RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPEISKA RÅDET BÄTTRE LAGSTIFTNING 2000 (enligt punkt 9 i det protokoll om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna som fogats till EG-fördraget)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. En effektiv och väl anpassad lagstiftning

1.1. Subsidiaritetsprincipen

1.1.1. Omfattande åtgärder för att förverkliga målen i fördraget

1.1.2. Effektivare gemenskapsåtgärder

1.1.3. Transnationella åtgärder

1.2. Proportionalitetsprincipen

1.3. Det civila samhället: en nödvändig samarbetspartner

1.4. Anpassning av gemenskapsåtgärderna

2. En lagstiftning av hög kvalitet

2.1. Konsolidering, kodifiering och omarbetning

2.2. Den redaktionella kvaliteten

2.3. Förenkling

BILAGA

Rättsakternas motivering

I. Åtgärda bristerna och främja positiva lösningar

II. Motivering av subsidiariteten: två olika tillvägagångssätt

III. Subsidiariteten: en internationell dimension

Inledning

Kommissionen har i denna rapport för år 2000 lagt tonvikten på tillämpningen av subsidiaritetsprincipen, som alltså behandlats utförligare än förra året av två skäl:

* Dels har kommissionen ansträngt sig för att undersöka alla olika sätt att respektera subsidiaritetsprincipen,

* dels har Europaparlamentet och vissa medlemsstater kommit med synpunkter på 1998 och 1999 års rapporter.

När det gäller normgivningen kompletteras numer artikel 5 i EG-fördraget av ett protokoll om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Det faktum att en stadga över grundläggande rättigheter snart kommer att antas och att det i denna framhålls att mångfalden skall respekteras, gör att subsidiariteten måste uppmärksammas ytterligare. Alla dessa bestämmelser har tillsammans med gällande interinstitutionella avtal gjort det möjligt att vidareutveckla kommissionens initiativ för att denna princip skall respekteras. Vidare, som Europaparlamentet påpekat i sina resolutioner om rapporterna om bättre lagstiftning, är subsidiaritetsprincipen en bindande rättsregel som inte utgör ett hinder för ett legitimt utövande av EU:s befogenheter.

I rapporten Bättre lagstiftning 2000 ägnas stor plats åt att gå igenom hur subsidiaritetsprincipen har tillämpats i praktiken, bland annat med exempel på formuleringar från motiveringarna i olika lagstiftningsförslag. Detta betyder dock inte att proportionalitetsprincipen och frågorna om lagstiftningens kvalitet, kodifiering och förenkling har glömts bort. Dessa frågor är också av avgörande betydelse om man skall få till stånd ett normgivningssystem som är lättare att begripa för alla berörda.

Vikten av att denna princip används på ett balanserat sätt har också framhållits av åtskilliga medlemsstater, av Europaparlamentet i debatten kring rapporterna Bättre lagstiftning 1998 och 1999, av Regionkommittén och av kommissionen själv i dokument som rör utvidgningen. Utvidgningen ökar ytterligare kraven på att subsidiaritetsprincipen tillämpas strikt, eftersom unionen kommer att bli ännu mer differentierad än idag och nya strategier kommer att utvecklas för att främja de nya medlemsstaternas integration.

På vissa områden har Amsterdamfördraget tillfört nya ansvarsområden (till exempel på det sociala området i fråga om icke-diskriminering samt när det gäller skapandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa). Inom dessa områden är det nödvändigt att "aktivt" tillämpa subsidiaritetsprincipen för att kunna uppnå de nya mål som fastställs i fördraget. På andra områden försöker kommissionen att samarbeta med medlemsstaterna, med de lokala och regionala myndigheterna och med det civila samhället för att både nationella instrument och gemenskapsinstrument skall kunna användas för att uppnå de gemensamma målen.

På vissa områden är gemenskapens behörighet särskilt viktig på grund av att gemenskapens lagstiftningsåtgärder där måste vara kraftfulla, till exempel när det gäller vissa aspekter av den fria rörligheten och konkurrenspolitiken. På dessa områden försöker kommissionen med relativt nydanande förfaranden att se till att dess initiativ inte blir oproportionerliga i förhållande till de krav som ställs i fördraget och med beaktande av de offentliga och privata partnernas allt större kapacitet att själva uppnå unionens mål.

En annan aspekt av subsidiariteten har nyligen kommit till uttryck, i fråga om unionens och medlemsstaternas ståndpunkter i de internationella relationerna. Det finns uppgifter som man bara kan ta itu med i ett vidare sammanhang än Europeiska unionen.

En effektiv tillämpning av subsidiaritetsprincipen kan naturligtvis aldrig ses som en definitiv lösning. Förändringar i samhället, staternas olika institutionella struktur, den internationella omgivningen och tekniska framsteg kräver en ständig aktualisering av unionens insatser. När lagstiftningsförslag utarbetas i form av meddelanden, grön- och vitböcker kan samråd hela tiden ske med det civila samhället och med institutioner på alla nivåer om rättsakternas lämplighet, nivå och innehåll, i enlighet med vad som föreskrivs i protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Diskussionerna om unionens styrelsesätt, som går betydligt längre än frågan om subsidiariteten, ger också kommissionen tillfälle att initiera en sansad och långsiktig debatt om tillämpningen av samtliga de principer som behandlas i denna rapport. Detta bör naturligtvis gälla även övriga EU-institutioner och medlemsstaterna i deras insatser för att främja gemenskapens verksamhet.

1. En effektiv och väl anpassad lagstiftning

1.1. Subsidiaritetsprincipen

De nya utmaningar som vårt samhälle står inför innebär att befintliga modeller ständigt förändras och att det ställs nya krav från en globaliserad omgivning.

Detta får konsekvenser för det civila samhället, för företagen och förmodligen även för lagstiftningsmodellerna såväl på gemenskapsnivå som på nationell, regional och lokal nivå.

De ständiga förändringarna av modeller och praxis innebär att det på vissa områden krävs ett normgivningssystem som gör det möjligt att lagstifta genom fastställande av mål och huvudsakliga riktlinjer och angivande av den nivå på vilken det är lämpligast att övriga regler antas.

1.1.1. Omfattande åtgärder för att förverkliga målen i fördraget

I det till Amsterdamfördraget fogade protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna betonas att subsidiaritet är ett dynamiskt begrepp som gör det möjligt att inskränka gemenskapens åtgärder eller upphöra med dem när de inte längre är berättigade men också att utvidga räckvidden för åtgärderna inom ramen för gemenskapens befogenheter.

På vissa områden har Amsterdamfördraget uppställt nya mål för att möta samhällsförändringarna. För att bidra till att dessa mål uppfylls har gemenskapen inom ramen för sina befogenheter gjort stora insatser på lagstiftningsområdet för att införa den reglering som krävs på de nya områdena och för att effektivisera sin verksamhet.

Detta är fallet när det gäller målen för miljöpolitiken och konsumentskyddspolitiken. I det senare fallet syftar gemenskapens åtgärder till att genomföra strategier och vägledande insatser för att uppnå samma skyddsnivå och samma folkhälsonivå över hela Europeiska unionens territorium [1].

