Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Andra rapporten om ekonomisk och social sammanhållning"

(2001/C 193/15)

Den 25 januari 2001 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 23.3 i arbetsordningen utarbeta ett yttrande om "Andra rapporten om ekonomisk och social sammanhållning".

Sektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion, som ansvarat för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 9 april 2001. Föredragande var Campbell Christie.

Vid sin 381:a plenarsession den 25-26 april 2001 (sammanträdet den 25 april 2001) antog kommittén följande yttrande enhälligt.

1. Inledning

1.1. I och med andra rapporten om ekonomisk och social sammanhållning inleds diskussionen om EU:s sammanhållningspolitik efter 2006. Då kommer EU att ha utökats med upp till tio nya medlemsländer i Centraleuropa. Utgångspunkten för den andra rapporten om ekonomisk och social sammanhållning är en union med 27 stater, och i detta dokument tar kommissionen upp de utmaningar detta innebär för EU:s sammanhållningspolitik.

1.2. Av uppgifterna i den andra rapporten framgår det tydligt att utvidgningen innebär stora utmaningar för sammanhållningsinsatserna inom EU. Med få undantag är per capita-inkomsten i de central- och östeuropeiska kandidatländerna betydligt lägre än genomsnittsnivån i EU (den är inte ens hälften så hög). Dessa länder utmärker sig också genom en ekonomisk och social infrastruktur som inte uppfyller den moderna marknadsekonomins krav. Utvidgningen kommer oundvikligen att bli en stor utmaning för sammanhållningspolitiken, med tanke på EU:s skyldighet "att sträva efter att minska skillnaderna mellan de olika regionernas utvecklingsnivåer och eftersläpningen i de minst gynnade regionerna eller öarna, inbegripet landsbygdsområdena" (artikel 158 i fördraget).

1.3. Utvidgningen är dock inte den enda utmaningen för sammanhållningspolitiken, vilket tydligt visas i den andra rapporten. En rad andra ekonomiska, sociala och geografiska förändringar påverkar det nuvarande EU med 15 medlemsländer (interna politikreformer, EMU, finansiella överväganden etc.) och väcker viktiga frågor inför en framtida omorientering av sammanhållningsinsatserna. Trots att EU:s sammanhållningsinsatser är mer eller mindre fastlagda för perioden fram till 2006, har kommissionen helt visst rätt i sitt förslag om att debatten om sammanhållningspolitiken efter 2006 bör inledas med offentliggörandet av den andra sammanhållningsrapporten.

1.4. Ekonomiska och sociala kommittén har delat upp kommentarerna till den andra sammanhållningsrapporten i två skilda arbeten. I den första delen, som utgörs av detta yttrande, behandlas de grundläggande principerna för gemenskapens sammanhållningsinsatser för perioden efter 2006, och denna del är främst inriktad på de frågor som kommissionen vill ha svar på som förberedelse för den politik som skall föras efter 2006. Den kommer att tjäna som underlag för ESK:s bidrag till det forum om sammanhållning som kommissionen skall anordna den 21-22 maj 2001. Den andra delen av ESK:s arbete skall presenteras i ett senare, mer detaljerat yttrande, där vi kommer att granska den information och den analys som kommissionen lagt fram i den andra sammanhållningsrapporten.

2. Sammanhållningspolitikens roll

2.1. Den andra sammanhållningsrapporten beskriver tydligt vad utvidgningen kommer att kräva av EU:s sammanhållningsinsatser. Ända sedan Europeiska enhetsakten antogs har större social och ekonomisk sammanhållning varit en av Europeiska unionens grundläggande principer, och omfattande resurser har använts för att uppnå detta mål. Att utforma en sammanhållningspolitik som kan tillgodose behoven i ett EU med 27 länder är en stor utmaning, men detta får inte bli till men för EU:s åtaganden i fråga om social och ekonomisk sammanhållning eller stödet till den ekonomiska utvecklingen i alla EU:s missgynnade regioner, något som uttryckligen föreskrivs i artikel 158. Mot bakgrund av de utmaningar utvidgningen innebär, tycker ESK det är viktigt att den debatt om sammanhållningspolitikens framtid som håller på att ta fart förs med dessa mål för ögonen.

2.2. Utan tvivel kommer debatten om de framtida sammanhållningsinsatserna att koncentreras på följderna i resurshänseende. Hur mycket kommer sammanhållningspolitiken att kosta och hur kommer ytterligare utgifter att finansieras? Detta är viktiga ekonomiska och politiska frågor. Dessa frågor får dock inte dölja den stora ekonomiska vinst som - både direkt och indirekt - blir följden av att EU:s missgynnade regioner får bättre ekonomiska framtidsutsikter och presterar mer. Samtidigt som sammanhållningspolitiken ger en ekonomisk och social vinst som sträcker sig långt utanför mottagarregionernas gränser, måste den även bidra till att öka konkurrenskraften i EU som helhet. Detta mål kan endast uppnås om sammanhållningspolitiken riktas in på den ekonomiska och sociala utvecklingen i de berörda områdena, och därigenom stärker den ekonomiska kapaciteten i EU som helhet.

