FÖRKORTNINGAR

Conops : Operativt koncept

Eulex : Europeiska unionens rättsstatsuppdrag i Kosovo

EUO : Europeiska unionens kontor i Kosovo

GSFP : gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken

IPA : instrument för stöd inför anslutningen

KFOR : Kosovostyrkan

Kusp : rådets kommitté för utrikes- och säkerhetspolitik

MMA : övervakning, mentorskap och rådgivning (monitoring, mentoring and advising)

Nato : Nordatlantiska fördragsorganisationen

OECD : Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling

Opdat : USA:s justitieministeriums kontor för utveckling av, stöd till och utbildning av personal vid åklagarmyndigheter utanför USA (Office of Overseas Prosecutorial Development, Assistance and Training)

Oplan : operativ plan

Unmik : Förenta nationernas interimistiska uppdrag i Kosovo

SAMMANFATTNING

I. Europeiska unionen (EU) ger omfattande stöd till rättsstaten i Kosovo [1]. Framför allt har den sedan 2008 genomfört sitt största uppdrag någonsin inom den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (GSFP) i form av Europeiska unionens rättsstatsuppdrag i Kosovo (Eulex). Eulex har haft cirka 2500 anställda som har arbetat med kapacitetsuppbyggnad och haft en del verkställande funktioner. Dessutom har Europeiska kommissionen förvaltat rättsstatsprojekt, också främst med inriktning på kapacitetsuppbyggnad, som finansierats genom instrumentet för stöd inför anslutningen (IPA). Från 2007 till 2011, som är den period som revisionen omfattar, fick rättsstatsområdet 680 miljoner euro i stöd från EU-budgeten.

II. Vid revisionen ställde revisionsrätten frågan huruvida EU:s stöd till Kosovo på rättsstatsområdet är ändamålsenligt. För att kunna besvara frågan bedömde revisionsrätten huruvida stödet uppnår de avsedda resultaten och vilken inverkan det har haft på den samlade utvecklingen på olika rättsstatsområden (polisväsen, domstolsväsen, tullväsen och korruptionsbekämpning). Den undersökte också förvaltningen av stödet, särskilt när det gällde samordningen och förvaltningen av Eulex. I revisionen ingick ett urval av 17 EU-insatser i Kosovo.

III. Vid revisionen konstaterade revisionsrätten att EU:s stöd till Kosovo på rättstatsområdet inte har varit tillräckligt ändamålsenligt. En del av målen för enskilda insatser har uppnåtts, om än ofta med förseningar och ovisshet om resultatens hållbarhet. Den samlade utvecklingen mot en förbättrad rättssäkerhet går dock långsamt, särskilt när det handlar om kampen mot organiserad brottslighet och korruption, framför allt i norra Kosovo.

IV. Först och främst kan EU-stödets begränsade ändamålsenlighet förklaras av de särskilda förhållanden som råder i Kosovo. Vid revisionen konstaterade dock revisionsrätten att det fanns viktiga områden där en bättre ledning från Europeiska utrikestjänstens och kommissionens sida kunde ha gjort EU-stödet med ändamålsenligt.

V. EU-stödets ändamålsenlighet har hindrats av att målen inte har fastställts tillräckligt tydligt och av att samordningen mellan kommissionen och Eulex-ledda operationer har varit en krävande uppgift. Eulex har dessutom haft ont om personal. Kommissionens projekt förvaltades visserligen i allmänhet på ett tillfredsställande sätt men Europeiska utrikestjänsten och kommissionen kunde i större utsträckning ha använt sig av politisk dialog och villkorlighet för att stärka rättsstaten.

VI. Revisionsrätten rekommenderar följande:

- Att rådet och kommissionen ser till att målen avseende rättsstaten i Kosovo är kopplade till konkreta riktmärken mot vilka framsteg kan bedömas och tar hänsyn till EU:s mål för inre säkerhet.

- Att Europeiska utrikestjänsten och kommissionen ser över kommissionens förfaranden för programplanering och upphandling för att förbättra sin samordning och ser till att de svarar mot Eulex operativa behov, och tar fram en exitstrategi för Eulex som medför att kommissionen tar över Eulex kapacitetsuppbyggnadsfunktioner.

- Att Europeiska utrikestjänsten samarbetar med medlemsstaterna och ser till att man i framtida GSFP-uppdrag arbetar med alla de anställda man har rätt till och att dessa placeras ut under den tidsperiod som krävs och har lämplig kompetens så att arbetet blir ändamålsenligt.

- Att rådet och kommissionen ser till att framtida GSFP-uppdrag får status som juridisk person.

- Att Europeiska utrikestjänsten och kommissionen ser till att tillsättningen av personal vid EU:s kontor i Pristina som förvaltar rättsstatsstödet speglar den höga prioritet som EU ger detta område.

- Att rådet, Europeiska utrikestjänsten och kommissionen ser till att den politiska dialogen med Kosovo främst är inriktad på att stärka rättsstaten och är kopplad till incitament och prioriterade villkor.

INLEDNING

BAKGRUND

1. I före detta Jugoslavien var Kosovo en autonom provins i Republiken Serbien, som är en av de sex republiker som landet ursprungligen bestod av [2]. Kosovo hade en etnisk albansk majoritet med en betydande serbisk minoritet. Efter en författningsreform 1974 beviljades Kosovo ökad självständighet vilket tillät den att ha en egen förvaltning, ett eget parlament och ett eget rättsväsen. Under 1980-talet ökade de etniska spänningarna och 1989 upphävdes Kosovos självständighet av den nationalistiska serbiska regeringen som leddes av Slobodan Milošević.

2. Under 1990-talet bevittnade världen Jugoslaviens sönderfall och den serbiska regeringens ökande förtryck i Kosovo, som resulterade i att ett gerillakrig bröt ut under ledning av Kosovos frihetsarmé och ett fullständigt sammanbrott för rättsstaten. Mellan 1997 och juni 1999 dödades cirka 10000 kosovoalbaner. Som svar på den snabbt förvärrade situationen bombade Nordatlantiska fördragsorganisationen (Nato) Serbien och serbiska väpnade styrkor i Kosovo för att driva ut dem ur Kosovo.

3. I juni 1999 antog FN:s säkerhetsråd resolution 1244/99 som inrättade FN:s interimistiska uppdrag i Kosovo (Unmik) i stället för Serbiens regering. Unmik fick i uppdrag att utföra alla aspekter av civil förvaltning, inrätta demokratiska institutioner och skapa den grund som senare skulle lösa Kosovos status [3]. Unmiks omedelbara uppgift i samarbete med den Natoledda Kosovostyrkan (KFOR) var att införa lag och ordning och få stopp på våldet och förtrycket och se till att alla flyktingar kunde återvända hem under trygga former.

4. Från och med 2003 började strukturerna i de så kallade provisoriska institutionerna för självstyre långsamt att ta form enligt den författningsram som inrättades av Unmik. Unmik behöll visserligen det yttersta ansvaret men makten fördes gradvis över från Unmik till Kosovoinstitutionerna.

5. Efter förhandlingar under perioden 2005–2007 föreslog FN:s särskilda sändebud, Martti Ahtisaari, en plan om övervakat oberoende för Kosovo. FN:s säkerhetsråd ställde sig visserligen inte bakom förslaget men två centrala delar av Ahtisaaris förslag kunde ändå senare genomföras:

a) EU:s ministerråd inrättade ett uppdrag inom den gemensamma europeiska säkerhets- och försvarspolitiken (GSFP), Europeiska unionens rättsstatsuppdrag i Kosovo (Eulex), som skulle övervaka, vara mentor och rådgivare på alla områden med anknytning till rättsstaten och inneha vissa verkställande funktioner.

b) En grupp stater som stödde Kosovos självständighet, den internationella styrgruppen, inrättade ett internationellt civilt kontor som skulle övervaka genomförandet av förslaget. Chefen för kontoret har befogenhet att upphäva beslut eller lagar som antas av Kosovos myndigheter och straffa eller avsätta statstjänstemän.

6. Kosovo förklarade sig ensidigt självständigt från Serbien i februari 2008, men denna förklaring följdes inte av ett allmänt erkännande av Kosovo [4]. Fem medlemsstater i EU har inte erkänt Kosovos självständighet [5], vilket har lett till att EU har intagit en så kallad statusneutral ståndpunkt [6]. Alla medlemsstater har dock kommit överens om att Europeiska unionen bör ge betydande finansiering till Kosovo för att garantera stabilitet i Kosovo, i den större västra Balkanregionen och i Europa som helhet [7].

7. Kosovo får ekonomiskt stöd från instrumentet för stöd inför anslutningen (IPA) och behandlas av kommissionen som en potentiell kandidat för att få detta stöd [8]. Sedan 2010 har Kosovo deltagit i samma dialog inom ramen för stabiliserings- och associationsprocessen med kommissionen som kandidatländer och andra potentiella kandidater i västra Balkanregionen.

8. Serbien godtog inte Kosovos självständighet, och många etniska serber i norra Kosovo vill förbli en del av Serbien [9]. EU försöker underlätta den direkta dialogen mellan Kosovo och Serbien för att förbättra relationerna mellan dem (den så kallade Pristina-Belgrad-dialogen). I mars 2012 beviljade Europeiska rådet Serbien status som kandidatland för anslutning till EU, och kommissionen har därefter föreslagit att förordningen om stöd inför anslutningen ska ändras så att Serbien kan överföras från förteckningen över potentiella kandidatländer till förteckningen över kandidatländer.

9. Önskan om självständighet och påföljande internationellt erkännande har dominerat den övergripande dagordningen för Kosovos myndigheter. Men Kosovo står inför andra stora utmaningar, framför allt fattigdom och brottslighet. Kosovos BNP per capita på endast 2383 euro är den lägsta i Europa [10]. Rättsstatens sammanbrott på 1990-talet skapade ett vakuum som har utnyttjats av den organiserade brottsligheten både inom och utanför Kosovo. Samtidigt förhindrar den klientilism som är förhärskande i hela Kosovos samhälle och det traditionella tillgripandet av klanbaserad sedvanerätt att en rättsstat byggs upp.

10. Att rättsstaten stärks i Kosovo betraktas i allmänhet som en förutsättning för ekonomisk utveckling. Med tanke på den organiserade brottslighetens internationella karaktär är det också viktigt att rättsstaten stärks i Kosovo för EU:s inre säkerhet.

11. I januari 2012 meddelade Kosovos myndigheter att de ville avsluta det övervakade oberoendet vid årets slut. Den 10 september antog Kosovos parlament författningsändringar som innebär att internationella civila kontorets övervakningsroll ska upphöra. Samtidigt har Kosovos myndigheter förnyat sin inbjudan till Eulex att fullgöra de verkställande funktionerna fram till dess att Eulex nuvarande uppdrag tar slut i juni 2014.

EU:S EKONOMISKA STÖD

12. Under det senaste årtiondet har det internationella samfundet investerat stora resurser i stöd till fredsbevarande verksamhet, återuppbyggnad, institutionsuppbyggnad, ekonomisk utveckling och rättsstaten i Kosovo. Under perioden 1999-2007 tog Kosovo emot 3,5 miljarder euro i givarstöd, av vilka två tredjedelar kom från Europeiska kommissionen och EU:s medlemsstater. Vid en givarkonferens 2008 förband man sig att ge ytterligare 1,2 miljarder för perioden 2009–2011, däribland 508 miljoner euro från kommissionen. Sammantaget är Kosovo världens största mottagare av EU-stöd per capita [11].

13. Under perioden 2007-2011 fördelades mer än hälften av EU-stödet till rättsstatsområdet i Kosovo, huvudsakligen genom GSFP-uppdraget [12] men också via instrumentet för stöd inför anslutningen (IPA) (se tabell 1).

14. Eulex är den största krishanteringsinsats som EU någonsin har genomfört. Det främsta syftet är att hjälpa Kosovos myndigheter att stärka rättsstaten, i synnerhet inom polisväsendet, domstolsväsendet och på tullområdet (se även punkt 68). Insatsen finansieras genom EU:s budget för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp) och finansieringen genomförs via ett kontrakt mellan Europeiska kommissionen och Eulex uppdragschef, som personligen ansvarar för Eulex budget. Fram till juni 2012 hade EU anslagit 614 miljoner euro från EU:s allmänna budget i stöd till Eulex [13]. Vid utgången av 2011 hade Eulex 2539 anställda, däribland 1087 utstationerade anställda, i första hand från medlemsstaterna. Vid en strategisk genomgång av Eulex föreslog Europeiska utrikestjänsten att man skulle behålla vissa verkställande funktioner och förlänga uppdraget till juni 2014, och detta har rådet godkänt [14].

15. IPA har finansierat projekt inom polisväsendet, domstolsväsendet och på tullområdet och även särskilda antikorruptionsprojekt för totalt 92,47 miljoner euro under perioden 2007–2011.

TABELL 1

EU:s stöd till rättsstatsområdet 2007–2011 (anslag i miljoner euro [1111])

Källa: Europeiska kommissionen (analys av Europeiska revisionsrätten).

