MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET - Obundet bistånd: öka biståndets effektivitet

Inledning

1. Frågan om övergång till obundet bistånd har länge varit central i de utvecklingspolitiska diskussionerna. Det har under de senaste åren växt fram ett internationellt samförstånd om att den praxis som direkt eller indirekt förpliktar mottagaren att använda det beviljade biståndet till att köpa varor och tjänster i givarlandet minskar biståndets effektivitet. Det är allmänt erkänt att övergång till obundet bistånd är en viktig faktor i en konsekvent utvecklingspolitik som gynnar de fattiga.

2. Övergång till obundet bistånd är en viktig fråga i debatten om biståndsinsatsernas samstämmighet och effektivitet och om givarnas trovärdighet. Övergång till obundet bistånd betraktas dels som ett tydligt tecken på generositet och solidaritet, dels - vilket kanske är mer relevant - som något som ökar insynen och tillförlitligheten i fråga om förvaltning och leverans av bistånd. Obundet bistånd kan därför ha en viktig inverkan när det gäller att minska utrymmet för korruption och vanskötsel. Övergång till obundet bistånd betraktas också som en faktor som främjar utvecklingsländernas delaktighet i förvaltningen av program och projekt. En fullständig övergång till obundet bistånd - utan kryphål och luckor - är ingalunda ett retoriskt koncept, utan skulle kunna få en betydande konkret inverkan på den lokala utvecklingen. Givarsamfundet uppmanas därför att noggrant analysera de möjliga effekterna av en sådan utveckling, vilket kommer att kräva fullständig insyn i tillämpningen och omedelbar respons på varje begäran om upplysningar.

3. Övergång till obundet bistånd ökar biståndets effektivitet. Då endast projektbistånd kan vara bundet skulle det genom en övergång till obundet bistånd också bli lättare att tillämpa sektors- och budgetstöd, eftersom sambandet mellan bistånd och kommersiellt intresse, vilket är en viktig orsak till ineffektiviteten, därigenom skulle tunnas ut i de olika givarländerna. Det sägs också ofta att en fullständig övergång till obundet bistånd tack vare mer kostnadseffektiva leveranser skulle öka det offentliga utvecklingsbiståndets värde, vilket skulle leda till en ökning av de medel som står till förfogande för utvecklingsverksamhet. Tanken om "ökat offentligt utvecklingsbistånd genom bättre valuta för pengarna" stöds av Världsbankens beräkning att transaktionskostnaderna för bistånd skulle kunna minska med upp till 25 % genom en fullständig övergång till obundet bistånd. OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd (DAC) följer samma linje; enligt dess beräkningar skulle minskningen kunna utgöra mellan 15 % och 30 % av kostnaderna [1].

[1] OECD Observer, Policy Brief "Untying Aid to the least Developed Countries", juli 2001.

4. Ett annat argument som ofta framförs är att bundet bistånd har en negativ inverkan genom att de varor och tjänster som tillhandahålls inte är förenliga med dem som ges av andra givare till samma sektor i mottagarlandet. Bundet bistånd kan också ha sitt ursprung i en blandning av handelsaspekter och protektionism, vilket går stick i stäv med den allmänt vedertagna tanken att mottagarlandet skall ha "egenansvar" och leder till ett tillvägagångssätt som i alltför stor utsträckning styrs av givarna.

5. Trots dessa allmänt vedertagna antaganden om positiva effekter genom kostnadsminskning saknas det uppgifter om andra möjliga positiva effekter av övergång till obundet bistånd. Hit hör bl.a. frågan om obundet bistånd skulle kunna få en positiv inverkan på ländernas egenansvar och på förmågan hos utvecklingsländernas företag att delta och effektivt konkurrera på en helt obunden marknad för upphandling av varor och tjänster i utvecklingssyfte. Hit hör också frågan om inverkan av en fullständig övergång till obundet bistånd - dvs. i såväl industriländer som utvecklingsländer - på utvecklingen av de lokala marknaderna i utvecklingsländerna, förekomsten av en eventuell övre gräns för biståndets obundenhet (dvs. frågan om att det över en viss gräns inte längre skulle finnas något att vinna på obundet bistånd), inverkan av bundet bistånd, t.ex. i fall där bistånd är knutet till ytterligare åtgärder som kräver att varorna tillverkas uteslutande i givarlandet. Det är inte heller helt och hållet känt hur en övergång till bundet bistånd skulle inverka på fördelningen av arbetet mellan givarna, stödet från allmänheten (särskilt från skattebetalarna) och utvecklingen av biståndsflödet.

6. Givarsamfundet är fast beslutet att fortsätta debatten om inverkan av övergången till obundet bistånd samt om sambandet mellan övergång till obundet bistånd och biståndets kvalitet, effektivitet och synlighet. OECD har under årens gång ägnat mycket tid åt att analysera frågan och debattera den i sina relevanta politiska forum, framför allt i sin kommitté för utvecklingsbistånd (DAC). Detta arbete fick sitt första konkreta uttryck i den rekommendation om obundet offentligt utvecklingsbistånd som efter långdragna och svåra förhandlingar antogs av OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd i maj 2001. Kommissionen betraktar rekommendationen som en positiv politisk signal, som ett första, men otillräckligt steg i rätt riktning. På grund av sina många villkor, begränsningar och kryphål har rekommendationen endast en mycket begränsad inverkan på en marginell del av det offentliga utvecklingsbiståndet.

