FÖRKLARANDE RAPPORT RÖRANDE KONVENTIONEN OM SKYDD AV EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS FINANSIELLA INTRESSEN (Av rådet den 26 maj 1977 godkänd text) (97/C 191/01)

KONVENTION om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen

I. HISTORIK

Skyddet av de finansiella intressena är en prioriterad fråga som sedan många år i särksilt hög grad är föremål för uppmärksamhet från medlemsstaternas regeringar och parlament liksom från gemenskapernas institutioner. Olika åtgärder har därför alltsedan sextiotalet vidtagits på detta område. Den 10 augusti 1976 lade kommissionen fram ett förslag till fördrag (1), som blev föremål för långa diskussioner under åttiotalet och som avsåg ändring av fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna i avsikt att anta gemensamma bestämmelser om straffrättsligt skydd av gemenskapernas finansiella intressen och om lagföring av överträdelser av bestämmelserna i de nämnda fördragen.

Sedan slutet av åttiotalet har åtgärderna på detta område intensifierats och frågan om det rättsliga skyddet har varit föremål för överväganden både när det gäller gemenskapslagstiftningen och den nationella lagstiftningen.

Genom sin dom den 21 september 1989 i mål 68/88 (2) fastslog domstolen att medlemsstaterna är skyldiga att likställa skyddet av gemenskapernas intressen med skyddet för sina egna budgetintressen och att lagstifta om effektiva, väl avvägda och avskräckande påföljder

Rådet (rättsliga frågor) förklarade i sin resolution av den 13 november 1991 (3) att "samarbetet mellan medlemsstaterna för att förebygga och bekämpa bedrägliga förfaranden som skadar gemenskapernas finansiella intressen förstärks, om bestämmelserna om påföljder för dessa förfaranden i medlemsstaternas lagar och andra författningar stämmer överens", och uppmanade kommissionen att genomföra "en jämförande studie av bestämmelserna i de ovan nämnda medlemsstaternas lagar och andra författningar för att avgöra om åtgärder bör vidtas för att uppnå en bättre överensstämmelse mellan dessa bestämmelser". Studien är känd under namnet Delmas Marty-rapporten.

Redan dessförinnan hade kommissionen på eget initiativ inlett en jämförande studie av medlemsstaternas system för administrativa och straffrättsliga påföljder och av de allmänna principerna för systemet för gemenskapssanktioner. Resultaten av dessa studier, som vittnar om ett behov av normerande åtgärder inom dessa båda områden, överlämnades (4) i juli 1993 av kommissionen till rådet och parlamentet.

I oktober 1992 överlämnade det brittiska ordförandeskapet ett förslag till förklaring från regeringarna om kampen mot bedrägerier som skadar gemenskapernas finansiella intressen till arbetsgruppen "Straffrätt - gemenskapsrätt", vilken inrättades inom ramen för det europeiska politiska samarbetet.

Europeiska rådet i Köpenhamn den 21-22 juni 1993 hade för sin del klart understrukit nödvändigheten av att stärka skyddet av gemenskapernas finansiella intressen i samband med de nya bestämmelserna i Fördraget om Europeiska unionen och "uppmanade kommissionen att lägga fram förslag senast under mars månad 1994".

Genom den resolution om skydd av gemenskapens finansiella intressen som antogs den 29-30 november 1993 vid det första mötet efter det att Fördraget om Europeiska unionen hade trätt ikraft (5), förklarade rådet (rättsliga och inrikes frågor) (RIF) att det ansåg det lämpligt "att undersöka vilka åtgärder som skall vidtas för att säkerställa bättre överensstämmelse mellan medlemsstaternas bestämmelser i lagar och andra författningar i kampen mot bedrägliga förfaranden som skadar gemenskapernas intresse".

Arbetsgruppen "Straffrätt - gemenskapsrätt" som bildades vid ett informellt möte mellan justitieministrarna i Rom i november 1990 för att särskilt handha det rättsliga skyddet av gemenskapernas finansiella intressen, gjorde under första halvåret 1994 en ingående granskning av de 17 rekommendationer som föreslogs i Delmas Marty-rapporten.

Samtidigt fick ansträngningarna när det gäller rättsligt skydd av de finansiella intressena ett direkt uttryck dels i bestämmelserna i artikel 209a i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget) om skydd av gemenskapernas finansiella intressen, dels i bestämmelserna i avdelning VI i Fördraget om Europeiska unionen om samarbete i rättsliga och inrikes frågor.

I detta sammanhang lade Förenade kungariket fram ett utkast till gemensam åtgärd om skydd av gemenskapernas finansiella intressen vilket utvecklar tankarna i det ovannämnda förslaget till förklaring från de brittiska ordförandeskapet som grundades på bestämmelserna i avdelning VI i Fördraget om Europeiska unionen.

Till följd av den av det grekiska ordförandeskapet framlagda rapporten rörande studien av rekommendationerna i Delmas Marty-rapporten uppmanade Europeiska rådet i Korfu den 24-25 juni 1994 "rådet (RIF) att uppnå enighet i kampen mot de straffrättsliga aspekterna av bedrägerier och att rapportera till rådet vid dettas nästa möte" i Essen.