[1] Meddelande från kommissionen om en hälsovårdsstrategi, KOM(2000) 285, antaget i maj 2000; Vitbok om livsmedelssäkerhet KOM(99) 719, 12.1.2000.

Två rättsakter har också lagts fram på det sociala området för att genomföra de nya befogenheter som ges i den nya artikel 13 i EG-fördraget. Den första gäller likabehandling av personer oavsett ras eller etniskt ursprung och den andra inrättande av allmänna ramar för likabehandling i arbetslivet [2].

[2] Rådets direktiv 2000/43/EG av den 29 juni 2000; förslag till rådets direktiv KOM(1999) 565 av den 25 november 1999.

En särskilt viktig lagstiftningsinsats, som fått stöd i slutsatserna från Europeiska rådets möte i Tammerfors den 15 och 16 oktober 1999, gäller förverkligandet av det "område med frihet, säkerhet och rättvisa" som föreskrivs i Amsterdamfördraget.

Kommissionen delar initiativrätten med medlemsstaterna på detta område [3] och har utarbetat ett meddelande till rådet och Europaparlamentet om en resultattavla [4] för framstegen i skapandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i Europeiska unionen.

[3] När medlemsstaternas lagstiftningsinitiativ grundar sig på avdelning IV i EG-fördraget skall subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna och principen om god kvalitet på lagstiftningen tillämpas på samma sätt som för de förslag som kommissionen lägger fram. Kommissionen kommer att behandla dessa aspekter mer ingående i de kommande årliga rapporterna.

[4] KOM(2000) 167.

Under innevarande år lägger kommissionen fyra förslag till direktiv och förordningar [5].

[5] Förslag till rådets förordning om fastställande av förteckningen över de tredje länder vars medborgare måste ha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser och av förteckningen över de tredje länder vars medborgare är undantagna från detta krav KOM(2000) 27, 26.1.2000; Förslag till rådets direktiv om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta KOM(2000) 303, 24.5.2000; Förslag till rådets förordning om förlängning av stimulans- och utbytesprogrammet för rättstillämpare på civilrättens område KOM(2000) 516, 6.9.2000; Förslag till rådets direktiv om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus KOM(2000) 578, 20.9.2000.

De huvudsakliga åtgärderna syftar framför allt till att reglera olika aspekter av asylrätten i syfte att få till stånd en gemensam europeisk asylordning. Detta problem knyter i sin tur an till regleringen av medlemsstaternas förfaranden för att bevilja och återkalla flyktingstatus. Den senaste tidens händelser i vissa länder i Europeiska unionens närhet har också visat att åtgärder måste vidtas för att reglera hur tillfälligt skydd skall garanteras och beviljas vid massiv tillströmning av personer.

1.1.2. Effektivare gemenskapsåtgärder

I protokollet betonas vikten av att åtgärder vidtas på gemenskapsnivå om åtgärdernas verkningar då blir effektivare.

Det är i detta sammanhang man skall se de lagstiftningsåtgärder som i år har vidtagits på det sociala området.

Genom Amsterdamfördraget har sysselsättningspolitiken givits en större betydelse. Europeiska rådet konstaterade i sina slutsatser från mötet i Lissabon att fortsatta insatser behövs inom ramen för den europeiska sysselsättningsstrategin. Detta måste ske med hjälp av den öppna samordningsmetoden och leda till konkreta socialpolitiska insatser på europeisk nivå.

Socialpolitiken utvecklas ständigt i syfte att anpassa arbetsmarknaden till den ekonomiska och sociala verkligheten. Det är dock nödvändigt att man tar hänsyn till de ständiga samhällsförändringarna och de olika sätt på vilka dessa förändringar tar sig uttryck i de olika nationella, regionala och lokala sammanhangen, även när det gäller tillämpningen av Europeiska rådets riktlinjer.

Det har samtidigt konstaterats att det behövs en ramlagstiftning på gemenskapsnivå för att underlätta och garantera likabehandling på arbetsmarknaden, i syfte att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen, och strukturera nya arbetsorganisationsformer och arbetstiden för vissa yrkeskategorier (till exempel sjömän [6]). När det gäller arbetstidens förläggning för flygpersonal inom civilflyget har det nyligen antagna direktivet sin grund i artikel 139 i EG-fördraget, enligt vilken man inom ramen för en dialog mellan arbetsmarknadens parter på gemenskapsnivå kan genomföra kollektivavtal genom en rättsakt från rådet. En annan viktig rättsakt som antagits inom samma område är den om arbetstidens förläggning i vissa avseenden, vars syfte är att täcka in områden och verksamheter som inte omfattades av den tidigare lagstiftningen [7].

[6] Förslag till rådets direktiv KOM(2000) 382.

[7] Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/34/EG av den 22 juni 2000 om ändring av direktiv 93/104/EG, med rättslig grund i artikel 137.

Detta är en bekräftelse på mervärdet av en åtgärd som genomförs på gemenskapsnivå och som inte hade kunnat genomföras effektivt på medlemsstatsnivå.

Det gäller även för genomförandet av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om tillgång till anställning, yrkesutbildning och befordran samt arbetsvillkor [8].

[8] Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 76/207/EEG, KOM(2000)334, 7.6.2000, med rättslig grund i artikel 141.3.

Denna lagstiftningsinsats, för vilken behörigheten är delad, grundar sig på de mål som fastställs i fördraget och motiveras av att inga framsteg har uppnåtts när det gäller att ingå kollektivavtal på dessa områden.

Kommissionens nya initiativ på forskningsområdet [9] syftar till att tillvarata gemenskapens intressen inom detta område genom att underlätta medlemsstaternas samordning av sina insatser för att uppnå gemensamma mål.

[9] KOM(2000) 6, 18.1.2000, "Mot ett europeiskt område för forskningsverksamhet" KOM(2000)612, 4.10.2000.

1.1.3. Transnationella åtgärder

Enligt protokollet är det viktigt att transnationella åtgärders allmänna mål beaktas

När åtgärderna förutsätts få genomslag över hela EU:s territorium är det förmodligen lämpligast att agera på gemenskapsnivå för att garantera samstämmighet mellan de nationella systemen och främja ett effektivt samarbete mellan medlemsstaterna.

Exempel på detta är de rättsakter som reglerar energi- och transportpolitiken.

Genomförandet av denna politik (dvs. de transeuropeiska transport- och energinäten) fordrar åtgärder från gemenskapens sida om det skall gå att samordna de olika nationella insatserna för att förverkliga den inre marknaden och lättare kunna knyta transportnäten till varandra och få dem att fungera tillsammans. När det gäller energin är samarbetet på gemenskapsnivå mycket viktigt för försörjningstryggheten och insynen i marknaden.

Utvecklingen av det integrerade satellitnavigeringssystemet Galileo [10] är ett exempel på hur den organisatoriska och rättsliga ramen och tillämpningsbestämmelserna anpassas till varandra. Det är i detta sammanhang strategiskt viktigt för gemenskapen att fastställa en rättslig ram och att analysera villkoren för det praktiska genomförandet och för det finansieringssystem som utarbetats tillsammans med industrin.

