Särskild rapport Att använda budgetstöd 
för att förbättra 
mobiliseringen av 
inhemska intäkter i Afrika 
söder om Sahara SV 2016  nr 35
EUROPEISKA
REVISIONSRÄTTEN

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxemburg  
LUXEMBURG
Tfn +352 4398-1
Frågor:  eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet  
via Europa-servern ( http://europa.eu ).
Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2017
Print ISBN 978-92-872-6847-1 ISSN 1831-0990 doi:10.2865/683190 QJ-AB-16-036-SV-C
PDF ISBN 978-92-872-6785-6 ISSN 1977-5830 doi:10.2865/338496 QJ-AB-16-036-SV-N
EPUB ISBN 978-92-872-6846-4 ISSN 1977-5830 doi:10.2865/43303 QJ-AB-16-036-SV-E
© Europeiska unionen, 2017
Kopiering tillåten med angivande av källan.
Printed in Luxembourg
Att använda budgetstöd 
för att förbättra 
mobiliseringen av 
inhemska intäkter i Afrika 
söder om Sahara 
(i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF-fördraget)Särskild rapportSV 2016  nr 35
02
 Granskningsteam
I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda bud -
getområden eller förvaltningsteman. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsupp -
gifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella inkomsterna eller 
utgifterna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.
Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsavdelning III – där ledamoten Karel Pinxten är ordförande – som är speci -
aliserad på utgiftsområdena yttre åtgärder, säkerhet och rättvisa. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Danièle  
Lamarque med stöd av Stéphanie Girard (attaché), Alejandro Ballester Gallardo, (förstechef), Piotr Zych (uppgiftsansvarig), 
Karel Meixner och Helka Nykaenen (revisorer).
Från vänster till höger:  S. Girard, H. Nykaenen, D. Lamarque, A. Ballester Gallardo, P . Zych och K. Meixner.

03
 Innehåll
Punkt
 Förkortningar
I–VIII  Sammanfattning
1–14  Inledning
1–2 Mobiliseringen av inhemska intäkter är viktig för en hållbar utveckling
3 Mobiliseringen av inhemska intäkter prioriteras av det internationella utvecklingssamfundet
4–7 EU har åtagit sig att stödja mobiliseringen av inhemska intäkter
8–14  Mobilisering av inhemska intäkter är en av de centrala utmaningar inom utvecklingspolitiken som 
åtgärdas med budgetstöd
15–18  Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod
19–67  Iakttagelser
19–38  Kommissionens nya upplägg har lett till bättre bedömningskrav avseende mobilisering av 
inhemska intäkter i partnerländerna, men de har ännu inte genomförts fullt ut i praktiken
20–31  Kommissionen bedömde inte vissa centrala aspekter av mobiliseringen av inhemska intäkter som anges 
i riktlinjerna
32–38  Kommissionens ram för riskhantering för budgetstöd möjliggjorde inte en heltäckande bedömning av de 
risker som är förenade med mobilisering av inhemska intäkter
39–59  Budgetstödvillkorens, policydialogens och kapacitetsutvecklingens ändamålsenlighet 
undergrävdes av brister i utformningen och svåra lokala förhållanden
40–49  Kommissionen använde inte särskilda villkor för mobilisering av inhemska intäkter i merparten av sina 
budgetstödkontrakt och när den gjorde det var de inte alltid relevanta
50–57  Policydialogen var i allmänhet väl samordnad men som verktyg för stöd till mobilisering av inhemska 
intäkter var den inte särskilt verkningsfull på grund av ett bristfälligt strategiskt fokus och svåra lokala 
förhållanden
58–59  Kapacitetsutvecklingskomponenten i budgetstödkontrakten var sällan inriktad på mobilisering av 
inhemska intäkter
60–67  Kommissionen hade inga lämpliga verktyg för att bevisa att EU:s budgetstöd bidrog till att 
mobilisera inhemska intäkter i partnerländerna
04 Innehåll 
68–76  Slutsatser och rekommendationer
 Bilaga I  — Budgetstöd i andel av de totala bilaterala ODA-åtagandena
 Bilaga II — Länder och budgetstödkontrakt i revisionsurvalet
 Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar
05
 Förkortningar
AVS : stater i  Afrika, Västindien och Stillahavsområdet
BEPS : urholkning av skattebasen och överföring av vinster
BNI : bruttonationalinkomst
BNP : bruttonationalprodukt
DCI : instrument för utvecklingssamarbete
DRM : mobilisering av inhemska intäkter
EGP : europeiska grannskapspolitiken
EITI : utvinningsindustrins initiativ för ökad öppenhet
EUF : Europeiska utvecklingsfonden
IMF : Internationella valutafonden
IPA: instrument för stöd inför anslutningen
ODA : offentligt utvecklingsbistånd
OECD : Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling
Pefa : program för offentliga utgifter och ekonomisk ansvarighet
PFM : förvaltning av de offentliga finanserna
RMF : ram för riskhantering
SIDS : små östater under utveckling
TADAT : taxeringsverktyg ( Tax Administration Diagnostic Assessment Tool )
ULT : utomeuropeiska länder och territorier
06
 Sammanfattning
I
Mobilisering av inhemska intäkter handlar om att generera statliga intäkter från inhemska resurser genom skattein -
täkter eller andra inkomster än skatteintäkter. Att mobiliseringen av inhemska intäkter i  utvecklingsländer förbätt -
ras är en grundförutsättning för en hållbar utveckling i dessa länder, och det har blivit något som prioriteras i EU:s 
utvecklingspolitik. EU stöder mobiliseringen av inhemska intäkter i  länderna via flera biståndsmetoder, bland annat 
budgetstöd. Ungefär 20 % av EU:s utvecklingsfinansiering kanaliseras via budgetstöd, och Afrika söder om Sahara 
är den största mottagaren. En förbättrad mobilisering av inhemska intäkter var en av utvecklingspolitikens fem cen -
trala utmaningar som togs upp i kommissionens nya upplägg för budgetstöd, som antogs 2012.
II
Vid revisionen granskade vi om kommissionen använde budgetstödkontrakt på ett ändamålsenligt sätt för att 
stödja mobiliseringen av inhemska intäkter i  låginkomstländer och länder med lägre medelinkomst i  Afrika söder 
om Sahara. Vi tittade särskilt på kommissionens bedömning av partnerländernas intäktspolitik och skatteförvalt -
ning, användningen av villkor för budgetstöd, policydialog och kapacitetsutveckling. Vi undersökte även om kom -
missionen kunde visa hur denna form av bistånd har bidragit till att förbättra mobiliseringen av inhemska intäkter 
med hjälp av de övervakningsindikatorer och utvärderingar som fanns tillgängliga.
III
Vi konstaterade att kommissionens nya upplägg ökade budgetstödets potential att stärka mobiliseringen av 
inhemska intäkter, men att brister i  genomförandet gjorde att denna potential inte utnyttjades fullt ut. Därför drar 
vi slutsatsen att kommissionen ännu inte har använt budgetstödkontrakt på ett ändamålsenligt sätt för att stödja 
mobiliseringen av inhemska intäkter.
IV
Kommissionen tog inte tillräcklig hänsyn till mobiliseringen av inhemska intäkter när den utformade sina bud -
getstödinsatser. Den gjorde visserligen en systematisk bedömning av partnerländernas intäktspolitik och skatteför -
valtning tillsammans med andra givare, men inte alltid på ett heltäckande sätt. Landanalyserna är avgörande för hur 
budgetstödet utformas eftersom de gör att kommissionen kan identifiera de kritiska problem som man måste för -
söka lösa genom de utbetalningsvillkor, den kapacitetsutveckling och den policydialog som åtföljer finansieringen. 
Men de bedömningar som vi granskade behandlade inte grundläggande aspekter som skattepolitik och skatteför -
valtning. Vidare utvärderades inte centrala risker avseende skattebefrielser och uppbörden och överföringen av 
skatter och andra inkomster än skatteintäkter som kommer från naturresurser.
07 Sammanfattning 
V
Endast i  fem av de 15 granskade budgetstödkontrakten satte kommissionen som villkor för utbetalningen av bud -
getstödmedel att länderna skulle genomföra särskilda reformer för mobilisering av inhemska intäkter. Vi konstate -
rade också att dessa villkor inte alltid främjade sådana reformer på ett ändamålsenligt sätt eftersom de antingen 
var för lätta att uppfylla eller inte gick att driva igenom, vilket minskade partnerländernas incitament att genomföra 
reformer. Rent allmänt användes inte villkor för mobilisering av inhemska intäkter tillräckligt i de olika typerna av 
budgetstödkontrakt, vilket inte går ihop med den centrala roll som mobiliseringen av inhemska intäkter är tänkt att 
ha.
VI
Policydialogen på området mobilisering av inhemska intäkter blev mer målinriktad när den parades med särskilda 
villkor eller särskilda indikatorer, eftersom det krävdes en omfattande diskussion med partnerländerna för att fast -
ställa, förhandla om och därefter övervaka villkoren. Men svåra förhållanden i  länderna gjorde att policydialogen 
inte kunde äga rum regelbundet. Kommissionen tog inte fram några strategier för att strukturera policydialogen 
kring konkreta frågor avseende mobiliseringen av inhemska intäkter som till exempel fastställda prioriteringar, mål, 
samtalspartner och datum.
VII
I EU:s budgetstöd ingick mycket lite finansiering till kapacitetsbehov: bara 0,2 % av de granskade kontraktens totala 
värde. Slutligen visade revisionen att det saknades lämpliga övervakningsverktyg för att man skulle kunna göra en 
tillfredsställande bedömning av i  vilken omfattning budgetstödet bidrog till allmänna förbättringar av mobilise -
ringen av inhemska intäkter.
VIII
Vi lämnar ett antal rekommendationer till kommissionen som är avsedda att förbättra bedömningarna och riskana -
lyserna av mobiliseringen av inhemska intäkter, användningen av särskilda utbetalningsvillkor för mobiliseringen 
av inhemska intäkter, kapacitetsutvecklingsstöd och policydialog samt utvärderingen av om budgetstöd förbättrar 
mobiliseringen av inhemska intäkter.
08
 Inledning
Mobiliseringen av inhemska intäkter är viktig för en 
hållbar utveckling
01 
Fattigdomsminskning och en hållbar utveckling hänger på ekonomisk tillväxt 
och investeringar men också på att en lång rad välfärdstjänster tillhandahålls, 
som utbildning, offentlig infrastruktur och hälsovård. Sådana tjänster kostar mer 
pengar än vad utvecklingsbiståndet ensamt kan tillhandahålla. De måste täckas 
av inhemska intäkter, bland annat skatter och inkomster från exploateringen av 
naturresurser (t.ex. licensavgifter för tillträde till naturresurser och utdelningar 
från utvinning), som är den i  särklass största finansieringskälla som regeringarna 
har tillgång till1. En ökad mobilisering av inhemska intäkter minskar beroendet 
av utvecklingsbistånd, leder till en förbättrad offentlig förvaltning, eftersom 
skattebetalare tenderar att hålla sina regeringar ansvariga, och är centralt för 
statsbyggande.
02 
Utvecklingsländer, särskilt låginkomstekonomier och ekonomier med lägre 
medelinkomst2, har mycket svårt att mobilisera intäkter. Deras skattekvot3 ligger 
på mellan 10 och 20 % mot 25 och 40 % i utvecklade länder4. De stöter på sär -
skilda svårigheter som påverkar möjligheten att ta ut skatter och andra intäkter: 
utbredd fattigdom och analfabetism, grupper inom självhushållsjordbruket och 
den informella sektorn som är svåra att beskatta, problematisk bokföring i den 
privata sektorn, bristande rättsstatsprincip och omfattande korruption, och brist -
fällig administrativ kapacitet5. De nationella skattesystemens ändamålsenlighet 
och ansträngningarna för att mobilisera inhemska intäkter kan undergrävas yt -
terligare av att det finns en snäv skattebas, en obalans mellan direkt och indirekt 
beskattning och kostsamma skatteincitament och undantag, särskilt i resursrika 
länder.1 Ett lands totala inkomster 
består av skatteintäkter, andra 
inkomster än skatteintäkter 
och centralbankens vinst. 
Skatteintäkterna utgörs främst 
av direkta skatter (t.ex. 
inkomstskatt), indirekta 
skatter (t.ex. moms), 
punkt  skatter (t.ex. på tobak) 
och tullar. Andra inkomster än 
skatteintäkter består av 
licensavgifter som betalas för 
tillgång till naturresurser (t.ex. 
olja, guld och diamanter) och 
utdelningar från utvinning. 
Centralbankens vinst härrör 
i första hand från utgivning av 
sedlar och mynt som sätts 
i omlopp i  ekonomin.
2 Låginkomstekonomier 
definieras som de som har en 
bruttonationalinkomst per 
capita (som beräknas med 
hjälp av World Bank Atlas 
method ) på högst 1 045 US-
dollar, medelinkomst -
ekonomier är de som har en 
BNI per capita på mer än 
1 045 US-dollar men mindre 
än 12 736 US-dollar och 
höginkomstekonomier är de 
som har en BNI per capita på 
12 736 US-dollar eller mer. 
Gränsen mellan ekonomier 
med lägre medelinkomst och 
ekonomier med högre 
medelinkomst är en BNI per 
capita på 4 125 US-dollar, se 
http://data.worldbank.org/
about/
country-and-lending-groups
3 Skattekvoten är den andel 
skatt som uppbärs 
i förhållande till brutto -
nationalprodukten (BNP).
4 Se OECD,  Governance, Taxation 
and Accountability: Issues and 
Practices  (styrning, 
beskattning och ansvars -
skyldighet: frågor och praxis) 
(2008), s.  21-22.
5 Ibid.
09 Inledning 
Mobiliseringen av inhemska intäkter prioriteras av det 
internationella utvecklingssamfundet
03 
Mobiliseringen av inhemska intäkter har diskuterats i  många internationella 
forum de senaste 13 åren. Behovet av att öka de inhemska intäkterna genom 
effektiva och ändamålsenliga skattesystem var ett av de grundläggande målen 
i Monterreyöverenskommelsen om finansiering för utveckling 20026. Vid uppfölj -
ningskonferensen i  Doha7 2008 betonade man behovet av insyn i förvaltningen 
av de offentliga finanserna, en effektivare skatteuppbörd, en bredare skattebas 
och större insatser mot skatteundandragande och olagliga finansiella överföring -
ar8. Vid konferensen Rio+20 20129 och Addis Abeba-konferensen10 i juli 2015 un -
derströk man också att mobiliseringen av inhemska intäkter har högsta prioritet 
i utvecklingsagendan efter 2015.
EU har åtagit sig att stödja mobiliseringen av 
inhemska intäkter
04 
År 2009 utfärdade Europeiska kommissionen ett meddelande för att främja en 
god skatteförvaltning11. I ett uppföljningsdokument 2010 föreslog den hur EU på 
olika sätt skulle kunna hjälpa utvecklingsländer att bygga upp effektiva, rättvisa 
och hållbara skattesystem och skatteförvaltningar12. I en ny ram för utvecklings -
politik som antogs 201113 koncentrerades insatserna på åtta områden, bland 
annat skattepolitik och skatteförvaltning och naturresurser14.
05 
År 2015 betonade även Europaparlamentet15 vikten av att mobilisera intäkter i ut -
vecklingsländer och pekade på problemen med skatteflykt, skatteundandragan -
de och olagliga finansiella överföringar. Det rekommenderade ett antal åtgärder, 
som att man skulle öka det ekonomiska och tekniska stödet till utvecklingsländer, 
stärka ramarna för regional skatteförvaltning och anta principer för förhandlingar 
om skatteavtal.6 International Conference on 
Financing for Development , 
Monterrey, Mexiko, mars 2002, 
se http://www.un.org/esa/ffd/
monterrey/
MonterreyConsensus.pdf
7 Internationella uppföljnings -
konferensen om utvecklings -
finansiering med syfte att se 
över genomförandet av 
Monterreyöverenskommelsen, 
Doha, Qatar, november/
december 2008.
8 I uttalandet från konferensen 
medgav man visserligen att 
varje land ansvarar för sitt eget 
skattesystem, men betonade 
det internationella sam  fundets 
ansvar när det gäller att stödja 
utvecklings  ländernas 
ansträng  ningar genom ökat 
tekniskt stöd och utökat 
internationellt sam  arbete och 
deltagande i  åtgärder som 
avser internationella 
skattefrågor, bland annat på 
området dubbelbeskattning.
9 Förenta nationernas konferens 
om hållbar utveckling (Rio+20) 
hölls i Rio de Janeiro den 
20–22  juni 2012. 
10 Vid den tredje konferensen 
om utvecklingsfinansiering 
i Addis Abeba i juli 2015 
enades givarna om skatte -
initiativet Addis Tax Initiative  
som syftar till att främja stöd 
till skattereformer i utveck -
lings  länder med särskild 
tonvikt på internationella 
skattefrågor.
11 KOM(2009) 201 slutlig, 28. 
4.2009 God förvaltning 
i skattefrågor .
12 KOM(2010) 163 slutlig, 
21.4.2010 Beskattning och 
utveckling – Samarbete med 
utvecklingsländer för att främja 
god förvaltning i skattefrågor .
13 KOM(2011) 637 slutlig, 
13.10. 2011 Att göra EU:s 
utvecklingspolitik mer effektiv: 
en agenda för förändring .
14 På skattepolitikområdet åtog sig 
EU att fortsätta verka för rättvisa 
och tydliga nationella 
skatte  system. På området 
naturresurser åtog sig EU att öka 
sitt stöd till övervaknings  organ 
och -processer, och fortsätta att 
gynna förval tnings  reformer som 
syftar till en hållbar exploatering 
av naturresurser och en hållbar 
förvaltning.
15 Europaparlamentet, 
10 Inledning 
06 
EU:s politiska åtagande att stödja mobilisering av intäkter i  utvecklingsländer 
återspeglas i  den rättsliga grunden för Europeiska utvecklingsfonden (EUF) 
och instrumentet för utvecklingssamarbete (DCI)16, som finansieras genom 
EU:s allmänna budget. När det gäller EUF innehåller Cotonouavtalet17, som är 
den nuvarande ramen för EU:s förbindelser med stater i  Afrika, Västindien och 
Stillahavsområdet (AVS), samarbetsåtgärder som är inriktade på att förbättra 
och stärka förvaltningen av de offentliga finanserna och finanspolitiken. I den 
förordning som upprättar instrumentet för utvecklingssamarbete18 för perioden 
2014–2020 åtar sig EU att främja mobiliseringen av inhemska intäkter genom en 
förstärkning av partnerländernas finanspolitik i  syfte att minska fattigdomen och 
biståndsberoendet.
