MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET OM GEMENSKAPSSTÖD TILL STABILISERINGS- OCH ASSOCIERINGSPROCESSEN I VISSA LÄNDER I SYDÖSTRA EUROPA CARA-PROGRAMMET COMMUNITY ASSOCIATION AND RECONSTRUCTION ASSISTANCE - Riktlinjer och former för stöd till Albanien, Bosnien och Hercegovina, Kroatien, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien samt Förbundsrepubliken Jugoslavien inom ramen för det framtida CARA-programmet 2000 - 2006

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

OM GEMENSKAPSSTÖD TILL STABILISERINGS- OCH ASSOCIERINGSPROCESSEN I VISSA LÄNDER I SYDÖSTRA EUROPA CARA-PROGRAMMET COMMUNITY ASSOCIATION AND RECONSTRUCTION ASSISTANCE

Riktlinjer och former för stöd till Albanien, Bosnien och Hercegovina, Kroatien, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien samt Förbundsrepubliken Jugoslavien inom ramen för det framtida CARA-programmet

2000 - 2006

1. inledning

Syftet med detta meddelande är att formulera de allmänna riktlinjerna och principerna för genomförandet av det framtida gemenskapsstödet till länderna i regionen, dvs. Albanien, Bosnien och Hercegovina, Kroatien, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien och Jugoslavien. Avsikten är att genom dessa riktlinjer anpassa stödet till Europeiska unionens strategi för regionen. Kommissionen kommer under det första kvartalet år 2000 att på grundval av dessa riktlinjer lägga fram ett förslag till förordning om genomförandet av stödet, i vilket kommissionens hittillsvarande erfarenheter kommer att beaktas, liksom revisionsrättens och Europaparlamentets synpunkter. Genom denna förordning kommer det att införas en rättslig grund och enhetliga förfaranden för stödet till regionen.

2. Stödmål

Europeiska unionen lämnar ett omfattande tekniskt och ekonomiskt bistånd till länderna på västra Balkan. Sedan 1991 har Europeiska gemenskapen bidragit med närmare 4,5 miljarder euro i stöd till regionen, inbegripet humanitärt bistånd och makroekonomiskt stöd. Sedan 1996 har detta stöd, med undantag av det humanitära stödet, genomförts i enlighet med de mål som detta år fastställdes inom ramen för den regionala strategin och med iakttagande av de politiska och ekonomiska villkor som fastställdes av rådet (allmänna frågor) den 29 april 1997.

För att det framtida stödet skall kunna bidra till förverkligandet av målen för stabiliserings- och associeringsprocessen bör det vara inriktat på en integrering på sikt av länderna i denna region i Europeiska unionens strukturer. Denna integrering kommer att förverkligas gradvis genom en tillnärmning av dessa länder till Europeiska unionen och genom en förstärkning av förbindelserna mellan länderna.

Tillnärmning av länderna i regionen till Europeiska unionen

Den möjlighet till integrering i Europeiska unionens strukturer som länderna i regionen erbjuds utgör en historisk vändpunkt i deras förbindelser med unionen. Ett nödvändigt steg på vägen mot denna integrering är att det ingås stabiliserings- och associeringsavtal. Dessa avtal utgör hörnstenar i processen och är en avgörande del av dess genomförande.

Länderna kommer att behöva inrikta sin politiska, ekonomiska och institutionella utveckling efter de värden och principer som ligger till grund för Europeiska unionen: demokrati, respekt för de mänskliga rättigheterna och för rättstatsprincipen samt marknadsekonomi. Europeiska unionen är beredd att stödja och bistå länderna i det reformarbete som krävs för framsteg i detta avseende.

Ramen för de reformer som måste åtfölja denna politiska, ekonomiska och institutionella utveckling samt för stödet till dessa reformer bör i fortsättningen vara ett partnerskap med syftet att göra länderna i regionen mer delaktiga i och närmare knutna till en process som är deras egen och i vilken de måste ta sin del av ansvaret och visa prov på fast politisk beslutsamhet.

Detta partnerskap kommer att kräva en öppen och konstruktiv dialog med länderna för att det gemensamt skall kunna slås fast vilka institutionella och ekonomiska reformer som behöver genomföras för att föra processen framåt och förverkliga integrationen.

