MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om användningen av finansiella resurser för avveckling av kärntekniska anläggningar och för omhändertagande av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall /* COM/2013/0121 final */





MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om användningen av finansiella resurser för avveckling av kärntekniska anläggningar och för omhändertagande av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1........... INLEDNING................................................................................................................. 4 1.1........ BAKGRUND................................................................................................................ 4 1.2........ METOD........................................................................................................................ 4 2........... GÄLLANDE PRAXIS I FINANSIERINGSFRÅGOR MOT BAKGRUND AV KOMMISSIONENS REKOMMENDATION................................................................................................ 6 2.1........ AVVECKLING AV KÄRNTEKNISKA ANLÄGGNINGAR...................................... 6 2.1.1..... Avveckling och avfallshantering....................................................................................... 6 2.1.2..... Principen om att förorenaren betalar................................................................................ 6 2.1.3..... Fullständiga finansiella resurser (även för avfallshantering)................................................. 6 2.2........ INSTITUTIONER OCH FÖRFARANDEN................................................................. 7 2.2.1..... Artikel 41 i Euratomfördraget: förslag till system för avvecklingsfinansiering...................... 7 2.2.2..... Nationellt organ.............................................................................................................. 7 2.3........ AVVECKLINGSFONDER........................................................................................... 8 2.3.1..... Fondernas tillräcklighet och ursprung............................................................................... 8 2.3.2..... Fondtyp, kontroll av användningen och granskning........................................................... 8 2.3.3..... Nya kärntekniska anläggningar........................................................................................ 9 2.4........ UPPSKATTNING AV AVVECKLINGSKOSTNADERNA........................................ 9 2.4.1..... Separata kostnadsberäkningar för teknisk avveckling och avfallshantering........................ 9 2.4.2..... Kostnadsberäkningar och tillräcklighet............................................................................. 9 2.4.3..... Anläggningsspecifika kostnadsuppskattningar................................................................ 10 2.5........ ANVÄNDNING AV AVVECKLINGSFONDER...................................................... 10 2.5.1..... Användning för avsett syfte och insyn............................................................................ 10 2.5.2..... Säker riskprofil............................................................................................................. 10 2.5.3..... Otillfredsställande avkastning av fondförvaltningen......................................................... 11 2.5.4..... Icke-kommersiella kärntekniska anläggningar................................................................ 11 3........... SLUTSATSER OCH UTSIKTER............................................................................... 