ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN Följedokument till En strategi för att minska tunga fordons bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp /* SWD/2014/0159 final */





1. Problemformulering Problemets karaktär Utsläppen av växthusgaser från vägtransport ökade med 29 % under perioden 1990–2007, men har sedan minskat till följd av höga oljepriser, effektivare personbilar och en långsammare ökning av transporterna. Enligt kommissionens färdplan för ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt samhälle 2050[1] och vitboken om transporter[2] måste koldioxidutsläppen från transportsektorn som helhet minska med cirka 60 % jämfört med 1990 års nivå fram till år 2050. Koldioxidutsläppen från tunga fordon, som utgör ungefär en fjärdedel[3] av de totala utsläppen från vägtransporter, är för närvarande inte reglerade, till skillnad från utsläpp från personbilar och lätta lastbilar. Eftersom godsvolymerna i EU har ökat stadigt, förutom under den ekonomiska krisen, har även utsläppen ökat trots vissa förbättringar vad gäller fordonens bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp. Man uppskattar att koldioxidutsläppen från tunga fordon ökade mellan 1990 och 2010 med cirka 36 %.[4] Om inga åtgärder vidtas förväntas koldioxidutsläppen från tunga fordon att ligga kvar på cirka 35 % över 1990 års nivå år 2050. På grund av den absoluta mängden, utvecklingen och den relativa andelen av koldioxidutsläpp från tunga fordon måste åtgärder vidtas för att begränsa dem. Koldioxidutsläpp från tunga fordon mäts för närvarande inte på ett standardiserat sätt. Marknaden är inte transparent i detta hänseende vilket skapar en flaskhals som måste åtgärdas. Japan, USA och Kanada har dessutom redan lagstiftning för att mäta och begränsa koldioxidutsläpp från tunga fordon, och Kina förbereder åtgärder på området. Rådet uppmanade kommissionen i juni 2007 att utveckla och genomföra politiska instrument och åtgärder för att minska växthusgasutsläppen från tunga fordon[5]. I sitt meddelande från april 2010 En EU-strategi för rena och energieffektiva fordon[6], aviserade kommissionen att den skulle föreslå en strategi för bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp för tunga fordon. Hur kommer problemet att utvecklas utan nya EU-initiativ? De fem viktigaste faktorerna bakom koldioxidutsläpp från tunga fordon är den totala transportefterfrågan som är kopplad till den ekonomiska aktiviteten, fördelningen av transportsätt mellan väg, järnväg, luftfart och vattenfart, utnyttjandet av ny teknik som påverkar fordonets prestanda, bränslets kolhalt samt förvaltningen av fordonsflottan. I referensscenariot enligt kommissionens analysmodell för transportpolitik, Primes-Tremove, förväntas den totala transportaktiviteten öka under de kommande 40 åren, med antagande av oförändrad politik.[7] En viss frikoppling från BNP-utvecklingen kan dock konstateras i modellens referensscenario, med en lägre ökningstakt för vägtransporterna. Trots EU:s insatser för att främja koldioxidsnåla transportsätt som till exempel järnväg, förväntas vägtransporterna behålla sin dominerande roll i både person- och godstrafiken i EU, med endast en begränsad omställning av godstransporterna från väg till järnväg. När det gäller tunga fordon har tillverkarna under de 20 senaste åren arbetat med att minska utsläpp av förorenande ämnen för att följa EU:s lagstiftning, och förväntas nu inrikta sina insatser på att minska bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp. Som ett resultat av detta kommer koldioxidutsläppen från tunga fordon sannolikt att vara i stort sett konstanta under perioden 2010-2050. Subsidiaritet Åtgärder på EU-nivå är nödvändiga för att undvika att det uppstår hinder för fordonssektorn på den inre marknaden och på grund av klimatförändringarnas gränsöverskridande natur. Om gemensamma åtgärder inte vidtas kan det leda till en situation med flera olika nationella system för begränsning av koldioxidutsläpp från tunga fordon, vilket i sin tur leder till marknadsfragmentering och förlorade skalfördelar. Potential för minskade koldioxidutsläpp från tunga fordon Undersökningar som gjorts av AEA-Ricardo[8] och TIAX[9] har studerat hur man tekniskt kan förbättra tunga fordon för att minska bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp. Enligt TIAX, vars resultat i stort sett låg i linje med AEA-Ricardos undersökning, är det möjligt att minska bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp med 30–50 % för nya fordon från och med 2014, vilket skulle leda till en minskning