SV Europeiska unionens officiella tidning C 68/56

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Genetiskt modifierade organismer i EU” (tilläggsyttrande)

(2012/000/)

Föredragande: Martin SIECKER

Den 16 mars 2011 beslutade Europeiska ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 29 A i tillämpningsföreskrifterna till arbetsordningen utarbeta ett tilläggsyttrande om

”Genetiskt modifierade organismer i EU”

(tilläggsyttrande).

Facksektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö, som svarat för kommitténs beredning av arbetet, antog sitt yttrande den 21 december 2011.

Vid sin 477:e plenarsession den 18–19 januari 2012 (sammanträdet den 18 januari 2012) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 160 röster för, 52 röster emot och 25 nedlagda röster:

1. Genetiskt modifierade organismer i EU – riktlinjer för den framtida debatten

1.1 Genetiskt modifierade organismer (GMO) är en känslig fråga. Genetisk modifiering är ett ämne som väcker stort intresse men också stor oro. Debatten är ofta känslosam och polariserad. Också när det förs en rationell diskussion tenderar både förespråkare och motståndare att vara selektiva i fråga om sanningen, och argumenteringen saknar nyanser. Utöver meningsskiljaktigheter i fråga om för- och nackdelar med genetisk modifiering verkar det dessutom, till och med inom EESK, finnas många oklarheter och många antaganden om bland annat beskaffenheten hos och omfattningen av de rättsliga bestämmelserna om genetiskt modifierade organismer i EU. Detta är beklagligt, eftersom detta betydelsefulla och politiskt känsliga ämne förtjänar en debatt av högre kvalitet.

1.2 EU:s befintliga rättsliga ram för genetiskt modifierade organismer genomgår förändringar. EESK kommer därför inom kort att oftare börja framföra sin ståndpunkt i fråga om politik och lagstiftning som gäller genetiskt modifierade organismer. Som vägledning och förberedelse inför denna framtida debatt ger detta yttrande en allmän översikt över den nuvarande situationen och diskussionen om genetiskt modifierade organismer samt över bestämmelserna om dessa i EU. I detta sammanhang är olika frågor betydelsefulla, bland annat de etiska, ekologiska, tekniska, (socio-)ekonomiska, juridiska och politiska frågorna. Alla dessa frågor, som väcks till följd av de så gott som gränslösa möjligheter som genetisk modifiering erbjuder och den snabba utvecklingen av användningen av genetiskt modifierade organismer, måste betraktas ur ett brett samhälleligt perspektiv. Detta yttrande syftar till att erbjuda en färdplan för en balanserad och relevant politisk diskussion om dessa viktiga frågor.

1.3 I detta yttrande framhålls endast huvudpunkterna i diskussionen och endast ett fåtal av de viktigaste problemen i samband med genetiskt modifierade organismer och regleringen av dessa i EU. Flera av dessa frågor kräver mer detaljerade (förberedande) yttranden av EESK, och kommittén har för avsikt att granska dessa frågor under den kommande perioden. Prioriterade områden inbegriper utvärderingen av EU:s nuvarande lagstiftning, den eventuella översynen av denna samt uppgiften att fylla de luckor i lagstiftningen som konstateras i detta yttrande. EESK åtar sig att inom kort utarbeta uppföljande yttranden om dessa viktiga frågor.

2. Den genetiska modifieringens historia

2.1 Det råder till och med oenighet om den genetiska modifieringens historia. Medan kritiker talar om en fundamentalt ny teknik med okända risker och etiska problem, placerar förespråkare in den genetiska modifieringen i en serie av flera hundra år gamla traditioner av växtförädling och processer för biologisk framställning med jäst, bakterier och mögel. Objektiva fakta visar dock att genetisk modifiering är något helt nytt och annorlunda jämfört med dessa historiska tillämpningar. Den definitiva skiljelinjen mellan ”gammal” och ”modern” bioteknik uppstod i och med introduktionen av genetiken. Genom Watsons och Cricks upptäckt av DNA-molekylens dubbelhelixstruktur år 1953 avslöjades den genetiska koden hos människan och alla djur och växter omkring oss, vilket innebar att vetenskapsmännen fick möjlighet att utföra revolutionerande manipulationer på den genetiska nivån, i livets själva byggstenar.

2.2 Gentekniken skapades år 1973 när amerikanska forskare utförde de första lyckade experimenten med rekombinant DNA (rDNA) med bakterier. Genom att det gick att identifiera, isolera och reproducera specifika gener och flytta över dem till en annan levande organism kunde vetenskapsmännen för första gången få till stånd specifika förändringar av de ärftliga genetiska egenskaperna hos organismer på ett sätt som inte inträffar naturligt vid fortplantning och/eller naturlig rekombination. Vid klassisk förädling (eller korsning) kombinerades hela genom (av en art), varefter man försökte behålla de positiva egenskaperna genom omvänt urval. Även om genetisk modifiering möjliggör mer precisa manipulationer är införandet av gener i en annan organism (eller art) också en instabil och osäker process, som kan få svårförutsägbara bieffekter och följder för det mottagande genomet och för samverkan med livsmiljön. Framför allt råder det ännu stor okunskap om följderna på lång sikt.