2.3. Av den andra sammanhållningsrapporten framgår att sammanhållningsinsatserna sedan 1988 har lett till en påtaglig minskning av de ekonomiska skillnaderna inom Europeiska unionen. I de tre minst utvecklade medlemsstaterna (Grekland, Spanien och Portugal) har den genomsnittliga per capita-inkomsten ökat från 68 % av EU-genomsnittet 1988 till 79 % av EU-genomsnittet 1999; det ursprungliga gapet har minskat med en tredjedel. Detta innebär en påtaglig förbättring för de fattigare medlemsstaterna och visar hur viktiga sammanhållningsinsatserna har varit i det förflutna och även fortsättningsvis kommer att vara.

2.4. Strukturfonderna har också spelat en viktig roll för att uppmuntra ekonomisk omvandling utanför mål 1-regioner, dvs. industriregioner på tillbakagång, landsbygdsområden och randområden, liksom med stödet till mänskliga resurser enligt mål 3 (tidigare mål 4). Även om det är svårt att exakt mäta effekterna av dessa åtgärder, har de haft avsevärda kvalitativa effekter. Detta beror på att den regionala ekonomiska utvecklingsprocess som krävs för att man skall komma i fråga för EU:s sammanhållningsstöd i sig har fungerat som en katalysator för att förbättra de ekonomiska prestationerna i många regioner. Medlemsstaterna har blivit tvungna att anta ett angreppssätt utifrån regional ekonomisk utveckling, med tyngdpunkten på koncentrerade insatser, programplanering av åtgärderna, partnerskap och additionalitet - ett angreppssätt som annars kanske inte hade slagit igenom och som har medfört stora ekonomiska och sociala fördelar. På så sätt har EU:s sammanhållningsinsatser legat till grund för ett "mervärde" i den ekonomiska omvandlingen i industriregioner på tillbakagång, landsbygdsområden och randområden.

3. Särskilda teman

3.1. Sammanhållningspolitikens roll i ett utvidgat EU med 27 medlemsstater och i en värld med snabba ekonomiska och sociala förändringar

3.1.1. Sammanhållningspolitiken har sedan 1988 utgjort en central programpunkt i Europeiska unionens strävan att uppnå "en allt fastare sammanslutning" mellan medborgarna. ESK anser att för att den europeiska samhällsmodellen skall kunna bevaras, är det nödvändigt att eftersträva ekonomisk konvergens mellan EU:s regioner genom aktiva politiska insatser. Sammanhållningsinsatserna återspeglar och förstärker en samhällsmodell där både lika möjligheter och grundläggande sociala rättigheter - som garanteras av den nationella och gemensamma offentliga politiken - utgör centrala sociala och politiska värden. Dessa insatser syftar främst till att förbättra möjligheterna i missgynnade regioner - regioner vilkas relativa ekonomiska nackdelar mycket väl kan tänkas öka i takt med dels att de ekonomiska integrationskrafterna intensifieras såväl på världsnivå som på EU-nivå, dels att den teknologiska och sociala förändringshastigheten ökar. Som konstateras i den andra sammanhållningsrapporten, har dessa krafter sammantaget en tendens att leda till ojämn geografisk fördelning av näringsverksamhet - regioner som ligger närmast marknadens "kärna" gör de största vinsterna medan regioner i den ekonomiska och geografiska "periferin" får små eller inga vinster. EU:s sammanhållningsinsatser har i stor utsträckning syftat till att skydda de missgynnade regionerna mot potentiellt ekonomiskt skadliga och socialt splittrande konsekvenser som sammanhänger med den ekonomiska integrationsprocessen.

3.1.2. Utvidgningen innebär helt nya ekonomiska och politiska utmaningar för unionens sammanhållningsinsatser. Av andra sammanhållningsrapporten framgår att behoven av regional ekonomisk utveckling är mycket stora i kandidatländerna. Om dessa krav skall kunna uppfyllas måste unionen vidta hållbara och målinriktade sammanhållningsåtgärder som är skräddarsydda för de specifika ekonomiska utvecklingsbehoven i de nya medlemsstaterna. Särskild uppmärksamhet bör ges åt att främja kvinnornas roll för sysselsättningen.