12 1. INLEDNING 1.1. BAKGRUND I oktober 2004 lade kommissionen fram sin första rapport till Europaparlamentet om användningen av de ekonomiska resurserna för avveckling av kärnkraftverk[1]. Det generellt positiva mottagandet av 2004 års rapport ledde till ett initiativbetänkande[2] från Europaparlamentet. I rapporten erkändes att avveckling var en komplicerad fråga och att det krävdes en mer ingående reflektion för att få förståelse för de enskilda medlemsstaternas finansieringsmekanismer. Kommissionen antog 2006 en rekommendation[3] om avvecklingsfonder efter en omfattande dialog med experter från medlemsstaterna och med utnyttjande av sin sakkunskap på området. I december 2007 lade kommissionen fram sin andra rapport till Europaparlamentet och rådet[4], där praxis i finansieringsfrågor hos kärnenergioperatörerna inom EU och medlemsstaterna jämförs med kriterierna i kommissionens rekommendation. En av slutsatserna i den andra rapporten var att mer ingående och bättre strukturerad information måste fås från medlemsstaterna. Resultatet av processen var de riktlinjer och det frågeformulär som ligger till grund för den här rapporten, såsom beskrivs i nästa kapitel. I denna rapport analyseras ännu inte konsekvenserna av rådets direktiv 2011/70/Euratom av den 19 juli 2011 om inrättande av ett gemenskapsramverk för ansvarsfull och säker hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall[5], utan rapporten baseras liksom tidigare på medlemsstaternas och kommissionens fortlöpande arbete med att genomföra rekommendationen, särskilt inom gruppen för avvecklingsfinansiering (Decommissioning Funding Group – DFG). Syftet är att ge en heltäckande bild av situationen i medlemsstaterna. I rapporten behandlas framför allt framstegen när det gäller att anpassa de nationella systemen för finansiering av avveckling och avfallshantering till kommissionens rekommendation. 1.2. METOD Kommissionen inrättade 2004 en särskild expertgrupp – gruppen för avvecklingsfinansiering (Decommissioning Funding Group – DFG). DFG inrättades formellt genom 2006 års rekommendation, med uppgiften att stödja kommissionen i följande avseenden: · Tydliggöra politiska val och strategier för avveckling och uppgifter och verksamheter i samband med dessa. · Tillhandahålla aktuell kunskap om uppskattning av avvecklingskostnader och förvaltning av avsättningar och fonder. · Undersöka former för att öka samarbetet och harmoniseringen på Europanivå i framtiden. DFG är det enda organ i EU som samlar medlemsstaterna och kommissionen för gemensam reflektion och diskussion om frågor som rör avvecklingsfinansiering. Därför har varken ENSREG (europeiska högnivågruppen för kärnsäkerhet och avfallshantering) eller ENEF (Europeiska kärnenergiforumet) bildat undergrupper som uteslutande hanterar frågor som rör avvecklingsfinansiering. I slutsatserna i den andra rapporten framhölls fördelarna med att undersöka harmoniserade metoder för avvecklingsfinansiering inom EU, med beaktande av skillnaderna i strategier mellan medlemsstaterna. De nationella experterna i DFG har, tillsammans med kommissionen, utarbetat riktlinjer där de olika aspekterna av avvecklingsfinansiering undersöks närmare för att skapa gemensam förståelse för kommissionens rekommendation från 20063 om avvecklingsfinansiering. På grundval av dessa riktlinjer har DFG och kommissionen tagit fram ett frågeformulär för medlemsstaterna. Frågeformulären skickades till samtliga medlemsstater i september 2010, och en majoritet av medlemsstaterna skickade sina ifyllda frågeformulär under de första månaderna 2011. En första diskussion om resultaten hölls vid DFG:s möte den 16 mars 2011. Insamlingen av svar fortsatte under 2011. Några enskilda medlemsstater ombads också att klargöra eller komplettera vissa uppgifter som betraktades som oklara eller saknades. Vid DFG:s möte den 12 mars 2012 diskuterades ingående det första utkastet till arbetsdokument från kommissionens avdelningar. De flesta länder som deltog i mötet lämnade uppdateringar, rättelser och tillägg till utkastet, särskilt det kapitel som beskriver deras respektive befintliga system för avvecklingsfinansiering. I följande avsnitt jämförs utdrag ur 2006 års rekommendation och riktlinjerna med läget när det gäller avvecklingsfinansiering i medlemsstaterna, såsom framgår av svaren på frågeformuläret och de uppgifter som lämnats senare. De numrerade punkterna följer samma upplägg som 2006 års rekommendation och sammanfattar de uppgifter som erhållits från medlemsstaterna när det gäller de viktigaste inslagen i rekommendationen. 