[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 10.11.2008

KOM(2008)714 slutlig

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

OM UTVECKLINGEN AV INFORMATIONSSYSTEMET FÖR VISERINGAR (VIS) 2007 (i enlighet med artikel 6 i rådets beslut 2004/512/EG av den 8 juni 2004)

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

OM UTVECKLINGEN AV INFORMATIONSSYSTEMET FÖR VISERINGAR (VIS) 2007 (i enlighet med artikel 6 i rådets beslut 2004/512/EG av den 8 juni 2004)

Rapport från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om utvecklingen av informationssystemet för viseringar

Framstegsrapport för januari–december 2007(KOM (2008)…)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. Inledning 3

2. Framsteg till dags dato 3

2.1. Framsteg under rapporteringsperioden 3

2.1.1. Rättslig grund för VIS 3

2.1.2. Förändringar i tidsplanen för VIS 4

2.1.3. Utvecklingen av det centrala systemet 4

2.1.4. Utveckling av systemet för biometrisk matchning 5

2.1.5. Förberedelser på fältet 5

2.1.6. Kommunikationsnät 5

2.1.7. Planering och samordning på nationell nivå 6

2.1.8. Installation av systemet vid konsulaten 6

2.2. Hur projektet förvaltas inom kommissionen 6

2.2.1. Projektplanering och budget 6

2.2.2. Riskhantering 7

2.2.3. Kommunikation 8

2.2.4. Projektförvaltningsgruppen 8

2.3. Möten i SIS II-kommittén 8

3. Slutsatser och framtidsperspektiv 8

1. Inledning

I denna rapport redogörs för det arbete som kommissionen utförde under januari–december 2007 för att fortsätta utvecklingen av informationssystemet för viseringar (nedan kallat VIS ). Detta är den fjärde rapport[1] om utvecklingen av systemet som kommissionen lägger fram för rådet och Europaparlamentet i enlighet med artikel 6 i rådets beslut 2004/512/EG av den 8 juni 2004 om inrättande av Informationssystemet för viseringar (VIS)[2]. Enligt detta beslut ska kommissionen, biträdd av SIS II-kommittén[3], ansvara för utvecklingen av VIS, medan de nationella systemen ska anpassas eller utvecklas av medlemsstaterna.

2. Framsteg till dags dato

2.1. Framsteg under rapporteringsperioden

VIS-projektet är indelat i tre etapper. I etapp 1 (detaljutformning) har man färdigställt alla de handlingar som behövs för att beskriva systemets tekniska uppbyggnad. Utvecklingen och installationen av systemet på fältet kommer att ske under etapp 2 (utveckling, testning och genomförande). Under etapp 3 (övergång från tidigare system samt integration) kommer medlemsstaterna att ansluta sina nationella system till den centrala VIS-databasen. Etapp 1 fullbordades under den föregående rapporteringsperioden, och projektet befinner sig nu i etapp 2. Huvudentreprenören har analyserat vilka ytterligare åtgärder som krävs i utvecklingsarbetet för att helt anpassa VIS till de rambestämmelser som föreslogs i juni 2007, och för att förbereda gränssnittet för och kopplingen till systemet för biometrisk matchning (BMS).

2.1.1. Rättslig grund för VIS

I juni 2007 nåddes en politisk överenskommelse mellan Europaparlamentet och rådet om lagstiftningspaketet för VIS, som består av förordningen om informationssystemet för viseringar (VIS) och utbytet mellan medlemsstaterna av uppgifter om viseringar för kortare vistelse[4] (VIS-förordningen) samt ett rådsbeslut inom ramen för den tredje pelaren[5]. Europaparlamentet röstade om förslaget vid en plenarsession den 7 juni 2007. Rådet (rättsliga och inrikes frågor) godkände Europaparlamentets ändringar vid sitt möte den 12 juni 2007. Förordningen och beslutet ska ses som ett och samma lagstiftningspaket. I VIS-förordningen fastställs ändamålet, funktionen och ansvarsfördelningen för VIS. I förordningen fastställs också villkor och förfaranden för utbyte mellan medlemsstater av uppgifter om ansökningar om visering för kortare vistelse och om beslut som fattats om ansökningar. För att möjliggöra effektiv kontroll och identifiering ska databehandlingen i VIS omfatta alfanumeriska data, fotografier samt fingeravtryck från den som ansöker om visering.

