FÖRKORTNINGAR

BRI : Business Related Infrastructure (infrastruktur för näringslivet)

CARDS : gemenskapens bistånd för återuppbyggnad, utveckling och stabilisering

DIS : Decentralized Implementation System (system för decentraliserat genomförande)

EJFLU : Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling

ESF : Europeiska socialfonden

Gd Jordbruk och landsbygdsutveckling : Generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling

GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering : Generaldirektoratet för sysselsättning, socialpolitik och inkludering

GD Utvidgning : Generaldirektoratet för utvidgning

GD Regionalpolitik : Generaldirektoratet för regionalpolitik

GJP : den gemensamma jordbrukspolitiken

IPA : instrument för stöd inför anslutningen

IPARD : instrument för föranslutningsstöd för landsbygdsutveckling

ISPA : strukturpolitiskt föranslutningsinstrument

LPE : Local Partnership for Employment (lokalt partnerskap för sysselsättning)

Phare : EU:s största föranslutningsinstrument 1989–2006

Phare ESC : program för ekonomisk och social sammanhållning

Sapard : det särskilda föranslutningsprogrammet för jordbruket och landsbygdens utveckling

USKOK : Byrån för bekämpning av korruption och organiserad brottslighet

SAMMANFATTNING

I. Ett nyckelmål för EU:s föranslutningsstöd till Kroatien (150 miljoner euro per år från 2007) är att vara till hjälp vid uppbyggnaden av landets administrativa kapacitet så att det är redo att förvalta den mycket stora finansiering som Kroatien kommer att få från EU efter anslutningen, och då speciellt från EU:s jordbruksfonder och struktur- och sammanhållningsfonder.

II. Syftet med revisionen var att bedöma hur ändamålsenligt EU-stödet hade varit, både i fråga om relevans och uppnådda resultat.

III. Kommissionen har tagit fram nya arbetsmetoder sedan utvidgningarna 2004 och 2007 för att förbättra ramen för stöd. Programplaneringsförfarandena är väl utformade för att garantera att kapacitetsuppbyggnad prioriteras, och de projekt som revisionsrätten granskade i Kroatien befanns vara mycket relevanta. Större uppmärksamhet måste dock ägnas åt att bygga upp upphandlingskapaciteten och kapaciteten vid regionala och lokala myndigheter.

IV. När det gäller resultat har EU-stödet i hög grad bidragit till uppbyggnaden av Kroatiens kapacitet att förvalta medel efter anslutningen, också i form av att "lära genom att göra". Genomförandet av stödet har dock försenats och några av de planerade projektresultaten är ännu inte konsoliderade. På området struktur- och sammanhållningsfonder har "lära genom att göra" fungerat särskilt väl även om inriktningen på att ta fram större infrastrukturprojekt har gått ut över utarbetandet av andra projekt, särskilt på regional och lokal nivå. Utnyttjandet av landsbygdsutvecklingsåtgärder har varit lågt och framstegen avseende kapacitetsuppbyggnad blygsamma. Det har tagits några viktiga steg för att stärka organet för korruptionsbekämpning men stora utmaningar återstår.

V. Rapportens slutsats är att EU:s föranslutningsstöd i hög grad hjälper Kroatien att förbereda sig inför förvaltningen av EU-medel efter anslutningen men att stödet så här långt har varit endast delvis framgångsrikt. I rapporten lämnas rekommendationer om var det finns störst behov av ytterligare stöd för att bygga upp kapaciteten att förvalta medel både före och efter anslutningen. Dessa rekommendationer bör vara relevanta även för EU:s föranslutningsstöd till andra länder.

INLEDNING

BAKGRUND

1. I juni 2000 beslutade Europeiska rådets möte i Feira, inom ramen för Europeiska unionens stabiliserings- och associeringsprocess, att alla länderna på västra Balkan ska ha möjlighet att ansluta sig till EU. Kroatien ansökte om EU-medlemskap 2003 och beviljades status som kandidatland av rådet i juni 2004. Partnerskap för anslutning upprättades 2006 och 2008 där Europeiska kommissionen angav på vilka områden Kroatien i första hand borde göra framsteg före anslutningen.

2. Liksom övriga kandidatländer måste Kroatien för att gå med i EU uppfylla Köpenhamnskriterierna [1], anta EU:s hela rättsliga ram, även kallad acquis communautaire [2], och införliva EU-lagstiftningen i sin egen nationella lagstiftning. För att underlätta anslutningsförhandlingarna är det gemensamma regelverket uppdelat i kapitel med EU:s olika politikområden (se bilaga 1). Förhandlingarna om de olika kapitlen är inte begränsade till bestämmelser och lagstiftning utan innefattar även upprättandet av nödvändiga administrativa strukturer och situationen när det gäller uppbyggnaden av den egna förvaltningskapaciteten.

3. Anslutningsförhandlingarna inleddes formellt den 3 oktober 2005. Förhandlingarna kapitel för kapitel med EU:s råd inleddes i juni 2006 och avslutades genom en anslutningskonferens på ministernivå den 30 juni 2011. Enligt Europeiska rådets möte i juni 2011 bör anslutningsfördraget kunna undertecknas före utgången av 2011 [3]. Måldatum för Kroatiens anslutning till EU, enligt vad medlemsstaterna har kommit överens om, är den 1 juli 2013.

EU:S FÖRANSLUTNINGSSTÖD FÖR ATT FÖRBEREDA MEDLEMSKAP

4. Syftet med EU:s föranslutningsstöd är att stödja antagandet och genomförandet av gemenskapens regelverk och att hjälpa kandidatländerna att förbättra sin administrativa kapacitet inför förvaltningen av de större belopp i EU-finansiering som de får tillgång till när de har blivit EU-medlemmar. Kommissionen använder två kompletterande arbetsmetoder för att förbättra den administrativa kapaciteten. För det första direktfinansieras verksamhet såsom institutionsuppbyggnad, införande av förvaltningssystem och utbildning. För det andra stöds kapacitetsuppbyggnad via finansiering av program som liknar dem inom Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) och inom struktur- och sammanhållningsfonderna så att kandidatländerna "lär genom att göra" när de genomför programmen före anslutningen.

5. Kommissionen har sedan 2001 gett föranslutningsstöd till Kroatien via flera instrument (se figur 1) [4]. Inledningsvis gavs stödet genom gemenskapens biståndsprogram för återuppbyggnad, utveckling och stabilisering (CARDS). Phareprogrammet, kommissionens viktigaste föranslutningsinstrument, infördes i Kroatien 2005. Det kompletterades av det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet Ispa som finansierade infrastrukturprojekt inom transport och miljö och föregick EU:s Sammanhållningsfond, och av det särskilda föranslutningsprogrammet för jordbruket och landsbygdens utveckling Sapard som på samma sätt var avsett att föregå Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU). Från 2007 ersattes dessa tre instrument av instrumentet för stöd inför anslutningen (IPA) som varje år bidrar med 150 miljoner euro via fem delar (se tabell 1). Efter anslutningen kommer EU-finansieringen till Kroatien att öka betydligt.

TABELL 1

IPA-STÖD TILL KROATIEN 2007–2013 (MILJONER EURO)

Källa: KOM(2009) 543 slutlig av den 14 oktober 2009 – Instrumentet för stöd inför anslutningen (IPA) – Flerårig vägledande finansieringsram för perioden 2011–2013.

Del | I. Övergångsstöd och institutions-uppbyggnad | II. Gränsöver-skridande samarbete | III. Regional utveckling | IV. Utveckling av mänskliga resurser | V. Landsbygds-utveckling | Totalt |

Totalt (2007–2013) | 299 | 105 | 379 | 104 | 184 | 1071 |

FIGUR 1

EU-UTGIFTER I KROATIEN FÖRE OCH EFTER ANSLUTNING

+++++ TIFF +++++

Källa: Europeiska revisionsrätten.

6. EU-stödet till Kroatien planeras av kommissionen tillsammans med de kroatiska myndigheterna. Partnerskapen för anslutning och det nationella programmet för Kroatiens integration i EU är de viktigaste delarna i den politiska ramen för stödet. EU-medlen fördelas till den prioriterade stödverksamhet som anges i de fleråriga vägledande planeringsdokument som upprättas av kommissionen i nära samarbete med de nationella myndigheterna. De kroatiska myndigheterna upprättar lämpliga projektförslag och gör, tillsammans med kommissionen, ett slutligt urval med förslag som finslipas till färdigutvecklade projekt som är redo att genomföras. Projekten ska i allmänhet vara avslutade inom en tidsram på tre till fyra år. De genomförs genom bidragsordningar, kontrakt (för tjänster, varor eller byggentreprenader) eller kontrakt om partnersamverkan [5]. När det gäller stöd inom instrumentet för föranslutningsstöd för landsbygdsutveckling (IPARD) väljer det behöriga organet i Kroatien själv ut projekten.

