Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador"

(KOM(2002) 17 slutlig - 2001/0021 COD)

(2002/C 241/31)

Den 6 mars 2002 beslutade rådet att i enlighet med artikel 175 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén yttrande om ovannämnda förslag.

Sektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö, som ansvarat för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 21 juni 2002. Föredragande var María Candelas Sánchez Miguel.

Vid sin 392:a plenarsession den 17-18 juli 2002 (sammanträdet den 18 juli 2002) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 63 röster för, 3 röster emot och 1 nedlagd röst.

1. Inledning

1.1. Efter en lång tidsperiod mellan grönboken(1) och den efterföljande vitboken(2) har kommissionen nu lagt fram ett förslag till direktiv om miljöansvar med en gemenskapsram för förebyggande och avhjälpande av miljöskador. Avsikten med förslaget är också att inom ramen för Europeiska gemenskapens sjätte miljöhandlingsprogram(3) inleda åtgärder som bland annat syftar till att driva igenom principen om att "förorenaren skall betala".

1.2. Skadorna på den biologiska mångfalden har ökat under de senaste årtiondena, vilket betonas i förslaget till en gemenskapsstrategi för hållbar utveckling(4). I förslaget konstaterar kommissionen att dessa skador kan utgöra ett av de största hoten mot naturen i framtiden. De viktigaste bestämmelserna om naturskydd(5) har inte fått önskad effekt eftersom det saknas föreskrifter för ansvar för miljöskador. Det finns alltså ett behov av gemenskapslagstiftning som kan avhjälpa och förebygga miljöskador samt säkerställa att de som förorsakat skadorna betalar för att de åtgärdas.

1.3. Även om man har insett behovet av en sådan lagstiftning finns det anledning att framhålla de svårigheter man har stött på vid utarbetandet av förslaget eftersom man har varit tvungen att beakta de motstridiga intressen som förslaget är avsett att sammanjämka, dvs. å ena sidan miljöskyddet som är av allmänt intresse och å andra sidan de ekonomiska aspekterna som är av särskilt intresse för företagen och de offentliga myndigheterna. Även om de olika intressena är berättigade finns det ett klart behov av att en gång för alla fastställa de olika aktörernas ansvar inom de olika verksamhets- och kompetensområdena.

1.4. De nationella lagar som finns på detta område i de flesta medlemsstater varierar kraftigt. Det bästa sättet att säkerställa att detta inte snedvrider lagstiftningen i dess slutliga form är att harmonisera lagarna på detta område i hela gemenskapen, eftersom de nationella lagarna inte alltid garanterar att de förorenade områdena saneras, vilket är ett av de viktigaste syftena med förslaget. Även andra faktorer bör tas i beaktande, t.ex. att vissa typer av skador kan påverka mer än ett land, vilket innebär att olika lagstiftning gäller eller att det till och med helt saknas lagstiftning.

1.5. I förslaget strävar man efter att beakta alla motstridiga intressen och åstadkomma en väl avvägd balans mellan dem, samtidigt som man beaktar de miljömål som ställts upp i det sjätte miljöhandlingsprogrammet och i övrig gemenskapslagstiftning på miljöområdet och beaktar den sociala och ekonomiska situation som de tillämpas i.

1.6. Innan EESK kommenterar förslaget bör det framhållas att det inte görs några hänvisningar till klassiska skador (person- och sakskador), eftersom man anser att dessa omfattas av bestämmelser om civilrättsligt ansvar, som tillämpas i stor utsträckning i medlemsstaterna.

1.7. En annan brist som är värd att notera är att ansvaret för genetiskt modifierade organismer inte har inkluderats i förslaget, vare sig i fråga om biologisk mångfald i allmänhet eller konsumenternas hälsa. I de skäl som anges hänvisas till direktivet om skadeståndsansvar för produkter med säkerhetsbrister(6), men det har bara utökats till att även omfatta skador orsakade av obearbetade produkter. Det förefaller därför inte vara rätt instrument för att uppnå detta mål om man ser till debattens utveckling och lagstiftningen om genetiskt modifierade organismer(7).