VIS-beslutet gäller medlemsstaternas utsedda myndigheters och Europols tillgång till VIS i syfte att utföra sökningar för att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott.

Den politiska överenskommelsen om den rättsliga ramen för VIS innebär det genombrott som krävs för att gå vidare med den ändrade tidsplanen (se avsnitt 2.1.2).

2.1.2. Förändringar i tidsplanen för VIS

Enligt den ursprungliga planen skulle VIS börja användas i mars 2007, inledningsvis med deltagande från bara sex medlemsstater. Var och en av dem skulle installera systemet vid minst ett konsulat, och systemet skulle ännu inte hantera biometriska uppgifter. Denna plan byggde på att den rättsliga ramen för VIS skulle antas i mitten av 2006.

En teknisk omläggning av planen hade redan inletts i september 2006, då det blev klart att processen för att införa systemet hade ändrats och nu skulle bygga på ett mer gradvist införande region för region, med början i Nordafrika, samt att biometriska uppgifter skulle ingå från början . Den nya planen byggde på att de nödvändiga rättsakterna skulle antas i januari 2007.

Trots osäkerheten kring den kommande lagstiftningen fortsatte kommissionens avdelningar i detta skede att vidareutveckla VIS på grundval av de befintliga lagförslagen. Det fortsatta arbetet planlades fram till slutet av 2007, men inte längre, eftersom detaljerna i utvecklingsarbetet i hög grad berodde på vilka krav som skulle ingå i den rättsliga grunden, och ingen överenskommelse om detta ännu hade nåtts.

Eftersom utvecklingsarbetet i medlemsstaterna hämmades av samma orsak började man nu förbereda en reviderad, mer realistisk, tidsplan i samarbete med experterna i medlemsstaterna. I februari och mars 2007 hölls praktiska seminarier med deltagare från medlemsstaterna, där man diskuterade olika scenarion för den nya lagstiftningens ikraftträdande, samt en del återstående tekniska frågor. Efter diskussioner med de nationella projektledarna för VIS under juni och juli 2007, då den politiska överenskommelsen om den rättsliga ramen hade nåtts, och med stöd från SIS II-kommittén kunde den reviderade tidsplanen slutligen läggas fram i september 2007.

Enligt denna nya tidsplan, som utformats med hänsyn till alla de krav som kommer att ingå i den rättsliga grunden, ska det centrala VIS vara färdigt att tas i bruk i slutet av maj 2009. Några viktiga steg på vägen kommer att fullbordas denna höst: kompletta tekniska specifikationer ( Detailed Technical Specifications ) kommer att bli tillgängliga i september 2008, nätanslutningar i medlemsstaterna för de operativa systemtesterna ( Operational System Tests ) ska vara förberedda i slutet av september, och gemensamma tester med medlemsstaterna kommer att anordnas mellan november 2008 och maj 2009.

2.1.3. Utvecklingen av det centrala systemet

Det ursprungliga målet var att det centrala systemet skulle vara utvecklat och testat i slutet av 2006. Detta mål kunde tyvärr inte uppnås eftersom den politiska överenskommelsen om VIS-förordningen ännu inte hade nåtts i det skedet, och eftersom det är bestämmelserna i förordningen som reglerar VIS-systemet i fråga om syfte, funktioner och ansvarsfördelning. I början av 2007 fanns det fortfarande inga klara indikationer på när förordningen skulle komma att antas. I väntan på den politiska överenskommelsen, som nåddes först i juli samma år, beslöt sig kommissionens berörda avdelningar att agera proaktivt genom att fortsätta utveckla systemet på grundval av det befintliga lagförslaget.

