[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 12.7.2006

SEK(2006) 926

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONEN - Sammanfattning -

KONSEKVENSBEDÖMNING AV OLIKA REGLERINGSMODELLER I SAMBAND MED KOMMISSIONENS FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING OM ROAMING I ALLMÄNNA MOBILNÄT I GEMENSKAPEN {KOM(2006) 382 slutlig} {SEK(2006) 925}

Sammanfattning

Bakgrund

Den här konsekvensbedömningen är en analys av hur man med olika åtgärder kan sänka de internationella roamingtaxorna i hela EU, och de effekter dessa åtgärder har för slutkunder, andra som utnyttjar mobilnäten samt branschen som helhet. Uppfattningen hos nationella regleringsmyndigheter, medlemsstater, Europaparlamentet och slutkunder, samt hos andra som utnyttjar mobilnäten, är att taxorna är oskäligt höga. Det är inte mycket som pekar på att marknaden själv kan komma till rätta med problemet.

De internationella roamingtaxorna har under en tid varit i fokus för kommissionen, som genomför konkurrensutredningar både med stöd av artikel 81 (på eget initiativ) och med stöd av artikel 82 i EG-fördraget. Grossistmarknaden för internationell roaming ingår i tillämpningsområdet för ramlagstiftningen och är upptagen i kommissionens rekommendation om relevanta marknader. I oktober 2004 anmodade kommissionen de nationella regleringsmyndigheterna att påskynda analysen av denna marknad. Europeiska gruppen av regleringsmyndigheter – European Regulators’ Group, ERG – antog senare en gemensam ståndpunkt, som visade att höga slutkundstaxor syntes bero på höga taxor i grossistledet och höga pålägg i slutkundsledet, och att sänkningar i grossistledet bara i liten utsträckning kom slutkunderna till del. I december 2005 larmade ERG kommissionen om svårigheterna att med hjälp av gällande ramlagstiftning komma tillrätta med de negativa effekter detta förhållande har för slutkunderna.

Kommissionen har vid flera tillfällen också påpekat förekomsten av höga roamingtaxor och har inrättat en webbplats som visar oskäliga taxor inom EU.

Samråd

I den första samrådsrundan mottogs kommissionens fokusering på internationell roaming huvudsakligen positivt av ministerier, regleringsmyndigheter, konsument- och användarorganisationer och en del mindre mobiloperatörer. Mobiloperatörernas organisationer och de flesta enskilda operatörer motsatte sig emellertid reglering och framhöll att konkurrensen på roamingmarknaderna fungerar.

I den andra samrådsrundan lanserades en konkret regleringsmodell – principen om hemmataxa ( ”home pricing principle” ). Den går ut på att slutkundstaxorna för roaming låses till taxorna för likvärdiga inrikestjänster på kundens hemmamarknad. Kunden skulle t.ex. inte behöva betala för inkommande samtal. Även i den andra samrådsrundan var de flesta marknadsaktörerna emot varje form av reglering. Sex operatörer var emellertid för reglering i grossistledet. ERG stödde kommissionens mål men var emot modellen i samrådsdokumentet. ERG förordade i stället reglering i grossistledet och att man skulle förhålla sig avvaktande till reglering i slutkundsledet. De tio medlemsstater som yttrade sig intog samma ståndpunkt som ERG.

Beskrivning av problemet

Varken i grossist- eller slutkundsledet motiveras de höga taxorna för roaming i EU av operatörernas självkostnader för tjänsten. Problemet blir ännu större genom den bristande insynen i fråga om slutkundstaxorna, och det går inte att lösa med nuvarande regleringsmedel. EU:s marknad för internationell roaming uppskattas till omkring 8,5 miljarder euro. Det utgör 5,7 % av mobilbranschens sammanlagda intäkter som beräknas till omkring 150 miljarder euro.

