MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET, EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN - BEDÖMNING AV DE FRAMSTEG SOM GJORTS UNDER FEM ÅR AV DEN EUROPEISKA SYSSELSÄTTNINGSSTRATEGIN

SAMMANFATTNING

Den europeiska sysselsättningsstrategin lanserades vid Europeiska rådets extra möte om sysselsättningen i Luxemburg 1997 i en situation med hög arbetslöshet. Europeiska rådet i Lissabon 2000 uppdaterade strategin och antog målet om full sysselsättning, samtidigt som det fastställde sysselsättningsmål på medellång sikt och integrerade strategin i en bredare ram av politisk samordning.

Den Europeiska sociala agendan som antogs av Europeiska rådet i Nice innehöll en uppmaning att 2002 genomföra en grundlig översyn av de första fem åren av sysselsättningsstrategin. Nyligen manade Europeiska rådet i Barcelona till en förstärkning av sysselsättningsstrategin och angav riktlinjer för sysselsättningsstrategins framtid.

I detta meddelande granskas erfarenheterna av fem år av sysselsättningsstrategin baserat på en bedömning av övergripande arbetsmarknadsresultat på unionsnivå samt en utvärdering av den politik som medlemsstaterna genomfört inom ramen för "Luxemburgprocessen. I meddelandet analyseras också de nyckelfrågor som måste tas upp när strategin omarbetas inför framtiden.

Under de senaste åren har situationen på EU:s arbetsmarknad förbättrats synbart. Sedan 1997 har drygt 10 miljoner nya arbetstillfällen skapats (6 miljoner av dessa nya jobb gick till kvinnor) och det finns 4 miljoner färre arbetslösa samtidigt som befolkningen i arbetsför ålder har fortsatt att öka med 5 miljoner människor. Utvärderingen bekräftar att dessa förbättringar är strukturella till sin natur, vilket framgår genom sänkta nivåer av strukturell arbetslöshet, en mer sysselsättningsintensiv ekonomisk tillväxt och arbetsmarknadens förbättrade förmåga att snabbt anpassa sig till ekonomiska och sociala förändringar.

Det är självfallet svårt att fastställa hur stor del av de senaste fem årens allmänna förbättring av sysselsättningssituationen i unionen som skall hänföras till införandet av sysselsättningsstrategin respektive till förbättringar av ekonomin. Betydande förändringar av nationell sysselsättningspolitik har dock ägt rum med ett tydligt närmande till de gemensamma mål på EU-nivå som anges i sysselsättningsstrategin.

Politiken har förändrats på flera områden. Arbetsmarknadspolitiken och de offentliga arbetsförmedlingarnas roll har omformats för att stödja ett aktivt och förebyggande tillvägagångssätt. I vissa medlemsstater har skatte- och bidragssystemen anpassats i linje med principerna om aktivering. Skatten på arbete har börjat bli mer sysselsättningsvänlig. Utbildningssystemen anpassas alltmer till arbetsmarknadens behov. Framsteg har gjorts i arbetet för att modernisera arbetsorganisationen, särskilt i form av arbetstidsarrangemang och mer flexibla anställningsavtal. Integreringen av jämställdhetsperspektivet har genomförts allmänt och olika åtgärder har vidtagits för att motverka skillnader i sysselsättning mellan kvinnor och män, som exempelvis utbyggnad av barnomsorg för att göra det lättare att förena arbetsliv och familjeliv. Nya allmänna aspekter som livslångt lärande och arbetets kvalitet har antagits som politiska prioriteringar och en anpassning börjar nu ske av politiken på dessa områden.

Utöver den allmänna processen med konvergerande politiska åtgärder, har Luxemburgprocessens öppna samordningsmetod bevisat vilket mervärde den kan tillföra genom att främja partnerskap och nya arbetsmetoder både på nationell nivå och på EU-nivå. Rent generellt har sysselsättningsstrategin lett till att formulering och fokus i nationell politik har förändrats från hantering av arbetslöshet till förvaltning av sysselsättningstillväxt.

Trots dessa framsteg återstår fortfarande stora utmaningar på sysselsättningsområdet, inte minst när det gäller att ta hänsyn till demografiska trender, nya flaskhalsar, regionala skillnader, och till den pågående ekonomiska och sociala omstruktureringen, globaliseringen och utvidgningen.

För att kunna ta itu med dessa utmaningar på ett effektivt sätt måste Luxemburgprocessen omfokusera på sina huvudsakliga prioriteringar, dvs. att skapa fler och bättre arbetstillfällen och att främja en integrerad arbetsmarknad. I det här meddelandet anges därför fyra viktiga frågor för reformen av den europeiska sysselsättningsstrategin: a) behovet att fastställa tydliga mål som svarar mot dagens utmaningar, b) behovet att förenkla riktlinjerna utan att deras effektivitet undergrävs, c) behovet att förbättra förvaltningen och partnerskapet i genomförandet av strategin och d) behovet att sörja för bättre överensstämmelse och komplementaritet med andra relevanta EU-processer, särskilt de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken.

Detta meddelande är avsett som ett bidrag till den debatt om sysselsättningsstrategins framtid som kommer att utmynna i kommissionens förslag till sysselsättningsriktlinjer för 2003.

Innehållsförteckning

1. INLEDNING

1.1. Behov av en översyn

1.2. Den europeiska sysselsättningsstrategin: ursprung och utveckling

2. DE VIKTIGASTE SLUTSATSERNA I UTVÄRDERINGEN AV EFFEKTERNA AV DEN EUROPEISKA SYSSELSÄTTNINGSSTRATEGIN

2.1. Strukturella förbättringar har ägt rum i EU

2.2. Sysselsättningspolitiken i medlemsstaterna närmar sig alltmer de överenskomna målen och riktlinjerna

2.2.1. Positiv effekt på politiken generellt sett

2.2.2. Anställbarhet: betraktas numera som ett begrepp som omfattar hela livet

2.2.3. Företagaranda: nyckeln till skapande av arbetstillfällen

2.2.4. Anpassningsförmåga : ett komplicerat förhållande mellan flexibilitet, anställningstrygghet och arbetskvalitet

2.2.5. Jämställdhet mellan kvinnor och män: större medvetenhet men otillräcklig utvärdering

2.3. Luxemburgprocessen har visat sig vara effektiv för att främja politiskt samarbete

3. FRÅGOR INFÖR DEBATTEN OM DEN EUROPEISKA SYSSELSÄTTNINGSSTRATEGINS FRAMTID

3.1. Att bemöta utmaningarna på medellång sikt

3.2. Att förenkla riktlinjerna utan att deras effektivitet undergrävs

3.3. Att förbättra förvaltningen och partnerskapet

3.4. Att förbättra överensstämmelsen och komplementariteten mellan relevanta EU-processer

4. BILAGOR

Bilaga 1 : Utvärderingsmetodik

Bilaga 2 : Översyn över viktiga politiska förändringar med anknytning till sysselsättningsstrategin på områdena för aktiv arbetsmarknadspolitik, modernisering av arbetsorganisationen och jämställdhet

INLEDNING

1.1 Behov av en översyn

När den Europeiska sysselsättningsstrategin lanserades vid det extra toppmötet om sysselsättning i Luxemburg i slutet av 1997 var ambitionen att uppnå tydliga framsteg inom fem år, särskilt när det gällde långtidsarbetslöshet och ungdomsarbetslöshet. Vid en översyn efter halva tiden som genomfördes 2000 noterades att sysselsättningsstrategin hade lett till politiska framsteg samtidigt som det konstaterades att perioden på tre år var alltför kort för att bedöma strategins effekt på sysselsättningen. I den europeiska sociala agendan, som godkändes av Europeiska rådet i Nice, nämns därför behovet av en fullständig översyn av sysselsättningsstrategin, dvs. "att år 2002 genomföra en översyn och en utvärdering av effekterna av denna strategi för att få vägledning om dess framtida utveckling".

I avsnitt 2 i detta meddelande granskas erfarenheterna av fem år av den europeiska sysselsättningsstrategin baserat på en utvärdering av effekterna såväl när det gäller processen som den politik som har genomförts på olika områden. I avsnitt 3 behandlas de huvudfrågor som måste beaktas när sysselsättningsstrategin omformas inför framtiden, varvid hänsyn tas till de olika strategiska bidrag som EU-institutionerna lämnat (särskilt slutsatserna från Europeiska rådets möte i Barcelona) liksom slutsatserna från utvärderingen.

Det här meddelandet är avsett att stimulera till debatt på samtliga nivåer. Europeiska unionens institutioner - rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén - uppmanas lämna sina synpunkter på kommissionens analys, liksom Sysselsättningskommittén, arbetsmarknadens parter, det civila samhället och andra berörda parter. Kommissionen kommer att ta hänsyn till de synpunkter som framförts och kommer att lägga fram förslag till nya riktlinjer för sysselsättningen så att de kan antas slutligt av rådet 2003.

1.2 Europeiska sysselsättningsstrategin: ursprung och utveckling

Under nittiotalet utvecklades politisk konsensus kring de strukturella orsakerna till arbetslösheten i Europa och behovet att främja tillväxtens sysselsättningsintensitet [1]. Både den monetära stabiliseringspolitik som följdes som förberedelse inför EMU, och den gemensamma utmaning som sysselsättning och arbetslöshet utgjorde, krävde en mer samordnad sysselsättningsinriktad politik på unionsnivå.

[1] Jfr. Delors vitbok om tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning, 1993.

