Verksamhetsrapport från Olafs övervakningskommitté

juni 2008 – maj 2009

(2009/C 000/01)

Ledamöterna i Olafs övervakningskommittéLuis López Sanz-AranguezOrdförandeAllmän åklagare vid Högsta domstolen i SpanienGyörgyi KálmánHuvudrådgivare till justitieministernPensionerad riksåklagare i UngernPeter StrömbergChef för revisorsnämnden i SverigeDiemut R. TheatoTidigare ledamot av Europaparlamentet, tidigare ordförande i budgetkontrollutskottet, TysklandRosalind WrightOrdförande för Fraud Advisory Panel, Förenade Kungariket

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

ORDFÖRANDENS FÖRORD TILL ÖVERVAKNINGSKOMMITTÉNS VERKSAMHETSRAPPORT

INLEDNING

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

BILAGA 1 Övervakningskommitténs sammanträdeskalender

BILAGA 2 Förteckning över yttranden som kommittén avgivigt mellan den 1 juni 2008 och den 31 maj 2009

BILAGA 3 Yttrande nr 5/2008 om OLAF:s politik för ärenden av mindre ekonomisk betydelse (de minimisärenden)

BILAGA 4 Yttrande nr 1/2009 om OLAF:s årliga förvaltningsplan 2009

BILAGA 5 Yttrande nr 2/2009 om OLAF:s rapport om utredningar som pågått längre tid än nio månader

BILAGA 6 Yttrande nr 3/2009 om Olafs preliminära budgetförslag för 2010

ORDFÖRANDENS FÖRORD TILL ÖVERVAKNINGSKOMMITTÉNS VERKSAMHETSRAPPORT

Härmed har jag nöjet att lägga fram den tredje verksamhetsrapporten (för perioden juni 2008–maj 2009) från den sittande övervakningskommittén för Olaf.

Övervakningskommittén har nu fullgjort sin första mandatperiod och med tre års erfarenhet i ryggen hoppas vi kunna fortsätta vårt starka engagemang för att effektivisera Olaf, utföra de viktiga uppgifter som kommittén anförtrotts och arbeta intensivt för att stärka Olafs oberoende.

Kommittén tolkar sin uppgift som att stärka och garantera Olafs oberoende och hjälpa byråns generaldirektör att utföra sina uppgifter så att Olaf får det stöd och de råd som krävs för att göra effektiva administrativa utredningar, helt oberoende av otillbörlig yttre påverkan eller inblandning. Ju mer rigorös och opartisk Olaf är i sitt operativa arbete, desto bättre kan byrån försvara sig mot omotiverad kritik och därmed fullgöra sina uppgifter på ett helt oberoende sätt.

Övervakningskommitténs arbete bygger på en regelbunden kontroll av Olafs utredningar. Ett exempel på detta arbete finns i kommitténs yttrande nr 2/2009 om ärenden som pågått längre än nio månader. Yttrandet utgick från en strikt metod för att kontrollera enskilda ärenderapporter och ledde till att en rad brister i utredningarna upptäcktes. I vissa fall beror de på operativa faktorer och i andra fall på svag planering eller den interna organisationen. Kommittén rekommenderade ändringar av Olafs arbetsmetoder, som den hoppas ska bidra till att lösa problemen.

Kommittén har alltid hävdat att det behövs klara och tydliga procedurregler för att vägleda Olafs utredare och att dessa också bör stå till förfogande för de personer som är under utredning, så att de kan hävda sina rättigheter. Det är allmänt känt att Olafs handbok från 2005 inte uppfyller dessa krav. Övervakningskommittén är medveten om att Olaf under perioden bemödat sig om att uppdatera handboken, men trots förbättringar återstår mycket att göra innan utredarna förfogar över en praktisk handbok för den dagliga verksamheten.

De budgetnedskärningar som drabbat alla EU-institutioner påverkar också Olaf. Budgeten för 2010 medger inga ytterligare tjänster för byrån och därför krävs större ansträngningar för att förbättra planering och förvaltning och använda befintliga resurser på bästa sätt. Kommittén uppmanar återigen Olaf att allokera största delen av personalen till den kärnverksamhet som de operativa utredningarna utgör.

Översynen av Olafs rättsliga grund, förordning (EG) nr 1073/1999 gav upphov till intensiva diskussioner i Europaparlamentets budgetkontrollutskott under den period som den här rapporten avser. Diskussionerna utmynnade i Europaparlamentets resolution av den 18 december 2008 om rådets strategi inför översynen av Olaf-förordningen (EG) nr 1073/1999. Eftersom kommittén är medveten om hur viktig översynen är har den försökt att delta aktivt och konstruktivt i debatten genom att inför budgetkontrollutskottet lämna förslag om sina styrelseformer enligt den nya förordningen.

Kommittén betonar behovet att den regelbundna översynen av utredningarna bör fortsätta, eftersom det är det bästa sättet att garantera Olafs oberoende.

Kommittén välkomnar Olafs ansträngningar för att genomföra många av kommitténs rekommendationer. Särskilt goda framsteg har gjort med att införa en politik för ärenden av mindre betydelse (så kallade de minimisärenden). Frågor som avser hanteringen av utredningar, i synnerhet utredningarnas längd, kontroll och tillsyn har dock ännu inte lösts.

I år firar Olaf tioårsjubileum. Det är ett bra tillfälle att dels fundera över hur Olaf fyller sin uppgift i kampen mot bedrägerier, korruption och all annan olaglig verksamhet som skadar EU:s ekonomiska intressen med hjälp av sina oberoende utredningar, dels reflektera över hur byrån ska gå vidare.

Olaf har tio års unik erfarenhet av att göra interna och externa utredningar som också har internationella inslag. Byråns betydelse och renommé växer. Med avstamp i dessa resultat och erfarenheter förblir Olaf en av nyckelaktörerna i EU:s insatser mot bedrägerier och korruption. Kommittén anser att Olaf har en viktig roll att fylla i samband med inrättandet av den europeiska åklagarmyndighet som planeras i Lissabonfördraget.

Övervakningskommittén är redo att stödja Olafs insatser för att höja kvaliteten i arbetet och skydda byråns oberoende.

Kommittén vill rikta ett varmt tack till sitt sekretariat för det arbete som utförts under perioden.

INLEDNING

Olafs övervakningskommitté inrättades för att stärka och grantera Olafs oberoende och för att hjälpa generaldirektören i dennes uppgifter. Kommittén avger yttranden till Olafs generaldirektör och ska årligen rapportera till institutionerna om sin verksamhet. Denna tredje rapport avser den verksamhet som kommittén bedrivit från juni 2008 till maj 2009.

I den andra verksamhetsrapporten betonade kommittén att Olaf borde arbeta på att få ner den långa tid som vissa utredningar tog, inrätta tydliga utredningsmetoder, frister och system för intern kontroll för att undvika eventuella intressekonflikter i samband med utredningarna. Kommittén föreslog också att åklagarna vid enheten för rättslig och juridisk rådgivning borde delta i ett tidigt skede i utredningarna så att inte preskriptionsfristerna hann löpa ut och så att de utredningar som överlämnas till de rättsvårdande myndigheterna i medlemsstaterna kan användas för bevisning.

Rapporten diskuterades med kommissionens vice ordförande Siim Kallas, kommissionens generalsekreterare Catherine Day, Europaparlamentets budgetkontrollutskott och rådets arbetsgrupp för bedrägeribekämpning under det franska ordförandeskapet. Övervakningskommittén är glad över den positiva återkoppling och det stöd den fick. Olafs generaldirektör Franz-Hermann Brüner uppskattade kommitténs konstruktiva hållning och meddelade att de flesta av rekommendationerna i kommitténs yttranden hade genomförts eller höll på att genomföras.

