GRÖNBOK om tillnärmning, ömsesidigt erkännande och verkställighet av straffrättsliga påföljder i Europeiska unionen

(framlagt av Kommissionen)

Grönbokens syfte

Europeiska unionen har ställt upp som mål att ge medborgarna en hög säkerhetsnivå inom ett område med frihet, säkerhet och rättvisa (artikel 29 i Fördraget om Europeiska unionen). I detta sammanhang anser kommissionen det vara av vikt att analysera om de nationella skillnader som finns i fråga om straffrättsliga påföljder är ett hinder för att uppnå detta mål. Man bör vidare analysera om dessa skillnader leder till problem vid det rättsliga samarbetet mellan medlemsstaterna. Det innebär att man först identifierar vilka hinder som finns för genomförandet av principen om ömsesidigt erkännande, som enligt slutsatserna från Europeiska rådets möte i Tammerfors bör vara "en hörnsten" i det rättsliga samarbetet inom unionen och som bör leda till att det generellt blir lättare att verkställa påföljder som ådömts i en medlemsstat i en annan medlemsstat.

Denna grönbok är ett remissunderlag som bör göra det möjligt att i ett senare skede göra ett väl underbyggt uttalande, på grundval av reaktionerna och kommentarerna till grönboken, om huruvida det är nödvändigt och genomförbart att lägga fram ett lagförslag som eventuellt skulle leda till dels en viss tillnärmning inom EU av reglerna om straffrättsliga påföljder i allmänhet, dels ett ömsesidigt erkännande av frihetsstraff och alternativa påföljder.

Samråd med berörda parter

Det uppstår en rad frågor kring de problem som kommissionen anser vara de viktigaste när det gäller att skapa ett område med verklig rättvisa.

Kommissionen skulle vilja få in motiverade svar på sina frågor från alla berörda parter. De som vill kommentera andra aspekter på ämnet, antingen de tas upp i grönboken eller inte, kan naturligtvis göra det. Svaren på frågorna liksom övriga synpunkter måste skickas senast

den 31 juli 2004 till

Europeiska kommissionen

Generaldirektoratet för rättsliga och inrikes frågor, enhet D.3

B-1049 Bryssel

Fax: (32-2) 296 76 34

E-postadress: JAI-justicepenale@cec.eu.int

För att underlätta behandlingen av ärendet ombeds berörda parter som skickar in sina svar och kommentarer på flera sätt (till exempel både med e-post och i pappersform) att ange att samma dokument redan har skickats till kommissionen. Berörda parter som vill kommentera grönboken bör lämna uppgifter om vilka intressen de företräder och hur representativa de är.

Detta offentliga samråd och de svar och synpunkter som inkommer kommer att offentliggöras på kommissionens webbplats:

http://europa.eu.int/comm/justice_home/ news/consulting_public/news_consulting_public_en.htm, om inte avsändaren uttryckligen begär något annat.

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Samråd med berörda parter

1. Inledning

1.1. Mål för tillnärmningen

1.2. Mål för det ömsesidiga erkännandet

1.3. Metodfrågor och grönbokens uppbyggnad

2. Åtgärder på EU-nivå: en inventering

2.1. Tillnärmning av påföljder

2.1.1. Fördraget om Europeiska unionen

2.1.2. Handlingsplanen från Wien

2.1.3. Europeiska rådets slutsatser vid mötet i Tammerfors

2.1.4. Antagna texter och texter under förhandling

2.1.5. Frihetsstraff

2.1.6. Böter

2.1.7. Förlust av rättigheter

2.1.8. Förverkande

2.1.9. Påföljder för juridiska personer

2.1.10. Alternativa påföljder

2.1.11. Verkställighet av straffrättsliga påföljder

2.1.12. Slutsatser

2.2. Ömsesidigt erkännande och verkställighet av straffrättsliga påföljder i en annan medlemsstat

2.2.1. Europeisk arresteringsorder

2.2.2. Erkännande av bötesstraff

2.2.3. Erkännande av beslut om förverkande

2.2.4. Erkännande av beslut om förlust av rättigheter

2.2.5. Överenskommelser som har ingåtts mellan Europeiska gemenskapens medlemsstater inom ramen för det europeiska politiska samarbetet (EPS)

2.2.6. Slutsatser

3. Den rådande situationen: Nationell lagstiftning och internationella överenskommelser

3.1. Mycket stora skillnader mellan medlemsstaterna

3.1.1. Regler i den allmänna straffrätten

3.1.1.1. Principer på lagföringsområdet: obligatorisk eller fakultativ lagföring

3.1.1.2. Brottmålsdomstolens bedömningsutrymme

3.1.1.3. Grad av medverkan. Medhjälp till brott.

3.1.1.4. Grad av fullbordan. Försök.

3.1.1.5. Försvårande och förmildrande omständigheter

3.1.1.6. Ett särfall: återfall i brott

3.1.1.7. Brottskonkurrens

3.1.2. Frihetsstraff

3.1.3. Bötesstraff

3.1.4. Förlust av rättigheter

3.1.5. Förverkande

3.1.6. Påföljder för juridiska personer

3.1.7. Alternativa påföljder

3.1.8. Verkställighet av straffrättsliga påföljder

3.2. En ofullständig uppsättning instrument för ömsesidigt erkännande

3.2.1. Ömsesidigt erkännande av frihetsstraff

3.2.1.1. Europarådets europeiska konvention om brottmålsdoms internationella rättsverkningar av den 28 maj 1970

3.2.1.2. Konvention mellan Europeiska gemenskapernas medlemsstater om verkställighet av utländska domar i brottmål av den 13 november 1991

3.2.1.3. Fördraget av den 26 september 1968 mellan Belgien, Nederländerna och Luxemburg om verkställighet av domstolsavgöranden på straffrättens område

3.2.1.4. Samarbetet mellan de nordiska länderna

3.2.1.5. Europarådets konvention av den 21 mars 1983 om överförande av dömda personer

3.2.1.6. Tilläggsprotokoll av den 18 december 1997 till Europarådets konvention om överförande av dömda personer

3.2.1.7. Överenskommelse av den 25 maj 1987 om tillämpning mellan Europeiska gemenskapernas medlemsstater av Europarådets konvention om överförande av dömda personer

3.2.2. Erkännande av villkorliga domar, beslut om villkorlig frigivning eller domar som ålägger alternativa påföljder

3.2.2.1. Beskrivning och identifikation av problemet

3.2.2.2. Befintliga instrument

3.2.3. Erkännande av beslut om förlust av rättigheter

3.2.4. Slutsatser

4. Olösta problem och behovet av åtgärder på EU-nivå

4.1. Tillnärmning av frihetsstraff och alternativa påföljder

4.1.1. Regler i den allmänna straffrätten

4.1.1.1. Obligatorisk/fakultativ lagföring

4.1.1.2. Brottmålsdomstolens bedömningsutrymme

4.1.1.3. Grad av medverkan. Medhjälp till brott.

4.1.1.4. Försvårande och förmildrande omständigheter

4.1.1.5. Återfall i brott

4.1.1.6. Brottskonkurrens

4.1.2. Frihetsstraff

4.1.3. Bötesstraff

4.1.4. Förlust av rättigheter

4.1.5. Förverkande

4.1.6. Juridiska personer

4.1.7. Alternativa påföljder

4.1.8. Verkställighet av påföljder

4.2. Erkännande och verkställighet av frihetsstraff och alternativa påföljder utdömda i en annan medlemsstat

4.2.1. Tillämpningsområde för en lag på gemenskapsnivå

4.2.1.1. Personer som bör omfattas av lagen

4.2.1.2. Beslut som bör omfattas av lagen

4.2.2. Villkor för erkännande

4.2.2.1. Rätt att begära erkännande

4.2.2.2. Grunder för att vägra erkännande

4.2.2.3. Den verkställande statens rätt att anpassa ett frihetsstraff eller en alternativ påföljd

4.2.2.4. Den dömdes deltagande

4.2.2.5. Brottsoffrets deltagande

4.2.3. Procedurfrågor och praktiska bestämmelser för hur erkännande av brottmålsdomar och överföring av intagna skall gå till

4.2.3.1. Tidsfrister

4.2.3.2. Ersättning för den verkställande statens kostnader för straffverkställigheten

4.2.4. Behörighetsfördelningen mellan dömande och verkställande stat

BILAGA I Genomgång och jämförande analys av medlemsstaternas lagstiftning om verkställighetsmetoder för frihetsstraff vilka beslutas i samband med en dom

1. Villkorlig dom

2. Uppskov/senareläggning av ådömande av påföljd

3. Frigång

4. Uppdelning av straffverkställigheten ("veckoslutsfängelse")

5. Elektronisk övervakning

6. Avtjänande av straff i hemmet

BILAGA II Genomgång och jämförande analys av medlemsstaternas lagstiftning om alternativa påföljder

1. Samhällstjänst

2. Medling vid brott

3. Straffrättslig uppgörelse

BILAGA III Genomgång och jämförande analys av medlemsstaternas lagstiftning om verkställighet av straffrättsliga påföljder

1. Uppskov med verkställighet av straff

2. Frigång

3. Förtida frigivning

4. Eftergift av straff under verkställigheten

5. Amnesti och nåd

BILAGA IV Förteckning över samtliga frågor

1. Inledning

I artikel 31.1 e i Fördraget om Europeiska unionen föreskrivs att "gradvisa beslut om åtgärder som fastställer minimiregler avseende brottsrekvisit och påföljder" skall antas på vissa områden. Denna strategi bekräftas i rådets och kommissionens handlingsplan för att på bästa sätt genomföra bestämmelserna i Amsterdamfördraget om upprättande av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa [1] (handlingsplanen från Wien), samt i slutsatserna från Europeiska rådets möte i Tammerfors [2] (punkt 48).

[1] EGT C 19, 23.1.1999, s. 1. Se även punkt 2.1.2.

[2] Finns på: http://ue.eu.int/sv/Info/eurocouncil/ index_sv.htm

Tillnärmningen av straffrättsliga påföljder bidrar också till att dels, i enlighet med artikel 31.1 c, säkerställa förenlighet mellan tillämpliga regler i medlemsstaterna, när detta är nödvändigt för att förbättra samarbetet, dels underlätta och påskynda samarbetet mellan behöriga ministerier och rättsliga eller likvärdiga myndigheter i medlemsstaterna i enlighet med artikel 31.1 a.

För att genomföra denna uppgift har ett antal lagstiftningsinstrument (rambeslut) redan antagits av rådet i fråga om bedrägeri som rör andra betalningsmedel än kontanter, förfalskningar av euromynt och -sedlar, penningtvätt, terrorism, miljöbrott, människohandel, korruption inom den privata sektorn och hjälp till olaglig inresa och vistelse. Andra instrument diskuteras i rådet och Europaparlamentet, som t.ex. förslagen till rådets rambeslut om föroreningar orsakade av fartyg och om rasism och främlingsfientlighet [3]. Syftet med rambesluten är att tillnärma medlemsstaternas lagar och bestämmelser. Rambesluten är bindande för medlemsstaterna när det gäller de resultat som skall uppnås, men överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt [4].

[3] Se punkt 2.1.5.

[4] Artikel 34.2 b i EU-fördraget.

Tillämpliga påföljder har fastställts. Principen för harmoniseringen av påföljderna har varit att åtminstone fastställa effektiva, proportionerliga och avskräckande påföljder, och allt oftare att fastställa maximistraffets lägsta nivå. [5] Detta tillvägagångssätt, som begränsas till frihetsberövande påföljder, leder enligt kommissionens åsikt till en minimal tillnärmning som kan visa sig otillräcklig för att genomföra de ovannämnda målen. Kommissionen vill ta itu med behovet att kartlägga de områden på vilka en åtgärd på EU-nivå skulle vara motiverad.

[5] Den gemensamma åtgärd om att göra deltagande i en kriminell organisation i Europeiska unionens medlemsstater till ett brott som antogs av rådet den 21 december 1998 innehåller dock inga föreskrifter om lägsta möjliga straffsats

Vidare bör man minnas att de åtgärder som vidtagits av gemenskapen på grundval av EU-fördraget inte påverkar den befogenhet gemenskapen har att genomföra de mål som fastställs i artikel 2 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Gemenskapen kan kräva att medlemsstaterna vidtar åtgärder, eventuellt straffrättsliga sådana, när detta är nödvändigt för att uppnå ett gemenskapsmål. Bland de berörda områdena kan t.ex. nämnas miljöskydd, inbegripet förbudet mot illegala utsläpp från fartyg, och den gemensamma fiskepolitiken.

Utöver fängelse föreskrivs ett stort urval påföljder i medlemsstaternas straffrättsliga system. Även om man bestämmer att en och samma påföljd skall tillämpas vid ett specifikt brott, finns dessutom betydande skillnader i medlemsstaternas allmänna straffrättsliga bestämmelser, som leder till olikheter mellan den ådömda och den verkställda påföljden.

