SV Europeiska unionens officiella tidning C 44/23

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om den öppna samordningsmetoden och den sociala klausulen i Europa 2020-strategin (förberedande yttrande)

2011/C 44/04

Huvudföredragande: Jan OLSSON

I ett brev av den 28 april 2010 bad Belgiens vice premiärminister och minister med ansvar för sociala frågor och folkhälsa, Laurette Onkelinx, på det belgiska ordförandeskapets vägnar Europeiska ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt utarbeta ett förberedande yttrande om

”Den öppna samordningsmetoden och den sociala klausulen i Europa 2020-strategin.”

Den 25 maj 2010 gav presidiet sektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna i uppdrag att svara för kommitténs beredning av ärendet.

Med tanke på ärendets brådskande karaktär utnämnde kommittén vid sin 464:e plenarsession den 14–15 juli 2010 (sammanträdet den 15 juli 2010) Jan Olsson till huvudföredragande och antog följande yttrande med 61 röster för, inga röster emot och 2 nedlagda röster.

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 EESK välkomnar det belgiska ordförandeskapets initiativ att använda den horisontella sociala klausulen och en stärkt öppen samordningsmetod, eftersom man härigenom uppmärksammar att den sociala sammanhållningen måste hålla jämna steg med en stärkt samordning av den ekonomiska politiken om man ska kunna uppnå alla målen i Europa 2020-strategin.

1.2 Det är viktigt att det organiserade civila samhället deltar i alla faser och nivåer för att man ska kunna säkerställa en effektiv tillämpning av den horisontella klausulen och den öppna samordningsmetoden. EESK föreslår att kommissionen utarbetar en årlig rapport om styrelseformerna för det civila samhällets deltagande. EESK kan medverka i detta arbete, och föreslår dessutom att olika pilotprojekt för deltagande finansieras inom Progress-programmet. Vidare föreslår kommittén att man utarbetar en kodex för välfungerande praxis (code of good practice) för deltagardemokrati med koppling till den öppna samordningsmetoden.

1.3 EESK betonar det trängande behovet av en samordningsprocess som integrerar samspelet mellan alla mål och alla politikområden. Detta bör vara den övergripande riktlinjen för genomförandet av den sociala klausulen och den öppna samordningsmetoden. Kommissionen bör ansvara för samordningen med stöd av kommittén för socialt skydd och sysselsättningskommittén. Externa berörda parter bör ges möjlighet till representation inom de två kommittéerna.

1.4 Den horisontella sociala klausulen måste genomföras effektivt. Bedömningar av de sociala effekterna bör täcka samtliga tio integrerade riktlinjer för sysselsättning och ekonomisk politik. De bör publiceras och integreras i den öppna samordningsprocessen. Fokus bör ligga på effekterna på sysselsättningen, antalet människor som lever i fattigdom samt de sociala riskerna.

1.5 EESK stöder en stärkt öppen samordningsmetod som en garanti för att man under den rådande krisen fortlöpande ska fästa vikt vid sysselsättning, socialt skydd och social integration. Den öppna samordningsmetoden bör bli mer lokalt förankrad och kopplad till riktade åtgärder som genomförs i Europeiska socialfondens regi. Ömsesidiga granskningar (peer reviews) där parterna lär av varandra bör ligga till grund för utarbetandet av nationella färdplaner för social sammanhållning. Indikatorer bör även fokusera på kvalitativa välfärdskriterier. EESK stöder den europeiska plattformen mot fattigdom, men anser att även den öppna samordningsmetoden och den övergripande klausulen kan bidra till utvecklingen av andra huvudinitiativ.

2. Bakgrund

2.1 Det belgiska ordförandeskapet i EU har uppmanat EESK att utarbeta ett förberedande yttrande om följande frågor: Hur kan social sammanhållning i Europa uppnås genom Europa 2020-strategin och genom en stärkt öppen samordningsmetod? Vilken praktisk roll kan den övergripande sociala klausulen spela i EU-politikens sociala dimension? Hur kan detta genomföras?

