Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om:

- "Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om främjande av biobränslen för transport", och

- "Förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 92/81/EEG vad gäller möjligheten att tillämpa nedsatta punktskatter på vissa mineraloljor som innehåller biobränslen och på biobränslen"

(KOM(2001) 547 slutlig - 2001/0265 COD - 2001/0266 CSN)

(2002/C 149/03)

Den 18 januari 2002 beslutade rådet att i enlighet med artikel 80.2 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog yttrandet den 5 april 2002. Föredragande var Clive Wilkinson.

Vid sin 390:e plenarsession den 24-25 april 2002 (sammanträdet den 25 april) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande enhälligt.

1. Inledning

1.1. Kommissionen har utarbetat ett meddelande och två förslag till direktiv om alternativa bränslen(1). De två direktivförslagen utgörs av dels ett förslag till hur man kan främja användningen av biobränslen, dels ett förslag till hur medlemsstaterna skall kunna tillämpa en lägre punktskatt för biobränslen.

1.2. De skäl som anges för förslaget om att främja alternativa bränslen är miljöhänsyn och för att bättre kunna trygga EU:s energiförsörjning. Skälet till att man vill göra det möjligt (men inte obligatoriskt) för medlemsstaterna att tillämpa lägre punktskatt är att göra biobränslena konkurrenskraftiga. Det kostar nämligen ca 300 euro mer per 1000 liter diesel att byta ut dieseln mot ett biobränsle(2). Enligt kommissionen måste oljepriset ligga på ca 70 EUR per fat om biobränslena skall kunna konkurrera på samma villkor som oljebaserade bränslen(3).

1.3. Kommissionen föreslår att medlemsstaterna skall vara tvungna att garantera att biobränslen utgör en viss andel (till att börja med 2 % totalt sett, men med tiden en högre andel) av de transportbränslen som säljs inom landet år 2005. Beroende på resultatet av den granskning som kommissionen skall genomföra före utgången av år 2006 kommer medlemsstaterna under en andra fas att åläggas att garantera att samtliga marknadsförda transportbränslen innehåller biobränslen. Målet är att man fram till år 2020 skall ha ersatt 20 % av de konventionella bränslena, varav 8 % skall utgöras av biobränslen(4).

1.4. Kommissionen menar att en blandning på upp till 15 % för bensin och 5 % för diesel skulle kunna användas i vissa bilar utan att de behöver genomgå några betydande ändringar. De fordon som kan använda "rent" biobränsle kommer antagligen under några år framöver att begränsas till sådana bundna transportmedel som exempelvis inom kollektivtrafiken och taxibilar(5).

2. Allmänna kommentarer

2.1. Kommittén ser positivt på det principiella i detta förslag, dvs. att vissa fossila bränslen skall ersättas med alternativa bränslen från förnybara energikällor. Redan nu används ett betydande antal olika typer av alternativa bränslen, alternativt håller de på att utvecklas. Kommittén ser även positivt på de möjligheter till diversifiering inom jordbruket och till ökad sysselsättning som beskrivs i förslaget, samt även på de förväntade miljömässiga fördelarna, framför allt att bekämpa klimatförändringar, och den ökade försörjningstryggheten.

2.2. Samtidigt som kommittén noterar att olika undersökningar har gett vitt skilda resultat, är man medveten om de ansträngningar som kommissionen gjort för att kunna presentera godtagbara siffror. Kommittén anser att ytterligare insatser behövs för att man skall kunna finputsa de presenterade siffrorna, ge bättre information om de förväntade kostnaderna och klargöra några av de miljömässiga, tekniska och ekonomiska aspekterna. En särskilt viktig faktor är vilka miljömässiga fördelar som förslagen skulle resultera i (när samma metod används överallt).

2.3. Förslaget omfattar ett komplext fält med komponenter från många olika EU-politikområden (miljö, jordbruk, skattefrågor etc.) och med många exempel på teknisk utveckling. Det kommer att bli viktigt att noga följa utvecklingen på detta område för att se till att de uppsatta målen nås på bästa och mest kostnadseffektiva sätt. Det sistnämnda är en synnerligen viktig faktor, med tanke på kostnaderna i en tid då så stora investeringar redan planerats in för det kommande decenniet inom produktionen av svavelfria bränslen(6).

