RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET INTERIMSRAPPORT om Rumäniens framsteg inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen /* COM/2012/056 final */





RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET INTERIMSRAPPORT om Rumäniens framsteg inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen 1. Inledning Denna rapport är en interimsrapport inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen[1] som tillhandahåller en teknisk uppdatering om betydande förändringar i Rumänien under de senaste sex månaderna sedan kommissionens senaste rapport i juli 2011. I uppdateringen ligger fokus på de åtgärder som slutförts eller kommer att slutföras inom kort och samtidigt identifieras vilka åtgärder som återstår. Rekommendationerna i den senaste framstegsrapporten som antogs av kommissionen den 20 juli 2011 är referenspunkten för bedömningen av de framsteg som gjorts i förhållande till riktmärkena och vilka utmaningar som återstrår. Under sommaren 2012 kommer kommissionen att lägga fram en övergripande bedömning av de framsteg inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen som gjorts i Rumänien efter anslutningen. 2. Reformen av rättsväsendet samt kampen mot korruption: Sammanfattning av utvecklingen mot bakgrund av kommissionens rekommendationer Rumäniens svar på kommissionens rekommendationer visar utveckling på en rad områden. Den nya civillagen trädde i kraft i oktober 2011 utan hinder och civilprocesslagen väntas följa i juni 2012. Den snabbare handläggningen i korruptionsrättegångar på hög nivå vid Högsta kassationsdomstolen följer kommissionens rekommendationer om att viktiga ärenden ska påskyndas så att de inte hinner preskriberas. Detta kan få långsiktiga effekter när det gäller att förenkla rättsprocesser och garantera skyndsamma domslut. Arbetet med ett utkast till lagstiftning om utökade möjligheter till förverkande har gått framåt i parlamentet. Nationella korruptionsbekämpningsdirektoratet och Nationella byrån för integritet har fortsatt fört vidare ett antal viktiga ärenden, inklusive ärenden som rör ett stort antal högt uppsatta politiker och tjänstemän. De nya lagarna om reformen av tillsättningen av tjänster vid Högsta kassationsdomstolen och domarkårens disciplinära ansvar är ett ramverk som syftar till ökad tydlighet och konsekvens. En omfattande nationell strategi för korruptionsbekämpning har utarbetats. Utvecklingen i Rumänien de senaste månaderna visar även att det finns ett antal områden där det behövs ytterligare insatser för att följa kommissionens rekommendationer. Förberedelserna med att genomföra strafflagen och straffprocesslagen bör fortsättas på områden som målinriktad rekrytering och omfördelning av resurser mellan domstolar, och bör inbegripas i en tydlig och övergripande genomförandeplan. Rättsväsendets förmåga att bemöta problem rörande integritet och ansvarsskyldighet inom rättsväsendet är fortfarande en fråga som oroar allmänheten. Domslut i viktiga mål måste i högre grad effektivt avskräcka från korruption på hög nivå. Utkastet till den nationella strategin mot korruption bör på ett tydligt sätt backas upp av alla institutioner för att maximera hävstångseffekten i strategin. Det behövs ytterligare insatser för att åstadkomma mer övertygande resultat när det gäller återvinning av medel som härrör från vinning av brott. Det behövs därför ytterligare åtgärder under de kommande månaderna för att få fram övertygande resultat med hänsyn till kommissionens övergripande bedömning sommaren 2012 av Rumäniens framsteg inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen sedan anslutningen. Kommissionen kommer att fortsätta att stödja Rumänien i denna strävan. 