1Inledning

Covid-19-krisen visar tydligt vilka hot och utmaningar som desinformation innebär för våra samhällen. ”Infodemin” – den snabba spridningen av falska, felaktiga eller missvisande uppgifter om pandemin – har medfört stora risker för enskilda människors hälsa, offentliga hälso- och sjukvårdssystemen, krishanteringen, ekonomin och den sociala sammanhållningen. Pandemin har också utvidgat den roll som digital teknik spelar i våra liv, där tekniken blivit alltmer centralt för hur vi arbetar, lär oss, umgås, tillgodoser materiella behov och deltar i det offentliga samtalet. Det betyder att kraven höjts för att ekosystemet online ska vara säkert. Även om stora ansträngningar redan har gjorts brådskar arbetet med att intensifiera bekämpningen av desinformation.

Från och med starten har EU:s strategi för att motverka desinformation baserats på skyddet av yttrandefrihet och andra rättigheter samt friheter som garanteras i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. I enlighet med dessa rättigheter och friheter kommer EU-strategin inte att kriminalisera eller förbjuda desinformation som sådan. I stället syftar EU-strategin till att online-miljön och dess aktörer ska bli öppnare för insyn och tilldelas större ansvarsskyldighet, samt att praxis för innehållsmoderering blir mer transparent. Syftet är att stärka medborgarnas egenmakt och främja en öppen demokratisk debatt. För att nå det målet har EU strävat efter att mobilisera alla berörda parter, inklusive offentliga myndigheter, företag, media, forskare och civilsamhället.

En central del av EU:s insatser har varit den självreglerande uppförandekoden om desinformation. Uppförandekoden trädde i kraft i oktober 2018 och bland undertecknarna av uppförandekoden (undertecknarna) finns onlineplattformar som är aktiva i EU, samt större branschorganisationer som representerar den europeiska reklamsektorn m.fl. Kommissionen ser uppförandekoden som en betydande framgång, den första i sitt slag. Uppförandekoden är ett innovativt verktyg för att säkerställa större transparens och ansvarsskyldighet för onlineplattformar. Den tillhandahåller även en strukturerad ram för övervakning och förbättring av plattformarnas policyer om desinformation.

Trots detta avslöjades betydande brister vid kommissionens utvärdering av uppförandekoden 2020. Bristerna består bland annat i en inkonsekvent och ofullständig tillämpning av uppförandekoden plattformar och medlemsstater emellan, begränsningar som beror på uppförandekodens självreglerande karaktär samt luckor i vad uppförandekodens åtaganden omfattar. I utvärderingen underströks även bristen på en lämplig övervakningsmekanism inklusive centrala resultatindikatorer, bristen på åtaganden som ger forskning om desinformation åtkomst till plattformarnas data, samt att anslutningen bland berörda parter är begränsad, särskilt i fråga om reklamsektorn. Därför meddelade kommissionen i EU:s handlingsplan för demokrati att den kommer att utfärda en vägledning för att stärka uppförandekoden. Det är en del av omfattande åtgärder för att ta itu med desinformation i onlinemiljön. Kommissionen kommer även att presentera specifik lagstiftning om transparens inom politisk reklam.

För att intensifiera kampen mot desinformation innehåller rättsakten om digitala tjänster, som kommissionen föreslår, ett samreglerande ramverk genom uppförandekoder för att hantera systemrisker kopplade till desinformation. Dessutom införs omfattande åtgärder för transparens i fråga om innehållsmoderering och annonsering. Kommissionen föreslår även bindande och verkställbara juridiska skyldigheter för de mycket stora onlineplattformarna. Syftet är att bedöma och ta itu med systemrisker som hotar grundläggande rättigheter eller de risker som uppkommer genom avsiktlig manipulation av plattformarnas tjänster.

Vägledningen utgår från kommissionens erfarenheter till dags dato av att övervaka och utvärdera uppförandekoden och från kommissionens rapport om 2019 års val. Den bidrar också till kommissionens svar på Europeiska rådets slutsatser i december 2020. För att samla in information till vägledningen har kommissionen anordnat samtal med flera berörda parter samt en workshop för medlemsstaterna.

I denna vägledning fastställer kommissionen sin syn på hur plattformar och andra berörda parter bör intensifiera sina åtgärder för att rätta till luckor och brister i uppförandekoden. Syftet är att skapa en säkrare, mer transparent och tillförlitlig onlinemiljö. Det finns i synnerhet ett område där uppförandekoden inte lyckats nå tillräckliga framsteg. Det gäller försöken att stoppa finansieringen av desinformation, där onlineannonser fortsatt stimulerar spridningen av desinformation. Onlineplattformar och alla övriga aktörer i onlineannonseringens ekosystem bör därför ta sitt ansvar och samarbeta för att stoppa finansieringen till desinformation. Dessutom bör den reviderade uppförandekoden innehålla intensifierade åtaganden för att förhindra manipulativa beteenden, stärka verktygen som ger användarna större inflytande, öka transparensen kring politisk reklam och ge fortsatt ökat inflytande åt forskarsamhället och faktagranskare. Vägledningen innehåller även hörnstenarna för en förbättrad, robust ram för övervakning av den förstärkta uppförandekoden. Den förstärkta uppförandekoden bör också syfta till ett bredare deltagande från nya undertecknare, bl.a. fler onlineplattformar som är aktiva inom EU samt andra berörda aktörer.

