Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "EU:s nordliga dimension och relationerna till Ryssland"

(1999/C 368/14)

Den 25 februari 1999 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén under sin plenarsession att i enlighet med artikel 23.3 i arbetsordningen avge ett yttrande om "EU:s nordliga dimension och relationerna till Ryssland".

Sektionen för yttre förbindelser, som ansvarat för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 6 oktober 1999. Föredragande var Filip Hamro-Drotz.

Vid sin 367:e plenarsession den 20-21 oktober 1999 (sammanträdet den 20 oktober 1999) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 104 röster för, 2 emot och 3 nedlagda röster.

Inledning

Nordeuropas betydelse för EU har vuxit till följd av utvidgningen 1995. Även utvecklingen av relationerna mellan unionen och Ryssland har blivit viktigare under de senaste åren. Fungerande relationer mellan EU och dess medlemsstater, Nordeuropas övriga stater och Ryssland är grundförutsättningar för att uppnå säkerhet och stabilitet.

En förbättring av ekonomin och välfärden i Nordeuropa gagnar hela EU samt dess europeiska grannländer.

Samverkan på alla nivåer som målmedvetet utgår från de gemensamma intressena är av stor betydelse i detta sammanhang. Exempel på sådan samverkan är växelverkan mellan medborgarsamhällets olika aktörer (bl.a. arbetsmarknadens parter, ekonomiska intresseorganisationer och andra frivilligorganisationer).

ESK avger detta yttrande eftersom såväl EU:s nordliga dimension som EU:s relationer med Ryssland hör till de frågor som unionen prioriterar och som är föremål för en aktiv utveckling. I båda dessa frågor behövs det för närvarande mer djup och konkretion för fortsatta åtgärder. Den politiska, ekonomiska och sociala instabiliteten särskilt i Ryssland utgör vid sidan av ökad organiserad brottslighet och korruption stora utmaningar. Den stora klyftan i levnadsstandarden mellan de nordeuropeiska länderna kräver också åtgärder. Situationen för aktörerna inom arbetsmarknadsmekanismen, den sociala dialogen och det organiserade medborgarsamhället är i jämförelse med EU-länderna ännu ganska outvecklad i Baltikum, Polen och särskilt i Ryssland.

I bilaga 1 till yttrandet presenteras en lägesrapport i anslutning till EU:s nordliga dimension, utvecklingen av EU:s relationer till Ryssland samt andra frågor, särskilt Östersjösamarbetet och de nordeuropeiska associerade ländernas förberedelser inför anslutningen. ESK vill stödja det arbete EU påbörjat genom att i detta yttrande lägga fram mål, rekommendationer och åtgärdsförslag.

ESK har i samband med beredningen av detta yttrande arrangerat ett möte i Moskva med Rysslands ekonomiska och sociala aktörer.

Kommittén har även skriftligen efterfrågat synpunkter hos aktörer i Ryssland och kandidatländerna i området. Ett sammandrag av framförda synpunkter och svar finns i bilaga 2. Dessa har beaktats i detta yttrande.

ESK har tidigare antagit flera yttranden och meddelanden som hänför sig till det nu aktuella temat. De viktigaste dokumenten räknas upp i slutet av bilaga 1. Detta yttrande baserar sig på dessa dokument, dock utan att direkt referera till eller upprepa de synpunkter som framförs i dem.

ESK kommer att följa upp de åtgärder som vidtas för att utveckla EU:s nordliga dimension och för att befästa EU:s relationer till Ryssland. Kommittén har för avsikt att framföra sina synpunkter (i form av yttranden) om nödvändiga uppföljningsåtgärder i syfte att stödja EU i dess strävan att driva dessa frågor framåt.

Mål

1. Den nordliga dimensionen är ett angeläget initiativ eftersom EU måste utveckla en övergripande politik för Nordeuropa.

2. Relationerna mellan Ryssland och övriga länder har under århundraden på ett avgörande sätt påverkat utvecklingen i hela Europa. Dessa relationer är väsentliga för Europas utveckling även i framtiden. Då Ryssland betraktas som en strategisk samarbetspartner, måste samarbetet även ges tillräckliga instrument. Detta understryker betydelsen av EU:s Rysslandstrategi som grund för en samordning av EU:s och medlemsstaternas relationer med Ryssland.

Händelseutvecklingen i Balkanområdet visar på behovet av och möjligheterna till ett samarbete mellan Ryssland och EU. Arbetet för stabilisering och återuppbyggnad i Balkan bör i sig stärka EU:s samarbetssträvanden i Öst- och Nordeuropa. Särskild vikt bör fästas vid stabiliseringen i syfte att förebygga kriser.