3.1.2.1. Kommissionen bör dessutom utforska nya - och innovativa - metoder för att kunna anta utvidgningens utmaningar. Exempelvis kan det finnas utrymme för att knyta åtgärder under strukturfonderna närmare till investeringslån från Europeiska investeringsbanken och kapital från den privata sektorn. Detta kan ge en betydande potential för samordningsvinster, med större produktiva investeringar i kandidatländerna än som annars hade varit fallet.

3.1.3. Samtidigt måste EU:s sammanhållningsinsatser även fortsättningsvis bidra till att lösa de regionala problem som finns i de nuvarande 15 medlemsstaterna. Även om dessa insatser har nått stora framgångar under perioden efter 1988 kommer stöd i form av sammanhållningsinsatser även efter år 2006 att vara ett centralt inslag i den ekonomiska utvecklingen i de missgynnade regionerna i de nuvarande 15 medlemsstaterna. På samma sätt som sammanhållningsinsatserna i kandidatländernas regioner bör utformas för att bidra till att uppfylla dessa länders speciella behov av utveckling (behov som kan vara specifika för ländernas ekonomiska och sociala förutsättningar), måste även sammanhållningsinsatserna i missgynnade regioner i de nuvarande 15 medlemsstaterna efter 2006 anpassas till dessa regioners krav och prioriteringar vid den tidpunkten - även om de skiljer sig från de krav och prioriteringar som erhåller stöd via de nuvarande sammanhållningsinsatserna.

3.1.4. Många lärdomar har dragits när det gäller sammanhållningsinsatsernas effektivitet under perioden efter 1988, och de olika bestämmelserna om sammanhållningen har undan för undan anpassats i syfte att beakta dessa lärdomar. När det gäller de utmaningar som EU står inför, är det viktigt att framtida gemenskapspolitik återspeglar de erfarenheter som gjorts, att den omfattar de bra metoder som visat sig i tidigare resultat och att de förordningar som reglerar sammanhållningspolitiken utformas i linje med detta. Som ett led i detta uppmanar vi kommissionen att fortsätta utveckla och förbättra sina metoder för att kontrollera strukturfondsåtgärdernas effektivitet.

3.2. Sammanhållningen inom ramen för annan gemenskapspolitik

3.2.1. Det är viktigt att gemenskapspolitiken, så långt det är praktiskt möjligt, är konsekvent i fråga om målsättningar. Annars kommer politik på ett område att behöva åtgärda problem som uppstått genom politiska beslut på ett annat område. Politiska beslut måste samordnas på ett korrekt sätt, och det är därför viktigt att EU:s sammanhållningsåtgärder är inbördes konsekventa. Det går dock inte att undvika spänningar mellan olika typer av politik. Som konstateras i den andra rapporten bidrar makroekonomisk stabilitet exempelvis till att ekonomisk konvergens kan uppnås på nationell nivå, men när den nationella skattepolitiken begränsas i syfte att uppnå stabilitet (t.ex. genom tillämpningen av stabilitets- och tillväxtpakten) blir det svårare för de enskilda staterna att finansiera åtgärder avsedda att uppnå ekonomisk konvergens på regional nivå. På samma sätt kan den inre marknaden bidra till att ett "centrum-periferimönster" i den ekonomiska utvecklingen även visar sig på gemenskapsnivå, trots att denna marknad har inneburit - och fortfarande innebär - fördelar i EU som helhet.

3.2.2. Konflikterna mellan målen på EU:s olika politikområden kan komma att bli ännu mer akuta. Det finns exempelvis stor oro bland jordbrukare och fiskare för att de aktuella reformerna av jordbruks- och fiskeripolitiken kommer att skapa betydande ekonomiska och sociala problem inom berörda områden. Dessa reformer kommer inte bara att få negativa effekter i vissa regioner i det nuvarande EU, utan kommer naturligtvis även att bli en bidragande orsak till regionala problem i kandidatländerna.

3.2.3. Det anses allmänt att utveckling på dessa politikområden krävs för att uppnå förbättringar när det gäller konkurrenskraft, miljöstandarder och produktionsnivå, något som gynnar EU som helhet. Dessutom krävs specifika reformer - till exempel i den gemensamma jordbrukspolitiken - för att EU skall kunna uppfylla sina internationella åtaganden. Det skulle vara både missriktat och ineffektivt för EU att undvika vissa policybeslut endast för att de får effekter på sammanhållningen. Samtidigt är det helt visst rätt att föreslå att de som direkt gynnas av de politiska reformer som genomförs på EU-nivå - inbegripet utvidgningen - bör vara bereda att kompensera de regioner som i högsta eller relativt hög grad missgynnas av dessa politiska reformer, och de bör göra detta genom att bidra finansiellt till EU:s sammanhållningsinsatser.

