SV Europeiska unionens officiella tidning C 110/75

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Förebyggande av ungdomsbrottslighet, metoder för hantering av ungdomsbrottslighet och ungdomsrättsvårdens roll i EU”

(2006/C 110/13)

Den 10 februari 2005 beslutade Europeiska ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 29.2 i arbetsordningen utarbeta ett yttrande om”Förebyggande av ungdomsbrottslighet, metoder för hantering av ungdomsbrottslighet och ungdomsrättsvårdens roll i EU”.

Facksektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 22 februari 2006. Föredragande var José María Zufiaur Narvaiza.

Vid sin 425:e plenarsession den 15–16 mars 2006 (sammanträdet den 15 mars 2006) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 98 röster för och 1 nedlagd röst:

1. Bakgrund

1.1 Ungdomsbrottslighet är ett fenomen som i dag väcker allt större oro i det europeiska samhället. Sedan 1900-talet är det ett av de kriminella problem som är föremål för ständig internationell bevakning. Det bör emellertid påpekas att samhället ofta fäster större vikt vid ungdomars beteende än vid vuxnas, särskilt om det rör sig om negativt beteende, och därför ser man särskilt kritiskt på ungdomsbrottslighet. Det är dock även viktigt att påpeka att offren för ungdomsvåld ofta också är ungdomar. Eftersom man fäster så stor vikt vid ungdomsbrottslighet krävs det effektiva svar. Dessa bör i första hand utarbetas enligt följande tre handlingslinjer: förebyggande åtgärder, sanktioner eller fostran samt integrering och återpassning till samhället.

1.2 EESK anser att en gemensam strategi för att bekämpa ungdomsbrottslighet bör ges högre prioritet inom EU, inte bara för att ungdomsbrottsligheten berör en mycket känslig befolkningsgrupp (minderåriga och ungdomar som ofta tillhör grupper som hotas av social utslagning), utan även för att ett förebyggande av dagens ungdomsbrottslighet förutom social integrering även innebär att man förhindrar morgondagens brottslighet bland vuxna. Det finns redan ett antal projekt och europeiska politiska insatser som kan få effekter när det gäller att förebygga ungdomsbrottslighet (europeiska sysselsättningsstrategin som antogs vid Europeiska rådets möte i Luxemburg i november 1997, europeiska sociala agendan som antogs vid Europeiska rådets möte i Nice i december 2000, Europeiska ungdomspakten och främjande av ett aktivt medborgarskap, som antogs av Europeiska rådet i mars 2005, osv.) samt olika avtal och resolutioner som rör ungdomar (1) och som syftar till att främja den normala processen för att integrera denna befolkningsgrupp i samhället. Ändå saknas det instrument och åtgärder med särskild inriktning på minderåriga som begår brott.

1.3 Det är inte lätt att analysera situationen i EU, eftersom varje land har sin egen definition av ungdomsbrottslighet, baserad på olika faktorer. I vissa länder omfattar denna beteenden som beskrivs i deras lagar eller strafflagstiftning. I andra länder, där ungdomsrättsvården ingår i en utbildnings- eller välfärdsmodell, omfattar brott begångna av minderåriga även gärningar som ifall de begicks av en vuxen endast skulle bli föremål för förvaltningsrättsliga eller civila sanktioner, eller inte alls tas upp (2). Det finns också stora skillnader inom straffsystemet. Medan man i vissa länder har infört ungdomsstraffrätt med ett separat påföljdssystem, tillämpar man i andra länder samma påföljder för ungdomar som för vuxna, även om detta sker inom vissa gränser och med mildare straff. Dessutom avgör åldern om ungdomar kan betraktas som straffbara: Samstämmigheten är relativt stor när det gäller den övre åldersgränsen (18 år, eventuellt kommer den att höjas till 21 år i vissa utvidgningsländer), medan den undre åldersgränsen varierar kraftigt (från 7 till 16 år) (3).

1.4 Med hänsyn till de begränsningar som sådana skillnader medför, bör det framhållas att ungdomsbrottsligheten enligt jämförbara studier i EU:s medlemsstater står för cirka 15 % av den totala brottsligheten, och att den i vissa länder kan uppgå till 22 %. Det bör noteras att den så kallade dolda brottsligheten (procentandelen brott eller antalet brott som inte anmäls till de rättsliga myndigheterna, dvs. polis eller domstol) i huvudsak utgörs av brott som begåtts av ungdomar. Främst förklaras detta av att brotten i allmänhet inte är så allvarliga. Offren är ofta själva ungdomar och vänder sig i mindre utsträckning till myndigheterna.

1.5 Oberoende av den bild som statistiken uppvisar vid olika tidpunkter, är den allmänna uppfattningen i EU-länderna att ungdomsbrottsligheten ökar och att de brott som ungdomar begår blir allt allvarligare. Mot bakgrund av denna situation efterlyser allmänheten effektivare kontrollmekanismer, vilket leder till att många länder skärper sin ungdomslagstiftning. Allt detta understryker behovet av samordning och riktlinjer för att underlätta en styrning på EU-nivå av problemet. Det finns även behov av en väl utarbetad informationspolitik som kan bidra till att avdramatisera den negativa bild som ges och sätta frågan i sina rätta proportioner (se punkt 1).

1.6 Utan att på något vis förringa betydelsen av att undersöka vilka orsaker som ligger bakom ungdomsbrottsligheten (dessa behandlas i följande avsnitt, om än kortfattat) eller behovet av att granska de förebyggande politiska insatserna (som fortlöpande nämns i detta dokument, men som måste utformas så att man kommer åt orsakerna), är huvudsyftet med detta yttrande att analysera situationen för minderåriga som på grund av ett beteende som strider mot strafflagen blir föremål för olika former av ungdomsrättsvård. Vidare vill vi granska de instrument som finns tillgängliga för att skydda, rehabilitera och integrera dem i samhället samt att förebygga återfall.