Roamingtaxorna har betydelse för åtminstone 147 miljoner kunder i EU. Av dessa använder 110 miljoner telefonen på affärsresor, och 37 miljoner använder den privat på utlandsresor. Konsumentorganisationerna anser att lägre roamingtaxor skulle välkomnas av i stort sett alla grupper av slutkunder, däribland små och medelstora företag.

Internationella roamingtjänster skiljer sig från andra telekomtjänster på så sätt att slutkunden köper tjänsterna hos en operatör i en viss medlemsstat (normalt hemlandet), men kopplas upp till en utländsk operatörs nät när han eller hon ringer i utlandet. Den utländska operatören debiterar hemmaoperatören för denna grossisttjänst. De flesta operatörerna hävdar att konkurrensen fungerar på grossistmarknaden och hjälper till att pressa ner taxorna. Men den genomsnittliga taxan för ett privat roamingsamtal är 1,15 euro/minut. Det är över 400 % mer än självkostnaden för tjänsten och 50 % högre än den genomsnittliga IOT-taxan ( Inter Operator Tariff ). Slutkundernas roamingtaxor är i storleksordningen fyra gånger högre än deras inrikestaxor.

Det är fortfarande mycket svårt att få insyn i hur taxorna sätts. Dessutom är många slutkunder inte medvetna om de höga taxorna för inkommande samtal, som sannolikt är minst fyra gånger högre än operatörernas genomsnittliga självkostnad.

Te knikens och marknadens utveckling

Det finns flera tekniska lösningar som skulle kunna få ner roamingtaxorna, t.ex. IP-telefoni (telefonsamtal via Internet). IP-telefonin kommer emellertid att bli verklighet först på sikt. Genom trafikdirigering kan omkring 80 % av roamingsamtalen styras till nät som operatörerna valt. Det har haft viss effekt, men taxorna i grossistledet är fortfarande höga.

Motivering för åtgärder på EU-nivå – prövning enligt subsidiaritetsprincipen

De nationella regleringsmyndigheterna har inte de styrmedel som behövs för att lösa den här frågan på nationell nivå. Försök att öka insynen i taxesättningen har inte lett till några sänkningar. Under dessa omständigheter är medlemstaterna tvungna att vidta åtgärder. Men sådana nationella åtgärder, vilken form de än har, kan leda till resultat som skiljer sig åt mellan medlemsstaterna. Dessutom kan de bli verkningslösa på grund av roamingtjänsternas specifika transnationella karaktär – det är normalt alltid minst två länder involverade i en roamingtjänst. Den nuvarande ramlagstiftningen måste därför revideras för att åstadkomma enhetlighet.

SYFTE

Syftet med EU:s åtgärder på det här området är att påverka den inre marknaden för EU-omfattande roamingtjänster så att roamingtaxorna man betalar vid resor inom EU inte är oskäligt höga jämfört med samtalstaxorna i hemlandet.

ANALYS AV OLIKA ALTERNATIV OCH DERAS KONSEKVENSER

Ingen ny reglering

Om lagstiftningen inte ändras är man är hänvisad till befintliga regleringsmedel för marknadsingrepp. Det politiska trycket skulle kunna upprätthållas, och teknik- och marknadsutvecklingen skulle rulla vidare.

Utan nya åtgärder kommer roamingtaxorna sannolikt inte att sänkas i någon större grad. Trots att operatörerna nyligen vidtagit vissa åtgärder är slutkundstaxorna fortfarande oskäliga. Nationella regleringsmyndigheter har redan förklarat att de nuvarande regleringsmedlen inte räcker till för att lösa problemet. Dessutom gäller beslut, som kommissionen fattar med stöd av EU:s konkurrensregler, bara de operatörer som besluten riktar sig till – de har ingen bindande rättslig verkan för andra operatörer som uppträder på ett liknande sätt.

S jälvreglering

Med självreglering menas här att operatörer eller branschorganisationer sinsemellan kommer överens om gemensamma riktlinjer på EU-nivå. Det gäller framför allt uppförandekoder.

