Kommissionens meddelande till Rådet och Europaparlamentet - effektivisering av hur domar meddelas och verkställs inom Europeiska unionen (98/C 33/03)

SAMMANFATTNING

Detta meddelande har två syften.

1. Det främsta syftet är att underlätta erkännande och verkställighet av domar inom Europeiska unionen, något som för närvarande regleras privaträttsligt och handelsrättsligt dels genom Brysselkonventionen från år 1968, dels genom Luganokonventionen som avser Efta-länderna.

Brysselkonventionen har inneburit stora framsteg vad gäller verkställighet av domar som meddelats i andra medlemsstater. Fler framsteg kan dock göras för att ytterligare påskynda och förenkla förfarandet, och anpassa det till medborgarnas och näringsidkarnas behov i det allt snabbare handelsutbyte, särskilt på den inre marknaden.

Meddelandet innehåller flera förslag KOM(97) 609 slutlig (1*) i denna riktning. Dels föreslås att instanser som handlägger exekvaturförfaranden bara bör kontrollera ren formalia, bland annat med utgångspunkt i ett särskilt intyg från någon rättsinstans i ursprungsstaten om att domen är verkställbar. Dels föreslås att grunderna för att vägra erkänna domar ses över. Dessa grunder bör prövas bara om verkställigheten överklagas av svaranden, som också bör bära bevisbördan. Vidare föreslås att exekvaturdomar skall få verkställas omedelbart och att interimistiska åtgärder och säkerhetsåtgärder skall underlättas. Slutligen omarbetas systemet för interimistiska åtgärder och säkerhetsåtgärder för att stärka åtgärdernas europeiska dimension. Samtliga förslag finns i konventionsutkastet, som skall ersätta Brysselkonventionen.

Konventionsutkastet innehåller även bestämmelser som tar hänsyn till hur de ekonomiska förbindelserna och EG-domstolens praxis utvecklats sedan Brysselkonventionen skrevs under, särskilt vad gäller behörighetsregler. Vidare finns två kompletterande förslag till nya protokoll som skall ersätta de som bilades Brysselkonventionen (bilaga 1 och 2) samt förslag till en samtidig översyn av Luganokonventionen (bilaga 3). När Amsterdamfördraget träder i kraft kommer kommissionen att vidta nödvändiga åtgärder för att anpassa arbetet till den nya rättsliga ramen för civilrättsligt samarbete.

2. Det andra syftet med meddelandet är att få in rättstillämpares och berörda parters synpunkter i en rad frågor som inte direkt berörs i lagförslaget. Målet är att starta en debatt om en gemensam hållning inom unionen i vissa frågor som rör nationell processrätt.

Att underlätta domars rörlighet och verkställande mellan medlemsstaterna ar absolut nödvändigt, men inte nog för att medborgare och näringsidkare skall kunna utnyttja alla sina rättigheter inom Europeiska unionen. Syftet bör vara att göra tillgången till rättsväsendet så allmän, snabb, effektiv och billig som möjligt.

Det har redan diskuterats att de skilda rättssystemen kan försvåra tillgången till rättsväsendet på den inre marknaden, särskilt vid konsumenttvister (2). Eftersom det ofta är frågan om små belopp blir svårigheterna att få tillgång till rättsväsendet desto kännbarare just på detta område (3). Näringsidkare och särskilt de små och medelstora företagen upplever också att dessa svårigheter bromsar handeln (4).

Därför bör den processrättsliga ramen för unionens konsumenter, näringsidkare och medborgare förbättras. Behandlingen bör ske med försiktighet, i lagom takt och i ett första steg inriktas på några viktiga frågor. Några frågor som kan diskuteras i sammanhanget är till exempel om snabbförfaranden för indrivning av fordringar bör inrättas i alla medlemsstater och hur man skall få effektiva instrument för domars verkställighet (i ett första steg främst för utmätning av banktillgodohavanden). Eftersom insyn i gäldenärens förmögenhetsförhållanden är avgörande för en effektiv verkställighet finns även anledning att diskutera olika sätt att få sådan insyn och öka samarbetet mellan exekutiva myndigheter.

Dessa båda syften skall sammantaget bidra till en effektivisering av hur domar meddelas och verkställs inom Europeiska unionen.

Med tanke på debatten uppmanas alla berörda att före den 30 april 1998 lämna synpunkter på detta meddelande till:

Adrian Fortescue

Arbetsgruppen för rättsliga och inrikes frågor

Europeiska kommissionen

Rue de la Loi/Wetstraat 200

B-1049 Bryssel.

INLEDNING

Meddelandets syfte

1. Exekutionstitlars privaträttsliga (5) och handelsrättsliga giltighet inom unionens gränser regleras för närvarande i Brysselkonventionen från år 1968, som utarbetades med artikel 220.4 i EG-fördraget som grund och därefter gradvis har utvidgats även till de nya medlemsstaternas instanser internationell behörighet att med full rätt erkänna domar och inskränker kraftigt grunderna för att vägra erkännande. Dels föreskriver den ett exekvaturförfarande som är både enhetligt och åtminstone i initialskedet ensidigt förpliktande.

2. Brysselkonventionen är nära förknippad med gemenskapen och dess förfaranden och skall följa upp EG-fördragets övriga bestämmelser om fri rörlighet, för att göra även domar smidigare (6). Med beaktande av enhetstanken har EG-domstolen självständigt tolkat konventionen för att med hänsyn till diskrimineringsförbudet ge alla inom Europeiska unionen lika rättigheter. Konventionen låg till grund för Luganokonventionen, en liknande konvention som undertecknades av medlemsstaterna och Efta-länderna (7) den 16 september 1988.

3. Brysselkonventionen är fortfarande det enda övergripande instrumentet för medlemsstaternas civilrättsliga samarbete. Däremot berörs inte medlemsstaternas nationella processrätt. I gemenskapsrättens tradition svarar medlemsstaterna själva för hur de egna myndigheterna och domstolarna arbetar. Ännu finns inget europeiskt rättsområde, utan ländernas egna rättsnormer och system för civilrättsliga processer används sida vid sida. Det finns stora skillnader mellan dessa system som utvecklats individuellt i varje land med tiden.

Detta meddelande har två syften i sammanhanget.

- För det första framförs en rad konkreta förslag på hur erkännande och verkställighet av domar kan bli ännu smidigare inom Europeiska unionen. Meddelandet innehåller i det sammanhanget ett förslag till konventionen som även innehåller bestämmelser som syftar till att beakta hur de ekonomiska förbindelserna och EG-domstolens praxis utvecklats på senare tid. Vidare finns två förslag till nya protokoll i bilaga till den föreslagna konventionen (bilaga 1 och 2) samt kommissionens förslag till samtidig översyn av Luganokonventionen (bilaga 3). Dessa förslag har artikel K 3.2 c i Fördraget om Europeiska unionen som grund. När Amsterdamfördraget trätt i kraft kommer de att anpassas till den nya rättsliga ramen för det civilrättsliga samarbetet.

- Det andra syftet med meddelandet är att skapa debatt och låta alla berörda parter lämna synpunkter och förslag på hur Europeiska unionen skulle kunna främja allas lika tillgång till ett effektivt och snabbt rättsväsende till rimlig kostnad. Inga åtgärder föreslås i frågan utan syftet är att inhämta berörda parters synpunkter på och åsikter om de frågor som bör diskuteras.

Problemställning

4. Sedan Brysselkonventionen skrevs under år 1968 har den ändrats i mycket liten utsträckning. Någon övergripande genomarbetning av konventionens bestämmelser har aldrig gjorts, utan bara sådana bearbetningar som blivit nödvändiga i och med att nya stater anslutit sig. I samband med anslutning har vissa bestämmelser i Luganokonventionen glidit ifrån dem i Brysselkonventionen. Med tiden har vissa bestämmelser i konventionerna också lett till praktiska tillämpningssvårigheter.

