Verksamhetsrapport

1 juni 2000-31 maj 2001

(2001/C 365/02)

INNEHÅLL

>Plats för tabell>

FÖRORD

Denna verksamhetsrapport ger en översikt över det första verksamhetsår som jag ensam haft ansvaret för och som präglats av svårigheterna vid omvandlingen av UCLAF till OLAF.

Den första rapporten från maj 2000 var snarast en inventering av arvet från UCLAF. Under 2001 har det visat sig att detta arv varit svårare att förvalta än vad jag väntat mig och än vad som framhävts i den första rapporten. Det har krävts en grundläggande nyorientering, framför allt när det gäller de interna utredningarna.

Den första omorganisationen hade som mål att bryta upp de ibland alltför rigida ramarna för de utredande enheterna och att dessutom skapa en flexibel och öppen arbetsorganisation. Detta mål har nu uppnåtts och anammats av alla, framför allt OLAF:s nya personal.

Nyrekryteringen har stött på många administrativa hinder, särskilt när det gäller att besätta ledande poster, och har inte kunnat ske inom utsatt tid. Många av OLAF:s tjänstemän har dessutom lämnat byrån. För detta krävdes kommissionens godkännande. Därför kan man egentligen inte tala om en "nystart" förrän nu.

OLAF:s verksamhet har i huvudsak gått ut på att slutföra omvandlingen av organisationen och att omdefiniera byråns prioriteringar för att byrån hädanefter skall stå beredd att helt självständigt och med övervakningskommitténs fulla stöd utföra sina operativa uppdrag.

Även om OLAF är ett administrativt, utredande organ skall de resultat som byrån tar fram användas inom olika rättsliga förfaranden, t.ex. inom ramen för disciplinära, administrativa (återvinning) eller till och med straffrättsliga förfaranden. Det krävs därför ett nära samarbete med olika myndigheter i medlemsstaterna och med rättsväsendet. Det är endast genom detta nära internationella och sektorsöverskridande samarbete som vi kan uppnå målet, att genom utredningarna erhålla praktiskt användbara resultat.

Det har visat sig vara särskilt svårt att anpassa OLAF till de nya kraven när det gäller de interna utredningarna. Vi har varit tvungna att helt och hållet se över våra utredningsmetoder för att dessa skall motsvara godtagbara normer för ett utredande organ som har som mål att uppnå resultat och samtidigt respektera rättsliga principer. Med de senaste rekryteringarna är denna process på god väg.

Misstron hos tjänstemännen vid institutionerna hänger samman med erfarenheterna av den senaste kommissionens avgång. Vi får hoppas att denna misstro kan övervinnas och att vi kan finna större förståelse för vikten av OLAF:s utredningar.

Målet med alla dessa interna reformer är att göra OLAF bättre lämpat att skydda Europas intressen. Den servicefunktion som OLAF har när det gäller att över gränserna beivra förskingring av allmänna medel och den ekonomiska brottslighet som denna leder till spelar här en viktig roll. De öppna gränserna är en möjlighet för Europa, men de utredande organen kan inte alltid gå över behörighetsgränserna särskilt snabbt. OLAF kan bidra till en förbättring, och de erfarenheter som byrån skaffat sig av dessa förfaranden borde kunna bidra till diskussionen kring ett förbättrat samarbete i framtiden. Medlemsstaterna, kandidatländerna och tredje land utnyttjar redan i hög grad OLAF för att erhålla uppgifter som de behöver och för att komma i kontakt med olika utredande och verkställande organ.

I ett Europa som blir allt större har samarbetet mellan de utredande, inklusive de rättsvårdande, organen blivit alltmer omfattande under de senaste åren, oberoende av de tragiska händelserna den 11 september. Samtidigt som förhandlingarna om Eurojust, en enhet för samordning av det rättsliga samarbetet som borde ta upp sin verksamhet nästa år, pågår, har en provisorisk enhet börjat verka. Utöver detta mycket synliga projekt görs många andra ansträngningar för att förbättra samarbetet. Jag hoppas kunna få i gång en öppen dialog om ett övergripande projekt, på grundval av den grönbok om en europeisk åklagarmyndlighet som kommissionen skall lägga fram mot slutet av hösten. Här krävs stora ansträngningar för att gjuta samman alla olika förslag till en helhet så att effektivt system för samarbete kan utvecklas.

Oberoende av detta bör vi anstränga oss för att finna en lösning som gör att ett Europa, som blir allt större att trots alla olika utredande organ och rättssystem, så effektivt som möjligt kan bekämpa oegentligheter, ekonomisk brottslighet och andra former av brottslighet som skadar våra gemensamma intressen.

I dag krävs det att alla tänker och agerar globalt. Men olyckligtvis har denna tanke ännu inte riktigt nått de utredande organen. OLAF kommer aktivt att delta genom att bidra med de erfarenheter som byråns utredare och rättsexperter skaffat sig på området. Kandidatländerna borde också på ett tidigt stadium involveras i denna dialog så att projektet som helhet är berett för framtiden.

Franz-Hermann Brüner

Generaldirektör OLAF

INLEDNING

Europeiska byrån för bedrägeribekämpning skall med jämna mellanrum redogöra för sin operativa verksamhet(1). Byråns första rapport, som omfattar perioden mellan den 1 juni 1999, då byrån inrättades, och den 31 maj 2000, antogs den 23 maj 2000(2). I denna rapport analyserades byråns befogenheter och förfaranden, såsom de fastställts i lagtexterna, och byråns operativa verksamhet i statistiska och kvantitativa termer. Dessutom presenterades en rad frågeställningar som skulle kunna ligga till grund för riktlinjer i framtiden.

Denna rapport omfattar perioden mellan den 1 juni 2000 och den 31 maj 2001 och sammanfattar vilka viktiga förändringar i organisationen av byråns enheter och arbetsmetoder som skett och som håller på att ske för att byrån skall kunna fullgöra sitt uppdrag att skydda de ekonomiska intressena, bekämpa bedrägerier och all annan verksamhet framför allt skadar gemenskapens intressen.

I den första delen av rapporten ges en redogörelse för den operativa verksamhet som byrån bedrivit för att skydda de ekonomiska intressena. Den verksamhet som är specifik för varje stort politikområde presenteras tillsammans med en sammanfattning av vissa typfall. För att skydda personer under utredning och för att respektera konfidentialiteten i utredningarna handlar det här om fall som är kända för allmänheten och där förfarandena i stort sett slutförts. Efter denna presentation följer en statistisk analys av den stora mängd information som finns tillgänglig, en analys som använder de nya metoder som fastställts för behandlingen av ärendena.

Denna redogörelse för den operativa verksamheten omfattar ett verksamhetsår som i stora drag präglats av följande omständigheter:

- Det stora antal ärenden som tagits över från f.d. UCLAF.

- Den strukturella tröghet som överföringen av personalen i grupp lett till.

- Den rigida uppdelningen av den operativa verksamheten och bristen på objektiva och tydliga arbetsmetoder.

- Den expertis som funnits tillgänglig och som också tagits över från den gamla organisationen.

- Tempot i budgetförfarandet, vilket förklarar varför budgeten för 2000 förberetts av den gamla organisationen, innan de nya riktlinjerna formulerats.

- Budgetförhandlingarna 2000/2001, som var komplicerade, framför allt på grund av att flera budgetposter frysts.

- Rekryteringsbördan under perioden.

- De långsamma omstruktureringar som skulle genomföras utan att störa kontinuiteten i verksamheten.

- Avsaknaden av en materiell rätt på gemenskapsnivå, framför allt för straffbara handlingar inom ramen för de interna utredningarna.

Följaktligen är det först under detta verksamhetsår som generaldirektören kommer att ha tillgång till de medel som krävs för att genomföra den nya politiken. Verksamhetsåret 2000/2001 har rent allmänt präglats av att byrån ändrat inriktning, vilket påverkat förfaranden, resurser och metoder, där förnyelsen inte skett förrän i slutet av perioden.

I den andra delen sammanfattas först huvudetapperna i inrättandet av byrån. Denna övergångsperiod har präglats av diskussionen om den nya organisationen med övervakningskommittén(3), som spelar en viktig roll när det gäller att befästa byråns operativa oberoende. Sedan behandlas byråns roll bland institutionerna, särskilt ansträngningarna för att förnya arbetssätten och de interna förfarandena och för att se till att utredningarna och uppföljningarna bedrivs på bästa sätt och är åtgärdsinriktade. I en tredje del ges en lägesbeskrivning av hur långt arbetet har fortskridit när det gäller att ta fram de instrument som krävs för att fastställa byråns operativa strategi i framtiden, ett arbete som bygger på den nya organisationen, på en inriktning på åtgärder och ett samarbete med medlemsstaterna. I rapporten stakas slutligen riktlinjerna för byråns verksamhet i framtiden ut.

Vår målsättning

Europeiska byrån för bedrägeribekämpning har i uppdrag att skydda Europeiska unionens intressen, att bekämpa bedrägerier, korruption och all annan illegal verksamhet, inklusive förseelser inom de europeiska institutionerna, och att i samband med detta på ett ansvarsfullt, öppet och effektivt sätt erbjuda de europeiska medborgarna en kvalitativ tjänst.

Våra metoder och medel

Europeiska byrån för bedrägeribekämpning utför sitt uppdrag genom att i en helt oberoende ställning utföra interna och externa utredningar. Byrån främjar även ett nära och regelbundet samarbete mellan behöriga myndigheter i medlemsstaterna för att dessa skall kunna samordna sin verksamhet. Byrån hjälper medlemsstaterna och bistår med teknisk, sektorsövergripande expertis för att bekämpa den ekonomiska brottsligheten. Byrån bidrar till att utveckla Europeiska unionens strategi för bekämpning av bedrägerier och olaglig verksamhet genom att ta fram initiativ som krävs för att stärka den rättsliga ramen.

Våra principer

Byrån skall bedriva sin verksamhet i en anda av självständighet, opartiskhet och professionalism och i alla avseenden respektera den enskildes rättigheter och friheter, helt i överensstämmelse med lagen.

DEL 1

UTREDNINGSVERKSAMHETEN(4) (1 JUNI 2000-1 MAJ 2001)

Nedan följer en presentation av förra verksamhetsåret, ett år som i stora drag ägnats åt att fortsätta det arbete som påbörjats och att inrätta den nya operativa organisationen, att bygga upp expertkunskapen och att fastställa de nya arbetsmetoderna.

1.1. Tendenser inom utredningsverksamheten och övrig operativ verksamhet under det föregående verksamhetsåret

En betydande del av den utredningsverksamhet och övrig operativ verksamhet(5) som bedrivits under det föregående verksamhetsåret har rört ärenden som inleddes innan byrån inrättades. Byrån började inte från noll när den skulle börja genomföra den nya politik som lagstiftaren beslutat om utan har varit tvungen att omstrukturera sina resurser och den interna expertisen genom omplaceringar och tidskrävande rekryteringar. De resurser som fanns tillgängliga och som fördes över i grupp vid skapandet av byrån har företrädesvis satts in för att fastställa nya utredningsförfaranden. Denna resursöverföring har påverkat fältarbetet men har också lett till att OLAF:s handbok kunnat antas och hela det nya systemet för ärendehantering (SGC, Système de gestion des cas) införas(6).

Denna verksamhet har bedrivits inom det nya direktoratet Utredningar och operationer som inrättades i september 2000 och består av två grupper med ansvar för utredningar respektive operativ verksamhet.

Byrån har genom att skaffa sig denna operativa organisation och dessa instrument satt som mål att fastställa en utredningspolitik som bygger på bidrag från alla enheter, framför allt det framtida direktoratet Underrättelseverksamhet. Den omedelbara övergången har gjort att riktlinjerna för den operativa verksamheten byggt på en harmonisering av kriterierna för behandling av uppgifter och en pragmatisk inriktning av verksamheten.

De två utredargrupperna inom det nya operativa direktoratet har fortsatt arbetet inom följande sektorer:

Interna utredningar

I enlighet med de prioriterade mål som fastställts i den gemensamma övergripande strategin(7) och riktlinjerna i Europaparlamentets olika resolutioner samt yttrandena från övervakningskommittén har den operativa sektorn prioriterat de interna utredningarna, som berör de europeiska institutionerna, organen och byråerna.

Direkta utgifter

När det gäller de direkta utgifterna har operationerna huvudsakligen byggt på ett behov av att stärka arbetet med ärenden med interna förgreningar. Komplexa, mellanstatliga ärenden och ärenden som förutsätter samarbete med rättsliga myndigheter i och utanför Europeiska unionen har också prioriterats, framför allt för att lägga en grund för arbetet under 2001/2002 med utgifter inför utvidningen och Europeiska utvecklingsfondens utgifter.

