Bryssel den 16 mars 2005

KOM(2005) 97 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

Lagstifta bättre för tillväxt och arbetstillfällen i Europeiska unionen

{SEK(2005)175}

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

Lagstifta bättre för tillväxt och arbetstillfällen i Europeiska unionen

De utmaningar som EU står inför och som kartläggs i den omlanserade Lissabonstrategin är vid det här laget välkända. EU:s klena ekonomiska resultat gör att det blir svårare att bemöta dessa utmaningar, varför kommissionen föreslog att tillväxt och sysselsättning skulle sättas i centrum för en omformulerad Lissabonstrategi. Tillväxt och sysselsättning kommer inte att gynnas genom att man fortsätter som tidigare. EU och medlemsstaterna måste utveckla sin hållning till lagstiftningen för att se till att allmänintresset skyddas på ett sätt som stöder ekonomisk verksamhet istället för att hindra den.

EU har under årens gång utvecklat en sofistikerad lagstiftning som främjar ekonomisk utveckling, miljöskydd och bättre sociala förhållanden, t.ex. genom fullbordandet av den inre marknaden. I takt med att dessa mål uppnås framstår det samtidigt allt tydligare att det sätt på vilket vi utformar lagstiftningen i hög grad påverkar hur effektivt vi uppnår dessa mål. EU:s insatser för bättre lagstiftning syftar till att utforma lagstiftningen bättre, vilket torde öka fördelarna för medborgarna, göra reglerna effektivare och leda till lägre kostnader, i överensstämmelse med EU:s principer om proportionalitet och subsidiaritet.

Samtidigt med den omformulerade Lissabonstrategin, där tillväxt och sysselsättning står i centrum, tillkännagav kommissionen sin avsikt att ta ett heltäckande initiativ för att se till att EU:s lagstiftning är aktuell och uppfyller det tjugoförsta århundradets krav. Detta initiativ utgår från kommissionens initiativ från 2002 för bättre lagstiftning och stärka möjligheterna att genom bättre lagstiftning bidra till tillväxt och sysselsättning, utan att de miljörelaterade och sociala målen försummas och medborgare och nationella myndigheter gynnas genom bättre styrelseformer[1]. Detta innebär också, både för befintlig och ny lagstiftning, att lagstiftarens ingrepp bör stå i proportion till de eftersträvade politiska målen. I detta meddelande lanseras det initiativ som tillkännagavs vid halvtidsöversynen. Dessutom föreslås insatser längs tre huvudsakliga linjer, samtidigt som konsekvensen med pågående insatser för bättre lagstiftning bevaras:

- Ökad tonvikt på utformning och tillämpning av verktyg för bättre lagstiftning på EU-nivå, särskilt när det gäller konsekvensbedömningar och regelförenkling.

- Ett närmare samarbete med medlemsstaterna för att se till att principerna för bättre lagstiftning tillämpas konsekvent i EU av alla lagstiftare och tillsynsmyndigheter. Insatser på enbart EU-nivå räcker inte, eftersom medlemsstaternas genomförande av EU-lagstiftningen och lagstiftning på nationellt initiativ också får direkta följder inte bara för nationella myndigheter och medborgare utan även för företag, särskilt små och medelstora, från hela EU.

- Stärkt konstruktiv dialog med alla tillsynsmyndigheter på EU-nivå och nationell nivå och med de berörda parterna.

INLEDNING

A. Bättre lagstiftning har avgörande betydelse för att främja konkurrenskraften på både EU-nivå och ute i medlemsstaterna

De senaste åren har de europeiska beslutsfattarna och kommissionen i allt högre grad betonat att EU:s lagstiftning måste strömlinjeformas så att den blir effektivare. Kommissionen, Europaparlamentet och rådet har tagit en rad initiativ för att kodifiera, konsolidera och förenkla den befintliga lagstiftningen och för att få bättre förutsättningar att bedöma vilken inverkan nya lagförslag kan få på ekonomin, miljön och samhället.

Detta meddelande är en direkt uppföljning av halvtidsöversynen[2]; här prioriteras bättre europeisk och nationell lagstiftning för att främja EU:s konkurrenskraft och därigenom stimulera tillväxten och sysselsättningen. Bättre lagstiftning handlar om att kvalitetssäkra lagstiftningen, vilket alla tjänar på. Bättre lagstiftning kommer att bidra till att både göra EU till en mer attraktiv plats för investeringar och även för medborgare att arbeta, eftersom bättre lagstiftning har en avsevärd gynnsam inverkan på rambetingelserna för ekonomisk tillväxt, sysselsättning och produktivitet. Genom att förbättra lagstiftningens kvalitet ger vi näringslivet de riktiga signalerna i och med att onödiga kostnader avskaffas och olika hinder för anpassningsförmåga och innovation undanröjs. Dessutom tryggas rättssäkerheten och därigenom den effektiva tillämpningen i hela EU. Vidare kan sociala och miljömässiga mål uppnås utan orimliga administrativa kostnader. Medlemsstaterna bör som komplement till EU:s insatser också ta egna initiativ till bättre lagstiftning.

Meningen med detta meddelande är att öka den politiska medvetenheten om vikten av att genomföra kommissionens plan från 2002 för bättre lagstiftning[3], eftersom det krävs gemensamma insatser inte bara från kommissionen och EU:s lagstiftare, vilket redan regleras i ett interinstitutionellt avtal (se nedan), utan också alldeles särskilt från medlemsstaterna själva, som måste visa sin beslutsamhet att följa principerna för bättre lagstiftning i sina nationella Lissabonprogram (handlingsplaner).

