ORDFÖRKLARINGAR

Axel : Landsbygdsutvecklingen under programperioden 2007–2013 genomförs i form av tre tematiska axlar som motsvarar sammanhängande grupper av landsbygdsutvecklingsåtgärder och en övergripande axel för Leadermodellen (Leaderaxeln).

CMEF : Gemensam övervaknings- och utvärderingsram.

Delad förvaltning : En metod att genomföra EU-budgeten där kommissionen delegerar delar av genomförandet till medlemsstaterna, men behåller det slutliga ansvaret.

Diversifieringsåtgärder : Tre landsbygdsutvecklingspolitiska åtgärder i syfte att diversifiera ekonomin på landsbygden: "diversifiering till annan verksamhet än jordbruk", "stöd för etablering och utveckling av mikroföretag" och "främjande av turismverksamhet".

Dödviktseffekt : Föreligger när en bidragsfinansierad insats skulle ha genomförts helt eller delvis även utan bidraget.

Effekter : Långsiktiga socioekonomiska och miljömässiga effekter.

Effektivitet : Att uppnå det bästa förhållandet mellan ändamålsenlighet och kostnad.

Förvaltningsmyndighet : Ett nationellt eller regionalt organ som medlemsstaten har utsett att förvalta ett landsbygdsutvecklingsprogram.

Gemenskapens strategiska riktlinjer : Ett rådsbeslut som fastställer EU:s prioriteringar på landsbygdsut- vecklingsområdet.

Indikator : En mätbar indikation som gör det möjligt att bedöma i vilken grad ett mål har uppnåtts.

Insats : Ett projekt, kontrakt eller annan åtgärd som finansieras inom en "åtgärd".

Landsbygdsutvecklingsprogram : Ett programdokument som en medlemsstat utarbetar för att planera och genomföra EU:s landsbygdsutvecklingspolitik. Ett landsbygdsutvecklingsprogram kan utarbetas på regional eller nationell nivå och godkänns av kommissionen.

Mål : En förklaring om vilket utfall, vilket resultat och vilken effekt en "intervention" är planerad att ge.

(Offentlig) intervention : En verksamhet som "insats", "åtgärd", program eller projekt som genomförs eller finansieras av en offentlig myndighet.

Resultat : De direkta effekterna eller förändringarna till följd av "insatsen".

Sund ekonomisk förvaltning : Förvaltning av EU-budgeten i enlighet med principerna om sparsamhet, effektivitet och ändamålsenlighet.

Utfall : Något som produceras med de resurser som tilldelats en "insats".

Utvärdering : En regelbunden insamling och analys av bevis för att dra slutsatser om hur ändamålsenliga och effektiva olika "interventioner" är. Detta kan innebära att man överväger hur relevant och enhetlig en politik är och vilket europeiskt mervärde den ger.

Åtgärd : Ett stödprogram för att genomföra en politik. En åtgärd fastställer reglerna för de "insatser" som kan finansieras.

Ändamålsenlighet : Graden av måluppfyllelse.

Övervakning : Regelbunden granskning av "interventionernas" resurser, utfall och resultat.

SAMMANFATTNING

I. För programperioden 2007–2013 har EU anslagit nästan 100 miljarder euro för att nå sina landsbygdsutvecklingsmål. I denna granskning undersöks huruvida kommissionen och medlemsstaterna kan visa att den budget som har anslagits till landsbygdsutvecklingspolitiken har använts väl. Avgörande för det är att det finns ett system för övervakning och utvärdering.

II. Övervaknings- och utvärderingssystemet bör ge information om var utgifterna är, eller inte är, ändamålsenliga och effektiva. Sådan information behövs för redovisningsskyldigheten, dvs. skyldigheten att informera Europaparlamentet, rådet och allmänheten om vad som åstadkommits med hjälp av EUbudgeten och att visa att budgeten har använts effektivt och ändamålsenligt i enlighet med principerna om sund ekonomisk förvaltning. Tack vare övervakning och utvärdering kan man dessutom upptäcka brister och åtgärda dessa, både under den sjuåriga programperioden och vid utformandet av framtida politik, lagstiftning och utgiftsprogram.

III. I sina tidigare rapporter har revisionsrätten gång på gång framhållit att det finns allvarliga brister när det gäller tillgången till och kvaliteten på övervaknings- och utvärderingsinformation om utgifterna på landsbygdsutvecklingsområdet. I denna rapport befästs och utvecklas dessa tidigare slutsatser.

IV. Revisionsrättens allmänna slutsats är att kommissionen och medlemsstaterna inte i tillräcklig utsträckning har visat vad som åstadkommits i förhållande till målen för landsbygdsutvecklingspolitiken och att det råder osäkerhet kring huruvida EU:s budget har använts väl.

V. Revisionsrätten har kommit fram till följande specifika slutsatser:

a) De uppställda målen för utgifterna på landsbygdsutvecklingsområdet var inte tillräckligt tydliga.

b) Informationen om och rapporteringen av de resultat som åstadkommits för att visa i vilken grad de uppställda målen har nåtts och att EU:s budget har använts på ett ändamålsenligt och effektivt sätt var inte tillräcklig.

c) Den övervaknings- och utvärderingsinformation som finns att tillgå har inte i tillräcklig utsträckning använts för att förbättra landsbygdsutvecklingsutgifternas effektivitet och ändamålsenlighet.

VI. Förbättringar av övervakningen och utvärderingen kan och bör göras för återstoden av den pågående programperioden, för vilken utgifterna kommer att avslutas 2015. Den kommande programperioden 2014–2020 ger dessutom kommissionen och medlemsstaterna möjlighet att göra utgifternas ändamålsenlighet och effektivitet till ett mycket mer centralt inslag vid utformningen av åtgärder och programplaneringsbeslut, och i ett senare skede vid valet av de insatser och projekt som ska finansieras.

VII. Revisionsrätten rekommenderar därför följande:

a) Medlemsstaterna och kommissionen bör använda sig av övervakning och utvärdering för att öka sitt fokus på att nå resultat under återstoden av den pågående programperioden.

b) Medlemsstaterna och kommissionen bör omgående vidta åtgärder och se till att de kan få jämförbar information av god kvalitet från de efterhands- utvärderingar av programperioden 2007–2013 som ska genomföras under 2015.

c) För programperioden 2014–2020 bör kommissionen förbättra utformningen av den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen så att kommissionen kan producera relevantare, tillförlitlig-are och jämförbarare information i rätt tid, framför allt information om hur ändamålsenliga och effektiva åtgärderna är för att uppnå det planerade resultatet.

d) Medlemsstaterna och kommissionen bör se till att 2014–2020 års landsbygdsutvecklingsprogram ger bättre underlag för sund ekonomisk förvaltning, med specifika, mätbara mål och planer för övervakning och utvärdering av programmens effektivitet och ändamålsenlighet.

e) Medlemsstaterna bör låta ändamålsenlighet och effektivitet ingå i genomförandesystemen för landsbygdsutvecklingsprogrammen 2014–2020, tillsammans med den information som har samlats in för de ansöknings-, urvals- och betalningsprocesser som återanvänds för övervakning och utvärdering.

f) Medlemsstaterna och kommissionen bör förbättra sin rapportering om de resultat som åstadkommits med hjälp av EUbudgeten för att öka redovisningsskyldigheten. Detta bör bland annat omfatta en mer systematisk uppföljning av utvärderingsresultaten.

INLEDNING

1. EU har anslagit nästan 100 miljarder euro för att nå landsbygdsutvecklingsmål under programperioden 2007–2013. Medlemsstaterna har dessutom avsatt 58 miljarder euro av sina egna medel för att medfinansiera landsbygdsutvecklingsprogrammen.

2. Europeiska rådet har framhållit att varje euro i EUbudgeten inte bara måste användas korrekt utan även väl. Revisionsrättens revisioner har emellertid vid upprepade tillfällen visat att utformningen och genomförandet av de viktigaste landsbygdsutvecklingsåtgärderna inte i tillräckligt hög utsträckning garanterar att åtgärderna är inriktade på att nå de politiska målen på det effektivaste sättet. Detta innebär att det inte går att förlita sig på systemen för att genomföra budgeten för att se till att utgifterna är ändamålsenliga och effektiva. Därför är det ännu viktigare att medlemsstaterna och kommissionen kan visa vilka resultat som åstadkommits när det gäller målen för landsbygdsutvecklingspolitiken.

3. En viktig aspekt för att se till att EUbudgeten används väl är övervakning och utvärdering. Övervakning är den regelbundna granskning av utgifter, utfall och resultat som ger aktuell information om huruvida programmen genomförs på avsett sätt. Utvärdering är en regelbunden insamling och analys av underlag – inklusive den information som framställs för övervakningen – för att dra slutsatser om hur ändamålsenligt eller effektivt ett program eller en policy är. Med hjälp av information från övervakning och utvärdering om var utgifterna inte är ändamålsenliga – eller inte effektiva – kan förändringar göras både under den sjuåriga programperioden och vid utformningen av framtida lagstiftning och program.

4. Sådan information behövs också för redovisningsskyldigheten, dvs. skyldigheten att informera Europaparlamentet, rådet och allmänheten om vad som har åstadkommits med hjälp av EUbudgeten och att visa att budgeten har använts väl.

5. Revisionsrätten har dock vid upprepade tillfällen funnit allvarliga brister i fråga om tillgången till och kvaliteten på övervaknings- och utvärderingsinformationen på landsbygdsutvecklingsområdet. I tabell 1 ges en sammanfattning av revisionsrättens senaste slutsatser i fråga om dessa brister.

TABELL 1

SLUTSATSER BETRÄFFANDE ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING AV LANDSBYGDSUTVECKLINGSPOLITIKEN I REVISIONSRÄTTENS SÄRSKILDA RAPPORTER OCH ÅRSRAPPORTER

Särskild rapport nr 5/2010 Genomförande av Leadermodellen för landsbygdsutveckling | EUbudgeten bidrog med mer än två miljarder euro till Leader+ och ett belopp på mer än fem miljarder euro planeras för perioden 2007–2013. Kommissionen har ännu inte visat att utgifterna är ändamålsenliga eller effektiva. |

Särskild rapport nr 7/2011 Utformas och förvaltas stödet för miljövänligt jordbruk väl? | Målen var alltför vaga för att man på ett meningsfullt sätt skulle kunna bedöma i vilken utsträckning de hade uppnåtts. Den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen är ett framsteg men den producerar knapphändig information om de uppnådda miljövinsterna (22 miljarder euro hade avsatts). |

Särskild rapport nr 8/2012 Målinriktningen av stödet för modernisering av jordbruksföretag | Den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen genererar inte relevanta uppgifter som kan användas för att övervaka de resultat som uppnås. Med de fastställda indikatorerna går det inte att övervaka framstegen när det gäller att uppnå EU:s prioriteringar, det konstaterades att uppgifternas tillförlitlighet var låg och det går inte att jämföra medlemsstater (och/eller regioner) (11 miljarder euro hade avsatts). |

Särskild rapport nr 1/2013 Har EU:s stöd till livsmedelsbearbetningsindustrin varit ändamålsenligt och effektivt och höjt värdet på jordbruksprodukter? | Kommissionen och medlemsstaterna har inte tillräckligt med underlag för att bedöma ändamålsenligheten i de 9 miljarder euro som tilldelats åtgärden när de ska planera stödet för perioden 2014–2020. |

Särskild rapport nr 6/2013 Har åtgärderna för att diversifiera ekonomin på landsbygden gett medlemsstaterna och kommissionen valuta för pengarna? | Åtgärderna övervakades och utvärderades inte på ett ändamålsenligt sätt, vilket skapar en reell risk för att man inte får reda på vilket resultat de medel som fördelats till projekten har lett till. Inriktningen på EU:s strategiska prioritering att skapa arbetstillfällen var bristfällig, och det fanns ingen aktiv styrning när det blev uppenbart att målen inte skulle uppfyllas (5 miljarder euro hade avsatts). |

Kapitel 10 i årsrapporten för 2011 | Kommissionens generaldirektorat varken fastställde eller rapporterade om mål för den operativa verksamheten när det gällde sparsamhet (kostnaden för input) eller effektivitet. Beskrivningen av vad som hade åstadkommits politiskt innehöll begränsad information om resultat och effekter och tenderade att vara mer inriktad på input och output. Rapporteringen om vad som uppnåtts bygger på ofullständiga uppgifter. |

6. I och med den nya programperioden får kommissionen och medlemsstaterna möjlighet att åtgärda dessa brister och införa system som ger tillförlitlig information i rätt tid om resultatet av utgifterna 2014–2020. I denna revision befäster och utvecklar revisionsrätten därför sina tidigare slutsatser för att kunna utforma praktiska rekommendationer som kan bidra till att göra den ekonomiska förvaltningen av landsbygdsutvecklingspolitiken 2014–2020 sundare.

