Yttrande från Regionkommittén om "Förslag till rådets direktiv om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta"

(2001/C 357/02)

BAKGRUND

"Förslag till rådets direktiv om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta" [KOM(2000) 303 slutlig - 2000/0127 (CNS)].

Rådets beslut av den 25 juli 2000 att i enlighet med artikel 265 första stycket och artikel 137 i EG-fördraget rådfråga Regionkommittén i ärendet.

Regionkommitténs ordförandes beslut av den 19 oktober 2000 att i enlighet med artikel 39 i arbetsordningen ge utskott 5 - socialpolitik, folkhälsa, konsumentskydd, forskning, turism - i uppdrag att utarbeta ett yttrande i frågan.

Det utkast till yttrande (CdR 420/2000 rév. 2) som antogs av utskott 5 den 19 april 2001 [Föredragande: Rüdiger von Plüskow (D-PSE)].

Mot bakgrund av ovanstående antog Regionkommittén följande yttrande vid sin 39:e plenarsession den 13-14 juni (sammanträdet den 13 juni).

1. Regionkommittén betonar att medlemsstaterna snabbt måste enas om ett gemensamt agerande i fråga om att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer. Eftersom vi för närvarande inte behöver räkna med att drabbas av så dramatiska händelser som under Kosovokrisen har vi nu möjlighet att införa genomtänkta och välavvägda regler.

2. Kommittén anser att tillhandahållande av tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer är ett viktigt mål för ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Det är en betydelsefull del av ett gemensamt europeiskt asylsystem som skall garantera flyktingarnas status enligt Genèvekonventionen samt subsidiärt skydd genom de enskilda staternas asylsystem.

3. ReK välkomnar ordförandeskapets slutsatser från Europeiska rådet i Tammerfors i oktober 1999, enligt vilka man skall arbeta för ett gemensamt europeiskt asylsystem som skall bygga på en oinskränkt och omfattande tillämpning av Genèvekonventionen samt på principen om att ingen skall skickas tillbaka och riskera att bli utsatt för förföljelse.

4. Kommittén hänvisar till de många framstötarna som gjorts av de tyska och finska ordförandeskapen samt i rådets slutsatser av den 27 maj 1999 om att det måste ske framsteg på detta område.

5. ReK vill erinra om att rådet i enlighet med artikel 63.2 a och b i EG-fördraget beslutar om åtgärder som avser flyktingar och fördrivna personer inom följande områden:

- Miniminormer för att ge tillfälligt skydd åt fördrivna personer från tredje land vilka inte kan återvända till sitt ursprungsland.

- Främjande av en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot flyktingar och fördrivna personer och bära följderna av detta.

Erfarenheterna av Europeiska unionens sätt att hantera kriserna i f.d. Jugoslavien (Bosnien-Hercegovina, Kosovo) visar på en glädjande utveckling av strukturerna för åtgärder och förfaranden i medlemsstaterna och i samarbetet mellan dem. Särskilt under Kosovokrisen bidrog medlemsstaternas agerande, som man då började samordna, på ett väsentligt sätt till att begränsa konflikten.

6. Regionkommittén vill betona att det framför allt är regionerna och kommunerna som står inför stora praktiska utmaningar i samband med en omfattande tillströmning. Det har visat sig att mängden nationella regler om tillfälligt skydd har skapat problem vid samordningen av medlemsstaternas åtgärder för att ta hand om de berörda personerna i respektive land. Skillnaderna gäller främst rättigheter och sociala förmåner för de personer som tagits emot.

7. Kommittén välkomnar av dessa skäl förslaget till direktiv, som påtagligt kan driva på utvecklingen mot ett effektivt handlande från gemenskapens sida. Kommittén stöder också målen att i de situationer som beskrivs

- kunna ge hjälp från EU:s sida på ett solidariskt och effektivt sätt,

- säkerställa de nationella asylsystemens funktion i medlemsstaterna genom att skydda dem från överbelastning,

- snabbt och enkelt kunna ge berörda personer skydd, samt

- göra en jämn fördelning av belastningen för mottagandet på medlemsstaterna.

8. Kommittén vill påpeka att konsekvenserna av det föreslagna direktivet kommer att beröra de lokala och regionala myndigheterna direkt, i form av

- sociala uppgifter i samband med mottagandet av de fördrivna personerna,

- praktiska uppgifter i samband med inkvartering av dem, och

- utgifter för uppehälle och sociala förmåner.

Genom sina åtgärder på det sociala området spelar de lokala och regionala myndigheterna i själva verket en viktig roll i mottagandet av de fördrivna personerna. Det är viktigt att påpeka att erfarenheterna av de åtgärder som vidtas på lokal nivå kan utgöra en viktig inspirationskälla till andra projekt.

9. Kommittén kritiserar att förslaget inte innehåller några regler för hur medlemsstaterna skall samordna de berörda personernas återvändande.

10. ReK understryker att förslaget anger en lämplig totalram för åtgärderna.

11. Kommittén måste dock konstatera att det finns ändringsbehov inom vissa områden med hänsyn till att regionerna blir så starkt berörda. Detta gäller särskilt som direktivet endast skall fastställa miniminormer. (Se även art 3.5.)

