Politisk bakgrund

Många förändringar har skett i världen sedan år 2002 när det sjätte tioåriga miljöhandlingsprogrammet[1] antogs. Vi håller på att ta oss ur en djup finansiell och ekonomisk kris som klart visar på systemriskerna med att okritiskt låta bli att vidta åtgärder. Detta pekar återigen på hur viktigt det är med principer om grön tillväxt och en resurseffektiv, koldioxidsnål ekonomi – principer som kan ses som en god politisk vägvisare för den långsiktiga globala ekonomiska omvandlingen.

Den aktuella EU-agendan erbjuder många möjligheter för miljöpolitiken att utvecklas i denna riktning. Europa 2020-strategin[2] och dess betoning på resurseffektivitet och ekonomisk styrning i form av den europeiska planeringsterminen är en effektiv grund för att säkerställa att miljömålen införlivas i EU:s övergripande socioekonomiska agenda. Kommissionen har nyligen antagit en ambitiös ny strategi[3] för att stoppa förlusten av biologisk mångfald och ekosystemtjänster i EU fram till 2020 samt ett meddelande om förberedelserna inför Rio+20-konferensen[4]. Kommissionen har också nyligen antagit en färdplan för övergång till en koldioxidsnål ekonomi 2050[5], en vitbok om transport[6] och meddelanden om Energi 2020[7] och en energieffektivitetsplan 2011[8]. Kommissionen planerar också att under 2011 anta en färdplan om vägen till ett resurseffektivt Europa. Agendan för 2012 omfattar ett utkast för vattenpolitiken och översyn av handlingsplanen för hållbar konsumtion och produktion samt en hållbar industripolitik[9]. En översyn av luftkvalitetspolitiken kommer att göras 2013. Kommissionen har lagt fram förslag om nästa fleråriga budgetram och håller på att utarbeta förslag till reform av den gemensamma jordbrukspolitiken, den gemensamma fiskeripolitiken och sammanhållningspolitiken.

Alla dessa nya initiativ kommer att komplettera den befintliga miljölagstiftningen, som har konsoliderats under de senaste åren och täcker nästan alla miljöområden, med undantag av mark. När denna lagstiftning har genomförts i sin helhet, och där kommissionens meddelande om genomförande av EU-miljölagstiftning för antagande år 2011 bör underlätta, kommer den att bidra till att skydda miljön och begränsa skadliga verkningar på hälsan.

Miljöhandlingsprogrammen har styrt utvecklingen av EU:s miljöpolitik sedan början av sjuttiotalet och det sjätte miljöhandlingsprogrammet bör ses som en del av en kontinuerlig process som spänner över närmare 40 år. Det sjätte miljöhandlingsprogrammet var det första miljöhandlingsprogram som antogs av rådet och Europaparlamentet genom ett medbeslutandeförfarande. Programmet spände tidsmässigt över två utvidgningar där gemenskapen utökades från femton medlemsstater till en union med tjugosju medlemsstater, samtidigt som miljöskyddet ökade när EU:s miljölagstiftning infördes.

I detta meddelande görs en slutbedömning av programmet vilken ger vissa tydliga insikter om miljöpolitikens utformning i dag och i framtiden.

Allmänna resultat

Slutbedömningen baseras på en extern bedömning, resultatet från samråd med allmänheten[10] och Europeiska miljöbyråns rapport om miljöns tillstånd ( The European Environment – State and Outlook 2010, SOER 2010 )[11].

Inledningsvis bör konstateras att det sjätte miljöhandlingsprogrammet har varit en av de många drivkrafterna för miljöpolitiken, och det är inte lätt att bena ut de enskilda drivkrafternas bidrag. Denna bedömning följer därför ett pragmatiskt synsätt och behandlar först de olika källor som nämns ovan och fortsätter sedan med en utvärdering av betydande resultat och brister för det sjätte miljöhandlingsprogrammets olika mål och syften.

Den övergripande slutsatsen från denna slutbedömning är ändå att det sjätte miljöhandlingsprogrammet på det stora hela har varit värdefullt som en övergripande ram för miljöpolitiken. Den största delen av åtgärderna enligt programmet har genomförts eller håller på att genomföras.

Utarbetandet av programmet gav aktörerna möjlighet till en omfattande lägesanalys och bättre förståelse för EU:s miljöpolitik som helhet. Eftersom programmet antogs genom medbeslutandeförfarande upplevs det av intressenterna som mer legitimt än de tidigare programmen. Detta har hjälpt intressenterna att bättre identifiera sig med förslagen till politiska åtgärder. Många intressenter ser det sjätte miljöhandlingsprogrammet som en referenspunkt, inte bara på nationell nivå, utan i vissa medlemsstater även på regional och lokal nivå, och en utgångspunkt för att försvara miljöpolitiken mot konkurrerande politiska krav, säkerställa lämplig finansiering och göra affärsverksamhet mer förutsägbar när det gäller viss framtida utveckling av politiken.

