[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 7.3.2007

SEK(2007) 290 slutlig

Rekommendation till

RÅDETS YTTRANDE

enligt artikel 9.1 i rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om Bulgariens konvergensprogram för 2006–2009

(framlagt av kommissionen)

MOTIVERING

1. ALLMÄN BAKGRUND

Stabilitets- och tillväxtpakten, som trädde i kraft den 1 juli 1998, syftar till att genom sunda offentliga finanser stärka förutsättningarna för prisstabilitet och stark hållbar tillväxt som kan bidra till ökad sysselsättning. Reformen av pakten 2005 genomfördes mot bakgrund av att den hade visat sig användbar för att förankra budgetdisciplin, men syftade till att stärka dess effektivitet och ekonomiska underbyggnad och säkerställa de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet.

Enligt rådets förordning (EG) nr 1466/97 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken[1], som utgör en del av stabilitets- och tillväxtpakten, skall medlemsstaterna lägga fram stabilitets- eller konvergensprogram och årliga uppdateringar av dessa för rådet och kommissionen (medlemsstater som redan har övergått till den gemensamma valutan lägger fram (uppdaterade) stabilitetsprogram och medlemsstater som ännu inte har gjort det lägger fram (uppdaterade) konvergensprogram).

Bulgarien gick med i EU den 1 januari 2007 och landets första konvergensprogram lades fram den 5 januari. I enlighet med förordningen skall rådet yttra sig om programmet på grundval av en rekommendation från kommissionen och efter att ha hört Ekonomiska och finansiella kommittén (se faktaruta för de viktigaste punkterna i programmet).

2. BAKGRUND TILL BEDÖMNINGEN AV PROGRAMMET

I detta avsnitt sammanfattas den ekonomiska utvecklingen och utvecklingen av de offentliga finanserna under de senaste tio åren för att beskriva den bakgrund mot vilken konvergensprogrammets strategi för de offentliga finanserna bedöms.

Bulgarien har uppnått en hög grad av makroekonomisk stabilitet stödd av sunda offentliga finanser. Den ekonomiska tillväxten har varit stark och stabil och under senare år ökat till cirka 5½ % även om BNP per capita (uttryckt i köpkraftspariteter) fortfarande ligger på en låg nivå, för 2005 32,9 % av genomsnittsnivån i EU-25. Arbetet med att hämta in denna eftersläpning är därför fortfarande mycket omfattande och utgör Bulgariens allt annat överskuggande utmaning på medellång och lång sikt. Sysselsättningen har stadigt ökat, men även om arbetslösheten har kunnat minskas betydligt ligger sysselsättningsgraden fortfarande under genomsnitt i EU. Geografiska och utbildningsmässiga obalanser hämmar arbetsmarknadsflexibilitet och brist på arbetskraft är ett ökande problem, särskilt inom arbetsmarknadssegment som kräver hög utbildning. Emigration och sjunkande födelsetal har bidragit till snabbt minskande befolkningstal och en snabbt åldrande befolkning. Den genomsnittliga ökningen av arbetsproduktiviteten var tämligen låg under perioden 1996-2005, men har på den senaste tiden stigit till närmare 4 % mot bakgrund av stigande såväl utländska som inhemska investeringar. Införandet av sedelfonden 1997 bidrog till att inflationen reducerades till ensiffriga tal 1999, men desinflationsprocessen har på senare år dock avstannat. En mycket hög kredittillväxt och stigande underskott i bytesbalansen – dock i förening med mycket höga utländska direktinvesteringar – har utgjort en oroskälla för den makroekonomiska stabiliteten. Ett betydande mått av finanspolitisk konsolidering har uppnåtts genom att landet har bedrivit en budgetpolitik med näst intill balans eller överskott i de offentliga finanserna sedan 1998. Skuldkvoten har reducerats från över 100 % till under 30 %. Vidare har vissa steg tagits för att ta itu med de utmaningar pensionssystemet ställs inför på grund av de demografiska förändringarna.

