Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Pluralism och koncentration i media"

(2000/C 140/07)

Den 25 februari 1999 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 23.3 i arbetsordningen utarbeta yttrande om "Pluralism och koncentration i media".

Sektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället, som ansvarat för kommitténs beredning av ärendet, antog ett första yttrande den 23 november 1999. Efter plenarförsamlingens beslut att skicka tillbaka yttrandet till sektionen utarbetades ett reviderat yttrande som sektionen antog den 9 mars 2000. Föredragande var Joël Décaillon.

Vid sin 371:a plenarsession den 29-30 mars 2000 (sammanträdet den 29 mars 2000) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 97 röster för, 23 emot och 14 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Sedan kommissionen 1992 publicerade grönboken om pluralism och koncentration i media och om sina tankar kring ägarstrukturen i mediasektorn på inre marknaden, har den europeiska mediaindustrin gått in i en ny utvecklingsfas.

1.2. Det klassiska mediautbudet (TV, radio, press) har på några år kompletterats av nya digitala sändningar (markbundna, via satellit och via kabel) samt nätverkstjänster (Internet, multimedia), vilket avsevärt har ökat valmöjligheterna för Europas befolkning. Denna utveckling av mediautbudet har åtföljts av en tillnärmning mellan de olika sektorerna. Allteftersom konvergensen ökar sker inom ramen för globaliseringen en parallell utveckling i form av allianser och fusioner mellan mediaägare, telekommunikationsoperatörer och aktörer inom IT-sektorn.

1.3. Med denna globalisering och denna marknadsutveckling i åtanke anmodar kommittén EU-institutionerna att överväga behovet att i ett meddelande utforma riktlinjer och juridiska instrument som, med beaktande av den grundläggande rätten till yttrandefrihet, pressfrihet och mediafrihet samt medlemsstaternas olika mediasituationer och olika rättsliga och kulturella traditioner, kan hjälpa till att garantera att EU-medborgarnas tillgång till ett pluralistiskt och oberoende mediautbud inte inskränks.

1.4. Med tanke på dessa nya källor till information och underhållning, och eftersom information inte enbart är en kommersiell produkt, understryker kommittén behovet av att slå vakt om individens grundläggande rättigheter, till exempel informations- och yttrandefriheten, skydd av minderåriga samt skydd av den mänskliga värdigheten, särskilt med avseende på kvinnor.

1.5. I de följande kommentarerna är därför kommittén medveten om att den frågeställning som tas upp i yttrandet skall ses mot bakgrund av en stark och fortlöpande utveckling.

2. Allmänna kommentarer

2.1. I sin grönbok från 1997 om konvergens med avseende på telekommunikation, media och informationsteknik noterade kommissionen de allianser och fusioner som ingåtts i den nya informationsindustrin. Samtidigt som kommissionen försvarade principerna om fri konkurrens meddelade man att man hade för avsikt att bekämpa missbruk av dominerande ställning och karteller på telekommunikations-, media- och IT-marknaderna.

2.2. När det gäller kontroll av ägarkoncentrationen kommer kommissionen att slå vakt om konsumenternas intressen genom att se till att konkurrenslagstiftningen efterlevs och säkra mångfalden bland informationskällorna. Å ena sidan kommer man att tillåta ägarkoncentration för att starka europeiska mediabolag skall kunna bildas, medan man å andra sidan förhindrar att avtal sluts mellan bolag som skulle kunna begränsa konkurrensen och därmed i slutändan kringskära konsumenternas valmöjligheter.

2.3. Med tanke på att konkurrensreglerna i många fall inte omfattar annat än de ekonomiska och finansiella aspekterna av ägarkoncentrationer i sektorn för de nya medierna, anser kommittén att även de kulturella och sociala aspekterna bör beaktas för att skydda den europeiska befolkningens intressen och mångfalden i mediautbudet.

2.3.1. Därför anser kommittén att tillämpningen av gemenskapens konkurrensrätt på IT-området förutom rent ekonomiska aspekter måste ta hänsyn till bevarandet av pluralism på informationsområdet, samtidigt som man respekterar den pressfrihet som finns inskriven i medlemsstaternas konstitutioner.

2.4. Den kulturella rikedomen och mångfalden i gemenskapens medlemsstater, särskilt den språkliga och etniska, måste främjas av EU-institutionerna.