5. Trots att Brysselkonventionen inneburit framsteg tar exekvaturförfaranden i utlandet lång tid, ibland mycket lång tid, och medför ofta mycket höga kostnader. Eftersom förfaranden i ursprungsstaten också tar tid och kostar pengar väljer många hellre att väcka talan i verkställighetsstaten när det är möjligt, för att på så sätt undvika exekvaturförfarandet. Särskilt i mål om mindre värden kan sådana hinder göra att nyttan av att inleda rättsliga förfaranden ifrågasätts, om den dom som skall verkställas avser en motpart eller egendom i utlandet. Risken finns dessutom att egendomen inte längre finns kvar om verkställigheten dröjer. Detta hindrar fortfarande domars gränsöverskridande giltighet i andra medlemsstater.

6. Utöver frågan om domars gränsöverskridande giltighet kan det också konstateras att privaträttsliga frågor om enskildas och näringsidkares förbindelser som grundas på gemenskapsrätten ändå regleras inom de olika ländernas processrättsliga system, vilket gör det svårare att få inblick i förfaranden och leder till varierande kostnader och effektivitet.

För en lekman är frågorna om talerätt, fristberäkning, bevisbörda, verkan av överklagande och om exekutionstitlars exigibilitet särskilt komplicerade. Allmänheten har svårt att få gränsöverskridande tvistemål. På den inre marknaden bör dock envar enkelt kunna ta del av spelreglerna och, innan rättsliga förfaranden inleds, känna till sina rättigheter och skyldigheter, vilka formaliteter som skall fullgöras, olika rättshandlingars verkan, hur effektivt den eftersträvade domen är, vilka möjligheter som finns att överklaga och vilka regler som styr verkställighet av domar.

Inte bara möjligheterna till inblick utan även kostnaderna varierar kraftigt (8). I vissa medlemsstater är advokatkostnader och arvoden mycket höga och i förekommande fall tillkommer kostnader för exekvaturförfarandet, vilket inskränker möjligheterna till rättslig prövning och faktiskt avskräcker många från att vidta rättsliga åtgärder (9).

Nationella förfaranden är ofta svåra att få inblick i, olika kostsamma och dessutom är de olika effektiva. Vissa medlemsstater har inrättat särskilda snabba och billiga förfaranden som är väl lämpade för näringslivets och allmänhetens behov. I andra länder prioriteras fortfarande ett mer komplicerat rättsväsende som kan leda till att domstolarna drunknar i ärenden och att det tar längre tid innan dom meddelas. Tidsåtgången gynnar ofta gäldenärer som inte vill göra rätt för sig.

Meddelandets innehåll

7. Rådet diskuterar för närvarande bättre gränsöverskridande giltighet för domar inom unionen i två parellella men skilda sammanhang - dels i samband med översynen av Bryssel- och Luganokonventionerna, dels i samband med inrättandet av en europeisk exekutionstitel.

8. Det arbete med översyn av Bryssel- och Luganokonventionerna som för närvarande utreds sker mot bakgrund av att Österrikes, Finlands och Sveriges önskemål om ändringar av tidsskäl inte kunde beaktas annat än rent tekniskt i samband med konventionen av den 29 november 1996 om dessa länders anslutning till Brysselkonventionen. Den ständiga kommittéen för Luganokonventionen har under sin tredje och fjärde sammanträdesperiod vid flera tillfällen uttalat att bestämmelserna i de båda konventionerna borde närmas till varandra.

Medlemsstaterna och kommissionen anser att en sådan tillnärmning bör innebära att vissa bestämmelser i de båda konventionerna ses över med tanke på de allt mer komplicerade ekonomiska och mellanmänskliga förbindelserna, utvecklingen av tvistemål på området och EG-domstolens rättspraxis. Med utgångspunkt i olika skriftliga inlagor från medlemsstaterna och kommissionen har rådet och den ständiga kommittén för Luganokonventionen redan börjat diskutera vilka bestämmelser som bör ses över.

9. Redan 1995 började kommissionen diskutera om Brysselkonventionens exekvaturförfarande borde behållas även framdeles och hur en exekutionstitel skulle vara juridiskt beskaffat för att kunna gälla fritt över medlemsstaternas gränser. En sådan exekutionstitel skulle kunna bli en europeisk exekutionstitel. I gällande rätt har domar inte fullständigt fri gränsöverskridande giltighet, och ingen konkret fri rörlighet som följer upp de övriga friheterna. En exekutionstitel som skall verkställas i en annan medlemsstat måste av den staten förses med en sorts pass i form av ett förordnande om verkställighet vare sig det är frågan om en dom eller annat beslut.

Under arbetets gång har också flera medlemsstater uttryckt intresse för frågan, som togs in i rådets fleråriga program för rättsliga och inrikes frågor (10). I mars 1997 anordnade Finland ett seminarium i Helsingfors som lockade ett stort antal sakkunniga, som till exempel akademiker, rättstillämpare och företrädare för medlemsstaternas förvaltningar (11). Redan när Nederländerna var ordförandeland diskuterade rådet frågorna vid flera möten.

En fråga som diskuterats i de olika sammanhangen är om en europeisk exekutionstitel borde införas genom enhetliga förfaranden för att erhålla en exekutionstitel, vilket på sikt kan göra exekvaturförfarandet överflödigt. Diskussionerna har dock visat att enhetliga förfaranden i ursprungsstaten och avskaffande av exekvaturförfarandet är två skilda frågor som kan lösas oberoende av varandra. Det har också visat sig att exekvaturförfarandet inte kan avskaffas helt, bland annat eftersom medlemsstaternas verkställighetsförfaranden är så olika. Syftet med arbetet är därför snarare att förenkla exekvaturförfaranden för att göra det så smidigt som möjligt, istället för att helt avskaffa det.

10. Under det förberedande arbetet har även interimistiska åtgärder och säkerhetsåtgärder behandlats. Behovet av att snabbt sätta in sådana åtgärder är särskilt stort vid gränsöverskridande tvister, dels eftersom utländsk rättegång eller inhemsk rättegång och exekvaturförfaranden tar lång tid, dels eftersom skillnaderna mellan medlemsstaternas rättsliga medel är så stora. Eftersom sådana åtgärder bara flyktigt berörs i Brysselkonventionen bör särskilda bestämmelser införas, både om behörighet att förordna om sådana åtgärder och om användningsvillkor.

11. Syftet med den konvention som föreslås i detta meddelande är inte att minska de betydande skillnaderna mellan ländernas processrätt. Kommissionen anser dock att arbetet bör gå vidare och att en saklig debatt om processrättsliga problem i Europa bör inledas, både med avseende på domstolssamarbete och i ett bredare perspektiv med avseende på tillgången till ett snabbt och effektivt rättsväsende till rimlig kostnad. Kommissionen eftersträvar ett givande utbyte med rättstillämpare och övriga berörda när frågorna diskuteras.

Rättssäkerhet och förtroende för rättsinstanserna är grundläggande villkor för att gemenskapens inre marknad skall kunna utvecklas och fungera smidigt. Därför är det viktigt att undersöka har rättssäkerheten och förtroendet kan förbättras, med hänsyn till subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen men i ett bredare perspektiv även för medborgarnas och allmänhetens bästa.

12. I den andra delen av meddelandet beskrivs problem som beror på skillnader i ländernas processrättsliga lagstiftning och frågor som kommissionen anser kräver vidare diskussion.

- Den första frågan gäller hur en exekutionstitel erhålls i ursprungsstaten (II.1). Med tanke på att rättssystemen i princip skall vara jämbördiga, att affärsvärlden präglas av snabbhet och att det finns en risk för att gäldenärens egendom - som ju utgör säkerhet för borgenärens fordran - kan skingras bör alla ha tillgång till rättsliga förfaranden som är jämförbara i fråga om tid, kostnad och effektivitet. Kommissionen anser att särskild uppmärksamhet främst bör ägnas möjligheten att eventuellt införa snabbförfaranden för indrivning av fordringar i alla medlemsstater.