Strukturåtgärder

På strukturåtgärdernas område har ärenden av stor mellanstatlig eller ekonomisk betydelse prioriterats.

Tull/Handel

Verksamheten inom denna sektor har huvudsakligen varit inriktad på

- skyddet av preferenstullordningarna,

- ärenden rörande import av socker och bananer, på grund av de höga tullarna, och

- exportbidragen, framför allt vid export till Ryska federationen(8).

Jordbruk

Stöd till förädling och produktion, framför allt av olivolja, tomater, spånadslin och mejeriprodukter, efter identifiering av riskerna.

Tullar och punktskatter

Bekämpning av cigarett- och alkoholsmuggling samt av annan olaglig verksamhet.

1.2. Interna utredningar

36 utredningar har inletts under perioden, varav 8 som rör gemenskapens institutioner, organ och byråer, andra än kommissionen och dess avdelningar. Rapporter har kunnat upprättas för 9 utredningar. Dessa rapporter rör kommissionen, Ekonomiska och sociala kommittén, Översättningscentrum för Europeiska unionens organ och Europaparlamentet. 8 utredningsrapporter har lett till beslut om att hänskjuta ärendet till nationella rättsliga myndigheter.

I allmänhet handlar det om komplexa fall av bedrägerier som begåtts av flera individer i samarbete, fall av bedrägerier som begåtts av enskilda personer eller handlingar av enskilda personer som skulle kunna betraktas som tjänstefel. Dessa affärer vittnar om bredden på de handlingar (förskingring av medel, förfalskning, manipulation av anbud, straffbart röjande av uppgifter om anbud, hemlig verksamhet) som tjänstemän eller anställda vid de olika institutionerna gjort sig skyldiga till.

Särskilda utredningar

Två särskilda utredningar har med byråns stöd förts till domstol och vittnar om vilka svårigheter som kan uppstå när alla berörda myndigheter och enheter skall samarbeta, men de visar samtidigt hur förfarandena utvecklats. Dessa två ärenden visar på ett anmärkningsvärt sätt behovet av att samordna bedrägeribekämpningsåtgärderna.

Affären "Representationskontoret i Stockholm"

I november 1999 rapporterades det om förskingring på kommissionens representationskontor i Stockholm. På grund av de särskilda begränsningar som fastställts i protokollet om immunitet och privilegier och tjänsteföreskrifterna bad svenska rättsliga myndigheter byrån om hjälp. Byrån har nämligen befogenhet att utreda fall inom kommissionen. OLAF fullgjorde denna uppgift och lämnade den 24 maj 2000 över sin rapport till kommissionen och de svenska myndigheterna. Utredarnas konstateranden gjorde det möjligt för de rättsliga myndigheterna att utan fördröjning fullfölja sitt arbete med OLAF:s hjälp.

Åklagaren i Stockholm kunde inleda de förhör och vidta de åtgärder som krävdes för åtal och som bedömdes nödvändiga. Den 28 juni 2001 inledde kommissionen disciplinära förfaranden.

Denna affär visar de risker som en decentraliserad förvaltning av gemenskapens budget leder till och behovet av att garantera en god finansiell förvaltning, särskilt på delegationerna. Ärendet i fråga visar för övrigt vilket utmärkt samarbete som etablerats mellan OLAF och svenska rättsliga myndigheter. Allmänheten och pressen har i detta särskilda fall visat ett utomordentligt stort intresse, både i Sverige och i andra medlemsstater. Det är av yttersta vikt för de europeiska institutionernas trovärdighet att OLAF behandlar interna ärenden som detta på ett stringent och professionellt sätt.

Affären "turism"/Frankrike

Den 22 september 2000 avkunnades av Tribunal de Grande Instance de Paris i Frankrike ett första avgörande rörande de bedrägerier som uppdagats inom turismpolitiken och som kritiserats av kommissionen (UCLAF) i december 1994. De fem huvudåtalade dömdes till mellan ett och fyra års fängelse och böter på motsvarande 304898 euro, och gemenskapen beviljades skadestånd på motsvarande 1029030 euro.

Sedan parterna överklagat hänsköts ärendet till Cour d'Appel de Paris (förhandlingarna väntas inledas i slutet av 2001).

Andra förfaranden som rör denna affär, bland annat i Belgien, som också inleddes 1994, borde utmynna i domar under den närmaste tiden.

Denna affär visar hur svårt det är för nationella rättsliga myndigheter att påskynda behandlingen av ärenden rörande mellanstatliga bedrägerier som dessutom kan kompliceras ytterligare av kommissionens tjänsteföreskrifter. Det är beklagligt att de rättsliga utredningarna inte har kommit lika långt i alla medlemsstaterna.

Detta slags utredningar visar på ett ypperligt sätt vilket nära samarbete som krävs mellan avdelningar inom gemenskapens institutioner och organ och de nationella myndigheterna samt mellan de nationella myndigheterna själva, för att inom rimlig tid uppnå nöjaktiga resultat för alla inblandade parter. För att främja ett förbättrat samarbete och påskynda resultat försöker byrån som regel att sätta in sin egen kapacitet i form av straffrättslig expertis och att involvera de nationella rättsliga myndigheterna i ett så tidigt skede av utredningarna som möjligt.

1.3. Direkta utgifter

1.3.1. Bistånd till tredje land samt utvidgning

Även om detta är ett erkänt viktigt verksamhetsområde har prioriteringen av de interna ärendena, omorganisationen och översynen av förfarandena för ögonblicket oundvikligen minskat resurserna för utredningar av ärenden inom dessa sektorer. Det är dock viktigt att OLAF samarbetar med andra givarorganisationer (Världsbanken, Internationella valutafonden, Förenta nationernas organ...), framför allt med deras utrednings- och bedrägeribekämpningsenheter, med tanke på finansieringsprogrammens komplementaritet och de synergier som kan uppnås vid samarbete och utbyte av information. Byrån har även kunnat dra nytta av ett nära samarbete med icke-statliga organisationer (NGO), t.ex. "Transparency international", genom att stödja olika åtgärder för att stärka det civila samhället och bekämpa bedrägerier och korruption. Eftersom OLAF och NGO har samma målsättningar, borde kontakterna fördjupas.

1.3.1.1. Typer av bedrägerier

De typer av bedrägerier som påträffats på dessa två områden är desamma som nämns i byråns verksamhetsrapport för 1999/2000. Under 2000/2001 har byrån dock kunnat identifiera särskilda problem inom den offentliga upphandlingen.

En betydande del av EU:s budget används för tekniskt stöd till tredje land, inklusive kandidatländerna. Större delen av dessa medel betalas ut mot kontrakt för tillhandahållande av tjänster som ingåtts med specialiserade företag som konkurrerar med varandra i anbudsförfaranden som anordnas av behöriga avdelningar inom EU eller av mottagarlandets myndigheter under Europeiska unionens överinseende.

Som i alla anbudsförfaranden finns det olika möjligheter till bedrägerier och oegentligheter. De regler som skall tillämpas för att förebygga bedrägerier och garantera en rättvis konkurrens, som gör det möjligt att erhålla bästa möjliga tjänster till mest förmånliga pris, bygger på erfarenheter som samlats under årens lopp.

De fall som OLAF är riktar in sig på rör misstankar om otillbörliga påtryckningar mot medlemmar av de kommittér som har till uppgift att utvärdera kvaliteten på anbuden. Vissa misstankar rör olovliga betalningar till och bestickning av sådana personer i syfte att att erhålla otillbörliga fördelar gentemot konkurrenterna. I andra fall påstås det föreligga intressekonflikter hos de experter som har i uppdrag att ta fram projekt och formulera specifikationer och anbud. De regler som skall tillämpas har utformats för att säkerställa en viss nivå av jämlikhet för alla konkurrenter. Att lämna ut tekniska föreskrifter till potentiella anbudsgivare alltför tidigt kan få en motsatt effekt på bibehållandet av en rättvis konkurrens.

OLAF kommer att arbeta för ett närmare samarbete med behöriga enheter för att öka deras förmåga att upptäcka potentiella fall av bedrägerier inom den offentliga upphandlingen och för att förbättra de regler och de organisationer som krävs för att bekämpa oegentligheter inom den offentliga upphandlingen.

1.3.1.2. Utvecklingsbistånd och humanitärt bistånd

Undertecknandet av Cotonou-avtalet i juni 2000 inledde ett nytt partnerskap mellan gemenskapen och AVS-länderna för 20 år framåt och ersatte Lomé-konventionen. Detta partnerskap syftar till att skapa en mer gynnsam miljö för en hållbar utveckling och minskad fattigdom och till att vända på den ekonomiska, tekniska och sociala marginaliseringen. Samtidigt fastställdes särskilda samrådsförfaranden och lämpliga påföljder i fall av allvarlig korruption.

Byrån har undersökt ett antal ärenden rörande finansiering som beviljats i enlighet med Lomé-konventionen och har inlett utredningar i syfte att stödja åtgärder från rättsliga myndigheter som påverkas av problem med bedrägerier i vissa AVS-länder. Byrån anser att det är viktigt att bygga vidare på denna erfarenhet när det gäller åtagandena i Cotonou-avtalet, detta för att stärka bedrägeribekämpningsåtgärderna.

Byrån bistår för närvarande Kenya i en brottsutredning som bygger på allvarliga påståenden om oegentligheter i ett anbudsförfarande. Detta ärende är under behandling och betraktas som ett nyttigt experiment för att se vad som är möjligt, givet de rättsregler som begränsar byråns möjligheter till direkta åtgärder i sådana fall.

1.3.1.3. Utvidgningen

Ett lämpligt skydd av den finansiering som sker före anslutningen måste garanteras. Byrån har vid bedrägeribekämpningen också riktat in sig på stödet till nationella myndigheter. Nedan följer några exempel på utredningsarbete som utförts i samarbete med de nationella myndigheterna.

Offentlig upphandling

OLAF behandlade under 2000 två rumänska ärenden rörande anbudsförfaranden. I ett ärende handlade det om misstankar om bedrägerier i ett anbudsförfarande rörande ett projekt för tekniskt stöd till förmån för de rumänska myndigheterna. Anbudsförfarandet drogs in och inleddes på nytt efter en fullständig omarbetning. I ett annat fall har de uppgifter som erhållits gett OLAF anledning att tro att anbudsgivarna skulle ha påverkat medlemmarna av den oberoende utvärderingskommittén. Ärendet hänvisades till den rumänske allmänne åklagaren. Byråns enhet Domare, åklagare och juridiska rådgivare ser till att samarbetet med de rumänska myndigheterna fortlöper.

Förvaltningen av Phare:s medel

OLAF inledde under 2001 en utredning efter påståenden om korruption vid förvaltningen av Phare:s medel i Slovakien. OLAF bistår de nationella utredare som har hand om detta fall och tillhandahåller den expertis som de behöver rörande Phare:s programplaneringssystem och dess anbudsförfaranden. Varje månad organiseras tillsammans med nationella utredare en workshop för att diskutera de preliminära resultaten av utredningen och arbetsplanen. OLAF bistår även med uppgifter som utredarna behöver och som finns i akter som Europeiska unionens avdelningar har kontroll över.

Programmet JOP

Byrån har slutligen utrett vissa fall i nära samarbete med kommissionens avdelningar. Ett exempel på sådant arbete är ett antal ärenden som ingår i ett "samriskprogram" som finansieras av Phare.

Inom ramen för programmet JOP har GD Ekonomi och finans (ECFIN) utfört ett stort antal kontrollbesök hos bidragsmottagande företag. Vad men då uppdagat har gjort det möjligt att klarlägga vissa konsultbolags ingripanden, bland annat i Europeiska unionen, och att få en övergripande bild över deras agerande. I samarbete med ECFIN:s direktorat Finansiella transaktioner har OLAF analyserat samtliga akter i fråga och med hänsyn tagen till de olika faktorer som framkommit under utredningens gång föreslagit en utvecklingsstrategi för att kunna identifiera den bedrägerimekanism som finns och anta effektivare riktlinjer för utdömande av påföljd.

1.3.2. Inre politik

OLAF har ansvaret att genomföra utredningar vid misstanke om oegentligheter eller allvarliga bedrägerier rörande den del av EU:s budget som kallas "inre politik". Denna politik, som omfattar sådana områden som transport, utbildning och kultur, forskning och teknisk utveckling m.m., står för cirka 6 % av budgeten. Den genomförs och förvaltas av kommissionens behöriga avdelningar, och medlemsstaterna har inget formellt ansvar som inom jordbruket och strukturfonderna.