Denna grönbok innehåller en jämförande analys av lagstiftningen i medlemsstaterna. Situationen i de anslutande länderna har inte kunnat beaktas, eftersom de undersökningar som använts i arbetet med grönboken inte omfattade lagstiftningen i dessa länder. Inom ramen för det samråd som inleds med grönboken kommer de anslutande länderna givetvis att ha alla möjligheter att uttrycka sina synpunkter. Vidare kommer kommissionen att uppmana dem att skriftligen komplettera faktauppgifterna om deras lagstiftning på de områden som omfattas av grönboken.

Ur effektivitetssynpunkt kan man fråga sig om påföljden verkligen tillämpas och om denna tillämpning har en avskräckande verkan, med hänvisningen till de välkända begrepp som används sedan målet om "den grekisk-jugoslaviska majsen" [6] och som ligger till grund för det system för tillnärmning av påföljder som inrättats i de texter som antagits inom ramen för den tredje pelaren. Sammanfattningsvis är den faktiska påföljden resultatet av en komplicerad ekvation där ett extremt stort antal variabler ingår. Teoretiskt sett måste man påverka samtliga faktorer för att kunna garantera likvärdiga påföljder i olika rättsordningar.

[6] EG-domstolens dom av den 21 september 1989 i mål 68/88, kommissionen mot Grekland, Rec. 1989,

s. 2965, svensk specialutgåva X, s. 153.

Det är dock inte fråga om att på kort sikt samtidigt tillnärma samtliga relevanta faktorer på området. Kommissionen har givetvis inte för avsikt att föreslå en likriktning av samtliga straffrättsliga påföljder inom Europeiska unionen. Det skulle varken vara önskvärt eller juridiskt möjligt.

I fråga om påföljder är skillnaderna mellan medlemsstaternas lagstiftningar ganska betydande. Detta har historiska, kulturella och juridiska orsaker. Dessa orsaker är starkt förankrade i rättssystemen, de har utvecklats med tiden och de är ett uttryck för hur varje land konfronterats med och reagerat på grundläggande frågor inom straffrätten. Systemen har ett inre sammanhang, och om man ändrar bestämmelser utan att ta hänsyn till helheten finns det risk för snedvridningar.

Tvärtom måste man i enlighet med subsidiaritetsprincipen koncentrera sig på områden där det finns ett konstaterat behov i förhållande till de mål som ställts upp och de rättsliga grunder som finns. Därför handlar det snarast om att kartlägga de skillnader i fråga om påföljder som kan få negativa konsekvenser och de eventuella gränser som måste läggas fast för att genomföra ett europeiskt rättsområde.

Artikel 41 i utkastet till konstitution [7] gäller genomförandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Enligt artikel 41.1 skall unionen förverkliga detta område genom

[7] Finns på: http://european-convention.eu.int/

- antagande av europeiska lagar och ramlagar, om så behövs särskilt för tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning på de områden som räknas upp i del III (i konstitutionen),

- främjande av ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaternas behöriga myndigheter, särskilt på grundval av ett ömsesidigt erkännande av rättsliga och utomrättsliga avgöranden, och

- operativt samarbete mellan medlemsstaternas behöriga myndigheter.

Vidare anges i avsnittet om straffrättsligt samarbete i del III i utkastet till konstitution

(artikel III-171) att detta samarbete skall bygga på principen om ömsesidigt erkännande av domar och rättsliga avgöranden och inbegripa en tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar på ett visst antal områden. Enligt artikel III-172 får "minimiregler om fastställande av straffbarhet och påföljder inom områden av särskilt allvarlig brottslighet med ett gränsöverskridande inslag till följd av karaktären eller effekterna av brotten eller av ett särskilt behov av att bekämpa dem på gemensamma grunder (...) fastställas i europeiska ramlagar".

Enligt artikel III-171.1 andra stycket d i utkastet till konstitution skall åtgärder fastställas i europeiska lagar eller ramlagar för att "underlätta det straffrättsliga samarbetet mellan rättsliga eller likvärdiga myndigheter i medlemsstaterna inom ramen för lagföring och verkställighet av beslut". Dessutom kan rådet enhälligt med Europaparlamentets samtycke anta ett europeiskt beslut där andra områden av brottslighet fastställs (artikel III-172.1 tredje stycket).

Om en tillnärmning av straffrättsliga normer visar sig nödvändig för att säkerställa att unionens politik skall kunna genomföras effektivt på ett område som omfattas av harmoniseringsåtgärder, får minimibestämmelser för fastställande av brott och påföljder på det berörda området fastställas i europeiska ramlagar (se artikel III-172.2).

Enligt artikel III-173 i utkastet till konstitution kan åtgärder för att uppmuntra och stödja medlemsstaternas åtgärder inom området för förebyggande av brottslighet fastställas genom europeiska lagar eller ramlagar. Brottsförebyggande spelar en viktig roll inom ramen för verkställighet av frihetsstraff och alternativa påföljder (se bilagorna I och II). Enligt denna rättsliga grund får dock medlemsstaternas lagar och andra författningar inte tillnärmas.

1.1. Mål för tillnärmningen

Tillnärmningen i fråga om straffrättsliga påföljder kan tjäna flera syften, som kan kombineras sinsemellan.

- För det första kan unionen ge ett symboliskt budskap genom att fastställa gemensamma bestämmelser om straffbarhet och gemensamma påföljder avseende vissa former av brottslighet. Tillnärmningen av påföljder kan bidra till att medborgarna känner att en gemensam rättvisesyn råder, vilket är ett av villkoren för att området med frihet, säkerhet och rättvisa skall kunna förverkligas [8]. Vidare kan det tydligt visa att vissa gärningar är oacceptabla och bestraffas på ett likvärdigt sätt överallt. Detta kan t.ex. gälla beivrandet av sexuellt utnyttjande av barn. En tillnärmning i fråga om att en viss handling skall vara straffbelagd samt om straffsatsen för brottet leder till ett effektivt och likvärdigt skydd av medborgarna inom hela unionen mot ett fenomen som strider mot medlemsstaternas gemensamma principer och värderingar.

[8] Se punkt 15 i handlingsplanen från Wien.

- Vidare kan ett europeiskt rättsområde innebära att en och samma brottsliga handling utsätter gärningsmannen för risken att drabbas av liknande påföljder, oberoende av var inom EU brottet begåtts. Det innebär att tillnärmningen av lagstiftningen har ett självständigt syfte på de områden som bedöms och fastställs som prioriterade. En viss tillnärmning av bestämmelserna i den materiella straffrätten är nödvändig, bland annat eftersom vissa former av brottslighet har en gränsöverskridande dimension och medlemsstaterna inte kan ta itu med dem på ett effektivt sätt om de agerar på egen hand.

- Miniminormer inom EU bidrar också till att gärningsmännen (eller åtminstone vissa kategorier av gärningsmän, t.ex. inom den organiserade brottsligheten) inte drar fördel av att påföljderna är mycket skiftande i olika länder genom att röra sig mellan länderna för att undkomma lagföring eller straffverkställighet. I slutsatserna från Tammerfors (punkt 5) underströk Europeiska rådet att brottslingar inte får ges några möjligheter att utnyttja skillnader mellan medlemsstaternas rättssystem. Detta gäller särskilt i samband med ekonomisk brottslighet.

- Diskussionerna i rådet om förslaget till rambeslut om principen om domens rättskraft (ne bis in idem) har också visat att tillämpningen av principen i artikel 50 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna kommer att accepteras lättare om de tillämpliga påföljderna är jämförbara och verkligen tillämpas.

- Tidigare var genomförandet av vissa mekanismer för straffrättsligt samarbete beroende av nivån på de tillämpliga påföljderna. Så är knappast fallet längre till följd av att rättsakter som grundas på principen om ömsesidigt erkännande har antagits.

- Som anges i artikel III-172.2 i utkastet till konstitution finns det också en koppling mellan den straffrättsliga tillnärmningen och ett effektivt genomförande av EU:s politik på ett område där harmoniseringsåtgärder vidtagits. Bland de områden där straffrätten skulle kunna bidra till att EU:s politik följs kan man t.ex. notera miljöskydd, arbetsmiljö och ekonomiska och finansiella transaktioner.

- Slutligen bidrar tillnärmningen av straffrättsliga bestämmelser om påföljder och deras verkställighet till att det ömsesidiga erkännandet av domar accepteras lättare, eftersom tillnärmningen stärker det ömsesidiga förtroendet. Tillnärmningen är dock ingen förutsättning för det ömsesidiga erkännandet. Det handlar om två mekanismer som kompletterar varandra för att genomföra det europeiska rättsområdet. Detta skulle göra det lättare att säkerställa att de tillämpliga reglerna i medlemsstaterna är förenliga (artikel 31.1 c i EU-fördraget) och även underlätta samarbete mellan behöriga myndigheter i medlemsstaterna när det gäller verkställighet av beslut (artikel 31.1 a i EU-fördraget). Att villkoren för verkställighet av påföljder blir förenliga i medlemsstaterna främjar återanpassningen av de dömda genom att de kan avtjäna sitt straff i en annan medlemsstat än den där de dömts.

Alla insatser i syfte att tillnärma straffrättsliga påföljder måste dock givetvis göras i enlighet med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, som fogades till EG-fördraget genom Amsterdamfördraget, innehåller riktlinjer för tillämpningen av dessa principer. Enligt protokollet är en gemenskapsåtgärd berättigad om frågan uppvisar gränsöverskridande aspekter, om åtgärder vidtagna av ensamma medlemsstaterna eller avsaknad av gemenskapsåtgärder skulle strida mot fördragets krav eller om en åtgärd på gemenskapsnivå på grund av sin omfattning eller sina verkningar skulle innebära klara fördelar.

I enlighet med artikel 2 i EU-fördraget är dessa riktlinjer tillämpliga inom ramen för EU:s behörighet. För att förverkliga det i fördraget fastställda målet att inrätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i Europeiska unionen är alla tillnärmningsåtgärder avseende tillämpning och verkställighet av påföljder motiverade i den mån åtgärdernas syften inte kan uppnås på ett tillfredsställande sätt av medlemsstaterna och därför, på grund av åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan förverkligas på EU-nivå. För att uppnå dessa mål skulle tillnärmningsåtgärderna kunna kopplas till olika aspekter på påföljder som mer eller mindre motsvarar följande fyra teman:

(1) Vilka påföljder kan ådömas enligt straffrätten?

(2) Hur lagförs brotten?

(3) Hur fastställs påföljderna?

(4) Hur verkställs de ådömda påföljderna?

Kommissionen anser att man måste ta itu med hela problemställningen och inte begränsa sig till tillnärmningen av tillämpliga påföljder. Det är t.ex. inte tillräckligt att liknande straffsatser fastställs i medlemsstaterna om påföljderna när de väl ådömts tillämpas mer flexibelt respektive mer strikt i olika länder. Valet av en tillämplig påföljd innebär alltid ett val i fråga om hur denna påföljd skall verkställas.

En sammanhängande politik avseende straffrättsliga påföljder inom EU måste således åtminstone [9] ta upp följande fyra delar, utan att man för den skull i dagsläget tar ställning till om EU bör eller kan agera på varje område:

[9] I huvudsak är det följande faktorer som påverkar de straffrättsliga påföljderna:

(1) straffsatser och olika tillgängliga påföljder (t.ex. frihetsstraff, alternativ till fängelse, böter osv.).

(2) Bestämmelser i fråga om lagföring (t.ex. obligatorisk/fakultativ lagföring, kriminalpolitiska prioriteringar osv.).

(3) Allmänna straffrättsliga regler (t.ex. om medverkan, försök, medhjälp, anstiftan, försvårande och förmildrande omständigheter, återfall i brott osv.).

(4) Bestämmelser och praxis i fråga om verkställighet av påföljder (t.ex. olika former av villkorlig frigivning, eftergift eller nedsättning av påföljden, amnesti, nåd, rehabilitering, rättsliga och andra myndigheters ingripande vid verkställighet av påföljden, individanpassning av påföljden med hänblick på återanpassning osv.).

I diskussionen av dessa frågor kommer kommissionen även att beakta resultaten av en nyligen publicerad undersökning om harmoniseringen av straffrättsliga påföljder i EU [10] som genomförts av Unité Mixte de Recherche de Droit Comparé i Paris. Undersökningen har finansierats inom ramen för Grotius-programmet. Den gäller dels frågan om huruvida det är möjligt att tillnärma de allmänna straffrättsliga bestämmelserna om tillämpning av påföljder, dels de bestämmelser som styr verkställighet av påföljderna. Resultaten av denna undersökning kan på ett senare stadium användas för att mer noggrant definiera de frågor för vilka åtgärder på EU-nivå kan vidtas.