07 
I figur 1  finns en översikt över de främsta regionala och internationella initiativ 
och finansieringsmetoder som kommissionen använder för att stödja mobilise -
ringen av inhemska intäkter i  partnerländer.Betänkande om skatte­
undandragande och skatteflykt 
som utmaningar till goda 
styrelseformer, socialt skydd och 
utveckling  i utvecklingsländer  
(2015/2058(INI), 2015.
16 Instrumentet för utvecklings -
samarbete ger bistånd via i) 
geografiska program med 
partnerländer i  Latinamerika, 
Asien, Centralasien, Mellan -
östern och Sydafrika för att 
stödja åtgärder inom en rad 
olika områden och ii) 
tematiska program.
17 Avtal om ändring för andra 
gången av partnerskaps -
avtalet mellan medlemmarna 
i gruppen av stater i Afrika, 
Västindien och Stillahavs -
området, å ena sidan, och 
Europeiska gemenskapen och 
dess medlemsstater, å andra 
sidan, undertecknat i Cotonou 
den 23 juni 2000.
18 Artikel 3.8 e i Europa -
parlamentets och rådets 
förordning (EU) nr 233/2014 av 
den 11 mars 2014 om 
upp rättande av ett 
finansieringsinstrument för 
utvecklingssamarbete för 
perioden 2014–2020 (EUT L 77, 
15.3.2014, s.  44).
11 Inledning Figur 1Kommissionens del i stödet till mobilisering av inhemska intäkter i Afrika söder om 
Sahara
Källa:  Europeiska revisionsrätten.Partnerländernas mobilisering av inhemska intäkterRegionala initiativ
- African T ax Administration Forum (ATAF)
- Centre de rencontres et d’études des dirigeants des 
administrations ﬁscales (CREDAF)
- IMF:s regionala centrum för tekniskt stödEU:s stöd
- Budgetstöd
- Projekt
Naturresursinitiativ riktade till tredjeländer
- Utvinningsindustrins initiativ för ökad öppenhet (EITI)
- Topical Trust Fund on Managing Natural Resources Wealth 
(IMF)
- Skogslagstiftningens efterlevnad samt förvaltning av och 
handel med skog (Flegt)
- Övergripande programorienterat stöd till utvinnings-
sektorn (Världsbanken)Samarbetsinitiativ
- FN:s skattekommitté
-  T ax Policy and Administration Topical Trust Fund (IMF)
- Bedömning av oﬀentliga utgifter och ekonomisk ansvarig-
het (PEFA)
- International T ax Compact (ITC)
- International T ax Dialogue (ITD)
- T ax administration Diagnostic Assessment Tool (TADAT, taxeringsverktyg)
- Urholkning av skattebasen och överföring av vinster (OECD)- Trepartsinitiativ om internprissättning (OECD, Världsbanken 
och Europeiska kommissionen)
12 Inledning 
Mobilisering av inhemska intäkter är en av de centrala 
utmaningar inom utvecklingspolitiken som åtgärdas 
med budgetstöd
08 
Kommissionen definierar budgetstöd som en överföring av finansiella resurser 
till ett partnerlands statskassa, som görs förutsatt att partnerlandet uppfyller de 
överenskomna betalningsvillkoren. De medel som tas emot på detta sätt förs in 
i partnerlandets budget och kan således användas i  enlighet med landets regler 
för förvaltning av de offentliga finanserna19. Utöver finansiella överföringar har 
budgetstödet tre andra komponenter: policydialog med partnerlandet, presta -
tionsbedömning utifrån utbetalningsvillkor och kapacitetsutveckling. Med dessa 
tre komponenter tar kommissionen itu med särskilda utmaningar inom utveck -
lingspolitiken (se ruta 1 ), medan finansiella överföringar ger partnerländernas 
regeringar medel och incitament att genomföra nödvändiga reformer.
09 
EU kanaliserar ett betydande belopp av sin utvecklingsfinansiering via bud -
getstöd. De senaste uppgifterna (se bilaga I ) visar att budgetstödåtagandenas 
andel av EU:s totala offentliga utvecklingsbistånd varierade mellan 8,6 och 18,2 % 
under 2010–2014, medan genomsnittet för EU:s medlemsstater låg på mellan 
1,62 och 2,77 % under samma period. Budgetstödet utgör ungefär 20 % av EU:s 
utbetalningar på området utvecklingssamarbete20.19 Europeiska kommissionen: 
riktlinjer för budgetstöd 
(september  2012).
20 Europeiska kommissionen, 
budgetstödets finansiella 
genomförande, risk -
bedömning och utvalda 
fattigdomsrelaterade, 
makroekonomiska och 
finanspolitiska resultat, 2015.
Centrala utmaningar inom utvecklingspolitiken som åtgärdas genom budgetstöd
1) Främja de mänskliga rättigheterna och demokratin.
2) Förbättra den ekonomiska förvaltningen och den makroekonomiska stabiliteten, främja inkluderande 
tillväxt och bidra till bekämpningen av korruption och bedrägerier.
3) Främja sektorreformer och förbättra tillhandahållandet av tjänster i  olika sektorer.
4) Understödja statsbyggande i bräckliga stater och svara på utmaningar i fråga om utveckling i små östater 
under utveckling (SIDS) och utomeuropeiska länder och territorier (ULT).
5) Förbättra den nationella uppbörden av skatter (mobiliseringen av inhemska intäkter) och minska 
biståndsberoendet.
Källa: Europeiska kommissionen: Riktlinjer för budgetstöd (september 2012).Ruta 1
13 Inledning 
10 
År 2011 offentliggjorde kommissionen meddelandet Det framtida upplägget 
för budgetstödet från EU till tredjeländer21 där den efterlyste en större tonvikt på 
mobilisering av inhemska intäkter vid planeringen av budgetstöd från EU. Rådet 
ställde sig därefter bakom22 det nya upplägget. På den grunden antog kommis -
sionen nya riktlinjer för budgetstöd i  september 2012, som trädde i  kraft den 
1 januari  2013. Enligt riktlinjerna är mobilisering av inhemska intäkter en central 
del av en hållbar utvecklingsfinansiering och  en av fem centrala utmaningar inom 
utvecklingspolitiken som ska åtgärdas med hjälp av budgetstöd (se ruta 1 ).
11 
Europeiska kommissionen tillhandahåller tre former av budgetstödkontrakt 
(se ruta 2 ).21 KOM(2011) 638 slutlig, 
13 oktober 2011, Det framtida 
upplägget för budgetstödet från 
EU till tredjeländer .
22 Rådets slutsatser om Det 
framtida upplägget för 
budgetstödet från EU till 
tredjeländer , rådets (utrikes 
frågor) 3166:e möte i Bryssel 
den 14 maj 2012.Ruta 2Former av budgetstöd som tillhandahålls av Europeiska kommissionen23
1. Kontrakt om god styrning och utveckling
Kontrakten används för att stödja viktiga statliga system, ansvarsskyldighet och nationella reformer. Endast 
länder som bedöms ha ställt sig bakom grundläggande värden24 kan få denna form av budgetstöd. Totalt är 17 
av 78 pågående budgetstödkontrakt (22 %) i Afrika söder om Sahara kontrakt om god styrning och utveckling.
2. Kontrakt om sektorreformer
Syftet med den här formen av budgetstöd är att förbättra styrningen och tillhandahållandet av tjänster i den 
utvalda sektorn. Merparten av de pågående budgetstödkontrakten i  Afrika söder om Sahara är kontrakt om 
sektorreformer (44 av 78 (56 %)).
3. Kontrakt om statsbyggande
Kontrakten används för att hjälpa länder som befinner sig i en instabil situation att upprätthålla vitala statliga 
funktioner eller stödja övergången till demokratisk styrning. Kontrakt om statsbyggande utgör 22  % av de 
pågående budgetstödkontrakten i  Afrika söder om Sahara.
23 Revisionsrättens analys utifrån uppgifter från kommissionen (se punkt 13 och tabell 1 ).
24 Artikel 21 i EU-fördraget: ”[…] demokrati, rättsstaten, de mänskliga rättigheternas och grundläggande friheternas universalitet och odelbarhet, 
respekt för människors värde, jämlikhet och solidaritet samt respekt för principerna i Förenta nationernas stadga och i folkrätten.”
14 Inledning 
12 
För att kunna komma ifråga för budgetstöd måste partnerländerna visa att de 
har i) en relevant och trovärdig nationell/sektorspecifik politik och nationella/
sektorspecifika reformer som främjar hållbar utveckling och fattigdomsminsk -
ning och gör tillfredsställande framsteg, ii) en stabilitetsinriktad makroekonomisk 
politik, iii) ett tillräckligt öppet, pålitligt och effektivt system för förvaltning av de 
offentliga finanserna och iv) budgettransparens och budgetkontroll25. Enligt de 
nya riktlinjerna ska mobilisering av inhemska intäkter beaktas när stödkriterier -
na för makroekonomiskt stabilitet och förvaltningen av de offentliga finanserna 
bedöms.
13 
I slutet av 2015 fanns det 261 pågående budgetstödkontrakt i 88 länder (se 
 tabell 1 )26. Totalt sett tar Afrika söder om Sahara emot mest budgetstöd (åtag -
anden för upp till 6 miljarder euro).
14 
De budgetstödkontrakt som ingicks efter det att de nya riktlinjerna för bud -
getstöd hade trätt i kraft var värda totalt 4,9 miljarder euro i april 2016. Av det 
beloppet gällde 1,7 miljarder Afrika söder om Sahara. På grund av denna bi -
ståndsforms särskilda kännetecken (se punkt 8) går det inte att direkt ange hur 
stort belopp av budgetstödet som gick till mobilisering av inhemska intäkter.25 Villkoren för att bevilja direkt 
budgetstöd regleras av 
artikel 61.2 i Cotonouavtalet 
när det gäller EUF och av de 
gemensamma genomföran -
debestämmelserna (avdel -
ning II, artikel 4.2) och 
budget  förordningen 
(artiklarna 186 och 258 
i tillämpningsföreskrifterna) 
när det gäller den allmänna 
budgeten.
26 Dessutom beslutade man om 
tre åtaganden inom ramen för 
föranslutningsinstrumentet 
i slutet av 2015. De anslagen 
beaktades inte i tabell 1  
eftersom kontrakten inte 
pågick under 2015 och inga 
utbetalningar gjordes.Tabell 1Pågående budgetstödkontrakt i slutet av 2015 per region
Region Antal länderAntal 
budgetstöd­
kontraktTyper av budgetstödkontraktTotala 
budgetstöds­
åtaganden  
(miljoner euro)Kontrakt 
om sektors­
reformer1Kontrakt 
om god 
styrning och 
utveckling2Kontrakt om 
statsbyggande
Afrika söder om Sahara 32 78 44 17 17 5 948,0
Europeiska grannskapspolitiken 10 80 75 1 4 3 777 ,6
Asien, Stilla havsområdet och ULT 28 53 45 7 1 1 6 5 7, 6
Västindien och Latinamerika 17 49 46 2 1 1 260,7
Instrument för stöd inför 
anslutningen1 1 1 0 0 40,0
Totalt 88 261 211 27 23 12 683,9
81 % 10 % 9 %
1 Omfattar sektorspecifikt budgetstöd.
2 Omfattar allmänt budgetstöd.
Källa:  Europeiska revisionsrätten utifrån uppgifter från Europeiska kommissionen.
15
 Revisionens inriktning och 
omfattning samt revisionsmetod
15 
Mot bakgrund av EU:s utvecklingsprioritering att stödja mobilisering av inhem -
ska intäkter, och budgetstödets betydelse i det här sammanhanget, ställde vi 
följande granskningsfråga: ”Använde kommissionen budgetstödkontrakt på ett 
ändamålsenligt sätt för att stödja mobiliseringen av inhemska intäkter i  lågin -
komstländer och länder med lägre medelinkomst i  Afrika söder om Sahara?”. Vid 
revisionen inriktade vi oss på tre centrala områden:
a) Gjorde kommissionen en tillräcklig bedömning av partnerländernas intäkts -
politik och skatteförvaltning i samarbete med andra givare?
b) Använde kommissionen budgetstödvillkor, policydialog och kapacitetsut -
veckling för att ge ett ändamålsenligt stöd till mobilisering av inhemska 
intäkter?
c) Finns det tydliga indikationer på att EU:s budgetstöd har bidragit positivt till 
mobiliseringen av inhemska intäkter i  partnerländerna?
16 
Revisionen omfattade budgetstödkontrakt som ingicks efter den 1  januari 2013, 
det vill säga efter det att det nya upplägget för budgetstöd hade trätt i kraft27.
17 
I revisionen ingick en analytisk genomgång av 15 budgetstödkontrakt för 
1,25 miljarder euro (24,5 % av värdet på samtliga kontrakt som har ingåtts sedan 
2013) i  nio låginkomstländer och länder med lägre medelinkomst i  Afrika söder 
om Sahara: Kap Verde, Centralafrikanska republiken, Mali, Mauretanien, Moçam -
bique, Niger, Rwanda, Senegal och Sierra Leone (se bilaga II ). Vi bedömde hur 
heltäckande och konsekvent kommissionens bedömning av reformerna av, poli -
tiken för och förvaltningen av mobiliseringen av inhemska intäkter i  de berörda 
länderna var när det gällde dessa kontrakt och hur man kartlade och genomförde 
kapacitetsutvecklingen och policydialogen med avseende på mobilisering av 
inhemska intäkter och huruvida man fastställde särskilda stödvillkor. Slutligen 
gick vi igenom den senaste statistiken och de senaste utvärderingarna, som 
visade vilka framsteg som hade gjorts i  de nio länderna på området mobilisering 
av inhemska intäkter.
18 
Vid revisionen besökte vi tre länder som vart och ett hade ingått varsin typ av 
budgetstödkontrakt med kommissionen: Kap Verde (kontrakt om god styrning 
och utveckling), Rwanda (kontrakt om sektorreformer) och Sierra Leone (kontrakt 
om statsbyggande). Under besöken intervjuade vi kommissionspersonal och 
företrädare för nationella myndigheter och andra givare/berörda parter, bland 
annat Internationella valutafonden, Världsbanken och nationella revisionsorgan. 
Vi träffade även Storbritanniens ministerium för internationell utveckling i  Lon -
don. Vi genomförde revisionen mellan oktober 2015 och april 2016.27 Vi bedömde inte budget -
stödets fördelar och nackdelar 
jämfört med andra bistånds  - 
former.
16
 Iakttagelser
Kommissionens nya upplägg har lett till bättre 
bedömningskrav avseende mobilisering av inhemska 
intäkter i partnerländerna, men de har ännu inte 
genomförts fullt ut i praktiken
19 
I det här avsnittet undersöker vi om kommissionen analyserade mobiliseringen 
av inhemska intäkter i enlighet med riktlinjerna när den utformade sina bud -
getstödinsatser. Vi tittade särskilt på om kommissionen gjorde en tillräcklig be -
dömning av partnerländernas intäktspolitik och skatteförvaltning och tillhörande 
risker i  samarbete med andra givare.
Kommissionen bedömde inte vissa centrala aspekter av 
mobiliseringen av inhemska intäkter som anges i riktlinjerna
20 
Vi undersökte om kommissionens riktlinjer föreskrev en heltäckande bedömning 
av läget beträffande mobilisering av inhemska intäkter i  partnerländerna. Sedan 
granskade vi om de bedömningar av mobiliseringen av inhemska intäkter som 
fanns tillgängliga för de 15 granskade budgetstödkontrakten verkligen omfatta -
de alla de aspekter som anges i  riktlinjerna.
21 
Enligt kommissionens nya riktlinjer för budgetstöd krävs en granskning av läget 
beträffande mobilisering av inhemska intäkter i  partnerländerna när man ska 
bedöma stödkriterierna för makroekonomisk stabilitet och förvaltningen av de 
offentliga finanserna (se punkt  12). Bedömningen bör vara heltäckande eftersom 
kommissionen även använder den till att kartlägga och rangordna de centrala ut -
maningarna när det gäller mobilisering av inhemska intäkter och de brister som 
måste åtgärdas genom de olika budgetstödkomponenterna (dvs. policydialog, 
särskilda villkor och kapacitetsutveckling).
22 
Vi anser att den ram för bedömningen av mobiliseringen av inhemska intäkter 
som anges i  riktlinjerna var tillräckligt omfattande. Det var en förbättring av det 
förra upplägget, då kommissionen inte systematiskt granskade mobiliseringen av 
inhemska intäkter i  partnerländerna när den utformade sina budgetstödinsatser. 
Enligt de nya riktlinjerna ska kommissionens bedömning av den makroekonomis -
ka stabiliteten omfatta det aktuella landets ansträngningar för att öka mobilise -
ringen, särskilt eventuella finanspolitiska reformer och deras förväntade effekt, 
medan skatteförvaltningen bör bedömas utifrån stödkriteriet för förvaltningen 
av de offentliga finanserna.
17 Iakttagelser 
28 Med hjälp av Pefa-ramverket 
bedömer man och rapporterar 
om styrkor och svagheter 
i förvaltningen av de offentliga 
finanserna. Pefa bygger för 
närvarande på 31 resultat -
indikatorer som i sin tur är 
indelade i  94 ”dimensioner”. 
Varje indikators resultat och 
dimension mäts mot en 
fyrgradig poängskala från A  till 
D.
29 Med hjälp av taxerings -
verktyget TADAT får man en 
objektiv och standardmässig 
bedömning av förvaltningens 
relativa styrkor och svagheter 
i ett lands skattesystem. 
TADAT får stöd av många olika 
internationella utvecklings -
partner, bland annat 
Europeiska kommissionen, 
Tyskland, IMF, Japan, 
Neder  länderna, Norge, 
Schweiz, Storbritannien och 
Världsbanken. TADAT:s 
pilotbedömningar genom -
fördes 2013–2015 i 17 
länder  – bland annat 
i Moçambique och Rwanda 
som finns med i vårt urval.
