SV

Bryssel den 22.9.2006

SEK(2006)1165

KOMMISSIONENS ARBETSDOKUMENT

följedokument till

kommissionenS Meddelande till rådet, Europaparlamentet, EUROPEISKA Ekonomiska och Sociala Kommittén och Regionkommittén

En temainriktad strategi för markskydd

SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN

{KOM(2006)231 slutlig}

{SEK(2006)620}

SAMMANFATTNING

1. Politisk bakgrund

Enligt gemenskapens sjätte miljöhandlingsprogram [1] skall en temainriktad strategi för markskydd (nedan kallad ”strategin”) tillämpas genom att man vidtar ”förebyggande åtgärder mot bl.a. föroreningar, erosion, ökenspridning, markförstöring, markförbrukning och hydrogeologiska risker med beaktande av regional mångfald, inklusive bergsområdenas och de ofruktbara områdenas specifika karaktär” [2].

Kommissionen antog den 16 april 2002 meddelandet “Mot en temainriktad strategi för markskydd” [3], som bemöttes positivt av de övriga EU-institutionerna. Arbetet med att utarbeta strategin har därefter inletts. Som en del av denna process har en konsekvensbedömning genomförts och här presenteras en sammanfattning.

Konsekvensbedömningen grundas främst, men inte enbart, på rapporter från kommissionens gemensamma forskningscentrum och den arbetsgrupp som bildades för att bistå kommissionen samt de rapporter som utarbetats för att kommissionen skall kunna bedöma de ekonomiska konsekvenserna av markförstöring och de ekonomiska, miljömässiga och sociala konsekvenserna av de olika åtgärder som vidtagits för att förhindra markförstöring.

2. Problemets omfattning och kostnaderna för markförstöring

Problemets omfattning

Tillgängliga uppgifter pekar på att markförstöringsprocesserna har ökat påtagligt under de senaste årtiondena och tecken finns på att dessa processer kommer att öka ytterligare om inga åtgärder vidtas. Markförstöringsprocesserna uppstår och förvärras genom människans verksamheter. Klimatförändring och enskilda extrema väderförhållanden, som inträffar allt oftare, kommer också att få negativa konsekvenser för marken.

Markförstöringsprocesserna omfattar följande [4]:

· Erosion: Europeiska miljöbyrån uppskattar att 115 miljoner ha, eller 12 % av Europas totala markyta påverkas av vattenerosion och att 42 miljoner ha påverkas av vinderosion varav 2 % är allvarligt påverkade.

· Förlust av organiskt material: organiskt material i marken (soil organic matter, SOM) spelar en nyckelroll i markens kolcykel. Marken är nämligen på samma gång en utsläppare av växthusgaser och ett betydande kollager som innehåller 1 500 gigaton organiskt och oorganiskt kol. Omkring 45 % av marken i Europa har ett lågt eller mycket lågt innehåll av organiskt material (dvs. 0-2 % organiskt kol) och 45 % har medelhögt innehåll (dvs. 2-6 % organiskt kol). Problemet finns särskilt i länderna i söder, men också i delar av Frankrike, Storbritannien, Tyskland och Sverige.

· Kompaktering: uppskattningarna av riskområden för markkompaktering varierar. Vissa utredare anser att omkring 36 % av europeiska alver har hög eller mycket hög kompakteringspotential. Andra källor säger att 32 % av markerna är i hög grad sårbara och 18 % måttligt påverkade.

· Försaltning är en ansamling i marken av lösliga salter, huvudsakligen av natrium, magnesium och kalcium. Påverkan omfattar omkring 3,8 miljoner ha i Europa. Mest påverkade är Kampanien i Italien, Ebrodalen i Spanien och stora Alföld i Ungern, men även områden i Grekland, Portugal, Frankrike, Slovakien och Österrike.

· Jordskred inträffar ofta i områden med mark av hög erosionspotential, lerig alv, branta sluttningar, intensiv och riklig nederbörd samt nedläggning av jordbruk, som i Alp- och Medelhavsregionerna. Det finns till dags dato inga uppgifter om det totala område som är påverkat i EU, men problemet kan bero på befolkningstillväxt, sommar- och vinterturism, intensivt lantbruk och klimatförändring.

