ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till Europaparlamentets och rådetsdirektiv om betaltjänster på den inre marknaden och om ändring av direktiven 2002/65/EG, 2006/48/EG och 2009/110/EG samt upphävande av direktiv 2007/64/EG och Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner /* SWD/2013/0289 final */





1. Inledning Säkra, effektiva, konkurrenskraftiga och innovativa elektroniska betalningssystem är en avgörande faktor för att konsumenter, näringsidkare och företag ska kunna dra full nytta av den inre marknadens fördelar, i synnerhet i dagens värld när traditionella affärsverksamheter minskar i betydelse och e-handeln ökar. Med det nuvarande regelverket om betalningar har betydande framsteg uppnåtts och integrationen vad gäller detaljistbetalningar ökat. Viktiga delar av betalningsmarknaden — kort-, internet och mobilbetalningar — är fortfarande fragmenterade längs nationella gränser. Den senaste utvecklingen på dessa marknader har också avslöjat vissa luckor i lagstiftningen och inkonsekvenser i det gällande regelverket för betalningar. 2. Problemformulering 2.1. Problem Den rättsliga ram som inrättades genom direktiv 2007/64/EG om betaltjänster[1] har redan lett till betydande framsteg när det gäller den övergripande integreringen av den europeiska marknaden för detaljistbetalningar. Det finns dock fortfarande ett antal specifika och klart fastställda problem på området för kort-, internet- och mobilbetalningar. Orsakerna till dessa problem kan delas upp i två kategorier. För det första finns det fortfarande ett antal områden där marknaden inte fungerar optimalt. För det andra finns det ett antal luckor och brister i befintlig lagstiftning. 2.1.1. Marknadsfragmentering Teknisk standardisering och driftskompatibilitet är nödvändiga inslag i en miljö som bygger på betalningsnätverk. För att betalare, betalningsmottagare och deras betaltjänstleverantörer ska kunna interageras krävs att de olika systemen är kompatibla på grundval av gemensamma standarder. Vad gäller kort-, internet och mobilbetalningar saknas dock, på olika sätt och i olika grad, en standardisering och kompatibilitet mellan olika lösningar, särskilt på gränsöverskridande nivå. Dessa problem, som även begränsar konkurrensen, förvärras av en svag reglering för den europeiska marknaden för detaljistbetalningar. 2.1.2. Ineffektiv konkurrens I fråga om betalkort finns en rad restriktiva regler och metoder som snedvrider konkurrensen. För det första orsakar kollektiva avtal om förmedlingsavgifter mellan kortutfärdande och inlösande banker en rad problem med konkurrensen och marknadsintegrationen. Förmedlingsavgifter leder till omvänd konkurrens, som pressar priserna uppåt i stället för nedåt för näringsidkare och konsumenter. Vidare skiljer sig förmedlingsavgifterna stort mellan medlemsstaterna liksom det sätt som de tillämpas på i de olika länderna, vilket hindrar marknadsintegrationen genom att näringsidkarna avhålls från att använda tjänster som leverantörer utomlands tillhandahåller. Dessutom begränsar vissa regler i kortsystemen urvalet och näringsidkarnas möjligheter att vägra ta emot dyra betalningsinstrument eller styra över konsumenterna till billigare betalningssätt. 2.1.3. Olika avgiftspraxis mellan medlemsstaterna Tilläggsavgifter (avgifter för användningen av ett specifikt betalningsinstrument) var ursprungligen tänkta som ett sätt för näringsidkarna att styra konsumenterna till billigare och effektivare betalningsinstrument. Det har dock inte lett till avsett resultat. För närvarande tillåter hälften av EU:s medlemsstater tilläggsavgifter medan det är förbjudet i resten av medlemsstaterna. Detta leder till betydande förvirring och nackdelar för konsumenterna i samband med e-handel. 2.1.4. Rättsligt tomrum för vissa internetbetaltjänstleverantörer Sedan antagandet av betaltjänstdirektivet 2007 har nya tjänster tillkommit på området internetbetalningar, t.ex. fristående leverantörer som erbjuder nätbanksbaserad betalningsinitiering. Dessa tjänster är ett praktiskt alternativ till kort för betalningar på internet, eftersom de vanligtvis är billigare för näringsidkarna och tillgängliga för många konsumenter som inte har något kreditkort. Den omständigheten att tredje part har tillgång till konsumenternas bankinloggningsuppgifter, och att dessa nya tjänster inte omfattas av det befintliga regelverket har dock lett till bekymmer. 