De sju temainriktade strategierna[12] i det sjätte miljöhandlingsprogrammet – luft, bekämpningsmedel, förebyggande och återvinning av avfall, naturresurser, mark, havsmiljö, stadsmiljö – togs fram i syfte att stärka integrering av politiken och förbättra kunskapsbasen. Även om framgångarna varierade mellan de temainriktade strategiernas olika områden, bidrog utarbetandet av strategierna i vissa fall till att bygga upp en politisk vilja för att anta effektiva mål och tidtabeller och därefter genomföra dem. Detta uppmuntrade till ett mer holistiskt synsätt på hur miljöpolitiken utformas och ledde till enhällighet om hur man bäst bör gå vidare i frågor rörande behörighet eller uppgifter som inte är tillräckligt handfasta. Intressenterna anser att strategierna rörande havsmiljö, mark, stadsmiljö och naturresurser har gett den största drivkraften. Vissa av strategierna har t.o.m. lett till särskilda lagstiftningsinstrument. Strategierna om luft, bekämpningsmedel och förebyggande och återvinning av avfall fokuserade i högre grad på översyn av befintliga åtgärder i syfte att förbättra överensstämmelsen och täppa till specifika luckor.

Det finns dock inga övertygande tecken på att det sjätte miljöhandlingsprogrammet skulle ha lett till att flera särskilda miljöinstrument antas. En del av den varierande framgången med att nå målen kan förklaras med programmets utformning, särskilt det faktum att de olika temainriktade områdena hade varierande ambitionsnivåer. Som exempel kan nämnas att de mål som fastställdes för klimatförändringen senare överskuggades av den dynamiska politiska utvecklingen på området som inte berodde på det sjätte miljöhandlingsprogrammet. Målet rörande biologisk mångfald 2010 uppnåddes inte, eftersom det ursprungligen starka åtagandet från medlemsstaternas sida inte fick tillräckligt stöd i form av tillbörliga medel.

Avsikten enligt fördraget är att de allmänna miljöhandlingsprogrammen ska vara inriktade på prioriterade mål, men på grund av medbeslutandeförfarandet innehöll det sjätte miljöhandlingsprogrammet ett stort antal åtgärder med variationer både i fråga om räckvidd och effekt. Detta och avsaknaden av en vision på lång sikt nedsatte programmets förmåga att komma med ett klart budskap, vilket skulle ha hjälpt att effektivare hålla uppe profilen under programperioden. Att utarbeta de temainriktade strategierna var mycket kostnadskrävande både tids- och resursmässigt: den sista strategin antogs så sent som 2006. Otillbörligt genomförande och verkställande av EU:s miljölagstiftning har också varit en begränsande faktor.

Den tioåriga tidsramen för det sjätte miljöhandlingsprogrammet var inte lämplig i alla sammanhang. Den visade sig vara tillräckligt lång med tanke på politikens utformning, antagande och de tidiga skedena av genomförande inom vissa områden (t.ex. avfall). Inom andra områden (t.ex. naturresurser, biologisk mångfald) visade sig tidsramen vara för kort eftersom det behövdes mer information eller förekom andra hinder. I fråga om finansiering gäller slutligen att trots att det sjätte miljöhandlingsprogrammet påverkade den fleråriga budgetramen för 2007–2013[13] var tidpunkten för programmets antagande (2002) för sen för perioden 2000–2007[14].

Prioriterade områden

I detta avsnitt görs en närmare bedömning av det sjätte miljöhandlingsprogrammets prioriterade områden (natur och biologisk mångfald, miljö och hälsa, naturresurser och avfall, klimatförändring och internationella frågor) utifrån deras bidrag, miljöpolitikens framsteg och brister under perioden samt de erfarenheter som har vunnits.

Natur och biologisk mångfald

Bidrag: Inom dessa områden ledde det sjätte miljöhandlingsprogrammet till utvecklandet av de temainriktade strategierna om markskydd och skyddet och bevarandet av havsmiljön. Programmet betonade behovet av att bygga upp en starkare kunskapsbas, förbättra finansieringen och utökade nuvarande åtgärderna. Programmet hade som syfte att öka den politiska medvetenheten rörande natur och biologisk mångfald till samma nivå som för andra miljöfrågor, särskilt klimatförändringen, och lyfte fram behovet av att i den politiska processen i högre grad erkänna den biologiska mångfaldens och ekosystemtjänsternas ekonomiska värde.

Resultat: Natura 2000-nätverket över skyddade områden har utökats till att täcka cirka 17 procent av EU:s totala markareal och den temainriktade strategin om markskydd12 har betonat markens betydelse som en nyckelresurs och när det gäller skyddet av den biologiska mångfalden. Den temainriktade strategin om skydd och bevarande av havsmiljön12 lade grunden för skyddet av den marina biologiska mångfalden, och nitrat- och fosforföroreningarna i floder och sjöar har minskat. Vidare har uppbyggnaden av kunskapsbasen varit en drivande kraft, och t.ex. TEEB-initiativet ( The Economics of Ecosystems and Biodiversity )[15] har stärkt den pågående processen med att sätta ett ekonomiskt värde på naturkapital och ekosystemtjänster. Grundscenariot för biologisk mångfald i EU 2010 kommer att tjäna som ett riktmärke och de uppdaterade SEBI 2010-indikatorerna (Streamlining European 2010 Biodiversity Indicators)[16] kommer att utgöra en central faktor för att mäta de framtida framstegen. Slutligen kan konstateras att man har antagit en ny tioårsstrategi för skyddet av den biologiska mångfalden3.

