SV Europeiska unionens officiella tidning CE 16/44

Europeiska unionen och passageraruppgifter

P6_TA(2008)0561

Europaparlamentets resolution av den 20 november 2008 om förslaget till rådets rambeslut om användande av passageraruppgifter (PNR-uppgifter) i brottsbekämpningssyfte

(2010/C 16 E/08)

Europaparlamentet utfärdar denna resolution

— med beaktande av kommissionens förklaring under den debatt som hölls den 21 oktober 2008 till följd av den muntliga frågan B6-0476/2008 om förslaget till rådets rambeslut om användande av passageraruppgifter (PNR-uppgifter) i brottsbekämpningssyfte (KOM(2007)0654),

— med beaktande av de pågående debatterna om ovannämnda förslag på minister- och arbetsgruppsnivå,

— med beaktande av yttrandena från Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter, Europeiska datatillsynsmannen, artikel 29-arbetsgruppen samt arbetsgruppen om polis och rättsväsende,

— med beaktande av sina tidigare resolutioner (1) om avtalen om passageraruppgifter mellan EU och Förenta staterna (2), EU och Kanada (3) samt EU och Australien (4),

— med beaktande av artikel 108.5 i arbetsordningen och av följande skäl:

A. EU-institutionerna och medlemsstaterna måste respektera vissa principer om uppgiftsskydd, vilka beskrivs i artikel 8 i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, artiklarna 7 och 52 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 286 i EG-fördraget, artikel 5 i Europarådets konvention 108 om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter (konvention 108) samt i sekundärrättens direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (5) och utkastet till rådets rambeslut om skydd av personuppgifter som behandlas inom ramen för polissamarbete och straffrättsligt samarbete.

B. All ny EU-lagstiftning bör överensstämma med proportionalitets- och subsidiaritetsprinciperna enligt artikel 5 i EG-fördraget och dess protokoll 30.

Förfarandemässiga aspekter

1. Europaparlamentet konstaterar att det behövs ett bättre samarbete på gemenskapsnivå och på internationell nivå i kampen mot terrorism och grov brottslighet. Insamling och behandling av uppgifter kan vara ett värdefullt redskap i brottsbekämpningssyfte.

2. Europaparlamentet anser att brottsbekämpande myndigheter ska få alla de verktyg de behöver för att utföra sina uppdrag på lämpligt sätt, inklusive tillgång till uppgifter. Parlamentet vill ändå betona att eftersom sådana åtgärder i hög grad påverkar unionsmedborgarnas privatliv måste det på ett övertygande sätt kunna styrkas att åtgärderna är nödvändiga, proportionerliga och lämpliga för att uppnå de fastställda målen, och det måste finnas fungerande garantier för privatlivet och det rättsliga skyddet. Detta är en förutsättning för att erhålla den politiska legitimitet som krävs för åtgärder som medborgarna kan betrakta som ett obefogat intrång i privatlivet.

3. Europaparlamentet beklagar att kommissionens förslag är formulerat och underbyggt på ett sådant sätt att det medför stor juridisk osäkerhet vad gäller dess förenlighet med Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, liksom förslagets rättsliga grund, som väckt frågor om lämplig roll för Europaparlamentet i lagstiftningsförfarandet. Parlamentet konstaterar att samma tveksamhet gällande bristen på rättssäkerhet i förslaget

— tas upp i yttrandena från Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter, Europeiska datatillsynsmannen, artikel 29-arbetsgruppen samt arbetsgruppen om polis och rättsväsende,

— har föranlett rådet att göra en grundlig översyn av tillämpningsområdet för och effekten av ett framtida EU-initiativ på detta område, samt att införliva stora mängder tilläggsinformation, inklusive ovan nämnda yttranden.

4. Under dessa förutsättningar måste Europaparlamentet avvakta med att avge sitt formella yttrande i enlighet med det formella samrådsförfarandet till dess att de frågor som förs fram i denna resolution tagits upp ordentligt och parlamentet har fått den information som krävs.

