SV    SV SV 
SV    SV  EUROPEISKA KOMMISSIONEN 
Bryssel den 27.1.2011 
KOM(2011) 15 slutlig 
  
GRÖNBOK 
om en modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling  
med sikte på en effektivare europeisk upphandlingsmarknad  
SV 2   SV INNEHÅLLSFÖRTECKNING 
1. Vad handlar de offentliga upphandlingsreglerna om? ................................................. 6 
1.1. Inköpsverksamhet ........................................................................................................ 6 1.2. Offentlig upphandling .................................................................................................. 7 1.3. Offentliga upphandlare............................................................................................... 10 2. Att förbättra de upphandlande myndigheternas verktygslåda.................................... 13 2.1. Att modernisera förfaranden ...................................................................................... 13 2.2. Särskilda instrument för små upphandlande myndigheter......................................... 20 2.3. Samarbete mellan offentliga myndigheter  (offentlig-offentligt samarbete) .............. 22 
2.4. Lämpliga verktyg för samlade inköp/gemensam upphandling .................................. 24 2.5. Hantering av problem som rö r fullgörande av kontrakt............................................. 25 
3. En mer tillgänglig Euro peisk upphandlingsmarknad................................................. 28 
3.1. Bättre tillträde för små och medelsto ra företag och nystartade företag ..................... 28 
3.2. Säkrad effektiv konkurrens på lika villkor................................................................. 31 3.3. Upphandling när det inte förekommer nå gon konkurrens eller vid ensamrätt........... 34 
4. Strategisk användning av offentlig uppha ndling som svar på nya utmaningar ......... 35 
4.1. ”Hur man ska köpa in” för att Europa 2020-målen ska uppnås................................. 36 4.2. ”Vad man ska köpa in” till stöd för Europa 2020-målen........................................... 42 4.3. Innovation ................................................................................................................ .. 45 
4.4. Sociala tjänster .......................................................................................................... . 48 
5. Garantera sunda förfaranden...................................................................................... 49 5.1. Förebyggande av intressekonflikter ........................................................................... 50 5.2. Insatser för att motverka favorisering och bestickning.............................................. 51 5.3. Uteslutning av ”oseriösa” anbudsgivare .................................................................... 52 5.4. Undvika orättvisa fördelar.......................................................................................... 54 6. Tillträde till EU-marknaden för le verantörer från tredjeländer.................................. 55 
SV 3   SV GRÖNBOK 
om en modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling  
med sikte på en effektivare europeisk upphandlingsmarknad  
I Europa 2020-strategi för smart och hållbar tillväxt för alla1 uppställs en vision för en 
konkurrenskraftig social marknadsekonomi i Europa under nästa årtionde som vilar på 
följande tre sammankopplade och ömsesidigt förs tärkande prioriteringar:  utveckla en ekonomi 
baserad på kunskap och innovation, främja en koldioxidsnål, resurseffektiv och 
konkurrenskraftig ekonomi, stimulera en ekonomi  med hög sysselsättning och med social och 
territoriell sammanhållning. 
Offentlig upphandling spelar en nyckelrol l i Europa 2020-strategin som en av de 
marknadsbaserade instrument som bör använda s för att uppnå dessa mål. I Europa 2020-
strategin anges särskilt att offen tlig upphandling bör ut nyttjas till att  
° förbättra de grundläggande villkoren fö r företagens innovationskapacitet med fullt 
utnyttjande av ekonomisk-politiska åtgärd er som avser ekonomins efterfrågesida2,  
° stödja övergången till en re surssnål ekonomi med låga ko ldioxidutsläpp, bland annat 
genom att uppmuntra en mer utbredd anvä ndning av miljöanpassad offentlig upphandling, 
samt  
° förbättra företagsklimatet, särskilt fö r innovativa små och medelstora företag.  
Europa 2020-strategin betonar också att den offentliga upphandlingspolitiken måste 
säkerställa att offentliga medel används på effektivast möjliga sätt och att upphandlingsmarknader måste förbli öppna i hela EU. Inom ramen för de hårda budgetbegränsningarna och ekonomiska svårighe terna i många EU-medlemsstater är det 
ytterst viktigt att uppnå bästa möjliga uppha ndlingsresultat med hjälp av effektiva 
förfaranden. I ljuset av dessa utmaningar finns de t större behov än någonsin av en fungerande 
och effektiv europeisk upphandlingsmarknad som kan leverera resultat för att nå dessa 
ambitiösa mål. 
Många intressenter har uttryckt krav på en  översyn av det offentliga upphandlingssystemet i 
EU för att göra det mer effektivt och ver kningsfullt. Kommissionen aviserade därför i 
inremarknadsakten
3 att den kommer att genomföra breda samråd i syfte att lägga fram 
lagstiftningsförslag senast i början av 2012, i syfte att förenkla och uppdatera EU-
lagstiftningen om offentlig upphandling för att gör a kontraktstilldelningen mer flexibel och så 
                                                 
1 Se grönbok från kommissionen till Europeiska rådet av den 3 mars 2010 – KOM(2010) 2020 slutlig. 
2 Detta behandlas också i kommissionens meddelande ”Innovationsunionen” – SEK(2010) 1161-, ett av 
flaggskeppsinitiativen i Europa 2020-strategin, som behandlar den strateginska användningen av 
offentlig upphandling för att främja forskning och innovation. I initiativet uppmanas medlemsstaterna 
att öronmärka en del av deras upphandlingbudgetar för forskning och innovation och anges att 
kommissionen kommer att ge vägledning och tillhandahålla stödmekanismer för upphandlande 
myndigheter.  
3 Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Ekonomiska och sociala kommittén och 
Regionkommittén På väg mot en inremarknadsakt – Att skapa en verkligt konkurrenskraftig social 
marknadsekonomi från den 27 oktober 2010 KOM(2010) 608 slutlig. 
SV 4   SV att offentliga upphandlingskontrakt  ska kunna användas bättre till  stöd för politiken på andra 
områden. 
De nu gällande upphandlingsdirektiven, dvs. direktiv 2004/17/EG4 och 2004/18/EG5 är det 
sista steget i en lång utveckling som inledde s 1971 med antagandet av  direktiv 71/305/EEG6. 
Dessa direktiv syftar främst till att säkerställ a att ekonomiska aktörer i full utsträckning kan 
dra nytta av de grundläggande friheterna på området för offentlig upphandling genom att garantera öppna, överblickbara och icke-diskriminerande förfärande n. I de gällande direktiven 
anges också en rad mål som rör integreringen av andra politikområden i denna ram, såsom 
skydd av miljön och social standard
7 liksom bekämpning av korruption8.  
Med tanke på den offentliga upphandlingens cen trala roll när det gälle r att klara dagens 
utmaningar bör de befintliga verktygen och metoderna moderniseras för att göra dem bättre lämpade att hantera den föränderliga politiska, so ciala och ekonomiska miljön. Avsikten är att 
uppnå en rad kompletterande målsättningar: 
Det första målet är att öka effektiviteten i de offentliga utgifterna. Detta inbegriper dels 
eftersträvandet av bästa möjliga upphandlingsresultat (mesta möjliga valuta för pengarna). För att nå detta mål är det helt avgörande att skapa största möjliga konkurrens om offentliga 
kontrakt på den inre marknaden. Anbudsgivare  måste ges tillfälle att konkurrera på lika 
villkor och snedvridning av konkurrensen måste undvikas. Samtidigt är det ytterst viktigt att 
öka effektiviteten i själva upphand lingsförfarandena. Strömlinjeformade 
upphandlingsförfaranden med målinriktade förenklingsåtgärder som uppfyller små 
upphandlingsmyndigheters specifika behov sku lle kunna göra det lättare för offentliga 
upphandlare att uppnå bästa möjliga upphandlingsresultat med minsta möjliga insats i termer av tid och offentliga medel. Effektivare förfaranden kommer att gynna alla ekonomiska 
aktörer och göra det lättare för både små och medelstora företag oc h anbudsgivare i andra 
medlemsländer att delta. Det gränsöverskridande deltagandet i offentliga upphandlingar i EU är i praktiken fortfarande lågt
9. En jämförelse med den privata sektorn, där den 
gränsöverskridande handeln är mycket mer om fattande, visar att det fortfarande finns en 
betydande ökningspotential. Målet om en mer ef fektiv offentlig upphandling behandlas främst 
                                                 
