MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN - En ram för trepartsavtal och trepartsöverenskommelser om mål mellan gemenskapen, stater och regionala eller lokala myndigheter

1. Inledning

De regionala och lokala myndigheterna är viktiga aktörer i den lokala demokratin i unionens olika länder. De kommer också att få allt större betydelse när det gäller att utforma och genomföra gemenskapspolitiken. Mot bakgrund av detta lades idén om trepartsavtal om mål fram i vitboken om EU:s styrelseformer som antogs av kommissionen 2001. Man avsåg avtal mellan medlemsstaterna, de regionala och lokala myndigheter som utsetts av medlemsstaterna, och kommissionen. Kommissionen var positiv till att "pröva" idén, och framhöll en huvudmotivering till ökad flexibilitet: "Det krävs fler olika sätt att genomföra lagstiftning och program med stora verkningar på det lokala planet. Samtidigt får man inte äventyra de rättvisa spelreglerna på den inre marknaden".

Hänsynen till gemenskapsinsatsernas skiftande art är en allmän grundtanke i fördragen. Denna tanke framgår i första hand i själva utformningen av lagstiftningsinstrumenten. Direktiven har utformats för att lämna stor flexibilitet åt medlemsstaterna när de överförs till nationell rätt, och även gemenskapens förordningar ger utrymme för vissa varianter i genomförandet, under förutsättning att dessa variationer grundas på objektiva bedömningar.

Vidare ställs i fördraget uttryckligen krav på att hänsyn skall tas till det lokala sammanhanget på vissa insatsområden med stora verkningar på det lokala planet, som t.ex. sammanhållningspolitiken och miljöpolitiken. Flexibiliteten ingår i själva principerna för den ekonomiska och sociala sammanhållningen som syftar till att minska såväl skillnaderna mellan de olika regionernas utvecklingsnivå som eftersläpningen i vissa regioner. Begreppet "partnerskap" är en av de grundläggande principerna i programplaneringen och genomförandet av strukturfonderna under perioden 2000-2006. Denna princip, som föreskrivs i artikel 8 i rådets förordning (EG) nr 1260/1999 skall dock genomföras "i full överensstämmelse med parternas institutionella, juridiska och finansiella befogenheter". Flexibiliteten återfinns också i målen för miljöpolitiken som skall "syfta till en hög skyddsnivå med beaktande av de olikartade förhållandena inom gemenskapens olika regioner".

Med undantag för sammanhållningspolitiken har dock gemenskapens praxis och den intensiva lagstiftningen inte alltid tagit tillräcklig hänsyn till regionernas och städernas allt större betydelse för genomförandet av nationell och europeisk politik. Vid samrådet om vitboken om styrelseformer framkom därför intresse för verktyg i avtalsform för att tillvarata möjligheterna att göra skillnad mellan olika områden och att delta lokalt i förverkligandet av mål som fastställts på europeisk nivå eller i samråd mellan aktörer på olika geografiska nivåer.

Vid samma samråd framkom även vissa medlemsstaters oro och reservationer. De underströk med fog att ett sådant avtalsgrundat arbetet inte får äventyra den grundläggande principen om medlemsstaternas fulla ansvar gentemot Europeiska gemenskapen i fråga om genomförande av politiken. Idén om experimentella och frivilliga pilotförsök, särskilt på miljöområdet, mottogs väl. När det gällde idén om trepartsavtal, genom vilka vissa myndigheter på regional eller lokal nivå skall åta sig att genomföra exakt beskrivna insatser för att förverkliga de mål som fastställts i unionens grundläggande lagstiftning, begärde såväl vissa medlemsstater som regionala och lokala myndigheter som ingår i europeiska nätverk ett förtydligande. Det är syftet med detta meddelande, där de allmänna villkoren för genomförandet av "trepartsavtal" beskrivs, antingen det sker inom ramen för genomförandet av lagstiftning eller enbart med hänvisning till ett av gemenskapens mål. I detta meddelande kommer därför följande benämningar att användas:

- Uttrycket "trepartsavtal om mål" används för att beskriva avtal som träffas mellan Europeiska gemenskapen - företrädd av kommissionen -, en medlemsstat och regionala eller lokala myndigheter som en direkt tillämpning av gemenskapens tvingande sekundärrätt (förordningar, direktiv och beslut).

- Uttrycket "trepartsöverenskommelser om mål" används för att beskriva avtal som träffas mellan kommissionen, en medlemsstat och regionala eller lokala myndigheter utan att det föreskrivs i gemenskapslagstiftningen.