Den debatt som inleddes under förhandlingarna om Maastrichtfördraget (1992), i vilket den europeiska modellens sociala dimension förstärktes genom protokollet om socialpolitik, ledde till att Europeiska rådet i Amsterdam (juni 1997) enades om att föra in nya bestämmelser om sysselsättning i fördraget. Samtidigt som den nationella behörigheten beträffande sysselsättningspolitiken bekräftas, förklaras i artikel 126 att sysselsättningen skall betraktas som en fråga av gemensamt intresse och medlemsstaterna uppmanas att utarbeta en samordnad sysselsättningsstrategi på unionsnivå. Bestämmelserna i den nya artikel 128 bygger i stor utsträckning på fördragets bestämmelser om samordning av den ekonomiska politiken [2], och på den samordning av sysselsättningspolitiken som inleddes vid Europeiska rådets möte i Essen 1994, och inför en ram för utformning av nationell sysselsättningspolitik som baseras på gemensamma prioriteringar och intressen på unionsnivå. Inom denna nya ram avses den politiska samordningen främjas genom ett tillvägagångssätt som bygger på "målstyrning". Följaktligen skall rådet på förslag av kommissionen varje år lägga fast riktlinjer för sysselsättningen som medlemsstaterna skall beakta i nationella handlingsplaner för sysselsättningen. I en gemensam rapport om sysselsättningen som utarbetas av kommissionen och rådet granskas de åtgärder som medlemsstaterna har vidtagit för att genomföra sin sysselsättningspolitik i syfte att fastställa kommande års riktlinjer. Sedan 2000 utfärdar rådet på förslag av kommissionen särskilda rekommendationer till medlemsstaterna i syfte att komplettera riktlinjerna för sysselsättning. Tillvägagångssättet med "målstyrning" stöds också genom mätbara mål fastställda på unionsnivå eller nationell nivå på ett antal områden, samt genom gradvis utarbetande av statistiska indikatorer, överenskomna mellan kommissionen och medlemsstaterna, som används för att mäta framstegen i förverkligandet av målen.

[2] Artikel 98 och 99 i Fördraget om Europeiska unionen.

Strategin kan genomföras via en rad olika tillvägagångssätt och kräver medverkan av samtliga relevanta aktörer alltefter medlemsstaternas olika institutionella strukturer och praxis för dialogen mellan arbetsmarknadens parter. Denna öppenhet i samordningsprocessen har bland annat lett till att arbetsmarknadens parter, både på unionsnivå och nationell nivå, har uppmanats att utforma särskilda åtgärder och initiativ för att förbättra regional och lokal medverkan. Sedan det nya fördraget trädde i kraft 1999 har också Europaparlamentet, andra gemenskapsinstitutioner och Sysselsättningskommittén spelat en aktiv roll i utarbetandet av sysselsättningsriktlinjerna genom att delta i samråd.

Det extra toppmötet om sysselsättning i Luxemburg i november 1997, hölls i en situation med hög arbetslöshet och i avvaktan på Amsterdamfördragets ikraftträdande. Vid toppmötet lanserades genomförandet av den nya öppna samordningsmetod som ingår i artikel 128, och antogs den första uppsättningen riktlinjer för sysselsättningen. Riktlinjerna lades fram uppdelade på fyra integrerade handlingslinjer, de s.k. fyra pelarna i riktlinjerna för sysselsättning: anställbarhet, företagaranda, anpassningsförmåga och jämställdhet. Dessa åtgärder bildar en övergripande strategi för att bemöta utmaningarna för sysselsättningen, och integrerar grundläggande utbuds- och efterfrågeinriktad politik. Genom att bidra till arbetsmarknadsreformer på ett sätt som står i samklang med och kompletterar de allmänna ekonomiska riktlinjerna bidrar den europeiska sysselsättningsstrategin till att förbättra EU:s tillväxtpotential.

Samtidigt som Europeiska rådet i Lissabon (mars 2000) fortsatte att mana till mer kraftfulla insatser för att sänka den fortsatt höga arbetslösheten, fastställde det att full sysselsättning skulle vara ett övergripande långsiktigt mål för den nya europeiska ekonomin och angav ambitiösa mål för sysselsättningen 2010 (70 % i hela unionen och 60 % för kvinnor). Europeiska rådet rekommenderade också nya eller förstärkta prioriteringar (t.ex. kompetens och rörlighet, livslångt lärande), vilka avspeglades i nya övergripande mål i riktlinjerna för sysselsättning för 2001. Efterföljande anpassningar av riktlinjerna för sysselsättning kom främst med slutsatserna från Europeiska rådets möte i Stockholm [3].

[3] Europeiska rådet i Stockholm kompletterade Lissabonmålen med mellanliggande mål för sysselsättningsgraden som skall uppnås 2005: 67 % totalt sett och 57 % för kvinnor. Därtill fastställdes en ny sysselsättningsgrad på 50 % för äldre arbetstagare (för 2010).

Vid Europeiska rådets möte i Nice i december 2000 infördes kvalitet som ledstjärna i den socialpolitiska agendan och i synnerhet kvalitet i arbetet som ett viktigt mål i den europeiska sysselsättningsstrategin. Europeiska rådet betonade att frågan om kvalitet är mångfacetterad och både avser vissa aspekter av arbetet och den bredare situationen på arbetsmarknaden och angav att kvalitet skulle främjas genom åtgärder i alla fyra pelare.

Europeiska rådet i Barcelona i mars 2002 förde fram temat "aktiv politik för att uppnå full sysselsättning: fler och bättre arbetstillfällen" bland de tre områden som krävde särskilda impulser. Europeiska rådet betonade att full sysselsättning inom Europeiska unionen är hörnstenen i Lissabonstrategin och det väsentliga målet för ekonomisk och social politik. Mot bakgrund av detta manade rådet till en förstärkning av sysselsättningsstrategin och gav riktlinjer för den framtida Europeiska sysselsättningsstrategin.

2 DE VIKTIGASTE SLUTSATSERNA I UTVÄRDERINGEN AV EFFEKTERNA AV DEN EUROPEISKA SYSSELSÄTTNINGSSTRATEGIN

För att understödja översynen av den europeiska sysselsättningsstrategin enades kommissionen och medlemsstaterna 2001 inom ramen för Sysselsättningskommittén om ett gemensamt arbetsprogram. Kommissionen skulle samordna en utvärdering av strategins effekter, baserad på studier av effekterna av nationell politik efter en gemensam uppdelning på olika tematiska områden, och genomföra en bedömning av sysselsättningsresultat i hela unionen. Resultaten av denna utvärdering, som har diskuterats med medlemsstaterna inom ramen för Sysselsättningskommittén, sammanfattas nedan. Trots de bidrag som nämnts ovan, bör de tekniska svårigheterna att genomföra en mer djuplodande utvärdering av effekterna inte underskattas, bland annat med hänsyn till samspelet mellan åtgärder på olika områden, den parallella förbättringen av den ekonomiska situationen och den relativt korta period som granskas jämfört med vissa strukturreformers mer långsiktiga art (metodiken beskrivs i bilaga 1).

Utvärderingen av de resultat som nåtts under de senaste fem åren visar att tydliga strukturförbättringar har skett på Europeiska unionens arbetsmarknad. Trots markanta skillnader mellan medlemsstaterna och svårigheten att fastställa tydliga orsakssamband mellan de övergripande resultaten och den politik som förts på särskilda områden under samma tid, kan en betydande grad av konvergens skönjas i fråga om medlemsstaternas sysselsättningspolitik och de mål och riktlinjer som fastställts inom ramen för den europeiska sysselsättningsstrategin. Den öppna samordningsmetoden har visat sitt värde för att främja partnerskap och nya arbetsmetoder, om än med stora skillnader mellan medlemsstaterna.

2.1 Strukturella förbättringar har ägt rum i EU

Under de senaste åren har antalet nya arbetstillfällen ökat i en imponerande takt samtidigt som arbetslöshetssiffrorna har minskat markant, i en miljö med stark BNP-tillväxt. Under femårsperioden mellan 1997 och 2001 såg utvecklingen ut på följande sätt:

- Antalet nya arbetstillfällen ökade med drygt 10 miljoner (+ 6,5 %), och 6 miljoner av dessa arbetstillfällen gick till kvinnor.

- Arbetslösheten minskade med mer än 4 miljoner (- 25 %).

- Deltagandet på arbetsmarknaden ökade med nästan 5 miljoner [4], vilket främst berodde på att allt fler kvinnor kom ut på arbetsmarknaden.

[4] Sysselsättningen steg från 157,5 miljoner (1997) till 167,8 miljoner (2001); arbetslösheten minskade från 17,0 (1997) till 12,9 miljoner (2001); arbetskraften ökade från 166,2 (1997) till 171,1 miljoner (2001).

Med hänsyn till svårigheterna att frilägga den inverkan som strukturreformer och cykliska effekter har haft på arbetsmarknaden har kommissionen bedömt hållbarheten på lång sikt hos vissa strukturförändringar i förhållande till sysselsättningsstrategins nyckelmål [5]. Bland annat kunde följande större förändringar konstateras [6] :

[5] Särskilt sänkt arbetslöshet (toppmötet i Luxemburg), målen som fastställdes i Lissabon och Stockholm beträffande sysselsättningsgrader och en mottaglig arbetsmarknad (artikel 125 i fördraget).

[6] Se Employment in Europe 2001, kapitel 3 och 2002 års utgåva.

- Under andra hälften av 1990-talet minskade den strukturella arbetslösheten i unionen som helhet (och sammanföll med minskningstakten för långtidsarbetslöshet). Sedan 1997 (den period som Luxemburgstrategin omfattar) har minskningen av strukturell arbetslöshet ytterligare ökat takten och uppgått till 1,4 %. Detta är särskilt uppseendeväckande mot bakgrund av den ökande tendens till deltagande på arbetsmarknaden som inträtt vid samma tidpunkt.

- Den ekonomiska tillväxten omsattes i en kraftigare sysselsättningstillväxt under 1990-talet än under de föregående två decennierna. En granskning av förhållandet mellan BNP-tillväxten och sysselsättningstillväxten under sjutio, åttio- respektive nittiotalet visar att sysselsättningens andel av den ekonomiska tillväxten har ökat.

- Sysselsättningens andel av den ekonomiska tillväxten sedan den andra hälften av nittiotalet är också ett resultat av förändringar av tillväxtmönstret. Tillväxt i produktivitet per timme och i sysselsättning konstaterades korrelera mer positivt än under föregående perioder då kapital i ökande grad ersatt arbetskraft och tenderat att leda till högre arbetslöshet. Förbättringar av produktiviteten i EU:s regioner och sektorer hänger nära samman med en mer välutbildad befolkning i arbetsför ålder och det finns tecken som tyder på ett positivt samband mellan arbetets kvalitet och produktiviteten.

- Det finns också belägg för att sysselsättningens mottaglighet och medverkan för att förbättra ekonomin ökade under nittiotalet [7]. När ekonomin började ta fart svarade sysselsättningen mycket tydligare på detta under nittiotalet än under åttiotalet och därmed minskade arbetslösheten mer markant. Under perioder med högt kapacitetsutnyttjande under nittiotalet kom fler människor ut på arbetsmarknaden, deltagandet på arbetsmarknaden steg, och sysselsättningen ökade mer än under åttiotalet. Ökningen av andelen tidsbegränsade anställningsavtal ger belägg för att sysselsättningen svarat mycket snabbare och mer kraftfullt på cykliska variationer.