3. Särskilda kommentarer

3.1. Flexibilitet

3.1.1. Som nämnts ovan har många typer av alternativa bränslen utvecklats eller håller på att utvecklas(7). Inom det flesta av dessa områden går det inte att med någon större tillförlitlighet förutsäga hur snabbt utvecklingen kommer att gå, eller vilka miljömässiga och ekonomiska fördelar det kommer att bli fråga om. Vi välkomnar därför kommissionens avsikt att nogsamt övervaka varje utvecklingstendens.

3.1.2. Hur situationen ser ut i nuläget för alternativa bränslen varierar dessutom från medlemsstat till medlemsstat, och även fordonsparken ser mycket annorlunda ut i olika länder. Olika lösningar kommer att ge olika fördelar i olika stater. Det är därför viktigt att medlemsstaterna ges största möjliga flexibilitet när de skall försöka nå det övergripande målet. Detta kan innebära att samtliga typer av förnybara bränslen blir tillåtna för att uppnå de överenskomna målsättningarna för varje medlemsstat, under förutsättning att en sådan flexibilitet inte leder till att vissa stater inte når sina mål eller till störningar på inre marknaden.

3.1.3. Inom ramen för en övergripande energipolitik för EU har en diversifiering den fördelen att det blir möjligt att utvecklingen av och investeringarna i förnybara bränslen kan spridas på flera olika lösningar, och marknadskrafterna kan få en mer framträdande roll.

3.1.4. Kommissionen ser en handel med biobränslen mellan medlemsstater som vägen framåt, medan kommittén frågar sig om inte ett sätt att maximera flexibiliteten vore att sätta upp mål för varje stat (som också föreslås), men att sedan använda sig av en handel med utsläppsrätter för att ge medlemsstaterna flexibilitet i fråga om hur de väljer att nå dessa mål. Den totala EU-effekten skulle bli densamma (vad gäller utsläpp, försörjningstrygghet och sysselsättning), och varje medlemsstat skulle fortfarande vara tvungen att nå sitt särskilda mål, men skulle ges större frihet i fråga om hur man når dit.

3.1.5. Förslaget (som skall ses över år 2006) om att göra det obligatoriskt att blanda biobränsle i varje typ av bränsle som säljs på marknaden skulle innebära minskad flexibilitet och bör därför bli föremål för vidare granskning.

3.2. Miljökonsekvenser

3.2.1. Den största fördelen - som kommittén också stöder starkt - är att vissa fossila bränslen ersätts av förnybara. I direktivet bör det klargöras att "förnybara" bränslen är nyckeln till bättre miljöresultat och till försörjningstrygghet, snarare än "alternativa" bränslen. Det kommer att bli fråga om vissa välkomna restproduktminskningar inom nischsektorer (till exempel genom att vegetabiliska spilloljor och fetter - upp till 3 miljoner ton per år inom EU - används som sekundär biomassa).

3.2.2. För biobränslen kommer effekten vad gäller koldioxid och andra utsläpp inledningsvis att vara liten på grund av de begränsade mängder som används.

3.2.3. Åsikterna går isär när det gäller de miljömässiga vinsterna totalt sett vid användning av biobränslen, även om kommissionen kan visa på att de flesta studier är positiva. Eftersom det främsta syftet med förslaget är att värna om miljön är det av största vikt att man är så väl informerad som möjligt om denna aspekt, och här behövs fortsatta undersökningar.

3.3. Jordbruket(8)

3.3.1. Förslaget innebär att det blir möjligt med en diversifiering inom jordbruket, något som välkomnas starkt och som innebär en stimulering av landsbygdsekonomin. I förslaget sägs dock ingenting om att det är mycket möjligt att en betydande del av biobränslebehovet kan komma att täckas genom handel med tredje land. Visserligen kommer vissa utvecklingsländer att kunna dra fördel av detta, men troligtvis blir det USA och Brasilien som gynnas mest, eftersom båda dessa stater har en betydande kapacitet på området och deras produktion ligger på en sådan nivå att de kommer att kunna erbjuda attraktiva priser. Denna handel skulle kunna få påtagliga effekter för den förväntade sysselsättningsökningen. Å andra sidan skulle en export av EU-biobränslen med tiden också kunna bli en attraktiv möjlighet. Kommittén vill betona att en utveckling inom jordbruket mot ökad produktion av biomassa inte får äventyra de försiktighetsmått som tagits inom EU vad gäller genetiskt modifierade organismer.