7. EU-stödet till Kroatien har förvaltats på tre sätt. Inom CARDSprogrammet förvaltades det till största delen centralt av kommissionen. För de senaste instrumenten har kommissionen istället delegerat befogenheterna att förvalta EU-medel [6] till ackrediterade kroatiska myndigheter. EU:s delegation i Kroatien ska dock göra förhandskontroller vid upphandling och kontraktstilldelning (decentraliserad förvaltning med förhandskontroller). Den tredje och mest avancerade förvaltningsformen är när kommissionen bedömer att de nationella myndigheterna har tillräcklig förvaltningskapacitet för att förvalta EU-stöd utan att EU:s delegation gör förhandskontroller (decentraliserad förvaltning utan förhandskontroller). Detta är den förvaltningsform som närmast motsvarar förvaltningen av EU-medel efter anslutning, men på de flesta områden har kommissionen ännu inte godkänt att den införs [7]. I bilaga II visas de olika förvaltningsmetoderna för varje instrument och del.

REVISIONENS INRIKTNING OCH OMFATTNING SAMT REVISIONSMETOD

8. Revisionen ägde rum mellan juni 2010 och juli 2011. Målet var att besvara följande övergripande fråga:

"Har EU:s föranslutningsstöd varit ändamålsenligt när det gäller att hjälpa Kroatien att förbereda förvaltningen av EU-medel efter anslutningen?"

Revisionen inriktades på följande två nyckelområden:

a) Har kommissionen planerat EU-stödet så att det på ett tillfredsställande sätt hjälper Kroatien att förbereda sig inför förvaltning av EU-medel efter anslutningen?

b) Har de planerade resultaten för de EU-finansierade projekten uppnåtts när det gäller att förstärka Kroatiens kapacitet att förvalta EU-medel?

9. Vid revisionen behandlades inte ändamålsenligheten i EU:s stöd för att hjälpa Kroatien att anta och genomföra det gemensamma regelverket. Syftet var inte heller att göra en övergripande bedömning av i vilken utsträckning Kroatien är redo för EU-medlemskap.

10. Granskningsresultaten bygger på följande åtgärder:

a) Analys av dokumenten om programplaneringen och genomförandet av föranslutningsstödet.

b) Granskning av ett urval med 16 projekt som finansierades genom IPA-delarna I, III och IV och de tidigare finansieringsinstrumenten CARDS, Phare, ISPA och Sapard (se bilaga III). Det totala värdet av EU-stödet till dessa projekt var 96,6 miljoner euro, vilket motsvarar ungefär 11 % av den sammanlagda finansieringen under granskningsperioden [8]. Projekten bedömdes på grundval av revisionsbevis i form av dokument och intervjuer och efter besök på plats i oktober 2010 då åtta projekt besöktes.

c) Intervjuer med kommissionspersonal i Bryssel och Zagreb.

d) Intervjuer med kroatiska ministerier, organ och regionala och lokala myndigheter som deltar i förvaltningen av EU-medel i Slavonski Brod, Split, Tovarnik, Vinkovci, Zadar och Zagreb.

KARTA

DE GRANSKADE PROJEKTENS BELÄGENHET

+++++ TIFF +++++

Källa: Eurostat.

IAKTTAGELSER

KONSEKVENT OCH VÄLINRIKTAD PLANERING

UTIFRÅN ERFARENHETERNA AV TIDIGARE UTVIDGNINGAR HAR EN NY RAM FÖR FÖRANSLUTNINGSSTÖD INFÖRTS

11. Då kommissionen utformade sin ram för förvaltning av föranslutningsmedel tog den hänsyn till erfarenheterna av tidigare utvidgningar. När IPA infördes 2007 samlades sålunda allt föranslutningsstöd inom ett instrument i stället för att som tidigare ha varit spritt över tre olika instrument (Phare, ISPA och Sapard). Detta har inneburit att det har blivit betydligt enklare att planera EU-stöd.

12. Före IPA fanns det separata mekanismer för att samordna de olika instrumenten men IPA har ett mer konsekvent system för att samordna planeringen av de EU-finansierade åtgärderna för kapacitetsuppbyggnad. Inom kommissionen har generaldirektoratet för utvidgning (GD Utvidgning) huvudansvaret för att samordna IPA-stödet med tre andra generaldirektorat: generaldirektoratet för regionalpolitik (GD Regionalpolitik) för del III (Regional utveckling), generaldirektoratet för sysselsättning, socialpolitik och inkludering (GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering) för del IV (Utveckling av mänskliga resurser) och generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling (GD Jordbruk) för del V (Landsbygdsutveckling). De fyra generaldirektoraten samordnar sin verksamhet både när det gäller programplaneringen och genomförandet av stöd och förhandlingarna om kapitel, både informellt och senare genom formella samråd mellan avdelningarna.

13. Kommissionen har även förstärkt kopplingen mellan planeringen och genomförandet av EU:s föranslutningsstöd och förhandlingsprocessen före anslutning. Detta har skett genom att det i processen har införts riktmärken som ska uppnås innan kapitlen kan stängas. Denna nya arbetsmetod har tillämpats på de kapitel där det förekommer föranslutningsstöd från EU, det vill säga kapitel 11 (Jordbruk och landsbygdsutveckling) och kapitel 22 (Regionalpolitik och samordning av strukturinstrument) och har lett till större fokusering på Kroatiens framsteg när det gäller att bygga upp sin kapacitet på dessa områden med hjälp av föranslutningsstödet från EU. Exempelvis ingår i riktmärkena i kapitel 11 det utbetalande organets kapacitet, vilket också har varit ett centralt mål för EU-stödet (se även punkt 37). Denna användning av riktmärken skulle dock kunna ha haft en bredare tillämpning i Kroatien än vad som i själva verket har varit fallet. Till exempel har fastställandet av att de kroatiska myndigheterna har tillräcklig kapacitet för att godkännas för förvaltning av föranslutningsstöd utan förhandskontroll av EU-delegationen inte använts som ett riktmärke för kapitel 22.

IPA:S PROGRAMPLANERINGSFÖRFARANDEN ÄR VÄL UTFORMADE OCH PRIORITERAR FÖRSTÄRKNING AV KROATIENS ADMINISTRATIVA KAPACITET MEN MER UPPMÄRKSAMHET MÅSTE ÄGNAS ÅT UPPHANDLING

14. En stor brist i EU-stödet för att förbereda kandidatländerna inför utvidgningarna 2004 och 2007 var att de program för social och ekonomisk sammanhållning som finansierades genom Phare endast varade ett år [9]. Kroatien har haft nytta av den arbetsmetod som infördes med IPA och som föreskriver fleråriga operativa program liknande dem som används inom strukturfonderna. Möjligheterna att "lära genom att göra" har förbättrats genom att det har införts planeringsförfaranden som ligger närmare dem som ska tillämpas efter anslutningen, och det har också blivit möjligt att planera specifika kapacitetsuppbyggande åtgärder bättre. Med IPA har det också varit lättare för GD Regionalpolitik och GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering att bidra med sina erfarenheter för att stödja de kroatiska myndigheterna i denna fleråriga planeringsprocess än vad det var vid de två tidigare utvidgningarna.

15. Ett avgörande steg mot bättre medelsförvaltning i Kroatien efter anslutningen var när kommissionen införde en striktare metod för säkerställande av att landet har kapacitet att förvalta sina föranslutningsmedel jämfört med vad som gällde för tidigare kandidatländer [10]. En central del i denna metod är det planeringssystem som kommissionen har tagit fram för att bedöma Kroatiens behov i fråga om kapacitetsuppbyggnad och identifiera vilket stöd som behövs för att tillgodose dem så att decentraliserad förvaltning kan införas, först med delegationens förhandskontroller och därefter utan (se punkt 7).