3.3. Sammanhållningen inom ramen för nationell ekonomisk politik

3.3.1. Inrikespolitiken i medlemsstaterna är avgörande för utformningen av den allmänna omgivning som på ett betydande sätt påverkar de regionala ekonomiska framtidsutsikterna i EU. Därför är det viktigt att medlemsstaterna inser de regionala följderna av sin ekonomiska politik och - när så är möjligt - ser till att inrikespolitiken stärker den regionala ekonomiska konvergensen i stället för att undergräva den. Ett återkommande tema i kommissionens regionstudier har varit att visa att det på EU-nivå har skett en regional ekonomisk konvergens, medan det på medlemsstatsnivå har skett en regional ekonomisk divergens. Mycket av detta måste återspegla de negativa regionala följderna av medlemsstaternas ekonomiska politik. Kommittén föreslår att man vid en framtida översyn ägnar mer uppmärksamhet åt de regionala följderna av medlemsstaternas ekonomiska politik, och att man kommer med förslag om hur regionala ekonomiska effekter kan beaktas vid utformningen av medlemsstaternas ekonomiska politik i de fall där detta inte redan görs.

3.4. Reformen av sammanhållningspolitiken som ett led i förberedelserna inför utvidgningen

3.4.1. Att förbereda sammanhållningspolitiken inför utvidgningen är en viktig utmaning under perioden fram till 2006. I detta avsnitt koncentrerar vi oss på särskilda frågor som kommissionen har tagit upp för diskussion. Vi kommer att utveckla dessa frågor mer ingående i nästa skede av behandlingen.

3.4.2. De principer som ligger till grund för sammanhållningsinsatserna

3.4.2.1. ESK anser att de principer som alltsedan 1988 legat till grund för sammanhållningsinsatserna måste utgöra grunden för dessa insatser även efter utvidgningen - koncentration, programplanering, additionalitet och partnerskap. Under var och en av de tidigare programperioderna har dessa principer bidragit till att strukturfondernas mål har uppnåtts. När det gäller utvidgningen uppmanar vi kommissionen att utforma arrangemang som kan göra dessa principer mer effektiva.

3.4.3. De finansiella konsekvenserna av utvidgningen

3.4.3.1. En utökning av EU:s sammanhållningsinsatser i syfte att uppfylla de skyldigheter som en utvidgad union medför, kommer att kräva ökade ekonomiska anslag till denna politik. ESK inser att en ökning av sammanhållningsutgifterna sannolikt kommer att kräva mest av de rikaste medlemsstaterna, och att en större sammanhållningsbudget är en oundviklig konsekvens av utvidgningen. Det är icke desto mindre sant att utvidgningen ger alla medlemsstater ekonomiska fördelar - särskilt de dynamiska ekonomier som befinner sig i den inre marknadens kärntrupp. Till viss del kommer därför den ökade finansiella börda som utvidgningen medför för dessa länder att uppvägas av ekonomiska fördelar som åtföljer utvidgningen. Kommittén instämmer i kommissionens åsikt att regionalpolitiken och sammanhållningspolitiken för att vara trovärdiga måste använda resurser som motsvarar behoven under rådande omständigheter(1).

3.4.4. Stöd till regioner med långsam utveckling (mål 1)

3.4.4.1. Ett av de största problemen som utvidgningen kommer att förorsaka hänger samman med kriterierna för mål 1-stöd efter 2006. Svårigheten är en följd av de förändringar av stödet inom ramen för mål 1 som kommer att uppstå om de nuvarande stödkriterierna bibehålls. Utvidgningen kommer att leda till en betydande minskning av den genomsnittliga per capita-inkomsten inom EU, och när regeln om 75 % per capita stärks kommer många av de nuvarande 15 medlemsstaternas regioner som nu får stöd inte längre att vara berättigade till sådant stöd efter det att den nuvarande programperioden löpt ut. En stor del av diskussionen inför utvidgningen kommer därför att handla om hur sammanhållningspolitiken skall utformas för att möta de särskilda behoven i missgynnade regioner i de nya medlemsstaterna, samtidigt som man även beaktar de kvarvarande behoven av ekonomisk utveckling i de missgynnade regionerna i de nuvarande 15 medlemsstaterna.

3.4.4.2. ESK håller med om att man i sammanhållningsinsatserna bör fortsätta att prioritera de regioner där utvecklingen är långsammare än genomsnittet i EU. Kommittén stöder även tanken att kriterierna för vilka regioner som skall vara berättigade till mål 1-stöd förblir öppna och omfattar hela EU, och att kommissionen även i fortsättningen ensam avgör vilka regioner som uppfyller kriterierna.

3.4.4.3. I sin rapport lägger kommissionen fram följande fyra förslag för den framtida mål 1-finansieringen. Vart och ett av dem innehåller olika lösningar på problem som kommer att uppstå efter utvidgningen.

