MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN - Utkast till Gemensam rapport från kommissionen och rådet om tillräckliga och stabila pensioner

SAMMANFATTNING

Tillräckliga pensioner

Pensionssystemens ekonomiska stabilitet

Modernisering av pensionssystemen

Helhetsbedömning

1. Inledning

2. Utmaningen med en åldrande befolkning: Demografisk utveckling och allmänhetens uppfattning

2.1. En åldrande befolkning

2.2. Allmänhetens uppfattning

3. Tillräckliga pensioner

3.1. Mål 1: Att förhindra social utslagning

3.1.1. Garantipensioner

3.1.2. Risken för fattigdom bland äldre

3.1.3. Slutsats: Att undanröja riskerna för fattigdom på äldre dagar

3.2. Mål 2: Att ge människor möjlighet att behålla sin levnadsstandard

3.2.1. Tillgång till lösningar som gör att människor i rimlig utsträckning kan behålla sin levnadsstandard efter pensioneringen

3.2.2. Trolig utveckling av ersättningsnivåerna

3.3.

Mål 3: Att främja solidaritet

3.3.1. Solidaritet mellan generationerna

3.3.2. Solidaritet bland de äldre

3.3.3 Åldrandet och den troliga utvecklingen av skillnader i pensioner

3.3.4. Slutsats: Solidaritetens framtid

4. Ekonomiskt stabila pensionssystem

4.1. Mål 4: Att höja sysselsättningsnivåerna

4.1.1 Kort analys av den nuvarande situationen på arbetsmarknaden (t.ex. outnyttjad arbetskraft)

4.1.2. De viktigaste planerade åtgärderna för att öka sysselsättningen

4.1.3. Analys av de ekonomiska verkningarna av den förutsedda ökningen av sysselsättningsintensiteten (utom för äldre arbetskraft) på pensionssystemen

4.1.4. Slutsats

4.2. Mål 5: Att förlänga arbetslivet

4.2.1. Nuvarande andel äldre arbetskraft på arbetsmarknaden

4.2.2. Medel- och långsiktiga mål för den äldre arbetskraftens sysselsättning

4.2.3. Åtgärder för att öka den äldre arbetskraftens sysselsättning

4.2.4. Bedömning av de ekonomiska verkningarna av förlängd yrkesverksamhet

4.2.5. Slutsats: Ett längre arbetsliv är ett effektivt sätt att garantera pensionssystemens stabilitet

4.3. Mål 6: Att göra pensionssystemen stabila genom sunda offentliga finanser

4.3.1. Nuvarande och beräknade verkningar av pensionssystemen på de offentliga utgifterna

4.3.2. Bidrag från de allmänna pensionssystemen

4.3.3. Generella åtgärder för att garantera finansieringen av de offentliga pensionsutgifterna

4.3.4. Slutsatser: de allmänna pensionssystemens ekonomiska stabilitet och sunda offentliga finanser

4.4. Mål 7: Att justera förmåner och avgifter på ett väl avvägt sätt

4.4.1. Begränsa bördan för kommande generationer

4.4.2. Åtgärder för att upprätthålla tillräckliga pensioner

4.4.3. Slutsats: Fördelning av riskerna mellan aktiva och pensionstagare

4.5. Mål 8: Att se till att privata pensionsförsäkringar är tillräckliga och ekonomiskt sunda

4.5.1. Tjänstepensionernas och privatpensionernas nuvarande och planerade roll

4.5.2. Regelverk för privata pensionsförsäkringar

4.5.3. Reducera förvaltningskostnaderna

4.5.4. Slutsats: Pensionsfondernas bidrag till framtida pensioner

5. Modernisering: Att tillgodose förändrade behov

5.1 Mål 9: Att anpassa sig till mer flexibla anställningsmönster och yrkeskarriärer

5.1.1 Tillgång till pensionsrättigheter

5.1.2 Pensionsrättigheternas överförbarhet

5.1.3. Slutsats: Det behövs förbättringar av andrapelarpensionerna

5.2 Mål 10: Att skapa ökad jämställdhet mellan kvinnor och män

5.2.1. Klyftor mellan mäns och kvinnors pensioner

5.2.2. Könsskillnader i pensionslagstiftningen

5.2.3. Åtgärder för att gynna en förbättrad jämställdhet i pensionssystemen

5.2.4. Slutsats: Pensionssystemens inverkan på jämställdheten

5.3. Mål 11: Att visa pensionssystemens förmåga att möta utmaningarna

5.3.1. Övervakning av pensionssystemen

5.3.2. Mekanismer för upprättande av politiskt samförstånd

5.3.3. Information till förmånstagarna

5.3.4. Slutsats: Information som ett medel att driva på förändringen

6. Allmänna slutsatser och fortsatta åtgärder

6.1. Att uppnå de gemensamma målen

6.2. Ytterligare samarbete på EU-nivå

Bilaga - Sammanfattning för varje land

BELGIEN

DANMARK

TYSKLAND

GREKLAND

SPANIEN

FRANKRIKE

IRLAND

ITALIEN

LUXEMBURG

NEDERLÄNDERNA

ÖSTERRIKE

PORTUGAL

FINLAND

SVERIGE

FÖRENADE KUNGARIKET

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

Utkast till Gemensam rapport från kommissionen och rådet om tillräckliga och stabila pensioner

SAMMANFATTNING

Flera av Europeiska rådets toppmöten, från Lissabon till Barcelona, har uppehållit sig vid den utmaning som åldrande befolkningar utgör och dess följder för möjligheten att bibehålla tillräckliga och stabila pensioner. Denna utmaning betonades i slutsatserna från Europeiska rådet i Stockholm i mars 2001, då grunden lades för den öppna samordningsmetoden i pensionsfrågor. Processen inleddes slutligen vid Europeiska rådets möte i Laeken i december 2001 med utgångspunkt i elva gemensamma mål under tre huvudrubriker: att säkerställa pensionssystemens förmåga att uppnå de sociala målen, att se till att pensionssystemen är ekonomiskt stabila och att anpassa dem till nya samhälleliga behov.

I september 2002 lade medlemsstaterna fram nationella strategirapporter, i vilka de ingående redogör för hur de försöker uppnå de elva gemensamma målen. Kommissionen har sedan studerat de nationella strategirapporterna för att kunna bedöma om de elva gemensamma målen uppnåtts.

Tillräckliga pensioner

Alla medlemsstater skall se till att de flesta människor tjänar in pensionsrättigheter och skall tillhandahålla en lägsta inkomstnivå åt de äldre människor som inte tjänat in tillräckliga pensionsrättigheter. En viktig framgång med pensionssystemen är att ålderdom inte längre är synonymt med fattigdom. I många medlemsstater är risken för fattigdom på äldre dagar lägre än för yngre människor. I de länder där risken för fattigdom fortfarande är hög vidtar man nu en rad åtgärder för att förbättra de garanterade minimiinkomsterna och införa olika kontant- och naturaförmåner.

Pensionssystemen ger - genom allmänna inkomstgrundade system (första pelaren), privata tjänstepensionssystem (andra pelaren) och individuella pensionsförsäkringar (tredje pelaren) - de flesta européer goda möjligheter att behålla sin levnadsstandard efter pensioneringen. Som en följd av detta, och tillsammans med andra skatte- och förmånssystem för pensionstagare, har äldre människor i de flesta medlemsstaterna i allmänhet uppnått en rimlig, och i några medlemsstater t.o.m. relativt hög, levnadsstandard. De fullt utvecklade pensionssystemen och kvinnors ökade förvärvsverksamhet har bidragit till en höjning av genomsnittet för pensionsnivåerna. I framtiden räknar många medlemsstater med ytterligare förbättringar när det gäller pensionerna, bl.a. genom att låta de enskilda tjäna in extra pensionsrätter genom att senarelägga sin pensionering och genom att uppmuntra arbetsmarknadens parter att inrätta sektorsvisa pensionssystem som grundar sig på obligatoriska kollektivavtal. Samtidigt som de flesta pensionsinkomsterna även fortsättningsvis kommer att tillhandahållas genom förstapelarsystemen är det många medlemsstater som främjar privata pensioner.

Medlemsstaterna har byggt upp starka omfördelningsstrukturer inom sina pensionssystems första pelare, främst i form av garantipensioner eller poäng för vissa perioder utan pensionsgrundande inkomst (t.ex. arbetslöshet, föräldraledighet etc.). Detta har lett till att inkomstskillnaderna mellan pensionstagare har minskat, oftast mer än bland befolkningen i stort. En större användning av tjänstepensioner, ofta med stöd från kollektivavtal, eller allmänna pensioner med viktiga solidariska inslag och med ett starkt samband mellan avgifter och förmåner kommer att trygga pensionerna och skapa rättvisa mellan generationerna.

Pensionssystemens ekonomiska stabilitet

Medlemsstaterna har under de senaste åren insett att det är högst angeläget att göra pensionssystemen ekonomiskt stabila med hänsyn till de begränsade möjligheter som står till buds innan befolkningens åldrande slår igenom. I detta avseende har medlemsstaterna i stor utsträckning i sina strategier inriktat sig på åtgärder som bygger på högre sysselsättning, minskade offentliga utgifter och reformering av pensionssystemen, vilket också ligger i linje med de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken.

Att öka andelen sysselsatta ser alla medlemsstater som en viktig del i sin långsiktiga strategi för att skapa stabila pensioner. Högre sysselsättning innebär att fler människor kan ta på sig finansieringen av förmåner och att nivån på dessa förmåner därigenom kan bibehållas. En prognos över de offentliga pensionsutgifterna [1] tyder på att om de sysselsättningsmål som sattes upp i Lissabon uppnås, och sysselsättningstillväxten fortsätter efter 2010, skulle ökningen av de offentliga pensionsutgifterna i procent av BNP kunna minskas med omkring en tredjedel fram till 2050, i förhållande till grundscenariot med en oförändrad politik. Detta innebär att en högre sysselsättningsintensitet i sig inte kan lösa problemet med pensionssystemens ekonomiska stabilitet.

[1] Utarbetad av medlemsstaterna 2001 under överinseende av Kommittén för ekonomisk politik.

För närvarande pensionerar sig de flesta européer innan de uppnår den lagstadgade pensionsåldern. Om man kunde höja den faktiska pensionsåldern med ett år utan att utöka pensionsrätterna skulle den förväntade ökningen av pensionsutgifterna skäras ner med 0,6-1 procentenheter av BNP fram till 2050. Detta innebär att en höjning av den faktiska pensionsåldern med ett år skulle ta ungefär 20 % av den genomsnittliga förväntade kostnadsökningen för pensionerna 2050. Medlemsstaterna har förklarat att de vill begränsa uttaget av förtidspensioner och håller på att reformera systemen för förtidspensioner och arbetsmarknadspolitiken. I många fall räcker emellertid reformtakten inte till för att uppnå målen från Stockholm och Barcelona om en högre sysselsättning bland äldre arbetstagare (50 % senast 2010 jämfört med 38,5 % idag) och för att höja den faktiska pensionsåldern med fem år senast 2010.

En del medlemsstater har antagit, eller håller på att anta, omfattande strategier för att garantera pensionssystemens och de offentliga finansernas stabilitet i stort, i enlighet med den tredelade strategi som ingår i de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken. Men stora kostnadsökningar för de allmänna pensionerna har tagits med i beräkningarna för de flesta medlemsstaterna och dessutom hindras vissa länder fortfarande av stora skulder och ett behov av att konsolidera budgeten. Det behövs ytterligare reformer inom alla tre områdena, särskilt flera pensionsreformer i de medlemsstater som ännu inte vidtagit åtgärder för att garantera långsiktig stabilitet i sina pensionssystem.

Medlemsstaterna har insett att den snabbt växande försörjningsbördan kommer att drabba kommande generationer på ett orättvist sätt. För att motverka eventuella negativa effekter för sysselsättningen bör man nogsamt undvika att höja det totala skattetrycket, särskilt på arbete, samt skapa en varaktig balans mellan skatter på arbete å ena sidan och andra slags skatter, bland annat på kapital, å andra sidan. Ett flertal medlemsstater har tagit itu med de stora efterkrigskullarnas inverkan på pensionssystemen genom att inrätta reservfonder i det statliga pensionssystemet, i syfte att undvika stora avgiftshöjningar. Många medlemsstater har också förbättrat möjligheterna för privata kompletterande pensioner och privata fonder, för att på så sätt minska kravet på ökade offentliga utgifter. Ett fåtal länder har ändrat sina allmänna pensionssystem till avgiftsbestämda system med fiktiv pensionsbehållning för att stabilisera avgiftsnivåerna över generationerna och införa bättre incitament för arbete och på så sätt även bidra till att uppnå målet med en högre sysselsättningsintensitet.