3.3.2. Ett annat lovande område på medellång sikt är att använda skogsbruksavfall (och andra cellulosarika råmaterial) för att producera biobränslen. Precis som inom andra utvecklingsområden kommer utvecklingshastigheten här i mångt och mycket att bero på vilka resurser som avsätts.

3.3.3. En utveckling på biobränsleområdet utgör i själva verket en del av en mycket större helhetsbild där även utvecklingen inom gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) och EU:s energipolitik omfattas. I detta ingår också att man måste balansera markanvändningen mellan livsmedelsproduktion och andra användningsområden. Förutom biobränslen föreslår kommittén energiutvinning från förbränning av vissa typer av biomassa som ytterligare ett kostnadseffektivt sätt att minska konsumtionen av fossila bränslen, samtidigt som detta skulle gagna jordbruket, miljön och försörjningstryggheten.

3.4. Sysselsättningen

3.4.1. De förväntade effekterna på sysselsättningen varierar visserligen kraftigt, men det bör framhållas att biobränsleproduktion är en relativt arbetskraftsintensiv process. Kommissionen uppskattar att varje procent av EU:s bränsleförbrukning som ersätts av biobränsle innebär 45000-75000 nya arbetstillfällen, företrädesvis på landsbygden (se dock kommentaren i punkt 3.3.1 ovan). Kommissionen noterar att en odling av olika grödor för biobränsleutvinning bör underlätta en integrering av kandidatländernas jordbruk när de blir medlemmar i EU. Det skulle även bli fråga om ett stort antal nya (dock i första hand tillfälliga) arbetstillfällen i samband med att den nya infrastruktur som behövs skall byggas ut.

3.5. Försörjningstryggheten

3.5.1. I takt med att EU:s transportsektor växer kommer bränsleförsörjningstryggheten att bli en allt viktigare faktor. De föreslagna åtgärderna skulle troligen som bäst ha en måttligt hämmande effekt på oljepriserna(9), men skulle helt klart hjälpa EU att bli självförsörjande. Det bör påpekas att EU för närvarande har ett överskott på bensin(10), och detta ger en relativt god försörjningstrygghet. Ett tillskott av biobränslen för att ytterligare trygga försörjningen är ytterst välkommet och bör stödjas på alla sätt.

3.6. Skatteåtgärder

3.6.1. Marknadskrafterna kommer utan tvekan att utgöra en viktig faktor för att stimulera en övergång till biobränslen. Helt klart är att om det inte finns möjlighet till priskonkurrens för biobränslen, inklusive blandningar, vad gäller det pris som konsumenterna betalar vid tankning, kommer det inte att finnas något incitament för att investera de betydande summor som det blir fråga om för att kunna gå över till ökad biobränsleanvändning. Det enda realistiska sättet för att åstadkomma detta är skattevägen. Kommittén tvivlar dock på att den föreslagna maximala skattereduktionen på 50 % kommer att vara tillräcklig, åtminstone i de flesta medlemsstaterna(11). Det står heller inte klart varför en sådan begränsning behövs över huvud taget. Finansministrarna kommer fortfarande att ha full kontroll över vilka skattesatser de önskar tillämpa. Ett avskaffande av den nu gällande överenskommelsen att tillåta "skattefria" rena biobränslen kommer också att motverka stimulansförsöken.

3.6.2. Kommittén anser att förslaget helt enkelt bör innebära att medlemsstaterna ges mandat att tillämpa vilka skattesatser de vill ner till nollnivån på biobränslekomponenten i de bränslen som marknadsförs inom deras territorium. Det är viktigt att inga sådana incitament är tillåtna för att snedvrida marknaden för etylalkohol, som har många industriella användningsområden.

3.6.3. För att få till stånd en reell utveckling framåt inom denna nya industrisektor är det av yttersta vikt att det råder stabila villkor för verksamheten. Kommittén ifrågasätter om det beräknade planeringsperspektivet på sex år är tillräckligt för att åstadkomma detta. En förlängning bör övervägas.

3.7. Främja biobränslen

3.7.1. Skattemässiga incitament (se ovan) är de enda särskilda främjande åtgärderna som föreslås. Kommittén föreslår att kommissionen och medlemsstaterna genomför en informationskampanj för att förklara fördelarna med biobränslen och andra förnybara energikällor för allmänheten.