4 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG av den 31 mars 2004 om samordning 
av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (EUT L 134, 
30.4.2004, s. 1). Kommissionens förordning (EG) nr 1177/2009 av den 30 november 2009 om ändring avEuropaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG, 2004/18/EG och 2009/81/EG avseende de 
tröskelvärden som ska tillämpas vid upphandlings förfaranden, EUT L 314, 1.12.2009, s. 64. 
5 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av 
förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster, EUT L 134, 
30.4.2004, s. 114.  Förordningen senast ändrad genom kommissionens förordning (EG) nr 1177/2009.  
Nedanstående text kommer att utgå från bestämmelserna i direktiv 2004/18/EG, Såvida inget annat uttryckligen anges kan detta emellertid förstås även gälla motsvarande bestämmelser i direktiv 
2004/17/EG. Uttrycket ”upphandlande myndighet” kan därför avse både organ vars upphandling 
omfattas av direktiv 2004/18/EG och ”upphandlande enheter” enligt direktiv 2004/17/EG. 
6 Rådets direktiv 71/305/EEG av den 26 juli 1971 om samordning av förfarandena vid offentlig 
upphandling av tjänster (EGT L 185, 16.8.1971, s. 5), 
7 Se skäl 5 och 46 i direktiv 2004/18/EG och skäl 12 och 55 i direktiv 2004/17/EG. 
8 Se skäl 43 i direktiv 2004/18/EG och motsvarande skäl 40 i direktiv 2004/17/EG. 
9 Enligt aktuella undersökningar tilldelas endast 1,6 % av offentliga kontrakt till ekonomiska aktörer från 
andra medlemsstater. Indirekt gränsöverskridande de ltagande – via närstående företag eller partners i 
den upphandlande myndighetens medlemsstat – är mer vanligt förekommande. Även graden av 
indirekta gränsöverskridande kontraktstilldel ningar är likväl tämligen låg (11 %).  
SV 5   SV genom frågorna i grönbokens del 2 (att förbättra de upphandla nde myndigheternas 
verktygslåda) och del 3 (en mer tillgänglig europeisk upphandlingsmarknad). 
En annan kompletterande målsättning är att göra det möjligt för upphandlare att bättre 
använda offentlig upphandling för att nå gemens amma sociala mål: Dessa inbegriper skyddet 
av miljön, ett mer effektivt resurs- och ener giutnyttjande och insats er för att motverka 
klimatförändringar, främjande av innovation och so cial delaktighet, samt  säkerställande av 
bästa möjliga villkor för att tillhandahålla o ffentliga tjänster av hög kvalitet. Att söka uppnå 
denna målsättning kan även bidra till att uppå  den första målsättningen om mer långsiktigt 
verkningsfulla offentliga utgifter, exempelvis ge nom att ställa om fokus från lägsta grundpris 
till lägsta kostnad över livscykeln10. Frågeställningar i samband med denna målsättning 
diskuteras i del 4 i grönboken (strategis k användning av offentlig upphandling). 
En ytterligare utveckling av EU-lagstiftningen på området för offentlig upphandling skulle 
också kunna övervägas för att hantera viktiga problemområden som hittil ls inte i tillräcklig 
utsträckning har beaktats, som exempelvis  att förhindra och bekämpa korruption och 
favorisering (del 5) samt frågan om hur de europeiska företagens tillträde till 
tredjelandsmarknader kan förbättras (del 6) . Vidare kommer översyne n av det rättsliga 
ramverket också ge en möjlighet att undersök a om vissa grundläggande  begrepp och koncept 
bör förfinas för att garantera ökad rättslig förutsebarhet för upphandlande myndigheter och 
företag (del 1). I detta sammanhang kan översynen öppna vissa möjligheter att öka 
konvergensen mellan tillämpningen av EU:s upphand lingsregler och regler om statligt stöd.  
Grönboken avspeglar en rad idéer om hur de o lika målen bättre skulle kunna uppnås. Man 
måste dock vara medveten om att det kan fi nnas målkonflikter (exempelvis kan målet att 
förenkla förfarandena stå i strid med måle t att beakta målsättningar inom andra 
politikområden). Dessa olika mål omsätts ibland i politiska handlingsalternativ som kan peka i 
olika riktningar, och som kommer att kräva et t motiverat val på ett senare stadium.  
Dessutom är utrymmet för möjliga lagstiftningsändringar inte obegränsat. Ändringar i 
lagstiftningen måste vara förenliga med EU:s in ternationella åtaganden eftersom de annars 
kan komma att kräva att lämpliga förhandlingar in leds med alla berörda parter om eventuella 
kompensationskrav. Dessa åtaganden, som de definieras i ett flerpartsavtal11 och sju bilaterala 
avtal12, kan därför komma att begränsa utrymmet fö r eventuella lagstiftningsändringar. Detta 
gäller särskilt tröskelvärdena för tillämpning av EU:s upphandli ngsregler, definitionerna av 
upphandlingsverksamhet och offentliga uppköpare sa mt vissa procedurfrågor som exempelvis 
fastställande av tekniska sp ecifikationer i förfrågnings underlag och tidsfrister.  
Koncessioner behandlas inte i detta meddelande. De har varit föremål för tidigare separata 
samrådsförfaranden och konsekvensbedömning. Ko mmissionen avser före slå lagstiftning som 
syftar till att säkerställa stör re rättslig förutsebarhet för regi onala och lokala myndigheter och 
ekonomiska aktörer i hela Europa och underl ätta utvecklingen av offentlig-privata 
partnerskap. Elektronisk upphand ling behandlades i en särsk ild grönbok som offentliggjordes 
den 18 oktober 201013.  
                                                 
10 Ett klassiskt exempel är att lönsamma investeringar för att höja effektiviteten i energianvändningen inte 
genomförs eftersom investeringar och driftsutgifter sköts separat inom olika budgetförfaranden.  
11 WTO-avtalet om offentlig upphandling, se http://ec.europa.eu/internal  
market/publicprocurement/international -en.htm.  
12 Se bilaterala handelsavtal: http;//ec.europa.eu /trade/creating-opportunities/bilateral-relations/. 
13 Grönbok om utvidegad användning av e-upphandling i EU, SEK(2010) 1214 av den 18 oktober 2010. 
SV 6   SV Samtidigt med den aktuella grönboken företar kommissionen en genomg ripande utvärdering 
av genomslaget för EU:s politik på området offentlig upphandling och hur kostnadseffektiv den varit. Utvärderingen kommer att samla in  marknadsbaserade belägg för hur den gällande 
upphandlingslagstiftningen fungerar för att få empiriska faktaunderlag om de områden som 
behöver förbättras. Resultaten av denna nya  forskning kommer att offentliggöras under 
sommaren 2011. 
Bidrag från berörda parter i denna grönbok  kommer tillsammans med resultaten av 
utvärderingen att ge underlag till övervägandena  om den framtida reform en av EU:s offentliga 
upphandlingsregler, som kommer att ligga till grund för ett försla g till lagstiftningsreform.  
1. V
AD HANDLAR DE OFFENTLIGA UPPHANDLINGSREGLERNA OM ? 
När offentliga medel förbrukas måste offentlig a uppköpare väga samman andra incitament än 
de som driver privata företag som står risken at t drabbas av förluster oc h i slutänden att gå i 
konkurs, och direkt kontrolleras  av marknadskrafter.  
Av dessa skäl föreskriver offent liga upphandlingsregler specifika 
kontraktstilldelningsförfaranden för att offentli ga inköp ska kunna göras på ett så rationellt, 
överblickbart och rättvist sätt som möjligt. S kyddsåtgärder har införts för att kompensera för 
den potentiella bristen på a ffärsmässig disciplin i offentlig upphandling, liksom för att 
förhindra kostsam särbehandling till förmån fö r nationella eller lokala  ekonomiska aktörer. 
De europeiska offentliga upphandlingsreglerna är därför tillämpliga på alla offentliga kontrakt 
som kan tänkas vara av intresse för ekonomiska  aktörer på den inre marknaden och avser att 
garantera lika tillträde til l och sunda konkurrensvillkor för offentliga kontrakt på den 
europeiska upphandlingsmarknaden.  
1.1. Inköpsverksamhet 
Offentliga upphandlingsregler avser i grund en att reglera upphandlande myndigheters 
inköpsverksamhet. Tillämpningsområdet för EU-direktiven om offentlig upphandling begränsas emellertid inte uttryckligen till inköp som täcker den upphandlande myndighetens 
specifika behov
14 . Detta har föranlett en diskussion om  huruvida direktiven är tillämpliga i 
situationer där offentliga myndigheter ingå r avtal som fastställe r rättsligt bindande 
skyldigheter för ändamål som inte är di rekt kopplade till deras egna inköpsbehov.  
Detta rör exempelvis fall där bidragsöverenskommelser för beviljande av ett stöd inbegriper 
en rättsligt bindande skyldighet för bidragsmotta garen att tillhandahålla vissa tjänster. Sådana 
skyldigheter föreskrivs för det mesta för att säkerställa att offentliga medel används på lämpligt sätt och avser inte uppfylla upphandlingsbehov för den offentliga myndighet som beviljar stödet.  
Myndigheter i medlemsstaterna och andra intre ssenter har beklagat bristen på rättslig 
förutsebarhet med avseende på tillämpningsområdet för offentliga upphandlingsregler i dessa situationer och har efterfrågat e tt förtydligande av ändamålet me d dessa regler. I sin aktuella 
rättspraxis slog domstolen fast att begreppet offentliga kontrakt kräver att de bygg- och 
                                                
 
14 Se domstolens dom av den 18 november 2004 i mål C-126/03 kommissionen mot Tyskland, punkt 18.  
SV 7   SV anläggningsarbeten, varor eller tjänster som är föremål för kontraktet utförs för den 
upphandlande myndighetens direkta ekonomiska intresse15.  
Fråga: 
1. Anser ni att tillämpningsområdet för de offentliga upphandlingsdirektiven bör 
begränsas till inköpsverksamhet? Bör varje sådan begränsning helt enkelt kodifiera 
kriteriet om direkt ekonomiskt intresse som utvecklats av domstolen eller bör den 
fastställa ytterligare/altern ativa villkor och begrepp? 
1.2. Offentlig upphandling 
Den nuvarande klassificeringen av offentliga kontrakt – i bygg- och anläggningskontrakt, 
varukontrakt och tjänstekontrakt – är delvis resultatet av de n historiska utvecklingen. Behovet 
att klassificera offentliga kontrakt i en av dessa kategorier från allra förs ta början kan innebära 
svårigheter, exempelvis när det gäller kontrakt  för inköp av dataprogramvara som, beroende 
på omständigheterna, antingen kan betraktas som varu- elle r tjänstekontrakt. Direktiv 
2004/18/EG innehåller specifika bestämmelser , som har utvecklats ytterligare genom 
rättspraxis, om blandade kontrakt. I de fall et t kontrakt innehåller inslag som har samband 
med olika kontraktstyper, anser domstolen at t man för att kunna avgöra vilka bestämmelser 
som ska gälla måste klarlägga huvudändamålet med kontraktet.  
Vissa av dessa problem skulle kunna undvika s genom en förenkling av den nuvarande 
strukturen. Det vore exempelvis tänkbart att före skriva endast två typer av offentliga kontrakt 
som i avtalet om offentlig upphandling inom WT O-systemet, där man enbart skiljer mellan 
varu- och tjänstekontrakt och där bygg- och an läggningsarbeten betraktas som en form av 
tjänsteleverans (”bygg- och anläggningstjänstekontrakt”). Möjligheten att använda ett enhetligt offentligt kontraktsbeg repp och endast göra åtskillnad  med hänvisning till ändamålet 
när det är absolut nödvändigt (exempelvis vid fa stställande av tröskelv ärden) skulle även 
kunna övervägas.  
Fråga: 
2. Anser ni att den nuvarande strukturen i fr åga om materiellt tillämpningsområde är 
lämplig, med uppdelningen på kontrakt för bygg- och anläggningsarbeten, varor och 
tjänster? Om inte, vilken alternat iv struktur skul le ni föreslå? 
Oberoende av en möjlig omstrukturering av ko ntraktstyperna, kan det vara nödvändigt att se 
över och förenkla de gällande definiti onerna av de olika kontraktstyperna. 
Detta gäller särskilt definitionen av ”byggent reprenadkontrakt” i artikel 1.2 b i direktiv 
2004/18/EG, som innehåller tre alternativa villkor som är komplicerade och delvis 
överlappande. Begreppet offentliga byggentrepren adkontrakt inbegriper utförande, eller såväl 
projektering som utförande, av specifika byggentre prenader av de slag som förtecknats i en 
bilaga till direktivet, utförande, eller så väl projektering som utförande av sådana 
byggentreprenader som definieras i artikel 1.2 b i direktivet samt, slutligen, ”utförande, 
oavsett form, av en byggentreprenad so m tillgodoser de behov som den upphandlande 
myndigheten har specificerat”. Det sistnämnda v illkoret lades till för att säkerställa att 
                                                 