Inledningsvis kommer de nödvändiga politiska, ekonomiska och institutionella reformerna och stödet från gemenskapen för att understödja dessa reformer att inriktas på att förbereda länderna så att de uppfyller förutsättningarna för att ingå dessa avtal. Stödet kommer därför att utformas på grundval av en analys av läget i vart och ett av länderna i förhållande till reformbehovet.

Därefter kommer de länder som ingått stabiliserings- och associeringsavtal att få stöd så att de kan fullgöra sina åtaganden inom ramen för dessa avtal och göra framsteg, i den takt som överenskommits med Europeiska unionen, på vägen mot integreringen på sikt.

Förstärkning av förbindelserna mellan länderna i regionen

En grundläggande förutsättning för stabilitet i regionen är att förbindelserna mellan länderna stärks. Stödet kommer framför allt att inriktas på att via initiativ med regional räckvidd samla länderna kring gemensamma projekt, strukturer och mål. Främjandet av bilaterala och multilaterala avtal mellan länderna kommer också att prioriteras.

Som understryks i kommissionens meddelande om stabiliserings- och associeringsprocessen för länderna i södra Östeuropa är Europeiska unionen "själv en förebild när det gäller att övervinna konflikter och främja försoning genom ett nära samarbete för att uppnå gemensamma mål ...".

I denna anda bör det regionala samarbetet förstärkas i syfte att stärka solidariteten såväl mellan de länder som är stödmottagare enligt programmet som mellan dessa och andra länder i regionen som får stöd via andra gemenskapsprogram. Det regionala samarbetet kommer att genomföras via program som omfattar flera stödmottagare och via program för gränsöverskridande samarbete. Samarbetet kommer att inbegripa nationella och lokala förvaltningar liksom institutioner och organ som är verksamma inom exempelvis kultur, utbildning, yrkesutbildning, driften av lokala förvaltningsenheter och rättsväsendet.

Det bilaterala stödet kommer att nära kopplas till det regionala samarbetet. Det bilaterala samarbetet bör i görligaste mån bidra till en förstärkning av det regionala samarbetet och bör syfta till att understödja initiativ som kan bidra till stabilisering och ekonomisk utveckling i regionen som helhet. Särskilt gäller detta inom t.ex. områdena energi, miljö, infrastruktur, transport och statistik.

Regionala program som syftar till att främja investeringar, utveckling av små och medelstora företag och handelsintegration kommer att genomföras. Programmen bör inriktas på en stegvis utveckling av ett område för frihandel och ekonomiskt samarbete. För att den privata sektorn skall kunna fylla sin roll som huvudsaklig motor i regionens ekonomiska tillväxt bör programmen innefatta åtgärder som kan förbättra investeringsklimatet.

Särskild vikt kommer att läggas vid det regionala samarbetet inom området rättsliga och inrikes frågor, särskilt frågor som gäller gränsöverskridande brottslighet (narkotika, penningtvätt, handel med skjutvapen osv.), åtgärder för att förhindra olaglig verksamhet (t.ex. olaglig invandring) samt säkerhetsfrågor och civilförsvar.

3. En ny rättslig ram

De nya riktlinjerna för stödet och målen för stödet kräver att det fastställs nya mekanismer och nya förfaranden som gör det möjligt att genomföra den nya strategin.

Kommissionen avser att inom de närmaste månaderna föreslå att rådet antar en ny rättslig grund för stödet till västra Balkan.

Genom den nya förordningen kommer det också att bli möjligt att åtgärda vissa problem som inverkat negativt på stödet till regionen, särskilt det långsamma genomförandet och de komplicerade förfarandena, omständigheter som har bidragit till att det har uppstått förseningar. Detta har varit till förfång för bilden av Europeiska unionen i området och för det diplomatiska inflytande som unionen borde ha med tanke på omfattningen av dess insatser. Det måste fastställas lämpliga mekanismer som möjliggör såväl kontroll och ansvarsfull förvaltning som snabbhet och flexibilitet i genomförandet. Det är absolut nödvändigt att förbättra bilden av Europeiska unionen på detta område och att se till att unionen får omdömet om sig att vara effektiv när det gäller att genomföra stödet.