LANDSBYGDSUTVECKLINGSPOLITIKEN OCH DEN GEMENSAMMA ÖVERVAKNINGS- OCH UTVÄRDERINGSRAMEN

7. EU:s landsbygdsutvecklingspolitik för perioden 2007–2013 är uppbyggd kring tre "tematiska axlar". Varje axel består av ett antal åtgärder för att nå de politiska målen (vilka anges i tabell 2 i denna rapport). En fjärde axel, kallad Leader, har till syfte att nå samma mål via lokalt ledda strategier för lokal utveckling.

8. EU fastställde "prioriteringarna för landsbygdsutvecklingen" i gemenskapens strategiska riktlinjer – rådets beslut 2006/144/EG [1], där politiken sätts in i ett sammanhang med bredare EUmål, framför allt Göteborgsmålen om hållbarhet och Lissabonstrategin för tillväxt och sysselsättning. Enligt detta beslut är den "överordnade prioriteringen" för resurser inom "axel 3" att skapa arbetstillfällen och förutsättningar för tillväxt.

9. Medlemsstater upprättar landsbygdsutvecklingsprogram på nationell eller regional nivå. När programmen har godkänts av kommissionen genomförs de av medlemsstaterna i enlighet med systemet med "delad förvaltning".

10. I EU:s förordning om landsbygdsutveckling infördes en gemensam övervaknings- och utvärderingsram för perioden 2007–2013 [2]. Detta var ett nytt system, som infördes 2007, med gemensamma indikatorer för redovisning av vilka framsteg som gjorts för att nå landsbygdsutvecklingsmålen som gör att man kan jämföra vart och ett av landsbygdsutvecklingsprogrammen och skapa ett aggregat av uppgifterna. Den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen innehåller också ett krav på att varje landsbygdsutvecklingsprogram ska åtföljas av en förhandsutvärdering, en halvtidsutvärdering 2010 och en efterhandsutvärdering 2015, vilka ska utföras av oberoende utvärderare.

11. Mer specifika villkor anges i en kommissionsförordning [3], där det även fastställs gemensamma indikatorer för utgångsläge, utfall, resultat och måluppfyllelse. Definitioner av indikatorer, gemensamma utvärderingsfrågor och metodvägledning ges i den icke bindande "CMEFhandbok" som kommissionen har gett ut [4].

12. Medlemsstaterna var ansvariga för att fastställa "specifika, verifierbara mål" i sina landsbygdsutvecklingsprogram, tillsammans med mål för de gemensamma indikatorerna. Eftersom gemensamma indikatorer inte helt kan fånga alla effekter av enskilda landsbygdsutvecklingsprogram ålades medlemsstaterna dessutom att fastställa ett begränsat antal kompletterande indikatorer. Medlemsstaterna är dessutom skyldiga att införa system för att samla in uppgifter och organisera utvärderingar. På grundval av övervaknings- och utvärderingsinformationen ska de utarbeta en årsrapport för att visa vilka framsteg som de inom ramen för programmet har gjort för att nå de uppställda målen. Medlemsstaternas förvaltningsmyndigheter och övervakningskommittéer är skyldiga att använda övervaknings- och utvärderingsinformationen för att förbättra programmens kvalitet och genomförande.

13. Kommissionen samordnar den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen. Kommissionens personal granskar årsrapporterna och skapar ett aggregat av övervakningsuppgifterna. De får delta som observatörer i medlemsstaternas övervakningskommittéer och håller ett årligt möte med förvaltningsmyndigheterna för att gå igenom föregående års viktigaste resultat för varje landsbygdsutvecklingsprogram. Kommissionen anlitar utvärderare för att göra sammanfattningar av halvtids- och efterhandsutvärderingarna, och offentliggör dessa rapporter. Kommissionen är dessutom skyldig att utarbeta flera rapporter om genomförandet av landsbygdsutvecklingspolitiken och vad denna har åstadkommit (se punkt 51).

14. Övervakning och utvärdering kostar. I medlemsstaterna medfinansierar EU "tekniskt bistånd", som kan innefatta de kostnader som uppkommit under insamlingen och bearbetningen av övervakningsuppgifter (kostnader för personal, datasystem osv.), och utgifter för studier och utvärderingar. Bara knappt 2 % av landsbygdsutvecklingsprogrammens budget (1,9 miljarder euro) har anslagits till tekniskt bistånd under perioden 2007–2013. Detta innefattar även annan teknisk verksamhet som kontroll av utgifternas korrekthet. Ytterligare direkta kostnader för kommissionen innefattar sammanfattningar av medlemsstaternas efterhands- och halvtidsutvärderingar av landsbygdsutvecklingsprogrammen och driftskostnaderna för en utvärderingshjälpcentral och en utvärderingsexpertkommitté [5].

REVISIONENS INRIKTNING OCH OMFATTNING SAMT REVISIONSMETOD

15. Revisionsrätten undersökte huruvida kommissionen och medlemsstaterna kan visa att den EUbudget som har anslagits till landsbygds- utvecklingspolitiken används väl. Vid granskningen sökte revisionsrätten svar på följande tre delfrågor:

a) Finns det tydliga förklaringar om vad landsbygdsutvecklingsutgifterna är tänkta att åstadkomma?

b) Har det offentliggjorts tillförlitlig information som visar vad utgifterna har åstadkommit och hur effektiva de har varit?

c) Har övervaknings- och utvärderingsinformation använts för att förbättra utgifternas ändamålsenlighet och effektivitet?

16. Revisionen avser främst fastställandet av mål och indikatmål för landsbygdsutvecklingsprogrammen under perioden 2007–2013 och den övervaknings- och utvärderingsinformation som därefter har framställts, rapporterats och använts. Revisionen inriktades på de landsbygdsutvecklingsåtgärder som revisionsrätten har granskat sedan 2010. Tillsammans utgör dessa 53 % av de totala landsbygdsutvecklingsutgifter som avsatts för 2007–2013. I tabell 2 ges en kort beskrivning av de åtgärder som revisionsrätten har granskat sedan 2010 tillsammans med de åtföljande målen och resultatindikatorerna.

TABELL 2

UTVALDA LANDSBYGDSUTVECKLINGSPROGRAMÅTGÄRDER OCH ÅTFÖLJANDE RESULTATINDIKATORER

Mål för axlarna | Utvalda åtgärder | Beskrivning av åtgärderna | Gemensamma resultatindikatorer |

AXEL 1: Genom stöd för omstrukturering, utveckling och innovation stärka jord-och skogsbrukets konkurrenskraft | Modernisera jordbruks-företagen, artikel 20 b i i förordning (EG) nr 1698/2005 | Bidrag till investeringar i jordbruksmaskiner och jordbruksutrustning , såsom traktorer, skördetröskor, jordbruksbyggnader, gödsellagring, konstbevattningsanläggningar etc. | Antal företag som inför nya produkter och/eller ny teknik.Ökning av förädlingsvärdet i de företag som får stöd. |

Höja värdet på jord- och skogsbruksprodukter, artikel 20 b iii i förordning (EG) nr 1698/2005 | Bidrag till investeringar i utrustning för livsmedelsbearbetning, såsom produktion av olivolja, mejerier, paketering av frukt och grönsaker, tillverkning av köttprodukter etc. | Antal företag som inför nya produkter och/eller ny teknik.Ökning av förädlingsvärdet i de företag som får stöd. |

AXEL 2: Genom stöd för markförvaltning förbättra miljön och landsbygden | Stöd för miljövänligt jord- bruk, artikel 36 a iv i för-ordning (EG) nr 1698/2005 | Stöd till jordbrukare eller andra markförvaltare som gör frivilliga miljövänliga åtaganden för en period på 5–7 år. Stödet per hektar eller boskapsenhet täcker extrakostnader eller inkomstförluster på grund av det särskilda åtagande som gjorts (t.ex. ekologiskt jordbruk, skydd av vattenkällor, uppmuntra förekomsten av vilda djur etc.). | Områden med framgångsrik markförvaltning bidrar till att förbättra den biologiska mångfalden,förbättra vattenkvaliteten,begränsa klimatförändringarna,förbättra jordkvaliteten,undvika marginalisering och att jordbruk läggs ned. |

AXEL 3: Höja livskvaliteten på landsbygden och uppmuntra till diversifiering av näringsverksamheten | Diversifiering till annan verksamhet än jordbruk, artikel 52 a i i förordning (EG) nr 1698/2005 | Bidrag till investeringar som görs av medlemmar i ett jordbrukshushåll som diversifierar till annan verksamhet än jordbruk, såsom gårdsbutiker, lantgårdsturism eller annan affärsverksamhet. | Ökning av det icke jordbruksrelaterade förädlingsvärdet i de företag som stöds.Antal skapade arbetstillfällen brutto (uppdelat på kön, ålder och arbeten på/utanför jordbruksföretaget). |

Stöd för etablering och utveckling av företag, artikel 52 a ii i förordning (EG) nr 1698/2005 | Bidrag till investeringar av mikroföretag på landsbygden (färre än tio arbetstagare och en omsättning på mindre än 2 miljoner euro) eller för att bilda nya mikroföretag. | Antal skapade arbetstillfällen brutto (uppdelat på kön, ålder och arbeten på/utanför jordbruksföretaget).Ökning av det icke jordbruksrelaterade förädlingsvärdet i de företag som stöds. |

Främjande av turism-verksamhet, artikel 52 a iii i förordning (EG) nr 1698/2005 | Bidrag till investeringar i logi och tjänster för turister, småskalig turisminfrastruktur (såsom vandringsleder och skyltar vid sevärdheter) och marknadsföring av landsbygdsturism. | Ytterligare antal turistbesök (uppdelat på antal övernattningsnätter och antal dagbesökare).Antal skapade arbetstillfällen brutto (uppdelat på kön, ålder och arbeten på/utanför jordbruksföretaget). |

AXEL 4 – LEADER: Genomföra lokala utvecklingsstrategier för att uppfylla målen i en eller flera av av de tre övriga axlarna | Artikel 63 a i förordning (EG) nr 1698/2005 | Stöd till landsbygdssamhällen att genomföra integrerade och innovativa strategier som bidrar till lokala områdens långsiktiga och hållbara utveckling. Leader tillämpar ett underifrånperspektiv med beslutanderätt för lokala aktionsgrupper i fråga om att utarbeta och genomföra lokala utvecklingsstrategier. | Antal skapade arbetstillfällen brutto (uppdelat på kön, ålder och arbeten på/utanför jordbruksföretaget).Antal deltagare som framgångsrikt har slutfört en utbildningsåtgärd. |

17. Arbetet inom ramen för denna revision genomfördes mellan januari och april 2013 och inriktades på tolv av de landsbygdsutvecklingsprogram som tidigare granskats av revisionsrätten [6]. Tillsammans utgör dessa lands- bygdsutvecklingsprogram lite drygt 50 % av de totala landsbygdsutvecklingsutgifterna för 2007–2013. I diagrammet visas de landsbygdsutvecklingsprogram som omfattas av denna revision och deras andel av den totala landsbygdsutvecklingsbudgeten under programperioden 2007–2013.