Pensionsfondernas ekonomiska stabilitet är beroende av en sund förvaltning av dessa och utvecklingen på de ekonomiska marknaderna. Riskerna med pensionsfonderna kan minskas väsentligt genom en effektiv övervakning och en sund förvaltning av tillgångarna. Det direktiv om tjänstepensionsinstituts verksamhet som för närvarande diskuteras i rådet och Europaparlamentet kommer att innebära ett stort steg framåt i detta avseende.

Modernisering av pensionssystemen

Lagstadgade system svarar på det hela taget väl mot utmaningen med att tillhandahålla pensioner för arbetstagare med atypiska anställningar (deltidsanställda, tillfälligt anställda och egenföretagare) och rörliga arbetstagare. Däremot kan förhållandena inom systemen under andra pelaren inte ännu betraktas som tillfredsställande. Arbetstagare med atypiska anställningar har fortsatt sämre skydd via tjänstepensionssystemen och i många medlemsstater tenderar arbetstagare som byter arbete att avsluta sitt yrkesliv med sämre tjänstepensionsrättigheter än arbetstagare som stannar kvar hos samma arbetsgivare.

Medlemsstaterna håller gradvis på att anpassa sina pensionssystem efter den utveckling som sker i mäns och kvinnors sociala och ekonomiska roller. De byter till nya regler i syfte att underlätta kombinationen av familjeansvar och arbete för båda föräldrarna. Trots sådana åtgärder och trots kvinnors ökade deltagande på arbetsmarknaden kommer väsentliga skillnader mellan kvinnors och mäns pensionsrättigheter emellertid att kvarstå för en lång tid framöver.

Slutligen har de flesta medlemsstater försökt förbättra insynen i pensionssystemen, både när det gäller systemet som helhet och med tanke på individuella rättigheter. De har också erkänt betydelsen av att upprätta ett samförstånd för utvecklingen och reformen av pensionssystemen.

Helhetsbedömning

Den första fullständiga utvärderingen av nationella pensionssystem och pensionspolitik på EU-nivå visar att medlemsstaterna är på väg mot ekonomiskt stabila pensionssystem som skall kunna ge tillräckliga pensioner i framtiden, särskilt när åldrandet hos befolkningen tar fart. Medlemsstaterna är fullt medvetna om att det finns ett ömsesidigt beroende mellan ekonomisk stabilitet och tillräckliga pensioner i ett åldrande samhälle. Att pensionssystemen är ekonomiskt stabila är en nödvändig förutsättning för att pensionerna skall räcka till i framtiden medan garantin för att de skall räcka till är en förutsättning för politiskt stöd för de nödvändiga reformerna av pensionssystemen.

De nationella strategirapporterna visar på ett brett spektrum av positiva utvecklingslinjer i förhållande till de gemensamma målen. Samtidigt som ekonomiska utmaningar har varit den huvudsakliga drivkraften för reformerna har medlemsstaterna varit noga med att inte förbise de sociala aspekterna av sina pensionssystem och försöker anpassa pensionssystemen till förändrade samhälleliga behov. Denna avvägning mellan sociala och ekonomiska aspekter är avgörande för om pensionsreformerna skall bli en politisk framgång. Samtliga medlemsstater har påbörjat sina reformprocesser och flera medlemsstater har genomfört större, vissa t.o.m. radikala, reformer under 90-talet. Trots detta har ett stort antal länder behov av ytterligare reformer för att på samma gång kunna garantera pensionssystemens långsiktiga stabilitet och sunda offentliga finanser.

Drivkraften bakom reformprocessen för att garantera stabiliteten med tillräckliga pensioner måste finnas kvar. Dessa reformer skall ses mot bakgrund av medlemsstaternas samordnade arbete för att genomföra den tillväxtstrategi som fastställdes vid toppmötet i Lissabon, bland annat i fråga om strukturreformer, skattereformer och bättre och produktivare offentliga investeringar. Många medlemsstater står inför mycket stora kostnadsökningar för sina pensionssystem under den nuvarande politiken och måste nu vidta åtgärder för att kunna hantera dessa ekonomiska utmaningar utan att äventyra tillräckliga pensioner. Av särskild betydelse är att man skapar bättre incitament för äldre arbetstagare att stanna kvar längre i arbetslivet. Detta kan uppnås genom att stärka kopplingen mellan avgifter och förmåner. Vidare kan den ekonomiska grunden för pensionssystemen stärkas genom ökad offentlig och privat finansiering. Om pensionerna skall räcka till i framtiden beror slutligen på om pensionssystemen kan anpassas till mer flexibla anställningsmönster och yrkeskarriärer och till mäns och kvinnors förändrade roller i samhället.

Inom de närmaste tio åren kommer man i många medlemsstater att få se åldrandets följder för pensionssystemet. Därför är det bråttom med att införa trovärdiga och effektiva strategier och att ge tydliga signaler till medborgarna om vad de kan förvänta sig av sina pensionssystem och vad de måste göra för att uppnå en fullgod levnadsstandard när de pensionerar sig.

1. Inledning

Vid flera av Europeiska rådets möten har man tagit upp problemet med åldrande befolkningar, framför allt dess betydelse för bibehållandet av tillräckliga och stabila pensioner. Vid Europeiska rådets möte i Lissabon (2000) framhölls behovet av att studera "den framtida utvecklingen av det sociala skyddet ur ett långtidsperspektiv och därvid ägna särskild uppmärksamhet åt pensionssystemens hållbarhet med olika tidsramar fram till 2020 och längre, om så behövs". På detta följde antagandet vid Europeiska rådets möte i Göteborg (2001) av tre grundläggande principer för en modernisering av pensionssystemen, nämligen "att trygga pensionssystemens förmåga att uppnå de sociala målen, att se till att pensionssystemen är ekonomiskt hållbara och att de anpassas till nya samhälleliga behov".

I en gemensam rapport [2] från Kommittén för socialt skydd och Kommittén för ekonomisk politik till Europeiska rådets möte i Laeken (december 2001) uppmanades medlemsstaterna att använda den öppna samordningsmetoden på pensionsområdet, så att de gradvis skulle kunna utveckla sin egen politik på sådant sätt att pensionerna tryggas samtidigt som de förblir ekonomiskt stabila och kan svara mot förändrade samhälleliga behov. I rapporten fastställdes elva gemensamma mål under de tre principer som fastslogs i Göteborg.

[2] Pensionernas kvalitet och hållbarhet - Gemensam rapport om mål och arbetsmetoder på pensionsområdet.

Slutligen begärde Europeiska rådet vid sitt möte i Barcelona (2002) "att reformen av pensionssystemen påskyndas för att säkerställa att de både är ekonomiskt hållbara och uppfyller sina sociala syften" och betonade i detta sammanhang "betydelsen av att kommissionens och rådets gemensamma rapport om pensioner till Europeiska rådets vårmöte 2003 utformas på grundval av de nationella strategirapporter som skall läggas fram i september 2002".

Som ett bidrag till den sistnämnda rapporten lade medlemsstaterna fram nationella strategirapporter i september 2002. I dessa redogörs närmare för hur medlemsstaterna försöker uppnå de elva gemensamma målen. Rapporterna visar att medlemsstaterna har vidtagit, och fortsätter att vidta, åtgärder för att uppnå målen. När det gäller målet med pensionssystemens ekonomiska stabilitet har medlemsstaterna i sina strategier införlivat den tredelade strategi för att få bukt med budgetkonsekvenserna av en åldrande befolkning som lades fram vid Europeiska rådet i Stockholm, och som därefter införlivades i de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken för 2002. Dessa tre delar är följande: öka andelen sysselsatta, minska statsskulden och reformera pensionssystemen. Syftet är att minska trycket på de offentliga finanserna och att införa pensionssystem med en sund ekonomisk grundval. De åtgärder som vidtagits av medlemsstaterna inbegriper särskilt ansträngningar att begränsa ett ökande uttag av förtida pension, bättre incitament för att arbeta längre, en senarelagd pensionering och bredare marginaler i den framtida budgeten genom en minskning av statsskulden eller genom uppbyggandet av allmänna pensionsreservfonder.

Ansvaret för att utforma och förvalta pensionssystemen ligger fortfarande hos medlemsstaterna, enligt subsidiaritetsprincipen. Det finns inga planer på att ändra detta, men det är numera allmänt erkänt att betydelsen av tillräckliga och stabila pensioner går över nationsgränserna. Man insåg detta först inom den ekonomiska politiken och den offentliga finanspolitiken: den gemensamma valutans stabilitet är beroende av en sund finanspolitik. Befolkningens åldrande är en stor utmaning för de offentliga finanserna, med tanke på att ca en tiondel av EU:s BNP för närvarande går till offentliga pensionsutgifter.

Åldrandet innebär emellertid också en stor utmaning för pensionssystemens kapacitet att uppfylla de sociala målen, dvs. att ge äldre människor tillräckliga och rättvisa inkomster och att förhindra fattigdom under ålderdomen. För EU är det också viktigt att se till att de ständigt fler arbetstagare som flyttar inom unionen, och som har tjänat in sina pensionsrättigheter i en annan medlemsstat, kan lita på att de får den pension de har blivit lovade och inte behöver söka socialhjälp i det land där de är bosatta.

I enlighet med kraven från Europeiska rådet i Stockholm och Barcelona bedöms inverkan av de ökande åldersrelaterade utgifterna på de offentliga finanserna inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten. Varje år lägger medlemsstaterna fram sina stabilitets- och konvergensprogram med uppsatta mål för att uppnå långsiktig stabilitet i de offentliga finanserna. Dessutom fastslogs vid Europeiska rådets möte i Laeken - där man gav sitt stöd till arbetsmetoderna och de gemensamma målen för den öppna metoden för samordning av pensionerna - att denna senare process skulle ha sin plats vid sidan av en rad befintliga, välfungerande EU-processer som till viss del även omfattar olika aspekter av pensionspolitiken. Denna process får vidare inte ändra de europeiska och nationella beslutsfattarnas eget ansvar. Genom den öppna samordningsmetoden som inleddes vid Europeiska rådets möte i Laeken infördes en integrerad ram som kommer att ta hänsyn till den nuvarande samordningen av politiken på andra områden (främst inom den ekonomiska politiken, de offentliga finanserna och sysselsättningen) och låta resultaten ge näring åt den fortsatta utvecklingen av de andra processerna.

En stor fördel med detta nya samarbete är att medlemsstaterna uppmuntras att lära av varandra. Medlemsstaterna står inför många liknande problem, framför allt den gemensamma utmaningen med en åldrande befolkning. Den öppna samordningsmetoden begränsar inte på något sätt de nationella beslutsfattarna utan ökar tvärtom deras förmåga att bedöma sina resultat i förhållande till andras, ökar medvetenheten om andra politiska alternativ och främjar förståelsen av fördelar och problem med dessa olika alternativ.

Denna rapport innehåller den första heltäckande analysen av nationella pensionsstrategier och redovisar hur medlemsstaterna möter utmaningen med en åldrande befolkning samtidigt som den tar hänsyn till de tre övergripande målen tillräcklighet, stabilitet och modernisering.

2. Utmaningen med en åldrande befolkning: Demografisk utveckling och allmänhetens uppfattning

2.1. En åldrande befolkning

EU kommer under de närmaste årtiondena att möta en snabbt åldrande befolkning, vilket har tre huvudorsaker: i) de stora efterkrigskullarna kommer att uppnå pensionsåldern, ii) den medellivslängden kommer att fortsätta öka, och iii) födelsetalen minskar sedan 1970-talet. Den första av dessa tre faktorer kommer att skapa en tillfällig demografisk obalans, medan följderna av de båda andra faktorerna är mer bestående. Alla tre faktorerna utgör emellertid tillsammans en ekonomisk utmaning för pensionssystemen under de kommande årtiondena när antalet pensionstagare snabbt kommer att öka och storleken på befolkningen i arbetsför ålder minskar. Det finns en risk för att den växande försörjningsbördan för de äldre kommer att bli ohållbar för den aktiva befolkningen i framtiden, samtidigt som den har en negativ inverkan på Europas ekonomiska tillväxtpotential.

EU-medborgarna kommer sannolikt att år 2050 leva minst fyra till fem år längre än idag (se diagram 1 nedan). Om man räknar med att den återstående genomsnittliga livslängden för en 65-åring idag är 15 ½ år för män och 19 ½ år för kvinnor, kommer en ökning med fem år att öka kostnaden för en bibehållen pensionsnivå med 25-30 %. Detta är emellertid bara halva den demografiska utmaning som Europa måste vara förberedd på. Den andra stora förändringen innebär att de stora barnkullar som föddes efter andra världskriget kommer att nå pensionsåldern och att barnkullarna i efterföljande generationer är mycket mindre på grund av låga födelsetal. Detta framgår av Europas befolkningspyramid (se diagram 2) där personer mellan 35 och 55 år är en mycket stor grupp för närvarande. Under de kommande 10-15 åren kommer dessa stora åldersgrupper att börja lämna arbetslivet och ta ut pension.