Denna beslutsamhet på alla nivåer är fullständigt nödvändig. Kvaliteten på EU:s lagstiftning beror inte bara på vad som görs på EU-nivån. Internationella avtal påverkar EU:s lagstiftning, och på den inre marknaden kan alla regler, oavsett om de kommer från EU eller en medlemsstat, påverka alla EU-företags och EU-medborgares ekonomiska handlande. Därför krävs ett enhetligt förhållningssätt.

För att garantera att lagstiftningen utformas och tillämpas effektivt enligt en gemensam strategi måste alltså medlemsstaterna öka sina satsningar på bättre lagstiftning i linje med de åtgärder som redan vidtagits på EU-nivå, så att frågeställningen angrips på ett samordnat sätt.

B. Alla EU-institutioner inser frågans vikt

I december 2003 kom de tre lagstiftande EU-institutionerna (Europaparlamentet, rådet och kommissionen) överens om ett interninstitutionellt avtal om bättre lagstiftning[4]. Avtalet upprättar en global strategi för bättre lagstiftning i hela EU:s beslutsprocess. Parterna erinrar om kommissionens åtaganden i dess handlingsplan för bättre lagstiftning och fastställer parlamentets och rådets åtaganden för bättre lagstiftning. De viktigaste delarna är bl.a. bättre samordning och öppenhet mellan institutionerna, stabila villkor för soft law (icke-bindande rättsakter)[5] vilket torde göra det enklare att använda det, ökad användning av konsekvensbedömningar under EU:s lagstiftningsprocess, samt ändringar av parlamentets och rådets rutiner så att förenklingsförslag kan antas snabbare.

I december 2004 undertecknade dessutom finans- och näringsministrarna från sex medlemsstater[6], som representanter för sina länder i Ekofin-rådet respektive rådet (konkurrenskraft), ett brev som var avsett att ge ny kraft åt arbetet med bättre lagstiftning. Detta initiativ följde på de tidigare fyra ordförandeländernas gemensamma initiativ i januari 2004. Kommissionen välkomnar dessa initiativ och liknande maningar till handling, vilka ger ett starkt politiskt stöd till förbättrandet av lagstiftningens kvalitet i EU. Dessutom anser kommissionen att det är en viktig byggsten för att ytterligare utveckla en kraftfull agenda för bättre lagstiftning i hela EU.

UTÖKADE RESURSER FÖR BÄTTRE LAGSTIFTNING PÅ EU-NIVÅ

Det kommer att ta tid innan en enklare, bättre lagstiftning tar form i praktiken. Även om EU har uppnått mycket på förhållandevis kort tid, är det bara de första stegen i något som måste bli en permanent satsning. Med tanke på behovet av att stärka den ekonomiska tillväxten och sysselsättningen enligt kommissionens halvtidsöversyn av Lissabonstrategin, är syftet med detta meddelande följaktligen att väsentligt öka stringensen i tillämpningen av denna metod. De politiska mål vi eftersträvar kräver en heltäckande rättslig ram för att främja tillväxt och sysselsättning genom fri rörlighet på en integrerad inre marknad, utan att miljö- och samhällshänsyn ignoreras. Kommissionen anser att detta kan ske genom att man utgår från det befintliga arbetet med bättre lagstiftning i en anda av beslutsamhet och engagemang för att göra den rätta avvägningen mellan de politiska målen och regleringens ekonomiska kostnader. Detta innebär en noggrann analys av vilken lagstiftningsmetod som är lämplig, särskilt om konventionell lagstiftning är att föredra för den aktuella sektorn och det aktuella problemet, eller om alternativ som självreglering eller samreglering bör övervägas. Det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning tillhandahåller gemensamma definitioner, kriterier och förfaranden för samreglering och självreglering. Detta kommer generellt sett att stärka den effektiva tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.

A. Konsekvensbedömningar

Kommissionens satsning på integrerade konsekvensbedömningar bygger på principen om hållbar utveckling och är utformad så att beslutsfattarna kan fatta sina beslut efter en ingående analys av den nya lagstiftningens ekonomiska, sociala och miljömässiga följder . Detta integrerade tillvägagångssätt bygger på att alla konsekvenser skall bedömas genomgående och balanserat, och det gör det möjligt att presentera en heltäckande analys med eventuella kompromisser. En grundläggande idé är att konsekvensbedömningens djup och räckvidd, och därför hur mycket resurser som skall anslås, skall stå i proportion till förslagets karaktär och dess sannolika konsekvenser. Slutligen måste konsekvensbedömningarna gå hand i hand med ett omfattande samråd där det finns tillräckligt med tid för alla de berörda parter som så önskar att lämna sina synpunkter på de nya reglerna.