OLAF anstränger sig allt mer inom ramen för vad som är möjligt för att samarbeta med kommissionens ansvariga avdelningar i alla steg inom dessa program för att kunna motverka och upptäcka oegentligheter och bedrägerier, t.ex. genom samråd, när program inleds, för att inkludera lämpliga bedrägeribekämpningsåtgärder i villkoren för godkännande av stöd och betalningar, genom gemensam insamling och utvärdering av information, genom att genomföra gemensamma kontroller (beroende på vilken rättslig grund som ligger till grund för kontrollen) och, i förekommande fall, genom samordning av varje slags återvinning.

I mars 2000 inledde OLAF, efter att ha erhållit uppgifter från en av kommissionens avdelningar, efterforskningar kring en ideell organisation som erhållit medel från kommissionen under flera år. OLAF har i nära samarbete med två av kommissionens avdelningar förberett och genomfört en fullständig inspektion av all den finansiering som getts till denna organisation. Utöver ett betydande antal icke-ersättningsgilla operationer har byrån kunnat konstatera att organisationen lämnat in krav på ersättning till kommissionen för utgifter som inte gjorts och utgifter för tjänster som det inte fanns någon täckning för i fakturor eller kostnadsredovisningar. De preliminära resultaten har bekräftat behovet av att återvinna upp till +- 300000 euro, vilket kommer att ske genom kommissionens avdelningar med OLAF:s bistånd. Ärendet har dessutom formellt hänskjutits till medlemsstaternas rättsliga myndigheter för att dessa skall vidta åtgärder med anledning av bedrägerimisstankarna.

Av denna utredning framgår att en varaktig finansiering av en ideell organisation från kommissionens sida ibland skapar ett faktiskt beroende, eftersom organisationen sällan förfogar över egna medel för att finansiera sina strukturella behov (byggnader, utrustning, personal).

1.4. Strukturutgifter

Med tanke på den mycket viktiga roll som medlemsstaterna spelar inom strukturfonderna har byrån riktat in sig på sina egna utredningar och på högriskområden. Byrån har icke desto mindre varit särskilt vaksam när det gäller medlemsstaternas uppföljning av systematiska oegentligheter med stora konsekvenser för budgeten.

OLAF har i samband med detta bedrivit ett nära samarbete med kommissionens och medlemsstaternas utanordnande organ för att garantera att skyddet av de ekonomiska intressena och bedrägeribekämpningen samordnas och att de återstående svagheterna avhjälps.

Byrån har sedan december 2000 använt ny mjukvara för meddelanden som införts inom ramen för förordning (EG) nr 1681/94(9) och som genom att den möjliggör direkt kommunikation mellan medlemsstaterna och andra berörda avdelningar kommer att förbättra den administrativa och ekonomiska uppföljningen.

Byrån har dessutom till behöriga rättsliga och polisiära myndigheter skickat över samtliga uppgifter om brottslig verksamhet för att brottmål skall kunna inledas. Byrån erbjuder samtidigt sitt fulla samarbete och bistånd, vilket myndigheterna också dragit nytta av.

När det gäller den mer operativa verksamheten har OLAF ägnat sådana fall särskild uppmärksamhet, där enskilda medlemsstaters åtgärder visat sig vara otillräckliga eller omöjliga. Här följer några exempel:

- Mellanstatliga oegentligheter eller oegentligheter som kan omfatta ekonomiska aktörer i flera medlemsstater,

- Otillräcklig respons från medlemsstaten vid förfrågan från byrån,

- Bidragsmottagare som beviljas gemenskapsfinansiering av flera olika slag (direkt finansiering och strukturfonder).

Vid en rutinkontroll som utfördes i en medlemsstat av ett av kommissionens utanordnande organ rörande ett projekt samfinansierat av en strukturfond hade OLAF riktat in sin uppmärksamhet på de utgiftsdeklarationer som mottagaren lagt fram på grundval av de handlingar som en av dess avtalspartner, med säte i en annan medlemsstat, lämnat in. Avtalspartnern i fråga, som också var direkt mottagare av gemenskapsfinansiering, blev på grundval av rådets förordning (EG) nr 2185/96(10) föremål för ett kontrollbesök av OLAF. Byråns arbete har gjort det möjligt att konstatera att det finns faktorer som ger anledning att tro att de utgifter som redovisats inom ramen för det samfinansierade projektet överdrivits och, framför allt, att en del av den orimliga faktureringen hade använts för att föra över penningsummor till ett bolag i ett skatteparadis. En akt med revisionsrapporten och all dokumentation knuten till denna skickades genast över till den medlemsstats rättsliga myndigheter där det samfinansierade projektet lagts fram. De husrannsakningar och beslag som i efterhand gjorts i samarbete med byrån har gjort det möjligt att bekräfta alla tidigare misstankar.

1.5. Tullar/utrikeshandel jordbruk/beskattning

1.5.1. Allmän presentation

Man måste beakta det faktum att tullunionen och den gemensamma handelspolitiken uteslutande faller under gemenskapens ansvarsområde (EG-fördraget, artiklarna 23 och 131). Kommissionen har följaktligen makt att vidta åtgärder mot sådan verksamhet som utgör eller verkar utgöra brott mot tullagstiftningen. Förordning (EG) nr 515/97(11) är själva grundförordningen, som innehåller bestämmelser om ömsesidigt bistånd medlemsstaterna sinsemellan samt mellan dessa och kommissionen. OLAF är ansvarigt för den korrekta tillämpningen av förordningen i fråga.

I enlighet med olika rättsliga instrument(12) och internationella avtal har OLAF ansvaret för att organisera ett effektivt samarbete på alla nivåer för att garantera en korrekt tillämpning av tull- och jordbruksbestämmelserna. Byrån ägnar sig därför åt utbyte av information, samordning av åtgärder som vidtas i medlemsstaterna, den deltar i utredningar i medlemsstaterna och tredje land och utför kontroller på plats.

Alla utredningar rörande tullsektorn handlar om utbyte av varor mellan Europeiska gemenskapen och tredje land (import, export, transitering, lagring, förädling) och grundar sig på uppgifter om att brott mot tullagstiftningen konstaterats eller misstänks.

När det gäller bekämpningen av momsbedrägerier fastställs det däremot i motsvarande rättslig grund (förordning (EG) nr 218/92(13) och direktiv 77/799(14)) att det är medlemsstaterna som bär det primära ansvaret(15). I artikel 280.3 i EG-fördraget fastställs dock att medlemsstaterna är skyldiga att samordna sina åtgärder i syfte att skydda gemenskapens ekonomiska intressen mot bedrägerier och att "tillsammans med kommissionen organisera ett nära och regelbundet samarbete mellan de behöriga myndigheterna".

Kommissionen, som redan har en viss operativ erfarenhet på detta område, har en roll att spela när det gäller att samordna och stimulera, framför allt utbyte av information, i de allvarligaste fallen av bedrägerier inom gemenskapen som har förgreningar i ett betydande antal medlemsstater. När det gäller mervärdesskatt ingriper OLAF följaktligen endast i de internationella ärenden som kräver en operativ samordning på gemenskapsnivå och detta endast om en nationell administrativ eller rättslig myndighet begär detta bistånd.

1.5.2. Utrikeshandel med jordbruksprodukter

När det gäller handel med jordbruksprodukter med tredje land prioriteras framför allt ärenden rörande utbetalning av exportbidrag, återvinning av utestående tullar på import av vissa jordbruksvaror och tillämpningen av förmånsavtal med tredje land på jordbruksområdet. OLAF har utfört särskilda utredningar i följande högrisksektorer: nötkött (export till Ryssland), färsk frukt och färska grönsaker (utredning om bananimporten - se den detaljerade beskrivningen i nästa avsnitt), mjölk och mejeriprodukter (utredning om olovliga tillsatser i smör) samt utredningar om export av vin och alkohol.

Utredning om bananimporten

Efter gemensamma kontroller, som utförts av OLAF och de italienska och belgiska myndigheterna inom ramen för brottsutredningar och administrativa utredningar, konstaterades i mitten av 2000 att falska importlicenser av typen AGRIM använts för övergång till fri omsättning för bananer från Centralamerika och Sydamerika. Utredningarna om detta fortsätter och har samtidigt breddats till att omfatta flera andra medlemsstater (Frankrike, Portugal och Spanien).

Importen av bananer från Centralamerika och Sydamerika åtnjuter sänkta tullar (75 euro/ton) inom ramen för en årlig tullkvot, om importen sker med importlicenser av typen AGRIM. Import utöver tullkvoten är för närvarande belagd med en tull på 680 euro/ton. Bananerna har förts in i gemenskapen huvudsakligen genom belgiska och italienska hamnar, även om liknande operationer har kunnat konstateras även i Spanien, Portugal, Grekland och Tyskland. Till dags dato har det fastställts att det mellan början av 1998 och mitten av 2000 importerades minst 160000 ton bananer med falska licenser från Frankrike, samtidigt som cirka 60000 täcktes av falska licenser från Spanien. De tullar som kringgåtts skattas för närvarande till ungefär 160 miljoner euro.

Efter upptäckten av detta storskaliga bedrägeri inom banansektorn vidtog kommissionen genast förstärkta kontrollåtgärder genom att anta förordning (EG) nr 1632/2000(16).

Utredningarna om de falska licenserna från Frankrike och Spanien har skett i nära samarbete med de nationella rättsvårdande myndigheterna. De har visat hur de brottsliga organisationer, som med minsta möjliga risk försöker utnyttja luckor i det internationella samarbetet, fungerar. Uppdagandet av denna verksamhet visar vilket fantastiskt samarbete som inletts mellan medlemsstaterna och OLAF (både på det rättsliga och det administrativa området) och vittnar om de mycket positiva resultaten av ett gemensamt arbete, som utspunnit sig i en anda av partnerskap och utbyte av information till skydd för gemenskapens ekonomiska intressen.

1.5.3. Fiskeprodukter/industriprodukter (textilier, skor)

På området fiske- och industriprodukter (inklusive textilier och kläder) har en prioritering skett av de ärenden som kräver åtgärder på gemenskapsnivå och som motsvarar ett eller flera av följande kriterier:

- Internationella gruppers försök att med hjälp av bedrägerier erövra andra marknader.

- Höga tullar eller en kombination av tullar och anti-dumpningstullar.

- Hot mot annan gemenskapspolitik och åtgärder i syfte att skydda folkhälsan.

- Garanti av en korrekt tillämpning av preferensordningarna.

- Missbruk av systemet för transitering och nedskrivning, särskilt för textilprodukter och skor.

- Massiv förskingring i samband med handelspolitiska skyddsåtgärder.

På fiskeområdet har dessa åtgärder framför allt gjort det möjligt att fastställa bedrägerier av betydande omfattning när det gäller

- tonfiskkonserver som importerats med otillbörlig förmånsbehandling förbehållen AVS-länderna (Afrika, Västindien och Stilla havet),

- räkor och bläckfisk som importerats med otillbörlig förmånsbehandling enligt det allmänna preferenssystemet och i syfte att kringgå sanitära förbud riktade mot vissa indiska producenter,

- saltad torskfilé som importerats från Island med otillbörlig preferensbehandling enligt EES-avtalet (Europeiska ekonomiska samarbetsområdet).

På området industriprodukter har dessa åtgärder lett till att bedrägerier av betydande omfattning kunnat fastställas när det gäller

- brasilianskt, kanadensiskt och ryskt aluminium som importerats tullfritt genom otillåtet bruk av den ordning som gäller för franska utomeuropeiska territorier,

- kisel (metall), som falskeligen förklarats ha sitt ursprung i Schweiz eller Ryssland för att undvika anti-dumpningstullar på kinesiska produkter,

- kiselkarbid, som falskeligen förklarats ha sitt ursprung i Tjeckien för att kringgå anti-dumpningstullar på ryska och ukrainska produkter,

- kläder som förklarats ha sitt ursprung i och vara importerade från Malaysia med otillbörlig förmånsbehandling inom ramen för det allmänna preferenssystemet och kringgående av de tullkvoter som gäller för det verkliga ursprungslandet för varorna i fråga (Vietnam),

- skor som importerats med falsk ursprungsdeklaration i syfte att kringgå de kvantitiva begränsningar och/eller undvika de anti-dumpningstullar som gäller för import från Kina,

- undanhållande av asiatiska textilprodukter från gemenskapens transiteringsförfarande för att undvika tullar och kringgå de kvantitativa begränsningar som finns,

- frisläppande för omsättning (utan att erlägga mervärdesskatt) av asiatiska textilprodukter i en första medlemsstat på grundval av en falsk faktura och ett följaktligen lägre deklarerat värde. Adressaterna i de andra medlemsstaterna betalar sedan de korrekta beloppen till leverantörerna i tredje land. Denna metod gör att tullmyndigheterna i den medlemsstat till vilken importen sker inte kan fastställa det korrekta värdet vid importen. Det visar sig dessutom vara mycket svårt att kontrollera huruvida det sedan skett en inbetalning av mervärdesskatten.

