Bryssel den 22.12.2004

KOM(2004) 824 slutlig

.

KOMMISSIONENS SLUTRAPPORT TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om Daphne-programmet (2000–2003) {SEK(2004) 1595}

1. SAMMANFATTNING

Denna rapport innehåller en genomgång av Daphne-programmets utveckling från dess godkännande i januari 2000 samt en sammanfattning av de viktigaste resultaten, i enlighet med artikel 9.2 i beslutet. Daphne-programmet försöker bemöta en utbredd och växande oro kring våldsfrågorna inom såväl det offentliga som det politiska livet. Programmet omfattar alla typer av våld mot barn, unga och kvinnor; våld i hemmet och i skolan, våld mot minoritetsgrupper som homosexuella, personer med funktionshinder, etniska minoriteter osv.

Daphne-programmet är en av hörnstenarna i Europeiska kommissionens brottsbekämpande arbete och ingår i unionens politiska ambition att upprätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Det finns andra program och åtgärder som syftar till att bekämpa specifika brott, t.ex. olagligt innehåll på Internet, människohandel och olika former av diskriminering. Arbetet inom Daphne bedrivs i samarbete med dessa för att säkra nödvändig samordning och enhetlighet.

Programmet

Daphne-initiativet och det därpå följande programmet har under de sju år de funnits (1997–2003) fått ett mycket större gensvar än väntat. Över 2 200 förslag skickades in med ansökningar om finansiering för omkring 195 miljoner euro. Detta överväldigande gensvar visar att programmet fyller ett stort behov bland frivilligorganisationerna. Under denna period finansierades totalt 303 projekt med 31 miljoner euro från EG:s budget.

För att arbetet ska ske på så goda villkor som möjligt lägger kommissionen särskild vikt vid att kontrollera framstegen i och utvärdera resultaten av de projekt som finansieras. Alla projekt kontrolleras och bedöms individuellt under genomförandet.

Resultaten

Den långa listan över projektverksamheter (t.ex. nyskapande metoder för att förebygga våld, samarbete, utbyte, nätverk, utveckling av nya modeller och spridning av goda rutiner) har redan börjat få en multiplikatoreffekt på den verksamhet som icke-statliga organisationer och institutioner bedriver runtom i Europa (vilket bekräftas av studien i bilagan).

Det visar att organisationerna har vunnit mycket genom sitt deltagande i europeiska partnerskap. De har alla vunnit i styrka, antingen genom att förbättra sin kunskap i ämnet, sin image utåt eller sin förmåga att samordna eller förvalta projekt. Nätverken har redan i sig själva en effekt genom att organisationerna kommer i kontakt med varandra och tvingas samarbeta. Detta har haft stor betydelse för arbetet inom de organisationer som vanligtvis konkurrerar med varandra. Dessutom har partnerskapen medfört effektivare planering så att man har kunnat undvika dubbelarbete och slöseri med resurser. Daphne-programmet har följaktligen lyckats fortsätta att mobilisera icke-statliga organisationer på alla nivåer, vilket har resulterat i många nya partnerskap och sammanslutningar som tillsammans arbetar för mer långtgående europeiska åtgärder mot våld.

Inför denna rapport gjordes en utvärdering av verksamheten inom ramen för Daphne under de sju åren 1997–2003[1].

Några av de mest intressanta slutsatserna är följande:

- De finansierade projekten är relativt väl fördelade mellan de olika grupperna barn, ungdomar och kvinnor.

- De 220 projekt som granskats i detalj hade lett till 700 konkreta resultat (t.ex. undersökningar, riktlinjer för goda rutiner, utbildningshandledningar, cd-romskivor, TV- eller radioinslag).

- I 65 % av projekten inom Daphne-programmet är målet utbyte av goda rutiner. 34 % av resultaten bidrog till att uppnå detta mål. Detta pekar på mervärdet med Daphne – på EU-nivå har spridningen av en rad olika goda rutiner stärkts. Hälften av projekten ledde dessutom till resultat som är direkt tillämpbara, t.ex. insatser på fältet eller utbildningsmoduler.

- Beträffande effekterna av dessa resultat för projektdeltagarna har man i 66 % av projekten börjat tillämpa nya rutiner i sitt pågående arbete. Av deltagarna bekräftar 80 % att deras sakkunskap och engagemang i transnationella nätverk/partnerskap har ökat.

- När det gäller effekterna för de som slutligen drog nytta av projektet (barn, ungdomar och kvinnor) har möjligheterna att få hjälp och dessa gruppers förmåga att hantera situationer på egen hand förbättrats i mer än hälften av projekten. Detta resultat är av största vikt eftersom det inte bara innebär hjälp till offren utan bidrar till rehabilitering och ökat självförtroende.

