RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om tillämpningen av postdirektivet (Direktiv 97/67/EG)

SAMMANFATTNING

Denna rapport skall uppfylla kravet i direktiv 97/67/EG ("postdirektivet") att "kommissionen skall överlämna en rapport till Europaparlamentet och rådet om hur direktivet genomförts, inklusive relevant information om utvecklingen inom sektorn, i synnerhet om de ekonomiska, sociala, sysselsättnings- och tekniska aspekterna liksom om tjänsternas kvalitet". Därför har kommissionen gjort en egen granskning av hur postdirektivet införlivats i medlemsstaterna och inlett ett antal studier för att mer detaljerat granska olika aspekter av postdirektivets införlivande och tillämpning [1]. Dessa studier har fått vidsträckt användning då denna rapport utarbetats och är nu tillgängliga på kommissionens webbplats [2]. Det bör observeras att i det nyligen antagna direktivet 2002/39/EG [3] om ändring av direktiv 97/67/EG föreligger ett krav på kommissionen att regelbundet överlämna en rapport till Europaparlamentet och rådet om hur postdirektivet genomförts. Då direktiv 2002/39/EG emellertid ännu ej trätt i kraft i medlemsstaterna, söker denna rapport ej beakta genomförandet av postdirektivet så som det ändrats genom direktiv 2002/39/EG utan inriktar sig uteslutande på genomförandet av direktiv 97/67/EG.

[1] I dessa ingick CTcons studier av "de villkor som styr tillgången till samhällsomfattande posttjänster och nät" och "kostnadsredovisningssystem för leverantörer av samhällsomfattande posttjänster", och Omega Partners studie av "effekten av vissa aspekter av tillämpningen av direktiv 97/67/EC på postsektorn". Kommissionen har också inlett en studie av tendenserna för sysselsättningen inom postsektorn, och konsulten PLS-Rambøll har nyligen lagt fram preliminära resultat från denna.

[2] http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/postal/index.htm

[3] Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/39/EG av den 10 juni 2002 om ändring av direktiv 97/67/EG för att ytterligare öka konkurrensen inom postsektorn i gemenskapen - EGT L 176, 5.7.2002, s. 21.

Posttjänsternas betydelse

Det finns en stor marknad för posttjänster. År 2000 var postens intäkter i EU ca 85 miljarder euro, eller ca 1 % av EU:s BNP. Den direkta sysselsättningen inom postsektorn är betydande med mer än 1,6 miljoner direkta arbetstillfällen, och ytterligare minst 1 miljon arbetstillfällen är indirekt knutna till posttjänster. [4] Direkta arbetstillfällen finns fortfarande främst hos leverantörer av samhällsomfattande posttjänster (nedan kallade USP) - ca 1,2 miljoner - medan nästan 500 000 är sysselsatta inom kurir- och expresspostverksamhet. Enligt Pls Rambølls övergripande bedömning är mer än 5 miljoner arbetstillfällen direkt beroende av, nära knutna till eller har sitt ursprung inom postsektorn

[4] Enligt PLS-Rambølls resultat.

Posttjänsterna är också strategiskt viktiga som en del av en större marknad för kommunikation och distribution. Många viktiga sektorer, såsom e-handel, förlagsverksamhet, postorder, försäkringsverksamhet, bankrörelse och reklam är starkt beroende av postinfrastrukturen, och de samhällsomfattande posttjänsterna är ett väsentligt inslag i den sociala sammanhållningen.

Postdirektivets bakgrund

Före postdirektivet varierade posttjänsterna starkt mellan medlemsstaterna. De kännetecknades emellertid av att de främst levererades av förlustbringande och ibland ineffektiva monopol i den offentliga sektorn, som tillhandahöll standardtjänster av vitt skiftande kvalitet och effektivitet. Denna variation skapade snedvridning i andra sektorer och en "gränseffekt", där kvaliteten på de nationella tjänsterna var låg. [5] Brevpostvolymerna hade ökat i absoluta tal, men i en takt som klart understeg tillväxten inom andra kommunikations- och distributionssektorer. Dessutom verkade USP sårbara för bortfall av volymer i de traditionella produkterna. Traditionell brevbefordran svarade för mer än 80 % av deras intäkter, och de förlorade marknadsandelar i andra marknadssegment (t. ex. paketbefordran).

[5] Se grönboken om utvecklingen av den inre marknaden för posttjänster - KOM(91) 476 slutlig. Antagen den 11 juni 1992.

Det fanns emellertid också positiva tecken. Även om direktreklamvolymerna var betydligt mindre än i USA växte de relativt snabbt och nya globala kundbehov av posttjänster tillkom, vilket främjade en stadig tillväxt inom paket-, express- och kurirsegmenten.

Postdirektivet

Huvudsyftet med gemenskapens politik för posttjänster har varit att förbättra tjänsternas kvalitet och att genomföra den inre marknaden för posttjänster. För att nå dessa mål och i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen införs genom postdirektivet en begränsad harmonisering av posttjänsterna i EU. I det regelverk som fastställs ingår definitionen av ett minimiutbud av samhällsomfattande tjänster, ett maximalt område för monopoltjänster, ett villkor för tillhandahållande av icke-monopoliserade tjänster och tillgång till nätet, taxeprinciper och insyn i räkenskaperna, krav på tjänsternas kvalitet och harmonisering av tekniska standarder. Dessa föreskrifter, som främst är inriktade på principer och avgränsningar, bildar en gemenskapsram som medlemsstaterna skall anpassa efter sina nationella förutsättningar.

Bedömning av postdirektivets tillämpning

I denna rapport bedöms hur postdirektivet tillämpas i medlemsstaterna, den relevanta utvecklingen av marknaden sedan det antogs och dess totala effekt [6].

[6] Det bör noteras att postdirektivet ingår i en process som inleddes av ministerrådet 1992, och för att undvika en orealistisk och konstlad uppdelning bör effekten av denna process bedömas i dess helhet.

Postdirektivets införlivande

Postdirektivets införlivande i medlemsstaternas nationella lagstiftning har varit en långvarig process. Postdirektivet har emellertid nästan helt införlivats nu, och direktivet kan (i stort sett) betraktas som genomfört i medlemsstaterna. Några problem med överensstämmelsen kvarstår dock, bl. a. sådana som rör de nationella tillsynsmyndigheternas oberoende och kommissionen har inlett ett antal överträdelseförfaranden gentemot medlemsstaterna [7].

[7] Se sidan 15, fotnot 21.

Postdirektivets tillämpning i föreskrivande syfte

Postdirektivet har lett till följande förändringar:

* En samhällsomfattande posttjänst i gemenskapen har i stort sett genomförts.

* Ett gemensamt maximalt monopoliserat område har genomförts i hela gemenskapen.

* Ytterligare skydd för samhällsomfattande tjänster har genomförts i flertalet medlemsstater.

* Nationella krav på en god och skälig tillgång till nationella posttjänster har definierats.

* Överskådliga och klart avgränsade system för USP:s kostnadsredovisning har genomförts.

* Målen för tjänsternas kvalitet har fastställts för såväl inrikes som gränsöverskridande posttjänster.

* Harmoniserade system för klagomål från kunder har införts.

* Fastställande av europeiska tekniska standarder pågår.

* Fristående nationella tillsynsmyndigheter har inrättats.

Tillämpningen av postdirektivet har därför medfört viss kodifiering och harmonisering av föreskrifterna. Harmoniseringen av föreskrifterna har dock begränsats av att gemenskapens regelverk tillämpas olika i medlemsstaterna. Medan postdirektivet har förberett ytterligare steg mot en inre marknad för posttjänster, finns det betänkligheter rörande de nationella tillsynsmyndigheternas roll, särskilt då marknaden har öppnats för konkurrens.

Samhällsomfattande posttjänster och tjänsternas kvalitet

Posttjänsterna har en viktig social dimension och den samhällsomfattande posttjänsten är en viktig tjänst för många kunder [8]. Därför har kommissionen fäst särskild vikt vid såväl samhällsomfattande posttjänster som tjänsternas kvalitet genom att inleda två undersökningar för speciellt dessa frågor. Dessa visade att nivån på leveranserna av samhällsomfattande posttjänster i medlemsstaterna är garanterad och förblir betydligt högre än vad som krävs i postdirektivet och att nuvarande tillgång till posttjänster är mer än betryggande när det gäller nätets täckning och villkor.

[8] Inom ramen för denna rapport anses kunder utgöras av alla användare av posttjänster (t ex privat och företag - se fotnot 24 för definition av användare).

Postdirektivet har tillsammans med terminalavgiftsavtalet REIMS lett till betydande förbättringar i tjänsternas kvalitet. Av gemenskapens prioriterade gränsöverskridande post delades 92,3 % ut D+3 år 2001 (jämfört med endast 69,1 % år 1996) [9]. Dessutom har harmoniseringen av USP:s prestationer, såväl de gränsöverskridande som inrikes, mildrat "gränseffekten". De standarder för mätning av tjänsternas kvalitet som utarbetas av CEN bör ytterligare förbättra övervakning och prestationer. Kvaliteten på de nationella inhemska tjänsterna förefaller också ha förbättrats.

[9] Källa: UNEX results (International Post Corporation).

Marknadens ekonomiska utveckling

Genomförandet av postdirektivet återspeglar en snabb utveckling av marknaden:

* Marknaden för posttjänster har fortsatt att kännetecknas av tillväxt i alla marknadssegment.

* Konkurrensen har varit begränsad inom brevpostsegmentet, men när det gäller paket- och expressbefordran är konkurrensen hård. USP har bevarat sin marknadsdominans på brevpostmarknaden i stort sett monopolskyddad i flertalet medlemsstater, och några USP har genom fusioner och köp expanderat till stödjande, icke-monopoliserade marknader.

* Det har funnits en tendens till bolagisering av USP, varvid dessa har antagit nya affärsstrategier med inriktning på kostnadseffektivitet, lönsamhet, differentiering och expansion. Denna tendens har dock varierat mellan medlemsstaterna, och det kan hävdas att de som har gått längst har fått en viss snabbhetspremie. Flertalet USP har dock blivit kommersiella och lönsamma affärsföretag, även om produktiviteten varierar.

* USP:s omvandling från att ha levererat stapeltjänster till att tillhandahålla leveranstjänster har förändrat deras verksamhetsportföljer och allmänt minskat deras beroende av brevpostsegmentet.

* Expansion, produktförnyelse och outsourcing gör postsektorns traditionella gränser otydliga.

Denna utveckling har klara fördelar, t. ex. förbättrad kvalitet på tjänsterna, ökad effektivitet, bättre lönsamhet och mer innovation i sektorn. Därför är USP nu mycket bättre rustade för att möta kraven från en mera konkurrensutsatt marknad.

Utvecklingen har emellertid också medfört kostnader och risker. USP:s starka ställning inom brevpostsegmentet har inneburit att andra postoperatörer fått inrikta sig på nischmarknader. Vidare kan den fortsatta samlevnaden mellan monopol- och vinstorienterade USP skapa uppenbara faror för den fria konkurrensen och det statliga stödet, och det kan konstateras att ett antal konkurrensmål redan har förekommit i sektorn.