Under denna period var Luis López Sanz-Aranguez ordförande i övervakningskommittén.

I ÖVERVAKNINGSKOMMITTÉNS ARBETSMETODER

I – 1 Sammanträden

Kommittén anordnade tio plenarsammanträden i Bryssel (1). Kommitténs sammanträden är inte offentliga och alla handlingar med anknytning till kommitténs arbete är sekretessbelagda. Däremot har Olaf och generalsekretariaten vid Europaparlamentet, rådet och kommissionen tillgång till protokollen från kommitténs sammanträden av öppenhetsskäl och för att de regelbundet ska få information om övervakningskommitténs verksamhet.

På samma sätt som under den föregående rapporteringsperioden fortsatte kommittén att bjuda in generaldirektören för Olaf och några av Olafs anställda till sina möten för diskussioner och för att få information om frågor med relevans för kommitténs arbete och också för att informera Olaf om kommitténs verksamhet. Övervakningskommitténs aktörer och Olafs samarbetspartners deltog också då och då i sammanträdena på inbjudan från kommittén.

I – 2 Föredragande

Kommitténs yttranden till Olafs generaldirektör antogs enhälligt av kommitténs ledamöter och man fortsatte med att utnämna föredragande (2) för att särskilda frågor av intresse för kommittén ska kunna förberedas och följas upp på ett effektivare sätt. En ledamot utses till föredragande för ett viss område av kommitténs verksamhet, till exempel analys av rapporter om ärenden som pågått längre än nio månader, hanteringen av de minimispolitiken, Olafs budget, Olafs handbok osv. och förbereder i samarbete med kommitténs sekretariat ett förslag till yttrande som diskuteras och antas av kommittén.

I – 3 Sekretariat

I övervakningskommitténs arbetsordning (3) anges vilka skyldigheter som åligger kommitténs sekretariat. Sekretariatet har en nyckelroll: att underlätta kommitténs arbete och bistå kommittén när den utför sina uppgifter och se till att den i fullt oberoende kan fullfölja sitt rättsliga mandat.

Under perioden begärde kommittén att få utlysa en tjänst som chef för sekretariatet, som blev ledig i juli, på direktörsnivå för att säkerställa oberoendet i rekryteringsförfarandet. Efter diskussioner med vice ordförande Siim Kallas utlystes tjänsten på en nivå för enhetschefer, men med betoning av att chefen för sekretariatet rapporterar direkt till och har ansvar inför kommitténs ordförande.

Personal till kommitténs sekretariat bör endast rekryteras med kommitténs godkännande, så att kommittén kan fullgöra sina uppgifter på ett fullständigt oberoende sätt (4). Olaf och kommissionen har godtagit att övervakningskommittén deltar i rekryteringen till denna viktiga tjänst.

Till följd av förstainstansrättens dom (5) kommer kommitténs roll att utökas, vilket får konsekvenser för bemanningen av sekretariatet 2010. Den nya mekanismen har ännu inte inrättats och kommittén kan därför inte specifikt bedöma de ytterligare personalbehoven, men kommer att göra detta i början av 2010.

Kommittén inser att Europeiska kommissionens personalbestämmelser och systemet för bedömning och befordran för närvarande inte tillåter att kommitténs medlemmar bedömer sekretariatets insatser. Övervakningskommittén anser dock att det är otillfredsställande att sekretariatspersonalens årliga insatser i sista hand bedöms av Olafs generaldirektör utan att kommittén deltar i processen, trots att sekretariatet arbetar under dess direkta kontroll.

II OLAFS UTREDANDE VERKSAMHET

II – 1 Kontroll av Olafs utredningar: stärkt oberoende för Olaf

Övervakningskommitténs nyckelroll är att kontrollera Olafs utredningsfunktion och se till att byråns oberoende inte kränks.

Kommittén har utrett oberoendet i ett brett sammanhang med hänsyn till sin roll. Kommittén är medveten om risken för otillbörlig påverkan i samband med att utredningar inleds, utförs eller avslutats och att sådan påverkan kan komma från alla möjliga hål. Det kan vara regeringar, institutioner, organ eller byråer men även enskilda eller juridiska personer som är föremål för utredningarna, eller externa källor. Mer subtila påtryckningsmetoder kan också påverka Olafs oberoende i utredningsfunktionen. Sådant kan yttra sig till exempel i följande:

Det är bara genom att fortlöpande granska ett representativt urval av olika ärenden och diskutera dem med Olafs utredare, chefer och direktörer som man kan upptäcka eventuella otillbörliga påtryckningar på Olaf som skulle kunna innebära att byråns oberoende ställning kränkts.

Därför har diskussioner ägt rum med Olaf om en utformning av ärendehanteringssystemet som skulle ge övervakningskommittén och dess sekretariat tillgång till en lång lista relevanta ärendedokument. Frågor kring skyddet av personuppgifter uppkommer om kommittén och dess sekretariat ska beviljas tillgång till ärendehanteringssystemet av dessa skäl, och de därmed sammanhängande frågorna diskuteras med europeiska datatillsynsmannen och kommissionens rättstjänst.

Enligt artikel 22a i tjänsteföreskrifterna är tjänstemännen skyldiga att informera sin överordnade, generalsekretariatet eller Olaf direkt om de får kännedom om förhållanden som ger anledning att misstänka olaglig verksamhet eller om beteenden i samband med tjänsteutövningen som kan innebära ett allvarligt åsidosättande av de förpliktelser som åligger gemenskapernas tjänstemän (6).

I samarbete med övervakningskommittén har Olafs generaldirektör underrättat sin personal om att den därutöver har möjlighet att rapportera direkt till övervakningskommitténs ordförande om misstänkt olaglig verksamhet eller allvarliga tjänstefel inom Olaf som kommer till deras kännedom (7). Under rapporteringsperioden har inga sådana rapporter lämnats.

Den tillsyn som kommittén utövat med anledning av rapporterna om ärenden som pågått i över nio månader har inte visat på några faktiska hot mot Olafs operativa oberoende.

II – 1.1 Regelbunden övervakning av uppgifter som överlämnats till övervakningskommittén av Olafs generaldirektör (artikel 11.7 i förordning (EG) nr 1073/1999)

II – 1.1.1 Utredningar som pågått längre än nio månader

Övervakningskommittén får månatliga sammanfattningar av utredningar som pågått längre än nio månader (en så kallad niomånadersrapport) från Olafs generaldirektör. Rapporten ger bakgrunden till varför utredningarna inte avslutats och anger ett ungefärligt datum för när man tror att ärendet ska kunna avslutas.

Kommittén avgav ett yttrande (8) som byggde på en genomgång av de 275 niomånadersrapporter (424 pågående ärenden) för perioden januari 2007 till december 2008 och av 115 inledande bedömningar som Olafs utredare gjort under perioden mars till december 2008 innan man beslutade att inleda en utredning. Dessa inledande bedömningar innehåller även ett förslag till inledande arbetsplan.

Kommittén ville fastställa om det fanns objektiva och ofrånkomliga skäl till de många utredningar som pågått längre än nio månader (över 78 % av utredningarna i december 2008). Övervakningskommittén kan bara kontrollera hur länge Olafs utredningar pågått för att försöka utesluta att det förekommit otillbörlig extern inblandning eller partiska beslut. Särskild uppmärksamhet ägnades åt bedömningarna av när utredningarna beräknades kunna slutföras och åt om utredningarna pågått fortlöpande under en period som stor i proportion till omständigheterna i ärendet och dess komplexitet (9).