15 Domstolens dom av den 25 mars 2010 i mål C-451/08 Helmut Müller GmbH, punkterna 47–54, och av 
den 15 juli 2010 kommisionen mot Tyskland, punkt 75.  
SV 8   SV definitionen inbegriper fall där byggentreprenaderna inte utförs av entreprenören själv utan av 
en tredje part som agerar på entreprenörens vägnar. 
Det skulle vara möjligt att förenkla definitio nen genom att ersätta den nuvarande strukturen 
med en mycket enklare och tydligare uppsättning villkor som täcker all slags byggverksamhet, oberoende av deras karaktär oc h ändamål, inklusive verksamhet som är 
kopplade till utförande av specifika  entreprenadarbeten, som kan tä nkas vara utförda av tredje 
parter.  
Fråga: 
3. Anser ni att definitionen av ”entreprenadkont rakt” bör ändras och förenklas? Skulle 
ni i så fall föreslå att hänvisn ingen till en särskild förteckning som bifogats direktivet 
stryks? Vad skulle ingå i er föreslagna definition? 
A/B-tjänster 
En ännu viktigare fråga gä ller tillämpningsområdet i fråga om tjänstekontrakt.  
I det nuvarande direktivet skiljer man mellan så kall ade ”A-tjänster”16 och ”B-tjänster”17. 
Medan A-tjänsterna omfattas av direktivet s fullständiga förfaranden behöver man vid 
tilldelning av kontrakt för B-tjän ster endast följa bestämmelser na om tekniska specifikationer 
och om överföring av ett meddelande av resultaten av tilldelningsförfarandet18. Enligt EU-
domstolens rättspraxis är emellertid upphandl ande myndigheter som tilldelar kontrakt för ”B-
tjänster” skyldiga att följa de grundläggande  bestämmelserna i EU:s primärrätt, särskilt 
principerna för icke-diskriminer ing, likabehandling och öppenhe t, om kontrakten i fråga har 
visst gränsöverskridande intresse19. Detta innebär en skyldighet at t säkerställa en tillräcklig 
annonseringsnivå för att göra det möjligt för in tresserade ekonomiska aktörer från andra 
medlemsstater att besluta huruvida de vill visa sitt intresse för upphandlingen. 
Lagstiftarens ursprungliga avsi kt var att under en övergångs period begränsa direktivets 
fullständiga tillämpning till vissa särskilda tjänstekontrakt som bedömdes ha större möjligheter att öka ha ndeln över gränserna
20. Man måste, mot bakgr und av att förteckningen 
över ”B-tjänster” är av öppen karaktär (se katego ri 27: ”övriga tjänster”), vara medveten om 
att direktivets fullständiga tillämpning på tjäns ter i själva verket utgör undantaget, medan 
behandling som ”B-tjä nst” utgör regeln. 
Det föreligger vissa tvivel om huruvida denna situation fortfarande är lämplig mot bakgrund 
av den ekonomiska och rättsliga utvecklingen av den inre marknaden. För en del av de tjänster som uttryckligen ange s i ”B”-förteckningen, som exempe lvis vattentransporttjänster, 
hotelltjänster, personalrekryteri ngs- och urvalstjänster eller sä kerhetstjänster, förefaller det 
faktiskt vara svårt att anta att de är av mindre gränsöverskridande intresse än tjänsterna i ”A”-
förteckningen. 
                                                
 
16 Tjänster förtecknade i bilaga II i direktiv 2004/18/EG eller bilaga XVII i direktiv 2004/17/EG. 
17 Tjänster förtecknade i bilaga II i direktiv 2004/18/EG eller bilaga XVII i direktiv 2004/17/EG. 
18 Se artiklarna 20 och 21 i direktiv 2004/18/EG och artiklarna 31 och 32 i direktiv 2004/17/EG. 
19 Se domstolens dom av den 13 november 2007 i mål C-507/03 kommissionen mot Irland, punkterna 24-
31.  
20 Se skäl 19 i direktiv 2004/18/EG. 
SV 9   SV Vidare utgör uppdelningen på ”A”-  respektive ”B”- tjänster en källa till problem och möjliga 
fel i tillämpningen av be stämmelserna. Liksom i fallet med kl assificering av kontrakt finns det 
problem med gränsfall och blandade kontrakt21. Dessutom finns inte en sådan distinktion i 
flertalet av våra handelspartners system. Det rådande rättsläget gör det därför svårare att 
erhålla åtaganden om ökat marknadstillträde från  handelspartner eftersom EU inte är i stånd 
att återgälda åtagandena, särskilt när det gäller tjänster som ha r blivit relevanta för den inre 
marknaden och gränsöverskridande handel.  
Den mest konsekventa lösningen s kulle bestå i att avskaffa åtsk illnaden mellan de gällande 
”B”-tjänsterna respektive ”A”-tjänsterna och tillämpa normalförfarandet på samtliga tjänstekontrakt
22. Detta skulle kunna ha fördelen av att förenkla de gällande bestämmelserna. 
Om det aktuella samrådet visa r att det normala förfarandet be höver förenklas skulle en sådan 
förenkling också göra det lättare att avskaffa de n gällande särskilda modellen för ”B-tjänster”.  
Frågor: 
4. Anser ni att man bör se över åtskilln aden mellan ”A - och B- tjänster”? 
5. Anser ni att upphandlingsdirektiven bör om fatta alla tjänster,  möjligen på grundval 
av ett mer flexibelt normalförfarande? Om inte, skulle ni vilja ange vilken tjänst eller 
vilka tjänster som även fortsättningsvis bör  följa det förfarande som nu gäller för B-
tjänster och ange av skälen till det. 
Tröskelvärden  
En del berörda parter anser i nuläget att de trös kelvärden som fastställts i direktiven är alltför 
låga och de begär följaktligen att de höjs me d hänvisning till att det gränsöverskridande 
intresset anses vara alltför begränsat för a tt motivera de administra tiva bördorna av ett 
förfarande för kontraktstilldelning i fråga om  kontrakt på relativt låga belopp som för 
närvarande omfattas av direktivens tillämpnings område.En höjning av tröskelvärdena skulle 
emellertid kunna medföra att fler kontrakt u ndantas från kravet på ett EU-omfattande 
offentliggörande av ett kontraktsmeddelande, v ilket minskar affärsmöjligheter för företag 
över hela Europa. 
I vilket fall som helst måste det konstateras att alla internationella åtaganden som EU har 
ingått inkluderar dock tröskelvärden som har fastställts till exakt samma värde som i de 
gällande direktiven, utom för så kallade B- tjänster (och särskilt sociala tjänster)23. Dessa 
tröskelvärden avgör möjligheter till marknadstillträde och är en av de  viktigaste inslagen i alla 
dessa avtal. Varje eventuell höjning av de tillä mpliga tröskelvärdena i EU skulle automatiskt 
inbegripa en motsvarande ökning i alla avtal som ingåtts av EU (dvs. inte bara i avtal om 
offentlig upphandling utan även i alla andra internationella överenskommelser). Denna situation skulle kunna utlösa krav på kompensatio n från våra partner. Dessa krav skulle kunna 
bli mycket betydande. 
Fråga: 
                                                
 
21 Se artikel 22 i direktiv 2004/18/EG. 
22 För sociala tjänste av allmänt intresse, jfr. avsnitt 4.4 nedan. 
23 För sociala tjänster av allmänt intresse, jfr. avsnitt 4.4 nedan. 
SV 10   SV 6. Anser ni att tröskelvärdena för tillämpningen av EU-direk tiven bör höjas, oaktat det 
faktum att detta på internationell nivå  skulle medföra de ovan beskrivna 
konsekvenserna.  
Undantag 
Avsnittet om ”kontrakt som skall undantas” i direktiv 2004/18/EG24 är mycket brokigt. Vissa 
av undantagen grundas på undantag för eller begränsningar av fördragets tillämpningsområde (artikel 14) eller på överväga nden som gäller förenligheten med internationella avtalsrättsliga 
regler (artikel 15) eller med regler på andra rä ttsområden (artikel 16 c och e), medan andra är 
resultatet av valda politiska lösningar (artikel 16 a, b, d och f samt artikel 17). Detta gör det 
svårt att tillämpa ett heltäck ande synsätt när man bedömer behovet av att se över dessa 
bestämmelser. I varje fall måste en översyn av  dessa undantag bedömas i ljuset av EU:s 
internationella åtaganden vilka i nuläget avsp eglar de undantag och av vikelser som anges i 
direktiven. Införandet av eventuella nya unda ntag skulle mot denna bakgrund säkerligen 
skapa problem. De internationella åtagandena lämnar emellertid utrymme för att uppdatera 
eller förtydliga undantagens innehåll och utformning. Avskaffandet av undantag som 
eventuellt inte längre behövs till följd av den rättsliga,  politiska eller ekonomiska 
utvecklingen skulle även kunna övervägas. 
Frågor: 
7. Anser ni att de gällande bestämmelserna om undantagna kontrakt är lämpliga? Anser 
ni att avsnittet i fråga bör omarbetas elle r att enskilda undantag behöver förtydligas?  
8. Anser ni att vissa undantag bör avskaffa s, omprövas eller uppdateras? Om så är 
fallet, vilka? Vad skulle ni föreslå? 
1.3. Offentliga upphandlare 
Upphandling som görs av statliga myndigheter Direktiv 2004/18/EG är tillämp ligt på kontrakt som tilldelas av  staten (inklusive alla dess 
underavdelningar), enheter på regional eller lokal nivå och offentligrättsliga organ, samt 
sammanslutningar av en elle r flera av dessa enheter
25.  
Medan begreppen ”staten” och ”lokala och regi onala myndigheter” är ganska okomplicerade, 
är begreppet ”offentligrättsliga organ” mer komplicerat. Det är avsett att täcka in juridiskt oberoende organisationer som har nära kopplingar till staten och i allt väsentligt agerar som 
statliga enheter. I begreppe t ingår exempelvis radio- och TV-bolag, universitet, 
sjukförsäkringskassor och kommunala bolag. 
Definitionen som ges i direktiv  2004/18/EG har blivit föremå l för en lång rad domar i EU-
domstolen. I ljuset av denna rättspraxis ka n villkoren sammanfatta s på följande sätt: 
(1) Ett organ som särskilt har inrättats för at t tillgodose behov i det allmännas intresse, 
förutsatt att behovet in te har industriell elle r kommersiell karaktär, 
                                                