Brister: Det sjätte miljöhandlingsprogrammets övergripande mål om att sätta stopp för minskningen av den biologiska mångfalden fram till 2010 uppnåddes inte, och den allmänna trenden för de flesta indikatorer rörande den biologiska mångfalden har varit negativ, om än med betydande regionala skillnader, t.ex. nedläggning av jordbruksmark, fragmentering av livsmiljö på grund av utvecklingen av transportinfrastrukturer, bebyggelsespridning och olämpliga jordbruksmetoder. En betydande andel av sötvattnen i Europa riskerar att inte nå upp till en god status fram till 201511. Det finns mer än 10 000 främmande arter i EU och uppskattningsvis har 10–15 procent av dem negativa verkningar på naturen och den biologiska mångfalden. De detaljerade biogeografiska utvärderingarna av arter och europeiska livsmiljötyper som förtecknas i livsmiljödirektivet[17] tyder på att endast 17 procent av livsmiljötyperna och arterna har en ”gynnsam bevarandestatus”[18]. Nätverket med marina skyddsområden utvecklas långsamt och de utsedda områdena motsvarar i dagens läge cirka 6 procent av arterna och 10 procent av livsmiljöerna. Rådet lyfte fram hållbar användning av mark som en av prioriteringarna i det sjätte miljöhandlingsprogrammet men lyckades inte föra frågan vidare, exempelvis genom att anta det föreslagna ramdirektivet för mark[19]. Detta har hittills begränsat möjligheten att uppnå det sjätte miljöhandlingsprogrammets mål om metoder för markförvaltning i EU.

Vunna erfarenheter: Framstegen mot målet att sätta stopp för minskningen av den biologiska mångfalden fram till 2010 kunde ha varit större om målet hade fått nödvändig politisk uppmärksamhet och tillräckliga finansiella åtaganden från EU och medlemsstaterna.

Miljö och hälsa

Bidrag: Det sjätte miljöhandlingsprogrammet drev fram en värdefull lägesanalys av befintliga åtaganden och planerade åtgärder, och ledde till ökat fokus på sambanden mellan miljöfaktorer och människors hälsa. Programmet bidrog till att driva på åtgärder som annars kanske inte skulle ha blivit av, t.ex. i fråga om stadsmiljön, som skulle ha tagit längre tid eller som skulle ha varit mindre omfattande utan programmets inverkan, t.ex. i fråga om bekämpningsmedel. 2005 års temainriktade strategi om luftförorening12 gav en omfattande och holistisk metodologisk ram baserad på en solid kunskapsbas som fortsättningsvis bildar grunden för en integrerad politik om luftkvalitet.

Resultat: att skydda människors hälsa har varit målet för många områden inom miljöpolitiken, t.ex. rörande luft, vatten och kemikalier, och handlingsplanen för miljö och hälsa 2004–2010[20] har bidragit till att öka medvetenheten och informationen om sambanden mellan miljö och hälsa. Omfattande lagstiftning antogs rörande kemikalier, bekämpningsmedel och vatten, även om de långa genomförandetiderna innebär att det kan ta tid innan denna lagstiftning får effekt. Halterna av SO2, NOx och bly i luften har minskat under de senaste nio åren. Dessutom har nya åtgärder vidtagits som inte ingick i det sjätte miljöhandlingsprogrammet men som återspeglar ändringar i de politiska prioriteringarna på grund av ökade risker för vattenbrist och skogsbränder.

Brister: Det är osannolikt att det helt och hållet går att nå sjätte miljöhandlingsprogrammets mål om att produktion och användning av kemikalier om en generation endast sker på ett sätt som inte leder till betydande skadliga verkningar på hälsa och miljö. Dessutom är informationen fortfarande bristfällig när det gäller kemikaliehalterna i miljön och i människor och hur exponering för komplexa blandningar av kemikalier inverkar. Den temainriktade strategin om stadsmiljö12 ser inte ut att ha haft någon betydande verkan när det gäller det sjätte miljöhandlingsprogrammets mål att förbättra stadsmiljöns kvalitet. Partiklar och ozon utgör fortfarande allvarliga problem, och särskilt PM10-halterna i många stadsområden i EU bidrar fortfarande till för tidig död och sjukdomar i andningsorganen, kardiovaskulära sjukdomar och cancer. Uppskattningsvis 40 procent av befolkningen i EU bor i stadsområden där bullernivåerna nattetid ligger över de rekommenderade WHO-nivåerna. Tillgången till vatten av tillfredsställande kvalitet är otillräcklig och utgör en risk för hälsan i många landsbygdsområden.

Det finns också ett antal brister i lagstiftningen – även annan än miljölagstiftning – t.ex. rörande inomhusluft (med tanke på att befolkningen i Europa uppskattningsvis tillbringar 90 procent av sin tid inomhus) och utsläpp från hushållsapparater och apparater för kommersiellt bruk. Dessutom måste de nationella utsläppstaken fortfarande ses över och de alltför stora utsläppen av kväve till atmosfären är fortfarande ett problem i hela EU.

Vunna erfarenheter: Stöd till genomförande på både nationell och regional nivå behöver uppmärksammas ytterligare. Forskningsresultat och information om miljökvalitetens inverkan på hälsan bör i högre grad integreras i det bredare politiska målet med att förbättra folkhälsan. Stadsmiljön måste beaktas i högre grad när politiken utformas, med tanke på att nästan 75 procent av EU:s befolkning bor i stadsområden.