5. Trots de muntliga och skriftliga förklaringar och förtydliganden som kommissionen och rådet hittills har lämnat, vidhåller Europaparlamentet sina starka reservationer vad gäller behovet och nyttan av förslaget om att upprätta ett PNR-system i EU och vad gäller systemets garantier. Många av de frågor som tagits upp av Europaparlamentet, artikel 29-arbetsgruppen, arbetsgruppen om polis och rättsväsende, Europeiska datatillsynsmannen samt Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter har dessutom inte besvarats på ett tillfredsställande sätt.

6. Europaparlamentet håller med byrån för grundläggande rättigheter som menar att endast det faktum att kommersiella uppgifter finns tillgängliga inte automatiskt motiverar att de används i brottsbekämpningssyften, och dessutom skulle samma eller till och med bättre resultat kunna uppnås genom en förbättring av den ömsesidiga rättsliga hjälpen mellan de brottsbekämpande myndigheterna.

7. Europaparlamentet uppmanar rådet, om det avser att fortsätta sin behandling av kommissionens förslag, att ta hänsyn till rekommendationerna i denna resolution och att vederbörligen ange de tvingande sociala hänsyn som skulle göra detta nya EU-initiativ ”nödvändigt” i enlighet med artikel 8 i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Detta är minimivillkor för parlamentets stöd för införandet av ett PNR-system i EU. Parlamentet är redo att på samtliga nivåer bidra till och delta i detta arbete.

8. Europaparlamentet upprepar sin begäran om ett klargörande rörande sambandet mellan ett eventuellt PNR-system i EU och andra åtgärder såsom rådets direktiv 2004/82/EG av den 29 april 2004 om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare (6), det föreslagna systemet för inresa och utresa, det elektroniska systemet för resetillstånd, biometriska uppgifter i pass och resehandlingar, SIS, VIS, Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2320/2002 av den 16 december 2002 om införande av gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten (7), samt de nationella gränsskyddssystemen. Det är beklagligt att genomförandet av några av dessa åtgärder är mycket försenat, och parlamentet anser att en fullständig och systematisk utvärdering av EU:s och Schengenområdets nuvarande mekanismer och system för säkerhetssamarbete för luftfartsskydd, skydd av de yttre gränserna och bekämpning av terrorism skulle kunna göra det lättare att fastställa mervärdet av det föreslagna PNR-systemet i EU.

9. Europaparlamentet påminner om att en diskussion om lämplig rättslig grund för förslaget fortfarande pågår och upprepar att rättsakter inom ramen för det straffrättsliga samarbetet och polissamarbetet enligt artikel 47 i EU-fördraget bör kompletteras med nödvändiga kompletterande gemenskapsåtgärder som ska antas genom medbeslutandeförfarandet tillsammans med Europaparlamentet avseende alla aspekter som hör till första pelaren, särskilt de som beskriver de ekonomiska aktörernas skyldigheter (8).

10. EG-domstolen har redan ifrågasatt EU:s och Förenta staternas avtal om passageraruppgifter eftersom dess rättsliga grund är felaktig. Därför uppmanar Europaparlamentet kommissionen att noggrant undersöka vilken rättslig grund förslaget bör ha.

11. Europaparlamentet anser att de nationella parlamenten måste involveras fullt ut i lagstiftningsprocessen när ny lagstiftning ska antas, med tanke på förslagens inverkan både på medborgarna och på medlemsstaternas nationella rättsordningar.

12. Europaparlamentet understryker att eventuell framtida lagstiftning som innebär att ett PNR-system införs i EU som en ny ram för EU:s polissamarbete bör innehålla bestämmelser om regelbunden utvärdering av dess genomförande, tillämpning, nytta och åsidosättande av garantier. Parlamentet anser att de nationella parlamenten, Europeiska datatillsynsmannen, artikel 29-arbetsgruppen och Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter bör inbjudas att medverka vid såväl översyn som utvärdering. Därför bör den nya rättsakten innehålla en förfalloklausul.

13. Europaparlamentet betonar i detta sammanhang att varje medlemsstat bär det inledande ansvaret för insamlandet av passageraruppgifter och för skyddet av dessa. Det måste finnas garantier när dessa passageraruppgifter sedan överlämnas, byts eller överförs till eller mellan andra medlemsstater. Därför anser parlamentet att passageraruppgifter som byts mellan medlemsstaterna endast får vara tillgängliga för de myndigheter som arbetar med terroristbekämpning och organiserad brottslighet. Andra brottsbekämpande organ skulle kunna beviljas tillträde till uppgifterna efter godkännande av en rättsvårdande myndighet.