 
24 Artiklarna 12–18 i direktiv 2004/18/EG. 
25 När det gäller de enheter som är skyldiga att tillämpa direktiv 2004/17/EG hänvisas till punkt 7 nedan.  
SV 11   SV (2) Det är en egen juridisk person (privaträttslig eller offentligrättslig). 
(3) Det är för sin finansiering, fö rvaltning eller tillsyn nära a vhängigt av staten, regionala 
eller lokala myndigheter eller andra offentlig rättsliga organ (för de exakta villkoren 
hänvisas till artikel 1.9 andra stycket c).  
Den korrekta tillämpningen av dessa komponenter kräver en detaljerad analys från fall till 
fall, som väger in faktorer som exempelvis graden av konkurrens på marknaden och frågan om huruvida organet bedriver sin verksamhet i vinstsyfte och står  för de förluster och risker 
som är förenade med dess verksamhet.  
Fråga: 
9. Anser ni att det nuvarande sättet att defi niera offentliga upphandlare är lämpligt? 
Anser ni särskilt att begreppet ”offen tligrättsliga organ” bör förtydligas och 
uppdateras i ljuset av EU-domstolens rättspra xis. Om så är fallet, vilken typ av 
uppdatering anser ni vara lämplig? 
Allmännyttiga företag 
Inom ramen för de gällande upphandlingsförfar andena regleras upphandlingar på områdena 
vatten, energi, transporter och posttjänster av et t särskilt direktiv, 2004/17/EG. Dessa sektorer 
har vissa gemensamma särdrag: De är nätverksi ndustrier, dvs. de inbegriper användningen av 
fysiska eller ”virtuella” nätverk (dvs. olje- och gasledningar, elnät,  postal infrastruktur, 
järnvägsnät osv.), eller utnyttj ar geografiska områden, normalt på grundval av ensamrätt, för 
att tillhandahålla terminalanläggningar eller för att prospektera för eller eventuellt utvinna 
mineraler (olja, gas, kol osv.).  
Ett ytterligare särdrag för dessa sektorer är at t verksamheten i fråga inte enbart utförs av 
offentliga myndigheter utan också – och i vissa medlemsstater framför allt – av kommersiella 
företag, vare sig de är offentliga företag elle r privata företag som bedriver verksamhet som 
grundas på särskilda eller exklusiva rättigheter.  Ett viktigt skäl för att införa offentliga 
upphandlingsregler för dessa sektorer var avsaknaden av konkurrens på dessa marknader där 
de ekonomiska aktörerna bedriver  sina verksamheter med stöd av särskilda eller exklusiva 
rättigheter som de har beviljats av medlemsstaterna när det gäller leveranser till eller upprättande eller drift av nätverk för att ti llhandahålla tjänsterna i fråga. Det ansågs 
nödvändigt att utvidga tillämpningsområdet för upphandlingsreglerna till att även omfatta 
offentliga och privata ekonomiska aktörer, eftersom nationella m yndigheter på en lång rad sätt 
kan påverka dessa enheters be teende, bland annat genom att bevilja (eller inte bevilja) 
särskilda eller exklusiva rättigheter eller ge nom medverkan i enheternas eget kapital och 
genom företrädare i enheternas styrel ser, lednings- eller tillsynsorgan.  
Bristen på tillräckligt starkt  konkurrenstryck gjorde med andr a ord att den disciplin som 
skapades genom tillämpningen av procedurreglerna i försörjningsdirektivet ansågs vara nödvändig för att säkerställa att uppha ndling inom ramen för de berörda 
verksamhetssektorerna skulle kunna genomföras på ett öppet och icke-d iskriminerande sätt. 
Utan ändamålsenliga regler fruktade man att al lmännyttiga företags uppha ndlingsbeslut skulle 
kunna påverkas av favoritism, lokala preferenser eller andra faktorer.  
Sedan dess har liberaliseringen fortskridit både på EU-nivå och nationell nivå inom många av 
dessa sektorer (till exempel när det gäller el- och gasförsörjning, prospe ktering och utvinning 
SV 12   SV av fossila bränslen, posttjänster osv.). Erfarenhe ten visar emellertid att ”liberalisering”, dvs. 
en process som syftar till att ge fritt tillträde till den be rörda verksamhetssektorn, inte 
nödvändigtvis eller automatiskt le der till stark konku rrens – ”etablerade ekonomiska aktörer” 
behåller ofta mycket betydande marknadsandela r och i vissa medlemsstater kan även närvaron 
av statsägda företag snedvrida konkurrensen. 
De nuvarande direktivet innehåller en best ämmelse, artikel 30, som gör det möjligt för 
kommissionen att undanta vissa upphandlingar från direktivets tillämpningsområde om 
graden av konkurrens (på marknader som är  direkt konkurrensutsatta) är sådan att 
konkurrenstrycket kommer att ga rantera nödvändig öppenhet och icke-diskriminering i 
upphandling inom sådan verksamhet. Hittills har kommissionen antagit 16 sådana beslut 
rörande nio olika medlemsstater, och en ansökan ha r återtagits. De hittills berörda sektorerna 
har varit elektricitetssektorn (produktion och fö rsäljning), gassektorn (f örsäljning), olje- och 
(natur-)gassektorerna liksom olika delar av posts ektorn (inom särskilda logistiksektorer, paket 
och finansiella tjänster).  
En sista punkt att beakta är att allt fler pr ivaträttsliga enheter vinner rätten att bedriva 
verksamhet efter att ha understä llts öppna och genomblickbara fö rfaranden och därför inte har 
särskilda eller exklusiva rättigheter i den mening som avses i direktivet.  
Det är också värt att notera att försörjningsdi rektivets hela tillämpningsområde har förankrats 
internationellt, antingen i världshandelsorgani sationens avtal om of fentlig upphandling (GPA) 
eller i bilaterala avta l. Möjliga begränsningar av tillämpni ngsområdet skulle kunna resultera i 
en förändring av de internationella åtaganden so m ingåtts av EU, vilket  skulle kunna leda till 
kompensationskrav. 
Frågor: 
10. Anser ni att det fortfarande behövs upphandlingsregler på EU-nivå för dessa 
sektorer? Motivera era svar. 
10.1. Om ja: Bör vissa sektorer som nu omfattas undantas eller, omvänt, bör 
bestämmelserna även omfatta andra sektorer ? Vänligen förklara vilka sektorer som 
bör omfattas och motivera era svar. 
11. Direktivets tillämpningsområde definieras för närvarande utifrån den verksamhet 
som de berörda enheterna utför, deras rättsl iga ställning (offentliga eller privata) och 
om de är privata, förekomsten av särskild a eller exklusiva rätti gheter. Anser ni att 
dessa kriterier är relevanta eller bör andra kriterier a nvändas? Motivera ert svar.  
12. Kan privata företags vinstsökande elle r kommersiella grunds yn antas utgöra 
tillräckliga drivkrafter för att garantera att de genomför en objektiv och rättvis 
upphandling (också när de driver sin verk samhet på grundval av särskilda eller 
exklusiva rättigheter)? 
13. Utgör de gällande bestämmelser na i direktivets ar tikel 30 ett effektivt sätt att anpassa 
direktivets tillämpningsområ de till förändrade reglerings- och upphandlingsmönster 
på de relevanta (nationella oc h sektoriella) marknaderna?  
SV 13   SV 2. ATT FÖRBÄTTRA DE UPPHANDLANDE MYNDIGHETERNAS VERKTYGSLÅDA  
Upphandlande myndigheter klagar ibland på att den i EU-bestämmelserna föreskrivna 
regleringen inte är fullt ut anpassad till dera s inköpsbehov. De anser att det i synnerhet behövs 
smidigare och mer flexibla förfaranden. De  hävdar vidare att ti llämpningen av hela 
regelverket i vissa fall inte är genomförbar (särskilt i fråga om upphandlingar som görs av 
mycket små upphandlande myndigheter), och att andra upphandlingssituationer (vissa 
samarbetsformer mellan offentliga myndigheter) helt bör undantas från tillämpningen av 
dessa regler. Det finns också offentliga inköpsområden där den i EU-bestämmelserna 
föreskrivna regleringen kan tänkas vara ot illräcklig (gemensam u pphandling, särskilda 
problem som uppstår efter det att kontraktet har tilldelats).  
Dessa problem kommer att diskuteras i det följande avsnittet. Det framgår tydligt av 
återkopplingen från de ekonomiska aktörern a att EU-reglerna måste innehålla vissa 
grundläggande skyldigheter för att garantera li kvärdiga upphandlingsvillkor i Europa, medan 
et antal mer detaljerade regler  i de nuvarande dire ktiven skulle kunna ses över. Det måste 
dock noteras att försök att dra ned på EU-regelverket kommer a tt möta vissa hinder. En rad 
procedurkrav härrör direkt från WTO-avtalet om  offentlig upphandling och de bilaterala avtal 
som EU har slutit, som exempelvis tidsfrister na för olika förfaranden, villkoren för att 
använda ett förhandlat förfarande utan föregående meddelande om upphandling eller 
offentliggörandet av ett kontraktstilldelningsmedde lande. Det skulle inte var möjligt att frångå 
eller ändra dessa krav utan at t omförhandla EU:s internationella skyldigheter. Det är också 
värt att bära i minne att EU-reglerna komple tteras av en omfattande samling regler på 
nationell och regional nivå. Regler som upphävs på EU-nivå skulle kunna ersättas på andra 
nivåer, vilket skulle kunna riskera att skapa en mer dive rsifierad nationell lagstiftning och 
möjligen leda till ytte rligare regler och krav i natione ll lagstiftning, s.k. guldplätering26. All 
eventuell översyn av proce durreglerna kommer även behöva  stämmas av mot målet att 
säkerställa största möjliga samstämmighet mellan den offentliga upphandlingslagstiftningen 
och andra delar av EU-rätten, som exempelvis kontroll av statligt stöd.  
Frågor:  
14. Anser ni att den nuvarande detaljnivån i EU:s upphandlin gsregler är lämplig? Om 
inte, är de alltför detaljerade el ler inte tillräckigt detaljerade?  
2.1. Att modernisera förfaranden 
Ett viktigt tema i den allmänna debatten är om  direktivens förfarande n fortfarande är helt 
lämpliga i förhållande till de upphandlande m yndigheternas och de ekonomiska aktörernas 
behov, eller om de bör ändras – och i så fall på vilket sätt – särskilt med tanke på att göra dem 
mindre komplicerade och tungrodda samtidigt som sund konkurrens om offentliga kontrakt 
och optimala upphandlingsresultat garanteras. 
Allmänna förfaranden  
                                                 