Naturresurser och avfall

Bidrag: Det sjätte miljöhandlingsprogrammet har stärkt sambandet mellan avfallspolitiken och resurspolitiken och har bidragit till att förbättra avfallshanteringen och gå i riktning mot en politik som grundar sig på hållbar konsumtion och produktion. Den temainriktade strategin om hållbar användning av naturresurser12 inspirerade till ytterligare forskning, ledde till att nya forum skapades[21] och bildade stommen till de aktuella insatserna rörande resurseffektivitet. Den temainriktade strategin om förebyggande och återvinning av avfall12 ledde till en gemensam strategisk ram för EU-lagstiftning om avfall.

Resultat: Resursanvändningen ökar inte längre i samma takt som den ekonomiska tillväxten. I SCP/SIP-handlingsplanen9 fastställs en integrerad serie åtgärder för att göra produkter tillverkade i Europa grönare, t.ex. genom att inrätta ett återförsäljarforum som bildar en plattform för alla intressenter och vars syfte är att påverka riktningen mot en mera hållbar konsumtion. Syftet med nyligen antagna åtgärder såsom direktivet om ekodesign[22], den reviderade förordningen om miljömärke och initiativet om grön offentlig upphandling är att den framtida resursanvändningen ska påverkas i positiv riktning.

Likaså har avfallslagstiftningen genomgått en betydande modernisering och förenkling för att bättre uppfylla de övergripande målen enligt det sjätte miljöhandlingsprogrammet. Avfallslagstiftningen har gjorts mera omfattande genom införandet av livscykelanalys och innehåller mål om återanvändning, återvinning och minskning av de skadliga verkningarna av vissa slags avfall. Mängden potentiellt skadliga ämnen i elektroniska apparater som sätts ut på EU:s marknad har redan minskat betydligt tack vare direktivet om begränsning av användningen av vissa farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter[23].

Brister: Absolut sett fortsätter resursanvändningen att öka, vilket inte är förenligt med målet om att på lång sikt ta hänsyn till vad miljön kan bära.. Det finns fortfarande betydande skillnader mellan medlemsstaterna vad gäller resursproduktivitet. Likaså förlitar sig EU i allt högre grad på import, som för närvarande står för 20 procent av alla resurser som används och vars verkningar till stora delar är okända.

Trots det sjätte miljöhandlingsprogrammets mål att minska den totala volymen avfall som genereras i EU, verkar det som om denna volym på sin höjd har stabiliserats och kanske håller på att öka. Även om ramdirektivet om avfall i högre grad betonar förebyggandet av avfall än tidigare, har avsaknaden av en tillräckligt kraftfull kunskapsbas och skillnaderna i omständigheter på nationell nivå stått i vägen för konkretare åtgärder eller definition av mål.

Vunna erfarenheter: Mat och dryck, privata transporter och boende står uppskattningsvis för 70–80 procent av konsumtionens miljöpåverkan i EU[24]. Man uppskattar också att designen av en produkt står för mer än 80 procent av all produktrelaterad miljöpåverkan11. Det krävs mera fokus på dessa sektorer och på ekodesign för att åtgärda miljöpåverkan från människans verksamheter och agerande. Att genomföra avfallslagstiftningen är även fortsättningsvis en utmaning, särskilt som handeln med avfall ökar.

Klimatförändringen

Bidrag: Trots att det sjätte miljöhandlingsprogrammet har bidragit positivt när det gäller klimatförändringen, främst genom de fastställda prioriteringarna och mobiliseringen av ett bredare institutionellt stöd, har det funnits andra externa drivkrafter som har varit starkare. Dit hör t.ex. den internationella utvecklingen, allmänhetens medvetenhet, Stern-rapporten om de ekonomiska faktorerna i samband med klimatförändringen och kostnaden för uteblivna åtgärder, IPCC:s fjärde bedömningsrapport som ger en sund vetenskaplig grund för klimatåtgärder, geopolitiska frågor kring beroendet av fossilt bränsle, energipriser och energisäkerhet och ökande bevis på klimatförändringens verkningar världen över och kostnader förknippade med dem, särskilt till följd av ett större antal extrema väderhändelser i många delar av världen.

Resultat: Även om ambitionerna rörande åtgärder på internationell nivå inte uppfylldes, överskreds det sjätte miljöhandlingsprogrammets mål och ambitioner rörande framsteg på EU-nivå. I 2007 års klimat- och energipaket fastställs mål för 2020 för utsläppsminskningen av växthusgaser, andelen förnybar energi och energieffektiviteten. I systemet för handel med utsläppsrätter från 2005[25] sätts ett pris på koldioxid, och nitrat- och deponeringsdirektiven[26] har lett till minskade utsläpp av växthusgaser. Anpassning kom upp som ett nytt område inom utformning av politiken. Direktivet om avskiljning och lagring av koldioxid[27] antogs, om än utanför det sjätte miljöhandlingsprogrammet. De övergripande och bindande kvantifierbara målen, t.ex. Kyotoprotokollets mål om minskning av utsläppen med 8 procent fram till 2012, kommer att överskridas.