Textilimport. Ett enskilt fall

Efter det att OLAF initierat en utredning och organiserat ett administrativt samarbete utfördes tillsammans med behöriga myndigheter i Malaysia kontroller rörande brottslig användning av intyg om malaysiskt ursprung för textilprodukter - huvudsakligen jeans.

En enda importör, med bas i Tyskland men med handelsintressen i andra medlemsstater och i ett visst antal länder utanför EU, hade systematiskt kringgått gemenskapens importbegränsningar med hjälp av falska dokument med falska uppgifter om ursprung och värde. Enligt en analys som utförts av en medlemsstat (Nederländerna) motsvarade bedrägerierna endast i fråga om den olagliga importen från Malaysia nästan 10 % av gemenskapens årliga totalimport av produkterna i fråga. Liknande olaglig import hade skett tidigare, med ursprungsintyg från Kambodja, Laos, Myanmar, Vietnam och Lesotho. Den totala ekonomiska effekten kan skattas till minst 30 miljoner euro och till 4,5 miljoner euro när det gäller de egna medlen.

På grund av den ökade övervakning som OLAF och gemenskapens tullmyndigheter bedriver har den huvudmisstänkte flytt från de europeiska myndigheternas behörighetsområde, dock inte utan att först olagligen ha erhållit mer än 60 miljoner euro från vissa europeiska banker och från en afrikansk regeringskommitté för handelns utveckling.

Detta fall visar kapaciteten hos en enskild person som arbetar inom ramen för ett välorganiserat internationellt brottsligt nätverk att erhålla och fabricera falska ursprungs- och transporthandlingar samt falsk handelsdokumentation. Effekten är större än den direkta inverkan på tullskulden (importtullar) och bedrägeriernas inverkan på mervärdesskatten. Skadan för handeln, för den ekonomiska verksamheten för de importörer i gemenskapen som har klara papper samt för gemenskapens handelspolitik är omedelbar: Det tryck som detta skapar på gemenskapens internationella handelsavtal och på avtalen om administrativt samarbete är onormalt stort jämfört med den direkta ekonomiska fördel som den skyldige erhåller.

1.5.4. Narkotikaprekursorer

På området narkotikaprekursorer har man prioriterat samordningen av medlemsstaternas insatser för att beslagta/förebygga användningen av dessa produkter för olaglig tillverkning av narkotika. Informationsöverföringen till medlemsstaterna syftar egentligen till att förebygga att olika personer och bolag letar efter möjligheter på gemenskapens område ("shopping around"). Förberedandet av en världsomfattande aktion för övervakning av ättiksyranhydrid ("operation Topaz") är en annan prioritering tillsammans med samarbetet med internationella organisationer (till exempel Förenta nationerna - Internationella narkotikakontrollstyrelsen och Världstullorganisationen).

1.5.5. Indirekt beskattning

På området i fråga, som i första hand faller under medlemsstaternas behörighet, är det i samförstånd med medlemsstaterna och på deras begäran som OLAF tillhandahåller samordnat stöd till skydd för de ekonomiska intressena och bedrägeribekämpningen. I detta kan man i enlighet med det uppdrag som fastställts i artikel 280.3 i EG-fördraget se en början till den modell för den gemensamma plattformen för tjänster som beskrivs i slutsatserna.

Tonvikten har legat på åtgärder som gör det möjligt för medlemsstaterna att samordna sina åtgärder mot bedrägerier som

- omfattar höga belopp, och/eller

- organiseras via karuseller och inbegriper handel inom gemenskapen och i vissa fall import/export, och/eller

- organiseras av brottsliga organisationer, och/eller

- hänger samman med bedrägerier på andra områden (cigaretter, penningtvätt, ...).

Med tanke på dessa kriterier har åtgärderna framför allt riktats in på följande produkter: bilar, mobiltelefoner, elektroniska komponenter och metaller.

Mervärdesskatt - samordning av utredningar om ädelmetaller (silver, guld, etc.)

Ädelmetallerna hör till de varor som av internationella brottsliga organisationer används för systematiska momsbedrägerier. Råvaran för produktion av ädelmetaller (till exempel silver) finns eller handlas på internationella marknader där den behandlas och säljs i form av tackor eller granuler. Det internationella priset fastställs varje dag på metallbörsen i London (LME).

De fabriker som producerar eller de bolag som säljer i parti levererar varan till mellanhänderna på följande två sätt:

- Varorna importeras till gemenskapen utan att mervärdesskatt erläggs vid förtullningen. De säljs sedan till en annan medlemsstat, vilket gör att importören kan få tillbaka skatten med hjälp av den falska faktura med mervärdesskatt som köparen i den medlemsstat som utgör bestämmelseort tillhandahåller (och därigenom själv blir ett skenföretag).

- Samma förfarande används inom ramen för köp inom gemenskapen.

Att de ekonomiska aktörer som deltar i denna verksamhet inte betalar mervärdesskatt ger dem en otillbörlig konkurrensfördel som leder till en snedvridning av den inre europeiska marknaden. Raden av transaktioner mellan medlemsstater som saknar harmoniserad momslagstiftning ökar följderna av denna skatteflykt i varje steg. Den förlust i skatteintäkter som detta leder till är mycket stor.

På begäran av behöriga myndigheter i medlemsstaterna bidrar OLAF till samordningen av de nationella myndigheternas åtgärder genom att utnyttja sina kunskaper om skillnaderna i lagstiftning, såväl när det gäller straffrätt och mervärdesskatt, och om de olika nationella myndigheterna.

1.6. Jordbruk

1.6.1. Inledning

När det gäller gemenskapens inre marknad för jordbruksprodukter har OLAF framför allt ägnat sig åt utredningar inom linsektorn (se nedan) och misstankar om brott vid tillämpningen av mjölkkvoter av bolag i flera medlemsstater.

1.6.2. Oegentligheter i ordningen för spånadslin, Spanien

Efter rapporter från Spanien under 1999 om misstänkta oegentligheter i den ordning för lin som finansieras av gemenskapen tog OLAF kontakt med behöriga spanska myndigheter. Till följd av denna kontakt inledde Fiscalía Especial Anti-Corrupción (den särskilda åklagarmyndigheten mot korruption) en utredning. OLAF inledde i maj 2000 också en egen administrativ utredning i enlighet med förordning (EG) nr 2185/96. I december 2000 erhöll OLAF en kopia av den spanska åklagarmyndighetens slutliga rapport, och i mitten av mars 2001 slutförde OLAF sin utredning.

I huvudsak handlade de misstänkta oegentligheterna om för höga uppgifter om produktionen av linstrå på den mark som avsatts för odling av lin och falska ansökningar om bidrag till de spanska myndigheterna. Ansökningarna om stöd i fråga åtföljdes av falska bearbetningsdeklarationer som attesterats av enheterna för bearbetning av lin. Under den period som utreddes erhöll Spanien finansiella överföringar på mer än 100 miljoner euro. OLAF:s utredning utvidgades till att omfatta även en belgisk ekonomisk aktör med anknytning till de spanska bearbetningsföretagen. Andra utredningar på samma område pågår även i Portugal och Förenade kungariket.

Efter det att utredningen slutförts i mitten av mars 2001 skickade OLAF över ett exemplar av utredningsrapporten till de spanska rättsliga myndigheterna för att dessa skulle vidta lämpliga åtgärder. En kopia skickades även till FEGA (det spanska utbetalningsstället) med lämpliga rekommendationer samt till Generaldirektoratet för jordbruk, enheten för granskning och godkännande av räkenskaper, för att denna skulle överväga att ålägga Spanien en finansiell korrigering inom ramen för förfarandet för godkännande av räkenskaperna, med anledning av möjliga brister i kontrollen av ordningen för spånadslin under perioderna i fråga(17).

Denna utredning visar vilken komplex uppgift det är att vidta åtgärder med tanke på alla aspekter som måste beaktas: återvinningen från aktörerna, de finansiella korrigeringarna i medlemsstaternas finansiering, åtgärderna för juridiskt bistånd till behöriga nationella myndigheter vid misstanke om korruption.

1.7. Cigaretter

1.7.1. Prioriteringarna inom sektorn

Skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen mot de internationella bedrägerierna med cigaretter har varit en av byråns prioriteringar under det gångna verksamhetsåret. Smugglingen av cigaretter är ett problem för alla medlemsstater, och för många andra länder, som orsakar allvarliga förluster i gemenskapens budget och de nationella budgetarna. De som organiserar bedrägerierna gör enorma vinster och smugglingen av cigaretter är ofta knuten till annan olaglig verksamhet, t.ex. momsbedrägerier, penningtvätt och olaglig narkotikahandel. Det är framför allt inom cigarettsektorn som de bedrägeriskyldiga betraktar bedrägerierna som en global affär, för vilken de förfogar över enorma resurser och en mycket sofistikerad infrastruktur.

Smuggelcigaretterna lagras i ett första steg ofta i Europeiska unionen innan de exporteras eller förklaras ha exporterats till ett tredje land. Exportförfarandet och den påföljande tullklareringen i tredje land är i allmänhet helt lagliga men de kvantiteter som exporteras till vissa bestämmelseorter och cigarettmärkena i fråga borde väcka misstankar när det gäller avsedd användning. Endast genom stärkt samarbete, upplysning och utbyte av lämplig information kan det vidtas mer effektiva förebyggande åtgärder för att minska smugglingen av cigaretter. Byrån bidrar alltså till att bekämpa bedrägerier med cigaretter genom att tillhandahålla uppgifter om problemet på gemenskapsnivå, genom att samordna undersökningarna i och utanför gemenskapen och de administrativa och rättsliga myndigheterna i medlemsstaterna genom att hjälpa dessa att analysera, hindra och beivra bedrägerier.

Byrån bistår dessutom kommissionen helt och fullt i dess talan i de rättegångar som anhängiggjorts i domstolar i Förenta staterna mot två amerikanska cigarettillverkare. Enligt konventionen om ömsesidigt bistånd i tullfrågor mellan Europeiska unionen och Förenta staterna och efter ett avtal mellan byråns generaldirektör och Förenta staternas tullkommissarie kom för övrigt två kolleger från den amerikanska tullen över för att arbeta hos OLAF under tre månader under första halvåret 2001 i syfte att öka samarbetet på områden av gemensamt intresse. Detta visade sig vara mycket givande och skulle kunna göras om i framtiden.

I praktiken finns det inga nya metoder för bedrägerier på cigarettområdet: Smugglingen sker framför allt genom falska deklarationer, förskingring och "ren" smuggling (odeklarerade försändelser). Icke desto mindre sker det förändringar i organisationen av bedrägerierna allteftersom omständigheterna förändras. Om kontrollen av cigaretternas härkomst och rörelse blir tätare i en medlemsstat eller i ett visst tredje land, flyttar bedragarna helt enkelt över sina operationer till en annan medlemsstat eller till ett annat tredje land. De enorma vinster det handlar om gör att bedragarna är beredda att lagra eller flytta cigaretterna under en avsevärd tid, i hopp om att kunna få de brottsbekämpande myndigheterna att tappa intresset innan de försöker smuggla in dem i gemenskapen. Mot bakgrund av tendenserna för lagring av cigaretter och deras rörelser kommer byrån alltså att ha som huvudmål att förbättra samarbetet med vissa viktiga tredjeländer så att uppgifterna om cigaretternas rörelser snabbt blir tillgängliga och kan användas för att hindra att cigaretter smugglas in i gemenskapen.

1.7.2. En fallbeskrivning

Nyligen lämnade byrån hjälp till en medlemsstat som behövde bevis för att kunna åtala en betydande brottsling, inblandad i allvarlig smuggelverksamhet i Europeiska unionen sedan flera år tillbaka. Medlemmar av byrån genomförde kontroller i länderna i f.d. Jugoslavien för att lokalisera de rutter och transportmedel som använts för transporten av cigaretterna samt för att fastställa identiteten hos mottagarna och de lagerlokaler som använts. De fastställde också slutdestinationerna för de cigaretter som kommit tillbaka till Europeiska unionen, datumen för dessa rörelser, de fartyg som använts och namnen på besättningsmedlemmarna.