- Ett annat resultat som är värt att nämna är att 12 % av projekten påverkade lagstiftningen eller ledde till ändrade strategier. Med tanke på att huvudsyftet med Daphne inte är att lägga fram förslag till lagstiftningsåtgärder eller förändra strategier är detta en sidoeffekt som beror på det starka engagemanget hos vissa av organisationerna. Detta kan betraktas som positivt.

Vissa slutsatser i den slutliga utvärderingen pekade på områden där det finns utrymme för förbättringar, vilket beskrivs i detalj i denna rapport. En del av dessa hade redan föregripits i samband med Daphne II-programmet, t.ex. upprättandet av en stödtjänst och ökad fokusering på spridning.

2. SYFTE MED RAPPORTEN

I enlighet med artikel 9.2 i Europaparlamentets och rådets beslut nr 293/2000/EG[2] om att anta Daphne-programmet skall kommissionen vid programmets slut överlämna en utvärderingsrapport till Europaparlamentet och rådet.

Denna rapport beskriver Daphne-programmets utveckling sedan det antogs i januari 2000. Den innehåller en djupgående analys av de resultat som uppnåtts under det tidigare Daphne-initiativet (1997–1999) samt under de två första årens genomförande av Daphne-programmet. En analys av de projekt som finansierats under 2002 och 2003 ingår också. I denna beaktas emellertid inte resultaten av dessa projekt då de ännu inte har avslutats. Rapporten omfattar därmed sju års verksamhet, vilket motsvarar 303 projekt och inbegriper över 1 500 organisationer. Den går således längre än kravet i artikel 9.2 i beslut nr 293/2000/EG.

3. DAPHNE-INITIATIVETS RESULTAT OCH EFFEKTER

Inför denna rapport gjordes en utvärdering av verksamheten inom ramen för Daphne under de sju åren 1997–2003. Bilaga I innehåller en förklaring av den metod som användes för denna utvärdering. Det som framför allt kännetecknar denna studie är att den är uttömmande – samtliga projekt (303) inom ramen för initiativet (1997–1999) och programmet (2000–2003) har analyserats. Slutsatserna var följande:

Initiativets och programmets mål var och förblir relevanta med avseende på behoven hos de utsatta, dvs. att skydda barn, unga och kvinnor mot våld och att förhindra sådant våld. Både resultaten och effekterna bidrar till att Daphne-programmets olika mål uppnås, vilket bekräftar att programmet är effektivt. Programmets verkningsgrad framgår av de imponerande resultaten och effekterna i förhållande till de blygsamma resurserna. Hållbarheten för dessa efter det att projekten har avslutats är relativt begränsad, vilket beror på otillräckligt planerad och otillräckligt riktad spridning samt på svårigheter med finansieringen efter projektets avslutande.

Slutsatserna kan sammanfattas på följande sätt:

[pic]

3.1. Relevans

Daphne-programmets relevans bedöms i förhållande till i vilken utsträckning målen är och förblir lämpliga i sammanhanget, dvs. för de sociala behov programmet är avsett att fylla.

Daphne-målens relevans för de sociala behoven

I kampen mot våldet ingår ett stort antal initiativ och åtgärder. Syftet med Daphne är inte att direkt minska antalet våldsoffer. Syftet med programmet är istället att bistå organisationer vars insatser bidrar till att skydda mot våld, förhindra det och hjälpa offren. Det förklarar den nyckelroll som icke-statliga organisationer har haft inom Daphne ända sedan dess början.

Daphne-målen utformades på ett allmänt sätt så att de skulle kunna omfatta många olika typer av våld. Daphne har följande sex mål:

- Stöd till sektorsöverskridande nätverk.

- Utbyte av goda rutiner.

- Undersökningar, forskning och insamling av uppgifter.

- Informationskampanjer.

- Informationskällor.

- Identifiering och rapportering av våld.

Dessa mål är oberoende av de våldsyttringar som omfattas och påverkas därför inte av de prioriteringar som fastställs årligen avseende våldsaspekter. I egentlig bemärkelse är dessa mål dessutom snarare instrument än mål . Faktum är att de bidrar till de mer allmänna metamålen som underförstått ligger till grund för programmet, dvs. kampen mot våld på europeisk nivå genom nätverk och utbyte av goda rutiner, förebyggande verksamhet och skydd av offer samt ökad medvetenhet.

3.2. Effektivitet

Daphne-programmets effektivitet bedöms utifrån hur resultat och effekter bidrar till att Daphne-målen uppnås.

För varje projekt jämfördes resultaten med de eftersträvade Daphne-målen. Av 699 resultat innebar 601 att Daphne-målen uppfylldes bra eller mycket bra enligt följande diagram:

[pic]

Ovanstående diagram bör tolkas på följande sätt: 15 % av resultaten bidrar till målet ”Stöd till sektorsöverskridande nätverk”; dessa resultat består till 38 % av ”Konferenser, seminarier och workshops”, till 16 % av ”Undersökningar, rapporter och böcker” och till 11 % av ”Informationsmaterial”.