2. Sammanfattning av förslaget

2.1. Den rättsliga grunden för förslaget är artikel 175.1 i EG-fördraget, eftersom målen är av miljömässig karaktär och syftar till att bevara, skydda och förbättra kvaliteten på miljön.

2.2. I förslaget fastställs en gemenskapsrättlig ram för att förebygga och avhjälpa miljöskador med beaktande av följande villkor:

- Miljöskador bör definieras med hänvisning till biologisk mångfald, vatten som skyddas av ramdirektivet om vatten(8) samt markförorening. I enlighet med principen att "förorenaren skall betala" bör den verksamhetsutövare som orsakat en miljöskada eller ett överhängande hot om en sådan skada bära kostnaderna för att avhjälpa skadan. I artikel 9 finns dock en rad undantag som fritar verksamhetsutövaren från ansvar.

- Bland dessa undantag anges i direktivförslaget undantag för skador som förorsakats av verksamhetsutövare som uppfyller kraven i tillstånden eller de senaste tekniska kraven.

- Miljötillgångar (som biologisk mångfald och i stor utsträckning vatten) omfattas ofta inte av någon äganderätt. Därför ingår bestämmelser om att berörda parter och personer med tillräckligt starka intressen skall ha rätt att begära att den behöriga myndigheten vidtar lämpliga åtgärder.

- Vid gränsöverskridande skador samarbetar de nationella myndigheterna i de berörda länderna för att säkerställa att skadan avhjälps i samarbete med den verksamhetsutövare som är ansvarig för skadan.

- Skador kan åtgärdas på två olika sätt: Verksamhetsutövaren kan antingen vidta de nödvändiga avhjälpande åtgärderna, som i så fall skall bekostas direkt av verksamhetsutövaren, eller så kan de behöriga myndigheterna ge en tredje part i uppdrag att utföra arbetet och därefter uppbära ersättning av den eller de verksamhetsutövare som har orsakat skadan. För att uppnå större effektivitet är det också möjligt att kombinera de två alternativen.

- Verksamhetsutövares insolvens kan hindra de behöriga myndigheterna från att få ersättning för kostnaderna. Konsekvenserna av detta kan begränsas med hjälp av en ekonomisk säkerhet.

- Undantagna från detta direktiv är miljöskador som förorsakats av verksamhetsutövare som uppfyller kraven i tillstånden eller de senaste tekniska kraven.

- De undantag som föreskrivs i förslaget gäller inte om verksamhetsutövaren har varit oaktsam, även om medlemsstaternas egna lagar och föreskrifter kan ändra villkoren för att tillämpa undantag.

- Det föreslagna direktivet tillämpas inte retroaktivt. I förslaget anges också en preskriptionstid för att utkräva ansvar.

- I förslaget ingår en ekonomisk bedömning som huvudsakligen fokuserar på effektivitet, vinster och kostnader (inbegripet fördelningen av kostnader på olika ekonomiska aktörer och den förväntade inverkan på konkurrenskraften), förebyggande åtgärder, ekonomiska säkerheter samt en bedömning av skadorna på naturresurser.

2.3. I själva verket utesluter direktivförslaget i stor uträckning några viktiga områden som skulle kunna förorsaka miljöskador, däribland skador som förorsakats av radioaktivt material, kolväten och transport av farliga ämnen. Kommissionen anser att internationella avtal reglerar det civilrättsliga ansvaret på dessa områden och att de i nuläget inte behöver omfattas av direktivet eftersom de flesta medlemsstaterna har undertecknat dessa avtal.

2.4. Det är viktigt att notera att de invecklade juridiska bestämmelserna på området samt undantagsreglerna vad gäller tillämpningen av förslaget för med sig svårigheter. Förslaget bör utformas på ett klart och tydligt sätt så att alla personer som är berörda av dess genomförande kan förstå det.