- Strikt tillämpning av 75-procentsregeln: Regioner som inte är berättigade till men ändå är i behov av stöd skall kunna få stöd från andra arrangemang än mål 1.

- Samma som ovan, men med den skillnaden att två olika övergångsarrangemang utformas för att stödja de regioner som inte är berättigade till mål 1-stöd - ett för dem som hamnar under 75-procentsgränsen enligt nuvarande beräkningar, och ett för dem som hamnar under den på grund av att per capita-inkomsten sjunker till följd av utvidgningen.

- Gränsvärdet för BNP per capita sätts högre än 75 %, för att öka möjligheten till stöd för regioner med långsam utveckling som enligt nuvarande beräkningar inte uppnår detta gränsvärde.

- Två olika stödkriterier fastställs, ett för medlemsstaterna i det nuvarande EU och ett för kandidatländerna.

3.4.4.4. Alla förslagen har vissa aspekter som tilltalar ESK, även om inget av dem verkar vara idealiskt för att lösa de kommande problemen. ESK skall analysera förslagen mer ingående i nästa fas i arbetet med detta yttrande. Fram till dess gör kommittén följande kommentarer:

- ESK anser att en tudelad sammanhållningspolitik (enligt förslag 4) inte är önskvärd. Vi befarar att detta skulle leda till oönskade politiska och sociala spänningar inom EU och kunna skapa två "klasser" i EU-medlemskapet.

- Vi anser det inte vara lämpligt att de regioner som för närvarande är berättigade till mål 1-stöd och kommer att behöva stöd efter 2006 helt skall gå miste om sina möjligheter bara för att utvidgningen automatiskt innebär en minskning av EU:s genomsnittliga BNP per capita. Kommissionen beräknar att en strikt tillämpning av 75-procentsregeln i detta skede kommer att leda till att cirka hälften av den befolkning i dagens EU som är berättigad till mål 1-stöd då inte kommer att vara berättigad till stöd.

- Förslaget om att gränsen för mål 1-stöd skall vara högre än den nuvarande (75 % av BNP per capita) är fördelaktigt i fråga om insyn och objektivitet. Det ger dessutom en garanti för att regioner med fortsatt behov av sammanhållningsstöd kommer att kunna få detta till dess att en självbärande ekonomisk utveckling börjar. Detta är ytterst önskvärt. Det är dock svårt att sätta en ny gräns som inte påverkar principen om koncentration av sammanhållningsinsatserna. Det är viktigt att medlemsstaterna inte använder debatten om den nya gränsen för att uppnå en nivå som bäst passar deras egna regioner i stället för att beakta aspekter som rör hela EU.

- Kommittén anser att det andra förslaget - att behålla 75-procentsgränsen men utforma övergångsarrangemang för att skydda de nuvarande stödmottagande regionernas intressen - har vissa förtjänster. De berörda regionerna skyddas mot en plötslig förlust av utvecklingsstöd, med allt vad detta skulle medföra för deras ekonomier. Detta innebär dock inte att dessa regioner slutgiltigt upphör att vara berättigade till stöd om deras BNP per capita överstiger 75-procentsgränsen, även om de även fortsättningsvis drabbas av nackdelar i fråga om ekonomisk utveckling. Vi tycker inte att detta är rätt.

- Kommittén inser inte varför man skulle behöva utesluta möjligheten till särskilda och koncentrerade instrument för regionalt stöd till regioner som tidigare var berättigade till mål 1-stöd men nu inte längre kräver den typ av stöd som i allmänhet ges under detta mål, exempelvis regioner där de grundläggande infrastrukturproblemen är lösta. Detta kunde ske genom att användningen av övergripande instrument utökades, t.ex. genom en ökning av de anslag till Europeiska socialfonden som är avsedda för den mänskliga dimensionen i sammanhållningsstödet (grundutbildning, vidareutbildning och omskolning) eller genom att utveckla gemenskapsinitiativ som rör särskilt allvarliga teknik- och investeringsproblem i dessa regioner.

- Kommissionen undrar om kriterierna för att fastställa fördelningen av finansiella resurser skall utökas till att omfatta sysselsättningsgraden. ESK befarar att det om en sådan parameter används finns en risk att helhetsbilden av regionerna förvrängs, eftersom vissa platser inom en region kan uppvisa ett (eventuellt tillfälligt) uppsving inom näringslivet. Den underliggande faran är att det uppstår regionala ekonomier i vilka en relativt liten och framgångsrik kärna omges av stora områden där de ekonomiska utvecklingsmöjligheterna är små. Den etiska grundtanken bakom mål 1 skall även fortsättningsvis vara förbättring av regionernas möjligheter till självbärande ekonomisk tillväxt, och även om sysselsättningsnivån är en parameter i detta sammanhang är det en parameter som lätt kan ge en ofullständig - för att inte säga felaktig - bild.