Under 2007 fick medlemsstaterna också ytterligare information om några av det planerade systemets nyckelfunktioner[6]. De reviderade versionerna av dokumentet för gränssnittskontroll (version 1.62) och de detaljerade tekniska specifikationerna (version 1.2), som lades fram i oktober respektive november 2007, är anpassade till överenskommelsen om de liggande lagförslagen och kraven på ett gränssnitt som integrerar systemet för biometrisk matchning.

2.1.4. Utveckling av systemet för biometrisk matchning

Enligt den ursprungliga tidsplanen för utvecklingen av VIS skulle de biometriska komponenterna i systemet (systemet för biometrisk matchning) inkluderas först när den alfanumeriska delen av systemet genomförts. Den 24 februari 2005 begärde rådet (rättsliga och inrikes frågor) emellertid att VIS skulle vara operativt med biometriska funktioner redan från början.

Huvudentreprenören analyserade också det utvecklingsarbete som krävs för att göra VIS helt förenligt med förslagen till rättslig grund och att förbereda gränssnittet för systemet för biometrisk matchning. Resultatet var att en slutversion av de detaljerade funktionella specifikationerna kunde sammanställas i slutet av 2007. Kontraktet för utvecklingen av systemet för biometrisk matchning suspenderades tills vidare i väntan på den vidare utvecklingen av VIS-systemet. Biometriska uppdateringar kommer att införas i den följande versionen av dokumentet för gränssnittskontroll (version 1.7). Under tiden har medlemsstaterna fått programvara för kvalitetskontrollen och en presentation av systemet för biometrisk matchning med information om det biometriska arbetsflödet vid konsulat och gränsövergångar.

Förberedelserna för vidare tester (inklusive tester av enskilda verktyg) är i full gång. Testerna kommer att indelas i flera etapper, och genomföras både centralt och i samarbete med medlemsstaterna.

2.1.5. Förberedelser på fältet

Uppgraderingen av elförsörjningssystemet för det centrala VIS i Strasbourg fullbordades den 16 augusti 2007, med hjälp av ett bidrag från kommissionen till de franska myndigheterna. Hårdvaran för den centrala enheten i Strasbourg levererades den 3–4 september 2007, och den fysiska installationen (exklusive mjukvaran) blev klar i slutet av oktober 2007.

Vidare levererades hårdvara för den centrala backup-enheten i St. Johann im Pongau i Österrike i början av oktober 2007, och installerades på samma sätt utan mjukvara i mitten av november samma år.

Efter en undersökning av elförsörjningsbehoven för systemet för biometrisk matchning, och på grundval av ett antal gemensamma workshoppar för Europeiska kommissionen och den lokala uppdragstagaren, kunde man enas om hur elförsörjningen skulle skötas och hur systemet skulle installeras på båda orterna.

2.1.6. Kommunikationsnät

Syftet med VIS-projektet är att skapa ett vittomfattande kommunikationsnät genom att knyta samman medlemsstaternas nationella gränssnitt med det centrala VIS, så att information kan utbytas mellan det centrala och de nationella systemen. Det planerade kommunikationsnätet uppfyller de krav som ställs i fråga om tillgänglighet, säkerhet, geografisk täckning och servicenivå. Kontraktet för s-TESTA-nätet tilldelades 2006 ett konsortium bestående av OBS (Orange Business Services) och HP (Hewlett-Packard).

Nätet skulle enligt den ursprungliga planen installeras i två omgångar: först i de medlemsstater som deltagit i de operativa systemtesterna ( Operational System Tests ), dvs. Tyskland, Estland, Finland, Italien, Sverige, Slovenien, Norge och Portugal, och därefter i de medlemsstater som deltagit i de preliminära testerna av systemacceptansen ( Provisional System Acceptance Tests – tester av det centrala systemet i kombination med ett betydande antal nationella system).

I slutet av 2007, efter det att den övergripande tidsplanen för VIS hade omarbetats, anpassade kommissionens avdelningar även tidsplanen för leveransen av nätet. Den ansvariga entreprenören åtog sig således att installera systemet i alla medlemsstater senast den 30 juni 2008.

Kommissionen förväntas under 2008 även anta ett beslut om strukturen på de nationella gränssnitten och kommunikationsstrukturen mellan dessa gränssnitt och det centrala VIS, samt om vilka krav som ska ställas på dessa strukturer.