- I meddelandet behandlas även frågan om domars egentliga verkställighet (II.2). Denna fråga bör utredas i olika etapper. I ett första steg bör diskussionerna inriktas på utmätning av banktillgodohavanden. Grundläggande principer för vad som skulle kunna utgöra en gemensam grund inom unionen bör utredas.

- En annan fråga som bör diskuteras hänger nära samman med verkställighet, nämligen insyn i förmögenhetsförhållanden (II.3). Kommissionen anser att alla inom Europeiska unionen bör ha tillgång till jämförbara rättsliga medel i detta avseende, och föreslår en utredning av om sådana förmögenhetsdeklarationer som redan används i flera medlemsstater eventuellt bör användas generellt.

- Slutligen måste fordringar allt oftare drivas in utomlands. Sådan indrivning bör kunna underlättas genom ökat internationellt samarbete. Därför föreslår kommissionen ökat samarbete, eventuellt genom att medlemsstaternas exekutiva myndigheter utbyter information, med hänsyn till medlemsstaternas lagstiftning och praxis i fråga om bland annat skydd av privatlivet och personuppgifter (se II.4).

Framtidsutsikter

13. Ett av målen i det nya fördraget är att bevara och utveckla unionen som ett område för frihet, säkerhet och rättvisa. Det civilrättsliga samarbetet behandlas därför i en ny avdelning i EG-fördraget om denna politik, i artikel 73m. Enligt artikeln får åtgärder rörande civilrättsligt samarbete med gränsöverskridande följder vidtas i den mån de behövs för att den inre marknaden skall fungera väl. Sådana åtgärder kan bland annat syfta till att undanröja sådant som hindrar civilrättsliga förfaranden från att fungera väl, om nödvändigt genom att främja förenligheten mellan civilprocessrättsliga regler som är tillämpliga i medlemsstaterna. Amsterdamfördraget visar därför att medlemsstaterna blivit medvetna om hur viktiga dessa frågor är för den europeiska integrationen och särskilt för att den inre marknaden skall fungera väl.

Det gäller att förse näringslivet och allmänheten med alla sådana förfaranden vid de nationella domstolarna som behövs.

Brysselkonventionen och de civilrättsliga processreglerna blir allt viktigare i allmänhetens och näringslivets förbindelser på en allt mer integrerad inre marknad, där elektroniska överföringar i framtiden kommer att utvecklas allt snabbare och i sin tur väcka nya frågor. Det verkar därför lämpligt att göra bestämmelserna om bland annat verkställighet av domar på privaträttens område mer verksamhetsinriktade. Behovet beror dels på den ökade integrationen på de inre marknaden, dels på det som bliv följden av att gemenskapen utvidgas i framtiden.

Den ökade integrationen och utvidgningen är alltså de främsta skälen till att kommissionen vill starta en debatt om det civilrättsliga samarbetet. Kommissionen anser nämligen att initiativ lämpligen bör tas i olika etapper. Därför föreslås ökad gränsöverskridande giltighet för domar inom ramen för de befintliga rättssystemen, men andra aspekter i frågan bör redan nu utredas. Eftersom det nya fördraget ännu inte trätt i kraft lägger kommissionen sina förslag enligt nu befintliga rättsliga grunder, men behandlar även frågor som ingår i det nya initiativet. Kommissionen har noterat att Amsterdamfördraget kommer att göra det möjligt att ersätta konventioner med gemenskapsinstrument, som har institutionella följder och inte behöver ratificeras av medlemsstaterna eller eventuella anslutande länder. Kommissionen förbehåller sig rätten att ta nya, kompletterande initiativ i de frågor som diskuteras, eller att enligt det nya fördraget vid lämpligt tillfälle föreslå att konventionen omvandlas till ett gemenskapsinstrument som samtidigt i möjligaste mån bör överensstämma med Luganokonventionen, vilken utvidgar Brysselkonventionens bestämmelser även till Efta-länderna.

I. GRÄNSÖVERSKRIDANDE GILTIGHET FÖR EXEKUTIONSTITLAR

14. Allt arbete för att förbättra privaträttsliga domars gränsöverskridande giltighet inom unionen påverkar Bryssel- och Luganokonventionerna direkt. Kommissionen anser att erkännande och verkställighet av medlemsstaternas domar bör underlättas inom hela Europeiska unionen genom en allmän översyn av bestämmelserna i konventionerna.

I.1 ÖVERSYN AV BRYSSEL- OCH LUGANOKONVENTIONERNA

15. Kommissionen och medlemsstaterna anser att konventionernas övergripande konstruktion och grundläggande principer som ju visat sig vara effektiva inte bör ändras vid den pågående översynen.

Målet är istället att så långt som möjligt närma de två konventionernas bestämmelser till varandra, särskilt med anledning av de ändringar som gjordes vid de senaste anslutningarna till Brysselkonventionen (12). Det råder också enighet om att vissa konventionsbestämmelser bör ses över både med tanke på hur de tillämpats och särskilt med tanke på hur de tolkats av EG-domstolen. Nära trettio års tillämpning av konventionen har visat att de största tillämpnings- och tolkningssvårigheterna uppstått vad gäller avdelning II om behörighet. I sammanhanget föreslår kommissionen att forumreglerna arbetas om. Rättsäkerheten och systemets effektivitet kan också öka om självständiga definitioner av vissa begrepp får ersätta hänvisningar till nationell lagstiftning (se till exempel begreppen första instans där talan väckts i fråga om litispendens eller interimistiska åtgärder, som behandlas i avdelning II). Precis som Brysselkonventionen utgör den nya konventionen en del av gemenskapens regelverk och bör därför ingå i och träda i kraft samtidigt som anslutningsakten när stater ansluter sig till unionen. Därför föreslås att nödvändiga bestämmelser i denna riktning införs.

I.2 ENKLARE ERKÄNNANDE- OCH VERKSTÄLLIGHETSFÖRFARANDEN

16. Den mest radikala lösningen på problem i samband med exekvaturförfarandet skulle vara att helt enkelt avskaffa det. Eftersom de olika nationella domarkårerna skall tillämpa europeisk rätt skulle domar som meddelas i andra medlemsstater kunna likställas med inhemska domar och verkställas på samma sätt, utan några särskilda kontroller av eller formaliteter för utländska domar.

17. En sådan lösning anses dock alltför tidigt påkommen av det stora flertalet som hörts under det förberedande arbetet. Det krävs fortfarande en sorts "pass" för att en utländsk dom skall få laga kraft och kunna likställas med inhemska domar. Den vanligaste invändningen är att rätten att verkställa domar är ett uttryck för staternas suveränitet (imperium). Denna rättighet utgör en grundläggande del av den nationella självständigheten. En annan invändning är att medlemsstaternas processrätt skiljer sig betydligt i fråga om hur exekutionstitlar definieras, hur domar verkställs, och alldeles särskilt i fråga om exekutiva tjänstemäns ställning, befogenheter och ansvar. Den gängse åsikten är att ytterligare förändringar inte kan ske utan att sådana definitioner, verkställandeformer och tjänstebeskrivningar närmas till varandra.

18. Även om det ännu är mycket svårt att inrätta en europeisk exekutionstitel som utan särskilda kontroller skulle kunna gälla över medlemsstaternas gränser har Europeiska unionen andra möjligheter. Stora framsteg vad gäller exekutionstitlars gränsöverskridande giltighet kan göras genom att ytterligare förenkla erkännande- och verkställighetsförfarandena.

Rådet har diskuterat om detta bör ske genom att vissa bestämmelser i Brysselkonventionen ändras eller genom att ett särskilt instrument inrättas, som bara skulle tillämpas på pekuniära domar. Kommissionen anser att sådana ändringar som för närvarande är möjliga bör göras i samband med att Brysselkonventionen ses över. Förslaget om ett nytt erkännande- och verkställighetsförfarande bör tillämpas på alla privaträttsliga och handelsrättsliga domar och beslut som ingår i konventionens tillämpningsområde. Det finns inga juridiska skäl till att tillämpningen av det nya systemet skulle bero på om ärendet är pekuniärt eller inte.

