Yttrande från Regionkommittén om "Grönbok - Ett partnerskap för en ny arbetsorganisation"

(98/C 64/15)

BAKGRUND- Grönboken "Ett partnerskap för en ny arbetsorganisation" (KOM(97) 128 slutlig).

- Kommissionens beslut av den 18 april 1997 att, i enlighet med artikel 198c första stycket i EG-fördraget, rådfråga Regionkommittén i detta ärende.

- Regionkommitténs beslut av den 11 juni 1997 att ge utskott 8 "Ekonomisk och social sammanhållning, socialpolitik och folkhälsa" i uppdrag att bereda detta yttrande.

- Utkast till yttrande (CdR 288/97 rév) antaget av utskott 8 den 24 september 1997 (föredragande: Ulla Olander och Søren Andersen).

Regionkommittén antog enhälligt följande yttrande vid sin 20:e plenarsession den 19-20 november 1997 (sammanträdet den 20 november).

1. Inledning

1.1. Regionkommittén (ReK) erinrar om rådets möte i Essen i december 1994 där det särskilt underströks behovet av att öka tillväxtens sysselsättningsintensitet, särskilt genom en mer flexibel arbetsorganisation som uppfyller både arbetstagarnas önskemål och konkurrenskraften samt om rådets resolution om tillväxt och sysselsättning antagen i Amsterdam i juni 1997.

1.2. Kommissionens avsikt med grönboken är att väcka debatt om nya former av arbetsorganisation. Det är enligt kommissionen fråga om att förbättra sysselsättning och konkurrenskraft genom en ny organisation av arbetet. Arbetsorganisationen skall baseras på kunskap, förtroende och kvalitet. Arbetsgivare och arbetstagare måste ha förmågan att ta initiativ, att förbättra produkter och service, att utveckla produktionsprocessen och kundrelationer. Grönboken ställer tre huvudfrågor.

- Varför behövs en ny arbetsorganisation - och hur skall den uppnås?

- Vilka är de politiska utmaningarna?

- Är det möjligt att skapa ett nytt partnerskap för en mer produktiv, deltagande och lärande arbetsorganisation?

2. Allmänna kommentarer

2.1. Regionkommittén anser att grönboken utgör ett mycket värdefullt underlag för den fortsatta europeiska debatten rörande arbetsorganisation. Grönboken är ett viktigt bidrag till moderniseringen av våra arbetsplatser. Regionkommittén delar uppfattningen att arbetsgivare och arbetstagare tillsammans måste medverka till utformningen av en ny arbetsorganisation baserad på hög kompetens, framtidstro och kvalitet.

2.2. Regionkommittén instämmer i kommissionens uppfattning att europeiska företag och verksamheter inom den offentliga sektorn måste införa en ny arbetsorganisation. Det finns dock redan många exempel på moderniseringar genomförda inom kommuner och regioner i Europa. Vi måste samtidigt hålla i minnet att lokala och regionala myndigheter har flera olika roller, exempelvis som: arbetsgivare, samhällets beskyddare, tillhandahållare av sociala tjänster, främjare av de medborgerliga rättigheterna, instans för att möjliggöra demokratiskt deltagande/lokalstyre, regelgivare och instans för att motverka den sociala utslagningen (exemplifieringen hämtad från ReK:s yttrande över rapporten "För ett Europa med medborgerliga och sociala rättigheter" avgiven av kommissionens expertgrupp "De vises kommitté" ().

2.3. I nu aktuellt sammanhang är det främst fråga om lokala och regionala myndigheters uppgifter som arbetsgivare och tillhandahållare av tjänster. Det gäller således för myndigheterna att kunna möta kraven från såväl medborgarna som de anställda. I kraven från medborgarna ligger inte enbart önskemål beträffande en god servicenivå som uppnås genom ett effektivt utnyttjande av i många fall minskande ekonomiska resurser, utan även insikt om att en väl fungerande offentlig sektor på lokal och regional nivå är en förutsättning för att privata företag skall bli så framgångsrika som möjligt. Effektiva offentliga verksamheter ökar möjligheterna till sysselsättningsökning hos företagen. Vi får emellertid hela tiden hålla i minnet att den offentliga respektive den privata sektorn i grunden är två olika sektorer med särskiljande drag men att de kompletterar varandra.

