Särskild rapport Ekonomiskt bistånd till 
länder som har  
svårigheterSV 2015  nr 18
EUROPEISKA
REVISIONSRÄTTEN

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tfn. +352 4398-1
E-post: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet  
via Europa-servern ( http://europa.eu ).
Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2015
Print ISBN 978-92-872-3185-7 ISSN 1831-0990 doi:10.2865/817315 QJ-AB-15-016-SV-C
PDF ISBN 978-92-872-3195-6 ISSN 1977-5830 doi:10.2865/473606 QJ-AB-15-016-SV-N
EPUB ISBN 978-92-872-3229-8 ISSN 1977-5830 doi:10.2865/077505 QJ-AB-15-016-SV-E
© Europeiska unionen, 2015
Kopiering tillåten med angivande av källan.
Printed in Luxembourg
Ekonomiskt bistånd till 
länder som har  
svårigheter
(i enlighet med artikel 287.4 stycket i EUF-fördraget)Särskild rapportSV 2015  nr 18
02
 Granskningsteam
I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda budget -
områden eller förvaltningsteman. Vi väljer ut och utformar granskningsuppgifterna så att de ska få största möjliga effekt 
och bedömer riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella inkomsterna eller utgifterna, 
framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.
Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsavdelning IV – under ledning av revisionsrättens ledamot Milan Martin 
Cvikl – som är specialiserad på revision av inkomster, forskning och inre politik och EU-institutioner och EU-organ. Revi -
sionen leddes av ledamoten Baudilio Tomé Muguruza, som fick stöd av Daniel Costa de Magalhães (kanslichef),  
Ignacio García de Parada (attaché), Zacharias Kolias (direktör), Josef Jindra (granskningsledare), Giuseppe Diana (revisor), 
Marco Fians (revisor), Daniela Hristova (revisor), Didier Lebrun (revisor), Ioanna Metaxopoulou (revisor), Adrian Savin (revi -
sor) och Kristian Sniter (revisor).
Från vänster till höger: D. Lebrun, I. García de Parada, K. Sniter, J. Jindra, G. Diana, 
B. Tomé Muguruza, A. Savin, D. Hristova, Z. Kolias, M. Fians och D. Costa de Magalhães.
03
 Innehåll
Punkt
 Förkortningar
I–XIX  Sammanfattning
1–26  Inledning
1–7 Statsskuldskrisen i EU:s medlemsstater
8–18  Utformning och genomförande
8–10  Programmens utformning
11–15  Villkor
16–18  Genomförande
19–26  Finansiella anslag
19–23  Programfinansiering
24–26  Upplåning på marknaden
27–32  Revisionsmetod
33–47  Del I – Kommissionen var oförberedd på omfattningen av den kris som bröt ut
33–44  Kommissionen underskattade storleken på de finanspolitiska obalanserna innan krisen bröt ut
35–40  Kommissionen uppskattade de offentliga budgetarna som starkare än de faktiskt var
41–44  Vid bedömningarna underskattades de potentiella finanspolitiska riskerna
45–47  Kommissionen var därför inte redo att förvalta programmen
04 Innehåll
4 8 –114  Del II – Processerna var i allmänhet svaga
50–96  Kommissionens processer innehöll inte alltid tillräckliga kontroller och motvikter
52–54  Kommissionen gick oftast grundligt till väga för att få fram den information den behövde för övervakning
55–70  I programprognoserna anges att det ska göras breda kontroller av att programmen utformas enhetligt, 
men många förbehåll kontrolleras inte
71–75  Programmen byggde i allmänhet på en stabil grund men ibland saknades viktiga underlag
76–79  Ibland avvek kommissionen från rådets beslut
80–92  Länderna behandlades inte på samma sätt
93–96  Brister i programförvaltningen på grund av dåliga kontroller
97–107  Programdokumenten blev bättre med tiden men hade fortfarande brister
97–99  Förbättringar av programdokumentens kvalitet
100–107  Brister i övervakningen och rapporteringen av efterlevnad
108 –114  Samarbetet med övriga samarbetspartner var endast informellt
115 –136  Del III  – Upplåningen motsvarade finansieringsbehoven även om 
omständigheterna inledningsvis gjorde det svårt att alltid följa bästa praxis
117–122  Obligationsemissionerna blev väl mottagna
117–118  Skuldkostnaderna låg i linje med dem för jämförbara obligationer
119 –122  Prisnivåerna vid emission var ibland högre än bankernas inledande vägledning
123–136  Omständigheterna gjorde det inledningsvis svårt att alltid följa bästa praxis
137–178  Del IV  – Programmen uppnådde sina mål
138–143  Den samlade finansieringen behövde inte ökas
138–141  Finansieringsramarna visade sig räcka till även om de var knappa i två medlemsstater
142–143  Några medlemsstater fick förmånligare finansieringsvillkor än vad som hade planerats  
vid den ursprungliga utformningen
05 Innehåll
144–154  De uppdaterade underskottsmålen uppnåddes oftast, men inte alltid, på ett hållbart sätt
144–148  Med några undantag uppnåddes de ändrade årliga underskottsmålen
149–152  Alla länderna förbättrade sin finanspolitiska ställning men i olika grad
153–154  Länderna vidtog engångsåtgärder
155–164  Villkoren uppfylldes i hög grad
155–158  Medlemsstaterna uppfyllde så småningom minst 80  % av villkoren
159–164  Programmen gjorde att reformer kom igång men ibland uppstod inte de önskade effekterna
165–178  Hur väl lyckades länderna öka sin konkurrenskraft?
165–172  Ökad konkurrenskraft, men i olika grad
173–174  Intern devalvering gjordes genom att lönerna för nyanställda justerades
175–178  Lån i utländsk valuta var fortfarande en utmaning
179–204  Slutsatser och rekommendationer
179–180  Övervakningen före krisen
181–192  Programförvaltningsprocesser
193–194  Upplåning
195–204  Programresultat
 Bilaga I — Skäl som låg till grund för ansökan om bistånd
 Bilaga II  — Lånefaciliteterna för de fem länderna 
 Bilaga III — Revisionsmetod
 Kommissionens svar
06
 Förkortningar
ECB : Europeiska centralbanken
EFSF : Europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten
EFSM : Europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen
EMTN : Euro Medium-Term Notes
ENS : Europeiska nationalräkenskapssystemet.
MoU : samförståndsavtal ( memorandum of understanding )
rådet : Europeiska unionens råd, i texten används denna term för att ange det beslutsfattande organet i en 
medlemsstat
07
 Sammanfattning
I
För sju år sedan ställdes Europa inför en finanskris som 
övergick till en statsskuldskris. Statsskuldskrisen var 
en konsekvens av flera olika faktorer, bland annat svag 
banktillsyn, dålig finanspolitik och de svårigheter som 
stora finansinstitut upplevde (och kostnaderna för de 
efterföljande räddningsaktionerna som betalades av 
allmänheten). Krisen svepte över EU:s medlemsstater 
i två vågor och påverkade först länderna utanför euro -
området 2008–2009 och spreds senare även till euro -
länderna. Totalt blev åtta EU-medlemsstater tvungna 
att söka makroekonomiskt stöd.
II
Men löstes denna turbulens på ett bra sätt? Vi analy -
serar kommissionens förvaltning av det ekonomiska 
bistånd som gavs till fem medlemsstater (Ungern, 
Lettland, Rumänien, Irland och Portugal).
Några varningssignaler ignorerades
III
Man måste komma ihåg att det redan före krisen fanns 
en ram som utformats för övervakning av medlems -
staternas budgetar. Ansvaret för att varna rådet om 
stigande finanspolitiska obalanser låg hos kommis -
sionen. Kommissionen var inte förberedd på de första 
ansökningarna om makroekonomiskt stöd.IV
Vi konstaterade att Europeiska kommissionen upp -
skattade ländernas offentliga budgetar som starkare 
än vad de faktiskt visade sig vara. En allvarlig brist i 
kommissionens bedömningar före 2009 var att acku -
muleringen av den offentliga sektorns ansvarsförbin -
delser inte rapporterades. Dessa ansvarsförbindelser 
blev ofta verkliga skulder under krisen. Kommissionen 
lade inte heller tillräcklig vikt vid sambandet mellan 
stora utländska kapitalrörelser, bankernas hälsotill -
stånd och i sista hand de offentliga finanserna.
V
Under 2011, 2013 och 2014 ändrade man stabilitets- 
och tillväxtpakten och införde mer makroekonomisk 
övervakning för att försöka åtgärda bristerna från peri -
oden före krisen. Men när länder 2008 började ansöka 
om ekonomiskt bistånd var kommissionen oförberedd 
på hur den skulle förvalta detta.
Anta utmaningen
Leka tafatt
VI
Kommissionen lyckades med att åta sig sitt nya pro -
gramförvaltningsansvar som bland annat innebar att 
den samtalade med nationella myndigheter, gjorde 
programprognoser och uppskattade finansiering -
sunderskott samt identifierade vilka reformer som 
behövdes. Med tanke på den första tidsnöden och 
den begränsade relevanta erfarenheten var detta en 
prestation.
Sammanfattning 08
VII
Kommissionen gick oftast grundligt till väga för att få 
fram den information den behövde. Den mobiliserade 
i allt större utsträckning intern expertis och tog kon -
takt med många olika aktörer i de länder som ansökte 
om hjälp.
Komplexa verktyg
VIII
Utarbetandet av makroekonomiska prognoser och 
prognoser om underskott var inte en ny verksamhet. 
Kommissionen använde ett befintligt och ganska 
klumpigt prognosverktyg som byggde på kalkyl -
blad. Kvalitetskontrollen begränsades i första hand 
till avstämning mellan prognosernas olika delar och 
innebar inte att ledningen undersökte hur man hade 
kommit fram till de olika antaganden som användes 
för prognoserna. Det var mycket svårt att bedöma 
sannolikheten för centrala antaganden som finans -
politiska multiplikatoreffekter, inte bara vid senare 
kontroller utan även, för ledningen, under utarbetan -
det av prognoserna.
Barnsjukdomar
IX
Stödprogrammen byggde oftast på en stabil grund 
med tanke på den politik som då gällde på EU-nivå 
och de ekonomiska kunskaper man hade. Men en 
vanlig brist i kommissionens process gällde avsakna -
den av dokumentation. Processen var inte utformad 
för att man skulle kunna gå tillbaka och utvärdera de 
beslut som tagits. Vi kunde inte bekräfta delar av den 
grundläggande information som rådet fick, t.ex. de 
första uppskattningarna av finansieringsunderskottet 
för några program.X
Detta kan delvis förklaras av krissituationen, den 
inledande tidsbristen och av att kommissionen inte 
tidigare hade förvaltat sådana program. Med tiden 
fanns det allt mer dokumentation, men till och med 
för de senaste programmen saknades några centrala 
dokument.
XI
Villkoren i samförståndsavtalen motiverades oftast 
genom specifika hänvisningar till rådets beslut. Vill -
koren var dock inte alltid tillräckligt fokuserade på de 
allmänna ekonomisk-politiska villkor som rådet hade 
ställt upp.
Olika tillvägagångssätt
XII
Vi fann flera exempel på att olika länder inte behand -
lades på samma sätt i en jämförbar situation. Stödvill -
koren hanterades olika i alla program. För några pro -
gram var de generellt sett mindre strikta, vilket gjorde 
dem lättare att uppfylla. När vi jämförde länder med 
liknande strukturella brister fann vi att de nödvändiga 
reformerna inte alltid stod i proportion till de rådande 
problemen eller att de följde mycket olika linjer. För en 
del länder, men inte alla, var underskottsmålen mindre 
strikta än vad den ekonomiska situationen tycktes 
kräva.
Begränsad kvalitetskontroll
XIII
En orsak till bristerna var att programmens utform -
ning och övervakning till stora delar låg i händerna 
på kommissionens programteam. Innan rådet eller 
kommissionen fick ta del av de viktigaste dokumenten 
som ett teams arbete utmynnade i skulle dokumen -
ten kontrolleras, men kontrollen var i flera avseenden 
otillräcklig. De underliggande beräkningarna kontrol -
lerades inte av någon utanför teamet, expertarbete 
granskades inte i detalj och kontrollprocessen var inte 
väl dokumenterad.
Sammanfattning 09
Förbättringsmöjligheter
XIV
Till det positiva hör att programdokumenten, som 
ligger till grund för de beslut som rådet eller kommis -
sionen fattar, har blivit betydligt bättre sedan den för -
sta ansökan om ekonomiskt bistånd. Det beror på att 
mer personal har avsatts till programförvaltning och 
att man fått mer erfarenhet och är bättre förberedd. 
Men till och med de senaste programdokumenten 
saknade någon väsentlig information.
XV
För sin övervakning använde kommissionen periodi -
serade underskottsmål. Det garanterar att förfarandet 
vid alltför stora underskott följs men innebär också att 
kommissionen, när det ska beslutas om huruvida ett 
program ska fortsätta, inte med säkerhet kan rappor -
tera om den mottagande medlemsstaten har uppnått 
underskottsmålet eftersom periodiserade underskott 
inte kan observeras förrän efter en viss tid. Sättet att 
rapportera om uppfyllandet av villkor var osystema -
tiskt. Många olika uttryck användes för att ange att 
villkor inte var uppfyllda, vilket ledde till förvirring. 
Några villkor rapporterades inte. En del villkor rappor -
terades ha uppfyllts när så inte var fallet.
Programmen uppnådde sina mål
XVI
De ändrade underskottsmålen uppnåddes oftast, med 
några undantag. När den ekonomiska aktiviteten sjönk 
2009 gick länderna miste om intäkter, vilket till och 
med raderade ut vinsterna från de nya intäktsåtgär -
derna. Skatteneutrala eller skatteutjämnande refor -
mer orsakade ytterligare kortfristiga finanspolitiska 
kostnader och några länder vidtog ytterligare skatte -
åtgärder för att möta skatternas minskande andel av 
BNP . Strukturella underskott förbättrades men i olika 
takt. Delar av de finanspolitiska korrigeringarna var 
inte varaktiga. Länder vidtog engångsåtgärder för att 
nå målen.XVII
Medlemsstaterna uppfyllde de flesta villkoren i sina 
program även om det skedde med viss försening. 
Den uppkom oftast av orsaker som låg utanför kom -
missionens kontroll. Ibland satte dock kommissionen 
orealistiskt korta tidsfrister för breda och omfattande 
reformer. Hög efterlevnad betyder inte att alla viktiga 
villkor var uppfyllda. Vi kunde dessutom se att med -
lemsstater tenderade att inte uppfylla viktiga villkor 
förrän i programperiodens slut.
XVIII
Programmen var framgångsrika när det gällde att få 
igång reformer. Länderna gick oftast vidare med de 
reformer som initierats som en följd av programvill -
koren. När vi gjorde granskningen var det ovanligt att 
reformer hade upphävts. De ersattes av alternativa 
reformer som ofta inte var likvärdiga i fråga om poten -
tiella effekter.
XIX
I fyra av de fem länderna justerades bytesbalansen 
snabbare än väntat. Det förklaras till största delen av 
den oväntade förbättringen av inkomstsaldot och i 
mindre utsträckning av den oväntade förbättringen av 
handelsbalansen.
Sammanfattning 10
Våra rekommendationer
a) Kommissionen bör inrätta en ram som omfattar 
hela institutionen för att snabbt kunna mobilise -
ra sin personal och expertis om ett program för 
ekonomiskt bistånd ska sättas upp. Kommissionen 
bör även utarbeta förfaranden för de förordningar 
som kallas tvåpacken.
b) Prognosprocessen bör bli föremål för en mer sys -
tematisk kvalitetskontroll.
c) För att försäkra sig om att de faktorer som lig -
ger till grund för programbeslut internt medger 
öppenhet och insyn bör kommissionen förbättra 
registerhållningen och bevaka den med hjälp av 
kvalitetskontroll.
d) Kommissionen bör se till att det finns lämpliga 
förfaranden för kvalitetskontroll av programför -
valtningen och innehållet i programdokument.
e) För budgetövervakningen bör kommissionen i 
samförståndsavtalet inkludera variabler som den 
kan samla in med kort tidsfördröjning.
f) Kommissionen bör skilja ut de väsentligaste 
villkoren och rikta in sig på de verkligt viktiga 
reformerna.
g) För alla framtida program bör kommissionen 
försöka formalisera det interinstitutionella sam-  
arbetet med andra programpartner.
h) Skuldförvaltningsprocessen bör medge större 
insyn.
i) Kommissionen bör ytterligare analysera de centra -
la aspekterna av ländernas sanering.
11
 Inledning
Statsskuldskrisen i EU:s 
medlemsstater
01 
Finanskrisen som drabbade Europa 
2008 utlöste statsskuldskrisen i Europa. 
Statsskuldskrisen berodde på många 
faktorer, bland annat svag banktillsyn, 
dålig finanspolitik, och de svårighe -
ter som stora finansinstitut upplevde 
(och kostnaderna för de efterföljande 
räddningsaktionerna som betalades av 
allmänheten). Effekterna av krisen är 
fortfarande påtagliga när denna rap -
port offentliggörs, och de åtföljande 
låneprogrammen har sedan dess stigit 
till hundratals miljarder och medför ett 
kostsamt förvaltningsansvar för alla 
berörda.
02 
Krisen påverkade EU:s medlemsstater 
i två vågor. Först spreds finanskrisen 
via utländska krediter och utlands -
handeln till ett antal medlemsstater 
utanför euroområdet. Det kraftigt 
stigande utflödet av utländskt kapital 
och den sjunkande exporten avslöja -
de stora externa obalanser för några 
länder, varav tre (Ungern, Lettland och 
Rumänien) sökte ekonomiskt bistånd 
från EU:s betalningsbalansmekanism1, 
IMF2 och andra källor3.03 
Den andra krisvågen berörde med -
lemsstaterna i euroområdet. Även om 
den monetära unionen till en början 
stod för en viss likviditetsbuffert 
började kreditvärderingsinstitut sänka 
kreditbetygen för flera medlemsstaters 
statspapper under 2009. Statsskuldrän -
tan steg kraftigt i några länder4 men 
sjönk i andra5. Som ett resultat av sjun -
kande privat finansiering och stigande 
lånekostnader ansökte bland annat6 
regeringarna i Irland och Portugal om 
externt ekonomiskt bistånd.
04 
Syftet med det ekonomiska biståndet 
var att hjälpa länder att betala tillbaka 
eller finansiera sina underskott och 
sina skulder som förföll till betalning. 
Biståndet var en buffert som skulle 
underlätta genomförandet av de sa -
neringsprogram som var nödvändiga 
i varje land för att korrigera under -
liggande problem. Allmänt uttryckt 
skulle mekanismerna säkra stabiliteten 
i euroområdet eller hela EU, begränsa 
risken för spridning och förhindra en 
plötslig chock riktad mot ekonomierna 
i de medlemsstater som fick stöd. Alla 
program hade olika mål på detaljnivå 
men de övergripande målen för det 
ekonomiska biståndet var att se till 
att medlemsstaterna återfick en sund 
makroekonomisk eller ekonomisk 
hälsa och att återställa deras förmåga 
att uppfylla den offentliga sektorns 
åtaganden (euroområdet) eller betal -
ningsbalansåtaganden (länder utanför 
euroområdet). Figur 1  visar en tids -
linje över det ekonomiska biståndet 
till de fem medlemsstaterna som vi 
granskade.1 Baserat på artikel 143 
i fördraget om Europeiska 
unionens funktionssätt.
2 Polen fick tillgång till IMF-  
medel i maj 2009 via en 
flexibel kreditfacilitet, men 
behövde inte stöd från EU.
3 Beroende på program skulle 
andra finansieringskällor 
tillhandahållas av Världs-
banken, Europeiska banken 
för återuppbyggnad och 
utveckling, Europeiska 
investeringsbanken, Tjeckien, 
Danmark, Finland, Polen, 
Norge och Sverige.
4 Irland, Grekland, Spanien, 
Italien och Portugal.
5 Tyskland och Frankrike.
6 Inom  euroområdet begärde 
Grekland, Spanien och Cypern 
också ekonomiskt bistånd.
12 Inledning
05 
Eftersom krisen utvecklades på olika 
sätt i alla länder hade länderna oli -
ka skäl till att ansöka om bistånd. 
Bilaga I  innehåller en översikt över de 
olika skälen.
06 
Ett antal rättsliga instrument uppfanns 
för att tillhandahålla ekonomiskt bi -
stånd. Medlemsstaterna utanför euro -
området kunde utnyttja den befintliga 
betalningsbalansmekanismen. Irland 
och Portugal fick hjälp från Europeiska 
finansiella stabiliseringsmekanismen 
(EFSM) och Europeiska finansiella 
stabiliseringsfaciliteten (EFSF) som 
nyligen hade inrättats. Endast betal -
ningsbalansmekanismen och EFSM upprättades som EU-instrument på 
grundval av fördraget om Europeiska 
unionens funktionssätt eftersom EFSF 
är ett mellanstatligt instrument utan -
för EU:s ram. Bilaga II  innehåller en 
översikt över den rättsliga grunden för 
de tre instrumenten. De fem länderna 
fick även ekonomiskt bistånd från IMF.
07 
Biståndet till länder utanför euroom -
rådet förvaltades av kommissionen 
och IMF. Europeiska centralbanken 
(ECB) – den tredje medlemmen i troj -
kan av kreditgivare – deltog i förvalt -
ningen av det ekonomiska biståndet 
till Irland och Portugal. I denna text 
hänvisar vi till dessa institutioner som 
”samarbetspartner”.Figur 1Tidslinje över ekonomiskt bistånd
Anm. : Startdatum för varje program är det datum då samförståndsavtalet mellan medlemsstaten och kommissionen undertecknades.
Källa : Europeiska revisionsrätten.EuroområdetLänder utanför
euroområdet2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
HU (nov 8–nov 10)
LV (jan 9–jan 12)
RO (juni 9–jan 11) RO 2 (juni 11–mars 13)
IE (dec 10–dec 13)
PT (maj 11–maj 14)
13 Inledning
Utformning och 
genomförande
Programmens utformning
08 
Ansökningar om ekonomiskt bistånd 
från EU initieras av myndigheter i med -
lemsstaterna. Ansökningarna ska läm -
nas till kommissionen och ekonomiska 
och finansiella kommittén7 tillsammans 
med ett förslag till ekonomisanerings -
program8. Personal vid kommissionen9 
utarbetar de makroekonomiska prog-  
noser som ligger till grund för alla  
program och förhandlar med de na -
tionella myndigheterna. Förhandlings -
mandatet anges i förväg i ett policy-  
dokument10. Kommissionen kontaktar 
informellt övriga berörda parter (IMF, 
ekonomiska och finansiella kommittén 
och, när det gäller länder i euroområ -
det, ECB) för att få fram en samordnad 
ståndpunkt om de programvillkor som 
ska åtfölja det ekonomiska biståndet 
(se punkt 11).
09 
Förhandlingsbesöket11 i landet utmyn -
nar i en uppsättning nyckeldokument:
a) Ett förslag till rådets beslut om 
ekonomiskt bistånd med de all -
männa ekonomisk-politiska villkor 
som är knutna till biståndet och de 
allmänna finansiella villkoren för 
lånet (finansieringsram, avbetal -
ningsvillkor och längsta genom -
snittlig löptid12).b) En förklarande not till förslaget 
med kommissionens bedömning 
av medlemsstatens planerade  
ekonomisaneringsprogram. 
Bedömningen bygger på kom -
missionens interna prognoser, 
finansiella och makroekonomiska 
modeller, data från Eurostat och 
uppgifter som inhämtades under 
förhandlingsbesöket.
c) Ett samförståndsavtal, som är ett 
mer detaljerat åtagande från med -
lemsstatens sida och vanligen un -
dertecknas av medlemsstaternas 
myndigheter och kommissionen. 
I samförståndsavtalet anges de-  
taljerade ekonomiska villkor för  
utbetalning av varje tranch och 
fastställs medlemsstaternas 
rapporteringskrav.
d) Ett låneavtal med tekniska och 
juridiska uppgifter om lånet 
(bland annat beräkning av ge -
nomsnittlig löptid, räntesatser och 
arrangemang för utbetalning och 
återbetalning13).7 Ekonomiska och finansiella 
kommittén inrättades för att 
främja samordningen av 
medlemsstaternas ekono-
miska och finansiella politik. 
Kommittén består av högre 
tjänstemän från nationella 
förvaltningar och central-
banker, ECB och kommis-  
sionen.
8 Artikel 3.2 i rådets förordning 
(EG) nr 332/2002 av den 
18 februari 2002 om upp-  
rättandet av ett system för 
medelfristigt ekonomiskt  
stöd till medlemsstaters 
betalningsbalans (EUT L 3, 
23.2.2002, s. 1) och artikel 3.1 
i rådets förordning (EU) 
nr 407/2010 av den 11 maj 
2010 om inrättandet av en 
europeisk finansiell stabili-
seringsmekanism (EUT L 118, 
12.5.2010, s. 1). Ekonomi-
saneringsprogrammet är en 
uppsättning sanerings-
politiska åtgärder som landet 
avser att genomföra för att 
korrigera underliggande 
problem och återupprätta sin 
makroekonomiska och finan-  
siella ställning.
9 Programteamet, den enhets-
chef som ansvarar för pro-  
gramlandet, chefen för pro-  
grammet och den direktör 
som ansvarar för program-  
landet.
10 I policydokumentet analyseras 
medlemsstatens finansiella 
och makroekonomiska 
situation och de möjliga 
effekterna av de föreslagna 
åtgärderna på landets 
ekonomi. Där anges också 
ramen för förhandlingar med 
medlemsstaten. Policy-
dokumentet godkänns av  
den ansvariga kommis-
sionsledamoten efter att ha 
kommenterats av ordföran-
dena för ekonomiska och 
finansiella kommittén och 
Eurogruppens arbetsgrupp.
11 Besöken görs av högre 
tjänstemän från kommis-
sionen och IMF, plus ECB när 
det gäller euroområdets 
länder. I allmänhet varar 
besöken två till tre veckor.
12 Alla utbetalningar av det 
ekonomiska biståndet kan ha 
olika löptider. Den vägda 
genomsnittliga löptiden får 
inte överstiga den längsta 
genomsnittliga löptid som 
anges i rådets beslut.
14 Inledning
10 
Eftersom IMF och EU14 behåller ansva -
ret för sina egna utlåningsbeslut utar -
betas två uppsättningar dokument, en 
av varje institution. För EU fattas det 
slutliga beslutet om att bevilja ekono -
miskt bistånd av rådet.
Villkor
11 
I programvillkoren kopplas tydligt 
godkännande av finansieringen eller 
fortsatt finansiering till genomföran -
det av ett antal åtgärder, oftast sådana 
som är viktiga för programmålen. 
Programvillkoren kan också innehålla 
centrala referensvärden som utlöser 
varningssignaler om politiken avvi -
ker från den utstakade linjen (t.ex. 
inflationsmål)15.
12 
Villkoren är antingen kvantitativa (t.ex. 
en gräns för finansieringsunderskott) 
eller strukturella (t.ex. striktare tillämp -
ning av konkurrenslagstiftning). De är 
också avsedda att fungera på olika sätt:
a) Korrigera viktiga obalanser (t.ex. 
minska finansieringsunderskott).
b) Förebygga att obalanser uppkom -
mer igen i framtiden (t.ex. anta -
gande av lagstiftning om finanspo -
litiskt ansvar).
c) Upptäcka omfattningen av 
obalanser (t.ex. en heltäckande 
bedömning av offentlig-privata 
partnerskap).13 
De fastställda villkoren bygger på 
medlemsstatens ekonomisanerings -
program och samarbetspartnernas 
analys. Alla program har därför olika 
uppsättningar villkor för budgetkon -
solidering, strukturella reformer för 
att främja ekonomisk tillväxt eller 
reformer av och stöd till finanssektorn 
(se  tabell 1 ).
14 
Alla stödprogrammen var inriktade 
på budgetkonsolidering med hjälp 
av antagande av budgetpolitik för att 
minska underskotten i den offentliga 
sektorns finanser och få en hållbar 
skuldutveckling. Utöver detta primä -
ra mål är budgetkonsolidering viktig 
för programmen eftersom den bland 
annat kan
a) underlätta intern justering via olika 
kanaler (såsom direkt minskning av 
den aggregerade efterfrågan eller 
effekten av löner och sysselsätt -
ning i den offentliga sektorn på 
kostnaderna för arbetskraft i den 
privata sektorn16),
b) underlätta extern justering genom 
att minska ett alltför stort under -
skott i bytesbalansen,
c) hjälpa till att bekämpa inflationen 
genom att påverka priser med 
hjälp av många olika kanaler (så -
som dess inverkan på aggregerad 
efterfrågan eller efterfrågan på 
pengar),
d) frigöra resurser för andra sek -
torer när det råder finansiella 
begränsningar,
e) skapa tillit – under specifika förut -
sättningar – inom ekonomin och 
på så sätt få expansiva effekter17.13 Ett lånekontrakt undertecknas 
också för varje tranch.
14 Finansieringen från EFSM till 
Irland och Portugal lämnades 
tillsammans med finansiering 
från EFSF, och samma ekono-  
miska villkor gällde för båda 
finansieringskällorna.
15 S. Moon och A. Bulíř: Do 
IMF-Supported Programs Help 
Make Fiscal Adjustment More 
Durable?  (gör IMF-stödda 
program att finanspolitiska 
korrigeringar blir hållbarare?), 
arbetsdokument från IMF, 
2003.
16 P. Hernandéz de Cos och E. 
Moral-Benito: The Role of Public 
wages in Fiscal Consolidation 
Process, Workshop ’Government 
wage bill: determinants, 
interactions and effects ’ (om 
den roll lönerna i offentlig 
sektor spelar i budgetkonsoli -
deringsprocessen, och en 
workshop om offentliga 
löneutgifter – hur de fastställs, 
samverkar och vilka effekter 
de får) anordnades av 
generaldirektoratet för 
ekonomi och finans, (2014).
17 J. Daniel, J. Davis, M. Fouad 
och C. Van Rijckeghem: Fiscal 
Adjustment for Stability and 
Growth  (finanspolitiska 
korrigeringar för stabilitet och 
tillväxt), broschyr nr 55, (2006), 
Internationella valutafonden, 
Washington D.C.
15 Inledning
15 
De strukturella villkoren är i första 
hand till för att genomföra strukturella 
reformer som ska göra makroeko -
nomiska justeringar hållbarare på 
lång sikt. Villkoren för finanssektorn 
används för att stabilisera finanssek -
torn, som ofta spelar en avgörande roll 
i början av ett program när omstruktu -
reringen av banker oftast äger rum.Genomförande
16 
Kommissionen ska med jämna mellan -
rum kontrollera om den ekonomiska 
politiken i den medlemsstat som får 
bistånd överensstämmer med sane -
ringsprogrammet och med program -
villkoren. Programvillkoren övervakas 
av kommissionen18 tillsammans med 
IMF. Medlemsstater som får stöd 
rapporter därför regelbundet om hur 
programgenomförandet fortskrider19 
och samarbetspartnerna gör övervak -
ningsbesök. Kommissionen och IMF 
utarbetar var sin kontrollrapport efter 
besöken.Tabell 1Fokus för programvillkoren
Program Budgetkonsolidering Strukturella reformer Finanssektorn
Ungern Ja Inga omfattande reformer — Förbättrad reglering och tillsyn
Lettland Ja— Företagsklimat
— Aktiv arbetsmarknadspolitik
— Förvaltningen av EU-medel— Förbättrad reglering och tillsyn
— Planer för resolution eller konsolidering av banker
Rumänien I Ja— Företagsklimat
— Förvaltningen av EU-medel— Förbättrad reglering och tillsyn
Rumänien II Ja— Arbetsmarknadsreformer
— Ekonomins konkurrenskraftInga omfattande reformer
Irland Ja— Arbetsmarknadsreformer
— Ekonomins konkurrenskraft— Skuldsanering
— Förbättrad reglering och tillsyn
— Planer för resolution eller konsolidering av banker
Spanien Ja— Arbetsmarknadsreformer
— Ekonomins konkurrenskraft, intern och extern
— Utbildning
— Hälso- och sjukvårdssektorn
— Företagsklimat
— Reform av rättsväsendet
— Bostadsmarknaden— Skuldsanering
— Förbättrad reglering och tillsyn
— Planer för resolution eller konsolidering av banker
Källa : Revisionsrätten på grundval av relevanta rådsbeslut och ursprungliga programdokument.
18 När det gäller EFSM deltar 
även ECB i övervakningen.
19 Samförståndsavtalet 
innehåller i allmänhet en 
bilaga med de indikatorer  
och uppgifter som landet 
regelbundet ska rapportera.
16 Inledning
17 
På grundval av sin kontroll beslutar 
kommissionen, efter att ha rådfrågat 
ekonomiska och finansiella kom -
mittén, om ytterligare trancher ska 
frigöras och om programvillkor ska 
ändras eller läggas till för att möta 
oförutsedda omständigheter, som en 
ändrad makroekonomisk situation, 
väsentligt ändrade uppgifter eller 
politiska eller institutionella faktorer 
i medlemsstaten. Det ursprungliga 
samförståndsavtalet kan ändras för att 
ta hänsyn till de nya omständigheterna 
och säkerställa genomförandet av 
saneringsprogrammet.
18 
Om kontrollen resulterar i väsentligt 
ändrade villkor20 måste även rådets 
beslut ändras. Förfarandet för att änd -
ra rådets beslut följer i stort sett den 
ursprungliga förhandlingsprocessen 
(se punkterna 8–10)21.
Finansiella anslag
Programfinansiering
19 
Det belopp som lånas ut inom varje 
stödprogram täcker medlemsstatens 
”finansieringsunderskott” – landets 
finansiella behov till dess att det kan 
finansiera sina offentliga räkenskaper 
(den skuld som förfaller till betalning 
och nya underskott) eller sin externa 
ekonomiska ställning (betalningsba -
lans) under normala omständigheter.20 
Den externa finansieringen av ekono -
mierna i euroområdet går via Eurosys -
temet22. Finansieringsunderskotten för 
länder i euroområdet gäller därför en -
bart de offentliga förvaltningarnas be -
hov. Utanför euroområdet inbegriper 
finansieringsunderskottet alla externa 
finansieringsbehov såsom de presen -
teras i ett lands betalningsbalans.
21 
Under programförhandlingarna upp-  
skattar samarbetspartnerna finan -
sieringsunderskottet med hjälp av 
makroekonomiska och finanspolitis -
ka beräkningar och en uppsättning 
antaganden, som refinansieringsgra -
den för skulder23. Den slutliga nivån 
på programfinansieringen bygger på 
denna uppskattning, men den är också 
föremål för förhandlingar mellan sam -
arbetspartnerna och medlemsstaten. 
Varje långivare tar därefter en andel 
av programfinansieringen24. Medlems -
statens interna finansieringskällor kan 
också beaktas.
22 
En översikt över programfinansie -
ringens centrala komponenter, varje 
central långivares relativa andel och 
det finansiella bistånd som betalats ut 
finns i  figur 2 .20 Exempelvis att underskotts-
målen ändras.
21 Kommissionen gjorde 36 
formella kontroller av de sex 
granskade programmen. I 16 
fall ledde kontrollen till att 
motsvarande rådsbeslut 
ändrades.
22 Eurosystemet är euroområ-
dets centralbankssystem. Det 
består av Europeiska central-  
banken och nationella cen-  
tralbanker.
23 När ett lands skuld är på väg 
att förfalla måste den ”re-  
finansieras” till en ny skuld 
som täcker betalningen av 
den gamla. Refinansiering 
medför en risk för att räntan 
på skulden kan bli högre, 
vilket ökar ränteutgifterna, 
eller att det land som lånar 
pengar inte kan skaffa 
tillräcklig finansiering för att 
återbetala hela den gamla 
skulden.
24 Även om den rättsliga ramen 
tillåter att EU ensamt till-  
handahåller lån har praxis på 
senare tid varit att bistånd 
vanligen har beviljats i sam-  
arbete med IMF och andra 
internationella institutioner 
eller länder.
17 Inledning Figur 2Programfinansiering
Källa : Revisionsrätten, uppgifter från Europeiska kommissionen och IMF.
i procent av respektive lands BNP
19 % 40 % 17 % 43 % 46 %Ungern
20 miljarderLettland
7,5 miljarderRumänien
20 miljarder 
+ 5,4 miljarder1Irland
67,5 miljarderPortugal
78 miljarder
33 %
6,5 miljarder41 %
3,1 miljarder25 %
5 miljarder33 % (60 % med EFSF)
22,5 (40,2) miljarder33 % (67 %)
26 (52) miljarderAnslag från Europeiska unionenSammanlagd programﬁnansiering i euro
94 %
65 %
100 %
92 %85 %
72 %
92 %
100 %
97 %100 %
100 %
97 %Utbetalningar
i procent av anslagen 
Portugal Irland Rumänien Lettland Ungern
Betalningsbalans/EFSM EFSF IMF Övriga långivare
1 Förebyggande /f_inansiellt stöd. Ingår inte i de andra diagrammen. 
18 Inledning
23 
De fem medlemsstaterna utnyttjade 
95 % av den finansiering som Europeis -
ka unionen tillhandahöll. Av beloppet 
hade 13 % betalats tillbaka redan den 
31 mars 2015 (se figur 3 ).Figur 3Ekonomiskt bistånd: utbetalda belopp och utestående återbetalningar
Källa : Revisionsrätten, uppgifter från Europeiska kommissionen.
63 miljarder euro
60 miljarder euro5,0 3,5
23,9 23,9
2,9 0,7
22,5 22,5
5,5 1,5Rumänien
Portugal
Lettland
Irland
Ungern70 %
100 %
24 %
100 %
27 %
1    Uppgifter per den 31 mars 2015.Belopp som lånats 
och betalats utBistånd från Europeiska 
unionen (anslag) Utestående 
återbetalningar 
per land1Utbetalningar 
per land
Totalt utestående belopp 
52 miljarder euro
19 Inledning
Upplåning på marknaden
24 
För att tillhandahålla sin del av det 
totala ekonomiska biståndet lånade 
Europeiska unionen på kapitalmarkna -
derna och lånade därefter ut pengarna 
på samma villkor, dvs. med samma 
belopp och samma kupong- och för -
fallodag, till medlemsstater som hade 
svårigheter. I slutet av 2014 hade EU 
gjort totalt 22 obligationsemissioner 
med ett nominellt värde av 60,1 mil -
jarder  euro. Kommissionen förvaltade 
upplåningen för EU:s räkning.
25 
Upplåningen skedde oftast i form av 
så kallade Euro Medium Term Notes 
(EMTN), som ges ut på kapitalmark -
naderna och noteras på Luxemburgs 
fondbörs. EMTN ska återbetalas i sin 
helhet när de förfaller och löper med 
en fast årlig ränta under hela sin 
livstid. Europeiska investerare står för 
omkring 80 % av alla investeringarna 
i EMTN.
26 
Skuldtäckningen av EMTN åligger 
Europeiska unionen, som måste se till 
att alla betalningar görs i rätt tid om 
gäldenärsmedlemsstaten inte betalar 
tillbaka det kapital eller den ränta som 
förfallit.
20
 Revisionsmetod
27 
Vi granskade om kommissionen för -
valtade programmen för ekonomiskt 
bistånd på ett tillfredsställande sätt. 
Denna fråga besvarades med hjälp av 
följande delfrågor:
i) Upptäcktes de växande finanspoli -
tiska riskerna i tid?
ii) Var processerna tillräckligt väl 
utformade för att ge heltäckande 
input till programbesluten?
iii) Lånade kommissionen till bäs -
ta möjliga ränta och i enlighet 
med bästa praxis för emission av 
skuldebrev?
iv) Uppnådde programmen för ekono -
miskt bistånd sina viktigaste mål?
28 
Revisionen omfattade kommissionens 
förvaltning av ekonomiskt bistånd 
som tillhandahölls inom systemet för 
betalningsbalansstöd (betalnings -
balansfaciliteten) och EFSM, för vilka 
kommissionen lånade på kapital -
marknaderna med EU-budgeten som 
säkerhet. I revisionen ingick det ekono -
miska biståndet till Ungern, Lettland, 
Rumänien (de två första programmen), 
Irland och Portugal, med betoning på 
kommissionens roll i dessa program. 