3.4.5. Utvidgningen och finansiella överföringar

3.4.5.1. De ekonomiska utvecklingsbehoven i kandidatländernas regioner med långsam utveckling skiljer sig i många hänseenden från behoven i många regioner med långsam utveckling i det nuvarande EU, regioner som 2006 kommer att ha dragit fördel av nästan två årtiondens sammanhållningsstöd. Dessutom finns det frågetecken när det gäller både kandidatländernas regioners kapacitet att absorbera det sammanhållningsstöd som finns tillgängligt inom ramen för de gällande reglerna, och de restriktioner som fastställdes vid Europeiska rådets möte i Berlin om den högsta nivån för sammanhållningsstöd, vilket antyder att de gällande mål 1-reglerna som passar de nuvarande 15 medlemsstaterna kanske inte är lämpliga för de nya medlemsstaterna. Följande frågor bör beaktas:

- Sammanhållningspolitiken måste skräddarsys för de särskilda villkor som gäller i de missgynnade regioner i kandidatländerna som är berättigade till stöd. De ekonomiska och sociala förhållandena i kandidatländerna är unika på många sätt, och kommissionen bör se till att politiken utformas med tanke på det.

- Det är av största vikt att de erfarenheter som har vunnits under 25 års sammanhållningsverksamhet återspeglas i den sammanhållningspolitik som skall utvecklas för den nya situationen efter år 2006.

- Nivån på det ekonomiska stöd som ges till regionerna i kandidatländerna kan behöva fastställas med hänsyn till a) regionens förmåga att utnyttja stödet och b) möjligheten till medfinansiering från den offentliga respektive den privata sektorn.

3.4.6. Yttersta randområdena, bergsregioner och öar

3.4.6.1. EU:s yttersta randområden, bergsregioner och öar - som har en extremt skör ekonomisk och social infrastruktur - kommer även fortsättningsvis att behöva beaktas särskilt i mål 1 i sammanhållningsinsatserna. Att sammanhållningsinsatserna reformeras till följd av utvidgningen får inte leda till att stödet till dessa ytterst känsliga områden försvagas. Kommittén välkomnar det åtagande att förbättra stödet till dessa regioner som Europeiska rådet gjorde i punkterna 55-57 i slutsatserna från toppmötet i Nice.

3.5. Stöd under mål 2

3.5.1. ESK har tagit del av kommissionens kommentarer om de problem som rör administrering av sammanhållningsinsatserna under mål 2, särskilt bristen på flexibilitet i de nuvarande arrangemangen och det faktum att statistik och annan information är begränsad, vilket i hög grad försvårar integreringen i processen för att avgöra vilka regioner som är stödberättigade. Kommissionen föreslår ett system med "indirekt områdesindelning" för regioner med strukturproblem som inte omfattas av mål 1. Enligt detta system skall de nationella regeringarna avgöra vilka områden som är stödberättigade på grundval av parametrar som fastställs av kommissionen (och som används inom vissa gemenskapsinitiativ). ESK har följande kommentarer:

- Detta angreppsätt har fördelar, men om det tillämpas måste detta ske på ett sådant sätt att medlemsstaterna är skyldiga att kontrollera att EU-bestämmelserna efterlevs, särskilt när det gäller partnerskap och additionalitet som kräver särskilda garantier. Annars är risken att de resurser som används inte återspeglar de lokala ekonomiska behoven och möjligheterna på lämpligt sätt, eller inte räcker till för att lösa strukturproblemen i regionerna.

- Sådan politik för ekonomisk utveckling som är av större intresse för EU kan komma att kräva särskild uppmärksamhet, eftersom fördelarna inte bara tillfaller en enstaka medlemsstat. Ett exempel på detta är gränsöverskridande insatser.

3.6. Sammanhållningspolitiken och mervärdet för gemenskapen

3.6.1. Som vi påpekade i inledningen, och som tydligt framgår av kommissionens statistik, har EU:s sammanhållningsinsatser gett mål 1-regionerna betydande ekonomiska fördelar. Regionerna med långsam utveckling har fått ett stort mervärde genom kollektiva ansträngningar.