Diagram 1

>Hänvisning till>

Källa: Eurostats befolkningsprognoser - grundscenario

Diagram 2

>Hänvisning till>

Källa: Eurostats befolkningsprognoser - grundscenario

Den sammantagna effekten av stora åldersgrupper som når pensionsåldern och en ökande genomsnittlig livslängd kommer att bli en fördubbling av antalet personer som är beroende av pensionsinkomster, dvs. antalet personer i pensionsåldern (65+) i förhållande till befolkningen i arbetsför ålder (15-64 år). År 2000 utgjorde personer äldre än 65 år ungefär en fjärdedel av befolkningen i arbetsför, och år 2050 kommer den att vara nästan 50 %.

Diagram 3

>Hänvisning till>

a) Antal människor över 65 i procent av antalet människor mellan 15 och 64. Källa: Eurostats befolkningsprognoser - grundscenario

Vid Europeiska rådets möte i Stockholm i mars 2001 tog man upp den demografiska utmaningen med en åldrande befolkning. Befolkningen i arbetsför ålder kommer att utgöra en allt mindre del av den totala befolkningen. Där fastslogs att "antalet pensionerade kvinnor och män kommer att öka snabbt, medan den andel av befolkningen som är i arbetsför ålder kommer att börja minska från år 2010. Detta kommer att utsätta de sociala välfärdssystemen för avsevärda påfrestningar, i synnerhet pensionerna och systemen för hälso- och sjukvård och äldreomsorg [3]. Unionen och medlemsstaterna vidtar nu åtgärder genom att fastställa nya strategier (...). Det kommande decenniet erbjuder en möjlighet att ta sig an den demografiska utmaningen genom att öka sysselsättningsintensiteten, minska statsskulden och åstadkomma en anpassning av de sociala skyddssystemen, inklusive pensionssystemen."

[3] Kommissionen kommer att behandla frågor som gäller hälso- och sjukvårdssystemens samt äldreomsorgens ekonomiska stabilitet, kvalitet och tillgänglighet i ett separat meddelande.

2.2. Allmänhetens uppfattning

De potentiella följderna för pensionerna av denna demografiska utveckling är mycket oroande för alla medlemsstater. Både bland beslutsfattare och medborgare har medvetenheten om problemet ökat, vilket framgår av resultaten av en Eurobarometerundersökning som gjordes av kommissionen hösten 2001 (se nedanstående diagram). [4]

[4] Kommissionen meddelade sin avsikt att genomföra en undersökning om pensioner och pensionsreformer i sitt meddelande av den 11 oktober 2000 - "Den framtida utvecklingen av den sociala tryggheten på lång sikt: Trygga och stabila pensioner" (KOM(200) 622 slutlig). Syftet var att bedöma allmänhetens medvetenhet och förväntningar beträffande moderniseringen av pensionssystemen. I denna del presenteras endast ett litet urval av de resultat som är särskilt relevanta i samband med denna rapport. En mer heltäckande analys av resultaten håller på att utarbetas. Frågor ställdes till representativa grupper av befolkningen från femton år och uppåt i varje medlemsstat. Det normala urvalet i vanliga Eurobarometerundersökningar är 1 000 personer per land utom i Luxemburg (600) och i Förenade kungariket (1 000 i Storbritannien och 300 i Nordirland).

Diagram 4

>Hänvisning till>

Medvetenheten om dessa demografiska utmaningar, som huvudsakligen ses som ett problem för de allmänna pensionssystemen, kommer förmodligen att leda till att många européer snarare intar en pessimistisk hållning i fråga om sina framtida allmänna pensionsrättigheter. De flesta européer är inställda på att de kommer att få problem med att klara sig på sin allmänna pension och det finns en stor andel människor som inte har någon klar uppfattning om vad de kan förvänta sig: närmare 30 % av de intervjuade personerna svarade "Vet inte".

Diagram 5

>Hänvisning till>

Resultaten återspeglar tvivel om den framtida stabiliteten i lagstadgade pensionssystem och en brist på förtroende för regeringspolitiken men också, åtminstone i en del länder, en viss osäkerhet angående vad som menas med "allmän pension". I vilket fall som helst är optimismen ganska stort vad beträffar den ekonomiska situationen efter pensioneringen, vilket inte bara beror på inkomster från olika pensionssystem utan också på andra faktorer, som besparingar och bostadsägande. Denna mera allmänna fråga om vad folk tror om sin situation efter pensioneringen visar att ungefär 20 % av EU-medborgarna oroar sig över sin situation efter pensioneringen medan över 60 % är ganska optimistiska. Den största andelen optimistiska personer finns i de nordiska länderna. Intressant är att notera att färre personer svarade "vet inte" på denna fråga om situationen i stort efter pensioneringen.

Diagram 6

>Hänvisning till>

En naturlig politisk reaktion på den ökade medellivslängden skulle vara att höja pensionsåldern så att avvägningen mellan den tid som tillbringas i arbetslivet respektive som pensionstagare blir oförändrad. Detta skulle göra det möjligt att bibehålla tillräckliga pensionsnivåer utan att man måste höja pensionsavgifterna eller skattesatserna för att finansiera pensionssystemen. Det är inte säkert att det blir nödvändigt att höja den lagstadgade pensionsåldern som i de flesta medlemsländer normalt är 65 år. I praktiken är det bara en liten del av befolkningen som stannar kvar på arbetsmarknaden tills de uppnått den lagstadgade pensionsåldern. De flesta européer tänker pensionera sig mellan 56 och 60, och det är få som tror att de fortfarande kommer att vara ute i arbetslivet efter 65 (se diagram 7).

Diagram 7: Vid vilken ålder tänker du pensionera dig?

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

För beslutsfattarna kommer en av de stora utmaningarna att vara att förändra inställningen till pensionering. En höjning av den lagstadgade pensionsåldern kommer helt klart inte att bli någon populär reaktion inför utmaningen med en åldrande befolkning. Mindre än en fjärdedel av EU-medborgarna skulle stödja ett sådant förslag (se diagram 8).

Diagram 8

>Hänvisning till>

Att behålla den nuvarande normala pensionsåldern innebär inte att man inte kan höja den faktiska åldern för när människor slutar att förvärvsarbeta och närma den till den lagstadgade pensionsåldern. Det är också värt att påpeka att den genomsnittliga pensionsåldern var högre på 1960-talet än den är idag, trots att den återstående genomsnittliga livslängden då var mycket lägre och 65-åringarnas hälsa sämre än den är idag eller vad den förväntas vara om några årtionden.

Om man vill höja den faktiska åldern för pensionering krävs det att incitament för längre arbetsliv byggs in i pensionssystemen. Detta kan ta formen av en stark försäkringsrelaterad koppling mellan avgifter och förmåner, en tanke som åtminstone i princip stöds av allmänheten (se diagram 9).

Diagram 9

>Hänvisning till>

Samtidigt är synen att den äldre arbetskraften skall lämna plats till yngre arbetslösa personer på arbetsmarknaden fortfarande vanlig. Vanföreställningen att man måste "dela på kakan", dvs. att det finns ett givet antal arbetstillfällen som måste fördelas så rättvist som möjligt, verkar fortfarande vara fast rotad hos människor. Men så är absolut inte fallet överallt. I Danmark, Nederländerna, Förenade kungariket och Irland, där allmänhetens medvetenhet om åldersdiskriminering har ökats genom breda diskussioner och statliga kampanjer, är majoriteten lika tydligt emot denna tanke. Eftersom det inte är särskilt länge sedan attityderna i dessa länder var desamma som majoritetens verkar det som uppfattningen kan utvecklas och ändras om människor under en längre tid utsätts för diskussioner om dessa frågor.

Diagram 10

>Hänvisning till>

En majoritet av EU-medborgarna tycker också fortfarande att det skall vara obligatoriskt att gå i pension vid en fastställd ålder, men även här varierar synen åtskilligt mellan medlemsstaterna. Fallet Italien är intressant: där tycks det finnas ett starkt stöd för lagstadgad pensionsålder men detta har inte hindrat regeringen från att (under en lång övergångsperiod) införa mycket flexibla pensionssystem där människor har stor frihet att själva bestämma när de skall pensionera sig och möjligheten att avgöra sin ersättningsnivå genom valet av tidpunkt för pensioneringen.

Diagram 11

Att tjäna in extra pensionsrättigheter genom att senarelägga sin pensionering kan bli ett viktigt sätt att trygga pensionen i ett sammanhang där ersättningsnivåerna minskar till följd av en mindre gynnsam balans mellan den aktiva och den pensionerade delen av befolkningen. Denna idé, som redan genomförts i vissa reformerade pensionssystem, har emellertid ännu inte accepterats av allmänheten i någon större utsträckning (se diagram 12).

Diagram 12

>Hänvisning till>

Tanken att pensionstagare skulle tillåtas tjäna extra utöver sin pension - ett annat sätt att främja äldre arbetstagares deltagande i arbetslivet och att säkerställa bättre levnadsstandard för pensionstagare - är mer accepterad, men det finns fortfarande ett stort antal européer som tycker att det inte bör vara möjligt att kombinera inkomst av arbete med pension (diagram 13).

Diagram 13

>Hänvisning till>

Dessa resultat från Eurobarometerundersökningen tyder på att allmänhetens inställning i flera medlemsstater släpar efter i en reformprocess som redan är i full gång. Det bör därför vara en prioriterad åtgärd att skapa större medvetenhet om vilka reformer som krävs och vilka fördelarna med dessa kan vara för äldre arbetskraft, pensionsinbetalare och pensionstagare, särskilt när det gäller kopplingen mellan sysselsättningen och pensionssystemen.

3. Tillräckliga pensioner

Pensionssystemet är en av vår tids stora sociala landvinningar. Pensionssystemen har framgångsrikt minskat risken för fattigdom vid hög ålder, så effektivt att risken för fattigdom ofta är mindre för äldre än för unga människor. Pensionssystemet är också ett viktigt inslag i den moderna ekonomin. Det har gjort de äldre ekonomiskt oberoende av sina anhöriga, vilket gör att människor i arbetsför ålder kan vara mer rörliga än om de bodde i traditionella hushåll med tre generationer.

De flesta människor kan gå i pension vid en ålder då de fortfarande är pigga och friska. Pensionen anses därför vara en viktig belöning vid arbetslivets slut och en möjlighet för människor att påbörja nya projekt och förändra sin livsstil.

Även om pensionssystemen skiljer sig åt betydligt mellan medlemsstaterna eftersträvar de alla liknande sociala mål som de som uppställdes i den gemensamma rapporten till toppmötet i Laeken om pensionernas kvalitet och stabilitet, nämligen att förhindra fattigdom bland de äldre, låta människor behålla sin levnadsstandard på en rimlig nivå efter pensioneringen samt att främja solidariteten inom och mellan generationerna.

3.1. Mål 1: Att förhindra social utslagning

Se till att äldre människor inte riskerar fattigdom utan får en rimlig levnadsstandard; att de får del av sitt lands ekonomiska välstånd och därmed kan delta aktivt i det offentliga, sociala och kulturella livet [5].

[5] I det här sammanhanget bör man också, när det är lämpligt, ta hänsyn till förmåner och andra skattefördelar än pensioner.

3.1.1. Garantipensioner

Ett viktigt inslag i välfärdssystemen i EU är att det finns bestämmelser som garanterar en minimiinkomst. När det gäller människor i arbetsför ålder kan det finnas en oro för hur incitamentet att arbeta påverkas av en sådan behovsprövad social trygghet. När det gäller människor som redan har uppnått pensionsåldern finns ingen sådan oro. Det är dessutom klart mer vedertaget att äldre människor får en garanterad inkomst från staten än yngre människor, som kan förväntas tjäna sitt eget uppehälle.

Äldre människor har därmed ett bättre minimiskydd än människor i arbetsför ålder. I Danmark och Nederländerna utbetalas en allmän icke behovsprövad fast pension som är kopplad till inkomsterna (indirekt i Nederländerna). Denna pension har alla som har bott i landet i arbetsför ålder rätt till. I det nya svenska pensionssystemet finns en garantipension som endast behovsprövas mot inkomster från det lagstadgade inkomstgrundade pensionssystemet. I andra länder kan det förekomma en striktare behovsprövning för sådana tilläggsförmåner som har utformats för att höja inkomsten till den garanterade miniminivån. Omfattande behovsprövning kan dock leda till att människor inte uppmuntras att spara till sin egen pension. I Förenade kungariket löser man problemet med en ny behovsprövad förmån, Pension Credit, som tillåter att människor både har inkomster från sitt pensionssparande och behovsprövade förmåner, så att deras inkomster stiger över den garanterade miniminivån.