7. EU uttrycker i sitt förhandlingsunderlag för den internationella konferensen om utvecklingsfinansiering [2] ett klart åtagande att fortsätta diskussionerna om övergång till obundet bistånd. Den internationella konferensen om utvecklingsfinansiering utmynnade i att det internationella samfundet åtog sig [3] att stödja och främja den senaste tidens insatser och initiativ, bland annat övergången från bundet till obundet bistånd. Övergång till obundet bistånd erkändes således i Monterrey som ett möjligt sätt att förbättra biståndsflödets effektivitet.

[2] Monterrey, Mexiko, 18-22 mars 2002.

[3] Punkt 43 i Monterreyöverenskommelsen.

8. Europeiska gemenskapen har själv stor erfarenhet av obundet bistånd, eftersom dess utvecklingsprogram till förmån för medlemsstaterna är öppna och dess utvecklingsprogram till förmån för mottagarländerna i allt större utsträckning också är öppna. Inslag av obundet bistånd har funnits i dess utvecklingsprogram ända sedan den första Yaoundékonvention 1963 [4]. I mitten av 90-talet bekräftade Europeiska kommissionen, som ett led i den politiska dialogen med Europaparlamentet [5], åter sitt stöd för övergång till obundet bistånd och betonade att obundet bistånd skulle kunna spela en viktig roll i förbättringen av utvecklingspolitiken [6]. Avsikten med detta dokument är att befästa kommissionens ståndpunkt och att klargöra den nuvarande situationen när det gäller obundet gemenskapsbistånd.

[4] Första Yaoundékonventionen mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater, å ena sidan, och de associerade länderna i Afrika och Madagaskar, å andra sidan, 1963.

[5] Svar på fråga nr. 1618/96 från Richard Howitt, Europaparlamentet, EGT C 322, 28.10.1996, s. 95.

[6] Kommissionen lade 1991 fram ett första meddelande om obundet bistånd (SEC(31)2273 slutlig av den 25 november 1991) och diskussioner fördes den 4.5.1992, 18.11.1992, 25.5.1993 och 28.11.1997 i rådet (utveckling), utan konkreta resultat.

9. I detta meddelande framför kommissionen sin ståndpunkt när det gäller att göra gemenskapsbiståndet obundet (Del I) och undersöker situationen i fråga om obundet gemenskapsbistånd (Del II). Därefter analyseras frågor som rör processen att göra det bilaterala stödet från medlemsstaterna obundet (Del III), och slutligen ges konkreta rekommendationer (Del IV).

Del I. En vision om obundet bistånd

10. Sedan den första Lomékonventionen [7] är gemenskapens bistånd baserat på partnerskap, med egenansvar som bärande tanke. Partnerskap och egenansvar kan inte betraktas endast som förklaringar om ömsesidig respekt och ömsesidigt erkännande; begreppen har också en konkret innebörd när det gäller obundet bistånd. Debatten om obundet bistånd kan inte föras endast mellan givare och lösas inom givarforum, utan kräver en hög grad av delaktighet från mottagarländernas sida. Eftersom gemenskapen är övertygad om att kvaliteten på dialogen med parterna är nyckeln till en framgångsrik utvecklingspolitik, har mottagarlandet alltid stått i centrum för gemenskapsbiståndet. Europeiska kommissionen har därför varit angelägen om att i dialogen om övergång till obundet bistånd ge utrymme för de utvecklingsländer som är partnerländer och ge dem en viss beslutsrätt.

[7] Första Lomékonventionen (1975) mellan Europeiska gemenskapen och länderna i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet (AVS). Med denna konvention inleddes fem generationer av partnerskapsavtal mellan EG och självständiga AVS-stater.

11. I meddelandet om Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik [8] omorienteras gemenskapens verksamhet och får syn tyngdpunkt på att antal prioriteringar, däribland regional integration samt institutionell uppbyggnad och kapacitetsuppbyggnad. Båda har av det internationella samfundet fastställts som centrala för fattigdomsbekämpningen, för hållbar utveckling i alla regioner samt för konfliktförebyggande. På grund av sin egen erfarenhet är Europeiska unionen beredd att påta sig en aktiv och ledande roll på dessa områden. I sin strävan att följa en konsekvent strategi är Europeiska kommissionen därför angelägen om att övergången till obundet gemenskapsbistånd skall användas som ett verktyg för att främja dessa två prioriteringars potential och samverkan.

[8] Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet, "Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik", 26 april 2000, KOM(2000) 212 slutlig.

12. Ett av syftena - kanske det viktigaste - med att övergå till obundet bistånd är att förbättra det offentliga utvecklingsbiståndsflödets effektivitet och verkningar. I DAC:s rekommendation om obundet bistånd erkänns som princip målet att uppnå balans mellan DAC-medlemmarnas insatser. Det erkänns också att strävan efter att uppnå en jämn fördelning av insatserna är en legitim och viktig angelägenhet för regeringar, parlament och allmänheten i gemen [9]. Det är mycket viktigt att de medel som används för övergång till obundet bistånd inte ger upphov till snedvridning av konkurrensen mellan de givare som nått längst och de mindre väletablerade givarna. En sådan snedvridning skulle kunna ge en tvetydig signal till de mest generösa givarna och på så sätt få negativa följder för det offentliga utvecklingsbiståndets omfattning. Detta innebär att övergången till obundet bistånd tveklöst hör hemma i diskussionen om utvecklingsfinansiering och talar för det internationellt överenskomna målet om 0,7 % av BNI.

[9] OECD, The DAC Journal Development Co-operation 2001 Report, 2002, volym 3 nr. 1, s. 43.

13. Övergång till obundet bistånd är inget fristående koncept, utan utgör en del av den pågående debatten om biståndets effektivitet och harmoniseringen av givarnas politik och förfaranden. Det bör erinras om att Europeiska rådet vid sitt möte i Barcelona anmodade Europeiska unionen att före 2004 vidta konkreta åtgärder för harmoniseringen av förfaranden och samordning av strategier [10].

