Bryssel den 02.05.2005

KOM(2005) 178 slutlig

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

ALLMÄN RAPPORT OM STÖDET INFÖR ANSLUTNINGEN(PHARE - ISPA - SAPARD) UNDER 2003{SEK(2005)558}

1. SAMMANFATTNING

Detta är kommissionens fjärde rapport till Europaparlamentet och rådet om de tre föranslutningsinstrumenten och samordningen av dem i enlighet med artikel 13 i rådets förordning (EG) nr 1266/1999 om samordning av stödet till kandidatländerna inom ramen för föranslutningsstrategin[1] (hädanefter kallad ”förordningen om samordning”). I överensstämmelse med de framgångsrika anslutningsförhandlingarna i Köpenhamn 2002 har man under 2003 lagt större vikt vid att skapa den administrativa kapacitet som krävs för att länderna framgångsrikt ska kunna genomföra gemenskapens regelverk och delta i befintliga eller framtida EG-program när de har blivit medlemmar.

Phare är avsett för prioriterade åtgärder i samband med antagandet av gemenskapens regelverk, både genom förbättringar av den administrativa kapaciteten och genom stöd till därmed förknippade investeringar. Phare omfattar även stöd inom området ekonomisk och social sammanhållning.

Ispa (det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet) finansierar stora infrastrukturprojekt inom transport- och miljösektorn.

Sapard (särskilt föranslutningsprogram för jordbrukets och landsbygdens utveckling) finansierar åtgärder för att stödja jordbruks- och landsbygdsutveckling.

Mer utförlig information om verksamheten under 2003 inom varje föranslutningsinstrument finns i årsrapporterna för Phare[2], Ispa[3] respektive Sapard[4].

Finansiella uppgifter om föranslutningsinstrumenten finns i finansieringsöversikten under punkt 5.

Samordningen av de tre föranslutningsinstrumenten säkras genom en tydlig ansvarsfördelning mellan instrumenten. En kommitté på direktoratnivå sköter samordningen mellan de berörda avdelningarna inom kommissionen. Phares förvaltningskommitté, som bistår kommissionen vid samordningen av instrumenten, fick i april 2003 en allmän rapport om föranslutningsstödet som omfattar alla tre instrumenten. På nationell nivå uppmanade kommissionen de ansökande länderna att förbättra samordningen mellan ministerierna, vilket är av avgörande betydelse för att de i framtiden ska kunna förvalta strukturfonderna på ett framgångsrikt sätt.

2. ALLMÄN BESKRIVNING AV FÖRFARANDENA FÖR FÖRANSLUTNINGSINSTRUMENTEN

2.1. Åtaganden och överföring av medel

Innan EU-medel från de tre instrumenten kan överföras till länderna krävs följande: 1) ett beslut av kommissionen, för att ett åtagande ska kunna göras i budgeten, 2) ett ramavtal och 3) ett årligt bilateralt finansieringsavtal eller meddelande som fastställer gemenskapens finansiella åtagande för åtgärden i fråga gentemot mottagarlandet, dvs. fastställer båda parters rättigheter och skyldigheter. De förfaranden som leder fram till beslut och ekonomiska åtaganden skiljer sig dock skiljer sig dock från instrument till instrument. Bilaga 1.1 innehåller utförliga uppgifter om förfarandena för finansiering inom varje enskilt instrument.

2.2. Genomförandestrukturer i kandidatländerna

De nationella utanordnarna ansvarar för att medlen från de tre föranslutningsinstrumenten fördelas via den nationella fond som inrättats vid respektive lands finansministerium. Det konkreta genomförandet av Phare och Ispa sköts av genomförandeorgan (såsom den centrala finansierings- och upphandlingsenheten), som får medel från den nationella fonden[5]. Sapard genomförs av det behöriga Sapard-organet som får medel från den nationella fonden.

2.3. Decentralisering av genomförandet enligt artikel 12 i förordningen om samordning[6]

Decentralisering innebär att förvaltningen av EU-medel överförs till kandidatländerna.

