Yttrande nr 2/2002

om ett ändrat förslag till rådets förordning om budgetförordningen för Europeiska gemenskapernas allmänna budget

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2002/C 92/01)

EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS REVISIONSRÄTT HAR ANTAGIT DETTA YTTRANDE

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 248.4 och artikel 279 i detta,

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen, särskilt artikel 45c.4 och artikel 78h i detta,

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen, särskilt artikel 160c.4 och artikel 183 i detta,

med beaktande av förslaget till rådets förordning om budgetförordningen för Europeiska gemenskapernas allmänna budget(1),

med beaktande av rådets begäran av den 24 november om att revisionsrätten skulle yttra sig om detta förslag, vilken revisionsrätten mottog den 29 november 2000,

med beaktande av ändringen av förslaget till rådets förordning (EG, EKSG, Euratom) med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget(2), och

av följande skäl:

Detta ändrade förslag innebär omfattande ändringar av framför allt del I avdelning VIII om extern granskning och beviljande av ansvarsfrihet.

Rådets ovannämnda begäran av den 24 november 2000 om ett yttrande bör omfatta även de viktiga ändringar av texten som gjorts under lagstiftningsförfarandet, om inte artikel 279 i fördraget skall bli helt meningslös.

Inledning

1. Den 8 februari 2002 sände revisionsrättens ordförande en skrivelse till rådet där han meddelade att revisionsrätten hade beslutat utarbeta iakttagelser om de delar av det ändrade förslaget som direkt rör revisionsrättens verksamhet, framför allt del I avdelning VIII kapitel 1 artiklarna 138-145 om extern granskning och del I avdelning VII kapitel 1 artiklarna 127-128 om årsredovisningar. Iakttagelserna gäller följande:

- Bestämmelserna om revisionsrättens roll som extern revisor vilka på ett otillfredsställande sätt innebär en upprepning eller utveckling av bestämmelserna i fördraget.

- Artiklarna 143-145 om revisionsrättens årsrapport, särskilda rapporter och yttranden, vilka innebär ett förfarande och en tidsplan som inte fungerar för vare sig medlemsstaterna, kommissionen eller revisionsrätten, och som gör det omöjligt för revisionsrätten att i tid offentliggöra användbara rapporter till den myndighet som beviljar ansvarsfrihet.

- Vikten av att stryka alla bestämmelser i det ändrade förslaget som ålägger revisionsrätten skyldigheter som går längre än de i EG-fördraget, framför allt vad gäller offentliggörandet av medlemsstaternas svar i dess rapporter.

- Tidsplanen och förfarandet för när kommissionen skall lägga fram först de preliminära och sedan de slutliga räkenskaperna. Dessa kan i stor utsträckning påverka revisionsrättens möjligheter att utöva sin roll som extern revisor och är inte förenliga med önskan att påskynda utarbetandet av revisionsrättens årsrapport, och innebär att man blandar ihop revisorns och den granskades ansvar.

2. Revisionsrätten stödjer målsättningen att tidigarelägga datum för offentliggörande av årsrapporten och lägga större vikt vid medlemsstaternas synpunkter. Revisionsrätten bedömer emellertid att förslagen i avdelningarna VII och VIII sannolikt inte skulle fungera och att de dessutom i vissa avseenden är oförenliga med fördraget.

Bestämmelser i det ändrade förslaget som innebär en upprepning/förklaring av bestämmelser i fördraget

3. I punkt 44 i sitt yttrande nr 2/2001 påpekade revisionsrätten att bestämmelserna i fördraget om revisionsrättens roll som extern revisor för gemenskapens finanser inte behöver upprepas och förtydligas i budgetförordningen. Kommissionen har emellertid bibehållit sitt förslag, visserligen med vissa viktiga tillägg, men med ett resultat som i flera avseenden är otillfredsställande för både revisionsrätten och medlemsstaterna.