Dessutom lade kommissionen den 11 juli 1994 fram ett utkast till en rådsakt om upprättandet av en konvention om skydd av gemenskaperns finansiella intressen (6). Detta utkast åtföljdes av ett förslag till rådsförordning om skydd av gemenskapernas finansiella intressen enligt Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen.

I sin resolution av den 6 december 1994 (7), som antogs under tyskt ordförandeskap, begärde rådet att det, på grundval av det brittiska utkastet till gemensam åtgärd och kommissionens utkast till konvention, skulle utarbetas ett rättsligt instrument som säkerställer skyddet av gemenskapernas finansiella intressen inom ramen för den nationella straffrätten med beaktande av de vägledande principer som rådet har lagt fast.

På grundval av denna resolution uppmanade Europeiska rådet i Essen den 9-10 december 1994 rådet (RIF) att "aktivt fullfölja sina överläggningar så att ett beslut om en gemensam åtgärd eller en konvention kan fattas på detta område under första halvåret 1995".

Rådet (RIF) konstaterade vid mötet den 9 10 mars 1995 att politisk enighet förelåg om det lämpliga i att inledningsvis utarbeta "ett autonomt rättsligt instrument" som avser vissa väsentliga frågor och "att arbetet med att utarbeta ett mer fullständigt rättsligt instrument skulle fortsätta" (8). Detta instrument skulle innehålla en definition av bedrägeri samt bestämmelser om att straffbelägga bedrägerier, om införande av straffrätsliga påföljder som står i ett adekvat förhållande till överträdelserna, om jurisdiktionsregler för medlemsstaternas domstolar eller rättsskipande myndigheter, om utlämning samt om företagsledares straffrättsliga ansvar.

Arbetsgruppen "Straffrätt - gemenskapsrätt" fortsatte under de grekiska, tyska och franska ordförandeskapen sitt arbete på grundval av de två ovannämnda utkasten (brittiskt utkast till gemensam åtgärd, kommissionsutkast till konvention) vilka kompletterades med kompromissförslag från de tyska och franska ordförandeskapen.

Till följd av de kompromisser som utarbetades av Rådet (RIF) i Luxemburg den 20-21 juni 1995 konstaterade Europeiska rådet i Cannes den 26-27 juni 1995 att det rådde enighet om konventionstexten.

II. KONVENTIONENS PRINCIPER

Bakgrunden till denna konvention är att omfattningen av de bedrägerier som är riktade mot gemenskapens budget antar allt mer oroväckande proportioner.

Som ett exempel kan nämnas att kommissionen, i samband med sin årsrapport för år 1994 rörande kampen mot bedrägerier mot gemenskapernas finansiella intressen, underströk hur allvarliga bedrägerierna är och hur omfattande förluster de åsamkar gemenskapernas budget. Gemenskapens budget för år 1995 uppgår till mer än 70 miljarder ecu. De bedrägerier som har konstaterats med hjälp av föreskrivna redogörelser och andra informationskällor uppgick år 1994 till en miljard trettiotre miljoner ecu, vilket motsvarar 1,5 % av den samlade budgeten för år 1994.

Det åligger naturligtvis i första hand medlemsstaterna att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att dessa bedrägerier förebyggs och bekämpas på ett effektivt sätt, och att de belopp som har gått förlorade till följd av oegentligheter och bedrägerier betalas tillbaka.

Det åligger nämligen de nationella myndigheterna att uppbära inkomsterna och administrera merparten av utgifterna. Enligt artikel 5 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskaperna skall medlemsstaterna genomföra gemenskapsrätten och se till att förpliktelserna i fördraget uppfylls.

I artikel 209a i fördraget anges vidare att

"Medlemsstaterna skall vidta samma åtgärder för att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot gemenskapens ekonomiska intressen, som de vidtar för att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot deras egna ekonomiska intressen.

Utan att det påverkar tillämpningen av andra bestämmelser i detta fördrag skall medlemsstaterna samordna sina åtgärder för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen mot bedrägerier. De skall för detta ändamål med kommissionens hjälp organisera ett nära och regelbundet samarbete mellan de behöriga avdelningarna i sina förvaltningar."

I artikel 209a fastställs sålunda den princip om likställande som fastslogs i domstolens dom i mål 68/88, och det anges uttryckligen att medlemsstaterna med kommissionens hjälp nära och regelbundet skall samarbeta för att skydda gemenskapens finansiella intressen mot bedrägerier.

I artikel K 1 stadgas dessutom följande i inledningsfrasen och i punkt 5:

"För att förverkliga unionens mål, särskilt den fria rörligheten för personer, och utan att detta påverkar Europeiska gemenskapens befogenheter skall medlemsstaterna betrakta följande områden som frågor av gemensamt intresse:

- Kampen mot bedrägerier i internationell skala, i den mån detta område inte omfattas av 7-9" (straffrättsligt samarbete, tullsamarbete och polissamarbete).

I artikel K 1.7 tillfogas straffrättsligt samarbete som en fråga av gemensamt intresse.

