INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. Syfte 2

2. Vad har EU för intresse på detta område? 3

3. Förhållandet mellan instrumenten för ömsesidigt erkännande och frihetsberövande 4

3.1. Den europeiska arresteringsordern 4

3.2. Överföring av fångar 5

3.3. Skyddstillsyn och alternativa påföljder 7

3.4. Den europeiska övervakningsordern 7

3.5. Genomförande 8

4. Frågan om frihetsberövande före rättegång 9

4.1. Längden på frihetsberövandet före rättegång 9

4.2. Regelbunden omprövning av skälen för frihetsberövande före rättegång/lagstadgade maximiperioder 10

5. Barn 11

6. Förhållanden vid frihetsberövande 11

6.1. Pågående aktiviteter på EU-nivå i samband med frihetsberövande 12

6.2. Medlemsstaternas övervakning av förhållandena vid frihetsberövande 12

6.3. Europeiska fängelseregler 13

7. Offentligt samråd 13

BILAGOR 15

Tabell 1: Antalet intagna på fängelser i Europeiska unionen 2009–2010 15

Tabell 2: Nuvarande stödaktiviteter på EU-nivå 18

SYFTE

Kommissionen vill undersöka till vilken grad frågor om frihetsberövande[1] inverkar på det ömsesidiga förtroendet, och således generellt på det ömsesidiga erkännandet och rättsliga samarbetet i Europeiska unionen. Även om medlemsstaterna ansvarar för förhållandena vid frihetsberövande och för kriminalvårdssystemet, intresserar sig kommissionen ändå för denna fråga eftersom principen om ömsesidigt erkännande av rättsliga avgöranden är av central betydelse för området med frihet, säkerhet och rättvisa.

För att det ömsesidiga erkännandet ska kunna fungera effektivt måste det finnas en gemensam grund av förtroende mellan de rättsliga myndigheterna. Medlemsstaterna behöver bättre kunskap om varandras straffrättssystem.

I sin resolution om en färdplan för att stärka misstänktas processuella rättigheter vid straffrättsliga förfaranden[2] framhöll rådet att ”Den tid som en person kan vara frihetsberövad innan hans fall prövas inför domstol och under domstolsförfarandet varierar avsevärt mellan medlemsstaterna. Överdrivet långa perioder av frihetsberövande före rättegången är till skada för den enskilde, kan påverka det rättsliga samarbetet mellan medlemsstaterna och representerar inte de värden som Europeiska unionen står för”.

Rådet uppmanade kommissionen att lägga fram en grönbok om frihetsberövande före rättegång. Denna grönbok – som är en del av paketet om processuella rättigheter – är kommissionens svar på rådets begäran.

Grönboken omfattar samspelet mellan förhållandena vid frihetsberövande och instrumenten för ömsesidigt erkännande, såsom den europeiska arresteringsordern, samt frihetsberövande före rättegång, och inleder ett brett offentligt samråd på grundval av tio frågor som ställs i grönboken.

I Stockholmsprogrammet[3] uppmanas kommissionen att reflektera över frihetsberövande och närliggande frågor. ”Europeiska rådet anser att det bör göras en satsning på att stärka det ömsesidiga förtroendet och effektivisera principen om ömsesidigt erkännande i samband med frihetsberövanden. Fortsatta insatser bör göras för att främja utbyte av bästa praxis och stöd ges till genomförandet av de europeiska fängelsereglerna, som godkänts av Europarådet. Frågor som alternativ till fängelsestraff, pilotprojekt som rör frihetsberövanden, och bästa praxis för kriminalvårdssystem kan också tas upp. Kommissionen uppmanas att fundera vidare på denna fråga inom ramen för de möjligheter som Lissabonfördraget erbjuder.”

Europaparlamentet har under många år uppmanat kommissionen att vidta åtgärder när det gäller olika frågor på området frihetsberövande. I sin resolution om Stockholmsprogrammet[4] efterlyser Europaparlamentet utveckling av ett EU-område för straffrättskipning, bl.a. genom miniminormer för förhållandena i fängelser och häkten och gemensamma rättigheter för fångar inom EU. Detta upprepas i Europaparlamentets skriftliga förklaring om brott mot de grundläggande rättigheterna för personer som fängslats i Europeiska unionen från februari 2011[5].

VAD HAR EU FÖR INTRESSE PÅ DETTA OMRÅDE?

Frågor om frihetsberövande, vare sig de rör frihetsberövade före rättegång eller dömda personer, tillhör medlemsstaternas ansvarsområde. Europeiska unionen har dock anledning att intressera sig för dessa frågor, oavsett subsidiaritetsprincipen.

Frihetsberövande blir en fråga för Europeiska unionen eftersom det, för det första, handlar om en relevant aspekt av de rättigheter som måste tryggas för att man ska kunna främja ömsesidigt förtroende och se till att instrumenten för ömsesidigt erkännande fungerar smidigt, och eftersom, för det andra, Europeiska unionen har vissa värden att värna.

För att främja det ömsesidiga förtroendet prioriterar kommissionen på det straffrättsliga området att stärka de processuella rättigheterna genom minimiregler för misstänkta eller tilltalade i brottmål. En miniminorm för skydd av individuella rättigheter kommer inte bara att gynna enskilda personer i hela EU utan också att främja det ömsesidiga förtroende som krävs som motvikt till rättsliga samarbetsåtgärder som ökar åklagarnas, domstolarnas och utredarnas befogenheter.

I detta syfte har kommissionen utformat ett åtgärdspaket rörande misstänktas och tilltalades processuella rättigheter[6], som ska bidra till att det nödvändiga ömsesidiga förtroendet mellan rättstillämpare uppnås, samtidigt som hänsyn tas till skillnaderna mellan medlemsstaternas rättstraditioner och rättssystem.

Kommissionen har redan understrukit att respekten för grundläggande rättigheter i EU är avgörande för skapandet av ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna. Om medlemsstaterna när de genomför unionsrätten inte har förtroende för att de grundläggande rättigheterna tillämpas i praktiken skulle det försvåra ett fungerande och fördjupat samarbete inom området för frihet, säkerhet och rättvisa[7].

Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad EU-stadgan ) fastlägger en standard som alla EU-medlemsstater måste följa när de genomför EU-lagstiftning. Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen ) har funnit att oacceptabla förhållanden vid frihetsberövande kan innebära en kränkning av artikel 3 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallad Europakonventionen ). Artikel 4 i EU-stadgan har samma ordalydelse som artikel 3 i Europakonventionen, och de båda bestämmelserna har samma tillämpningsområde och betydelse. I artikel 19.2 i EU-stadgan anges också att ingen får utlämnas till en stat där han eller hon löper en allvarlig risk att utsättas för i synnerhet omänsklig eller förnedrande behandling.

Trots att lagstiftningen och de straffrättsliga förfarandena i alla medlemsstater omfattas av normerna i Europakonventionen och måste överensstämma med EU-stadgan när det är fråga om tillämpning av EU-lagstiftning, finns det fortfarande betänkligheter om det sätt på vilket normerna upprätthålls i EU.

FÖRHÅLLANDET MELLAN INSTRUMENTEN FÖR ÖMSESIDIGT ERKÄNNANDE OCH FRIHETSBERÖVANDE

Förhållandena vid frihetsberövande kan ha en direkt inverkan på hur principen om ömsesidigt erkännande av rättsliga avgöranden fungerar. Såväl personer som frihetsberövas före rättegång som dömda fångar har rätt till en rimlig standard under frihetsberövandet. Överfulla fängelser och anklagelser om dålig behandling av de frihetsberövade kan undergräva det förtroende som krävs för att understödja det rättsliga samarbetet i Europeiska unionen.

Principen om ömsesidigt erkännande vilar på idén om ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna. Rättsliga avgöranden ska betraktas som likvärdiga och genomföras i hela unionen oavsett av var de har meddelats. Detta bygger på antagandet att straffrättssystemen i Europeiska unionen är likvärdiga, om än inte identiska. Rättsliga avgöranden verkställs vanligen av domstolen i den verkställande staten. Dessa domstolar måste vara övertygade om att det ursprungliga avgörandet meddelats efter en rättvis prövning (dvs. att personens rättigheter inte kränktes i samband med prövningen och avgörandet) och att personens rättigheter kommer att respekteras till fullo när vederbörande återsänds till en annan medlemsstat.

Utan ömsesidigt förtroende när det gäller frihetsberövande kommer de EU-instrument för ömsesidigt erkännande som har beröringspunkter med frihetsberövande inte att fungera som avsett, eftersom en medlemsstat kan vara motvillig att erkänna och verkställa ett avgörande som fattats av en annan medlemsstats myndigheter. Det kan vara svårt att utveckla ett närmare rättsligt samarbete mellan medlemsstaterna om inte ytterligare ansträngningar görs för att förbättra förhållandena vid frihetsberövande och för att främja alternativ till fängsligt förvar.

Ett antal instrument för ömsesidigt erkännande kan komma att beröras av frågan om förhållandena vid frihetsberövande. Det handlar om rådets rambeslut om den europeiska arresteringsordern, överföring av fångar, ömsesidigt erkännande av alternativa påföljder och skyddstillsyn samt den europeiska övervakningsordern.

Den europeiska arresteringsordern[8]

Den europeiska arresteringsordern innebär att medlemsstaterna är skyldiga att sinsemellan överlämna personer som är efterlysta både för att inställa sig till rättegång och för att avtjäna straff efter fällande domar, och är därför relevant för frihetsberövande såväl före som efter rättegång.

Den europeiska arresteringsordern har visserligen visat sig vara ett mycket användbart verktyg för att se till att brottslingar inte kan använda gränser för att undgå lagföring, särskilt när det gäller grov och organiserad brottslighet med en gränsöverskridande dimension, men när man tillämpar den, inbegripet den centrala principen om ömsesidigt erkännande på vilken den är baserad, måste man respektera de grundläggande rättigheterna. Enligt artikel 1.3 i rambeslutet om den europeiska arresteringsordern ska medlemsstaterna respektera de grundläggande rättigheterna och de grundläggande rättsliga principerna, däribland artikel 4 i EU-stadgan och artikel 3 i Europakonventionen, och de rättsliga myndigheterna är därför inte förpliktigade att överlämna en person om de på grundval av alla omständigheter i ärendet bedömer det vara klarlagt att överlämningen skulle leda till att personens grundläggande rättigheter kränks till följd av oacceptabla förhållanden vid frihetsberövande.

Behandlingen av frihetsberövade som är föremål för en europeisk arresteringsorder måste dock vara sämre än en viss miniminivå för att den ska omfattas av artikel 4 i EU-stadgan och artikel 3 i Europakonventionen. Den sistnämnda artikeln åberopades nyligen i ett förfarande enligt den europeiska arresteringsordern där överlämning bestreds utifrån att förhållandena vid frihetsberövande i den utfärdande staten påstods vara otillfredsställande (se rutan nedan).

Exempel: I ett avgörande från den 23 juli 2010, The Minister for Justice Equality and Law Reform v Robert Rettinger , upphävde Irish Supreme Court efter överklagande ett avgörande av Irish High Court om att överlämna en misstänkt som var föremål för en europeisk arresteringsorder till den utfärdande staten. Supreme Court hänsköt ärendet till High Court för förnyad prövning varvid hänsyn skulle tas till alla föreliggande uppgifter i en noggrann undersökning för att fastställa om det fanns en reell risk att den överlämnade personen skulle behandlas i strid med artikel 3 i Europakonventionen. Irish Supreme Court hänvisade i sitt beslut till ett antal mål vid Europadomstolen om förhållanden vid frihetsberövande där Europadomstolen drog slutsatsen att de klagande hållits frihetsberövade under förhållanden som var omänskliga och förnedrande.

I detta ärende bestreds således överlämnandet av skäl som har samband med frågor som rör frihetsberövande, eftersom förhållandena i den utfärdande staten inte upplevdes uppfylla kraven i EU-stadgan och normerna i Europakonventionen. .

