[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 11.2.2005

SEK(2005) 207 slutlig

KOMMISSIONENS YTTRANDE

om domstolens begäran enligt artikel 245 andra stycket i EG-fördraget om ändring av domstolens stadga i syfte att fastställa villkoren och begränsningarna för domstolens omprövning av förstainstansrättens avgöranden enligt artikel 225.2 och 225.3 i EG-fördraget

KOMMISSIONENS YTTRANDE

om domstolens begäran enligt artikel 245 andra stycket i EG-fördraget om ändring av domstolens stadga i syfte att fastställa villkoren och begränsningarna för domstolens omprövning av förstainstansrättens avgöranden enligt artikel 225.2 och 225.3 i EG-fördraget

1. Domstolen föreslår att tre artiklar, numrerade 62a, 62b och 62c, skall införas mellan artiklarna 62 och 63 i protokollet om domstolens stadga[1], vilka skall fastställa följande:

a) Att omprövningsförfarandet inte skall hindra verkställighet, ”utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 242 och 243 i EG-fördraget”[2] .

b) Huvudvillkoren för omprövningsförfarandet .

Domstolen föreslår i detta hänseende

i) att det inrättas ett skriftligt förfarande som innefattar en rätt att ge in inlagor eller yttranden

- (inom en frist som fastställts för detta ändamål) för parterna i målet vid förstainstansrätten, om det är fråga om en omprövning av ett avgörande av förstainstansrätten, och för parterna i målet vid den nationella domstolen, om det är fråga om en omprövning av en fråga som hänskjutits till förstainstansrätten för förhandsavgörande,

- i båda de ovannämnda fallen, för medlemsstaterna och de institutioner som anges i artikel 23 i stadgan, som reglerar förhandsavgöranden,

ii) att domstolen skall kunna inleda ett muntligt förfarande.

c) Effekterna av en omprövning av avgöranden från förstainstansrätten som kan undergräva enhetligheten eller konsekvensen i gemenskapsrätten:

- i fråga om förnyad prövning bygger bestämmelsen på artikel 61 i stadgan rörande överklaganden,

- i fråga om förhandsavgöranden föreslås att ”det svar som domstolen lämnar på de frågor som omprövningen avser [skall] ersätta förstainstansrättens svar”

2. Domstolen preciserar att i enlighet med artikel 63 i stadgan skall domstolens och förstainstansrättens rättegångsregler innehålla bestämmelser som kompletterar dessa regler.

Domstolen preciserar även att ”i fråga om mål om förhandsavgörande kommer det bland annat att bli nödvändigt att anta regler om hur den nationella domstolen skall informeras om att omprövningsförfarandet har inletts och hur långt detta förfarande har kommit, så att den nationella domstolen med full kännedom om förfarandet inväntar domstolens ställningstagande innan den avgör målet vid den nationella domstolen”

3. Domstolens begäran har till syfte att efterkomma förklaringarna nr 13, 14 och 15 som antogs vid toppmötet i Nice den 26 februari 2001.

Inledande anmärkningar

4. Bestämmelserna om behörighet i Nicefördraget har två syften, nämligen

- att ändra utformningen av domstolarnas behörighet för att avlasta EG-domstolen och förstainstansrätten, och

- att bevara domstolens roll som EU:s högsta domstol, oberoende av vilka befogenheter förstainstansrätten får.

Omprövningsförfarandet motsvarar den andra av dessa målsättningar, när förstainstansrätten avgör frågor inom ramen för sin behörighet att avgöra överklaganden eller att lämna förhandsavgöranden[3].

5. Omprövningsförfarandet är ett nytt förfarande i det att det innebär en domstolsprövning som äger rum efter en prövning av ett överklagande eller av ett mål om förhandsavgörande. Förfarandet är ett uttryck för den vilja som fördragets upphovsmän hade att inte skapa en tredje dömande instans, på EG-domstolens nivå, i fråga om direkta överklaganden och inte heller en andra dömande instans för förhandsavgöranden.

6. Enligt kommissionens mening innebär den avsiktliga undantagskaraktären hos detta förfarande att det måste antas specifika föreskrifter.

I. Förslaget om omprövning och beslutet att inleda ett omprövningsförfarande måste hindra verkställighet

7. Omprövningsförfarandet kan inte jämföras med en direkt talan eller ett överklagande som ges in av en av parterna i målet, där parterna fritt kan välja vilket rättsmedel de vill använda. Kommissionen anser därför att det i detta hänseende inte finns skäl att anpassa förfarandet för omprövning till de regler som gäller för vanlig direkt talan eller överklagande[4].