2.4. Ett av Europas absolut största problem för närvarande är den alltför höga arbetslösheten. Frågan är emellertid om nya former för arbetsorganisation omedelbart kommer att bidra till en ökning av sysselsättningen. Grönboken innehåller emellertid knappast några idéer om hur den höga arbetslösheten i Europa skall bekämpas.

2.5. Regionkommitténs grundinställning är att en modern arbetsorganisation är en förutsättning för den nödvändiga utvecklingen av Europas konkurrenskraft. På kort sikt kan det dock finnas risk för att den nödvändiga effektiviseringen av verksamheter i själva verket kan innebära personalnedskärningar. På medellång sikt finns risken att mindre kvalificerade arbetstagare slås ut från arbetsmarknaden. I grönboken beaktas dessa konsekvenser inte i tillräcklig utsträckning. Ur ett längre perspektiv måste emellertid moderna organisationer utgöra en förutsättning för en ökning av sysselsättningen och välfärden. Med dagens utveckling är det inte sannolikt att det är antalet anställda inom den offentliga sektorn som totalt sett kommer att öka.

3. Särskilda kommentarer

3.1. Hierarkiska system kan ge vika för mer nätverksorienterade organisationer (punkt 13, 21). Denna syn är en förutsättning för den produktivitetsökning som är nödvändig för att vi ska kunna ha råd med ökade framtida behov av hälsovård, utbildning, omhändertagande av sjuka och gamla etc. (punkt 27). I detta sammanhang bör observeras aktuell demografisk prognos vilken visar att befolkningen i arbetsför ålder kommer att minska efter år 2000 samtidigt som andelen äldre ökar. Rimligen bör en följd av åldersutvecklingen även bli att de unga därigenom kommer att behövas på arbetsmarknaden i en allt ökande omfattning. Ännu så länge är dock ungdomsarbetslösheten mycket hög i flertalet medlemsländer.

3.2. Den angivna utvecklingen bort från hierarkiska system benämns i grönboken den fortlöpande förändringsprocessen eller "det flexibla företaget". Utvecklingen tvingas också fram som en följd av krav från medborgarna i form av arbetskraft och marknad samt informations- och kommunikationsteknologin (IKT). Dagens medborgare accepterar inte okritiskt gårdagens arbetsorganisation. Framtidens välutbildade arbetstagare födda på 1960- och 1970-talen börjar nu ta över på arbetsplatserna. Även i egenskap av kunder förväntar vi oss inflytande och individuell service från såväl företag som myndigheter (punkt 19). Lokala och regionala myndigheter bör vara noga med att i sin verksamhet till fulla utnyttja den nya teknikens möjligheter.

3.3. Enligt Regionkommitténs mening bör den fortsatta debatten fokuseras på särskilt följande frågor och krav. För lokala och regionala myndigheters del gäller det att uppfatta frågeställningarna i egenskap av arbetsgivare samt i förhållande till medborgarna och företagen.

Små och medelstora företag

3.4. Inrättandet av särskilda lokala utvecklings- och utbildningscentra avsedda för små och medelstora företag skall uppmuntras (punkt 28). Uppgiften skulle gå ut på att bidra till skapande och utvecklande av små och medelstora företag. En del av en sådan insats rör inspiration avseende nya former för arbetsorganisation. Här har lokala och regionala myndigheter med sin kännedom om lokala förhållanden en stor roll att spela. Detta nödvändiga samspel mellan de lokala och regionala myndigheterna samt små och medelstora företag utgör bakgrunden till de nyligen initierade områdespakterna för sysselsättning. Regionkommittén anser att områdespakterna erbjuder en god möjlighet att pröva nya samarbetsformer.

Flexibilitet och trygghet

3.5. Balansen mellan flexibilitet och trygghet i anställningen måste vara till fördel för både arbetsgivare och arbetstagare (punkt 30-32). Det får självfallet inte bara vara fråga om en flexibilitet som får som främsta effekt att antalet sysselsatta minskar. En väsentlig aspekt är förstås vad vi egentligen avser med begreppen flexibilitet och trygghet.

