RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET TIONDE RAPPORTEN ÖVERSIKT ÖVER TREDJELÄNDERS HANDELSPOLITISKA SKYDDSÅTGÄRDER MOT EUROPEISKA UNIONEN 2012 /* COM/2013/0217 final */





RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET TIONDE RAPPORTEN ÖVERSIKT ÖVER TREDJELÄNDERS HANDELSPOLITISKA SKYDDSÅTGÄRDER MOT EUROPEISKA UNIONEN 2012 1. Inledning EU:s exportörer utsätts alltjämt för tredjeländers handelspolitiska skyddsåtgärder. Sådana åtgärder är i princip tillåtna enligt WTO:s regler, men om de inte tillämpas på rätt sätt blir de till protektionistiska verktyg. Att undvika protektionism är också en av de utfästelser som gjorts av ledarna inom G20. Även EU tillämpar handelspolitiska skyddsåtgärder, men de påverkar bara en mycket liten del av importen. EU är dessutom mer krävande än andra WTO-medlemmar när sådana åtgärder övervägs, eftersom kompletterande kriterier måste uppfyllas innan åtgärderna antas (så kallade ”WTO plus”-förpliktelser). Förutom att tillämpa höga standarder i sina egna undersökningar är kommissionens uppgift att övervaka tredjeländers verksamhet när de tillämpar handelspolitiska skyddsåtgärder mot export från EU, och att ingripa om WTO:s regler inte följs. Det sker exempelvis genom tekniska ingripanden inom ramen för pågående undersökningar. Den sista möjligheten är att tillgripa WTO:s tvistelösningsförfaranden när det rör sig om viktiga frågor och ingen annan lösning kan hittas. Aktiviteten i anslutning till EU:s export har visserligen stabiliserats de senaste åren efter en kraftig ökning av antalet undersökningar 2008–2009, men ärendena blir alltmer komplexa och de senaste åren har nya aktörer börjat använda instrumenten. Det har ställt krav på noggrann övervakning och alltmer omfattande verksamhet under 2012. I denna rapport beskrivs övergripande utvecklingstendenser, de problem som konstaterats och de resultat som uppnåddes under 2012. I bilagan till rapporten ges en närmare analys av utvecklingen och redogörs för särskilda fall som rör de mest betydande användarna av instrumentet. 2. Allmänna tendenser Sammanlagt var 138 åtgärder i kraft i slutet av 2012, vilket betyder att antalet är relativt stabilt jämfört med året innan. Antalet åtgärder som är i kraft stabiliserades alltså under 2012 efter en betydande ökning 2010–2011, från 123 till 146 åtgärder. Liksom tidigare år avser de allra flesta av dessa åtgärder antidumpning (94 åtgärder), medan skyddsåtgärder fortfarande står för omkring en tredjedel av det totala antalet. Det bör dock noteras att av dessa skyddsåtgärder är det inte alla som direkt påverkar EU:s export. Eftersom skyddsåtgärder införs mot alla ursprungsländer ingår samtliga åtgärder i statistiken, även om exporten från EU är liten eller obefintlig. Indien använde instrumentet i stor utsträckning under 2012 (se nedan) och tillämpar nu fler åtgärder mot EU än Förenta staterna, som historiskt sett varit störst. Dessa länder tillämpar nu 21 respektive 18 åtgärder. Kina befäste sin tredjeplats (16 åtgärder) medan andra viktiga användare som Brasilien och Turkiet har minskat antalet åtgärder mot EU (10 åtgärder vardera). Totalt infördes 20 nya åtgärder under 2012. Det är mycket mindre än 2011 (36 åtgärder), som dock var ett exceptionellt år främst på grund av att ett stort antal skyddsåtgärder infördes det året (22 åtgärder). Under 2012 var antalet nya skyddsåtgärder lägre (8 åtgärder) och antalet nya antidumpningsåtgärder (12 åtgärder) var jämförbart med året innan. Indien var som väntat den mest aktiva aktören och införde 7 nya åtgärder 2012 (6 antidumpningsåtgärder och 1 skyddsåtgärd). 37 nya undersökningar inleddes under 2012, vilket ska jämföras med 33 nya undersökningar under 2011. Det bör noteras att omkring hälften av dessa undersökningar inleddes under årets två sista månader, vilket betyder att merparten av övervakningsarbetet för dessa undersökningar kommer att äga rum under 2013. Indonesien var det mest aktiva landet (6 skyddsåtgärder) följt av Kina, Egypten och Turkiet (4 nya undersökningar vardera). De allra flesta av dessa nya undersökningar gällde skyddsåtgärder (23 undersökningar). 