[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 29.8.2006

SEK(2006) 1080

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

Bilaga till Förslag till rådets rambeslutom en europeisk övervakningsorder vid förfaranden mellan Europeiska unionens medlemsstater före rättegång{KOM(2006) 468 slutlig } SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYS

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYS

SAMMANFATTNING

1. INLEDNING

Möjligheten att lägga fram förslag till ett rambeslut om ömsesidigt erkännande av straffprocessuella tvångsmedel före rättegång har funnits på kommissionens dagordning i flera år. Ett eventuellt rambeslut på detta område diskuterades vid tre expertmöten (2003, 2004 och 2005) och i olika reflektionsdokument, främst grönboken[1] med tillhörande arbetsdokument från kommissionens avdelningar[2]. Kommissionen har också mottagit ett stort antal svar och kommentarer från medlemsstaterna och det civila samhället i denna fråga[3].

Under rådfrågningsförfarandet framgick det att den tillgängliga statistiken om antalet berörda personer inte var tillräcklig för att ligga till grund för ett förslag på detta område. För att kommissionen skulle få tillgång till mer statistisk inför bedömningen av om ett rambeslut på det här området skulle ha något mervärde, beslutade man att anlita en extern konsult. Den externa konsulten tillhandahöll metodinstrument som låg i linje med kommissionens riktlinjer och handledning för konsekvensanalyser. Han utförde en integrerad bedömning av de direkta och indirekta följderna av en rad politiska alternativ, som beskrivs i motiveringen till förslaget (se avsnittet ”konsekvensanalys”[4]).

2. ANTAL FRIHETSBERÖVADE FÖRE RÄTTEGÅNG SOM PÅVERKAS AV ETT NYTT INSTRUMENT

Det uppskattas att nästan 10 000 EU-medborgare är frihetsberövade före rättegång i andra EU-länder än deras hemvistland varje kalenderår. Det finns alltid omkring 4 500 EU-medborgare som är frihetsberövade före rättegång i ett annat EU-land än hemvistlandet.

Denna information bygger på analyser av befintlig straffrättslig statistik och uppgifter som har samlats in direkt från medlemsstaternas myndigheter under denna studie. Fullständig information om antalet EU-medborgare som hålls frihetsberövade före rättegång och om de antaganden som bedömningen bygger på finns i bilaga 1 till konsekvensanalysen[5].

Vissa av de 10 000 EU-medborgare som frihetsberövas varje år skulle ha frihetsberövats även om de hade haft hemvist i det land där de misstänks för att ha begått ett brott. Om brottet är av särskilt allvarlig art och/eller den misstänkte anses vara farlig om han försätts på fri fot, tillämpas frihetsberövande före rättegång både i hemvistlandet och ”utomlands” i andra EU-medlemsstater.

Det är därför nödvändigt att göra en bedömning av hur många frihetsberövade EU-medborgare som anklagas för mycket allvarliga brott och sannolikt inte kommer att överföras till sitt hemvistland under tiden fram till rättegången. Det finns inte någon etablerad statistik på detta område, men mord, våldtäkt och rån har betraktats som sådana allvarliga brott. På grundval av uppgifter från flera länder kan man uppskatta att en så stor andel som 80 % av de EU-medborgare som för närvarande är frihetsberövade före rättegång skulle kunna bli föremål för ett beslut om överföring före rättegång och en tillämpning av alternativa åtgärder till frihetsberövande före rättegång[6].

Om man således antar att det bevisunderlag som krävs för att åtala en misstänkt (eller för att inleda en rättegång) är liknande i alla medlemsstater skulle så många som 80 % av de EU-medborgare som är frihetsberövade före rättegång i ett annat land än deras hemvistland kunna omfattas av alternativa straffprocessuella tvångsmedel före rättegång. Detta tyder på att så många som 8 000 frihetsberövade EU-medborgare utan hemvist i rättegångslandet varje år skulle kunna bli föremål för alternativa straffprocessuella tvångsmedel före rättegång.

