Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Kommissionens meddelande till rådet, Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén om avskaffande av skattehinder för tillhandahållande av tjänstepensioner över gränserna"

(2002/C 36/12)

Den 19 april 2001 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda meddelande.

Kommitténs arbete förbereddes av sektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning, som antog sitt yttrande den 24 september 2001. Föredragande var Harry Byrne.

Vid sin 385:e plenarsession den 17-18 oktober 2001 (sammanträdet den 17 oktober 2001) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 88 röster för, en emot och 2 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Kommissionen publicerade sitt förslag till direktiv om tjänstepensionsinstituts verksamhet i oktober 2000(1). Kommittén antog sitt yttrande om direktivförslaget i mars 2001(2).

1.2. I föreliggande meddelande behandlas de skatteaspekter av tillhandahållande av tjänstepensioner över gränserna som inte omfattas av utkastet till direktiv.

2. Bakgrund

2.1. Pensioner är en angelägenhet för alla men särskilt för enskilda EU-medborgare som vill ha en väl fungerande pensionslösning efter sin pensionering. Pensionsutbetalningar i EU sker under tre grundpelare:

- Första pelaren: Sociala trygghetssystem på grundval av lagstiftning, antingen de förvaltas av staten eller avgiftsbetalarna eller på annat sätt (i regel "pay-as-you-go", där inbetalade avgifter används löpande för utbetalningar).

- Andra pelaren: Tjänstepensionssystem (fonderade, oftast knutna till arbetsgivaren).

- Tredje pelaren: Individuella pensionslösningar (vanligen med livförsäkringsbolag).

2.2. Det föreslagna pensionsdirektivet och detta meddelande behandlar båda i första hand frågor som rör pensionslösningar över gränserna under andra pelaren, även om förslaget rent allmänt är betydelsefullt även för lösningar under tredje pelaren, särskilt ifråga om beskattning.

2.3. Skälet till att direktivet inte behandlade skattefrågor är att de måste beslutas med enhällighet. Att ta med beskattning i direktivet skulle sannolikt ha försenat eller omöjliggjort antagandet av direktivet.

2.4. I föreliggande meddelande

- är avsikten att komma fram till ett samordnat förhållningssätt anpassat till den mångfald som kännetecknar medlemsstaternas regler snarare än att försöka uppnå en harmonisering,

- krävs det att oskäligt begränsande eller diskriminerande skattebestämmelser skall avskaffas,

- föreslås det åtgärder för att hjälpa medlemsstaterna att säkra sina skatteintäkter.

3. Beskattning av tjänstepensioner i medlemsstaterna

3.1. Tjänstepensionslösningar kan bli föremål för beskattning på tre nivåer: på pensionspremien till fonden, på fondens avkastning på investeringarna och på de pensionsförmåner som betalas ut till förmånstagaren.

3.1.1. De flesta medlemsstater medger i viss utsträckning skatteavdrag för arbetstagarnas pensionsavgifter, och betraktar inte de avgifter som arbetsgivaren betalar som skattepliktig inkomst för den anställde. Pensionspremier är således oftast skattebefriade.

3.1.2. De flesta medlemsstater tar inte ut skatt på pensionsfondernas avkastning på investeringar men några tar dock ut en "avkastningsskatt". Avkastning på investeringar är således vanligtvis skattebefriade.

3.1.3. De flesta medlemsstater tar ut skatt på pensionsförmåner, även om ett antal medlemsstater beskattar engångsbelopp enligt mer förmånliga villkor eller undantar dem från skatt helt och hållet (upp till en viss gräns). Pensionsförmåner är således oftast beskattade.

3.1.4. Tabellen i bilaga 1 visar medlemsstaternas grundsystem för beskattning av pensioner inom den andra pelaren. Det finns betydande skillnader mellan dem när det gäller nivån på avdragen för avgifter och beskattningen av förmåner. Det är viktigt att notera att denna tabell endast ger en grov fingervisning.

3.1.4.1. Tabellen visar grovt sett att elva medlemsstater har system där ingen skatt tas ut på pensionspremier eller fondens avkastning på investeringar men att pensionsförmåner beskattas (EET = Exempt, Exempt, Tax). Tre medlemsstater tar inte ut skatt på pensionsförmåner men beskattar avkastning på investeringar och pensionsförmåner (ETT), medan två medlemsstater beskattar pensionspremier och undantar avkastning på investeringar och pensionsförmåner från beskattning (TEE).

3.1.5. En konsekvens av dessa system är att det är tekniskt möjligt att en person som flyttar till en annan medlemsstat vid pensionering i själva verket kan bli föremål för dubbelbeskattning eller ingen beskattning alls.