Nackdelarna med ett särskilt instrument är flera och skulle kunna leda ur askan i elden. Brysselkonventionens system skulle som en direkt följd förlora en stor del av sin räckvidd, trots att översynen i sak egentligen inte fick ifrågasätta innehållet i de bestämmelser som utgör själva grunden för domars gränsöverskridande giltighet i Europa. Två konkurrerande förfaranden skulle också få uppenbart negativa följder för rättstillämparna (till exempel domare och advokater) som ofta inte känner särskilt väl till Brysselkonventionen och därigenom skulle ställas inför svåra tolkningsproblem i fråga om domar som avser flera sorters förpliktelser.

19. Istället föreslås en hållning som utgår från den relativt allmänt vedertagna åsikten att verkställighetsstatens myndigheter bör få större handlingsfrihet och att förordnanden om verkställighet eller registrering av domar närmast bör betraktas som rena formsaker. Det har nämligen visat sig att exekvaturdomar som meddelats enligt Brysselkonventionen sällan överklagas. Eftersom domstolarna i alla medlemsstater har en hög arbetsbelastning finns det skäl att fråga sig om exekvaturförfarandet även i initialskedet verkligen måste vara så utpräglat juridiskt till sin natur som nu. Kommissionen vill naturligtvis inte ingripa i medlemsstaternas ansvar för att bevilja exekvatur men ser gärna att medlemsstaterna utser andra behöriga än domstolar (till exempel tjänstemän vid domstol eller annan myndighet). Detta skulle omedelbart minska trycket på de redan överbelastade domstolarna och konkret visa att förordnanden om verkställighet i förfarandets initialskede ändrat karaktär, medan domar som överklagas fortfarande bör prövas i rätten. I sådana stater där egentlig verkställighet av domar, även nationella domar, kräver förhandstillstånd från domstol kan däremot gärna en domstol utses. Det skulle inte uttrycka misstro mot utländska domare, utan snarare en strävan att i förenklingens namn koncentrera behörigheten att både erkänna utländska domar och förordna om egentlig verkställighet till en och samma instans.

Vad gäller egentlig verkställighet utgår kommissionens förslag från principen att förordnanden om verkställighet i stort sett bör utfärdas automatiskt efter en enkel formell prövning, utan att det på detta stadium skall behövas prövas huruvida någon av konventionens grunder för att vägra verkställighet föreligger. Detta kan underlättas genom att någon myndighet i ursprungsstaten utfärdar ett gemensamt flerspråkigt intyg (enligt formuläret i bilaga till konventionsförslaget) till stöd för den dom som skall verkställas, där det tydligt anges vilka grundläggande villkor domen måste uppfylla för verkställighet. Därigenom blir det motpartens sak att bestrida exekvaturförfarandet och visa att någon av konventionens grunder för vägran förelegat.

20. Samtidigt som förfarandena ändras bör man se över de grunder som för närvarande gör det möjligt att vägra erkännande eller verkställighet av en utländsk dom (artikel 37a). Särskilt vägran enligt grunderna för rättsordningen bör ses över eftersom detta för närvarande går stick i stäv mot den pågående europeiska integrationen och den civilrättsliga och handelsrättsliga utvecklingen. Detsamma gäller vägran om delgivning inte skett på rätt sätt och i så god tid att motparten kunnat förbereda sitt svaromål. För närvarande tolkas bestämmelsen nämligen på ett sätt som gör det lättare för betalningsovilliga gäldenärer att undgå verkställighet. Med tanke på medlemsstaternas nuvarande rättsläge tycks det inte heller längre finnas fog för vägran på grund av att ett avgörande strider mot verkställighetsstatens internationellt privaträttsliga bestämmelser om fysiska personers rättsliga status, rättskapacitet eller rättshandlingsförmåga, makars förmögenhetsförhållanden, arv eller testamente.

För att undvika överklaganden i rent förhalningssyfte anser kommissionen vidare att exekvaturbeslut som medger verkställighet i en annan medlemsstat skall få verkställas omedelbart, på samma sätt som den dom som legat till grund för beslutet. Skyddsbestämmelser bör dock införas för att inte omedelbar verkställighet skall få följder som inte kan gottgöras (artikel 36).

21. Kommissionen föreslår att Brysselkonventionens nuvarande system ses över i grunden enligt dessa riktlinjer, men utesluter inte att detta bara utgör ett steg på vägen och att det på sikt kan vara lämpligt att på nytt överväga om exekvaturförfarandet helt enkelt bör avskaffas.

I.3 INTERIMISTISKA ÅTGÄRDER OCH SÄKERHETSÅTGÄRDER

22. Interimistiska åtgärder och säkerhetsåtgärder är av yttersta vikt vid erkännande och verkställighet av utländska domar. De negativa följderna av att själva förfarandet tar tid kan minskas eller kompenseras om verkställighetsstaten intar en välvillig attityd till att bevilja sådana åtgärder. Interimistiska åtgärder och säkerhetsåtgärder används allt mer inom hela Europeiska unionen eftersom affärsvärlden kräver snabba åtgärder som kompenserar för ibland mycket tidskrävande rättslig behandling, men medlemsstaterna har infört mycket olikartade och framför allt individuella rättsliga medel. I Brysselkonventionen finns bara två bestämmelser om interimistiska åtgärder och säkerhetsåtgärder, nämligen artiklarna 24 och 39 som för den konkreta tillämpningen bara hänvisar till medlemsstaternas interna rätt.

23. En jämförelse av nationell lagstiftning visade att det så gott som genomgående saknas definitioner på interimistiska åtgärder och säkerhetsåtgärder och att det finns betydande skillnader mellan rättssystemen. På sin höjd har åtgärderna något likartade syften, nämligen att säkerställa (eller föregripa) slutlig verkställighet av dom efter sakprövning, eller tillfälligt utreda parternas sak- eller rättsförhållanden och tillvarata olika intressen till dess att tvisten bilagts.

Skillnaden mellan medlemsstaterna är däremot uppenbar när åtgärderna kan göra att sakprövning blir överflödig eller att de behörighetsregler som normalt skall tillämpas kan kringgås (se till exempel référé-provision i fransk rätt eller Befriedigungsverfügung i tysk rätt). Rätten att begära interimistiskt beslut om sådana åtgärder varierar, och i vissa stater får interimistiska beslut överhuvudtaget inte tas utan sakprövning.

24. Interimistiska åtgärder och säkerhetsåtgärder beviljas på relativt varierande grunder. För att bevilja dessa åtgärder som ju i princip är omedelbart verkställbara krävs enligt medlemsstaternas lagstiftning vanligen att fordran skall framstå som välgrundad (fumus boni juris) och att det skall ligga fara i dröjsmål (periculum in mora) men rekvisitet brådska tolkas allt oftare extensivt. Det finns också betydande skillnader i fråga om vilken egendom som omfattas, vilka åtgärder som får vidtas samt förhållandet mellan interimistiska beslut och sakprövning.

De formella kraven är inte heller särskilt lika. I många medlemsstater måste säkerhetsåtgärder i regel beviljas på förhand av en domare (som i vissa medlemsstater måste vara specialiserad) medan andra medlemsstater ibland tillåter undantag från denna regel. I många medlemsstater är förfarandet vanligen ensidigt medan andra medlemsstater kräver kontradiktorisk prövning redan från början, om inte särskilt brådskande skäl föreligger, vilket förtar överraskningsmomentet i åtgärderna.