[7] Samma slutssats har nåtts i en studie som IMF nyligen givit ut om sysselsättningen. IMF (2001) Selected Euro-Area Countries : Rules-Based Fiscal Policy and Job-Rich growth in France, Germany, Italy and Spain - Report with supplementary information, November 2001, Country Report n° 01/203.

Även om många faktorer kan ligga bakom sysselsättningsintensiv tillväxt och arbetsmarknadens ökande mottaglighet betraktas återhållsamma lönekrav som en nyckelfaktor. Genom EMU skapades en makroekonomisk ram där återhållsamhet i fråga om nominella löner blev meningsfull, och arbetsmarknadens parter genomförde då sysselsättningsvänliga löneavtal med lång löptid som bidrog till förbättrade sysselsättningstal.

Trots dessa positiva resultat, som illustrerar de framgångar som blandningen av sysselsättningspolitik och stabilitetsinriktad ekonomisk politik givit, består betydande strukturproblem och utmaningar:

- Nästan 13 miljoner människor (2001) är fortfarande arbetslösa (varav 42 % är långtidsarbetslösa), och ytterligare sänkt arbetslöshet är en förutsättning för att uppnå en integrerad arbetsmarknad.

- Oförtrutna insatser kommer att krävas för att uppnå Lissabonmålen om 70 % sysselsättningsgrad i hela unionen 2010 och i synnerhet 50 % sysselsättningsgrad för äldre arbetstagare. I den gemensamma rapporten [8] om att öka andelen arbetstagare som utarbetades inför Europeiska rådets möte i Barcelona, uppskattades att det krävs en ökning av sysselsättningen med 15,4 miljoner arbetstillfällen mellan 2002 och 2010, varav 9,6 miljoner för kvinnor och 7,4 miljoner för äldre arbetstagare.

[8] "Öka andelen arbetstagare och främja aktivt åldrande", rådets dok nr 6707 av den 8 mars 2002, antaget på grundval av KOM(2002) 9 slutlig av den 24 januari 2002.

- Produktivitetsgapet mellan USA och EU ökar fortfarande något. Medan produktivitetsgapet per arbetstagare var 17,3 % 1996, ökade det till 19,5 % 2001. Den positiva kopplingen mellan arbetets kvalitet och produktiviteten måste utnyttjas för att minska dessa skillnader.

- Regionala skillnader, särskilt när det gäller arbetslöshet, förblir ett problem i flera medlemsstater [9].

[9] Regionala skillnader illustreras bland annat i den gemensamma rapporten om sysselsättningen 2001.

2.2 Sysselsättningspolitiken i medlemsstaterna närmar sig alltmer de överenskomna målen och riktlinjerna

Redan innan den Europeiska sysselsättningsstrategin lanserades höll några medlemsstater på att genomföra en politik som i stora delar låg i linje med de viktigaste principerna om aktivering och förebyggande, medan en tydlig konvergens nu kan konstateras för andra medlemsstater även om takten varierar. Sysselsättningsstrategins inflytande har smittat av sig från anställbarhetspelaren till de övriga pelarna i strategin. Förändringar tar dock tid och mycket återstår att göra i varje pelare, i synnerhet att övergå till långsiktiga och mer övergripande tillvägagångssätt.

2.2.1 En positiv effekt på politiken generellt sett

Det övergripande tillvägagångssätt som den Europeiska sysselsättningsstrategin baseras på har generellt inneburit mer enhetlig politik och ramar för sysselsättningen i medlemsstaterna. Politiken i varje pelare har gradvis anpassats och sysselsättningsprioriteringar har integrerats i andra politikområden som beskattning och social trygghet. Därtill har strategin medfört en gradvis förskjutning av tyngdpunkten från hantering av arbetslöshet till förvaltning av sysselsättningstillväxt och har vartefter inneslutits i formuleringen av medlemsstaternas politik.

Utöver det tydliga närmande till sysselsättningstrategins principer om aktiv arbetsmarknadspolitik som ägde rum under de första åren, visar utvärderingen att strategin också påverkat politiken på andra områden (särskilt jämställdhetspolitiken och politiken för social integrering) på ett betydande sätt. En utförlig översyn av nationella åtgärder på nyckelområden återfinns i bilaga 2. Denna effekt kan hänga samman med riktlinjernas betoning på bibehållandet av en lämplig kombination av politiska åtgärder baserad på de fyra pelarna.

Medlemsstaternas politiska åtagande avspeglades i de nationella handlingsplanerna och metoden att fastställa mål började användas av ett stort antal medlemsstater, först genom mål för sänkt arbetslöshet och efter Europeiska rådets möte i Lissabon genom långsiktiga sysselsättningsmål. Under årens lopp har sysselsättningsstrategin givit långsiktiga strukturreformer på arbetsmarknaderna en ny dynamik, inte minst genom de rekommendationer, antagna av rådet på förslag av kommissionen, som riktas till enskilda medlemsstater.

Den europeiska sysselsättningsstrategin har också stimulerat framväxt av politisk enighet om nya gemensamma mönster, som livslångt lärande och kvalitet i arbetet. Behovet av livslångt lärande och komplementariteten mellan studier och yrkesutbildningssystem har blivit allmänt accepterad och alla medlemsstater håller på att omforma sin utbildningspolitik så att den blir mer integrerad [10]. Kvalitet i arbetet blev ett nytt prioriterat område i sysselsättningsriktlinjerna för 2000. Baserat på kommissionens meddelande [11] inleddes arbete för att övervaka denna fråga genom gemensamma indikatorer som speglar de olika kvalitetsdimensionerna. En första förteckning över indikatorer fick stöd av rådet i december 2001 och kommer att understödja kontrollprocessen.

[10] Byggstenarna för konsekventa ooch övergripande strategier för livslångt lärande har lagts fram i kommissionens meddelande "Att förverkliga det europeiska område för livslångt lärande" - KOM(2001)678 slutlig.

[11] "Sysselsättningspolitik och socialpolitik: En ram för att investera i kvalitet" - KOM(2001) 313 av den 20 juni 2001.

Förändringar av politiken tar dock tid och ytterligare framsteg mot helt balanserade och övergripande angreppssätt krävs. Medlemsstaternas olika politiska åtgärder är fortfarande ojämnt fördelade mellan de olika pelarna och deras sätt att närma sig vissa nyckelfrågor (t.ex. aktivt åldrande) förefaller alltför splittrat. Därtill begränsas tilltron till deras aktiva vilja att genomföra strategin av den utbredda motvilja mot att sätta upp mål som fortfarande finns (t.ex. när det gäller investeringar i mänskliga resurser) och fortsatt avsaknad av synlig budgetdimension (i synnerhet bidraget från Europeiska socialfonden).

2.2.2 Anställbarhet: betraktas numera som ett begrepp som omfattar hela livet

När sysselsättningsstrategin lanserades betraktades åtgärder för att förbättra anställbarhet främst som ett sätt att hjälpa arbetslösa tillbaka till arbetslivet. Därefter har dock detta begrepp gradvis breddats till att omfatta hela livscykeln och innefattar åtgärder för att förebygga att ungdomar avbryter skolgången i förtid, för att förebygga arbetslöshet, för att förbättra tillträdet till en arbetsmarknad som står öppen för alla samt arbetstagarnas förmåga att förbli aktiva samt åtgärder för att främja fortlöpande uppdatering av kompetens.

Långtidsarbetslösheten har minskat men det förefaller nödvändigt att söka efter mer verkningsfulla åtgärder

Förebyggande och aktivering var hörnstenarna i tillvägagångssättet för att minska långtidsarbetslösheten. De syftade till att förhindra inflödet i långtidsarbetslöshet och påskynda utflödet genom ökad användning av aktiva åtgärder som yrkesutbildning, praktik och subventionerad anställning för arbetslösa.

Mål för förebyggande och aktivering angavs i riktlinjerna för sysselsättning. De flesta medlemsstater har gjort betydande ansträngningar för att försäkra sig om att fler arbetslösa, såväl ungdomar som vuxna, omfattas av de förebyggande åtgärderna, men metoden har inte ännu nått ut till samtliga personer i riskzonen i alla medlemsstater. Å andra sidan har andelen aktiva åtgärder i arbetsmarknadsutgifterna följt en allmän stigande tendens. I riktlinjerna för sysselsättning angavs målet att erbjuda aktiva åtgärder som utbildning och subventionerad anställning till 20 % av de arbetslösa, ett mål som i allmänhet har nåtts. Referensvärdena för de tre medlemsstater som kommit längst ökade under de senaste åren till och med från 20 % till cirka 50 %. Utöver konvergenseffekten har inriktningen på kvantitativa mål också bidragit till att främja en modernisering av de offentliga arbetsmarknadstjänsterna och en omorientering av deras verksamheter för platsförmedling och återintegrering.

Inom denna ram sjönk procentandelen långtidsarbetslösa av samtliga arbetslösa från 50 % till 42 %, och långtidsarbetslösheten sjönk från 5 % av arbetskraften 1997 till 3,2 % 2001. Även om framgångarna med förebyggande och aktiverande åtgärder beror på många kontextuella och enskilda faktorer kan man dra vissa allmänna slutsatser när det gäller de traditionella åtgärdernas effektivitet. Utbildningsåtgärder har visat sig vara effektiva för särskilda målgrupper (t.ex. kvinnor som återinträder på arbetsmarknaden, invandrare med skolutbildning), resultaten av subventionerad anställning är blandade (subventionerad anställning i den privata sektorn är mer effektiv än skapande av arbetstillfällen i den offentliga sektorn), stöd till egen näringsverksamhet visar positiva resultat även om utsikterna till bred tillämpning av en sådan formel kan vara begränsade, hjälp att söka arbete förefaller allmänt effektiv som en basinsats, erfarenheterna visar att effekterna av storskaliga allmänna program (som de för ungdomar) är mindre övertygande och speglar det faktum att målinriktningen i bredare program ibland är otillfredsställande.

Frågorna om varaktig integration av arbetslösa på arbetsmarknaden, uppföljning av stödmottagare och de aktiva åtgärdernas kostnadseffektivitet förtjänar mer uppmärksamhet. Detta innefattar bättre identifiering av personer i riskzonen i ett tidigare skede och både förebyggande och aktiva åtgärder som skräddarsys till de enskilda människornas behov i syfte att ge "rätt erbjudande till rätt person vid rätt tidpunkt". Tidigare erfarenheter tyder också på att det krävs ytterligare insatser för att förbättra definitioner, statistik och indikatorer för att förbättra kontroll och utvärdering av aktiva arbetsmarknadsåtgärder.