En analys gjordes och rapporterna delades in i Olafs olika arbetskategorier. En viktig upptäckt genomgående i många ärenden var att de skäl som angivits i rapporten om varför utredningen pågått längre än nio månader ofta inte fick stöd i de omständigheter som framkom i utredningsakten eller ens i själva rapporten. De skäl till förseningar som uppgavs är därför i många fall inte tillförlitliga och kan göra att Olaf drar missvisande slutsatser. Felaktigt angivna skäl till förseningar kan hindra Olafs ansträngningar för att få lämplig personal och budgetmedel till ärendena och försvårar även allmänt effektiv förvaltning av utredningarna och en välgrundad bedömning av om de många förseningarna är välmotiverade.

Det framkom också att enhetschefer och direktörer ofta kontrasignerade ärenderapporter med felaktigt angivna skäl till att ärendet inte avslutats. Detta tyder på otillräcklig tillsyn och slapp kontroll av den dagliga utredningsverksamheten.

Det saknades också särskilda skäl och kontrollerbara orsaker till förseningar i utredningarna varför kommittén rekommenderade en allmän översyn av rapporteringen om ärenden som pågått nio månader så att kommittén kan fastställa de faktiska skälen till förseningar. Kommittén lämnade särskilda råd om hur man borde göra (10).

Kommittén upptäckte allvarliga kvalitetsproblem med niomånadersrapporterna eftersom det ofta inte fanns något utsatt tid för när utredningen beräknades vara avslutad. Att ange förväntat slutdatum är inte bara en lagstadgad skyldighet för Olaf i förhållande till kommittén utan också ett viktigt verktyg för att hantera utredningarna och undvika negativa följder av att de pågår alltför länge. Kommittén rekommenderar, liksom i tidigare yttranden, att niomånadersapporten används som ett verktyg för att effektivt hantera utredningar.

God planering är avgörande för framgångsrika och välinriktade utredningar. Därför rekommenderar kommittén att Olaf utvecklar detaljerade utredningsplaner för varje utredning som inleds. Förslaget har tagits väl emot av Olaf, men kommittén avvaktar fortfarande ett skriftligt förslag till åtgärd.

II – 1.1.2 Rekommendationer till institutionerna

Generaldirektören för Olaf är skyldig att informera kommittén om ärenden där en EU-institution, ett EU-organ eller en EU-myndighet inte följt Olafs rekommendationer (11). Under rapporteringsperioden har ingen sådan information lämnats.

II – 1.1.3 Ärenden som överlämnas till medlemsstaternas rättsliga myndigheter – effekterna av förstainstansrättens dom i mål T-48/05

Under rapporteringsperioden undersökte kommittén 36 ärenderapporter från Olaf som alla överlämnades till nationella rättliga myndigheter. Rapporterna presenterades vid kommitténs möten av åklagarna från enheten för rättslig och juridisk rådgivning.

Kommittén gör en preliminär analys för att kunna diskutera frågorna med Olafs företrädare och förstå innehållet och metoderna i varje ärende. Kommittén ägnar särskild uppmärksamhet åt kvaliteten på rapporten för att identifiera ärenden som kanske inte kan behandlas av de nationella rättsliga myndigheterna på grund av att preskriptionsfristen löpt ut, uppenbara brister i bevisning eller av andra skäl. Kommittén har tidigare identifierat flera ärenden där preskriptionsfristerna givit upphov till problem. Under denna rapporteringsperiod var väsentligt färre ärenden behäftade med preskription som skulle kunna hindra de nationella rättsliga myndigheterna från att vidta lämpliga åtgärder. Kommittén noterade också bättre kvalitet på upplysningarna i rapporterna, i synnerhet analysen av de påstådda brotten och de tillämpliga bestämmelserna i den medlemsstat till vilken ärendet överlämnades.

Under rapporteringsperioden noterade kommittén bekymrat att åklagarna i enheten för rättslig och juridisk rådgivning fått en allt mer kringskuren roll. Dessa åklagare har en unik och värdefull uppgift vid Olaf eftersom de är den huvudsakliga länken till de nationella rättstillämparna och också ska se till att bevisningen i de ärenden som överlämnas till de nationella rättsliga myndigheterna uppfyller de krav som lagstiftningen i landet ställer.

Kommittén uppmanar därför Olaf att fullt ut använda åklagarnas tjänster på områdena på ett tidigt stadium av utredningarna. Åklagarna bör även involveras om de utredda personernas grundläggande fri- och rättigheter kan ha kränkts och utredarna bör konsultera dem om frågor kring de grundläggande fri- och rättigheterna uppkommer. Dessa bestämmelser bör klart och tydligt fastställas i Olafs handbok, såsom tidigare.

Effekterna av de senaste domarna och avgörandena

I många ärenden undersökte kommittén ärenderapporterna efter det att ärendet överlämnats till nationella rättsliga myndigheter.

I en dom uttalade förstainstansrätten (12) nyligen att det utgör en överträdelse av artikel 11.7 i förordning (EG) nr 1073/1999 att inte informera kommittén innan ärenden överlämnas till nationella rättsliga myndigheter. Domstolen uttalade även att kommittén måste höras innan ärendet överlämnats, med tanke på skyddet av de grundläggande friheterna.

I princip tycks omfattningen av det sitsnämnda uttalandet gå utöver övervakningskommitténs uppgifterna enligt förordning (EG) nr 1073/1999. Kommittén är bekymrad över konsekvenserna av denna dom. Kommittén har en rättslig skyldighet att inte ingripa i pågående utredningar, dess yttranden är inte bindande, kommittén har inga möjligheter att förhindra att ärenden överlämnas till nationella rättsliga myndigheter – något som helt ock hållet ligger inom Olafs ansvarsområde – och skulle i så fall behöva tillgång till alla handlingar i varje ärenden, vilket ytterligare skulle belasta dess redan hårt ansträngda sekretariat. Av alla dessa skäl rekommenderade övervakningskommittén kommissionen att överklaga förstainstansrättens dom (13). Kommissionen har dock inte fattat beslut om att överklaga domen.

Mot denna bakgrund beslutade kommittén att inrätta nya arbetsrutiner med Olaf för att tillämpa domstolens dom. Det är en fortlöpande skyldighet att bevaka de grundläggande friheterna i samband med utredningar. I det stadium då ärendet rapporteras till kommittén ser den endast retroaktivt över om de grundläggande fri- och rättigheterna har respekterats. Därför har kommitténs yttrande i detta stadium inget praktiskt värde i det enskilda ärendet.

Olaf har för avsikt att överlämna ärenderapporter till kommittén fem arbetsdagar innan ärendet överlämnas till nationella rättsliga myndigheter. Övervakningskommittén föreslår att den konsulterar Olaf i varje ärende för att få en rapport om hur de grundläggande rättigheterna och rättssäkerheten hanterats. I ärenden där det är problematiskt att avgöra om de grundläggande rättigheterna eller rättssäkerheten garanterats kommer kommittén att be att få tillgång till samtliga handlingar i ärendet.

Kommittén vill få information om alla klagomål som Olaf fått in eller har utrett från parter under utredning där grundläggande rättigheter eller rättssäkerheten kan ha komprometterats. Kommittén vill att Olaf informerar den om alla ärenden, inte bara sådana ärenden som överlämnas till nationella rättsliga myndigheter, där klagomål inkommit om påstådd kränkning av de grundläggande fri- och rättigheterna eller av rättssäkerheten.

De senaste uttalandena från Europeiska unionens personaldomstol (14) och europeiska ombudsmannen (15) framhåller behovet av att Olaf uppmärksammar rättssäkerhetsfrågorna för enskilda personer under utredning.