Tekniska aspekter

En snabb teknisk förändring har skapat betydande möjligheter och utmaningar för postoperatörer. Å ena sidan är den ökande potentialen för substitution av traditionella postprodukter en utmaning. Å andra sidan erbjuder den tekniska förändringen potentiella effektivitetsvinster och skapar möjlighet för nya och mera värdefulla posttjänster och för produkter inom e-handeln.

Tills nyligen har de totala postvolymerna vuxit i flertalet medlemsstater, och denna underliggande tendens i volymtillväxten och USP:s minskade beroende av intäkter från traditionell brevpost kan göra dem mindre sårbara för substitutionseffekten. Det verkar dock som om hotet från e-substitution växer i betydelse, och för att möta detta hot måste postoperatörerna bli mer kundorienterade och kostnadseffektivare.

Här har de tekniska framstegen skapat möjligheter för t. ex. automatisk sortering, även om skillnader kvarstår mellan medlemsstaterna i utnyttjandet av potentiella effektivitetsvinster. Postoperatörerna använder i allt högre grad informationsteknik (IT), och de inför alltmer standardiserade affärsbruk genom att övergå från traditionell egen eller företagsintern utveckling av IT-lösningar till användning av standardprodukter och outsourcing. Dessutom har nya tjänster som hybridposttjänster, användning av Internetteknik och e-handelstjänster utvecklats genom produktutveckling knuten till teknisk förändring. I detta sammanhang verkar den erfarenhet och den tillgång till nät som posttjänstoperatörerna har som distributörer genom hela kedjan vara en värdefull tillgång.

Posttjänsternas sysselsättningsdimension

Posttjänsterna har också en viktig inneboende social dimension. Även om antalet direkta arbetstillfällen hos leverantörer av expresstjänster och alternativa postoperatörer har ökat, har de direkta arbetstillfällena i USP fortlöpande avtagit på senare år. Inom USP har den positiva effekt som uppstått genom tillkomsten av nya tjänster och nya affärsutvecklingsstrategier hittills uppvägts av strävandena efter högre effektivitet genom ökad automatisering och outsourcing. Här föreligger emellertid åter stora variationer mellan USP. [10] Det är också viktigt att anlägga ett längre perspektiv på dessa förluster och att även beakta den större ökningen av arbetstillfällen bland de konkurrensutsatta privata operatörerna, utvecklingen av indirekta arbetstillfällen och de effekter förändringar i postsektorn medför, där en högre effektivitet inom denna sektor kan ha ökat sysselsättningen i ett längre perspektiv. I den oberoende undersökning som utförts för kommissionens räkning antyds att denna utveckling har mer än ersatt de förlorade arbetstillfällena inom USP [11].

[10] PLS Rambøll: Study of Employment Trends in the Postal Sector 1995-2000.

[11] PLS Rambøll.

Postdirektivets effekter på marknaden

I praktiken är det svårt att bestämma postdirektivets specifika effekter på marknadens utveckling och att avgränsa exakta orsakssammanhang mellan de två. Det finns emellertid fog för att påstå att postdirektivet, som en del av det bredare regelsystem som infördes i gemenskapen år 1992, har fått stor betydelse för utvecklingen av marknaden för posttjänster.

Genom att skapa ett harmoniserat minimum för en samhällsomfattande posttjänst har postdirektivet garanterat att denna allmännyttiga tjänst tryggas i marknadens framtida utveckling. Vidare har det bidragit till att främja och förbättra tjänsternas kvalitet och att minska eventuella "gränseffekter" genom att införa mål för tjänsternas kvalitet och gemensamma europeiska standarder.

Slutligen har postdirektivet medverkat till att skapa en förväntan på ytterligare öppning av marknaden, och denna förväntan har ökat takten i såväl reformeringen av posten på nationell nivå som omstruktureringen av postsektorn mot koncentration, effektivitet och lönsamhet.

Slutsatser och rekommendationer

Postdirektivet har i stort sett genomförts i medlemsstaterna, och dess tillämpning har fått betydande styr- och marknadseffekter. Därmed har det fyllt sin uppgift att skapa en grundläggande harmonisering av marknaden för posttjänster i EU och att förbättra tjänsternas kvalitet. Dessutom har postdirektivet, genom att ställa upp långsiktiga mål för postsektorn och som en del av den allmänna normgivningsprocess som inleddes i gemenskapen år 1992, lämnat ett betydande bidrag till marknadens utveckling, inte minst som ett första steg i en längre process mot den inre marknaden.

I nuläget och mot bakgrund av garantin för att samhällsomfattande posttjänster kommer att levereras mellan medlemsstaterna i enlighet med postdirektivet 2002/39/EG, rekommenderas på detta stadium ingen ytterligare aktualisering av gemenskapens regelverk.

Den harmoniseringsnivå som uppnåtts i gemenskapen begränsas dock fortfarande av de grundregler som fastställs i postdirektivet. Tillsynspraxis varierar t. ex. starkt mellan medlemsstaterna, och detta kan ha begränsat såväl den faktiska utvecklingen av konkurrensen på EU:s marknad för posttjänster som harmoniseringen i USP:s effektivitet. Detta i sin tur har begränsat förbättringarna av EU:s konkurrenskraft.

En fortsatt asymmetri i regelverket hotar att snedvrida marknaden då ytterligare steg tas mot ett fullständigt genomförande av den inre marknaden och det har redan förekommit ett antal överträdelser i detta avseende. Vidare har samexistensen av monopol, varierande regler och konkurrerande marknadssegment givit skadliga incitament åt marknadens aktörer, och den fria konkurrensen har stött på uppenbara problem när dessa kombinerats med bolagisering och privatisering av USP.

Mot bakgrund av ovanstående uppmanar kommissionen medlemsstaterna att "säkerställa att konkurrens- och regleringsmyndigheterna är verkligt oberoende och har tillräcklig kapacitet och effektivitet" [12], särskilt i postsektorn.

[12] Se kommissionens rekommendation i 2002 års allmänna riktlinjer för medlemsstaternas och gemenskapens ekonomiska politik. ECFIN/210/02.

Kommissionen uppmanar slutligen medlemsstaterna att förbereda genomförandet av de europeiska standarder som för närvarande utvecklas av CEN, och särskilt de metoder för att mäta tjänsternas kvalitet, som kommer att medverka till att kvaliteten i övervakningen av tjänster och prestationer ytterligare förbättras till fördel för alla kunder.

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. Inledning och bakgrund 10

1.1. Rapportens syfte 10

1.2. Rapportens räckvidd 10

1.3. Tillvägagångssätt vid bedömning av postdirektivets tillämpning 10

1.4. Överväganden om tidsplanen 11

1.5. Den europeiska postmarknaden före postdirektivet 12

1.6. Föreskrifter före postdirektivet 13

2. Postdirektivet 13

2.1. Postdirektivets syften 13

2.2. Kraven i postdirektivet 14

2.3. Begränsad harmonisering enligt postdirektivet 14

3. Status för lagstiftningens införlivande 14

3.1. En långvarig process för införlivande 14

3.2. Införlivandet är nästan fullbordat 15

3.3. Vissa problem med överensstämmelse 15

3.4. Införlivande av postdirektivet i Efta-staterna 15

3.5. Införlivande i kandidatländerna 16

4. Postdirektivets tillämpning och styreffekt 16

4.1. Samhällsomfattande posttjänst 16

4.2. Det monopoliserade området/särskilda rättigheter 17

4.3. Utfärdande av tillstånd och kompensationsfond 17

4.4. Tillgång till samhällsomfattande posttjänster och nät 18

4.5. Öppenhet i redovisning och taxeprinciper 19

4.6. Tjänsternas kvalitet 19

4.7. Förfaranden för klagomål och gottgörelse 21

4.8. Tekniska standarder 21

4.9. Nationella tillsynsmyndigheter 22

4.10. Postdirektivets genomförande i Efta-staterna 23

5. Utvecklingen i postsektorn 23

5.1. Ekonomiska aspekter 23

5.2. Marknadens tillväxt och segmentering 24

5.3. Tekniska aspekter 33

5.4. Sociala aspekter och sysselsättning 35

6. Slutsatser och rekommendationer 38

6.1. Det långvariga införlivandet nästan slutfört 38

6.2. Postdirektivets praktiska tillämpning och effekt 38

6.3. Postdirektivets effekt på marknaden 39

6.4. Rekommendationer 39

Bilaga: FÖRTECKNING ÖVER FÖRKORTNINGAR

1. Inledning och bakgrund

1.1. Rapportens syfte

Syftet med denna rapport är att uppfylla kravet i direktiv 97/67/EG [13] ("postdirektivet") att "tre år efter det att detta direktiv träder i kraft och under inga omständigheter senare än den 31 december 2000 skall kommissionen till Europaparlamentet och rådet överlämna en rapport om hur direktivet genomförts". Förseningen i rapportens färdigställande avspeglar den utsträckta tidtabellen för införlivandet av postdirektivet.

[13] Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna - EGT L 15, 21.02.1998, s. 14.

1.2. Rapportens räckvidd

I postdirektivet krävs en rapport "om hur direktivet genomförts, inklusive relevant information om utvecklingen inom sektorn, i synnerhet om de ekonomiska, sociala, sysselsättnings- och tekniska aspekterna liksom om tjänsternas kvalitet". Kommissionen har därför gjort en egen granskning av hur postdirektivet införlivats, och resultatet diskuterades med medlemsstaterna i kommittén för postdirektivet [14] den 16 maj 2001. Dessutom har kommissionen inlett ett antal studier för att mera i detalj granska olika aspekter av postdirektivets införlivande och tillämpning [15] där resultaten av de senaste studierna av sysselsättningen nu börjar bli tillgängliga. Dessa studier och resultatet av kommissionens egen granskning av införlivandet fick vidsträckt användning då denna rapport utarbetats. Hänvisning till andra källor till rapporten ges på olika ställen i dokumentet.

[14] Styrkommitté inrättad enligt artikel 21 i postdirektivet.

[15] Studier av de villkor som styr tillgången till samhällsomfattande posttjänster och nät och kostnadsredovisningssystem för leverantörer av samhällsomfattande posttjänster av CTcon samt inverkan av vissa aspekter av tillämpningen av direktiv 97/67/EG på postsektorn av Omega Partners. Resultaten från dessa studier finns på http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/postal/index.htm. Kommissionen har också inlett en studie av sysselsättningstendenserna i postsektorn, och preliminära resultat från denna har nyligen redovisats för kommissionen och näringens huvudintressenter av konsulten PLS Rambøll.

Det bör observeras att i det nyligen antagna direktivet 2002/39/EG [16] om ändring av direktiv 97/67/EG föreligger ett krav på kommissionen att regelbundet överlämna en rapport till Europaparlamentet och rådet om hur postdirektivet genomförts. Då direktiv 2002/39/EG emellertid ännu ej trätt i kraft i medlemsstaterna, söker denna rapport ej beakta genomförandet av postdirektivet så som det ändrats genom direktiv 2002/39/EG utan inriktar sig uteslutande på genomförandet av direktiv 97/67/EG.

[16] Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/39/EG av den 10 juni 2002 om ändring av direktiv 97/67/EG för att ytterligare öka konkurrensen inom postsektorn i gemenskapen - EGT L 176, 5.7.2002, s. 21.