Kommissionen har ännu inte fått in några allmänna förslag om självreglering från branschen. Formerna för regleringen måste vara förenliga med konkurrensreglerna. För att det skall vara någon mening med självreglering måste den garantera betydande taxesänkningar över hela linjen, mest sannolikt i grossist- och slutkundsledet, något som förefaller vara svårt att uppnå med hänsyn till att många operatörer inte ser de nuvarande roamingtaxorna som något problem.

Samreglering

Samreglering går ut på att upprätta en övergripande ram och fastställa rollerna för operatörer och andra aktörer. Man skulle t.ex. genom lagstiftning kunna sätta upp riktmärken för sänkningar av taxorna.

I denna modell kan reglering i grossistledet kombineras med bättre insyn i taxesättningen. Det senare kravet är emellertid svårt att uppfylla och kan lätt kringgås av operatörerna. Dessutom kan ett ingående av en överenskommelse som grund för samreglering vara tveksamt ur konkurrensrättslig synpunkt.

Mjuka styrmedel

Kommissionen skulle kunna utfärda en rekommendation om taxor för internationell roaming. De rekommenderade taxorna kan baseras på riktvärden som tagits fram med hjälp av jämförande analys ( benchmarking ).

Mjuka styrmedel i form av jämförande analyser har tidigare visat sig vara verkningsfulla, men nackdelarna är att de kräver mycket tid, att regleringsmyndigheterna måste övervaka genomförandet och att utfallet inte är garanterat eftersom denna form av styrmedel inte är rättsligt bindande.

Riktad reglering

Denna form av reglering kan avse taxorna i grossistledet eller slutkundsledet, eller i båda leden. Reglering i grossistledet kan baseras på operatörernas självkostnader eller ha formen av taxetak. I slutkundsledet är en rad alternativ tänkbara, t.ex. knytning till taxorna i hemlandet eller landet man ringer i. Man kan också tänka sig att slutkundstaxorna begränsas av tak baserade på reglerade grossisttaxor.

Man kan också stimulera till ökad konkurrens med något som liknar förval i fasta nät.

Reglering enbart i grossistledet

Denna modell rekommenderas av ERG, som anser att roamingtaxorna i grossistledet bör regleras med hjälp av taxetak som är gemensamma för hela EU. En förteckning över taxorna i slutkundsledet skulle visa om sänkningar i grossistledet kommer slutkunderna till del. I ett senare skede kan det bli nödvändigt med någon form av reglering av taxorna även i slutkundsledet.

Kommissionen anser att det i grossistledet kan krävas en modell som skiljer sig något från den som ERG förordar men där termineringstaxor (MTR) fortfarande används som måttstock. Kommissionen anser också att det är mycket svårt att bygga in en utlösningsmekanism som skulle aktivera reglering i slutkundsledet ifall taxesänkningarna inte når fram till slutkunderna. En sådan mekanism skulle dessutom leda till betydande problem av rättslig och förfarandeteknisk karaktär.

I sina bidrag till samrådet uttryckte en del operatörer i EU oro för att de enligt GATS-avtalet skulle kunna bli skyldiga att i grossistledet tillämpa maxtaxorna även på operatörer utanför EU. Enligt GATS gäller s.k. nationell behandling på detta område, dvs. inhemska och utländska operatörer och tjänster måste behandlas lika.

Reglering enbart i slutkundsledet

Det här alternativet passar om taxorna i grossistledet är låga, och om vinstmarginalerna i slutkundsledet är så stora att reglering enbart i det ledet skulle medföra en sänkning av slutkundstaxorna utan att några operatörer drabbas av för stor press på nettointäkterna.

Den här regleringsformen skulle kunna leda till att en del operatörer blir tvingade att sälja roamingtjänster under självkostnadsnivå. Modellen gagnar sannolikt större operatörer som debiteras IOT-taxor som redan ligger under genomsnittet. Den löser inte problemen för små aktörer.