Instrument | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | Totalt |

Eulex (inkl. planeringsgrupp) (nuvarande budgetpost: 19.03.01.02) | 76,50 | 120,00 | 121,22 | 120,75 | 144,00 | 582,47 |

IPA rättsstaten i vidare mening [2222] (22.02.02 och 22.02.04.01) | 9,30 | 44,52 | 12,05 | 14,20 | 12,40 | 92,47 |

Stabilitetsinstrument (IfS) (19.06.01.01) | 0,00 | 5,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 5,00 |

Totalt EU-stöd till rättsstaten i vidare mening | 85,80 | 169,52 | 133,27 | 134,95 | 156,40 | 679,94 |

Totalt EU-stöd till Kosovo | 231,70 | 331,10 | 238,22 | 198,95 | 212,70 | 1212,67 |

Totalt stöd till rättsstaten i procent av det totala EU-stödet | 37 % | 51 % | 56 % | 68 % | 74 % | 56 % |

16. Den avdelning vid kommissionen som främst ansvarar för kontakterna med Kosovo är generaldirektoratet för utvidgning. Det ansvarar för förvaltningen av IPA som är den huvudsakliga finansieringskällan till stödprojekt i Kosovo. Eulex förvaltas av den civila operationschefen, som är direktör för den civila planerings- och ledningskapaciteten, som ligger i Bryssel och är en del av Europeiska utrikestjänsten. Han står under rådets kommitté för utrikes- och säkerhetspolitiks (Kusp) politiska kontroll och strategiska ledning. Europeiska unionens kontor förvaltar genomförandet av stöd från IPA och sedan februari 2012 är dess chef även Europeiska unionens särskilda representant i Kosovo (se punkt 78).

REVISIONENS INRIKTNING OCH OMFATTNING SAMT REVISIONSMETOD

17. I rapporten ställs följande övergripande fråga:

Är EU:s stöd till Kosovo på rättsstatsområdet ändamålsenligt?

Den första delen av rapporten är inriktad på huruvida EU:s stöd har uppnått de avsedda resultaten och vilken inverkan det har haft på den samlade utvecklingen på olika områden av rättsstaten (polisväsen, domstolsväsen, tullväsen och korruptionsbekämpning). I den andra delen av rapporten identifieras områden där en förbättrad förvaltning av EU-stödet kan leda till att stödet blir mer ändamålsenligt, särskilt när det gäller följande:

a) Tydliga mål.

b) Samordningen mellan EU-institutioner och med andra givare och Kosovos myndigheter.

c) Förvaltningen av Eulex.

d) Förvaltningen av stödprojekt.

e) Politisk dialog och villkorlighet.

18. Revisionen omfattade dokumentgranskning, intervjuer och tre granskningsbesök på plats i Kosovo 2011 och 2012. Revisionsrätten granskade ett urval av 8 IPA-projekt som valdes ut bland de 20 IPA-rättsstatsprojekt som EU finansierade mellan 2007–2010 och som genomfördes under perioden 2008–2011. Revisionsrätten granskade också ett projekt som finansierades från stabilitetsinstrumentet. De granskade projekten uppgick till totalt 21 miljoner euro av sammanlagt 85 miljoner i utgifter för rättsstatsprojekt. Dessutom granskade revisionsrätten ett urval av 8 åtgärder inom övervakning, mentorskap och rådgivning (MMA) som genomfördes av Eulex av de ursprungligen påbörjade 45 MMA-åtgärderna [15]. Närmare uppgifter om granskningsurvalet finns i bilaga II och de detaljerade revisionskriterierna presenteras i bilaga III.

19. För att kunna bedöma EU-stödets inverkan på sektornivå använde revisionsrätten andra revisionsbevis, bland annat dokumentation från andra kommissionsfinansierade rättsstatsprojekt i Kosovo och Eulex-ledda MMA-åtgärder. Den granskade även rapporter från Kosovos myndigheter och andra givare och aktörer i Kosovo samt gjorde en litteraturgenomgång (se litteraturförteckningen i bilaga V). Dessutom intervjuade revisionsrätten berörda myndigheter i Kosovo och företrädare för det internationella samfundet och civilsamhället i Kosovo.

20. Revisionsrätten rådfrågade en panel bestående av internationella experter för att få bakgrundsinformation om situationen i Kosovo och för att pröva relevansen i revisionsfrågorna.

IAKTTAGELSER

TROTS BETYDANDE EU-STÖD ÄR FRAMSTEGEN NÄR DET GÄLLER ATT STÄRKA RÄTTSSTATEN BEGRÄNSADE OCH DEN ORGANISERADE BROTTSLIGHETEN OCH KORRUPTIONEN ÄR FORTFARANDE OMFATTANDE

21. I följande avsnitt presenteras resultatet av revisionsrättens granskning av urvalet av IPA-projekt och Eulex-ledda MMA-åtgärder. Här försöker revisionsrätten även bedöma EU-stödets inverkan på den samlade utvecklingen på rättsstatsområdet när det gäller polisväsen, domstolsväsen, tullväsen och korruptionsbekämpning, också i norra Kosovo. Dessutom görs en bedömning av om utvecklingen sannolikt blir hållbar.

KOSOVOPOLISEN: DE EU-INSATSER SOM GRANSKADES AV REVISIONSRÄTTEN GAV BLYGSAMMA RESULTAT MEN STORA UTMANINGAR KVARSTÅR, SÄRSKILT I KAMPEN MOT DEN ORGANISERADE BROTTSLIGHETEN

EU:S STÖD

22. Kommissionen och Eulex har gett stöd till Kosovopolisen på många olika sätt sedan 2007 (16 IPA-projekt för totalt 33 miljoner euro och 36 MMA-åtgärder). Revisionsrätten granskade två IPA-projekt [16] och fyra MMA-åtgärder [17].

23. Syftet med de båda granskade IPA-projekten var att utveckla Kosovopolisens kapacitet att utföra den nya uppgiften att övervaka Kosovos gränser och skiljelinjer [18]. Kommissionens stöd till ett separat underrättelsesystem för gränspolisen stod i motsättning till Eulex mål att skapa ett enda underrättelsesystem inom Kosovopolisen på grund av otillräcklig samordning under utformningen av projektet. Genomförandet av båda projekten blev kraftigt försenat, framför allt på grund av att utrustningen levererades mer än ett år för sent.

24. En stor del av projektet handlade om att ersätta det befintliga gränsförvaltningssystemet, som finansierades av USA [19], med ett nytt system som fullt ut uppfyllde EU:s standarder. Det faktum att ett system som inte var kompatibelt med EU installerades från början visar att det saknas samordning mellan kommissionen och USA (se även punkt 86). Det var svårt att införa det nya systemet på grund av att Kosovos myndigheter hellre fortsatte att använda det befintliga systemet.

25. Samarbetsprojektet, som genomfördes från maj 2009 till november 2010, bidrog också till att utveckla polisarbetet vid Kosovos gränser och skiljelinjer genom teknisk rådgivning och utbildning. Projektets längd på 18 månader var dock inte tillräcklig för att garantera att de nya rutiner som projektet införde togs över fullt ut av Kosovopolisen.

26. MMA-åtgärden "gränspolisen – bättre planering" lyckades förbättra planeringskapaciteten hos gränspolisen och kompletterade IPA-projekten när det gällde denna del av Kosovopolisen.

27. MMA-åtgärden "underrättelsebaserat polisarbete" hindrades kraftigt av att Kosovos myndigheter saknade de ekonomiska resurser och personalresurser som krävdes. Den Eulex-ledda MMA-åtgärden "rationalisering av Kosovos polisstruktur" bidrog till en ny polisstruktur som centraliserade de tidigare spridda funktionerna för underrättelseinsamling. Trots bidragen från de två MMA-åtgärderna är Kosovopolisens samlade kapacitet i fråga om strategisk planering och underrättelsebaserat polisarbete fortsatt bristfällig.

28. MMA-åtgärden "lagarbete – brottsutredningar" var inriktad på samarbetet mellan polis och åklagare men måste avbrytas eftersom åklagarna beslutade att prioritera utredning av pågående ärenden, vilket begränsade de tillgängliga resurserna för kapacitetsuppbyggnadsåtgärder (se punkt 95).

29. Trots vissa blygsamma resultat, särskilt när det gällde överföringen av ansvaret för kontrollen längs gränser och skiljelinjer från KFOR till Kosovos myndigheter, ledde inte det EU-stöd till polisväsendet som revisionsrätten granskade till några större förbättringar.

KAMPEN MOT DEN ORGANISERADE BROTTSLIGHETEN

30. Trots stödet från EU och andra givare har Kosovo endast gjort små framsteg i kampen mot den organiserade brottsligheten. EU:s kontor för kriminalunderrättelseverksamhet (EU Office for Criminal Intelligence, EUOCI) konstaterade också i den strategiska hotbildsbedömningen 2010 av den organiserade brottsligheten i Kosovo att situationen vad gäller den organiserade brottsligheten i Kosovo inte har förändrats nämnvärt sedan det internationella samfundet kom dit sommaren 1999 [20]. Utredningar av allvarliga brott är fortfarande ineffektiva på grund av begränsad erfarenhet och politisk inblandning. Kosovos myndigheter saknar också kapacitet att ta itu med finansiell och ekonomisk brottslighet och penningtvätt.

31. En stor brist som påverkar samarbetet mellan polis och åklagare är att de inte har en gemensam databas, vilket gör att de inte kan spåra och samordna sina brottsutredningar. Det har lett till situationer där åklagarna inte känner till polisutredningar och vice versa, vilket allvarligt hindrar bekämpningen av organiserad brottslighet. Det faktum att polis och åklagare inte har infört enkla steg, som gemensamma referensnummer för ärenden, visar att det inte finns en tillräckligt stark politisk vilja att garantera samarbete.

32. Europol är en europeisk brottsbekämpande myndighet som försöker öka ändamålsenligheten och stärka samarbetet mellan länderna när det gäller att förebygga och bekämpa organiserad brottslighet. Att Kosovo inte har erkänts av vissa medlemsstater hindrar Europol från att ingå operativa och/eller strategiska avtal [21] med Kosovos myndigheter. Kosovo finns därmed inte heller på förteckningen, som godkänts av rådet, över tredjeländer som Europol får ingå sådana avtal med [22]. Vidare kan Europol inte heller ingå ett direkt samarbetsavtal med Eulex eftersom byrån, i likhet med alla GSFP-uppdrag, inte har status som juridisk person (se punkt 93). För att komma förbi den svårigheten har Europol inrättat en tillfällig särskild mekanism för att kunna utbyta relevant information med Eulex. Mekanismen är dock beroende av att medlemsstaterna är villiga att samarbeta. För närvarande deltar tre medlemsstater i mekanismen [23].

33. Kosovos myndigheters begränsade kapacitet att skydda nyckelvittnen i uppmärksammade rättsfall och svårigheter att flytta vittnen utomlands är stora brister eftersom hot mot vittnen fortsätter att hindra rättssystemet från att fungera som det ska [24]. Trots att EU-stödet ges via ett regionalt IPA-projekt för västra Balkan [25] blir dess inverkan i Kosovo sannolikt begränsad på grund av den bristfälliga ekonomiska och rättsliga ramen för Kosovos vittnesskyddsenhet.

KOSOVOS DOMSTOLSVÄSEN: DE GRANSKADE EU-INSATSERNA BIDROG TILL KAPACITETSUPPBYGGNADEN MEN RÄTTSSYSTEMET HAR FORTFARANDE GRUNDLÄGGANDE BRISTER

EU:S STÖD

34. Kommissionen och Eulex har finansierat 15 IPA-projekt och ett projekt inom stabilitetsinstrumentet för totalt 58 miljoner euro och även 6 MMA-åtgärder. Revisionsrätten granskade två projekt: "stöd till processen för prövning och återutnämning" (5,9 miljoner euro som finansierades av stabilitetsinstrumentet och IPA) och "reform av rättsutbildningssystemet" (3,6 miljoner euro). Den granskade även två MMA-åtgärder ("domare på det straffrättsliga och civilrättsliga området" och "åklagare").

35. Syftet med processen för prövning och återutnämning var att identifiera och rekommendera lämpliga sökande till tjänster inom domstolsväsendet [26]. Processen var ett viktigt steg när det gällde att bygga upp förtroendet för Kosovos domstolsväsen. När projektet var klart hade dock 28 % av de lediga tjänsterna fortfarande inte tillsatts (127 av 461). Det berodde delvis på att 31 sökande som den internationella arbetsgruppen [27] hade rekommenderat inte utnämndes av Kosovos myndigheter [28]. Endast 33 % av de tjänster som var reserverade för minoriteter tillsattes. Generellt sett finns det fortfarande mycket få domare och åklagare i Kosovo [29].

36. IPA-projektet "reform av rättsutbildningssystemet" drabbades av kraftiga förseningar i genomförandet, delvis på grund av problem med att få medfinansiering från Kosovos myndigheter. De flesta projektmålen uppnåddes visserligen så småningom men det är tveksamt om resultaten blir hållbara. Projektet kunde inte genomföras i norra Kosovo (se punkt 56).

