MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET enligt artikel 251.2 andra stycket i EG-fördraget om Gemensam ståndpunkt antagen av rådet inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om byggnaders energiprestanda

2001/0098 (COD)

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET enligt artikel 251.2 andra stycket i EG-fördraget om Gemensam ståndpunkt antagen av rådet inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om byggnaders energiprestanda

1. BAKGRUND

Datum för överlämnandet av förslaget till Europaparlamentet och rådet [dokument KOM(2001) 226 slutlig - 2001/0098(COD)]: // 11 maj 2001

Datum för yttrandet från Ekonomiska och sociala kommittén: // 17 oktober 2001

Datum för yttrandet från Europaparlamentets första behandling: // 6 februari 2002

Datum för överlämnandet av det ändrade förslaget: // 16 april 2002

Datum för antagandet av den gemensamma ståndpunkten: // 7 juni 2002

2. SYFTET MED KOMMISSIONENS FÖRSLAG

Kommissionen har tagit fram sitt förslag för att tillgodose Europaparlamentets och rådets önskemål om åtgärder för effektivare energiutnyttjande i byggnader. Där finns nämligen stora möjligheter att spara energi [1], och genom de föreslagna åtgärderna vill man utnyttja dem praktiskt. På det sättet skulle man bidra till en avsevärt tryggare kraftförsörjning i EU och till uppfyllandet av EU:s åtaganden i Kyoto-protokollet.

[1] Europaparlamentets dokument A5-0054/2001 samt rådets slutsatser 8835/00 och 14000/00 från år 2000.

Det grundläggande målet i kommissionens förslag går därför ut på att förbättra byggnadernas energiprestanda, dvs. enligt definierade kriterier för deras energiutnyttjande. I så stor utsträckning som möjligt skall man se till att enbart kostnadseffektiva, tekniskt genomförbara och miljövänliga åtgärder vidtas. Ansvaret för det praktiska genomförandet av förslagets olika delar bör ligga hos medlemsstaterna.

Avsikten med förslaget är att 1) medlemsstaterna skall komma överens om gemensamma ramvillkor för den metodik som skall användas för att bestämma byggnaders energiprestanda, 2) fastställa och uppdatera minimigränser för prestandakrav baserade på den aktuella metodiken och tillämpa dem för de flesta nybyggen och för sådana befintliga byggnader med en total golvyta på över 1 000 m2 som genomgår större renovering, 3) utföra energicertifiering av byggnader i samband med att de uppförs, säljs eller hyrs ut, samt 4) med jämna mellanrum inspektera värmepannor och luftkonditioneringssystem.

3. KOMMENTARER OM DEN GEMENSAMMA STÅNDPUNKTEN

a) Allmänt

Förslagets politiska betydelse framhålls tydligt i rådets slutsatser från år 2000 och i Europaparlamentets resolution från år 2001 [2]. Det konstateras att byggnaderna svarar för 40 % av EU:s sammanlagda slutförbrukning av energi, samt att det inom byggbranschen är möjligt att spara över 22 % energi på ett kostnadseffektivt sätt. Rådet och Europaparlamentet, liksom kommissionen [3], anser att åtgärderna i förslaget sammantagna utgör ett styrmedel av central betydelse när det gäller att uppfylla EU:s åtaganden i Kyoto-protokollet.

[2] Se fotnot 1.

[3] "Meddelande från kommissionen om genomförandet av första delen av det europeiska klimatförändringsprogrammet"[KOM(2001) 580 slutlig].

Under Belgiens ordförandeskap i rådet, och nu senast Spaniens, har förslaget stått högt upp på dagordningen. Följaktligen har arbetet med förslaget intensifierats vid rådets diskussioner under dessa ordförandeskap. Under de bägge perioderna har det också rått en anda av konstruktivt samarbete och kompromissvilja hos medlemsstaterna. Syftet har varit att uppnå överenskommelse om ett dokument som kan få en djupgående effekt för bättre energiutnyttjande i byggsektorn.

Under förberedelserna inför den första behandlingen i Europaparlamentet i februari 2002 informerades rådet löpande om ståndpunkterna i parlamentet. På så sätt fick medlemsstaterna värdefull vägledning för utformningen av och förhandlingarna om den gemensamma ståndpunkten.

Rådets arbetsgrupp om energi har gått igenom det ändrade förslaget liksom de ändringar Europaparlamentet föreslagit. Arbetsgruppen har enhälligt godkänt ett utkast till en gemensam ståndpunkt. Coreper har därför anmodat rådet att anta den gemensamma ståndpunkten, tillsammans med en motivering samt ett uttalande av kommissionen att läggas till protokollet.

