Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén över "Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om extra tillsyn över försäkringsbolag i försäkringskoncerner" () (96/C 174/05)

Den 15 november 1995 beslutade rådet att begära yttrande enligt artikel 198 i Romfördraget om ovannämnda förslag.

Sektionen för industri, handel, hantverk och tjänster fick i uppdrag att bereda frågan och lämnade sitt yttrande den 8 mars 1996. Föredragande var Robert Pelletier.

Vid den 334:e plenarsession den 27-28 mars 1996 (sammanträdet den 27 mars 1996) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 96 röster för, 2 röster emot och 3 nedlagda röster.

SAMMANFATTNING

Detta direktivförslag, som Ekonomiska och sociala kommittén skall yttra sig om, har som målsättning att göra det möjligt för behöriga kontrollmyndigheter i medlemsstaterna att på ett harmoniserat sätt övervaka försäkringskoncerner. Detta skall vara ett komplement till den individuella kontroll som fortfarande sker av varje försäkringsbolag.

Det kontrollsystem som föreslås i direktivet omfattar följande delar: ett förbättrat informationsutbyte (art. 5 och 6), reglering av transaktioner inom en koncern (art. 8), förhindrande av dubbel användning av eget kapital genom en jämkad solvensberäkning som måste utföras enligt en av de tre metoder som ur försiktighetssynpunkt anses vara likvärdiga. Om den jämkade solvenssituationen är negativ kommer automatiskt sanktionsåtgärder att vidtas (art. 9). Återförsäkringsbolagens andelar inkluderas i den jämkade solvenskontrollen. Holdingförsäkringsbolagen skall kontrolleras för att upptäcka hävstångseffekter på kapitalet. Upptäckt medför sanktioner för det försäkringsbolag som är besläktat med holdingförsäkringsbolaget. Sanktionerna beslutas av tillsynsmyndigheterna (art. 10). Vad som räknas till en försäkringskoncern som omfattas av dessa bestämmelser, är alla andelar som är lika med eller större än 20 % av röstandelarna eller kapitalet i ett företag (art. 1), med förbehåll för en tillfällig avvikelse (art. 11).

Efter att mycket noggrant ha granskat detta förslag till direktiv avger kommittén ett positivt yttrande med följande reservationer:

- Fastställandet av andelar skall stämma överens med den ekonomiska verkligheten.

- Det krävs lättare förfaranden för holdingförsäkringsbolag när det gäller att kontrollera om det skapats fiktivt kapital.

- Behandlingen av återförsäkringsbolagets andelar bör avgöras av medlemsstaterna.

- I kontrollen av den jämkade solvensen bör man beakta de delar av det egna kapitalet och de poster vid värderingen av dotterbolagens anläggningstillgångar som man tar hänsyn till vid "solo"-kontrollen.

- Kostnaden för den extra tillsynen måste stå i proportion till de eventuella risker som uppstår och den får inte skada de europeiska försäkringsbolagens konkurrenskraft.

De föreslagna ändringarna i den fjärde delen av detta utkast till yttrande har påkallats av en vilja att minska de svårigheter som den europeiska försäkringsbranschen säkerligen kommer att stöta på, om de frågor som tagits upp inte klargörs.

1. Inledning

1.1. Kontrollen av försäkringsföretagens solvens (eller likviditet) syftar huvudsakligen till att skydda försäkringstagarna och tredje man.

1.2. I och med tredje generationens direktiv 92/49/EEG av den 18 juni 1992 och 92/96/EEG av den 10 november 1992 har försiktighetsreglerna för försäkringsbolag harmoniserats på gemenskapsnivå när det gäller beräkning av tekniska avsättningar, redovisningen av dessa som investeringar på tillgångssidan i balansräkningen och solvenskvoter. Övervakningen utövas i fortsättningen uteslutande av behöriga organ i företagets ursprungsland både när det gäller licensgivning och företagets övriga verksamhetsperioder, även när detta befinner sig i svårigheter. Det regelverk som bygger på ömsesidig respekt för avtal och kontrollsystem berör enbart individuell övervakning av försäkringsbolagen, så kallad "solo"-kontroll.

1.3. En analys av ett försäkringsbolags solvens tar inte hänsyn till om det ingår i en försäkringskoncern, och möjliggör alltså ingen uppskattning av andra koncernenheters eventuella - positiva eller negativa - inverkan på dess ekonomiska situation.

1.4. Med utgångspunkt i ett antal analyser av konkreta fall som redovisats av tillsynsmyndigheterna anser kommissionen att man måste vidta tillräckliga åtgärder på gemenskapsnivå för att begränsa riskerna i ett försäkringsbolag som ingår i en koncern där försäkringsbolagen är dominerande, utan att därför äventyra de framsteg som gjorts genom de tredje direktiven. Som rättslig grund för kommissionens förslag anges artikel 57.2 i Romfördraget som återfinns i liknande texter (kreditinstitut).

1.5. Med hänsyn till subsidiaritetsprincipen vill kommissionen därför att kontrollmyndigheterna, med minsta mått av harmonisering, får tillgång till medel för att bedöma de extra risker som kan uppstå inom en koncern som omfattar enbart försäkringsbolag.

1.6. Varje nytt krav som syftar till att avspegla det inflytande en koncern kan ha på ett försäkringsbolag är ett komplement och ersätter inte den individuella solvenskontrollen.

2. Bakgrund

2.1. Rådets första direktiv 73/239/EEG om verksamhet med annan direkt försäkring än livförsäkring och direktiv 79/267/EEG om livförsäkringsrörelser stadgar att försäkringsbolag måste ha en solvensmarginal. Direktiven gör också licensgivningen avhängig av aktieägarnas eller bolagsmännens identitet.

Rådets tredje direktiv 92/49/EEG om verksamhet med annan direkt försäkring än livförsäkring och direktiv 92/96/EEG om livförsäkringsrörelser uppmärksammar för första gången behovet av att utvidga tillsynen av försäkringsbolagen. Dessa direktiv tar hänsyn till dotterbolagens existens i tillämpningen av bestämmelser om spridningen av tillgångar som representerar tekniska avsättningar.