8. Det bör påpekas att det främsta motivet för att vanlig direkt talan och vanliga överklaganden inte har suspensiv verkan är att det måste undvikas att parterna väcker talan eller överklagar i oberättigade fall med det enda syftet att försena tillämpningen av den rättsakt som klagomålet avsåg eller verkställigheten av ett rättsligt avgörande. I samband med förfarandet för omprövning finns denna risk inte, eftersom det enligt artikel 62 i stadgan endast är domstolens förste generaladvokat som kan föreslå att domstolen omprövar förstainstansrättens avgörande.

9. Det framgår för övrigt av artikel 225.2 och 225.3 i fördraget att de avgöranden som kan omprövas av domstolen är avgöranden från förstainstansrätten efter överklagande eller i frågor som hänskjutits för förhandsavgörande och att en omprövning endast kan ske ”i undantagsfall […], om det finns en allvarlig risk för att [förstainstansrättens avgörande] undergräver enhetligheten eller konsekvensen i gemenskapsrätten”.

10. Det följer av dessa bestämmelser att omprövningsförfarandet är ett undantagsförfarande som syftar till att förhindra att verkställigheten av ett avgörande från förstainstansrätten leder till allvarliga problem för gemenskapens rättsordning.

11. Enligt kommissionen måste det betonas att omprövningen avser både överklaganden och förhandsavgöranden. Sådana avgöranden har till syfte att säkerställa en enhetlig tolkning och tillämpning av lagstiftningen och uppfyller således en central funktion i EU:s rättsordning. Behörigheten att avgöra överklaganden och frågor som hänskjutits för förhandsavgörande är för övrigt i princip exklusiv och slutlig.

12. Om emellertid som ett undantag från denna princip förstainstansrättens avgöranden kan bli föremål för en kontroll av domstolen av det skälet att de skulle kunna medföra en risk för enhetligheten eller konsekvensen i gemenskapsrätten, kan dessa avgöranden inte betraktas som slutliga och bör därför inte delges och inte heller omedelbart börja tillämpas. Kommissionen anser att sådana avgöranden endast bör få verkställas efter utgången av den tidsfrist på en månad som anges i artikel 62 i stadgan, om förste generaladvokaten inte har lagt fram någon begäran om omprövning, eller, om han har gjort en sådan begäran, vid utgången av den andra tidsfristen på en månad i samma artikel, om domstolen beslutar att inte inleda ett omprövningsförfarande.

13. Detta motsägs inte av att omprövningsförfaranden endast skulle komma i fråga mycket sällan. Enligt kommissionen är det viktigt att man ser till att alla överklaganden och alla förfrågningar om förhandsavgöranden får ett enda rättsligt svar, så att rättssäkerheten bevaras och man undviker alla risker för att tillämpningen av gemenskapsrätten blir oenhetlig.

14. Med hänsyn till ovanstående överväganden anser kommissionen att omprövningsförfarandets suspensiva verkan måste anses följa automatiskt av själva förfarandets natur och att detta bör erkännas i stadgan.

15. Domstolen föreslår en mindre automatisk lösning, som går ut på att domstolen endast kan förordna om uppskov med verkställigheten av ett avgörande från förstainstansrätten om förste generaladvokaten gör en begäran därom enligt artikel 242 i fördraget.

16. Enligt kommissionens mening medför denna lösning vissa risker, eftersom den inte täcker samtliga tänkbara fall där domstolens omprövning skulle kunna leda till en ändring av förstainstansrättens avgörande. Det måste undvikas att ett avgörande från förstainstansrätten som kan skapa sådana problem som beskrivits ovan verkställs för att sedan ändras efter en omprövning av domstolen, på grund av att någon begäran om uppskov med verkställighet inte har lämnats in.

17. Av ovanstående skäl anser kommissionen att man mest effektivt bevarar de önskade verkningarna med omprövningsförfarandet, som är ett förfarande som endast kommer i fråga i undantagsfall, om det har suspensiv verkan. Det skulle dessutom göra det möjligt att förenkla och påskynda omprövningsförfarandet, eftersom förste generaladvokaten och domstolen kan behandla saken omedelbart, utan att först behöva bedöma behovet av att eventuellt förordna om uppskov med verkställigheten av förstainstansrättens avgörande eller om andra interimistiska åtgärder som förste generaladvokaten kan föreslå enligt artiklarna 242 eller 243 i fördraget.

18. Kommissionen anser slutligen att ett erkännande av omprövningsförfarandets suspensiva verkan är att föredra om man skall kunna bevara

- dels principen om avgörandets auktoritet, som skulle kunna undergrävas om det i ett och samma mål träffas flera avgöranden som har som enda syfte att fastställa vad som är gällande rätt,

- dels den specifika karaktären av detta förfarande, som inte endast syftar till att fastställa rättspraxis för framtiden, som är fallet vid ett överklagande i lagens intresse, utan även att vara till nytta för parterna i målet.

Dessa två punkter ger anledning till följande anmärkningar.