3. PROBLEM OCH SVÅRIGHETER SOM FRIHETSBERÖVADE EU-MEDBORGARE HAR UPPLEVT

Det finns en risk för att EU-medborgare utan hemvist i rättegångslandet oftare frihetsberövas inför en rättegång än landets medborgare. Detta beror på att domstolarna bedömer att flyktfaran är större, eftersom dessa personer inte har några sociala kopplingar till det land där de är misstänkta för ett brott. En viktig bidragande faktor till denna bedömning kan vara att domstolen saknar kontrollerbara uppgifter. Domstolen i ett ”främmande” land kan ha svårt att göra en riskbedömning. Det kan uppstå problem med tolkning och översättning av viktiga handlingar och det finns en risk för främlingsfientlighet och kulturkrockar när det gäller vilka bevis som godtas angående en misstänkt från ett annat land. Det är också ett problem att domstolen måste förlita sig på skriftliga handlingar, medan de egna medborgarna kan kalla vittnen som muntligen kan höras till deras försvar. De skriftliga handlingarna kan inte ifrågasättas, vilket kan leda till att domstolen fäster mindre vikt vid dem.

Sådana tendenser får stöd av uppgifterna i tabell 3.1 (i konsekvensanalysen[7]). Tabellen visar att andelen EU-medborgare generellt är mycket större bland de frihetsberövade före rättegång än bland fängelsebefolkningen som helhet. I vissa länder är skillnaden mellan andelen häktade och andelen fängelseintagna EU-medborgare slående.

EU-medborgare som är frihetsberövade före rättegång möts också av språkproblem och svårighet med att förstå ett rättssystem som skiljer sig från systemet i hemlandet. Att vara föremål för en förundersökning i ett annat land har tillsammans med språkproblem och avstånden från stödjande nätverk med familj och vänner allvarliga följder, till exempel innebär det svårigheter att förbereda ett försvar.

Sådan diskriminering äventyrar klart det gemensamma området med frihet, säkerhet och rättvisa, som är ett av de centrala målen för EU och dess medlemsstater.

Som framgår av tabell 3.2 (i konsekvensanalysen[8]) är den genomsnittliga längden på frihetsberövande före rättegång 5,5 månader, även om skillnaderna mellan medlemsstaterna är stora (från 42,5 dagar till 365 dagar). Dessa skillnader, särskilt de mycket långa genomsnittsperioderna för frihetsberövande i vissa medlemsstater, försvårar ytterligare den diskriminering som EU-medborgare kan utsättas för. Inte nog med att de är frihetsberövade under omständigheter där de i hemlandet kanske inte hade frihetsberövats, frihetsberövandet kan också vara längre än vad som hade varit fallet om de hade varit misstänka för samma brott i sitt hemland. Det finns också andra skillnader när det gäller omständigheterna kring frihetsberövande före rättegång, vilka utan att utgöra diskriminering strider mot målet med ett europeiskt område med frihet och rättvisa. Det gäller till exempel för vilka brottstyper frihetsberövande före rättegång tillämpas och förhållandena i samband med frihetsberövandet.

Enligt en av de personer som intervjuats under studien ”…är det centrala problemet i medlemsstaterna den överdrivna användningen och varaktigheten av frihetsberövande före rättegång… de traditionella kriterierna för att besluta om villkorligt frisläppande tillämpas felaktigt… andra skäl för överdrivet långt frihetsberövande före rättegång är stora ärendebalanser, byråkrati eller underinvesteringar…”.

4. KOSTNADER

Många människor som har hållits frihetsberövade före rättegång frikänns slutligen. I Storbritannien frikändes till exempel under 2003 22 % av alla män och 19 % av alla kvinnor som hade varit frihetsberövade under åtminstone delar av förundersökningsperioden. Endast 49 % av männen och 40 % av kvinnorna dömdes slutligen till en frihetsberövande påföljd (fängelse). Det innebär att en av fem frihetsberövade före rättegång frikändes. Tabell 3.3 (i konsekvensanalysen[9]) visar förhållandena mellan fällande och frikännande domar i andra EU-medlemsstater, där dessa varierar i olika utsträckning.

