Bryssel den 1 december 2004

KOM(2004) 784 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

”RAPPORT OM REDOVISNINGSFRÅGOR I SAMBAND MED REVIDERINGEN AV GREKISKA BUDGETUPPGIFTER” {SEK(2004) 1539}

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. Inledning 3

2. Det nuvarande systemet 4

2.1. Rättslig grund 4

2.2. Eurostats ansvar 4

2.3. Medlemsstaternas ansvar 5

3. Kartläggning av gemensamma brister på alla nivåer i systemet 5

3.1. Återkommande kvalitetsproblem i de grekiska myndigheternas rapportering av budgetuppgifter 5

3.2. Brister i Eurostats leveranser av budgetuppgifter 6

3.3. Rådande begränsningar i systemet för rapportering och leverans av budgetuppgifter överlag 7

4. Förslag till åtgärder 7

4.1. Förslag om strukturella frågor 7

4.2. Förslag om Eurostat 7

4.3. Åtgärder mot Grekland 8

1. INLEDNING

Nyligen genomgick den grekiska budgetstatistiken omfattande revideringar. Budgetunderskottet för 2003, som ursprungligen uppgavs vara 1,7 % av BNP, anmäldes som 4,6 % av BNP i september 2004. De underskott som anmäldes till kommissionen för 2000, 2001 och 2002 reviderades också uppåt med mer än två procentenheter av BNP. Dessa omfattande ökningar berodde på tidigare åtgärder från Eurostats sida och på den tillträdande grekiska regeringens initiativ under våren 2004 att inleda en grundlig finansiell revision. Initiativet ledde till anmälan i september och efterföljande åtgärder av de grekiska myndigheterna i ett fortlöpande och nära samarbete med Eurostat för att råda bot på situationen.

Reviderade uppgifter i en sådan omfattning har lett till att man ifrågasatt tillförlitligheten hos den grekiska statistiken om de offentliga finanserna. Ekofinrådet uppmärksammade den 21 oktober 2004 kommissionens meddelande om Greklands anmälan av finansiella uppgifter, och välkomnade kommissionens initiativ att lägga fram en utförlig bedömning av Greklands uppgifter om den offentliga sektorns underskott och skuldsättning sedan 1997. Ekofinrådet välkomnade den 16 november Eurostats preliminära rapport och tillkännagav sin avsikt att med utgångspunkt i en rapport från kommissionen återkomma till frågan om redovisningsskyldighet och eventuella åtgärder för att förhindra att sådana förhållanden upprepades. Den här rapporten är ett svar på rådets begäran. Den bygger på och bör läsas parallellt med Eurostats slutgiltiga rapport om de grekiska uppgifterna om underskott och skuldsättning 1997–2003.

Uppgifterna för åren 1997–2003 visar att det offentliga underskottet reviderats uppåt med i genomsnitt 2,1 procentenheter av BNP under perioden. Vidare framgår att det offentliga underskottet hela tiden överskridit 3 % av BNP. Det förefaller också som om Eurostat utövade särskilda påtryckningar på de grekiska statistikmyndigheterna sedan 1990-talet för att få dem att presentera sin redovisning enligt överenskomna gemensamma standarder, att Eurostat vid flera tillfällen reviderade de uppgifter som de grekiska myndigheterna lämnade och att de grekiska myndigheterna tidigare brustit i det samarbete som är en oundgänglig förutsättning för denna verksamhet.

Allmänt kan sägas att den senaste revideringen mellan anmälningarna i mars 2004 och september 2004 bygger på en mer noggrann tillämpning av ENS 95 och på tillgång till nya uppgifter. De viktigaste förklaringarna till revideringen av det grekiska underskottet mellan anmälningarna i mars 2004 och september 2004 är underredovisning av militära utgifter, överskattning av överskottet i socialförsäkringsfonderna samt en sänkning av skatteintäktsprognoserna (främst moms). Den reviderade kvoten mellan underskott och BNP är nu 4,1 % för 2000, 3,7 % för 2001, 3,7 % för 2002 och 4,6 % för 2003.

När det gäller redovisningen för 1997, 1998 och 1999 är anledningarna till att dessa uppgifter skiljer sig från dem som lämnades i tidigare anmälningar väsentligen redovisning av militära utgifter och redovisning av kapitaltillskott och EU-bidrag. Underskottet efter revidering uppgår till 6,6 %, 4,3 % respektive 3,4 % av BNP för 1997, 1998 respektive 1999.