[10] "L'harmonisation des sanctions pénales en Europe". Dir: M. Delmas-Marty, G. Giudicelli-Delage, E. Lambert-Abdelgawad. Société de législation comparée. Collection de l'UMR de Droit comparé de Paris (Paris I- CNRS, vol.V), Paris, 2003.

1.2. Mål för det ömsesidiga erkännandet

Enligt artikel 31.1 a i EU-fördraget skall de gemensamma insatserna i det straffrättsliga samarbetet bland annat omfatta "underlättande och påskyndande av samarbete mellan behöriga ministerier och rättsliga eller likvärdiga myndigheter i medlemsstaterna [...] när det gäller rättsliga förfaranden och verkställighet av beslut". I denna bestämmelse, som infördes genom Amsterdamfördraget [11], nämns inte principen om ömsesidigt erkännande, enligt vilken domar eller andra beslut av rättsliga myndigheter i en medlemsstat (den dömande medlemsstaten) skall erkännas och - om nödvändigt - verkställas i en annan medlemsstat (den verkställande medlemsstaten).

[11] Undertecknades den 2 oktober 1997 och trädde i kraft den 1 maj 1999.

Detta begrepp, som lånats från den inre marknaden, diskuterades för första gången vid Europeiska rådets möte i Cardiff den 15-16 juni 1998. Vid mötet uppmanades rådet att fastställa räckvidden för ett mer omfattande ömsesidigt erkännande av avgöranden i de olika ländernas domstolar [12].

[12] Punkt 39 i ordförandeskapets slutsatser.

Ömsesidigt erkännande togs upp i punkt 45 f i rådets och kommissionens handlingsplan för att på bästa sätt genomföra bestämmelserna i Amsterdamfördraget om upprättande av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, som antogs den 3 december 1998. Begreppet behandlades åter av Europeiska rådet vid mötet i Tammerfors i oktober 1999, där det fastslogs att det borde bli "en hörnsten i det rättsliga samarbetet på både det civilrättsliga och det straffrättsliga området inom unionen" (punkterna 33-37). Enligt Europeiska rådets uttalande i Tammerfors skulle "ett ökat ömsesidigt erkännande av rättsliga avgöranden och domar samt en nödvändig tillnärmning av lagstiftningen [...] underlätta samarbetet mellan myndigheter och det rättsliga skyddet av enskildas rättigheter". Det ömsesidiga erkännandet skulle således garantera att domarna tillämpas, men också att det sker på ett sätt som skyddar enskildas rättigheter. Exempelvis bör erkännande och verkställighet av ett avgörande i en annan medlemsstat eftersträvas även när det behövs för att återanpassa lagöverträdaren till samhället på ett bättre sätt.

Vid mötet i Tammerfors begärde Europeiska rådet att rådet och kommissionen skulle anta ett åtgärdsprogram för att genomföra principen om ömsesidigt erkännande [13].

[13] Punkt 37 i ordförandeskapets slutsatser.

I sitt meddelande till rådet och Europaparlamentet av den 26 juli 2000 om ömsesidigt erkännande av slutgiltiga avgöranden i brottmål [14] föreslog kommissionen grundläggande riktlinjer i frågan.

[14] KOM(2000) 495 slutlig.

Dessa riktlinjer har sedan vidareutvecklats i åtgärdsprogrammet för genomförande av principen om ömsesidigt erkännande av domar i brottmål [15]. I programmet understryks att det ömsesidiga erkännandet av rättsliga avgöranden är en rättssäkerhetsfaktor inom unionen, eftersom det garanterar att en dom som har meddelats i en av medlemsstaterna inte ifrågasätts i en annan medlemsstat. Vidare noteras att genomförandet av principen om ömsesidigt erkännande av brottmålsdomar förutsätter att medlemsstaterna har förtroende för varandras straffrättsliga system. Detta förtroende vilar särskilt på den gemensamma grund som utgörs av deras trohet mot principerna om frihet, demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt rättsstatsprincipen. Dessutom ökar det ömsesidiga förtroendet när de nationella lagarna närmas till varandra, vilket erfarenheterna från samarbetet mellan de nordiska länderna visar (se punkt 3.2.1.4).

[15] EGT C 12, 15.1.2001, s. 10.

I utkastet till konstitution bekräftas denna metod och detta synsätt. I artikel III-171 föreskrivs att det straffrättsliga samarbetet inom unionen "skall bygga på principen om ömsesidigt erkännande av domar och rättsliga avgöranden samt inbegripa en tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar [...]".

1.3. Metodfrågor och grönbokens uppbyggnad

Med utgångspunkt i en inventering av de åtgärder som vidtagits på EU-nivå i fråga om tillnärmning av straffrättsliga påföljder och ömsesidigt erkännande och verkställighet i en annan medlemsstat av sådana påföljder (avsnitt II), övergår grönboken i en lägesbeskrivning av lagstiftningen i medlemsstaterna om de allmänna straffrättsliga principerna, påföljderna och deras verkställighet samt de internationella överenskommelser som ingåtts av medlemsstaterna på området (avsnitt III, kompletterat med bilagorna I, II och III).

I grönbokens sista del (avsnitt IV) kartläggs de problem som kvarstår trots de åtgärder för harmonisering och ömsesidigt erkännande som antagits på EU-nivå och de internationella överenskommelser som ingåtts av medlemsstaterna. I denna del ges exempel på de faktiska och potentiella hinder ur juridisk och praktisk synvinkel som finns för att genomföra ett europeiskt rättsområde. Med utgångspunkt i denna analys avhandlas sedan de behov av EU-åtgärder som kommissionen anser finns i dagsläget i förhållande till de juridiska möjligheter som finns för att förverkliga målen. I avsnittet behandlas enbart ömsesidigt erkännande av frihetsstraff (inklusive olika former av verkställighet) och alternativa påföljder. Diskussioner pågår med rådet om initiativ i fråga om erkännande av bötesstraff och beslut om förverkande. Kommissionen kommer att behandla beslut om förlust av rättigheter i ett särskilt meddelande. Reaktionerna på grönboken, och då särskilt svaren på de frågor som ställs i detta avsnitt (se sammanfattningen av samtliga frågor i bilaga IV) kommer att användas för att lägga till, stryka eller ändra bland de behov som kommissionen konstaterat.

2. Åtgärder på EU-nivå: en inventering

2.1. Tillnärmning av påföljder

2.1.1. Fördraget om Europeiska unionen

EU-fördraget ändrades senast genom Nicefördraget som trädde i kraft i februari 2003. I fördraget föreskrivs att EU skall förverkliga målet att ge medborgarna en hög säkerhetsnivå inom ett område med frihet, säkerhet och rättvisa (artikel 29). Enligt fördraget skall detta mål uppnås bland annat genom tillnärmning, när det är nödvändigt, av straffrättsliga regler i medlemsstaterna. I artikel 31.1 e föreskrivs särskilt att insatserna skall omfatta gradvisa "beslut om åtgärder som fastställer minimiregler avseende brottsrekvisit och påföljder på områdena organiserad brottslighet, terrorism och olaglig narkotikahandel".

Tillnärmningsarbetet började redan då Maastrichtfördraget var i kraft. Genom gemensamma åtgärder fastställdes gemensamma bestämmelser om straffbarhet i fråga om rasism och främlingsfientlighet [16] och deltagande i en kriminell organisation [17]. I dessa texter sägs dock inget om straffnivåer.

[16] EGT L 185, 24.7.1996, s. 5.

[17] EGT L 351, 29.12.1998, s. 1.

2.1.2. Handlingsplanen från Wien

I punkt 46 i rådets och kommissionens handlingsplan för att på bästa sätt genomföra bestämmelserna i Amsterdamfördraget om upprättande av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa [18] hänvisas till en tillnärmning av medlemsstaternas straffrättsliga bestämmelser avseende vissa brott inom två till fem år efter det att fördraget trätt i kraft.

[18] EGT C 19, 23.1.1999, s. 1.

Särskilt nämns gärningar på områdena organiserad brottslighet, terrorism och narkotikahandel, där det är brådskande och nödvändigt att vidta åtgärder som fastställer minimiregler avseende brottsrekvisit och påföljder samt vid behov utarbetande av åtgärder i enlighet med detta. Enligt handlingsplanen skall denna granskning företrädesvis inbegripa, såvitt den organiserade brottsligheten är inblandad, terrorism och narkotikahandel, brott som t.ex. handel med människor och sexuellt utnyttjande av barn, brott i fråga om narkotikahandel, mutbrott och bestickning, databrott, terroristbrott, miljöbrott, brott som begåtts med hjälp av Internet samt penningtvätt i samband med dessa olika former av brottslighet.

2.1.3. Europeiska rådets slutsatser vid mötet i Tammerfors

I punkt 48 i slutsatserna från Europeiska rådets möte i Tammerfors i oktober 1999 fastslogs att "när det gäller nationell straffrätt bör insatserna för att enas om gemensamma definitioner, grunder för åtal och påföljder i ett första skede koncentreras till ett begränsat antal sektorer med särskild betydelse, t.ex. ekonomisk brottslighet (penningtvätt, korruption, förfalskning av euron), narkotikahandel, människohandel, särskilt utnyttjande av kvinnor, sexuellt utnyttjande av barn, högteknologisk brottslighet och miljöbrott".

Det föreligger således en skyldighet att genomföra en tillnärmning av påföljder. Denna skyldighet grundas såväl på själva fördraget och handlingsplanen från Wien som på stats- och regeringschefernas politiska vilja som den uttryckts i slutsatserna från Europeiska rådets möte i Tammerfors.

2.1.4. Antagna texter och texter under förhandling

Alla de områden som nämns i Fördraget om Europeiska unionen, handlingsplanen från Wien och slutsatserna från Europeiska rådets möte i Tammerfors har redan blivit föremål från initiativ från medlemsstaterna eller förslag från kommissionen, som har antagits eller håller på att förhandlas fram. Nedan räknas de upp i olika grupper efter den typ av påföljder som är aktuell.

2.1.5. Frihetsstraff

Principen för harmoniseringen av påföljderna har varit att åtminstone fastställa effektiva, proportionerliga och avskräckande påföljder, och allt oftare att fastställa maximistraffets lägsta nivå. Följande rättsakter har antagits:

- Rådets rambeslut av den 29 maj 2000 om förstärkning av skyddet mot förfalskning i samband med införandet av euron genom straffrättsliga och andra påföljder [19]: I rambeslutet föreskrivs effektiva, proportionerliga och avskräckande straffrättsliga påföljder, inbegripet frihetsstraff som kan leda till utlämning. För ett antal gärningar som omfattas av rambeslutet föreskrivs att de skall bestraffas med fängelse, med ett maximistraff som inte skall understiga åtta år.

[19] EGT L 140, 14.6.2000, s. 1

- Rådets rambeslut av den 28 maj 2001 om bekämpning av bedrägeri och förfalskning som rör andra betalningsmedel än kontanter [20]: I rambeslutet föreskrivs straffrättsliga påföljder som är effektiva, proportionerliga och avskräckande och som, åtminstone i allvarliga fall, omfattar frihetsstraff och kan medföra utlämning.

[20] EGT L 149, 2.6.2001, s. 1.

- Rådets rambeslut av den 26 juni 2001 om penningtvätt, identifiering, spårande, spärrande, beslag och förverkande av hjälpmedel till och vinning av brott [21]: I rambeslutet föreskrivs att penningtvätt skall bestraffas med frihetsberövande med ett högsta straff på minst fyra år.

[21] EGT L 182, 5.7.2001, s. 1.

- Rådets rambeslut av den 13 juni 2002 om bekämpande av terrorism [22]: I rambeslutet föreskrivs effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder, som kan medföra utlämning. Terroristbrott skall beläggas med det strängaste frihetsstraff som föreskrivs i nationell lag för samma brott när det inte föreligger sådant särskilt uppsåt som anges i rambeslutet. Brott som begås av en terroristgrupp skall beläggas med frihetsstraff med ett maximistraff på minst åtta år för deltagande i gruppens verksamhet och minst 15 år för ledande av en terroristgrupp.

[22] EGT L 164, 22.6.2002, s. 3.

- Rådets rambeslut av den 19 juli 2002 om bekämpande av människohandel [23]: I rambeslutet föreskrivs att medlemsstaterna skall se till att de berörda brotten beläggs med effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder som kan medföra utlämning.

[23] EGT L 203, 1.8.2002, s. 1.

- Rådets direktiv 2002/90/EG av den 28 november 2002 och rådets rambeslut av den 28 november 2002 om förstärkning av den straffrättsliga ramen för att förhindra hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse [24]: I rambeslutet föreskrivs att medlemsstaterna skall se till att de berörda brotten beläggs med effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder som kan leda till utlämning.

[24] EGT L 328, 5.12.2002, s. 1-17.

