[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 23.10.2007

SEK(2007) 1382

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONEN som åtföljer

Förslag till RÅDETS DIREKTIV

om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning Sammanfattning av konsekvensbedömning

{KOM(2007) 637 slutlig}{SEK(2007) 1403}

1. INLEDNING

Arbetsmarknaderna i EU uppvisar ett allt större behov av högkvalificerade arbetstagare. Förmågan att locka högkvalificerade invandrare kommer att få allt större betydelse för EU:s utveckling, eftersom det i framtiden inte kommer att räcka att förlita sig till arbetstagare i EU. Detta dokument är en sammanfattning av en konsekvensbedömning för att undersöka politiska alternativ som kan att stärka EU:s förmåga att locka till sig och på ett effektivt sätt fördela dessa arbetstagare genom att fastställa gemensamma regler om deras inresa och vistelse i EU.

Analysen grundar sig på samråd med medlemsstaterna och andra aktörer. Information har främst hämtats från samråd, fallstudier och litteraturgenomgångar som utförts i en extern undersökning som beställts av kommissionen. Generaldirektoratet för sysselsättning, socialpolitik och lika möjligheter samt en styrgrupp som sammankallats av generaldirektoratet för rättvisa, frihet och säkerhet har medverkat i undersökningen och rapporten.

2. BESKRIVNING AV PROBLEMET

Demografiska prognoser visar att EU:s befolkning i arbetsför ålder kommer att minska med 48 miljoner fram till 2005 och att försörjningsbördan fördubblas och når 51 % år 2050, även om inte alla medlemsstater påverkas i samma omfattning. Den reviderade Lissabonstrategin, som fokuserar på tillväxt och sysselsättning, har börjat ge resultat, men många av de planerade åtgärderna kräver tid och investeringar för att få effekt. Det demografiska åldrandet skulle därför kunna motivera att man i framtiden – som ett komplement – försöker locka fler invandrare med olika kunskaper och kvalifikationer till EU för att motverka denna utveckling. Den kunskapsbaserade ekonomins allt större betydelse, förändringar i den ekonomiska strukturen och tillväxten inom tjänstesektorn, utlokaliseringen av arbetskraftsintensiv tillverkning och utflyttningen av EU-medborgare är faktorer som bidrar till slutsatsen att förmågan att attrahera och på ett bättre sätt dra nytta av högkvalificerad arbetskraft från tredjeland kommer att vara en viktig faktor för EU:s utveckling. Samtidigt är det viktigt att det står klart att yrkesmässig och geografisk rörlighet för högkvalificerade arbetstagare från tredjeland är en grundläggande mekanism för att förbättra effektiviteten på arbetsmarknaden, förebygga brist på kvalificerad arbetskraft och utjämna regionala obalanser.

Ett gemensamt och flexibelt instrument avseende invandring av högkvalificerade arbetstagare – som innebär attraktiva villkor för inresa och vistelse och uppmuntrar till rörlighet på arbetsmarknaden och geografisk rörlighet med koppling till de konkreta behoven på EU:s arbetsmarknad – skulle inte i sig vara en lösning på alla dessa nuvarande och framtida utmaningar. Som en del av ett samlat paket av åtgärder på olika områden skulle det dock vara ett viktigt bidrag. I Haagprogrammet av den 4–5 november 2004 anges att ”[l]aglig migration kommer att ha stor betydelse för att stärka den kunskapsbaserade ekonomin i Europa och främja ekonomisk utveckling och på så sätt bidra till genomförandet av Lissabonstrategin”.

Lagförslaget kommer inte att påverka villkoren för arbetstagare från EU–12 som, enligt den övergångsordning som föreskrivs i 2003 och 2005 års anslutningsakter, ännu inte åtnjuter full fri rörlighet i enlighet med EG-fördraget och övrig relevant lagstiftning. Det är viktigt att komma ihåg att bestämmelsen om förmånsbehandling i övergångsordningen är primärrätt och som sådan har företräde framför sekundärrättsliga bestämmelser. Detta innebär att medlemsstaterna ska genomföra ett eventuellt framtida direktiv om ekonomisk invandring på ett sätt som överensstämmer med anslutningsfördragen, så länge övergångsordningen i dessa gäller, det vill säga ge förtur åt arbetstagare från dessa medlemsstater.