30 Analysen av skattebördan ger 
en bred vägledning till 
underlag för skattereformer 
i länder med olika beskatt -
ningskapacitet och 
inkomst  nivåer.23 
Kommissionens bedömningar grundades på många olika diagnosverktyg och 
rapporter. De hänvisade till och byggde oftast på IMF:s och Världsbankens 
rapporter, de tog upp utvecklingen av Pefa-poäng28 och de upprepade inkomst -
systemens främsta styrkor och svagheter såsom de anges i  TADAT-rapporterna29 
när de fanns tillgängliga. Andra källor var regeringsdokument, nationell statistik 
och rapporter från nationella revisionsorgan. Bedömningarnas resultat motsva -
rade i stor utsträckning bedömningarna från andra givare och berörda parter (se 
punkt  57).
Aspekter av mobiliseringen av inhemska intäkter som ska analyseras vid 
den makroekonomiska bedömningen
24 
I bedömningarna beskrev kommissionen nya trender i  inkomstnivåer, hur långt 
man hade kommit med att genomföra finanspolitiska reformer och den aktuella 
reformplaneringen (bland annat de viktigaste mål som fastställts). Den tittade 
också på de brister som främst togs upp i Pefas och IMF:s rapporter.
25 
I bedömningarna av alla de granskade länderna ingick det därför en presentation 
av den senaste utvecklingen av inkomstnivåer (skattekvoten) och en jämförelse 
med liknande länder (i regel grannländer). Detta är visserligen värdefullt när man 
presenterar ett lands allmänna situation när det gäller mobilisering av inhemska 
intäkter och i jämförelsesyfte, men skattekvoten är alltför allmän när man ska 
analysera de största utmaningarna och behoven. Kommissionens riktlinjer före -
skriver därför en mer ingående analys som visar fördelningen mellan skatter och 
andra inkomster, information om den sammanlagda kostnaden och effekten av 
skattebefrielser och en uppskattning av skattebördan.
26 
Vi konstaterade dock att kommissionens bedömningar av mobiliseringen av 
inhemska intäkter i  praktiken generellt saknade information om de aspekter som 
nämns ovan, som är grundläggande när man ska bedöma ett lands resultat när 
det gäller att mobilisera inhemska intäkter. Skattebördan, som anger i  vilket om -
fattning ett land utnyttjar sin skattepotential30, uppskattades inte för något av de 
granskade länderna. Skatteincitament (se punkt 38) togs upp som en utmaning 
i fyra av de granskade länderna, men ingen bedömning innehöll en uppskattning 
av den totala kostnaden för och den potentiella effekten av skattebefrielser. Det 
kan vara problematiskt i  många utvecklingsländer, eftersom skattebefrielser ofta 
snedvrider konkurrenskraften, begränsar skatteintäkterna och kan uppmuntra 
korruption. Sammansättningen och betydelsen av olika typer av skatter och 
andra inkomster, bland annat inkomster från naturresurser, presenterades endast 
i fyra länder (Mauretanien, Moçambique, Rwanda och Senegal), och förhållandet 
mellan direkta och indirekta skatter angavs endast för Kap Verde, Centralafrikans -
ka republiken och Sierra Leone.
18 Iakttagelser 
27 
Den här informationen finns kanske inte alltid tillgänglig i en del länder, men 
kommissionen rapporterade inte att det saknades centrala uppgifter om mobili -
seringen av inhemska intäkter i  sina bedömningar. Att den informationen saknas 
är dock ett problem eftersom det kan tyda på att partnerländerna har bristfällig 
kapacitet på området, vilket kommissionen skulle kunna åtgärda genom de olika 
budgetstödkomponenterna (se punkt  8).
Aspekter av mobiliseringen av inhemska intäkter som ska analyseras vid 
bedömningen av förvaltningen av de offentliga finanserna
28 
Skattemyndigheternas kapacitet att mobilisera inhemska resurser är också en 
aspekt som måste beaktas i kommissionens bedömningar. I de flesta fallen gran -
skade kommissionen förvaltningsstrukturen eller beskrev kortfattat regeringens 
ansträngningar att stärka skattemyndigheterna. Men ingen bedömning innehöll 
en analys av de personal- eller materialbehov som hindrade skatteförvaltningar -
na, trots att detta anges i riktlinjerna.
29 
Korruption minskar ett lands inkomster: i det avseendet är insyn i statliga inkom -
ster en hjälp i  korruptionsbekämpningen. I  alla bedömningar nämndes befintliga 
eller planerade korruptionsbekämpningsåtgärder, och i  de flesta av de granskade 
länderna analyserades även allmänna frågor om insyn. Vi konstaterade att det 
endast var i Mali och Moçambique som man gjorde bedömningarna av allmänhe -
tens tillgång till information om skattelagstiftning och skatteincitament, som är 
viktiga aspekter av insynen.
30 
En annan aspekt som ofta saknades i  kommissionens bedömningar var den om 
internationella initiativ som bland annat syftar till att öka statens inkomster 
genom att bekämpa pengaläckage via skatteundandragande, penningtvätt och 
andra ekonomiska brott31. I senare undersökningar uppskattar man att Afrika 
förlorar mer än 50  miljarder US-dollar varje år på grund av olagliga finansiella 
överföringar32. Vi konstaterade att bedömningarna inte systematiskt var inriktade 
på de granskade ländernas delaktighet i dessa initiativ, trots att EU aktivt främ -
jar dem33. Problemen med internprissättning34, lagstiftning avseende utländska 
företag och missbruket av skatteavtal (som för närvarande diskuteras inom 
ramen för handlingsplanen mot urholkning av skattebasen och överföring av 
vinster, BEPS35) behandlades inte. I  hur stor utsträckning partnerländeras företrä -
dare deltog i  internationella diskussioner och förhandlingar som kräver särskild 
kompetens som ofta saknas i utvecklingsländerna, togs inte heller upp i bedöm -
ningarna av förvaltningen av de offentliga finanserna och den makroekonomiska 
stabiliteten.31 T.ex. EITI, Kimberley-processen 
och OECD:s/G20-gruppens 
handlingsplan mot urholkning 
av skattebasen och överföring 
av vinster (BEPS).
32 Illicit financial flows  (olagliga 
finansiella överföringar), 
rapport från högnivåpanelen 
om olagliga finansiella 
överföringar från Afrika, 
beställd av Afrikanska 
unionens och FN:s 
ekonomiska kommission för 
Afrikas konferens för ministrar 
på områdena finans, planering 
och ekonomisk utveckling.
33 Det var endast i Mauretaniens, 
Moçambiques och Sierra 
Leones bedömningar som EITI 
nämndes, och i  Central -
afrikanska republikens 
bedömning tog man upp att 
EITI och Kimberley-processen 
stoppades tillfälligt 2013.
34 Internprissättningen avser alla 
aspekter av prissättningsöver -
enskommelser mellan 
kontrollerade (eller närståen -
de) rättsliga enheter.
35 Syftet med handlingsplanen 
BEPS är att motverka 
urholkning av skattebasen och 
överföring av vinster och 
högprofilerade multinationella 
företags förmodade 
internationella tekniker för 
skatteundandragande.
19 Iakttagelser 
31 
I tabell 2  sammanfattas de centrala aspekter av mobiliseringen av inhemska in -
täkter som enligt riktlinjerna är en del av bedömningarna av förvaltningen av de 
offentliga finanserna och den makroekonomiska stabiliteten, och den visar i hur 
stor utsträckning de faktiskt ingick i de bedömningar som vi granskade. Tabell 2Aspekter av mobiliseringen av inhemska intäkter som ska analyseras inom 
ramen för bedömningarna av förvaltningen av de offentliga finanserna och den 
makroekonomiska stabiliteten
Aspekter av mobiliseringen av inhemska 
intäkter som krävs som en del av 
bedömningen av förvaltningen av de 
offentliga finansernaFinns med i de 
granskade 
bedömningarna?Aspekter av mobiliseringen av inhemska 
intäkter som krävs som en del av 
bedömningen av den makroekonomiska 
stabilitetenFinns med i de 
granskade 
bedömningarna?
Främsta utmaningar för PFM-systemet på kort 
och medellång siktJaAktuell finanspolitik, nya åtgärder och 
förväntad effektJa
Korruptionsbekämpningsåtgärder  
(se punkt 29)JaSkattekvoten (inklusive och exklusive 
naturresurser)  
(se punkt 26)Ja
Bedömning av regeringens finansiella och orga -
nisatoriska kapacitet att mobilisera inhemska 
resurser  
(se punkt 28)MestadelsInsatser för att stärka mobiliseringen av 
inhemska intäkter (förbättra kvoten inhemska 
intäkter i förhållande till inhemska utgifter)  
(se punkt 24)Mestadels
Kapacitetsutveckling vid skattemyndigheterna  
(se punkt 28)MestadelsSkatteincitament (övergripande kostnad och 
effekten av undantag)  
(se punkt 26)Delvis
Insyn i och tillgång till information (resursrika 
länder)  
(se punkt 29)DelvisSkattesystem – olika skatters sammansättning 
och relevans  
(se punkt 26)Delvis
Internationellt överenskomna skattestandarder 
och skatteinitiativ  
(se punkt 30)DelvisSkatteinsats1 (uppskattning)  
(se punkt 26) Nej
Allmänhetens tillgång till information om 
skattelagstiftning och skatteincitament  
(se punkt 29)Nej
Bedömning av personalens kapacitet 
att mobilisera inhemska intäkter  
(se punkt 28)Nej
1 Både med och utan inkomster från naturresurser.
Källa:  Europeiska revisionsrätten.
20 Iakttagelser 
Kommissionens ram för riskhantering för budgetstöd 
möjliggjorde inte en heltäckande bedömning av de risker 
som är förenade med mobilisering av inhemska intäkter
32 
I kommissionens upplägg för budgetstöd ingår en ram för riskhantering som 
specifikt utformades för att kartlägga risker med koppling till uppfyllelsen av 
budgetstödmålen. Ramen är också ett viktigt verktyg när budgetstödinsatser ut -
formas. Den kompletterar de bedömningar av intäktspolitiken och skatteförvalt -
ningen som vi tog upp i förra avsnittet med en analys av de tillhörande riskerna.
33 
Vi undersökte om den framträdande roll som mobiliseringen av inhemska 
intäkter har i  budgetstödet återspeglades i  kommissionens ram för riskhante -
ring. Framför allt analyserade vi om kommissionens frågeformulär om risker på 
lämpligt sätt täckte de centrala risker som en förbättring av mobiliseringen av 
inhemska intäkter medför.
34 
Ramen för riskhantering bygger på en uppsättning frågor som är samlade under 
fem rubriker36. Av de 44 frågorna i frågeformuläret om risker gäller en (fråga 38) 
direkt mobiliseringen av intäkter37. Trots att den frågan är högst relevant, efter -
som den avser bedömningen, uppbörden och en snabb överföring av skatter till 
statskassan, var kommissionens bedömningar av de underliggande riskerna med 
uppbörden och en snabb överföring av skatter ofta ofullständiga.
35 
Enligt frågeformuläret ska svaren på denna fråga bedömas utifrån Pefa-indi -
katorn PI-3, som jämför de faktiska inhemska intäkterna med det budgeterade 
beloppet. Indikatorn gör att man kan bedöma de risker som gäller inkomstprog -
nosens riktighet, men den säger ingenting om hur effektiv skatteuppbörden är. 
Dessutom krävs ingen kontroll av andra Pefa-indikatorer enligt frågeformuläret, 
som PI-14 (ändamålsenligheten i  åtgärder för registrering av skattebetalare och 
skattebedömning) och PI-15 (ändamålsenligheten i  uppbörden av skattebetal -
ningar), som är inriktade på de risker som gäller bedömningen och uppbörden av 
skatter.36 Politiska risker,   risker, 
utvecklingsrisker, förvalt -
ningen av de offentliga 
finanserna, korruption och 
bedrägeri.
37 Fråga 38 (under rubrik 4.2 
Controls in Revenue Collection 
and Budget Execution , 
kontroller av skatteuppbörd 
och budgetgenomförande): 
What is the risk that taxes due 
are not properly assessed, 
collected and transferred to the 
Treasury in a timely manner ? 
(hur stor är risken för att 
skatter som ska betalas inte 
bedöms, uppbärs och överförs 
korrekt till statskassan i tid?).
21 Iakttagelser 
36 
Man beaktads således inte indikatorerna PI-14 och PI-15 för att besvara fråga 38 
i frågeformuläret om risker i något av de granskade länderna. Det faktum att man 
inte beaktade de risker som gäller mobiliseringen av inhemska intäkter tillräck -
ligt noterades i  kommissionens bedömning av Moçambique från februari 201538. 
Kommissionen uppgav redan i sin rapport 2013 om budgetstöd att förvånansvärt 
få ramar för riskhantering rapporterade om risker avseende skatteuppbörd39. 
Endast i  ett av de nio granskade länderna (Sierra Leone) bedömde kommissionen 
riskerna avseende mobiliseringen av inhemska intäkter som höga.
37 
Fråga 38 hänvisar dessutom till ”skatter som ska betalas” men omfattar inte risken 
för att andra inkomster än skatteintäkter, som licensavgifter för tillträde till natur -
resurser och vinster från utvinningar, inte bedöms, uppbärs och överförs till stats -
kassan korrekt. I en del av de granskade länderna var inkomsterna från utvinning -
ar nästan lika stora som skatteintäkterna. I Mauretanien till exempel motsvarade 
inkomsterna från utvinningar 2012  14,9  % av BNP från icke-utvinningsindustrin 
medan skatteintäkterna stod för 16,9 %40.
38 
En annan stor riskfaktor avseende mobilisering av resurser som inte beaktas 
i den nuvarande ramen för riskhantering är omfattningen av och karaktären på 
skattebefrielser. Dessa instrument, som inbegriper skatteincitament, tillfälliga 
skattebefrielser, skatterabatter, skattereduktioner, skattefria zoner och så vidare, 
påverkar den nivå av inkomster som ett land kan uppbära och påverkar samtidigt 
landets val av ekonomiska verksamheter och möjligheten att locka till sig utländ -
ska direktinvesteringar.38 I svaret på frågan 38 
i Moçambiques ram för 
riskhantering tar man bland 
annat upp att PI-3 inte täcker 
risk 38 fullt ut (som också avser 
en korrekt tillämpning av 
skatteintäkter och inte bara 
uppbörden av de planerade 
beloppen).
39 GD Internationellt samarbete 
och utveckling,  Budget 
support ­ financial 
implementation, risk 
assessment and selected 
macroeconomic and fiscal 
country results  (budgetstöd  – 
finansiellt genomförande, 
riskbedömningar och utvalda 
makroekonomiska och 
finanspolitiska landresultat), 
(pilotrapport), 2013, s.  12.
40 År 2013 var siffrorna 11,2 
respektive 17,6 %. Källa:  IMF:s 
landrapport nr  15/35, 
februari  2015.
22 Iakttagelser 
Budgetstödvillkorens, policydialogens och 
kapacitetsutvecklingens ändamålsenlighet 
undergrävdes av brister i utformningen och svåra 
lokala förhållanden
39 
Budgetstöd innebär något mer än att medel förs över till partnerlandets stats -
kassa. Utbetalningsvillkor och de tillhörande resultatindikatorerna är lika viktiga 
komponenter i denna form av bistånd och också den policydialog och kapacitets -
utveckling som genomförs inom ramen för budgetstödkontrakt. I  det här avsnit -
tet undersöker vi om kommissionen använde utbetalningsvillkor, policydialog 
och kapacitetsutveckling på ett ändamålsenligt sätt som en del av sina förfaran -
den för stöd till mobilisering av inhemska intäkter.
Kommissionen använde inte särskilda villkor för 
mobilisering av inhemska intäkter i merparten av sina 
budgetstödkontrakt och när den gjorde det var de inte alltid 
relevanta
40 
De villkor som gäller för utbetalningen av budgetstöd innefattar fyra allmänna 
stödvillkor som måste uppfyllas innan några medel kan betalas ut (se punkt 12). 
Enligt två av dessa villkor (makroekonomisk stabilitet och förvaltning av de of -
fentliga finanserna) krävs en bedömning av hur långt partnerlandet har kommit 
med reformerna av mobiliseringen av inhemska intäkter, men de handlar inte alls 
bara om mobiliseringen41. Det betyder att partnerlandets situation vad gäller mo -
biliseringen av inhemska intäkter inte nödvändigtvis spelar en nyckelroll i  kom -
missionens beslut att betala ut budgetstöd om den allmänna situationen i fråga 
om makroekonomi och förvaltning av de offentliga finanserna i  övrigt bedöms 
vara tillfredsställande.
41 
Utbetalningarna kan också vara kopplade till uppfyllelsen av särskilda villkor. 
De tillämpas oftare på utbetalningen av rörliga delbetalningar (se tabell 3 ) och 
omvandlas i regel till resultatindikatorer och målvärden. För att regeringarna ska 
få ett incitament att komma vidare i genomförandet av sin reformagenda eller 
förbättra sitt resultat hänger de belopp som betalas ut från de rörliga delbetal -
ningarna på i vilken mån målvärdena har uppnåtts. Om man använder villkor som 
särskilt gäller mobilisering av inhemska intäkter garanteras därmed en direkt 
koppling mellan budgetstödbetalningar och reformer av mobiliseringen av 
inhemska intäkter.41 De centrala målen med en 
makroekonomisk bedömning 
är att analysera de huvud -
sakliga makroekonomiska 
aggregaten och identifiera 
potentiella källor till 
makro  ekonomisk instabilitet 
och skuldinstabilitet, att 
bedöma den aktuella 
makroekonomiska politiken 
och finanspolitiken och hur de 
bidrar till att stabilisera den 
makroekonomiska ramen på 
kort och medellång sikt, att 
bedöma ansträngningarna att 
stärka mobiliseringen av 
inhemska intäkter och att 
bedöma sårbarheten för yttre 
chocker och ansträngningarna 
för att stärka den makro -
ekonomiska motstånds -
kraften. Bedömningen av 
förvaltningen av de offentliga 
finanserna är inriktad på den 
viktigaste utvecklingen 
i genomförandet av reformer 
av förvaltningen av de 
offentliga finanserna. Det 
främsta verktyget vid 
bedömningen av framsteg är 
Pefa, som täcker följande 
pelare av förvaltningen av de 
offentliga finanserna: 
budgetens tillförlitlighet, insyn 
i de offentliga finanserna, 
förvaltning av tillgångar och 
skulder, en politiskt baserad 
finanspolitisk strategi och 
budgetering, förutsägbarhet 
och kontroll i  budget  genom -
förandet, redovisning och 
rapportering samt extern 
granskning och revision.