2.3 Sedan 1975 har utvecklingen av tekniken för genetisk modifiering gått snabbt. Redan 1982 släpptes de första kommersiella (medicinska) genetiskt modifierade produkterna ut på marknaden. I början av 1990-talet följde så kallade transgena växter och djur. Under årens lopp har också gränsen mellan arterna överskridits. En grisgen har t.ex. införts i en tomatsort, en gen från en eldfluga i en tobaksplanta och en mänsklig gen i en tjur. På grund av överskridandet av de naturliga artgränserna och de oförutsägbara följderna på lång sikt samt till följd av att de potentiella (miljömässiga) följderna är oåterkalleliga, framstår genetisk modifiering som en helt ny, potentiellt riskfylld teknik. Detta utgör därför grunden för bestämmelserna om genetiskt modifierade organismer i EU och dess medlemsstater, i olika tredjeländer och i internationella fördrag.

3. Berörda sektorer och samhällets mottagande av genetiskt modifierade organismer

3.1 De sektorer där genetiskt modifierade organismer huvudsakligen används är jordbruks- och livsmedelssektorn (främst resistens mot bekämpningsmedel), den medicinska och farmaceutiska sektorn (läkemedel, gendiagnostik, genterapi) samt den (petro)kemiska industrin och vapenindustrin. Dessa sektorer kallas också ofta för ”grön”, ”röd” respektive ”vit” bioteknik.

3.2 Genetisk modifiering är inte lika kontroversiellt inom alla dessa sektorer. Politikernas och allmänhetens oro och betänkligheter verkar inte väckas så mycket av tekniken för genetisk modifiering i sig som av specifika användningsområden. Medicinsk användning mottas övervägande positivt, medan den största kritiken riktas mot användning inom jordbruks- och livsmedelssektorn. En viktig aspekt i debatten är avvägningen mellan å ena sidan nytta och behov och å andra sidan eventuella risker och betänkligheter. Många medborgare ser alltså genetisk modifiering som ett betydelsefullt och lovande bidrag när det gäller att kunna bota allvarliga sjukdomar, medan konsumentfördelarna med (den nuvarande generationen av) genetiskt modifierade organismer på jordbruks- och livsmedelsområdet är mycket mindre uppenbara (än så länge rent agronomiska egenskaper som gynnar producenten). De säkerhetsbestämmelser och kliniska undersökningar som föregår utfärdande av tillstånd för medicinska användningsområden har alltid varit strängare och mycket utförligare än de förfaranden som föregått införande av genetiskt modifierade organismer på miljö- och livsmedelsområdet.

3.3 Dessutom är det viktigt, både ur ett samhällsperspektiv och ur lagstiftningssynpunkt, att skilja mellan genetisk modifiering som sker i slutna, isolerade utrymmen såsom laboratorier, fabriker och växthus, där avgränsning och säkerhetsåtgärder kan förebygga oförutsedd utsättning av genetiskt modifierade organismer, och sådana användningsområden där genetiskt modifierade växter eller djur sätts ut i miljön, utan avgränsningsmöjligheter, som levande organismer med förmåga till reproduktion och okontrollerad och oåterkallelig spridning och förökning i biosfären, med oförutsedd inverkan på och samverkan med den biologiska mångfalden.

3.4 När det gäller växter som sätts ut i öppen natur måste man dock skilja mellan två situationer: å ena sidan när det är möjligt att korsa en odlad växtart och en vild art under förutsättning att en sådan finns i närheten, och å andra sidan när en sådan korsning är omöjlig på grund av att det i miljön saknas vilda arter som är närstående till den genetiskt modifierade växten. Det är viktigt att beakta denna distinktion vid utarbetandet av regelverket för införande av genetiskt modifierade grödor i öppen jordbruksmiljö.

3.5 Detta utgör inte per definition en skillnad mellan ”röd” och ”grön” bioteknik. Säker och innovativ grundläggande vetenskaplig forskning kan också utföras i isolerade laboratorier inom jordbruks- och livsmedelssektorn, på samma sätt som detta redan länge har accepterats inom medicinsk bioteknik. Genetiskt modifierade enzymer används också i stor skala inom livsmedelsproduktionen i isolerade miljöer, utan att dessa finns kvar som levande organismer i slutprodukten eller sätts ut i naturen. Skillnaden mellan innesluten användning och utsättning i miljön liksom skillnaden mellan grundläggande vetenskaplig forskning och kommersiella tillämpningar utgör nyckelaspekter i den politiska debatten och för allmänhetens uppfattning om och konsumenternas reaktion på genetiskt modifierade organismer.

3.6 Många opinionsundersökningar, inklusive Eurobarometern (1), och vetenskaplig litteratur visar genomgående att en allt större majoritet av EU:s befolkning ställer sig skeptisk, för att inte säga avvisande, till genetiskt modifierade organismer, framför allt på områdena livsmedel, djurfoder och jordbruk. Också i medlemsstaternas regeringar förekommer skilda meningar och olika strategier när det gäller genetiskt modifierade organismer. Övertygade motståndare som Österrike, Ungern, Italien, Grekland, Polen och Lettland står mot uttalade förespråkare som Nederländerna, Storbritannien, Sverige, Spanien, Portugal och Tjeckien. Därutöver finns det många medlemsstater som avstått från att välja sida.