De befintliga konsekvensbedömningarna är verktyg som vilar på en solid grund, men kommissionen anser att bedömningen av de ekonomiska konsekvenserna måste utökas för att bidra till den förnyade Lissabonstrategins mål. Att satsa på den ekonomiska aspekten av konsekvensbedömningarna gör det inte mindre viktig att beakta den hållbara utvecklingen och det integrerade tillvägagångssättet, vilka utgör grunden för kommissionens agerande även i fortsättningen. En fördjupad ekonomisk analys, vilket inbegriper konkurrensaspekter, torde öka kvaliteten på bedömningen av alla förslags faktiska konsekvenser. På så sätt lämnas ett avsevärt bidrag till ökad konkurrenskraft, inklusive effektiv konkurrens, samtidigt som de sociala och miljömässiga konsekvenserna av föreslagna åtgärder fortsätter att tas i vederbörligt beaktande. Detta tillvägagångssätt kommer att knäsättas och omsättas i praktiken i samband med den allmänna ajourföring av riktlinjerna för konsekvensbedömningar som skall börja tillämpas i april 2005. Dessutom bedöms följande åtgärder som nödvändiga:

- Kommissionen har beslutat att normalt skall de initiativ som ingår i lagstiftnings- och arbetsprogrammet 2005, dvs. de viktigaste lagstiftningsförslagen och de viktigaste övriga förslagen av övergripande och riktgivande karaktär, genomgå en integrerad konsekvensbedömning[7]. Öppenheten kommer att förbättras genom offentliggörande av planer för konsekvensbedömning (Impact Assessment Roadmaps) , som ger en fingervisning om de huvudsakliga områden som skall bedömas och hur efterföljande analyser planeras. Planerna för lagstiftnings- och arbetsprogrammet 2005 är redan offentliga[8]. Kommissionen tänker undersöka hur den kan använda planerna tidigare och mer strategiskt i planeringen av sina initiativ, särskilt när det gäller offentliga samråd. Kommissionen kommer på så sätt att se till att lagförslagens samtliga konsekvenser bedöms fullständigt.

- Kommissionen kommer att undersöka hur mätningen av administrativa kostnader kan infogas bättre i de integrerade konsekvensbedömningarna och även möjligheterna att utveckla ett gemensamt tillvägagångssätt för EU-institutionerna och medlemsstaterna att bedöma administrativa kostnader. Vikten av att mäta de administrativa kostnaderna har betonats av Ekofin-rådet och Europeiska rådet[9]. Därför inleder kommissionen ett pilotprojekt[10] för att testa metoder för kvantitativ bedömning av kostnaderna för befintlig och föreslagen gemenskapslagstiftning. De första resultaten kommer att finnas tillgängliga hösten 2005. Efter pilotprojektet kommer kommissionen att besluta om, och i så fall hur, denna aspekt skall infogas mer permanent i standardrutinerna.

- Kommissionen kommer att satsa mer på tidig extern granskning av metoderna för konsekvensbedömningar. Därför kommer kommissionen att i början av 2006 inleda en heltäckande, oberoende utvärdering av systemet för konsekvensbedömningar i den form det har utvecklats till och använts sedan 2002, och utnyttja extern expertis för att ge råd om utformningen av konsekvensbedömningarna (se avsnitt 4). Samtidigt är det viktigt att stärka den kvalitetskontroll som kommissionens avdelningar gör av konsekvensbedömningarna innan dessa skickas ut på internremiss.

- Konsekvensbedömningar på EU-nivå är inte bara kommissionens ansvar. I det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning erkänns konsekvensbedömningar som ett viktigt verktyg för att höja kvaliteten på gemenskapens lagstiftning, och där sägs[11] att när medbeslutandeförfarandet är tillämpligt får Europaparlamentet och rådet låta genomföra konsekvensbedömningar innan de antar betydliga ändringar[12]. Kommissionen anser att det har mycket stor betydelse att så sker, och hoppas snart nå en överenskommelse med parlamentet och rådet om huvuddragen i ett gemensamt tillvägagångssätt för bedömningar som utförs i lagstiftningsprocessens olika steg.

B. Granskning av aktuella lagförslag

Kommissionen tänker med början 2005 utföra en mer ingående bedömning av aktuella förslag än vad som tidigare var tänkt. Därför skall kommissionen granska de förslag som nu bereds av rådet eller parlamentet med avseende på deras allmänna relevans, deras inverkan på konkurrenskraften och övriga konsekvenser. Kommissionen kan därefter överväga att ändra, ersätta eller till och med dra tillbaka förslagen. Vid denna granskning kommer hänsyn i möjligaste mån även att tas till synpunkter från de tillsynsmyndigheter som påverkas av lagstiftningen och från berörda parter i allmänhet. Granskningen kommer att inriktas på förslag som antagits före den 1 januari 2004, särskilt sådana förslag

- som inte kommit någonvart i lagstiftningsprocessen under en längre tid,

- som aldrig konsekvensbedömts, eller vars konsekvensbedömningar avslöjat väsentliga svagheter i ett större antal samstämmiga synpunkter från samreglerare, berörda parter eller experter,

- som på grund av nya vetenskapliga rön, utvecklingen på marknaden eller samhälleliga förändringar bör omprövas med avseende på den metod som ursprungligen valdes.

C. Förenkling av befintlig EU-lagstiftning

I februari 2003 inledde kommissionen en rad åtgärder för att minska omfattningen på gemenskapens regelverk, göra lagstiftningen mer tillgänglig och förenkla befintlig lagstiftning. Utifrån denna grund har kommissionen tagit fram ett rullande program för förenkling[13] och lagt fram omkring 30 initiativ som kommer att göra det lättare för ekonomiska aktörer, medborgare och nationell förvaltning. I det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning erkände EU-institutionerna behovet av att förenkla den befintliga gemenskapsrätten utan att påverka sakinnehållet i gemenskapens politik.

Som svar på förslag från medlemsstaterna om att kartlägga den gemenskapsrätt som med fördel kan förenklas, enades rådet (konkurrenskraft) i november 2004 om en förteckning med omkring 20 rättsakter (fördelade på 15 prioriteringar). Kommissionen har redan lagt fram förslag om tre av prioriteringarna, och ämnar svara på de andra så snart som möjligt. Kommissionen kommer att försöka granska om det går att se vilka andra rättsakter som bör förenklas utifrån de av medlemsstaternas förslag som antogs av rådet men inte togs med i den prioriterade förteckningen.