av de totala koldioxidutsläppen från den samlade parken av tunga fordon med ungefär 28 % till 2030. Huvudsakligen baserat på uppskattningarna gjorda av TIAX har CE Delft tagit fram marginalkostnadskurvor för begränsningsåtgärder[10] och slagit fast att det finns stor potential för kostnadseffektiv teknik som skulle kunna leda till en genomsnittlig minskning med 35 % av bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp hos nya tunga fordon. Marknadshinder för spridning av bränslesnål och kostnadseffektiv teknik för tunga fordon Det är svårt att få en bild av marknadshindren för effektivare bränslesnål teknik på grund av samspelet mellan de olika affärsmodeller som används av fordonstillverkare, kaross- och släptillverkare, transportoperatörer och finans- och leasingföretag. I en undersökning från CE Delft[11] kom man fram till att det tydligaste marknadshindret för spridning av den mest bränslesnåla tekniken är att transportoperatörerna inte har tillräcklig information för att bedöma teknikens effekt på bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp och jämföra olika tillverkares produktutbud. I vissa lägen förekommer också andra hinder. Det är till exempel svårt i vissa länder att finna finansiering för att modernisera fordonsparken. I vissa fall, men inte alla, sammanfaller inte teknikinvesteringen med fördelarna av den effektivare teknikens bränslebesparingar (delade incitament). 2. Mål Det övergripande målet är att bidra till klimatmålen genom att minska koldioxidutsläppen från tunga transportfordon. Särskilda mål: Ändamålsenlighet: Att bidra till en faktisk minskning av bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp hos tunga fordon inom EU inom ramen för det allmänna målet att minska utsläppen av växthusgaser från transportsektorn med 60 % fram till 2050 (jämfört med 1990 års nivå), och att bidra till en minskning av koldioxidutsläpp från hela ekonomin, vilket är relevant vid bedömningen av instrument som går utöver sektorn för tunga fordon t.ex. systemet för handel med utsläppsrätter. Effektivitet: Att på ett kostnadseffektivt och balanserat sätt bidra till att minska bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp hos tunga fordon inom EU. Förutsägbarhet: Att ge en tydlig och enhetlig politisk ram till EU:s industri, transportoperatörerna, den offentliga sektorn och konsumenterna, samt ange sannolika framtida regleringsinitiativ vad gäller koldioxidutsläpp från tunga fordon för att underlätta beslutsfattande och investeringsplanering. Operativa mål: – Att övervaka, rapportera och verifiera koldioxidutsläpp från nya tunga fordon på EU-nivå. – Att fastställa koldioxidkrav för tunga fordonstransporter för att uppnå utsläppsminskningar. 3. Handlingsalternativ Referensscenario: Oförändrad politik I detta scenario ingår ett antal antagna eller föreslagna åtgärder, däribland det reviderade energiskattedirektivet.[12] Referensscenariot förutsätter bland annat genomförande av den nya lagstiftningen om offentlig upphandling av vägfordon, vägavgifter, och incitament till användning av alternativa bränslen. Alternativ 1: Bättre information, jämförbarhet och ansvar för koldioxidutsläpp från tunga fordon Inom detta alternativ analyseras två varianter: 1) certifiering och rapportering av bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp från enbart motorn, i linje med den gällande Euro VI-förordningen, och 2) certifiering och rapportering av bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp från hela fordon, för nyregistrerade fordon. För den senare varianten krävs det att man kan använda verktyget för simulering av koldioxidutsläpp från tunga fordon, Vecto, vilket för närvarande är under utveckling. Alternativ 2: Införande av koldioxidutsläpp från vägtransport i EU:s system för handel med utsläppsrätter Systemet för handel med utsläppsrätter skulle utökas till hela vägtransportsektorn. Detta skulle göras i ett tidigt led, på bränsleleverantörsnivå, vilka skulle vara de aktörer som deltar i systemet. Alternativ 3: Lagstiftning med tvingande gränsvärden för koldioxidutsläpp från tunga fordon I linje med alternativ 1, som är en förutsättning för alternativ 3, skulle gränsvärden kunna införas antingen på grundval av utsläpp från enbart motorn (3.1) eller utsläpp från hela fordonet (3.2). Detta alternativ skulle snabba på användningen av teknik som leder till betydligt minskade koldioxidutsläpp från tunga fordon. 