[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 28.11.2005

KOM(2005) 605 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

om bättre samordning av planeringen av krisberedskapen på folkhälsoområdet i EU

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. Bakgrund 3

2. Syfte och tillämpningsområde 4

3. Huvudpunkter i planeringen av krisberedskapen 5

3.1. Informationshantering 6

3.2. Kommunikation 7

3.3. Vetenskaplig rådgivning 8

3.4. Sambands-, lednings- och kontrollstrukturer 8

3.5. Beredskap i hälso- och sjukvårdssektorn 10

3.6. Beredskap i alla andra sektorer och mellan sektorerna 12

4. Slutsatser 13

1. BAKGRUND

Terrorattackerna i USA i september 2001 har tvingat regeringar och internationella organ vars ansvarsområde omfattar eller berör hälsoskyddet att se över och förbättra sin politik, sina beredskapsplaner och sina resurser för att kunna förebygga sådana attacker och lindra deras verkningar. De nationella åtgärderna på detta område behövde kompletteras av gemensamt agerande på EU-nivå. Därför inrättades i oktober 2001 en kommitté, hälsoskyddskommittén, som består av företrädare på hög nivå för medlemsstaternas hälso- och sjukvårdsministrar. Kommittén ska vara en plattform för samordning av beredskapen på folkhälsoområdet och av motåtgärder vid avsiktligt utsläppande av biologiska, kemiska och radioaktiva agens. Ett meddelande[1] med en lägesrapport om tillämpningen av hälsoskyddsprogrammet offentliggjordes den 2 juni 2003.

Sars-epidemin 2003 förde in en ny dimension på folkhälsoområdet. En tidigare okänd sjukdom med drag av influensa och vanlig förkylning spred sig snabbt, med svåra sjukdomssymtom och hög dödlighet i spåren. Dagens snabba kommunikationer och världsomspännande handel påskyndade smittspridningen samtidigt som verksamma vacciner och läkemedel saknades. Epidemin ledde till en grundlig omprövning av folkhälsoskyddet mot överförbara sjukdomar och till krav på att forskningen skulle få fram effektiva motåtgärder. Framför allt blev det tydligt att det behövs ett världsomfattande samarbete om sådana sjukdomar ska kunna kvävas i sin linda. Det gäller att upptäcka dem i god tid och agera redan vid källan. Med de åtgärder som de drabbade länderna vidtog med stöd och hjälp av Världshälsoorganisationen lyckades man förhindra att epidemin fick katastrofala följder. Samordningen inom EU, som grundar sig på systemet för tidig varning och reaktion[2], bidrog till medlemsstaternas medvetenhet om situationen och deras beredskap att förhindra att sjukdomen spred sig.

Nyligen blev det åter aktuellt att ta ställning till risken för att en influensapandemi skulle bryta ut med förödande konsekvenser, i samband med att den aviära influensan i Asien började sprida sig över världen. En strategi som kommissionen förespråkar för EU:s planering av beredskap och motåtgärder vid influensaepidemier beskrivs i ett arbetsdokument som offentliggjordes i mars 2004[3]. I sina slutsatser vid mötet i juni 2004[4] gav rådet planen sitt stöd och fastslog att utarbetande och samordning av nationella planer hade hög prioritet. Strategin för pandemisk influensa har nu setts över och har anpassats till den senaste utvecklingen, särskilt genom Världshälsoorganisationens nya rekommendationer om pandemisk influensa[5] och inrättandet av Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar[6], och den beskrivs i ett särskilt meddelande om planering av beredskap för och motåtgärder mot pandemisk influensa i Europeiska gemenskapen[7].

Mångfalden av sjukdomsspecifika planer ledde till att hälsovårdsministrarna vid sina möten i rådet den 6 maj och den 2 juni 2003 uppmanade kommissionen att utarbeta en modell för allmänna planer för alla slags krissituationer på folkhälsoområdet. Dessa allmänna planer skulle inte endast omfatta medicinska insatser som diagnos, isolering och behandling av insjuknade eller vaccinering och förebyggande läkemedelsbehandling av riskgrupper eller hela befolkningen – de skulle även gälla mera allmänna samhällsåtgärder som begränsning av rörelsefriheten, gränskontroller, stängning av byggnader och avspärrning av områden, civilskyddsåtgärder som räddningsinsatser, tillhandahållande av mat, vatten och logi mm. för att tillgodose grundläggande behov, marknads- och handelsåtgärder avseende livsmedel, djur, växter och varor, och slutligen även utrikespolitiska åtgärder avseende medborgare som vistas utomlands samt internationellt samarbete för att stoppa spridningen av sjukdomar och sjukdomsalstrare. Viktigast av allt var att de nödvändiga infrastrukturerna, utrustningarna och materialen skulle finnas tillgängliga och att de skyddades effektivt, liksom att de personer som tilldelats uppgifter vid genomförandet av planerna var utbildade och skyddade både individuellt och kollektivt för att kunna utföra sitt arbete på rätt sätt. Alla sådana åtgärder skulle vara väl underbyggda såväl vetenskapligt och tekniskt som socialt och ekonomiskt, och skulle förklaras och föras ut till allmänheten och berörda tredje parter så att man kunde vara säker på att planerna skulle följas på det nationella planet och även på EU-nivå och internationellt, där även de olika planernas kompatibilitet var viktig.