Det är emellertid nödvändigt att förstärka medlemsstaternas redskap för brottsbekämpningen eftersom en betydande del av bedrägerierna är gränsöverskridande och eftersom den organiserade brottsligheten förmår utveckla den ekonomiska brottsligheten därför att de förstår att utnyttja svagheterna i de olika rättssystemen och kan organisera och fördela sin olagliga verksamhet i samtliga medlemsstater och i tredje länder.

Även om det i medlemsstaterna på flera områden redan finns straffrättsliga bestämmelser som gör det möjligt att skydda gemenskapernas finansiella intressen, har jämförande studier andå visats att det finns luckor och inkonsekvenser som försvårar kampen mot bedrägerierna och det straffrättsliga samarbetet mellan medlemsstaterna.

Syftet med denna konvention är därför att, med beaktande av de nuvarande kompetensfördelningen mellan medlemsstaterna och gemenskaperna, säkerställa bättre överensstämmelse mellan medlemsstaternas straffrättsliga bestämmelser genom fastställande av straffrättsliga miniminormer för att göra kampen mot bedrägerier mot gemenskapernas finansiella intressen mer effektiv och ännu mer avskräckande och för att förstärka det straffrättsliga samarbetet mellan medlemsstaterna.

Med utgångspunkt från en enda bedrägeridefinition förbinder sig därför medlemsstaterna genom detta instrument att som straffbar handling (artikel 1) betrakta handlingar som har definierats såsom bedrägliga i förhållande till gemenskapernas budget och att fastställa straffrättsliga påföljder, även frihetsberövande påföljder som kan medföra utlämning, åtminstone vid allvarliga fall av bedrägeri (artikel 2).

Dessutom skall varje medlemsstat vidta nödvändiga åtgärder för att företagsledare eller andra beslutsfattare i vissa fall skall kunna hållas straffrättsligt ansvariga (artikel 3).

I denna konvention fastställs behörighetsreglerna för medlemsstaternas jurisdiktion (artikel 4), liksom nya regler om utlämning och åtal (artikel 5).

Dessutom fastställs i artikel 6 tydligt principen om ett förstärkt straffrättsligt samarbete mellan medlemsstaterna, särskilt i fråga om gränsöverskridande bedrägerier.

I artikel 7 erinras om att principen "ne bis in idem" skall följas.

I artikel 8 anges under vilka förhållanden Europeiska gemenskapernas domstol skall vara behörig att avgöra tvister mellan medlemsstaterna och mellan medlemsstaterna och kommissionen.

I artikel 9 uttalas principen att den här konventionen inte hindrar medlemsstaterna från att inom sin inhemska rättsordning anta regler som är strängare än de som föreskrivs i konventionen.

Genom artikel 10 införs ett system för överlämnande av uppgifter mellan medlemsstaterna och kommissionen.

I likhet med vad som är fallet i fråga om konventioner som har upprättats enligt artikel K 3.2c) i Fördraget om Europeiska unionen, kan i detta sammanhang inga andra förbehåll än de som uttryckligen anges i konventionen godtas.

III. KOMMENTARER TILL ARTIKLARNA

1. Artikel 1: definition av bedrägeri och straffbeläggande

I artikel 1 införs, för första gången, en definition av bedrägeri som riktar sig mot gemenskapernas finansiella intressen (i fortsättningen kallat "bedrägeri"), som kommer att vara gemensam för medlemsstaterna. Den utomordentliga betydelsen härav förstärks av det faktum att det i ingressen till rådets förordning (EEG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd för Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, såvitt avser administrativa gemenskapspåföljder hänvisas till den här artikeln för en definition av bedrägeribrotten.

I artikel 1 åläggs medlemsstaterna, om inte annat följer av artikel 2.2, en allmän skyldighet att i första hand straffbelägga de bedrägliga förfaranden som beskrivs i artikeln för att säkerställa en minsta gemensam nivå på bekämpningen av de bedrägerier som begås av ekonomiska aktörer i de olika medlemsstaterna. När detta genomförs kommer den avskräckande effekten av bedrägeribekämpningen att säkerställas fullt ut.

1.1 Punkt 1

För att kunna omfatta olika typer av bedrägeribrott innehåller artikel 1.1 två skilda men enhetliga definitioner, den ena för bedrägeri i fråga om utgifter och den andra i fråga om inkomster.

Med utgifter avses inte enbart stöd och bistånd som förvaltas direkt av gemenskapernas allmänna budget utan även sådant stöd och bistånd som återfinns i budgetar som förvaltas av gemenskaperna eller för deras räkning. Det rör sig väsentligen om stöd som fördelas av Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket men även om stöd och bistånd från strukturfonderna: Europeiska socialfonden, Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket, utvecklingssektionen, Fonden för fiskets utveckling och Sammanhållningsfonden. Dessutom berörs Europeiska utvecklingsfonden, som förvaltas av Europeiska investeringsbanken. Det gäller även vissa fonder som inte ingår i budgeten utan förvaltas av gemenskapsorgan utan institutionsstatus för dessas egen räkning, som exempelvis Europeiska centrumet för utveckling av yrkesutbildning eller Europeiska miljöbyrån osv. Dessa olika stöd- och biståndsformer är inte avsedda för enskilt bruk och har i allmänhet till syfte att finansiera den gemensamma jordbrukspolitiken, att bidra till strukturförnyelse inom olika ekonomiska, sociala och kulturella områden eller att stärka sammanhållningen mellan dessa inom unionen.