2.2. När det gäller bankfrågor föreskriver direktiv 92/30/EEG gruppbaserad tillsyn över kreditinstitut.

2.3. När Försäkringskommittén för första gången diskuterade kontroller av finanskoncerner, dvs sammanslutningar av banker och försäkringsbolag, framstod det som nödvändigt att ta tag i de problem som är specifika för försäkringskoncerner, särskilt risken för dubbel användning av eget kapital. Dessa risker skiljer sig mycket från dem som en bankkoncern löper. Det blev då uppenbart att kommissionen måste utarbeta ett harmoniserat regelverk som tillåter att man övervakar bolag i en försäkringskoncern.

2.4. Försäkringskommittén, som samlar medlemsstaternas tillsynsmyndigheter, deltog i kommissionens arbete med att ta fram de regler för kontroll som skall gälla. Kommittén undersökte grundligt effekterna, i försiktighetsavseende, av de metoder som förespråkades av de olika europeiska tillsynsmyndigheterna för att förhindra dubbel användning av eget kapital: 1. Storbritannien, Nederländerna, Tyskland och Irland: avräknings- och totalmetoden; 2. Danmark: kravavräkningsmetoden; 3. Frankrike och Spanien: metoden för bokföringsmässig sammanslagning. De beräkningar Försäkringskommittén gjorde visade att dessa metoder gav tillräckligt jämförbara resultat för att de skulle kunna ses som likvärdiga. Beroende på omständigheterna verkade en metod ibland missgynna och ibland gynna ett företag i jämförelse med de två andra metoderna.

2.4.1. Vid utarbetandet av direktivförslaget rådfrågade kommissionen vid flera tillfällen instanser som representerar försäkringsbranschen på europeisk nivå [Europeiska försäkringskommittén, Internationella sammanslutningen för ömsesidiga försäkringsbolag (AISAM) och Föreningen för kooperativa och ömsesidiga europeiska försäkringsbolag (ACME)].

2.4.2. Europeiska försäkringskommittén har varit oroad över de extra restriktioner i form av högre kapitalkostnader som oundvikligen kommer att avspeglas i kundernas premier. Kommittén har också varit bekymrad över hur komplicerade de utkast som lämnats till den varit och som skulle kunna leda till förvirring eller snedvridning av konkurrensen. Europeiska försäkringskommittén har hela tiden uttalat sig mer till förmån för regler om extra tillsyn än för "solo"-kontroll.

2.4.3. AISAM och ACME har uttryckt särskild oro angående tolkningen av denna text och dess tillämpning på koncerner som omfattar ömsesidiga försäkringsbolag. ACME fruktar att det finns risk för en snedvridning av konkurrensen mellan de försäkringskoncerner som inte har något kapitalintresse i varandra och övriga försäkringskoncerner.

2.5. Flera medlemsstater (Danmark, Frankrike, Nederländerna, Spanien och Storbritannien) har i sin nationella lagstiftning redan infört tillsyn av försäkringskoncerner.

3. Allmänna synpunkter

Kommittén är positivt inställd till direktivförslaget med följande reservationer:

- Att urvalet av de bolag, oavsett deras juridiska form, som skall omfattas av kravet på jämkad solvens överensstämmer med den ekonomiska verkligheten.

- Att de holdingförsäkringsbolag som inte är föremål för någon individuell solvenskontroll exkluderas från kontroll av skapandet av fiktivt kapital, eller åtminstone beaktas under mycket mildare villkor. Vissa representanter framhåller dock att även en partiell uteslutning av holdingbolag och återförsäkringsbolag skapar snedvridning av konkurrensen jämfört med försäkringskoncerner som inte har något kapitalintresse i varandra.

- Att man låter medlemsstaterna själva behandla de återförsäkringsbolag som omfattas av kravet på jämkad solvens.

- Att man i kontrollen av den jämkade solvensen beaktar de delar av det egna kapitalet och de poster vid värderingen av dotterbolagens anläggningstillgångar som man tar hänsyn till vid "solo"-kontrollen.

- Att kostnaden för den extra tillsynen står i proportion till de eventuella risker som uppstår på grund av att ett bolag tillhör en försäkringskoncern. Detta för att vidmakthålla den europeiska försäkringsbranschens konkurrenskraft i världen, oavsett juridisk form, och undvika att det uppstår snedvridningar av konkurrensen inom gemenskapen.

Kommittén noterar att förslaget ofta är otydligt, vilket gör det än mer nödvändigt att låta medlemsstaterna tillämpa direktivet på ett sätt som är anpassat till deras marknader och i enlighet med fördraget.

3.1. Den extra tillsyn av försäkringsbolag inom en försäkringskoncern som kommissionen föreslår att EU skall införa gäller bara rena försäkringskoncerner och inga andra finanskoncerner.

3.1.1. Det verkar alltså inte finnas någon risk för överlappning med direktiv 92/30/EEG av den 6 april 1992 om gruppbaserad tillsyn över kreditinstitut, som normalt gäller alla fall då ett finansbolag eller ett "blandat" bolag har dotterbolag som främst eller helt är kreditinstitut eller finansbolag.

3.1.2. ESK anser dock att betryggande tillsyn av försäkringskoncerner inte skulle lyda under samma principer som de som styr bankkoncerner eller tjäna som prejudikat för införandet av tillfälliga regler för en eventuell kontroll av finanskoncerner.

3.2. Direktivförslaget grundar sig på tre principer:

3.2.1. Förbättring av informationsutbytet (art. 5 och 6)

3.2.1.1. Alla enheter som tillhör en försäkringskoncern måste inrätta lämpliga interna förfaranden för att garantera att nödvändig information av god kvalitet finns tillgänglig för tillsynsmyndigheterna. En sådan skyldighet har redan införts för försäkringsbolag i artiklarna 8 och 9 i de tredje direktiven om verksamhet med annan direkt försäkring än livförsäkring och om livförsäkringsrörelser.