I detta meddelande presenteras en sådan modell och de viktigaste aspekter som måste uppmärksammas under en planeringsprocess genom vilken medlemsstaterna och gemenskapen utvecklar och kan genomföra planer som gäller såväl den allmänna folkhälsan som krissituationer i samband med specifika sjukdomar. Planer som utarbetas med utgångspunkt i denna modell kommer att vara lättare att samordna och de kommer att samverka bättre med varandra så att genomförandet blir mer effektivt.

2. Syfte och tillämpningsområde

Krissituationer som hotat folkhälsan har framför allt uppstått genom att patogener har överförts mellan personer eller från livsmedel eller andra produkter där säkerheten varit otillräcklig eller från djur eller växter, eller också har personer skadats till följd av att biologiska, kemiska eller fysiska agens har spritts eller verkat i miljön. Gemensamt för sådana krissituationer är att de kräver stora tillgångar och resurser och att det finns konsekvenshanteringsaspekter som måste gås igenom vid utarbetandet av kris- och beredskapsplaner. Detta meddelande tar upp huvudpunkterna vid utarbetandet av en allmän beredskapsplan. Det grundar sig på erfarenheter av informationsutbyte och utväxling av planer för smittkoppor och pandemisk influensa mellan kommissionen och medlemsstaterna och på ett omfattande arbete som utförts med bistånd av hälsoskyddskommittén och gemenskapsnätverket för epidemiologisk övervakning och kontroll av överförbara sjukdomar i Europeiska gemenskapen[8]. Samarbetet utmynnade i utarbetandet av en detaljerad teknisk vägledning[9] som omfattar de frågor som behöver uppmärksammas särskilt, mål, checklistor och fördelningen av uppgifter och funktioner i folkhälsoskyddet i medlemsstaterna, hos berörda gemenskapsorgan[10] och hos kommissionen för var och en av huvudpunkterna i planeringsprocessen. Denna tekniska vägledning har uppdaterats kontinuerligt med bidrag från medlemsstaterna och de avdelningar inom kommissionen som ansvarar för gemenskapsåtgärder inom de områden som berörs. I vägledningen uppmärksammas också de områden där det behövs mer arbete och fler insatser för att föra ut och stärka de nationella planerna och förbättra samordningen på EU-nivå.

Det övergripande syftet är att hjälpa medlemsstaterna att utveckla sina egna planer så att de tar hänsyn till EU-dimensionen och alla de olika rättsakter inom skilda områden där krisplanerna på folkhälsoområdet kan komma att beröras. Meddelandet ska tillsammans med den tekniska vägledningen erbjuda en stomme att bygga den nationella planeringen på, genom att det på ett allmänt plan tar upp olika typer av hälsohot, såväl väntade (som pandemisk influensa) som oförutsedda (t.ex. en sars-liknande epidemi) och inriktar sig på ett bättre samspel mellan de nationella planerna.

Ramen för samordning av den allmänna beredskapsplaneringen i EU omfattar tre huvudområden. Det första är utväxling av nationella planer, som jämförs och bedöms framför allt med hjälp av gemensamma tester och inbördes granskning. Detta omfattar också förbättringar på basis av särskilda checklistor som finns med i den tekniska vägledningen för allmän beredskapsplanering. Det andra handlar om att känna till den befintliga gemenskapslagstiftningen och den roll den spelar i sammanhanget, så att ingen del av den glöms bort vid utarbetandet av de nationella planerna. Dessutom undersöks behovet av ytterligare åtgärder från gemenskapens sida. Det tredje handlar om att granska och förbättra den praktiska tillämpningen, så att informationsflödet blir snabbt och ohämmat och planer och åtgärder blir förenliga och enhetliga medlemsstaterna emellan.

3. HUVUDPUNKTER I PLANERINGEN AV KRISBEREDSKAPEN

Följande huvudpunkter måste noga gås igenom vid utarbetandet av en krisberedskapsplan på folkhälsoområdet:

1. Informationshantering

2. Kommunikation

3. Vetenskaplig rådgivning

4. Sambands-, lednings- och kontrollstrukturer

5. Beredskap i hälso- och sjukvårdssektorn

6. Beredskap i alla andra sektorer och mellan sektorerna

De principer och överväganden som hör ihop med var och en av dessa punkter utvecklas i det följande i särskilda kapitel. Erfarenheterna av samarbete och planering på EU-nivå visar att förmågan att agera vid överhängande hot mot människors hälsa i stor utsträckning beror på i vilken omfattning dessa frågor har uppmärksammats i förväg och om det redan finns planer för var och en av dem.

Särskilda frågor som hänför sig till varje huvudpunkt kommer i framtiden att kräva särskild uppmärksamhet, t.ex. vilken hotnivå som ska utlösa särskilda krisinsatser, undersökning av händelser och samling av miljöprover, modeller för beslutsfattande, förfaranden för medicinsk prioritetsbedömning (triage) och karantän, krisplaner för sjukhus och för upprätthållande av vitala funktioner osv. Kommissionen kommer att utreda dessa frågor närmare för att goda exempel ska kunna spridas och medlemsstaterna ska få bättre kunskaper om de bästa tillämpliga alternativen så att de kan inkorporera dem i sina planer.