För Phare och Ispa reglerades detta förfarande under 2003 inom ramen för systemet för decentraliserat genomförande (DIS – Decentralised Implementation System ). DIS betyder att förfarandena för förvaltning av åtgärder eller projekt som finansieras genom Ispa och Phare kräver förhandskontroll, dvs. att beslut rörande upphandling och tilldelning av kontrakt fattas av den upphandlande myndigheten och hänskjuts till kommissionens delegation i mottagarlandet för godkännande. Kommissionens delegationer ansvarar alltså för att godkänna upphandlingsdokumenten innan ett anbudsförfarande inleds eller ett kontrakt undertecknas.

Sapard däremot genomförs fullständigt decentraliserat inom ramen för systemet för utvidgat decentraliserat genomförande (EDIS – Extended Decentralisation Implementation System ) . Tanken med EDIS är att förvaltningen av EU-stödet inför anslutningen ska decentraliseras till kandidatländerna. Kommissionen kommer efter det att EDIS införts inte att göra någon systematisk förhandskontroll av enskilda transaktioner utan enbart efterhandskontroll, samtidigt som den behåller det slutliga ansvaret för genomförandet av den allmänna budgeten.

Denna delegering av förvaltningsansvaret kräver att varje land inrättar nödvändiga förvaltnings- och kontrollsystem, som på nationell nivå skall godkännas av den nationella utanordnaren. När dessa villkor är uppfyllda kontrollerar kommissionen att förvaltnings- och kontrollsystemen uppfyller kraven, innan den fattar beslut om överlåtelse av den finansiella förvaltningen.

Phare och Ispa genomfördes under 2003 fortfarande genom systemet för decentraliserat genomförande (DIS), men kandidat- och anslutningsländerna gjorde dock betydande framsteg när det gäller att gå över till systemet för utvidgat decentraliserat genomförande (EDIS). Förberedelserna inför övergången till EDIS påskyndades i alla kandidatländerna. För Phare och Ispa sker övergången till EDIS i fyra steg som beskrivs i kommissionens arbetsdokument “ Preparing for Extended Decentralisation ” och i vägledningen till EDIS för Ispa och Phare. I vägledningen anges de olika steg i förfarandet som leder fram till ett EDIS-beslut. Kandidatländerna ansvarar för de första tre stegen. Dessa steg omfattar bedömning av brister ( Gap assessment ), åtgärdande av brister ( Gap Plugging ) och en bedömning av förvaltnings- och kontrollsystemen ( Compliance assessment ). Kommissionen har ansvaret för det fjärde steget, förberedelserna inför kommissionens beslut. Detta beslut fattas efter en grundlig genomgång, som omfattar revisionskontroller på plats av förvaltnings- och kontrollsystemen som beskrivs i den EDIS-ansökan som den nationella utanordnaren lämnat in till kommissionen.

År 2002 meddelades att de anslutande länderna måste ha infört EDIS före anslutningsdagen, och detta infördes därefter som ett rättsligt krav i anslutningsakten som undertecknades 2003. Kommissionen uppmanar Bulgarien och Rumänien att gå över till EDIS före slutet av 2005 eller i början av 2006. Mer information om EDIS finns i bilaga 1.2.

3. ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING

3.1. Phare

Genomförandet av Phare-programmen övervakas och utvärderas på ett strukturerat sätt. Varje land har en gemensam övervakningskommitté som bistås av sektorsspecifika underkommittéer för övervakning som sammanträder två gånger om året.

När det gäller utvärdering utarbetades under 2003 en rapport om förhandsutvärdering. Rapporten visade att det fanns behov av att göra programplaneringen mer strategisk, öka resurserna för projektplanering och införa en mer systematisk kvalitetskontroll.

Av de 123 interimsutvärderingsrapporter som utarbetats tillsammans med den omfattande efterhandsutvärderingen, framgick att Phare-programplaneringen under 2003 i allmänhet resulterat i projekt vars prioriteringar överensstämde med prioriteringarna i anslutningspartnerskapen.

