11.Det offentliga samrådet 2014 och de belägg som samlades in därefter utformades och genomfördes i syfte att besvara dessa två frågor och stödja den kommande konsekvensbedömningen av de politiska alternativen i fråga om framtiden för gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn.

9.Översynen kommer att fortsätta fram till början av 2017, till dess att konsekvensbedömningen slutförs. Kommissionen har beställt två undersökningar kring frågor om hur gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn fungerar och som berörda parter har tagit upp i samband med samrådet: utbytbarhet på utbudssidan inom försäkringsområdet och effekterna av de olika former av samförsäkring och samåterförsäkring som finns tillgängliga på marknaden. Dessa undersökningar kommer att bidra till den heltäckande översikt av marknaden som kommissionen kommer att använda som underlag för sina slutliga förslag om gruppundantagsförordningens framtid.

1.Enligt artikel 101.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) kan avtal mellan företag som begränsar konkurrensen i den mening som avses i artikel 101.1 i EUF-fördraget förklaras förenliga med den inre marknaden om de bidrar till att främja tekniskt eller ekonomiskt framåtskridande eller till att förbättra produktionen eller distributionen av varor samtidigt som konsumenterna tillförsäkras en skälig andel av den vinst som därigenom uppnås, under förutsättning att begränsningarna inskränker sig till vad som är absolut nödvändigt (proportionalitetsprincipen) och att de inte eliminerar konkurrensen för en väsentlig del av den relevanta produktmarknaden.

20.Hittills tyder tecknen på att försäkringsmarknaden under det senaste årtiondet har utvecklat mer konkurrenskraftiga sätt att samförsäkra och samåterförsäkra risker, t.ex. mäklarledd samförsäkring och samåterförsäkring eller lineslip-avtal. Dessa är praktiska alternativ till de institutionaliserade samförsäkrande eller samåterförsäkrande pooler som undantas med stöd av gruppundantagsförordningen. Försäkringssektorn är dessutom inte den enda sektor där företagen tenderar att samarbeta kring vissa stora projekt för att sprida kostnaderna och riskerna (detta gäller t.ex. också stora byggprojekt).

19.I detta skede visar belägg som samlats in under översynen på att försäkringsbolagen ofta måste samarbeta för att täcka vissa stora icke-konventionella risker, bl.a. terrorism, kärnkraftsproduktion och miljöskydd, där riskernas storlek och spridning gör dem svårare eller omöjliga att försäkra individuellt, i motsats till mindre och mer konventionella riskklasser, som motorfordons- och livförsäkringar, där försäkringsbolagen enskilt brukar försäkra riskerna. I de fall risktypen är sådan att ingen enskild försäkringsgivare har den kapacitet som krävs gör samförsäkringar och samåterförsäkringar att försäkringsgivare kan täcka ett tillräckligt antal risker så att försäkringsportföljens riskprofil motsvarar hela den relevanta riskkategorin.

18.Enligt artikel 5 i gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn undantas avtal för bildande och drift av pooler av försäkringsföretag (samförsäkrande pooler) eller av försäkringsföretag och återförsäkringsföretag (samåterförsäkrande pooler) för gemensam täckning av risker. Undantaget gäller under vissa villkor, bl.a. att den sammanlagda marknadsandelen för de deltagande företagen inte överskrider en viss gräns (20 % för samförsäkrande pooler och 25 % för samåterförsäkrande pooler). Enligt artikel 6 undantas dessutom samförsäkrande eller samåterförsäkrande pooler som täcker nya risker under tre år från den dag då poolen först bildades.

14.Under vissa villkor undantar artikel 2 a i gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn avtal mellan företag inom försäkringssektorn som avser ”[g]emensamma sammanställningar och spridning av information som krävs i) för att beräkna genomsnittskostnaden för att täcka en viss risk i det förflutna [...], och ii) för att utarbeta dödlighetstabeller samt tabeller över sjukdoms-, olycks- och invaliditetsfrekvenser i samband med försäkringar som innehåller ett sparmoment”. Artikel 2 b undantar också under vissa villkor ”[g]emensamma undersökningar om de sannolika effekterna av allmänna omständigheter utanför de berörda företagen, antingen om frekvensen eller storleken på framtida försäkringsfall för en viss risk eller riskkategori eller om lönsamheten för olika typer av investeringar [...] samt spridning av resultaten av dessa undersökningar”.

37.Antalet pooler som hittades var betydligt lägre än väntat. Av 100 arrangemang som ansågs omfattas av definitionen i gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn undantogs slutligen 39 från undersökningen efter intervjuer. De återstående 61 poolerna ansågs eventuellt motsvara definitionen, men 15 av dessa visade sig inte längre vara aktiva, dvs. var under avveckling. Nästan en fjärdedel av poolerna enligt definitionen i gruppundantagsförordningen hade därför beslutat att lämna marknaden, vilket ytterligare minskade det antal som överensstämde med definitionen.