Reglering i både grossist- och slutkundsledet

ERG medger att det kan krävas taxereglering om marknadskrafterna inte förmår åstadkomma att taxesänkningar i grossistledet kommer slutkunderna till del i större utsträckning. Det har påvisats att sänkningar av taxor i grossistledet inte automatiskt når fram till slutkunderna. Trots rätt stora sänkningar i grossistledet är genomsnittstaxorna för slutkunderna fortfarande höga, med marginaler gott och väl över 200 % för originerande roamingsamtal.

Operatörer har också haft vinstmarginaler i slutkundsledet på nära 300 % eller 400 % för inkommande roamingsamtal, fast de lätt skulle kunna ha sänkt taxorna även utan reglering i grossistledet. Ekonomisk teori ger stöd för att aktörer inte nödvändigtvis känner sig motiverade att använda monopolvinster från grossistledet till att konkurrera för att skaffa och behålla privatkunder i hemlandet.

Det finns därför stor risk för att syftet med regleringen inte uppnås om den genomförs enbart i grossistledet.

Principen om hemmataxa

Enligt denna princip låses roamingtaxorna i slutkundsledet till taxorna för likvärdiga inrikes mobiltjänster i kundens hemland. Parallellt med detta behövs i grossistledet självkostnadsbaserade åtaganden eller taxetak. Annars skulle konkurrensen kunna snedvridas.

Principen om hemmataxa var utgångspunkten för kommissionen i den andra samrådsrundan. Eftersom i genomsnitt omkring 80 % av alla mobilsamtal som en kund ringer på utlandsresor går till hemlandet, skulle enligt denna princip sådana samtal jämställas med kundens utlandssamtal från hemlandet. Operatörerna skulle därför inte påverkas i någon högre grad eftersom det inte är någon större skillnad i taxa mellan utlandssamtal från hemlandet och internationella roamingsamtal. Följaktligen tjänar inte slutkunderna så mycket på systemet. Av en rad orsaker är principen om hemmataxa också svår att genomföra.

Principen om värdland

Med värdland avses det land utanför hemlandet där kunden ringer sitt samtal. Principen innebär att kunden vid inrikessamtal betalar den inrikestaxa som gäller i det land han eller hon besöker – värdlandet – dvs. samma taxa som för dem som bor i det landet. För utlandssamtal betalar kunden på motsvarande sätt samma utlandstaxa som landets egna invånare normalt betalar.

Denna modell har flera fördelar men är också behäftad med en rad problem i fråga om genomförbarhet och insyn.

Den europeiska hemmamarknadsprincipen

Det här är en vidareutvecklad modell där man har tagit hänsyn både till samrådets synpunkter på modellen med hemmataxa och till frågor om det praktiska genomförandet av den. Principen innebär att roamingtaxorna i hela EU skall vara jämförbara med dem som kunden betalar i hemlandet.

Man sätter ett tak för taxorna i grossistledet utgående från ett riktvärde som baseras på multiplar av de olika genomsnittliga mobiltermineringstaxor (MTR) i EU som fastställts för operatörer med betydande marknadsinflytande. Som ERG har påpekat är MTR en utmärkt utgångspunkt för jämförelse av grossisttaxor, eftersom den är enkel och tillförlitlig och ger öppenhet.

I slutkundsledet kan taket sättas med en vinstmarginal på 30 % över grossisttaxan så att sänkningar i grossistledet kommer slutkunderna till del. En sådan marginal får anses vara skälig, samtidigt som den garanterar sänkningar. Genom en övergångsperiod på sex månader får operatörerna tid på sig att anpassa sig. De skulle naturligtvis också ha frihet att konkurrera med lägre marginaler. För inkommande samtal kan maxtaxan vara MTR plus 30 %.

Med den här modellen övervinner man de problem med genomförandet som modellen med hemmataxa är behäftad med. Slutkunderna har också mer att vinna på den.

Insyn i taxesättningen

Den bristande insynen i fråga om roamingtaxorna är fortfarande ett problem för konsumenterna. Kommissionen och regleringsmyndigheterna har nyligen vidtagit konkreta åtgärder för att förbättra situationen, men mer behöver göras. Åtgärderna kan kompletteras med en skyldighet för operatörerna att kostnadsfritt tillhandahålla individuell information om roamingtaxor till kunder när de använder mobiltelefonen utomlands. Informationen skulle kunna fås genom att kunden skickar ett SMS eller ringer till operatören, som sedan kan svara direkt i telefon eller genom ett SMS.