3.6. Flexibilitet innebär bl.a. att det blir vanligare än idag att arbetstagare får nya uppgifter och byter arbetsgivare flera gånger under sitt yrkesliv. Anställningskontraktens utformning varierar. Arbetstiden anpassas till parternas över tiden skiftande behov. Perioder av studier och fortbildning är naturliga inslag i en arbetstagares karriär.

3.7. Trygghet i anställningen behöver inte på samma vis som tidigare innebära en trygghet i form av anställning hos helst en och samma arbetsgivare hela tiden. Tryggheten kan bestå av att arbetstagaren känner sig förvissad om att han eller hon under sitt yrkesliv kommer att ha möjlighet att fortlöpande tillägna sig den utbildning som är nödvändig för att även fortsättningsvis kunna erhålla arbetsuppgifter. Regionkommittén anser att tryggheten i anställningen förutsätter att våra system för social trygghet erhåller en ny utformning. De sociala trygghetssystemen kan inte längre baseras på att det normala sysselsättningsmönstret är livslångt fast arbete. Kommissionen har påbörjat detta förändringsarbete (punkt 58-61).

Utbildning och livslångt lärande

3.8. Kommuner och regioner tillsammans med företagen på orten är de som bäst vet vad som krävs i form av utökade utbildningsinsatser samt hur dessa bör genomföras (punkt 39). Ett gemensamt ansvar för fortbildningen bör ligga på offentliga myndigheter, näringslivet, arbetsmarknadens parter och den enskilde själv. Utan finansiellt stöd från den nationella nivå är det dock omöjligt att uppnå eftersträvade resultat beträffande sysselsättning och företagsutveckling. Arbetsförmedlingar och den europeiska socialfonden spelar också viktiga roller på detta område. Möjligheterna att skapa nya modeller för finansiering av arbetstagarnas studier måste undersökas i samråd mellan offentliga myndigheter och de sociala parterna.

3.9. Regionkommittén anser att arbetstagarnas trygghet i anställningen alltmer utgörs av tillgång till utbildning och vidareutbildning. Vikten av ett livslångt lärande kan inte nog betonas. Det gäller att utbilda arbetslösa. Det handlar emellertid i minst lika hög grad om fortbildning av den redan aktiva arbetskraften. Kontrollen av utbildningens kvalitet blir av största vikt. Utbildningsinsatserna bör vara av sådant slag att de ger arbetstagaren färdigheter som helst är användbara för olika uppgifter hos flera arbetsgivare. En alltför specialiserad inriktning på fortbildningen kan försvåra ett nödvändigt byte av verksamhetsområde. Den privata och den offentliga sektorn har fortfarande mycket att lära av varandra när det gäller utbildningsinnehåll och metoder.

Lag eller avtal, olika nivåer

3.10. Grönboken ställer bland annat följande frågor. Vad bör regleras i lag, respektive avtal mellan de sociala parterna samt direkt mellan arbetsgivaren och arbetstagaren? Skall någon särskild nivå ha försteg framför andra? Enligt Regionkommitténs mening måste utgångspunkten vara att parterna i olika länder, sektorer och verksamheter bör ha stor frihet att själva finna de former som man anser bästa svarar mot de aktuella behoven. Där avtalsregler är tradition skall möjligheterna till sådana lösningar inte rubbas av nya regler. Lokalt anpassade lösningar är ofta att föredra framför lagregler (punkt 43). För Regionkommittén är det naturligt att framhålla att den sociala dialogen på lokal nivå är av största vikt. Det hindrar dock inte att centrala ramavtal rörande vissa anställningsvillkor och totaluttag av löneökningar under en viss tidsperiod kan spela en mycket viktig och positiv roll. Social dialog mellan parterna på central nivå kan vara nödvändig för att föra utvecklingen framåt.

3.11. Kommissionen har nyligen inlett ett samrådsförfarande med arbetsmarknadens parter för att fastställa om gemenskapsåtgärder är tillrådliga när det gäller området information och samråd med de anställda på nationell nivå. Såsom kommissionen konstaterar finns det i merparten av EU-länderna redan en omfattande sådan reglering i lag och avtal. Det är risk att nya regler på europeisk nivå skulle komma att stå i strid med de lokala inflytandesystem som i stort sett fungerar väl och är föremål för ständig utveckling (punkt 44). Eventuella brister i gällande regler måste kunna rättas till av parterna.