2.1.5. Luckor i tillämpningsområdet och inkonsekvent tillämpning av direktivet om betaltjänster Vissa undantag i betaltjänstdirektivet leder till att det tolkas och tillämpas på mycket olika sätt i medlemsstaterna. Undantagskriterierna verkar vara för allmänna eller föråldrade i förhållande till marknadsutvecklingen och tolkas av olika sätt. Detta gäller särskilt undantagen för handelsombud, begränsade nätverk, betalningstransaktioner som verkställs med hjälp av teleutrustning och oberoende bankomattjänster. Luckor i tillämpningsområdet föreligger även för betalningar där en del av betalningstransaktionen sker utanför EES och för betalningar i andra valutor än EU:s valutor. 2.2. Konsekvenser De identifierade problemen får konsekvenser för konsumenter, näringsidkare, nya betaltjänstleverantörer och marknaden som helhet. 2.2.1. Olika konkurrensvillkor mellan tjänsteleverantörer/betalningsinstitut Aktörer som är etablerade på marknaden — i synnerhet banker och kortsystem — har ett starkt intresse av att öka, eller åtminstone skydda, de intäkter de får från kortbetalningar, särskilt från förmedlingsavgifterna. Tjänsteleverantörer som erbjuder betalningslösningar med lägre eller inga förmedlingsavgifter får därför mycket svårt att ta sig in på marknaden. Luckor i standardisering och kompatibilitet förhindrar dessutom konkurrens mellan de etablerade aktörerna och utgör ännu ett hinder för nya och innovativa betaltjänstleverantörer att komma in på marknaden. 2.2.2. Negativa konsekvenser för betaltjänstanvändare (konsumenter och näringsidkare) Konsumenterna styrs av bankerna till att använda dyra kort, såsom premiumkort. Om näringsidkarna inte kan vägra att ta emot dessa kort eller att ta ut en avgift direkt av konsumenterna för användningen av kortet leder de dessa kostnader vidare till alla konsumenter genom högre priser för de varor och tjänster de säljer. Detta är till nackdel för samhället. Å andra sidan kan många mindre näringsidkare se sig tvingade att inte acceptera kortbetalningar på grund av de höga avgifter som kortinlösande företag tar ut av dem (där förmedlingsavgifterna utgör den största delen). 2.2.3. Låg gränsöverskridande verksamhet Avsaknaden av kompatibilitet, särskilt när det gäller betalkort och nätbanksbaserade betalningar, gör att konsumenterna oftast är hänvisade till dyra kreditkort när de handlar på nätet i ett annat land. Detta är sannolikt en bidragande faktor till att 34 % av konsumenterna i EU under 2011 beställde varor eller tjänster via nätet på den inhemska marknaden, men bara 10 % av dem beställde produkter från andra länder.[2] För näringsidkarna begränsas urvalet av inlösande tjänsteleverantörer ofta till de inhemska etablerade företagen. Även stora europeiska detaljhandelsföretag anser att det är svårt att utnyttja tjänster från inlösare i andra medlemsstater. Detta leder till att näringsidkarna går miste om möjligheter till stordriftsfördelar och effektiviserade transaktioner. 2.2.4. Splittrad och hämmad innovation Tekniska skillnader mellan nationella format och infrastrukturer för betalningarna gör att nya marknadsaktörer eller befintliga betalningstjänstleverantörer som vill börja erbjuda innovativa tjänster måste begränsa sina affärsprojekt till den nationella marknaden. Detta inskränker möjligheterna till stordriftsfördelar, både när det gäller kostnadsbesparingar och potentiella intäkter, vilket avskräcker från investeringar i nya projekt. Slutligen kan en fragmenterad miljö längs nationella gränser leda till att innovationen i Europa släpar efter i förhållande till andra regioner, t.ex. USA eller Asien och Stillahavsområdet. 