3.7 Denna splittring har resulterat i en omtvistad och långdragen beslutsprocess kring genetiskt modifierade organismer. Tillstånd beviljas vanligen ensidigt av kommissionen till följd av medlemsstaternas oförmåga att genom kommittéförfarandet fatta beslut om GMO-tillstånd med kvalificerad majoritet. Trots att det rådde ett de facto-moratorium för godkännande av genetiskt modifierade organismer under perioden 1999–2004, lyckades man under denna period inte föra en grundläggande diskussion som skulle ha lett till en mer konsensusbaserad strategi för genetiskt modifierade organismer inom EU. Antalet medlemsstater som förbjudit odling av genetiskt modifierade organismer inom sitt territorium har ökat under de senaste åren. Kommissionens senaste förslag om större (sub)nationellt spelrum vad gäller beslut om förbud mot genetiskt modifierade grödor har fått ett mycket kritiskt mottagande av medlemsstaterna, Europaparlamentet, olika civilsamhällesorganisationer och näringslivet, samt även av EESK i ett nyligen offentliggjort yttrande (2). Det är ur alla perspektiv otillfredsställande att ett politiskt dödläge hotar en så viktig fråga som genetiskt modifierade organismer.

3.8 Flera organisationer och aktörer i det civila samhället har uttryckt oro över genetiskt modifierade organismer när det gäller miljö, djurens välbefinnande, konsumentintressen, jordbruk, biodling, landsbygdsutvecklingen och den globala utvecklingen, etik, religion osv. Också Europaparlamentet har ofta yttrat sig kritiskt om genetiskt modifierade organismer och regleringen av dessa, liksom även EESK samt nationella, regionala och lokala myndigheter och oberoende vetenskapsmän. Förespråkare är framför allt storföretag som har patent på området för genetiskt modifierade organismer samt andra aktörer inklusive vissa GMO-jordbrukare och vetenskapsmän och internationella handelspartner som har stort ekonomiskt intresse av en mer flexibel lagstiftning om genetiskt modifierade organismer i EU. Vissa av de viktigaste fördelar som genetiskt modifierade organismer påstås ha diskuteras närmare i avsnitt 5.

3.9 Också utanför EU finns det ett omfattande (politiskt och socialt) motstånd mot genetiskt modifierade organismer i livsmedel och miljön, framför allt i länder som Japan, Schweiz, Korea, Nya Zeeland, Mexiko, Filippinerna och flera afrikanska länder. I vissa länder odlas ändå genetiskt modifierade organismer i stor omfattning. År 2010 odlades genetiskt modifierade grödor av mer än 15 miljoner jordbrukare på en yta som uppgår till ungefär 150 miljoner hektar (främst soja, majs och bomull). Man bör dock notera att 90 % av den totala odlingsarealen återfanns i endast fem länder: Förenta staterna, Kanada, Argentina, Brasilien och Indien. Trots denna utbredning är genetiskt modifierade produkter inte okontroversiella i dessa länder. I själva verket verkar den offentliga kritiken nyligen ha ökat, till stor del på grund av incidenter där GMO-grödor såsom majs och ris har spridits oavsiktligt samt domstolsbeslut beträffande samexistens. Det är viktigt att notera att märkning inte är obligatorisk i dessa länder, vilket innebär att konsumenterna inte vet när genetiskt modifierade organismer har använts och därmed inte kan göra medvetna val.

4. Ekonomiska intressen, immaterialrätt och marknadskoncentration

4.1 De potentiella ekonomiska intressena på området för genetiskt modifierade organismer är betydande inom växtförädlingsbranschen. Den årliga globala försäljningen av utsäde har ökat till mer än 35 miljarder euro och utgör grunden för en ännu större produktmarknad med en omsättning på hundratals miljarder euro.

4.2 Gentekniken och kommersialiseringen av denna har utvecklats i svindlande takt, med betydande följder för förhållandena inom sektorn. I mer än ett halvt sekel har immaterialrätten på växtförädlingsområdet reglerats av ”växtförädlarrätten”, som fastställts i internationella avtal. Ett undantag från denna tillfälliga ensamrätt för utvecklare av nya sorter är det så kallade undantaget för förädlare. Detta undantag innebär att andra aktörer får använda skyddade sorter för att utveckla nya, ännu mer utvecklade sorter utan tillstånd av den ursprungliga rättighetshavaren. Detta undantag förekommer inte i någon annan bransch och bygger på idén att nya sorter inte kan utvecklas utifrån ingenting.

4.3 Utvecklingen inom molekylärbiologin, som har sitt ursprung utanför jordbrukssektorn, har lett till att patenträttigheter införts i växtförädlingssektorn. Patenträttigheterna och växtförädlarrätten står av flera orsaker i konflikt med varandra. För det första omfattar patentlagstiftningen inte något undantag för förädlare. Detta innebär att patentinnehavaren kan göra exklusivt anspråk på genetiskt material och därigenom hindra andra från att använda materialet eller kräva att de betalar för dyra licenser. I motsats till växtförädlarrätten främjar patenträttigheterna inte öppen innovation, och de ekonomiska incitamenten för innovation kombineras inte med skyddet av andra allmänna intressen.