3.12. I de fall då det är nödvändigt med europeiska gemenskapsåtgärder visar framgångarna för arbetsmarknadens parter på europeisk nivå att avtalsvägen ofta är den rätta vägen när det gäller att förnya arbetsorganisationen. Parterna får inte förlita sig på ett rättsligt ramverk för att bidra till denna förändring. Det rättsliga ramverket måste avspegla verksamhetens och organisationens behov, inte tvärtom. Lyckade organisatoriska förändringar grundar sig på effektivt samarbete med de anställda, inte på regler och lagstiftning

Belöningssystem

3.13. Många lönesystem är omoderna. Regionkommittén anser att en individuell, flexibel och decentraliserad lönesättning bör främjas (punkt 46, 47). Lönens storlek skall bero på arbetstagarens resultat. Arbetet med att mäta kvalitet på utfört arbete måste fortgå. Skilda regler för olika kategorier av anställda bör så långt som möjligt undvikas. Moderna belöningssystem kan också innefatta avtalsenliga satsningar på seniormedarbetare vars erfarenheter arbetsgivaren vill ta tillvara utan att behöva ge dem arbetsledande befattningar.

3.14. ReK stöder kommissionens ansträngningar för att låta de anställda bli delaktiga i företagets vinst (punkt 47 i grönboken). Med tanke på de positiva effekterna av vinstutdelningssystem bör de yttre förutsättningarna för detta förbättras.

Arbetstid

3.15. Uppmuntra nya arbetstidslösningar. Frivilliga, lokala avtalsbaserade system kombinerade med en ny arbetsorganisation är att föredra. Observera att frågan om förändring av arbetstiderna rymmer flera aspekter (tidigare punkt 3.16).

3.16. Det rör sig om en flexibel arbetstid, dvs. anpassad till både arbetstagarens varierande personliga behov och arbetsgivarens skiftande önskemål. Flexibiliteten måste därmed innebära mer än ett borttagande av dagens regelverk på arbetstidsområdet. Ett antal arbetsgivare, särskilt på det kommunala området, har infört årsarbetstid: ett flexibelt system som har den fördelen att det tillgodoser både de anställdas och arbetsgivarens behov. Ramavtalet om föräldraledighet träffat av Europeiska samarbetsorganisationen för arbetsgivarföreningar och industriförbund (UNICE), Europeiskt centrum för offentliga föredrag (CEEP) och Europeiska fackliga samorganisationen (EFS) visar att det även kan finnas behov av avtalslösningar på europeisk nivå (punkt 53) (tidigare punkt 3.17).

3.17. Vidare kan det gälla en ren förkortning av arbetstiden. Kan arbetstidsförkortning skapa ökad sysselsättning eller innebär det främst en produktivitetsförlust (punkt 48)? Medlemsländerna har olika erfarenheter beträffande effekten av arbetstidsförkortningar. Regionkommittén anser att kommissionen bör undersöka dessa samband närmare (tidigare punkt 3.18).

3.18. Deltidsarbete är något som efterfrågas av vissa arbetstagare. Särskilt kvinnor ser deltidsarbete som en möjlighet att kombinera förvärvsarbete och familj. De lokala och regionala myndigheterna sysselsätter många anställda på deltid. Deltidsarbete har dock en baksida. Man kan normalt icke, vare sig som individ eller familj, försörja sig på deltidsarbete. Även beträffande deltidsarbete har nyligen UNICE, CEEP och EFS träffat ett ramavtal (punkt 52) (tidigare punkt 3.19).

Social trygghet

3.19. ReK välkomnar att man även inom ramen för diskussionen om en ny arbetsorganisation tar upp den europeiska debatten om den sociala trygghetens framtid (punkterna 58-61 i grönboken). Det är emellertid viktigt att anpassningar i samband med att arbetstiden görs mer flexibel inte tillåts medföra att den sociala tryggheten urholkas (tidigare punkt 3.15).