Genom den nya förordningen kommer det också att bli möjligt att förenhetliga den rättsliga ramen för stödet till regionen. Det faktum att det finns två parallella rättsliga grunder, Phare-förordningen och Obnova-förordningen, i vilka det föreskrivs skiljaktiga förfaranden för administration och förvaltning har lett till många problem i verksamheten. Dessa problem har med rätta uppmärksammats av Europaparlamentet och revisionsrätten. Vidare har det utarbetats nya riktlinjer för Phare-programmet för att anpassa programmet till de nya prioriteringarna i utvidgningen. Det betyder att Phare-programmet inte längre är lämpligt som instrument för stödet till västra Balkan. Programmet kommer alltså inte att utnyttjas för genomförandet av stödet till de länder som detta meddelande gäller.

Det framtida stödet kommer att inriktas på följande tre prioriterade områden :

- Utveckling av offentliga myndigheter och organ i syfte att stärka demokratin och rättsstaten.

- Återuppbyggnad, utveckling och ekonomiska reformer.

- Regionalt samarbete.

4. Rätt att omfattas av stödet och villkor för stödet

4.1 Rätt att delta i det framtida stödprogrammet

Respekt för de grundläggande demokratiska principerna, för rättstatsprincipen och för de mänskliga rättigheterna är en förutsättning för partnerskap och för att de berörda länderna skall bli berättigade att omfattas av gemenskapens framtida stödprogram.

4.2 Villkor

Stödet till länderna i denna region skall ses som ett led i deras integrering på sikt i Europeiska unionens strukturer. Denna integrering kan endast ske på grundval av institutionella och ekonomiska framsteg. Sådana framsteg är alltså en förutsättning för en framtida integrering. Villkoren för stöd och villkoren för integrering är sålunda nära förbundna med varandra.

För att villkoren till fullo skall kunna främja reformer på det sätt som är tänkt måste de fastställas i en anda av partnerskap och med hjälp av en dialog med de berörda länderna med utgångspunkt i en analys av deras situation.

Stödets närmare utformning och omfattning kommer att fastställas med ledning av de berörda myndigheternas reformåtaganden. Det kommer att röra sig om åtaganden omfattande samtliga områden. Även reformer som anses prioriterade inom vissa sektorer, vare sig det är fråga om politiska, ekonomiska eller institutionella reformer, kommer att underkastas villkor och kommer inte att kunna undantas från myndigheternas globala reformåtagande.

Stödnivån bör återspegla de faktiska framstegen. På vissa områden, exempelvis handelsområdet, skulle ett ökat tillträde till gemenskapsmarknaden kunna göras beroende av ländernas ansträngningar att främja inomregional handel.

Stödet bör vara en del av ett reformprogram med precisa mål, sektor för sektor, på kort och på medellång sikt. Stödet bör bidra till förverkligandet av dessa mål och kommer att utformas i enlighet med målen.

Med hjälp av en stegvis, fortlöpande ansats i fråga om etapper och tidsplan för reformerna och stödet kommer man inom ramen för partnerskapet och dialogen att kunna beakta vilken reformtakt som bäst passar landets situation. Genom denna ansats kommer det att bli möjligt att gå snabbare fram inom vissa sektorer utan att för den skull utesluta andra.

Särskilda villkor skall kunna ställas i anslutning till projekten för att säkerställa att mottagarlandet deltar aktivt och konstruktivt i projektgenomförandet.

Om villkoren inte iakttas kommer olika åtgärder att vidtas, vilket kan innebära allt ifrån att tillämpningen av stödprogrammet helt eller delvis avbryts till att vissa projekt skjuts upp till ett kommande budgetår.

5. Genomförandeformer

5.1 Programplanering

Stödet kommer som regel att genomföras inom ramen för nationella och regionala program.

5.1.1 Nationella program

De nationella programmen kommer också i fortsättningen att vara det viktigaste instrumentet för att genomföra gemenskapsstödet.

Inom ramen för partnerskapet kommer en dialog att föras med de nationella myndigheterna för att på grundval av en analys av landets situation bedöma vilka reformer och åtgärder som är nödvändiga på kort och på medellång sikt för att framsteg skall kunna göras i stabiliserings- och associeringsprocessen och för att det skall bli möjligt att, i takt med dessa framsteg, fastställa årliga stödprogram.

Som motprestation till de nationella stödprogrammen kommer det att krävas att myndigheterna åtar sig att genomföra ett reform- och åtgärdsprogram.