- Rådets rambeslut av den 27 januari 2003 om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser [25]: I rambeslutet föreskrivs effektiva, proportionella och avskräckande påföljder som, åtminstone i allvarliga fall, kan medföra utlämning. Fysiska personer kan även fråntas rätten att utöva en verksamhet som kräver officiellt godkännande.

[25] EGT L 29, 5.2.2003, s. 55. Kommissionen har väckt talan mot rådet vid EG-domstolen. Syftet med talan är att få fastställt att rambeslutet inkräktar på gemenskapens behörighet att kräva att medlemsstaterna vidtar åtgärder, i förekommande fall straffrättsliga sådana, när det krävs för att uppnå ett gemenskapsmål.

- Rådets rambeslut av den 22 juli 2003 om kampen mot korruption inom den privata sektorn [26]: I rambeslutet föreskrivs effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder. Vissa gärningar skall beläggas med ett maximistraff på minst ett till tre års fängelse.

[26] EUT L 192, 31.7.2003, s. 54.

- Rådets rambeslut av den 22 december 2003 om bekämpande av sexuellt utnyttjande av barn och barnpornografi [27]: I rambeslutet föreskrivs straffrättsliga påföljder som innebär ett längsta frihetsberövande om minst ett till tre år.

[27] EUT L 13, 20.1.2004, s. 44.

I den gemensamma åtgärd som rådet antog den 21 december 1998 [28] om att göra deltagande i en kriminell organisation i Europeiska unionens medlemsstater till ett brott föreskrivs dock ingen lägsta straffnivå.

[28] EGT L 351, 29.12.1998, s. 1.

Följande andra rättsakter håller på att diskuteras:

- Förslag till rådets rambeslut om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel [29]. En politisk överenskommelse nåddes i rådet (inrikes och rättsliga frågor) den 27-28 november 2003.

[29] Förslag till rådets rambeslut om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel, framlagt av kommissionen den 23 maj 2001, KOM(2001)259, EGT C 270 E, 25.9.2001, s. 144.

- Förslag till rådets rambeslut om bekämpande av rasism och främlingsfientlighet [30]: I förslaget föreskrivs effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder. Vissa gärningar skall beläggas med ett maximalt frihetsstraff på minst ett till tre år.

[30] Förslag till rådets rambeslut om bekämpande av rasism och främlingsfientlighet, framlagt av kommissionen den 29 november 2001, KOM(2001) 664, EGT C 75 E, 26.3.2002, s. 269.

- Förslag till rådets rambeslut om angrepp mot informationssystem [31]: I förslaget föreskrivs effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder. Vissa gärningar skall beläggas med ett maximalt frihetsstraff på minst ett till tre år. En politisk överenskommelse nåddes i rådet (inrikes och rättsliga frågor) den 27-28 februari 2003.

[31] Förslag till rådets rambeslut om angrepp mot informationssystem, framlagt av kommissionen

den 19 april 2002, EGT C 203 E, 27.8.2002, s. 109.

- Utkast till rådets rambeslut om förebyggande och bekämpande av olaglig handel med mänskliga organ och vävnader [32].

[32] Republiken Greklands initiativ inför antagandet av rådets rambeslut om förebyggande och bekämpande av olaglig handel med mänskliga organ och vävnader, EUT C 100, 26.4.2003, s. 27.

- Förslag till rådets rambeslut om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bestraffning av föroreningar orsakade av fartyg [33]: I förslaget föreskrivs minst fem till tio års fängelse vid de allvarligaste överträdelserna, samt bötesstraff eller administrativa avgifter. Förhandlingarna om detta förslag har börjat i rådet.

[33] KOM(2003) 227, 2.5.2003.

I rådets uttalande som fogades till rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna [34], som antogs den 13 juni 2002, uppmanar rådet till fortsatt harmonisering avseende brotten i artikel 2.2 i rambeslutet [35] för vilka ingen tillnärmning skett på EU-nivå. Detta uttalande innebär dock inte att man inte längre i varje fall behöver granska behovet av att fortsätta arbetet i förhållande till subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Vad gäller straffsatserna antog rådet (rättsliga och inrikes frågor) den 25-26 april 2002, till följd av de diskussioner som förts under det belgiska och det spanska ordförandeskapet, slutsatser om vilken metod som skall användas vid tillnärmning av påföljder. I slutsatserna fastställs bland annat straffsatskategorier med miniminivåer för den maximala påföljden, enligt följande:

[34] EGT L 190, 18.7.2002, s. 1.

[35] I artikel 2.2 räknas 32 brott upp.

- Nivå 1: Maximalt frihetsstraff på minst 1 till 3 år.

- Nivå 2: Maximalt frihetsstraff på minst 2 till 5 år.

- Nivå 3: Maximalt frihetsstraff på minst 5 till 10 år.

- Nivå 4: Maximalt frihetsstraff på minst 10 år.

I slutsatserna anges uttryckligen att det är möjligt att gå utöver nivå 4 vid särskilda omständigheter. T.ex. föreskrivs i rådets rambeslut av den 13 juni 2002 om bekämpande av terrorism [36] att det maximala straffet för ledande av en terroristgrupp inte får understiga 15 års fängelse.

[36] EGT L 164, 22.6.2002, s. 3.

Man bör notera att uppdelningen i kategorier är rent formell: i verkligheten är det bara gränsvärdet för varje nivå som är relevant eftersom det rör sig om ett maximistraff på minst 1, 2, 5 respektive 10 år.

Det finns däremot inga EU-texter som gör det möjligt att fastställa minimistraff. Det bör påpekas att enligt förklaring nr 8 som fogats till Amsterdamfördraget är en medlemsstat vars rättssystem inte tillhandahåller bestämmelser om lindrigaste tillämpliga påföljder inte skyldig att införa sådana.

Det bör noteras att Europeiska unionen inte antagit någon lagstiftning om hur frihetsstraff verkställs (frågor som villkorlig dom, uppskov/senareläggning av meddelande av påföljd, frigång, uppdelning av verkställigheten av påföljden, elektronisk övervakning och avtjänande av straff i hemmet).

2.1.6. Böter

Som redan sagts har arbetet med tillnärmning av påföljder på EU-nivå hittills endast gällt frihetsstraff.

Kommissionen har dock nyligen, i sitt förslag till rådets rambeslut om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bestraffning av föroreningar orsakade av fartyg [37], föreslagit en straffskala där miniminivån på de högsta böter som kan ådömas fastställs. Detta är en tillämpning av det förslag till direktiv som förslaget till rambeslut kompletterar [38]. Böterna skall tillämpas på fysiska och juridiska personer som är ansvariga för brott som omfattas av direktivet. Kommissionen anser att böter är mer lämpligt än frihetsstraff för denna typ av brott.

[37] Se ovan, punkt 2.1.5.

[38] Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om föroreningar orsakade av fartyg och införandet av påföljder, inbegripet brottspåföljder, för föroreningsbrott (KOM(2003) 92 slutlig, 5.3.2003).

Två straffnivåer föreslås. Den första nivån, 1 till 10 % av omsättningen, gäller fall som inte nödvändigtvis behöver leda till att fängelsestraff utdöms i enlighet med direktivet. Den andra nivån, 10 till 20 % av omsättningen, gäller de allvarligaste överträdelserna för vilka fängelsestraff kan utdömas i enlighet med direktivet.

Man kan dock tänka sig andra harmoniseringskriterier, och sådana diskuteras för närvarande i rådet. Det är t.ex. kriteriet avseende omfattningen av de skador som orsakats (i det här fallet omfattningen av föroreningarna), som verkar ha små utsikter att antas, eftersom det kan ses som ett slags uppmuntran till mindre omfattande skador. Ett annat förslag är att fastställa ett minsta bötesbelopp och ge möjlighet att höja detta belopp till två tredjedelar av värdet av den last som transporteras eller befraktningen av fartyget som orsakat brottet. Diskussionerna om denna text fortgår i rådet.

2.1.7. Förlust av rättigheter

I denna grönbok avses med "förlust av rättigheter" en åtgärd som innebär att en person förlorar en rättighet eller att rättigheten begränsas, eller en förebyggande åtgärd genom vilken en fysisk eller juridisk person under en begränsad period eller på obegränsad tid förbjuds att utöva vissa rättigheter, att inneha en viss tjänst, att utöva en verksamhet, att bege sig till vissa platser eller att utföra vissa handlingar.

I vissa rambeslut på EU-nivå som antagits eller snart kommer att göra det föreskrivs möjligheten att besluta om förlust av rättigheter inom ramen för viss yrkesverksamhet. I rådets rambeslut om att förhindra hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse [39] föreskrivs möjligheten att förbjuda en person att direkt eller genom mellanhand utöva den yrkesverksamhet under vilken brottet begicks.

[39] Artikel 1.2, EGT L 328, 5.12.2002, s. 1.

I rådets rambeslut om bekämpande av sexuellt utnyttjande av barn och barnpornografi föreskrivs att medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att säkerställa att en person som dömts för ett brott som omfattas av rambeslutet tillfälligt eller permanent skall förbjudas att utöva verksamhet som gäller tillsyn av barn. Rambeslutet om kampen mot korruption inom den privata sektorn innehåller en bestämmelse om att medlemsstaterna är skyldiga att vidta åtgärder för att se till att en person som dömts för aktiv eller passiv korruption inom den privata sektorn på vissa villkor tillfälligt kan förbjudas att bedriva jämförbar verksamhet.

2.1.8. Förverkande

Avseende förverkande har en viss tillnärmning skett på EU-nivå. I rådets rambeslut av den 26 juni 2001 om penningtvätt, identifiering, spårande, spärrande, beslag och förverkande av hjälpmedel till och vinning av brott [40] föreskrivs att medlemsstaterna, under förutsättning att brottet är belagt med frihetsstraff eller frihetsberövande åtgärd där högsta påföljden är mer än ett år, inte kan göra eller vidhålla reservationer mot artikel 2 i Europarådets konvention från 1990 om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av vinning av brott [41]. I denna bestämmelse föreskrivs att varje konventionspart skall vidta sådana lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder som kan vara nödvändiga för att kunna förverka hjälpmedel och vinning eller egendom vars värde motsvarar sådan vinning. Medlemsstaterna ålades att anta nödvändiga åtgärder för att följa bestämmelserna i rambeslutet senast den 31 december 2002. Kommissionen kommer snart att lägga fram en rapport om medlemsstaternas genomförande av rambeslutet.

[40] EGT L 182, 5.7.2001, s. 1. Artiklarna 1 och 3.

[41] Europarådets konvention nr 141. Öppnades för undertecknande den 8 november 1990 och trädde i kraft den 1 september 1993. Finns på http:// conventions.coe.int

Rambeslutet skall således tillämpas på ett övergripande sätt, i den mån brottet är belagt med frihetsstraff eller frihetsberövande åtgärd där högsta straffet är mer än ett år. Det finns dock andra, sektorsspecifika texter med särskilda bestämmelser om förverkande, nämligen rådets rambeslut om förhindrande av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse [42] och förslaget till rambeslut om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel [43].

[42] Artikel 1.2, EGT L 328, 5.12.2002, s. 17.

[43] Artikel 4, EGT C 304 E, 30.10.2001, s. 172.

I augusti 2002 lade Danmark fram ett initiativ inför antagandet av rådets rambeslut om förverkande av vinning, hjälpmedel och egendom som härrör från brott [44]. Danmark ansåg att de gällande texterna på området inte i tillräcklig utsträckning hade kunnat sörja för ett effektivt gränsöverskridande samarbete i fråga om förverkande, eftersom flera medlemsstater fortfarande saknade möjlighet att förverka vinning av alla de brott som kan leda till frihetsstraff på mer än ett år.

[44] Konungariket Danmarks initiativ inför antagandet av rådets rambeslut om förverkande av vinning, hjälpmedel och egendom som härrör från brott, EGT C 184, 2.8.2002, s. 3.

I december 2002 nåddes en politisk överenskommelse i rådet (rättsliga och inrikes frågor) om denna text som syftar till att tillnärma lagstiftningen om förverkande. Syftet med texten är att möjliggöra förverkande av hjälpmedel och vinning som härrör från brottsliga handlingar som kan leda till frihetsstraff på mer än ett år, eller egendom vars värde motsvarar sådan vinning. Texten är ett framsteg i förhållande till rambeslutet från 2001, eftersom den innehåller föreskrifter om utökade möjligheter till förverkande avseende ett antal uppräknade brott.

2.1.9. Påföljder för juridiska personer

I det andra protokollet till konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, som antogs 1997 [45], föreskrivs att varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att juridiska personer kan ställas till ansvar för bedrägeri, aktiv korruption och penningtvätt. Sedan dess återfinns denna typ av bestämmelser, som ålägger medlemsstaterna att vidta nödvändiga åtgärder för att juridiska personer skall kunna ställas till ansvar för de brott som omfattas av texten, i många rättsakter som antagits eller som håller på att antas, och som grundas på avdelning VI i Fördraget om Europeiska unionen.

