[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 9.10.2007

SEK(2007) 1273

ARBETSDOKUMENT

Kompletterande dokument till förslaget till RÅDETS FÖRORDNING om inrättandet av det gemensamma företaget för bränsleceller och vätgas

SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN {KOM(2007) 571 slutlig}{SEK(2007) 1272}

SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN

Inledning

I dokumentet jämförs de potentiella effekterna av olika policyalternativ, inklusive ett gemensamt teknikinitiativ för forskning, teknisk utveckling och demonstration kring bränsleceller och vätgas enligt sjunde ramprogrammet.

Europeiska kommissionen föreslår ett gemensamt teknikinitiativ för bränsleceller och vätgas. Det skulle utföra preliminär forskning, teknisk utveckling och demonstration utifrån en genomförandeplan som utarbetats av teknikplattformen för vätgas och bränsleceller genom ett gemensamt företag enligt artikel 171 i EG-fördraget. Det gemensamma teknikinitiativet skulle stärka det europeiska området för forskning genom att samla intressenter från energi- och transportområdet, offentliga institutioner, tillsynsmyndigheter och brukare i en gemensam satsning för att utveckla bränslecells- och vätgasteknik.

Samråd

När kommissionen utarbetade sina förslag om att inrätta gemensamma teknikinitiativ beaktade den synpunkter från intressenter från forskning och näringsliv. Europaparlamentet uppmanade i maj 2007 EU:s institutioner att förbättra energieffektiviteten och stödja en bättre marknadspenetration för rena och förnybara energiformer genom användning av vätgasdrivna bränsleceller för rörliga och fasta tillämpningar samt transporter. Kommissionen samrådde också med teknikplattformen för vätgas och bränsleceller som utarbetade en strategisk forskningsagenda, en genomförandestrategi och en genomförandeplan för 2006 som är det viktigaste referensdokumentet. Även medlemsstaternas referensgrupp för plattformen för vätgas och bränsleceller tillfrågades. Samrådsförfarandet omfattade flera hundra intressenter och ett offentligt samråd över Internet. Kommissionen organiserade också fyra stora konferenser och regionala workshopar. En enhetsövergripande styrgrupp granskade konsekvensbedömningen. En grupp av fyra internationellt erkända experter bidrog till att ge konsekvensbedömningen dess slutliga utformning.

Bränsleceller och vätgas

Bränsleceller är mycket tysta och effektiva energiomvandlare som kan ge kraftiga kumulativa minskningar av växthusgaser och förorenande ämnen. De omvandlar bränsle och syre direkt till elektrisk ström, värme och vatten och bidrar till försörjningstryggheten eftersom de kan drivas på vätgas, naturgas, etanol eller metanol. De kan få stor betydelse för olika applikationer, inklusive bärbar utrustning och värmekraftverk samt transporter, som för närvarande till 98 procent är beroende av olja. Bränsleceller är emellertid fortfarande för dyra, och deras långsiktiga hållbarhet och pålitlighet återstår att bevisa. Vätgas kan också användas för att lagra energi. Överskottsel från förnybara energikällor kan användas för att framställa vätgas genom elektrolys, vilket underlättar dess integrering på energimarknaden.

Problembeskrivning

Trots att betydande EU-resurser redan har avsatts för forskningen, och trots att bränsleceller och vätgas redan ingår i sjunde ramprogrammet, kommer tekniken knappast att bli kommersiellt tillgänglig så snabbt som är önskvärt, och EU riskerar att halka efter sina globala konkurrenter. Följande faktorer kan bidra till detta:

- Forskningen är ofta så komplicerad att ingen organisation kan genomföra den på egen hand.

- Brist på en långsiktig budgetplan och strategi för att uppmuntra näringsliv och forskning att avsätta större resurser.

- Finansieringen utnyttjas inte optimalt, utan forskningsfältet splittras upp.

- Otillräckliga resurser för ett integrerat program för forskning, teknisk utveckling och demonstration.

- Den europeiska bränslecellssektorn är splittrad över olika länder och typer av organisationer, vilket begränsar möjligheterna till utbyte av kunskaper och erfarenheter.