Vi kontrollerade även kommissionens 
samarbete med sina samarbetspartner 
(ECB och IMF) men vi granskade inte 
samarbetspartnerna.29 
Vi granskade inte de beslut som 
fattades på EU:s politiska nivå, och vi 
begränsade revisionens omfattning 
i flera avseenden. Vi övervägde inte 
det motsatta scenariot utan ekono -
miskt bistånd eller möjligheten att lösa 
krisen på annat sätt (t.ex. delning av 
ansvaret för statsskulder). Vi bedömde 
inte heller skuldens hållbarhet eller 
sannolikheten för att lånen betalas 
tillbaka. Inte heller utvärderade vi om 
rådet hade valt de lämpligaste under -
skottsmålen eller strukturella villkoren 
för att lösa krisen. När vi granskade 
kommissionens samarbete med andra 
samarbetspartner bedömde vi inte om 
deras deltagande var motiverat.
30 
Revisionskriterierna härleddes från 
följande källor:
i) Lagstadgade krav (rådets förord -
ningar, rådets beslut och samför -
ståndsavtal mellan kommissionen 
och medlemsstaterna).
ii) Kommissionens interna regler och 
förfaranden (normer för intern 
kontroll och riktlinjer).
iii) God förvaltningspraxis och bra 
utvärderingskriterier hämtade från 
utvärderingar av IMF-program, 
efterhandsutvärderingar av EU:s 
betalningsbalansstöd till tredje -
land, tidigare rapporter från revi -
sionsrätten om makroekonomiskt 
stöd, riktlinjer och andra publi -
kationer från oberoende institut 
och tankesmedjor samt akademisk 
forskning.
iv) Förslag på god praxis hämtade 
från olika riktlinjer om stats -
skuldsförvaltning, relationer med 
investerare och insyn vid emission 
av skuldebrev.
21 Revisionsmetod
31 
Bilaga III  innehåller närmare uppgifter 
om granskningsmetoden.
32 
Revisionsbevisen samlades in på 
grundval av
i) en detaljgranskning av handlingar 
om EU:s program för ekonomiskt 
bistånd, (programdokument, 
kommissionens interna analyser, 
prognoser i kalkylbladsformat och 
utvärderingar och studier gjorda 
av andra organisationer),
ii) intervjuer med personal vid kom -
missionens generaldirektorat för 
ekonomi och finans,
iii) intervjuer med personal vid 
nationella myndigheter, såsom 
finansministerier, centralbanker, 
enheter för programsamordning 
och fackministerier,
iv) en analys med hjälp av en resultat-  
tavla av programvillkor25 för att 
klassificera dem efter kännetecken 
och efterlevnad,
v) intervjuer med personal vid IMF 
och ECB.25 Urvalet bestod av 360 unika 
villkor.
22
 Del I 
Kommissionen var oförberedd på 
omfattningen av den kris som bröt ut
Kommissionen under-
skattade storleken på  
de finanspolitiska 
obalanserna innan  
krisen bröt ut
33 
Enligt mångas förmenande är en av 
kommissionens viktigaste uppgifter 
när det gäller ekonomi och finans att 
varna rådet om stigande finanspoli -
tiska obalanser i medlemsstaterna. 
Före krisen fanns det redan en ram 
som utformats för övervakning av 
den finanspolitiska situationen i 
medlemsstaterna26.
34 
Även om de makroekonomiska målen 
för programmen för ekonomiskt bi-
stånd handlade om mer än finanspo -
litiska korrigeringar visade sig bud -
getstödet27 vara en central del i hur 
biståndet användes i alla fem program -
men. Detta väcker frågan om huruvida 
de ökande finanspolitiska riskerna 
upptäcktes och signalerades i tid med 
hjälp av övervakningsförfarandena.
Kommissionen uppskattade 
de offentliga budgetarna 
som starkare än de faktiskt 
var
35 
Budgetindikatorer kan delas upp i 
två huvudtyper. Den första är den 
faktiska budgetbalansen, eller skill -
naden mellan statens inkomster och 
utgifter. Denna balans är dock känslig 
för tillfälliga faktorer, t.ex. ekonomisk tillväxt, priset på tillgångar eller finans -
politiska engångsåtgärder. Den andra 
är de övriga budgetindikatorerna 
(t.ex. ett konjunkturrensat saldo eller 
ett strukturellt saldo) som är avsedda 
att korrigera tillfälliga faktorer och 
på så sätt ge en korrektare bild av ett 
lands underliggande finanspolitiska 
situation. Dessa indikatorer kan inte 
observeras direkt utan är ett resultat 
av komplexa beräkningar.
36 
Före krisen fanns det i allmänhet 
korrekta uppskattningar av faktiska 
budgetbalanser senast i slutet av det 
aktuella året. Trots detta lyckades 
kommissionen dåligt med att förutse 
uppkomsten av höga finansierings -
underskott för 2008 i Irland, Lettland, 
Portugal och Rumänien i sina under -
skottsprognoser. Till exempel sade 
kommissionen när den talade om 
Irland i mars 2008 att riskerna koppla -
de till de finanspolitiska beräkningar -
na i stort sett var neutrala för 200828. 
Men i slutet av 2008 var den faktiska 
budgetbalansen 7,2 procentenheter av 
BNP lägre än i prognosen.
37 
I sina beräkningar av konjunkturren -
sade saldon under 2005–2008 över -
skattade kommissionen systematiskt 
styrkan i ländernas offentliga finan -
ser29. Felet berodde till största delen på 
ändringar av den uppskattade poten -
tiella BNP-tillväxten. Alla fem länderna 
upplevde ett ekonomiskt uppsving, 
men inledningsvis bedömde kommis -
sionen att överhettningen inte var så 
kraftig som vi nu med facit i hand vet 
att den var.26 Detta var den ”förebyggande 
delen” i den stabilitets- och 
tillväxtpakt som upprättades 
genom rådets förordning (EG) 
nr 1466/97 av den 7 juli 1997 
om förstärkning av över-
vakningen av de offentliga 
finanserna samt övervak-
ningen och samordningen av 
den ekonomiska politiken 
(EGT L 209, 2.8.1997, s. 1). 
Övervakningsramen ändrades 
senast 2005 genom rådets 
förordning (EG) nr 1055/2005 
om ändring av förordning (EG) 
nr 1466/97 (EUT L 174, 7.7.2005, 
s. 1).
27 Finansieringen av löpande 
finansieringsunderskott och 
återbetalningen av statsskuld.
28 Europeiska kommissionen: 
Ireland – Macro fiscal assess-  
ment – an analysis of the De-  
cember 2007 update of the 
stability programme , s. 36 (en 
finanspolitisk bedömning av 
Irland med en analys av 
uppdateringen från december 
2007 av stabilitetsprogram-  
met).
29 Jämför den första uppskatt-
ningen som gjordes efter årets 
slut (t.ex. vårprognosen) med 
en senare uppskattning 
(t.ex. oktober 2013).
23
Del I – Kommissionen var oförberedd på omfattningen 
av den kris som bröt ut
38 
Uppskattningen av graden av över -
hettning (storleken på det positiva 
produktionsgapet30) var i linje med 
den starka höjningen av indikatorerna 
för ekonomins samlade produktions -
kapacitet. Höjningen genererades 
emellertid av bostadsbubblor, och 
investeringar i bostäder höjer inte på 
samma sätt ekonomins potential som 
andra, produktivare, investeringar.
39 
Kommissionen var inriktad på att 
bedöma produktionsgapet i den reala 
ekonomin och tog ingen hänsyn till 
obalanser i olika sektorer, t.ex. finans -
sektorn eller byggnadssektorn. Under 
krisen blev det dock tydligt att det inte 
räcker att övervaka inflation och pro -
duktion för att garantera makroekono -
misk stabilitet och hållbara budgetba -
lanser. Övervakningsramen har sedan 
dess ändrats i grunden så att den tar 
större hänsyn till finanssektorn och 
makroekonomiska risker.
40 
Kommissionen identifierade bubblor 
i några sektorer efter det att de hade 
inträffat – t.ex. noterades en bygg -
bubbla i Irland, Lettland och Rumänien 
och en bubbla för privatkrediter i alla 
fem länderna. Den algoritm som an -
vändes för att beräkna produktions-  
gapet tog dock ingen hänsyn till såda -
na obalanser.Vid bedömningarna under-
skattades de potentiella 
finanspolitiska riskerna
41 
Stabilitets- och tillväxtpakten kräver 
att medlemsstaterna rapporterar de 
senaste finanspolitiska händelserna 
och prognoserna i sina stabilitets- och 
konvergensprogram. Programmen 
bedöms av kommissionen, som kon -
trollerar rimligheten i den utveckling 
som prognostiseras för BNP och den 
offentliga budgeten.
42 
En allvarlig brist i kommissionens 
bedömningar före 2009 var att acku -
muleringen av den offentliga sektorns 
ansvarsförbindelser inte rapportera -
des31. Finanspolitiska risker avseen -
de finansiell stabilitet, statligt ägda 
företag eller andra offentliga garantier 
(t.ex. offentlig-privata partnerskap) 
identifierades inte.
43 
Vid kommissionens övervakning be-  
dömdes inte tillräckligt konsekvenser -
na av det stora inflödet av utländskt 
kapital, i synnerhet i form av skulder, 
som drev på bygg- och efterfråge -
bubblor och potentiellt kunde störa 
banksektorn i en senare kraschfas. 
Kommissionen såg inte detta samband 
innan den analyserade medlemssta -
ternas ansökningar om ekonomiskt 
bistånd.30 Ett positivt produktionsgap är 
det belopp med vilket den 
faktiska produktionen i en 
ekonomi är högre än den 
potentiella produktionen.
31 Till exempel långsiktiga 
skulder för statliga pensioner 
eller stora framtida budget-
utgifter för eventuella rädd-  
ningsåtgärder. Med undantag 
för skulder för statliga pensio-  
ner rapporterade kommissio-
nen inte om andra ansvars-  
förbindelser.
24
Del I – Kommissionen var oförberedd på omfattningen 
av den kris som bröt ut
44 
Vid sina bedömningar undersökte 
kommissionen inte heller budgetsal -
donas känslighet för plötsligt höjda 
statsskuldräntor eller en lika plötslig 
chock för den ekonomiska tillväxten 
eller växelkurserna. Dessa risker hade 
dock också identifierats eller varnats 
för i olika forskarrapporter som hade 
offentliggjorts före krisen32.
Kommissionen var därför 
inte redo att förvalta 
programmen
45 
Före 2008 hade systemet för betal -
ningsbalansstöd senast använts 199333. 
Under mellantiden hade eventuella 
erfarenheter från första hälften av 
1990-talet gått förlorade. Att ge länder 
ekonomiskt bistånd var alltså i prakti -
ken en ny uppgift för kommissionen.
46 
Eftersom kommissionen hade un -
derskattat de finanspolitiska oba -
lanserna och deras konsekvenser för 
medlemsstaterna var den oförberedd 
på uppgiften att förvalta program. 
I synnerhet måste de första program -
men upprättas under extrem tidspress. 
Kommissionen hade t.ex. bara några 
dagar på sig att ta fram förslaget till 
det första programmet (Ungern). 
Kommissionen hade internt mycket lite 
erfarenhet av att utforma och förvalta 
program för ekonomiskt bistånd, och 
denna erfarenhet kunde inte förvärvas 
med så kort varsel.47 
I det första skedet fick kommis -
sionen hjälp av team från IMF med 
att förbereda delar av programana -
lysen. De rutiner som kommissionen 
använde hämtades också från IMF 
(se punkt 109).32 Se till exempel Fiscal Policies 
and Financial Markets  
(finanspolitik och finans-
marknader) i ECB:s Monthly 
Bulletin  02/2006, s. 71.
33 Rådets beslut 93/67/EEG av 
den 18 januari 1993 om ett 
gemenskapslån till förmån för 
Italien (EGT L 22, 30.1.1993, 
s. 121).
25
 Del II 
Processerna var i allmänhet svaga
48 
Enligt fördraget ansvarar kommissio-  
nen för den operativa förvaltningen av 
ekonomiskt bistånd. Mycket handlar 
om att fatta viktiga programbeslut –
först om att bevilja bistånd och sedan 
(vid varje kontroll) om att fortsätta 
med programmet. Beslutsfattandet 
innebär att man tar en följd av steg 
och samordnar med rådet och övriga 
samarbetspartner (se figur 4 ).
49 
Vi delade upp analysen av program-  
förvaltningsprocesserna i tre delar:
i) Processer inom kommissionen, 
särskilt vid generaldirektoratet för 
ekonomi och finans – Kontrollera -
de kommissionen hur programmet 
utvecklades?
ii) Processen för att informera rådet 
och den ansvariga kommissions -
ledamotenen – Fick rådet och den 
ansvariga kommissionsledamo -
ten programdokument av god 
kvalitet?
iii) Processen för samverkan med 
övriga samarbetspartner – Fun-  
gerade samverkan med övriga 
samarbetspartner?
26
Del II – Processerna var i allmänhet svagaFigur 4Programbeslut
Förhandlingar
om programmetFörsta
kontrollenAndra
kontrollenXX
kontrollen
Vilka beslut fattas?
Kommissionens beslut Rådets beslut/one.superior
Totalt belopp och löptid
UnderskottsmålBreda områden som kräverstrukturella reformerBProgrammens tidslinje
fattas i allmänhet av vice ordföranden för kommissionens räkning 
1 När det gäller programmen för Irland och Portugal fastställdes de allmänna parametrarna av både/uni00A0rådet och EFSF:s
styrelse, dvs. Eurogruppen. EFSF:s beslutsprocess är skild från EU:s beslutsförfarande. A
Alla beslut krävs inte vid varje kontroll. 
Om till exempel de allmänna parametrarna för biståndet inte behöver ändras måste rådets beslut inte ändras. 
som anges i ett samförståndsavtal som undertecknas av medlemsstat-en och kommissionenBeslut om att programmet 
ska fortsättaBeslut om att programmet 
ska fortsättaBeslut om att 
bevilja bistånd
UtbetalningEn detaljerad 
reformagenda 
utformasAllmänna 
parametrar för 
programmet 
fastställs
Varje beslut 
består av tre 
separata 
handlingar
27
Del II – Processerna var i allmänhet svagaFigur 4
Källa : Europeiska revisionsrätten.Arbetsgång C
+
+
231
Granskade områden
1. Processen vid generaldirektoratet för 
ekonomi och ﬁnans
2. Den information som lämnats till rådet 
och den ansvariga kommissionären
3. Samverkan med övriga
samarbetspartner
2 EFC – ekonomiska och ﬁnansiella kommittén
EWG – Eurogruppens arbetsgrupp
MoU – samförståndsavtalSamråd i ekonomiska och ﬁnansiella kommittén och
Eurogruppens arbetsgrupp 
om medlemsstaten begär detutbetalning görs bara om ett nytt MoU 
har undertecknats av medlemsstatenProgramdokument
UtbetalningKommissionens 
beslutMoU  
undertecknasRådets
beslutBeslut av 
kommissions-
kollegiet Intern granskning av kommissionenvid ett nytt program 
eller om rådets 
villkor ska ändrasom reformagendan 
måste ändras
Förslag till 
rådets beslutPreliminärt
MoUFörklarande not 
eller kontroll- 
rapportRådets 
ståndpunkt
genomförs parallellt med 
personal från IMF och ECBanger förhandlings-
teamets mandat
Förhandlings- 
eller kontroll-
besökPolicydokument
Övriga samarbetspartner
/uni00A0samverkan med övriga samarbetspartner för att väga samman 
ståndpunkterna och nå en gemensam överenskommelseOrdförandena för EFC och EWG Kommissionär 
förhandlingsmandatetuppdatering avUttalande av rådet eller Eurogruppen vid ett nytt 
program eller viktiga ändringar
Diskuteras av EFC/uni00A0och EWG2
Indikationer från ordförandena för EFC och EWGKan se olika ut, beroende på betydelse
28
Del II – Processerna var i allmänhet svaga
Kommissionens processer 
innehöll inte alltid till-
räckliga kontroller och 
motvikter
50 
Kommissionens processer bör säker -
ställa – genom tillräckliga kontroller 
och motvikter – att den ursprungliga 
utformningen av programmet och 
eventuella uppdateringar uppfyller 
följande kriterier:
i) Fullständighet – relevant infor -
mation, både om medlemsstaten 
och från ekonomisk forskning, ska 
finnas med.
ii) Enhetlighet – olika delar av pro -
grammet ska stämma överens 
inbördes och det ska råda minimal 
konflikt mellan olika programmål.
iii) Dokumentation – resonemangen 
bakom besluten om de olika de -
larna av programmet ska doku -
menteras på lämpligt sätt34.
iv) Överensstämmelse – samför -
ståndsavtalet ska vara i linje med 
rådets beslut.
v) Opartiskhet – villkoren formuleras 
oftast av kommissionens program -
team och länderna bör behandlas 
lika av de olika teamen som bör 
tillämpa liknande villkor vid liknan -
de förutsättningar35.
51 
Programteamens arbete bör kontrol-  
leras och ifrågasättas så att det garan -
teras att teamen följer dessa kriterier.Kommissionen gick oftast 
grundligt till väga för att få 
fram den information den 
behövde för övervakning
Kommissionen förlitade 
sig i hög grad på intern 
expertis och hade samtidigt 
kontakt med ett antal aktörer 
i medlemsstaterna
52 
Kommissionen förlitade sig på den 
interna expertis som fanns att tillgå vid 
generaldirektoratet för ekonomi och 
finans. Med tiden rådfrågades också 
specialister från andra generaldirek -
torat allt mer. De övriga experternas 
input var begränsad för de ursprung -
liga programmen och skedde oftast 
i form av samråd mellan avdelningar -
na. Experterna var mer engagerade i 
de två programmen för euroområdet. 
Användningen av experter med breda -
re kunskaper innebar att analysen av 
ländernas problem blev grundligare, 
särskilt när det handlade om struktu -
rella reformer. Vidare tillät inte kom -
missionens personalpolitik användning 
av extern expertis för specifika, snävt 
definierade områden, vilket är vanligt 
inom IMF.34 Kommissionens normer för 
intern kontroll nr 8 och 11.
35 Flera studier visar att detta är 
en påtaglig risk. Till exempel 
har Hakan Gunaydin gjort en 
översikt över relevant akade-  
misk forskning i  Compliance 
with the IMF conditions: 
Selection Bias and Conditions 
on Social Policy  (efterlevnad av 
IMF-villkor, partiskhet vid urval 
och villkor för social politik) 
som utarbetades inför den 
italienska jordbrukskassan 
PEIO:s årsmöte 2014. IMF:s 
oberoende utvärderings-
kontor har också beskrivit fall 
av opartiskhet som det har 
påträffat vid sina utvärde-
ringar. För närmare uppgifter, 
se IEO: Recurring Issues from 
a Decade of Evaluation Lessons 
for the IMF  (återkommande 
frågor efter tio års erfarenhet 
av utvärdering vid IMF), 2014.
29
Del II – Processerna var i allmänhet svaga
53 
De regelbundna besök i länderna 
som kommissionen och de övriga 
samarbetspartnerna gjorde erbjöd 
de största möjligheterna att inhämta 
den information som behövdes för 
övervakningen. Under sina förhand -
lings- och kontrollbesök rådfrågade 
kommissionen ett antal ministerier, 
andra avdelningar inom regeringen 
och centrala oberoende institutioner 
(såsom centralbanker, finanspolitiska 
råd och nationella revisionsorgan). 
Man träffade även andra organ, bland 
annat arbetsgivarorganisationer, fack -
föreningar och oppositionspartier. Tre 
av de fem länderna36 hade ständigt en 
företrädare för kommissionen på plats. 
Allt detta gjorde att kommissionen 
kunde hålla sig informerad och iden -
tifiera reformer som skulle införlivas 
i programmen.
Kommissionen samlade in 
information av många olika 
slag
54 
Utöver den information som samlades 
in vid besöken i länderna angavs det 
i varje samförståndsavtal vilka över -
vakningsrapporter som det aktuella 
landet var skyldigt att lämna till kom -
missionen. Den information som skulle 
samlas i dessa rapporter var mycket 
bred och berörde många områden. 
Kommissionen begärde liknande 
övervakningsinformation i alla pro -
gram. I några fall begärdes dock inte 
central information, eller så samlades 
bara en begränsad mängd central 
information in.I programprognoserna 
anges att det ska göras 
breda kontroller av att 
programmen utformas 
enhetligt, men många 
förbehåll kontrolleras inte
55 
Det krävs bra prognoser för att pro -
grammen ska bli enhetliga. Det är 
dock osannolikt att prognoserna alltid 
är 100 % korrekta eftersom många 
faktorer berörs och de inte alltid kan 
förutses med närmare precision. I stäl -
let för att rikta in oss på prognosernas 
exakthet bedömde vi kvaliteten på de 
prognosprocesser och prognosverk -
tyg som kommissionen använde för 
programmen. I praktiken tar kom -
missionen fram två separata prog -
noser som är nära sammankopplade 
(se  figur 5 ):
i) En programprognos (med en 
makroekonomisk prognos och en 
underskottsprognos).
ii) En uppskattning av 
finansieringsunderskottet.36 Lettland, Irland och Portugal.
30
Del II – Processerna var i allmänhet svagaFigur 5Kopplingar mellan programprognosen och uppskattningen av 
finansieringsunderskottet
Källa : Europeiska revisionsrätten.Bytesbalans
TeckenförklaringNär de ingår 
i prognosenOmfattar alla /f_inansieringsbehovi ekonomin. Endast för länder utanför euroområdet
Likviditetsbehov för insatser 
för att rädda ﬁnanssektornEngångsutgifter för insatser 
för att rädda ﬁnanssektornUnderskott för den 
oﬀentliga skulden 
med kontaktmetodenPeriodiserat 
underskott för den 
oﬀentliga skuldenNettoåterbetalningar av hela 
den oﬀentliga skuldenNettoåter-
betalningar av 
den externa 
oﬀentliga skuldenÖvriga betalnings-balanskonton
Sammankopplade via ﬂera 
redovisningsidentiteterUppskattning av det externa 
ﬁnansieringsunderskottetMakroekonomisk prognos
Koppling mellan två närbesläktade variabler
Anm.: Endast de centrala kopplingarna visas.RedovisningsidentitetUppskattning av den 
oﬀentliga sektorns
ﬁnansieringsunderskottUnderskottsprognosProgramprognos Uppskattning av ﬁnansieringsunderskottet 
31
Del II – Processerna var i allmänhet svaga
Processen för att göra 
programprognoser är 
svårbedömd
56 
Prognoser kan tas fram med hjälp av 
olika metoder, alltifrån rena bedöm -
ningar till storskaliga kalibrerade eller 
ekonometriska beräkningsmodeller 
med många beteendeekvationer och 
identiteter.
57 
Kommissionens verktyg för att ta 
fram prognoser för program och 
underskott består av i första hand en 
uppsättning redovisningsidentiteter 
som ska garantera att prognoserna 
för makroekonomiska aggregat eller 
budgetaggregat överensstämmer 
med prognoserna för deras kompo -
nenter. Komponenterna genereras 
utanför prognosverktyget med hjälp 
av bedömningar eller, ibland, en mix 
av andra kvantitativa verktyg. Kommis -
sionen använder inte en teoretisk eller 
empirisk prognosmodell.Prognoser i kalkyl-bladsformat är 
ett klumpigt verktyg  
som försvårar kvalitetskontrollen
58 
De prognoser som gjordes efter varje 
kontroll utarbetades vanligen i flera 
kalkylbladsfiler. Vid vår granskning var 
det svårt att få tillgång till alla relevan -
ta filer. Det berodde på att kalkylblads -
samlingen utgör en överväldigande 
stor och klumpig datamassa37 med 
dålig insyn och spårbarhet. Eftersom 
beslut fattades under extremt tryck 
prioriterade man inte att spara allt 
prognosmaterial i en systematisk och 
lättillgänglig form.
59 
I kalkylbladsfilerna aggregerades 
information som genererades utanför 
verktyget. Uppgifterna kom oftast från 
flera källor och prognoserna var bero -
ende av bedömningar gjorda av olika 
prognosmakare, både vid kommis -
sionen och hos de övriga samarbets -
partnerna och nationella myndigheter -
na (se figur 6 ). Uppgiftsheterogenitet 
och användning av flera olika bedöm -
ningar är normalt vid makroekonomis -
ka prognoser och det finns goda skäl 
för att beakta olika data och bedöm -
ningar i prognosprocessen. Det finns 
dock några risker med detta, bland 
annat att konsekvenser av ett nytt an -
tagande inte återspeglas korrekt i alla 
prognoser, eller att nya antaganden 
inte är välgrundade.37 En prognos utarbetas i två till 
fyra nyckelfiler som innehåller 
tiotals kalkylblad. Dessa 
centrala prognosfiler är 
sammanlänkade med många 
formler och hämtar uppgifter 
och projiceringar från andra 
filer som inte alltid är sparade 
på samma ställe. Det ökar 
väsentligt risken för att 
inkonsekventa projiceringar 
eller uppgifter används när en 
prognos uppdateras, vilket 
kan ske varje dag inom ett 
program. Antaganden är 
utspridda över kalkylbladen 
i de centrala prognosfilerna 
och det krävs stora ansträng-
ningar för att man ska få en 
tydlig bild av den bedömning 
som tillämpats. Personalen 
använder dessutom sido-  
modeller som lagras utanför 
kalkylbladen.
32
Del II – Processerna var i allmänhet svaga
60 
För att hantera dessa risker kvalitets-  
kontrollerade man prognosresultaten 
i flera steg under prognosprocessen. 
Några enhetlighetskontroller38 är 
inbyggda i kalkylbladen. Prognosma -
karna som ansvarade för budgetsidan 
respektive den makroekonomiska 
sidan av prognosen diskuterade sina 
resultat med varandra och gjorde vid 
behov ytterligare bedömningar för att 
säkerställa att uppskattningarna var 
enhetliga39.61 
I allt väsentligt utgjordes dock kvali -
tetskontrollen av prognosmakarnas 
arbete av avstämningar, och prog -
nosprocessen inom programteamet 
undersöktes inte. Kalkylbladsmetoden 
och bristen på dokumentation gjorde 
det svårt att bedöma sannolikheten 
i de antaganden och underliggande 
parametrar som användes för prog -
noserna. Den enda kontrollen av 
sannolikheten i antaganden och un -
derliggande parametrar skedde i det 
kontrollsteg då samarbetspartnerna 
diskuterade.Figur 6Översikt över makroekonomiska prognoser och prognoser om underskott
Källa : Europeiska revisionsrätten.
Finansministeriets
statistikavdelningHistoriska budgetdata
Eurostat
statistikkontorHistoriska makrodata
Bedömning av 
budgetprognosenNya budgetåtgärder
FinansministerietEﬀekter av makro
på budgetEﬀekter av budget
på makro
Bedömning av 
makrovariablerUnderskottsprognosMakroekonomisk 
prognos
38 Till exempel redovisnings-
identitet eller proportions-
baserade sannolikhets-  
kontroller.
39 Hösten 2013 införde kom-  
missionen ett nytt verktyg för 
att automatiskt upptäcka 
numeriska och ekonomiska 
inkonsekvenser, men verk-  
tyget användes inte för 
programprognoserna.
33
Del II – Processerna var i allmänhet svaga
62 
Vår analys av prognosbladen gav 
också exempel på att det fanns fel och 
inkonsekvenser trots att enhetligheten 
kontrollerades (se ruta 1 ).
Svårt att bedöma 
sannolikheten i finanspolitiska 
multiplikatoreffekter
63 
Finanspolitiska variabler redovisades 
i kalkylbladen som förväntade in -
komster eller utgifter som ökade eller 
minskade med den budgetmässiga 
nettoavkastningen från nya budget-  
åtgärder som vidtagits under året. 
Inverkan av nya åtgärder på ekonomin 
och följdeffekten på den offentliga 
budgeten angavs eller redovisades 
inte separat i kalkylbladen. I stället 
togs hänsyn till följdeffekten redan 
i prognosvärdena för den tillkomman -
de budgetmässiga avkastningen.64 
Prognoserna för budgetmässig netto-  
avkastning hämtades från prognoser 
som gjorts av de nationella myndig -
heterna som uppskattade dem internt 
inom ramen för sina planeringsförfa -
randen. De nationella myndigheterna 
diskuterade sina uppskattningar med 
samarbetspartnernas personal, vilket 
kunde leda till att uppskattningarna 
ändrades innan de formellt godkändes 
och togs med i programprognoserna.Exempel på fel och inkonsekvenser i prognoser
i) Beloppet för uppburen mervärdesskatt på privat konsumtion var inte samma när det gällde offentliga 
inkomster och betalningar i den privata sektorn, vilket ledde till en differens på 0,7 % i BNP för ett år.
ii) På grund av att formler hade korrigerats för hand var beloppet för de direkta skatter som tagits ut på 
arbetskraft inte samma för offentlig och privat sektor. Differensen översteg 0,5 % av BNP .
iii) En skatteåtgärd som började tillämpas efter halva året tillämpades för prognosen på helårsbasis. Den 
motsvarande projiceringen av underskottet användes i det programdokument som låg till grund för be -
slutet att frigöra en tranch och meddelades till ekonomiska och finansiella kommittén i juni 2009.
iv) Fastighetsprisernas inverkan beaktades inte enhetligt vid projiceringar av samma prisindex som använ -
des i olika prognoser för samma år.Ruta 1
34
Del II – Processerna var i allmänhet svaga
65 
Effekterna av olika budgetåtgärder på 
den reala ekonomin redovisades indi -
rekt och utanför kalkylbladen genom 
flera olikartade förfaranden. Det gick 
inte att spåra källan till specifika anta -
ganden, eller orsaken till dem, genom 
kalkylbladen. De landsansvariga en -
heterna hade ingen närmare kunskap 
om de modeller som de nationella 
myndigheterna tillämpade för att upp -
skatta parametrarna för bedömningen 
av olika budgetåtgärders effekter på 
ekonomin. Det saknades insyn i och 
kunskap om det underliggande värdet 
på de finanspolitiska multiplikator -
effekterna40. Inte förrän 2013 gjorde 
kommissionen en uppskattning av de 
underliggande multiplikatoreffekterna.
66 
Den enda kontrollen av nettoavkast -
ningar var en subjektiv sannolikhets -
bedömning som gjordes av samarbets -
partnernas personal. Även om detta 
tillvägagångssätt sannolikt gör att 
man upptäcker större över- eller un -
derskattningar är det mindre lämpligt 
för att identifiera relativt små fel som 
tillsammans kan få stor omfattning.
67 
Programteamen hade förteckning -
ar över viss information men i olika 
utsträckning eftersom det inte fanns 
något formellt krav på det. Vi kunde 
därför inte identifiera och kontrollera 
de antaganden och parametervärden 
som användes. Om en prognos visade 
sig vara felaktig (exempelvis om den 
underskattade den negativa effekten 
på BNP-tillväxten av sänkta offentliga 
utgifter) var det omöjligt eller extremt 
svårt att identifiera felkällan.Uppskattningarna av finansie-  
ringsunderskott var ofullstän-
diga och oriktiga
68 
Uppskattningen av finansieringsunder -
skottet är av avgörande betydelse i för -
handlingsskedet eftersom storleken på 
det ekonomiska biståndet då fastställs 
och normalt inte ändras senare. Om 
nya finansieringsbehov uppkommer 
under programmet måste de tillgodo -
ses inom den samlade finansierings -
ramen. Kommissionen hade redan 
utarbetat programprognoser men 
inte tidigare gjort uppskattningar av 
finansieringsunderskott.
69 
När det gäller länderna i euroområdet 
motsvarar finansieringsunderskot -
tet endast staternas behov. Utanför 
euroområdet måste det ekonomiska 
biståndet täcka in alla externa finan -
sieringsbehov såsom de presenteras 
i ett lands betalningsbalans. Kommis -
sionen motiverade alltid sina beslut att 
bevilja bistånd genom att överlämna 
den ursprungliga uppskattningen av 
finansieringsunderskottet till rådet. De 
underliggande beräkningarna gjordes 
i kalkylblad. På grund av den bristande 
dokumentationen var dock möjlighe -
terna till kontroll mycket begränsade. 
När vi begärde dokument kunde kom -
missionen bara tillhandahålla preli -
minära versioner41 som avvek från de 
slutversioner som hade överlämnats 
till rådet; den kunde inte ge informa -
tion om viktiga delar i uppskattning -
en42, eller kunde inte tillhandahålla 
bakgrundsmaterial43.40 Den finanspolitiska multi-
plikatoreffekten mäter stor-  
leken på effekten av olika 
finanspolitiska konsolide-
ringsåtgärder på centrala 
makroekonomiska (kon-
sumtion, produktion) och 
budgetmässiga (underskott) 
variabler.
41 Lettlands och Rumäniens 
program.
42 Irlands program.
43 Ungerns och Portugals 
program.
35
Del II – Processerna var i allmänhet svaga
70 
Vår granskning av de preliminära do -
kumenten avslöjade stora fel i prog -
noserna, såsom att vissa variabler 
hade räknats två gånger, att felaktiga 
belopp hade angetts för valutareser -
ver eller att refinansieringsgraden 
för skulder var orealistiskt hög. Felen 
i kalkylbladen var ibland betydande44 
och hade inte uppdagats vid interna 
kontroller. Om felen hade upptäckts 
hade det inte nödvändigtvis lett till 
ökning av det ekonomiska biståndet 
eftersom det också är beroende av 
långivarens villighet och förmåga att 
låna ut, men det kunde ha resulterat 
i andra politiska åtgärder för att mins -
ka finansieringsunderskottet.
Programmen byggde i all-
mänhet på en stabil grund 
men ibland saknades viktiga 
underlag
Programmen hade stöd av 
analyser
71 
I de flesta fall kunde kommissionen 
hänvisa till ett stort analysmaterial, 
baserat på EU:s politiska prioriteringar 
och aktuella uppgifter, som användes 
när man fastställde programvillko -
ren. I allmänhet blev analyserna mer 
ingående över tiden. Det berodde 
till största delen på att man hade 
fått bättre sakkunskap och att fler 
kommissionsanställda arbetade med 
programförvaltningen.Inga spår av vissa centrala 
underlag
72 
Registreringen av handlingar är en vik -
tig del av alla processer. Flera av kom -
missionens normer för internkontroll 
hänvisar till god praxis i detta avseen -
de45. Noggrant registrerade handlingar 
kan förbättra en organisations intern -
kontroll och vara till hjälp för att visa 
varför vissa beslut har fattats. Under -
lag är avgörande vid övervakning och 
utvärdering och en förutsättning för 
gott ansvarsutkrävande.
73 
Eftersom behovet av biståndsprogram 
uppkom plötsligt fortsatte förfaran -
dena att finjusteras och formaliseras 
efter det att de första insatserna hade 
påbörjats. Insatserna förvårades också 
av tidsnöd, osäkert makroekonomiskt 
klimat och den komplexa programför -
valtningen. Betoningen lades därför på 
stabila insatsförfaranden på bekostnad 
av god registrering av handlingar.
74 
Vid ett flertal tillfällen hade den in-  
formation som använts som under -
lag vid beslutsfattandet gått förlorad 
när vi gjorde vår granskning, eller så 
visade det sig vara en kolossal uppgift 
att samla in den. Några avgörande 
insatser var inte alls dokumenterade. 
Metodhandböcker, som man brukar 
använda för att styra upp processer, 
var inte särskilt utvecklade. Ruta 2  vi-
sar vilka hinder som vi stötte på under 
revisionen46.44 Vid bedömningen av 
Rumäniens finansierings-
underskott räknades företags 
koncerninterna lån med både 
i utländska direktinvesteringar 
och i nya skuldflöden under 
övriga investeringar. Den 
dubbla räkningen innebar att 
projiceringen av finansierings-
behovet var 1,8 miljarder euro 
för låg. Det ursprungliga be-  
loppet för utländska reserver 
som användes vid den 
ursprungliga projiceringen 
avviker dessutom med 
0,7 miljarder euro från det 
belopp som Rumäniens 
centralbank nu rapporterar för 
utgången av 2008. I Lettlands 
program projicerade kom-  
missionen att både företags- 
och banksektorerna skulle 
kunna få mer lång och medel-  
lång finansiering än vad de 
behövde för att amortera. 
Antagandet i kalkylbladet var 
inte bara osannolikt med 
tanke på det allvarliga eko-  
nomiska trycket utan mot-  
sades även av informationen 
i den förklarande noten.
45 Till exempel anger norm för 
internkontroll nr 8 att general-  
direktoratets viktigaste pro-  
cesser och förfaranden ska 
dokumenteras på lämpligt 
sätt, särskilt de som hänger 
samman med kritiska risker, 
och norm nr 11 att det ska 
finnas lämpliga processer och 
förfaranden för att säkerställa 
att generaldirektoratets 
dokumenthantering är effek-  
tiv (särskilt när det gäller att få 
fram lämplig information).
46 Problemet att få fram relevant 
information förekom inte bara 
vid denna revision. Det na-  
tionella revisionsorganet i 
Portugal angav liknande hin-  
der i sin rapport om över-  
vakningen av det ekonomiska 
biståndet till Portugal Relatório 
de auditoria n.º 28/2013-2.ª S., 
Acompanhamento dos meca-  
nismos de assistência financeira 
a Portugal, december 2013.
36
Del II – Processerna var i allmänhet svaga
75 
Det är förståeligt att handlingar saknas 
för det inledande skedet under 2008 
och i början av 2009 som bar alla kän-  
netecken på en krishanteringssitua -
tion. Med tiden har registreringen av 
handlingar blivit mycket bättre. Trots 
det är några av exemplen ovan på sak -
nade handlingar från senare år.Ibland avvek kommissionen 
från rådets beslut
Fall av bristande efterlevnad av 
rådets beslut
76 
Vi undersökte hur väl samförstånds -
avtalet överensstämde med motsva -
rande rådsbeslut och fann att de flesta 
villkoren motiverades med hänvisning 
till besluten. I några fall avvek dock 
villkoren från dem som angavs i rådets 
beslut, eller så hade samförståndsav -
talet inte uppdaterats vid rätt tidpunkt 
(se ruta 3 ).Exempel på svårigheter att få fram central information
Man använde e-post för att rapportera uppåt om hur ett besök utvecklades och för att få godkännande av 
eventuella avsteg från förhandlingsmandatet. E-post var också ett viktigt medel för kommunikation mellan 
samarbetspartner och med nationella myndigheter. I allmänhet var dock denna centrala kommunikation inte 
tillgänglig eftersom e-breven antingen hade tappats bort eller inte kunde återskapas.
Kommissionen behöll inte den dokumentation eller de uppgifter som nationella myndigheter hade lämnat 
in under programmet, eller så kunde vi inte ta del av dem i deras helhet på grund av de stora resurser som 
krävdes för att samla ihop dem.
En del kalkylblad för Rumänien med makroekonomiska programprognoser ställdes inte till vårt förfogande 
under revisionen.
Kalkylbladen med slutliga beräkningar av finansieringsunderskott hade tappats bort eller inte samlats in från 
IMF. De beräkningar som låg till grund för vissa centrala belopp gick ibland inte att få fram.
Den budgetövervakning som kommissionspersonalen gjorde var inte alls dokumenterad eller så överlämna -
des endast mycket enkla kalkylblad som underlag för kommissionens analys av budgetgenomförandet.Ruta 2
37
Del II – Processerna var i allmänhet svaga
Villkoren var inte tillräckligt 
riktade
77 
Villkoren i samförståndsavtalet syftar 
till att fastställa en operativ färdplan 
för att på ett tillfredsställande sätt 
uppfylla de allmänna ekonomisk-poli -
tiska villkor som fastställs av rådet.