[45] EGT C 221, 19.7.1997, s. 11.

Enligt dessa rättsakter är medlemsstaterna inte skyldiga att införa straffrättsligt ansvar för juridiska personer - det kan röra sig om administrativa påföljder - eftersom straffrättsligt ansvar för juridiska personer inte är ett erkänt begrepp i alla medlemsstater. Det ansvar som föreskrivs för juridiska personer är inte allmänt, utan begränsas till ansvar för konkreta brott. De påföljder som föreskrivs skall vara effektiva, proportionella och avskräckande, inbegripet bötesstraff eller administrativa avgifter. Även andra påföljder kan utdömas, bland annat fråntagande av rätt till offentliga förmåner och stöd, tillfälligt eller permanent näringsförbud, rättslig övervakning och rättsligt beslut om avveckling av verksamheten [46].

[46] Se rådets rambeslut om bekämpning av bedrägeri och förfalskning som rör andra betalningsmedel än kontanter (artiklarna 7 och 8), rådets rambeslut om förstärkning av skyddet mot förfalskning i samband med införandet av euron genom straffrättsliga och andra påföljder (artiklarna 8 och 9), rådets rambeslut om bekämpande av människohandel (artiklarna 4 och 5), rådets rambeslut om olaglig inresa, transitering och vistelse (artiklarna 2 och 3), rådets rambeslut om bekämpande av terrorism (artiklarna 7 och 8), rådets rambeslut om bekämpande av sexuellt utnyttjande av barn och barnpornografi (artiklarna 6 och 7), förslaget till rambeslut om olaglig narkotikahandel (artiklarna 7 och 8), förslaget till rambeslut om bekämpande av rasism och främlingsfientlighet (artiklarna 9 och 10), förslaget till rambeslut om om kampen mot korruption inom den privata sektorn (artiklarna 6 och 7) och förslaget till rådets rambeslut om angrepp mot informationssystem (artiklarna 9 och 10).

I rådets rambeslut om människohandel, i rambeslutet om sexuellt utnyttjande av barn och barnpornografi och i förslaget till rambeslut om narkotikahandel föreskrivs även tillfällig eller permanent stängning av inrättningar som har använts för att begå brottet.

Noteras bör att varje gång som en tillnärmning av brottsrekvisit genomförts på ett visst område på EU-nivå, har den åtföljts av en tillnärmning av påföljderna för fysiska och juridiska personer.

Vidare tillämpas de övergripande texterna om förverkande och om erkännande av bötesstraff även på juridiska personer, även när det gäller brott för vilka ingen harmonisering skett.

2.1.10. Alternativa påföljder

Med tanke på de betydande skillnader som finns mellan de olika medlemsstaternas straffrätt, särskilt i fråga om klassificering av påföljder i kategorierna huvudpåföljder [47], kompletterande påföljder [48] och tilläggspåföljder [49], är det inte förvånande att begreppet "alternativa påföljder" inte tolkas på samma sätt i de olika medlemsstaterna. I Frankrike är till exempel en alternativ påföljd eller ersättningspåföljd (peine de substitution) en påföljd som domstolen enligt lag kan utdöma i stället för en eller flera huvudpåföljder. Dessa alternativa påföljder är förlust eller begränsning av rättigheter som räknas upp i artikel 131-6 i den franska strafflagen [50], samhällstjänst eller dagsböter. I Tyskland däremot är dagsböter en huvudpåföljd, eftersom det är den enda metoden för att beräkna bötesbelopp [51], och i Belgien infördes nyligen samhällstjänst som huvudpåföljd (se nedan).

[47] I de flesta medlemsstater finns två huvudpåföljder, nämligen frihetsstraff och bötesstraff. I medlemsstaternas lagstiftning föreskrivs att dessa påföljder kan tillämpas alternativt eller kumuleras.

[48] I fransk rätt är en kompletterande påföljd en påföljd som domstolen kan lägga till huvudpåföljden när så föreskrivs uttryckligen i lagtexten beträffande brottet.

[49] Detta är påföljder som följer automatiskt på domen och som därför i vissa medlemsstater

(t.ex. Frankrike) tillämpas parallellt med huvudpåföljden utan att de uttryckligen utdöms.

[50] 1) Tillfällig indragning av körkort, 2) förbud att köra vissa fordon, 3) definitiv indragning av körkort, 4) förverkande av ett eller flera fordon som tillhör den dömde, 5) körförbud för ett eller flera fordon som tillhör den dömde, 6) förbud att under fem års tid eller mer inneha eller bära ett vapen för vilket vapentillstånd krävs, 7) förverkande av ett eller flera vapen som tillhör den dömde eller står till hans fria förfogande, 8) indragning av jakttillstånd, 9) förbud att utfärda checkar, 10) förverkande av det föremål som använts för brottet eller som var avsett för brottet eller av vinning av brott, 11) förbud att utöva en yrkesmässig eller social verksamhet när de fördelar som uppnås genom verksamheten medvetet använts för att förbereda eller begå brottet.

[51] "Tagessatzsystem" enligt artikel 40 i den tyska strafflagen (StGB).

För att inte spilla tid på en komplicerad jämförelse av klassificeringarna i de 15 straffrättsliga systemen i medlemsstaterna föreslås följande definition: I denna grönbok avses med "alternativa påföljder" påföljder som ådöms fysiska personer eller godtas av dem inom ramen för medling eller uppgörelse vid brott, och som varken innebär frihetsstraff (eller former av verkställighet av sådana straff), böter, förverkande eller förlust av rättigheter. [52]

[52] Även om förlust av rättigheter i vissa medlemsstater hänförs till alternativa påföljder.

Denna definition motsvarar snarast det engelska begreppet "community sanctions" (påföljder och åtgärder som tillämpas i samhället). I bilagan till Europarådets ministerkommittés rekommendation nr R (92) 16 om europeiska regler om påföljder och åtgärder som tillämpas i samhället - där ett antal åtgärder som alternativ till fängelse beskrivs - definieras detta begrepp på följande sätt: "Med 'påföljder och åtgärder som tillämpas i samhället' avses påföljder och åtgärder med hjälp av vilka den dömde finns kvar i samhället. De innebär en viss begränsning av personens frihet genom uppställande av villkor eller skyldigheter. Dessa påföljder och åtgärder verkställs av de organ som föreskrivs i gällande lag. Begreppet omfattar påföljder som beslutas av domstol eller domare och åtgärder som vidtas före beslutet om att ådöma påföljd eller i stället för ett sådant beslut, liksom de åtgärder som är en form av verkställighet av fängelsestraff utanför anstalten." [53]

[53] Se även förteckningen över alternativa påföljder och åtgärder under punkt 1 i Europarådets ministerkommittés rekommendation nr R (2000) 22 om förbättring av genomförandet av europeiska regler om påföljder och åtgärder som tillämpas i samhället, antagen den 29 november 2000, samt Europarådets ministerkommittés resolution nr (76) 10 om vissa åtgärder för att ersätta frihetsstraff, antagen den 9 mars 1976.

Man kan dock konstatera att det inte finns någon EU-lagstiftning om alternativa påföljder.

2.1.11. Verkställighet av straffrättsliga påföljder

Enligt artikel 31.1 c i EU-fördraget skall de gemensamma insatserna i det straffrättsliga samarbetet bland annat omfatta "säkerställande av förenlighet mellan tillämpliga regler i medlemsstaterna, när detta är nödvändigt för att förbättra samarbetet". Denna bestämmelse gäller även regler om verkställighet av straffrättsliga påföljder.

Europeiska unionen är således behörig i fråga om verkställighet av straffrättsliga påföljder, men dess insatser på detta område är ännu inte särskilt välutvecklade. Efterforskning och diskussioner har dock förts med stöd av några EU-initiativ eller med EU-finansiering [54].

[54] Exempel på projekt och åtgärder: 1. Projektet European citizens in prison abroad (europeiska medborgare i fängelse utomlands) (finansierat genom programmet Grotius - II (straffrätt), 2001/GRP/020) syftar bl.a. till att inrätta och stödja ett nätverk bestående av icke-statliga organisationer som tillvaratar fängslade europeiska medborgares intressen.

2. I projektet Des innovations pour une réinsertion durable des délinquants - modèles de réforme dans les Etats de l'UE (nytänkande för varaktig återanpassning av brottslingar - reformmodeller i EU:s medlemsstater) (finansierat genom programmet Grotius - II (straffrätt), 2002/GRP/019) behandlas frågor om ramen för återanpassning av intagna på grundval av en systematisk jämförelse av erfarenheter i olika medlemsstater.

3. Projektet HERO (Health and Educational Support for the Rehabilitation of Offenders - vård- och utbildningsstöd för rehabilitering av gärningsmän) är ett "e-lärande"-projekt vid generaldirektoratet för utbildning och kultur. Det är ett projekt för utveckling av forskning och teknik som finansieras av Europeiska kommissionen inom ramen för teknikprogrammet för informationssamhället (IST). I HERO-projektet behandlas två problem som de flesta samhällen konfronteras med: Hur kan man förbättra förhållandena i fängelserna, och hur kan man minska andelen återfall och därigenom det ständigt ökande antalet personer som döms till fängelsestraff? I HERO-projektet tas dessa problem upp på två sätt. För det första genom att hjälpa intagna och fängelsepersonal att fatta effektivare beslut i frågor om vård och utbildning med hjälp av mer information. För det andra genom att hjälpa gärningsmännen att förbereda sig bättre för frisläppandet och för livet utanför fängelset.

4. Utkast till resolution av företrädarna för medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet, om behandling av narkotikamissbrukare i fängelse, dokument nr 10497/4/02, REV 4, CORDROGUE 54. I utkastet till resolution uppmanas medlemsstaterna att utforska möjligheterna att införa eller utvidga program som främjar och förbättrar fängslade narkotikamissbrukares hälsa och att se till att behandlingen av fängslade narkotikamissbrukare inriktas på rehabilitering och förebyggande av fortsatt brottslighet.

5. Studie genomförd 2003 av Unité Mixte de Recherche de Droit Comparé de Paris under ledning av Delmas-Marty, Guidicelli-Delage och Lambert-Abdelgawad om "L'harmonisation des sanctions pénales en Europe" (harmoniseringen av straffrättsliga påföljder i Europa).

2.1.12. Slutsatser

Det bör noteras att tillnärmningen av den materiella straffrätten på EU-nivå har varit mycket begränsad. Den omfattar inte alla typer av brottslighet och åtalsgrunderna är ibland uttryckligen minimala eller innehåller undantag [55]. Vidare ges inga definitioner i texterna av vissa gärningar som skall kriminaliseras och som uppfattas olika i olika medlemsstater (t.ex. försök, medverkan och anstiftan).

[55] T.ex. omfattas inte samtliga betalningsmedel av rambeslutet av den 28 maj 2001 om bekämpning av bedrägeri och förfalskning som rör andra betalningsmedel än kontanter. Enligt förslaget till rambeslut om angrepp mot informationssystem, om vilken en politisk överenskommelse nåddes i rådet (rättsliga och inrikes frågor) i februari 2003, behöver inte olagliga angrepp anses som brott om inga säkerhetsåtgärder kringgåtts.

Man bör också ha i minnet att arbetet med tillnärmning av påföljder begränsats till att antingen fastställa att de tillämpliga påföljderna skall vara effektiva, proportionella och avskräckande, eller bestämma lägsta möjliga nivå på maximistraffet. Utöver fängelsestraff föreskrivs ett stort urval påföljder i medlemsstaternas straffrättsliga system.

Även om man fastställer en och samma påföljd för ett brott finns dessutom betydande skillnader i medlemsstaternas allmänna straffrättsliga bestämmelser, som leder till en skillnad mellan den påföljd som utdömts och den som verkställs (t.ex. i fråga om aktiv utredning av brott, tillämpning av principen om obligatorisk eller fakultativ lagföring, nivån på den meddelade påföljden och den påföljd som verkligen verkställs).

2.2. Ömsesidigt erkännande och verkställighet av straffrättsliga påföljder i en annan medlemsstat

På området för ömsesidigt erkännande och verkställighet av straffrättsliga påföljder i en annan medlemsstat har följande åtgärder antagits eller håller på att antas i rådet eller förberedas av kommissionen.