- Tekniska genombrott behövs för att förbättra kostnader, prestanda, material, pålitlighet och hållbarhet.

Bränslecells- och vätgastekniken står inför initiala hinder som har att göra med att stora ekonomiska investeringar är låsta i branscher som hotas av en ändrad energimix. Marknadsinträdet förhindras av bristen på prismekanismer för att internalisera externaliteter, bristen på nödvändiga långsiktiga investeringar för en ny generation av produkter och infrastruktur och svårigheterna att etablera gemensamma regler, koder och standarder för att underlätta en global marknadsutveckling. En integrerad strategi krävs för att maximera vinsterna från övergångsteknik med bränsleceller som utnyttjar naturgas, biogas, metanol och etanol, gärna i kombination med avskiljning och lagring av koldioxid och exploatering av nischmarknader.

De största konkurrenterna arbetar intensivt med ambitiösa, integrerade forsknings- och utvecklingsprogram i syfte att presentera produkter på marknaden och etablera standarder som de som kommer för sent tvingas följa. Man beräknar att EU ligger fem år efter Japan och Nordamerika inom demonstration av bränslecellsdrivna fordon. De amerikanska och japanska programmen leds i nära samarbete med respektive näringsliv. Det amerikanska energiministeriet har sin ”Hydrogen Posture Plan”, medan METI i Japan stöder grundforskningen. Både det amerikanska och det japanska programmet har välutvecklade processer för teknikvärdering, som saknas i den splittrade europeiska forskningsmiljön.

Marknadsmisslyckande

FTU-kunskaper sprids så småningom till många aktörer, och för att marknaden skall kunna finansiera ett förvärv måste den som utvecklar tekniken se en möjlighet till ekonomisk avkastning. Detta marknadsmisslyckande försvåras när det gäller bränsleceller och vätgas av den långa tiden till marknaden som försvagar företagens möjligheter att säkra en avkastning på sina investeringar. Offentligt stöd krävs för att stimulera kunskapsuppbyggnad under dessa omständigheter och främja den nödvändiga långsiktiga visionen och samordningen. Den prenormativa forskning som det gemensamma teknikinitiativet skall utföra kan också betraktas som en korrigering av den offentliga varumarknadens misslyckande som förhindrar ett samarbete mellan företag i prenormativt arbete i en konkurrensutsatt struktur. Teknologisk inlåsning kan uppkomma genom marknadsdominans, vilket innebär ett marknadsmisslyckande i denna sektor där så många har intressen i tekniska lösningar som kan hotas av bränsleceller och vätgas.

Subsidiaritet

Subsidiaritetsprincipen gäller, eftersom förslaget inte faller under Europeiska gemenskapens exklusiva behörighet. Utmaningens storlek överträffar kapaciteten för varje enskild medlemsstat. Samordning av insatser inom forskning och teknisk utveckling på EU-nivå har större utsikter att lyckas på grund av infrastrukturens utformning och de tekniska lösningar som måste utvecklas samt behovet av en tillräcklig resursmassa. Förslaget bör uppmuntra medlemsstaterna att driva nationella initiativ i syfte att förstärka det europeiska området för forskning och utnyttja sina egna program genom kombinerade insatser.

Mål

Det övergripande målet är att stimulera till en integrerad satsning på forskning, teknisk utveckling och demonstration inom området bränsleceller och vätgas för att skapa

- trygg energiförsörjning,

- nya, renare former av energi för att dämpa växthusgaser och luftföroreningar,

- energieffektivitet och sparande,

- hållbar utveckling och hållbara transporter,

- konkurrenskraft.

De särskilda målen är:

- Att underlätta ett marknadsgenombrott för bränsleceller och vätgasteknik och förverkliga betydande offentliga vinster.

- Att placera Europa i främsta ledet inom bränslecells- och vätgasteknik över hela världen.

- Att ge näringslivet, offentliga och privata investerare, beslutsfattare och andra intressenter det förtroende som krävs för att starta ett långsiktigt program.

- Att utnyttja kommande investeringar i forskning och teknisk utveckling.

