Yttrande från Regionkommittén om "Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG"

(2001/C 357/15)

BAKGRUND

Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG [KOM(2000) 839 slutlig - 2000/0331 (COD)].

Rådets beslut av den 14 februari 2001 att i enlighet med artikel 175.1 i EG-fördraget rådfråga Regionkommittén i ärendet.

ReK:s presidiums beslut av den 13 juni 2000 att uppdra åt utskott 4 - fysisk planering, stadsfrågor, energi, miljö - att utarbeta detta yttrande.

Regionkommitténs yttrande om "Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om allmänhetens tillgång till miljöinformation" (CdR 273/2000 fin(1)).

Regionkommitténs yttrande om "Ändrat förslag till rådets direktiv om vissa planers och programs inverkan på miljön" (CdR 349/1999 fin(2)).

Det utkast till yttrande (CdR 99/2001 rév.) som antogs av utskott 4 den 3 maj 2001 (föredragande: Keith Whitmore, UK-ELDR).

Mot bakgrund av ovanstående antog Regionkommittén vid sin 39:e plenarsession den 13-14 juni 2001 (sammanträdet den 14 juni) följande yttrande.

1. Regionkommitténs uppfattning om det föreslagna direktivet

1.1. Föreliggande förslag avser att öka möjligheterna för en brett definierad allmänhet att få tillgång till information, att engagera sig aktivt och att utnyttja rättsmedel i samband med bedömning av projekt och utarbetande av vissa planer eller program (antingen på medlemsstatsnivå eller på regionalt eller lokalt plan). Allmänt sett ser Regionkommittén detta som ett värdefullt steg när det gäller att öka medborgarnas delaktighet i utformningen av deras framtida miljö.

1.2. Kommittén vill understryka att förslaget bör sättas in i ett större sammanhang - Europeiska kommissionens stimulansåtgärder för att medborgarna skall engageras i tjänsteproduktionen och myndighetsutövandet på lokal nivå - som inte enbart avser specifika planer eller projekt utan genomsyrar alla områden för lokala eller statliga myndigheters aktiviteter och deras strategiska planering.

1.3. Som en del av dessa nyskapande strategiska visioner menar Regionkommittén att det är avgörande att allmänheten får tillgång till information i ett tidigt skede och möjligheter att aktivt påverka tankegångarna på lokala nivåer i fråga om en hållbar framtid för städer och regioner.

1.4. Regionkommittén har uppfattningen att de traditionella uppifrån-och-ned-formerna för planering och beslutsfattande måste ersättas, alternativt inramas i en samråds- och samordningsprocess mellan samtliga offentliga instanser och med bred representation av direkt berörda intressen (däribland icke-statliga organisationer, näringslivet, utbildningsväsendet och offentliga institutioner). I vissa fall kan det behövas specifika mekanismer för att alla som ingår i närsamhället skall beredas tillgång till tillräcklig information och strukturer för delaktighet.

1.5. Både Århuskonventionen och Europeiska kommissionens förslag till direktiv tillämpar en bred definition av "den berörda allmänheten" som innefattar frivilligorganisationer på miljöområdet. Detta är välkommet, i den mån detta innebär samråd på bred front och rådfrågning av berörda intressegrupper. Det är emellertid troligt att detta ökar miljöintressenas och påtryckningsgruppernas möjligheter att förhala genomförandet av nödvändiga utvecklingsprojekt, även när man gjort alla ansträngningar att undvika, minimera, lindra eller kompensera miljöeffekterna av denna utveckling. Detta gäller särskilt med hänsyn till att kraven på tillgång till rättslig prövning under artiklarna 2.5 och 3.4 i det föreslagna direktivet avser både materiell och formell giltighet. Man bör dock granska denna definition, så att den utöver icke-statliga miljöorganisationer uttryckligen kan omfatta konsumentorganisationer, användargrupper och olika slags intresseorganisationer på alla nivåer i näringsliv och samhälle.

1.6. Det är givet att en noggrann avvägning måste göras mellan myndighetsutövning och granskning. Regionkommitténs rekommendationer bör bidra till ökat samförstånd i miljöfrågor i ett tidigt skede av strategiutvecklingen. Det är viktigt att medlemsstaterna tar fasta på detta när de beslutar om vilka organisationer (frivilligorganisationer, ideella föreningar, branschorganisationer, konsumentorganisationer och användargrupper, civilskyddsorganisationer, välfärdsorganisationer etc.) som uppfyller kraven på legitimt intresse.