Det slående i det här sammanhanget är att över en tredjedel av resultaten bidrar till målet ”Utbyte av goda rutiner”. Detta visar dels på detta måls betydelse för deltagarna, dels på Daphne-programmets faktiska mervärde när det gäller överföringen av kunskap mellan länder och organisationer i Europa.

Betraktar man diagrammet från andra hållet ser man att det resultat som bidrar mest till målen och som främjar samtliga mål är uppmuntran till samarbete mellan människor (”Konferenser, seminarier och workshops”). Resultatet ”Undersökningar, rapporter och böcker” bidrar också i hög grad till samtliga mål.

Det är också intressant att konstatera att resultatet ”Riktlinjer, utbildningspaket/handledning” har effekter på tre mål, vilket bekräftar att utbildning även fortsättningsvis måste ha en framstående plats i programmet.

Som framgår av punkt 3.3 i bilagan bidrar dessutom effekterna till respektive programmål. Av diagrammet framgår tydligt att de huvudsakliga effekterna bidrar till ett eller fler programmål och att effekterna bidrar till samtliga programmål.

Daphne-programmets effektivitet garanteras således genom både resultat och effekter.

3.3. Verkningsgrad

Programmets verkningsgrad visar förhållandet mellan insats å ena sidan och resultat och effekter å den andra. Syftet är att bedöma om man får valuta för pengarna.

Ett program som Daphne är emellertid inte någon produktionsenhet där kostnad och vinst kan mätas exakt i pengar. Även om största delen av insatserna är känd (i form av finansiella medel) är det meningslöst att sätta ett ekonomiskt värde på resultaten eller effekterna – värdet av att barn och kvinnor får möjlighet att skydda sig bättre och av att förhindra våld kan t.ex. inte uttryckas i kommersiella termer. Man kan dock få indikationer på hur ändamålsenligt programmet är och hur ändamålsenliga programmets resultat och effekter är.

Verkningsgraden bedömdes med hjälp av en pragmatisk metod där de olika typer av uppgifter som fanns tillgängliga användes på bästa sätt och där programmets praktiska nytta fokuserades. Det representativa urval av 148 avslutade projekt som analyserats kan beskrivas med följande grundläggande fakta och siffror:

- Urvalet motsvarar en total budget på nästan 20 miljoner euro (fram till 2001), dvs. ungefär 133 000 euro per projekt och 23 500 euro per deltagare.

- Av dessa medel finansierar EU cirka 75 %, dvs. cirka 17 600 euro per deltagare. I genomsnitt betyder det att EU finansierar 2 heltidsekvivalenter för varje projekt under ett år eller 0,35 heltidsekvivalenter per deltagande organisation, vilket motsvarar i genomsnitt 0,8 % av deras personal.

- För två tredjedelar av projekten täcks resterande 25 % uteslutande av egna resurser. Av projekten har 10 % endast tillgång till medel utifrån och ett av fyra projekt uppger en blandning av egna medel och medel utifrån. Finansieringen kompletteras ofta med extra arbetsinsatser från de deltagande icke-statliga organisationerna och från frivilliga. Omfattningen av detta är naturligtvis svår att bedöma.

- I genomsnitt genererade varje projekt fem resultat som bidrog avsevärt till att uppnå de sex huvudsakliga programmålen. En mycket imponerande mängd material spreds av 98 % av projekten och evenemang organiserades av 90 % av dem. Resultaten och spridningen av dem bidrog till effekter för målgrupper, de som slutligen drog nytta av projektet, allmänheten och beslutsfattare.

- I de 148 analyserade projekten var 1 227 organisationer engagerade. Deltagandet i ett projekt fick effekt för 97 % av dem, framför allt genom att sakkunskapen förbättrades, nätverkskapaciteten ökade eller goda rutiner infördes. För dessa organisationer har deltagandet i Daphne därför haft en tydlig och positiv effekt.

Dessa resultat är därför av stort värde, framför allt mot bakgrund av de begränsade anslag som tillhandahölls av kommissionen. Under utvärderingen kontrollerades huruvida något avgörande samband fanns mellan storleken på budgeten å ena sidan och typ av och frekvens på resultat och effekter å den andra. Slutsatsen blev att något sådant samband inte fanns. Detta beror åtminstone delvis på att de flesta Daphne-deltagare betraktar budgeten som ett verktyg. De gör frivilliga insatser och lägger stort värde vid projektresultaten.

