MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET OCH EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN - "Den europeiska handlingsplanen för miljö och hälsa 2004-2010" {SEK(2004) 729}

Bättre hälsa genom bättre miljö - En utmaning för framtiden

Bakgrund till handlingsplanen

God hälsa är något som alla strävar efter - för eget vidkommande, för sina barn och för de mer allmänna ekonomiska och sociala fördelar det innebär för samhället. God hälsa har en avgörande betydelse för den långsiktiga ekonomiska tillväxten och en hållbar utveckling. Allt mer verkar det som om det inte är själva hälsokostnaderna som är höga, utan snarare kostnaderna för ohälsa (i form av kostnader för sjukvård, sjukfrånvaro, lägre produktivitet, invaliditet samt förtids- och sjukpensioneringar). [1]

[1] Exempel: de totala årliga finansiella kostnaderna i Europa för lungsjukdomar beräknas uppgå till 102 miljarder euro, vilket ungefär motsvarar Irlands BNP. Kronisk nedsättning av lungfunktionerna är den dyraste andningssjukdomen i Europa med årliga kostnader på uppskattningsvis 38,7 miljarder euro, där 74 % (28,6 miljarder euro) kan hänföras till förlorade arbetsintäkter. De indirekta kostnaderna för produktivitetsförluster är nästan tre gånger högre än för de direkta kostnaderna för hälsovård. European Lung White Book, European Respiratory Society (ERS) and the European Lung Foundation (ELF), november 2003.

Medborgarna i Europa är oroade över hur miljön kan påverka deras hälsa och förväntar sig att beslutsfattarna vidtar åtgärder. Kommissionen har ansvar för att förbättra kartläggningen av i vilken utsträckning miljön påverkar hälsan negativt så att problemen kan behandlas effektivare. Detta ansvar är en följd av medborgarnas oro och de skyldigheter [2] som anges i fördraget. Förutom att handlingsplanen skall öka välbefinnandet, har den som mål att maximera de potentiella ekonomiska fördelarna, eftersom kostnaderna för förbättringsåtgärder och förlorad produktivitet ofta är högre än kostnaderna för förebyggande arbete.

[2] Artiklarna 152 och 174 i fördraget.

Som enskilda kan vi göra vissa val i fråga om vårt sätt att leva som påverkar hälsan, men vi litar samtidigt på att offentliga myndigheter förser oss med trovärdig information som vi kan grunda våra beslut på, och att de skyddar oss mot de hot mot vår hälsa och vårt välbefinnande som vi inte kan kontrollera. Vi kan ju inte välja vilken luft vi skall andas eller i varje läge skydda oss mot luftföroreningar som kan lagras i kroppen, vilket ibland även sker på fosterstadiet. Färska undersökningar om kopplingen mellan miljö och hälsa innehåller indikationer på att varje år dör mellan 6 000 och 9 000 stadsbor i Frankrike i förtid beroende på luftföroreningar [3] och att cirka en sjättedel av dödsfall och sjukdomar bland barn kan tillskrivas miljöfaktorer. [4]

[3] 2004 års rapport från franska byrån för säkerhetsaspekter på miljö och hälsa (http:// www.afsse.fr/documents/Rapport_1.pdf).

[4] Burden of Disease and Injuries Attributable to Selected Environmental Factors among Europe's Children and Adolescents, Francesca Valent, D'Anna Little, Fabio Barbone, Giorgio Tamburlini; WHO, Genève 2004 (tryckt version).

Miljöeffekter på sårbara grupper är särskilt oroande. I strategin betonas särskilt barnen eftersom de är mer utsatta och känsligare än vuxna. Den svåra uppgiften består nu av att i praktiken omsätta de åtaganden om barnens rätt att växa upp och leva i hälsosamma miljöer som görs i både strategin och i konventionen om barnets rättigheter och som fastställdes vid toppmötet om hållbar utveckling.

Forskning på nationell nivå och EU-nivå har lett till starkt ökade kunskaper om vissa samband mellan miljöstressorer och hälsa. Forskningen har också lett till olika åtgärder, exempelvis utfasningen av bly i bensin. De hälsoeffekter många miljöfaror kan leda till är dock resultatet av komplicerad inbördes påverkan som är mycket sämre utforskad.