1.3. Tillvägagångssätt vid bedömning av postdirektivets tillämpning

Det tillvägagångssätt som tillämpats i denna rapport består i att bedöma målen för postdirektivet, omfattningen av dess rättsliga införlivande och tillämpning som föreskrift samt dess inverkan på marknaden. Ekonomiska, tekniska och sociala aspekter på marknadens utveckling bedöms.

1.4. Överväganden om tidsplanen

Postdirektivet är resultatet av en långvarig lagstiftningsprocess som går tillbaka till mötet med ministerrådet (telekommunikationer) i maj 1992. I denna process ingår grönboken av år 1992 om utvecklingen av den inre marknaden för posttjänster [17], kommissionens meddelande av år 1993 [18], Europaparlamentets resolutioner [19] av samma år och rådets resolution [20] av år 1994 samt ett förslag från kommissionen [21] av år 1995. Redan före postdirektivet hade gemenskapen antagit viktiga principer i detta som mål (t. ex. stegvis och kontrollerad avreglering av posttjänsterna). Vidare ställer postdirektivet upp ett långsiktigt perspektiv mot fullbordandet av den inre marknaden för posttjänster, som inte alltid kan bedömas kortsiktigt.

[17] KOM(91) 476 slutlig, 11.6.1992.

[18] KOM(93) 247 slutlig, 2.6.1993.

[19] EGT C 42, 15.2.1993, s. 240, EGT C 194, 19.7.1993, s. 397, EGT C 315, 22.11.1993, s. 643.

[20] EGT C 48, 16.2.1994, s. 22.

[21] EGT C 322, 2.12.1995, s. 3.

Storleken av marknaden för posttjänster är betydande. År 2000 var postens intäkter i EU ca 85 miljarder euro eller ca 1 % av EU:s BNP och posttjänsterna. Den direkta sysselsättningen i postsektorn är omfattande, med mer än 1,6 miljoner arbetstillfällen, och ytterligare troligen åtminstone 1 miljon arbetstillfällen som är nära knutna till eller beror av posttjänsterna. [22] Direkta arbetstillfällen finns fortfarande främst hos leverantörer av samhällsomfattande posttjänster (USP) - ca 1,2 miljoner - medan nästan 500 000 är sysselsatta med kurir- och expresspost. Sysselsättningen hos andra leverantörer av posttjänster är dock fortfarande ganska marginell, trots ökningar på senare tid. I den nyligen genomförda undersökningen antyds att mer än 5 miljoner arbetstillfällen inom EU kan vara direkt beroende av, nära knutna till eller ha sitt ursprung inom postsektorn.

[22] Enligt PLS Rambølls preliminära resultat.

Posttjänsterna är också strategiskt viktiga för ekonomin i EU. Som framgår av Figur 1 nedan, ligger de i skärningspunkten mellan tre vitala marknader: kommunikation, reklam och transport/logistik. Finansiella tjänster är också ett viktigt verksamhetsområde för många USP.

Figur 1: Den strategiska placeringen av marknaden för posttjänster

>Hänvisning till>

1.5. Den europeiska postmarknaden före postdirektivet

Marknaden stod emellertid inför ett antal utmaningar före postdirektivets tillkomst:

En växande marknad, men en marknad på relativ tillbakagång

Volymerna av postförsändelser hade ökat i absoluta tal men i betydligt långsammare takt än inom andra sektorer för kommunikation och distribution, vilket lett till att fysisk post förlorat marknadsandelar.

Figur 2: Kommunikationsmarknaden i Västeuropa och Nordamerika och väntad procentuell förändring fram till år 2005

>Plats för tabell>

Källa: Världspostföreningen (1997)

Den offentliga sektorns aktörer går med förlust och är i vissa fall ineffektiva

Medlemsstaternas nationella postmarknader dominerades i stort sett av den offentliga sektorns monopol, som levererade standardtjänster av vitt skiftande kvalitet till sina kunder. De flesta anställda i posten arbetade fortfarande i en organisation som liknade statlig anställning och många USP gick med förlust, då 80 % av dem gång på gång gjorde förluster på i genomsnitt 12 % av intäkterna. De varierade med avseende på automatiseringsnivå och alla var inte kostnadseffektiva och rationella.

Tjänster av varierande och otillräcklig kvalitet

De inrikes och gränsöverskridande tjänsternas kvalitet varierade avsevärt, vilket skapade snedvridning i andra sektorer och en "gränseffekt" som begränsade den inre marknadens utveckling. [23] Det var också svårt att exakt jämföra medlemsstaternas prestationer, då mätmetoderna inte var standardiserade.

[23] Se grönboken om utvecklingen av den inre marknaden för posttjänster 1992, KOM(91) 476 slutlig, 11.6.1992.

USP bygger på traditionella produkter

Traditionella brevposttjänster svarade för mer än 80 % av USP:s intäkter, och USP förlorade marknadsandelar i andra marknadssegment (t. ex. paketposttjänster).

Positiva förändringar i marknaden

Postoperatörerna erbjöds ökade möjligheter genom det globala kundbehovet. Innovation och kundorientering i de konkurrenskraftiga paket- och expresspostsegmenten skapade goda möjligheter för tillväxt och vinst. I några medlemsstater eftersträvades att bolagisera aktörerna och öka deras kostnadseffektivitet.

1.6. Föreskrifter före postdirektivet

De nationella föreskrifterna var inte harmoniserade och hade följande egenskaper:

Skyddade postmonopol i samexistens med konkurrenskraftiga postmarknader

Aktörerna hade monopol på brev (vanligen upp till 1 eller 2 kg), som samexisterade med konkurrenskraftiga marknadssegment som paketpost vilket möjliggjorde ökad konkurrens. Dessutom styrdes ersättningen för gränsöverskridande post genom statliga åtgärder (dvs. terminalavgiftssystemet).

Framväxande nationell tillsyn

Även om tillsynsfunktionerna i början av 1990-talet började skiljas från driftsfunktionerna i några medlemsstater, fanns det variationer i tillvägagångssätt och oberoendenivå bland nationella tillsynsmyndigheter.

Brist på en normgivande inre marknad för posttjänster

Marknaden saknade harmonisering av t. ex. definitionen av samhällsomfattande posttjänst, och mätningen av tjänsternas kvalitet varierade stort. Som sådan medförde denna brist på harmonisering snedvridning och kunde bli ett betydande hinder för marknadens framtida utveckling, t. ex.:

* Avsaknad av ett harmoniserat minimum av samhällsomfattande posttjänster kunde medföra att dessa allmännyttiga tjänster kanske inte blev tillgängliga i alla medlemsstater för framtiden.

* Ett fortsatt monopol och aktörernas offentliga status främjade inte effektivitetsförbättringar och innovation på marknaden.

* Olika kvalitet på nationella och gränsöverskridande tjänster kan skapa en "gränseffekt", varigenom vissa posttjänster effektivt stoppas vid gränserna till några medlemsstater beroende på den relativt dåliga standarden på deras tjänster eller en avvikande tillsyn.

* Uppdelningen mellan monopoliserade och icke-monopoliserade postprodukter kan skapa problem för den fria konkurrensen då monopolistiska postoperatörer agerar i konkurrensutsatta segment.

2. Postdirektivet

2.1. Postdirektivets syften

De viktigaste målen är följande:

* Att förbättra de europeiska posttjänsternas kvalitet.

* Att fullborda den inre marknaden för posttjänster.

Huvudprinciperna är följande:

* Att gradvis införa en kontrollerad öppning av marknaden för konkurrens.

* Att garantera ett minimiutbud av samhällsomfattande posttjänster i hela EU.

2.2. Kraven i postdirektivet

För att nå dessa mål och huvudprinciper krävs i postdirektivet att medlemsstaterna inför ett antal gemenskapskrav i sina nationella regelverk.

De viktigaste kraven i postdirektivet är följande:

* Alla medlemsstater skall förse alla användare [24] med samhällsomfattande posttjänster som består av minst en utdelning och en insamling under fem dagar per vecka.

[24] Användare: varje fysisk eller juridisk person som i egenskap av avsändare eller adressat drar nytta av att en samhällsomfattande tjänst tillhandahålls (artikel 2 I Postdirektivet).

* Den maximala del av marknaden som får reserveras för leverantörer av samhällsomfattande posttjänster i varje medlemsstat skall vara av 350 grams vikt eller fem gånger grundavgiften för en brevförsändelse.

* Medlemsstaterna kan införa tillståndsförfaranden med enskilda tillstånd och en kompensationsfond för samhällsomfattande posttjänster.

* Medlemsstaterna bör garantera att alla användare får rimlig och god tillgång till postnätet, och att denna tillgång är öppen för insyn och icke-diskriminerande.

* USP bör konsekvent tillämpa principer för kostnadsredovisning som är öppna för insyn och åtskilda, med separata konton för monopoliserade och icke-monopoliserade samhällsomfattande posttjänster och icke-samhällsomfattande tjänster.

* I postdirektivet uppställs mål för tjänsternas kvalitet för gränsöverskridande post (85 % för D+3 och 97 % för D+5 för den snabbaste normalkategorin) och krävs att medlemsstaterna fastställer förenliga nationella mål.

* Medlemsstaterna skall garantera ett betryggande konsumentskydd, särskilt när det gäller förfaranden för klagomål och gottgörelse.

* Postdirektivet syftar till att främja samtrafiken mellan postnäten genom bättre teknisk standardisering.

* Medlemsstaterna skall inrätta nationella tillsynsmyndigheter som är oberoende av postoperatörerna.

2.3. Begränsad harmonisering enligt postdirektivet

Som ett första steg mot den inre marknaden för posttjänster i EU krävs i postdirektivet endast en begränsad harmonisering mellan medlemsstaterna. I postdirektivet, som främst är inriktat på principer och gränser, fastställs en gemenskapsram som medlemsstaterna skall anpassa till sina nationella förhållanden med tillämpning av subsidiaritetsprincipen. Det står t. ex. medlemsstaterna fritt att ha samhällsomfattande posttjänster som överskrider det minimum som krävs i postdirektivet.

3. Status för lagstiftningens införlivande

3.1. En långvarig process för införlivande

I postdirektivet krävs att det införlivas av medlemsstaterna senast i februari 1999. Detta har i verkligheten blivit mera tidskrävande än vad som förutsågs i den ursprungliga tidtabellen.

3.2. Införlivandet är nästan fullbordat

Denna process är emellertid nu nästan fullbordad. Alla medlemsstater har nu ändrat sin primära lagstiftning och införlivat postdirektivets föreskrifter (den sista lagen antogs i december 2000). I Figur 3 nedan visas nuvarande läge för införlivandet. Utformningen av sekundära författningar pågår ännu i några medlemsstater. Det behövs således fortfarande ytterligare information från några medlemsstater för att införlivandet skall kunna bedömas i detalj. Där särskilda problem uppstått har kommissionen inlett överträdelseförfaranden gentemot medlemsstaterna. [25]

[25] Överträdelseförfaranden har t. ex. nyligen inletts gentemot Frankrike och Belgien för avsaknad av oberoende tillsyn.