3.1. Informationshantering

Informationshantering avser insamling, behandling, användning och spridning av information i samband med en krissituation, i syfte att upptäcka och fastställa faror och risker, övervaka krisläget och dess utveckling, fastställa vilka tillgångar och resurser som står till buds och sprida och använda dessa, dessutom avses status för de system som tillgodoser informationsbehoven hos de olika berörda sektorerna. Med information avses alla former av beskrivning och representation samt ny kunskaps och förmåga att tyda och förstå fakta och siffror. Begreppet omfattar också övervakning och medicinsk information, data från alla slags sensorer, övervakningsutrustning och mätutrustning, kliniska och epidemiologiska data, hälsouppgifter och -statistik, uppgifter om produkter samt varor, infrastruktur och tjänster som är av betydelse vid en krissituation.

Det är nödvändigt att organisera adekvat hälsoövervakning och medicinsk övervakning i medlemsstaterna före en händelse och att förbättra dessa efteråt för att upptäcka potentiella hot mot folkhälsan, deras omfattning och deras internationella betydelse på ett mycket tidigt stadium och för att följa upp hur de utvecklas och förändras. Förebyggande övervakning och kontroll avser hot från överförbara sjukdomar liksom toxiska, kemiska, radioaktiva och fysiska hot, såväl avsiktliga som oavsiktliga, och miljöförändringar som kan utlösa naturfenomen som får konsekvenser för människors hälsa. Normerna för kontroll på olika områden (humanmedicin, veterinärmedicin, miljö osv.), inklusive definitioner av fall och de nivåer som utlöser åtgärder måste vara heltäckande och måste tillämpas konsekvent. Eftersom de första antydandena om en annalkande händelse kan komma någon annanstans ifrån än från sjukvårdsområdet, t.ex. från media, veterinärer, polisväsende och säkerhetstjänst, måste det finnas ett samarbete med och mellan sådana informationskällor.

Gemenskapen har spelat en nyckelroll när det gällt att fastställa krav och organisera samordningen av övervakning och kontroll som hänför sig till många olika slags krissituationer genom att låta inrätta flera snabba larmsystem, övervakningsnätverk för särskilda sjukdomar, kontrollsystem för strålskydd och informationssystem för kemiska ämnen.

Medicinska underrättelsesystem och uppgifter i media ger information för riskanalyser, så att misstänkta eller ovanliga situationer och företeelser kan upptäckas på ett tidigt stadium och varningar sändas ut. Medlemsstaterna och kommissionen har utvecklat kraftfulla verktyg för detta ändamål.

Diagnos baserad på klinisk undersökning och laboratorieundersökningar är en del av organisationen av informationshanteringen och har till syfte att identifiera okända agens och bekräfta kända sådana. Medlemsstaterna ansvarar för diagnostiseringen medan gemenskapen genom sina referenslaboratorier i samarbete med Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar tillhandahåller en EU-omfattande samarbetsplattform för laboratorie- och kvalitetssäkringsförfaranden, där kliniska data och sekundär bekräftelse kan sammanställas – en verksamhet som dock behöver förbättras ytterligare. Det måste finnas tillgänglig laboratoriekapacitet i medlemsstaterna och när det gäller frågor där den nationella kapaciteten inte räcker till eller där det inte finns någon sådan, måste samarbetet mellan laboratorier i gemenskapen organiseras så att behovet i hela EU är täckt.

För insamling av miljöprover och för att sända dessa till laboratorier krävs det skyddsåtgärder. Överföring av sådant material över gränserna regleras av bestämmelser som har förhandlats fram inom berörda FN-organ, och det behövs ytterligare arbete där medlemsstaterna och kommissionen har en viktig uppgift för att se till att överföring av material för folkhälsoändamål inte hindras eller försenas i onödan.

När det väl har fattats beslut om lämpliga åtgärder för att motverka hotet mot hälsan, måste system för att övervaka åtgärdernas effekter och eventuella bieffekter sättas i funktion om de normala övervaknings- och kontrollsystemen inte räcker till. Det behövs en gemensam databas, kontaktpunkter och rekommendationer om eventuell behandling.

3.2. Kommunikation

Spridning av korrekt och aktuell information på alla nivåer är av avgörande betydelse för att minimera skadliga och oförutsedda störningar i samhället och ekonomiska konsekvenser och optimera krisinsatsernas effektivitet. Den informationshantering som beskrivs i föregående avsnitt kan inte uppnås utan korrekt och aktuell informationsspridning. Det finns flera medel för kommunikation: text, ljud och video, och med tanke på ordergivning och kontroll måste infrastrukturen för dessa finnas på plats och vara så robust som möjligt, så att kommunikationskanalerna hålls öppna även i krislägen då något eller några av dessa media kan slås ut. Det måste också finnas tillräcklig reservkapacitet inbyggd i systemen för att kompensera att något av systemen eller anläggningarna slås ut (t.ex. telefonnätet) eller kollapsar till följd av överbelastning (t.ex. datasystem, Internet). I samband med allvarliga krissituationer på folkhälsoområdet kan den befintliga infrastrukturen för trådbunden kommunikation vara skadad eller förstörd så att trådbundna nätverk inte kan användas för kommunikation. Det måste finnas alternativa lösningar för detta, bl.a. i form av trådlös överföring.