4.4 Kampen om rättigheterna på detta område går dock ännu längre. Direktivet om rättsligt skydd för biotekniska uppfinningar (3) som antogs 1998 gör det möjligt att skydda växtrelaterade uppfinningar med ett patent. Växtgener eller gensekvenser kan patenteras, däremot inte växtsorter. Tolkningen är dock inte oomstridd. Ledande multinationella företag inom växtförädling hävdar att om genetiska egenskaper är patenterbara omfattas även de berörda sorterna indirekt av patentlagstiftningen (4). I detta fall kan sorter som är patentskyddade inte användas av andra för vidareutveckling. Detta är till nackdel för den biologiska mångfalden inom jordbruket och innebär att växter med intressanta egenskaper inte är tillgängliga för vidareutveckling av andra. Utvecklingen inom den medicinska biotekniken visar vilka negativa följder detta kan få. Ett strikt försvar av patent och höga priser leder till nya produkter som enbart säljs till personer som har råd att betala för dem, i stället för att de är tillgängliga för dem som behöver dem mest. Samma oönskade följder kan uppstå inom växtförädlingssektorn.

4.5 Under de senaste årtiondena har det rått en extrem marknadskoncentration inom växtförädlingssektorn, huvudsakligen till följd av patentskydd och lagstadgade krav. Tidigare fanns det hundratals företag, men i dag domineras världsmarknaden av en handfull stora aktörer. År 2009 kontrollerade endast tio bolag nästan 80 % av den globala marknaden för utsäde, de tre största av dem så mycket som 50 %. Samma multinationella bolag kontrollerade cirka 75 % av den agrokemiska industrin. Det är inte längre fråga om företag som endast sysslar med växtförädling, utan globala bolag som också bedriver verksamhet inom livsmedels-, bekämpningsmedels- och energisektorn samt den farmaceutiska sektorn. De tillverkar dessutom ofta produkter som är kopplade till varandra, t.ex. genetiskt modifierade grödor som har gjorts resistenta mot ett visst bekämpningsmedel som säljs av samma företag. Denna konsolidering innebär att en exklusiv grupp multinationella företag i hög grad kontrollerar hela produktkedjan för livsmedel och relaterade produkter, vilket kan äventyra konsumenternas valmöjligheter, rimliga priser, öppen innovation och genetisk mångfald. En sådan grad av marknadskoncentration och monopolisering är på inget sätt önskvärd, framför allt inte inom sådana viktiga sektorer som jordbruk och livsmedelsproduktion, varför EESK och EU bör uppmärksamma detta.

5. Övriga frågor rörande genetiskt modifierade organismer

5.1 Det finns många olika frågor som rör genetiskt modifierade organismer. Åsikterna om för- och nackdelarna varierar stort, och debatten är mycket polariserad och känsloladdad. Detta yttrande ger inte utrymme för någon detaljerad analys av diskussionen, men några huvudpunkter bör uppmärksammas. Argument som ofta framförs till förmån för genetisk modifiering är nödvändigheten av att bekämpa svält och att förse den kraftigt ökande världsbefolkningen med livsmedel, samt bekämpningen av klimatförändringarna. Det finns ett stort behov av oberoende vetenskaplig forskning på alla dessa områden, och EESK understryker hur viktigt det är med (fortlöpande) strukturstöd från EU för sådan forskning, inte bara för att främja vetenskaplig och kommersiell innovation utan också för att undersöka socioekonomiska, miljömässiga och andra konsekvenser av tekniska framsteg.

5.2 Genetiskt modifierade växter kommer aldrig att vara en lösning på världens problem med svält och fattigdom. En ökning av produktiviteten är inte liktydig med en bättre fördelning av livsmedlen. För att man på ett effektivt sätt ska kunna lösa det allvarliga problemet med livsmedelstryggheten är det dessvärre nödvändigt att förbättra tillgången till jorden, främja en mer rättvis fördelning av rikedomen, stärka handelsavtalens hållbarhet och minska råvaruprisernas volatilitet. Biotekniken är givetvis inte något universalmedel, men FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO) har i sina senaste rapporter påpekat att biotekniken medför betydande jordbruksmässiga och ekonomiska fördelar för jordbrukarna i tredje land, inte minst när det gäller småjordbrukarna. Ända sedan gentekniken uppkom har förespråkarna emellertid framhållit att genetiskt modifierade växter är oumbärliga för att lösa världens problem med svält och fattigdom. Man förutsade att grödor med en ökad produktion av vitaminer eller näringsämnen skulle kunna bidra till att bekämpa svält och sjukdomar i tredje världen. Potentiella egenskaper som tolerans mot torka, försaltning, frost och andra stressfaktorer skulle göra det möjligt att odla grödor där det tidigare varit omöjligt. Större skördar skulle också kunna förväntas. Trots årtionden av löftesrika förslag har dock hittills ingen av dessa produktionsfrämjande växtegenskaper utvecklats kommersiellt. Det ekonomiska incitamentet för att utveckla dessa grödor är också begränsat, eftersom det är de minst gynnade och mest sårbara grupperna av världens befolkning som drar fördel av dem. Även om framtida generationer av genetiskt modifierade organismer skulle uppfylla löftena om större skördar och bättre stresstålighet skulle det inte lösa världens hungerproblem, eftersom den största delen av jordbruksmarken i utvecklingsländerna används för att producera lyxvaror för export till västvärlden. Dessutom används den stora merparten av de genetiskt modifierade grödor som nu finns på marknaden till djurfoder för att täcka västvärldens konsumtion av kött- och mjölkprodukter (90 % av sojaimporterna) eller till biobränslen och plaster. Som ett resultat av att livsmedelsgrödor i allt större utsträckning används till annat än livsmedel har det globala priset på varor och livsmedel pressats upp, vilket har lett till att osäkerheten beträffande livsmedelsförsörjningen samt fattigdomen har ökat globalt (5).