II – 1.2 Olafs de minimispolitik: mindre förseelser som kan hanteras på ett tillfredsställande sätt av andra tjänstegrenar

Kommittén såg över Olafs hantering av ärenden av mindre ekonomisk vikt (så kallade de minimisärenden) mot bakgrund av hur byrån hanterar motsättningen mellan att både behöva ta itu med mindre oegentligheter och samtidigt maximalt utnyttja sina begränsade tillgängliga resurser. Övervakningskommittén försökte särskilt bedöma om dagens hantering av de minimisärenden är effektiv och bra och motsvarar Olafs behov.

Efter undersökning av 45 utvalda ärenden med ekonomiska konsekvenser på under 50 000 euro (16) fann övervakningskommittén följande:

I april 2009 träffade övervakningskommittén Olafs ledning för att diskutera hanteringen av de minimisärenden. Kommittén upptäckte till sin glädje att det råder allmän enighet om att man snarast bör inrätta en mer effektiv och produktiv hantering av de minimisärenden på alla utredningsområden. Kommittén noterar med tillfredsställelse att direktorat A för utredningar och operationer nu inrättat ett närmre samarbete med kommissionens utrednings- och disciplinbyrå (IDOC), för att förtydliga arbetsfördelningen mellan de båda instanserna. Det föreligger också en tydlig överenskommelse om gränsvärdena för de minimisärenden i externa utredningar (tull och jordbruksområdet, Sapard och strukturfonderna).

Eftersom Olafs utredningsresurser är mycket begränsade och byrån måste utreda allvarliga fall av bedrägerier och oegentligheter uppmanar övervakningskommittén Olaf att försöka fokusera på de mer komplexa och allvarliga ärendena för att ge EU bästa valuta för pengarna.

II – 1.3 Regelbunden kontroll av utredningsarbetet på kommitténs eget initiativ (artikel 11.1 i förordning (EG) nr 1073/1999)

II – 1.3.1 Planering och strategisk ledning av utredningarna

Under rapporteringsperioden inledde övervakningskommittén en översyn av hur enheten för utredningar och operationer bedömer och planerar sina inledande bedömningar innan utredning inleds och slutlig rapport i ärendet utarbetas. Kommittén hade en rad givande diskussioner med Olafs personal och chefer från både direktorat A och B för utredningar och operationer. Kommittén är imponerade av den genomgående effektivitet och yrkeskunnighet som präglar de ärenden som utreds av direktorat B och även i flera ärenden i direktorat A. Kommittén är glad över att man efter en lång tid av osäkerhet slutligen utnämnt en direktör för direktorat A, Utredningar och operationer I. Kommittén tror att detta kommer att leda till långsiktiga förbättringar i förvaltningen och ledningen av utredningarna i direktoratet.

Under rapporteringsperioden undersökte kommittén cirka 40 inledande bedömningar och de motsvarande slutliga ärenderapporterna. Kontrollerna avser varför utredningen inletts, dess ekonomiska konsekvenser och vilka tidsramar som eventuellt fastställts för utredningarna. Undersökningen av ärendeplaneringen och den strategiska ledningen av ärendena är en viktig del av kommitténs tillsyn av utredningarna för att bedöma om principerna för oberoende, opartiskhet och legalitetsprincipen har följts.

Kommittén noterar med glädje att förbättringar pågår för att bättre hantera utredningar.

Kommittén granskade Olafs årliga förvaltningsplan. De operativa prioriteringarna i förvaltningsplanen är fortsatt teoretiska och de kontroller som hittills gjorts visar att prioriteringarna i praktiken inte används för att avgöra om en utredning ska inledas eller ej. Olaf gör liten eller ingen skillnad alls på utredningar och andra ärenden (t.ex. ömsesidigt rättsligt bistånd eller samordningsärenden) utan behandlar alla ärenden likadant, trots att Olaf har helt olika roller på dessa skilda områden.

Eftersom bedömningarna av inkommande upplysningar dessutom görs av samma grupper som därefter ska utföra utredningarna blir det svårt att hantera de allt större mängderna lämnade uppgifter och göra en effektiv arbetsfördelning. Kommittén anser att de åtgärder som Olafs ledning hittills vidtagit när det gäller inledande av utredningar bör förtydligas.

Målen för utredningarna är vaga och detta påverkar genomförandet av utredningen, tidsramen och resursanvändningen. Kommittén rekommenderar att tidsramar eller frister bör fastställas för alla etapper i utredningen, däribland utvärderingarna och uppföljningen. Samtidigt bör man ytterligare stärka systemet för resultatutvärdering med hjälp av resultatindikatorer.

En detaljerad utredningsplan bör tas fram av utredningsgruppen i början av alla utredningar och bör vara så ingående att man kan ange ett teoretiskt datum för det slutliga beslutet. Utredningsplanen bör ta upp varje planerad etapp i utredningen, tillsammans med en preliminär tidsplan för varje etapp. Kommittén kommer att lämna ett kompletterande och mer utförligt yttrande om utredningsplanering (10).

Kommittén har avgivit ett yttrande om Olafs årliga förvaltningsplan 2010 (17) i vilket den lade fram förslag rörande utredningsmål och resultatindikatorer. Kommittén hoppas att synpunkterna ska hjälpa Olaf att förbättra planeringen och den strategiska utvecklingen av utredningarna.

II – 2 Olafs utredningsregler: Olafhandboken - Operativa förfaranden

Under perioden fortsatte Olaf att arbeta med att uppdatera handboken med procedurregler för utredningarna. Kommittén följer framstegen i arbetet med stort intresse. Efter nästan fem år står det tydligt för kommittén att de flesta bestämmelserna i den äldre handboken bör omarbetas. Kommittén är särskilt bekymrad över att utredningsenheterna fortsätter arbeta utifrån en rad olika instruktioner och metoder och att tydliga bestämmelser och instruktioner saknas. I augusti 2008 tillställde Olaf kommittén ett utkast till en lång version av den nya Olafhandboken för operativa förfaranden, som omfattade grundläggande regler och principer för utredningarna.

Kommittén betonade i en not till Olafs generaldirektör (18) att den ansåg att handboken ännu befann sig i ett tidigt stadium och ännu inte kunde antas. Den huvudsakliga svagheten i handboken är, liksom i den korta versionen, avsaknaden av tydliga riktlinjer och klara regler om utredningarna. Kommittén fick ett intryck av att handboken kunde förbättras med avseende på den övergripande strukturen, layout, användarvändlighet och tydlighet och att det behövdes en grundlig omarbetning för att komma till rätta med inkonsekvenser, upprepningar och felaktigheter.

Kommittén var bekymrad över att utkastet till Olaf-handbok inte motsvarade dess förväntningar. Det saknas i synnerhet tydligare riktlinjer för enligt vilka kriterier utredningar ska inledas och hanteras och tydliga tidsfrister för utredningar och bedömningar. Kommittén noterar i synnerhet att det saknas hänvisningar till tillsyn från åklagarna i enheten för rättslig och juridisk rådgivning med avseende på garantierna för de grundläggande fri- och rättigheterna samt rättssäkerheten i samband med utredningar.

Kommittén rekommenderade att Olaf fortsätter med att utarbeta en praktiska handbok som kan öka legaliteten, effektiviteten, insynen och ansvaret för Olafs verksamhet. Skrivprocessen pågår fortfarande och en förbättrad version av handboken sändes till övervakningskommittén efter den period som denna rapport avser.

II – 3 Administration, budget och personalpolitik för Olafs utredande verksamhet

Kommittén fortsätter att uppmärksamt följa Olafs personalpolitik, eftersom den är viktig för goda utredningar. Olafs ledning har uppmanats att öka utredningskapaciteten och kunskaperna. Kommittén har gått igenom Olafs preliminära budgetförslag för 2010 och har lämnat ett yttrande i frågan (4).