3.6.2. ESK menar att ett betydande mervärde även är resultatet av EU:s sammanhållningsinsatser i mål 2- och mål 3-regioner samt genomförandet av gemenskapsinitiativen. Ett otvetydigt exempel på detta är att EU:s sammanhållningspolitik gjort det nödvändigt för många medlemsstater att anta nya metoder för regional ekonomisk utveckling, vilket har inneburit klara ekonomiska vinster och därmed bidragit till den ekonomiska omvandlingen. Respekt för principerna om koncentration, partnerskap, programplanering och additionalitet har varit en fristående källa till mervärde från EU:s sammanhållningsinsatser. Det är helt avgörande att denna aspekt behålls i framtiden, och att sammanhållningspolitiken i allmänhet fortsätter att utformas genom gemensamma förordningar som omfattar bästa praxis i fråga om regional ekonomisk utveckling.

3.6.3. Det är också viktigt att påpeka att EU:s sammanhållningsinsatser inte endast gynnar de regionala ekonomier som är stödberättigade. En stor del av det stöd som kanaliseras till regioner med långsam utveckling återvänder i form av varor och tjänster till regioner med större välfärd. När de regioner som utvecklas långsammare får ökad välfärd kommer de att utgöra en viktig marknad för företag som är etablerade i de rikare regionerna. Inflytandet från fullbordandet av den inre marknaden i kombination med EMU gör att merparten av EU:s utgifter stannar inom EU. Importen från tredje land utgör en relativt låg procentandel av BNP. Därför är lyckade gemensamma sammanhållningsinsatser ytterligare en källa till den totala efterfrågan i EU som helhet, och därmed en viktig faktor i den ekonomiska tillväxtprocessen i hela EU.

3.7. Gemenskapens insatser: övergripande åtgärder

3.7.1. Den andra sammanhållningsrapporten inleder debatten om territorialitet ("områdesindelning") respektive mer omfattande tillämpning av övergripande åtgärder som är inriktade på särskilda ekonomiska och sociala mål och bygger på erfarenheterna från gemenskapsinitiativen ("indirekt områdesindelning"). ESK har länge förstått (och främjat) de fördelar som övergripande instrument (t.ex. gemenskapsinitiativen) erbjuder när det gäller att motverka regionala och ekonomiska skillnader, eftersom de är flexibla och kan riktas direkt mot särskilda regionala problem. Därför, och i linje med vad som sägs i den andra rapporten och vad som har sagts tidigare i detta yttrande, kan kommittén se värdet av ett system med indirekt områdesindelning för att finansiera sammanhållningsstödet utanför regioner som utvecklas långsamt (dvs. mål 1-regioner). Kommittén anser i synnerhet att åtgärder för att uppmuntra utveckling av de mänskliga resurserna bör behandlas som en grundläggande prioritering i de regioner som efter 2006 inte längre är berättigade till mål 1-stöd, och att ytterligare resurser bör läggas på detta på EU-nivå.

3.8. EU:s roll i den regionala ekonomiska politiken

3.8.1. Ansvaret för stödet till den ekonomiska utvecklingen i EU:s mindre gynnade regioner delas för närvarande mellan EU och nationella och regionala styrande och administrativa nivåer. Vi är fortfarande övertygade om att detta sätt att arbeta är det rätta, och att sammanhållningsinsatserna även i fortsättningen bör återspegla de underliggande strävandena i hela EU, i enlighet med fördraget. Sammanhållningsinsatser är ett politikområde där det finns ett särpräglat mervärde i och med utvecklingen av ett enhetligt angreppssätt inom ramen för ett gemensamt finansiellt ansvar. Trots att det finns särskilda områden inom sammanhållningspolitiken som är lämpliga att överlämna åt medlemsstaterna (på villkor att riktlinjer som utarbetats på EU-nivå följs), bör den största delen av de totala sammanhållningsinsatserna även i fortsättningen skötas gemensamt av EU och de nationella, regionala och lokala myndigheterna.

3.8.2. Arbete genom "partnerskap" har varit en central och avgörande del i det framgångsrika genomförandet av sammanhållningsinsatserna sedan 1988. Därför yrkar vi på att detta arbetssätt fortsätter att ligga till grund för sammanhållningsinsatserna efter 2006. Ett partnerskap kombinerar de tekniska fördelar som en "nerifrån-och-upp"-strategi kan medföra i fråga om regional utveckling och ett arbetssätt som innebär ett EU-omfattande, kollektivt ansvar för att förbättra den materiella levnadsstandarden för medborgare i alla EU:s regioner. Effektiva partnerskap med arbetsmarknadens parter på alla programnivåer är avgörande för att den ekonomiska och sociala sammanhållningen skall kunna genomföras på ett fullgott sätt. Alla tendenser att reducera partnerskapets roll i sammanhållningsarbetet kommer att försvaga sammanhållningspolitiken.

