellt sett för alla de rubriker för driftsanslag som belastas med administrativa utgifter.

1.19 Varje avdelnings, kapitels, artikels och punkts grad av specialisering bör klargöras på ett konsekvent sätt. Stor förvirring råder i denna fråga: dels har graden av specialisering inte fastställts någonstans, dels överensstämmer inte den hierarki som använts för indelningen och underindelningen från en text till en annan. Både i artikel 202 i EG-fördraget och i artiklarna 5.1, 19.2 och 26.1 i budgetförordningen återfinns listor över underindelningen av budgetrubrikerna, men listorna är helt olika. Dessutom är skalan för de underindelningar som påverkas av överföringar av forskningsanslag förskjuten jämfört med den vedertagna skalan. Denna förvirring och bristande överensstämmelse måste elimineras.

1.20 Det är alltför enkelt att kringgå regeln om specificering i budgeten genom att minska antalet rubriker fastän budgetens totala belopp ständigt stiger för varje år och förse vissa rubriker med anslagsbelopp som är så enorma att de i sig utgör budgetar i budgeten. Detta faktum illustreras särskilt genom strukturfonderna och Sammanhållningsfonden. Den största budgetrubriken för ERUF är en enda punkt som 1997 tilldelades 8,8 miljarder ecu i betalningsbemyndiganden (10,7 % av budgetens totala belopp). Inför budgetrubriker med sådana belopp förlorar själva begreppet specialisering i budgeten all betydelse. Paradoxalt nog förekommer också i budgeten ett stort antal rubriker för behov som avgränsats alltför snävt, vilka tilldelats små belopp under några tusen ecu. Det borde finnas en bestämmelse i budgetförordningen som begränsar dessa variationer.

1.21 Även de fall då en överföring godkänns av institutionen utan att den har godkänts av den budgetansvariga myndigheten utgör ett frångående av regeln om specificering i budgeten, eftersom vissa anslags ändamål då förändras. Generellt sett kan alltför stora möjligheter att överföra anslag inskränka öppenheten, eftersom det minskar det normativa värdet av den budget som har röstats fram. I detta avseende skulle bestämmelserna i artikel 26 kunna stärkas. Även om detta frångående är allvarligt då det gäller driftsanslag eftersom det öppnar möjligheter att ändra omfattning och vikt vad gäller sådana åtgärder som beslutats av den rättsligt ansvariga och budgetansvariga myndigheten, är det mycket mindre allvarligt då det gäller administrationsanslag. Det skulle till och med kunna vara positivt för effektiviteten att institutionen får större frihet att på bästa sätt fördela de medel som den förfogar över för genomförandet. Detta är för övrigt filosofin bakom de rättigheter som kommissionen fått vad gäller överföring av anslag. Den får föra över sina administrationsanslag från ett kapitel till ett annat, men den får endast föra över sina driftsanslag från en artikel till en annan. Detta argument är emellertid giltigt för samtliga institutioner, och det finns ingen anledning att inskränka domstolens, revisionsrättens, Ekonomiska och sociala kommitténs och Regionkommitténs handlingsfrihet så att de endast få göra överföringar från en artikel till en annan, medan kommissionen, Europaparlamentet och rådet får göra överföringar från ett kapitel till ett annat. Samma bestämmelser bör gälla för samtliga institutioner vad gäller administrationsanslagen.

Principen om ettårighet

1.22 Principen om ettårighet har endast ett undantag som är nödvändigt av uppenbara skäl, dvs. behovet att kunna göra åtaganden för gemenskapens medel när det gäller program eller verksamheter som genom sin art sträcker sig över flera år. Såsom sägs längre fram i samband med anslagssystemet är detta behov tillfredsställande tillgodosett av systemet med differentierade anslag och möjligheten att över flera år utsträcka inte de egentliga åtagandebemyndigandena, som om de inte tas i anspråk förfaller vid det ursprungliga budgetårets slut (artikel 7.2), men dock de åtaganden som har gjorts för dessa anslag.

1.23 Ambitionen att förkorta genomförandeperioden för åtaganden återspeglas i kommissionens förslag att en tidsfrist för genomförandet obligatoriskt skall fastställas för samtliga förslag till åtaganden (artikel 1.7, första stycket). Om utanordnaren skulle ha underlåtit att precisera denna tidsfrist instiftas en generell tidsfrist, nämligen till slutet av det budgetår som följer på det år då åtagandet gjordes (artikel 36.2). Dessa bestämmelser är välkomna. Det bör emellertid påpekas att artikel 36.2 endast gäller åtaganden för differentierade anslag, vilket medför att den nya bestämmelsen inte innebär en skärpning utan skulle förvärra situationen när det gäller icke-differentierade anslag jämfört med vad som föreskrivs i artikel 7.1b.

1.24 Kommissionen har lagt fram det angelägna förslaget att i budgetförordningen införa en förpliktelse att åtaganden vars giltighetstid har löpt ut skall dras tillbaka. Det är helt klart att föredra att detta väsentliga krav snarare tas upp i budgetförordningen än i genomförandebestämmelserna, där det för närvarande anges i artikel 71. Samma artikel 71 fastställer emellertid ett annat lika väsentligt krav för att förhindra uppkomsten av vilande åtaganden och skärpa utanordnarnas vaksamhet i detta hänseende. Dessutom bör återstående delar av sådana åtaganden dras tillbaka för vilka den slutliga betalningen har gjorts och där det återstående beloppet alltså är känt. Även denna bestämmelse bör föras över till budgetförordningen.

1.25 Med undantag för vissa åtaganden som tillåts sträcka sig över flera år bör principen om ettårighet återfå hela sin räckvidd. Den komplicerade "arsenal" av överföringar antingen dessa är automatiska eller kan göras av kommissionen som förekommer i artikel 7 i budgetförordningen bör i allt väsentligt slopas. I synnerhet är det inte godtagbart att motivera det nödvändiga eller ändamålsenliga i dessa överföringar med att "anslagen under de aktuella rubrikerna i budgeten för det närmast följande budgetåret inte är tillräckliga för att täcka behoven" (artikel 7.1a och 7.2b).

1.26 Kommissionens strävan är givetvis att säkerställa kontinuiteten i gemenskapens verksamhet. Emellertid föreligger endast en av nedanstående möjligheter, nämligen

- antingen har den budgetansvariga myndigheten fastställt anslag för det efterföljande budgetåret till samma ändamål som de anslag som enligt de aktuella bestämmelserna har överförts eller kan överföras. Detta alternativ innebär att från och med den 1 januari på det nya budgetåret har institutionen möjlighet att gå vidare med de åtgärder som har påbörjats,

- eller också har den budgetansvariga myndigheten inte fastställt anslag till samma ändamål för efterföljande budgetår, vilket är en tydlig indikation på dess önskan att avsluta åtgärderna i fråga.

1.27 I de fall då kommissionen ställs inför krissituationer som påkallar en snabb och icke förutsebar finansiell interventionsåtgärd (humanitärt bistånd och akut livsmedelsbistånd) bör och kan möjligheten att hantera sådana situationer fastställas varje år inom ramen för budgetprocessen. Det finns redan andra lösningar för detta än överföringar, t.ex. reserven för katastrofbistånd (kapitel B7-91 i budgeten).

1.28 F.d. artikel 99 i budgetförordningen (nuvarande artikel 102) föreskrev i punkt 3 att "en eventuell skillnad mellan de totala utgifter (. . .) som konterats ett räkenskapsår och de totala utgifter som godkänts av kommissionen vid avslutningen av räkenskaperna, skall tas upp (. . .) som en ökning eller minskning av utgifterna" för det räkenskapsår under vilket avslutningen av räkenskaperna äger rum. Förordning (EKSG, EEG, Euratom) nr 2049/88 av den 24 juni 1988 har strukit den andra delen av meningen ("för det räkenskapsår under vilket avslutningen av räkenskaperna äger rum"). Följden blir att kommissionen själv kan välja under vilket budgetår denna skillnad skall tas upp i budgeten. Kommissionen har alltså till och med kunnat fördela (se revisionsrättens yttrande nr 6/95 (1), punkt 26) återkrävda bidrag från medlemsstaterna över fyra budgetår. Man bör därför återgå till den gamla utformningen av artikel 102 och lägga till den del av meningen som ströks 1988. Det skulle emellertid vara rimligt med en bestämmelse som medger en avvikelse från denna princip genom att fördela uppbörden över flera budgetår, om det belopp som skall återkrävas överskrider vad en viss medlemsstats budget kan bära. Fördelningen bör kopplas till vissa precisa villkor vad gäller belopp och tidsramar och även dessa villkor bör tas upp i budgetförordningen.