16. Dock kvarstår ett särskilt behov av att koncentrera stödet på att hjälpa till att bygga upp Kroatiens upphandlingskapacitet. Vid revisionsrättens redovisningsrevisioner inom ramen för dess årliga revisionsförklaring om EU:s budget konstateras genomgående att upphandling ger upphov till många oriktigheter i EU:s medlemsstater på sammanhållningsområdet [11]. Som framgår av tabell 2 har EU:s delegation i Kroatien inom ramen för sina förhandskontroller vid decentraliserad förvaltning regelbundet varit tvungen att returnera inlämnade dokument eftersom de inte fullt ut överensstämmer med EU:s förfaranden. Andelen dokument som returneras minskade förvisso betydligt mellan 2007 och 2010 men GD Utvidgning skrev trots det i sin verksamhetsrapport 2010 att andelen fortfarande var relativt hög för komplexa kontrakt, framförallt avseende byggentreprenader, på grund av att kvaliteten på den tekniska kontrollexpertisen var otillräcklig [12] (se även punkt 23).

TABELL 2

ANDELEN UTVÄRDERINGSRAPPORTER OCH KONTRAKT VID UPPHANDLING SOM DE KROATISKA MYNDIGHETERNA HADE LÄMNAT IN OCH SOM EU:S DELEGATION I KROATIEN RETURNERADE (I PROCENT)

Källa: GD Utvidgning, årlig verksamhetsrapport 2010.

| | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 |

Utvärderingsrapporter | Första inlämningen | 60 | 22 | 20 | 14 |

Ytterligare inlämningar | 34 | 35 | 67 | 20 |

Kontrakt | Första inlämningen | 60 | 20 | 21 | 20 |

Ytterligare inlämningar | 34 | 37,5 | 33 | 10 |

DE GRANSKADE PROJEKTEN HAR VARIT INRIKTADE PÅ DEN PRIORITERADE KAPACITETSUPPBYGGNADEN MEN STÖDET HAR HITTILLS I STOR UTSTRÄCKNING GÅTT TILL CENTRALA MYNDIGHETER SNARARE ÄN TILL REGIONAL NIVÅ

17. Kommissionen har i allmänhet, i samråd med de kroatiska myndigheterna, sett till att de centrala kapacitetsbehoven har identifierats. Metoden för bedömning och uppdatering av Kroatiens behov av medel från kommissionen är systematisk: "uppifrån och ner" för partnerskapet för anslutning och "nerifrån och upp" för projektförslag från potentiella stödmottagare, oftast kroatiska ministerier.

18. EU-stöd i form av specifika projekt kompletterade de kroatiska myndigheternas egna ansträngningar att förstärka ministeriernas kapacitet och inrätta organ specifikt för förvaltning av framtida EU-medel. Generellt sätt överensstämde de specifika målen för de 16 granskade projekten mycket väl med den prioriterade kapacitetsuppbyggnad som anges i partnerskapet för anslutning. Även när projekten inte innehöll direkt kapacitetsuppbyggnad i form av kontrakt om tekniskt bistånd och partnersamverkan var en viktig aspekt av projekten att "lära genom att göra", vilket gav möjlighet till värdefull praktisk erfarenhet av förvaltning av EU-medel före anslutningen.

19. Kommissionens finansiering var så gott som alltid inriktad på de kroatiska organ som ska ansvara för genomförandet av EU-stöd efter anslutningen. Stödet var dock i hög grad riktat till centrala organ som ska ansvara för förvaltningen av stöd efter anslutningen och i mycket mindre utsträckning till den regionala nivån trots att regionala organ spelar en viktig roll vid genomförandet av stöd efter anslutningen. Det finns därför en risk för att organ på regional nivå vid anslutningen inte har fått tillräcklig erfarenhet av att genomföra EU-stöd [13].

ETT VIKTIGT BIDRAG TILL UPPBYGGNADEN AV KROATIENS KAPACITET ATT FÖRVALTA EFTERANSLUTNINGSFINANSIERING MEN STORA FÖRSENINGAR OCH OMRÅDEN DÄR DET MÅSTE SKE YTTERLIGARE FRAMSTEG

FÖRANSLUTNINGSSTÖDET HAR OFTA INTE GENOMFÖRTS ENLIGT DEN URSPRUNGLIGA TIDTABELLEN

20. I tabell 3 visas i vilken omfattning det har gjorts åtaganden för de planerade medlen och i vilken omfattning medlen har betalats ut. Phare-, ISPA- och Sapardprogrammen hade alla svårt att genomföra finansieringen enligt de ursprungliga tidtabellerna. Även med IPA är det långsamma genomförandet ett problem, särskilt när det gäller de operativa programmen för transport och miljö (IPA III) och Ipardprogrammet (IPA V), vilket innebär att det finns risk för att man måste dra tillbaka åtagandena för medlen på grund av förseningarna [14].

21. Genomförandet av EU-stöd i Kroatien har drabbats av flera inledande förseningar när nya instrument har införts. Kroatien blev berättigat till föranslutningsstöd via Phare-, ISPA- och Sapardinstrumenten från den 1 januari 2005. Eftersom det måste fastställas sektorsvisa mål som motsvarade de strategiska prioriteringarna tog det emellertid lång tid innan finansieringsöverenskommelserna kunde färdigställas, omkring 12 månader för ISPA- och Sapardprogrammen och 18 månader för Phareprogrammet. När det gäller 2007 års program inom de olika IPA-delarna ingicks inte finansieringsöverenskommelser förrän cirka 16 månader efter det att IPA:s tillämpningsförordning hade trätt i kraft. Detta berodde främst på den tid som krävdes för att delegera förvaltningsbefogenheter innan genomförandet kunde börja – ett nytt villkor enligt IPA-förordningen (se punkt 7).

22. Flera av de projekt före IPA som revisionsrätten granskade var ännu inte klara att genomföras när finansieringsöverenskommelsen hade undertecknats. Orsaken var att de kroatiska myndigheterna inte var klara med de kravspecifikationer eller tekniska specifikationer som behövdes för att inleda anbudsinfordran. För de granskade kontrakten tog det därför i genomsnitt 12 månader från finansieringsöverenskommelsen till att anbudsinfordran inleddes. Situationen var något bättre under IPA då motsvarande tid sänktes till åtta månader, men det finns utrymme för ytterligare förbättringar.

TABELL 3

GENOMFÖRANDET AV EU-STÖD TILL KROATIEN (MILJONER EURO, MARS 2011)

Källa: EU:s delegation i Kroatien.

Program i Kroatien | Budget | Procentandel av budgeten för vilken det ingåtts kontrakt | Procentandel av budgeten som betalats ut [9999] |

CARDS | 260 | 97 % | 92 % |

Phare | 147 | 86 % | 78 % |

ISPA | 59 | 96 % | 63 % |

Sapard | 25 | 62 % | 48 % |

IPA I 2007 | 45 | 90 % | 57 % |

IPA I 2008 | 42 | 27 % | 20 % |

IPA I 2009 | 42 | 11 % | 11 % |

IPA II 2007–2009 | 8 | 64 % | 36 % |

IPA III 2007–2009 (varav) | 143 | 29 % | 7 % |

– det operativa programmet för transport | 54 | 20 % | 4 % |

– det operativa programmet för miljö | 54 | 25 % | 2 % |

– det operativa programmet för regional konkurrenskraft | 35 | 48 % | 20 % |

IPA IV 2007–2009 – det operativa programmet för utveckling av mänskliga resurser | 38 | 71 % | 9 % |

IPA V 2007–2009 (Ipard) – åtgärderna 101 och 103 | 51 | 12 % | 0 % |

Totalt | 860 | 68 % | 55 % |

23. När upphandlingsförfarandena väl hade inletts uppstod det också ofta förseningar eftersom de kroatiska myndigheternas kapacitet att förvalta upphandlingsförfaranden fortfarande var begränsad (se punkt 16). EU:s delegation var därför ofta tvungen att avvisa upphandlings- och kontraktdokumentation och returnera den till de kroatiska myndigheterna så att de kunde göra de förbättringar som krävdes (se tabell 2). Detta ledde till förseningar som inte skulle uppstå om dokumentationen utformades i enlighet med angivna normer. Revisionsrätten granskade ett urval med 18 kontrakt och fann att kontrakten ingicks i genomsnitt tio månader senare än enligt den ursprungliga tidtabellen, vilket är länge när projektens tidsram normalt är begränsad till mellan tre och fyra år.