Med inkomster avses inkomsterna från de två första kategorierna av egna medel enligt artikel 2.1 i rådets beslut 94/728/EG av den 31 oktober 1994 (9) om systemet för gemenskapernas egna medel, dvs. dels avgifter på handeln med tredje land inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken och bidrag från den gemensamma organisationen av marknaderna för socker, dels tullar för handeln med tredje land. Med inkomster avses inte inkomsterna från tillämpningen av en enhetlig procentsats på beräkningsunderlaget för medlemsstaternas mervärdesskatt, eftersom mervärdesskatt inte är egna medel som tas ut direkt för gemenskapernas räkning. Till inkomster räknas inte heller inkomsterna från tillämpningen av en enhetlig procentsats på summan av medlemsstaternas bruttonationalprodukt.

De gemensamma faktorerna i definitionen av bedrägeribrottet på dessa två områden är att handlingen eller underlåtenheten som utgör bedrägeriet är uppsåtlig och de viktigaste moment som konstituerar de bedrägliga förfarandena.

Uppsåtet måste omfatta alla de moment som konstituerar brottet, särskilt handlingen och dess effekt.

De viktigaste moment som konstituerar de bedrägliga förfarandena utgörs framför allt av användning av falska dokument, av undanhållande av information som skall lämnas i enlighet med särskilda föreskrifter eller av användning av medlen för andra syften än de avsedda.

Skillnaden mellan bedrägeri i fråga om utgifter och bedrägeri i fråga om inkomster ligger främst i effekten; att "medel otillbörligen uppbärs eller innehålls" i det första fallet och att de "minskas på ett olagligt sätt" i det andra.

Att medlen otillbörligen uppbärs eller innehålls är för övrigt inte en nödvändig förutsättning för att reglerna om oriktig användning av medlen för andra syften än de avsedda skall tillämpas; detta förklaras av att det här rör sig om en oriktig användning av medel som, trots att de antas ha beviljats på ett riktigt sätt, sedan har slösats bort eller använts för andra syften än de för vilka de betalats ut. En sådan användning av medel för andra syften än de avsedda kan anses likvärdig med ett otillbörligt innehållande.

1.2 Punkt 2

I punkt 2 i denna artikel åläggs medlemsstaterna att vidta nödvändiga och lämpliga åtgärder inom den nationella straffrätten så att de förfaranden som definieras i punkt 1 straffbeläggs. Medlemsstaterna bör därför kontrollera om deras gällande straffrätt täcker alla de bedrägliga förfaranden som aves i punkt 1. Om så inte är fallet bör de straffbelägga en eller flera gärningar vilkas konstituerande moment överensstämmer med de angivna förfarandena. De kan antingen straffbelägga särskilt angivna gärningar eller också låta dessa omfattas av ett allmänt bedrägeribrott.

När det är fråga om sådana mindre allvarliga bedrägerier som anges i artikel 2.2 i konventionen kan medlemsstaterna avstå från att straffbelägga dessa.

1.3 Punkt 3

Enligt artikel 3.1 utgör upprättande eller tillhandahållande av falska, felaktiga eller ofullständiga uppgifter eller dokument, som har den effekt som anges i punkt 1 förfaranden som skall straffbeläggas.

Dessa förfaranden skall i princip straffbeläggas som självständiga förfaranden; de misstänkta förutsätts därför bli åtalade som gärningsmän eller medgärningsmän.

Om dessa förfaranden inte straffbeläggs som självständiga förfaranden av medlemsstaterna skall åtal åtminstone kunna väckas för försök, medhjälp eller anstiftan till bedrägeri. Härvid skall med avseende på försök, medhjälp och anstiftan de definitioner som finns i de nationella straffrättsliga lagstiftningarna användas.

Uppsåtet skall omfatta alla moment som konstituerar brottet, inklusive handlingen och dess effekt.

1.4 Punkt 4

Förekomsten av uppsåt kan bevisas med hjälp av objektiva faktiska omständigheter; denna metod för hur bedömningen skall göras har hämtats från artikel 3.3 i Förenta nationernas konvention om bekämpande av illegal handel med narkotika och psykotropa ämnen, som antogs i Wien den 16 december 1988, och från artikel 1 i Rådets direktiv 91/308/EEG av den 10 juni 1991 för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar (10).

2. Artikel 2: straffrättsliga påföljder

Straffrättsliga påföljder framstår, genom sin karaktär av avskräckande exempel, som det effektivaste medlet för att bekämpa ekonomisk brottslighet. Artikel 2 innehåller därför en av de grundläggande principerna i denna konvention: skyldigheten för medlemsstaterna att föreskriva om straffrätsliga påföljder för att bestraffa förfaranden som konstituerar bedrägeri som är riktat mot gemenskapernas finansiella intressen, enligt artikel 1.