78 
För de flesta villkoren var koppling -
en till den allmänna finanspolitiken 
relativt tydlig eftersom de antingen 
krävde ändring av politiken eller var 
ett steg på vägen mot större refor -
mer. Ledningen47 ifrågasatte dock inte 
tillräckligt de förslag som lades fram 
för att förvissa sig om att alla villkoren 
verkligen var nödvändiga för att de 
allmänna finanspolitiska målen skulle 
uppnås.79 
Programmen innehöll villkor som 
antingen var av mindre betydelse, 
med tanke på programmålen, eller 
vars potentiella effekter skulle synas 
långt efter programperioden. Villkor 
såsom införandet av specifika it-sys -
tem, tilldelning av budgetmedel till en 
mindre statlig enhet, utbildning av of -
fentliga tjänstemän och forskning och 
utveckling; här hade de dock mycket 
svaga – om ens några – kopplingar till 
programmålen.Exempel på bristande efterlevnad av reglerna
Vid ett informellt besök till Rumänien i augusti 2009 uppdagades att medlemsstaten inte klarade av att uppnå 
de ursprungliga underskottsmålen. Kommissionen och de rumänska myndigheterna kom därför överens om 
att väsentligt sänka målen. Ändringen meddelades i en not till ekonomiska och finansiella kommittén i augus -
ti 2009. Emellertid ändrade man varken rådets beslut eller samförståndsavtalet för att återspegla sänkningen. 
Målen uppdaterades senare i samförståndsavtalet från februari 2010. Den rättsliga grunden – rådets beslut – 
uppdaterades ännu senare, i mars 2010. Kommissionen sköt dock upp en utbetalning i november 2009 på 
grund av att Rumäniens budget inte uppfyllde det uppdaterade målet.
I Lettland nämndes inte pensionsreformer i rådets beslut, men samförståndsavtalet hade ändå särskilda villkor 
för den andra pelaren i pensionssystemet.
I Irland nämndes ingenting om särskilda villkor som gällde banktillsyn och försäljning av statliga tillgångar 
och privatiseringar i rådets beslut,  men sådana villkor fanns ändå i samförståndsavtalet.Ruta 3
47 Ledande befattningshavare 
vid kommissionen och den 
vice ordförande som under-  
tecknar samförståndsavtalet 
för kommissionens räkning.
38
Del II – Processerna var i allmänhet svaga
Länderna behandlades inte 
på samma sätt
80 
Efter att ha analyserat olika aspekter 
av kommissionens programförvaltning 
fann vi flera exempel på inkonsekven -
ta förhållningssätt gentemot olika 
länder som knappast motiverades av 
specifika nationella omständigheter.Olikheter i kommissionens 
förvaltning av villkor
81 
Kommissionen förvaltade villkoren 
för alla de ekonomiska biståndspro -
grammen olika. För några program 
utgjordes villkoren av en relativt stabil 
uppsättning krav, medan de för andra 
ändrades väsentligt vid varje kontroll. 
Se översikten i  tabell 2 .Tabell 2De olika modeller kommissionen använde för att förvalta villkor
Ungern Lettland Rumänien I Irland Spanien
Hur fastställdes villkoren?
Skillnad mellan olika 
typer av villkorNej.Nej, men betydelse angavs 
i en av kontrollrapporternaTidigare åtgärder och 
andra villkorBestående villkor och 
andra villkorNej
Hur övervakades villkoren?
Hur övervakades 
efterlevnad?Varierade1Oftast per villkor Per ämne Per ämne Per villkor
Hur uppdaterades villkoren?
Hur ändrades villkoren?Befintliga villkor fort -
satte att gälla; tillägg 
innehöll endast nya 
villkorVarje tillägg ersatte den 
föregående versionenBefintliga villkor 
fortsatte att gälla;  
tillägg innehöll endast 
nya villkorVarje tillägg ersatte den 
föregående versionenVarje tillägg ersatte den föregå -
ende versionen
Villkorens beständighet2Villkoren var delvis 
stabila över tiden  
Villkoren ändrades 
i allmänhet inteVillkoren ändrades många 
gånger  
Villkoren ändrades före 
förfallodagen  
Svårt att spåra villkoren 
över tidenVillkoren fortsatte att 
gälla och ändrades inte 
om de inte blev obsoleta 
på grund av nya villkorVarierade
Några villkor var 
oförändrade, andra 
ändrades oftaVillkoren var stabila över tiden  
Villkoren gällde och ändrades 
inte förrän de var helt uppfyllda.
1 Vid några kontroller rapporterade kommissionen om efterlevnaden för varje villkor, vid andra endast per ämne.
2 För ytterligare förklaringar, se bilaga III .
Källa : Europeiska revisionsrätten.
39
Del II – Processerna var i allmänhet svaga
82 
Några av modellerna hade negativa 
konsekvenser för programförvalt -
ningen. I synnerhet gjorde de många 
ändringarna av villkoren i några 
program48 det mycket svårare att följa 
landets resultat. I några fall späddes 
reformerna gradvis ut i takt med att 
villkoren ersattes med villkor som var 
mindre strikta eller så försvann de helt 
från avtalet innan de var helt uppfyllda 
(se ruta 4 ).83 
Villkoren syftade även till att olika 
strukturella effekter skulle uppnås. De 
kunde variera från offentliggörande, 
eller utarbetande, av en specifik stra -
tegi eller plan, till lagändringar som 
skulle antas av det nationella parla -
mentet och påverkade viktiga delar av 
ekonomin49. Den första typen av villkor 
leder knappast i sig själva till några 
meningsfulla ekonomiska förändringar 
även om de kan fungera som förbe -
redande steg inför mer omfattande 
reformer. Villkor av den senare typen 
innebär sannolikt att ekonomin ändras 
varaktigt.
Exempel på en reform som späddes ut med tiden
Det ursprungliga samförståndsavtalet i programmet för Lettland hade ett krav på ”upprättande av ett en -
hetligt system för personalplanering och personalstyrning för den offentliga sektorns institutioner”. Detta 
villkor uppfylldes inte och fanns inte med i senare ändringar. Det ersattes i stället av flera andra villkor som 
allmänt syftade till utarbetandet av en strategi för den offentliga förvaltningen – ett villkor som är enklare att 
uppfylla.
Programmet för Portugal hade ett krav på att man – senast i slutet av 2011 – skulle utarbeta en handlingsplan 
för att reformera arbetslöshetsförsäkringssystemet som bland annat innebar att den period som nyligen ar -
betslösa hade rätt till arbetslöshetsersättning kortades till högst 18 månader. Efter reformen hade den längsta 
arbetslöshetsersättningsperioden sänkts från 38 till 26 månader, vilket alltså var längre än det tak på 18 måna -
der som man ursprungligen kommit överens om med de portugisiska myndigheterna.Ruta 448 Detta gäller i synnerhet 
Lettland, men även Irland och 
specifika områden i andra 
program.
49 Andra exempel är stora änd-  
ringar av det institutionella 
landskapet, såsom inrättandet 
av ett finanspolitiskt råd, 
omorganisation av det lokala 
styret eller privatisering. Se 
bilaga III .
40
Del II – Processerna var i allmänhet svaga
84 
Vi konstaterade att det fanns stora 
skillnader när det gällde hur strikta vill -
koren var. Villkoren för betalningsba -
lansprogram innebar ofta krav på vissa 
lagändringar. Kraven för euroområdets 
program däremot hade ofta bara den 
första typen av villkor och det krävdes 
sällan beslut i parlamentet. Resultatet 
var att beslut om trancher baserades 
enbart på förberedande steg och inte 
på att reformen verkligen genomför -
des (se ruta 5 ).
85 
En annan skillnad gällde antalet villkor, 
som växte med tiden. Ungern skulle 
uppfylla färre än 60 unika villkor me-
dan Portugal ställdes inför omkring 
400. Den stora variationen återspeg -
lade inte endast större reformbehov 
i vissa länder. Vi såg exempel på mot -
satsen: länder med större behov av re -
former inom ett visst område ombads 
uppfylla färre villkor än länder med 
bättre resultat50. Villkoren inriktades 
också på mycket varierande reformvä -
gar trots att länderna hade liknande 
förutsättningar51.Ändringar av programmålen 
var inte konsekventa
86 
Ändringar av underskottsmål är en 
naturlig del av biståndsprogram. De är 
inte automatiskt en signal om att de 
nationella myndigheternas genomför -
ande är dåligt eftersom de även kan 
påkallas av sakliga ändringar av den 
ekonomiska situationen som inverkar, 
negativt eller positivt, på den offentli -
ga budgeten.
Exempel på ett villkor som bara var kopplat till förberedande steg
I Irlands program ställdes krav på regeringen att införa lagstiftning för att förstärka den finansiella regleringen 
och utvidga centralbankens tillsyns- och verkställighetsbefogenheter52. De irländska myndigheterna upp -
fyllde detta krav med en mindre försening på en månad när finansministeriet offentliggjorde lagförslaget. 
Antagandet tog dock ytterligare två år. Inget villkor var kopplat till antagandet vilket alltså inte krävdes för att 
trancher skulle frisläppas.
52 Hänvisas till som centralbankslagen (tillsyn och verkställighet) i senare villkor. Ruta 550 Till exempel på struktur-  
fondsområdet.
51 Till exempel insolventa 
enskilda och bolag.
41
Del II – Processerna var i allmänhet svaga
87 
För fyra av de sex programmen ändra-  
des underskottsmålen (se tabell 3 ). I 
kommissionens anteckningar förklara -
des alltid ändringarna nedåt med en 
(betydande) nedgång av den eko -
nomiska aktiviteten, vilket var fallet 
i Ungern, Rumänien, Lettland och 
Portugal.88 
Beroende på land kan ändrade ekono -
miska utsikter få olika konsekvenser 
för ändringen av underskottsmålen. 
Som en del av sin budgetövervak -
ning beräknar kommissionen cykliska 
budgetsaldon53. När de ekonomiska 
utsikterna ändras justeras de cykliska 
saldoberäkningarna därefter. Därmed 
bör realtidsförändringar av det be -
räknade cykliska saldot ligga nära de 
ändringar av underskottsmål som blir 
nödvändiga på grund av den ändrade 
ekonomiska kontexten54.Tabell 3Ändringar av underskottsmålen i ENS-termer
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
UngernMoU0 (nov 2008) - 3,4 % - 2,6 %
MoU1 (mars 2009) - 2,9 %
MoU2 (juni 2009) - 3,9 % - 3,8 % - 3,0 %
LettlandMoU0 (jan 2009) - 5,3 % - 5,0 % - 3,0 %
MoU1 (juli 2009) - 10,0 % - 8,5 % - 6,0 % - 3,0 %
MoU5 (dec 2011) - 4,5 % - 2,5 %
Rumänien IMoU0 (juni 2009) - 5,1 % - 4,1 % - 3,0 %
MoU1 (feb 2010) - 7 ,8 % - 6,4 % e.t. - 3,0 %
MoU2 (juli 2010) - 7 ,3 % e.t. - 3,0 %
MoU3 (jan 2011) - 5,0 % - 3,0 %
Rumänien II MoU0 (juni 2011) - 5,0 % - 3,0 %
Irland MoU0 (dec 2010) - 10,6 % - 8,6 % - 7 ,5 %
PortugalMoU0 (maj 2011) - 5,9 % - 4,5 % - 3,0 %
MoU5 (okt 2012) - 5,0 % - 4,5 % - 2,5 %
MoU7 (juni 2013) - 5,5 % - 4,0 %
Anm. : e.t. – inte fastställt.
Källa : Europeiska kommissionen.53 Budgetsaldot kan delas upp 
i en cyklisk och en icke-cyklisk 
komponent. Den cykliska 
komponenten fångar upp 
effekten av fluktuationer i 
skatteintäkter och utgifter 
som beror på konjunkturen.
54 Under förutsättning att prog-  
nosen för potentiell BNP inte 
innehåller väsentliga fel efter-  
som den används som en 
variabel för beräkningen av 
det cykliska saldot.
42
Del II – Processerna var i allmänhet svaga
89 
När det cykliska budgetsaldot inte 
ändrades väsentligt under program -
met fanns det inget behov av att 
ändra underskottsmålen. Så var det 
för Irland. Vi konstaterade emellertid 
att alla ändringar av mål inte överens -
stämde med en ändring av det cykliska 
saldot. Exempelvis sänktes Ungerns 
underskottsmål för 2009 i mindre grad 
än vad ändringen av det cykliska sal -
dot pekade mot, medan målet för Po -
len 2012 sänktes trots att det cykliska 
saldot hade förbättrats och de ekono -
miska utsikterna var oförändrade.
90 
Under revisionen hävdade kommissio-  
nen att faktorer utanför regeringens 
kontroll kunde ha utlöst ändring av 
målen, t.ex. ändrad sammansättning 
av tillväxten eller skattebortfall. Dock 
visar varken programdokumenten 
eller kommissionens interna metod att 
kommissionen systematiskt bedömde 
dessa andra faktorer när den vid varje 
kontroll undersökte om underskotts -
målen var realistiska.
91 
En annan skillnad gällde hanteringen 
av de stödåtgärder för banker som på -
verkade underskotten. I underskotts -
målen i programmen för Portugal 
och Irland ingick inte sådana åtgärder 
medan de fanns med i programmålen 
för Lettland.92 
Programdokumenten skiljde sig också 
åt när det gällde synen på den socia-  
la dimensionen. Till exempel hade 
skattehöjningarna i Portugal utformats 
progressivt så att grupperna med lägst 
inkomster behöll sina inkomstnivåer, 
och lägstalönerna och de lägsta pen -
sionerna rördes inte55. Detta kontras -
terar mot den generella sänkningen 
med 25 % av de offentliganställdas 
löner i programmet för Rumänien 
där ingenting sades i programdoku -
menten om hur detta skulle påverka 
de lägre löneklasserna. På samma 
sätt övervägdes inte resultatet av att 
man kombinerade en sänkning av det 
inkomstskattefria grundbeloppet med 
en höjning av mervärdesskatten – vil -
ket sannolikt skulle skjuta över bud -
getkonsolideringsbördan till de sämst 
ställda i samhället – i de ursprungliga 
programdokumenten för Lettland.
Brister i programförvalt-
ningen på grund av dåliga 
kontroller
93 
Även om det i sista hand är rådet och/
eller kommissionen som beslutar om 
ett program är det kommissionens 
företrädare som förhandlar med de 
nationella myndigheterna och gör 
programkontroller. Förhandlingsman -
datet anges i policydokumentet. Under 
ett besök uppdaterar kommissionens 
företrädare ledningen om samtalen, 
oftast en gång per dag, och begär 
godkännande av eventuella avsteg 
från mandatet. Efter besöket utarbetar 
kommissionens företrädare program -
dokumenten (rådets beslut, sam -
förståndsavtal och förklarande not). 
Dessa kontrolleras och ligger till grund 
för de beslut som fattas av kommis -
sionen och rådet.55 Europeiska kommissionen, The 
Economic Adjustment Program-  
me for Portugal, European 
Economy  (ekonomisanerings -
programmet för Portugal), 
Europeisk ekonomi, Occa-  
sional Papers 79, 2011, s. 16.
43
Del II – Processerna var i allmänhet svaga
94 
Utarbetandet av policydokumen -
tet och programdokumenten är en 
expertbaserad process där bedöm -
ningar gjorda av prognosmakare och 
ett antal politiska experter från flera 
generaldirektorat spelar en avgörande 
roll. Dokumenten kontrolleras av vice 
generaldirektören och cheferna för de 
övergripande enheter som utarbetar 
dem. De förstnämnda kontrollerar 
främst att dokumenten är inbördes 
konsekventa och de senare ansvarar 
för att de överensstämmer med EU:s 
politik för de bidrag som lämnas till 
respektive område.
95 
Vi fann att kontrollprocessen hade 
flera brister:
i) Ingen utanför programteamet 
kontrollerar de underliggande 
beräkningarna och prognoserna 
för att se om den makroekonomis -
ka prognosen överensstämmer 
med beräkningen av finansie -
ringsunderskottet eller med de 
makroekonomiska konsekvenserna 
av programvillkoren.
ii) I flera avseenden bedömdes inte 
det arbete som utfördes av kom -
missionens företrädare tillräckligt, 
och alltför sällan ifrågasattes ex -
perternas prognoser (se punkt 61), 
uppskattningar av finansierings -
underskott (se punkterna 69 och 
70) och val av programvillkor (se 
punkt 79).
iii) Intern kvalitetskontroll dokumen -
terades i allmänhet inte.96 
IMF har också tagit fram en process för 
intern kontroll av centrala aspekter av 
utformningen och uppdateringen av 
program. På några punkter liknar den 
kommissionens process för intern kon -
troll, men det finns tre stora skillnader:
i) IMF har en särskild avdelning för 
kontroll som förser ledningen med 
input.
ii) Fler IMF-tjänstemän deltar i kon-  
trollprocessen.
iii) IMF:s process dokumenteras.
Programdokumenten blev 
bättre med tiden men 
hade fortfarande brister
Förbättringar av program-
dokumentens kvalitet
97 
Det fanns stora olikheter mellan pro-  
grammen i fråga om hur ingående 
analyserna i programdokumenten var. 
Många av olikheterna berodde på att 
kommissionen blev bättre på att ana -
lysera. Programdokumenten för de tre 
första programmen innehöll begrän -
sad information om ett antal aspekter, 
bland annat sammansättningen av den 
finanspolitiska korrigeringen, analysen 
av avvikelser om underskottsmålen 
inte uppnåddes och de sociala konse -
kvenserna. Analyserna i de två senaste 
uppsättningarna av programdoku -
ment (Irland och Portugal) var betyd -
ligt bättre (se ruta 6 ) och var i många 
avseenden mycket grundliga.
44
Del II – Processerna var i allmänhet svaga
98 
I några fall konstaterade vi att avgö -
rande information inte fanns med 
i programdokumenten. Exempelvis 
meddelade kommissionen inte all -
tid vilka centrala antaganden som 
låg till grund för beräkningen av 
finansieringsunderskottet.
i) I Ungerns program lämnade 
kommissionen inte några när -
mare uppgifter som underlag till 
uppskattningen av de 20  miljar -
der euro som Ungern skulle få 
under programperioden.
ii) I Irlands program användes ett 
ackumulerat periodiserat under -
skott i ENS-termer på 44 miljar -
der euro under programperioden 
när finansieringsunderskottet 
beräknades i de ursprungliga 
programdokumenten. Den prog -
nos för likviditetsunderskottet 
i statskassan, inklusive skuldebrev, 
som användes för beräkningen av 
finansieringsbehovet var dock på 
58 miljarder  euro. De främsta or -
sakerna till denna stora skillnad på 
14,1 miljarder euro (21 % av det ur -
sprungliga finansieringsunderskot -
tet) förklarades inte i dokumentet.99 
Kommissionen gjorda några grundläg -
gande känslighetstester för att be -
döma effekterna av en ändring av en 
eller flera parameterar på det samlade 
finansieringsbehovet. Trots att resul -
taten kunde ha gett värdefull infor -
mation om risken för ett eventuellt 
negativt utfall redovisades inte dessa 
i programdokumenten.
Brister i övervakningen 
och rapporteringen av 
efterlevnad
100  
Under varje program bör kommis -
sionen kontrollera om medlemsstatens 
ekonomiska politik är förenlig med 
de villkor som rådet har fastställt. 
I praktiken skedde detta genom att 
kommissionen kontrollerade att 
medlemsstaten tillämpade villkoren 
i samförståndsavtalet.Exempel på bättre analyser i programdokument
I de ursprungliga dokumenten för betalningsbalansprogram framställdes generellt budgetkonsolidering 
som en utgiftsdriven process. Emellertid var detaljerna om de nödvändiga budgetåtgärderna fragmentariska 
(Ungern), inga sådana åtgärder angavs överhuvudtaget (Rumänien) eller, om de angavs, så fanns det ingen be -
räkning av hur mycket de skulle dra in (Lettland). För dessa tre länder förbättrade kommissionen senare detalj-  
nivån i programdokumenten genom att räkna upp och kvantifiera vilka åtgärder man hade kommit överens 
om för att uppnå underskottsmålen. De andra programmen (Irland och Portugal) blev ännu mer detaljerade.Ruta 6
45
Del II – Processerna var i allmänhet svaga
Otillförlitligt att använda 
övergripande underskotts-
mål för att övervaka 
budgetgenomförande
101  
Budgetkonsolidering var ett avgöran -
de inslag i alla fem programmen, och 
det finanspolitiska resultatet var en 
viktig fråga vid samtalen med natio -
nella myndigheter och när besluten 
om program fattades. Underskottsmå -
len definierades ofta – i enlighet med 
Europeiska nationalräkenskapssyste -
met (ENS) – som ett underskott i pro -
cent av BNP . Valet av ENS-underskott 
som förankringspunkt för budgetpo -
litiken motiverades av åtaganden som 
gjorts inom ramen för förfarandet vid 
alltför stora underskott56.
102  
ENS-underskottet kan inte övervakas 
direkt under året57. I stället övervaka -
des överensstämmelsen med övergri -
pande mål främst genom uppskatt -
ningar av underskottet. När dessa 
uppskattningar används finns det dock 
risk för att kommissionen inte med sä -
kerhet kan rapportera till rådet att ett 
lands budgetpolitik följer sanerings -
programmet. Vid flera tillfällen visade 
sig kommissionens uppskattningar 
vara felaktiga. Till exempel:
i) I anmälan våren 2009 rapporte -
rades att Ungerns underskott låg 
inom programmets underskotts -
mål för 2008. I anmälan hösten 
2009 ändrades dock underskot -
tet till 3,8 % av BNP , dvs. över 
underskottsmålet58.ii) I januari 2010 rapporterade Rumä -
nien ett likviditetsunderskott för 
2009 på 7,3 % av BNP , vilket låg 
i linje med IMF:s mål, och kom -
missionen gjorde en preliminär 
uppskattning av ENS-underskottet 
i linje med målet och uppgav att 
programmet utvecklades som 
planerat. I maj 2010 ändrade dock 
kommissionen ENS-underskottet 
till 8,3 %. Från hösten 2011 var det 
ändrade underskottet 9 %.
iii) I januari 2013 beräknade kom -
missionen preliminärt att Irlands 
ENS-underskott för 2012 var 8,2 %, 
men ändrade det till 7,7 % i april 
och till 8,2 % hösten 2013. Den 
sista ändringen berodde till största 
delen på att engångsinkomster 
hade omklassificerats.
103  
En annan komplikation var att stöd -
åtgärder för banker inte fanns med 
i definitionen av mål för euroländernas 
program. Budgetmål som definieras 
på detta sätt borde i princip vara en 
mycket bättre förankringspunkt för 
budgetpolitiken eftersom stödåtgär -
der för banker är stora enstaka poster 
som inte kontrolleras direkt av staten. 
När det gäller Irland uteslöt dock kom -
missionen bara de underskottshöjande 
kapitalöverföringar som gjorts till ban -
kerna men tillät att inkomster knutna 
till stödåtgärder för banker ingick. 
Sådana mål ger en otydligare signal 
och är ett otydligare mått på finanspo -
litiskt resultat. Om alla bankrelaterade 
transaktioner hade uteslutits skulle 
finansieringsunderskottet för 2012 ha 
varit 1 procentenhet högre.56 Förfarandet vid alltför stora 
underskott är EU:s stegvisa 
förfarande för att korrigera 
stora underskott (över 3 % av 
BNP) eller höga skuldnivåer 
(över 60 % av BNP).
57 Medlemsstaternas kvartalsvisa 
uppgifter om den offentliga 
sektorns räkenskaper i en-  
lighet med ENS definitioner 
offentliggörs med 90 dagars 
tidsförskjutning. Dessutom 
måste man för att uppskatta 
ENS-underskott göra anta-  
ganden om framtida beslut 
om hur några större trans-  
aktioner kommer att hanteras 
statistiskt.
58 Enligt kommissionen berodde 
ändringen av underskottet 
2008 på att utnyttjandet av 
EU-medel justerats eftersom 
några projekt inte hade fått 
den medfinansiering som 
hade förväntats ersätta för-  
finansiering från budgeten.
46
Del II – Processerna var i allmänhet svaga
Osystematisk rapportering om 
uppfyllandet av villkor
104  
Kommissionen rapporterade systema -
tiskt om hur länderna uppfyllde struk -
turella villkor endast när det gällde 
Portugal och, delvis, Ungern, Lettland 
och Irland.
105  
Uppfylldes inte villkoren rapportera -
des detta sällan. Endast för ett litet 
antal villkor (4 % i Portugals program) 
angav kommissionen tydligt ”inte 
uppfyllt” trots att närmare hälften av 
alla villkor inte uppfylldes i tid. Många 
olika uttryck användes för att ange 
detta59, vilket ledde till förvirring.
106  
För omkring 30 villkor (8 % av urvalet) 
rapporterades antingen inte status på 
uppfyllandet eller så var villkoren så 
vagt formulerade att uppfyllandet inte 
kunde övervakas på ett ändamålsen -
ligt sätt (se exempel i  ruta 7 )60.107  
Några villkor rapporterades som upp -
fyllda men kunde inte kontrolleras. Till 
exempel:
i) I Irlands program (efter kontrollen 
hösten 2012) diskuterade kommis -
sionen fortfarande med de irländ -
ska myndigheterna hur man skulle 
försäkra sig om att delar av den 
fleråriga budgetramen var tillräck -
ligt bindande och genomsynliga 
för att utgöra en trovärdig politisk 
förankringspunkt61. Kommissionen 
rapporterade emellertid att villko -
ret var helt uppfyllt.
ii) I Portugal utvidgades kravet på 
månatliga rapporter om budget -
genomförandet från den natio -
nella regeringen successivt till att 
omfatta alla statliga företag och 
offentlig-privata partnerskap på 
nationell, regional och lokal nivå. 
Villkoret bedömdes ha uppfyllts 
när särskild rapportering infördes 
på regional nivå trots att kravet på 
konsoliderad budgetrapportering 
inte var uppfyllt.59 Till exempel: till stor del 
uppfyllt, i stort sett uppfyllt, 
delvis, pågår, delvis uppfyllt, 
inte uppfyllt.
60 Villkor som kräver permanent 
uppfyllande vid varje kontroll 
ingår inte.
61 En budgetpolitisk förankrings-
punkt ger regeringen struktur 
när den fattar beslut om den 
lämpliga storleken på finansi-  
eringsunderskottet i den aktu-  
ella ekonomiska situationen 
och till viss del när det gäller 
mål på medellång och lång 
sikt för de offentliga finan-  
serna.
47
Del II – Processerna var i allmänhet svaga
Samarbetet med övriga 
samarbetspartner var 
endast informellt
108  
EU:s ekonomiska bistånd lämnades 
tillsammans med IMF:s ekonomiska 
bistånd i alla program. Varje insti -
tution fattade oberoende finansie -
ringsbeslut i enlighet med sina egna 
stadgar och interna förfaranden. När 
det gäller programmen för Irland 
och Portugal var även ECB delaktig 
i programförvaltningen.
109  
Arbetet med IMF hjälpte kommis -
sionen att lära sig hur programmen 
skulle förvaltas. Vi såg flera exempel 
på IMF-rutiner som kommissionen bör -
jade använda efter det att program -
men hade startat, t.ex. mer detaljerade 
kalkylblad för prognoser och använd -
ning av en företrädare på plats i landet 
i senare program. Kommissionens 
programteam utvidgades också till att 
ha samma storlek som IMF:s team.110  
Den rättsliga grunden gav de tre 
institutionerna möjlighet att bestäm -
ma hur samarbetet skulle organiseras. 
I samtliga program etablerade pro -
gramteamen informella former för 
samarbete. De breda sakkunskaperna 
och erfarenheterna hos de tre institu -
tionernas personal innebar att det gick 
att göra grundligare bedömningar, vil -
ket minskade risken för fel och uteläm -
nanden när programmen utformades 
och uppdaterades.Exempel på villkor för vilka uppfyllande aldrig rapporterades
Antalet prioriterade områden inom offentlig forskning och utveckling bör minskas så att relevanta forsknings -
områden får större resurser (Lettland).
Förbättra kapaciteten hos den myndighet som förvaltar strukturfonderna och sammanhållningsfonden att 
kontrollera och besluta om EU-utgifter (Rumänien).
Regeringen ska lagstifta för att betydligt minska antalet skatter och betalningar som kan likställas med skatter 
(Rumänien).
Till juli 2012 ska regeringen utarbeta en konsoliderad plan för att omorganisera och betydligt minska antalet 
kommuner (308). Regeringen kommer att genomföra dessa planer och ändringarna kommer att ha trätt i kraft 
när den nya omgången av lokala val inleds (Portugal).
Inrätta särskilda avdelningar inom skattedomstolarna (Portugal).Ruta 7
48
Del II – Processerna var i allmänhet svaga
111 
Institutionerna formaliserade inte sitt 
samarbete när det gällde exempelvis 
följande aspekter:
i) Informationsutbyte – vilken infor -
mation (t.ex. förhandlingsman -
dat, övriga programdokument, 
underliggande beräkningar62 och 
information som samlats in från 
medlemsstaten) ska delas med de 
övriga samarbetspartnerna? Hur 
ska information som erhålls efter 
brytdatumet hanteras?
ii) Sekretess – hur ska dokument som 
ursprungligen överlämnats till en 
annan institution hanteras? Vad 
gör man om en institution får till -
gång till konfidentiell information 
som de övriga samarbetspartnerna 
inte har tillgång till63 och som skul -
le kunna påverka hela utformning -
en av programmet och den interna 
analysen?
iii) Ägandet av gemensamt arbe -
te – några elektroniska dokument 
producerades gemensamt av alla 
tre samarbetspartnerna (t.ex. 
makroekonomiska prognoser och 
beräkningar av finansieringsun -
derskott) men delades inte fullt ut 
mellan institutionerna.
iv) Mekanismer för att lösa menings-  
skiljaktigheter om finansierings-  
beslut eller andra centrala pro-  
gramparametrar.ECB:s rådgivande roll var 
mycket bred
112  
När det gäller programförvaltning an-
ger EFSM-förordningen64 att ECB och 
kommissionen ska ha ett rådgivande 
förhållande till varandra:
i) ”(de allmänna ekonomipolitiska 
villkor[-en]) […] kommer att defi -
nieras av kommissionen i samråd 
med ECB”65.
ii) ”Kommissionen ska, i samråd med 
ECB, göra en ny granskning av 
de allmänna ekonomiskpolitiska 
villkor[en]”66.
113  
ECB:s personal gav råd i frågor som 
gällde finansiell stabilitet och hur  
man säkerställer att valutamarknader 
fungerar korrekt. Här ingick sådana 
ämnen som skulders hållbarhet och 
takten på budgetkonsolideringen67 
som ECB ansåg vara viktiga förutsätt -
ningar inom båda de områden där 
institutionen hade en rådgivande roll.62 För betalningsbalans-
programmen utarbetade IMF 
de kalkylblad som låg till 
grund för beräkningarna av 
finansieringsunderskott, och 
enligt kommissionen hade 
kommissionens personal inte 
tillgång till dem.
63 T.ex. information om finans-  
marknader i IMF:s bedöm-
ningar av finanssektorn, 
information som samlats in  
av generaldirektoratet för 
konkurrens och bankuppgifter 
från ECB.
64 Rådets förordning (EU) 
nr 407/2010.
65 Artikel 3.3 b.
66 Artikel 3.6.
67 Till exempel argumenterade 
ECB för att behålla under-
skottsmål i programmet för 
Portugal.
49
Del II – Processerna var i allmänhet svaga
114  
Rådgivningen innebar dock inte att 
ECB delade sina analyser som låg 
till grund för bankens ståndpunkt 
i samtalen om programmen med sina 
samarbetspartner. ECB lät t.ex. inte 
kommissionen ta del av de interna 
överläggningarna om bördefördel -
ning med innehavare av prioriterade 
skulder vid omstruktureringen av de 
irländska bankerna. Eftersom finan -
sieringen från Eurosystemet utgjorde 
närmare 100 % av Irlands BNP var fort -
satt finansiering från Eurosystemet68 
en förutsättning för att programmet 
skulle lyckas. Samarbetspartnerna i 
trojkan accepterade ingen bördeför -
delning för innehavare av prioriterade 
skulder. Dock tyder IMF:s efterhands -
utvärdering av Irlands program på att 
det fanns alternativa politiska åtgärder 
för att begränsa riskerna vid ökad 
bördefördelning69, men att dessa inte 
fullföljdes.68 Att tillhandahålla likviditet 
i euro till sina motparter, eller 
hålla inne eller motsätta sig 
tillhandahållande av sådan 
likviditet, ingår i Eurosys-
temets roll enligt fördraget, 
enligt vilket Eurosystemet är 
helt självständigt och utanför 
de två andra institutionernas 
arbete.
69 IMF:s landsrapport nr 15/20 – 
Ireland – Ex-post evaluation of 
exceptional access under the 
2010 extended arrangement  
(Irland – efterhandsutvärde -
ring av exceptionell tillgång 
inom den utvidgade facilite-  
ten 2010), januari 2015, punk-  
terna 48–52.
50
 Del III 
Upplåningen motsvarade finansieringsbehoven 
även om omständigheterna inledningsvis gjorde 
det svårt att alltid följa bästa praxis
115  
Europeiska kommissionen hantera-  
de all upplåning för EU:s räkning i 
samband med tillhandahållandet av 
makroekonomiskt stöd. I slutet av 2014 
hade EU gjort totalt 22 obligations -
emissioner med ett totalt nominellt 
värde av 60,1  miljarder  euro, varav 
8 miljarder  euro redan hade betalats 
tillbaka den 31 mars 2015.
116  
För att bedöma kommissionens 
skuldförvaltning
i) analyserade vi resultat av emis -
sionerna mätt i hur investerare 
tecknade sig för obligationer och 
i skuldkostnader,
ii) jämförde vi kommissionens förfa -
randen med god praxis för stats -
skuldsförvaltning, relationer med 
investerare och insyn vid emission 
av skuldebrev.Obligationsemissionerna 
blev väl mottagna
Skuldkostnaderna låg i linje 
med dem för jämförbara 
obligationer
117  
Priset på en emission70 beror både 
på typen av obligation och på si -
tuationen på marknaden när den 
säljs. Kommissionen lyckades få den 
nödvändiga finansieringen för att 
kunna finansiera EU:s bidrag till det 
ekonomiska biståndet. Efterfrågan 
på kapitalmarknaderna räckte för att 
alla obligationsemissionerna skulle bli 
sålda. Täckningskvoten (lämnat anbud 
i förhållande till det totala belopp som 
emitteras) låg mellan 1,2 och över 4,271 
(se figur 7 ).Figur 7Täckningskvot för EU:s obligationsemissioner
Källa : Europeiska kommissionen3-årig, 12-20085-årig, 2-20095, 5-årig, 3-20097-årig, 7-2009 9-årig, 3-2010 7-årig, 9-2010 5-årig, 1-201110-årig, 9-2011 26-årig, 4-2012 10-årig, 5-2012 15-årig, 7-2012 10-årig, 3-20144
3
2
1
02,32,2
1,22,53,1
2,04,2
1,5 1,52,9
1,62,170 Priset bestämmer skuld-  
kostnaden.
71 Baserat på ett urval med tolv 
obligationsemissioner.
51
Del III – Upplåningen motsvarade finansieringsbehoven 
även om omständigheterna inledningsvis gjorde det 
svårt att alltid följa bästa praxis
118  
Redan från början gjordes emissioner-  
na i tid72. Den slutliga skuldkostnaden  
låg i linje med nivån på marknaden  
och jämförbara obligationer (se  fi- 
gur 8 ). Med tiden minskade skillnaden 
i förhållande till gällande riskfria räntor 
och EU fick lägre skuldkostnad, särskilt 
för de längre emissioner som gjordes 
2011 och 2012, än Europeiska finansiel -
la stabiliseringsfaciliteten, den enda 
jämförbara faciliteten med liknande 
långsiktiga emissioner.
Prisnivåerna vid emission var 
ibland högre än bankernas 
inledande vägledning
119  
Kommissionen använde sig av trans -
aktioner i konsortium för att emittera 
obligationerna. Den valde ut ledar -
banker – internationellt verksamma 
banker – som garanterade varje 
emission. Ledarbankernas roll var 
att ta direktkontakt med investerare 
och ge kommissionen, som emittent 
av obligationerna, råd om tidpunkt 
och pris för varje emission. De skulle 
köpa upp varje emission och sälja den 
vidare till investerare och åtog sig att 
köpa alla delar av emissionen som inte 
såldes vidare.
120  
Fördelen med konsortier är att de, via 
begäran om förslag, gör att optimala 
prisnivåer kan identifieras. Emittenten 
kan även utnyttja bankens omfattande 
kundnätverk när obligationen ges ut. 
Emittenten kan lämna detaljuppgif -
ter – oftast en vecka i förväg – om den 
kommande emissionens löptid och 
storlek, och begär vanligen kvantita -
tiv och kvalitativ information via ett 
frågeformulär. Bankerna svarar med att 
ge vägledning om hur de tror att det 
föreslagna instrumentet bör prissät -
tas utifrån de rådande villkoren på 
marknaden.121  
Enligt god praxis73 rekommenderas att 
bankens backoffice upprättar låneak -
ter med korrespondens med finansiella 
mellanhänder och med inbjudningar -
na att lämna förslag tillsammans med 
bankens prisvägledning. Vid merpar -
ten av de första emissionerna gjordes 
inga inbjudningar att lämna förslag; 
det gjordes inga före 2011.
122  
Vi granskade akterna för tre obliga -
tionsemissioner som gjordes under 
201274. För två emissioner var den 
faktiska prisnivån högre än den kon -
sensusnivå som ledarbankerna angett 
i sina första svar på inbjudningar att 
lämna förslag. I ett fall var skillnaden 
11 räntepunkter (0,11 %), i de övriga 
5 räntepunkter (0,05 %)75. I båda fallen 
var efterfrågan från investerare hög, 
och täckningskvoterna var över 2 res -
pektive 1,6.72 Till exempel gjordes den 
första utbetalningen till 
Ungern en månad efter  
rådets beslut om att bevilja 
ekonomiskt bistånd (rådets 
beslut 2009/102/EG av den 
4 november 2008 om 
medelfristigt ekonomiskt 
gemenskapsstöd till Ungern 
(EUT L 37, 6.2.2009, s. 5)).
73 Kommissionens interna 
procedurhandbok för 
upplåningsverksamhet och 
kommissionens normer för 
internkontroll nr 8 och 11.
74 EU gjorde sex obligations-
emissioner under 2012.
75 Det motsvarar uppskattnings-
vis 3 miljoner respektive 1 mil-  
jon euro i extra skuldkostnad 
per år.
52
Del III – Upplåningen motsvarade finansieringsbehoven 
även om omständigheterna inledningsvis gjorde det 
svårt att alltid följa bästa praxisFigur 8Slutlig skuldkostnad i linje med nivån på marknaden och jämförbara obligationer
Källa : Revisionsrätten, uppgifter från Bloomberg, se bilaga III  för metod.7-åriga obligationer
4 %
3 %
2 %
1 %
2009 2010 2011 2010 2011 20124 %
3 %
2 %
1 %
Obligationer längre än 20 år5-åriga obligationer 10-åriga obligationer
* 9-åriga obligationer
* 15-åriga obligationer
Teckenförklaring:

Ränta
Skillnaden överensstämde även med den skillnad som 
jämförbara emittenter ﬁck. Skillnaden mellan räntan på EU-obligationer och den gällande riskfria  räntan vid en given löptid minskade med tiden.
Midswapränta vid en förutbestämd löptid.Emissioner gjorda av jämförbara emittenter.Emissioner gjorda av EU.
* Emissioner som görs av EU eller jämförbara emittenter 
med en liknande men annan löptid än den som gäller för 
swappräntekurvan.
53
Del III – Upplåningen motsvarade finansieringsbehoven 
även om omständigheterna inledningsvis gjorde det 
svårt att alltid följa bästa praxis
Omständigheterna gjorde 
det inledningsvis svårt att 
alltid följa bästa praxis
123  
Vi fann ett antal brister i skuldförvalt -
ningsprocessen under de första åren 
(se figur 9 ). Brist på dokumentation 
och andra brister hade ingen påvisbar 
effekt på resultatet av upplåningen.