Med hänsyn till att det tidigare har uppskattats att det finns ca 10 000 frihetsberövade EU-medborgare utan hemvist i rättegångslandet, kan det förväntas att åtminstone omkring 20 % av dessa, dvs. 2 000 personer, kommer att frikännas. Kostnaderna för att hålla dessa 2 000 personer frihetsberövade före rättegången kan uppskattas till omkring 22 miljoner euro (om man antar att kostnaden per individ är ca 11 000 euro, baserat på ett frihetsberövande på 5,5 månader x 2 000 euro).

Frihetsberövanden före en rättegång medför också stora kostnader för de offentliga myndigheterna. Tabell 3.4 (i konsekvensanalysen[10]) innehåller uppgifter från vissa EU-medlemsstater om den genomsnittliga kostnaden per månad och år för frihetsberövande före rättegång. I genomsnitt kostar det ca 3 000 euro per månad att hålla en person i fängelse. Med hänsyn till att ca 8 000 EU-medborgare utan hemvist i rättegångslandet potentiellt skulle kunna överföras till sitt hemvistland, uppgår de nuvarande kostnaderna för att hålla dem i fängelse före en rättegång till ca 132 miljoner euro (8 000 personer x 3 000 euro per månad x 5,5 månader som genomsnittlig frihetsberövandeperiod).

Alternativen till frihetsberövande före rättegång är däremot betydligt mer kostnadseffektiva än frihetsberövande i fängelse.

5. BEDÖMNING AV DET BÄSTA POLITISKA ALTERNATIVET

Enligt motiveringen till rambeslutet är det bästa politiska alternativet ett ”nytt rättsligt instrument för ömsesidigt erkännande av straffprocessuella skyddsåtgärder med en särskild överföringsmekanism”.

5.1. Fördelar med det bästa politiska alternativet

Alternativet med ömsesidigt erkännande av straffprocessuella skyddsåtgärder som åtföljs av en verkställighetsmekanism för att minska riskerna för att en misstänkt undandrar sig rättvisan har följande fördelar:

- Det garanterar individuella rättigheter och lika tillgång till domstolsprövning . Detta alternativ skulle säkerställa att EU-medborgare utan hemvist i rättegångslandet inte diskrimineras under förundersökningsstadiet i medlemsstaten och att de inte behandlas annorlunda jämfört med hur de skulle ha behandlats i hemvistlandet.

- Det minskar de teoretiska kostnaderna för orättvisor . För närvarande hålls varje år hela 10 000 EU-medborgare utan hemvist i rättegångslandet frihetsberövade före rättegång under i genomsnitt 5,5 månader. Med detta politiska alternativ, enligt vilket gränsöverskridande alternativa straffprocessuella tvångsmedel skulle erkännas ömsesidigt, skulle en betydande andel av dessa personer kunna undgå ett långt frihetsberövande, som medför betydande kostnader inte minst i form av utebliven arbetsinkomst.

- Det minskar risken för att en misstänkt avviker . Om det ömsesidiga erkännandet av alternativa straffprocessuella tvångsmedel före rättegång understöds av en verkställighetsmekanism skulle risken för att en misstänkt avviker minska. Risken skulle naturligtvis inte försvinna helt, men den skulle minska tack vare verkställighetsmekanismen.

- Det minskar kostnaderna för frihetsberövanden . Detta politiska alternativ kommer med stor sannolikhet att leda till en ökad användning av alternativa straffprocessuella tvångsmedel före rättegång avseende EU-medborgare som inte har hemvist i rättegångslandet. Därigenom kan man förvänta sig betydande besparingar av kostnaderna för frihetsberövanden (och en minskning av en viktig orsak till överbefolkade fängelser).