30.I riktlinjerna fastslås dessutom att ”[u]tbyte av information om konsumenter mellan företag på marknader med asymmetrisk information om konsumenter kan också medföra effektivitetsvinster. Om företagen exempelvis håller reda på kundernas tidigare beteende i fråga om olyckor eller misskötsel av lån sporrar det konsumenterna att minska sin riskexponering. Det gör det också möjligt att upptäcka vilka konsumenter som innebär en mindre risk och därför bör få dra nytta av lägre priser. I detta sammanhang kan informationsutbyte också minska problemet med att konsumenter låses in, vilket medför hårdare konkurrens. Detta beror på att informationen i allmänhet är specifik för en relation, och konsumenterna skulle gå miste om fördelen av denna information om de bytte till ett annat företag. Exempel på sådana effektivitetsvinster kan påträffas inom bank- och försäkringssektorn, som kännetecknas av att man ofta utbyter information om konsumenternas misskötsel av lån och om deras riskprofiler”.

43.De inlagor om marknadsutvecklingen som samlats in under översynen tyder på att nuvarande samarbeten mellan försäkrings- och återförsäkringsgivare för att försäkra risker är mycket varierande och på intet sätt är beroende av de institutionaliserade pooler som undantas med stöd av gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn. Översynen visar en betydande och ökande marknadstrend bort från institutionaliserade pooler som bildats på försäkringsgivarnas egna initiativ och mot mer konkurrensfrämjande former av samarbete mellan försäkrings- och återförsäkringsgivare.

44.Dessa alternativa försäkrings- och återförsäkringsarrangemang bildas vanligtvis av förmedlare/mäklare som skapar försäkringsklasser eller försäkringspaket på eget initiativ, eller på begäran av en kund eller försäkringsgivare, ofta med anbudsinfordran, för att tillgodose specifika behov. Till skillnad från de traditionella institutionaliserade poolerna omfattas dessa mer konkurrenspräglade former av samförsäkring och samåterförsäkring inte av gruppundantagsförordningen, även om det kan hävdas att de på grund av sina egenskaper är mer benägna att skapa gemensamma effektivitetsvinster. Sådana alternativa försäkrings- och återförsäkringsarrangemang leder till att försäkringsgivare konkurrerar med varandra i varierande utsträckning, beroende på vilken grad av samordning mellan försäkringsgivarna som förmedlaren/mäklaren eller kunden tillåter under förhandlingarna. Eftersom de pooler som undantas med stöd av gruppundantagsförordningen därför inte saknar alternativ, och mindre restriktiva och mer konkurrensfrämjande sätt uppenbarligen finns att tillgå för samförsäkring och samåterförsäkring, är det tveksamt om den nuvarande gruppundantagsförordningen tillräckligt skyddar en effektiv konkurrens på området och samtidigt gynnar konsumenterna.

45.Den återkoppling om konkurrenssituationen som inkom under översynen var blandad. De flesta försäkringsgivare och försäkringsförbund hävdade att marknaderna var konkurrenspräglade. Den enda kund som besvarade det offentliga samrådet ansåg dock att förekomsten av pooler innebar att marknaden för riskförsäkringar för kärnkraft inte var konkurrenspräglad. Denna uppfattning delades av respondenterna i en riktad enkät som skickades till kunder inom energisektorn efter det offentliga samrådet. Samtliga respondenter ansåg att gruppundantagsförordningen hade en negativ inverkan på förhandlingar om premier.

46.Efter en grundlig bedömning av den information som samlades in under översynen anser kommissionen därför i detta skede att det allmänna undantaget för poolerna kan stå i strid med de stränga villkor som finns för att skapa ett exceptionellt instrument såsom en gruppundantagsförordning. En gruppundantagsförordning för en viss grupp av avtal är motiverad endast om det med tillräcklig säkerhet kan antas att avtalsgruppen verkligen ger fördelar som delas rättvist mellan konsumenterna. De begränsningar som undantas måste också vara oumbärliga, dvs. att det skulle vara omöjligt att uppnå målen för samarbetet på ett sätt som är mindre konkurrensbegränsande. Denna bedömning av proportionaliteten är känslig och kan endast göras genom en individuell självbedömning av hur en pool fungerar och vilka effekter den har.

47.Under de rådande marknadsförhållandena och på grundval av tillgängliga uppgifter om hur gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn används och fungerar anser kommissionen därför i detta skede att de begränsande pooling-avtal som förordningen omfattar inte längre kan anses uppfylla de fyra villkor som fastslås i artikel 101.3 i EUF-fördraget.

