Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 77/388/EEG med avseende på bestämmelserna om plats för leverans av elektricitet och gas"

(KOM(2002) 688 slutlig - 2002/0286 (CNS))

(2003/C 133/13)

Den 16 december 2002 beslutade rådet att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Facksektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 6 mars 2003. Föredragande var Antonello Pezzini.

Vid sin 398 plenarsession den 26 och 27 mars 2003 (sammanträdet den 26 mars) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med. 97 röster för, inga röster emot och 4 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Efter det att inre marknaden upprättades har marknaderna för elektricitet och gas i medlemsstaterna gradvis liberaliserats i syfte att göra denna sektor mer effektiv. Vid sitt möte i Lissabon den 23 och 24 mars 2000 konstaterade Europeiska rådet att det krävdes snabba insatser för att fullborda inre marknaden och uppmanade "kommissionen att ... påskynda liberaliseringen" på områden såsom gas och elektricitet. Vid rådets möte (energi) den 30 maj 2000 uppmanades kommissionen att "framlägga lämpliga förslag till ytterligare åtgärder".

1.2. Vid rådets möte (energi) den 25 november 2002 fick liberaliseringsprocessen för energi och gas ytterligare skjuts, när följande skyldigheter fastställdes för medlemsstaterna:

- Öppning av de icke-privata marknaderna för energi och gas senast den 1 juli 2004.

- Öppning av de privata marknaderna senast den 1 juli 2007.

- Krav på rättslig åtskillnad mellan företag med systemansvar och energiproducerande företag.

- Krav som är förbundna med principen om "allmännyttiga tjänster" (att bl.a. erbjuda energi till rimliga priser).

- Prisnormer för distribution via näten.

- Regler för tilldelning av tillgänglig sammankopplingskapacitet för den gränsöverskridande elhandeln.

1.2.1. EESK är väl medveten om att den nuvarande situationen är långt ifrån enhetlig, även om majoriteten av medlemsstaterna är för en liberalisering inom den planerade tiden. Å andra sidan ger den varierande graden av öppning på energimarknaden i medlemsstaterna upphov till skillnader vad gäller ett totalt genomförande av inre marknaden.

1.2.2. EESK stöder således varje strävan som syftar till att genomföra en effektivt fungerande marknad. En öppning av marknaden kan i sig inte garantera att marknaden fungerar i praktiken.

1.3. Liberaliseringen av dessa båda marknader kräver en större avreglering och innebär en ökning av den gränsöverskridande handeln mellan medlemsstaterna. Nya åtgärder på såväl gemenskapsnivå som inom medlemsstaterna medför betydande förändringar på dessa marknader.

1.3.1. På den traditionella elmarknaden var de viktigaste elproducenterna, de systemansvariga för överföringssystemen samt de nationella och lokala distributionsföretagen i de flesta medlemsstaterna nästan uteslutande statsägda företag. Allmänt sett var elmarknaderna huvudsakligen nationella marknader där handeln skedde enbart inom varje lands gränser. Detsamma gällde för gasmarknaderna.

1.4. På grund av liberaliseringen är energimarknaderna inte längre rent nationella marknader utan har börjat omfatta hela Europa. Detta har lett till att nya marknadsaktörer har uppenbarat sig, såsom energibörser, oberoende energiproducenter, mäklare och leverantörer. Den dominerande ställning som de statsägda företagen, t.ex. de stora producenterna, har haft håller på att förändras på grund av privatisering och sammanslagningar. I de länder som är mitt i liberaliseringsprocessen har man kunnat iaktta förändringar både när det gäller affärsmetoder och marknadsbeteenden.

1.5. Den ökade liberaliseringen av gas- och eldistributionen har lett till ett tvingande behov av att se över de gällande mervärdesskattebestämmelserna för att de skall uppfylla kravet på en enkel och korrekt beskattning av leveranserna av elektricitet och gas. De nya marknaderna medför även nya problem, såsom beskattningen av överföringskostnaderna.

2. Problem i anslutning till gällande bestämmelser

2.1. Platsen för leverans

2.1.1. Enligt mervärdesskattebestämmelserna är det platsen för leverans som avgör vilken medlemsstat som är behörig att beskatta en transaktion. Följaktligen är det också leveransplatsen som avgör vilken mervärdesskattesats som skall tillämpas och (vanligen) i vilken medlemsstat leverantören skall registrera sig för mervärdesskatt. Leveransplatsen fastställs genom ett noggrant förfarande och är inte nödvändigtvis den plats där man kan anse att leveransen äger rum fysiskt sett.