Orsaken till att den gemensamma ståndpunkten ibland avviker från kommissionens förslag är i allmänhet att man vill förtydliga och fastlägga tillämpningsområden, gränsvärden och begrepp som förekommer i ursprungstexten.

Frist för införlivande med nationell lagstiftning

I Europaparlamentets ändringsförslag 19 (om certifiering) och 25 (om införlivande med nationell lagstiftning) föreslås en tidsfrist på tre år, med undantag av certifieringsbestämmelserna, som man har fem år på sig att införliva med nationell lagstiftning. Kommissionen anser att tidsfristen på sju år för införlivandet av artiklarna 7, 8 och 9, som föreslås i den gemensamma ståndpunkten är för lång, eftersom fristen då skulle löpa ut först när Kyoto-protokollets målperiod 2008-2012 för åtaganden inletts. Kommissionen skulle i stället föredra att tidsfristerna i artikel 15 löper ut senast den 31 december 2006. Av tidsfristerna för införlivande är tre år inte förbundna med några villkor, men för att medlemsstaten skall få utnyttja längre frister upp till de största tillåtna, krävs att en anmälan med tillfredsställande motivering samt en tidsplan för införlivandet överlämnas till kommissionen.

Alternativa sätt för beräkning av gränsvärden, för bestämning av certifieringskrav samt för inspektion av värmepannor

I den gemensamma ståndpunkten anser medlemsstaterna att det behövs ytterligare, alternativa beräkningssätt samt sätt att bestämma att krav är uppfyllda, utöver de sätt som finns i kommissionens ursprungliga förslag. Artikel 6 satt i samband med skäl 13 i ingressen ger nu möjlighet att välja mellan två sätt för beräkning av den 25 %-gräns, som avgör om en renovering av en befintlig byggnad är att betrakta som "större renovering" eller inte. När det gäller energicertifiering ger artikel 7 satt i samband med skäl 16 möjlighet att uppfylla kraven för certifiering genom frivilliga överenskommelser, eftersom medlemsstaterna skall utöva tillsyn även över sådana tillvägagångssätt. I stället för obligatoriska inspektioner av värmepannor har medlemsstaterna nu möjlighet att välja att användare och ägare av värmepannor skall omfattas av ett rådgivningsprogram om pannbyte. I sådana program kan inspektioner ingå som en del.

Kommissionen är positiv till det alternativa sättet att beräkna omfattningen av renoveringar. Det löser nämligen på ett bra sätt problemet med att bestämma vad som menas med en "större renovering" i artikel 6. För certifiering (artikel 7) och för inspektion av värmepannor (artikel 8) godtar kommissionen de alternativa sätten att bestämma huruvida kraven är uppfyllda eller inte. I fallet certifiering krävs nämligen att medlemsstaten utövar tillsyn, och i fråga om inspektion av värmepannor skall medlemsstaterna visa att den samlade effekten av rådgivningssystem är likvärdig med effekten av obligatoriska inspektioner. Med hänsyn de politiska och sociala faktorer som gör att det i en del medlemsstater är svårt att genomföra heltäckande obligatoriska inspektionssystem, stödjer kommissionen ovannämnda kompromiss.

Golvytstorlek över vilken befintliga byggnader måste genomgå energiteknisk modernisering i samband med större renoveringar

Europaparlamentet skulle ha föredragit en lägre gräns än 1000 m2 över vilken energiteknisk modernisering måste göras i samband med större renoveringar av befintliga byggnader, men godtar 1000 m2 som bästa kompromiss. Även kommissionen anser att 1000 m2 är en godtagbar kompromiss och stödjer den nya artikel 11 som föreslås i ändringsförslag 23. I denna nya artikel föreskrivs att kommissionen skall utvärdera tillämpningen av direktivet och vid behov lägga fram förslag om kompletterande åtgärder för renoveringar av byggnader under 1 000 m2-gränsen.

b) Huvudsyftena med de ändringar parlamentet föreslagit:

* Det skall finnas lika möjligheter till bättre energiprestanda för offentligt subventionerade bostäder som för andra slags byggnader.

* Den ökande användningen av luftkonditionering i de sydeuropeiska medlemsstaterna skall behandlas.

* Energiprestanda skall anges i form av faktisk energiförbrukning.

* En tydlig gräns skall dras mellan nybyggen och befintliga byggnader, och EU-omfattande minimikrav skall införas.

* Energicertifiering av större flerfamiljshus och kommersiella fastigheter får göras på basis av byggnaden som helhet.