23 Iakttagelser 
42 
För att man inte ska tappa politiskt fokus är det antal indikatorer som är knutna 
till en rörlig delbetalning begränsat till högst åtta i  kommissionens riktlinjer42. 
Indikatorerna ska väljas från förteckningen i  den ram för resultatbedömning 
som utvecklingspartner och partnerländer har enats om eller så hämtas de från 
relevanta nationella offentliga politiska dokument i samarbete med myndighe -
terna om det inte finns någon ram för resultatbedömning. Vi bedömde i  vilken 
omfattning man använde villkor för att stödja mobilisering av inhemska intäkter 
och, när detta var fallet, om de var relevanta och uppmuntrade regeringarna att 
genomföra reformer. Vi tittade också på vilka rutiner man hade för att kontrollera 
och rapportera om uppfyllelsen av villkoren.
Utbetalningsvillkor som särskilt gäller mobilisering av inhemska intäkter
43 
Kommissionen använde villkor som särskilt gällde mobilisering av inhemska in -
täkter i fem av de 15 granskade budgetstödkontrakten (se tabell 4  och bilaga II ). 
Sådana villkor, som gällde rörliga delbetalningar, fastställdes endast i  kontrakt 
om statsbyggande, som har en begränsad varaktighet på ett eller två år. Därför 
var de särskilda villkoren inriktade på att förbättra mobiliseringen av inhemska 
intäkter på kort sikt och i de mest instabila länderna. Det stämmer inte överens 
med kommissionens uttalade syfte43 att lägga större tonvikt vid den nationella 
uppbörden av skatter, särskilt genom kontrakt om god styrning och utveckling.42 Se riktlinjerna för budgetstöd, 
s 48.
43 KOM(2011) 638 slutlig, s. 6.Tabell 3Budgetstödets stödvillkor och särskilda utbetalningsvillkor
Stödvillkor  
– som måste vara uppfyllda under budgetstödkontraktetBudgetstöd­
betalningSärskilda villkor
Grundläggande värden (mänsk -
liga rättigheter, demokrati och 
rättsstatsprincipen):  
Olika krav beroende på typ av 
budgetstödkontrakt, striktare krav 
för budgetstödkontrakt om god 
styrning och om utvecklingFyra stödkriterier:
1. En relevant och trovärdig 
offentlig politik och relevanta 
och trovärdiga reformer
2. En stabilitetsorienterad 
makroekonomisk politik 
3. Ett tillräckligt öppet, ansvars -
fullt och effektivt system för 
förvaltningen av de offentliga 
finanserna
4. Insyn i och tillsyn av budgetenFast delbetalningSärskilda villkor för fasta delbetalningar används inte lika 
ofta och kräver att villkoret/målet har uppfyllts helt och 
hållet.
Exempel: Utarbeta en ram för resultatbedömning av landets 
ekonomiska och sociala reformprogram.
Rörlig delbetalningSärskilda villkor för rörliga delbetalningar skapar 
incitament för ett bättre resultat och kan medge delvisa 
betalningar om indikatorerna inte uppfylls fullt ut.
Exempel: Öka andelen medelstora och stora skattebetalare 
som skattedeklarerar i tid till minst 60 %.
Källa:  Europeiska revisionsrätten.
24 Iakttagelser 
44 
Kommissionens vanligaste argument för att inte använda villkor som gäller mo -
biliseringen av inhemska intäkter i  sina budgetstödkontrakt var att den aspekten 
täcktes av andra givare. Men vi hittade inga bevis på att det beslutet underbygg -
des av en bedömning av hur aktiva andra givare var på detta område.
Betydelsen och incitamentseffekten av villkor som särskilt gäller 
mobilisering av inhemska intäkter
45 
När kommissionen använde villkor för rörliga delbetalningar som särskilt gällde 
mobilisering av inhemska intäkter valde den inte de villkor som var mest rele -
vanta för det nationella sammanhanget i tre av fem kontrakt. I Sierra Leone till 
exempel (se ruta 3 ) inriktade kommissionen sina särskilda villkor för mobilisering 
av inhemska intäkter på administrativa reformer vid skattemyndigheten och tog 
inte med villkor som främjar grundläggande ny lagstiftning, vilket skulle ha haft 
en större effekt på mobiliseringen av inhemska intäkter. Tabell 4Budgetstödkontrakt med villkor som särskilt gäller mobilisering av inhemska 
intäkter1
LandBudgetstöd, 
ingångna 
åtaganden 
(miljoner 
euro)Under ­
tecknat 
finansie ­
rings­  
avtalRörliga delbetalningar (miljoner euro)Avhängigt mobilise ­
ringen av inhemska 
intäkter 
2017 2016 2015 2014 2013miljoner 
euro%
Centralafrikanska rep. 40 2015 n/a 1 2 n/a n/a 3 7, 5 %
Mali 216 2015 8 8 n/a n/a n/a 16 7, 4 %
Niger 130 2013 n/a n/a 3 3 1 6 4,6 %
Sierra Leone 34 2013 n/a n/a n/a 1 2 3 8,8 %
Sierra Leone 80 2015 3 3 n/a n/a n/a 5 6,3 %
Totalsumma 500 11 12 5 4 2233 6,6 %
1 Revisionsrätten/dokumentgranskning.
2 Totalsumman motsvarar inte alltid summan av de enskilda posterna på grund av avrundningar.
Källa: Europeiska revisionsrätten.
25 Iakttagelser 
De villkor som särskilt gällde mobilisering av inhemska intäkter tog inte upp de 
mest relevanta reformerna
I Sierra Leone (2013–2015) använde kommissionen särskilda villkor för mobiliseringen av inhemska intäkter 
som gällde att minska kvarskatten, snabbare samla in självdeklarationer, offentliggöra inkomster från utvin -
ningsindustrin, lämna in ett lagförslag om en nationell mineralmyndighet till parlamentet och publicera gruv- 
och undersökningstillstånd i  ett onlineregister.
I sin rapport om budgetstöd 2013 noterade kommissionen att Sierra Leone var ett av de länder som har störst 
potential att öka skatteintäkterna. Men förutom när det gällde kvarskatt var syftet med de villkor som använ -
des att förbättra skattemyndighetens administrativa förfaranden och allmänhetens tillgång till uppgifter. Den 
typen av villkor medför inte i sig en direkt ökning av ett lands inhemska intäkter.
Lagförslaget om inkomster från utvinningsindustrin, som var en lag som enligt kommissionen och IMF inne -
höll politiska reformer som var avgörande för att de inhemska intäkterna från utvinningsverksamheter och na -
turresurser skulle öka, blev klart under samma period, men det tog flera år innan det antogs av parlamentet. 
Förslaget lades fram för parlamentet 2013, men hade fortfarande inte antagits i februari 201644. Enligt IMF45 
fastnade lagförslaget om förvaltningen av de offentliga finanserna i  parlamentet, och därmed har drivkraften 
för att inrätta en fond med medel från naturresurser gått förlorad.
Att antagandet av dessa lagförslag fortsätter att försenas tyder på att ett starkare stöd från givare skulle ha 
påskyndat förfarandena. I  en utvärdering av budgetstödet till Sierra Leone under perioden 2002–2015 konsta -
terades också att det även finns bevis på att svåra beslut om mobilisering av intäkter har blivit försenade .
Kommissionen kan visserligen inte tvinga ett parlament att anta lagstiftning, men den har inte heller upp -
muntrat att vissa reformer som står i lagförslagen genomförs (en fond med medel från naturresurser och ett 
samlat konto för statskassan) genom att sätta upp dem som villkor för betalning. Ebolautbrottet gjorde det 
mycket svårt för regeringen och givarna att fungera under 2014 och 2015. Men dessa och liknande villkor 
fanns inte heller med i  de senaste budgetstödkontrakten, som undertecknades 2015.
44 IMF:s landrapport nr 14/171, juni 2014, Commission macroeconomic eligibility assessment for financing agreement  37419  (kommissionens 
bedömning av makroekonomiskt stödberättigande för finansieringsöverenskommelse 37419) och information från myndigheter och andra 
givare/aktörer under granskningsbesöket.
45 IMF:s pressmeddelande nr 16/143, 29 mars 2016.Ruta 3
26 Iakttagelser 
46 
I tre fall fick inte de särskilda villkor som tillämpades den förväntade incitaments -
effekten (se ruta 4 ) därför att de redan hade uppnåtts när kontraktet underteck -
nades eller därför att de helt enkelt inte gick att driva igenom. Detta är ett verk -
ningslöst sätt att använda särskilda villkor för mobilisering av inhemska intäkter.
Exempel på villkor som särskilt gäller mobilisering av inhemska intäkter utan 
incitamentseffekt
Villkoren var redan uppfyllda innan finansieringsöverenskommelsen undertecknades
I Centralafrikanska republiken var särskilda villkor för mobilisering av inhemska intäkter bifogade till det andra 
kontraktet om statsbyggande, som undertecknades 2015. Villkoren för den första rörliga delbetalningen för 
2015 (1  miljon  euro), och som gällde överföringen och uppföljningen av genomförandet av handlingsplaner 
för mobilisering av skatte- och tullintäkter, var uppfyllda innan finansieringsöverenskommelsen underteckna -
des den 10 juli 2015.
På liknande sätt hade villkoren för den rörliga delbetalningen för 2013 uppfyllts i  Sierra Leone innan den mot -
svarande finansieringsöverenskommelsen undertecknades.
Landets lagstiftning hindrade att ett villkor uppfylldes
I Niger visade det sig att målvärdet för begränsning av skattebefrielser när det gällde den rörliga delbetal -
ningen 2013 inte gick att uppnå eftersom den nationella lagstiftningen inte tillåter de åtgärder som beskrivs 
i indikatorn.
Villkoren handlade om att inkomstskattebefrielser på gjorda vinster skulle slopas och att en avdragsklausul 
i samband med beskattning av gruvbolag skulle strykas.
Båda villkoren skulle ha krävt att införlivandet av Västafrikanska ekonomiska och monetära unionens gruvlag -
stiftning ändrades, vilket inte var genomförbart med så kort varsel (ett år efter det att finansieringsöverens -
kommelsen hade undertecknats). Dessa svårigheter i  fråga om lagstiftningen upptäcktes inte när budgetstöd -
kontrakten utformades.Ruta 4
27 Iakttagelser 
Övervakning av villkoren för mobilisering av inhemska intäkter
47 
I de finansieringsöverenskommelser som genomför de fem granskade bud -
getstödkontrakten med särskilda villkor för mobiliseringen av inhemska intäkter 
(se tabell 4 ) ingick förfaranden för att övervaka och bedöma om villkoren hade 
uppfyllts. Förfarandena varierade från ett kontrakt till ett annat. I fyra fall var de 
tillräckligt väl definierade för att kommissionen skulle kunna göra en objektiv 
bedömning av om partnerlandet hade uppfyllt villkoren. Men kontraktet med 
Centralafrikanska republiken innehöll inga lämpliga förfaranden för kommissio -
nens övervakning (se ruta 5 ).
48 
Sedan de nya riktlinjerna trädde i kraft har kommissionen tagit fram en årlig 
rapport om budgetstöd46. Syftet är att ge en överblick över genomförandet av 
EU:s budgetstödkontrakt. Vi granskade i  vilken omfattning den årliga rapporten 
ger relevant information om mobiliseringen av inhemska intäkter. Pilotrapporten 
2013 hade endast få beskrivande uppgifter i  det avseendet: allmän information 
om de länder som genomförde utvinningsindustrins initiativ för ökad öppen -
het (EITI)47 och intäktskvoter för varje land där budgetstödkontrakt höll på att 
genomföras.46 GD Internationellt samarbete 
och utveckling, Budgetstöd – 
finansiellt genomförande, 
riskbedömning och utvalda 
makroekonomiska och 
finanspolitiska landresultat 
(pilotrapport), 2013.
47 Utvinningsindustrins initiativ 
för ökad öppenhet (EITI) är en 
global standard som ska 
främja en öppen och 
redo  visnings  skyldig 
för valtning av naturresurser. 
De länder som genomför 
EITI-standarden ska garantera 
en fullständig redovisning av 
skatter och andra betalningar 
från olje-, gas- och gruvbolag 
till regeringar.
Exempel på god och dålig praxis vid övervakningen av särskilda villkor för 
mobilisering av inhemska intäkter
I Mali fastställdes tydliga övervakningsförfaranden för de särskilda villkoren för mobilisering av inhemska 
intäkter i  det andra budgetstödprogrammet för statsbyggande. I  finansieringsöverenskommelsen fanns det 
detaljerad information om varje indikator/delindikator, bland annat en fullständig beskrivning av indikatorn, 
utgångsvärden, delmål, kontrollkällor, ansvariga avdelningar och vilket datum uppgifterna förväntades bli 
tillgängliga. Kontrakten med Niger och Sierra Leone hade liknande positiva inslag (två kontrakt).
I det budgetstödkontrakt som ingicks 2015 med Centralafrikanska republiken kom kommissionen överens 
med regeringen om att den skulle kontrollera att villkoren för mobilisering av inhemska intäkter var uppfyll -
da48 genom följebrev och rapporter om genomförandet av två generaldirektorats handlingsplaner. Men det 
gick inte att göra en ordentlig uppföljning eftersom det inte fanns några delmål eller utgångsvärden för de 
överenskomna indikatorerna i  finansieringsöverenskommelsen och det därmed saknades en standard i  förhål -
lande till vilken man kunde jämföra resultaten. Framför allt formulerade inte kommissionen några krav när det 
gällde handlingsplanernas kvalitet eller hur stor del av planerna som måste genomföras för att man ska anse 
att indikatorerna har uppnåtts.
48 Första rörliga delbetalningen för 2015: överföring och uppföljning av genomförandet av handlingsplaner för mobilisering av skatte- och 
tullintäkter 2015. Andra rörliga delbetalningen 2015: uppföljning av genomförandet av handlingsplaner för mobilisering av skatte- och 
tullintäkter 2015 och utarbetande av handlingsplaner för mobilisering av skatte- och tullintäkter 2016.Ruta 5
28 Iakttagelser 
49 
Senare rapporter har visserligen innehållit mer detaljerad information, men fort -
farande för lite om budgetstödkontrakt med särskilda villkor för mobilisering av 
inhemska intäkter. Till exempel saknas finansiell information om de program som 
är inriktade på mobilisering av inhemska intäkter. EU:s rapportering om stödet till 
mobilisering av inhemska intäkter är inte tillräcklig eftersom det inte finns någon 
specifik obligatorisk DAC-kod49 som gäller skattepolitik och skatteförvaltning. 
Därmed finns det ingen heltäckande information om kommissionens totala finan -
siering till mobilisering av inhemska intäkter via budgetstöd och andra former av 
bistånd.
Policydialogen var i allmänhet väl samordnad men som 
verktyg för stöd till mobilisering av inhemska intäkter var 
den inte särskilt verkningsfull på grund av ett bristfälligt 
strategiskt fokus och svåra lokala förhållanden
50 
Kommissionen ser policydialogen som en central del av budgetstödet. En verk -
ningsfull dialog ska bygga på de bedömningar av stödberättigande och risker 
som vi beskrev i förra avsnittet. Samtidigt ska man beakta den dialog som förs 
av andra givare. I riktlinjerna för budgetstöd finns också krav på en ”strategi för 
en löpande dialog” så att man kan hitta de mest ändamålsenliga metoderna och 
plattformarna och fastställa ett handlingsprogram. I  riktlinjerna anges även att 
policydialogen ska vara inriktad på skattepolitik, skatteförvaltning och intäkter, 
bland annat från naturresurser.
51 
Vi bedömde om kommissionen använde en dialogstrategi som byggde på 
bedömningarna av svårigheterna och riskerna med mobilisering av inhemska 
intäkter och om strategin omfattade alla krav som anges i riktlinjerna. Vi granska -
de också hur ofta det fördes en dialog och hur lämplig och verkningsfull den var 
samt hur den dokumenterades och samordnades med huvudaktörerna på fältet.
Kommissionen tog inte fram dialogstrategier
52 
Policydialogen sker ofta i  ett svårt sammanhang. Vem som ansvarar för och hur 
engagerade de är i  skattereformerna kan förändras allteftersom nya regeringar 
kommer till makten eller oväntade saker sker. Personalomsättningen vid kommis -
sionens delegationer ställer också till problem när det gäller dialogens konti -
nuitet. Därför är det mycket viktigt att det finns en dialogstrategi med tydliga 
mål för att man ska se vilka framsteg som görs och kunna åtgärda problem som 
befunnits vara grundläggande. En sådan strategi kan till exempel inbegripa vilka 
frågor som man ska gå vidare med under den kommande perioden, delegations -
personalens ansvarsområden, de främsta samtalspartner som man ska närma sig, 
på vilka plattformar man ska ta itu med problemen, en vägledande tidtabell och 
förväntat utfall.49 Genom OECD:s rapporterings -
system för kreditgivare 
(Creditor Reporting System , 
CRS) har OECD:s utveck -
lingsbiståndskommitté tagit 
fram en rad ”koder för syfte” 
som givare ska använda när de 
rapporterar om sina 
bistånds  flöden till 
motsvarande OECD-databas, 
som sedan kan användas för 
att ta fram statistisk informa -
tion om biståndsflöden. Sedan 
2014 har man använt en 
testmodellkod – 15114 för 
frivillig rapportering om 
skattepolitik och 
skatte  förvaltningsstöd.
29 Iakttagelser 
50 Riktlinjer för budgetstöd, 
september 2012, s. 42: A rolling 
dialogue strategy should (…) 
identify the most effective 
dialogue methods and 
platforms, and a programme of 
action  (en strategi för en 
löpande dialog bör identifiera 
de mest ändamålenliga 
metoderna och plattformarna 
för dialog och ett 
handlings  program).53 
Vi konstaterade att kommissionen inte hade tagit fram några strategier för poli -
cydialogen där den hade identifierat särskilda frågor avseende mobiliseringen av 
inhemska intäkter som skulle åtgärdas50. Detta gällde även i  partnerländer som 
Sierra Leone, där kommissionen hade konstaterat att det fanns en stor risk för att 
budgetstödets mål när det gällde mobiliseringen av inhemska intäkter inte skulle 
uppnås.
54 
Kommissionens bedömningar av stödberättigande avseende förvaltningen av de 
offentliga finanserna, finansieringsöverenskommelser och andra förberedande 
dokument nämndes i  de forum där policydialogen skulle äga rum (t.ex. gemen -
samma samordningsmöten för regeringar och givare), men de frågor som skulle 
behandlas presenterades endast i  allmänna ordalag. När det inte finns några 
dialogstrategier är det svårt att objektivt bedöma om denna komponent av 
budgetstödet verkligen har bidragit till reformer av mobiliseringen av inhemska 
intäkter.