3. Kvarstående problem Kommissionens insatser har bidragit till att lösa ett antal problem och lett till bättre standarder i en del länder, men många problem som konstaterats tidigare kvarstår. Kommissionen tillämpar höga standarder i sina egna undersökningar och förväntar sig att tredjeländer tillämpar jämförbara standarder. Grundläggande WTO-regler bör tillämpas strikt för att undvika otillbörliga begränsningar av marknadstillträdet för EU:s företag utomlands. De främsta kvarstående problemen är följande: 3.1. Olämplig användning av instrumenten Sedan ett par år tillbaka har det förekommit uppenbara tecken på att ärenden som rör handelspolitiska skyddsinstrument har inletts av tredjeländer som vedergällning för åtgärder från EU:s sida, snarare än av motiverade skäl med stöd av en väl dokumenterad begäran av den berörda inhemska industrin. Exempelvis har det hänt att åtgärder införts mot EU-export av produkter som liknar dem som tidigare varit föremål för undersökningar från EU:s sida, och detta har inträffat strax efter det att EU infört sina egna åtgärder. Det finns tecken på att Kina under 2012 fortsatte att tillämpa handelspolitiska skyddsinstrument som svar på åtgärder som vidtagits mot Kina. Pressrapporter talar om ett annat exempel 2012: Kina inledde ett kombinerat antidumpnings- och antisubventionsförfarande mot import av polysilikon framställt i EU, med största sannolikhet som ett svar på EU:s inledande av undersökningar rörande solpaneler från Kina. Förenta staterna upplevde exakt samma problem när man införde åtgärder mot solpaneler från Kina. En sådan användning av instrumentet är inte acceptabel, eftersom den inte grundas på en faktisk ansökan från en bransch som hävdar att den vållas skada och syftar till att åtgärda illojal konkurrens, utan sannolikt har svag faktisk och rättslig grund. Kommissionen tog upp frågan på både politisk och teknisk nivå i samband med undersökningarna. Eftersom man inte fick några meningsfulla svar hade kommissionen inget annat alternativ än att tillgripa WTO:s tvistelösningsförfarande. Kommissionen begärde 2012 att en panel skulle inrättas för de kinesiska åtgärderna gällande röntgenskannrar (som infördes som svar på EU:s åtgärder mot samma produkt). Såsom förklaras nedan var kommissionen framgångsrik i denna rättsliga tvist, och Kina kommer förhoppningsvis att ändra praxis i framtiden. Så länge det inte sker kommer kommissionen att fortsätta med sina kraftfulla insatser, även på WTO-nivå om så krävs. 3.2. Användning av skyddsåtgärder Antalet skyddsåtgärder som infördes minskade kraftigt 2012. Det är definitivt en positiv utveckling, men det stora antalet nya undersökningar rörande skyddsåtgärder är fortfarande bekymmersamt. I ett antal fall kunde dock skyddsåtgärder undvikas, även efter kommissionens ingripanden, vilket är positivt. Ändå är situationen fortfarande problematisk även i dessa fall. Undersökningar inleds alltför ofta på svag grund, och den osäkerhet undersökningen skapar på marknaden påverkar handelsflödena negativt så länge den pågår, även om inga åtgärder införs. Kommissionen fortsätter därför att förespråka en striktare hållning när man överväger att inleda undersökningar avseende skyddsåtgärder. Under 2012 använde vissa länder skyddsinstrumentet i stor utsträckning. Det gäller i synnerhet Indonesien (6 nya undersökningar 2012, 3 nya undersökningar 2011 och 5 nya undersökningar 2010), Egypten (4 nya undersökningar 2012) och den eurasiska tullunionen mellan Ryssland, Vitryssland och Kazakstan (3 nya undersökningar 2012). De sistnämnda undersökningarna är de som potentiellt skulle kunna få de största konsekvenserna för EU:s medlemsstater, inte minst på grund av marknadernas betydelse och den geografiska närheten, som också påverkar handelsflödena. De undersökningar som inletts av Indonesien och Egypten är mindre betydande i ekonomiska termer men kräver ändå noggrann övervakning eftersom de är tecken på en oroande trend när det gäller användningen av skyddsåtgärder. 