ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om spridning av jordobservationsdata från satelliter för kommersiella ändamål /* SWD/2014/0184 final */





ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om spridning av jordobservationsdata från satelliter för kommersiella ändamål Ansvarsfriskrivning: Denna sammanfattning är endast bindande för de av kommissionens avdelningar som medverkat i utarbetandet och avgör inte den slutliga formen på de eventuella beslut som kommissionen kommer att fatta. 1. Problemformulering (a) Bakgrund I denna konsekvensbedömning undersöks de hinder för marknadsutvecklingen som orsakas av att högupplösta satellitdata (HRSD, High Resolution Satellite Data) i dag regleras på olika sätt i EU:s medlemsstater, och möjligheterna att övervinna dessa hinder för en fri omsättning av satellitdata, samtidigt som säkerhetsintressen skyddas. Samrådet med berörda parter, bl.a. dataåterförsäljare och mervärdesskapande tjänsteleverantörer (VAS, Value-Adding Service Providers), visade att utvecklingen av HRSD-marknaden i nuläget motverkas av den brist på öppenhet, förutsägbarhet och likabehandling som följer av de splittrade regelverken för HRSD i medlemsstaterna. För närvarande finns det inte någon gemensam marknad för HRSD. (b) Mest berörda företag Dataleverantörer: Samtidigt som de uppfattar marknadsutveckling som en möjlighet, skulle ett mer öppet regelverk som gör det möjligt för andra att ta sig in på dataleverantörsmarknaden kunna utgöra ett hot. Å andra sidan påverkas dock deras verksamhet negativt av de befintliga eller kommande rättsliga hindren, eftersom dessa huvudsakligen gäller vid spridning av HRSD från dataleverantörer till dataåterförsäljare och mervärdesskapande tjänsteleverantörer. Dataåterförsäljare/mervärdesskapande tjänsteleverantörer: Deras verksamhet begränsas genom effekterna av ett splittrat regelverk för HRSD som begränsar den fria omsättningen av HRSD. Den helt övervägande majoriteten (99 %) utgörs av små och medelstora företag samt mikroföretag som på grund av sin flexibilitet är särskilt väl rustade för att utveckla innovationer på grundval av rådata och för att tillhandahålla ett brett utbud av tjänster och produkter som bygger på HRSD. Slutanvändarföretag: Dessa påverkas av de begränsningar som drabbar dataåterförsäljare i fråga om HRSD-tillgång i rätt tid. (c) Behov av offentligt ingripande Tre medlemsstater (Tyskland, Frankrike och Italien) har hittills utvecklat satellitsystem för civilt bruk eller med dubbla användningsområden som kan generera HRSD, och infört regelverk för att möjliggöra spridning av potentiellt känsliga data till den kommersiella marknaden. Eftersom det saknas en konsekvent ansats medför dock dessa enskilda regelverk luckor och avvikelser som begränsar utvecklingen av HRSD-marknaden. Minst två länder till, Storbritannien och Spanien, kommer att kunna använda HRSD-teknik inom den närmaste framtiden. Andra kan följa efter. När antalet medlemsstater med HRSD-kapacitet ökar kommer sannolikt nya, än mer splittrade regelverk att förvärra de problem som beskrivits. Kontroll av HRSD-spridning är nödvändig av säkerhetsskäl. Medlemsstater som förfogar över högupplösande satellitsystem har infört olika regelverk för att kontrollera HRSD, och detta har en negativ inverkan på utvecklingen av HRSD-marknaden och kan även leda till säkerhetsbrister. Det råder enighet om att ett offentligt ingripande på EU-nivå för en tillnärmning av vissa grundläggande aspekter av dessa regelverk kan minska dessa problem. 