Kommittén noterar att Olafs reaktiva utredningspolitik gör det svårt att få en överblick över kommande arbetsbörda och att tilldela resurser till de områden där de kommer att behövas mest. Kommittén anser att processen för att fördela resurserna mellan direktoraten och mellan enheterna i direktorat A och B för utredningar och operationer med fördel kunde bli öppnare och att arbetsbördan fortlöpande bör kontrolleras. En ögonblicksbild av personalstatistiken i december 2008 visar att 34 % av Olafs personal ägnade sig åt utredningsarbete i direktorat A och B.

I yttrandet om Olafs budget för 2010 framhåller kommittén vikten av att Olafs resurser koncentreras på utredningsverksamheten (kärnverksamheten) och att man inte tilldelar ytterligare personal till administrativt stöd och samordningsverksamhet. Kommittén anser att det är viktigt att göra prioriteringar för hela verksamheten för att använda det mänskliga och ekonomiska kapitalet på ett effektivt sätt. Kommittén rekommenderar i synnerhet ett förtydligande av Olafs utgifter för tjänsteresor och resekostnader, som står för en avsevärd del av den övergripande budgeten.

Kommittén noterade att framgångsrika utredningar förutsätter motiverad, kvalificerad och erfaren personal med särskilda kunskaper och kompetens som får stöd av en sund personalpolitik och strategi. Avsevärda har framsteg gjorts, i synnerhet för att lösa situationen i fråga om tillfällig personal. Kommittén uppmanar Olaf att fortsätta sina ansträngningar att utbilda specialiserad utredningspersonal och hoppas att andra viktiga personalfrågor, t.ex. avseende personalutveckling och personalrotation, snart kommer att lösas.

När det gäller administration och budget noterade kommittén att det förekommer praktiska svårigheter med att inrätta en effektiv personalpolitik. Olafs generaldirektör är inte helt oberoende när det gäller budgetfrågor och administrativa arrangemang, utan måste följa kommissionens budgetbestämmelser och tjänsteföreskrifter i den decentraliserade genomförandet av sina funktioner. Kommittén anser därför att ytterligare ansträngningar bör göras för att underlätta samarbetet mellan Olaf och kommissionens administration för att utarbeta interna administrativa arrangemang som ger Olaf möjlighet att genomföra sin egen personalpolitik.

När det gäller Olafs tillfälliga personal noterar kommittén med tillfredsställelse att man slutfört öppna uttagningsprov och utannonserat två interna uttagningar. Detta löser dock endast delvis problemet. Därför krävs också ytterligare ansträngningar. Kommittén uppmanar Olaf att öka den tillfälliga personalens tjänsterotation och samtidigt noggrant planera den övergripande rekryteringarna efter de pågående och planerade uttagningsproven. Kommittén ser med glädje att ansträngningarna lett till att Olafs tillfälliga anställda nu gradvis kan placeras om i lönegraderna eller befordras.

III FÖRBINDELSER MED OLAF, EU-INSTITUTIONERNA, OLAFS SAMARBETSPARTNERS OCH ÖVRIGA AKTÖRER

III – 1 Förbindelser med Olaf

Förbindelserna med Olaf har utvecklats i konstruktiv och informativ riktning under rapporteringsperioden. Ledamöterna i kommittén har träffat tjänstemän och direktörer från Olaf vid flera tillfällen, både formellt och informellt, för att diskutera frågor av gemensamt intresse. Mötena är genomgående avslappnade och hjärtliga och frågorna har diskuterats öppet och uppriktigt.

Olafs personal, inte sällan även generaldirektören själv, har deltagit i kommitténs möten under rapporteringsperioden. Vid de flesta mötena presenterade åklagarna från enheten för rättslig och juridisk rådgivning ärenden som överlämnats till nationella rättsliga myndigheter för kommittén, vars ledamöter sedan kunde ställa fler frågor om ärendena. Kommittén hade bland annat en ingående diskussion med Olaf om hur domen i mål T-48/05 (5) skulle kunna genomföras, i synnerhet med tanke på principen om att kommittén ska höras innan information överlämnas till nationella rättsliga myndigheter.

Utöver dessa presentationer träffade kommittén under rapporteringsperioden generaldirektören, direktörerna, enhetscheferna och Olafs dataskyddsombud man för att diskutera olika frågor, däribland det senaste utkastet av Olafs handbok, den föreslagna omarbetningen av förordning (EG) nr 1073/1999, den ovannämnda domen och kommissionens beslut om att inte överklaga domen. Andra frågor som diskuterades var kommitténs yttrande on Olafs hantering av de minimisärenden, Olafs preliminära budgetförlag för 2010, det nya mandatet för övervakningskommitténs ledamöter och frågan om en efterträdare till chefen för kommitténs sekretariat.

På Olafs inbjudan deltog kommittén i direktoratsmötet A för att få en bättre förståelse av deras arbetsmetoder för hur utredningar inleds och genomförs.

När det gäller skydd av personuppgifter har ännu ingen överenskommelse nåtts om kommitténs tillgång till ärendehanteringssystemet.

III – 2 Förbindelser med EU-institutionerna, Olafs samarbetspartners och övriga aktörer

Övervakningskommittén har alltid värdesatt de goda relationerna med EU-institutionerna, Olafs samarbetsparter och aktörer eftersom Olaf är beroende av dem för att kunna genomföra kommitténs rekommendationer avseende utredningarna.

Under rapporteringsperioden träffade övervakningskommittén kommissionens vice ordförande Siim Kallas ett flertal gånger, kommissionens generalsekreterare Catherine Day två gånger, dels med Europaparlamentets budgetkontrollutskott, dels med rådets arbetsgrupp för bedrägeribekämpning under det franska ordförandeskapet. Kommittén ser med glädje det varma stöd dessa instanser ger Olafs och kommitténs arbete.

Kommittén tog tillfället i akt att med vice ordförande Siim Kallas och kommissionens generalsekreterare ta upp frågan om förnyandet av kommittéledamöternas mandat, som gick ut i slutet av november 2008. Kommissionen har uttalat sitt stöd för att förnya de sittande ledamöternas mandat.

Generalsekreteraren Catherine Day instämde med kommittén i behovet av förstärkningar för att kontrollera utredningarnas längd och uppmanade kommittén att göra vad den kunde för att undanröja förseningar i utredningsarbetet. Hon nämnde även särskilt vikten av att på ett tidigt stadium involvera åklagarna från Olafs enhet för rättslig och juridisk rådgivning, särskilt med tanke på preskriptionsfrågorna. Övervakningskommittén delar till fullo generalsekreterarens bedömning.

Kommittén träffade Michel Magnier, direktör för utrednings- och disciplinbyrån, för att diskutera relationerna mellan Olaf och utrednings- och disciplinbyrån. Kommittén delar Michel Magniers åsikter om vikten av att förtydliga de olika instansernas ansvarsområden och att förbättra relationerna och det dagliga operativa arbetet till bådas nytta. Ett bättre informationsutbyte krävs, såväl när utredningar inleds eller fullföljs som vid uppföljning. Kommittén noterade med tillfredsställelse förbättringarna i relationerna mellan Olaf och utrednings- och disciplinbyrån, men anser att ett ännu bättre samarbete kan åstadkommas i framtiden om den politiska viljan finns och både Olaf och utrednings- och disciplinbyrån anstränger sig att få ett bättre och närmare samordning.

