Bryssel den 2.2.2005

SEK(2005) 150 slutlig

Rekommendation till

RÅDETS YTTRANDE

i enlighet med artikel 5.3 i rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om Italiens uppdaterade stabilitetsprogram, 2004-2008

(framlagt av kommissionen)

MOTIVERING

Genom rådets förordning (EG) nr 1466/97 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken[1] fastställdes att de deltagande medlemsstaterna, dvs. de länder som införde den gemensamma valutan, skulle lägga fram stabilitetsprogram till rådet och kommissionen senast den 1 mars 1999. Enligt artikel 5 i förordningen skall rådet granska dessa program på grundval av de bedömningar som gjorts av kommissionen och av den kommitté, Ekonomiska och finansiella kommittén, som inrättas genom artikel 114 i fördraget. På grundval av rekommendationer från kommissionen och efter yttrande från Ekonomiska och finansiella kommittén lade rådet därefter fram yttranden sedan programmen granskats. Enligt förordningen skall medlemsstaterna årligen lägga fram uppdaterade program, som också kan granskas av rådet enligt samma förfarande.

Italiens första stabilitetsprogram, som omfattade perioden 1998–2001, lades fram den 22 december 1998 och granskades av rådet den 8 februari 1999. Uppdaterade program har därefter lagts fram varje år. Italien lade fram den senaste uppdateringen av sitt stabilitetsprogram den 1 december 2004. Kommissionens avdelningar har gjort en teknisk bedömning av det uppdaterade programmet, och därvid beaktat kommissionens höstprognoser 2004, uppförandekoden[2], den allmänt vedertagna metoden för uppskattning av potentiell total produktion och konjunkturrensade saldon, rekommendationerna i de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken avseende perioden 2003-2005 samt de principer som fastställs i kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet av den 27 november 2002 om bättre samordning av finanspolitiken[3]. Bedömningen kan sammanfattas enligt följande:

- Det uppdaterade programmet uppfyller delvis uppgiftskraven i uppförandekoden för stabilitets- och konvergensprogrammens innehåll och utformning. När det gäller 2006 och därefter anges endast korrigeringens totala storlek och inte korrigeringens beståndsdelar och budgetspecifikationen överensstämmer inte heller med de budgetmål för som anges i programmet.

- Det makroekonomiska scenario som presenteras i programmet visar på en gradvis ökande ekonomisk aktivitet, som bygger på en stark inhemsk efterfrågan, fram till 2006 då tillväxten av reala BNP förväntas stabilisera sig kring 2,3 % per år. Scenariot bygger på de uppgifter som fanns tillgängliga i slutet av första halvåret 2004. Scenariot tar inte hänsyn till utvecklingen efter det att de ekonomiska och finansiella ramarna på medellång sikt ( Documento di programmazione economico-finanziaria – DPEF ) presenterades i juli 2004. Prognosen över tillväxten på kort sikt förefaller därför lite för optimistisk i förhållande till kommissionens höstprognos från 2004. Detta gäller också prognosen på medellång sikt. Enligt beräkningar som gjorts enligt den allmänt vedertagna metoden förväntas den potentiella produktionstillväxten ligga på 1¾ % per år, vilket skall jämföras med kommissionens höstprognos 2004 där den beräknas till 1¼ %.

- Programmet syftar till en gradvis minskning av det nominella underskottet i de offentliga finanserna från ett förväntat underskott på 2,9 % av BNP 2004 till ett mål på 2,7 % av BNP 2005 och ett mål på 0,9 % av BNP 2008. Detta innebär att programmet inte längre syftar till en budget som är nära balans eller som uppvisar överskott på medellång sikt. I förhållande till den förra uppdateringen ligger underskottssiffrorna mer än en procentenhet högre och den planerade korrigeringen har skjutits fram till följd av ett mindre gynnsamt makroekonomiskt scenario. Eftersom konjunkturförhållandena i stort sett är oförändrade, vilket framgår av BNP-gapet, kan emellertid större delen av revideringen ses som strukturell.