55 
Vi konstaterade att policydialogen om mobiliseringen av inhemska intäkter blev 
mer målinriktad när den parades med särskilda villkor (Centralafrikanska republi -
ken, Mali, Niger och Sierra Leone), eftersom det krävdes en grundlig diskussion 
med partnerländerna för att fastställa, förhandla om och sedan övervaka dessa 
villkor. I  de återstående granskade länderna skedde dialogen i  ett mycket bredare 
sammanhang, som reformprocessen för förvaltningen av de offentliga finan -
serna, där mobiliseringen av inhemska intäkter bara var ett av många diskus -
sionsämnen (se punkt 40). Det var faktiskt inte ens säkert att diskussionen om 
reformerna av förvaltningen av de offentliga finanserna omfattade en grundlig 
diskussion om mobiliseringen av inhemska intäkter (se exemplet i  ruta 6 ).
Dialogen om förvaltningen av de offentliga finanserna garanterade inte alltid en 
grundlig diskussion om mobiliseringen av inhemska intäkter
I Moçambique ägde policydialogen rum via en samordningsgrupp som diskuterade allmänna frågor om 
förvaltning av de offentliga finanserna. Med tanke på att detta ämne är så omfattande diskuterades en del 
specifika och tekniska aspekter i ett antal undergrupper, bland annat en undergrupp om beskattning som 
specifikt behandlade problem med mobilisering av inhemska intäkter, till exempel risken på skatteområdet 
och inkomster från naturresurser.
Eftersom EU:s budgetstödkontrakt i  Moçambique inte innehöll några särskilda villkor för mobilisering av in -
hemska intäkter i  den rörliga delbetalningen deltog inte kommissionen i  denna undergrupp där landets resul -
tat i  fråga om mobilisering av inhemska intäkter noggrant övervakades. Det minskade förstås kommissionens 
delaktighet på området eftersom man vid mötena i den grupp om förvaltningen av de offentliga finanserna 
som kommissionen deltog i  endast diskuterade beskattningsundergruppens viktigaste slutsatser.Ruta 6
30 Iakttagelser 
Dialogen var i allmänhet väl samordnad med utvecklings  partnerna men 
den ägde inte rum regelbundet på grund av de svåra förhållandena 
i länderna
56 
I partnerländerna samarbetade kommissionen nära med andra givare av bud -
getstöd51. Givarna träffades eller kommunicerade med varandra52 före gemen -
samma planerings- eller genomgångsmöten och presenterade och diskuterade 
sina ståndpunkter och samordnade sina synpunkter. Kommissionens analys av 
den makroekonomiska och finanspolitiska situationen, stora brister, reformernas 
framsteg och resultatet av regeringens ansträngningar stämde i regel överens 
med bedömningarna från IMF och från andra aktörer i  det berörda landet.
57 
I Centralafrikanska republiken, Niger och Sierra Leone53 ägde den policydialog 
som krävs för att bedöma om regeringen uppfyller de särskilda villkoren för 
mobilisering av inhemska intäkter inte rum regelbundet på grund av de svåra 
förhållandena i  länderna. Det undergrävde potentialen för denna komponent av 
budgetstödet som ett verktyg för att snabbt identifiera och åtgärda otillräckliga 
framsteg (se ruta 7 ).51 I Mauretanien var EU den enda 
givare som gav budgetstöd, 
men frågor avseende 
förvaltning av de offentliga 
finanserna diskuterades och 
samordnades med alla givare.
52 I Senegal använde givare en 
särskild webbplats för 
kommunikation.
53 När vi genomförde revisionen 
hade kommissionen ännu inte 
bedömt Malis framsteg 
i förhållande till de särskilda 
villkoren för mobilisering av 
inhemska intäkter eftersom de 
endast gällde för de rörliga 
delbetalningarna för 
2016  och  2017.
Exempel på dialoger som inte ägde rum regelbundet
I Centralafrikanska republiken hade förfarandena för policydialogen, som fastställdes 2010, inte fungerat 
sedan början av den politiska krisen 2012. I mars 2014 inrättades en kommitté som skulle övervaka reformen 
av de offentliga finanserna (där åtgärder för mobilisering av inhemska intäkter ingick). Trots att givarna vid ett 
flertal tillfällen påminde myndigheterna om deras ansvar träffades kommittén endast en enda gång i  slutet 
av 2014. Kommitténs ansvar och processen för dialogen om hur regeringen hade uppfyllt de två särskilda 
villkoren för mobilisering av inhemska intäkter för den rörliga delbetalningen 2015 måste därför tas över av 
finanskommittén trots att det inte ingick i dess mandat.
I Sierra Leone kunde dialogen inte upprätthållas under 2014–2015 på grund av ebolakrisen. Vidare kom man 
i en utvärdering av det budgetstöd som landet hade fått under 2002–201554 fram till att reformerna av skat -
teförvaltningen inte aktivt underbyggdes av en högnivådialog eller av ett åtagande på samma sätt som på 
andra områden där man kunde konstatera större framsteg (EITI och initiativet för fri hälsovård). Över huvud 
taget betonades inte skatteförvaltning tillräckligt i  dialogen om ramen för resultatbedömning.
Trots att givarsamfundet upprepade gånger hade begärt att samordningsgruppen skulle inleda sin verksam -
het i Niger har den hittills inte gjort det på grund av oenigheter mellan två ministerier om hur ansvaret för 
givarsamordningen ska fördelas. Det fanns ingen gemensam ram för att övervaka vilka framsteg som gjorts 
med att uppfylla villkoren. Kommissionen medgav också att den hade haft svårt att få till stånd möten med 
regeringsföreträdare och rapporterade att givarrekommendationer inte följdes upp. Enligt en överenskom -
melse mellan regeringen och kommissionen inbegrep den rörliga delbetalningen för 2013 ett villkor för mobi -
lisering av inhemska intäkter som krävde åtgärder som inte gick att införliva i  den nationella lagstiftningen (se 
ruta 4 ). I det här fallet identifierade man inte detta problem under policydialogen.
54 Independent Evaluation of Budget Support to Sierra Leone in 2002–2015  (oberoende utvärdering av budgetstödet till Sierra Leone 2002–2015) 
(slutlig rapport, april 2016).Ruta 7
31 Iakttagelser 
Kapacitetsutvecklingskomponenten i budgetstödkontrakten 
var sällan inriktad på mobilisering av inhemska intäkter
58 
Administrativ kapacitet är en avgörande del av en effektiv mobilisering av intäk -
ter i  Afrika söder om Sahara. Kapacitetsutvecklingskomponenten i  budgetstödet 
är visserligen relativt liten jämfört med kommissionens andra sätt att tillgodose 
kapacitetsbehov när det gäller mobilisering av inhemska intäkter, men i riktlin -
jerna för budgetstöd anges skattereformer, skatteförvaltning och förvaltning av 
naturresurser  som särskilt viktiga områden för kapacitetsutveckling. Vi bedömde 
i vilken utsträckning kommissionen tillgodosåg kapacitetsbehov när det gällde 
mobilisering av inhemska intäkter genom sina budgetstödkontrakt.
59 
Budgetstöd tillhandahölls för kapacitetsutveckling på det bredare området för -
valtning av de offentliga finanserna, som också kan innefatta direkt eller indirekt 
stöd för mobilisering av inhemska intäkter (se punkt 40). Nio av de 15 granskade 
kontrakten i  sex länder (Kap Verde, Centralafrikanska republiken, Mali, Maureta -
nien, Niger och Sierra Leone), fördelade totalt 60,4 miljoner euro till kapacitets -
utveckling, vilket motsvarade 4,8 % av de totala budgetåtagandena för bud -
getstöd. Men inom ramen för budgetstödet öronmärkte kommissionen specifikt 
mycket lite finansiering till kapacitetsutveckling inom mobilisering av inhemska 
intäkter – av de kontrakt som vi granskade var det endast ett som riktade stödet 
till kapacitetsutveckling för totalt 3 miljoner euro. I ruta 8  finns närmare uppgif -
ter om den begränsade användningen av budgetstöd till kapacitetsutveckling 
inom mobilisering av inhemska intäkter.
Begränsat stöd till kapacitetsutveckling inom mobilisering av inhemska intäkter
I Centralafrikanska republiken har många givare ett program för tekniskt stöd som de använder för att hjälpa 
övergångsregeringen att återupprätta de offentliga finansernas grundläggande funktion. Budgetstödkon -
trakt  37458 inbegrep 3  miljoner  euro för genomförande av nödvändiga reformer för att trygga intäkter. Det 
skulle vara en av kontraktets tre pelare vars syfte var att garantera nödvändiga synergieffekter i  den instabila 
situation som landet befann sig i. Syftet med stödet var att komplettera andra pågående projekt för tekniskt 
stöd på området. Så blev det dock aldrig i praktiken.Ruta 8
32 Iakttagelser 
Kommissionen hade inga lämpliga verktyg för att 
bevisa att EU:s budgetstöd bidrog till att förbättra 
mobiliseringen av inhemska intäkter i partnerländerna
60 
Sedan kommissionens nya upplägg för budgetstöd trädde i kraft 2012 har denna 
form av bistånd, vid sidan av andra EU-initiativ, visat sig vara ett viktigt instru -
ment för att hjälpa partnerländer att förbättra sin mobilisering av inhemska 
intäkter (se figur 1 ). I det här avsnittet granskar vi om kommissionen använder 
indikatorer och utvärderingstekniker som skulle kunna visa huruvida budgetstö -
det faktiskt har bidragit till mobiliseringen av inhemska intäkter i de granskade 
länderna.
61 
Vi konstaterade att kommissionen använder effektindikatorer på hög nivå. De 
lämpar sig för övervakningen av de övergripande framstegen i  mobiliseringen av 
inhemska intäkter, men kan påverkas av många yttre faktorer och kan inte regi -
strera den output och de utfall som budgetstödet specifikt medförde. Därför ger 
de ingen tydlig indikation på huruvida budgetstödet bidrog till mobiliseringen 
av inhemska intäkter, antingen positivt eller negativt, i  de granskade länderna.
62 
En standardindikator som kommissionen använder för att bedöma framsteg 
i mobiliseringen av inhemska intäkter är skattekvoten55, som visar uppburna 
intäkter i  förhållande till ett lands ekonomiska resultat. Vi analyserade hur indi -
katorn utvecklades under 2007–2014. Kvoten ökade under perioden i  sex av de 
nio granskade länderna56, men värdena visar inte några uppenbara förändringar 
från slutet av 2012 då det nya upplägget trädde i kraft (se figur 2 ). Värdena för 
denna indikator kan dock inte kopplas till budgetstöd eller till någon annan 
givarinsats eftersom den påverkas av många faktorer. I  Mauretanien till exempel 
ökade indikatorn kraftigt från 2011 till 2012, främst tack vare stora inkomster från 
gruvdriften från rekordexporten 201157. Detta stod i kontrast till Centralafrikanska 
republiken, där indikatorn tvärt gick ner efter 2012 på grund av den politiska och 
säkerhetsrelaterade krisen. I  Moçambique var variationen mellan 2012  och  2013 
större än vanligt, men det berodde främst på oförutsedda kapitalvinster från 
försäljningen av gaskoncessioner58.55 Denna indikator används även 
av IMF och Världsbanken.
56 Vi använde skattekvoten 
exklusive givarbidrag för att få 
en tydligare bild.
57 IMF:s landsrapport nr 12/323, 
femte genomgången 2012.
58 IMF:s landsrapport nr 14/148, 
andra genomgången 2014.
33 Iakttagelser 
63 
Niger var det enda landet som upplevde en relativt stadig positiv trend efter 
2012. Enligt IMF berodde ökningen 2013 främst på exceptionella inkomster 
från oljesektorn. I  de flesta andra länderna varierade utvecklingen mer under 
perioden. Figur 2Skattekvotens utveckling 2007–2014
Mali*
Niger*Moçambique
Senegal
Centralafrikanska rep.*
Rwanda
Mauretanien
Sierra Leone*
Kap Verde
Afrika söder om Sahara
2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 200730
25
20
15
10
5
0
* Länder med indikatorer för mobilisering av inhemska intäkter.
Källa:  IMF Regional Economic Outlook , oktober 2015. Mauretaniens siffror från African Economic Outlook  2012, 2014 och 2016/Europeiska revisions -
rätten (beräkning).
34 Iakttagelser 
64 
En annan uppsättning indikatorer som kommissionen använder för att bedöma 
förbättringar i  skattesystemet kommer från Pefa-ramverket. Vi analyserade tre 
Pefa-indikatorer som särskilt gällde mobilisering av inhemska intäkter59 och mät -
te insyn i och registrering och uppbörd av skatter. Indikatorerna ger information 
om viktiga aspekter av skattepolitiken och skatteförvaltningen. Men de har litet 
informativt värde för våra syften eftersom de för perioden efter 2012 (då de nya 
riktlinjerna för budgetstöd godkändes) endast finns tillgängliga för två länder 
(Mauretanien och Sierra Leone). Tabell 5  visar en allmän förbättring mellan 
första och andra Pefa-bedömningen  – som genomfördes för 2006–2008  respek -
tive  2010–201260. Situationen i de två länder där det finns information tillgänglig 
efter 2012 ser ut på följande sätt:
- I rapporten om Mauretanien syns inga förbättringar för någon av de tre indi -
katorerna jämfört med 2008.
- I Sierra Leone var det endast indikatorn för skatteuppbörd som hade blivit 
betydligt bättre sedan 2010.Tabell 559 I kommissionens riktlinjer, s. 37, 
anges att kommissionen 
i första hand använder 
resultatmätningsramen för 
Pefa-PFM som verktyg när den 
ska bedöma kvaliteten på 
systemet för förvaltning av de 
offentliga finanserna (PFM) i ett 
land. Resultatmätningsramen 
för Pefa-PFM mäter systemets 
operativa resultat med hjälp av 
28 indikatorer som är fördelade 
på sex kärndimensioner och 
utvärderar den sannolika 
effekten av brister i förvalt -
ningen av de offentliga 
finanserna på tre nivåer av 
PFM:s budgetutfall på 
medel  lång sikt. Skatteförvalt -
ningen behandlas i  Pefa-ram -
verket av fyra indikatorer som 
bedömer inkomstbudgetens 
aggregerade utfall jämfört 
med den ursprungligen 
godkända budgeten (PI-3), 
insyn i  skattebetalares 
skyldig  heter och ansvar (PI-13), 
ändamålsenligheten i  åtgärder 
för registrering av skattebetala -
re och skattebedömning (PI-14) 
och ändamålsenligheten 
i uppbörden av skatteinbetal -
ningar (PI-15).
60 Det senaste året för PEFA-
bedömningen varierar mellan 
2007 och 2014 för länderna.
Pefa-poängens utveckling
PEFA1­indikatorPI­13 Insyn i skattebetalares 
skyldigheter och ansvar PI­14 Ändamålsenligheten i  åtgär ­
der för registrering av skattebeta ­
lare och skattebedömning PI­15 Ändamålsenligheten i  upp ­
börden av skatteinbetalningar
Första 
till­
gängliga 
rapportenAndra till­
gängliga 
rapportenTredje 
till­
gängliga 
rapportenFörsta 
till­
gängliga 
rapportenAndra till­
gängliga 
rapportenTredje 
till­
gängliga 
rapportenFörsta 
till­
gängliga 
rapportenAndra till­
gängliga 
rapportenTredje 
till­
gängliga 
rapporten
Kap Verde 2007 - B 2007 - A 2007 - D+
Centralafrikanska rep.22008 - D+ 2010 - C 2008 - D+ 2010 - C 2008 - D+ 2010 - D+
Mali22006 - C+ 2010 - B 2006 - C 2010 - C+ 2006 - C+ 2010 - C+
Mauretanien 2008 - B 2014 - B 2008 - C+ 2014 - C 2008 - D+ 2014 - D+
Moçambique 2006 - B 2008 - B+ 2010 - A 2006 - C+ 2008 - B 2010 - A 2006 - D+ 2008 - D+ 2010 - C+
Niger22008 - C 2012 - C+ 2008 - C 2012 - C 2008 - D+ 2012 - D+
Rwanda 2007 - A 2010 - A 2007 - B+ 2010 - A 2007 - D+ 2010 - D+
Senegal 2007 - B 2011 - B 2007 - C+ 2011 - B 2007 - 2011 - D+
Sierra Leone22007 - C+ 2010 - B 2014 - B 2007 - C 2010 - B 2014 - B+ 2007 - D+ 2010 - D+ 2014 - B+
1  Med hjälp av Pefa-ramverket bedömer man och rapporterar om styrkor och svagheter i förvaltningen av de offentliga finanserna. Pefa bygger 
för närvarande på 31 resultatindikatorer som i sin tur är indelade i 94 ”dimensioner”. Varje indikators resultat och dimension mäts mot en 
fyrgradig poängskala från A  till D.
2 Länder med indikatorer för mobilisering av inhemska intäkter.
Källa: Europeiska revisionsrätten.
35 Iakttagelser 
65 
Iakttagelserna ovan visar att de högnivåindikatorer som särskilt gäller mobilise -
ring av inhemska intäkter och som kommissionen använder inte ger tillräckligt 
relevant information om budgetstödets relativa bidrag till mobiliseringen av 
inhemska intäkter i  de granskade länderna. Iakttagelserna stämmer överens med 
andra senare utvärderingar av detta sätt att tillhandahålla bistånd, som inte kun -
de visa på någon större effekt, vare sig positiv eller negativ, när det gällde mobi -
lisering av inhemska intäkter. I  en utvärdering som gjordes av Danmarks utveck -
lingsorgan Danida, som publicerades 2014, gick man igenom flera landstudier, 
särskilda utvärderingar och tematiska undersökningar av budgetstödkontrakt. 
Man konstaterade att budgetstödinsatser inte tycks ha haft någon betydande 
effekt på uppbörden av inhemska intäkter. IOB ( Policy and Operations Evaluation 
Department ) vid Nederländernas utrikesministerium drog för sin del en slutsats 
2011 i samma anda, att det saknas bevis på att budgetstödet har haft en positiv 
effekt på skatteintäkterna61.