Lagförslaget innehåller även bestämmelser som syftar till att säkra överensstämmelsen med övrig EU-politik, särskilt utvecklingspolitiken. Parallellt med detta kommer kompletterande åtgärder att genomföras för att reglera andra viktiga frågor som inte omfattas av detta förslag. Framför allt är det viktigt att föra en mer intensiv diskussion med medlemsstaterna och utvecklingsländer – eventuellt inom ramen för ett partnerskap för rörlighet – för att undvika att en aktiv rekryteringspolitik försämrar situationen för ursprungsländer som redan lider brist på mänskliga resurser, särskilt i Afrika söder om Sahara och i Västindien.

2.1. Problemets omfattning och karaktär

Företagen i EU står allt oftare inför situationer där de inte lyckas fylla lediga tjänster, särskilt när det gäller högkvalificerade arbetstagare. De senaste uppgifterna om sysselsättningen i EU visar på en tilltagande sysselsättning inom sektorer som kräver en högre utbildning (3 % per år jämfört med 1 % i andra sektorer), en förändring i sysselsättningsstrukuren bland de förvärvsarbetande i riktning mot en ökad andel högkvalificerade arbetstagare på tjänstemannanivå, samt för den sistnämnda gruppen, hög sysselsättning i kombination med låga arbetslöshetstal. Vidare ökar andelen högkvalificerade arbetstagare från tredjeland, sett till den totala sysselsättningen, i snabbare takt än andelen högkvalificerade EU-medborgare. Detta kan förklaras av den kombinerade verkan av en ökande efterfrågan på högkvalificerade arbetstagare från tredjeland och de höga sysselsättningstalen för högkvalificerade EU-medborgare, som ligger nära full sysselsättning. Andelen högkvalificerade arbetstagare från tredjeland av det totala antalet sysselsatta är emellertid fortfarande låg, vilket pekar på avsevärda svårigheter för EU när det gäller att locka till sig, och ibland också att dra nytta av, högkvalificerade arbetstagare från tredjeland. EU (med 1,72 % högkvalificerade arbetstagare från tredjeland) släpar definitivt efter andra viktiga invandringsländer, till exempel Australien (9,9 %), Kanada (7,3 %), USA (3,2 %) och Schweiz (5,3 %).

Det är svårt att bedöma problemets omfattning. För närvarande är uppgifterna om hur många högkvalificerade arbetstagare från tredjeland som beviljas inresa i medlemsstaterna inte samstämmiga och siffrorna varierar mellan 34 000 och 74 000 (i 16 medlemsstater), beroende på vilken definition som används. Definitionen och tillgången på uppgifter varierar mellan medlemsstaterna, beroende på om man har infört särskilda system och hur dessa i så fall ser ut. Möjligheterna till inresa för högkvalificerade arbetstagare från tredjeland kommer också i fortsättningen att vara beroende av behoven på arbetsmarknaden, och medlemsstaterna bibehåller sin fulla behörighet att bestämma hur många invandrare som ska beviljas inresa i EU för anställning. Därför kommer frågan om hur många personer som kommer att kunna dra nytta av detta förslag att vara beroende av en rad faktorer, nämligen den framtida utvecklingen av EU:s ekonomi (särskilt inom de kunskapsintensiva sektorerna), medlemsstaternas mottagningskapacitet, EU-medborgarnas utbildnings- och yrkesval m.m.

2.2. Rättslig ram i medlemsstaterna

Alla medlemsstater har infört särskilda system som omfattar specifika kategorier av högkvalificerade arbetstagare från tredjeland, men endast i tio[1] länder omfattas andra än forskare, artister, företagsinternt utstationerad personal, universitetslärare etc. Definitioner och villkor för inresa och vistelse skiljer sig åt, även om det var möjligt att ringa in vissa gemensamma nämnare, bland annat att praktiskt taget alla systemen är efterfrågestyrda.

