ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN /* SWD/2013/0496 final */





1. Inledning Under de senaste tjugo åren har praktikprogram blivit en viktig väg in i arbetslivet för unga[1]. Men samtidigt som praktikprogram har blivit allt vanligare på arbetsmarknaden har frågan om vad praktikanterna lär sig under praktiken och om vilka arbetsvillkor de har blivit allt mer angelägen. För att ett praktikprogram verkligen ska förbättra sysselsättningsmöjligheterna måste det erbjuda såväl möjligheter till verkligt lärande som adekvata arbetsvillkor. Praktik får inte vara ett billigt sätt att ersätta reguljära anställningar. Efter upprepade uppmaningar från Europaparlamentet[2] och Europeiska rådet[3] inledde kommissionen förra året ett samråd med arbetsmarknadens parter och meddelade att man skulle lägga fram kvalitetskriterier för praktikprogram senast i slutet av 2012[4]. Syftet med konsekvensbedömningen är att kartlägga och analysera vilka politiska alternativ som kan öka andelen kvalitativa praktikplatser, särskilt genom att tillhandahålla normer för bästa praxis och genom att avskräcka från praktikprogram som inte uppfyller kraven. Konsekvensbedömningen bygger på det analysdokument som lades fram av kommissionen i december 2012 i samband med samrådet med arbetsmarknadens parter[5] om kvalitetskriterier för praktikprogram. Den innehåller tidigare otillgängliga uppgifter om antalet praktikplatser och deras kvalitet, nya belägg som visar att kvalitetsproblem har ett samband med sämre sysselsättningsmöjligheter för praktikanterna och förslag till kvalitetskriterier för praktikprogram som kommer att förbättra praktikanternas anställbarhet. Nya förslag om öppenhet och insyn är tänkta att göra det lättare för ungdomar att skilja på bra praktikplatser och praktikplatser som inte uppfyller kraven. 2. Samråd och de berörda parternas synpunkter på de största problemen med praktikprogram Offentligt samråd Kommissionen har samrått med ett brett spektrum av berörda parter om problemen med praktikprogram och om möjliga lösningar på dessa. Resultaten av samråden har redovisats utförligt i det ovannämnda analysdokumentet. I det offentliga samrådet under 2012 stödde de flesta fackliga organisationer, icke-statliga organisationer, ungdomsorganisationer och utbildningsinstitutioner som deltog, liksom merparten av de enskilda individerna, ett initiativ från kommissionen. Arbetsgivarorganisationer, handelskammare och medlemsstaterna var överlag positiva till initiativet, med påpekade ofta att kvalitetskriterierna måste vara tillräckligt flexibla för att ta hänsyn till skillnaderna i nationell praxis. När det gäller vad som ska ingå i de framtida kvalitetskriterierna var de flesta respondenter ense med kommissionen (praktikavtal, tydlighet vad gäller mål och innehåll, praktikens längd, tillräcklig social trygghet/lön osv.). Företagen och vissa arbetsgivarorganisationer menade att frågor som gäller löner och social trygghet inte omfattas av EU:s behörighet. Samråd med arbetsmarknadens parter Samrådet med arbetsmarknadens parter skedde i två steg mellan oktober 2012 och februari 2013. Arbetsmarknadens parter på europeisk nivå inledde inte förhandlingar för att nå ett eventuellt avtal i enlighet med artikel 154 i EUF-fördraget och kommissionen beslöt därför att lägga fram ett eget initiativ där de synpunkter som framkommit i samrådet beaktades. Arbetsmarknadens parter noterade i sin ram för åtgärder mot ungdomsarbetslöshet (juni 2013) att kommissionen hade för avsikt att lägga fram ett förslag till rådets rekommendation om kvalitetskriterier för praktikprogram i EU. Efter ett samråd med små och medelstora företag genom UEAPME under 2012 utfördes en enkät bland små och medelstora företag mellan mars och juni 2013 för att (ur arbetsgivarsynvinkel) undersöka kvaliteten på de praktikprogram som erbjuds av små och medelstora företag och bedöma hur stora kostnader efterlevnaden av de potentiella åtgärderna i rekommendationen skulle medföra. 