2. Ungdomsbrottslighetens orsaker

2.1 Många olika orsaker och situationer ligger bakom ungdomsbrottslighet, och i de studier som finns på området är man inte överens om vilka dessa är. Med utgångspunkt i de allmänt sett mest accepterade orsakerna – och med fokus på sociala faktorer och miljöfaktorer (som är av störst intresse i detta yttrande) – kan vi lyfta fram följande orsaker:

2.1.1 Splittrade familjer, samt svårigheter att förena familje- och arbetsliv, dvs. situationer som i allt större utsträckning leder till bristande uppmärksamhet och avsaknad av gränsdragning och kontroll: I vissa fall försöker ungdomarna kompensera en sådan situation genom att ansluta sig till ungdomsgäng som har vissa symboler gemensamt (ideologi, musik, etniskt ursprung, idrottsverksamhet osv.), men som ofta utmärker sig genom lagöverträdelser. Dessa grupper svarar till stor del för avvikande sociala beteenden (vandalism och graffiti) eller direkt våld och andra kriminella handlingar.

2.1.2 Socioekonomisk marginalisering eller fattigdom, som även gör det svårt för de minderåriga att anpassa sig till samhället: Denna marginalisering drabbar oftare ungdomar från invandrarfamiljer (särskilt sårbara är unga invandrare som saknar familj) och ungdomar i getton i större städer, där stadsmiljön är avhumaniserad och kan ge upphov till känslor av hopplöshet och aggressivitet bland invånarna.

2.1.3 Skolk och misslyckade studier, vilket redan i skolan innebär en stämpling eller en social stigmatisering som i många fall öppnar vägen för ett avvikande beteende eller brottslighet.

2.1.4 Arbetslöshet: Arbetslösheten är högst bland ungdomar och leder ofta till frustration och tröstlöshet, vilket också utgör grogrund för avvikande beteende (4).

2.1.5 Våldsamma bilder och attityder som visas i program i olika medier eller i videospel som riktar sig till ungdomar: De bidrar till ett värdesystem bland ungdomar där våld ses som ett acceptabelt beteende.

2.1.6 Missbruk av droger och giftiga substanser som i många fall leder till att de beroende tvingas begå kriminella handlingar för att kunna finansiera sitt missbruk: Under påverkan av droger eller vid abstinensbesvär sänks eller avlägsnas dessutom de naturliga spärrarna. En överdriven alkoholkonsumtion (även sporadisk) bör också nämnas, eftersom den spelar en viktig roll när det gäller vandalism och trafikbrott.

2.1.7 Personlighets- och beteendestörningar, antingen i samband med eller oberoende av vad som nämns i föregående punkt. Oftast hänger dessa förändringar samman med sociala faktorer eller miljöfaktorer som gör att ungdomarna agerar impulsivt och tanklöst, utan hänsyn till normerna för ett socialt acceptabelt beteende.

2.1.8 Brister i undervisningen och i förmedlingen av sociala värden och samhällsvärderingar – exempelvis respekten för regler, solidaritet, generositet, tolerans, respekten för andra, självkritik, empati, ett väl utfört arbete osv., som i våra globaliserade samhällen ersätts av mer nyttoinriktade värden som individualism, konkurrens eller en överdriven varukonsumtion – som under vissa förhållanden kan leda till ett visst mått av normlöshet.

2.2 Denna kombination av faktorer uppstår i större eller mindre utsträckning i hela EU, i välfärdssamhällen där sönderfall och brist på social sammanhållning som förklarar dessa antisociala och avvikande beteenden blir allt vanligare.

2.3 För att förebygga våldsamt beteende och komma till rätta med ungdomsbrottsligheten måste samhället anta strategier där förebyggande åtgärder kombineras med ingripanden och sanktioner. Förebyggande strategier och ingripanden bör inriktas på att säkerställa minderårigas och ungdomars integration i samhället, framför allt via familj, lokalsamhället, grupper med likasinnade, skola, yrkesutbildning och arbetsmarknad. Rättsliga åtgärder och sanktioner måste alltid grunda sig på principen om laglighet, presumtion för den anklagades oskuld, rätt till försvar och till en rättvis rättegång, respekt för privatlivet, proportionalitet och flexibilitet. Både förfarandet och valet av åtgärder, samt genomförandet av dessa, bör bygga på principen om att låta den minderåriges bästa komma i främsta rummet (5).

3. Begränsningarna i de traditionella systemen för hantering av ungdomsbrottslighet

3.1 Många problem uppstod när de traditionella systemen för hantering av ungdomsbrottslighet skulle reagera på och anpassa sig till den moderna brottsligheten. De europeiska systemen var i själva verket mycket långsamma, ineffektiva och ekonomiskt olönsamma; det var vanligt med långa väntetider, och antalet återfall bland minderåriga var mycket högt. Samtidigt försvagades gradvis de traditionella strukturerna för informell social kontroll (skola, familj, arbetsplats osv.).

3.2 I vissa länder (framför allt de skandinaviska) övergick man från en patriarkalisk, ”beskyddande” struktur, som uppstod i början av 1900-talet och där minderåriga lagbrytare betraktades som socialt sjuka (de blandades samman med och förväxlades med socialt utsatta ungdomar), till en utbildnings- eller välfärdsmodell, en samhälls- eller gemenskapsmodell som uppmärksammade ungdomsbrottsligheten men som, eftersom den föll utanför rättssystemet, fråntog de minderåriga ett nödvändigt rättsligt skydd.