18. De berörda medlemsstaterna och kommissionen tillhandahöll information om vilka åtgärder som har vidtagits till följd av revisionsrättens tidigare revisioner. Dessutom granskade revisionsrätten den senaste övervaknings- och utvärderingsinformationen i fråga om de utvalda åtgärderna. I de flesta fall var detta 2011 års årsrapport, som slutfördes andra halvåret 2012. Revisionsrätten granskade kommissionens förvaltning av den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen, dess rapportering av genomförandet av politiken och vad som åstadkommits, dess övervakningsverksamhet i förhållande till de utvalda åtgärderna och de utvalda landsbygdsutvecklingsprogrammen och användningen av övervaknings- och utvärderingsinformation när kommissionen godkänner ändringar av landsbygdsutvecklingsprogram.

DIAGRAM

UTVALDA LANDSBYGDSUTVECKLINGSPROGRAM: DEN ANSLAGNA BUDGETENS PROCENTANDEL AV DEN TOTALA BUDGETEN (2007–2013)

+++++ TIFF +++++

Källa: Generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling.

IAKTTAGELSER

FINNS DET TYDLIGA FÖRKLARINGAR OM VAD LANDSBYGDSUTVECKLINGSUTGIFTERNA ÄR TÄNKTA ATT ÅSTADKOMMA?

19. Målen förmedlar vad politiken och programmen är tänkta att åstadkomma, och gör det möjligt att välja hur budgetmedel ska anslås och hur åtgärder ska utformas och genomföras för att man ska få en lämplig balans mellan de förväntade resultaten och kostnaderna. Dessutom är målen en referenspunkt som man kan jämföra resultaten mot. På så sätt kan man upptäcka bristande måluppfyllelse, göra korrigeringar och förbättra ändamålsenligheten och effektiviteten. På grundval av målen kan man bedöma i vilken grad redovisningsskyldigheten har uppfyllts, så att man kan hålla förvaltarna av EUmedel ansvariga för ändamålsenlig och effektiv användning av EU:s budget. I enlighet med de så kallade Smartkriterierna i EU:s budgetförordning bör målen därför vara specifika, mätbara, uppnåbara, realistiska och tidsbundna [7].

20. Framför allt bör målen beskriva en framtida situation – den förändring eller det resultat som politiken eller programmet är avsett att åstadkomma. Målen måste anges på ett sätt som gör att man kan kontrollera att de har uppnåtts. Dessutom måste de kvantifieras, eller ha relevanta indikatorer med mål, så att man kan se till att programmen ger valuta för pengarna och att det går att förvalta åtgärderna (välja vilka insatser som ska stödjas) på ett sätt som gör att målen kan uppnås på ett effektivt sätt.

21. I alla sina effektivitetsrevisioner av landsbygdsutvecklingspolitiken har revisionsrätten bedömt huruvida de mål som anges i lagstiftningen och landsbygdsutvecklingsprogrammen var specifika och mätbara. Revisionsrätten har granskat kommissionens och medlemsstaternas svar på de tidigare slutsatserna och de ändringar som senare har gjorts av de 12 utvalda landsbygdsutvecklingsprogrammen.

I EU:S LANDSBYGDSUTVECKLINGSPOLITIK KVANTIFIERAS OCH FASTSTÄLLS INTE MÅL – MEDLEMSSTATERNA BORDE GÖRA DETTA I LANDSBYGDSUTVECKLINGSPROGRAMMEN

22. EU:s prioriteringar på landsbygdsutvecklingsområdet fastställs i gemenskapens strategiska riktlinjer, och i förordningen om landsbygdsutveckling fastställs tre övergripande mål för politiken (se punkterna 7 och 8). I förordningen beskrivs ett antal åtgärder som medlemsstaterna kan genomföra för att uppnå dessa mål men det anges inte några mer specifika mål för respektive åtgärd.

23. Landsbygdsutvecklingsmålen kvantifieras inte på EUnivå. Målen formuleras i termer av att förbättra konkurrenskraften och uppmuntra diversifiering. Hur mycket förbättring eller diversifiering som EU avser att uppnå med hjälp av EUbudgeten anges inte [8].

24. Enligt lagstiftningen är medlemsstaterna skyldiga att fastställa "specifika, verifierbara mål och indikatorer" i sina landsbygdsutvecklingsprogram som "gör det möjligt att mäta programmets resultat, dess effektivitet och grad av måluppfyllelse". Innan kommissionen godkänner landsbygdsutvecklingsprogram är den skyldig att se till att de är "förenliga" med gemenskapens strategiska riktlinjer (EU:s prioriteringar) och förordningen.

25. Flera åtgärder bidrar till varje EUmål. Exempelvis syftar 16 olika åtgärder till att förbättra jordbrukets och skogsbrukets konkurrenskraft, målet för axel 1. En åtgärd kan även bidra till fler än ett mål: utrustning som finansieras under åtgärden "modernisera jordbruksföretagen" (axel 1), kan exempelvis även minska jordbrukets miljöpåverkan (målet för axel 2). En tydlig plan för de resultat som varje åtgärd är planerad att leda till behövs därför om landsbygdsutvecklingsprogrammen ska kunna utgöra en skälig grund för att anslå resurser, för att förvalta åtgärden så att det planerade syftet uppnås och slutligen för att rapportera hur ändamålsenlig och effektiv åtgärden har varit.

I LANDSBYGDSUTVECKLINGSPROGRAMMEN FASTSTÄLLDES DOCK INTE I TILLRÄCKLIG UTSTRÄCKNING SPECIFIKA MÅL TILLSAMMANS MED RESULTATMÅL

25. Som påpekades ovan är medlemsstaterna enligt EUförordningen skyldiga att fastställa specifika mål i överensstämmelse med deras olika behov under programplaneringsfasen. Med få undantag är emellertid målen för landsbygdsutvecklingsprogrammen allmänt och vagt formulerade (att stödja, att förbättra, att bidra till, att främja etc.). Dessa beskriver vad programmen syftar till att göra, men är otydliga när det gäller vilken framtida situation som ska åstadkommas. Med sådana ickespecifika mål går det inte att bedöma huruvida målen har uppfyllts i tillräcklig utsträckning eller inte.

26. Denna avsaknad av specifika mål i landsbygdsutvecklingsprogrammen försvårar inte bara övervakningen och utvärderingen utan bidrar även till att medlemsstaterna vid genomförandet av åtgärderna inte fokuserar tillräckligt på ändamålsenlighet och effektivitet, vilket revisionsrätten fann vid sina tidigare revisioner (se tabell 1).

28. Målen för de gemensamma resultat- och effektindikatorerna som krävs enligt den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen bör till viss del kvantifiera och förtydliga medlemsstaternas mål för landsbygdsutvecklingsprogrammen. Som framgår av följande punkter

fastställdes inte mål för indikatorerna i alla landsbygdsutvecklingsprogram,

var de mål som fastställdes beräkningar av förväntade resultat snarare än kvantifierade mål,

var indikatorerna (och således målen) inte alltid relevanta för målen för landsbygdsutvecklingsprogrammen.

29. Rumänien var den enda av de tolv medlemsstaterna som i det inledande landsbygdsutvecklingsprogrammet fastställde mål för alla resultatindikatorer för de utvalda åtgärderna i enlighet med kraven i den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen. Kommissionen godkände de övriga landsbygdsutvecklingsprogrammen trots att de saknade mål. Det ursprungliga landsbygdsutvecklingsprogrammet för Österrike saknade exempelvis mål när det gällde indikatorer för utfall och resultat för åtgärden för ett miljövänligt jordbruk, trots att denna stod för 45 % av de totala utgifter som avsatts för programmet.

30. Medlemsstaterna beräknade de resultatmål som krävs enligt den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen genom att göra en uppskattning av vad de förväntade att åtgärden skulle åstadkomma med den budget som anslagits. Det hade varit mer logiskt att först identifiera vilka resultat som krävdes för att uppfylla ett behov eller nå ett mål och därefter utforma åtgärden och identifiera i vilken grad behovet eller målet skulle kunna uppfyllas med de tillgängliga medlen.

31. Vissa av målen för landsbygdsutvecklingsprogrammen förefaller vara alltför optimistiska beräkningar av de förväntade resultaten, såsom målet i det rumänska landsbygdsutvecklingsprogrammet att ytterligare 7,65 miljoner turistbesök ska åstadkommas med hjälp av småskaliga investeringar i turismverksamhet, vilket var tio gånger mer än i något av de andra granskade landsbygdsutvecklingsprogrammen. Detta mål minskades senare med 5 miljoner.

32. De gemensamma resultatindikatorerna är inte alltid relevanta för medlemsstaternas mål för landsbygdsutvecklingsprogrammen och de kvantifierar därför inte vad programmen är tänkta att åstadkomma. I BadenWürttemberg är exempelvis indikatorn "antalet företag som inför nya produkter eller ny teknik" bara av begränsad betydelse för målen för landsbygdsutvecklingsprogrammet eftersom målet endast är sju av de 3000 företag som stöds av åtgärden för att modernisera jordbruksföretagen. I detta fall fastställde man i landsbygdsutvecklingsprogrammet ytterligare indikatorer med mål för åtgärden som var relevanta för programmets mål, såsom ett mål för antalet gårdar som infört svinstallar som ger ökat djurskydd. I många landsbygdsutvecklingsprogram användes emellertid inte kompletterande indikatorer på detta sätt. Ett exempel är Tjeckiens landsbygdsutvecklingsprogram, i vilket indikatorn för "nya produkter eller ny teknik" inte anses relevant för åtgärderna för att "modernisera jordbruksföretagen" och "höja värdet på jordbruksprodukter". Inga alternativa indikatorer har dock fastställts för dessa åtgärder.

33. Bristerna i indikatormålen, i kombination med den avsaknad av specifika mål som beskrevs ovan, medför att det av landsbygdsutvecklingsprogrammen inte tydligt framgår vad det är tänkt att de ska åstadkomma.

34. Med gemensamma indikatormål för utfall och resultat borde kommissionen kunna jämföra den planerade effektiviteten för olika landsbygdsutvecklingsprogram (se punkt 61 för mer om detta) och borde kunna aggregera målen på EUnivå för att visa vilka resultat som landsbygds-utvecklingspolitiken är tänkt att åstadkomma. Vissa medlemsstater presenterade emellertid mål på ett annorlunda sätt, t.ex. som "en ökning med X %" eller med en annan definition än den som anges i handboken för den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen, vilket gör att de inte kan jämföras eller aggregeras. På samma sätt begränsas värdet av de konsoliderade målen på EUnivå när landsbygdsutvecklingsmål saknas, är osannolika eller inte jämförbara. I bilagan visas de mål som saknades eller inte motsvarade kraven i den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen.

HAR TILLFÖRLITLIG INFORMATION OM RESULTATEN OFFENTLIGGJORTS SOM VISAR VAD UTGIFTERNA HAR ÅSTADKOMMIT OCH HUR EFFEKTIVA DE HAR VARIT?

35. Den viktigaste övervaknings- och utvärderingsinformationen för att visa ändamålsenlighet och effektivitet är den som är knuten till resultat, eftersom den visar utgifternas direkta effekter. Informationen måste vara korrekt och enhetlig så att den går att aggregera och den bör visa utgifternas effekter i förhållande till EU:s och landsbygdsutvecklingsprogrammens mål. Informationen bör rapporteras till budgetmyndigheterna och allmänheten på ett sådant sätt att det framgår huruvida de finansierade åtgärderna har varit framgångsrika eller inte och huruvida EUbudgeten har använts på ett ändamålsenligt och effektivt sätt.

36. Revisionsrätten har granskat kvaliteten på övervaknings- och utvärderingsinformationen i alla de revisioner av landsbygdsutvecklingen som den har genomfört den senaste tiden. Där det är relevant har slutsatserna uppdaterats för de tolv utvalda landsbygdsutvecklingsprogrammen. Revisionsrätten granskade medlemsstaternas årsrapporter och "sammanfattande rapporter" [9] och kommissionens arbete med att kontrollera kvaliteten på den information som tillhandhållits. Revisionsrätten granskade också de rapporter som kommissionen har lagt fram (se punkt 51).