3. Varför EU bör vidta åtgärder En integrerad EU-marknad för elektroniska detaljistbetalningar bidrar till målet om en inre marknad i artikel 3 i fördraget om Europeiska unionen. Fördelarna med marknadsintegration inbegriper ökad konkurrens mellan betaltjänstleverantörerna och ett större urval, innovation och säkerhet för betaltjänstanvändarna, särskilt konsumenterna. En integrerad betalningsmarknad som bygger på nätverk som sträcker sig över de nationella gränserna kräver ett EU-omfattande tillvägagångssätt, eftersom de principer, regler, förfaranden och standarder som gäller måste vara enhetliga i samtliga medlemsstater för att rättssäkerhet och lika villkor ska råda för alla marknadsaktörer. Eventuella åtgärder på EU-nivå är därför förenliga med subsidiaritetsprincipen. 4. Politiska mål Det finns två överordnade mål för de problemområden som identifierats. Det första är att skapa lika konkurrensvillkor mellan alla kategorier av betaltjänstleverantörer, vilket i sin tur ökar urvalet, effektivitet, insyn och säkerhet vad gäller detaljistbetalningar. Det andra målet är att underlätta tillhandahållandet av innovativa tjänster för kort-, internet- och mobilbetalningar över gränserna genom att säkerställa en inre marknad för alla detaljistbetalningar. Detta leder till sex specifika mål: - åtgärdande av luckor i fråga om standardisering och kompabilitet för kort-, internet- och mobilbetalningar, - undanröjande av hinder för konkurrensen, särskilt för kort- och internetbetalningar, - anpassning av metoderna för uttag av avgifter och styrning för betaltjänster inom EU, - säkerställande av att nya typer av betaltjänster omfattas av regelverket, - säkerställande av en konsekvent tillämpning av regelverket (betaltjänstdirektivet) i alla medlemsstater, - skydd av konsumenternas intresse genom utvidgat lagstadgat skydd till nya betalningskanaler och innovativa betaltjänster. 5. Handlingsalternativ Ett antal politiska alternativ har identifierats. I tabellen nedan sammanfattas dessa alternativ (alternativ som föredras har markerats). Andra möjliga åtgärder som syftar till att antingen lösa problem med lägre prioritet eller se till att de viktigaste alternativen är helt effektiva utan att ha en betydande inverkan i sig (verksamhetsanknutna och finjustera åtgärder) beskrivs närmare i konsekvensbedömningen själv. Marknadsfragmentering Svaga styrmekanismer 1. Inga förändringar 2. Ett självreglerande organ som inrättas av marknadsaktörerna 3. Formellt organ på grundval av rättsakt av medlagstiftarna Luckor i fråga om standardisering och kompatibilitet 1. Inga förändringar 2. Främjad standardisering genom styrramar för betalningar (kortbetalningar) 3. Mandat till ett europeiskt standardiseringsorgan (mobilbetalningar) 4. Fastställande av tvingande tekniska krav genom lagstiftning Ineffektiv konkurrens på vissa områden för kort- och internetbetalningar Förmedlingsavgifter 1. Inga förändringar 2. Tillåta gränsöverskridande inlösen och reglera nivån för gränsöverskridande förmedlingsavgifter 3. Ge medlemsstaterna i uppdrag att fastställa nationella förmedlingsavgifter på grundval av en gemensam metod 4. Fastställa en gemensam EU-täckande nivå för förmedlingsavgifter genom att sätta ett tak 5. Undantag för företagskort och kort som utfärdas av tredjepartssystem 6. Reglering av serviceavgifter Restriktiva affärsregler 1. Inga förändringar 2. Kortsystemet tar frivilligt bort regeln om att alla kort måste godtas 3. Förbjuda (en del) av regeln om att alla kort måste godtas Olika avgiftspraxis mellan medlemsstaterna 1. Inga förändringar 2. Förbjuda extraavgifter i alla medlemsstater 3. Förbjuda extraavgifter i alla medlemsstater 4. Ålägga näringsidkarna att alltid erbjuda minst ett vanligt förekommande betalningssätt utan någon extraavgift 5. Förbud mot extraavgifter för betalningsinstrument som omfattas av reglering av förmedlingsavgifter Rättsligt tomrum för vissa betaltjänstleverantörer Tillgång till information om disponibla medel för nya kortsystem och andra fristående leverantörer 1. Inga förändringar 2. Fastställa villkoren för tillgång, fastställa rättigheter och skyldigheter för fristående leverantörer, klargöra ansvarsfördelningen 3. Fristående leverantörer får tillgång till uppgifterna enligt ett avtal med den kontoförande banken Luckor i tillämpningsområdet och inkonsekvent tillämpning av direktivet om