Figur 3: Status för postdirektivets införlivande

>Plats för tabell>

* Problem med överensstämmelse föreligger och diskussion pågår

3.3. Vissa problem med överensstämmelse

Av figur 3 ovan framgår att ett antal problem med överensstämmelsen har uppstått vid införlivandet av postdirektivet i fem medlemsstater. Dessa beror främst på de nationella tillsynsmyndigheternas oberoende, systemet för utfärdande av tillstånd, kompensationsfondernas förvaltning och utvidgningen av monopolet.

3.4. Införlivande av postdirektivet i Efta-staterna

Postdirektivet infördes i EES-avtalet den 25 september 1998 genom Gemensamma EES-kommitténs beslut 91/98. Postdirektivet nämns i punkt 5 d i bilaga XI till EES-avtalet. Sedan Efta-staternas konstitutionella krav uppfyllts trädde beslutet i kraft den 1 maj 1999, som också var det datum då det skulle vara införlivat i Efta-staterna. Efta-staterna har anmält införlivandet av postdirektivet. Efta:s tillsynsmyndighet granskar nu de anmälda åtgärderna för införlivande.

3.5. Införlivande i kandidatländerna

I allmänhet har införlivandet påbörjats och i några fall kommit ganska långt. Eftersom införlivandet kräver ett antal lagstiftningsåtgärder, är processen emellertid försenad i ett antal länder.

4. Postdirektivets tillämpning och styreffekt

4.1. Samhällsomfattande posttjänst

Ett huvudsyfte med postdirektivet är att inrätta en samhällsomfattande posttjänst i gemenskapen och fastställa de minimikrav som alla medlemsstater skall uppfylla (t. ex. daglig insamling och utdelning minst fem dagar i veckan för brevförsändelser som väger upp till 2 kg och paket upp till 10 kg).

Figur 4: Samhällsomfattande posttjänst i medlemsstaterna

>Plats för tabell>

*Inrikes **Inkommande gränsöverskridande ***Tillämpas i praktiken

Medlemsstaternas samhällsomfattande posttjänster mer omfattande än postdirektivet kräver

Figur 4 ovan visar att de samhällsomfattande posttjänsterna överskrider postdirektivets minimikrav i flertalet medlemsstater. Så har t. ex. 10 medlemsstater infört en gräns på maximalt 20 kg för leverans av paket inom de samhällsomfattande posttjänsterna. Det finns emellertid marginella undantag från postdirektivets generella minimikrav på samhällsomfattande posttjänster.

Postdirektivets krav på utdelning varje arbetsdag uppfylls i alla medlemsstater och överträffas i fem, och insamling (tömning) sker i alla medlemsstater, antingen enligt postdirektivets krav eller oftare. Det finns en enda operatör med uppdrag att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster i alla medlemsstater, och det bör noteras att den enhetliga taxan förblir en hörnsten i alla medlemsstaters samhällsomfattande posttjänster (även om den inte är föreskriven i alla).

USP använder geografiskt enhetliga genomsnittliga tariffer för samhällsomfattande posttjänster i alla medlensstater. Utvärdering av prisutvecklingen under den period som avses i denna rapport förhindras av den ursprungliga situationen (t ex servicekvalitet, karaktären på service) som skulle göra en strikt jämförelse meningslös och möjligen missvisande. Den pågående harmoniseringen bör innebära att mer användbar information blir tillgänglig i nästa tillämpningsrapport.

Målet att inrätta ett gemenskapsminimum för samhällsomfattande posttjänster har uppnåtts. Postdirektivets styreffekt har varit betydande. Sedan postdirektivet införlivats har nu för första gången grundläggande krav på samhällsomfattande posttjänster lagfästs i alla medlemsstater. Dessutom är dessa krav nu harmoniserade i överensstämmelse med gemenskapens krav.

4.2. Det monopoliserade området/särskilda rättigheter

I postdirektivet fastställs att medlemsstaterna får behålla ett monopolområde för brevförsändelser vid maximalt 350 g och fem gånger grundavgiften.

Alla medlemsstater har nu ett monopolområde vid eller under det maximum som krävs i postdirektivet och sju medlemsstater har ett lägre monopolområde antingen genom lägre vikt/prisgränser eller ytterligare öppning av särskilda marknadssegment (t. ex. direktreklam och utgående gränsöverskridande post).

Figur 5: Monopoliserat område i medlemsstaterna

>Plats för tabell>

* Definitionen av direktreklam varierar mellan medlemsstaterna

**I Spanien ingår inte lokalpost i det monopoliserade området

Målet att harmonisera och minska de områden som är förbehållna postmonopolen i alla medlemsstater vid eller under ett maximum av 350 g/fem gånger grundavgiften har uppnåtts. Styreffekten har varit god och krävt lagstiftning i flertalet medlemsstater.

4.3. Utfärdande av tillstånd och kompensationsfond

Postdirektivet medger att medlemsstaterna inför tillståndsförfaranden, där enskilda tillstånd för tjänster och en kompensationsfond för samhällsomfattande posttjänst får ingå.

Figur 6 visar att tillståndssystem (som gäller utanför de samhällsomfattande posttjänsterna) finns i åtta medlemsstater. De flesta är enbart deklarationssystem (dvs. inget godkännande krävs). Sju medlemsstater har inget tillståndssystem utanför de samhällsomfattande posttjänsterna (dvs. fri tillgång till marknaden). Föreskrifter för utfärdande av tillstånd inom de samhällsomfattande posttjänsterna finns i nio medlemsstater.

Figur 6: Utfärdande av tillstånd i medlemsstaterna

>Plats för tabell>

**Skatteåtgärd

Sju medlemsstater har infört bestämmelser för en kompensationsfond i sina nationella regelverk, men endast en av dem har fasta planer på att aktivera en sådan fond. Detta antyder att kompensationsfonder inte behövs för närvarande. Hittills har kommissionen inlett förfaranden mot överträdelser från två medlemsstater som genomfört postdirektivets bestämmelser på ett felaktigt sätt på detta område.

Målet att fastställa ytterligare skydd för samhällsomfattande posttjänster har uppnåtts, då flertalet medlemsstater har genomfört åtminstone några av de tillgängliga åtgärderna. Den pågående tillämpningen i medlemsstaterna visar dock att de samhällsomfattande posttjänsterna inte äventyras. Styreffekten har varit god, då flertalet medlemsstater har ändrat sin lagstiftning.

4.4. Tillgång till samhällsomfattande posttjänster och nät

Postdirektivets skall medverka till att alla kunder skall få en skälig och god tillgång till postnätet, och att denna tillgång skall vara öppen för insyn och icke-diskriminerande. Av en specialstudie [26] framgår att i stort sett alla medlemsstater infört postdirektivets krav i sin nationella lagstiftning, även om möjligheterna till diskriminiering och behovet av insyn i förfarandena för tillgång underströks. Postdirektivet ger de nationella tillsynsmyndigheterna i uppdrag att handlägga problem som kan uppstå avseende detta.

[26] Studie av de villkor som styr tillgången till samhällsomfattande posttjänster och nät - CTcon, 2001.

Målet att garantera en skälig och god tillgång har uppnåtts, och styreffekten har varit god, då flertalet medlemsstater har ändrat sin lagstiftning (för ytterligare detaljer se avsnitt 5.4.1).

4.5. Öppenhet i redovisning och taxeprinciper

Genom postdirektivet införs en öppen och klart uppdelad kostnadsredovisning som grund för prisreglering och sund konkurrens. I artikel 14 i postdirektivet krävs att USP konsekvent skall tillämpa en kostnadsredovisning med separata konton för monopoliserade och icke-monopoliserade samhällsomfattande tjänster och för icke-samhällsomfattande tjänster.

Kommissionen har genomfört en särskild studie [27] i detta syfte som visar att alla medlemsstater har genomfört eller snart kommer att ha genomfört postdirektivets krav. Av 15 USP tillämpar 14 system för kostnadsredovisning som följer intentionerna i artikel 14.

[27] Studie av "kostnadsredovisningssystem för leverantörer av samhällsomfattande posttjänster" - CTcon, 2001.

Postdirektivets mål har i stort sett uppnåtts i medlemsstaterna. Styreffekten har varit god. Medan arten av genomförandet varierar har alla medlemsstater genomfört eller kommer snart att ha genomfört kraven i artikel 14.

4.6. Tjänsternas kvalitet

Postdirektivet skall förbättra posttjänsternas kvalitet. För att uppnå detta har ett kvalitetsmål för tjänsterna satts för gränsöverskridande post (85 % skall delas ut senast tre dagar och 97 % senast fem dagar efter inlämningen för den snabbaste normalkategorin) och medlemsstaterna skall fastställa nationella mål som är förenliga med gemenskapens mål för gränsöverskridande post.

Medlemsstaterna har anmält tjänstekvalitetsstandarder för både gränsöverskridande och inrikes post. De kvalitetsstandarder för tjänsterna som uppställts för gränsöverskridande post fyller postdirektivets krav i alla medlemsstater med undantag av Grekland. När det gäller inrikes post överskrider den prestation som satts som mål i den snabbaste normalkategorin 80% utdelning dagen efter inlämningen i alla utom tre av de medlemsstater där kvalitetsmål för tjänsterna uppställts.

De gränsöverskridande posttjänsternas kvalitet förbättras stadigt

Tillämpningen av postdirektivet och det därtill knutna REIMS-avtalet har lett till stora förbättringar av de gränsöverskridande posttjänsternas kvalitet.

Mätningen av kvaliteten i USP:s tjänster för enstaka försändelser av prioriterad post och gränsöverskridande post av första klass som genomförs kontinuerligt inom mätprogrammet UNEX av International Post Corporation visar att prestationerna konsekvent har förbättrats under de senaste åren och nu i genomsnitt överträffar gemenskapens mål enligt postdirektivet [28].

[28] UNEX Results for year 2001, IPC.

Figur 7: De gränsöverskridande posttjänsternas kvalitet (D+3)

>Hänvisning till>

År 2001 delades 92,3 % av den prioriterade gränsöverskridande posten ut tre dagar efter inlämningen (snabbhetsindikator), jämfört med endast 69,1 % år 1994. Dessutom delades 98,7 % ut fem dagar efter inlämningen (tillförlitlighetsindikator), jämfört med 92,4 % år1994. Genomsnittliga antalet dagar från inlämning till utdelning år 2001 var 2,3.

Figur 8: De gränsöverskridande posttjänsternas kvalitet

>Hänvisning till>

Denna stadiga förbättring är resultatet av de mål som fastställs i postdirektivet, och av att alla EU:s USP utom en genomfört terminalavgiftsavtalet REIMS (som enligt postdirektivets krav införde ett direkt samband mellan ersättningen till USP för leverans av gränsöverskridande post och den uppnådda tjänstekvaliteten). Det bör också noteras att genomsnittlig utdelning två dagar efter inlämningen uppnåddes till 74,3% 2001. Detta innebär att mer gränsöverskridande prioriterad post nu delas ut två dagar efter inlämningen än vad som delades ut tre dagar efter inlämningen år 1994.

Vidare har harmoniseringen av USP:s prestationer för såväl gränsöverskridande som inrikes post och minskningen av skillnaden i befordringstid mellan gränsöverskridande och inrikes post mildrat "gränseffekten". Det bör emellertid noteras att ytterligare insatser behöver göras för att förbättra tjänsternas kvalitet på ett antal gränsöverskridande turer.