Förfarandena för kommunikation från och mellan de ansvariga för planeringen, för den folkhälsoinformation som ska utgöra beslutsunderlag för de politiska beslutsfattarna och för den sektorsöverskridande informationen till dessa är avgörande för att rätt beslut ska kunna fattas. Myndigheterna i medlemsstaterna och kommissionen har kommunikationssystem och standardrutiner för att förstå och komma överens om den vetenskapliga, ekonomiska, politiska och sociala innebörden i ett meddelande.

Offentliga myndigheter bör kommunicera effektivt med allmänheten och media före och inför händelser som kan leda till krissituationer för folkhälsan, på ett tidigt stadium vid varje större händelse, och bör positionera sig som den ledande eller t.o.m. enda officiella och tillförlitliga informationskällan. Kommunikationen bör vara obruten under hela händelseförloppet och bör även fortsätta i samband med konsekvenserna. Medlemsstaterna, kommissionen och berörda gemenskapsmyndigheter arbetar på att samordna sin kriskommunikation så att de lämnar ut korrekta och uttömmande meddelanden.

I varje medlemsstat och även vid kommissionen kräver detta att det finns system och förfaranden för kommunikation i klara och otvetydiga termer mellan myndigheterna och med yrkesverksamma och allmänheten. Samordning är absolut nödvändig för att den information som går ut till allmänheten inom EU ska vara konsekvent och korrekt och skapa förtroende för myndigheternas förmåga att hantera krissituationen och avstyra en folkhälsokris. Detta kräver ett ohindrat flöde av inkommande information och feedback, ett obrutet flöde av utgående information och dataöverföring, och att varje berörd aktör tar sitt ansvar för att samla, analysera och rapportera alla uppgifter som genereras vid övervakning och kontroll, ända från den första rapporteringen till relevanta strukturer. Kontakten mellan behöriga myndigheter och beslutsfattare måste tryggas genom kontaktpunkter som fungerar dygnet runt under veckans alla dagar såväl i medlemsstaterna som vid kommissionen. Sådana kontaktpunkter finns redan inom många sektorer av EU:s verksamhet.

3.3. Vetenskaplig rådgivning

Utarbetandet och tillhandahållandet av vetenskaplig rådgivning måste integreras i krishanteringen genom att det på alla nivåer och inom alla områden upprättas strukturer t.ex. i form av expertgrupper eller kommittéer och genom att dessa snabbt kan konsulteras för riskbedömning och undersökning av det vetenskapliga och tekniska underlaget för olika alternativa insatser. I den vetenskapliga rådgivningen ska ingå stöd till lednings-, kontroll- och sambandsstrukturerna så att man lättare når fram till överensstämmande kontrollåtgärder och kan hitta rätt vetenskaplig och teknisk expertis och resurser för genomförandet.

Mekanismer och strukturer för vetenskaplig rådgivning på gemenskapsnivå finns för de olika sektorer som är relevanta för krissituationer på folkhälsoområdet. Tack vare dessa kan vetenskapliga rön från medlemsstaterna integreras med den kunskap som finns hos kommissionen och med sociala och ekonomiska hänsyn. Inom sjukvårdsområdet är det det gemensamma forskningscentrumet och sex EU-myndigheter som ansvarar för den vetenskapliga rådgivningen i samband med folkhälsokriser, nämligen Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar, Europeiska läkemedelsmyndigheten, Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet, Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk och Europeiska arbetsmiljöbyrån.

När en krissituation har konstaterats bör vetenskaplig vägledning, inklusive prognoser på basis av vetenskaplig modellering vara tillgänglig med avseende på alternativa sätt att bemöta krisen och avhjälpa skadorna och möjligheter att upprätthålla viktiga funktioner såsom vattenförsörjning, renhållning, sjukvård inklusive förråd av läkemedel och sjukvårdsutrustning, logi, räddningstjänst och skyddsmaterial, hamnar och transportnät, lager och kommunikationssystem. Medlemsstaterna och kommissionen arbetar tillsammans på att få fram modeller som kan ge bättre prognoser. På området för överförbara sjukdomar håller man nu på att inrätta och skaffa fram finansiering för en modelleringsfunktion för prognostisering i realtid inom EU[11]. Syftet är att kunna välja de lämpligaste åtgärderna för att motverka spridning av sjukdomar och agens och hjälpa myndigheterna med information som når dem som ansvarar för strategier och planering på folkhälsoområdet i god tid i förväg.

Mekanismer för att snabbt få tag på expertis i medlemsstaterna och på EU-nivå och ge medlemsstaterna möjlighet att utnyttja denna har utvecklats och utvecklas fortgående av kommissionen och berörda gemenskapsmyndigheter. Med hjälp av EU:s expertförteckningar kan medlemsstaterna begära särskilda tjänster när behovet uppstår.

3.4. Sambands-, lednings- och kontrollstrukturer

De tre faserna av insatser under en krissituation på folkhälsoområdet är upptäckt-diagnos, kontroll och behandling, men dessa kan pågå parallellt under krissituationen. Samverkan mellan de tre insatsområdena kan innebära stora problem när det gäller att välja de rätta insatserna och följa rätt tillvägagångssätt under hela denna fas med tanke på alla de aktörer och resurser som kopplas in. Ledning och kontroll har till uppgift att lösa dessa problem, och att bemästra spridningen av sjukdomen eller smittspridning och kontaminering bland befolkningen och i miljön. Denna funktion är ett centralt ansvarsområde som åligger medlemsstaterna.