3.2.1 Sedan 1980-talet har olika internationella avtal och fördrag avseende ungdomsrättsvården lett till en stegvis förändring i de olika systemen för rättskipning rörande brottslighet bland barn och ungdomar i EU (FN:s minimistandardregler för rättskipning rörande ungdomsbrottslighet (Pekingreglerna) från 1985; FN:s riktlinjer för att förebygga ungdomsbrottslighet, som antogs i Riad 1990; FN:s riktlinjer för att förebygga ungdomsbrottslighet från 1990; Europarådets ministerkommittés rekommendation nr R (87) 20 om samhällets reaktioner på ungdomsbrottslighet). Resultatet är en modell som bygger på ansvar. Särskilt viktig är konventionen om barnets rättigheter, som FN:s generalförsamling antog den 20 november 1989. Den ratificerades av samtliga EU:s medlemsstater och blev därigenom bindande i medlemsstaterna. I artiklarna 37 och 40 i denna konvention behandlas det område som intresserar oss här. Genom denna ansvarsbaserade modell stärks de minderårigas rättsliga ställning. Systemen för hantering av ungdomsbrottslighet liknar alltmer rättssystemet för vuxna och ger minderåriga samma rättigheter och garantier. Avsikten är att förena utbildningsinsatser och rättsliga åtgärder samt att tillämpa en skyddsmodell och åtgärder med ett tydligt pedagogiskt innehåll. Målsättningen är helt enkelt ”fostran under ansvar”.

3.3 Modellen, som bygger på de internationella normer som redan har nämnts, har införts stegvis i lagstiftningen i EU:s nuvarande 25 medlemsländer.

3.3.1 Ansvarsmodellen grundar sig på följande principer: — Förebyggande åtgärder hellre än tvångsåtgärder: Det bästa sättet att bekämpa ungdomsbrottslighet är att förhindra att ungdomar begår brott. Därför behövs det lämpliga sociala, arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska och utbildningsmässiga program (man får exempelvis inte glömma program för att främja och underlätta passande fritidsaktiviteter). — Användningen av det traditionella rättssystemet bör begränsas maximalt, och man bör i stället införa nya rättssystem med särskild inriktning på ungdomsbrottslighet och låta andra instanser (sociala myndigheter) ta hand om andra situationer som minderåriga kan hamna i (övergivna, misshandlade och missanpassade ungdomar osv.). — Minska de statliga sanktionerna och samtidigt införa förebyggande strategier på olika områden (socialhjälp för minderåriga, socialpolitik, arbetsmarknad, fritidsaktiviteter och kommunalpolitiken i allmänhet), samt mer aktivt involvera lokalsamhället och andra sociala grupperingar i arbetet med att lösa konflikter och söka hållbara alternativ (som familj, socialarbetare, skola, gemenskap, sociala organisationer osv.). — I möjligaste mån reducera frihetsberövande åtgärder och sanktioner och endast använda sig av sådana i undantagsfall. — Som alternativ till frihetsberövande se till att rättsväsendet reagerar på ett smidigare och mer varierat sätt genom flexibla åtgärder som kan anpassas till de minderårigas villkor alltefter situation, och beroende på de framsteg som görs i behandlingen eller i genomförandet av åtgärden. — Ge ungdomar som begår brott samma rättigheter och garantier i rättsprocessen som vuxna (rätt till en rättvis och opartisk rättegång.) — Ge de organ för formell social kontroll som ingår i ungdomsrättsvården en mer professionell framtoning och en specialinriktning. Alla som arbetar med ungdomar inom rättsväsendet (polis, domare, åklagare och advokater samt de tjänstemän som ser till att sanktionerna genomförs) bör få särskild utbildning.

4. Nya tendenser inom ungdomsrättsvården

4.1 Utöver traditionellt frihetsberövande finns det emellertid alternativa möjligheter att bekämpa ungdomsbrottslighet. Enligt en internationell trend – och utan att för den skull utesluta frihetsberövande i de fall då detta är oundvikligt – blir det allt vanligare med alternativa eller kompletterande system. Dessa gör det möjligt för de minderåriga att få en effektivare behandling som är bättre för deras personliga, sociala och yrkesmässiga utveckling.

4.2 Exemplen på bra europeiska lösningar när det gäller hantering av ungdomsbrottslighet kan delas in i tre huvudområden: förebyggande åtgärder, ungdomsrättsvård inom den lokala gemenskapen eller på anstalter samt integration i samhället och på arbetsmarknaden.

4.2.1 Bortsett från förebyggande åtgärder, som har diskuterats ovan, bör man se till att ungdomsrättsvård företrädesvis tillhandahålls via resurser och institutioner i den sociala miljö där de minderåriga befinner sig, med målsättningen att förse dem med de färdigheter och kunskaper som de saknar och som var orsaken till att de kom i klammeri med rättvisan. De minderåriga bör bli föremål för grundliga specialiststudier på en rad områden i syfte att kartlägga dessa brister och fastställa vilka faktorer som kan minska riskerna för återfall. På samma sätt måste man arbeta med de minderårigas familjer i syfte att se till att de samarbetar och engagerar sig i ungdomarnas fostran och återsocialisering.

4.2.2 Ungdomsbrottslingar tillhör – tillsammans med andra grupper såsom funktionshindrade, etniska minoriteter, äldre osv. – ofta grupper som är eller riskerar bli socialt utslagna. Deras särskilda behov och svårigheter, som redan har nämnts ovan, gör att de kräver målinriktad hjälp i sin strävan att utvecklas till självständiga individer. Annars är de dömda att misslyckas och kommer inte att kunna anpassa sig till de olika åtgärderna, vilket ökar riskerna för återfall och att de så småningom hamnar i de vuxnas straffrättsliga system.