De inrikes posttjänsternas kvalitet har också förbättrats

De inrikes posttjänsternas kvalitet har förbättrats parallellt med kvaliteten för gränsöverskridande post [29].

[29] Detta anses allmänt ha skett fastän uppgifterna om förfarandet ej är jämförbara då oberoende tillsyn av tjänsteförfarandet ej företogs före år 1992. Se till exempel, Eurobarometer n 53 - Europeer och tjänster av allmänt intresse (INRA Oktober 2000, tillgänglig på http://europa.eu.int/comm/dgs/health_consumer/library/surveys/index_en.html) konstaterade en hög nivå av tillfredsställelse gällande den nationella kvaliteten av posttjänster

* Förbättringen av de gränsöverskridande posttjänsterna har förbättrat inrikestjänsternas kvalitet, eftersom posten behandlas lika när den väl hamnat i inrikesflödet, oberoende av om det är inrikes eller gränsöverskridande post.

* Förbättringen av inrikestjänsternas kvalitet har också främjats av postdirektivets krav på införande av oberoende övervakning av prestationer.

* Förbättringen av kvaliteten på inrikestjänsterna har också främjats av tillämpningen av nationella kvalitetsstandarder enligt postdirektivets krav.

Den förbättrade kvaliteten på postoperatörernas tjänster har uppnåtts till priser som i allmänhet inte har stigit i takt med inflationen. [30] De största förbättringarna har uppnåtts i medlemsstater där tjänsterna har lägre kvalitet, varför tjänsternas kvalitet kunnat harmoniseras på en tillfredsställande nivå i hela gemenskapen. Ett kvarstående problem är dock avsaknaden av en harmoniserad metod för att mäta tjänsternas kvalitet i medlemsstaterna, men detta håller på att lösas, då Europeiska standardiseringskommittén (CEN) har antagit en standard för att mäta tjänsternas kvalitet i hela kedjan för enstaka försändelser av prioriterad post och första klass post. Det är viktigt att medlemsstaterna förbereder sig för att genomföra CEN-standarderna, så att alla kunder kan få tjänster av allt bättre kvalitet, utöver tjänsterna för gränsöverskridande prioriterad och första klass post.

[30] Det finns dock betydande variationer mellan medlemsstaterna, delvis beroende på olika mervärdesskatteregler.

Postdirektivets mål har i stort sett uppnåtts, och styreffekten har varit god, då flertalet medlemsstater har ändrat sin lagstiftning.

4.7. Förfaranden för klagomål och gottgörelse

I postdirektivet krävs att medlemsstaterna skall se till att det finns ett betryggande konsumentskydd.

Enligt en nyligen genomförd studie [31] "varierar genomförandet av postdirektivets bestämmelser om konsumentskydd...Det verkar dock som om konsumenterna [32] har ett betryggande skydd."

[31] Study on the impact of certain aspects of the application of the 97/67/EC - Omega Partners, 2001.

[32] Inom ramen för denna rapport anses konsumenter utgöras av privata användare.

Postdirektivets styreffekt i detta avseende har varit betydande, då medlemsstaternas lagstiftning i regel har lagt ansvaret för hantering av klagomål på tillsynsmyndigheterna. Många av konsumentskyddsbestämmelserna i olika medlemsstater finns i befintlig lagstiftning, men detta är inte specifikt för postsektorn.

4.8. Tekniska standarder

Postdirektivet syftar till att förbättra samdriften mellan gemenskapens postnät, delvis genom bättre teknisk standardisering. Europeiska standardiseringskommittén (CEN) har fått i uppdrag att utforma tekniska standarder som beaktar befintlig internationell harmonisering, särskilt den som har beslutats inom Världspostföreningen (UPU). Enligt postdirektivet skall också kommittén för postdirektivet hjälpa kommissionen att utforma teknisk standardisering.

Kommissionen uppdrog år 1996 åt CEN att utarbeta europeiska standarder för postsektorn genom kommissionens mandat M/240, där ursprungligen 15 projekt ingick. Detta utförs av en särskild teknisk kommitté inom CEN (CEN/TC331). Standardisering är en långvarig process, men arbetet i TC331 gör goda framsteg. Förslag till standarder finns för flertalet projekt i mandatet M/240, och två tredjedelar av dem har genomgått eller håller på att genomgå det formella antagningsförfarandet. De första europeiska standarderna för posttjänster antogs år 2000 [33] och ytterligare tre har antagits sedan dess [34].

[33] TS13712 - Postal Services - forms - harmonisation of vocabulary.

[34] TS14014 - Postal services - Hybrid mail - Document type definitions for customer to operator: a common set of default tags, EN13850 - Postal services - measurement of transit time of end to end services for single piece priority and first class mail och EN13724 - Postal services - Aperture of private letter boxes and letter plates - Requirements and test methods.

Figur 9: Status för nuvarande CEN-mandat

>Plats för tabell>

Flertalet projekt bör leda till europeiska standarder före utgången av år 2003. Med utgångspunkt i insatserna inom nuvarande mandat inledde CEN/TC331 med kommissionens stöd ett samrådsförfarande för att ta fram förslag till framtida europeisk standardisering. Ett utkast till mandat för CEN, grundat på förslagen från CEN/TC331, har utarbetats och godkänts av postdirektivets kommitté och den kommitté som inrättades genom direktiv 98/34/EG [35]. På grundval av kommitténs godkännande utfärdade kommissionen ett nytt mandat för CEN för posttjänster (M/312). Dessutom undertecknades år 2001 ett samförståndsavtal mellan CEN och UPU för att förbättra det befintliga samarbetet.

[35] Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter EGT L 204, 21.07.1998, s. 37.

Antagandet av de första europeiska standarderna kommer att innebära en ny fas av tillsynsutövning och tekniskt genomförande i medlemsstaterna. Kommissionen inleder nu denna genomförandefas i samarbete med medlemsstaterna, och även postdirektivets kommitté engageras. Det är nu väsentligt att medlemsstaterna förbereder genomförandet av de standarder som CEN utvecklar för posttjänsterna.

På tillsynsnivå har postdirektivets effekt varit betydande, då officiella europeiska standarder för posttjänsterna kommer att bli nationella och ett antal standarder som grundas på postdirektivet kommer att bli obligatoriska för USP och ge viss harmonisering av verksamheten.

4.9. Nationella tillsynsmyndigheter

I postdirektivet krävs att medlemsstaterna skiljer mellan tillsynsfunktioner och driftsfunktioner.

Alla medlemsstater har inrättat nationella tillsynsmyndigheter som är rättsligt oberoende av alla operatörer, inklusive USP.

Anmälningar och kompletterande undersökningar har dock visat att inte alla medlemsstater har nationella tillsynsmyndigheter som är helt oberoende av USP, då det inte alltid finns någon klar åtskillnad mellan ägarintressena och postens tillsynsbefogenheter.

Figur 10: Nationella tillsynsmyndigheter

>Plats för tabell>

Effekten på tillsynsnivån har varit betydande. Alla medlemsstater har inrättat nationella tillsynsmyndigheter som är rättsligt skilda från USP.

Det finns emellertid stora skillnader i kompetens och resurser mellan nationella tillsynsmyndigheter och i allmänhet finns det oro över de nationella tillsynsmyndigheternas roll och möjliga asymmetri i tillsynen, särskilt för framtiden, då marknaden öppnas för konkurrens.

4.10. Postdirektivets genomförande i Efta-staterna

Efta:s tillsynsmyndighet undersöker nu anmälda införlivanden. Myndighetens första intryck är att postdirektivet har genomförts korrekt, men ännu har ingen grundlig analys genomförts. Myndigheten avser att granska överensstämmelsetabellerna från Efta-staterna till hösten.

5. Utvecklingen i postsektorn

5.1. Ekonomiska aspekter

Figur 11: Viktigare marknadsindikatorer

>Hänvisning till>

5.2. Marknadens tillväxt och segmentering

Fortsatt tillväxt i alla marknadssegment

Marknaden för posttjänster [36] har fortsatt att kännetecknas av tillväxt i alla marknadssegment.

[36] Posttjänster: tjänster som omfattar insamling, sortering, transport och överlämnande av postförsändelser, dvs. (adresserade försändelser i den slutliga utformning i vilken de skall överlämnas av den som tillhandahåller de samhällsomfattande tjänsterna. Sådana försändelser omfattar, förutom brevförsändelser, t. ex. böcker, kataloger, tidningar och tidskrifter samt postpaket som innehåller varor med eller utan kommersiellt värde), artikel 1.1 och 1.7 i postdirektivet.

USP:s intäkter från brevpost ökade med i genomsnitt 4 % åren 1995-2000 (3 % för postvolymer). Inom brevpostsegmentet har direktreklamen ökat med 5 % per år och fortsatt att överträffa den traditionella postens tillväxt. Som visas i figur 12 nedan följde brevpostvolymernas tillväxt i stort sett BNP i 10 medlemsstater.

Figur 12: BNP per capita (marknadspriser) och postvolym per capita 1999

>Hänvisning till>

Källa: Eurostat Yearbook (2001) och UPU (2002). Figurerna visar enbart inrikes post och avser brev, vykort, trycksaker, småpaket, blindskrift, affärshandlingar, varuprover, "phonopost"-försändelser och postpaket.

Under de senaste månaderna har emellertid postvolymerna stabiliserat sig i några medlemsstater, delvis beroende på e-substitution, och UPU spår att takten i postens tillväxt fram till år 2005 kommer att minska till 2-3 % per år.

På paketpostmarknaden har tillväxten under de senaste fem åren varit mer än 8 % per år. Det totala värdet av EU:s marknad för kurir- och expresspaket var ca 31 miljarder euro år 2000, jämfört med 21 miljarder euro år 1995. Detta innebär en ökning med ca 48 %. Andelen B2B, post från företag till företag, av denna marknad är den mest betydande, snabbast växande och mest lönsamma, även om de andra marknadssegmenten, B2C (företag till konsument) och C2B/C (konsument till företag eller konsument) också är betydande och av potentiellt strategisk betydelse, t. ex. när det gäller e-handel.

5.2.1. Marknadsandelar och -strukturer

En varierande konkurrensgrad

Figur 13: Konkurrensgrad i olika marknadssegment

>Plats för tabell>

USP, som fortfarande skyddas av monopol, har behållit sin domierande ställning på brevpostmarknaden och expanderat till stödjande marknader som paket- express- och kurirtjänster

På brevpostmarknaden hade USP år 2000 en marknadsandel av ca 84 %, vilket avspeglar monopolets omfattning i medlemsstaterna. USP har behållit sin dominans även sedan marknaden öppnats.

Exempel 1: I Tyskland är 25 % av den totala brevpostmarknaden öppen för konkurrens sedan 1998. Efter tre år har de 1 070 tillståndsinnehavarna tagit 9% av det öppna marknadssegmentet, dvs. 2 % av den totala brevpostmarknaden [37].

[37] Årsrapport 2001, RegTP.

Exempel 2: I Spanien öppnades 62 % av marknaden för brevpost för konkurrens för flera årtionden sedan. Omkring 2 000 konkurrenter till Correos har tagit 13 % av det öppna marknadssegmentet, dvs. 8 % av den totala brevpostmarknaden [38].

[38] KEP Meldungen, 3/5/2001.