Direkt talan

19. Genom ett beslut av den 2 november 2004 upprättade rådet enligt artikel 225a i fördraget Europeiska unionens personaldomstol (nedan personaldomstolen).

Det bör erinras om

- att enligt artikel 11 i bilagan till det beslutet skall ett överklagande till förstainstansrätten av ett avgörande av personaldomstolen vara begränsat till rättsfrågor, och

- att enligt artikel 13 i samma bilaga[5] gäller att om överklagandet är välgrundat och förstainstansrätten upphäver personaldomstolens avgörande, avgör förstainstansrätten ärendet själv eller återförvisar det till personaldomstolen, om ärendet inte är färdigt för avgörande.

20. Av det ovanstående framgår att om, som domstolen föreslår, omprövningen inte har suspensiv verkan, skulle personaldomstolen få avgöra ärendet på grundval av en rättsregel som förstainstansrätten ännu inte formulerat, samtidigt som denna rättsregel fortfarande skulle kunna ändras av EG-domstolen.

21. Det måste vidare anföras att när domstolen har gjort sin omprövning skall den återförvisa ärendet till förstainstansrätten, utom om utgången i målet framgår av de faktiska omständigheter som förstainstansrättens avgörande grundar sig på. I så fall skall domstolen själv avgöra målet slutligt (se artikel 62.c i förslaget).

Det föreslagna systemet riskerar därför att leda till att det i ett och samma ärende fattas flera domstolsavgöranden i syfte att ”formulera en rättsregel”, först inom ramen för en prövning av ett överklagande (av ett beslut från förstainstansrätten, eventuellt följt av ett avgörande av personaldomstolen) och därefter i samband med en omprövning (avgörande av domstolen, i förekommande fall följt av ett avgörande av förstainstansrätten).

22. Detta riskerar att på nytt skapa en sådan överbelastning för domstolarna som man försökte avhjälpa genom Nicefördraget och det skulle i synnerhet riskera att undergräva avgörandenas auktoritet.

Förhandsavgörande

23. I detta skede har förstainstansrätten inte fått någon behörighet på området för förhandsavgöranden. Eftersom domstolens förslag emellertid även omfattar omprövning av förstainstansrättens svar på förfrågningar om förhandsavgöranden, vill kommissionen understryka att det i synnerhet i fråga om förhandsavgöranden är att rekommendera att domstolens omprövning har suspensiv verkan.

Omprövningsförfarandet bör inte genomföras som en behandling i andra instans av ett ärende om förhandsavgörande. Vad som står på spel här är såväl trovärdigheten hos förfarandet för förhandsavgöranden som omprövningsförfarandets ekonomi och effektivitet.

24. Trovärdigheten hos förfarandet för förhandsavgöranden och närmare bestämt skyldigheten för domstolar som dömer i sista instans att begära förhandsavgöranden, bygger främst på att de nationella domstolarna vänder sig till EG-domstolen i dess egenskap av enda rättsliga instans som är specialiserad på tolkning av gemenskapsrätten och värdering av dess giltighet. Den nationella domstolen bör inte få två olika svar, först ett av förstainstansrätten och därefter ett av EG-domstolen, vilket enligt förslaget skulle ”ersätta” förstainstansrättens svar.

25. Det föreslagna systemet riskerar vidare att vara svårhanterligt för de nationella domstolarna och därmed göra omprövningsförfarandet mindre effektivt.

En fråga hänskjuts till domstolen för förhandsavgörande i samband med att en nationell domstol förklarar ett mål vilande. Vilandeförklaringen upphör normalt när svaret på frågan (i detta fall förstainstansrättens avgörande) delges. Den nationella domstolen kan därmed vara skyldig att verkställa förstainstansrättens avgörande.

Det finns under dessa förhållanden en risk för att det inte går att ta hänsyn till den information som domstolen avser att ge den nationella domstolen ”så att den […] med full kännedom om förfarandet inväntar domstolens ställningstagande innan den avgör målet vid den nationella domstolen”, med andra ord att den nationella domstolen inte beaktar ett avgörande från förstainstansrätten. För parterna i målet skulle detta innebära att omprövningsförfarandet förlorar sin effektivitet.

26. Som domstolen anför följer det av fördraget och de ovannämnda förklaringarna att ”omprövningen” inte är ett överklagande i lagens intresse i traditionell mening. Det framgick också vid regeringskonferensens diskussion att ett sådant rättsmedel inte kunde införas i den utformning av domstolssystemet som man då tänkte sig.

Syftet med ett överklagande i lagens intresse är normalt att undvika att ett beslut av en domstol i lägre instans blir rättspraxis i fall där parterna väljer att inte föra saken vidare till sista instans, som är den enda behöriga att avgöra vissa frågor[6]. I detta sammanhang är det fullständigt godtagbart att det avgörande som meddelas efter ett överklagande i lagens intresse har som enda effekt att korrigera den framtida rättspraxisen, inte det avgörande som meddelats och vunnit rättskraft[7].