Denna skyldighet hindrar inte medlemsstaterna från att därutöver tillämpa administrativa påföljder.

Dessa straffrättsliga påföljder skall i överensstämmelse med Europeiska gemenskapernas domstols praxis vara väl avvägda, effektiva och avskräckande. Medlemsstaterna har emellertid möjlighet att inom vissa gränser bestämma påföljdernas belopp och omfattning.

Påföljderna behöver därför inte i samtliga fall nödvändigtvis innebära frihetsberövande påföljder; de kan exempelvis vara av ekonomiskt slag eller utgöra en kombination av dessa påföljder.

Konventionen anger emellertid att medlemsstaterna, åtminstone för allvarliga fall av bedrägeri, skall föreskriva om frihetsberövande påföljder som kan medföra utlämning. Med undantag för bedrägerier som avser ett belopp som överstiger ett minimibelopp som varje medlemsstat skall fastställa, men som inte får vara högre än 50 000 ecu, överlåter konventionen på medlemsstaterna att, utifrån sina egna rättstraditioner, definiera de faktiska omständigheter som kan medföra att vissa bedrägliga förfaranden anses utgöra moment som konstituerar allvarliga fall av bedrägeri.

Sådana omständigheter kan exempelvis utgöras av återfall, av att det i större eller mindre utsträckning är fråga om organiserat bedrägeri, av att den berörda personen tillhör den organiserade brottsligheten eller en organiserad liga, av att personen i fråga är offentligt anställd eller nationell tjänsteman, eller tjänsteman inom gemenskapen, av bestickning av tjänsteman eller av skadans omfattning beräknad på de belopp som överstiger ett visst belopp i ecu. Varje medlemsstat har emellertid frihet att föreskriva frihetsberövande påföljder för andra fall av bedrägeri.

Dessa straff skall utdömas av brottmålsdomstolar. I Österrike har emellertid vissa administrativa myndigheter behörighet att, inom vissa givna gränser, utdöma straffrättsliga påföljder i form av frihetsstraff. Även det österrikiska systemet kan, som helhet betraktat, anses uppfylla skyldigheten i artikel 2.1.

Försök, medhjälp och anstiftan till sådant bedrägeri skall likaså kunna leda till straffrättsliga påföljder. Definitionen av dessa tre begrepp faller under medlemsstaternas straffrätt. Allmänt sett omfattar begreppen medhjälp och anstiftan den hjälp och det bistånd som medvetet ges för att begå brottet, eller uppmaning och anstiftan att begå brottet.

I artikel 2.2 införs, med avsteg från principen i punkt 1, ett undantag som medger viss flexibilitet eftersom medlemsstaterna för mindre allvarliga bedrägerier kan föreskriva andra påföljder än straffrättsliga: det rör sig här främst om administrativa påföljder.

Ett mindre allvarligt bedrägeri, enligt den betydelse som anges i konventionen, får avse högst 4 000 ecu och får inte uppvisa några försvårande omständigheter. Begreppet försvårande omständigheter bedöms med hänsyn till den nationella rätten och i enlighet med medlemsstaternas rättstraditioner.

De medlemsstater som använder sig av undantaget i punkt 2, som ger dem möjlighet att endast föreskriva om administrativa påföljder för mindre allvarliga bedrägerier, behöver för övrigt inte bestraffa försök, medhjälp eller anstiftan till sådant bedrägeri.

3. Artikel 3: straffrättsligt ansvar för företagsledare

Principen i artikel 3 är att företagsledare som har i lag angiven eller faktisk beslutanderätt i ett företag inte automatiskt skall befrias från straffrättsligt ansvar när bedrägeribrott som riktar sig mot gemenskapernas finansiella intressen begås av någon dem underställd person för företagets räkning.

I artikeln anges att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som de anser nödvändiga för att, när principerna i den nationella lagstiftningen tillåter det, kunna utkräva ansvar av företagsledare eller andra personer i besluts- eller kontrollposition i företagen, när exempelvis någon som är underställd dessa personer begår bedrägeri.

Konventionen ger medlemsstaterna stort spelrum när det gäller att utarbeta grunden för det straffrättsliga ansvaret för personer i ledningen för företag.

Artikel 3 ger medlemsstaterna möjlighet att, utöver straffrättsligt ansvar för företagsledare eller beslutsfattare till följd av dessas handlande (gärningsmän, medhjälpare eller anstiftare), tillämpa andra grunder för straffrättsligt ansvar för personer i ledningen för företag.

Medlemsstaterna kan således enligt artikel 3 införa straffrättsligt ansvar för personer i ledningen för företag när dessa har åsidosatt sin övervaknings- eller kontrollskyldighet (culpa in vigilando).

Företagsledarnas straffrättsliga ansvar skulle också kunna grundas på en påföljd som är skild från den som avser själva bedrägeriet och som skulle innebära överträdelse av en övervaknings- eller kontrollskyldighet som framgår av den nationella lagstiftningen.

Vårdslöshet eller oskicklighet skulle också kunna utgöra grunden för straffrättsligt ansvar för personer i ledningen för företag.

