RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Europaparlamentets och rådets rapport om genomförandet och tillämpningen av förordning (EU) nr 1342/2011 om ändring av förordning (EG) nr 1931/2006 vad gäller inlemmande av det administrativa distriktet Kaliningrad och vissa polska administrativa distrikt i det område som anses som gränsområde och om den bilaterala överenskommelse som ingåtts i enlighet med detta mellan Polen och Ryska federationen /* COM/2014/074 final */





1. Inledning Europaparlamentet och rådet antog år 2006 en förordning om lokal gränstrafik vid medlemsstaternas yttre landgränser (nedan kallad förordningen om lokal gränstrafik)[1] som medger undantag för personer som är bosatta i ett gränsområde från de allmänna bestämmelserna om gränskontroller i kodexen om Schengengränserna. Genom förordningen får medlemsstaterna ingå bilaterala överenskommelser med angränsande tredjeländer, förutsatt att dessa överenskommelser helt följer bestämmelserna i förordningen. I februari 2011 fann kommissionen i sin andra rapport om genomförandet och tillämpningen av ordningen för lokal gränstrafik[2] att denna ordning gör livet betydligt lättare för personer som är bosatta nära de yttre landgränserna, samtidigt som den garanterar Schengenområdets inre säkerhet. I rapporten fastslog kommissionen även att Kaliningradregionens särskilda läge motiverade en ändring av förordningen om lokal gränstrafik för att undvika dess isolering från direkta grannar och underlätta invånarnas resor över gränsen. Kaliningrad är en region i Ryska federationen med en befolkning på nästan en miljon invånare som blev den enda enklaven inom EU som omges av två medlemsstater efter utvidgningen år 2004. Genom en sådan ändring skulle hela Kaliningradregionen kunna anses som ett gränsområde i en bilateral överenskommelse mellan en medlemsstat och Ryska federationen. Trots att avtalet mellan EU och Ryska federationen om förenklade viseringsförfaranden som gäller sedan år 2007 var ett viktigt steg framåt för ökade möjligheter till mobilitet bör ordningen om lokal gränstrafik erbjuda ytterligare förenklingar särskilt vad gäller täta behov av att resa inom lokalområdet. Gränsboende skulle inte behöva visa att de har tillräckliga medel för sitt uppehälle, tillstånden kunde utfärdas kostnadsfritt, eller skilda köer och/eller särskilda gränsövergångsställen kunde reserveras eller inrättas för lokal gränstrafik. Dessutom skulle dessa förenklingar komma alla invånare i Kaliningradregionen till del, inräknat staden Kaliningrads invånare, medan vissa av förenklingarna i avtalet mellan EU och Ryska federationen om förenklade viseringsförfaranden bara skulle gälla vissa personkategorier. Med tanke på denna särskilda situation infördes ett undantag till artikel 3 stycke 2 i förordning (EG) nr 1931/2006 som gjorde att hela det administrativa distriktet (oblast) Kaliningrad kunde anses som ett gränsområde. Dessutom inlemmades ett särskilt gränsområde på den polska sidan i området som anses som gränsområde för att förenkla och stärka samarbetet mellan å ena sidan det administrativa distriktet Kaliningrad och å andra sidan större centrum i norra Polen. Denna unika utvidgning av gränsområdet i Kaliningradregionen påverkade inte den allmänna definitionen av området som anses som gränsområde (30/50 km-zonen) eller några andra bestämmelser och villkor i förordningen om lokal gränstrafik för att garantera säkerheten för hela Schengenområdet. Rådets förordning 1342/2011/EU av den 13 december 2011[3] om ändring av förordning 1931/2006/EG trädde i kraft i januari 2012. Den bilaterala överenskommelsen mellan Polen och Ryska federationen trädde i kraft den 27 juli 2012. När denna förordning antogs utfärdade rådet och kommissionen ett gemensamt uttalande, i vilket följande fastslås (utdrag): ”(…) Särskild uppmärksamhet kommer att ägnas åt säkerhetsåtgärder som gäller