Rekommendationer

Regionkommittén föreslår mot bakgrund av ovanstående synpunkter följande ändringar och kompletteringar i kommissionens förslag, och koncentrerar sig då på dess huvudpunkter.

12. Det tillfälliga skyddets giltighetstid (artikel 4)

Kommittén stödjer förslaget att det tillfälliga skyddets varaktighet skall begränsas till ett år och kan förlängas till totalt högst två år. Detta tydliggör och understöder flyktingmottagandets tillfälliga karaktär i situationer då en masstillströmning sker.

13. Konstaterande av att en massiv tillströmning sker (artikel 5)

Regionkommittén välkomnar förslaget att rådet skall fatta beslut med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen om att massiv tillströmning skall anses föreligga. Genom att avstå från kravet på enhällighet kan man på ett lämpligt sätt nå målet att ge snabb humanitär hjälp i en nödsituation.

14. Tillträde till arbetsmarknaden (artikel 10)

14.1. ReK välkomnar kommissionens strävan att utforma vistelsen på ett meningsfullt sätt för personer med tillfälligt skydd.

14.2. Kommittén anser dessutom att det är olämpligt att föregripa medlemsstaternas arbetsmarknadspolitiska bedömningar vid regleringen av tillträdet till arbetsmarknaden genom den mycket långtgående miniminorm som föreslås.

15. Tillträde till allmän utbildning och yrkesutbildning (artikel 12)

15.1. Regionkommittén vill understryka att tillträde till allmän utbildning samt yrkesinriktad grund- och vidareutbildning eller omskolning är absolut nödvändig för att vistelsen skall utformas på ett meningsfullt sätt för personer som åtnjuter tillfälligt skydd.

15.2. Kommittén välkomnar minderårigas tillträde till det allmänna utbildningssystemet på samma villkor som för medborgare i mottagarstaten.

16. Minimikrav på regler om familjeåterförening (artiklarna 13 och 14.3)

16.1. Regionkommittén vill betona nödvändigheten av att familjer återförenas. Kommittén välkomnar emellertid att förslaget inte ger en rätt till familjeåterförening, i motsats till förslaget till ett direktiv om rätt till familjeåterförening av den 1 december 1999. Detta beror i huvudsak på skyddets tillfälliga karaktär. Reglerna bygger på den humanitära avsikten att ge hjälp, som i sin tur har sin grund i orsakerna till flykten. Just i den typ av massflykt som utgör bakgrunden till reglerna är risken för att familjer blir åtskilda mycket stor. Därför är det rätt att inskränka familjeåterföreningen till familjer som bildats i ursprungslandet. Därmed bortfaller både återförening med syfte att bilda familj och återförening med familjemedlemmar från tredje land som inte är ursprungslandet (förklaringarna till artikel 13).

16.2. Kommittén anser dessutom inte att det är ändamålsenligt att ge obegränsad frihet att välja mottagarland. Familjemedlemmarnas fria val (enligt artikel 13.5) av i vilken mottagarstat familjen skall återförenas ger anledning till betänkligheter, eftersom man med det föreslagna förfarandet inte kan utesluta att den balanserade fördelningen av den belastning som mottagandet av personer för tillfälligt skydd ger upphov till i medlemsstaterna kan komma att rubbas i efterhand. Erfarenheten visar att medlemsstaterna är olika attraktiva för personer som söker skydd. Sekundära migrationsrörelser kan därför leda till en ojämn fördelning av belastningen och skulle dessutom utlösa en ytterligare, omotiverad administrativ börda. För att man skall kunna förebygga sekundära migrationsrörelser skall de mottagna personernas identitet fastställas så att de kan tilldelas enskilda mottagarstater.

16.3. Regionkommittén anser därför att familjeåterföreningen i regel skall ske i den medlemsstat där de flesta av familjemedlemmarna befinner sig. Om antalet är detsamma skall återföreningen ske i den stat där de vistats längst.

17. Åtgärder efter skyddsperiodens slut (artikel 19)

17.1. Regionkommittén välkomnar att medlemsstaternas nationella regler för utlänningar om skydd, inresa och vistelse skall tillämpas på de berörda personerna efter det att det tillfälliga skyddet upphört.

17.2. Kommittén föreslår också att medlemsstaterna skall samordna sina insatser för stöd till återvändandet. Kommittén beklagar att det föreslagna direktivet inte kräver att medlemsstaterna skall samordna sina åtgärder efter skyddsperiodens slut. Erfarenheterna från repatrieringen av flyktingar från Bosnien-Hercegovina och Kosovo visar på vikten av ett samordnat agerande från medlemsstaternas sida även i samband med återvändandet. En sammankoppling av finansiellt stöd och projektinriktat återuppbyggnadsarbete torde göra hjälpen och stödet till ett frivilligt återvändande betydligt effektivare. ReK anser därför att det i direktivet skall ställas krav på att medlemsstaterna, i samband med att tillfälligt skydd ges, skall träffa avtal om en samordnad politik för återvändandet, med gemensamma åtgärder för att främja återuppbyggnad och återanpassning till de skyddssökandes ursprungsland.