Skatte- och bidragssystemen har reformerats men systemens benägenhet att påverka arbetssökandet negativt kvarstår

Genom den europeiska sysselsättningsstrategin har medlemsstaternas myndigheter stimulerats att införa eller fortsätta reformer för att skapa sysselsättningsvänliga system för social trygghet och beskattning i linje med nationella särdrag. Under årens lopp har de flesta medlemsstater i sina skatte- och bidragssystem infört incitament att ta ett arbete eller att stanna kvar längre i arbetslivet, ofta i kombination med aktiva åtgärder. I flera medlemsstater riskerar dock ytterligare bidragsbegränsningar eller -villkor att skapa negativa sociala effekter i form av fattigdom eller svart arbete, vilket kräver större samverkan mellan skatte- och bidragssystemen.

Medlemsstaterna har blivit mer uppmärksamma på arbetslöshets-, fattigdoms- och pensionsfällorna, och det finns några exempel på hur man framgångsrikt lyckats undanröja dessa fällor genom sysselsättningsinriktade reformer av de sociala trygghetssystemen eller av systemen för förtida pensionering.

Större betoning måste läggas på att främja aktivt åldrande

Det mer långsiktiga tänkande som avspeglas i Lissabon- och Stockholmsmålen har också lett till större medvetenhet om frågan om aktivt åldrande. Under sysselsättningsstrategins första tid återfanns denna fråga främst på dagordningen för frågor som rörde skatte- och bidragssystemen, men den blev en separat riktlinje 2000 med bredare inriktning. Enligt den utvärdering som gjorts av effekterna av sysselsättningsstrategin har de flesta medlemsstater ägnat för lite uppmärksamhet åt system för förtida pensionsavgång. Detta bekräftas i slutsatserna i den gemensamma rapporten om att öka andelen arbetstagare [12] som lades fram för Europeiska rådet i Barcelona, där det anges att det krävs ett dynamiskt, livscykelorienterat angreppssätt för att stimulera till anställbarhet och aktivt åldrande och motverka förtida pensionsavgång.

[12] "Öka andelen arbetstagare och främja aktivt åldrande", rådets dok nr 6707 av den 8 mars 2002, antaget på basis av KOM(2002) 9 slutlig av den 24 januari 2002.

Trots de ansträngningar som görs finns en risk för ökande skillnader i utbildning

Sysselsättningsstrategin har givit politiska åtgärder för livslångt lärande en viktig knuff framåt och har spelat en roll för att göra livslångt lärande en viktig politisk prioritet. Utbildning och yrkesutbildning har alltmer börjat användas som förebyggande och aktiva arbetsmarknadsinstrument för att främja anställbarhet, anpassningsförmåga och konkurrenskraft. Nya flaskhalsar och kompetensbrister [13] har understrukit vikten av kompetensutveckling under hela livscykeln.

[13] Se också KOM(2002)72 av den 13 februari 2002: Kommissionens handlingsplan för kompetens och rörlighet.

Detta har bidragit till att befästa den positiva långsiktiga tendensen beträffande deltagande i utbildning och yrkesutbildning och till höjda kunskapsnivåer [14]. Trots detta är livslångt lärande långt ifrån en realitet för alla, vilket illustreras av det fortsatt mycket låga deltagandet av äldre arbetstagare [15], anställda i små och medelstora företag och personer med flexibla anställningskontrakt. Ännu mer bekymmersamt är att det finns tecken på en växande klyfta mellan de lågutbildades och de högutbildades tillgång till utbildning. Trots framgångarna i vissa medlemsstater ligger dessutom procentandelen ungdomar som avbryter skolgången i förtid kvar på en hög nivå, drygt 19 %, vilket är oroväckande eftersom detta är en vanlig orsak till ungdomsarbetslöshet.

[14] Det sammanlagda deltagandet i utbildning eller yrkesutbildning för befolkningsgruppen 25-64 år ökade från 5,7 % 1995 till 8,4 % 2000 och andelen med minst gymnasiekompetens ökade under samma period från 52 % till 60,3 %.

[15] Sannolikheten att personer i åldersgruppen 55-64 år deltar i utbildning är fem gånger mindre jämfört med åldersgruppen 25-34. Deltagandegraden för lågutbildade är 6,5 gånger lägre för dem som är högutbildade och 4 gånger lägre än för dem som är medelutbildade. Skillnaderna i deltagande mellan lågutbildade och högutbildade steg från 9,4 % 1995 till 13,3 % 2000.

I utvärderingen pekas särskilt på behovet att öka deltagande från riskgrupper som äldre arbetstagare och lågutbildade. Vikten av fortbildning erkänns av alla som en nyckelfaktor när det gäller att främja en anpassningsbar, konkurrenskraftig och produktiv arbetskraft, och delat ansvar för finansiering av arbetskraftsutbildning förefaller ha godtagits som princip. I praktiken förblir dock investeringsgraden för varje aktör (myndigheter och arbetsmarknadens parter, företag och enskilda arbetare) i allmänhet låg. Vissa medlemsstater har infört finansiella stimulansordningar riktade till enskilda och företag men dessa är i de flesta fall fortfarande i utvecklingsfasen och stabila förhållanden för finansiering av fortbildning saknas i allmänhet.

Mer övergripande åtgärder krävs för att uppnå en integrerad arbetsmarknad

Aktiva åtgärder har intagit en framträdande plats i medlemsstaternas politik för att förbättra mindre gynnade människors (bl.a. personer med funktionshinder, etniska minoriteter, invandrare) tillträde till arbetsmarknaden. Andra initiativ har innefattat rättsliga reformer för att bekämpa diskriminering, i synnerhet inom ramen för införlivandet av direktiven enligt artikel 13, och ökat samarbete mellan institutioner som arbetar med att hjälpa mindre gynnade människor att åter komma in på arbetsmarknaden.

Sysselsättningsgraden för de mindre gynnade grupperna förblir dock svag vilket avspeglas i den bestående skillnaden i sysselsättningsgrad jämfört med hela befolkningen. Det förefaller som om de aktiva arbetsmarknadsåtgärderna har förhindrat att detta gap vidgats, särskilt under den senaste tidens period med stark sysselsättningstillväxt som har skapat en gynnsam miljö för integration av de mer anställbara arbetssökande på arbetsmarknaden. Erfarenheter från vissa medlemsstater har givit övertygande belägg för att dessa åtgärder är framgångsrika.

För att nå än bättre resultat pekas i utvärderingen på behovet av bättre anpassade aktiva och förebyggande åtgärder, övergripande tillvägagångssätt som inbegriper både efterfrågan och utbud (arbetsgivares medvetenhet, kontroll av att lagstiftning om icke diskriminering följs), liksom en närmare koppling till den bredare politiken för social integration. Behovet att förbättra den statistiska basen för att utveckla sådana åtgärder och för att bedöma dem betonas också.

2.2.3 Företagaranda: nyckel till skapandet av nya arbetstillfällen

Åtgärderna inom pelaren för företagaranda fokuserar på förbättring av företagsklimatet, utveckling av tjänstesektorn som en källa till sysselsättning och på beskattning av arbete.

Det finns tecken på att ett bättre företagsklimat ger positiva sysselsättningseffekter

Medlemsstaterna har vidtagit många olika åtgärder som svar på det krav som ställs i sysselsättningsriktlinjerna om administrativa förenklingar (t.ex. verkansbedömningar av ny lagstiftning, undanröjande av hinder för nystartade företag, enklare förfaranden som också erbjuds online för företagsregistrering, incitament för att anställa mer personal etc.). De har också intensifierat kampen mot svart arbete (en förstärkt prioritet sedan 2001). Om medlemsstaterna vidtar ytterligare åtgärder för att minska de administrativa bördor som läggs på företagen skulle resultaten kunna förbättras och ett bättre företagsklimat i unionen främjas.

Under de senaste åren har 90 % av de nya arbetstillfällena skapats inom tjänstesektorn. Genom aktiva arbetsmarknadsåtgärder har de arbetslösa fått hjälp att skapa och börja nya jobb, främst i tjänstesektorn, och en stor andel av dessa jobb har visat sig bli varaktiga. Den tid som krävs för att starta ett företag har minskats men en enkät bland små och medelstora företag visar att de administrativa bördorna fortfarande betraktas som betungande och hindrar företagen att nå maximala resultat.

I avsaknad av tillförlitliga indikatorer och utvärdering kan man, med undantag av skattesänkningar för små företag, endast förmoda att åtgärder för att förbättra klimatet för företagande och skapande av arbetstillfällen ger positiva effekter. Sammanställning av statistik och indikatorer för att kontrollera vilka effekter åtgärder inom området för företagande har på sysselsättningen bör betraktas som en prioritet.

Skatteåtgärdernas sysselsättningseffekter kan fortfarande förbättras

Tendensen till stigande sammanlagt skattetryck på arbetskraft har vänts med en sänkning på unionsnivå med cirka 2 % [16] mellan 1997 och 2001. Det sänkta skattetrycket var ändå mer markant för låginkomsttagarna, med i genomsnitt 3 %, vilket främst åstadkoms genom sänkta sociala avgifter. Detta pekar på en tendens att göra skattesystemen mer sysselsättningsvänliga. I utvärderingen bekräftas de tydliga sysselsättningsskapande effekter som skatteåtgärder har. Särskilt effektiva är sänkningar av löneskatter och arbetsgivaravgifter som målinriktas på de lågavlönade som är den grupp som har det största bidragsberoendet. Andra effektiva åtgärder innefattar sänkningar av personliga inkomstskatter och av arbetstagarnas sociala avgifter, skatteavdrag för kostnader för barnomsorg eller utbildning som riktas till utsatta grupper.

[16] Preliminärt baserat på den kalkylerade skattesatsen.

Metoden bekräftar att medlemsstaterna överlag alltmer betraktar bidragsreformer och beskattning på arbete som ömsesidigt kompletterande sysselsättningspolitiska instrument. Blandningen av bidrags- och skatteåtgärder skulle dock kunna förbättras i syfte att maximera effekten på deltagande på arbetsmarkanden eller för att förhindra förtida utträde från arbetsmarknaden.