RESULTATUPPGIFTERNA OM DE GEMENSAMMA ÖVERVAKNINGSINDIKATORERNA ÄR INTE TILLRÄCKLIGT TILLFÖRLITLIGA

37. Den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen är ett värdefullt och nödvändigt redskap för att få fram samstämmig, jämförbar information på EUnivå. Snart blev det emellertid uppenbart att den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen – som infördes 2007 – inte hade förberetts tillräckligt noga. Alla medlemsstater hade inte i förväg planerat hur insamlingen av uppgifter för de gemensamma indikatorerna skulle gå till. Många tillämpade ad hocmetoder parallellt med sina administrativa system (systemen för att bedöma, godkänna och kontrollera stödansökningar och göra utbetalningar), vilket ledde till merarbete för såväl de nationella och regionala myndigheterna som stödmottagarna. Det ledde även till en situation där övervakningsinformation sammanställdes separat, med de dataintegritetsrisker det medför.

38. Det vanligaste tillvägagångssättet var att medlemsstaterna tog resultatuppgifter från stödmottagarnas prognoser om förväntat resultat, som utgjorde en del av deras stödansökningar, eller i vissa fall betalningsansökan. I England och Sverige kontrollerade myndigheterna hur sannolika dessa uppgifter var och justerade dem vid behov. Det gjorde det möjligt för dessa länder att bedöma orsakssambandet, dvs. att det arbetstillfälle som hade skapats, ökningen av förädlingsvärdet, den nya produkten eller ökningen av antalet turister verkligen var en följd av stödet och inte bara en tillfällighet. Få andra medlemsstater använde sig av ett sådant system för att kontrollera uppgifternas kvalitet.

39. I Polen hade myndigheterna korrekt information om antalet skapade arbetstillfällen i sina administrativa system, eftersom stödmottagarna var tvungna att styrka skapandet av nya arbetstillfällen för att bidraget skulle betalas ut. Men denna information användes inte för den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen eftersom myndigheterna använde sig av ett frågeformulär till stödmottagarna – en i sig mindre tillförlitlig metod, där inga bevis krävdes eller ingen kontroll av tillförlitligheten gjordes. Även i Tjeckien och Ungern erhölls indikatoruppgifter genom en kartläggning där man inte kontrollerade uppgifternas korrekthet.

40. De granskade medlemsstaterna tenderade att se insamlingen av uppgifter för den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen som ytterligare en uppgift som de var tvungna att utföra för att följa förordningen, men som var av litet värde för deras egen förvaltning av åtgärderna, och fäste följaktligen ingen större vikt vid uppgifternas kvalitet. Detta framgår av att flera medlemsstater reagerade på revisionsrättens slutsatser om brister i deras övervakning och utvärdering genom att förklara att de hade gjort vad som krävdes för att följa kraven i den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen. Efter revisionsrättens slutsats att en medlemsstat saknade planer för att övervaka och utvärdera lokala utvecklingsstrategier inom ramen för Leader svarade exempelvis denna att den hade infört den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen på det sätt som hade angetts på EUnivå, och om detta inte omfattade Leader var det inte medlemsstatens fel.

41. Till följd av de ovan beskrivna bristerna har revisionsrätten vid sina senaste revisioner funnit att de resultatuppgifter som tagits fram med hjälp av den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen ofta inte överensstämmer med den verkliga situationen. Skillnaderna beror på missförstånd när det gäller vilken information som krävs och svårigheten att vid tidpunkten för stödansökan förutse resultat som "bruttoförädlingsvärde", som beror på många faktorer, inklusive hur ekonomin ser ut. I vissa fall gav utformningen av åtgärden de sökande incitament att överdriva de sannolika resultaten, t.ex. antalet skapade arbetstillfällen, för att på så sätt öka sina chanser att beviljas bidrag.

42. Framför allt de gemensamma resultatindikatorerna lämnade för mycket tolkningsutrymme, det var kostsamt eller svårt att samla in uppgifter och vissa indikatorer hade begränsat värde eftersom de inte visade resultatet av åtgärderna, vilket framgår av ruta 1. Som framgår av punkt 32 var de gemensamma indikatorerna dessutom inte alltid tillräckligt relevanta eller tillräckliga för att visa huruvida målen för landsbygdsprogrammen hade uppnåtts.

AV HALVTIDSUTVÄRDERINGARNA GICK DET INTE ATT DRA TILLRÄCKLIGT EVIDENSBASERADE SLUTSATSER OM LANDSBYGDSUTVECKLINGSÅTGÄRDERNAS EFFEKTER

43. Medlemsstaternas bristfälliga resultatövervakning bidrog till att kvaliteten på halvtidsutvärderingarna överlag inte var tillfredställande. I förordningen åläggs medlemsstaterna att genomföra en halvtidsutvärdering för att granska inte bara i vilken grad resurserna har använts utan också hur ändamålsenlig och effektiv programplaneringen av EUbudgeten har varit, de socioekonomiska effekterna och effekterna för gemenskapens prioriteringar. Vid halvtidsutvärderingarna, som genomfördes under 2010, saknade många utvärderare helt enkelt information att basera sin utvärdering på. Detta berodde antingen på att åtgärderna inte hade pågått tillräckligt länge för att ge resultat eller på att medlemsstaterna inte hade samlat in relevanta och tillförlitliga uppgifter. Halvtidsutvärderingarna inriktades på ekonomiska uppgifter och uppgifter om utfall och gav i många fall användbara analyser om genomförandet och brister i övervakningsuppgifterna. De gav emellertid sällan användbar information om huruvida målen hade uppnåtts eller hur effektiva åtgärderna hade varit.

RUTA 1

EXEMPEL PÅ PROBLEM I SAMBAND MED RESULTATINDIKATORER

Kommissionen gav ingen vägledning om vad som ska anses utgöra "en ny produkt" eller "ny teknik" när det gäller åtgärden för att modernisera jordbruksföretag. Av de rumänska uppgifterna framgår att 98 % av investeringarna resulterade i en ny produkt eller i ny teknik, jämfört med 13 % i Polen och 35 % i Ungern. Sådana stora skillnader kan inte förklaras av skillnader i åtgärderna eftersom investeringarna var ungefär lika stora. Nästan alla former av investeringar i nya jordbruksbyggnader, jordbruksmaskiner eller jordbruksutrustning uppfyllde den rumänska definitionen för indikatorn.

Resultatindikatorn "område med framgångsrik markförvaltning" är i princip identisk med utfallsindikatorn "område med stöd till miljövänligt jordbruk". Det beror på att medlemsstaterna betraktar alla områden som får stöd som "framgångsrika", utan att någon bedömning görs av huruvida den biologiska mångfalden, vattenkvaliteten etc. har förbättrats. Revisionsrätten upptäckte fall där det inte hade ingåtts något avtal om stöd till miljövänligt jordbruk, men där området ändå inkluderades i resultatuppgifterna.

44. Vid halvtidsutvärderingarna förlitade man sig i många fall på olämpliga metoder, såsom antaganden eller enkäter, utan att tillämpa andra förfaranden eller insamlingsmetoder för att styrka sina slutsatser [10]. Fallstudier kan vara värdefulla för att illustrera undersökningsresultat eller hjälpa till att förklara uppgifter, men en del utvärderare använde bara en handfull studier för att dra slutsatser för en hel åtgärd eller ett helt program. Vid vissa halvtidsutvärderingar gjordes inget försök att besvara de gemensamma utvärderingsfrågor som anges i kommissionens handbok för den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen [11]. I Frankrike undantogs alla axel 3- och axel 4-åtgärder från räckvidden för halvtidsutvärderingen.

45. Halvtidsutvärderingarna gav följaktligen inte tillräckligt evidensbaserade svar på de utvärderingsfrågor som rörde effektivitet och måluppfyllelse, och de var för olika för att ge meningsfull information på EUnivå.

KOMMISSIONEN HAR UPPMANAT MEDLEMSSTATERNA ATT FÖRBÄTTRA ÖVERVAKNINGEN OCH UTVÄRDERINGEN, OCH DET FINNS ANVÄNDBAR INFORMATION OM VAD EUBUDGETEN ANVÄNDS TILL

46. Kommissionen uppmärksammade redan tidigt problemet med indikatorerna och utvärderingarna, arbetade tillsammans med medlemsstaterna för att förbättra vägledningen och erbjöd stöd, framför allt via en "utvärderingshjälpcentral". Efter halvtidsutvärderingarna analyserade kommissionen bristerna och den utnyttjade sedan lärdomarna från analysen när den planerade den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen för perioden 2014–2020.

47. Kommissionen kontrollerar medlemsstaternas övervakningsuppgifter (som överlämnas tillsammans med årsrapporterna), och medlemsstaterna är skyldiga att korrigera uppenbara felaktigheter innan årsrapporten anses vara förenlig med förordningen. Uppgifterna har blivit mycket mer samstämmiga och fullständiga de senaste fem åren. Vid revisionen i april 2013 hade kommissionen dock ännu inte godkänt 2011 års årsrapporter från Frankrike, Ungern och England, så att den senaste informationen är från 2010. Det finns emellertid gränser för vad kommissionen kan göra om medlemsstaterna inte tillhandahåller uppgifterna. Ungern har inte tillhandahållit indikatoruppgifter för 2011 med förklaringen att landet fortfarande håller på att revidera sina indikatorer. Viktiga uppgifter saknas dessutom fortfarande från andra medlemsstater, däribland Rumänien, som inte har rapporterat några resultatindikatoruppgifter för de sex åtgärder som granskades. Av de tolv landsbygdsutvecklingsprogram som granskades är det bara Österrike och Sverige som har tillhandahållit samtliga uppgifter om de gemensamma resultatindikatorerna för 2011. I bilagan visas de uppgifter som medlemsstaterna har tillhandahållit i sina årsrapporter för 2011. Bristen på aktuella uppgifter innebär att rapporterna inte är särskilt användbara för att uppfylla det planerade syftet att övervaka utfall och resultat.

48. Även när det finns resultatuppgifter kan kommissionen inte vara säker på att de är tillförlitliga. I årsrapporterna behöver medlemsstaterna varken beskriva de definitioner som använts eller uppgiftsinsamlingsmetoderna, och kommissionen har inte kontrollerat huruvida medlemsstaterna har system för att säkerställa uppgifternas kvalitet, hur varje medlemsstat tolkar termer som "nya produkter" eller vilka medlemsstater som följer metodvägledningen. Revisionsrätten fann att Ungern, utan att uttryckligen informera kommissionen, ändrade beskrivningen av indikatorn för "skapade arbetstillfällen" så att den inkluderade "bevarade arbetstillfällen", vilket skulle få en stor inverkan på resultatet.

49. Trots alla problem är den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen fortfarande ett viktigt redskap utan vilket det hade varit svårare att övervaka och utvärdera EUbudgeten. De första åren var kvaliteten på övervakningsinformationen inte acceptabel, och många av halvtidsutvärderingarna höll inte heller godtagbar kvalitet. Kommissionen har dock konstaterat att sakkunskapen och utvärderingskulturen har utvecklats. Viktiga lärdomar har dragits, vilket bör leda till en stabilare övervaknings- och utvärderingsram i framtiden. Revisionsrätten noterade exempel på god praxis vad beträffar övervakning och utvärdering i exempelvis Österrike, Sverige och England när det gäller åtgärden för miljövänligt jordbruk (se punkt 65), vilket visar vad som faktiskt kan åstadkommas.

50. När det gäller utfallsindikatorerna är uppgifterna i den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen relativt samstämmiga och fullständiga och kan ge användbar information om vad EUbudgeten används till. När det gäller de resultat som uppnåtts har övervakningen och utvärderingen dock inte gett tillräckligt relevant, korrekt, samstämmig och jämförbar information.

RAPPORTERINGEN AV DE UPPNÅDDA RESULTATEN HAR DOCK VARIT OTILLRÄCKLIG FÖR ATT VISA ATT EUBUDGETEN HAR ANVÄNTS VÄL

51. I förordningarna åläggs medlemsstaterna och kommissionen att regelbundet rapportera om genomförandet av budgeten och uppfyllandet av de landsbygdsutvecklingspolitiska målen. I tabell 3 ges en översikt över medlemsstaternas och kommissionens rapporter om hur effektiva och ändamålsenliga landsbygdsutvecklingsutgifterna är.