Offentlighets- och klarhetsprinciperna

1.29 Gemenskapen offentliggör räkenskaper som långt ifrån redovisar genomförandet av budgeten lika detaljerat och enligt samma rubriker som i budgeten. Därför brister det i både offentlighet och klarhet eftersom det är ytterst svårt, till och med omöjligt, för allmänheten utanför gemenskapens institutioner att jämföra det som har planerats med det som har genomförts.

1.30 En väsentlig del av de budget- och bokföringsmässiga transaktioner som hänför sig till Gemensamma forskningscentret är dessutom obegripliga för de flesta av gemenskapens egna avdelningar. Detta beror på att Gemensamma forskningscentret för internt bruk har upprättat ett redovisningssystem utanför budgeten. Systemet är föremål för en dokumentation som har en viss spridning men som samtidigt är så komplicerad att den riskerar att avskräcka den ej initierade läsaren.

1.31 Många andra budgetområden uppvisar en liknande praxis, t.ex. strukturfondsområdet där viktiga handlingar om fördelningen av tilldelade medel upprättas helt utanför budgetprocessen.

1.32 Budgetförordningen bör därför dels föreskriva att förfaranden av rent administrativ karaktär inte får utgöra grunden för en mer eller mindre detaljerad avsättning till vissa ändamål av bestämda anslag, dels kräva att genomförandet av budgeten offentliggörs via samma medier som budgeten och med samma detaljnivå och rubrikuppdelning som budgeten.

Redovisningsprinciper

Den allmänna ramen

1.33 Enligt artikel 54.3 g i EG-fördraget åligger det Europeiska kommissionen att lägga fram förslag som syftar till att harmonisera redovisnings- och granskningsförfaranden i medlemsstaterna. Man kan finna vissa bestämmelser som utgår från denna princip i de finansiella reglerna, dock endast i genomförandebestämmelserna där artikel 136.10 föreskriver att om "inte annat följer av en förordning skall redovisningarna utformas i enlighet med allmänt accepterade räkenskapsprinciper, inbegripet de principer som avses i rådets direktiv" (2).

1.34 Det är anmärkningsvärt att bestämmelser i en sådan viktig fråga inte är upptagna i själva budgetförordningstexten och att de dessutom behandlas så kortfattat. Budgetförordningen bör innehålla en precis framställning i detta hänseende.

Ramverkets olika beståndsdelar

1.35 Redovisningsprinciperna ingår i en helhet som omfattar tre beståndsdelar: den grundläggande redovisningsramen, själva redovisningsprinciperna och slutligen reglerna och metoderna för redovisningen.

1.36 Den grundläggande redovisningsramen (kassamässig redovisning, periodiserad redovisning eller en mellanform av dessa två begrepp) bestämmer vid vilket stadium av genomförandet av en transaktion konsekvenserna av den skall tas upp i räkenskapshandlingarna. Den grund som skall användas bör väljas både med hänsyn till den miljö där den berörda organisationen verkar och med hänsyn till syftet med årsredovisningen: för den allmänna sektorn har INTOSAI (3) offentliggjort normer som är tillämpliga i gemenskapssammanhang.

1.37 Redovisningsprinciperna avgör enligt vilka regler årsredovisningen bör upprättas. De väsentligaste av dessa redovisningsprinciper föreskrivs i artikel 31 i rådets fjärde direktiv.

1.38 Slutligen skall regler och metoder för redovisningen fastställas inom organisationens ram och ange de detaljerade regler enligt vilka organisationen skall registrera de bokföringsmässiga och finansiella transaktionerna och upprätta årsredovisningen med beaktande av den grundläggande redovisningsramen och redovisningsprinciperna.

1.39 Vad gäller gemenskapens system för redovisning och upprättande av årsredovisningen fyller den befintliga budgetförordningen (och dess genomförandebestämmelser) tre huvudsyften. För det första kompletterar den definitionen av de budgetprinciper som anges i fördraget. Vidare anger den de regler och metoder för räkenskaperna som bör användas för att säkerställa tillämpningen av budget- och redovisningsprinciperna. Den bestämmer även strukturen i det redovisningssystem som skall användas vid upprättandet av årsredovisningen. Slutligen inför den ett visst antal undantag som "anpassar" räkenskaperna eller de underliggande redovisningsprinciperna till vissa specifika behov. Den tillåter med andra ord avvikelser från budget- och redovisningsprinciperna och tillåter härigenom en viss "kreativitet", vilket i allmänhet är beklagligt i redovisningssammanhang.

1.40 Gemenskapens system grundar sig på en blandform av kassamässig redovisning och periodiserad redovisning. En väsentlig del av de allvarliga oklarheter som drabbar systemet - t.ex. problemet med behandling av förskott - uppkommer genom att gemenskapens budget- och redovisningsprinciper inte tillåter att de verksamheter eller de transaktioner som faller under en periodiserad redovisning tas upp på ett tillfredsställande sätt.

1.41 I den särskilda rapporten till stöd för revisionsförklaringen (DAS) 1995 framhålls följande (4):

"Vad gäller gemenskapens räkenskaper skall kommissionen, i enlighet med artikel 21 i genomförandebestämmelserna, anta de räkenskapsmetoder som skall gälla och harmonisera uppställningen av balansräkningarna. Kommissionen måste således särskilt, efter att kommissionens räkenskapsförare har tillfrågat övriga institutioners räkenskapsförare, anta de räkenskapsmetoder som skall gälla för alla institutionerna.

Uppgifterna i årsboksluten är emellertid inte alltid enhetliga (till exempel: ESK:s och ReK:s redovisning av datautrustning i balansräkningen och rådets omräkning till ecu av de materiella tillgångarnas värde)."

Detta är inte en normal situation, och det är därför nödvändigt att vid behov inom ramen för interinstitutionella överläggningar stärka utformningen och räckvidden av artikel 21 i genomförandebestämmelserna och de åligganden som följer av dessa bestämmelser.

Tillvägagångssätt vid en omarbetning av budgetförordningen

1.42 En av de första etapperna vid omarbetningen av budgetförordningen bör vara att omdefiniera den grundläggande redovisningsramen. Detta innebär att man bör anta ett antal budget- och redovisningsprinciper som sidoordnar de transaktioner som tas upp i en kassamässig redovisning och de transaktioner som snarare borde tas upp i en periodiserad redovisning. I huvudsak bör man nämligen sträva efter att gå över till en alltmer periodiserad redovisning (INTOSAI anser att en sådan typ av redovisning har fördelen att utgöra en konsekvent och vedertagen ram).

1.43 Budgetförordningen bör vidare ange de regler och metoder för redovisningen som är en direkt följd av dessa principer. De undantag som anses nödvändiga bör motiveras på såväl teknisk som politisk nivå. Genomförandebestämmelserna bör omfatta föreskrifter om hur dessa regler skall tillämpas och i förekommande fall hänvisa detaljerna till underordnade texter (till exempel interna regler för förvaltningen av inventarier).

1.44 Detta tillvägagångssätt skulle öka öppenheten, eliminera risken för en tendens till avvikande redovisningsmetoder och diskutabla förfaranden samt leda till en korrekt lösning av de aktuella problemen vad gäller redovisning och ekonomisk förvaltning, till exempel behandlingen av förskott.

1.45 När det gäller årsredovisningen bör kommissionen även i fortsättningen varje år upprätta en konsoliderad inkomst- och utgiftsredovisning som speglar budgetgenomförandet, en konsoliderad redovisning av tillgångar och skulder samt de anmärkningar som åtföljer årsredovisningen.

1.46 Det är dock nödvändigt att stärka bestämmelserna i de finansiella reglerna så att de inte endast uttryckligen anger att de ovan nämnda anmärkningarna skall ingå utan även föreskriver att både redovisningen av tillgångar och skulder samt de förklarande anmärkningarna skall upprättas i enlighet med det fjärde direktivet och de internationella redovisningsprinciperna. Det är även lämpligt att, såsom kommissionen föreslår i sitt förslag till ändring av artikel 70a i budgetförordningen, föreskriva en redovisning förutom den konsoliderade inkomst- och utgiftsredovisningen och redovisningen av tillgångar och skulder som visar vilken verkan inkomster och utgifter utanför budgetförvaltningen (till exempel avskrivningar) har på den senare redovisningen. Om årsredovisningen upprättades enligt dessa principer skulle det vara möjligt för kommissionen att lämna ekonomisk information av samma standard som ett företag av motsvarande storlek.

1.47 Dessa bestämmelser bör kompletteras med kravet att kommissionen skall överlämna utkasten till den konsoliderade årsredovisningen till revisionsrätten för granskning innan den slutgiltigt antas. Det formella antagandet av den slutgiltiga konsoliderade årsredovisningen bör föreskrivas i de finansiella reglerna och vara kommissionsledamöternas kollegiums ansvar. Såsom revisionsrätten redan har påpekat ovan, bör slutligen kravet på insyn i den offentliga förvaltningen leda till att det i de finansiella reglerna föreskrivs att den granskade konsoliderade årsredovisningen varje år skall offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.

