ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN Följedokument till MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Ökad medvetenhet om situationen till sjöss genom ökat samarbete mellan sjöövervakningsmyndigheter: Nästa steg inom den gemensamma miljön för informationsutbyte för EU:s sjöbevakningsområde /* SWD/2014/0224 final */





ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Ökad medvetenhet om situationen till sjöss genom ökat samarbete mellan sjöövervakningsmyndigheter: Nästa steg inom den gemensamma miljön för informationsutbyte för EU:s sjöbevakningsområde Ansvarsfriskrivning: Denna sammanfattning är endast bindande för de avdelningar inom kommissionen som har medverkat i utarbetandet av den och påverkar inte den slutliga utformningen av eventuella beslut som fattas av kommissionen. 1. Problemformulering Syftet med denna konsekvensbedömning är att undersöka i vilken utsträckning EU behöver vidta ytterligare åtgärder för att främja utvecklingen av en gemensam miljö för informationsutbyte för EU:s sjöbevakningsområde. Denna miljö för informationsutbyte är relevant för följande områden: 1) sjösäkerhet (inklusive sjöräddning), sjöfartsskydd och förhindrande av föroreningar från fartyg, 2) fiskerikontroll, 3) beredskap för och insatser vid havsföroreningar, skydd av havsmiljön, 4) tull, 5) gränskontroll, 6) upprätthållandet av lag och ordning och 7) försvar. EU:s sjöbevakningsområde utsätts för allt fler hot och risker. Det innebär att sjöövervakningsmyndigheterna i EU:s medlemsstater får bära en större börda för att säkerställa skydd och säkerhet för EU och dess befolkning. Myndigheternas extra arbetsbörda följs inte upp med motsvarande extra resurser, vilket i sin tur tvingar dem att bli mer resurs- och kostnadseffektiva. Det nuvarande informationsutbytet mellan sjöövervakningsmyndigheter är inte optimalt och kan leda till effektivitetsförluster, dubbelarbete vid insamling av uppgifter och onödiga operativa kostnader. I många fall sker det inte något informationsutbyte eftersom 1) sjöövervakningsmyndigheterna inte känner till att informationen finns tillgänglig någon annanstans, 2) sjöövervakningsmyndigheterna inte känner till att de har information som andra kan vara intresserade av och 3) det anses vara för komplicerat. Något som skulle behöva vidareutvecklas, baserat på befintliga lösningar och den rådande utvecklingen, är gemensamma standarder, som skulle möjliggöra kompatibilitet mellan sektorspecifika system och maskinläsbara informationstjänster. Detta skulle ytterligare förbättra myndigheternas möjligheter att få tillgång till all den information som de behöver i sitt operativa arbete. Det skulle indirekt innebära att myndigheterna kan utföra sina operativa arbetsuppgifter på ett bättre och effektivare sätt. Det handlar inte bara om ett enkelt utbyte av rådata (t.ex. fartygs positioner) utan även om mer utvecklade informationstjänster (t.ex. lägesbilder över situationen till sjöss, underrättelserapporter, förteckningar över misstänkta fartyg, riskanalyser, upptäckter av avvikelser, utökad information om större olyckor, insatskapacitet, samarbetsverktyg) mellan sektorer och över gränser för att underlätta de nationella övervakningsmyndigheternas dagliga arbete. Även om informationsutbytet har förbättrats och alltfler sektorer har börjat utbyta information med varandra är det inte alla sektorer som arbetar med sjöövervakning som har vidtagit åtgärder för att möjliggöra ett sådant informationsutbyte med andra sektorer/områden. Ett specifikt område där informationsutbytet fortfarande inte är optimalt är utbytet mellan civila och militära myndigheter. Det finns tre huvudsakliga orsaker till dessa brister: Orsak 1: Det finns faktiska eller upplevda juridiska hinder och rättsosäkerhet i samband med informationsutbytet mellan berörda sjöövervakningssektorer. Orsak 2: Det saknas en lämplig it-miljö som gör det möjligt att sammankoppla befintliga och framtida system. Orsak 3: Det finns fortfarande kulturella och administrativa hinder för ett ordentligt informationsutbyte. De parter som berörs är de omkring 400 myndigheter som arbetar med information om sjöövervakning i någon form. Det handlar i princip om EU- och EES-ländernas myndigheter, men även ett antal EU-byråer (t.ex. Europeiska fiskerikontrollbyrån (EFCA), Europeiska byrån för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser (Frontex), Europeiska sjösäkerhetsbyrån (Emsa) och Europeiska försvarsbyrån (EDA)). Det behövs offentliga åtgärder för att säkerställa en bättre kompatibilitet mellan befintliga system med gemensamma standarder för maskinläsbart utbyte av informationstjänster, som kan möta de nya utmaningar och lösa de problem som konstaterats. Utan sådana åtgärder skulle de ökade hoten och riskerna inte hanteras på det mest ändamålsenliga sättet, potentiella konflikter mellan centrala EU-politiska mål skulle kvarstå och dubbelarbetet vid insamlingen av uppgifter skulle fortsätta. 2. Subsidiaritetsanalys De föredragna alternativen i denna konsekvensbedömning är icke-bindande alternativ (meddelande och vägledningsdokument). Det innebär att den rättsliga grunden inte behöver definieras. Mervärdet med EU-åtgärderna konstaterades redan vid de samråd som hållits med berörda parter i samband med olika andra evenemang och samråd. Det finns en stor efterfrågan från nationella myndigheter på att fortsätta med detta projekt. Vidare fastställs reglerna och villkoren för gränsöverskridande utbyte av information, framför allt mellan myndigheter i samma sektor, redan på EU-nivå. Dessutom deltar ett antal EU-byråer i sjöövervakningen. Subsidiaritetsprincipen är samtidigt mycket relevant i det här fallet. Även om det behövs riktade EU-åtgärder för att säkerställa kompatibiliteten i de nuvarande systemen, behöver de operativa aspekterna av en framtida gemensam miljö för informationsutbyte decentraliseras. EU:s roll bör därför i princip vara att underlätta informationsutbytet och EU bör koncentrera sig på gränsöverskridande aspekter och inte ge sig in i nationella organisatoriska frågor. 3. Syfte Det övergripande målet med detta politiska initiativ är att se till att man, när en sjöfartssektor samlar in information och tillhandahåller tjänster om sjöövervakningen som anses nödvändiga och användbara för andra sjöfartssektorers verksamhet, kan utbyta denna information mellan dessa sektorer på ett effektivt sätt. Utgångspunkten kommer att vara nuvarande resultat och befintliga standarder för informationsutbyte. Arbetet bör vara inriktat på att säkerställa ett kompatibelt informationsutbyte som regleras på EU-nivå. Syftet är särskilt att se till att medlemsstaterna har kompatibla lösningar som de kan tillämpa på nationell nivå. Ett särskilt mål är att öka informationsutbytet mellan civila och militära myndigheter. Ett ökat informationsutbyte mellan sektorer väntas ge de nationella och europeiska sjöövervakningsmyndigheterna en bättre överblick över medvetenheten i sjöbevakningsområdet och göra sektorspolitiken mer enhetlig i enlighet med EU:s integrerade havspolitik. Det planerade informationsutbytet mellan sektorer måste följa samma regler och principer som informationsutbytet inom sektorer. Det gäller särskilt de tillämpliga bestämmelserna i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, EU:s rättsliga ram om skyddet av personuppgifter och den nationella lagstiftningen om genomförande av denna EU-lagstiftning, samt tillämpliga bestämmelser för skyddet av kommersiellt känsliga uppgifter. Det första specifika målet är att identifiera och undanröja faktiska eller upplevda juridiska hinder mellan sektorer för ett befogat utbyte av information och tjänster som rör sjöövervakningen. Det andra specifika målet är att se till att de relevanta it-lösningar som sjöövervakningsaktörerna använder är kompatibla genom att använda gemensamma standarder och specifikationer. Det tredje specifika målet är att bygga upp ett förtroende för att kunna sammanföra sjöövervakningsmyndigheter från olika sektorer och åstadkomma ett bättre samarbete, bland annat genom gemensamma uppdrag, gemensamma operativa förfaranden och utbildningar samt utbyte av bästa praxis. 