5.3 Den globala livsmedelskrisen är därför snarare ett distributionsproblem än ett produktionsproblem (den globala produktionen uppgår till mer än 150 % av den globala konsumtionen) och kräver därför snarare en politisk och ekonomisk lösning än jordbruksinnovation. Kommittén är medveten om att den globala livsmedelsförsörjningen ytterligare kommer att kompliceras på grund av den snabbt ökande befolkningen. Internationella organisationer som FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO), stora icke-statliga företag som Oxfam samt den senaste panelrapporten från FN:s expertorgan för lantbruksvetenskap IAASTD (internationella utvärderingen av den roll som vetenskap i jordbruket och teknik för utveckling spelar) framhåller alla vikten av ett hållbart jordbruk om man ska lyckas hitta en lösning på problemet med livsmedelsförsörjningen och suveräniteten. Dessa expertbedömningar betonar behovet av hållbar och ekologisk praxis och teknik på jordbruksområdet. De förutser inte nödvändigtvis en roll för genetiskt modifierade organismer utan lyfter snarare fram alternativ teknik. Det mest framträdande exemplet på sådan alternativ teknik som nämnts av IAASTD och andra aktörer är markörbaserat urval, där genetiska markörer används för att specifikt och effektivt välja karaktärsdrag utan att det innebär några risker eller någon oförutsebar genetisk manipulation eller överföring av gener. Eftersom denna teknik bevisligen är effektiv och billigare än genetisk modifiering skulle den kunna vara ett okontroversiellt alternativ till genetiskt modifierade organismer, och de lägre kostnaderna skulle kunna skapa färre problem med patent och marknadskoncentration. Även om de framtida möjligheter som genetiskt modifierade organismer kan erbjuda inte bör uteslutas, skulle ett medvetet val att utveckla teknik som inte omfattar genetiskt modifierade organismer, samt hållbara jordbruksmetoder, kunna ge EU betydande konkurrensfördelar som i dag saknas på området för genetiskt modifiering. Genom att investera intensivt i hållbart jordbruk kan EU få en unik och innovationsstyrd världsledande ställning, med positiva effekter på EU:s ekonomi, sysselsättning, innovationer och konkurrensposition. Dessutom skulle detta i högre grad stämma överens med den modell för jordbruket inom EU som gynnar den biologiska mångfalden och som planeras i den framtida gemensamma jordbrukspolitiken.

5.4 Förespråkarna av genetisk modifiering ser detta som ett potentiellt hjälpmedel när det gäller att anpassa sig till och begränsa klimatförändringarna. Även här gäller dock att den nuvarande generationen av kommersialiserade genetiskt modifierade grödor inte har några nyttiga egenskaper. Faktum är att ett av de mest uppmärksammade användningsområdena, nämligen produktion av biobränsle av genetiskt modifierade grödor, redan inverkar negativt på de globala priserna på råvaror och livsmedel samt på tillgången till dessa.

5.5 Man får inte utesluta att genetiskt modifierade organismer skulle kunna bidra till att lösa globala problem som hungersnöd, fattigdom, klimatförändringar och miljöproblem, men sanningen är att den nuvarande generationen av genetiskt modifierade organismer inte är lämpad eller ämnad för detta. Dessa organismers egenskaper är i dag begränsade till ”input”-fördelar för producenterna, såsom resistens mot bekämpningsmedel. Det diskuteras (i vetenskapliga sammanhang) om dessa grödor har lett till en mindre, snarare än större, användning av bekämpningsmedel, men genetiskt modifierade organismer verkar inte ha enbart positiva följder. Allt fler undersökningar visar på de långsiktiga följderna, som omfattar en allt intensivare monokultur, utveckling av resistens mot bekämpningsmedel, förorening av grundvatten, en kraftig minskning av den lokala biologiska mångfalden samt risker för människors hälsa vid långvarig exponering för vissa bekämpningsmedel som används i samband med genetiskt modifierade organismer. Även om vissa av dessa följder kan tillskrivas dåliga jordbruksmetoder, måste produkterna och deras miljömässiga och samhällsmässiga konsekvenser bedömas tillsammans, eftersom den nuvarande generationen av genetiskt modifierade organismer ingår i ett paket som säljs tillsammans med de bekämpningsmedel som de är beroende av (6).