2. Motivering och tillämpningsområde för trepartsavtal och trepartsöverenskommelser om mål

* Trepartsavtal och trepartsöverenskommelser om mål måste av principskäl följa en allmän regel om förenlighet med fördragen. Särskilt viktigt är att de inte under några omständigheter får ge upphov till eller bidra till att bibehålla handelshinder mellan medlemsstaterna. De måste också vara förenliga med medlemsstaternas konstitutioner. De är motiverade om de ger ett mervärde i förhållande till andra instrument för att uppnå gemensamma mål. Detta mervärde kan bestå antingen i en förenkling till följd av avtalet (t.ex. att man slipper besluta om detaljerade övergripande tillämpningsåtgärder), eller i en politisk vinst och ökad effektivitet till följd av de regionala och lokala myndigheternas ökade deltagande och engagemang i politiska beslut som har olika verkningar beroende på den lokala situationen, t.ex. i fråga om geografi, klimat eller demografi, och där man därför har användning för kunskap om lokala förhållanden och traditioner. Till följd av denna förenkling och av de lokala myndigheternas ökade deltagande bör man dessutom i vissa fall kunna förvänta sig ett snabbare genomförande.

* Av ovanstående motiveringar följer vissa allmänna egenskaper hos trepartsavtal och trepartsöverenskommelser, som gäller tillämpningsområdena, de berörda aktörerna och vissa aspekter på genomförandet i fråga om deltagande och information.

De områden där man för att uppnå gemenskapsmålen måste ta hänsyn till stora skillnader i de lokala verkningarna och till att det redan lokalt finns politisk sakkunskap kan förutses vara områden där man kan sluta trepartsavtal eller trepartsöverenskommelser. Man tänker genast på regionalpolitiken och miljön. Användningen av dessa trepartsinstrument har inga följder för handläggningen av strukturfonderna enligt gällande förordningar, utan att detta påverkar den framtida utvecklingen av dessa förordningar.

Eftersom syftet är att tillvarata erfarenheter och uppmuntra till ökat engagemang är en viktig förutsättning för framgång att de lokala aktörer som skall engageras i avtalet eller överenskommelsen tydligt identifieras. I detta måste medlemsstaterna delta, om inte annat för att se till att avtalet eller överenskommelsen följer konstitutionen och de lagar och förordningar som gäller i respektive medlemsstat.

Begreppet "avtal" eller "överenskommelse" innebär att de berörda aktörerna skall samlas runt mål som är tydligt definierade på förhand. Målen kan vara kvantitativa eller kvalitativa, men de skall i största möjliga utsträckning vara mätbara. När det gäller trepartsavtalen kommer de minimimål som skall tas upp i avtalen att fastställas i den grundläggande rättsakten, som kan vara ett direktiv, ett beslut eller en förordning. I fråga om trepartsöverenskommelserna skall de grundläggande minimimålen återfinnas i relevanta förarbeten (t.ex. rekommendationer och vitböcker).

Det behövs mycket information om innehållet, genomförandet och resultaten av det avtalsgrundade arbetet. Uppgiften att informera de berörda parterna tillfaller i första hand de berörda regionala och lokala myndigheterna, som i största möjliga utsträckning skall samråda med och engagera de organisationer som företräder det lokala och regionala samhällslivet. Kommissionen skall informera unionens behöriga institutioner och organ genom att lämna en rapport om utvärdering och uppföljning till parlamentet, rådet och Regionkommittén.

* När det gäller trepartsavtal mellan gemenskapen - företrädd av kommissionen -, en medlemsstat och de regionala eller lokala myndigheter som medlemsstaten utsett måste följande texter redigeras för att förfarandet skall vara förenligt med de allmänna bestämmelserna i fördragen:

- I den grundläggande lagtexten (direktiv, beslut eller förordning) skall en befogenhetsklausul införas. I enlighet med artikel 202 i fördraget skall lagstiftaren i denna klausul ge kommissionen befogenhet att sluta avtal med medlemsstaterna och de regionala eller lokala myndigheter som berörs av förverkligandet av de mål som fastställts i lagtexten. (Se bilaga I till detta meddelande).

- I själva avtalstexten skall en påminnelse införas om att den medlemsstat där trepartsavtalet genomförs är ensam ansvarig gentemot kommissionen för avtalets genomförande. Följaktligen skall underlåtenhetstalan enligt artikel 226 i fördraget kunna föras mot medlemsstaten. Denna bestämmelse skall inte hindra att andra partner deltar i genomförandet av trepartsavtalets olika delar.

* Även i trepartsöverenskommelserna skall en klausul om förenlighet med de allmänna bestämmelserna i fördraget införas.

3. Genomförande av trepartsavtal och trepartsöverenskommelser om mål

* Inrättandet av ett avtalsförhållande genom ett trepartsavtal eller en trepartsöverenskommelse om mål skall ges konkret form i ett dokument som undertecknas av behöriga ansvariga. En mall för avtal och överenskommelser återfinns i bilaga II. I den sammanfattas de principer och motiveringar som förklarats i det första avsnittet i detta meddelande.

