Bryssel den 23.03.2005

KOM(2005) 102 slutlig

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

om tillämpningen av postdirektivet (direktiv 97/67/EG, i dess ändrade lydelse enligt direktiv 2002/39/EG) {SEK(2005) 388}

Rapport från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om tillämpningen av postdirektivet

(direktiv 97/67/EG, i dess ändrade lydelse enligt direktiv 2002/39/EG)

POSTTJÄNSTERNAS BETYDELSE OCH FÖRÄNDRADE ROLL

Under 2002 uppgick postintäkterna i EU till omkring 88 miljarder euro eller ungefär 0,9 % av BNP i EU. Uppskattningsvis är mer än fem miljoner arbetstillfällen direkt beroende av eller nära knutna till postsektorn. De direkta arbetstillfällena återfinns fortfaranden främst hos dem som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster, och uppgick enligt en aktuell undersökning från Wik-Consult[1] till omkring 1,85 miljoner under 2002.

Posttjänsterna utgör en oundgänglig infrastruktur för kommersiella, offentliga, intellektuella och sociala aktiviteter i Europeiska unionen. Dessutom är många av de operatörer som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster också betydande aktörer inom finansiella tjänster (postbanker).

Posttjänsterna utvecklas snabbt. Detta beror på interna drivkrafter inom den egna sektorn och på inverkan från de närstående kommunikations-, marknadsförings- och transportsektorerna som alla är konkurrensutsatta och utvecklas snabbt.

Posttjänster är oerhört viktiga för kommunikation och handel och har därför en viktig uppgift att fylla för EU:s ekonomiska och sociala sammanhållning. De är också strategiskt viktiga som en del av en vidare kommunikations- och distributionsmarknad. Många sektorer av avgörande betydelse, t.ex. e-handel, förlag, postorder, försäkringar, banker och marknadsföring, är beroende av postinfrastrukturen. Postsektorns stora betydelse gör att den har en central roll i Lissabonstrategin[2].

I den nyligen framlagda Kok-rapporten[3] sägs att det fortfarande finns oerhörda möjligheter till ökad marknadsintegration och större ekonomiska vinster för både konsumenter och företag på den inre marknaden. I kommissionens meddelande om halvtidsöversyn av Lissabonstrategin[4] betonas att offentliga tjänster fyller en viktig funktion på en effektiv och dynamisk inre marknad. Det är också nödvändigt att förse alla medborgare med högkvalitativa tjänster till överkomliga priser. Posttjänsterna är ett tydligt exempel på ett område där sådana vinster kan göras. Kommissionen kommer att i nära samarbete med medlemsstaterna granska effektiva och nyskapande sätt att undanröja hinder för konkurrensen i postsektorn för att öka innovation och effektivitet, vilket i sin tur torde gynna konsumenterna utan att de samhällsomfattande tjänsterna skadas.

Dessa ansträngningar är särskilt viktiga eftersom de traditionella posttjänsternas framtoning nu håller på att förändras. Postoperatörerna har utvecklats till komplexa moderna industriorganisationer och utnyttjar teknikens landvinningar för att skapa innovativa och kundanpassade mervärdestjänster för företagskunder och slutkonsumenter.

Ett exempel på dessa förändringar är postoperatörernas betydelse för den snabbväxande postorderbranschen. Posten är nu tillsammans med andra kommunikationsmedel en oerhört viktig aktör för att förmedla information och varor till konsumenterna. Uppfattningen att post skulle vara ett medium på utdöende är inte längre befogad i denna nya miljö där marknadskrafterna och tillsynsmyndigheterna skapar förutsättningarna för att utveckla postens värde och framtidsutsikter.

SYFTET MED DENNA RAPPORT

Gemenskapens regler för posttjänsterna i EU anges i direktiv 97/67/EG i dess ändrade lydelse enligt direktiv 2002/39/EG (nedan kallat ”postdirektivet”)[5]. Enligt artikel 23 i postdirektivet skall kommissionen vartannat år överlämna en rapport om tillämpningen av direktivet till Europaparlamentet och rådet. Rapporten skall innehålla ”relevant information” om utvecklingen inom sektorn med avseende på de sociala och tekniska aspekterna samt de aspekter som rör sysselsättningen och tjänsternas kvalitet.

Denna rapport följer på kommissionens första rapport om tillämpningen av postdirektivet från slutet av 2002[6]. I rapporten sammanfattas kommissionens arbetsdokument [SEK(2005) 388] som mer ingående behandlar genomförandet av postdirektivet i medlemsstaterna, tillämpningen av viktiga delar av direktivet och utvecklingen på marknaden (inklusive ekonomiska, sociala och tekniska aspekter samt de aspekter som rör sysselsättningen och tjänsternas kvalitet). Dessutom skisseras utsikter och rekommendationer för framtidens politiska utveckling.