- Det inverkar på domstols- och polissamarbetet. Det kan med detta alternativ förväntas att de rättsliga myndigheterna i betydande utsträckning måste samarbeta för att fastställa straffprocessuella tvångsmedel. Polissamarbetet skulle dock ökas ännu mer, då det kan förväntas att polismyndigheterna skulle spela en viktig roll när det gäller att genomföra tvångsmedlen i praktiken (t.ex. skyldighet att anmäla sig hos polisen) och i samband med verkställighet om den misstänkte inte inställer sig vid rättegången.

5.2. Kostnader i anslutning till det bästa politiska alternativet

Ett av övervägandena vid bedömningen av kostnadseffektiviteten av alternativen till frihetsberövande före rättegång är kostnaden för att säkerställa att EU-medborgare utan hemvist i rättegångslandet som skickas tillbaka till sitt hemvistland inställer sig vid domstolsförhandlingen. En stor andel EU-medborgare som inte har hemvist i det land där de misstänks för att ha begått ett brott hålls för närvarande frihetsberövade i det landet på grund av risken för att de inte kommer att inställa sig vid domstolen.

Om ett instrument för ömsesidigt erkännande av straffprocessuella tvångsmedel före rättegång införs, och sådana personer översänds till sina hemvistländer och åläggs straffprocessuella tvångsmedel, kan det antas att vissa av dessa personer skulle avvika och inte infinna sig vid rättegången. I sådana fall skulle verkställighetsmekanismen säkerställa att sådana personer frihetsberövas i sina hemvistländer och transporteras säkert tillbaka till rättegångslandet. Kostnaderna för en sådan verkställighetsåtgärd skulle bestå av följande inslag:

- Löner till polispersonal som ledsagar den misstänkte – det kan förväntas att det krävs i genomsnitt tre personer under två dagar.

- Flygkostnader för polispersonalen (i genomsnitt 600 euro).

- Hotellkostnader för polispersonalen (i genomsnitt 100 euro).

Det kan således förväntas att kostnaderna för de polismyndigheter som ser till att den misstänkte inställer sig till rättegången kommer att bli betydande och de skulle förmodligen behöva betalas av polismyndigheterna i den misstänktes hemvistland.

Användningen av tekniska hjälpmedel i förundersökningsstadiet bör emellertid också beaktas vid bedömningen av vilka kostnader som är förbundna med det bästa politiska alternativet. Man bör i synnerhet ta hänsyn till möjligheten att använda videokonferenser under förundersökningsstadiet. Detta förfaringssätt har redan stöd i den europeiska konventionen om inbördes rättshjälp i brottmål, som föreskriver om bevisupptagning i form av videokonferenser om detta inte strider mot några grundläggande rättsprinciper. I en rapport som lades fram nyligen om praxisen angående lagstiftningen om bevisning i straffrättsliga förfaranden i EU konstaterades att de flesta medlemsstater har tekniska möjligheter att ta upp bevis i form av videokonferens[11]. Dessutom angav ett mindre antal medlemsstater att de höll på att införa eller övervägde att införa förfaranden för bevisupptagning med hjälp av videokonferenser. En av slutsatserna i studien var också att bevisupptagning i form av videokonferens godtas under vissa omständigheter, t.ex. när vittnet befinner sig utomlands.

Användningen av videokonferenser under förundersökningsstadiet när en EU-medborgare utan hemvist i rättegångslandet är föremål för alternativa straffprocessuella tvångsmedel skulle kunna leda till betydande kostnadsbesparingar i många fall, till exempel:

- Om en misstänkt har överträtt villkoren för de alternativa straffprocessuella tvångsmedlen håller myndigheterna i rättegångslandet i regel en förhandling för att besluta om vilka påföljder överträdelsen skall leda till. Om videokonferens används i hemvistlandet skulle det innebära att man sparade in kostnaderna för den misstänktes resa till rättegångslandet och eventuellt även kostnader för ledsagande personal från hemvistlandet.

