Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Utvecklingsbistånd, god offentlig förvaltning och de socioekonomiska intressegruppernas roll"

(97/C 287/10)

Den 23 november 1995 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén i enlighet med artikel 23, tredje stycket, i arbetsordningen att utarbeta ett yttrande om "Utvecklingsbistånd, god offentlig förvaltning och de socioekonomiska intressegruppernas roll".

Sektionen för externa relationer, handels- och utvecklingspolitik, som var ansvarig för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 15 april 1997. Föredragande var Michael P. Strauss och medföredragande Ettore Masucci.

Vid sin 346:e plenarsession den 28-29 maj 1997 (sammanträdet den 28 maj 1997) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 82 röster för och 2 emot.

1. Sammanfattning av rekommendationerna

1.1. God offentlig förvaltning är central för en hållbar utveckling och är en nödvändig förutsättning för att bistånd som kanaliseras via regeringar används på ett effektivt sätt. Detta bör därför bli ett kriterium när man fastställer det belopp som skall tilldelas varje land. God offentlig förvaltning bör i sig vara ett huvudmål för samarbetsstöd och det borde också bli en "väsentlig del". (Punkterna 2.7, 4.9, 4.10 och 9.3.)

1.2. Större stöd bör ges till organ som bygger upp demokratiska strukturer (Punkterna 4.6, 4.16, 5.6.)

1.3. En viktig biståndsdel i god offentlig förvaltning är att medborgarna deltar i statsangelägenheterna. EU:s förmåga att uppmuntra detta skulle underlättas om åtminstone vissa aspekter av partnerskapsprincipen kvarstår. (Punkterna 2.5, 6.9.)

1.4. Det krävs mycket större insatser av parterna för att förbättra den organisationella kapaciteten hos samhällets olika intressegrupper. EU:s bistånd borde ökas och bli tillgängliga för att förstärka det civila samhället. (Punkterna 6.8 och 6.14.)

1.5. Delegationerna bör göra information om decentraliserat samarbetsstöd mer allmänt tillgänglig. För att sprida information om denna typ av bistånd bör delegaterna samla representanter från statsförvaltningar och socioekonomiska intressegrupper i AVS-länderna (Afrika, Västindien och Stillahavsområdet). (Punkterna 6.9 och 6.11.)

1.6. Vägledande program bör endast bemyndigas om innehållet avseende decentraliserat samarbete stämmer överens med avsikterna i den reviderade Lomé-konventionen. Utbetalningen av den andra delen av bidragen bör ske på villkor att man gjort goda framsteg med sådana biståndsprojekt. I framtiden bör medel öronmärkas för decentraliserat samarbete. (Punkt 6.13.)

1.7. Decentraliserat samarbete kommer bara att lyckas om det sker en radikal reform av anslagsadministrationen och myndigheterna får resurser att behandla och övervaka en mängd små ansökningar. Ansökningsförfarandena måste förenklas. (Punkterna 8.1, 9.4 och 9.5.)

1.8. Det finns ett nära samband mellan graden av god offentlig förvaltning och korruption. Medlemsstaterna måste snarast genomföra OECD:s rekommendationer om mutor vid internationella affärstransaktioner. För att minska förekomsten av korruption bör kommissionen spela en mer framträdande roll i valet av utvecklingsprogram och utformningen och förvaltningen av projekt samt förenkla anbudsförfarandet. När korruption kan bekräftas och man inte vidtar åtgärder mot inblandade tjänstemän bör EU-finansieringen ses över, och om kontrakt erhållits genom korruption bör de ogiltigförklaras och alla anslagna pengar återbetalas. (Punkterna 5.2, 5.7 och 5.11.)

2. Inledning

2.1. Ekonomiska och sociala kommittén ställer sig även i fortsättningen positiv till att ge utvecklingsländerna ekonomisk och finansiell hjälp. Sådant bistånd är en praktisk åtgärd genom vilken de relativt rika länderna kan hjälpa de fattigaste människorna i världen att bli mindre fattiga, vilket kommittén hävdat i ett tidigare yttrande ["Fjärde Lomé-konventionen - Utvärdering efter halva löptiden" (), CES 1017/93 fin ()]. Det är inte bara nödvändigt för biståndsgivandets egen skull, utan med tanke på att nationer är beroende av varandra har de rika länderna mycket att vinna på att fattigdomen i utvecklingsländerna minskar. Kommittén uppmanar medlemsstaterna att öka biståndet till utomeuropeiska länder i stället för att minska det. Fattigdom är en huvudorsak till politisk instabilitet. När den leder till väpnad konflikt påverkas grannländer negativt av ibland massiva flyktingströmmar och världssamfundet måste bistå med katastrofhjälp och fredsbevarande styrkor. Handeln störs. De mer välbärgade länderna har inte råd att minska sina insatser för att hjälpa utvecklingsländerna. Samtidigt har de en plikt att säkerställa att knappa biståndsresurser inriktas på verksamheter som i deras ögon effektivt kommer att främja strukturell stabilitet och ekonomisk utveckling.

2.2. Yttrandet behandlar främst EU:s samarbetsstöd till länder i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet (AVS), men många av slutsatserna är giltiga för utvecklingsbistånd i allmänhet.