Om målen i reformprogrammen skall kunnas förverkligas måste mottagarländerna vidta åtgärder av långsiktig karaktär. De årliga stödprogrammen bör därför ingå i en flerårig vägledande programplanering omfattande fyra år, i vilken belopp och prioriteringar för stödet under denna period fastställs. Denna programplanering kommer att anpassas årligen, med hänsyn till framstegen i reformarbetet och genomförandet av stödet.

För att effekterna av stödet skall bli så stora som möjligt och förvaltningen av det skall underlättas kommer stödet att koncentreras till ett begränsat antal sektorer eller mera omfattande projekt, med hänsyn till de prioriteringar som fastställts och till bidragen från andra givare.

De årliga nationella programmen skall kunna innefatta projekt och initiativ till förmån för lokala enheter eller oberoende organ, bland annat projekt och initiativ som avser industriell utveckling och samarbete mellan lokala och europeiska företag. Om ett projekt inte skulle vara stödberättigat eller om något avtal om ett nationellt program inte ingåtts med myndigheterna, skall särskilda stödprogram kunna överenskommas med lokala myndigheter. När programmen för Bosnien och Hercegovina och för Kroatien utarbetas kommer hänsyn på lämpligt sätt att tas till de uppgifter som faller på den Höga representanten respektive företrädaren för Förenta Nationernas generalsekreterare.

5.1.2 Regionala program

Stödet till modernisering av förvaltningen, reformer av lagstiftning och förvaltning, ekonomiska reformer och utveckling av infrastrukturer osv. bör utformas med beaktande av de regionala aspekterna och ligga till grund för olika initiativ till regionalt samarbete. Bestämmelser om formerna för deltagande i de regionala programmen kommer att fastställas i de nationella stödprogrammen.

De regionala programmen kommer att omfatta "horisontellt" samarbete som syftar till att inbegripa samtliga länder i regionen (program med flera stödmottagare) och samarbete som syftar till att skapa förbindelser mellan grannländer (gränsöverskridande program).

5.2 Andra former av gemenskapsstöd - ett komplement till stödet

Det stöd som gemenskapen beviljar på andra områden och i enlighet med andra förordningar kommer att komplettera det stöd som på grundval av den planerade nya förordningen kommer att utgå inom ramen för partnerskapen och bör samordnas med detta. Särskilt gäller detta följande typer av stöd, som inte kommer att omfattas av den nya förordningen:

- Det humanitära biståndet omfattas inte av de kriterier för stödberättigande eller de villkor som nämns i riktlinjerna i detta meddelande. Detta bistånd har inget direkt samband med andra typer av stöd. Kommissionens avdelningar kommer emellertid, såväl centralt som lokalt på platsen, att samordna sin verksamhet för att undvika att de två typerna av stöd överlappar och se till att övergången från humanitärt bistånd till stöd till återuppbyggnad och utveckling sker smidigt. Samordningen kommer att förstärkas i framtiden.

- Det stöd för att befästa demokratin som genomförs på grundval av rådets förordning (EG) nr 976/99 av den 29 april 1999 är förenligt med och ett komplement till det stöd som kommer att lämnas på grundval av den planerade nya förordningen. Denna kommer att koncentreras på institutionella och lagstiftningsmässiga aspekter av reformer som syftar till framsteg i strävandena att förstärka demokratin, rättsstaten, skyddet av de mänskliga rättigheterna och minoritetsskyddet. Vad beträffar pressen och medierna kommer åtgärder i form av tekniskt och ekonomiskt bistånd för att understödja oberoende medier att vidtas inom ramen för den nya förordningen. Stöd på grundval av rådets ovannämnda förordning (EG) nr 976/99 kommer att beviljas i samma syften som tidigare och inriktas framför allt på projekt till förmån för det civila samhället och samarbetet med icke-statliga organisationer.

- Syftet med det extraordinära makroekonomiska biståndet i form av budgetstöd och makroekonomiskt stöd är att understödja de stabiliseringsprogram och ekonomiska reformprogram som mottagarländerna genomför inom ramen för makroekonomiska program vilka stöds av Internationella valutafonden och Världsbanken. De villkor och arrangemang som gäller för genomförandet av detta stöd kommer att understödja de reform- och stödprogram som upprättas inom ramen för partnerskapet.