2. GÄLLANDE PRAXIS I FINANSIERINGSFRÅGOR MOT BAKGRUND AV KOMMISSIONENS REKOMMENDATION 2.1. AVVECKLING AV KÄRNTEKNISKA ANLÄGGNINGAR 2.1.1. Avveckling och avfallshantering Alla medlemsstater stöder principen om att kärntekniska anläggningar bör avvecklas efter den slutliga stängningen och avfallet omhändertas på ett riktigt sätt. De har dock valt helt olika sätt att åstadkomma detta: Vissa medlemsstaterna väljer omedelbar avveckling, medan andra föredrar successiv avveckling efter en inledande period med säker inneslutning. När det gäller anläggningens slutliga status eftersträvar vissa ”greenfield”-status och andra ”brownfield”-status. Eftersom det är mer kostsamt att uppnå ”greenfield”-status kräver det också att större resurser avsätts under anläggningens livstid. Enligt kommissionens rekommendation från 2006 bör varje kärnteknisk anläggning omfattas av en avvecklingsstrategi som utgår från en avvecklingsplan. I de flesta medlemsstater finns bådadera. I några medlemsstater har strategin och planen upprättats i stora drag, medan detaljerna fortfarande måste fastställas. Det är endast genom detaljerad planering som det kan säkras att tillräckliga medel avsätts. 2.1.2. Principen om att förorenaren betalar Samtliga medlemsstater ställer sig bakom principen om att förorenaren betalar. I medlemsstater med kommersiell kärnteknisk verksamhet har heltäckande system inrättats för att tvinga tillståndshavare att avsätta tillräckliga finansiella medel innan anläggningarnas livstid löper ut, så att medlen är tillgängliga när de behövs för avvecklingen. De individuella förpliktelserna måste tydligt fastställas för varje kärnteknisk anläggning. I samtliga medlemsstater står det klart att det är tillståndshavaren som bär ansvaret, och även vem tillståndshavaren är. Sedan den förra rapporten om avvecklingsfinansiering har hoppingivande framsteg gjorts när det gäller genomförandet av denna rekommendation. Det råder nu allmän enighet om de mål som kommer att göra det möjligt för kommissionen att i högre grad inrikta sig på detaljerna i finansieringssystemen i framtiden. Färska exempel på god praxis: · I Nederländerna infördes i samband med den senaste översynen av kärnenergilagen, som är i kraft sedan april 2011, en tydlig rättslig skyldighet att inrätta en avvecklingsfond för att till fullo täcka avvecklingskostnaderna. Det har även tidigare funnits en överenskommelse om att principen om att förorenaren betalar gäller och fonderna har inrättats på frivillig basis, men nu är det en tydlig rättslig skyldighet. · I Frankrike, där sådan lagstiftning antogs 2006, finns det nu konkreta planer på att även inrätta en fond för avvecklingen av de statligt finansierade forskningsanläggningarna. · I Spanien har den senaste tidens lagändringar inneburit att avvecklingsfinansieringen övergått från en allmän avgift till avgifter som tas ut av tillståndshavare. 2.1.3. Fullständiga finansiella resurser (även för avfallshantering) Kostnader för avfallshantering måste också anses ingå i avvecklingsverksamheten. Frågan tas upp av alla medlemsstater och separata beräkningar görs i hela EU. I synnerhet medlemsstater med stora kommersiella kärnteknikprogram har tillförlitliga, stabila kostnadsberäkningsmetoder som innefattar samtliga aspekter av avvecklingsverksamheten. Detsamma kan i princip sägas om kostnaderna för hantering av kärnavfall, om än med större osäkerhet eftersom de flesta länder befinner sig i ett tidigt förberedelseskede när det gäller slutförvaring. En del medlemsstater har inrättat separata finansieringssystem för avveckling och avfallshantering. 