2. Subsidiaritetsanalys De problem som identifierats hindrar utvecklingen av en inre EU-marknad för satellitdata. Samråd har lett till slutsatsen att det i dag inte finns någon inre marknad för HRSD. Grunden för EU:s åtgärd är artikel 114 i EUF-fördraget som behandlar tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning för att uppnå målen i artikel 26 i EUF-fördraget, nämligen en väl fungerande inre marknad. Valet av artikel 114 i EUF-fördraget motiveras av behovet att avgränsa den inre marknaden för HRSD och säkerställa fri omsättning i hela EU för produkter och tjänster som baseras på satellitdata. Den unionsåtgärd som avses i den här rapporten är också förenlig med subsidiaritetsprincipen, av följande skäl: – Enbart nationella initiativ kommer inte att säkerställa en samstämmig rättslig ram för spridning av satellitdata. Ett sammanhängande regelverk kan uppnås endast genom samordnade åtgärder från EU-medlemsstaternas sida eller genom åtgärder på EU-nivå. – En EU-strategi är det enda sätt som gör det möjligt för privata företag i värdekedjan att dra nytta av de möjligheter som erbjuds på EU:s inre marknad, genom en öppen, förutsägbar och rättvis rättslig ram som garanterar principen om fri omsättning. De alternativ som lagts fram bygger på en flexibel strategi med en begränsad anpassning av centrala aspekter av lagstiftningen, och sträcker sig inte bortom vad som är nödvändigt för att uppnå målet för initiativet. Det kan därför bekräftas att initiativet också är förenligt med proportionalitetsprincipen. 3. Mål Det allmänna målet för detta initiativ är att främja tillväxten av marknaderna för jordobservation i Europa, särskilt tjänstemarknaden, att främja konkurrenskraften hos EU:s sektor för jordobservation, och att främja konkurrenskraften hos företag som använder jordobservationsdata i Europa. Mer specifikt syftar det till att underlätta spridningen av HRSD i Europa samtidigt som säkerhetsintressen skyddas till fullo, att skapa säkrare tillgång till HRSD samt god och tillräcklig information om tillgängligheten av HRSD för mervärdesskapande tjänsteleverantörer, dataåterförsäljare och kundföretag, och att främja konkurrensen mellan dataleverantörer. Alla dessa mål syftar till att främja den inre marknaden för HRSD. Det operativa målet är att fastställa de centrala aspekter som behövs för att förverkliga hela den kommersiella potentialen hos HRSD, och särskilt att underlätta spridning av och tillgång till HRSD – genom att införa en gemensam definition av HRSD som anger vilka satellitdata som kan vara relevanta ur ett säkerhetsperspektiv och vilka som är ”marknadsklara”, – genom att införa gemensamma standarder för öppenhet, förutsägbarhet/rättssäkerhet och rättvis behandling, och – genom att införa gemensamma standarder för effektivitet och företagsvänligt genomförande, särskilt när det gäller de förfaranden som ska följas. 4. Alternativ I denna konsekvensbedömning presenteras tre alternativ – utöver grundscenariot – som försöker uppnå målen genom att inrätta ett regelverk för hantering och spridning av högupplösta jordobservationsdata i Europeiska unionen: Alternativ 1: Grundscenario Alternativ 2: Rekommendationer och riktlinjer (öppna samordningsmetoden) Alternativ 3: Grundläggande lagstiftning Alternativ 4: Långtgående lagstiftning Alternativ 1 skulle innebära att inget gemensamt regelverk skulle inrättas och att ytterligare splittring sannolikt kommer att uppstå när fler medlemsstater skaffar sig HRSD-kapacitet och fastställer egna nationella regelverk. Alternativ 2, den öppna samordningsmetoden, skulle kunna användas för att samordna nationell praxis på HRSD-området och därmed uppnå gemensamma mål. Detta alternativ skulle innebära ett försök att inrätta en samstämmig rättslig ram för HRSD i medlemsstaterna, medan kommissionen skulle ha en samordnande roll. Denna process kan dock ta lång tid innan den blir verkningsfull. Liknande resultat kan uppnås genom en rekommendation från