Problemen uppstår både före och efter rättegång[9]. Den rättsliga myndigheten kan i ett konkret ärende anse att ett argument om frihetsberövandet är övertygande och avslå överlämnandet. Även om resultatet inte blir ett avslag undergrävs den höga graden av förtroende mellan medlemsstaterna (som anges som grund för systemet med den europeiska arresteringsordern i skäl 10 i rambeslutet) om de rättsliga myndigheterna upprepade gånger måste väga detta förtroende mot erkända brister med anknytning till frihetsberövandet.

Med tanke på den rätt till en snabb rättegång som fastläggs i artikel 6.1 i Europakonventionen kan de medlemsstater som ska verkställa en europeisk arresteringsorder, när frihetsberövandet före rättegång är alltför långvarigt, vara motvilliga att använda ett instrument som utformats för snabb överlämning av personer som ska ställa inför rätta, om dessa personer sedan riskerar att behöva tillbringa månader i väntan på rättegång i ett utländskt fängelse när de kunde ha stannat kvar i sin hemmiljö till dess att myndigheterna i den ansökande staten var redo för rättegång.

Överföring av fångar

Rådets rambeslut 2008/909/RIF av den 27 november 2008 [10] om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på brottmålsdomar avseende fängelse eller andra frihetsberövande åtgärder ska genomföras senast den 5 december 2011. Det inrättar ett system genom vilket dömda, frihetsberövade personer överförs tillbaka till den medlemsstat där de är medborgare eller fast bosatta (eller till en medlemsstat som de har nära anknytning till). Enligt artikel 3.4 ska medlemsstaterna iaktta de grundläggande rättigheterna och de grundläggande rättsprinciperna. Instrumentet bör underlätta den sociala återanpassningen av dömda personer genom att säkerställa att de får avtjäna sina straff i sina hemländer.

Exempel: Peter är medborgare i medlemsstat A. Han fälls för ett brott i medlemsstat B där han är fast bosatt och döms till två år i fängelse. Myndigheterna i medlemsstat B får återsända honom till medlemsstat A för att avtjäna sitt straff utan hans samtycke.

Att man uppfattar förhållanden vid frihetsberövande som dåliga eller att de riskerar att inte uppfylla miniminormerna enligt Europarådets europeiska fängelseregler kan vara ett hinder för överföring av fångar. Dömda personer som inte vill bli överförda kan försöka hävda att de, om de överfördes, skulle kunna utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling.

Genom rambeslutet avskaffas kravet på att den dömda personen måste samtycka till överföringen. Detta innebär att man måste vara ännu mer uppmärksam på eventuella kränkningar av de grundläggande rättigheterna efter överföringen. Bättre tillgång till information om fängelseförhållandena och straffrättssystemen i andra medlemsstater kommer att göra det möjligt för de utfärdande staterna att ta hänsyn till alla relevanta faktorer innan de inleder överföringen.

Det finns en risk att överföringar används för att minska överbeläggningen i en medlemsstat, vilket istället kan leda till ökad överbeläggning i en annan medlemsstat. Detta kan vara ett särskilt problem om en medlemsstat har en hög andel fångar som är medborgare i en annan medlemsstat, kanske en grannstat.

Skillnaderna mellan medlemsstaternas lagar om verkställande av frihetsstraff kan medföra problem när det gäller att genomföra rambeslutet på ett lyckat sätt. Om någon döms till ett fängelsestraff i en medlemsstat och straffet ska avtjänas i en annan medlemsstat, är det viktigt för vederbörande att veta hur stor del av straffet faktiskt måste avtjänas. Medlemsstaterna har olika bestämmelser när det gäller villkorlig frigivning eller frigivning i förtid[11], och detta kan utgöra ett hinder för överföringar om de berörda personerna får avtjäna längre fängelsestraff i den medlemsstat till vilken de överförs än de skulle ha gjort i den medlemsstat där de dömdes. Det finns en risk att den verkställande (administrerande) staten har ett mindre generöst system för frigivning i förtid än den utfärdande (dömande) staten. Europadomstolen har fastslagit[12] att det, när detta är fallet, inte kan uteslutas att ett faktiskt fängelsestraff som är markant längre i den administrerande (verkställande) staten skulle kunna ge upphov till problem när det gäller artikel 5 i Europakonventionen (rätt till frihet och säkerhet), och därigenom medföra ett ansvar för den dömande (utfärdande) staten i fråga om den artikeln[13].

Skyddstillsyn och alternativa påföljder

Rådets rambeslut 2008/947/RIF av den 27 november 2008 [14] om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på domar och övervakningsbeslut ska genomföras senast den 6 december 2011.

Rambeslutet avser perioden efter rättegången. Det tillämpar principen om ömsesidigt erkännande på många av alternativen till fängsligt förvar och åtgärder som underlättar frigivning i förtid. Enligt artikel 1.4 ska medlemsstaterna iaktta de grundläggande rättigheterna och de grundläggande rättsprinciperna. Övervakningsbeslutet eller andra alternativa påföljder skulle verkställas i en annan medlemsstat än den i vilken personen dömdes, och kan verkställas i vilken medlemsstat som helst så länge som den berörda personen har gett sitt samtycke.

Exempel: Anna är medborgare i medlemsstat A men är på semester i medlemsstat B. Hon fälls för ett brott i medlemsstat B och döms till samhällstjänst i stället för ett frihetsstraff. Hon kan återvända till sitt hemland och myndigheterna i den medlemsstaten måste erkänna samhällstjänsten och övervaka Annas utförande av den.

Rambeslutet tillämpar principen om ömsesidigt erkännande på många av dessa alternativ till fängsligt förvar och åtgärder som underlättar frigivning i förtid. Om rambeslutet används på rätt sätt skulle övervakningsåtgärder och alternativ till fängelsestraff kunna finnas tillgängliga i alla rättssystem i hela EU. Man kan sedan behöva främja dessa åtgärder på unionsnivå för att medlemsstaterna ska tillämpa reglerna på ett riktigt och effektivt sätt.