2. Regionkommitténs rekommendationer

2.1. Regionkommittén ställer sig positiv till huvuddragen i kommissionens förslag om att de enskilda medlemsstaterna får utarbeta och besluta om metoderna och förfarandena för delaktigheten. I linje med subsidiaritetsprincipen vill vi emellertid föreslå att de inte heller utfärdar direkta anvisningar om vad som kan göras, utan håller sig till att formulera minimivillkor och ge råd. Städer och regioner över hela Europa ligger långt framme i fråga om nyskapande lösningar för styresformer som bygger på delaktighet, till exempel lokala medborgarpaneler eller juryer, regelbundna undersökningar om allmänhetens attityd, delegering av beslut eller budgetar till mindre områden och aktiva forumkonstruktioner för närsamhället eller miljöfrågor.

2.2. Regionkommittén uppmanar kommissionen att försöka samla in och sprida de mest välfungerande lokala och regionala lösningarna på att engagera allmänheten i utvecklingen av strategiska visioner för närområdet, i utvecklingen av framtidsperspektiv, i delaktighetsmodeller, i utnyttjandet av elektroniska kanaler för informationsutbyte och delaktighetsmöjligheter och inom miljöutbildning och åtgärder för att öka miljömedvetandet. Gemenskapsinitiativet Interreg skulle kunna tillämpas med god verkan i detta sammanhang, och medlemsstater bör uppmuntras att diskutera nyskapande exempel på lagstiftning eller rådgivning. Den roll som lokala Agenda 21 spelar som forum för ortsbefolkningen att formulera och prioritera sina förhoppningar om en hållbar utveckling, speciellt med avseende på bättre miljö, skulle med fördel kunna utnyttjas och analyseras på EU-nivå.

2.3. I stora drag är Regionkommittén positiv till de specifika minimikrav som föreskrivs i artiklarna 2.2 a och 3.3. a i Europeiska kommissionens förslag till direktiv. Det är inte sannolikt att de skapar några betydande problem för berörda myndigheter. Det finns i praktiken redan välutvecklad praxis som täcker detta. Kommittén noterar emellertid att tillgången till information på olika stadier av genomförandeförfarandet rimligtvis kommer att kräva viss upprepning, förnyade kungörelser eller ytterligare möten osv. Av detta skäl understryker vi att medlemsstaterna bör finansiera dessa förfaranden i rimlig omfattning, och en anvisning om detta bör vara ett inslag i det slutgiltiga direktivet. Kommentarerna under punkt 2.8 nedan är också tillämpliga här.

2.4. Kommittén vill också, vilket är ännu mer centralt, uppmana kommissionen att uttryckligen ta hänsyn till sambandet mellan Århuskonventionen om tillgång till rättslig prövning och föreskrifterna i konventionen om mänskliga rättigheter, när eventuella minimikrav på medlemsstaterna eller de ansvariga myndigheterna fastställs.

2.5. ReK anser att det i det föreslagna direktivet med fördel skulle kunna anges att icke-statliga organisationer utöver miljögrupper även kan omfatta andra intressegrupper, till exempel konsumentorganisationer.

2.6. Regionkommittén välkomnar klargörandet i det föreslagna direktivet att det även krävs bedömning av en utvidgning av verksamhet som avses i bilaga I, och som i sig kräver en miljökonsekvensbedömning. Vi anser emellertid att förslaget till direktiv borde kunna säga mer om de krav som skall ställas på verksamhet som inte sorterar under bilaga I, men som enligt medlemsstaternas eller ansvariga myndigheters uppfattning kräver miljökonsekvensbedömning. Detta kan presenteras med en generell uppläggning efter förebild av metoden för verksamhet under bilaga I.

2.7. Kommittén ställer sig positiv till att artiklarna 2.2 b och 3 a (via den nya bilagan V) understryker att tidsramarna måste vara rimliga för rådfrågning om godkännanden och tillståndsansökningar. Det föreslagna direktivet bör klart deklarera att lokala myndigheter inte får drabbas av efterräkningar (till exempel i form av resultatbedömning från medlemsstaternas sida) för att de går med på skäliga tidsramar för samråd. Detta gäller också om förnyad kungörelse krävs när ytterligare information blir tillgänglig.

2.8. Vi konstaterar att Århuskonventionen uttryckligen uppmanar tillståndssökande (som förstås också kan vara myndigheter) att ta reda på vilka grupper inom allmänheten som berörs, att inleda dialog och informera om syftena innan de ansöker om tillstånd. Regionkommittén anser att en liknande uppmaning bör föras in i det föreslagna direktivet för att främja effektiv förvaltning och fullt utvecklad delaktighet från allmänhetens sida.