2.2. INSTITUTIONER OCH FÖRFARANDEN 2.2.1. Artikel 41 i Euratomfördraget: förslag till system för avvecklingsfinansiering Principen om anmälan av systemet för avvecklingsfinansiering inom ramen för det underrättelseförfarande som avses i artikel 41 i Euratomfördraget har generellt respekterats i de flesta underrättelser till kommissionen den senaste tiden. Underrättelsen har dock inte alltid innefattat ett fullt utvecklat, lagstadgat system för avvecklingsfinansiering. Det skulle kräva en beskrivning av investeringsprojekten och det planerade systemet för avvecklingsfinansiering (belopp, plan för tillgångarnas sammansättning, former för fondförvaltning osv.). En sådan detaljerad beskrivning förväntas för alla framtida underrättelser enligt artikel 41, åtminstone i form av ett lagförslag. Det skulle göra det möjligt att rådfråga DFG om förslaget. Denna rekommendation avser uttryckligen DFG och innebär att gruppen ges en roll. Den utgör grunden för gruppens arbete: De riktlinjer och kriterier som DFG ska yttra sig om ska utarbetas inom DFG på grundval av ett förslag från kommissionen. 2.2.2. Nationellt organ Det nationella organet ska ha både teknisk och ekonomisk sakkunskap för att kunna fullgöra sina funktioner. Nationella organ med expertkunskap finns i de allra flesta medlemsstater. I de mest genomtänkta fallen har en särskild organisation inrättats och getts i uppgift att sköta den oberoende kontrollen av fonden. I andra medlemsstater ombesörjs det nationella organets funktioner av det behöriga ministeriet eller av högt specialiserade oberoende revisorer. I en del fall finns det utrymme för förbättringar när det gäller tydligheten i fråga om graden av oberoende från operatören och frågan om vem som i själva verket fullgör kontrollfunktionerna oberoende av fonden. Generellt sett bör frågan om det nationella organets oberoende utvecklas närmare inom ramen för DFG:s fortsatta arbete och i framtida rapporter. Samtliga nationella organ har befogenhet att se till att korrigeringsåtgärder vidtas, särskilt vid underskott. Tillståndshavare har generellt en skyldighet att åtgärda eventuella resursbrister som upptäcks av det nationella organet. Alla nationella organ gör regelbundna kontroller av uppskattningarna av avvecklingskostnaderna. Kontrollerna ska göras minst vart femte år men görs i många fall oftare. Det nationella organet spelar en viktig roll när det gäller granskning av om fonden är tillräcklig och av nivån för avvecklingskostnaderna. Om avvecklingskostnaderna skulle öka under anläggningens operativa livstid ansvarar operatören för dessa ökade kostnader och bör öka fonden i motsvarande utsträckning. Medlemsstaterna tar redan mycket allvarligt på denna punkt. För ökat förtroende rekommenderas att de nationella organen spelar en ännu större roll på detta område (t.ex. högre granskningsfrekvens eller snabbare genomförande av korrigeringsåtgärder). 2.3. AVVECKLINGSFONDER 2.3.1. Fondernas tillräcklighet och ursprung Systemen i alla medlemsstater med kommersiell kärnteknisk verksamhet baseras på modellen med inrättande av tillräckliga avvecklingsfonder på grundval av de intäkter anläggningarna ger under sin livstid. Generellt sett tycks ackumuleringstakten så här långt vara tillräcklig. De flesta medlemsstater med kommersiella kärntekniska program har avsatt avsevärda resurser, och en del närmar sig till och med det nödvändiga belopp som förutsetts. Där de belopp som avsatts, i förhållande till det sammanlagda belopp som krävs, är lägre än vad som förutsetts i detta skede av anläggningarnas livstid kan det bero på att det pågår förhandlingar om förlängning av livstiden. Att en förlängning av livstiden förväntas bör emellertid inte leda till att ansträngningarna för att avsätta medel minskar. Tidsramen för uppbyggnad av fonder omfattar vanligen hela den förväntade driftstiden. Kortare perioder är inte uteslutna och är ett sätt att gardera sig mot oförutsedda händelser som förtida stängning. Vid förtida stängning till följd av politiska beslut är det i allmänhet staten som ska täcka det underskott för fonden som blir resultatet. Vid olyckor gäller de internationella bestämmelser