Regionkommitténs yttrande om "De regionala och lokala myndigheternas genomförande av EU-lagstiftningen"

(1999/C 374/06)

BAKGRUND

Presidiets beslut av den 15 juli 1998 att i enlighet med artikel 198c fjärde stycket i EG-fördraget utarbeta ett yttrande om denna fråga och att ge utskottet för institutionella frågor i uppdrag att ansvara för det förberedande arbetet.

Utkastet till yttrande (CdR 51/99 rév. 2) antaget av utskottet för institutionella frågor den 6 juli 1999 (föredragande: Lars Nordström).

Regionkommittén antog vid sin 30:e plenarsession den 15-16 september 1999 (sammanträdet den 15 september) enhälligt följande yttrande.

1. Inledning

1.1. Medlemsstaterna bär hela ansvaret för genomförandet av EU-lagstiftningen. Detta gäller både själva genomförandet av EG-direktiven i den nationella lagstiftningen och den administration som behövs för att kontrollera att direktiven efterlevs. Inom de enskilda medlemsstaterna kan dessa uppgifter emellertid fördelas mellan den centrala regeringen och de lokala och regionala myndigheterna. I många fall får lokala och regionala myndigheter bära en stor del av bördan på grund av denna skyldighet att genomföra EU-lagstiftningen.

1.2. Lokala och regionala myndigheters deltagande på nationell nivå i genomförandet av EU-lagstiftningen återspeglar den praktiska betydelse EU-lagstiftningen har för dem. De lokala och regionala myndigheternas behörighetsområden påverkas alltmer av EU-lagstiftningen. Deras deltagande på nationell nivå, både vad gäller tillämpningen av gemenskapslagstiftningen i den nationella lagstiftningen och förvaltningen av det konkreta genomförandet, skulle innebära en viktig möjlighet för dem att

- bidra med expertis,

- se till att hänsyn tas till deras specifika individuella förhållanden,

- ta vara på mångfalden och egenheterna i området,

- säkerställa en effektiv förvaltning av genomförandet av lagstiftningen på en nivå som ligger nära medborgaren.

1.3. Att lokala och regionala myndigheter deltar i genomförandet av EU-lagstiftningen är därför en nödvändig utvidgning av deras deltagande i lagstiftningsprocessen som för närvarande utövas via ReK och, i vissa medlemsstater, genom ett särskilt förfarande för regionala och lokala myndigheters deltagande i den centrala regeringens EU-politik.

2. Genomförande av EG-direktiv i den nationella lagstiftningen

2.1. Inom medlemsstaterna finns det olika sätt på vilka lokala och regionala myndigheter kan delta i genomförandet av EG-direktiv i lagstiftningen. I vissa länder föreskriver den nationella lagstiftningen att EG-direktiv delvis skall genomföras under den regionala lagstiftningen. Detta gäller för regioner som enligt den nationella lagstiftningen tilldelats lagstiftande behörighet på vissa områden. En annan möjlighet är att den centrala regeringens lagstiftande organ genomför EG-lagstiftningen i samarbete med en nationell organisation bestående av företrädare för regionerna. Det finns även andra sätt på vilka de lokala och regionala myndigheterna kan delta i genomförandet av EG-direktiv i den nationella lagstiftningen, däribland genom informellt samarbete. Genomförandet av EG-direktiven kan påverka de lokala myndigheternas kompetensutövning. Tillämpningen av de europeiska bestämmelserna kan i vissa fall ligga till grund för eller till och med begränsa myndigheternas maktutövning och få ekonomiska följder för deras budget.

2.2. Genom lokala och regionala myndigheters aktiva deltagande i genomförandet av EG-direktiv ges utrymme för största möjliga flexibilitet och anpassning till regionala förhållanden. Dessutom koncentreras stor sakkunskap kring lagstiftningsprocessen.

2.3. Genom att anpassa genomförandet till lokala krav ökar man förvaltningseffektiviteten och den demokratiska legitimiteten. På så sätt får medborgarna dessutom mer förtroende för gemenskapslagstiftningen.

2.4. De olika sätt på vilka de lokala och regionala myndigheterna kan delta i genomförandet av EG-direktiv beror på den särskilda konstitutionella bakgrunden i varje medlemsstat. Dessa olikheter måste respekteras till fullo.

3. Förvaltning av det konkreta genomförandet av EU-lagstiftningen

3.1. Man kan identifiera tre sätt på vilka regeringarna i de olika medlemsstaterna tillämpar EU-lagstiftningen:

- Tillämpning av främst lokala och regionala myndigheter.