5.3 Samordning

Vid programplaneringen kommer stödet från andra givare och riktlinjerna för detta att beaktas, särskilt de sektorsinriktade och makroekonomiska stödprogram som genomförs av de internationella finansiella instituten.

5.4 Samarbete med de internationella finansiella instituten

Gemenskapens insatser skall också kunna ske i form av samfinansiering av projekt och program som genomförs av de internationella finansiella instituten.

För att få till stånd öppna former för finansieringssamarbetet med de internationella finansiella instituten har kommissionen för avsikt att föreslå dessa att man ingår ett ramavtal motsvarande det som ingåtts avseende kandidatländerna.

5.5 Förvaltningsmodeller

Kommissionen har som mål att i ett första skede delegera och på sikt decentralisera förvaltningen av stödet till de berörda mottagarländerna så att dessa blir mer delaktiga i och närmare knutna till arbetet. Kommissionen kommer att söka förverkliga detta mål stegvis med hänsyn till de nationella myndigheternas förmåga att bygga upp de resurser och den kompetens som krävs för att svara för förvaltningen av programmen.

Europeiska byrån för återuppbyggnad bör i framtiden utvidga sitt verksamhetsområde så att den, i anslutning till en delegering, kan ta på sig ansvaret för att genomföra stödet, och sedan, i anslutning till en decentralisering, kan bistå de nationella myndigheterna i deras arbete. Byrån kan eventuellt också få till uppgift att se till att det regionala samarbetet genomförs. Byrån måste i samtliga fall se till att programmen förvaltas på ett ytterst noggrant sätt och att gemenskapens förfaranden tillämpas.

6. Medelsbehov

Med hänsyn till det aktuella läget i de fem länderna i institutionellt, ekonomiskt och infrastrukturellt hänseende måste Europeiska gemenskapen vara beredd att anslå ekonomiska resurser i nivå med de eftersträvade målen.

Vid bedömningen av vilken insats som krävs måste flera olika faktorer beaktas.

Storleken på den finansiering som beslutas måste naturligtvis återspegla den politiska signal som ges till de berörda länderna, men man måste också beakta att de verkliga behoven ännu inte närmare fastställts och att det ännu krävs en betydande arbetsinsats för att kartlägga dessa behov. I detta sammanhang måste man också ta hänsyn till ländernas förmåga att tillgodogöra sig stödet.

Det är inte heller säkert att alla länderna redan år 2000 kommer att uppfylla kriterierna för att vara berättigade att omfattas av programmet.

Med hänsyn till ovanstående kan ett ungefärligt belopp på 5 500 miljoner euro i form av gåvobistånd beräknas för perioden 2000-2006. Detta belopp avses finansiera stöd till regionen på grundval av den nya förordningen och i förekommande fall också gåvobistånd inom ramen för makroekonomiskt stöd. I samband med att förslaget till ny förordning läggs fram i början av år 2000 kommer kommissionen att redovisa ett förslag till programplanering för regionen, i form av en finansieringsöversikt, utarbetad på grundval av en uppskattning av behoven. Det angivna beloppet på 5 500 miljoner euro är att betrakta som ett "politiskt" referensvärde för finansieringen, eftersom det instabila politiska läget i regionen inte gör det möjligt att i nuvarande läge fastställa en väl underbyggd finansieringsöversikt.

Detta belopp representerar en betydande ökning jämfört med de medel som avsatts för stöd till regionen under den föregående perioden. Med hänsyn till finansieringsramens storlek bör det föreslås att beräkningarna ses över på grundval av den nya programplanering av hela rubrik 4 som avses äga rum under februari månad år 2000.

Ett program av denna storleksordning förutsätter att de personalresurser som behövs för att genomföra programmet ställs till förfogande. Om så inte sker skulle de svårigheter som tidigare uppstått och som lett till förseningar i genomförandet kunna uppträda på nytt.

En betydande del av det angivna beloppet kommer att anslås till återuppbyggnad i Bosnien och Hercegovina, Kosovo, Serbien och Kroatien. Vad gäller Serbien kommer stödet till återuppbyggnaden att vara beroende av de politiska förutsättningarna. En betydande del av beloppet kommer också att avsättas för regionalt samarbete.

7. Slutsats

Kommissionen ombeds anta detta dokument och överlämna det till rådet och till Europaparlamentet för kännedom.