Den europeiska övervakningsordern

Rådets rambeslut 2009/829/RIF av den 23 oktober 2009 [15] om tillämpning mellan Europeiska unionens medlemsstater av principen om ömsesidigt erkännande på beslut om övervakningsåtgärder som ett alternativ till tillfälligt frihetsberövande ska genomföras senast den 1 december 2012. Enligt artikel 5 ska medlemsstaterna iaktta de grundläggande rättigheterna och de grundläggande rättsprinciperna.

Den europeiska övervakningsordern rör tillfällig frigivning under perioden före rättegången. Den kommer att medföra att övervakningsåtgärder som inte innebär frihetsberövande kan överföras från den medlemsstat där en person misstänks ha begått ett brott, men där personen i fråga inte är bosatt, till den medlemsstat där vederbörande är fast bosatt. På så sätt kommer en misstänkt att kunna bli föremål för en övervakningsåtgärd i sitt hemland till dess att rättegången äger rum i den andra medlemsstaten, och således kan man i framtiden begränsa frihetsberövande före rättegång av EU-medborgare som inte är bosatta i en viss medlemsstat.

Exempel: Hans, som är bosatt i medlemsstat A grips och åtalas för ett brott i medlemsstat B. Hans rättegång kommer inte att inledas förrän om 6 månader. Om han var bosatt i medlemsstat A skulle domaren vara benägen att frige honom mot borgen, på villkor att han anmäler sig hos polisstationen, men domaren är motvillig att göra det eftersom Hans bor i en annan medlemsstat och kommer att återvända dit i väntan på rättegång. Domaren fruktar att Hans inte kommer att återvända och att han kanske till och med kommer att fly. Enligt den europeiska övervakningsordern kan domaren tillåta Hans att återvända hem och samtidigt ålägga honom att anmäla sig, och kan begära att myndigheterna i medlemsstat A säkerställer att Hans anmäler sig hos polisstationen i enlighet med domstolsbeslutet från medlemsstat B.

Enligt den europeiska övervakningsordern kan flera alternativa typer av övervakning tillämpas istället för frihetsberövande före rättegång, t.ex. en skyldighet för personen att underrätta den behöriga myndigheten i den verkställande staten om ett eventuellt byte av bosättning för att vederbörande ska kunna motta en kallelse att närvara vid ett förhör eller en rättegång i samband med straffrättsliga förfaranden; skyldighet att inte besöka vissa ställen eller orter i den utfärdande eller verkställande staten; skyldighet att stanna kvar på anvisad ort, under angivna tider; en begränsning av möjligheten att lämna den verkställande statens territorium; en skyldighet att vid bestämda tidpunkter anmäla sig hos en viss myndighet, en skyldighet att deponera en viss summa pengar eller lämna en annan typ av garanti eller en skyldighet att genomgå behandling mot missbruk.

Den utfärdande medlemsstaten kan fritt välja om den ska göra bruk av systemet med den europeiska övervakningsordern. Därför är det svårt att förutsäga hur de nationella domstolarna kommer att tillämpa systemet och hur det kommer att samspela med den europeiska arresteringsordern. Det väcks också frågor om hur ofta den europeiska övervakningsordern kommer att användas.

Ömsesidigt förtroende är avgörande för att övervakningsordern ska fungera väl. Det finns dock en risk för att instrumentet inte kommer att användas på ett enhetligt sätt i alla medlemsstater, utan bara mellan de länder mellan vilka det finns ömsesidigt förtroende.

Användningen av alternativa åtgärder istället för frihetsberövande före rättegång skulle kunna uppmuntras. I samband med tillämpningen av den europeiska övervakningsordern bör man främja användningen av alternativa åtgärder, t.ex. bör övervakning via elektroniska anordningar främjas för att medlemsstaterna ska tillämpa övervakningsorderns regler på ett riktigt och effektivt sätt och för att begränsa frihetsberövandet före rättegång.

Genomförande

Innan rambesluten införlivas i nationell lagstiftning (2011 respektive 2012) bör man ta itu med frågan huruvida förhållandena vid frihetsberövande gör det möjligt att bygga upp ett ömsesidigt förtroende så att det inte finns några hinder för att tillämpa instrumenten om ömsesidigt erkännande i hela EU.

Det är viktigt att medlemsstaterna snabbt införlivar rambesluten i sin nationella lagstiftning och tillämpar dem korrekt. Kommissionen kan bistå medlemsstaterna och ge dem vägledning om god praxis, och kommer att fortsätta sina regionala genomförandeseminarier från 2010, eftersom dessa ansågs vara en viktig aspekt av genomförandeprocessen.

FRÅGOR OM INSTRUMENTEN FÖR ÖMSESIDIGT ERKÄNNANDE

1) Före rättegång: Vilka alternativ till frihetsberövande före rättegång finns det? Fungerar de? Kan alternativ till frihetsberövande före rättegång främjas på EU-nivå? Om ja, hur?

2) Efter rättegång: Vilka är de viktigaste alternativen till frihetsberövande (såsom samhällstjänst eller skyddstillsyn) i ert rättssystem? Fungerar de? Kan skyddstillsyn och andra alternativ till frihetsberövande främjas på EU-nivå? Om ja, hur?

3) På vilket sätt tror ni att förhållandena vid frihetsberövande kan inverka på hur den europeiska arresteringsordern fungerar? Vad anser ni när det gäller rambeslutet om överföring av fångar?