3. Allmänna kommentarer

3.1. EESK välkomnar det objektiva miljöansvarssystem som föreslås för att förebygga skador och återställa naturen i dess ursprungliga skick i enlighet med principen om att "förorenaren skall betala". Samtidigt som kommittén välkomnar den positiva andan i de föreslagna bestämmelserna mot bakgrund av att medlemsstaterna har försummat att efterleva flera av miljödirektiven, vill kommittén lyfta fram vissa frågor som ligger i linje med tidigare yttranden för att förbättra förslagets innehåll. Det gäller särskilt i anknytning till de områden på vilka det råder meningsskiljaktigheter mellan miljöorganisationerna och de ekonomiska aktörerna beträffande tillämpningsområdet och offentliga såväl som privata aktörers ansvar.

3.2. När det gäller tillämpningsområdet är det viktigt att notera att bestämmelserna kommer att gälla enbart skador till följd av att man underlåtit att respektera de gällande miljöbestämmelserna (se bilaga I)(9). Det faktum att skador på den biologiska mångfalden inkluderas medför dock vissa problem eftersom skadorna är begränsade till områden som skyddas av Natura-nätet 2000 och direktiven om livsmiljöer och vilda fåglar, som inte täcker alla områden av miljömässig betydelse i gemenskapen (den yta som förslaget täcker utgör mindre än 20 % av EU:s territorium och kustområden). Kommissionen bör uppmana alla medlemsstater att fullgöra sina skyldigheter enligt direktiv 92/43/EEG(10).

3.2.1. EESK anser att det är viktigt att påpeka att de internationella avtalens bestämmelser om ersättningsansvar för miljöskador inte tillämpas - deras ineffektivitet har framkommit i samband med ett flertal allvarliga miljöolyckor i unionen under de senaste åren - samt att många avtal som gäller en särskild sektor(11) antingen inte har trätt i kraft eller inte har ratificerats av merparten av EU:s medlemsstater.

3.2.2. Eftersom de internationella bestämmelserna inte på ett effektivt sätt täcker miljöskador i EU bör kommissionen överväga om dessa bestämmelser måste kompletteras med ett gemenskapsinitiativ, som skulle kunna ingå i detta i förslag till direktiv.

3.3. Definitionerna i artikel 2 är mycket viktiga. Genom att klargöra den exakta innebörden kan man begränsa medlemsstaternas godtyckliga genomförande av direktivet och undvika tvetydigheter. Det vore därför önskvärt att vidareutveckla och förtydliga vissa definitioner:

3.3.1. Den biologiska mångfalden såsom den definieras i enlighet med direktiven 79/409/EEG och 92/43/EEG om naturliga miljöer och fåglar, förefaller vara ett rätt begränsat begrepp. De flesta organisationer som har tillfrågats har föreslagit att definitionen utvidgas till att omfatta även oskyddade områden som har utsatts för allvarliga skador och områden där invånarnas hälsa är hotad(12).

3.3.1.1. I definitionen av biologisk mångfald bör man beakta konsekvenserna av genetiskt modifierade organismer på såväl kort som lång sikt.

3.3.2. Behöriga parter avser alla personer eller organ som berörs av tillämpningen av bestämmelserna om miljöansvar på grund av sina intressen i miljön. Enligt EESK:s uppfattning begränsar förslaget erkännandet av sådana organ på två sätt:

- Medlemsstaterna fastställer själva kriterierna för erkännande i sin lagstiftning.

- Endast miljögrupper erkänns.

3.3.2.1. Förutom att kulturskillnader kommer att missgynna organisationer i länder där miljöfrågorna inte ännu är så långt utvecklade, kommer organisationer som har möjlighet att arbeta för att skydda miljön men som inte har det som huvudmål att stå utanför. Sådana organisationer är till exempel fackföreningar och arbetsgivarorganisationer, som kan spela en viktig roll när det gäller att förebygga miljöskador.

3.3.3. Miljöskador. I förslaget delar man upp miljöskadorna i tre kategorier:

- Skador på biologisk mångfald.

- Vattenskador.

- Markskador.

3.3.3.1. Medan vattenskador definieras klart i direktiv 2000/60/EG råder det oklarhet avseende skador på biologisk mångfald eller markskador(13). En exakt definition av dessa begrepp är därför önskvärd.