2.2.1. Europeisk arresteringsorder

Den 13 juni 2002 antog rådet ett rambeslut om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna [56], vilket trädde i kraft den 7 augusti 2002. Medlemsstaterna skulle ha genomfört rambeslutet före den 31 december 2003. Den europeiska arresteringsordern är den första åtgärd på det straffrättsliga området som konkretiserar principen om ömsesidigt erkännande av domstolsavgöranden. Syftet är att personen i fråga skall överlämnas till den medlemsstat som har dömt honom eller henne (artikel 1.1). Den verkställande rättsliga myndigheten får dock vägra att verkställa den europeiska arresteringsordern om den eftersökte uppehåller sig i eller är medborgare eller bosatt i den verkställande medlemsstaten och denna stat åtar sig att själv verkställa ett fängelsestraff eller en frihetsberövande åtgärd enligt den medlemsstatens lagstiftning (artikel 4.6).

[56] EGT L 190, 18.7.2002, s. 1.

2.2.2. Erkännande av bötesstraff

På detta område nåddes politisk enighet i rådet den 8 maj 2003 om ett initiativ från Förenade kungariket, Republiken Frankrike och Konungariket Sverige inför antagandet av rådets rambeslut om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på bötesstraff [57]. Initiativet motsvarar slutsats 37 från Europeiska rådet i Tammerfors och åtgärd 18 i åtgärdsprogrammet för genomförande av principen om ömsesidigt erkännande av domar i brottmål, som hänvisar till utarbetandet av "ett instrument som gör det möjligt för den stat där den dömde har hemvist att säkerställa indrivning av böter som en annan medlemsstat slutligt ådömt en fysisk eller juridisk person". Rambeslutet kommer att vara tillämpligt på alla slutgiltiga avgöranden om bötesstraff för en fysisk eller juridisk person. Beslutet kan ha fattats av antingen en domstol eller en administrativ myndighet, om brottet kan leda till rättegång vid en domstol som är behörig för i synnerhet brottmål.

[57] EGT C 278, 2.10.2001, s. 4.

I ovannämnda åtgärd 18 anges att det i det instrument som skall utarbetas även bör ingå bestämmelser om förfarandet om böterna inte betalas. Några sådana bestämmelser ingår dock inte i det nu aktuella projektet. Frågan är om det borde kompletteras med ett annat instrument.

2.2.3. Erkännande av beslut om förverkande

Den danska regeringen lade 2001 fram ett initiativ inför antagandet av rådets rambeslut om verkställighet i Europeiska unionen av beslut om förverkande [58]. Initiativet förutser ömsesidigt erkännande mellan medlemsstaterna av beslut om förverkande och det kompletterar utkastet till rambeslut om verkställighet i Europeiska unionen av beslut om frysning av tillgångar eller bevismaterial [59]. Det har ännu inte antagits av rådet. Genom initiativet genomförs åtgärd 19 första strecksatsen i åtgärdsprogrammet för genomförande av principen om ömsesidigt erkännande av domar i brottmål ("Särskilt undersöka om alla orsakerna till avslag när det gäller verkställighet av förverkande enligt artikel 18 i konventionen från 1990 är förenliga med principen om ömsesidigt erkännande") [60], dock utan att täcka målet i andra strecksatsen i åtgärd 19 ("Utan att påverka gemenskapens befogenheter, undersöka hur man skulle kunna förbättra erkännandet och den omedelbara verkställigheten i en medlemsstat av ett beslut i en annan medlemsstat för att skydda brottsoffrets intressen, när ett sådant beslut ingår i ett beslut om straffrättslig påföljd") som återstår att genomföra.

[58] EGT C 184, 2.8.2002, s. 8.

[59] Frankrike, Sverige och Belgien lade 2001 fram ett initiativ om verkställighet i Europeiska unionen av beslut om frysning av tillgångar eller bevismaterial (EGT C 75, 7.3.2001, s. 3), som går ut på att ett beslut om frysning av tillgångar som har fattats i en medlemsstat omedelbart skall vara verkställbart i en annan medlemsstat utan att den verkställande medlemsstaten behöver fatta ett nytt beslut.

[60] "Syfte: Förbättra verkställigheten i en medlemsstat av ett beslut om förverkande, särskilt när det gäller återställande till offret för en straffbar gärning, som avkunnats i en annan medlemsstat med beaktande av den europeiska konventionen av den 8 november 1990 om penningtvätt, spårande, beslag och förverkande av vinning av brott."

2.2.4. Erkännande av beslut om förlust av rättigheter

Vad gäller erkännande av beslut om förlust av rättigheter anges i åtgärdsprogrammet för genomförande av principen om ömsesidigt erkännande av domar i brottmål att man bör "gradvis utvidga påföljder som innebär förlust av rättigheter så att de omfattar hela Europeiska unionens territorium. Vissa påföljder måste, om de skall vara effektiva inom det europeiska området, erkännas och verkställas i hela unionen". För att uppnå detta mål förutses i programmet följande åtgärder:

Åtgärd 20: "Göra upp en förteckning över de för samtliga medlemsstater gemensamma förluster av rättigheter, förbud och förverkanden som meddelats en fysisk eller juridisk person i en medlemsstat i samband med eller till följd av en fällande dom"

Åtgärd 21: "Göra en genomförbarhetsstudie för att fastställa hur man bäst och med fullständigt beaktande av kraven på individens friheter och uppgiftsskydd, får fram de uppgifter som Europeiska unionens behöriga myndigheter har om de åtgärder som gäller förlust av rättigheter, förbud och förverkanden som meddelats i en medlemsstat. Studien bör särskilt avse vilken av följande metoder som är bäst: a) att underlätta bilateralt utbyte av information, b) att inrätta nätverk av nationella register, c) att upprätta ett riktigt europeiskt centralregister."

Åtgärd 22: "Utarbeta ett eller flera instrument som gör det möjligt att göra dessa förtecknade förluster av rättigheter giltiga i den stat där den dömde har hemvist och att utvidga vissa förluster av rättigheter till att omfatta hela unionens territorium, åtminstone när det gäller vissa kategorier av brott och förluster av rättigheter. Frågan om att utvidga påföljden av förbud att vistas på en stats territorium som ådömts någon i en medlemsstat till att omfatta hela unionen, bör också tas upp i detta sammanhang."

Danmark lade 2002 fram ett initiativ inför antagandet av rådets beslut om förstärkning av samarbetet mellan Europeiska unionens medlemsstater när det gäller beslut om förlust av rättigheter [61]. Initiativet, som för närvarande ligger hos rådet, gäller "förlust av rättigheter vilken ådömts fysiska personer genom dom eller som del i dom i brottmål och som inskränker den dömdes tillträde till yrkesutövning, med undantag av kördiskvalifikationer". I utkastet till beslut föreskrivs endast informationsutbyte mellan medlemsstaterna i fråga om beslut om förlust av rättigheter. Det medför dock inte något ömsesidigt erkännande av sådana beslut. Det bör trots detta underlätta kommande framsteg på området, i överensstämmelse med åtgärd 22 i åtgärdsprogrammet.

[61] EGT C 223, 19.9.2002, s. 17.

Kördiskvalifikationer omfattas av en EU-konvention om kördiskvalifikationer av den 17 juni 1998 (se punkt 3.2.3).

2.2.5. Överenskommelser som har ingåtts mellan Europeiska gemenskapens medlemsstater inom ramen för det europeiska politiska samarbetet (EPS)

I samband med erkännande av slutliga avgöranden på det straffrättsliga området bör det erinras om flera överenskommelser som har utarbetats mellan Europeiska gemenskapens medlemsstater inom ramen för det europeiska politiska samarbetet (EPS). Dessa överenskommelser tillämpar och kompletterar Europarådskonventionerna. Detta arbete har dock inte varit så fruktbart, eftersom instrumenten inte har ratificerats av alla medlemsstater och ett stort antal reservationer har gjorts. Av systematiska skäl och för att göra dessa överenskommelser mellan Europeiska gemenskapens medlemsstater lättare att förstå, kommer de att presenteras och analyseras i samband med genomgången av de Europarådskonventioner som de hänför sig till (se avsnitt 3.2, särskilt punkterna 3.2.1.2 och 3.2.1.7).

2.2.6. Slutsatser

Trots att rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna har antagits, vilket utgör ett stort framsteg på området för ömsesidigt erkännande, och även om man kan hoppas att de förslag rörande erkännande av bötesstraff, beslut om förverkande och beslut om förlust av rättigheter som håller på att diskuteras eller utarbetas antas inom en snar framtid, kan man inte låta bli att konstatera att uppsättningen instrument på området ömsesidigt erkännande inom EU fortfarande är relativt ofullständig. I synnerhet finns det praktiskt taget ingen reglering på EU-nivå av ömsesidigt erkännande av frihetsstraff och verkställigheten av sådana straff i en annan medlemsstat.

3. Den rådande situationen: Nationell lagstiftning och internationella överenskommelser

3.1. Mycket stora skillnader mellan medlemsstaterna

Det finns alltså ganska betydande skillnader mellan medlemsstaternas lagstiftningar när det gäller påföljder. Kommissionens avsikt med denna grönbok är inte att göra en uttömmande granskning av dessa skillnader, men den anser att det vore lämpligt att ge en allmän överblick.

3.1.1. Regler i den allmänna straffrätten [62]

[62] För detta avsnitt har uppgifterna i dokument 12432/01 DROIPEN 83 och i studien "Harmonisering av straffrättsliga påföljder i Europa" (se fotnot på s. 10) använts.

3.1.1.1. Principer på lagföringsområdet: obligatorisk eller fakultativ lagföring

Medlemsstaternas straffrättsliga system kan delas upp i de som bygger på principen om obligatorisk lagföring och de som bygger på principen om fakultativ lagföring. Principen om fakultativ lagföring gäller i Belgien, Frankrike, Danmark, Irland, Förenade kungariket, Luxemburg och Nederländerna, medan Tyskland, Österrike, Spanien, Finland, Sverige, Grekland, Italien och Portugal tillämpar principen om obligatorisk lagföring.

Obligatorisk lagföring innebär att de myndigheter som är behöriga att lagföra brott måste ingripa på eget initiativ, dvs. även utan anmälan, när de misstänker en lagöverträdelse. Vid fakultativ lagföring lämnas däremot beslutet att vidta åtgärder avseende överträdelsen till åklagarmyndighetens bedömning.

I praktiken har dock alla rättssystem inslag av båda principerna. I vissa frågor är för övrigt de båda systemen lika, till exempel i fråga om vilken bevisning som krävs för att väcka åtal. De länder som följer principen om obligatorisk lagföring tillämpar i vissa fall fakultativa kriterier, t.ex. att det finns en möjlighet att lägga ned åtalet på vissa villkor, medan de länder som tillämpar fakultativ lagföring kan vara bundna av till exempel instruktioner från allmänna åklagarmyndigheten eller straffrättspolitiska riktlinjer från justitieministeriet och därmed är begränsade av t.ex. krav på att beslut om att lägga ned åtal motiveras och/eller att det skall finnas effektiva rättsmedel.

I Förenade kungariket bygger till exempel den fakultativa lagföringen på två regler: Det skall finnas rimliga utsikter till en fällande dom (ett kriterium som också används mer och mer i de länder som följer principen om obligatorisk lagföring) och det allmänna intresset skall beaktas. I de system som bygger på principen om obligatorisk lagföring finns det dessutom regler om att prioritera vissa ärenden och att inte lagföra underåriga.

3.1.1.2. Brottmålsdomstolens bedömningsutrymme

Även om ambitionen är att upprätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa där samma lagöverträdelse bestraffas på samma sätt, står det klart att man inte kan utgå enbart från lagens ramar, som ger vissa lösningar, utan att det konkreta resultatet alltid kommer att vara beroende av de beslut som fattas av domstolen, som överallt har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning när den utdömer straff.

Den första begränsningen av domstolens frihet vid straffmätningen är dock den grundläggande straffrättsliga legalitetsprincipen. Enligt denna princip skall domstolen när den anser att ett brott har begåtts ådöma det straff som föreskrivs i lagen för brottet i fråga. Detta följer av rättssäkerhetsprincipen, som kräver att det skall vara särskilt angivet i lag vilket straff som föreskrivs för ett visst brott.

Förekomsten av försvårande eller förmildrande omständigheter (en fråga som kommer att tas upp längre fram) begränsar också domstolens frihet, liksom lagstadgade möjligheter till straffnedsättning eller straffeftergift

3.1.1.3. Grad av medverkan. Medhjälp till brott.

Medhjälp är den vanligaste formen av brottslig medverkan. Medhjälparen definieras som den som under vissa förutsättningar har medverkat till att begå brottet. För att det skall vara fråga om medhjälp måste i allmänhet två villkor vara uppfyllda: Det skall finnas ett huvudbrott som skall vara straffbart och det skall finnas en medhjälpsgärning som skall ha en materiell sida (t.ex. hjälp eller bistånd) och en subjektiv sida (en avsikt hos medhjälparen att medverka till brottet).