Distansarbete och IKT

3.20. Distansarbete är något som även lokala och regionala myndigheter bör lära sig utnyttja för egen del samt uppmuntra företag att utveckla (punkt 75). De grundläggande formerna för distansarbetet bör regleras i avtal mellan arbetsmarknadens parter. Det kan dock noteras att en utveckling av distansarbete kan vara kostsam och att mycket av det personliga arbetet, exempelvis socialt arbete, som utförs av offentligt anställda för medborgarnas väl lämpar sig mindre bra för tekniskt avancerat distansarbete.

Jämställdhet

3.21. Regionkommittén instämmer i kraven på att bl.a. utbildning, barntillsyn, offentliga transporter, beslutsfattandet och individuella arbetstidslösningar skall ta hänsyn till jämställdhet mellan kvinnor och män. Särskilt tillgången på barnomsorg är viktig för att uppnå jämställdhet när det gäller möjligheten att börja förvärvsarbeta. Moderna icke-hierarkiska organisationer kan underlätta för kvinnor att utvecklas i arbetet och därigenom i högre utsträckning än idag uppnå ledande befattningar (punkt 65-67). En bred och konsekvent satsning på att främja lika möjligheter med avseende på tillhandahållande av service och sysselsättningspolitik är avgörande för en modern, flexibel och smidig organisation. Avgörande är också att man ser de affärsmässiga fördelarna med att personalstyrkan har en allsidig sammansättning. Regionkommittén välkomnar kommissionens välformulerade skrivning om jämställdhet i grönboken. Kommittén beklagar att principen om "mainstreaming" inte beaktas konsekvent i varje kapitel i grönboken. Den saknas t.ex. i avsnitten "Social trygghet", "Integration av människor med handikapp" och "Modernisering av den offentliga sektorn".

Handikappade

3.22. Regionkommittén vill framhålla att de handikappade skall erbjudas större möjligheter att delta i arbetslivet. Kunskaperna om de mångskiftande arbetsuppgifter som handikappade kan utföra måste öka både hos myndigheterna och företagen. Under alla omständigheter måste man undvika att handikappade isoleras ännu mer och att sociala kontakter försvåras när arbetsmiljön förändras, vilket t.ex. kan vara en risk vid distansarbete.

Modernisering av den offentliga sektorn

3.23. För att lokala och regionala myndigheter skall på bästa sätt kunna fullgöra sina uppgifter i dagens snabbt föränderliga värld krävs det att hela den offentliga sektorn anammar en modern och flexibel arbetsorganisation (punkt 74).

3.24. Exempel på moderniseringar hos kommuner och regioner avseende de frågor som berörs i grönboken har redovisats vid ett flertal tillfällen. De europeiska sociala parterna för fram nya exempel i debatten. Regionkommittén har för avsikt att i samråd med kommissionen och de sociala parterna skaffa sig en sammanfattande aktuell överblick när det gäller hur långt utvecklingen inom de lokala och regionala myndigheterna har kommit på detta område.

3.25. Avseende den förnyade arbetsorganisationens eventuella omedelbara positiva effekter på sysselsättningen finns det emellertid anledning att uttrycka sig med mycket stor försiktighet. Av en presentation av fallstudier vid ett nyligen av CEMRs Arbetsgivarplattform och arbetstagarorganisationen EPSU genomfört seminarium framgick det att nya former för arbetets organisering, åtminstone i ett inledningsskede, i bästa fall bidrar till att stabilisera sysselsättningsnivån.

3.26. Enligt Regionkommitténs mening har redan en utveckling mot ett mer flexibelt arbetstagarbegrepp inom myndigheterna påbörjats. Det stela tjänstemannabegreppet med kategoriindelning av de anställda och mer eller mindre garanterad livslång anställning för vissa grupper måste förändras i många medlemsländer. Denna utveckling bör fortsätta på det sätt som är lämpligt i det enskilda medlemslandet. Ett nytt exempel på avskaffad uppdelning av de anställda i arbetare och tjänstemän är det avtal om "single status" som nu börjar genomföras i Storbritannien. Särskilda utvecklings- och utbildningsprogram för myndigheternas anställda ökar möjligheterna till flexibilitet och omställning. Försök att kombinera de anställdas önskemål om individuella arbetstider och medborgarnas krav rörande rätt bemanning vid skilda tidpunkter pågår på olika håll. Det måste samtidigt hållas i minnet att alla dessa åtgärder i sig kan innebära särskilda kostnadsökningar. ReK anser att grönboken inte tillräckligt beaktar en fråga vars betydelse tilltar i och med att EMU närmar sig, nämligen hur man skall lösa problemet med kostnaderna för offentliga tjänster och det ökande behovet av dessa tjänster.