om skadeståndsansvar som baseras på respektive internationell konvention. I en del medlemsstater finns det av historiska skäl undantag från regeln att fonder ska byggas upp med hjälp av intäkter från den kärntekniska verksamheten. Detta kan bero på tidig stängning (folkomröstning efter Tjernobylolyckan), på att inga befintliga fonder fanns före EU-anslutningen eller på att operatören gått i konkurs. Där EU inrättat ett system av fonder till stöd för avvecklingen av de berörda anläggningarna är det ändå i slutändan tillståndshavarens och respektive stats ansvar att avsätta medlen för avveckling och avfallshantering. Ytterligare ansträngningar i detta avseende är nödvändiga när fonderna inte är tillräckliga för att täcka de totala avvecklingskostnaderna. Vid sidan av dessa historiska fall ska, för alla övriga kärntekniska anläggningar, finansieringssystemet vara helt och hållet förenligt med rekommendationen och direktiv 2011/70/Euratom när det gäller avfallshantering. Avvecklingsprogrammet för de kärntekniska anläggningar som ägs av Europeiska kommissionen enligt Euratomfördraget (det gemensamma forskningscentrumets kärntekniska anläggningar) är föremål för regelbundna särskilda meddelanden till parlamentet och rådet. Avvecklingsfonder förvaltas av det gemensamma forskningscentrumet på grundval av en flerårig plan som godkänts av budgetmyndigheten. Exempel på god praxis: · Finland och Sverige kan här nämnas som exempel på länder där tillräckliga belopp så här långt avsatts i en avskild fond. 2.3.2. Fondtyp, kontroll av användningen och granskning Medlemsstaterna har inrättat sina modeller med utgångspunkt i följande grundtyper: · Avskild intern fond, som förvaltas av anläggningens operatör men med en separat budget som bara får användas för avveckling och avfallshantering och under det nationella organets tillsyn. Fonder av denna typ finns i t.ex. Frankrike, Belgien och Tjeckien. · Avskild extern fond, som är fristående från anläggningens operatör. Sådana fonder finns i Finland och Sverige, där de också är fristående från statsbudgeten, och i Ungern, Rumänien, Slovakien och Bulgarien. I de medlemsstaterna omfattas fonderna dock på något sätt av statsbudgeten. · Icke avskild intern fond. Sådana fonder finns i Tyskland, där handelsrätten kräver att företag som driver kärnkraftverk bygger upp avsevärda reserver på sina balansräkningar för de framtida kostnaderna för avveckling och avfallshantering. Även om en avskild fond rekommenderas kan ett säkert system byggas upp även med icke avskilda fonder som kontrolleras noga. När de finansiella resurser som avsatts i avskilda fonder lånas ut till tillståndshavaren krävs ökad kontroll, genomförd av ett oberoende organ. För granskningen måste det nationella organet vara helt fristående från operatören och ha den befogenhet som krävs för att se till att eventuella korrigeringsåtgärder som föreslås genomförs. Denna befogenhet kan ifrågasättas om tillståndshavarens företrädare har rätt att utse representanter i det nationella organets styrelse, vilket är fallet i en del medlemsstater. 2.3.3. Nya kärntekniska anläggningar Medlemsstater som saknar ett fullt fungerande finansieringssystem och planerar att bygga nya kärntekniska anläggningar, i synnerhet nya kärnkraftverk, bör införa lagar om inrättande av ett stabilt system för avvecklingsfinansiering innan investeringsbeslutet fattas. De senaste exemplen på nya finansieringssystem: · I Storbritannien kommer en extern, avskild fond att bildas för nya anläggningar. · Litauen, som beslutat att bygga ett nytt kärnkraftverk nära ett tidigare, håller på att utarbeta ett finansieringssystem. · Polen har nyligen antagit lagstiftning om systemet för avvecklingsfinansiering, i god tid före det kommande beslutet om uppförande av de planerade kärnkraftverken. 