För att bättre lagstiftning skall kunna bidra till tillväxten och sysselsättningen måste det också till bedömningar av om EU-lagstiftningen fortfarande är relevant och proportionerlig, och särskilt av dess faktiska, sammanlagda konsekvenser i medlemsstaterna när dessa genomför och tillämpar EU-lagstiftningen. Kommissionen tänker vidta följande åtgärder:

- Kommissionen vill förstärka mekanismerna för kartläggning av lagstiftning som behöver förenklas, dvs. lagstiftning som efter ingående bedömning visar sig vara oproportionerligt betungande och krånglig för EU:s medborgare och företag i förhållande till de allmänintressen den skall skydda. Erfarenheter från överträdelseförfarandena kommer också att användas för detta ändamål. Vid bedömningen kommer lagstiftare, tillsynsmyndigheter, företag, medborgare och andra berörda att rådfrågas om vilka rättsakter som främst bör förenklas. När det av en sådan bedömning tydligt framgår att allmänintressen kan skyddas lika bra på ett enklare sätt, bör man överväga att ändra eller upphäva rättsakten. Syftet med denna åtgärd är att kartlägga avsevärda förbättringar på en rad politikområden av stor vikt, och för att den skall lyckas krävs att alla lagstiftare visar en fast politisk beslutsamhet att nå fram till konkreta resultat.

- Kommissionen kommer att ta fram integrerade sektorsplaner för förenkling på vissa områden. I några sektorer, t.ex. fiske, jordbruk och tekniska föreskrifter för produkter, har kommissionen redan börjat ta fram sådana planer, vilka möjliggör mer flexibilitet, konsekvens och kontinuitet i förenklingsarbetet. Resultat på dessa områden kan väntas redan 2005. Ett meddelande om de här frågorna kommer att läggas fram i oktober 2005, och sedan kommer kommissionen att inleda en ny etapp i sitt förenklingsprogram 2006/2007[14].

- Europeiska standarder bör främjas som tekniskt stöd till EU-lagstiftning eller som ett alternativ till lagstiftning.

ÖKADE SATSNINGAR PÅ BÄTTRE LAGSTIFTNING UTE I MEDLEMSSTATERNA

A. Bättre lagstiftning i medlemsstaterna

Kommissionen är medveten om att det finns ett samband mellan bättre lagstiftning, starkare tillväxt och fler och bättre arbetstillfällen, varför den redan har föreslagit att bättre lagstiftning skall ingå i de nationella Lissabonprogrammen och rekommenderar att medlemsstaterna rapporterar om sina pågående och planerade insatser. Kommissionen kommer att fästa stor vikt vid framsteg på detta område vid sin utvärdering av de ekonomiska reformerna i EU och kommer att rapportera om frågan i sin årliga framstegsrapport enligt de föreslagna nya rutinerna i Lissabonstrategin.

Bättre lagstiftning är inte bara en fråga för EU. Den kan inte uppnås enbart med insatser på EU-nivå. Några, men inte alla, medlemsstater gör redan konsekvensbedömningar av lagförslag. Kommissionen rekommenderar att alla medlemsstater inrättar nationella strategier för bättre lagstiftning, särskilt system för konsekvensbedömningar för integrerad analys av ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenser, tillsammans med stödstrukturer som är anpassade till nationella förhållanden. Med sådana nationella system kan vederbörlig hänsyn tas till de fullständiga konsekvenserna av nya lagförslag, inbegripet deras konsekvenser för konkurrenskraften vilket krävs enligt Lissabonplanen[15]. Dessutom är nationella sektorsundersökningar användbara för att förbättra kvaliteten på befintlig nationell lagstiftning för att ge denna en mer konkurrensbaserad inriktning samtidigt som det eftersträvade grundläggande politiska målet bevaras[16]. Kommissionen uppmuntrar medlemsstaterna att sträva efter att konsekvensbedömningarna skall ha samma omfattning som kommissionens integrerade konsekvensbedömningar. När ny nationell lagstiftning utformas uppmanas medlemsstaterna att i möjligaste mån beakta dess följder för den inre marknaden och de andra medlemsstaterna.

B. Förenkling av nationell lagstiftning

Förenkling av nationella åtgärder är medlemsstaternas ansvar. Kommissionen rekommenderar att medlemsstaterna inrättar förenklingsprogram och stödstrukturer som är anpassade till deras nationella förhållanden. Utbyte av bra lösningar och kollegial översyn på detta område rekommenderas bestämt. Kommissionen kommer också att uppmuntra sådan förenkling när den granskar nationella åtgärders överensstämmelse med gemenskapsrätten, särskilt vid genomförandet av gemenskapens direktiv, vid överträdelseförfaranden enligt artikel 226 i EG-fördraget och vid anmälan av nya tekniska föreskrifter enligt direktiv 98/34/EG[17].

På de harmoniserade områdena bör direktiv genomföras i rätt tid och korrekt, och förfaranden som inte direkt föreskrivs i direktivet bör undvikas, varför den förebyggande dialogen mellan kommissionen och medlemsstaterna[18] vidareutvecklas för att diskutera hur genomförandet bör ske där sådana problem verkar sannolika.