1.48 Det rationella tillvägagångssätt som beskrivs ovan skulle göra det möjligt att avhjälpa den märkliga situationen att den institution som har till uppgift att ta fram de rättsliga ramarna för den privata redovisningssektorn i Europa inte möjliggjort för sig själv att följa allmänt erkända redovisningsprinciper.

2. ANSLAGSSYSTEMET

Distinktionen mellan administrationsanslag och driftsanslag

Principen för distinktionen

2.1 Sedan länge indelas det budgetavsnitt som gäller kommissionen i del A som avses innehålla institutionens administrationsanslag och i del B som avses innehålla "driftsanslagen", dvs. särskilda anslag som anvisas per område inom gemenskapspolitiken och, för vart och ett av dessa, per program och åtgärd.

2.2 Distinktionen mellan dessa två typer av anslag görs endast för kommissionen, eftersom det är det enda organ som genomför gemenskapskapens politik. De övriga institutionernas budgetavsnitt utgörs således endast av administrationsanslag jämförbara med anslagen i del A i kommissionens avsnitt.

Oklarheter avseende distinktionen

2.3 Fastän distinktionen i princip är tydlig, har den ändrats med tiden. Å ena sidan finner man i del A i kommissionens avsnitt anslag som snarare är av typen driftsanslag. Detta gäller hela avdelning A3 (utgifter för särskilda uppdrag som har genomförts av institutionen) och även en del av kapitel A-10 0 (preliminära anslag). I ett avsevärt antal budgetposter i del A förekommer, visserligen under ett fåtal budgetrubriker, en uppdelning över stora verksamhetsområden. Denna sui generis -klassificering av vissa administrativa medel motsvarar inte ens de rubriker som används i budgetplanen, fastän dessa uppgår till samma antal.

2.4 En del av beloppen under ett stort antal budgetrubriker i del B, trots att de i teorin avser driftsmässiga ändamål, används omvänt till utgifter som i själva verket är administrativa utgifter av samma typ som tas upp under del A i budgeten. Detta är de "minibudgetar" som under två år 1991 och 1992 till och med togs upp som sådana i ett särskild underavsnitt (B8). Denna strävan efter öppenhet gjorde budgethanteringen så komplicerad att det särskilda underavsnittet slopades 1993, men tvärtemot vad som då ofta felaktigt hävdades handlade det inte om att "avskaffa" minibudgetarna utan att återigen införliva dem under motsvarande driftsrubriker, dvs. en återgång till en enklare men samtidigt mindre genomblickbar lösning. För Phare- Tacis- och Meda-programmen fastställdes i en tilläggs- och ändringsbudget för år 1996 uttryckligen denna möjlighet inom ramen för bestämda procentsatser. Denna lösning, som visserligen är något mer genomblickbar, avhjälper ändå inte nackdelarna med minibudgetarna.

2.5 Det särskilda fallet med Gemensamma forskningscentret (GFC) är ännu allvarligare. Trots den princip i budgetförordningen (artikel 93.1) som fortfarande anger att kontoplanen för forskningsanslagen bör göras "på grundval av ändamålet med de utgifter som uppstår vid förverkligandet av målen för forskningen", dvs. som en regelrätt kontoplan för driftsanslag, har kommissionen genom sina successiva reformer av budgetförordningen och trots revisionsrättens upprepade yttranden i frågan (5) gjort principen så gott som verkningslös och definierar huvuddelen av anslagen utifrån de använda medlens art snarare än målen för forskningen. I budgeten för 1997 definieras därför fortfarande endast 16,8 % av GFC:s betalningsbemyndiganden "per mål".

Rekommenderade riktlinjer

2.6 Den väsentliga fråga som slutligen måste ställas när det gäller den funktionella sammanblandningen av budgetens A- och B-del är av principiell natur. Antingen anser man att det bör göras en distinktion mellan driftsanslag, som anslås med syftet att uppnå särskilda politiska mål, och administrationsanslag som utgör mer eller mindre permanenta medel för åtgärder vilka när som helst kan omfördelas mellan olika politikområden och åtgärder, eller också kommer man slutligen fram till att alla medel bör avsättas till klart formulerade mål, vilket innebär att alla anslag bör anses vara driftsanslag.

2.7 Med utgångspunkt i den första ståndpunkten har gemenskaperna tagit några steg i riktning mot den senare, dock utan att vid något tillfälle ha gjort ett klart val i denna riktning. Det är förklaringen till att vi nu befinner oss i den hybridsituation som har beskrivits ovan. Om inte gemenskaperna beslutar sig för att öppet inta den andra ståndpunkten, måste man återgå till en klar definition av del A och del B och eliminera alla mellanformer. Det är budgetförordningens uppgift att tydligt ange denna skillnad som för närvarande är ytterst diffus.

Differentierade och icke-differentierade anslag

Grundbegrepp i det gällande systemet

2.8 Även om principen om ettårighet är en grundläggande princip i gemenskapens budgeträtt, har det blivit omöjligt att bortse från de fleråriga aspekterna av budgetförvaltningen. När ett program som sträcker sig över flera år antas, måste man genast kunna bokföra det totala beloppet för de utgifter som är förknippade med genomförandet av programmet samtidigt som betalningarna bokförs allteftersom de effektueras. Därför infördes differentierade anslag som tillsammans med åtagandebemyndiganden gör det möjligt att omedelbart bokföra de totala förväntade utgifterna och genom betalningsbemyndiganden de faktiska utgifterna. Denna metod gör det i viss mån möjligt att värna om principen om ettårighet även i samband med åtagandebemyndiganden, eftersom icke utnyttjade anslag, både vad gäller åtaganden och betalningar, förfaller vid budgetårets slut utom i de fall med inskränkande räckvidd som anges i budgetförordningen (artikel 7.2). Flerårigheten gäller inte själva anslagen, utan endast åtagandena.

2.9 För de transaktioner för vilka åtaganden och betalningar kan göras under ett och samma samma budgetår tycks principen om ettårighet kunna tillämpas strikt och för sådana transaktioner har därför begreppet icke-differentierade anslag införts, där samma anslag både har funktionen att bevilja åtagandet och motsvarande betalning eller betalningar under det budgetår då anslaget inrättades.

2.10 Vilken metod man än väljer, differentiering eller icke-differentiering av anslagen, belyser ovanstående resonemang mekanismen för budgetmässiga åtaganden. I vidaste bemärkelse fyller den två huvudfunktioner, nämligen att

a) redovisa en prognos för det totala utgiftsbeloppet, vare sig detta sträcker sig över flera budgetår eller inte, och en tidsplan för motsvarande betalningar,

b) avsätta ett visst anslagsbelopp till ett bestämt ändamål och därigenom göra dessa anslag indisponibla för varje annat ändamål.

Systemets bristfälligheter

Principen om ettårighet respekteras i än mindre grad för icke-differentierade anslag än för differentierade anslag

2.11 Icke-differentierade anslag, som i teorin bättre följer principen om ettårighet än differentierade anslag, gör kanske i praktiken egentligen detta i ännu mindre grad om man ser till det komplexa utbudet av undantag i form av överföringar som utsträcker anslagens livslängd med ytterligare ett budgetår. De differentierade åtagandebemyndiganden som inte har tagits i anspråk under det ursprungliga budgetåret kan endast överföras under mycket speciella förhållanden när åtagandet var nära att kunna göras strax före budgetårets slut (artikel 7.2a). När något åtagande inte har gjorts för ett icke-differentierat anslag under det ursprungliga budgetåret kan det däremot överföras på mycket mer övergripande grunder: när de anslag som har anvisats för samma ändamål under påföljande budgetår "inte är tillräckliga för att täcka behoven" (artikel 7.1a).

2.12 En liknande paradox kan konstateras avseende betalningar. Differentierade betalningsbemyndiganden kan överföras när de anslag som har anvisats för samma ändamål under det påföljande budgetåret "inte täcker behoven" (artikel 7.2b). Precis som i det förra fallet är detta ett tämligen övergripande skäl. Möjligheten till överföring är emellertid ännu större för icke-differentierade anslag: under förutsättning att det har gjorts åtaganden under det ursprungliga budgetåret före den 15 december skall anslag som inte är preliminära eller avser löner "automatiskt överföras", alltså systematiskt överföras (artikel 7.1b).