2.4. UPPSKATTNING AV AVVECKLINGSKOSTNADERNA 2.4.1. Separata kostnadsberäkningar för teknisk avveckling och avfallshantering Principen om separata kostnadsberäkningar för avveckling av anläggningen och avfallshantering följs i alla medlemsstater, och i några har allmänna, avskilda men separata fonder inrättats för avveckling och avfallshantering. Beräkningarna av kostnaderna för avfallshantering präglas ofta av större osäkerhet än de som gäller avvecklingskostnaderna, eftersom planeringen av slutförvaringsplatser befinner sig i ett tidigt skede. Införlivandet av rådets direktiv 2011/70/Euratom av den 19 juli 2011 om inrättande av ett gemenskapsramverk för ansvarsfull och säker hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall[6] bör medföra avsevärda framsteg i den ekonomiska planeringen avseende kostnaderna för avfallshantering. 2.4.2. Kostnadsberäkningar och tillräcklighet Såsom nämns ovan har kommissionen, tillsammans med Kärnenergibyrån NEA, utvecklat och föreslagit ”gulboksmetoden” för beräkning av avvecklingskostnader till stöd för metoden för kostnadsuppskattningar. Förfarandet rekommenderas starkt för beräkningar eller riktmärkning men är inte obligatoriskt; det kan dock bidra till utveckling och förbättring av metoderna i vissa länder. Den internationella strukturen för beräkning av avvecklingskostnad (International Structure for Decommissioning Costing – ISDC), som offentliggjordes av OECD/NEA 2012 (NEA nr 7088), har nyligen uppdaterats och ersatt ”gulboken”. Det finns ännu ingen motsvarighet för beräkning av kostnader för kärnavfall. Det framgår inte klart om det nationella organet i alla medlemsstater granskar alla kostnadsuppskattningar, vilket det bör göra. Kommissionen kommer att fortsätta att övervaka situationen. 2.4.3. Anläggningsspecifika kostnadsuppskattningar När det gäller begreppet ”anläggningsspecifik”, och med tanke på riktighet och insyn, bör kostnaderna för flera kärntekniska anläggningar analyseras på anläggningsnivå. Där så är lämpligt kan kostnaderna uppskattas på ”parknivå”. Det finns en allmän tendens i medlemsstaterna att gå från generiska till anläggningsspecifika kostnadsuppskattningar. De flesta medlemsstater tillämpar redan detta kriterium till fullo, vilket är en mycket positiv utveckling. 2.5. ANVÄNDNING AV AVVECKLINGSFONDER 2.5.1. Användning för avsett syfte och insyn Avvecklingsfonder bör endast användas för exakt det syfte för vilket de inrättats, vilket framgår av den slutliga avvecklingsplanen, och inte för något annat ändamål. Det nationella organet fyller en viktig funktion även under avvecklingsfasen genom att övervaka och granska att fonderna används korrekt. På denna punkt är svaren på både frågeformuläret och efterföljande förfrågningar ännu inte tillräckligt detaljerade. Det skulle kunna bero på att merparten av fonderna ännu inte nått utbetalningsfasen. Frågan måste följas noga i framtiden. Exempel på god praxis i detta avseende: · Sverige, där den nationella fonden årligen på sin webbplats offentliggör en mycket detaljerad rapport med all relevant information på svenska och engelska: http://www.karnavfallsfonden.se/. · Även på brittiska NDA:s webbplats, http://www.nda.gov.uk/, finns liknande information. 2.5.2. Säker riskprofil För en säker riskprofil är lågrisktillgångar att föredra. Högrisktillgångar är inte uteslutna men kräver att riskexponeringen begränsas. Syftet med förvaltningsstrategin bör vara att täcka hela avvecklingskostnaden och se till att fonden är tillgänglig när den behövs, under insyn av det nationella organet. En tillfredsställande kapitalavkastning bör uppnås utan alltför stor risk. I en del medlemsstater kan fonden låna ut upp till 75 % av kapitalet till operatören, som måste betala en ränta som fastställs av staten. I andra måste fonden alltid täcka de diskonterade avsättningarna och godtagbara tillgångar fastställs genom dekret, men operatörerna fattar själva beslut med den utgångspunkten. I ett fall finns restriktioner i fråga om godtagbarhet för vissa tillgångar, och fonden måste sträva efter högsta möjliga avkastning under de förutsättningarna. I ett antal medlemsstater är det statskassan som