Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Europeiska unionens utvidgning"

(98/C 19/27)

Den 20 mars 1997 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med bestämmelserna i artikel 23.3 i arbetsordningen utarbeta ett yttrande om "Europeiska unionens utvidgning".

Sektionen för externa relationer, handels- och utvecklingspolitik, som var ansvarig för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 9 oktober 1997. Föredragande var Ettore Masucci.

Vid sin 349:e plenarsessionen den 29-30 oktober 1997 (sammanträdet den 29 oktober 1997) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 72 röster för, 21 röster emot och 16 nedlagda röster.

1. Europeiska unionens utvidgning är en av de tre stora utmaningarna vid detta sekels slut, tillsammans med revideringen av fördraget och den ekonomiska och monetära unionen. Det innebär att den historiska uppgiften att återförena kontinenten såväl politiskt, ekonomiskt, socialt som kulturellt skall fullbordas. Denna uppgift kommer att känneteckna livet inom unionen under de kommande decennierna och den kommer att förändra världsbalansen.

2. Fördelarna med utvidgningen kommer inte automatiskt, utan de utgör en utmaning för EU. Några fördelar uppstår dock naturligt till följd av utvidgningen, till exempel den ökade konkurrenskraften, som härrör från att den inre marknaden utvidgas, eller den ökade politiska betydelsen, som objektivt sett följer av att jämvikten i världen förändras. Andra fördelar däremot, till exempel kulturella och sociala fördelar eller fördelar som härrör från politiskt utnyttjande av den ökade ekonomiska betydelsen eller av en jämlik fördelning av tillgångarna, är enbart möjliga utfall, avhängiga av:

- Sökandet efter en europeisk politisk och kulturell identitet.

- Engagemanget och kapaciteten hos de politiska organisationerna och de intresseorganisationer i näringsliv och samhälle som representerar medborgarna.

- Förekomsten av ansvarstagande politiker som har en strategi för Europa och som förmår skapa entusiasm inför anslutningen och aktivt deltagande hos berörda befolkningar.

3. Det finns många stora problem som måste åtgärdas, bland annat:

- Situationen i de olika länderna, i synnerhet när det gäller demokrati, respekt för grundläggande rättigheter och etniska minoriteter, kvinnornas situation och skyddet av de minderåriga, institutionernas och de offentliga förvaltningarnas funktion samt graden av integration av gemenskapens regelverk och den samhällsekonomiska modellen.

- De beslut som rör igångsättandet av förhandlingarna.

- De förfaranden som rör förhandlingarna och de kandidatländer som står först i tur.

- Effekterna på EU:s politik.

- De resurser som behövs för att finansiera politiken i framtiden.

- Frågan om hur man rent generellt skall administrera och utveckla en union som utvidgas till 27 länder.

Förhandlingarnas inledningsfas

4. Detta yttrande på eget initiativ är avsett att vara ett bidrag till rådets beslut vid toppmötet i Luxemburg den 10 december med utgångspunkt i kommissionens ståndpunkter.

Till dess är det lämpligt att öppna en bred debatt inte bara på expertnivå och i unionens medlemsländer, utan framför allt bland kandidatländernas medborgare. Denna debatt skall tas upp för att undvika att uppbyggnaden av den utvidgade unionen enbart anförtros åt tekniker inom de politiska, ekonomiska och rättsliga områdena, utan att medborgarna själva engageras. Därför har kommittén hållit en hearing så att arbetsmarknadens parter och andra intresseorganisationer i kandidatländerna skulle kunna få möjlighet att lägga fram sina synpunkter.

5. I detta avseende påminner kommittén om att Europeiska rådet i Köpenhamn i juni 1993, enligt den förteckning över kriterier på vilka man skall basera bedömningarna av kandidatländernas förberedelser, noterade att unionens förmåga att ta upp nya medlemmar, samtidigt som den europeiska integrationstakten hålls oförändrad, också är av stor betydelse.