* Indikatorer för koldioxidutsläpp skall införas.

Offentligt subventionerade bostäder

I ändringsförslag 3 betonar parlamentet vikten av att medlemsstaterna anslår offentliga medel så att bostadshus som uppförts eller förvaltas inom ramen för social välfärdspolitik garanteras lika möjligheter till bättre energiprestanda genom energicertifiering. I den gemensamma ståndpunkten ges en lösning på den här frågan i form av en tydlig rekommendation i skäl 16 i ingressen. Där sägs nämligen att subventionssystem får inrättas i medlemsstaterna för att underlätta övergången till bättre energiprestanda.

Den ökande användningen av luftkonditionering

I ändringsförslag 4 framhåller Europaparlamentet att den senaste tidens ökning av antalet luftkonditioneringsanläggningar i Sydeuropa har lett till stora problem för kraftförsörjningen under perioder med belastningstoppar.

Ändringsförslag 4 tas upp i skäl 17 i den gemensamma ståndpunktens ingress. Stark tonvikt läggs vid s.k. passiv kylteknik som ett sätt att kapa belastningstopparna. Kommissionen anser att man genom denna punkt, i kombination med att "solskydd" tas upp i bilagan till den gemensamma ståndpunkten, på ett tillfredsställande sätt tacklar denna viktiga fråga och följer andemeningen i ändringsförslaget.

Energiprestanda och faktisk energiförbrukning

I ändringsförslag 11 anges en princip för bestämning av faktiska (verkliga) energiprestanda. Det grundläggande för den principen har tagits med i artikel 7.2 i den gemensamma ståndpunkten genom införandet av gemensamma jämförelsekriterier ("benchmarks"). Jämförelser och lagkrav ger förbrukarna möjlighet att bedöma byggnaders energiprestanda uttryckta i energiförbrukning och på så sätt jämföra dem med andra, liknande byggnader.

Gränsen mellan nybyggen och befintliga byggnader och minimigränser för prestandakrav

I ändringsförslag 15 understryker Europaparlamentet behovet av att göra åtskillnad mellan nybyggen och befintliga byggnader vid fastställandet av minimikrav för energiprestanda. Parlamentet föreslår att kraven skall fastläggas enligt förfarandet i artikel 14.

I artiklarna 4, 5 och 6 i den gemensamma ståndpunkten dras nu en tydlig gräns mellan nya och befintliga byggnader vid fastställandet av krav avseende energiprestanda. Det är dock enbart själva metodiken för beräkning av byggnaders energiprestanda som kommer att bli EU-omfattande. Den kommitté som inrättas i enlighet med artikel 14 skall se över metodiken och anpassa den till den tekniska utvecklingen. Ökad användning av bästa tillvägagångssätt ("best practice"), som blir tillgängligt genom erfarenhetsutbyte och ökad kunskap, kommer på så sätt att med tiden ge möjlighet till en närmare harmonisering av medlemsstaternas krav rörande energiprestanda.

Förenklad energicertifiering

I ändring 19 krävs att certifiering av energiprestanda skall förenklas på så vis att - där det är möjligt - en certifiering bara behöver göras för byggnaden som helhet, och inte behöver göras för varje enskild lägenhet, affärslokal etc. i byggnaden.

Den här frågan tas upp i artikel 7.1 i den gemensamma ståndpunkten. Certifieringen får dokumenteras i form av ett certifikat, som omfattar hela byggnaden, under förutsättning att den har ett gemensamt värmesystem. För flerfamiljshus räcker det med att en enskild representativ lägenhet i huset bedöms.

Krav på indikatorer för koldioxidutsläpp

Enligt ändringsförslag 20 skall energicertifikat för nybyggen innehålla indikatorer för koldioxidutsläpp.

Enligt den gemensamma ståndpunkten får koldioxidindikatorer finnas med i den sammansatta metodiken för beräkning av byggnaders energiprestanda. Därigenom får de också tas med i energicertifikaten, men det är alltså inte obligatoriskt. Även kommissionen anser att det främsta skälet till att byggnormerna i många medlemsstater inte innehåller sådana indikatorer, eller inte medger användning av dem, är att det är komplicerat att beräkna dem korrekt. Så småningom kan det bli ändamålsenligt att kräva koldioxidindikatorer, men för närvarande anser kommissionen att det skall vara frivilligt.

c) Andra inslag i den gemensamma ståndpunkten med anknytning till Europaparlamentets ändringsförslag

Energicertifikatens giltighetstid

Kommissionen godtar att certifikaten skall gälla i tio år enligt den gemensamma ståndpunkten i stället för i fem år som kommissionen ursprungligen föreslog. Kommissionen menar att effekten av den planerade certifieringen ändå kommer att bli betydande. Kommissionen kan därför gå med på rådets ståndpunkt som en tillfredsställande kompromiss och ett betydelsefullt första steg. I skäl 16 i ingressen till den gemensamma ståndpunkten understryks i detta sammanhang det faktum att certifikaten - oberoende av giltighetstid - i största möjliga utsträckning bör återge den aktuella byggnadens faktiska energiprestanda.