Dessa skillnader i synsätt får följande konsekvenser:

- Medlemsstaternas skilda sätt att se på denna fråga bidrar inte till att förmedla budskapet att högkvalificerade arbetstagare från tredjeland behövs för att upprätthålla EU:s ekonomi och konkurrenskraft.

- De stora skillnaderna när det gäller definitioner och villkor för inresa och vistelse innebär en klar begränsning av dessa arbetstagares rörlighet i EU, vilket motverkar en effektiv omfördelning av arbetstagare som redan vistas lagligt i medlemsstaterna och försämrar möjligheterna att komma till rätta med regionala obalanser.

- I allmänhet tycks medlemsstaterna inte ha några förfaranden som främjar cirkulär migration och återmigration av högkvalificerade arbetstagare från tredjeland. Sådana program kunde bidra till att öka fördelarna för alla berörda parter, genom att lindra bristen på arbetskraft i medlemsstaterna och samtidigt bidra till utvecklingen i arbetstagarnas ursprungsländer, om arbetstagarna efter en tid reser tillbaka till ursprungsländerna.

- Långdragna och komplicerade inreseförfaranden har en stor betydelse för EU:s begränsade attraktionskraft.

- Det är viktigt att högkvalificerade arbetstagare från tredjeland kan integreras fullt ut, såväl socialt som ekonomiskt, för att de skall vilja stanna kvar i EU.

3. MÅL

De allmänna målen är följande:

1. Stärka EU:s förmåga att locka till sig och behålla högkvalificerade arbetstagare från tredjeland som en av förutsättningarna för att ge den ekonomiska invandringen en större roll i den politik och de åtgärder som syftar till att stärka EU-ekonomins konkurrenskraft och motverka effekterna av det demografiska åldrandet.

2. Effektivt och snabbt täcka befintliga och framtida behov av högkvalificerad arbetskraft och komma till rätta med kompetensbrist genom att förbättra förutsättningarna för högkvalificerade arbetstagare från tredjeland att förflytta sig mellan anställningar och medlemsstater och främja en effektiv fördelning och omfördelning arbetskraft på EU:s arbetsmarknad.

De särskilda målsättningarna – som ska genomföras utan men för EU-medborgarna – är att

(1) utveckla en sammanhängande strategi och en gemensam invandringspolitik i fråga om högkvalificerade arbetstagare från tredjeland,

(2) öka antalet högkvalificerade arbetstagare från tredjeland som invandrar till EU på grundval av en behovsstyrd strategi,

(3) förenkla och harmonisera inreseförfarandena för högkvalificerade arbetstagare från tredjeland,

(4) främja social och ekonomisk intregration för högkvalificerade arbetstagare från tredjeland,

(5) främja rörlighet inom EU, avskaffa onödiga hinder och tillåta en mer effektiv fördelning av högkvalificerade arbetstagare från tredjeland i hela EU.

4. POLITISKA ALTERNATIV

Följande alternativ undersöktes:

Alternativ A – behålla läget oförändrat. Medlemsstaternas invandringspolitik uppvisar stora skillnader när det gäller frågan om rätt till inresa för högkvalificerade arbetstagare. Trots att arbetstagare ur denna kategori i allt större utsträckning behövs för att fylla nuvarande och framtida luckor på arbetsmarknaden, misslyckas EU med att locka dem till sig. Utan gemensamma insatser på detta område kan situationen inte förändras i någon större omfattning.

Alternativ B – skapa en grundläggande gemensam politik för högkvalificerade arbetstagares inresa. Detta alternativ skulle gå ut på att inska inresevillkoren, vilket ger medlemsstaterna en stor frihet att själva fastställa de väsentliga elementen i sin egen nationella lagstiftning. Villkoren för vistelse och arbete skulle inte beröras. Detta alternativ skulle endast ha en begränsad verkan när det gäller att locka till sig dessa arbetstagare och att förbättra effektiviteten på EU:s arbetsmarknad. De samlade effekterna på de makroekonomiska förhållandena skulle bli tämligen begränsade.