4.2.3 Därför måste dessa ungdomar få hjälp och vägledning på många olika sätt (social, kulturell och språklig integration m.m.). Det finns inte någon färdig modell som garanterar att ungdomsbrottslingar integreras i samhället, och det finns inte heller några ofelbara lösningar som säkerställer att en helt integrerad person inte kommer att begå brott. För närvarande råder det emellertid allmän enighet om att arbetsmarknadsintegration är ett säkert sätt att öka ungdomsbrottslingarnas integration och uppnå ekonomisk och social stabilitet.

4.3 När det gäller utvecklingen av rättsväsendet för ungdomar – och med hänvisning till vad som sagts i punkterna 3.2 och 3.3. ovan – bör det uppmärksammas att det som svar på konceptet retributiv rättvisa (där man betalar för åsamkad skada) har uppstått ett annat koncept, reparativ rättvisa (som innebär återställande eller gottgörelse). Det är ett resultat av att man inom brottspolitiken fäster större vikt vid offret – viktimologi – och att återupprätta offrets roll i rättsprocessen. Det reparativa rättssystemet utgör ett exempel på ett rättsväsende som inbegriper offret, den anklagade och gemenskapen i jakten på lösningar av de problem som hänger samman med konsekvenserna av den konflikt som brottet har gett upphov till. Målsättningen är att främja gottgörelse för skada, försoning mellan parterna och en stärkt känsla av kollektiv säkerhet. Det reparativa rättssystemet strävar efter att skydda såväl offrets intressen (den skyldige skall erkänna den skada som åsamkats offret och försöka gottgöra den) som kollektivets (som skall se till att brottslingen rehabiliteras, förebygga återfall och reducera rättsväsendets kostnader) och den anklagades (han eller hon hamnar inte i rättsmaskineriet, men de konstitutionella garantierna respekteras).

4.4 För minderåriga har gottgörelse en särskild pedagogisk effekt, eftersom de vid konfrontationen med offren tvingas fundera över sin egen skuld. Detta kan i framtiden avskräcka dem från att begå liknande handlingar. Eftersom denna modell har föga stigmatiserande effekt, är mycket pedagogisk och i mindre utsträckning har karaktären av en tvångsåtgärd passar den utmärkt inom ungdomsrättsvården.

4.5 Sammanfattningsvis kan sägas att hanteringen av ungdomsbrottsligheten har genomgått stora förändringar med avseende på förfaranden, sanktioner och domar. Andra sanktioner än straff har blivit allt vanligare, exempelvis samhällstjänst, ersättning och gottgörelse, medling med offret eller den lokala gemenskapen, praktisk yrkesutbildning samt särskild behandling när det gäller narkotikaberoende och andra former av missbruk, t.ex. alkoholism. Denna typ av åtgärder kräver en fortlöpande kontroll och en uppföljning av de framsteg som ungdomarna gör. I dag används dessa åtgärder alltmer. Ofta rör det sig om intagning på öppna eller halvöppna anstalter, övervakning och fortlöpande kontroll, frihet under övervakning, elektronisk övervakning av förflyttningar osv., eller en kombination av olika åtgärder. Trots detta är frihetsberövande i form av intagning på ungdomsvårdsanstalt eller på fängelse fortfarande mycket vanligt.

4.6 I motsats till detta har samhällets reaktion på nya fenomen som uppstått främst i de europeiska storstäderna (organiserad brottslighet, gängbildning bland ungdomar, vandalism på gatorna, våld i idrottssammanhang, hot i skolorna, våld mot föräldrarna, främlingsfientliga beteenden och extremistgrupper, en förening av nya former av brottslighet och invandring, narkotikamissbruk osv.) lett till att man i vissa europeiska länder de senaste åren har kunnat skönja en tendens att skärpa straffen för minderåriga, höja maximistraffen, införa olika former av intagning på slutna anstalter samt ställa föräldrarna till svars för vissa brott som begås av minderåriga.

4.6.1 I sammanhanget bör man nämna de reformer av strafflagstiftningen för minderåriga som gjordes i Nederländerna 1995 och i Frankrike 1996 samt Criminal Justice Act från 1994 i Storbritannien, som innebar att maximistraffen höjdes från ett till två år för ungdomar mellan 15 och 18 år, och att även ungdomar mellan 12 och 14 år kan dömas till sluten vård i mellan sex månader och två år. Dessutom införde man i Storbritannien en parenting order som innebär att föräldrar till minderåriga som har begått brott, eller till ungdomar som till exempel har förts in i polisregistren på grund av ogiltig frånvaro i skolan, kan tvingas att delta i kurser i barnuppfostran en gång i veckan under maximalt tre månader. Föräldrar som vid flera tillfällen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter när det gäller barnens fostran kan åläggas böter med upp till 1 000 pund.

4.6.2 Problemet med den här sortens bestämmelser är att de leder till att de minderåriga fråntas ansvaret, när de i stället, enligt de moderna principerna om en straffrätt som bygger på ansvarstagande, bör uppmuntras till gottgörelse eller ersättning för åsamkad skada. Dessutom kan det i vissa fall leda till att föräldrarna (särskild de som har knappa ekonomiska resurser och därför sämre möjligheter att ta hand om sina barn och övervaka dem) åläggs straff på orättvisa grunder om de inte lyckas bevisa sin oskuld. Det föräldrarna i själva verket behöver är hjälp att uppfostra sina barn, inte att man på felaktiga grunder lägger över skulden på dem.

4.6.3 I vissa länder återgår man till koncept som på 80-talet betraktades som föråldrade, såsom intagning på slutna anstalter som även är avsedda att ge socialhjälp åt minderåriga. Det innebär att man återgår till att blanda samman minderåriga som får socialhjälp och minderåriga som är föremål för straffrättsliga åtgärder.