Det är viktigt att framhålla att många av dessa garantisystem fungerar som en hjälp. Pensionssystemen är i allmänhet utformade för att förhindra att äldre människor blir fattiga - inte för att lindra fattigdom - genom att se till att alla bygger upp tillräckliga rättigheter i offentliga och/eller privata system och därmed förblir ekonomiskt oberoende av sina anhöriga eller av allmän socialhjälp. Systemen för garantipensioner fungerar däremot i allmänhet som ett sista socialt skyddsnät för dem som inte har yrkesarbetat under hela arbetslivet (till exempel kvinnor och invandrare) eller för dem som har haft mycket låga inkomster under sina arbetsliv. I Danmarks, Frankrikes och Österrikes rapporter påpekas att det antal personer som är beroende av minimipensioner har minskat avsevärt under de senaste årtiondena, vilket är en följd av att de har tjänat in bättre pensionsrättigheter i pensionssystemet. Grekland och Italien redovisar en motsatt utveckling, men detta beror på att minimibeloppen har höjts.

I tabell 1 nedan illustreras skillnaderna i garanterade minimiinkomster mellan medlemsstaterna. Det är dock svårt att göra jämförelser på grund av att garantipensionerna styrs av olika bestämmelser - ibland t.o.m. inom ett visst land. I några länder har minimiinkomstgarantin tagit formen av en fast förmån som betalas ut sedan fulla pensionspoäng uppnåtts (Förenade kungariket och Irland) eller på grundval av hemvist (Nederländerna och Danmark). De flesta av medlemsstaterna har tillägg som betalas ut för att höja de inkomstgrundade pensionsrätterna till en fastställd miniminivå. Dessa mekanismer räcker vanligtvis till för att ge en tillräcklig minimiinkomst, utom för människor med få pensionspoäng eller människor som inte har varit bosatta i landet tillräckligt länge. I sådana fall finns fullt behovsprövad socialhjälp.

Tabell 1: Garanterade minimiinkomster för äldre

>Plats för tabell>

3.1.2. Risken för fattigdom bland äldre

Många av dessa garantisystem har införts helt nyligen eller håller på att införas. Medlemsstaterna redovisar också att de under senare tid har inriktat sig på att höja minimiskyddet för äldre. Man bör komma ihåg detta när man analyserar resultaten från Europeiska gemenskapens hushållsundersökning (ECHP). De senaste tillgängliga uppgifterna visar inkomstläget under 1998. Hushållsundersökningens inkomstuppgifter speglar inte privat bostadsägande (fiktiva hyresinkomster) och fångar därför inte upp en avgörande faktor för levnadsstandarden. Man redovisar inte heller de många olika slag av förmåner för pensionstagare som finns i vissa medlemsstater (till exempel hälso- och sjukvårdstjänster, sociala tjänster, avgiftsfria allmänna färdmedel, reducerade priser för olika varor och tjänster som telefonabonnemang, el osv.). Man bör också komma ihåg att den europeiska hushållsundersökningens inkomstuppgifter uppskattas för hushåll och sedan delas upp på enskilda individer med hjälp av en ekvivalensskala. [6] Europeiska hushållsundersökningens inkomstuppgifter visar således inte mäns och kvinnors eller äldre och yngre människors enskilda inkomster, utan deras andel av inkomsten i det hushåll där de bor. Att kvinnor löper större risk att hamna i fattigdom - eller har lägre genomsnittliga inkomster - betyder därför att kvinnor mer sannolikt lever i ett hushåll som riskerar fattigdom eller som har lägre inkomst. Hushållsundersökningen omfattar inte personer som inte lever i enskilda hushåll utan t.ex. i äldreboende. Fattigdomsrisker som mäts i förhållande till en låginkomstgräns (dvs. 60 % av medianinkomsten) ger slutligen en ofullständig bild av verkligheten. Genom att fastställa den garanterade minimiinkomsten precis ovanför låginkomstgränsen garanterar man nämligen att en väldigt liten andel människor anses ligga i riskzonen för fattigdom, även om den faktiska inkomsten endast skiljer sig marginellt från en garantiinkomst som ligger något under gränsen. En sådan effekt kan till exempel förklara att det i flera medlemsstater är så stor skillnad mellan den andel personer som bor i hushåll med mindre än 60 % av medianinkomsten och den andel personer som bor i hushåll med mindre än 50 % av medianinkomsten (se diagram 14).

[6] För närmare uppgifter se informationen om de metoder som använts för de statistiska bakgrundsuppgifterna i bilagan med sammanfattningarna för varje land.

De uppgifter som redovisas i diagram 14 visar att fattigdomsriskerna varierar betydligt från ett land till ett annat och att de i allmänhet är större för kvinnor än för män. Denna bild kan emellertid förändras väsentligt om man inför en ny inkomstgaranti eller höjer nivån på denna garanti. Så kan det till exempel bli i Förenade kungariket, där den nya garantipensionen (Pension Credit) kommer att innebära ett stort steg framåt mot avskaffandet av fattigdom bland pensionstagare. Tyvärr är effekterna av bättre inkomstgarantier endast möjliga att se med hjälp av långa tidsintervall i uppgifter från europeiska inkomstundersökningar.

Diagram 14

>Hänvisning till>

a) Se informationen om de metoder som använts för de statistiska bakgrundsuppgifterna i bilagan med sammanfattningarna för varje land. Källa: Europeiska hushållsundersökningen - användardatabasen, Eurostat, version december 2002. Uppgifterna för Förenade kungariket är preliminära. Vikterna för de spanska uppgifterna kommer att ses över. Uppgifterna för Sverige omfattar endast personer under 85 år. Se informationen om de metoder som använts.

Tabell 2: Fattigdomsrisk (personer under fattigdomsgränsen i procent) och inkomstnivån för personer över 65 år i procent av inkomsten för personer mellan 0 och 64 år, 1998 (ECHP)

>Plats för tabell>

I EU som helhet var fattigdomsrisken för äldre endast något större än för befolkningen under 65, vilket i huvudsak är ett resultat av att kvinnor har lägre inkomster. Män över 65 löper inte större risk att hamna i fattigdom än män under 65. Uppgifter från 1998 tyder dock på att ca 17 % av personer över 65 ligger i riskzonen för fattigdom om 60 % av medianinkomsten används som gräns och ungefär halva andelen om 50 % av medianinkomsten används. [7] Äldre personer befinner sig därför på samma nivå för fattigdomsrisk som befolkningen som helhet.

[7] 65 år kan betraktas som representativt för den lagstadgade pensionsåldern i de flesta medlemsstater. I några medlemsstater är emellertid den gängse pensionsåldern lägre både för män och kvinnor (Frankrike: 60). Dessutom drar sig de flesta människor i praktiken tillbaka från arbetsmarknaden innan de fyllt 65 år. Att använda 60 år som tröskel skulle leda till att man ser lägre fattigdomsrisker och högre relativ levnadsstandard för äldre människor.

Diagram 15

>Hänvisning till>

a) Se informationen om de metoder som använts för de statistiska bakgrundsuppgifterna i bilagan med sammanfattningarna för varje land. Källa: Europeiska hushållsundersökningen - användardatabasen, Eurostat, version december 2002. Uppgifterna för Förenade kungariket är preliminära. Vikterna för de spanska uppgifterna kommer att ses över. Uppgifterna för Sverige omfattar endast personer under 85 år. Se informationen om de metoder som använts..

De äldsta pensionstagarna (75 år och över) tenderar att löpa större risk för fattigdom än yngre pensionstagare. Detta kan bero på flera faktorer: äldre årskullar kan ha tjänat in färre pensionsrätter (till exempel för att de har varit sysselsatta i sektorer med mindre välutvecklade pensionssystem eller omfattats av en lagstiftning som ger mindre generösa pensioner); inflationen kan ha urholkat köpkraften i en individuell pensionsförmån sedan den första insatsen; bland äldre pensionstagare kan det finnas fler ensamhushåll med änkor och änkemän som inte har tillräckliga efterlevandepensioner som gör att de kan behålla samma inkomst som tidigare. Kvinnor utgör en majoritet av dessa äldre pensionstagare över 75 år.

Diagram 16

>Hänvisning till>

a) Se informationen om de metoder som använts för de statistiska bakgrundsuppgifterna i bilagan med sammanfattningarna för varje land. Källa: Europeiska hushållsundersökningen - användardatabasen, Eurostat, version december 2002. Uppgifterna för Förenade kungariket är preliminära. Vikterna för de spanska uppgifterna kommer att ses över. Uppgifterna för Sverige omfattar endast personer under 85 år. Se informationen om de metoder som använts..

Det framtida behovet av dessa garanterade minimipensioner och den därmed förbundna kostnaden kommer i hög grad att vara beroende av om framtidens pensionstagare kommer att ha tjänat in tillräckliga pensionsrätter inom offentliga och privata system så att de hamnar ovan garantinivåerna. Strukturella förändringar i de sydeuropeiska länderna har lett till att fler människor har många yrkesarbetande år bakom sig då de har betalat in avgifter till pensionsförsäkringssystemet. Kvinnors ökade deltagande i arbetslivet kommer dessutom att öka kvinnornas individuella pensionsrätt. I många länder kommer utvecklingen av kompletterande privata pensionsförsäkringar, vilket tas upp under mål 2 nedan, förmodligen att motväga de något mindre generösa allmänna pensionsförmånerna, som ett resultat av en koppling till prisutvecklingen mer än till inkomsterna och av de automatiska justerings mekanismer som ibland följer av en övergång till avgiftsbestämda system. De flesta medlemsstater räknar med att garantipensionerna kommer att fortsätta att spela en underordnad roll och att dessa inte kommer att behöva utgöra den enda försörjningen för en stor andel av pensionstagarna.

3.1.3. Slutsats: Att undanröja riskerna för fattigdom på äldre dagar

Alla medlemsstater har bestämmelser om en lägsta inkomstnivå för de äldre personer som av ett eller annat skäl inte har tjänat in tillräckliga pensionsrätter på egen hand. 1998 löpte äldre personer inom EU generellt samma risk för fattigdom som personer under 65 år. I ett flertal medlemsstater är emellertid fattigdomsrisken avsevärt större för äldre personer. Det återstår att se om åtgärderna för att förbättra minimipensionsnivåerna och utvecklingen av pensionssystemen (fler pensionstagare med helt yrkesliv etc.) kommer att minska fattigdomsriskerna under de närmaste åren.

3.2. Mål 2: Att ge människor möjlighet att behålla sin levnadsstandard

Att ge alla enskilda tillgång till lämpliga pensionslösningar, offentliga och/eller privata, som ger dem möjlighet att tjäna in pensionsrätter så att de i rimlig utsträckning kan behålla sin levnadsstandard efter pensioneringen.

Syftet med pensionssystemen är inte endast att äldre inte skall tvingas leva i fattigdom. De skall också vara ett sätt att ge människor möjlighet att i rimlig utsträckning behålla den levnadsstandard de uppnått under sina arbetsliv. [8] Medlemsstaterna inser detta behov och de flesta uppfyller det i hög grad genom de (inkomstgrundade) lagstadgade pensionssystemen. Men staterna skapar också möjligheter till kompletterande privata pensioner inom kollektiva system (andra pelaren) eller individuella system (tredje pelaren), och uppmuntrar den typen av pensionssparande, främst genom skatteincitament.

[8] För detta behövs normalt en lägre inkomst, eftersom äldre tenderar att ha färre förpliktelser gentemot familjen, inga fler arbetsrelaterade utgifter och sannolikt äger sin egen bostad.

Medlemsstaterna har i allmänhet inga uttryckliga mål när det gäller levnadsstandarden efter pensioneringen jämfört med situationen dessförinnan. I Tyskland åtar sig staten att inom den första pelaren år 2030 ersätta 67-68 % av lönen för en medelinkomsttagare med 45 försäkringsår, men denna siffra är troligen ganska teoretisk och behöver inte spegla de reala pensionerna. Grekland antog nyligen en lag som skall anpassa ersättningsnivåerna inom grundpensionen för alla arbetstagare till 70 % av inkomsterna genom att minska ersättningsnivåerna för äldre grupper och öka dem för yngre. Finland har en målnivå på 60 % i inkomstersättning genom det lagstadgade systemet, oavsett inkomstgrupp (maximinivå för en full yrkeskarriär på 40 år). Dessa exempel rör första pelaren. När det gäller andra och tredje pelaren kan man ibland utläsa underförstådda mål av skattereglerna. Inbetalningar till pensionssystem får endast dras av från inkomsten upp till ett visst belopp. I Nederländerna är detta belopp begränsat till vad som behövs för att uppnå en bruttoersättningsnivå på 70 % av de sista årens bruttoinkomster efter 40 års yrkesliv.