37. Domare och åklagare vid Eulex innehar verkställande funktioner som en integrerad del av Kosovos domstolsväsen. Det har begränsat den tid de kan ägna åt kapacitetsuppbyggnad. Medan vissa MMA-åtgärder nästan har avslutats kräver andra ytterligare stora insatser, särskilt dem som berör åklagare. De två MMA-åtgärder som granskades i detalj bidrog båda till att utveckla kapaciteten hos lokala domare och åklagare. Det lokala domstolsväsendet kan dock fortfarande inte hantera vissa typer av allvarliga rättsfall (organiserad brottslighet, ekonomisk brottslighet och korruption samt krigsförbrytelser) på grund av otillräckliga expertkunskaper och även hot och trakasserier.

HUR RÄTTSSYSTEMET FUNGERAR

38. Trots att de granskade EU-projekten totalt sett har bidragit till att bygga upp kapaciteten hos domstolsväsendet kvarstår grundläggande brister. Politisk inblandning i domstolens arbete är fortfarande ett stort problem i Kosovo, trots närvaron av Eulex domare och åklagare. Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) återger ett citat från en jurist som säger att domare inte är helt villiga att avkunna sina domar enbart utifrån lagstiftningen utan tenderar att föregripa påtryckningar utifrån och agera därefter [30]. I augusti 2011 tog Kosovos myndigheter initiativ till lagstiftning för att minska Eulex verkställande befogenheter genom reformen av den särskilda avdelningen som innebär att Eulex domare inte längre är i majoritet i förstainstansen av högsta domstolens särskilda avdelning [31].

39. Domarnas och åklagarnas effektivitet är fortfarande en nyckelfråga. Den enorma eftersläpningen av ärenden (211588 per den 31 juli 2011) begränsar förtroendet för och anlitandet av rättsväsendet. En ny strategi som lanserades i november 2010 ledde till en minskning på 46 % av eftersläpningen från före 2008 [32] men kommissionen och Eulex kan inte bedöma om vederbörliga förfaranden alltid har respekterats när man uppnådde detta. Kommissionen och andra givare har även finansierat kompletterande projekt i syfte att minska antalet rättsliga prövningar, till exempel ett projekt för alternativa system för tvistlösning eller införande av notarieyrket i Kosovo, men det är ännu för tidigt att bedöma vilken inverkan de har haft på domstolarnas arbetsbörda.

40. Insynen i hur domarna och åklagarna fördelar rättsfallen mellan sig är otillräcklig då fördelningen inte alltid grundar sig på objektiva kriterier som fastställts på förhand och på rättssäkerhetsgarantier. Detta är en stor brist eftersom det ger möjligheter till politisk inblandning via valet av ansvarig domare eller åklagare. Ett EU-finansierat projekt, "förvaltningsinformationssystem för domstolar" som man startade 2004 för att åtgärda problemet, är ännu inte operativt.

41. Det har visserligen gjorts vissa framsteg när det gäller rättsliga reformer (se punkt 62), men den faktiska tillämpningen av lagarna och kontrollen av att de tillämpas förblir ett stort problem. Kommissionen uppskattade 2011 att endast 40 % av domstolens beslut i Kosovo verkställdes [33].

KOSOVOS TULLVÄSEN: EU-INSATSERNA HAR I STOR UTSTRÄCKNING VARIT FRAMGÅNGSRIKA I ARBETET MED ATT BYGGA UPP KAPACITETEN HOS KOSOVOS TULLMYNDIGHETER

42. Kommissionen och Eulex har gett stöd till Kosovos tullväsen via två IPA-projekt till ett belopp av 2,7 miljoner euro och fyra MMA-åtgärder. Vid revisionen granskades de två IPA-projekten, "utarbetande av en skatte- och tullplan" och "stöd till tull- och skattemyndigheter" och två MMA-åtgärder, "bättre intern kommunikation och utbyte av uppgifter" och "genomförande av handlingsplanen för integrerad gränsförvaltning".

43. Även om det förekommit enstaka problem [34] har man med stödet från kommissionen och Eulex i stor utsträckning uppnått målet att bygga upp kapaciteten hos Kosovos tullmyndigheter.

44. Mer generellt har framsteg gjorts på tullområdet. Kosovos tullmyndigheter ökade uppbörden av inkomster från 527 miljoner euro 2007 till 700 miljoner euro 2010. Det har också aktivt deltagit i bekämpningen av penningtvätt även om kontrollerna måste bli mer systematiska. En ny tullförordning som i stort är förenlig med EU:s lagstiftning har införts, men det finns fortfarande en del luckor i tillämpningen av den befintliga tullförordningen.

45. Trots förbättringarna på ett övergripande plan är samordningen mellan Kosovos tullmyndigheter och åklagarmyndigheten fortfarande bristfällig, vilket gör utredningar och lagföring av allvarliga brott mindre ändamålsenliga. Dessutom uppfattas Kosovos tullmyndigheter fortfarande som statens mest korrupta myndighet [35] av medborgarna i Kosovo även om talan har väckts i några få korruptionsfall.

KORRUPTIONSBEKÄMPNING: EU-INSATSERNA HAR HAFT BEGRÄNSADE RESULTAT NÄR DET GÄLLER ATT BEKÄMPA KORRUPTIONEN SOM FORTFARANDE ÄR ETT STORT PROBLEM

EU:S STÖD

46. Kommissionen finansierade sju IPA-projekt som gällde korruptionsbekämpning. Projekten uppgår till 8,5 miljoner euro. Eulex vidtog ingen särskild MMA-åtgärd eftersom det föreslog att korruption skulle behandlas som ett övergripande problem som berörde all verksamhet. Revisionsrätten granskade två IPA-projekt: "stöd till reformen av offentlig upphandling" (2 miljoner euro) och "stöd till antikorruptionsbyrån" (1 miljon euro).

47. Genomförandet av projektet "stöd till reformen av offentlig upphandling" påverkades av att kommissionen och Kosovos myndigheter inte var överens om huruvida den nyligen införda lagen om offentlig upphandling var förenlig med EU:s lagar och förfaranden. Det ledde till att kommissionen riktade in projektet på utarbetandet av en ny lag om offentlig upphandling som var helt förenlig med EU-lagstiftningen. Detta var den tredje lagen om offentlig upphandling på mindre än tre år. Att detta fick så hög prioritet betydde att det arbete som så väl behövdes när det gällde sekundärlagstiftning och utbildning i att tillämpa den nya lagen inte kunde fullföljas.

48. I projektet för tekniskt stöd, "stöd till antikorruptionsbyrån" gick man igenom relevanta lagstiftningsförslag avseende korruptionsbekämpning. Det ledde till 35 rekommendationer. Men Kosovos myndigheter godtog endast 14 av rekommendationerna (40 %) [36]. I projektets utformning ingick en genomgång av byråns organisation, men det ersattes av en ny mekanism för informationsutbyte mellan Kosovos brottsbekämpande organ som ännu inte är operativ. Syftet med projektet var att förbättra byråns kapacitet, men arbetet med att utarbeta en ny strategi för korruptionsbekämpning för perioden 2012-2016 gjordes helt och hållet av en expert utifrån. Projektet syftade också till att öka antalet fall som leder till åtal, men antalet sådana fall minskade från 68 år 2009 till 29 år 2010 (se punkt 55).

49. Domare och åklagare vid Eulex har visserligen prioriterat korruptionsärenden, men de faktiska resultaten har inte blivit vad Kosovos befolkning med sina höga förväntningar hoppades på [37]. Det beror framför allt på att det har varit svårt att avsluta komplexa utredningar.

50. På ett övergripande plan har kommissionens stöd och Eulex verkställande verksamhet inte uppnått förväntade resultat även om de har bidragit till vissa framsteg i korruptionsbekämpningen.

KORRUPTIONSBEKÄMPNINGEN

51. Korruptionen fortsätter att dominera på många områden och är något som allvarligt bekymrar Kosovos befolkning [38]. Kosovos korruptionsindexindikator 2011 är 2,9 enligt Transparency International vilket klassificeras som galopperande korruption. Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) har också rapporterat att Kosovo fortfarande är mycket eftergivet när det gäller korruption på alla nivåer, vilket betyder att risken för att Kosovo ska bli (eller till och med faktiskt redan är) en "fångad stat" är hög [39].

52. Trots begränsade ekonomiska resurser och personalresurser har Kosovos myndigheter valt en komplex institutionell ram för att bekämpa korruption. Tre organ har inrättats med svaga befogenheter och överlappande ansvarsområden [40]. Vidare kan Kosovos antikorruptionsbyrå inte utreda kriminell verksamhet och saknar befogenhet att lagföra fall av påstådd korruption.

53. Övervakningen av offentlig upphandling är lika komplex med tre direkt inblandade centrala organ [41]. Vidare finns det mer än 150 upphandlande myndigheter i Kosovo. Med tanke på Kosovos storlek (befolkning på 1,7 miljoner) ökar denna komplexitet och splittring risken för korruption [42]. EU:s stöd har inte tagit itu med detta problem och inte heller har EU:s politiska dialog varit inriktad på det på politisk nivå (se även punkt 97).

54. Kosovos parlament antog nyligen nya lagar som ska främja insyn och redovisningsskyldighet i offentlig förvaltning [43]. Men lagstiftningen har brister (se bilaga IV) och tillämpas dåligt [44] samtidigt som överträdelser av den inte bestraffas [45].

55. Kosovos myndigheter har i regel gett låg prioritet åt korruptionsbekämpningen. Kosovos myndigheter har ännu inte utvärderat resultaten och effekterna av de två tidigare antikorruptionsstrategierna (2004–2007 och 2009–2011) trots att man redan har godkänt en ny strategi för 2012–2016 (se punkt 48). Det europeiska partnerskapets handlingsplan för 2012 innehåller fem antikorruptionsåtgärder men med en total finansiering på endast 17000 euro. Som en jämförelse får främjandet av miljövänlig körning i Kosovo finansiering på 25000 euro från Kosovos budget.

NORRA KOSOVO: EU-INSATSERNA HAR VARIT MYCKET BEGRÄNSADE OCH NÄSTAN INGA FRAMSTEG HAR GJORTS NÄR DET GÄLLER ATT INFÖRA RÄTTSSTATENS PRINCIPER

56. EU:s stöd, som genomförs via IPA:s rättstatsprojekt och MMA-åtgärder, har inte specifikt varit inriktat på norra Kosovo. IPA-projekt och MMA-åtgärder som skulle täcka hela Kosovo har i regel haft en försumbar effekt i norra delen. Till exempel bidrog projektet "stöd till reformen av offentlig upphandling" till utbildning och attestering av dem som ansvarar för offentlig upphandling men ingen tjänsteman från de norra kommuner där serberna är i majoritet drog fördel av projektet. På samma sätt bidrog projektet "reform av rättsutbildningssystemet" till att förbättra juristutbildningen vid Pristina universitet men verksamheten omfattade inte universitetet Pristina-Kosovska Mitrovica som står under serbernas kontroll (se punkt 36).

57. Denna situation beror främst på att Kosovos myndigheter som är baserade i Pristina inte har någon kontroll över norra delen. Norra Kosovo anses vara en fristad för den organiserade brottsligheten [46] på grund av att det saknas både en stark polisstyrka och ett fungerande rättssystem.

58. Eulex-polisen har gjort stora ansträngningar för att fortsätta sin verksamhet i norr. Eulex har förespråkat att man inrättar en enhet för kontroll av multietniska folksamlingar och upplopp men med liten framgång hittills. Polisstationer i norr, som främst har kosovoserbiska anställda, ingår i princip i Kosovopolisens befälsordning men egentligen är deras kommunikation med huvudkontoret i Pristina begränsad. Kosovos specialiserade polisenheter för kontroll av folksamlingar och upplopp har främst kosovoalbanska anställda, vilket är en källa till spänningar när de är utplacerade i norra delen.

59. Kosovos tullväsen, som är en myndighet där minoriteter är underrepresenterade, har också svårt att arbeta i norra delen. Till exempel kan de anställda inte nå två gränsövergångar som ligger på gränsen mellan Serbien och Kosovo [47], utan måste transporteras dit med flyg. Eulex och Kosovos tulltjänstemän vid dessa gränsövergångar samlar in information om handelstransporter men uppbär inte tullavgifter.

60. Sedan 2008 har inga lokala domare eller åklagare kunnat arbeta i norra Kosovo. På liknande sätt har vägspärrar begränsat rörligheten för Eulex domare och åklagare som inte kunde skipa rättvisa vid domstolen i Mitrovicë/Mitrovica mellan juli 2011 och februari 2012. Parallella domstolar tillämpar serbisk lag men lagligheten i deras beslut bestrids av Kosovos myndigheter.

61. Sedan 2011 har Eulex försökt sätta ett större "avtryck" i norr och ökat antalet anställda som bor där till fyrtio stycken. Eulex har också inrättat en särskild "arbetsgrupp Mitrovica" som ska utveckla brottsutredningarna i samarbete med EU:s kontor för kriminell underrättelse med hjälp av resurser från Kosovopolisen, Kosovos tullmyndighet, Eulex-polisen och Eulex tullmyndighet. Svårigheterna i norr har dock lett till att de tjänstemän i arbetsgruppen som bor i norr har tvingats flytta och bosätta sig söder om floden Ibar.