2.1.7. Planering och samordning på nationell nivå

Skilda förutsättningar på nationell nivå har lett till att medlemsstaterna har nått olika långt i utvecklingsarbetet. Generellt sett gjordes dock betydande framsteg med de nationella projekten under 2007. Särskilt positiva resultat kunde konstateras i de länder som förberedde sig för att delta i de operativa systemtesten. I slutet av 2007 meddelade sju av dessa åtta medlemsstater att de kunde klara alla de tidsfrister som satts som mål.

Kommissionen anordnar varje månad ett arbetsgruppsmöte för de nationella projektledarna inom ramen för SIS II-kommittén, i syfte att diskutera planeringsfrågor, risker och aktuell verksamhet inom det centrala och de nationella projekten. Medlemsstaternas månatliga rapportering i samband med dessa möten har också förbättrat tillgången på tillförlitlig, sammanhållen och användbar information om de nationella projekten. I september 2007, efter det att den reviderade tidsplanen för VIS hade antagits, anpassade kommissionen de nyckeldatum som planerats och som ingick i formulären för den månatliga rapporteringen, och rapporteringscykeln startades därefter på nytt. De flesta av medlemsstaterna rapporterar nu via detta system. Samtidigt får kommissionen också löpande information om framstegen i de länder som först i ett senare skede kommer att tillämpa Schengenregelverket fullt ut[7].

2.1.8. Installation av systemet vid konsulaten

I enlighet med artikel 48.1 i utkastet till VIS-förordningen bör biometriska uppgifter samlas in redan från det skede VIS börjar tillämpas. Som ett led i förberedelserna för installationen av systemet fortsatte under 2007 det andra pilotprojektet för upptagning, lagring och kontroll av biometriska uppgifter från viseringssökande (Biodev II). Pilotprojektet leddes av franska och belgiska myndigheter, men även flera andra medlemsstater deltog. Syftet med både Biodev och Biodev II har varit att visa hur införandet av VIS vid medlemsstaternas konsulat och vid gränsövergångar kan underlättas genom att man utvecklar gemensamma faciliteter för registrering av viseringsansökningar och andra initiativ för samarbete mellan konsulat. Resultaten av Biodev blev tillgängliga för medlemsstaterna i slutet av den berörda rapporteringsperioden, och resultat från Biodev II ska enligt plan presenteras under 2008.

2.2. Hur projektet förvaltas inom kommissionen

2.2.1. Projektplanering och budget

I 2007 års allmänna budget anslogs 32 miljoner euro i åtagandebemyndiganden. De huvudsakliga utgiftsposterna under 2007 gällde förberedelser på plats inför installationerna, arbete med nätet, förberedelse av den biometriska komponenten (ytterligare funktioner), säkerhetsrevision, externa stödfunktioner för projektledningen, revision och utvärdering, löpande kostnader för utvecklingsfasen, studier samt ändringar i VIS (bl.a. till följd av utvecklingen vad gäller lagförslagen). I slutet av rapporteringsperioden hade 73,35 % av åtagandebemyndigandena och 69,30 % av betalningsbemyndigandena utnyttjats. Vissa åtaganden försenades på grund av den utdragna processen för att enas om den rättsliga grunden. Detta påverkade också i sin tur utnyttjandet av vissa betalningsbemyndiganden under 2007. För den följande rapporteringsperioden kommer åtminstone 20 miljoner euro att anslås i åtagandebemyndiganden.

Åtagande- och betalningsbemyndiganden 2007 (euro)

Tillgängliga åtagande-bemyndiganden | Utnyttjade | Procent | Tillgängliga betalnings-bemyndiganden | Utnyttjade* | Procent |

27 258 110,14 | 19 994 843,72 | 73,35 % | 20 023 656,59 | 13 875 607,13 | 69,30 % |