5. Den aktuella behandlingen av frågan inom EU

5.1 Europarådet har redan tagit upp frågan om ungdomsrättsvård till särskild behandling vid flera tillfällen (man kan särskilt framhålla den tidigare nämnda rekommendation nr R (87) 20 om samhällets reaktioner på ungdomsbrottslighet, och senare i rekommendation Rec (2003) 20 från ministerrådet om nya vägar för att komma till rätta med ungdomsbrottsligheten och om ungdomsrättsvårdens roll (6)). Detta är inte fallet när det gäller EU-institutionerna, som endast har berört frågan flyktigt i samband med behandlingen av andra, mer allmänna frågor såsom förebyggande av brottslighet.

5.2 De texter som ligger till grund för Europeiska unionen och Europeiska gemenskapen gör det möjligt att behandla den fråga som föreliggande yttrande tar upp via antingen avdelning VI i Fördraget om Europeiska unionen som avser polisiärt och rättsligt samarbete i straffrättsliga frågor, eller avdelning XI i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen som avser socialpolitik, utbildning, yrkesutbildning och ungdomsfrågor.

5.2.1 När det gäller polissamarbete och straffrättsligt samarbete bör vi följa artikel 29 och följande i EU-fördraget, där målsättningen är att ge medborgarna en hög skyddsnivå inom ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Dessa artiklar innehåller förslag till mellanstatliga lösningar på det straffrättsliga området, både inom polis- och rättsväsendet, bland annat när det gäller att förebygga och bekämpa brottslighet, antingen det rör sig om organiserad brottslighet eller inte. I sammanhanget lade kommissionen den 30 april 2004 fram ”Grönbok om tillnärmning, ömsesidigt erkännande och verkställighet av straffrättsliga påföljder i Europeiska unionen”. Kommissionens avsikt med detta samrådsdokument är att analysera om de olika systemen i EU förorsakar problem när det gäller det rättsliga samarbetet mellan medlemsstaterna samt kartlägga hindren för tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande. I dokumentet nämns varken ungdomsbrottslighet eller ungdomsrättsvård, men ingenting hindrar att man på dessa områden tillämpar de målsättningar som nämns i dokumentets inledning eller de straff som omtalas, såväl frihetsberövande som olika alternativa åtgärder och medling.

5.2.2 I det sammanhanget kan man även nämna ramprogrammet Agis (7), som antogs av Europeiska kommissionen den 22 juli 2002. Det främjar samarbete mellan polis, tull och rättssystem på det straffrättsliga området och stöder insatser från de yrkesverksamma inom sektorn för att bidra till EU-politikens utveckling på detta område. Programmet har redan gett upphov till ett par initiativ om ömsesidigt erkännande av lagstiftningen och bästa praxis på området för ungdomsbrottslighet och ungdomsrättsvård.

5.2.3 På samma sätt bör man när det gäller avdelning VI i EU-fördraget hänvisa till Europeiska rådets beslut av den 28 maj 2001 om inrättande av ett europeiskt nätverk för förebyggande av brottslighet (8), som omfattar all sorts brottslighet men särskilt uppmärksammar ungdomsbrottslighet (9), brottslighet i städerna och narkotikarelaterad brottslighet.

5.2.4 På området för socialpolitik, utbildning, yrkesutbildning och ungdomsfrågor lyfter man i EG-fördragets artikel 137 fram gemenskapsinstitutionernas insatser för att främja integrationen av personer som står utanför arbetsmarknaden samt kampen mot social utslagning. I enlighet med vad som tidigare framförts råder det ingen tvekan om att arbetslivsintegration och social integration är två grundläggande förutsättningar för att förebygga och bekämpa brottslighet bland ungdomar. Europeiska rådet och gemenskapsinstitutionerna har antagit många strategier, projekt och program på detta område, Några av dem har redan nämnts i punkt 1.2. Med tanke på att det är nära kopplat till frågan om ungdomsbrottslingar bör även det operativa programmet för bekämpning av diskriminering (10) nämnas. Det ingår i målsättning 1 för Europeiska socialfonden.

5.3 Europaparlamentet har – om än på ett mycket programmatiskt sätt – utvecklat en omfattande verksamhet på området för skydd av minderåriga och antagit ett stort antal resolutioner. Ett exempel är Europeiska unionens stadga om barnets rättigheter som antogs av Europaparlamentet i resolution A 3-0172/1992 av den 8 juli 1992. I artiklarna 8.22 och 8.23 i denna ges minderåriga en rad garantier i anslutning till domstolsförfaranden. Vidare anges dels kriterier och principer som bör ligga till grund för olika sanktioner, dels vilka vägar som bör väljas i behandlingen av minderåriga som begår brott.

6. Fördelarna med en europeisk referensram för ungdomsrättsvård

6.1 Som tidigare påpekats oroar sig många europeiska medborgare över ungdomsbrottsligheten. Inte nog med det; de har insett att detta är ett problem som är gemensamt för EU-länderna och att det vore lämpligt att EU-institutionerna tar sig an det. Detta framgår av den Eurobarometer som genomfördes 2001 (den första som behandlar den inre säkerheten i medlemsstaterna). Enligt denna anser 45 % av EU-medborgarna att en politik för att förebygga brottslighet bland ungdomar bör ingå bland de nationella myndigheternas och gemenskapsinstitutionernas gemensamma befogenheter.

6.2 Som tidigare påpekats finns det olika internationella bestämmelser, utarbetade av FN och Europarådet, som tar upp ungdomsbrottslighet och ungdomsrättsvård. Dessa är emellertid föga eller inte alls tvingande (med undantag för konventionen om barnets rättigheter som redan nämnts) och innehåller endast ett antal minimikriterier som är gemensamma för hela den internationella gemenskapen. EU bör, med hänsyn till unionens utvecklingsnivå och den stora interna enhetligheten, utgå från dessa bestämmelser och ha som målsättning att inom EU förbättra och effektivisera genomförandet av principer som etablerats på internationell nivå.