2.2.4 Anpassningsförmåga: ett komplicerat förhållande mellan flexibilitet, trygghet och arbetskvalitet

Åtgärder i pelaren för anpassningsförmåga gäller modernisering av arbetsorganisationen och den rättsliga ramen, införandet av nya arbetsformer och förbättring av arbetstagarnas kompetens, och syftar till att förbättra företagens anpassningsförmåga. Sådana åtgärder kräver att myndigheter, arbetsmarknadens parter och företagen axlar ett gemensamt ansvar.

Den europeiska sysselsättningsstrategin har bidragit till att rikta offentliga myndigheters, arbetsmarknadens parters och företags uppmärksamhet på viktiga aspekter av anpassningsförmåga och konkurrenskraft. Under de senaste fem åren har den viktigaste politiska utvecklingen på området för anpassningsförmåga hänfört sig till mer flexibla typer av anställningsförhållanden [17], och mer flexibla arbetstidsarrangemang, i synnerhet genom årliga referensperioder för arbetstid varigenom övertiden kan minskas.

[17] Flera länder har antagit lagstiftning om deltidsarbete. Se bilaga 2.

Medlemsstaterna har, ofta i nära samråd med arbetsmarknadens parter inom ramen för en trepartsdialog, skapat en rättslig ram för att underlätta denna utveckling. Beroende på respektive nationell institutionell struktur har arbetsmarknadens parter på lägre nivå utnyttjat de nya möjligheter som de har fått och har gjort dem mer konkreta i sina bilaterala avtal.

Utöver arbetstidsarrangemang har det bredare åtgärdsområdet arbetsorganisation ännu inte ägnats tillräcklig uppmärksamhet. Ett mer vittomfattande tillvägagångssätt för att modernisera arbetsorganisationen saknas fortfarande, även om vissa framsteg, särskilt på området för livslångt lärande, kan noteras [18].

[18] En handlingsram för åtgärder för att främja livslång utveckling av kvalifikationer och färdigheter antogs av arbetsmarknadens parter på EU-nivå i februari 2002, som uppföljning till arbetsmarknadsparternas gemensamma deklaration om livslångt lärande som lades fram för Europeiska rådet i Laeken. Det nyligen ingångna avtalet om distansarbete är också relevant i detta sammanhang.

Arbetstidsarrangemang betraktas allt mer sällan som ett sätt att omfördela arbete och öka det tillgängliga antalet arbetstillfällen, utan mer som ett sätt att förbättra anpassningsförmågan till ekonomisk verksamhet och därmed långsiktigt varaktiga arbetstillfällen. Å andra sidan kan nettotillskottet av nya arbetstillfällen i vissa medlemsstater delvis tillskrivas ökningen av flexibelt arbete (tidsbegränsad, tillfällig respektive deltidsanställning). De grupper som särskilt berörs av flexibla anställningsformer är ungdomar och kvinnor som återvänder till arbetsmarknaden.

I riktlinjerna för sysselsättning uppmanas till jämvikt mellan flexibilitet och trygghet. Den mest framträdande utvecklingen när det gäller trygghet avser hälsa och säkerhet. Det finns dock belägg för att flexibla arbetsformer fortsätter att medföra nackdelar för de berörda arbetstagarna. Anställda med tidsbegränsade avtal och låga inkomster eller inget tillträde till utbildning löper större risk att hamna i inaktivitet och arbetslöshet. Människor som upplever återkommande perioder av arbetslöshet och inaktivitet löper större risk att hamna utanför arbetsmarknaden under långa perioder. Undersökningar visar att arbetstagarnas uppfattning om flexibla arbetsformer i stor utsträckning förblir negativ i motsats till arbetsgivarnas åsikt [19]: endast 28 % av anställda med tidsbegränsade kontrakt förklarade sig frivilligt ha valt denna status jämfört med 72 % när det gäller anställda med deltidsanställning.

[19] I detta sammanhang genomförde kommissionens avdelningar en ad hoc Eurobarometer flash-enkät (nr 120) om flexibelt arbete.

2.2.5 Jämställdhet mellan kvinnor och män: större medvetenhet men otillräcklig utvärdering

Pelaren "jämställdhet" syftar till att möjliggöra för kvinnor och män att arbeta med lika möjligheter och lika ansvar. I riktlinjerna förespråkas åtgärder för att integrera jämställdhetsperspektivet, för att motverka skillnader i sysselsättning mellan kvinnor och män och för att förena yrkesliv och familjeliv.

Den europeiska sysselsättningsstrategin har givit jämställdhetsfrågan viktig stimulans. Detta bekräftas både av de nationella utvärderingarna och av en kvalitativ undersökning som utförts för kommissionens räkning. Ett viktigt inslag i detta sammanhang var det krav som ställdes i riktlinjerna för sysselsättning 1999 att integrera jämställdhetsperspektivet i samtliga fyra pelare. Könsskillnaderna när det gäller sysselsättnings- och arbetslöshetsnivåer, lön och andel sysselsatta i vissa sektorer och yrken har blivit områden där medlemsstaterna har vidtagit särskilda åtgärder. Åtgärder för att förena yrkesliv och familjeliv har blivit ett prioriterat åtgärdsområde i alla medlemsstater och många medlemsstater har börjat inrikta sig på att förbättra tillgången på barnomsorg.

Under perioden 1997-2001 gick majoriteten av de nya arbetstillfällen som skapades till kvinnorna och sysselsättningsgraden för kvinnor ökade från 50,6 % till 54,9 %. Sedan 1997 har skillnaderna mellan kvinnors och mäns sysselsättningsnivåer minskat från 20 till 18 % samtidigt som skillnaderna mellan arbetslöshetsnivåerna har sjunkit från 12 % till 9 %. Skillnaderna mellan kvinnors och mäns sysselsättningsnivåer (inklusive löneskillnader på i genomsnitt 16 % [20]) är fortfarande betydande och måste elimineras för att Lissabon- och Stockholmsmålen skall uppnås.

[20] Siffror för den privata sektorn 1998 varierade mellan 7 % och 24 % i medlemsstaterna.

Utvärderingen visar att myndigheterna alltför ofta tenderar att betrakta minskade skillnader mellan kvinnors och mäns olika sysselsättnings- och arbetslöshetsnivåer som ett resultat av ekonomisk tillväxt och förbättrade ramvillkor för kvinnors deltagande i arbetsmarknaden och gör inte tillräckligt stora försök att i enlighet med kraven i riktlinjerna, mäta vilken effekt deras åtgärder har. Utvecklingen när det gäller att nå sysselsättningsmålen för kvinnor bör kontrolleras mer noggrant, strategierna bör förstärkas och effekterna utvärderas mer systematiskt. Om skillnaderna mellan könen skall kunna minska, måste arbetsmarknadens parter medverka aktivt, särskilt inom området för lön och föräldraledighet. Barnomsorg, som ligger under de offentliga myndigheternas direkta ansvar, blir ett prioriterat område för direkta offentliga åtgärder och Europeiska rådet i Barcelona fastställde nya mål [21] för 2010.

[21] En förbättring av tillhandahållandet av barnomsorg per 2010 så att minst 90 % av barnen mellan 3 år och skolålder omfattas och minst 33 % av barnen under 3 års ålder.

2.3 Luxemburg-processen har visat sig effektiv för att främja politiskt samarbete

Luxemburgprocessens "öppna samordningsmetod" har bevisat sitt värde och betraktades av Europeiska rådet i Lissabon 2000 som en modell som borde överföras till andra politiska områden (som social integrering).

En ram för aktivt samarbete mellan olika aktörer

Den europeiska sysselsättningsstrategin har lett till ett erkännande av den nyckelroll som arbetsmarknadens parter spelar på en lång rad olika områden som har beröring med sysselsättning. Samtidigt som de första riktlinjerna endast hänvisade till arbetsmarknadens parter när det gällde det särskilda området anpassningsförmåga, erkändes efter Europeiska rådets möte i Lissabon den bredare roll som arbetsmarknadens parter spelar. Genom ett övergripande mål manas nu medlemsstaterna att utveckla ett mångsidigt samarbete med arbetsmarknadens parter och anmodas arbetsmarknadens parter att ange på vilket sätt de kommer att bidra till processen.

Arbetsmarknadens parters medverkan i utarbetandet av de nationella handlingsplanerna på nationell nivå har kontinuerligt förbättrats, även om deras bidrag till genomförandet av riktlinjerna kunde bli mer synligt. Den uppmaning som har riktats till arbetsmarknadens parter att inrätta sin egen genomförandeprocess [22] har ännu inte materialiserats, men uppmuntrande initiativ har tagits som tyder på att arbetsmarknadens parter spelar en gradvis alltmer aktiv roll för att genomföra riktlinjerna. Möjliga synergier mellan de nationella och europeiska nivåerna skulle kunna utnyttjas mer.

[22] Övergripande mål D och riktlinje 13.

Sysselsättningsstrategin har bidragit till att stimulera utveckling av en regional dimension i sysselsättningspolitiken, vilket bland annat den framväxt av regionala eller lokala handlingsplaner som skett under den senaste tiden är ett bevis på. Lokala och regionala myndigheter har i allt större utsträckning blivit partner i genomförandet av sysselsättningspolitiken, inte minst genom utnyttjandet av Europeiska socialfonden, vars prioriterade områden anpassades till sysselsättningsstrategin 2000.

Nya arbetsmetoder för att stödja samarbetet

En erkänd styrka i Luxemburgprocessen är den mutilaterala övervakningen. Baserat på årlig rapportering och på överenskomna och jämförbara indikatorer har den stimulerat en "strävan att närma sig" de medlemsstater som uppnått bäst resultat. Fastställande av indikatorer och mål på unionsnivå har varit en särskilt positiv effekt, även om medlemsstaterna ofta har motsatt sig att fastställa egna nationella mål.

Den årliga rapporteringen och kontrollen har lett till utökade och mer grundliga informationsutbyten mellan medlemsstaterna, och den process för "peer review" som har inrättats för att bedöma möjligheten att överföra bra lösningar [23] har öppnat möjligheter till grundligare utvärderingar. Många medlemsstater har intensifierat sina bilaterala kontakter och inspirerats av tillvägagångssätt som används i andra medlemsstater. Inrättandet av Sysselsättningskommittén som med jämna mellanrum samlar medlemsstaternas högre tjänstemän med ansvar för att utarbeta och genomföra nationell sysselsättningspolitik har underlättat sådana intensifierade utbyten.