3.2.1.2. Tillgången till informationen underlättas och tillsynsmyndigheterna har rätt till uppföljning och verifiering på platsen, i samarbete, om så krävs, med behöriga myndigheter i den medlemsstat där bolaget finns.

3.2.2. Övervakning av transaktionerna inom koncernen (art. 8)

"Större" operationer mellan de olika enheterna inom en försäkringskoncern bör i princip utföras på marknadens villkor, och bör varje år rapporteras till de behöriga myndigheterna i efterhand. De transaktioner som framför allt påtalas är lån, garantier och andra transaktioner utanför balansräkningen, investeringar, poster som kan hänföras till solvensmarginalen samt återförsäkringstransaktioner.

3.2.3. Förebyggande åtgärder mot dubbel användning av eget kapital införs (art. 9 och 10 och bilagorna 1 och 2)

3.2.3.1. För det första införs ett krav på jämkad solvensberäkning på koncernnivå för att undvika att samma kapital används flera gånger för att täcka det kapital som försäkringsbolag inom en koncern enligt bestämmelserna måste ha (art. 9).

3.2.3.1.1. Detta tillkommer utöver de krav som redan existerar för varje försäkringsbolag och är ingen ersättning av dem. Det kallas allmänt för "solo-plus-kontroll".

3.2.3.1.2. Den jämkade solvensberäkningen utesluter varje möjlighet till skapande av gruppinternt kapital (exempelvis ett dotterbolag som har en andel i moderbolaget eller som beviljat det ett lån). Den jämkade solvensberäkningen utförs sedan enligt en av de tre metoder som beskrivs i bilaga 1 och som av tillsynsmyndigheterna anses vara likvärdiga ur försiktighetssynpunkt.

3.2.3.1.3. De två första metoderna (1. avräknings- och totalmetoden; 2. kravavräkningsmetoden) beräknar solvenssituationen för försäkringsbolag på varje nivå inom koncernen utan att konsolidera försäkringskoncernens finansiella situation (principen botten-upp). Den tredje metoden (bokföringsmässig sammanslagning) gör det möjligt att utöva tillsyn i koncernens topp.

3.2.3.2. Avräknings- och totalmetoden går ut på att mäta skillnaden mellan

- summan av de poster som är hänförliga till det kontrollerade bolagets solvensmarginal, och andelsföretagets proportionella andel av solvensmarginalen hos ett besläktat företag,

- och summan av det bokförda värdet för alla poster som är hänförliga till det besläktade företagets solvensmarginal, det kontrollerade bolagets solvenskrav samt den proportionella andelen av solvenskravet för det besläktade företaget.

3.2.3.2.1. Med andra ord handlar det om att från det kontrollerade företagets reglementsenliga kapital dra bort kapitalkravet, med beaktande av de företag som det har koppling till.

3.2.3.3. Kravavräkningsmetoden rekommenderas inte ofta. Den skiljer sig från avräknings- och totalmetoden genom att man bara inkluderar den proportionella andelen av solvenskravet hos det besläktade företaget.

3.2.3.3.1. Med detta menas att andelsföretagets reglementsenliga kapital måste vara lika med eller större än summan av gruppens (det kontrollerade företagets och de besläktade företagens) solvenskrav.

3.2.3.4. Metoden för bokföringsmässig sammanslagning används på olika sätt i Spanien och Frankrike. Den består i att summera de poster som i koncernenheterna är hänförliga till solvensmarginalen, och från denna summa dra bort koncernens eget kapital. Denna metod är inte en exakt kopia av de system som används i Frankrike och Spanien, som för övrigt inte har identiska bestämmelser. Men de principer som inspirerat metoden gör det möjligt att eliminera den dubbla användningen av eget kapital tack vare ett förfarande med bokföringsmässig sammanslagning som automatiskt eliminerar andelar inom koncernen.

3.2.3.4.1. Kommittén anser sig inte kunna avgöra om metoderna är likvärdiga och om de kommer att tillämpas av tillsynsmyndigheterna under liknande förhållanden. Kommittén understryker att man måste ägna särskild uppmärksamhet åt detta problem.

3.2.3.5. Holdingförsäkringsföretag behandlas annorlunda än försäkringsföretag. Artikel 10 föreskriver test för att upptäcka en hävstångseffekt (capital leveraging). Detta handlar inte om en egentlig jämkad solvenskontroll, utan är ett medel för att kontrollera om holdingbolagets skuldsättning påverkar dotterbolagens finanser, och kan skapa orimliga spänningar inom försäkringskoncernen. De beräkningsmetoder som beskrivs i bilaga 2 (test för solvensvarning och test av bokföringens sammanslagning) är mindre stränga jämfört med dem som tillämpas för att förebygga dubbel användning av eget kapital i försäkringsbolag, och sanktionerna verkar inte ha samma omfattning; enligt artikel 9 måste åtgärder vidtas så snart som den jämkade solvenssituationen är negativ, och enligt artikel 10 får de behöriga myndigheterna avgöra vilka eventuella åtgärder som skall vidtas, utan något fastställt kvantitativt villkor eller någon automatik i tillämpningen av sanktionerna.

3.3. Vad som utgör en koncern

3.3.1. I sin nuvarande version fastställer direktivet vad som ingår i en försäkringskoncern genom att se till de direkta eller indirekta relationerna i form av dotterbolag eller andelsbolag mellan de enheter som utgör koncernen.

3.3.1.1. De definitioner som föreslås för moderbolag, dotterbolag och andelsföretag har lånats från direktiv 92/30/EEG om gruppbaserad tillsyn över kreditinstitut och det sjunde direktivet 83/349/EEG om sammanslagen bokföring.

Andel definieras alltså enbart genom ett kvantitativt kriterium: innehav av minst 20 % av kapitalet eller rösterna.