På icke-harmoniserade områden bör förfaranden som strider mot gemenskapsrätten undanröjas, samtidigt som överträdelseförfaranden och det förebyggande arbetet enligt direktiv 98/34/EG torde bidra till bättre nationell lagstiftning genom ökad öppenhet, klarhet och effektivitet. När det gäller fri rörlighet för varor gör de det möjligt för kommissionen att se till att den nationella lagstiftningen ger de ekonomiska aktörerna möjlighet att utnyttja ömsesidigt erkännande[19].

Den insyn som råder tack vare anmälningsförfarandet enligt direktiv 98/34/EG[20] gör det möjligt för inte bara kommissionen och medlemsstaterna att ingripa utan även för de berörda parterna. Kommissionen kommer att uppmuntra medlemsstaterna att utbyta åsikter om de föreskrifter de redan antagit och om bra lösningar och lagstiftningsmetoder. På områden som reglerats nyligen (på grund av den vetenskapliga och tekniska utvecklingen) kommer kommissionen att utvidga direktivets tillämpning för att påverka de nationella reglernas utformning. Detta stärker subsidiaritetsprincipens tillämpning, bidrar till att förbättra nationella föreskrifter och gör det lättare att upptäcka områden där harmonisering krävs.

RÅD FRÅN LAGSTIFTNINGSEXPERTER OCH BERÖRDA PARTER

För att underlätta utformningen av åtgärder för bättre lagstiftning både på EU-nivå och nationell nivå kommer kommissionen under 2005 att inrätta en grupp med högnivåexperter på lagstiftning . Gruppens uppgift är att ge kommissionen råd om bättre lagstiftning i allmänhet, särskilt förenkling och konsekvensbedömningar, under hänsynstagande till alla relevanta frågor såsom genomförande och tillämpning (då lagstiftningen ju normalt verkställs på den nationella nivån). Gruppen skall granska både EU:s och medlemsstaternas lagstiftning och på så sätt underlätta kontakterna mellan kommissionen och medlemsstaternas myndigheter. Dess syfte skall vara att förbättra lagstiftningen för företag, näringsliv, konsumenter, arbetsmarknadens parter och medborgarna i allmänhet så att sociala mål och miljömål kan uppnås kostnadseffektivt, samtidigt som den bidrar till spridning av bra lösningar och kunnande i EU om frågor med anknytning till bättre lagstiftning.

Genom gruppen kommer kommissionen att stärka samarbetet med medlemsstaterna genom att understödja deras initiativ för nationell tillämpning av principerna för bättre lagstiftning (särskilt indikatorer på lagstiftningens kvalitet och kollegial granskning av lagstiftningsresurserna i medlemsstaterna). Härigenom kommer kvaliteten på EU-lagstiftningens genomförande ute i medlemsstaterna att förbättras, t.ex. genom en gemensam granskning av i vilken mån EU-lagstiftningen belastas med extra förfaranden av medlemsstaterna. Tack vare gruppen kommer kommissionen också att kunna använda de praktiska erfarenheterna av genomförandet för att utforma ny lagstiftning.

Kommissionen har för avsikt att inom gruppen diskutera utarbetandet av en enhetlig uppsättning gemensamma indikatorer för att övervaka framstegen med lagstiftningens kvalitet på EU-nivå såväl som i medlemsstaterna, och sedan använda detta som utgångspunkt för jämförelser. Kommissionen kommer att uppmuntra medlemsstaterna att införa sådana indikatorer för att definiera mål och prioriteringar i medlemsstaternas program för bättre lagstiftning under kommande år i de nationella Lissabonprogrammen. I detta sammanhang kommer kommissionen också att arbeta med medlemsstaterna för ökad jämförbarhet och kompatibilitet mellan nationella program.

En annan grupp, fristående från den första, kommer att inrättas för att bistå kommissionen med råd. Denna grupp skall bestå av experter på bättre lagstiftning, t.ex. forskare och yrkesutövare från ekonomi-, samhälls- och miljöområdena. Den skall göra det möjligt för kommissionen att inhämta externa expertsynpunkter och råd i tekniska frågor. Den kan uppmanas att i enskilda fall uttala sig om den vetenskapliga stringensen i metoderna i enskilda konsekvensbedömningar. På så sätt kan kommissionen fatta bättre underbyggda beslut om konsekvensbedömningarnas utformning och omfattning.

Dessa grupper kommer alltså att ge råd om allmänna och metodrelaterade frågor, men de kommer inte att utgöra en ytterligare etapp av systematisk granskning av enskilda utkast till lagstiftning.

Alla ledamöter av kommissionen skall inrätta en funktion för bättre lagstiftning på de webbplatser som administreras av de tjänstegrenar de har ansvaret för. På så sätt får företag, ideella organisationer och medborgare möjlighet att göra tjänstegrenarna uppmärksamma på administrativa eller byråkratiska problem till följd av lagstiftning så att de kan beakta deras synpunkter. Reklam för funktionerna skall göras på kommissionens centrala webbplats.

SLUTSATSER

Effektivt fungerande marknader och företag ligger i myndigheternas, näringslivets, medborgarnas och arbetsmarknadsparternas intresse. Detta är i allt högre grad beroende av den lagstiftning under vilken de verkar. EU lagstiftar på områden där behörigheten är delad med medlemsstaterna (t.ex. den inre marknaden, socialpolitik, miljöpolitik eller konsumentskydd) eller på områden där dess uppgift är att samordna och komplettera nationella åtgärder (t.ex. hälso- och sjukvård eller industripolitik). Därför måste fler initiativ för bättre lagstiftning tas på alla förvaltningsnivåer, och medlemsstaterna har ett betydande ansvar för att främja bättre lagstiftning på områden där EU:s konkurrenskraft står på spel.