OVISS LOKAL POLITISK VILJA, BRISTANDE EKONOMISK KAPACITET OCH CIVILSAMHÄLLETS BEGRÄNSADE INFLYTANDE FÖRSÄMRAR UTSIKTERNA FÖR ATT EU-INSATSERNA SKA BLI HÅLLBARA

62. Att Kosovos myndigheter visar politiskt stöd för att stärka rättsstaten är en grundförutsättning för att EU-stödets resultat ska bli hållbara. Men de nationella myndigheternas åtagande när det gäller nya lagar kan ifrågasättas. Till exempel utarbetades fyra grundlagar [48] med minimalt lokalt deltagande.

63. Den ekonomiska kapaciteten hos Kosovos myndigheter att fortsätta projektverksamheten efter det att EU:s finansiering har upphört, och mer generellt att finansiera rättsstatssektorn, är oviss. Sedan 2008 har ökade statsutgifter lett till stigande underskott. Ett beredskapsavtal med Internationella valutafonden ingicks i juli 2010, men man avvek från det några månader efter undertecknandet på grund av stora löneökningar i den offentliga sektorn.

64. Effekten av denna bristande ekonomiska kapacitet är särskilt stor inom rättsväsendet eftersom tillämpningen av de nya lagarna kommer att kräva ytterligare medel. Till exempel har det gemensamma rådet för samordning av rättsstatsverksamhet (se punkt 76) uttryckt oro över de höga budgetkostnaderna för den nya lagen om vittnesskydd. Revisionsrättens granskning av enskilda IPA-projekt tydde också på att Kosovos budget inte skulle räcka till att driva högsäkerhetsfängelset och genomföra reformen av rättskipning i fråga om minderåriga.

65. De upprepade förändringarna i Kosovopolisens högsta ledning, som delvis beror på politisk inblandning, riskerar att undergräva ansträngningarna för att bygga upp förvaltningskapaciteten på ett hållbart sätt [49]. Det undergräver också förtroendet för rättsstaten. Politisk inblandning i rättsväsendet undergräver på samma sätt rättsstaten och förtroendet för demokratiska institutioner (se punkterna 35, 37, 38 och 40). Europeiska kommissionen har uttryckt oro över att man i så stor utsträckning har använt sig av benådningar av presidenten utan tillräcklig motivering [50].

66. Civilsamhället, inklusive medierna, har också en viktig roll när det gäller att se till att förbättringar av rättsstaten upprätthålls genom övervakning av och lobbyverksamhet gentemot Kosovos myndigheter. Men civilsamhället är fortfarande skört och står också under politiska påtryckningar.

TROTS FORTLÖPANDE FÖRBÄTTRINGAR ÅTERSTÅR MYCKET FÖR ATT EU-STÖDET SKA BLI EFFEKTIVARE OCH MER ÄNDAMÅLSENLIGT

67. Som betonades i inledningen har Kosovo haft en mycket svår nutidshistoria med begränsad erfarenhet av självstyre. Under dessa förhållanden är det självklart att arbetet med att stärka rättsstaten så att den uppfyller EU:s standarder är en process på medellång till lång sikt. Vid revisionen hittade dock revisionsrätten områden där förvaltningen av EU-stödet till rättsstaten kunde bli effektivare och mer ändamålsenligt. De områdena lyfts fram i nästa avsnitt.

MÅLEN HAR INTE DEFINIERATS OCH SAMORDNATS TILLRÄCKLIGT TYDLIGT

MÅLEN FÖR KAPACITETSUPPBYGGNAD OCH ROLLERNA HAR INTE FASTSTÄLLTS TYDLIGT OCH KLART

68. Eulex övergripande uppdrag definieras på följande sätt:

"Eulex Kosovo ska bistå Kosovos institutioner, domstolar och brottsbekämpande organ i deras framsteg på väg mot hållbarhet och ansvarighet samt med att ytterligare utveckla och stärka ett oberoende multietniskt rättssystem och multietniska polis- och tullmyndigheter, samtidigt som det säkerställs att dessa institutioner går fria från politisk inblandning och ansluter sig till internationellt erkända normer och europeiska bästa metoder [51]."

Eulex operativa koncept (Conops) och operationsplan (Oplan) [52], som är de grundläggande planeringsdokumenten för att genomföra uppdraget, innehåller dock inga tydliga riktmärken och objektivt verifierbara indikatorer så att framsteg kan bedömas när det gäller att uppnå dessa mål.

69. Eulex fullföljer sitt uppdrag både genom att utöva vissa verkställande befogenheter, som Unmik tidigare var ansvarig för, och genom att bedriva kapacitetsuppbyggnadsverksamhet som bygger på MMA-åtgärder. Den relativa prioriteringen av de två områdena har inte tydligt fastställts.

70. Europeiska kommissionen har gett kapacitetsuppbyggnadsstöd till Kosovo på rättsstatsområdet sedan år 2000. När rådet gav Eulex uppgifter på samma område identifierade man varken dess jämförbara fördelar eller möjligheter till synergier med kommissionens projekt (se punkt 91).

EU:S MÅL FÖR INRE SÄKERHET HAR INTE INFÖRLIVATS PÅ LÄMPLIGT SÄTT I EU:S EXTERNA MÅL FÖR KOSOVO OCH VÄSTRA BALKAN

71. Den organiserade brottsligheten och korruptionen på västra Balkan är något som allvarligt oroar EU. Rådet har därför upprepade gånger efterlyst en enhetlig och samordnad strategi som gör EU:s inre säkerhet till en central prioritering i EU:s externa mål och åtgärder. Trots det har man i EU:s programplanering för stöd till Kosovo inte beaktat EU:s prioriteringar för den inre säkerheten på ett tillfredsställande sätt.

72. Till exempel har ökningen av antalet offer för människohandel från västra Balkan [53] inte föranlett några förändringar i politiken från kommissionens eller Eulex sida. Varken rådets gemensamma åtgärd som inrättade Eulex eller kommissionens olika fleråriga vägledande IPA-programplaneringsdokument för Kosovo hänvisar uttryckligen till de prioriteringar som finns i EU:s olika strategier för den yttre dimensionen av rättsliga och inrikes frågor.

73. EU:s mål för inre säkerhet tenderar att vara vittomfattande och handlingsplanerna har i stor utsträckning varit inriktade på verksamhet och output och inte på kvantifierade resultat och effekter. Bristen på specifika och tydliga mål gör det svårare för Eulex och EU:s kontor i Kosovo att utforma insatser som tar itu med de prioriteringar som fastställdes av rådet (se punkt 96). Till exempel har Europol i sina hotbildbedömningar avseende organiserad brottslighet upprepade gånger uppgett att kriminella kluster på västra Balkan, bland annat albansktalande grupper inom den organiserade brottsligheten, och heroin- och människohandeln utgör ett hot mot EU.

74. Rådet och kommissionen har medgett att det finns ett behov av att bättre integrera externa och interna mål. Två relevanta initiativ på senare tid som kan åtgärda problemet är inrättandet av en policycykel för EU [54] och utarbetandet av en färdplan för att stärka banden mellan GSFP och området med frihet, säkerhet och rättvisa [55]. Det är dock för tidigt att bedöma vilken effekt de har.

SAMORDNINGEN MELLAN EU-INSTITUTIONERNA OCH DERAS SAMORDNING MED KOSOVOS MYNDIGHETER OCH DET INTERNATIONELLA SAMFUNDET ÄR FORTFARANDE OTILLRÄCKLIG PÅ VISSA OMRÅDEN

SAMORDNINGEN MELLAN EU-INSTITUTIONERNA HAR STADIGT FÖRBÄTTRATS MEN VISSA PROBLEM KVARSTÅR, FRAMFÖR ALLT NÄR DET GÄLLER ATT FÅ KOMMISSIONENS FÖRFARANDEN ATT SVARA BÄTTRE MOT GSFP-UPPDRAGETS BEHOV

SAMORDNINGSMEKANISMER

75. Det faktum att det finns både ett omfattande program för ekonomiskt stöd i Kosovo som förvaltas av kommissionen och det största GSFP-uppdraget någonsin kräver ändamålsenliga samordningsmekanismer. I rådets beslut om inrättande av Eulex föreskrevs att "nödvändiga arrangemang för samordning ska vidtas på lämpligt sätt, såväl i Eulex Kosovos område som i Bryssel" [56].

76. År 2008 inrättade Eulex ett gemensamt råd för samordning av rättsstatsverksamheten tillsammans med Kosovos myndigheter där ordförandeskapet delas mellan Eulex uppdragschef och Kosovos vice premiärminister [57]. EU:s kontor i Kosovo var också representerat, men av teknisk personal och dess input var relativt begränsad. EU:s kontor i Kosovo har dock kunnat spela en mer inflytelserik roll sedan chefen för kontoret blev tredje medordförande i början av 2011. Detta har lett till att det gemensamma rådet mer har inriktat sig på att göra framsteg i den bredare stabiliserings- och associationsprocessen.

77. Rådet inrättade Europeiska unionens särskilda representant i Kosovo för att försöka garantera politisk samordning och vägledning inom EU [58]. Men den särskilda representanten hade fram till nyligen inte konkret bidragit till att stärka samordningen mellan EU:s kontor och Eulex och deltog inte i det gemensamma rådets möten trots att de ägde rum på hög politisk nivå och han hade mandat att ge Eulex politiska råd. Inte heller var han representerad vid de månatliga möten som anordnas av EU:s kontor i Kosovo med medlemsstaterna och andra givare (medlemsstaternas så kallade plusmöten) trots behovet av att garantera kopplingar mellan politiska prioriteringar och ekonomiskt stöd.

78. Att de två rollerna för EU:s särskilda representant och chefen för EU:s kontor kombinerades i Kosovo 2012 kommer troligen att förbättra samordningen. Det finns dock fortfarande utrymme att bättre integrera den särskilda representantens roll med Eulex [59].

SAMORDNING AV PLANERING OCH GENOMFÖRANDE AV PROJEKT

79. IPA-projekt kan användas som stöd till Eulex MMA-verksamhet genom finansiering av utrustning och infrastruktur. Den ledtid som krävs för att ett IPA-projekt ska bli godkänt och sedan för att upphandlingen ska bli klar är dock ofta för lång för att tillgodose Eulex operativa behov. Det beror på att förslag till IPA-projekt i regel måste vara klara i god tid före det år då de ska finansieras.

80. Eulex kan visserligen själv upphandla utrustning till sina operationer men måste följa de upphandlingsförfaranden som fastställs i budgetförordningen. De är inte utformade för GSFP-uppdrag som Eulex där snabba och flexibla reaktioner ibland är nödvändiga.

81. Eulex operativa koncept och operationsplan innehåller ingen exitstrategi trots att Eulex mandat är begränsat till endast två år åt gången, om än med möjlighet till förlängning. Kommissionens deltagande är däremot inte tidsbegränsat. Rådet har medgett att man i princip kan fortsätta att sträva efter att uppnå målen via kommissionsledda projekt efter det att ett GSFP-uppdrag har avslutat [60], men kommissionen och Europeiska utrikestjänsten har ännu inte kommit överens om när och hur man ska göra det i det specifika fallet Kosovo.

KOSOVOS MYNDIGHETER HAR BEGRÄNSAD KAPACITET ATT GARANTERA SAMORDNING, OCH SAMORDNINGEN MED ANDRA INTERNATIONELLA GIVARE ÄR FORTFARANDE EN STOR UTMANING

82. Vid utgången av 2011 hade Kosovos myndigheter fortfarande inte inrättat ändamålsenliga samordningsmekanismer på rättsstatsområdet trots att kommissionen och andra givare betonade hur viktigt det var [61]. Vid den tiden hade endast ett möte i arbetsgruppen för rättsstatssektorn ägt rum och tre planerade arbetsgrupper inom en delsektor (domstolsväsen; korruptionsbekämpning och organiserad brottslighet; visum, asyl, gränsförvaltning, tull och polis) hade ännu inte blivit operativa.

83. Eulex och Kosovos myndigheter har begränsat deltagandet i mötena i det gemensamma rådet för samordning av rättsstatsverksamhet (se punkt 76) till några få nyckelaktörer vilket hindrar en potentiell användning av detta forum för samordning av rättsstatsstödet [62]. Dessutom är det gemensamma rådet inriktat på politiska frågor på hög nivå och inte på tekniska frågor. Rådet har visserligen diskuterat att inrätta arbetsgrupper för att förbättra samordningen på teknisk nivå, men har ännu inte gjort det.

84. EU:s kontor i Kosovo har använt de regelbundna månatliga plusmötena för medlemsstater (se punkt 77) för att utbyta information om programplaneringen av sitt IPA-stöd. Medlemsstaterna utbytte däremot relativt begränsad information om sina program trots att utbytet av detaljerad information kunde vara ett första steg mot gemensam programplanering av stödet.

85. En nyckelpartner för Eulex är den Nato-ledda Kosovostyrkan (KFOR) [63]. Eulex och KFOR har i regel ett nära samarbete på operativ och taktisk nivå trots att det saknas en formell överenskommelse mellan EU och Nato. För Eulex är det dock svårt att fullgöra skyldigheterna gentemot KFOR efter en ensidig 50 % minskning av den polisstyrka som kontrollerar folksamlingar som medlemsstaterna har tilldelat Eulex (se punkt 90). Det ledde till att Eulex inte kunde spela sin roll på ett ändamålsenligt sätt under de omfattande oroligheterna i norra Kosovo sommaren 2011 utan tvingades i stället att förlita sig på KFOR. Detta och händelser på fältet hindrade KFOR från att gå vidare till nästa etapp i arbetet med att minska sina styrkor och tvingade den att placera ut sin operativa reservstyrka under förra året.