3.3.1.2. I direktivförslagets artikel 11 finns dock en möjlighet att höja andelsnivån från 20 till 25 % under en period som löper ut den 1 juli 2001. Denna avvikelse skall tillämpas på alla direktivets bestämmelser, vare sig det handlar om informationslämnande, transaktioner inom en koncern eller jämkade solvenskrav.

3.3.1.3. Problemet med vad som utgör en koncern, eller snarare tröskeln ovanför vilken extra tillsyn tillämpas, är inte av samma natur när det gäller kreditinstitut.

3.3.1.3.1. På grundval av det låga antalet konkurser kan man notera att riskerna för "smitta" inom en försäkringskoncern inte har samma skärpa eller räckvidd som i andra finanssektorer. Detta beror i synnerhet på specialiseringsprincipen för försäkringsverksamhet, kapaciteten att snabbt föra över portföljer och att det finns tillsynsregler som tillämpas på varje försäkringsbolag.

3.3.1.3.2. Följaktligen väcks tre huvudfrågor:

- företagens och kontrollmyndighetens respektive roll i avgränsningen av vad som utgör en koncern,

- det särskilda fallet med företag med personligt ansvar (enkelt bolag, handelsbolag, kommanditbolag),

- faställandet av tröskeln för andelsinnehav.

3.3.1.4. När det gäller företagets och tillsynsmyndighetens respektive roll för att avgränsa en koncern, understryker kommittén att det i praktiken är försäkringsbolaget som skall bestämma vilka enheter som skall vara underställda extra tillsyn i enlighet med det föreliggande direktivet och genom att oftast grunda sig på de gränser som sätts av den sammanslagna bokföring som godkänns av revisorer. Tillsynsmyndigheten bevarar möjligheten att bestrida valet av företag och att visa att vissa andelar måste omvärderas. Kommittén anser dessutom att det är nödvändigt att garantera den europeiska rättens enhetlighet.

3.3.1.5. När det gäller försäkringskoncerner som inte uteslutande har ett kapitalintresse i varandra (ömsesidiga försäkringsbolag, försäkringsbolag för vissa yrkesgrupper...) som inkluderas i förslagets tillämpningsområde, undrar kommittén hur relevanta definitionerna i artikel 1 är med tanke på den icke-kapitalbaserade organisationen av sådana koncerner. Detta så mycket mer som deras ställning varierar betydligt från en medlemsstat till en annan.

Kommittén vill att denna punkt skall klargöras på grundval av den samlade gemenskapsrätten ("acquis communautaire").

3.3.1.6. När det gäller att fastställa en tröskel för andelsinnehav noterar kommittén att de skillnader som finns i förslagets artiklar 1c, 1d och 1e mellan ett moderföretag och ett andelsföretag och mellan ett dotterföretag och ett besläktat företag riskerar att skapa förvirring.

3.3.1.6.1. Problemet fanns redan i rådets sjunde direktiv 83/349/EEG av den 13 juni 1983, som tydligt skiljer på fall där det bestämmande inflytandet grundas på en majoritet av röstandelarna, fall där det grundas på överenskommelser, fall där utövandet av ett bestämmande inflytande grundas på ett minoritetsägande och slutligen fall där ett gemensamt inflytande utövas. Därför är kommittén angelägen om att det sker ett förtydligande. Moderföretag och dotterföretag borde definieras i enlighet med artikel 1 i direktiv 83/349/EEG om sammanslagen bokföring, utan att behöva nämna begreppet dominerande inflytande som redan finns i nämnda artikel. Denna lösning användes för övrigt i de tredje direktiven om verksamhet med annan direkt försäkring än livförsäkring och om livförsäkringsrörelser, och den gör det möjligt att beakta "utövandet av ett bestämmande inflytande" och begreppet gemensamt inflytande.

3.3.1.6.2. Definitionen av andelsägande är också problematisk. En rent kvantitativ definition - "direkt eller indirekt innehav av minst 20 % av röstandelarna eller kapitalet i ett företag" - är inte förenlig med den ekonomiska verkligheten för försäkringsbranschen. Kommittén anser att definitionen av andel bör stämma överens med det verkliga ekonomiska inflytande som utövas av ett företag, utan att det förekommer överlappning eller förvirring beträffande definitionerna av moder- och dotterföretag. Av detta följer att man skall ta bort undantagsbestämmelsen i artikel 11.

3.3.1.6.3. Kommittén föreslår att det kvantitativa kriteriet på 20 % av röstandelarna eller en större andel av ett företags kapital, som har en presumtiv karaktär, skall bestämmas med hjälp av kvalitativa element som "varaktig förbindelse" och "bidrag till andelsföretagets verksamhet", uttryck som används i artikel 17 i det fjärde direktivet 78/660/EEG av den 25 juli 1978.

3.3.1.6.4. Slutligen understryker kommittén att denna mindre stränga definition av andelsinnehav noggrant måste utformas för att undvika snedvridningar av konkurrensen.

3.4. Förslaget till direktiv förskriver att extra tillsyn skall tillämpas på återförsäkringsbolag och holdingbolag som är moderföretag eller har en mellanliggande ställning i en koncern.

3.4.1. Tillämpningen av förslagets bestämmelser på holdingförsäkringsbolag och återförsäkringsbolag förtjänar en närmare granskning, i synnerhet när det gäller kontrollen för att upptäcka skapandet av fiktivt kapital eftersom sådana bolag normalt inte är föremål för individuell kontroll.

3.4.2. Man bör undersöka de reella riskerna med dessa enheters finansiella relationer i förhållande till försäkringsbolag inom samma koncern, och särskilt möjligheterna att skapa fiktivt grundkapital för dubbel användning av eget kapital.

3.4.3. Holdingbolag

3.4.3.1. Ett moderföretag som är holdingföretag kan dra nytta av externa lån som läggs till dess permanenta kapital utan att resten av koncernen löper någon annan risk än kravet på finansiering. En otillräcklig marginal på denna nivå ger av denna enda anledning inte lika allvarliga konsekvenser som dubbelt utnyttjande av eget kapital ger.