2.5. De flesta av medlemsstaterna har en lagstiftning som garanterar en viss insyn i ägarstrukturen inom mediasektorn, liksom i andra branscher, för att försäkra sig om att monopol eller oligopol inte är på väg att bildas (eller har bildats). Det bör därför noteras att kommissionen i samarbete med medlemsstaterna har möjlighet att utbyta sådan information för att få ett internationellt perspektiv på finansiella intressen och tekniska eller kommersiella avtal mellan företagsgrupper i den audiovisuella sektorn eller mellan operatörer som erbjuder anslutning till olika nätverk, bl.a. Internet.

2.6. Kommittén vill också ta upp den tekniska utvecklingen i informationssamhället till diskussion. Här bör man skilja mellan digitala radio- och TV-sändningar, som omfattas av de traditionella reglerna för ägarkoncentration i mediasektorn där sådana regler finns, och online-tjänster, för vilka helt fria marknadsvillkor bör gälla så att alla nätverks- och systemoperatörer garanteras lika möjligheter och konsumenterna tillgång till ett utbud som präglas av mångfald.

2.7. Eftersom kommissionens förslag till direktiv ännu inte har antagits, vill kommittén ta tillfället i akt att framföra sitt önskemål om att ett meddelande skall utarbetas som lägger fast riktlinjer och rättsliga instrument i syfte att garantera pluralism när det gäller både den ekonomiska, sociala och kulturella organisationen av sektorn.

2.8. ESK vill ännu en gång upprepa sina viktigaste önskemål från de två tidigare yttrandena från den 14 september 1994(1) och den 23 februari 1995(2). Dessa önskemål bör utvidgas till att gälla även de nya digitala sändningarna (markbundna, via satellit och via kabel) och de framväxande audiovisuella nätverkstjänsterna (Internet, multimedia) för att

- uppmuntra de kommersiella radio- och TV-kanalerna och de digitala sändningsbolagen att i högre grad respektera åsiktsmångfald och pluralism samt sända kultur- och utbildningsprogram, också sådana som riktar sig till minoriteter,

- främja utvecklingen av public service-program, som har till uppgift att erbjuda en oberoende informationsspridning, men också kulturella utbildnings- och underhållningsprogram, något som alla EU-medborgare borde ha tillgång till,

- bevara mångfalden och se till att inget bolag missbrukar en dominerande ställning i flera sektorer (digital och analog TV, radio, tidningspress, Internettjänster, multimediapublikationer), på en eller flera av de nationella marknaderna eller inom ett språkområde,

- bevara mångfalden och förhindra att bolag som missbrukar en dominerande ställning inom en nationell mediasektor uppnår en liknande ställning i ett annat EU-land,

- skydda journalisternas oberoende från inre såväl som yttre påtryckningar, inklusive statliga krav, vilket skulle innebära att kvaliteten på och tillförlitligheten hos informationen förbättrades,

- genom lämplig lagstiftning och konkurrensregler förhindra att återutsändningsrättigheter och kataloger monopoliseras, särskilt när det gäller sportnyheter och filmkataloger,

- förorda att ett mediabolag som redan är verksamt i en sektor, måste tillåta full insyn i bolagets hela verksamhet och alla dess kopplingar till andra bolag för att få tillstånd att verka i en annan sektor,

- främja utbildning av och objektiv information till den mest sårbara delen av befolkningen för att den skall kunna utvärdera och bedöma mediautbudet, i synnerhet den information som sprids via Internet,

- förtydliga vem som är ansvarig utgivare bland aktörerna på Internet. Man skall då skilja mellan redaktörer för webbplatser, som utan undantag bör bära ansvar för innehållet, och tekniska mellanhänder (leverantörer av anslutningstjänster och webbhotell), som inte bör behöva bära ansvar för sådant innehåll som de inte själva producerat, vilket ligger i linje med EU:s förslag till direktiv om vissa rättsliga aspekter på den elektroniska handeln på inre marknaden,

- upprätta en uppförandekod för de europeiska medierna, som - förutom att den kontrollerar stora bolagsgruppers dominans av medierna samtidigt som den upprätthåller och garanterar informations- och åsiktsfriheten - borde analysera skyddet av minderåriga mot våldsscener och pornografiska program, samt möjligheten att se till att sådana program inte brister i respekten för den mänskliga värdigheten, i synnerhet inte kvinnors värdighet, och att förbjuda förhärligande av krig eller kriminalitet,

- förorda en "märkning" av informations- och underhållningswebbplatser på Internet för att skydda webbanvändare mot olagligt innehåll. Kommittén planerar att i år utarbeta ett initiativyttrande om detta för att precisera riktlinjer i frågan.