3.3. Bristande insyn Den bristande insynen är fortfarande ett stort problem både i inledningsfasen och när undersökningsresultaten offentliggörs. Detta är givetvis en väsentlig fråga eftersom det gör att parterna fråntas rätten att försvara sig och väcker tvivel om huruvida reglerna tillämpats på rätt sätt. Kommissionen ingriper ofta i enskilda ärenden för att förbättra situationen och använder om möjligt bilaterala kanaler för teknisk kommunikation som upprättats med vissa länder för att förbättra insynen. 4. De viktigaste resultaten De senaste åren har kommissionen ibland tvingats tillgripa WTO-tvistelösning för att lösa en del viktiga systembetingade problem. Panelförfaranden kräver avsevärda resurser och är mycket tidskrävande, och resultaten kanske visar sig först efter flera år. I detta avseende har en del viktiga positiva resultat nåtts de senaste åren. Den långa tvisten med Förenta staterna ledde till att förfarandet med nollställning (se förra årets rapport) avskaffades, och i den nyare tvisten med Kina kunde det oacceptabla bruket med vedergällning åtgärdas. Lösningen av dessa tvister får direkt effekt för befintliga ärenden eller åtgärder men kommer sannolikt även att ge fördelar i framtiden eftersom frågorna varit av systembetingad karaktär. Utöver lösning av systembetingade problem ingrep kommissionen också nästan systematiskt i undersökningar med ett tydligt intresse för EU-industrin. Det har lett till ett antal resultat i en rad enskilda ärenden. De systematiska ingripandena har, tillsammans med regelbundna bilaterala kontakter med tredjeländer för att främja höga standarder i undersökningar rörande handelspolitiska skyddsåtgärder, också utan tvivel haft positiva effekter, som dock är mycket svåra att mäta. Kommissionen har också regelbundet fått positiv återkoppling från företagen när det gäller den vägledning och hjälp de har fått, även om åtgärder inte alltid har kunnat undvikas. Nedan förtecknas några av de enskilda positiva resultat som uppnåddes under 2012. Kina – panelrapport om åtgärder mot röntgenscannrar Kommissionen beslutade att protestera mot de kinesiska antidumpningstullarna på import av röntgenskannrar (på mellan 33,5 % och 71,8 %), eftersom man ansåg att dessa åtgärder inte hade någon rättslig grund och att de införts som vedergällning för EU:s eget ärende gällande fraktscannrar från Kina. En WTO-panel bildades i början av 2012, som i november 2012 offentliggjorde en interimsrapport med slutsatser om EU:s anspråk. Interimsrapporten bekräftades av den slutliga rapport som offentliggjordes i februari 2013. Rapporten innebär en tydlig seger för EU eftersom den bekräftar att Kina verkligen agerat i strid med flera bestämmelser i WTO:s antidumpningsavtal. EU fick rätt i synnerhet i fråga om sina anspråk gällande Kinas skadeundersökning, som inte ansågs vara objektiv, och panelen godkände de flesta av EU:s förfarandemässiga anspråk. Det gällde bl.a. en överträdelse av reglerna om insyn på grund av bristande redogörelser i den offentliga filen, det slutliga beslutet och tillkännagivandet. Panelens slutsatser är av systembetingad betydelse eftersom de gäller återkommande inslag i undersökningar som genomförs av Kina. Utgången är alltså klart positiv för EU och bör få positiva effekter även i framtiden. Brasiliens vinimport – undersökningen avslutad utan åtgärder I mars 2012 inledde Brasilien en undersökning avseende skyddsåtgärder mot import av vin. Ärendet var ekonomiskt betydelsefullt eftersom det potentiellt berörde