66 
På liknande sätt framgick det inte tillräckligt tydligt av en utvärdering av det 
budgetstöd som tillhandahölls under 2002–2015 i  Sierra Leone vilken effekt 
budgetstödet hade på mobiliseringen av inhemska intäkter där man konstate -
rade att sambandet med budgetstödet vid första anblicken tycks vara svagt62. 
I utvärderingen noterade man även att det inte har visat sig möjligt att visa ett 
orsakssamband med hänsyn till den negativa effekt som budgetstödet kan ha på 
mobiliseringen av intäkter.
67 
Om man ska kunna visa om budgetstödkontrakt har en direkt effekt på mobilise -
ringen av inhemska intäkter måste man utveckla lämpliga verktyg för uppgifts -
insamling och bedöma specifika områden av ett skattesystem i detalj och göra 
en jämförelse över tid och hänföra gjorda framsteg till enskilda komponenter 
av budgetstödet. Ett sådant verktyg är TADAT (se punkt 24), som tillhandahåller 
särskilda bedömningar av länders skatteförvaltningssystem, skatteprocesser och 
skattemyndigheter. Detta instrument befinner sig dock fortfarande på pilotsta -
diet: hittills har skattesystemens nyckelkomponenter bedömts för 17 länder.61 Genomgång av utvärderingar 
av budgetstöd, Danida (2014) 
och genomgång av budget -
stöd 2000–2011, Policy and 
Operations Evaluation 
Depart  ment  (IOB), Neder -
ländernas utrikesministerium.
62 Oberoende utvärdering av 
budgetstöd till Sierra Leone 
2002–2015, s.  73.
36
 Slutsatser och 
rekommendationer
68 
Mobilisering av inhemska intäkter handlar om att generera statliga intäkter från 
inhemska resurser genom skatteintäkter och andra inkomster än skatteintäk -
ter. Att förbättra mobiliseringen av inhemska intäkter i  utvecklingsländer är en 
grundförutsättning för en hållbar utveckling i dessa länder, och det har blivit nå -
got som prioriteras i  EU:s utvecklingspolitik. EU stöder mobiliseringen av inhem -
ska intäkter i  dessa länder via flera biståndsmetoder, bland annat budgetstöd. 
Ungefär 20 % av EU:s utvecklingsfinansiering kanaliseras via budgetstöd, och 
Afrika söder om Sahara är den största mottagaren. En förbättrad mobilisering av 
inhemska intäkter var en av utvecklingspolitikens fem centrala utmaningar som 
togs upp i kommissionens nya upplägg för budgetstöd som antogs 2012.
69 
Vid revisionen granskade vi om kommissionen använde budgetstödkontrakt 
på ett ändamålsenligt sätt för att stödja mobiliseringen av inhemska intäkter 
i låginkomstländer och länder med lägre medelinkomst i  Afrika söder om Saha -
ra. Vi konstaterade att kommissionens nya upplägg ökade denna biståndsforms 
potential att ge ett ändamålsenligt stöd till mobiliseringen av inhemska intäkter, 
men att brister i  genomförandet gjorde att denna potential inte utnyttjades fullt 
ut. Vidare visade vår analys av tillgängliga uppgifter och utvärderingar att det 
saknas lämpliga övervakningsverktyg som ger information som gör att man kan 
bedöma i vilken omfattning budgetstödet bidrog till allmänna förbättringar i mo -
biliseringen av inhemska intäkter i  de granskade länderna. Utifrån de tre delarna 
drar vi slutsatsen att kommissionen ännu inte har använt budgetstödkontrakt på 
ett ändamålsenligt sätt för att stödja mobiliseringen av inhemska intäkter i lågin -
komstländer och länder med lägre medelinkomst i  Afrika söder om Sahara.
37 Slutsatser och rekommendationer 
70 
Kommissionen tog inte tillräcklig hänsyn till mobiliseringen av inhemska intäkter 
när den utformade sina budgetstödinsatser. Det nya upplägget innebär visserli -
gen en förbättring eftersom den förde med sig en bättre bedömning av mobili -
seringen av inhemska intäkter i  partnerländerna och en analys av de tillhörande 
riskerna, men det gjordes inte alltid på ett heltäckande sätt i praktiken. Landana -
lyserna är avgörande för hur budgetstödet utformas eftersom de gör att kommis -
sionen kan identifiera kritiska problem som man måste försöka lösa genom de 
utbetalningsvillkor, den kapacitetsutveckling och den policydialog som åtföljer 
finansieringen. Men de bedömningar som vi granskade, och som genomfördes 
tillsammans med andra givare, behandlade inte grundläggande aspekter som 
skattepolitik och skatteförvaltning i  enlighet med kommissionens egna riktlinjer. 
Vidare utvärderades inte centrala risker avseende skattebefrielser och uppbörden 
och överföringen av skatter och andra inkomster än skatteintäkter som kommer 
från naturresurser (se punkterna  19–38).
Rekommendation 1 – Förbättra bedömningarna av 
mobilisering av inhemska intäkter och riskanalyser
a) Innan nya budgetstödkontrakt och utbetalningar godkänns bör kommis -
sionen försäkra sig om att bedömningarna av mobiliseringen av inhemska 
intäkter är heltäckande och görs på ett enhetligt sätt. Framför allt bör den 
kontrollera att bedömningarna täcker alla lämpliga aspekter av skattepolitik 
och skatteförvaltning som beskrivs i  dess riktlinjer för budgetstöd. När det 
saknas relevant statistik och relevanta uppgifter bör detta också anges i be -
dömningarna eftersom det kan ge värdefull information om kapacitetsbeho -
ven i  partnerländerna.
b) Kommissionen bör omedelbart färdigställa sin ram för riskbedömning och ta 
med risker som är kopplade till andra inkomster än skatteintäkter och skatte -
befrielser. Den bör utöka de informationskällor som används för att besvara 
riskbedömningsfrågan nr  38 om skatteintäkter, till att även omfatta Pefa-in -
dikatorerna PI-14 och PI-15 om bedömningen och uppbörden av skatter. Vid 
bedömningarna av mobiliseringen av inhemska intäkter bör man även använ -
da TADAT som en informationskälla, då den finns tillgänglig.
38 Slutsatser och rekommendationer 
71 
Endast i  fem av 15 granskade budgetstödkontrakten satte kommissionen som 
villkor för utbetalningen av budgetstödmedel att länderna skulle genomföra 
särskilda reformer för mobilisering av inhemska intäkter. Även om arbetsfördel -
ningen bland givare skulle kunna förklara varför det saknades särskilda villkor för 
mobilisering av inhemska intäkter i  budgetstödkontrakten fann vi inga bevis på 
att beslutet underbyggdes av en bedömning av hur aktiva andra givare var på 
detta område.
72 
Vi konstaterade också att de särskilda villkoren inte alltid främjade reformer av 
mobiliseringen av inhemska intäkter på ett ändamålsenligt sätt, eftersom de 
antingen var för lätta att uppfylla eller inte gick att driva igenom, vilket minskade 
partnerländernas incitament att genomföra reformer. Inga särskilda villkor för 
mobilisering av inhemska intäkter var knutna till kontrakt om god styrning och 
utveckling. Det stämmer inte överens med kommissionens uttalande om att det 
måste läggas större tonvikt på mobilisering av inhemska intäkter i denna typ 
av budgetstöd. Rent allmänt användes inte villkor för mobilisering av inhemska 
intäkter tillräckligt i de olika typerna av budgetstödkontrakt, vilket inte går ihop 
med den centrala roll som mobiliseringen av inhemska intäkter är tänkt att ha (se 
punkterna  39–47).
Rekommendation 2 – Öka användningen av utbetalnings -
villkor som särskilt gäller mobilisering av inhemska intäkter
I framtida budgetstödkontrakt bör kommissionen fästa större avseende vid mobi -
liseringen av inhemska intäkter i  de särskilda utbetalningsvillkor som är knutna 
till rörliga delbetalningar genom att göra följande:
a) Öka inriktningen i kontrakt om god styrning och utveckling på mobilisering 
av inhemska intäkter genom att öka användningen av villkor som särskilt gäl -
ler mobilisering av inhemska intäkter, framför allt i  länder där detta område 
inte behandlas tillräckligt via andra former av EU-bistånd och/eller av andra 
utvecklingspartner.
b) Se till att de villkor för mobilisering av inhemska intäkter som används i rör -
liga delbetalningar verkligen främjar mobiliseringen av inhemska intäkter 
och är uppnåbara och genomförbara så att det är mer sannolikt att de ger 
partnerländerna nödvändiga incitament att komma vidare i  genomförandet 
av reformagendan.
39 Slutsatser och rekommendationer 
73 
I kommissionens årliga rapporter om budgetstöd finns en användbar kvantitativ 
överblick över genomförandet av EU:s budgetstödkontrakt. Men även om mo -
biliseringen av inhemska intäkter är central i  det nya upplägget för budgetstöd 
innehåller rapporterna endast lite information om EU:s stöd till mobilisering av 
inhemska intäkter via denna form av bistånd (se punkterna 48–49).
Rekommendation 3 – Förbättra rapporteringen om hur 
budgetstöd används för att förbättra mobiliseringen av 
inhemska intäkter
Från 2017 och framåt bör kommissionen lämna mer information i sina rapporter 
om budgetstöd om hur budgetstödkontrakt används när det gäller mobilisering 
av inhemska intäkter. Framför allt skulle rapporterna kunna innehålla information 
om antalet, typen och värdet av kontrakt där mobiliseringen av inhemska intäk -
ter är ett specifikt mål och även fallstudier som visar hur budgetstödet bidrar till 
att förbättra mobiliseringen av inhemska intäkter i  partnerländerna.
74 
Policydialogen på området mobilisering av inhemska intäkter blev mer målinrik -
tad när den parades med särskilda villkor för mobilisering av inhemska intäkter 
eftersom det krävdes en omfattande diskussion med partnerländerna för att 
fastställa, förhandla om och därefter övervaka villkoren. Men svåra lokala förhål -
landen gjorde att policydialogen inte kunde äga rum regelbundet, vilket under -
grävde dess potential som ett verktyg för att man snabbt skulle kunna kartlägga 
och ta itu med otillräckliga framsteg i de reformer som krävs enligt villkoren. 
Kommissionen tog inte fram några strategier för att strukturera policydialogen 
kring särskilda frågor avseende mobilisering av inhemska intäkter, fastställda 
prioriteringar, mål, samtalspartner och datum (se punkterna  50–57).
Rekommendation 4 – Stärka policydialogkomponenten 
i mobiliseringen av inhemska intäkter
Kommissionen bör ta fram dialogstrategier till framtida budgetstödkontrakt där 
det tydligt framgår vilka frågor som ska behandlas (bland annat mobilisering av 
inhemska intäkter), samtalspartner, förväntade resultat/utfall och en vägledande 
tidtabell. Kommissionen bör sedan bedöma hur väl dialogstrategiernas mål har 
uppnåtts.
40 Slutsatser och rekommendationer 
75 
Administrativ kapacitet är en central aspekt för en ändamålsenlig mobilisering 
av intäkter i Afrika söder om Sahara. I EU:s budgetstöd ingick mycket lite finan -
siering till kapacitetsbehov: bara 0,2 % av de granskade kontraktens totala värde 
omfattade kapacitetsutvecklingsmedel som direkt och uteslutande var öron -
märkta för mobilisering av intäkter. Dessutom användes aldrig det beloppet av 
det berörda partnerlandet (se punkterna  58–59).
Rekommendation 5 – Öka användningen av kapacitets -
utveckling i mobiliseringen av inhemska intäkter
När det gäller alla nuvarande och framtida budgetstödkontrakt med en kapaci -
tetsutvecklingskomponent som är öronmärkt för mobilisering av inhemska intäk -
ter bör kommissionen se till att partnerländerna blir mer medvetna om att stödet 
finns och göra det lättare att använda det, särskilt för att tillgodose kapacitetsut -
vecklingsbehov som andra givare ännu inte tillgodoser.
76 
För närvarande går det inte att göra en direkt koppling mellan budgetstöd och 
framsteg med mobiliseringen av inhemska intäkter. De uppgifter som kommis -
sionen har tillgång till för att följa vilka framsteg som görs med mobiliseringen av 
inhemska intäkter är effektindikatorer på hög nivå som kan påverkas av många 
yttre faktorer. Därför kan de inte ringa in den output och det utfall som bud -
getstödet medför. Iakttagelserna stämmer överens med andra senare utvär -
deringar av detta sätt att tillhandahålla bistånd, som inte kunde visa på någon 
större effekt, vare sig positiv eller negativ, när det gällde mobilisering av inhem -
ska intäkter (se punkterna  60–69).
Rekommendation 6 – Utvärdera budgetstödets effekt
I sina framtida utvärderingar av budgetstöd bör kommissionen sträva efter att 
ge en tydlig slutsats (som grundar sig på mer detaljerade uppgifter) om hur 
budgetstödinsatser kan ha bidragit till att förbättra mobiliseringen av inhemska 
resurser i  mottagarländerna. Framför allt bör man i  utvärderingarna beakta vilket 
bidrag de villkor som särskilt gäller mobiliseringen av inhemska villkor ger.
Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning III, med ledamoten 
Karel Pinxten som ordförande, vid dess sammanträde i  Luxemburg den 
13 december  2016.
 För revisionsrätten
 Klaus-Heiner LEHNE
 ordförande

41
 Bilagor
Budgetstöd i andel av de totala bilaterala ODA-åtagandena
2010 2011 2012 2013 2014
Belgein 0,77  % 0,72  % 2,30 % 3,19  % 2,50  %
Tjeckien N. d. 0,00  % 0,00  % 0,09  % 1,52  %
Danmark 6,06  % 6,08  % 2,19  % 0,00  % 3,83  %
Tyskland 2,33 % 5,08  % 0,76  % 0,28  % 1,29  %
Irland 14,31  % 10,76  % 11,82  % 8,13  % 2,30 %
Grekland 2,12  % 2,78  % 3,99  % 0,00  % 1,04  %
Spanien 5,82  % 2,82  % 0,92  % 3,25  % 1,33 %
Frankrike 2,37 % 6,25  % 1,86  % 4,73  % 2,86  %
Italien 0,55  % 0,04  % 0,68  % 1,09  % 1,28  %
Luxemburg 0,00  % 0,49  % 0,55  % 0,66  % 3,21  %
Nederländerna 2,73  % 0,78  % 0,00  % 0,00  % 0,67  %
Österrike 1,03  % 1,78  % 1,91  % 0,70  % 0,69  %
Polen 0,00  % 0,00  % 0,00  % 0,00  % 0,00  %
Portugal 1,33 % 1,16  % 0,94  % 0,94  % 0,55  %
Slovenien N. d. N. d. 0,05  % 0,00  % 0,00  %
Slovakien 0,00  % 0,00  % 0,00  % 0,00  % 0,00  %
Finland 3,25  % 2,71  % 8,16  % 1,99  % 3,75  %
Sverige 0,38 % 0,36 % 0,00  % 3,33 % 2,39 %
Storbritannien 4,06  % 6,97  % 4,79  % 3,84  % 1,65  %
EU-institutionerna 18,20  % 8,61  % 12,02  % 12,31 % 9,31 %
EU­genomsnitt 3,63  % 3,02  % 2,65  % 2,23  % 2,01  %
EU­genomsnitt utan institutionerna 2,77  % 2,71  % 2,15  % 1,70  % 1,62  %
Källa:  http://stats.oecd.org .Bilaga I
42 Bilagor 
Länder och budgetstödkontrakt i revisionsurvalet1
LandBudget­
åtaganden  
(euro)Typ av bud ­
getstödkontraktReferens 
för 
beslutIndikatorer 
i mobiliseringen 
av inhemska 
intäkterAvhängigt 
mobiliseringen av 
inhemska intäkter  
(euro)Kompletterande 
stöd i bud ­
getstödprogram  
(euro)
1 Kap Verde 34 000  000God styrning och 
utveckling23892 nej 0 4 500  000
2 Centralafrikanska rep. 33 000  000 Statsbyggande 37458 nej 0 3 000  000
3 Centralafrikanska rep. 40 000  000 Statsbyggande 38108 ja 3 000  000 0
4 Mali 225 000  000 Statsbyggande 24692 nej 0 10 000  000
5 Mali 220 000  000 Statsbyggande 38388 ja 16 000  000 4 000  000
6 Mauretanien 46 000  000 Statsbyggande 22576 nej 0 7 300  000
7 Moçambique 200 000  000God styrning och 
utveckling38077 nej 0 0
8 Niger 141 000  000 Statsbyggande 24422 ja 6 000  000 11 000  000
9 Rwanda 40 000  000 Sektorsreformer 23259 nej 0 4 000  000
10 Rwanda 30 000  000 Sektorsreformer 24780 nej 0 2 000  000
11 Rwanda 4 000  000 Sektorsreformer 37416 nej 0 0
12 Senegal 53 500  000 Sektorsreformer 24569 nej 0 5 000  000
13 Senegal 60 050 000 Sektorsreformer 38172 nej 0 3 000  000
14 Sierra Leone 35 920  000 Statsbyggande 24389 ja 2 700  000 1 620 000
15 Sierra Leone 85 000  000 Statsbyggande 37419 ja 5 000  000 5 000  000
Totalsumma 1 247 470 000 32 700  000 60 420 000
Villkor för mobiliseringen av inhemska intäkter i de utvalda kontrakten
Anslaget belopp (euro) % Antal kontrakt %
Budgetstödkontrakt utan villkor 532 470 000 42,68 % 10 66,67 %
Budgetstödkontrakt med villkor 715 000  000 57 ,32 % 5 33,33 %
Typ av utvalda kontrakt
Anslaget belopp (euro) % Antal kontrakt %
Kontrakt om god styrning och utvecklingskontrakt 234 000  000 19 % 2 13 %
Kontrakt om sektorsreformer 187 550 000 15 % 5 33 %
Kontrakt om statsbyggande 825 920  000 66 % 8 54 %
1 Kommissionens tabell: Uppföljning av åtaganden för och utbetalning av budgetstödinsatser 2014–2015, uppgifter från Cris, revisionsrättens 
genomgång.
Källa:  Europeiska kommissionen, Europeiska revisionsrätten (beräkning).Bilaga II
43 Kommissionens och Europeiska 
utrikestjänstens svar
Sammanfattning
III
Kommissionen anser att mobiliseringen av inhemska intäkter har förstärkts vederbörligen vid utformningen och 
genomförandet av budgetstödet. Effekterna förväntas på medellång sikt, inom omkring fem till tio år.