FRÅGAN OM FRIHETSBERÖVANDE FÖRE RÄTTEGÅNG

Frihetsberövande får bara ske om det överensstämmer med skyldigheten att respektera rätten till frihet (artikel 5.1 i Europakonventionen) som är nära förknippad med oskuldspresumtionen[16]. Artikel 6.2 i Europakonventionen och MP-konventionen[17] innehåller också bestämmelser om oskuldspresumtionen[18]. Med frihetsberövande före rättegång avses i denna grönbok perioden fram till dess att domen har vunnit laga kraft[19]. Frihetsberövande före rättegång är i alla medlemsstaters rättssystem en undantagsåtgärd, och ska användas endast när alla andra åtgärder bedöms vara otillräckliga. I vissa europeiska rättssystem regleras frihetsberövande före rättgång till och med av en bestämmelse i grundlagen vilket visar att hänsynen till friheten väger tyngst i enlighet med oskuldspresumtionen. Detta innebär en begränsning av de omständigheter under vilka frihetsberövande före rättegång tillåts och föreskriver särskilda kriterier och förfaranden för användningen av det. Frihetsberövande bör t.ex. bara användas sedan domstolen har fastställt att det finns en överhängande risk att svaranden flyr eller att vederbörande utgör ett hot mot säkerheten i samhället, eller mot offrens eller vittnenas säkerhet, eller att det finns en risk att utredningen försvåras. Situationen för personer som frihetsberövats bör dock fortlöpande följas upp i alla ärenden och det bör löpande under hela domstolsförfarandet prövas om de uppfyller kraven för frigivning. När tidpunkten för rättegång fastställs bör företräde ges åt mål där svarandena har frihetsberövats. I brottmål följer det av proportionalitetsprincipen att tvångsåtgärder, såsom frihetsberövande före rättegång eller alternativ till sådant frihetsberövande, bara får användas om detta är absolut nödvändigt och så länge som det är nödvändigt. Det är de nationella rättsliga myndigheternas uppgift att se till att, i ett givet mål, en tilltalad inte sitter frihetsberövad längre än vad som är rimligt och att principen om oskuldspresumtion och rätten till frihet respekteras, samtidigt som behoven i samband med brottsutredningen tillgodoses.

Längden på frihetsberövandet före rättegång

Den tid som en person tillbringar frihetsberövad före rättegång varierar kraftigt mellan medlemsstaterna. I Europadomstolens rättspraxis fastslås att frihetsberövande före rättegång ska betraktas som en undantagsåtgärd och att övervakningsåtgärder som inte omfattar frihetsberövande bör användas i så stor utsträckning som möjligt. I praktiken missgynnas dock personer som inte är medborgare i det berörda landet när det gäller att bli frigivna mot borgen eftersom de anses som mer flyktbenägna än svarande som är medborgare. Detta leder till att vissa tilltalade regelbundet förvägras frigivning, och följaktligen att deras rätt till frihet kränks, helt enkelt eftersom de har färre anknytningar till rättskipningsområdet.

I vissa länder finns det ingen lagstadgad maximilängd på frihetsberövande före rättegång. Det finns länder där en person kan hållas frihetsberövad före rättegång i upp till fyra år[20]. Överdrivet långa perioder av frihetsberövande före rättegång är skadligt för individen, och ett mönster med överdrivet långa frihetsberövanden före rättegång i en viss medlemsstat kan undergräva det ömsesidiga förtroendet.

En rättslig myndighet måste använda den mildaste tvångsåtgärd som uppfyller målet, dvs. välja ett alternativ till frihetsberövande före rättegång, om detta är tillräckligt för att eliminera risken för att den berörda personen avviker eller återfaller i brottslighet. Dessa myndigheter kan istället för använda frihetsberövande utfärda en europeisk arresteringsorder för att se till att en person som är efterlyst för rättegång, men som har frigivits och tillåtits återvända till sitt hemland, återvänder. Med hjälp av denna möjlighet skulle domstolarna kunna använda frihetsberövandet före rättegång på ett mer balanserat sätt och frige personer som anklagas för brott och som inte är fast bosatta i den berörda domstolens rättskipningsområde, och därigenom begränsa perioderna med frihetsberövande före rättegång.

I artikel 47 i EU-stadgan och i Europakonventionen[21] föreskrivs att alla ska ha rätt till rättegång inom skälig tid eller till frigivning i avvaktan på rättegång, och att det för frigivning får krävas att garantier ställs för att den som friges inställer sig till rättegång.

Regelbunden omprövning av skälen för frihetsberövande före rättegång/lagstadgade maximiperioder

Frågan uppstår huruvida det ömsesidiga förtroendet mellan medlemsstaterna skulle stärkas om det infördes miniminormer avseende bestämmelserna om omprövning av skälen för frihetsberövande före rättegång och/eller lagstadgade tidsgränser för frihetsberövande före rättegång.

Rätten till en snabb rättegång och till frigivning i avvaktan på rättegång (om det inte finns tvingande skäl för att hålla individen frihetsberövad i väntan på rättegång) är en viktig rättighet. Vissa medlemsstater har lagstadgade övre tidsgränser för frihetsberövande före rättegång. Enligt artikel 5 i Europakonventionen ska var och en som är frihetsberövad i väntan på rättegång ha rätt att begära att domstol prövar lagligheten av frihetsberövandet, och detta ska tolkas som en löpande skyldighet för myndigheter som ansvarar för utredning och lagföring att regelbundet visa att det är berättigat att förlänga frihetsberövandet av den misstänkte.

Europarådets rekommendation 2006-13[22] om frihetsberövande före rättegång fastställer villkor för frihetsberövande före rättegång och skyddsåtgärder mot missbruk. Den rekommenderar åtgärder för att säkerställa att en rättslig myndighet regelbundet omprövar skälen för att hålla någon frihetsberövad före rättegång.

Kommissionen vill bedöma om rättsligt bindande regler, t.ex. minimiregler på EU-nivå om regelbunden omprövning av skälen för frihetsberövande, skulle öka det ömsesidiga förtroendet.

FRÅGOR OM FRIHETSBERÖVANDE FÖRE RÄTTEGÅNG

4) Det finns en skyldighet att frige misstänkta och tilltalade personer om det inte föreligger tvingande skäl att hålla dem frihetsberövade. Hur tillämpas denna princip i ert rättssystem?

5) Olika praxis i medlemsstaterna när det gäller bestämmelser om a) lagstadgad maximilängd på frihetsberövande före rättegång och b) regelbunden omprövning av frihetsberövande före rättegång kan utgöra ett hinder för det ömsesidiga förtroendet. Vad anser ni om detta? Vilket är det bästa sättet att begränsa frihetsberövandet före rättegång?