Användning av icke-differentierade anslag som differentierade anslag

2.13 Del A i kommissionens avsnitt och de övriga institutionernas avsnitt består endast av icke-differentierade anslag, vilket i princip förutsätter ett åtagande under det ursprungliga budgetåret och en betalning som görs senast påföljande budgetår. Bland de transaktioner som finansierats under del A i kommissionens avsnitt och under de övriga institutionernas avsnitt återfinns emellertid fleråriga transaktioner som ibland sträcker sig över en lång tid och som är helt jämförbara med de transaktioner i del B som finansieras genom differentierade anslag. Detta gäller bl.a. konstruktion eller förvärv av byggnader. Hur kan åtaganden göras för en sådan transaktion med anslag som till sin beskaffenhet är årliga? Hur kan styrekonomen (controllern), i enlighet med artikel 38.1, intyga att anslagen är disponibla före åtagandet, när de nödvändiga (fleråriga) anslagen i teorin inte existerar? I praktiken är lösningen, i strid med budgetförordningen, att dessa förvärv kan påbörjas utan budgetmässig grund och utan förslag till åtagande, dvs. utan godkännande.

Användning av differentierade anslag som icke-differentierade anslag

2.14 Omvänt gäller att fastän strukturfonderna inte nämns i budgetförordningen, finns det finansiella regler för dem i ifrågavarande grundförordningar. Emellertid föreskriver artikel 20.2 i rådets förordning (EEG) nr 4253/88 (6), ändrad genom rådets förordning (EEG) nr 2082/93 av den 20 juli 1993 (7) som utgör den förordning som fastställer tillämpningsbestämmelserna för grundförordningen avseende samtliga strukturfonder (8) att "åtaganden för åtgärder som skall genomföras under en period om två eller flera år skall som allmän regel (. . .) verkställas som årliga delbetalningar". Det föreskrivs ett enda åtagande endast för åtgärder som skall genomföras under en period kortare än två år eller när det beviljade gemenskapsstödet inte överstiger 40 miljoner ecu (samma förordning, artikel 20.3).

2.15 Ett sådant åtagande i form av årliga delbetalningar utgör en anomali och bortser från att när det gäller fleråriga åtgärder som har tilldelats differentierade anslag är det betalningsbemyndigandena som skall säkerställa att utgiftsbeloppen från budgetår till budgetår uppfyller principen om ettårighet och kravet på korrekthet.

2.16 Denna falska princip, som går ut på att år efter år stycka upp t.o.m. åtaganden inom ramen för tilldelningar av differentierade anslag, härrör otvivelaktigt från den princip om budgetplanen, som syftar till att begränsa och inrama samt att under sju år (1993 1999) utjämna inte bara utgiftsflödet (bemyndiganden för betalningar) utan också flödet av åtaganden (bemyndiganden för åtaganden). I budgetplanen är dessutom de årliga beloppen betydligt mer bindande avseende åtaganden än betalningar, eftersom endast bemyndigandena för åtaganden specificeras per politikområde och slag av utgift. Det är en motsägelse att 1993 ta upp grundtexterna och de anslagsbelopp som skall tilldelas strukturfonderna för hela perioden 1994 1999 (sex år) och samtidigt fördela själva åtagandena över hela perioden, eftersom det årliga beloppet för dessa åtaganden t.o.m. torde öka från år till år. Det vore förnuftigare om medlemsstaterna redan i början av perioden lade fram sina program, för vilka det vid antagandet skulle göras fullständiga åtaganden. Detta skulle i stället leda till markant avtagande årliga belopp, varvid endast betalningarna skulle fördelas jämnt över hela perioden. Endast för det regelbundna betalningsflödet krävs ju ett motsvarande regelbundet inkomstflöde, vilket måste bevakas för att den europeiska skattebetalaren skall få en jämn skattebörda.

2.17 Kommissionen, som är medundertecknare vid de återkommande interinstitutionella avtalen om budgetdisciplin, bör rekommendera detta tillvägagångssätt till de övriga två medundertecknande institutionerna. Den bör samtidigt föreslå att artikel 20 i förordning (EEG) nr 4253/88 upphävs eller grundligt ändras i syfte att avskaffa åtaganden för åtgärder inom ramen för strukturfonderna i form av årliga delar.

Lösningen på problemet: differentiering av alla anslag

2.18 Mot bakgrund av dessa inkonsekvenser i anslagssystemet och även i det sätt på vilket anslagen används föreslår revisionsrätten ett enhetligt anslagssystem där samtliga anslag är differentierade. En sådan allmän differentiering borde inte leda till en ökning av antalet avvikelser från principen om ettårighet. Varje tilldelning som förs upp under en budgetrubrik i form av åtagandebemyndiganden bör i anmärkningarna motsvaras av en preliminär tidsplan för betalningsbemyndigandena. Denna lösning skulle göra det möjligt att

- strikt begränsa tidsplanen till en beräknad och rimlig tid för genomförande av åtgärderna och därmed av betalningarna. I många fall skulle tidsplanen för betalningar inte överskrida ett eller två budgetår, vilket för närvarande är det normala i del A i budgeten, men i detta fall utan någon möjlighet till överföring,

- fastställa åtagandenas livslängd eftersom efter tidfristens sista år eventuella "belopp som ännu inte har reglerats" förfaller. De slutdatum för genomförandet som anges i kontrakten skulle aldrig kunna överskrida de slutdatum som fastställs i budgeten,

- den budgetansvariga myndigheten varje år lätt kan fastställa det belopp som skall budgeteras för betalningsbemyndigandena,

- standardisera och åskådliggöra bokföringen av åtaganden, betalningar och "belopp som ännu inte har reglerats" och undvika de tidigare nämnda anomalierna med en användning av icke- differentierade och differentierade anslag, som strider mot deras rättsliga definition, och därmed undgå många oriktigheter,

- återupprätta en strikt princip om ettårighet samtidigt som det blir möjligt att genomföra fleråriga åtgärder.

En utveckling mot två eller flera åtagandenivåer

Det planerade systemet i huvuddrag

2.19 Kommissionens förslag syftar till inrätta ett bokföringssystem för åtaganden i två nivåer för att strikt kunna följa upp i bokföringen konteringar av "primära" eller "samlade" åtaganden mot disponibla anslag, "sekundära" eller "enskilda" åtaganden mot belopp för vilka det har gjorts åtaganden på "primär" nivå och betalningar mot sekundära åtaganden. På varje nivå skulle det alltså bli möjligt att följa de anslagsbelopp som har använts på underliggande nivå och det belopp som fortfarande är disponibelt. När tidfristerna för genomförandet har löpt ut, skulle på varje nivå de belopp som ännu är disponibla förfalla och dessa förfallna belopp skulle återverka genom de olika nivåerna upp till den allra högsta nivån, dvs. nivån för disponibla anslag, vilka förfaller med de belopp som inte har utnyttjats inom tidsramarna. Detta system framgår av en analys av de föreslagna ändringarna av artiklarna 1.7, 7.6 och 36.1 3 i budgetförordningen samt artiklarna 52 och 53, första, fjärde och femte stycket i genomförandebestämmelserna, även de ändrade i enlighet med kommissionens synpunkter.

2.20 Revisionsrätten ställer sig i princip positiv till ett sådant förslag. Det bör bl.a. säkerställa att när ett åtagande av samlad karaktär väl har gjorts, kan utanordnaren, styrekonomen (controllern) och räkenskapsföraren specifikt och på ett effektivt sätt följa upp genomförandet av detta på nivån för tilldelningen av enskilda avtal och kontrakt och därefter de betalningar som effektueras för dessa. Det kan till och med på sikt vara önskvärt att ha fler än två åtagandenivåer för att täcka alla steg i det förfarande där institutionen alltmer detaljerat och definitivt avsätter de anslag som den förfogar över till speciella ändamål. För ett projekt, som finansieras inom ramen för utvecklingsstöd, krävs till exempel ett principbeslut från kommissionen, därefter en undertecknad finansieringsöverenskommelse och slutligen eventuellt tilldelning av kontrakt.

Svagheter i befintliga och föreslagna bestämmelser

Inledande klarlägganden

2.21 Även om budgetförordningen ändras i enlighet med kommissionens åsikter är den synnerligen oklar vad gäller åtaganden. Två grundläggande distinktioner kan emellertid urskiljas i dessa texter:

- För det första: distinktionen mellan rättsakten som leder till att budgeten belastas med en utgift (vad som i artikel 36.1 kallas "åtgärder") och den eventuella motsvarande akten inom budgetförfarandet (förslag till åtagande som framlagts av utanordnaren och godkänts av styrekonomen (controllern)). Nedan kallas akten, eller åtgärden, "rättsligt åtagande" och akten inom budgetförfarandet "budgetmässigt åtagande".