3. Uppdaterad lägesbeskrivning Reform av rättsväsendet För att fortsätta reformen av rättsväsendet rekommenderade kommissionen i synnerhet att Rumänien antar en genomförandeplan för civilprocesslagen, strafflagen och straffprocesslagen, tillhandahåller tillräckliga resurser för den nödvändiga omorganisation av rättsväsendet, förbättrar utbildning och rekrytering samt stärker kapaciteten vid Nationella institutet för domarkåren och skapar en ram för samarbetet med rättsväsendet och det civila samhället för att övervaka framstegen med reformen av rättsväsendet. Den nya civillagen trädde i kraft utan hinder den 1 oktober och följdes av olika utbildningsinitiativ och initiativ för att öka medvetenheten. På grundval av de konsekvensanalyser som slutfördes i november 2011 fastställdes datumet för ikraftträdandet av civilprocesslagen till juni 2012. De andra lagarna kommer att träda i kraft i mars 2013, eftersom man behöver hinna rekrytera ett stort antal domare och domstolstjänstemän och omstrukturera domstolsväsendet. De senaste månaderna har man vidtagit åtgärder som rör genomförandelagstiftningen för civilprocesslagen, strafflagen och straffprocesslagen. Konsekvensanalysen för alla lagar slutfördes i november. De senaste tillkännagivandena om genomförandet bör nu följas upp med antagandet av genomförandelagstiftningen och slutförandet av en omfattande genomförandeplan som omfattar alla aktörer i parlament, regering, rättsväsende och det civila samhället, inklusive nödvändiga förberedande åtgärder som till exempel prioritering av rekrytering, omorganisering av domstolsväsendet och utbildning. Sedan kommissionens senaste rapport har Rumänien startat ett projekt för att utveckla optimala standarder för arbetsbördan vid domstolarna och de första resultaten väntas under sommaren 2012. En översyn av rättssystemets funktion kommer att inledas inom kort och slutföras i slutet av 2012. Vissa lediga tjänster har omfördelats av Högsta rättsrådet. Trots detta kvarstår allvarliga obalanser i arbetsbördan mellan olika domstolar och åklagarmyndigheter. Ett förslag till att harmonisera uttagningsprov och stärka den grundläggande yrkesutbildningen för domare förväntas godkännas av Högsta rättsrådet. Det har även föreslagits att man ska tilldela ytterligare tjänster till Nationella institutet för domare och förbättra utbildningsmöjligheterna. Rumänien har finansierat ytterligare 15 utbildartjänster vid institutet. För att förbättra domstolsväsendets ansvarighet har kommissionen rekommenderat Rumänien att visa upp öppna och objektiva ledningsbeslut och fortsätta reformen av inspektionen av rättsväsendet. Dessutom rekommenderas Rumänien att få till stånd elektronisk publicering av all rättspraxis och att domstolens motiveringar offentliggörs så snabbt som möjligt. Sedan kommissionens senaste rapport har Rumänien antagit lagstiftning som ska stärka den disciplinära ansvarigheten hos rättsväsendet. Denna lag ändrar systemet för disciplinbrott, ökar påföljder och stärker rättsinspektionens oberoende. Den avskaffar även möjligheterna för domarna att slippa undan disciplinära påföljder genom pensionering under ett pågående disciplinärt förfarande. I november antog Högsta rättsrådet en strategi och handlingsplan för att förbättra integriteten inom rättsväsendet. Nyligen har vissa brottsutredningar där ledande domare varit inblandade ökat allmänhetens oro över om rådet är tillräckligt beslutsamt och har förmåga att garantera integritet och ansvarsskyldighet inom rättsväsendet. I ett viktigt fall av misstänkt korruption på hög nivå lät myndigheterna domaren i fråga behålla sin ledande ställning. Disciplinära utredningar inleddes i ärendet, men avbröts på grund av en pågående brottsutredning. Detta fall visade tydliga brister i förmågan hos rättsväsendets ledarskap att agera när de konfronteras med allvarliga hot mot rättsväsendets anseende. Det har skett få väsentliga förändringar för att möta kommissionens rekommendationer om effektiviteten vid rättsinspektionsenheten. Utnämningar till tjänster i Högsta kassationsdomstolen i augusti har kritiserats för bristande öppenhet och objektivitet. Rumänien antog dock en ny lag i december som hade återinförts av regeringen för att reformera utnämningarna till Högsta kassationsdomstolen. Genom lagen införs betydande förbättringar i utnämningsförfaranden