124  
Det är etablerad praxis76 att det ges 
ut skriftliga riktlinjer för hur man ska 
organisera ett skuldförvaltningsorgan, 
fördela roller och ansvarsområden, 
fastställa högsta skuldnivåer, fastställa 
vilken typ av skuld som ska emitte -
ras och regler för dokumentering av 
emissionsprocessen.
125  
I många fall har den organisatoriska 
strukturen på moderna skuldförvalt -
ningsorgan hämtats från finansinsti -
tut inom den privata sektorn såsom 
banker och ekonomiavdelningar vid 
större företag77. Enligt denna princip 
borde förvaltningsorganet vara indelat 
i minst två huvudenheter:
i) Ett frontoffice – ansvarar normalt 
för att utföra transaktioner på 
finansmarknader, bland annat 
förvalta auktioner och andra for -
mer av upplåning och alla andra 
finansieringsoperationer.
ii) Ett backoffice – ansvarar för att 
hantera avvecklingen av transak -
tioner och sköta den ekonomiska 
bokföringen.126  
Dessutom kan ett antal centrala funk -
tioner, i synnerhet för riskhantering, 
ligga hos ett separat middleoffice.
127  
Begränsade personalresurser78 i kom -
bination med att det var bråttom att få 
fram finansiering79 på stressade finans -
marknader gjorde det mycket svårt att 
under de första åren följa god praxis 
för skuldförvaltning.
Före emission
128  
Handboken för skuldförvaltningsför -
faranden upprättades när de första 
obligationerna emitterades, men den 
var antingen oklar eller så saknades 
vägledning om viktiga delar i pro -
cessen. Den förbättrades successivt 
genom flera uppdateringar, vilkas vär -
de framgår av kvaliteten på dokumen -
tationen för obligationsemissionerna 
sedan 2012.
129  
Från slutet av 2008 till 2011 tillämpade 
kommissionen, på grund av tidspress, 
ett exceptionellt förfarande för valet 
av ledarbanker. Den gav uppdraget 
direkt till ledarbanker, vilket lämna -
de en begränsad verifieringskedja 
av dokument om urvalsprocessen, 
såsom inbjudningar att lämna förslag 
eller motiveringsbrev. Inbjudningar 
att lämna förslag producerades inte 
förrän 2011 när dokumentationen av 
urvalsprocessen blev mer exakt och 
heltäckande.76 IMF, 2014, Revised Guidelines 
for Public Debt Management  
(ändrade riktlinjer för 
statsskuldsförvaltning), 
IMF-Världsbanken, s. 5.
77 OECD, 2002, Debt 
Management and Government 
Securities Markets in the 21st 
Century  (skuldförvaltning och 
lånemarknader under det 
tjugoförsta århundradet).
78 När de första obligationerna 
emitterades i december 2008 
arbetade fyra personer vid 
den enhet som ansvarade 
för både in- och utlåning. När 
det var som allra mest att göra, 
i början av 2011, hade enheten 
fortfarande inte fler än åtta 
anställda.
79 Rekommendation till rådets 
beslut om ömsesidigt bistånd 
till Ungern – Förslag till rådets 
beslut om medelfristigt 
ekonomiskt gemenskapsstöd 
till Ungern, COM (2008) 716 
final, 30.10.2008, s. 6.
54
Del III – Upplåningen motsvarade finansieringsbehoven 
även om omständigheterna inledningsvis gjorde det 
svårt att alltid följa bästa praxisFigur 9Brister i skuldförvaltningen under de första åren
Källa : Europeiska revisionsrätten.
1Före emission 2Emissionens
struktur3Marknadsföringoch placering4Efter emissionLikviditet påmarknaden
Övervakning av 
ekundärmarknaden  Likviditeten påsekundärmarknadenMarknadsföring till potentiellainvesterarePrissättningEmission och tilldelning
Fastställa ﬁnansiella behovAnalysera skuldmarknadenDeﬁniera placeringsmetodVälja ut nyckelaktörernaMetodhandboken blev med 
tiden bättre
Punkt 128Inga förebyggande åtgärder för att 
hindra att icke oﬀentligt material eller insiderinformation avslöjas 
Punkt 130
Inga bevis för övervakning av sekundärmarknaden
Consequence: Wide bid-oﬀer 
spreads operated by some lead banks in the secondary market
Punkterna 135–136
Icke konkurrens-utsatt val av ledarbanker 
Punkt 129  Tilldelningsregler inte helt klara
Punkterna 131–133
Valet av ledarbanker inte dokumenterat på lämpligt sätt
Punkt 129Ange villkoren för 
obligationen: storlek, löptid, kupong, inlösenregler etc.
55
Del III – Upplåningen motsvarade finansieringsbehoven 
även om omständigheterna inledningsvis gjorde det 
svårt att alltid följa bästa praxis
Placering
130  
Vi fann inga klausuler i överenskom -
melserna mellan kommissionen och 
ledarbanker som handlade om den 
känsliga fråga som gäller förberedande 
sondering (se ruta 8 ). Det fanns inga 
bevis för att kommissionen vidtog någ -
ra försiktighetsåtgärder när det gällde 
spridning av icke offentlig information, 
och ingen verifieringskedja som gjorde 
det möjligt att fastställa om ledarban -
ker särbehandlade vissa investerare 
och gav dem särskild information i 
samband med varje emission eller om 
de senare lät dem handla eller delta 
i transaktionen.131  
En viktig del av alla nya obligations-  
emissioner är hur obligationerna 
fördelas mellan de investerare som 
tecknar sig för den. En av de största 
fördelarna med konsortium i förhål -
lande till auktion är att emittenten har 
full kontroll över investerarbasen och 
t.ex. kan välja hur värdepappren ska 
fördelas. God praxis är att tilldelnings -
reglerna ska vara tydliga och transpa -
renta och alltid redovisas i förväg. En 
rättvis och transparent tilldelning av 
en emission hjälper också till att behål -
la en varierad investerarbas.
Förberedande sondering och särbehandling i form av särskild information
Föreberedande sondering är en teknik som används av banker på primärmarknaden för att mäta efterfrågan 
hos investerare. Det är ganska vanligt förekommande80, särskilt på volatila marknader, eftersom det kan hjälpa 
ledarbanker och emittenter att få en första reaktion på en kommande emission innan den blir offentlig. Ofta 
lämnas endast allmän information. Emellertid kan specifikare information (som kan innehålla icke offent -
ligt material eller insiderinformation) delas med marknadsaktörer i andra fall och därför kvarstår risken för 
marknadsmissbruk.
När tredje parter kopplas in på informationskedjan rekommenderas enligt god praxis att man förbättrar re -
gistreringen och använder formella skriftliga förfaranden. När icke offentligt material eller insiderinformation 
ska avslöjas (en process känd som wall-crossing81) ska ledarbanker informera sina kunder om alla tillämpliga 
restriktioner enligt de lagar och förordningar som gäller för innehavet av sådan information.
80 International Capital Market Association: Primary Market Handbook – XIII . Pre-Sounding, Book building and Allocations  (handbok för 
primärmarknaden – förberedande sondering, book building och tilldelning), 2014. Även Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten: 
Discussion Paper – ESMA’s policy orientations on possible implementing measures under the Market Abuse Regulation  (diskussionsunderlag – Esmas 
policy för möjliga tillämpningsföreskrifter under förordningen om marknadsmissbruk), 2013.
81 Med wall-crossing  avses en handling som gör en person till ”insider” genom att ge den insiderinformation.Ruta 8
56
Del III – Upplåningen motsvarade finansieringsbehoven 
även om omständigheterna inledningsvis gjorde det 
svårt att alltid följa bästa praxis
132  
Kommissionen uppgav att den hade 
en aktiv roll vid tilldelningen av varje 
emission. Enligt kommissionen byggde 
tilldelningen på följande kriterier:
i) Investerarkategori som ett mått på 
kvalitet (typ av investerare: ”rikti -
ga” pengar eller spekulation etc.).
ii) Kvalitet på den enskilda ordern 
(t.ex. tidpunkt för ordern och tidi -
gare erfarenhet av investeraren).
iii) Geografisk fördelning.
133  
En analys av de tilldelningstabel -
ler som var tillgängliga82 visade att 
tilldelningen av små belopp var 100 % 
medan tilldelningen av större order 
var inkonsekvent. De största ordrar -
na placerades av särskilda finansiella 
enheter (t.ex. stora investmentbolag) 
för investerares räkning. När den 
slutliga tilldelningen är klar placerar 
investmentbolaget obligationerna hos 
investerarna. Vi fann inga bevis på att 
kommissionen höll med om den slutli -
ga tilldelningen av obligationen.Efter emission
134  
När en obligation definieras som likvid 
på sekundärmarknaden innebär det 
att den kan säljas snabbt. Emittenten 
och ledarbanken har båda ansvar för 
att säkerställa att det finns tillräcklig 
likviditet på sekundärmarknaden för 
varje ny emission. Kommissionen och 
ledarbankerna bör komma överens om 
åtaganden avseende sekundärmark -
naden i de mandat som undertecknas 
för varje emission. Vidare förväntas 
de deltagande ledarbankerna hålla 
samma låga marginal mellan köp- och 
säljkurs under åtminstone de första 
dagarna på sekundärmarknaden.
135  
Vid revisionen uppgav kommissionen 
att den kontrollerade likviditeten för 
EU-obligationer varje kvartal och att 
det fanns ett mer formaliserat kontroll -
förfarande sedan 2012. Vi fann dock 
inga bevis i upplåningsakterna på att 
den hade kontrollerat likviditeten på 
sekundärmarknaden före 2012.
136  
En analys av köp- och säljpriserna 
visade att marginalen mellan dagliga 
slutliga köp- och säljkurser under varje 
emissions första 30 dagar var ganska 
liten. Dock konstaterade vi att margi -
nalen mellan köp- och säljkurs för varje 
emission varierade mycket mellan olika 
börsmäklare. Till exempel varierade 
marginalen mellan köp- och säljkurs 
mellan 7 och 30 räntepunkter för en 
av obligationsemissionerna83. Denna 
variation sågs även hos börsmäklare 
som deltog som ledarbanker vid flera 
EU-emissioner och därför var skyldiga 
att respektera vissa åtaganden avseen -
de sekundärmarknaden.82 Information från order-
böckerna och om slutlig 
tilldelning var tillgänglig för 
endast sju av de tolv obli-  
gationsemissionerna i urvalet.
83 3,25 % kupongobligation med 
förfallodag 4.4.2018.
57
 Del IV 
Programmen uppnådde sina mål
137  
De övergripande målen för det eko -
nomiska biståndet var att se till att 
medlemsstaterna återfick en sund 
makroekonomisk eller ekonomisk 
hälsa och att återställa deras förmåga 
att uppfylla den offentliga sektorns 
åtaganden (euroområdet) eller betal -
ningsbalansåtaganden (länder utanför 
euroområdet). Det ekonomiska bistån -
det var en buffert som skulle under -
lätta genomförandet av de sanerings -
program som var nödvändiga i varje 
land för att korrigera underliggande 
problem. Vi strukturerade vår analys av 
programresultaten i fyra dimensioner:
i) Analys av hur den samlade finan -
sieringen användes och faktorer 
som gjorde att den var tillräcklig.
ii) Uppnåendet av underskottsmål 
och genomförandet av finanspoli -
tiska korrigeringar.
iii) Uppfyllandet av villkoren och 
genomförandet av strukturella 
reformer.
iv) Förändringar av länders 
konkurrenskraft.
Den samlade finan-
sieringen behövde  
inte ökas
Finansieringsramarna visade 
sig räcka till även om de var 
knappa i två medlemsstater
138  
Finansieringsunderskottet utveckla -
des inte som förutsett i något land. 
Programmen var dock så stabilt 
strukturerade att väsentliga avvikelser 
kunde kvittas inom ett program så 
att finansieringen låg kvar inom den 
ursprungliga ramen (se figur 10 ).139  
Det fanns dock vissa skillnader i den 
lättnad som det ekonomiska biståndet 
tillhandahöll. De första programmen, 
som utformades alldeles efter Lehman -
kraschen, hade hög säkerhetsmarginal. 
På samma sätt hade programmet för 
Irland en stor reserv för oförutsedda 
utgifter på 25  miljarder  euro inom pro -
grammet för bankstöd. Irland, Ungern 
och Lettland hade lägre finansierings -
behov vilket gjorde att de
i) blev mindre beroende av sina egna 
medel (Irland),
ii) kunde överträffa de ursprungliga 
projiceringarna av valutareserven 
(Ungern),
iii) kunde minska programfinansie -
ringen (Lettland och Ungern),
iv) kunde återbetala (eller överväga 
att återbetala) de dyrare IMF-lånen 
före förfallodatum (Ungern, Lett -
land och Irland).
58
Del IV – Programmen uppnådde sina målFigur 10Hur användes pengarna?
Betalningsbalansprogram
Teckenförklaring:
Höjda valutareserver KapitalbalansBytesbalans Finansieringsunderskott Övrigt
1 Uppgifter för det första programmet för Rumänien.Ungern
ο Tvärt emot prognosen ökade utländska banker 
exponeringen för sina dotterbolag när krisen var som 
värst och det blev ingen ﬂykt från valutakursderivat. Det behövdes därför ingen ﬁnansiering för att täcka kapitalbalansen. Den blev i stället en källa till ﬁnansiering.
Lettland
ο Bytesbalansen förbättrades mycket snabbare än vad man först trodde 
och blev därigenom en källa till ﬁnansiering. Detta motverkades delvis av ytterligare ﬁnansieringsbehov som härrörde från kapitalbalansen.
ο Av det ekonomiska biståndet på 4,7 miljarder euro användes
3,2 miljarder euro till att ﬁnansiera det löpande oﬀentliga underskottet och återbetala statsskulden. Räddningen av den oﬀentliga sektorn         kostade mindre än beräknat.
Rumänien1
ο Bytesbalansen korrigerades snabbare än 
beräknat.  Detta motverkades delvis av sänkt ﬁnansiering från kapitalbalansen.2,81 3,7 7,5
4,7 1,7 6,2 0,5Behov Finansiering
Planerad
Faktisk
5,5 25,3 20,0 10,8
5,5 16,3 18,2 4,9Finansiering Behov
Planerad
Faktisk3,3 10,7 3,1 2,4
12,0 2,619,5
14,2 1Behov Finansiering
Planerad
Faktisk
59
Del IV – Programmen uppnådde sina målFigur 10Program för euroområdet
Teckenförklaring:
Finansiering på marknaden
Egna medelFinansieringsunderskott
Skuld som förfaller till betalning
Finanssektorns behovUnderskott av likvida medel Övrigt
Källa:  Revisionsrätten, uppgifter från programdokument 
och statistik sammanställd av nationella myndigheter.Jämförelse mellan planerade och faktiska behov och ﬁnansiering i den oﬀentliga sektorn. 
59 524035
18
38
68 68
4932
18913
12
83
22 27151136
78 76
47
93
12Planerad Faktisk Planerad FaktiskBehov
BehovFinansiering
FinansieringIrland Portugal
20
540
38
Övriga behov av oﬀentlig likviditet för 
ﬁnansiering av statliga företag, bidrag till ESM, återbetalning av förfallna skulder etc. 
60
Del IV – Programmen uppnådde sina mål
140  
Portugal däremot fick betydligt 
högre finansieringsbehov än vad 
som ursprungligen hade beräknats, 
och finansieringen var knapp under 
Portugals program. För att möta de 
ytterligare behoven av finansiering 
blev Portugal tvunget att vända sig 
till marknaden. Lättnader i penning -
politiken i euroområdet under pro -
grammets senare hälft hjälpte Portu -
gal att framgångsrikt återkomma till 
finansmarknaderna84.
141  
Det ekonomiska biståndet till Rumäni -
en räckte för att täcka landets betal -
ningsbalansbehov, men finansieringen 
av den offentliga sektorn i Rumänien 
visade sig vara knapp under program-  
met. Statens finansieringsbehov täck-
tes delvis genom indirekt stöd från 
centralbanken.
Några medlemsstater fick  
förmånligare finansierings-
villkor än vad som hade pla-
nerats vid den ursprungliga 
utformningen
142  
Portugal och Irland fick lägre räntor 
och längre löptider på EU-lånen85. 
Huvudsyftet var att förbättra deras 
långsiktiga refinansieringsmöjlighe -
ter86, men ändringen minskade också 
den finansiella börda det innebar att 
betala ränta under programperioden. 
Vi uppskattar att Irland och Portugal 
sparade 2,2  miljarder  euro var under 
programperioden.143  
Irland och Rumänien hjälptes av att 
deras centralbanker bedrev en tillmö -
tesgående politik.
i) Irlands centralbank gick med på 
att byta ut icke omsättningsbara 
skuldebrev utställda till Anglo 
Irish Bank mot irländska statsobli -
gationer med längre löptid87. Det 
innebar att Irland inte behövde 
finansiera 3,1  miljarder  euro som 
förföll 2013 på marknaden. Det 
kommer även att sänka landets 
finansieringsbehov med totalt 
30 miljarder  euro under perioden 
2014–2023 och underskottet med 
i genomsnitt 0,7 % av BNP88.
ii) I november 2009 beslutade 
Rumäniens centralbank att sänka 
kravet på valutareserver från 30 till 
25 % (efter en tidigare sänkning 
från 35 % i augusti). Det frigjorde 
omkring 1,3  miljarder  euro i bank -
lån till offentlig finansiering. Den 
officiella motiveringen till beslutet 
var att IMF:s/EU:s trancher 2009 
hade skjutits upp89.84 Lättnader i penningpolitiken 
inverkade även positivt på 
finansieringen för Irlands 
regering.
85 EFSM-lånen planerades ur-  
sprungligen ha en löptid på 
7,5 år med räntemarginaler på 
2,925 % för Irland och 2,15 % 
för Portugal. I oktober 2011 
togs räntemarginalerna bort 
och den genomsnittliga 
löptiden höjdes till 19,5 år 
i juni 2013. EFSF-lånen 
förlängdes också och även 
räntemarginalerna på 2,47 % 
för Irland och 2,08 % för 
Portugal togs bort.
86 Detta minskade även de för-  
väntade inkomsterna i EU:s 
budget med 2,2  miljarder  
euro totalt under program-  
perioden.
87 I sin årsrapport för 2013 ansåg 
ECB att likvidationen av Irish 
Bank Resolution Corporation 
(IBRC) ger upphov till allvarlig 
oro när det gäller den mone-  
tära finansieringen och att 
oron kan mildras något 
genom Irlands centralbanks 
avyttringsstrategi.
88 Europeiska kommissionen: 
Economic Adjustment Pro-  
gramme for Ireland – Winter 
2012 Review, European Eco-  
nomy  (ekonomisaneringspro -
grammet för Irland – kontroll 
vintern 2012), Europeisk 
ekonomi, Occasional Papers 
nr 131, s. 2013.
89 Pressmeddelande från 
styrelsen för Rumäniens 
nationalbank, 16.11.2009.
61
Del IV – Programmen uppnådde sina mål
De uppdaterade under-
skottsmålen uppnåddes 
oftast, men inte alltid, på 
ett hållbart sätt
Med några undantag upp-
nåddes de ändrade årliga 
underskottsmålen
144  
De ändrade målen uppnåddes i all -
mänhet väl, med undantag för Ung -
erns program och för några år av pro -
grammen för Portugal och Rumänien 
(se tabell 4 ).145  
Att målen inte uppnåddes innebar 
inte nödvändigtvis att genomföran -
det hade misslyckats. Till exempel 
kan de mål som inte uppnåddes 
2008 och 2009 i Ungerns program 
förklaras av statistiska ändringar av 
finansieringsunderskottet. Vidare var 
samtliga betalningsbalansprogram 
framgångsrika i det avseendet att 
alla medlemsstaterna lyckades lämna 
förfarandet för alltför stora underskott 
under 2012.Tabell 4Uppnående av uppdaterade mål
% av BNP 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Ungernmål - 3,4 % - 3,9 % - 3,8 %
utfall1- 3,7 % - 4,6 % - 4,3 % 4,3 % - 2,1 % - 2,2 %
Lettlandmål - 10,0 % - 8,5 % - 4,5 %
utfall1- 4,4 % - 9,2 % - 8,2 % - 3,5 % - 1,3 % - 1,0 %
Rumänien Imål - 7 ,8 % - 7 ,3 %
utfall1- 5,7 % - 9,0 % - 6,8 %
Rumänien IImål - 5,0 % - 3,0 %
utfall1- 5,5 % - 3,0 % - 2,3 %
Irlandmål - 10,6 % - 8,6 % - 7 ,5 %
utfall2- 8,9 % - 8,2 % - 7 ,2 %
nominellt 
underskott1 - 7 ,4 % - 13,7 % - 30,6 % - 13,1 % - 8,2 % - 7 ,2 %
Portugalmål - 5,9 % - 5,0 % - 5,5 %
utfall2- 4,4 % - 6,0 % - 4,5 %
nominellt 
underskott1 - 3,6 % - 10,2 % - 9,8 % - 4,3 % - 6,4 % - 4,9 %
Anm. : Ett underskottsmål som inte uppnåtts anges i fet stil. Uppgifter utanför programperioden anges i grått.
Källa : Europeiska kommissionen. 
1 Den offentliga sektorns finansiella sparande (+ eller –) för förfarandet vid alltför stora underskott, våren 2014.  
2 Det faktiska underskott som rapporterats av kommissionen och i överensstämmelse med programdefinitionen (se punkt 91).
62
Del IV – Programmen uppnådde sina mål
146  
För att nå sina underskottsmål hade 
varje program sin specifika mix av 
inkomster och utgifter. Konsolidering -
en inriktades på utgiftssidan i betal -
ningsbalansprogrammen, men var 
jämnare fördelad i EFSM-programmen. 
De genomförda sammansättningarna 
av inkomster och utgifter motsvarar 
i stort sett det som ursprungligen pla -
nerades – med undantag för Ungern 
som inte lyckades med den tänkta 
utgiftskonsolideringen.
147  
Urholkningen av skattebasen, särskilt 
under 2009 efter den kraftiga ekono -
miska nedgången, utplånade ofta in -
komstökningarna från viktiga nya skat -
teåtgärder. Till exempel genomförde 
Lettland 2009 indirekta skattekonso -
lideringsåtgärder med en uppskattad 
effekt på 2,5 % av BNP . Kommissionen 
uppskattade 2013 att dessa åtgärder 
helt hade neutraliserats av sjunkande 
kortsiktig elasticitet. På liknande sätt 
ledde den skatteneutrala reform som 
genomfördes i Ungern i mitten  
av 2009 till en uppskattad underskotts-  
avvikelse på 0,7 % av BNP 2010.
148  
Med oförändrade underskottsmål kan 
skatternas sjunkande andel av BNP bli 
ett incitament för skattemyndigheter 
att motverka sänkta skatteintäkter 
genom att införa andra åtgärder än de 
man kommit överens om vid program -
förhandlingarna. I Rumänien t.ex. gjor -
des 97 ändringar av skattelagen under 
2009–2013, med 51 lagstiftningsakter 
om tillämpning av ändringarna. De 
frekventa ändringarna skapade ett 
instabilt ekonomiskt klimat för både 
företag och enskilda.Alla länder förbättrade sin 
finanspolitiska ställning men 
i olika grad
149  
Med tanke på att programmen orsa -
kades av att länderna inte längre hade 
tillgång till marknaden kan det hävdas 
att det viktigaste målet var att åter 
bygga upp hållbara offentliga finanser. 
Om det strukturella saldot förbättra -
des under programmet90 var det ett 
tecken på att landet gjorde framsteg 
när det gällde att få hållbarare offent -
liga budgetar. Kommissionen beräkna -
de och offentliggjorde uppgifter om 
strukturella saldon91.
150  
Det strukturella saldot förbättrades 
i alla länder och låg i genomsnitt per 
år mellan 0,7 % av potentiell BNP för 
Ungern och 1,9 % för Portugal. Tre 
faktorer kan förklara skillnaderna i 
förbättringstakt:
i) Den ursprungliga finanspoli -
tiska ställningen – ju högre det 
ursprungliga strukturella under -
skottet var, desto snabbare gick 
konsolideringen.
ii) Den ursprungliga nivån på stats -
skulden – ju högre den ursprung -
liga skulden var, desto snabbare 
gick konsolideringen.
iii) Skillnader i de rekommendationer 
som lämnades inom förfarandet 
för alltför stora underskott när det 
gällde behovet av finanspolitiska 
insatser – ju kraftfullare insatser 
som rekommenderades, desto 
snabbare gick konsolideringen.90 Med hänsyn till brytdatum för 
statistiska uppgifter om den 
offentliga sektorn användes 
följande programperioder: 
Ungern 2009–2010, Lettland 
2009–2011, Rumänien 
2009–2012, Irland och 
Portugal 2011–2013.
91 Baserat på uppgifter i prog-  
nosen våren 2014 som sam-  
lats in i enligt med ENS 95.
63
Del IV – Programmen uppnådde sina mål
151  
Det ursprungliga strukturella under -
skottet angav takten i budgetkonsoli -
deringen i alla medlemsstaterna som 
fick stöd, utom i Irland. Ungern hade 
det lägsta strukturella underskottet 
när programmet inleddes och där 
gick konsolideringen långsammast, 
och i Portugal som hade det högsta 
strukturella underskottet gick kon -
solideringen snabbast. Irland avvi -
ker emellertid i denna analys. Från 
en utgångspunkt 2010 som liknade 
Portugals gick Irlands strukturella 
konsolidering (bankinsatser och andra 
engångsåtgärder ej inräknade) något 
mindre än hälften så snabbt92.
152  
Det fanns ingen relation mellan 
statsskuldens ursprungliga nivå och 
den genomsnittliga finanspolitiska 
insats som gjordes. Till exempel var 
Rumäniens statsskuld den lägsta i de 
fem medlemsstaterna, men landets 
genomsnittliga finanspolitiska insats 
var relativt hög. Irland och Portugal 
gjorde mycket olika genomsnittliga 
finanspolitika insatser trots liknande 
statsskulder initialt.
Länderna vidtog 
engångsåtgärder
153  
Budgetåtgärder som är tillfälliga leder 
inte till hållbar förbättring av det 
underliggande underskottet. Tillfäl -
liga åtgärder kan genomföras både 
på inkomst- och utkomstsidan. Under 
programmen blev flera medlemsstater 
tvungna att ta till engångsåtgärder 
på inkomstsidan för att uppnå sina 
underskottsmål.i) Under 2010 och 2011 nationali -
serade Portugal de privata pen -
sionsfonderna för både Portugal 
Telecom (underskottet förbättra -
des med 1,7 % av BNP) och bank -
sektorn (4 % av BNP)93.
ii) De engånginsatser som Portugal 
gjorde 2013 för att driva in obe -
talda skatter och sociala avgifter 
förbättrade tillfälligt underskottet 
(0,8 % av BNP).
iii) År 2012 korrigerade Rumänien sitt 
alltför stora underskott genom att 
nå taket på 3 %. Dock hade en -
gångsförsäljningen av tillstånd på 
teletjänstområdet gett ett tillskott 
på totalt 0,5 % av BNP .
iv) I Irland gav bankåtgärder tillfälligt 
ökade inkomster (t.ex. avgifter 
för den förlängda skuldgarantin 
till inhemska banker och utdel -
ningar från centralbanken för 
engångsfinansieringsinsatser).
154  
Enligt kommissionen behövdes en -
gångsåtgärder för att hantera kortsik -
tigt tryck, men för att målen ska upp -
nås på ett hållbart sätt måste tillfälliga 
åtgärder ersättas med permanenta.92 Detta förklaras inte heller av 
olika ändringar av den 
strukturella balansen före 
programmet. Kommissionens 
beräkningar tyder på att 
budgetkonsolideringen 
startade i båda länderna 2010 
med liknande 
konsolideringsinsatser.
93 Som ett resultat av denna 
transaktion tog Portugal över 
de framtida 
pensionsåtagandena. Även 
om dessa åtaganden inte 
redovisas som en offentlig 
skuld enligt den statistiska 
ramen påverkar de negativt 
den offentliga skuldens 
hållbarhet. Därför föreföll 
endast åtgärden förbättra 
landets skuldposition.
64
Del IV – Programmen uppnådde sina mål
Villkoren uppfylldes i hög 
grad
Medlemsstaterna uppfyllde 
så småningom minst 80 % av 
villkoren
155  
Kommissionens övervakningsrappor -
ter visar att medlemsstaterna hade 
varierande framgång med att hålla de 
tidsfrister som angavs i samförstånds -
avtalen. Portugal och Lettland uppfyll -
de mindre än hälften av programvill -
koren i tid medan Ungern uppfyllde 
närmare tre fjärdedelar. Även för Irland 
och Portugal var det stora skillnader 
i hur tidfristerna för EU:s och IMF:s 
program respekterades. Även om 
medlemsstaterna kanske inte höll den 
ursprungliga tidsfristen uppfyllde de 
den ofta efter en viss tid.
156  
Kommissionen rapporterade inte i tid 
om uppfyllandestatusen för omkring 
30 villkor (se punkt 106).
157  
När uppfyllandet var försenat berodde 
det oftast på faktorer som låg utanför 
kommissionens kontroll: utdragna 
lagstiftningsförfaranden, nationella 
myndigheter som inte genomförde 
de överenskomna reformerna, rätts -
liga aspekter man inledningsvis inte 
beaktat, socialt motstånd etc. Ibland 
var dock den ursprungliga tidsramen 
orealistisk med tanke på reformens 
omfattning (t.ex. reform av den offent -
liga förvaltningen), behovet av nära 
samarbete med lokala eller regionala 
regeringar eller krav på komplexa nya 
it-system.158  
Det var lika sannolikt att villkor med 
högt strukturellt innehåll skulle uppfyl -
las inom den ursprungliga tidsfristen 
som villkor med lägre strukturellt 
innehåll94. Vi fann att villkor med högt 
strukturellt innehåll uppfylldes bäst 
i slutet av programmen. Inledningsvis 
tryckte inte kommissionen vid sina 
kontroller på att länderna skulle upp -
fylla de viktigaste villkoren i tid. Senare 
lades dock större vikt vid de viktigaste 
reformerna.
Programmen gjorde att 
reformer kom igång men 
ibland uppstod inte de 
önskade effekterna
159  
För att fastställa resultatet av en politik 
är det nödvändigt att bestämma 
orsakssambandet mellan politiken och 
de observerade effekterna. Effekten 
av reformer för att förbättra den aktiva 
arbetsmarknadspolitiken kan t.ex. 
försenas på en svag arbetsmarknad. 
Vår analys försvårades dessutom av 
att det har gått så kort tid sedan några 
program avslutades. Slutligen mot -
svarade villkoren bara en del av de 
politiska åtgärder som genomfördes 
under programperioden.94 För revisionen mättes vill-  
korens betydelse genom 
deras strukturella innehåll: 
högt, medelhögt eller lågt. Se 
bilaga III .
65
Del IV – Programmen uppnådde sina mål
160  
Vi bedömde att ett villkor hade varit 
ändamålsenligt om
i) reformerna inte upphävdes när 
programmet var slut utan fort -
sätter att fullföljas aktivt av den 
aktuella medlemsstaten,
ii) de tillgängliga policyindikatorerna 
eller utvärderingarna pekar på 
att det skett tydliga förbättringar 
inom det aktuella området,
iii) de önskade effekterna uppnåddes.
161  
Den största farhågan – att reformerna 
upphävdes efter programmen – visade 
sig vara obefogad. När granskningen 
gjordes hade det gjorts få upphävan-  
den som främst gällde lönesänkning-  
ar i offentlig sektor (Ungern och Rumä-  
nien) och arbetsmarknadsreformer 
(Irland och Portugal). Denna iakttagel-  
se innebär dock inte att fler upphävan-  den inte kan ske i framtiden. Upphä -
vandena motverkades av alternativa 
reformer som ofta inte var likvärdiga 
i form av potentiella effekter. Det 
gällde t.ex. de kompensationsåtgärder 
som innebar att minimilönen återställ -
des till sin ursprungliga nivå i Irland 
och kompensationsåtgärderna för de 
åtgärder som förklarats strida mot kon -
stitutionen i Portugal (se ruta 9 ).
162  
Programperioden var för kort för att 
några komplexa reformer skulle kunna 
genomföras fullt ut innan avslutandet. 
Förutom de upphävanden som nämnts 
ovan fortsatte länderna med komplexa 
reformer efter det att programmet var 
slut.
Arbetsmarknadsreformerna i Portugal späddes gradvis ut och upphävdes
De största arbetsmarknadsreformerna planerades för Portugal. Under programmet har Portugal också ge -
nomfört ett antal reformer som har minskat anställningsskyddet. Förbättringen är dock inte tillräckligt stor vid 
en internationell jämförelse. Redan när programmet inleddes var reformerna inte tillräckligt ambitiöst utfor -
made jämfört med likvärdiga länder. Till exempel ombads Portugal att utarbeta ett förslag för att anpassa av -
gångsvederlagen till genomsnittet i EU i stället för till genomsnittet i de länder som är Portugals konkurrenter 
i den internationella handeln. Under programmet antogs sedan de mindre ambitiösa reformerna. Som exem -
pel intjänas avgångsvederlaget nu med tolv dagar per tjänsteår, vilket är i den övre delen av det ursprungliga 
intervallet på åtta till tolv dagar per tjänsteår.
Reformagendan späddes ut ytterligare genom att några reformer som gällde uppsägningsregler med fram -
gång överklagades i konstitutionsdomstolen. Portugal lagstiftade därför om åtgärder som skulle kompensera 
för dem som hade förklarats strida mot konstitutionen, men kommissionen ansåg inte att de kunde ge samma 
effekter som de ursprungliga åtgärderna. Programvillkoren innehöll inga kompenserande åtgärder som skulle 
ge motsvararande potentiella effekter på rörligheten på arbetsmarknaden. När programmet var slut var det 
lätt att upphäva några arbetsmarknadsreformer som redan hade genomförts genom administrativa beslut 
som fattades av regeringen. Dessa beslut kritiserades av kommissionen i rapporter om övervakningen efter 
programmet.Ruta 9
66
Del IV – Programmen uppnådde sina mål
163  
Vi fann95 att det skedde påtagliga 
förbättringar när programmen var 
inriktade på reformer inom de speci -
fika områdena aktiv arbetsmarknads -
politik, arbetsmarknadsreformer eller 
företagsklimat. På några områden un -
derlättade programmen nya reformer 
(t.ex. finanspolitiskt ansvar) medan 
de för andra områden var ett incita -
ment att påskynda genomförandet 
av befintliga nationella planer (t.ex. 
företagsklimat).
164  
Flera villkor uppfylldes men gav inte 
de önskade effekterna. Till exempel 
genomfördes inte budgetbesparingar 
i avsedd utsträckning under program -
perioden, och ramen för finanspoli -
tiskt ansvar utgjorde inte en tillräcklig 
förankringspunkt för budgetpolitiken 
(se ruta 10 ).
När uppfyllandet av villkor inte gav de önskade effekterna
 οI Ungern utnyttjades inte stora delar av bankstödpaketet eftersom det i sin slutliga form inte var attraktivt 
för bankerna.
 οI enlighet med programvillkoren skar Ungern ned på de lokala offentliga utgifterna i sin budgetlag men 
det ledde inte till några större besparingar.
 οRumänien uppfyllde villkoret om att anta en ramlag för löner i offentlig sektor, men kompensationstabel -
lerna, som var en av hörnstenarna i reformen, tillämpades inte eftersom det saknades budgetmedel.
 οIrland och Rumänien antog en ny ram för finanspolitiskt ansvar under programmet. Dock rapporterade 
kommissionen om flera brister i genomförandet för båda länderna. Framförallt var ramen inte ändamålsen -
lig när det gällde att strama åt regeringens budgetpolitik i enlighet med målen på medellång sikt.
 οSysselsättningen i Portugals offentliga sektor minskades i linje med programmets delmål. En icke angiven 
del av minskningen uppnåddes dock genom att offentliganställda gick i pension i förtid och budgeteffek -
ten var därför begränsad.Ruta 1095 Vi analyserade de fem 
ländernas framsteg på tre 
områden: arbetsmarknads-
reformer, företagsklimat och 
finanspolitiskt ansvar. Vi utgick 
från internationella reglerings-
indikatorer, inputindikatorer 
och bedömningar gjorda av 
kommissionen, IMF och andra 
internationella institutioner.
67
Del IV – Programmen uppnådde sina mål
Hur väl lyckades länderna 
öka sin konkurrenskraft?
Ökad konkurrenskraft, men 
i olika grad
165  
Ett av programmens centrala underlig -
gande mål var att återställa handelsba -
lansen med hjälp av förbättrad ekono -
misk konkurrenskraft. Bytesbalansen 
och handelsbalansen mäter på bredas -
te sätt denna konkurrenskraft96.166  
Alla länderna lyckades justera bytes -
balansen. I fyra av de fem länderna 
skedde detta snabbare än väntat. 
Endast Irlands justering skedde i stort 
sett i linje med programprognosen.
167  
Den gemensamma faktor som förkla -
rade den snabbare justeringen av by -
tesbalansen var en oväntad förbättring 
av faktorinkomsterna97. Även för Irland 
kan handelsbalansens utveckling 
i linje med prognosen tillskrivas bättre 
utveckling av faktorinkomsterna som 
kompenserade för sämre utveckling av 
handelsbalansen (se figur 11 ).Figur 11Möjliga orsaker till den snabba justeringen av bytesbalansen
Anm. : Diagrammet visar de ackumulerade skillnaderna, i procentenheter av BNP, mellan resultatet och utgångsläget, det vill säga den ursprungli -
ga programprojiceringen. Beräknat över följande programperioder: 2009–2011 för Ungern och Rumänien, 2009–2013 för Lettland och 2011–2015 
för Irland och Portugal.
Källa : Revisionsrätten, baserat på uppgifter från Europeiska kommissionen.-40-30-20-10010203040
UngernLettland
Rumänien
IrlandSpanienNettounderskott i löpande
transfereringar 
Underskott i faktorinkomsterna
Underskott i handelsbalansen
Underskott i bytesbalansenAndel i procent av BNP
ackumulerat under programperioden96 Länders konkurrenskraft är ett 
mångfacetterat och komplext 
begrepp. Vi valde att fokusera 
på dessa två indikatorer efter-  
som de ingick i program-  
prognosen för alla länderna. 
På så sätt kunde vi bedöma 
orsakerna till att konkurrens-
kraften ibland inte utveck-
lades som väntat.
97 I faktorinkomsterna redovisas 
finansiella flöden mellan in-  
hemska och utländska enheter 
i samband med inkomster från 
arbete, direktinvesteringar, 
portföljinvesteringar och 
andra investeringar. Här ingår 
även betalningar mellan sta-  
ten och utländska enheter i 
samband med skatter och 
bidrag för produkter och 
produktion.
68
Del IV – Programmen uppnådde sina mål
168  
Handelsbalansen (export/import) 
fångar närmare effekterna av för -
ändringar i ett lands konkurrenskraft 
än bytesbalansen. Handelsbalansen 
utvecklades i linje med programprog -
noserna i Portugal och Rumänien. Den 
utvecklades bättre än väntat i Lettland 
(i genomsnitt 2 % per år). Utvecklingen 
var dock sämre än i prognoserna för 
Ungern (2,8 % per år) och Irland (5,1 % 
per år).
169  
Ett antal variabler kan svara för fluk-  
tuationer i handelsbalansens två kom-  
ponenter. Hit hör externa chocker (på-  
verkar exporten), oväntad BNP-utveck -
ling (påverkar importen) och oförvän -
tade svängningar i konkurrenskraften 
(påverkar båda).
170  
I Lettland och Rumänien förbättrades 
konkurrenskraften98 väsentligt, vilket 
förklarar varför handelsbalansen hade 
legat över de ursprungliga prognoser -
na sedan 2010. Förbättringarna syns 
också i de två ländernas ökande andel 
av den globala exporten.