- För det andra: distinktionen mellan åtaganden på en samlad nivå, där varken mottagarna av gemenskapsmedel är kända eller ett bestämt belopp kan anges, och åtaganden med ett bestämt belopp till förmån för utsedda mottagare inom de fastställda ramarna för åtagandet på samlad nivå. Nedan kallas den första typen "samlat åtagande" och den andra typen "enskilt åtagande".

2.22 Dessa två distinktioner överlappar varann, vilket gör att slutresultatet blir fyra olika slag av åtaganden:

- samlade rättsliga åtaganden,

- samlade budgetmässiga åtaganden,

- enskilda rättsliga åtaganden,

- enskilda budgetmässiga åtaganden.

Om man i budgetförordningen (och dess genomförandebestämmelser) och i de ändrade texter som planeras av kommissionen strikt höll sig till dessa benämningar och varje gång det gäller åtaganden angav vilken kategori som avses, skulle redan detta tillföra en viss klarhet i frågan. I detta avseende är dock formuleringen av artikel 36 i budgetförordningen, både i den befintliga versionen och den version som föreslås av kommissionen, otillfredsställande, eftersom den inte gör en tydlig distinktion mellan de slag av åtaganden samlade eller enskilda, rättsliga eller budgetmässiga som nämns i artikeln.

Grundläggande frågor

2.23 Sedan dessa terminologiska problem har lösts, återstår de grundläggande frågorna. Revisionsrätten framhåller särskilt sex av dessa:

a) Frågan huruvida ett internt beslut, som inte innebär någon förpliktelse gentemot en identifierbar tredje part, bör föranleda något budgetmässigt åtagande.

b) Rangordningen av rättsliga åtaganden och motsvarande budgetmässiga åtaganden.

c) Möjligheten att ett preliminärt beslut kan gälla som rättsligt åtagande.

d) Frågan huruvida det är tillrådligt eller inte att planera flera på varandra följande budgetmässiga åtaganden som motsvarar de olika nivåerna, samlade och enskilda, för motsvarande rättsliga åtaganden.

e) Den nivå, samlad eller enskild, som rent allmänt bör rekommenderas för det budgetmässiga åtagandet och alltså särskilt även för styrekonomens (controllerns) godkännande.

f) Bör, eller bör inte, åtagandena bokföras i särskilda redovisningar för den samlade respektive den enskilda nivån?

2.24 Nu gällande texter ger, även om de eventuellt ändras i enlighet med kommissionen åsikter, inga entydiga eller godtagbara svar på dessa olika frågor. Förvirringen döljs men förvärras egentligen av att de bestämmelser som avser att välja mellan de olika tänkbara lösningarna är utspridda i olika delar av budgetförordningen och genomförandebestämmelserna. Det finns därför anledning att noggrant klarlägga vilka svar som bör ges på dessa olika frågeställningar.

Fråga a: Bör ett internt beslut föranleda ett budgetmässigt åtagande?

2.25 Enligt en viss tolkning av begreppet åtagande är det endast rättsakter vilka ger, eller definitivt kan ge, upphov till en skuld till tredje part som utgör ett "åtagande" eller kan föranleda ett sådant.

2.26 Detta är en alltför restriktiv tolkning. Det är mycket mer ändamålsenligt och effektivt att bestämma att varje rättsakt, varje beslut, som innebär en budgetutgift skall behandlas som ett rättsligt åtagande och därför åtföljas av ett budgetmässigt åtagande. Den avgörande frågan är huruvida rättsakten, även om den är av rent intern karaktär, innebär att det för genomförandet skall avsättas ett viss anslagsbelopp som därmed blir icke-disponibelt för all annan användning. Ur den synpunkten bör ett internt beslut inom institutionen anses vara ett åtagande, precis som ett undertecknande av en överenskommelse, ett avtal eller ett kontrakt eller även tilldelningen av en subvention.

Fråga b: rangordningen av rättsliga åtaganden och motsvarande budgetmässiga åtaganden

2.27 I artikel 36.1 anförs en allmän princip som genast motsägs i artikel 36.2. Den allmänna principen är att det budgetmässiga åtagandet föregår det rättsliga åtagandet. Artikel 36.1 är egentligen grundbestämmelsen när det gäller åtaganden och rör alla de kategorier av åtaganden som definieras i punkt 2.22 ovan.

2.28 Artikel 36.2 nämner emellertid det fall där beslut fattas av kommissionen (principbeslut, dvs. samlade rättsliga åtaganden) och artikel 53 i genomförandebestämmelserna, som hänvisar till dessa principbeslut, skulle om man följer kommissionens utkast föreskriva att styrekonomen (controllern) skall "förhandsgodkänna" åtagandeförslaget "när institutionen har godkänt det preliminära beslutet".

2.29 I verkligheten försöker kommissionen genom dessa oklara och motsägelsefulla bestämmelser befästa ett system, där de samlade budgetmässiga åtagandena oftast följer efter de samlade rättsliga åtagandena, medan däremot de enskilda budgetmässiga åtagandena alltid föregår de enskilda rättsliga åtagandena. I sin motivering till ändringen av budgetförordningen åskådliggör kommissionen genom ett flertal exempel just att i de flesta fall ingås det samlade budgetmässiga åtagandet först sedan institutionen fattat ett principbeslut men nämner dock det fall inom forskningsområdet som ger upphov till förslag till beslut från institutionen, vilket åtföljs av ett förslag till åtagande "som i regel, men inte alltid, godkänns av styrekonomen".

2.30 Fördelningen mellan kommissionens och utanordnarnas befogenheter måste därför klargöras, särskilt mot bakgrund av kommissionens gängse praxis. I grunden är det kommissionen som i egenskap av institution har befogenhet att genomföra budgeten (artikel 205 i EG-fördraget), dvs. de befogenheter som ingår i utanordnarens uppgifter. Kommissionen kan emellertid delegera befogenheten att göra utgiftsåtaganden till tjänstemän och delegerar alltid befogenheten att utanordna utgifterna (artikel 3 i de interna reglerna för genomförandet av budgeten). I de fall där kommissionen däremot inte har delegerat sin befogenhet att göra utgiftsåtaganden, bör den samråda med ett antal avdelningar innan den fattar beslut. Särskilt bör styrekonomen (controllern) avge sitt yttrande (men ännu inte sitt godkännande) innan förslaget föreläggs kommissionen för beslut (artikel 8 i de interna reglerna). Det är alltså uppenbart att i princip föregår inte det budgetmässiga åtagandet och styrekonomens (controllerns) godkännande kommissionens principbeslut, även när dessa beslut skulle få finansiella konsekvenser.

2.31 Artikel 53 i genomförandebestämmelerna ger en klar sammanfattning av detta system och tillämpar det på samtliga institutioner. Artikeln bekräftar just att styrekonomens (controllerns) förhandsgodkännande skall ges "när institutionen har godkänt det preliminära beslutet". Godkännandet följer således efter beslutet, men förblir ändå ett "förhandgodskännade" i den meningen att det inte föreligger något budgetmässigt åtagande förrän godkännandet har givits.

2.32 Detta system kan godtas under vissa villkor som bör preciseras i budgetförordningen. Eftersom styrekonomen (controllern) vid ett principbeslut från institutionen ger sitt "godkännande" efter det att beslutet har fattats men dock skall yttra sig innan beslutet i fråga fattas, har kommissionen i sitt förslag infört en ny distinktion mellan styrekonomens (controllerns) "samtycke" som ges på grundval av ett preliminärt beslut och "godkännande" som ges efter det att beslut har fattats (den föreslagna artikeln 53 i genomförandebestämmelserna). Det återstår att definiera vilken giltighet detta samtycke har, under vilka villkor det bör ges och vad som i detta avseende skiljer det från ett förhandsgodkännande.

2.33 Med hänsyn till den föreslagna reformen, som syftar till att mer uttalat införa två nivåer för åtaganden, bör dessutom de artiklar i genomförandebestämmelserna som avser de samlade åtagandena (artiklarna 52 och 53) av tydlighetsskäl föras över till budgetförordningen.

Fråga c: Kan ett preliminärt beslut gälla som åtagande?

2.34 Mot bakgrund av vad som sagts ovan är utformningen av artikel 52 oförståelig och felaktig. Denna artikel anger nämligen att "institutionens preliminära beslut (. . .) skall betraktas som åtgärder som kan ge upphov till utgifter" och således "gäller som åtaganden" i enlighet med artikel 36.2 i budgetförordningen. Ett preliminärt beslut är inget beslut, dvs. är ingen "åtgärd" och gäller alltså inte heller som "åtagande". Denna märkliga bestämmelse är en följd av att styrekonomen (controllern) i vissa fall måste godkänna preliminära beslut i förväg, i strid med den generella regel som har behandlats i punkterna 2.30 och 2.31. Det är givet att ett sådant förhandsgodkännande förutsätter och är underordnat ett efterföljande beslut i enlighet med det preliminära beslut som har godkänts av styrekonomen (controllern). Förhandsgodkännandet syftar givetvis inte till att ge själva beslutet någon verkan innan det har antagits av institutionen. Den bristfälliga utformningen av artikel 52 beror på att beslutsförfarandet och förfarandet vid budgetmässiga åtaganden överlappar varann och inte är tillräckligt definierade.