TABELL 3

RAPPORTERING OM LANDSBYGDSUTVECKLINGSUTGIFTERNAS EFFEKTIVITET OCH ÄNDAMÅLSENLIGHET

Rapport | Rapportens syfte | Anmärkningar |

Medlemsstaterna

Årsrapport för varje landsbygdsutvecklingsprogram (artikel 82 i förordning (EG) nr 1698/2005) | Att visa det ekonomiska genomförandet av programmet, programmets framsteg i förhållande till de uppsatta målen och de åtgärder som förvaltningsmyndigheten och övervakningskommittén har vidtagit för att garantera kvalitet och måluppfyllelse. | I rapporterna presenteras de gemensamma indikatorerna, beskrivs det fysiska och ekonomiska genomförandet av programmet och ges viss information om utvärderingen. |

Strategisk övervakning – Sammanfattande rapport (artikel 13 i förordning (EG) nr 1698/2005) | Att redogöra för hur man lyckats genomföra sin nationella strategiska plan och uppnå sina mål, och hur detta bidragit till att genomföra gemenskapens strategiska riktlinjer. | Rapporterna har liknande innehåll som årsrapporterna. |

Kommissionen

Rapport med utvärdering av unionens finanser COM(2012) 40 final COM(2012) 675 final | Att för Europaparlamentet och rådet lägga fram bevis för vilka resultat som har uppnåtts. (Obs! gäller inte enbart landsbygds- utvecklingspolitiken) | I rapporterna presenteras de utvärderingar som gjordes under året. Landsbygdsutveckling omfattades inte eftersom inga utvärderingar på EUnivå hade publicerats. Revisionsrätten har kommenterat dessa rapporter i yttrande nr 4/2012 och i en skrivelse från revisionsrättens ordförande som finns tillgänglig på följande webbplats: http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/19934783.PDF |

Sammanfattande rapport om genomförandet av de nationella strategierna KOM(2011) 450 slutlig Vid tidpunkten för revisionen (april 2013) hade kommissionen ännu inte offentliggjort den sammanfattande rapport som skulle ha lagts fram i början av 2013 | En sammanfattning av de viktigaste aktuella utvecklingstendenserna, trenderna och utmaningarna när det gäller genomförandet av de nationella strategiska planerna och gemenskapens strategiska riktlinjer, inklusive de åtgärder som vidtagits för att följa upp rapportens slutsatser. | I rapporten presenteras ett aggregat av uppgifter om det ekonomiska och fysiska genomförandet som hämtats från medlemsstaternas årsrapporter där endast ett fåtal resultatindikatorer ingår. Det saknas en analys av huruvida resultaten eller kostnaderna är tillfredsställande. |

Årlig verksamhetsrapport från generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling | Att i förhållande till de uppställda målen visa vilka resultat som generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutvecklingsinsatser har lett till. | I rapporterna presenteras effektindikatorer för att visa i vilken grad kommissionens mål har uppnåtts (mål som i vissa fall skiljer sig från dem som anges i landsbygdsutvecklingsförordningen). För fem av de sex indikatorerna är uppgifterna för 2012 samma som för 2011, vilka revisionsrätten inte ansåg tillförlitliga (se kapitel 10 i årsrapporten för 2011). Rapporternas bilagor innehåller utvalda resultat från externa utvärderingar och resultatindikatorer som sammanställts från medlemsstaternas årsrapporter. |

Verksamhetsförklaringar beträffande driftsutgifter: arbetsdokument som åtföljer förslaget till allmän budget | För att motivera de anslag som kommissionen har begärt i budgetförslaget. | I förklaringarna för 2013 beskrivs viktiga framsteg. Dessa rör kommissionens verksamheter. Det görs ingen koppling mellan verksamheterna och informationen om resultaten, som är ett aggregat av de gemensamma indikatoruppgifterna. |

52. Rapporterna presenterar tillgängliga indikatoruppgifter och ger i allmänhet en tillräcklig beskrivning av genomförandet av programmen när det gäller vilka belopp som spenderas och utfallet. Rapporterna uppvisar emellertid gemensamma brister, som beskrivs i nedanstående punkter.

53. I rapporterna tas inte tillräcklig hänsyn till uppgiftskällornas eller metodernas tillförlitlighet när informationen presenteras. Vissa medlemsstater extrapolerade exempelvis uppgifter från enbart en handfull fall, och det gjorde även kommissionen i sin årliga verksamhetsrapport [12]. Den dåliga kvaliteten på många av halvtidsutvärderingarna begränsar också utvärderingsresultatens tillförlitlighet, men medlemsstaterna och kommissionen fäste inte tillräcklig vikt vid detta.

54. Medlemsstaternas och kommissionens rapporter visar indikatorvärden i förhållande till mål. Medlemsstaterna har dock ändrat målen så att de ska matcha de förväntade resultaten. I ruta 2 förklaras varför detta inte bör göras. Som exempel kan nämnas att kommissionen nyligen godkände en ändring av Tjeckiens landsbygdsutvecklingsprogram som minskar målet för skapande av arbetstillfällen med över 90 % (från 29000 till 2 700). Om programmet i slutändan skapar 2700 arbetstillfällen kommer det att uppfylla endast 9 % av målet i det godkända landsbygdsutvecklingsprogrammet – ett dåligt resultat. I verksamhetsrapporten jämförs dock detta resultat med det reviderade målet och betraktas som en hundraprocentig framgång. Förvaltningsmyndigheten behöver inte förklara varför det ursprungliga målet inte har nåtts. Denna praxis minskar rapporternas värde till den grad att de inte är särskilt användbara när det gäller redovisningsskyldigheten, dvs. att visa i vilken utsträckning förvaltarna har uppnått de uppställda landsbygdsutvecklingsmålen. I kommissionens rapporter finns en fotnot som anger att målen ska omfattas av en översyn, men i de årsrapporter från medlemsstaterna som revisionsrätten har granskat nämns inte ens att mål har minskats. I bilagan visas de resultatindikatormål som har ändrats sedan det första landsbygdsutvecklingsprogrammet.

55. Utvärderingsresultaten i kommissionens och medlemsstaternas rapporter har i de flesta fall tagits fram av oberoende utvärderare. Rapporterna informerar emellertid inte läsaren om de slutsatser som kommissionen och medlemsstaterna själva drar av utvärderingen eller om kommissionen eller medlemsstaterna anser att utvärderingsresultaten är giltiga [13].

56. Medlemsstaterna och kommissionen rapporterade dessutom endast utvalda utvärderingsresultat – i vissa fall endast de positiva resultaten. Flera halvtidsutvärderingar visade exempelvis en dödviktseffekt för investeringsåtgärderna på omkring 50 % [14] – en slutsats som är viktig när det gäller att bedöma programmens ändamålsenlighet och effektivitet – men detta rapporterades inte i medlemsstaternas årsrapporter. Rapporterna visar dessutom inte systematiskt vilka åtgärder som vidtagits till följd av utvärderingsresultaten.

57. Medlemsstaternas och kommissionens rapporter innehåller slutligen inte mycket mer än en presentation av den tillgängliga informationen och till viss del en analys av genomförandet. De innehåller ingen analys av hur effektiva utgifterna har varit och i vilken grad landsbygdsutvecklingsprogrammens och EU:s mål har uppfyllts. Av rapporterna går det därför inte att med någon större säkerhet utläsa hur väl medlemsstaterna och kommissionen har använt anslagen i EUbudgeten [15].

RUTA 2

ANVÄNDNINGEN AV INDIKATORMÅL

Medlemsstaterna bör aktivt förvalta åtgärderna för att se till att resultatmålen (och följaktligen EU:s mål) uppnås, exempelvis genom att anpassa kriterierna för stödberättigande och urvalskriterierna och därigenom göra åtgärderna mer "målinriktade". Om resultatmålen ändå inte kan nås, trots medlemsstaternas ansträngningar, bör medlemsstaterna i årsrapporterna förklara varför de inte nåddes och vilka åtgärder de har vidtagit för att nå dem. Målen bör inte bara minskas för att spegla de senaste prognoserna eller en "reviderad uppskattning" av resultaten, eftersom detta skulle ge ett felaktigt intryck av att åtgärden har varit lyckad även när så inte var fallet.

En minskning av resultatmålen innebär att EUbudgeten blir mindre effektiv och ändamålsenlig, eftersom mindre åstadkoms för samma belopp. Därför bör mål minskas endast undantagsvis och i tydligt motiverade fall och efter kommissionens godkännande. Om målen i undantagsfall ändras bör detta tydligt förklaras i rapporteringen av indikatoruppgifter och deras förhållande till målet.

HAR ÖVERVAKNINGS- OCH UTVÄRDERINGS-INFORMATION ANVÄNTS FÖR ATT FÖRBÄTTRA UTGIFTERNAS ÄNDAMÅLSENLIGHET OCH EFFEKTIVITET?

58. I föregående avsnitt undersöktes huruvida övervaknings- och utvärderingsinformationen uppfyllde kraven på redovisningsskyldighet, dvs. att visa vad som har åstadkommits. Syftet med övervakningen och utvärderingen är emellertid inte bara att tillhandahålla information i rapporteringssyfte. Övervakningen och utvärderingen bör även användas för att se till att landsbygdsutvecklingsbudgeten utnyttjas väl.

59. Med hjälp av övervakningen och utvärderingen bör kommissionen kunna dra lärdomar av den aktuella programperioden och föregående programperioder och tillämpa dem när den utarbetar förslag till nya förordningar. Det bör även ge medlemsstaterna en stabil grund på vilken de kan utveckla sina landsbygdsutvecklingsprogram, så att man ser till att de effektivaste och ändamålsenligaste åtgärderna planeras. Dessutom bör informationen varna beslutsfattare när målen inte nås eller när åtgärderna inte är effektiva, så att medlemsstaterna kan förbättra utformningen eller genomförandet av åtgärderna under programplaneringsperioden.

60. Medlemsstaterna är skyldiga att i årsrapporterna rapportera vilka åtgärder som vidtagits för att säkerställa att genomförandet av programmen präglas av kvalitet och är ändamålsenligt, och att tillsammans med kommissionen varje år göra en översyn över vilka framsteg som åstadkommits. När det gäller de tolv utvalda landsbygdsutvecklingsprogrammen undersökte revisionsrätten årsrapporter och dokumentation från årsmötena för att hitta bevis på att det vidtagits åtgärder för att förbättra ändamålsenligheten och effektiviteten. Revisionsrätten granskade dessutom dokumentationen av ändringarna av de tolv programmen för att fastställa huruvida dessa grundades på övervaknings- och utvärderingsinformation från den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen. Slutligen granskade revisionsrätten den information som kommissionen har lagt fram till stöd för sina förslag för programperioden 2014–2020.

KOMMISSIONEN TOG INTE NÅGON HÄNSYN TILL ÅTGÄRDERNAS EFFEKTIVITET NÄR DEN GODKÄNDE DE URSPRUNGLIGA LANDS- BYGDSUTVECKLINGSPROGRAMMEN

61. När medlemsstaterna anger mål i sina landsbygdsutvecklingsprogram kan dessa analyseras för att avgöra huruvida programmen ger valuta för pengarna i förhållande till EU:s prioriteringar och mål. Variationer mellan landsbygdsutvecklingsprogram är förväntade, men kommissionen bör granska alla större skillnader för att se till att de är motiverade. Exempel på stora variationer visas i ruta 3.

62. Samtidigt som det kan finnas specifika nationella prioriteringar som motiverar den stora variationen förefaller exempelvis diversifieringsåtgärderna i landsbygdsutvecklingsprogrammen i Kampanien och Tjeckien vid första anblicken att vara exempel på dålig användning av EUbudgeten i förhållande till EU:s prioriteringar. Sådana fall behöver analyseras och förklaras, men kommissionens bedömning av förslagen till landsbygdsutvecklingsprogram innehöll ingen sådan analys av hur effektiva åtgärderna är. Tillräcklig vikt läggs följaktligen inte vid att se till att denna typ av fall är ett ändamålsenligt och effektivt sätt att nå EU:s mål.