6.3 När EU:s medlemsstater utarbetar sin politik för att komma till rätta med ungdomsbrottsligheten skulle de – när det gäller såväl förebyggande åtgärder som rättsväsendet, skydd och integration – kunna dra nytta av de erfarenheter och exempel på goda lösningar som finns inom unionen. Detta är särskilt angeläget med tanke på att vi befinner oss i en situation med allt större likriktning när det gäller ungdomsbrottslighetens orsaker och art i de olika medlemsstaterna (narkotikamissbruk, främlingsfientlighet, våld i samband med idrott, användning av ny teknik i brottssammanhang, vandalism i städerna osv.).

6.4 Vissa konsekvenser av den europeiska integrationsprocessen, exempelvis avskaffandet av gränser samt den fria rörligheten för personer, stärker behovet av gemensamma bestämmelser i fråga om hanteringen av ungdomsbrottslighet: Ungdomarna kan röra sig fritt mellan medlemsstaterna – för att inte tala om mellan de gränsregioner som sträcker sig över tusentals kilometer i EU:s 25 medlemsstater. En större enhetlighet eller samordning mellan olika lagstiftning och nationell politik på detta område skulle kunna minska eller förhindra vissa risker eller nya situationer som hänger samman med den ökade rörligheten (exempelvis möjligheten att en ung brottsling som är bosatt i ett land döms för ett brott i ett annat land inom EU).

6.5 Eftersom de olika länderna ofta använder sig av ungdomsrättsvården för att testa framtida reformer av strafflagstiftningen för vuxna, skulle en samordning och tillnärmning av ungdomsrättsvården i sin tur underlätta en anpassning av den nationella strafflagstiftningen. Som tidigare nämnts ingår detta bland EU:s målsättningar och har redan lett till viktiga framsteg (den europeiska arresteringsordern, ömsesidigt erkännande och verkställighet av straffrättsliga påföljder osv.). Eftersom lagstiftningen i fråga om ungdomsrättsvård är relativt ny (de tidigaste exemplen är från början på 1900-talet) skulle en tillnämning inte ge upphov till lika många förbehåll och problem som när det gäller de straffrättsliga systemen för vuxna, som har utvecklats under en längre tid under påverkan av djupt rotade historiska, kulturella och juridiska faktorer.

6.6 Man får inte heller underskatta de effekter som gemensamma bestämmelser inom EU kan få när det gäller att begränsa eller förhindra regressiva tendenser inom ungdomsrättsvården och det straffrättsliga systemet för minderåriga. Som tidigare påpekats finns det exempel på detta i några medlemsstater.

6.7 De gemensamma drag som finns på detta område i EU-länderna gör det såväl ur förebyggande och social synpunkt som med hänsyn till repressiva och rättsliga aspekter lämpligt att lansera ett förfarande för utarbetande av en gemensam ram för att behandla frågan. Detta är något som efterlysts av Europarådet, som i rekommendation 2003 (20) påpekar att det är nödvändigt att fastställa europeiska bestämmelser avseende sanktioner och åtgärder som tillämpas i gemenskapen samt särskilda europeiska bestämmelser om straff för minderåriga.

7. Ett par förslag avseende en europeisk politik för hanteringen av ungdomsbrottslighet

7.1 Mot bakgrund av ovanstående kan följande riktlinjer eller orienteringspunkter urskiljas:

7.1.1 I samtliga EU-länder finns det i större eller mindre utsträckning fenomen som är relativt likartade och som kräver likartade svar: kris inom de traditionella instanserna för informell social kontroll (familj, skola och arbete), gettobildning i storstadsområdena med risk för social marginalisering av en stor del av befolkningen, nya former av ungdomsbrottslighet (våld i hemmet och i skolan, gängbildning och vandalism i städerna), missbruk av droger och alkohol osv.

7.1.2 Sedan 80- och 90-talet, och i och med att de internationella lagstiftningsinstrument som nämns i punkt 3.2.1 inrättades, har det skett en stegvis tillnärmning mellan de olika system för ungdomsrättsvård som finns i EU-länderna. Den så kallade ansvarsmodellen vinner terräng, ofta i kombination med reparativ rättvisa eller gottgörelse. Stora skillnader kvarstår dock (den största är såsom konstateras ovan skillnaderna i straffmyndighetsålder).

7.1.3 Många olika orsaker som vi hela tiden har återkommit till i detta yttrande – likartade socioekonomiska och politiska situationer i medlemsstaterna, rättstraditioner som i vissa fall är mycket likartade och i andra fall åtminstone påminner om varandra, samt en socialpolitik som indirekt påverkar åtgärderna för att förebygga ungdomsbrottlighet och som redan får finansiering eller stöd från gemenskapen – talar för en successiv tillnärmning av modellerna och systemen för förebyggande åtgärder, skydd, ingripanden och behandling med avseende på ungdomsbrottslighet och ungdomsrättsvård.

7.1.4 Vidare finns det på detta område även andra faktorer som talar för ett förfarande för tillnärmning, samordning och utbyte:

7.1.4.1 Ingripandena när det gäller ungdomsbrottslighet och ungdomsrättsvård begränsar sig inte till det rättsliga området (där de olika rättsliga modellerna och traditionerna kan utgöra ett hinder för detta förfarande), utan det handlar om tvärvetenskapliga och multiinstitutionella insatser som inbegriper andra kunskapsområden – exempelvis samhällsvetenskap och beteendevetenskap – och olika institutioner, myndigheter och organisationer (statliga, regionala och lokala förvaltningar, olika former av socialvård, polis och rättsväsende, icke vinstdrivande organisationer, privata företag via projekt för företagens sociala ansvar osv.) som ofta agerar utan någon större samordning.