Kraven på en välfungerande ledning och kontroll omfattar även aktuella kunskaper om läget i fråga om drabbade och resurser, samordning av krisinsatserna och kommunikationen, analysering och hantering av information och simulering av händelser i analyssyfte samt utbildning.

Ledning och kontroll omfattar all planering och alla funktioner och åtgärder på krisinsatsernas område och sammanför dem till en meningsfull helhet. Detta ansvarsområde omfattar även organiseringen av en beslutshierarki för medverkande aktörer i krisinsatser som vidtas inom flera sektorer. Särskilda ansvariga ska utses för alla tänkbara situationer, särskilt när flera olika enheter och myndigheter kopplas in. Dessa ansvariga ska konstatera vad som behöver göras och se till att det blir gjort. En central uppgift för ledning och kontroll är att avgöra vem som ska göra vad, när, hur och med vilka konsekvenser när det gäller resurser och effekter för insatserna som helhet.

För ledning och kontroll är tiden den viktigaste faktorn att ta hänsyn till, och de problem som framför allt måste bemästras är ovisshet, komplexitet och föränderlighet. Ibland finns det knappt alls någon information om den situation som ska hanteras. I andra fall kanske informationen är förvirrande, motsägelsefull eller ofullständig. I nästan alla situationer måste de ansvariga och personalen arbeta under svår tidspress och utan den tid som skulle behövas för att fatta avgörande beslut. De ansvariga måste försöka hantera ovissheten samtidigt som de är medvetna om att den inte helt kan elimineras. Ledning och kontroll hjälper de ansvariga att agera effektivt trots komplexiteten. Simulering kan vara en bra metod för att reda ut det komplexa läget och förutse olika utgångar. Det gäller att hitta en bra balans i ansvarsfördelningen så att de ansvariga på alla nivåer kan rikta rätt resurser på ett uppdrag samtidigt som deras underställda kan utnyttja sin egen uppfinningsrikedom och ta egna initiativ. I medlemsstaterna finns ett landsomfattande lednings- och kontrollcentrum i direkt anknytning till statsledningen, och dessutom ett nätverk av lednings- och kontrollcenter på regional och lokal nivå, som länkar samman myndigheter och enheter i insatssystemet genom horisontella och vertikala kanaler för ledning och kommunikation, där var och en agerar inom sina tilldelade befogenheter och enligt egna överväganden.

Lednings- och kontrollcentrumen i medlemsstaterna måste ha goda sambandssystem för kontakten med andra medlemsstater, kommissionen och gemenskapens myndigheter och med internationella organisationer, främst Världshälsoorganisationen. Gemenskapen har många sambandssystem, varav de flesta gäller tidig varning och larm och grundar sig på gemenskapsrätten, särskilt på områdena för strålskydd, livsmedelssäkerhet, djurskydd, växtskydd, civilskydd, yttre förbindelser, tullar osv. Hot mot hälsan som rapporteras genom systemet för tidig varning och reaktion eller gemenskapens system för tidig varning vid biologiska, kemiska och radioaktiva angrepp och hot[12] kan enligt de överenskomna kriterierna komma att leda till att en krissituation på folkhälsoområdet uppmärksammas och sambands- och samordningsstrukturerna på EU-nivå och inom kommissionen aktiveras.

Kommissionen håller på att installera Argus[13] [14], ett system som länkar samman alla system för tidig varnig i gemenskapen och att inrätta ett krissamordningscenter med samordningsstrukturer som garanterar att initiativ och krisinsatser kommer igång i rätt ögonblick på gemenskapens alla politikområden vid en krissituation.

3.5. Beredskap i hälso- och sjukvårdssektorn

Rutinerna för att ta hand om drabbade personer kommer att skilja sig åt i de olika medlemsstaterna, beroende på hälso- och sjukvårdens infrastruktur och organisationer i landet. Det kommer samtidigt att finnas många likheter i principerna för planeringen, och ett informationsbyte på detta område kommer att vara värdefullt. Om det uppstår ett behov av stöd över nationsgränserna är det dessutom nödvändigt att man förstår de rutiner som tillämpas i den mottagande medlemsstaten. Det är därför nödvändigt att utbyta information om planerad verksamhet och assistans vid översyn och utarbetande av nationella planer. De nationella planerna bör ta upp det nödvändiga krisstödet till den drabbade befolkningen i allmänhet och till sjukvårdspersonalen i synnerhet, och erfarenheter av att sätta sådana planer i verket och uppbringa dessa resurser bör spridas till övriga medlemsstater.

Resurser för epidemiologiska undersökningar och laboratorieundersökningar finns i stor utsträckning samlade och kan delas på EU-nivå genom nätverk med bistånd av kommissionen, och de kommer att ses över och förbättras ytterligare av Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar.