innehar eller inrättar fonden. I de fallen framgår det inte klart av svaren på frågeformuläret hur kapitalet investeras. Många medlemsstater kräver att fonderna i hög grad ska investera i statsobligationer. Den senaste tidens händelser på finansmarknaderna har lett till allvarliga tvivel beträffande den absoluta säkerheten hos statsobligationer, och det kan därför vara tillrådligt att se över de underförstådda antaganden som ligger bakom gällande lagstiftning i detta avseende. Ett möjligt exempel på god praxis i fråga om fondinvestering skulle kunna vara Frankrike, där det finns mycket detaljerade regler för kategorierna av godtagbara tillgångar och en granskning pågår. 2.5.3. Otillfredsställande avkastning av fondförvaltningen Om det konstateras att fondens värde understiger avvecklingskostnaderna bör det leda till att korrigeringsåtgärder omedelbart fastställs, som ska genomföra på kort sikt. I detta avseende är både den årliga granskningen av de ackumulerade fonderna och det nationella organets granskning av kostnadsuppskattningarna av yttersta vikt. Denna princip är väl genomförd i alla medlemsstater som valt att inrätta interna fondsystem. Regelbunden kontroll av detta väsentliga krav från det nationella organets sida sker i samtliga fall. 2.5.4. Icke-kommersiella kärntekniska anläggningar De anläggningar som avses här är vanligen statligt ägda serviceanläggningar såsom medicinska center, forskningscenter, anläggningar för isotopframställning och partikelacceleratorer. De omfattas vanligen av statens ansvar och avvecklingen betalas via statsbudgeten. En slutlig avvecklingsplan med uppgift om storleken på avvecklingskostnaderna och kostnader i anslutning därtill bör ändå upprättas. Alla medlemsstater med sådana anläggningar har antingen upprättat avvecklingsplaner eller håller på att göra det. 3. SLUTSATSER OCH UTSIKTER Sedan den andra avvecklingsrapporten lades fram 2007 har den rättsliga situationen i fråga om avveckling och avfallshantering förändrats avsevärt i och med antagandet av rådets direktiv 2011/70/Euratom av den 19 juli 2011 om inrättande av ett gemenskapsramverk för ansvarsfull och säker hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall[7]. I artikel 9 i detta direktiv, som ska införlivas med medlemsstaternas nationella lagstiftning senast den 23 augusti 2013, föreskrivs att ”medlemsstaterna ska säkerställa att det nationella ramverket innehåller krav på att tillräckliga ekonomiska resurser finns tillgängliga när de behövs för genomförandet av de nationella programmen, enligt artikel 11, särskilt för hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall, varvid vederbörlig hänsyn ska tas till det ansvar som de som genererar det använda kärnbränslet och det radioaktiva avfallet har”. Denna princip, som även är ett inslag i rekommendationen, utgör nu bindande lagstiftning som ska införlivas av samtliga medlemsstater. Nationella program för använt kärnbränsle och radioaktivt avfall måste omfatta alla avfallstyper och alla hanteringssteg från generering till slutförvaring liksom en tillräckligt detaljerad bas för uppskattning av långsiktiga kostnader, som kan ligga till grund för avsättning av tillräckligt stora avfallshanteringsfonder. Skyldigheten att täcka alla hanteringssteg från genereringen av avfall och framåt innebär att även en stor del av avvecklingsverksamheten kommer att omfattas. De nationella programmen bör innehålla en detaljerad uppskattning av kostnaderna för alla steg i avfallshanteringen fram till slutförvaring. Här ingår även verksamhet i anslutning därtill, såsom forskning och utveckling. De ska även innehålla information om finansieringen. Om ett nationellt program endast omfattar långsiktig mellanlagring, men inte slutförvaring, finns risk för att det sparade beloppet gör det möjligt för operatören att stärka sin marknadsställning i förhållande till konkurrenter i medlemsstater där det är obligatoriskt att finansiera en slutförvaringsanläggning. En sådan