2.3. När Lomé-konventionen först slöts trodde man att tillhandahållandet av utvecklingsbistånd i sig skulle leda till hållbar ekonomisk tillväxt, minska fattigdomen och främja politisk och social stabilitet. Senare händelser har gjort dessa strävanden resultatlösa, särskilt när det gäller de afrikanska AVS-staterna. Sedan 1975 när den första Lomé-konventionen undertecknades har EU givit 91 miljarder USA dollar brutto (), inklusive medlemsstaternas bilaterala stöd, vilket är 39 % av all officiell hjälp till AVS-länder (idag är andelen ca 50 %). Men i 66 av de 70 AVS-länder som det finns uppgifter om har BNP per capita () bara ökat med mer än 15 % i 24 länder under denna tjugoårsperiod, samtidigt som den förblivit mer eller mindre oförändrad i 12 länder och faktiskt har minskat i 30 länder ().

2.4. Nu inser man att ekonomisk tillväxt är beroende av stabila strukturer. Detta innebär "en situation som omfattar hållbar utveckling, demokrati och respekt för mänskliga rättigheter, livskraftiga politiska strukturer och hälsosamma sociala och miljömässiga förhållanden med förmåga att hantera förändring utan att resultatet blir våldsamma konflikter" ().

2.5. Följden av detta blir att god offentlig förvaltning är av stor betydelse för ekonomiska och sociala framsteg. God offentlig förvaltning kännetecknas av politiskt ansvar via röstsedeln, ett opartiskt rättssystem, en statsförvaltning som kan sköta statens angelägenheter, en öppen och korrekt hantering av statens finanser samt möjligheter för det civila samhället att delta i utarbetandet och genomförandet av socialpolitiken och den ekonomiska politiken.

2.6. Denna sista faktor är förstås av särskild betydelse för Ekonomiska och sociala kommittén. Det finns idag ett trängande behov av effektivare åtgärder för att uppmuntra ett aktivt deltagande från de socioekonomiska parternas sida i utvecklingsprogram och utarbetandet av politiken i allmänhet.

2.7. Det är nästan en självklarhet att god offentlig förvaltning är en nödvändig förutsättning för att bistånd som kanaliseras genom myndigheterna skall användas effektivt. Det är oacceptabelt att stödpengar genom korruption dirigeras om till ställen där de kanske bidrar föga till utvecklingen, eller används på områden där inga minimiregler för redovisning finns. Man kan ifrågasätta om officiellt utvecklingsbistånd bör ges till länder där regeringarna inte försöker förvalta resurser, särskilt lokalt indrivna skatter, på ett ansvarigt och överskådligt sätt. God offentlig förvaltning bör därför bli ett huvudvillkor för biståndstilldelning. Det är den politiska och ekonomiska osäkerhet som uppstår ut dålig offentlig förvaltning som hindrar kapital från att flöda in i många AVS-stater. Det är mycket troligt att privata investeringar kommer att flöda i allt stridare strömmar allteftersom god offentlig förvaltning införs. Om erfarenheterna från Ost- och Sydostasien kan vara vägledande torde investeringarna i sinom tid dominera totalt över det officiella biståndet.

2.8. Slutsatserna i detta yttrande drogs efter en analys av en undersökning som genomfördes 1996 om de erfarenheter som socioekonomiska intressegrupper i AVS-länderna haft. Undersökningen utfördes efter det 20:e årsmötet för representanter från AVS-ländernas och EU:s arbetsmarknadsorganisationer och andra intressegrupper, där många AVS-representanter betonade att god offentlig förvaltning var en nödvändig förutsättning för utveckling. Yttrandet beaktar också många av de synpunkter som framkom vid en särskild hearing som hölls i Bryssel i september 1996 och till vilken representanter från europeiska och internationella organisationer var inbjudna.

3. Lomé-konventionen: erfarenheter och nya ändringar

3.1. Europeiska unionen har av historiska skäl haft ett särskilt ansvar för utvecklingen i de idag 70 AVS-staterna. En stor del av EU:s bistånd till AVS-länderna styrs av Lomé-konventionen, som föreskriver partnerskap mellan givar- och mottagarregeringen. Förutom särskilda handelsförmåner förmedlar EU utvecklingsbistånd till AVS-regeringar. Enligt partnerskapsförfarandet fördelar EU medel till varje stat. Regeringarna förutsätts utarbeta nationella rådgivande program (NIP), som sedan godkänns av EU, för hur de biståndspengar de får från Europeiska utvecklingsfonden (EUF) skall användas. Inom dessa program fastställer EU och myndigheter i AVS-länderna individuella utvecklingsprojekt. I praktiken är EU mycket involverat i utarbetandet och genomförandet av NIP när AVS-ländernas administrativa kapacitet är otillräcklig.

3.2. Lomékonventionens mål är att främja ekonomisk och social utveckling i en anda av verkligt samarbete mellan EU, AVS-regeringarna och även det civila samhället, dvs. AVS-ländernas medborgare och deras institutioner, sedan decentraliserat samarbete togs med i konventionen.

3.3. Under de år som gått har det blivit allt tydligare att konventionens mål inte förverkligats helt. På europeiskt håll har det blivit allt svårare att vara övertygad om att de rådgivande program som läggs fram och genomförs av regeringar har lett till att utvecklingsfondens knappa resurser använts på bästa sätt.

3.4. Detta förändrade synsätt drev EU att kräva ändringar av fjärde Lomé-konventionen vid halvtidsöversynen. Förutom viktiga administrativa förändringar innebar den reviderade konventionen, som undertecknades på Mauritius i november 1995, att man kompletterade de befintliga hänvisningarna till åtnjutande av grundläggande rättigheter med tillämpning av demokratiska principer och förstärkning av rättssäkerheten samt god offentlig förvaltning. Samtidigt som respekten för mänskliga rättigheter, demokratiska principer och rättssäkerhet gjordes till en "väsentlig del" av konventionen - bistånd och andra samarbetsåtgärder kan dras in om en "väsentlig del" nonchalerats - finns inte god offentlig förvaltning särskilt omnämnt i denna bestämmelse.