171  
För de tre övriga länderna förbättrades 
konkurrenskraften mindre, och för 
alla tre hade andelen av den globala 
exporten sjunkit sedan 2008. Exporten 
för Ungern och Portugal var lägre än 
de ursprungliga prognoserna, men 
prognosen för Irland överträffades99.172  
I Portugal och Ungern låg justeringen 
av handelsbalansen mer eller mindre 
i linje med prognoserna, men detta 
berodde enbart på att både exporten 
och importen var lägre än vad som 
ursprungligen förväntats. Omkring 
80 % av den oväntade minskningen av 
importen kan förklaras av den sämre 
BNP-utvecklingen. Men även för dessa 
två länder syns vissa ökningar av kon -
kurrenskraften, t.ex. exportens ökning 
i förhållande till BNP jämfört med 
perioden före programmet.
Intern devalvering gjordes 
genom att lönerna för 
nyanställda justerades
173  
Intern devalvering var en viktig del av 
den makroekonomiska strategin i tre 
länder (Lettland, Irland och Portugal). 
Detta är en uppsättning politiska åt -
gärder som utformats för att återställa 
den internationella konkurrenskraf -
ten, främst genom lägre priser eller 
arbetskraftskostnader100. Sänkta löner 
och färre anställda i offentlig sektor 
förväntas följas av lönesänkningar i 
den privata sektorn. Detta bör inträffa 
eftersom justeringar i den offentliga 
sektorn frigör resurser och därigenom 
ökar tillgången på arbetskraft för den 
privata sektorn och trycker ner löneni -
våerna i ekonomin som helhet. Lägre 
aggregerad efterfrågan bör bidra 
till pris- och lönejusteringarna i eko -
nomin. Då länderna saknar en egen 
valuta är intern devalvering en nyckel -
strategi för att justera prisnivåer inom 
en valutaunion.98 Vilket framgår av olika makro-  
ekonomiska indikatorer för 
konkurrenskraft, såsom real 
effektiv växelkurs, reala en-  
hetsarbetskostnader och real 
arbetsproduktivitet, liksom av 
sammansatta indikatorer som 
placeringen på listan över 
världens mest konkurrens-
kraftiga länder.
99 Den viktigaste orsaken var att 
en stor andel av Irlands totala 
export går till länder utanför 
euroområdet. Irland hade 
därför nytta av eurons depre-  
ciering i förhållande till den 
amerikanska dollarn, vilket 
inte var med i den ursprung-
liga programprognosen. 
Eurons depreciering ökade 
också värdet på importen till 
Irland. Andelen import i Ir-  
lands export – den andel av 
exporten som produceras 
med importerade insatsvaror 
och insatstjänster – är hög, 
omkring 50 %.
100 Kommissionen definierar 
intern devalvering som politik 
avsedd att sänka inhemska 
priser genom att antingen 
påverka relativa export- och 
importpriser eller sänka 
inhemska produktions-
kostnader och därigenom 
uppnå real depreciering av 
växelkursen. Källa : Europeiska 
kommissionen: Quarterly 
Report on the Euro Area  
(kvartalsrapport om euro-  
området), III/2011, volym 10, 
s. 22.
69
Del IV – Programmen uppnådde sina mål
174  
I Lettland påverkade den interna de -
valveringen främst lönerna för nyan -
ställda medan lönerna för etablerade 
arbetstagare i den privata sektorn 
knappast sjönk alls. En del av lönejus -
teringen uppnåddes genom justering -
en av odeklarerade löner, men omfatt -
ningen var begränsad (se ru ta 11 ).
Inverkan av intern devalvering på lönenivåer i Lettland
Intern devalvering sågs som en central pelare i saneringen av Lettland. En orsak till att intern devalvering 
förväntades fungera var tron på att arbetsmarknaden är särskilt flexibel. I praktiken var den konstaterade 
minskningen av lönerna i den privata sektorn relativt låg101. Löneökningarna avstannade visserligen ganska 
snabbt inom både offentlig och privat sektor när krisen utvecklades under 2008, och löneutvecklingen blev 
negativ under 2009102, men den negativa löneutvecklingen blev både mindre djup och långvarig i den privata 
sektorn. Den största minskningen på årsbasis av löner i privat sektor var 6,6 % (i oktober 2009), medan den 
största minskningen i offentlig sektor låg strax över 26 % (i november 2009). Den aggregerade lönedynamiken 
fångar inte upp den underliggande justeringsprocessen eller tillåter den tänkbara förklaringen att den delvis 
hörde samman med odeklarerade lönebetalningar (”svarta löner”).
Analysen av uppgifter om enskildas löner103 visar att lönerna för dem som anställdes under recessionen var 
betydligt lägre än lönerna för etablerade anställda som knappast sjönk alls. Resultatet överensstämmer med 
bevis hämtade från litteratur på området som visar att lönerna vid rekrytering är mer cykliska än lönerna för 
etablerade anställda och kan användas som en mekanism för att sänka kostnader. Nedskärningar och en stör -
re andel deltidsarbete inverkade också.
Den retroaktiva arbetsgivarundersökningen ger bevis för att den ”verkliga” lönesänkningen låg mellan 6 och 
11 % 2008–2009 och var nästan obefintlig (under 2 %) 2009–2010. Sänkningen var alltså större än vad som 
framgår av den officiella statistiken (ökning med 1,3 % 2009 och minskning med 2,9 % 2010). Detta pekar på 
att lönerna i den privata sektorn faktiskt påverkades av recessionen men inte tillräckligt för att förhindra en 
stor och långvarig nedgång i sysselsättningen.
Källa : Revisionsrätten, baserat på en studio gjord av Andrejs Semjonovs, Alf Vanags och Anna Zasova: What happened to wages in Latvia’s ”inter -
nal devaluation ?” (vad hände med lönerna vid Lettlands ”interna devalvering”), Baltic International Centre for Economic Policy Studies.
101 Det är i den privata sektorn, och särskilt i den sektor som är exponerad för internationell handel, som löneutvecklingen bestämmer 
konkurrenskraften.
102 Mars 2009 i den offentliga sektorn och juli i den privata sektorn.
103 Avidentifierade poster från Lettlands statliga socialförsäkringsmyndighet.Ruta 11
70
Del IV – Programmen uppnådde sina mål
Lån i utländsk valuta var 
fortfarande en utmaning
175  
Gemensamt för alla tre betalningsba -
lansländerna var att lån i utländsk valu -
ta utgjorde en stor andel av de totala 
utestående lånen.
176  
Under krisen kunde inte centralbanker -
na låta den inhemska valutan sjunka 
i värde för att återställa den externa 
konkurrenskraften. Problemet var att 
en depreciering kunde minska lån -
tagarnas förmåga att betala tillbaka 
sina skulder i utländsk valuta och 
därigenom påverka finanssystemets 
stabilitet, vilket skulle motverka den 
ekonomiska nyttan med politiken104. 
På grund av den höga andelen lån 
i utländsk valuta tenderade länderna 
också att tappa mer internationella 
reserver under krisen105.
177  
Även om dessa problem i stor utsträck -
ning påverkade de möjliga politiska 
valen innehöll EU:s ekonomiska bi -
stånd inga villkor om att de nationella 
myndigheterna skulle hantera förvalt -
ningen av inhemsk utlåning i utländsk 
valuta.
178  
Under programmen fortsatte det 
totala värdet av lån i utländsk valuta 
att vara ett orosmoment106. I Rumänien 
var den privata sektorns lån i utländsk 
valuta större än lånen i inhemsk valuta. 
Andelen lån i utländsk valuta började 
minska under 2012 i Ungern men inte 
förrän 2014 i Rumänien.104 Denna utmaning erkändes 
också av Europeiska sys-  
temrisknämnden i dess 
rekommendation 2011/1 som 
risken för ”störda penning-
politiska transmissionskanaler” 
som härrör från hög inhemsk 
utlåning i utländsk valuta.
105 Rekommendation 2011/1 ut-  
färdad av Europeiska system-  
risknämnden.
106 Till exempel ansåg Ungerns 
centralbank i juni 2013 att 
hushållens och de små och 
medelstora företagens ex-  
ponering för utländska 
valutakurser var mycket hög.
71
 Slutsatser och rekommendationer
Övervakning före krisen
179  
Före krisen hade EU redan en övervak -
ningsram som utformats för övervak-  
ning av de offentliga budgetarna i 
medlemsstaterna. Ansvaret för att var -
na rådet om stigande finanspolitiska 
obalanser låg hos kommissionen. Kom -
missionen var inte förberedd på de 
första ansökningarna om makroekono -
miskt stöd.
180  
Kommissionen misslyckades med upp-  
giften att bedöma finanspolitiska 
obalanser innan krisen bröt ut när den 
uppskattade de offentliga budgetarna 
som starkare än vad de faktiskt visade 
sig vara. En allvarlig brist i kommis -
sionens bedömningar före 2009 var 
att ackumuleringen av den offentliga 
sektorns ansvarsförbindelser inte rap -
porterades. Dessa ansvarsförbindelser 
blev ofta verkliga skulder under krisen. 
Kommissionen lade inte heller tillräck -
lig vikt vid sambandet mellan stora 
utländska kapitalrörelser, bankernas 
hälsotillstånd och i sista hand de of -
fentliga finanserna. Bristerna i övervak -
ningen innebar att kommissionen inte 
var förberedd på uppgiften att förvalta 
programmen när ansökningar om 
ekonomiskt bistånd började komma in 
(se punkterna 35–47).Programförvaltnings-  
processer
181  
Kommissionen lyckades med att åta 
sig sitt nya programförvaltningsan -
svar som bland annat innebar att den 
samtalade med nationella myndig -
heter, gjorde programprognoser och 
uppskattade finansieringsunderskott 
samt identifierade vilka reformer som 
behövdes. Med tanke på den första 
tidsnöden och bristen på tidigare 
erfarenhet var detta en prestation (se 
punkterna 45–50).
182  
Kommissionen gick grundligt till väga 
för att få fram den information den 
behövde. Den mobiliserade i allt större 
utsträckning intern expertis och tog 
kontakt med många olika aktörer i de 
länder som fick bistånd. Kommissionen 
mobiliserade dock inte expertis i sam -
ma utsträckning 2008 och 2009 som 
den gjorde senare i samband med pro -
grammen för euroområdet, och den 
hade inte heller lätt att skaffa extern 
expertis. Kommissionens personalpoli -
tik var inte utformad för att hantera ett 
så stort och viktigt europeiskt projekt 
som lösningen av statsskuldskrisen 
helt klart var (punkterna 52–54).
72 Slutsatser och rekommendationer
Rekommendation 1
Kommissionen bör inrätta en ram som 
omfattar hela institutionen för att 
snabbt kunna mobilisera lämplig per -
sonal och expertis från olika delar av 
kommissionen eller utanför kommis -
sionen om ett program för ekonomiskt 
bistånd ska sättas upp.
När det gäller Europaparlamentets och 
rådets förordning (EU) nr 472/2013 bör 
kommissionen utarbeta förfaranden 
för förstärkt övervakning och förvalt -
ning av eventuella nya program för 
ekonomiskt bistånd. Förfarandena ska 
tydligt omfatta scenariot där dessa 
verksamheter endast utförs av EU:s 
institutioner.
183  
Utarbetandet av makroekonomiska 
prognoser och prognoser om under -
skott var inte en ny verksamhet. Kom -
missionen använde ett befintligt och 
ganska klumpigt prognosverktyg som 
byggde på kalkylblad. Kvalitetskon -
trollen begränsades i första hand till 
avstämning mellan prognosernas olika 
delar och innebar inte att ledningen 
undersökte hur man hade kommit 
fram till de olika antaganden som an -
vändes för prognoserna. Det var myck -
et svårt att bedöma sannolikheten för 
centrala antaganden såsom finans -
politiska multiplikatoreffekter, inte 
bara vid senare kontroller utan även, 
för ledningen, under utarbetandet av 
prognoserna (se punkterna 55–70).Rekommendation 2
Programteamen bör vara skyldiga att 
systematiskt registrera de centrala 
antagandena och det arbete som görs 
när prognoser utarbetas. Kommis -
sionen bör införa verktyg som under -
lättar dokumentationen. Det kan inne -
fatta automatisk loggning av ändringar 
som görs av prognosmakarna.
Kvalitetskontrollförfaranden bör 
inbegripa mer kontroll av de centra -
la underliggande antaganden och 
parametrar som valts ut av landsan -
svariga enheter. Exempelvis skulle en 
modellbaserad referensprognos kunna 
användas vid kvalitetskontrollen för att 
signalera områden där bedömnings -
baserade prognoser väsentligt avviker 
från den modellbaserade prognosen. 
På så sätt skulle kvalitetskontrollerna 
bli mer riktade.
184  
Programmen hade oftast en solid 
grund i EU:s politiska prioriteringar 
och rådande ekonomisk kunskap. 
Dock var kommissionens förfaranden 
inte alltid systematiskt dokumentera -
de. Förfarandena var inte utformade 
så att man i efterhand skulle kunna 
utvärdera beslutsfattandet. Detta kan 
delvis förklaras av krissituationen, 
den inledande tidsbristen och det 
nya för kommissionen i denna typ av 
programförvaltning. Med tiden fanns 
det allt mer dokumentation, men till 
och med för de senaste programmen 
saknades några centrala dokument (se 
punkterna 71–75).
73 Slutsatser och rekommendationer
Rekommendation 3
För att försäkra sig om att de faktorer 
som ligger till grund för programbeslut 
internt medger öppenhet och insyn 
bör
a) personal som deltar i program -
förvaltningen registrera alla 
nödvändiga handlingar som 
gäller utformningen av pro -
grammet, valet av villkor och 
kommissionens övervakning av 
programgenomförandet,
b) programansvariga vara skyldiga att 
dokumentera centrala programbe -
slut i en beslutslogg så att de lätt 
kan spåras.
185  
Villkoren i samförståndsavtalen 
motiverades oftast genom specifika 
hänvisningar till rådets beslut. Villko -
ren var dock inte tillräckligt fokuserade 
på de allmänna ekonomisk-politiska 
villkor som rådet hade ställt upp (se 
punkterna 76–79).
186  
Stödvillkoren hanterades olika i alla 
program. För några program var de 
generellt sett mindre strikta, vilket 
gjorde dem lättare att uppfylla. När vi 
jämförde länder med liknande struktu -
rella brister fann vi att de nödvändiga 
reformerna inte alltid stod i propor -
tion till de rådande problemen eller 
att de följde mycket olika linjer. För 
några länder, men inte alla, var under -
skottsmålen mindre strikta än vad den 
ekonomiska situationen tycktes kräva 
(se punkterna 80–91).187  
Risken för att man behandlar länder 
inkonsekvent eller begär onödiga 
reformer är fortfarande en utmaning 
för programförvaltningsprocessen. 
Det faktum att det handlar om krispro -
gram har gjort det svårt att utarbeta 
detaljerade riktlinjer för att begränsa 
handlingsutrymmet för programteam 
och nationella myndigheter vid för -
beredelserna och förhandlingarna om 
dokument av typen rådets beslut eller 
samförståndsavtal. Alla lösningar mås -
te därför utgå från en starkare över -
vakning av det arbete som utförs av 
kommissionens personal och åtföljas 
av förbättringar av kontrollprocessen.
188  
Det arbete som kommissionens 
personal gör utmynnar i en uppsätt -
ning programdokument som ligger 
till grund för de beslut som fattas av 
kommissionen (eller kommissionsleda -
moten för kommissionens räkning) och 
rådet. Både programdokumenten och 
den underliggande analysen har blivit 
betydligt bättre sedan slutet av 2008. 
Men till och med de senaste program -
dokumenten saknade någon väsentlig 
information (se punkterna 97–99).
74 Slutsatser och rekommendationer
189  
Gemensamt för alla områden av pro-  
gramförvaltning är att man måste för -
lita sig på omdömen från experter på 
olika områden. De centrala dokument 
som expertanalyser resulterade i kon -
trollerades, men kontrollen var i flera 
avseenden otillräcklig. De underlig -
gande beräkningarna kontrollerades 
inte av någon utanför programteamet, 
arbetet granskades inte i detalj och 
själva kvalitetskontrollen var inte väl 
dokumenterad (se punkterna 93–96).
Rekommendation 4
Kommissionen bör se till att det finns 
lämpliga förfaranden för kvalitetskon -
troll av programförvaltningen och av 
innehållet i programdokument, och 
samtidigt ta hänsyn till tillgängliga 
resurser. En horisontell kontroll bör 
fungera som en sakkunnigbedömning 
av programteamens arbete. Man bör 
särskilt uppmärksamma horisontella 
aspekter, som att länder behandlas 
lika, och rapportera till ledningen.190  
Kommissionen ansvarar för att över -
vaka programgenomförandet. Den 
allvarligaste bristen på detta område 
gäller övervakningen av budget -
genomförande. Underskottsmålen 
för varje program fastställdes med 
utgångspunkt från ENS-underskot -
tet. Detta garanterar visserligen att 
förfarandet vid alltför stora under -
skott följs fullt ut, men innebär också 
att kommissionens rapportering om 
uppfyllandet av underskottsmål inte 
bara påverkas av mätosäkerhet utan 
även av prognososäkerhet när det ska 
beslutas om ett program ska fortsätta 
(se punkterna 100–103).
Rekommendation 5
För budgetövervakningen bör kom -
missionen i samförståndsavtalet 
inkludera variabler som den kan samla 
in med kort tidsfördröjning, såsom 
kvartalsvisa mål för kassabehållning 
eller utestående skulder.
75 Slutsatser och rekommendationer
191  
Sättet att rapportera om uppfyllandet 
av villkor var osystematiskt. Många 
olika uttryck användes för att ange att 
villkor inte var uppfyllda, vilket ledde 
till förvirring. Några villkor rapportera -
des inte. En del villkor rapporterades 
ha uppfyllts när så inte var fallet (se 
punkterna 104–107). En ändamålsenlig 
intern kontroll (se rekommendation 4) 
bör minska risken för sådana fel. Vårt 
arbete pekar dock på andra brister 
som gäller hur villkoren användes. 
Trancher frisläpptes trots att länderna 
i mycket varierande grad uppfyllde vill -
koren i tid (se punkt 200). Programmen 
innehöll villkor som inte garanterade 
att reformerna verkligen genomfördes 
eller var särskilt viktiga för att krisen 
skulle lösas och lånen betalas tillbaka.
Rekommendation 6
Kommissionen bör förtydliga program -
villkorens roll.
a) Programdokumenten bör ange 
villkorens relativa betydelse för 
frisläppandet av trancher.
b) Villkoren bör inriktas på reformer 
med stora och hållbara effekter. 
Om trancherna är villkorade till 
förberedande steg bör samför -
ståndsavtalet innehålla villkor som 
garanterar att reformerna genom -
förs i ett senare skede.c) Villkor bör användas med måtta 
och vara tydligt kopplade till re -
former som är nödvändiga för att 
krisen ska lösas eller biståndet be -
talas tillbaka. Programteamen bör 
vara skyldiga att motivera behovet 
av varje villkor. Valet av villkor bör 
kontrolleras internt.
d) Villkor bör definieras så att uppfyl -
landet med säkerhet kan överva-  
kas. När villkor fastställs bör pro -
gramteamen försöka identifiera 
data som senare kan användas för 
att bedöma programåtgärdernas 
resultat.
192  
Alla programteam etablerade ett väl 
fungerande samarbete med IMF och 
ECB. Avsaknaden av formella samar -
betsarrangemang berodde på tids -
ramen, som förväntades bli kort, och 
möjligen på institutionernas preferen -
ser (se punkterna 108–114).
Rekommendation 7
Om kommissionen måste samarbeta 
med de övriga programpartnerna bör 
den försöka formalisera det interinsti-  
tutionella samarbetet. Kravspecifika -
tionerna bör ange hur information 
ska delas, sekretessbelagd informa -
tion hanteras och olika åsikter vägas 
samman.
76 Slutsatser och rekommendationer
Upplåning
193  
Kommissionens emission av skulde -
brev lyckades eftersom efterfrågan 
på kapitalmarknaderna räckte för att 
alla obligationsemissionerna skulle bli 
sålda. Kommissionen gjorde obliga -
tionsemissionerna i tid. Den slutliga 
skuldkostnaden låg i linje med nivån 
på marknaden och den för jämförbara 
obligationer. När det gäller själva för -
farandet var prisnivåerna ibland högre 
än den prisnivå som ledarbankerna ini -
tialt indikerat (se punkterna 115–122).
194  
Det fanns ett antal brister i skuldför -
valtningsprocessen under de första 
åren. Bristerna kan delvis förklaras av 
att ett begränsat antal kommissions -
anställda avdelades för denna verk -
samhet. Bristerna hade ingen påvisbar 
effekt på resultatet av upplåningen. 
Bristerna hade i stort sett åtgärdats vid 
de senare obligationsemissionerna så 
rekommendationen gäller de brister 
som definierades som utestående vid 
granskningen (se punkterna 123–136).
Rekommendation 8
När det gäller skuldförvaltningsproces -
sen bör kommissionen
a) göra tilldelningen av emissioner 
mer transparent,
b) systematiskt registrera alla sina 
större emissionsrelaterade mellan -
havanden med ledarbanker,c) kräva att ledarbanker gör åtagan-  
den under faserna före och efter 
emissionen,
d) regelbundet analysera termins-  
marknaden för att bestämma 
kännetecknen för varje emis -
sion och bedöma likviditeten på 
sekundärmarknaden.
Programresultat
195  
Analysen av resultat bör bli föremål för 
ytterligare ekonomisk forskning för att 
man bättre ska förstå hur länder hante -
rade behovet av sanering och hur dess 
konsekvenser kan fördelas jämnare 
i framtiden.
Användning av ekonomiskt 
bistånd
196  
För de fem länderna låg den övergri -
pande nivån på biståndsfinansiering 
kvar som planerat. Det fanns dock 
vissa skillnader när det gällde nivån 
på lättnader. De första programmen 
och programmet för Irland hade hög 
säkerhetsmarginal. Det gjorde att de 
aktuella länderna kunde betala tillbaka 
dyrare IMF-lån före förfallodatum, 
minska programfinansieringen eller bli 
mindre beroende av sina egna medel 
eller överträffa sina valutareservmål 
(se punkterna 138–139).
77 Slutsatser och rekommendationer
197  
Portugal däremot fick betydligt 
högre finansieringsbehov än vad 
som ursprungligen hade beräknats, 
och finansieringen var knapp under 
Portugals program. För att möta sina 
finansieringsbehov blev Portugal 
tvunget att vända sig till marknaden. 
Det ekonomiska biståndet till Rumä-  
nien räckte för att täcka landets betal -
ningsbalansbehov, men finansieringen 
av den offentliga sektorn i Rumänien 
visade sig bli mer problematisk (se 
punkterna 140–143).
Finanspolitisk korrigering
198  
Med några undantag uppnåddes de 
ändrade underskottsmålen. Den verk -
liga sammansättningen av den finans -
politiska korrigeringen motsvarade i 
stort sett vad som ursprungligen pla -
nerats, men urholkningen av skatteba -
ser utplånade inkomstökningarna från 
de betydande nya skatteåtgärder som 
vidtogs 2009 (se punkterna 144–148).
199  
Alla länders strukturella underskott 
förbättrades, men i varierande takt, 
främst därför att utgångslägena var 
olika. Några finanspolitiska korrige -
ringar ledde inte till varaktiga resultat 
när det gällde underskottet eftersom 
medlemsstaterna använde engångs -
åtgärder för att uppnå sina mål (se 
punkterna 149–154).Strukturella villkor
200  
Medlemsstaterna höll tidsfristerna 
i samförståndsavtalen i varierande 
grad. När uppfyllandet var försenat 
berodde det oftast på faktorer som 
låg utanför kommissionens kontroll. 
Ibland var den ursprungliga tidsramen 
för ambitiös med tanke på reformens 
omfattning. Även om länderna kanske 
inte höll den ursprungliga tidsfristen 
uppfyllde de den ofta efter en viss tid 
(se punkterna 155–157).
201  
Det var lika sannolikt att viktiga vill-  
kor uppfylldes till den ursprungliga  
tidsfristen som mindre viktiga. Vid 
slutet av ett program tenderade upp-  
fyllandet av viktigare villkor att vara 
högre, vilket tyder på att kommissio-  
nens fokus delvis riktades mot de nöd-  
vändigaste reformerna i takt med att 
programmen närmade sig slutet (se 
punkt 158).
202  
Programvillkoren lyckades på ett 
framgångsrikt sätt få igång reformer 
som oftast fortsatte efter det att pro -
grammet var slut, och upphävanden 
var ovanliga när revisionen gjordes. 
Det skedde påtagliga förbättringar när 
programmen var inriktade på reformer 
inom specifika områden. I några fall 
hjälpte EU till att underlätta nya refor -
mer, medan biståndsprogrammen på 
andra områden var ett incitament att 
påskynda genomförandet av befintliga 
nationella planer. Dock gav uppfyl -
landet av ett antal villkor ännu inte de 
effekter för vilka de hade införts i pro -
grammet (se punkterna 159–164).
78 Slutsatser och rekommendationer
Makroekonomiska resultat
203  
Förutom att försöka konsolidera de 
offentliga finanserna och stabilisera 
finanssektorn syftade programmen 
till att återställa den externa balansen 
genom att förbättra den ekonomiska 
konkurrenskraften. I fyra av de fem 
granskade länderna justerades bytes -
balansen snabbare än väntat. Det kan 
i första hand tillskrivas en oväntad för -
bättring av inkomstsaldot och i mindre 
utsträckning en lika oväntad förbätt -
ring av handelsbalansen. Importen var 
lägre än väntat, främst på grund av 
lägre BNP . När även exporten var lägre 
än väntat berodde det vanligen på 
externa faktorer (främst lägre BNP hos 
handelsparter) (se punkterna 165–172).204  
Intern devalvering var en viktig del av 
den makroekonomiska strategin i tre 
länder där en uppsättning politiska 
åtgärder utformades för att återställa 
den internationella konkurrenskraften 
genom att i första hand fokusera på 
sänkta arbetskraftskostnader. I prak -
tiken justerades lönerna för dem som 
nyanställdes under recessionen medan 
lönerna för etablerade anställda knap -
past sjönk alls (se punkterna 173–174).
Rekommendation 9
Kommissionen bör öka sin förståelse 
av hur länderna sanerades så att den 
kan dra större nytta av erfarenheterna 
från programmen. Följande aspekter 
skulle kunna undersökas ytterligare:
a) Konsekvenserna av åtgärderna för 
att återvinna konkurrenskraft, t.ex. 
intern devalvering.
b) Saneringsprogrammets sociala  
konsekvenser och bördefördel-  
ning.
c) Saneringsåtgärdernas ordnings-  
följd.
Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning IV, med ledamoten  
Milan Martin CVIKL som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg  
den 11 november 2015.
 För revisionsrätten
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 ordförande

79
 Bilagor
Skäl som låg till grund för ansökan om bistånd
Varje krissituation har klassificerats med hjälp av de kategorier som föreslås i den akademiska litteraturen1:
Land Typ av kris Centrala skäl som låg till grund för regeringens ansökan om bistånd
Ungern BetalningsbalanskrisLehmankraschen genererade sänkt förtroende hos investerare i början av oktober 2008. Det ledde till 
försäljning av statspapper, en misslyckad obligationsauktion och kraftig valutadepreciering. Stressen på 
valutamarknaderna gav bankerna likviditetsproblem och gjorde det svårt att omsätta valutaswappar.
Ungern begärde ekonomiskt bistånd på grund av oro för att den växande paniken skulle störa marknads -
mekanismerna i sådan grad att landet plötsligt skulle få problem med sin externa finansieringskapacitet.
Källa : Kommissionens ursprungliga programdokument (2008) och IMF:s efterhandsutvärdering av Ungern 
(2011).
LettlandBetalningsbalanskris  
BankkrisUnder de tre månader som föregick ansökan om bistånd hade insättningarna sjunkit med 10 %. Det 
började med massuttag från Parex bank som fick allvarliga likviditetsproblem efter att ha förlorat över 
en fjärdedel av sina insättningar. Under samma period minskade valutareserverna med närmare 20 % 
eftersom centralbanken sålde utländsk valuta för att försvara valutapariteten. I november beslutade 
regeringen att intervenera och nationaliserade Parex bank. I  december införde regeringen begränsningar 
för uttag från Parex.
Enligt premiärministern behövde Lettland ekonomiskt bistånd av tre skäl: för att förvalta Parex bank, 
finansiera finansieringsunderskottet och stabilisera finansmarknaden.
Ökad oro över Lettlands finanssystem och utlandsskuld ledde till betalningsbalanskrisen och bankkrisen.
Källa: Lettlands ansökan till IMF (2009), Aslund, Anders och Valdis Dombrovskis (2011): How Latvia Came 
Through The Financial Crisis  (hur Lettland tog sig igenom finanskrisen), Peterson Institute for International 
Economics; Blanchard, Olivier; Mark Griffiths och Bertrand Gruss (2013): Boom, Bust, Recovery: Forensics of 
the Latvia Crisis  (boom, konkurs, återhämtning: dissekering av krisen i Lettland), slutligt utkast till inlägg 
vid Brookings Panel on Economic Activity  hösten 2013.
Rumänien BetalningsbalanskrisNär finanskrisen slog till 2008 utsattes den inhemska finansmarknaden och banksystemet för stort tryck. 
Tillgången till extern finansiering var begränsad, vilket ledde till kraftigt höjda räntor. De långsammare 
kapitalflödena ledde till en stor depreciering av valutan på över 15 %, vilket försämrade kvaliteten på 
tillgångar och ytterligare försvagade bankernas balansräkningar.
Centralbanken intervenerade för att stabilisera den rumänska valutan leu. Rumäniens kreditbetyg 
sänktes till under kreditvärdighet, vilket höjde både riskpremien och lånekostnaderna. Avkastningen på 
statspapper steg till 9 %.
Mot bakgrund av kraftigt ökad riskaversion, ökat tryck på valutakursen och allt mer begränsad tillgång 
till obligationsmarknaden för offentlig upplåning ansökte de rumänska myndigheterna om ekonomiskt 
bistånd i mars 2009.
Källa: IMF: Rumänien: Request for Stand-By Arrangement  (ansökan om stand-by-avtal) (2009), IMF:s 
efterhandsutvärdering av Rumänien (2012), Europeiska kommissionen: Overall assessment of the two 
balance-of-payments assistance programmes for Romania  (samlad bedömning av de två programmen med 
betalningsbalansstöd till Rumänien), Europeisk ekonomi, Occasional Papers nr 156 (2013).Bilaga I
80 Bilagor
Land Typ av kris Centrala skäl som låg till grund för regeringens ansökan om bistånd
Irland BankkrisFrån slutet av 2007 hade investerarna tappat förtroendet för Irlands fastighetssektor på grund av överut -
bud och en prisbubbla. Det gav Irland två problem: kraftig nedgång i cykliska byggrelaterade inkomster 
och plötsliga stora förluster i den inhemska banksektorn.
Åren 2008–2010 hade Irland vidtagit stora åtgärder för att förstärka sin banksektor. Landet tillhandahöll 
statliga garantier för de inhemska bankernas skulder och sköt till kapital till banksektorn motsvarande 
över 20 % av sin BNP . En nationell myndighet för förvaltning av tillgångar tog över bankernas problemtill -
gångar i form av mark och fastigheter.
Dock hade regeringens åtaganden för finanssektorn gjort att ränteskillnaderna på statsobligationer stigit 
till historiska nivåer och att landets tillgång till marknaden minskat betydligt.
Källa: Irland: Avsiktsförklaring (2010), IMF: Irland: Request for an Extended Arrangement  (2010) (ansökan 
om en utvidgad facilitet), Europeiska kommissionen (2011).
Portugal StatsskuldskrisPerioden före ansökan om ekonomiskt bistånd kännetecknades av negativ utveckling av de offentliga 
finanserna och sämre ekonomiska utsikter. Det ledde till att förtroendet minskade och marknadens tryck 
på Portugals skuld ökade. Utvecklingen förstärktes av den negativa utvecklingen på marknaderna för 
statspapper i euroområdet.
I takt med att tillgången till marknaden minskade använde regeringen sig allt mer av emissioner av 
kortfristiga värdepapper och andra typer av finansiering (såsom riktade emissioner, obligationskonsor -
tium och stora kortfristiga lån från inhemska banker). I början av maj 2011 hade ränteskillnaden mellan 
Portugals statsobligationer och Bunds (tyska statspapper) stigit till 650 räntepunkter.
Till följd av kreditvärderingsinstitutens successiva nedgraderingar av Portugals statsobligationer kunde 
landet inte längre refinansiera sig på nivåer som var förenliga med de offentliga finansernas hållbarhet på 
längre sikt.
Källa : Europeiska kommissionen: The Economic Adjustment Programme for Portugal  (ekonomisanerings -
programmet för Portugal), Europeisk ekonomi, Occasional Papers 79, (2011); IMF: Portugal: Request for 
Arrangement Under the Extended Fund Facility  (begäran om en förlängd fondfacilitet) (2011).
1 Claessens och Kose (2013), Laeven och Valencia (2012) samt Kaminsky och Reinhart (1999).Bilaga I
81 Bilagor
Lånefaciliteterna för de fem länderna
Betalningsbalansstöd Europeiska finansiella stabiliserings -
mekanismen (EFSM)Europeiska finansiella stabiliserings -
faciliteten (EFSF)
Institutionell form EU-mekanism EU-mekanism Privat företag ägt av länder i euroområdet
Kapitalstruktur Garanteras av EU:s budget Garanteras av EU:s budget Garanteras av länder i euroområdet
Utlåningskapacitet 
i euro50 miljarder  euro 60 miljarder  euro 440  miljarder  euro
Instrument Lån, kreditramar Lån, kreditramarLån, obligationsköp på primär- och 
sekundärmarknaderna
Löptid Permanent mekanism Tidsbegränsad mekanism Tidsbegränsad mekanism
Främsta besluts -
fattande organRådet röstar med kvalificerad majoritet om förslag från Europeiska kommissionenEFSF:s styrelse (dvs. medlemmar av 
Eurogruppen)
Rättslig grund för 
finansieringArtikel 143 i EUF-fördraget Artikel 122 i EUF-fördraget Mellanstatligt beslut
Källa : Europeiska revisionsrätten.
I tabellen ingår inte de två andra faciliteterna – mellanstatliga lån till Grekland och Europeiska stabilitetsmekanis -
men – som infördes för att tillhandahålla ekonomiskt bistånd till länder i euroområdet.Bilaga II
82 Bilagor
Revisionsmetod
Identifiering av revisionskriterierna
1. Vi hämtade god förvaltningspraxis och bra utvärderingskriterier från utvärderingar av IMF-program, efter -
handsutvärderingar av EU:s betalningsbalansstöd till tredjeland, tidigare rapporter från revisionsrätten om 
makroekonomiskt stöd, riktlinjer och andra publikationer från oberoende institut och tankesmedjor samt 
akademisk forskning. Tabell 1  innehåller de viktigaste källdokumenten.
Tabell 1  – Centrala källor till revisionskriterier
IMF och IMF:s oberoende utvärderingskontor
IMF Conditionality guidelines  (riktlinjer för villkor): IMF Guidelines on Conditionality  (2002), Principles Underlying the Guidelines on Conditionality  (2006), 2011 
Review of Conditionality  (2012)
Fiscal adjustment in IMF-Supported Programs  (2003)
Utvärderingsrapport: The IMF and Recent Capital Account Crises: Indonesia, Korea, Brazil  (2003)
Utvärderingsrapport: Structural Conditionality in IMF-Supported Programs  (2007)
Structural Conditionality in IMF-supported programs: Background documents  (2007)
Mauro, P .: Chipping away at Public Debt , IMF, 2011
Europeiska kommissionen
Guidelines on the Programming, Design & Management of General Budget Support  (2007)
Slutrapport: Meta-evaluation of Macro-Financial Assistance Operations  (2004–2008) (2009)
Guidelines for the ex post evaluation of Macro-Financial Assistance and Balance of Payments Operations  (2010)
Evaluation of Directorate-General for Economic and Financial Affairs’ fiscal surveillance activities  (2010)
Europeiska revisionsrätten
Särskild rapport nr 5/2001 om motpartsmedel från strukturanpassningsstöd i form av direkt budgetstöd (sjunde och åttonde EUF)
Särskild rapport nr 2/2005 om EUF:s budgetstöd till AVS-länderna: kommissionens förvaltning av området ”reformen av de offentliga finanserna”
Särskild rapport nr 11/2010: Kommissionens förvaltning av allmänt budgetstöd i AVS-länder och länder i Latinamerika och AsienBilaga III
83 Bilagor
2. För att identifiera god praxis på området statsskuldförvaltning, investerarrelationer och insyn vid emission 
av skuldebrev tittade vi på relevant arbete och relevanta riktlinjer från följande organisationer:
a) IMF och Världsbanken, särskilt de olika versionerna av riktlinjerna för statsskuldförvaltning (2001, 2003, 
2007 och 2014) och om användningen av konsortier (2010 och 2013).
b) Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling, särskilt en länderundersökning av regering -
ars förfarande för emission av obligationer (2009).
c) Internationella regleringsbanken.
d) Sammanslutningar inom den privata sektorn, t.ex. International Capital Market Association, Association 
for Financial Markets in Europe och Institute of International Finance.
Analys av strukturella villkor
3. Analysen av strukturella villkor var urvalsbaserad (se tabell 2 ). Områdena valdes ut efter det att vi hade 
utvärderat deras relativa betydelse för varje program.
Tabell 2 – Översikt över urvalet
Ungern Lettland Rumänien Irland Portugal
Antal analyserade villkor 44 56 67 59 135
Ungefärlig täckning  
(uppskattning genom extrapolering från urvalet)73 %138 % 39 % 15 % 34 %
Tematisk täckning
Förvaltning av offentliga finanser  
(t.ex. finanspolitiskt ansvar och offentlig upphandling)x x x x x
Reform av offentliga tjänster och/eller utgifterna för löner x x x x
Pensioner x x x x
Strukturfonder x x x
Statligt ägda företag, privatisering och offentligt-privata 
partnerskapx x x
Företagsklimat x x
Arbetsmarknad (lönesättning, aktiv arbetsmarknadspolitik och 
arbetslöshetsstöd)x x x x
Finanssektorn (kapitaltäckningskvot och banktillsyn) x x x
1 73 % av villkoren motsvarar alla strukturella villkor. Återstående 27 % gällde budgetrelaterade villkor.
Källa : Europeiska revisionsrätten.Bilaga III
84 Bilagor
4. Liknande villkor i de olika versionerna av samförståndsavtalen grupperades för att undvika onödiga upp -
repningar. Andel grupperade villkor i förhållande till antalet villkor i de olika samförståndsavtalen användes 
för att mäta villkorens beständighet.
5. De grupperade villkoren delades in i tre kategorier av strukturellt innehåll:
i) Lågt strukturellt innehåll: här ingår villkor som inte i sig själva leder till meningsfulla ekonomiska för -
ändringar. De kan dock fungera som förberedande steg inför mer omfattande reformer. Exempel är i) 
enstaka upptäcktsinsatser som en enstaka utvärdering, ii) utarbetande och offentliggörande av planer 
eller strategier och iii) fortsättning av en given insats.
ii) Medelhögt strukturellt innehåll: här ingår villkor som potentiellt kan ge omedelbara och stora effekter 
på en grupp ekonomiska aktörers beteende (t.ex. offentliganställda, företag, konsumenter, anställda 
och licensinnehavare). För att effekterna ska bli varaktiga krävs det dock ytterligare uppföljningsåtgär -
der. Denna kategori innehåller fyra typer av villkor. Typ ett: villkor som kräver att regeringens verkstäl -
lande organ vidtar åtgärder som sannolikt ger omedelbara effekter. Sådana villkor kan till och med få 
mycket stora makroekonomiska effekter (t.ex. om regeringen beslutar att sänka minimilönerna), men 
de kan lätt upphävas. Typ två: villkor som kräver att regeringen upprepar en viss aktivitet (t.ex. regel -
bunden budgetövervakning). Typ tre: villkor som kräver att det genomförs olika administrativa åtgär -
der såsom omorganisation inom centralregeringen, eller åtgärder som innebär att befintlig lagstiftning 
tillämpas. Typ fyra: alla engångsåtgärder.
iii) Högt strukturellt innehåll: här ingår villkor som i sig själva leder till varaktiga förändringar i ekonomin. 