Artikel 3 hindrar slutligen inte medlemsstaterna från att införa regler om objektivt straffrättsligt ansvar för andra personers gärningar för företagsledare och beslutsfattare, utan att det behöver visas att dessa gjort sig skyldiga till fel, vårdslöshet eller underlåten övervakning.

4. Artikel 4: jurisdiktion för medlemsstaternas rättskipande myndigheter

Konventionen fastställer behörighetsregler som gör det möjligt för medlemsstaternas domstolar eller rättsskipande myndigheter att åtala och döma för bedrägeribrott som riktar sig mot gemenskapernas finansiella intressen, särskilt när det gäller brott som inte helt och hållet har begåtts inom deras territorium.

I artikel 4 åläggs varje medlemsstat att vidta nödvändiga åtgärder för att kunna utöva jurisdiktion enligt följande tre fall:

1) När bedrägeri, delaktighet i eller försök till bedrägeri helt eller delvis begås inom den statens territorium. Detta gäller även när vinningen uppkommer inom det territoriet.

2) När en person inom statens territorium med insikt om förhållandena har gjort sig skyldig till medhjälp eller anstiftan till bedrägeri som begåtts inom en annan medlemsstats eller tredje lands territorium. Såsom redan har angivits i kommentaren till artikel 2 skall begreppen medhjälp och anstiftan tolkas mot bakgrund av de nationella lagstiftningarna.

Vissa medlemsstater kan emellertid komma att använda en vidare definition: Förenade kungariket har till exempel förklarat att de kommer att tolka uttrycket "assist" mot bakgrund av begreppet "conspiracy", som förekommer i dess nationella rätt.

Det bör även preciseras att vissa medlemsstater, när ett bedrägeri har begåtts i ett tredje land, kan kräva tillämpning av principen om dubbel straffbarhet för att åtala för medhjälp eller anstiftan till bedrägeri, vilket innebär att bedrägeriet skall vara straffbart även enligt lagstiftningen i tredje land.

Det förhåller sig vidare så att vissa medlemsstater av lämplighetsskäl eller på rättsliga grunder endast kommer att kunna åtala för medhjälp eller anstiftan till bedrägeri när själva bedrägeribrottet har konstaterats genom rättskraftigt avgörande av domstol eller rättskipande myndigheter i medlemsstaten, eller i tredje land som har jurisdiktion.

3) När gärningsmannen är medborgare i den berörda medlemsstaten, oberoende av var gärningen har begåtts (i en medlemsstat eller i tredje land).

För att kunna utöva sin jurisdiktion kan medlemsstaterna kräva att kravet på dubbel straffbarhet skall vara uppfyllt.

Sådan extraterritoriell jurisdiktion godtas inte enligt vissa medlemsstaters rättstradition. Artikel 4.2 ger därför möjlighet att göra ett undantag från denna regel genom att avge en förklaring.

5. Artikel 5: regler om utlämning och åtal

De tre regler om utlämning som anges i artikel 5 syftar till att, såvitt avser skyddet av gemenskapernas finansiella intressen, komplettera de regler om utlämning av egna medborgare och om skattebrott som gäller mellan medlemsstaterna enligt bilaterala eller multilaterala överenskommelser om utlämning.

a) Utlämning av en medlemsstats egna medborgare:

Ett antal medlemsstater lämnar inte ut sina egna medborgare. Artikel 5 innehåller vissa bestämmelser som syftar till att personer som förmodas ha gjort sig skyldiga till bedrägeri som riktar sig mot gemenskapernas finansiella intressen inte helt skall kunna undgå straff till följd av denna principiella vägran.

Begreppet "medborgare" skall vid tillämpning av artikel 5 ses mot bakgrund av de förklaringar som parterna i den här konventionen kan ha avgivit enligt artikel 6.1 b) i Europeiska utlämningskonventionen av den 13 december 1957.

I artikel 5 åläggs främst de stater som inte lämnar ut sina medborgare att vidta nödvändiga åtgärder för att kunna utöva jurisdiktion över de gärningar som definieras och straffbeläggs enligt artiklarna 1 och 2.1 i denna konvention och som begåtts av någon av deras egna medborgare utanför deras territorium. Brottet kan ha begåtts i en annan medlemsstat eller i tredje land.

Denna regel gäller inte mindre allvarliga bedrägerier, som med tillämpning av artikel 2.2 i vissa medlemsstater endast skulle leda till administrativa påföljder.

I de fall en medborgare i en medlemsstat har gjort sig skyldig till bedrägeri på en annan medlemsstats territorium och dennes medlemsstat vägrar utlämning enbart av det skälet att den staten inte lämnar ut sina egna medborgare, åläggs den anmodade medlemsstaten enligt artikel 5 vidare att överlämna ärendet till sina rättsskipande myndigheter för åtal. Genom artikel 5.2 bekräftas principen "Aut dedere aut judicare" således på ett klart sätt. Det är likväl inte meningen att med denna bestämmelse göra intrång på nationella regler om lagföring i brottmål.