5.6 En annan viktig fråga i samband med genetisk modifiering är konsumenters och jordbrukares valmöjligheter. Detta gäller både inom och utanför EU. I utvecklingsländerna leder höga priser för patenterat utsäde, kombinerat med skyldigheten att göra exklusiva inköp och förbudet mot den traditionella praxisen att lagra säd från tidigare säsonger, till stora socioekonomiska och kulturella problem för jordbrukarna, i synnerhet för de fattiga småbrukarna. I länder där odling av genetiskt modifierade växter är allmänt utbredd, framför allt Förenta staterna, Kanada, Argentina och Brasilien, har grödornas mångfald kraftigt minskat. Globalt sett är närmare 80 % av all soja som produceras genetiskt modifierad, medan detsamma gäller för 50 % av bomullen, över 25 % av majsen och 20 % av rapsen. I EU antar man att konsumenternas och jordbrukarnas valmöjligheter tryggas av kraven på märkning. För att denna valfrihet för både jordbrukare och konsumenter ska kunna behållas krävs emellertid en fullständig och tillförlitlig separation mellan produktionskedjor som innehåller genetiskt modifierade organismer och sådana som inte gör det. En viktig aspekt på denna separation är införandet av sträng lagstiftning om samexistens, som inbegriper effektiva bestämmelser om ansvar och ersättning för miljöskador och ekonomiska skador till följd av oavsiktlig kontamination, certifierings- och separationssystem för produktionskedjor samt renhets- och märkningskrav vid förekomst av genetiskt modifierat material i utsäde som inte modifierats genetiskt och produkter som framställts av detta utsäde.

6. Översyn av lagstiftningen och politiken

6.1 Sedan 1990 har EU utvecklat en detaljerad rättslig ram för genetiskt modifierade organismer, som – precis som tekniken själv – hela tiden utvecklas och som har ändrats många gånger. På så sätt har ett komplext lapptäcke av direktiv och förordningar uppstått, varav de viktigaste är följande:

— Direktiv 2001/18/EG om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön (7).

— Förordning (EG) nr 1829/2003 om genetiskt modifierade livsmedel och foder (8).

— Förordning (EG) nr 1830/2003 om spårbarhet och märkning av genetiskt modifierade organismer och spårbarhet av livsmedel och foderprodukter (9).

— Förordning (EG) nr 1946/2003 om gränsöverskridande förflyttning av genetiskt modifierade organismer (genomförande av det internationella Cartagenaprotokollet om biosäkerhet till konventionen om biologisk mångfald) (10).

— Direktiv 2009/41/EG om innesluten användning av genetiskt modifierade mikroorganismer (11).

6.2 De nuvarande bestämmelserna om godkännande och användning av genetiskt modifierade organismer grundar sig på en rad (rättsliga) principer, framför allt

— ett oberoende och vetenskapligt baserat godkännande före införande,

— en hög skyddsnivå för människornas, djurens och miljöns hälsa och välbefinnande, i enlighet med försiktighetsprincipen och principen att förorenaren betalar,

— valfrihet och överskådlighet i hela livsmedelskedjan och skydd av övriga konsumentintressen, bland annat genom offentlig information och allmänhetens delaktighet,

— beaktande av den inre marknaden och internationella åtaganden,

— rättssäkerhet,

— subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.

6.3 Vissa brister återstår dock eftersom det fortfarande saknas särskild lagstiftning och politik inom EU när det gäller vissa viktiga aspekter av införande av genetiskt modifierade organismer. Dessa är framför allt följande:

— Samexistens mellan genetiskt modifierade organismer samt biologiskt och traditionellt jordbruk.

— Bestämmelser om ansvar och ersättning för miljöskador och ekonomiska skador till följd av utsättning av genetiskt modifierade organismer eller oavsiktlig kontamination av ekologiska och konventionella produkter samt system för ersättning av kostnader som uppkommit till följd av samexistens och kedjecertifiering för att förhindra sammanblandning.

— Renhets- och märkningskrav vid förekomst av genetiskt modifierat material i utsäde och förökningsmaterial utan genetiskt modifierade organismer.

— Märkningskrav, i synnerhet för kött- och mejeriprodukter från djur som utfodrats med genetiskt modifierat foder samt harmoniserade normer för märkning av produkter som är fria från genetiskt modifierat material.

— En allmän förstärkning av kraven på märkning av produkter som innehåller genetiskt modifierade organismer för att trygga konsumenternas valmöjligheter, inklusive ett rättsligt förtydligande av ”tillfällig förekomst” och en eventuell skärpning av tröskelvärdena.

— Lagstiftning om genmodifierade och klonade djur och (livsmedels)produkter som härstammar från dessa, i synnerhet vad gäller godkännande och märkning.

— En solid laglig rätt för medlemsstaterna och/eller autonoma regioner att av olika skäl, däribland miljömässiga, socioekonomiska och etiska skäl, utfärda ett begränsat eller fullständigt förbud mot odling av genetiskt modifierade grödor.