MEDLEMSSTATERNA HAR ANVÄNT ÖVERVAKNINGS- OCH UTVÄRDERINGSINFORMATIONEN FÖR ATT FÖRBÄTTRA UTNYTTJANDET AV ÅTGÄRDERNA

63. Om EUbudgeten inte används kan den självfallet inte få några effekter. Information om nyttjandegraden är därför viktig för att uppmärksamma programförvaltare på att de kanske behöver se över offentlighetsåtgärder, villkor för stödberättigande, stödsatser eller urvalskriterier för att åtgärderna ska bli ändamålsenliga. Revisionsrätten fann att medlemsstaterna var uppmärksamma på detta och använde uppgifter från administrativa källor för att noga övervaka nyttjandegraden i förhållande till sin budget. Dessutom använde medlemsstaterna utvärderingsinformation, särskilt halvtidsutvärderingen, för att identifiera skälen till en låg nyttjandegrad.

RUTA 3

EXEMPEL PÅ VARIATIONER MELLAN LANDSBYGDSUTVECKLINGSPROGRAM SOM LYFTS FRAM GENOM EN ANALYS AV INDIKATORMÅL

Resultatindikatorn för åtgärden för jordbruksföretagens diversifiering är "ökning av bruttovärdet för annan mark än jordbruksmark" i de jordbruksföretag som får stöd, vilket även kan innebära framsteg i förhållande till EU:s prioritering att skapa förhållanden som främjar tillväxt. Målet för Tjeckiens landsbygdsutvecklingsprogram visar att för varje euro i ytterligare årligt "bruttovärde" som ska skapas krävs det offentligt stöd på 65 euro. Detta kan jämföras med 3,2 euro i stöd i Ungern och 0,4 euro i Österrike.

I förhållande till EU:s prioritering att skapa arbetstillfällen visar resultatindikatormålen för alla åtgärder sammantagna att de offentliga stödkostnaderna per skapat arbetstillfälle kan variera från ca 10000 euro (Andalusien, Tjeckien, England, Rumänien och Sverige) upp till ca 90000 euro (Ungern och Luxemburg). Värdet i ett landsbygdsutvecklingsprogram (Kampanien: 203000 euro) ligger klart utanför denna variationsvidd.

64. Förordningen och den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen utgör en bra grund för kommissionens tillsyn av genomförandet av medlemsstaternas program i ekonomiska termer och i fråga om utfall. För de flesta av de granskade landsbygdsutvecklingsprogrammen har kommissionen godkänt en eller flera ändringar som syftade till ett bättre utnyttjande av åtgärderna.

DET FINNS DOCK INTE MYCKET SOM TYDER PÅ ATT MEDLEMS-STATERNA ELLER KOMMISSIONEN ANVÄNDER INFORMATION OM RESULTAT FÖR ATT FÖRBÄTTRA ÅTGÄRDERNAS ÄNDAMÅLS- ENLIGHET ELLER EFFEKTIVITET

65. Förbättrat utnyttjande garanterar inte att landsbygdsutvecklingsåtgärderna blir ändamålsenliga, dvs. att det planerade resultatet uppnås. Därför krävs även tillförlitlig och relevant information i rätt tid om de uppnådda resultaten. Exemplen i ruta 4 visar hur en stark målinriktning redan från början kombinerad med övervakning och utvärdering av resultat kan användas till att förbättra åtgärdernas ändamålsenlighet och effektivitet.

RUTA 4

ANVÄNDNING AV ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING FÖR ATT FÖRBÄTTRA ÅTGÄRDERNAS ÄNDAMÅLSENLIGHET OCH EFFEKTIVITET (LANDSBYGDS-UTVECKLINGSPROGRAMMET FÖR ENGLAND)

För åtgärden om miljövänligt jordbruk analyserade myndigheterna vilka verksamheter som var kostnadseffektivast när det gällde att uppnå miljövinster i olika geografiska områden och prioriterade ansökningar utifrån detta. Avtalen med jordbrukarna innehöll verifierbara mål ("framgångsindikatorer") som att beså åkrar med utsädesblandningar som ger vilda fåglar kontinuerlig tillgång på föda hela vintern fram till den 15 februari. Myndigheterna övervakade i vilken utsträckning dessa mål uppnåddes genom att besöka ett urval jordbruksföretag varje år. Utvärderingen av resultaten fick myndigheterna att ändra prioriteringen och att göra åtgärden mer målinriktad och identifiera de kostnadseffektivaste verksamheter som ska stödjas i framtiden.

Förvaltningsmyndigheten fastställde ett mål för "kostnaden för offentligt stöd per skapat arbetstillfälle" och använde detta som ett av kriterierna vid bedömningen av stödansökningar för diversifieringsåtgärderna och för att övervaka framstegen i genomförandet. Vid halvtidsutvärderingen analyserade man sedan de faktiska resultaten för att identifiera vilka åtgärder och typer av projekt som var ändamålsenligast. Projekt inom mikroföretagsåtgärden var exempelvis avsevärt effektivare när det gällde att skapa arbetstillfällen än projekt som handlade om jordbruksföretags diversifiering av jordbruket. Efter en översyn har stödet till jordbruksföretagens diversifiering minskat.

MEDLEMSSTATERNA MOTIVERADE INTE ÄNDRINGAR AV LANDSBYGDSUTVECKLINGSPROGRAMMEN GENOM ATT HÄNVISA TILL RESULTATUPPGIFTER

66. Samtliga tolv utvalda landsbygdsutvecklingsprogram hade ändrats åtminstone en gång och i vissa fall nio eller tio gånger. Revisionsrätten letade efter exempel där medlemsstaterna motiverade förändringarna genom att hänvisa till resultatuppgifter i den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen. Revisionsrätten letade därför efter motiveringar som "jordbrukarna har inte skapat tillräckligt många nya produkter för att uppfylla landsbygdsutvecklingsprogrammets mål", eller "förändringar av landsbygdsutvecklingsprogrammet krävs för att uppfylla sysselsättningsmålet". Inga sådana exempel hittades. De motiveringar som gavs var främst av budgetkaraktär. Ändringarna gjordes eftersom utgifterna var högre eller lägre än prognosen snarare än att de uppnådda resultaten skilde sig från de planerade resultaten.

67. Om utgifterna för landsbygdsutvecklingsprogrammen är lägre än vad medlemsstaterna hade planerat, görs efter två år en motsvarande minskning av EUanslaget till programmet med hjälp av ett förfarande som kallas "återtagande". Medlemsstaterna tenderar att se detta som att de "förlorar" EUmedel. För att undvika detta ändrade medlemsstaterna landsbygdsutvecklingsprogrammen för att omfördela medel från åtgärder med lågt utnyttjande till mer efterfrågade åtgärder. I motiveringen till ändringarna av Andalusiens landsbygdsutvecklingsprogram angavs exempelvis "behovet av att just nu vidta korrigerande åtgärder för att undvika tänkbara återtaganden i framtiden".

68. I många fall ledde de godkända ändringarna till att åtgärdernas planerade effektivitet minskade i stället för att öka. Andalusien ökade sin budget för "mikroföretag" med 194 % men minskade utfallsmålen (antal mikroföretag som får stöd) med 82 % och resultatet för antalet skapade arbetstillfällen med 96 %. Kampanien ändrade landsbygdsutvecklingsprogrammet för att öka stödsatsen till 100 % för två av diversifieringsåtgärderna i ett försök att öka nyttjandegraden. De sökande fick ersättning för samtliga kostnader för sina investeringsprojekt utan några ytterligare skyldigheter att nå resultat och utan att själva behöva bidra. Sysselsättningsmålet för åtgärden för diversifiering av jordbruksföretag minskades från 250 i det första landsbygdsutvecklingsprogrammet till 95.

KOMMISSIONEN FOKUSERADE PÅ EKONOMISKT GENOMFÖRANDE SNARARE ÄN PÅ ATT NÅ RESULTAT

69. Även när resultatindikatoruppgifterna visade att målen inte skulle nås inriktades kommissionens anmärkningar om de föreslagna ändringarna av landsbygdsutvecklingsprogrammen och årsmötena med medlemsstaterna på utfall och användning av budgeten i stället för på hur de planerade resultaten skulle nås. Därmed fyllde årsmötena inte sitt syfte enligt förordningen, nämligen att granska de viktigaste resultaten från det föregående året.

70. Kommissionen fokuserar även i sina rapporter på hur mycket av budgeten som används och bortser från information om vilka resultat som uppnåtts. I den sammanfattande rapporten till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av de nationella strategierna [16] kommenterade kommissionen åtgärden för att modernisera jordbruksföretagen med att i en del medlemsstater "verkar genomförandegraden vara snabbare än förväntat, vilket innebär att den beräknade budgeten måste ökas". Kommissionen förklarade inte varför "snabbare genomförande" skulle motivera en ökning av budgeten. De resultatuppgifter som lades fram i samma rapport – såsom att resultaten för samma åtgärd visade att endast 10 % av målet för nya produkter/ny teknik hade uppfyllts – analyserades eller kommenterades inte i kommissionens rapport.

71. I GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings årliga verksamhetsrapport från 2011 visar de ackumulerade resultatuppgifter som presenteras i en bilaga att endast 4 % av målet för antalet skapade arbetstillfällen hade uppnåtts efter fyra år av programperioden. Varken i dokumentet eller i generaldirektoratets efterföljande förvaltningsplan sägs något om att kommissionen planerar åtgärder för att förbättra situationen, trots att skapandet av arbetstillfällen är starkt prioriterat i EUstrategin.

KOMMISSIONEN ANVÄNDE INTE RESULTATINFORMATION FRÅN DEN GEMENSAMMA ÖVERVAKNINGS- OCH UTVÄRDERINGSRAMEN TILL STÖD FÖR SINA FÖRSLAG FÖR PROGRAMPERIODEN 2014–2020

72. I oktober 2011 lade kommissionen fram förslagen för programperioden 2014–2020 [17]. I motiveringen presenteras resultatet av konsekvensbedömningen, som är tänkt att ge Europaparlamentet och rådet relevant information inför deras respektive beslut. I konsekvensanalysen beskrivs de behov som landsbygdsutvecklingspolitiken bör försöka tillgodose men visas inte att de föreslagna åtgärderna är ett ändamålsenligt och effektivt sätt att tillgodose dessa behov.

73. Bilaga IV i konsekvensbedömningen innehåller en bedömning av den nuvarande politiken i vilken kommissionen presenterar resultatmål för endast sju av de 40 åtgärderna inom landsbygdsutvecklingsprogrammen. Det finns inte några uppgifter om vad som har åstadkommits i förhållande till målen. I bilaga IVa ger kommissionen en kort översikt över styrkorna och svagheterna när det gäller åtgärderna för att modernisera jordbruksföretagen, miljövänligt jordbruk, skogsbruksåtgärder, mikroföretag och Leader men ger ingen information om övriga föreslagna åtgärder för perioden 2014–2020, däribland ekonomiskt betydelsefulla åtgärder som att "höja värdet på jordbruksprodukter" (EUanslag på 5,6 miljarder euro under perioden 2007–2013). I denna bilaga presenteras finansiella uppgifter och uppgifter om utfall för samtliga åtgärder men ingen information om vilka resultat som har uppnåtts. I bilaga 11 ges en översikt över utvärderingsresultaten, som visar att konsekvensanalysen i hög grad grundas på förhandsutvärderingarna av landsbygdsutvecklingsprogrammen 2007–2013, vars sammanfattning publicerades 2008 [18].

74. Detta visar vilka brister som finns när det gäller tajmningen av och tillgången till övervaknings- och utvärderingsinformation. Kommissionen lade fram sina förslag innan sammanfattningarna av halvtids- och efterhandsutvärderingarna var tillgängliga. Förslagen lades således inte bara fram utan information om hur ändamålsenliga och effektiva åtgärderna hade varit under perioden 2007–2013. Det gjordes inte heller någon efterhandsutvärdering av perioden 2000–2006. Även om dessa utvärderingar har sina brister bör de ändå beaktas vid beslut om politiken för perioden 2014–2020. I efterhandsutvärderingen dras exempelvis slutsatsen att åtgärden för att "höja värdet på jordbruksprodukter" i allmänhet förefaller ha haft ganska marginell effekt på jordbrukets konkurrenskraft. I halvtidsutvärderingarna rapporterades en hög förekomst av dödvikt. (se punkt 56). Trots det föreslog kommissionen denna åtgärd för perioden 2014–2020 utan att ge Europaparlamentet och rådet information om dödviktseffekten eller vilka villkor som skulle fastställas för att minimera denna effekt.