För att kunna följa denna princip åtar sig den ansökande medlemsstaten att översända akter, upplysningar och föremål som rör gärningen till den medlemsstat som väcker åtal mot sin medborgare. Den ansökande medlemsstaten skall hållas underrättad om de åtal som väckts och om utgången av dem.

I artikel 5 ställs inga villkor i förväg för hur den anmodade medlemsstaten skall handha åtalet. Den ansökande staten behöver inte göra någon framställan för att den anmodade staten skall kunna inleda lagföringen.

b) Skattebrott:

Inom ramen för konventionen kan utlämning inte vägras enbart med hänvisning till att begäran om utlämning rör skattebrott eller brott mot tullagstiftningen.

Följaktligen begränsas räckvidden av artikel 5 i Europeiska utlämningskonventionen för de stater som anslutit sig till den konventionen. Med "skatt" avses inkomster (impôts, duties) i den mening som anges i Europeiska utlämningskonventionen.

6. Artikel 6: samarbete mellan medlemsstaterna

Samarbetet mellan medlemsstaterna får en helt avgörande betydelse med hänsyn till att vissa bedrägerier är komplicerade och gränsöverskridande. Ett utökat samarbete mellan medlemsstaterna bör göra det lättare att upptäcka och bekämpa bedrägeribrott och att så ofta som möjligt låta lagföring för ett och samma gränsöverskridande bedrägeri ske i en enda stat.

När två eller flera medlemsstater är berörda av ett och samma bedrägeribrott som riktar sig mot gemenskapernas finansiella intressen, bör ett effektivt samarbete mellan medlemsstaterna i första hand inriktas på samtliga stadier i det rättsliga förfarandet, dvs. förundersökningen, lagföringen och verkställigheten av det utdömda straffet.

De olika former av samarbete som anges i artikel 6.1 är exempel på olika samarbetsformer. Uttrycket "t.ex." i artikeln syftar till att beakta situationen för vissa stater som inte har anslutit sig till alla relevanta europeiska konventioner inom området för straffrättsligt samarbete. Det är fråga om inbördes rättshjälp på straffrättens område, utlämning, överförande av lagföring eller verkställighet av domar som har meddelats i utlandet, vilket ger möjlighet att i varje enskilt fall välja de lämpligaste metoderna för samarbete. Gällande konventioner på området mellan medlemsstaterna påverkas inte av den här konventionen.

I punkt 2 regleras de fall där flera medlemsstater har jurisdiktion och kan väcka åtal för samma gärning.

De berörda medlemsstaterna skall i ett sådant fall samarbeta för att avgöra vilken stat som skall vara behörig att väcka åtal. Denna regel borde möjliggöra att åtal för effektivitetens skull i största möjliga utsträckning endast väcks i en stat.

För att kunna lösa sådana konflikter rörande jurisdiktionen kan medlemsstaterna beakta exempelvis följande omständigheter: bedrägeriets omfattning inom respektive lands territorium, var de på ett icke avsett sätt använda medlen erhålls, var de misstänkta personerna grips, deras medborgarskap, tidigare åtal, osv.

7. Artikel 7: ne bis in idem

Artikel 7.1 ger uttryck för principen "ne bis in idem".

Denna princip får särskild betydelse i fall av gränsöverskridande bedrägerier över vilka flera medlemsstater kan komma att ha domsrätt och där det inte har varit möjligt att i enlighet med principen i artikel 6.2 låta lagföringen ske i en enda stat.

I punkt 2 anges möjligheterna att enligt de konventioner som har utarbetats eller som gäller mellan vissa medlemsstater avge begränsande förklaringar.

I punkt 4 preciseras att de principer som gäller mellan medlemsstaterna och förklaringarna i tillämpliga bilaterala eller multilaterala överenskommelser inte påverkas.

De medlemsstater som för närvarande är avtalsslutande parter eller parter i ovan angivna instrument skall förnya de förklaringar som de redan har avgivit inom ramen för dessa instrument.

Det bör även understrykas att dessa stater inte kan avge andra förklaringar än de som de redan har avgivit inom ramen för dessa konventioner.

De medlemsstater som inte är avtalsslutande parter i de ovan angivna konventionerna kan, om de så önskar, på samma sätt avge förklaringar rörande de undantag som avses i punkt 2 i samband med anmälan enligt artikel 11.2.

8. Artikel 8: domstolens jurisdiktion

I artikel 8.1 anges under vilka förutsättningar Europeiska gemenskapernas domstol skall vara behörig att avgöra tvister mellan medlemsstater om tolkning eller tillämpning av konventionen.

Enligt denna punkt skall tvisten för att en lösning skall kunna finnas först behandlas i rådet enligt det förfarande som föreskrivs i avdelning VI i Fördraget om Europeiska unionen. Om ingen lösning har uppnåtts inom sex månader kan en eller flera av de medlemsstater som är parter i tvisten överlämna frågan till domstolen för att denna skall avgöra tvisten.

I artikel 8.2 anges att tvister mellan en eller flera medlemsstater och kommissionen om artikel 1 eller artikel 10, i första hand skall bli föremål för försök att bilägga tvisten genom förhandlingar.