6.4 Kommissionen lade i juli 2010 fram ett lagstiftningsförslag för att möjliggöra (sub)nationella begränsningar och förbud mot odling av genetiskt modifierade grödor. Förslaget verkar emellertid ha lett till fler frågor än svar, huvudsakligen på grund av att det förekommer många rättsliga tvetydigheter och motsägelser i texten och till följd av att bland annat miljöproblem utesluts som grund för begränsningar. Även om grundtanken att öka den (sub)nationella suveräniteten när det gäller odling av genmodifierade grödor har fått stort stöd, har det nuvarande bristfälliga förslaget orsakat en kritisk första behandling i Europaparlamentet med många omfattande ändringsförslag, efter ett kritiskt yttrande från EESK (12). Rådet håller för närvarande på att diskutera förslaget, men har ännu inte lyckats enas om en gemensam ståndpunkt. EESK betraktar detta som ett mycket viktigt ärende som bör prioriteras, och det måste beaktas i den framtida översynen av den allmänna rättsliga ramen för genetiskt modifierade organismer. EESK uppmanar kommissionen att samarbeta aktivt och föra en konstruktiv dialog med Europaparlamentet och rådet för att skapa en solid rättslig grund för (sub)nationellt beslutsfattande i fråga om odling av genetiskt modifierade grödor baserad på legitima grunder som bland annat omfattar miljömässiga, socioekonomiska, etiska och kulturella bedömningar. Detta bör åtföljas av en rättslig skyldighet för medlemsstaterna och/eller regionerna att anta bindande bestämmelser om samexistens för att förebygga oönskad blandning mellan zoner med och zoner utan genetiskt modifierade grödor.

6.5 EESK har under de senaste åren vid upprepade tillfällen begärt att EU-lagstiftning ska antas i fråga om samexistens, ansvar och en mer detaljerad märkning av genetiskt modifierade produkter (13). Dessutom har vikten av att fylla de återstående luckorna i lagstiftningen med hjälp av en harmoniserad EU-politik nyligen på nytt framhållits av EU-domstolen i en dom av den 6 september 2011 rörande samexistens. I detta fall där honung oavsiktligt hade kontaminerats med genetiskt modifierat majspollen bekräftade domstolen att det är absolut nolltolerans som gäller i EU:s lagstiftning vid icke godkänd förekomst av genetiskt modifierade organismer (14). Denna dom understryker vikten av en effektiv, konsekvent och strikt politik för samexistens och separation av produktionskedjor för att förebygga blandning av produkter med respektive utan genetiskt modifierade organismer, i kombination med lämpliga bestämmelser om ansvar och ersättning för kostnader som följer av samexistensåtgärder och kedjecertifiering samt möjligheten att genom zonindelning förbjuda odling av genetiskt modifierade grödor i öppen miljö i vissa regioner (t.ex. vid honungsproduktion).

6.6 Även om den rekommendation om samexistens som kommissionen offentliggjorde i juli 2010 är mer flexibel än den tidigare rekommendationen från 2003 understryker EESK uttryckligen att ingendera rekommendationen är rättsligt bindande, varför de inte kan införa obligatoriska begränsningar av den breda nationella behörigheten att utforma en samexistenspolitik och inte heller de rättsliga skyldigheter som krävs för samexistensnormer. I och med det förestående införandet av genetiskt modifierade grödor som inte är avsedda för livsmedel tillsammans med genetiskt modifierade livsmedelsgrödor, t.ex. på användningsområdena läkemedel, biobränsle och industri, kommer behovet av en effektiv lagstiftning om samexistens och ansvar att öka ytterligare, och EESK anser att det är viktigt att förekomma och åtgärda dessa frågor redan nu i ett tidigt skede.

6.7 I december 2008 efterlyste rådet (miljö) ett förstärkt och förbättrat genomförande av den befintliga rättsliga ramen för genetiskt modifierade organismer. Man ansåg att det krävdes förbättringar framför allt på följande områden: Efsa-bedömningar av miljöriskerna och kontroll efter införandet samt övervakningsprotokoll, en större roll för expertutlåtanden från medlemsstater och oberoende vetenskapsmän, bedömning av de socioekonomiska konsekvenserna av att införa och odla genetiskt modifierade organismer, tröskelvärden för anmälan av spår av genetiskt modifierat innehåll i utsäde samt bättre skydd av känsliga och/eller skyddade områden, inklusive möjligheten att inrätta GMO-fria zoner på lokal, regional eller nationell nivå.

6.8 Även om kommissionen har vidtagit åtgärder på några av dessa områden, har rådets krav ännu inte lett till konkreta resultat i tillräckligt stor utsträckning. EESK understryker vikten av att så fort som möjligt vidta konkreta åtgärder för att införa lämpliga lagar och strategier beträffande var och en av dessa punkter samt de ovannämnda bristerna i lagstiftningen. Vad gäller revideringen av förfarandena för riskbedömning, riskhantering och tillstånd för genetiskt modifierade grödor rekommenderar EESK, liksom rådet och Europaparlamentet, att inte enbart naturvetare utan också samhällsvetare, jurister, etiker och företrädare för intressegrupper i det civila samhället involveras, så att också ”andra legitima faktorer” av t.ex. socioekonomisk, kulturell och etisk karaktär beaktas i beslutsfattandet, förutom riskerna för människorna och miljön. På så sätt skulle den oenighet kring genetiskt modifierade organismer som råder i samhället och det politiska dödläget i beslutsfattandet kunna åtgärdas.