Kommittén gjorde också flera presentationer för budgetkontrollutskottet. I september 2008 deltog kommittén aktivt i debatten om förslaget till ändring av förordning (EG) nr 1073/1999, och betonade att den löpande tillsynen över utredningar är ett lämpligt sätt att säkerställa Olafs oberoende. Övervakningskommitténs ställningstagande fick stöd i Europaparlamentets slutliga förslaget till ändring av förordning (EG) nr 1073/1999 som lades fram i december 2008. Förslaget inte bara stödde kommitténs roll i övervakningsärenden, utan föreslog att den bör få tillgång till samtliga handlingar i ärenden som utretts i över 24 månader (19).

Under rapporteringsperioden träffade kommittén Ungerns riksåklagare Tamás Kovács för att diskutera kvaliteten på och användbarheten hos Olafs slutliga utredningsrapporter om överlämnas till nationella rättsliga myndigheter har, och samtidigt verka för ett bra och proaktivt informationsflöde mellan Olaf och de ungerska rättsliga myndigheterna. Tamás Kovács betonade att ungerska myndigheter är mycket angelägna att stärka Ungerns samarbete med övriga medlemsstater och framhöll särskilt de goda arbetsförbindelser hans ämbete har med Olaf. Man överväger till och med att inrätta en särskild enhet vid det ungerska riksåklagarämbetet som ska arbeta med Olaf. Kommittén noterar med tillfredsställelse denna attityd som skulle underlätta effektiv uppföljning av Olafs utredningar i Ungern. Man förklarade vilken roll den ungerska enhet för samordning av bedrägeribekämpningen (AFCOS) har i förbindelserna med Olaf. Kommittén anser att det är mycket viktigt att medlemsstaterna ser till att Olafs kontaktpunkt är nationella rättsliga myndigheter när det är möjligt.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

I. Övervakningskommittén tog tillfället i akt att undersöka konsekvenserna av den oberoende ställningen för Olafs operativa arbete. Kommittén anser att det, utöver uppenbara potentiella direkta hot även finns mer subtila problem som kan hindra Olafs oberoende när utredningar inleds och utförs. Därför har kommittén ökat sina ansträngningar för att undersöka en rad olika ärendefiler och diskutera dem med Olafs personal för att få fram eventuella otillbörliga påtryckningar som skulle kunna kompromettera Olafs operativa oberoende.

II. Kommittén undersökte 275 rapporter om utredningar som pågått längre än nio månader (så kallade niomånadersrapporter) från perioden januari 2007 till december 2008 och 115 inledande bedömningar från perioden januari 2007 till december 2008. Kommittén noterade att en mycket stor andel (78 %) av Olafs utredningar pågått längre än nio månader. Kommittén upptäckte att det saknades objektiva och verifierbara skäl till förseningarna. Därför kunde kommittén inte avgöra om det var motiverat att det tagit sådan tid att avsluta ärendena. Kommittén rekommenderar Olaf att lämna mer precisa och korrekta skäl till förseningar i utredningsarbetet och kommittén har därför upprättat rekommendationer för detta.

III. Kommittén upptäckte allvarliga kvalitetsproblem med niomånadersrapporterna eftersom det ofta inte fanns något utsatt tid för när utredningen beräknades vara avslutad. Att ange förväntat slutdatum är inte bara en lagstadgad skyldighet för Olaf i förhållande till kommittén utan också ett viktigt verktyg för att hantera utredningarna och undvika negativa följder av att de pågår alltför länge. Kommittén rekommenderar, liksom i tidigare yttranden, att niomånadersapporten används som ett verktyg för att effektivt hantera utredningar.

IV. Kommittén noterade brister i tillsynen och kontrollen av det dagliga utredningsarbetet, som Olaf bör ta itu med. Detaljerade utredningsplaner bör utarbetas för varje utredning som inleds, med avtalad tidsplanering eller frister utsatta för alla etapper i utredningen, däribland utvärderingar och uppföljningar samt ett system för att bedöma resultatet med hjälp av resultatindikatorer.

V. Kommittén undersökte 155 inledande bedömningar som gjorts innan utredningen inletts och håller nu på att analysera materialet för att försöka fastställa hur enheten för operationer och utredningar bedömer och planerar utredningar, som ett led i kommitténs regelbundna tillsyn över genomförandet av utredningsarbetet och för att se om oberoendet, objektivitet och legalitetsprinciperna följts.

VI. Kommittén har sett över Olafs hantering av de minimisärenden och undersökte 45 utvalda ärenden med ekonomiska konsekvenser på under 50 000 euro var. Kommittén kom fram till att det inte utgör god resursanvändning att avsätta resurser på interna utredningar av mindre förseelser. Kommissionens nolltoleranspolicy utesluter inte att andra organ (till exempel utrednings- och disciplinbyrån) utreder dessa ärenden, istället för Olaf. Kommittén rekommenderar att Olaf i handboken för operativa metoder inarbetat kriterier för urvalet och behandlingen av de minimisärenden.

VII. Kommittén anser att det behövs ett bättre informationsutbyte mellan Olaf och utrednings- och disciplinbyrån, både när en utredning inleds och under själva utredningen och under uppföljningen. Kommittén noterade med tillfredsställelse att Olafs förbindelser med utrednings- och disciplinbyrån förbättrats, men anser att ett ännu bättre framtida samarbete kan åstadkommas om den politiska viljan finns. Ansträngningar görs av såväl Olaf som utrednings- och disciplinbyrån för att inrätta en bättre och närmare samordning.

VIII. Kommittén undersökte 36 rapporter om ärenden som överlämnats till nationella rättsliga myndigheter. Kommittén noterar med tillfredsställelse att preskriptionen under denna rapporteringsperiod givit upphov till problem i färre ärenden än tidigare.

IX. Förstainstansrätten har i en dom uttalat att övervakningskommittén måste informeras innan ärenden överlämnas till nationella rättsliga myndigheter, för att skydda de utredda personernas grundläggande friheter. Övervakningskommittén samarbetar med Olaf för att utarbeta nya arbetsrutiner, eftersom kommittén inte får ingripa i pågående utredningar.

X. Övervakningskommittén vill få information om alla klagomål som Olaf fått in eller har utrett från parter under utredning där grundläggande rättigheter eller rättssäkerheten kan ha komprometterats. Kommittén vill att Olaf informerar den om alla ärenden, inte bara sådana ärenden som överlämnas till nationella rättsliga myndigheter, där klagomål inkommit om påstådd kränkning av de grundläggande fri- och rättigheterna eller av rättssäkerheten.

XI. Kommittén uppmanar Olaf att fullt ut använda åklagarnas tjänster på områdena på ett tidigt stadium av utredningar som kan komma att överlämnas till nationella rättsliga myndigheter. Åklagarna bör även involveras om de utredda personernas grundläggande fri- och rättigheter kan ha kränkts och utredarna bör konsultera dem om frågor kring de grundläggande fri- och rättigheterna uppkommer. Dessa bestämmelser bör klart och tydligt fastställas i Olafs handbok, såsom tidigare.

XII. Kommittén har följt Olafs arbete med att aktualisera sin handbok för operativa förfaranden. Kommittén har delgivit generaldirektören sin besvikelse över ett antal svagheter i utkastet. Olaf bör fortsätta arbeta på att ta fram en praktisk handbok som kan öka legaliteten, effektiviteten, insynen och ansvaret för Olafs operativa insatser.

XIII. Kommittén betonar vikten av att Olafs resurser koncentreras på utredningsverksamheten (kärnverksamheten) och att man inte tilldelar ytterligare personal till administrativt stöd och samordningsverksamhet. Kommittén anser att det är viktigt att göra prioriteringar för hela verksamheten för att använda det mänskliga och ekonomiska kapitalet på ett effektivt sätt. Kommittén rekommenderar i synnerhet ett förtydligande av Olafs utgifter för tjänsteresor och resekostnader, som står för en avsevärd del av den övergripande budgeten.