· Förorening: på grund av över tvåhundra års industrialisering har Europa problem med förorening av mark på grund av användning och närvaro av farliga ämnen i många produktionsprocesser. Det har beräknats att 3,5 miljoner anläggningar kan vara potentiellt förorenade varav 0,5 miljoner anläggningar är verkligt förorenade och behöver sanering.

· Tillslutning: i genomsnitt är omkring 9 % av medlemsstaternas totala mark tillslutet område, dvs. område på markytan som är täckt av ett ogenomträngligt material [5]. Under 1990-2000 ökade det tillslutna området i EU15 med 6 % [6], och efterfrågan på såväl nya konstruktioner på grund av städernas fortsatta utbredning som transportinfrastrukturer fortsatte att öka.

· Minskning av biologisk mångfald: biologisk mångfald av mark betyder inte bara mångfald av gener, arter, ekosystem och funktioner utan också ekosystemets metaboliska kapacitet. Den biologiska mångfalden av mark påverkas av samtliga förstöringsprocesser som anges ovan och alla drivande krafter som nämndes gäller (också) för förlusten av biologisk mångfald av mark.

Kostnader för markförstöring

Trots att det är svårt att uppskatta visar flera undersökningar på betydande årliga kostnader för markförstöring för samhället i följande storleksordning:

Erosion: | 0,7 – 14,0 miljarder euro [7], |

Förlust av organiskt material: | 3,4 – 5,6 miljarder euro |

Kompaktering: | omöjligt att uppskatta |

Försaltning: | 158 -321 miljoner euro [8], |

Markskred: | upp till 1,2 miljarder per fall |

Förorening: | 2,4 -17,3 miljarder euro [9], |

Tillslutning: | omöjligt att uppskatta |

Minskning av biologisk mångfald: | omöjligt att uppskatta |

Dessa kostnader omfattar inte skada på markens ekologiska funktioner eftersom den var omöjlig att kvantifiera. De verkliga kostnaderna för markförstöring kan därför troligtvis överskrida ovanstående uppskattningar.

Inga beräkningar av kompakteringskostnader, marktillslutning och minskning av den biologiska mångfalden är tillgängliga i dagsläget. De sammanlagda kostnaderna av markförstöringen, som skulle kunna beräknas för erosion, förlust av organiskt material, försaltning, markskred och förorening på grundval av tillgängliga uppgifter skulle uppgå till 38 miljarder euro [10] årligen för EU:s samtliga medlemsländer. Dessa uppskattningar är nödvändigtvis av bred omfattning på grund av bristen på tillräckliga kvantitativa och kvalitativa uppgifter.

Å andra sidan måste det betonas att i dessa kostnader för markförstöring beaktas inte effekten av de standarder som antogs i januari 2005 för ömsesidig överensstämmelse eller effekten av andra åtgärder som nyligen vidtagits av medlemsstaterna. Eftersom markförändringar går mycket långsamt kan det ändå hända att den aktuella uppskattningen av problemets omfattning är en god referens.

Fakta visar att de flesta kostnaderna uppbärs av samhället i form av skador på infrastruktur beroende på avrinning av sediment, ökade behov av hälso- och sjukvård för människor som påverkas av förorening, behandling av vatten som förorenas genom jorden, bortskaffande av sediment, förstöring av mark som omger förorenade anläggningar, ökade kontroller av livsmedelssäkerhet samt även kostnader i samband med markens ekosystemsfunktioner.

3. Politiska alternativ

Följande alternativ, från mindre till mer krävande, har övervägts i konsekvensbedömningen.

(1) Medlemsstaterna uppmuntras att vidta åtgärder enligt en allmän icke-bindande EU-strategi för mark.

(2) Ett flexibelt rättsligt instrument som skulle utformas som ett ramdirektiv för mark, ambitiöst till omfattningen med inte alltför krävande till innehållet.

(3) Lagstiftningsförslag rörande de olika markhoten och fastställande av samtliga mål och medel på EU-nivå.