Utifrån utvärderingarna kunde man dra slutsatsen att Phare generellt sett fungerat på ett tillfredsställande sätt. Betydande framsteg hade gjorts för att uppfylla målen för gränsöverskridande samarbete, miljö, rättsliga och inrikes frågor, offentlig förvaltning och offentliga finanser, transport och sociala frågor. Resultaten var mer blandade inom områdena jordbruk, ekonomisk och social sammanhållning samt regionalpolitik. Resultaten när det gäller små- och medelstora företag och den inre marknaden har varit varierande men de har ständigt förbättrats.

3.2. Ispa

För alla Ispa-projekt gäller bestämmelserna i Ispa-förordningen och finansieringsavtalet, både för övervakning och för utvärdering. Genomförandet av projekten kontrolleras systematiskt två gånger per år och med jämna mellanrum av kommissionen, särskilt via övervakningskommittéerna.

Kraven på efterhandsutvärdering framgår av avsnitt XIII i bilagan till det finansieringsavtal som för varje projekt ingås mellan kommissionen och det land som mottar Ispa-stödet. I det avsnittet anges att kommissionen och mottagarlandet efter projektets slutförande ska utvärdera hur projektet genomförts samt dess effekter. Med tanke på att genomförandet av Ispa-projekten befann sig i ett tidigt stadium inleddes inga efterhandsutvärderingar under 2003.

3.3. Sapard

Genomförandet av Sapard-programmen omfattas av bestämmelserna i de fleråriga finansieringsavtalen, både vad gäller övervakning och utvärdering. Under 2003 sammanträdde varje övervakningskommitté minst en gång. I bilaga 1.5 finns en förteckning över de frågor som togs upp vid kommittéernas sammanträden.

Kommissionen fortsatte att arbeta i nära samarbete med mottagarländerna för att anpassa och genomföra övervaknings- och utvärderingssystemen. Vid mötena gavs tillfälle att stärka kommissionens riktlinjer för halvtidsutvärdering, att säkra att utvärderingarna genomförs i tid och att de är tillräckligt omfattande samt att diskutera särskilda frågor som utvärderarna ville ta upp på ett tidigt stadium av arbetet.

Kommissionen organiserade också ett seminarium med titeln ”Developing and promoting local initiatives in the Candidate Countries” (Pardubice, Tjeckien, 8–11 maj), i syfte att skapa ett forum för utväxling av idéer om genomförandet av Sapard-programmet.

4. SAMORDNING

4.1. Allmänt

Enligt kraven i förordningen om samordning garanterar kommissionen att de tre föranslutningsinstrumenten samordnas. I förordningen fastställs noggrant vilka stödområden som ska omfattas av respektive instrument, vilket minimerar eventuella överlappningar.

Partnerskapen för anslutning utgör den allmänna ramen för stöd inom de tre föranslutningsinstrumenten. För Phare kompletteras dessa av de nationella utvecklingsplanerna och för Ispa av de nationella miljö- och transportstrategierna. Sapard-projekten väljs ut på grundval av de program för landsbygdsutveckling för 2000-2006 som utarbetats med utgångspunkt i kandidatländernas planer och som godkändes av kommissionen år 2000 för vart och ett av dessa länder.

Phares förvaltningskommitté spelar en central roll för den allmänna samordningen. Enligt artikel 9 i förordningen om samordning ska kommittén biträda kommissionen vid samordningen av de tre instrumenten och kommissionen ska underrätta kommittén om den vägledande finansiella fördelningen för varje land och för varje föranslutningsinstrument samt om de åtgärder den har vidtagit vad gäller samordningen med EIB, andra gemenskapsinstrument eller internationella finansinstitut.

4.2. Samordning inom kommissionen

Generaldirektoratet för utvidgning är ansvarigt för Phare-programmet och samordningen av instrumenten men får stöd av Phares förvaltningskommitté. Ispa faller under GD Regionalpolitiks ansvarsområde, och GD Jordbruk och landsbygdsutveckling ansvarar för Sapard.