24. På grund av Kroatiens svårigheter att genomföra EU-stödet enligt den ursprungliga tidtabellen förlängde kommissionen tidsfristerna för genomförande med ett år för projekt som fick stöd från Phare 2005, Phare 2006 och Sapard, och med antingen ett eller två år för ISPA-projekten. Baserat på dessa erfarenheter införde kommissionen längre tidsfrister för IPA del 1. För IPA-delarna III, IV och V utgör dock tidsfristerna för utbetalning som är baserade på n+3-regeln en stor utmaning (se fotnot 14).

25. Såsom visas i följande avsnitt om specifika projekt (se punkterna 26–47) har förseningar, främst till följd av kapacitetsproblem inom den kroatiska administrationen, reducerat de framsteg som har gjorts med hjälp av föranslutningsstöd för att bygga upp Kroatiens administrativa kapacitet före anslutningen. Detta pekar på risken för att Kroatien inte kommer att ha kapacitet att till fullo utnyttja anslagen efter anslutning inom de lagstadgade tidsramarna.

PROJEKT AV STRUKTURFONDSTYP: VARIERANDE RESULTAT MEN FÖRDELAR MED ATT "LÄRA GENOM ATT GÖRA"

26. Vid revisionen granskades åtta projekt av strukturfondstyp inom fyra nyckelområden (se figur 2). De planerade resultaten för projekten hade uppnåtts i varierande grad, delvis beroende på förseningar. Projektens potentiella hållbarhet varierade också. Det framgick klart att de kroatiska myndigheterna "lär genom att göra" men det finns fortfarande kapacitetsfrågor som måste uppmärksammas.

FIGUR 2

FÖRBEREDELSER INFÖR STRUKTUR- OCH SAMMANHÅLLNINGSFONDER I KROATIEN

+++++ TIFF +++++

Källa: Europeiska revisionsrätten.

FLERA ASPEKTER AV ÖVERVAKNINGEN OCH UTVÄRDERINGEN AV STÖDET BEHÖVDE FORTFARANDE FÖRBÄTTRAS

27. Eftersom det inte i tillräcklig utsträckning hade satts upp SMART-mål [15] med tillhörande indikatorer var det ofta svårt att bedöma projektens resultat, i synnerhet när det gällde bidragsordningar. Även om de uppföljande IPA-projekt som revisionsrätten granskade var bättre än projekt före IPA i det här avseendet kunde fortfarande bedömningen av projektens ändamålsenlighet förbättras. Kommissionen har ett väl utformat övervakningssystem som de kroatiska myndigheterna tillämpar, men det konstaterades vid revisionen att övervakningsrapporterna ibland hade en tendens att underskatta de problem som projekten ställdes inför. Ibland har det inte gjorts någon extern bedömning av projekten; detta gäller särskilt de bidragsordningar som finansierades. Detta beror delvis på att kommissionen har för avsikt att kombinera en halvtidsutvärdering av IPA-program med en förhandsutvärdering av operativa program för strukturfonderna men härigenom försenas feedback om tänkbara förbättringar av stödet i form av IPA-projekt.

HÅLLBARHETEN NÄR DET GÄLLER RESULTATEN AV DE GRANSKADE PROJEKTEN FÖR UTVECKLING AV MÄNSKLIGA RESURSER ÄR OSÄKER

28. I CARDS-projektet 2004 ingick den första decentraliserade ordningen av strukturfondstyp i Kroatien som gav värdefull erfarenhet av kapacitetsuppbyggnad i de fyra regioner som omfattades av projektet [16]. I varje region inrättades ett lokalt partnerskap för sysselsättning som vidtog många olika åtgärder för att utveckla mänskliga resurser. Men när EU-finansieringen upphörde 2008 blev de lokala partnerskapen för sysselsättning till stor del inaktiva, vilket gör att deras hållbarhet kan ifrågasättas.

29. Avsaknaden av finansiellt och annat stöd till existerande lokala partnerskap för sysselsättning bådade inte väl för utvecklingen av lokala partnerskap i Kroatiens övriga 13 regioner, vilket var ett av målen för uppföljningen inom IPA av projekt med lokala partnerskap för sysselsättning. Vidare innebar den sena starten av det tjänstekontrakt som finansierades som en del av IPA-projektet att de konsulter som var anställda genom kontraktet inte hade tillräckligt med tid att hjälpa till med att inrätta lokala partnerskap för sysselsättning i dessa regioner innan bidragsordningarna inleddes. Kommissionen har emellertid bekräftat att hållbarhet är en nyckelfråga och överväger vilken modell som vore bäst för lokala partnerskap för sysselsättning för att förutsättningarna för hållbarhet ska förbättras.

DET FINNS MÅNGA FRÅGETECKEN BETRÄFFANDE KAPACITETEN I DE PROJEKT OM REGIONAL KONKURRENSKRAFT SOM FINANSIERAS

30. Resultaten av projekten för infrastruktur för näringslivet inom Phare 2005 varierade. Genomförandeorganen utnyttjade hela budgeten, även om det var med förseningar, och såg till att varje utvalt bidragsprojekt fick infrastruktur. Revisionen av bidragsprojektet Benkovac (ett av sju bidrag inom Phareordningen för infrastruktur för näringslivet) visade dock att de lokala myndigheterna inte tillräckligt uppmärksammade hållbarheten för den EU-finansierade infrastrukturen. Underhållet av infrastrukturen var bristfälligt och det saknades strategier för att attrahera företag; infrastrukturen utnyttjades endast i liten utsträckning.

31. När det uppföljande projektet inom IPA 2007 för infrastruktur för näringslivet utformades tog man hänsyn till och utgick från erfarenheterna av projektet från 2005. Liksom för projektet 2005 var dock utvärderingen av bidragsordningen försenad och ofta hade bidragsmottagarna inte kapacitet att ta fram fullständig teknisk dokumentation. De potentiella fördelarna med att lära genom att göra minskade eftersom projektet inte var direkt inriktat på de organ som hade utsetts till ansvariga för det kommande operativa programmet för regional konkurrenskraft. Det faktum att fokus var på de tio minst utvecklade regionerna i Kroatien innebar vidare att lokala myndigheter i andra regioner inte kunde utnyttja möjligheten att före anslutningen lära från genomförandet av bidragsordningar för infrastruktur för näringslivet trots att de också kommer att vara bidragsberättigade [17].

PROJEKTEN INOM TRANSPORTSEKTORN GAV FÖRVÄNTAD OUTPUT MEN PROJEKTBEREDNINGEN OCH UPPHANDLINGEN VAR MYCKET FÖRSENADE

32. Projektet inom ISPA 2005 för att rusta upp 33 km järnvägsräls längs den största transeuropeiska järnvägskorridoren X [18] var det första transportprojektet för infrastruktur som utarbetades och genomfördes i enlighet med EU:s regler i Kroatien. Det medförde därför stor nytta i form av "lära genom att göra". Projektet startade två år efter den ursprungliga tidsplanen eftersom det inte var tillräckligt färdigutvecklat när det var tänkt att det skulle börja genomföras. Bristande upphandlingskapacitet ledde därefter till förseningar i upphandlingsprocessen. Järnvägsprojektet inom IPA 2007 för byggnadsarbeten vid huvudstationen i Zagreb drabbades också av förseningar i upphandlingsprocessen, främst till följd av ofullständig upphandlingsdokumentation, även om förseningarna var mindre än för det tidigare Ispaprojektet.

33. Då revisionsrätten gjorde sin kontroll på plats i oktober 2010 höll ISPA-projektet fortfarande på att genomföras till följd av de uppkomna förseningarna. Projektens planerade output kommer troligen att uppnås i slutet av 2011, även om deras slutliga effekt är beroende av genomförandet av andra järnvägsprojekt för korridor X i Kroatien och grannländerna.