2.2.2. Riskhantering

I linje med god praxis bedrivs ett kontinuerligt arbete med att identifiera, utvärdera och bevaka utvecklingen av de risker som är kopplade till projektet. Detta arbete sker via tre riskloggar. Huvudentreprenören utvärderar de risker som är kopplade till verksamheten inom kontraktet (utvecklingen av det centrala systemet, utbildning, stödfunktioner), medan medlemsstaterna ansvarar för att bevaka riskerna inom sina nationella projekt. Därutöver gör kommissionens avdelningar en bedömning av den övergripande projektrisken, vilken innefattar såväl huvudentreprenörens arbete som de nationella projekten, upphandlingen av nättjänster, förberedelser inför installationen på fältet samt processen för att anta de nödvändiga rättsakterna. Kommissionen och medlemsstaterna diskuterar dessa risker regelbundet i samband med de möten som hålls om de nationella projekten, samt inom projektförvaltningsgruppen med deltagande från rådets föregående, innevarande och nästföljande ordförandeskap.

Projektstödsfunktionen ( Project Support Office ), som leds av den kundtjänstansvariga underleverantören, upprättades 2006 under kommissionens överinseende. Syftet var att bistå VIS-teamet med riskuppföljning, enskilda åtgärder samt samordning av kontakterna mellan de olika berörda aktörerna. Projektstödsfunktionen inledde sitt arbete under 2007.

Under rapporteringsperioden sjönk den allmänna risknivån betydligt eftersom man enades om stabila lagstiftningsförslag och en ändring av tidsplanen. För närvarande gäller de största riskerna den tid det kommer att ta att utveckla systemet, nätets tillgänglighet, testningen, det återstående lagstiftningsarbetet och säkerhetsdokumentationen. Den största av dessa risker just nu gäller huruvida utvecklingen av systemet hinner bli färdig i tid. En annan väsentlig risk är att nätleverantören inte håller tidsplanen för installationen av det gränssnitt som krävs för nätanslutningen av det centrala systemet. När det gäller testningen av systemet bör man väga in risken att inte tillräckligt många medlemsstater kommer att vara färdiga i tid för att kunna delta i vissa tester av det centrala systemet (operativa systemtester och preliminära tester av systemacceptansen, se ovan). Det finns också en risk att det dokument som reglerar konstruktionen av testerna inte hinner antas i tid. Några väsentliga risker gäller tillgången på tillräckliga personalresurser och finansiella resurser (sådana risker kan t.ex. följa av en potentiell försening av SIS II, som skulle hindra överföring av personal från arbetet med SIS II till VIS-projektet, svårigheter att finna kvalificerad personal på grund av personalomsättning, eller att huvudentreprenören inte lyckas färdigutveckla systemet inom den tid man enats om). Om antagandet av VIS-förordningen skulle försenas ytterligare innebär även detta en väsentlig risk, med tanke på det kommittéarbete som kommer att krävas innan systemet kan tas i bruk. Ett försenat antagande av de gemensamma konsulära anvisningarna och den ändrade kodexen om Schengengränserna kan också leda till förseningar i slutfasen av systemutvecklingen. Vad gäller säkerhetsområdet finns det också en risk att slutversionerna av vissa dokument (förutom det som gäller säkerhetsmålet) inte kommer att bli tillgängliga i tid. Handlingsplaner har ställts samman för att förebygga alla väsentliga risker.

2.2.3. Kommunikation

De berörda avdelningarna inom kommissionen rapporterar regelbundet om framstegen med det centrala VIS, framför allt inom ramen för mötena i SIS II-kommittén och i arbetsgruppsmötena för VIS. Som nämnts tidigare rapporterar även medlemsstaterna månatligen om hur arbetet med deras nationella system utvecklas.

Under 2007 höll man också fast vid den goda praxisen att anordna möten varannan månad mellan de nationella projektledarna och kommissionens tekniska grupp för VIS-projektet. Under dessa möten får medlemsstaterna möjlighet att i mer detalj diskutera den fortsatta utvecklingen av de nationella projekten och det centrala VIS, samt andra frågor.

Under rapporteringsperioden anordnades elva kombinerade endagsmöten för de nationella projektledarna och arbetsgruppen, samt två endagsmöten för enbart de nationella projektledarna.