6. Kommittén, som ser positivt på Köpenhamnkriteriernas allmänna betydelse, anser dessutom att man vid denna bedömning måste fästa stor vikt vid anpassningen till den europeiska samhällsekonomiska modellen, som inte bara har demokrati och ekonomisk effektivitet som målsättning, utan även ett ökat samförstånd i samhället, en ständigt aktiv social dialog mellan arbetsmarknadsorganisationerna och med statsmakten samt en samhällssolidaritet som innebär skydd för de svagaste individerna.

7. På grundval av bedömningarna i "Agenda 2000" anser kommissionen att Ungern, Polen, Estland, Tjeckien och Slovenien skall utgöra den första ländergruppen med vilken man skall påbörja anslutningsförhandlingar.

8. Enligt en annan uppfattning, som håller på att finna gehör inom rådet, borde förhandlingar sättas igång samtidigt med alla kandidatländer för att förhindra att allmänheten i dessa länder känner sig utesluten och blir fientligt inställd.

Kommittén noterar detta ställningstagande med intresse, därför att det är en klar signal, en maning att övervinna även de värsta förseningarna, och det bidrar till att lösa känsliga politiska problem, även om det bara har begränsade effekter i förhandlingarnas inledningsskede. Om man sätter igång förhandlingar samtidigt med alla kandidatländer betyder det absolut inte att man skall fortsätta i samma takt eller avsluta förhandlingarna med alla länder vid samma tidpunkt.

9. Enligt kommissionen är läget följande: Om det saknas en intern politisk lösning när det gäller Cypern innan förhandlingarna påbörjas - vilket rådet har fastställt skall ske 6 månader efter regeringskonferensens slut - kommer bara Republiken Cyperns regering, som är erkänd av de internationella institutionerna, att delta i dessa.

Kommittén anser att det är nödvändigt att utforma fördelaktigare villkor för att kunna finna en lösning i anslutning till de beslut som skall fattas när det gäller inledningen av förhandlingarna om utvidgningen, eftersom syftet är en fredlig integration av hela ön.

10. Turkiets situation är ännu mer invecklad. Den tullunion som började gälla den 31 december 1995 fungerar på ett tillfredsställande sätt, men den politiska situationen har hittills gjort ytterligare framsteg omöjliga och detta är det största problemet med avseende på Turkiets kandidatur. De grundläggande mänskliga rättigheterna respekteras inte på ett tillfredsställande sätt. Dessutom är bristen på makroekonomisk stabilitet fortfarande oroväckande.

Kommittén anser att EU måste fortsätta att stödja Turkiets ansträngningar för att övervinna sina problem framför allt genom att äntligen utanordna de medel som beviljats enligt det finansiella protokollet och genom att ytterligare stärka banden mellan Turkiet och gemenskapen, samtidigt som man följer den inre utvecklingen i Turkiet med stor uppmärksamhet.

Arbetet inom den gemensamma rådgivande kommittén EU/Turkiet - som bildades i slutet av 1995 och består av 18 ESK-ledamöter och 18 turkiska representanter - börjar redan bära frukt i detta avseende.

Framsteg i förhandlingarna kan emellertid endast göras om det samtidigt sker påtagliga framsteg i respekten för demokratin, för de grundläggande rättigheterna och för minoriteterna.

Utvidgningens effekter

11. Analyserna av de problem som rör utvidgningens effekter på EU:s politik påvisar en hel rad svårlösliga problem som kräver avsevärda ekonomiska insatser från gemenskapens sida och stora ansträngningar med avsevärda uppoffringar för kandidatländernas befolkningar och arbetstagare.

12. Förslaget till unionens nya finansiella ramar i "Agenda 2000" avspeglar i hög grad det kärva ekonomiska klimat som råder för närvarande och medlemsstaternas motstånd när det gäller att öka gemenskapens resurser. Kommittén delar kommissionens åsikt att det kommer att bli nödvändigt att mobilisera avsevärda nationella och internationella ekonomiska resurser, i synnerhet från den privata sektorn.