3.4.3.1.1. Ett holdingbolag kan också dra fördel av finansiering inom koncernen. Kommissionen anser att detta, liksom när det gäller extern finansiering, motiverar en kontroll av en hävstångseffekt på kapitalet för att garantera att risker inom koncernen förebyggs bättre. Det verkar emellertid som om kontroll i efterhand av transaktioner inom en koncern, och de särskilda bestämmelserna som utesluter skapande av gruppinternt kapital som nämns i punkt 3.2.3.1.2 i detta yttrande, är tillräckliga för att göra det möjligt för tillsynsmyndigheten att på ett effektivt sätt upptäcka upphovskällor till fiktivt kapital. Det behövs inte ytterligare ett test av hävstångseffekten.

3.4.3.1.2. Fallet med mellanliggande holdingbolag är lite annorlunda beroende på att det finns tre metoder. I själva verket döljer metod tre, som bygger på sammanslagen bokföring, det mellanliggande holdingbolaget. Detta gäller inte metod ett och två. Om tillträdet till holdingbolags försäkringsdotterföretag förhindras för att de inte finns med i kontrollområdet kan det finnas en potentiell risk för skapande av fiktivt kapital.

3.4.3.1.3. Problemet måste även beaktas ur sådana försäkringskoncerners synvinkel som i toppen har ett försäkringsbolag med personligt ansvar och som enbart berörs av bestämmelserna i artikel 9 om jämkade solvenskrav, där en eventuell maximal sanktion är tillbakadragande av licensen om solvensmarginalen inte är tillräcklig.

3.4.3.1.4. Med detta i åtanke anser kommittén att man under dessa förhållanden inte visat att det finns något behov av att tillämpa ett test av hävstångseffekten på kapital (capital leveraging) på holdingbolag. Problemet måste också beaktas med tanke på de snedvridningar av konkurrensen som kan uppstå på en viss marknad eller mellan vissa försäkringsbolag (aktiebolag eller bolag med personligt ansvar).

3.4.3.1.5. Om man nu till slut inte kan ifrågasätta test för att upptäcka hävstångseffekter på kapital inom holdingförsäkringsbolag, anser kommittén att tillsynen bör vara mindre strikt och inte begränsa dessa bolags kapacitet att finansiera sin utveckling på kapitalmarknaden genom att de har tillgång till ett stort utbud av medel, för koncernförsäkringbolags och försäkringstagarnas bästa. Bilaga 2 bör förtydligas och omfattningen av de eventuella sanktionerna som fastställs av tillsynsmyndigheten bör preciseras.

3.4.3.1.6. När det gäller metod tre, dvs den som baseras på bokföringsmässig sammanslagning, bör den jämkade solvenskontrollen begränsas till det holdingförsäkringsbolag som är högst upp, utan möjlighet att utöka skyldigheterna till att gälla ett annat icke-auktoriserat bolag.

3.4.3.1.7. Kommittén välkomnar slutligen att direktivförslaget inte har samma bestämmelser för holdingförsäkringsbolag och blandade holdingbolag. Holdingförsäkringsbolag faller under artikel 10 och det test för att upptäcka hävstångseffekter för kapital som beskrivs i bilaga 2, medan de blandade holdingbolagen bara är underställda en extra partiell tillsyn på grundval av artiklarna 5.2, 6 och 8 (tillgång till information och information om transaktioner inom koncernen). Det bör dock stå klart att beteckningen "ursprungligt moderföretag till försäkringsföretag i en koncern" i bilaga 2 inte i något fall är tillämpbar på blandade holdingbolag.

3.4.4. Återförsäkringsbolag

3.4.4.1. Det bör påpekas att den risk som skapas genom att man inte iakttar affärsförpliktelserna i ett återförsäkringsavtal inte är annorlunda vare sig risken finns inom samma koncern eller mellan en överlåtare och ett försäkringsbolag som inte är sammanknutna av aktieinnehav.

3.4.4.2. Kommittén är mottaglig för styrkan i argumentet om uteslutning, eftersom återförsäkringsbolag som bara är underställda en individuell solvenskontroll i fem medlemsländer borde stå utanför det jämkade solvenskravet.

3.4.4.3. Kommittén har också sett att kommissionen genom att föreslå att man skall inkludera återförsäkringsbolagens andelar har velat ge tillsynsmyndigheterna medel att bedöma de risker som ett återförsäkrande dotterbolag kan innebära för den koncern det tillhör, fastän det är möjligt att kontrollera riskerna mycket generellt via transaktionerna inom koncernen, utom i det fall där ett återförsäkrande dotterbolag skapats särskilt för att ta över de risker som koncernen har accepterat.

3.4.4.4. Med tanke på de många olika situationer som finns drar kommittén också slutsatsen att den bästa lösningen vore att överlåta behandlingen av återförsäkringsbolags andelar när det gäller jämkade solvenskrav till medlemsstaterna. Men kommissionen bör ha ansvaret för att övervaka eventuella konkurrenssnedvridningar som skulle kunna orsakas av att man antar regler som inte är enhetliga (jfr punkt 4.3.2 nedan). Kommittén konstaterar också att frågan om individuell tillsyn av återförsäkringsbolag dyker upp allt oftare och att man vid lämpligt tillfälle bör uppmärksamma detta, eftersom detta direktiv inte var ett lämpligt forum.

3.5. Beaktande av eget kapital

3.5.1. I syfte att avlägsna effekterna av dubbel användning av eget kapital föreskriver direktivförslaget att man skall införa ytterligare krav på eget kapital i försäkringsbolagen, genom att i beräkningen av det tillgängliga egna kapitalet utelämna vinstreserver och framtida vinster från livförsäkringsbolag (jfr bilaga 1 - 1.B sista stycket).