48.Det nuvarande undantaget för pooler tycks dessutom ha marginell betydelse på samförsäkrings- och samåterförsäkringsområdet. Uppgifter från översynen visar att undantaget i alla händelser endast är relevant för en begränsad del av samförsäkrings- och samåterförsäkringsmarknaden, främst katastrofrisker och förhöjningsrisker. I sin undersökning av samförsäkrande och samåterförsäkrande pooler identifierade kommissionen relativt få (endast 46) institutionaliserade pooler som eventuellt omfattas av gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn. Dessutom visar översynen i detta skede att nuvarande undantag används i liten omfattning, eftersom en betydande del av de aktörer som skulle kunna dra nytta av undantaget har förklarat att de inte anser sig omfattas av gruppundantagsförordningen. Bland annat ansåg två av de fyra pooler som svarade på det offentliga samrådet och 20 (dvs. två tredjedelar) av de som svarat på efterföljande enkäter som skickades ut till en större grupp pooler att de inte behöver undantaget i gruppundantagsförordningen, eftersom deras samarbete ändå inte begränsar konkurrensen.

49.Översynen visar också att det finns en allvarlig oro över ändamålsenligheten med en gruppundantagsförordning för pooler inom försäkringssektorn. Uppkomsten på försäkringsmarknaden av mycket varierade och komplicerade arrangemang för att samförsäkra och samåterförsäkra risker och de inneboende svårigheterna att definiera berörda marknader och beräkna marknadsandelar inom sektorn gör det mycket svårt att avgöra om de restriktiva och tydliga rättsliga kriterierna för att skapa en gruppundantagsförordning är uppfyllda. Vissa berörda parters iakttagelser visar att definitionen av ”pool” är mångtydig och oprecis, och att det inte är uppenbart hur relevanta marknader kan definieras inom försäkringssektorn. Om ett undantag är svårt att utnyttja på grund av att de två faktorer som är avgörande för om det kan tillämpas är oklara uppstår allvarliga tvivel om huruvida undantaget över huvud taget är lämpligt eller berättigat.

3. SLUTSATSER OCH FÖRSLAG

50.Även om det finns tecken som visar på ett ökat behov av samarbete inom försäkringssektorn i fråga om sammanställning och spridning av gemensamma beräkningar, tabeller och undersökningar och i fråga om samförsäkring och samåterförsäkring av vissa typer av risker, anser kommissionen av de skäl som anges ovan att de stränga villkoren för att skapa en sektorsspecifik gruppundantagsförordning inte längre tycks vara uppfyllda för dessa avtalskategorier.

51.I fråga om sammanställning och spridning av gemensamma beräkningar, tabeller och undersökningar är mervärdet av ett särskilt gruppundantag tveksamt. Kommissionen anser i detta skede att en gruppundantagsförordning för försäkringssektorn inte längre tycks vara nödvändig för att försäkringsbranschen ska fungera. De övergripande riktlinjerna erbjuder redan vägledning om självbedömning av huruvida denna typ av samarbete är tillåten. Kommissionen kan också om så är nödvändigt ge särskild vägledning, vilket är ett alternativt och mycket flexiblare instrument som lättare kan anpassas till föränderliga omständigheter.

52.I fråga om samförsäkrande och samåterförsäkrande pooler är kommissionens preliminära uppfattning i detta skede att en förlängning av gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn inte är berättigad på grund av dess begränsade användning och betydelse och de konkreta riskerna för felaktig tillämpning. För att ett sådant undantag från konkurrensreglerna ska införas måste kommissionen med tillräcklig säkerhet kunna förutsätta att den typ av samarbeten som omfattas uppfyller alla nödvändiga villkor för att anses vara förenlig med den inre marknaden, särskilt vad gäller ändamålsenlighet och effektivitet, med tanke på att försäkringsmarknaden för närvarande tillhandahåller varierade och mindre restriktiva alternativ till pooler för att samförsäkra och samåterförsäkra risker och enligt potentiellt mer konkurrenskraftiga villkor.

53.Det bör noteras att om undantaget för pooler upphör skulle det inte innebära att poolerna förbjuds utan att de i stället skulle bedömas enligt samma konkurrensregler som gäller för andra sektorer.

54.Således anser kommissionen i detta skede att en självbedömning från fall till fall baserad på kommissionens övergripande riktlinjer kommer att säkerställa att poolerna skapar positiva nettoeffekter för konsumenter och konkurrensen i den mening som avses i artikel 101.3 i EUF-fördraget.

55.Det bör noteras att alla resultat och slutsatser i rapporten är preliminära och föremål för kommissionens pågående bedömning och diskussioner med berörda parter. Denna process kommer att utmynna i en konsekvensbedömning, som kommer att läggas fram i början av 2017.

56.Om undantagen i gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn inte förlängs kan kommissionen besluta att anta ytterligare vägledning (i stället för det nuvarande meddelandet om gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn, som blir inaktuellt när den nuvarande förordningen upphör) grundad på principerna om självbedömning av avtal som inte längre kommer att omfattas av en gruppundantagsförordning.

57.Efter offentliggörandet av denna rapport har kommissionen för avsikt att anordna en diskussion med berörda parter om de preliminära slutsatserna som ett led i konsekvensbedömningsprocessen.

58.Kommissionen avser också att offentliggöra slutsatserna från två aktuella undersökningar av hur gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn fungerar och vid behov diskutera dessa med berörda parter.