[10] Föreslogs 1999 "Galileo - Europas deltagande i en ny generation av satellitbaserade navigationstjänster", KOM(1999) 54. Under 2000 har kommissionen inlett Galileo-projektets definitionsfas.

Kommissionen har därför inlett en diskussion om vitboken om den gemensamma transportpolitiken för att fastställa vilka åtgärder som lyder under gemenskapens behörighet, till exempel i fråga om teknisk harmonisering, transeuropeiska nät, lagstiftning på det sociala området och vägsäkerhet samt vilka åtgärder, till exempel politiken för storstadsområdena och den fysiska planeringen, som snarare faller under medlemsstaternas behörighet.

* Förslag till ändring av beslut nr 1692/96/EG om gemenskapens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet [11].

[11] KOM(1999) 277.

* Förslag till ändring av beslut nr 1254/96/EG om en serie riktlinjer för transeuropeiska nät inom energisektorn [12].

[12] 1047/97/EG, EGT L 151, 11.6.1997 och 1741/99/EG, EGT L 207, 6.8.1999

Ett annat exempel på transnationell åtgärd är den lagstiftningsmodell som använts i ett förslag till ramdirektiv [13] om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster. Här ges den flexibilitet som krävs för att de gemensamma målen skall kunna uppnås på medlemsstatsnivå.

[13] Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster KOM(2000) 407.

1.2. Proportionalitetsprincipen

Även om proportionalitetsprincipen och subsidiaritetsprincipen är nära kopplade till varandra, både i texterna och rent logiskt, är det viktigt att hålla isär begreppen. Både på områden som faller under gemenskapens exklusiva behörighet (där man per definition inte behöver göra någon specifik subsidiaritetsanalys) och på områden där behörigheten är delad, innebär proportionalitetsprincipen att man skall se till att reglerna inte medför åligganden för nationella, regionala eller lokala myndigheter, eller för det civila samhället, som är ologiska, överflödiga eller alltför långtgående i förhållande till det mål som skall uppnås. Detta leder osökt till frågan om lagstiftningens effektivitet. All lagstiftning som är ineffektiv, på grund av att den innehåller för mycket detaljregleringar eller på grund av att bestämmelserna alltför fort blir obsoleta, innebär per definition onödiga ingrepp i samhället. Det är naturligtvis kommissionens plikt att föreslå de åtgärder som är nödvändiga för att uppnå fördragets mål. Kommissionen gör särskilda ansträngningar när det gäller den inre marknaden. Kommissionen har i sina förslag använt olika metoder, t.ex ömsesidigt erkännande av regler som antagits av medlemsstaternas myndigheter och att kommissionen endast fastställer mål medan andra får bestämma hur dessa mål skall uppnås. Kommissionen håller för närvarande på att utvärdera lagstiftningens effektivitet proportionalitet med utgångspunkt från två hållpunkter som syftar till att garantera att de uppställda målen respekteras både politiskt och rättligt. Dessa hållpunkter är frågan om huruvida nationella och regionala myndigheter och det civila samhället kan agera så att målen i en gemenskapsbestämmelse uppnås samt frågan om i vilken mån dessa mål är förenliga eller till och med överensstämmer med nationell eller sektoriell praxis. I samma linje bör man tillämpa försiktighetsprincipen enligt vilken lagstiftaren bör väga enskilda människors, industrins och organisationers friheter och rättigheter mot behovet att minska risken för skadliga effekter på miljön eller människors, djurs eller växters hälsa [14].

[14] Meddelande från kommissionen om försiktighetsprincipen, KOM(2000) 1, 2.2.2000.

För att beröra vissa aspekter av tillämpningen av proportionalitetsprincipen kan två exempel lyftas fram.

Vid Europeiska rådets extra möte i Tammerfors 1999 uppmanades kommissionen att så snart som möjligt lägga fram förslag om genomförande av artikel 13 i EG-fördraget när det gäller kampen mot rasism och främlingsfientlighet för att bidra till att detta mål uppfylls.

I detta sammanhang har vi bland annat förslaget till direktiv om inrättande av allmänna ramar för likabehandling i arbetslivet [15]. Medlemsstaterna har vidtagit en rad åtgärder, bland annat antagit lagstiftning, för att hävda de enskildas rätt att inte bli diskriminerade. Vissa medlemsstater har fört in artiklar om icke-diskriminering i sina konstitutioner. Mot bakgrund av detta skall det föreslagna, och numera antagna, direktivet bidra till att fastställa ett gemensamt skydd mot diskriminering för alla unionens medborgare, men det skall inskränka sig till att stärka och komplettera det skydd som redan finns i de olika medlemsstaterna och till att stödja medlemsstaternas insatser.

[15] Rådets direktiv KOM(1999) 565, 25.11.1999.

När det gäller konkurrenspolitiken utgår förslaget till förordning om genomförandet av konkurrensreglerna från principen att det är de nationella konkurrensmyndigheterna som skall tillämpa artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget i enlighet med de förfaranden som gäller i deras respektive länder. För att genomföra reformen verkar det följaktligen inte vara nödvändigt att företa en fullständig harmonisering av de nationella förfarandena. På gemenskapsnivå skall man endast reglera ett begränsat antal aspekter som direkt påverkar hur det föreslagna systemet kommer att fungera (se nedan 1.4).

1.3. Det civila samhället: en nödvändig samarbetspartner

Det civila samhället och företagen påverkas av de förändringar som globaliseringen för med sig och som kräver nya, effektivare strategier och mekanismer, samt allt bättre information.

De nya sociala relationer som skapas när samhället förändras bör uppmärksammas av lagstiftarna både på gemenskapsnivå och på nationell nivå.

Detta avspeglas i den socialpolitiska dagordning som kommissionen föreslog i juni 2000 och som inte syftar till en harmonisering av politiken utan till att man skall uppnå de mål som uppställs på europeisk nivå och förstärka samordningen av de olika ländernas socialpolitik. Den socialpolitiska dagordningen ger en politisk ram inom vilken de olika aktörerna (EU-institutionerna, medlemsstaternas nationella, regionala och lokala myndigheter, arbetsmarknadens parter och de icke-statliga organisationerna) kan delta aktivt samtidigt som hänsyn tas till att medlemsstaternas politik och system skiljer sig åt. I fall som dessa anser kommissionen att det är viktigt med initiativ som syftar till att främja interaktionen mellan gemenskapsnivån och de nationella, regionala och lokala nivåerna.

Jämställdhet mellan kvinnor och män är en av Europeiska unionens grundläggande värderingar. Trots det kräver ett nytt samhälle att man tar sig an jämställdheten på ett nytt sätt genom en övergripande strategi som omfattar alla gemenskapens politikområden [16] För att uppnå detta mål under de kommande fem åren anser gemenskapen att det är nödvändigt att stärka samarbetet med medlemsstaterna och framför allt med arbetsmarknadens parter och icke-statliga organisationer. Om man skall kunna få till stånd effektiva strategier på nationell nivå och på gemenskapsnivå är det nödvändigt att företrädare för det civila samhället i Europa deltar.