3.5.2. Problemet är följande: med tanke på längden på engagemangen är livförsäkringsbolagen i EU mycket försiktiga när de utvecklar matematiska beräkningar för att kunna uppfylla sina kontraktsmässiga skyldigheter. Lagstiftningen kräver dessutom detta av dem. På grund av detta är deras egna kapital relativt litet i förhållande till det egna kapitalet hos försäkringsbolag vars verksamhet gäller andra försäkringar än livförsäkringar. Detta är berättigat när vinstreserverna och framtida vinster innehåller poster som inte tillskrivs försäkringstagarna och som kan användas för att täcka förluster.

3.5.3. Kommittén konstaterar att regleringen av den individuella kontrollen tar hänsyn till livförsäkringsbolagens särskilda situation genom att beakta icke utdelade vinstreserver och, med kontrollmyndigheternas godkännande, framtida vinster upp till ett visst belopp som eget kapital när man beräknar solvensen.

3.5.4. Syftet är att undvika effekterna av dubbel användning av eget kapital. En vägran att beakta solvensfaktorer som inte härstammar från transaktioner inom koncernen går därför utöver målsättningen med direktivförslaget.

3.5.5. Detta gäller även för de poster som ingår i dotterföretagens beräkning. Då de erkänns på individuell nivå av behöriga myndigheter är det naturligt att de också beaktas på koncernnivå, oavsett den fördelning som görs i balansräkningen mellan materiella och immateriella tillgångar. Goodwill och anskaffningskostnader som kan kvittas mot framtida vinster borde inkluderas när man beräknar det egna kapitalets poster.

4. Särskilda synpunkter

Kommittén noterar först och främst att vissa delar utformats oklart, vilket kan försvåra direktivets överföring till nationell lagstiftning och skapa juridisk ovisshet vid tillämpningen.

4.1. Artikel 1

4.1.1. Denna artikel behandlar definitioner och hade lämpligen kunnat kompletteras med en precisering av vad som avses med "poster som är hänförliga till solvensmarginalen" och "direkt eller indirekt besläktade företag", som redan finns definierade i andra gemenskapsdirektiv. Kommittén ifrågasätter också användningen av adverbet "huvudsakligen" i definitionen av ett "holdingförsäkringsbolag" (h) och fruktar att det kommer att bli föremål för olika tolkningar från tillsynsmyndigheternas sida.

4.1.2. Som en konsekvens av synpunkterna i punkt 3.3.1.6 ff om fastställandet av tröskeln för andelsägande föreslår kommittén att definitionerna av moderföretag, dotterföretag och andel anpassas enligt följande:

"c) 'moderföretag': ett moderföretag enligt definitionen i artikel 1 i direktiv 83/349/EEG,

d) 'dotterföretag': ett dotterföretag enligt definitionen i artikel 1 i direktiv 83/349/EEG. Ett dotterföretag till ett dotterföretag skall också anses som dotterföretag till det företag som ytterst är moderföretag till dessa företag.

e) 'andel': andel enligt artikel 17 i direktiv 78/660/EEG."

4.2. Artikel 2

4.2.1. Direktivet skall gälla försäkringsbolag enligt de tredje direktiven om verksamhet med annan direkt försäkring än livförsäkring och om livförsäkringsrörelser som har sitt säte i Europeiska unionen. Detta hindrar inte att de behöriga tillsynsmyndigheterna försöker få information om ett besläktat företag eller ett andelsföretag som har sitt säte i tredje land.

4.2.2. Kommittén noterar att det faktum att vissa holdingföretag är belägna i tredje land gör informationssökningen mycket svår för tillsynsmyndigheterna och det företag som i relation till holdingföretaget är ett andelsföretag eller ett besläktat företag.

4.3. Artikel 3

4.3.1. De ändringar av definitionen av moderföretag, dotterföretag och andel som kommittén föreslår, medför att området för kontroll av den justerade solvensmarginalen enligt artikel 9 automatiskt blir begränsad till förhållandet mellan moder- och dotterföretag, som täcker alla fall av gemensamt eller dominerande inflytande och som utelämnar alla fall av märkbart inflytande, vilka omfattas av begreppet andel.

4.3.2. Förutom de allmänna synpunkter som redan nämnts vill kommittén understryka att undantagsparagrafen, som gäller företag i länder där det är svårt att få tillgång till information, tillfredsställer ett behov. Bestämmelsen skapar dock snedvridning av konkurrensen och är till och med ett incitament för företagen att flytta.

4.3.3. Kommittén föreslår att förslaget bör innehålla en artikel som liknar artikel 8 i direktiv 92/30/EEG om gruppbaserad tillsyn över kreditinstitut om möjligheterna för kommissionen att ingå avtal med tredje land med mandat från rådet.

En ny artikel skulle kunna se ut på följande sätt:

"Tilläggsartikel:

1. Kommissionen kan, antingen på begäran från en medlemsstat eller på eget initiativ, lägga fram förslag till rådet i avsikt att förhandla fram avtal med ett eller flera länder utanför Europeiska unionen i syfte att tillämpa extra tillsyn av företag inom en försäkringskoncern på:

- försäkringsföretag vilkas moderföretag har sitt säte utanför gemenskapen,

- och försäkringsföretag i tredje land vilkas moderföretag är ett försäkringsföretag, holdingförsäkringsbolag eller holdingbolag med blandad verksamhet med säte inom gemenskapen.

2. Syftet med sådana avtal skall vara att förse behöriga myndigheter i medlemsstaterna och tredje land med nödvändig information för att kunna utöva tillsyn över försäkringsföretag inom deras ansvarsområde.

3. Kommissionen undersöker tillsammans med Försäkringskommittén reultatet av de förhandlingar som avses i punkt 1 och den situation som följer."

De första förhandlingarna skulle kunna gälla OECD-länder utanför EES, där företag som omfattas av beräkningen av det justerade solvenskravet i artikel 9 har sitt säte.

4.4. Artikel 5

4.4.1. Det har inte undgått kommittén att punkt 2 i denna artikel är mycket begränsad och föreskriver att medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att det inte finns några rättsliga hinder mot att de bolag som tagits med i direktivets tillämpningsområde inbördes utbyter sådan information som är relevant för tillsynsmyndigheten.