Rutinerna för överflyttning av patienter mellan medlemsstaterna behöver byggas ut. Ett samarbete över gränserna, direkt kopplat till ambulanstjänster och sjukhus, bör planeras av medlemsstaterna över alla regioner i EU. Arrangemang för resursdelning mellan medlemsstaterna, som ger tillgång till mer personal och förråd av extra utrusning, finns redan i vissa gränsregioner och planeras i andra. Rutiner för att transportera resurser som t.ex. fältsjukhus planeras och har utvecklats inom militär och civilförsvar. Mobila resurser kan komma att väljas i vissa situationer, och möjligheterna att dela dessa resurser på internationell nivå kan undersökas i sådana fall. I det kommande gemenskapsprogrammet för hälso- och konsumentskydd 2007-2013[15] erbjuder kommissionen stöd till projekt för inrättande och upprätthållande av en utbildad och ständigt tillgänglig kärntrupp av folkhälsoexperter som snabbt kan sändas till platser för större hälsokriser tillsammans med fältlaboratorier, skyddsutrusning och isoleringsutrustning.

Rutiner för isolering, inklusive bestämmelser om vilka fall som ska isoleras och när isoleringen kan upphöra finns redan tillgängliga för vissa sjukdomar och måste utarbetas för andra. När det gäller nya sjukdomar bör det finnas rutiner för att snabbt utarbeta riktlinjer på basis av samförstånd på EU-nivå under ledning av Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar.

Forskningen om hantering av hälsohot förväntas förbättra möjligheterna att uppmärksamma ett hot och behandlingen av de drabbade, så att spridningen av sjukdomen kan begränsas och hotet kan avstyras.

Ett särskilt forskningsområde är utvecklingen av nya medicinska produkter och medicinsk utrustning. För många typer av hälsohot finns inga lämpliga medicinska produkter att tillgå, men trots detta har utvecklingen av sådana gått långsamt i avsaknad av marknadsutsikter och då man gång på gång misslyckats med att intressera industrin, bioteknikföretag och forskningen för att investera i utvecklingen av sådana produkter. Därför behövs: 1) En insats över hela EU för att finna och säkra jämlik tillgång och förvaring av medicinska produkter som behövs vid större hälsohot. Kommissionen överväger de åtgärder som bör föreslås på detta område. 2) En EU-omfattande strategi för att utveckla och producera prioriterade medicinska produkter som behövs vid större hälsohot, i samarbete med läkemedelsbranschen.

Gemenskapen har redan en omfattande lagstiftning på läkemedelsområdet, som ger goda förutsättningar för utveckling och saluföring av mediciner. Den innefattar även bestämmelser och förfaranden för att påskynda rådgivning och för avgiftsfrihet för prototyper för vacciner genom Europeiska läkemedelsmyndighetens försorg. Kommissionen kanaliserar också medel, inom ramen för programmet för forskning och teknisk utveckling, för forskning om vacciner och antivirala medel och planerar att införa en ny form av stöd vid oförutsedda forskningsbehov som uppkommer till följd av krissituationer i samband med infektionssjukdomar. Kommissionen ger genom gemenskapens räddningstjänstmekanism[16] [17] [18] [19] ut information om mediciner och annat sjukvårdsmaterial som medlemsstaterna på begäran kan ställa till förfogande för andra medlemsstater och andra länder som anslutit sig till mekanismen.

Utöver detta har kommissionen redan tagit ett antal initiativ som syftar till att göra antivirala medel och vacciner tillgängliga vid en influensapandemi[20]. I ett förslag till förordning om inrättande av Europeiska unionens solidaritetsfond[21] föreslår kommissionen bl.a. en förbättring och utvidgning av möjligheterna att bemöta krissituationer på folkhälsoområdet. Detta omfattar den omedelbara medicinska hjälpen och åtgärder för att skydda befolkningen mot överhängande hälsohot, inklusive kostnaderna för vacciner, läkemedel, medicinska produkter, utrustning och infrastruktur som används under en krissituation. För att denna fond ska kunna tas i anspråk måste dock vissa krav vara uppfyllda, och den är i grunden ett refinansieringsinstrument för finansiering av krisinsatser i efterhand, med standardförfaranden som tar sin tid. Kommissionen har därför föreslagit en mekanism för förhandsfinansiering så att begränsade medel kan beviljas med kort varsel.

I sitt förslag till en sammanhållningspolitik för att stödja tillväxt och sysselsättning - gemenskapens strategiska riktlinjer för perioden 2007–2013[22] föreslog kommissionen att förebyggandet av hälsorisker och insatser för att täppa till luckorna i hälso- och sjukvårdens infrastruktur skulle ingå som strategiska parametrar i framtidens sammanhållningspolitik. För de medlemsstater som planerar att utveckla horisontella sammanhållningspolitiska program på folkhälsoområdet och de regioner som avser att föra in folkhälsorelaterade prioriterade mål i sina operativa program rekommenderar kommissionen att dessa program knyts nära till de nationella beredskapsplanerna. Särskild uppmärksamhet bör även ägnas de möjligheter som erbjuds genom de kommande bestämmelserna på sammanhållningspolitikens område om territoriellt samarbete, speciellt över nationsgränserna.