2.9. En verklig samordning för att slå vakt om pluralismen

2.9.1. Med tanke på den snabba utvecklingen av Internettjänster anser kommittén att det är viktigt att besvara de frågor som rör tillgången till dessa tjänster, regleringen av dem och de garantier för pluralism som borde vara förknippade med dem. De regleringsorgan som finns i de flesta medlemsstater borde också ha till uppgift att reglera Internet för att där garantera individens grundläggande rättigheter på samma sätt som sker gentemot de traditionella medierna. Här skulle en samordning på gemenskapsnivå vara lämplig, vilket konstateras i punkt 2.3 ovan.

2.9.2. När det gäller det publikkriterium som kommissionen tog fasta på i sina första synpunkter, är det på sin plats att påpeka att detta kriterium bör ses som ett komplement till de andra kriterier som i allmänhet redan ingår i de nationella bestämmelserna - där sådana bestämmelser finns - och som gäller procentgränserna för kapitalägande i mediabolagen.

2.9.3. De s.k. portalerna, som är startplatser på Internet, och som tillhandahålls av bolag som har intressen i verksamheter som är både leverantörer till och avnämare av Internettjänster, och som ofta ägs av stora kommunikations-, förlags- eller IT-grupper, tenderar att favorisera sådant innehåll som produceras av deras partnerbolag eller andra bolag inom samma grupp. Det är därför viktigt att konsumenterna uppmärksammas på den valfrihet som erbjuds av elektroniska programguider och tekniska möjligheter att snabbt surfa från en portal till en annan, för att undvika att äventyra mångfalden och pluralismen i den information som erbjuds.

2.9.4. När det gäller de finansiella medlen visar en analys av marknaden att en överväldigande majoritet av reklampengarna i vissa länder delas mellan de få grupper som är etablerade i media- och IT-sektorerna. Kommittén vill påpeka att denna situation så småningom kan få skadliga konsekvenser för lokala radio- och TV-kanaler och att det till slut blir konsumenternas valmöjligheter som begränsas, eller till och med styrs, av en kombination av det förhållande som beskrivs här och de portaler som beskrevs under föregående punkt.

2.9.5. Analysen av pluralism och ägarkoncentration inom media skulle vara ofullständig om den inte beaktade den digitala revolutionen inom TV och de åtföljande kanalpaketen. Denna betydande tekniska utveckling för med sig åtskilliga problem, som exempelvis frekvenstilldelningen, som riskerar att favorisera dem som först ansökt om frekvenser och stärka maktställningen för de operatörer som kontrollerar stora programpaket (även om paketen i sig bidrar till en ökad pluralism). I detta sammanhang vill kommittén ta upp problematiken kring dekodrarna som, även om de i dag är öppna för olika programpaket med kodade kanaler, betalas för att generera vinster som beror på en stark marknadsposition.

2.9.6. Det förtjänar också att sägas att digitala radiosändningar snart kommer att inledas, och även om dessa sändningar innebär en önskvärd teknisk utveckling (sändningskvalitet, stabil ljudkvalitet, möjlighet att sända ut brådskande säkerhetsmeddelanden osv.) kommer de sannolikt att kräva större investeringar (för att kunna använda modulerade frekvenser), särskilt på regional och lokal nivå. Denna utveckling skulle kunna föra med sig en utarmning av radioutbudet.

2.9.7. Kommittén noterar att satellitsändningar utförs av grupper som har resurser för denna typ av internationella sändningar och som därför inte omfattas av nationella bestämmelser. ESK vill här påpeka att satelliter för närvarande skickas upp utan någon egentlig politisk samordning. För att komma till rätta med detta vill kommittén se en politisk samordning i Europa.

2.9.8. Kommittén framhåller de forskningsåtgärder och deras tillämpningar som anges i Femte ramprogrammet för forskning och teknisk utveckling (1998-2002), som är avsedda att förbättra de framtida informationsprodukternas och informationstjänsternas funktionalitet, användbarhet och tillgänglighet. Forskningsåtgärderna och deras tillämpningar förstärker den språkliga och kulturella mångfalden, bidrar till att det europeiska kulturarvet uppvärderas och utnyttjas, stimulerar kreativiteten, förbättrar utbildnings- och fortbildningssystemen och främjar de socioekonomiska och tekniska modellerna som gör det möjligt att presentera information.