- Tillämpning delvis av de nationella myndigheterna, delvis av de lokala och regionala myndigheterna, beroende på innehållet.

- Tillämpning av enbart de centrala myndigheterna i medlemsstaterna.

3.2. Ansvarsfördelningen mellan nationella, regionala och lokala myndigheter varierar från en medlemsstat till en annan. Ingen form av harmonisering på detta område är önskvärd. Tillämpningen av EU-lagstiftningen bör dock, inom de enskilda medlemsstaternas konstitutionella regelverk, bygga på följande principer:

- Största möjliga närhet till medborgarna.

- Lokal och regional expertis.

- Förvaltningseffektivitet genom att ta hänsyn till särdrag.

- Förbättrad kontroll och förebyggande av lokala och regionala politikers missbruk av ansvar.

- Bästa förutsättningar för att vinna allmänhetens förtroende.

- Det administrativa ansvaret så nära medborgarna som möjligt.

3.3. Att vara nära medborgaren innebär en styrka för förvaltningen på så sätt att det främjar ett demokratiskt samhälle. Vidare är detta det mest kostnadseffektiva förvaltningssättet. Man säkerställer dessutom direkt ansvarsskyldighet och kontroll av de lokala och regionala myndigheterna, så att missbruk av EU-medel kan förebyggas.

3.4. Ansvarsskyldighet och kontroll kan bäst tillämpas i områden av begränsad storlek. Detta bidrar i sin tur till det politiska systemets effektivitet och tillförlitlighet. Därför, med all respekt för de olika författningarna i medlemsstaterna, är man i de flesta fall beroende av lokala och regionala organ för att effektivt kunna tillämpa EU-lagstiftningen.

4. Vissa problem i samband med tillämpningen av EU-lagstiftningen

4.1. Allmänna kommentarer

4.1.1. Grundläggande för ett framgångsrikt genomförande av Gemenskapslagstiftningen är att det råder en balans mellan EU, medlemsstaterna och den subnationella nivån av regioner och lokala myndigheter.

4.1.2. Vidare är det bl.a. grundläggande att lagstiftningen har en allmänt god kvalitet och att ekonomiska och administrativa konsekvenser för regionala och lokala myndigheter av genomförandet av lagstiftningen beaktas.

4.1.3. Amsterdamfördraget och dess protokoll om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna är i sig ett välkommet och klart uttryck för den betydelse som EU lägger vid att det råder en balans mellan de olika nivåerna (EU, medlemsstaterna, regioner och lokala myndigheter).

4.1.4. I detta sammanhang kan bl.a. framhållas punkt 5, 7 och 9 i protokollet samt artikel 203 i fördraget. Särskilt måste framhållas kodifieringen i protokollet av kravet på ekonomiska och administrativa konsekvensanalyser av kommissionens förslag.

4.1.5. Amsterdamfördraget utgör följaktligen en unik grund för att skapa en väl avvägd balans och samverkan mellan de olika nivåerna, där olika regionala och lokala förutsättningar kan beaktas.

4.1.6. Amsterdamfördraget bidrar vidare till att markera betydelsen av att EU tar rimlig hänsyn till bl.a. regionala och lokala myndigheters möjligheter att finansiera genom ny lagstiftning tillkommande uppgifter och deras möjligheter att hantera administrativa konsekvenser av sådan lagstiftning.

4.1.7. I sammanhanget måste också erkännas det arbete som har utförts av kommissionen och de framsteg som åstadkommits när det gäller exempelvis att förbättra lagstiftningens kvalitet.

4.1.8. Även om den nu beskrivna utvecklingen kan ses som positiv finns anledning att beskriva några områden där problem kan uppkomma på den regionala och lokala nivån.

4.1.9. Det måste hållas i minnet att uppfattningarna om de nedan beskrivna problemens styrka kan variera beroende på faktorer som exempelvis tradition, konstitutionella förhållanden och graden av regionalt och lokalt självstyre.

4.2. Lagstiftningens kvalitet

4.2.1. Subsidiaritetsprincipen är av yttersta vikt för gemenskapslagstiftningens kvalitet(1).

4.2.2. Man måste komma ihåg att vissa aspekter av subsidiaritetsprincipen och därmed sammanhängande frågor kan uppfattas på olika sätt: Vi har å ena sidan dem som anser att subsidiaritetsprincipen bör tillämpas dynamiskt. Å andra sidan har vi dem som anser att principens huvudsyfte är att skydda medlemsstaterna och regionerna, men även de lokala myndigheterna, från onödiga åtgärder från gemenskapens sida, vilket alltså skulle begränsa räckvidden på åtgärderna från EU:s och dess institutioners sida.