Fråga d: Ett enda budgetmässigt åtagande eller flera på varandra följande åtaganden?

2.35 Frågan är huruvida man skall behålla systemet med ett enda budgetmässigt åtagande, vare sig detta är samlat eller enskilt, eller om man systematiskt skall inrätta två nivåer för budgetmässiga åtaganden i likhet med den metod som har införts inom ramen för den åttonde europeiska utvecklingsfonden. Den lösning som kommissionen har uttalat sig för i sitt förslag innebär att man behåller systemet med ett enda budgetmässigt åtagande men att detta antingen kan ingås på samlad nivå eller på enskild nivå.

2.36 Detta val framgår emellertid inte klart när man läser förslaget, som inte är tillräckligt tydligt i detta avseende. Av artikel 36.1, som har en generell räckvidd, drar man snarare slutsatsen att det alltid föreligger ett samlat budgetmässigt åtagande, vilket inte är fallet. Formuleringen av punkt 2 i samma artikel uttrycker inte klart om de av kommissionens beslut som "gäller som åtaganden av utgifter" har budgetmässig eller rättslig karaktär. När det gäller de "enskilda rättsliga åtagandena", som nämns i samma punkt, framgår det inte av formuleringen om vart och ett följs av ett motsvarande budgetmässigt åtagande, vilket enligt kommissionens åsikt inte är fallet. För de fall där det budgetmässiga åtagandet endast görs på enskild nivå, finns inga anvisningar i de nya bestämmelser som föreslås. Utformningen av bestämmelserna för budgetmässiga åtaganden uppvisar alltså allvarliga brister.

2.37 Vad gäller alternativet med ett enda budgetmässigt åtagande kan det sägas att denna lösning har fördelen att förenkla förvaltningen. Inrättandet av två nivåer för budgetmässiga åtaganden skulle i viss mån göra förvaltningen mer tungrodd. För att kunna ge ett välbetänkt svar på frågan måste man emellertid även ta hänsyn till svaren på de två följande frågorna, som klart rekommenderar det tydligare dubbla budgetmässiga åtagandet.

Fråga e: Om det gäller endast ett åtagande, bör detta då helst tas upp på samlad nivå eller på enskild nivå?

2.38 Det är uppenbart att för kommissionen kommer det samlade budgetmässiga åtagandet att vara vanligast förekommande, eftersom den till och med har underlåtit att diskutera alternativet till detta. I detta fall kommer emellertid styrekonomens (controllerns) godkännande att ges först på samlad nivå. Det faktum att varken förslaget avseende budgetförordningen (artikel 36) eller utkastet till ändring av genomförandebestämmelserna (artiklarna 52 och, särskilt, 53) inte nämner något om ett förfarande för budgetmässigt åtagande eller någon behandling från styrekonomens (controllerns) sida på enskild nivå, är en indikation om än inte ett bevis för detta. I synnerhet är emellertid motiveringen till förslaget om ändring av budgetförordningen helt entydig: "Om styrekonomen har godkänt det inledande åtagandet bedöms inte en andra behandling från dennes sida (på nivån enskilda rättsliga åtaganden) som nödvändig för en tillförlitlig redovisning, i synnerhet eftersom åtagandena ändå framläggs till styrekonomen i nästa skede, tillsammans med de dokument som återföljer betalningen" (punkt 8.3 sjunde stycket).

2.39 Denna lösning och de argument som kommissionen anför är inte godtagbara, då en sådan lösning innebär att någon förhandsgranskning av avtalen inte längre skulle företas. Det är emellertid just på denna nivå som risken för bedrägerier och oegentligheter eller en osund ekonomisk förvaltning är som störst, och självklart inte på den nivå där åtagandet för ett program görs, ett stadium då det ännu är fullständigt okänt vilka som tilldelas avtalen eller stödet. Korrigeringar i efterhand genom att granska betalningar är inte en tillfredsställande lösning, främst eftersom betalningarna vanligen är många fler än avtalen och kontrakten, genom att granskningarnas förhandskaraktär då skulle gå förlorad och slutligen eftersom det rättsliga åtagandet, även om detta är oriktigt på det interna planet, ändå skulle vara bindande för gemenskapen. Revisionsrätten strävar visserligen efter att avskaffa alla förhandsgodkännanden (punkterna 5.5 och 5.12), men endast om detta kopplas till en seriös alternativ lösning som bör studeras ingående.

Fråga f: fullständig bokföring av åtaganden

2.40 Om man förutsätter en rad på varandra följande budgetmässiga åtaganden samlade eller enskilda skulle det vara nödvändigt att upprätta särskilda översikter över samlade åtaganden och enskilda åtaganden, i likhet med de nuvarande särskilda översikterna över åtagandena och över betalningarna. För varje nivå skulle räkenskaperna visa de totala anslag som har tagits i anspråk och det disponibla saldot.

2.41 Med det system som har valts av kommissionen och som innebär ett enda budgetmässigt åtagande, antingen samlat eller enskilt, uppstår frågan enligt vilka metoder man skall upprätta redovisningen för hur anslagen har använts samt inkomst- och utgiftsredovisningen. I detta avseende föreslår inte kommissionen någon ändring i det befintliga systemet: redovisningarna av åtaganden skall utan distinktion ta upp alla åtaganden, vare sig dessa är samlade eller enskilda. I den mån kommissionen specificerar och förbättrar bokföringen av budgettransaktionerna görs inte detta horisontellt, per användningsnivå för anslagen, utan vertikalt genom ett system med successiv kontering av betalningarna mot ett enskilt åtagande, utifrån de enskilda åtagandena mot det samlade åtagandet och utifrån detta åtagande mot anslagstilldelningen under tillämplig budgetrubrik. Eftersom "utanordnaren i den allmänna redovisningen (skall) bokföra alla enskilda (. . .) åtaganden" mot det samlade budgetmässiga åtagandet (artikel 36.2 andra stycket; se även artikel 53 fjärde stycket i genomförandebestämmelserna) och eftersom det enskilda åtagandet i vissa fall måste bokföras direkt mot tilldelningen i budgetrubriken i avsaknad av ett samlatbudgetmässigt åtagande är det svårt att se hur man i den allmänna redovisningen skulle kunna låta bli att systematiskt upprätta båda nivåerna för bokföring av åtagandena. Om nivån för det samlade åtagandet i vissa fall helt enkelt "hoppades över", skulle man kunna hamna i den paradoxala situationen att summan av de enskilda åtagandena vore större än summan av samlade åtaganden. Det bokföringssystem som skulle användas måste då göras synnerligen precist och datasystemet skulle behöva anpassas därefter.

3. MOT EN PERIODISERAD REDOVISNING

Bokföring av tillgångar och upprättandet av balansräkningen

3.1 Inom ramen för gemenskapsredovisningens utveckling mot en periodiserad redovisning har bokföringen av tillgångar och skulder en stor betydelse. Det är särskilt svårt att bokföra anläggningstillgångar på grund av den komplexa inventeringen, det stora antalet och den geografiska spridningen av dessa tillgångar, de olika metoder som används för att anskaffa dem och avsaknaden av en harmonisering mellan institutionerna som gör det möjligt att upprätta konsoliderade redovisningar. Bokföringen av tillgångar gör det nödvändigt att man i de finansiella reglerna inför förfaranden som säkerställer att registreringen av all egendom och alla transaktioner som avser denna egendom är tillförlitlig. Det system som används för närvarande (artiklarna 65 68) kan förbättras.

3.2 Förfarandena för insamlande av information och införande av uppgifter i systemet för inventarieförteckning över egendom bör vara enhetliga och bör därför fastställas inom ramen för en interinstitutionell överenskommelse, vilket för närvarande inte är fallet. Förfarandena bör medge en koppling mellan systemen, så att det blir möjligt att följa egendom från och med att den anskaffas och tas upp i inventarieförteckningen till dess att den stryks ur inventarieförteckningen och samtidigt säkerställa att transaktionerna förs över på lämpligt sätt i årsredovisningen och därmed möjliggöra en granskning av berörda transaktioner. De inblandade parternas ansvar bör fastställas i reglerna, både räkenskapsförarens ansvar och det ansvar som åligger de administrativa enheter som samlar in och behandlar informationen.