3. Problemformulering 3.1. Regelverk I en undersökning av praktikprogrammen i medlemsstaterna (nedan kallad praktikundersökningen) kartlades regelverken för praktikprogram. Det visade sig att dessa varierar kraftigt både vad gäller de olika typer av praktikprogram som omfattas och mellan medlemsstaterna. I Frankrike regleras alla typer av praktikprogram i lag, medan det i länder som Bulgarien och Storbritannien inte finns någon särskild rättslig ram för praktikanter. I mindre än hälften av medlemsstaterna finns det bestämmelser om längd, lön och socialt skydd. I elva medlemsstater finns det fortfarande rättsliga och administrativa hinder för praktikanter som kommer från andra medlemsstater, vilket hämmar utvecklingen av gränsöverskridande praktikprogram. Överlag finns det ännu inga internationellt överenskomna normer för vad som kännetecknar ett praktikprogram som anses hålla hög kvalitet. 3.2. Problemformulering Både i det offentliga samrådet och i praktikundersökningen konstaterades det att praktikprogrammen i EU för närvarande påverkas av en rad problem. Potentiella insatser på EU-nivå kan behövas på två huvudsakliga områden, nämligen otillräckliga möjligheter till lärande och oskäliga arbetsvillkor. 1. Problemet med möjligheterna till lärande består i att praktikanterna bara tilldelas enkla uppgifter i stället för att få lämplig utbildning. Detta är inte bara en etisk fråga – om alltför många praktikprogram erbjuder obetydliga möjligheter till lärande kan det ge en dålig bild av praktikprogram och försämra deras möjligheter att fungera som en bro mellan skola och arbete för unga människor. 2. Problemen med arbetsvillkoren gäller klagomål om långa arbetsdagar, otillräckligt skydd mot arbetsmiljörisker, oklarhet om vilket regelverk som gäller, likabehandling osv. I denna analys används i fortsättningen begreppet praktikprogram som inte uppfyller kraven för att beteckna sådana praktikprogram där antingen möjligheterna till lärande eller arbetsvillkoren är bristfälliga. Förutom dessa två problem påpekade de berörda parterna att praktikanterna i många fall antingen inte får någon lön alls eller en så låg ersättning att den inte räcker till de grundläggande levnadskostnaderna. Följden av detta blir att alla inte har möjlighet att delta i praktik[6] Det faktum att allt fler praktikprogram är oavlönade kan dessutom skapa en trend på arbetsmarknaden där arbetsgivarna ersätter avlönade arbetstagare med praktikanter[7]. Frågan om lön eller annan ersättning kommer av subsidiaritetsskäl inte att behandlas på EU-nivå. Större öppenhet och insyn skulle dock innebära att arbetsmarknaden kan fungera mer effektivt. Det verkar inte som om de inhemska praktikprogrammen skulle vara för få, men däremot är antalet gränsöverskridande praktikprogram lågt. Här går man eventuellt miste om en möjlighet att minska arbetslösheten bland ungdomar genom rörlighet, eftersom praktik i andra länder kunde vara ett bra sätt att hjälpa unga att få arbete i andra medlemsstater och många lediga platser inte kan besättas på den lokala arbetsmarknaden. Hur vanliga är kvalitetsproblemen? En Eurobarometerundersökning om erfarenheterna av praktik har genomförts bland 13 000 personer i EU-länderna och Kroatien. Med hjälp av svaren kunde man kvantifiera de viktigaste kvalitetsfaktorerna som fastställdes i praktikundersökningen. Eurobarometerundersökningen visade att även om kvaliteten var tillräckligt bra för största delen av praktikprogrammen så uppfyllde en betydande minoritet inte kraven. Det framgick bland annat att 18 % av praktikprogrammen inte ansågs erbjuda tillräckliga möjligheter till lärande, medan arbetsvillkoren (bortsett från lönen), t.ex. arbetstid och semesterrättigheter, i ett fall av fyra inte var jämförbara med dem för den fast anställda personalen. Sammanlagt konstaterades 30 % av praktikprogrammen vara bristfälliga antingen när det gäller lärande eller arbetsvillkor. Ofta visade det sig att praktikprogrammen var bristfälliga i båda dessa hänseenden[8]. Endast 9 % av alla praktikprogram sker i ett annat land. Osäkerhet vad gäller de villkor som gäller utomlands var en viktig orsak till att marknaden för utlandspraktik inte utvecklas. I Eurobarometerundersökningen uppgav 38 % av dem som inte hade praktiserat utomlands att de skulle ha velat göra det men att framförallt bristen på information hindrat dem. Den ekonometriska analysen av resultaten från Eurobarometerundersökningen visade att det var betydligt mindre sannolikt att de som deltagit i ett praktikprogram som inte uppfyller kraven skulle hitta ett arbete efter praktiken. Praktikprogram av hög kvalitet innebär uppenbarligen inte bara att man har större chans att bli erbjuden anställning inom samma organisation utan också att risken för att man blir arbetslöshet senare minskar. Uppgifterna bekräftade sambandet mellan kvalitet och avsikten att rekrytera. De bästa praktikprogrammen erbjuds vanligen av värdorganisationer som har för avsikt att anställa personal. Det förklarar också det starka sambandet mellan kvalitet och lön – lön ger en signal om att värdorganisationen är redo att erbjuda ”det lilla extra”. 