det praktiska genomförandet av den ändrade förordningen på Republiken Polens territorium. De berörda polska myndigheterna kommer att se till att säkerhetsåtgärder tillämpas i enlighet med förordningens normer. Kommissionen kommer vartannat år, och första gången ett år efter denna förordnings ikraftträdande, att lämna en rapport till Europaparlamentet och rådet om genomförandet och tillämpningen av den föreliggande ändringen och om det bilaterala avtalet som ingåtts i enlighet med detta, särskilt i syfte att utvärdera konsekvenserna av detta på området säkerhet och migration(…).” 2. hur ordningen om lokal gränstrafik fungerar i praktiken Denna rapport har utarbetats utifrån informationen från Polen och resultaten av besöket av en gemensam delegation från EU och Ryska federationen till gränsövergångsställena Mamonovo II (Ryska federationen) och Grzechotki (Polen) i juli 2013. Enligt Polen har genomförandet av avtalet med Ryska federationen om lokal gränstrafik, ett år efter att det trädde i kraft, varit mycket positivt och inga allvarliga överträdelser har iakttagits. Den nya ordningens ikraftträdande föregicks av en omfattande informationskampanj. Under kampanjen överlämnades information om lokal gränstrafik till regionens invånare, främst genom transportförbund, företagare inom turismbranschen och researrangörer. Dessutom spreds en informationsbroschyr på polska och ryska och skickades elektroniskt till alla kommunala organ vars områden täcks av avtalet om lokal gränstrafik. Informationsskyltar med den viktigaste informationen om ordningen om lokal gränstrafik framställdes och ställdes upp på lämpliga platser såsom gränsövergångar och längs med nationella och regionala vägar. Ett antal åtgärder har vidtagits för att säkerställa en korrekt användning av rättigheterna enligt avtalet om lokal gränstrafik. Ett exempel på detta är en särskild modul för lokal gränstrafik som har kopplats direkt till utlänningsmyndighetens databas för lokal gränstrafik, som är den centrala myndigheten med ansvar för dessa ärenden i Polen. Detta system gör det möjligt för gränskontrolltjänstemän att kontrollera gränspassager av och vistelsetiden för innehavare av tillstånd för lokal gränstrafik och att registrera överträdelser av villkoren i avtalet eller alla beslut eller åtgärder som vidtas i samband med detta. Gränspassager i enlighet med ordningen om lokal gränstrafik registreras systematiskt av både Polen, med undantag för de egna medborgarna, och av Ryska federationen i deras respektive system för in- och utresa. 2.1. Förenklingsåtgärder som används av medlemsstaten 2.1.1. Antal utfärdade tillstånd Fram till den 31 januari 2013 hade det polska generalkonsulatet i Kaliningrad mottagit 29 000 ansökningar och utfärdat nästan 19 000 tillstånd att passera gränsen i enlighet med avtalet om lokal gränstrafik. Under loppet av 2013 märktes en avsevärd ökning av detta antal där statistiken den 31 oktober pekade på sammanlagt mer än 160 000 mottagna ansökningar och mer än 140 000 utfärdade tillstånd efter det att avtalet hade trätt i kraft. De främsta skälen som uppgavs för tillståndsansökningar är önskan att ta del av konsumenttjänster, resa som turist och besöka vänner och familj. Båda parterna lägger ut behandlingen av de flesta tillståndsansökningar till lokal gränstrafik på entreprenad. En extern enhet som valts ut genom upphandlingsförfarande har inrättat ansökningscentrum i Kaliningrad, Chernyakhovsk och Sovetsk. Dessa ansökningscentrum tar emot omkring 90 % av ansökningarna, medan återstoden tas emot direkt av konsulatet. Ryssland har inrättat ansökningscentrum på entreprenad i Olsztyn och Gdansk, som tar emot två tredjedelar av alla ansökningar om tillstånd för lokal gränstrafik i Polen. Väntetiden för ansökningar är omkring två veckor. Vid slutet av januari 2013 hade det ryska generalkonsulatet i Gdansk mottagit 15 500 ansökningar