Den fråga som nu behandlas är annorlunda eftersom domstolens ingripande kan avse antingen ett överklagande eller ett förhandsavgörande, dvs. situationer där parterna har uttömt alla rättsmedel som stod till deras förfogande.

Med hänsyn till den särskilda situationen måste det vara så att regeringskonferensen ansåg att domstolens ingripande inte endast skulle korrigera framtida rättspraxis, utan även vara till konkret nytta för parterna i målet i de fall domstolens omprövning leder till en annan lösning än den som förstainstansrätten kommit fram till.

27. Det är därför viktigt att reglerna för omprövningsförfarandet garanterar att domstolens avgörande inte endast får de effekter som ett överklagande i lagens intresse har, utan även faktiskt gagnar parterna i målet.

28. Av övervägandena ovan följer sammantaget att bestämmelserna i stadgan om omprövningsförfarandet bör föreskriva att en begäran om omprövning har suspensiv verkan, så att överklaganden som endast rör rättsfrågor får en enda lösning och att ett en begäran om förhandsavgörande till förstainstansrätten får ett enda svar.

II. Omprövningen bör äga rum inom ramen för ett brådskande förfarande

29. I förklaring nr 15 till Nicefördraget anges att ett sådant förfarande skall inrättas för förhandsavgöranden. Ett påskyndat förfarande förefaller motiverat även för direkt talan, eftersom omprövningen endast bör användas i undantagsfall och endast i fråga om särskilda delar av förstainstansrättens avgörande, varvid hela akten med alla argument som framställts översänds till domstolen.

30. Det förfarande som domstolen föreslår förefaller ligga i denna riktning, eftersom ett muntligt förfarande inte skulle inledas automatiskt.

31. Bestämmelserna om det skriftliga förfarandet förtjänar dock att klargöras. Den föreslagna bestämmelsen går ut på att parterna i målet skulle ha rätt att ge in skriftliga yttranden inom en tidsfrist som domstolen fastställer, medan medlemsstaterna och institutionerna skulle kunna inkomma med skriftliga synpunkter i enlighet med vad som anges artikel 23 i stadgan, dvs. inom två månader efter underrättelsen om vilka delar av avgörandet som skall omprövas.

32. Kommissionen anser att fristerna för att lämna in inlagor eller skriftliga yttranden bör vara lika långa för parterna som för medlemsstaterna och institutionerna och att de inte bör vara längre än två eller tre veckor.

33. Det vore för övrigt lämpligt att föreskriva en lämplig tidsfrist för när det slutliga avgörandet skall delges parterna eller den nationella domstolen.

III. Slutsats

1. Av de skäl som angetts ovan anser kommissionen att bestämmelserna om omprövningsförfarandet bör

a ) fastställa att en begäran om omprövning och ett beslut om att inleda ett omprövningsförfarande skall hindra verkställighet,

b ) precisera att avgöranden som förstainstansrätten har meddelat enligt artikel 225.2 eller 225.3 i fördraget skall betraktas som slutliga

- efter utgången av den tidsfrist på en månad som anges i artikel 62 andra stycket i stadgan, om förste generaladvokaten inte har föreslagit att domstolen omprövar avgörandet, och

- om förste generaladvokaten föreslår att domstolen omprövar avgörandet, efter utgången av den andra tidsfrist på en månad som anges i artikel 62 andra stycket i stadgan, om domstolen inte har inlett omprövningsförfarandet,

c ) föreskriva ett brådskande förfarande, och

d ) fastställa en lämplig tidsfrist inom vilken avgörandet skall delges parterna eller den nationella domstolen.

2. Kommissionen anser att det är lämpligt att i överensstämmelse med förklaring nr 14 till Nicefördraget inrätta en mekanism för utvärdering av omprövningsförfarandet.

[1] Rådets dokument nr 12464/03 JUR 359 COUR 24 av den 12 september 2003.

[2] En bestämmelse som liknar den i artikel 60 i stadgan rörande överklaganden.

[3] Domstolens kontroll över förstainstansrättens befogenheter utövas naturligtvis i form av förnyad prövning.

[4] Enligt artikel 242 i fördraget och artikel 60 i domstolens stadga hindrar en talan eller ett överklagande inte verkställighet.

[5] Denna artikel återger artikel 61 i stadgan, som behandlar överklagande av förstainstansrättens avgöranden.

[6] Se artikel 68.1 i EG-fördraget, enligt vilken endast en nationell domstol som dömer i sista instans kan begära att domstolen meddelar ett förhandsavgörande.

[7] Se artikel 68.3 i EG-fördraget.