- Det konjunkturrensade saldot förväntas öka med 1,1 procentenheter under programperioden, framförallt under 2006 (0,5 procentenheter). Ingen ökning i konjunkturrensade termer förväntas under 2005.

- Bedömningen av stabilitetsprogrammet visar att det finns en tydlig risk för ett sämre budgetutfall än vad som anges i programmet. Målen för de offentliga finanserna har fastställts utifrån en tämligen optimistisk makroekonomisk prognos, särskilt beträffande 2005. Samtidigt finns det ett antal osäkerhetsmoment kopplade till genomförandet av 2005 års budget, som klassificeringen av ANAS, ett företag som ansvarar för underhåll av vägnätet, och ett antal tillfälliga åtgärder för att öka inkomsterna. Beträffande 2006 finns ytterligare ett antal osäkerhetsmoment, trots att detta är det år då de största förbättringarna i konjunkturrensade termer förväntas infalla och regeringen planerar att fullt ut ersätta engångsåtgärderna med permanenta åtgärder. Det anges inte i programmet hur korrigeringen skall åstadkommas. Mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts kan det inte uteslutas att det avseende 2006 och åren därefter gjorts en för låg uppskattning av behovet av finanspolitisk konsolidering i och med klyftan mellan det oförändrade lagstadgade underskottet och det underskottsmål som anges i programmet.

- Överlag förefaller målen för de offentliga finanserna i programmet inte vara tillräckliga för att motverka att referensvärdet på 3 % av BNP överskrids vid normala makroekonomiska konjunktursvängningar under 2006 och därefter. Med tanke på de risker som finns för att den makroekonomiska utvecklingen blir sämre än väntat och de risker som finns när det gäller genomförandet av 2005-års budget, kan det komma att krävas kompletterande åtgärder för att det nominella målet för underskottet i de offentliga finanserna skall kunna uppnås och närmare bestämt för att förhindra att det nominella underskottet överskrider referensvärdet på 3 % av BNP under 2005. Det kan också komma att krävas kompletterande åtgärder under 2006 och därefter.

- För 2004 förväntas den offentliga skulden i förhållande till BNP, som fortfarande ligger på 106 %, minska endast marginellt, trots de avsevärda intäkter som privatiseringarna gett. Den praktiskt taget uteblivna förbättringen jämfört med 2003 beror på att man inte lyckats uppnå det utsatta målet primärbalansöverskottet och på betydande skuldökande transaktioner vid sidan finansieringen av budgetunderskottet. Skuldminskningen förväntas ta fart igen under perioden 2005–2008 tack vare en väntad förbättring av det primära saldot, ett ambitiöst privatiseringsprogram och en gradvis ökning av den ekonomiska tillväxten. Emellertid förtas de positiva effekterna av de väntade privatiseringsintäkterna av det faktum att det förekommer icke specificerade transaktioner utanför budgeten. Skuldkvoten förväntas falla under 100 % -strecket först 2007, dvs. fyra år efter fristen 2003 som Italien åtog sig att hålla 1998 inför inträdet i EMU.

- Den finanspolitiska strategin i programmet präglas av behovet av att begränsa de löpande primära utgifterna för att konsolidera de offentliga finanserna och möjliggöra skattesänkningar. 2005-års skattereform förväntades inte ge några effekter för underskottet, men det visar sig att den kan komma att påverka saldot negativt. Dessutom förefaller det tvåprocentiga taket för ökningar av de primära utgifterna och översynen av den nationella stabilitetspakten inte vara tillräckligt underbyggda med trovärdiga genomförandeåtgärder. Den ramlagstiftning för pensionsreformen som antogs 2004 är ett viktigt steg när det gäller att ta itu med de konsekvenser som befolkningens ökande medelålder för de offentliga finanserna. När pensionsreformen genomförs fullt ut förväntas kostnaderna minska med mellan 0,6 % och 0,7 % av BNP under perioden 2011–2033. Från och med 2008 kommer villkoren för att få pension att skärpas och den lägsta pensionsåldern för ålderspensionärer kommer att ligga avsevärt högre. I programmet ingår också en plan för avyttring av finansiella tillgångar till ett värde av 1,6 % av BNP per år. Det ges emellertid inga uppgifter om hur detta kommer att gå till. Slutligen ger ett antal åtgärder kortsiktiga positiva effekter, men detta sker på bekostnad av åtgärder för att stegvis vända den framtida utvecklingen.