2.2 Yttrandet kommer att ingå i den belgiska ordförandekonferensen som hålls den 14–15 september på temat EU-samordning på det sociala området inom ramen för Europa 2020-strategin.

2.3 I sitt meddelande om Europa 2020-strategin betonar Europeiska kommissionen behovet av att involvera arbetsmarknadsparterna och företrädare för det civila samhället på alla nivåer. Kommissionen föreslår att även Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén bör knytas närmare.

2.4 För att uppnå Europa 2020-strategin enades Europeiska rådet den 17 juni om fem övergripande mål (sysselsättningsgraden, forskning och utveckling, växthusgaser, utbildning och social integration) och drog slutsatsen att alla dessa komponenter hänger samman och inbördes stärker varandra. Genom att ”ökad samordning av den ekonomiska politiken” prioriteras läggs grunden till en ”mycket starkare ekonomisk styrning”. Effektiva kontrollmekanismer är viktiga för ett framgångsrikt genomförande av strategins mål. Europeiska rådet enades om målet att hjälpa 20 miljoner människor att komma ur en situation där de riskerar att drabbas av fattigdom, men medlemsstaterna får själva fastställa sina nationella mål när det gäller åtminstone en av tre indikatorer: risk för fattigdom, materiell fattigdom samt hushåll där ingen förvärvsarbetar.

2.5 Europa 2020-strategin bygger på en blandning av åtgärder på EU-nivå och nationell nivå med syftet att uppnå ”smart och hållbar tillväxt för alla”. Tio integrerade riktlinjer för den ekonomiska politiken och sysselsättningspolitiken har antagits till stöd för de fem centrala målen. Sju huvudinitiativ kommer att lanseras. Medlemsstaterna ska fastställa nationella mål och vidta åtgärder med beaktande av nationella förhållanden och utarbeta nationella reformprogram.

2.6 I den horisontella sociala klausulen (artikel 9 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt) som infördes i Lissabonfördraget föreskrivs följande: ”Vid fastställandet och genomförandet av sin politik och verksamhet skall unionen beakta de krav som är förknippade med främjandet av hög sysselsättning, garantier för ett fullgott socialt skydd, kampen mot social utestängning samt en hög utbildningsnivå och en hög hälsoskyddsnivå för människor.”

2.7 Det ligger i linje med andra övergripande klausuler i fördraget (artiklarna 8, 10, 11, och 12 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt): jämställdhet, miljö och konsumentskydd som infördes i och med Amsterdamfördraget, och bekämpning av diskriminering, som ingår i Lissabonfördraget.

2.8 Den öppna samordningsmetoden fastställdes som ett instrument i Lissabonstrategin 2000. Kortfattat fastställer Europeiska rådet målsättningar som följs upp i nationella handlingsplaner och reformprogram samtidigt som framsteg mäts genom riktmärkning (benchmarking), indikatorer, ömsesidig granskning och utbyte av välfungerande metoder. Den öppna samordningsmetoden har också en rättslig grund för vissa politikområden i Lissabonfördraget (artiklarna 149, 153, 156, 168, 173 och 181 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt).

3. Allmänna kommentarer

3.1 För att kunna återhämta sig från den rådande djupa ekonomiska och sociala krisen kommer Europa i allt större utsträckning att eftersträva ökad samordning av den ekonomiska politiken. EESK betonar att sociala framsteg måste hålla jämna steg med ekonomiska reformer om alla målen i Europa 2020-strategin ska kunna uppnås. Därför är det av avgörande betydelse att de ekonomiska, sociala och miljömässiga dimensionerna i strategin kopplas samman. För integrerade ömsesidigt förstärkande politiska riktlinjer krävs att alla instrument utnyttjas, att de är samordnade och att de stärks.

3.2 Mot denna bakgrund ställer sig EESK positiv till att det belgiska ordförandeskapet lägger tonvikten på förvaltning och social sammanhållning genom sitt fokus på den övergripande sociala klausulen och en stärkt öppen samordningsmetod. Det är viktigt att man utgår från ett långsiktigt perspektiv. Kommittén uppmanar därför med eftertryck den ungerska regeringen att prioritera den här frågan under sitt kommande ordförandeskap.