3.3. Bakomliggande orsaker Orsakerna till att vissa praktikprogram inte uppfyller kraven finns både på utbudssidan och på efterfrågesidan på arbetsmarknaden. På utbudssidan handlar det om att värdorganisationen kanske erbjuder ett praktikprogram som inte uppfyller kraven på grund av att den inte vet vad som behöver göras för att garantera ett praktikprogram av bra kvalitet (oavsiktligt låg kvalitet). Men det kan också hända att värdorganisationen med avsikt erbjuder ett praktikprogram som inte uppfyller kraven i syfte att göra största möjliga vinst. De bakomliggande orsakerna varierar från fall till fall När det gäller oavsiktligt låg kvalitet visar undersökningen bland små och medelstora företag att många av dem inte tillämpar de kvalitetsfaktorer som kartlades i praktikundersökningen trots att de allra flesta uppger att de inte skulle ha några problem att genomföra dem. Det är omöjligt att säga exakt i hur många fall det rör sig om oavsiktliga kvalitetsproblem om ett praktikprogram inte uppfyller kvalitetskraven, men med ledning av undersökningen bland små och medelstora företag kan man försiktigtvis sluta sig till att det rör sig om 20–35 % av de praktikprogram som inte gett tillräckliga möjligheter till lärande. På efterfrågesidan är den främsta orsaken till att sökande vill delta i ett praktikprogram som inte uppfyller kraven brist på insyn och öppenhet (informationsasymmetri). Det är svårt att bedöma kvaliteten på ett praktikprogram innan det har inletts, och när praktikanten väl har börjat har han eller hon varken möjlighet eller incitament att klaga. Det kan alltså sägas att marknaden för praktikprogram kännetecknas av att en viss andel praktikprogram inte uppfyller kraven. 4. Rättslig grund och subsidiaritet Rättslig grund Den rättsliga grunden för initiativet är artikel 153 i EUF-fördraget, enligt vilken unionen ska understödja och komplettera medlemsstaternas verksamhet bland annat inom områdena arbetsvillkor, social trygghet och socialt skydd för arbetstagarna samt integrering av personer som står utanför arbetsmarknaden och kampen mot social utslagning. Subsidiaritet En EU-övergripande lösning skulle innebära flera fördelar vad gäller standardisering: · De riktlinjer för kvalitet som antagits eller föreslagits av olika organ i olika länder är tämligen likartade. De största skillnaderna gäller lön och förekomsten av vissa obligatoriska eller bindande element, t.ex. begränsningar när det gäller flera praktikprogram i rad, som ofta saknas i frivilliga stadgor. Detta tyder på att det inte finns något större behov av att anpassa kvalitetsnormerna till lokala förhållanden. · En lösning för hela EU skulle innebära fördelar för praktikanters rörlighet inom EU. Unga skulle ha lättare att ta emot en praktikplats i ett annat land om det fanns standardiserad praxis eller standardiserade regler som gav dem säker vetskap om vad de kan förvänta sig. · Det har dessutom visat sig att det på grund av samordningsproblem kan gå snabbare att fastställa internationellt erkända kvalitetsnormer om överstatliga institutioner samordnar och stöder arbetet. EU är bäst lämpat för detta, eftersom det inte verkar pågå någon spontan utveckling av internationella kvalitetsnormer. Medlemsstaterna skulle själva kunna anta åtgärder för att förbättra praktikprogrammens kvalitet. I praktiken har de emellertid flera gånger uppmanat kommissionen att anta kvalitetskriterier för praktikprogram (se t.ex. slutsatserna från Europeiska rådets tre senaste möten i december 2012, februari 2013 och juni 2013). Eftersom länderna har olika regelverk skulle det vara till hjälp om man enas om vad som ska betraktas som praktik och vilka minimikrav som bör ställas. Detta skulle hjälpa medlemsstaterna att utforma sin politik och lagstiftning. EU skulle alltså på detta sätt rent konkret kunna hjälpa medlemsstaterna att genomföra sysselsättningsriktlinje 8 i Europa 2020-strategin, i synnerhet att införa system för att hjälpa nyutexaminerade ungdomar att hitta ett första arbete eller en vidareutbildning, inbegripet lärlingsutbildning, och att snabbt ingripa när ungdomar blir arbetslösa. Därmed skulle ett av de största hindren för rörlighet över gränserna – bristen på information på ett område med ett mycket splittrat regelverk – undanröjas. Rekommendationen skulle också stärka det stöd som ges via Erasmus+. 