- Att bygga upp det europeiska området för forskning genom ett nära samarbete med den forskning som bedrivs på nationell och regional nivå, samtidigt som subsidiariteten respekteras.

- Att integrera forskning, teknisk utveckling och demonstration och fokusera på att uppnå långsiktiga mål för kostnader, prestanda och hållbarhet och motverka kritiska tekniska flaskhalsar.

- Att stimulera innovation och tillkomsten av nya värdekedjor som även omfattar små och medelstora företag.

- Att underlätta grundforskningen inom näringsliv, universitet och forskningscentrum.

- Att underlätta de nya medlemsstaternas och kandidatländernas medverkan.

- Att bedriva relevant samhällsinriktad, teknisk och ekonomisk forskning.

- Att bedriva forskning för att stödja regler och standarder som avskaffar hindren för marknadsinträde och stöder samverkan och exportmarknader samtidigt som det garanterar säker drift och inte förhindrar innovationer.

- Att ge allmänheten pålitlig information om vätgasens säkerhet och vinsterna för miljö, försörjningstrygghet, energipriser och sysselsättning.

Policyalternativ

Alternativet ”inga EU-åtgärder” för att stoppa finansieringen av forskning och teknisk utveckling på europeisk nivå och endast lämna kvar nationella och regionala program avvisas, eftersom forskning och teknisk utveckling inom området bränsleceller och vätgas ingår i sjunde ramprogrammet som en integrerad del av insatserna för att utveckla nyckelteknik för framtida hållbara energi- och transportsystem.

Övriga alternativ är:

Mellanstatligt forskningsprogram enligt artikel 169

En mellanstatlig strategi kan tackla spridningen och fragmenteringen och främja samarbetet mellan olika forskare. Kommissionen samrådde med intressenter om möjligheten att inleda samarbete enligt artikel 169, men detta var inte deras förstahandsalternativ på grund av ett långsammare beslutsfattande och årliga budgetformaliteter i varje medlemsstat. Medlemsstaterna kan också begära en ”rimlig avkastning” på sina investeringar, och processen ”nedifrån och upp” skulle göra det svårt att genomföra en näringslivsstyrd strategi. Den långsiktiga strategin för bränsleceller och vätgas kräver en gemensam EU-strategi, för vilken denna typ av åtgärd passar bra. Bristen på stöd från näringslivets intressenter för en mellanstatlig lösning utesluter det alternativet.

Fortsätta som tidigare: sjunde ramprogrammet plus nationella och regionala insatser, stödda av en teknikplattform

Detta alternativ har fungerat bra i gemenskapen under mer än 20 år. Ramprogrammet är väl etablerat och accepterat bland näringslivsmänniskor och forskare, och det har bevisat sitt värde. Det är effektivt och väl administrerat med tydliga mål och förväntade konsekvenser, traditionell tyngdpunkt på vetenskaplig kvalitet och förnyelse, beprövade finansieringsstrukturer och regler för deltagande, en mogen strategi för teknisk och finansiell revidering, öppna och klara förfaranden och en respekterad process för granskning av likar. Insatserna är emellertid splittrade över olika teman, och det finns problem vad gäller samordningen. En variant på alternativet skulle vara att sammanföra all forskning och teknisk utveckling kring bränsleceller och vätgas under ett enda direktorat eller en gemensam byrå, men branschen skulle inte längre vara ledande, de kumulativa effekterna skulle inte garanteras och EU:s administrativa kostnader skulle inte delas lika med näringslivet.

Inrätta ett gemensamt teknikinitiativ som ett gemensamt företag enligt artikel 171

Efter omfattande samråd framstod denna strategi som det föredragna alternativet, även om det inte saknas nackdelar. Näringslivet fördrar en strategiskt styrd väg från utveckling och demonstration till marknadsföring, och en i förväg definierad budget gör det möjligt för näringslivet att göra upp långsiktiga investeringsplaner. Detta skulle uppmuntra näringslivet att delta i långsiktiga projekt med organisationer som bedriver grundforskning. Näringslivet skulle spela en ledande roll när det gäller att definiera programprioriteringar, i samråd med forskare och EG. Det gemensamma företaget skulle mobilisera alla offentliga och privata investeringar i en gemensam juridisk person och utgöra ett offentligt-privat partnerskap som bygger på principerna i Europeiska gemenskapernas budgetförordningar. De grundande medlemmarna skulle vara EG och en ”näringslivsgrupp” som skulle bidra lika mycket till budgeten. EU:s andel skulle komma från sjunde ramprogrammets teman Energi, Transport, Material och Miljö.