Forskningen spelar stor roll i fråga om att upprätta kunskapsbasen och för att leda fram till konkreta åtgärder som gör att europeiska forskningsresultat om miljö och hälsa kan omsättas i politiska åtgärder, och för att analysera och åtgärda de svagheter som finns i den europeiska verksamheten på miljö- och hälsoområdet. Politiken på arbetsmiljöområdet påverkar också hälsoläget, både på och utanför arbetsplatsen och synergier bör utvecklas med gemenskapens strategi för säkerhet och hälsa på arbetsplatsen. [5] Av ovanstående skäl inledde kommissionen i juni 2003 en europeisk strategi för hälsa och miljö (kallad Scale-initiativet [6]) som innehöll förslag på ett integrerat tillvägagångssätt med närmare samarbete mellan hälso-, miljö- och forskningsområdena. Strategins största förtjänst ligger i att det utvecklas ett gemenskapssystem som integrerar information om tillståndet hos miljön, ekosystemet och människors hälsa. Därigenom blir bedömningen av den totala miljöpåverkan på hälsan effektivare tack vare att man kan ta hänsyn till cocktail-effekter, kombinerad exponering och kumulativa effekter. Strategins slutmål är att det skall utvecklas en "orsak-verkan-modell" för miljö och hälsa som skall ge tillräcklig information för utvecklingen av den gemenskapspolitik som är inriktad på källorna till hälsobelastningarna och vilken överföringsväg de uppvisar.

[5] Ett exempel är rådets direktiv 92/85/EEG om åtgärder för att förbättra säkerhet och hälsa på arbetsplatsen för arbetstagare som är gravida, nyligen har fött barn eller ammar, och som inte skyddar bara mödrar utan även barnen.

[6] Meddelande från kommissionen - En Europeisk strategi för miljö och hälsa, KOM(2003) 338 slutlig.

Med tanke på att frågan är mycket omfattande och komplicerad består strategin av ett långsiktigt tillvägagångssätt som skall genomföras i cykler, som gradvis skall bli mer omfattande i takt med att vår kunskapsbas breddas. Strategin välkomnades av rådet, Europaparlamentet och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén som underströk behovet av en handlingsplan som bygger på befintliga strategier och program och av närmare samarbete med berörda internationella organisationer.

Den här handlingsplanen för perioden 2004-2010 har utformats för att ge EU den vetenskapligt baserade information som är nödvändig för att hjälpa EU:s 25 medlemsstater att minska de negativa hälsoeffekter vissa miljöfaktorer har och för att förbättra samarbetet mellan aktörer på miljö-, hälso- och forskningsområdena. I planen tas hänsyn till andra institutioners farhågor under arbetet med att ta fram de åtgärder som föreslagits. Planen är vidare anpassad till befintliga åtgärder på regional, nationell, europeisk och internationell nivå, främst WHO:s europatäckande miljö- och hälsostrategi som syftar till att ge barnen en säkrare miljö.

Nyckeldelar i handlingsplanen

Handlingsplanen omfattar den första perioden i cykeln och har utarbetats i nära samarbete med experter från medlemsstaterna och representanter från de viktigaste aktörerna, även från de nya medlemsstaterna som deltagit i processen ända sedan den inleddes. I bilaga II finns närmare information om hur samrådet gått till. Handlingsplanen består av följande tre huvudområden:

* Att förbättra informationskedjan för att man skall förstå kopplingarna mellan föroreningskällor och hälsoeffekter (åtgärderna 1-4).

* Att fylla kunskapsluckorna genom ökade satsningar på forskning och genom att ta itu med de framväxande frågorna om miljö och hälsa (åtgärderna 5-8).

* Att gå igenom strategier och förbättra kommunikationen (åtgärderna 9-13).

I takt med att våra kunskaper förbättras kommer konkreta åtgärder i form av "reaktioner" att definieras och utvecklas. Det första steget består av att bedöma hur miljöfaktorer bidrar till hälsoproblem. Den bedömningen omfattar bland annat att sammanställa kunskaps- och informationskedjan i fråga om miljöorsaker, till exempel föroreningskällor som på olika vägar påverkar människors hälsa. För att de två strategierna skall kunna samordnas måste miljö- och hälsoövervakningen förbättras. Dessutom kommer EU:s ramprogram för forskning att stärka den vetenskapliga forskningen för att analysera och förbättra vår kunskap om orsakssambanden mellan miljöfaktorer och människors hälsa. Det krävs tillräckligt tydliga bevis, vilket också överensstämmer med försiktighetsprincipen [7], som underlag för att utveckla lämpliga politiska alternativ som behövs vid genomgången, och eventuellt ändringen, av dagens politiska lösningar.

[7] Kriterierna för tilllämpning av försiktighetsprincipen definieras i kommissoinens meddelande KOM(2000) 1 slutlig.