Exempel 3: I Sverige öppnades 100 % av brevpostmarknaden för konkurrens 1993. Efter sju år har omkring 50 konkurrenter till Posten en marknadsandel av endast 5,2 %.

I flertalet medlemsstater kan privata operatörer endast leverera nischtjänster, t.ex. utväxling av dokument eller distribution av brev över 200 g, men de spelar ibland en viktig roll i delsegmenten.

Exempel: CityMail i Sverige har en marknadsandel av 4,8 % av den svenska postmarknaden, men har nått 25 % i delsegmentet för datorbaserad affärspost [39].

[39] Enhetlig taxa och kostnadsrelaterade priser, Rapport från Post- och telestyrelsen, 1 juli 2001.

På kurir- och expresspostmarknaden har USP betydligt ökat sin marknadsandel och uppgår nu till ca 40 %. Alla de fem största operatörerna är USP, utom United Parcel Service (UPS).

Figur 14: Kurir- och expressmarknaden i Europa år 2000

>Hänvisning till>

På paketmarknaden har USP av tradition varit de dominerande leverantörerna av nationella tjänster till konsumenter och mindre affärskunder. Å andra sidan har konkurrensen från privata företag som bildar nationella och ibland paneuropeiska nät, varit intensiv när det gäller affärspaket. USP har på senare år stärkt sina marknadspositioner och utformat paneuropeiska strategier genom allianser och förvärv. Härigenom har marknaden koncentrerats och några USP blivit europeiska paketdistributörer.

Exempel 1: I Tyskland har USP stärkt sin marknadsledande ställning med en marknadsandel på 22 % (mer än dubbelt så hög som den närmaste konkurrentens) på en alltmera koncentrerad marknad, där tre andra USP nu hör till de fem största aktörerna (La Poste, Consignia och TPG).

Exempel 2: I Sverige har USP stärkt sin marknadsledande ställning genom förvärv och allianser, medan utländska USP blivit alltmer aktiva (Deutsche Post, Consignia, La Poste, Post Danmark och Posten Norge).

Exempel 3: I Spanien syftar Correos, vars marknadsandel varit endast 6 %, till att bli marknadsledande genom att mer än fördubbla sin marknadsandel till år 2004 på en marknad som ännu i huvudsak sköts av nationella privata operatörer.

5.2.2. Utveckling av USP

Flera samhällsomfattande posttjänstleverantörer har övergått från att vara börsnoterade företag till att bli offentliga organ

Figur 15: Organisationsstatus för USP 1991och 2002

>Plats för tabell>

Källa: Grönboken och preliminära resultat från PLS Rambøll grundade på årsrapporter.

*An Post överlämnar nu 14,9 % av aktierna till sina anställda. An Post inte är börsnoterat.

Figur 15 ovan visar att en betydande förskjutning skett mot en status som börsnoterade aktiebolag, och det bör noteras att Danmark, Grekland och Italien nyligen har tillkännagivit att det statliga ägandet kommer att avvecklas. Denna företagsbildning har fått många viktiga effekter som anges nedan, och det är värt att notera att variationen mellan medlemsstaterna i anpassning kan ha skapat särskilda marknadsfördelar (snabbhetsfördelar) för dem som ligger främst i företagsbildningen.

USP har aktivt medverkat i vågen av fusioner och förvärv på marknaden och skapat paketpostnät som täcker hela Europa

Många ledande USP har köpt privata paketpostoperatörer för att stärka och öka sin närvaro på marknaden, nationellt och i andra medlemsstater. Deutsche Post (DPWN), TPG, franska La Poste och Consignia har alla byggt upp kapacitet för befordran av affärspaket över hela Europa.

USPs intäkter har vuxit och blivit mindre beroende av brevpost

USP:s totala intäkter ökade med 66 % åren 1995-2000. Denna stora ökning är ett direkt resultat av deras bolagisering. Tillväxttakten var högre i marknadssegmenten för paket-, kurir- och expresspost, vilket tillsammans med extern tillväxt genom fusioner och förvärv ökade USP:s totala intäkter. USP har tillämpat nya aggressiva affärsstrategier och gått in i nya marknader, bl. a. logistik. År 2000 svarade logistik för 10 % av USP:s intäkter.

Figur 16: Den traditionella brevpostens andel av USP:s totala intäkter

>Hänvisning till>

Som framgår av figur 16 har dessa tendenser lett till en betydande minskning av den andel av USP:s intäkter som kommer från deras traditionella postprodukter.

USP:s förvaltning har inriktats mera på kostnader och kundbehov

Det är naturligt att USP:s bolagisering har inneburit att förvaltningen inriktats mera på kostnadseffektivitet, lönsamhet och kundbehov. Några USP har övergått från fasta till rörliga kostnadsstrukturer med outsourcing av icke-kärnverksamheter. De har också inriktat sig på organisatoriska förbättringar och ökat sina ansträngningar för att uppfylla kundernas behov. Det har varit naturligt att se över kontorsnätet, och Figur 17 nedan illustrerar den ökande användningen av franchising och partner, som nu i genomsnitt svarar för 34 % av det totala antalet serviceställen.

Figur 17: Antal serviceställen (postkontor, postcentra och partner) per 10 000 invånare, CTcon-2001n-2001

>Hänvisning till>

Vissa USP har utnyttjat möjligheterna till automatisering

Ett annat sätt att förbättra både kostnadseffektivitet och tjänsternas kvalitet ligger i automatisering. Teknikförändringar diskuteras mera i detalj senare i detta kapitel, men det är värt att notera här att flera USP i synnerhet har utnyttjat de möjligheter som automatisering erbjuder för att minska sina kostnader, vilket framgår av figur 18 nedan (det bör dock observeras att marknadens storlek och förändringar före 1995 kan behöva beaktas när medlemsstaterna jämförs).

Figur 18: Antal sorteringsmaskiner med automatisk adressläsning

>Plats för tabell>

Källa: UPU (2002)

Det finns utrymme för ytterligare framsteg i USP:s produktivitet

Genom ökad automatisering har produktiviteten fortlöpande kunnat förbättras:

Figur 19: Produktivitetsutveckling och automatiseringsnivåer 1995 - 2000

>Hänvisning till>

Figur 19 visar emellertid också att USP inte utnyttjat hela produktivitetsvinsten, vilket visar att det finns ytterligare ineffektivitet.

Detta bekräftas av figur 20 nedan, som visar att lönernas andel av de totala kostnaderna varierar starkt mellan USP (från 49 % till 82 %).

Figur 20: Lönernas andel av de totala kostnaderna 1995 och 2000.

>Plats för tabell>

Källa: PLS Rambølls undersökning (2002)

Högre intäkter och kostnadsjakt har gjort USP mer lönsamma

Figur 21: USPs finansiella prestationer

>Hänvisning till>

År 1992 gick flertalet USP med förlust, och 80 % av dem gjorde upprepade förluster på i genomsnitt 12 % av deras intäkter. Figur 21 visar att flertalet USP var lönsamma år 2000.

I stort sett är USP starkare och beredda att utnyttja marknadens nya möjligheter

Ökad kommersiell frihet har lett till en effektivare kostnadskontroll och skapat paneuropeiska paket- och expressnät. Därigenom har USP:s verksamhet blivit mindre beroende av brevposttjänster och mera balanserad, vilket BCG:s analys [40] nedan visar.

[40] BCG-matrisen, uppkallad efter Boston Consulting Group, visar grafiskt skillnader mellan verksamheter uttryckta i relativa marknadsandelar och näringens tillväxttal. Kassakor är verksamheter där ett företag har en hög marknadsandel, men där marknaden är mogen, växer långsamt eller t. o. m. avtar. I princip bör dessa verksamheter "mjölkas" för att ge resurser för investering på framtida produktområden. Stjärnor avser sådana verksamheter där företaget har en hög marknadsandel på en växande marknad. I princip bör ytterligare investeringar göras i dessa för att bibehålla tillväxten (de kan bli morgondagens kassakor). Dilemman är sådana verksamheter där företaget har en liten marknadsandel men där marknaden börjar få vind i seglen eller har en betydande tillväxtpotential. De bör bevakas noga och skötas väl, eftersom de antingen kan bli morgondagens stjärnor eller misslyckas. Misslyckanden låser kapital utan några framtidsutsikter som motiverar en fortsättning. De bör i princip väljas bort så att kapital frigörs för investering i mer attraktiva möjligheter.

Figur 22: BCG:s analys av USPHot och möjligheter

>Hänvisning till>

Hot och möjligheter

Totalt sett har USP:s situation förbättrats, eftersom de har förvandlat tidigare svagheter till starka sidor (t. ex. högre kvalitet på tjänsterna, förstärkt kundinriktning, ökad effektivitet och lönsamhet), utöver deras traditionella starka sidor som varumärken, ett vitt förgrenat kontorsnät och skalekonomi. Produktiviteten varierar dock fortfarande, och några USP har begränsad möjlighet att hantera sina kostnader, ett visst beroende av monopolvinster finns kvar, och det finns hot från postsubstitut.

Figur 23: SWOT-analys (USP)

Möjligheter

* Flertalet USP har positiv tillväxt för brev

* Direktreklam och paket har stor tillväxtpotential

* Expressbefordran har stor tillväxtpotential

* Affärspotential för e-handel

* Affärspotential för logistik // Hot

* Postsubstitut

* Ökande konkurrens

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

Starka sidor

* Varumärken

* Vitt förgrenat utdelningsnät

* Skalekonomi

* Kommersiella statuter

* Kommersiell inriktning

* Lönsamhet

* Omvandling av fasta kostnader till rörliga

* Stärkta marknadsandelar för paket

* Tjänsternas kvalitet

* Diversifierade intäkter

* Försprång i den globala reformeringen av posten

* Nya paneuropeiska nät (paket och express) // Svagheter

* Produktiviteten

* Beroende av monopolvinster

* Flexibel sysselsättning

Brist på flexibilitet i nätet* Postvolymer från konsumenter minskar

* Begränsad flexibilitet för samhällsomf. Posttjänstskyldighet

* Inga paneuropeiska nät (brev)

Observera: Andra postoperatörer har liknande möjligheter och står inför samma hot. Den betydande förstärkningen av USP kommer dock med all sannolikhet att försvåra deras inträde på marknaden och utveckling.

5.2.3. Anknytning till globala tendenser

Utanför Europa förändras också den globala postmarknaden snabbt till följd av globalisering, ökad konkurrens, snabba tekniska förändringar och förändrade kundbehov. Reformering av posten är en global tendens och stöds av internationella organisationer som Världspostföreningen och Världsbanken. Vid världspostföreningens kongress [41] uppmanades regeringar, postförvaltningar och unionens organ att omvandla posttjänsten från ett regeringsdepartement till ett affärsföretag med en oberoende och finansiellt självständig förvaltning. Reformering av posten är också en del av handelns globalisering. Världshandelsorganisationen har infört avtal, och i några förvaltningar pågår eller förestår förhandlingar om att skapa tillgång till postmarknaden, och tjänsternas globalisering är på väg inom GATS.

[41] Världspostföreningens rekommendationer till poststrategi från kongressen i Seoul 1994.