3.2.1. Tillgång till lösningar som gör att människor i rimlig utsträckning kan behålla sin levnadsstandard efter pensioneringen

I de flesta medlemsstater ger de lagstadgade pensionssystemen inkomstgrundade pensioner, vilket bidrar till att människor kan behålla sin levnadsstandard efter pensioneringen. Förmåner från sådana pensionssystem är relaterade till inkomsterna under ett visst antal år mot slutet av yrkeslivet eller, vilket blir allt vanligare, inkomsterna under hela yrkeslivet.

I tre medlemsstater - Danmark, Irland och Nederländerna - består de lagstadgade pensionerna i huvudsak av fasta pensionsförmåner. I Förenade kungariket ger "State Second Pension" utöver den fasta pensionen en inkomstgrundad kompletterande pension som är särskilt förmånlig för låginkomsttagare. Andra kan i stället välja privata tjänstepensioner eller individuella pensioner. I dessa länder är en privat tjänstepension eller en privat pensionsförsäkring ofta en förutsättning för att man skall kunna behålla sin levnadsstandard efter pensioneringen. En viktig målsättning för beslutsfattarna torde vara att sådana system skall ge hög täckningsgrad och tillräckligt höga förmånsnivåer. Enbart skatteincitament leder inte automatiskt till något heltäckande system och flera medlemsstater förlitar sig på att kollektiva förhandlingar skall ge bättre täckning. I tabell 3 nedan sammanfattas uppgifterna i de nationella strategirapporterna om betydelsen av privata pensionsförsäkringar, som framför allt tillhandahålls genom tjänstepensionssystemen.

Tabell 3: Tillgång till privata pensionsförsäkringar

>Plats för tabell>

Politiska instrument för att främja privata pensioner är skatteincitament, vanligen i form av EET-modellen (Exempt: ingen skatt på pensionspremier, Exempt: ingen skatt på avkastningar på investeringar, Taxed: skatt på pensionsförmåner), direkt ekonomiskt stöd i form av bidrag (vilket infördes med Tysklands senaste pensionsreform) eller bestämmelser om obligatorisk försäkring i sådana system.

Fackföreningar och arbetsgivarföreningar har en särskilt viktig roll i flera medlemsstater. I Nederländerna, Danmark och Sverige har arbetsmarknadens parter ingått kollektivavtal om tjänstepensioner inom olika sektorer. Det är obligatoriskt att ingå i dessa system. Andelen försäkrade i sådana system är därför mycket stor: upp till 91 % av de anställda i Nederländerna. Andra länder (Belgien, Tyskland och Spanien) går nu tillväga på samma sätt eller förbereder åtgärder för att göra det. Italien överväger också att göra anslutningen till privata fonder obligatorisk.

Tack vare lagstadgade system och bindande kollektivavtal är det för en stor majoritet av arbetstagarna i medlemsstaterna obligatoriskt att ansluta sig till pensionssystem som ger en ganska omfattande inkomstersättning efter avslutat yrkesliv. Endast Irland saknar ett obligatoriskt inkomstgrundat system, och i Förenade kungariket och Belgien är de inkomstgrundade pensionerna från obligatoriska system jämförelsevis låga för höginkomsttagare. I Förenade kungariket är arbetstagare som inte bidrar till det statliga systemet tvungna att vara anslutna till ett tjänstepensionssystem eller ett privat pensionssystem som uppfyller vissa kriterier. Belgien har en låg ersättningsnivå jämfört med de medlemsstater som har ett inkomstgrundat pensionssystem.

Det finns farhågor om att vissa sektorers obligatoriska tjänstepensionssystem kan vara oförenliga med EU:s konkurrenslagstiftning. Europeiska gemenskapernas domstol betraktar sådana system som företag och kräver därför att man i varje enskilt fall bedömer om det är motiverat med en obligatorisk försäkring med hänsyn till sociala mål. [9] Konkurrensrätten har hittills inte utgjort något allvarligt hinder för utvecklingen av obligatoriska tjänstepensionssystem i enskilda sektorer, men nationella beslutsfattare kan behöva ökad säkerhet när det gäller det rättsliga läget.

[9] Se särskilt EG-domstolens dom av den 21 september 1999 i mål C-67/96 (Albany International).

Anställda kan vara fria att besluta om de vill betala in avgifter till ett anställningsrelaterat pensionssystem eller spara i individuella pensionsförsäkringar som inte har något att göra med anställningsförhållandet. Att det erbjuds en kompletterande pension genom arbetet är emellertid meningsfullt, eftersom syftet när allt kommer omkring är att ersätta arbetsinkomsterna. Att teckna pensionsförsäkringar för grupper är dessutom ofta billigare. För de flesta konsumenter kan det också vara oerhört svårt att välja rätt produkt för pensionssparande. Förenade kungariket och Irland har en tradition med frivilliga system för tjänstepensioner och försöker lösa frågor angående skillnader i täckning och komplexitet genom att införa nya pensionsförsäkringar, s.k. andelspensioner (stakeholder pensions) i Förenade kungariket och "individuella pensionssparkonton" (Personal Retirement Savings Accounts) i Irland. Bägge är frivilliga för de anställda, men arbetsgivarna är skyldiga att tillhandahålla sådana pensionsprodukter om de inte har ett system för tjänstepension.

Pensionslösningar inom tredje pelaren kan också vara svåra att skilja från andra typer av individuella lösningar för att uppnå en tillräcklig levnadsstandard efter pensioneringen. Här handlar det särskilt om bostadsägande, vilket skapar en viktig skillnad i levnadsstandard men som tyvärr inte har kartlagts i undersökningen från Europeiska gemenskapens hushållsundersökning (där man inte inkluderar beräknat hyresvärde i inkomsterna). Andra åtgärder som bidrar till att upprätthålla levnadsstandarden efter pensioneringen är tillhandahållande av vård och äldreomsorg - något som kommer att bli allt viktigare allt eftersom människorna blir äldre -, bostadsbidrag och vissa förmåner som avgiftsfria allmänna färdmedel, TV-licenser osv.

Genom skattesystemet kan man också ge ett viktigt bidrag till en relativt sett högre levnadsstandard för äldre människor. Ersättningarna efter skatt är högre än bruttoersättningarna med hänsyn till progressiva skattesatser och särskilda förmåner för pensionstagare och äldre personer. Pensionstagare behöver vidare inte betala vissa socialförsäkringsavgifter. Utan att ta hänsyn till alla dessa faktorer kan man inte bedöma om pensionsnivåerna är tillräckliga. Man kan således inte bara titta på bruttoersättningsnivåerna för att avgöra om förmånerna i ett pensionssystem är tillräckliga.

Med hänsyn till de begränsningar hos ECHP:s uppgifter som diskuterats i föregående stycke och under mål 1 kan det konstateras att inkomsterna för personer över 65 inte ligger långt under inkomsterna för personer under 65 år. Det finns avsevärda skillnader mellan kvinnor och män med en överraskande stor klyfta i Sverige, vilket kan bero på att individuella förmåner dominerar över härledda förmåner (efterlevandepensioner). [10] Skall man tolka dessa resultat behöver man dock ta hänsyn till vilken typ av hushåll människor lever i, eftersom ECHP:s uppgifter endast omfattar hushåll, inte individuella inkomster.

[10] Förlusten av en partner innebär ett stort avbräck i hushållsinkomsten om partnerns egna inkomst inte delvis ersätts av en efterlevandeförmån. Detta kommer särskilt att drabba äldre kvinnor som med större sannolikhet än män överlever sin partner.

Diagram 17

>Hänvisning till>

a) Se informationen om de metoder som använts för de statistiska bakgrundsuppgifterna i bilagan med sammanfattningarna för varje land. Källa: Europeiska hushållsundersökningen - användardatabasen, Eurostat, version december 2002. Uppgifterna för Förenade kungariket är preliminära. Vikterna för de spanska uppgifterna kommer att ses över. Uppgifterna för Sverige omfattar endast personer under 85 år. Se informationen om de metoder som använts.

3.2.2. Trolig utveckling av ersättningsnivåerna

Framtidens pensionsnivåer i förhållande till inkomster (inkomstersättningsnivåer) kommer att bero på en mängd olika faktorer. De nationella strategirapporterna visar att de lagstadgade systemen har blivit något mindre generösa, vilket är ett resultat av en rad justeringar. Flera länder har ökat - eller arbetar på att öka - antalet yrkesverksamma år som skall ligga till grund för beräkningen av pensionsrättigheter (till exempel Frankrike, Spanien, Portugal och Finland). I stället för att använda inkomståren mot slutet av yrkeslivet då lönen är som högst ser man till inkomsterna under en mycket längre period eller till och med under hela yrkeslivet. Detta leder normalt till lägre pensionsnivåer, särskilt om tidigare inkomster inte justeras helt för (nominella) löneökningar.

Pensionsnivåerna kan också sänkas genom justeringar av den metod som används för att beräkna förmåner. En viktig utveckling har varit att man för in en faktor för demografisk justering. I Sveriges och Italiens nya pensionssystem kommer den ökade förväntade livslängden att leda till sänkt ersättningsnivå, om människor inte senarelägger sin pensionering.

Bland de länder som i första hand tillhandahåller fasta statliga pensioner har Nederländerna och Danmark åtagit sig att behålla sambandet med genomsnittliga inkomster, så att ersättningsnivån skall förbli oförändrad. I Förenade kungariket har den grundläggande allmänna pensionen ett garanterat samband med prisnivån (med ett minimum på 2,5 %), och den behovsprövade minimipensionen (Pension Credit) är relaterad till inkomster. Irland har åtagit sig att kraftigt höja den icke-premiebaserade minimipensionen till 2007 och kommer troligen också att höja de premiebaserade pensionerna, för att se till att de ligger högre än de ersättningar som inte grundas på avgifter. I Irland kan man således räkna med att ersättningsnivåerna kommer att höjas på medellång sikt.

Man bör skilja mellan teoretiska och faktiska ersättningsnivåer. I vissa länder ger det lagstadgade inkomstgrundade pensionssystemet mycket höga ersättningsnivåer för ett helt yrkesliv. Men i vissa fall visar det sig att den nuvarande genomsnittliga pensionen blir låg i förhållande till de nuvarande inkomsterna, beroende på pensionssystem under utveckling och ett ofullständigt yrkesliv eller otillräckligt deklarerade tidigare inkomster. I de sydeuropeiska länderna kommer moderniseringen av ekonomin och därmed förändringarna av sysselsättningen att ge bättre pensioner i framtiden. Att öka andelen förvärvsarbetande kvinnor i samtliga medlemsstater kommer också att leda till högre genomsnittspensioner. Tendensen att förmånsreglerna blir mindre generösa kommer således till stor del att uppvägas av effekterna av längre yrkesliv och högre inkomster.

Ett viktigt sätt att se till att de lagstadgade pensionerna räcker till är att låta människor tjäna in extra pensionsrättigheter genom att arbeta längre. Detta gäller främst det svenska och det italienska pensionssystemet, som är på väg att bli försäkringstekniskt neutrala. Den italienska rapporten visar att man kommer att kunna arbeta 40 år och pensionera sig vid 65 års ålder och uppnå samma ersättning som dagens typiska arbetstagare, som pensionerar sig vid 60 års ålder efter 35 års arbete. Frankrike har inga planer på att höja den låga pensionsåldern på 60 år, men antalet arbetsår som krävs för full pension har höjts från 37,5 till 40 år, en åtgärd som kommer att kräva att många tjänstemän stannar kvar längre på arbetsmarknaden medan arbetare (som började arbeta tidigare i livet och ofta har en kortare genomsnittlig livslängd) kan fortsätta att pensionera sig vid 60 år. Även om många länder har infört pensionstillskott för uppskjuten pensionering krävs det ytterligare reformer i de flesta medlemsstater, så att människor får möjlighet att förbättra sina pensionsrättigheter genom att arbeta längre (se mål 5 nedan).

De privata pensionerna kommer sannolikt att utgöra en ökad andel av inkomsterna i de flesta medlemsstater. Detta speglar det faktum att tjänstepensionssystemen har utvecklats först på senare tid (jämfört med de allmänna pensionssystemen), även i de länder som har störst andel arbetstagare anslutna till ett tjänstepensionssystem. Man kan därför förutsätta att antalet pensionstagare med fullständiga pensionsrättigheter kommer att öka avsevärt under kommande årtionden.