Programplaneringen samordnas genom ett omfattande samråd mellan avdelningarna. De berörda avdelningarna vid kommissionen har dessutom inrättat en samordningskommitté på direktörsnivå för föranslutningsinstrumenten. Den arbetar i synnerhet med att förbereda övergången till EDIS inom Phare och Ispa.

För att undvika överlappning har kommissionen tydliggjort skillnaden mellan Phare och Sapard med beaktande av bestämmelserna i förordningen om samordning. När det gäller projektövervakning sker samordningen genom den gemensamma övervakningskommittén. Den gemensamma övervakningskommittén får, när detta är möjligt, stöd av Ispas övervakningskommittéer och Phares berörda underkommittéer.

4.3. Samordning i kandidatländerna

I enlighet med decentraliseringsmålet uppmanar kommissionen kandidatländerna att förbättra samordningen mellan ministerierna. Detta är av avgörande betydelse för att de i framtiden ska kunna förvalta strukturfonderna på ett framgångsrikt sätt och för att de i ett kortare perspektiv ska kunna planera och genomföra Phares komponent för ekonomisk och social sammanhållning. Samordningen mellan ministerierna behöver dock förbättras ytterligare i flera länder.

Eftersom det från början fastställdes att Sapard skulle ha en fullständigt decentraliserad förvaltning, och man inom Phare och Ispa stegvis decentraliserat förvaltningen i och med införandet av EDIS, måste kandidatländerna ta ett större ansvar för att uppnå en ordentlig samordning av verksamheter som får föranslutningsstöd och undvika överlappningar. Endast länderna själva kommer att kunna säkra ett fullständigt genomförande på projektnivå. Kommissionen har därför begärt att de ska vidta nödvändiga åtgärder för att uppnå en effektiv samordning.

4.4. Samordning med EIB och internationella finansinstitut

För att föranslutningsstödet ska kunna fungera optimalt måste medel också kunna mobiliseras från de internationella finansinstituten. Samarbetet med EIB och andra internationella finansinstitut fortsatte därför under 2003, inom ramen för samförståndsavtalet om samarbete i fråga om stöd inför anslutningen[7].

Siffrorna för åren 2000 till 2003 visar att de internationella finansinstitutens årliga verksamhet överskrider de 22,8 miljarder euro i form av låneavtal som tecknats med de 10 utvidgningsländerna. Detta belopp visar också att hävstångseffekten av gemenskapens föranslutningsstöd har blivit större sedan år 2000.

Med tanke på att stora infrastrukturprojekt som ofta omfattas av internationell samfinansiering finansieras under Ispa var samfinansieringen i praktiken väldigt begränsad inom Phare.

Kommissionen har anordnat möten med de internationella finansinstituten för att samordna frågor som rör programplanering, genomförande och förfaranden. När det är möjligt planeras gemensamma besök i kandidatländerna, vilket är viktigt för att garantera att samarbete på projektnivå är till nytta för kandidatländerna. Kommissionen och Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling (EBRD) har regelbundet utbytt information, samordnat möten och i detalj diskuterat metodfrågor för att fortsätta harmonisering av tillvägagångssätten vid projektutvärdering.

För de enskilda föranslutningsinstrumenten kan samarbetet sammanfattas på följande sätt:

- Phareprogrammets viktigaste samfinansieringsinstrument under 2003 var finansieringsinstrumentet för små och medelstora företag ( SME Finance Facility ), som EIB, EBRD och Europarådets utvecklingsbank/Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) deltar i. Syftet är att fortsätta att samfinansiera kapacitetsuppbyggnaden inom den finansiella sektorn för att utarbeta finansieringslösningar för små och medelstora företag och kommuner. I december godkände kommissionen två Phare-program som rörde finansieringsinstrumentet för små- och medelstora företag för 2003, som för första gången omfattade en underkomponent för landsbygden med särskild inriktning på utveckling av kreditsektorn för landsbygden bland lokala finansiella förmedlare. Därmed säkras att mottagarna av Sapard-stöd får bättre tillgång till bankkredit i landsbygdsområden. EBRD och Europarådets utvecklingsbank/KfW medverkar i dessa program.