75. När man fattar beslut om framtida politik på EUnivå, och för programplanering på nationell och regional nivå, bör det finnas tillgång till information som bland annat besvarar följande grundläggande men viktiga frågor: "Har denna åtgärd tidigare visat sig ändamålsenlig när det gäller att uppnå målen? Är denna åtgärd det effektivaste sättet att uppnå målet?" "Vilka lärdomar kan dras från tidigare genomförande av denna åtgärd så att den kan bli ändamålsenligare i framtiden?". De resultatuppgifter som skulle visa hur ändamålsenliga och effektiva åtgärderna är var emellertid inte tillgängliga i tid för konsekvensanalysen. Den information som sedan dess har publicerats, exempelvis i bilagor till den årliga verksamhetsrapporten från GD Jordbruk och landsbygdsutveckling, är inte tillräckligt relevant, tillförlitlig eller fullständig. I slutändan har kommissionen inte lyckats tillhandahålla den information som krävs för att man ska kunna fatta välunderbyggda beslut om de ändamålsenligaste och effektivaste åtgärderna för perioden 2014–2020.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

76. Enligt fördraget och EU:s budgetförordning ska medlemsstaterna samarbeta med kommissionen för att se till att EUmedlen används enligt principen om sund ekonomisk förvaltning, dvs. ändamålsenlighet, effektivitet och sparsamhet. För att göra detta på det landsbygdsutvecklingspolitiska området behöver kommissionen och medlemsstaterna information i rätt tid om huruvida landsbygdsutvecklingsåtgärderna uppfyller de politiska målen på ett effektivt sätt. De bör redovisa resultatet av åtgärderna genom att rapportera denna information till Europaparlamentet, rådet och EUmedborgarna.

77. Revisionsrätten konstaterar att kommissionen och medlemsstaterna inte i tillräcklig utsträckning har visat vilka resultat som åstadkommits i förhållande till målen för landsbygdsutvecklingspolitiken, och det råder osäkerhet kring huruvida EU:s budget för landsbygdsutveckling har använts väl.

78. Den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen är det främsta instrumentet för att tillhandahålla den nödvändiga informationen och skapa säkerhet på området. Dess brister bidrog till ovannämnda osäkerhet. Den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen är en uppsättning verktyg vars utformning kan (och bör) förbättras. Men bättre verktyg kommer inte att lösa problemet om de inte används på rätt sätt. Revisionsrätten har funnit att den nuvarande bristen på redovisningsskyldighet kan hänföras till en mer grundläggande brist. Programmen har varit alltför mycket inriktade på att använda budgeten och inte tillräckligt inriktade på att uppnå resultat på ett effektivt sätt. Detta har lett till att man inte har lagt tillräcklig vikt vid övervakningen och utvärderingen av resultat och effekter och följaktligen inte har lagt tillräcklig vikt vid bedömningen av informationens kvalitet.

79. Revisionsrätten konstaterade för det första att med allmänna, öppna mål och otillräcklig kvantifiering av vilka resultat som krävs för att uppfylla målen utgjorde medlemsstaternas landsbygdsutvecklingsprogram inte något bra underlag för att anslå medel ur EU:s budget på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Medlemsstaterna inriktade inte heller stödet på de områden där det skulle ha gjort mest nytta, eller tillhandahöll en standard som måluppfyllelsen kunde ha jämförts med (punkterna 19–34).

80. För det andra råder det brist på information. Trots stöd från kommissionen har medlemsstaterna inte tagit fram tillräckligt tillförlitlig, samstämmig och relevant övervaknings- och utvärderingsinformation för att visa vilka resultat som har åstadkommits i förhållande till de uppställda målen. Medlemsstaterna och kommissionen rapporterade de indikatoruppgifter som var tillgängliga men tolkade inte uppgifterna i förhållande till landsbygdsutvecklingsprogrammen eller EU:s mål. Utvärderingarnas slutsatser citerades selektivt och följdes inte upp systematiskt. Kommissionen och medlemsstaterna lade inte fram sina egna slutsatser om utgifternas effektivitet och ändamålsenlighet (punkterna 35–57).

81. För det tredje är den tillgängliga övervaknings- och utvärderingsinformationen visserligen bristfällig, men kommissionen och medlemsstaterna har inte i tillräcklig utsträckning använt den för att göra åtgärderna effektivare och ändamålsenligare. I den dagliga förvaltningen av programmen har medlemsstaterna fokuserat mer på att använda budgeten än på att nå de planerade resultaten. Till stöd för sina förslag för programperioden 2014–2020 åberopade kommissionen information från förhands- utvärderingarna av landsbygdsutvecklingsprogrammen för den pågående perioden, utan att presentera någon information om vilka resultat som hade åstadkommits (punkterna 58–75).

82. I kommissionens förslag för perioden 2014–2020 utlovas ökat fokus på resultat. För detta krävs inte någon ny lagstiftning. Det kan och bör ske med en gång så att man ser till att EU:s budget används väl. Detta är framför allt viktigt eftersom slutet på programperioden 2007–2013 närmar sig och risken ökar för att man försöker använda den återstående budgeten så snabbt som möjligt före brytdatumet för utbetalningar 2015. Mot bakgrund av ovanstående rekommenderar revisionsrätten följande:

REKOMMENDATION 1

Medlemsstaterna och kommissionen bör använda övervakning och utvärdering för att under återstoden av den pågående programperioden öka sitt fokus på att uppnå resultat.

Medlemsstaterna bör motivera alla förslag till ändringar av åtgärderna i landsbygdsutvecklingsprogrammen, och förklara de planerade effekterna, utifrån hur ändamålsenliga och effektiva åtgärderna är för att uppnå resultat i förhållande till landsbygdsutvecklingsprogrammen och EU:s mål. Kommissionen bör bedöma de föreslagna ändringarna utifrån samma aspekter. Den årliga granskningen av programmen bör fokusera på resultat, såsom krävs enligt förordningen.

83. Halvtidsutvärderingarna 2007–2013 präglades av brist på tillförlitliga uppgifter, dåliga utvärderingsmetoder och bristande samstämmighet, vilket kraftigt begränsade deras användbarhet och gjorde att man inte kunde dra giltiga slutsatser på EUnivå. De senaste resultatövervakningsuppgifterna är fortfarande inte samstämmiga och kvaliteten är fortfarande otillfredsställande. Risken finns därför att 2015 års efterhands-utvärderingar inte kommer att hålla tillräckligt hög kvalitet.

REKOMMENDATION 2

Medlemsstaterna och kommissionen bör omgående vidta åtgärder och se till att de kan få jämförbar information av god kvalitet från de efterhandsutvärderingar av programperioden 2007–2013 som ska genomföras 2015.

i) Efter att ha dragit lärdom av halvtidsutvärderingarna bör kommissionen utfärda specifik vägledning och se till att efterhandsutvärderingarna håller hög kvalitet och är samstämmiga.

ii) Medlemsstaterna bör planera hur de ska tillhandahålla den information som krävs för efterhandsutvärderingen, inklusive all information som samlats in i administrativa syften. Medlemsstaterna bör se till att utvärderingskontrakten innehåller kvalitetskriterier som innebär att utvärderarna blir skyldiga att följa vägledningen i handboken för den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen och att besvara de gemensamma utvärderingsfrågorna utifrån tillförlitliga uppgifter och utvärderingsmetoder.

iii) Kommissionen bör vara proaktiv och kontrollera att medlemsstater- na följer vägledningen för gemensamma indikatorer och efterhandsutvärderingar. När så inte är fallet bör kommissionen arbeta tillsammans med de berörda medlemsstaterna för att hitta lösningar som gör att man kan få jämförbar information av god kvalitet.

84. Brister i utformningen av den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen för 2007-2013 bidrog till den rådande bristen på tillförlitlig och samstämmig information i rätt tid, särskilt i fråga om resultatuppgifter. Kommissionen har redan gjort vissa förbättringar av indikatordefinitionerna och vägledningen men dessa går inte tillräckligt långt. Resultatmål, med regelbunden övervakning av vad som åstadkommits, är en viktig beståndsdel i sund ekonomisk förvaltning. Enligt kommissionens aktuella planer för den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen för 2014–2020 kommer emellertid mål inte att krävas för resultatindikatorer.

REKOMMENDATION 3

För programperioden 2014–2020 bör kommissionen förbättra utformningen av den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen så att man kan producera relevantare, tillförlitligare och jämförbarare information i rätt tid, framför allt om hur ändamålsenlig och effektiv varje åtgärd är när det gäller att åstadkomma resultat.

i) Syftet med var och en av de gemensamma indikatorerna och deras planerade användning på EUnivå bör tydligt framgå. Resultatindikatorer bör visa utgifternas direkta effekter – vad som har åstadkommits – och bör fastställas för var och en av EU:s prioriteringar och vart och ett av EU:s mål. Uppgifter bör samlas in för varje åtgärd som bidrar till dessa prioriteringar och mål så att specifika åtgärders ändamålsenlighet och effektivitet kan bedömas.

ii) Medlemsstaterna och kommissionen bör kontrollera kvaliteten på de gemensamma indikatoruppgifterna och garantera att de är tillförlitliga.

iii) I fråga om de mål som är specifika för landsbygdsutvecklingsprogrammen bör medlemsstaterna vara skyldiga att i rätt tid redovisa utfall, resultat och vilka effekter som har åstadkommits (se rekommendation 6) snarare än att producera specifika indikatoruppgifter eller utvärderingar.

85. Revisionsrätten konstaterade att det i landsbygdsutvecklingsprogrammen för perioden 2007–2013 inte fastställdes några specifika, mätbara mål, vilket ledde till dåligt målinriktade åtgärder och till att övervakningen och utvärderingen försvårades. Landsbygdsutvecklingsprogrammen för perioden 2014–2020 är ett tillfälle att göra förvaltningen av EU:s budgetmedel sundare.

REKOMMENDATION 4

Medlemsstaterna och kommissionen bör se till att landsbygdsutvecklingsprogrammen för perioden 2014–2020 ger bättre grund för sund ekonomisk förvaltning, med specifika, mätbara mål och planer för övervakning och utvärdering av programmens effektivitet och ändamålsenlighet.

i) I landsbygdsutvecklingsprogrammen för perioden 2014–2020 bör medlemsstaterna fastställa specifika, mätbara mål tillsammans med resultatmål. De valda åtgärderna inom landsbygdsutvecklingsprogrammen och de planerade resultaten bör motiveras med hänvisning till hur ändamålsenliga och effektiva liknande åtgärder var under perioden 2007–2013.

ii) I landsbygdsutvecklingsprogrammen bör man för varje åtgärd specificera vilken information som krävs för att visa utfall, resultat och effekter. När de gemensamma indikatorerna inte är tillräckliga bör kompletterande indikatorer eller utvärderingar specificeras. För all information som behövs bör det av landsbygdsutvecklingsprogrammen framgå vad källan är, hur informationen ska samlas in (med vederbörlig hänsyn till den administrativa bördan) och hur tillförlitligheten ska säkerställas.

iii) Kommissionen bör inte bara kontrollera att landsbygdsutvecklingsprogrammen följer förordningen utan även den planerade ändamålsenligheten och effektiviteten. Kommissionen bör se till att landsbygdsutvecklingsprogrammen ger ett tillräckligt underlag för sund ekonomisk förvaltning genom att bedöma de planerade resultaten i förhållande till de budgeterade kostnaderna.

86. Revisionsrätten har vid sina landsbygdsutvecklingsrevisioner funnit att många medlemsstater inte i tillräcklig utsträckning har använt sig av kriterier för stödberättigande och urvalskriterier för att se till att åtgärderna inom landsbygdsutvecklingsprogrammen är målinriktade. På förhand var man därför inte helt förvissad om att åtgärderna skulle bli effektiva och ändamålsenliga. Detta ökar behovet av att i efterhand få visshet genom övervakning och utvärdering, med de kostnader och den administrativa börda som insamling av uppgifter medför.