3.3 Kommittén vill emellertid också betona att det är viktigt att man tar hänsyn till bestämmelserna i stadgan om de grundläggande rättigheterna när åtgärder vidtas för att stärka instrument med syftet att uppnå sociala framsteg.

3.4 EESK har alltid framhållit att medborgarnas och det civila samhällets deltagande i alla faser och på alla nivåer i processen utgör ett oersättligt inslag i styrningen. Samförstånd kring ekonomiska och sociala reformer måste nås med arbetsmarknadsparterna och andra berörda aktörer för att öka möjligheterna att uppnå huvudmålen.

3.5 EESK betonar att det är ytterst viktigt att göra arbetsmarknadens parter och företrädare för det civila samhället delaktiga i fastställandet av nationella mål, utformningen av nationella reformprogram och åtgärderna för att stärka den öppna samordningsmetoden och genomföra den horisontella sociala klausulen. Det organiserade civila samhällets synpunkter bör också tas i beaktande när kommissionen och Europeiska rådet uppdaterar mål och bedömer framsteg.

3.6 Europa 2020-strategin måste genomföras på alla geografiska förvaltningsnivåer. En nedifrån och upp-metod bör sammanlänkas med uppifrån och ned-initiativ på EU-nivå i samband med utformningen och genomförandet av EU:s socialpolitik. Det organiserade civila samhället måste därför bygga upp verkliga, effektiva partnerskap med regionala och lokala politiska församlingar och myndigheter för att fastställa regionala mål och lämpliga politikåtgärder. På så sätt kan man genomföra partnerskapsprincipen som bör ligga till grund för användning och tilldelning av EU:s strukturfonder i framtiden på ett effektivt sätt och synergieffekterna mellan Europa 2020-strategin och Europeiska socialfonden kan utnttjas (1).

3.7 EESK förespråkar dessutom ett aktivt deltagande av nationella ekonomiska och sociala råd och liknande organisationer.

3.8 EESK föreslår att Europeiska kommissionen parallellt med den årliga framstegsrapporten om de nationella reformprogrammen i medlemsstaterna utarbetar en rapport om styrelseformerna med utgångspunkt i den öppna samordningsmetodens deltagarstyre och den horisontella sociala klausulen som Europaparlamentet, EESK och Regionkommittén bör få möjlighet att uttala sig om. EESK skulle kunna utgå från sitt nätverk av nationella ekonomiska och sociala råd och andra organisationer för att övervaka det organiserade civila samhällets deltagande. EESK skulle dessutom kunna publicera egna rapporter.

3.9 Det finns ett uppenbart behov av en samordningsprocess som integrerar samspelet mellan centrala mål, de integrerade riktlinjerna och huvudinitiativen. Kommissionen fyller en strategiskt viktig roll när det gäller att leda denna ”samordning av samordningen”. De integrerade riktlinjerna bör vara ”integrerade” i ordets rätta bemärkelse, dvs. att all politik bör vara sammanhängande och inriktad på samtliga mål. Detta bör vara den övergripande riktlinjen vid införandet av mekanismer för att genomföra den horisontella sociala klausulen och stärka den öppna samordningsmetoden. För att stärka länken mellan dessa två instrument bör resultaten av genomförandet av den horisontella sociala klausulen tillföras arbetet med den öppna samordningsmetoden.

3.10 Därför välkomnar EESK varmt de förslag som kommittén för socialt skydd lade fram den 21 maj 2010 i sitt bidrag till den nya EU-strategin (2). Kommittén för social skydd vill att den horisontella sociala klausulen ska föras in i ingressen till riktlinjerna för den ekonomiska politiken. Vidare föreskrivs att en tematisk bedömning av och rapportering om framstegen i samband med dess sociala dimension är ett nödvändigt inslag i den integrerade visionen för Europa 2020-strategin.