En viktig uppgift för denna rapport är också att bedöma i vilken mån direktivets mål har uppnåtts, och i så måtto tjänar den som en allmän utvärdering av direktivet. Regelbunden utvärdering av verksamhet och resultat med avseende på politiska mål är en viktig del av det nya politiskt drivna beslutsfattandet.

I rapporten bekräftas att reformen av postsektorn i EU är på god väg. Den är visserligen inte färdig, men den har redan lett till avsevärda förbättringar, bl.a. när det gäller tjänsternas kvalitet, förbättrad företagsekonomisk effektivitet och tydligare uppdelning mellan tillsynsmyndigheter och postföretag. Posttjänsterna är fortfarande mycket viktiga för att leverera den inre marknadens fördelar till medborgare, konsumenter och företag.

Rapporten bör ses mot bakgrund av kontinuerliga förändringar i fråga om tillsyn och marknadsvillkor inom postsektorn och mot bakgrund av kravet i postdirektivet att kommissionen skall lägga fram ett förslag före slutet av 2006 ”som, om lämpligt, bekräftar att den inre marknaden för postsektorn skall genomföras fullt ut år 2009 eller bestämmer andra åtgärder mot bakgrund av slutsatserna i studien”.

POSTDIREKTIVETS TILLÄMPNING

Gemenskapsreglerna är nu i stort sett helt införlivade, även om några problem kvarstår, särskilt i en del av de nya medlemsstaterna.

Införlivandet är dock bara det första steget i ett fullständigt genomförande av gemenskapens regler. Den praktiska tillämpningen av några av de mer komplexa kraven i postdirektivet (avgiftskontroll, insyn i redovisningen, tillstånd och licenser) kräver fortfarande ytterligare ansträngningar och uppmärksamhet från medlemsstaterna och kommissionen.

I synnerhet finns det ett tydligt behov av att medlemsstaterna, och då särskilt de nationella tillsynsmyndigheterna, blir mer aktiva när de granskar uppdelningen av bokföringen, kostnadsfördelningen och priserna på samhällsomfattande tjänster genom att undersöka frågor som prissättning, inbegripet specialavgifter, terminalavgifter och korssubventioner.

Dessutom har det hänt en hel del inom tillsynen i EU, utöver införlivandet och tillämpningen av EU-reglerna: exempelvis har några nationella tillsynsmyndigheter positionerat sig aktivt genom att introducera nya metoder för priskontroll, tillträdesprissättning och licensiering. Det förhållandet att direktivet innebär en harmonisering inom vissa ramar har alltså gjort det möjligt för medlemsstaterna att pröva olika vägar.

I 2002 års rapport framfördes farhågor om bristen på verkningsfull tillsyn i några medlemsstater och olikheter i tillsynen som skulle kunna leda till olikheter på marknaderna i medlemsstaterna. Även om framsteg har gjorts i riktning mot större oberoende för tillsynsmyndigheterna och verkningsfull tillsyn på nationell nivå och EU-nivå, kvarstår en betydande risk för att otillräcklig tillsyn i vissa medlemsstater kan hindra framväxten av en enhetlig marknad för posttjänster.

Slutligen kan utvecklingen i sektorn kräva att det införs mer exakta definitioner så att lagstiftningen stämmer bättre överens med de faktiska förhållandena.

UTVECKLINGEN PÅ MARKNADEN

Allmänt sett har postmarknaden fortsatt att utvecklas i riktning mot envägsdistribution och bort från den mer traditionella tvåvägskommunikationen. Om denna tendens fortsätter kan det bli nödvändigt att se över utformningen av de nu gällande kraven på samhällsomfattande tjänster för att tillåta ökad flexibilitet och samtidigt trygga konsumenternas rättigheter. Denna tendens går också hand i hand med möjligheterna att utveckla en dynamisk postmarknad där tillfällen på kommunikationsmarknaden i stort (postorder, e-handel, hybridpost och mervärdestjänster) kan utnyttjas på ett sätt som gynnar alla konsumenter.

Konkurrensen lyser dock med sin frånvaro på marknadssegmentet för adresserad post, med undantag för vissa nischtjänster, vilket tyder på att en begränsad initial marknadsöppning i kombination med en ibland begränsad tillsynskapacitet eller rättssäkerhet, de etablerade operatörernas försprång och olikheter i reglerna sammantaget avskräcker nya aktörer.