Denna rapport är indelad på följande sätt: I avsnitt 2 presenteras det nuvarande systemet kortfattat, bl.a. den rättsliga bakgrunden och Eurostats och de nationella statistiskkontorens respektive ansvar. Avsnitt 3 fokuserar på vad som fungerade mindre lämpligt i det grekiska fallet och på systemets svagheter när det gäller såväl de grekiska myndigheterna som Eurostat och de andra involverade aktörerna. På grundval av denna bedömning ges i avsnitt 4 några slutsatser om vad som kan göras för att förhindra att liknande problem upprepas.

2. DET NUVARANDE SYSTEMET

2.1. Rättslig grund

Enligt artikel 104 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen skall medlemsstaterna undvika alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser, och kommissionen skall övervaka utvecklingen av budgetsituationen och den offentliga sektorns skuldsättning i medlemsstaterna i syfte att upptäcka allvarliga fel, så att den nödvändiga budgetdisciplinen iakttas.

Enligt protokollet om förfarandet vid alltför stora underskott, fogat till fördraget (nedan kallat ”protokollet”) skall kommissionen bl.a. tillhandahålla det statistiska underlag som skall användas för tillämpningen av förfarandet. Enligt protokollet skall medlemsstaterna dessutom underrätta kommissionen om sina förväntade och faktiska underskott och om sin skuldnivå.

Närmare bestämmelser för protokollet (inklusive förfarandet för anmälan) anges i rådets förordning nr 3605/93. Den terminologi som används i protokollet och förordningen definieras i enlighet med det europeiska national- och regionalräkenskapssystemet (ENS 95), som är upprättat genom rådets förordning nr 2223/96. ENS 95 är den statistiska utgångspunkten för de standarder, definitioner och redovisningsbestämmelser som syftar till att skapa enhetlighet och jämförbarhet mellan de uppgifter som medlemsstaterna lämnar.

I rådets förordning 3605/93 anges förfaranden och tidsfrister för hur medlemsstaterna skall lämna sina budgetuppgifter till kommissionen med jämna mellanrum.

Ekofinrådet antog den 18 februari 2003 på kommissionens förslag en kod för bästa praxis vid sammanställning och rapportering av uppgifter i samband med förfarandet vid alltför stora underskott, i syfte att klargöra förfarandena i medlemsstaterna och vid kommissionen.

2.2. Eurostats ansvar

I enlighet med protokollet fungerar kommissionen som statistikkontor vid förfarandet vid alltför stora underskott. Den tillhandahåller det statistiska underlag som skall användas för tillämpningen av förfarandet, efter att först ha bedömt kvaliteten på medlemsstaternas uppgifter. Dessutom tolkar kommissionen redovisningsreglerna när det råder tvivel om hur offentliga transaktioner skall redovisas och hur sådana transaktioner påverkar den offentliga sektorns underskott och skuldsättning. I förekommande fall kan den lämna rekommendationer till de nationella statistikkontoren om hur enskilda transaktioner bör redovisas.

I kommissionens interna organisation har uppdraget att granska den lämnade redovisningen och tolka redovisningsreglerna anförtrotts Eurostat. Genom att lämna uppdraget till Eurostat garanterar kommissionen att redovisnings- och statistikfrågor behandlas på ett oberoende sätt av en opartisk och sakkunnig avdelning enligt objektiva kriterier. Detta oberoende och denna sakkunnighet förstärks genom att Eurostat biträds av Kommittén för valuta-, finans- och betalningsbalansstatistik. I den kommittén deltar statistiker och nationalräkenskapsförare från samtliga medlemsstaters nationella statistikkontor och centralbanker samt företrädare för kommissionen och Europeiska centralbanken och observatörer från Ekonomiska och finansiella kommittén.

I koden anges Eurostats ansvar och uppdrag som statistikkontor för kommissionens räkning när det gäller bedömning, eventuella revideringar och offentliggörande av de lämnade uppgifterna.

Eurostats bedömning av medlemsstaternas uppgifter består i en kontroll att redovisningsreglerna följts samt att uppgifterna är kompletta, rimliga och samstämmiga. Bedömningen bygger på de tabeller som medlemsstaterna lämnar till kommissionen, övrig information som åtföljer rapporten, eventuella andra uppgifter, förteckningen över förfaranden och statistiska källor samt regelbundna kontakter med de nationella statistikkontoren. Eurostat får offentligt reservera sig mot de lämnade uppgifterna och ändra dem när de definitiva underskotts- och skuldsättningsuppgifterna offentliggörs.

2.3. Medlemsstaternas ansvar

Enligt artikel 3 i protokollet är medlemsstaterna ansvariga för att sammanställa uppgifter om underskott och skuldsättning och överlämna dem till kommissionen. Den offentliga redovisningens kvalitet är inledningsvis en fråga för varje enskild medlemsstat. Eurostats bedömning av de lämnade uppgifterna fritar inte medlemsstaterna från ansvar.