26 Begreppet ”Gold-plating” (guldplätering/förgyllnin g) beskriver att man i nationell lagsitftning inför 
ytterligare regler och krav i de standarder som föreskrivs av de relevanta EU-bestämmelserna.  
SV 14   SV I de nuvarande direktiven föreskrivs en ra d verktyg och förfaranden. I både direktiv 
2004/17/EG och direktiv 2004/18/EG ges upphandlare valfrihet mellan det öppna27 och det 
selektiva28 förfarandet. Situationen är något an norlunda när det gäller det förhandlade 
förfarandet med föregående meddelande29 om upphandling. Försör jningsdirektivet medger 
ökad flexibilitet30, vilket gör att försörjningsföretag fr itt kan välja att tilldela kontrakt genom 
förhandlade förfaranden, förutsatt att de har offentliggjort en anbudsinfordran. Inom ramen 
för direktiv 2004/18/EG, å andra sidan, får förhandlade förfaranden med föregående 
meddelande om upphandling endast användas under de mycket specifika omständigheter som 
anges i artikel 30. I båda dire ktiven begränsas användningen av förhandlade förfaranden utan 
föregående meddelande om upphandling till excep tionella situationer, över vilka det ges en 
uttömmande förteckning31 och som tolkas restriktivt. 
På tjänsteområdet kan upphandlare också använda sig av formgivningstävlingar32. Ett antal 
specifika valmöjligheter i fråga om förfarande n och verktyg infördes i direktiven 2004, som 
exempelvis konkurrenspräglad dialog33, dynamiska inköpssystem34 och elektroniska 
auktioner35. I den ökade flexibilitet i valet av förfaranden som introducerades 2004 ingår 
möjligheten till centraliserad upphandling genom att handla  upp från eller genom en 
inköpscentral36 eller genom att tilldela ramavtal37. Kommissionen ansåg vidare, till följd av 
                                                 
27 Inom det öppna förfarandet offentliggör upphandlande myndigheter och enheter ett meddelande om 
upphandling, på grundval av vilket samtliga intresserade parter kan inkomma med sina anbud. Bland de 
anbudssökande som uppfyller kriterierna för kvalitativt urval, väljer de upphandlande myndigheterna det anbud som båst uppfyller tilldelningskriterierna i meddelandet om upphandling (lägsta pris eller 
ekonomiskt mest fördelak tiga anbud). Detta förfarande står fö r närmare tre fjärdedelar av alla 
förfaranden inom direktivens tillämpningsområde. 
28 I det selektiva förfarandet kan samtliga ekonomiska aktörer svara på meddelandet om upphandling 
genom att anmäla sitt intresse att delta, men endast  vissa anbudssökande, utvalda på grundval av de 
kriterier som anges i meddelandet om upphandling, inbjuds att lämna anbud.  
29 I det förhandlade förfarandet samråder upphandlande myndigheter och enheter med utvalda ekonomiska 
aktörer och förhandlar med en eller flera av dem om villkoren i det kontrakt som ska ingås Sådan förhandling om anbudsvillkoren är inte möj lig i det öppna eller selektiva förfarandet. 
30 Den ökade flexibibilitet som försörjningsdirektivet medger beror på att det inte enbart är tillämpligt på 
offentliga myndigheter, utan också på kommersiella bolag , vare sig de är offentliga företag eller privata 
bolag som bedriver sin verksamhet på grunval av sä rskilda eller exklusiva rättigheter. Dess förfaranden 
syftar därför till att efterlikna ko mmersiella förfaranden, om än sådana som tillförsäkrar en miniminivå 
av öppenhet och likabehandling  
31 Artikel 31 i direktiv 2004/18/EG och artikel 40.3 i direktiv 2004/17/EG. 
32 Formgivningstävlingar är förfaranden som gör det möjligt för den upphandlande myndigheten eller 
enheten att förvärva en plan eller utformning som valts ut av en jury efter att ha konkurrensutsatts, till exempel en tävling för att få idéer beträffande ut formningen av ett allaktivitetshus i ett kvarter som 
ingår i en plan för stadsförnyelse. Formgivningstävlingar kan också användas inom andra områden, 
exempelvis för att inskaffa planer på en möjlig framtida struktur för kommunikationsnät mellan förvaltningar på olika nivåer.  
33 Inom ramen för detta förfarande för särskilt kompl exa kontrakt kan de detaljerade kontraktsvillkoren 
fastställas genom en dialog mellan den upphandlande myndigheten och de anbudssökande. Artikel 29 i direktiv 2004/18/EG (förekommer endast i direktiv 2004/18/EG). Enligt aktuell statistik användes 
emellertid konkurrenspräglad dialog för mindre än 0,4 % av förfarandena. 
34 Artikel 33 i direktiv 2004/18/EG. 
35 Artikel 54 i direktiv 2004/18/EG. 
36 Artikel 11 i direktiv 2004/18/EG. 
37 I detta hänseende introducerades ny flexibilitet endast i direktiv 2004/18/EG (se artikel 32), eftersom de 
befintliga (och annorlunda) bestämmelserna i försörjningsdirektivet (artikel 14) ansågs vara fullt 
tillräckliga för de särskilda sammanhang som karakteris erar upphandling inom försörjningssektorerna.  
SV 15   SV den finansiella krisen, att använd ningen av ett påskyndat förfarande38 var berättigad för 
genomförandet av stora offentliga investeringsprojekt under 2009 och 2010. 
Det ökade antalet valmöjligheter i fråga om  förfaranden behöver nu undersökas för att 
säkerställa huruvida förfarandena inom ramen fö r det aktuella direktivet fortfarande utgör den 
bästa möjliga verktygslådan för att garant era en effektiv upphandling, bland annat mot 
bakgrund av offentlig-privata partnerskaps ök ande betydelse. Det bör göras en grundlig 
genomlysning av såväl utformningen av de olik a typerna av förfarande n i sig som de olika 
krav som ställs i direktivet för olika steg i förfarandet39 för att kunna bedöma hur effektivt de 
med minsta möjliga administrativa bördor  garanterar optimala upphandlingsresultat40. 
Frågor: 
15. Anser ni att de förfaranden som föreskrivs i de nuvarande direktiven ger de 
upphandlande myndigheterna mö jlighet att uppnå bästa möjliga 
upphandlingsresultat. Om inte: Hur bör fö rfarandena förbättras för att lätta 
administrativa bördor/minska transaktionsko stnader och förfarandenas tidsutdräkt, 
men samtidigt garantera att upphandlande myndigheter får mesta möjliga valuta för 
pengarna. 
16. Kan ni tänka er andra typer av förfarande n, som inte anges i de  nuvarande direktiven 
men som, enligt er uppfattning, skulle  kunna göra upphandlingsförfarandena mer 
kostnadseffektiva.  
17. Bedömer ni att de förfaranden och redskap so m föreskrivs i direktivet för att hantera 
särskilda behov och för att underlätta privata aktörers deltagande i offentliga 
investeringar genom offentlig-privata pa rtnerskap (t.ex. dynamiska inköpssystem, 
konkurrenspräglad dialog, elektroniska au ktioner, formgivningstävlingar) bör 
bibehållas i sin nuvarande form, ändras (och i så fall på vilk et sätt) eller avskaffas?  
18. Grundat på er erfarenhet av  användningen av det pås kyndade förfarandet under 2009 
och 2010, skulle ni förorda en mer utbre dd användning av denna möjlighet att under 
vissa omständigheter förkorta tidsfristerna? Anser ni att detta vore möjligt utan att 
äventyra anbudens kvalitet? 
Mer förhandling 
Berörda parter framför ofta att det behövs me r flexibla upphandlings förfaranden och att i 
synnerhet upphandlande myndighete r bör tillåtas att förhandla om kontraktsvillkoren med 
potentiella anbudsgivare.  
                                                 