Sådana villkor kan ge breda och stora effekter, men effekterna kan också vara koncentrerade på ett 
fåtal ekonomiska aktörer. Typiska villkor i denna kategori kräver att det nationella parlamentet beslutar 
om lagändringar. I denna kategori ingår även stora ändringar av det institutionella landskapet, såsom 
inrättandet av ett finanspolitiskt råd, omorganisation av det lokala styret och privatisering1.
6. Uppfyllandet bedömdes i förhållande till den ursprungliga tidsfristen och statusen på genomförandet när 
revisionen gjordes. Bedömningen byggde vanligen på de tillgängliga övervakningsrapporterna. Följande 
typer av villkor beaktades inte vid analysen av uppfyllandet:
i) Vaga villkor – dvs. villkor som inte gick att klassificera utifrån det strukturella innehållet.
ii) Permanenta villkor – dvs. villkor som kräver att viss verksamhet utförs varje kvartal.
iii) Villkor som saknade tydliga tidsfrister.
1 Nationalisering eller stödåtgärder för banker ingår inte i denna kategori.Bilaga III
85 Bilagor
7. För att ta hänsyn till situationer där vi inte kunde få fram uppgifter om status på genomförandet gjordes 
alla statistiska tester alltid minst två gånger: i) baserat på registrerade uppgifter förutom när det inte gick 
att få fram uppgifter om status på genomförandet, och ii) baserat på alla registrerade uppgifter där sakna -
de uppgifter behandlades som icke uppfyllande.
Kostnaden för skuld
8. När det gäller priset på upplåning användes swappräntorna som indikator på vad marknaderna ansåg vara 
den rådande riskfria avkastningen för en given löptid vid emissionen. Genomsnittet för köp- och säljswapp -
räntor (dvs. midswapräntan) användes som riktmärke för den avkastning på emissionen som EU och jämför -
bara emittenter fick2. Uppgifterna hämtades från Bloomberg eller, om uppgifter inte var tillgängliga, beräk -
nades som skillnaden mellan avkastningen på emissionen och midswapräntan vid annonseringsdatum.
2 Europeiska investeringsbanken, Europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten och Kreditanstalt für Wiederaufbau. Bilaga III
86
När man jämför programmen är det också viktigt att 
ta hänsyn till mottagarländernas olikartade bakomlig -
gande omständigheter samt politiska, administrativa 
och institutionella begränsningar och hur de föränd -
rades med tiden. Länder kan ha strukturella svagheter 
som framstår som likartade på ytan, men som ändå 
hanteras bäst genom olika typer av strategier. Att på 
ett flexibelt sätt kunna utforma och justera program -
men efter de enskilda ländernas behov och begräns -
ningar är avgörande för att de ska bli framgångsrika. 
Kvaliteten på ett program kan inte utvärderas genom 
att sätta upp riktmärken för antalet strukturella villkor.
Kommissionen har redan gjort betydande framsteg 
under de program som undersöks i denna granskning 
och sedan de avslutades, vilket inbegriper mobilise -
ringen av utökad expertis och finansiella medel liksom 
förstärkningen av EU:s ekonomiska styrnings- och 
biståndsmekanismer. Kommissionen avser att bygga 
vidare på dessa ändringar och utföra ytterligare för -
bättringar i enlighet med sitt svar på rekommendatio -
nerna från granskningen.
III
Redan innan krisen fanns det en väletablerad ram 
för budgetövervakning. Till omfattning och karaktär 
saknar 2007–2008 års globala finanskris motstycke, 
vilket påverkade det abrupta och röriga framkallandet 
av obalanser i många EU-länder.
Krisen visade att den övervakningsram som hade 
införts innan krisen bröt ut inte var tillräcklig för att 
identifiera risken med de bakomliggande finansiella 
ställningarna under en aldrig förut skådad ekono -
misk kris. Den tydliggjorde även i vilken utsträckning 
spridning kan ske mellan länder samt behovet av att 
tillämpa en mer omfattande metod för övervakning 
inom banksektorn och den vidare makroekonomin. 
Finansmarknadens reaktion, vilken var avgörande för 
krisens snabba utveckling, var dock ett nytt utslag 
som var särskilt svårt att förutse. Vid den tidpunkt 
då länderna ansökte om bistånd hade övervakning 
bakom kulisserna av en försämrad situation varit på 
gång och kommissionen stod i nära kontakt med de 
nationella myndigheterna.Sammanfattning
I
Kommissionen välkomnar Europeiska revisionsrättens 
revision av de program som stöds genom betal -
ningsbalans och ekonomiskt bistånd från europeiska 
finansiella stabiliseringsmekanismen (EFSM). De hu-  
vudsakliga ekonomiska målen med dessa program har 
uppnåtts. Målen innebar att länderna skulle återvända 
till finansmarknaden, uppnå hållbara offentliga finan -
ser och återskapa tillväxt, vilket på sikt skulle leda till 
minskad arbetslöshet.
Krisens inverkan och utveckling saknar motstycke 
både i Europa och på global nivå. Det var mycket svårt 
att på förhand förutse konsekvenserna av den snabba 
utvecklingen av obalanserna. Under sådana krisförhål -
landen kan inte normala ekonomiska reaktionsfunk -
tioner användas för att på ett lämpligt sätt beskriva 
det inbördes sambandet mellan ett antal ekonomiska 
variabler. Kommissionen och EU var tvungna att 
agera snabbt inför den mycket stora osäkerheten och 
de systemrisker för stat och likviditet som hotade 
hela det finansiella systemets stabilitet och staternas 
betalningsförmåga.
Vid krisens början fanns redan en ram för multilateral 
övervakning, som dessvärre visade sig vara otillräcklig. 
Även om kommissionens erfarenhet av ingripanden 
av den typ och omfattning som krävdes var begrän -
sad tog den snabbt fram verktyg för att lösa krisen. 
De betalningsbalansbaserade ekonomiska bistånds -
programmen för EU:s medlemsstater infördes under 
brådskande och svåra förhållanden. De europeiska 
finansiella stabiliseringsmekanismprogrammen inför -
des lika brådskande på grund av dels den förhöjda 
risken för spridning till andra euroländer, dels den 
svårighet som det innebär att finansieras genom nyli -
gen inrättade finansieringsinstrument. Kommissionen 
ställdes inför akut resursbrist hos sin personalstyrka 
och hade mycket att lära. Programmen var komplice -
rade instrument avsedda att bemöta oförutsägbara 
krissituationer.
Mottagarländernas input till programmens utform -
ning och utveckling var avgörande. De avspeglar både 
deras olikartade omständigheter och politiska prefe -
renser och utgör den viktigaste faktorn för att säker -
ställa att länderna behåller ansvaret för reformpro -
grammet. Utan ansvar minskas sannolikheten avsevärt 
för att ett sådant program ska bli framgångsrikt.Kommissionens  
svar
Kommissionens svar 87
Det är viktigt att inse att prognosticering inte är 
en exakt vetenskap. Om man ser bakåt har kom -
missionens prognoser uppvisat en hög grad av 
överensstämmelse.
Före krisen var EU:s ram för ekonomisk styrning 
i första hand inriktad på finanspolitiken, medan 
övervakningen av framför allt finansiella risker sköttes 
av centralbanker och nationella tillsynsmyndighe -
ter. Eftersom det saknades en integrerad europeisk 
struktur för tillsyn och lagstiftning för finansinstitut 
uppmärksammades inte grundläggande risker på ett 
systematiskt sätt. Sedan krisen har avsevärda framsteg 
gjorts för att bemöta dessa institutionella och styr -
ningsmässiga brister. Tillsynsramen har setts över och 
närmare kontakt har etablerats mellan kommissionen 
och den nyligen inrättade Europeiska systemrisk -
nämnden (ESRB) och Europeiska tillsynsmyndigheten 
(ESA).
Likväl var det svårt att förutse att regeringar som 
en följd av finanskrisens exempellösa karaktär och 
omfattning skulle vidta åtgärder för att stödja finans -
sektorn som stundtals hade en avsevärd inverkan på 
de offentliga finanserna.
V
Ramen för makroekonomisk övervakning är en kom -
pletterande process som inte ingår i stabilitets- och 
tillväxtpakten. Stabilitets- och tillväxtpakten består 
av en uppsättning rättsliga och politiska akter som 
behandlar budgetövervakning. I krisens inlednings -
skede hade stabilitets- och tillväxtpakten funnits i tio 
år och nyligen reviderats under 2005 för att den bak -
omliggande finansiella inriktningen skulle få en mer 
framträdande roll. Kommissionen är besluten att dra 
lärdom av de brister som uppdagades och reviderade 
pakten ytterligare under 2011, 2013 och 2014.
Att dra en parallell mellan stabilitets- och tillväxt -
pakten och kommissionens beredskap att förvalta 
program tar inte hänsyn till det faktum att både 
reformerna av stabilitets- och tillväxtpakten och 
införandet av makroekonomisk övervakning syftade 
till att bemöta övervakningsmekanismernas brister. 
Detta innebär att obalanser kan upptäckas i tid så att 
nödvändiga politiska beslut ska kunna fattas för att 
länderna är bättre rustade att bemöta en kris. Hante -
ringen av ekonomiskt bistånd är en separat anledning 
att identifiera risker.Det är den mottagande medlemsstaten, inte kom -
missionen, som ska begära att få omfattas av ett 
ekonomiskt biståndsprogram. Vidare inbegriper den 
normala ramen för övervakning en mer begränsad 
roll för kommissionen vad gäller övervakning av 
nationella ekonomiska och finanspolitiska beslut samt 
tillhandahållande av politiska rekommendationer än 
vad programvillkoren inbegrep.
Krisåtgärderna sattes in omedelbart och var omfat -
tande. De inkluderade ytterligare förstärkning av EU:s 
övergripande ekonomiska styrning genom ett inte -
grerat system av europeiska finansiella tillsynsmyn -
digheter (ESRB, EBA, Esma, Eiopa) och en lagstiftnings -
modell för finansinstitut (dvs. en bankunion). Även 
två- och sexpacken infördes, vilka inriktades på över -
vakningens svagheter som hade framkommit under 
krisen. I sexpacken ingår förfarandet vid makroekono -
miska obalanser, vilket innebär att övervakningen av 
makroekonomiska och finansiella obalanser utgör en 
av huvuddelarna av EU:s ekonomiska övervakning.
Det faktum att kommissionens agerande inte sker 
i ett vakuum utan omges av komplexa institutio -
nella strukturer har inte tagits i tillräckligt beaktande 
i samband med bedömningen av kommissionens 
prestation. IMF:s och, i euroländerna, ECB:s roll i för -
beredelserna och övervakningen av programmen 
har bagatelliserats, och inte heller rådets roll som 
huvudsakligt beslutsfattande organ har givits tillbörlig 
uppmärksamhet.
IV
De makroekonomiska och budgetmässiga utfallen 
för 2008 avvek i allmänhet avsevärt från ett mycket 
stort antal institutioners, däribland kommissionens, 
ursprungliga prognoser. Detta har att göra med den 
abrupta utvecklingen av obalanser och krisens exem -
pellösa karaktär, vilka idag i allmänhet betraktas som 
ett s.k. tail-event, det vill säga ett högst osannolikt 
utfall i raden av möjliga utfall. Vidare baseras prog -
noser alltid på den information som finns tillgänglig 
vid en viss tidpunkt, vilket innebär att efterföljande 
utveckling och revidering av data givetvis förändrar 
situationen och utsikterna.
Kommissionens svar 88
IX
Kommissionen skulle vilja understryka vikten av att 
ordentligt skilja mellan att å ena sidan tillhandahålla 
den information som krävs för ett välinformerat beslut 
vid en viss tidpunkt och å andra sidan huruvida full -
ständig dokumentation kan inhämtas vid ett senare 
tillfälle.
Under programmens tidiga fas arbetade kommis -
sionen under stor tidspress och behövde införa solida 
och effektiva krishanteringsförfaranden. Kommis -
sionen medger att det förekom svagheter i dokument -
hanteringen i programprocessernas inledningsskede, 
och att denna process karaktäriserades av ”learning by 
doing”.
Kommissionen försåg revisionsrätten med en omfat -
tande mängd information, inklusive kalkylblad, om 
dessa data och de antaganden som låg till grund för 
de inledande beräkningarna av finansieringsunder -
skottet. Bakgrundsdokumentation tillhandahölls om 
alla berörda länder.
X
Kommissionen instämmer inte i att den senaste pro -
gramdokumentationen skulle sakna väsentlig infor -
mation. Programdokumentationen för Portugal och 
Irland var väl genomarbetad.
XI
Kommissionen instämmer inte i att det fanns villkor 
i samförståndsavtalen som inte var inriktade på de 
allmänna ekonomisk-politiska villkor som fastställts av 
rådet.
De allmänna ekonomisk-politiska villkor som fastställts 
av rådet ska uppfattas som just allmänna och är inte 
avsedda att utgöra en uttömmande villkorsförteck -
ning. För att målen ska uppnås, i synnerhet i förhål -
lande till strukturella problem, krävs ofta att samför -
ståndsavtalet innehåller ett stort antal olika åtgärder 
som förstärker en ekonomis grundläggande position.
Vidare är ett samförståndsavtal resultatet av förhand -
lingar med de politiska myndigheterna i den berörda 
medlemsstaten, vars input är avgörande för att pro -
grammet ska bli framgångsrikt.VIII
I rapporten påpekas med rätta användningen av fler -
talet kalkylblad och de inledande dokumentationspro -
blemen. Kommissionens prognosverktyg är inte mer 
komplicerade än nödvändigt.
Att förutspå ekonomin är inte en uppgift som kan 
utföras på ett enkelt sätt, och kommissionens prog -
noser måste därför inbegripa ett stort antal variabler. 
Detta resulterar ofrånkomligen i en stor och förhållan -
devis komplicerad uppsättning data som de land-  
ansvariga tjänstemännen måste hantera när de 
utarbetar en prognos. Användningen av kalkylbla -
den kräver specialistkompetens och professionell 
bedömningsförmåga. Kommissionens prognosmetod 
överensstämmer med praxis inom andra organisatio -
ner som utfärdar ekonomiska prognoser.
Kommissionen instämmer inte i revisionsrättens 
påstående om svårigheterna med att bedöma anta -
gandena i prognosen. De antaganden som ligger till 
grund för prognoserna beskrivs i det positionsdoku -
ment som utarbetas varje gång en prognos påbörjas. 
Antagandena uppdateras sedan fortlöpande inför 
varje prognoslagring och publiceras i varje prognos. 
Under förberedelserna av kommissionens ordinarie 
prognoser äger flertalet möten rum, där landansvariga 
tjänstemän, experter från övergripande enheter och 
representanter för den högsta ledningen möts. Under 
dessa möten utgörs en av huvudpunkterna på dag -
ordningen av diskussionen om de antaganden som 
ligger till grund för prognoserna. Vidare kontrollerar 
de övergripande enheterna systematiskt den matema -
tiska och ekonomiska överensstämmelsen i de prog -
noser som tas fram av de landansvariga enheterna.
Kommissionen har i synnerhet noggrant förklarat 
bedömningsförfarandet av de finanspolitiska multipli -
katoreffekter som ligger till grund för prognosen (se 
t.ex. ruta I.5 på sidan 41 i 2012 års höstprognos). Under 
2013 genomförde generaldirektoratet för ekonomi 
och finans en övning för att bedöma den implicita 
finanspolitiska multiplikatoreffekten. Multiplikatoref -
fekterna ligger med god marginal inom det intervall 
som återfinns inom den empiriska och teoretiska 
litteraturen.
Kommissionens svar 89
XIII
Inom kommissionen granskas de beräkningar som lig -
ger till grund för programbeslut av tjänstemän utanför 
det huvudsakliga programteamet, vilket inkluderar 
personer inom ledningen och chefer vid övergripande 
enheter. Granskningsrapporterna utgjorde föremål för 
samrådsförfaranden med berörda generaldirektorat.
Därtill arbetade kommissionen med EFSM-program -
men i nära samarbete med IMF och ECB. Utkast till 
programdokumentation utbyttes kontinuerligt med 
och kontrollerades av partnerinstitutioner, som alla 
arbetade aktivt med de nationella myndigheterna.
Slutligen rapporterades förhandlingsresultaten i detalj 
till Ekonomiska och finansiella kommittén och Euro -
gruppens arbetsgrupp, vilket gav insyn i resultaten.
XIV
Se kommissionens svar på punkt X.
XV
Användningen av periodiserade underskottsmål 
stöds av den rättsliga ram som understödjer EU:s 
ekonomiska övervakning och säkerställer konsekvens 
mellan olika länder. Alla EU:s medlemsstater, även de 
som genomgår ett ekonomisk anpassningsprogram, 
omfattas av EU:s gemensamma finanspolitiska regler. 
Som framgår av protokoll 12 till fördraget om Europe -
iska unionens funktionssätt, i vilket referensvärdena 
för förfarandet vid alltför stora underskott definieras, 
mäts underskottet enligt Europeiska nationalräken -
skapssystemet (ENS), som är periodiseringsbaserat. 
Därför framstår användningen av nationalräken -
skapsdata för fastställandet av finanspolitiska mål och 
övervakning som mer än motiverat i en gemensam 
europeisk kontext.
Begreppsmässigt sett var principerna för periodiserad 
redovisning som introducerades genom ENS 95 en 
viktig innovation, som vid sin tillkomst motiverades  
av balanskontonas brister. En av dessa brister är att 
balanskonton är mycket lättare att manipulera och 
erbjuder en mindre tillförlitlig ekonomisk bild.Olika metoder
Kommissionen anser att det var lämpligt att vart och 
ett av programmen återspeglade landsspecifika eko -
nomiska villkor, institutionella strukturer, omständig -
heter och preferenser.
XII
Även om kommissionen medger att risken för att 
länderna behandlas inkonsekvent eller att onödiga 
reformer begärs utgör en utmaning för programför -
valtningsprocessen anser den att det var lämpligt och 
nödvändigt att programmen förvaltades på lands -
specifika sätt. En sådan flexibilitet var önskvärd på 
grund av den olikartade uppsättningen ekonomiska, 
politiska och administrativa villkor i de olika länderna 
samt mottagarländernas viktiga roll i utformningen 
och utvecklingen av programmen. Länder kan ha 
strukturella svagheter som framstår som likartade på 
ytan, men som ändå hanteras bäst genom olika typer 
av strategier.
Mottagarländernas input vad gäller programmens 
utformning och utveckling, vilken avspeglar både 
deras olikartade omständigheter och politiska prefe -
renser, utgör den viktigaste faktorn för att säkerställa 
att länderna behåller ansvaret för reformprogrammet.
Kommissionen instämmer i att det finns utrymme för 
förbättringar vad gäller den konsekvens med vilken 
villkoren kategoriserades.
Enligt kommissionen är begreppet ”strukturellt inne -
håll” som används av revisionsrätten inte ett menings -
fullt mått för att analysera politiska åtgärder och dra 
slutsatser om deras betydelse. Dessutom utvecklas 
villkoren under ett programs livscykel. En strukturell 
reform som domstolen i slutändan skulle klassa som 
”av hög halt” kan behöva föregås av flertalet steg 
”av låg halt” innan den har bedömts och förberetts 
tillräckligt. Uppmjukningen av vissa underskottsmål 
baserades på en övergripande bild av huruvida de 
ursprungliga målen var fortsatt lämpliga. Denna 
skedde utifrån en noggrann analys som tog hänsyn 
till dels BNP-tillväxten, dels åtskilliga landsspecifika 
utvecklingar.
Kommissionens svar 90
XVII
Snäva tidsmarginaler för genomförande av reformer 
kan i efterhand ibland uppfattas som orealistiska, men 
de utformades mycket ambitiöst för att uppmana ett 
snabbare agerande.
Kommissionen håller inte med om att genomföran -
det av de viktigaste villkoren skulle ha skjutits upp till 
programmens senare skede. Krisens villkor och det 
politiska kravet på reform innebar att viktiga och kom -
plicerade reformer koncentrerades till programmets 
tidigare skede.
Rekommendationer
Kommissionen godtar rekommendation a).
Kommissionen förbättrade sin mobilisering av exper -
tis under de år som krisen varade. Den var kapabel att 
mobilisera mer expertis inom programmen i euro -
området, vilka påbörjades senare än programmen 
utanför euroområdet. En tjänst för strukturell reform 
och stödverksamhet (SRSS) har nyligen inrättats vid 
kommissionen. Kommissionen kommer att undersöka 
hur vissa grundläggande principer för snabb mobilise -
ring av efterfrågad expertis kan förstärkas ytterligare 
i en institutionstäckande ram när så är tillämpligt.
Kommissionen kommer att ta hänsyn till behovet av 
att utveckla förfaranden för förstärkt övervakning 
och hantering av möjliga nya ekonomiska bistånds -
program för länder i euroområdet inom ramen för 
tvåpacken.
Kommissionen godtar rekommendation b) och påpe -
kar samtidigt behovet av att säkerställa att registre -
ringen av verksamheter inte utgör en oproportionerlig 
börda för prognosmakarna, i synnerhet mot bakgrund 
av ett program.
Kommissionen har redan förbättrat förfarandena och 
dokumenthanteringen sedan de första programmen 
infördes. Den kommer att sträva efter att ytterligare 
förbättra genomförandet av sin policy för dokument -
hantering och kvalitetskontroll.Definitionen av målen i linje med ENS förhindrar dock 
inte kommissionen att om nödvändigt använda andra 
tillgängliga informations- och datakällor i sin över -
vakning. Detta kan inbegripa budgetuppgifter enligt 
kontantmetoden, framför allt på grund av att dessa 
är lättillgängligare än bokföringsuppgifter. Budget -
uppgifter enligt kontantmetoden måste tolkas med 
hänsyn till deras olikartade begreppsmässiga grunder.
På det hela taget kan korrekt användning av flera 
datakällor med olika begreppsmässiga grunder och 
tillgänglighet endast hjälpa till att förbättra övervak -
ningen av programmålen och att stödja beslutsfattan -
det, när så är nödvändigt.
XVI
Inom programmen fastställdes en finanspolitisk 
anpassningsbana som var förenlig med kraven 
i stabilitets- och tillväxtpakten, med hänsyn till 
landsspecifika villkor och programmål. Samtidigt 
som programmen tar hänsyn till tillämpliga faktorer 
vid utformningen av de strukturella förbättringarnas 
takt kan det slutgiltiga resultatet dock komma att 
påverkas av ett större antal faktorer som har att göra 
med den externa miljön. Dessa inkluderar exceptio -
nella omständigheter (t.ex. djupare lågkonjunktur än 
tidigare förutsett), inflationsnivåer, tillväxtens sam -
mansättning, marknadsförhållanden som påverkar 
lånekostnader liksom efterhandsgranskning av data.
Möjlighet att kunna anpassa programmen till nya vill -
kor är därför nödvändigt. Detta vidkänns även inom 
EU:s ram för budgetövervakning.
Enstaka åtgärder är måhända inte möjliga att undvika 
i vissa situationer (domstolsbeslut, räddningsinsatser 
för banker) men att de klassificeras som just enstaka 
säkerställer att de ses som tillfälliga. De ingår inte i den 
strukturella balansen just för att undvika att reger -
ingar skulle tillgripa sådana åtgärder i större utsträck -
ning. Det är dessutom naturligt att den strukturella 
balansen i olika länder förändras i olika takt.
Kommissionens svar 91
Kommissionen godtar delvis rekommendation g). Den 
har redan upprättat riktlinjer för samarbete med IMF 
och ECB och håller på att vidta ytterligare åtgärder 
för att underlätta det interinstitutionella samarbetet 
under programmen. Kommissionen anser dock att det 
bör klargöras att formalisering som gör beslutsproces -
sen betungande bör undvikas inom ramen för detta 
samarbete, i synnerhet med tanke på den tidspress 
som föreligger. Flexibiliteten för att kunna lösa åsikts -
skillnader bör finnas kvar, eftersom det skulle vara 
både svårt och föga meningsfullt att försöka kodifiera 
ett förfarande för tvistlösning på formell väg.
Kommissionen godtar rekommendation h). Kommis -
sionen anser att förfarandet för skuldhantering alltid 
har varit transparent och att dokumentationen har 
förbättrats ytterligare med tiden.
Kommissionen godtar rekommendation i). Den kom-  
mer sträva efter att ytterligare förbättra sin förståelse 
för den anpassningsprocess som sker inom program -
men genom att ta del av de aktuella omfattande 
efterhandsbedömningarna och dra lärdom av dem. 
Bedömningarna innefattar alla aspekter av den 
ekonomiska anpassningen inom ramen för program -
men, inklusive de tre förslag som revisionsrätten lagt 
fram. En efterhandsbedömning av Irlands ekonomiska 
anpassningsprogram har redan publicerats.Kommissionen godtar rekommendation c).
Kommissionen har redan förbättrat registerhållningen 
sedan programmen inleddes. Den kommer att foku -
sera på att säkerställa att de nya förfarandena genom -
förs till fullo utan att programteamens förmåga att 
hålla sig inom snäva tidsramar försvagas.
Kommissionen kommer att undersöka hur register -
hållningen av grundläggande beslut kan säkerställas 
ytterligare, utan att beslutsprocessen bromsas upp, 
i enlighet med dess policy för dokumenthantering och 
kvalitetskontroll.
Kommissionen godtar rekommendation d).
Kommissionen godtar rekommendation e). Den kom -
mer att sträva efter att inkludera ytterligare variabler 
som den kan samla in med kort tidsförskjutning, 
såsom kvartalsvisa mål för kassabehållning och/eller 
utestående skulder, i samförståndsavtalet, för att bistå 
övervakningen av de finanspolitiska målen.
Kommissionen godtar rekommendation f). Kom -
missionen påpekar att det viktigaste är att det finns 
en sammanhängande och integrerad uppsättning 
reformer för att bemöta grundläggande ekonomiska 
utmaningar. Inom ramen för ett sådant program kan 
det ofta uppstå situationer som kräver att ett reform -
paket ska väljas. Villkoren ska därför inte behandlas 
enskilt. Urvalet av villkor förhandlas med mottagar -
landet och ska stödja ländernas förmåga att fastställa 
dagordningen för sina program. Detta är en förutsätt -
ning för att de ska kunna styra reformprocessen, vilket 
är en viktig avgörande faktor för att programmen ska 
bli framgångsrika.
Kommissionens svar 92
36
Som har diskuterats närmare i kommissionens svar 
på punkt IV kan en prognosmakare inte på förhand 
förutse landsspecifika politiska beslut. Faktiska resultat 
kan även komma att påverkas av efterhandsgransk -
ningar av data. Vid en jämförelse av prognos och 
resultat bör man därför ta hänsyn till detta.
Vad gäller Irland var det beräknade budgetunder -
skottet konsekvent med det centrala makroekono -
miska scenario, även när det gäller den ekonomiska 
tillväxten, som ingick i kommissionens vårprognos för 
Irland 2008. Avvikelsen mellan det beräknade under -
skottet och resultatet kan till stor del hänföras till 
granskningarna av BNP-prognosen och andra grund -
läggande makroekonomiska variabler som inverkar 
på de offentliga finanserna. I det centrala scenariot 
i kommissionens vårprognos för 2008 förutspåddes 
inte den kraftiga ekonomiska nedgång som slutligen 
framträdde under den andra halvan av året. Kommis -
sionen var inte ensam om detta: såväl nationella och 
internationella institut som prognosmakare inom den 
privata sektorn lyckades inte förutse hur allvarlig den 
nedgång som observerades i Irland 2008 var.
37
Den strukturella balansen utgör sedan 2005 års reform 
av stabilitets- och tillväxtpakten en central indikator 
för politisk övervakning. Samtidigt som den är en helt 
relevant indikator för budgetpolitisk övervakning 
medger kommissionen att den inte är fullt tillämp -
lig och tolkar därför dess resultat med nödvändig 
försiktighet.
Uppskattningen av den strukturella balansen påverkas 
begreppsmässigt av samma osäkerhet som omringar 
prognoser för andra makroekonomiska variabler. 
Detta är en inbyggd egenskap och beror inte på att 
någon metod skulle vara svagare än en annan.Del I
34
Som nämnts i kommissionens svar på punkt III visade 
den exempellösa ekonomiska krisen att den befintliga 
övervakningsramen inte var tillräckligt lämplig för 
att identifiera de bakomliggande riskerna med några 
medlemsstaters finansiella ställningar.
Det främsta syftet med det ekonomiska biståndet var 
att tillhandahålla finansiering till mottagarländerna för 
att göra det möjligt för dem att vidta de åtgärder som 
krävdes för att gradvis återställa finansmarknadens 
förtroende. Det är tydligt att de länder som behövde 
bistånd på grund av sin oförmåga att finansiera sina 
underskott på finansmarknaderna skulle använda det 
ekonomiska biståndet som budgetstöd.
Kommissionen medger att det innan krisen var svårt 
att till fullo upptäcka den ökande risken för finans -
politiska obalanser, vilka snabbt försämrades av det 
oväntade framkallandet av allvarliga makroeko -
nomiska obalanser. Det fanns dock konkreta fall, 
såsom Irland och Spanien, i vilka kommissionen i sina 
officiella dokument indikerade att länderna på grund 
av de makroekonomiska och finansiella riskerna borde 
uppvisa ett budgetöverskott.
Behovet av att aktivera programmen för medlems -
staterna påverkades även av krisens oförutsägbara 
karaktär samt dess exempellösa längd och storlek.
35
Skuld- och underskottsnivåerna utgör observerbara 
variabler, men så är inte fallet med den struktu -
rella balansen. Den är per definition beroende av 
beräkningen av produktionsgapet, som är en icke 
observerbar variabel. Beräkningen av den potentiella 
produktion från vilken produktionsgapet härrör följer 
dock en metod som har godkänts tillsammans med 
rådet (nedan kallad den inom EU allmänt vedertagna 
metoden ). Denna är förhållandevis komplicerad men 
säkerställer en konsekvent ram för alla länder.
Kommissionens svar 93
För de medlemsstater som deltar i förfarandet vid 
alltför stora underskott har den strukturella balansen 
sedan 2013 korrigerats för att kontrollera fel i progno -
serna vad gäller potentiell produktion och inkomst-  
ökningar och inkomstminskningar. Metoden för 
bedömning av effektiva åtgärder i enlighet med förfa -
randet vid alltför stora underskott, som godkändes av 
rådet i juni 2014, innehåller också en andra indikator 
för finanspolitiska ansträngningar som är baserad på 
utbytet av de individuella åtgärder som har vidtagits 
sedan rekommendationen enligt förfarandet vid 
alltför stora underskott. En noggrann kvalitativ analys 
baserad på dessa två indikatorer används för att 
bedöma efterlevnaden.
För den förebyggande aspekten av stabilitets- och till-  
växtpaktens skull infördes som en del av sexpacken ett  
utgiftsriktmärke i slutet av 2011 som fungerar som en  
andra indikator (tillsammans med den strukturella ba-  
lansen) för att bedöma efterlevnaden av den anpass -
ning som krävs för att uppnå målet på medellång sikt. 
En övergripande bedömning av de två indikatorerna 
görs för att bedöma efterlevnaden av reglerna.
Dessa indikatorer är mycket komplicerade och baseras 
på icke observerbara variabler. När det handlar om 
att avgöra den finanspolitiska ansträngning som har 
gjorts av en medlemsstat och ge rekommendationer  
för framtiden är emellertid indikatorer som den 
strukturella balansen att föredra framför de enklare 
indikatorer som skuld- och underskottsnivåer utgör 
eftersom de senare är mycket benägnare att verka 
konjunkturförstärkande.
Se även kommissionens svar på punkt IV.
38
Kommissionen medger att den inom EU allmänt ve-  
dertagna metoden inte till fullo korrigerade för bostads -
bubblans inverkan, vilken uppstod under den här 
perioden (se fallen Rumänien och Irland), som i sin tur 
resulterade i mycket stora ökningar av kapitalstocken. 
Kapitalstocken, som kan ses som en indikator på en 
ekonomis övergripande kapacitet, utjämnas dock inte 
i den inom EU allmänt vedertagna metoden. Som en 
följd av detta korrigerade inte metoden dessa konjunk -
turberoende avvikelser (dvs. kapitalbrist) som utlöstes 
av tillgångsbubblan. Dessutom har inte investeringar 
i bostäder samma effekt på en ekonomis potential som 
företags fasta bruttoinvesteringar har. Som en följd av 
detta överdrevs den samlade produktionskapaciteten 
av bostadsbubblan.Beräkningen av den strukturella balansen beror per 
definition på beräkningen av potentiell produktion, 
produktionsgap, nominella saldon och enstaka åtgär -
ders inverkan. Beräkningen av potentiell produktion 
följer en inom EU allmänt vedertagen metod. Den 
diskuteras och förbättras regelbundet (när detta anses 
nödvändigt) inom en arbetsgrupp för produktionsgap 
vid kommittén för ekonomisk politik (EPC). Metoden 
säkerställer, till skillnad från en ”à la carte-metod”, att 
konsekvens mellan länder upprätthålls så att upp -
skattningarna blir robusta och håller god kvalitet.
Den gemensamt vedertagna metod som används på 
EU-nivå för att uppskatta potentiell produktion och 
produktionsgapet är inte en rent statistisk metod. 
Den är beroende av ett stort antal variabler som avgör 
ett lands potentiella utbudssida. Uppskattningar av 
produktionsgap inkluderar prognoser av alla rele -
vanta makroekonomiska variabler, vilka fungerar som 
en grundläggande input. Både produktionsgap och 
nominella saldon visade sig vara instabilare än under 
tidigare perioder, vilket påverkade den strukturella 
balansen. Detta återspeglar det exceptionella i situa -
tionen och karaktären på vilken utförd prognos som 
helst.
Vidare är prognoser för små öppna ekonomier (de 
flesta medlemsstater som deltog i program är sådana 
ekonomier) i allmänhet instabilare eftersom de utsätts 
för ett större antal chocker, och inverkan av dessa 
chocker är dessutom starkare.
I flera fall påpekade kommissionen i sina bedömningar 
inför 2008 risker som var kopplade till det osäkra kon -
junkturläget. Exempelvis uppgavs i kommissionens 
rekommendation inför rådets yttrande om Irlands sta -
bilitetsprogram för 2006–2009 att ”icke desto mindre 
skulle det vara klokt att behålla ett handlingsutrymme 
för att kunna motverka ett eventuellt omslag i det 
nuvarande tillväxtmönstret, som främst styrs av en 
stark utveckling av bostadssektorn”.
Kommissionen är därför fullt medveten om svag -
heterna med den indikator som utgörs av struktu -
rell balans och tar med detta i sina bedömningar. 
Ramen för budgetövervakning har även konsekvent 
förbättrats till den grad att den idag bygger på en 
omfattande uppsättning verktyg, och inte bara på den 
strukturella balansen.
Kommissionens svar 94
42
Situationen för övervakning av ansvarsförbindelser 
vad gäller den offentliga sektorn har förbättrats avse -
värt sedan 2009.
Tillsynsramen har setts över och närmare kontakt 
har etablerats mellan kommissionen och den nyligen 
inrättade Europeiska systemrisknämnden (ESRB) och 
Europeiska tillsynsmyndigheten (ESA).
Genom sexpacken infördes även förfarandet för 
makroekonomiska obalanser, vilket gör övervak -
ningen av ekonomiska obalanser, inklusive sekto-  
riella sådana, till en av huvuddelarna i EU:s ekono -
miska övervakning.
Under 2015 lade kommissionen för första gången 
fram en uppsättning ansvarsförbindelser vad gäller 
den offentliga sektorn som är jämförbara mellan 
medlemsstaterna.
43
Under 2008 påpekade kommissionen behovet av att 
bredda övervakningen för att utöver övervakningen 
av de offentliga finanserna även inbegripa makroeko -
nomiska obalanser. (För närmare uppgifter, se sidorna 
247–248 i  publikationen EMU@10: Framsteg och utma -
ningar efter 10 år med den ekonomiska och monetära 
unionen .)
De relevanta institutionella och lagstiftningsmässi-  
ga ändringar och betydande förbättringar som har 
gjorts sedan 2011 inbegriper inrättandet av Europe -
iska systemrisknämnden (ESRB) och de europeiska 
tillsynsmyndigheterna (EBA, Eiopia och Esma) samt 
antagandet av sex- och tvåpacken (se kommissionens 
svar på punkt 39 för närmare uppgifter).
Genom sexpacken infördes närmare bestämt förfaran -
det för makroekonomiska obalanser. Detta medförde 
bland annat att övervakningen av ekonomiska oba -
lanser (det vill säga nettoskulderna avseende utlands -
ställningen för privata kreditflöden, privata skulder 
och finanssektorn) blev en grundläggande del av EU:s 
ekonomiska övervakning.Arbetet pågår med att försöka säkerställa att den 
inom EU allmänt vedertagna metoden i framtiden 
kommer att ta större hänsyn till inverkan av finans -
sektorns variabler. Vid en workshop som anordnades 
av kommissionen den 28  september  2015 diskutera -
des det i synnerhet vilka alternativ som finns för att 
förbättra den inom EU allmänt vedertagna metoden 
med de berörda parterna från medlemsstaterna och 
internationella institutioner. Detta arbete kommer att 
fortskrida i och med medlemsstaternas deltagande 
i kommittén för ekonomisk politik. Närmare bestämt 
kommer det att ske under ledning av arbetsgruppen 
för produktionsgap vars uppgift i huvudsak handlar 
om att säkerställa tekniskt robusta och transparenta 
indikatorer för potentiell produktion och produktions -
gap samt konjunkturrensade saldon inom ramen för 
stabilitets- och tillväxtpakten.
Trots de problem med metoden som uppkom före 
krisen anses i allmänhet nuvarande metod ha funge-
rat mycket bra sedan 2009 i jämförelse med både 
OECD:s motsvarande metod och andra metoder, t.ex. 
HP-filtermetoden.
39
Sektoriell obalans har inte tagits med i beräkningen av 
potentiell produktion. Det är dock viktigt att påpeka 
att i) det för tillfället inte finns några beräkningar av 
produktionsgap tillgängliga på sektoriell nivå, och ii) 
sektoriella uppskattningar skulle komplicera ett redan 
komplicerat beräkningsförfarande ytterligare.
Vad gäller fastighetspriser korrigerade den inom EU 
allmänt vedertagna metoden inte till fullo för bostads -
bubblans inverkan som uppkom under perioden. Se 
även kommissionens svar på punkt 38.
40
Förekomsten av sektoriella obalanser och risker med 
anknytning till bostadsbubblan förbisågs inte i kom -
missionens bedömningar. Till exempel vad gäller 
Irland så påpekades riskerna med bostadsbubblan 
redan i kommissionens bedömning av 2005 års upp -
datering av stabilitetsprogrammet.
Kommissionens svar 95
Beträffande vissa aspekter, exempelvis budgetöver -
vakning, hade kommissionen djupare kunskaper om 
länderna än IMF. På andra områden, exempelvis vad 
gällde bankövervakning, hade IMF till en början erfar -
nare personal.
Del II
Programmen var mestadels välgrundade, men det 
fanns svagheter vad gällde registerhållningen.
48
Kommissionen har befogenhet att analysera den 
ekonomiska och finansiella situationen och bistå 
med förberedelser inför programbeslut. I detta syfte 
samordnade kommissionen sitt arbete i nära samar -
bete med andra programpartner och tillhandahöll 
utförlig programdokumentation till berörda politiska 
beslutsfattare.
Kommissionens processer innehöll 
inte alltid tillräckliga kontroller och 
motvikter
Kommissionen anser att dess processer alltid innehöll 
tillräckliga kontroller och motvikter.
50 v)
De länder som deltar i programmen bör behandlas 
konsekvent vid behandlingen av likartade problem. 
Detta var av central betydelse under programmen.