Brister: Andra kvantifierbara mål, t.ex. att förnybar energi fram till 2010 står för 12 procent av den totala energianvändningen[28] var mer ambitiösa till sin karaktär och svårare att uppnå. Dessutom är ökningen av växthusgasutsläpp inom transportsektorn fortfarande nära förbundna med den ekonomiska tillväxten11. Likaså ökade utsläppen av fluorerade kolväten mellan 1990 och 200811, men de är fortfarande inte reglerade på internationell nivå.

Vunna erfarenheter: Det sjätte miljöhandlingsprogrammet bidrog till att öka allmänhetens intresse för miljöfrågor. Vad som dock visade sig vara ännu viktigare var möjligheten att göra en tydlig analys av kostnader och fördelar för åtgärder samt det politiska åtagandet bland EU:s statschefer i fråga om centrala politiska mål.

Internationella frågor

Bidrag: I det sjätte miljöhandlingsprogrammet upprepades EU-åtagandena om a) att införliva miljöfaktorer i alla yttre förbindelser och b) den yttre dimensionen av EU:s strategi om hållbar utveckling.

Resultat: EU:s internationella åtaganden enligt konventionen om biologisk mångfald och Nagoya-avtalet 2010 om mål rörande biologisk mångfald bidrog nyligen till att driva fram åtgärder om biologisk mångfald på internationell nivå, och vissa andra multilaterala miljöavtal, såsom Rotterdamkonventionen (PIC)[29] och Stockholmskonventionen (POPs-ämnen, långlivade organiska föroreningar)[30] har haft märkbar framgång. EU har också aktivt främjat samordning mellan frågor om klimatförändring och biologisk mångfald på internationell nivå. Kapitel om hållbar utveckling har införlivats i frihandelsavtal och man har drivit på frågan om lägre hinder för handel med miljörelaterade varor och tjänster. Och sist men inte minst har EU haft en stark global inverkan genom sin miljölagstiftning, eftersom länder som exporterar till EU måste följa de produktstandarder som gäller i EU.

Brister: Trots EU:s ansträngningar att stärka det multilaterala samarbetet och visa på sitt åtagande rörande internationella konventioner och avtal har framgångarna rörande bättre global miljöstyrning varit begränsade. Även om miljöfrågor lyftes fram i EU:s politik för handelsrelationer kunde de ha varit bättre integrerade i centrala frågor såsom villkor för marknadstillträde i handelsavtal. Integreringen av miljödimensionen i utvecklingsbiståndet var alltför beroende av hur frågan prioriterades i de mottagande länderna.

Vunna erfarenheter : Miljöutmaningarna får en allt starkare global dimension och kräver bättre sammanhållna och mer fokuserade insatser inom EU så att unionen kan spela en effektivare roll när det gäller att utforma den internationella politiken och fortsätta eftersträva bättre miljöstyrning på global nivå. En överenskommen vision om centrala mål borde vara startpunkten för framtida EU-åtgärder inriktade på globala och regionala miljöproblem. Detta skulle bidra till att mobilisera de begränsade finansiella resurserna på ett optimalt sätt. EU:s växande externa avtryck[31] måste beaktas tillsammans med miljödimensionens effektivitet inom biståndspolitiken. Mera kunde och bör göras för att öka medvetenheten om de ekonomiska kostnaderna och fördelarna med miljöfrågor samt kostnaden för uteblivna åtgärder. EU bör också främja ”grön ekonomi” på global nivå och integrera miljömässiga, sociala och ekonomiska aspekter såsom lindrandet av fattigdomen.

De strategiska principernas och instrumentens effektivitet

Utöver de ovan nämnda prioriterade områdena innehåller det sjätte miljöhandlingsprogrammet ett antal principer för utformning av politiken och politiska instrument, bland annat rörande samstämmighet och integration, finans, genomförande och verkställande. Dessa behandlas nedan.

Bidrag: Det sjätte miljöhandlingsprogrammet kompletterade Lissabonstrategin[32] och strategin för hållbar utveckling[33] och var särskilt inriktat på att integrera miljöaspekter i alla politikområden, särskilt genom de temainriktade strategierna. Programmet betonade behovet av att ta med miljökostnaderna i alla sammanhang och att finansiera Natura 2000-nätverket. Sexton procent av unionens fleråriga budget för 2007–2013[34], som täcker den andra hälften av det sjätte miljöhandlingsprogrammet, är formellt avsedd för stöd av miljömål såsom det särskilda Life-programmet[35]

Det sjätte miljöhandlingsprogrammet satte starkt fokus på att uppmuntra och främja principer och instrument för bättre utformning av politiken, särskilt integrerad konsekvensbedömning och ökad användning av marknadsbaserade instrument. Likaså betonas vikten av en solid vetenskaplig grund för utformning av politiken.

Resultat: Det sjätte miljöhandlingsprogrammet var inriktat på samstämmighet under hela cykeln för EU:s miljöpolitik, genom att rikta in sig på mål, instrument, genomförande och resultat – även om de är svåra att mäta. Särskilt de temainriktade strategierna bidrog i betydande grad till samstämmigheten inom programmets prioriterade områden, antingen genom att minska betydande brister, t.ex. för havsmiljö och stadsmiljö, mark och resurser, eller genom att rikta in sig på mindre och mer specifika brister i befintliga åtgärder, t.ex. luft, bekämpningsmedel och förebyggande och återvinning av avfall.