4. På vissa ställen i det ändrade förslaget återges innehållet i fördraget felaktigt med otillfredsställande resultat. Exempelvis står det i artikel 138 att revisionsrätten "skall revidera räkenskaperna i enlighet med artikel 248 i EG-fördraget." Men så står det inte i artikel 248. I artikel 246 i den engelska versionen av fördraget står det att revisionsrätten skall utföra granskningen ("shall carry out the audit") utan att granskningen begränsas till räkenskaperna ("the accounts")(3). I artikel 248.1 står det att revisionsrätten "skall granska räkenskaperna över gemenskapens samtliga inkomster och utgifter". Detta är en del av dess revisionsuppgift. Enligt artikel 248 skall revisionsrätten genomföra en granskning som går längre än det snäva begreppet "revidera räkenskaperna". Ordet räkenskaper i artikel 138 borde ha utelämnats.

5. I artikel 140.1 upprepas delar av artikel 248.3 i fördraget där det står "I medlemsstaterna skall granskningen genomföras i samarbete med de nationella revisionsorganen eller, om dessa inte har nödvändiga befogenheter, i samarbete med behöriga nationella myndigheter."(4), vilket är ett tillägg till texten i det ursprungliga förslaget. Sedan underlåter man i artikel 140 att ta med fortsättningen "[r]evisionsrätten och medlemsstaternas nationella revisionsorgan skall samarbeta i en anda av förtroende och med bibehållet oberoende", vilket är en viktig del av artikel 248.3 i fördraget.

6. Liknande problem finns i artikel 142 i det ändrade förslaget. I artikel 142.3 utvecklar man det andra stycket i artikel 248.3 och anger mer specifika skyldigheter för de nationella revisionsorganen när det gäller att lämna information till revisionsrätten.

7. I artikel 145 begränsas dessutom de "iakttagelser" revisionsrätten får göra till formen "särskilda rapporter", genom att ordet "speciellt" strukits i första stycket som uppenbarligen är avsett att vara ett citat ur artikel 248.4 andra stycket i fördraget.

8. Revisionsrätten upprepar därför sin ståndpunkt i sitt tidigare yttrande att bestämmelserna i fördraget inte bör upprepas eller utvecklas i budgetförordningen, för att man skall kunna undvika oklarhet om hur revisionsrätten skall utöva sina åligganden. Budgetförordningen får inte innehålla nya bestämmelser som ökar revisionsrättens åligganden eller minskar dess rättigheter enligt fördraget. Av denna anledning bör följande artiklar strykas i det ändrade förslaget: artiklarna 138, 140 (delvis) och 141(5), artikel 142.1-142.3 och 142.6, artikel 144 och artikel 145.1.

Ogenomförbart förslag till förfarande och tidsplan för årsrapporten och de särskilda rapporterna

Årsrapporten

9. I bilaga I finns ett antal tidsplaner för framläggandet av räkenskaperna och för revisionsrättens årsrapport. Den omfattar tidsplanen i den nuvarande budgetförordningen, den i kommissionens förslag, den i det ändrade förslaget och slutligen ett nytt förslag från revisionsrätten som är avsett att lösa de problem som kommissionens förslag medför.

10. I kommissionens ursprungliga förslag till ny budgetförordning bibehölls tidsplanen från den nuvarande budgetförordningen för årsrapporten, det vill säga att revisionsrättens preliminära iakttagelser skall överlämnas till institutionerna senast den 15 juli och den slutliga rapporten senast den 30 november. Det nya var att det infördes ett förfarande för erhållande av svar från medlemsstaterna. I sitt yttrande nr 2/2001 påpekade revisionsrätten att införandet av denna bestämmelse om behandling av svaren från medlemsstaterna skulle göra det väldigt svårt att hålla tidsplanen(6).

11. I det ändrade förslaget tidigarelägger kommissionen tidsplanen med en månad. Revisionsrättens preliminära iakttagelser skall överlämnas till institutionerna senast den 15 juni i stället för den 15 juli, och den slutliga rapporten skall överlämnas till institutionerna senast den 31 oktober i stället för den 30 november. Revisionsrätten stödjer en påskyndad tidsplan för utarbetandet av årsrapporten, men konstaterar att om detta skall kunna genomföras krävs ett konsekvent angreppssätt för hela budgetförordningen.