* Initiativet till att inrätta ett sådant trepartsförhållande kan komma från vilken som helst av de framtida avtalsparterna. Kommissionen kommer för sin del att granska sådana initiativ från fall till fall och med beaktande av om det är lämpligt att följa upp dem mot bakgrund av de allmänna principer som anges i detta meddelande. Denna granskning kommer att genomföras i samråd med berörda medlemsstater. Intresseanmälningar och eventuella pilotinitiativ kommer, utöver granskningen av det mervärde de kan tillföra, att bedömas utifrån de mänskliga resurser och ekonomiska medel som finns tillgängliga.

* Kommissionen avser inte att föreslå någon ändring av de gällande bestämmelserna om genomförande av strukturfonderna. Den anser att de befintliga partnerskapen ska få utvecklas färdigt.

* Till att börja med avser kommissionen att sluta pilotöverenskommelser om mål. Först när dessa experiment utvärderats och man dragit lärdom av dem kommer kommissionen att överväga möjligheten att sluta trepartsavtal om mål.

Kommissionen kommer att undersöka möjligheten att finansiera trepartsöverenskommelserna i pilotfasen på grundval av artikel 48.2 i den nya budgetförordningen, där innehållet i det interinstitutionella avtalet från maj 1999 om budgetsdisciplin och förbättring av budgetförfarandet återfinns [1]. Under alla omständigheter kommer budgetreglerna och de ekonomiska reglerna för genomförandet av avtalen och överenskommelserna att fastställas senare i enlighet med den nya budgetförordningen. Slutandet av trepartsavtal eller trepartsöverenskommelser påverkar inte kommissionens rätt att, inom ramen för sitt ansvar enligt artikel 274, kräva och få nödvändiga ekonomiska garantier från den berörda partnern och, om denne inte kan erbjuda dessa, från medlemsstaten.

[1] Enligt punkt 37 i detta avtal kan pilotprojekt av experimentell karaktär som syftar till att kontrollera om en åtgärd är genomförbar och ändamålsenlig finansieras utan någon grundläggande rättsakt förutsatt att de åtgärder som skall finansierar omfattas av gemenskapens behörighet. Samma anmärkning är tillämplig på anslag till förberedande åtgärder avsedda att förbereda förslag inför antagandet av framtida gemenskapsåtgärder.

b) Allmänt sett skall trepartsöverenskommelser och trepartsavtal inte ses som en motivering för ytterligare gemenskapsfinansiering. De skall bli ett sätt att använda de anslag som normalt sätts av för att genomföra gemensam politik.

Bilaga I: Befogenhetsklausul (trepartsavtal)

Bilaga II: Mall för trepartsavtal och trepartsöverenskommelser

Bilaga 1 Befogenhetsklausul för trepartsavtal Skall införas i ett förslag till förordning, direktiv eller beslut

1. Motivering

"av följande skäl:

(1) De planerade åtgärderna [...] kommer att få stora verkningar på det lokala planet.

(2) Dessa åtgärder syftar till att uppnå följande mål: [...].

(3) För att ta hänsyn till vissa regionala eller lokala särdrag kan dessa mål eventuellt uppnås genom ett trepartsavtal mellan gemenskapen - företrädd av kommissionen -, en medlemsstat som önskar delta och en regional eller lokal myndighet i denna medlemsstat, enligt de kriterier som fastställs i denna förordning.

(4) Syftet med eventuella trepartsavtal är att på bästa sätt förverkliga de mål som fastställs i förordningen."

2. Lagtext

Artikel [...] :

"Målen [...] kan i tillämpliga fall, för att ta hänsyn till vissa regionala eller lokala särdrag, uppnås genom ett trepartsavtal mellan gemenskapen - företrädd av kommissionen -, en medlemsstat som önskar delta och en regional eller lokal myndighet i denna medlemsstat, enligt följande kriterier:

- Trepartsavtalet måste vara förenligt med medlemsstatens konstitution, lagar och förordningar.

- Den berörda regionala eller lokala myndigheten skall ha nödvändiga befogenheter på det berörda genomförandeområdet.

- [...]"

Artikel [...] :

"Det trepartsavtal som avses i artikel [...] skall fastställas i ett beslut av kommissionen som riktas till medlemsstaten och den berörda regionala eller lokala myndigheten."

BILAGA 2 Mall för trepartsavtal eller trepartsöverenskommelse (grundläggande delar)

1. Avtalsparter

Parterna i avtalet eller överenskommelsen skall anges på vederbörligt sätt, liksom de fysiska personer som företräder dem (namn och befattning). Parternas befogenhet skall kontrolleras, liksom att de fysiska personer som företräder dem är behöriga att teckna avtal på deras vägnar.