4.2.3. På liknande sätt finns det olika uppfattningar vad gäller frågan om en tydlig uppdelning av behörigheterna mellan de olika nivåerna (EU, medlemsstater och regionala/lokala myndigheter). Vissa (bl.a. kommissionen) hävdar att en mer exakt uppdelning av EU:s behörigheter skulle leda till att gemenskapsåtgärderna blir mindre flexibla, vilket skulle kunna hindra utvecklingen av gemenskapslagstiftningen. Andra menar att det är nödvändigt att behörigheterna preciseras mer exakt och att subsidiaritetsprincipen tillämpas striktare.

4.2.4. Det finns dessutom olika tolkningar av uttrycket "gemenskapens exklusiva behörigheter". Kommissionen hävdar t.ex. att all lagstiftning som gäller den gemensamma marknaden hör till gemenskapens exklusiva behörigheter, vilket innebär att subsidiaritetsprincipen inte skall tillämpas. Andra menar att gemenskapens exklusiva behörigheter bör vara mer begränsade så att subsidiaritetsprincipen kan tillämpas oftare.

4.2.5. Dessa olika åsikter om viktiga aspekter på EU-lagstiftningens kvalitet kan ses som ett uttryck för skillnaderna - kulturella, historiska och konstitutionella - mellan EU:s medlemsstater och regioner. Dessa skillnader måste respekteras som en värdefull del av den europeiska dialogen.

4.3. Genom att man utökar EU:s verksamhet på områden som traditionellt ligger inom regionernas och de lokala myndigheternas behörighetsområden begränsas räckvidden för regionernas och de lokala myndigheternas verksamhet.

4.3.1. På vissa områden där de lokala och regionala myndigheterna har (exklusiva) behörigheter, t.ex. lokal och regional planering, finns det ett stort (bottom-up) behov av utökat informationsutbyte, fler ömsesidiga samråd och mer samordning på europeisk nivå.

4.3.2. Om frågan har en europeiska dimension, kan man inte annat än välkomna samordning mellan medlemsstaterna. Dessa initiativ skulle dock kunna omvandlas till EU-lagstiftning eller EU-program och -överenskommelser av bindande karaktär, vilket skulle begränsa t.ex. de regionala och lokala myndigheternas exklusiva behörigheter när det gäller planering.

4.3.3. Vi får inte glömma att frivilligt samarbete och samordning på europeisk nivå mellan berörda parter kan lösa många frågor. Det finns inte något större behov av centraliserad EU-lagstiftning eller EU-bestämmelser för att uppnå vissa mål.

4.3.4. Vidare kan det i vissa fall vara motiverat att överväga om gemenskapens behörighetsområde behöver preciseras i fördraget. Detta har ReK tidigare bedömt som motiverat och krävt när det gäller strategin för lokal och regional planering.(2)

4.4. Administrativa kostnader

4.4.1. Gemenskapslagstiftning och -program - t.ex. för insamling av statistisk information - kräver ofta omfattande administrativt arbete från de regionala och lokala myndigheternas sida. Denna arbetsinsats står ibland inte i proportion till vinsten. Ibland är dessutom syftet med vissa administrativa skyldigheter oklart, i andra fall tycks de vara ett självändamål.

4.4.2. Man kan förstå att en ökande administrativ börda utan ett tydligt syfte eller tydliga fördelar lätt kan leda till allmänt missnöje och ett minskande stöd för den europeiska integrationen.

4.4.3. Regionala och lokala myndigheter åläggs allt fler uppgifter och får en allt större administrativ börda i samband med både gemenskapens lagstiftning och den nationella lagstiftningen. Samtidigt måste myndigheterna genomföra dessa uppgifter med sin normala (eller i vissa fall t.o.m. minskande) kapacitet. Lokala och regionala myndigheters kapacitet att genomföra de uppgifter som åläggs dem genom gemenskapens lagstiftning (och den nationella lagstiftningen) måste därför beaktas innan ny lagstiftning antas.

4.4.4. EU:s institutioner måste därför syna gemenskapslagstiftningen i sömmarna - både den befintliga lagstiftningen och nya lagförslag - och ta bort bestämmelser som inte är absolut nödvändiga. Vilka bestämmelser som är nödvändiga måste fastställas inte bara i absoluta, utan även i relativa termer, med hänsyn till kostnader och vinster. Samtliga administrativa bestämmelser måste ha ett klart syfte.