[10] Europeiska rådets slutsatser om den internationella konferensen om utvecklingsfinansiering, Barcelona, 14 mars 2002.

Del II: Att göra gemenskapens bistånd obundet

14. Europeiska kommissionen framhöll vid DAC:s möte på hög nivå i april 2001 bland annat att den kommer att genomföra principerna och målen i DAC-rekommendationen och samtidigt iaktta den politik och de förfaranden som fastställts på gemenskapsnivå och i partnerskapsavtalen [11].

[11] Kommissionens beslut [PV(2001)1519] av den 11 april 2001.

15. I februari 2002 åtog sig kommissionen i sitt meddelande till rådet och Europaparlamentet inför förberedelserna av den internationella konferensen om utvecklingsfinansiering (Monterrey, Mexiko, mars 2002) att genomföra DAC-rekommendationen. I meddelandet fastställs dessutom att de 15 medlemsstaterna sinsemellan bör "besluta att helt och hållet avskaffa bundet bistånd gentemot alla deras partnerländer bland utvecklingsländerna, samtidigt som man behåller det befintliga systemet med förmånspriser inom ramen för EU-AVS".

16. I mars 2002 beslutade Europeiska rådet i sina slutsatser rörande förberedelserna av konferensen i Monterrey och i syfte att förbättra det offentliga utvecklingsbiståndets effektivitet (slutsatserna från Barcelona, punkt 7 c) att genomföra DAC-rekommendationen om obundet bistånd till de minst utvecklade länderna och fortsätta diskussionerna i syfte att ytterligare öka andelen obundet stöd.

17. Åtagandet fastställdes i resultaten av Monterreykonferensen och bekräftades i den genomförandeplan som antogs vid världstoppmötet om hållbar utveckling i Johannesburg (Johannesburg, Sydafrika, augusti 2002). Kommissionen upprepade i samband med DAC:s fackgranskning av gemenskapens bistånd [12] att den är fast besluten att följa slutsatserna från Barcelona.

[12] OECD/DAC Peer Review of the EC Aid, Paris, 6 juni 2002.

Situationen när det gäller obundet gemenskapsbistånd

18. Gemenskapens bistånd har i stor utsträckning varit obundet i mer än 25 år. Anbudsinfordringarna är öppna för de femton medlemsstaterna och för samtliga 71 [13] AVS-länder, utan åtskillnad mellan de minst utvecklade länderna och övriga utvecklingsländer när det gäller projekt som finansieras genom Europeiska utvecklingsfonden, för samtliga partnerländer i Medelhavsområdet inom ramen för Medaprogrammet och för mottagarländerna i Asien och Latinamerika (ALA). Denna öppenhet i fråga om anbudsinfordringar fick konkreta följder inom ramen för den sjätte, sjunde och åttonde Europeiska utvecklingsfonden (1985-2000); den gjorde det möjligt för de ekonomiska aktörerna i AVS-länderna att tilldelas 23,6 % av kontrakten till ett belopp av 1,415 miljarder euro. Vidare inriktas gemenskapens bistånd alltmer mot betalningsbalansstöd och budgetstöd, vilka per definition är helt obundna.

[13] Det kommer att finnas 77 AVS-länder när Cotonouavtalet träder i kraft.

19. Kommissionen har, i enlighet med sina åtaganden och i överensstämmelse med det som anges ovan, i sina förslag för förnyelse av ALA-förordningen och förordningen om överförbara sjukdomar och reproduktiv hälsa infört nya bestämmelser som främjar en vidare övergång till obundet bistånd [14]. Översynen av EG:s budgetförordning [15] har lett till att man infört de bestämmelser som är nödvändiga för att gemenskapens bistånd skall kunna göras ännu mer obundet. Genomförandebestämmelserna diskuteras fortfarande.

[14] I förslaget till en ny ALA förordning, COM (2002) 340 slutlig,har Kommissionen redan bifogat en modell för utgivning av bistånd, omfattande alla medlemsstaterna, kandidatländerna samt för samarbete i respektive regioner, utvecklingsländerna i Asien och Latinamerika, såväl som fortsatt utgivning till utvecklingsländer grundat på en situationsbaserad modell (jmfr. art 9). Emedan det redan är i linje med Kommissionens tidigare ansats till utgivning, kan detta förslag ytterligare stärkas i ljuset av denna skrivelse och andra element som är relaterade till utgivning, som resultat från debatten av detta i Rådet. Diskussion av Artikel 9 i Kommissionens ALA förslag skulle under tiden hållas i Rådet. Detta kommer att undvika några förseningar i antagandet av förordningar avseende debatten om utgivning. Liknande förfaringssätt kommer att föreslås för antagande av annan juridisk bas som snart kan komma att diskuteras.

[15] Den nya budgetförordningen har antagits genom rådets förordning (EG) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 (EGT C L 248, 16.9.2002). Den kommer att träda i kraft den 1 januari 2003.

Kommissionens strategi med anledning av DAC-rekommendationen

20. Kommissionen berömmer DAC för dess ansträngningar för att främja övergången till obundet bistånd och för att ha uppnått detta första mål, men konstaterar samtidigt att rekommendationen har vissa begränsningar. Det faktum att man inriktar sig enbart på de minst utvecklade länderna och utesluter livsmedelsbistånd och transport av livsmedelsbistånd gör rekommendationens tillämpningsområde klart begränsat. Enligt DAC:s egna beräkningar väntas andelen obundet bistånd öka till endast 2 % av det totala offentliga utvecklingsbiståndet. Enligt de mest optimistiska beräkningarna kommer tre fjärdedelar av det offentliga utvecklingsbiståndet till de minst utvecklade länderna (5,5 miljarder US-dollar) att göras obundet, vilket skulle motsvara 10 % av det totala offentliga utvecklingsbiståndet. Dessutom anses logiken bakom rekommendationen otillfredsställande.