I detta sammanhang har marknadens utveckling placerat Europa i täten på en global reform av posttjänsterna. "Den mest anmärkningsvärda utvecklingen under de senaste åren [när det gäller postoperatörer] har varit omvandlingen av fyra tidigare nationella postförvaltningar till post-, express- och logistikföretag. Dessa är Deutsche Post, TPG, Consignia och La Poste (F), och de kallas ofta 'superpostföretag'. De intar nu en plats vid sidan av stora operatörer i den privata sektorn som UPS och FedEx" [42].

[42] Environmental Developments and Postal Responses at 2001, a discussion paper, draft 5 April 2001, Världspostföreningens internationella kontor, Bern.

5.2.4. Traditionella sektorsgränser suddas ut

Marknadens utveckling förändrar i hög grad postsektorns konfiguration och suddar ut tidigare gränser, bl. a. de gränser som traditionellt skiljer offentliga från privata operatörer, beroende på:

* Bolagisering (och ibland privatisering) av USP.

* En betydande förändring av USP:s ställning (från förvaltningar som skötte en stapeltjänst till affärsorganisationer som tillhandahåller leveranstjänster).

* USP överskrider traditionella posttjänster och engagerar sig i exempelvis kurir- och expresstjänster, transport, logistik, detaljhandel och e-handel.

* Förvärv och allianser som berör alla aktörer på marknaden.

USP:s ökande användning av outsourcing för komponenter i postens traditionella värdekedja suddar också till stor del ut de traditionella gränser som en gång betraktades som oföränderliga.

5.2.5. Marknadens utveckling har klara fördelar, men innebär även kostnader och risker

Marknadens utveckling är förenad med klara fördelar: ökad kvalitet på tjänsterna, ökad effektivitet, bättre lönsamhet och minskat beroende av postintäkter. Därför blir utsikterna för affärer på medellång och lång sikt allt bättre för USP, som kan driva sin verksamhet som kommersiella organisationer.

De nuvarande tendenserna medför emellertid också avigsidor och risker. USP:s alltmer kommersiella attityd (t. ex. individuella avtal med stora postproducenter) medför risker för minskad insyn och potentiell diskriminering. Dessutom förvisar USP:s ökande dominans på brevpostmarknaden andra operatörer till nischmarknaderna, och det kan bli svårt för nya aktörer att utnyttja framtida öppningar i marknaden.

USP:s senaste utveckling skapar behov av en noggrann övervakning, eftersom "kassakorna" i USP:s produktportfölj har dominerande ställning på marknader som ännu skyddas av stora monopolområden. I detta sammanhang blir betryggande regelverk och styrmekanismer (t. ex. priskontroll) viktiga, även om det knappast är troligt att de i sig själva kommer att räcka till. En fortsatt samexistens med i vissa fall stora monopoliserade områden med kommersiellt orienterade USP som går in på närliggande marknader skapar klara risker för monopolmissbruk, vilket redan har skett i ett antal konkurrensmål som framgår av figur 24, och oro för omotiverat statligt stöd till förmån för USP.

Figur 24: Konkurrensmål på senare tid [43]

[43] Referenserna för dessa fall är följande:

>Hänvisning till>

5.3. Tekniska aspekter

Tekniken blir allt viktigare för postsektorn

Teknisk förändring ger kunderna större valmöjligheter, såväl inom som utom marknaden för posttjänster, och skapar möjlighet för postoperatörerna att nå större produktivitet och nya intäkter. Postoperatörernas förmåga att reagera på teknisk förändring blir avgörande för deras framgång.

>Hänvisning till>

5.3.1. Postsubstitution

Kunderna får nu större möjlighet att välja alternativ till post. Detta beror på det ökade utbudet av kostnadseffektiva kommunikationsmedia och på den nya kommunikationsinfrastrukturen, t. ex. ökande genomslag för PC och Internet.

Detta gör att den traditionella postens andel av den totala kommunikationsmarknaden fortsätter att krympa (från 20 % år 1995 till 15 % år 2005 [44]). Alla segment av postmarknaden är dock inte i lika hög grad utsatta för substitution: även om redovisningshandlingar är sårbara, verkar andra segment (t. ex. direktreklam) ännu ha betydande tillväxtpotential på medellång sikt.

[44] Världspostföreningen, "Post 2005", 1996.

>Hänvisning till>

Trots vissa påtagliga belägg för postsubstitution har effekten på de totala traditionella postvolymerna ändå varit begränsad. Fram till nu har den organiska tillväxt av de traditionella postvolymerna som följer med ökad BNP, tillsammans med de nya volymer som skapats av tjänster som direktreklam, lett till en positiv tillväxt i flertalet medlemsstaters postvolymer. Denna underliggande tillväxttendens i kombination med det minskade beroendet av intäkter från traditionell brevpost kan göra USP mindre sårbara för substitution.

Några USP har emellertid börjat känna av negativa tillväxttal i några postmarknadssegment som de hänför till postsubstitut (t. ex. USA och Sverige), och effekten av postsubstitut på de framtida postvolymerna kan inte förutsägas på detta stadium.

5.3.2. Automatisering av processerna för postförsändelser och drift

Operatörerna stimuleras att använda ny teknik för ökad produktivitet

En USP med en nettomarginal av 5 % skulle fördubbla sin vinst genom att skära bort 5 % av sina kostnader, medan intäkterna måste fördubblas för att samma resultat skall uppnås genom att öka omsättningen. Detta är ett starkt incitament för högre produktivitet och förklarar den snabba utveckling som pågår.

Automatisering av brevpostprocessen

Under 1980-talet strävade alla USP efter att automatisera sorteringscentralerna, och i stort sett alla USP tillämpade automatiserad sortering av standardbrev (utom manuellt adresserade) för ett årtionde sedan.

De största insatserna sedan dess har haft följande syfte:

- Att öka den andel manuellt adresserad post och "flats" som kan hanteras automatiskt, (t. ex. genom förbättring av möjligheterna att utnyttja OCR [45] eller videokodningsteknik).

[45] Optisk teckenläsning.

- Att utvidga den automatiserade sorteringen till utdelningscentra, där kostnaderna är stora (sortering ner till utdelningslinjer och sekvensering av utdelningslinjerna).

För närvarande beräknar man att mer än 90 % av USP:s brevpostförsändelser behandlas automatiskt, av vilka ca 20 % är sekvenserade inom utdelningslinjerna. Ett annat aktuellt utvecklingsområde är teknik för ID-märkning, varigenom alla brevpostförsändelser kan identifieras individuellt, dvs. spåras genom hela processen. Vid årtiondets slut skulle nästan all USP:s brevpost kunna sorteras automatiskt ner till utdelningslinjesekvenser och ID-märkas.

Automatisering av paketpostprocessen

Teknik för att automatisera sortering av små och medelstora paket finns. Med hänsyn till den stora investering som krävs har dock genomförandet koncentrerats till platser där stora volymer behandlas. Ca hälften av USP:s små och medelstora paket beräknas bli behandlade automatiskt. Automatiseringens skaleffekt kan påskynda den pågående tendensen till koncentration. Skrymmande och tyngre paket behandlas fortfarande i huvudsak manuellt. Alla USP arbetar nu på att tillämpa sökning genom streckkodning och laserblixt i sina paketposttjänster.

Annan processautomatisering

Bl. a. tillämpningar kan nämnas dataprogram för förvaltning och kassaautomatisering. USP har genomfört kassaautomatisering och ersätter interna IT-system med standardprogram.

Exempel: Sju USP i EU har infört en standardlösning för kassaautomatisering. Ett ökande antal USP genomför Enterprise Resource Planning systems (ERP-system) för förvaltningsändamål, t. ex. redovisning och finanser.

Användningen av sådana öppna standardiserade system minskar inte endast risker och kostnader utan är också viktig för att konsolidera verksamhet i olika företag inom samma USP-grupp.

5.3.3. Annan teknisk utveckling

E-handel och leveranskedja:

Tillkomsten av e-handel skapar affärsmöjligheter för postoperatörerna:

* Transport- och logistiktjänster: E-handelns utveckling ger ett uppsving åt distanshandeln.

* Skapande av kundrelationer: USP kan öka tjänsternas värde (paketsökning) eller omskapa traditionella processer för att förbättra effektivitet, kostnader och bekvämlighet, (t. ex. digitalpost).

* Nya affärsmöjligheter uppstår ur nya teknikbaserade tjänster: Detta innebär att postoperatörernas traditionella positionering utnyttjas i den nya ekonomin, t. ex. som betrodd tredje part.

* Möjligheter att omskapa backoffice-processer: Här kan USP förbättra effektivitet och produktivitet (t. ex. genomföra e-handelsteknik i underleverantörsarrangemang).

5.4. Sociala aspekter och sysselsättning

5.4.1. Tillgång till samhällsomfattande posttjänst

En vidsträckt infrastruktur för tillgång

Villkoren för tillgång till samhällsomfattande posttjänster och nät studerades nyligen av CTcon för kommissionens räkning. Studien visade att det kan finnas ett överutbud i den europeiska tillgångsinfrastrukturen. Postförsändelser samlas in dagligen vid mer än 750 000 inlämningsställen, och det finns 165 miljoner utdelningsställen i EU som betjänas varje dag. CTcon framhöll att Europa har 40 % fler inlämningsställen per invånare än USA och fem gånger fler inlämningsställen per kvadratkilometer. Detta utnyttjande av postnätet avslöjar emellertid en potentiell tillgångsparadigm:

- Flertalet inlämningsställen är anpassade till konsumenter i ett vidsträckt geografiskt område.

- De största volymerna skapas av geografiskt samlade affärskunder (0,1 % av inlämningsställena svarar för 68 % av postförsändelserna).

Detta innebär en växande svårighet för USP som måste fullgöra samhällsomfattande posttjänstskyldighet och på ett tillfredsställande sätt betjäna sina företrädesvis urbana affärskunder.

En tillgångsinfrastruktur under anpassning

Tillgångsinfrastrukturerna anpassas av USP för att fylla växlande kundbehov och förbättra effektiviteten (som tidigare angivits i avsnitt 4.4 - Tillgång till samhällsomfattande posttjänster och nät). USP har emellertid fortfarande begränsad förmåga att anpassa sig (postkontor på landsbygden betraktas t. ex. ofta som politiskt känsliga), och det är viktigt att USP medges flexibilitet att förvalta sin tillgångsinfrastruktur för att kunna hantera tillgångsparadigmen på lång sikt.

5.4.2. Sysselsättningsaspekter inom postsektorn

USP sysselsätter ca 1,2 miljoner personer [46]. Andra operatörer (främst leverantörer av kurir- och expresstjänst) sysselsätter nästan 0,5 miljoner. Till följd av outsourcing och franchising finns det dock numera en betydande direkt sysselsättning med post utanför de traditionella sektorsgränserna.

[46] Enligt Världspostföreningen som heltidsekvivalenter.

Preliminära siffror från den kommande sysselsättningsstudien visar att minst 1,57 miljoner personer är direkt sysselsatta med posttjänster, och minst 1,77 miljoner bedöms vara indirekt sysselsatta [47]. I studien bedöms dessutom den av sysselsättningen inom posten framkallade effekten på sysselsättning i vidare bemärkelse till ca 1,98 miljoner. Detta antyder att mer än 5 miljoner arbetstillfällen inom EU är beroende av, anknutna till eller förorsakade av postsektorn.