I detta sammanhang vill kommittén återigen framhålla de åsikter som formuleras i yttrandet om "Migrationsströmmar i Europa"(1), och framför allt de initiativ som nämns i punkt 3.5 och som syftar till att främja all verksamhet som kan skapa förutsättningar för utveckling i utvandringsområdena. ReK erinrar även om slutsatserna i avsnitt 4 i ovannämnda yttrande, beträffande en inledande fas när det skall utarbetas metoder för att genomföra den politik som kan garantera bästa möjliga återanpassning till ursprungslandet.

17.3. Rek anser också att man måste förhindra att medlemsstaterna i de fall som anges i artikel 6.1 a bedömer möjligheten till återvändande på olika sätt och agerar olika genom att antingen skicka hem de berörda personerna eller tillåta fortsatt vistelse. Det skulle främja samordnade insatser till stöd för återvändandet om rådet fattade beslut om möjligheten till återvändande även i de fall som avses i artikel 6.1 a, liksom man gör i fall enligt artikel 6.2. I samband med Kosovokrisen visade det sig i detta sammanhang vara mycket värdefullt att få aktuell och tillförlitlig information om situationen i krisområdet. Att icke-statliga organisationer blev engagerade i ett tidigt skede var absolut nödvändigt.

18. Inget återvändande under pågående medicinsk behandling (artikel 22)

18.1. Regionkommittén stöder uttryckligen de regler som föreslås i artikel 11, enligt vilka personer med tillfälligt skydd förutom inkvartering skall ha tillgång till socialt bistånd samt lämplig medicinsk vård och psykologiskt stöd. Kommittén underskattar framför allt inte behovet att ge personer med tillfälligt skydd den medicinska vård som kan behöva ges med hänsyn till de eventuella följderna av krigsupplevelser.

19. Finansiering genom Europeiska flyktingfonden (artikel 24)

19.1. Regionkommittén välkomnar förslaget till solidarisk finansiering genom Europeiska flyktingfonden av de åtgärder som föreskrivs i direktivet. Kommittén föreslår dock att gemenskapen antingen bygger upp en ekonomisk reserv för fall av masstillströmning eller att man samtidigt med ett beslut om att masstillströmning föreligger skall besluta om en höjning av flyktingfondens medel.

19.2. Enligt kommitténs beräkningar torde Europeiska flyktingfondens nuvarande budget inte tillnärmelsevis räcka för att täcka medlemsstaternas ökande finansieringsbehov i samband med att de ger tillfälligt skydd. Även om medfinansieringsreglerna skall gälla här, kan fonden användas på ett meningsfullt sätt som instrument för solidarisk finansiering endast om man fattar beslut om en omfattande och kortfristig ökning av fondmedlen samtidigt med det i artikel 5 föreslagna rådsbeslutet om att masstillströmning av fördrivna personer föreligger.

20. Principen om dubbel frivillighet (artikel 25)

20.1. Regionkommittén välkomnar i princip förslaget att medlemsstaterna solidariskt skall dela de bördor som uppstår genom tillhandahållandet av tillfälligt skydd och konsekvenserna av mottagningen. Kommittén anser dock att man i direktivet bör fördela mottagandet på medlemsstaterna efter fastställd kapacitet. Om skydd skall kunna ges effektivt vore det bäst med en fördelning av kvoter med fastställda krav på att ta emot angivna kontingenter. Det skulle främja tydlighet och insyn vid fördelningen av bördorna.

20.2. Däremot anser kommittén att den föreslagna principen om dubbel frivillighet är mindre effektiv. Redan det förfarande (pledging-conference) som tillämpades vid mottagandet av flyktingar från Kosovo kunde bara med vissa inskränkningar ge snabb och obyråkratisk hjälp. Medlemsstaternas beslut att förklara sig beredda att ta emot skyddssökande dikterades inte bara av deras förmåga och beredskap utan också av allmänna politiska bedömningar och strömningar i samhället. Sådana omätbara faktorer främjar inte målet att ge effektivt skydd.

21. Gemensamt urval av personer som skall ges tillfälligt skydd vid evakueringar

21.1. Regionkommittén anser att det i direktivet bör anges att en gemensam stab skall inrättas av de mottagande medlemsstaterna för att välja ut de personer i ursprungslandet som skall ges skydd när en evakuering måste ske.

21.2. Erfarenheterna i det förflutna visar i samband med evakueringar ur krisområden - som vid evakueringen av Kosovoflyktingar från makedonska flyktingläger - att varje medlemsstat skickar egna urvalskommittéer till krisområdet för att göra sitt urval. När evakueringar måste göras skall medlemsstaterna därför inrätta en gemensam stab (ev. under medverkan av icke-statliga organisationer) som gör ett för medlemsstaterna bindande urval enligt enhetliga kriterier.

Bryssel den 13 juni 2001.

Regionkommitténs

ordförande

Jos Chabert

(1) (CdR 227/1999 fin) - EGT C 57, 29.2.2000, s. 67.