De uppgifter som redovisas i de nationella strategirapporterna tillåter inga systematiska jämförelser av medlemsstaternas nuvarande eller framtida ersättningsnivåer. I arbetsgruppen för indikatorer, en undergrupp till Kommittén för social skydd, arbetar man nu med att försöka beräkna ersättningsnivåerna och att visa hur de utvecklas till följd av pensionsreformerna. Det är inte möjligt att bedöma om den tillförsikt som förmedlas i de nationella strategirapporterna är välgrundad, eftersom framtida pensionsnivåer är mycket svåra att förutse. Det krävs ytterligare reformer och det råder osäkerhet om utvecklingen på finansmarknaderna.

3.3. Mål 3: Att främja solidaritet

Främja solidaritet inom och mellan generationerna.

3.3.1. Solidaritet mellan generationerna

Medlemsstaterna försöker se till att människor i pensionsåldern har en skälig inkomst i förhållande till befolkningen som helhet. Flertalet EU-medlemsstater rapporterar i detta avseende att äldre människors relativa inkomstsituation i allmänhet är god eller åtminstone tillfredsställande. Den uppfattningen får ett brett stöd av de ECHP-uppgifter som visas i diagram 17, särskilt om man tar hänsyn till att uppgifterna kan underskatta pensionärshushållens relativa välbefinnande. Grekland och Frankrike uppger att de äldre sannolikt kommer att gagnas av sina större förmögenhetsinnehav, särskilt i form av en egen bostad. Enligt fransk nationell statistik har pensionärshushåll en disponibel inkomst som motsvarar 91 % av genomsnittet. Finland rapporterar att den genomsnittliga inkomsten för ett pensionärshushåll ligger på 90 % av genomsnittet för befolkningen som helhet (under den ekonomiska nedgången i början av 1990-talet låg siffran över 100 %).

I de flesta nationella strategirapporter nämns fördelningssystemet (pay-as-you-go) som den viktigaste mekanismen för att garantera solidaritet mellan unga och äldre. Fördelningsprincipen bör dock inte betraktas som synonym med solidaritet. Den första generationen pensionstagare som omfattades av ett fördelningssystem gagnades helt klart av den nationella solidariteten (i stället för en solidaritet inom familjen). För följande årskullar kan det dock finnas ett tydligt samband mellan avgifter och förmåner, vilket inte medför något större mått av omfördelning.

Det kan också finnas ett inslag av solidaritet i system med pensionsfonder. I den nederländska rapporten nämns det faktum att landets fondsystem inom andra pelaren vanligen är förmånsbestämda. Sådana system kan också medföra en omfördelning (från den arbetande till den pensionerade generationen) på grund av att den arbetande befolkningen kan behöva betala högre premier för att kompensera för perioder av lägre avkastning på investeringarna, medan de överskott som uppstår under goda investeringsperioder kan flyttas över till nästa generation. Å andra sidan kan fördelningssystemen också ha inslag som strider mot solidaritetsprincipen: i system där pensionerna grundas på inkomsterna under de sista arbetsåren kan en omfördelning ske till förmån för personer med stigande inkomster. Dessa personer har också vanligen inkomster över genomsnittet.

Denna eventuellt orättvisa omfördelning genom pensionssystemet var en av anledningarna till att de gamla svenska och italienska pensionssystemen ersattes med nya. De nya ordningarna är försäkringstekniskt neutrala, vilket innebär att pensionens totala värde speglar summan av de avgifter som har betalats in under arbetslivet. Omfördelningar görs inom det inkomstgrundade systemet mellan kvinnor och män (eftersom man infört samma försäkringsfaktorer för båda könen) och till förmån för andra kategorier, genom pensionspoäng och garantipensioner som finansieras genom den allmänna budgeten och därför över skatten. Försäkringsteknisk neutralitet i pensionssystemen hindrar inte de offentliga myndigheterna från att bevilja extra pensionsrättigheter för människor som har haft låga inkomster eller perioder då de inte har kunnat ha en inkomst och betala avgifter. Bestämmelserna för att garantera äldre människor en minimiinkomst eller en förbättrad levnadsstandard (se mål 1 och 2) är tydliga uttryck för solidaritet. Medlemsstaterna beviljar också pensionsrättigheter för vissa perioder då pensionsavgifter inte har betalats in, till exempel perioder som ägnats åt vård av barn eller äldre eller funktionshindrade personer, perioder av högre studier eller perioder av arbetslöshet eller arbetsoförmåga och sjukdom. Medlemsstaterna tycks vara på väg att förstärka dessa solidaritetsmekanismer, som ofta finansieras över den allmänna budgeten och inte med premieintäkter.

3.3.2. Solidaritet bland de äldre

Flera medlemsstater uppger att deras pensionssystem uttryckligen eller underförstått har som mål att främja en mer rättvis inkomstfördelning inom pensionärsbefolkningen än inom befolkningen som helhet (Spanien, Belgien, Grekland, Italien, Nederländerna, Sverige). Diagram 18 visar att inkomstspridningen mellan de 20 % som har högst inkomster och de 20 % som har lägst inkomster är jämnare inom gruppen personer över 65 än inom gruppen personer i åldern 0-64 år, med undantag för Grekland, Danmark, Tyskland, Österrike och Belgien, där andra faktorer uppväger de allmänna pensionernas utjämnande effekt.

Diagam 18

>Hänvisning till>

a) Andel av den totala inkomsten för de 20 % som har högst inkomster i en viss befolkning (den översta kvintilen) i förhållande till andelen för de 20 % i samma befolkning som har lägst inkomster (den nedersta kvintilen). Se informationen om de metoder som använts för de statistiska bakgrundsuppgifterna i bilagan med sammanfattningarna för varje land. Källa: Europeiska hushållsundersökningen - användardatabasen, Eurostat, version december 2002. Uppgifterna för Förenade kungariket är preliminära. Vikterna för de spanska uppgifterna kommer att ses över. Uppgifterna för Sverige omfattar endast personer under 85 år. Se informationen om de metoder som använts.

Medlemsstaterna framhåller att deras förstapelarsystem innehåller en rad faktorer som bör minska inkomstskillnaderna mellan de äldre. De flesta medlemsstater nämner faktiskt omfördelande mekanismer i sina system, särskilt garantipensioner för äldre och pensionspoäng för perioder som ägnats åt vård av barn och perioder av sjukdom eller arbetslöshet. Nederländerna pekar till exempel på att den första pelarens fördelningssystem innebär att alla invånare bygger upp rättigheter i samma takt årligen. Belgien räknar upp ett antal bestämmelser i sitt system som omfördelar inkomster från de rikaste till de fattigaste pensionstagarna, bland annat en minimipension, en högsta pension och en avgift (cotisation de solidarité) som tas ut på de högsta pensionerna och sjukförsäkringsavgifter som bara tas ut ovanför en viss tröskel.

Solidaritetsmekanismer inom pensionssystemen har en stor inverkan på jämställdheten mellan kvinnor och män. Eftersom kvinnor deltar och har deltagit på arbetsmarknaden i mindre utsträckning och därmed tjänat mindre får kvinnor lägre pensioner än män, men de får oftare garantipensioner och pensionspoäng för perioder av vård av barn. Nederländerna och Sverige pekar också på att försäkringsfaktorer som är gemensamma för båda könen innebär en omfördelning till fördel för kvinnorna, som tack vare en längre förväntad livslängd får pension under längre tid än männen.

I de flesta nationella strategirapporter noteras att äldre pensionstagare ofta har lägre pensioner än yngre pensionstagare. En mängd olika faktorer ligger bakom detta. Att pensionsrätter beräknas på grundval av inkomsterna under de sista arbetsåren gynnar dem som nyligen har pensionerats. Stegvisa förbättringar av försäkringens täckning och av villkoren för beräkning av försäkringsrätter har också gagnat de personer som nyligen började förvärvsarbeta. Vidare är andelen kvinnor större i de högre åldersklasserna, och eftersom kvinnor har lägre individuella pensionsrätter och låga efterlevandepensioner blir de högre åldersklassernas genomsnittsinkomster lägre. Äldre pensionstagare utgör därför en oproportionerligt stor andel av dem som får minimipensioner. Medlemsstaterna medger att det finns en sådan tendens, men pekar också på att det ständigt pågående arbetet med att förbättra minimipensionerna och andra solidaritetsåtgärder i viss mån korrigerar inkomstfördelningen. Frankrike nämner nationella siffror som visar att äldre pensionstagares genomsnittliga bruttopension ligger på 60 % av motsvarande pension för de yngsta pensionstagarna. Om man tar hänsyn till skatter och andra avdrag samt förmåner för pensionstagare blir siffran emellertid 90 %.

Belgien och Italien medger att inkomstskillnaderna mellan pensionärshushåll fortfarande är oroväckande. Italien uppger att inkomstskillnaderna är större bland yngre pensionstagare, vilket speglar den ökade betydelsen av tjänstepensioner (som ofta inte innebär lika stor omfördelning) och inkomster från andra källor (främst kapital) för denna grupp. Förenade kungariket konstaterar att de 20 % rikaste pensionstagarnas inkomster steg med 80 % mellan 1979 och 1996/1997, medan de 20 % fattigaste pensionstagarnas inkomster endast steg med 30 % under samma period. Detta kan förklaras med tillväxten av privata pensioner och tjänstepensioner, en trend som de fattigaste pensionstagarna inte har gagnats av. Reformer som införts sedan 1997 har därför varit fokuserade på resurser till de fattigaste grupperna.

Italien och Grekland underströk slutligen att olika yrkesgruppers historiska ackumulering av olika pensionsfonder - som har gett olika avkastning till sina medlemmar - är en annan aspekt på ojämlikheten mellan pensionstagare. Att konsolidera systemet och skapa rättvisa mellan systemen är därför, och har varit, ett inslag i deras politik.

3.3.3 Åldrandet och den troliga utvecklingen av skillnader i pensioner

I flera nationella strategirapporter diskuteras hur skillnaderna sannolikt kommer att utvecklas och hur solidariteten kan bibehållas i takt med att befolkningen åldras. Danmark framhåller att dagens och framtidens nyblivna pensionstagare mer sannolikt kommer att få en tjänstepension eller andra sparbaserade pensioner. I Danmark räknar man därför med att ersättningsnivåerna kommer att fortsätta att stiga, och att pensionstagarnas inkomster samtidigt kommer att bli mer jämnt fördelade. Med den nuvarande utformningen av det danska systemet kan man således bibehålla solidariteten mellan och inom generationerna.

De flesta medlemsstater hävdar att deras system lättare kommer att uppfylla dessa två solidaritetsmål i framtiden tack vare dagens samhällsutveckling (till exempel att en större andel kvinnor ingår i arbetskraften) och tack vare förbättringar av de grundläggande pensionsgarantierna. Endast ett fåtal medlemsstater nämner att solidaritetsmålen kan komma att påverkas negativt av de justeringar som har gjorts för att bevara de offentliga systemens ekonomiska stabilitet. Italien medger till exempel att dagens ersättningsnivåer kommer att sjunka. Tyskland räknar också med sjunkande ersättningsnivåer inom första pelaren, men ger ett starkt stöd till pensionsfonder så att de skall kunna kompensera för denna förlust. Italien har också för avsikt att utveckla systemen för kompletterande pensioner för att kompensera för minskade statliga förmåner.

Vissa medlemsstater hänvisar till att den ökade medellivslängden sätter större press på systemen. De ekonomiska konsekvenserna av denna utveckling kan bli lättare att hantera om man går mot avgiftsbestämda system, så att det i pensionssystemen tas hänsyn till att människor lever längre när pensionsbeloppen skall fastställas. I den nederländska nationella strategirapporten hänvisas dock uttryckligen till det faktum att längre genomsnittlig livslängd i förmånsbestämda system inte får någon direkt inverkan på det utbetalade pensionsbeloppet. Nederländerna framhåller också en studie där man har gjort en jämförelse mellan förmånsbestämda pensionssystem med solidaritet mellan generationerna och avgiftsbestämda pensionssystem som saknar denna form av solidaritet. Slutsatsen i studien var att avgifterna i ett avgiftsbestämt system skulle behöva ligga 25 % högre än i ett förmånsbestämt system för att täcka samma risk för sjunkande pensionsbelopp.

Den svenska nationella strategirapporten tillför en ny dimension till begreppet solidaritet. I det nya lagstadgade pensionssystemet kommer såväl fördelningsdelen som premiedelen (fonderad) att justeras för att spegla den ökade medellivslängden för varje årskull. I rapporten förklarar man att denna mekanism har utformats för att garantera att pensionsavgifterna ger avkastning för alla individer och årskullar. Vid fast avkastning måste den ökade medellivslängden antingen ta sig uttryck i högre avgifter eller längre arbetsliv. Eftersom avgifterna är fasta uppmuntras människor att arbeta längre om de vill uppnå samma pensionsnivå som tidigare årskullar.