2.9.9. En sista kommentar om rapporten om FN:s utvecklingsprogram om Internettillgång: Kommittén skulle vilja att slutsatserna i rapporten utvärderades inom ramen för EU:s strukturpolitik och i samband med EU:s förhandlingar med omvärlden, i synnerhet när det gäller AVS-avtalen.

3. Förslag

3.1. Pluralismen och koncentrationen på mediaområdet i dessa tider av globalisering och digital konvergens väcker många frågor som Ekonomiska och sociala kommittén har för avsikt att besvara.

3.2. Beträffande bestämmelserna om ägandestrukturen på mediaområdet föreslår kommittén att man försöker finna gemensamma parametrar på samma nivå som de gällande nationella kriterierna och att man lägger till andra parametrar som publikrelaterade kriterier, resurskontroll etc. Det bör dock noteras att alla sådana parametrar bör ta hänsyn till de skillnader i rättsliga - särskilt grundlagsmässiga - och kulturella traditioner som finns i alla medlemsstater.

3.3. I linje med detta förslag ser kommittén gärna att medlemsstaterna överväger om de befintliga nationella bestämmelserna om ägandestrukturen inom mediaområdet (licenstilldelning, delade frekvenser, trösklar baserade på publiksiffror, aktieinnehav etc.), där sådana finns, skall utvidgas till att gälla de nya tjänsterna med anknytning till digitala sändningar (marksändningar, via satellit och via kabel) för att minska den eventuella risken för otillbörlig koncentration. Kommittén framhåller även att det bör ske en samordning på europeisk nivå, särskilt i händelse av en betydande internationell utveckling på området.

3.4. Kommittén föreslår även en samordning från kommissionens sida av de nationella kontrollorganen på mediaområdet genom den befintliga kontaktkommittén inom det berörda generaldirektoratet för att få direktivet "Television utan gränser" att fungera i praktiken. Detta skulle göra det möjligt att på ett smidigt, snabbt och konkret sätt granska avtalsförslag, frågan om frekvenstilldelning och alla andra frågor som rör tillträdet till krypterade kanaler med krav på en dekoder som bör vara öppen för andra kanalpaket etc.

3.5. När det gäller audiovisuella tjänster och informationstjänster på Internet hoppas kommittén kunna garantera webbanvändarna att reglerna om pluralism och mångfald respekteras. Med tanke på den snabba utvecklingen av dessa tjänster uppmanar kommittén kommissionen att formulera en rekommendation som riktar sig till medlemsstaterna och som anmodar dem att överväga huruvida de nationella åtgärderna för reglering av det audiovisuella området bör anpassas, så att de täcker dessa nya informationskällor. Medlemsstaterna bör även anmodas att utbyta information om denna utveckling inom ramen för de informella nätverk som nämns i punkt 3.4.

3.6. Beträffande det förslag till rekommendation om "skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten inom de audiovisuella tjänsterna och informationstjänsterna" som rådet antog den 24 september 1998 ansåg kommittén i sitt yttrande(3) att det är viktigt att kontrollorganen på mediaområdet strikt tillämpar bestämmelserna i denna rekommendation i medlemsstaterna. Kommittén vill dock även framhålla att bestämmelserna i rekommendationen måste tillämpas med respekt för och hänsyn till medlemsstaternas rättsliga, grundlagsmässiga och kulturella traditioner.

3.7. Fenomenet "portaler", som tenderar att koncentrera och likrikta den tillgängliga informationen, måste också tas med i beräkningen för att säkerställa att de inte blir ett sätt att begränsa tillträdet till olika informationskällor eller ekonomiska resurser i samband med reklam. En möjlig lösning vore att utvidga behörigheten för medlemsstaternas kontrollorgan till att omfatta dessa nya tjänster för att på ett bättre sätt främja pluralismen och mångfalden på informationsområdet, med samordning från kommissionens sida.

3.8. För allmänheten är det dessutom förvirrande med överflödet av informationskällor på Internet som är svåra att identifiera. Därför bör man snarast finna lösningar för att göra det möjligt för allmänheten att identifiera den tillgängliga informationen. En tänkbar lösning vore att exempelvis införa en "europeisk kvalitetsmärkning" som omfattar informationen och yrkesetiken på webbplatser med information och underhållning, genom en branschrelaterad självregleringsmekanism, för att garantera mångsidig och oberoende information och bekämpa olagligt innehåll. I detta sammanhang vill vi påminna om det ansvar som ligger hos informationsorganen, vars etiska kod förtjänar ett särskilt omnämnande.