5. Politiska mål De allmänna målen för ett initiativ på detta område är följande: 1. Förbättra kvaliteten på praktikprogram för att de bättre ska kunna bidra till en smidig övergång från skola till arbete. 2. Minska den bristande matchningen mellan utbud och efterfrågan på den europeiska arbetsmarknaden genom att främja utvecklingen av gränsöverskridande praktikprogram. För att kunna nå dessa allmänna mål har följande särskilda mål fastställts: 1. Öka andelen praktikprogram som är av hög kvalitet. 2. Motverka missbruk samtidigt som värdorganisationernas kostnader för att efterleva kraven begränsas. 3. Förbättra informationen om praktikprogram i andra länder och underlätta möjligheterna att delta i dem. De operativa målen är följande: 1. Tillhandahålla kriterier/normer/riktlinjer som medlemsstaterna, värdorganisationerna, arbetsmarknadens parter eller andra enheter kan använda som utgångspunkt för åtgärder som syftar till att främja utvecklingen av praktikprogram av hög kvalitet och möjliggöra gränsöverskridande praktikprogram. 2. Se till att dessa kriterier/ normer eller riktlinjer beaktas i EU:s politiska instrument, särskilt inom sysselsättningsinitiativet för ungdomar, den europeiska planeringsterminen och EU:s finansieringsprogram. 6. En politik som är konsekvent och bidrar till målen i Europa 2020-strategin År 2010, i samband med Europa 2020-strategins flaggskeppsinitiativ Unga på väg, meddelade kommissionen att man skulle föreslå kvalitetskriterier för praktikprogram. Detta åtagande bekräftades i initiativet Bättre möjligheter för unga 2011 och i sysselsättningspaketet samt i de sysselsättningspaket från 2012 som specifikt gäller ungdomar. Praktikprogram av bra kvalitet ingår också i ungdomsgarantin och därför är ett av de centrala målen för sysselsättningsinitiativet för unga under 2013 att ta fram sådana praktikprogram. Riktlinjer för praktikprogram kan vara särskilt användbara för länder där man har liten erfarenhet eller ingen tradition av samarbete med näringslivet. Med hjälp av kvalitetskriterier för praktikprogram skulle kommissionen kunna övervaka hur rekommendationerna genomförs och vid behov föreslå ytterligare åtgärder för medlemsstaterna. En gemensam lösning för alla EU-länder kommer att stödja utvidgningen av Eures till lärlings- och praktikprogram, i enlighet med Europeiska rådets slutsatser av den 28–29 juni 2012. Kvalitetskrav för praktik behövs också för att säkerställa att de praktikprogram som erbjuds inom ramen för ungdomsgarantin ger önskat resultat (se rådets rekommendation av den 22 april 2013). 7. Handlingsalternativ Tabell 1 Översikt över alternativen Alternativ nummer || Beteckning || Typ || Kort beskrivning 0 || Grundscenario || - || Ingen ändring. 1 || En webbplats med information || Information || Skapa en webbplats där praktikanter kan få information om samtliga regler som gäller för praktik och olika slag av praktikprogram i varje medlemsstat. 2 || Frivillig kvalitetsmärkning || Information || Kvalitetsmärkning för praktikprogram på frivillig grund. 3a || Rådets rekommendation om kvalitetskriterier för praktikprogram (grundläggande) (grundläggande kvalitetskriterier) || Riktlinje || Ett praktikavtal mellan praktikanten och värdorganisationen skulle vara obligatoriskt. Avtalet skulle innehålla information om målen för lärandet under praktiken, handledning, praktikens längd, lön eller annan ersättning samt socialförsäkringsskydd. 