86. EU-institutionerna har gjort stora ansträngningar för att samverka med USA som är den största bilaterala givaren i Kosovo. Ändå är det fortfarande svårt att uppnå full samverkan med tanke på den stora mängden olika amerikanska aktörer som arbetar i Kosovo på rättsstatsområdet [64]. Samordningen är särskilt svår när det handlar om att utarbeta lagstiftning, där USA är mycket aktivt trots att Kosovo visat intresse för att anta EU:s regelverk och det faktum att Kosovos rättsliga ram bygger på europeisk kontinental lagstiftning. Till exempel har den nya lagen om domstolar krävt cirka 50 utkast sedan 2004 och den antogs av parlamentet först i augusti 2010. Regeringen skyllde den kraftiga förseningen på meningsskiljaktigheter mellan EU:s kontor i Kosovo och USAID.

BEGRÄNSADE RESURSER DRABBAR EULEX EFFEKTIVITET OCH ÄNDAMÅLSENLIGHET

87. När revisionen genomfördes kunde Eulex endast verka med cirka 75 % av sin tillåtna styrka på grund av svårigheter att rekrytera personal, särskilt utstationerad personal från medlemsstaterna [65], vilket är den rekryteringsform som rådet förespråkar. Medlemsstaterna utlovade färre anställda än vad som hade beviljats och utstationerade därefter ut färre än vad de hade utlovat från början [66] (se tabell 2). I sex bidragsinfordringar som anordnades 2010 och 2011 hade medlemsstaterna färre sökande till utstationerade tjänster än det fanns lediga tjänster. Det gjorde att endast 47 % av de lediga tjänsterna tillsattes med ny utstationerad personal [67]. Det var särskilt svårt att rekrytera anställda till specialiserade tjänster som domare.

88. Ett ytterligare handikapp för Eulex operationer är att den utstationerade personalen stannar så kort tid. Den typiska tidsramen på ett år räcker inte för nyckelpositioner som högre rådgivare, domare eller utredare av organiserad brottslighet. I vissa fall kan personalen bli fullt operativ först efter 12 månader. Den stora omsättningen på nyckelpersoner hindrar en effektiv överföring av kunskaper till Kosovos myndigheter och gör MMA-åtgärderna mindre ändamålsenliga.

TABELL 2

EULEX INTERNATIONELLA PERSONALTILLSÄTTNING I FÖRHÅLLANDE TILL PRELIMINÄRA UTFÄSTELSER

Källa: Den civila planerings- och ledningsenhetens och Eulex operationsplan (Oplan).

De anställdas ursprung | Internationella tjänster enligt Oplan [3333] | Ursprungliga utfästelser | Genomsnittligt antal anställda (2010) | Ändrade utfästelser (2011) | Genomsnittligt antal anställda (2011) | 31.12.2011 |

Utstationerade av medlemsstaterna | Totalt 2042 | 1405 | 1203 | 1145 | 1137 | 939 |

Utstationerade av andra bidragsgivare | 142 | 166 | 183 | 184 | 148 |

Utstationerade delsumma | 1547 | 1369 | 1328 | 1321 | 1087 |

Internationell kontraktspersonal | 310 | 330 | 360 | 327 | 302 |

Totalt internationell personal | 1857 | 1699 | 1688 | 1648 | 1389 |

89. Kvaliteten på den personal som placeras hos Eulex är också ett problem. Revisionsrätten konstaterade att elva medlemsstater skickade okvalificerade sökande till åtminstone ett av de tio urvalsförfaranden som granskades. Eulex personal behöver dessutom kunskaper i projektledning och så kallade mjuka färdigheter [68] för att kunna fullgöra sitt ansvar när det gäller övervakning, mentorskap och rådgivning, men medlemsstaterna varken bedömer de sökande på de områdena eller ger dem tillräckligt med utbildning innan de placeras ut.

90. Eulex uppdragschef kan inte omplacera personal utifrån ändrade behov. I stället krävs ett förhandsgodkännande från Kusp eller till och med från medlemsstaterna [69]. Därför har det förekommit betydande obalanser i personalresurserna både mellan och inom olika komponenter. Medan Eulex saknar personal i rättsväsenskomponenten har den för närvarande mer än vad som behövs i tullkomponenten och mer generellt i poliskomponenten. Å andra sidan har delar av poliskomponenten varit kraftigt underbemannad, framför allt i polisenheterna för kontroll av folksamlingar och upplopp efter några medlemsstaters ensidiga tillbakadraganden (se punkt 85).

91. Eulex har inget lämpligt system för att övervaka och analysera hur mycket tid personalen ägnar åt enskilda MMA-åtgärder och på verkställande funktioner. Dessutom samlar Europeiska utrikestjänsten inte in information om de betalningar som medlemsstaternas förvaltningar gör till Eulex utstationerade personal och kan därför inte fastställa Eulex totala kostnad för EU, inbegripet medlemsstaterna. Därför är det omöjligt att bedöma hur kostnadseffektivt Eulex är jämfört med andra former av EU-stöd till kapacitetsuppbyggnad.

92. Eulex har i likhet med alla GSFP-uppdrag inte status som juridisk person. Det har varit ett betydande handikapp eftersom det betyder att driften av hela organisationen som består av 2500 anställda därmed är beroende av det mandat som en enda person har fått. Det innebär att uppdragschefen själv kan bli utsatt för rättsliga åtgärder eftersom Eulex inte har någon behörighet att föra talan inför domstol.

93. Dessutom får Eulex inte underteckna avtal med åtaganden för uppdraget eftersom eventuella avtal som undertecknas av uppdragschefen endast innebär åtaganden för honom själv och inte Eulex som helhet. Den begränsningen förhindrade till exempel att man ingick ett avtal om permanent uppgiftsutbyte med Europol [70] (se punkt 32).

94. I juni 2012 utfärdade kommissionen ett meddelande om den ekonomiska förvaltningen av GSFP-uppdrag. I detta ingick en begäran till rådet att bevilja dem status som juridisk person, att tydligt fastställa deras status som enheter som inrättats av en rådsakt och att göra dem ansvariga inför kommissionen för de medel som de hade beviljats [71].

TROTS BEGRÄNSAD PERSONAL PÅ EU:S KONTOR I KOSOVO FÖRVALTADES IPA-PROJEKTEN I REGEL PÅ TILLFREDSSTÄLLANDE SÄTT

95. Rättsstatsprincipens strategiska betydelse för EU i Kosovo avspeglas inte i det antal anställda som har avsatts till förvaltningen av det ekonomiska stödet på detta område på EU:s kontor. De operativa teamen består av endast fem anställda. Det gör att de uppgiftsansvariga inte kan specialisera sig på olika områden som polis- eller rättsfrågor. Det innebär också att det finns begränsad kapacitet på nyckelområden som it-applikationer som gäller rättsstatsområdet. Personalbristen har också lett till att EU:s kontor i betydande omfattning har fått anlita externa konsulter till övervakningen av projekt.

96. Trots personalbristen förvaltades IPA-projekt på rättsstatsområdet i allmänhet på tillfredsställande sätt av kommissionen som använde väl etablerade förfaranden. De främsta brister som konstaterades under revisionen var följande:

a) De granskade projekten var inriktade på ytterligare reformer och ny primärlagstiftning och inte på att garantera att sekundärlagstiftningen infördes och tillämpades och nya system togs i bruk (se punkt 47).

b) Projekten var inte riktade så att de på ett ändamålsenligt sätt eftersträvade EU:s mål för inre säkerhet (se punkt 73).

c) De flesta projekten hade inga SMART-mål [72], grundläggande uppgifter och objektivt verifierbara indikatorer för bedömning av gjorda framsteg.

d) Planeringsdokumenten för IPA-projekten innehöll ingen lämplig riskbedömning, till exempel hade inga strategier för riskminskning formulerats [73]. Framför allt tog man inte itu tillräckligt med riskerna för korruption och politisk inblandning inom polisväsendet, rättsväsendet och tullen.

KOMMISSIONEN OCH EUROPEISKA UTRIKESTJÄNSTEN HAR INTE I TILLRÄCKLIG UTSTRÄCKNING ANVÄNT SIG AV POLITISK DIALOG OCH VILLKORLIGHET FÖR ATT STÄRKA RÄTTSSTATEN

97. Den formella ramen för politisk dialog mellan EU och Kosovo är stabiliserings- och associationsprocessen. Men de har bara möte en gång om året på teknisk nivå [74]. Kommissionen medgav nyligen detta problem när den lanserade den så kallade strukturerade dialogen om rättsstatsprincipen i maj 2012 som sker på politisk nivå. Den omfattar två ytterligare möten om rättsstatsprincipen mellan EU och Kosovo per år med inriktning på korruption, organiserad brottslighet och rättsväsendet.

98. De incitament och den villkorlighet som kommissionen och Europeiska utrikestjänsten har använt har hittills visat sig ha begränsad nytta när det gäller att främja framsteg avseende rättsstatsfrågor i Kosovo.

99. Till skillnad från resten av västra Balkan äventyras incitamentet om en eventuell EU-anslutning i Kosovos fall av att det inte finns en gemensam ståndpunkt i EU om Kosovos självständighet (se punkt 6). På kortare sikt kan möjligheten till viseringsliberalisering fungera som ett incitament eftersom färdplanen för viseringsliberalisering innefattar villkor som är kopplade till rättsstaten. Men det finns 95 krav som måste uppfyllas för viseringsliberalisering, vilket riskerar att undergräva incitamentseffekten [75].

100. EU:s stöd ges i princip på villkor att Kosovo gör framsteg när det gäller att uppfylla de särskilda prioriteringarna i det europeiska partnerskapet [76]. Men partnerskapet innehåller så många som 79 prioriteringar enbart om rättsstatsprincipen. Vidare har partnerskapet inte uppdaterats sedan 2008. Särskilda villkor finns visserligen i IPA:s årliga program men de är i regel av teknisk art och inte kopplade till bredare politiska frågor.

101. Det enda villkor som formellt fastställts av Eulex i den operativa planen (Oplan) är att dess närvaro i Kosovo ska bygga på kontinuerligt samarbete med och stöd från Kosovos myndigheter. Men Kosovos myndigheter försöker i allt större utsträckning avsluta det övervakade oberoendet (se punkterna 5 och 11). Eulex använder sig inte av villkorlighet för enskilda MMA-åtgärder.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

SLUTSATSER

102. Vid revisionen konstaterade revisionsrätten att EU:s stöd till Kosovo på rättsstatsområdet inte har varit tillräckligt ändamålsenligt. Stödet har endast gett ett blygsamt bidrag till kapacitetsuppbyggnaden vid Kosovopolisen och endast små framsteg har gjorts i kampen mot den organiserade brottsligheten. Inom rättssektorn har stödet varit värdefullt men rättsväsendet lider fortfarande av politisk inblandning, ineffektivitet och brist på insyn och verkställighet. EU-insatserna har endast haft begränsade resultat när det gäller att bekämpa den korruption som fortfarande är utbredd på många områden. Störst framsteg gjordes på tullområdet. Det har nästan inte gjorts några framsteg när det gäller att inrätta rättsstatsprincipen i norra Kosovo. Generellt sett hotas hållbarheten i de resultat som uppnåtts med hjälp av stödet av en brist på politisk vilja, bristande ekonomisk kapacitet och civilsamhällets begränsade inflytande.

103. Först och främst kan EU-stödets begränsade ändamålsenlighet förklaras av de särskilda förhållanden som råder i Kosovo, det vill säga att utgångsläget för att bygga upp en rättsstat vid självständigheten var dåligt och att de nya myndigheterna i Kosovo inte gav tillräcklig prioritet åt tillämpningen av rättsstatsprincipen. Dessutom har avsaknaden av en gemensam ståndpunkt i EU om erkännandet av Kosovo äventyrat det incitament som en EU-anslutning ger.

104. Vid revisionen konstaterade dock revisionsrätten att det fanns viktiga områden där en bättre förvaltning från Europeiska utrikestjänstens och kommissionens sida kunde ha gjort EU-stödet mer ändamålsenligt. Detta trots de förbättringar som de har infört under den granskade perioden.

105. Kommissionens och Eulex kapacitetsuppbyggnadsverksamhets respektive mål och roller bedömdes och jämfördes inte tillräckligt när Eulex-uppdraget planerades. EU:s mål för inre säkerhet i förhållande till Kosovo har inte samordnats ordentligt med EU:s utrikespolitiska mål för Kosovo.

106. Samordningen mellan kommissionen och GSFP-operationer har varit en mycket krävande uppgift. Förfarandena för programplanering och upphandling är fortfarande ett hinder för ett ändamålsenligt samarbete. EU har inte fastställt en exitstrategi som skulle medföra att kommissionen tog över Eulex kapacitetsuppbyggnadsfunktioner. Sedan 2012 spelar EU:s särskilda representant en större roll när det gäller att garantera samordning men skulle fortfarande kunna integreras bättre i förvaltningen av GSFP-operationer. Den allmänna samordningen av givare i Kosovo har hindrats av den begränsade kapaciteten hos Kosovos myndigheter att ta på sig ledarskapet. EU och amerikanska organ i Kosovo bör stärka samordningen mellan sig där det är möjligt.