Det gemensamma teknikinitiativet skulle genomföra ett program av preliminär forskning, teknisk utveckling och demonstration, inklusive förbättring av bränslecellernas material, balansering av fabriker, miljöeffekter, ICE-integrering av vätgas, vätgaslagring och utveckling av nät, integrering av drivlinor och produktionsteknik, förnybar vätgas, elektrolys och integrering med avskiljning och lagring av koldioxid. I genomförandeplanen för plattformen för vätgas och bränsleceller framläggs fyra prioriterade innovations- och insatsåtgärder:

- Bränsleceller för tidiga marknader

- Bränsleceller för kombinerad värme och energi

- Hållbar vätgasproduktion och -försörjning

- Vätgasfordon och infrastruktur för påfyllning

Dessa åtgärder skulle kompletteras av ett heltäckande program för teknikvalidering, livscykelanalyser, preliminär forskning för att stödja utvecklingen av standarder och integrerade tekniska, sociala och ekonomiska utvärderingar. Det skulle förekomma ett nära samarbete med andra initiativ, till exempel Intelligent energi för Europa, Europeiska investeringsbankens finansiering av hållbar energi och lösningar med låg kolhalt för utvecklingsländerna och Europeiska tekniska institutet, samt med åtgärder på nationell och regional nivå.

Styrningsformer

Det gemensamma företaget skulle ha en styrelse och en verkställande direktör med stöd av ett programkontor. Företagets styrelse skulle utgöras av sex ledamöter från näringslivsgruppen och sex från EG. Forskarsamhället kan eventuellt bli företrätt i styrelsen i framtiden. Programkontoret skulle ha ansvaret för att infordra förslag, hantera kunskaper och utbildning, kommunicera med allmänheten och sprida information. En medlemsstatsgrupp och en vetenskaplig kommitté skulle övervaka det gemensamma teknikinitiativet och garantera samordningen med andra EG-aktiviteter samt nationella och regionala åtgärder. EG skulle förbehålla sig rätten att lägga in veto mot användningen av sitt bidrag till det gemensamma företaget.

Mervärde

Under sammanträdet med vätgas- och bränslecellsplattformens generalförsamling i oktober 2006 utfärdade 48 intressenter från näringslivet en gemensam förklaring där de angav att de var beredda att investera 5 000 miljoner euro i vätgas- och bränslecellsteknik under de kommande tio åren. I sin åtagandeförklaring av den 18 juni 2007 uppgav medlemmarna i näringslivsgruppen att de skulle göra sitt bästa för att uppnå målet minst 3 200 miljoner euro i privata investeringar under sjunde ramprogrammet jämfört med 2 600 miljoner euro utan det gemensamma teknikinitiativet, ett mervärde på 600 miljoner euro. Av en konfidentiell undersökning av näringslivets intressenter framgår att det gemensamma teknikinitiativet skulle påskynda marknadsgenombrottet med mellan två och fem år. Det gemensamma teknikinitiativet skulle också få en stimulerande effekt på nationella, regionala och privata investeringar och uppmuntra multinationella företag att behålla sin forskning i EU och dra till sig investeringar utifrån.

Konsekvensanalys

Stora vinster skulle uppkomma genom att all forskning, teknisk utveckling och demonstration samlas under en gemensam programförvaltning, vilket skulle garantera en konsekvent strategi. Infordran av projektförslag kan matchas mot utvecklingstakten i den aktuella sektorn, och framgångsrik forskning kan inlemmas i nästa demonstrationsfas. Demonstrationer kan planeras för senare utnyttjande, och resultaten kan föras tillbaka till forskningen. Viktiga ”fyrprojekt” kan ansöka om lån från faciliteten för riskdelningsfinansiering. Det finns emellertid risk för att öppenheten minskar och att det uppkommer intressekonflikter hos näringslivsdeltagarna när de skall göra finansieringsval mellan demonstrationer som ligger nära en marknadsintroduktion och långsiktig grundforskning.