21. Europeiska kommissionen är särskilt bekymrad över att det i fråga om övergång till obundet bistånd görs en åtskillnad mellan de minst utvecklade länderna och övriga utvecklingsländer och över de kumulativa verkningar som detta får för det redan begränsade tillämpningsområdet för DAC-rekommendationen. Effekterna av denna begränsning förvärras ytterligare av det faktum att nästan en tredjedel av de minst utvecklade länderna befinner sig i en konfliktsituation eller före eller efter en konflikt, vilket försvårar eller begränsar leveransen av bistånd. Om endast DAC-rekommendationen genomfördes skulle den åtskillnad som görs i rekommendationen tvinga gemenskapen att ifrågasätta en av byggstenarna i EU-AVS-partnerskapet, nämligen förmånerna, som de ekonomiska aktörerna i AVS-länderna kan utnyttja i samband med offentlig upphandling. En sådan förändring skulle gå stick i stäv med gemenskapens skyldigheter enligt avtalet och skulle dessutom utgöra ett steg tillbaka jämfört med den nuvarande situationen. Åtskillnaden förefaller dessutom stå i motsättning till de nuvarande målen rörande harmonisering och förenkling av förfarandena.

22. Livsmedelsbistånd omfattas inte av DAC-rekommendationen. Det hänvisas i detta avseende till diskussioner och överenskommelser i andra internationella forum beträffande tillhandahållande av livsmedelsbistånd med beaktande av målen och principerna i rekommendationen. När det gäller konventionen om livsmedelsbistånd [16], som skulle kunna vara rätt forum för diskussioner och överenskommelser, har man ännu inte vidtagit de åtgärder som krävs för övergång till obundet bistånd [17]. Europeiska kommissionen vill åter bekräfta hur oerhört viktigt livsmedelsbistånd är för länder och befolkningar som lider av akut livsmedelsbrist. Livsmedelsbistånd bör bara tillhandahållas om det är den mest effektiva och lämpliga formen av bistånd och om det ges på grundval av en utvärdering av behoven och i största möjliga utsträckning respekterar de lokala kostvanorna. Det är viktigt att överväga de olika formerna för livsmedelsbistånd och deras syften, att skilja mellan målen för livsmedelsbistånd och tryggad livsmedelsförsörjning samt att erkänna deras möjliga inverkan på de drabbade ländernas kapacitet, den lokala jordbruksutvecklingen samt de regionala och lokala marknaderna. Europeiska kommissionen förespråkar att livsmedelsbistånd och transport av livsmedelsbistånd skall göras helt obundna och föreslår att dessa frågor skall tas upp i vid den kommande omförhandlingen av konventionen om livsmedelsbistånd.

[16] I Artikel IX e i i konventionen om livsmedelsbistånd fastställs att "tillhandahållandet av livsmedelsbistånd" inte skall vara "direkt eller indirekt, formellt eller informellt, uttryckligen eller underförstått, knutet till kommersiell export av jordbruksprodukter eller andra varor och tjänster till mottagarländerna".

[17] Giltighetstiden för den nuvarande livsmedelskonventionen från 1999 har förlängts till och med juni 2003. I konventionen behandlas bundet livsmedelsbistånd endast i samband med kommersiell export.

23. Kommissionen har i den förklaring som bifogas DAC-rekommendationen (se bilaga II) klart och tydligt uttryckt att den är angelägen om att uppnå målen i rekommendationen utan att för den skull nödvändigtvis begränsa sig till dessa. Faktum är att gemenskapens bistånd redan är obundet i större utsträckning än vad som förutses i DAC-rekommendationen. Gemenskapens bistånd är redan i stor utsträckning obundet eftersom biståndet till de 15 medlemsstaterna redan är helt obundet och biståndet till kandidatländerna, till medlemmarna i Europeiska ekonomiska samarbetsavtalet och till de flesta utvecklingsländerna delvis är obundet.

Genomförande av kommissionens strategi

24. För att gemenskapens bistånd skall kunna göras obundet i ännu större utsträckning krävs det enligt de program och förfaranden som fastställts på gemenskapsnivå och i partnerskapsavtalen [18] att den rättsliga grunden för en hel rad av gemenskapsbiståndets finansieringsinstrument ändras. Detta kan bland annat medföra ändringar i budget- och finansieringsförordningarna, bl.a. budgetförordningen för Europeiska utvecklingsfonden, bilaga IV till Cotonouavtalet, geografiska finansieringsinstrument (Cards-, Meda-, Tacis- och ALA-förordningarna) samt andra utvecklingsrelaterade finansieringsinstrument. En förteckning över de texter som bör ändras bifogas som bilaga III.

[18] Såsom anges i den förklaring från kommissionen som är bifogad DAC-rekommendationen.

25. För att dessa ändringar skall kunna genomföras krävs samråd med och godkännande från rådet och Europaparlamentet samt i vissa fall från medlemsstaterna. Ändringarna kommer att behöva tillämpas på varje instrument och kommer att vara avhängiga av den tidsplan som fastställs i vart och ett av instrumenten. När det gäller Europeiska utvecklingsfonden kommer ändringarna att vara beroende av Cotonouavtalets ikraftträdande, och det kommer att krävas nya förhandlingar med AVS-länderna för att få deras godkännande. Det finns på grund av de ovan nämnda förfarandena och begränsningarna två sätt för kommissionen att införa dessa ändringar. Den ena möjligheten är att gå stegvis till väga och göra en översyn av ett instrument i taget och därvid föra in gemensamma koncept. Den andra möjligheten är att upprätta en övergripande förordning som tillämpas på samtliga instrument och som i specifika fall och vid behov kan kompletteras genom en begränsad översyn av vissa instrument.