107. Trots att Eulex är det klart största GSFP-uppdraget någonsin har dess ändamålsenlighet när det gäller att stärka rättsstatsprincipen minskats av personalbrist. Medlemsstaterna har inte utstationerat tillräckligt med personal till Eulex. Vidare utstationeras personal ofta under för korta perioder och utan nödvändiga färdigheter i kapacitetsuppbyggnad. Eulex har också hindrats av att inte ha status som juridisk person.

108. Antalet anställda vid EU:s kontor, som ska övervaka kommissionens stöd till rättsstatsprincipen, speglar inte hur viktigt detta område är. Trots det förvaltades IPA-projekt i allmänhet väl.

109. Europeiska utrikestjänsten och kommissionen har inte i tillräcklig utsträckning använt sig av politisk dialog och villkor tillsammans med det stöd som ges för att EU:s rättstatsmål i Kosovo ska uppnås. Den strukturerade dialog om rättsstatsprincipen som nyligen införts på politisk nivå och en färdplan för viseringsliberalisering skulle kunna vara betydande steg framåt i det avseendet.

REKOMMENDATIONER

REKOMMENDATION 1

Att rådet och kommissionen ser till att målen avseende rättsstaten i Kosovo är kopplade till konkreta riktmärken mot vilka framsteg kan bedömas och tar hänsyn till EU:s mål för den inre säkerheten.

REKOMMENDATION 2

Att Europeiska utrikestjänsten och kommissionen ser över kommissionens förfaranden för programplanering och upphandling för att förbättra sin samordning och ser till att de svarar mot Eulex operativa behov, och tar fram en exitstrategi för Eulex som medför att kommissionen tar över Eulex kapacitetsuppbyggnadsfunktioner.

REKOMMENDATION 3

Att Europeiska utrikestjänsten samarbetar med medlemsstaterna och ser till att man i framtida GSFP-uppdrag arbetar med alla de anställda man har rätt till och att dessa placeras ut under den tidsperiod som krävs och har lämplig kompetens så att arbetet blir ändamålsenligt.

REKOMMENDATION 4

Att rådet och kommissionen ser till att framtida GSFP-uppdrag får status som juridisk person.

REKOMMENDATION 5

Att Europeiska utrikestjänsten och kommissionen ser till att tillsättningen av personal vid EU:s kontor i Pristina som förvaltar rättsstatsstödet speglar den höga prioritet som EU ger detta område.

REKOMMENDATION 6

Att rådet, Europeiska utrikestjänsten och kommissionen ser till att den politiska dialogen med Kosovo främst är inriktad på att stärka rättsstaten och är kopplad till incitament och prioriterade villkor.

Denna rapport har antagits av revisionsrättens avdelning III, med ledamoten Karel PINXTEN som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 16 oktober 2012.

För revisionsrätten

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Ordförande

[1] Denna beteckning påverkar inte ståndpunkter om Kosovos status och är i överensstämmelse med FN:s säkerhetsråds resolution 1244/99 och med Internationella domstolens utlåtande om Kosovos självständighetsförklaring.

[2] De övriga delrepublikerna i före detta Jugoslavien var Bosnien och Hercegovina, Kroatien, Makedonien, Montenegro och Slovenien. Det fanns också en annan autonom provins, Vojvodina, i republiken Serbien.

[3] Denna beteckning påverkar inte ståndpunkter om Kosovos status och är i överensstämmelse med FN:s säkerhetsråds resolution 1244/99 och med Internationella domstolens utlåtande om Kosovos självständighetsförklaring.

[4] Den 8 juni 2012 hade 91 länder erkänt Kosovo.

[5] Cypern, Grekland, Rumänien, Slovakien och Spanien.

[6] En statusneutral ståndpunkt innebär att Europeiska unionen varken stöder eller motsätter sig Kosovos självständighet.

[7] Rådet uttryckte sin beredvillighet att bistå Kosovos ekonomiska och politiska utveckling genom ett tydligt europeiskt perspektiv för regionen (rådets slutsatser 2011 om utvidgning och om stabiliserings- och associeringsprocessen, 18195/11, 5.12.2011).

[8] Bilagorna I och II i rådets förordning (EG) nr 1085/2006 av den 17 juli 2006 om upprättande av ett instrument för stöd inför anslutningen (EUT L 210, 31.7.2006, s. 82).

[9] Enligt en folkräkning 2011 är uppskattningsvis 5 % av Kosovos befolkning på 1,7 miljoner serber. De bor huvudsakligen i norra Kosovo.

[10] Kosovos statistikkontor, BNP 2010.

[11] Uttalande från ordförande Barroso efter mötet med Kosovos premiärminister Hashim Thaçi i Pristina den 20 maj 2011. Enligt kommissionens uppgifter har Kosovo fått mer stöd från EU per capita än någon annan mottagare sedan 1999. Se bilaga I när det gäller de belopp i 2011 års EU-stöd per capita som beviljades berörda länder på västra Balkan.

[12] Den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken - GSFP (tidigare känd som Europeisk säkerhets- och försvarspolitik - ESFP) inleddes vid Europeiska rådet i Köln i juni 1999 som en integrerad del av unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (Gusp).

[13] Se rådets beslut 2012/291/Gusp av den 5 juni 2012 om ändring och förlängning av gemensam åtgärd 2008/124/Gusp om Europeiska unionens rättsstatsuppdrag i Kosovo, Eulex Kosovo (EUT L 146, 6.6.2012, s. 46).

[14] Rådets beslut 2012/291/Gusp.

[1111] EU:s allmänna budget innehåller endast närmare uppgifter om siffrorna för Eulex sedan 2011. Revisionsrätten har i tabellen använt de siffror som lämnades i EU-budgeten 2011 för åren 2009, 2010 och 2011 och de siffror som inhämtats från kommissionens interna redovisningssystem (ABAC) för tidigare år.

[2222] IPA-projekt avseende rättsstaten i vidare mening omfattar utöver polis- och domstolsprojekt även projekt som gäller korruptionsbekämpning, tullar och reform av förvaltningen av de offentliga finanserna.

[15] Eulex vidtog ursprungligen 36 MMA-åtgärder inom poliskomponenten, 5 inom domstolskomponenten och 4 inom tullkomponenten.

[16] Utrustning till gränspolisen (flera leveranskontrakt värda 3 miljoner euro) och gränspolisen (ett samarbetsprojekt med experter från medlemsstaterna för 2,6 miljoner euro).

[17] Gränspolisen – bättre planering; underrättelsebaserat polisarbete; rationalisering av Kosovos polisstruktur; lagarbete – brottsutredningar.

[18] Termen "skiljelinje" avser den sträcka där Kosovo sammanfaller med Serbien medan termen "gräns" avser den sträcka där Kosovo sammanfaller med Albanien, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien och Montenegro. Hänvisningarna till "gräns" i rapporten påverkar inte medlemsstaternas ståndpunkter om Kosovos status.

[19] Personal Identification, Secure Comparison, and Evaluation System eller PISCES (system för personlig identifiering, säker jämförelse och utvärdering), som finansieras av det amerikanska utrikesministeriet.

[20] Strategic Threat Assessment - Organised Crime in Kosovo (strategisk hotbildsbedömning – organiserad brottslighet i Kosovo), november 2010 av EU:s kontor för kriminalunderrättelseverksamhet (EUOCI).

[21] Avtal enligt vilket informationsutbyte tillåts (strategiskt), inbegripet personuppgifter (operativt).

[22] Rådets beslut 2009/934/RIF av den 30 november 2009 om antagande av tillämpningsföreskrifter för Europols förbindelser med partner, inbegripet för utbyte av personuppgifter och sekretessbelagd information (EUT L 325, 11.12.2009, s. 6).

[23] Den europeiska pakten för bekämpning av den internationella narkotikahandeln konstaterar också att informationsutbytet mellan Europol och Eulex bör förbättras eftersom Kosovo är en av de viktigaste rutterna för narkotikasmuggling till Västeuropa.

[24] Rapport från generalsekreteraren om Förenta nationernas interimistiska uppdrag i Kosovo, den 31 januari 2012, s. 7.

[25] IPA-projekt 2009: samarbete i straffrätt: vittnesskydd i kampen mot allvarliga brott och terrorism, 4 miljoner euro.

[26] Processen för återutnämning var en omfattande engångsprövning av alla sökandes lämplighet för att permanent utnämnas till domare och offentliga åklagare i Kosovo, vilken finansierades av internationella givare. Den ingick i Ahtisaaris förslag (artikel 3 i bilaga IV).

[27] The Independent Judicial and Prosecutorial Council (det oberoende domar- och åklagarrådet).

[28] Detta står i kontrast till en liknande process i Bosnien och Hercegovina där det höga domar- och åklagarrådet (HJPC), som prövade domares och åklagares lämplighet med avseende på integritet och yrkeskompetens, också ansvarade för utnämningen för att garantera fullständigt oberoende i återutnämningsprocessen.

[29] Kosovo har 14 domare per 100000 medborgare, medan kvoten för andra länder är följande: Montenegro 51, Kroatien 41, Ungern 27. Kvoten för åklagare är till och med ännu lägre: 3,7 för Kosovo, jämfört med 13,4 i Montenegro, 7,3 i Bosnien och Hercegovina och 17,3 i Ungern. Se programrapport från Eulex 2011, s. 34.

[30] OSSE: Independence of the Judiciary in Kosovo, Institutional and Functional Dimensions (domstolsväsendets oberoende i Kosovo, institutionella och funktionella dimensioner), januari 2012, s. 7.

[31] FN:s generalsekreterare har uttryckt djupa farhågor för att denna lagstiftning inte bara kommer att begränsa Eulex deltagande i den rättsliga tillsynen av privatiseringar utan också allvarligt försvaga skyddet mot användning av inkomster från privatiseringar (se punkt 31 i generalsekreterarens rapport om Unmik, den 31 oktober 2011).

[32] Strategin går ut på att minska eftersläpningen på de 161273 rättsfall som hade påbörjats före den 31 december 2008 och som fortfarande pågick vid årsslutet 2010. I april 2012 hade 87914 av fallen fortfarande inte avslutats. Kosovos domarråd. Lägesrapport om det arbete Kosovos domstolsväsende har gjort för att genomföra den nationella strategin för minskning av eftersläpningen, den 25 april 2012.

[33] Andra plenarsammanträdet i dialogen om stabiliserings- och associeringsprocessen, den 1 juli 2011.

[34] Undantaget var MMA- åtgärden "handlingsplan för integrerad gränsförvaltning", där målet att uppnå EU-nivåer inte var realistiskt med den snäva tidsramen. Åtgärden bidrog visserligen till att förbättra samarbetet mellan Kosovos tullmyndigheter och Kosovopolisen men den har ännu inte uppnått den standard som krävs för en ändamålsenlig integrerad gränsförvaltning.

[35] FN:s utvecklingsprogram (UNDP) Public Pulse Poll report: Snabbfakta III, den 11 december 2011, s. 6.

[36] Kommissionen och Eulex ansåg att alla rekommendationer var relevanta. Kosovos myndigheter förklarade inte varför de inte godtog merparten av dem.

[37] Kosovos befolkning förväntade sig att Eulex ankomst skulle leda till en ökad inriktning på bekämpning av korruption och organiserad brottslighet. Den uppfattningen stärktes av en del av de offentliga uttalandena från personalen vid Eulex.

[38] En enkät som gjordes av Förenta nationernas drog- och brottsbekämpningsbyrå (UNODC) 2010 visar att korruption fortfarande allvarligt bekymrar vanliga medborgare i Kosovo. I enkäten konstaterades också att 11 % av befolkningen rapporterade att de hade mutat en statstjänsteman under det föregående året. UNODC:s rapport: Corruption in the Western Balkans, bribery as experienced by the population (Korruption på västra Balkan, hur befolkningen upplever bestickning), 2010.

[39] Bedömningsrapport av Kosovo 2011 från Sigma (stödprogram för förbättring av förvaltningen och ledningen i central- och östeuropeiska länder), OECD, 2011, s. 15.

[40] Kosovos antikorruptionsbyrå, antikorruptionsrådet och kontoret för goda styrelseformer.

[41] Byrån för offentlig upphandling, tillsynskommission för offentlig upphandling och organet för kontroll av offentlig upphandling.

[42] Under 2011 hanterade 158 upphandlande myndigheter i Kosovo en marknad för offentlig upphandling på mindre än 800 miljoner euro. Om man undantar ett ovanligt kontrakt på 236 miljoner euro låg det genomsnittliga kontraktsbeloppet under 45000 euro. Se årsrapporten 2011 från tillsynskommissionen för offentlig upphandling, s. 31.

[43] Dessa omfattar lagen om redovisning av tillgångar, lagen om förebyggande av intressekonflikter vid utövande av offentlig tjänst och lagen om tillgång till offentliga handlingar.