kommissionen, som kan vara ett resultat från den öppna samordningsmetoden, men en stor majoritet av medlemsstaterna har under samrådsprocessen uttryckligen framfört sitt bristande förtroende för effektiviteten i detta alternativ, med hänvisning till säkerhetsskäl samt bristen på garantier i händelse av ömsesidig bristande efterlevnad. Av dessa skäl förkastades alternativet som bygger på en rekommendation från kommissionen. Alternativ 3 omfattar lagstiftningsåtgärder på EU-nivå för tillnärmning av centrala aspekter i de nationella regelverken som gäller för spridning av HRSD. Denna lagstiftningsåtgärd skulle omfatta följande: – Införandet av gemensamma tekniska parametrar som definierar HRSD. – Utarbetandet av gemensamma granskningskriterier som specificeras mer detaljerat av medlemsstaterna för att fastställa när HRSD behöver genomgå ett tillståndsförfarande. – Fastställandet av vissa standarder för ett tillståndsförfarande. – Införandet av principen om fri omsättning av HRSD som kontrollerats vid den första spridningen av en annan EU-medlemsstat i enlighet med tillämpliga förfaranden, så länge tillämpningsområdet för granskningen/tillståndsgivandet respekteras. Alternativ 4 bygger på samma aspekter som alternativ 3, men omfattar även fastställandet av gemensamma kriterier för licensiering av HRSD-leverantörer (licenser utfärdas av de nationella myndigheterna). De gemensamma kriterierna skulle omfatta följande: – Tekniska och organisatoriska åtgärder för att förhindra obehöriga tredje parter att få tillträde till de anläggningar som används för att ta emot, bearbeta eller lagra data som genererats i ett högprestandasystem för fjärranalys. – Skyddsåtgärder för att HRSD inte oavsiktligt ska avslöjas för obehöriga parter när dataleverantören överför data mellan olika anläggningar som står under dess kontroll eller till en annan dataleverantör. – Åtgärder för att skydda spridning av de data som genererats i ett högprestandasystem för fjärranalys. – Krav på säkerhetsprövning för personal med tillträde till ledningscentraler som används för att ta emot, bearbeta, lagra och leverera HRSD. 5. Konsekvensbedömning Till skillnad från alternativ 1 syftar alternativ 2, 3 och 4 till att inrätta en samstämmig och tydlig rättslig ram för HRSD i Europa, baserat på ett antal centrala aspekter, och skillnaden gäller valet av instrument och omfattningen av EU:s planerade ingripande. De skulle dock skilja sig åt i fråga om effektivitet och ändamålsenlighet, administrativ belastning och tidsplan. Alternativen 2–4 skulle ha positiva ekonomiska konsekvenser genom högre grad av öppenhet, rättssäkerhet och affärsmässig förutsägbarhet. De kommer att ha positiv inverkan på etablering och drift av företag genom att stödja framväxten av en inre marknad för HRSD och förbättra EU-företagens konkurrenskraft i förhållande till deras konkurrenter från tredjeländer, en fråga av särskild betydelse för den mest sårbara delen av företagssektorn på HRSD-området: små och medelstora företag samt mikroföretag. Förutom nya direkta arbetstillfällena hos dataåterförsäljare/mervärdesskapande tjänsteleverantörer och dataleverantörer finns möjlighet till ytterligare arbetstillfällen på andra nivåer i värdekedjan (dvs. hos företag som är HRSD-användare, hos satellittillverkare och hos satellitoperatörer) till följd av högre tjänstekvalitet och mer konkurrenskraftiga priser. Dessutom förväntas ytterligare nya indirekta arbetstillfällen eftersom ett nytt arbetstillfälle i rymdindustrin leder till upp till fem nya arbetstillfällen inom andra sektorer. En annan fråga om effekterna som särskilt bör uppmärksammas är vikten av en samstämmig HRSD-politik för förbättringar inom politikområden där HRSD-baserade produkter och tjänster