2.2.4. Projektförvaltningsgruppen

Projektförvaltningsgruppen för VIS inrättades 2004. Sedan 2005 utgörs gruppen av företrädare för alla de medlemsstater som varit ordförande i rådet sedan gruppen inrättades, samt för de två kommande ordförandeskapen. Tanken med denna sammansättning är att skapa en kontinuitet i medlemsstaternas deltagande. Under rapporteringsperioden sammanträdde denna styrelse åtta gånger, för att bl.a. diskutera projektledningsfrågor med olika berörda aktörer samt med huvudentreprenören och den entreprenör som ansvarar för kvalitetssäkring.

2.3. Möten i SIS II-kommittén

SIS II-kommittén höll under rapporteringsperioden sammanlagt elva möten, där man bland annat diskuterade framstegen med utvecklingen av VIS.

Förutom de ordinarie mötena i SIS II-kommittén anordnade kommissionen ett antal specialiserade VIS-arbetsgruppsmöten för experter från medlemsstaterna, där mer detaljerade tekniska frågor diskuteras. Dessa möten ägnades i allmänhet åt sådana frågor som medlemsstaternas företrädare särskilt ville ta upp, samt frågor kring de konkreta resultat som förväntas av systemet. Kommissionen, medlemsstaternas företrädare och huvudentreprenören höll också en rad genomgångar om de olika aspekter som medlemsstaterna funnit problematiska. Dessutom ordnades ett antal praktiska seminarier (workshoppar) med syftet att stärka kontakterna och få in fler synpunkter från medlemsstaterna. Detta arbete kompletterades vidare med ett antal informella möten med de nationella projektledarna, som framför allt handlade om den nya tidsplanen för VIS-projektet.

3. Slutsatser och framtidsperspektiv

Ett väsentligt framsteg under 2007 var den politiska överenskommelsen om den planerade rättsliga ramen för VIS. Med stöd av överenskommelsen blev det möjligt att utforma en ny tidsplan för projektet och klargöra vilket utvecklingsarbete som återstår för att infoga systemet för biometrisk matchning i VIS. Den politiska överenskommelsen, vilken nåddes i mitten av året, öppnade också för snabbare framsteg med utvecklingen av systemet, med stöd av det proaktiva arbete som lagts ned i början av året med de tidigare lagförslagen som utgångspunkt. Vid utgången av rapporteringsperioden löpte projektet fortfarande helt enligt den reviderade tidsplan som blev klar i september 2007. I budgethänseende blev det nödvändigt att försena vissa åtaganden under första halvåret 2007, i avvaktan på den politiska överenskommelse om den rättsliga grunden som slöts i juni månad. Därefter gjordes insatser för att få det finansiella genomförandet att löpa så effektivt och ändamålsenligt som möjligt. Siffrorna för anslagsutnyttjandet vid årsslutet var därför tillfredsställande, både vad gällde åtagandebemyndiganden och betalningsbemyndiganden. Dialogen med medlemsstaterna fortsatte att fungera utmärkt, och stärktes ytterligare genom mötena i arbetsgrupperna.

[1] Beträffande den tredje rapporten, se arbetsdokumentet från kommissionen av den 13 juni 2007 om utvecklingen av informationssystemet för viseringar (VIS), SEK(2007) 833.

[2] EUT L 213, 15.6.2004, s. 5.

[3] Ram för kommittéförfaranden för både SIS II- och VIS-projekten i utvecklingsfasen, inrättad genom artikel 5.1 i förordning (EG) nr 2424/2001 (EGT L 328, 13.12.2001, s. 4).

[4] PE-CONS 3630/1/07 REV1.

[5] Rådets dokument 13607/07.

[6] Bland annat utarbetades tre versioner av dokumentet för gränssnittskontroll ( Interface Control Document ) och de därtill knutna simulatorerna, fyra versioner av de detaljerade tekniska specifikationerna ( Detailed Technical Specifications ), en slutversion av de detaljerade funktionella specifikationerna ( Detailed Functional Specifications ) samt en preliminär plan för systemacceptansen ( Draft Acceptance Plan ) (version 1.30).

[7] Cypern, Bulgarien, Rumänien och Schweiz.