2.1.2. Enligt artikel 5.2 i sjätte momsdirektivet(1), skall elektricitet och gas betraktas som materiell egendom. Leveransen av elektricitet och gas är alltså att betrakta som leverans av varor, och leveransplatsen måste fastställas i enlighet med artikel 8 i sjätte momsdirektivet. Innan marknaderna för elektricitet och gas hade liberaliserats behövde man aldrig ta ställning till om dessa leveranser skulle hänföras till artikel 8.1 a eller till artikel 8.1 b (dvs. leverans med eller utan transport). Produktion, distribution och handel med elektricitet och gas var en nationell angelägenhet i nästan alla EU:s medlemsstater, och därför förekom det inte någon gränsöverskridande handel. Enstaka gränsöverskridande leveranser utgjorde inget problem eftersom distributören då registrerade sig för mervärdesskatt i den andra medlemsstaten.

2.1.3. På den nya liberaliserade marknaden är gränsöverskridande transaktioner allmänt förekommande. På grund av elektricitetens och gasens beskaffenhet är det i praktiken nästan omöjligt att fysiskt spåra elektricitets- eller gasflödet. Om en producent i Nordeuropa till exempel säljer elektricitet till en konsument i Sydeuropa, innebär detta inte att de elektroner som produceras av producenten verkligen kommer att förflyttas från norr till söder. Därför kan man inte heller tillämpa begreppet transport på elektricitet och gas, och det är onödigt att vid en gränsöverskridande leverans av elektricitet eller gas be leverantören tillhandahålla dokument som visar att varorna har skickats eller tagits emot.

2.1.4. Det fysiska flödet motsvarar inte avtalsförhållandet mellan säljare och köpare. Detta är särskilt fallet när köparen vill att varan levereras direkt till köparens kund.

2.1.5. De nuvarande bestämmelserna kräver i vissa fall att leverantören registrerar sig för mervärdesskatt i en annan medlemsstat än sin egen. Detta är en komplicerad och dyr procedur som kan hämma utvecklingen av inre marknaden.

2.1.6. De skillnader som förekommer mellan medlemsstaternas civilrättsliga regler för fastställande av tid och plats för leveransen kan också leda till problem.

2.2. Överföringskostnader

2.2.1. Enligt artikel 7 i direktiv 96/92/EG måste medlemsstaterna för att garantera försörjningstryggheten utse en systemansvarig som ansvarar för driften och underhållet samt vid behov för utvecklingen av överföringssystemet inom ett visst område liksom för systemets länkar till andra system. Den systemansvarige skall ansvara för styrningen av energiflödena i systemet, med beaktande av utbyte med andra sammanlänkade system. Vid import av elektricitet skall den systemansvarige fördela den tillgängliga kapaciteten.

2.2.2. Den nationella systemansvarige står för kostnaderna för nätet. Nätet används för nationella och internationella elöverföringar. De totala kostnader som uppkommer för den systemansvarige fördelas på nationella överföringstjänster och gränsöverskridande handel. De marknadsaktörer som exporterar elektricitet betalar en avgift som täcker de totala nätkostnaderna. I mervärdesbeskattningen ses denna avgift som betalning för en tjänst. I de fall avgiften tas ut av en leverantör som är etablerad i en annan medlemsstat än den där den systemansvarige är etablerad, är leveransplatsen för dessa tjänster av betydelse. Om avgiften anses utgöra betalning för en överföringstjänst inom gemenskapen skall mervärdesskatten erläggas i den medlemsstat där elleverantören är momsregistrerad. Om det, å andra sidan, anses att avgiften tas ut för att ge tillträde till elnätet skall platsen för skattepliktiga transaktioner i enlighet med artikel 9.1 fastställas till det land där den systemansvarige är etablerad. Oklarheter kring vilken punkt i artikel 9 som skall tillämpas kan leda till tolkningsskillnader som ger upphov till dubbelbeskattning eller utebliven beskattning.

3. Förslag till lösning

3.1. Allmänt synsätt

3.1.1. Det nuvarande momssystemet - särskilt bestämmelserna rörande leverans mellan medlemsstaterna - orsakar onödiga problem när det tillämpas på elektricitet och gas. I de nya bestämmelserna om leveransplatsen bör man beakta elektricitetens och gasens särskilda beskaffenhet och med hjälp av bestämmelserna underlätta inre marknadens funktion på området. Man har i samband med dessa leveranser frångått en av de grundläggande principerna för mervärdesbeskattning av varor, nämligen att varor skall beskattas där de befinner sig fysiskt. Det här beror på att det oftast är omöjligt att fastställa ett samband mellan transaktionen och varornas fysiska flöde.