2.9. Oavsett formuleringen av Århuskonventionens artikel 6.6 e uppmanar ReK kommissionen att bygga in ett villkor i det föreslagna direktivet om att de som söker exploateringstillstånd skall utarbeta alternativa förslag och ställa denna information - och redovisning av sökandens skäl att inte välja dessa alternativ - till allmänhetens förfogande. Med nuvarande formulering skulle direktivförslagets artikel 3.2 lägga ytterligare bördor på ansvarskännande sökande som i god ordning har övervägt alternativa sätt att bemästra miljöförstöring, samtidigt som sökande som underlåtit att göra detta inte ens behöver motivera denna inställning. Detta skulle kunna innebära att sökande i allt högre grad, och medvetet, väljer att inte uttryckligen överväga alternativa lösningar. Ett krav att studera bästa tillgängliga teknik skulle kunna bilda underlag för ett tydligare krav att uttryckligen överväga alternativa tekniska lösningar och att informera om dessa.

2.10. Regionkommittén menar att detta krav med fördel skulle kunna tillämpas även när offentliga myndigheter utarbetar planer och program i enlighet med direktivförslagets artikel 1, i fråga om att studera och samråda om ett antal strategiska valmöjligheter, och inte om en "rekommenderad" strategi som många sedan betraktar som ett fait accompli.

2.11. Kommittén är medveten om att inramningen till artikel 1 är annorlunda och att inte alla specifika minimikrav som behandlas i artiklarna 2 och 3 är tillämpliga, men vi menar att ett slutgiltigt direktiv gärna kan ange tillämpliga kriterier eller principer för deltagande i arbetet med planer och program, utan att för den skull utfärda föreskrifter.

2.12. Det föreslagna direktivet har visserligen behandlat de krav som Århuskonventionen ställer i fråga om tillgång till rättslig prövning av specifika exploateringstillstånd via artiklarna 2.5 och 3.4, men man har inte uttryckligen tagit upp den kompletterande föreskriften i konventionen (artikel 9.2) att tillgång till rättslig prövning också kan tillämpas på offentliga myndigheters planer och program när nationell lagstiftning tillåter eller föreskriver detta. Detta är sannolikt en lucka i bestämmelserna.

2.13. Det är välkommet att man förstärker förfarandena för rådfrågning över nationsgränserna i det föreslagna direktivet. ReK hoppas att Europeiska kommissionens förslag skall kunna bli en startpunkt för att skapa mervärde för delaktighet över nationsgränser på lång sikt. Det skall emellertid sägas att både förståelsen av informationen och upprättandet av en gemensam ram för delaktighet kan begränsas av språkhinder. Europeiska kommissionen och medlemsstaterna bör ta särskild hänsyn till detta i det slutgiltiga direktivet och vid överföringen till medlemsstaternas lagstiftning och förfaranden.

2.14. Hänvisningen till artikel 3.3 b om att hålla information tillgänglig för allmänheten om beslut som fattats enligt föreskrifterna om allmänhetens deltagande bör kompletteras med reservationen "till rimlig kostnad". Möjligheterna att granska sådan information kan vara gratis, men att ta fram den faktiska informationen medför en kostnad för den ansvariga myndigheten.

2.15. Slutligen vill Regionkommittén fästa kommissionens uppmärksamhet på de ståndpunkter som framförts i det tidigare yttrandet om "Ändrat förslag till rådets direktiv om bedömning av vissa planers och programs inverkan på miljön"(3) och som fortfarande är giltiga:

"ReK erkänner att det föreslagna direktivet kommer att innebära mycket varierande kostnader för de behöriga myndigheterna inom unionen och uppmanar medlemsstaterna att säkerställa att dessa kostnader är fullt ut finansierade.

ReK noterar också att EU:s planer och program - exempelvis de som utarbetas under strukturfonderna - inte täcks av det föreslagna direktivet. Även om strukturfondernas riktlinjer omfattar miljökriterier är dessa inte lika strikta som en fullständig miljökonsekvensanalys, och det finns för närvarande inget krav på offentligt samråd."

Bryssel den 14 juni 2001.

Regionkommitténs

ordförande

Jos Chabert

(1) EGT C 148, 18.5.2001, s. 9.

(2) EGT C 374, 23.12.1999, s. 9.

(3) CdR 349/1999 fin.