3. EU:s utgångspunkt att man inom ramen för den nordliga dimensionen bör lyfta fram det positiva inbördes beroendeförhållande som råder mellan Ryssland, Östersjöområdet och EU anser ESK vara riktig. Ett fördjupat samarbete i Östersjöområdet är nödvändigt framför allt med tanke på att EU och Ryssland gränsar till varandra just i detta område. I samband med att den nordliga dimensionen utvecklas bör man se till att Östersjösamarbetet stärks mellan EU, dess medlemsstater, associerade länder och EES-länder Östersjöområdet som inte är medlemmar i EU samt Ryssland - särskilt Rysslands nordvästra och norra delar. Den nordliga dimensionens mål skall vara att minska de politiska, ekonomiska och sociala klyftor som finns mellan samhällena. Samtidigt bör de associerade länderna i området få stöd till att förbereda sig på ett medlemskap i unionen. Partnerskapet mellan EU och Ryssland bör fördjupas. Den nordliga dimensionen bör utgöra kittet i sammanfogningen av dessa strävanden.

En grundförutsättning för positiva resultat är även att Ryssland och andra länder i området som inte är medlemmar i EU fullt ut engagerar sig för och satsar på den nordliga dimensionen.

4. Behovet av goda grannrelationer mellan länderna i Nordeuropa framstår som särskilt viktigt med tanke på EU:s förestående utvidgning i Centraleuropa, samt med tanke på att Östersjön i praktiken håller på att bli ett innanhav i EU och att Kaliningrad håller på att utvecklas till en rysk enklav i en utvidgad union. Ett ekonomiskt välmående och ett politiskt såväl som socialt stabilt Ryssland med goda relationer till sina grannländer är unionens viktigaste partner i öst. Den nordliga dimensionen skall utgöra ett viktigt medel för att främja grannrelationerna i dessa länder.

5. Ekonomisk tillväxt och välfärd förutsätter även en fungerande rättsstat och ett fungerande medborgarsamhälle. Denna inställning är central i alla skeden av utvecklingen av den nordliga dimensionen och relationerna till Ryssland.

6. I kommissionens etapprapport om den nordliga dimensionen från november 1998, i rådets riktlinjer från maj 1999 och Kölntoppmötets Rysslandsstrategi från juni 1999 - och i det första arbetsprogrammet i anslutning till denna - presenteras ändamålsenliga riktlinjer för en fortsatt utveckling av samarbetet.

Rekommendationer

1. Ökad ekonomisk tillväxt och ökad stabilitet på marknaderna samt den ökade välfärd och sysselsättning som detta medför bör prioriteras i samband med utvecklingen av EU:s nordliga dimension. I Ryssland och de associerade länderna kan detta åstadkommas genom avsevärt ökade investeringar, såväl inhemska som utländska. Det största investeringshindret är att det inte går att förutse hur företagsklimatet kommer att utvecklas. Situationen är för närvarande otillfredsställande i alla associerade länder och direkt dålig i Ryssland. För att få till stånd en ekonomisk återhämtning är det framför allt i Ryssland viktigt att man lyckas återvinna investerarnas förtroende. De inhemska investeringarnas omfattning i Ryssland intar här en nyckelroll.

Investeringarna kan öka särskilt om företagsbeskattningen och lagstiftningen reformeras, bestämmelserna om företagens bokföring och revision ändras så att dessa är desamma som i unionens medlemsländer, samt slutligen om investeringslagstiftningen reformeras. Finansierings- och försäkringsarrangemangen måste inge förtroende för finansieringsinrättningarna, och banksektorn måste öppnas för utländska banker. Dessa åtgärder skulle bidra till ökad investeringsvilja i de aktuella länderna. Parterna i investeringsprojekten bör befästa sina relationer till internationella finansieringsorgan (Världsbanken (IBRD och IFC), EBRD, EIB och NIB). För att förhindra missbruk skall finansieringsorganen skärpa sin kontroll av investeringarnas inriktning.

Det är dessutom viktigt att skapa trovärdiga bestämmelser som skyddar utländska investeringar i landet. Vidare måste standarder och tekniska föreskrifter i enlighet med partnerskaps- och samarbetsavtal mellan EU och Ryssland harmoniseras; t.ex. att bestämmelserna om produktsäkerhet skall överensstämma med EU:s motsvarande bestämmelser. Investeringsbesluten påverkas också av sådana arbetsmarknadsmässiga faktorer som utvecklingen vad gäller yrkesutbildning, arbetsförhållanden, arbetsskydd och stabilitet på arbetsmarknaden.