3.11 EESK värdesätter det arbete som kommittén för socialt skydd och sysselsättningskommittén har utfört och anser att de bör tillmätas större betydelse när de instrument som utformas för att uppnå den sociala dimensionen stärks. EESK anser att inte enbart regeringarna bör vara representerade i kommittén, utan även arbetsmarknadsparterna och andra relevanta civila samhällsorganisationer. EESK föreslår att dessa kommittéer sammanträder mer regelbundet med representanter för dessa berörda parter på både EU-nivå och medlemsstatsnivå. EESK anser dessutom att de statliga representanterna i kommittén för socialt skydd och sysselsättningskommittén har ett långtgående ansvar för att både organisera och medverka i samråd med arbetsmarknadens parter och andra relevanta intressenter från det organiserade civila samhället i sina hemländer.

3.12 EESK stöder kommissionens förslag att utveckla kommunikationsverktyg för att involvera medborgare, arbetstagare, företag och deras representantiva organisationer. Kommissionens initiativ till att inventera den sociala verkligheten kan tjäna som modell och organiseras på en mer permanent basis där den även når den lokala nivån. Arbetsmarknadens parter och de civila samhällsorganisationerna måste emellertid själva vara proaktiva för hur den horisontella sociala klausulen och den öppna samordningsmetoden kan användas. Därför föreslår EESK att pilotprojekt lanseras som finansieras genom Progress-programmet.

4. Särskilda kommentarer om den horisontella sociala klausulen

4.1 Effekterna av den horisontella klausulen på områden som miljö, jämställdhet och konsumentskydd som fastlades för mer än 10 år sedan i fördraget är i huvudsak av informell karaktär.

4.2 EESK betonar att bedömningar av de sociala effekterna utgör ett viktigt led i övervakningen av Europa 2020-strategin. De bör utgöra effektiva mekanismer för utvärdering av de sociala riskerna, offentliggöras och bli föremål för allmän diskussion. EESK betonar att fokus i samband med bedömningen främst bör ligga på effekterna på sysselsättningen och antalet människor som riskerar att hamna i fattigdom.

4.3 Kommissionen bör ta huvudansvaret med stöd av kommittén för socialt skydd och sysselsättningskommittén. Europeiska arbetsmarknadsparter och andra viktiga berörda aktörer bör delta aktivt. Deras åsikter bör offentliggöras parallellt med bedömningarna (i bilaga). I det här sammanhanget bör noteras att kommissionen redan har inrättat instrument för bedömning av de sociala effekterna inom ramen för den integrerade effektbedömningen (Integrated Impact Assessment), men instrumentens synlighet och användningsområde har inte utvecklats i tillräcklig utsträckning.

4.4 Enligt EESK:s uppfattning måste garantier skapas för att den ekonomiska politiken och budgetkonsolideringen leder till ökad sysselsättning, en minskning av antalet människor som lever i fattigdom och förbättrade sociala rättigheter. Därför bör särskilt bedömningar av de sociala effekterna omfatta samtliga tio integrerade riktlinjer för sysselsättning och ekonomisk politik. Även andra åtgärder som vidtas för att uppnå de fem huvudmålen bör utvecklas vid behov.

4.5 Bedömningar av de sociala effekterna bör också företas på nationell och regional nivå.

4.6 En preliminär rapport bör färdigställas i december 2010 så att den kan tjäna som underlag för den första årliga översynen av Europa 2020-strategin.

5. Särskilda kommentarer om den öppna samordningsmetoden

5.1 EESK har ofta varit kritiskt inställd till den öppna samordningsmetoden, eftersom man anser att den inte har lett till förväntade resultat. Den är ineffektiv och osynlig på nationell nivå. Arbetsmarknadsparterna och andra civila samhällsorganisationer omfattas inte i tillräcklig utsträckning.

5.2 Å andra sidan har framsteg noterats, särskilt när det gäller social integration, och EESK har i ett flertal yttranden starkt rekommenderat att den öppna samordningsmetoden införs på nya politikområden (exempelvis på områden som hälsa, ungdomspolitik, demografiska utmaningar, invandring och asyl).

5.3 EESK anser att det är särskilt viktigt att den öppna samordningsmetoden stärks under den rådande krisen för att säkerställa att politiken för social trygghet och integration inte åsidosätts.