3.5. Samtidigt blev AVS-regeringarna irriterade över att partnerskapsbegreppet i deras kontakter med EU tenderade att omvandlas till en mer traditionell relation mellan givare och mottagare. Stater som nyligen blivit självständiga var särskilt känsliga för inblandning i vad de såg som sina inre angelägenheter och de kände ofta att man inkräktade på deras nationella självständighet. Dessutom gjorde allt lägre tullar runt om i världen att EU:s handelspreferenser blev allt mindre betydelsefulla.

3.6. Även om trycket minskade något begränsade EU samtidigt importen av känsliga produkter, främst vissa jordbruksvaror och textilier som ofta utgör stommen i AVS-ländernas export.

3.7. En viktig ändring för detta yttrande är att den reviderade konventionen gjorde 80 miljoner ecu tillgängliga för incitamentfinansiering av institutionella och administrativa reformåtgärder i syfte att öka demokratiseringen och rättssäkerheten. Dessa åtgärder inkluderar sådana som syftar till att främja god offentlig förvaltning. Incitamentfinansiering är betydelsefull för att den finns tillgänglig utöver den totala planeringsbara finansiella tilldelningen. Detta innebär att en AVS-stat som söker stöd för denna typ av reform kan få hjälp med allt eller delar av den, utöver projekt som finansieras under de vanliga nationella rådgivande programmen.

3.8. Utvecklingen av decentraliserat samarbete är nära knuten till institutionell och administrativ reform. Detta sätt att ge bistånd syftar till att ge erkännande åt det civila samhällets viktiga roll för utvecklingen. En viktig del av decentraliserat samarbete är att man använder offentliga medel (dvs. EUF-pengar) till utvecklingsprojekt där finansiellt och förvaltningsmässigt ansvar överförs från centralregeringen till ett antal icke-statliga aktörer.

3.9. Samtidigt som AVS-regeringarna inser värdet av sådant samarbete var de vid halvtidsöversynen ovilliga att utvidga dess omfattning och särskilt att se till att decentraliserat samarbetsstöd från nationella källor inte längre hanteras enbart av nationella tillståndsbeviljande tjänstemän. Framsteg för decentraliserat samarbete under Lomé-konventionen kommer även i fortsättningen att vara beroende av de nationella regeringarnas goda vilja.

3.10. Som svar på EU:s krav har dock AVS-staterna i ett särskild gemensam deklaration (Bilaga LXXX till den reviderade konventionen) förklarat att

"för att uppmuntra att decentraliserade samarbetsparter deltar i fondfinansierade projekt och program och säkerställa att deras initiativ beaktas när vägledande program utarbetas och genomförs kommer AVS-staterna att sträva efter att organisera åsiktsutbyten med sådana aktörer. AVS-staterna och kommissionen kommer också att sträva efter att tillhandahålla den information som krävs för att de skall kunna delta i programmens genomförande".

3.11. Den reviderade konventionen gör det möjligt för organisationer i AVS-länderna och deras motsvarigheter i gemenskapen att samarbeta om projektens förvaltning och delfinansiering. I framtiden kommer det att vara möjligt för vägledande program eller motpartsfonder att stödja decentraliserat samarbete med upp till 300 000 ecu per projekt eller program.

4. God offentlig förvaltning

4.1. En definition av god offentlig förvaltning är att den "främjar regeringsprocessens legitimitet, ansvarighet och kompetens tillsammans med respekt för mänskliga rättigheter och rättssäkerhet. Detta omfattar statsförvaltningens lagstiftande, administrativa och rättsliga funktioner på alla nivåer, arbetet i institutioner utanför statsförvaltningen och samhällets inverkan på både statliga och icke-statliga institutioner" (). En annan, mer kortfattad definition är "öppen och ansvarig förvaltning av ekonomiska och sociala resurser för förvaltning av samhället" ().

4.2. God offentlig förvaltning kräver att politiska ledare engagerar sig för dessa mål. Sådan förvaltning är dessutom i mycket hög grad beroende av en ökning av den mänskliga kapaciteten genom utbildning och fortbildning av folk inom statliga institutioner (exempelvis politiker, domare, åklagare och statstjänstemän) och socioekonomiska intressegrupper samt opinionsbildare som exempelvis personer i organisationer för arbetsgivare, jordbrukare, fackföreningar, kvinnor och yrkesgrupper, och inom media.

4.3. Det finns en ökande medvetenhet om att hållbar utveckling i stor utsträckning måste skapas av den privata sektorn. Avsaknad av god offentlig förvaltning förhindrar uppkomsten av detta avgörande inslag i en framtida utveckling eftersom en sådan brist ger upphov till en osäker och oförutsägbar miljö där små och medelstora företag inte kan blomstra och som avskräcker andra företagare och investerare.

4.4. God offentlig förvaltning brukade tidigare inriktas på administrativa frågor, men idag ligger tonvikten på förvaltningspolitik och demokratiska institutioners existens och maktfördelning.

4.5. Under ett system med politiskt ansvar är regeringar beroende av väljarnas goda vilja. De kan avsättas när de förlorat väljarkårens förtroende och ersättas med alternativa ledare. En naturlig följd av detta är existensen av politiska partier. I många AVS-stater är stöd till sådana partier och en ökning av deras kompetens av stor betydelse för främjandet av demokrati. Kommissionen kan inte finansiera politiskt stöd till partier, och det är svårt att ge direkt hjälp till institutionsbyggandet när regeringarna uppfattar det som ett hot. Sådan hjälp är det därför bäst att ge "på armlängds avstånd".