Handlingsplanen kan sammanfattas enligt nedanstående och förklaras närmare i dokumentet "Tekniska bilagor till Den europeiska handlingsplanen för miljö och hälsa 2004-2010".

1 - ATT FÖRBÄTTRA INFORMATIONSKEDJAN genom att man utvecklar integrerad miljö- och hälsoinformation för förståelse av kopplingarna mellan föroreningskällor och hälsoeffekter:

Åtgärd 1: Utveckla indikatorer för samspelet miljö och hälsa.

Åtgärd 2: Utveckla integrerad övervakning av miljön, även livsmedel, så att man kan fastställa den exponering människor utsätts för.

Åtgärd 3: Utveckla sammanhållna metoder för biologisk övervakning i Europa.

Åtgärd 4: Förbättra samordningen och gemensamma åtgärder på miljö- och hälsoområdet.

2 - ATT FYLLA KUNSKAPSLUCKORNA genom ökade satsningar på forskning om miljö och hälsa och identifiering av framväxande frågor

Åtgärd 5: Integrera och stärka den europeiska miljö- och hälsoforskningen.

Åtgärd 6: Riktad forskning om sjukdomar, störningar och exponeringar.

Åtgärd 7: Utveckla metodsystem för att analysera samverkan mellan miljö och hälsa.

Åtgärd 8: Säkerställa att potentiella risker i fråga om hälsa och miljö ringas in och åtgärdas.

3 - REAKTION: ATT GÅ IGENOM STRATEGIER OCH FÖRBÄTTRA KOMMUNIKATIONEN genom att öka medvetenheten, förbättra riskkommunikationen samt utbildningen och undervisningen så att medborgarna får tillgång till den information de behöver för att kunna göra goda hälsoval och så att fackfolk inom berörda områden är uppmärksamma på samspelet mellan miljö och hälsa.

Åtgärd 9: Utveckla offentliga hälsoåtgärder och nätverksarbete inom offentliga hälsoprogram om miljöfaktorer som påverkar hälsan.

Åtgärd 10: Främja utbildning av fackfolk och förbättra den organisatoriska kapaciteten på miljö- och hälsoområdet.

genom att gå igenom och anpassa strategierna för riskreducering

Åtgärd 11: Samordna åtgärder för att minska riskerna och fokusera på de allvarligaste sjukdomarna.

Åtgärd 12: Förbättra inomhusluften.

Åtgärd 13: Följa utvecklingen på området elektromagnetiska fält.

Under den inledande fasen är handlingsplanen främst inriktad på att förbättra kunskaperna om kopplingarna mellan miljöfaktorer och sjukdomar i andningsvägarna, störningar av nervsystemets utveckling, cancer och endokrinstörande effekter. I fråga om dessa sjukdomar och tillstånd som har flera orsaker, finns det indikationer och vissa preliminära bevis som pekar på att miljöfaktorerna kan spela en roll för deras utveckling och förvärrande. För att man skall kunna skaffa sig en bättre bild av vilken påverkan miljön har och kunna inrikta sig på de viktigaste sjukdomarna och tillstånden i dessa sjukdomsgrupper behövs det mer information. Genom handlingsplanen kommer riktade forskningsinsatser att bli verklighet. Insatserna skall förbättra och förfina kunskaperna om orsakssamband och samtidigt kommer hälsoövervakningen att förbättras, vilket skall ge en bättre bild av sjukdomsutbredningen i gemenskapen.

Den andra avgörande informationsaspekten består av att övervaka exponering via miljön, och dit räknas även livsmedel, av de faktorer som har den starkaste kopplingen till dessa sjukdomar. För att skapa en samstämmig ram för integrerad övervakning av exponering, utfördes tre pilotprojekt för ämnen där det redan finns datainsamling och -övervakning (dioxiner och PCB [8], tungmetaller och endokrinstörande ämnen). I handlingsplanen kommer denna ram att användas för att bedöma exponering av både de ämnen som ingår i pilotprojektet och samtliga viktiga miljöfaktorer som förknippas med hälsoproblem. Om det är nödvändigt kommer miljö- och livsmedelsövervakningen att anpassas. [9]

[8] Polyklorerade bifenyler.

[9] Förutom att utveckla en allmän metodik bidrog arbetsgrupperna med många fylliga rekommendationer. Dessa kommer att beaktas i kommissionens initativ som rör dessa ämnen, till exempel dioxin- och PCB-strategin (KOM(2001) 593), strategin för endokrinstörande effekter (KOM(1999)706) och den kommande kvicksilverstrategin.