3b || Rådets rekommendation om kvalitetskriterier för praktikprogram med ökad öppenhet och insyn (kvalitetskriterier + öppenhet och insyn) || Riktlinje || Information om löner/annan ersättning i annonser om praktikplatsen + krav på öppenhet och insyn vad gäller rekrytering av oavlönade praktikanter 4 || Direktiv om kvalitetskriterier för praktikprogram + ökad öppenhet och insyn || Lagstiftning || Som alternativ 3b men i form av ett direktiv 8. Bedömning av konsekvenserna 8.1. Alternativ 0 – Grundscenario Om man ser till utvecklingen i medlemsstaterna har det inte skett några större framsteg när det gäller att spontant utveckla och anta övergripande eller EU-omfattande kvalitetsnormer. Medlemsstaterna har tagit få initiativ och även om det finns en europeisk kvalitetsstadga för praktikperioder och lärlingsutbildning så har den utarbetats av ungdomsorganisationer inom ramen för Europeiska ungdomsforumet och dess genomslag hos företagen är begränsat. Om inga ytterligare nationella eller mer allmänt accepterade internationella initiativ för att förbättra kvaliteten på praktikprogram tas kommer den sammanlagda andelen praktikprogram som inte uppfyller kraven sannolikt att öka till följd av krisen eller i bästa fall förbli konstant. 8.2. Alternativ 1 – En webbplats med information Alternativ 1 innebär att man skapar en webbplats som innehåller uttömmande information som regelbundet uppdateras om de regler som gäller för alla typer av praktik och i varje medlemsstat. På webbplatsen som eventuellt kunde ingå i Euresportalen, skulle det finnas länkar till de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna. Webbplatsen skulle lösa en del av problemet med bristande information, nämligen att det inte finns någon allmän information om befintlig nationell reglering. Den tillhandahåller dock ingen information om kvaliteten på specifika praktikplatser och ger heller inga verkliga incitament för värdorganisationerna att höja kvaliteten på sina praktikprogram. Möjligheterna att påverka praktikprogrammens kvalitet genom detta alternativ är alltså positiva men små, eftersom ökad medvetenhet om rättigheter har visat sig ha begränsad effekt på inhemska praktikprogram. Dess betydelse när det gäller att stimulera gränsöverskridande praktikprogram kan vara större på grund av att det är svårare att hitta information om andra länder. Sammantaget skulle denna åtgärd kunna användas som komplement till andra lösningar, snarare än som ett självständigt alternativ. Även om alternativet bara har begränsad effekt (eftersom det sannolikt inte kommer att förändra balansen mellan bra praktikprogram och praktikprogram som inte uppfyller kraven) är det förenligt med målet för rörlighet. 8.3. Alternativ 2 – Frivillig kvalitetsmärkning Alternativ 2 innebär att man inför en kvalitetsmärkning på EU-nivå som intygar att de värdorganisationer som frivilligt ansöker om kvalitetsmärkningen följer vissa kvalitetsnormer. Kriterierna för beviljandet av kvalitetsmärkningen skulle kunna variera betydligt mellan olika länder eller sektorer, men man skulle också kunna försöka fastställa liknade eller till och med identiska kriterier för hela EU. Kvalitetsprinciperna skulle kunna utvecklas i samarbete med arbetsmarknadens parter och ange minimikraven på praktikprogrammets upplägg, möjligheter till lärande och arbetsvillkor. Värdorganisationerna skulle frivilligt kunna åta sig att följa riktlinjerna för praktikanter och då marknadsföra sig själva som ”rättvisa mot praktikanter” eller liknande. Kvalitetsmärkningen skulle även kunna omfatta åtaganden om lön och socialförsäkring. Fördelen med denna icke-bindande åtgärd är att den uppmuntrar och vägleder värdorganisationerna genom att utgöra en utgångspunkt för kvalitetsnormer samtidigt som det faktum att den är frivillig säkerställer att det inte blir för betungande för organisationerna att följa den. Detta alternativ kan också stimulera gränsöverskridande praktikprogram. Den största nackdelen med det är risken att få organisationer kommer att bry sig om att ansöka om märkningen, eftersom efterfrågan på praktikprogram är större än utbudet. Utnyttjandet av motsvarande befintliga kvalitetsmärkningar är mycket lågt. Till exempel i Italien har bara ett dussintal företag ansökt om märkningen OK Stage, vilket utgör en utnyttjandegrad på 1 av 10 000. Situationen ser inte annorlunda ut på andra håll och därför tycks detta alternativ vara ineffektivt. Sammantaget kan detta alternativt vara effektivt när det gäller att bidra till utvecklingen av gränsöverskridande praktikprogram, men det skulle förmodligen inte förändra balansen mellan praktikprogram av bra kvalitet och praktikprogram som inte uppfyller kraven. Å andra sidan kan alternativet anses vara effektivt med tanke på den relativt låga kostnaden. 