betaltjänster Områden som inte omfattas av direktivet om betaltjänster 1. Inga förändringar 2. Uppdatera och klargöra tillämpningsområdet för undantagen från betaltjänstdirektivet (handelsombud och begränsade nätverk) 3. Upphävande av undantagen (betalningar som verkställs med hjälp av teleutrustning och oberoende bankomattjänster) 4. Ålägga betaltjänstleverantörer som utnyttjar undantagen att ansöka om godkännande hos behöriga myndigheter Betalningar där en del av transaktionen sker utanför EES och betalningar i andra valutor än EU:s valutor 1. Inga förändringar 2. Fullständig utvidgning till alla betalningstransaktioner där den ena aktören befinner sig utanför EES och alla valutor 3. Selektiv utvidgning av vissa av betaltjänstdirektivets bestämmelser till betalningar där en del av transaktionen sker utanför EU och till alla valutor Det råder enighet bland berörda parter om 1) de fördelar som en lämplig nivå av teknisk standardisering kan ge, och därmed kompatibilitet på området för kort-, internet- och mobilbetalningar, 2) behovet av klara regler om multilaterala förmedlingsavgifter och andra affärsregler för att skapa klarhet om rättsläget och garantera lika konkurrensvillkor på kortmarknaden[3], 3) vikten av att tjänster för betalningsinitiering som erbjuds av fristående leverantörer omfattas av regelverket, 4) behovet av att harmonisera styrmetoder, i synnerhet uttag av extraavgifter, 5) utvidgning och klargörande av betaltjänstdirektivets tillämpningsområde. 6. Konsekvenser De rekommenderade handlingsalternativen syftar till att - minska marknadsfragmenteringen genom standardiseringsarbete och nya styrmekanismer, - undanröja hinder mot konkurrensen på området för kortbetalningar i synnerhet genom en reglering av förmedlingsavgifter, avskaffande av restriktiva affärsregler och förbättrat marknadstillträde, - begränsa näringsidkarnas möjligheter att ta ut extraavgifter till de instrument som inte omfattas av regleringen av förmedlingsavgifter, - fastställa lagstiftning rörande tillgång till uppgifter om medel, - avsevärt minska regleringsluckor och inkonsekvenser i direktivet om betaltjänster. Identifierat problem || Rekommenderat alternativ || Ekonomiska effekter på EU-nivå Styrning och standardisering Styrmekanismer || Genom formellt organ (europeiskt råd för detaljistbetalningar) || Ökat deltagande av berörda parter. Marginella kostnader. Standardisering av kortbetalningar || Genom en styrram för betalningar (inom ramen för europeiska ramverket för detaljistbetalningar) || Bidrar till en fullt ut integrerad kortmarknaden. En vinst som uppskattas till 4 miljarder euro per år, huvudsakligen för företag och konsumenter. Standardisering av mobilbetalningar || Genom europeisk standardiseringsorganisation || Främjar volymen av m-betalningstransaktioner. Uppskattning: 68 % fler transaktioner vid en standardisering. Förmedlingsavgifter (för kortbaserade betalningar) Reglering av förmedlingsavgifter (fas 1) || Tak för gränsöverskridande förmedlingsavgifter (betalkort och kreditkort) och tillåtelse av ett urval av förmedlingsavgifter för gränsöverskridande transaktioner (genom gränsöverskridande inlösen, se nedan) || Driftsbesparingar för stora näringsidkare. Uppskattat till 3 miljarder euro årligen. Reglering av förmedlingsavgifter (fas 2) || Tak för förmedlingsavgifter för betalkort och kreditkort på högst 0,2 % respektive 0,3 % av transaktionsvärdet || Driftsbesparingar för alla näringsidkare som tar emot kort. Uppskattat till 6 miljarder euro årligen. En del kan ledas vidare till konsumenterna. Förmedlingsavgifter — viktiga kompletterande åtgärder Gränsöverskridande inlösen || Undanröja hinder för gränsöverskridande inlösen som införts av kortsystem och lagstiftning || Driftsbesparingar för stora näringsidkare beräknade som ett delbelopp på 3 miljarder euro årligen (vid understöd genom en reglering av gränsöverskridande förmedlingsavgifter) Restriktiva affärsregler || (Delvis) förbud mot regler om att alla kort måste godtas och icke-diskriminering || Driftsbesparingar för alla näringsidkare som tar emot kort. Uppskattat till högst 0,6–1,7 miljarder euro