I samarbete med myndigheterna i dessa länder kunde de utsända tjänstemännen undersöka affärsdokumentationen för de olika försändelserna och finansieringen av dem. Kopior har också erhållits av ett mycket stort antal dokument som kan hjälpa medlemsstaterna att beivra bedrägerier i Europeiska unionen. Dessa dokument kommer dessutom att analyseras av byrån för att se vilka ytterligare uppgifter som kan erhållas och som skulle kunna vara till hjälp för andra medlemsstater som inte deltagit i kontrollerna. Gemenskapsavtalen med tredje land i allmänhet och byråns kontakter med motsvarande myndigheter i dessa länder gör det möjligt för byrån att tillhandahålla en tjänst som går långt utöver det som medlemsstaterna kanske hade kunnat erhålla genom bilaterala avtal med länderna i fråga.

1.8. Statistisk översikt

Nedan presenteras statistik för den operativa verksamheten under perioden 1 juni 2000-31 maj 2001. Siffrorna i tabellerna nedan har hämtats från systemet för ärendehantering och pekar på tendenserna under det gångna verksamhetsåret. Det bör också noteras att siffrorna rundats av uppåt eller nedåt. Den översikt som ges här har ställts samman av personal som fortfarande finns på plats på grundval av gamla akter. Den är alltså inte representativ för den nya operativa politiken, även om statistiken ställts samman på grundval av de nya metoderna och den öppenhet som generaldirektören önskat. För att garantera kontinuiteten i undersökningen av ärendena har det varit nödvändigt att anpassa den metod som beskrivs nedan till befintliga ärenden.

Den statistiska uppdelningen av ärendena följer följande schema: bedömning, utredning och avslutning.

Bedömningen

Utvärderingen omfattar ingen utredningsverksamhet. Informationen kan komma via post, telefon, e-post eller genom ett officiellt meddelande, från enskilda, ekonomiska aktörer, nationella myndigheter eller någon av gemenskapens institutioner. Oavsett källan granskas informationen först av den utredare som är ansvarig för ärenden inom den berörda sektorn. Den utredare som är ansvarig för granskningen kan använda sig av den information som finns tillgänglig hos OLAF, kontakta institutioner, organ och byråer inom EU, behöriga nationella myndigheter eller källan till informationen för att få bekräftelse på de fakta som lagts fram. Den juridiska rådgivare som är ansvarig för sektorn i fråga går vidare med en utvärdering och överlämnar ärendet till kommittén för det operativa direktoratet. Kommittén, som består av den operative direktören, alla rådgivare samt enhetschefen för domarna och de juridiska rådgivarna, utarbetar ett yttrande som läggs fram inför generaldirektören. Generaldirektören fattar beslut om huruvida en utredning skall inledas. Byrån har dock som målsättning att se till att granskningen sker så snabbt som möjligt och att resurserna fördelas på ett lämpligt sätt. Denna fas syftar bland annat till att eliminera otillförlitlig information och i förekommande fall avsluta ärenden. Denna filtreringsfas gör att byrån kan avsluta ett stort antal ärenden redan i detta stadium.

Utredning

Detta innebär att generaldirektören har inlett en formell utredning enligt förordningarna (EG) nr 1073/1999 eller (Euratom) nr 1074/1999. I slutet av denna fas sammanställs en slutlig utredningsrapport för antagande. På grundval av denna rapport fattar generaldirektören formellt beslut om att avsluta ärendet. Detta markerar slutet av utredningsfasen och ärendet anses därmed vara avslutat ur operativ synvinkel.

Avslutning

Förfarandet och utredningsnivån för att inleda ett ärende är desamma som för att avsluta det, även om beslutet i normala fall grundar sig på den utvärdering som förekommer i den slutliga utredningsrapporten. Även om ärendet är avslutat ur operativ synvinkel återstår i allmänhet en ekonomisk, administrativ eller rättslig uppföljning (se punkt 3.1 i den reviderade versionen av OLAF:s handbok).

Under periodens gång har ärenden avslutats av olika skäl. I allmänhet har det varit fråga om ärenden där det efter avslutad undersökning visat sig att misstankarna varit ogrundade. Bevis saknades eller också visade utvärderingen att de inte räckte till för att styrka påstådda handlingarna. Det har även förekommit ärenden där handlingar visserligen kunnat styrkas men som inte lett till att bedrägerier eller oegentligheter kunnat fastställas. Anklagelser har ibland tagits tillbaka, ett viktigt vittne kan ha vägrat samarbeta eller också har det visat sig att ämnet ligger utanför OLAF:s kompetensområde. Det har även förekommit ärenden där den rättsliga preskriptionstiden gjort en utredning omöjlig, eftersom det gått för lång tid mellan brottet och anmälan till OLAF eller på grund av att OLAF inte haft möjlighet att handlägga ärendet inom den föreskrivna tiden. I detta sammanhang bör det påpekas att rekryteringen av ny personal och införandet av ett effektivare förvaltningssystem under inga förhållanden kan rättfärdiga att handläggningen av ett ärende går så långsamt att det finns risk för att det måste läggas ned oavslutat.

Efter att OLAF:s handbok antogs och efter att alla filer undersökts och kontrollerats inför överföringen från det gamla datasystemet (se punkt 2.3.3 nedan) under verksamhetsperioden, har byrån antagit ett nytt statistiskt system, som grundar sig på att ärendena registreras systematiskt och fullständigt. Innan systemet för ärendehantering upprättades fanns det inget förfarande för att registrera förändringar i databasen när ett fall officiellt inleddes genom beslut av generaldirektören. Förändringar i ett ärendes status (från utvärdering till inledande och från inledande till avslutande av ett ärende) grundade sig på utredarnas subjektiva bedömning. Efter installationen av systemet för ärendehantering i maj 2001, har interna förfaranden upprättats för att säkerställa att alla ärenden som formellt inleds eller avslutas av generaldirektören registreras.

Därav följer att de ärenden som i förteckningen uppges som inledda eller avslutade under perioden är en blandning av sådana ärenden vars status har förändrats av utredaren och sådana som har varit föremål för ett formellt beslut om inledande eller avslutande av byråns generaldirektör.

Läget den 1 juni 2000(18)

>PIC FILE= "C_2001365SV.004601.TIF">

>Plats för tabell>

Läget vid periodens början kan sammanfattas på följande sätt:

- Fördelningen är relativt jämn mellan ärenden som befinner sig i bedömningsfasen (33 %), ärenden som befinner sig i utredningsfasen (35 %) och avslutade ärenden (32 %).

- Det finns ett stort antal ärenden under utvärdering inom tull och handel (export och import av jordbruksprodukter) (44 % av samtliga ärenden inom tull och handel), inom direkta utgifter (45 % av alla ärenden inom direkta utgifter) och inom cigarettsektorn (46 % av alla ärenden). Detta visar att det uppstått många ärenden som inte har behandlats aktivt eftersom resurser har saknats eller för att det har funnits andra ärenden med högre prioritet.

- De ärenden som berör tull och handel utgör nästan hälften av det totala antalet ärenden (49 % av det totala antalet).

Förändringar under perioden (1 juni 2000-31 maj 2001)

>PIC FILE= "C_2001365SV.004701.TIF">

>Plats för tabell>

Denna tabell visar att det under perioden uppstod 511 ärenden. 441 ärenden övergick till utredningsfasen och 659 ärenden avslutades. I totalsiffran för förändringar ingår alltså både ärenden som redan fanns registrerade den 1 juni 2000 och nya ärenden som uppstått under perioden.

Utvecklingen av antalet ärenden under perioden kan sammanfattas på följande sätt:

- Det råder en hög aktivitetsnivå när det gäller interna ärenden, en kategori som utgör 8 % av de anmälda fallen, vilket visar att detta arbete har hög prioritet för byrån.

- Det finns ett stort antal avslutade ärenden, särskilt inom tull och handel, (65 % av alla avslutade ärenden). Detta visar att mycket arbete har lagts ner på att aktualisera och uppdatera alla fall som övertagits från den tidigare databasen, vilken behandlas i punkt 2.3.3 i denna rapport.

Situationen den 31 maj 2001

>PIC FILE= "C_2001365SV.004801.TIF">

>Plats för tabell>

Kombinationen av antalet inledda fall den 1 juni 2000 och förändringarna under den undersökta perioden ger den situation per den 31 maj 2001 som illustreras ovan. En jämförelse mellan situationerna i början och i slutet av perioden visas nedan.

Jämförelse mellan början (den 1 juni 2000) och slutet av verksamhetsperioden (den 31 maj 2001)

>PIC FILE= "C_2001365SV.004901.TIF">

Situationen i slutet av perioden bör jämföras med situationen i början av året och kan sammanfattas på följande sätt:

- Antalet ärenden har i absoluta tal ökat från 1832 till 2343, vilket innebär en ökning med 28 % under perioden. Verksamhetsnivån har relativt sett varit hög, delvis på grund av det nya, mer omfattande registreringssystemet som infördes med systemet för ärendehantering, delvis på grund av att medvetandet om OLAF:s verksamhet har ökat inom Europeiska unionens institutioner och bland allmänheten och att samarbetet med medlemsstaterna har förbättrats.

- Antalet ärenden i bedömningsfasen har minskat avsevärt, från 612 till 436. I förhållande till samtliga ärenden motsvarar detta en minskning från 33 % till 19 % under perioden. Som tidigare påpekats beror denna utveckling i hög grad på det omfattande arbete som byrån lagt ner för att komma vidare med de ärenden inom tull/handel som nämnts ovan.

- Antalet ärenden under utredning har ökat något, från 636 till 664, även om detta motsvarar en minskning i förhållande till det totala antalet ärenden, från 35 % till 28 % under perioden.

- Antalet avslutade ärenden har ökat kraftigt, från 584 till 1243, vilket motsvarar en ökning från 32 % till 52 % i förhållande till samtliga ärenden under perioden. Denna utveckling har ett starkt samband med det omfattande arbete som byrån har lagt ner på de gamla ärenden som nämnts ovan.

Beträffande fördelningen av ärendena mellan undersökningsområdena kan följande utveckling iakttas mellan början och slutet av perioden:

- Antalet interna undersökningar har ökat (från 51 till 88 ärenden i absoluta tal, vilket motsvarar en relativ ökning från 3 % till 4 % av samtliga ärenden) liksom ärendena inom sektorn direkta utgifter (ökning från 304 till 470 ärenden i absoluta tal, eller från 17 % till 20 % av samtliga ärenden).

- Utredningarna inom tull/handel har relativt sett minskat (i absoluta tal har antalet ärenden visserligen ökat från 903 till 1065 men den relativa minskningen är från 49 % till 45 % av samtliga ärenden).

DEL 2

OLAF:S FUNKTION INOM DEN INSTITUTIONELLA RAMEN

2.1. Kontakterna med kommissionens avdelningar

Artiklarna 2 och 3 i kommissionens beslut av den 28.4.1999(19) gör en distinktion mellan de utredningsuppdrag som byrån utför i fullt oberoende och övriga uppdrag, som byrån utför i egenskap av avdelning inom kommissionen.

2.1.1. Byråns funktionella oberoende

Byrån, som åtnjuter administrativt och budgetmässigt oberoende inom kommissionen, följer den linje rörande dess interna organisation som fastställdes i beslutet av den 28 april 1999: Byrån tillämpar de interna regler som gäller för kommissionens organisation i den mån dessa regler låter sig förenas med bestämmelserna om byråns operativa oberoende. Det är av hänsyn till denna särskilda status som kommissionen, i fullt samförstånd med generaldirektören och övervakningskommittén, anpassat sammansättningen på dess rådgivande kommitté för nomineringar till ledande befattningar. Generaldirektören fattar i egenskap av tillsättningsmyndighet (AIPN) beslut om enheternas organisation och informerar kommissionen om detta.

När det gäller budgetfrågor förbereder byråns generaldirektör det preliminära budgetförslaget och meddelar detta till GD Budget(20). På grundval av detta fastställer parlamentet och rådet byråns budget och tjänsteförteckning. Byråns generaldirektör är utanordnare för den särskilda budgetpost som avsatts för OLAF. I praktiken har det i samråd med GD Budget, GD Personal och administration och kommissionens avdelningar upprättats en mer eller mindre formell inventering över de utgifter som byrån själv kan förvalta och en saklig uppdelning av förvaltningsuppgifterna, med målsättningen att stordriftsfördelar skall kunna utnyttjas även i fortsättningen utan att detta påverkar byråns oberoende. Decentraliseringen av de funktioner som fastställts i budgetförordningen (utanordnare, räkenskapsförare, internrevisor) är på god väg.