[23] Se http://peerreview.almp.org

På EU-nivå intensifierades det institutionella samarbetet mellan olika rådskonstellationer (särskilt ecofin och arbetsmarknads-/socialministrarna) och deras respektive kommittéer [24], liksom mellan kommissionens avdelningar med ansvar för att utforma och kontrollera olika sysselsättningsrelaterade politiska processer (t.ex. på området för utbildning, ekonomisk politik, skatte- eller företagspolitik). Samarbetet mellan kommissionen och rådet, i synnerhet via Sysselsättningskommittén, har förstärkts. Europaparlamentet medverkade nära i den årliga översynsprocessen och bidrog därigenom till att utarbeta strategin, medan övriga institutioner också gav värdefulla bidrag. Betoningen på sysselsättningspolitik snarare än arbetsmarknadspolitik har inneburit att det årliga arbetet för att utarbeta de nationella handlingsplanerna för sysselsättning på nationell nivå har framkallat ett närmare samarbete mellan ministerierna. De offentliga arbetsförmedlingarna, som finns företrädda i ett aktivt nätverk på unionsnivå, har mobiliserats runt EU:s prioriterade åtgärdsområden.

[24] T.ex. Sysselsättningskommittén, kommittén för ekonomisk politik och kommittén för social trygghet.

Samtidigt som man mot bakgrund av de fördelar som nämnts ovan bör värna om de särdrag som präglar den öppna samordningsmetoden, har vissa risker uppträtt som bör åtgärdas i syfte att upprätthålla drivkraften bakom sysselsättningsstrategin. Framväxten av flera "öppna samordningsprocesser" på närbesläktade områden (särskilt social integration och pensioner) kräver nära samordning och samverkan. Det finns också ett behov att komma tillrätta med bilden av processen som komplicerad. Större ansträngningar krävs för att sprida kunskap om sysselsättningsstrategin på unionsnivå, nationell, regional och lokal nivå.

3. FRÅGOR INFÖR DEBATTEN OM DEN EUROPEISKA SYSSELSÄTTNINGSSTRATEGINS FRAMTID

De utvärderingsresultat som beskrivs ovan bekräftar att de viktigaste prioriteringar som anges i riktlinjerna för sysselsättning i stort sett förblir giltiga inför framtiden och att ytterligare politiska reformer krävs. Utvärderingen och de olika bidrag som hittills givits till debatten om framtiden för sysselsättningsstrategin, i synnerhet slutsatserna från Europeiska rådets möte i Barcelona, har möjliggjort för kommissionen att identifiera fyra huvudfrågor för reformen av sysselsättningsstrategin som bör granskas ytterligare.

3.1 Att bemöta utmaningarna på medellång sikt

Den situation där sysselsättningsstrategin skall verka håller på att förändras. När Luxemburgprocessen inleddes var den stora arbetslösheten den främsta utmaningen för unionens arbetsmarknad, men på senare år har rekrytering av personal i vissa regioner och sektorer i EU framträtt som ett allt större problem. Samtidig förekomst av kvardröjande relativt höga arbetslöshetsnivåer och av flaskhalsar skulle mycket väl kunna karakterisera den kommande perioden. Befolkningsutvecklingen kommer att leda till att arbetskraften blir allt äldre och till och med till en minskande befolkning i arbetsför ålder, vilket ger anledning till oro också när det gäller de sociala trygghetssystemens ekonomiska hållbarhet. Globalisering, teknisk utveckling och övergången till ett kunskapsbaserat samhälle gör att den ekonomiska och sociala omstruktureringen går allt snabbare. Det finns ett behov av att främja ett större deltagande i och upptagning av informationssamhället. Arbetslivet blir också alltmer komplext när arbetsmönstren blir mer oregelbundna och hänsyn måste tas till flera övergångar, som mellan olika jobb, olika typer av arbetsstatus och mellan arbete och utbildning, uppehåll i karriären och perioder med familjeansvar. Föregripande åtgärder, anpassningsförmåga och främjande av förändring är alla ytterst viktiga för att uppnå högre produktivitet och förbättrad konkurrenskraft, liksom för att människor skall stanna kvar längre i arbete och för att förebygga social utestängning. Själva begreppet investering förändras, eftersom mänskligt kapital spelar en allt större roll för tillväxt, sysselsättning och social sammanhållning. Invandring från tredje länder till EU är idag en realitet som inte kan nonchaleras. Även om invandringen inte kan utgöra en lösning på de problem som befolkningsutvecklingen för med sig eller på kompetensbristerna i EU [25], kan väl utformad ekonomisk invandring [26] bidra till att lösa problem med framtida arbetskraftsunderskott, ökad sysselsättningstillväxt och ekonomisk tillväxt

[25] Se rapporten om den sociala situationen i Europeiska unionen 2002.

[26] I kommissionens förslag till rådets direktiv om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i syfte att bedriva verksamhet som anställd eller som egenföretagare (KOM(2001)386 av den 11 juli 2001) har kommissionen redan föreslagit en överblickbar gemensam rättslig ram för ekonomisk invandring.

EU:s utvidgning är nära förestående och kommer så småningom att leda till att unionens arbetsmarknad ökar med 30 % [27] och kommer samtidigt föra med sig en större mångfald. Samtidigt som utmaningarna på kandidatländernas arbetsmarknad inte i grunden skiljer sig från de som nuvarande medlemsstater brottas med på sina arbetsmarknader, är de ofta mer intensiva [28] och kraftig omstrukturering krävs fortfarande. Kandidatländerna och kommissionen har bilateralt gjort gemensamma bedömningar av sysselsättningssituationen och de utmaningar varje land står inför med tanke på sysselsättningsstrategins prioriteringar. Lägesrapporter om dessa gemensamma bedömningar håller på att lämnas in och kommer att granskas av kommissionen före utgången av 2002.

[27] 71 miljoner personer i arbetsför ålder skulle kunna adderas till de 248 miljoner som finns i EU:s nuvarande femton medlemsstater (uppgifter för de 12 kandidatländerna år 2000).

[28] Kandidatländerna brottas med långsam sysselsättningstillväxt med en genomsnittlig sysselsättningsgrad på cirka 58 % 2001 (EU : 63.9 %); höga arbetslöshetsnivåer (cirka 13 % i genomsnitt under 2001 jämfört med 7,4 % i EU), i synnerhet för ungdomar, låga utbildningsnivåer, en åldrande befolkning och regionala skillnader. När det däremot gäller könsskillnader i sysselsättningen, liknar förhållandena i kandidatländerna de som gäller i EU, vilket har historiska orsaker.

Sysselsättningsstrategins övergripande mål bör bland annat ses mot den bakgrund som skisserats ovan. En central fråga för Lissabonstrategin är att öka sysselsättningsgraderna för att nå de mål som fastställdes i Lissabon och i Stockholm. Detta kommer i allt högre grad att bli en förutsättning, inte bara för att minska arbetslösheten, utan också för att stödja ekonomisk tillväxt och säkerställa att vår sociala modell är finansiellt hållbar. Men ekonomisk tillväxt kommer också att bero på arbetskraftens produktivitet. Om sysselsättningsstrategin skall kunna stödja EU:s utveckling till den mest konkurrenskraftiga ekonomin 2010, kommer en viktig utmaning att bli att stimulera till att fler och bättre jobb som också är med produktiva skapas. Främjandet av kvalitet i arbetet [29] som stödjer sysselsättning, genom att göra arbetet mer attraktivt och till en verklig möjlighet, arbetsmarknader för alla och produktivitet, bör ses som ett sätt att utnyttja den europeiska sociala modellens potential som produktiv faktor som bygger på samverkan mellan fler och bättre arbetstillfällen. Uppgiften att eliminera återstående skillnader när det gäller tillträde till arbetsmarknaden, såväl i socioekonomiska som regionala termer, är en fråga både om rättvisa och effektivitet. På grundval av dessa överväganden har kommissionen identifierat följande tre viktiga utmaningar för de framtida riktlinjerna:

[29] Se "Sysselsättningspolitik och socialpolitik: en ram för att investera i kvalitet" - KOM(2001)313 av den 20 juni 2001.

- Att öka sysselsättningsgraderna och deltagandet på arbetsmarknaden i enlighet med de mål som fastställdes i Lissabon och i Stockholm och genom dessa åtgärder samtidigt bidra till att minska arbetslösheten.

- Att förbättra kvalitet och främja produktiva arbeten.

- Att främja en arbetsmarknad som står öppen för alla genom att minska skillnader på social nivå (inklusive mellan könen) och på regional nivå.

Investeringar i mänskligt kapital, kompetensutveckling och livslångt lärande är avgörande för att möta dessa utmaningar.

Debatten om framtiden för den europeiska sysselsättningsstrategin kan sålunda fokusera på hur de framtida riktlinjerna skall stödja ambitionerna och målen i Lissabonstrategin. En anpassning av tidsramen i kommande riktlinjer till tidsfristen 2010, i enlighet med det krav som anges i slutsatserna från Europeiska rådets möte i Barcelona, kommer att bidra till övergripande samstämmighet med dagordningen från Lissabon.

Sysselsättningsstrategin måste bygga på de gångna fem årens solida erfarenheter och resultat. Erfarenheten har visat att det krävs kontinuitet och uthållighet innan åtgärder kan genomföras och kan ge full effekt på arbetsmarknaden. I den förändrade situationen bevisar sysselsättningsstrategin mer än någonsin tidigare sitt värde som en strategi för att främja och hantera förändring för att underlätta och följa med de djupgående ekonomiska och sociala omvandlingarna i såväl de nya som de nuvarande medlemsstaterna. Europeiska socialfonden måste till fullo spela sin roll som sysselsättningsstrategins finansiella arm genom att stödja sådana omvandlingar. Den särskilt höga arbetslöshetsnivån i kandidatländerna kommer att göra aktiva åtgärder och förebyggande tillvägagångssätt än mer relevanta, och kommer att kräva effektiva arbetsförmedlingar. Att främja en företagsmiljö som är gynnsam för skapande av nya arbetstillfällen är en prioritet, liksom jämvikten mellan flexibilitet och trygghet på arbetsmarknaden. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt att skapa förutsättningar som möjliggör övergång från avlönad anställning till egen näringsverksamhet samtidigt som arbetets kvalitet säkerställs. I enlighet med konstaterandet i den gemensamma rapporten (se fotnot 12) bör sysselsättningsstrategin stödja ett övergripande livscykelorienterat angreppssätt för att öka andelen arbetstagare och främja aktivt åldrande. Detta angreppssätt bör baseras på tillgång till arbete och på attraktiva arbeten, på åtgärder för att säkerställa att det lönar sig att arbeta och på en högt kvalificerad arbetskraft, liksom på åtgärder för att göra arbete till en reell möjlighet för alla och göra en arbetsmarknad som står öppen för alla till verklighet. Detta kommer bland annat att kräva mer kraftfulla åtgärder för att ta itu med svart arbete. Företagens kollektiva känsla av socialt ansvar kan ge ett värdefullt bidrag på ett antal prioriterade områden för sysselsättningsstrategin.