38 Detta förfarande föreskrivs i artikel 38.8 i direktiv  2004/18/EG i brådskande fall där det är ogörligt att 
följa normala tidsfrister. Se pressmeddela nde IP/08/2040 av den 19 december 2008. 
39 Exempelvis regler som rör offentliggörande av upphandlingsmeddelanden, innehåll i anbudsdokument, 
tidsfrister för förfarandet, underlag för urvalskriterier, dokumentation och kommunikation med 
anbudsgivare. 
40 Naturligtvis har den senaste informations- och kommunikationstekniken en stor potential att bidra till 
att förbättra förfarandena för alla parter och medverka till att minska byråkratin, framför allt när det 
gäller att samla in och inkomma med skriftliga bevis. Denna aspekt av moderniseringsdiskussionen tas 
emellertid inte upp i denna grönbok, eftersom den har varit föremål för ett tidigare samråd, grönboken 
om utvidgad användning av eletronisk upphandling i EU, SEK(2010) 1214, 18.10.2010.  
SV 16   SV Användningen av förhandlingar tillåts i WTO:s avtal om offentlig upphandling, förutsatt att 
det anges i meddelandet om upphandling. En såda n möjlighet skulle således kunna införas i 
EU:s allmänna upphandlingslagstiftning, under förutsättning att principerna om icke-
diskriminering och rättvisa förfaranden efterlev s. Detta skulle faktiskt kunna ge upphandlande 
myndigheter större flexibilitet för att nå uppha ndlingsresultat som verkligen uppfyller deras 
behov. 
Detta alternativ behöver diskut eras mer ingående med alla  berörda parter, upphandlande 
myndigheter och ekonomiska aktörer. De tänkbara fördelarna med större flexibilitet och potentiell förenkling måste vägas mot de ökade riskerna för favorisering och, mer allmänt, 
alltför subjektiva beslut till följd av det st örre utrymme för egen fri bedömning som de 
upphandlande myndigheterna åtnjuter i det förha ndlade förfarandet. En sådan subjektivitet 
skulle i sin tur göra det svårare att visa a tt det inte fanns inslag av statligt stöd i det 
resulterande kontraktet. Att de upphandlande  myndigheterna ges mer fritt spelrum kommer 
vidare ge goda resultat endast om myndighe terna i fråga besitter  det nödvändiga tekniska 
kunnandet, kunskapen om marknaden och förm ågan att förhandla fram en gynnsam 
överenskommelse med leverantörerna. 
Slutligen måste man noggrant bedöma för vilken  typ av kontrakt el ler kontraktsstorlek som 
förhandlade förfaranden skulle vara meningsfulla . Berörda parter hävdar ofta att förhandling 
skulle kunna vara särski lt lämpligt för tilldelningen av mi ndre kontrakt. Å andra sidan skulle 
det också kunna vara lämpligt – eller snar are – vara nyttigt för anbudsgivning gällande 
storskaliga projekt, särskilt genom offentlig-privata partnerskap. Med tanke på komplexiteten i sådana kontrakt kan det tänkas finnas ett ännu  större behov av särskilt flexibla förfaranden 
och stora förhandlingsmarginaler, samt än mer teknisk expertis från den upphandlande 
myndighetens sida för att driva förhandlingarna. 
Frågor: 
19. Skulle ni förorda ett ökat förhandlingsinslag i förfaranden för offentlig upphandling 
och/eller en mer generell användning av de t förhandlade förfarandet med föregående 
meddelande om upphandling?  
20. I det sistnämnda fallet, anser ni att de nna möjlighet bör medges för alla typer av 
kontrakt/alla typer av upphandla nde myndigheter, eller bara tillåtas på vissa villkor?  
21. Delar ni uppfattningen att en genera liserad användning av det förhandlade 
förfarandet skulle kunna medf öra vissa risker för missbr uk och/eller diskriminering? 
Utöver de skyddsåtgärder som redan föresk rivs i direktiven för det förhandlade 
förfarandet, skulle ytterl igare skyddsåtgärder för öppe nhet och överblickbarhet och 
icke-diskriminering vara nödvändiga fö r att uppväga den högre graden av fri 
bedömning? Vad skulle i så fall sådana ytterligare skyddsåtgä rder kunna bestå av? 
Handelsvaror och handelstjänster 
I WTO-avtalet om offentlig upphandling föreskrivs  vissa särskilda regl er för ”varor eller 
tjänster av ett slag som i allmänhet säljs eller erbjuds på den kommersiella marknaden till, och som vanligen köps av, icke-statliga köpare fö r icke-statliga ändamål”. Handelsvaror och 
handelstjänster anses vara tillgä ngliga på marknaden i en standa rdiserad form och följaktligen 
förenklas upphandlingen av sådana varor och tjä nster av det faktum att pris, kvalitet och 
villkor är allmänt etablerade på marknaderna. Det skulle kunna finnas argument för att införa 
SV 17   SV förenklade förfaranden för inköp av sådana varo r och tjänster (exempelvis strömlinjeformade 
förfaranden med kortare tidsfrister). 
Fråga: 
22. Anser ni att det skulle vara  lämpligt att föreskriva enkl are förfaranden för inköpen av 
handelsvaror och -tjänster? Om så är falle t, vilka former av förenkling skulle ni 
föreslå. 
Urval och tilldelning.  
Enligt de gällande direktiven måste valet av vi nnande anbudsgivare ske i två etapper. Under 
urvalsetappen bedömer den upphandlande myndi gheten de ekonomiska aktörernas förmåga 
och lämplighet. Detta görs på  grundval av uteslutningskrit erier och kriterier rörande 
ekonomisk och finansiell ställning, yrkesmässigt  och tekniskt kunnande och förmåga. Inom 
tilldelningsetappen granskar den upphandlande  myndigheten anbuden och väljer det bästa 
anbudet. Detta görs på grundval av objektiva kr iterier som sammanhänger med de föreslagna 
produkternas och tjänsternas kvalitet.  
Enligt domstolens rättspraxis41 är upphandlande myndigheter skyl diga att strikt  skilja mellan 
urvalskriterier och tilldelningskriterier. Kontra ktstilldelningsbeslut måste helt och hållet 
grundas på kriterier som gäller de varor och tjänster som er bjuds. Överväganden som är 
kopplade till anbudsgivarens förmåga att utföra kontraktet, som exempelvis hans erfarenhet, 
personalresurser och utrustning, är inte tillåtna.  
I WTO-avtalet om offentlig upphandling skiljer man också mellan urvals- och 
kontraktstilldelningsbeslutet. Denna  distinktion är emellertid mi ndre strikt än i ovan citerade 
rättspraxis eftersom WTO-avtalet om offentlig  upphandling inte uttryckligen förbjuder att 
man i tilldelningsetappen beaktar kriterier som inte sammanhänger med de varor och tjänster som erbjuds, och således medger att anbuds givarrelaterade kriterier beaktas. 
Upphandlande myndigheter beklagar sig ibland öve r de administrativa bördor som det medför 
att först behöva kontrollera urvalskriterierna för samtliga anbudssökande och anbudsgivare 
innan man granskar tilldelningskr iterierna. De hävdar att det, i vissa fall, skulle snabba upp 
förfarandet om det vore tillåt et att först granska tilldelningskriterierna, eftersom 
urvalskriterierna i så fall endast behövde granskas med avseende på den vinnande 
anbudsgivaren. 
Det skulle i det hänseendet kunna finnas skäl att ompröva hur granskningen av urvals- och 
tilldelningskriterier organiseras oc h i vilket ordning de t sker inom ramen för förfarandet. En 
fingervisning om detta står att finna i senare ti ds rättspraxis från EU-domstolen där det anges 
att ”även om det enligt gemenskapsdirektiven teoretiskt sett inte är uteslutet att kontrollen av anbudsgivarnas lämplighet och tilldelningen av kontraktet kan äga rum samtidigt, står det 
dock klart att det är fråga om två skilda moment som omfattas av olika bestämmelser”
42. 
Detta antyder att det avgörande inte så mycket är  ordningsföljden i stegen av förfarandet, utan 
den principiella åtskillnaden mellan urva lskriterier och tilldelningskriterier. 
                                                 