Gemenskapslagstiftaren(21) har velat ge OLAF befogenhet att självständigt utföra administrativa utredningar, framför allt inom alla gemenskapens institutioner och organ. Generaldirektören och övervakningskommittén är garanter för detta funktionella oberoende(22).

2.1.2. Det administrativa genomförandet och budgetgenomförandet

2.1.2.1. En ny struktur för att ge uttryck för de nya riktlinjerna

Kommissionen lade fram sin övergripande strategi för bedrägeribekämpning för Europaparlamentet och rådet under andra halvåret 2000(23). Övervakningskommittén har i sina olika yttranden och sin årsrapport dessutom framhävt behovet av att anpassa OLAF:s organisation och dess tjänsteförteckning till de uppgifter som skall utföras och de prioriteringar som fastställts. Dessa prioriteringar står upptagna i en handlingsplan för 2001-2003, som godkändes av Europeiska rådet i Göteborg den 15 juni 2001(24).

I organisatoriskt hänseende innebär den övergripande strategin en bättre differentiering av de operativa uppgifterna: underrättelseverksamhet, fältarbete, bistånd samt administrativ, lagstiftningsrelaterad, rättslig och budgetmässig uppföljning. Förutom att undvika en kumulering av uppgifter och intressekonflikter inom en och samma organisation syftar denna differentiering till att organisera arbetet på ett övergripande plan och att stimulera komplementaritet.

För att ta hänsyn till förflyttningen av hela f.d. UCLAF:s personal och hjälpa övergången till en bedrägeribekämpningsbyrå och en ny operativ organisationskultur, inrättades i en första omorganisation i september 2000 två direktorat: det ena med ansvar för utredningar och operationer, det andra, som är övergripande, med ansvar för stöd och rådgivning till den operativa enheten vid sidan om rollen som politisk och rättslig initiativtagare. Ledningen för direktoratet Utredningar och operationer har dessutom delat in sektorsrådgivarna i två grupper, den ena med ansvar för interna utredningar, direkta utgifter och strukturåtgärder, den andra för andra externa utredningar och operationer. Enligt de riktlinjer som fastställts var målsättningen att ersätta den sektoriella organisationen med grupper som var både flexibla och mångsidiga och möjliggjorde en politik med rörliga prioriteringar. Det allmänna direktoratet syftar för sin del till att stärka den lagstiftningsrelaterade och rättsliga dimensionen och att knyta an den operativa verksamheten till de administrativa och rättsliga myndigheterna.

Övergångsstrukturen skulle möjliggöra en allmän överföring av resurser efter en observationsperiod och bekräfta organisationens förmåga att anpassa sig till nya riktlinjer och att omorganisera sina resurser. I slutet av första halvåret 2001 fortsatte omorganiseringen av den administrativa organisationen genom inrättandet, som fortfarande pågår, av ett tredje direktorat med ansvar för strategisk och operativ underrättelseverksamhet, tjänster som tidigare var underordnade generaldirektören. Gemenskapsnivån, en knutpunkt för information, är ett första steg mot ett framtida observationsorgan för ekonomisk brottslighet och skall bidra till att fastställa prioriteringarna för den operativa verksamheten. Den nya organisationsstrukturen samlar den verksamhet som hänger samman med insamling och användning av information, även datoriserad sådan, och kommer huvudsakligen att ansvara för att stärka relevansen i och effektiviteten hos OLAF:s utredningar. Denna grupp kommer även att tillhandahålla expertis internt (kommissionens avdelningar och andra institutioner) och externt (medlemsstaterna) som ett komplement till byråns verksamhet.

Samtidigt har det skapats eller håller det på att skapas

- en enhet för ekonomisk uppföljning och återvinning inom direktoratet för allmänna frågor och lagstiftning för ärenden som behandlas av byrån,

- en enhet för stöd till kandidatländerna, direkt under generaldirektören, med ansvar för att lägga grunden för ett nära samarbete med dessa länder för att göra det möjligt för dem att redan före anslutningen förbereda sig för att kunna garantera ett skydd av gemenskapens ekonomiska intressen som motsvarar den nivå som uppnåtts i resten av gemenskapen,

- en revisor med ansvar för att förbättra budgetstyrningen och utvärderingarna i enlighet med de nya riktlinjer som kommissionen fastställt,

- en rådgivare med ansvar för problem rörande säkerhet och sekretess.

2.1.2.2. Anpassningen av personal- och budgetresurser

Under tidigare budgetår har budgetmyndigheten kraftigt ökat byråns budgetmedel och personalresurser(25). Övervakningskommittén uttalade sig i sitt yttrande i mitten av 2000(26) ändå om de förseningar som konstaterats i genomförandet av de villkor som är nödvändiga för byråns oberoende och dess administrativa och budgetmässiga oberoende. Rekryteringen till byrån har i praktiken visat sig vara tung och komplex, i huvudsak av två skäl: Å ena sidan har den nye generaldirektören varit tvungen att leda organisationens kursomläggning samtidigt som budgetförslaget för 2000 hade fastställts av gamla UCLAF(27), å andra sidan har det under budgetförfarandet 2001 gjorts gradvisa ändringar i tjänsteförteckningen. Rekryteringen av tillfälligt anställda (1200 sökande) utgjorde en mycket tung belastning innan listorna över anställningsreserven fastställdes.

För att följa de riktlinjer som fastställts av den lagstiftande myndigheten och av den högnivågrupp som skapats av Europeiska rådet(28), gjorde budgetmyndigheten vid antagandet av budgeten för 2001 påtagliga ändringar i OLAF:s tjänsteförteckning. Framför allt ökades antalet tillfälliga tjänster inom kategorierna A och B (123 tillfälliga tjänster godkändes under 2001 samtidigt som antalet fasta tjänster minskade från 143 under 2000 till 109 under 2001) och antalet B-tjänster ökades i förhållande till antalet A-tjänster. Dessutom "frystes" 76 nya tjänster som fastställts i den preliminära budgeten för 2001 i avvaktan på genomförandet av de villkor som fastställts i resolutionen av den 16 maj 2000 om skydd av gemenskapens ekonomiska intressen och bedrägeribekämpning. En partiell upptining förväntas ske inom ramen för ändringsbudgeten för 2001(29). Detta innebär en överföring av tjänstemän inom kategori A till andra av kommissionens avdelningar samtidigt som man ser till att undvika varje slags avbrott i kontinuiteten i verksamheten och den samlade expertisen. Nedan följer en tabell som utstakar utvecklingen i antalet besatta tjänster på byrån mellan juni 2000 och juni 2001:

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

Denna tabell visar vilka stora förändringar som skett under perioden. Det är en verklig utmaning att öka personalstyrkan med nästan 70 % samtidigt med en omstrukturering av personalen utan att skada organisationens sammanhållning och kontinuiteten i verksamheten.

Den treårsplan som antogs av den lagstiftande myndigheten 1999 och som syftar till att öka antalet fast anställda till 300 under 2001 har dock allmänt följts under perioden. För att erhålla en mångsidig och högt kvalificerad personal, där flertalet är experter från medlemsstaterna, genomförde byrån under 2000 och under våren 2001 ett antal förfaranden för urval av tillfälligt anställda: två för rekrytering inom kategorierna B och A av utredare som specialiserat sig på komplexa fall av bedrägerier, bland annat interna utredningar, och två för att rekrytera domare specialiserade på straffrätt och ekonomisk brottslighet.

Efter dessa urvalsförfaranden sammanställdes i november 2000 listor över anställningsreserven och de första rekryteringarna skedde.

Av ovannämnda skäl kommer byrån inte att kunna genomföra rekryteringen av domare och juridiska rådgivare (två tredjedelar av gruppen) förrän från och med andra halvåret 2001. Byrån kommer följaktligen i slutet av 2001 att ha domare specialiserade på straffrätt och bekämpning av grov ekonomisk brottslighet. Deras expertis behövs för att täcka in samtliga nationella rättssystem och kommer att bidra till att göra de disciplinära, administrativa, rättsliga och civila dimensionerna av byråns åtgärder mer effektiva.

När det gäller direktörerna utsågs i april 2001 den ansvarige för direktorat A (Policy- och lagstiftningsfrågor samt rättsliga frågor). Motsvarigheterna för direktoraten B (Utredningar och operationer) och C (Underrättelseverksamhet, operativ strategi och informationsteknik) torde tillträda i oktober resp. november 2001.

Sedan all ledande personal tillträtt och de nya tjänsterna för 2001 faktiskt tillsatts kommer byrån att påbörja en stringent genomgång, post för post, av överensstämmelsen mellan resurserna i slutet av 2001 och de uppgifter som anförtrotts den, för att försäkra sig om att den kan fullgöra dem, oavsett om det handlar om operativa uppdrag (utredningar och operationer), nya uppdrag (underrättelseverksamhet, administrativ, ekonomisk, rättslig och lagstiftningsrelaterad uppföljning, framför allt med tanke på bedrägerisäkring) eller de mer traditionella uppdragen i egenskap av avdelning inom kommissionen.

2.1.3. En strategi för utbildning i bedrägeribekämpning och kontakter med allmänheten

En strategi för specialutbildning

Med hänsyn till sitt särskilda verksamhetsområde, tjänsteföreskrifterna och sina insatsmetoder har byrån tagit fram en strategi för specialutbildning i bedrägeribekämpning. Internt kräver de stora nyrekryteringarna en stor ansträngning från byråns sida för att ge de nyanställda en grundutbildning som inom kortast möjliga tid gör dem operativa i en miljö med flera kulturer, språk och förfaranden. Byrån bedriver dessutom inom ramen för sin verksamhet ett nära samarbete med medlemsstaterna, bland annat genom att delta i olika utbildningsåtgärder.

Vissa av dessa åtgärder (13 under perioden i fråga) (sam)organiserades och (sam)finansierades av byrån. I dessa fall hade OLAF:s prioriteringar och insatsmetoder fastställts. Å andra sidan bjuds byråns tjänstemän ofta in som föredragshållare eller deltagare, på konferenser, seminarier eller kollokvier. 74 insatser av det här slaget gjordes mellan juni 2000 och maj 2001.

Kontakter med allmänheten

OLAF:s arbete är ofta mycket tekniskt och kräver en lättbegriplig förklaring för den breda allmänheten. Byrån har följaktligen antagit en policy för att informera om sin operativa verksamhet: Denna syftar till att inrätta öppna förfaranden som också respekterar de principer och begränsningar som styr offentliggörandet av känsliga uppgifter som rör enskilda personers rättigheter och utredningarnas effektivitet.

Byrån har för detta ändamål tagit fram lämpliga sätt att informera allmänheten, bland annat att i god tid tillhandahålla exakta uppgifter som läggs fram på ett sätt som gör att media kan spela sin roll. Allmänheten har dessutom erhållit information om byråns verksamhet och de framsteg som gjorts tack vare samarbetet med de nationella utredningstjänsterna.

När det handlar om operativ verksamhet knuten till OLAF:s funktionella oberoende är byråns talesman och generaldirektör de enda som har befogenhet att ha kontakter med media. Kontakter med allmänheten beträffande sådan verksamhet som inte rör det operativa oberoendet handhas av kommissionens press- och kommunikationstjänst, framför allt av talesmannen för ansvarig kommissionsledamot.

I övrigt har det skapats ett nätverk för information om bedrägeribekämpning. Nätverket omfattar de olika talesmännen och dem som har ansvar för kontakter med allmänheten inom de viktigaste nationella utredningsorgan som OLAF samarbetar med. Det har till syfte att skapa synergier och upprätta en fast kontakt mellan byråns enhet Information, kontakter med allmänheten, samordning av utbildning och dess nationella motsvarigheter(30).

2.2. Kontakter med andra institutioner, organ och byråer inom EU

2.2.1. Den institutionella miljön

I enlighet med bestämmelserna i artikel 280 har lagstiftaren och kommissionen önskat att byrån skall bidra till samarbetet med medlemsstaterna, inklusive deras polisiära och rättsliga myndigheter(31) och framför allt ge tekniskt bistånd till andra institutioner, organ och byråer inom gemenskapen samt till behöriga nationella myndigheter. Inom kommissionen bidrar byrån också med tekniskt och operativt bistånd inom det straffrättsliga samarbetet(32). Det är för att fullständigt kunna utföra dessa uppdrag som byrån önskar bli till en "gemensam plattform för tjänster"(33).