Att uppnå markskydd kräver åtgärder för att skydda marken på överstatlig, nationell, regional och, inte minst, lokal nivå för att nå framgång. Problemets omfattning, betydande gränsöverskridande verkningar samt kostnader utanför anläggningarna som samhället står för visar dock att den splittrade metod som hittills använts, i avsaknad av en inriktad politik, inte har räckt till för att ta itu med och bekämpa de identifierade hoten. Därför skulle en icke-bindande åtgärd på EU-nivå inte räcka till för att ta itu med de identifierade problemen.

Samtidigt är mark mycket växlande i fråga om allmänna egenskaper, men också med avseende på dess användning i ett samhällsekonomiskt sammanhang. Det gör att det är mycket svårt att upprätta allmänna EU-övergripande kvalitetsstandarder för mark och åtgärder för att ta itu med markhot. Att sätta upp mål och medel på EU-nivå i lagstiftningsförslag i vilka de olika markhoten behandlas har inte ansetts förenligt med subsidiaritetsprincipen.

4. Alternativ som valts

Kommissionen är övertygad om att ett ramdirektiv för mark är det bästa alternativet för att behandla befintliga markhot. Ett sådant ramdirektiv för mark, ambitiöst till omfattningen men inte alltför krävande till innehållet, kommer att sätta en process i rörelse som leder till ökat markskydd i hela EU.

Det föreslagna direktivet innehåller allmänna förebyggande bestämmelser i vilka det begärs att medlemsstaterna skall undvika markförstöring. I direktivet begär man att medlemsstaterna skall identifiera områden med risk för erosion, förlust av organiskt material, kompaktering, försaltning och jordskred, anta mål för riskminskning och upprätta åtgärdsprogram för att nå dem. Medlemsstaterna ombads identifiera förorenade anläggningar i det nationella territoriet med stöd av införandet av en så kallad lägesrapport om mark och upprätta en nationell saneringsstrategi.

5. Konsekvensundersökning

I det föreslagna direktivet finns en rad angivna skyldigheter avsedda för ett delat mål, dvs. identifiera markförstöringsproblemets förekomst och omfattning och de allmänna kraven att reagera på det.

Kostnader och fördelar kan huvudsakligen kopplas till två delar av direktivet:

(1) Identifikation av problemet (identifikation av riskområden och förorenade anläggningar) som är avhängigt av skyldigheter som anges i direktivet.

(2) Efterföljande åtgärder för att bekämpa problemet som skall vidtas av medlemsstaterna och beslutas av dem.

Kostnader och fördelar för att identifiera problemet

Kostnader

För att identifiera riskområden undersöktes tre alternativ. Det valda alternativet är en målinriktad övervakning som ger möjlighet att använda uppgifter som inhämtas med hjälp av befintliga övervakningssystem. De globala kostnaderna kommer troligtvis att vara lägre än nuvarande 2 miljoner per år i EU25.

Att upprätta en inventarieförteckning över förorenade anläggningar kräver att följande åtgärder vidtas: en inledande utredning och efterföljande undersökningar på platsen för att fastslå om anläggningarna är förorenade. Den inledande utredningen, som skall genomföras inom fem år efter införlivandet av ramdirektivet för mark, utgör inventeringsprocessens verkliga start. Kostnaden för den första femårsetappen beräknas uppgå till omkring 51 miljoner euro per år för EU25. Den första etappen kommer att följas av en rad undersökningar (på platsen) för att avslutningsvis fastslå om det verkligen finns en betydande risk för människors hälsa eller miljön. Om så är fallet, kommer anläggningen att klassas som förorenad anläggning och föras in i inventarieförteckningen. Eftersom antalet potentiellt förorenade anläggningar i EU25 inte är känt på detta stadium, måste det beräknas med hjälp av en scenariemetod. Med hjälp av detta scenario skulle slutförandet av inventarieförteckningen över förorenade anläggningar kosta upp till 240 miljoner euro per år för EU25 i mer än 25 år.