För att möjliggöra effektiv övervakning av de framsteg som görs när det gäller att förverkliga sysselsättningsstrategins mål, måste medlemsstaterna fortsätta att prioritera utveckling av lämplig och jämförbar statistik och indikatorer.

3.2 Att förenkla riktlinjerna utan att deras effektivitet undergrävs

De nuvarande riktlinjerna för sysselsättning betraktas allmänt som komplicerade. De första riktlinjerna (för 1998) innefattade 19 särskilda åtgärder i de fyra pelarna. Riktlinjerna för 2002 innefattar 18 åtgärder i samma fyra pelare. De flesta av dessa åtgärdspunkter är nu uppdelade i flera underrubriker. Därtill har sex "övergripande mål" lagts till under de senaste två åren. Som ett resultat av dessa ändringar, som hänför sig till den årliga översynsprocessen, har rangordningen av de prioriterade åtgärdsområdena i riktlinjerna för sysselsättning blivit diffus och pelarna har förlorat en del av sin inneboende samstämmighet.

Enklare riktlinjer skulle göra prioriteringarna tydligare, underlätta kommunikationen med alla aktörer och möjliggöra mer effektiv kontroll. Förenklingen kan ske främst genom följande åtgärder:

- En tydligare definition av de övergripande förbättringar som sysselsättningsstrategin förväntas leda till på EU:s arbetsmarknad och som ingår som ett bidrag till Lissabonstrategin.

- Inriktning på prioriterade åtgärder.

- Större betoning på de resultat som eftersträvas.

- Inriktning på genomförandet istället för på det årliga utarbetandet av riktlinjerna, i enlighet med slutsatserna från Europeiska rådets möte i Barcelona.

Flera villkor måste dock uppfyllas för att riktlinjerna även i fortsättningen skall var verkningsfulla.

För det första måste riktlinjerna behålla sin breda räckvidd som speglar åtgärder på de olika områden som bidrar till sysselsättningsmålen liksom sysselsättningsstrategins integrerade karaktär. Strategin kan endast utarbetas i nära samverkan med makroekonomisk politik och strukturpolitik som gynnar tillväxt och konkurrenskraft samt politiska åtgärder som stimulerar integration i samhället. Samverkan med andra relevanta politiska processer bör utnyttjas till fullo.

För det andra finns ett behov av mer stabila riktlinjer för att understödja ett resultatinriktat tillvägagångssätt. Erfarenheterna har visat att det ofta tar tid att utarbeta, anta och genomföra viktiga arbetsmarknadsåtgärder och ännu längre tid innan effekten av dessa åtgärder blir synlig på arbetsmarknaden (exempelvis modernisering av arbetsförmedlingstjänster, reform av skattesystemen etc.). Återkommande tillskott av nya prioriteringar eller mål i riktlinjerna vid de årliga översynerna förbättrar inte effektiviteten. Samtidigt som viss handlingsfrihet måste bevaras, bör förändringar undvikas före 2006, när en utvärdering efter halva tiden kommer att genomföras i enlighet med slutsatserna från Europeiska rådet i Barcelona.

För det tredje bör fördragets princip om årlig rapportering från medlemsstaterna om hur långt de nått för att genomföra riktlinjerna beaktas i enlighet med det krav som ställdes i Barcelona att förenkla processerna och fokusera mer på genomförandet. Detta utgör grundvalen för den multilaterala övervakning som har visat sig ha betydande mervärde i Luxemburgprocessen och är ett viktigt instrument för att följa vilka åtgärder medlemsstaterna vidtar som svar på de individuella rekommendationer som rådet riktar till dem. Samtidigt som stabila riktlinjer skulle bidra till en systematisering av årsrapporterna och därmed minska den arbetsbörda som den årliga rapporteringen medför, bör utrymmet för ytterligare förenkling granskas, särskilt genom fokusering på ny politisk utveckling och åtgärder och på uppföljning av rekommendationerna. Fokuseringen på genomförandet bör också avspeglas i att den årliga gemensamma sysselsättningsrapporten. Samtidigt som en enhetlig uppsättning riktlinjer riktas till samtliga medlemsstater beträffande unionens alltmer diversifierade arbetsmarknad, kommer de landspecifika sysselsättningsrekommendationerna därtill att erbjuda en möjlighet att ta upp de skilda utmaningar och särdrag som präglar de olika medlemsstaterna.

3.3 Att förbättra förvaltningen och partnerskapet

Utvärderingen av sysselsättningsstrategin har bekräftat partnerskapsmetodens fördelar när det gäller att utveckla och genomföra sysselsättningsstrategin och har samtidigt betonat att det finns utrymme för ytterligare förbättringar i detta avseende.

Samarbete med och mellan arbetsmarknadens parters organisationer

Framsteg i fråga om sysselsättningstrategins nyckelfrågor som livslångt lärande, aktivt åldrande, jämställdhet eller modernisering av arbetsorganisationen beror i hög grad på aktivt stöd från arbetsmarknadens parter. Europeiska rådet i Barcelona uppmanade arbetsmarknadens parter att ställa sina strategier inom de olika geografiska områdena och inom de olika sektorerna till förfogande för Lissabonstrategin och krävde en förstärkning av arbetsmarknadsparternas roll och ansvar när det gäller att genomföra och övervaka riktlinjerna. Det uttalande som arbetsmarknadens parter gjorde före toppmötet i Laeken i december 2001 utgör en stark bas för att omforma arbetsmarknadsparternas roll i sysselsättningsstrategin. Arbetsmarknadens parter kommer att kunna bidra till de breda politiska riktlinjer som omfattar hela dagordningen från Lissabon inom ramen för det föreslagna trepartstoppmötet för tillväxt och sysselsättning och de kommer att rådfrågas av kommissionen när nästa uppsättning riktlinjer utarbetas. Arbetsmarknadsparternas breda ansvar och deras bidrag till genomförandet av riktlinjerna bör erkännas samtidigt som deras självständighet beaktas. Arbetsmarknadens parter på europeisk nivå kan integrera sysselsättningsstrategins prioriterade åtgärdsområden i sina årliga arbetsprogram som för närvarande håller på att utarbetas. Därtill har kommissionen uppmuntrat arbetsmarknadens parter på EU-nivå att utforska "den öppna samordningsmetodens" potential att utveckla kontakter med deras nationella motparter.

Därutöver, och som ett komplement till arbetsmarknadsparternas insatser, har flera medlemsstater konstaterat att en mer effektiv medverkan från det civila samhällets organisationer är ett viktigt instrument som bör förstärkas.

Samarbete på olika regionala nivåer

Mobilisering av aktörer på alla relevanta regionala nivåer är också viktig för att sysselsättningsstrategin skall ge resultat. I de flesta medlemsstater ligger behörigheten för sysselsättningspolitikens olika aspekter på flera olika regionala nivåer. De regionala och lokala nivåerna är ofta särskilt viktiga i frågor som rör utbildning, arbetsförmedling eller när det gäller åtgärder för att främja en integrerad arbetsmarknad. Samtidigt som subsidiaritetsprincipen till fullo beaktas bör den framtida sysselsättningsstrategin främja och stimulera insatser från aktörer på alla nivåer för att stödja den nationella handlingsplanen för sysselsättning liksom unionens sysselsättningsstrategi. I det sammanhanget bör både vertikalt samarbete (mellan nationella och subnationella nivåer) och horisontellt samarbete (mellan relevanta aktörer på samma regionala nivå) uppmuntras. Därtill bör initiativ som bygger på den lokala sysselsättningsskapande potentialen även fortsättningsvis stimuleras, särskilt med tanke på de stora regionala skillnader som finns i EU när det gäller sysselsättning och arbetslöshet.

Samarbete mellan olika avdelningar

Samarbete mellan olika avdelningar i såväl EU:s institutioner som nationella myndigheter bör stimuleras ytterligare eftersom ett sådant samarbete speglar sysselsättningstrategins integrerade karaktär och behovet av bra samspel med andra processer på unionsnivå som social integration, utbildning och pensioner. Detta gäller särskilt för samarbetet mellan avdelningarna i arbetsmarknadsministerierna och de avdelningar som handhar finansiella frågor, utbildningsfrågor, jämställdhetsfrågor, social trygghet, inrikes frågor och informationssamhället.

Med hänsyn till att arbetsmarknadsförmedlingarna spelar en så viktig roll för att sysselsättningspolitiken skall bli framgångsrik, främst när det gäller strategin för förebyggande och aktivering, men också på andra områden som jämställdhet, icke-diskriminering, social integration eller livslångt lärande, är det motiverat att se till att de engageras i genomförandet av strategin.

Trots anpassningen 2000 av de prioriterade åtgärdsområdena i Europeiska socialfonden till sysselsättningsstrategins prioriteringar, förblir kopplingen mellan åtgärderna och finansieringen av dem oklar. Större öppenhet krävs för att ge en fullständig bild av hur de Europeiska strukturfonderna stödjer sysselsättningsstrategin. En granskning kommer att krävas av hur Europeiska socialfondens traditionella program och gemenskapsinitiativet Equal kan fortsätta att lägga sin fulla kraft bakom strategin, inte minst för att stödja de reformer som krävs i kandidatländerna. Översynen efter halva tiden av Europeiska socialfonden 2003 kommer att erbjuda en första möjlighet att utvärdera och göra en förnyad granskning av denna fråga. Det föreligger också ett behov att granska hur det stöd som Europeiska socialfonden och andra strukturfonder ger till sysselsättningsstrategins mål kan göras mer synligt i de nationella handlingsplanerna.