Byrån har för övrigt ett tydligt ansvarsområde och ett klart definierat uppdrag under revisionsrättens och domstolens tillsyn och under Europaparlamentets och rådets politiska tillsyn. Uppföljningen av rapporterna från dess utredningar tillkommer en nationell domare. Byrån förfogar över metoder för att förena dynamiken i gemensamma åtgärder (artikel 280 i EG-fördraget) med en mellanstatlig strategi knuten till målet att införa ett gemensamt europeiskt rättsligt område (artikel 2 i EU-fördraget). Byrån samarbetar med Europol eller den provisoriska enheten för rättsligt samarbete, när detta visar sig vara nödvändigt för att dessa skall kunna fullgöra sina respektive uppdrag, och förhandlar för närvarande med Europol om en ram för samarbetet som även tar hänsyn till de särskilda behoven av ömsesidigt bistånd inom OLAF:s verksamhetsområde.

Av bestämmelserna framgår det att Europeiska byrån för bedrägeribekämpning och institutionerna, organen och byråerna skall informera varandra i enlighet med sina respektive rättigheter och skyldigheter, med respekt för sekretessreglerna och enskilda personers lagliga rättigheter, även enligt nationell rätt. Rätten att utföra interna utredningar grundar sig framför allt på de rättsliga skyldigheterna rörande information och samarbete med medlemmar eller tjänstemän vid institutionerna, med respekt för de rättigheter och garantier som de förfogar över(34) i kraft av Europakonventionen för de mänskliga rättigheterna, tjänsteföreskrifterna för tjänstemän och övriga anställda vid gemenskaperna och protokollet om immunitet och privilegier.

Vissa aspekter av byråns operativa roll samt praxis vid samarbetet vid interna utredningar med institutioner som berörs och är behöriga i frågor rörande skydd av ekonomiska intressen (parlamentet, domstolen, rådet, kommissionen) förtjänar att preciseras: ömsesidig information och behandling av operativ information, även inom ramen för interna och externa utredningar(35), förhållandet mellan byråns interna utredningar och disciplinära(36) och administrativa förfaranden. Dessa frågor har tagits upp i ett utkast till en uppförandekodex och ett utkast till riktlinjer för en kommunikationspolitik för byrån (se punkterna 3.2 och 3.3 nedan).

2.2.2. Den rättsliga ramen för interna utredningar

Övervakningskommittén pekade i sin första verksamhetsrapport(37) på vissa luckor i de rättsliga och institutionella bestämmelserna för byrån, framför allt på det känsliga området interna administrativa utredningar.

Europaparlamentet har uppmanat kommissionen att lägga fram ett förslag till ändring av förordning (EG) nr 1073/1999 i syfte att inrätta en europeisk åklagarmyndighet med behörighet att bedriva interna utredningar(38). Kommissionen har för sin del efter ett första utkast(39), som inte godtogs av Europeiska rådet i Nice, föreslagit att åter inleda diskussionen om en europeisk åklagarmyndighet för skyddet av de ekonomiska intressena, genom ett stort samråd med berörda kretsar (grönbok), inom ramen för en ändring av fördraget.

Byrån är på samma linje och anstränger sig för att förstärka de interna utredningarnas legitimitet i avvaktan på resultaten från det stora samrådet om inrättandet av en europeisk åklagarmyndighet till skydd för gemenskapens ekonomiska intressen. Denna sista punkt, som är nödvändig för att stärka institutionernas trovärdighet, är en prioritet för byråns ledning. Den måste fördjupas inom ramen för de överläggningar som sker tillsammans med övervakningskommittén.

Vid granskningen av kommissionens årsrapporter(40) har rådet även konstaterat förseningar i medlemsstaternas ratificering av konventionen av den 26 juli 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas ekonomiska intressen och dess tilläggsprotokoll(41). Detta är en tung belastning för försöken att skapa en rättslig ram för skyddet av Europeiska unionens ekonomiska intressen och är framför allt en hämsko för den rättsliga uppföljningen av byråns administrativa utredningar.

Byråns generaldirektör är med anledning av detta beredd att överväga varje sätt för att, inom ramen för organisationen, bättre motsvara de önskemål som Europaparlamentet och övervakningskommittén gett uttryck åt.

2.3. De nya förvaltningsinstrumenten

Inrättandet av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning är tänkt att lösa ett antal frågor som hänger samman med dess oberoende och dess organisation. Byråns nya operativa strategi gör öppenheten och komplementariteten till en central förvaltningsprincip inom ramen för åtskillnaden mellan operativa funktioner (underrättelseverksamhet/utredningar/bistånd/uppföljning). I denna anda har det tagits fram ett visst antal nya instrument, å ena sidan för att bättre kunna styra den operativa verksamheten och, å andra sidan, för att sprida information på ett lämpligt sätt. Analysen och den interna spridningen av strategisk och operativ information skall faktiskt bidra till att fastställa prioriteringarna på fältet och samtidigt underlätta den administrativa och rättsliga uppföljningen av utredningarna. Byrån behöver för övrigt en egen kommunikationsstrategi som bygger på effektivt system för förvaltning av känslig information.

2.3.1. Information och kommunikation med övriga institutioner och medlemsstaterna(42)

Byrån förfogar i huvudsak, vid sidan av de uppgifter som härrör från den operativa verksamheten, över information som meddelats kommissionen av medlemsstaterna på grundval av särlagstiftningen samt information från de europeiska institutionerna och tredje part. Gemenskapens bestämmelser och, i förekommande fall, de nationella bestämmelserna om sekretess och uppgiftsskydd (artikel 8 i förordning nr 1073/1999), tystnadsplikt och skydd av de grundläggande rättigheterna (artiklarna 286 och 287 i fördraget) gäller för dem. Lagstiftaren har dessutom utfärdat regler och normer inom ramen för nya förordningar om skydd av personuppgifter och tillgången till dokument(43).

För att en lämplig spridning av relevanta uppgifter som erhållits på detta sätt skall kunna ske måste OLAF:s skyldigheter klargöras och en egen kommunikationsstrategi fastställas. Det måste tas fram kriterier och kommunikationsmekanismer(44) för att exakt klassificera de data som byrån erhållit, de rättigheter som följer av uppdragen (och ansvaret i händelse av spridning av sekretessbelagda uppgifter) samt för att fastställa reglerna för spridning av dessa ofta känsliga uppgifter. Byrån behöver i princip även ett tillförlitligt och centraliserat system för insamling, registrering och behandling av operativ information som gör det möjligt att fullgöra kraven på effektivitet, tillgänglighet, insyn och tillgång med respekt för de krav och begränsningar som krävs för att skydda enskilda personers rättigheter. Inrättandet av ett sådant system faller under det nya direktoratet Underrättelseverksamhet.

2.3.2. OLAF:s handbok

OLAF:s handbok har tagits fram i syfte att förbättra arbetsmetoderna och förfarandena inom byrån. Den bygger på den lagstiftning och de förordningar som gäller för OLAF. Som ett dokument för internt bruk, för OLAF:s personal, innehåller den befintliga lagliga och interna bestämmelser men den ger inte upphov till några ytterligare rättigheter eller skyldigheter gentemot tredje person. Handboken handlar genomgående om att garantera öppenheten och effektiviteten i byråns arbete, i full överensstämmelse med relevanta rättsliga grunder och enskilda personers rättigheter.

Handboken riktar i huvudsak in sig på OLAF:s operativa verksamhet. Utredningarna utgör byråns främsta uppgift och i handboken fastställs de administrativa förfaranden som skall följas i olika skeden av utredningarna, från det att de första uppgifterna erhålls till dess att ett ärende avslutats. I OLAF:s handbok formuleras klart och tydligt den interna politiken på ett antal viktiga områden. Här fastställs den interna roll- och ansvarsfördelningen och här ges särskilda riktlinjer i en rad relevanta ämnen.

2.3.3. Effektivt datastöd

De nya riktlinjerna för den operativa politiken prioriterar en rationell användning av information (underrättelseverksamhet) och en förstärkning av fältarbetets straffrättsliga dimension. Enligt det uppdrag som fastställts i kommissionens beslut av den 28 april 1999, framför allt artikel 2.5, har byråns enhet för informationsteknik fastställt en arbetsplan för att utveckla infrastrukturen, garantera insamling och användning av informationen och lämna sitt tekniska bistånd till institutioner, organ och byråer samt till behöriga nationella myndigheter. Dataverksamheten syftar å ena sidan till att organisera den interna funktionens kontrollsystem, å andra sidan till att ta fram stödsystem för externt bruk (gemenskapens avdelningar och institutioner, nationella myndigheter).

Byrån har tagit itu med att utveckla ett nytt system för ärendehantering för de 2300 ärenden som behandlats sedan inrättandet, som ersatte den gamla databasen (Irene) i maj 2001. De 2300 ärendena motsvarar i hög grad de fall som kommit in efter systemet Irene.

Den gamla databasen (Irene)

Beslutet att ersätta Irene med Systemet för ärendehantering fattades för att tillgodose följande behov:

- Behovet av ett system för ärendehantering anpassat till de förfaranden som fastställts i OLAF:s handbok,

- Behovet av en mer centraliserad databas för att garantera en homogen och konsekvent registrering av information om ärendena under hela deras livscykel, detta för att lättare kunna följa upp utvecklingen i ärendena och som ett förvaltningsverktyg för ledningen,

- Behovet av en tekniskt mer stabil databas som lättare kan anpassas till de krav som byråns expansion ställer.

Införandet av Systemet för ärendehantering

Av organisatoriska hänsyn skapades i oktober 2000 en arbetsgrupp för att övervaka införandet av projektet. En projektgrupp utsågs. Utvecklingen pågick under sex månader, detta med användning uteslutande av byråns resurser, innan den nya basen (Systemet för ärendehantering, Système de gestion des cas, SGC) kunde tas i bruk i maj 2001.

SGC har i huvudsak följande två målsättningar:

- Det fungerar som ett verktyg för uppföljning av ärenden och gör det lättare för utredningspersonalen att föra ett uttömmande register över ärenden,

- Det fungerar som ett förvaltningsverktyg som gör det möjligt för ledningen och utredarna att följa ärendena tack vare rapportfunktionen.

Systemet har följande huvuddrag:

- En separat administrativ enhet (enheten Tekniskt och administrativt stöd) ansvarar för att undersöka all inkommande information rörande bedrägerimisstankar och fatta beslut om huruvida saken bör utredas (en viktig uppgift som tidigare tillkom utredarna),

- De kodade uppgifterna i SGC är mer fullständiga än i den gamla databasen,

- Inmatningen av den större delen av uppgifterna sköts av stödenheten och sköttes tidigare helt och hållet av utredarna,

- All godkänd personal har tillträde till systemet, som registrerar alla inloggningar (för att läsa/skriva), medan villkoren för tillträde tidigare var mer restriktiva,

- SGC är ett effektivt verktyg för analys och rapportering.

Alla ärenden som registrerats i systemet Irene har hämtats in i SGC. Följande åtgärder har vidtagits:

- Aktualisering och uppdatering av alla ärenden som hämtats från den gamla databasen. Detta har varit nödvändigt eftersom den information som lagrats i Irene inte alltid varit aktuell. Byrån har vidtagit åtgärder för att korrigera och på så sätt höja kvaliteten på uppgifterna. Omfattningen och komplexiteten hos den information som hämtas från Irene till SGC och det faktum att uppdateringen måste göras manuellt, gör att arbetet fortfarande pågår,

- Kodning och underhåll av SGC,

- Utveckling/förbättring av SGC som grundar sig på en analys av användarnas behov. Man planerar särskilt att utvidga basen för att övervaka uppföljningsverksamheten, däribland den ekonomiska, administrativa och rättsliga uppföljningen.

Systemet har varit i bruk sedan den 1 maj 2001, efter ett nära samarbete mellan enheten informationsteknik och direktoratet för utredningar. Tillsammans med en exakt förfarandehandbok gör systemet det möjligt att höja kvaliteten på de uppgifter som byrån behandlar och att producera statistik och rapporter på grundval av detta. Man planerar att utvidga systemet med moduler för administrativ och rättslig uppföljning av avslutade ärenden.

Externa system

När det gäller de externa systemen har det skett en utveckling i flera steg. Ett nytt system för registrering av meddelanden från medlemsstaterna (ECR, Electronic Communications Registry) har tagits fram. Det har gett byrån mer tillförlitliga hjälpmedel för registrering, aktualisering och användning av uppgifter som lämnats inom ramen för särlagstiftningen, uppgifter som tidigare lagrades i databasen Irene. Sedan det togs i bruk i oktober 2000 har berörda avdelningar inom kommissionen haft tillgång till det. Denna begränsade tillgång övervakas av enheten underrättelseverksamhet som beslutar om tillstånd.