årligen; vid de föreslagna taken skulle besparingarna uppgå till 0,5 miljarder euro. En del kan ledas vidare till konsumenterna. Olika avgiftspraxis i medlemsstaterna || Förbud mot extraavgifter för betalningsinstrument som omfattas av reglering av förmedlingsavgifter. || Besparingar för konsumenterna Uppskattat till 731 miljarder euro årligen. Luckor i tillämpningsområdet och inkonsekvent tillämpning av direktivet om betaltjänster Tillgång till uppgifter om disponibla medel för fristående leverantörer. || Fastställa villkoren för tillgång till uppgifterna om disponibla medel, fastställa rättigheter och skyldigheter för fristående leverantörer, klargöra ansvarsfördelningen || Besparingarna för näringsidkarna om fristående leverantörers tjänster ersätter kreditkort vid onlinetransaktioner uppskattas till 0,9-3,5 miljarder euro per år. Mycket lägre avgifter för nya kortsystem (15–75 %). Ny lösning för onbetalning för konsumenter, inklusive för de som inte har kreditkort. Undantag från tillämpningsområdet || Ny avgränsning av tillämpningsområdet för handelsombud och begränsade nätverk. Inkludera transaktioner som initieras via it/mobil och oberoende bankomattjänster i tillämpningsområdet. Kräva godkännande av behöriga myndigheter för undantagna tjänster. || Kostnader för betaltjänstleverantörerna i fråga uppskattas till 128–193 miljoner euro (engångskostnad). Fördelarna kan inte mätas, men inbegriper ett förbättrat konsumentskydd, ökad betalningssäkerhet och lika konkurrensvillkor. Införande av betalningstransaktioner där en av aktörerna befinner sig utanför EES och valutor som inte är EU-valutor i tillämpningsområdet || Selektiv utvidgning (avdelning III och IV) av betaltjänstdirektivets tillämpningsområde till betalningstransaktioner där en av aktörerna befinner sig utanför EES och valutor som inte är EU-valutor || Marginella kostnader. För omkring 32 miljoner betaltjänstanvändare uppskattas en utvidgning av betaltjänstdirektivets fördelar till betalningstransaktioner till ett värde på totalt 60 miljarder euro årligen. Konsekvenser för aktörerna Utöver de direkta ekonomiska fördelarna som diskuteras ovan uppstår följande fördelar: Konsumenterna vinner mest genom att urvalet betalningssätt ökar, i synnerhet genom fristående leverantörers tjänster och mobilbetalningar. Därutöver tillkommer stärkt konsumentskydd och mer omfattande styrning vad gäller detaljistbetalningar. Näringsidkarna får större frihet när det gäller godkännande av betalningssätt (genom att de kan vägra att ta emot dyra kort), gynnas av en ökad standardisering (t.ex. genom rationalisering av kortläsarterminaler) och möjligheten till gränsöverskridande/central inlösen. Nya aktörer på utbudssidan: Får lika konkurrensvillkor och marknadstillträde (t.ex. fristående leverantörer och nya kortsystem). Gynnas av en reglering av förmedlingsavgifterna. Befintliga betaltjänstleverantörer och kortsystem: Banker och kortsystem påverkas av eventuellt lägre intäkter genom regleringen av förmedlingsavgifterna, och får hårdare konkurrens av nya aktörer. Sannolikt kommer de emellertid att gynnas på medellång och lång sikt genom ökad standardisering och mycket högre kortbetalningsvolymer än vad som nu är fallet (eftersom fler näringsidkare, särskilt mindre företag skulle börja ta emot kort). 7. Föreslagna regleringsinstrument Många av de föreslagna politiska åtgärderna kan vidtas genom en översyn av direktivet om betaltjänster. Detta gäller framför allt för de områden som redan omfattas av direktivet i dag, t.ex. marknadstillträde för fristående leverantörer, extraavgifter och regler för betalningsinstitut. Andra åtgärder, särskilt regleringen av förmedlingsavgifter och kompletterande åtgärder, skulle genomföras genom en särskild förordning. Vissa åtgärder som beskrivs ovan kan vidtas genom andra åtgärder än lagstiftning, t.ex. deltagandet av europeiska standardiseringsorganisationer. [1] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:319:0001:0036:SV:PDF. [2] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/information_society/data/main_tables [3] Särskilt med tanke på det höga antalet konkurrensförfaranden.