3.2. De nya reglerna

3.2.1. Avsikten med reglerna nedan är att ge en enkel men korrekt beskrivning av situationen.

3.2.2. Regel 1

3.2.2.1. Leverans av elektricitet eller gas till en kund som är etablerad i samma medlemsstat som säljaren beskattas i den aktuella medlemsstaten och den skattskyldige är säljaren. Försäljning till en kund utanför EU omfattas inte av gemenskapens mervärdesskatt. I båda fallen upprätthålls den rådande situationen.

3.2.3. Regel 2

3.2.3.1. Leverans av elektricitet eller gas till en kund i en annan medlemsstat än den där säljaren är etablerad beskattas i den medlemsstat där köparen är etablerad, om varorna köps i återförsäljningssyfte. I det här fallet är köparen skattskyldig. Säljaren är inte tvungen att momsregistrera sig i den medlemsstat där köparen är etablerad.

3.2.4. Regel 3

3.2.4.1. Leverans av elektricitet eller gas till en kund i en annan medlemsstat än den där säljaren är etablerad beskattas i den medlemsstat där energin förbrukas, om varorna inte köps i återförsäljningssyfte. I det här fallet är säljaren skattskyldig, och denne är tvungen att momsregistrera sig i den aktuella medlemsstaten.

3.2.4.2. Om köparen av energi är momsregistrerad i den medlemsstat där energin förbrukas kan myndigheterna i denna medlemsstat emellertid välja att överföra skatteplikten från säljaren till köparen, varvid säljaren inte är tvungen att registrera sig i denna medlemsstat.

3.2.4.3. I praktiken avses med platsen för energikonsumtionen den plats där mätaren är belägen.

3.2.5. Regel 4

3.2.5.1. Det fall då en kund som är etablerad utanför EU köper elektricitet eller gas regleras inte uttryckligen. Följande regel förefaller dock gälla:

- Om kunden köper energi i återförsäljningssyfte beskattas köpet i kundens medlemsstat, och det är kunden som är skattskyldig.

- Om kunden inte köper energi i återförsäljningssyfte beskattas köpet i den medlemsstat där energin förbrukas. Det är i första hand säljaren som är skattskyldig, men om denne inte momsregistrerar sig i den aktuella medlemsstaten kan myndigheterna utnyttja sin rätt att överföra skatteplikten till kunden om denne är registrerad.

3.2.6. Regel 5

3.2.6.1. De oklarheter som för närvarande råder beträffande vissa överföringsavgifter kommer att försvinna:

- Om den som tillhandahåller en tjänst är etablerad i samma medlemsstat som kunden, beskattas tjänsten hädanefter i den aktuella medlemsstaten, och det är den som tillhandahåller tjänsten som är skattskyldig.

- Om parterna är etablerade i olika medlemsstater är kunden skyldig att betala mervärdesskatt i sin medlemsstat.

- Om leverantören är etablerad utanför EU är kunden skyldig att betala mervärdesskatt i sin medlemsstat.

4. Kommentarer

4.1. Allmänt

4.1.1. Kommissionens förslag om att ändra mervärdesskattebestämmelserna så att liberaliseringen av energimarknaden beaktas är av stor betydelse för en fortsatt liberalisering av denna marknad. Genom en ytterligare liberalisering avlägsnar man de begränsningar som belastar företagen, och som inte kunde förutses så länge staterna fortfarande i stor utsträckning hade monopol på elektricitets- och gassektorn och det inte bedrevs någon gränsöverskridande verksamhet. Ändringarna har begärts av företagen, som i stora drag stöder de aktuella förslagen. För närvarande levererar cirka 200 företag elektricitet eller gas till en annan medlemsstat, men denna siffra förväntas stiga och kan till och med tiodubblas under de närmaste åren.

4.1.2. Kommittén välkomnar det aktuella förslaget, men vill ändå göra två förbehåll och lägga fram ett förslag i nedanstående punkter.