25. Brysselkonventionen erbjuder ingen lösning på det splittrade rättsläget i fråga om interimistiska beslut. I artikel 24 inrättas en principiell behörighet, som utgör ett undantag från andra bestämmelser om behörighet att pröva målet i sak, men det anges inte vilka instanser som har principiell behörighet och det definieras inte vad som avses med interimistiska åtgärder och säkerhetsåtgärder. EG-domstolen har därför i sina tolkningar varit tvungen att kompensera denna brist. Genom domen i Reichert II-målet (13) slog domstolen fast de första riktlinjerna för en enhetlig och självständig definition på dessa åtgärder, som enligt domstolen även skall ha gränsöverskridande giltighet. Enligt artikel 39 får säkerhetsåtgärder vidtas även om ett exekvaturbeslut överklagats, och EG-domstolen preciserade påpassligt i domen i målet Capelloni och Aquilini mot Pelkmans (14) att en part som sökt och fått verkställighet beviljad får låta vidta säkerhetsåtgärder under överklagandefristen, direkt enligt artikel 39 utan att behöva skaffa något särskilt tillstånd.

26. Kommissionen anser att man bör gå vidare på den väg EG-domstolen stakat ut och inom Europeiska unionen börja diskutera hur alla skall få ett likvärdigt skydd i detta avseende. Med tanke på skillnaderna i rättssystemen och åtgärderna bör man särskilt diskutera syftet med interimistiska åtgärder och säkerhetsåtgärder, minimivillkor för användningen, kontradiktionsprincipen, exigibiliteten, samt möjligheterna till överklagande.

27. Tills vidare föreslår kommissionen att interimistiska åtgärder och säkerhetsåtgärder får en enhetlig definition. De principer EG-domstolen slog fast i domen i Reichert II-målet (15) kan fungera som vägledning.

28. Kommissionen föreslår även att tydliga behörighetsregler för interimistiska åtgärder och säkerhetsåtgärder anges, vilka bör gynna den medlemsstat där åtgärderna faktiskt skall vidtas även om domstol i en annan medlemsstat är behörig att pröva målet i sak (artikel 18a). Grunden för den nya behörighetsregeln är att den brådska som kännetecknar interimistiska åtgärder och säkerhetsåtgärder svårligen låter sig förenas med ett exekvaturförfarande. Regeln bör gälla utan hinder av att den domare som är behörig att pröva saken vanligen också är behörig att beordra interimistiska åtgärder (16).

När dom har meddelats efter sakprövning men ännu inte vunnit laga kraft eller exekvaturbeslut ännu inte meddelats i verkställighetsstaten bör den ändå göra det möjligt att vidta säkerhetsåtgärder i verkställighetsstaten (17). En dom som meddelats efter sakprövning skall nämligen redan enligt nuvarande bestämmelser i artikel 26 i Brysselkonventionen erkännas med full rätt, eftersom den skall presumeras vara internationellt lagenlig, och den fungerar därför som en sorts europeisk säkerhetsåtgärd (se artikel 27).

När en dom förklarats verkställbar i verkställighetsstaten bör den ge full rätt att vidta interimistiska åtgärder och säkerhetsåtgärder enligt verkställighetsstatens lagstiftning, även om exekvaturdomen verkställs omedelbart. Åtgärder bör få vidtas även om exekvaturdomen inte först har delgivits svaranden. Åtgärderna skall bestå till dess att överklagande inte längre får ske, eller vid överklagande till dess att saken slutligt avgjorts (jfr artikel 36).

29. Alla föreslagna ändringar finns i förslaget till konvention i bilaga 1. Av bekvämlighetsskäl följer den föreslagna konventionen så långt som möjligt Brysselkonventionens struktur och numrering och behandlar enbart de bestämmelser där en ändring i Brysselkonventionen är önskvärd.

II. VÄGAR TILL ETT MER EFFEKTIVT RÄTTSVÄSENDE INOM EUROPEISKA UNIONEN

30. Skillnaderna mellan olika länders processrätt gör att alla inom unionen inte är lika inför lagen. De har inte tillgång till jämbördiga rättsinstrument, trots att den inre marknaden förutsätter att medborgare och näringsidkare skall ha lika tillgång till rättsliga medel som är jämförbara mellan länderna. Gemenskapens institutioner har upprepade gånger påpekat att gränserna mellan ländernas olika rättssystem inom unionen leder till diskrepans mellan rättigheter och realitet (18). Också EG-domstolen har betonat att medlemsstaterna enligt artikel 5 i EG-fördraget (19) faktiskt är skyldiga att tillhandahålla möjligheter till överklagande om någon blivit lidande därför att gemenskapsrätten överträtts.

31. Institutionernas ökande medvetenhet har redan kommit till uttryck i flera gemenskapsinstrument. Med artiklarna 66, 100 och 100a i EG-fördraget som grund har rådet antagit flera sekundärrättsliga rättsakter om specialbestämmelser, kompetenskonflikter, eller ibland lagvalsregler, och har i vissa fall inte heller väjt för att närma de materiella processrättsliga reglerna till varandra (20). Den arbetsmetoden begränsas dock av just de förfaranden som skall förändras. Den tillnärmning av nationella bestämmelser om tvistemål eller materiella processrättsliga regler som påbörjats har tyvärr skett bara på vissa områden.

32. Kommissionen anser att dessa frågor i fortsättningen bör behandlas så övergripande som möjligt, inom ramen för de nya bestämmelserna om det civilrättsliga samarbetet (artikel 73m) när Amsterdamfördraget trätt i kraft, vilket inte för den skull bör hindra att nya förslag läggs i särskilda frågor när det är befogat. Eftersom frågorna är mycket komplicerade och starkt förankrade i ländernas olika processrättsliga traditioner bör åtgärder vidtas med försiktighet, proportionalitet och i lagom takt. Särskild uppmärksamhet bör även ägnas åt att bevara jämvikten mellan partsintresserna, särskilt avseende rätten att gå i svaromål.

Kommissionen vill fästa uppmärksamheten på sådana skillnader som kan inverka menligt på hur rättsväsendet fungerar inom EU. Dessa aspekter har även behandlats inom ramen för rådets arbete med en europeisk exekutionstitel, vilket visar på medvetenhet om att unionen kan behöva inta en gemensam hållning.

II.1 HUR EN EXEKUTIONSTITEL ERHÅLLS I URSPRUNGSSTATEN

33. En fråga som särskilt bör övervägas är tillnärmning av gemensamma snabbförfaranden för indrivning av fordringar, i synnerhet med tanke på medborgarnas och näringsidkarnas behov.

34. På kommissionens begäran genomfördes år 1994 en undersökning (21) inom ramen för gemenskapens strategi för företagsutveckling och ett bättre företagsklimat. Undersökningen visade att näringsidkarna ansåg att medlemsstaternas rättsramar hade mycket varierande preventiv effekt på gäldenärer som inte ville göra rätt för sig, vilka till och med gynnades ekonomiskt i många medlemsstater där de kom lindrigare undan. Undersökningen visade också att vissa små och medelstora företag tvekade att inlåta sig på internationell handel eftersom de var medvetna om att det kunde vara mycket svårare att driva in utestående fordringar utomlands än i det egna landet.

35. Avsaknaden av en lämplig rättsram för en väl fungerande inre marknad har redan belysts i kommissionens rekommendation av den 12 maj 1995 om betalningsfrister vid handelstransaktioner (22). För att ge borgenärer som utsätts för betalningsdröjsmål tillgång till snabba och effektiva rättsliga medel till rimlig kostnad uppmanade kommissionen medlemsstaterna att effektivisera sina förenklade rättsliga förfaranden för betalningstvister om småbelopp och att underlätta indrivning av obestridda fordringar i utlandet. I utvärderingsrapporten (23) av den 9 juli 1997 om betalningsfrister vid handelstransaktioner måste kommissionen dock konstatera att situationen i medlemsstaterna inte förbättrats särskilt mycket och att de små och medelstora företagen fortfarande tvekade att ge sig in på exportmarknaden.