Bland olikheterna i reglerna är ett särskilt problem de olika momsskyldigheter som råder för etablerade postoperatörer respektive nykomlingar på marknaden. I flertalet medlemsstater[7] är de flesta eller alla tjänster som tillhandahålls av den operatör som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster momsbefriade, medan dess konkurrenters tjänster är momsbelagda enligt normal momssats. I praktiken leder detta till att fler tjänster än de som avses i artikel 7 i postdirektivet blir undantagna från konkurrens, så att de omfattar alla tjänster som säljs till kunder som inte kan dra av moms som finansinstitutioner och den offentliga sektorn. Kommissionen föreslog 2003 att momsdirektivet skulle ändras[8] så att skatteneutraliteten återställdes. Rådet har dock ännu inte enats om det förslaget.

Det finns tecken på att avsaknaden av konkurrens har påverkat moderninseringstakten i sektorn. Ett sådant tecken är de olika infrastrukturkostnaderna i medlemsstaterna.

På liknande sätt har olika regler och det fortsatta skyddet för de etablerade postoperatörerna påverkat utvecklingen på postmarknaden, på olika sätt i olika medlemsstater. I några medlemsstater fortsätter de operatörer som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster att ha höga vinstmarginaler och kan dra fördel av utvecklingen på marknaden. I andra medlemsstater har de det besvärligare. Denna variation kan i hög grad förklaras av de olika slagen av reglering av marknaden, olika ägar- och incitamentsstrukturer och olika priser på tjänster på en marknad med låg priselasticitet och kunder som traditionellt inte har någon annanstans att vända sig.

På de konkurrensutsatta segmenten för paket och expressbrev är marginalerna låga, men konsolideringen har fortsatt genom att några av de mest lönsamma etablerade postoperatörerna har byggt upp en dominerande ställning inom detta segment och också i allt högre grad går in i kompletterande segment för att ta kontrollen över hela förädlingskedjan. Detta tyder på att kvarstående skyddade segment och snedvridningar av postmarknaden kan påverka närstående marknader, och bidrar till att öka farhågorna om att de dominerande operatörerna eventuellt bryter mot konkurrenslagstiftningen.

Sammantaget tyder detta på att man måste överväga hur man kan åstadkomma en effektivare, bättre tillsyn och skapa en inre marknad för posttjänster för att förse alla användare med bättre tjänster, både företagskunder och konsumenter (större urval, tillgång, innovation, kvalitet, prisalternativ osv.).

POSTDIREKTIVETS INVERKAN PÅ MARKNADEN

Medlemsstaternas införlivande och tillämpning av postdirektivet har haft en avsevärd inverkan på spelreglerna och marknaden. Direktivet har varit en viktig drivkraft för bättre tjänstekvalitet och har nått sitt övergripande mål att både trygga samhällsomfattande tjänster och successivt öppna marknaden. Genom att direktivet innehåller hållpunkter för fullbordandet av en inre marknad för posttjänster har det bidragit till en dynamisk reformprocess, större effektivitet och en marknadsutveckling som gynnar konsumenterna.

Detta har lett till ökad konkurrens vilket inneburit mer flexibilitet i hur de operatörer som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster ökar sin förmåga att bemöta kundernas behov, vilket är positivt för de samhällsomfattande tjänsterna. Externa faktorer har också bidragit till reformtakten. Det förhållandet att e-post i allt högre grad ersätter traditionell post påverkar de samhällsomfattande tjänsterna på ett sätt som påminner om effekterna av en marknadsöppning.

På efterfrågesidan är konsumenterna enligt en aktuell Eurobarometerenkät[9] mest nöjda med posttjänsterna jämfört med andra tjänster av allmänt intresse. Majoriteten av konsumenterna i EU (74 %) är överlag nöjda med sina posttjänster. Slutkonsumenterna i vissa medlemsstater är dock oroliga och ser – med eller utan skäl – förhållandevis negativt på posttjänsternas nuvarande utveckling.

Postdirektivet har skapat förväntningar på ytterligare marknadsöppning, vilket borde påverka marknaden i positiv riktning. Som framgår ovan befinner sig postmarknaden i ett avgörande utvecklingsskede. Ytterligare åtgärder krävs för att främja den faktiska konkurrensen på marknaden och för att ta hänsyn till slutkonsumenternas behov. Dessutom krävs innovationer för att främja postsektorns fortsatta utveckling på den vidare, föränderliga kommunikationsmarknaden.