[16] Kommissionens meddelande KOM(2000) 335 "På väg mot en gemenskapens ramstrategi för jämställdhet (2001-2005)".

På grund av den snabba utveckling som den nya tekniken genererar krävs nya former av regleringar för att marknaderna skall fungera korrekt.

Europeiska rådet betonade i Lissabon att det är viktigt och nödvändigt att stödja marknaderna genom att skapa en gynnsam miljö för företagen och i större utsträckning anpassa de administrativa systemen till marknadsaktörernas behov.

De strukturella marknadsreformer som lyftes fram i Europeiska rådets slutsatser från Lissabon leder till en genomgång av EU:s lagstiftning på marknadsområdet, antingen för att vidta åtgärder på europeisk nivå eller för att främja beslut på nationell eller regional nivå för att uppnå samma mål.

Å ena sidan har en förenkling av lagstiftningen [17] en viktig roll att spela både på nationell och europeisk nivå för att detta skall gå att genomföra, eftersom företagen påverkas av beslut som fattas på olika nivåer. Å andra sidan är det nödvändigt att studera nya metoder för lagstiftningsarbetet.

[17] Se punkt 2.3.

För att de rättsakter som antas skall svara mot användarnas reella behov är målet med en sådan studie att identifiera allmänna mål och att genom återkommande utvärderingar testa vilket genomslag dessa mål får.

Företagen kommer också att kunna hjälpa till att definiera tekniska aspekter, standarder och utarbeta de lämpligaste tekniska lösningarna, bland annat genom att uppmana institutionerna att anpassa reglerna till de förändringar som skett på marknaderna till följd av den nya tekniken.

För att stödja den europeiska ekonomins konkurrenskraft på världsmarknaderna står gemenskapen fast vid målet att bidra till en hög konsumentskyddsnivå, till ett starkt förtroende hos konsumenterna och till en hög kvalitet på tjänster av allmänt intresse [18]. Tjänster i allmänhetens intresse är viktiga för uppfyllandet av dessa mål. I den nya artikel 16 i EG-fördraget erkänns uttryckligen den roll som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse spelar när det gäller att främja ekonomisk, social och territoriell sammanhållning. Vikten av dessa bestämmelser betonades av Europeiska rådet i Lissabon. I strävan att uppnå dessa mål tar gemenskapens hänsyn till medlemsstaternas frihet att själva definiera vad som är en tjänst av allmänt intresse och undersöker noggrant vilka uppgifter de olika geografiska styrelsenivåerna lämpligen bör ha.

[18] KOM(2000) 580 - Tjänster i allmänhetens intresse i Europa.

Här är det viktigt att ta upp den ovannämnda översynen av den gemensamma transportpolitiken och miljöpolitiken, där kommissionen avser att föreslå att frivilliga avtal skall användas i större utsträckning, framför allt för att utveckla rena fordon.

På miljöområdet finns det också förslag som syftar till att EU:s miljömål skall uppnås genom att de ekonomiska aktörerna uppmanas att ta ett större ansvar. Det skulle göra det möjligt att bättre definiera de viktigaste målen på detta område, enligt vad som anges till exempel i förslaget till direktiv om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter [19].

[19] Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter, KOM(2000) 347.

I förslaget till direktiv om bedömning och hantering av omgivningsbuller [20] föreskrivs ett nära samarbete med alla aktörer på medlemsstatsnivå och på regional och lokal myndighetsnivå. I förslaget till direktiv fastställs de huvudsakliga målen och de åtgärder som skall vidtas. Nationella, regionala och lokala myndigheter uppmanas att utveckla de metoder och tillvägagångssätt som är lämpligast för att uppnå dessa mål.

[20] Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om bedömning och hantering av omgivningsbuller KOM(2000) 468/1.

1.4. Anpassning av gemenskapsåtgärderna

För att anpassa gemenskapslagstiftningen och göra den effektiv är det intressant att lyfta fram ett nytt allmänt förhållningssätt som kommissionen tillämpat när det gäller till exempel artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget.

Det är här lämpligt att påpeka att på ett område som i sig inte är ett "lagstiftningsområde", kan genomförandebestämmelser som faller under gemenskapens exklusiva behörighet på gemenskapsnivå överföras till myndigheter och domstolar i medlemsstaterna. Detta är till exempel fallet när det gäller de allmänna bestämmelserna om tillämpning av artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget om konkurrensbegränsande samverkan och missbruk av dominerande ställning. Dessa bestämmelser är från 1962 och kännetecknas av att det är kommissionen som har den exklusiva befogenheten att besluta om undantag från det principiella förbudet mot konkurrensbegränsande samverkan. Bestämmelserna var väl anpassade till en gemenskap med sex medlemsstater och en föga utvecklad konkurrenskultur. Men detta är inte längre fallet. Sammanhangen har förändrats i grunden. De 15 medlemsstaterna har inrättat nationella konkurrensmyndigheter som har till uppgift att genomföra både den nationella konkurrensrätten, som oftast har inspirerats av gemenskapsrätten, och i de flesta stater gemenskapsrätten på konkurrensområdet. Domstolens rättspraxis och kommissionens praxis för beslutsfattande har i betydande omfattning preciserat villkoren för beviljande av undantag. Dessa aspekter har fått kommissionen att överväga ett nytt tillvägagångssätt när det gäller tillämpningen av artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget. Behovet av en grundläggande förändring kommer att bli ännu större i en framtida utvidgad union där det kommer att bli ännu svårare för kommissionen att själv se till att dessa regler efterlevs i hela unionens territorium. För att få till stånd ett effektivare konkurrensskydd föreskrivs i förslaget till rådets förordning på detta område att man skall använda ett nytt tillvägagångssätt som går ut på att artikel 81 i EG-fördraget i sin helhet skall kunna tillämpas både av kommissionen och av medlemsstaternas konkurrensmyndigheter och domstolar. På så vis skall förslaget bidra till att skapa enhetliga konkurrensvillkor för hela gemenskapen och samtidigt garantera att åtgärderna tas på den nivå som är lämpligast [21].

[21] Förslag till rådets förordning om genomförandet av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i fördraget och ändring av förordningarna EEG(1017/68), (EEG) nr 2988/74, (EEG) nr 4056/86 och (EEG) nr 3975/87.

2. En lagstiftning av hög kvalitet

2.1. Konsolidering, kodifiering och omarbetning

Tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna gör att EU-medborgarna kan få en högkvalitativ lagstiftning som skall vara klar och tydlig.

Kommissionen har därför i år antagit 5 förslag till kodifiering för att ersätta 78 rättsakter samt lagt fram 5 förslag som skall ersätta 43 rättsakter.

Kommissionen har under år 2000 lagt fram 3 förslag till omarbetning som syftar till att ändra 15 rättsakter.

Det omfattande arbetet med att konsolidera gemenskapsrätten fortskrider. Det har lett till att allmänheten via webbplatserna EURlex och Celex i år har fått tillgång till nästan 1000 konsoliderade rättsakter i samtliga språkversioner.