6) Domstolar kan utfärda en europeisk arresteringsorder för att säkerställa att en person som ska ställas inför rätta, men som har tillfälligt frigivits och tillåtits återvända till sitt hemland istället för att frihetsberövas i väntan på rättegång, återvänder. Används denna möjlighet redan av domstolarna, och i så fall hur?

7) Skulle det finnas ett värde i att ha minimiregler på EU-nivå när det gäller den övre tidsgränsen för frihetsberövande före rättegång och den regelbundna omprövningen av sådant frihetsberövande i syfte att stärka det ömsesidiga förtroendet? Om ja, hur skulle detta kunna åstadkommas på bästa sätt? Vilka övriga åtgärder skulle kunna leda till att frihetsberövandet före rättegång begränsas?

BARN

Barn är särskilt sårbara när det gäller frihetsberövande före rättegång. Frihetsberövande har mycket negativa konsekvenser för barnets harmoniska utveckling och lägger stora hinder i vägen för deras återanpassning i samhället. En nyligen genomförd undersökning[23] visar på skillnader i det sätt på vilket barn behandlas i de olika rättssystemen. I EU varierar straffmyndighetsåldern från 8 år i Skottland till 16 år i Portugal. I allmänhet har medlemsstaterna särskilda bestämmelser för ungdomsbrottslingar.

Ett antal åtgärder har vidtagits internationellt för att skydda barnens rätt i straffrättsliga förfaranden, även vad gäller frihetsberövande. Enligt artikel 37 i FN-konventionen om barnets rättigheter ska gripande och frihetsberövande av barn bara användas som en sista utväg och för kortast lämpliga tid. Barn ska behandlas på ett sätt som tar hänsyn till behoven hos personer i deras ålder, bl.a. ska de hållas avskilda från vuxna och ha rätt att bibehålla kontakten med sin familj. Varje frihetsberövat barn ska ha rätt till snabb tillgång till rättsligt ombud och annat lämpligt bistånd, samt rätt att inför domstol eller annan behörig myndighet bestrida lagligheten i frihetsberövandet.

FRÅGA OM BARN

8) Finns det några särskilda alternativ till frihetsberövande som skulle kunna utvecklas när det gäller barn?

FÖRHÅLLANDEN VID FRIHETSBERÖVANDE

Europadomstolen har i ett antal avgöranden belyst bristerna i vissa fängelser i EU[24]. I Stockholmsprogrammet står följande: ”Man bör fortsätta insatserna för att främja utbyte av bästa praxis, och tillämpningen av de av Europarådet antagna europeiska fängelsereglerna bör stödjas. Frågor som alternativ till fängelsestraff, pilotprojekt som rör frihetsberövanden, och bästa praxis för kriminalvårdssystem kan också tas upp.”

Pågående aktiviteter på EU-nivå i samband med frihetsberövande

Kommissionen stödjer ett antal fängelserelaterade aktiviteter via olika ekonomiska program[25]. Aktiviteterna omfattar allt från undersökningar om fängelseförhållandena till praktiska projekt om utbildning och social delaktighet samt återintegrering av tidigare brottslingar.

Medlemsstaternas övervakning av förhållandena vid frihetsberövande

Bra förhållanden vid frihetsberövande är en förutsättning för att brottslingar ska kunna återanpassas. Många rapporter om förhållandena vid frihetsberövande i fängelserna i EU visar att vissa av fängelserna inte lever upp till de internationella normerna, däribland Europarådets europeiska fängelseregler och FN:s regler om miniminormer för behandlingen av fångar och andra internationella normer[26].

Fängelsenormerna i Europa utarbetas främst av Europarådet, inbegripet Europadomstolen, CPT och ministerkommittén. Normerna i de europeiska fängelsereglerna är visserligen inte bindande, men har ett brett stöd.

Genom det fakultativa protokollet till konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning från 2006 inrättades ett nytt system för regelbundna besök på platser där personer hålls frihetsberövade för att förhindra dålig behandling av de frihetsberövade. På nationell nivå måste de stater som är parter i det fakultativa protokollet till konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning[27] inrätta eller utse nationella preventionsorgan som ska stå för övervakningen av fängelser.

EU och Europarådet finansierar tillsammans ett projekt som främjar inrättandet av ett aktivt nätverk av nationella preventionsorgan i Europa för att främja erfarenhetsutbyte och kritiskt tänkande.

Regelbundna diskussioner förs mellan kommissionen och Europarådet om hur dessa övervakningsorgans arbete ska samordnas på bästa sätt för att undvika dubbelarbete och för att främja synergier. De nationella preventionsorganen anser att det är viktigt för dem att mötas regelbundet i ett formellt nätverk för att diskutera frågor som rör frihetsberövande och utbyta bästa praxis på detta område. Det skulle också vara värt att uppmuntra fängelseförvaltningarna i Europeiska unionen att mötas regelbundet. Det framgår dock klart att det inte finns något behov av något ytterligare EU-nätverk för övervakning av fängelser. I de två rundabordssamtal som organiserats för att föra samman nationella övervakningsorgan och fängelseförvaltningar fann man att EU skulle kunna tillföra ett mervärde genom att främja bättre samordning av de olika nätverken.

FRÅGA OM ÖVERVAKNING AV FÖRHÅLLANDEN VID FRIHETSBERÖVANDE

9) Hur skulle medlemsstaternas övervakning av förhållandena vid frihetsberövande kunna främjas på ett bättre sätt? Hur skulle EU kunna uppmuntra fängelseförvaltningar att nätverka och utveckla bästa praxis?

Europeiska fängelseregler

I de europeiska fängelsereglerna, som antogs av Europarådet i januari 2006, finns en övergripande vägledning om förvaltningen av fängelser och behandlingen av fångar. De syftar till att skydda fångarnas grundläggande rättigheter på ett sätt som överensstämmer med det berättigade ändamålet med deras frihetsberövande och till att klargöra att förhållandena bör underlätta återintegrering efter frigivningen från fängelse.