Generellt kan man urskilja två system när det gäller straff för medverkan till brott. I några medlemsstater (t.ex. Frankrike, Italien, Portugal, Österrike, Danmark och Irland) skall alla personer som har medverkat till att begå brottet dömas till ansvar på samma sätt som gärningsmannen, utan beaktande av vilken grad av medverkan det är fråga om. Domstolen kan emellertid beakta graden av medverkan vid straffmätningen. I andra medlemsstater (t.ex. Tyskland, Spanien, Belgien, Luxemburg, Nederländerna, Finland och Grekland) görs däremot en skillnad i lagen om vilket straff som skall gälla för gärningsmannen och dennes medhjälpare. Medgärningsmän och anstiftare ådöms i allmänhet samma straff som gärningsmannen.

3.1.1.4. Grad av fullbordan. Försök.

Det kan hända att ett brott inte fullbordas trots att de gärningar som begåtts i syfte att utföra brottet har fullgjorts. Det kan finnas två skäl till detta: Antingen har personens gärningar avbrutits under utförandet och/eller har personen utfört gärningen men resultatet har uteblivit.

Det finns i allmänhet möjligheter att ådöma lindringare straff för försök än för fullbordat brott, antingen för att domstolen har ett utrymme för skönsmässig bedömning (Österrike, Tyskland, Danmark, Frankrike och Irland) eller för att det uttryckligen föreskrivs i lagen (Belgien, Spanien, Finland, Grekland, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Portugal och Förenade kungariket).

I så fall beräknas straffnedsättningen ofta i förhållande till de straff som föreskrivs för den fullbordade gärningen. Om dessa alltså varierar betydligt, kommer straffen för försök att variera i samma omfattning.

3.1.1.5. Försvårande och förmildrande omständigheter

Försvårande omständigheter kan vara generella (dvs. gälla alla brott) eller specifika (dvs. gälla vissa konkreta brott). Vad gäller straffnivån, föreskriver några medlemsstater en möjlighet för domstolen att ådöma ett straff som ligger över straffskalan för brottet på grund av försvårande omständigheter [63], medan andra inte tillåter att man går över de i lagen föreskrivna maximistraffen [64].

[63] Till exempel Grekland, Italien och Portugal.

[64] Till exempel Spanien, Irland och Sverige.

Vad gäller förmildrande omständigheter, finns det i samtliga medlemsstaters straffrättsliga system en möjlighet för domstolen att sänka det straff som föreskrivs i lag för den specifika gärningen, på grund av förmildrande omständigheter eller andra i lagen föreskrivna ursäktande omständigheter. I de straffrättsliga system som inte har minimitrösklar för straff, t.ex. Frankrike, har dock begreppet förmildrande omständigheter blivit överflödigt. Liksom för försvårande omständigheter finns det i några medlemsstaters system en generell förteckning över förmildrande omständigheter (t.ex. i Spanien), medan det i andra länder inte finns någon sådan förteckning utan det är domstolen som bedömer vilka omständigheter som kan anses vara förmildrande (t.ex. Belgien).

3.1.1.6. Ett särfall: återfall i brott

När det gäller brottslingens förflutna, kan återfall i brott beaktas antingen i de straffskalor som anges i lagen för brottet i fråga (t.ex. i Italien, Belgien och Österrike), eller som en försvårande omständighet (Finland, Danmark och Spanien). Vad gäller straffnivån gäller liksom för försvårande omständigheter att vissa medlemstater föreskriver ett straff som ligger över straffmaximum (t.ex. Österrike, Belgien, Frankrike, Italien, Luxemburg, Sverige och Portugal), medan andra inte tillåter att man överskrider det straffmaximum som anges i lagen, som redan kan beakta denna omständighet (t.ex. Finland, Irland och Spanien).

I detta sammanhang bör man beakta att det i rådets rambeslut av den 6 december 2001 om ändring av rådets rambeslut 2000/383/RIF om förstärkning av skyddet mot förfalskning i samband med införandet av euron genom straffrättsliga och andra påföljder [65] föreskrivs att varje medlemsstat skall erkänna principen om återfall i brott enligt villkoren i dess nationella lagstiftning och enligt samma villkor erkänna att slutliga domar som meddelats i en annan medlemsstat för något av de brott som anges i rambeslutet utgör grund för att konstatera att återfall i brott föreligger.

[65] EGT L 329, 14.12.2001, s. 3.

3.1.1.7. Brottskonkurrens

Brottskonkurrens kan definieras som att en person begår flera brott samtidigt eller efter varandra utan att slutligt ha dömts för något av brotten. Skillnaden mot återfall i brott är att det inte finns någon tidigare dom. Flera system, t.ex. det belgiska, skiljer mellan realkonkurrens (en individ begår flera olika brottsliga gärningar) och idealkonkurrens (en individ begår genom att utföra en enda gärning flera brott).

När en person lagförs för flera gärningar i flera medlemsstater, kan man oavsett om dessa har samband med varandra eller inte överföra lagföringen till en medlemsstat för att underlätta lagföringen. I detta hänseende föreskrivs i artikel 8 d i Europeiska konventionen om överförande av lagföring i brottmål från 1972 [66] att en fördragsslutande stat kan hos annan fördragsslutande stat göra framställning om lagföring om lagföring för samma eller andra brott har inletts mot den misstänkte i den anmodade staten. I artikel 32 i konventionen anges att de berörda staterna skall undersöka om det är lämpligt att lagföringen handhas endast av en av dem.

[66] Europarådets konvention nr 73, öppnades för undertecknande den 15 maj 1972 och trädde i kraft

den 30 mars 1978.

Enligt konventionen skall varje fördragsslutande stat som, innan åtgärder för lagföring inletts eller under det lagföring pågår, erhåller kännedom om pågående åtgärder för lagföring för samma gärning mot samma person i annan fördragsslutande stat, överväga om den kan avstå från eller inställa sina åtgärder för lagföring eller överföra lagföringen till den andra staten. Om den ej finner sig böra avstå från eller inställa sina åtgärder för lagföring skall den i god tid och senast innan dom meddelas underrätta den andra staten härom. I så fall skall de berörda staterna försöka att bestämma vilkendera som ensam skall fortsätta handhavandet av lagföringen. Endast fem medlemsstater [67] har dock ratificerat 1972 års konvention och fem har inte ens undertecknat den.

[67] Österrike, Danmark, Nederländerna, Spanien och Sverige.

Det kan noteras att en situation där en individ genom en enda gärning har överträtt flera lagbestämmelser har samband med principen om domens rättskraft (ne bis in idem), som är en grundläggande straffrättslig princip som går ut på att en person inte kan lagföras eller dömas två gånger för samma sak [68], och principen om lis pendens, dvs. att lagföringen för ett brott skall avbrytas så snart en första rättegång om samma fråga inletts.

[68] Dvs. för gärningar som är identiska med de som avses med det första avgörandet, särskilt i fråga om vilken dag och på vilken plats den aktuella gärningen begicks och vilka verkningar den hade.

3.1.2. Frihetsstraff

Det har blivit tradition att fastställa lägsta maximistraff på EU-nivå i de olika sektoriella instrumenten för tillnärmning av den materiella straffrätten. Däremot finns det inte några gemensamma maximistraff och på detta område finns det avsevärda skillnader mellan länderna. I vissa medlemsstaters straffrättsliga system (t.ex. Belgien, Grekland, Förenade kungariket, Frankrike och Italien) finns livstidsstraff, i andra inte (t.ex. Spanien och Portugal).

I allmänhet finns det i de medlemsstater som har livstidsstraff i sina straffsystem en möjlighet till villkorlig frigivning efter det att den dömde har avtjänat en viss tid av straffet, men denna tid skiljer sig åt väsentligt mellan länderna (den är t.ex. 10 år i Belgien, 15 år i Tyskland och 20 år i Irland). I Frankrike finns det möjlighet att föreskriva att villkorlig frigivning är utesluten under en första period på upp till 30 år av straffverkställigheten.

Fängelse på livstid är ett straff som är förbehållet mycket allvarliga brott. De längsta tidsbestämda fängelsestraffen varierar också stort mellan medlemsstaterna. De är till exempel 15 år i Tyskland, 20 år i Österrike och 30 år i Belgien. Det finns också skillnader i fråga om den tid som måste avtjänas i fängelse innan förtida frigivning kan medges, t.ex. en tredjedel (Belgien), två tredjedelar (Danmark och Tyskland) eller tre fjärdedelar (Spanien) av strafftiden. Vid återfall i brott förlängs dessa perioder normalt.

Vad gäller metoderna för verkställighet av frihetsstraff, och innan vi tar upp frågan om det är lämpligt med ett ingripande på EU-nivå på området, förefaller det vara lämpligt att göra en mer detaljerad genomgång av denna fråga. För denna genomgång hänvisas till bilaga I. I bilaga I behandlas villkorliga domar, uppskov och senareläggning av meddelande av påföljd, frigång, uppdelning av straffverkställigheten, elektronisk övervakning och avtjänande av straff i hemmet.

På grundval av denna genomgång och jämförande analys av medlemstaternas lagstiftning om verkställighetsmetoder för frihetsstraff, kan man konstatera att de flesta medlemsstater har infört en relativt stor uppsättning metoder för verkställighet av frihetsstraff, som möjliggör en gradvis övergång från fängelselivet till frigivningen. I huvudsak motiveras deras angreppssätt med en önskan att ha tillgång till andra påföljder än fängelse för att uppnå en bättre återanpassning av den dömde i samhället och samtidigt lösa problemet med överbefolkade fängelser [69]. Det vanligaste verktyget i detta hänseende är villkorlig dom, som finns i nästan alla medlemsstater. Elektronisk övervakning används i sex medlemsstater och fem andra medlemsstater överväger att införa denna åtgärd eller har infört den på försök. De övriga instrumenten (uppskov och senareläggning av meddelande av påföljd, frigång, uppdelning av verkställigheten av straff och avtjänande av straff i hemmet) är mindre kända och tillämpas bara i ett fåtal medlemsstater.

[69] I flera medlemsstater är problemet med överbefolkade fängelser för närvarande föremål för en livlig offentlig debatt, t.ex. i Belgien (se tidningsartikel i Le Vif/L'Express den 9 maj 2003, s. 26), Frankrike (se artiklar i Le Monde den 12 och 30 april 2003) och i Portugal (artikel i Grande Reportagem,

april 2003, s. 78).

3.1.3. Bötesstraff

Vissa medlemsstater tillämpar ett dagsbotssystem (t.ex. Danmark, Spanien, Portugal och Tyskland), medan andra har det klassiska penningbotssystemet (t.ex. Belgien, Luxemburg, Nederländerna, Förenade kungariket och Italien). I vissa medlemsstater tillämpas båda systemen parallellt (t.ex. Frankrike, Grekland, Sverige och Finland).

I dagsbotssystemet fastställer domstolen i allmänhet böterna på följande sätt: Den fastställer först hur många dagars fängelse som skulle ha ådömts för brottet om fängelse hade valts och därefter det belopp som skall betalas för varje dag. Minsta antalet dagar i medlemsstaternas lagstiftning är i regel fem eller till och med mindre (Frankrike, Finland, Grekland, Spanien och Tyskland), med undantag för Sverige, som börjar på 30 dagar. Det högsta antal dagar som domstolen kan fastställa varierar mellan 150 (Sverige) och 730 (Spanien). Det lägsta belopp per dag som domstolen kan fastställa ligger i allmänhet mellan en euro och tio euro, medan maximibeloppen varierar stort. De är t.ex. 60 euro i Grekland, 300 euro i Spanien, 360 euro i Frankrike och 500 euro i Tyskland.

Vad gäller det klassiska penningbotssystemet föreskriver lagen normalt minimi- och maximibelopp, vars storlek är beroende av brottstyp. Domstolen har ofta ett avsevärt bedömningsutrymme inom dessa intervaller.

I de länder där penningbotsssytemet och dagsbotssystemet tillämpas parallellt är tillämpningen av bötesstraff mer komplicerad och varierar mellan länderna. I Finland tillämpas till exempel systemet med dagsböter men för vissa särskilda brott används även systemet med penningböter. I Frankrike är det däremot påföljdstypen som avgör vilket system som är tillämpligt (peine criminelle, correctionnelle ou contraventionnelle, dvs. beroende på i vilken instans påföljden utdöms).

Oavsett hur böterna beräknas skall domstolen enligt de flesta medlemsstaters lagstiftning eller rättspraxis beakta omständigheterna kring brottet och/eller gärningsmannens ekonomiska situation när den fastställer bötesbeloppet.

Oberoende av vilket beräkningssystem som är tillämpligt, föreskrivs i de nationella lagstiftningarna i allmänhet uttryckligen att den domstol som ådömer böterna även skall bestämma ett alternativt fängelsestraff, som är av subsidiär art, dvs. det inträder endast om böterna inte betalas (så är fallet i t.ex. Tyskland, Belgien, Frankrike, Nederländerna, Luxemburg och Portugal).