12. Enligt det nya förslaget skulle kommissionen vara tvungen att genast efter den 15 juni till medlemsstaterna sända de iakttagelser där de berörda medlemsstaterna nämns. Dessa iakttagelser skulle behöva sändas till medlemsstaterna på deras egna språk vilket betyder att de måste översättas. Det tar tid att översätta de preliminära iakttagelserna sedan revisionsrätten antagit dem. Därför skulle det oundvikligen dröja innan medlemsstaterna fick dem på sina egna språk, vilket sannolikt inte skulle ske förrän i början av juli. Därefter har medlemsstaterna tid på sig till den 31 augusti för att sända sina svar till kommissionen. Revisionsrättens har svårt att få svar på sektorbrev inom de två månader som nu överenskommits.

13. Om man utgår från att kommissionen får svaren från alla femton medlemsstaterna senast den 31 augusti har den endast en månad på sig att översätta svaren, analysera dem och utarbeta sina kommentarer till dem samtidigt som den avslutar det kontradiktoriska förfarandet med revisionsrätten avseende de preliminära iakttagelserna. Det bör påpekas att med den påskyndade tidsplanen måste kommissionens och revisionsrättens diskussioner inom det kontradiktoriska förfarandet föras med utgångspunkt från de preliminära iakttagelserna under juli och augusti, det vill säga innan svaren från medlemsstaterna inkommit. Man kan inte invänta svaren från medlemsstaterna innan diskussionen inleds mellan de båda institutionerna, eftersom det skulle göra det fysiskt omöjligt att färdigställa den slutliga texten i revisionsrättens rapport, och kommissionens svar, på alla gemenskapsspråk inom den fastställda tidsfristen. Kommissionen kan därför inte ta hänsyn till medlemsstaternas svar i sina preliminära svar vid det kontradiktoriska förfarandet. Det bör därför understrykas att det är viktigt att se till att det finns en rimlig tidsperiod för dessa diskussioner, om man skall kunna undvika onödiga motsägelser mellan rapporten och svaren som beror på missförstånd som hade kunnat undvikas, och som endast gör uppgiften svårare för de myndigheter som beviljar ansvarsfrihet.

14. Såväl revisionsrätten som medlemsstaterna och kommissionen kommer att finna tidsplanen ogenomförbar. För att få så mycket tid som möjligt att avsluta sitt årliga revisionsarbete, framför allt avseende räkenskaperna (se punkterna 21 till 23) och andra aspekter av revisionsförklaringen föreslår revisionsrätten att dess preliminära iakttagelser skall läggas fram den 1 juli i stället för den 15 juni. Detta skulle fortfarande göra det möjligt att ha den slutliga rapporten färdig den 31 oktober.

Särskilda rapporter

15. Liknande problem gäller artikel 145 som handlar om förfarandet för särskilda rapporter. Först och främst skall uppmärksammas att en del av texten är väldigt dåligt formulerad och därför förvirrande, framför allt upprepningen i tredje och sjätte styckena i artikel 145.2 om revisionsrättens antagande av en särskild rapport och den felaktiga hänvisningen till översändandet av den särskilda rapporten (i stället för de preliminära iakttagelserna) till medlemsstaterna i artikel 145.2 fjärde stycket. (Övers. anm.: Gäller den engelska versionen. I den svenska versionen av det ändrade förslaget står det "de preliminära iakttagelserna".) Även bortsett från dessa frågor är förfarandet ogenomförbart.

16. Medlemsstaterna får en och en halv månad (ungefär sex veckor) på sig att svara på de preliminära iakttagelser som skickats till dem. Kommissionen skall "utan dröjsmål" överlämna dessa svar till revisionsrätten, tillsammans med egna kommentarer. Eftersom kommissionen behöver en viss tid för att översätta, analysera och sammanställa sina kommentarer till medlemsstaternas svar har den knappast tid att göra detta innan den, inom två och en halv månader, skall lägga fram sina egna slutliga svar. Återigen utesluts medlemsstaternas svar från diskussionen mellan revisionsrätten och kommissionen under det kontradiktoriska förfarandet, vilket är högst otillfredsställande.