En annan förbättring har skett genom utvecklingen av AFIS, ett informationssystem för bedrägeribekämpning som togs i bruk av OLAF den 1 januari 2000. Detta system möjliggör utbyte av digital information med partner inom bedrägeribekämpningen, framför allt om oegentligheter som upptäckts inom olika sektorer samt om särskilda, känsliga produkter. De nya tillämpningarna gör det framför allt möjligt att hämta in uppgifter enligt sektorsförordningarna(45). Dessutom har det införts en ny version av det tullinformationssystem som behandlar den tredje pelarens verksamhet.

2.3.4. Verktyg för samarbete och förebyggande arbete: två exempel

Samarbete inom ramen för utvidgningen

Byrån har till uppgift att bidra med kommissionens stöd till samarbetet med medlemsstaterna inom bedrägeribekämpningen(46) för att faktiskt skydda de ekonomiska intressena. Detta berör följaktligen kandidatländerna, som före sin anslutning måste visa att de har den operativa förmåga som krävs för effektiv bekämpning av bedrägerier och all annan illegal verksamhet som skadar gemenskapens ekonomiska intressen(47).

I kandidatländerna är befogenheterna inom bedrägeribekämpningen i allmänhet fördelade mellan flera administrativa och rättsliga enheter där det är svårt att mäta den operativa förmågan att faktiskt skydda gemenskapens budget. Det verkar också som om de flesta av dessa enheter inte koordinerar sin verksamhet med varandra, vilket gör att samarbetet med medlemsstaterna och kommissionen inte heller kan garanteras.

OLAF har under de senaste åren gjort betydande ansträngningar för att i varje kandidatland få till stånd en central kontaktpunkt som har behörighet att samordna de administrativa utredningarna om oegentligheter och bedrägerier som påverkar gemenskapens budget och som samarbetar med OLAF på operativ nivå. Genom att skapa en sådan samordningsorganisation visar kandidatländerna sin vilja att uppfylla denna del av regelverket och få ett operativt samarbete till stånd före anslutningen.

Detta pragmatiska tillvägagångssätt har tagit konkret form i Polen. Kontakter med liknande målsättning har tagits med andra kandidatländer.

Phare-programmet 1999 för Polen tog upp den plan som tagits fram i samarbete med OLAF att skapa en övergripande struktur för bedrägeribekämpning i Polen. Denna plan på 3,5 miljoner euro täckte huvudsakligen in följande tre verksamhetsformer:

- Utveckling av administrativa strukturer: att tillsammans med den polska tjänst som bär det särskilda ansvaret för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen inrätta en sektorsövergripande organisation för bedrägeribekämpning.

- Investeringar: att tillhandahålla sådan utrustning och mjukvara som krävs för den nya organisationen.

- Utbildning: att bygga upp operativ kapacitet genom att använda personalen från den nya organisationen och de nya avdelningarna.

Den 20 december 2000 undertecknades en gemensam avsiktsförklaring mellan OLAF och Polens finansministerium. I denna fastställs de praktiska villkoren för genomförandet av detta projekt. I enlighet med projektet och i syfte att bistå de polska myndigheterna med att införa det gemensamma regelverket rörande bedrägeribekämpning arbetar för närvarande fyra nationella experter från medlemsstaterna vid polska tullens generalinspektion, den polska myndighet som ansvarar för skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen och därmed är mottagare av finansieringen till detta projekt. Utöver dessa fyra experter och för att understryka projektets vikt har OLAF beslutat att skicka en av sina tjänstemän för att arbeta i Polen och samordna arbetet för denna bedrägeribekämpningsorganisation som han bär det övergripande ansvaret för.

De tekniska investeringarna för att stärka den operativa förmågan hos polska tullens generalinspektion och programmet för personalutbildning fortlöper enligt plan. Den institutionella delen av projektet har också inletts genom bildandet av en specialenhet för bedrägeribekämpning inom generalinspektionen. Det är nu viktigt att fastställa operativa bestämmelser för att uppnå ett faktiskt operativt samarbete mellan de polska myndigheter som ansvarar för gemenskapens medel och generalinspektionen. Phare-progammet upphör i september 2002. Det verkar icke desto mindre som om man redan nu måste planera en förlängning av projektet bortom detta datum för att kunna stärka den organisation som bildats och fortsätta att utveckla ett operativt samarbete med kommissionen.

Samarbete på området underrättelseverksamhet med tredje land

Insamling och en strukturerad användning av information gör det möjligt att utveckla en förnuftig operativ politik och att fastställa en strategi för prioriteringar som kompletterar medlemsstaternas åtgärder. Denna kapacitet kommer att göra det möjligt att ge konkret form åt den gemensamma plattform för tjänster som byrån vill utgöra, framför allt för att bistå medlemsstaterna och tredje land som berörs av skyddet av de ekonomiska intressena.

Sedan flera år tillbaka har den ryska marknaden varit viktig för avsättningen av Europeiska unionens jordbruksprodukter, framför allt animaliska produkter. Detta medför en risk för förskingring och olaglig handel med varor som kan beräknas och förebyggas genom uppföljning av varuflödena och uppdagande av falska dokument. Byrån har i detta sammanhang kunnat konstatera allvarliga problem inom köttsektorn: Det handlade å ena sidan om falska ryska tulldokument som lämnats in av exportörer inom gemenskapen för att erhålla exportbidrag från gemenskapen och, å andra sidan, falska importdeklarationer för produkter som exporterats till Ryssland. Byrån har därför, efter förhandlingar med behöriga avdelningar inom kommissionen och i medlemsstaterna, inrättat ett system för utbyte av information med de ryska myndigheterna som gör det möjligt att följa leveranserna till bestämmelseorten och den korrekta tullbehandlingen i Ryssland. För detta ändamål undertecknades den 5 juli 2000 ett administrativt protokoll tillsammans med Ryska federationens statliga tullkommitté.

Systemet, som togs i bruk den 1 februari 2001(48), förutsätter att varje medlemsstat skapar en central byrå som meddelar OLAF vissa typer av uppgifter som lämnas av köttexportören. OLAF för över dessa uppgifter till tullkommittén och behandlar dess svar. Varje svar som erhålls förs över till den centrala byrån i medlemsstaten i fråga. Om tullkommittén inte kan bekräfta att varorna faktiskt anlänt eller om det konstateras avvikelser, initierar den ryska sidan samtidigt med gemenskapen efterforskningar i enlighet med protokollet.

I slutet av maj 2001 hade mer än 1100 meddelanden behandlats av systemet, varav 1 % var föremål för utredning hos behöriga myndigheter i medlemsstaterna.

Den första responsen från medlemsstaterna ger anledning att tro att detta system för utbyte av information ger praktiska fördelar som påskyndar betalningsförfarandet. Dessutom är det ett bra sätt att förbättra samarbetet med de ryska tullmyndigheterna, både för att förebygga och att bekämpa bedrägerier. Tullkommittén önskar också behålla detta system för utbyte av information. En ingående utvärdering kommer att ske i slutet av 2001.

2.3.5. Klagomål från allmänheten (gratisnummer)

För de europeiska medlborgarna finns det ett gratisnummer som kan användas av alla personer i medlemsstaterna för att gratis nå byrån och lämna uppgifter om bedrägerier och oegentligheter som skulle kunna röra skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen. Alla samtal spelas in och avlyssnas av tjänstemän från byrån som gör en första utvärdering av hur viktiga och relevanta de uppgifter som lämnats är. Byrån kan, beroende på hur relevanta och viktiga uppgifterna är, inleda en utredning eller föra över uppgifterna till sina partner för analys.

Mellan den 1 januari 2000 och den 31 augusti 2001 mottogs sammanlagt 3867 samtal till byråns gratisnummer. Av den totala mängden samtal bedömdes 1 118 som potentiellt relevanta och i dessa fall gjorde tjänstemän från OLAF en första analys. I 47 fall har samtalen lett till en mer ingående studie och i 24 fall har byråns generaldirektör fattat formellt beslut om att inleda utredning. Byrån studerar för närvarande för övrigt vilka slutsatser som kan dras av samrådsdokumentet om allvarliga missförhållanden(49).

2.4. Uppföljningen av operativa ärenden

För att bättre utnyttja fältarbetet och resultaten av detta i en lämplig uppföljning har byrån inrättat en organisation för uppföljning enligt principen om separation av de operativa funktionerna, vilket kommer att återspeglas i handboken.

Den övergripande uppföljning som skall ske inom utredningsverksamheten kan delas upp i följande delar:

- Administrativ uppföljning: Denna går ut på att dra slutsatser av den operativa verksamheten som inte rör budgeten, detta med respekt för de skyldigheter som följer av gemenskapsrätten eller den nationella rätten, bland annat för att försäkra sig om att medlemsstaterna tillämpar de administrativa påföljder som fastställts i gemenskapsrätten och i den nationella rätten(50), för att vidta de disciplinära åtgärder som fastställts(51) och, i förekommande fall, föreslå sådana ändringar eller förstärkningar i organisationen eller i förfarandena som förefaller att vara nödvändiga, på grundval av de konstateranden som gjorts.

- Budgetmässig uppföljning: Denna syftar till att delta i den uppföljning av räkenskapsförfarandena som görs av behöriga enheter vid kommissionen (utanordnare, räkenskapsförare, OLAF för de direkta utgifterna) samt den återvinning som utförs av behöriga myndigheter (oftast nationella, eller gemenskapens) av intäkter som inte redovisats och belopp som betalats ut felaktigen, inklusive den ränta på dessa belopp som fastställts i gemenskapens lagstiftning.

- Rättslig uppföljning: Denna är mer specifikt inriktad på kontakten med de rättsliga myndigheterna och resultat som kan användas av den nationella domaren och på civil- och straffrättsliga påföljder inom ramen för de nationella förfarandena.

- Lagstiftningsrelaterad uppföljning: Denna går ut på att föreslå ändringar i gemenskapens bestämmelser eller medlemsstaternas lagstiftning med hjälp av lärdomar av arbetet på fältet när detta slutförts eller, i brådskande fall, medan detta pågår. Det handlar om en uppgift som hänger samman med att stärka lagstiftningen mot bedrägerier (förebyggande)(52).

DEL 3

UTVECKLING AV STÖDINSTRUMENT TILL DEN OPERATIVA VERKSAMHETEN

Referensperioden för denna andra redogörelse för byråns verksamhet är början på en ny etapp i övergången till en sammanhållen organisation av byrån, i enlighet med lagstiftarens önskemål, tänkt att på ett synligt sätt fastställa dess nya strategi och dess operativa prioriteringar. Under denna period har byrån lagt de första grunderna till denna struktur, som syftar till att garantera byråns oberoende, dess öppna funktionssätt och en större och mer väldefinierad operativ effektivitet samtidigt som byrån kan utföra sina uppdrag som en avdelning inom kommissionen.

Det är tänkt att de strukturella hjälpmedel som presenteras nedan skall inrättas i en nära framtid. De kommer att göra det möjligt för byrån att, på grundval av medel och parametrar som fastställts på förhand, få en bättre förståelse för sina prioriteringar och fastställa en ny operativ strategi. Byrån kommer på så sätt att kunna bistå både medlemsstaterna och institutionerna, framför allt i bedrägeribekämpningen. För en väldefinierad operativ handlingsplan krävs följande:

- Klara och lätt tillämpbara regler för förfarandena vid genomförandet av utredningar, regler som dessutom garanterar respekten för enskilda personers rättigheter. Detta är målsättningen med OLAF:s handbok.

- Regler för att befästa byråns oberoende gentemot andra institutioner med behörighet att skydda de ekonomiska intressena: Detta är syftet med den framtida uppförandekodexen för de interinstitutionella relationerna.

- Sådana principer för förvaltning av operativ information som garanterar öppenheten och respekten för enskilda personers rättigheter, tystnadsplikten och uppgiftsskyddet: Detta är syftet med projektet för riktlinjer för en kommunikationspolitik för Europeiska byrån för bedrägeribekämpning(53).

- Ökade medel för samarbete med och bistånd till de nationella myndigheterna, mer specifikt med hänsyn till den ömsesidiga hjälpen mellan byrån och myndigheterna, framför allt tullmyndigheterna, även i tredje land.

- Medel och metoder för att garantera resultat för de ut