Värdering av tillgångarna

3.3 Vid en genomläsning av gemenskapens årsredovisning framgår det i de förklarande anmärkningarna till den konsoliderade balansräkningen (9) att materiella anläggningstillgångar och övriga tillgångar tas upp i balansräkningen till bruttovärde. Motsvarande poster förekommer på skuldsidan under punkten "eget kapital", som från ett budgetår till ett annat följer samma utveckling som posterna på tillgångssidan.

3.4 Om anskaffningskostnaderna för lös och fast egendom inkluderas i de budgetmässiga utgifterna för budgetåret för anskaffandet och inte föranleder någon senare avskrivning, kan denna bokföringsmetod leda till en viss förvirring, som förvärras av att omvärderingar av mark och byggnader regelbundet tas upp i den konsoliderade balansräkningen. Kommissionen har försökt avhjälpa dessa brister och närma sig målen för en klassisk periodiserad redovisning genom att i artikel 70a i budgetförordningen och i artiklarna 131a och 131b i genomförandebestämmelserna införa möjligheten att ta hänsyn till tillgångarnas värdeminskning genom avskrivningar eller särskilda reserver, vilka endast tas upp i balansräkningen och därför inte har några konsekvenser för budgeten. Det är ett funktionellt initiativ under förutsättning att man klart definierar de därav följande mekanismerna, dvs. de metoder som tillämpas för avskrivningar eller särskilda reserver samt deras beräknings- och bokföringsunderlag. Möjligheten att uppvärdera vissa tillgångar har redan tidigare tillämpats (10) fastän budgetförordningen inte föreskriver någon sådan möjlighet. Den föreslagna reformen (artikel 131a i genomförandebestämmelserna) skulle emellertid införa denna möjlighet utan tillräckliga säkerhetsbestämmelser, eftersom sådana uppvärderingar i allmänhet strider mot försiktighetsprincipen inom redovisning.

Redovisning av förskott och delbetalningar

3.5 I samband med granskningen av gemenskapens årsredovisning och de finansiella regler som reglerar upprättandet av den har revisionsrätten vid flera tillfällen påpekat för kommissionen att de effektuerade utbetalningarnas olika rättsliga karaktär måste klargöras.

3.6 En betalning är en överföring som förutsätter en motprestation från mottagarens sida, antingen i form av en utförd prestation (arbete, tjänster, varor) enligt ett avtal eller kontrakt eller i form av en handling som intygar att utgiften är stödberättigad, då det gäller subventioner. Icke återbetalningspliktiga effektuerade betalningar ger därför inte upphov till fordringar.

3.7 Till skillnad från en betalning är ett förskott en överföring som antingen effektueras på tillfällig basis (återbetalningspliktiga förskott, t.ex. artikel 46.2) eller före motprestationen, vilken förväntas utföras senare. Förskottet får därför som följd att en fordran till samma belopp uppkommer för gemenskapen. Denna försvinner först då den återbetalas, då den prestation som erfordras enligt avtalet utförs eller då det med hjälp av styrkande underlag påvisas att utgiften har blivit stödberättigad. Till skillnad från en betalning ger ett förskott alltså upphov till en fordran som skrivs in på balansräkningen. Således kan ett förskott, som inte är en budgetmässig utgift, inte bokföras som en sådan. Det är därför som artikel 71 i budgetförordningen föreskriver att "alla förskott [skall] tas upp på ett avräkningskonto" till dess att de regleras.

3.8 Då återstår begreppet delbetalning som förekommer i budgetförordningen (artikel 46.1), men där ges ingen definition av begreppet. Det är emellertid vedertaget att själva delbetalningen, som vanligtvis utgör en begränsad del av det totalbelopp som skall betalas vars största del kommer att effektueras senare på basis av de erforderliga underlagen betraktas såsom motsvarande en betalning, fastän motprestationen ännu inte existerar vid tidpunkten för utbetalningen av delbeloppet. Sålunda är det vid avtal om utförande av arbeten praxis att redan vid avtalets undertecknande göra en delbetalning på exempelvis 10 % av avtalsbeloppet. Denna delbetalning anses täcka entreprenörens omedelbara likviditetsbehov såsom kostnaderna för upprättandet av en byggarbetsplats. Det är brukligt att både redovisnings- och budgetmässigt jämföra delbetalningen med en egentlig betalning, vilket motiveras av dess begränsade belopp, dess inledande karaktär och av att motprestationen förväntas utföras inom en nära framtid. I likhet med alla andra betalningar bokförs delbetalningen direkt som en budgetmässig utgift och ger därför inte upphov till någon fordran.

3.9 Om man accepterar dessa grundläggande definitioner, är luckorna och svagheterna i de finansiella reglerna många vad gäller förskott och delbetalningar. Den första uppgiften borde därför vara att införa en klar definition av dessa begrepp i budgetförordningen, eftersom dessa termer ofta används utan åtskillnad.

3.10 Den andra uppgiften, som är svårare, skulle vara att fastställa i vilka fall det är tillåtet att göra delbetalningar respektive utbetala förskott. Då man känner till vilken omfattning användningen av mycket stora förskott har fått i gemenskapernas budgetförvaltning, är det beklagligt att budgetförordningen endast tar upp en aspekt av frågan som snarast är sekundär, nämligen förskott till personalen (artikel 46.2). Härvidlag bör tre iakttagelser formuleras.

3.11 För det första utgör inte det faktum att en utgift i ett senare skede avslutas (i synnerhet i fallet EUGFJ:s garantisektion) eller att den genom stickprovskontroller kan bli föremål för externa granskningar som kan medföra korrigeringar av godkända och utbetalade belopp (i fallet forskningsavtal med kostnadsdelning) något skäl för att förneka att dessa betalningar, som löper en viss risk att korrigeras senare, faktiskt är budgetmässiga utgifter. Om man resonerar så, borde nästan alla budgetmässiga utgifter behandlas som förskott som skall regleras eftersom överbetalning kan ge upphov till ett återkrav av det orättmätigt utbetalda beloppet eller räknas av från en senare utbetalning.

3.12 Den andra iakttagelsen gäller beteckningen och behandlingen av de belopp som betalas till medlemsstaterna inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Medlemsstaterna förfinansierar utgifterna och kommissionen återbetalar dem på grundval av de månatliga utgiftsredogörelser som de lämnar in. Dessa belopp har därför karaktären av utgifter, och termen förskott i dess betydelse i budgetförordningens artikel 99 bör strykas, eftersom den endast var motiverad då gemenskapen förfinansierade utgifterna.

3.13 Den tredje iakttagelsen gäller driftsutgifterna, exempelvis inom strukturfonderna. I den redovisningsprincip som följs då sammanställandet och redovisningen av Europeiska unionens konsoliderade räkenskaper ställs samman och läggs fram (11) nämns det franska begreppet "acomptes" (delbetalning), medan grundförordningarna för dessa fonder endast använder den franska termen "avances" (förskott). Ordvalet bör göras enhetligt så att den term som bäst svarar mot verkligheten används.

3.14 Dessa fall illustrerar väl oklarheterna i de tillämpliga texterna och deras inbördes motsägelser. I denna fråga tillför de föreslagna ändringarna ingen förbättring.

Behandling av räntor

3.15 Genomförandet av en stor del av gemenskapens åtgärder innebär att förskott utbetalas till mottagarna. Det händer ofta att de förskotterade medlen inte utnyttjas omedelbart utan står kvar på bankkonton, där de ger upphov till räntor. Såsom påtalas ovan har revisionsrätten vid flera tillfällen (12) uppmärksammat kommissionen på den mängd olika metoder för behandling av ränta som tillämpas av de olika avdelningarna och som existerar för skilda åtgärdsslag. I själva verket ger budgetförordningen och genomförandebestämmelserna inte något tillfredsställande svar på dessa frågor.

3.16 De befintliga eller föreslagna bestämmelserna ger inga allmänna lösningar på frågorna. De behandlar endast enskilda fall på ett skiftande sätt.

- Den föreslagna artikel 22.4 a behandlar endast sådana räntor som härrör från förskott som utbetalats till underleverantörer.

- Artikel 49 berör endast frågan om betalning av ränta i fallet återkrav av gemenskapsstöd som utbetalats orättmätigt. Frågan om återkrav av orättmätigt utbetalda belopp uppkommer inom många andra områden än gemenskapsstöd, och även inom detta område är återkrav av orättmätigt utbetalda belopp långt ifrån det enda fall som ger upphov till räntor.

- Artikel 111.4 behandlar endast ränta från interimskonton för bistånd till tredje land.