- Det förefaller som om vissa risker föreligger för Italiens del när det gäller de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. En hållbar utveckling kan säkras på villkor att Italien genomför målen för de offentliga finanserna och pensionsreformen fullständigt. Med tanke på dessa risker för målen för de offentliga finanserna måste varje avvikelse från strategin med stora primära överskott omedelbart korrigeras så att det kan säkras att de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara.

- Den ekonomiska politik som beskrivs i det uppdaterade programmet överensstämmer delvis med de landsspecifika allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken. För det första syftar programmet inte till offentliga finanser som är nära balans eller som uppvisar överskott på medellång sikt. För det andra säkrar målen för de offentliga finanserna inte någon förbättring av det konjunkturrensade saldot på minst 0,5 procentenheter per år. För det tredje är inte den planerade skattesänkningen 2005 inte fullständigt finansierad genom strukturella nedskärningar i de primära utgifterna. Slutligen innehåller programmet inte tillräckligt med information om hur Italien tänker stärka utgiftskontrollen och inte heller finns det tydlig information om varifrån de medel som behövs för finansieringen av regionala utgifter skall komma.

- Mot bakgrund av ovanstående rekommenderas Italien att (i) vidta nödvändiga åtgärder för att säkra att målet för de offentliga finanserna för 2005 uppnås, (ii) under 2006 och därefter vidta nödvändiga strukturella åtgärder för att säkra Italien uppnår en situation nära balans i slutet av den period som programmet omfattar, (iii) se till att skuldkvoten börjar sjunka mot fördragets referensvärde på 60 % av BNP i en snabbare takt, och därvid ta särskild hänsyn till andra faktorer än den offentliga sektorns finansiella sparande som bidrar till förändringen av skuldnivån.

På grundval av denna bedömning har kommissionen antagit denna rekommendation till rådets yttrande om Italiens uppdaterade stabilitetsprogram, som härmed överlämnas till rådet.

Rekommendation till

RÅDETS YTTRANDE

i enlighet med artikel 5.3 i rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om Italiens uppdaterade stabilitetsprogram, 2004-2008

EUROPEISKA UNIONENS RÅD AVGER FÖLJANDE YTTRANDE

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,

med beaktande av rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken[4], särskilt artikel 5.3 i denna,

med beaktande av kommissionens rekommendation, och

efter samråd med Ekonomiska och finansiella kommittén.

HÄRIGENOM FRAMFÖRS FÖLJANDE.

Den [17 februari 2005] granskade rådet Italiens uppdaterade stabilitetsprogram, som omfattar perioden 2004–2008. Det uppdaterade programmet uppfyller delvis uppgiftskraven i uppförandekoden för stabilitets- och konvergensprogrammens innehåll och utformning. När det gäller 2006 och därefter anges endast korrigeringens totala storlek och inte korrigeringens beståndsdelar och budgetspecifikationen överensstämmer inte heller med de budgetmål för som anges i programmet. Italien uppmanas därför att se till att programmet följer uppförandekoden.

Det makroekonomiska scenario som ligger till grund för programmet har tagits fram med hjälp av de uppgifter som fanns tillgängliga efter det första halvåret 2004. Den reala BNP-tillväxten förväntas öka från 1,2 % under 2004 till 2,1 % under 2005 och därefter till en genomsnittlig nivå på 2,3 % under resten av programperioden. Utifrån de uppgifter som finns tillgängliga kan det konstateras att scenariot förefaller bygga på optimistiska tillväxtantaganden då (i) den ekonomiska tillväxt som förutses för 2005 ligger högt i förhållande till de prognoser som gjorts och (ii) prognoserna över ekonomisk tillväxt på medellång sikt förefaller relativt optimistiska. Programmets prognoser över prisutvecklingen så som den uppmätts genom BNP-deflatorn förefaller realistiska[5].