används i hög grad, t.ex. säkerhet och försvar, lokal och regional planering, miljö- och klimatövervakning eller beredskapstjänster. Ett exempel som diskuterades under samrådet: en betydande andel av de HRSD-baserade produkterna och tjänsterna används vid miljöövervakning. Därför skulle en förbättring av kvaliteten på dessa tjänster kunna bidra t.ex. till att EU:s ambitiösa klimatmål uppnås, genom att en kostnadseffektiv och exakt global övervakning av växthusgaser och biomassa tillhandahålls. En väl fungerande inre marknad för HRSD inom EU kommer också att ha en positiv inverkan på tillgången till data som kan användas för andra socialt lovvärda ändamål, t.ex. i utbildnings- eller forskningstillämpningar. Följande tabell har framställts för att ge en sammanfattning av de detaljerade konsekvenserna av de olika alternativen: || Ekonomiska || Administrativa (kostnader/arbete) || Strategiska och politiska || Sociala Alternativ 1: Grundscenario || Hinder för ekonomisk utveckling av sektorn, på grund av - bristande öppenhet, - handelshinder, - bristande affärsmässig förutsägbarhet, - bristande konkurrens. || Inget ytterligare administrativt arbete. || Olika ansatser skulle kunna ge negativa säkerhetsmässiga följder. || Potential för nya arbetstillfällen utnyttjas inte fullt ut. Begränsad datatillgång för användare och tillämpningar. Alternativ 2: Rekommendationer och riktlinjer[1] || Positiva ekonomiska effekter till följd av högre grad av öppenhet, förutsägbarhet och rättssäkerhet (fri omsättning av HRSD). Positiva effekter för etablering och drift av företag. En framväxande inre marknad för HRSD. || För företagen: Färre byråkratiska hinder för branschen och mindre arbetsinsats för att hantera nationella bestämmelser. För medlemsstaterna: De ytterligare administrativa kostnaderna skulle vara försumbara. || Medlemsstaterna skulle anpassa sina lagstiftningar, unionens strategiska intressen kommer att ge näring åt denna dialog och skyddet av dessa intressen kommer att förbättras. || Potential för betydande antal nya arbetstillfällen. Bättre HRSD-tillgång för tillämpningar. Alternativ 3: Grundläggande lagstiftning || Samma som i alternativ 2. Dessutom ger alternativ 3 sannolikt snabbare resultat, och det skulle ha en tidigare inverkan på marknaden än alternativ 2 (även om alternativ 2 antas ge bäst resultat). || För företagen: Samma som alternativ 2, men effekterna skulle märkas tidigare. För medlemsstaterna: Begränsade administrativa kostnader skulle uppstå till följd av införlivandet av direktivet i den nationella lagstiftningen. || Positiva effekter skulle uppnås snabbare och säkrare än i alternativ 2. || Som alternativ 2, men med tidigare verkan. Alternativ 4: Långtgående lagstiftning || Som alternativ 2, plus ökad konkurrens på dataleverantörsnivån i värdekedjan. Dock finns en risk att inrättandet av gemensamma men komplexa licenskriterier kan leda till oförutsedda administrativa problem i takt med att marknaden utvecklas. || Mindre administrativt arbete för företag som driver verksamhet i flera medlemsstater. Eftersom direktivet skulle omfatta ytterligare en aspekt skulle kostnaden för införlivande bli högre än för alternativ 3. Det skulle också medföra extra administrativa kostnader för de medlemsstater som måste anpassa sina mekanismer för kontroll av dataleverantörernas verksamhet. || Samma som för alternativ 3. || Ökad tillgång av HRSD skulle främja användningen av HRSD för genomförande av socialpolitik och miljöpolitik. Alternativ 3 är det rekommenderade alternativet och förenar fördelar ur ekonomiskt, strategiskt och socialt perspektiv på en god nivå med en mycket hög grad av ändamålsenlighet och effektivitet, samtidigt som största möjliga utrymme lämnas till medlemsstaterna att kontrollera dataleverantörsföretag inom sitt territorium. 