och utfärdat 14 500 tillstånd till polska medborgare. Det totala antalet tillstånd som utfärdats av de ryska myndigheterna var 22 589 vid utgången av augusti 2013. Polens lokala gränstillstånd utfärdas i ID1-format och innehåller för närvarande inga kontaktchip. Kommissionen utreder för närvarande hur väl alla befintliga avtal om lokal gränstrafik överensstämmer med kraven i rådets förordning (EG) 1030/2002 av den 13 juni 2002[4] om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland, inräknat användning av biometriska funktioner. I enlighet med den nya polska lagen om utlänningar av den 12 december 2013, kommer biometriska funktioner att införas i tillstånden för lokal gränstrafik från och med den 1 maj 2014. 2.2. Gränsboendes användning av den bilaterala överenskommelsen Efter det att parterna började utfärda tillstånd för lokal gränstrafik har antalet personer som passerar gränsen med dessa tillstånd ökat konstant. Den totala mängden personer som passerade den polska gränsen från det administrativa distriktet Kaliningrad nådde år 2012 samma nivå som innan Polen anslöt sig till Schengenområdet, vilket ses som en följd av genomförandet av avtalet om lokal gränstrafik. 2.2.1. Antal gränspassager Mellan juli 2012 och januari 2013 passerade över 1,2 miljoner icke-polska medborgare den polsk-ryska gränsen till Polen, och av dessa passerade 43 653 personer (omkring 3,6 %) gränsen med tillstånd för lokal gränstrafik. I december 2012 steg antalet av dessa personer med nästan 100 % jämfört med föregående månad. I januari 2013 utgjorde icke-polska medborgare som passerade gränsen med tillstånd för lokal gränstrafik omkring 8 % av samtliga icke-polska resenärer i området. Detta antal har ökat exponentiellt under loppet av 2013 med över 400 000 icke-polska medborgare som reste in i Polen med tillstånd för lokal gränstrafik fram till oktober, vilket utgör 31 % av den samlade trafiken till Polen vid landgränsen till Ryssland. Från november 2012 till slutet av januari 2013 förekom över 150 000 gränspassager av polska medborgare med tillstånd för lokal gränstrafik, vilket står för omkring 31,2 % av den samlade trafiken av polska medborgare. Detta antal gränspassager var redan över 350 000 till slutet av oktober 2013. 2.2.2. Missbruk och indragningar av tillstånd Varken Ryssland eller Polen har hittills rapporterat några allvarliga överträdelser av bestämmelserna om vistelser i samband med lokal gränstrafik i gränsområdena, inräknat fall där den tillåtna vistelsetiden skulle ha överskridits eller medborgare registrerats som förövare eller offer för straffbara handlingar. Totalt sett har bara 25 fall[5] av nekad inresa rapporterats av Polen. Enligt den hittills tillhandahållna informationen har endast 14 fall avslöjats efter det att avtalet trädde i kraft. Nio fall gällde ryska medborgare som påträffades utanför gränsområdet och de återstående fem fallen gällde personer som stannat kvar längre än den tillåtna tiden. De utländska medborgarna fick sina tillstånd återkallade, bötfälldes och beordrades att lämna Polens territorium och förbjöds att resa in igen under en period av sex månader. Innan avtalet om lokal gränstrafik trädde i kraft kännetecknades gränsövergångarnas närområde (på den ryska sidan) av intermezzon med människor som köade för inresa, vilket har upphört sedan dess. Inga rapporter från medlemsstaterna eller klagomål från andra intressenter har kommit in till kommissionen om eventuella missbruk av systemet. Enligt den tillgängliga informationen har avtalet om lokal gränstrafik mellan Polen och Ryssland minskat antalet olagliga gränspassager eller försök till olagliga gränspassager vid den polsk-ryska gränsen. 