Programmet syftar till en gradvis minskning av det nominella underskottet i de offentliga finanserna från ett förväntat underskott på 2,9 % av BNP 2004 till ett mål på 2,7 % av BNP 2005 och ett mål på 0,9 % av BNP 2008. Detta innebär att programmet inte längre syftar till offentliga finanser som är nära balans eller som uppvisar överskott på medellång sikt. Det konjunkturrensade saldot förväntas öka med 1,1 procentenheter under programperioden, framförallt under 2006 (0,5 procentenheter). Ingen förbättring av detta slag förväntas under 2005. I jämförelse med den förra uppdateringen ligger uppgifterna om det nominella underskottet mer än en procentenhet högre och den planerade korrigeringen har skjutits fram till följd av att den makroekonomiska utvecklingen är mindre gynnsam än väntat. Eftersom konjunkturförhållandena i stort sett är oförändrade, vilket framgår av BNP-gapet, kan emellertid större delen av revideringen ses som strukturell.

Det finns en tydlig risk för att budgetutfallet blir sämre än vad som anges i programmet. Särskilt under 2005, då marginalerna är snäva, finns det en risk för referensvärdet på 3 % av BNP överskrids på grund av att tillväxten kan bli lägre än väntat och att det kan förekomma mindre avvikelser från den planerade korrigeringen på mer än 2 % av BNP. Vidare finns det risker i samband med vissa engångsåtgärder och den eventuella omklassificeringen av ANAS, ett företag som ansvarar för underhåll av vägnätet. Det är svårt att göra en fullständig prognos för utvecklingen för 2006 och framåt då programmet inte innehåller några detaljerade uppgifter om vilka åtgärder som krävs för att målen för de offentliga finanserna skall kunna uppnås. Mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts kan det när det gäller samma period dessutom inte uteslutas att de korrigeringar som krävs för att programmets mål skall kunna uppnå har fastställts till en för låg nivå.

Med tanke på riskbedömningen förefaller den finanspolitik som förutses i programmet dessutom inte erbjuda en tillräcklig säkerhetsmarginal mot att referensvärdet på 3 % av BNP överskrids vid normala konjunktursvängningar, åtminstone fram till 2006. Den verkar inte heller kunna säkerställa att stabilitets- och tillväxtpaktens mål med offentliga finanser nära balans på medellång sikt har uppnåtts i slutet av programperioden.

Skuldkvoten beräknas ha nått upp till 106 % av BNP under 2004, vilket endast är marginellt lägre än under 2003 och långt över fördragets referensvärde på 60 % av BNP. Enligt programmet beräknas skuldkvoten minska med 8 procentenheter under loppet av programperioden, huvudsakligen tack vare en ambitiös privatiseringsplan, ett förbättrat primärt saldo och en snabbare ekonomisk tillväxt. Det är inte möjligt att öka skuldminskningstakten då skulden ökar på grund av transaktioner utanför budgeten på i genomsnitt mer än 2 procentenheter av BNP per år. Skuldsituationen kan komma att utvecklas sämre än väntat till följd av (i) de risker som omgärdar målen för de offentliga finanserna och (ii) privatiseringsprogrammets höga ambitionsnivå.

Italien förefaller befinna sig i en relativt gynnsam situation vad gäller de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet, förutsatt att målen för de offentliga finanserna genomförs fullt ut och att de besparingar som den planerade pensionsreformen förväntas ge verkligen åstadkoms. Med tanke på dessa risker för målen för de offentliga finanserna måste varje avvikelse från strategin med stora primära överskott omedelbart korrigeras så att det kan säkras att de offentliga finanserna är hållbara.