3.9. När det gäller medias utgivaransvar påminner kommittén om Europarådets rekommendationer av den 19 januari 1999. Kommittén noterar att frågan om medias utgivarmässiga och journalistiska oberoende genom "utgivarstadgar" för att förebygga att ägare eller aktieägare - eller utomstående organ som exempelvis statliga myndigheter - kan påverka informationens innehåll har besvarats på olika sätt i olika medlemsstater, ibland genom grundlagar, ibland genom självreglerande överenskommelser. För att garantera högkvalitativ information är det tillrådligt att de yrkesverksamma på mediaområdet (exempelvis mediabolag, ägare, utgivare och journalister) antar etiska regler (exempelvis en etisk stadga eller en etisk kodex). Det är också viktigt att alla yrkesverksamma inom mediaområdet får utbildning för att ge dem möjlighet att åta sig detta ansvar.

3.10. Kommittén anser att förekomsten och utvecklingen av lokala radiostationer i dag genom frekvensmoduleringen är ett steg framåt på vägen mot pluralism och mot att beakta de lokala sociologiska särdragen. Kommittén vill dock anmoda kommissionen och rådet att vara uppmärksamma på om digitalradions ankomst kommer att påverka pluralismen och informationens mångfald inom lokalradion, eftersom den kräver större ekonomiska investeringar av de lokala aktörerna.

3.11. Beträffande de eventuella sociala konsekvenserna av företagskoncentrationer på området för media och därmed besläktad teknik föreskriver förordning (EEG) nr 4064/89 att arbetstagarrepresentanterna kan höras av kommissionen om de har tillräckligt stort intresse av att agera när kommissionen fattat ett beslut om en koncentrationsaffärs förenlighet med Romfördraget. Detta förfarande används dock sällan. Kanske bör man genomföra informations- och utbildningsåtgärder, så att de organ som representerar arbetstagarna på nationell nivå eller inom de europeiska företagsråden bättre kan utnyttja detta förfarande och lättare kan höras av kommissionen inom ramen för ovannämnda förordning (4064/89).

4. Slutsatser

4.1. Inför den utmaning som informationssamhället utgör och inför behovet att garantera individens grundläggande rättigheter, såsom yttrandefrihet och informations- och åsiktsfrihet, skydd av minderåriga samt skydd av den mänskliga värdigheten, särskilt kvinnans värdighet, föreslår Ekonomiska och sociala kommittén att EU-institutionerna utformar riktlinjer som respekterar kraven på pluralism med respekt för medlemsstaternas skillnader. Sådana riktlinjer skulle kunna utformas så att de kompletterar konkurrenslagstiftningen genom att fokusera på medias sociala dimension och kulturella mångfald.

4.2. Detta meddelande skulle ha som mål att komplettera konkurrensrätten genom att framhålla den sociala dimensionen och medias kulturella mångfald. Meddelandet skulle syfta till att ge ytterligare garantier för pluralism i mediainnehåll och program och skulle tack vare sina riktlinjer indikera vilken väg aktörerna inom de stora kommunikationskoncernerna skall följa för att bevara mångfalden och rikedomen i det utbud som finns tillgängligt för allmänheten.

Bryssel den 29 mars 2000.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) ESK:s yttrande om grönboken om "Strategiska möjligheter att stärka programbolagen i fråga om Europeiska unionens film- och TV-politik" (KOM(94) 96 slutlig); EGT C 393, 31.12.1994, s. 25.

(2) ESK:s yttrande om "Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om uppföljningen av rådfrågningen angående grönboken 'Pluralism och koncentration av media på den inre marknaden - utvärdering av behovet av en gemenskapsåtgärd'" (KOM(94) 353 slutlig); EGT C 110, 2.5.1995, s. 53.

(3) EGT C 214, 10.7.1998, s. 25 och 29.

BILAGA

till Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande

Följande ändringsförslag som vid omröstningen fick mer än en fjärdedel av rösterna avslogs vid plenarsessionen.

Punkt 3.11

Stryk de två sista meningarna.

Motivering

De två sista meningarna bör strykas eftersom det inte finns något behov av och inget som motiverar särskilda informations- och utbildningsåtgärder riktade till nationella arbetstagarorganisationer eller europeiska företagsråd.

Resultat av omröstning

För: 35, emot: 71, nedlagda: 15.