Subsidiaritetsprincipen

14. Europaparlamentet noterar med oro att behovet av en gemenskapsåtgärd ännu inte har påvisats i tillräckligt hög grad. Parlamentet ifrågasätter kommissionens påstående om att förslagets syfte är att harmonisera de nationella systemen, med tanke på att endast ett fåtal medlemsstater har ett system för användande av passageraruppgifter i brottsbekämpningssyfte, eller ens planer på ett sådant system. Kommissionens förslag leder därmed inte till någon harmonisering av nationella system (eftersom de inte existerar), utan innebär endast att samtliga medlemsstater måste inrätta ett sådant system.

15. Europaparlamentet konstaterar att kommissionen föreslår ett ”decentraliserat” system, vilket gör EU-mervärdet ännu otydligare.

Proportionalitetsprincipen

16. Enligt artikel 8 i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och artikel 52 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande friheterna måste så omfattande kränkningar av rätten till skydd av personuppgifter vara legitima och motiveras av tvingande sociala hänsyn. De måste även vara lagstadgade och stå i proportion till det syfte som eftersträvas, vilket måste vara nödvändigt och reellt i ett demokratiskt samhälle. Europaparlamentet beklagar att syftet för detta planerade polissamarbete inte har en tydlig begränsning till att endast avse frågor som rör bekämpning av terrorism och organiserad brottslighet.

17. Europaparlamentet är oroat över att förslaget i grunden ger de brottsbekämpande myndigheterna tillgång till samtliga uppgifter utan särskilt tillstånd. Kommissionen har inte visat att det verkligen finns ett behov av nya brottsbekämpningsbefogenheter, och inte heller att detta mål inte skulle kunna uppnås med mindre långtgående åtgärder. Parlamentet ställer sig kritiskt till att det inte finns någon information om på vilket sätt de befintliga brottsbekämpningsbefogenheterna är otillräckliga för att uppfylla behoven, och om var och när det varit uppenbart att myndigheterna inte haft de befogenheter som krävts för det uttalade syftet. Nedanstående befintliga åtgärder bör utvärderas innan man fortsätter arbetet med att utveckla ett PNR-system i EU.

18. Europaparlamentet noterar att kommissionen hävdar att EU har ”kunnat bedöma värdet av PNR-uppgifter och utnyttja dem i brottsbekämpningen”, men betonar att det än så länge inte kunnat bevisas att så är fallet:

— De uppgifter som Förenta staterna hittills lagt fram är anekdotiska, och Förenta staterna har aldrig kunnat lägga fram slutgiltiga bevis på att en omfattande och systematisk användning av passageraruppgifter är nödvändig i kampen mot terrorism och grov brottslighet.

— Det har endast gjorts en gemensam översyn av EU:s och Förenta staternas avtal om passageraruppgifter, och vid det tillfället utvärderades endast genomförandet och inte resultaten.

— De preliminära slutsatserna från Förenade kungarikets system för användning av passageraruppgifter refererar till andra brottsbekämpningssyften än att motverka terrorism, vilket ligger utanför kommissionsförslagets räckvidd, och till användning av passageraruppgifter i enskilda fall i samband med pågående utredningar, varvid man ska ha fullmakt och saklig grund. Såtillvida visar de inte att omfattande insamling och användning av passageraruppgifter är ett effektivt verktyg i kampen mot terrorism.

Begränsning av syftet

19. Europaparlamentet betonar att principen om begränsning av syftet är en av de grundläggande principerna för dataskydd. Av konvention 108 framgår att personuppgifter ska ”lagras för särskilt angivna och lagliga ändamål och inte användas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål” (artikel 5 b). Avvikelser från denna princip är tillåtna bara om det föreskrivs i lag och utgör en nödvändig åtgärd i ett demokratiskt samhälle, bl. a. ”för brottsbekämpning” (artikel 9). Enligt Europadomstolens rättspraxis har det klargjorts att dessa avvikelser ska vara proportionerliga, precisa och förutsägbara enligt artikel 8.2 i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna.