Mottagarländernas input vad gäller programmens 
utformning och utveckling utgör den viktigaste 
faktorn för att säkerställa att de behåller ansvaret för 
reformprogrammet. Detta bör beaktas till fullo.
Därtill är det vid bedömningen av huruvida länder 
befinner sig i en liknande (eller jämförbar) situation 
på ett visst område viktigt att inte endast titta på 
en statisk bedömning av vad de har uträttat inom 
det politiska området, utan även att överväga deras 
förmåga att få till stånd meningsfulla förändringar. På 
samma sätt måste en ”liknande uppsättning villkor” 
förstås som det övergripande innehållet i kraven och 
inte antalet villkor.44
Känsligheten för olika chocker utgjorde en del av 
kommissionens övervakningsverksamhet. Kommis -
sionens standardprognoser tillhandahåller särskilda 
antaganden om växelkurser och räntor som under -
stödjer de ekonomiska och finansiella prognoserna för 
varje medlemsstat och EU som helhet. De huvudsak -
liga framstegen och inverkan på de ekonomiska och 
finanspolitiska variablerna förklaras i de övergripande 
kapitlen i de offentliggjorda prognoserna, men sådana 
uppgifter kanske inte ingår i prognoskommentarerna 
för varje medlemsstat.
Kommissionens bedömningar av stabilitets- och 
konvergensprogrammen för alla länder inkluderade 
vanligtvis ett särskilt avsnitt om riskbedömning, i vil -
ket graden av rimlighet i programmets budgetprog -
noser diskuterades genom analys av olika riskfaktorer. 
Ett liknande innehåll återfanns även i bedömningarna 
av stabilitets- och konvergensprogrammen före 2007 
under rubrikerna ”känslighetsanalys” eller ”riskbedöm -
ning”. Se bedömningarna av stabilitets- och konver -
gensprogrammen för mer information:
http://ec.europa.eu/economy_finance/econo -
mic_governance/sgp/convergence/programmes/
index_en.htm
46
Eftersom krisen saknade motstycke fanns det ett 
behov av att utarbeta lämpliga och effektiva åtgärder 
så snart som möjligt. Detta innebar, i synnerhet för 
de första programmen såsom Ungerns, att arbetet 
behövde utföras under mycket sträng tidspress.
Kommissionen hade en del intern erfarenhet av 
genomförande av makroekonomiskt stöd till tred -
jeländer (inklusive ett antal länder på västra Balkan 
efter Kosovokrisen). Man hade erfarenhet av att för -
handla fram och övervaka genomförandet av samför -
ståndsavtal som inbegrep strukturella reformkrav lik -
som makrovillkor för vilka IMF var ansvarig. Man hade 
även erfarenhet av att låna upp nödvändigt kapital 
på marknaden och låna dem vidare till tredjeländer. 
Denna specialistkompetens gjorde att kommissionen 
att med mycket kort varsel kunde komma med ett 
förslag.
Kommissionens svar 96
Prognoser i kalkylbladsformat är 
ett klumpigt verktyg som försvårar 
kvalitetskontrollen
Att utfärda prognoser är per definition komplicerat 
och kommissionen har inrättat ett system för att 
säkerställa lämplig kvalitetskontroll.
58
Att förutspå ekonomin är inte en uppgift som kan 
utföras på ett enkelt sätt, varför kommissionens prog -
noser måste inbegripa ett stort antal variabler. Detta 
resulterar ofrånkomligen i en stor och förhållandevis 
komplicerad uppsättning data som de landansva -
riga tjänstemännen måste hantera när de utarbetar 
en prognos. Användningen av kalkylbladen kräver 
specialistkompetens och professionell bedömnings -
förmåga. Kommissionens prognosmetod överens -
stämmer med praxis inom andra organisationer som 
utfärdar ekonomiska prognoser.
59
I prognosen används historiska data som har sam -
manställts och validerats av Eurostat när sådana finns 
att tillgå. Endast sådana data som inte finns att tillgå 
internt vid kommissionen hämtas från andra källor 
(vanligtvis nationella centralbanker och statistikkon -
tor). Vad gäller historiska data är prognosmakarens 
omdömen inte inblandade. Den enda källan till prog -
nosdata utgörs per definition av prognosmakaren 
(dvs. den landansvariga tjänstemannen).
Kommissionen anser att revisionsrättens exempel inte 
utgör belägg för att det föreligger någon risk. Tvärt-
emot är förfarandet för inhämtning av externa anta -
ganden till prognosen tydligt och väldokumenterat 
(t.ex. i den tekniska ruta som återfinns i varje offentlig -
gjord prognos). Dessa externa antaganden inhämtas 
på central nivå och används av alla prognosmakare. 
Det finns även en omfattande uppsättning riktlinjer 
för tjänstemännen om hur finanspolitiska åtgärder ska 
identifieras och bedömas (inom ramen för tillämp -
ningen av antagandet om oförändrad politik).
Kommissionens gemensamma svar på 
punkterna 60 och 61
Kontrollerna av den numeriska och ekonomiska 
överensstämmelsen hos prognoserna är långt mer 
omfattande än vad som beskrivs i rapporten.52
Kommissionen samlar in en stor mängd information 
från olika källor (även utanför kommissionen). Följakt -
ligen baserades bedömningarna på information från 
interna rapporter och övervakningsmaterial samt rele -
vanta externa och offentligt tillgängliga publikationer 
(rapporter från universitet, regeringar, tankesmedjor, 
berörda parter och andra oberoende institutioner), 
liksom från omfattande samråd med berörda parter.
54
Kommissionen begärde vid behov ut viktig informa -
tion. Data valdes ut med avseende på dennas relevans 
för genomförandet av övervakningsprogram och med 
tanke på lands- och programspecifika behov, samti -
digt som hänsyn togs till att de nationella förvaltning -
arna inte fick överbelastas med rapporteringskrav.
57
Kontrollerna av prognosernas numeriska överens -
stämmelse inbegriper bland annat genomarbetade 
kontroller av överensstämmelsen hos prognoser för 
internationell handel. Vidare kontrolleras prognoser -
nas ekonomiska överensstämmelse på flera nivåer, 
inklusive vid de prognosmöten som det hänvisas till 
i kommissionens svar på punkt VIII.
Att basera prognoserna på omdömen från ekonomer 
som är experter på de länder för vilka de utfärdar 
prognoser är ett medvetet beslut från kommissio -
nens sida. Andra internationella institutioner tilläm -
par liknande metoder. Det finns inga belägg inom 
relevant litteratur för att modellbaserade prognoser 
skulle vara tillförlitligare än expertbaserade progno -
ser i allmänhet. Även under normala omständigheter 
är strukturella förbindelser instabila över tid, och 
expertomdömen behövs för att anpassa förbindelser 
mellan modeller som hämtas från ekonometriska upp -
skattningar till särdragen hos de rådande ekonomiska 
villkoren. Däremot är omdömesgrundade prognoser 
definitivt tillförlitligare än prognosmodeller under 
ekonomiska och finansiella kriser.
Kommissionens svar 97
Ruta 1 iii)
Kommissionen håller inte med om denna bedömning. 
Revisionsrätten hänvisar till ett fel i ett dokument 
(prognosen för juni 2009), som utgjorde ett pågående 
och oavslutat arbete. I den slutgiltiga prognos som 
sedan följde (september 2009) var åtgärden införlivad 
på rätt sätt.
Ruta 1 iv)
Kommissionen håller inte med om revisionsrättens 
bedömning vad gäller inkonsekvens i prognosen 
för prisindex för Lettland. Revisionsrätten hävdar 
att ökningen av mervärdesskatten under 2009 inte 
avspeglades till fullo i prognosen för konsumentpriser. 
Denna upptäckt utelämnar en mängd andra faktorer 
som också har betydelse för konsumentpriserna. Under 
2009 och 2010 blev konsumentprisindex avsevärt lägre 
än vad kommissionen hade förutsett, vilket antyder att 
skattehöjningens inverkan inte hade underskattats.
Det finns även data som visar att den faktiska skill -
naden mellan konsumentprisindexet och de privata 
konsumentpriserna var större än i kommissionens 
prognos. De poster som dessa två index inbegriper är 
olika. Den huvudsakliga skillnaden är att imputerade 
hyror ingår i den privata konsumtionen. Den kraftiga 
nedgången av bostadspriser och bostadshyror under 
krisen hade därför en mycket större inverkan på 
privata konsumentpriser än på konsumentprisindex. 
Detta exempel belyser hur ekonomiska förhållanden 
skiljer sig under allvarliga kriser.
65
Landansvariga tjänstemän gör sina egna bedömningar 
av de finanspolitiska åtgärdernas inverkan. Huruvida 
de landansvariga tjänstemännen har ingående kun -
skap om de metoder som används vid de nationella 
myndigheternas bedömningar är därför irrelevant.
Kommissionen håller heller inte med om den sista 
meningen (om implicita finanspolitiska multiplikator -
effekter). Det finns mer kunskap om (implicita) finans -
politiska multiplikatoreffekter än vad som antyds i 
rapporten. Under 2013 genomförde generaldirektora -
tet för ekonomi och finans en övning för att bedöma 
den implicita finanspolitiska multiplikatoreffekten. De 
ekonomiska vår- och sommarprognoserna för 2012 
innehöll även speciella rutor som behandlade finans -
politiska multiplikatoreffekter. Multiplikatoreffekterna 
ligger med god marginal inom det intervall som åter -
finns inom den empiriska och teoretiska litteraturen.62
Kommissionen håller inte med om exemplen i ruta 1 
(se de utförliga kommentarerna). Kommissionen anser 
inte att dessa exempel pekar på ett allmänt problem.
Ruta 1 i)
Kommissionen håller inte med om den bedömning 
som rör mervärdesskatt i Rumänien. Prognosfilen 
erbjuder en möjlighet att i detalj fastställa en prognos 
över övriga produktionsskatter efter sektor (hushåll, 
företag, regering). Kommissionen förutsåg inte till -
växttakten för dessa utförliga variabler och skuggade 
de berörda cellerna. Som en följd av detta behöll de 
formler som fortfarande stod kvar i de skuggade cel -
lerna värdena från prognosåren på en konstant nivå. 
Avvikelsen på 3,8 miljarder rumänska lei kommer från 
en jämförelse mellan dessa oanvända celler och en 
prognos över statliga intäkter från produktions- och 
importskatter.
Ruta 1 ii)
Kommissionen håller inte med om denna bedömning. 
”Tjänstemännens löner” utgjorde visserligen inte en 
separat prognosrubrik, men en närbesläktad proxy 
av denna variabel fanns som en separat post, vilket 
gjorde prognosen för den offentliga sektorns löne -
kostnader tydlig i filen.
Under revisionsrättens granskning (2008–2010) gjorde 
bristen på aktuella data för hushålls- och företagssek -
torerna (en fördröjning på två år) datan praktiskt taget 
oanvändbar för prognoser av sådana instabila och 
små öppna ekonomier. Det var därför inte heller möj -
ligt att använda dessa data för prognoser för andra 
sektorer (för vilka tillförlitligare och aktuellare data 
fanns tillgängliga) eller för konsekvenskontroll med 
alla ekonomiska data. Av denna anledning publice-  
rades aldrig prognoser för hushålls- och företagssek -
torerna, utan förekom endast som memorandumpos -
ter i prognosbladet och hade ingen inverkan på andra 
variabler. I praktiken beror de matematiska felaktig -
heter som har hittats av granskarna enbart på den 
uppdelning av hushåll och företag som avsiktligen 
exkluderades från prognosen för Lettland på grund av 
detta uppgiftskvalitetsproblem.
Kommissionen anser att beslutet att exkludera inak -
tuella data från analysen visar på styrka snarare än 
svaghet hos prognosprocessen.
Kommissionens svar 98
Kommissionen försåg revisionsrätten med en omfat -
tande mängd information, inklusive kalkylblad, om 
dessa data och de antaganden som låg till grund för 
de inledande beräkningarna av finansieringsunder -
skottet. Bakgrundsdokumentation tillhandahölls om 
alla berörda länder.
Kommissionen medger att det fanns svagheter i doku -
menthanteringen i programförfarandenas tidiga 
skede. Det stämmer att vad gäller Ungern finns ingen 
relevant dokumentation för det inledande finansie -
ringsunderskottet att tillgå.
Se även kommissionens svar på punkt IX.
70
Kommissionen anser att det inte har förekommit 
några betydande fel i beräkningarna av finansierings-  
underskottet. Vad gäller Rumänien förekom ett fel 
som rörde dubbelräkning av koncerninterna lån inom 
företag.
Kommissionen ifrågasätter andra påstådda fel på vilka 
revisionsrätten har baserat sin bedömning. Kommis-  
sionen anser inte att dessa exempel pekar på ett all-
mänt problem.
Kommissionen skulle vilja betona att en uppskattning 
av finansieringsbehoven under en programperiod 
innebär en rad beräkningar och antaganden som är 
mycket osäkra och endast till viss del kan kvantifieras 
på ett tillförlitligt sätt. Långivarnas vilja och förmåga 
att tillhandahålla kapital begränsar också finansie -
ringsramen, och programmets utformning måste ta 
hänsyn till denna begränsning.
Det är orealistiskt att förvänta sig att uppskattning -
arna ska vara exakta. Det som har betydelse är att inga 
mindre felaktigheter i praktiken ska ha negativ inver -
kan på programmets framgång. Prognoserna visade 
sig i efterhand stämma, eftersom finansieringsramen 
inte i något granskat fall visade sig vara otillräcklig och 
i behov av omarbetning.
Påstådda fel i beräkningarna av finansieringsunder-  
skottet påverkade inte programmens politiska inne-  
håll.Simuleringar med QUEST-modellen utfördes under 
avgörande faser av några av programmen (främst i 
förhandlingsfasen) för att informera definitionen om 
referens- och strategiscenarier. Vad gäller det portugi -
siska programmet har särskilda finanspolitiska åtgär -
der bedömts utifrån den landsspecifika versionen 
av QUEST-modellen. Den relevanta informationen, 
inklusive de åtgärdsspecifika multiplikatoreffekterna, 
har meddelats revisionsrätten.
66
Kommissionen håller inte med om denna bedömning. 
Antagandet om att små fel hade kunnat förbli oupp -
täckta och därmed leda till avsevärt större fel är helt 
och hållet spekulativt.
67
Kommissionen medger att det råder brist på omfat -
tande dokumentation, i synnerhet under program -
mens inledningsskeden.
En nedbrytning av vissa prognosfel utfördes under 
2013. En mer omfattande nedbrytning håller på att 
förberedas inom ramen för en ny bedömning av 
prognosernas tillförlitlighet. Under flertalet prog -
nosövningar har även landansvariga enheter delat 
upp granskningen av de offentliga finanserna och 
den verkliga BNP-tillväxten jämfört med det tidigare 
prognosarbetet. Uppdelningar av förändringarna 
i prognosen för de offentliga finanserna återfinns 
i programmens granskningsrapporter.
Uppskattningarna av finansierings-
underskott var ofullständiga och 
inkorrekta
En del av dokumentationen med anknytning till upp -
skattningarna av finansieringsunderskott som fanns 
tillgänglig vid tiden för granskningen var ofullständig. 
Rubriken återspeglar dock inte tillräckligt det faktum 
att dessa tillkortakommanden i första hand har med 
dokumentationen snarare än med uppskattningarna 
att göra.
69
Kommissionen håller inte med om revisionsrättens 
allmänna påstående om tillgången till uppskattningar 
av finansieringsunderskott.
Kommissionens svar 99
Ruta 3 Första strecksatsen
Vad gäller Rumänien utförde kommissionen formella 
granskningar två gånger per år i enlighet med betal -
ningsbalansprogrammen medan IMF utförde kvartals -
visa granskningar i enlighet med småföretagsakten. 
Genom det gemensamma EU- och IMF-programmet 
deltog kommissionen till fullo i alla kvartalsvisa upp -
drag. Villkoren för samförståndsavtalet/det komplette -
rande samförståndsavtalet kan dock endast uppdate -
ras efter en formell granskning som utförts på uppdrag 
av kommissionen. Under ett informellt gransknings -
uppdrag uppdateras endast viljeförklaringsbrevet/
memorandumet om den ekonomiska och finansiella 
politiken baserat på en överenskommelse mellan kom -
missionens personal och övriga programpartner.
Ruta 3 Tredje strecksatsen
Vad gäller Irland var försäljningen av tillgångar och pri -
vatiseringen inte inkluderad i rådets genomförandebe -
slut. Det irländska programmet innehöll aldrig formella 
villkor om privatisering av ett visst antal statsägda före -
tag eller tillgångar. I Irland är antalet statsägda företag 
mycket begränsat. Under programmets gång har emel -
lertid myndigheterna gått med på att utse ett antal till -
gångar som skulle kunna privatiseras. De gick dessutom 
med på att i fall de irländska myndigheterna beslutade 
att privatisera skulle hälften av intäkterna användas 
till åtgärder för att öka tillväxten. Under programmets 
gång har inga privatiseringsintäkter inkommit.
Villkoren var inte tillräckligt riktade
Kommissionen anser att villkoren var tillräckligt riktade.
78
Kommissionen instämmer inte i att hanteringen inte 
i tillräcklig grad skulle utmana förslagen för att kunna 
att konstatera huruvida alla villkor verkligen var 
nödvändiga för uppnåendet av de allmänna ekono -
misk-politiska målen. Kommissionens svar på punkt 79 
tar upp sambandet mellan reformen och de ekono -
misk-politiska målen.
79
Alla reformer var nära förbundna med programmålen 
och bör betraktas i ett sammanhang med en bredare 
uppsättning politiska reformer avsedda att förbättra 
budgetsituationen, den offentliga förvaltningens 
effektivitet eller företagsklimatet. Se även kommissio -
nens svar på punkt XII.Inga spår av vissa centrala underlag
Registerhållningen förbättrades avsevärt med tiden 
och en del besluts fattas inte skriftligen.
Ruta 2 Andra strecksatsen
De portugisiska myndigheterna skapade en nätbaserad 
databas över genomförda programåtgärder, till vilken 
revisionsrätten inte har givits åtkomst. Detta är anled -
ningen till att det har varit svårt för kommissionen att 
tillhandahålla all efterfrågad dokumentation.
Vad gäller Ungern har antagandet av förordningar 
eller lagar oftast, såsom kommissionen har förkla -
rat för revisionsrätten, övervakats och kontrollerats 
utifrån parlamentets och Ungerns officiella tidnings 
tillförlitliga nätbaserade rättsliga register (som finns 
tillgängligt utan kostnad). Detta är den främsta anled -
ningen till varför papperskopior av antagna rättsakter 
inte arkiverades systematiskt av kommissionen.
Ruta 2 Femte strecksatsen
I prognosförfarandet används en standardiserad 
uppsättning Excel-filer. Förfarandet utgår också från 
en tydlig process som omfattar dokumentation, 
kvalitetskontroller och granskning av övergripande 
enheter, diskussion med medlemsstatsexperter och 
interna samråd. De standardiserade Excel-filerna, som 
innehåller ett skatteblad, används även av landan -
svariga enheter för att övervaka utvecklingen mellan 
prognoser från olika år. Landansvariga enheter – 
i synnerhet de som arbetar med länder som deltar 
i programmen – använder även ytterligare verktyg 
för övervakningen av finanspolitiska variabler. Dessa 
beror på programutformning, landsspecifika särdrag 
och den tillgängliga datans granularitet.
75
Kommissionen instämmer inte i att den senaste pro -
gramdokumentationen skulle sakna väsentlig infor -
mation. Programdokumentationen för Portugal och 
Irland var väl genomarbetad.
Ruta 3
Kommissionen instämmer inte i att det fanns ”exem -
pel på bristande efterlevnad av reglerna”. Som nämns 
i kommissionens svar på punkt XI ska de allmänna 
ekonomisk-politiska villkor som fastställts av rådet 
uppfattas som just allmänna och inte som avsedda att 
utgöra en uttömmande villkorsförteckning.
Kommissionens svar 100
84
Kommissionen medger att beskrivningarna av villko -
ren i samförståndsavtalen varierade mellan program -
men beträffande huruvida de innehöll krav på att 
”formulera” eller ”anta” lagstiftning. Detta återspeglar 
det faktum att vissa av de nationella regeringar som 
begärde ekonomiskt bistånd kände att det inte var 
rätt att göra åtaganden som var bindande för deras 
parlament med tanke på maktfördelningsprincipen.
Som har uppmärksammats i kommissionens svar på 
punkt XII återspeglar mottagarländernas input vad 
gäller programmens utformning och utveckling både 
deras olikartade omständigheter och politiska prefe -
renser. Båda är viktiga faktorer för att säkerställa att 
länderna behåller ansvaret för reformprogrammet.
Ruta 5
Trots att denna reform av tillsynsramen i Irland var 
mycket viktig – med tanke på bristerna i upptakten 
till krisen – togs andra reformer som var viktigare för 
programmets framgång först upp av Oireachtas, mitt 
i ett fulltecknat lagstiftningsprogram som krävdes av 
den del av programmet som rörde finanssektorn. Det 
var även viktigt att ta sig tid att på ett passande sätt 
kalibrera de utökade tillsynsbefogenheter som ska till -
delas Irlands centralbank via Central Bank Supervision 
and Enforcement Act  [ej översatt till svenska]. Denna 
lag antogs 2013 och beviljade omfattande utred -
ningsbefogenheter att skaffa information och utföra 
inspektioner på plats, utfärda föreskrifter och vidta 
direkta avhjälpande åtgärder och verkställighets-  
åtgärder för att ta itu med överträdelser mot lagstift -
ningen, samt att begära utvärderingar från oberoende 
revisorer av bankernas finansräkenskaper.
85
Vad gäller Portugal stod antalet villkor i proportion till 
de strukturella problem som landet stod inför.
Dessutom befann sig andra länder inte i liknande 
omständigheter med avseende på strukturella pro -
blem. Detta motiverar variationen i programmens 
strukturella komponent.80
Även om kommissionen medger att risken för att 
länderna behandlas inkonsekvent eller att onödiga 
reformer begärs utgör en utmaning för programför -
valtningsprocessen anser den att det var lämpligt och 
nödvändigt att programmen förvaltades på landsspe -
cifika sätt. En sådan flexibilitet är önskvärd på grund 
av den varierade uppsättningen ekonomiska, politiska 
och administrativa villkor i de olika länderna. Län -
der kan ha strukturella svagheter som framstår som 
likartade på ytan, men som ändå hanteras bäst genom 
olika typer av strategier.
Se även kommissionens svar på punkt XII.
81
Granskningen eller uppdateringen av vissa politiska 
villkor bör ses som en motiverad reaktion på föränd -
rade omständigheter under ett programs löptid. Det 
inledande samförståndsavtalet kan inte utgöra ett 
fullständigt kontrakt som beaktar alla typer av situa -
tioner som kan uppstå under genomförandet av ett 
program. Samförståndsavtalen är levande dokument 
som på ett flexibelt sätt måste kunna anpassas till nya 
utmaningar som uppstår beträffande ekonomin eller 
genomförandet.
82
Det var lämpligt och nödvändigt att programmen 
hanterades på landsspecifika sätt. En sådan flexibilitet 
är önskvärd på grund av den varierade uppsättningen 
ekonomiska, politiska och administrativa villkor i de 
olika länderna. Se även kommissionens svar på punkt 
XII och ruta 4.
Ruta 4 Andra strecksatsen
Minskningen av löptiden för arbetslöshetsförmåner 
syftade till att minska risken för arbetslöshetsfällor och 
var ett steg i rätt riktning trots att den inte uppfyllde 
kraven i programvillkoren. Den bedömdes som en 
del av en bredare uppsättning reformer. Att hålla den 
sociala dialogen öppen sågs som en viktig förutsätt -
ning för att stabila reformpaket skulle kunna levereras.
Kommissionens svar 101
Vad gäller Ungern motiverades ändringen av den 
finanspolitiska korrigering som man enades om i maj 
2009, som förlängde tidsfristen för korrigeringen av 
ett alltför stort underskott med den ovanliga perioden 
på två år från 2009 till 2011, även delvis av en nedgång 
som var kraftigare än väntat. Ytterligare konsolide -
ringsåtgärder vidtogs också, vilka representerade ett 
tydligt skifte mot att förbättra de offentliga finan -
sernas långsiktiga hållbarhet. Ändringen innebar en 
mindre procyklisk budgetpolitisk inställning för 2009, 
vilket bidrog till att undvika en ond nedåtgående 
spiral för ekonomin.
För Portugal ändrades budgetmålet två gånger, vid 
den femte och den sjunde granskningen. I båda fallen 
ändrades målen efter en betydande oväntad försäm -
ring av konjunkturutsikten, och eftersom tillväxten 
var mindre skattetät än förväntat. Detta diskuteras i 
rapporterna över överensstämmelse för båda gransk -
ningarna (avsnitten II och III). Dessutom föregicks båda 
granskningarna av beslut från författningsdomstolen 
som orsakade stora underskott i budgeten. Dessa 
faktorer kunde inte kontrolleras helt av regeringen.
90
Stabilitets- och tillväxtpakten tillåter att en finanspo -
litisk korrigering omformas under vissa omständig -
heter. I enlighet med artikel 3.5 i förordning (EG) 
nr 1467/97 måste verkningsfulla åtgärder vidtas men 
oväntade negativa ekonomiska händelser med stora 
ogynnsamma konsekvenser för de statliga finanserna 
kan inträffa.
Det finns ingen förbestämd algoritm för omformning 
av budgetmålen, utan situationen bedöms från fall till 
fall. Där så behövs kan budgetlinjen omformas i enlig -
het med lagstiftningen och baserat på specifika fakto -
rer. Närhelst olika faktorer påverkade underskottsmå -
len negativt, eller när de inte uppfylldes, förklarades 
detta i de landsspecifika programdokumenten, t.ex. 
i programgranskningar eller anmärkningar till Ekono -
miska och finansiella kommittén.
92
Bristen på hänvisning till specifika frågor i program -
dokumenten innebär inte att de inte beaktades. Till 
exempel beaktades den särskilda lönestrukturen för 
offentliganställda i Rumänien specifikt när lönesänk -
ningen utformades i det rumänska programmet.Det slutliga antalet villkor har ringa betydelse. En 
strukturell reform med ”högt innehåll” i slutändan kan 
kräva flera förberedande steg med ”lågt innehåll” för 
att kunna bedömas och förberedas på ett bra sätt.
Enligt kommissionens svar på punkt 50 är det vid 
bedömningen av huruvida länder befinner sig i en 
liknande situation inom ett visst område också viktigt 
att inte enbart titta på en statisk bedömning av deras 
resultat inom just det politiska området, utan även att 
beakta deras kapacitet till betydelsefull förändring. En 
”liknande uppsättning av villkor” måste tolkas uttryckt 
i kravens övergripande innehåll, inte uttryckt i antalet 
villkor.
88
Kommissionen beräknar och offentliggör det kon -
junkturrensade saldot och det strukturella saldot samt 
andra variabler med varje prognosårgång. Om de 
ekonomiska villkoren (eller prognosen för dem) har 
förändrats kan detta påverka det cykliska saldot. Det 
kan dock föreligga förändringar av konjunkturutsikten 
med konsekvenser för finanssituationen utan föränd -
ringar av det cykliska saldot, t.ex. genom ändringar av 
inflationsuppskattningar.
Å andra sidan, när ändringar av den cykliska finans-  
situationen (eller en prognos för detta) sker från en 
prognosårgång till nästa, innebär detta inte auto -
matiskt en ändring av underskottsmålen enligt 
förfarandet vid alltför stora underskott eller enligt 
programmet. Ändringar av målen kan hänföras till 
andra faktorer förutom konjunkturcykeln, t.ex. ändrad 
sammansättning av tillväxten, skattebortfall/icke för -
utsebar inkomstökning, ändringar av den möjliga till -
växten eller andra faktorer utom regeringens kontroll. 
Dessa olika aspekter övervägs väl av kommissionen 
i samband med beslut om att ändra mål.
89
Ändringar av det konjunkturrensade saldot innebär 
inte – och bör inte automatiskt innebära – (liknande) 
ändringar av målen, enligt kommissionens svar på 
punkt 88. Därför bör ingen direkt förbindelse mellan 
ändringar i uppskattningar av cykliska saldon och 
behovet av att ändra målen etableras.
Kommissionens svar 102
Ruta 6
Kommissionen håller inte med om att inga sådana 
åtgärder alls angavs i fallet med Rumänien. Åtgär -
derna i den ändrade budgeten för 2009, som antogs 
den 28 april 2009 av det rumänska parlamentet, 
inkluderades inte som villkor i samförståndsavtalet på 
grund av tiden mellan uppdraget och undertecknan -
det av samförståndsavtalet. Det samförståndsavtal 
som undertecknades den 23  juni  2009 fastställer föl -
jande för ytterligare gradvis minskning av underskot -
tet under 2009–2010: ”Justeringen kommer främst att 
vara utgiftsdriven, genom en sänkning av den offent -
liga sektorns nominella löneutgifter, besparingar när 
det gäller utgifter för varor och tjänster, sänkta bidrag 
till offentliga företag och genom sänkning av kapita -
lanvändningen på varor som fordon och kontorsut -
rustning. Investeringsprojekt som samfinansieras av 
EU-medel kommer att prioriteras.” Rådets beslut av 
den 6  maj  2009 om medelfristigt ekonomiskt gemen -
skapsstöd till Rumänien (2009/459/EG) inkluderar 
dessa åtgärder under artikel 3.5 c–g.
Vad gäller Ungern införlivades alla skattemässiga kon -
solideringsåtgärder i 2009  och  2010 års budgetförslag 
med verifierbar underskottsförbättrande påverkan 
i det ursprungliga samförståndsavtalet eller i efterföl -
jande reviderade samförståndsavtal.
98
Kommissionen tillhandahöll flera filer med underlig -
gande data som användes för att skapa de tabeller 
med finansieringsunderskott som kommissionen 
offentliggjorde. Ibland presenterades antaganden till 
grund för beräkningen av finansieringsunderskottet 
ganska kortfattat, så man kan inte göra en exakt kopia 
av beräkningen enbart baserat på denna information.
I ett fall (Ungern) beräknades finansieringsunderskot -
tet enbart av IMF och kommissionen medger att en 
kopia av de underliggande beräkningarna inte kunde 
tillhandahållas. Kommissionen byggde upp sin kapa -
citet att beräkna finansieringsunderskott allt eftersom 
krisen utvecklades.Brister i programförvaltningen på 
grund av dåliga kontroller
Kommissionen håller inte med om att kontrollerna var 
dåliga. Kommissionen anser att programförvaltningen 
var lämplig.
95 i)
Kommissionen håller inte med om att ingen utanför 
programteamet kontrollerar de underliggande beräk -
ningarna och prognoserna. Diskussioner och fakta 
dubbelkontrollerades med IMF (och ECB för länder 
inom EFSM-programmen) och den hierarkiska linjen 
inom GD Ekonomi och finans tittade på prognoser och 
övergripande följdriktighet.
95 ii)
Det arbete som utfördes av kommissionens företrä -
dare bedömdes av överordnade personer, visserligen 
under omfattande tidsbegränsning. Se även kommis -
sionens svar på punkterna 61, 69, 70 och 79.
Uppskattningar av finansieringsunderskott, och där -
med storleken på programmets finansieringsram, är 
en viktig fråga som synas i sömmarna av EU/medlems -
staterna i euroområdet.
95 iii)
Se kommissionens svar på punkterna IX och X. 
Kommissionen håller med om att det fanns brister 
i dokumentförvaltningen i det tidiga skedet av pro -
gramförfaranden. Kommissionen arbetade under stor 
tidspress och behövde införa förnuftiga och effektiva 
krishanteringsförfaranden. Krissituationen gjorde att 
omsorgsfull registerhållning inte var möjlig.
Kommissionens svar 103
Prognoser för det samlade underskottet i statskassan 
har dock inkluderats i  The Economic Adjustment Pro -
gramme for Ireland  (ekonomisaneringsprogrammet för 
Irland) och efterföljande programdokument.
Det finns alltid skillnader mellan likviditets- och perio-  
diseringsbaserade uppskattningar. Det fanns dock 
inget behov att förklara skillnaderna mellan de likvi -
ditets- och periodiseringsbaserade uppskattningarna 
eftersom de senare var de mest relevanta indikato -
rerna för programmets syfte, särskilt eftersom det är 
dessa indikatorer som krävs av EU:s budgetövervak -
ning och för förfarandet vid alltför stora underskott.
99
Kommissionen håller delvis med om revisionsrättens 
bedömning. Kommissionen genomförde omfattande 
känslighetstester men höll dem konfidentiella för att 
inte utlösa ogynnsamma scenarier. Denna informa -
tion var väldigt känslig och det hade kanske inte varit 
lämpligt att offentliggöra den på väldigt instabila 
finansmarknader.
Särskilt för Irland har känsligheten för växelkurs-  
chocker och räntechocker alltid beaktats i de finan -
siella prognoserna. Man var väl införstådd med den 
skadliga återkopplingen mellan tillväxt-, skatte- och 
finanskriserna när programmet för ekonomiskt 
bistånd för Irland utformades (se Occasional Paper 
nr 76). Syftet med EU:s/IMS:s program var att bryta 
den här återkopplingen, bland annat genom att 
avlägsna räntechocken för de offentliga finanserna 
genom externt ekonomiskt bistånd och på så sätt 
tillhandahålla visshet för den privata sektorn (minska 
marginalerna).
100
Om ”de villkor som rådet har fastställt” avser de 
politiska villkor som man enats om inom programmet 
så gjordes detta uppenbart av kommissionen. Om 
”de villkor som rådet har fastställt” avser de politiska 
riktlinjer som utfärdats av rådet enligt EU:s vanliga 
ramverk för ekonomisk övervakning så uppfyllde kom -
missionen även befintliga lagbestämmelser.98 i)
Storleken på det ungerska programmet baserades helt 
och hållet på IMF:s beräkningar. När krisen plötsligt 
bröt ut i Ungern, som var det första landet att be om 
hjälp, ansågs programteamets förmåga att förlita sig 
på IMF vara en viktig fördel. Siffrorna granskades dock 
noggrant av EU:s medlemsstater innan den finansiella 
ramen fastställdes.
98 ii)
För Irland gör revisionsrätten en jämförelse mellan 
två olika indikatorer för de offentliga finanserna – det 
periodiseringsbaserade ENS-underskottet och det 
kontantbaserade underskottet i statskassan. Trots att 
de båda speglar de offentliga finansernas tillstånd kan 
det finnas betydande skillnader i deras storlek och 
sammansättning. Avstämningen mellan de två indika -
torerna kräver ingående kunskap om räkenskaperna 
för de offentliga finanserna i båda systemen. Den görs 
vanligtvis av de statistiska myndigheterna under den 
anmälan enligt förfarandet vid alltför stora underskott 
till Eurostat som utförs två gånger per år.
Antaganden tillämpas på de större finansiella trans -
aktioner som förväntas registreras under prognospe -
rioden av de nationella myndigheterna i statskassans 
balans, vilket utgör en skillnad från den periodise -
ringsbaserade ENS-balansen. Bland dessa större 
transaktioner fanns återbetalningar av skuldebrev, 
som utgjorde cirka 9,3  miljarder  euro av underskot -
tet. Dessutom brukade Irlands National Treasury 
Management Agency inkludera ytterligare buffertar 
för oförutsedda utgifter utöver de grundläggande 
beräkningarna av statskassans finansieringsbehov, 
och ökade på så sätt finansieringsbehoven. Dessa 
buffertar exkluderades dock från ENS-underskottet 
och skuldbedömningarna. I samband med denna 
extrema marknadskänslighet motiverades frånvaron 
av specifika detaljer av de irländska myndigheternas 
och olika programpartners ovilja att offentliggöra spe -
cifika låneplaner. Andra aspekter av skillnaden har att 
göra med det faktum att det förelåg vissa avvikelser 
i uppskattningarna av finansieringsunderskottet från 
olika inrättningar. Den mest försiktiga uppskattningen 
inkluderas i beräkningarna av finansieringsbehovet.
Programdokumenten inkluderar huvuddelarna av de 
finansiella prognoserna och beräkningarna av finan -
sieringsbehoven, samt nämner även några skillnader 
mellan dessa två i en fotnot.
Kommissionens svar 104
103
Länder med program var även tvungna att uppfylla 
reglerna för förfarandet vid alltför stora under -
skott som fastställer ett ramverk för budgetmål. 
Dessa budgetmål måste definieras i enlighet med 
ENS-definitionen.
Där bankräddningsåtgärder skulle kunna ha en bety -
dande men svårförutsedd inverkan på budgetresul -
taten exkluderades dessa åtgärder från programmets 
budgetmål.
Vad gäller Irland har kommissionen varit tydlig med 
definitionen av det underliggande underskottet, vilket 
måste vara – och var – förenligt med det nationella 
räkenskapssystemet. Definitionen av budgetmålet 
exkluderade därför påverkan av direkt stöd till banker.
Kommissionen beräknade det underliggande under -
skottet som nominellt underskott minus underskott 
som ökar kapitalöverföringar till banker som en del av 
räddningsåtgärderna med avseende på finanssektorn. 
Antalet stödåtgärder för finanssektorn inkluderas i 
Supplementary table for the financial crisis  [ej översatt 
till svenska] som publicerats av Eurostat, på raden 
Capital injections recorded as deficit-increasing (capital 
transfer).  Denna rad inkluderar ibland även kapital-  
överföringar som inte behandlas som finansiella stöd -
åtgärder enligt förfarandet vid alltför stora underskott. 
I synnerhet behandlades kvitton på betalningar av 
utdelning från Anglo Irish Bank i form av stamaktier 
som kapitalöverföringar.
104
Vad gäller Irland tillhandahölls tabellen Programme 
Monitoring  som en bilaga till samförståndsavtalet 
under hela programperioden. I denna fanns detal -
jerade uppgifter om i vilken utsträckning de olika 
kraven uppfyllts. Mängden uppgifter i denna tabell 
ökade under programmets gång.
För Rumänien rapporterades framstegen med struktu -
rella reformer efter ämne snarare än villkor för villkor. 
Kommissionen håller med om att detta skulle kunna 
försvåra för läsaren att bedöma uppfyllelsegraden 
helt och hållet.101
Se kommissionens svar på punkt XV.
Valet av ENS-underskott motiveras inte enbart av för -
farandet vid alltför stora underskott. Det kan vara bra 
att komplettera revisionsrättens iakttagelser med en 
förklaring av förtjänsten med nationella räkenskaper 
och ENS-underskottet i jämförelse med uppgifter om 
likvida medel inom ramen för budgetövervakningen.  
Att enbart arbeta med likviditet skulle snarare öka osä -
kerheten än att minska den, vilket skulle ge regering -
arna möjlighet att leka med tidpunkten för betalning 
av vissa transaktioner för att nå underskottsmålen.
102
Att det finns en möjlighet till statistiska ändringar bör 
inte ses som ett argument för att byta till mål för kas -
saflödesbudgetar. Ett kassaflödessystem skulle inne -
bära andra typer av osäkerheter med än större inver -
kan på tillförlitligheten hos budgetvillkorligheten.
Se kommissionens svar på punkt XV.
102 i)
Yttrandet om Ungern är korrekt i sak och avser en 
statistisk ändring i efterhand (se kommissionens svar 
på punkt 90).
102 ii)
Yttrandet om Rumänien är korrekt i sak och avser en 
dataändring i efterhand som validerats av Eurostat, 
utom prognosmakarens kontroll. Dessutom innehåller 
Ekonomiska och finansiella kommitténs anmärkning 
av den 23 augusti 2010 med rapport om uppdraget 
den 26 juli–5 augusti en ruta på sidan 13 som förkla -
rar klyftan mellan underskottet av likvida medel och 
ESA95 i fallet Rumänien.
102 iii)
Ändringen i Irland berodde på en omklassificering 
(som validerades av Eurostat) av intäkterna från för -
säljningen av mobiltelefonlicenser från 2012 till 2013, 
vilket är utom prognosmakarens kontroll.