IV
De bedömningar som revisionsrätten hänvisar till utgör användbara begrepp vad gäller mobilisering av inhemska 
intäkter, men vissa av dem (t.ex. kostnaden för och inverkan av skattebefrielser, skattebörda) finns bara tillgängliga 
ibland i forskningsrapporter och tas inte fram systematiskt av någon institution. De bedömningar som görs när man 
förbereder insatserna måste ta hänsyn till förhållandena i  landet, i  fråga om kontrakt om statsbyggande, liksom till 
tillgången till uppgifter och information.
Kommissionen anser att mobiliseringen av inhemska intäkter har getts vederbörlig uppmärksamhet i  samband med 
utformningen av budgetstödinsatserna.
V
Även om det i  meddelandet och riktlinjerna antyds en starkare inriktning på mobilisering av inhemska intäkter (en 
av de fem centrala utmaningar inom utvecklingspolitiken som ska behandlas) krävs det inte att varje insats ska ha 
ett särskilt mål som rör mobiliseringen av inhemska intäkter. Inriktningen på mobilisering av inhemska intäkter 
beror på omständigheterna i  landet, insatsens karaktär och möjligheterna att förbättra mobiliseringen av inhemska 
intäkter.
Kommissionen anser att mobiliseringen av inhemska intäkter bedöms systematiskt i  alla budgetstödkontrakt  – även 
om det inte är en indikator på rörliga utbetalningar. Alla indikatorer i  ramen för resultatbedömning, inte endast 
indikatorerna på rörliga utbetalningar, övervakas noga inom ramen för budgetstödinsatsen.
VI
Förhållandena i landet och vissa aspekters politiska känslighet och konfidentialitet måste beaktas när man utarbetar 
policydialogen och beslutar vilken form den ska ta.
Personalen vid EU-delegationerna har upprätthållit policydialogen under mycket svåra omständigheter i  länder 
som befinner sig i  kris. Policydialogens regelbundenhet och form anpassades efter omständigheterna.
VII
EU:s budgetstödkontrakt tar systematiskt upp kapacitetsbehoven, och ofta ingår stöd i finansieringsavtalet. Detta 
kompletteras av separata verksamheter för kapacitetsutveckling som finansieras genom projekt eller andra insatser 
på regional eller global nivå. I det urval som granskades var endast ett mindre inslag direkt öronmärkt för mobili -
sering av inhemska intäkter, men en mycket stor andel av verksamheterna för kapacitetsuppbyggnad är inriktad på 
förvaltning av offentliga finanser, vilket också omfattar mobilisering av inhemska intäkter.
Att tillhandahålla bevis för att budgetstöd har bidragit till mobiliseringen av inhemska intäkter och andra mål är en 
komplex fråga ur analyssynpunkt, som kommissionen behandlar inom ramen för OECD:s biståndskommittés metod 
för utvärdering av budgetstöd.
Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar 44
Inledning
02
Kommissionen medger att länderna själva har det huvudsakliga ansvaret för att utforma sina inkomstsystem och 
inkomstpolicyer, utifrån sina egna ekonomiska och politiska förhållanden och val. Valen påverkar skattebasens 
bredd.
Kommissionen anser att det ankommer på partnerländerna att fastställa nivån för och balansen mellan direkta och 
indirekta skatter, skattebasens omfattning och fördelningen av skattebördan med beaktande av ekonomins struk -
tur, potentialen att generera hållbara intäkter och landets sociala behov. Kommissionen deltar genom policydialog 
när så krävs.
03
Även om man håller med om behovet av att mobilisera inhemska resurser för att uppnå en hållbar utveckling måste 
det också erkännas att skattesystem ofta anses falla under en stats suveränitet och därmed utgör en politiskt käns -
lig fråga.
Ruta 1 – Centrala utmaningar inom utvecklingspolitiken som åtgärdas genom 
budgetstöd
(5)
Kommissionen håller med om att mobilisering av inhemska intäkter utgör en av de centrala utmaningarna inom 
utvecklingspolitiken, men i instabila situationer är det kanske inte alltid det som prioriteras högst i den politiska 
dialogen eller policydialogen. Reformföljden är viktig.
Ruta 2 – Former av budgetstöd som tillhandahålls av Europeiska kommissionen
1. Kontrakt om god styrning och utveckling
Antalet kontrakt om god styrning och utveckling i Afrika söder om Sahara, som upprättats enligt den nya policyn, 
utgör sex av de 17 kontrakt som anges. Återstående elva insatser gäller allmänt budgetstöd från tiden innan de nya 
riktlinjerna och skiljer sig från kontrakt om god styrning och utveckling.
Iakttagelser
19
I riktlinjerna anges användbara begrepp för mobilisering av inhemska intäkter. Vissa av dessa begrepp (t.ex. kost -
naden för och inverkan av skattebefrielser, skattebörda) uppskattas bara ibland, i forskningsrapporter, och tas inte 
fram systematiskt av någon institution. Alla bedömningar tar hänsyn till förhållandena och utmaningarna i  landet 
liksom till tillgången till uppgifter och information.
Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar 45
20
I riktlinjerna förklaras policyområdena, inklusive praktiska verktyg och akademiska begrepp, i  ett försök att ge en 
så omfattande presentation som möjligt av vad som skulle kunna vara av relevans när det gäller bedömningen av 
mobilisering av inhemska intäkter. Sedan kommer emellertid en sådan bedömning att behöva genomföras, med 
beaktande av förhållandena i  landet, utmaningarna med anknytning till mobilisering av inhemska intäkter och till -
gängligheten och tillgången till uppgifter och information. Det är inte meningen att alla dessa akademiska begrepp 
ska användas systematiskt, utan när det är möjligt.
21
Vad gäller kontrakt om statsbyggande, notera även innehållet i slutet av punkt 4.1 i bilaga 9, där det tydligt anges 
att ”de allmänna principer för bedömning av stödkriterierna som beskrivs i  riktlinjerna också gäller kontrakt om 
statsbyggande. När man bedömer stödberättigandet och efterlevnaden av allmänna villkor under genomförandet 
kommer emellertid inriktningen att variera för att kunna anpassas från fall till fall efter brister som hör ihop med 
instabila situationer.”
Dessutom anges följande i punkt 4.2 om utformningen av kontrakt om statsbyggande: ”Av erfarenhet vet man 
att effektivt stöd till länder i instabila situationer innebär engagemang på ett tidigt stadium och att vara redo att 
förbli engagerad på lång sikt genom att anta en strategi med reformer i en försiktig följd som skräddarsytts för att 
förbättra kapaciteten, hjälpa landets myndigheter att snabbt ge befolkningen fördelar och, under denna process, 
bygga upp statens legitimitet. Ett sådant tillvägagångssätt innebär hänsyn till vad en bräcklig stat eller övergångs -
stat realistiskt sett kan uppnå inom en viss tidsram.”
22
Vissa av dessa begrepp (t.ex. kostnaden för och inverkan av skattebefrielser, skattebörda) uppskattas bara ibland, 
i forskningsrapporter, och uppgifter tas inte fram systematiskt av någon institution. Alla bedömningar kommer att 
behöva ta hänsyn till förhållandena i  landet, närmare bestämt när ett kontrakt om statsbyggande utarbetas, liksom 
till tillgången till uppgifter och information.
23
TADAT är ett viktigt bedömningsverktyg för skatteförvaltningarna, som släpptes formellt först i slutet av 2015 och 
som användes som pilotversion under 2014  och  2015. Kommissionen har haft en aktiv och ledande roll i  utform -
ningen av detta instrument och stöder TADAT:s sekretariat ekonomiskt genom en förvaltningsfond med flera givare 
som sköts av IMF.
25
I riktlinjerna anges även akademiska begrepp i ett försök att ge en så omfattande presentation som möjligt av vad 
som skulle kunna vara av relevans när det gäller bedömning av mobiliseringen av inhemska intäkter.
”…information om den övergripande kostnaden för och inverkan av skattebefrielserna och en uppskattning av skat -
tebördan” utgör analyser som inte utförs regelbundet ens i OECD-länderna, eller av IMF eller någon annan interna -
tionell organisation. I  riktlinjerna för budgetstöd efterfrågas landanalyser inom ramen för befintlig information och 
diagnostik.
Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar 46
26
I bilaga 11 (mobilisering av inhemska intäkter) till riktlinjerna för budgetstöd framhålls att det ”ännu inte finns något 
specifikt verktyg för att ge en välgrundad analys till en lämplig bedömning av skattepolitik och skatteförvaltningars 
kapacitet. Flera verktyg och indikatorer kan dock användas för att få inblick i skatteordningar. I synnerhet kan en 
bedömning av ett lands resultat i fråga om dess förmåga att mobilisera inhemska intäkter, skattekvot, skattebörda 
och skattesystem utgöra en bra indikation.”  
I själva verket utför IMF emellanåt beräkningar avseende de sistnämnda bedömningarna, men dessa är komplexa 
och utgår vanligtvis från ganska sofistikerade verktyg (en ekonometrisk metod som kallas för analys av effektivi -
tetsgränsen). Denna metod kritiseras i sin tur för att utgå från alltför djärva antaganden. Typiskt sett kräver utfö -
randet av en sådan uppskattning av skattebördan (andra relaterade indikatorer uppskattas under processen  – med 
koppling till en uppsättning kritiska indikatorer för skatteförvaltningar) ett expertuppdrag som pågår i  en eller två 
veckor eller inledande arbete som utförs av en expert på plats. Kommissionen bedriver ett nära samarbete med IMF 
och andra internationella organisationer i  ett försök att förstå den skattemässiga verkligheten i  partnerländerna. 
Denna expertis finns främst hos IMF, och kommissionen använder uppgifter när uppgifter har tagits fram i en sådan 
forskningsstudie.
27
Det faktum att uppgifter inte har funnits tillgängliga i vissa fall har kanske inte rapporterats uttryckligen. Detta är 
dock underförstått i  den analys som görs av situationen i  landet och upprepas inte årligen.
28
En systematisk bedömning av personal- och materialbehoven vid skatteförvaltningen kan utgöra relevant informa -
tion om kommissionen deltar i  ett direkt och omfattande stödprogram. Denna information är emellertid mindre 
relevant eller tillgänglig för kommissionen om sådant stöd tillhandahålls av andra partner.
I bilaga  11 till riktlinjerna för budgetstöd nämns användbarheten hos information om personal- och materialbeho -
ven, men denna bilaga tillhandahåller allmän bakgrundsinformation om mobiliseringen av inhemska intäkter och 
ger en översikt över möjliga instrument och begrepp.
29
Kampen mot korruption och bedrägerier är av central betydelse för kommissionens budgetstöd. Kommissionen 
bedömer partnerregeringens ansträngningar för att förbättra förvaltningen av de offentliga finanserna och 
bekämpa korruptionen. En ram för riskhantering används för att övervaka risker och riskreducerande åtgärder på ett 
strukturerat sätt, även när det gäller korruption och bedrägerier.
Kommissionen anser att tillgången till skatteinformation bedöms inom ramen för stödkriterierna avseende budget -
transparens och budgetkontroll. Detta inbegriper en inriktning på ”Open Budget Index” och Pefa-ramen (framför 
allt PI-10 om offentlig tillgång till central skatteinformation). Mer målinriktade analyser av relevanta aspekter, såsom 
offentlig tillgång till information om skattelagstiftning och skatteincitament, utförs vid behov.
Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar 47
30
Kommissionen stöder utvecklingsländer i  frågor som rör internprissättning på både global och nationell nivå.
Den internationella medvetenheten om dessa frågor har ökat stadigt under de senaste åren, framför allt sedan 2013 
då G20:s/OECD:s omfattande handlingsplan för att ta itu med urholkning av skattebasen och överföring av vinster 
(BEPS) lades fram. Denna stöds av kommissionen på global nivå och godkändes i slutet av 2015. Kommissionen stö -
der en fortsatt inkludering av utvecklingsländer i  dessa internationella förhandlingar på hög nivå och enligt förvänt -
ningarna kommer den lämpliga rapporteringen att förstärkas.
Kommissionen stöder också regionala nätverk på området skattefrågor, trepartsinitiativet om internprissättning 
samt genom IMF-initiativ (regionalt centrum för tekniskt stöd, förvaltningsfonden för förvaltning av skattepolitik 
och tillgångar i  form av naturresurser). Dessa frågor är globala och rapporteras på denna nivå. Landanalyserna är till 
exempel inte inriktade på stödet till FN:s skattekommitté, som syftar till att ge utvecklingsländerna en starkare röst 
i internationella frågor.
33
Ramen för riskhantering är ett internationellt förvaltningsverktyg som sammanfattar de fem främsta riskkategorier 
som fastställs i  ett land och är inte avsedd för djupgående, omfattande bedömningar. Inriktningen på mobilisering 
av inhemska intäkter är beroende av omständigheterna i  landet och insatsens karaktär.
34
Frågor som rör mobilisering av inhemska intäkter omfattas i  viss utsträckning av andra frågor, i  synnerhet frågor om 
makroekonomisk stabilitet, exogena chocker och bedrägeri och korruption – särskilt frågorna 21 (skattepolitik), 24 
(skuldhållbarhet), 28 (skattepolitiska ramar på medellång sikt), 33 (årsbudget) och 41 (korruption) i frågeformuläret 
om risker.
35
Frågeformuläret om risker hänvisar även till bedömningar av förvaltningen av offentliga finanser som en källa till 
information. Avsikten var inte att basera analysen enbart på PI-3. Kommissionen håller ändå med revisionsrätten 
och i  den senaste versionen av ramen för riskhantering hänvisar man uttryckligen till de övriga Pefa-indikatorerna 
i vägledningen om informationskällor.
36
Risken avseende skatteuppbörd i Sierra Leone bedömdes bara som hög under ett år, i slutet av 2014–2015, precis 
i slutet av Ebolakrisen. Under åren innan och efter var risken lägre.
38
Ramen för riskhantering är inriktad på centrala övergripande risker för budgetstödinsatser. Nivån på insamlingen 
av intäkter har en direkt inverkan på den makroekonomiska stabiliteten, skuldhållbarheten och den finanspolitiska 
bufferten. Dessa utgör viktiga riskområden, som täcks av frågorna 20, 21, 24 och 26 i ramen för riskhantering.
Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar 48
40
Begreppet dynamiskt tillvägagångssätt, som även godkändes av Europeiska  rådet 2012, innebär en övergripande 
bedömning av de framsteg som gjorts inom ramen för varje stödkriterium. Detta inbegriper framstegen inom sek -
torn, men inte nödvändigtvis inom varje delsektor.
Mobilisering av inhemska intäkter ingår i  analysen av de övergripande bedömningarna av stödkriterierna 
(makroekonomisk stabilitet och förvaltning av offentliga finanser). Kommissionen tar hänsyn till problem med 
mobiliseringen av inhemska intäkter i  policydialogen med det stödmottagande landet och i  resultatbedömningen.
42
Se kommissionens svar på punkt 40.
Valet av specifika indikatorer är kopplade till processen och till resultatet av analysen/bedömningen/dialogen med 
det stödmottagande landet om reformer/prioriteringar/den betydelse som tillmäts särskilda inslag.
43
Det bör noteras att i fallet med Niger tillhandahölls budgetstödet genom ett kontrakt om god styrning och utveck -
ling vid den tidpunkt då villkoren för mobilisering av inhemska intäkter formulerades. För att ta hänsyn till den 
plötsliga försämringen av säkerheten och den allmänna politiska situationen omvandlades kontraktet om god styr -
ning och utveckling till ett kontrakt om statsbyggande under 2015.
44
Varje åtgärdsdokument innehåller en matris över givare och deras åtgärder. Detta omfattar alla relevanta sektorer, 
men inte nödvändigtvis delsektorer.
45
De reformer som stöddes av kommissionen i Sierra Leone avsåg en minskning av kvarskatten, snabbare insamling 
av självdeklarationer, offentliggörande av inkomster från utvinningsindustrin, inlämning av ett lagförslag om en 
nationell mineralmyndighet till parlamentet och publicering av gruv- och undersökningstillstånd i  ett onlineregis -
ter. De hade stor potential att förbättra mobiliseringen av de inhemska intäkterna.
Ruta 3 – De villkor som särskilt gällde mobilisering av inhemska intäkter tog inte upp 
de mest relevanta reformerna
Offentlig tillgång till uppgifter och en ökad insyn vad gäller intäkter som genererats från naturresurser har visat 
sig vara en av de mest kraftfulla mekanismerna för offentlig redovisningsskyldighet och återvinning av intäkter 
på grundval av avstämning av uppgifter. Ett program för att stödja mobiliseringen av inhemska intäkter består av 
åtgärder som är omedelbart effektiva liksom av indirekta åtgärder och åtgärder på medellång sikt. Detta inbegriper 
även förbättringar av administrativa förfaranden som kan leda till förbättrad mobilisering av inhemska intäkter.
I den sammanfattande utvärderingen av budgetstödet (från september 2014), i vilken man drar lärdom av sju lands -
utvärderingar, slås det fast att budgetstödet inte kan ”köpa” reformer. Detta är än mer sant i situationer som ligger 
utanför regeringens direkta kontroll. Medan policydialogen bör ta itu med dessa frågor har inkluderingen av villkor 
för antagande av lagstiftning inte visat sig vara ett effektivt instrument.
Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar 49
Antagandet av reformernas rättsliga grund måste föregå dessa reformer. Att driva på genomförandet av sådana 
reformer innan den rättsliga grunden har godkänts kan visa sig vara kontraproduktivt. Givare kan inte tvinga fram 
reformer, utan bara följa processer för vilka det finns en drivkraft och villighet i partnerlandet.
Under den period som omfattas av revisionsberättelsen utarbetades den senaste budgetstödinsatsen i  samband 
med Ebolakrisens värsta period, kombinerat med en dramatisk nedgång i intäkterna från järnmalm. På grund av 
den ökade bräcklighet som förutsågs hölls indikatorerna mycket lika indikatorerna för tidigare insatser. Under det 
nuvarande arbetet med att förbereda nästa års budgetstöd tar delegationen redan hänsyn till att gruppen med 
flera givare måste ställa större krav på de pågående reformerna.
Ruta 4 – Exempel på villkor som särskilt gäller mobilisering av inhemska intäkter utan 
incitamentseffekt
Budgetstödinsatser och finansieringsavtal utarbetas och förhandlas fram under ibland mycket långa tidsperioder. 