I fråga om integrering bidrog det sjätte miljöhandlingsprogrammet till att vägleda den pågående miljöintegreringsprocessen vid reformerna av den gemensamma jordbrukspolitiken, gemensamma fiskeripolitiken och sammanhållningspolitiken. Likaså drev programmet på skogsåtgärder vilket resulterade i 2010 års grönbok om skogsskydd och information.

För att förbättra genomförandet av miljölagstiftningen använde kommissionen insatser som sträckte sig från starkare betoning på att förebygga överträdelser till mer strategiskt verkställande, såsom fokus på grundläggande eller systematiska överträdelser. Direktivet om miljöansvar uppmuntrar till finansiell säkerhet för att åtgärda miljöskador.

Betydande finansiering erhölls från sammanhållningsfonden[36] för varierande miljöinvesteringar, såsom hållbar energi, biologisk mångfald och naturskydd eller avfall och vatteninfrastruktur, och från jordbruksfonden för bättre miljöprestanda. Det sjätte och sjunde ramprogrammet för forskning och utveckling[37] hade också en starkare inriktning på hållbar utveckling och miljön. Trots sin begränsade storlek hade Life-programmet en märkbar effekt på stödet till att genomföra det sjätte miljöhandlingsprogrammet och har möjliggjort målinriktade insatser till stöd för miljöpolitiken. Genom programmet för hjälp med att följa miljölagstiftningen (Environmental Compliance Assistance Programme, Ecap) erbjuds specifik hjälp till små och medelstora företag. På internationell nivå avsatte kommissionen medel från ett instrument för utvecklingsstöd[38] för perioden 2007–2013 och från program för geografiskt samarbete. Likaså skedde vissa framgångar, om än begränsade, i fråga om att avskaffa miljöskadliga subventioner under översynen av den gemensamma fiskeripolitiken och inom transportsektorn och nyligen även inom kolsektorn.

Olika uppsättningar indikatorer har med tiden tagits fram i syfte att stärka kunskapsbasen. SOER-rapporterna från EEA som ges ut vart femte år har bidragit med betydande lägesanalyser och likaså har kommissionens årliga granskning av miljöpolitiken[39] gett regelbunden information. Dessutom kommer genomförandet av Inspire[40] och vidareutvecklingen av det gemensamma miljöinformationssystemet SEIS att förbättra miljöinformationen under de kommande åren.

Brister: Såsom också konstaterades efter det femte miljöhandlingsprogrammet behöver mera göras för att förbättra samstämmigheten mellan EU-politikens olika grenar. Överexploatering av havsmiljön och särskilt fiskebestånden är fortfarande ett problem. Transporterna utgör även fortsättningsvis en betydande miljöpåfrestning och trycket på miljön från ohållbar konsumtion och produktion fortsätter att öka.

Det finns fortfarande utrymme för förbättringar när det gäller genomförandet i medlemsstaterna. Det sjätte miljöhandlingsprogrammet gav förhandsinformation om kommande initiativ så att medlemsstaterna och lagstiftarna skulle vara bättre förberedda. Detta ser dock inte ut att ha skett: miljörelaterade överträdelser står fortfarande för cirka en femtedel av alla oavslutade rättsprocesser om bristande kommunikation, bristande efterlevnad eller dålig tillämpning av EU-lagstiftningen. Genomförandeproblem har särskilt förekommit inom områdena för bevarandet av naturen, avfall och vatten, vilka stod för cirka två tredjedelar av de miljörelaterade överträdelserna i EU under 2010.

Den politiska debatten vid medbeslutandeförfarandet om det sjätte miljöhandlingsprogrammet ägde rum efter debatten om den finansiella ramen. Det innebar att de grova dragen i den huvudsakliga budgeten för programmets första hälft fram till 2006 redan hade fastställts, vilket inte var optimalt. En bedömning av hur medlen från programmen för utvecklingsstöd och geografiskt samarbete i praktiken har omsatts till miljöprogram och -projekt i mottagarländerna krävs fortfarande.

Trots att det på sistone har skett en positiv utveckling är miljöinformationen, särskilt officiella uppgifter och statistik, fortfarande ofullständig och inte alltid tillgänglig i tid. Åtgärderna för avveckling av miljöskadliga subventioner har inte haft den ursprungligen förväntade framgången och möjligheten att styra beskattningen i riktning mot att främja bättre hållbarhet har inte utnyttjats. Även om marknadsbaserade instrument har utnyttjats inom vissa sektorer, särskilt systemet för handel med utsläppsrätter, återstår det fortfarande att ta vara på deras fulla potential.

Vunna erfarenheter: De miljörelaterade utmaningarnas föränderlighet kräver bättre samstämmighet mellan utformningen av politiken och själva genomförandet, även på medlemsstatsnivå, både mellan prioriterade områden såsom klimatförändring och luft, och inom andra sektorer som är viktiga för miljön. Mera utrymme kunde ha getts åt de avvägningar som alltid ingår när politik utformas, t.ex. effekterna av bioenergiproduktion eller de negativa verkningarna av förnybar vattenkraft på många vattendrag.

En illa genomförd miljölagstiftningförsämrar möjligheterna att uppnå målen och gör miljöpolitiken mindre trovärdig och bidrar inte heller till att övriga sektorer åtar sig att uppnå bättre resultat. Kommissionen uppfattar att det finns svagheter i den EU-omfattande miljöstyrningsstrukturen och otillbörligheter i de informationsrelaterade bestämmelserna i miljölagstiftningen och annan EU-lagstiftning när det gäller övervakning och inspektioner.