4.6. EU har ett antal nationella demokratibyggande institut (stiftelser) som ger hjälp att skapa och förstärka pluralistiska demokratiska institutioner i utvecklingsländer. De är finansierade med offentliga och/eller privata medel.

4.7. Kommittén rekommenderar att kommissionen skapar en nära relation med dessa institut. De har erfarenhet av att bistå projekt för politisk utveckling. De tar fram projekt tillsammans med politiska partier och organisationer i utvecklingsländer, ofta tillsammans med deras europeiska motsvarighet. Instituten finansierar sedan projektets genomförande. Det arbete dessa institut utför kräver enligt kommittén ett starkare stöd från kommissionen.

4.8. De demokratibyggande instituten bidrar också till att stärka oberoende media, fackföreningar och andra icke-statliga organisationer. EU:s bistånd borde bli mer lättillgängligt för stiftelserna för denna typ av kapacitetsbyggande.

4.9. Införandet av god offentlig förvaltning i Afrika söder om Sahara kompliceras av statsgränser som drogs upp på måfå av de f d kolonialmakterna, ofta utan hänsyn till stamtillhörighet eller etnisk tillhörighet.

4.10. Den mer framträdande roll som den reviderade konventionen ger god offentlig förvaltning är välkommen, särskilt det faktum att lämpliga program kommer att vara kvalificerade för incitamentfinansiering. Med tanke på dess centrala betydelse för utvecklingen borde främjandet av god offentlig förvaltning bli ett huvudmål för utvecklingsbistånd. I en framtida konvention borde graden av god offentlig förvaltning bli ett viktigt kriterium när man fastställer den summa som skall tilldelas ett AVS-land, i samarbetsbistånd. En faktor av avgörande betydelse bör vara att det råder öppenhet i de offentliga finanserna.

4.11. Kommittén beklagar att god offentlig förvaltning inte har blivit en "väsentlig del" och yrkar på att detta misstag rättas till i en framtida biståndskonvention. Under tiden borde den andra delen av finansieringen under Lomé-konventionen hållas inne om de vägledande programmen inte genomförs på rätt sätt, antingen genom avsiktlig administrativ vanskötsel av statsförvaltningen eller korruption. En lämplig alternativ kanal för stödet skulle under sådana omständigheter kunna vara erkända frivilligorganisationer, vilkas tilldelning av EU-medel skulle kunna ökas.

4.12. Ett nyckelkrav på en stat är en hederlig statsförvaltning av professionell kaliber som är oberoende av särintressen. Den måste vara tekniskt kompetent, ha förmåga att ge politiska ledare oberoende råd och nödvändig feedback. En mycket påtaglig svårighet är att många AVS-ledare inte har uppmuntrat utvecklingen av samvetsgranna och oberoende statsförvaltningar. Utan deras engagemang kommer det inte bli möjligt att uppnå god offentlig förvaltning och utvecklingen kommer inte att hålla i sig.

4.13. Det finns dock uppmuntrande tecken på att ledarna för AVS-stater i allt större omfattning inser att god offentlig förvaltning är nödvändig för fred och social och ekonomisk utveckling.

4.14. Att förbättra statsförvaltningen är en långsiktig process. Det finns inga allmänna regler för hur det skall ske. Det finns inte heller något allmängiltigt recept på vilken biståndsform som bäst främjar det. Kommittén är dock av den fasta övertygelsen att bistånd till god offentlig förvaltning, som utbetalas under bestämmelserna om incitamentfinansiering, bara bör godkännas om det finns bevis för att staterna har anammat de reformmål som nämns i punkt 4.1. Det vore till exempel fel att hjälpa till att utbilda statliga revisorer om det inte samtidigt fanns ett åtagande att skapa insyn i statsfinanserna. Det kan exempelvis vara nödvändigt att hjälpa till att upprätta en revisionsrätt.

4.15. Liksom andra biståndsformer borde stöd till god offentlig förvaltning i allmänhet bara ges som svar på en särskild begäran. Samtidigt borde EU-delegaterna aktivt främja god offentlig förvaltning genom att hjälpa AVS-ländernas statsförvaltningar att anta metoder som visat sig vara framgångsrika i andra länder, särskilt i afrikanska stater. De skulle informellt kunna peka ut fördelarna med att förbättra förvaltningen i landet i fråga för den berörda regeringen. Eftersom delegaterna har möjlighet att underlätta de möjliga utvecklingsvägarna skulle deras samtalspartner kunna vara välvilligt inställda. Världsbanken har antagit denna metod med viss framgång.

4.16. Med tanke på att rådgivning och stöd till en statsförvaltning om hur god offentlig förvaltning kan uppnås är en extremt känslig fråga kan det vara så att AVS-staterna lättare skulle anta hjälp och råd från unionen och vissa specialiserade icke-statliga organisationer än från enskilda medlemsstater.