Ekonomiska effekter

Sett till slutkunderna ger alternativet med reglering i både grossist- och slutkundsledet – trots olika effekter på priselasticiteten – de största vinsterna. Preliminära siffror visar att slutkunderna skulle tjäna mellan 5,28 och 5,96 miljarder euro. Det skall jämföras med2,2–2,3 miljarder för reglering endast i grossistledet, och 1,50–1,55 miljarder utan ny reglering.

Andra effekter

Minskade investeringar

Eftersom mobilintäkterna skulle minska genom reglering med något av de beskrivna alternativen, är det rimligt att anta att investeringarna minskar något till följd av sänkta roamingtaxor. Men det är också rimligt att anta man kommer att skära selektivt med tårtspade i stället för rakt av över hela fältet med osthyvel.

Sp ridningseffekter

I en del yttranden under samrådet framfördes att operatörerna som reaktion på minskade roamingintäkter kunde tänkas höja taxorna för andra tjänster. Det är rimligt att anta att även om en viss omfördelning av taxorna kommer att äga rum, gör den hårda konkurrensen på de viktigaste marknaderna att det är högst osannolikt med en generell höjning av taxorna för andra tjänster.

Omfördelning

Det kundsegment som skulle vinna mest på en sänkning av roamingtaxorna är de kunder som ofta använder mobiltelefonen i utlandet. Under i övrigt oförändrade förhållanden skulle de företagskunder som nu saknar storkundsrabatter – vilket är fallet för de flesta små och medelstora företag –, privatkunder som ofta semestrar utomlands samt kunder i gränsregioner vinna mest på en sänkning av roamingtaxorna.

Effekter och konsolidering på företagsnivå

De effekter en taxereglering har för företag kommer att variera och vara beroende dels av hur mycket företaget utnyttjar roaming, dels av vilken regleringsmodell som införs.

ADMINISTRATIVA KOSTNADER

Alla regleringsmodeller som beskrivs i den här konsekvensbedömningen medför administrativa kostnader, men de varierar i storlek. Reglering i grossistledet – med taxetak enligt ERG:s förslag – kräver systematisk bevakning av taxor i grossist- och slutkundsledet för att garantera att sänkningar i grossistledet kommer slutkunderna till del. Det innebär administrationskostnader för operatörer och regleringsmyndigheter, men de är inte mycket större än i nuläget. Ungefär samma administrativa kostnader uppkommer vid reglering i form av taxetak i både grossist- och slutkundsledet.

ÖVERVAKNING

Vid reglering måste regleringsmyndigheterna övervaka att bestämmelserna följs. Den viktigaste måttstocken blir slutkundstaxorna. Regleringsmyndigheterna bör bevaka slutkundernas roamingtaxor för röstsamtal, SMS-meddelanden och MMS-tjänster och på kommissionens begäran redovisa resultaten. Ett år innan kommissionen granskar vilken verkan förordningen haft kan den göra en utvärdering, där man går igenom vilka effekter åtgärden haft för marknader och kunder.

SLUTSATSER

Det föreslagna alternativet, som innebär en kombinerad reglering i grossist- och slutkundsledet och som kommissionen har valt att kalla principen om en europeisk hemmamarknad , är det som i slutänden ger de största vinsterna för kunderna. Alla övriga alternativ som analyserats har sina plus – från att innebära minimala ingrepp till att erbjuda branschen störst handlingsutrymme. Men det är bara reglering enligt principen om en europeisk hemmamarknad som garanterar att kunderna – oberoende av var de råkar befinna sig i EU – upplever att de kan använda sina mobiltelefoner i samma utsträckning som hemma utan att behöva drabbas av obehagliga överraskningar i form av höga kostnader.