De europeiska fängelsereglerna är inte bindande, men Europadomstolen har använt dem som grund för bedömning av klagomål om fängelseförhållanden. Europadomstolens rättspraxis strävar efter att komma till rätta med alltför dåliga fängelseförhållanden i enskilda fall, men kan inte åstadkomma en enhetlig efterlevnad i alla medlemsstater.

Europarådet har en ledande roll med tanke på dess betydande erfarenhet och arbete på detta område. Framtida åtgärder från Europeiska unionens sida inom detta område skulle kunna spela en roll genom att säkerställa likvärdiga fängelsestandarder för att det instrument för ömsesidigt erkännande som angavs i avsnitt 3 ska fungera väl.

FRÅGA OM NORMER FÖR FRIHETSBERÖVANDE

10) Hur kan man bättre stödja Europarådets och medlemsstaternas arbete för att bra normer för frihetsberövande ska tillämpas?

OFFENTLIGT SAMRÅD

Kommissionen hoppas att denna grönbok ska nå en bred allmänhet och väcka intresse på många håll. Grönboken innehåller tio frågor och kommissionen är intresserad av att få reaktioner, synpunkter och svar från rättstillämpare, såsom domare, åklagare och advokater samt andra verksamma inom rättsväsendet, direktörer för fängelseförvaltningar, personal inom socialtjänst och skyddstillsyn, häkten och fängelser, akademiska kretsar, relevanta icke-statliga organisationer och offentliga myndigheter.

Svaren ska skickas in före den 30 november 2011 till

European Commission Directorate-General Justice Unit B1 – Procedural Criminal Law MO59 03/068 1049 Bruxelles/Brussel Belgien eller per e-post till följande adress:

JUST-CRIMINAL-JUSTICE@ec.europa.eu

Skydd av personuppgifter

Behandling av personuppgifter: syfte och omfattning

Kommissionen kommer att registrera och behandla dina personuppgifter i den omfattning som krävs för att följa upp ditt bidrag till det offentliga samrådet. Uppgifterna behandlas enligt bestämmelserna i förordning (EG) nr 45/2001 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter. Uppgifterna registreras och sparas så länge som uppföljningsåtgärder behövs avseende bidraget. För öppenhetens skull kommer bidragen med ditt namn och din befattning i din organisation att offentliggöras, företrädesvis på kommissionens webbplats: http://[...].

Rätt att få uppgifter korrigerade samt personuppgiftsansvarig

Om ni behöver mer information om behandlingen av personuppgifterna eller vill utnyttja dina rättigheter (t.ex. att få tillgång till eller att korrigera felaktiga eller ofullständiga uppgifter) kan ni skriva till följande e-postadress: JUST-CRIMINAL-JUSTICE@ec.europa.eu.

Du har också rätt att när som helst vända dig till Europeiska datatillsynsmannen på följande e-postadress: edps@edps.europa.eu.

BILAGOR

Tabell 1: Antalet intagna på fängelser i Europeiska unionen 2009–2010

Statistik: Antalet intagna på fängelser i Europeiska unionen (Källor: International Centre for Prison Studies – King's College – University of London, på

http://www.kcl.ac.uk/depsta/law/research/icps/worldbrief/?search=europe&x=Europe

och Eurostat – Statistics in focus 58/2010 ).

Programmet ”Straffrätt” | ”Undersökning om frihetsberövande i EU” ”Frihetsberövande före rättegång i Europeiska unionen” | Programmet ”Straffrätt” finansierar projekt på det straffrättsliga området. ”Undersökningen om frihetsberövande i EU” utfördes av Institute for International Research on Criminal Policy vid universiteten i Ghent, BE, och Tilburg, NL. Det är en empirisk EU-omfattande undersökning, baserad på ett frågeformulär, om förhållandena vid frihetsberövande i alla medlemsstater. Undersökningen inbegriper fängelseförhållanden, längden på frihetsberövandet, bestämmelser om tidig frigivning, fångarnas hälsa, god standard (överensstämmelse med internationella normer) samt inspektion och övervakning, och innehåller ett särskilt avsnitt om ungdomar. Den ska offentliggöras sommaren 2011. Undersökningen ”Pre-trial detention in the European Union, An Analysis of Minimum Standards in Pre-trial Detention and the Grounds for Regular Review in the Member States of the EU” utförs av universiteten i Tilburg, NL, and Greifswald, DE. Den omfattar en statistisk analys och enskilda kapitel för varje EU-medlemsstat. |

Pathways for Inclusion | Europeisk konferens om utbildning i fängelset | I februari 2010 anordnade Europeiska kommissionen en europeisk konferens om utbildning i fängelset, kallad Pathways for Inclusion. Den bidrog starkt till att forma den framtida utvecklingen av moduler för utbildning i fängelset. |

Programmen Livslångt lärande & Aktiv ungdom | Initiativ inriktade på återanpassning av brottslingar | Utbildning och åtgärder för att bemöta utsatta ungdomar är av avgörande betydelse för att effektiva strategier för återanpassning ska kunna upprättas. De viktigaste EU-instrumenten är programmen Livslångt lärande och Aktiv ungdom. Över 100 bidrag, motsvarande ca 12 miljoner euro, har beviljats till initiativ som är särskilt inriktade på återanpassning av brottslingar. |

Europeiska socialfonden | Stödjer yrkesinriktad och social återintegrering av tidigare brottslingar. | Europeiska socialfonden stödjer både yrkesinriktad och social återintegrering av tidigare brottslingar. Det råder samförstånd om att den enskilt viktigaste faktorn för att minska antalet återfall i brottslighet är att brottslingen har ett arbete vid frigivningen. Ca 10 miljarder euro under perioden 2007–2013 har avsatts för åtgärder för att främja social delaktighet för de mest missgynnade grupperna, däribland fångar och tidigare brottslingar. |