Därför vill kommissionen göra följande:

- Se till att heltäckande konsekvensbedömningar görs av alla nya lagförslag.

- Granska aktuella förslag som bereds av Europaparlamentet eller rådet med avseende på deras inverkan på konkurrenskraften och andra konsekvenser och fatta beslut därefter.

- Föreslå ytterligare förenklingar av den befintliga EU-lagstiftningen, under hänsynstagande till de berörda parternas synpunkter på ett meddelande som enligt planerna skall läggas fram i oktober 2005.

- Uppmuntra medlemsstaterna att ytterligare utveckla bättre lagstiftning på nationell nivå, när de utformar ny nationell lagstiftning (konsekvensbedömningar), genom förenkling av befintlig nationell lagstiftning och genom ett förbättrat införlivande av EU-lagstiftning i nationell rätt.

- Se till att medlemsstaterna medverkar aktivt, genom att inrätta en grupp av nationella lagstiftningsexperter på hög nivå som skall biträda kommissionen, i syfte att utarbeta en gemensam dagordning för bättre lagstiftning.

- Skapa webbplatser för bättre lagstiftning så att de berörda parterna kan lämna sina synpunkter.

- Öka kvaliteten hos konsekvensbedömningarna av EU:s lagstiftning genom att i enskilda fall se till att externa vetenskapliga experter först granskar de metoder som används vid vissa konsekvensbedömningar.

- Se över resultaten av åtgärderna i detta meddelande senast 2007.

ANNEXES

ANNEX 1 Overview of Better Regulation measures implemented at EU level

Over the last four years, the EU has launched a broad strategy to improve the regulatory environment and thus provide a more effective, efficient and transparent regulatory system for the benefit of citizens and reinforce competitiveness, growth and sustainable development.

First, the institutions have taken the steps necessary to comply with Declaration 39 adopted by the Heads of State and Government at the Intergovernmental Conference in Amsterdam in 1997. They adopted drafting guidance in the Inter-institutional Agreement of 22 December 1998 on common guidelines for the quality of drafting of Community legislation. They have ensured that those guidelines are applied by taking the necessary internal organisation measures as required by Declaration 39. A practical guide on drafting has been made widely available in official languages to all those within and outside the institutions who are involved in the drafting process. Internal procedures in the Commission in particular have been reorganised to enable the staff of the Legal Service to improve the quality of proposed legislation at an early stage by checking its lawfulness and compliance with all the formal rules, by structuring the rules clearly and correctly and by revising the drafting. The Legal Service offers training in legislative drafting to the staff of other Commission departments and organises seminars to promote awareness of the need for good-quality legislation. Translation services also play a role in drafting original legislative texts, so as to ensure clear, unambiguous texts and coherent terminology.

On a broader point of view, guided by the reactions to the Commission’s White paper on European Governance[21], while bearing in mind the recommendations of the intergovernmental “Mandelkern Group”[22], the Commission proposed in June 2002 a comprehensive Action Plan for ‘simplifying and improving the regulatory environment’[23]. This Action Plan was in line with the aim set out at the Gothenburg European Council that “policy-makers must identify likely spill-over – good and bad – onto other policy areas and take them into account. Careful assessment of the full effects of a policy proposal must include estimates of its economic, environmental and social impacts inside and outside the EU”[24]. This Action Plan represents the most comprehensive and ambitious efforts yet in pursuit of these objectives.

To ensure high-quality new legislation, a new Impact Assessment system was introduced to integrate and replace all previous single-sector assessments, as un-integrated analyses had been found to have little effect on the quality of policy-making. It requires the Commission to systematically assess, on an equal basis, the likely economic (including competitiveness), environmental and social implications of its proposals and to highlight the potential trade-offs. This new impact assessment system aims at helping the Commission to improve the quality and transparency of its proposals and to identify balanced solutions consistent with Community policy objectives. The depth and scope of the assessment respects the principle of proportionate analysis , i.e. more Impact Assessment resources will be allocated to those proposals that can be expected to have the most significant impacts. Transparency is ensured by the publication of the Impact Assessment Roadmaps , giving a preliminary indication of the main areas to be assessed and the planning of subsequent analyses. Instruments which provide an alternative approach to legislation , such as co-regulation and self-regulation, have to be considered when assessing options.

Since the system’s introduction in early 2003, more than 50 extended Impact Assessments of proposals have been completed. In 2005, all initiatives in the Commission’s Legislative and Work Programme[25] (around 100) will be accompanied by an impact assessment.

As an integral part of the impact assessment procedure, the Commission has also adopted[26] a set of “Minimum standards for consultation of interested parties”. These minimum standards are intended to enhance transparency, to widen consultation practices and to ensure better information, participation and dialogue. The Commission has also adopted guidelines for collecting and using expert advice to provide effective expertise in developing policies and to ensure transparency as to how the Commission uses external advice[27].

The Commission took the initiative in early 2005 to launch a pilot phase with a view to developing a common approach to measure administrative costs . The results of the pilot phase are expected by the end of 2005. Once the results of the pilot phase have been assessed, the Commission will decide on whether and how to best integrate the approach into the impact assessment method and examine how it could help in process of simplification of existing legislation.