3.3.4. Slutsats: Solidaritetens framtid

Allmänhetens stöd för inslag av solidaritet i pensionssystemen är starkt och medlemsstaterna har förstärkt många av dem i sina senaste reformer. Dessa insatser bör således ha gett effektiva garantier mot riskerna för fattigdom, men de är kanske inte tillräckliga för att förhindra att äldre personers genomsnittliga inkomster halkar efter yngre människors genomsnittsinkomster eller för att förhindra större inkomstskillnader mellan äldre. En större användning av privata pensioner skulle kunna öka ojämlikheten, eftersom privata pensioner mer direkt återspeglar inkomster och tenderar att bli mer tillgängliga för människor med högre inkomster. Många medlemsstater främjar emellertid ökad tillgänglighet till privata system. En viktig faktor som kommer att avgöra den framtida ojämlikheten mellan unga och äldre människor och mellan pensionstagare är utvecklingen av kvinnornas pensionsrättigheter. Kvinnorna utgör majoriteten av de äldre och är för närvarande de som har lägst inkomster (se också mål 10 nedan). Det krävs bättre verktyg för att kontrollera solidaritetsmekanismernas effektivitet.

Tabell 4: Översikt över nationella strategier för att garantera tillräckliga pensioner

>Plats för tabell>

4. Ekonomiskt stabila pensionssystem

Det kommer att hänga på vår förmåga att skapa hållbar finansiering av pensionssystemen i våra snabbt åldrande samhällen ifall pensionerna i framtiden skall vara tillräckliga. Det är helt klart inte tänkbart att på obestämd tid finansiera pensionerna genom statlig upplåning. Inte heller kan vi förvänta oss att fonderade pensionssystem skall garantera reala förmånsnivåer om ekonomin inte skapar tillräckliga resurser för både den aktiva befolkningen och pensionstagarna. Alla pensionssystem, oavsett vilket finansieringssystem de bygger på (fondering eller fördelningsprincipen) överför en del av det aktuella ekonomiska resultatet från de aktiva till pensionstagarna [11].

[11] Länder som har stora nettotillgångar utomlands kan genom underskott i bytesbalansen använda intäkterna från andra källor för att tillhandahålla pensioner till sin åldrande befolkning.

Mot bakgrund av utmaningen med åldrande befolkningar konstaterades det i den gemensamma rapporten till toppmötet i Laeken om pensionernas kvalitet och hållbarhet att medlemsstaterna bör tillämpa en mångsidig strategi för att åstadkomma en sund ekonomisk grund för sina pensionssystem. Denna strategi bör grunda sig på en lämplig kombination av politiska riktlinjer i enlighet med de fem målen under rubriken "Pensionssystemens ekonomiska stabilitet". De mål som skall garantera ekonomisk stabilitet är följande:

- Uppnå en hög sysselsättningsnivå.

- Erbjuda verksamma stimulansåtgärder för att få den äldre arbetskraften att delta i arbetskraften, särskilt med hjälp av pensionssystemen (förlängt arbetsliv).

- På lämpligt sätt ta hänsyn till det övergripande målet som är att bevara de offentliga finansernas stabilitet. Stabila pensionssystem måste åtföljas av en sunda skattepolitik och vid behov skuldnedskrivning [12]. De strategier som antas för att man skall uppnå detta mål kan inbegripa upprättande av särskilda fonder med pensionsreserver.

[12] Medlemsstaternas strategier för att garantera sunda och stabila offentliga finanser beskrivs och bedöms mot bakgrund av de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och stabilitets- och tillväxtpakten och bör stämma överens med dessa.

- Se till att pensionerna och pensionsreformerna bibehåller en rättvis balans mellan de aktiva och pensionstagarna.

- Se till att privata och allmänna pensionssystem kan tillhandahålla pensioner som uppfyller kraven på effektivitet, rimliga kostnader, möjlighet att överföra pensionsrättigheter till andra medlemsstater samt säkerhet.

Den öppna metoden för samordning av pensioner, för vilken dessa mål framtogs, måste ta hänsyn till de framsteg som görs i fråga om sysselsättning och de offentliga finanserna, men samordningen av de politiska åtgärderna på dessa senare områden kommer även fortsättningsvis att ske inom den väletablerade samordningsprocessen för den ekonomiska politiken och sysselsättningspolitiken. Särskilt de offentliga finansernas långsiktiga stabilitet, bl.a. med tanke på påfrestningarna från de kommande demografiska förändringarna, undersöks inom ramen för stabilitets- och konvergensprogrammen (i enlighet med slutsatserna från Europeiska rådets möte i Stockholm), medan den äldre arbetskraftens sysselsättning fortsatt skall vara en prioriterad fråga inom den europeiska sysselsättningsstrategin. Därför har man i det följande särskilt bemödat sig om att de uppgifter som lämnas av medlemsstaterna i deras nationella strategirapporter om pensioner skall vara i överensstämmelse med uppgifterna i stabilitets- och konvergensprogrammen [13], de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och de nationella handlingsplanerna för sysselsättning. Det är viktigt att slutsatserna från dessa olika områden för politisk samordning är konsistenta sinsemellan. I följande avsnitt granskas medlemsstaternas pensionssystem och strategier för framtiden med utgångspunkt i de fem mål som presenterades ovan.

[13] Stabilitets- och konvergensprogrammen från hösten 2001 har analyserats i denna rapport, eftersom programmen för 2002 anlände till kommissionen först i november-december 2002.

4.1. Mål 4: Att höja sysselsättningsnivåerna

Nå en hög sysselsättningsnivå, om nödvändigt med hjälp av genomgripande arbetsmarknadsreformer, i enlighet med den europeiska sysselsättningsstrategin och i överensstämmelse med de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken.

Att öka arbetskraftsdeltagandet och sysselsättningen för den del av befolkningen i arbetsför ålder som f.n. är inaktiv eller undersysselsatt är det främsta sättet för medlemsstaterna att motverka den minskning av arbetsstyrkan som kommer att ske när de stora efterkrigskullarna börjar gå i pension. Den demografiska utvecklingens negativa inverkan på möjligheterna till sysselsättning och ekonomisk tillväxt kan minskas genom lägre arbetslöshet och flera personer i arbetsför ålder på arbetsmarknaden. Regeringarna kan inte nämnvärt påverka den demografiska försörjningsbördan. Inte ens en stor invandring - den demografiska variabel som är mest flexibel på kort sikt - kan hindra den stora ökningen av denna börda. Det som inverkar på pensionssystemens stabilitet är emellertid den ekonomiska försörjnings bördan, dvs. antalet pensionstagare i förhållande till antalet sysselsatta. Europa har betydande möjligheter att förbättra denna försörjningsbörda genom att nå de ambitiösa mål som fastställdes av Europeiska rådet i Lissabon och Stockholm (se diagram 19).

Diagram 19

>Hänvisning till>

Källa: Europeiska arbetskraftsundersökningen, Eurostat

4.1.1 Kort analys av den nuvarande situationen på arbetsmarknaden (t.ex. outnyttjad arbetskraft)

I alla länder utom Österrike har den totala sysselsättningsintensiteten förbättrats sedan mitten av 1990-talet och de understryker alla sin beslutsamhet att nå de sysselsättningsmål som fastställdes i Lissabon och Stockholm, även om flera av dem uttrycker oro över att sysselsättningsökningen avmattats under den senaste tiden. Vidare måste sysselsättningen förbättras betydligt innan ens de övergripande målen kan uppnås i ett antal länder. En del av länderna (t.ex.. Belgien, Spanien och Italien) medger att det kommer att krävas ytterligare satsningar.

Tabell 5

>Plats för tabell>

Källa: Eurostat, arbetskraftsundersökningen

De tre sysselsättningsmålen (totalt, för kvinnor och för äldre arbetskraft) är självklart nära kopplade till varandra. Den totala sysselsättningsintensiteten kan bara höjas om man mobiliserar outnyttjad arbetskraft - och denna finns troligast bland kvinnor och äldre personer i arbetsför ålder. Det kan ta tid att nå framsteg eftersom man måste förändra attityder, öka anställbarheten hos för närvarande arbetslösa personer och, särskilt i fråga om kvinnors arbetskraftsdeltagande, göra betydande investeringar i barnomsorg och anhörigomsorg, vilket påpekades i den grekiska rapporten.

Även om de arbetslösa fortfarande utgör en viktig kortsiktig arbetskraftsreserv i flera medlemsstater så måste man åstadkomma högre sysselsättningsnivåer, huvudsakligen genom att mobilisera de kvinnor och äldre arbetstagare som för närvarande inte är aktiva på arbetsmarknaden (se mål 5 nedan). Spanien och Grekland räknar med ett extra tillskott av arbetskraft genom invandringen. Härvid inbegriper man de invandrare som redan befinner sig i landet och som beviljas nödvändiga tillstånd. I den spanska strategirapporten understryks den utländska arbetskraftens stora betydelse för det nuvarande gynnsamma ekonomiska läget i socialförsäkringssystemet. Antalet utlänningar som omfattas av socialförsäkringssystemet mer än fördubblades från 332 000 år 1999 till 792 000 år 2002. Att öka andelen sysselsatta bland invandrare i första och andra generationen ingår i Danmarks och Sveriges strategier. I andra länders strategirapporter ägnas frågorna om invandring och invandrarnas integrering på arbetsmarknaden liten uppmärksamhet.

På grund av den ganska begränsade tillgången på arbetskraft i Danmark och Nederländerna uppmärksammar dessa länder även den möjliga arbetskraftsreserven bland personer med invaliditetsförmåner och de socialt utslagna.

Att en del medlemsstater redan har nått sysselsättningsmålen - eller är nära att göra det - hindrar inte att de ökar sina ansträngningar att höja sysselsättningsintensiteten. Sverige, Danmark och Finland relaterar sina sysselsättningsmål direkt till hotet om en krympande arbetskraft. För att motverka den demografiskt betingade nedgången i tillgången på arbetskraft kommer dessa medlemsstater att intensifiera sina ansträngningar att aktivera alla i arbetsför ålder och få människor att börja arbeta tidigare i livet och sluta arbeta senare.

Österrike, Tyskland, Spanien, Grekland, Irland, Italien, Nederländerna och Portugal siktar främst på att stadigt öka kvinnornas deltagande i arbetslivet på medellång och lång sikt.

4.1.2. De viktigaste planerade åtgärderna för att öka sysselsättningen

Nationella handlingsplaner för ökad sysselsättning utarbetas inom ramen för den europeiska sysselsättningsstrategin. Medlemsstaterna uppmanades att lyfta fram de viktigaste sysselsättningsskapande åtgärderna i sina nationella strategiska rapporter om pensionerna.

Italien och Tyskland planerar stora arbetsmarknadsreformer som väntas medföra betydligt högre sysselsättningsnivåer och lägre arbetslöshet. Danmark håller på att utarbeta en handlingsplan för "fler människor i arbete", som är inriktad på att se till att det lönar sig att arbeta och att arbetsförmedlingen skall bli effektivare och mera flexibel.

För de flesta medlemsstater väntas sysselsättningen stiga som ett resultat av många sammankopplade mindre initiativ och politiska åtgärder. Sveriges ansträngningar att öka sysselsättningsintensiteten (bl.a. att sätta upp nationella mål för sysselsättningen) går längs fyra linjer: 1) ökat incitament att arbeta genom skatteförmåner, 2) aktiv arbetsmarknadspolitik och effektiv arbetsförmedling, 3) arbetets kvalitet och bättre hälsa i arbetslivet och 4) utbildning och livslångt lärande. Variationer på dessa fyra teman återfinns i flera medlemsstaters sysselsättningspolitik. Finland fokuserar på hur sysselsättningen i stort kan förbättras genom en bra miljö, bl.a. arbetarskydd och hälsovård, livslångt lärande, rehabiliteringsprogram och ett klimat som gynnar företagande och nystart av företag. I Frankrike diskuteras den positiva effekten på sysselsättningen av senare tids lagstiftning mot diskriminering och för lika möjligheter.

Ett par länder har gjort detaljerade uppskattningar av de olika sysselsättningsskapande metodernas relativa betydelse för att nå de övergripande sysselsättningsmålen. I Danmark, som planerar att öka sysselsättningen med ca 133 000 personer, förväntas 20 000 av dessa komma från gruppen arbetslösa på grund av bättre incitament för arbete, medan ca hälften av de övriga 113 000 uppskattas bestå av äldre arbetstagare som skjuter upp sin pensionering till följd av den nya strukturen i förtidspensions-, invaliditetspensions- och ålderspensionssystemen som gör det ekonomiskt lönsamt att arbeta. Övriga väntas resultera från försök att åstadkomma högre sysselsättning bland invandrare i första och andra generationen och att återanpassa grupper som tidigare varit utestängda från arbetsmarknaden.