4. Kommissionens beskattningsstrategi

4.1. Som redan konstaterats skulle eventuella försök på detta stadium att harmonisera skattebestämmelserna orsaka problem för medlemsstaterna och med stor sannolikhet inte uppnå enhällighet.

4.2. Kommissionen koncentrerar sig därför på diskriminerande behandling vid tillhandahållande av pensioner över gränserna. Kommissionen tar upp två speciella problem:

- En person som är ansluten till en pensionsplan i en medlemsstat flyttar till en annan medlemsstat och vill kvarstå i samma pensionsplan.

- En enskild arbetsgivare eller grupp av arbetsgivare och företrädarna för de anställda kan vilja införa ett gemensamt pensionssystem för alla anställda i olika medlemsstater genom gemensamma europeiska pensionsinstitut.

4.3. Kommissionen anser att EG-fördraget förpliktar medlemsstaterna att avskaffa eventuella diskriminerande regler och citerar ett antal beslut av EG-domstolen i denna riktning, däribland Safir (1998) och Wielockx (1995).

4.4. Kommissionens allmänna uppfattning är att medlemsstaterna, när personer bosatta i det egna landet nyansluter sig till pensionsplaner, har rätt att kräva att de uppfyller den nationella lagstiftningen. För en migrerande arbetstagare som redan är ansluten till en pensionsplan utanför landet i fråga skulle en sådan bestämmelse emellertid på ett otillbörligt sätt begränsa den fria rörligheten för arbetstagare.

4.5. Om en EU-medborgare som redan har en pensionsplan som godkänts skattemässigt i medborgarens hemland flyttar till en annan medlemsstat, kan värdlandet därför inte vägra skatteavdrag för avgifter som betalas till den utländska planen om sådan skattelättnad gäller för dem som tillhör dessa system.

4.6. När arbetstagare flyttar till en annan medlemsstat vill de kanske inte kvarstå i hemlandets pensionssystem utan ansluta sig till en pensionsplan i värdlandet. De vill eventuellt överföra sitt pensionskapital från hemlandets system till värdlandets system. Kommissionen tillstår att sådana överföringar kan medföra svårigheter men hävdar att ingen skatt bör påföras om inte en liknande överföring inom medlemsstaten skulle beskattas.

4.7. Kommissionens slutsatser är sammanfattningsvis att artiklarna 39, 43, 49 och 56 garanterar

- fri rörlighet för arbetstagare,

- etableringsfrihet,

- frihet att tillhandahålla tjänster och

- fri rörlighet för kapital.

4.8. Det bör noteras att möjligheten att en migrerande arbetstagare kvarstår i sitt hemlands pensionssystem i det flesta medlemsstater kräver medgivande från den arbetsgivare som betalar avgifter till pensionsplanen i hemlandet.

5. Att säkerställa tillämpningen av medlemsstaternas skattebestämmelser

5.1. Kommissionen hävdar att direktivet om ömsesidigt bistånd räcker för att skydda medlemsstaternas skatteintäkter. Kommissionen anser att automatiskt informationsutbyte, i likhet med det som redan föreslagits för inkomster från sparande, är bästa vägen att uppnå detta.

6. Gemensamma europeiska pensionsinstitut

6.1. Kommissionen tar upp ett förslag som framförts av näringslivet om gemensamma pensionsinstitut inom gemenskapen. Avsikten med förslaget är att ge de anställda på ett multinationellt företag möjlighet att vara försäkrade hos samma pensionsinstitut i en medlemsstat oberoende av i vilken medlemsstat de arbetar.

6.2. Grundprincipen i förslaget är att varje medlemsstat skulle kunna behålla sitt eget system för beskattning av pensionslösningar för dem som är bosatta i medlemsstaten. Detta skulle uppnås genom att det inom pensionsinstitutet finns separata sektioner för anställda i varje medlemsstat.

6.3. En anställd som flyttar från en medlemsstat till en annan skulle fortsätta att betala avgifter till samma pensionsinstitut, men till en annan sektion. Institutet skulle driva varje sektion i enlighet med skattelagstiftningen och andra bestämmelser i den berörda medlemsstaten.

7. Hur skall mångfalden i medlemsstaternas skattesystem hanteras?

7.1. Kommissionen förespråkar EET-systemet eftersom det redan har bredast stöd (det är värt att notera att Tyskland, trots att det är ett TEE-land med fonderade pensionssystem, har föreslagit införandet av ett nytt skattegynnat individuellt pensionssystem som ett led i reformen av sitt sociala trygghetssystem), men konstaterar att det omedelbart krävs en lösning på beskattning över gränserna, som i teorin skulle kunna leda till dubbelbeskattning eller skattebefrielse för en pensionsmottagare (se punkt 3 ovan).