Budgetförordningen får inte ålägga revisionsrätten skyldigheter som går längre än bestämmelserna i fördraget

17. Den enda bestämmelsen i fördraget som avser revisionsrättens offentliggörande i EGT av svaren på iakttagelserna finns i artikel 248.4 första stycket där det står att "institutionernas yttranden över revisionsrättens iakttagelser" i årsrapporten skall offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Det finns inga bestämmelser i fördraget om särskilda rapporter eller yttranden. Ingenstans i fördraget föreskrivs det att revisionsrätten skall offentliggöra medlemsstaternas svar, varken för årsrapporten eller för särskilda rapporter. En rådsförordning kan inte medföra en sådan skyldighet för revisionsrätten (se punkt 2 ovan).

18. Enligt kommissionens ursprungliga förslag skulle medlemsstaternas svar på de preliminära iakttagelser som berör dem, både avseende årsrapporten och särskilda rapporter, skickas till kommissionen, och kommissionen skulle överlämna dessa svar med egna kommentarer till revisionsrätten. Det fanns inga bestämmelser om att medlemsstaternas svar skulle offentliggöras i EGT som en del av rapporten. Lydelsen i artikel 143 i det ändrade förslaget när det gäller årsrapporten är tvetydig, och offentliggörandet av svar borde uttryckligen begränsas till institutionernas svar. I det ändrade förslagets artikel 145.2 åttonde stycket om förfarandet för särskilda rapporter står det uttryckligen att om revisionsrätten beslutar att offentliggöra en särskild rapport i Europeiska gemenskapernas officiella tidning "skall också de berörda institutionernas eller medlemsstaternas svar bifogas". Den understrukna texten är ny och utgör en betydelsefull ändring av det ursprungliga förslaget. Revisionsrätten har inte rådfrågats om denna text. Denna ändring påverkar direkt revisionsrättens rättigheter och skyldigheter som institution och som gemenskapernas externa revisor. I och med att den ökar revisionsrättens skyldigheter när det gäller offentliggörandet av svaren, begränsas revisionsrättens rättigheter att avgöra vad som utöver institutionernas svar bör offentliggöras. Eftersom ändringen går längre än vad som föreskrivs i fördraget bör den strykas. EG-domstolen fastslog tydligt i sin dom i Ismeri-fallet att revisionsrätten enligt fördraget inte är skyldig att offentliggöra svaren från andra parter än institutionerna(7).

19. Enligt det nuvarande systemet meddelas medlemsstaterna om de av revisionsrättens iakttagelser som direkt berör dem, och ombeds lämna sina kommentarer till både revisionsrätten och kommissionen i huvudsak genom sektorbrevsförfarandet(8). Detta förfarande innebär att både revisionsrätten och kommissionen kan ta hänsyn till medlemsstaternas ståndpunkter när de färdigställer texten i en rapport respektive i kommissionens svar. På detta sätt ser man till att revisionsrätten när det gäller svaren på årsrapporter och särskilda rapporter endast har en samtalspart, kommissionen, som är den institution som enligt fördraget ansvarar för budgetens genomförande.

Bestämmelserna för framläggande och offentliggörande av räkenskaperna

20. I sitt yttrande nr 2/2001 påpekade revisionsrätten i sina kommentarer till artikel 118 (artikel 128 i det ändrade förslaget) följande: "De preliminära redovisningarna är redovisningar som är uttömmande och sammanhängande och som upprättas på ett korrekt sätt inom fastställda tidsramar. De är endast preliminära i det avseendet att kommissionen ännu inte formellt antagit dem och att de, i förekommande fall, kan bli föremål för rättelser som föreslås av revisionsrättens avdelningar. Men uppgiften för revisionsrättens avdelningar kan aldrig bli att bistå kommissionen vid upprättandet av de slutliga konsoliderade redovisningarna. Detta administrativa och bokföringsmässiga ansvar faller enbart på kommissionens avdelningar och är oförenligt med revisionsrättens ansvar för den oberoende externgranskningen."