Faktaruta: De viktigaste punkterna i bedömningen I enlighet med artikel 5.1 (stabilitetsprogram) och artikel 9.1 (konvergensprogram) i rådets förordning (EG) nr 1466/97 tas följande punkter upp i bedömningen: Är de ekonomiska antaganden som programmet bygger på rimliga? Vilket är medlemsstatens medelfristiga mål för de offentliga finanserna? Är anpassningsplanen lämplig för att uppnå detta mål? Är de vidtagna eller föreslagna åtgärderna för att följa denna plan tillräckliga för att nå det medelfristiga målet för de offentliga finanserna över konjunkturcykeln? I bedömningen av anpassningsplanen uppmärksammas om en större anpassning görs i ekonomiskt goda tider och en mer begränsad i ekonomiskt dåliga tider. För de medlemsstater som deltar i eurosamarbetet eller i ERM II uppmärksammas vidare om medlemsstaten som riktvärde eftersträvar en årlig förbättring av det konjunkturrensade saldot, exklusive engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder, motsvarande 0,5 % av BNP för att uppnå sitt medelfristiga mål för de offentliga finanserna. När anpassningsplanen fastställs (för medlemsstater som ännu inte har uppnått målet), eller vid beslut om en tillfällig avvikelse från målet (för medlemsstater som har uppnått målet), ingår det ett genomförande av större strukturreformer som har direkta kostnadsbesparande effekter på lång sikt (t.ex. genom att öka den potentiella tillväxten) och därigenom påvisbara effekter på de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet (under iakttagande av villkoret att en tillräcklig säkerhetsmarginal för referensvärdet på 3 % av BNP skall behållas och att situationen för de offentliga finanserna förväntas återgå till det medelfristiga målet under programperioden)? Särskild uppmärksamhet ägnas här pensionsreformer som syftar till att införa system med flera pelare, varav en obligatorisk pelare som fullständigt täcks av fondmedel. Är medlemsstatens ekonomiska politik förenlig med de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken? Rimligheten i programmets makroekonomiska antaganden bedöms med utgångspunkt i kommissionens höstprognos 2006 och i enlighet med den allmänt vedertagna metoden för beräkning av potentiell total produktion och konjunkturrensade saldon. Bedömningen av förenligheten med de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken bygger på de allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken när det gäller de offentliga finanserna som ingår i de integrerade riktlinjerna för perioden 2005–2008. Bedömningen tar också upp följande: Utvecklingen av skuldkvoten och utsikterna för de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet, vilket man ”vid övervakningen av de offentliga finanserna [bör] ägna tillräcklig uppmärksamhet” enligt rådets rapport av den 20 mars 2005 ”Att förbättra genomförandet av stabilitets- och tillväxtpakten”. I ett meddelande från kommissionen av den 12 oktober 2006 anges metoden för att bedöma den långsiktiga hållbarheten[2]. Efterlevnaden av uppförandekoden[3], som bl.a. föreskriver en gemensam struktur och uppsättning tabeller för stabilitets– och konvergensprogrammen. |

- Rekommendation till

RÅDETS YTTRANDE

enligt artikel 9.1 i rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om Bulgariens konvergensprogram för 2006–2009

EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR AVGIVIT FÖLJANDE YTTRANDE

med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,

med beaktande av rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken[4], särskilt artikel 9.1,

med beaktande av kommissionens rekommendation, och

efter att ha hört Ekonomiska och finansiella kommittén.

HÄRIGENOM FRAMFÖRS FÖLJANDE.

1. Den [27 mars 2007] granskade rådet Bulgariens konvergensprogram, som omfattar perioden 2006-2009.

2. Bulgarien har uppnått en stor grad av makroekonomisk stabilitet stödd av sunda offentliga finanser. De ekonomiska tillväxten har varit stark och stabil, med en årlig ökningstakt på omkring 5 ½ % de senaste åren, samtidigt som BNP per capita (uttryckt i köpkraftspariteter) fortfarande ligger på en låg nivå, år 2005 på motsvarande 32,9 % av genomsnittet i EU-25. Det föreligger därför en betydande eftersläpning att hämta in, vilket utgör Bulgariens allt annat överskuggande utmaning på medellång och lång sikt. Införandet av sedelfonden 1997 ledde till att inflationen 1999 hade reducerats till ensiffriga tal. Under senare år har desinflationsprocessen emellertid avstannat, och för 2006 uppgick KPI-inflationen till 7,3 %.