4.2. Första förbehållet

4.2.1. De regler som beskrivs ovan under Regel 3 skapar en viss osäkerhet. En leverantör i en medlemsstat kan i en annan medlemsstat ha flera kunder som inte återförsäljer energin utan förbrukar den. Myndigheterna i den medlemsstat där kunderna är etablerade kan välja att överföra skatteplikten till endast en del av kunderna. Dessutom kan myndigheterna i fråga om alla kunder ändra åsikt från en leverans till en annan och till och med därefter på nytt återgå till det ursprungliga beslutet. Leverantören kan ha kunder även i andra medlemsstater och där möta samma osäkerhet.

4.2.2. I sitt dokument förklarar kommissionen inte varför man har antagit dessa bestämmelser som står i strid med principen om att beskattningen bör fastställas tydligt och framför allt inte godtyckligt, särskilt inte när det gäller den väsentliga frågan om vem som skall betala.

4.2.3. Kommissionen har gett två svar i anslutning till de problem som vi har påpekat:

- En leverantör med flera kunder i en annan medlemsstat skulle sannolikt momsregistrera sig i den aktuella medlemsstaten, och på så sätt skulle inget problem uppstå.

- En medlemsstat som vill överföra mervärdesskatteplikten bör tillämpa detta på alla leverantörer och alla leveranser.

4.2.3.1. I fråga om kommissionens första svar framhåller EESK att det är mycket sannolikt att en leverantör har fler än en kund i ett annat land utan att själv registrera sig i landet.

4.2.3.2. När det gäller kommissionens andra svar vidhåller kommittén att medlemsstaterna enligt bestämmelserna i direktivet kan välja att överföra skatteplikten för endast vissa leveranser. Det är önskvärt att kommissionen skriftligen garanterar att alla medlemsstater godkänner denna tolkning.

4.2.4. Enligt den bestämmelse som verkar gå före de andra, dvs. som tillämpas om medlemsstaten inte utnyttjar rätten att överföra skatteplikten, krävs att leverantören momsregistrerar sig utanför sin egen medlemsstat. Detta är en belastning som man bör sträva efter att minska genom det nya direktivet.

4.2.5. Kommittén föreslår att Regel 3 omformuleras på följande sätt:

4.2.5.1. Regel 3, förslag till ny version:

4.2.5.2. Leverans av elektricitet eller gas till en kund i en annan medlemsstat än den där säljaren är etablerad bör beskattas i den medlemsstat där energin förbrukas, om varorna inte köps i återförsäljningssyfte. I det här fallet är köparen skattskyldig om denne är momsregistrerad i den aktuella medlemsstaten. Om köparen inte är registrerad bör säljaren vara skattskyldig och låta momsregistrera sig.

4.3. Andra förbehållet

4.3.1. De nya bestämmelserna är beroende av om kunden köper elektricitet eller gas i återförsäljningssyfte eller inte. På kommitténs fråga om vilka bestämmelser som gäller exempelvis när en kommun köper elektricitet och därefter säljer en del av elektriciteten till kommunens invånare och använder resten i sina egna lokaler och för att lysa upp gatorna, svarade kommissionen att man vid köpet bör känna till kundens avsikter. Om avsikten är att använda största delen av elektriciteten till återförsäljning skall Regel 2 tillämpas på köpet, dvs. transaktionen skall beskattas i den medlemsstat där kunden är etablerad, och det är kunden som är skattskyldig. I det motsatta fallet tillämpas Regel 3.

4.3.2. EESK anser att "avsikt" är ett svårkontrollerbart kriterium och därför olämpligt i samband med beskattning. Kommittén anser vidare att begreppet "största delen" är för inexakt. Genom att använda mer exakta begrepp i bestämmelsen kan man undvika problem i samband med tillämpningen av det föreslagna direktivet.

4.4. Förslag

4.4.1. Om man antar att ett italienskt företag köper gas av en fransk producent och att gasen uteslutande används till att producera och sälja elektricitet, skall gasköpet enligt kommissionens direktivförslag omfattas av Regel 3. EESK anser emellertid att det enligt principerna i samma direktiv vore lämpligare att tillämpa Regel 2.

5. Slutsats

5.1. Även om kommittén förhåller sig positiv till de mål som eftersträvas genom förslaget liksom till vissa av bestämmelserna i det, stöder inte kommittén förslaget som helhet så länge man inte har fått ett tillfredsställande svar på de förbehåll som görs i punkterna 4.2 och 4.3 ovan.

Bryssel den 26 mars 2003.

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Roger Briesch

(1) EGT L 145, 13.6.1977, s. 1.