Jämförelse av alternativen

En grundförutsättning är att den budget som tilldelas från sjunde ramprogrammet blir densamma, oavsett vilket alternativ som väljs. Den avgörande skillnaden är att budgeten för det gemensamma teknikinitiativet skulle vara bestämd i förväg och kontrolleras av det gemensamma företaget. Genom att välja det gemensamma teknikinitiativet skulle man visa en beslutsamhet att verkligen ta bränsleceller och vätgas på allvar, ge forskare och näringsliv självförtroende och uppmuntra privata investeringar.

Det stabila finansieringssystemet, den kritiska massan och ett fokuserat, måldrivet flerårigt forskningsprogram är attraktivare för näringslivet och forskarna. Den dubbla inlärningseffekten är unik för det gemensamma teknikinitiativet: kunskaperna man får från tillämpningen förs tillbaka till forskningen, och ny forskning kan snabbt föras fram till demonstrationsfasen. Mervärdeseffekten skulle ge betydligt större finansiering och leda till en snabbare utveckling, kortare tid till marknaden och lägre kostnader. Effektiv styrning skulle leda verksamheten genom hela spektrumet från grundforskning till demonstration. Det gemensamma teknikinitiativet skulle också öka möjligheterna till internationellt samarbete genom att fungera som en europeisk brännpunkt. EG:s administrativa kostnader skulle minskas genom att de delas 50/50 med näringslivet.

Det gemensamma teknikinitiativet har ett antal klara fördelar framför sjunde ramprogrammet:

- Tid till marknaden förkortas med mellan två och fem år. Betydelsen av att bli först på marknaden kan knappast överskattas, de kumulativa investeringarna blir lägre, tidpunkten då intäkterna täcker kostnaderna flyttas fram och det stärker konkurrensläget för de aktörer som kommer tidigt ut på marknaden, inklusive små och medelstora företag.

- Ett långsiktigt åtagande och en tydlig budget ökar förtroendet hos offentliga och privata investerare.

- Mervärdet: tack vare samfinansieringsprincipen får man loss minst 600 miljoner euro mer än vid alternativet att fortsätta som vanligt, vilket är nästan två och en halv gånger så stora privata forskningsinvesteringar.

- Man gör motsvarande snabba vinster med att förbättra energieffektiviteten och försörjningstryggheten samt minskar växthusgaser och föroreningar.

Övervakning och utvärdering

Konsekvensbedömningen innehåller en utvärdering i förväg av kostnadseffektivitet, risker och övervakning för det gemensamma teknikinitiativet för bränsleceller och vätgas enligt artikel 21.1 i tillämpningsföreskrifterna för gemenskapens budgetförordning.

Prestationsindikatorer kommer att fastställas för att följa det gemensamma teknikinitiativets utveckling och mäta konsekvenserna för EU:s konkurrenskraft och forskning. Indikatorerna bör jämföras med utgångsläget åren före det gemensamma teknikinitiativet för att bedöma mervärdet. Kommissionen kommer att lägga fram en årlig genomföranderapport om framsteg och finansiering för rådet. En serie öppna konferenser för inbördes utvärdering skulle kunna genomföras för att utbyta information och samordna aktiviteter mellan det gemensamma teknikinitiativet och andra åtgärder. Den verkställande direktören kommer att övervaka förhållandet mellan offentlig och privat finansiering och vidta åtgärder för att bevara kvoten 50/50.

Efter halva tiden kommer oberoende experter att utvärdera det gemensamma teknikinitiativets framsteg, rekommendera eventuella nödvändiga justeringar av programmet och vid behov föreslå en avslutningsstrategi. Kommissionen kommer att informera rådet om slutsatserna. I slutet av 2017 kommer kommissionen att göra en slutgiltig utvärdering och lägga fram resultaten inför Europaparlamentet och rådet.