[44] OECD har också rapporterat att Kosovo håller på att anta en anmärkningsvärd uppsättning lagar som syftar till att förebygga och bekämpa korruption och organiserad brottslighet. Samtidigt håller den institutionella ramen på att inrättas. Men att det saknas tydliga resultat på området väcker farhågor om Kosovos kapacitet att ta till sig lagstiftningen, det verkliga åtagandet att tillämpa den och om institutionernas och personalens kompetens. Bedömningsrapport om Kosovo 2011 från Sigma, s. 14.

[45] EU:s antikorruptionskrav: mätning av framsteg i Albanien, Kosovo, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien och Turkiet, Transparency International, s. 6.

[46] Europeiska unionens råd, regional rapport om västra Balkan 11791/11, den 20 juni 2011, s. 29.

[47] De två gränsövergångarna vid station 1 (Jarinie) och station 31 (Brnjak).

[48] De fyra lagarna handlade om domstolar, åtal och Kosovos domar- och åklagarråd. Lagarna antogs 2010.

[49] År 2010 och 2011 fanns det fyra olika generaldirektörer.

[50] Den tjänstgörande/tillförordnade presidenten benådade (delvis) 103 fångar 2011. Många av dem avtjänade straff för allvarliga brott. SEK(2011) 1207 slutlig – Lägesrapport Kosovo 2011, s. 13.

[51] Artikel 2 i rådets gemensamma åtgärd 2008/124/GUSP av den 4 februari 2008 om Europeiska unionens rättsstatsuppdrag i Kosovo, Eulex Kosovo (EUT L 42, 16.2.2008, s. 92).

[52] Dokumenten är säkerhetsskyddsklassificerade och därför inte lätt tillgängliga.

[53] Rådsdokument 11678/11 av den 4 juli 2011, fjärde genomföranderapporten om "strategin för den yttre dimensionen av RIF – Frihet, säkerhet och rättvisa för alla" från rådets generalsekretariat (RIF–Relex-gruppen) – referensperiod: januari 2010–juni 2011.

[54] Den nyligen inrättade policycykeln för EU kan leda till större enhetlighet mellan intern och extern säkerhetspolitik genom dess kaskadsystem av hotbildsbedömningar (från Europol), prioriteringar, strategiska mål, operativa handlingsplaner och resultatindikatorer (3043:e mötet i rådet (rättsliga och inrikes frågor), Bryssel, den 8- 9 november 2010).

[55] Rådsdokument 18173/11 av den 5 december 2011 Strengthening Ties between CSDP and FSJ – Draft Road Map (stärka banden mellan GSFP och området med frihet, säkerhet och rättvisa – förslag till färdplan).

[56] Se artikel 17 i rådets gemensamma åtgärd 2008/124/GUSP.

[57] Dessutom är justitie-, inrikes och finans- och ekonomiministrarna med på dessa möten.

[58] Rådets gemensamma åtgärd 2008/123/GUSP av den 4 februari 2008 om utnämning av Europeiska unionens särskilda representant i Kosovo (EUT L 42, 16.2.2008, s. 88).

[59] Planeringsgruppen inom Europeiska unionen, som inrättades som en förberedelse inför Eulex-uppdraget, föreslog i sin bedömningsrapport i september 2006 en "försöksstruktur" där uppdragschefen för GSFP (Eulex) skulle rapportera till EU:s särskilda representant. Rådet godkände ett operativt koncept (Conops) och en operationsplan (Oplan) som inte följde förslaget.

[60] Rådets diskussionsdokument om förfaranden för att avsluta, förlänga och omrikta en EU-ledd krishanteringsoperation, 9 januari 2006.

[61] Efter Kosovos självständighetsförklaring i februari 2008 anordnade kommissionen en givarkonferens om Kosovo i juli 2008. En uppföljning av givarkonferensen bekräftade att i linje med principerna i Parisdeklarationen om biståndseffektivitet 2005 borde Kosovo ta ledningen när det gäller att utveckla politiken och samordna givarstödet.

[62] USA deltog i det gemensamma rådets möten men inga andra aktörer som EU:s medlemsstater eller internationella organisationer som ger stöd till rättsstaten.

[63] KFOR har mandat enligt FN:s säkerhetsråd att tillåta fri rörlighet och garantera en trygg och säker miljö i Kosovo.

[64] Dessa omfattar amerikanska ambassaden, amerikanska byrån för internationell utveckling (USAID), det internationella biståndsprogrammet för utbildning i brottsutredning (International Criminal Investigative Training Assistance Programme, ICITAP) och USA:s kontor för utveckling av, stöd till och utbildning av personal vid åklagarmyndigheter utanför USA (Opdat). Befintliga samordningsforum är inte lämpliga när det gäller samverkan med USA eftersom de i regel endast godtar en representant per givare.

[65] Vid utgången av 2011 var ungefär 78 % av Eulex internationella personal utstationerad från medlemsstaterna (94 %). Kanada, Kroatien, Norge, Schweiz, Turkiet och Förenta staterna hade också utstationerat personal till Eulex.

[66] Medlemsstaterna meddelar den civila planerings- och ledningskapaciteten (CPCC) via så kallade utfästelser om hur många anställda de ska utstationera till uppdraget. Om det inte finns tillräckligt många sökande kan tjänsterna tillsättas med kontraktsanställda, men det är dyrare eftersom Eulex då betalar deras löner.

[67] Infordringarna innehöll 2396 lediga tjänster för utstationerad personal. 47 % tillsattes med ny utstationerad personal och 5 % med ny kontraktsanställd personal. 13 % tillsattes med befintlig Eulex-personal vilket betydde att dess tidigare tjänster blev lediga.

[3333] Eulex tillåtna styrka var 2042 internationella anställda fram till oktober 2010 då den sänktes till 1950 internationella anställda.

[68] Exempel på relevant mjuka färdigheter för personer som arbetar med övervakning, mentorskap och rådgivning är färdigheter i kommunikation, förhandling, förenkling, inflytande, lagarbete, mentorskap och återhämtning.

[69] Ändrade jobbeskrivningar godkänns av Kusp. Medlemsstaterna måste vara överens om omfördelning av utstationerad personal.

[70] Rådet har informerats om att avsaknaden av status som juridisk person för GSFP-uppdrag förhindar informationsutbyte (rådsdokument 5620/11 av den 25 januari 2011 "Stärka banden mellan yttre och inre aspekter säkerheten i EU".

[71] C(2012) 4052 slutlig av den 26 juni 2012.

[72] SMART är en förkortning av särskilda, mätbara, uppnåbara, realistiska och tidsbundna mål.

[73] Kallas projektunderlag av kommissionen.

[74] EU:s kontor är medordförande för mötet i vilket representanter för generaldirektoratet för utvidgning, generaldirektoratet för rättsliga frågor, generaldirektoratet för inrikes frågor, Eulex, EU:s särskilda representant och EU:s kontor deltar. År 2010 och 2011 var en handläggare från kommissionen medordförande.

[75] I juni 2012 gav kommissionen Kosovos myndigheter den färdplan för reformer som Kosovo måste fylla i för att få visaliberalisering, bland annat rättsstatsreformer (referens: mötesdokument 012-12 Rev 3 Origin CION).

[76] Artikel 5 i bilaga 1 till det europeiska partnerskapet föreskriver följande: "Stödet till länderna på västra Balkan […] ges på villkor att länderna gör framsteg när det gäller att uppfylla Köpenhamnskriterierna och de särskilda prioriteringarna i det europeiska partnerskapet. Om dessa villkor inte uppfylls kan rådet komma att vidta lämpliga åtgärder […]."

--------------------------------------------------

BILAGA I

EU:S EKONOMISKA STÖD PER CAPITA (VÄSTRA BALKAN)

Källa: Revisionsrättens analys av kommissionens uppgifter.

Mottagare | 2011 Stöd som beviljats IPA (euro) | 2011 Stöd som beviljats GSFP [1111] (euro) | Befolkning [2222] | EU-stöd per capita (euro) |

Albanien | 94428286 | | 3069275 | 31 |

Bosnien och Hercegovina | 107428286 | 17600000 | 3843998 | 33 |

Kroatien | 156528286 | | 4290612 | 36 |

F.d. jugoslaviska republiken Makedonien | 98028286 | | 2048619 | 48 |

Kosovo | 68700000 | 132566667 | 1733872 | 116 |

Montenegro | 34153943 | | 625266 | 55 |

Serbien | 201879600 | | 7120666 | 28 |

[1111] GSFP-utgifter för Kosovo (Eulex) och Bosnien och Hercegovina har beräknats utifrån de utgifter som godkänts av rådets gemensamma åtgärder som fördelats proportionellt (165 miljoner euro till Eulex för att täcka utgifter från den 15 oktober 2010 till den 14 december 2011, och 72,8 miljoner euro från den 15 december 2011 till den 14 juni 2012).

[2222] Befolkningsuppgifter från resultatet av folkräkningen 2011, förutom när det gäller Bosnien och Hercegovina och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien för vilka uppskattningar avseende 2009 lämnades av generaldirektoratet för utvidgning.

--------------------------------------------------

BILAGA II

GRANSKNINGSURVAL

Projekt inom instrumentet för stöd inför anslutningen (IPA) |

Kontrakt (Cris-referens) | Projektnamn | Budget (euro) |

2009/209-712 | Polis längs gränser och skiljelinjer, samarbetsprojekt | 2000000 |

2008/172-158 | Utrustning till polis längs gränser och skiljelinjer | 412506 |

2008/172-282 | 635210 |

2010/250-987 | 480238 |

2010/248-943 | 1967353 |

2010/253-575 | 372948 |

2009/215-030 | Reform av rättsutbildningssystemet | 3600000 |

2010/241-467 | Avslutande av återutnämningen av domare och åklagare (IPA/stabilitetsinstrumentet) | 876460 |

2008/169-890 | Stöd till reformen av offentlig upphandling | 1912373 |

2008/169-230 | Stöd till antikorruptionsinstitutioner i Kosovo | 997260 |

2009/202-640 | Utarbetande av en skatte- och tullplan vid skatte- och tullmyndigheterna i Kosovo (FN:s säkerhetsråds resolution 1244) | 102876 |

2009/211-402 | Stöd till tull- och skattemyndigheter | 2639500 |

Projekt inom stabilitetsinstrumentet |

Kontrakt (Cris-referens) | Projektnamn | Värde (euro) |

2008/154-134 | Återutnämning av domare och åklagare i Kosovo | 5000000 |

MMA-åtgärder |

Komponent | Eulex-referens | Åtgärdsnamn |

Polisväsen | PSD05/2009 | Lagarbete – brottsutredningar |

Polisväsen | PSD10/2009 | Underrättelsebaserat polisarbete |

Polisväsen | PSD19/2009 | Gränspolis: bättre planering |

Polisväsen | PSD24/2009 | Rationalisering av Kosovos polisstruktur |

Rättsväsen | - | Domare på straffrättsligt och civilrättsligt område |

Rättsväsen | - | Åklagare |

Tullväsen | CC/06/2009 | Stärkt intern kommunikation och uppgiftsutbyte, särskilt kommunikation och spridning av underrättelser |

Tullväsen | CC/09/2009 | Genomförandet av handlingsplanen för integrerad gränsförvaltning, särskilt uppgradering av infrastruktur och utrustning vid tullstationer |

--------------------------------------------------

BILAGA III

DETALJERADE REVISIONSFRÅGOR OCH REVISIONSKRITERIER

Revisionsrätten har besvarat revisionsfrågan genom att dela in den i delfrågor om insatsernas ändamålsenlighet och inverkan och även om förvaltningsaspekter. Varje ämne granskades genom att revisionsrätten besvarade den detaljerade fråga som presenteras här i bilagan tillsammans med de tillhörande revisionskriterier som användes.

Har EU-stödet varit ändamålsenligt? Har det allmänna EU-stödet till rättsväsendet uppnått avsett resultat?

Vid bedömningen av frågan beaktade revisionsrätten följande kriterier:

(a) I EU:s lägesrapporter meddelades tillfredsställande framsteg.

(b) Prioriteringarna i det europeiska partnerskapet har uppfyllts.

(c) Målen i de fleråriga vägledande planeringsdokumenten och rådets gemensamma åtgärd för Eulex har uppnåtts.

(d) Projektverksamheten genomförs i tid enligt planerna och stödmottagarna tar egenansvar och deltar i genomförandet av projekt och åtgärder.

(e) Målen i projektunderlagen/underlagen för MMA-åtgärder har uppnåtts.

Kan Kosovos myndigheter förvalta rättsstatssektorn på ett hållbart sätt utan ingripande från givarna?

Vid bedömningen av frågan beaktade revisionsrätten följande kriterier:

(a) Bedömer kommissionen och Europeiska utrikestjänsten/Eulex vilka förutsättningar Kosovos myndigheter har att förvalta rättsstatssektorn utan givarnas ingripande.

(b) Kosovos myndigheter har ett egenansvar för reformprocessen inom rättsstatssektorn och har teknisk och ekonomisk kapacitet att förvalta rättsstatssektorn på ett hållbart sätt.

Finns det en väl definierad övergripande EU-strategi för rättsstaten i Kosovo och har de olika organens särskilda mål fastställts tydligt och klart?