XIV. Kommittén noterade att framgångsrika utredningar förutsätter motiverad, kvalificerad och erfaren personal med särskilda kunskaper och kompetens som får stöd av en sund personalpolitik och strategi. Kommittén noterar att avsevärda framsteg gjorts, i synnerhet för att lösa situationen i fråga om tillfällig personal. Olaf uppmanas att fortsätta sina ansträngningar att utbilda specialiserad utredningspersonal och kommittén hoppas att andra viktiga personalfrågor, t.ex. avseende personalutveckling och personalrotation, snart kommer att lösas.

XV. Kommittén anser att ytterligare ansträngningar bör göras för att underlätta samarbetet mellan Olaf och kommissionens administration för att utarbeta interna administrativa arrangemang som ger Olaf möjlighet att utveckla och genomföra sin egen personalpolitik.

(1) Se bilaga 1: Övervakningskommitténs sammanträdeskalender.

(2) Artikel 8 i arbetsordningen för Olafs övervakningskommitté (EUT L 33, 7.2.2007).

(3) Arbetsordningen antogs av övervakningskommittén i augusti 2006 och offentliggjordes i februari 2007 (Arbetsordning för Olafs övervakningskommitté (EUT L 33, 7.2.2007)).

(4) Se bilaga 6: Yttrande nr 3/2009 om Olafs preliminära budgetförslag för 2010.

(5) Mål T-48/05, Yves Franchet och Daniel Byk mot Europeiska gemenskaperna.

(6) Se artikel 22a och artikel 22b i tjänsteföreskrifterna.

(7) Not av den 10 november 2008 till Olafs personal.

(8) Se bilaga 5: yttrande nr 2/2009 om Olafs rapport om utredningar som pågått längre tid än nio månader.

(9) Artikel 6.5 i förordning (EG) nr 1073/1999.

(10) Se bilaga 5: slutsatser och rekommendationer (s. 60-63) i yttrande nr 2/2009 om Olafs rapport om utredningar som pågått längre tid än nio månader.

(11) Artikel 11.7 i förordning (EG) nr 1073/1999.

(12) Förstainstansrättens (tredje avdelningen) dom av den 8 juli 2008 i mål T-48/05, Yves Franchet och Daniel Byk mot Europeiska gemenskapernas kommission.

(13) Not D 53/02-09-08.

(14) Mål F-05/05 och F-07/05, Violetti m.fl. mot Europeiska kommissionen.

(15) http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/3831/html.bookmark

(16) Se bilaga 3: yttrande nr 5/2008 om Olafs politik för ärenden av mindre ekonomisk betydelse (de minimisärenden).

(17) Se bilaga 4: yttrande nr 1/2009 om Olafs årliga förvaltningsplan 2009

(18) Övervakningskommittén sände den 25 februari 2009 en not med detaljerade kommentarer till den övergripande strukturen på handboken och viktiga förslag avseende vissa delar av dokumentet.

(19) Se artikel 11.3 och artikel 14 i det slutliga utkastet till Europaparlamentets förslag till ändring av förordning (EG) nr 1073/1999.

I de undersökta ärendena noterade övervakningskommittén att den berörda gemenskapsinstansen eller byrån före eller under OLAF:s utredning redan vidtagit eller inlett ekonomisk uppföljning, återvinning av felaktiga utbetalningar eller disciplinära åtgärder (registrering av företaget i systemet för tidig varning) när det var lämpligt. Ur rapporterna kunde kommittén inte avgöra vilket mervärde OLAF:s utredningar av mindre förseelser tillförde, i synnerhet i fråga om ekonomisk uppföljning, eftersom den instans som ansvarade för genomförandet av programmet redan utfärdat ett betalningskrav och kunde göra detta så snart de fått tillgång till upplysningarna om misstänkta bedrägerier eller felaktigheter. Övervakningskommittén noterade också att när OLAF:s styrelse väl beslutat om att inleda utredningar så fullföljdes de också. Inga åtgärder vidtogs för att avsluta ärenden, inte ens om uppföljningen redan klarats av under pågående utredning.

Mellan december 2005 och november 2008 (36 månader) fanns cirka 2 000 avslutade ärenden i OLAF:s ärendehanteringssystem. Ur förteckningen valde övervakningskommittén ut 45 ärenden (närmare detaljer finns i bilaga 1 (5) ) som beräknats ha ekonomiska konsekvenser på under 50 000 euro. Gränsvärdet på 50 000 euro valdes efter en analys av kostnadseffektiviteten för de genomsnittliga minimikostnaderna för en utredning, med hänsyn till den genomsnittliga utredningstiden (28 månader) och de resurser som krävs (två utredare med i snitt 15 ärenden per person). De ekonomiska konsekvenserna av de utvalda ärendena fördelades som följer:

BILAGA 4

YTTRANDE nr 1/2009

OLAF:s årliga förvaltningsplan 2009

Bryssel den 19 mars 2008

Övervakningskommittén har gått igenom både den offentliga delen av och de interna bilagorna i OLAF:s årliga förvaltningsplan 2009 och har ägnat särskild uppmärksamhet åt mål, indikatorer och förväntade resultat av utredningarna samt hur de förhåller sig till byråns övriga verksamhet. Övervakningskommittén vill gratulera OLAF till en tydlig, välstrukturerad och detaljerad årlig förvaltningsplan som även innehåller hänvisningar till kommitténs rekommendationer. Övervakningskommittén vill bidra med några tankar och synpunkter på den årliga förvaltningsplanen 2009.

1. Offentlig del

Övervakningskommittén har noterat att indikatorn för och beskrivningen av den allmänna målsättningen har ändrats från ”minska bedrägerier” år 2008 till att betona vikten av återkoppling från byråns användare. Övervakningskommittén välkomnar denna hållning och noterar att den överensstämmer med rekommendationen i yttrande nr 3 från 2006, där övervakningskommittén betonade att OLAF:s användare borde involveras i arbetet med att fastställa både kvalitativa och kvantitativa normer och resultatindikatorer för OLAF:s verksamhet. Därför upprepar övervakningskommittén att OLAF bör inrätta ett system för systematisk återkoppling från sina viktigaste användare.

När det gäller indikatorn för den allmänna målsättningen ”effektiv användning av användarenkäter” har övervakningskommittén sett över de resultat och analyser som gjorts för 2007 och 2008 i Eurobarometerundersökningar och kommissionens undersökningar (och som överlämnats av byrån). Kommittén konstaterar att utredningarna inte behandlar och inte heller innehåller några upplysningar om OLAF:s operativa effektivitet eller resultat. Därför ifrågasätter kommittén om OLAF kan använda dessa resultat för att utvärdera hur målen i den årliga förvaltningsplanen avseende den operativa verksamheten har genomförts. Kommittén reserverar sig även mot dessa undersökningar eftersom de vanligen inte riktar sig till enskilda som direkt samarbetar med OLAF. Därför föreslår kommittén att OLAF gör en mer målinriktad och skräddarsydd enkät för att få in åsikter från sådana företrädare från medlemsstaternas myndigheter och EU:s övriga institutioner och organ som dagligen samarbetar med OLAF. Dessa upplysningar skulle vara av värde för den årliga förvaltningsplanen 2009.