- Ispa är det viktigaste instrumentet för samfinansiering av stora infrastrukturprojekt som ofta samfinansieras av de internationella finansinstituten. GD Regionalpolitik är alltså den viktigaste samarbetspartnern för samfinansiering med internationella finansinstitut.

- Samarbetet mellan Ispa och de deltagande internationella finansinstituten (främst EIB och EBRD) har lett till mycket positiva resultat. På projektnivå anordnades ett informationsutbyte på ett mycket tidigt stadium i arbetet med att identifiera möjliga samfinansieringsprojekt. Samarbetet med EIB och EBRD ledde under 2003 till samfinansiering av flera projekt.

- Flera regelbundna samordningsmöten hölls för att upprätta en ram för arbetet och förbättra de operationella aspekterna av samarbetsavtalet mellan kommissionen och EIB om gemenskapens strukturstöd, inklusive Ispa, för perioden 2000-2006. Det viktigaste målet var att maximera EU-bidragens hävstångseffekt och särskilt inrikta stödet från gemenskapens budget mot projekt som kräver en större bidragsdel. Dessutom fördes diskussioner om samarbetet efter anslutningen, då kandidatländerna kan få stöd från sammanhållnings- och strukturfonderna. Såväl EIB som EBRD bidrog till utarbetandet av de riktlinjer för framgångsrika offentlig-privata partnerskap som utarbetades av GD Regionalpolitik och som offentliggjordes i början av 2003.

- När det gäller genomförandet av Sapard-programmen var ett av de största problemen de svårigheter som jordbrukare och företag i landsbygdsområden hade med att få tillgång till kreditfaciliteter för samfinansiering av deras projekt. Under 2003 fortsatte kommissionen samråd och informationsutbyten med internationella finansinstitut för att hitta samarbetsmöjligheter på detta område, vilket resulterade i den ovannämnda Phare-underkomponenten för landsbygden.

5 FINANSI E RINGSÖVERSIKT

Anslag per land inom ramen för Phare, Ispa och Sapard år 2003 (i miljoner euro)

Phare | Sapard | Ispa | TOTALT |

Bulgarien | 99 | 56 | 113 | 268 |

Tjeckien | 95 | 24 | 76 | 195 |

Estland | 40 | 13 | 31 | 84 |

Ungern | 107 | 41 | 96 | 244 |

Lettland | 46 | 24 | 54 | 124 |

Litauen | 67 | 32 | 53 | 152 |

Polen | 403 | 182 | 378 | 963 |

Rumänien | 272 | 162 | 261 | 695 |

Slovakien | 57 | 20 | 51 | 128 |

Slovenien | 38 | 7 | 15 | 60 |

Övriga[8] | 476 | - | - | 476 |

Summa | 1 699,0 | 561 | 1 128 | 3 389 |

[1] EGT L 161, 21.6.1999, s.68.

[2] KOM(2005) 64 slutlig.

[3] KOM(2004) 735 slutlig.

[4] KOM(2004) 851 slutlig.

[5] Såvida inte den nationella fonden fungerar som utbetalande organ på genomförandeorganets vägnar.

[6] Artikel 12 i förordningen om samordning utgör en rättslig grund enligt vilken kommissionen kan besluta att avstå från kravet på förhandsgodkännande vad gäller kandidatländernas val av projekt, anbudsförfarande och tecknande av kontrakt.

[7] I september undertecknade kommissionen ett reviderat samförståndsavtal med EIB, Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling, Nordiska miljöfinansieringsbolaget, Nordiska investeringsbanken, Europarådets utvecklingsbank, Black sea trade Development Bank och Världsbanksgruppen för att stärka samarbetet med dem och underlätta samfinansiering inom ramen för Phare, Ispa och Sapard.

[8] Horisontellt, regionalt och som en del av kärnsäkerhetsprogram.