Länder med få kvinnor på arbetsmarknaden (t.ex. Spanien, Grekland, Irland) räknar i allmänhet med en förbättring av dessa siffror genom en kombination av generationsanpassade kulturella förändringar av könsrollerna, investeringar i en stadig ökning av barn- och anhörigomsorg och åtgärder för att underlätta kombinationen av arbete och familjeliv. Länder med lägre kvinnligt deltagande i arbetslivet än de som räknats upp ovan (t.ex. Österrike, Belgien, Tyskland och Nederländerna) betonar också att det är nödvändigt att åstadkomma större jämställdhet mellan könen när det gäller löner och arbetsförhållanden.

I ett antal länder med sämre möjligheter till barnomsorg får kvinnorna ett relativt generöst stöd när de stannar borta från arbetet en längre tid för att ta hand om sina barn under de första två till tre åren. En sådan politik kan givetvis i första hand återspegla prioriteringar inom familjepolitiken. Med tanke på verkningarna för sysselsättningsintensiteten och de svårigheter många kvinnor möter när det vill återvända till arbetsmarknaden efter en lång frånvaro kan man ändå fråga sig om det inte skulle vara bättre att använda dessa medel till att bygga ut barnomsorgen, så att kvinnorna snabbare kan komma tillbaka till arbetet efter föräldraledigheten.

Flera medlemsstater (t.ex. Österrike, Belgien, Tyskland, Grekland, Spanien och Portugal) använder sänkta socialförsäkringsavgifter för att skapa och förstärka incitamenten på efterfrågesidan och öka möjligheterna att få arbete för arbetskraft som har svårigheter att komma in på arbetsmarknaden. I Österrike är åtgärderna särskilt inriktade på äldre arbetskraft. I Spanien får arbetsgivare som anställer kvinnor, ungdomar eller personer över 45 år befrielse eller nedsättning av arbetsgivaravgiften. Anpassningar till personliga inkomstskattesystem (t.ex. individualiserad beskattning, skattekrediter) tillämpas också för att öka incitamentet på utbudssidan.

Många medlemsstater räknar också med att den grundläggande utformningen av deras pensionssystem och den senare tidens reformer av dessa och av skattesystemen skall öka sysselsättningen. Tyskland pekar på det allmänna pensionssystemets sysselsättningsfrämjande aspekter med dess nära samband mellan anställningsperioder och uppbyggnaden av pensionsrättigheter, och understryker att den nyss genomförda reformen har förstärkt grundincitamentet för arbete genom att avgifterna utgör beräkningsgrunden för förmånerna. I rapporten framhävs också att medicinska rehabiliteringsåtgärder för att hjälpa personer att återvända till eller fortsätta i sitt arbete främjar sysselsättningen. Sverige och Italien har genom den totala omvandlingen av sina pensionssystem betydligt stärkt de arbets- och sysselsättningsfrämjande verkningarna av de allmänna pensionssystemen. Olika åtgärder för att stimulera till arbete har i mindre omfattning också genomförts i de flesta medlemsstater.

Nästan alla medlemsstater har haft en stor nettoinvandring från länder utanför gemenskapen under det senaste decenniet. Spanien räknar uttryckligen med en stadig tillströmning av invandrare för att motväga minskningen av sin befolkning i arbetsför ålder. Grekland anser det också troligt att invandringen kommer att bidra positivt, men påpekar att invandrarna visserligen ger större handlingsutrymme för pensionssystemen på kort och medellång sikt, men att de också bygger upp sina pensionsrättigheter som de naturligtvis på lång sikt måste kunna utnyttja. Andra medlemsstater är medvetna om att de positiva verkningarna av invandringen slår igenom först när invandrarna är fullständigt integrerade ekonomiskt och socialt. Nederländerna, Sverige och Danmark är bland de länder som anger att ökad sysselsättning bland invandrare och etniska grupper har blivit en högprioriterad fråga.

4.1.3. Analys av de ekonomiska verkningarna av den förutsedda ökningen av sysselsättningsintensiteten (utom för äldre arbetskraft) på pensionssystemen

Som nämnts ovan kommer ökad sysselsättning att skapa ytterligare pensionsrättigheter i framtiden och högre pensionsrättigheter särskilt för kvinnor, vilket leder till ökade pensionsutgifter. Mobiliseringen av arbetskraftsreserver bland kvinnor och äldre arbetstagare kommer troligen också att kräva extra investeringar och utgifter (t.ex. utbildning, barnomsorg). Å andra sidan kommer det att skapas intäkter från skatter och avgifter (t.ex. sjukförsäkringspremier) som inte medför nya rättigheter, betydande besparingar på transfereringar och större BNP. Verkningarna för de offentliga finanserna och ekonomin i dess helhet blir därför positiv. Dessutom kommer det sociala skyddet att stärkas när fler kvinnor börjar arbeta och bygger upp sina egna pensionsrättigheter eftersom pensionerade makar kommer att få en större gemensam inkomst.

Bara ett fåtal medlemsstater har lagt fram kalkyler över den ökade sysselsättningens inverkan på pensionsutgifterna. Enligt beräkningar som genomförts av Frankrike skulle en enprocentig höjning av sysselsättningsintensiteten minska pensionskostnadernas andel med mellan 0,2 och 0,4 procentenheter fram till 2004. Som en jämförelse skulle en höjning av pensionsåldern med ett år utan höjda pensionsförmåner betyda en minskning av pensionsutgifterna med 0,6 procent av BNP.

4.1.4. Slutsats

Samtliga medlemsstater ser ansträngningarna att öka sysselsättningsintensiteten som ett centralt inslag i sin långsiktiga strategi för att åstadkomma tillräckliga och ekonomiskt stabila pensioner. Också för nuvarande högpresterande länder som Danmark, Sverige och Förenade kungariket är en höjning av sysselsättningsintensiteten ett viktigt inslag i pensionsstrategin. Italien och andra länder har understrukit att högre sysselsättning är en förutsättning för att pensionerna skall räcka till och systemen vara stabila. Högre sysselsättning innebär att fler människor kan bära finansieringen av förmånerna och att förmånsnivåerna på så sätt kan upprätthållas.

Den långsiktiga inverkan av högre sysselsättningsnivåer på framtida pensionsutgifter är svår att bedöma, och i de nationella strategirapporterna redovisas i allmänhet ingen fullständig utvärdering. Prognoserna från Kommittén för ekonomisk politik om ökningen av pensionsutgifterna inbegrep dock ett antal känslighetsanalyser, bl.a. ett scenario som kallades Lissabonscenariot. Detta scenario antog en ökning av sysselsättningsintensiteten i nivå med Lissabonmålen till 2010 och fortsatt sysselsättningstillväxt efter det året. Resultaten indikerade att en sådan fortlöpande ökning av sysselsättningsintensiteten skulle täcka ungefär en tredjedel av de ökade pensionsutgifterna enligt grundscenariot, vilket innebär en ökning med ca 2 procentenheter av BNP jämfört med lite över 3 procentenheter i grundscenariot. Med andra ord kan högre sysselsättningsintensitet endast mildra den ekonomiska utmaningen från de åldrande befolkningarna, inte uppväga den. Ett liknande resultat har även lagts fram i en OECD-undersökning som uppskattade att en gradvis uppgång av sysselsättningen med 5 procentenheter i genomsnitt skulle sänka ökningen av pensionsutgifternas andel av BNP med ca 0,5 procentenheter i förhållande till grundscenariot utan reform.

Den potentiella inverkan av ökad sysselsättning (särskilt för kvinnor och äldre arbetskraft) kommer givetvis att bli störst i de medlemsstater där beroendet av sociala förmåner och förtida pensionering kan minskas mest. Eftersom flera av dessa länder också är de som har den största åldrande befolkningen får ökningen av sysselsättningen en avgörande betydelse för den allmänna politiken när det gäller åldrandeproblemet - särskilt de kommande tio till tjugo åren, när den kan mildra de ekonomiska verkningarna av de stora efterkrigskullarnas pensionering.

De flesta nationella strategirapporter innehåller en allmän redovisning av åtgärderna för att öka sysselsättningen, men kopplar dem bara till pensionerna i vid bemärkelse. När man kartlägger arbetskraftsreserverna så tenderar detta vidare att göras på ett mycket allmänt sätt utan någon grundligare diskussion av hur dessa reserver kan mobiliseras och vilka kostnaderna för detta skulle bli. Även om medlemsstaterna betonar vikten av högre sysselsättning står det klart att det kommer att krävas ytterligare arbetsmarknadsreformer i de flesta medlemsstater för att Lissabonmålen skall nås. Vidare kommer inte enbart uppnåendet av dessa mål att lösa problemet med pensionssystemens ekonomiska stabilitet.

4.2. Mål 5: Att förlänga arbetslivet

Se till att inte bara arbetsmarknaden och den ekonomiska politiken utan alla relevanta sociala trygghetssystem, särskilt pensionssystemen, erbjuder tillräckliga incitament för den äldre arbetskraften att delta i arbetslivet. Vidare se till att arbetstagare inte uppmuntras att pensionera sig i förtid och inte straffas för att de stannar på arbetsmarknaden efter den reguljära pensionsåldern samt att pensionssystemen gör det lättare att välja en gradvis pensionering.

Medan en ökning av den totala sysselsättningen är viktig och nödvändig för att möta den övergående demografiska utmaningen när de stora efterkrigskullarna går i pension, gör den ökande medellivslängden det också nödvändigt att vidta åtgärder för att ändra förhållandet mellan den tid som människor är yrkesverksamma och den tid som de är pensionstagare. Detta kräver en förlängning av det yrkesverksamma livet, vilket är ett socialt godtagbart sätt att åstadkomma ekonomisk stabilitet. Sverige understryker detta: "...med tanke på att medellivslängden ökar och hälsan förbättras bör också antalet arbetsår öka." Det kommer inte att vara möjligt att behålla dagens låga pensionsåldrar utan att antingen höja avgifter och skatter drastiskt eller sänka pensionsförmånerna.

Emellertid har tendensen de senaste decennierna varit precis den motsatta mot vad som krävs för att göra pensionssystemen stabila. Medan den genomsnittliga förväntade livslängden vid 65 år har fortsatt att öka med mer än ett år per decennium så har den faktiska pensionsåldern sjunkit ännu snabbare vilket har lett till en vid klyfta mellan den lagstadgade pensionsåldern och den faktiska genomsnittliga ålder när människor slutar arbeta. För 30 år sedan var arbetskraftsdeltagandet bland äldre (manliga) arbetstagare mellan 55 och 64 år i EU bara 10-15 procentenheter lägre än bland yngre arbetsföra åldrar. Idag har skillnaden ökat till 40-50 procentenheter i åtskilliga medlemsstater. Tendensen mot en allt lägre pensioneringsålder finns i alla medlemsstater, i stor utsträckning som ett resultat av trycket från arbetsmarknaden på vilket politiker och kollektiva förhandlare har svarat genom att underlätta förtida pensionering.

Denna tendens har redan vänts. Medlemsstaternas politik har lagts om mot att uppmuntra till ett större deltagande och högre sysselsättning bland äldre arbetskraft och under de senaste åren har man redan nått vissa framgångar. För att hålla arbetskraften på en tillräcklig nivå och höja den totala sysselsättningen inför perspektivet med att den arbetsföra befolkningen blir allt mindre och allt äldre är det nödvändigt att höja sysselsättningen bland den äldre arbetskraften och därmed den faktiska åldern för utträde från arbetsmarknaden. Även om bristen på yngre arbetskraft troligen kommer att skapa ekonomiska incitament för arbetsgivarna att förbättra nuvarande förhållningssätt till äldre arbetskraft på arbetsplatserna och arbetsmarknaden, så kommer inte enbart marknadskrafterna att kunna åstadkomma de nödvändiga förändringarna. Ändringar av de bestämmelser om skatter och avgifter - särskilt i pensionssystemen - som berör arbetsgivarnas och arbetstagarnas beslut om pensionering kommer att ha en avgörande betydelse för när människor väljer att pensionera sig och därmed för tillgången på arbetskraft. Dessa frågor står också i centrum för den europeiska sysselsättningsstrategin och de allmänna ekonomiska riktlinjerna.

Att förlänga arbetslivet innebär inte nödvändigtvis att man höjer den lagstadgade pensionsåldern, eftersom den faktiska åldern för utträde från arbetsmarknaden för närvarande ligger långt under den lagstadgade pensionsåldern i alla länder. Det är i själva verket tveksamt om det bör finnas en enhetlig åldersgräns för när människor förväntas gå i pension. Förenade kungariket ifrågasätter den traditionella synen på arbetslivets utformning och den skarpa gränsen mellan arbete och pensionering och menar att pensionstagarna inte skall betraktas som en åtskild befolkningsgrupp vars produktiva liv har nått sitt slut. Även andra länder går i riktning mot större flexibilitet när det gäller pensionsåldern och ser öv