En annan sak som framgick av undersökningarna var att den allmänna kännedomen om OLAF inte var god, vilket borde inspirera OLAF när byrån utformar sin kommande verksamhet. Som exempel kan nämnas att enligt Eurobarometerundersökningen 2008 (bland 25 000 slumpvis utvalda EU-medborgare) hade 59 % av respondenterna aldrig hört talas om OLAF medan 20 % som hade hört talas om OLAF inte kunde eller ville säga om de litade på byrån. Liknande resultat framkom i kommissionens enkät som visade att personalen inte hade någon erfarenhet av att arbeta med OLAF och därför inte hade någon åsikt om byråns verksamhet. Övervakningskommittén uppmanar OLAF att låta dessa resultat påverka utformningen av den årliga förvaltningsplanen för 2010.

Övervakningskommittén noterar med glädje den ”särskilda målsättningen nr 1”, som framhåller vikten av att mäta effektiviteten och de faktiska resultaten av OLAF:s operativa verksamhet. Målet för 2009 är att inrikta sig på grövre bedrägerier, vilket ligger i linje med övervakningskommitténs kommentarer till den årliga förvaltningsplanen för 2008 och yttrande nr 3 om utredningar som ligger under tröskelvärdet. Övervakningskommittén välkomnar den förbättrade strategin med tröskelvärden för interna utredningar, som förklarades i skrivelsen om denna policy nyligen.

Övervakningskommittén vill få närmare upplysningar främst om vilka kriterier som används för att kategorisera ”allvarliga” externa utredningar och uppmanar OLAF att utarbeta en tydligare och mer konsekvent strategi och riktlinjer för de olika ärendetyper som OLAF har för avsikt att utreda under 2009. Övervakningskommittén vill också betona att utkastet till handbok för operativa förfaranden (punkt 2.3) bör innehålla en förklaring av hur de operativa prioriteringarna görs.

Övervakningskommittén instämmer med OLAF i att en effektiv operativ verksamhet är viktig för att uppnå den allmänna målsättningen, och efterlyser ett förtydligande av hur indikator 1.1 ”efterlevande av riktlinjer om tröskelvärden och kriterier för uppföljning” ska bidra till detta under 2009.

Förutom uppklarandegrad och löptid anser övervakningskommittén att utredningarnas effektivitet kan mätas även genom ett system för regelbunden kontroll (däribland kvalitetskontroll) av utredningarna för att minska förseningar och hantera problem så snart de uppkommer. Övervakningskommittén vill gärna få mer information om det 18-månaders varningssystem som nämns i den årliga förvaltningsplanen under den särskilda målsättningen nr 1. Enligt den årliga förvaltningsplanen avslutas cirka 25 % av utredningarna inte inom den tvåårsperiod som angivits av ledningen. Eftersom denna trend pågått i flera år ifrågasätter övervakningskommittén om effektivitetsindikatorerna är tillräckliga för att hantera och minska förseningarna.

Liksom i förvaltningsplanen för 2008 anser övervakningskommittén att det är problematiskt att uppklarandegraden (resultatindikator 2.2) sätts till nära ett om uppklarandegraden beräknas på de nya ärenden som inleds under kalenderåret. OLAF:s ledning bör vidta ytterligare åtgärder för att ta itu med de eftersläpande ärendena (cirka 440 ärenden i december 2008), eftersom det nämnda målet inte bidrar till att minska trycket från de eftersläpande ärendena. Detta bekräftas också i protokollet från direktörsmötet i oktober 2008 där det sägs att uppklarandegraden sjönk under första halvåret 2008, och att nya ärenden därför byggde på de eftersläpande ärendena.

Övervakningskommittén noterar vidare att insatsernas effektivitet mäts endast utifrån utredarnas synvinkel utan hänsyn till annan operativ verksamhet eller stödtjänster. Övervakningskommittén anser att OLAF:s stödtjänster (annan operativ verksamhet och administration) också bör tas med i strategin för att göra OLAF till ett ”administrativt utredningsorgan i världsklass”. I framtiden borde man överväga hur annan verksamhet än utredningarna bidrar till att hjälpa OLAF:s utredare och hur detta kan mätas i den årliga förvaltningsplanen.

Övervakningskommittén noterar att den effektiva kommunikationsstrategin i särskild målsättning nr 2 ”att främja en samarbetskultur för att motverka bedrägerier och korruption” inte innehåller någon klar och tydlig policy för internkommunikation. Utifrån övervakningskommitténs tillsyn av OLAF:s ärenden framgår tydligt att det finns utrymme för att förbättra den allmänna samordningen av enheternas och avdelningarnas verksamhet. Därför rekommenderar kommittén att OLAF tar in en strategi för internkommunikation i den årliga förvaltningsplanen för att förbättra kunskapsutbytet och öka den allmänna medvetenheten bland OLAF:s personal om den verksamhet den utför.

2. Interna bilagor

Övervakningskommittén välkomnar den särskilda indikatorn för ekonomiska konsekvenser av utredningar som avser handel och tull och den ökade inriktningen på ärenden med ekonomiska konsekvenser på över 1 miljon euro.

I fråga om effektiviteten i utredningar och operativa insatser som gjorts av direktorat A och B är övervakningskommittén särskilt intresserad av att få veta hur man bevakar hur länge utredningarna pågått och eventuella förseningar. Kommittén välkomnar den systematiska genomgången av ärendena som ska göras efter 18 månader och uppmanar samtidigt OLAF att fundera över om detta system är tillräckligt för att kontrollera förseningarna. Övervakningskommittén skulle vilja få en förklaring till begreppet ”ny pågående etapp”. Rent generellt vill kommittén framhålla behovet av ett strikt kontrollsystem för att minska förseningarna och bevara kvaliteten i ärendehanteringen.

Liksom i fråga om den årliga förvaltningsplanen 2008 ifrågasätter övervakningskommittén värdet och nyttan med indikatorn ”procentandel av ärenden som avslutas med ekonomisk/rättslig/administrativ uppföljning” avseende samtliga ärenden eftersom utfallet av utredningarna i inledningsskedet är svårt att förutsäga.

Övervakningskommittén upprepar att målet för resultatindikatorn avseende ärenden som pågått längre tid än 24 månader inte nåddes 2008 och inte har nåtts under de fyra senaste åren. Protokollet från direktörsmötet i oktober 2008 uppger att bara 49 % av ärendena avslutades snabbare än 24 månader under första halvåret 2008. I genomsnitt var ärendena aktiva i 27 månader under första halvåret 2008. Övervakningskommittén ifrågasätter om målet kommer att uppnås under 2009, i synnerhet om OLAF inriktar sig på mer komplexa ärenden, samtidigt som inga extra resurser ställs till förfogande.

I den årliga förvaltningsplanen (punkt 1.2 effektivitet) sägs att bedömningarna (eller utvärderingar) står för cirka 50 % av utredarnas arbetsbörda (48 % i direktorat A och 54 % i direktorat B). Övervakningskommittén noterar att inga gränsvärden eller mål formulerats för denna passiva utredningsfas och att det saknas uppgifter i den årliga förvaltningsplanen om hur länge bedömningarna tar. Övervakningskommittén föreslår att OLAF överväger om den passiva utredningsfasen bör tas med i den årliga förvaltningsplanen, eftersom den tar knappa resurser i anspråk och är viktig bland annat för preskriptionstider för bevisupptagning och uppföljning av OLAF:s slutrapporter om ärendena.

Slutligen anser övervakningskommittén att vissa resultatindikatorer för stödtjänsterna (t.ex. ”antalet anordnade möten”, ”gott samarbete” och ”återkoppling erhållen”) är alltför allmänt hållna, svåra att mäta eller oprecisa i fråga om hur de ska följas upp jämfört med fastställda mål. Kommittén ifrågasätter om dessa indikatorer faktiskt är bra och effektiva medel för att bedöma prestationerna.