och kan vara ett viktigt bidrag till reformen av domstolen. Verkningarna av denna lag kommer att bero på engagemanget vid de behöriga institutionerna att säkerställa dess genomförande. Den bör följas av ett snabbt tillsättande av lediga tjänster, särskilt inom avdelningen för straffrätt, genom en öppen och meritbaserad urvalsprocess. Ytterligare en omorganisation av domstolen skulle bidra till att stärka dess förmåga att effektivt hantera förfarandet för förhandsavgöranden som genom de nya lagarna kommer att införas som ett viktigt instrument för den rättsliga enhetligheten. Det finns fortfarande ingen samlad, aktuell publikation av motiveringar till domstolsbeslut online. Att släppa motiveringarna till domstolsbeslut inom den föreskrivna tiden måste tillämpas generellt, i synnerhet eftersom det finns en risk för att fördröjda motiveringar i vissa fall av korruption på hög nivå skulle kunna leda till att fallen preskriberas i och med att eventuella överklaganden försenas. Kampen mot korruption För att förbättra effektiviteten av rättsliga åtgärder när det gäller korruption på hög nivå, rekommenderade kommissionen Rumänien särskilt att förbättra handläggningen av ärenden och rättspraxis i rättegångar i mål rörande korruption på hög nivå och få till stånd mer konsekventa och avskräckande domstolsutslag. Kommissionen rekommenderade också att reformeringen av Högsta kassationsdomstolen skulle fortsättas för att åstadkomma bättre resultat när det gäller mål som rör bedrägeri i samband med offentlig upphandling och anta förfaranderegler för att upphäva den parlamentariska immuniteten. Sedan kommissionens senaste rapport har Högsta kassationsdomstolen vidtagit ett antal åtgärder inom ledning och förvaltning för att påskynda korruptionsmål på hög nivå, särskilt de som riskerar att nå preskribtionstiderna. Dessa åtgärder omfattade prioritering av fall som närmar sig preskribtionstiderna och tillfällig användning av extra rättssalar vid andra domstolar för att ge möjlighet till mer frekventa domstolsförhandlingar. Högsta domstolen fick ytterligare en byggnad i november 2011. Dessa åtgärder har lett till en snabbare handläggning av ett antal pågående mål i Högsta domstolen och även till ett ökat antal domar. Under 2011 avgjordes 15 mål i första instans på den straffrättsliga avdelningen vid Högsta kassationsdomstolen, jämfört med två fall under 2010. Högsta domstolen utfärdade avgörande beslut i nio mål som gällde korruption på hög nivå. Högsta kassationsdomstolen har offentliggjort riktlinjer för straffsatser när det gäller vissa korruptionsbrott på grundval av en analys av domstolars slutliga avgöranden. Dessa riktlinjer anses värdefulla av rättstillämpare och skulle kunna utvidgas, spridas och integreras i utbildningsplaner, och deras tillämpning övervakas. Analyser av domsluten i korruptionsmål på hög nivå visar att domsluten fortfarande ofta ligger nära den lägsta straffsatsen, och att 60 % är villkorliga domar. Nationella korruptionsbekämpningsdirektoratet har fortsatt fungerat som en effektiv åklagarmyndigheten i mål som gäller korruption på hög nivå. 2011 ökade antalet åtal, domstolsavgöranden och fällande domar. Med antalet ökade fall i Högsta kassationsdomstolen, blev detta särskilt synligt i slutliga domstolsavgöranden: 158 slutliga domstolsavgöranden avslutades i Nationella korruptionsbekämpningsdirektoratet under 2011 jämfört med 85 under 2010. Denna åtgärd omfattade fortfarande ett stort antal ledande politiker och tjänstemän. Generaldirektoratet för korruptionsbekämpning inom förvaltnings- och inrikesministeriet har vidtagit åtgärder för att fördjupa sitt arbete med att bekämpa korruptionen. Sedan juli har domstolsavgöranden lett till fem fällande domar i första instans mot 13 tilltalade i fall som rör offentlig upphandling. När det gäller brott som begåtts mot Europeiska unionens finansiella intressen har det sedan juli förekommit fem slutgiltiga fällande domar och fyra icke slutgiltiga fällande domar. Offentlig upphandling spelar en så viktig roll