13. Kommittén anser att medlemsstaterna och medborgarna måste vara övertygade om att det är värt att göra en ekonomisk uppoffring och att detta är av gemensamt intresse. Om den allmänna uppfattningen är att de förväntade fördelarna kommer samtliga medlemsstater till godo och att effekterna av det ökande utbytet med länderna i Central- och Östeuropa samt de allt fler gemensamma arbetsuppgifterna kommer att fördelas rättvisare än hittills, underlättas projektet.

14. Enligt kommitténs åsikt underlättas genomförandet genom att man avhjälper den inneboende bristen i den förberedande anslutningsstrategin (som utformades i Essen) där unionens samhällsekonomiska modell inte tas upp bland målsättningarna.

15. Utvidgningen förorsakar även djupa förändringar när det gäller organisationen av gemenskapens institutioner, dess beslutsprocesser och den inre jämvikten.

Dessa förändringar inverkar också på de invecklade mekanismer som rör hela gemenskapen, genom att de för med sig de mest skilda problem, såväl språkliga som grundläggande problem som rör den formella beslutsprocessen.

16. Slutsatserna vid regeringskonferensen - där åtskilliga intressanta framsteg gjordes - var dock nedslående när det gäller utvidgningens grundläggande punkter, det vill säga de institutionella reformer som är nödvändiga för att kunna fullborda den politiska unionen, som inleddes i Maastricht, och för att gemenskapen skall kunna fungera när den utökas från 15 till 27 medlemsstater.

Kommittén anser att unionen kommer att få problem att fungera effektivt ekonomiskt och institutionellt långt innan dess medlemsantal överstiger tjugo länder och att en ny regeringskonferens måste sammankallas i anslutning till besluten om att inleda förhandlingar för att man skall kunna ta upp alla de frågor som man inte var i stånd att svara på vid toppmötet i Amsterdam.

Kommittén menar att de nödvändiga försöken att övervinna hindren och motståndet bör ha sitt ursprung i en mer demokratisk metod, som förutsätter Europaparlamentets politiska samtycke och deltagande från de socioekonomiska intresseorganisationernas sida.

17. Dessutom måste kommittén tänka över de effekter som utvidgningen kommer att ha på dess sammansättning och funktion, och inom kommittén måste man förbereda sig på att undersöka och lösa de problem som följer av utvidgningen.

Detta arbete skall utgöra en del av en förberedande anslutningsstrategi, som fastställs och tillämpas av kommittén, i form av en rapport som sektionen för externa relationer kommer att utarbeta varje år efter en hearing med de olika kategorierna i näringsliv och samhälle

18. När det gäller effekterna på den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) betonar kommittén det som man har framhållit tidigare i ett yttrande på eget initiativ, det vill säga hur svårt det är att förutse de faktiska kostnaderna för GJP efter utvidgningen, men att kostnaderna för utvidgningen ändå inte får betraktas som ett hinder för anslutningen.

Även om man beaktar att de första nya länderna inte kommer att anslutas före år 2002, det vill säga när nästa budgetperiod har löpt ut, verkar det lämpligt att skynda på den redan planerade översynen av GJP.

Vad beträffar GJP:s framtid håller kommittén på att utarbeta ett yttrande på eget initiativ om jordbruksaspekter på Agenda 2000.

19. Strukturpolitiken: Om överföringen av fondmedel skulle överstiga upptagningsförmågan hos de mottagande ländernas ekonomiska system skulle effekterna kunna bli negativa, vilket skulle kunna leda till stora varaktiga underskott, okontrollerade ökningar av efterfrågan, oförmåga hos produktionssystemet att svara mot dessa ökningar, problem i de administrativa kontrollsystemen och ökning av bedrägerierna.

Därför är det nödvändigt att kombinera kandidatländernas stora behov av strukturstöd med en successiv utveckling av bidragen.

Kommissionen föreslår följaktligen att detta stöd inte skall överstiga 4 % av BNP.

Den samhällsekonomiska modellen och den sociala dialogen

20. Kommittén har vid flera tillfällen framhållit den europeiska samhällsmodellens betydelse i gemenskapens regelverk samt kandidatländernas förmåga att inordna sig i detta regelverk utan att det försvagas.