STÖDET TILL FRAMTAGNING AV EN PROJEKTPORTFÖLJ FÖR STRUKTUR- OCH SAMMANHÅLLNINGSFONDERNA OCH HÖJNING AV KAPACITETEN HAR VARIT ENDAST DELVIS FRAMGÅNGSRIKT

34. Trots att ett av de viktigaste ursprungliga målen för Phareprojektet 2006 var att införa ett system för att ta fram en portfölj med färdigutvecklade projekt för struktur- och sammanhållningsfonderna beslutade kommissionen senare att fokusera på utarbetandet av ett begränsat antal större infrastrukturprojekt [19]. Resultatet var att färre kroatiska myndigheter än planerat fick stöd till kapacitetsuppbyggnad, och antalet personer som utbildades sjönk från 1000 till 90. Även om denna koncentration på att ta fram större projekt troligen leder till ett högre utnyttjande i början av struktur- och sammanhållningsfonderna finns det även behov av att ta fram mindre projekt eftersom de är viktiga för den regionala utvecklingen. Mer generellt uppmärksammade kommissionen inte tillräckligt behovet av att ge stimulans och stöd till regionala och lokala aktörer för att de ska utarbeta projekt till kommande operativa program genom att ge stöd på denna nivå. Det utarbetades endast nio större infrastrukturprojekt och för några av dem var den tekniska dokumentationen ofullständig. Det togs fram ansökningsriktlinjer för nästan 50 bidragsordningar men det fanns inte tillräckligt med tid för att förmedla kunskap om ordningarna från central till regional nivå. EU-finansierad expertis har på ett avgörande sätt bidragit till programplaneringen av den nationella strategiska referensramen och de operativa programmen för stöd inom struktur- och sammanhållningsfonderna. Det gjordes dock få framsteg när det gällde att ta fram ett system för förvaltningsinformation för dessa fonder.

35. Stora förseningar i utarbetandet och upphandlingsförfarandena för arbete på detta område inom IPA-programmet 2008 lär leda till en inbromsning. De kroatiska myndigheterna står även inför stora utmaningar när det gäller antalet och omsättningen av personal inom struktur- och sammanhållningsfonderna.

FÖRBEREDELSER INFÖR EU:S JORDBRUKSPOLITIK: BLANDADE RESULTAT

36. Ändamålsenligheten i EU:s föranslutningsstöd till jordbrukssektorn bedömdes genom granskning av två projekt för institutionell kapacitetsuppbyggnad som finansierades inom Phare 2005 och IPA 2007, del I samt Sapard- och IPARD-programmen, inbegripet fyra investeringsprojekt som medfinansierades inom Sapard (se figur 3).

FIGUR 3

FÖRBEREDELSER INFÖR EU:S JORDBRUKSFONDER I KROATIEN

+++++ TIFF +++++

Källa: Europeiska revisionsrätten.

VISSA FRAMSTEG HAR GJORTS NÄR DET GÄLLER DELEGERINGEN AV FÖRVALTNINGSBEFOGENHETER AVSEENDE ÅTGÄRDER FÖR LANDSBYGDSUTVECKLING

37. Resultaten i form av uppbyggnad av kapaciteten vid det utbetalande organet i Kroatien i att korrekt använda stöd före och efter anslutningen har varit blandade. För att kommissionen skulle kunna delegera de nödvändiga förvaltningsbefogenheterna för decentraliserad förvaltning utan förhandskontroller måste Kroatien ha byggt upp tillräcklig förvaltningskapacitet. Innan dess kunde landet inte börja genomföra föranslutningsåtgärder för landsbygdsutveckling. För Sapard beviljades delegering av förvaltningsbefogenheter endast för två landsbygdsutvecklingsåtgärder i september 2006 [20] i stället för de fyra som ursprungligen planerades.

38. Framstegen var blygsamma när det gällde att bygga upp kapaciteten för att få medel från IPARD, framförallt för att målen för projekten inom Phare 2005 avseende ackreditering från de kroatiska myndigheterna [21] och delegering av förvaltningsbefogenheter inte var särskilt ambitiösa. Å ena sidan sökte programmet endast ackreditering inom Ipard för de två åtgärder som redan hade ackrediterats inom Sapard. Å andra sidan var målet för de nya Ipardåtgärderna inte att bli ackrediterade utan endast att förbereda dokumentation inför en eventuell kommande ackreditering. Trots att stödet inom Ipard var tillgängligt från och med EU-budgeten för 2007 innehöll Phareprojektet 2005 inga exakta mål som gällde kommissionens beviljande av delegering av förvaltningsbefogenheter för att så snabbt som möjligt ge Kroatien tillgång till medel från IPARD.

FÖRANSLUTNINGSSTÖDET TILL LANDSBYGDSUTVECKLING ÅTERGAV INTE HELT ARBETSVILLKOREN EFTER ANSLUTNING

39. Sapard var det första "lära genom att göra"-programmet inom EJFLU där alla genomförda projekt var en del av processen för att hjälpa de kroatiska myndigheterna att bygga upp den administrativa ramen för genomförande av medfinansierade projekt efter anslutningen. Hit hörde förvaltningen av ansökningar (kontroll av fullständighet och analys av affärsplaner), kontroller på plats innan projekt godkänns, beslut om beviljande av medel från Sapard, ingående av kontrakt, kontroll av utgifters stödberättigande, betalningar och rapportering till övervakningskommittén och till kommissionen.

40. För de åtgärder där förvaltningsbefogenheterna har delegerats till kroatiska myndigheter, som då kan använda decentraliserad förvaltning utan förhandskontroller, kan föranslutningsprogram i princip genomföras under förutsättningar som liknar dem som kommer att gälla efter anslutningen. I praktiken har dock inte genomförandet av Sapard- och IPARD-programmen helt återspeglat förutsättningarna efter anslutning för förvaltningen av EU-medel:

a) Hela Sapardprogrammet har förvaltats centralt av det utbetalande organet, och då revisionen gjordes förvaltades även IPARD centralt. Det utbetalande organets regionala kontor har därför ännu inte haft möjlighet att få praktisk erfarenhet av att förvalta EU:s föranslutningsprogram för landsbygdsutveckling trots att de kommer att spela en nyckelroll när det gäller detta efter anslutningen [22].

b) För projekt inom Sapard och IPARD har det utbetalande organet enbart använt sig av manuella förfaranden.

c) Inom Sapard utarbetade och tillämpade organet inte något system för att rangordna projektansökningar. Istället behandlades de i den ordning de kom in.

LÅGT UTNYTTJANDE AV MEDEL FRÅN SAPARD OCH IPARD VÄCKER FARHÅGOR INFÖR DET FRAMTIDA UTNYTTJANDET AV EJFLU-MEDEL

41. Kroatiens utnyttjande av Sapardmedel har varit lågt och de redovisade utgifterna i slutet av programmet uppgick endast till 48 % av de anslagna medlen. Enligt outputindikatorerna för Sapardprogrammet var det tänkt att 161 stödberättigade projekt skulle finansieras inom ramen för de två åtgärderna, men i realiteten undertecknades kontrakt för endast 49 projekt och bara 37 slutfördes (se tabell 4). I fem av de 21 regionerna godkändes inte en enda Sapardansökan. Några sektorer var särskilt underrepresenterade vid genomförandet av åtgärd 1 (investeringar i lantbruksföretag), såsom mjölksektorn, växthussektorn och frukt- och grönsakssektorn. Detta pekar på allvarliga brister i dessa sektorers kapacitet och beredskap att tillgodogöra sig EU-medel [23].

42. De belopp som kontrakterades inom IPARD är en bekräftelse på att det fortfarande var svårt att utnyttja EU-medlen för landsbygdsutvecklingsprogram. I budgeten för 2008 gjordes finansiella åtaganden för både IPARD 2007 (25,5 miljoner euro) och IPARD 2008 (25,6 miljoner euro) som Kroatien i enlighet med EU:s budgetförfaranden (se punkt 20) måste utnyttja före utgången av 2011. I maj 2011 hade dock endast investeringar för cirka 16,9 miljoner euro godkänts (EU:s del av finansieringen) efter fyra ansökningsinfordringar (33 % av Ipardbudgeten för 2007 och 2008) [24]. Med tanke på den tid som krävs för att inleda och behandla ytterligare ansökningsinfordringar och genomföra godkända projekt finns det uppenbar risk för att en stor del av de budgeterade åtagandena för 2007–2008 måste dras tillbaka.

43. Konsekvensen av det låga utnyttjandet är att jordbrukarna och jordbruksprocessindustrin i Kroatien ännu inte har blivit så bekanta med förfarandena för EU-finansiering genom att "lära genom att göra" inom ramen för Sapard- och IPARD-programmen som det var tänkt. Detta innebär i sin tur att det kommer att bli svårare att utnyttja den förväntade stora ökningen av EU-finansiering när landsbygdsutvecklingsåtgärderna i Kroatien kommer att vara helt infasade efter anslutningen.