7.2. Kommissionen anser att en lösning på problemet skulle kunna vara bilaterala dubbelbeskattningsavtal. Avtalet skulle till exempel kunna ange att, när en pension från stat A betalas till en person bosatt i stat B, endast den andel skall beskattas som skulle ha beskattats i stat A.

8. Allmänna kommentarer

8.1. Ekonomiska och sociala kommittén anser att det är ytterst viktigt att snarast möjligt lösa skatteproblem i samband med tillhandahållande av tjänstepensioner över gränserna. Grundläggande friheter i fördraget står på spel: arbetstagare hindras från att utnyttja sina rättigheter att röra sig fritt för att arbeta, tjänsteproducerande inrättningar kan inte verka över gränserna och storföretag drabbas ofrånkomligen av extrakostnader på grund av uppsplittringen av deras pensionsplaner.

8.2. Kommittén betonar att alla diskussioner om pensioner ytterst måste syfta till en rättvis skattemässig behandling av samtliga tre pelare. Kommittén vill också påpeka att även om pensionslösningar inom andra pelaren står i centrum i detta meddelande så är meddelandet också i hög grad relevant för pensionslösningar inom tredje pelaren.

8.3. Den lösning som kommittén tidigare förespråkat är antagande av ett direktiv(3) för att reglera detta område. Kommittén inser dock att denna lösning innebär praktiska svårigheter. Kommittén välkomnar därför kommissionens meddelande och uppskattar kommissionens beslutsamhet att försöka garantera respekt för friheterna enligt fördraget.

8.4. ESK noterar också att EG-domstolen har en viktig roll för att värna om fördraget och att rättspraxis redan visar vägen framåt.

8.5. Kommissionen har gjort en betydande insats för att driva på utvecklingen på detta område samtidigt som den fortfarande försöker minska de problem som de nationella förvaltningarna anser finns. Kommittén hoppas att kommissionens väl avvägda strategi gör det möjligt att snabbt göra framsteg.

8.6. Kommittén har tidigare uttryckt sitt stöd för EET-systemet för att beskatta pensioner(4). EET-systemet är att föredra av följande skäl:

(a) Det är mer rättvist eftersom det beskattar faktiska förmåner och inte avgifter som kommer att resultera i olika förmåner för olika pensionsmottagare beroende på till exempel deras livslängd.

(b) Det ger skattelättnader på avgifter och uppmuntrar därför pensionsinbetalningar.

(c) Det bidrar till att lösa demografiska problem eftersom det ger mindre skatteintäkter i dagens läge men i utbyte kommer att ge högre skatteintäkter när den demografiska situationen är mycket ogynnsammare.

8.6.1. Kommittén medger dock att det på grund av skattesystemens skiftande utformning i medlemsstaterna är svårt att förutse när EET skulle kunna införas i hela EU. Kommittén konstaterar emellertid att det rent tekniskt skulle vara relativt enkelt för ETT-länder att skifta till EET-system, men att man måste diskutera konsekvenserna för medlemsstaternas skatteintäkter.

8.6.2. Kommittén rekommenderar kommissionen att kandidatländerna skall uppmuntras att införa EET-systemet för att undvika ytterligare skillnader i en utvidgad union.

8.7. ESK stöder kommissionens strävan att försöka hantera olikheterna i medlemsstaternas skattesystem, men konstaterar att kommissionen inte har behandlat denna komplexa fråga särskilt ingående. Exempelvis frågan om ETT-länderna har uppenbarligen inte behandlats tillräckligt.

8.7.1. Om en arbetstagare i ett EET-land flyttar till ett ETT-land och väljer att kvarstå i sitt befintliga pensionssystem, hur tar värdlandet upp den skatt på avkastningen på investeringarna som det skulle ha tagit ut från sina egna medborgare?

8.7.2. Om en arbetstagare flyttar från ett TEE-land till ett EET-land men därefter återvänder till sitt hemland och går i pension där utan att ha lämnat sitt ursprungliga pensionssystem, kommer TEE-landet att beskatta den andel av pensionen som tjänats in under perioden i EET-landet. I annat fall åtnjuter arbetstagaren skattelättnad på både avgifter och pension. Självfallet skulle också det motsatta kunna inträffa.

8.7.3. Kommittén välkomnar därför kommissionens avsikt att samarbeta med medlemsstaterna för att utforma regler som kan lösa tolkningskonflikter och mekanismer för att skattebetalarna skall behandlas enhetligt av berörda myndigheter. Även om debatten i stor utsträckning kommer att vara bilateral hoppas kommittén att kommissionens medverkan kommer att utmynna i gemensamma lösningar.

8.8. Kommittén ser positivt på att man nu aktivt överväger gemensamma europeiska pensionsinstitut.

8.8.1. Förslaget strider inte mot medlemsstaternas intressen eftersom varje nationell sektor i de gemensamma europeiska instituten kommer att administreras i enlighet med skattelagstiftningen och arbetsmarknadslagstiftningen i respektive medlemsstat.