4. Konsekvensbedömning Referensscenario: Oförändrad politik Referensscenariot förutsätter oförändrad politik och har analyserats med hjälp av kommissions modell Primes-Tremove. Slutsatsen var att utan ytterligare åtgärder skulle koldioxidutsläppen från tunga fordon ligga på en relativt konstant nivå på lång sikt (2030–2050), dvs. långt över 1990 års nivå (cirka 35 %), vilket är oförenligt med transportvitbokens mål att minska transportsektorns totala utsläpp med 60 % i förhållande till 1990 års referensnivå. Alternativ 1: Bättre information, jämförbarhet och ansvar för koldioxidutsläpp från tunga fordon Alternativ 1.1 som gäller certifiering och rapportering av utsläpp från enbart motorn är visserligen effektivt eftersom det endast kräver begränsade åtgärder till låga kostnader, men det förväntas inte bidra till en ändamålsenlig begränsning av utsläppen. Alternativ 1.2 som gäller certifiering och rapportering av bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp hos hela fordon kan endast bli aktuellt när man har färdigställt simuleringsverktyget Vecto som för närvarande är under utveckling. Detta alternativ är mer ändamålsenligt än 1.1 eftersom det ger mer fullständig information om koldioxidutsläppen från nya fordon och därmed underlättar marknadslanseringen av de mest energieffektiva fordonen. Sammantaget, med tanke på att kostnaderna förväntas bli begränsade, skulle det senare alternativet även uppnå målet om effektivitet. Även om båda alternativen bidrar till bättre information och medvetenhet så skulle inget av dem enskilt vara tillräckligt för att ge berörda aktörer långsiktig vägledning och förutsägbarhet vad beträffar det framtida regelverket. De ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenserna av de båda alternativen är antingen försumbara eller mycket små. Alternativ 2: Införande av koldioxidutsläpp från vägtransport i EU:s system för handel med utsläppsrätter Att föra in utsläpp från tunga fordon, tillsammans med utsläpp från annan vägtransport, i utsläppshandelssystemet skulle bidra till att minska utsläppen av växthusgaser i hela EU, eftersom det är ganska säkert att ändamålet kommer att uppnås, dvs. att utsläppstaket för alla sektorer i systemet respekteras. Mot bakgrund av relativa koldioxidpriser och bränsleskatter samt bränsleprisernas elasticitet, skulle dock införandet av utsläpp från tunga fordon i utsläppshandelssystemet inte leda till betydande förbättringar av bränsleekonomin. Fördelningen av utsläppsminskningsåtgärder inom systemets sektorer enligt de mest effektiva kostnadsstrukturerna säkerställer instrumentets kostnadseffektivitet och ändamålsenlighet. Utsläppshandelssystemet skulle ge förutsägbarhet vad gäller att respektera det totala kvantitativa utsläppstaket, dock på bekostnad av prisosäkerhet. De ekonomiska konsekvenserna beror i stor utsträckning på utvecklingen av koldioxidpriserna. De totala sociala konsekvenserna väntas bli begränsade. De miljömässiga konsekvenserna, utöver uppnåendet av de övergripande utsläppsmålen, skulle vara kopplade till de sektorer där utsläppsminskningarna sker. Alternativ 3: Lagstiftning med tvingande gränsvärden för koldioxidutsläpp från tunga fordon Alternativ 3.1, som omfattar gränsvärden för tunga fordon från enbart motorn, skulle uppfylla ändamålet att bidra till begränsning av bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp, men en del av potentialen för utsläppsminskningar skulle förbli outnyttjad. Alternativ 3.2, som omfattar gränsvärden för utsläpp från hela fordonet (för nyregistrerade fordon), skulle bättre utnyttja den fulla potentialen för utsläppsminskningar och därmed vara mera ändamålsenligt. Det skulle därför bidra i högre grad till transportvitbokens långsiktiga mål. Båda alternativen skulle kräva relativt begränsade resurser för att uppnå sina mål. Under förutsättning att standarder bestäms på ett sådant sätt att investeringskostnaderna för förbättringar av tunga fordon leder till högre fordonspriser, och att slutanvändarna sedan kompenseras för prisökningarna genom bränslebesparingar, innebär alternativ 3 överlag en relativt god effektivitet. Båda alternativen skulle bidra till en ökad förutsägbarhet i fråga om regelverket på området. En översiktlig kvantitativ bedömning av de ekonomiska och sociala konsekvenserna visar på betydande fördelar för tillverkarna å ena sidan, tack vare fordonens ökade värde, och transportörerna å andra sidan, tack vare lägre bränsleförbrukning. Även de miljömässiga konsekvenserna förväntas bli positiva på grund av lägre bränsleförbrukning och därmed lägre utsläpp av andra förorenande ämnen. 