To streamline and simplify the regulatory environment, the Commission launched in 2003 an ambitious programme[28] to up-date and simplify existing EU legislation . This aims to reduce the substance of EU legislation as well as to reduce its volume (through consolidation, codification and removal of obsolete legislation) and to provide more reliable and user-friendly organisation and presentation of the acquis . Since February 2003, the Commission has presented 30 proposals with simplification impacts, 10 of which have been adopted, the remainder being still pending before the European Parliament and Council. The Prodi Commission’s target of a 25% reduction in the volume of the Community acquis by 2005 has not been achieved, mainly because the codification programme has been delayed owing to translation bottlenecks in the new Member States. In recent years, the Commission carried out several rounds of withdrawals of pending proposals that were no longer topical (in 2004, about 100 pending proposals were withdrawn). During 2005-2009, the Commission intends to carry out such withdrawal exercises each year.

The Commission has also given priority to improving transposition and application of EU law by the Member States. In a Communication of 2002, it set out an action plan on working more proactively with the Member States to reduce the number and seriousness of cases.

Recognising that better regulation requires an effort throughout the regulatory cycle, in December 2003 the European Parliament, the Council and the Commission concluded an Inter-institutional Agreement on Better Law-making. Its main elements are the improvement of inter-institutional coordination and transparency[29]; common definitions[30] and agreed conditions of use for alternative instruments such as co-regulation and self-regulation; increased use of impact assessment in Community decision-making; and the commitment to set a binding time limit for the transposition of directives into national law[31].

ANNEX 2 Broad assessment of Better Regulation implementation in Member States

Many Member States have launched various initiatives on regulatory reforms. Information available on these matters is mainly based on Member States’ self-assessment and is somewhat partial; it therefore needs, to be complemented by independent and/or peer review evaluations. The table below comes from the Report on the implementation of the European Charter for Small Enterprises in the Member States of the European Union [32] and shows that a large majority of Member States (20) have already developed some type of better regulation programme, which very often includes obligatory impact analysis of new legislation (14) and consultation of stakeholders (14). However, it is not clear to what extent these exercises are integrated assessments of economic, social and environmental impacts nor the extent to which they are pursued in practice rather than being ‘paper’ exercises. Moreover, there may be further initiatives taken by Member States not yet contemplated in the table.

In the ten new Member States, a joint EU-OECD project is currently under way: it is the SIGMA project (Support for Improvement in Governance and Management). The objective of the project is to promote and improve the development and implementation of better regulation practices in these countries. The project consists in a general peer review exercise designed to examine the institutional framework of the new Member States, to establish the state of introduction, development and practical use of better regulation practices and to identify potential problems and gaps. The peer reviews should be finished by the end of 2005.

Overview of measures in the area of Better Regulation and impact assessment [33]

|Better regulation programme |Specific RIA policy |Obligatory RIA |Alternative instru-ments considered |Guidelines on RIA |Coordinating body for RIA |Consultation part of RIA |Formal consul-tation procedures |Direct stakeholder consultation |Tests of impact on small enterprises |Exemptions for SMEs |Total Y+(Y) | |Belgium |(Y) |N.A. |(Y) |N.A. |(Y) |(Y) |N |(Y) |(Y) |(Y) |N |7 | |Czech Republic |Y |N.A. |N |Y |N.A. |N.A. |N.A. |N.A. |N.A. |(Y) |N |3 | |Denmark |Y |Y |Y |Y |Y |Y |Y |Y |Y |Y |N |10 | |Germany |Y |N.A. |N.A. |N.A. |Y |Y |Y |Y |N.A. |N.A. |N.A. |5 | |Estonia |N |N |Y |Y |Y |N.A. |N.A. |N |N |N.A. |Y |4 | |Greece |(Y) |(Y) |N |N |N |N |Y |N |N |N |N.A. |3 | |Spain |Y |(Y) |Y |Y |(Y) |(Y) |N |N |N |N |N.A. |6 | |France |N.A. | N.A. | N.A. | N.A. | N.A. | N.A. | N.A. | N.A. | N.A. |N.A. | N.A. | 0 | |Ireland |Y |N |N |(Y) |(Y) |N |(Y) |(Y) |N |N |N |5 | |Italy |(Y) |Y |N |(Y) |Y |(Y) |(Y) |N |Y |(Y) |N |8 | |Cyprus |N |N |N |N |N |N |N |N |N |N |N.A. |0 | |Latvia |Y |Y |Y |Y |Y |Y |Y |Y |N |Y |N |9 | |Lithuania |N.A. |Y |Y |Y |Y |N.A. |N.A. |N.A. |N |N.A. |N.A. |4 | |Luxembourg |Y |N.A. |Y |Y |N.A. |Y |Y |Y |N |N |Y |7 | |Hungary |Y |(Y) |Y |N |N |Y |(Y) |(Y) |N |N |N |6 | |Malta |Y |N.A. |N.A. |N |N.A. |(Y) |N |N |Y |N |Y |4 | |Netherlands |Y |Y |N.A. | Y |Y |Y |N |N |Y |(Y) | Y |8 | |Austria |Y | Y |Y |Y |Y |N |Y |Y |Y |N.A. | N | 8 | |Poland |Y |Y |Y |Y |Y |Y |Y |Y |(Y) |N |Y |10 | |Portugal |N |N | N | N | N | N | N | N | N | N | N | 0 | |Slovenia |Y |N.A. | N.A. | N.A. | N.A. | N.A. | N.A. | N.A. | N.A. | N.A. | N.A. | 1 | |Slovakia |N.A. | N.A. | N.A. | N.A. | N.A. | N.A. | N.A. | N.A. | (Y) |N.A. | N | 1 | |Finland |Y |Y |Y |Y |Y |(Y) |Y |Y |Y |N.A. |N.A. |9 | |Sweden |Y |Y |Y |Y |Y |Y |Y |Y |Y |N |N |9 | |United Kingdom |Y |Y |Y |Y |Y |Y |Y |Y |Y |Y |N |10 | |Total Y+(Y) |19 |13 |12 |15 |15 |14 |12 |12 |11 |7 |5 | | |Legend

Y | Measures exist | (Y) | Measures planned/ Available partially | N | No measures exist | N.A. | Information not available | |

[1] Kommissionen kommer snart att lägga fram ett meddelande om verksamheten med att genomföra handlingsplanen från 2002 - KOM(2002) 278, 5.6.2002.