För att göra finansieringen från andra program än miljöprogram så effektiv som möjligt krävs konstant granskning. Med tanke på trycket på de offentliga budgeterna måste möjligheten att mobilisera den privata sektorns kapital hanteras på rätt sätt och tillräckligt tidigt när EU utformar sin miljöpolitik. Dessutom måste politiska alternativ som innebär ett klart mervärde för en grön ekonomi och som kan genomföras på kort eller medellång sikt, t.ex. grön upphandling, prioriteras. Det behövs också ytterligare steg mot en reform av miljöskadliga subventioner.

Det behövs en mera omfattande miljökunskapsbas tillsammans med bättre förståelse för de drivkrafter och hinder som finns när det gäller att förbättra och genomföra lagstiftningen.

Satsningarna på att stödja ekoinnovation i Europa bör utökas i syfte att undanröja hinder mot marknadens intresse för lovande forskningsresultat.

Utmaningar för framtiden

De bärande pelarna för miljöpolitiken och miljölagstiftningen har, med undantag av mark, nu etablerats, även om deras fulla potential att åstadkomma förbättringar ännu inte har visat sig fullt ut på grund av bristande genomförandet .

Under det sjätte miljöhandlingsprogrammets löptid har den globala ekonomiska ordningen stöpts om. Nya ekonomiska aktörer växer fram och i takt med att den globala befolkningen växer ställs miljön inför ökande krav på resurser. EU har under denna period utvidgats och är i ökande grad beroende av importerade resurser[41].

Den traditionella miljöpolitiken spelar fortfarande en mycket viktig roll när det gäller skyddet av miljön. Föränderliga omständigheter och de ökande inbördes sambanden mellan miljöutmaningarna gör emellertid att det krävs flexibilitet och anpassning.

Den underliggande centrala utmaningen för framtidens miljöpolitik är en övergång från att avhjälpa till att förebygga försämringen samt en ökad integrering av miljöaspekter i alla relevanta politikområden. I det sammanhanget skulle en långsiktig vision ge tillförsikt rörande politikens riktning samtidigt som man bibehåller förmågan att beakta behov som kommer av föränderliga omständigheter längs vägen.

Europa 2020-strategin innebär övergång till en grön, resurseffektiv, konkurrenskraftig och koldioxidsnål ekonomi som ett potentiellt nytt synsätt när det gäller hållbar ekonomisk utveckling. Om resursproduktiviteten under de kommande årtiondena kan öka på samma sätt som arbetskraftsproduktiviteten har ökat under de senaste årtiondena, kommer EU:s beroende av råvaror och naturresurser att minska. En mer hållbar markanvändning minskar trycken på ekosystemen och de tjänster de levererar. Likaså kommer teknisk utveckling och innovation, särskilt ekodesign, att bidra till att svara mot dessa utmaningar och leda till en mer hållbar utveckling.

Internationellt bör EU också stärka sin potential som en marknad för cirka 500 miljoner personer, med strikta miljönormer och miljörelaterade färdigheter och produkter. EU kan därför främja hållbar grön tillväxt utanför sina gränser, även bland mottagarna av EU-stöd, samtidigt som unionen fortsätter att sträva efter bättre global miljöstyrning. Detta kommer sannolikt att kräva ett paradigmskifte i den internationella miljöstyrningen som grundar sig på sunda vetenskapligt baserade politiska beslut. Det är grundläggande att integrera miljörelaterade och koldioxidsnåla faktorer i affärsmodellerna inom andra sektorer och att se till att politikens utformning och dess genomförande sker samstämmigt. De hinder som står i vägen för lämpligt genomförande av existerande lagstiftning måste åtgärdas, särskilt styrningsfrågor på alla nivåer i medlemsstaterna, i syfte att skydda miljön och begränsa de skadliga verkningarna på folkhälsan.

De ansträngningar som miljön utsätts för är i ökande grad globala och systematiska till sin natur. De komplexa inbördes sambanden gör att vi behöver en mera omfattande kunskapsbas för att bättre förstå drivkrafterna och hindren, motivera kostnaderna för åtgärder och avsaknaden av dem och för att utveckla tillförlitliga indikatorer för att mäta framstegen mot en mera hållbar framtid för EU.

Likaså behövs en omfattande undersökning av möjligheterna att ändra konsumenternas agerande både som individer och som grupp, särskilt bland befolkningen i stadsområden, för att minska ansträngningarna på miljön[42]. Marknadsbaserade instrument bör användas i större utsträckning för att nå ett mer hållbart konsumtionsmönster. Dessutom bör ansträngningarna för att avskaffa miljöskadliga subventioner fortsätta.

Med tanke på de tryck som de offentliga budgetarna utsätts för, kommer miljöförbättringarna i framtiden att i allt högre grad vara beroende av en kombination av finansiering från den offentliga och privata sektorn. Att parallellt med fastställandet av miljömål slå fast i vilken utsträckning de kan finansieras offentligt och privat skulle öka vissheten om att de kan nås. Detta betyder att planeringen av miljöpolitiken i större utsträckning behöver anpassas till de fleråriga budgetramarna, eftersom dessa styr de offentligt finansierade projekten på EU-nivå och bestämmer behovet av samfinansiering inom andra politikområden där åtgärderna i allt högre grad beror på miljöresultaten.