2.3. Passagerarströmmarna vid gränsen Det finns inga särskilda köer som endast är avsedda för dem med rätt till lokal gränstrafik vid de polska gränsövergångsställena längs gränsen till Ryssland. Enligt Polen är köerna vid gränsövergångsställena tillfälliga och kopplade till en ökning av persontrafiken vissa tider på dagen eller tillfällen i veckan. Trots att antalet kontrollerade fordon ökat med 80 % i år finns det inga köer under 95 % av tullskiften och i genomsnitt tar gränskontrollerna inte längre tid än sammanlagt en timme. Vid högtrafik kan kontrollerna ta omkring två timmar. Den övergripande tendensen är att gränstrafiken ökar samtidigt som den genomsnittliga tiden för kontroller vid gränsövergångsställena minskar. Polen har organiserat utbildning om rättigheterna och skyldigheterna enligt bestämmelserna om lokal gränstrafik för berörda enskilda institutioner, organ och tjänsteutövare. Detta skedde i form av utbildningsmöten för anställda inom polisväsendet från alla distrikt i området, anställda från Warmińsko-Mazurskies vägtransportinspektion och järnvägspolisen. Det polska generalkonsulatet i Kaliningrad anordnade utbildning för VFS Global, det företag som hade tilldelats kontraktet att ta emot ansökningar och utfärda tillstånd för lokal gränstrafik. Avtalet med Ryska federationen om lokal gränstrafik ingår även som ett standardinslag i utbildningen som Polens utrikesdepartement ordnar för konsulär personal. 3. Beräkning av vistelsetiden i gränsområdet Enligt domen från Europeiska unionens domstol i mål C-254/11 (Shomodi) innebär artikel 5 i förordningen om lokal gränstrafik att innehavaren av ett tillstånd för lokal gränstrafik har rätt att, vid varje inresa, vistas inom gränsområdet under en oavbruten period av upp till tre månader. Dessutom har personen ny rätt till samma vistelsetid av upp till tre månader varje gång som hans/hennes vistelse avbryts. Artikel 4 i det polsk/ryska avtalet om lokal gränstrafik tillåter att personen vistas i den andra avtalsslutande partens gränsområde i upp till 30 dagar åt gången, men inte längre än totalt 90 dagar under en period av sex månader räknat från dagen för den första gränspassagen. Denna artikel är därför mer restriktiv mot innehavare av tillstånd för lokal gränstrafik än vad förordningen tillåter. Diskussioner pågår mellan kommissionen och Polen för att garantera att avtalet tillämpas i enlighet med domen. 4. Sammanfattning Med tanke på den korta tid som har gått sedan avtalet trädde i kraft är all utvärdering av dess genomförande och tillämpning endast begränsad vid denna tidpunkt. I frånvaro av rapporter om missbruk och av den tillgängliga informationen att döma verkar ordningen om lokal gränstrafik i det specifika fallet Kaliningrad tillämpas väl och bidra till att gränspassagerna av människor som bor i gränsområdet ökar. Enligt de regionala och lokala myndigheterna i Polen har genomförandet av avtalet resulterat i ett ökat antal personer som kommer till Polen för att handla, för turismändamål, eller för att utnyttja hälso- och sjukvård, vilket har haft positiva effekter på ekonomin i dessa områden. Denna positiva bedömning av avtalets tillämpning delas av båda parterna, vilket bekräftades vid den polsk-ryska departementöverskridande granskningen i Gdansk den 29 november 2012 och formulerades av det gemensamma uppdraget i juli 2013. Kommissionen fortsätter att noga följa avtalets genomförande och tillämpning. För att göra detta uppmanar den medlemsstaterna att samarbeta och påminner om att alla fall av missbruk omedelbart måste rapporteras. Samtidigt uppmuntrar kommissionen Polen och Ryssland att fortsätta sina ansträngningar att förkorta väntetiderna vid gränsen samtidigt som man ser till att alla säkerhetsåtgärder i systemet respekteras fullt ut. [1] Förordning nr 1931/2006 av den 20 december 2006, EUT L 405, 30.12.2006, s.1. [2] KOM(2011) 47 slutlig 3 EUT L 347, 30.12.2011, s.41 [4] EGT L 157, 15.06.2002, s.1 [5] 7 fall: saknat eller förfalskat tillstånd för lokal gränstrafik 8 fall: varning i SIS för nekad inresa 10 fall: överskriden maximal vistelsetid