3. I programmets bakomliggande makroekonomiska scenario räknar man med att den reala BNP-tillväxten kommer att fortsätta att ligga på en hög nivå och öka något från 5,9 % för 2006 till i genomsnitt 6,1 % under resten av programperioden. Mot bakgrund av nu tillgängliga uppgifter förefaller scenariot bygga på rimliga tillväxtantaganden. Höga obalanser i de utrikes affärerna utgör dock fortfarande en riskfaktor på medellång sikt, särskilt eftersom underskottet i bytesbalansen för varor, tjänster och transfereringar uppgick till 16 % av BNP 2006 i stället för tidigare beräknade 14,1 % av BNP, även om finansieringen av underskottet fullt ut säkerställts genom inflöde av utländska direktinvesteringar. Inflationsberäkningarna i programmet förefaller vara realistiska.

4. Enligt kommissionens höstprognos 2006 beräknas överskottet i de offentliga finanserna 2006 att uppgå till 3,3% av BNP, vilket kan jämföras med målet om budgetbalans i det ekonomiska programmet inför anslutningen från december 2005 och ett beräknat överskott på 3,2 % av BNP i konvergensprogrammet. Detta betydligt bättre budgetutfall är främst ett resultat av att inkomsterna blivit högre än beräknat, vilket förklaras av att prognoserna i det ekonomiska programmet inför anslutningen var försiktiga, att produktionstillväxten blev högre än väntat och av att skatteuppbörden förbättrats. Även utgifterna understiger beräkningarna i det ekonomiska programmet inför anslutningen med omkring 1 % av BNP, främst på grund av lägre löpande utgifter.

5. Den strategi för de offentliga finanserna på medellång sikt som fastställs i konvergensprogrammet syftar till att bibehålla ett överskott i de offentliga finanserna inom intervallet 0,8–1,5 % av BNP för att garantera makroekonomisk stabilitet och hållbara offentliga finanser. Finanspolitiken beräknas bli betydligt mer expansiv under 2007, med ett överskott i de offentliga finanserna på 0,8 % av BNP, en minskning från 3,2 % av BNP 2006. För 2008 och 2009 beräknas överskottet i de offentliga finanserna åter öka och stabiliseras på 1,5 % av BNP. Samtidigt som ränteutgifterna minskar med omkring ¼ % av BNP under programperioden beräknas det primära överskottet minska från 4½ % av BNP 2006 till 2¼ % av BNP 2007 och därefter åter öka till omkring 2¾ % av BNP 2008–2009. Lättnaden i finanspolitiken under 2007 förväntas nästan uteslutande bero på ökade utgifter. Utgifterna beräknas öka med 2¾ % av BNP och bara en del av denna ökning, omkring ¾ % av BNP, planeras att vändas under 2008. Den beräknade ökningen av de offentliga utgifterna under 2007 beräknas huvudsakligen komma från utgiftsslagen "övriga utgifter" (+2½ % av BNP) och subventioner (+½ % av BNP). Ökningen i "övriga utgifter" avspeglar Bulgariens bidrag till EU (1¼ % av BNP), en ökning av utgifterna för EU:s strukturfondsprojekt (¼ % av BNP), som helt beräknas att täckas av högre inkomster från EU-bidrag, samt en ökning av "övriga löpande utgifter" (1 % av BNP). Planerade sänkningar av bolags- och inkomstskattesatser 2007 beräknas nästan fullt ut kompenseras av förbättrad skattemoral och effektivare skatteuppbörd. De totala inkomsterna förväntas följaktligen förbli i det närmaste oförändrade (uttryckta i procent av BNP) över programperioden. I programmet anges också att trots att man i budgeten för 2007 anger ett offentligt överskott på 0,8 % av BNP, kommer målsättningen vid budgetgenomförandet vara att faktiskt nå ett högre överskott på 2 % av BNP. Detta skulle ske med tillämpning av bestämmelser i budgetlagen, som gör det möjligt att hålla inne 10 % av de budgeterade löpande primära utgifterna om underskottet i bytesbalansen skulle komma att öka ytterligare. Målen för de offentliga finanserna har reviderats uppåt betydligt jämfört med 2005 års ekonomiska program inför anslutningen, vilket avspeglar ett väsentligt bättre inkomstutfall 2006 med överskjutande effekter för kommande år och något gynnsammare utsikter i fråga om produktionstillväxt.

6. Enligt beräkningar med den allmänt vedertagna metoden planeras det strukturella saldot (dvs. det konjunkturrensade saldot exklusive engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder) att minska från omkring 3¼% av BNP 2006 till 1 % 2007 och därefter åter öka till omkring 2 % av BNP 2008 och 2009. Anpassningen skulle gå smidigare om man under budgetgenomförandet 2007 uppnår ett högre nominellt överskott på 2 % av BNP, vilket anges som ett mål i programmet. Programmets mål på medellång sikt för de offentliga finanserna är en budget i balans i strukturella termer, vilket man i programmet planerar att bibehålla med stor marginal under hela programperioden. Eftersom det medelfristiga målet för de offentliga finanserna är mer långtgående än minimiriktmärket (ett beräknat underskott på cirka 1¼ % av BNP), bör det, om det uppnås, skapas tillräcklig marginal mot ett alltför stort underskott. Det medelfristiga målet är mer ambitiöst än vad som krävs med hänvisning till skuldkvoten och den genomsnittliga potentiella produktionstillväxten på lång sikt.

7. Utfallet för de offentliga finanserna 2007 skulle kunna bli bättre än vad som beräknats i programmet, samtidigt som riskerna i budgetberäkningarna förefaller på det hela taget uppväga varandra under 2008 och 2009. Mot bakgrund av de goda resultaten när det gäller att uppnå uppsatta budgetmål samt bestämmelserna i 2007 års budgetlag om möjligheten att begränsa utgifter under budgetgenomförandet, förefaller ett högre överskott vara realistiskt även om inkomstberäkningar för 2007 kan tänkas innehålla vissa risker för att utfallet blir sämre än beräknat genom att inkomstbortfall på grund av skattesänkningar inte kan kompenseras full ut av höjd skattemoral och förbättrad uppbörd. Inga närmare uppgifter lämnas om anpassningsstrategin från 2008 och framåt, men målen för de offentliga finanserna fram till slutet av programperioden förefaller i stort sett rimliga, förutsatt att man uppnår ett bättre budgetutfall för 2007 än vad som nu beräknas.

8. Utifrån denna riskbedömning innebär programmets finanspolitiska inriktning att det medelfristiga målet för de offentliga finanserna bibehålls med bred marginal under hela programperioden. Dessutom ger programmet en tillräcklig säkerhetsmarginal för att undvika att tröskelvärdet för underskottet på 3 % av BNP överskrids under programperioden vid normala konjunktursvängningar. Den finanspolitiska inriktning som kan utläsas av programmet kan verka konjunkturförstärkande i goda ekonomiska tider under 2007. Detta är inte helt förenligt med stabilitets- och tillväxtpakten. I synnerhet förväntas det råda goda tider 2007 när det strukturella saldot beräknas minska med omkring 2¼ % av BNP enligt programmet och med 1½ % enligt 2006 års höstprognos från kommissionen.

9. Den offentliga bruttoskulden beräknas ha uppgått till 25¼ % av BNP under 2006, vilket ligger långt under fördragets referensvärde på 60 % av BNP. I programmet beräknas skuldkvoten minska med 4 procentenheter under programperioden.