3.4. Ett av huvudsyftena med förslaget är att förebygga miljöskador. De behöriga myndigheterna spelar här en viktig roll. Såsom EESK har framhållit i flera yttranden utgör den komplexa administrativa strukturen i de flesta medlemsstaterna dock ett problem, eftersom ansvaret för miljöfrågor är fördelat mellan olika myndigheter som ofta är starkt decentraliserade. Detta skapar minst sagt förvirring när det snabbt krävs förebyggande insatser.

3.4.1. För att bestämmelserna om förebyggande skall få önskad effekt bör man

- för det första uppmana medlemsstaterna att på ett klart och tydligt sätt avgränsa ansvarsfördelningen mellan de olika myndigheterna för att säkerställa att de inte överlappar varandra eller utför konkurrerande insatser,

- för det andra säkerställa att administrativa åtgärder vidtas genom att fastställa formerna för att de behöriga myndigheterna skall få ersättning för sina förebyggande åtgärder; i annat fall kommer ansvarsbördan att överföras från förorenaren till allmänheten,

- för det tredje införa bestämmelser om ersättning till den behöriga myndigheten för såväl förebyggande som avhjälpande åtgärder. Även om EESK inser vikten av artikel 7 anser kommittén att större tonvikt bör läggas vid det organ som svarar för att denna skyldighet respekteras (artikel 13).

3.5. I förslaget ges två alternativ till en fördelning av kostnaderna i de fall flera parter är inblandade: solidariskt ansvar eller proportionellt ansvar. Även om avsikten med det dubbla systemet är att underlätta anpassningen av direktivet till medlemsstaternas rättssystem, bör man betona att det är komplicerat att fastställa den proportionella fördelningen av ansvaret för miljöskadan, vilket gör det svårare att utnyttja systemet i praktiken.

3.5.1. Solidariskt ansvar för flera aktörer som förorsakat skadan gör det lättare att utkräva ansvar eftersom varje enskild aktör inte måste identifieras, medan proportionerlig fördelning kräver att man utkräver ansvar av var och en som bidragit till skadan. EESK anser att det i princip är möjligt att införa ett ansvarssystem, nämligen det solidariska. Det gör det lättare att utkräva ansvar. Medlemsstaterna bör dock även fortsättningsvis få välja förfarande med hänsyn till omständigheterna i de enskilda fallen.

3.6. Definitionen av den behöriga myndigheten är något tvetydig. Även om ett land kan ha flera behöriga organ beroende på landets administrativa indelning, kvarstår det faktum att rättsliga åtgärder rörande civilrättsligt ansvar handläggs av domstolar som inte nödvändigtvis är specialiserade på miljöfrågor.

3.7. EESK framhåller att man i sitt yttrande om vitboken efterlyste en ekonomisk säkerhet i syfte att göra bestämmelserna mer effektiva. Det faktum att verksamhetsutövare som utövar sådan verksamhet som anges i direktiven i bilaga I enligt artikel 16 inte är tvungna att teckna en miljöansvarsförsäkring kan minska förslagets slagkraft.

4. Ändringsförslag

4.1. Kommissionen bör se till att direktivet är klarare och mer specifikt än andra rättsliga föreskrifter eftersom direktivet fastställer grundläggande regler och miniminormer och inte enbart har som mål att säkerställa att de gällande miljöbestämmelserna (se bilaga I) efterlevs utan också att förebygga och avhjälpa miljöskador i EU. För att direktivet skall kunna tillämpas på ett enhetligt sätt måste de begrepp som definieras i artikel 2 ses över.