4.5. Ekonomiska effekter

4.5.1. I detta sammanhang hänvisas till anmärkningarna i Regionkommitténs yttrande om bedömning av finansiella och administrativa konsekvenser för regionala och lokala organ av EU-lagstiftning av den 15 november 1995.(3)

4.5.2. Vidare bör man i synnerhet fästa uppmärksamhet vid de skillnader som ofta förekommer mellan de administrativa kostnaderna och "vinsten" i samband med de många initiativ i liten skala som godkänns till stöd för bland annat bevarande av byggnader, då åtgärderna inte är av speciell överregional betydelse. I fråga om mindre utvecklingsprogram måste därför vinsten vara proportionerlig i förhållande till de administrativa kostnaderna. Det måste även kontrolleras om man inte i stället bör koncentrera anslagen till enskilda åtgärder av särskild betydelse.

4.6. Genomförande i medlemsstaterna

4.6.1. De problem som kan uppstå när gemenskapslagstiftningen skall tillämpas kan i vissa fall bero på lagstiftningen eller genomförandet i de enskilda medlemsstaterna. Även om man till fullo måste ta hänsyn till detta skall principen vara den att ett specifikt problem lämpligen hanteras på den nivå där det har uppkommit.

4.6.2. De lokala och regionala myndigheterna skall iaktta bestämmelserna i gemenskapsdirektiv från och med datumet för deras ikraftträdande även i sådana fall då de nationella myndigheterna brister i tillämpningen av bestämmelserna i fråga (enligt EG-domstolens praxis känt som direktivens vertikala effekter). De lokala och regionala myndigheterna skall iaktta samma vaksamhet även i de fall då gemenskapsdirektiv införlivas i nationell lagstiftning på felaktigt eller bristfälligt sätt.

5. Slutsatser och förslag

5.1. Ett ändamålsenligt genomförande bygger på en välfungerande lagstiftning. Detta innebär, å ena sidan, att subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna måste genomföras till 100 %. I enlighet med slutsatserna i ReK:s rapport "För en verklig subsidiaritetskultur! En appell från Regionkommittén"(4) måste subsidiaritetsprincipen tillämpas konsekvent inom EU:s alla verksamhetsområden.

5.2. Subsidiaritetsprincipen, som ligger till grund för bestämmelser om utövande av befogenheter, bör kompletteras med bättre definierade bestämmelser om avgränsning av uppgifter i form av bestämmelser om fördelning av befogenheter.

5.3. Dessutom måste man ta hänsyn till de ekonomiska och administrativa följderna för lokala och regionala myndigheter för att undvika överreglering och onödig administration. Det vore intressant om kommissionen inom ramen för de förslag som man skall lägga fram kunde uppskatta de ekonomiska effekter som EG-direktiven kommer att få för myndigheterna, och om medlemsstaterna inbegrep de lokala och regionala myndigheterna i kostnadsberäkningen för de bestämmelser som man förhandlar om.

5.4. Å andra sidan måste lokala och regionala myndigheter omfattas av gemenskapslagstiftningen på effektivast möjliga sätt. På så sätt kommer EU-lagstiftningens legitimitet och effektivitet att öka. Man bidrar dessutom till att bevara mångfalden inom gemenskapen och öka förtroendet för EU-lagstiftningen bland medborgarna.

5.5. Om man ser till den konstitutionella och historiska bakgrunden i medlemsstaterna finns det många olika sätt för de lokala och regionala myndigheterna att påverka EU:s lagstiftningsprocess. De kan till exempel delta formellt i diskussionerna kring den nationella regeringens ståndpunkt i rådet genom åtminstone delvis bindande resolutioner som antas av regionförbundet i medlemsstaten, eller delta i lobbyverksamhet vid de särskilda representationer som vissa regioner och kommuner har upprättat i Bryssel. Det enda sätt som alla regioner och kommuner har möjlighet att delta på, oavsett medlemsstatens konstitutionella bakgrund, är genom ReK.

5.6. Därför är det viktigt att effektiviteten i samband med ReK:s deltagande i EU:s lagstiftningsprocess stärks. En sådan förstärkning förutsätter bland annat följande:

- Föreskrifterna i Amsterdamfördraget om ReK:s egna administration måste tillämpas fullt ut. I det syftet måste ReK beviljas tillräckliga medel för en självständig administration. ReK uppmanar de olika EU-institutionerna att se till att ReK tilldelas tillräckliga medel, vilket är av avgörande betydelse för en välfungerande verksamhet.

- Eftersom inga andra EU-institutioner har fördjupad kunskap om EU-lagstiftningens verkliga effekter för regioner och kommuner, bör kommissionen åläggas att rådfråga ReK om ett eventuellt samarbete redan under ett tidigt förberedande stadium under lagstiftningsprocessen. I detta sammanhang hänvisar ReK till slutsatserna i sitt yttrande om bedömning av finansiella och administrativa konsekvenser för regionala och lokala organ av EU-lagstiftning.