20. Europaparlamentet beklagar att det inte finns någon tydlig begränsning av syftet, eftersom en sådan begränsning utgör en grundläggande garanti vid införandet av restriktiva åtgärder. Ett sådant skydd är särskilt viktigt i fråga om åtgärder som avser hemlig övervakning, med tanke på den ökade risken för godtycklighet under sådana omständigheter. Eftersom de syften och definitioner som fastställts inte är entydiga och slutgiltiga bör de klargöras noggrant för att undvika att PNR-systemet i EU ifrågasätts ur rättslig synvinkel.

21. Europaparlamentet upprepar att passageraruppgifter kan vara mycket användbara som stödjande och kompletterande bevis i en specifik utredning rörande personer som misstänks för terrorism och deras medbrottslingar. Däremot finns det inga bevis för att passageraruppgifter kan komma till nytta vid omfattande automatiserade sökningar och analyser på grundval av riskkriterier och riskmönster (till exempel för att skapa profiler eller finna information) för att söka potentiella terrorister (9).

22. Europaparlamentet betonar vidare att det enligt EU:s lagstiftning om uppgiftsskydd finns restriktioner för användning av profiler utifrån personuppgifter (artikel 8 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna). Parlamentet delar därför byrån för grundläggande rättigheters uppfattning att skapandet av profiler som grundar sig på passageraruppgifter måste vara underrättelsestyrd och grundas på enskilda fall och objektiva parametrar.

23. Europaparlamentet upprepar sin oro för de åtgärder som tyder på godtycklig användning av passageraruppgifter för att skapa profiler och definiera parametrar för riskanalys. Parlamentet påminner om att allt slags profilskapande baserat på etnisk tillhörighet, nationalitet, religion, sexuell läggning, kön, ålder eller medicinsk kondition uttryckligen bör förbjudas, eftersom det inte är förenligt med det förbud mot varje form av diskriminering som finns i fördragen och stadgan om de grundläggande rättigheterna.

24. Europaparlamentet upprepar att vid varje form av utvidgning av förslagets tillämpningsområde bör kommissionen och rådet för varje uttalat syfte ange exakt hur passageraruppgifterna kommer att användas och på vilket sätt de befintliga brottsbekämpningsbefogenheterna inte är tillräckliga. För varje enskilt syfte måste en lämplig rättslig grund anges.

Skydd av personuppgifter

25. Europaparlamentet betonar att för att ett PNR-system ska kunna införas i EU måste en dataskyddslagstiftning först antas under den tredje pelaren, liksom specifika bestämmelser om överföring och användning av passageraruppgifter som inte omfattas av EU:s dataskyddslagstiftning under första och tredje pelaren. Parlamentet betonar att man måste klargöra vilka dataskyddsbestämmelser som gäller för enheterna för passagerarinformation och garantera att all tillgång till respektive överföring och användning av passageraruppgifterna går att spåra.

26. Europaparlamentet betonar att känsliga uppgifter får användas endast från fall till fall i samband med vanliga utredningar eller åtal, efter tillståndsgivande. Flygbolagen har uttryckt oro över att det inte går att filtrera bort känsliga uppgifter från allmänna kommentarer. Parlamentet efterlyser därför fastställande av strikta villkor för passagerarinformationsenheternas behandling av dessa uppgifter, i enlighet med vad byrån för grundläggande rättigheter framförde i sitt yttrande.

Genomförandet

27. Europaparlamentet påpekar att kommissionen inte motiverar den föreslagna lagringstiden. För syftet att utveckla riskindikatorer och upprätta rese- och beteendemönster bör det dock räcka med anonyma uppgifter. Om PNR-systemets tillämpningsområde utvidgas måste lagringstiderna motiveras för varje enskilt syfte.

28. Europaparlamentet upprepar att uppgifter bör överföras uteslutande genom sändmetoden, och att tredjeländer inte bör ha direkt tillgång till passageraruppgifterna i EU:s bokningssystem.

29. Enligt förslaget bör namnen på samtliga enheter som har tillgång till passageraruppgifter tas upp i en fullständig förteckning. Europaparlamentet välkomnar detta.

30. Europaparlamentet betonar att uppgifter inte får överföras till tredjeländer, såvida inte de berörda tredje parterna (enligt konvention 108) kan säkerställa en adekvat skyddsnivå (enligt direktiv 95/46/EG och de rättsakter som inrättar Europol och Eurojust) eller ge ändamålsenliga garantier, och att beslut om sådan överföring bör fattas endast från fall till fall.