7.1.4.2 Informationssamhället, de tekniska framstegen, öppnandet av gränserna och andra liknande faktorer bidrar utan tvekan avsevärt till en allmän spridning av de fenomen som tas upp i punkt 7.1.1 (11). Man får inte heller förringa dessa fenomens spridningseffekter (som stärks via rapporteringen i massmedierna). Det rör sig om extremt snabba förändringar som de europeiska länderna inte kan stå oberörda inför.

7.2 Med hänsyn till ovanstående anser EESK att man bör vidta följande åtgärder i syfte att utarbeta en gemenskapspolitik för ungdomsbrottslighet och ungdomsrättsvård:

7.2.1 För det första är det viktigt att få tillgång till uppdaterade och jämförbara kvantitativa uppgifter om ungdomsbrottligheten i EU:s 25 medlemsstater i syfte att på ett trovärdigt sätt kunna fastställa vilka utmaningar man står inför, problemets verkliga dimension och olika sätt som man kan angripa det på, med hänsyn till – bland annat – de skillnader som kan förekomma mellan manliga och kvinnliga brottslingar.

7.2.2 Ur kvalitativ synpunkt anser man att det bör inrättas miniminormer eller gemensamma riktlinjer för samtliga medlemsstater. Dessa bör inbegripa allt ifrån förebyggande politik och polisens och rättväsendets behandling av minderåriga som råkat i konflikt med rättvisan till dessa ungdomars rehabilitering och återpassning till samhället. Dessa normer bör baseras på de principer som fastställs i konventionen om barnets rättigheter, framför allt artiklarna 37 och 40, samt i de internationella riktlinjer på området som fastställs i de avtal som nämns i punkt 3.2.1 i föreliggande yttrande, i syfte att få till stånd en fördjupning och göra framsteg med avseende på utveckling och i tillämpning.

7.2.3 För att kunna utarbeta sådana miniminormer måste man först av allt ha tillgång till så exakta uppgifter som möjligt om förhållandena i medlemsstaterna och de olika ländernas erfarenheter. Det kan ske på olika sätt. Ett sätt vore att genomföra enkäter i alla medlemsstater och senare komplettera dessa med möten mellan sakkunniga och yrkesfolk i syfte att få till stånd ett utbyte av erfarenheter och bästa praxis. Mötena skulle kunna hållas regelbundet genom att man inrättar ett nätverk av sakkunniga vars sammansättning och ändamål anpassas i förhållande till den målsättning som ställts upp. För att ge ett bättre underlag för debatterna och se till att diskussionen når ut till så många institutioner, organisationer och enskilda som möjligt, vore det lämpligt att kommissionen utarbetar en grönbok på detta område.

7.2.4 Parallellt med de åtgärder som anges i föregående punkt, eller åtminstone som nästa steg i processen för att öka kunskapen om de olika systemen för ungdomsrättsvård i EU och tillnärmningen av dessa, vore det lämpligt att inrätta ett europeiskt observationscentrum för ungdomsbrottslighet. Det skulle förenkla inte bara permanenta studier av fenomenet, utan även göra det lättare att sprida resultaten och tillhandahålla rådgivning och stöd för beslutande myndigheter och institutioner. Det är med andra ord viktigt att se till att dessa insatser som syftar till att nå större kunskap och ökad spridning inte bara ger teoretiska resultat, utan att de även kan fungera som stöd när olika politiska åtgärder och strategier skall antas (12).

7.3 Utan att det påverkar vad som tidigare sagts, och med hänsyn till att de olika frågor som berör ungdomsbrottslighet och ungdomsvårdsrätt behandlas inom EU-politikens olika områden (frihet, säkerhet och rättvisa, ungdomspolitik, utbildning, sysselsättning och sociala frågor), krävs det en operativ samordning mellan samtliga berörda områden och aktörer om man vill behandla ungdomsbrottslighet och ungdomsrättsvård ur ett tvärvetenskapligt och multiinstitutionellt perspektiv, vilket (såsom vid flera tillfällen påpekats i detta yttrande) är lämpligast.

7.4 Eftersom ungdomsbrottslighet är ett mycket speciellt fenomen, som är både dynamiskt och föränderligt, bör de fackmän och tjänstemän som deltar i arbetet med minderåriga (domare, åklagare, advokater, tjänstemän, medlare, lärare och de som svarar för åtgärdernas genomförande osv.) få en mycket specialiserad och ständigt uppdaterad utbildning. Här bör gemenskapsinstitutionerna spela en ledande roll genom de instrument som tidigare nämnts (nätverk av sakkunniga, observationscentrum osv.) och andra kompletterande system, såsom program för utbyte av yrkesverksamma mellan medlemsstaterna, nätverkssamarbete, nya möjligheter till distansutbildning (e-lärande) osv. För att detta skall bli möjligt måste man inrätta gemenskapsprogram som tar hänsyn till dessa konkreta utbildningsbehov. Man får inte heller glömma att de framsteg som görs inom EU i fråga om ungdomsbrottslighet kommer att ge detta kunskapsområde ökad betydelse och bidra till specialinriktade studier vid de europeiska universiteten, vilket är nödvändigt under hela denna process.

7.5 Det problem som vi här behandlar har en uppenbar social dimension och medborgardimension. Därför får man inte under processens gång förbise bidraget från olika organisationer och yrkesverksamma i det civila samhället som har direkt koppling till området (tredje sektorns organisationer, föreningar, familjer, icke-statliga organisationer osv.). Det är viktigt att de deltar i utformningen och senare även i genomförandet av de program och strategier som kan utvecklas inom EU.