2. Inledning

* När det gäller ett "trepartsavtal", som grundas på en befogenhetsklausul i en förordning, ett direktiv eller ett gemenskapsbeslut, skall man i inledningen hänvisa till relevanta rättsliga grunder på gemenskapsnivå och nationell nivå. Exempel:

"Detta trepartsavtal grundas på artikel [...] i Europaparlaments och rådets förordning EG nr [...] av den [...] om [...] och på artiklarna [...] [relevanta lagar och förordningen i den berörda medlemsstaten]."

* När det gäller en "trepartsöverenskommelse" skall man i inledningen hänvisa till den relevanta rättsliga ramen på gemenskapsnivå eller nationell nivå.

Exempel:

"Denna trepartsöverenskommelse syftar till ett frivilligt genomförande av Europaparlamentets och rådets rekommendation av den 30 maj 2002 om genomförandet av en integrerad förvaltning av kustområden i Europa.

Denna trepartsöverenskommelse är förenlig med artiklarna [...] [relevanta lagar och förordningar i den berörda medlemsstaten]."

3. Definitioner

Trepartsavtalet eller trepartsöverenskommelsen skall innehålla exakta definitioner av de viktigaste termerna som används, särskilt om det handlar om tekniska eller juridiska begrepp som kan tolkas på olika sätt.

4. Avtalets eller överenskommelsens syfte

Avtalets eller överenskommelsens syfte skall definieras tydligt. Avtalen eller överenskommelserna skall slutas för att genomföra exakta "mål". Dessa mål kan vara kvantitativa eller kvalitativa och de skall alltid kunna följas upp. De kvantitativa målen skall vara beräknade och de kvalitativa målen skall kunna identifieras. Eventuella undantag skall anges uttryckligen.

5. Skyldigheter

Parterna skall så långt som möjligt åläggas att uppnå ett specifikt resultat, istället för att endast åläggas att tillämpa vissa medel.

När det gäller trepartsavtal som grundas på en befogenhetsklausul i en förordning, ett direktiv eller ett gemenskapsbeslut måste skyldigheten att uppnå ett specifikt resultat införas i avtalet.

6. Uppföljning och utvärdering

Trepartsavtalet eller trepartsöverenskommelsen skall innehålla bestämmelser om hur uppföljning och utvärdering skall ske på ett trovärdigt, öppet och lämpligt sätt. Här kan man ta hänsyn till bästa befintliga metoder.

7. Öppenhet

Trepartsavtalet eller trepartsöverenskommelsen skall ingås och genomföras på ett så öppet sätt som möjligt. Öppenheten gäller främst de berörda parterna, och särskilt organisationer som representerar det regionala eller lokala samhällslivet (näringsliv, handelskammare, icke-statliga organisationer osv.). Insynen i avtalsslutandet skall återspeglas i inledningen till avtalet eller överenskommelsen.

För att ge insyn i genomförandet skall en lämplig lösning för information, medverkan eller samråd fastställas i avtalet eller överenskommelsen i alla fall då det är möjligt.

Avtalet skall ges tillräcklig publicitet. Kommissionen skall i Europeiska gemenskapernas officiella tidning offentliggöra ett utdrag ur de avtal och överenskommelser som den ingår, med angivande av hur man kan få tillgång till handlingarna i sin helhet.

8. Konsekvenser om avtalet inte fullgörs

I avtalet eller överenskommelsen skall uttryckligen anges vilka konsekvenser det får om de bestämmelser man kommit överens om inte följs, liksom, i tillämpliga fall, hur man kan komma till rätta med det. I de fall då ett trepartsavtal föreskrivs i en förordning, ett direktiv eller ett beslut skall det i den grundläggande rättsakten anges att underlåtenhet att fullgöra avtalsförpliktelserna åtminstone medför att de allmänna gemenskapsbestämmelserna tillämpas automatiskt. I fråga om trepartsöverenskommelser skall klausuler om underlåtenhet att fullgöra förpliktelserna fastställas i varje enskilt fall.

9. Avtalstid

Trepartsavtalen och trepartsöverenskommelserna skall slutas för en begränsad tid, som eventuellt kan förlängas, i överensstämmelse med de texter till vilka de hänför sig.

10. Kommissionens beslut

Trepartsavtal som grundas på en befogenhetsklausul i en förordning, ett direktiv eller ett gemenskapsbeslut skall fastställas genom ett beslut av kommissionen som riktar sig till medlemsstaten och till den berörda regionala eller lokala myndigheten. Denna bestämmelse skall tas upp i en specifik klausul i avtalet. Kommissionens beslut skall offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning, med bifogade utdrag ur avtalet eller överenskommelsen. Det skall finnas möjlighet att få en kopia av hela avtalstexten på originalspråket.

11. Datum och undertecknande

Trepartsavtalen och trepartsöverenskommelserna skall dateras och undertecknas av fysiska personer som har befogenhet att göra det.