2. För att kunna främja välfärd och ekonomisk tillväxt bör de viktigaste gemensamma ekonomiska intressena och samarbetsområdena fastställas. Dessa omfattar följande:

- Främjande av samarbetet mellan handel och produktion, bl.a. vad gäller underleverantörshandeln.

- Förbättrade förutsättningar för små och medelstora företag.

- En rättvist genomförd privatisering och marknadsanpassning av statliga företag som berörs av strukturomvandlingen.

- Utveckling av produktion och transporter i samband med exploatering av energikällor (naturgas, olja och el) och större skogs- och mineraltillgångar.

- En mångsidig utveckling av trafikinfrastrukturen med hänsyn till speciella lokala förhållanden och behovet av kombinerade transporter och transittrafik.

- Förbättringar inom livsmedelssektorn, såväl inom råvaruförsörjning som förädlingsindustrin, transport, logistik samt grossist- och detaljhandel.

- En utbyggnad och integrering av tele- och datakommunikationerna i hela området.

- Ett utvecklat miljöskydd, bl.a. vad gäller skyddet av Östersjön, minskning av skadliga luftföroreningar, förbättring av kärnkraftssäkerheten och folkhälsan (t.ex. säkerställande av god dricksvattenkvalitet och förbättrad rening av avloppsvatten).

- Säkerställande av att de myndigheter som skall kontrollera att bestämmelserna följs (konkurrensmyndigheter, skattemyndigheter, certifieringsorgan, tullmyndigheter etc.) arbetar på ett ansvarsfullt och effektivt sätt.

- Intensifiering av åtgärder för att bekämpa organiserad brottslighet och korruption.

- Förbättrade yrkesutbildningsmöjligheter för ungdomar.

I samband med att samarbetsmålen definieras måste man även beakta de olika behov av tjänster och social service som är förknippade med respektive mål - i första hand utvecklingsbehov som uppstår p.g.a. näringslivets strukturomvandling (bl.a. vad gäller sysselsättning, utbildning och allmänna levnadsförhållanden).

Då samarbetsmålen fastställs bör synpunkter och förslag från EU:s parter beaktas. Det är motiverat med samarbete eftersom målen skall planeras, finansieras och genomföras gemensamt. EU bör ta initiativ till att kartlägga och inleda konkreta projekt.

Vid sidan av EU:s dokument i frågan finns det även andra utredningar om utvecklingsbehoven(1) som det är motiverat att dra nytta av i det fortsatta arbetet.

3. Alla länder i området förutom Ryssland är medlemmar i WTO eller blir snart medlemmar i WTO. Vissa är medlemmar i EU eller håller på att anpassa sig för att bli det. Ryssland måste harmonisera sin lagstiftning och sina rättsakter så att de överensstämmer med WTO-avtalen. Detta är den bästa möjligheten att försäkra sig om att näringslivet i alla dessa länder kan erbjudas hållbara verksamhetsramar som främjar samarbete mellan företag. På så sätt förbättras dessutom de ryska företagens möjligheter att etablera sig framgångsrikt på marknaderna utanför Ryssland.

EU och dess medlemsstater skall fortsätta att ge stöd till Rysslands förberedelser inför ett WTO-medlemskap, även om förhållanden i Ryssland inte inger några förhoppningar om att detta kommer att ske inom en snar framtid. Anpassningen till WTO:s regler skapar en grund för att inleda förhandlingar om fri handel mellan Ryssland och EU.

4. Vikten av ett stärkt samarbete över gränserna och i gränsregionerna i samtliga länder i området måste betonas. Fokus för ansträngningarna skall - förutom handel med varor och tjänster samt övrigt ekonomiskt samarbete - bland annat vara samarbete mellan medborgare, kulturutbyte, brottsbekämpning och främjande av lokal företagsverksamhet. EU bör i synnerhet fästa uppmärksamhet vid de områden som ligger vid gränserna mellan EU, de associerade länderna och Ryssland, dvs. Murmanskområdet, Republiken Karelen, Leningradregionen, S:t Petersburg, Pskovområdet och Kaliningrad.