4.17. Stöd till god offentlig förvaltning behöver inte vara särskilt dyrt. Det skulle faktiskt kunna ge en god avkastning jämfört med andra biståndsformer. Förutom utbildning och relativt enkel kommunikationsutrustning skulle det mesta av hjälpen bestå av rådgivning, som exempelvis utarbetandet av överskådliga program för offentlig upphandling och statliga revisionssystem. Kommittén anser att rådgivning inte bör läggas ut på kontrakt till förvaltningsrådgivare utan att den skulle kunna hanteras av de specialiserade demokratibyggande instituten, av specialiserade icke-statliga organisationer (se punkt 4.6) eller av delegationerna själva. Kommittén är medveten om att delegationerna redan har brist på personal, men experter på metoder för god offentlig förvaltning skulle tillfälligt kunna avdelas till dessa. Det finns ett stort antal erfarna handläggare som skulle passa utmärkt för att under kortare tid knytas till delegationerna. Ett sådant arrangemang skulle kunna skapa starkare band mellan delegaten och det land han/hon är avdelad till.

5. Kampen mot korruption

5.1. Det finns ett nära samband mellan graden av god offentlig förvaltning och förekomsten av korruption - ju bättre offentlig förvaltning desto mindre utrymme för korruption. Mutor är förstås inte något som är begränsat till utvecklingsländer. I affärskontakter mellan nord och syd kommer mutorna faktiskt oftast från norr.

5.2. Det är därför av största vikt att man sätter stopp för korruptionsanstiftarna, som ofta är EU-medborgare. Detta arbete inleddes i EU med en överenskommelse i september 1996 om ett anti-korruptionsprotokoll. Detta gäller dock bara mutor inom EU som påverkar gemenskapens finansiella intressen. Det är EU:s skattebetalare som finansierar samarbetsstödet och de blir alltmer oroade över att de flesta medlemsstater tillåter att exportörer får göra skatteavdrag för mutor som betalas i utvecklingsländer, något som inte bara motverkar stödets goda inslag utan också innebär att olagliga betalningar subventioneras av samma skattebetalare.

5.3. Det finns nu ett akut behov av att alla medlemsstater förverkligar OECD:s rekommendationer om mutor vid internationella affärsöverenskommelser. Den viktigaste av dessa skulle göra det möjligt att ställa medborgare som deltagit i korruption i tredje land inför rätta vid medlemsstaternas domstolar. Dessutom skulle det inte längre vara möjligt att få skattelättnader för mutor som betalas utomlands. En lämplig lagstiftning mot korruption bör snabbt införas i medlemsstaterna. Innan EU kan stoppa sina egna medborgares korrumperade verksamhet utomlands kan vi inte moralisera över AVS-staterna.

5.4. Särskilt i AVS-länder får korruption negativa konsekvenser, eftersom den hindrar utvecklingen, undergräver samhällsstrukturen och motverkar Lomékonventionens mål att förbättra förvaltningsstandarden. I utvecklingsländer är korruptionsmöjligheterna så stora på grund av att folk i myndighetsställning ofta har en otillräcklig lön och måste lita till extra inkomstkällor. Korruption uppstår troligen oftare ur fattigdom än ur girighet.

5.5. "Storkorruption" motverkar utvecklingsprocessen. Denna typ av korruption medför att man utarbetar och väljer projekt som ser till upphovsmännens intressen snarare än det berörda landets mest akuta behov. Den innebär korruption av förvaltningen av samarbetsprogram, vilket ökar kostnaderna och kan minska den materiella nyttan av ett projekt genom att leverantörerna exempelvis inte uppfyller kvalitetskraven.

5.6. Dessa och andra aspekter på korruption behandlas i ett dokument () som utarbetats av Transparency International, en politiskt obunden icke-statlig organisation. Detta dokument har skickats till de europeiska institutionerna, inklusive Ekonomiska och sociala kommittén. Kommittén håller med om att regeringarna genom rådgivning borde få hjälp av EU med att bekämpa korruption, exempelvis när det gäller att utarbeta lagstiftning mot korruption och inrätta program för att uppmuntra att de som är mest utsatta för korruptionsrisk uppför sig etiskt.

5.7. Beträffande finansiellt och tekniskt samarbete borde EU i framtiden vara mer direkt involverad i valet av program och övervaka projektens tekniska utformning för att säkerställa att de tillfredsställer landets befolknings verkliga behov. När det gäller förvaltningen av samarbetsprogrammen är EU normalt sett endast finansiär och mottagarlandet är den avtalsslutande parten. Det krävs att EU skärper förvaltningen av utvecklingsprogram, vilket förutsätter ett större direkt engagemang av delegationen eller dess utnämnda oberoende rådgivare.

5.8. Dessa rekommendationer kan kräva att mer personal knyts till vissa delegationer. Ofta kan personal rekryteras lokalt, och besparingen som görs genom att kvalitetsnormer efterlevs borde mer än väl kompensera för den extra kostnaden.

5.9. Vi stödjer dessa förslag samtidigt som vi håller i minnet att EU:s bistånd betalas av europeiska skattebetalare. De har rätt att förvänta sig att kommissionen och mottagarregeringen säkerställer att fondmedlen används effektivt för att minska fattigdomen och främja en hållbar utveckling. Allmänhetens stöd för sådant bistånd minskar delvis för att det finns en utbredd uppfattning att mycket bistånd förskingras. När korruption kan bekräftas och mottagarstaten inte vidtar åtgärder mot ansvariga tjänstemän bör EU-finansieringen omprövas.

5.10. Under partnerskapsarrangemangen är det kommissionen som upprättar en begränsad lista över anbud för utvecklingskontrakt. Denna begränsade lista lämnas till AVS-staterna som kan lägga till eller stryka potentiella anbudsgivare på listan. Eftersom det hävdas att somliga företag i vissa stater stryks för att det är allmänt känt att de inte gör några otillåtna betalningar anser kommittén att AVS-förvaltningarna inte längre borde kunna stryka några anbudsgivare utan att ge en mycket noggrann motivering till detta.