TABELL 4

SAPARDPROJEKT I KROATIEN

Källa: Årsrapport och slutrapport om genomförandet av Sapardprogrammet i republiken Kroatien (2006–2009), maj 2010.

Åtgärd | Antal | Slutfört/ planerat |

Planerade projekt | Ansökningar | Kontrakterade projekt | Slutförda projekt |

1. Investeringar i jordbruksföretag | 110 | 84 | 26 | 19 | 17 % |

2. Förbättrad bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter | 51 | 53 | 23 | 18 | 35 % |

Totalt | 161 | 137 | 49 | 37 | 23 % |

44. Kommissionen konstaterade inte förrän 2009 att en nyckelorsak till att Sapardprogrammet utnyttjades så lite var att det fanns en nationell ordning som erbjöd fördelaktigare villkor, och färre förfaranden och kontroller, för samma åtgärder som finansierades med Sapard. Efter det att kommissionen hade ingripit beslutade Kroatien att lägga ned den konkurrerande nationella ordningen i november 2009, när perioden för kontraktstilldelning inom Sapard var över. Den långsamma inledningen av IPARD-programmet är dock ett tecken på att frågan om jordbrukarnas låga efterfrågan på landsbygdsutvecklingsordningen i Kroatien ännu inte är helt löst.

FÖRANSLUTNINGSSTÖDET HAR BIDRAGIT TILL ATT STÄRKA KROATIENS ADMINISTRATIVA KAPACITET NÄR DET GÄLLER ATT BEKÄMPA KORRUPTION OCH ORGANISERAD BROTTSLIGHET MEN STORA UTMANINGAR ÅTERSTÅR

45. Kampen mot korruption och organiserad brottslighet är en mycket känslig fråga som är central för uppbyggnaden av Kroatiens kapacitet att garantera att medel från EU efter anslutningen, liksom nationell finansiering, används väl. EU:s föranslutningsstöd har använts för att finansiera två kapacitetsuppbyggnadsprojekt som finansierades genom programmen CARDS 2002 och IPA 2007 (se figur 4).

FIGUR 4

STÄRKA KAPACITETEN ATT BEKÄMPA KORRUPTION OCH ORGANISERAD BROTTSLIGHET

+++++ TIFF +++++

Källa: Europeiska revisionsrätten.

46. Byrån för bekämpning av korruption och organiserad brottslighet (USKOK) inrättades 2001, och CARDS-projektet lanserades för att förbättra dess funktionssätt. Trots stora förseningar under inledningsfasen som gjorde att projektet inte startade förrän 2005 var projektåtgärderna slutförda i slutet av 2006. För en indikator på projektets ändamålsenlighet – att allt fler fall av allvarlig organiserad brottslighet och korruption ska upptäckas och beivras – började de första resultaten av den utredningsverksamhet som fick stöd från projektet att synas 2009 i form av rapporterade fall av korruption på hög nivå. För den andra indikatorn – en bättre placering på det index för uppfattad korruptionsgrad som offentliggörs av Transparency International – steg Kroatien från sjuttionde plats 2005 till sextioandra plats 2010, och landets index förbättrades från 3,4 för 2005 till 4,1 för de flesta åren efter projektets slut.

47. Verksamheten inom IPA-projektet 2007, som ska vara slutfört 2012, är väl utformad för att bygga på det tidigare projektet. Under tiden har det sammantagna antalet ärenden som behandlas av USKOK fortsatt att öka, och det faktum att högt uppsatta politiker har åtalats och dömts är ett tecken på att USKOK är på rätt väg när det gäller att angripa korruptionen på högsta nivå. I kommissionens rapport från 2010 om Kroatiens framsteg betonades dock att de nyligen uppgraderade rättsliga och administrativa strukturerna ännu inte har testats fullt ut i praktiken och att USKOK:s kapacitet att hantera komplex ekonomisk brottslighet utgör en särskild utmaning.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

SLUTSATSER

48. Generellt sett bidrar EU:s föranslutningsstöd till Kroatien i hög grad till Kroatiens framsteg för att bygga upp landets administrativa kapacitet inför förvaltningen av den ökade EU-finansieringen efter anslutningen. Stödet har dock så här långt varit endast delvis framgångsrikt när det gäller måluppfyllelse, och för att kapacitetsuppbyggnaden ska gå vidare krävs det stöd till ett antal nyckelområden både före och efter anslutningen. På de flesta områden med föranslutningsstöd bedömer kommissionen att Kroatiens kapacitet ännu inte räcker till för att den ska godkänna att landet genomför stöd utan att kommissionen gör förhandskontroller. Trots de senaste framstegen är upphandlingskapacitet och korruptionsbekämpning två områden där det finns ett särskilt behov av att förstärka stödet till de kroatiska myndigheterna.

49. Kommissionen och de kroatiska myndigheterna har i allmänhet grundligt planerat stödet för att tillgodose Kroatiens kapacitetsuppbyggnadsbehov. Man har lärt av tidigare utvidgningar och tillämpat nya arbetsmetoder som är anpassade för att planera stödet och koppla det till förhandlingsprocessen. Systemen för programplanering är väl utformade och prioriterar kapacitetsuppbyggnad men upphandlingskapaciteten måste även i fortsättningen ägnas särskild uppmärksamhet. De granskade projekten befanns vara mycket relevanta för den prioriterade kapacitetsuppbyggnaden men de hade inriktats på centrala myndigheter. Hittills har stödet till regionala organ varit begränsat trots att dessa också spelar en viktig roll vid genomförandet av stöd efter anslutningen.

50. När det gäller resultat har EU-stödet gett ett viktigt bidrag till uppbyggnaden av Kroatiens kapacitet att förvalta medel efter anslutningen, inbegripet i form av att "lära genom att göra". Emellertid är de planerade resultaten av några projekt ännu inte konsoliderade, och vid revisionen identifierades flera nyckelaspekter som gäller detta. Genomförandet av projektstöd i Kroatien har ofta legat efter den ursprungliga tidsplanen, särskilt till följd av förseningar som orsakats av att projekten inte varit tillräckligt färdigutvecklade och av brist på upphandlingskapacitet. Övervakningen och utvärderingen av strukturfondsprojekt kan förbättras. Det har lagts stor vikt vid att ta fram större infrastrukturprojekt på central nivå medan mindre projekt bara har fått begränsad uppmärksamhet, och det finns ännu inget helt etablerat system för att utveckla projektförslag från regional och lokal nivå. Genomförandet inom landsbygdsutvecklingssektorn har fått vidkännas låga utnyttjandegrader och fördelarna med att "lära genom att göra" har varit begränsade på regional nivå och stödmottagarnivå. Även om EU-projekten för att bekämpa korruption och organiserad brottslighet har lett till en del framsteg återstår stora utmaningar på detta område.

51. Trots att det fortfarande finns utrymme för ytterligare förbättringar är det tydligt att kommissionen har fått viktiga erfarenheter från tidigare utvidgningar, vilket har gjort stödet till Kroatien mer ändamålsenligt.

REKOMMENDATIONER

52. Kommissionen och de kroatiska myndigheterna bör i nära samarbete behandla följande rekommendationer:

REKOMMENDATIONER OM EU-STÖDET TILL KROATIEN

1. Höja prioriteten för uppbyggnaden av upphandlingskapacitet genom att genomföra planer för utbildning och praktik som är särskilt inriktade på

a) utarbetandet av upphandlingsdokumentation som helt uppfyller EU:s standarder,

b) förvaltningen av upphandling och kontraktstilldelning för projekt med komplexa byggentreprenader.

2. Vidta mer omfattande åtgärder för att tillgodose kapacitetsuppbyggnadsbehoven på regional och lokal nivå genom att

a) se till att alla berörda organ på denna nivå får möjlighet att lära genom att göra före anslutningen,

b) förbättra mekanismerna för att ge stimulans och stöd vid framtagningen av projektidéer.

3. Fördjupa bedömningen av projektens ändamålsenlighet genom att

a) öka användningen av SMART-mål,

b) hjälpa till att höja kvaliteten på de kroatiska myndigheternas övervakningsrapporter,

c) se till att det görs halvtids- och efterhandsutvärderingar.