Alternativ C – förenkla inresesystemet genom att införa ett poängsystem på EU-nivå och ett påskyndat inreseförfarande, tillåta omedelbar familjeåterförening och skapa en databas för jämförelse av kompetens. Detta alternativ skulle i hög grad främja och underlätta migration av högkvalificerade arbetstagare från tredjeland till EU. Om inte poängen fastställs på EU-nivå (vilket för närvarande kan vara i strid med subsidiaritetsprincipen), skulle invandrarna fortsatt ställas inför mycket skiftande inresevillkor.

Alternativ D – införa en uppsättning gemensamma kriterier och ett påskyndat förfarande för inresa samt förmånliga vistelsevillkor (arbets- och vistelserättigheter, omedelbar familjeåterförening, snabbare uppnående av ställning som varaktigt bosatt m.m.). En effektiv integrering av högkvalificerade arbetstagare från tredjeland på arbetsmarknaden och i samhället skulle vara det bästa sättet att maximera deras bidrag till den ekonomiska tillväxten och till konkurrenskraften. Detta skulle verkligen stärka EU:s förmåga att ta itu med dagens och morgondagens utmaningar. Effekterna av en sådan politik skulle emellertid vara begränsade till enskilda medlemsstater.

Alternativ E1 – främja rörlighet inom EU genom samordning av nationella prioriteringslistor och genom att införa ett så kallat EU-blåkort och en databas över innehavarna av EU-blåkort. Möjligheter att flytta inom EU skulle vara ett starkt incitament för högkvalificerade arbetstagare från tredjeland att ta sig in på EU:s arbetsmarknad, och kan spela en viktig roll när det gäller att avhjälpa bristen på arbetskraft inom vissa områden/sektorer. Andra verktyg kan bidra till att jämka samman utbudet av och efterfrågan på arbetskraft (till exempel databasen över innehavarna av EU-blåkort). Detta alternativ kan ge betydande positiva effekter på arbetsmarknadens effektivitet och på EU:s makroekonomiska förutsättningar.

Alternativ E2 – utvidga bestämmelserna om rörlighet inom EU i direktiv 2003/109/EG till att omfatta även högkvalificerade arbetstagare. Även detta alternativ omfattar det poängsystem som föreslås enligt alternativ C. Rörligheten inom EU skulle dock vara mer begränsad än enligt alternativ E1. Det kan göra att lösningen förlorar i effektivitet och blir mindre relevant överhuvudtaget.

Alternativ F – kommunikation, samordning och samarbete. De planerade åtgärderna skulle i viss utsträckning kunna fungera som stöd för införandet av en grundläggande och gemensam plattform för att göra det mer lockande för högkvalificerade arbetstagare att ta sig in på EU:s arbetsmarknad och göra det lättare att fördela dem effektivt på denna arbetsmarknad. En sådan lösning skulle dock ha begränsad effektivitet.

5. JÄMFÖRELSE AV ALTERNATIVEN

Tabell 1 – Konsekvenser

Definition av vad som avses med högkvalificerade arbetstagare samt fastställande av inresevillkor | Inresesystem som grundar sig på en uppsättning gemensamma kriterier (anställningsavtal, lägsta lönenivå, yrkeskvalifikationer). |

Öppen definition (det vill säga baserad på att kriterierna uppfylls). |

Undantag för unga arbetstagare. |

Inreseförfaranden | Införande av ett påskyndat inreseförfarande (ett kombinerat förfarande/tillstånd kallat EU-blåkort). |

Fastställande av en maximiperiod för handläggning av ansökningar (30 eller 60 dagar). |

Tillståndets giltighet i den första omgången: 2–3 år, med möjlighet till förlängning vid anställningsavtal som gäller tills vidare. |