export till ett värde av mer än 85 miljoner euro per år (från Spanien, Portugal, Italien och Frankrike) och den brasilianska marknaden fortsätter att växa. Efter en ingående analys av ärendet konstaterade kommissionen väsentliga svagheter, i synnerhet med avseende på definitionen av den inhemska industrin och de aspekter som gällde skada och orsakssamband. Kommissionen lämnade omfattande uppgifter i detta ärende och deltog i den offentliga utfrågningen i Brasilia i juni 2012. Undersökningen avslutades till sist i oktober 2012 utan att åtgärder infördes, och kommissionens kraftfulla ingripanden och den utmärkta samordningen med berörda medlemsstater, industrin och de importörer i Brasilien som också var mycket aktiva i ärendet bidrog till det positiva resultatet. Ryssland-Vitryssland-Kazakstan – undersökningen avslutad utan åtgärder Den 1 februari 2012 inledde Eurasian Economic Commission (EAEC), den rättsliga efterföljaren till Commission of the Customs Union, sin verksamhet, och alla undersökningar vid nationella myndigheter i Ryssland, Vitryssland och Kazakstan överfördes till EAEC den 6 juli 2012. Denna nya myndighet har varit mycket aktiv med att inleda nya ärenden, och kommissionen har ingripit i en rad fall för att belysa de rättsliga svagheter som konstaterats. Den undersökning avseende skyddsåtgärder för grafitelektroder som inleddes av Ryssland den 31 augusti 2011 och senare överfördes till EAEC avslutades den 30 augusti 2012 utan att några skyddsåtgärder infördes. Kommissionen ingrep aktivt i detta ärende där EU-exporten uppgår till omkring 25 miljoner euro per år. Israel – åtgärder undveks De senaste åren har Israel börjat använda antidumpningsinstrumentet mot EU i relativt stor utsträckning (8 undersökningar har inletts sedan 2009). Flera fall av oförenlighet med WTO:s regler har konstaterats, varav en del väsentliga och grundläggande. Eftersom de problem som har konstaterats haft systembetingad karaktär, har kommissionen ingripit i samtliga dessa ärenden. Under 2011 avslutades två undersökningar utan åtgärder, och 2012 kunde åtgärder också undvikas i två fall (årlig export på omkring 20 miljoner euro), trots att de undersökande myndigheterna i ett av dessa ärenden (matberedare) föreslog att åtgärder skulle införas. Strikt övervakning är dock fortfarande nödvändig eftersom undersökningar ännu pågår och samma problem (t.ex. meningslösa icke-konfidentiella klagomål) tyvärr fortfarande förekommer. 5. Slutsats Kommissionen tillämpar höga standarder i sina egna undersökningar och förväntar sig att även tredjeländer ska göra det i sina förfaranden. I detta avseende krävs systematiska ingripanden för att erinra dem om deras WTO-förpliktelser. Antalet åtgärder som är i kraft stabiliserades visserligen 2012 efter en betydande ökning tidigare år, men ett stort antal nya undersökningar inleddes under årets sista kvartal. Problemen blir alltmer komplexa och nya användare har tillkommit på senare tid. Kommissionen har därför övervakat tredjeländers ärenden noggrant och ingripit i nästan alla fall som gällt export från EU. Dessutom har avsevärda ansträngningar och resurser avsatts för att lösa problem genom WTO-tvistelösning. Fördelaktiga panelrapporter väntas få positiv effekt även i framtida ärenden. Detta har resulterat i ett antal positiva utvecklingstendenser, och viktiga resultat nåddes under 2012 – i en del fall kunde åtgärder undvikas eller deras negativa effekter minskas, och mycket viktiga systembetingade problem kunde också lösas. Samarbetet med EU:s medlemsstater, de europeiska producentsammanslutningarna och de berörda företagen har även detta år varit utmärkt. Stödet från EU:s delegationer och från exportmarknaden har också varit starkt och har uppskattats av EU-industrin och medlemsstaterna. Återigen var det samordnade gemensamma insatser som i hög grad ökade möjligheterna att nå framgång.