Kommissionens svar 105
Ruta 7 Tredje strecksatsen
Villkoret om omorganisering av lokala myndigheter 
i det portugisiska programmet handlade inte enbart 
om kommuner. Villkoret i det ursprungliga samför -
ståndsavtalet var följande: Omorganisera de lokala 
myndigheternas förvaltning.  Det finns nu 308 kommu -
ner och 4 259 församlingar.  Fram till juli 2012 kommer 
regeringen att utarbeta en konsolideringsplan för att 
omorganisera och minska antalet enheter av denna 
typ avsevärt.
Uppfyllelse av detta villkor rapporterades i flera doku -
ment med programgranskning. Den politiska villkor -
ligheten gällande denna fråga utvecklades med tiden 
till att ta hänsyn till kraftigt politiskt motstånd. Antalet 
församlingar (freguesias) minskades till 2 882 efter 
de lokala valen i september 2013. Antalet kommuner 
minskade inte men en ny lagbestämmelse för att 
skapa gemenskap mellan kommunerna infördes.
107 i)
Exemplet för Irland anger att villkorligheten för den 
fleråriga budgetramen ansågs vara helt uppfylld. 
Kommissionen har dock upprepade gånger klargjort 
i sina kvartalsgranskningar att den var tveksam 
gällande specifika delar av ramverket. Kommission 
tog upp frågan igen inom ramen för den europeiska 
planeringsterminen 2014.
107 ii)
Med tanke på den höga självstyrelsegraden i de två 
regionerna och de 308 kommunerna i Portugal var 
kommissionen tvungen att acceptera att konsoliderad 
regelbunden rapportering om offentlig-privata part -
nerskap och statliga företag på regional och lokal nivå 
inte var möjlig och skulle kräva en oproportionerlig 
mängd administrativa resurser.
109
Kommissionen håller med om att arbetet med IMF 
bidrog till att förvalta programmet eftersom den fick 
erfarenhet av krishantering. Kommissionen håller 
dock inte med om att de rutiner som revisionsrätten 
noterat enbart infördes under programmets gång. 
Kommissionens kalkylblad för prognoser var redan 
mer detaljerade än IMF:s kalkylblad. Kommissionens 
team för programuppdrag var generellt sett större än 
de från IMF redan från början, på grund av deltagan -
det av andra generaldirektorat förutom GD Ekonomi 
och finans.105
Kommissionen avslöjade i hur stor utsträckning villko -
ren hade uppfyllts. Vanligtvis användes ”Ej uppfyllt” 
enbart under omständigheter där det blev uppenbart 
att villkoret inte skulle uppfyllas snart. Tidsfristerna var 
ofta väldigt ambitiöst fastställda för att uppmuntra till 
snabbare åtgärder. Om reformåtgärder hade vidtagits 
verkade en term mellan ”Uppfyllt” och ”Ej uppfyllt” 
mer passande.
För just Irland tillhandahölls tabellen Programme Moni-  
toring  som en bilaga som beskrev fullgörandestatus 
för de olika kraven. Dessa beskrevs som ”Uppfyllt” 
eller ”Ej uppfyllt”.
106
I många fall angavs de detaljerade resultaten av över-  
vakningen i granskningsrapportens huvudtext, i stäl-  
let för i själva övervakningstabellen. Detta gällde sär-  
skilt för villkor som var ”pågående” eller ”försenade”. 
Dessutom slogs vissa villkor och tillhörande övervak-  
ning samman med andra villkor eller flyttades till an-  
dra avsnitt av programmet under programmets gång.
Ruta 7 Andra strecksatsen
Framsteg i fråga om förstärkning av den administ-  
rativa kapaciteten och andra åtgärder för att öka 
utnyttjandet av EU-medel i Rumänien rapporteras 
i uppdragsrapporter. Se t.ex. punkt 37 på sidan 17 
i Ekonomiska och finansiella kommitténs anmärkning 
av den 23 augusti 2010 med rapport om uppdraget 
den 26 juli–5 augusti.
Ruta 7 Tredje strecksatsen
Kommissionen håller med om att denna specifika 
åtgärds framsteg i Rumänien inte rapporteras. Detta 
beror på att fokus flyttades till förbättring av skatt -
euppbörden och minskning av skattesmitning och 
skattebedrägerier, med tekniskt stöd från IMF och 
uppdrag som utfördes av kommissionens GD Skat -
ter och tullar (se punkt 27 på sidan 14 i Ekonomiska 
och finansiella kommitténs anmärkning av den 
23 augusti 2010 med rapport om uppdraget den 26 
juli–5 augusti).
Kommissionens svar 106
Del III
Prisnivåerna vid emission var ibland 
högre än bankernas inledande 
vägledning
Dessa skillnader ingår i processen för obligations-  
emission.
121
Formella begäranden om presentationer/förslag 
skickades till banker från och med 2011 (dvs. för alla 
EFSM-transaktioner), men fram till 2010 hade förslagen 
samlats in från banker via möten och konferenssamtal 
och dokumenterats i bankvalsanteckningar. Dessa 
togs fram från den allra första krisrelaterade trans -
aktionen för betalningsbalans i december 2008 och 
gjordes tillgängliga för revisionsrätten.
122
Revisionsrätten beaktade huruvida prisnivån på affärs -
dagen motiverades genom att helt enkelt jämföra 
den med riktlinjerna för utgångspriset som bankerna 
lämnat i sina förslag, utan beaktande av marknads-  
utvecklingen mellan dessa två datum. De två fall som 
revisionsrätten hänvisar till avser en enda begäran om 
förslag. Det förelåg en tidsperiod på 14 respektive 23 
dagar mellan riktlinjerna för utgångspriset och affärs -
dagarna. Avvikelser från riktlinjerna för utgångspriset 
är en del av processen i allmänhet, och i synnerhet när 
det gäller en sådan lång tidsperiod.
Denna iakttagelse bör ses i ljuset av revisionsrättens 
iakttagelse i punkt 118 om att ”den slutliga skuld -
kostnaden låg i linje med nivån på marknaden och 
jämförbara obligationer”.
123
Kommissionen påpekar att de identifierade bristerna 
enbart avsåg perioden fram till 2010 och begränsa -
des till dokumentationsfrågor. De gällde inte själva 
skuldförvaltningsprocessen.111
De informella arrangemangen fungerade bra. Infor -
mationsutbytet var mycket grundligt och det finns 
inga bevis för att bristen på formellare arrangemang 
var ett problem.
111 iv)
Institutionerna har olika rutiner för beslutsfattan-  
de och det tycks orealistiskt att formalisera en 
lösning för meningsskiljaktigheter i förväg som 
verkligen skulle göra det enklare att lösa möjliga 
meningsskiljaktigheter.
114
I Irland tillhandahöll ECB, som en fristående institution 
inom den monetär politiken, ingen intern information 
till kommissionen. Detta inbegriper information om 
eller med anknytning till dess interna överläggningar 
om bördefördelning. På grund av ECB:s fristående sta -
tus är kommissionen inte i en sådan position att den 
kan begära denna typ av information från ECB. Med 
tanke på att ECB:s finansiering låg nära Irlands BNP var 
fortsatt ECB-finansiering en förutsättning för att pro -
grammet skulle lyckas. Därför accepterade kommis -
sionen, och IMF, detta villkor. Utvecklingen sedan dess 
har rättfärdigat valet att inte bördefördela för priorite -
rade obligationsinnehavare. Irlands skuld är helt klart 
hållbar, kreditswappsspreadarna är nere på Frankrikes, 
Belgiens och Slovakiens nivåer, Irlands kreditbetyg har 
uppgraderats och de irländska bankerna har betalat 
tillbaka den mesta delen av ECB-finansieringen.
Vidare måste beslutet om att inte bördefördela för 
prioriterade obligationsinnehavare ses mot denna 
bakgrund. Det fanns en heltäckande garanti för insätt -
ningar som de irländska myndigheterna utarbetade. 
Fördelarna med en sådan åtgärd hade även vägts mot 
kostnaderna vad gäller spridningseffekter till andra 
banker och riskerna för rättstvister.
Kommissionens svar 107
129
Kommissionen betonar att valet av ledarbanker hela 
tiden skedde i enlighet med befintliga förfaranden 
och att det dokumenterades på lämpligt sätt. Inled -
ningsvis baserades detta på bankvalsanteckningar, 
och från januari 2011 formaliserades processen ytterli -
gare baserat på ett förfarande för begäran om förslag.
130
Kommissionen anser att den uppfyllde befintliga reg -
ler och föreskrifter och marknadspraxis i denna fråga. 
Vidare omfattas banker av nationella föreskrifter om 
värdepappershandel, inbegripet regler för förbere -
dande sondering förhindrande av insiderhandel, vilket 
ger ytterligare säkerhet.
Artikel 6.2 a i Europaparlamentets och rådets för -
ordning (EU) nr 596/2014 av den 16 april 2014 om 
marknadsmissbruk (EUT L 173, 12.6.2014, s. 1), som 
kommer att tillämpas på emittenter från och med den 
3 juli 2016, undantar uttryckligen transaktioner, han -
delsorder eller beteenden som utförs av unionen.
133
Tilldelningsstrategin diskuteras med ledarbankerna 
i förväg och en standardmetod tillämpas, i enlig -
het med marknadspraxis. Tilldelningen sker i nära 
samarbete med konsortiet och alla handelsordrar är 
transparenta för kommissionen, som har fullkomlig 
kontroll över processen och ger sitt medgivande till 
den slutliga tilldelningen. Alla tilldelningstabeller finns 
tillgängliga vid kommissionen.
134
Ett formellt ”åtagande avseende sekundärmarknaden” 
infördes som ett standardinslag i EU:s mandatskrivelse 
för EFSM, dvs. från och med januari 2011.
135
Kommissionen har formellt kontrollerat likviditeten på 
sekundärmarknaden sedan 2012, men det bör noteras 
att det inte är praxis att emittenter kontrollerar likvidi -
teten på sekundärmarknaden.Kommissionen medger att det förekom en del tillkor -
takommanden i dokumentationen av låneprocessen 
under de första åren, men processen förvaltades 
korrekt och resultatet påverkades inte.
Kommissionen anser att valet av ledarbanker under 
de inledande åren var konkurrensbetonat även om 
det inte dokumenterades till fullo. Med avseende på 
försiktighetsåtgärder mot avslöjandet av icke offent -
ligt material eller insiderinformation uppfyller kom -
missionen såväl befintliga regler och föreskrifter som 
marknadspraxis när den bedriver finansieringsverk -
samhet. Vidare omfattas de banker som är inblandade 
i finansieringstransaktioner av nationella föreskrifter 
om värdepappershandel, däribland regler för förhind-  
rande av insiderhandel, vilket ger kommissionen ytter -
ligare säkerhet.
Tilldelningsstrategin diskuteras med ledarbankerna 
i förväg och en standardmetod tillämpas, i enlighet 
med marknadspraxis. Tilldelningsreglerna är därmed 
helt tydliga för alla inblandade. Kommissionen beslu -
tar om den slutgiltiga tilldelningen.
Övervakning av verksamheter på sekundärmarknaden 
formaliserades av kommissionen under 2012.  Kursdif -
ferensernas nivå beror på ett antal olika parametrar.
127
Kommissionen var tvungen att utföra upplåningen 
under extremt svåra omständigheter. Trots detta  
lyckades den förvalta obligationsemissionen i enlig-  
het med marknadspraxis.
128
Kommissionen medger att förfarandehandboken 
uppdaterades med tiden, men processen dokumen -
terades tydligt från början i separata anmärkningar. 
Kommissionen poängterar att dokumentationens för -
bättrade kvalitet gäller från januari 2011. När revisions -
rättens rapport utarbetades hade den funnits i mer än 
fyra år och använts för alla EFSM-transaktioner, vilket 
utgör majoriteten av verksamheterna både i antal och 
mängd.
Kommissionens svar 108
140
Notera att Portugal inte använde allt det ekonomiska 
bistånd som fanns tillgängligt enligt programmet och 
att landet avslutade programmet med en betydande 
buffert i statskassan.
De penningpolitiska villkoren lättade även för det 
irländska programmet.
141
Under programmet gjordes IMF-utbetalningarna 
vanligtvis till centralbanken för att utgöra utländska 
valutareserver medan kommissionens utbetalningar 
gjordes till finansministeriet för att finansiera budge -
ten. Under 2010 gjordes även några IMF-utbetalningar 
till finansministeriet för budgeten. Anledningen var att 
budgetunderskottet var större än förväntat på grund 
av sämre tillväxt och policyavvikelser, medan reser -
verna vid centralbanken låg på en passande nivå. Från 
detta kan man dock inte dra slutsatsen att centralban -
ken indirekt täckte en del av regeringens ytterligare 
finansieringsbehov. Regeringen lyckades betala ränta 
på och refinansiera hela skuldförbindelsen under pro -
grammet. Den monetära politiken, där den oberoende 
centralbanken är ensamt behörig, påverkar självklart 
även de inhemska finansieringsvillkoren. Detta bör 
dock inte ses som indirekt stöd.
146
Yttrandet om Ungern tar inte det ökade utnyttjandet 
av EU-medel i beaktande.
147
Det är viktigt att begreppsmässigt dela upp nya 
åtgärders intäktsökande inverkan från minskningen 
av intäkter på grund av minskad ekonomisk aktivi -
tet. Den faktiska inverkan av en skattereform kan 
inte bedömas genom att man tittar på en ekonomis 
övergripande intäktsresultat. En uppskattning av det 
kontrafaktiska i brist på reform behövs.136
Det faktum att kursdifferenser varierar mellan banker 
är normalt, särskilt med tanke på antalet deltagare på 
marknaden.
138
Det finansieringsunderskott som uppskattades i pro -
grammets början är inte en plan. Det utgör en upp -
skattning av de finansieringsbehov som ska uppfyllas 
under programmet, med en inbyggd buffert – i vissa 
fall uttryckligen – som speglar dessa uppskattningars 
inneboende osäkerhet. Bufferten ska garantera att 
det finns tillräcklig finansiering vid sämre resultat än 
förväntat och ska generera förtroende från investerare 
och stödja konjunkturåterhämtningen.
139
De säkerhetsmarginaler som inkluderades i de första 
programmen, som utformades alldeles efter Lehman-  
kraschen, speglar graden av uppfattad osäkerhet 
vid den tidpunkten och behovet av att garantera 
att finansieringsramen skulle vara tillräcklig. Beho -
ven i banksektorn är särskilt svåra att förutse, vilket 
resulterar i ett behov av en stor reserv för oförutsedda 
utgifter för länder som Irland med betydande svårig -
heter inom banksektorn. Finansieringsramen behövde 
vara tillräckligt stor för att bemöta denna osäkerhet 
och för att försäkra marknaderna om att alla behov 
inkluderades. Man kan därför förvänta sig att finansie -
ringsbehoven lär hålla sig inom ramen, såvida inte en 
negativ utveckling skulle ske.
139 iv)
Återbetalning av IMF-lånen innan deras förfallodatum 
beror på ländernas framgång – och i förlängningen 
programmets – när det gäller att få tillgång till mark -
naderna med tillräckligt låga priser för att göra en 
tidig återbetalning politiskt och finansiellt fördelaktig. 
Det krävs ett antal antaganden som eventuellt håller 
för att koppla tidig återbetalning till lägre finansie -
ringsbehov. Dessutom inkluderade programmets 
finansiering säkerhetsmarginaler som en signal till 
marknaderna och var en förutsättning för program -
mens framgång.
Kommissionens svar 109
Rumänien, som ett medelinkomstland som inte ingår 
i euroområdet, är sårbarare med avseende på sin 
statsskuldsnivå än länder med högre inkomst i euro -
området. När programmet godkändes hade räntorna 
på Rumäniens statsskuld ökat med 300 räntepunkter, 
vilket tyder på att de internationella finansmarkna -
derna hyste tvivel gällande landets statliga finanser.
153
Även om tillfälliga finanspolitiska åtgärder inte utgör 
en permanent ändring av den underliggande budget -
balansen kan de ha permanent inverkan på skuld -
stocknivån och därmed förbättra eller försämra dess 
långsiktiga hållbarhet.
Alla tillfälliga åtgärder inom programmet infördes 
inte för att uppfylla underskottsmålen. I vissa fall var 
tillfälliga eller enstaka åtgärder nödvändiga (såsom 
bankstödåtgärder) eller låg utom regeringens kontroll 
(såsom domstolsbeslut). Tillfälliga åtgärder var så små -
ningom tvungna att ersättas av strukturella åtgärder 
för att garantera att målen fortsatte att uppfyllas.
Ramverket för budgetövervakning i EU gör en viktig 
åtskillnad mellan den nominella budgetbalansen 
(som inkluderar enstaka åtgärder) och det strukturella 
saldot, som mäter de permanenta finanspolitiska 
insatserna (med undantag för enstaka åtgärder). Detta 
är anledningen till att länder med alltför stort under -
skott inte bara rekommenderas att korrigera sina 
nominella villkor (dvs. att sänka underskottet till under 
3 % av BNP), utan även rekommenderas en specifik 
strukturell insats som är förenlig med uppnåendet av 
det nominella målet.
Att enstaka och tillfälliga åtgärder förekommer står 
därför inte automatiskt i strid med en hållbar korrige -
ring av ett alltför stort underskott.
153 i)
Det bör tilläggas att Portugal också stod inför enstaka 
utgiftsökande åtgärder, som utgjorde 2,8 % av BNP 
under 2010 och 0,6 % av BNP under 2011.148
Inte alla lagstiftningsakter som det hänvisas till 
introducerade ändringar som påverkar skatternas 
sjunkande andel av BNP och inte alla dessa har att 
göra med betalningsbalansprogrammets villkor -
lighet. Motiveringarna till införandet av dessa var 
komplicerade.
Kommissionens gemensamma svar på 
punkterna 150 och 151
Ändringen av det strukturella saldot påverkas inte 
bara av de fastställda målen och de politiska val som 
görs för att uppnå dessa mål, utan även av en stor 
mängd faktorer som ligger utom regeringens kontroll, 
med koppling till omgivningen. Dessa inkluderar 
inflationstakten, tillväxtens sammansättning, stäm -
ningen på marknaden som påverkar lånekostnader 
samt dataändringar i efterhand. Dessutom beaktades 
landsspecifika faktorer bortom de förhållanden som 
anges nedan vid fastställandet av målen. Därför är 
förhållandena mellan de variabler som anges i punk -
terna 150 och 151 komplexa. Som en följd av detta kan 
det hända att landsriktmärken på grundval av dessa 
förhållanden inte avslöjar vilka utmaningar man stod 
inför före programmet eller resultaten efteråt.
Generellt sett garanterar en svagare finanspolitisk 
situation i början en snabbare konsolideringstakt, 
men denna faktor bör inte ses separat från andra, 
ibland landsspecifika, faktorer som påverkar den 
finanspolitiska obalans som behövde åtgärdas. Det 
är också viktigt att notera att den tidsperiod som 
beviljades av rådet för korrigering av ett alltför stort 
underskott (med underliggande rekommenderade 
strukturella insatser) kanske inte sammanfaller med 
programperioden.
152
De finanspolitiska insatser som angavs i programmen 
fastställdes med utgångspunkt i en mängd olika 
faktorer. Den inledande skuldnivån togs i beaktande, 
men andra landsspecifika faktorer var också viktiga.
Kommissionens svar 110
160 iii)
För vissa reformer visas den önskade effekten endast 
på längre sikt, efter programmets slut.
161
Hänvisningen till det ungerska fallet om att refor -
merna upphävdes (lönesänkningar i offentlig sektor) 
förefaller otillbörlig eftersom den mest betydande 
sparåtgärden på detta område (avskaffande av den 
extra månadslönen) förblev intakt. Tydliga upphä -
vanden iakttogs inom områden som barnbidrag och 
finanspolitisk styrning.
164
Se kommissionens svar avseende ruta 10.
Ruta 10 Första strecksatsen
I Ungern förklarades den låga räntan från bank -
sektorns sida även av den följande framgången 
för samordningsinsatserna med de västeuropeiska 
moderbankerna, vilket inte man inte kunde veta 
vid lanseringen av programmet och utformningen 
av bankstödpaketet. I synnerhet förpliktade sig de 
största utlandsägda affärsbankerna att bibehålla sin 
övergripande exponering mot Ungern, först på en 
bilateral basis med centralbanken och senare inom 
den multilaterala ramen inom initiativet för europeisk 
banksamordning. Denna kombinerade åtgärd bidrog 
till att förbättra den finansiella stabiliteten och öka 
investerarnas förtroende, även i ett vidare, regionalt 
perspektiv.
Ruta 10 Femte strecksatsen
Sysselsättningen i Portugals offentliga sektor mins -
kade med nästan 10 % mellan 2011 och 2014, mer än 
den årliga minskning på 2 % som krävdes av samför -
ståndsavtalet. Eftersom offentliganställda personer 
inte kan avskedas behövde en stor del av minskningen 
uppnås genom att inte ersätta anställda som slu -
tade. Förtidspensionering var en specificerad del av 
personalminskningen. Den visade sig vara betydande, 
men detta innebär inte att budgeteffekterna var 
begränsade. Dessutom infördes ytterligare åtgärder 
av regeringen för att minska personalstyrkan, som det 
ömsesidiga avtalet om friställande. Som ett övergri -
pande resultat av minskningarna av personal och 
lönenivåer minskade de offentliga lönekostnaderna 
med nästan 17 % mellan 2010 och 2014.153 iii)
Förfarandet vid alltför stora underskott för Rumänien 
upphävdes i juni 2013 baserat på 2012 års uppgifter 
om avkastning. Ett viktigt villkor för upphävande av 
ett förfarande vid alltför stora underskott är korrige -
ringens hållbarhet, vilket innebär underskottet på ett 
trovärdigt sätt måste ligga kvar under tröskeln på 3 % 
av BNP under den prognostiserade tidsramen i den 
berörda kommissionsprognosen. Prognosen baseras 
i sin tur på åtgärder som trovärdigt tillkännagivits av 
regeringen och som specificerats i tillräcklig detalj.
153 iv)
Den huvudsakliga motiveringen till ansvarsgarantin 
i Irland var inte en intäktsskapande åtgärd.
155
Kommissionen anser att det är meningslöst att jäm -
föra IMF:s och kommissionens siffror gällande över -
ensstämmelsen med villkoren i slutet av programmet 
eftersom de två institutionerna bedömer dem mot 
olika riktmärken.
Vissa tidsfrister sattes inledningsvis väldigt ambitiöst 
för att uppmuntra genomförandet men justerades 
senare allt eftersom programmet fortskred.
158
Enligt kommissionen är begreppet ”strukturellt inne -
håll” som används av revisionsrätten inte ett menings -
fullt mått för att analysera politiska åtgärder och dra 
slutsatser om deras betydelse. Villkor som kräver mer 
omedelbara åtgärder (och därför klassificeras av revi -
sionsrätten som att de har ”lågt strukturellt innehåll”) 
kan vara minst lika viktiga som villkor som är enklare 
att genomföra.
Den klassificering som användes för villkorens struk -
turella innehåll fångar inte upp det väsentliga i och 
betydelsen av enskilda villkor. Många av de viktigaste 
strukturella reformerna kommer att kräva mellansteg 
som granskningar eller samråd (som klassificeras som 
”lågt strukturellt innehåll” innan reformen slutligen 
lagstadgas och genomförs). Klassificeringen för ”högt 
strukturellt innehåll” som används av revisionsrätten 
är därmed inte synonym med ”viktig”.
Kommissionens svar 111
Kommissionens gemensamma svar på 
punkterna 176, 177 och 178
I Ungern var hushållens skuld i utländsk valuta (främst 
i schweiziska franc) inte en särskilt brådskande politisk 
fråga under programperioden (dvs. fram till det första 
kvartalet 2010).
Inhemsk utlåning i utländsk valuta var inte ett pro -
blem i programmen för euroområdet eller i Lettland, 
som hade ett programpolitiskt mål att bibehålla va-  
lutapariteten med euron.
I Rumänien inkluderades villkor för att hejda/begränsa 
utlåningen i utländsk valuta genom föreskrifter som 
togs upp och bevakades noggrant av finanssektorn. 
En stadigvarande dialog fördes med nationalban -
ken. För att ta itu med sårbarheter förknippade med 
utlåning i utländsk valuta vidtog Rumäniens national -
bank under 2011 åtgärder för att motverka osäkrade 
konsumentlån i utländsk valuta ytterligare. Vissa av 
dessa åtgärder utökades också senare till osäkrade 
små och medelstora företag i enlighet med Europe -
iska systemrisknämndens (ESRB) rekommendationer. 
Som en del av programvillkoren slutade Rumäniens 
regering att tillhandahålla statliga garantier för hypo -
tekslån i utländsk valuta i augusti 2013 inom ramen för 
programmet ”First Home/Prima Casa”.165
Programmen för euroområdet fokuserade på att 
återställa finanspolitisk och finansiell stabilitet samt på 
att förbättra konkurrenskraften genom att ta itu med 
strukturella brister. Att återställa den externa balansen 
var en implicit del av villkorligheten för programmen 
för euroområdet, men inte den viktigaste frågan.
Bytesbalansen och handelsbalansen bör inte använ -
das som de enda indikatorerna för konkurrenskraft 
eftersom externa balanser kan drivas av både struktu -
rell förändring och cykliska faktorer. Detta antyder att 
en del av förbättringen kan försvinna när de cykliska 
villkoren förbättras. Genom att enbart titta på bytes -
balansen/handelsbalansen utan att analysera de 
underliggande krafterna är det inte möjligt att identi -
fiera förbättringar i fråga om konkurrenskraften.
167
Irland, som en medlemsstat i euroområdet, omfatta -
des inte av ett stödprogram för betalningsbalans. Som 
sådant var det yttre finansieringsunderskottet inte 
centralt för programmet, vilket var fallet i de med -
lemsstater som inte ingår i euroområdet. Observera 
att Irland konsekvent hade ett betydande handels -
överskott, med stor instabilitet. I denna kontext kan 
presentationen av ackumulerade data för prognosfel 
vara vilseledande. Dessutom förbättrades handelsba -
lansen något mellan 2011 och 2014, vilket innebar ett 
positivt bidrag till justeringen av bytesbalansen. Det 
är komplicerat att prognostisera Irlands externa balans 
på grund av de verksamheter som bedrivs av de 
stora multinationella företag som dominerar Irlands 
handelssektor.
Kommissionen anser inte att man kan dra några lärdo -
mar från figur 11.
168
Det kan diskuteras huruvida ”handelsbalansen fångar 
närmare effekterna av förändringar i ett lands konkur -
renskraft än bytesbalansen”.
Kommissionens svar 112
Rekommendation 2
Kommissionen godtar rekommendation 2 men beto -
nar att man måste kunna garantera att registrerings -
verksamheten inte lägger en oproportionerligt stor 
börda på prognosmakarna, i synnerhet i ett program -
sammanhang och med resursbegränsningar.
Kommissionen har redan förbättrat förfarandena och 
dokumentförvaltningen sedan de första programmen 
upprättades. Den kommer att sträva efter att förbättra 
genomförandet av sin dokumentförvaltning och 
kvalitetskontrollpolicy.
Kommissionen utvecklar en pilotprognosmodell, 
inledningsvis för euroområdet som helhet med lands -
specifika moduler. Målet är inte att ersätta befintliga 
bedömningsbaserade prognoser utan att utreda hur 
denna kan användas av kommissionen för att leverera 
kvalitetskontroller som kompletterar de bedömnings -
baserade prognoserna. Kommissionen noterar dock 
att en modell troligtvis inte kommer att vara särskilt 
användbar vid ovanliga ekonomiska händelser.
184
Se kommissionens svar på punkterna IX och X.
Rekommendation 3 a)
Kommissionen godtar rekommendation 3 a).
Kommissionen har redan förbättrat registerhållningen 
sedan programmen inleddes. Kommissionen kommer 
att fokusera på att se till nya förfaranden genomförs 
helt och hållet i enlighet med kommissionens policy 
för dokumentförvaltning, utan att programteamens 
förmåga att klara av korta tidsfrister undermineras.
Rekommendation 3 b)
Kommissionen godtar rekommendation 3 b) och 
kommer att utreda hur man kan förbättra dokumenta -
tionen av centrala programbeslut ytterligare i enlighet 
med kommissionens policy för dokumentförvaltning 
utan att sakta ned beslutsprocessen.Slutsatser och rekommendationer
179
Se kommissionens svar på punkt III.
180
Se kommissionens svar på punkt IV.
182
Kommissionen utökade sin förmåga att mobilisera 
expertis efter 2009 i anslutning till programmen för 
euroområdet och kunde förvärva extern expertis på 
ett lättare sätt.
Rekommendation 1
Kommissionen godtar rekommendation 1.
Kommissionen förbättrade sin mobilisering av exper -
tis under krisåren vilket bevisas av det faktum att den 
lyckades mobilisera mer expertis till programmen för 
euroområdet, som skapades efter programmen för 
länder som inte ingår i euroområdet. Stödtjänsten för 
strukturreformer har nyligen upprättats inom kommis -
sionen. Kommissionen kommer att utreda hur vissa 
huvudprinciper för snabb mobilisering av expertis 
som behövs skulle kunna förstärkas ytterligare till 
en ram som omfattar hela institutionen där det är 
lämpligt.
Kommissionen kommer då det är lämpligt att inklu -
dera behovet av att utarbeta förfaranden för förstärkt 
övervakning och förvaltning av möjliga nya program 
för ekonomiskt bistånd för länder i euroområdet.
183
Se kommissionens svar på punkt VIII.
Det var väldigt svårt att i efterhand bedöma san -
nolikheten för centrala antaganden vid senare 
granskningar.
Kommissionens svar 113
Rekommendation 5
Kommissionen godtar rekommendation 5. Kommis -
sionen kommer att inkludera ytterligare variabler som 
den kan samla in med kort tidsfördröjning, såsom 
kvartalsvisa mål för kassabehållning och/eller utestå -
ende skulder i samförståndsavtalet för att bidra till 
övervakningen av budgetmålen.
191
Se kommissionens svar på punkterna XV och 104–107.
Trancher frisläpptes på basis av en grundlig bedöm -
ning av huruvida länderna hade uppfyllt villkoren. 
Förseningar av uppfyllandet bedömdes från fall till 
fall. Villkor som inte var ”särskilt viktiga för att krisen 
skulle lösas och lånen betalas tillbaka” kan ändå vara 
lämpliga i den mån de stödjer tillväxten och minskar 
risken för att lånen inte betalas tillbaka vid oväntade 
omständigheter. Revisionen tillhandahåller inte bevis -
ning för att irrelevanta reformer inkluderades.
Rekommendation 6 a)
Kommissionen godtar rekommendation 6 a).
Rekommendation 6 b)
Kommissionen godtar rekommendation 6 b) men 
påpekar att en garanti för att reformerna genomförs 
inte skulle vara begriplig i vissa fall förrän de förbere -
dande stegen hade identifierat den berörda frågans 
omfattning eller möjliga svar.
Rekommendation 6 c)
Kommissionen godtar delvis rekommendation 6 c). 
Kommissionen accepterar inte att programteamen bör 
vara skyldiga att motivera behovet av varje villkor på 
grund av varje mottagarlands viktiga roll att ange sin 
egen version av reformprogrammet.185
Se kommissionens svar på punkt XI.
186
Se kommissionens svar på punkt XII.
187
Se kommissionens svar på punkt XII.
188
Se kommissionens svar på punkt XIV.
189
Se kommissionens svar på punkt XIII.
De centrala dokument som expertanalyser resulterade 
i kontrollerades av tjänstemän utanför det centrala 
programteamet, däribland av ledande befattnings -
havare och cheferna för de övergripande enheterna. 
Granskningsrapporter omfattades av samrådsförfa -
randen med relevanta generaldirektorat. Dokument-  
utkast utbyttes med och kontrollerades av partner-  
institutioner och förhandlingsresultaten rapporterade 
i detalj till Ekonomiska och finansiella kommittén och 
Eurogruppens arbetsgrupp.
Rekommendation 4
Kommissionen godtar rekommendation 4. Kommis -
sionen kommer att förstärka sina förfaranden för 
kontroll av programförvaltningen och innehållet i pro -
gramdokument, med hänsyn till resursbegränsningar 
och utan att orsaka onödiga förseningar.
190
Kommissionens svar på punkt XV anger orsakerna till 
att periodiseringsbaserade data används.
Kommissionens svar 114
193
Revisionsrätten beaktade huruvida prisnivån på affärs -
dagen motiverades genom att helt enkelt jämföra den 
med riktlinjerna för utgångspriset som banker lämnat 
i sina förslag, utan beaktande av marknadsutveck -
lingen mellan datumet för riktlinjerna för utgångspri -
set och det faktiska emissionsdatumet. Avvikelser från 
riktlinjerna för utgångspriset är en del av processen 
i allmänhet, och i synnerhet när det gäller en lång 
tidsperiod.
194
Kommissionen anser inte att det fanns några bris -
ter i skuldförvaltningsprocessen, utan endast några 
brister i dokumentationen gällande de inledande 
transaktionerna.
Rekommendation 8 a)
Kommissionen godtar rekommendation 8 a.
Rekommendationen har redan genomförts. Tilldel -
ningen sker i nära samarbete med konsortiet och alla 
handelsordrar är transparenta för kommissionen som 
har fullkomlig kontroll över processen.
Rekommendation 8 b)
Kommissionen godtar rekommendation 8 b.
Rekommendationen har redan genomförts. Sedan 
januari 2011 är processerna för att skicka ”begäranden 
om förslag”, för att ta emot bankers förslag och för att 
förordna ledarbanker väl dokumenterade.
Rekommendation 8 c)
Kommissionen godtar rekommendation 8 c.
Rekommendationen har redan genomförts. Ledare 
av konsortium accepterar formellt ”garanterande 
av emission” om orderboken inte når målstorleken 
(före emission) samt ”åtaganden avseende sekundär -
marknaden” för att tillhandahålla en aktiv handel på 
sekundärmarknaden (efter emission).Kommissionen poängterar att det som betyder mest 
är att det finns en sammanhängande och integrerad 
uppsättning reformer som tar upp centrala ekonomis-  
ka utmaningar. Inom det programmet finns det ofta 
möjlighet att välja ett reformpaket. Villkoren bör där -
för inte beaktas enskilt. Kommissionen betonar också 
att även reformer som ökar tillväxten på medellång 
sikt är viktiga för att förbättra den finanspolitiska situ -
ationen och minska risken för att ekonomiskt bistånd 
inte återbetalas. EU-bidrag har ofta väldigt lång förfal -
lotid vilket gör kraftig tillväxt till en viktig faktor för att 
stödja ett lands förmåga att betala tillbaka sina lån.
Slutligen är valet av villkor en fråga om förhand -
ling med mottagarlandet. Det bör stödja ländernas 
förmåga att planera sina program. Detta är en förut -
sättning för att de ska ta ansvar för reformprocessen, 
vilket är avgörande för programmets framgång. Vill -
korligheten kontrolleras av ledningen samt på politisk 
nivå.
Rekommendation 6 d)
Kommissionen godtar rekommendation 6 d). För 
de fastställda villkoren kommer kommissionen att 
försöka förlita sig på mätbara data i största möjliga 
utsträckning. Den betonar dock att villkorens inver -
kan inte kan mätas i lika hög grad. Vissa resultat är av 
kvalitativ, snarare än kvantitativ, karaktär och inte alla 
villkor har lättillgängliga data för bedömning.
Rekommendation 7
Kommissionen godtar delvis rekommendation 7. Kom -
missionen har redan fastställt riktlinjer för samarbetet 
med IMF och ECB och vidtar andra åtgärder för att 
underlätta interinstitutionellt samarbete under pro -
grammen. Kommissionen anser dock att ett förtydli -
gande av detta samarbete bör undvika formalisering 
som gör beslutsprocessen betungande, särskilt med 
tanke på tidspressen. Man bör behålla flexibiliteten 
för att lösa meningsskiljaktigheter eftersom det skulle 
vara både svårt och av ringa värde att försöka att kodi -
fiera en tvistlösning på formell väg.
Kommissionens svar 115
200
Se kommissionens svar på punkt XVII.
201
Kommissionens svar på punkt 158 anger varför kom -
missionen inte anser att revisionsrättens värdering för 
klassificering av strukturella villkor är representativ för 
deras betydelse.
202
Det faktum att villkoren inkluderades i programmet 
och inte gav observerbara resultat inom programmets 
tidsram innebär inte att de misslyckades eller att deras 
effekter förväntades inom programmets tidsram. Det 
tar tid för strukturella reformer att förverkligas och i 
de flesta fall kan deras inverkan observeras endast på 
lång sikt.
203
Se kommissionens svar på punkt 165.
Rekommendation 9
Kommissionen godtar rekommendation 9. Kom -
missionen kommer att sträva efter att förbättra sin 
förståelse av saneringsprocessen under program -
met genom den nuvarande serien av omfattande 
bedömningar i efterhand och dra lärdom av dem. 
Bedömningarna omfattar alla aspekter av ekonomi -
saneringen under programmen, inbegripet de tre 
förslag som revisionsrätten har lämnat. En bedömning 
i efterhand av ekonomisaneringsprogrammet för 
Irland har redan offentliggjort.
Rekommendation 9 a)
Kommissionen godtar rekommendation 9 a).Rekommendation 8 d)
Kommissionen godtar rekommendation 8 d).
Rekommendationen har redan genomförts. En regel -
bunden bedömning av marknaderna dokumenteras 
i rapporterna från finansförvaltningskommittén. En 
mer specifik bedömning utförs före varje obligations -
emission och dokumenteras även i efterhand i en 
anmärkning efter transaktionen. Dessutom tillhanda -
hålls omsättningen från köp- och säljtransaktioner av 
EU-obligationer kvartalsvis av banker och övervakas 
av kommissionen.
195
Se kommissionens svar på rekommendation 9.
196
Se kommissionens svar på punkt 139.
197
Notera att Portugal inte använde allt det ekonomiska 
bistånd som fanns tillgängligt enligt programmet och 
att landet avslutade programmet med en betydande 
buffert i statskassan.
198
Detta yttrande blandar effekten av nya politiska åtgär -
der med de ekonomiska villkorens budgeteffekt. Se 
även kommissionens svar på punkt 147.
199
Enligt kommissionens svar på punkt 150 i bör utgångs -
lägets inverkan på konsolideringstakten inte betraktas 
isolerat från andra, ibland landsspecifika, faktorer 
som påverkar den finanspolitiska obalans som måste 
korrigeras. Kommissionens svar på punkt 153 förkla -
rar varför enstaka åtgärder kan behövas och inte kan 
beskrivas som att de har ohållbara resultat.
Kommissionens svar 116
Rekommendation 9 b)
Kommissionen godtar rekommendation 9 b). I enlig -
het med Jean-Claude Junckers politiska riktlinjer har 
kommissionen nyligen genomfört en förhandsbe -
dömning av de sociala effekterna av den nya sane -
ringen för Grekland. En sådan bedömning kommer att 
genomföras för alla nya program.
Rekommendation 9 c)
Kommissionen godtar rekommendation 9 c).
HUR HITTAR MAN EU:s PUBLIKATIONER?
Gratispublikationer
 Ett enskilt exemplar  
genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
 Flera exemplar/aﬃscher/kartor  
hos Europeiska unionens representationer (http://ec.europa.eu/represent_sv.htm),  
hos delegationer i länder utanför EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm),  
genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm)  
eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).
(*) Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen). 
Avgiftsbelagda publikationer
 Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
EUROPEISKA
REVISIONSRÄTTEN
När finanskrisen 2008 utlöste en statsskuldkris i Europa 
blev några medlemsstater tvungna att söka makro-
ekonomiskt stöd. I rapporten analyseras hur väl 
kommissionen förvaltade det ekonomiska bistånd som 
gavs till fem medlemsstater – Ungern, Lettland, Rumänien, 
Irland och Portugal. Vi konstaterade att kommissionen var 
oförberedd på krisens omfattning, vilket till stor del 
förklarar att förvaltningsprocesserna inledningsvis hade 
stora brister. En del av de brister som vi identifierade 
kvarstår, och huvudbudskapet i rapporten är att 
kommissionen måste förbättra sina förfaranden för 
förvaltning av ekonomiskt bistånd.