Antagna kodifieringsförslag

* Direktiv 2000/13/EG av den 20 mars 2000 om märkning och presentation av livsmedel

* Direktiv 2000/29/EG av den 8 maj 2000 om skyddsåtgärder mot att skadegörare på växter eller växtprodukter förs in till gemenskapen och mot att de sprids inom gemenskapen

* Direktiv 2000/12/EG av den 20 mars 2000 om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut

* Förordning (EG, Euratom) Nr 1150/2000 av den 22 maj 2000 om genomförande av beslut 94/728/EG, Euratom om systemet för gemenskapernas egna medel

* Direktiv om biologiska agens som kodifieriar direktiv 90/679/EEG

Framlagda kodifieringsförslag

* Direktiv om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagares rättigheter vid överlåtelse av företag, verksamheter eller delar av företag eller verksamheter - KOM(2000) 259

* Direktiv om minimikrav på utbildning för sjöfolk - KOM(2000) 313

* Direktiv om upptagande av värdepapper till officiell notering och om uppgifter som skall offentliggöras beträffande sådana värdepapper

* Direktiv om upprättande av gemenskapsregler för läkemedel för humant bruk

* Direktiv om upprättande av gemenskapsregler för veterinärmedicinska läkemedel

Framlagda omarbetningsförslag

* Direktiv om livförsäkring - KOM(2000) 398

* Direktiv om införande av gemenskapsåtgärder för bekämpning av klassisk svinpest.

* Förslag till direktiv om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av varor, tjänster och byggentreprenader, KOM(2000) 275

2.2. Den redaktionella kvaliteten

Strävan att göra lagstiftningen tydligare, enklare och mer tillgänglig fortsätter att stå högt på den politiska dagordningen, både på gemenskapsnivå och i medlemsstaterna, där huvuddelen av lagstiftningen beslutas. Kommissionen fortsätter att främja och uppmuntra till dialog och åsiktsutbyte med medlemsstaterna och de övriga institutionerna. En interinstitutionell arbetsgrupp bestående av företrädare för de olika institutionernas rättstjänster har träffats regelbundet under 1999 för att diskutera den redaktionella kvaliteten.

Sedan det interinstitutionella avtalet om gemensamma riktlinjer för den redaktionella kvaliteten på gemenskapens lagstiftning slöts 1998 har institutionerna försökt att följa upp avtalet i praktiken. De har tillsammans utarbetat en praktisk gemensam handledning för dem som skriver rättsakter. Denna handledning färdigställdes den 16 mars 2000 av de tre rättstjänsterna.

Kommissionen har å sin sida vidtagit åtgärder för fullgöra de andra skyldigheter som härrör från den avslutande delen av avtalet, bland annat när det gäller utbildning och förhandskontroll av kvaliteten på texterna.

Avtalet har offentliggjorts i EGT C 73, 17.3.1999. I detta avtal hänvisas till förklaring nr 39 om den redaktionella kvaliteten som fogats till Amsterdamfördragets slutakt.

2.3. Förenkling

Kommissionen fortsätter den process för att förenkla gemenskapslagstiftningen som inleddes för flera år sedan.

SLIM-initiativet (förenklad lagstiftning på den inre marknaden) är ett av de tydligaste och mest ambitiösa exemplen på detta. Kommissionen har intensifierat sina insatser för att förbättra kvaliteten på reglerna och minska deras kvantitet. Kommissionen har därför antagit ett meddelande till rådet och Europaparlamentet om hur detta initiativ kan bli effektivare.

KOM(2000) 104, 28.2.2000, Kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet "Utvärdering av SLIM: förenklad lagstiftning för den inre marknaden"

* Erfarenheterna från de första tre etapperna av SLIM-initiativet har visat att de grundläggande målen från 1996 har uppfyllts, nämligen att identifiera hur man kan förenkla lagstiftningen om den inre marknaden. För att detta instrument skall bli ännu kraftfullare och effektivare, förefaller det nu vara nödvändigt att omformulera initiativets mål genom att precisera vad det är man menar med begreppet "förenkling" och hur detta skall tolkas.

* Lagstiftningsområden väljs ut för granskning på förslag av medlemsstaterna, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén, yrkesorganisationer och av kommissionen.

Det finns ännu inga fastställda kriterier för hur man skall välja ut de lagstiftningsområden som skall granskas eller för i vad mån särskilda sektorer skall behandlas. Detta innebär att det finns en risk att man "glömmer bort" vissa områden som är i behov av en förenkling. Hur "gammal" den lagstiftning är som skall förenklas är också en faktor som beaktas. Den lagstiftning som SLIM-arbetsgrupperna tar sig an är vanligtvis åtminstone 5 år gammal och de grundläggande rättsakterna är ofta 10-20 år gamla.

Kommissionen konstaterar inom ramen för den pågående genomgången att urvalsförfarandet behöver förbättras och kommer att uppmana de olika aktörerna att lägga fram förslag till åtgärder. Kommissionen kommer vidare att med medlemsstaterna diskutera hur man skall välja ut de områden som skall gås igenom. Lämpliga samrådsmekanismer kommer att beslutas tillsammans med Europaparlamentet.

* Kommissionen föreslår att öppenheten ökar och att samverkan förbättras med relevanta sektorskommittéer och den föreslagna underkommittén till Rådgivande samordningskommittén för den inre marknaden, som kommer att sammankallas i början och i slutet av varje fas.

* Öppenhet är en förutsättning för detta initiativ. Heltäckande rapporter om SLIM-insatserna måste därför läggas fram regelbundet.

* Kommissionen kommer en gång om året att offentliggöra ett arbetsdokument, där man uteslutande inriktar sig på uppföljningen av SLIM-rapporterna, redogör för hur arbetet med lagförslagen fortlöper och anger var eventuella förseningar har uppstått.

SLIM-initiativet har en mycket viktig funktion att fylla för förenklingen av lagstiftningsarbetet som rör företagspolitiken. Som exempel på dessa ansträngningar och på behovet att få till stånd synergieffekter mellan detta instrument och produktiviteten i kommissionens lagstiftningsarbete kan nämnas genomgången av gemenskapens regelverk för företagspolitiken under de kommande fem åren, enligt kommissionens meddelande om inrättande av ett flerårigt företagsprogram (2001-2005).

Inom ramen för en förbättrad lagstiftning bör även nämnas den konsekvensanalys för företag som kommissionen fortsätter att använda.

KOM(2000) 256, 11.5.2000, "Näringslivspolitikens utmaningar i den kunskapsbaserade ekonomin".

Detta tillvägagångssätt är särskilt viktigt eftersom det är i linje med det som Europeiska rådet i Lissabon fastställde som ett nytt strategiskt mål för EU inför nästa decennium: att utveckla den kunskapsbaserade ekonomin i Europa. I praktiken betyder dettta att man skall skapa en konkurrenskraftig och dynamisk miljö för europeiska företag i vilken dessa kan bildas, växa, vara innovativa och lätt ha tillträde till marknaderna.

För att nå dessa mål är det förmodligen nödvändigt att förenkla de nuvarande regleringarna och kommande regleringar, utan att detta hindrar uppfyllandet av de allmänna politiska målen.