Gemenskaps-initiativet Equal osv. | Syftar till att stärka tidigare brottslingars anställbarhet | Gemenskapsinitiativet Equal syftar till att stärka tidigare brottslingars anställbarhet. Ett lärandenätverk för tidigare brottslingars återintegrering som sammanför elva medlemsstater har inrättats och finansieras fram till början av 2012. Strukturfonderna används i flera program för att tillhandahålla anläggningar för yrkesinriktad utbildning vid kriminalvårdsanstalter. Det handlar om investeringar inom ramen för Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf) inom områden såsom arbetsplatser för utbildningssyfte och som kompletteras av åtgärder inom ramen för Europeiska socialfonden utformade för att bidra till att återintegrera tidigare fångar i samhället. |

Projektet ”Peer-to-Peer II” | Syftet är att minska den dåliga behandlingen av fångar på nationell nivå i Europa | Europeiska kommissionen, Europarådet och den nyligen inrättade Human Rights Trust Fund samfinansierar det stora projektet ”Peer-to-Peer II” som innefattar finansiering för det europeiska projektet med nationella preventionsorgan. Projektets övergripande mål är att minska den dåliga behandlingen av fångar på nationell nivå. |

[1] Begreppet frihetsberövande används här i enlighet med artikel 5.1 a, 5.1 b och 5.1 c i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Det rör sig om frihetsberövande till följd av ett brott och inte i andra syften (t.ex. frihetsberövande av migranter).

[2] Resolution om en färdplan för att stärka misstänkta eller tilltalade personers processuella rättigheter vid straffrättsliga förfaranden (EUT C 295, 4.12.2010, s. 1).

[3] EUT C 115, 4.4.2010, s. 1.

[4] Europaparlamentets resolution av den 25 november 2009 om kommissionens meddelande till Europaparlamentet och rådet om ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst – Stockholmsprogrammet, P7_TA(2009)0090.

[5] Written Declaration on infringement of the fundamental rights of detainees , avgiven av ledamöter av Europaparlamentet – 6/2011, 14.2.2011.

[6] Förslagen kommer att omfatta rätten till tolkning och översättning i brottmål (direktiv 2010/64/EU, antaget i oktober 2010), rätten till information i brottmål, tillgången till advokat, rätten att kommunicera under frihetsberövandet, skyddet för utsatta misstänkta och tilltalade samt tillgången till rättshjälp.

[7] Strategi för Europeiska unionens konkreta tillämpning av stadgan om de grundläggande rättigheterna – KOM(2010) 573.

[8] Rådets rambeslut av den 13 juni 2002 (EGT L 190, 18.7.2002, s. 1).

[9] Se kommissionens rapport om genomförandet av den europeiska arresteringsordern – KOM(2011)175, 11.4.2011.

[10] Rådets rambeslut 2008/909/RIF av den 27 november 2008 (EUT L 327, 5.12.2008, s. 27).

[11] Vissa medlemsstater har bestämmelser om automatisk frigivning av fångar i förtid, vissa har diskretionära mekanismer och andra kombinerar både diskretionära och automatiska bestämmelser. Det finns också skillnader i arrangemangen för övervakning av brottslingar som friges från fängelse i förtid och fångarnas möjlighet (eller brist på möjlighet) att få straffeftergift till följd av arbete som de utfört medan de suttit i fängelse. Det finns också varianter mellan medlemsstaterna i fråga om det sätt på vilket frihetsstraff kan avtjänas. Vissa stater föreskriver att fångar ska avtjäna sitt frihetsstraff under helgerna eller kvällarna, medan andra föreskriver frihetsberövande under dagtid. Ett antal medlemsstater använder sig dock inte alls av dessa typer av straffverkställande. De förlitar sig istället på fängelsestraff i dess mer ”traditionella” betydelse.

[12] Slutligt avgörande av den 27 juni 2006 om upptagande till prövning av mål nr 28578/03, Szabó mot Sverige .

[13] Se Dirk van Zyl Smit och Sonja Snacken, Principles of European Prison Law and Policy . Penology and Human Rights , OUP, 2009, kapitel 8, Release .

[14] Rådets rambeslut 2008/947/RIF av den 27 november 2008 (EUT L 337, 16.12.2008, s. 102).

[15] Rådets rambeslut 2009/829/RIF av den 23 oktober 2009 (EUT L 294, 11.11.2009, s. 20).

[16] Se kommissionens grönbok om oskuldspresumtion – KOM(2006) 174, 26.4.2006.

[17] Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter.

[18] Artikel 48.1 i stadgan, artikel 14.2 i MP-konventionen.

[19] På samma sätt används begreppet ”frihetsberövande före rättegång” i grönboken i de flesta EU-medlemsstater i en vid betydelse och omfattar alla fångar som inte ännu fått sin slutgiltiga dom.

[20] Se undersökningen ”Pre-trial detention in the European Union, An Analysis of Minimum Standards in Pre-trial Detention and the Grounds for Regular Review in the Member States of the EU ” utförd av universiteten i Tilburg, Nederländerna, and Greifswald, Tyskland.

[21] Artikel 5.3 i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna.

[22] Antagen av Europarådets ministerkommitté den 27 september 2006.

[23] Dokument, Strasbourg, den 6 juni 2006, PC-CP (2006) 09, Youth custody and the balance between education and punishment – an international comparison of developments and prospects .

[24] Se bl.a. domar i målen Peers mot Grekland (19 april 2001), Salejmanovic mot Italien (16 juli 2009), Orchowski mot Polen (22 januari 2010).

[25] Se tabell 2.

[26] Europarådets rekommendation (2006)2 om europeiska fängelseregler och Förenta nationernas regler om miniminormer för behandlingen av fångar (1995).

[27] Följande medlemsstater hade ratificerat det fakultativa protokollet till konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning den 2 februari 2011: CY, CZ, DK, EE, FR, DE, LU, MT, NL, PL, RO, SI, ES, SE och UK. Följande medlemsstater hade undertecknat protokollet: AT, BE, BG, FI, IE, IT och PT.

[28] Siffrorna för Förenade kungariket rapporteras separat för a) England och Wales, b) Skottland och c) Nordirland eftersom det rör sig om tre separata rättskipningsområden.