26. I överensstämmelse med de argument som anges ovan och i den första delen av meddelandet har Europeiska kommissionen valt det första alternativet och kommer därför att föra in nedanstående bestämmelser rörande övergång till obundet stöd i de rättsliga grunderna för samtliga utvecklingsrelaterade finansieringsinstrument:

Övergripande (tematiska) budgetposter

- Övergång till obundet bistånd för samtliga utvecklingsländer.

- Övergång till obundet bistånd för samtliga industriländer under förutsättning att ömsesidighet tillämpas från tredjelandets sida och att mottagarlandet samtycker.

Geografiska budgetposter

- Övergång till obundet bistånd för utvecklingsländer på regional grundval.

- Övergång till obundet bistånd för samtliga industriländer under förutsättning att ömsesidighet tillämpas från tredjelandets sida och att mottagarlandet samtycker.

- Möjlighet till vidare övergång till obundet bistånd från fall till fall [19]

[19] De särskilda omständigheterna i samband med de frågor som skall behandlas kan motivera en sådan ytterligare övergång till obundet bistånd om gemenskapens insatser därigenom kan bli mer kostnadseffektiva.

- med beaktande av särskilda geografiska omständigheter,

- med beaktande av särskilda tematiska omständigheter.

27. I detta avseende är kandidatländerna och de länder som är medlemmar i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) [20] likställda medlemsstaterna [21].

[20] Norge, Island och Liechtenstein. Avtal om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, Oporto den 2 maj 1992.

[21] Likställandet rör tillträde till förfarandena för offentlig upphandling i gemenskapen.

28. Frågan om att göra gemenskapsbiståndet obundet är också relevant i samband med strävandena för att skapa ett stabilare och mer effektivt partnerskap med Förenta nationerna och andra internationella organisationer. Särskilda omständigheter av det slag som nämns ovan förekommer också i samband med gemensam förvaltning av program och projekt enligt Artikel 53.1 c i den nya budgetförordningen samt i de strategiska partnerskap som kommer att upprättas med utvalda FN-kontor, FN-fonder och FN-program. Även detta skulle kräva att man införde ändringar i de rättsliga grunderna vid översynen av de relevanta lagtexterna.

29. Den strategi som kommissionen föreslår är betydligt mer omfattande än tillämpningsområdet för den nuvarande DAC-rekommendationen och kommer att leda till att gemenskapsbiståndet görs nästan fullständigt obundet. Hela gemenskapsbiståndet skulle omedelbart göras obundet för 16 av 23 DAC-medlemmar, 32 industriländer och 151 utvecklingsländer (såsom grupp när det gäller de tematiska budgetposterna och på regional grundval när det gäller de regionala instrumenten). Dessutom skulle hela gemenskapsbiståndet göras obundet för alla övriga tredjeländer under förutsättning att ömsesidighet tillämpas och att mottagarlandet samtycker. Kravet på samtycke från mottagarlandet överensstämmer helt med de internationella principerna om egenansvar. Kravet på ömsesidighet utgår från DAC-rekommendationen själv, från dess allmängiltighet för givarsamfundet och från principen om en jämn fördelning av insatserna. Det överensstämmer också med de multilaterala bestämmelserna inom ramen för Världshandelsorganisationens (WTO).

Del III: Situationen när det gäller gemenskapens bilaterala bistånd

30. Gemenskapens bistånd är en del av Europeiska unionens utvecklingsinsatser och utgör ett komplement till det bilaterala stödet från medlemsstaterna. För det bilaterala biståndet finns särskilda regler och förfaranden som anpassats till utvecklingsbiståndets specifika karaktär. EG-fördraget och den tillämpliga gemenskapslagstiftningen måste emellertid iakttas. Såväl bestämmelserna i EG-fördraget om fri rörlighet för varor och tjänster som EU:s regler för offentlig upphandling förbjuder kriterier som innebär en diskriminering av ekonomiska aktörer i andra EU-länder till förmån för inhemska företag. Bundet bilateralt bistånd kan innebära ett brott mot gemenskapens konkurrenslagstiftning och regler för den inre marknaden och mot den icke-diskrimineringsprincip som faststlls i Artikel 12 i EG-fördraget. Till följd av att klagomål inkommit undersöker kommissionen nu det system för utvecklingsbistånd som medlemsstaterna tillämpar och har nyligen inlett överträdelseåtgärder mot vissa medlemsstater p basen av direktiverna för Offentlig Upphandling. Nedan ges en översikt över de olika rättsliga frågor som uppstår i samband med medlemsstaternas användning av bundet stöd. Det bör understrykas att alla dessa frågor rör övergång till obundet stöd bland EU:s.

Tillämpning av gemenskapens regler om statligt stöd

31. För att en åtgärd skall utgöra stöd i den mening som avses i Artikel 87.1 i EG-fördraget måste den vidtas av en medlemsstat och inbegripa selektiv användning av statliga medel på ett sätt som genom att gynna vissa företag snedvrider konkurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Om alla dessa villkor uppfylldes, skulle bundet bistånd utgöra statligt stöd, och borde därför anmälas till kommissionen i enlighet med Artikel 88.3. Vid bedömningen av sådant stöd skulle kommissionen framför beakta alla OECD:s riktlinjer för statsstödda exportkrediter.