Fem år är en ambitiös men realistisk tidsperiod för att utvärdera regelverket på grundval av praktiska erfarenheter.

Ett annat exempel på kommissionens insatser för förenkling och modernisering är arbetet med förordningen om samordning av de sociala trygghetssystemen som inleddes 1998.

Förordning 1408/71, KOM(1998) 779, 21.12.1998.

Viljan att göra gemenskapslagstiftningen smidigare och bättre är konstant på flera områden [22]. Förslagen till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiven 79/267/EEG och 73/239/EEG syftar till att i betydande grad förenkla och aktualisera de nu gällande reglerna för allmänna försäkringsbolags och livförsäkringsbolags solvensmarginal.

[22] Kommissionen har föreslagit reformer för olika jordbrukssektorer för att minska antalet gällande förordningar och samtidigt genomföra förändringar för att minska producenternas administrativa pålagor och de nationella myndigheternas administration.

Denna strävan tar sig också uttryck i insatser när det gäller kandidatländernas deltagande i gemenskapsprogram och gemenskapsbyråer. Ett rambeslut, som skall läggas fram under året, kommer att göra att man slipper att utarbeta en lång rad förslag till enskilda beslut för varje gemenskapsprogram.

Lagstiftningsinitiativ har också tagits på området för gemenskapstransitering och gemenskapens budgetbestämmelser.

* Förslag till rådets förordning om budgetförordningen för Europeiska gemenskapernas allmänna budget KOM(2000) 461

* Förslag till beslut av den blandade EG/EFTA-kommittén i det gemensamma transiteringsförfarandet om ändring av konventionen av den 20 maj 1987 om ett gemensamt transiteringsförfarande

* Förslag till beslut av den blandade EG/EFTA-kommittén för förenkling av formaliteterna vid handel med varor om ändring av konventionen om förenkling av formaliteterna vid handel med varor.

Bilaga

Rättsakternas motivering

"All föreslagen gemenskapslagstiftning skall motiveras för att visa att den iakttar subsidiaritets- och proportionalitetsprincperna; skälen för slutsatsen att ett gemenskapsmål bättre kan uppnås av gemenskapen måste underbyggas med kvalitativa eller, om möjligt, kvantitativa indikatiorer."

I. Åtgärda bristerna och främja positiva lösningar

För att motivera en gemenskapsåtgärd använder kommissionen två kriterier som kompletterar varandra:

1. Avsaknad av gemenskapsåtgärder kan inverka negativt på effektiviteten i de instrument som medlemsstaterna planerar, och/eller strida mot fördragets krav.

2. "En åtgärd på gemenskapsnivå skulle på grund av sin omfattning eller sina verkningar innebära klara fördelar jämfört med en åtgärd på medlemsstatsnivå."

När det gäller det första kriteriet följer här tre exempel för att förklara hur det tillämpas:

1) I förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om begränsning av användningen av vissa farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter (KOM(2000) 347) betonar kommissionen följande:

* Olikheterna i nationell politik avseende hantering av avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter gör de nationella återvinningsstrategierna mindre effektiva, eftersom avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter då sannolikt kommer att föras över till andra länder med billigare avfallshanteringssystem.

* Olikheter i medlemsstaternas tillämpning av principen om tillverkarens ansvar leder till att de ekonomiska aktörerna belastas olika hårt.

* Olikheter i de nationella kraven avseende avvecklingen av vissa ämnen, kan påverka handeln med elektriska och elektroniska produkter.

2) I förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om fastställande av krav och harmoniserade förfaranden för säker lastning och lossning av bulkfartyg (KOM(2000) 179) räknar kommissionen upp åtskilliga negativa följder av det inte finns en harmoniserad rättslig ram på gemenskapsnivå:

* "Kostnaden för passivitet skulle bestå i att antalet fartyg och besättningsmän som går förlorade skulle kvarstå på en oacceptabel nivå.

* Om man inte fastställer harmoniserade kriterier inom gemenskapen beträffande bulkfartygens lämplighet att lasta ombord eller lasta av fasta bulklaster, kan man dessutom inte motverka risken att bulkfartyg av undermålig standard och alltför hög ålder ändrar sina rutter från områden i Europa som tillämpar en strikt säkerhetspolitik

* Passivitet skulle också medföra en risk för snedvridning av konkurrensen mellan terminalerna genom att de kan tillämpa olika säkerhetsnivåer vid lasthantering och terminalförfaranden.

* Dessutom skulle en passiv hållning innebära att man inte gör något för att åtgärda de problem som bulkfartygen idag upplever med terminaler som inte godtar och följer de lastnings- och lossningsplaner som upprättas i syfte att säkerställa att fartygets struktur inte överbelastas eller skadas i samband med lasthanteringen."

3) I förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om tjänstepensionsinstituts verksamhet (KOM(2000) 507) förklarar kommissionen med hjälp av kvalitativa indikatorer de negativa effekterna av att tjänstepensionsinsitutens verksamhet inte är specifikt reglerad på gemenskapsnivå:

"Det finns inga överenskommelser inom gemenskapen om hur TP-instituten skall få utnyttja den inre marknaden och euron för att optimera sina investeringar på de finansiella marknaderna. De regler de måste följa varierar kraftigt mellan medlemsstaterna. Man kan inte utesluta möjligheten av att vissa av dessa regler går utöver vad som är nödvändigt för att säkerställa en sund och stabil ekonomi i TP-instituten. Om så blir fallet kan detta hindra tillämpningen av principen om fri rörlighet för kapital, och det påverkar TP-institutens avkastning negativt. Mellan åren 1984 och 1998 var den genomsnittliga reala avkastningen på TP-institutens tillgångar cirka 6 % i de medlemsstater som har strikta kvantitativa investeringsregler men över 10 % i medlemsstater med regler som ger förvaltarna större frihet. Lägre avkastning innebär antingen sämre förmåner eller högre premier. Den indirekta arbetskostnaden ökar, liksom även finansieringskostnaden för pensionsprogrammen. Inom området kompletterande pensionsskydd är investeringspolitiken beroende av pensionsprodukten och pensionsgivarens avtalsmässiga förpliktelser. Alltför restriktiva regler kan också försvåra riskhanteringen och göra investeringarna mindre säkra, eftersom de begränsar möjligheterna till diversifiering av tillgångarna. Det kan t.ex. få negativa konsekvenser om man inför alltför stränga restriktioner för aktier som i det långa loppet vanligtvis är mindre volatila än statsobligationer eftersom de är knutna till den ekonomiska och produktivitetsmässiga tillväxten. Av dessa skäl är det nödvändigt att en överenskommelse kan nås om investeringsregler som är lämpade för den mer omfattande och likvida kapitalmarknad som uppkommer genom den ekonomiska och monetära unionen." [...] "Eftersom det inte finns någon ordentlig samordning på gemenskapsnivå för TP-institut, är dessa de enda mer betydande finansiella institut som endast kan tillhandahålla sina tjänster i den egna medlemsstaten på samma villkor som banker, försäkringsbolag och investeringsföretag. Man har beräknat att kostnaden för att upprätta separata tjänstepensionssystem i varje medlemsstat skulle bli cirka 40 miljoner euro per år för ett alleuropeiskt bolag."