i den rumänska ekonomin att det krävs särskilda insatser för att säkerställa att mål handläggs effektivt och snabbt. Förbättrad ekonomisk bokföring och expertis hos domare och ökad tillgång till kvalificerade externa experter är dock fortsatt nödvändiga för att garantera effektiva domstolsförfaranden. En proaktiv strategi för att utveckla konsekvent rättspraxis i samband med mål rörande offentlig upphandling skulle också bidra till att säkerställa att ärendena kan föras till domstol framgångsrikt. För att motverka svagheter i rättspraxis i mål som rör korruption på hög nivå har flera möten, seminarier och utbildningstillfällen anordnats av det Nationella institutet för domarkåren och Högsta domstolen, med stöd av Nationella korruptionsbekämpningsdirektoratet. Dessa åtgärder kan tillämpas på ett mer systematiskt sätt och befästas i en övergripande handlingsplan i syfte att uppnå allmänna förbättringar av rättspraxis i rättegångar som rör korruption på hög nivå. Särskild uppmärksamhet kan ägnas åt att höja standarder för godkännande och finansiering av expertutlåtanden i domstol och åt de motiveringar som använts för att senarelägga domstolsförhandlingar. Rumänien har utarbetat en komparativ analys av praxis i andra medlemsstater beträffande förfarandet för hävande av parlamentsledamöters immunitet och frågan ingår i utkastet till den nya nationella strategin för bekämpning av korruption. Som den behöriga myndighet som antar nya regler, måste parlamentet nu gå vidare i frågan. För att förbättra effektiviteten i genomförandet av beslut som rör integritet, rekommenderade kommissionen Rumänien att visa upp resultat när det gäller uppföljning av beslut från Nationella integritetsbyrån, för att förbättra och samordna praxis för förmögenhetsundersökningskommittéer och att öka utredningskapaciteten vid Nationella integritetsbyrån och dess samarbete med andra institutioner. Sedan kommissionens senaste rapport har Nationella integritetsbyrån fått ett viktigt tillskott till sin budget och lockat till sig betydande EU-medel för att förbättra sitt informationssystem och sina förfaranden. Nationella integritetsbyrån har ingått ett flertal samarbetsavtal med andra institutioner och utförde en första riktad riskbedömning och omfattande kontroller rörande intressekonflikter inom offentlig upphandling på lokal och regional nivå. Nationella integritetsbyrån har förbättrat sina resultat ytterligare under de senaste månaderna. Inom ramen för den nya rättsliga grunden har Nationella integritetsbyrån sedan 2010 identifierat 18 fall av potentiellt oförklarliga tillgångar som sammanlagt uppgick till 5,7 miljoner euro, 23 fall av administrativa intressekonflikter och 118 fall av oförenligheter. Den rättsliga och administrativa uppföljningen av dessa fall har gett blandat resultat. I två första fall som togs upp av Nationella integritetsbyrån inom ramen för den gamla lagstiftningen, bekräftade Högsta domstolen i sina slutgiltiga avgöranden förekomsten av omotiverade tillgångar och beslutade att de skulle förverkas. Som ett resultat av avgörandena om oförenlighet enligt den nya lagen, avskedades en offentlig tjänsteman, påföljder tillämpades i två andra fall och sex andra tjänstemän avgick. En mängd andra fall, särskilt ärenden som rör intressekonflikter, behandlas fortfarande av rättsliga myndigheter. Processen har komplicerats i och med att förmögenhetsundersökningskommittéer inrättades i augusti 2010, som ska verka som mellanhand mellan Nationella integritetsbyrån och domstolarna. För närvarande utvecklas gemensamma riktlinjer eller arbetsordningar som syftar till att effektivisera förfaranden och skapa ett enhetligt tillvägagångssätt. Under de senaste månaderna har ett antal utbildningsseminarier hållits för att uppmuntra bästa praxis. Domstolarna måste i ett pilotmål avgöra huruvida Nationella integritetsbyrån har rätt att överklaga de beslut om ogillande som utfärdas av kommittéerna. Förseningar och bristande enhetlighet i den rättsliga och administrativa uppföljningen av