REKOMMENDATION 5

Medlemsstaterna bör bygga in ändamålsenlighet och effektivitet i genomförandesystemen för landsbygdsutvecklingsprogrammen för perioden 2014–2020 med hjälp av den information som har samlats in för de ansöknings-, urvals- och betalningsprocesser som återanvänds för övervakning och utvärdering.

Medlemsstaterna bör inte bara göra en förhandsbedömning av ändamålsenligheten och effektiviteten vid programplaneringen, utan även när de väljer ut vilka insatser som ska finansieras. Denna strategi minskar risken för att man slösar bort pengar på icke ändamålsenliga projekt som kunde ha eliminerats vid valet av projekt. Den information som har samlats in för val av projekt eller betalning (skapande av arbetstillfällen, miljövinster som eftersträvas etc.) kan minska behovet av insamling av uppgifter längre fram och därmed minska den administrativa bördan.

87. Även om medlemsstaterna och kommissionen offentliggjorde de oberoende utvärderarnas rapporter redovisade de inte i tillräcklig utsträckning i sina egna årsrapporter och sammanfattande rapporter hur väl de hade använt anslagen i EUbudgeten. I rapporterna använde medlemsstaterna och kommissionen inte de ekonomiska indikatoruppgifterna och indikatoruppgifterna för utfall och de presenterade inte information om effektivitet. Det var upp till läsarna av medlemsstaternas och kommissionens rapporter att bilda sig en egen uppfattning om hur mycket man kunde lita på utvärderingarna eller att ta reda på om vissa utvärderingsslutsatser inte hade tagits med och varför.

REKOMMENDATION 6

Medlemsstaterna och kommissionen bör förbättra sin rapportering om de resultat som har åstadkommits med hjälp av EUbudgeten och i högre grad fullgöra redovisningsskyldigheten. Detta bör innefatta en mer systematisk uppföljning av utvärderingsresultaten.

i) Från mitten av programplaneringscykeln och framåt bör medlemsstaterna och kommissionen presentera sina slutsatser i årsrapporterna om vad programmen har åstadkommit i förhållande till varje landsbygdsutvecklingsprograms och EU:s mål. Dessa rapporter bör främst inriktas på de resultat som åstadkommits och bör uttryckligen ta hänsyn till varje åtgärds effektivitet, där resultaten jämförs med kostnaderna. När de gemensamma indikatorerna inte i tillräcklig utsträckning gör det möjligt att visa att målen för landsbygdsutvecklingsprogrammen har uppnåtts bör de kompletteras med administrativa uppgifter och utvärderingsresultat, där vederbörlig hänsyn tas till gränserna för deras räckvidd och tillförlitlighet.

ii) I sin rapportering av utvärderingsresultat bör medlemsstaterna och kommissionen klargöra vilka åtgärder de vidtar eller förklara varför inga åtgärder planeras. Alla utvärderingsslutsatser bör presenteras och följas upp, inte bara vissa utvalda slutsatser.

iii) För att se till att man får ut så mycket som möjligt av efterhandsutvärderingarna för programmen under perioden 2007–2013 bör kommissionen och medlemsstaterna i sina årsrapporter för 2015 inkludera en analys av utvärderingsresultatens effekter för perioden 2014–2020.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning I, med ledamoten Ioannis SARMAS som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 9 oktober 2013.

För revisionsrätten

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Ordförande

[1] Rådets beslut 2006/144/EG av den 20 februari 2006 om gemenskapens strategiska riktlinjer för landsbygdsutvecklingen (programperiod 2007–2013) (EUT L 55, 25.2.2006, s. 20).

[2] Artikel 80 i rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 277, 21.10.2005, s. 1).

[3] Kommissionens förordning (EG) nr 1974/2006 av den 15 december 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1698/2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU). Den fullständiga förteckningen över gemensamma indikatorer anges i bilaga VIII (EUT L 368, 23.12.2006, s. 15).

[4] Handbook on Common Monitoring and Evaluation Framework. Guidance document (handbok för den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen, vägledning), generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling, september 2006.

[5] En bedömning av kostnaderna för tekniskt bistånd faller utanför ramen för denna granskning.

[6] Revisionsrätten undantog andra landsbygdsutvecklingsprogram från denna revision när den tidigare hade granskat endast en landsbygdsutvecklingsprogramåtgärd (Irland, Grekland, Litauen och Portugal) eller när den hade granskat flera landsbygdsutvecklingsprogram i samma medlemsstat.

[7] Del I avdelning II kapitel 7 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT L 248, 16.9.2002 s. 1).

[8] Detta gäller även kommissionens förslag till förordningar för perioden 2014–2020. I yttrande nr 1/2012 över vissa förslag till förordningar om den gemensamma jordbrukspolitiken för perioden 2014–2020 fann revisionsrätten att förslagen hade "olikartade och mycket vittomfattande mål […] Det framgår inte […] vad de förväntas åstadkomma på EUnivå. Revisionsrätten anser att landsbygdsutvecklingspolitiken skulle vinna på att ha mindre komplexa och mer exakta mål och tydliga delmål (förväntade resultat och effekter samt indikatorer). Detta skulle bidra till att politiken inriktades på att leverera resultat som gäller EU:s centrala prioriteringar".

[9] Artikel 13 i förordning (EG) nr 1698/2005.

[10] Se punkterna 75–77 i särskild rapport nr 1/2013 Har EU:s stöd till livsmedelsbearbetningsindustrin varit ändamålsenligt och effektivt och höjt värdet på jordbruksprodukter? (http://eca.europa.eu).

[11] Vid sin granskning av åtgärden för att höja värdet på jordbruksprodukter fann revisionsrätten att åtta av de 23 granskade halvtidsutvärderingarna inte besvarade utvärderingsfrågan "I vilken omfattning har de investeringar som fått stöd bidragit till att stärka jord- och skogsbrukssektorns konkurrenskraft?" trots att detta är det EUmål för vilket stödet ges.

[12] I kapitel 10 i årsrapporten för 2011 konstaterade revisionsrätten att presentationen i 2011 års verksamhetsrapport från generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling om programmets effekter grundades på otillräckliga uppgifter. Ökningen av förnybar energi beräknades exempelvis på grundval av uppgifter från endast nio av de 88 landsbygdsutvecklingsprogrammen (EUT C 344, 12.11.2012).

[13] Kommissionen offentliggör de externa utvärderingarna, inklusive efterhandsutvärderingen och sammanfatt- ningen av halvtidsutvärderingarna, med en varning om att slutsatserna är utvärderarens egna och att kommissionen inte nödvändigtvis instämmer i dem.

[14] Se punkt 61 i särskild rapport nr 1/2013 Har EU:s stöd till livsmedelsbearbetningsindustrin varit ändamålsenligt och effektivt och höjt värdet på jordbruksprodukter?

[15] I den årliga verksamhetsrapporten från generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling finns en slutsats om försäkran i fråga om delad förvaltning av EGFJ:s och EJFLU:s utgifter. Detta rör enbart betalningarnas laglighet och korrekthet. Det finns ingen motsvarande slutsats i fråga om de resultat som har åstadkommits. I ett avsnitt om sund ekonomisk förvaltning beaktas enbart genomförandeproblem som försenade utbetalningar.

[16] KOM(2011) 450 slutlig av den 20 juli 2011.

[17] Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om stöd till landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU), KOM(2011) 627 slutlig/2 av den 19 oktober 2011.

[18] Synthesis of Exante Evalu-ations of Rural Development Programmes 2007–2013, Final Report (sammanfattning av förhandsutvärderingar av landsbygdsutvecklingsprogram 2007–2013, slutrapport), generaldirektoratet för jordbruk och landsbygds-utveckling, 11.12.2008.

--------------------------------------------------

BILAGA

STATUS FÖR DE RESULTATINDIKATORMÅL SOM FASTSTÄLLTS I LANDSBYGDSUTVECKLINGSPROGRAMMEN OCH DE UPPGIFTER SOM MEDLEMSSTATERNA HAR TILLHANDAHÅLLIT I SINA ÅRSRAPPORTER FÖR 2011

Åtgärd | Modernisera jordbruksföretagen | Höja värdet på jordbruks- och skogsbruksprodukter | Miljövänligt jordbruk | | Diversifiering till annan verksamhet än jordbruk | Etablering och utveckling av företag | Främjande av turismverksamhet |

Lands bygds- utvecklings- program | Höja förädlingsvärdet på de företag som stöds | Antal företag som inför nya produkter och/eller ny teknik | Höja förädlingsvärdet på de företag som stöds | Antal företag som inför nya produkter och/eller ny teknik | Område med framgångsrik markförvaltning [1] | | Höja förädlingsvärdet på de företag som stöds | Antal skapade arbetstillfällen brutto | Höja förädlingsvärdet på de företag som stöds | Antal skapade arbetstillfällen brutto | Antal skapade arbetstillfällen brutto | Ytterligare antal turistbesök (antal dagbesökare) |

mål har definierats | upp-gifter har lämnats | mål har definierats | upp-gifter har lämnats | mål har definierats | upp-gifter har lämnats | mål har definierats | upp-gifter har lämnats | mål har definierats | upp-gifter har lämnats | | mål har definierats | upp-gifter har lämnats | mål har definierats | upp-gifter har lämnats | mål har definierats | upp-gifter har lämnats | mål har definierats | upp-gifter har lämnats | mål har definierats | upp-gifter har lämnats | mål har definierats | upp-gifter har lämnats |

Österrike | ökat mål | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |

Tjeckien | | | | | | | | | | | | | | minskat mål | | | | minskat mål | | minskat mål | | | |

Storbritannien – England | | | ökat mål | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |

Frankrike – fastlandet | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |

Tyskland – Baden-Württemberg | | | | | | | | | ökade/minskade mål | | | | | | | | | minskat mål | | | | | |

Ungern | | | | | ökat mål | | ökat mål | | | | | | | minskat mål | | | | | | | | | |

Italien – Kampanien | | | ökat mål | | | | ökat mål | | minskat mål | | | | | minskat mål | | | | minskat mål | | minskat mål | | | |

Luxemburg | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |

Polen | | | ökat mål | | | | minskat mål | | | | | | | minskat mål | | | | | | | | | |

Rumänien | | | ökat mål | | | | ökat mål | | ökat mål | | | | | | | | | ökat mål | | minskat mål | | minskat mål | |

Spanien – Andalusien | | | minskat mål | | | | minskat mål | | ökade/minskade mål | | | | | | | | | minskat mål | | minskat mål | | | |

Sverige | ökat mål | | ökat mål | | ökat mål | | minskat mål | | ökat mål | | | | | ökat mål | | | | minskat mål | | minskat mål | | | |

| | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |

Definierade mål: | | Mål definierades i det första och senaste landsbygdsutvecklingsprogrammet (med uppgift om målet ändrades mellan det första och det senaste programmet) | | Uppgifter har lämnats: | | Uppgifter har tillhandahållits och godkänts av kommissionen (årsrapport 2011) |

| | Mål definierades endast i det första eller senaste landsbygdsutvecklingsprogrammet; målen är inte förenliga med handboken för den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen och följaktligen inte jämförbara | | | | | Uppgifter har inte tillhandahållits per åtgärd; uppgifter är inte aktuella; årsrapporten har inte godkänts av kommissionen |

| | Mål definierades inte i det första och senaste landsbygdsutvecklingsprogrammet | | | | | Uppgifter har inte tillhandahållits |

| | Åtgärden ingår inte i programplaneringen | | | | | Åtgärden har inte genomförts |

[1] Resultatindikatorn för denna åtgärd har fem komponenter (områden som bidrar till förbättrad biologisk mångfald, förbättrad vattenkvalitet, mildrande av klimatförändringens effekter, förbättrad jordkvalitet, undvikande av att jorbruksverksamheter marginaliseras eller läggs ned). I denna tabell visas om ett mål definierades och om uppgifter tillhandahölls för åtminstone en av dessa komponenter. I vissa fall ökades målen för en komponent och minskades för en annan. Detta visas som "ökade/minskade mål"

--------------------------------------------------