4.2. En av de viktigaste nyheterna i förslaget till direktiv är fokuseringen på att avhjälpa miljöskador. De nuvarande bestämmelserna medger enbart administrativa påföljder i form av böter. Den verksamhetsutövare som orsakat miljöskadorna ansvarar för att avhjälpa dem, även om den behöriga myndigheten kan överta denna uppgift om verksamhetsutövaren inte kan lokaliseras. Detta medför följande problem:

4.2.1. I bilaga II anges olika alternativ för att avhjälpa skador, vilket gör att den behöriga myndigheten själv kan välja vilka kriterier som skall tillämpas. EESK anser att man bör undvika att tillämpa endast ett kriterium, särskilt om detta kriterium är så låga kostnader som möjligt. Man bör alltid utgå från kriteriet att avhjälpandet av skador innebär att naturen skall återställas i sitt ursprungliga skick före skadan.

4.2.2. Ett av de viktigaste målen med skadeståndsansvaret är att ersätta den behöriga myndigheten för kostnader i samband med att avhjälpa skador. Om kostnaderna inte ersätts får i stället allmänheten stå för dem.

4.2.2.1. I det undantagsfall som beskrivs i artikel 9.3 b kan man dock överväga att dela kostnaderna mellan myndigheten och verksamhetsutövaren om denna har handlat försumligt.

4.3. Medlemsstaterna ansvarar för att utse den behöriga myndigheten. Detta är en fråga som kan få särskilt stora konsekvenser för harmoniseringen på gemenskapsnivå, varför EESK anser följande:

- Medlemsstaterna ansvarar för att utse en behörig myndighet i enlighet med de bestämmelser som gäller i respektive land.

- Om det förekommer olika befogenhetsnivåer skall de olika myndigheternas befogenhetsområden klargöras så att man undviker att åtgärder överlappar varandra eller att olika myndigheter konkurrerar inbördes.

- Rättsliga åtgärder för att avgöra miljöansvar faller inte under civilrätten i alla EU:s medlemsstater: Det finns system där de administrativa myndigheterna ingriper och handlägger ärenden i ansvarsfrågor, vilket i allmänhet är en utdragen och invecklad procedur. Eftersom det i EU redan finns erfarenhet av civilrättslig prövning av ansvaret för produkter med säkerhetsbrister anser kommittén att civila domstolar är bäst lämpade att fungera som behörig myndighet i miljömål.

4.4. EESK anser att verksamhetsutövarens insolvens kan utgöra ett hinder för att en skada avhjälps om det inte är obligatoriskt med ekonomisk säkerhet. Kommissionen bör underlätta definitionen av skadorna för att försäkringsbolagen skall godkänna försäkringar av detta slag. Man bör dock inrätta nationella eller regionala fonder som finansieras av böter på grund av bristande efterlevnad av direktiven i bilaga I. På detta sätt skulle böterna komma att användas till att avhjälpa miljöskador.

4.5. Eftersom bestämmelserna inte är retroaktiva utgör avhjälpandet av skador som uppkommit tidigare ett problem. Såsom anges i artikel 19.2 är det verksamhetsutövaren som förorsakat skadan som skall bevisa om skadan är "aktuell" eller inte, det vill säga bevisa att skadan uppkommit innan direktivet trädde i kraft och därför inte omfattas av direktivet.

4.6. Slutligen vill kommittén betona vikten av de rapporter som skall utarbetas av medlemsstaterna i enlighet med artikel 20 och bilaga III. Efter fem år bör man kunna utvärdera

- hur genomförandet har lyckats i praktiken,

- om bestämmelserna bör ändras så att man sätter tidsgränser för de föreslagna bestämmelserna,

- om bilaga I bör ändras efter denna tidsgräns beroende på direktivets tillämpning.

Bryssel den 18 juli 2002.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) Kommissionens grönbok från 1993 (KOM(93) 47 slutlig). Yttrande CES 226/94 (EGT C 133, 15.5.1994).

(2) Kommissionens vitbok från år 2000 (KOM(2000) 66 slutlig). Yttrande CES 803/2000 (EGT C 268, 19.9.2000).

(3) Yttrande CES 711/2001 (EGT C 221, 7.8.2001).

(4) Europeiska kommissionens förslag till en gemenskapsstrategi för hållbar utveckling av den 15 maj 2001.

(5) Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av naturliga miljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, 22.7.1992, s. 409) och rådets direktiv 79/409/EEG om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, 25.4.1979).