Det ändrade förslaget tydliggör emellertid inte vad som är avsikten med de preliminära räkenskaperna och tar ingen hänsyn till revisionsrättens yttrande. Revisionsrättens erfarenhet under de senaste åren är att de räkenskaper som kommissionen i enlighet med den nuvarande budgetförordningen lägger fram den 1 maj och som i det skedet skall vara slutliga räkenskaper är ofullständiga och innehåller väsentliga fel och att kommissionen, utöver de rättelser som föreslås av revisionsrätten, fortsätter att föreslå ändringar tills de korrigerade räkenskaperna slutligen utfärdas i september/oktober(9).

21. De räkenskaper som skall läggas fram för granskning den 31 mars bör vara fullständiga, korrekt utarbetade räkenskaper som godkänts av kommissionen. Det får inte förekomma någon sammanblandning av den granskade enhetens och revisorns roller i budgetförordningen vad gäller utarbetandet av räkenskaper. Därför bör alla hänvisningar till "preliminära" räkenskaper slopas.

22. Vid närmare eftertanke är det inte heller lämpligt att i budgetförordningen fastställa ett datum för ett eventuellt offentliggörande av korrigerade räkenskaper. Det är nödvändigt att sådana räkenskaper utarbetas i god tid så att revisionsrätten kan ta dem i beaktande innan revisionsförklaringen slutförs, en fråga som revisionsrätten och kommissionen kan komma överens om sinsemellan. Om man trots allt beslutar sig för att införa ett sådant datum i budgetförordningen bör detta inte läggas senare än den 31 juli.

23. Artikel 128 i det ändrade förslaget, som fastställer att revisionsrättens revisionsförklaring skall offentliggöras i EGT tillsammans med de konsoliderade slutliga räkenskaperna senast den 31 oktober, har inte samordnats tillräckligt med artiklarna 143 och 144, som anger att revisionsrätten senast detta datum skall översända årsrapporten och revisionsförklaringen till de myndigheter som beviljar ansvarsfrihet och till övriga institutioner. Det är rimligt att själva revisionsförklaringen offentliggörs tillsammans med de slutliga konsoliderade räkenskaperna. Men revisionsförklaringen bör även offentliggöras i EGT samtidigt som årsrapporten, som innehåller allt bakgrundsmaterial till revisionsförklaringen. Den bästa lösningen vore att de slutliga konsoliderade räkenskaperna, revisionsförklaringen och årsrapporten skulle offentliggöras samma dag i samma utgåva. Det är emellertid inte möjligt att offentliggöra årsrapporten i EGT den 31 oktober utan att resten av tidtabellen ändras.

24. Artikel 128 bör därför ändras så att de slutliga konsoliderade räkenskaperna skall offentliggöras i EGT tillsammans med revisionsförklaringen och revisionsrättens årsrapport(10). Med tanke på de komplikationer som offentliggörandet av dessa dokument på alla gemenskapsspråk och med svaren tillsammans med iakttagelserna medför, vore det bättre att inget exakt datum anges, i enlighet med vad som anges för årsrapporten i artikel 143.

Slutsats

25. Revisionsrätten upprepar sin ståndpunkt från yttrande nr 2/2001 att fördragets bestämmelser, för att en restriktiv och kontroversiell tolkning av fördragets bestämmelser om revisionsrättens roll och uppgifter som extern revisor för gemenskapens finanser skall kunna undvikas, inte bör upprepas eller utvecklas i budgetförordningen (se punkterna 3-8).

26. I ljuset av ovanstående iakttagelser anser revisionsrätten av orsaker som hänför sig till både tidtabellen och överensstämmelsen med fördraget att förslaget att formellt inkludera mottagandet av medlemsstaternas svar i förfarandet för årsrapporten och de särskilda rapporterna bör slopas. Man bör även i fortsättningen förlita sig på förfarandet med sektorbrev för att inhämta medlemsstaternas ståndpunkt beträffande revisionsrättens granskningsresultat (se punkterna 9-19).

27. Revisionsrätten föreslår även att förfarandet och tidtabellen för räkenskaperna bör ändras för att säkerställa att de räkenskaper som läggs fram för granskning är fullständiga och uttömmande dokument som godkänts av kommissionen (se punkterna 20-24).