8.4. Alternativ 3 – Rådets rekommendation om kvalitetskriterier för praktikprogram Denna åtgärd skulle bestå av ett förslag från kommissionen till rådets rekommendation om kvalitetskriterier för praktikprogram som medlemsstaterna ska införliva i nationell praxis eller i det nationella rättssystemet. Rekommendationen skulle uppmana medlemsstaterna att se till att det blir obligatoriskt med skriftliga praktikavtal, vilket för närvarande inte är fallet i många medlemsstater. Avtalet skulle innehålla en rad enkla uppgifter som har visat sig förbättra erfarenheterna av praktiken, t.ex. mål för lärandet, en handledare, arbetsvillkor, osv. Alternativ 3 är indelat i två delalternativ. Enligt alternativ 3a skulle rekommendationen endast bestå av grundläggande kvalitetsriktlinjer. Enligt alternativ 3b skulle innehållet i kvalitetskriterierna stärkas genom att man inför ytterligare krav på öppenhet och insyn som ska uppmuntra till bra praktikplatser och/eller avskräcka från praktikprogram som inte uppfyller kraven. 8.4.1. Alternativ 3a – Rådets rekommendation on om kvalitetskriterier för praktikprogram (grundläggande kvalitetskriterier) ’ Enligt rekommendationen skulle de två parterna vara tvungna att ingå ett skriftligt praktikavtal. Kraven när det gäller de uppgifter som ska ingå i avtalet är inte lika långtgående som de som införts genom en rad initiativ som nyligen tagits av olika typer av organ. Textruta 1 Viktiga kvalitetsfaktorer som anges i praktikundersökningen I undersökningen kartlades situationen i alla 27 medlemsstater och för alla typer av praktikprogram i syfte att slå fast bästa praxis. Utgångspunkten för detta principen om att ett bra praktikprogram bör ge praktikanten möjlighet att skaffa sig sådana praktiska färdigheter som behövs på arbetsmarknaden och som kompletterar hans eller hennes teoretiska studier och därmed förbättra anställbarheten. Ett bra praktikprogram kännetecknas av ett antal principer. En grundläggande princip är att det finns ett obligatoriskt praktikavtal. Ett bra praktikprogram bör baseras på ett avtal mellan praktikanten och värdorganisationen (t.ex. ett företag eller offentligt organ). Noteras bör att 2013 års Eurobarometerundersökning om praktik visade att endast 62 % av praktikanterna hade undertecknat ett skriftligt avtal[9]. Praktikavtalet bör omfatta följande uppgifter, som enligt undersökningen är allra viktigast: Mål, innehåll och övervakning: Praktikprogrammen bör ge praktikanten möjlighet att skaffa sig praktiska färdigheter som kompletterar de teoretiska studierna. Enligt riktlinjerna i studien ska värdorganisationen utse en personlig handledare eller mentor för varje praktikant som ser till att praktiken ger relevanta möjligheter till lärande. Handledarens uppgift är att ge praktikanten råd och stöd under utförandet av uppgifterna, övervaka arbetet samt förklara de allmänna rutinerna och arbetsmetoderna. Enligt riktlinjerna ska handledaren också ge praktikanten en kort skriftlig utvärdering (1–2 sidor) av arbetet, t.ex. i form av ett rekommendationsbrev. • Längd: Praktikprogram på den fria marknaden bör normalt inte vara längre än sex månader. Denna rekommendation är emellertid inte tillämplig på sådan obligatorisk praktik efter utbildningen som till exempel läkare, jurister, lärare och liknande måste göra. Denna typ av praktik förekommer i de flesta medlemsstater och är vanligen både längre och strängt reglerad[10]. • Arbetsvillkor: Arbetstider, semesterrättigheter samt regler om sjukledighet bör preciseras i avtalet. • Lön/kostnadsersättning: Om praktikprogrammet innebär en ömsesidig nytta för både värdorganisationen och praktikanten i fråga om kunskapsöverföring och lärande kan det vara motiverat med ett oavlönat praktikprogram. I kvalitetsriktlinjen föreskrivs följaktligen bara att det skriftliga avtalet tydligt ska ange vilken eventuell ersättning eller lön som betalas ut. • Bestämmelser om social trygghet: Alla berörda parter måste vara medvetna om vilka socialförsäkringsbestämmelser som gäller för praktikanten, särskilt i fråga om sjukförsäkring och olycksfallsförsäkring. I de flesta medlemsstater står staten eller utbildningsinstitutionen för den studerandes sociala trygghet, vilket betyder att de är försäkrade mot hälso- och olycksrisker vid praktik under studierna. Om praktikanten inte längre är studerande är situationen inte nödvändigtvis lika tydlig. Om praktiken omfattas av ett anställningsavtal, måste arbetsgivaren och arbetstagaren