De två ovannämnda kriterierna kompletterar varandra och det är därför som kommissionen i de här förslagen betonar att fördelar kommer att skapas av det faktum att åtgärden vidtas på gemenskapsnivå (det andra kriteriet). Notera särskilt:

(1) I förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om begränsning av användningen av vissa farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter (KOM(2000) 347) betonar kommissionen att en gemenskapsåtgärd på detta område skulle göra att det blir lönsamt att återvinna visst avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter. "För många typer av avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter lönar sig materialåtervinning endast om stora avfallsmängder hanteras. I enlighet med principen om storskalighetsvinster skulle sådant avfall endast hanteras av några få centraliserade anläggningar i gemenskapen."

(2) I förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om fastställande av krav och harmoniserade förfaranden för säker lastning och lossning av bulkfartyg (KOM(2000) 179) betonar kommissionen att införandet av ett obligatoriskt harmoniserat regelverk på gemenskapsnivå kan göra att man kan "undvika en olämplig lasthantering som kan försämra den strukturella säkerheten hos dessa fartyg och i slutändan bidra till förluster av fartyg och människoliv. Man har på internationell nivå kommit överens om lämpliga principer och förfaranden som syftar till att öka säkerheten vid lastning och lossning av torrbulkfartyg. Dessa principer och förfaranden är dock inte bindande, varför deras genomförande i gemenskapen bara kan säkerställas genom ett obligatoriskt och harmoniserat regelverk på gemenskapsnivå."

(3) I förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om tjänstepensionsinstituts verksamhet (KOM(2000) 507 slutlig).

II. Motivering av subsidiariteten: två olika tillvägagångssätt

För att rättfärdiga att en åtgärd vidtas på gemenskapsnivå använder kommissionen huvudsakligen två olika formuleringar antingen i skälen eller i motiveringen. Den ena skulle kunna definieras som "deskriptiv" och den andra som "analytisk", som rättfärdigar subsidiariteten med utgångspunkt från ett antal frågor: en mall med ett antal punkter som härrör från förberedelserna inför det interinstitutionella avtalet 1993.

Som exempel tas följande två förslag upp där den deskriptiva formuleringen används i det första och den analytiska formuleringen i det andra förslaget.

1. Förslag till rådets direktiv om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta (KOM(2000) 303):

"Hur förhåller sig förslaget till subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna-

Genom att införa en ny avdelning IV (visering, asyl, invandring och annan politik som rör fri rörlighet för personer) i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen har medlemsstaterna visat sin beredvillighet att ge Europeiska gemenskapen behörighet i dessa frågor. Europeiska gemenskapen är emellertid inte ensam behörig. Även om viljan finns att skapa en gemensam asyl- och invandringspolitik, måste gemenskapen agera i överensstämmelse med artikel 5 i EG-fördraget. Detta innebär att gemenskapen endast skall vidta en åtgärd om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på gemenskapsnivå. Förslaget till direktiv uppfyller dessa krav.

Subsidiaritetsprincipen

För att upprätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa krävs det åtgärder som avser asyl, flyktingar och fördrivna personer. Förslagets närmare syfte är att införa miniminormer för beviljande av tillfälligt skydd vid en massiv tillströmning av fördrivna personer samt att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta. Normerna och bestämmelserna måste kunna tillämpas på samma sätt och enligt samma grundprinciper av alla medlemsstater. För närvarande skiljer sig bestämmelserna om beviljande av tillfälligt skydd mellan medlemsstaterna. Fastställandet av miniminormer på gemenskapsnivå måste ske genom en åtgärd av den typ som föreslagits. Genom att fastställa miniminormer kan man också begränsa risken för att tredjelandsmedborgare väljer destinationsland enbart på grund av att villkoren där är mer förmånliga. Dessutom är det endast på gemenskapsnivå som solidaritetsaspekten kan tillgodoses.

Slutligen skulle avsaknaden av gemenskapsbestämmelser om tillfälligt skydd i förlängningen kunna få negativa konsekvenser för andra instrument inom asylpolitiken.

Proportionalitetsprincipen

Gemenskapsåtgärden skall utformas på enklast möjliga sätt, bara den planerade åtgärdens mål och effektiva genomförande kan förverkligas. Därför har vi valt ett direktiv. Direktivformen gör det möjligt att fastställa miniminormer, samtidigt som medlemsstaterna själva kan välja den lämpligaste formen och de lämpligaste medlen för att genomföra normerna inom sina egna rättsliga ramar och specifika förhållanden. Direktivförslaget har vidare inte till syfte att införa normer för exempelvis tolkningen av Genèvekonventionen, subsidiärt skydd eller andra aspekter på utlänningars vistelse. Detta kommer att ske genom andra förslag. Direktivet är inriktat på en kärna av miniminormer som är strikt nödvändig för att åtgärden skall fungera."

2. Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om medlemsstaternas åtgärder i fråga om krav på allmänna tjänster och slutande av avtal om allmänna tjänster avseende persontransporter på järnväg, väg och inre vattenvägar (KOM(2000) 7):

"Motiv för åtgärder på gemenskapsnivå

1) Vilken är målsättningen med de förslagna åtgärderna mot bakgrund av gemenskapens åligganden-

Förslaget syftar till att främja rättssäkerheten i fråga om tillämpningen av gemenskapens regler om exklusiva rättigheter och statligt stöd inom ramen för den framväxande inre marknaden för kollektivtrafik.

Detta skall uppnås genom entydiga regler som garanterar att de exklusiva rättigheterna är proportionella (i synnerhet vad gäller deras varaktighet och metoderna för deras tilldelning). Likaså skall det garanteras att bestämmelserna om finansiell ersättning till trafikoperatörer som uppfyller myndigheternas krav avseende allmänna tjänster inom kollektivtrafiksektorn är proportionella (allmän trafikplikt i enlighet med artikel 73 i fördraget).

Samtidigt syftar förslaget till att främja kollektivtrafiksektorns effektivitet. Detta är en viktig uppgift om man vill bidra till uppnåendet av gemenskapens mål för bekämpning av klimatförändringen, minskning av koldioxidutsläpp och föroreningar, främjande av ekonomisk tillväxt och stödjande av social sammanhållning. Om den rådande tendensen till ökad bilanvändning och minskat utnyttjande av kollektivtrafiken inte vänds kommer dessa mål inte att kunna uppnås. Utnyttjandet av kollektivtrafiken kommer att fortsätta att minska om inte avgörande insatser görs för att göra de tjänster som erbjuds effektivare och attraktivare.

2) Är det bara gemenskapens ansvar att genomföra den planerade åtgärden eller delas detta ansvar med medlemsstaterna-

Verksamheten omfattas både av delat (artikel 71.1 d i fördraget) och ensamt ansvar (artikel 89 i fördraget).

3) Vad är problemets gemenskapsdimension (till exempel, hur många medlemsstater berörs och vilken lösning har använts fram till nu)-

Förordningen berör alla medlemsstater.