28. Med dessa ändringar anser revisionsrätten att tidtabellen kan tidigareläggas så att de preliminära iakttagelserna överlämnas till kommissionen den 1 juli och revisionsrättens slutliga årsrapport översänds till de myndigheter som beviljar ansvarsfrihet och övriga institutioner senast den 31 oktober. I den fjärde kolumnen i bilaga I redogörs för den fullständiga föreslagna tidtabellen.

29. Revisionsrätten lägger i enlighet med detta fram förslag till ändrade lydelser för texten i artiklarna 127-128 och 138-145 i kommissionens ändrade förslag. Dessa framläggs i bilaga II.

Detta yttrande har antagits av Europeiska revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 21 februari 2002.

För revisionsrätten

Juan Manuel Fabra Vallés

Ordförande

(1) Kommissionens dokument med ref. 2000/203 (CNS) - KOM(2000) 461 slutlig.

(2) Kommissionens dokument med ref. 2001/318 (CNS) - KOM(2001) 691 slutlig.

(3) Bland annat i den svenska versionen av denna artikel begränsas revisionen till räkenskaperna trots artikel 248.

(4) I den svenska versionen av artikel 140.1 i förslaget återges artikel 248.3 i fördraget nästan ordagrant, men den engelska texten visar att skillnader uppstått på grund av översättningen. ("In the Member States the audit shall be carried out in conjunction with national audit institutions, or where they do not have the necessary powers, with the national departments responsible".) Detta visar hur farligt det är att upprepa eller skriva om text från fördraget.

(5) Revisionsrätten påpekade i sitt yttrande nr 2/2001 att denna artikel (artikel 126 i det ursprungliga förslaget) innehåller alltför detaljerade och inaktuella bestämmelser. Kommissionen har inte förklarat varför den finns kvar.

(6) Kommentarer till artikel 128.2, yttrande nr 2/2001, EGT C 162, 5.6.2001.

(7) Domstolens dom av den 10 juli 2001 i mål C-315/99 P, Ismeri Europa Srl mot Europeiska revisionsrätten, Rec. 2001, s. I-5281, punkt 27: "Domstolen påpekar att revisionsrätten, enligt vad som föreskrivs i bestämmelserna om dess förfarande, varken är tvungen att underställa utomstående part sina utkast till rapporter på samma villkor som gäller gentemot gemenskapens institutioner, eller att därefter offentliggöra svaren från dem som berörs av rapporten. Det förfarande som föreskrivs i artikel 188c.4 EG-fördraget (nu artikel 248.4 EG i ändrad lydelse) och artikel 206 i fördraget, har som ändamål att bidra till förbättringen av gemenskapens ekonomiska förvaltning genom att översända rapporterna till institutionerna och genom utvärdering av institutionernas svar. Det skulle inte gagna det eftersträvade målet att låta tredje part delta i detta förfarande."

(8) Revisionsrättens sektorer använder "sektorbrev" för att meddela den granskade möjliga iakttagelser innan själva revisionsrätten slutligt antar iakttagelserna. För alla sektorbrev och svar från medlemsstaterna skickas kopia till kommissionen. Detta förfarande har bekräftats och utvecklats av kontaktkommittén för ordförandena vid Europeiska unionens högre revisionsorgan (se förklaringen om revisionsrätten som antogs av Nicekonferensen).

(9) Den gällande budgetförordningen omfattar inget sådant förfarande, utan anger enbart att de slutliga räkenskaperna skall läggas fram före den 1 maj. I praktiken har kommissionen utfärdat korrigerade slutliga räkenskaper efter att den begärt revisionsrättens samtycke till detta.

(10) Detta är i själva verket nuvarande praxis; revisionsrättens årsrapport med revisionsförklaringen och de slutliga konsoliderade räkenskaperna offentliggörs samma dag i EGT, om än i olika utgåvor.

BILAGA I

FÖRFARANDE FÖR FRAMLÄGGANDE AV DE KONSOLIDERADE RÄKENSKAPERNA OCH FÖR ÅRSRAPPORTEN

>Plats för tabell>

BILAGA II

>Plats för tabell>