5.11. Kommittén välkomnar att EU:s regler för upphandling skärptes 1991 för att göra det möjligt att svartlista företag kända för att ha varit inblandade i korruption. Kommittén skulle också ställa sig bakom att kommissionen antar Världsbankens metod att ogiltigförklara alla kontrakt som erhållits genom korruption och kräva att alla biståndspengar återbetalas.

5.12. Det finns också ett trängande behov av att förenkla det nuvarande anbudsförfarandet utan att den finansiella insynen försämras. Det befintliga förfarandet verkar så komplicerat att lämpliga företag kan avskräckas från att svara på en infordran av anbud. Andra måste köpa specialisttjänster för att utarbeta anbud. Detta ökar kostnaderna och kan genom dessa specialisters verksamhet leda till att kontrakt säkras på ett olagligt sätt.

5.13. Att uppmuntra AVS-stater att minska korruptionen i sina inrikesaffärer är en ännu känsligare och svårare uppgift. En hederlig statsförvaltning är av mycket stor betydelse för en god offentlig förvaltning. I många AVS-stater kan tjänstemännens ärlighet ifrågasättas. En flora av regler och bestämmelser som styr varje aspekt av handeln och mycket annat är tillsammans med låga löner för statsanställda en god jordmån för korruption. EU bör vara redo att på begäran bistå AVS-stater för att uppmuntra att statsanställda uppför sig etiskt, vilket påpekades i punkt 5.6. Det är också viktigt att se till att de statsanställda som har kvar sin tjänst under strukturella anpassningsprogram har en tillräcklig lön.

6. De socioekonomiska intressegruppernas roll och decentraliserat samarbete

6.1. Att det civila samhället tar del i statens angelägenheter är en "väsentlig del" av god offentlig förvaltning. En av statsledningens viktigaste uppgifter är att engagera folket i sitt beslutsfattande. Representanter för socioekonomiska intressegrupper i AVS-staterna och EU har vid ett antal årsmöten begärt att arbetsmarknadsparterna och andra intressegrupper i AVS-staterna skall rådfrågas av sina regeringar när de nationella vägledande programmen utarbetas och att de skall spela en rådgivande roll för sektoriella utvecklingsprogram. Hittills har deras begäran till stor del ignorerats.

6.2. Som hjälp för utarbetandet av detta yttrande skickades ett frågeformulär till AVS-ländernas deltagare i årsmötet 1995 för de socioekonomiska intressegrupperna. Resultaten av detta frågeformulär framgår av bilagans tabell. Svarsfrekvensen för frågeformuläret var mer än 70 %. Det framgår tydligt att många regeringar ogärna ger upplysningar till det civila samhällets organisationer, ber dem om råd eller frågar vilken uppfattning de har. Svaren visade till exempel att bara 16 % av svarandenas organisationer hade rådfrågats av statsförvaltningarna om utarbetandet av vägledande program eller särskilda utvecklingsprojekt. I sina kommentarer betonade de flesta av dem som svarade behovet av att arbeta i riktning mot en trepartsmetod (EU, AVS-myndigheterna och de socioekonomiska intressegrupperna) för att garantera att begränsade fondmedel används för bästa effekt och når dem som är i störst behov av dem. Även i denna fråga hade bara drygt hälften av organisationerna rådfrågats av sin statsförvaltning om uppläggningen av politiken inom deras område. I kommitténs ögon verkar det konstigt att de flesta AVS-regeringar är så motvilliga att dra nytta av den obestridliga expertis som branschorganisationer och andra intressegrupper har att erbjuda. Genom att visa förtroende för dessa organisationer skulle AVS-myndigheterna stärka sin egen ställning. Utebliven kontinuerlig ekonomisk utveckling i många AVS-stater beror åtminstone delvis på frånvaron av en förtroendefull, fungerande relation mellan ledarna och deras medborgare.

6.3. I Afrika kan det finnas kulturella faktorer som försvårar diskussionerna och samrådet mellan regeringen och det civila samhället. Beslut fattas traditionsenligt av männen. Många regeringar rådfrågar i huvudsak samhällets äldste. Även om man i Europa inser att samhällets inblandning i uppläggningen av politiken är nyckeln till god offentlig förvaltning kan sådana faktorer hjälpa till att förklara varför det är så. Bilaga LXXX till den reviderade Lomé-konventionen nämner bara att AVS-länderna skall "sträva efter att organisera åsiktsutbyten" om formuleringen och genomförandet av de vägledande programmen. Man måste få regeringarna att klart inse hur viktig länken mellan medborgarnas deltagande i statsangelägenheterna och en hållbar utveckling är. Kommittén anser att åtminstone vissa aspekter av partnerskapsprincipen bör behållas i en framtida biståndskonvention, så att EU har en möjlighet att underlätta de socioekonomiska intressegruppernas fortsatta deltagande i sitt hemlands utveckling. Det är i detta sammanhang betydelsefullt att man såsom ett inslag i konfliktbekämpningen ger sitt stöd till grupper vilkas medlemmar har olika etnisk tillhörighet eller stamtillhörighet.

6.4. Kommittén delar kommissionens åsikt att man bör uppmuntra stöd till decentraliserat samarbete för att frigöra den potential av mänskliga resurser som hålls tillbaka av centralregeringen i många AVS-länder. Decentraliserat samarbete innebär en överföring av det finansiella och administrativa ansvaret och även av lanseringen och utförandet av EU-finansierade utvecklingsprogram från centralregeringen till en mängd olika deltagare. Målet är att göra det möjligt för det civila samhället att öka sin självtillit och främja mänsklig resursutveckling. Kommittén beklagar att diskussionerna om denna typ av bistånd var särskilt besvärliga vid halvtidsöversynen. Med tanke på hur viktigt det är att socioekonomiska intressegrupper deltar mer i statsangelägenheterna har kommittén länge ansett att decentraliserat samarbete bör ges mycket större handlingsutrymme och mer direkt tillgång till finansiering.