4. Alternativ Den fråga som ska besvaras i denna konsekvensbedömning är hur man kan öka informationsutbytet mellan sjöövervakningsmyndigheter. Kommissionen har övervägt en lång rad möjliga alternativ för att säkerställa ett optimalt utbyte av information om sjöövervakningen inom och mellan sektorer. De kvarvarande alternativen delades in i tre olika kategorier: • Inga ytterligare EU-åtgärder. • Frivilliga åtgärder. • Juridiskt bindande åtgärder. De frivilliga åtgärderna delades in i tre olika underalternativ som också granskades: Upprättande av ett meddelande: Syftet med detta instrument vore i princip att upprätta en färdplan för den fortsatta utvecklingen av en gemensam miljö för informationsutbyte. Upprättande av icke-bindande politiska initiativ, t.ex. vägledningsdokument och bästa praxis Syftet med ett sådant dokument vore att presentera rekommendationer, riktlinjer och bästa praxis om informationsutbyte och att främja ett ökat samarbete mellan myndigheterna i EU:s medlemsstater för att undanröja kulturella hinder. Upprättande av ett gemensamt företag enligt artikel 187 i EUF-fördraget Syftet med ett sådant företag vore att ge alla berörda parter en ram för samarbete och forskning för att utveckla en ny generation av informationstjänster om sjöövervakning och att främja det civil-militära samarbetet för att förbättra sjöövervakningens resultat och kostnadseffektivitet. De bindande åtgärderna delades in i tre olika underalternativ som också granskades: Upprättande av ett åtgärdspaket inom den befintliga rättsliga ramen Syftet med ett sådant initiativ vore att vid behov kunna ändra befintliga sektorspecifika EU-regler för utbyte av information om sjöövervakningen. Tanken är inte att anta några nya EU-instrument eller att undanröja juridiska hinder på nationell nivå. Upprättande av en sektorsövergripande rättslig ram för informationsutbyte (förordning) Syftet med en sådan förordning vore att inrätta en juridiskt bindande rättslig ram. Tanken skulle inte bara vara att undanröja de juridiska hindren och införa tekniska kompatibilitetsstandarder i det föregående underalternativet, utan även att inrätta andra bindande komponenter i den gemensamma miljön för informationsutbyte. Upprättande av en sektorsövergripande rättslig ram för tekniska aspekter Syftet med de tekniska föreskrifterna vore att inrätta de kompatibilitetsstandarder som behövs för ett EU-omfattande utbyte av informationstjänster. 5. Konsekvensbedömning Bedömningen av de olika alternativen har gjorts i följande fyra steg: • En kvalitativ bedömning av varje alternativ. • En kvantitativ bedömning av det potentiella mervärdet av varje alternativ och av att fullt ut genomföra en gemensam miljö för informationsutbyte. • En bedömning av hur alternativen påverkar grundläggande rättigheter. • En bedömning av kostnaderna. Vid den kvalitativa bedömningen drog kommissionen slutsatsen att de frivilliga alternativen, med ett meddelande och ett vägledningsdokument med bästa praxis, är de bästa alternativen för att nå målen på ett ändamålsenligt och enhetligt sätt, särskilt för att garantera ett ökat samarbete mellan civila och militära myndigheter. Bland de bindande alternativen, tycks en ändring av sektorslagstiftningen vara ett effektivt alternativ för att undanröja de juridiska hindren på EU-nivå. Det finns endast begränsat stöd för en fullfjädrad förordning bland berörda parter. Alternativet förefaller också vara alltför komplext för ändamålet och därför inte proportionellt. Vid den kvantitativa bedömningen konstaterade kommissionen först att den gemensamma miljön för informationsutbyte uppskattningsvis skulle kunna få en total effekt på mellan 1,6 och 4,2 miljarder euro under en tioårsperiod. Det gjordes även en riskanalys av utmaningar, risker, hot och sårbarheter i de havsområden i världen som är av europeiskt intresse (däribland Östersjön, norra Keltiska havsområdet, Biscayabukten/Iberiska kusten, Svarta havet, Medelhavet, Norra ishavet, samt utomeuropeiska havsområden och öppet hav). Kommissionen konstaterade att man genom ökad kunskap och ökad medvetenhet om situationen till sjöss skulle kunna minska hot och risker med i genomsnitt 30 %. Denna effekt vore naturligtvis inte densamma för alla typer av risker eller alla olika havsområden som är av europeiskt intresse. Vid bedömningen av de grundläggande rättigheterna drog kommissionen slutsatsen att inget av alternativen skulle få någon betydande inverkan på de grundläggande rättigheterna. Om det däremot skulle vidtas lagstiftningsåtgärder i ett senare skede måste deras inverkan på de grundläggande rättigheterna undersökas närmare då. Vid bedömningen av kostnaderna konstaterade kommissionen att de totala kostnaderna för det föredragna alternativet beräknas uppgå till 133 