Detta belopp skall ses som ett övre gränsvärde eftersom det grundas på ett mycket högt antal potentiellt förorenade anläggningar i det tänkta scenariet. Såväl antalet anläggningar i vilka undersökningarna på platsen skall genomföras som själva kostnaden för anläggningsundersökningar kommer att minska med tiden på grund av anhopningen av anläggningsundersökningar, utarbetandet av expertbedömningar och tekniska framsteg inom undersökningar (t.ex. fjärranalys).

En lägesrapport om mark, som skall upprättas efter en tomttransaktion vid en anläggning där markförorenande verksamhet äger rum eller har ägt rum, avses bidra till och påskynda upprättandet av inventarieförteckningen över förorenade anläggningar. Vid marktransaktioner som omfattas av denna bestämmelse kommer automatiskt den del av de uppgifter som medlemsstaternas behöriga myndigheter behöver för att komplettera inventariet att överlämnas. Eftersom markundersökningar som genomförs inom ramen för lägesrapporten om mark annars måste genomföras inom ramen för inventarieförteckningen är en separat finansiering av kostnaderna för lägesrappporten om mark inte nödvändig. Dessa kostnader har redan införlivats i kostnaderna för inventarieförteckningen över förorenade anläggningar. De totala kostnaderna för behandling av förorenade anläggningar kommer inte att öka till följd av att en finansieringsmekanism för sanering av förorenade områden utan huvudman upprättas. Att skapa en särskild mekanism kommer emellertid att leda till en förändring av sättet att upprätta budgeten för sanering av förorenade anläggningar.

Fördelar

Fördelarna med att införa dessa bestämmelser kan inte kvantifieras. Ur kvalitativ synpunkt kommer upprättandet av ett system för identifikation av markförstöringsproblem för medlemsstaterna att ge dem möjlighet att ta itu med markskydd, systematiskt, fullständigt och effektivt bekämpa markhot. De kommer att kunna vidta fler målinriktade och effektiva åtgärder, på medellång och lång sikt utarbeta strategier och samtidigt uppmuntra hållbar markanvändning. Detta system kommer också göra det möjligt att anta en förebyggande metod för att skydda ekosystemen så att samhället kan göra besparingar som är mycket större än de extra kostnader som ramdirektivet för mark medför.

Kostnader och fördelar av eventuella åtgärder som skall vidtas av medlemsstaterna

Genom det föreslagna direktivet kommer medlemsstaterna att tvingas vidta särskilda åtgärder för att ta itu med markhot men medlemsstaterna får behålla en hög grad av frihet när det gäller hur bestämmelsen skall införas. Det betyder att möjligheten att godta risker, ambitionsnivån i fråga om de mål som skall sättas upp och valet av åtgärder för att uppnå dessa mål lämnas till medlemsstaterna, på så sätt kan inte det föreslagna direktivets konsekvenser utvärderas i full utsträckning. Samtidigt kan från kvalitativ synpunkt de miljömässiga, ekonomiska och sociala konsekvenserna av eventuella åtgärder vara likartade i alla medlemsstater, men kvantitativt kommer konsekvenserna av eventuella åtgärder att variera i mycket hög grad beroende på den (anläggnings-)specifika metod som används och de åtgärder som verkligen vidtas. Därför var det omöjligt att inom konsekvensbedömningens omfattning kvantifiera alla särskilda konsekvenser av sådana specifika åtgärder. Endast de mer allmänna kvalitativa konsekvensbedömningarna av eventuella åtgärder för att bekämpa markförstöring skulle vara möjliga.

Kommissionen har ändå försökt att kvantifiera de miljömässiga, ekonomiska och sociala konsekvenserna av eventuella åtgärder genom att utvärdera olika hypotetiska scenarier som skulle kunna följas av medlemsstaterna på grundval av begränsade tillgängliga uppgifter. Kostnaden för dessa scenarier, som anges i bilaga I är belysande och skall under inga omständigheter ses som reella införandekostnader för ramdirektivet för mark.

6. Slutsatser

Den undersökning som ingår i konsekvensbedömningen visar att ett flexibelt rättsligt instrument i form av ett ramdirektiv för mark, ambitiöst till omfattningen med inte alltför krävande till innehållet, kommer att ge fördelar som avgjort uppväger kostnaderna.