Enligt koden skall de nationella statistikkontoren agera med fullständigt vetenskapligt oberoende och strikt följa redovisningsstandarderna i förordning nr 3605/93 och i ENS 95. Enligt koden skall medlemsstaterna också så snart som möjligt underrätta kommissionen om alla revideringar av uppgifterna och dokumentera varför revideringarna gjordes.

Generellt har medlemsstaterna i enlighet med artikel 10 i EG-fördraget en skyldighet att underlätta att gemenskapens uppgifter fullgörs. De måste vidta alla allmänna eller särskilda åtgärder som behövs för att fullgöra sina fördragsenliga skyldigheter.

3. KARTLÄGGNING AV GEMENSAMMA BRISTER PÅ ALLA NIVÅER I SYSTEMET

3.1. Återkommande kvalitetsproblem i de grekiska myndigheternas rapportering av budgetuppgifter

Eurostat s rapport om revidering av budgetuppgifterna lades fram för Ekofinrådet den 16 november 2004. Rapporten visar att kommissionen korrekt hade identifierat de viktigaste redovisningsproblemen i den grekiska rapporteringen och att de väsentliga frågorna hade ställts redan 1997. Sedan dess övervakades Grekland noggrannare än någon annan medlemsstat, vilket framgår av bl.a. antalet förrättningar[1] som var betydligt högre än för de andra medlemsstaterna. Denna intensiva verksamhet återspeglades i en rad särskilda rekommendationer till de grekiska myndigheterna . Fastän rekommendationerna var nog så tydliga underlät de grekiska myndigheterna att genomföra dem eller genomförde dem endast delvis. På några punkter (såsom militära utgifter och ränta bokförd som kapital) fick Eurostat försäkringar från de grekiska myndigheterna om att transaktionerna hade redovisats korrekt, men 2004 visade det sig att så inte var fallet.

För att statistikinsamlingen skall fungera krävs ett visst mått av samarbete från medlemsstaternas sida. De grekiska myndigheternas tidigare uttalanden, under sammanträden eller i formell skriftväxling med Eurostat, visade sig inte alltid överensstämma med den information som kommissionen nyligen fått tillgång till.

Sedan 2002 har Eurostat systematiskt reserverat sig mot vissa grekiska uppgifter. Medan de flesta länder aldrig fick en reservation eller på sin höjd en, utpekades Grekland inte mindre än fyra gånger.

Det förefaller som om bristerna i den grekiska finansiella statistiken tidigare i hög grad berodde på strukturella svagheter, särskilt i fråga om nationalräkenskaper och redovisning i den offentliga sektorn. Därför saknas det expertis på dessa områden, vilket kan bidra till att förklara att Eurostats rekommendationer inte följts. Det råder också brist på tillförlitliga grunduppgifter, något som krävs för att sammanställa offentlig redovisning av hög kvalitet. Därför använde det grekiska statistikkontoret indirekta indikatorer som inte gav tillförlitliga resultat. De reviderade uppgifterna om socialförsäkring är ett exempel.

Kommissionen uppmärksammar att de grekiska myndigheternas anmälan i september och deras svar på kommissionens särskilda förfrågningar sedan dess nu gjort det möjligt att avsevärt reducera den bristande efterlevnaden av den ovannämnda lagstiftningen.

3.2. Brister i Eurostats leveranser av budgetuppgifter

Enligt nuvarande lagstiftning får Eurostat inte göra direkta kontroller av medlemsstaternas offentliga räkenskaper. Diskussionerna mellan Eurostat och de nationella statistikkontoren bygger på de nationella myndigheternas samarbetsvilja. Eurostat kan inte direkt sammanställa uppgifter från det ursprungliga materialet, kan inte ålägga de nationella myndigheterna att lämna sådan information som anses behövas för kontroll av rapporterade uppgifter om underskott och skuldsättning och har inte befogenhet att göra kontroller på plats av poster som behöver förklaras ytterligare. Som i andra statistiksystem får Eurostat i sin roll som gemenskapens statistikmyndighet arbeta under antagandet att de som lämnar underlaget fullgör sina uppgifter lojalt.

Trots detta betydelsefulla ansvar och trots frågans komplexitet är det antal tjänstemän vid Eurostat som ägnar sig åt att analysera den finansiella statistiken rätt begränsat. Några uppdrag (utanför kärnverksamheten) har lagts ut på entreprenad. Eurostat saknar de nödvändiga resurserna för att kunna ägna sig åt faktiska inspektioner av statistik inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott. Eurostat har dock i sina pressmeddelanden sedan 2002 uttryckt sina tvivel offentligt om flera redovisningsproblem i de grekiska anmälningarna.