miljoner euro under en tioårsperiod. EU:s centrala kostnader uppgår till 26 miljoner euro och medlemsstaternas kostnader till 107 miljoner euro under tio år. Kostnaderna för att fortsätta utveckla den gemensamma miljön för informationsutbyte beror till stora delar på hur varje medlemsstat väljer att organisera sig internt för att ansluta sig till miljön, på antalet informationstjänster som kommer att tillhandahållas i miljön och på hur många befintliga och planerade it-system det rör sig om. 6. Jämförelse av alternativen || || Kortsiktig ändamåls-enlighet för att nå målen || Kortsiktiga ekonomiska, sociala och miljömässiga fördelar || Långsiktig ändamåls-enlighet för att nå målen || Långsiktiga ekonomiska, sociala och miljömässiga fördelar* || Kostna-der Alterna-tiv 1 || Referensscenario || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 Alterna-tiv 2 || Meddelande || +++ || +++ || +++ || +++ || € Väglednings-dokument i form av en rekommendation || +++ || +++ || +++ || +++ || €€ Gemensamt företag || ++ || + || +++ || +++ || €€€ Alterna-tiv 3 || Ändringar av sektors-lagstiftningen || ++ || + || ++ || ++ || €€ Sektors-övergripande förordning || + || + || +++ || +++ || €€ || Tekniska föreskrifter || ++ || ++ || ++ || ++ || €€ 0: ingen förändring jämfört med referensscenariot, +: begränsad ökning jämfört med referensscenariot, ++: måttlig ökning jämfört med referensscenariot, +++: stor ökning jämfört med referensscenariot. Slutsats Vid konsekvensbedömningen drog kommissionen slutsatsen att man inte kommer att kunna nå det fastställda målet med ett enda alternativ. Juridiskt bindande alternativ kan användas för att undanröja de juridiska och tekniska hindren men inte på samtliga sju områden och inte de kulturella hindren. Det går t.ex. inte att åstadkomma ett ökat informationsutbyte mellan civila och militära myndigheter med detta alternativ. Icke-bindande alternativ är bäst lämpade för att undanröja kulturella hinder (som tycks utgöra det största hindret för informationsutbyte, åtminstone på kort sikt). De kan vara till stor hjälp för att hitta praktiska lösningar för samtliga sju områden och därmed öka informationsutbytet mellan civila och militära myndigheter. Dessa alternativ kan dock inte användas för att undanröja juridiska och tekniska hinder. Den bästa lösningen tycks därför vara att kombinera flera alternativ på kort, medellång och lång sikt. Bästa sättet att genomföra detta arbete på kort sikt tycks vara att överväga att offentliggöra ett meddelande som innehåller en färdplan för genomförandet och att konkret ringa in vad som behöver göras och fastställa en tidsplan för detta. En sådan åtgärd bör på kort sikt följas av ett vägledningsdokument för att först och främst undanröja de kulturella hindren och fastställa bästa praxis för informationsutbyte. Underalternativet att undanröja juridiska och tekniska hinder genom att på sikt ändra gällande lagstiftning tycks vara det mest proportionella alternativet för att undvika onödigt omfattande EU-åtgärder. Det tycks också vara det alternativ som är mest accepterat bland berörda parter. Tekniska föreskrifter kan vara en långsiktig lösning för att kunna använda en standard på ett enhetligt sätt. Det föredragna alternativet blir därför en blandning av alternativen 2.1 och 2.2, eventuellt i kombination med 3.1 och 3.3 om sådana åtgärder anses nödvändiga. Det innebär att man med denna policymix beräknas kunna förverkliga 80 % av den gemensamma miljöns fulla potential jämfört med referensscenariot. De totala kostnaderna under en tioårsperiod beräknas uppgå till 133 miljoner euro. Samtidigt beräknas det kunna göras kostnadsbesparingar på 151 miljoner euro. De positiva effekterna beräknas uppgå till 460 miljoner euro. Därmed räknar man med att kunna generera en gradvis ökande kumulerad positiv effekt på 611 miljoner euro under de första tio åren då den gemensamma miljön för informationsutbyte successivt upprättas. Sammantaget beräknas den gemensamma miljön för informationsutbyte ge en positiv effekt på mellan 160 och 420 miljoner euro per år under de kommande tio åren. 7. Övervakning och utvärdering Initiativet behöver övervakas och utvärderas med jämna mellanrum med hjälp av indikatorer för att mäta den relativa ökningen av dataflöden och den ökade effektiviteten inom sjöövervakningen.