[47] I indirekt sysselsättning ingår sysselsättning inom områden som beror av eller är nära knutna till posttjänster.

Den europeiska postorder- och distanshandelsnäringen svarar t. ex. för mer än 150 000 permanenta arbetstillfällen som är nära knutna till postsektorn [48].

[48] Källa: European Mail Order and Distance Selling Trade Association (EMOTA).

Utvecklingen av sysselsättningen inom posten är nära knuten till den utveckling av marknad och teknik som beskrivs i avsnitten 5.1 - Ekonomiska aspekter och 5.3 - Tekniska aspekter.

En strukturell sysselsättningserosion

Utvecklingen av det totala antalet anställda i USP är en följd av samspelet mellan positiva drivkrafter (t. ex. utveckling av nya tjänster och postvolymernas tillväxt) och negativa (t. ex. automatisering).

I figur 26 nedan visas utvecklingen av sysselsättningen inom USP. [49] De minskande totalsiffrorna visar att kombinationen av sysselsättningskrafter urholkar den totala sysselsättningen i USP, men också att det finns betydande skillnader mellan USP. De viktigaste bakomliggande orsakerna till utvecklingen av den totala sysselsättningen i USP anges efter figur 26.

[49] Dessa siffror skiljer sig något från PLS-Rambølls då PLS hellre använde heltidsekvivalenter än sammanräkning av närvarande personer.

Figur 26: Sysselsättningens utveckling i USP

>Plats för tabell>

UPU (2002). *Tidsseriedata i heltidsekvivalenter. **Tidsseriedata enligt årsrapporter (införda av PLS Rambøll).

Observera: I följande avsnitt skisseras endast de viktigaste skälen till utvecklingen av den totala sysselsättningen i USP, då PLS Rambøll håller på att samla in mera detaljerade data i den pågående studien av sysselsättningstendenserna i den europeiska postsektorn på uppdrag av kommissionen.

Arbetskraftsbehovet inom posten

Ökad efterfrågan på posttjänster är den viktigaste drivkraften för sysselsättning (ökningen uppskattas till 2-3 % per år). Fusioner och förvärv tillför sektorn nya arbetstillfällen, men denna effekt är ganska konstlad, då ökningen av den totala sysselsättningen inte innebär att verkliga arbetstillfällen skapats. Öppningen av marknader har också skapat arbetstillfällen. Den tyska tillsynsmyndigheten beräknar t. ex. att privata operatörer skapat mer än 16 000 arbetstillfällen på heltid eller deltid efter ett partiellt öppnande, och arbetstillfällen har också skapats genom att nya tjänster tillhandahålls.

Ökad automatisering

Den ökande potentialen för automatisering (se avsnitt 5.3), har gjort att postoperatörerna kunnat förbättra sin produktivitet och effektivitet genom att tillgodose behov av större postvolymer samtidigt som arbetsstyrkan minskat. Det finns emellertid tecken på avsevärda skillnader mellan medlemsstaterna när det gäller att utnyttja de effektivitetsvinster som skapas.

Strategier för affärsutveckling

Nya företagsstrukturer har lett till att USP har genomfört nya och skilda strategier. Den varierade arten av och ambitionsnivån i dessa nya strategier förklarar i viss mån skillnaderna i sysselsättningens utveckling mellan USP (så minskade t. ex. sysselsättningen troligen mest i de USP som mest aggressivt genomförde kostnadsjakt, automatisering och outsourcing). När det gäller den framtida utvecklingen av sysselsättningen i USP är det rimligt att anta att strategier för affärsutveckling kommer att spela en viktig roll, och att olikheterna i utveckling mellan olika USP därför kommer att öka ytterligare. PLS Rambøll förutspår emellertid att den totala sysselsättningen inom posten kommer att fortsätta att öka.

6. Slutsatser och rekommendationer

6.1. Det långvariga införlivandet nästan slutfört

Alla medlemsstater har ändrat sin primära lagstiftning, och arbetet med sekundär lagstiftning och detaljregler har nått långt. Bortsett från vissa problem med överensstämmelse i några medlemsstater kan det regelverk som fastställs i postdirektivet i stort sett anses vara genomfört i medlemsstaterna.

6.2. Postdirektivets praktiska tillämpning och effekt

Medlemsstaterna har i stort sett anpassat gemenskapens regelverk till sina nationella behov, och detta har haft ett antal positiva effekter.

* En viktig styreffekt: Postdirektivet har haft en betydande effekt, då medlemsstaterna varit tvungna att ändra sin lagstiftning.

* Förbättrad harmonisering inom gemenskapen: Postdirektivet har skapat en begränsad harmonisering inom gemenskapen. t. ex. när det gäller monopol.

* Förbättrad kvalitet på tjänsterna: Postdirektivet har medverkat till att förbättra kvaliteten på tjänsterna för både inrikes och gränsöverskridande post, och detta har harmoniserat kvaliteten på tjänsterna i hela gemenskapen. Dessutom stöder postdirektivet den pågående utformningen av europeiska standarder för posttjänster, inklusive en serie metoder för att mäta tjänsternas kvalitet.

* Ökad takt i postens reformering: Postdirektivet har ökat regeringarnas uppmärksamhet på postsektorn och takten i postens reformering.

* Incitament för postoperatörerna att öka sin effektivitet och kundorientering: Postdirektivet har stimulerat USP till nya affärsstrategier och ökad kostnadseffektivitet.

* Posttjänsternas anpassning till den inre marknaden: Den begränsade öppning av marknaden som krävs i postdirektivet har lett till en mera fullständig öppning i några medlemsstater.

* Fristående nationella tillsynsmyndigheter i medlemsstaterna: Inrättandet av fristående nationella tillsynsmyndigheter i medlemsstaterna har givit ny fasthet åt tillsynen enligt gemenskapens regelverk.

Det finns emellertid några områden där postdirektivet haft föga eller ingen effekt. Postdirektivets genomförande i medlemsstaterna har exempelvis snarare befäst än utvidgat de samhällsomfattande posttjänsternas existerande skyldigheter, och det befintliga regelverkets konsumentskyddsbestämmelser stämde ofta överens med postdirektivets principer.

Dessutom har postdirektivet kanske inte styrt utvecklingen mot den inre marknaden så snabbt som det utan risk kunde ha gjort, och detta kan ha haft ett antal negativa effekter. Postdirektivet har exempelvis inte främjat effektivitetsförbättringar genom benchmarking eller anbudsförfaranden, och EU är fortfarande relativt ineffektivt jämfört med Förenta staterna. Postdirektivet har endast infört en begränsad konkurrens och har inte hindrat att konkurrensproblem uppstått.

6.3. Postdirektivets effekt på marknaden

Postdirektivet har helt klart varit viktigt för marknadens utveckling.

Före 1992 släpade postsektorn efter annan samhällsservice, som kommunikations- och distributionssektorerna, och det stod klart att den måste moderniseras för att garantera effektiviteten i EU:s produktion och bevara de samhällsomfattande posttjänsternas existensberättigande. Det var oundvikligt att denna modernisering måste innebära förändring av marknaden såväl som av regelverket. Ett regelverk utan utrymme för en lämplig utveckling av marknaden skulle inte bara snedvrida sektorn och ge felaktiga incitament till aktörerna, utan också sprida denna snedvridning till andra sektorer. I detta sammanhang är postdirektivet oumbärligt för att avlägsna hindren för marknadens utveckling. Dess resultat, en grundläggande harmonisering av gemenskapens regelverk och en begränsad öppning av marknaden, är väsentliga förutsättningar för den pågående och framtida utvecklingen av marknaden. Dessutom ger den tydliga färdriktning postdirektivet anger mot fullbordande av den inre marknaden en signal till förändring av postsektorns organisation.

Postdirektivets tillämpning har visat att det inte finns någon spänning mellan den öppning av marknaden som uppnåtts och omsorgen om samhällsomfattande posttjänster. Flera medlemsstater har gått längre för att öppna sina marknader, och utifrån detta kan det hävdas att postdirektivet utan risk kunde ha gått längre mot ett genomförande av den inre marknaden.

6.4. Rekommendationer

Mot bakgrund av nuvarande läge och garantin för att samhällsomfattande posttjänster kommer att levereras mellan medlemsstaterna på kort sikt och de nya åtgärder i det nya postdirektivet 2002/39 som utsträcker denna garanti rekommenderas ingen ytterligare aktualisering av gemenskapens regelverk på detta stadium.

Detta betyder emellertid inte att det regelverk som införts genom postdirektivet helt fyller behoven hos en marknad i utveckling. Snedvridningar består i och med att monopoltjänster utförs av en operatör i dominerande ställning på ett missbrukande sätt. Sådana situationer har lett till ett antal konkurrensmål. Dessutom kvarstår problem med tillsynens oberoende i några medlemsstater, och det kan hävdas att skillnader mellan nationella regler inte har stimulerat alla USP till att bli effektiva. I varje fall står det klart att effektiviteten i leveransen av posttjänster fortfarande växlar.

Kommissionen uppmanar medlemsstaterna att "säkerställa att konkurrens- och regleringsmyndigheterna är verkligt oberoende och har tillräcklig kapacitet och effektivitet" [50], särskilt i postsektorn.

[50] Se kommissionens rekommendation till 2002 års allmänna riktlinjer för medlemsstaternas och gemenskapens ekonomiska politik. ECFIN/210/02.

Kommissionen uppmanar slutligen medlemsstaterna att förbereda genomförandet av de europeiska standarder som för närvarande utvecklas av CEN, och särskilt de metoder för att mäta tjänsternas kvalitet, som kommer att medverka till att kvaliteten i övervakningen av tjänster och prestationer ytterligare förbättras till fördel för alla kunder.

BILAGA

Förteckning över förkortningar

AT // Österrike

B2B // Företag till företag

B2C // Företag till konsument

BE // Belgien

BNP // Bruttonationalprodukt

C2B // Konsument till företag

C2C // Konsument till konsument

CEN // Europeiska standardiseringskommittén

D+n // Utdelning i dagar efter postning

DE // Tyskland

DK // Danmark

ECJ // EG-domstolen (European Court of Justice)

ecu // European Currency Unit

EES // Europeiska ekonomiska samarbetsområdet

Efta // Europeiska frihandelssammanslutningen

EGT // Europeiska gemenskapernas officiella tidning

EL // Grekland

EN // Officiell europeisk standard

ES // Spanien

EU // Europeiska unionen

FR // Frankrike

GATS // General Agreement on Trade in Services

IR // Irland

IT // Italien

IT // Informationsteknik

Kommissionen // Europeiska kommissionen

LU // Luxemburg

NL // Nederländerna

NRA // Nationell tillsynsmyndighet

OCR // Optisk teckenläsning (Optical Character Recognition)

PLC // Börsnoterat aktiebolag

Postdirektivet // Direktiv 97/67/EG

PT // Portugal

REIMS // Terminalavgiftsavtal mellan ett antal europeiska leverantörer av samhällsomfattande posttjänster

SE // Sverige

SF // Finland

TC // Teknisk kommitté

TS // Teknisk specifikation

UK // Förenade kungariket

UNEX // Unipost External Monitoring System

UPU // Världspostföreningen

USA // Förenta staterna

USP // Leverantör av samhällsomfattande posttjänster

WTO // Världshandelsorganisationen

>Plats för tabell>