8.8.2. Även om kommissionen inte rekommenderar användandet av skatteombud anser den att medlemsstaternas skattemyndigheter skulle kunna känna sig lugnade av att den multinationella finansiären av pensionsinstitutet utser en person i ett lokalt företag som är bosatt i berörd medlemsstat. Denne tjänsteman, det vill säga den lokala pensionsförvaltaren, skulle vara ansvarig inför de lokala skattemyndigheterna för uttagande av skatt från lokalt bosatta utländska medborgare som inte ingår i den nationella pensionsplanen.

8.8.3. Kommittén anser dock att man ingående måste studera alla konsekvenser av förslaget, särskilt när det gäller avtal mellan arbetsmarknadens parter i vissa medlemsstater som kräver anslutning till befintliga tjänstepensionssystem. Detta krav har godkänts i flera domar av EG-domstolen. Kommittén anser att diskussioner mellan arbetsmarknadens parter skulle kunna bidra till en lösning som tar hänsyn till dessa avtal, samtidigt som man slår vakt om arbetstagares rörlighet och garanterar pensionsrättigheterna.

8.8.4. Kommittén vill också påpeka att man ofta utgår från att bara de största företagen kommer att kunna utnyttja dessa arrangemang. ESK hoppas att detta inte kommer att bli fallet och förväntar sig att pensionsförvaltare, när de inledande problemen har lösts, kommer att kunna erbjuda sådana lösningar till åtminstone medelstora företag till en rimlig kostnad. Det bör också vara möjligt för företagsgrupperingar att informellt gå samman för att kunna utnyttja dessa lösningar.

8.8.5. Kommittén noterar med tillfredsställelse att kommissionen planerar att utprova en pensionsplan med medverkan av ett begränsat antal medlemsstater. Detta pilotprojekt kommer att göra det möjligt att utvärdera denna typ av lösning ur allas synvinkel - medlemsstaternas, arbetsgivarnas och löntagarnas.

8.8.6. Vi konstaterar emellertid att det fortfarande saknas tillräckliga detaljuppgifter för att kommittén skall kunna göra en fullständig utvärdering av förslaget. ESK skulle gärna studera förslaget närmare när detaljerna finns tillgängliga.

8.9. När man diskuterar pensioner får man inte glömma bort att det i vissa medlemsstater finns särskilda bestämmelser som innebär skattelättnader på pensioner till fysiskt eller mentalt handikappade. ESK anser att man alltid måste vara särskilt uppmärksam på dessa gruppers behov.

9. Slutsatser

9.1. ESK välkomnar kommissionens förslag som syftar till att undanröja skattehinder för tillhandahållandet av tjänstepensioner över gränserna.

9.2. Kommittén stöder kommissionens målsättning att övervaka medlemsstaternas pensionslagstiftning och vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att medlemsstaterna respekterar de grundläggande friheterna i EG-fördraget.

9.3. Kommittén instämmer i att direktivet om ömsesidigt bistånd är en lämplig grundval för att uppmuntra det informationsutbyte som krävs för att medlemsstaterna skall tillämpa sin skattelagstiftning korrekt.

9.4. Kommittén välkomnar förslaget om att skapa gemensamma europeiska pensionsinstitut, men konstaterar också att det krävs ytterligare arbete och samråd för att genomföra denna målsättning.

9.5. Kommittén instämmer i att det långsiktiga målet bör vara att införa EET-systemet för beskattning av pensioner som standardsystem i EU. Detta bör anges i förväg för kandidatländerna.

9.6. Kommittén stöder målsättningen att undanröja omotiverade hinder för arbetstagares fria rörlighet. Kommittén stöder därför också de principer som kommissionen arbetar efter i sitt meddelande, men anser att kommissionen måste etablera ett nära samarbete med enskilda medlemsstater för att ta fram lösningar på dessa invecklade frågor.

Bryssel den 17 oktober 2001.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) KOM(2000) 507 slutlig.

(2) EGT C 155, 29.5.2001, s. 26.

(3) EGT C 155, 29.5.2001, s. 26.

(4) EGT C 368, 20.12.1999, s. 57.

BILAGA

till Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande

Tabellen nedan visar de olika medlemsstaternas grundsystem för beskattning av pensioner inom den andra pelaren(1). Det finns betydande skillnader mellan medlemsstaterna när det gäller nivån på avdragen för avgifter och beskattningen av förmåner. Denna tabell ger endast en summarisk översikt.

Tabell: Översikt av systemen för beskattning av tjänstepensioner

>Plats för tabell>

(1) Medlemsstaterna kan ha mer än ett system, särskilt i ett internationellt sammanhang.