Det faktum att en indikator uppnåddes i samband med undertecknandet kan därför ses som ett positivt resultat av 
förhandlingsprocessen och den åtföljande dialogen.
Det är beklagligt att det juridiska problemet inte identifierades på ett lämpligt sätt när programmet fastställdes, 
men det måste medges att införlivandet av Västafrikanska ekonomiska och monetära unionens gruvlagstiftning är 
en komplex fråga som kan få konsekvenser som är svåra att förutse. Därför kan enstaka resultatindikatorer ändras 
eller strykas i  enlighet med gällande regler.
Ruta 5 – Exempel på god och dålig praxis vid övervakningen av särskilda villkor för 
mobilisering av inhemska intäkter
Kommissionen anser att förhållandena i  landet inte möjliggjorde en högre grad av detalj. Det mål som eftersträva -
des var att reformfrågan, dvs. förbättringen av mobiliseringen av inhemska intäkter, skulle förbli kärnan i  dialogen 
med Centralafrikanska republiken.
49
En samordnad insats har genomförts inom ramen för skatteinitiativet från Addis Abeba och tillsammans med 
OECD:s biståndskommitté för att ta itu med problemen i samband med utvecklingspartnernas rapportering om 
stödet till mobilisering av inhemska intäkter. Som en följd infördes en DAC-kod för mobilisering av inhemska intäk -
ter, som är separat från förvaltningen av de offentliga finanserna, under 2016. En första rapport om åtagandena och 
utbetalningarna på området mobilisering av inhemska intäkter, med inriktning på 2015, kommer att sammanställas 
genom skatteinitiativet från Addis Abeba. Kommissionen har åtagit sig att i god tid tillhandahålla korrekta uppgifter 
för denna rapport från skatteinitiativet från Addis Abeba.
52
Förhållandena i  landet och den politiska känsligheten liksom sekretessen beträffande vissa aspekter måste beaktas 
när man utarbetar policydialogen och den form den ska ta.
53
Kommissionen anser att det finns goda exempel på policydialog som håller på att tas fram och genomföras. Exem -
pelvis anges genom åtgärdsdokument ämnena för och de förväntade resultaten av policydialogen och genom 
utbetalningshandlingar förklaras de efterföljande stegen. Dokumentationen av policydialog håller också på att 
förbättras.
Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar 50
54
Dialogen om förvaltningen av offentliga finanser och makroekonomisk stabilitet omfattar relevanta frågor om skat -
teförvaltning och skattepolitik.
Uppgifter samlas systematiskt in och bedöms om hur skattepolitiken och skatteförvaltningen samt mobiliseringen 
av inhemska intäkter utvecklas. Detta utförs av partnerregeringar och utvecklingspartner i  landet. Högnivåindikato -
rer samlas in och bedöms på internationell nivå.
Möjliga konsekvenser av en biståndsmetod för mobiliseringen av inhemska intäkter kräver en bidragsanalys och 
utförs typiskt sett och regelbundet inom ramen för en utvärdering.
Ruta 6 – Dialogen om förvaltningen av de offentliga finanserna garanterade inte alltid 
en grundlig diskussion om mobiliseringen av inhemska intäkter
Kommissionen anser att skatterelaterade indikatorer har funnits och alltjämt finns inom ramen för resultatbedöm -
ning i Moçambique, vilket utgör ramen för övervakning för budgetstödinsatsen. Ett villkor med koppling till mobi -
liseringen av inhemska intäkter diskuteras följaktligen i  detta forum, även om det inte utgör en indikator på rörliga 
utbetalningar eller ett särskilt villkor som hör ihop med den fasta utbetalningen.
Arbetsfördelningen är viktig i Moçambique, ett land med omkring 15 givare som är verksamma på området förvalt -
ning av de offentliga finanserna, för att garantera effektivitet och se till att EU kan förlita sig på/dra nytta av över -
vakningen och policydialogen avseende medlemsstaten i  fråga.  
Dessutom är kommissionens avdelningar i  Moçambique ytterst uppdaterade och aktiva inom frågor som rör mobi -
liseringen av inhemska intäkter i  landet. EU-delegationen deltar vid de informationsmöten/avrapporteringar som 
anordnas av IMF:s förvaltningsfond för förvaltning av naturresurser och tillgångar, vid mötena i  arbetsgruppen för 
utvinningsindustrin och i  budgetanalysgruppen, vilka är relevanta grupper för frågor som rör mobiliseringen av 
inhemska intäkter.
Ruta 7 – Exempel på oregelbunden dialog
Fallet med Centralafrikanska republiken måste betraktas mot bakgrund av de mycket svåra omständigheter som 
rådde vid tidpunkten. Den politiska krisen gjorde allt konstruktivt arbete extremt svårt, och huvudandelen av dele -
gationspersonalen evakuerades. Det är en bedrift att kommissionens avdelningar lyckades inrätta en dialogstruktur 
och upprätthålla en dialog under dessa omständigheter.
I programplaneringsdokumentet för samarbetet mellan EU och Sierra  Leone för perioden 2014–2020 planeras för 
en större betoning av stödet till generering av inkomster. Den granskade perioden omfattar emellertid hela Ebola -
krisen och reformer för intäktsförvaltning i  Sierra  Leone kan ha bortprioriterats under denna senare period. Ett land 
som hanterar Ebolakrisen kan förståeligt nog komma att nedprioritera reformer för förvaltning av intäkter.
Oenigheten mellan de ministerier som är engagerade i  budgetstödet sträckte sig till den verkliga politiken, bortom 
policydialogen. Detta hörde snarare ihop med maktbalansen mellan de politiska partierna än med tekniska frågor. 
Kvaliteten på policydialogen är redan bättre och fortsätter att förbättras, även på grund av budgetstödet.
Ruta 8 – Begränsat stöd till kapacitetsutveckling inom mobilisering av inhemska 
intäkter
Kommissionen planerar att teckna avtal om den kapacitetsuppbyggnadskomponent som planerats i  finansierings -
avtal 37458, med ett måldatum som fastställts till den 15 februari 2017.
Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar 51
Skattemyndigheterna får redan stöd från IMF, Världsbanken och Afrikanska utvecklingsbanken. Skattemyndighe -
ternas absorptionsförmåga utesluter ytterligare bistånd tills vidare. Kommissionens stöd kommer att inriktas på 
mobilisering av intäkter genom förstärkning av systemen för redovisningsskyldighet, vilka behöver förbättras. Detta 
stöd kommer att tillhandahållas statskassan. På regional nivå inrättas genom avtalet med FN:s konferens för handel 
och utveckling tullinformationssystemet Cemac Sydonia även för Centralafrikanska republiken.
61
Att tillhandahålla bevis för att budgetstöd har bidragit till mobilisering av inhemska intäkter och andra mål är en 
komplex fråga ur analyssynpunkt, som kommissionen behandlar inom ramen för OECD:s/OECD:s biståndskommittés 
metod för landsutvärdering.
62
Kommissionen instämmer i att skattekvotens värden inte kan kopplas direkt till budgetstödet av de skäl som 
revisionsrätten anger. Resultaten kan förväntas på medellång sikt, inom omkring fem till tio år. Möjliga bevis för 
att budgetstödet har bidragit till mobilisering av inhemska intäkter och andra mål bör analyseras i en ordentlig 
utvärdering.
65
Dessa indikatorer är övervakningsverktyg. Avsikten med dem är inte att informera om bidrag.
I utvärderingarna analyseras i  synnerhet budgetstödinsatsernas effekter för målen när det gäller inverkan på 
utvecklingen och olika sektorer. I utvärderingarna analyseras också möjliga effekter i fråga om finansiering av bud -
geten och inhemska intäkter. De flesta utvärderingar som finns tillgängliga i  dag omfattar emellertid en period som 
föregår införandet av den nya policyn och kommer därför troligtvis inte att fastställa konsekvenser av denna policy.
66
I den sammanfattande utvärderingen av budgetstödet från sju landsutvärderingar (2014) slogs det fast att ”genere -
ringen av inhemska intäkter fortsatte att stiga under utvärderingens lopp, och det fanns inga tecken på avskräck -
ande effekter till följd av budgetstödet” (s. 75).
I den utvärdering av budgetstödet i  Sierra  Leone som citeras av revisionsrätten anges också följande tydligt: ”…
genuina och viktiga resultat uppnåddes genom budgetstödet i  Sierra  Leone:
– genom att det bidrog till att sätta fart på tillväxten och stabilisera säkerhetssituationen efter kriget,
– genom att det stabiliserade situationen för de offentliga finanserna 2009 under den globala ekonomiska krisen 
och 2014 i samband med Ebola-/järnmalmskrisen...”
67
Uppgifter samlas systematiskt in och bedöms om hur skattepolitiken och skatteförvaltningen samt mobiliseringen 
av inhemska intäkter utvecklas. Detta utförs av partnerregeringar och utvecklingspartner i  landet. Högnivåindikato -
rer samlas in och bedöms på internationell nivå.
Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar 52
Det är metodologiskt komplext att visa budgetstödets direkta inverkan på de politiska resultaten i partnerländerna. 
OECD:s/OECD:s biståndskommittés metod för utvärdering av budgetstöd är, hittills, det enda sättet att (indirekt) dra 
slutsatser om möjliga orsakssamband mellan budgetstödet och politiska resultat såsom inverkan på mobiliseringen 
av inhemska intäkter. Kommissionen har varit aktivt engagerad i  utvecklingen av denna metod och har aktivt främ -
jat verktyget genom ett allt större antal utvärderingar av flera givare som utförts under dess ledning sedan 2011.
Slutsatser och rekommendationer
69
Kommissionen understryker att stödet till mobilisering av inhemska intäkter ges genom en mängd olika åtgärder 
på olika nivåer  – global, regional och nationell nivå. Dessa åtgärder kompletterar stödet genom budgetstödet, men 
ingick inte i revisionens inriktning och omfattning. Den nya budgetstödpolicyns möjliga bidrag till de totala för -
bättringarna av mobiliseringen av inhemska intäkter kan förväntas på medellång sikt, inom omkring fem till tio år. 
Kommissionen kommer att fortsätta att tillämpa och förbättra den nya budgetstödpolicyn avseende mobilisering 
av inhemska intäkter och kommer att fortsätta att rapportera om framstegen.
70
Kommissionen står fast vid att mobiliseringen av inhemska intäkter har getts vederbörlig uppmärksamhet i  sam -
band med utformningen av budgetstödinsatserna. Varje bedömning genomförs med beaktande av förhållandena 
i landet, utmaningarna med anknytning till mobiliseringen av inhemska intäkter och tillgängligheten och tillgången 
till uppgifter och information. Vissa begrepp och aspekter avseende skattepolitiken och skatteförvaltningen analy -
seras inte rutinmässigt, i  överensstämmelse med internationell praxis.
Rekommendation 1 – Förbättra bedömningarna av mobilisering av inhemska intäkter 
och riskanalyser
a)
Kommissionen godtar denna rekommendation. Mobiliseringen av inhemska intäkter bör bedömas vederbörligen 
i samband med utformningen och genomförandet av en budgetstödinsats. Mot bakgrund av åtagandena från 2015 
inom ramen för skatteinitiativet från Addis Abeba kommer stödet till mobiliseringen av inhemska intäkter att stär -
kas ytterligare. Bedömningar av mobiliseringen av inhemska intäkter måste ta hänsyn till förhållandena och utma -
ningarna i landet samt till tillgången till uppgifter och information.
b)
Kommissionen godtar denna rekommendation.
71
Kommissionen anser att arbetsfördelningen analyseras systematiskt i  åtgärdsdokumenten och genomförandet av 
dessa.
Som ett konkret exempel vill vi hänvisa till ruta 6, där revisionsrätten hänvisar till arbetsfördelningen vad gäller 
mobiliseringen av inhemska intäkter och förvaltningen av offentliga finanser i  Moçambique och kommissionens 
svar.
Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar 53
72
Inriktningen på mobilisering av inhemska intäkter beror på omständigheterna i  landet, insatsens karaktär och möj -
ligheterna att förbättra mobiliseringen av inhemska intäkter.
Kommissionen anser att bedömningar med koppling till mobiliseringen av inhemska intäkter används i  alla bud -
getstödkontrakt – även om det inte utgör en indikator på rörliga utbetalningar. Alla indikatorer i ramen för resultat -
bedömning, inte bara indikatorerna på rörliga utbetalningar, övervakas noga inom ramen för budgetstödinsatsen. 
Det bör förstås att ramen för resultatbedömning, inklusive indikatorer med anknytning till mobiliseringen av inhem -
ska intäkter, är viktig för att det ska gå att kontrollera regeringens resultat. Det utgör ett huvudinslag i grunden för 
bedömning av de allmänna villkoren och beslutet om att bevilja budgetstöd.
Rekommendation 2 – Öka användningen av utbetalningsvillkor som särskilt gäller 
mobilisering av inhemska intäkter
a)
Kommissionen godtar denna rekommendation.
b)
Kommissionen godtar denna rekommendation. Man kommer att sträva efter att utforma bättre resultatindikatorer, 
även för mobilisering av inhemska intäkter. Såsom framgår av ett antal utvärderingar anser kommissionen emeller -
tid att reformer verkligen måste erkännas av regeringarna och att de sedan kan stödjas på ett nyttigt sätt.
Rekommendation 3 – Förbättra rapporteringen om hur budgetstöd används för att 
förbättra mobiliseringen av inhemska intäkter
Kommissionen godtar denna rekommendation. Mer information om mobiliseringen av inhemska intäkter kommer 
att tillhandahållas i  dess framtida årsrapporter om budgetstöd liksom genom rapporteringen om genomförandet av 
skatteinitiativet från Addis Abeba.
Fallstudier, främst i  form av utvärderingar, kommer att utföras för att kommunicera budgetstödets bidrag till mobili -
seringen av inhemska intäkter på ett bättre sätt.
74
Förhållandena i  landet och den politiska känsligheten liksom sekretessen beträffande vissa aspekter måste beaktas 
när man utarbetar policydialogen och beslutar vilken form den ska ta. Kommissionen anser att det finns bra exem -
pel på välstrukturerad policydialog.
Rekommendation 4 – Stärka policydialogkomponenten i mobiliseringen av inhemska 
intäkter
Kommissionen godtar denna rekommendation. Bättre vägledning om policydialog inom ramen för budgetstödet 
kommer att integreras i  den kommande granskningen av riktlinjerna för budgetstöd. Resultatet av policydialogen 
är och kommer att vara en viktig del av alla utvärderingar. Kommissionen vill ändå betona att skattereformer och 
politiska mål är politiskt känsliga, och står därför kvar vid att det kommer att formuleras dialogstrategier som även 
skyddar kommissionens intressen.
Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar 54
75
Kommissionen understryker att mobilisering av inhemska intäkter ingår i  makroekonomin (skattepolitiken) och 
förvaltningen av offentliga finanser (framför allt skatteförvaltningen). Stöd till kapacitetsuppbyggnad på området 
mobilisering av inhemska intäkter som kompletterar budgetstödet utgör en del av mer omfattande åtgärder för 
kapacitetsuppbyggnad. Dessutom anser kommissionen att stöd till mobilisering av inhemska intäkter, inklusive 
kapacitetsuppbyggnad, ges genom flera olika åtgärder på olika nivåer.
Rekommendation 5 – Öka användningen av kapacitetsutveckling i mobiliseringen av 
inhemska intäkter
Kommissionen godtar denna rekommendation.
76
Uppgifter samlas systematiskt in och bedöms om hur skattepolitiken och skatteförvaltningen samt mobiliseringen 
av inhemska intäkter utvecklas. Detta utförs av partnerregeringar och utvecklingspartner i  landet. Indikatorer på 
högre nivåer samlas in och bedöms på internationell nivå.
Det är metodologiskt komplext att visa budgetstödets inverkan på de politiska resultaten i partnerländerna, och 
detta görs inom ramen för en utvärdering. Kommissionen har utfört allt fler utvärderingar av länder med flera 
givare sedan 2011.
Rekommendation 6 – Utvärdera budgetstödets effekt
Kommissionen godtar denna rekommendation. Det är metodologiskt komplext att visa budgetstödets inverkan på 
de politiska resultaten i  partnerländerna. OECD:s/OECD:s biståndskommittés metod för utvärdering av budgetstöd 
och landsutvärdering är, hittills, det enda sättet att dra slutsatser om budgetstödets bidrag till de politiska resulta -
ten, till exempel förbättrad mobilisering av inhemska intäkter. Kommissionen kommer att sträva efter att analysera 
denna punkt i god tid.
HUR HITTAR MAN EU:s PUBLIKATIONER?
Gratispublikationer
 Ett enskilt exemplar  
genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
 Flera exemplar/aﬃscher/kartor  
hos Europeiska unionens representationer (http://ec.europa.eu/represent_sv.htm),  
hos delegationer i länder utanför EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm),  
genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm)  
eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).
(*) Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen). 
Avgiftsbelagda publikationer
 Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Händelse Datum
Revisionsplanen antas/Revisionen inleds 6.10.2015
Den preliminära rapporten skickas till kommissionen (eller till ett annat revisionsobjekt) 31.10.2016
Den slutliga rapporten antas efter det kontradiktoriska förfarandet 13.12.2016
Svaren från kommissionen (eller från ett annat revisionsobjekt) har tagits emot på alla 
språk17.1.2017
Att generera statliga intäkter genom skatteintäkter och 
andra inkomster än skatteintäkter är en grundförut -
sättning för en hållbar utveckling, och det är något som 
prioriteras i  EU:s utvecklingspolitik. Kommissionen antog 
ett nytt upplägg för budgetstöd 2012 och ökade därmed 
denna biståndsforms potential att förbättra mobilise -
ringen av inhemska intäkter. I rapporten drar vi slutsatsen 
att kommissionen trots förbättringar på senare tid ännu 
inte har använt budgetstödkontrakt på ett ändamålsenligt 
sätt för att stödja mobiliseringen av intäkter i de 
granskade länderna. Kommissionen beaktade inte 
systematiskt vissa grundläggande aspekter av skatte  - 
politik och skatteförvaltning när den utformade och 
genomförde sina budgetstödinsatser, och de utbetal  nings  - 
villkor som tillämpades på området var inte tillräckligt 
många och höll inte tillräckligt hög kvalitet. Vidare visade 
vår analys på brister i rapporteringen om hur budget-  
stödet används och hur det bidrar till att förbättra 
mobiliseringen av inhemska intäkter.
EUROPEISKA
REVISIONSRÄTTEN