31. Europaparlamentet upprepar att passagerarna måste få fullständig och lättillgänglig information om systemet och om sina rättigheter och att medlemsstaternas myndigheter ansvarar för att tillhandahålla denna information. Parlamentet föreslår att man använder flygplatsernas exempel på nekad ombordstigning. Grundläggande är att man fastställer passagerarnas rätt till uppgiftstillgång, korrigering och överklagande.

32. Europaparlamentet begär att det antas detaljerade och harmoniserade bestämmelser om säkra passageraruppgifter, både vad gäller it-lösningar och bestämmelser om tillstånd och tillgång.

Konsekvenser för transportörerna

33. Flygbolagen samlar in passageraruppgifter i kommersiellt syfte och de samlar inte in uppgifter systematiskt för att fylla i alla PNR-fält. Europaparlamentet hävdar att flygbolagen inte bör åläggas att samla in andra uppgifter än de bolagen tar in för sitt kommersiella syfte. Flygbolagen bör inte göras ansvariga för att kontrollera om uppgifterna är fullständiga och korrekta, och inte heller bör några påföljder tillämpas för ofullständiga eller inkorrekta uppgifter. Det krävs en tydlig analys av vilka kostnader som följer av ett PNR-system i EU. Alla tilläggskostnader ska bäras av de parter som vill ha uppgifterna.

Mellanhänder/Enheter för passagerarinformation

34. Europaparlamentet önskar en klar definition av den roll och de befogenheter som enheterna för passagerarinformation ska ha, särskilt i fråga om insyn och demokratiskt ansvar och för att fastställa lämpliga dataskyddsbestämmelser. Enheterna för passagerarinformation bör endast ha i uppgift att överföra uppgifter till behöriga myndigheter. Detta för att se till att riskbedömningar endast kan utföras av behöriga myndigheter och i samband med en utredning. Det behövs ett klargörande av den lagstiftning som ska reglera den riskbedömning som utförs av enheterna för passagerarinformation och av dataskyddsmyndigheternas ansvar i de fall då flera medlemsstater samarbetar för att inrätta en gemensam enhet för passageraruppgifter.

*

* *

35. Europaparlamentet uppdrar åt talmannen att översända denna resolution till rådet, kommissionen och medlemsstaternas regeringar och parlament, samt till Europeiska datatillsynsmannen, Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter, artikel 29-arbetsgruppen och arbetsgruppen om polis och rättsväsende.

(1) EUT C 61 E, 10.3.2004, s. 381, EUT C 81 E, 31.3.2004, s. 105, EUT C 103 E, 29.4.2004, s. 665, EUT C 157 E, 6.7.2006, s. 464, EUT C 305 E, 14.12.2006, s. 250, EUT C 287 E, 29.11.2007, s. 349, EUT C 175 E, 10.7.2008, s. 564, Antagna texter, 22.10.2008, P6_TA(2008)0512.

(2) EU:s och Förenta staternas avtal om passageraruppgifter: EUT L 204, 4.8.2007, s. 18.

(3) EU:s och Kanadas avtal om passageraruppgifter: EUT L 82, 21.3.2006, s. 15.

(4) EU:s och Australiens avtal om passageraruppgifter: EUT L 213, 8.8.2008, s. 49.

(5) EGT L 281, 23.11.1995, s. 31.

(6) EUT L 261, 6.8.2004, s. 24.

(7) EGT L 355, 30.12.2002, s. 1.

(8) Se särskilt yttrandet från rådets juridiska avdelning i denna fråga och generaladvokatens förslag till avgörande av den 14 oktober 2008 i mål C-301/06, Irland mot Europaparlamentet och Europeiska unionens råd om direktiv 2006/24/EG om lagring av uppgifter.

(9) CRS-rapport till den amerikanska kongressen, ”Data Mining and Homeland Security: An Overview” av Jeffrey Seifert; ”Effective Counter-terrorism and the Limited Role of Predicative Data Mining” av CATO Institute; ”Protecting Individual Privacy in the Struggle Against Terrorists: A Framework for Program Assessment”; ”No dream ticket to security” av Frank Kuipers, Clingendael Institute, augusti 2008.