uppfylla de försäkringskrav som fastställs i arbetsrätten i det berörda landet. I annat fall bör man i avtalet ange vilka försäkringar som ska betalas av värdorganisationen eller praktikanten. Källa: Praktikundersökningen, .s. 127 (Europeiska kommissionen, 2012) En risk med detta alternativ är att vissa arbetsgivare skulle sluta erbjuda praktikplatser om de skulle märka att deras praktikplatser inte var av bra kvalitet. De kanske skulle tycka att vissa aspekter av kvalitetskriterierna (t.ex. preciseringen av möjligheterna till lärande) skulle leda till alltför höga kostnader för praktikprogrammet. Denna eventuella negativa effekt är – med tanke på de överkomliga genomförandekostnaderna – förmodligen snarare teoretisk än verklig och kan i vilket fall som helst kompenseras av att antalet bra praktikprogram ökar (tydlig information om de krav som ställs i fråga om kvaliteten på praktikprogram kan uppmuntra arbetsgivare att förbättra sina program). En viktig fråga är dock hur stor verkan rekommendationen kan ha på praktikprogram som inte uppfyller kraven, eftersom det är svårt att kontrollera efterlevnaden. Dessutom fungerar lagstiftningslösningar sannolikt sämst i medlemsstater med svagare kontrollmekanismer, trots att det kanske är i dem behovet är störst. Kvalitetskriterier som har stöd både på europeisk och nationell nivå skulle med största sannolikhet på medellång sikt leda till en rimlig förbättring av kvaliteten på och insynen i praktikprogram. Kvalitetskriterierna är en proportionerlig åtgärd på EU-nivå som kan bidra till att uppnå syftet. Grundläggande kvalitetskriterier skulle kunna bidra till utvecklingen av gränsöverskridande praktikprogram, men skulle förmodligen inte märkbart förändra balansen mellan bra praktikprogram och praktikprogram som inte uppfyller kraven. Vad gäller verkningsgraden så föranleder efterlevnaden inga stora kostnader, och dessutom kommer dessa att minska över tid. Med tanke på sammanhållningen kan ett ojämnt genomförande hämma målet för rörlighet. 8.4.2. Alternativ 3b – Rådets rekommendation om kvalitetskriterier för praktikprogram med utökad öppenhet och insyns Detta alternativ innebär att kvalitetskriterierna enligt ovan utökas med krav på öppenhet och insyn. Enligt kvalitetskriterierna måste det framgå av annonser om lediga praktikplatser huruvida praktikanten får lön eller inte och, om det är betald praktik, hur stor lönen eller ersättningen är. De innebär också att värdorganisationer som erbjuder obetalda praktikprogram måste ge uppgifter om sin rekryteringspolitik i samband med att praktikavtalet ingås, särskilt om hur många praktikanter som har erbjudits anställning efter avslutad praktik[11] [12]. Syftet med detta alternativ är att förbättra marknaden för praktikprogram genom att öka öppenheten och insynen. Värdorganisationer lockar ibland till sig potentiella kandidater med praktikprogram som verkar mycket attraktiva, men undviker att informera om de ekonomiska villkoren till ett sent skede i urvalsprocessen, när de sökande redan har ansträngt sig för att bli valda och rent psykologiskt är i underläge när det gäller att förhandla om lön eller tacka nej till en dåligt betald praktikplats. Eurobarometerundersökningen visade att detta var det vanligaste fallet (46 % jämfört med 42 % fall där ersättningen tydligt uppgavs). Åtgärden är enkel, efterlevnaden av den innebär praktiskt taget inga kostnader för lagliga praktikprogram och den avskräcker från skrupelfria metoder. Den förväntas få märkbar effekt. Motståndet mot att lönevillkoren ska anges i annonser om lediga praktikplatser torde vara mycket litet, med tanke på att 90 % i småföretagstestet uppgav att de kan godta det. Däremot kommer säker kravet om insyn i rekryteringspolitiken att möta på större motstånd på grund av att det är något helt nytt. Kostnaderna för att efterleva kravet är dock försumliga. Detta alternativs verkan anses vara positivt eftersom det förväntas få påtagliga effekter. Det är också effektivt genom att efterlevnaden praktiskt taget inte innebär några kostnader för lagliga praktikprogram. 