6.5. AVS-staterna insisterade dock på att deras regeringar skulle vara mer direkt engagerade i all användning av EUF-medel. De var också rädda att om man släppte på kontrollen skulle det kunna främja verksamheter som inte hanterades av landets myndigheter.

6.6. I sin rapport från 1994 om införandet av decentraliserat samarbete påpekar kommissionen att Lomé-konventionen, som lägger tonvikten på stater och nationella myndighetstjänstemän, "inte leder till ett bredare deltagande, och därför har inte decentraliserat samarbete provats i någon större omfattning" (). Detta synsätt bekräftas av kommentarer som gjordes i vår undersökning, av vilka det står klart att de flesta regeringar än så länge har misslyckats att införa decentraliserat samarbete och inte har tillhandahållit information i ämnet eller stöd till arbetsmarknadsparterna. Även om 75 % av dem som svarade på enkäten kände till att det fanns utvecklingsbistånd för deras sektor hade bara 29 % ansökt om finansiering, och av dessa hade majoriteten fått avslag. Många svarande kritiserade behovet av statligt godkännande av projekt som ofta avslogs på grund av egenintressen. Detta avskräcker i sin tur utarbetandet av projekt och ansökningar om stöd.

6.7. Av kommentarerna till vårt frågeformulär står det klart att det för att stärka de socioekonomiska intressegruppernas institutionella roll ofta krävs rättsligt erkännande, administrativ och teknisk utbildning, tillgång till mycket mer information och större möjligheter att föra en dialog och samverka med arbetsmarknadsparterna.

6.8. Kommittén anser att mycket större insatser krävs för att förbättra de olika intressegruppernas organisationella kapacitet. Även om många av dem som svarade på enkäten var medvetna om att de kunde få tillgång till kapacitetsförbättrande hjälp var urvalskriterierna och de allmänna ansökningsförfarandena oklara för de flesta grupper.

6.9. När det gäller bistånd som kan finnas tillgängligt för att utveckla särskilda delar av ekonomin hade bara 20 % av deltagarna i vår undersökning fått information från sin regering eller delegationer. Med tanke på regeringarnas allmänna motvilja att lägga tonvikten på decentraliserat samarbete är det så mycket viktigare att delegationerna gör information i detta ämne tillgänglig för en bred publik.

6.10. För att främja decentraliserat samarbete är goda relationer mellan delegationer och socioekonomiska intressegrupper avgörande. Det är därför med oro som kommittén noterar att även om majoriteten av AVS-ländernas socioekonomiska organisationer verkar ha haft viss kontakt med delegationerna uppfattades EU-tjänstemännen som otillgängliga och de visade ofta bristande intresse. Detta gjorde att organisationerna kände sig ännu mer försummade.

6.11. Delegationerna har en roll att spela när det gäller att sammanföra representanter för regeringar och det civila samhället och arbeta för en trepartsrelation som många socioekonomiska intressegrupper i AVS-länderna fäster stor vikt vid. Det skulle också göra det möjligt för delegationerna att förklara den komplexa filosofi som ligger bakom stödet till decentraliserat samarbete och ge information om villkoren för denna typ av bistånd. Även delegaterna borde medverka till att sammanföra lokala myndigheter från EU respektive AVS-staterna för att diskutera gemensamma problem.

6.12. Den reviderade Lomé-konventionen medför att decentraliserat samarbete får större vikt i de vägledande programmen. Planeringen av den nuvarande konventionens andra femårsperiod har redan kommit en bit på vägen, men kommittén är mycket oroad över att utbetalningarna släpar efter på grund av att konventionen fortfarande inte har ratificerats av tillräckligt många parter. Tecken tyder på att majoriteten av program tillåter denna typ av samarbete. I enlighet med ordförandeskapets slutsatser beträffande decentraliserat samarbete den 28 maj 1996 borde delegationerna ta initiativ och inleda politiska dialoger med representanter för det civila samhället och regeringarna för att säkerställa att avsikterna (som endast i ett fåtal fall blivit kvantifierade) förvandlas till handling.

6.13. Vägledande program bör endast tillstyrkas om deras innehåll avseende decentraliserat samarbete stämmer överens med avsikterna i den reviderade Lomé-konventionen och ovannämnda rådsförklaring. Utbetalningen av den andra delen av fondmedlen bör ske på villkor att man gjort goda framsteg med decentraliserade samarbetsprojekt. I framtiden bör fondpengar under Lomé-konventionen öronmärkas för decentraliserat samarbete.

6.14. Utöver EUF-finansiering finns stöd till god offentlig förvaltning och hjälp till decentraliserat samarbete tillgängligt under EG:s budget. De summor som finns tillgängliga är dock blygsamma och har främst använts för pilotprojekt. Även om det under den reviderade konventionen kommer att sättas press på regeringarna att inkludera projekt för decentraliserat samarbete i sina vägledande program tror kommittén att regeringarna även fortsättningsvis kommer att vara motvilliga att föreslå genomförbara projekt som utarbetats av socioekonomiska intressegrupper, särskilt sådana som är avsedda att öka deras organisatoriska effektivitet. Man borde därför öka de relevanta budgetposterna för att göra det möjligt för dessa grupper att få tillgång till fondmedel för dessa syften utan att behöva regeringarnas godkännande. Det är särskilt viktigt att öka det bistånd som finns tillgängligt under budgetpost B7-702 som prioriterar projekt som bland annat gäller förstärkning av det civila samhället, stöd till utsatta grupper som exempelvis minoriteter samt rättshjälp för att förstärka lokala sammanslutningars kapacitet.