5. Man bör uppmärksamma myndigheternas verksamhet i de associerade länderna i området och i synnerhet Rysslands regionala och lokala myndigheters verksamhet. Dessa ansvarar för tillsynen över att lagstiftningen genomförs och efterlevs. De lokala myndigheterna har en central roll bl.a. i fråga om att främja ansvarsfull företagsverksamhet och gynnsamma investeringsförhållanden samt i fråga om brottsbekämpning. EU bör intensifiera sitt stöd till sådana åtgärder som ger de lokala myndigheterna tillräckligt med information, kunnande och andra resurser för att detta skall lyckas.

6. En fungerande marknadsekonomi förutsätter även fungerande arbetsmarknader och en fungerande dialog mellan självständiga och representativa samhällsaktörer samt mellan dessa och statsförvaltningen. Den enkät som gjordes i samband med yttrandet och annan kontakt med aktörer i länder utanför unionen (se bilaga 2) har visat att statsmakten i de flesta länder har skapat ramar för arbetsmarknadens funktion, trepartskontakter och den sociala dialogen. De institutionella strukturerna och lagstiftningen är dock i många fall otillfredsställande och administrationen fungerar dåligt. Aktörerna uppger att de åtminstone i viss utsträckning kan påverka bland annat lagstiftningsarbetet, men upplever trots det att de har en otillräcklig beredskap för att fungera som trovärdiga intressebevakare och för att delta i medborgarsamhällets dialog. Organisationerna är i många fall svaga och det finns brister i fråga om deras representativitet och resurser.

I ESK:s informationsrapport "Sysselsättningen och den sociala situationen i kandidatländerna i anslutning till införandet av gemenskapens lagstiftning för inre marknaden"(2) ges en beskrivning av den rådande situationen.

Det finns anledning för de associerade länderna och Ryssland att befästa den inledda utvecklingen av arbetsmarknaden och den sociala dialogen samt den institutionella struktur som krävs. Man bör verka för en bättre organisation och ökad kapacitet bland aktörerna och för en förbättring av deras verksamhetsvillkor. Dessutom bör aktörerna regelmässigt rådfrågas i samband med bland annat utarbetande av lagförslag. EU bör mer målmedvetet än hittills stödja detta utvecklingsarbete, och Ekonomiska och sociala kommittén har goda förutsättningar att bidra i detta sammanhang. Kommittén konstaterar med tillfredsställelse att det i bilaga II del II (åtgärdsområden) i EU:s Rysslandstrategi bland annat föreslås att EU skall verka för en integrering av Ryssland i europeiska ekonomiska och sociala samarbetsområdet. Detta skall uppnås genom att främja en social dialog, genom att stödja framväxten av moderna arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer och genom att verka för en bättre anslutning till de viktigaste ILO-normerna (punkt 2 c).

Förslag till åtgärder

1. I enlighet med slutsatserna från toppmötet i Köln skall EU utveckla den nordliga dimensionen till ett åtgärdsprogram för Nordeuropa. Åtgärdsprogrammet bör beakta de rekommendationer som presenteras i detta yttrande. Det är skäl att fastställa åtgärder på kort och lång sikt och att utan dröjsmål nå enighet, helst redan i ordförandeskapets slutsatser vid Europeiska rådets möte i Helsingfors i december 1999.

Till åtgärdsprogrammet bör man koppla en effektiv uppföljningsmekanism där genomförandet och ansvaret definieras. Det behövs administrativa arrangemang: verksamheten vid behöriga förvaltningsenheter inom EU måste koordineras och inriktas på de prioriterade frågorna i åtgärdsprogrammet.

2. Åtgärdsprogrammet bör inriktas på de prioriterade områden som anges i ESK:s rekommendationer. Man måste inleda genomförbarhetsstudier och säkerställa att investeringarna går till prioriterade objekt. EU:s och andra västländers livsmedelshjälp till Ryssland kan t.ex. skada jordbruksproduktionen i Ryssland och dess grannländer. Västländerna borde i stället prioritera en modernisering av Rysslands jordbruk och livsmedelsproduktion och därigenom se till att befolkningens grundläggande behov tillfredsställs.

3. Resurserna i unionens stödprogram (Tacis, Phare, Interreg m.fl.) bör koncentreras på ett genomförande av detta åtgärdsprogram. Man måste få till stånd en vidsynt och målmedveten samordning av dessa program så att de begränsade resurserna utnyttjas maximalt. Enligt uppgift finns det fortfarande allvarliga brister i fråga om programmens genomförande och administration: projekt som inte är inriktade på relevanta behov, program och projekt som är bristfälliga och som går trögt etc.