Den ekonomiska politik som beskrivs i programmet överensstämmer till viss del med de landsspecifika allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken. För det första syftar programmet inte till offentliga finanser som är nära balans eller som uppvisar överskott på medellång sikt. För det andra säkrar målen för de offentliga finanserna inte någon förbättring av det konjunkturrensade saldot på minst 0,5 procentenheter per år. För det tredje finns det ingen fullständig finansiering i form av strukturella nedskärningar av de primära utgifterna för den planerade skattesänkningen 2005. Slutligen innehåller programmet inte tillräckligt med information om hur Italien tänker stärka utgiftskontrollen och inte heller finns det tydlig information om varifrån de medel som behövs för finansieringen av de regionala utgifterna skall komma.

* * *

Mot bakgrund av denna bedömning anser rådet att Italien bör

(i) vidta nödvändiga åtgärder för att säkra att målen för de offentliga finanserna 2005 uppnås,

(ii) under 2006 och därefter vidta nödvändiga strukturella åtgärder för att säkra Italien uppnår en situation nära balans i slutet av den period som programmet omfattar, och

(iii) se till att skuldkvoten sjunker mot fördragets referensvärde på 60 % av BNP i en snabbare takt, och därvid ta särskild hänsyn till andra faktorer än nettoupplåning som bidrar till förändringen av skuldnivån.

Jämförelse av centrala makroekonomiska och finansiella prognoser

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

Real BNP (förändring i %) | SP 2004 | 1.2 | 2.1 | 2.2 | 2.3 | 2.3 |

KOM okt. 2004 | 1.3 | 1.8 | 1.8 | - | - |

SP 2003 | 1.9 | 2.2 | 2.5 | 2.6 |

Inflation (HIKP) (%) | SP 20041 | 2.2 | 1.6 | 1.5 | 1.4 | 1.4 |

KOM okt. 2004 | 2.3 | 2.3 | 2.0 | - | - |

SP 2003 | 1.8 | 1.5 | 1.4 | 1.4 | - |

Saldo för de offentliga finanserna ( % av BNP) | SP 2004 | -2.9 | -2.7 | -2.0 | -1.4 | -0.9 |

KOM okt. 2004 | -3.0 | -3.0 | -3.6 | - | - |

SP 2003 | -2.2 | -1.5 | -0.7 | 0.0 | - |

Primärt saldo (% av BNP) | SP 2004 | 2.4 | 2.4 | 3.3 | 4.0 | 4.7 |

KOM okt. 2004 | 2.0 | 2.1 | 1.5 | - | - |

SP 2003 | 2.9 | 3.5 | 4.4 | 5.1 | - |

Konjunkturrensat saldo (% av BNP) | SP 20042 | -2.1 | -2.1 | -1.6 | -1.2 | -1.0 |

KOM okt. 2004 | -2.4 | -2.6 | -3.4 | - | - |

SP 20032 | -1.6 | -1.0 | -0.4 | 0.1 | - |

Bruttoskuldkvot (% av BNP) | SP 2004 | 106.0 | 104.1 | 101.9 | 99.2 | 98.0 |

KOM okt. 2004 | 106.0 | 104.6 | 104.4 | - | - |

SP 2003 | 105.0 | 103.0 | 100.9 | 98.6 | - |

Anmärkning: 1 Beräknad inflation från 2005 och framåt. 2Kommissionens beräkningar på grundval av uppgifter i programmet. Källor: Stabilitetsprogrammet (SP), kommissionens höstprognos 2004 (KOM) samt beräkningar som utförts av kommissionens avdelningar. |

[1] EGT L 209, 2.8.1997. De dokument som det hänvisas till i texten finns på följande webbplats:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Reviderat yttrande från Ekonomiska och finansiella kommittén om stabilitets- och konvergensprogrammens innehåll och utformning, godkänt av Ekofin-rådet den 10.7.2001.

[3] KOM(2002) 668, 27.11.2002.

[4] EGT L 209, 2.8.1997, s. 1. De dokument som det hänvisas till i texten återfinns på webbplatsen:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[5] När det gäller uppgifterna om hur inflationen kommer att utvecklas, mätt enligt det harmoniserade konsumentprisindexet, är det inte fråga om prognoser. Det är snarare fråga om referensvärden som är avsedda att användas vid löneförhandlingar.