Om förhandlingarna inte leder till resultat kan tvisten underställas domstolen.

De tvister mellan en eller flera medlemsstater och kommissionen om artiklarna 1 och 10 som kan underställas domstolen är sådana som rör det sätt på vilket en medlemsstat har antagit de rättsakter som behövs för att straffbelägga vissa förfaranden eller det sätt på vilket medlemsstaten har uppfyllt sin skyldighet att lämna vissa uppgifter till kommissionen.

Domstolen har under inga omständigheter behörighet att ifrågasätta beslut av nationella domstolar (i frågor som rör brott mot konventionen eller nationella bestämmelser om tillämpningen av konventionen).

Om de höga fördragsslutande parterna önskar det kan de senare i ett tilläggsprotokoll ange på vilka sätt domstolen skulle kunna vara behörig att meddela förhandsbesked rörande tolkningen av bestämmelserna i konventionen (11).

9. Artikel 9: nationella föreskrifter

Konventionen innehåller endast minimibestämmelser. I artikel 9 anges därför att bestämmelserna i konventionen inte hindrar medlemsstaterna från att i sina nationella lagstiftningar anta strängare bestämmelser som är mer långtgående än de skyldigheter som följer av konventionen, eller att ingå överenskommelser enligt artikel K 7 i Fördraget om Europeiska unionen.

Medlemsstaterna kan således bland annat utvidga det subjektiva rekvisitet i artikel 1.1 till att avse grov vårdslöshet eller underlåta att kräva att den effekt som anges i artikel 1.1 a) eller 1.1 b) skall ha inträffat, för att åtal skall kunna väckas för fullbordat brott.

När det gäller påföljder kan medlemsstaterna dessutom besluta om frihetsberövande påföljder för alla fall av bedrägeri.

10. Artikel 10: överlämnande av information

I artikel 10 införs ett system enligt vilket medlemsstaterna skall överlämna information till kommissionen. Enligt punkt 1 skall medlemsstaterna till kommissionen överlämna de texter genom vilka de skyldigheter som följer av konventionen omsätts i deras inhemska lagstiftning.

I punkt 2 anges att medlemsstaterna, utan att det påverkar de skyldigheter som följer av gemenskapsförordningarna, i enlighet med artikel K 3.2 c) i Fördraget om Europeiska unionen mellan sig eller med kommissionen skall utväxla de uppgifter som rådet bestämmer med angivande av sättet för utväxlingen.

Det har beslutats att de höga fördragsslutande parterna med två tredjedels majoritet skall fatta beslut härom. Hänsyn kan komma att tas till bland annat nationella föreskrifter om förundersökningssekretess, tystnadsplikt och skydd för databehandlade personuppgifter.

11. Artikel 11: ikraftträdande

I artikel 11 regleras konventionens ikraftträdande i överensstämmelse med de regler som utarbetats på området av rådet. Konventionen träder i kraft nittio dagar efter det att den sista medlemsstaten har gjort en sådan anmälan som avses i punkt 2.

12. Artikel 12: anslutning

I artikel 12 anges att konventionen står öppen för anslutning för varje stat som blir medlem av Europeiska unionen och artikeln innehåller även föreskrifter om hur denna anslutning skall gå till.

Om konventionen redan har trätt i kraft när den nya medlemsstaten ansluter sig skall den i förhållande till den staten träda i kraft nittio dagar efter depositionen av anslutningsinstrumentet. Om konventionen däremot inte har trätt i kraft vid utgången av perioden på nittio dagar efter den statens anslutning skall den i förhållande till den träda ikraft vid tidpunkten för det allmänna ikraftträdande varom stadgas i artikel 11.

Det bör observeras att om en stat blir medlem i Europeiska unionen före konventionens allmänna ikraftträdande men inte omedelbart ansluter sig till denna konvention, träder denna likväl i kraft när alla stater som var medlemmar i unionen när rådet antog akten om utarbetandet av konventionen har deponerat sina ratifikationsinstrument.

(1) EGT nr C 222, 22.9.1976, s. 2.

(2) Rättsfallssamlingen 1989, s. 2965.

(3) EGT nr C 328, 17.12.1991, s. 1.

(4) Arbetsdokument från kommissionens enheter: SEC(93) 1172 av den 16 juli 1993.

(5) EGT nr C 224, 31.8.1992, s. 2.

(6) KOM(94) 214 slutlig av den 15 juni 1994.

(7) EGT nr C 355, 14.12.1994, s. 2.

(8) Ett första protokoll till konventionen upprättades den 27 september 1996 (EGT nr C 313, 23.10.1996, s. 1).

(9) EGT nr L 293, 12.11.1994, s. 9.

(10) EGT nr L 166, 28.6.1991, s. 77.

(11) Rådet antog vid sitt möte den 28 och 29 november 1996 rättsakten om upprättande på grundval av artikel K 3 i Fördraget om Europeiska unionen av protokollet om förhandsavgörande av Europeiska gemenskapernas domstol angående tolkningen av konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (dok. 11899/96 JUR 348 COUR 21 + COR 1 (d), COR 2 (en), REV 1 (gr).