3.4 Att förbättra överensstämmelsen och komplementariteten mellan relevanta EU-processer

Alltsedan mötet i Lissabon ges de politiska riktlinjerna för genomförandet av den ekonomiska och sociala agendan vid Europeiska rådets vårmöte. Genomförandet sker med hjälp av en bred uppsättning olika processer, som bland annat omfattar sysselsättningsstrategin och den ekonomiska samordningsprocessen i enlighet med fördraget, samt Cardiffprocessen om strukturpolitik och den öppna samordningsmetoden på områdena social integration, utbildning och pensioner, allt i linje med de politiska riktlinjer som Europeiska rådet ger. Europeiska rådet i Barcelona manade till en förenkling av de relevanta processerna och särskilt till en synkronisering av de allmänna ekonomiska riktlinjerna och sysselsättningspaketet så snart det är genomförbart.

En sådan synkronisering, vars detaljer kommer att beskrivas i ett separat meddelande, kommer att stärka den övergripande processen för att genomföra Lissabonagendan. Sysselsättningspaketet kommer därmed att dra fördel av en närmare koppling till det övergripande strategiska tillvägagångssättet. Samtidigt som det råder kraftfullt samspel och ömsesidigt beroende mellan målen för den ekonomiska politiken och sysselsättningspolitiken, bör syftet vara att förbättra komplementariteten och förstärka den ömsesidigt stödjande karaktären hos de två uppsättningarna instrument. Synkronisering bör leda till bättre samordning av de politiska budskap som lämnas via de två instrumenten, vilket bör bevara deras självständighet.

BILAGOR

Bilaga 1: Utvärderingsmetodik

Bedömning av resultat på unionsnivå

Syftet med kommissionens bedömning av resultat på unionsnivå var att studera hur hållbara förbättringarna på unionens arbetsmarknader varit genom att analysera utvecklingen beträffande sysselsättningsgrader, deltagande på arbetsmarknaden och arbetslöshetsnivåer över längre perioder. Bedömningen baseras främst på tidsserieanalyser som jämför tendenser på åttiotalet och nittiotalet samt i vissa fall under andra hälften av nittiotalet. Eftersom NAIRU [30] är det enda allmänt tillgängliga begreppet för att mäta strukturförändringar på arbetsmarknaden har kommissionens uppskattningar för NAIRU använts och kopplats till tendenser för sysselsättning och deltagande på arbetsmarknaden. Bilden tyder därvid på att framstegen på unionens arbetsmarknader under senare år är av strukturell art. Arbetet har också innefattat en granskning av det begränsade underlaget i form av Beveridge-kurvor som stödjer de generella slutsatserna. Utvidgade Okun-Law modeller har avslöjat en ökning av sysselsättningens och arbetslöshetens cykliska känslighet och i synnerhet att arbetsmarknaderna har anpassat sig mer under perioder av ekonomisk återhämtning. Denna metodik är anpassad för att bedöma vilken roll tidsbegränsad anställning spelar. Genom att använda cykliskt anpassade serier för sysselsättning, deltagande på arbetsmarknaden och tillväxt kan man konstatera en ökning av sysselsättningens andel av den ekonomiska tillväxten.

[30] "Non Accelerating Inflation Rate of Unemployment". Analysen av Beveridge-kurvor som visar arbetslöshetssiffrornas och lediga platsers utveckling år för år och visar oundviklig arbetslöshet och gap mellan utbud och efterfrågan, ger inte lika entydiga svar och begränsas av tillgängliga uppgifter.

Delar av analysen återges i Employment in Europe 2002.

Nationella verkansstudier

De nationella studierna följde en standardiserad struktur med en rad tematiska frågor som omfattade politisk reform, resultat och verkan. Frågor som bara helt nyligen har inkluderats i riktlinjerna för sysselsättning (som flaskhalsarna på arbetsmarknaden) togs inte med i studierna. I de flesta rapporterna görs åtskillnad mellan de olika områdena men däremot följs inte den överenskomna frågelistan. De nationella rapporterna och en teknisk sammanfattning från kommissionen kan studeras på webbplatsen Europa [31].

[31] Se http://europa.eu.int/comm/employment_social/empl&esf/ees

Enkäter

I samband med utvärderingen anordnade kommissionen tre särskilda enkäter: två Eurobarometer "flashenkäter" (nr 96 om effekten av förebyggande och aktiva åtgärder för arbetslösa, nr 120 om atypiskt arbete) och en kvalitativ enkät om jämställdhet genom "OPTEM"-nätet (närmare detaljer finns att få från generaldirektoratet för press och kommunikation på webbsidan).

Bilaga 2: Översikt över viktiga politiska förändringar med anknytning till sysselsättningsstrategin på områdena för aktiv arbetsmarknadspolitik, modernisering av arbetsorganisationen och jämställdhet

BELGIEN

- En ytterligare förskjutning från botande till förebyggande politik inleddes 1999 med åtgärder för inslussning i arbetslivet, Rosettaplanen och undanröjande av arbetslöshetsfällor.

- Politik för integrering av ett jämställdhetsperspektiv har förstärkts (ny ständig mellanstatlig kommitté för jämställdhetsfrågor). Under 2001 (under det belgiska ordförandeskapet) lades större tonvikt vid kvalitet i arbetet, lika lön och åtgärder för att göra det möjligt att förena familjeliv och arbetsliv.

DANMARK

- 1999: den sista fasen i reformen av arbetsmarknadspolitiken. Parallellt med detta har socialpolitiken fått en mer aktiv inriktning och har anpassats för att komplettera arbetsmarknadspolitiska åtgärder riktade till den försäkrade arbetskraften.

- Jämställdhetslagen har ändrats flera gånger sedan 1997, ofta för att följa EU:s rekommendationer (lagen om lika lön 2001). Integrering av jämställdhetsfrågor i all politik har fastställts i lagstiftning (2000).

TYSKLAND

- Den nya lagen Job-Aqtiv (2002) är ett direkt svar på sysselsättningsstrategin

- Den sociala trepartsdialogen inom arbetsalliansen som återupplivades 1998, formar en plattform för en modernisering av arbetsorganisationen.

- Jämställdhetsarbetet: nya lagstadgade bestämmelser (offentliga sektorn), avtal mellan den federala regeringen och de centrala industriföreningarna: nya lagstadgade bestämmelser (privata sektorn).

GREKLAND

- Beslut fattades 1998 om en reform av de offentliga arbetsförmedlingstjänsterna men genomförandet kommer inte att vara slutfört förrän 2003-2005.

- Arbetsmarknadslagstiftningen moderniserades 1998 med införandet av deltidsarbete och föräldraledighet.

- På jämställdhetsområdet blev politiken mer ambitiös 2001 (nationell handlingsplan för jämställdhetsfrågor 2001-2006, kommission sammansatt av flera ministerier för främjande av jämställdhet) och mål för minskade klyftor mellan könen antogs.

SPANIEN

- De offentliga arbetsförmedlingarna, som blev mer självständiga 1994, fick i slutet av 1997 en roll som anpassades efter prioriteringen av förebyggande åtgärder i sysselsättningsstrategin. Utgifterna för aktiva arbetsmarknadsåtgärder ökade med nästan 50 %.

- Arbetsmarknadsreformer påskyndades genom införandet av nya avtalsformer ("avtal om fast anställning-utveckling", deltid).

- Sysselsättningsriktlinjerna fick en särskilt markant effekt på området för jämställdhet (Observationsorgan för jämställdhetsfrågor inrättades 1999 av Institutet för kvinnor), ny arbetsmarknadslagstiftning och program för aktiva arbetsmarknadsåtgärder som införde företräde för kvinnor.

FRANKRIKE

- Den förebyggande metoden infördes med programmen "Ny start" och "Nya arbeten för ungdomar i tjänstesektorn" (1998).

- Genom arbetstidslagstiftningen från 1998 eftersträvades medverkan från arbetsmarknadens parter för att främja tillväxtens sysselsättningsintensitet.

IRLAND

- Genomförande av den förebyggande strategin från 1998, åtföljd av en reform av de offentliga arbetsförmedlingarna.

- Ny jämställdhetslagstiftning (särbeskattning).

ITALIEN

- Lag 196 från 1997 inledde reformen av de offentliga arbetsförmedlingstjänsterna, övergripande reform av aktiva åtgärder planeras i vitboken från september 2001.

- Införande av lagstiftning om deltidsanställning.

- Förordning om föräldraledighet.

NEDERLÄNDERNA

- Den samlade metoden som användes för arbetslösa ungdomar (som fanns sedan 1992) har utsträckts till vuxna.

- Stort deltagande i deltidsarbete som är en möjlighet sedan i början av nittiotalet.

- Jämställdhetspolitiken har stärkts genom målet på 65 % sysselsättningsgrad för kvinnor.

ÖSTERRIKE

- Från 1998 har arbetsmarknadspolitiken reformerats (t.ex. individuella vägar in i arbetslivet).

- Dialogen mellan arbetsmarknadens parter har förstärkts kring de nationella handlingsplanerna (införande av "bonus malus"-system för att behålla äldre i arbete).

- Åtgärder för att förhindra att kvinnor blir arbetslösa på grund av ansvar för barntillsyn (bl.a. förbättring av barnomsorg).

LUXEMBURG

- Reform av de offentliga arbetsförmedlingarna inleddes 1998 i linje med den förebyggande och aktiva metoden.

PORTUGAL

- Initiativen "Interjovem" (för arbetslösa ungdomar) och "Reage" (för att skapa sysselsättning), speglar andan i den europeiska sysselsättningsstrategin.

- Införande av lagstiftning om deltidsarbete (1999).

- Särskilda åtgärder för att främja integration av kvinnor på arbetsmarknaden (reformer av bidragssystemen, det ambitiösa programmet "Crèche 2000").

FINLAND

- En noggrann genomgång av den aktiva arbetsmarknadspolitiken genomfördes 1998 baserad på den europeiska sysselsättningsstrategins principer.

- Integrering av jämställdhetsfrågorna har blivit en del av regeringens politik, i stor utsträckning som ett resultat av sysselsättningsstrategin.

SVERIGE

- Aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder som förespråkas i riktlinjerna fanns i Sverige redan 1997 men kvalitativa reformer har verkställts därefter (t.ex. "aktivitetsgarantin", 2000).

FÖRENADE KUNGARIKET

- Regeringens program New Labour sammanföll med de viktigaste principerna i sysselsättningsstrategin (programmen New Deal, Welfare at Work etc.).

- "Fonden för partnerskap i arbetet" som inrättades 1998 syftar till att stödja en flexibel arbetsorganisation.

- Den nationella strategin för barnomsorg har utformats för att hjälpa enskilda att kunna förena arbetsliv och familjeliv.