På grundval av ovanstående uppgifter (och andra som beskrivs i bilagan) kan man konstatera att programmet är verkningsfullt – med begränsat EU-stöd åstadkoms betydande resultat och effekter.

3.4. Mekanismer för genomförande av Daphne

Projektsamordnarna ombads att beträffande Daphne ge sina synpunkter avseende förfarandena för inlämnande av förslag och kontraktsförfarandena, webbplatsen, stödet under projektets gång samt systemen för utvärdering och kontroll. Fullständiga uppgifter finns i bilaga 1. Värt att nämna i det här sammanhanget är emellertid att för de flesta av områdena är åtminstone två tredjedelar av projektsamordnarna nöjda. Generellt sett var tillfredsställelsen något lägre för initiativet än för programmet.

En analys över tiden av tillfredsställelsen beträffande insynen i urvalsprocessen och kvaliteten på gemenskapsstödet under förberedelsefasen visar att en större andel projektsamordnare var tillfredsställda under de senaste åren (2001–2003) än under tidigare år, vilket är uppmuntrande.

Daphne-mekanismer | Tillfredsställda projektsamordnare i procent |

|1997 |1998 |1999 |2000 |2001 |2002 |2003 | |Insyn i urvalsprocessen |58 % |52 % |33 % |50 % |66 % |61 % |63 % | |Kvalitet på gemenskapsstödet under förberedelsefasen |35 % |61 % |59 % |56 % |63 % |79 % |83 % | | 4. SLUTSATSER

Syftet med Daphne-programmet är att stödja det arbete som utförs av organisationer (även icke-statliga organisationer) och offentliga lokala myndigheter för att skydda kvinnor och barn och förebygga våld mot dem. Daphne ger detta arbete ett europeiskt mervärde och främjar utbyte av idéer och goda rutiner genom upprättandet av nätverk och partnerskap samt genomförandet av pilotprojekt. Detta ger möjligheter att lära, utbyta information, överföra kunskap samt kartlägga problemområdena till nytta för dem som drabbats av våld.

Via Daphne ges också stöd till åtgärder för att höja medvetenheten om våld bland allmänheten och i riskgrupperna samt till forskning och seminarier om våld. Det är av stor betydelse att allt detta arbete sker via nya europeiska nätverk i syfte att genomföra en gemensam europeisk insats och ett utbyte av goda rutiner.

Erfarenheterna från genomförandet av Daphne-programmet tillsammans med en utförlig bedömning av de avslutade projektens effekter, en undersökning av pågående projekt och intervjuer med intressenter gav följande slutsatser:

- Initiativets och programmets mål var och förblir relevanta med avseende på behoven hos de utsatta, dvs. att skydda barn, unga och kvinnor mot våld och att förhindra sådant våld. Både resultaten och effekterna bidrar till att Daphne-programmets olika mål uppnås, vilket bekräftar att programmet är effektivt. Programmets verkningsgrad framgår av de imponerande resultaten och effekterna i förhållande till de blygsamma resurserna. Hållbarheten för dessa efter det att projekten har avslutats är relativt begränsad, vilket beror på otillräckligt planerad och otillräckligt riktad spridning samt på svårigheter med finansieringen efter projektets avslutande.

- Med tanke på det stora gensvaret (över 2 200 inkomna förslag med begäran om anslag på omkring 195 miljoner euro) är det uppenbart att Daphne fyller ett behov som upplevs som mycket starkt i samhället.

- Med omkring 700 resultat har de 303 finansierade projekten gett ett första gensvar och har verkligen bidragit till att öka medvetenheten bland de berörda målgrupperna. De har även spelat en roll för att öka självförtroendet hos många offer, öka medvetenheten om hur man får hjälp, förbättra de tjänster som erbjuds, bidra till förståelsen av vissa av de mekanismer som ligger bakom våldet osv.

- Dessa resultat har inte bara haft effekter för deltagarna, målgrupperna och de som slutligen drog nytta av projekten utan även för samhällets inställning till våld, som långsamt håller på att förändras, och utformningen av åtgärder på EU-nivå och nationell nivå. Offentliga institutioner prövar och utvecklar för närvarande nya modeller och metoder, som alla bidrar till införandet av gemensamma ramar och enhetliga åtgärder i de olika medlemsstaterna.

- Ett annat resultat som är värt att nämna är att 12 % av projekten påverkade lagstiftningen eller ledde till ändrade strategier. Med tanke på att huvudsyftet med Daphne inte är att lägga fram förslag till lagstiftningsåtgärder eller förändra strategier är detta en sidoeffekt som beror på det starka engagemanget hos vissa av organisationerna. Detta kan betraktas som positivt.

[1] Extern utvärdering gjord av Bureau Van Dijk, Bryssel (2004), ej offentliggjord

[2] EGT L 34, 9.2.2000, s. 1.