3.6. Beredskap i alla andra sektorer och mellan sektorerna

De rutiner som behövs för att hantera krissituationer på folkhälsoområdet utanför själva sjukvårdssektorn fungerar på två sätt: de ska förbereda andra sektorer för att bistå folkhälsomyndigheterna vid medicinska åtgärder som triage, isolering, karantän, behandling, medicinering och vaccinering, och också på att införa och tillämpa funktioner som till största delen hanteras av andra sektorer, t.ex. logistik (upprättande av lager, resurser och minimikrav för skyddsutrustning och medicinsk apparatur, liksom andra krisinsatser), frågor om utslaktning, energi- och dricksvattenförsörjning, transport särskilt vid in- och utreseplatser vid statsgränsen, telekommunikationer, räddningstjänstens och civilförsvarets verksamhet avseende nödlogi, räddningsinsatser och tillhandahållande av livsviktiga förråd av t.ex. livsmedel, vattenförsörjning och material och transporter mellan länderna av sådana resurser, samarbete mellan medicinska och polisiära insatser avseende förbud mot folksamlingar och avspärrning av vissa platser, kriminalteknisk epidemiologi och de juridiska och etiska aspekterna av krisinsatserna (t.ex. karantän, uppgiftsskydd för passagerarlistor, transport av farligt gods, tullar, kontroll och tillsyn, rekvirering av resurser etc.).

Särskilt bör riskhanteringssystemen vid EU:s tullmyndigheter användas för snabb informationsöverföring direkt till samordningscentraler och gränsposter. Det internationella tullsamarbetet kan även bidra till att säkra försörjningskedjan och på så sätt underlätta snabba transporter av vitala förnödenheter till drabbade områden.

Hanteringen av säkerhetshot är i främsta rummet en brottsförebyggande funktion som inriktar sig på åtgärder för att förutse, förhindra och bemästra terrorhot och terrorattacker. De brottsförebyggande myndigheterna i medlemsstaterna leder denna verksamhet. Kommissionen håller på att inrätta ett nätverk för kontakter mellan behöriga myndigheter i medlemsstaterna i syfte att åstadkomma samordning på EU-nivå på detta område[23].

Konsekvenshantering i medlemsstaterna omfattar insatser för att upptäcka och diagnostisera utsläpp och utbrott och skydda människors hälsa. Den kan handla om uppsökande, räddning och läkarbehandling av drabbade, evakuering av personer som är utsatta för en permanent risk, skydd för den räddningspersonal som kommer först till platsen, och förhindrande av att sjukdomen sprids, vilket sker genom kontaktspårning, isolering och behandling av sjukdomsfall, karantän av exponerade personer och begränsning av rörelsefriheten[24] i fråga om vissa områden samt avspärrning av vissa platser (sociala mötesplatser, skolor, teatrar, andra platser där människor samlas). De två sistnämnda åtgärderna kräver ett ingripande av andra myndigheter än sjukvården, vilket kräver samordning mellan olika berörda myndigheter och enheter. Konsekvenshanteringen har också till uppgift att återupprätta vitala statliga och lokala funktioner och bistå offentliga myndigheter, företag och enskilda som drabbats av krisinsatsernas konsekvenser med snabba hjälpinsatser. Om större samhällsinsatser behövs vid en omfattande hälsokris kan gemenskapens räddningstjänstmekanism visa sig vara ett värdefullt verktyg för att säkerställa en snabb aktivering av hjälpinsatserna19. Som stöd för medlemsstaternas arbete har kommissionen inrättat ett program för skydd av viktig infrastruktur i kampen mot terrorismen[25]. Kommissionen kommer att offentliggöra en grönbok om huvudpunkterna i det europeiska programmet för skydd av viktig infrastruktur i kampen mot terrorismen[26].

Beredskapen i andra länder spelar en avgörande roll för att Europeiska unionen ska vara skyddad mot hälsorisker som kan sprida sig från dessa länder till EU. En koordinering av beredskapen inom och utanför EU behövs för att EU:s medborgares hälsa ska kunna skyddas mot redan kända och oförutsedda hot. Vad beträffar yttre förbindelser arbetar EU redan tillsammans med tredjeländer och internationella organisationer, särskilt FN-organ som FAO (FN:s organ för jordbruk, skogsbruk och fiske), Världshälsoorganisationen, Världsbanken etc., för att hjälpa de länder som drabbas av krissituationer på folkhälsoområdet. EU har åtagit sig att bistå alla länder som begär detta, både i en förberedande fas och under själva pandemifasen. Detta gäller framför allt de minst utvecklade och följaktligen mest sårbara länderna, särskilt i Afrika och Asien. Kommissionen arbetar dessutom på att underlätta för partnerländerna i den europeiska grannskapspolitiken att delta i det europeiska nätverket, t.ex. på området för överförbara sjukdomar, och har gemensamma handlingsplaner med Ukraina, Moldavien, Israel, Jordanien, Marocko och Tunisien.

Det samordningssystem för krisinsatser som kommissionen håller på att inrätta kommer med uppbackning av Argussystemet att säkerställa samordningen mellan olika sektorer vid allvarligare krissituationer.