5.7. ReK välkomnar kommissionens praxis att förbereda EU-lagstiftningen genom att ge ut grönböcker och vitböcker för allmän debatt och diskussion. Denna praxis ersätter dock inte behovet av ett deltagande från ReK:s sida som en källa till kunskap på ett tidigt stadium i den konkreta lagstiftningsprocessen.

5.8. Sättet på vilket de regionala och lokala myndigheterna deltar i genomförandet enligt den nationella lagstiftningen, samt omfattningen av deras deltagande, beror på varje medlemsstats organisation och inre uppbyggnad. I varje enskilt fall måste man dock säkerställa att lämplig hänsyn tas till regionala och lokala myndigheters särskilda angelägenheter. Detta är en avgörande förutsättning för att regionerna och kommunerna skall kunna behålla sina befogenheter och särdrag, samt för att öka utnyttjandet av lokal och regional sakkunskap.

5.9. Regionkommittén vidhåller därför sin uppfattning att kommissionen och de nationella regeringarna på ett tidigt stadium officiellt bör rådfråga Regionkommittén - som företrädare för lokala och regionala instanser - om alla lagstiftningsförslag som kan få viktiga konsekvenser för medborgarna.

5.10. Att de regionala och lokala myndigheterna tillämpar gemenskapslagstiftningen är av största betydelse för att man skall kunna säkerställa närhet till medborgarna, effektivitet och utnyttjande av lokal och regional sakkunskap, samt för att kunna garantera en effektiv kontroll av att finansiella resurser används på bästa sätt. Regionerna och kommunerna bör tillåtas viss flexibilitet i förvaltningen av genomförandet av lagstiftningen så att hänsyn kan tas till de särskilda förhållandena i området. Om regeringen ensam, utan ett starkt deltagande från de regionala och lokala myndigheternas sida, skulle genomföra EU-lagstiftningen, skulle man knappast kunna garantera den nödvändiga närheten till medborgarna eller deras förtroende för EU-lagstiftningen.

5.11. I syfte att åstadkomma en fulländad och effektiv tillämpning av gemenskaps-lagstiftningen måste de lokala och regionala myndigheterna förfoga över adekvat kompetens och nödvändiga resurser för att kunna hantera fall av bristfälligt, olämpligt eller felaktigt införlivande av gemenskapsdirektiv från behöriga lagstiftande instansers sida.

5.12. Följande förslag läggs fram för mer djupgående studier:

- ReK bör ta initiativ till undersökningar av effekterna av EU:s verksamhet på regionala och lokala myndigheters spelrum på vissa områden, i synnerhet i fråga om stadsplanering och samhälleliga tjänster.

- ReK bör ta initiativ till undersökningar av hur man kan göra ReK:s deltagande i EU:s lagstiftningsprocess mer effektivt. Man bör i synnerhet undersöka hur man kan öka deltagandet på ett tidigt stadium i EU:s lagstiftningsprocess.

- Kommittén bör vid behov ta initiativ till jämförande studier kring genomförandet av EU-lagstiftningen på specifika intresseområden. Syftet med dessa studier skulle vara att förvärva bättre kunskap om genomförandet, som skulle kunna ligga till grund för genomförandet runt om i gemenskapen. Man skulle bl.a. kunna använda befintliga program för samarbete och partnerskap mellan regioner, t.ex. Karolus, för att undersöka genomförandet.

- ReK rekommenderar att kommissionen utarbetar en förteckning över befintliga stödprogram och budgetposter, för att kommittén skall kunna göra en bedömning av det administrativa arbete som genomförandet innebär för regioner och kommuner samt av programmens värde för Europa.

- ReK bör fatta beslut om nödvändiga åtgärder mot bakgrund av resultaten från ovannämnda undersökningar och studier.

Bryssel den 15 september 1999.

Regionkommitténs

ordförande

Manfred DAMMEYER

(1) Vi hänvisar här till synpunkterna i (utkastet till) Regionkommitténs yttrande "Kommissionens rapport till Europeiska rådet: Bättre lagstiftning 1998 - Ett delat ansvar" (föredragande: Mercedes Bresso) (CdR 50/99 fin).

(2) CdR 340/96 fin om "Lokal och regional planering i Europa" - EGT C 116, 14.4.1997, s. 1.

(3) CdR 368/95 - EGT C 126, 29.4.1996, s. 1.

(4) CdR 302/98 fin - EGT C 198, 14.7.1999, s. 73.