Bundet bistånd kan påverka handeln på den inre marknaden

32. Bestämmelserna i fördraget, särskilt artiklarna 28-30 och 49 [22], gäller för offentlig upphandling som företas av de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna på deras territorium eller i ett tredjeland som är mottagare. Kommissionen anser att om medlemsstaterna påtvingar en bestämmelse om inhemskt ursprung, skulle detta hindra ekonomiska aktörer i andra EU-medlemsstater från att delta i upphandlingen och skulle på så sätt påverka handeln på den inre marknaden [23] även om varan eller tjänsten levererades till ett tredjeland. Bundet stöd, som begränsade upphandlingsmöjligheterna när det gäller varor och tjänster, kunde strida mot Artikel 28 och 49 och kan inte omfattas av något undantag.

[22] F.d. artiklarna 30-36 och 59 i EG-fördraget.

[23] I domstolens rättspraxis erkänns att snedvridning av handeln mellan EU och tredje land också kan påverka handeln på den inre marknaden.

Tillämpning av direktiven om offentlig upphandling

33. Ifall en offentlig upphandling inte omfattas av Direktivernas specifika undantagsklausul för internationella avtal (cf. se nedan) EU:s direktiv om offentlig upphandling gäller för upphandling som genomförs av en medlemsstats upphandlande myndighet [24], oavsett om denna finansieras genom bilateralt utvecklingsbistånd eller ej, i de fall där det beräknade kontraktsvärdet motsvarar eller överstiger det relevanta tröskelvärdet. Kontrakt som hör till denna kategori måste tilldelas i enlighet med de upphandlingsförfaranden som anges i direktiven och får inte tilldelas genom uteslutning av aktörer i andra EU-medlemsstater, EES-länder eller länder som omfattas av Europaavtal.

[24] I direktiven om offentlig upphandling avses med upphandlande myndigheter "statliga, regionala eller lokala myndigheter, organ som lyder under offentlig rätt, sammanslutningar bildade av en eller flera sådana myndigheter eller organ som lyder under offentlig rätt". Ett "organ som lyder under offentlig rätt" definieras som "varje organ" som har tillkommit i det särskilda syftet att tillgodose allmänna intressen och inte har industriell eller kommersiell karaktär, som är en juridisk person och som till större delen finansieras av staten eller regionala eller lokala myndigheter, eller av andra organ som lyder under offentlig rätt; eller som står under administrativ tillsyn av sådana organ; eller som har en administrativ, verkställande eller övervakande styrelse, där fler än hälften av medlemmarna utses av staten eller regionala eller lokala myndigheter, eller av andra organ som lyder under offentlig rätt.

34. Om en myndighet i ett tredjeland ombesörjer upphandlingen är direktiven bara tillämpliga om myndigheten handlar som ombud för en upphandlande myndighet i en medlemsstat eller för dess räkning. Kommissionen anser att i det senare fallet borde ambassader eller nationella organ i mottagarlandet omfattas av direktiven. Underlåtenhet att uppfylla direktiven skulle därför utgöra en överträdelse av gemenskapsrätten. Överträdelsen kan beivras av kommissionen, av ekonomiska aktörer som omfattas av gemenskapsrätten och som har eller har haft intresse av att tilldelas ett visst offentligt kontrakt om varor, tjänster eller bygg- och anläggningsarbeten och som har lidit eller riskerar att lida skada genom en påstådd överträdelse, samt av ekonomiska aktörer från EES-länder eller länder som omfattas av Europaavtal.

Undantag för internationella överenskommelser

35. Direktiven innehåller en bestämmelse om undantag för offentlig upphandling av varor, tjänster eller bygg- och anläggningsarbeten som beviljats "enligt internationell överenskommelse som [...] slutits mellan en medlemsstat och ett eller flera icke-medlemsland/länder". Emellertid, dessa undantag gäller endast för överenskommelser slutna "i överensstämmelse med fördraget" [25]. Som hänvisats till ovan, bestämmelser som diskriminerar leverantörer från andra EU-länder skulle inte uppfylla detta villkor. För övrigt, i de fall där detta undantag för internationella överenskommelser kunde tillämpas, skulle medlemsstaten likväl vara skyldig att underrätta kommissionen om överenskommelsen [26].

[25] Artikel 4 a i direktiv 93/36/EEG av den 14 juni 1993, Artikel 5 a i direktiv 92/50/EEG och Artikel 5 a i direktiv 93/37/EEG.

[26] Svar på fråga nr 3104/95 från Europaparlamentet, EGT C 45, 10.2.1998, s. 1.

Undantag i avtalet om offentlig upphandling

36. Såväl GATT-avtalet som GATS-avtalet innehåller bestämmelser som undantar offentlig upphandling från avtalets huvudbestämmelser. På WTO-nivå omfattas bundet bistånd för närvarande inte av tillämpningsområdet för det avtal för offentlig upphandling [27] som slutits inom ramen för Uruguayrundan [28]. Godtagandet av dessa principer hindrar emellertid inte att bundet bistånd skulle kunna innebära en överträdelse av gemenskapens regler för den inre marknaden.

[27] Avtal om offentlig upphandling, EGT L 336, 23.12. 1994, s. 273. Parterna i avtalet är Europeiska gemenskapen och de 15 medlemsstaterna, Förenta staterna, Hong Kong, Israel, Japan, Kanada, Kina, Liechtenstein, Nederländerna (för Arubas räkning), Norge, Schweiz, Singapore och Sydkorea.