3.8. Kostnaderna

3.8.1. Förslagen ger ingen direkt information om hur stora de beräknade kostnaderna kan bli. Om det blir fråga om mycket stora kostnader kan detta i sig göra att det föreslagna tidsperspektivet ter sig alltför optimistiskt i överkant. Kommissionens förslag bör även omfatta en ordentlig kostnadsprognos.

4. Slutsatser

4.1. Kommittén ger sitt starka stöd till syftet med förslagen. Särskilt positivt ser man på de gynnsamma miljöeffekterna som förväntas komma med en ökad användning av förnybara bränslen samt möjligheterna till ökad diversifiering inom jordbruket och en minskning av den areal som läggs i träda inom ramen för GJP.

4.2. Kommittén anser att största möjliga flexibilitet skall tillåtas i fråga om hur målsättningarna med en användning av biobränslen nås, så att hänsyn kan tas till varje medlemsstats specifika förhållanden. I detta ingår att tillåta en mängd olika typer av förnybara bränslen.

4.3. Det är viktigt att de nya industriverksamheter som behövs för att EU-målen på detta område skall uppnås ges stabila utvecklingsvillkor och ekonomiska förhållanden som uppmuntrar konsumenterna att använda biobränslen.

4.4. Med tanke på den nyckelroll som skattemässiga incitament kommer att spela för att skapa acceptans för biobränslen (och andra förnybara bränslen) anser kommittén att punktskattesänkningar för sådana bränslen inte bör begränsas i direktivet, utan helt och hållet bestämmas av medlemsstaterna själva.

4.5. Kommittén beklagar den knapphändiga informationen om vilka kostnader det kan bli fråga om och uppmanar kommissionen att presentera ytterligare information så att det blir möjligt att planera ordentligt och klargöra förslagens kostnadseffektivitet.

4.6. Med tanke på de tvivel som hörts från vissa håll beträffande förslagens gynnsamma miljöeffekter uppmanas kommissionen att se till att samtliga tillgängliga undersökningar, som gjorts eller kommer att göras, ses över så att man kan reda ut hur det verkligen förhåller sig i detta avseende.

Bryssel den 25 april 2002.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) Samtliga dessa texter presenteras i KOM(2001) 547 slutlig.

(2) Denna uppgift är baserad på att det går åt ca 1100 liter biodiesel för att ersätta 1000 liter vanlig diesel. För bensin gäller att 1000 liter bioetanol ersätter 1000 liter bensin i de blandningar som tillåts inom EU (max 2,7 % syre).

(3) Så är läget för närvarande, men med stordrift bör denna siffra med tiden kunna reduceras till 55 EUR per fat.

(4) Resterande 12 % beräknas komma från naturgas och vätgas.

(5) Det är uppmuntrande att notera att allt fler "flexbränslefordon" som kan förbränna en 85 %-ig bioetanolblandning säljs i USA och Sverige, som är Fords pilotmarknad inom EU. Detta kan vara ett tecken på att sådana fordon kommer att bli vanliga bland enskilda konsumenter snabbare än väntat. För att denna bränsleblandning skall kunna bli konkurrenskraftig måste antingen bioetanolkomponenten befrias från skatt eller produktionen subventioneras.

(6) Märkas bör dock att tillägg av metylester från oljeväxter på ett fördelaktigt sätt kan kompensera minskningen av bränslenas svavelhalt.

(7) Biobränslen (från ett allt större antal olika råmaterial), naturgas (inklusive diesel från naturgas och derivaten metanol och dimetyleter), vätgas och bränsleceller, elektricitet och gasol.

(8) Se ESK:s nyligen framlagda yttrande om "En ny gemenskapsplan för växtproteiner" (CES 26/2002).

(9) En tvåprocentig minskning av efterfrågan på olja skulle innebära en minskning av EU:s förbrukning med ca 4 miljarder fat pe år.

(10) Vi kan dock konstatera att endast ca 44 % av råoljebehovet täcks av europeisk produktion.

(11) Enligt förslaget blir biobränslekomponenten i ett bränsle helt skattebefriat upp till dess att det utgör 50 % av produkten. För bränslen vars biobränslekomponent utgör mer än 50% blir det inte fråga om några ytterligare skatteförmåner.