4.4.2. Det verkar som om införandet av detta direktiv i den nationella lagstiftningen kommer att tvinga vissa medlemsstater att ändra sin bolagslagstiftning, vilket leder till stora svårigheter.

4.4.3. Det står också klart att denna skyldighet inte på något sätt kan åläggas tredje land, vilket i verkligheten ger en snedvridning av konkurrensen.

4.5. Artikel 6

Sista meningen i punkt 1 bör ändras enligt följande:

"De behöriga myndigheterna kan själva vända sig direkt till de berörda företagen för att få erforderlig information, om sådan information inte lämnas av försäkringsföretaget."

Det är vanligt att tillsynsmyndigheten först vänder sig till det försäkringsbolag som den skall kontrollera. Det är bara då detta företag inte lämnar den önskade informationen som myndigheten bör kunna vända sig till företag som myndigheten inte kontrollerar.

4.6. Artikel 8

4.6.1. Denna nyckelartikel rör transaktioner inom koncerner. Hänvisningen till "normala marknadsvillkor" i artikel 8.1, som är en ungefärlig översättning av det engelska uttrycket "arm's length", ställer till problem, även om termen "i princip" minskar dess omfattning. Det har i själva verket inte bevisats på tillsynsnivå att transaktioner inom en koncern bör ske enligt normala marknadsvillkor i försäkringsbranschen, så som sker i andra delar av ekonomin. Detta gäller särskilt när det handlar om återförsäkringstransaktioner inom en och samma koncern.

4.6.1.1. Det vore önskvärt att i den franska versionen hitta en annan omskrivning och även för de andra versioner där det uppstår översättningsproblem, exempelvis "enligt gällande praxis".

4.6.2. Med hänsyn till konkurrens på lika villkor ifrågasätter kommittén den uttömmande karaktären hos de exempel som ges i punkt 1 a och 1 b och särskilt användningen av termen "en fysisk person som har en andel i", och ifrågasätter också nyttan av att i punkt 2 bibehålla termen "i synnerhet", då den uppräkning av olika transaktioner som följer verkar vara helt uttömmande.

4.6.2.1. Man borde definiera termen "betydande" bättre genom att exempelvis knyta den till verksamhet som är föremål för ett särskilt besluts- eller tillsynsförfarande inom organ för styrning eller tillsyn av ett företag som föreskrivs i lag.

Artikel 8.2 bör läsas:

"2. Medlemsstaterna föreskriver att försäkringsföretagen minst en gång om året för behörig myndighet redovisar de betydande transaktioner som avses i punkt 1 och som är föremål för ett särskilt beluts- eller tillsynsförfarande inom organ för styrning eller tillsyn av företag som föreskrivs i lag och som har karaktär av lån, garantifonder och andra transaktioner utanför balansräkningen, poster som beaktas i beräkningen av solvensmarginalen eller investeringar."

4.6.3. Angående transaktioner inom koncerner, och mer allmänt när det gäller alla förslag i direktivet, bör man slutligen undersöka det särskilda problemet med att det samtidigt finns kreditinstitut och försäkringsbolag inom en försäkringskoncern. Det föreliggande förslaget till direktiv rör bara koncerner som främst är försäkringskoncerner och som kan inneha andelar i banker. Dessa måste uppfylla de krav på eget kapital som finns i banklagstiftningen, och värdet av försäkrarens andel i banken kommer att inkluderas i solvensberäkningen.

4.7. Artikel 9

4.7.1. Kommittén vill i artikel 9.2 första stycket ta bort frasen "eller andelsföretag", eftersom man kan förutse att det blir omöjligt för företag som är besläktade med andelsföretag som har sitt säte utanför EES att uppfylla de krav som åsyftas i denna artikel.

Om de förhandlingar som nämns i artikel 4.3.3 i detta yttrande inte är framgångsrika, bör man tillåta att värdet på andelar i det totala egna kapitalet, sammanslaget eller kombinerat, utelämnas, i stället för att dra bort dessa dotterbolags solvenskrav.

Innebörden i detta förslag är att, vilket nästan alla kontrollmyndigheter önskar, begränsa kontrollerna av försäkringskoncernerna geografiskt till att endast omfatta EES-länderna. Följden blir då att man i det egna kapitalet av försiktighet bör utesluta värdet på andelar i försäkringsbolag med säte utanför EES, snarare än att beräkna solvenskrav för dessa dotterbolag.

4.7.2. Denna artikel gör den jämkade solvensberäkningen obligatorisk enligt en av de tre metoder som beskrivs i bilaga 1. Enligt punkt tre i artikeln skall de behöriga myndigheterna vidta lämpliga åtgärder gentemot det aktuella försäkringsbolaget om resultatet blir negativt. Denna skrivning är tvetydig - rör det sig om sanktioner som föreskrivs på individuell grund? Man bör finna en klarare formulering, som exempelvis: "nödvändiga åtgärder på det försäkringsföretags nivå där den beräkning av den jämkade solvenssituationen som föreskrivs i bilaga 1 i detta direktiv tillämpas."

4.7.3. Tre problem uppkommer på detta stadium:

- Valet av beräkningsmetod görs av medlemsstaten, men inget i direktivet förbjuder att man använder flera metoder inom en och samma medlemsstat. Det vore önskvärt att precisera detta för att undvika tolkningsskillnader mellan medlemsstaterna. Målsättningen är att försäkringsbolagen skall uppfylla det jämkade solvenskravet enligt en av de tre metoderna.

Man kan dessutom tillägga att koncerner som verkar i flera medlemsstater kan finna sig tvungna att tillämpa flera metoder enligt krav från de olika tillsynsmyndigheter som de lyder under.

- Koncerner som har dotterbolag eller andelar i flera medlemsstater kan bli tvungna att välja mellan de olika reglerna för beräkning av minsta marginal och för täckning av marginalkraven.