När den nödvändiga riskbaserade informationen är tillgänglig kan enskilda eller beslutsfattare fatta lämpliga beslut om riskförvaltning. Oavsett vilket kommer kommunikation och medvetandehöjande åtgärder att vara viktiga som underlag för att säkerställa att välgrundade, vetenskapligt baserade beslut fattas.

Oron för barns hälsa har fångats upp i handlingsplanen. Övervakningen kommer att omfatta flera större barnhälsofrågor samt exponering för miljöstressorer som barn är särskilt känsliga för. Forskningen om sådan känslighet är särskilt viktig så att de politiska åtgärderna kan anpassas till barnen i de fall de är särskilt sårbara. Handlingsplanens förslag om nedsmutsning av inomhusluften är ett exempel på det, eftersom det finns vetenskapliga belägg för att barn är särskilt utsatta för tobaksrök i den omgivande luften (passiv rökning).

I kommissionens meddelande från juni 2003 uppmärksammades de regionala skillnader som förekommer i Europa i fråga om miljörelaterade hälsoproblem. Vattenburna sjukdomar och exponering för smutsig utomhusluft är vanligare i vissa av de nya medlemsstaterna medan förekomsten av astma är högre i andra medlemsstater. Stora insatser har redan gjorts, och görs fortfarande, för att minska skillnaderna, vilket resulterat i en kraftig minskning av antalet dödsfall och nya sjukdomsfall orsakade av luftvägssjukdomar tack vare insatserna för att minska luftföroreningarna. Handlingsplanen skall också leda till förbättrad information och kunskaper om skillnaderna mellan regionerna och länderna i den utvidgade unionen. Därvidlag kommer hänsyn att tas till resultaten från de pågående EU-finansierade projekten om utsläpp i de nya medlemsstaterna (till exempel i fråga om dioxiner).

Hur kommer handlingsplanen att genomföras?

Att förstå och ta itu med hälsoproblem som är kopplade till miljön kräver brett samarbete mellan flera aktörer: medlemsstaterna, nationella, regionala och lokala myndigheter, miljöorganisationer, sjukvården, forskarvärlden, industrin, jordbruket och övriga berörda parter. Ansvaret för att det sker framsteg på det här komplexa området måste delas mellan följande parter:

* Medlemsstaterna som ansvarar för att genomföra åtgärder för övervakning och riskhantering. De har dessutom ansvar för den forskning, utbildning och vidareutbildning som är en nyckelkomponent i samspelet mellan miljö och hälsa och spelar en central roll i fråga om att se till att resultat från nationell nivå når EU-diskussionerna samt för att sprida EU-information på nationell och lokal nivå.

* Intressegrupper (till exempel industrin och det civila samhället) som spelar en viktig roll för att omvandla information om identifierade hot till förebyggande åtgärder och innovativa lösningar.

* Kommissionen kommer att fortsätta sitt arbete med samtliga huvudaktörer och främja samarbete på EU-nivå inom sina kompetensområden, samt samarbeta med Europeiska miljöbyrån, Europeiska byrån för livsmedelssäkerhet och andra organ som är relevanta i sammanhanget. De berörda parterna kommer att delta fullt ut i genomförandet genom samrådsgruppen (som består av medlemsstaterna, berörda parter och internationella organisationer). Berörda vetenskapliga kommittéer och arbetsgrupper kommer att rådfrågas. År 2007 kommer kommissionen att göra en halvtidsgenomgång av genomförandet av handlingsplanen. Kommissionen kommer att genomföra åtgärderna genom befintliga initiativ och program, som redan har resurser avsatta för detta, i första hand offentliga hälsoprogram, sjätte ramprogrammet för forskning och inom driftsbudgeten för de berörda tjänsterna.

* Internationella organisationer, som WHO, OECD och FN-organ, som har lång erfarenhet av miljö- och hälsofrågor. Ytterligare samarbete med dem kommer att vara av grundläggande betydelse för att deras expertkunskaper används på rätt sätt för att styra framtida verksamhet.

Den internationella dimensionen - ministerkonferensen i Budapest om miljö och hälsa

Handlingsplanen är kommissionens bidrag till den fjärde ministerkonferensen om miljö och hälsa som organiseras av WHO i Budapest i juni 2004. Den har utvecklats för att överensstämma med ministerdeklarationen och WHO:s

handlings plan för barns miljö och hälsa i Europa (CEHAPE) som förväntas antas i Budapest.

Vid genomförandet av slutsatserna från Budapest kommer kommissionen att fortsätta samarbeta aktivt med WHO i fråga om alla aspekter på samspelet mellan miljö och hälsa.