8.5. Alternativ 4 – Direktiv om kvalitetskriterier för praktikprogram Innehållsmässigt skulle detta alternativ vara samma som alternativ 3b, dvs. ett förslag från kommissionen om kvalitetskriterier för praktikprogram men med krav på öppenhet och insyn. I motsats till alternativ 3b skulle förslaget dock bestå av ett direktiv grundat på artikel 153 2 b i EUF-fördraget. Ett direktiv kan antas få en positiv verkan, eftersom det sannolikt kommer att ge konkreta resultat. Det förefaller också vara en effektiv lösning i och med att efterlevnaden praktiskt taget inte innebär några kostnader för lagliga praktikprogram samtidigt som det motverkar skrupelfria metoder. Med tanke på sammanhållningen skulle ett EU-omfattande genomförande garantera bättre överensstämmelse med målet för rörlighet. Trots dessa fördelar förefaller detta alternativ vara mindre proportionerligt än en rekommendation från rådet. Valet mellan en rådets rekommendation och ett direktiv beror på en bedömning av den relativa betydelsen av decentraliserade beslut på lägsta möjliga nivå, behovet av att använda rörlighet för att fullt ut utnyttja de möjligheter som finns på den inre marknaden att minska ungdomsarbetslösheten och en avvägning mellan behovet av att godkänna åtgärderna snabbt och fördelarna med att de antas samtidigt i hela EU. På det hela taget finns det inget behov av att sträva efter fullständig harmonisering av de olika nationella lagarna om praktikprogram. Rådets rekommendation är därför det rekommenderade alternativet, med möjlighet att utarbeta ett direktiv i ett senare skede om det visar sig att det inte räcker med en rekommendation för att få medlemsstaterna att vidta åtgärder. 9. Övervakning Den största svårigheten när det gäller att övervaka hur de olika alternativen påverkar utvecklingen av marknaden för praktikprogram är bristen på relevant statistik på området. GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering har redan vidtagit administrativa åtgärder i syfte att lösa detta problem genom att en modul om praktikprogram ska läggas till i Eurostats arbetskraftsundersökning. Detta kan dock ta ungefär tre år. Under tiden skulle man i övervakningssyfte kunna göra en uppföljande Eurobarometerundersökning en lämplig tid efter det att nya regler om praktikprogram har antagits. Eurobarometerundersökningen om praktik från 2013 utgör en god grund för en framtida undersökning eftersom den ger ingående uppgifter om kvaliteten på praktikprogram. För att kunna analysera inverkan på sysselsättningen skulle det dock behövas en longitudinell studie. Möjligheterna att genomföra en sådan studie bör diskuteras med Eurostat när arbetet med att införa modulen i arbetskraftsundersökningen har kommit längre. Kommissionen måste också övervaka antagandet av nya lagar i medlemsstaterna till följd av rådets rekommendation eller ett direktiv. Dessutom skulle samordningsmekanismerna inom den europeiska planeringsterminen och genomförandemekanismerna för ungdomsgarantin också kunna användas för att övervaka genomförandet av rådets rekommendation om praktikprogram. [1] Enligt en Eurobarometerundersökning från 2013 (Flash Eurobarometer 378), deltog 74 % fler av de intervjuade i praktikprogram än i lärlingsprogram. Andelen praktikanter var 77 % högre än andelen studerande med extrajobb och 43 % högre än de som inte hade några erfarenheter av detta slag. Källa: Kommissionens rapport om Eurobarometern, volym B, svar på fråga 1, s. 1. [2] Europaparlamentets resolution 2009/2221(INI), 6.7.2010. [3] Europeiska rådets slutsatser från december 2012, februari 2013 och juni 2013. [4] SWD(2012)407 final, 5.12.2012. [5] SWD(2012)407 final, 5.12.2012. [6] Enligt en rapport från brittiska Low Pay Committee (låglönekommittén) om den nationella minimilönen i Storbritannien håller praktik i allt högre grad på att bli en förutsättning för att man ska få ett arbete. [7] Brittiska Low Pay Committee konstaterar i en rapport från 2013 till att det är allmänt förekommande att minimilön inte betalas ut för uppgifter som kan klassas som arbete. [8] Ungefär hälften av praktikprogrammen är oavlönade och ytterligare 25 % ger inte en ersättning som räcker för att täcka grundläggande levnadskostnader. [9] Flash Eurobarometer 378, avsnitt 2.1.3, s. 36. [10] Rekommendationen omfattar inte heller så kallade ”praktikprogram” för rekrytering till högre chefsbefattningar. [11] För enkelhetens skull, och av andra skäl, gäller detta endast vid utnämningar som sker på samma plats som praktiken. [12] Liksom med de andra alternativen skulle praktikprogram som anordnas av skolor, universitet och andra läroanstalter före examen inte omfattas.