Det saknades medvetenhet vid Eurostat om behovet av att snabbt föra problemen till en lämplig offentlig nivå istället för att föra en privat diskussion statistiker emellan (vilka inte var tillräckligt medvetna vid det tillfället om diskussionerna på den politiska nivån). Dessutom saknades insikt om behovet av att prioritera och fokusera på kärnverksamheten. Med facit i hand kan det sägas att kommissionen tidigare och mer konsekvent borde ha gjort Ekonomiska och finansiella kommittén och Ekofinrådet uppmärksamma på problemen. Redan när Eurostat i mars 2000 kontrollerade uppgifterna om underskottet för 1999 kunde man ha slagit larm om problem med efterlevnaden av ENS 95. Eurostat borde också ha gjort en djupare och mer systematisk analys av uppgifternas samstämmighet och konsekvens. Kommissionen och Europeiska centralbanken kunde i konvergensrapporterna 2000 ha uttryckt sina farhågor på området (de uppgifter som var tillgängliga då visade på ett underskott om 1,6 % av BNP för 1999).

3.3. Rådande begränsningar i systemet för rapportering och leverans av budgetuppgifter överlag

Rapporterna från förrättningarna (vilka utfördes i samarbete med GD Ekonomi och finans och Europeiska centralbanken) fanns tillgängliga för ledamöterna i Kommittén för valuta-, finans- och betalningsbalansstatistik redan på 1990-talet. Problemen diskuterades flera gånger på den tekniska nivån, varvid alla medlemsstater deltog i samrådet.

Medlemsstaterna kunde genom sina politiska instanser också ha uppmärksammat de statistiska revideringarna mer. Den omfattande revideringen av uppgifterna 2002 gick obemärkt förbi. Den grekiska budgetuppgifternas låga tillförlitlighet framhävdes flera gånger i kommissionens bedömningar och i samband med Eurostats leveranser av uppgifter.

4. FÖRSLAG TILL ÅTGÄRDER

4.1. Förslag om strukturella frågor

Kommissionen håller för närvarande på att utforma riktlinjer för att förbättra statistikstyrningen. Det finns ett behov av att fastställa Europaomfattande standarder för de nationella statistikkontorens oberoende, integritet och redovisningsskyldighet som svar på Ekofinrådets uppmaning av den 10 september 2004. Kommissionen överväger att organisera detta med utgångspunkt i etiska regler, kanske med hjälp av ett direktiv.

Den förbättrade styrningen innebär också att kommissionen bör rapportera så snart som problem uppstår. Detta återspeglas i koden för bästa praxis från februari 2003, där det sägs att kommissionen senast en månad efter det att tidsfristen för rapportering löpt ut skall sammanfatta de större frågorna eller problemen i de tabeller som medlemsstaterna lämnat in, så att lösningar kan hittas och så att kvalitet och punktlighet vad gäller uppgifterna ständigt kan förbättras.

För att förbättra styrningen behöver också förfarandena för anmälning, kontroll och offentliggörande förstärkas, samtidigt som stabilitet, enkelhet och öppenhet byggs in i systemet. Medlemsstaterna måste också konsekvent stödja systemet.

4.2. Förslag om Eurostat

Kommissionen kommer att överväga att lägga fram ett förslag för att komplettera de befintliga bestämmelserna med förstärkta mekanismer för kontroll av uppgifterna. Enligt befintlig lagstiftning har kommissionen inga befogenheter att direkt övervaka de offentliga räkenskaperna. De befintliga bestämmelserna måste byggas ut så att Eurostat i sin egenskap av statistikmyndighet verkningsfullt kan kontrollera de uppgifter som medlemsstaterna lämnar. Detta kommer att leda till en tydligare ansvarsfördelning.

Kommissionen kommer också att överväga att lägga fram ett förslag om att öka sin kontroll- och inspektionskapacitet avseende statistiken inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott. Detta innebär en förstärkning av de avdelningar vid kommissionen som sysslar med dessa frågor och en möjlighet att anlita mer expertis från medlemsstaterna. Dessutom krävs en mer systematisk planering av befintliga förrättningar och längre, mer ingående kontrollbesök.

4.3. Åtgärder mot Grekland

Kommissionen inleder ett överträdelseförfarande mot de grekiska myndigheternas återkommande underlåtenhet att förse kommissionen med statistiska uppgifter i enlighet med artikel 3 i protokollet om förfarandet vid alltför stora underskott, fogat till fördraget, och i enlighet med rådets förordning 3605/93 och rådets förordning 2223/96 om det europeiska systemet för national- och regionalräkenskaper. Kommissionen anser att denna situation avslöjade kontinuerliga strukturella problem på de berörda avdelningarna.

[1] Mer information om detta finns i Eurostats slutrapport om revisionen av de grekiska uppgifterna om offentliga underskott och skuldsättning, 22 november 2004.