Effektgränser för inspektion av värmepannor och begränsning av vad inspektionerna skall omfatta

Effektgränsen för inspektion av värmepannor höjs till 20 kW i den gemensamma ståndpunkten, från 10 kW i kommissionens förslag. Möjligheten att undanta gaseldade värmepannor med en effekt från 20 kW upp till 100 kW från inspektion innebär att inspektionerna kommer att omfatta ett mindre antal pannor. Kommissionen går ändå med på rådets ståndpunkt som en kompromiss. Skälet till det är att i en rad medlemsstater är den energi som förbrukas av värmepannor i effektintervallet 10-20 kW inte så stor, och de kostnadseffektiva besparingsmöjligheterna för gaseldade pannor (med sina goda energiprestanda under lång tid) är begränsade.

4. SLUTSATSER

Kommissionen anser att den gemensamma ståndpunkt som antogs enhälligt av rådet den 7 juni 2002 i det stora hela överensstämmer med andemeningen i kommissionens förslag av den 11 maj 2001, som lades fram som en följd av att rådet och Europaparlamentet uttryckt att det var angeläget att vidta åtgärder för effektivare energiutnyttjande i byggnadsbeståndet i EU:s medlemsstater.

Kommissionen anser att man i den gemensamma ståndpunkten har bevarat andemeningen hos och avsikten med kommissionens förslag. Detsamma gäller en stor del av ändringsförslagen från Europaparlamentet. Man har kommit fram till en fungerande, godtagbar och välavvägd lösning när det gäller slagen, tillämpningsområdena och gränsvärdena för de åtgärder kommissionens föreslagit. Med hänsyn till de skiftande klimatrelaterade och tekniska förutsättningarna inom byggsektorn måste subsidiarietsprincipen (närhetsprincipen) följas i hög grad, dvs. detaljutformningen av åtgärderna måste ske i så nära anslutning till de berörda objekten som möjligt. Även denna fråga har hanterats väl i den gemensamma ståndpunkten och på ett sätt som överensstämmer med kommissionens förslag och Europaparlamentets avsikt. Användningen av alternativa beräkningsmetoder och alternativa sätt för bestämning av kravuppfyllande i samband med certifiering, liksom tillämpning av ändamålsenliga villkor, bildar också en välavvägd lösning.

Kommissionen godtar också den längre giltighetstiden för energicertifikat, de högre effektgränserna för inspektion av värmepannor och begränsningen av vad inspektionerna skall omfatta, eftersom certifiering och inspektioner ändå får en betydande effekt och på så vis ligger i linje med det övergripande målet hos kommissionens förslag. De ligger också i linje med Europaparlamentets önskemål om att se till att certifiering och panninspektioner omsätts i verklighet.

Europaparlamentet har också tagit upp frågor som rör offentligt subventionerade bostäder, ökad användning av luftkonditionering, uppmätning av energiprestanda, metoder för energicertifiering och dess tillämpningsområde samt hur man skiljer mellan nybyggen och befintliga byggnader. Kommissionen anser att även dessa frågor har behandlats på ett sätt i den gemensamma ståndpunkten som i det stora hela överensstämmer med Europaparlamentets ändringsförslag.

Kommissionen anmodar därför Europaparlamentet att anta den gemensamma ståndpunkten.

5. KOMMISSIONEN UTTALANDE ATT LÄGGAS TILL PROTOKOLLET

Kommissionen har begärt att följande uttalande skall läggas till protokollet när den gemensamma ståndpunkten antas:

"Tidsfristen för direktivets ikraftträdande och fristen för när artiklarna 7, 8 och 9 skall vara införlivade fullt ut med nationell lagstiftning uppgår tillsammans till sju år. Kommissionen anser att dessa uppskov är alldeles för långa. Målsättningarna att kunna styra efterfrågan på ett välfungerande sätt och att öka försörjningstryggheten gör att tidsfristerna i artikel 15 inte får löpa ut senare än den 31 december 2006."