4. Bygga upp en portfölj med färdigutvecklade projekt för att fullt ut kunna utnyttja den ökade finansiering som kommer att vara tillgänglig efter anslutningen genom att särskilt se till att

a) den nödvändiga tekniska dokumentationen för större projekt, vilka hittills stått i fokus för ansträngningarna, är fullständig,

b) större uppmärksamhet ägnas åt att bygga upp en kompletterande portfölj med mindre projekt för perioden efter anslutningen.

5. Vidta åtgärder när det gäller programmen för landsbygdsutveckling för att

a) se till att de nationella myndigheterna bygger upp sin kapacitet så att förvaltningsbefogenheterna för alla planerade åtgärder kan delegeras till dem,

b) identifiera sätt att få fram fler projekt inom mjölksektorn, växthussektorn och frukt- och grönsakssektorn.

6. Stärka korruptionsbekämpningsåtgärderna genom att

a) ge kontinuerligt stöd till de uppgraderade rättsliga och administrativa strukturerna genom input från partnersamverkan och annan rådgivning och särskilt fokusera på stöd för hantering av komplicerad ekonomisk brottslighet,

b) fortsätta att strikt övervaka nivåer och aspekter som rör korruption under föranslutningsperioden och när det gäller EU-finansiering efter anslutningen.

53. När det gäller föranslutningsstöd till andra kandidatländer och potentiella kandidatländer bör kommissionen reflektera över följande:

REKOMMENDATIONER OM EU:S FÖRANSLUTNINGSSTÖD TILL ANDRA LÄNDER

7. Ta hänsyn till erfarenheterna från föranslutningsstödet till Kroatien vid föranslutningsstöd till andra länder när det är lämpligt, och då särskilt

a) se till att den decentraliserade förvaltningen av föranslutningsstöd utan förhandskontroller är tillräckligt etablerad före anslutningsdagen,

b) lägga större vikt vid att se till att projektförslag om föranslutningsstöd är tillräckligt färdigutvecklade för att kunna genomföras inom den angivna tidsramen.

Denna rapport har antagits av revisionsrättens avdelning III, med ledamoten Karel PINXTEN som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 25 oktober 2011.

För revisionsrätten

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Ordförande

[1] De Köpenhamnskriterier som sattes upp av Europeiska rådet i juni 1993 är:a)politiska kriterier: stabila institutioner som garanterar demokrati, rättsstatsprincipen, mänskliga rättigheter samt respekt för och skydd av minoriteter;b)ekonomiska kriterier: en fungerande marknadsekonomi och kapacitet att hantera det konkurrenstryck och de marknadskrafter som råder inom unionen;c)förmåga att uppfylla de skyldigheter som följer av ett medlemskap, inbegripet att ansluta sig till den politiska, ekonomiska och monetära unionens mål.

[2] Acquis communautaire, det gemensamma regelverket, är beteckningen på de samlade principer, strategier, lagar, praxis, skyldigheter och mål som har överenskommits eller utvecklats inom Europeiska unionen.

[3] Europeiska rådet i Bryssel, 24.6.2011, EUCO 23/11.

[4] EU:s stöd till Kroatien startade 1991, omedelbart efter det att den väpnade konflikten i f.d. Jugoslavien bröt ut. Under perioden 1991–2000 gavs 382 miljoner euro genom Europeiska kommissionens kontor för humanitärt bistånd (1991–1998) och genom programmet Obnova (kroatiska för "återuppbyggnad") 1998–2000 som var inriktat på att flyktingar och fördrivna personer skulle återvända och återintegreras, att infrastruktur skulle återuppbyggas, att ekonomin i krigsdrabbade områden skulle återställas och på minröjning.

[5] Partnersamverkan är ett instrument som utformats av kommissionen för att underlätta överföringen av know-how från administrationer i EU:s medlemsstater till administrationer i mottagarländer. Den är ett komplement till överföringen av know-how genom tjänstekontrakt med konsultföretag för tekniskt stöd.

[6] Innan kommissionen beviljar delegering av förvaltningsbefogenheter ska Kroatiens regering låta myndigheterna undergå en ackrediteringsprocess.

[7] Landsbygdsutveckling är ett undantag i detta avseende. Decentraliserad förvaltning med förhandskontroller ska inte tillämpas på det särskilda föranslutningsprogrammet för jordbruket och landsbygdens utveckling (Sapard) och på instrumentet för föranslutningsstöd för landsbygdsutveckling (Ipard). Förvaltningsbefogenheterna för decentraliserad förvaltning utan förhandskontroller ska ha delegerats till kandidatlandet innan åtgärder inom dessa två program kan börja genomföras.

[8] Sammantaget uppgick EU-stödet till Kroatien mellan 2001 och 2009 till 860 miljoner euro (se tabell 3).

[9] Se Europeiska revisionsrättens särskilda rapport nr 5/2004 om Pharestöd för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna (EUT C 15, 20.1.2005, s. 1).

[10] Före de tidigare utvidgningarna användes förvaltningssystemet med decentraliserad förvaltning med förhandskontroller i kandidatländerna utan att kommissionen först bedömde ländernas kapacitet att ändamålsenligt förvalta medel med detta system.

[11] Se till exempel punkterna 4.18–4.20 i revisionsrättens årsrapport för budgetåret 2009 (EUT C 303, 9.11.2010, s. 1). En av de två viktigaste orsakerna till oriktigheter var "allvarliga brister i efterlevnaden av reglerna om offentlig upphandling".

[12] GD Utvidgning, årlig verksamhetsrapport 2010, s. 20.

[13] Vid en granskning 2009 av Pharestöd till förberedelser för strukturfonder i Kroatien, som gjordes av konsulter och finansierades av kommissionen, konstaterades att kapacitetsuppbyggnaden av lokala och regionala organ inte prioriterades tillräckligt. Det rekommenderades att nya medlemsstaters erfarenheter tas till vara och att processen att utveckla nödvändig kapacitet inte sker så sent att sådana organ inte kan medverka på ett ändamålsenligt sätt.

[14] I artikel 166.3 i budgetförordningen anges att i enlighet med n+3-regeln ska kommissionen på eget initiativ dra tillbaka den del av budgetåtagandet för program som inte har betalats ut senast den 31 december det tredje året efter det år då budgetåtagandet gjordes (rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget, [EGT L 248, 16.9.2002, s. 1]).

[1] Exklusive förhandsbetalningar av 30 % för delarna III, IV och V.

[15] Specifika, mätbara, uppnåbara, realistiska och tidsbundna mål.

[16] Fyra andra regioner hade omfattats av ett tidigare CARDS-projekt 2002.

[17] Slutsatsen av den särskilda halvtidsutvärderingen 2009 av Pharestöd till förberedelser inför strukturfonder i Kroatien var också att alltför stor vikt lades vid mindre utvecklade regioner och att alla andra regioner i Kroatien också står inför stora utmaningar när det gäller konkurrenskraften i Europeiska unionen.

[18] Korridoren följer sträckan Salzburg – Ljubljana – Zagreb – Beograd – Niš – Skopje – Veles – Thessaloniki.

[19] Enligt strukturfondsförordningen definierar kommissionen ett projekt som större när det överstiger 50 miljoner euro. Projekt under denna gräns klassificeras som mindre. Rådets förordning (EG) nr 1083/2006 av den 11 juli 2006 om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden samt om upphävande av förordning (EG) nr 1260/1999 (EUT L 210, 31.7.2006, s. 25). Förordningen ändrad genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 539/2010 av den 16 juni 2010 (EUT L 158, 24.6.2010, s. 1).

[20] Kommissionens beslut 2006/658/EG av den 29 september 2006 om delegering av förvaltningen av stöd till genomförandeorgan för föranslutningsåtgärder inom jordbruket och landsbygdens utveckling i Kroatien under föranslutningsperioden (EUT L 271, 30.9.2006, s. 83).

[21] Se punkt 7, fotnot 7 om ackreditering.

[22] De kroatiska myndigheterna har beslutat att det utbetalande organets regionala kontor ska kontrollera om ansökningarna är i godtagbart skick och utföra de administrativa kontrollerna och kontrollerna på plats.

[23] I mjölksektorn slutfördes två projekt jämfört med de 16 projekt som var planerade (12,5 %), i växthussektorn slutfördes två projekt jämfört med de 14 projekt (14,3 %) som var planerade och i frukt- och grönsakssektorn slutfördes sju projekt jämfört med de 42 projekt som var planerade (16,7 %).

[24] Rapport om Kroatiens utbetalande organs genomförande av Ipardprogrammet för sektorerna jordbruk, fiske och landsbygdsutveckling avseende strukturstöd, 24.5.2011.