41 Se domarna av den 20 september 1988 i mål 31/87 Beentjes, pukterna 15-19, den 24 januari 2008 i mål 
C-532/06 Lianakis, punkt 30, och den 12 november 2009 i mål C-199/07 kommissionen mot Grekland, 
punkterna 51-55. 
42 Se domarna Lianakis, punkt 26, och kommissionen mot Grekland, punkt 51. 
SV 18   SV Det lämpliga i en sådan möjlighet skulle dock behöva analyseras noggrant. Man kan bara 
föreställa sig en faktisk lättna d av administrativa bördor under vissa särskilda omständigheter. 
Att granska urvalskriterierna efter tilldelningsk riterierna skulle bara vara meningsfullt om 
tilldelningskriterierna kan bedömas snabbt och enkelt för alla anbud. Detta skulle kunna vara 
fallet särskilt för kontrakt som gäller inköp av st andardvaror till lägsta pris. Modellen skulle 
vidare vara svår att ti llämpa i ett selektivt eller förhandl at förfarande där de anbudssökande 
som inbjuds att lämna anbud eller förhandla i normalfallet väljs ut på grundval av de 
kvalitativa urvalskriterierna, liksom även när kvalificeringssystem används. 
Vissa berörda parter lägger fram långtgående förslag som skulle kunna innebära att den 
principiella åtskillnaden mellan urvals- och tilldelningskriterier ifrå gasätts. De hävdar att 
möjligheten att beakta anbudsgivarrelaterade kriterier, exempelvis erfarenhet och 
kvalifikationer, som tilldelningskriterier sku lle kunna förbättra upphandlingsresultaten. 
Man bör dock vara medveten om att införandet av en sådan möjlighet skulle medföra stora 
förändringar i de förfaranden som fastställs  i upphandlingsdirektiven. Åtskillnaden mellan 
urvals- och tilldelningskriterier garanterar rätt visa och objektivitet när anbud ska jämföras. Att 
tillåta att anbudsgivarrelaterade kriterier som erfarenhet och kvalifikationer medtas i 
kontraktstilldelningskriterierna skulle kunna undergräva jämför barheten mellan de faktorer 
som ska beaktas och i slutändan strida mot pr incipen om likabehandling. Att förlita sig på 
anbudsgivarrelaterade kriterier skulle sålede s potentiellt också leda  till snedvridning av 
konkurrensen. Förslag i den riktning en bör därför övervägas endast , om än alls, i begränsade 
fall, t.ex. för särskilda slag av kontrakt där den tillgängliga personalens kvalifikationer och 
meritförteckningar är särskilt relevanta. 
Alla eventuella ändringar som påverkar principen om åtskillnad mellan urval och tilldelning 
måste under alla förhållanden övervägas med allra största försiktighet. Det kan komma att bli nödvändigt att införa ytterligare skyddsåtgärder för att garanter a rättvisa och objektivitet i 
förfarandena.  
Frågor: 
23. Skulle ni förorda en mer flexibel s yn på hur granskningen av urvals- och 
tilldelningskriterier organiseras och i v ilket ordning det sker inom ramen för 
förfarandet? Om så är fallet, bedömer ni att det bör vara möjligt att undersöka 
tilldelningskriterierna före urvalskriterierna? 
24. Anser ni att det undantagsvis skulle kunna vara motiverat att tillåta upphandlande 
myndigheter att beakta kriterier som rör den anbudssökande själv i 
tilldelningsetappen? Om ni anser det, i vilk a fall, och vilka ytterligare skyddsåtgärder 
skulle enligt er uppfattning krävas fö r att garantera rättvisa och objektiva 
tilldelningsbeslut i et t sådant system?  
Att beakta tidigare resultat 
Berörda parter antyder också att de nuvarande direktiven in te skulle innehålla lämpliga 
instrument för att beakta tidigare erfare nheter som den upphandla nde myndigheten kan ha 
haft av anbudsgivarens prestatio ner. Det är riktigt att beaktande av sådana erfarenheter skulle 
kunna ge nyttiga fingervisningar om anbudsgivarens  kvalitet och det framtida arbetet. Denna 
möjlighet skulle dock kunna medföra uppenbara  risker för diskriminering mellan 
anbudsgivare. Det skulle därför vara nödvändigt  att införa lämpliga skyddsåtgärder för att 
SV 19   SV säkerställa lika behandling av anbudsgivare, öp penhet och överblickbarhet samt ett rättvist 
förfarande. 
Fråga: 
25. Anser ni att direktivet uttryckligen bör gör a det möjligt att beakta tidigare erfarenhet 
av en eller flera anbudsgivare? Om ni an ser det, vilka skyddsåt gärder skulle då 
krävas för att förhindra diskriminering? 
Särskilda verktyg för allmännyttiga företag  
Verktygen i försörjningsdirektivets förfaranden skiljer sig på en rad punkter väsentligt från 
dem i direktiv 2004/18/EG. En aspekt är a tt de kännetecknas av större flexibilitet i 
förfarandena för upphandlande myndigheter. Ut över den ovan nämnda valfriheten att använda 
ett förhandlat förfarande med föreg ående meddelande om upphandling förfogar 
försörjningsföretagen också över två särski lda verktyg för att organisera upphandlingen, 
nämligen följande: kvalificeringssystem43 och förhandsmeddelande om upphandling44. 
Enligt villkoren i det n uvarande försörjningsdirektivet ka n meddelanden om förekomsten av 
kvalificeringssystem användas so m ett sätt att inford ra anbud i fråga om upphandlingar alla 
slag av bygg- och anläggningsarbeten, varo r eller tjänster som ko mmer att upphandlas under 
kvalificeringssystemets löptid, oberoende av antalet enskil da upphandlingsförfaranden som 
kommer att användas för det ändamålet. I de fall ett meddelande om förekomsten av 
kvalificeringssystem är det vald a sättet att infordra anbud så kan det specifika kontraktet i 
fråga endast tilldelas genom selektiva eller förhandlade förfaranden i vilka anbudslämnare 
väljs ut bland dem – och endast bland dem – som redan är kvalificerade i enlighet med de 
regler som styr det berörda systemet. Kvalif iceringssystem kan vara  användbara verktyg i 
samband med upphandling av tekniskt krävande  bygg- och anläggningsarbeten, varor eller 
tjänster45 som inbegriper ett så utdraget förfara nde för ekonomiska aktörer att kvalificera sig46 
att det är till fördel för alla  berörda parter att använda samma  kvalificeringsförfarande för ett 
antal enskilda upphandlingsförfaranden, snarare än att behöva upprepa 
kvalificeringsförfarandet för varj e enskilt upphandlingsförfarande. 
Förhandsmeddelande om upphandling kan användas som ett sätt att infordra anbud som gäller 
upphandlingar av bygg- och anläggnings arbeten, varor elle r tjänster av ett visst slag som ska 
upphandlas under en tolvmånadersperi od, oberoende av antalet enskilda 
upphandlingsförfaranden som kommer att a nvändas för detta ändamål. När ett 
förhandsmeddelande om upphandling väljs som det valda sättet att infordra anbud så får specifika kontraktet i fråga inte tilldelas  genom öppna förfaranden, utan endast genom 
selektiva eller förhandlade förfaranden i vilka deltagarna väljs ut bland dem – och endast bland dem – som har anmält sitt intresse att svara på förhandsmeddelandet om upphandling. Förhandsmeddelande om upphandling används ofta  som ett sätt att infordra anbud som gäller 
återkommande inköp av motsvarande likfor miga varor, tjänster eller bygg- och 
anläggningsarbeten och de kan dä rför underlätta försörjningsföre tagens löpande verksamhet.  
Fråga: 
                                                 
43 Se särskilt artikel 53.  
44 Jfr. Artikel 42.3. 
45 T.ex. rullande järnvägsmaterial, högtrycksgasledningar osv. 
46 I vissa fall mer än sex månader. 
SV 20   SV 26. Anser ni att det behövs särskilda regler  för upphandling i försörjningsföretag? 
Avspeglar de olika regler som gäller för fö rsörjningsföretag och offentliga företag i 
tillräcklig grad särdragen i upphandli ng inom försörjningssektorerna?  
2.2. Särskilda instrument för små upphandlande myndigheter 
I synnerhet små upphandlande myndigheter kl agar ofta på att tillämpningen av det 
fullständiga systemet av förfaranderegler och skyddsåtgärder när de ska tilldela sina relativt små kontrakt kräver en oproportion erligt stor tidsåtgång och ar betsinsats. När det gäller små 
kontrakt under direktivets tröskelvär den klagar de även på rätts lig oförutsebarhet om huruvida 
det är nödvändigt att iaktta de skyldighete r som följer av primär lagstiftningen. Båda 
invändningarna skulle kunna ha nteras på följande sätt: 
Ett förenklat förfaranderam verk för lokala och regiona la upphandlande myndigheter för 
tilldelningen av kontrakt som öve rstiger direktiven s tröskelvärden 
Det skulle kunna finnas skäl att utforma ett förenklat förfaranderamverk för lokala och 
regionala upphandlande myndigheter för att i fu ll utsträckning kunna utnyttja den flexibilitet 
som myndigheter och försörjningsföretag på lägr e nivå än den statlig a nivån beviljas i WTO-
avtalet om offentlig upphandling utan att ifrågasätta kravet på öppenhet. I det nuvarande direktivet gäller dessa mer flexibla förfarande n endast för försörjningsföretag, men inte för 
lokala eller regionala upphandlan de myndigheter. Ett sådant di fferentierat system skulle 
kunna ge lokala myndigheter ökad frihet i sin upphandlingsverksamhet och minska 
administrativa bördor just på de områden där de  skulle kunna vara opr oportionerliga. Å andra 
sidan skulle införandet av olika nivåer av procedurkrav kunna öka komplexiteten i det totala 
rättsliga ramverket och skulle kunna vara svårt att införliva och tillämp a i praktiken, särskilt 
när det är fråga om tillämpningen av reglerna om statligt stöd
47. 
Ett inslag i ett sådant mindre tungrott förfaranderamverk sku lle kunna bestå i mindre strikta 
krav på offentliggörande: Enligt WTO-avtalet om offentlig upphandling kan en upphandlande myndighet på lägre nivå än den statliga till dela ett kontrakt utan föregående enskilt 
meddelande om upphandling så länge den har tillkännagivit sin avsikt och har offentliggjort 
specifik information i ett förhandsmeddelande om upphandling eller ett meddelande om förekomsten av ett kvalificeringssystem
48. Denna möjlighet skulle kunna minska de 
administrativa bördorna betydligt för upphandlande  myndigheter. En möjlig avigsida skulle 
kunna vara försämrad tillgång till kontrakt för ekon omiska aktörer, vilket resulterar i minskad 
konkurrens om de enskilda kontrakten.  
En annan möjlighet skulle kunna bestå i att tillåta en generaliserad tillämpning av det 
förhandlade förfarandet med föregående me ddelande om upphandling. Denna möjlighet att 
tillåta förhandlingar generellt har redan disk uterats ovan (avsnitt 2.1). Det lämpliga i denna 
möjlighet specifikt för lokala och regi onala upphandlande myndigheter bör noggrant 
analyseras. Det kan vara ett bra sätt att anpa ssa kontraktet att beakta  sådana myndigheters 
specifika problem och behov. Å andra sidan är  det inte säkert att små upphandlande 
myndigheter alltid har den köparstyrka och tekniska expertis som krävs för att föra förhandlingar på lika villkor med anbudsgivarna. 
                                                
 
47 Regler om statligt stöd är inriktade på den kompensation som beviljats snarare än på den upphandlande 
myndighetens storlek. En eventuell förändring i riktning mot ett mindre tungrott förfaranderamverk får 
inte påverka tillämpningen av reglerna om statligt stöd. 
48 För en närmare förklaring av dessa instrument hänvisas till avsnitt 2.1. 
SV 21   SV Frågor: 
27. Anser ni att den fullständiga upphandlingsor dningen är lämplig eller olämplig för 
mindre upphandlande myndigheters  behov? Motivera ert svar. 
28. Om ni anser det, skulle ni förorda en  förenklad upphandlingsordning för lokala och 
regionala myndigheters tilldelning av re lativt små kontrakt? Vad bör enligt er 
uppfattning känneteckna en sådan förenklad ordning? 
Ökad rättslig förutsebarhet för tilldelning av kontrakt som överstiger direktivens 
tröskelvärden 
För många av de mindre lokala och regiona la upphandlande myndi gheternas upphandlingar 
understiger kontraktsbeloppen direktivens tröske lvärden. Enligt EU-domstolens rättspraxis 
måste emellertid tilldelningen av sådana kontra kt följa de grundläggande principerna i EU-
lagstiftningen, som exempelvis icke-diskriminering samt insyn (transparens), om de har ett gränsöverskridande intresse. Kommissionen ha r meddelat sin uppfattning om de krav som 
domstolens rättspraxis ställer i sitt tolkningsmeddelande om gemens kapsrättens tillämplighet 
på upphandlingskontrakt som inte, eller bara delv is, omfattas av direktiven om offentlig 
upphandling
49.  
Många upphandlande myndigheter hävdar emellert id att förtydligandet i detta meddelande 
inte alltid räcker i praktiken, särskilt när det gäller att a vgöra huruvida det föreligger ett 
gränsöverskridande intresse. Osäkerhete n om huruvida normerna i de grundläggande 
principerna måste iakttas i särskilda fall sku lle kunna innebära svårigheter för särskilt de 
mindre upphandlande myndigheterna. Denna fråges tällnings betydelse framgår också tydligt 
av de åtgärder som medlemsstaterna har vi dtagit i detta sammanhang inom ramen för den 
finansiella krisen. 
Även om kontrakt under tröskelvärdena trolig tvis inte kommer att omfattas av ett framtida 
lagstiftningsförslag skulle yt terligare ledning k unna ses som en hjälp för upphandlande 
myndigheter när de i specifika fall ska bedöma om  det finns ett bestämt gränsöverskridande 
intresse. 
Fråga: 
29. Anser ni att EU-domstolens rättspraxis som den förklaras i kommissionens 
tolkningsmeddelande ger tillräcklig rättslig fö rutsebarhet när det gäller tilldelning av 
kontrakt under direktivens tröskelvärden?  Anser ni i stället att det kan behövas 
ytterligare vägledning eller något annat EU-initiativ, exem pelvis om indikationer på 
ett möjligt gränsöverskridande intresse? På vilka punkter skulle ni bedöma detta vara 
relevant eller nödvändigt? 
                                                 