3.17 Av detta skäl har de grundläggande problemen förbigåtts eller endast flyktigt berörts. De grundläggande problemen är huvudsakligen följande:

a) Påverkas äganderätten till räntan av vem som är kontohavare?

b) Påverkas den av vem som har äganderätten till de inbetalda medlen?

c) Till vilket ändamål bör räntan användas?

I budgetförordningen behandlas frågan om kontohavaren endast i artikel 111, frågan om äganderätten till medlen i artikel 49 och frågan om användningen av räntan i artiklarna 22.4 a och 111. De lösningar som föreslås i dessa artiklar förefaller för övrigt inte alltid lämpliga.

3.18 För revisionsrätten är den avgörande frågan inte vem som är kontohavaren, utan vem som har äganderätten till de inbetalda medlen. Därför spelar det föga roll om kommissionen för över medel som är avsedda för genomförandet av ett program till ett konto i sitt namn eller utbetalar ett förskott till ett konto i mottagarstatens en medlemsstat eller ett tredje land namn. Då de inbetalda medlen fortfarande tillhör kommissionen, bör även räntan tillfalla den. Äganderätten till avkastningen följer äganderätten till kapitalet.

3.19 Det skulle endast förhålla sig annorlunda om medlen betalats direkt till stödmottagaren, förutsatt att det handlar om stöd. Även i detta fall vore det förmodligen lämpligt att göra åtskillnad mellan det stöd som fördelas mellan ett stort antal mottagare, där var och en endast erhåller ett litet belopp, och stöd med mycket stora belopp. I det första fallet är det acceptabelt att bortse från att dessa medel under en kort tid har karaktären av förskott och att kommissionen därför avstår från att uppbära räntor som är mycket obetydliga och utspridda, vilket för övrigt föreslås i artikel 95 i genomförandebestämmelserna.

3.20 Vad gäller användningen av räntan, så berör den inte gemenskapen i de fall då den enligt de ovan nämnda bestämmelserna anses tillhöra tredje part. Ränta för medel som fortfarande tillhör kommissionen bör enligt universalitetsprincipen klassificeras som allmänna budgetinkomster och inte avsättas till något särskilt ändamål. Den metod som praktiseras inom vissa program, t.ex. Phare, enligt vilken ränta för de likvida medel som kommissionen överfört till dem används inom de program som förvaltas av underleverantörer samt den föreslagna artikel 22.4 a som styrker metoden, är därför felaktiga. Samma sak gäller för artikel 111, där den vaga termen "projekt" dessutom används, för vilken klargöranden bör göras. Rör det sig enbart om projekt, eller omfattar termen även mer omfattande åtgärder såsom program? Generellt sett är artikel 111 inte helt tydlig vad gäller äganderätten till de insatta medlen och kopplingen mellan denna äganderätt och användningen av den uppburna räntan.

4. TILLDELNING AV KONTRAKT

CCAM:s roll

4.1 Vid en granskning av de successiva höjningarna av de beloppsgränser över vilka anbudsförfarandet ändras, konstateras att dessa höjningar jämfört med inflationen överlag varit av en acceptabel storleksordning. Detta är emellertid inte fallet för en av de allra viktigaste gränserna, för att inte säga den allra viktigaste, vilken är det belopp över vilket Rådgivande kommittén för upphandling och avtal (CCAM) skall yttra sig. Enligt kommissionens förslag till genomförandebestämmelser höjdes denna gräns med 900 % (multiplikation med 10) mellan 1973 och 1996 (årtal för förslaget), medan inflationen under samma period endast uppgick till knappt 400 % (multiplikation med knappt 5). Räknat från den nivå som gällde efter 1993 års revidering motsvarar det belopp som kommissionen önskar en höjning med 185,7 %, vilket skall jämföras med den ackumulerade inflationen under samma period på endast 8,8 %.

4.2 Det faktum att det är enklare för kommissionen att ändra i genomförandebestämmelserna än i budgetförordningen gör alltså att den kan tänja på de nödvändiga bestämmelser som inskränker dess frihet vid förvaltningen. Det är därför man bör beakta frågan om inte åtminstone den gräns över vilken CCAM skall yttra sig bör återinföras i budgetförordningen.

Fallet bistånd till tredje land

4.3 Avdelning IX i budgetförordningen innehåller särskilda bestämmelser för bistånd till tredje land. Dessa föreskriver att de normala bestämmelserna i avdelningarna I VI och XI samt del III i budgetförordningen skall gälla för bistånd till tredje land, med undantag för förbehållen i avdelning IX. Detta betyder att man för varje åtgärd som vidtas inom området bistånd till tredje land måste undersöka vilka bestämmelser som är tillämpliga. Det är beklagligt att formuleringarna i avdelning IX är oklara i ett antal fall, vilket ibland gör det svårt att avgöra vilka bestämmelser som är tillämpliga.

4.4 Bestämmelserna i avdelning IX för tilldelning av kontrakt (avsnitt III, artiklarna 112 119) är särskilt oklara. Artikel 113 har följande lydelse: "Det förfarande som skall följas vid tilldelning av kontrakt om bygg- och anläggningsarbeten, leveranser eller tjänster skall fastställas i finansieringsöverenskommelsen eller i kontraktet med hänsyn till följande principer". Där anges inte i exakt vilka artiklar dessa principer återfinns, vilket vore behövligt med tanke på att alla artiklarna 114 119 består av principer. Man kan därför dra slutsatsen att bestämmelserna i artiklarna 114 119 gäller för förfaranden för tilldelning av kontrakt i de fall då en finansieringsöverenskommelse eller ett kontrakt har undertecknats på förhand, enligt villkoren i artikel 106.1. Detta måste därför tolkas så att då ingen finansieringsöverkommelse eller tidigare kontrakt existerar såsom detta definieras i artikel 106.1 skall de normala förfarandena för tilldelning av kontrakt i avdelning IV i budgetförordningen följas.

4.5. På grundval av denna tolkning av budgetförordningen tillämpas bestämmelserna i artiklarna 56 64 a i budgetförordningen för kontrakt som kommissionen slutit direkt, för vilka ingen finansieringsöverenskommelse eller tidigare kontrakt existerar där det fastställs vilket förfarande som skall följas. Dessa bestämmelser omfattar även skyldigheten att förelägga Rådgivande kommittén för upphandling och avtal (CCAM) alla kontrakt över 42 000 ecu. Kommissionen gör emellertid inte så. Den baserar sig enbart på bestämmelserna i artikel 119 dvs. anser att denna inte påverkas av artikel 113 och bedömer att endast de kontrakt om utförande av tjänster som slutits i kommissionens intresse (detta begrepp definieras inte i förordningarna och kan tolkas på ett flertal sätt) skall följa de bestämmelser som fastställs i avdelning IV. Dessutom tillämpar den bestämmelserna för användning av selektivt anbudsförfarande och tilldelning av kontrakt genom privat överenskommelse (artikel 118) för samtliga kontrakt som gäller bistånd till tredje land, oavsett om det existerar en finansieringsöverenskommelse eller ett tidigare ingånget kontrakt.

4.6 Sammanfattningsvis finns det inom området bistånd till tredje land ett betydande antal kontrakt för vilka de förfaranden som tillämpas av kommissionen skulle kunna anses regelstridiga. Det är av vikt att detta otillfredsställande förhållande åtgärdas. De ändringar som föreslås i artiklarna 112 113 bidrar inte till detta.

4.7 Mer generellt sett bör avdelning IX revideras genomgripande för att ta hänsyn till det nya slag av gemenskapsprogram för bistånd till tredje land som uppkommit. Den nuvarande texten som antogs 1990 är starkt påverkad av förfarandena inom Medelhavsprotokollen. De senare är emellertid på väg att ersättas av de olika förfaranden som tillämpas inom Meda-programmet. Likaledes gör utvecklingen av förfaranden för Phare- och Tacis-programmen samt för MED-programmet vad gäller nätverk av projekt mellan organisationer i Europa och Medelhavsländerna att det är nödvändigt att revidera avdelning IX fullständigt så att en struktur införs som är anpassad till de nya förhållandena.

Felaktiga utlägganden till underleverantör

4.8 I motiveringen till förslaget fastslås att vad gäller utläggande till underleverantör bör spelreglerna definieras för att säkerställa en fullständig öppenhet i redovisningen av de åtgärder som lagts ut.

4.9 I själva verket brister de bestämmelser som kommissionen härvidlag önskar införa i budgetförordningen (artikel 22.4 a) och genomförandebestämmelserna (artikel 5b), även om den eftersträvade öppenheten i viss utsträckning ökar genom dessa ändringar, i så måtto att de rör frågor som går långt utanför fallen med utläggande till underleverantör och som borde ha lösts i ett mycket mer allmänt sammanhang (behandling av ränta från likvida medel som överlåtits till tredje part, tydlig klassifice