situation kan också ses som en tydlig snedvridning av konkurrensen. Vissa uppskattningar tyder på en potentiell kostnadsvinst på 3,5–4,0 % av den beräknade totala genereringskostnaden[8]. Direktivet innehåller även bindande regler om finansieringssystem och insyn, som också återspeglar vissa grundläggande principer i rekommendationen. Genom artikel 10 om insyn säkras information till allmänheten och rätten att få möjlighet att delta på ett effektivt sätt i beslutsprocessen. Enligt artikel 12 om nationella program krävs en kostnadsbedömning, arrangemang för finansiering och en policy eller ett förfarande för insyn. Genom att medlemsstaterna är skyldiga att hålla sina nationella program uppdaterade och göra dem till föremål för inbördes utvärderingar ger direktivet ökad insyn och kvalitet i finansieringsmekanismerna för hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall samt avveckling. ”Kärnsäkerhetsdirektivet” 2009/71/Euratom[9] är relevant i samband med avveckling eftersom dess tillämpningsområde innefattar alla civila kärntekniska anläggningar som drivs i enlighet med ett tillstånd, även tillstånd för avveckling av en kärnteknisk anläggning. Det utgör ytterligare ett bestämt steg mot bindande regler för avsättning av tillräckliga finansiella resurser för avveckling av kärntekniska anläggningar och avfallshantering. De bildar en stark grund för en gemensam rättslig ram och en stark säkerhetskultur inom EU. Tillsammans med kommissionens rekommendation från 2006 kommer de att bilda en ram för det fortsatta arbetet med att ytterligare förbättra situationen i alla medlemsstater när det gäller tillräcklighet, tillgänglighet och säkerhet för de finansiella resurserna för avveckling och avfallshantering. Även sedan ”kärnavfallsdirektivet” införlivats till fullo kommer DFG att behöva fortsätta att tillsammans med kommissionen arbeta för att tydliggöra politiska val och strategier för avveckling. Det kan ske genom att ge aktuell information om uppskattningar av avvecklingskostnader och förvaltning av fonderna och genom att undersöka möjliga vägar framåt när det gäller mer långtgående samarbete eller till och med harmonisering. Vid DFG:s möte i mars 2012 diskuterades ytterligare en del möjliga framtidsfrågor: Rapporteringen enligt rekommendationen och ”kärnavfallsdirektivet” bör samordnas. Efter den första rapporten enligt ”kärnavfallsdirektivet” kommer en reflektion kring rapporteringen enligt rekommendationen att krävas. En annan viktig punkt i detta sammanhang kommer att vara reflektion kring DFG:s förhållande till ”kärnavfallsdirektivet”, även i samband med införlivandeprocessen och kopplingarna till europeiska högnivågruppen för kärnsäkerhet (ENSREG) och avfallshantering och Europeiska kärnenergiforumet (ENEF). Ett reviderat mandat för DFG bör utarbetas i samarbete mellan DFG och kommissionen. Ett viktigt inslag i den gemensamma reflektionen skulle kunna vara de lärdomar som kan dras av bank- och statsskuldskrisen nyligen. En reaktion på de senaste årens turbulens på finansmarknaderna behövs i alla medlemsstater, och samarbete inom DFG skulle kunna bidra till en stabilare avvecklingsfinansiering i framtiden. [1] Rapport om användningen av de ekonomiska resurserna för avveckling av kärnkraftverk, KOM(2004) 719 slutlig, 26.10.2004. [2] Europaparlamentets resolution om användningen av de ekonomiska resurserna för avveckling av kärnkraftverk (2005/2027(INI)), P6_TA-PROV(2005)0432. [3] EUT L 330, 28.11.2006. [4] KOM(2007) 794 slutlig, 12.12.2007, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0794:FIN:SV:PDF [5] EUT L 199, 2.8.2011, s. 48, nedan kallat ”kärnavfallsdirektivet”. [6] EUT L 199, 2.8.2011, s. 48. [7] EUT L 199, 2.8.2011, s. 48. [8] ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Följedokument till det reviderade förslaget till RÅDETS DIREKTIV (Euratom) om hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall KONSEKVENSANALYS, KOM(2010) 618, kapitel 2.3.3. [9] EUT L 172, 2.7.2009, s. 218.