5. Jämförelse av alternativen med avseende på de huvudsakliga målen Alternativ Mål || Referensscenario || Alternativ 1: Bättre information, jämförbarhet och ansvar för koldioxidutsläpp från tunga fordon || Alternativ 2: Införande av koldioxidutsläpp från vägtransport i EU:s system för handel med utsläppsrätter || Alternativ 3: Tvingande gränsvärden för koldioxidutsläpp från nyregistrerade tunga fordon Ändamålsenlighet för att minska bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp || - (låg) || + Liten minskning av utsläpp från tunga fordon || + sannolik (låg) för tunga fordon, men potentiellt hög (+ + +) för resten av ekonomin inom sektorer med lägre marginalkostnader för utsläppsminskningar || 1) tak för utsläpp från enbart motorn: ++ (medel) 2) tak för utsläpp från hela fordonet: +++ (hög) Effektivitet || = || + Låga kostnader || + möjligt att använda befintlig infrastruktur för bränslebeskattning || 1) tak för utsläpp från enbart motorn: + + + 2) tak för utsläpp från hela fordonet: ++ Förutsägbarhet i fråga om regelverket på området || För närvarande brist på tydlighet || + viss förbättring men behov av ytterligare tydlighet || ++ för utsläppsnivåerna (reglerade via utsläppstak) - för kostnader p.g.a. osäkerhet kring utveckling av koldioxidpriserna || 1) tak för utsläpp från enbart motorn: + 2) tak för utsläpp från hela fordonet: ++ 6. Slutsatser Denna konsekvensbedömning ligger till grund för kommissionens föreslagna strategi för att minska tunga fordons bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp i EU. Eventuella framtida lagstiftningsförslag kommer att föregås av en mer detaljerad konsekvensbedömning. Alternativ 1.1 som gäller rapportering av utsläpp från enbart motorn, och därmed även alternativ 3.1 som gäller tak för dessa utsläpp, skulle bara ha beaktats vidare om inte simuleringsverktyget VECTO hade varit möjligt att använda. I april 2013 lade emellertid EU:s gemensamma forskningscentrum fram en konceptprovningsrapport om användningen av simulering med hjälp av Vecto. I rapporten bekräftas det att sådan simulering kan ge korrekta och tillförlitliga uppskattningar av bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp hos tunga fordon och ligga till grund för ett framtida certifieringssystem för koldioxidutsläpp. Tack vare dessa nya positiva resultat är det därför inte nödvändigt att överväga alternativ 1.1 och 3.1 ytterligare. Ibruktagande av Vecto och genomförande av alternativ 1.2 som gäller certifiering och rapportering av dessa utsläpp väntas leda till en förbättrad situation. Dessa är högt prioriterade kort- och medelfristiga åtgärder som är nödvändiga innan mer ambitiösa åtgärder kan vidtas på längre sikt vilka består i – att begränsa koldioxidutsläpp från tunga fordon (alternativ 3.2 rörande utsläppsgränsvärden) och/eller – att föra in tung fordonstranport tillsammans med vägtransport som helhet i systemet för handel med utsläppsrätter (alternativ 2). Båda alternativen skulle kräva en fördjupad analys i form av framtida konsekvensbedömningar. 7. Övervakning och utvärdering När simuleringsverktyget är färdigställt och alternativ 1 genomfört kommer kommissionen att övervaka bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp hos tunga fordon samt kostnaderna för genomförandet. Kommissionen kommer också att följa marknadsutvecklingen och den tekniska utvecklingen. Detta kommer att göra det möjligt att senare utvärdera detta initiativ. [1] KOM(2011) 112 slutlig. [2] Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde – ett konkurrenskraftigt och resurseffektivt transportsystem, KOM(2011) 144 slutlig. [3] Uppskattade till 26,6 % av EU:s totala utsläpp av växthusgaser enligt AEA-Ricardo i rapporten "Lot1" Report, Reduction and Testing of GHG emissions from Heavy Duty Vehicles, februari 2011, s. 170. Finns på: http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/docs/ec_hdv_ghg_strategy_en.pdf. [4] Källa: Databasen Odyssee-Mure. Finns på: http://www.odyssee-mure.eu. [5] http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/07/st11/st11483.sv07.pdf. [6] KOM(2010) 186 slutlig, s. 6. Finns på: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0186:FIN:SV:PDF. [7] Referensscenariot 2010 färdigställdes i början av 2012. [8] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/docs/ec_hdv_ghg_strategy_en.pdf. [9] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/heavy/docs/icct_ghg_reduction%20_potential_en.pdf. [10] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/heavy/docs/hdv_2012_co2_abatement_cost_curves_en.pdf. [11] http://www.theicct.org/market-barriers-increased-efficiency-european-road-freight-sector. [12] KOM(2011) 168, s.2.