6. Övervakning och utvärdering Mål || Indikatorer Allmänt mål || Främja tillväxten på EU:s jordobservationsmarknad, särskilt tjänstemarknaden. Främja konkurrenskraften hos EU:s jordobservationssektor. Främja konkurrenskraften hos företag som använder jordobservationsdata. || Utveckling när det gäller omsättningen på EU:s jordobservationsmarknad. Utveckling när det gäller branschföretagens antal och storlek. Positiv/negativ uppfattning inom företagen i fråga om den inre HRSD-marknadens funktion och resultat. Specifikt mål || Bättre affärsbeteende i alla medlemsstater i fråga om spridning av HRSD. Mer tillförlitlig tillgång till HRSD. God information om tillgänglighet av HRSD för dataåterförsäljare/mervärdesskapande tjänsteleverantörer och kunder. Ökad konkurrens på dataleverantörsnivå. Främja inre marknad för HRSD. || Grad av öppenhet och förutsägbarhet i befintliga/nya förordningar. Övervaka andelen av HRSD-ansökningar som slutgiltigt avslagits på grund av säkerhetsskäl. Grad av öppenhet och offentlighet i befintliga/nya förordningar. Antal konkurrenter, prissättning av HRSD. Övervaka andelen HRSD-transaktioner till slutkunder/mervärdesskapande tjänsteleverantörer/dataåterförsäljare uppdelad efter deras hemvist: inom landet, EU, tredjeland. Operativt mål || Fastställa de centrala aspekterna för att utnyttja hela den kommersiella potentialen hos HRSD och särskilt för att underlätta spridning och åtkomst, genom - införande av en grundläggande, gemensam syn på HRSD, - gemensamma standarder för öppenhet, förutsägbarhet och rättvis behandling, - gemensamma standarder för effektivitet och företagsvänligt genomförande, särskilt när det gäller de förfaranden som ska följas. || De valda operativa målen möjliggör övervakning genom kontroll av om aspekterna har införlivats i den nationella lagstiftningen. Lagstiftningen kommer att innehålla bestämmelser om regelbunden övervakning av genomförandet av det föreslagna initiativet, särskilt när det gäller tillämpningen av de förfaranden som utarbetas av de nationella myndigheterna. Övervakningen skulle kräva en regelbunden (t.ex. årlig) uppdatering där de nationella myndigheterna lämnar in följande aggregerade statistiska uppgifter till kommissionen: – Antal företag som verkar som dataleverantör i olika medlemsstater. – Totalt antal datatransaktioner som granskats (gör det möjligt att bedöma marknadens intresse för HRSD). – Den procentuella andelen ”icke-känsliga” respektive ”känsliga” datatransaktioner, som gör det möjligt att dra slutsatser om granskningens övergripande ändamålsenlighet (andelen ”känsliga” transaktioner kan användas som indikator för effektiviteten hos de filter som tillämpas av dataleverantörerna och ange i vilken utsträckning verksamhetsbehoven tillgodoses). – Andelen affärsverksamhet på dataleverantörsnivå som finns inom landet, som är gränsöverskridande (inom EU) och som är global. – Antal känsliga datatransaktioner som lämnas in för senare tillståndsprövning. – Andel tillståndsansökningar som avslagits (gör det möjligt att dra slutsatser om hur effektivt verksamhetsbehoven beaktas i granskningsförfarandet). Kommissionen kommer regelbundet att informera Europaparlamentet och rådet om genomförandet av direktivet, och en utvärdering av den nya lagstiftningen skulle genomföras tre år efter utgången av övergångsperioden. Utvärderingen skulle grundas på indikatorerna i tabellen ovan och försöka fastställa i vilken utsträckning lagstiftningens mål har uppnåtts och om det finns ett behov av översyn. [1] Eftersom ändamålsenligheten och effektiviteten hos processen enligt öppna samordningsmetoden är osäker, är varje bedömning av de ekonomiska effekterna också osäker.