fall kopplade till Nationella integritetsbyrån har haft en dämpande inverkan på den avskräckande effekten. Försöken att på nytt ifrågasätta Nationella integritetsbyråns rättsliga och institutionella oberoende har också avlett uppmärksamhet från att konsolidera byråns resultat. Den kommande utnämningen av en ny ordförande är ett tillfälle att understryka Nationella integritetsbyråns institutionella stabilitet och integritet. För att uppnå bättre resultat i kampen mot korruption rekommenderade kommissionen att Rumänien förbättrar samordningen på högsta nivå, utvecklar en ny flerårig antikorruptionsstrategi och skapar en övervakningsgrupp för detta ändamål. Kommissionen rekommenderade även att Rumänien visar upp övertygande resultat när det gäller återvinning som härrör från brott och penningtvätt, antaga en ny lag om utvidgat förverkande, utvecklar regler för förhindrande av intressekonflikter i samband med förvaltningen av offentliga medel och stärker förfarandena och kapaciteten hos behöriga myndigheter inom området för offentlig upphandling. Sedan kommissionens senaste rapport har Rumänien utvecklat en ny preliminär strategi mot korruption som har mottagits väl av experter och yrkesverksamma. Ett effektivt genomförande av strategin och dess effekter kommer att vara beroende av ett brett politiskt stöd och godkännande. Om strategin antogs av parlamentet skulle detta vara en viktig positiv signal. En synlig övervakningsmekanism skulle ytterligare kunna förstärka dess effekt liksom ett krav för alla delar av regeringen att genomföra strategin på sina egna områden och rapportera om resultaten. Sedan sommaren har finansieringen till ett antal projekt mot korruption också skett med EU-medel, inbegripet inom ministerierna för utbildning, hälsa och förvaltning samt inrikesministeriet. Genomförandet har påbörjats och nu väntar man på resultaten. När det gäller avskräckande verkan har uteslutningen av en politiker från hans parti efter det att en undersökning om korruption på hög nivå inleddes i november har visat sig vara ett tydligt exempel på effektiv offentlig ansvarsskyldighet. Sex andra parlamentsledamöter med fällande domar för korruption sitter dock kvar som ledamöter i parlamentet. Om utkastet till lagstiftning om utökade möjligheter till förverkande, som för närvarande diskuteras i parlamentet, antas skulle påföljderna få en väsentligt ökad avskräckande effekt. Det måste åtföljas av åtgärder för att säkerställa att domslut om ekonomiska påföljder verkligen verkställs. Goda resultat måste fortfarande påvisas när det gäller återvinning av brott. Åtgärder som har vidtagits av den allmänna åklagaren har lett till en betydande ökning av frysta tillgångar under 2011. En vägledning har delats ut till åklagarmyndigheterna för att uppmuntra lagföringen av penningtvätt som ett separat brott inom den befintliga lagstiftningen. I december antog Rumänien en uppförandekod om oförenlighet och intressekonflikt vid förvaltningen av EU-medel. En arbetsgrupp har fått i uppgift att utveckla övervakningsmekanismer för att se till att bestämmelserna i den nya uppförandekoden efterlevs. Sedan kommissionens senaste rapport har rättsliga ändringar och administrativa åtgärder vidtagits för att stärka skyddet mot oegentligheter och intressekonflikt i förvaltningen av offentliga medel. Åtgärderna omfattar utvecklande av standardiserade anbudsunderlag samt stärkande av kapaciteten vid den statliga myndigheten för tillsyn och övervakning av offentlig upphandling till att utföra förhandsgranskningar. Denna myndighet har slutit samarbetsavtal med andra institutioner. För närvarande diskuteras ytterligare åtgärder som kan bidra till att förbättra en effektiv tillämpning av reglerna för offentlig upphandling. [1] Kommissionens beslut 2006/928/EG av den 13 december 2006 om inrättande av en mekanism för samarbete och kontroll av Rumäniens framsteg vid uppfyllandet av de särskilda riktmärkena för reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption (EUT L 354, 14.12.2006, s. 56).