5.4 EESK ger sitt fulla stöd till inrättandet av den europeiska plattformen mot fattigdom, ett instrument som kan bidra till att främja företagens, arbetstagarnas och allmänhetens engagemang för att minska den sociala utslagningen genom konkreta åtgärder. Plattformen och den öppna samordningsmetoden kan komplettera varandra på ett positivt sätt. EESK anser dessutom att den öppna samordningsmetoden kan bidra till utvecklingen av andra huvudinitiativ, i synnerhet om den understöds av sociala effektbedömningar med utgångspunkt i den övergripande klausulen.

5.5 EESK har föreslagit att den öppna samordningsmetoden bör stärkas genom bindande mål på medlemsstatsnivå i syfte att uppnå målen i Europa 2020-strategin. Förslaget har framförts i ett flertal yttranden, såsom det nyligen antagna yttrandet om sysselsättningsriktlinjer (3) i vilket kommittén efterlyser betydligt ambitiösare och mer mätbara mål för sysselsättning, utbildning och social integration med stöd av bättre politisk samordning. EESK stöder även med eftertryck det krav som man framförde vid vartannatårskonferensen i Florens på att Europa 2020-strategin även ska innehålla särskilda indikatorer som gör det möjligt att mäta i vilken utsträckning undervisning i tidig ålder kan bidra till att minska social utslagning senare i livet.

5.6 EESK framhåller dock att man i de fall medlemsstaterna själva har ansvar för valet av indikatorer (se punkt 2.4 ovan) bör följa upp alla relevanta indikatorer genom benchmarking inom ramen för den öppna samordningsmetoden. Inga medlemsstater bör kunna bortse från centrala EU-målsättningar. Enligt EESK:s uppfattning är antalet människor som riskerar att drabbas av fattigdom mätt utifrån indikatorn om relativ inkomst (4) relevant för alla medlemsstater. Dessutom är det viktigt att nationella mål fastställs med utgångspunkt i en verklig deltagardialog med berörda parter.

5.7 EESK anser att det bör finnas bättre incitament för medlemsstaterna att fullfölja sina åtaganden, exempelvis genom en tydlig koppling till anslag inom ramen för Europeiska socialfonden. En sådan strategi skulle stärkas ytterligare om socialfondens operativa program i större utsträckning fokuserade på social integration och understöddes av ett effektivt partnerskap med arbetsmarknadsparterna och de civila samhällsorganisationerna.

5.8 Den öppna samordningsmetoden bör också användas lokalt i ökad utsträckning genom lokala och regionala handlingsplaner som utarbetas i samråd mellan lokala myndigheter och organisationer. På så sätt återspeglas deltagardemokratins arbetssätt (nedifrån-och-upp) och samordningen mellan partner och politik på olika områden, med stöd av strukturfonderna. Genom att decentralisera metoden på det sättet kan man lyfta fram vikten av den så nödvändiga politiska integrationen.

5.9 EESK anser att det är synnerligen viktigt att benchmarking görs av deltagardemokratin inom ramen för den öppna samordningsmetoden – i synnerhet när det gäller det organiserade civila samhällets deltagande – på basis av indikatorer, ömsesidiga granskningar samt utbyte av erfarenheter och välfungerande metoder. EESK föreslår att denna benchmarking utarbetas i form av en kodex för välfungerande praxis (Code of good practice) av kommissionen och kommittén för socialt skydd i samarbete med viktiga europeiska aktörer – Följande kriterier skulle kunna ingå (5): — Dialogens struktur — alla berörda parter ska vara delaktiga, — form för dialogen – verklig delaktighet bör uppmuntras – inte enbart information och samråd, — regional och lokal delaktighet genom handlingsplaner osv., — nationella ekonomiska och sociala råds delaktighet. — Intressenterna ska delta i ett tidigt skede i alla faser av den politiska processen. — Dokumenterade resultat av dialogen. — Fastställande av nationella och regionala mål. — Fastställande och uppföljning av indikatorer. — Berörda parters deltagande i ömsesidiga granskningar (peer reviews), ömsesidigt lärande och utbyte samt kartläggning av bästa praxis. — Berörda parters deltagande i praktiska åtgärder för att främja sysselsättning och social integration.