36. Kommissionen har intagit en hållning som fått brett stöd från parlamentet (24) och utgår från de stora skillnader som konstaterats mellan de nationella systemen. Under de senaste tjugo åren har nämligen alla medlemsstater i olika omfattning utvecklat en rad särskilda eller summariska förfaranden. De många olika förfarandena speglar medlemsstaternas strävan att minska både de ständiga förseningarna i den rättsliga behandlingen och trycket på domstolarna, men visar samtidigt att rättsområden och rättssubjekt prioriteras olika i fråga om effektivt rättsligt skydd.

37. Förutom bestämmelser om mål om mindre värden eller konsumentkrediter har ett antal medlemsstater inrättat eller håller på att inrätta förfaranden som skall göra indrivningen av fordringar lättare, snabbare och billigare. Sådana förfaranden (25) finns inte i alla medlemsstater (26). Där de finns varierar de formella och materiella användningsvillkoren kraftigt. Skillnaderna gäller så grundläggande frågor som hur stor fordran får vara, förfarandets ensidiga eller kontradiktoriska natur, bevisning, kostnader och avgifter samt bestämmelser om advokat. Även graden av formalitet varierar och i vissa medlemsstater berörs inte domstolarna, eftersom sådana ärenden handläggs av förvaltningsmyndigheter (27).

38. De ökande skillnaderna gör att de rättsliga medlen inte är jämbördiga och gynnar dem som kan använda effektiva betalningsförelägganden jämfört med dem som bara kan väcka talan enligt ordinära förfaranden, som vanligen kostar mer och tar längre tid. Vissa medlemsstater har dessutom helt enkelt förbjudit betalningsförelägganden i gränsöverskridande tvistemål (28). Särskilt i sådana fall kan skillnader mellan ländernas lagstiftning i hög grad påverka valet mellan behöriga domstolar (så kallad forum shopping). Kommissionen anser att skillnaderna bör minskas, särskilt som de kan påverka gäldenärernas beteende. När rekommendationen om betalningsfrister vid handelstransaktioner utvärderades (29) visade det sig att betalningsdröjsmål inte alls var lika vanliga i medlemsstater där domar meddelas och verkställs snabbt, billigt och effektivt. I sådana medlemsstater låg uppsåtliga dröjsmål med betalning klart under snittet på 35 procent av alla betalningsdröjsmål. För att näringsidkarna skall kunna dra full nytta av den inre marknaden bör de till rimlig kostnad ha tillgång till snabba och effektiva förfaranden som lever upp till de formella och materiella kraven på ett likvärdigt skydd. Skyddet bör för övrigt omfatta inte bara näringsidkare utan alla medborgare som har en utestående fordran (till exempel konsumenter eller underhållsberättigade).

39. Om betalningsförelägganden infördes i alla medlemsstater (30) skulle de ansvariga myndigheterna också få bättre kännedom om Brysselkonventionens erkännande- och verkställighetsförfaranden (31) vilket ytterligare skulle underlätta dessa förfaranden. Det skall i sammanhanget också erinras om att flera vetenskapliga arbeten om en europeisk exekutionstitel utgått från hypotesen att gemensamma förfaranden för indrivning av fordringar skulle leda till att Brysselkonventionens erkännande- och verkställighetsförfaranden (exekvaturförfarande) helt skulle kunna undvaras.

40. Grundprincipen är att det inte skall behövas något utdraget förfarande om betalningskravet är otvistigt och gäldenären inte bestrider fordran. Enligt denna omvända tvistemålsprincip är det inte längre borgenären utan gäldenären som aktivt måste vidta rättsliga åtgärder och väcka talan efter att ha delgivits borgenärens fordran. Det som kännetecknar förfarandet är att om gäldenären förhåller sig passiv så får detta rättsliga följder. Därför bör särskilda åtgärder vidtas för att ge även gäldenären ett effektivt skydd. Delgivning eller annan underrättelse om den exekutionstitel som ligger till grund för borgenärens fordran är mycket viktigt, eftersom fristen därigenom börjar löpa för gäldenären att bestrida kravet och begära kontradiktorisk prövning.

41. Utifrån dessa allmänna principer som ligger till grund för alla befintliga system återstår ett antal frågor att lösa. Först och främst bör det fastställas hur jämvikten mellan parterna skall bevaras, vare sig de är konsumenter - som inte bör få en sämre ställning på marknaden (32) - eller några andra. Vidare bör domstolarnas, stämningsmännens och advokaternas roll klargöras. Andra parametrar som bör beaktas när man diskuterar hur ett europeiskt betalningsföreläggande skulle kunna utformas är det materiella tillämpningsområdet, ett eventuellt maximibelopp för fordran, hur ansökan skall göras, bevisning, hur fordran skall delges samt möjligheter till och frist för överklagande. Diskussionen bör föras med tanke på att inte rasera befintliga system som visat sig vara effektiva.

II.2 VERKSTÄLLIGHET AV DOMAR

42. Ett system för snabb och effektiv verkställighet av domar handlar även om möjligheterna till rättslig prövning. Domars gränsöverskridande giltighet förblir skenbar om exekutionstitlarna inte är lika effektiva i alla medlemsstater.

43. Det är inte helt klart om nationell lagstiftning lever upp till detta mål. Liksom i fråga om interimistiska åtgärder och säkerhetsåtgärder är möjligheterna till och villkoren för utsökning mycket olika i medlemsstaterna. Alla medlemsstater har bestämmelser om utsökning, som skiljer sig i fråga om gäldenärens skyldigheter, och i nästan alla medlemsstater måste den exekutionstitel som ligger till grund för fordran delges gäldenären, som med andra ord skall få formell underrättelse. Däremot är skillnaderna stora vad gäller hur exekutionstiteln skall vara beskaffad för att ge rätt till verkställighet (33) eftersom rättskraft inte är det enda avgörande kriteriet i detta avseende. Undantagen från huvudregeln att gäldenärens egendom är utmätningsbar är många, och varierar kraftigt mellan medlemsstaterna. Detsamma gäller bestämmelser om överklagande, domstolens roll, kostnader och om offentliggörande.

44. Brysselkonventionen avser bara att underlätta domars gränsöverskridande giltighet genom smidigare regler för exekvaturförfarandet. Egentlig verkställighet sker fortfarande enligt processrättsliga regler i verkställighetsstaten. Exekutionstitlarnas exigibilitet är alltså inte detsamma som egentlig verkställighet och villkoren för domars verkställighet och riskerna för att svårigheter uppstår i sammanhanget är långtifrån lika i alla medlemsstater (34).

45. De komplexa skillnader mellan reglerna som EG-domstolen belyst beror på att utsökningsrätten intar en särställning eftersom den berör såväl privaträtt, avtalsrätt, familje- och successionsrätt, skatterätt som panträtt. Eftersom utsökningsrätten är ämnesöverskridande till sin natur och lyder under den klassiska territorialitetsprincipen bör frågan behandlas försiktigt och i lagom takt.

46. Därför föreslås att diskussionen i ett första steg begränsas till utmätning av banktillgodohavanden, som nästan alla medlemsstater använder som ett i princip effektivt rättsligt medel mot motsträviga gäldenärer. Effektiviteten motverkas dock av territorialitetsprincipen och de betydande skillnaderna i ländernas lagstiftning. Ett allvarligt problem när penningmedel skall utmätas eller omhändertas är att banktillgodohavanden är så lätta att flytta. Därför bör olika sätt att förebygga sådana problem och möjligheter att flytta undan medel diskuteras för att en gemensam hållning inom Europeiska unionen skall kunna fastställas.

47. Några frågor bör ägnas särskild uppmärksamhet. En grundläggande fråga är var utmätning skall ske. Lösningen bör ta hänsyn till den snabba utvecklingen av elektronisk överföring av penningmedel. Med tanke på detta bör man omvärdera den klassiska principen att penningmedel i bankens besittning skall tas i mät där de mottagits eller där betalningen verkställts (vanligen bankens säte).