--------------------------------------------------

BILAGA I

DE 35 KAPITLEN I GEMENSKAPENS REGELVERK ( 30 JUNI 2011)

Nr | Kapitel | Förhandlingarna inleddes den | Förhandlingarna avslutades preliminärt den |

1 | Fri rörlighet för varor | 25.7.2008 | 19.4.2010 |

2 | Fri rörlighet för arbetstagare | 17.6.2008 | 2.10.2009 |

3 | Etableringsrätt och frihet att tillhandahålla tjänster | 26.6.2007 | 21.12.2009 |

4 | Fri rörlighet för kapital | 2.10.2009 | 5.11.2010 |

5 | Offentlig upphandling | 19.12.2008 | 30.6.2010 |

6 | Bolagsrätt | 26.6.2007 | 2.10.2009 |

7 | Lagstiftning om immateriella rättigheter | 29.3.2007 | 19.12.2008 |

8 | Konkurrenspolitik | 30.6.2010 | 30.6.2011 |

9 | Finansiella tjänster | 26.6.2007 | 27.11.2009 |

10 | Informationssamhället och medierna | 26.6.2007 | 19.12.2008 |

11 | Jordbruk och landsbygdsutveckling | 2.10.2009 | 19.4.2011 |

12 | Livsmedelssäkerhet, veterinära och fytosanitära frågor | 2.10.2009 | 27.7.2010 |

13 | Fiske | 19.2.2010 | 6.6.2011 |

14 | Transportpolitik | 21.4.2008 | 5.11.2010 |

15 | Energi | 21.4.2008 | 27.11.2009 |

16 | Beskattning | 2.10.2009 | 30.6.2010 |

17 | Ekonomisk och monetär politik | 21.12.2006 | 19.12.2008 |

18 | Statistik | 26.6.2007 | 2.10.2009 |

19 | Socialpolitik och sysselsättning | 17.6.2008 | 21.12.2009 |

20 | Företagspolitik och industripolitik | 21.12.2006 | 25.7.2008 |

21 | Transeuropeiska nät | 19.12.2007 | 2.10.2009 |

22 | Regionalpolitik och samordning av strukturinstrument | 2.10.2009 | 19.4.2011 |

23 | Domstolsväsende och grundläggande rättigheter | 30.06.2010 | 30.6.2011 |

24 | Rättvisa, frihet och säkerhet | 2.10.2009 | 22.12.2010 |

25 | Vetenskap och forskning | 12.6.2006 | 12.6.2006 |

26 | Utbildning och kultur | 11.12.2006 | 11.12.2006 |

27 | Miljö | 19.2.2010 | 22.12.2010 |

28 | Konsumentskydd och hälsoskydd | 12.10.2007 | 27.11.2009 |

29 | Tullunion | 21.12.2006 | 2.10.2009 |

30 | Yttre förbindelser | 12.10.2007 | 30.10.2008 |

31 | Utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik | 30.6.2010 | 22.12.2010 |

32 | Finansiell kontroll | 26.6.2007 | 27.7.2010 |

33 | Finans- och budgetfrågor | 19.12.2007 | 30.6.2011 |

34 | Institutioner | 5.11.2010 | 5.11.2010 |

35 | Övriga frågor | Ingen uppgift | 30.6.2011 |

--------------------------------------------------

BILAGA II

KOMMISSIONENS BEVILJANDE AV DELEGERING AV FÖRVALTNING TILL KROATISKA MYNDIGHETER MED ANSVAR FÖR EU-MEDEL ( 15 JUNI 2011)

Program | Delegering av förvaltning genom DIS |

med förhandskontroller | utan förhandskontroller |

Phare | 7.2.2006 | Inte infört |

ISPA | 13.2.2006 | Inte infört |

IPA I | 28.10.2008 | Ännu inte infört |

IPA II | 14.11.2008 | Ännu inte infört |

IPA III | | |

– Transport | 3.11.2008 | Ännu inte infört |

– Miljö | 29.10.2008 | Ännu inte infört |

– Regional konkurrenskraft | 29.10.2008 | Ännu inte infört |

IPA IV | 1.12.2008 | Ännu inte infört |

Sapard | | |

– Åtgärd 1 Investeringar i jordbruksföretag | e.t.1 | 29.9.2006 |

– Åtgärd 2 Förbättring av bearbetningen och saluföringen av jordbruks- och fiskeriprodukter | e.t. | 29.9.2006 |

IPA V (IPARD) | | |

– Åtgärd 101 Investeringar i jordbruksföretag | e.t. | 30.11.2009 |

– Åtgärd 103 Förbättring av bearbetningen och saluföringen av jordbruks- och fiskeriprodukter | e.t. | 30.11.2009 |

– Åtgärd 201 Förberedelser för att genomföra miljöåtgärder inom jordbruket och lokala strategier för landsbygdsutveckling | e.t. | Ännu inte infört |

– Åtgärd 202 Förberedelser och genomförande av lokala strategier för landsbygdsutveckling | e.t. | Ännu inte infört |

– Åtgärd 301 Utveckling och förbättring av landsbygdens infrastruktur | e.t. | 17.3.2011 |

– Åtgärd 302 Diversifiering och utveckling av ekonomisk verksamhet på landsbygden | e.t. | 17.3.2011 |

– Åtgärd 501 Tekniskt bistånd | e.t. | Ännu inte infört |

[1] e.t.: ej tillämpligt. Sapard och Ipard kan endast genomföras inom decentraliserad förvaltning utan förhandskontroller.

--------------------------------------------------

BILAGA III

FÖRTECKNING ÖVER GRANSKADE PROJEKT

Projekt före IPA | Kontraktsbelopp i miljoner euro |

EU-bidrag | Nationella bidrag | EU-bidrag + nationella bidrag |

1 | Sapard åtgärd 2 - Glazir | 1,019 | 0,339 | 1,358 |

2 | Sapard åtgärd 2 - Conex handel | 1,033 | 0,344 | 1,377 |

3 | Sapard åtgärd 1 - Agromeðimurje | 0,251 | 0,083 | 0,334 |

4 | Sapard åtgärd 1 – Murković | 0,256 | 0,086 | 0,342 |

5 | Phare 2005 - Bidragsordningen Infrastruktur för näringslivet | 5,280 | 4,264 | 9,544 |

6 | ISPA 2005 - Upprustning av järnvägen från Vinkovci till Tovarnik till Kroatiens gräns | 28,789 | 31,394 | 60,183 |

7 | CARDS 2004 - Lokalt partnerskap för sysselsättning fas II | 1,488 | - | 1,488 |

8 | CARDS 2002 - Kapacitetsuppbyggnad av USKOK | 0,650 | - | 0,650 |

9 | Phare 2005 - Institutionell kapacitetsuppbyggnad och stöd till genomförandet av Sapard/Ipard | 3,822 | - | 3,822 |

10 | Phare 2006 - Utveckling av institutionell kapacitet och projektportfölj inför strukturfonderna | 6,200 | - | 6,200 |

Totalt projekt före IPA | 48,788 | 36,510 | 85,298 |

IPA-projekt | Budgeterade belopp i miljoner euro |

EU-bidrag | Nationella bidrag | EU-bidrag + nationella bidrag |

11 | IPA del IIIc - Operativt program för regional konkurrenskraft 2007–2009 | 19,823 | 6,608 | 26,431 |

12 | IPA 2007 del III - Huvudstationen i Zagreb, system för signalering och spärrning | 14,025 | 4,675 | 18,700 |

13.a | IPA 2007–2009 del IV - Lokalt partnerskap för sysselsättning del III | 2,210 | 0,390 | 2,600 |

13.b | IPA 2007–2009 del IV - Lokalt partnerskap för sysselsättning del III | 1,615 | 0,285 | 1,900 |

14 | IPA 2007 del I - Stärka kapaciteten vid USKOK | 1,000 | - | 1,000 |

15 | IPA 2007 del I - Inrätta ändamålsenliga system för sund finansiell förvaltning och kontroll av användningen av jordbruksmedel | 5,114 | 0,375 | 5,489 |

16 | IPA 2008 del I - Stöd till förvaltning, övervakning och utvärdering av strukturinstrument | 4,000 | 0,288 | 4,288 |

Totalt IPA-projekt | 47,787 | 12,621 | 60,408 |

--------------------------------------------------