(6) Rådets direktiv 85/74/EEG, ändrat genom direktiv 99/34/EG (EGT L 141, 4.6.1999).

(7) CES 358/2000 (EGT C 125, 27.5.2000) och CES 694/2002, antaget den 30 maj 2002.

(8) Direktiv 2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapsåtgärder på området för vattenpolitik (EGT L 327, 22.12.2000).

(9) I bilagans förteckning ingår 18 direktiv om skador på vatten och mark samt direktiv om begränsad användning eller avsiktligt utsläpp av genetiskt modifierade organismer.

(10) EGT L 176, 20.7.1993.

(11) Det finns ett sektorsinstrument som har undertecknats men ännu inte trätt i kraft, 1999 års Baselprotokoll om ansvarighet och ersättning för skada orsakad av gränsöverskridande transporter och slutligt omhändertagande av riskavfall. Flera andra instrument är under behandling eller planeras: ett eventuellt instrument för solidariskt ansvar inom ramen för 1992 års Helsingforskonvention om gränsöverskridande konsekvenser av industriolyckor (TEIA-konventionen) och 1992 års Helsingforskonvention om skydd och användning av gränsöverskridande vattendrag och internationella sjöar samt eventuellt (ett) ansvarsinstrument (på medellång sikt) inom ramen för konventionen om biologisk mångfald och Cartagenaprotokollet om biologisk säkerhet. För fullständighetens skull bör man också nämna den enda övergripande internationella miljöansvarsordning som nu existerar, 1993 års Luganokonvention om skadeansvar vid verksamhet som är farlig för miljön. Denna konvention har emellertid inte trätt i kraft än, och det verkar inte troligt att gemenskapen skulle ansluta sig till den inom den närmaste framtiden.

(12) Rådets (miljö) slutsatser från den 4 mars 2000 resulterade i strategin för hållbar utveckling som lades fram vid toppmötet i Barcelona den 15-16 mars 2002. I avsnittet om riktlinjer inför framtiden anges i punkt 38 att man bör prioritera framsteg när det gäller integreringen av hänsyn till skydd och bevarande av den biologiska mångfalden inom alla relevanta sektorer och verksamheter samt när det gäller det fullständiga genomförandet av nätverket Natura 2000 och skydd, utanför Natura 2000-områden, av arter som skyddas enligt direktiven om livsmiljöer och fåglar.

(13) Meddelande av den 16 april 2002 - KOM(2002) 179 slutlig: "Mot en temainriktad strategi för markskydd".

BILAGA

till Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande

Följande ändringsförslag avslogs under debatten men fick minst en fjärdedel av de avgivna rösterna:

Punkt 3.3.1

Ändra enligt följande:

"Den biologiska mångfalden såsom den definieras i enlighet med direktiven 79/409/EEG och 92/43/EEG om naturliga miljöer och fåglar, förefaller vara ett rätt nytt >S>begränsat>/S> begrepp. >S>De flesta organisationer som har tillfrågats har föreslagit att>/S> Innan definitionen utvidgas till att omfatta även oskyddade områden >S>som har utsatts för allvarliga skador och områden där invånarnas hälsa är hotad14>/S> bör man samla erfarenheter av kommissionens förslag."

Resultat av omröstning

För: 19, emot: 37, nedlagda: 0.

Följande text i sektionens yttrande ströks till förmån för ett ändringsförslag som godkänts vid plenarsessionen, men fick minst en fjärdedel av rösterna:

Punkt 4.2

Stryk punkten.

("I motsats till kolväten och förnybara energikällor är kärkraftsindustrin undantagen från bestämmelsen i direktivet och ges därmed positiv särbehandling. I de konventioner som för närvarande reglerar kärnkraftsindustrin ingår inte miljöförstöring, och den ersättning som föreskrivs i andra fall är mycket låg och motsvarar inte de verkliga kostnaderna. Kommittén föreslår därför att artikel 3.4, i vilken undantag beviljas, stryks från direktivet.")

Resultat av omröstning

För: 29, emot: 27, nedlagda: 4.