Territorialitetsprincipen ger upphov till särskilda problem i fråga om hur mycket som får utmätas av sådana penningmedel som bankens utländska kontor eller dotterbolag har i sin besittning. Utländska kontor och dotterbolag anses vanligen skilda från den bankinrättning där utmätning skall göras, i varje fall när egendom skall utlämnas.

Andra frågor som bör undersökas noggrant är när tredje man med utmätt egendom i sin besittning skall vara skyldig att lämna uppgift om gäldenärens banktillgodohavanden, hur utmätningsfria medel som sätts in på bankkontot skall behandlas, och den förmånsrättsordning för utmätningsborgenärer som vissa medlemsstater tillämpar med risk att diskriminera borgenärer med oprioriterade fordringar.

II.3 INSYN I FÖRMÖGENHETSFÖRHÅLLANDEN

48. Ett effektivt borgenärsskydd kräver snabb verkställighet av utländska domar genom förenklade erkännande- och verkställighetsförfaranden. Framstegen blir dock endast skenbara om gäldenären är insolvent eller undanhåller egendom. För att kunna avgöra om det är lämpligt att gå vidare och begära verkställighet bör borgenären få tillfälle att närmare bedöma gäldenärens faktiska förmögenhetsförhållanden, både vad gäller tillgångar och skulder.

49. Det har blivit allt svårare att få insyn i förmögenhetsförhållanden, som ju egentligen utgör en sorts säkerhet för borgenärens fordran. Tidigare var det oftast frågan om fast egendom som lätt kunde spåras och följaktligen också utmätas, medan egendomen numera är väsentligt annorlunda sammansatt. Den är ofta mindre påtaglig och består huvudsakligen av banktillgodohavanden, olika arvoden, bolagsandelar, lös egendom eller kapitalinsatser i bolag över hela Europa. Det är numera svårare att få insyn i förmögenhetsförhållanden och datoriseringen och Internets framväxt (35) har gjort det lättare att flytta medel.

50. De nationella lagstiftarna är medvetna om utvecklingen och har vidtagit åtgärder för att åtminstone delvis kompensera bristen på insyn. Medlemsstaternas metoder för att undersöka och spåra gäldenärens egendom, tillgångar och skulder är mycket olika och ger ett långt ifrån likvärdigt borgenärsskydd.

51. En metod är att gäldenären förpliktas att på begäran från borgenären eller exekutiv myndighet uppge vad egendomen består av. I vissa medlemsstater finns inga sådana bestämmelser i lag. Där måste alltså borgenären vidta de mått och steg som behövs för att identifiera och spåra egendomen, vilket ofta gynnar gäldenärer som förvarnats eller fått skrupelfri rådgivning. I vissa medlemsstater finns inte heller några bestämmelser om påföljd för gäldenärer som medvetet handlat så att de blivit insolventa.

I andra medlemsstater tillämpas en skyldighet att lämna uppgift om förmögenhet som, i förekommande fall under ed, deklareras skriftligt eller muntligt inför rätta, inför en domstolstjänsteman eller annan rättslig ämbetsman, eller inför en myndighet med särskilt exekutivt ansvar. Vägran att lämna uppgifter kan leda till påföljd, i vissa fall till och med fängelsestraff. Deklarationsplikten avser vanligen all fast och lös egendom.

Hur effektiv en sådan förmögenhetsdeklaration är beror till stor del på hur den används och om den offentliggörs eller inte. I vissa medlemsstater lämnas informationen bara till domstolen och parterna. Deklarationsplikten får däremot större preventiv effekt om informationen i domstolarnas arkiv får lämnas ut till envar och deklarationsplikt blir då ett effektivt påtryckningsmedel mot betalningsovilliga gäldenärer.

52. En god kompletterande informationskälla kan vara tillgång till offentliga register, vilket eventuellt kan vara en lösning för medlemsstater som inte tillämpar förmögenhetsdeklaration. Även omfattningen av den tillgängliga informationen varierar kraftigt mellan medlemsstaterna.

53. I flera medlemsstater har domstolar eller exekutiva myndigheter rätt att kräva in uppgifter om gäldenärens tillgodohavanden från tredje man, främst från banker och finansinstitut. I andra medlemsstater är det helt uteslutet med tanke på banksekretessen.

54. Insyn i förmögenhetsförhållanden behandlas alltså mycket olika inom Europeiska unionen. Dels kan vissa medlemsstaters diskretion locka betalningsovilliga gäldenärer att flytta egendom dit för att undvika utmätning. Dels behandlas borgenärerna inom Europeiska unionen olika beroende på var de skall driva in sin fordran. Kommissionen anser att den nuvarande situationen inte är tillfredsställande och att det behövs samordnade åtgärder för effektivare verkställighet inom Europeiska unionen. Eftersom systemet är så betydelsefullt kan det vara lämpligt att överväga att införa en generell skyldighet att lämna uppgift om förmögenhet så att tillgångar och skulder kan spåras. Man bör även överväga hur uppsåtlig insolvens kan förebyggas.

Denna hållning fick relativt brett stöd från rättsväsendet som kommissionen hörde vid förberedelserna inför Helsingforsseminariet i mars 1997 om en europeisk exekutionstitel.

Kommissionen anser dock att det är absolut nödvändigt att effektiviteten i förfarandena är förenlig med både bestämmelser om utmätningsfrihet och skydd av gäldenärer och tredje man mot omotiverad, olämplig, eller överdrivet nitisk undersökning. Särskild uppmärksamhet bör även ägnas åt uppgiftsskydd. Kommissionen har därför för avsikt att höra breda lager av de berörda parterna för att få in utförliga yttranden.

II.4 INFORMATIONSUTBYTE MELLAN EXEKUTIVA MYNDIGHETER

55. En annan aspekt på effektivare domar som bör diskuteras är samarbete mellan staternas exekutiva myndigheter. Denna fråga hänger nära samman med hur utmätningsbar egendom identifieras och utgör ett naturligt komplement i sammanhanget. Ett framtida samarbete kan bli mer omfattande om insynen i förmögenhetsförhållanden också ökar. För närvarande saknar Europeiska unionen gemensamma multilaterala instrument om ömsesidigt bistånd för att snabbt bilägga tvister och verkställa domar, trots att civilrättsligt samarbete är ett av unionens mål.

56. Vid Helsingforsseminariet om en europeisk exekutionstitel i mars 1997 behandlades frågan som ett sätt att få mer effektiva domar. Frågan huruvida ett system för informationsutbyte borde införas gick även på remiss till medlemsstaterna under arbetet med en europeisk exekutionstitel (se I.2). Det mottagande förslaget fick visa att medlemsstaterna i viss mån är medvetna om att avsaknaden av formella ramar för det rättsliga samarbetet ger problem i fråga om domars effektivitet.

57. Kommissionen anser för egen del att bättre bestämmelser om erkännande- och verkställighetsförfaranden bör prioriteras, men att de positiva resultat som kan väntas av arbetet ökar om medlemsstaternas myndigheter samarbetar aktivt inom systemet. Samarbete om verkställighet skulle kunna kompensera nackdelarna med territorialitetsprincipen, som är väl förankrad i medlemsstaternas rättstradition. Svårigheten, och ibland omöjligheten, att enkelt och billigt spåra egendom som skulle kunna täcka borgenärens fordran kan undergräva förtroendet inte bara för domars gränsöverskridande giltighet och effektivitet utan för hela rättsväsendets förmåga att hantera frågor som är viktiga för många i medlemsstaterna. Därför bör det diskuteras om ett system för informationsutbyte mellan medlemsstaternas exekutiva myndigheter är lämpligt, samt hur det i så fall skulle utformas och fungera.

58. För att ett sådant system skall bli effektivt bör det inte inskränkas till informationsutbyte om verkställighetsstatens lagstiftning om verkställighet av domar. Det främsta syftet med samarbetet bör vara att för borgenärens räkning få tillgång till verkställighetsstatens information om gäldenären och dennes egendom, tillgångar (inklusive fordringar som tredje man besitter) och skulder, samt om var egendomen finns.