- I flera medlemsstater måste den misstänkte anmäla sig regelbundet till polis- och åklagarmyndigheter i flera skeden av förundersökningen. Om en sådan misstänkt överförs till sitt hemvistland och åläggs alternativa straffprocessuella tvångsmedel före rättegång, skulle han eller hon behöva resa till rättegångslandet för att inställa sig under förundersökningsstadiet. Om man emellertid använde videokonferens i sådana fall skulle man spara in kostnaderna för den misstänktes resa till rättegångslandet.

Sammantaget kan konstateras att användning av videokonferens skulle bidra till att optimera sannolikheten för att det bästa politiska alternativet medför kostnadsbesparingar.

5.3. Proportionalitet och europeiskt mervärde

Mervärdet på EU-nivå av ömsesidigt erkännande av straffprocessuella tvångsmedel i skedet före rättegång kan uppnås på följande områden.

Det aktuella politiska alternativet skulle ge en lösning på problemen med den nuvarande situationen med frihetsberövande före rättegång, där medlemsstaternas insatser har varit klart otillräckliga och det krävs ett ingripande på EU-nivå. Andelen EU-medborgare som hålls frihetsberövade före rättegång är mycket större än den totala andelen EU-medborgare som är fängelseintagna. Sannolikheten för att EU-medborgare utan hemvist i rättegångslandet anklagas för att ha begått allvarliga brott (t.ex. mord, våldtäkt eller rån) är mindre än i fråga om nationella medborgare. Ändå hålls de frihetsberövade oproportionerligt ofta och för brott som landets egna medborgare inte skulle ha frihetsberövats för; de skulle i stället ha ålagts alternativa åtgärder. Ömsesidigt erkännande av straffprocessuella tvångsmedel före rättegång bland EU:s medlemsstater skulle med säkerhet garantera att sådan diskriminering av EU-medborgare utan hemvist i rättegångslandet inte uppstår och att rättvisa råder över gränserna. I annat fall fortgår den rådande situationen, där de principer som ligger till grund för EU-medlemsstaternas straffrättsliga system leder till att EU-medborgare utan hemvist i rättegångslandet diskrimineras.

[1] KOM(2004) 562 slutlig.

[2] SEK(2004) 1046.

[3] Se http://europa.eu.int/comm/justice_home/news/consulting_public/.

[4] s. 6–8.

[5] s. 36–38.

[6] Denna uppskattning bygger på uppgifter avseende 2005 som erhållits från Nederländerna och Finland, där omkring 40 % av alla frihetsberövade före rättegång var anklagade för mord, våldtäkt eller rån. Vid en närmare granskning framgick emellertid att sannolikheten för att EU-medborgare med hemvist i ett annat land skulle åtalas för sådana brott var hälften så stor som för ländernas egna medborgare. I Nederländerna var 4,4 % av alla frihetsberövade före rättegång EU-medborgare som inte hade hemvist i landet, men endast 3,2 % av dem som var åtalade för mord, våldtäkt eller rån var EU-medborgare utan hemvist i landet. I Finland var situationen liknande. Där var 8,5% av alla frihetsberövade före rättegång EU-medborgare utan hemvist i landet, och endast 2,2% av dem som var åtalade för mord, våldtäkt eller rån var EU-medborgare utan hemvist i landet. Man bedömde därför att endast 20 % av frihetsberövade EU-medborgare utan hemvist i rättegångslandet skulle komma att åtalas för sådana mycket allvarliga brott som sannolikt medför att det inte kan bli aktuellt med ett beslut om överföring före rättegång.

[7] s. 8.

[8] s. 10.

[9] s. 11–12.

[10] s. 12–13.

[11] ‘ The study of the laws of evidence in criminal proceedings throughout the European Union ’, The Law Society of England and Wales, Sammanfattande rapport, oktober 2004.