En förstärkt uppförandekod gör det möjligt för berörda parter att i god tid utforma lämpliga åtgärder inför antagandet av den föreslagna rättsakten om digitala tjänster. Vägledningen syftar främst till att utveckla den nuvarande uppförandekoden till den uppförandekod som föreskrivs i artikel 35. Särskilt de mycket stora plattformarna kommer att dra nytta av att delta i den förstärkta uppförandekoden, som förebådar deras nya skyldigheter enligt den föreslagna rättsakten om digitala tjänster. Det gäller riskbedömning, riskreducering, användarinflytande och transparens kring reklam. Mindre plattformar och andra berörda parter kommer också att dra nytta av att ansluta sig och göra åtaganden enligt den förstärkta uppförandekoden. De får fördelarna med uppförandekodens bästa praxis och skyddas mot risken att utsättas för dåligt rykte om deras system missbrukas för att sprida desinformation.

Den förstärkta uppförandekoden kan fungera som ett verktyg för onlineplattformar att förbättra sin policy och minska desinformationens risker för demokratin, utan att det påverkar medlagstiftarnas slutliga överenskommelse kring rättsakten om digitala tjänster eller kommissionens lagstiftningsinitiativ om transparens inom politisk reklam.

Den förstärkta uppförandekoden är inte bara ett provisoriskt steg. Denna vägledning kräver att uppförandekoden utvecklas till ett starkt, stabilt och flexibelt instrument som gör onlineplattformarna mer transparenta, ansvarsskyldiga och visar ansvar genom plattformens utformning.

2Övervakning av covid-19 – resultat och lärdomar

Förutom lärdomarna från utvärderingen av uppförandekoden har nya insikter samlats in under det övervakningsprogram som inrättats som en uppföljning av det gemensamma meddelandet Gripa in mot covid-19-desinformation . Under programmet har undertecknarna bland onlineplattformarna varje månad rapporterat om sina åtgärder för att bekämpa desinformation om covid-19 i EU.

Övervakningsprogrammet har inte bara gett en fördjupad översikt över de åtgärder som vidtagits för att motverka desinformation kring covid-19 baserat på uppförandekodens åtaganden. Det har även låtit uppförandekoden genomgå ett ”stresstest”.

Plattformarnas rapporter visar att uppförandekodens åtaganden har genomförts genom effektiva åtgärder på olika områden. Det gäller t.ex. auktoritativa källors ökade synlighet i plattformarnas tjänster, utveckling och användning av nya verktyg och tjänster för att underlätta tillgång till pålitlig information, åtgärder för att ta itu med innehåll med falsk eller vilseledande information som kan orsaka fysisk skada eller försämra effektiviteten i folkhälsopolitiken, uttryckliga förbud mot annonsering som utnyttjar krisen eller sprider desinformation om covid-19.

Sammantaget har programmet visat att uppförandekoden utgör en smidig, strukturerad ram som kan distribueras och översättas till avgörande åtgärder av de som har undertecknat den. uppförandekoden kan bidra till att bekämpa desinformation i krissituationer och den kompletterar de skyldigheter som gäller enligt tillämpliga regelverk. Dessutom har uppförandekodens struktur visat sig fungera vid övervakning av åtgärder i extraordinära situationer, genom att dess fokus har växlat på ett dynamiskt sätt under krisens olika stadier. Ett exempel är fokuseringen på desinformation kring covid-19-vaccinerna.

Samtidigt belyste covid-19-programmet ett antal brister i den befintliga ramen för hur uppförandekoden ska övervakas:

·Rapporteringens kvalitet. Det finns stora variationer i fråga om konsekvens, kvalitet och detaljnivå i rapporteringen. Det har funnits en brist på tillräckligt detaljerade uppgifter, särskilt på medlemsstatsnivå. Det innebär ofta att den information som lämnats inte visar om rapporterade åtgärder genomförts i alla medlemsstater eller på alla EU-språk. Dessutom saknas en gemensam, överenskommen mall för rapportering och det är ett fortsatt hinder för effektivare övervakning och jämförelser mellan olika plattformar.

·Resultatindikatorer (nyckeltal). Visserligen har kvaliteten förbättrats och rapporteringen har blivit mer detaljerad över tid. Men de uppgifter som lämnas är inte alltid adekvata och tillräckligt detaljerade för att mäta i vilken utsträckning åtaganden genomförs eller effekten av de vidtagna åtgärderna.