5.10 En tydlig koppling bör göras mellan förslag som bygger på ”gemensamma principer” och den öppna samordningsmetoden. Gemensamma principer är rekommendationer riktade till medlemsstater och har till exempel använts i EU:s tematiska strategier om flexicurity, aktiv integration och aktivt åldrande.

5.11 Resultatet av den öppna samordningsmetoden bör i slutändan utgöra underlag för förslag om användning av andra instrument, exempelvis fördjupat samarbete mellan ett antal medlemsstater och tillämpning av gemenskapsmetoden.

5.12 EESK betonar att indikatorerna bör sträcka sig längre än enbart ekonomiska resultat. Man bör även kartlägga samhälleliga välfärdsindikatorer såsom Stiglitz-gruppen (6) föreslog. EESK har tidigare identifierat kvantitativa och kvalitativa sociala indikatorer avseende exempelvis jämställdhet mellan könen, sysselsättning bland ungdomar, fattiga arbetstagare, funktionshindrade, anställning av hög kvalitet, fattigdom bland barn och ungdomar, inkomstfördelning, system för minimilön/minimiinkomst och tillgång till hälso- och sjukvård och sociala trygghetstjänster. En praktiskt genomförbar ”livskvalitetsindikator” som täcker sex områden har också föreslagits (7). Vidare har förslag lagts fram om kvalitativa indikatorer som mäter tillgänglighet och kvalitet beträffande människors förväntningar, brukarengagemang och brukarbemötande.

5.13 Indikatorer måste fastställas på såväl europeisk som nationell och regional nivå och EESK betonar att intressenter bör inbjudas att medverka vid utformningen och utvärderingen av indikatorerna.

5.14 EESK anser att det är viktigt att medlemsstaterna rapporterar om de framsteg som görs inom varje mål med utgångspunkt i jämförbara och anpassningsbara europeiska indikatorer, dels för att man ska kunna sammanställa en rankinglista såsom föreslås i Kok-rapporten (8), dels för att de nationella och lokala aktörerna ska kunna använda dem som ett diagnostiskt redskap för förbättring och självreglering.

5.15 Effektiva system för ömsesidigt kunskapsutbyte, utbyte av välfungerande metoder och utnyttjande av åtgärder av icke-lagstiftningskaraktär måste involvera beslutsfattare på alla nivåer. Med tanke på deras unika kunskaper och breda erfarenhet på socialpolitikens område måste arbetsmarknadens parter och andra relevanta intressenter i det civila samhället involveras i arbetet med att identifiera och utvärdera olika sätt att förmedla god praxis, särskilt innovativa åtgärder.

5.16 Medlemsstaternas ömsesidiga granskningar bör förbättras genom att arbetsmarknadens parter och andra intressenter görs delaktiga. Granskningar som bygger på ömsesidigt kunskapsutbyte och utbyte av välfungerande metoder bör ligga till grund för rekommendationer riktade till medlemsstater med förslag till en färdplan (roadmap) för social sammanhållning.

Bryssel 15 juli 2010 Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Mario SEPI

(1) ECO/258 ”Främjande av ett effektivt partnerskap i förvaltningen av sammanhållningsprogrammen”, föredragande: Jan Olsson.

(2) Rådet 9964/10.

(3) Se EESK:s yttrande av den 27.5.2010 om sysselsättningspolitiska riktlinjer, huvudföredragande Wolfgang Greif, CESE 763/2010.

(4) Fattigdomsgränsen definieras som inkomst under 60 % av medianinkomsten.

(5) Se även exempelvis ”Samordning av EU-politiken efter 2010: mot en ny förvaltningsstruktur” av Jonathan Zeitlin.

(6) Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress.

(7) Se EESK:s yttrande av den 22.10.2008 om ”Bortom BNP – mätmetoder för hållbar utveckling”, föredragande Martin Siecker, EUT C 100, 30.4.2009, s 53–59.

(8) ”Facing the challenge, the Lisbon Strategy for Growth and Employment”, rapport från högnivågruppen under ledning av Wim Kok, november 2004.