6.9 Ett viktigt projekt som blivit försenat är utvärderingen av den befintliga rättsliga ramen för genetiskt modifierade organismer samt för livsmedel och djurfoder som innehåller sådana organismer. Kommissionen tog år 2008 initiativ till projektet på begäran av rådet, och resultatet borde ha presenterats i början av 2011. Kommissionen har lovat rådet att senast 2012 ta initiativ till en översyn av lagstiftningen, och EESK betonar vikten av att detta mål uppfylls. Ovannämnda brister i lagstiftningen måste i vilket fall som helst åtgärdas i denna översyn. Som ett första steg måste kommissionen anordna ett omfattande offentligt samråd på grundval av den utvärderingsrapport som nu publicerats (15) för att säkerställa att samhället bidrar till den kommande översynen av den rättsliga ramen. På detta sätt kan man lindra allmänhetens oro och även förbättra allmänhetens förtroende för lagstiftningsorganen.

6.10 En av de aspekter som oundvikligen kommer att tas upp i den framtida dagordningen är definitionen av genetiskt modifierade organismer. Även om vetenskapen om och tillämpningen av genetisk modifiering har utvecklats mycket snabbt under de gångna årtiondena, har den juridiska definitionen av en genetiskt modifierad organism förblivit oförändrad sedan den första EU-lagstiftningen på området antogs år 1990. Enligt denna lagstiftning definieras en genetiskt modifierad organism som ”en organism, med undantag för människor, i vilken det genetiska materialet har ändrats på ett sådant sätt som inte sker naturligt genom parning och/eller naturlig rekombination” (16). Viss genmodifieringsteknik är dock uttryckligen undantagen, och därmed befriad från bestämmelserna i den rättsliga ramen för genetiskt modifierade organismer.

6.11 Under årens lopp har dock många nya växtförädlingstekniker utvecklats som inte hade kunnat förutses när den befintliga rättsliga ramen fastställdes. Det rör sig bland annat om inomartlig genmodifiering, där gener överförs mellan ”artspecifika” organismer med hjälp av rekombinant DNA-teknik. När det gäller ny teknik av den här typen uppstår frågan om i vilken mån den omfattas av den nuvarande definitionen av genetisk modifiering och därmed också huruvida organismer som framställts med sådan teknik ska omfattas av den befintliga rättsliga ramen för genetiskt modifierade organismer. Med tanke på den administrativa bördan, men också det politiska och offentliga motstånd som finns mot genetiskt modifierade organismer, har ett undantag från denna lagstiftning mycket stor ekonomisk betydelse för växtförädlingsindustrin. Detta medför att dessa innovationer snabbare kan släppas ut på marknaden, utan att märkningskravet leder till negativa reaktioner från konsumenterna. Samma etiska, ekologiska, socioekonomiska och politiska farhågor väcks dock av denna teknik, och detsamma gäller för den nuvarande generationen av genetiskt modifierade organismer, eftersom där i huvudsak används samma teknik för genetisk modifiering och erfarenheterna ännu är begränsade och osäkerheten stor.

6.12 För att garantera en enhetlig lagstiftningsstrategi i alla medlemsstater i fråga om dessa nya växtförädlingstekniker och deras produkter, inrättade kommissionen i december 2008 en vetenskaplig arbetsgrupp och en policygrupp med uppgift att lägga fram rekommendationer om det rättsliga tillvägagångssättet. Båda dessa arbetsgruppers rapporter skulle avslutas före sommaren 2011 och ska beaktas vid översynen av den rättsliga ramen 2012. EESK anser att det är viktigt att man håller fast vid EU:s nuvarande processbaserade lagstiftningsstrategi och att dessa nya växtförädlingstekniker i princip bör underställas EU:s rättsliga ram för genetiskt modifierade organismer på grund av den teknik för genetisk modifiering som används (rDNA), även om de aktuella växterna eller avledda slutprodukterna som sådana inte bevisligen avviker från de konventionella motsvarigheterna.

Bryssel den 18 januari 2012 Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Staffan NILSSON

(1) Den senaste är Eurobarometerundersökningen: ”Europeans and Biotechnology in 2010” http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_341_winds_en.pdf.

(2) CESE, EUT C 54, 19.2.2011, s. 51.

(3) Direktiv 98/44/EG av den 6 juli 1998 om rättsligt skydd för biotekniska uppfinningar, EGT L 213, s. 13.

(4) Jfr mål C-428/08, Monsanto Technology.

(5) Denna fråga togs upp under hearingen på temat ”Agriobioteknik: genetiskt modifierade livsmedel och foder i EU”, EESK, Bryssel den 20 oktober 2011.

(6) Se fotnot 5.

(7) EGT L 106, 17.4.2001, s. 1.

(8) EUT L 268, 18.10.2003, s. 1.

(9) EUT L 268, 18.10.2003, s. 24.

(10) EUT L 287, 5.11.2003, s. 1.

(11) EUT L 125, 21.5.2009, s. 75.

(12) Se fotnot 2.

(13) Se bland annat CESE, EUT C 54, 19.2.2011, s. 51, CESE, EUT C 157, 28.6.2005, s. 155, CES, EGT C 125, 27.5.2002, s. 69, CES, EGT C 221, 17.9.2002, s. 114.

(14) Mål C-442/09, Bablok m.fl. mot Freistaat Bayern och Monsanto.

(15) http://ec.europa.eu/food/food/biotechnology/index_en.htm.

(16) Artikel 2.2 i direktiv 2001/18/EG och artikel 2 b i direktiv 2009/41/EG. En organism definieras som ”varje biologisk enhet, som kan föröka sig eller överföra genetiskt material”.