För att undvika snedvridning av konkurrensen måste myndigheternas förfaranden för att tillfredsställa behoven av allmänna tjänster förbättras och harmoniseras där detta kan inverka på konkurrensen. Detta innebär bl.a. att tilldelningen av avtal om allmänna tjänster och exklusiva rättigheter bör harmoniseras i alla medlemsstater så att de följer entydiga, icke-diskriminerande anbudsförfaranden.

För närvarande skiljer sig förfarandena kraftigt åt mellan de olika medlemsstaterna. Gemenskapsdimensionen är något som inte heller tidigare har tagits upp, i synnerhet inte när det gäller exklusiva rättigheter.

4) Vilken är den effektivaste lösningen om man beaktar de medel som finns tillgängliga på gemenskapsnivå respektive på nationell nivå-

Med tanke på behovet av rättssäkerhet i situationer där trafikoperatörer från en viss medlemsstat önskar etablera sig i en annan medlemsstat och försöker ta sig in på kollektivtrafikmarknaden i denna medlemsstat är den effektivaste lösningen införandet av bestämmelser på gemenskapsnivå.

För att uppnå detta omfattar förslaget allmänna regler

- för tillämpning av avtal mellan myndigheter och trafikoperatörer,

- för ersättning till trafikoperatörer som uppfyller allmän trafikplikt,

- för tilldelning av exklusiva rättigheter,

- för införande och hantering av konkurrens,

- för insyn och öppenhet.

5) Vilket reellt mervärde kommer den av kommissionen föreslagna åtgärden att ge och vilken är kostnaden om den uteblir-

Eftersom åtgärderna syftar till införandet av gemensamma regler som kan tillämpas i alla medlemsstater måste de förankras i gemenskapslagstiftning, och kan inte genomföras av de enskilda medlemsstaterna var för sig.

Förordningen kommer att främja en attraktiv och effektiv kollektivtrafik och ge medlemsstaterna möjlighet att utveckla särskilda nationella regleringssystem inom ramen för de gemensamma normer för insyn och öppenhet samt icke-diskriminerande behandling som fastställs i entydiga gemenskapsramar. Förordningen kommer också att avlägsna de hinder för medlemsstaternas egna initiativ som uppstår genom bestämmelserna i förordning 1191/69, och som numera är inaktuella.

I dag saknas gemensamma ramar med gemenskapsregler, vilket skulle kunna leda till störningar i regleringssystemet för kollektivtrafiken i en eller flera medlemsstater till följd av negativa domstolsbeslut.

6) Vilka typer av åtgärder kan gemenskapen använda sig av (rekommendationer, ekonomiskt stöd, lagstiftning, ömsesidigt erkännande m.m.)-

Förslaget grundar sig bl.a. på artikel 89 i fördraget, vilket innebär att gemenskapen inte har något annat val än att utfärda en förordning.

Varken finansiellt stöd eller ömsesidigt erkännande är lämpliga mekanismer för att uppnå en minimistandard som gäller för hela gemenskapen.

7) Är det nödvändigt med en enhetlig förordning eller räcker det med ett direktiv som anger de övergripande målen och överlåter genomförandet till medlemsstaterna-

För att uppnå förslagets mål måste de principer som förslaget syftar till att främja, dvs. principerna om öppenhet och insyn samt icke-diskriminering, införas samtidigt i alla medlemsstaters nationella regelverk på ett klart, tydligt och kompatibelt sätt. Gemenskapen har inget annat val än att utfärda en förordning (se 4.6), och detta är också den effektivaste metoden för att uppnå målen. I förslaget fastställs i alla händelser hur de berörda principerna skall tillämpas på olika regleringsmekanismer, utan att det föreskrivs vilken av dessa mekanismer medlemsstaternas myndigheter bör tillämpa i varje enskilt fall."

III. Subsidiariteten: en internationell dimension

Globaliseringen gör att unionen måste tänka på att vissa problem går utanför unionens gränser och kräver internationella insatser. Dessa kräver en strikt samordning mellan unonen och medlemsstaterna om de riktlinjer som fastställs gemensamt. Som exempel på detta förhållningssätt kan här nämnas två motiveringar i förslag som kommissionen har lagt fram:

1. Förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om ett regelverk för radiospektrumpolitiken i Europeiska gemenskapen (KOM(2000) 407):

"För närvarande sker den globala harmoniseringen av radiospektrumanvändningen inom ramen för Internationella telekommunikationsunionen (ITU, 189 medlemsländer) och dess världsradiokonferenser (World Radiocommunications Conferences, WRC), medan den europeiska harmoniseringen sker inom ramen för CEPT (43 medlemsländer) [23]. Mot bakgrund av radiomarknadernas globalisering bör en harmonisering på högsta möjliga nivå ge stordriftsfördelar (t.ex. genom lägre utrustningskostnader) och bättre tillgång till tjänster både i Europa och internationellt (t.ex. internationell roaming), eftersom harmoniseringsarbetet kommer att nå utanför gemenskapens gränser. [...] Det är därför nödvändigt att gemenskapen i tillräcklig utsträckning deltar i alla relevanta internationella organisationers verksamhet och konferenser avseende radiospektrumförvaltning, bland annat Internationella telekommunikationsunionen (ITU) och världsradiokonferenserna (World Radiocommunications Conferences, WRC) [24]. Vid internationella förhandlingar bör medlemsstaterna och gemenskapen utveckla ett gemensamt tillvägagångssätt och ett nära samarbete under hela förhandlingsprocessen för att sörja för ett enhetligt internationellt uppträdande från gemenskapens sida."

[23] Europeiska post- och telesammanslutningen.

[24] Kommissionen har i olika meddelanden behandlat de WRC-frågor som är av betydelse för gemenskapen: KOM(1997) 304, KOM(1998) 298 och KOM(2000) 86.

2. Meddelande från Kommissionen till Europaparlamentet och Rådet: "Åtgärder mot antipersonella minor (truppminor): förstärkning av Europeiska Unionens bidrag" (KOM(2000) 111).

"Bättre internationell samordning och komplementaritet: Systemet med en mångfald finansiella instrument för att stödja minåtgärder leder till särskilda problem när det gäller samordning, konsekvens och insyn. Det är uppenbart att den internationella samordningen bör förbättras, förfarandena rationaliseras och gemenskapsåtgärderna göras mera enhetliga. Effektivare och bättre samordnade åtgärder från de främsta bidragsgivarna till åtgärder på minområdet, både internationellt och i vart och ett av de drabbade länderna, kommer att understödjas genom den utökade särskilda budgetpost som överensstämmer med kraven i Konventionen om förbud mot användning, lagring, produktion och överföring av antipersonella minor (truppminor) samt om deras förstöring. Europeiska unionen stödjer liksom tidigare den minåtgärdsenhet som har utvecklats inom FN och som är FN:s centrala enhet när det gäller att bistå givare med uppgifter och information och att utveckla FN-program i samråd med givare och andra berörda parter. Kommissionen har tillsammans med EU:s medlemsstater deltagit som fullvärdig medlem i stödgruppen för minåtgärder (MASG) och upprätthåller nära kontakt med FN:s minåtgärdsenhet."