3.1.4. Förlust av rättigheter

Det finns en hel rad påföljder eller åtgärder som avser förlust av rättigheter i medlemsstaternas rättssystem. Det kan vara fråga om förbud mot att köra vissa fordon under en viss tid, förbud mot att vistas på det nationella territoriet eller förbud mot att bedriva viss yrkesverksamhet.

Kördiskvalifikationer finns i alla medlemsstater. Vissa förluster av rättigheter som avser utövande av vissa yrken (t.ex. att leda ett företag eller tjänstgöra i armén) eller vistelse på vissa platser (t.ex. fotbollsarenor eller försäljningsställen för alkohol) är däremot inte kända i alla medlemsstater.

Det finns också en rad olika typer av förlust av rättigheter som rör medborgerliga och civila rättigheter som kan vara av "accessorisk" karaktär, dvs. beslut om förlust av sådana rättigheter måste fattas när en annan påföljd - normalt ett fängelsestraff av en viss längd - ådöms. Det kan till exempel vara fråga om åtgärder som avser rösträtt, valbarhet samt förbud eller oförmåga att inneha en offentlig tjänst.

3.1.5. Förverkande

Förverkande är en åtgärd som normalt är av specifik karaktär (t.ex. i Tyskland, Belgien, Danmark, Luxemburg, Nederländerna, Italien och Förenade kungariket) och gäller egendom som har använt som hjälpmedel vid brott, ekonomiska fördelar som är en direkt följd av brottet eller värden som har ersatt dessa eller till och med intäkter från investering av sådana fördelar. Om egendomen inte kan påträffas hos den dömde, kan domstolen uppskatta dess värde i pengar och förverkandet kommer då att avse en penningsumma av motsvarande storlek (till exempel i Belgien, Danmark, Luxemburg och Frankrike).

Alla medlemsstater har ratificerat Europarådets konvention av den 8 november 1990 om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av vinning av brott [70]. Flera medlemsstater har emellertid avgett förklaringar om artikel 2 i konventionen [71] med innebörden att de endast är skyldiga att förverka vinning och hjälpmedel som härrör från ett antal närmare preciserade brott. Av den information som kommissionen samlade in i samband med utarbetandet av rapporten om genomförandet av rådets rambeslut av den 26 juni 2001 om penningtvätt, identifiering, spårande, spärrande, beslag och förverkande av hjälpmedel till och vinning av brott [72], som bör antas inom kort, framgår att det stora flertalet medlemsstater iakttar artikel 1 a i rambeslutet, som förbjuder reservationerna mot artikel 2 i den ovannämnda konventionen. Några medlemsstater bör dock se över sina reservationer mot artikel 2 för att följa rambeslutet.

[70] Finns på http:// conventions.coe.int

[71] Artikel 2 - "Åtgärder för förverkande: 1. Varje part skall vidta sådana lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder som kan vara nödvändiga för att kunna förverka hjälpmedel och vinning eller egendom vars värde motsvarar sådan vinning. 2. Varje part kan vid tidpunkten för undertecknandet eller när den deponerar sitt ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument genom en förklaring, ställd till Europarådets generalsekreterare, förklara att punkt 1 i denna artikel är tillämplig endast på de brott eller kategorier av brott som anges i förklaringen."

[72] EGT L 182, 5.7.2001, s. 1.

Detta visar att det fortfarande finns vissa skillnader mellan medlemsstaterna i fråga om möjligheterna till förverkande och vissa medlemsstater kan fortfarande inte förverka vinning av alla brott som kan leda till frihetsstraff på längre än ett år.

3.1.6. Påföljder för juridiska personer

Det finns stora skillnader mellan medlemsstaterna i fråga om påföljder för juridiska personer. I vissa medlemsstater finns regler om ansvar - och ibland specifika regler om straffrättsligt ansvar - för juridiska personer, till exempel Frankrike, Irland, Förenade kungariket, Belgien och Nederländerna. I andra länder finns inte sådana regler, t.ex. Grekland, Tyskland, Luxemburg och Italien. Ansvar för juridiska personer är föremål för stor debatt. Motståndarna till denna idé menar att eftersom en juridisk person inte har någon egen "själ" kan den inte heller ställas till ansvar för ett brott (societas delinquere non potest). Förespråkarna för straffrättsligt ansvar för juridiska personer har en helt annan synvinkel. De menar att juridiska personer inte endast är en juridisk fiktion, utan institutioner som intar en framträdande ställning i vårt samhälle och måste vara ansvariga för brott de begår.

I Förenade kungariket bygger till exempel rättspraxis om juridiska personers ansvar på den så kallade identifikationsterorin. Den går ut på att det finns en identitet mellan den juridiska personen och de personer som leder denna, dvs. de personer (chefer eller företagsledare) som har en sådan ställning inom företaget att de när de utför sina funktioner inte tar emot order eller instruktioner från någon överordnad. När ett brott begås av en person eller grupp av personer som har en sådan identitet med företaget anses således brottet även ha begåtts av den juridiska personen. Även medlemsstater med andra system än common law-systemet, t.ex. Frankrike, har dock bestämmelser om straffrättsligt ansvar för juridiska personer.

3.1.7. Alternativa påföljder

Genom andra påföljder och åtgärder än fängelse kan man med mer kreativa och humana metoder lösa problemet med kriminalitet och påföljder. Sådana påföljder kan särskilt minska användningen av korta fängelsestraff, som de flesta experter anser vara skadliga. Ett nödvändigt inslag vid verkställigheten av alternativa påföljder är att (det lokala) samhället är involverat.

Alternativa påföljder har stor betydelse i samband med förebyggande av brottslighet, eftersom de i mycket högre grad än frihetsstraff kan främja återanpassning av brottslingar till samhället. Enligt artikel 29 andra stycket i EU-fördraget skall unionens mål att ge medborgarna en hög säkerhetsnivå inom ett område med frihet, säkerhet och rättvisa uppnås bland annat genom förebyggande av brottslighet. Återanpassning kan på ett mycket direkt sätt bidra till att förebygga återfall i brott.

På grundval av denna genomgång och jämförande analys av medlemstaternas lagstiftning om alternativa påföljder (se bilaga II), kan man konstatera att de flesta medlemsstater har infört alternativa påföljder under de senaste åren eller håller på att göra det. I huvudsak motiveras deras angreppssätt med en önskan att ha tillgång till andra påföljder än fängelse för att uppnå en bättre återanpassning av den dömde till samhället och samtidigt lösa problemet med överbefolkade fängelser. Det kan konstateras att alternativa påföljder har stött på visst motstånd i domstolarna i flera medlemstater. Man kan vidare notera en tendens hos de nationella lagstiftarna att koncentrera sig på vissa alternativa påföljder, nämligen samhällstjänst och medling vid brott.

3.1.8. Verkställighet av straffrättsliga påföljder

För att få kunskap om situationen i medlemsstaterna måste man först göra en genomgång och jämförande analys av medlemstaternas lagstiftning om verkställighet av straffrättsliga påföljder. Här hänvisas till bilaga III, som utan att vara uttömmande går igenom medlemsstaternas lagstiftning om uppskov med verkställighet av straff, frigång, förtida frigivning, eftergift av straff under verkställigheten samt amnesti och nåd.

Bilaga III visar att det även i fråga om verkställighet av straffrättsliga påföljder finns avsevärda skillnader mellan medlemsstaterna.

Uppskov med verkställighet av straff förekommer endast i en minoritet av medlemsstaterna, till exempel Frankrike och Italien. Endast ett begränsat antal medlemsstater har instrumentet frigång under verkställighetstiden (t.ex. Tyskland, Belgien, Spanien, Frankrike, Italien och Portugal). Förutsättningarna för att kunna omfattas av detta instrument, metoderna för hur det genomförs och konsekvenserna om de villkor som uppställts inte iakttas skiljer sig åt betydligt. Förtida frigivning finns i alla medlemsstater, men villkoren för när denna åtgärd kan komma i fråga och genomförandet av den skiljer sig åt betydligt mellan medlemsstaterna. Endast i ett litet antal medlemsstater (t.ex. Frankrike och Grekland) finns en möjlighet till mer eller mindre automatisk eftergift av straffet under verkställigheten. Medlemsstaternas lagstiftningar om amnesti och nåd är mycket olika och de myndigheter som är behöriga att bevilja amnesti och nåd har normalt ett mycket stort bedömningsutrymme.

Dessa skillnader framgår mycket tydligt av antalet eller andelen (per 100 000 invånare) intagna i medlemsstaterna, även om skillnaderna mellan dessa siffror inte bara återspeglar skillnaderna mellan medlemsstaterna när det gäller verkställighet av påföljder utan även vad gäller samtliga faktorer i straffrätten som påverkar en påföljd. Den 1 augusti 2003 skickade kommissionen ut ett frågeformulär om fängelsebefolkningen till (de nuvarande och framtida) medlemsstaterna. Även om alla svar inte har kommit in ännu, kan man redan konstatera följande geografiska skillnader: Traditionellt sett har de skandinaviska medlemsstaterna relativt låga siffror (mellan 50 och 70 intagna per 100 000 invånare). Sedan finns det en mellangrupp på under 100 intagna (Tyskland, Österrike, Belgien, Frankrike, Italien, Grekland, Luxemburg och Nederländerna) och en grupp medlemsstater med siffror på mellan 100 och 150 intagna på 100 000 invånare (Spanien, Förenade kungariket, Portugal och några nya medlemsstater). Eftersom vissa nya medlemsstater har mer än 350 intagna per 100 000 invånare kan det konstateras att andelen intagna per 100 000 invånare i vissa framtida medlemsstater är ungefär sex gånger högre än i de skandinaviska medlemsstaterna.

3.2. En ofullständig uppsättning instrument för ömsesidigt erkännande

3.2.1. Ömsesidigt erkännande av frihetsstraff

En rad konventioner som har antagits inom ramen för Europarådet och kompletterats genom olika instrument som överenskommits inom ramen för det europeiska politiska samarbetet är av intresse i detta sammanhang. Huvudsyftet med dessa kompletterande instrument är att underlätta tillämpningen av Europarådskonventionerna och förstärka det straffrättsliga samarbetet mellan medlemsstaterna. Man bör dessutom beakta överenskommelser på regional nivå, till exempel de som gäller mellan de nordiska länderna.

3.2.1.1. Europarådets europeiska konvention om brottmålsdoms internationella rättsverkningar av den 28 maj 1970

Europeiska konventionen om brottmålsdoms internationella rättsverkningar [73] ingicks den 28 maj 1970 och har ratificerats av 15 av Europarådets 45 medlemmar. Den trädde i kraft den 26 juli 1974. Elva medlemsstater i EU har undertecknat [74] konventionen och fem har ratificerat [75] den. Ett stort antal reservationer har formulerats av flertalet medlemsstater i fråga om tillämpningen av vissa delar av konventionen. Konventionen är tillämplig på påföljder som innebär frihetsberövande.

[73] Finns på http://conventions.coe.int/

[74] Österrike, Belgien, Danmark, Tyskland, Spanien, Grekland, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Portugal och Sverige.

[75] Österrike, Danmark, Spanien, Nederländerna och Sverige.

Enligt konventionen kan den dömande staten begära att en annan fördragsslutande stat skall verkställa en påföljd endast om ett eller flera av de villkor som anges i artikel 5 är uppfyllda, nämligen a) om den dömde har hemvist i den andra staten, b) om verkställighet av påföljden i den andra staten kan antas förbättra möjligheterna till den dömdes sociala återanpassning, c) om frihetsberövande påföljd skulle kunna verkställas i samband med verkställighet av annan sådan påföljd vilken den dömde undergår eller skall undergå i den andra staten, d) om den andra staten är den dömdes ursprungliga hemland och har förklarat sig villig att svara för verkställighet av påföljden, e) om den dömande staten anser att den inte kan verkställa påföljden oaktat utlämningsförfarande kan användas och att verkställighet kan ske i den andra staten. Dessutom måste avgörandet vara slutligt och verkställbart och det brott för vilket påföljden ådöms måste även utgöra ett brott enligt lagstiftningen i den anmodade medlemsstaten (kravet på "dubbel straffbarhet" [76]).

[76] Kravet på dubbel straffbarhet har dock inte tagits med i följande konventioner: samarbetsöverenskommelsen mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige den 23 mars 1962 (det så kallade Helsingforsavtalet), den konvention om rättsligt samarbete som ingicks 1983 i Riyad mellan vissa arabiska stater samt ordningen för överförande av dömda personer inom Brittiska samväldet från 1986.

Den verkställighet som begärs får inte vägras helt eller delvis, förutom i något av de fall som anges i artikel 6 [77].

[77] Skäl att vägra verkställighet: a) Om verkställighet skulle strida mot grundläggande principer i den anmodade statens rättsordning, b) om den anmodade staten anser det brott för vilket domen meddelats vara av politisk nat