EU måste sålunda arbeta målmedvetet för att effektivisera stödprogrammen och deras administration. En ny Tacis-förordning bör sättas i kraft i början av år 2000. Målländernas behov bör bättre beaktas men även målländernas eget verksamhets- och finansieringsansvar bör betonas.

Särskilt när det gäller Ryssland bör man skärpa uppföljningen av hur anslagen administreras. Man måste lösa problemet med att en del av stöden försvinner på mellannivåer som har mycket lite samband med ekonomisk utveckling. EU måste omedelbart och med fast hand få till stånd en effektiv kontroll så att stödprogrammens resultat kan förbättras och deras trovärdighet kan säkerställas. Stränga villkor för beviljande av stöd är av avgörande betydelse för att önskat resultat skall uppnås. Man måste även sätta stopp för att stöd ges till andra ändamål än vad som ursprungligen varit avsikten.

Det måste till en målmedveten tillämpning av olika mekanismer för att förhindra bland annat korruption, pengatvätt och uppkomsten av skalbolag.

4. EU bör fortsätta utveckla sitt åtgärdsprogram för Nordeuropa i de bilaterala kontakterna med de associerade länderna och EES-länderna i området och med Ryssland.

Vid sidan av detta bör EU ta initiativ till en regelbunden dialog mellan EU och övriga länder i regionen för att föra ned de gemensamma intressena och prioriteringarna på lokal nivå. I dialogen bör man även infoga åtgärder som vidtagits av områdets samarbetsråd (CBSS, BEAC). EU bör stödja samarbetet i detta område och delta fullt ut i genomförandet av projekten.

5. Man bör eftersträva en samordning av verksamheten och målsättningarna för EU och andra aktörer som stöder Nordeuropa och Ryssland. EU bör med tanke på detta ta initiativ till regelbundna multilaterala diskussioner mellan alla parter, också mellan de länder som får stöd. EU bör utgående från sitt åtgärdsprogram för Nordeuropa även främja samarbetet i dessa frågor inom ramen för en transatlantisk dialog.

6. Medborgarsamhällets aktörer måste ges möjlighet att delta i utvecklingsarbetet inom ramen för åtgärdsprogrammet. Detta skall uppnås genom bland annat följande åtgärder:

- En särskild konsultationsmekanism, t.ex. en rådgivande grupp, bör inrättas för att involvera samhällsaktörerna i genomförandet av åtgärdsprogrammet för Nordeuropa.

- Ett regelbundet samarbete mellan aktörer i EU och Ryssland bör upprättas som ett led i genomförandet av partnerskaps- och samarbetsavtalet. I detta sammanhang bör man även överväga att inrätta en rådgivande grupp, där ESK skulle kunna ingå som deltagare. Detta är något som även bör beaktas i ordförandelandets arbetsprogram för EU:s Rysslandsstrategi.

- Europaavtalens artiklar som rör inrättandet av en rådgivande kommitté för aktörerna bör omgående genomföras i de associerade länder som inte ännu inrättat sådana.

- Man bör främja ett multilateralt samarbete mellan relevanta aktörer i området samt en intensifiering av kontakterna mellan å ena sidan aktörer i Ryssland och de associerade länderna och å den andra relevanta europeiska samarbetsorganisationer.

I syfte att förbättra arbetsmarknaderna och trepartsrelationerna bör man för Rysslands del bl.a. besluta om det särskilda Tacis-programmet "Support to Social Reform Implementation and Labour Relations (social partnership and labour disputes)". När det gäller de associerade länderna bör kommissionen bl.a. förverkliga den anpassning och främjande av den sociala dialogen som beskrivs i kommissionens meddelande genom att tillåta stöd även till dessa länder. Dessutom bör kommissionens insatser vad gäller direkt tekniskt bistånd och information (Taiex-enheten) intensifieras.

Ekonomiska och sociala kommittén bör rådfrågas i samband med förberedelserna av ovan nämnda åtgärder. Kommittén har goda förutsättningar att bidra till genomförandet av dessa åtgärder och etablera de kontakter som krävs.

Bryssel den 20 oktober 1999.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Några exempel: Finlands Centralhandelskammare: Suomalaisten, luoteis-venäläisten ja virolaisten yritysten näkemyksiä pohjoisesta ulottuvuudesta, juni 1999, ISBN 951-8967-48-2; Prof. Simon Clarke: New Forms of Employment and Household Survival Strategies in Russia, Moskva 1999, ISBN 0-9535519-0-3; Baltic Business Advisory Council: Survey on Conditions for Growth and Development in the Baltic Sea Region, maj 1999.

(2) CES 490/99, 7.7.1999.