[28] I noterna till Artikel 1.1 i avtalet om offentlig upphandling klargörs att offentlig upphandling som görs i förbindelse med bundet bistånd till utvecklingsländer inte omfattas av avtalet: "Med hänsyn till allmänna politiska överväganden i samband med bundet bistånd, inklusive u-ländernas mål att omvandla sådant bistånd till obundet bistånd, äger detta avtal inte tillämpning på upphandling som sker för att främja bundet bistånd till u-länder så länge sådant tillämpas av parterna." I de bilagor till avtalet om offentlig upphandling som innehåller de olika parternas skyldigheter fastställs för Europeiska gemenskapens vidkommande att avtalet inte skall tillämpas på kontrakt som beviljas inom ramen för ett internationellt avtal i avsikt att signatärstaterna gemensamt skall genomföra eller driva ett projekt.

Inverkan av decentraliseringen

37. När en myndighet i mottagarlandet som inte handlar som ombud för en upphandlande myndighet i en medlemsstat eller för dess räkning har det fulla ansvaret för en offentlig upphandling som finansieras av en medlemsstat är varken direktiven om offentlig upphandling eller fördraget tillämpliga. Det skulle dessutom i praktiken [29] kunna hända att man, om skyldighet inte föreligger, inte tillämpar övergång till obundet bistånd.

[29] DAC-medlemmarna har i DAC-rekommendationen om obundet offentligt utvecklingsbistånd till de minst utvecklade länderna, maj 2001, i bilaga 1 ("Operational Procedures and Understandings") kommit överens om att genomföra sin förpliktelse både rättsligt och i praktiken.

Del IV: Rekommendationer

38. Uppgifterna om hur en fullständig och obegränsad övergång till obundet bistånd bland samtliga givare skulle inverka på biståndets effektivitet, tilldelningen av resurser samt strukturerna och aktörerna inom utvecklingspolitiken är otillräcklig. Kommissionen föreslår att omfattande arbete på detta område inleds på EU-nivå.

39. Uppgifterna om sambandet mellan obundet stöd och större decentralisering, harmonisering av förfaranden och mottagarlandets roll är otillräckliga. Kommissionen föreslår att konkreta initiativ tas i samarbete med medlemsstaterna och inom ramen för partnerskapen.

40. Kommissionen kommer att föreslå att den strategi för övergång till obundet gemenskapsbistånd som läggs fram i detta dokument inarbetas i alla relevanta rättsliga grunder för gemenskapens utvecklingsrelaterade finansieringsinstrument.

41. Reglerna för den inre marknaden och direktiven om offentlig upphandling är delvis tillämpliga på medlemsstaternas utvecklingsbistånd. Kommissionen uppmanar alla ekonomiska aktörer i gemenskapen att iaktta dessa regler.

42. I fall där kontrakt beviljas av myndigheter i mottagarländerna som inte handlar som ombud för en upphandlande enhet eller för dess räkning föreslår kommissionen att medlemsstaterna skall åta sig att övergå till obundet bistånd och i de instrument genom vilka bistånd beviljas systematiskt införa en bestämmelse som förpliktar myndigheterna i det berörda mottagarlandet att tillämpa upphandlings- och kontraktstilldelningsförfaranden som grundar sig på principerna i direktivet om offentlig upphandling, nämligen principerna om likabehandling, transparens, ömsesidigt erkännande och proportionalitet.

43. Kommissionen rekommenderar att de pågående strävandena inom OECD/DAC för alla givares övergång till obundet bistånd skall fortsätta och utvidgas så att det kan åstadkommas en fullständig övergång till obundet bistånd, även när det gäller bl.a. livsmedelsbistånd och transport av livsmedelsbistånd, på grundval särskilt av principen om fullständig ömsesidighet mellan givare.

BILAGA I

Tillämpningsområdet för rekommendationen från OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd (DAC) om övergång till obundet offentligt utvecklingsbistånd till de minst utvecklade länderna (maj 2001)

I rekommendationen från OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd (DAC), vilken lades fram i maj 2001, föreslås att lån och biståndsmedel till de minst utvecklade länderna (49 länder) skall göras obundna från och med den 1 januari 2002, dock endast på följande områden:

- Betalningsbalansstöd och strukturanpassningsstöd

- Skuldavskrivningar

- Stöd till program som rör en eller flera sektorer

- Stöd till investeringsprojekt

- Import- och råvarustöd

- Avtal om kommersiella tjänster

- Offentligt utvecklingsbistånd till icke-statliga organisationer i samband med offentlig upphandling

Fristående tekniskt samarbete och livsmedelsbistånd omfattas inte av rekommendationen.

Rekommendationen gäller endast verksamhet till ett värde som understiger 700 000 särskilda dragningsrätter (SDR) (130 000 SDR när det gäller investeringsrelaterat tekniskt bistånd).

BILAGA II

Förklaring från kommissionens, bifogad rekommendationen från OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd (DAC) om obundet offentligt utvecklingsbistånd till de minst utvecklade länderna (25 april 2001)

I förklaringen anges följande:

Kommissionen kommer att föreslå medlemsstaterna att fortsätta att göra gemenskapsbiståndet till länderna i Asien och Latinamerika obundet på regional nivå, utan åtskillnad mellan de minst utvecklade länderna och övriga länder.

Kommissionen har för avsikt att från fall till fall öppna sin offentliga upphandling av tjänster och läkemedel som är nödvändiga för bekämpning av hiv/aids, tuberkulos och malaria för samtliga länder, oavsett om de är industriländer eller utvecklingsländer.

Kommissionens förklaring grundar sig på kommissionens beslut [PV(2001)1519] av den 11 april 2001, där man godkänner alternativ 2 i dokument [SEC(2001)623/3], i vilket kommissionen anmodas att göra följande:

- Berömma DAC för dess insatser.

- Erkänna begränsningarna i DAC-rekommendationen.