3.8.3. Det är självklart att arbetet med att utvidga och fördjupa Europeiska unionen gynnar olika ekonomier på olika sätt. Utvidgningen kommer att på ett påtagligt sätt öka storleken på EU:s inre marknad, och följaktligen kommer den att erbjuda en mängd nya ekonomiska möjligheter för alla EU:s medlemsstater. Det är av väsentlig betydelse att både kandidatländerna och de ekonomiskt missgynnade regionerna i det befintliga EU-15 har en möjlighet att få del av dessa ekonomiska vinster. Detta är den grundläggande orsaken till att det ekonomiska ansvaret för sammanhållningsåtgärder inom EU bör vara gemensamt. Alla försök att försvaga detta gemensamma ekonomiska ansvar kommer (enligt vår åsikt) att försvaga den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom EU, och måste således undvikas.

3.8.4. Samtidigt lämnas enligt de förordningar som styr tillämpningen av sammanhållningspolitiken mycket av genomförandet åt medlemsstaterna, och så bör det vara även fortsättningsvis. Detta är i linje med den övergripande subsidiaritetsprincip som förekommer på flera olika ställen i EG-fördraget. Kommissionens möjligheter att se till att bästa praxis för genomförandet följs i var och en av medlemsstaterna bör dock inte begränsas av detta.

4. Slutsatser

4.1. Utvidgningen innebär stora utmaningar när det gäller att fullgöra åtagandet att uppnå ekonomisk och social sammanhållning i hela EU. För att denna utmaning skall klaras av krävs större resurser till EU:s sammanhållningspolitik. Detta är en oundviklig konsekvens av utvidgningen.

4.2. Kommittén stöder förslaget om att behålla mål 1-stödet och att en stor del av EU:s sammanhållningsinsatser bör riktas mot dessa regioner. Principen om koncentration av insatserna får inte påverkas.

4.3. ESK har granskat kommissionens förslag i fråga om utvidgningens följder för de regioner som för närvarande är stödberättigade. ESK:s åsikt är att översynen av mål 1-kriterierna inte får innebära att man utestänger de nuvarande stödmottagande regionerna, vars ekonomiska utveckling kommer att fortsätta vara beroende av sammanhållningsstöd. Detta kan bäst uppnås genom att den nuvarande 75-procentsgränsen höjs.

4.4. EU:s sammanhållningsinsatser ger ett stort mervärde till de missgynnade regionerna. Dessa insatser har inte bara direkt inverkan på levnadsstandard och sysselsättning, utan ger även direkta fördelar på grund av de principer om koncentration, programplanering, partnerskap och additionalitet som medlemsstaterna måste följa när de ger sammanhållningsstöd. Dessa åtgärder bör även beakta principen om lika möjligheter i fråga om kvinnors roll för sysselsättningen.

4.5. Kommittén uppmärksammar kommissionens starka argument för ett system med "indirekt områdesindelning" för stöd utanför mål 1-regionerna. Om detta genomförs måste förändringen dock åtföljas av bestämmelser som garanterar att principerna om koncentration, programplanering, partnerskap och additionalitet fortsätter att efterlevas i medlemsstaterna, vid behov genom förstärkta kontroll- och utvärderingsarrangemang.

4.6. ESK rekommenderar att kommissionen undersöker på vilka sätt Europeiska investeringsbankens verksamhet kan tas i anspråk i kombination med kapital från den privata sektorn, så att dess roll i EU:s sammanhållningsinsatser ökar. Det är sannolikt att en strategi för regional ekonomisk utveckling med dessa aktörer inblandade ger upphov till avsevärda samordningsvinster.

4.7. Sammanhållningspolitiken måste förbli ett område med både gemensamt finansiellt ansvar och gemensamt EU-intresse. Kommittén efterlyser garantier för att medlemsstaternas politik även fortsättningsvis utformas enligt gemensamt fastställda EU-mål.

4.8. Övervakning och partnerskap är centrala faktorer för att sammanhållningsinsatserna skall lyckas även i fortsättningen. ESK anser att dessa faktorer är avgörande för att sammanhållningspolitiken skall lyckas när den utvidgas till att omfatta kandidatländerna. Kommissionen bör - när det behövs - följaktligen vidta åtgärder för att hjälpa kandidatländerna att utvecklas och införa institutionella arrangemang som krävs för att underlätta både övervakning och partnerskap.

4.9. Kommittén håller med om att de tio prioriteringar för ekonomisk och social sammanhållning som kommissionen slår fast bör ligga till grund för de framtida sammanhållningsinsatserna. I samband med utvidgningen och de nuvarande politiska reformernas följdverkningar för regionerna i dagens EU, bör dessa prioriteringar garantera att sammanhållningsinsatserna påverkas av de viktigaste utmaningar som EU står inför.

Bryssel den 25 april 2001.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) Andra sammanhållningsrapporten, slutsatser och rekommendationer, s. 37.