[2] KOM(2005) 24, 2.2.2005.

[3] KOM(2002) 278, 5.6.2002.

[4] EUT C 321, 31.12.2003, s. 1.

[5] Med soft law menas samreglering ( co-regulation ) och självreglering.

[6] Till de fyra initiativtagande staterna (Irland, Nederländerna, Luxemburg och Storbritannien) sällade sig Österrike och Finland, som blir ordförandeländer under 2006.

[7] För rättsakter som omfattas av kommissionens genomförandebefogenheter (t.ex. konkurrensbeslut eller rättsakter som endast gäller internt på kommissionen) görs normalt ingen konsekvensbedömning.

[8] http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/practice.htm

[9] Ekofin-rådet den 21 oktober 2004 och Europeiska rådet den 4–5 november 2004.

[10] Se SEK(2005) 175. Pilotprojekten kommer att omfatta bl.a. statistik och byggvaror.

[11] EUT C 321, 31.12.2003, s. 4, punkt 30.

[12] Den första sådana konsekvensbedömningen ägde rum 2004 och avsåg en ändring av batteridirektivet på förslag av kommissionen. Medlemsstaterna var generellt positiva till detta försök, som kommer att utvärderas formellt 2005 under det luxemburgska ordförandeskapet.

[13] ”Uppdatera och förenkla gemenskapens lagstiftning” - KOM(2003) 71, 11.2.2003.

[14] Den handlingsplan som kommissionen inledde i februari 2003 löpte ut i slutet av 2004, varför riktlinjer för kommissionens kommande förenklingsarbete måste upprättas.

[15] Se s. 14, SEK(2005) 192, som lades fram samtidigt med halvtidsöversynen av Lissabonstrategin, se fotnot 2 ovan.

[16] A.a.

[17] Enligt direktiv 98/34/EG skall medlemsstaterna på förslagsstadiet anmäla alla nya tekniska föreskrifter som rör produkter och informationssamhällestjänster på det icke harmoniserade området. Meningen är att hindra att nya hinder för den inre marknaden uppstår i denna sektor. Enligt planerna skall direktivets tillämpningsområde utvidgas till andra tjänster.

[18] ”Bättre övervakning av EG-rättens tillämpning” - KOM(2002) 725, 16.5.2003.

[19] Ofta kan principen om ömsesidigt erkännande, dvs. att man förutsätter att en produkt som lagligen tillverkas eller saluförs i en medlemsstat också kan saluföras i alla medlemsstater, klara av hinder för den fria rörligheten för varor som beror på olika lagstiftning i medlemsstaterna. Detta gäller nationella regler på det icke-harmoniserade området, men även på det harmoniserade området, om genomförandebestämmelserna går utöver minimikraven i EG-direktiven utan att för den skull bryta mot dem.

[20] Detta direktiv ger en möjlighet till insyn genom att medlemsstaterna anmäler förslag till tekniska föreskrifter, så att kommissionen och de andra medlemsstaterna kan granska dem innan de träder i kraft för att se om de strider mot fördraget eller skapar nya hinder på den inre marknaden.

[21] COM(2001) 727, 5.12.2001.

[22] Adopted in November 2001. See http://ue.eu.int/pressData/en/misc/DOC.68853.pdf

[23] COM(2002) 278, 5.6.2002.

[24] A sustainable Europe for a better world, A European Union Strategy for Sustainable Development.

[25] Acts that fall under the executive powers of the Commission (for instance competition decisions or acts whose scope is limited to the internal sphere of the Commission) are normally not subject to impact assessment.

[26] COM(2002) 704, 11.12.2002.

[27] COM(2002) 713, 11.12.2002: Communication on the collection and use of expertise; Principles and guidelines: “Improving the knowledge base for better policies”.

[28] ‘Updating and simplifying the Community acquis’ – COM(2003) 71, 11.2.2003.

[29] The three institutions will reinforce their coordination through their respective annual legislative timetables with a view to reaching agreement on joint annual programming.

[30] The Interinstitutional Agreement on better lawmaking provides the following definitions: Co-regulation: “… the mechanism whereby a Community legislative act entrusts the attainment of the objectives defined by the legislative authority to parties which are recognised in the field (such as economic operators, the social partners, NGOs or associations)”; Self-regulation: “the possibility for economic operators, the social partners, NGOs or associations to adopt amongst themselves and for themselves common guidelines at European level (particularly codes of practices or sectoral agreements)”. The rules on the functioning of the social dialogue (Articles 138 and 139 TEC) and standardisation according to the “New Approach” are not affected by this agreement.

[31] Each directive should indicate a time limit which should be as short as possible and generally not exceed two years.

[32] Commission Staff Working Paper: Report on the implementation of the European Charter for Small Enterprises in the Member States of the European Union - SEC(2005) 167, 8.2.2005, p. 36.

[33] Commission Staff Working Paper: Report on the implementation of the European Charter for Small Enterprises in the Member States of the European Union - SEC(2005) 167, 8.2.2005, p. 36.