Man bör därför lägga till ett extra stycke till artikel 9:

"för den jämkade solvensberäkningen tillämpas individuella lokala solvensregler."

- Hela direktivförslaget bygger på principen om att de tre metoderna för jämkad solvensberäkning är likvärdiga, och det vore olämpligt att ifrågasätta detta. Det ömsesidiga erkännandet var den enda lösningen för att kunna ta hänsyn till alla olika bokföringssätt som används inom unionen.

4.7.3.1. Kommittén skulle dock kunna föreslå att kommissionen utarbetar en tillämpningsrapport två eller tre år efter att direktivet trätt i kraft, för att objektivt presentera beräkningarnas första resultat. Denna lösning som ofta nyttjats inom andra sektorer skulle göra det möjligt att lugna vissa aktörer som fruktar att konkurrensen skall snedvridas både på grund av mer eller mindre (beroende på vilken metod som valts) höjda marginalkrav, och att de nationella tillsynsmyndigheternas effektivitet varierar.

4.8. Artikel 10

4.8.1. Artikeln stadgar att medlemsstaterna måste tillämpa en av de tre extra tillsynsmetoderna i enlighet med bilaga 2 på försäkringsbolag som ytterst tillhör holdingförsäkringsbolag.

Kommitténs anmärkningar i punkt 3.4.3 i denna fråga skulle leda till en rekommendation om att artikel 10 stryks, eller åtminstone skrivs om, för att begränsa kontrollen av holdingförsäkringsbolags externa finansiering till den del som kan öka hela försäkringskoncernens skulder.

4.8.2. Kommittén ifrågasätter denna bilagas ställning.

Skälet till detta är att om de försäkringsbolag inom Europeiska unionen som faller under detta direktiv kontrolleras, verkar den fara som ett holdingförsäkringsbolag kan utgöra för dessa bolag i vissa fall vara försumbar och i andra fall inte, och det kan till och med vara på denna nivå som brist på eget kapital kan uppstå, eftersom holdingbolagets kapital även vid konkurs förblir i holdingbolagets ägo.

4.8.2.1. Kommittén har redan noterat att de sanktioner som nämns i direktivförslagets artikel 9 och artikel 10 inte har samma kvalitet i den franska versionen. Kommittén undrar därför över den rättsliga grund som gör det möjligt att motivera att man använder två olika adjektiv, och om det inte finns någon grund föreslår ESK att man i båda artiklarna använder samma uttryck, "lämpliga åtgärder". Så är fallet i den engelska versionen.

4.9. Artikel 11

Bestämmelsen i 11.2, som infördes i slutet av processen innan kommissionens förslag till direktiv antogs, låter under en fyraårsperiod medlemsstaterna själva besluta om att frångå definitionen av andel i artikel 1e) genom att höja tröskeln från 20 till 25 %. Denna bestämmelse behövs inte längre om man ändrade definitionen av andelsinnehav, och kommittén rekommenderar därför att den stryks.

4.10. Bilaga 1 punkt 1

Första punkten i bilaga 1 förklarar de allmänna principer som gäller samtliga metoder.

Det verkar som om ytterligare tekniska förklaringar behövs.

4.10.1. Bilaga 1 punkt 1 - B (ii) första och tredje strecksatsen

Kommittén anser att paragraf B skulle kunna förtydligas på följande sätt:

"B. Oavsett vilken metod som används måste skapandet av fiktiva poster inom en koncern utelämnas vid beräkningen av den jämkade solvenssituationen.

Vid beräkningen, i de fall metoderna inte redan föreskriver så, skall ingen hänsyn tas till alla poster som är hänförliga till solvensmarginalen för försäkringsföretag som är moderföretag, andelsföretag, dotterföretag eller besläktat företag där dessa inte har något verkligt värde, även om de ursrungligen härrör från ett företag som direkt eller indirekt har en dotterbolags- eller andelsrelation till det företag för vilket den jämkade solvenssituationen beräknas."

Syftet med denna ändring är att klargöra villkoren för när fiktiva transaktioner inom en koncern måste utelämnas.

4.10.2. Bilaga 1 punkt 1 - paragraf C

I syfte att skapa klarhet bör uttrycket "pourcentages relevants..." (på svenska "tillämpliga procentsatser") i den franska versionen ersättas med "pourcentages respectifs..." eller "pourcentages pertinents...". (Gäller inte den svenska versionen.)

4.10.3. Bilaga 1 punkt 1 - paragraf C: fotnot 1

Kommittén tycker att det är positivt med en preciserande fotnot som gör det möjligt för vissa medlemsstater att i förekommande fall välja mellan fullständig eller proportionell sammanslagning.

Även här måste "relevant" i den franska versionen ersättas med "respectif" eller "pertinent".

4.10.4. Punkt D hänvisar till fyra gemenskapsdirektiv för beräkningen av tillgångar och skulder. Här borde man också hänvisa till direktiv 91/674/EEG av den 19 december 1991 om årsbokslut och sammanslagen bokföring för försäkringsbolag. Denna hänvisning är viktig för internationella koncerner som måste följa lokala beräkningsmetoder för sina dotterbolag och andelar i tredje land.

4.10.5. Bilaga 1 punkt 4: Övriga fall

För att ge det som är en valmöjlighet för tillsynsmyndigheterna en mindre obligatorisk klang föreslår kommittén följande ordalydelse:

"De behöriga myndigheterna skall i de fall som inte omfattas av 2.1-2.3 beakta en lämplig kombination av de angivna metoderna."

Man bör för övrigt sluta en överenskommelse mellan tillsynsmyndigheterna för att få de nödvändiga garantierna för ett gott samarbete när det gäller informationsutbyte och en enhetlig tillämpning av den justerade solvensberäkningen, särskilt i icke-specificerade fall och när det gäller behandlingen av företag som har sitt säte i tredje land (punkt 4.7.2).

Bryssel den 27 mars 1996.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Carlos FERRER

() EGT nr C 341, 19. 12. 1995, s. 16.