Godkännande av inhemska ansökningar för personkategorier som fastställts på EU-nivå (liksom för andra personkategorier som fastställts på medlemsstatsnivå). |

Villkor för vistelse | Rörlighet på vistelsemedlemsstatens arbetsmarknad efter en ”vänteperiod” (två år). |

Automatisk indragning av tillståndet vid arbetslöshet först efter en viss tid (tre månader). |

Sammanläggning av perioder av vistelse i olika medlemsstater för att erhålla ställning som varaktigt bosatt efter 5 års laglig vistelse i EU. |

Möjlighet till familjeåterförening så snabbt som möjligt. |

Likabehandling mellan medlemsstaternas egna medborgare och högkvalificerade arbetstagare från tredjeland (jfr direktiv 2005/71/EG). |

Omedelbart tillträde till arbetsmarknaden för makar. |

Bestämmelser som tillåter cirkulär migration före och efter det att ställning som varaktigt bosatt har uppnåtts. |

Rörlighet inom EU | Möjlighet till rörlighet inom EU efter en ”minimivänteperiod” i den första medlemsstaten (två år) på vissa villkor, framför allt ett erbjudande om anställning i den andra medlemsstaten. Familjen skulle ha rätt att följa med en arbetstagare som använder sig av denna möjlighet. |

Fördelar med det alternativ som förespråkas

- En gemensam och samlad EU-strategi när det gäller migration av högkvalificerade arbetstagare, för att underlätta och harmonisera inresa för denna kategori, också genom att främja en effektiv fördelning och omfördelning (rörlighet i arbetslivet och geografisk rörslighet).

- Positiva resultat när det gäller att dra till sig och behålla högkvalificerade arbetstagare och svara på befintlig och framtida efterfrågan på sådan arbetskraft från näringslivet i EU, på grundval av en behovsstyrd strategi.

- Positiva verkningar på hela EU:s konkurrenskraft på kort till medellång sikt.

- Ett kraftfullt budskap till potentiella högkvalificerade invandrare.

- Den flexibilitet som medlemsstaterna behöver för att anpassa systemet till sina arbetsmarknadsbehov och sin sysselsättningspolitik.

- En gradvis och effektiv integration av högkvalificerade arbetstagare och deras familjer på arbetsmarknaden och i samhället i värdlandet.

- Företag i EU skulle ha nytta av en allt mer rörlig pool av högkvalificerade arbetstagare.

- Åtgärder för att främja cirkulär migration skulle införas på EU-nivå.

- Kompletterande åtgärder, till exempel en databas över EU-blåkort, kunde användas för att genomföra systemet på ett effektivt sätt och främja balansen mellan utbudet av och efterfrågan på högkvalificerad arbetskraft.

Nackdelar med det alternativ som förespråkas

- Alternativet kan påverka högkvalificerade EU-medborgares konkurrensmässiga ställning på arbetsmarknaden. Eftersom det ställs ett krav avseende lönenivån, och eftersom rörligheten på arbetsmarknaden och i geografiskt hänseende inte är omedelbar och villkorslös, förväntas de negativa verkningarna vara begränsade. Dessutom kan medlemsstaterna fortsätta tillämpa nationella åtgärder för att kontrollera att den allmänna principen om gemenskapspreferens efterlevs (i enlighet med rådets beslut av den 20 juni 1994).

- Förslagets eventuella negativa verkningar för utvecklingsländer som lider brist på mänskliga resurser inom vissa sektorer/yrkesgrupper. Åtgärder bör vidtas för att motverka eller eventuellt förebygga sådana verkningar.

- En strategi som styrs av efterfrågan är inte lika tilltalande som en som styrs av utbudet. Den kan visa sig ha begränsningar på lång sikt, om efterfrågan på denna kategori av arbetstagare blir omfattande och generell.

[1] Belgien, Danmark, Frankrike, Förenade kungariket, Grekland, Irland, Nederländerna, Portugal, Tyskland och Österrike. Tjeckien inledde 2003 ett pilotprojekt rörande inresa för högkvalificerade arbetstagare.