49 Kommissionens tolkningsmeddelande om gemenskapsrättens tillämplighet på upphandlingskontrakt 
som inte, eller bara delvis, omfattas av direktiven om offentlig upphandling av den 1 augusti 2006, 
(EUT 2006 C 179.2006, s. 02). Jfr. även beslutet  i tribunalen av den 20 maj 2010 i mål T-258/06, 
Tyskland mot kommissionen. 
SV 22   SV 2.3. Samarbete mellan offentliga myndighet er (offentlig-offentligt samarbete) 
En annan fråga som har varit föremål för kontrove rser de senaste decennierna gäller huruvida, 
och i vilken utsträckning, upphandlingsregler bö r gälla kontrakt som ingåtts mellan offentliga 
myndigheter. 
Principen om sund och öppen konkurrens förhindr ar att kontrakt som ingås mellan offentliga 
myndigheter automatiskt  undantas från att omfattas av tillämpningsområdet för EU:s 
upphandlingsdirektiv. Det stämmer dock att tillämpningen av dessa regler inte lämpar sig för 
vissa former av samarbete mellan offentliga mynd igheter, och därför be traktar inte domstolen 
dem som offentlig upphandling. 
En skiljelinje måste i själva verket dras mellan å ena sidan arrangemang mellan upphandlande 
myndigheter för att utföra deras offentliga uppdrag som ingår i deras rätt att själva organisera 
sitt arbete och å andra sidan upphandlingsverk samhet som bör dra ny tta av öppen konkurrens 
mellan ekonomiska aktörer. Domstolen har gjort åtskillnad mellan särskilt två scenarier för 
samarbete mellan offentliga myndigheter som inte täcks av EU:s upphandlingsdirektiv.  
Internt: Kontrakt som tilldelas en offentligägd enhet betraktas inte som offentlig upphandling 
om denna enhet kontrolleras av de upphandlande  myndigheterna på ett sätt som motsvarar hur 
de kontrollerar sina egna avdeln ingar, och om de bedriver en väsentlig del av sin verksamhet 
med de upphandlande myndigheterna50. Flera upphandlande myndigheter kan använda en 
enda gemensamt kontrollerad intern enhet (ver tikalt/institutionaliserat samarbete). Denna 
domstolens rättspraxis lämnar dock en rad frågor obesvarade, som exempelvis vad som exakt 
menas med ”motsvarande kontroll”, tilldelningen av kontrakt från den kontrollerade enheten 
till moderorganisation/-organisationer eller ti ll den systerorganisation (dvs. en enhet som 
kontrolleras av samma moderorganisation). 
”Horisontellt samarbete”: I en mer aktuell dom51 konstaterade domstolen att utnyttjande av 
gemensamt kontrollerade interna en heter inte var det enda sätte t att bedriva samarbete mellan 
offentliga myndigheter, och att sådant samarb ete kan fortsatt bedrivas på en rent 
kontraktsmässig nivå (horisontel lt/icke institutio naliserat samarbete). Denna typ av upplägg 
omfattas inte av EU:s upphandlingsregler om det är fråga om ett gemensamt utförande av ett allmännyttigt uppdrag av enbart offentliga enhete r, med användning av egna resurser och i ett 
gemensamt syfte samt inbegripande ömsesidiga  rättigheter och skyldigheter som går utöver 
”utförande av ett arbete mot vederlag” för att uppnå mål av allmänt intresse. 
Bortsett från dessa båda former av samarbete är det nödvändigt att nämna ett ytterligare fall 
som inte rör ”samarbete” i strikt mening mella n flera upphandlande myndigheter, utan snarare 
överföring av befogenheter för ett allmännyttigt uppdrag från en myndighet till en annan. En 
sådan överföring av befogenheter ligger utanför tillämpningsområdet för EU:s 
upphandlingsdirektiv om ansvaret för arbetsuppgi ften som sådan överförs i sin helhet (till 
skillnad från att bara lägga ut det faktiska utförandet av uppdraget på en annan myndighet).  
EU-domstolens framväxande rättspraxis har gi vit upphov till en tämlig en komplicerade bild 
av möjliga undantag för samarbete mellan offen tliga myndigheter, och erfarenheten har visat 
att upphandlande myndigheter inte alltid är  på det klara med huruvida och under vilka 
omständigheter deras förbindelser faller inom tillämpningsområdet för EU:s lagstiftning på 
                                                
 
50 Se t. ex. mål C-107/98, Teckal, C-324/07, Coditel och  C-573/07, Sea . 
51 Mål C-480/06, kommissionen mot Tyskland. 
SV 23   SV området för offentlig upphandling. För att mö ta detta behov av klargörande i det korta 
perspektivet kommer kommissionen i ett arbe tsdokument från kommissionens avdelningar, 
som kommer att offentliggöras under 2011, att ge vä gledning om tolkningen av rättspraxis.  
Huvudfrågan gäller emellertid om  och hur denna problemställning bör hanteras av lagregler 
som särskilt skulle kunna ange en tydlig defi nition av de former av samarbete som ligger 
utanför tillämpningsområdet för EU:s upphandlingsdirektiv. 
Det skulle kunna vara nyttigt att utforska huruvi da det finns anledning att införa ett begrepp 
med vissa gemensamma kriterier för att undanta samarbetsformer mellan offentliga 
myndigheter. Ett sådant begrepp bör utformas så att man tydligt skiljer mellan moderna sätt 
att organisera (gemensamt) upphandlande mynd igheters utförande av allmännyttiga uppdrag, 
som enbart å ena sidan styrs av överväganden med hänvisning till allmänintresset (dvs. inte 
täcks av offentliga upphandlingsregler), och å andra sidan rent (affärs mässig) försäljning och 
inköp av varor och tjänster på marknaden (som täcks av reglerna). En noggrann analys måste 
göras av hur denna distinktion kan göras i pr aktiken, som även tar hänsyn till domstolens 
avgöranden i aktuella domslut. De nedan angivna aspekterna ve rkar vara särskilt viktiga i 
detta sammanhang. 
För det första framgår det tydligt av domstolens rättspraxis52 att varje samarbete mellan 
offentliga myndigheter som undantas från tillämpningsområdet för EU:s offentliga 
upphandlingsregler måste förbli rent offentligt.  Medverkan av privat kapital i en av de 
samarbetande enheterna kommer därför förhindr a att samarbetet i sig undantas från reglerna 
om offentlig upphandling. 
Andra inslag som förefaller viktiga är kriterie t om ”begränsad marknadsmässig inriktning” för 
enheten i fråga, som utvecklats  av domstolen på senare tid53. Om de berörda enheterna har 
marknadsmässig inriktning är de aktiva på ma rknaden i direkt konkurrens med privata aktörer 
och eftersträvar samma eller motsvarande ko mmersiella mål och använder samma styrmedel. 
Samarbete som undantas från upphandlingsregl erna och syftar till att uppfylla ett 
allmännyttigt uppdrag bör i princip inte inbegripa sådana enheter. Interna leverantörer med en 
marknadsmässig inriktning skulle även kunna ge upphov till konkurrensproblem och problem 
som sammanhänger med statligt stöd. 
Slutligen är det nödvändigt at t se till typen av koppling mella n samarbetande enheter. I 
institutionaliserat samarbete är det närvar on av en (gemensam) intern kontroll som kan 
komma att leda till att även ett avtal som i normala fall skulle omfattas av upphandlingsreglerna undantas fr ån deras tillämpningsområde. I avsaknad av sådan kontroll, 
och för att skilja icke institutionaliserat samarbet e från ett vanligt offentligt kontrakt förefaller 
det vara väsentligt att ett icke institutionalis erat samarbete bör inbegripa rättigheter och 
skyldigheter som går utöver ”utf örande av ett arbete mot ve derlag” och att det huvudsakliga 
syftet med samarbetet inte är av kommersiellt slag. 
Frågor: 
                                                 
52 Mål C-26/03, Stadt Halle. 
53 Mål C-573/07, SEA, punkt 73. Kraven i dom C-480/06 att samarbetet uteslutande ska styras av 
överväganden och krav som är ägnade att uppnå mål av allmänintresse och att principen om 
likabehandling av intresserade  personer ska respekteras  pekar i samma riktning. 
SV 24   SV 30. Mot bakgrund av det ovanstående, anser ni att det skulle vara meningsfullt att införa 
lagbestämmelser på EU-nivå rörande ti llämpningsområdet och kriterierna för 
samarbete mellan offentliga myndighete r (offentlig-offentligt samarbete)?  
31. Skulle ni instämma i att ett koncept med vissa gemensamma kriterier för 
samarbetsformer mellan offentliga m yndigheter som är undantagna från 
upphandlingsreglerna bör utvecklas? Vilk a anser ni bör vara de viktigaste 
komponenterna i ett sådant koncept? 
32. Skulle ni i stället föredra särskilda regler  för olika samarbetsformer, som följer av 
EU-domstolens rättspraxis (t.ex. internt och horisontellt samarbete)? Förklara i så fall 
varför och vilka reglerna bör vara. 
33. Bör EU-regler även omfatta överföring av befogenheter? Förklara varför. 
2.4. Lämpliga verktyg för samlade inköp/gemensam upphandling 
En av de frågeställningar där berörda parter ofta klagar på vad de upplever som bristande 
instrument på EU-nivå gäller frågan om sa mlade inköp/samordning av offentlig upphandling 
mellan upphandlande myndigheter.  
De som förordar en sådana samlade inköp unders tryker de betydande positiva effekterna för 
leverantörer och upphandlande myndigheter, bland annat följande: Skalfördelar, lägre 
produktionskostnader till förmån för företagen och de europeiska skattebetalarna, ökad 
köparmakt för de offentliga myndigheternas del och en möjlighet för dem att lägga samman 
yrkeskompetens och sakkunskaper samt dela  kostnader och risker i samband med 
upphandlingen. