P9_TA(2020)0030

Invändning mot en genomförandeakt: Bly och blyföreningar

Europaparlamentets resolution av den 12 februari 2020 om utkastet till kommissionens förordning om ändring av bilaga XVII till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach) vad gäller bly och blyföreningar (D063675/03 – 2019/2949(RPS))

(2021/C 294/01)

Europaparlamentet utfärdar denna resolution

— med beaktande av utkastet till kommissionens förordning om ändring av bilaga XVII till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach) vad gäller bly och blyföreningar (D063675/03,

— med beaktande av Europaparlamentets och rådet förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG (nedan kallad Reach-förordningen) (1), särskilt artikel 68.1,

— med beaktande av Europaparlamentets och rådets beslut nr 1386/2013/EU av den 20 november 2013 om ett allmänt miljöhandlingsprogram för unionen till 2020 – Att leva gott inom planetens gränser (2),

— med beaktande av sin resolution av den 3 april 2001 om kommissionens grönbok om miljöfrågor kring PVC (3),

— med beaktande av sin resolution av den 9 juli 2015 om resurseffektivitet: på väg mot ett kretsloppssamhälle (4),

— med beaktande av sin resolution av den 25 november 2015 om kommissionens utkast till genomförandebeslut XXX om beviljande av tillstånd för användning av bis(2-etylhexyl)ftalat (DEHP) med stöd av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 (5),

— med beaktande av sin resolution av den 13 september 2018 om genomförandet av paketet om den cirkulära ekonomin: åtgärder i gränssnittet mellan lagstiftningen om kemikalier, produkter och avfall (6),

— med beaktande av sin resolution av den 15 januari 2020 om den europeiska gröna given (7),

— med beaktande av tribunalens dom av den 7 mars 2019 i mål T-837/16 (8),

— med beaktande av artikel 5a.3 b i rådets beslut 1999/468/EG av den 28 juni 1999 om de förfaranden som ska tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter (9),

— med beaktande av artikel 112.2 och 112.3 samt artikel 112.4 c i arbetsordningen,

— med beaktande av förslaget till resolution från utskottet för miljö, folkhälsa och livsmedelssäkerhet, och av följande skäl:

A. I utkastet till kommissionens förordning eftersträvas att blynivån sänks när bly används som stabilisator i polymerer eller sampolymerer av vinylklorid (PVC).

B. Bly är ett giftigt ämne som kan ha svåra inverkningar på hälsan, däribland oåterkallelig neurologisk skada, även i låga doser (10). Det finns ingen säker nivå för bly (11), (12). Bly är även farligt för miljön: det är mycket giftigt för vattenlevande organismer (13) och motstår nedbrytning (14).

C. Problemen med att använda bly som stabilisator för PVC lyftes av kommissionen redan i dess grönbok av den 26 juli 2000 om miljöfrågor kring PVC (15).

D. Kommissionen uppgav i sin grönbok att den var för en minskad användning av bly som stabilisator i PVC-produkter, och emotsåg ett antal åtgärder, däribland en lagstadgad utfasning, men bestämde sig till slut för att PVC-industrin skulle göra ett frivilligt åtagande att sluta använda bly som PVC-stabilisator senast 2015 (16).

E. Denna arbetsmetod gick emot parlamentets ståndpunkt, och som svar på grönboken uppmanade parlamentet därför kommissionen att förbjuda all användning av bly som stabilisator i PVC (17).

F. Kommissionens handlingsväg just då, nämligen att inte göra någonting, innebar att det under perioden från 2000 till 2015 tillverkades miljontals ton PVC som stabiliserats med åtskilliga hundra tusentals ton bly (18). PVC-artiklar tillverkade av sådan PVC innehållande bly blev gradvis till avfall.

G. När PVC-industrin hade uppfyllt det frivilliga åtagandet 2015, insåg kommissionen att bly fortsatte att användas i importerade PVC-artiklar. Kommissionen bad därför Europeiska kemikaliemyndigheten (”kemikaliemyndigheten”) att göra ett utkast till begränsningsrapport enligt bilaga XV.

H. Att begränsningen i första hand är relevant för importerade PVC-artiklar bekräftades av kemikaliemyndigheten, som konstaterade att ”eftersom den europeiska PVC-industrin redan har inlett utfasningen av blyföreningar som PVC-stabilisatorer, kan omkring 90 procent av de uppskattade blyutsläppen hänföras till PVC-artiklar som importerades till EU under 2016” (19).

I. I utkastet till kommissionens förordning föreslås att användningen och förekomsten av bly och dess föreningar i artiklar tillverkade av PCV begränsas, och att det sätts en maxgräns för blykoncentration på 0,1 viktprocent av PVC-materialet (20).

J. Detta bygger på slutsatsen att den risk som blystabilisatorer i PVC-artiklar i unionen utgör för människor inte är tillräckligt kontrollerad (21). Miljöriskerna användes inte i riskkarakteriseringen för bly i samband med förslaget om riskbegränsning (22).

K. Denna gräns tillämpades utifrån följande resonemang: ”Eftersom blyföreningar inte kan stabilisera PVC i halter under ca 0,5 viktprocent på ett effektivt sätt, bör det gränsvärde på 0,1 viktprocent som kemikaliemyndigheten föreslår säkerställa att avsiktlig tillsats av blyföreningar som stabilisatorer vid sammansättning av PVC inte längre får förekomma i unionen” (23).

L. Det är viktigt att inse att gränsen på 0,1 procent inte utgör en ”säker nivå”, utan snarare en administrativ nivå som satts för att undvika att bly används som stabilisator i PVC över huvud taget.

M. I utkastet till kommissionens förordning föreskrivs två undantag för återvunnet PVC-material i 15 år: ett som tillåter en blykoncentration upp till två viktprocent av hård PVC (24), och ett annat som tillåter en blykoncentration upp till 1 viktprocent av flexibel/mjuk PVC (25).

N. Blykoncentrationer på en eller två viktprocent motsvarar naturligtvis inte ”säkra nivåer”, utan är gränser som satts för att branschen ska kunna fortsätta optimera sina ekonomiska fördelar med återvinning av PVC-avfall innehållande bly (26).

O. Sådana undantag gör att användningen av ett etablerat ämne genom artiklar tillverkade av återvunnen PVC fortsätter i all framtid, trots att kommissionen uttryckligen erkänner att det finns alternativ (27).

P. Sådana undantag går emot en ståndpunkt som parlamentet länge har haft och som bekräftats i många resolutioner, senast den 15 januari 2020. Parlamentet betonade särskilt redan 2001 att ”återvinning av PVC får inte leda till att problemet med tungmetaller kvarstår” (28). Parlamentet betonade i sin resolution av den 9 juli 2015 om ”resurseffektivitet: på väg mot ett kretsloppssamhälle” att återvinning ”inte bör rättfärdiga fortsatt användning av farliga etablerade ämnen” (29). Parlamentet agerade därefter år 2015 genom att motsätta sig godkännandet av DEHP, ett annat etablerat ämne, för återvinning av PVC (30). År 2018 upprepade parlamentet på nytt ”att i enlighet med avfallshierarkin ska förebyggande prioriteras framför återvinning och att återvinning därmed inte bör rättfärdiga fortsatt användning av farliga etablerade ämnen (31). Den 15 januari 2020 fastslog parlamentet uttryckligen i sin resolution om den europeiska gröna given att förbjudna ämnen ”inte bör återinföras på EU-marknaden i konsumentprodukter genom återvinning”.

Q. I utkastet till kommissionens förordning motiveras undantagen för återvunnen PVC med påståendet att ”alternativet till återvinning av sådana produkter, dvs. bortskaffande av PVC-avfall genom deponering och förbränning, skulle öka utsläppen till miljön och inte minska riskerna” (32).

R. I detta resonemang som ligger till grund för utkastet till kommissionens förordning tas ingen hänsyn till att återvinning faktiskt inte är något alternativ till deponering eller förbränning, eftersom återvinning av PVC inte kan pågå för alltid och därför bara skjuter upp det slutliga bortskaffandet av PVC innehållande bly och de medföljande utsläppen, samtidigt som det ger upphov till ytterligare utsläpp under återvinningen och den påföljande användningsfasen.

S. Faktum är att utkastet till kommissionens förordning å ena sidan skulle begränsa importen av ca 1 000 till 4 000 ton bly i importerade PVC-artiklar, men å andra sidan tillåta att ca 2 500 till 10 000 ton bly per år släpps ut (igen) på marknaden i form av återvunnen PVC (33).

T. Med andra ord skulle utkastet till kommissionens förordning begränsa importen av bly via PVC-artiklar, bara för att undergräva effekten av denna begränsning genom att släppa ut den dubbla mängden bly på marknaden på nytt, i form av artiklar tillverkade av återvunnen PVC med bly.

U. Undantagen för återvunnen PVC i utkastet till kommissionens förordning går alltså tvärs emot Reach-förordningens primära mål att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön (34).

V. Sådana undantag bryter också mot åtagandena i det sjunde miljöhandlingsprogrammet som antogs 2013, där det uttryckligen uppmanas till att det ska utvecklas giftfria materialkretslopp så att materialåtervunnet avfall kan användas som en viktig och tillförlitlig råvarukälla för unionen (35).

W. Sådana undantag skulle leda till en marknad med två kvalitetsnivåer, nämligen å ena sidan produkter av nytillverkad PVC som är fria från bly, och å andra sidan produkter av återvunnen PVC som innehåller betydande mängder bly. En sådan tolerans för bly i produkter av återvunnen PVC skadar förtroendet för produktåtervinning.

X. Det är inte lämpligt att problemen med miljömässigt sund hantering av PVC-avfall innehållande bly skjuts på framtiden, allra minst genom att bly förs vidare till nästa generation artiklar.

Y. I utkastet till kommissionens förordning begränsas undantagen för återvunnen PVC till vissa användningsområden, och det införs ett krav på att blyet innesluts i ett skikt av nyframställd PVC för vissa berörda produkter, med en fem års fördröjning för flexibel PVC.

Z. Vid begränsningen av undantagen bemöts inte utsläppen av bly under den slutliga bortskaffningen, som står för 95 procent av utsläppen.

AA. I utkastet till kommissionens förordning krävs det vidare att PVC-artiklar som innehåller återvunnen PVC märks med ”innehåller återvunnen PVC”. Kemikaliemyndighetens riskbedömningskommitté menade att en sådan märkning ”inte i sig är tillräcklig för att göra åtskillnad mellan blyfritt återvunnet material och återvunnet material med bly” (36).

AB. En sådan markering är onekligen vilseledande, eftersom det ger positiva konnotationer att ange återvunnet innehåll men det i detta fall faktiskt betyder att de återvunna produkterna innehåller betydande mängder bly, jämfört med produkter av nytillverkad PVC utan bly.

AC. Sådan vilseledande säljfrämjande märkning av artiklar av återvunnen PVC med bly går emot Reach-förordningens mål att uppnå en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön.

AD. I utkastet till kommissionens förordning föreskrivs även ett certifieringssystem, för att styrka påståendena att PVC:n har sitt ursprung i återvinning och skilja artiklarna från sådana av nytillverkad PVC, som ett annat gränsvärde ska gälla för.

AE. Att behöva förlita sig på en extra omgång certifieringar väcker tvivel kring en sådan bestämmelses genomförbarhet, och går därmed emot bestämmelserna i bilaga XV till Reach-förordningen, där det krävs att en begränsning ska vara genomförbar, möjlig att genomdriva och hanterlig.

AF. I utkastet till kommissionens förordning undantas två blypigment från begränsningens tillämpningsområde, eftersom de omfattas av ett godkännande enligt Reach-förordningen.

AG. Riskbedömningskommittén medgav uttryckligen att ”riskerna skulle på samma sätt tillämpas på blyföreningar som inte användes som stabilisatorer” (37).

AH. Det är svårt att avgöra blyföreningars särskilda identitet och funktion i PVC, vilket uttryckligen har erkänts av riskbedömningskommittén (38).

AI. Ett sådant undantag skapar därför problem för genomförandet, vilket går emot bestämmelserna i bilaga XV till Reach-förordningen, där det krävs att en begränsning ska vara genomförbar, möjlig att genomdriva och hanterlig.

AJ. Vid ett sådant undantag tas det inte heller någon hänsyn till domen i mål T-837/16, som ändamålsenligt har upphävt godkännandet av dessa blypigment.

AK. I utkastet till kommissionens förordning föreskrivs en tidsfrist på 24 månader för att ekonomiska aktörer bland annat ska kunna ”avyttra sina lager” (39).

AL. Att tillåta importörer att sälja PVC-artiklar innehållande tusentals ton bly i 24 månader till, samtidigt som inga sådana blyhaltiga PVC-artiklar tillverkas mer i unionen, går emot Reach-förordningens mål att uppnå en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön.

AM. Parlamentet ansåg det 2001 ”nödvändigt att gå vidare med den tekniska forskningen, främst när det gäller kemisk återvinning som kan separera klor från tungmetaller … i syfte att öka procentandelen återvunnet PVC-avfall” (40).

AN. Både kemikaliemyndigheten och kommissionen har misslyckats med att bedöma genomförbarheten av den kemiska återvinning/råmaterialåtervinning av PCV-avfall som skulle möjliggöra avskiljning och säker bortskaffning av bly. Enligt PVC-industrin finns sådan teknik tillgänglig (41), (42).

AO. Den europeiska kemiindustrins samarbetsorganisation Cefic förespråkar kemisk återvinning som ett sätt att ta hand om potentiellt skadliga ämnen (43).

AP. Sammanfattningsvis kommer utkastet till kommissionens förordning 18 år för sent och innehåller åtskilliga delar som inte är förenliga med Reach-förordningens syfte och innehåll, närmare bestämt undantag för återvunnen PVC, positiv märkning av återvunnen PVC trots dess blyinnehåll, undantag för blypigment och en lång tidsfrist.

AQ. Kommissionen översände utkastet till förordning mer än ett år efter det sista datum som fastställs i Reach-förordningen (44).

1. Europaparlamentet motsätter sig antagandet av utkastet till kommissionens förordning.

2. Europaparlamentet anser att utkastet till kommissionens förordning inte är förenligt med Reach-förordningens syfte och innehåll.

3. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att dra tillbaka sitt förslag till förordning och att utan dröjsmål lägga fram ett nytt för kommittén.

4. Europaparlamentet anser att ingen återvinning av PVC-avfall ska leda till att blyföreningar överförs till en ny generation produkter.

5. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att ändra bilagan till utkastet till förordning genom att stryka punkt 14 led a och b och punkterna 15, 16, 17 och 19, samt minska tidsfristen i punkt 13 till max sex månader, så att begränsningen kan börja gälla ännu tidigare än vad som föreskrivs i utkastet till förordning.

6. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att respektera de tidsfrister som fastställs i Reach-förordningen.

7. Europaparlamentet uppdrar åt talmannen att översända denna resolution till rådet och kommissionen samt till medlemsstaternas regeringar och parlament.

(1) EUT L 396, 30.12.2006, s. 1.

(2) EUT L 354, 28.12.2013, s. 171.

(3) EGT C 21 E, 24.1.2002, s. 112.

(4) EUT C 265, 11.8.2017, s. 65.

(5) EUT C 366, 27.10.2017, s. 96.

(6) EUT C 433, 23.12.2019, s. 146.

(7) Antagna texter, P9_TA(2020)0005.

(8) tribunalens dom av den 7 mars 2019, Sverige mot kommissionen, T-837/16, ECLI:EU:T:2019:144, http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=3DE9187FAF56F2A2616EA9541DE1D2B2?text=&docid=211428&pageIndex=0&doclang=SV&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5232553,

(9) EGT L 184, 17.7.1999, s. 23.

(10) Se European Chemicals Agency Annex XV Restriction Report of 16 December 2016 (Europeiska kemikaliemyndighetens begränsningsrapport enligt bilaga XV av den 16 december 2016) (”dokumentationen enligt bilaga XV”), s. 3: ”Det är väl etablerat att exponering för bly kan leda till svåra neurologiskt betingade beteende- och utvecklingsförändringar, även i låga doser. Bly anses som ett neurotoxiskt ämne utan gränsvärde som är förknippat med negativa effekter på utvecklingen av barns centrala nervsystem […] Efsa påvisade att damm i hemmet och jord kan vara betydande upphov till att barn exponeras för bly. De rekommenderade att insatser bör fortsätta för att minska exponering av människor för bly från både kost- och icke-kostkällor.”, https://echa.europa.eu/documents/10162/f639cc6f-7403-63de-9407-135544f33d86

(11) Se citat ovan från dokumentationen enligt bilaga XV, där bly omnämns som ett ”ämne utan gränsvärde”.

(12) Enligt Världshälsoorganisationen ”finns det ingen exponeringsnivå för bly som är känd för att sakna skadliga effekter”, https://www.who.int/news-room/fact-sheets/detail/lead-poisoning-and-health

(13) Dokumentationen enligt bilaga XV, s. 11.

(14) https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/329953/WHO-CED-PHE-EPE-19.4.7-eng.pdf?ua=1

(15) COM(2000)0469.

(16) https://vinylplus.eu/uploads/Modules/Documents/vc2001_en.pdf

(17) Europaparlamentets resolution av den 3 april 2001 om kommissionens grönbok om miljöfrågor kring PVC (EGT C 21 E, 24.1.2002, s. 112).

(18) Enligt grönboken låg 1998 den inhemska årsproduktionen av PVC på 5,5 miljoner ton, medan användningen av bly som stabilisator låg på 112 000 ton.

(19) Dokumentationen enligt bilaga XV, s. 4.

(20) Punkt 11 och 12 i bilagan till utkastet till kommissionens förordning.

(21) Dokumentationen enligt bilaga XV, s. 4, och skäl 1 i utkastet till kommissionens förordning.

(22) Riskbedömningskommitténs yttrande av den 5 december 2017 och yttrandet från kommittén för socioekonomisk analys av den 15 mars 2018 om en dokumentation enligt bilaga XV med förslag till begränsningar av tillverkning, utsläppande på marknaden eller användning av ett ämne inom EU (Opinion of 5 December 2017 of the Committee for Risk Assessment and Opinion of 15 March 2018 of the Committee for Socio-economic Analysis on an Annex XV dossier proposing restrictions of the manufacture, placing on the market or use of a substance within the EU), s. 10, https://echa.europa.eu/documents/10162/bf4394ef-7b75-99ec-13c1-134ba7ed713d.

(23) Skäl 4 i utkastet till kommissionens förordning.

(24) Punkt 14 a i bilagan till utkastet till kommissionens förordning.

(25) Punkt 14 b i bilagan till utkastet till kommissionens förordning.

(26) Som förklaras i dokumentationen enligt bilaga XV, s. 35: ”Branschen (ESPA, EuPC, ECVM) noterade att en högre blygräns på 1 viktprocent bör tillhandahållas för återvunnen PVC (i stället för den allmänna gränsen 0,1 viktprocent) p.g.a. det etablerade bly som för närvarande finns i PCV-avfallet. Företag som återvinner/omvandlar PVC betonade i allmänhet att för att följa en gräns på 0,1 procent skulle bara tio procent av en artikel kunna tillverkas av (billigare) återvunnen PVC, och därför skulle återvinning av PVC inte längre vara ekonomiskt lönsamt och måste upphöra (p.g.a. de fasta och varierande kostnader som behövs för att sambehandla och driva extruderarna).”

(27) Skäl 6 i utkastet till kommissionens förordning.

(28) EGT C 21 E, 24.1.2002, s. 112.

(29) EUT C 265, 11.8.2017, s. 65.

(30) EUT C 366, 27.10.2017, s. 96.

(31) EUT C 433, 23.12.2019, s. 146.

(32) Skäl 7 i utkastet till kommissionens förordning.

(33) Beräkning baserad på 500 000 ton PVC-avfall med en blyhalt på 0,5–2 procent.

(34) Artikel 1 i Reach-förordningen och skäl 1 i samma förordning.

(35) EUT L 354, 28.12.2013, s. 171.

(36) Riskbedömningskommitténs yttrande av den 5 december 2017 och yttrandet från kommittén för socioekonomisk analys av den 15 mars 2018 om en dokumentation enligt bilaga XV med förslag till begränsningar av tillverkning, utsläppande på marknaden eller användning av ett ämne inom EU, s. 48.

(37) Riskbedömningskommitténs yttrande av den 5 december 2017 och yttrandet från kommittén för socioekonomisk analys av den 15 mars 2018 om en dokumentation enligt bilaga XV med förslag till begränsningar av tillverkning, utsläppande på marknaden eller användning av ett ämne inom EU, s. 6.

(38) (Riskbedömningskommitténs yttrande av den 5 december 2017 och yttrandet från kommittén för socioekonomisk analys av den 15 mars 2018 om en dokumentation enligt bilaga XV med förslag till begränsningar av tillverkning, utsläppande på marknaden eller användning av ett ämne inom EU, s. 9: ”Riskbedömningskommittén noterar att det är möjligt att bly förekommer i PVC p.g.a. att det används på andra sätt än som stabilisatorer (exempelvis har användning av två blykromatpigment beviljats tillstånd i Reach). Begränsning av allt bly som förekommer i PVC (oavsett avsedd funktion) skulle bidra till att bemöta de risker som fastställs i förslaget. Det skulle dessutom inte vara lätt uppenbart varför bly förekommer i en artikel, så att specificera ett visst användningsområde skulle inte hjälpa ur ett genomförandeperspektiv (forumet för genomförande angav i sin rådgivning att begränsningen blir enklare att verkställa om tillsynsmyndigheterna inte måste påvisa funktionen för allt bly över den relevanta koncentrationsgränsen som upptäcks i PVC).”

(39) Se skäl 17 i utkastet till kommissionens förordning.

(40) EGT C 21 E, 24.1.2002, s. 112.

(41) https://vinylplus.eu/uploads/Modules/Documents/ok_brochure_pvc_14-03-2014.pdf

(42) https://vinylplus.eu/uploads/Modules/Documents/pe_recovery_options.pdf

(43) Cefic, Molecule Managers, 2019, s. 33: ”Med de rätta förutsättningarna kommer branschen att investera i kemisk återvinning runtom i Europa, som kan absorbera de många värdefulla material som just nu kasseras, däribland plast och polymerer. Vi kan förvandla dessa material tillbaka till kolväteråmaterial och samtidigt ta hand om skadliga ämnen.”, https://cefic.org/app/uploads/2019/06/Cefic_Mid-Century-Vision-Molecule-Managers-Brochure.pdf.

(44) I enlighet med artikel 73 i Reach-förordningen ska kommissionen, om villkoren i artikel 68 är uppfyllda, utarbeta ett förslag till ändring av bilaga XVII inom tre månader från det att den har mottagit yttrandet från kommittén för socioekonomisk analys. Kommittén för socioekonomisk analys antog sitt yttrande den 15 mars 2018. Kommissionen översände förslaget till ändring till Reach-kommittén i september 2019.