- Ange att den kommer att genomföra principerna och målen i DAC-rekommendationen under iakttagande av den politik och de förfaranden som fastställts på gemenskapsnivå och i partnerskapsavtalen.

- Meddela att den kommer att föreslå att de regler om övergång till obundet regionalt bistånd som gäller för AVS- och Meda-länderna skall utvidgas till att omfatta andra utvecklingsregioner. Biståndet från gemenskapen skulle göras obundet mellan de 15 medlemsstaterna och utvecklingsländerna i var och en av de stora regionala grupperna (Asien, Latinamerika, Medelhavsländerna och AVS-länderna) inom ramen för gemenskapens regionala avtal och samarbetsprogram, utan åtskillnad mellan de minst utvecklade länderna och andra utvecklingsländer och i fråga om samtliga former av bistånd.

- Utnyttja möjligheten att på grundval av gemenskapens gällande regler och från fall till fall öppna upphandlingen för alla utvecklingsländer när det gäller läkemedel och tjänster som är nödvändiga för bekämpning av hiv/aids, tuberkulos och malaria.

- Utforska (när det gäller övergång till obundet regionalt bistånd för ALA-länder och avseende läkemedel) möjligheten att ytterligare öppna upphandlingen för andra OECD-medlemmar.

BILAGA III

Preliminär förteckning över berörda förordningar som bör ändras

1. Rådets förordning (EG) nr 1292/96 av den 27 juni 1996 om principerna för och förvaltning av livsmedelsbistånd samt om särskilda stödåtgärder för livsmedelsförsörjningen.

2. Rådets förordning (EG) nr 1257/96 av den 20 juni 1996 om humanitärt bistånd.

3. Rådets förordning (EG) nr 1659/98 av den 17 juli 1998 om decentraliserat samarbete.

4. Rådets förordning (EG) nr 1658/98 av den 17 juli 1998 om samfinansiering med europeiska icke-statliga organisationer (NGO) på utvecklingens område av åtgärder på områden av intresse för utvecklingsländerna.

5. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2494/2000 av den 7 november 2000 om åtgärder för att främja bevarande och hållbar förvaltning av tropiska skogar och andra skogar i utvecklingsländerna.

6. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2493/2000 av den 7 november 2000 om åtgärder för att främja en fullständig integrering av miljöaspekterna i utvecklingsländernas utvecklingsprocess.

7. Rådets förordning (EG) nr 2836/98 av den 22 december 1998 om genusfrågornas integrering med utvecklingssamarbetet.

8. Rådets förordning (EG) nr 2046/97 av den 13 oktober 1997 om samarbete mellan nordliga och sydliga länder i kampen mot narkotika och narkotikamissbruk.

9. Rådets förordning (EG) nr 1484/97 av den 22 juli 1997 om stöd till befolkningspolitik och befolkningsprogram i utvecklingsländer.

10. Rådets förordning (EG) nr 550/97 av den 24 mars 1997 om åtgärder mot hiv/aids i utvecklingsländerna.

11. Rådets förordning (EEG) nr 443/92 av den 25 februari 1992 om finansiellt och tekniskt bistånd till och ekonomiskt samarbete med utvecklingsländerna i Asien och Latinamerika.

12. Rådets förordning (EG) nr 2258/96 av den 22 november 1996 om återanpassnings- och återuppbyggnadsprojekt till förmån för utvecklingsländer.

13. Rådets förordning (EG) nr 1725/2001 av den 23 juli 2001 om åtgärder mot antipersonella landminor i andra tredje länder än utvecklingsländer.

14. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1724/2001 av den 23 juli 2001 om åtgärder mot antipersonella landminor i utvecklingsländer.

15. Rådets förordning (EG) nr 381/2001 av den 26 februari 2001 om inrättande av en mekanism för akuta ingripanden.

16. Rådets förordning (EG) nr 976/1999 av den 29 april 1999 om att fastställa krav för genomförande av gemenskapsåtgärder som inte avser utvecklingssamarbete och som inom ramen för gemenskapens utvecklingspolitik bidrar till det allmänna målet att utveckla och befästa demokratin och rättsstaten samt till målet att respektera de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna i tredje land.

17. Rådets förordning (EG) nr 975/1999 av den 29 april 1999 om att fastställa krav för genomförande av åtgärder för utvecklingssamarbete som bidrar till det allmänna målet att utveckla och befästa demokratin och rättsstaten samt till målet att respektera de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

18. Rådets förordning (EEG) nr 3906/89 av den 18 december 1989 om ekonomiskt stöd till Ungern och Polen (Phare).

19. Rådets förordning (EG, Euratom) nr 99/2000 av den 29 december 1999 om bistånd till partnerstaterna i Östeuropa och Centralasien (Tacis).

20. Rådets förordning (EG) nr 1267/1999 av den 21 juni 1999 (ISPA).

21. Rådets förordning (EG) nr 1268/1999 av den 21 juni 1999 (Sapard).

22. Rådets förordning (EG) nr 2666/2000 av den 5 december 2000 (Cards).

23. Rådets förordning (EG) nr 1488/96 av den 23 juli 1996 om finansiella och tekniska stödåtgärder (Meda).

24. Rådets förordning (EEG) nr 443/92 av den 25 februari 1992 (ALA).

25. Partnerskapsavtalet från Cotonou, 2000/483/EG av den 23 juni 2000 (AVS/EUF).

26. Rådets förordning (EG) nr 2500/2001 av den 17 december 2001 (strategin inför anslutningen för Turkiet).

27. Rådets förordning (EG) nr 555/2000 av den 13 mars 2000 (strategin inför anslutningen för Cypern och Malta).