Partnerskap

3.27. Regionkommittén håller med om att genomförandet av nya former för arbetsorganisation även kräver nya former av partnerskap (punkt 81-86). Det är korrekt att det främst är fråga om partnerskap som omfattar de anställda och verksamheternas ledningar. Det rör emellertid inte enbart de anställda, fackföreningar och arbetsgivare. Den moderna tidens partnerskap förutsätter ett partnerskap där lokala och regionala myndigheter ingår och är aktiva. De enskilda medborgarna måste också känna delaktighet i utvecklingen. Vi skall skapa en situation där samtliga inblandade blir vinnare.

4. Sammanfattande slutsatser

4.1. Regionkommitténs grundinställning är att en modern arbetsorganisation är en förutsättning för den nödvändiga utvecklingen av Europas konkurrenskraft. I detta sammanhang har lokala och regionala myndigheter uppgifter i egenskap av såväl arbetsgivare som ansvariga för tjänster vilka utförs till förmån för medborgarna och företagen. Med dagens utveckling är det emellertid inte sannolikt att antalet anställda inom särskilt den offentliga sektorn totalt sett kommer att öka i alla medlemsländerna.

4.2. Regionkommittén delar uppfattningen att europeiska företag och offentliga verksamheter kan införa en ny arbetsorganisation. Hierarkiska system bör ge vika för mer nätverksorienterade organisationer.

4.3. Balansen mellan flexibilitet och trygghet i anställningen skall vara till fördel för både arbetsgivare och arbetstagare. Trygghet i anställningen bör dock alltmer utgöras av tillgång till utbildning och vidareutbildning och inte en garanti för att behålla vissa arbetsuppgifter hos samme arbetsgivare under hela yrkeslivet.

4.4. Kommuner och regioner tillsammans med företagen på orten är de som bäst vet vad som krävs i form av utbildningsinsatser samt hur dessa bör genomföras. Utan finansiellt stöd från den nationella nivån är det omöjligt att uppnå eftersträvade resultat beträffande sysselsättning och företagsutveckling.

4.5. Regionkommittén anser parterna i olika länder, sektorer och verksamheter måste ha stor frihet att själva finna de vägar i form av lag eller avtal på olika nivåer som bäst svarar mot de aktuella behoven. Lokalt anpassade lösningar är emellertid ofta att föredra framför lagregler. I de fall då det är nödvändigt med gemenskapsåtgärder på europanivå visar framgångarna för de europeiska sociala parterna att avtalsvägen kan vara lämplig.

4.6. Nya arbetstidslösningar skall uppmuntras. Kommissionen bör närmare undersöka sambandet mellan arbetstidsförkortning och möjligheterna till sysselsättningsökning.

4.7. Regionkommittén har för avsikt att i samråd med kommissionen och de sociala parterna skaffa sig en sammanfattande aktuell överblick av genomförda och pågående moderniseringar hos kommuner och regioner. En utveckling mot ett mer flexibelt arbetstagarbegrepp inom myndigheterna har påbörjats. Det stela tjänstemannabegreppet med kategoriindelning av de anställda och mer eller mindre garanterad livslång anställning för olika grupper är på väg att förändras.

4.8. Regionkommittén håller med om att genomförandet av nya former för arbetsorganisation även kräver nya former av partnerskap. Det moderna partnerskapet innebär att lokala och regionala myndigheter måste ingå tillsammans med företag, anställda och fackföreningar.

Bryssel den 20 november 1997.

Regionkommitténs ordförande

Pasqual MARAGALL i MIRA

() EGT C 244, 11.8.1997, s. 53.