FRAMTIDSUTSIKTER

Förbättra förutsättningarna för vidare modernisering

Postmarknaden utvecklas snabbt. Den uppenbara utmaningen för tillsynsmyndigheter och postoperatörer är att ta vara på möjligheterna. Postoperatörerna blir allt flexiblare när det gäller att tillhandahålla kundanpassade tjänster. Några offentliga postoperatörer har tagit vara på den successiva marknadsöppningen enligt postdirektivet för att omorganisera och modernisera sig. Andra har kanske inte förberett sig lika noggrant på att möta utmaningarna framöver. De som inte har tagit vara på möjligheterna de senaste åren och satsat på reformer blir nu pressade av marknaden att göra det. Ytterligare initiativ i fråga om tillsynen kan behövas för att befästa fördelarna med en inre marknad för posttjänster för alla kunder.

Följa tidplanen i direktivet

Konsumenterna måste kunna fortsätta att åtnjuta fördelarna med den inre marknaden, varför reformerna av reglerna inte får tappa tempo samtidigt som tidplanen i direktivet för fullbordande av den inre marknaden för posttjänster måste hållas. Hittills har inget framkommit som talar för en ändring av tidsfristerna i postdirektivet.

Övervaka utvecklingen i fråga om tillsyn

Striktare tillsyn krävs, både från medlemsstaternas och kommissionens sida, för att driva på utvecklingen mot lämpliga tillsynsformer. På kritiska områden, såsom marknadsöppning, samhällsomfattande tjänster (tjänsternas kvalitet, priser, tillgång sett ur de olika berörda parternas perspektiv) kommer kommissionen att bevaka utvecklingen och där så krävs vidta åtgärder för att se till att medlemsstaterna uppfyller postdirektivets krav.

Intensifiera samarbetet kring tillsynsfrågor

För att ta itu med de mer komplicerade detaljfrågorna (såsom licensiering, tillgång, obligatorisk redovisning och uppgifter om marknaden) tänker kommissionen bistå de nationella tillsynsmyndigheterna på två sätt:

- Bilateralt samarbete mellan kommissionen och tillsynsmyndigheterna, särskilt i de nya medlemsstaterna.

- Tekniskt samarbete på EU-nivå inom postdirektivkommittén så att kommissionen kan utveckla benchmarkingmetoder i samarbete med de nationella tillsynsmyndigheterna.

Främja en omfattande debatt om postpolitiken i framtiden

Mot bakgrund av den snabba utvecklingen på den globala kommunikationsmarknaden och med tanke på tidsgränsen 2006 måste en bred debatt om posttjänsternas framtid inledas så snart som möjligt med alla berörda parter (offentliga och privata postoperatörer, kunder, konsumentföreningar, arbetsmarknadens parter, nationella tillsynsmyndigheter, ministerier, experter, forskare och näringsliv) på både nationell nivå och EU-nivå.

Förutom för- och nackdelarna med att ha kvar eller avskaffa de skyddade tjänsterna måste debatten också inriktas på frågor som hur postsektorn kan främjas, hur de samhällsomfattande tjänsterna skall finansieras och vilka samhällsomfattande posttjänster som krävs i framtiden. Det kommer också att bli nödvändigt att bedöma läget i de medlemsstater där de skyddade tjänsterna avskaffats, även ur slutkonsumenternas perspektiv.

Därför inleder kommissionen två studier om konkurrensens utveckling och om tillsynsmodellens utveckling för posttjänsterna i EU. De berörda parterna uppmanas delta i två seminarier för att kommentera de två studierna och lämna synpunkter till kommissionen på konsulternas slutsatser. Mot slutet av 2005 kommer kommissionen att inleda en studie av hur de samhällsomfattande tjänsterna påverkas av fullbordandet av den inre marknaden för post. De berörda parterna kommer att höras på samma sätt. En omfattande debatt kommer att bereda vägen för postpolitikens utveckling i framtiden.

[1] ” The Study of the Main Developments in the European Postal Sector ”, WIK-Consult, juli 2004.

[2] Europeiska rådets möte i Lissabon, ordförandeskapets slutsatser, mars 2000.

[3] Facing the challenge, rapport från Wim Koks högnivågrupp, november 2004.

[4] KOM (2005) 24, Att arbeta tillsammans för tillväxt och sysselsättning – Nystart för Lissabonstrategin, s. 17.

[5] Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna. Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/39/EG av den 10 juni 2002 om ändring av direktiv 97/67/EG för att ytterligare öka konkurrensen inom postsektorn i gemenskapen.

[6] Rapport om tillämpningen av postdirektivet (direktiv 97/67/EG), KOM(2002) 632 slutlig, 25.11.2002.

[7] Sverige, Finland och Slovenien är de enda undantagen.

[8] KOM (2003) 234, ändrat genom KOM (2004) 465.

[9] På EU-nivå, se Eurobarometer (2002) för EU-15, Eurobarometer (2003) i de nytillkomna medlemsstaterna samt Qualitative study on European consumers and services of general interest (EU-25) (Optem, 2003).