Slutsatser

Resultaten från denna bedömning visar att det sjätte miljöhandlingsprogrammet på det hela taget har bidragit till att ge miljöpolitiken en övergripande ram för ett årtionde under vilket miljöpolitiken konsoliderades och kompletterades för att täcka nästan alla delar av miljön, med undantag av mark. Eftersom programmet antogs genom ett medbeslutandeförfarande upplever intressenterna att programmet har större legitimitet och de kan enklare identifiera sig med kommande politiska förslag. Programmet har dock också visat brister och begränsningar: särskilt gäller att även om en medlemsstat införlivas i miljöhandlingsprogrammet är detta inte någon garanti för att medlemsstaten i fråga faktiskt tar på sig åtaganden rörande målen.

Det sjätte miljöhandlingsprogrammet är inne på sitt sista år, men kommissionen fortsätter att driva en ambitiös miljöpolitik som nu utgör en integrerad del av Europa 2020-strategin för smart och hållbar tillväxt för alla. Politiska principer har antagits om klimat, transport och biologisk mångfald. Andra förväntas senare detta år rörande resurseffektivitet, och initiativ inom områdena för vatten, luftförorening, avfallslagstiftning och hållbar konsumtion planeras inom ett eller två år. Mot denna bakgrund kommer kommissionen att överväga hur ett nytt miljöhandlingsprogram bäst skulle kunna ge mervärde i det snabbt föränderliga sammanhang som gäller för miljöpolitiken.

[1] EGT L 242, 10.9.2002, s. 1.

[2] KOM(2010) 2020, 3.3.2010.

[3] KOM(2011) 244, 3.5.2011.

[4] KOM(2011) 363, 20.6.2011.

[5] KOM(2011) 112, 8.3.2011.

[6] KOM(2011) 144, 28.3.2011.

[7] KOM(2010) 639.

[8] KOM(2011) 109, 8.3.2011.

[9] KOM(2008) 397, 16.7.2008.

[10] http://ec.europa.eu/environment/newprg/final.htm.

[11] http://www.eea.europa.eu/soer/.

[12] KOM(2005) 446 (luftförorening), KOM(2006) 372 (hållbar användning av bekämpningsmedel), KOM(2005) 666 (förebyggande och återvinning av avfall), KOM(2005) 670 (hållbar användning av naturresurser), KOM(2006) 231 (markskydd), KOM(2005) 504 (skydd och bevarande av den marina miljön) och KOM(2005) 718 (stadsmiljö).

[13] KOM(2004) 487.

[14] KOM(97) 2000.

[15] http://www.teebweb.org/.

[16] http://biodiversity.europa.eu/topics/sebi-indicators.

[17] Rådets direktiv 92/43/EEG, EGT L 206, 22.7.1992.

[18] http://www.eea.europa.eu/publications/eu-2010-biodiversity-baseline/.

[19] KOM(2006) 232.

[20] KOM(2004) 416.

[21] Estats datacentrum och naturresurser och Uneps internationella panel för hållbar resursförvaltning.

[22] Direktiv 2009/125/EG, EUT L285, 31.10.2009, s. 10.

[23] Direktiv 2002/95/EG, EGT L37, 13.2.2003, s. 19.

[24] http://ec.europa.eu/environment/ipp/pdf/eipro_report.pdf.

[25] Direktiv 2004/101/EG om ändring av direktiv 2003/87/EG, EUT L 338, 13.11.2004, s. 18.

[26] Rådets direktiv 91/676/EEG, EUT L 375, 31.12.1991 och rådets direktiv 1999/31/EEG, EUT L 182, 16.7.1999.

[27] Direktiv 2009/31/EG, EUT L 140, 5.6.2009 s. 114.

[28] Direktiv 2001/77EG, EGT L 283, 27.10.2001.

[29] Rotterdamkonventionen om förfarandet med förhandsgodkännande (Prior Informed Consent, PIC) för vissa farliga kemikalier och bekämpningsmedel, rådets beslut om godkännande, EUT L 63, 6.3.2003.

[30] Konventionen om långlivade organiska föroreningar (POPs-ämnen), rådets beslut om godkännande, 14.10.2004.

[31] En jämförelse mellan människans behov och jordens ekologiska kapacitet att återskapa – t.ex. vattenavtrycket mäter den totala mängden vatten som används för att producera varor och tjänster som konsumeras.

[32] KOM(2005) 24.

[33] KOM(2005) 97.

[34] KOM(2004) 487

[35] EUT L 149, 9.6.2007.

[36] Under programperioden 2007–2013 kommer uppskattningsvis en tredjedel (105 miljarder euro) av den totala sammanhållningsfonden att investeras direkt eller indirekt till förmån för miljön.

[37] Beslut 1513/2002/EG och 1982/2006/EG.

[38] CEC (2007) Det tematiska programmet för miljö och hållbar förvaltning av naturresurser (ENRTP).

[39] KOM(2009) 304.

[40] EUT L 108, 25.4.2007.

[41] En ökning med över 30 procent från 1999 till 2008, enligt EEA SOER 2010.

[42] http://ec.europa.eu/consumers/behavioural_economics.