Trots att det var ett starkt krav från kommittén ansåg kommissionen inte att det var nödvändigt att ge kandidatländerna anvisningar som motsvarar dem som rör den inre marknaden. Detta överensstämmer inte med de framsteg som noterats när det gäller de olika revideringarna av EG-fördragen och slutligen även i Amsterdamfördraget, eller med den pågående debatten om översynen och utvecklingen av välfärdsstaten.

Inte ens i de ståndpunkter som kommissionen presenterar i Agenda 2000 ägnas särskilt mycket utrymme åt att analysera dessa aspekter, och det lilla som framkommer där är mycket oroväckande, framför allt med avseende på några allmänna bedömningar.

21. Utvidgningen kommer alltså att medföra följande generella risker för medlemsstaterna:

- Lägre nivåer på löner och social trygghet.

- Större flexibilitet som inte regleras i avtal på arbetsmarknaden.

- Svårigheter när det gäller att utveckla gemenskapspolitiken (i synnerhet i fråga om jämställdhet, arbetsrätt och samordning av de sociala trygghetssystemen) särskilt vad gäller de beslut som kräver enhällighet.

22. När det gäller den sociala dialogen och förbindelserna mellan de tre parterna i kandidatländerna har intresseorganisationerna i näringsliv och samhälle, vid åtskilliga möten som kommittén initierat, flera gånger beklagat att de bara i undantagsfall har engagerats tillräckligt i den förberedande anslutningsfasen, speciellt när det gäller utformningen av de förberedande nationella program som föreskrivs i vitboken om den inre marknaden.

Kommittén vill i detta sammanhang framhålla att de socioekonomiska intresseorganisationerna och deras medverkan i den politiska beslutsprocessen utgör en mycket viktig faktor i den samhällsmodell som Europeiska unionen har valt.

23. Enligt kommitténs åsikt måste de problem som framkommer vid analyserna av svårigheterna att integrera kandidatländerna i den europeiska samhällsmodellen lösas på två sätt vid anslutningen:

- Å ena sidan genom att huvudpunkterna identifieras under förhandlingarnas lopp och ägnas särskild uppmärksamhet inom ramen för den förstärkta förberedande anslutningsstrategin, med hjälp av en särskild vitbok där etapper och prioriteringar fastställs.

- Å andra sidan från EU:s sida genom att debatten om aktualiseringen av välfärdsstaten fullföljs och genom att frågan om ökad användning av omröstning med kvalificerad majoritet görs till en av de centrala punkterna vid nästa regeringskonferens.

Den strukturella dialogen borde intensifieras både på ministernivå och när det gäller studiegrupperna.

24. I synnerhet borde man uppmuntra blandade ekonomiska och sociala råd med representanter från unionen och kandidatländerna - motsvarande dem som inrättats med turkiska och ungerska representanter - för att i allt snabbare takt vänja intresseorganisationerna i näringsliv och samhälle vid gemenskapens särskilda principer, arbete och samrådsförfaranden.

Den förstärkta förberedande anslutningsstrategin och Phare-programmet

25. I "Agenda 2000" föreslår kommissionen en förstärkt strategi inför anslutningen för att stödja unionens och kandidatländernas extra ansträngningar och samtidigt koncentrera anpassningarna till de sektorer som är avgörande för att dessa länder skall kunna ansluta sig utan att det skapas ekonomisk och social obalans och utan att den inre marknadens funktion riskeras.

Kommittén anser att denna förstärkta förberedande strategi är viktig och önskar att den verkställs målmedvetet och att man årligen följer upp resultaten land för land.

26. Phare-programmets administration kommer att decentraliseras ytterligare för att kandidatländernas förvaltningar skall kunna delta i större utsträckning och få mer ansvar. Inom partnerskapet för anslutningen kommer myndigheterna i varje land att vara ansvariga för genomförandet av de program som fastställts inom ramavtalet. För att göra den institutionella strukturen så effektiv som möjligt kommer det att bli nödvändigt att engagera såväl de regionala och lokala förvaltningarna som arbetsmarknadens parter och andra intresseorganisationer.