10. Utan långsiktiga beräkningar av åldersrelaterade utgifter grundade på de gemensamma makroekonomiska antaganden som görs av kommittén för ekonomisk politik och kommissionen, är det inte möjligt att bedöma effekterna av en åldrande befolkning i Bulgarien på en jämförbar och lika stabil grund som nu görs för de övriga medlemsstaterna, för vilka beräkningar kan göras på denna grundval. En betydande effekt av åldrandet på utgifterna kan emellertid inte uteslutas med hänvisning till den rådande demografiska strukturen. Utgångsläget för de offentliga finanserna, med ett stort strukturellt överskott, bidrar betydligt till att stabilisera skulden innan åldrandets långsiktiga effekter slår igenom. Ett bibehållande av de stora primära överskotten på medellång sikt skulle bidra till att begränsa riskerna för de offentliga finansernas hållbarhet.

11. Programmets finanspolitiska strategi överensstämmer inte helt med de allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken som ingår i de integrerade riktlinjerna för perioden 2005–2008. Särskilt kommer den planerade finanspolitiska inriktningen för 2007 att bli konjunkturförstärkande i goda tider och riskera att förvärra det redan höga underskottet i bytesbalansen. Även om steg har tagits för att förbättra pensionssystemets långsiktiga hållbarhet läggs samtidigt mycket få konkreta åtgärdsförslag fram för att höja de offentliga utgifternas effektivitet, särskilt när det gäller hälso- och sjukvårdsutgifter där det finns återkommande problem med övervakning och kontroll av utgifter och kvaliteten på de tjänster som tillhandahålls.

12. När det gäller uppgiftskraven i uppförandekoden för stabilitets- och konvergensprogram saknas i programmet vissa obligatoriska och frivilliga uppgifter[5].

Sammantaget är slutsatsen att de offentliga finanserna på medellång sikt är sunda, och att den finanspolitiska strategin utgör ett exempel på en finanspolitik i linje med stabilitets- och tillväxtpakten. Den planerade minskningen av budgetöverskottet under ekonomiskt goda tider 2007 skulle emellertid kunna innebära en konjunkturförstärkande inriktning av finanspolitiken och öka befintliga obalanser i de utrikes affärerna.

Mot bakgrund av denna bedömning uppmanas Bulgarien att

(i) uppnå ett högre överskott i de offentliga finanserna 2007 än vad som nu planeras och därefter behålla en stark ställning för att främja makroekonomisk stabilitet och stävja det stora underskottet i bytesbalansen,

(ii) ytterligare stärka effektiviteten i de offentliga utgifterna, särskilt genom en reform av hälso- och sjukvårdssystemet.

Jämförelse av nyckeltal i makroekonomiska beräkningar och budgetberäkningar 1

2Kommissionens beräkningar baseras på uppgifterna i programmet. |

3Konjunkturrensat saldo (liksom i föregående rader) exklusive engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder. |

4Programmet innehåller inga engångsåtgärder eller andra tillfälliga åtgärder. |

5Kommissionens höstprognos 2006 innehåller inga engångsåtgärder eller andra tillfälliga åtgärder. |

6 Baserat på en beräknad uppskattad potentiell tillväxt på 5,8 %, 6,3 %, 6,4 % respektive 6,7 % under perioden 2005-2008. |

[1] EGT L 209, 2.8.1997, s. 1. Förordningen ändrad genom förordning (EG) nr 1055/2005 (EUT L 174, 7.7.2005, s. 1). De dokument som det hänvisas till i texten återfinns på följande webbplats:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet – De offentliga finansernas hållbarhet på lång sikt i EU, 12.10.2006, KOM(2006) 574, och Europeiska kommissionen, Generaldirektoratet för ekonomi och finans (2006): ”The long-term sustainability of public finances in the European Union”, European Economy nr 4/2006.

[3] ”Närmare angivelser för genomförandet av stabilitets- och tillväxtpakten samt riktlinjer för stabilitets- och konvergensprogrammens utformning och innehåll”, som godkändes av Ekofinrådet den 11 oktober 2005.

[4] EGT L 209, 2.8.1997, s. 1. Förordningen ändrad genom förordning (EG) nr 1055/2005 (EUT L 174, 7.7.2005, s. 1). De dokument som det hänvisas till i texten återfinns på följande webbplats:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[5] Särskilt saknas arbetsmarknadsstatistik över antal arbetade timmar samt vissa uppgifter om långsiktig hållbarhet.