Vid bedömningen av frågan beaktade revisionsrätten följande kriterier:

(a) EU:s strategi för rättsstaten i Kosovo har fastställts inom en tydlig övergripande strategi för Kosovo.

(b) EU:s strategi för rättsstaten i Kosovo är integrerad med EU:s tillhörande policy för rättsstaten.

(c) De EU-organ som ansvarar för att genomföra strategin har tydliga mandat och deras mål överlappar inte varandra.

(d) Målen är rimligt begränsade när det gäller antal, prioritering och SMART (specifika, mätbara, uppnåbara, realistiska och tidsbundna).

Är EU-stödet till Kosovo avseende rättsstaten väl samordnat mellan EU-organen?

Vid bedömningen av frågan använde revisionsrätten följande kriterier:

(a) Den allmänna samordningen via kommunikation och rapportering mellan EU-organ sker i tid och är systematisk.

(b) De olika EU-organens programplanering och genomförande har samordnats.

(c) Den särskilda kommunikationen och rapporteringen mellan EU-organen sker i tid och är systematisk.

Har EU-stödet samordnats väl med andra aktörer?

Vid bedömningen av frågan använde revisionsrätten följande kriterier:

(a) Det finns en heltäckande bedömning av Kosovos behov på rättsstatsområdet och en analys av de resurser som krävs.

(b) Det finns en arbetsfördelning inom landet och arrangemang för ledande givare på rättsstatsområdet.

(c) EU-stödet har planerats i samverkan med andra givare, och det finns mekanismer som garanterar att stödet genomförs på ett samordnat sätt.

Har EU på lämpligt sätt bedömt och minskat de risker som finansieringen är utsatt för?

Vid bedömningen av frågan beaktade revisionsrätten följande kriterier:

(a) Risker i samband med att EU-medel används har identifierats och bedömts.

(b) Lämpliga strategier för riskminskning och riskhantering har utarbetats och införts.

Har EU:s ekonomiska resurser och personalresurser som anslagits till rättsstaten i Kosovo fördelats i enlighet med EU-stödets prioriteringar på området och inom en tydlig tidsram för genomförandet?

Vid bedömningen av frågan beaktade revisionsrätten följande kriterier:

(a) Det finns tydliga deletapper för genomförandet av EU:s strategi (från början till slut) och det finns en bedömning av vilka resurser som krävs under varje etapp.

(b) De ekonomiska resurser som anslagits till insatserna fördelas i enlighet med EU:s prioriteringar.

(c) Den personal som arbetar med insatserna har nödvändiga expertkunskaper och finns tillgänglig i tid.

Har andra bidrag (dialog, villkorlighet och övervakning) använts ändamålsenligt för att målen med stödet ska uppnås?

Vid bedömningen av frågan beaktade revisionsrätten följande kriterier:

(a) EU:s politiska dialog är inriktad på de största bristerna/reformbehoven inom rättsväsendet och lägger fram lämpliga förslag.

(b) EU gav stöd till uppfyllelsen av målen för rättsstatsprincipen genom att använda lämplig villkorlighet.

(c) EU har ett lämpligt system för att övervaka sitt stöd till rättsstaten.

--------------------------------------------------

BILAGA IV

ANALYS AV LUCKOR I TILLÄMPNINGEN AV RELEVANTA LAGAR I KORRUPTIONSBEKÄMPNINGEN

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Lagtext | Bedömning och brister | Effekt |

Antikorruptionslag och befintliga bestämmelser i strafflagen om korruption. | Kosovos antikorruptionsbyrås mandat är begränsat till utredning av icke brottslig verksamhet och den får inte väcka talan i domstol. I antikorruptionslagen och den preliminära strafflagen definieras korruption på olika sätt. | Byrån har inte mandat att utreda och väcka talan i domstol när det gäller alla former av brottslig korruption. |

Befintliga bestämmelser i strafflagen och straffprocesslagen om konfiskering av materiella förmåner som förvärvats genom brottslig verksamhet. | Mycket få tillgångar har konfiskerats och viljan att tillämpa gällande lagbestämmelser tycks saknas i fall som gäller mycket komplex korruption som berör högre tjänstemän. | Dömda brottslingar fortsätter att förfoga över de materiella förmåner som de förvärvat genom sin illegala verksamhet. |

Lag om redovisning av ursprunget till egendom och gåvor för högre statstjänstemän (lag om redovisning av tillgångar). | Bristfällig ram för påföljder, bland annat betraktas inte falska redovisningar som brott. | Redovisningarna av tillgångar visar fortfarande på avvikelser mellan redovisade tillgångar och faktisk inkomst. |

Lag om förebyggande av intressekonflikter vid utövandet av offentlig tjänst. | Lagen om intressekonflikter saknar relevanta rapporteringsskyldigheter och anger endast att Kosovos antikorruptionsbyrå bör uppmana tjänstemannen att undvika konflikt. | Intressekonflikter kvarstår. |

Lagen om tillgång till offentliga handlingar. | Denna lag anger påföljder vid överträdelser men det är fortfarande oklart huruvida de ska betalas av institutionen eller den ansvariga statstjänstemannen. | Otillräcklig insyn leder till sämre överblick över offentlig verksamhet och fler möjligheter till korruption. |

Lagen om finansiering till politiska partier. | Lagen förbjuder inte och reglerar inte heller strikt donationer från rättsliga enheter som levererar varor eller erbjuder tjänster till offentlig förvaltning. | Politiska partiers finansieringsmetoder medger inte insyn. |

--------------------------------------------------

BILAGA V

LITTERATURFÖRTECKNING

"Adapting the EU’s approach to today’s security challenges – the Review of the 2003 European Security Strategy", Europeiska unionens kommitté/House of Lords, London, 2008.

"Assessment Kosovo (under UNSCR 1244/99)", Sigma (stödprogram för förbättring av förvaltningen och ledningen i central- och östeuropeiska länder), OECD, 2010, 2011.

Ball, N., Promoting security sector reform in fragile states, USAID, 2005.

Blockmans, S., Wouters, J., Ruys, T., The European Union and Peacebuilding, Policy and Legal Aspects, ISBN: 9789067043298, 2010.

Briscoe, I., Price, M., Kosovo’s new map of power: governance and crime in the wake of independence, Nederländernas institut för internationella förbindelser Clingendael, 2011.

Chivvis, Ch-S., EU Civilian Crisis Management: the record so far, RAND Corporation, 2010.

"Communicate, Coordinate and Cooperate. A series of papers on the A-Z of cohering EU Crisis Management in the post-Lisbon Era", ISIS Europe, 2011.

"Corruption Cases Report Kosovo", centrum för informationsåtgärder och juridisk rådgivning, Transparency International, 2009.

"Corruption in Kosovo, implications for USAID", USAID, 2006.

"Corruption in the Western Balkans: bribery as experienced by the population", UNODC Statistics and Surveys Section (SASS), Förenta nationernas drog- och brottsbekämpningsbyrå, 2011.

Dari, E., Price, M., Van der Wal, J., Gottwald, M., Koenig, N., CSDP Missions and Operations: Lessons learned Processes, generaldirektoratet för EU-extern politik, Europaparlamentet, 2012.

Derks, M., More, S., The European Union and Internal Challenges for Effectively Supporting Security Sector Reform – An Overview of the EU’s set-up for SSR support anno spring 2009, Nederländernas institut för internationella förbindelser Clingendael, 2009.

Derks, M., Price M., The EU and Rule of Law Reform in Kosovo, Nederländernas institut för internationella förbindelser Clingendael, 2010.

"EU Anti-Corruption requirements: Measuring progress in Albania, Kosovo, FYR Macedonia and Turkey" Transparency International, CIMAP, ISBN: 9783935711777, 2011.

"EULEX – The first ten years (1999-2009) – The rule-of-law mission in Kosovo", Europeiska unionens institut för säkerhetsstudier, Paris, 2009.

"EULEX: Still in search of Identity", IPOL – Balkans politiska institut, Pristina, 2010.

"European Security and Defence Policy: the first ten years (1999-2009)", Europeiska unionens institut för säkerhetsstudier (EUISS), 2009.

"Fighting corruption in security sector reform", Peacebrief no 32, Förenta staternas fredsinstitut, 2010.

Hobbing, P., CEPS – Customs cooperation in the Area of Freedom, Security and Justice: the Role of Customs in the Management of the EU’s external border, 2011.

"Indicators of the spread of corruption in Kosovo’s Judicial System", Kosovos demokratiska institut, Transparency International, Pristina, 2009.

Jones, S-G., Wilson, J-M., Rathmell, A., Riley, K-J., Establishing Law and Order after conflict, RAND Corporation, 2005.

King, I., Mason, W., Peace at any Price. How the world failed Kosovo, ISBN 9780801445392, 2006.

Korski, D., and Gowan, R., Can the EU Rebuild Failing States? A Review of Europe’s Civilian Capacities, European Council on Foreign Relations, 2009.

"Kosovo and Serbia: A little goodwill could go a long way", Internationell krisgrupp, Pristina, Belgrad, Bryssel, 2012.

"Kosovo Justice Support Program QR, October-December 2009", USAID.

"Kosovo: Time for EULEX to prioritize War Crimes", Amnesty International, 2012.

Lehne, S., Kosovo and Serbia: Toward a normal relationship, Carnegie Endowment for International Peace, 2012.

Malešič, M., Crisis Management in the EU: International Coordination and Civil-Military Cooperation, fakulteten för samhällsvetenskap, Ljubljana universitet.

"Mission in Kosovo - 6 years onwards: putting the Helsinki Final Act into action", OSSE, 2005.

"Mission in Kosovo: Independence of the Judiciary in Kosovo, Institutional and Functional Dimensions", OSSE, 2012.

Montanaro, L., The Kosovo Statebuilding Conundrum: Addressing Fragility in a Contested State, FRIDE, 2009.

"Nato presence in Kosovo, Implications of KFOR troop reduction and essential political processes", Nato, Open Society Foundations, Friedrich Ebert Stiftung, Utrikespolitiska klubben, Pristina, 2011

"North Kosovo: Dual Sovereignty in Practice", Europe Report no 211, Internationell krisgrupp, Pristina, Mitrovica, Bryssel, 2011.

Philips, D-L., Realizing Kosovo’s Independence, nationella utskottet för amerikansk utrikespolitik, 2010.

Poston, M., UK assessment and proposed support in the RoL sector in Kosovo, avdelningen för internationell utveckling (DFID), 2008.

"Public perceptions of safety and security in Kosovo: Time to act", Saferworld, London, 2011.

Qosaj, A., Mustafa, Strengthening Rule of Law in Kosovo: the Fight against corruption and organised crime, Kosovos institut för politisk forskning och utveckling (KIPRED), policydokument 2010/8, Pristina, 2010.

Rathmell, A., Oliker, O., Kelly T. K., Brannan, D., Crane, K., Developing Iraq’s Security Sector, RAND Corporation, 2005.

Rehrl, J. Weisserth, H-B., Handbook on CSDP – The Common Security and Defence Policy of the European Union, Europeiska säkerhets- och försvarsakademin (ESFA).

"Rule of Law tools for post-conflict states: monitoring legal systems", United Nations Rule of Law, 2006.

Sadiku, L., Civil Society against Corruption: Report Kosovo, Hertie School of Governance, 2010.

"Securing peace and development: the role of the UN in supporting security sector reform", generalsekreterarens rapport, FN:s generalförsamling, 2008.

"Security Reform and Governance", DAC reference document, OECD, 2005.

Simonen, K., The state versus the Individual, the Unresolved Dilemma of Humanitarian Intervention, ISBN13: 9789004202917, 2011.

"Situation in Kosovo. Information note from Mr. Von Sydow", Europarådets parlamentariska församling, 2010.

"Special Report: The EU’s experience with Security Sector Governance", Förenta staternas fredsinstitut, 2011.

Summers, J., Kosovo: A precedent? The declaration of Independence, the Advisory Opinion and Implications for Statehood, Self-Determination and Minority Rights, ISBN13: 9789004175990, 2011.

"The Rule of Law in Independent Kosovo", Europarapport nr 204, Internationella krisgruppen, Pristina, Bryssel, 2010.

"The Corruption Monitor: Monitoring Report on Institutional Activities in the Fight Against Corruption September-October 2011", FOL, 2011.

"The Fragile Triangle – Police, judges and prosecutors coordination during criminal proceedings response in Kosovo", Kosovos institut för politisk forskning och utveckling (KIPRED), Pristina, 2010.

"The UK approach to stabilisation", avdelningen för internationell utveckling (DFID), 2008.

"Trust Me, I’m an International: on the Relationship between Civil Society and the International Community in Kosovo", FOL discussion paper.

"US Army – Security Sector Reform: a case study approach to transition and capacity building", Institutet för strategiska studier, 2010.

Weiler, Q., The EU and Security Sector Reform in Africa: a leader in theory, a laggard in reality? FN:s universitet/Europeiska högskolan, 2009.

Youngs, R., The European Union and the Promotion of Democracy, ISBN13: 9780199249794, 2002.

Zogiani, A., Pula, B., Bërxulli, D., Mulaj, I., USAID – Early Warning Report Kosovo, January-June 2006, utvärderingsrapport, ABA-Roli Activities in Kosovo, USAID, Kosovo, 2010.

--------------------------------------------------