59. En jämförelse med befintliga bestämmelser på andra områden skulle göra det lättare att fastställa hur systemet skulle kunna utformas. Bland annat inom unionen finns flera bestämmelser som tillåter eller underlättar ömsesidig information och samarbete mellan myndigheter.

Särskilt intressant i sammanhanget är systemet enligt konventionen om indrivning av underhåll (36) som skrevs under den 6 november 1990 inom ramen för det europeiska politiska samarbetet. Enligt artikel 3 i den konventionen skall de myndigheter som utsetts samarbeta inte bara för effektiva domar och verkställighet utan också för att eftersöka och spåra gäldenärens egendom och inhämta information om gäldenären från andra myndigheter.

I gemenskapsrätten finns också flera system informationsutbyte och ömsesidigt bistånd mellan myndigheter för att gemenskapsbestämmelserna skall tillämpas på rätt sätt. Systemen är särskilt utvecklade i fråga om tull, jordbruk och skatter (37).

60. Många olika parametrar bör beaktas och diskussionen kommer i hög grad att påverkas av medlemsstaternas olika sätt att se på processledning, verkställighet av domar, typen av tillgänglig information och av uppenbara skillnader i de exekutiva tjänstemännens ställning och ansvar.

Det är viktigt att noggrant fastställa vem som skall få tillgång till information. Eventuellt bör bara myndigheter och inte alla enskilda få tillgång till informationen. Därför bör det fastställas vilka myndigheter som kan komma att få tillgång till information och vilka som kan förpliktas att lämna den. Alla myndigheter, förvaltningar, domstolar och egna företagare som fått verkställighet beviljad med en dom som grund bör troligen få tillgång till systemet. En annan fråga är hur mycket systemet bör decentraliseras.

Systemets materiella räckvidd och villkoren för att begära bistånd bör definieras klart och tydligt. Det bör fastställas när begäran om bistånd skall få avslås, och hur långt systemet skall få begränsas både av en berättigad strävan att skydda privatlivet eller personuppgifter och av verkställighetsstatens gällande bestämmelser om banksekretess eller andra sekretessbestämmelser.

(1*) Se sidan 20 i detta nummer av EGT.

(2) Grönbok om konsumenters talerätt och reglering av konsumenttvister inom den inre marknaden. KOM(93) 567. Kommissionen fick in över hundra synpunkter.

(3) En Eurobarometer-undersökning från år 1991 visade att svårigheten att bilägga tvister är ett av de största hindren mot köp av konsumtionsvaror i andra medlemsstater.

(4) Kommissionens rekommendation av den 12 maj 1995 om betalningsfrister vid handelstransaktioner, EGT L 127, 10 juni 1995 och kommissionens meddelande om denna rekommendation, EGT C 144, 10.6.1995.

(5) Bara vissa frågor utesluts. Se dock utkastet till konvention om domstols behörighet, erkännande och verkställighet av domar på familjerättens område (Bryssel II).

(6) EG-domstolen - Mål C-398/92, 10 februari 1994, Mund och Festner, REG 1994, s. I-474.

(7) EGT L 319, 25.11.1988.

(8) Under arbetet med grönboken om konsumenters talerätt visade det sig att rättegångs- och advokatkostnader i snitt uppgick till 2 500 ecu i tvister som gällde 2 000 ecu.

(9) Detta framgår av svaren på det frågeformulär kommissionen distribuerade när arbetet med en europeisk exekutionstitel förbereddes, samt av studien Cost of Judicial Barriers for Consumers in the Single Market, som genomfördes för kommissionens räkning när grönboken om konsumenters talerätt följdes upp.

(10) EGT C 319, 26.10.1996.

(11) För att gå vidare i arbetet och stimulera till debatt distribuerade kommissionen inför Helsingforsseminariet ett förberedande frågeformulär till flera europeiska organisationer som företräder berörda yrkesverksamma (notarier, advokater, domare, stämningsmän och domstolstjänstemän). En sammanfattning av svaren redovisades vid seminariet.

(12) Spaniens och Portugals anslutningskonvention av år 1989 samt Österrikes, Finlands och Sveriges anslutningskonvention av år 1996.

(13) Mål C-261/90, Reichert II, den 26 mars 1992, REG 1990, s. 2149.

(14) Mål 119/84, Capelloni och Aquilini mot Pelkmans, REG 1985, s. 3147.

(15) EG-domstolen bör avgöra om sådana åtgärder som föregriper sakprövningen skall anses vara interimistiska åtgärder eller säkerhetsåtgärder. Se begäran om förhandsavgörande nr 1996, C-46/7, mål C-391/95 Van Uden Maritime BV mot Firma Deco-Line, Peter Determan KG.

(16) Se dock EG-domstolens begränsningar av sådana åtgärder i Denilauler-målet. Interimistiska åtgärder eller säkerhetsåtgärder erkänns inte om de vidtagits utan motpartens hörande. Mål 125/79, Denilauler mot Couchet, REG 1980, s. 1553.

(17) Se artikel 68 i den franska lagen av den 9 juli 1991 om civilrättslig verkställighet och artikel 1414 i den belgiska Code Judiciaire.

(18) Se bland annat grönboken Handlingsplan för utvidgning av konsumenters talerätt och reglering av konsumenttvister inom den inre marknaden KOM(93) 576 och Strategiskt program för den inre marknaden KOM(93) 256.

(19) EG-domstolen.

(20) Se bl.a. direktiv 84/450/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om vilseledande reklam, direktiv 93/13/EEG om oskäliga villkor i konsumentavtal, direktiven 88/357/EEG, 90/619/EEG, 92/49/EEG och 92/96/EEG om försäkringar samt direktiv 96/71/EEG om utstationering av arbetstagare inom ramen för tjänsteverksamhet.

(21) European Late Payment Survey - 1994 - Intrum Justitia.

(22) EGT L 127, 10.6.1995. Se meddelandet om kommissionens rekommendation av den 12 maj 1995 om betalningsfrister vid handelstransaktioner, - EGT C 144, 10.6.1995, s. 3.

(23) EGT C 216, 17.7.1997.

(24) EGT C 211, 22.7.1996.

(25) "Till exempel procédure d'injonction de payer i Frankrike, Mahnverfahren i Tyskland, decreto ingiuntivo i Italien, betalningsföreläggande i Sverige och summiere rechtspleging om betaling te bekomen i Nederländerna."

(26) I Spanien och Portugal förekommer inte betalningsförelägganden. I Storbritannien och i Irland finns ett förenklat förfarande som är relativt likartat.

(27) Till exempel kronofogdemyndigheten i Sverige.

(28) Det är för övrigt inte säkert att detta är förenligt med EG-domstolens tolkning av Brysselkonventionen och artikel 6 som förbjuder diskriminering (dom i målet Mund och Festner, C-398/92, 10 februari 1994, REG s. I-467)

(29) European Payment Habits Survey - April 1997 - Intrum Justitia.

(30) Se det tidigare nämnda meddelandet.

(31) EG-domstolen ansåg i domen i målet Klomps att betalningsföreläggande är en dom enligt Brysselkonventionen (16 juni 1981, mål 166/80, REG s. 1953).

(32) Se grönboken om konsumenters talerätt.

(33) Vissa medlemsstater skiljer på exekutionstitel och förordnande om verkställighet.

(34) Se domen i målet Mund & Festner, citerad i not 24.

(35) Se kommissionens grönbok Ett europeiskt initiativ inom elektronisk handel (KOM(97) 157).

(36) Denna konvention har bara ratificerats av fyra medlemsstater. Rådet ser för närvarande över konventionen, bland annat för att få information om varför den inte ratificerats.

(37) Se bland annat rådets direktiv 76/308/EEG om ömsesidigt bistånd för indrivning av fordringar uppkomna till följd av verksamhet som utgör en del av finansieringssystemet för Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket och av jordbruksavgifter och tullar samt med avseende på mervärdesskatt - EGT L 73, 19.3.1976, s. 18.