7.6 När det gäller integration och återanpassning till samhället av ungdomsbrottslingar – det vill säga den tredje handlingslinjen under punkt 1.1 – bör den gemenskapspolitik som antas även ta hänsyn till de fackliga organisationernas och arbetsgivarorganisationernas roll, och deras specifika diskussionskanaler, när det gäller att fastställa hur socialt utslagna ungdomar skall integreras och återanpassas. Samtliga berörda aktörer måste involveras, eftersom social integration och arbetsmarknadsintegration är ett av de viktigaste sätten att återintegrera de minderåriga i samhället.

7.7 Europeiska ekonomiska och sociala kommittén är medveten om att det krävs tillräckliga budgetanslag för att man skall lyckas genomföra alla dessa politiska insatser. Europeiska kommissionen bör därför inrätta budgetposter till stöd för skydd av minderåriga och förebyggande av brottslighet bland minderåriga samt behandling av minderåriga som begått brott. Detta bör ske antingen inom ramen för pågående projekt och initiativ (programmen för bekämpning av marginalisering och social utslagning, stöd till ungdomar och integrering av ungdomar på arbetsmarknaden) (13) eller genom program med särskild inriktning på ovannämnda målsättningar.

Bryssel den 15 mars 2006 Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Anne-Marie SIGMUND

(1) Resolution antagen av rådet och företrädarna för medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet av den 14 december 2000 om den sociala integrationen av ungdomar (EGT C 374, 28.12.2000). Resolution från rådet och företrädarna för medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet av den 27 juni 2002 om ramar för det europeiska samarbetet på ungdomsområdet (EGT C 168, 13.6.2002). Europeiska kommissionens vitbok av den 21 november 2001 om nya insatser för Europas ungdom, KOM(2001) 681 slutlig. Meddelande från kommissionen till rådet om Europeiska unionens ungdomspolitik, KOM(2005) 206 slutlig.

(2) Det gäller bland annat så kallade statusbrott, exempelvis när ungdomar rymmer hemifrån, lever på gatan osv.

(3) Det råder större enhetlighet mellan EU-länderna när det gäller den övre gränsen. Ungdomsrättsvården omfattar alla upp till 18 års ålder. Vissa länder överväger dock möjligheten att i viss utsträckning och beroende på vad det gäller låta ungdomsrättsvården omfatta ungdomar upp till 21 års ålder (Österrike, Tyskland, Grekland, Italien, Nederländerna och Portugal). När det gäller den undre gränsen är skillnaderna i straffbar ålder större: 7 år i Irland; 8 år i Skottland och Grekland; 10 år i England, Wales och Frankrike; 12 år i Nederländerna och Portugal; 13 år i Polen; 14 år i Österrike, Estland, Tyskland, Ungern Italien, Lettland, Litauen, Slovenien och Spanien; 15 år i Tjeckien, Danmark, Finland, Slovakien och Sverige; 16 år i Belgien. Man bör emellertid bära i minnet att det när det gäller grupperna mellan 7 och 13–15 år i de flesta fall inte rör sig om verkliga straff, och i vilket fall som helst är straffen mindre stränga än dem som avser ungdomar mellan 18 och 21 år. I de flesta fall är internering helt uteslutet.

(4) I anslutning till denna faktor och den fattigdom som nämns i punkt 2.1.2 bör studien ”Thematic Study on Policy Measures concerning Disadvanteged Youth” nämnas. Den utarbetas för närvarande av Europeiska kommissionens generaldirektorat för sysselsättning och socialpolitik och samordnas av Institute for Regional Innovation and Social Research (IRIS).

(5) Artikel 40 i konventionen om barnets rättigheter, som antogs av FN:s generalförsamling den 20 november 1989.

(6) Man kan även nämna resolution (66) 25 om metoder för kortare behandling av ungdomsbrottslingar under 21 år, resolution (78) 62 om samhällsförändringar och ungdomsbrottslighet, rekommendation (88) 6 om samhällets reaktioner på brottslighet bland ungdomar från invandrarfamiljer och rekommendation (2000) 20 om den tidiga psykosociala vårdens roll för att förebygga brottslighet.

(7) Detta program är en uppföljning och utvidgning av tidigare program i enlighet med avdelning VI: Grotius straffrätt II, Oisin II, Stop II, Hippokrates och Falcone.

(8) EGT L 153, 8.6.2001.

(9) Ett exempel på det arbete som utförts inom nätverket för förebyggande av brottslighet är rapporten ”A Review of the knowledge on juvenile violence: trends, policies and responses in the EU member states”; Fitzgerald, Stevens och Hale, 2004.

(10) Ett exempel på programmets tillämpning i anslutning till ungdomsrättsvården är den spanska icke-statliga organisationen Fundación Diagrama (en instans som i flera autonoma regioner hanterar rättsliga åtgärder såsom frihetsberövande med avseende på minderåriga som begått brott), som tillsammans med EU förvaltar ett handlingsprogram riktat till minderåriga som är eller varit föremål för frihetsberövande åtgärder eller sanktioner inom ungdomsrättsvården. Programmets målsättning är att utforma ett individualiserat program för arbetslivsintegration som skall starta redan innan de minderåriga lämnar anstalten, och det har gett mycket goda resultat.

(11) I sammanhanget är det lämpligt att nämna den betydelse som chat-sidor, e-post, bloggar, mobiltelefoner osv. tycks ha haft isamband med händelserna i Frankrike i november 2005.

(12) Den 21 februari 2003 presenterade en stor grupp EU-parlamentariker ett förslag till resolution (B5-0155/2003) om upprättandeav ett europeiskt centrum för övervakning av ungdomsbrottslighet.

(13) Bland gällande program kan följande nämnas: Agis, Daphne II, Equal och det operativa programmet för bekämpning av diskriminering.