Det är dessutom viktigt när det gäller Phare-programmets förvaltning att man förstärker arbetsmarknadens parters och andra intresseorganisationers roll. Den sociala dialogens program har dock hittills inte förts fram på ett tillfredsställande sätt på grund av att arbetsmarknadsorganisationerna har haft en svag och oklar ställning, vilket i synnerhet gäller företagarna. I framtiden är det alltså viktigt att Phare-programmet verkligen främjar ett starkt partnerskap med arbetsmarknadens parter och andra intresseorganisationer.

27. Till sist ser kommittén positivt på kommissionens förslag om att anordna en konferens med alla europeiska länder som berörs av anslutningen och som är bundna till unionen genom associeringsavtal. Detta skulle kunna vara ett lämpligt tillfälle att komma fram till gemensamma ståndpunkter när det gäller mycket känsliga och brådskande frågor som rör den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP), rättsliga frågor och den inre säkerheten.

Bryssel den 29 oktober 1997.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

BILAGA till Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande

Följande ändringsförslag fick minst en fjärdedel av rösterna vid omröstningen, men avslogs under debatten:

Sidan 1-2, punkt 3

Ändra andra strecksatsen till följande:

"- Iakttagande av kriterierna för att sätta igång förhandlingarna samt deras brister i fråga om den sociala dimensionen."

Motivering

Detta avsnitt behöver förtydligas ytterligare, eftersom urvalskriterierna i sig inte är något stort problem. Kommittén framhåller också kriteriernas betydelse i punkt 6.

Resultat av omröstning

För: 38, emot: 56, nedlagda: 7.

Punkt 8

Stryk följande text i första meningen:

"som håller på att finna gehör inom rådet."

Motivering

Förhandlingsläget i rådet gör att denna hänvisning inte är aktuell.

Om det övriga innehållet i punkt 8 kvarstår bör texten ändras enligt följande:

"Om förhandlingarna till en början endast inleds med en grupp länder måste man åtminstone se till att samtliga kandidatländer blir helt involverade i utvidgningsprocessen (genom partnerskap för anslutning, årliga framstegsrapporter från kommissionen, inledande av anslutningsförhandlingar så snart vissa framsteg har gjorts)."

Motivering

Kommittén bör anpassa sitt yttrande till de mer realistiska förväntningarna inför Luxemburgmötet.

Resultat av omröstning

För: 43, emot: 49, nedlagda: 9.

Sidan 3, punkt 8

Ersätt med följande:

"Ett annat förfarande, som vissa medlemsstater yrkar på, är att förhandlingar skall inledas med vissa eller rentav alla kandidatländer för att förhindra att allmänheten i dessa länder känner sig utesluten och blir fientligt inställd. Kommittén noterar detta ställningstagande med intresse."

Motivering

1. Denna lydelse återspeglar på ett riktigare sätt kommitténs inställning.

2. Den antyder inte att förhandlingar borde inledas med alla kandidatländer samtidigt, ett förfarande som skulle skapa nya problem och mycket väl skulle kunna leda till att ett eller flera länders anslutning försenas.

Resultat av omröstning

För: 30, emot: 55, nedlagda: 14.

Punkt 14

Ersätt punkten med följande text:

"Enligt kommitténs åsikt underlättas genomförandet genom att målsättningen att stegvis införa unionens samhällsmodell antas, något som tyvärr inte gjordes i den förberedande anslutningsstrategi som utformades i Essen."

Motivering

Med tanke på den låga utvecklingsnivå som ännu råder i de flesta kandidatländerna (något som yttrandet om Agenda 2000 med rätta påpekar) är det orealistiskt att unionens samhällsmodell i sin helhet införs vid tidpunkten för anslutningen. Det kommer att bli nödvändigt med flexibla övergångsbestämmelser.

Resultat av omröstning

För: 24, emot: 52, nedlagda: 10.