7. Förfarandet för att söka anslag

7.1. Det befintliga förfarandet för att söka anslag är så komplext och tidskrävande att organisationer och företag ofta avskräcks från att ansöka om stöd till decentraliserat samarbete och andra biståndsformer. Kommittén ställer sig bakom rådets åsikt (28 maj 1996) att "biståndsförfaranden och -instrument måste vara tillräckligt flexibla för att garantera att decentraliserat samarbete ges sin rätta plats i utvecklingsprogrammen, så att lokala aktörer kan delta". Det finns i dag ett akut behov av att kommissionen förenklar förfarandet.

8. Delegationernas personal

8.1. Framgången för EU:s utvecklingsbistånd beror inte bara på AVS-ländernas administrationer, utan också på delegationernas personal. Man har exempelvis uppmärksammat den centrala roll som delegaterna kan spela för att främja åtgärder för god offentlig förvaltning. Förfaranden för att söka anslag skulle kunna förenklas och dröjsmålen minskas om bemyndigandet av relativt små anslag överfördes från Bryssel till delegationerna. För närvarande utesluter personalbristen detta.

8.2. Om det skall finnas medel att betala extra personal att arbeta med finansiellt eller tekniskt samarbete, antingen de kommer från ett annat land eller är lokalt anställda, beror i praktiken på om medlemsstaterna förstärker EUF, eller om AVS-parterna går med på att man använder dessa medel. Kommissionen tvingades nyligen minska delegationspersonalen med 18 handläggare, och det är långt ifrån klart hur de kan ersättas genom rekrytering av lokal personal.

8.3. För att använda personalen på bästa sätt borde EU och medlemsstaterna granska hur deras delegationer kan arbeta närmare med administreringen av biståndsprojekt. Om decentraliserat samarbete skall nå verklig framgång krävs det att man handlägger ett stort antal relativt små anslagsansökningar. Medlemsstaternas delegationer skulle kunna hjälpa till med det nödvändiga arbetet.

8.4. Kommittén är också oroad över att kvaliteten på delegationernas personal varierar så stort. Det är mycket viktigt att delegationerna har personal som har de kunskaper och färdigheter som behövs.

9. Slutsatser

9.1. Publiceringen av detta yttrande bör ses som ett bidrag till debatten om Lomékonventionens framtid. Våra rekommendationer kräver en mer användarvänlig konvention och en förändring av de administrativa förfarandena för att göra det möjligt att behandla och övervaka en mängd små anslagsansökningar.

9.2. Principen om partnerskap mellan EU och AVS-staterna är beroende av att utvecklingsländerna har tjänstemän som kan utarbeta och genomföra vägledande planer. Om denna förmåga inte finns måste givarländerna utarbeta och till och med genomföra dessa planer. Partnerskapet beror alltså i sig på en lämplig offentlig förvaltning.

9.3. Framtida konventioner borde vara mer selektiva och ställa fler villkor. Det kommer att vara nödvändigt att kanalisera knappa utvecklingsfondmedel till verksamheter som angriper orsakerna till fattigdom. Med tanke på den nyckelroll god offentlig förvaltning spelar måste man lägga mycket större tonvikt vid den. Man borde inte bara öronmärka mer bistånd för god offentlig förvaltning, utan det borde också bli en "väsentlig del" av alla nya konventioner. För att man inte skall tro att ett sådant krav är en anakronism bör vi betona att denna synpunkt delas av många av våra motsvarigheter bland arbetsmarknadsorganisationerna i AVS-länderna. Nya former av samarbetsstöd måste utvecklas och starkare tonvikt läggas på vissa redan befintliga former, exempelvis decentraliserat samarbete för att stärka de demokratiska och mänskliga rättigheterna och konsolidera rättsstaten.

9.4. När det gäller genomförandet kan det sägas att om decentraliserat samarbete och stöd till små och medelstora företag skall få genomslagskraft måste förfarandena förenklas så att lokala organisationer och entreprenörer uppmuntras och ges möjlighet att söka bistånd.

9.5. Det är också viktigt att myndigheterna kan behandla och övervaka en mängd små anslagsansökningar. Med hänsyn till kommissionens akuta brist på personal måste nya metoder införas. Utan en radikal reform av anslagshanteringen kan inte ett decentraliserat samarbete lyckas och det är svårt att se hur samarbetsstöd annars skall nå små och medelstora företag, arbetsmarknadsparterna och andra intresseorganisationer.

Bryssel den 28 maj 1997.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() Ej officiell titel.

() EGT C 352, 30.12.1993.

() 1975-1994.

() BNP per capita beräknad vid fasta priser och justerad för växelkursförändringar (1975-1991).

() Källa: EG:s statistikkontor - enheten för relationer med AVS och andra länder.

() Meddelande från kommissionen till rådet: Europeiska unionen och frågan om konflikt i Afrika - Bortom fredsskapandet och konfliktförebyggandet. SEK(96) 332 slutlig.

() ODA.

() Professor Tetzhaff.

() Transparancy International - The fight against corruption: what the EU can do. Bryssel 1995.

() KOM(96) 70.

BILAGA

>Plats för tabell>