Vinsterna från ett fullständigt införande av direktivet består teoretiskt i att undvika kostnader för markförstöring, följaktligen bör vinsterna uppgå till 38 miljarder euro årligen (se avsnitt II). Vinsterna från åtgärder för att skydda marker kommer inte att kunna jämföras med de totala kostnaderna för markförstöring, huvudsakligen på grund av att det i verkligheten är tekniskt och ekonomiskt mycket svårt, eller till och med omöjligt att fullt ut undvika samtliga markförstöringsprocesser eller till fullo lindra deras effekter. Vidare kommer medlemsstaterna att upprätta olika ambitionsnivåer för att ta itu med markförstöringen alltefter problemets omfattning, deras uppfattning om möjligheten att godta berörda risker och deras politiska, sociala och ekonomiska situation.

I direktivet fastställs inte vem som skall stå för kostnaderna för dess införande, eftersom det kommer att bestämmas av varje medlemsstat. Beroende på de finansieringssystem som medlemsstaterna kommer att anta i sina åtgärdsprogram och i nationella saneringsstrategier kommer landägare, ekonomiska sektorer, nationella budgetar eller EU:s budget att i varierande grad stå för kostnaderna.

Det är viktigt att notera att

· kostnader kommer att skapas innan alla vinster kan skördas,

· vinsterna kommer att till en del komma markanvändare till godo, och allra mest påtagligt samhället i stort.

· kostnaderna kommer att minska eftersom vissa miljöhot kommer att totalt försvinna i vissa områden, vinsterna kommer att öka med tiden eftersom markens bördighet och markfunktionerna återställs,

· vinsterna kommer också att gradvis öka allteftersom de vidtagna åtgärderna börjar att ge en positiv effekt på en rad områden där de aktuella kostnaderna för förstöring är kännbara,

· inte alla kostnader kommer att uppstå samtidigt och kostnadsfördelningen kommer inte att vara lika i medlemsstaterna, vilket beror på att en del miljöhot är mer betydande i vissa medlemsstater än andra och vissa medlemsstater har kommit längre än andra med att bekämpa markförstöring.

[1] Europaparlamentets och rådets beslut nr 1600/2002/EG av den 22 juli 2002 om fastställande av gemenskapens sjätte miljöhandlingsprogram (EGT L 242, 10.9.2002).

[2] Artikel 6.2 c.

[3] KOM(2002) 179.

[4] Fullständiga hänvisningar finns i konsekvensbedömningen. Det bör noteras att när det gäller de markförstöringsprocesser som anges i artikel 6.2 c i beslutet, till vilket hänvisas i fotnot 1, har hydrogeologiska risker behandlats i ett separat förslag till direktiv om bedömning och hantering av översvämningar (KOM (2006)15) och ökenspridning är ett tvärgående problem som angrips genom behandling av de övriga markhoten (särskilt erosion, förlust av organiskt material och försaltning).

[5] Markförstöring: Miljön i Europeiska unionen vid sekelskiftet Miljöbedömningsrapport nr 2, EEA, 1999.

[6] Corine Landcover.

[7] Uppskattningarna täcker bara kostnader för erosion i 13 länder, inklusive de viktigaste medlemsstater där erosion inträffar. Inga uppgifter är tillgängliga för de övriga medlemsstaterna.

[8] Denna uppskattning täcker enbart kostnader för försaltning i tre länder. Inga uppgifter finns för de övriga länderna.

[9] I en oberoende undersökning uppskattade man att de årliga kostnaderna för markförorening skulle kunna uppgå till 208 miljarder euro. Denna uppskattning var dock i hög grad osäker och därför bestämde man sig för det mellanliggande värdet 17,3 miljarder per år.

[10] När det gäller denna uppskattning bestämde man sig för det mellanliggande gränsvärdet för förorening, medan det översta gränsvärdet antogs när det gällde de övriga hoten, se avsnitt 2.6.2 i konsekvensbedömningen.

--------------------------------------------------