4. SLUTSATSER

I detta meddelande beskrivs behoven och målen för en allmän planering inför krissituationer på folkhälsoområdet och för utvecklande av samordnade strategier inom och utanför EU för att skydda EU-medborgarnas hälsa mot redan kända och oförutsedda hot mot folkhälsan. De planer och arrangemang som utarbetas separat inom olika politikområden på EU-nivå behöver kontinuerligt integreras till en gemensam plattform där man gemensamt beaktar alla aspekter av en krissituation på folkhälsoområdet, så att insatser och initiativ blir enhetliga och tidsmässigt samordnade inom alla berörda sektorer. Det är i detta sammanhang viktigt att ta reda på hur lednings- och kontrollstrukturerna ser ut i EU och att säkerställa kontakten mellan dessa liksom direkta kontakter och kommunikation i realtid i medlemsstaterna och hos kommissionen mellan de ansvariga för planeringen, dem som ansvarar för den folkhälsoinformation som ska utgöra beslutsunderlag för den beslutsfattande myndigheten och dem som ansvarar för den sektorsövergripande informationen till dessa myndigheter. Färdigställandet av dessa arrangemang är en brådskande angelägenhet.

Kommissionen kommer även att undersöka om de EU-åtgärder som redan fastställts i samband med krissituationer på folkhälsoområdet är tillräckliga med tanke på snabbt föränderliga förhållanden och ökade förväntningar, eller om de behöver uppdateras och om nya initiativ behövs.

- Kommissionen kommer att fortsätta att förbättra samordningen mellan alla EU:s politikområden med hjälp av Argussystemet för sammankoppling av gemenskapens varningssystem och genom att använda strukturerna vid sitt centrum för kriskoordinering, för att initiativ och reaktioner ska komma i tid inom varje politikområde.

- En förutsättning för att man ska kunna reagera rätt på hot mot folkhälsan i EU är regelbundet uppdaterade nationella beredskapsplaner för krissituationer i medlemsstaterna. Kommissionen kommer att fortsätta det påbörjade arbetet genom utbyte, jämförelser och förbättring av de nationella planerna för smittkoppor, sars och influensa, uppdatering av den tekniska vägledningen om allmän beredskapsplanering, utarbetande av algoritmer och terminologi och fastställande av gemensamt överenskomna eller jämförbara nivåer för inledande av särskilda krisinsatser. En angelägen uppgift i framtiden är att organisera övningar och att införa rutiner för inbördes granskning av nationella planer. Uppföljning, tester och övningar som fokuserar på planernas kompatibilitet och som redan har genomförts i fråga om krissituationer på folkhälsoområdet vid utbrott av smittkoppor eller pandemisk influensa och kriser till följd av naturkatastrofer eller tekniska olyckor eller haverier bör stärka förtroendet för de nationella planerna i EU.

- Vid sidan om dessa krav på planeringen är det viktigt att de personer som i praktiken på nationell nivå ska leda krisinsatserna vid förutsägbara händelser i framtiden samarbetar tillräckligt för att bilda ett gemensamt nätverk och skapa sig en gemensam bild av ramen för samordnade insatser inom hela EU. Endast när dessa mänskliga nätverk fungerar kan EU:s medborgare vara säkra på att de vid en faktisk kris till fullo kan tillgodogöra sig fördelarna med en enhetlig plan för krisinsatser.

[1] KOM (2003) 320 slutlig, 2.6.2003.

[2] EGT L 21, 26.1.2000, s. 32.

3 KOM(2004) 201 slutlig, 26.3.2004.

[3] SAN 104, 9882/04, 2.6.2005.

[4] http://www.who.int/csr/resources/publications/influenza/WHO_CDS_CSR_GIP_2005_5.pdf

[5] EUT L 142, 30.4.2004, s. 1.

[6] KOM(2005) 607, 28.11.2005.

[7] EGT L 268, 3.10.1998, s. 1.

[8] http:// europa.eu.int/comm/health/ horiz_keydocs_en.htm#3

[9] http:www.europa.eu.int/agencies/index_en.htm

[10] http://europa.eu.int/comm/health/ph_projects/2003/action2/action2_2003_03_en.htm

[11] KOM(2003) 320 slutlig, 2.6.2003.

[12] KOM(2004) 701 slutlig, 24.11.2004.

[13] Utkast till kommissionens beslut av den […] om ändring av dess arbetsordning.

[14] KOM(2005) 115 slutlig.

[15] Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén (Text av betydelse för EES) - Att förbättra gemenskapens räddningstjänstmekanism, KOM(2005) 137 slutlig, 20.4.2005.

[16] Förslag till rådets förordning om inrättande av ett snabbinsats- och beredskapsinstrument för allvarliga olyckshändelser, KOM(2005) 113 slutlig, 6.4.2005.

[17] Rådets beslut 2005/12/EG av den 20 december 2004 om ändring av beslut 1999/847/EG vad gäller en förlängning av programmet för gemenskapsåtgärder på området skydd och beredskap, EUT L 6, 8.1.2005, s. 7.

[18] Rådets beslut 2001/792/EG, EURATOM av den 23 oktober 2001 om inrättande av en gemenskapsindustri för att underlätta ett förstärkt samarbete vid biståndsinsatser inom räddningstjänsten, EGT L 297, 15.11.2001, s. 7.

[19] http://europa.eu.int/comm/health/ ph_threats/com/Influenza/influenza_key03_en.pdf

[20] KOM(2005) 108 slutlig, 6.4.2005.

[21] KOM(2005) 304 slutlig, 5.7.2005.

[22] KOM(2004) 701 slutlig.

[23] Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (Text av betydelse för EES), EUT L 158, 30.4.2004, s. 77-123

[24] KOM(2004) 702 slutlig, 20.10.2004.

[25] KOM(2005) 576 slutlig.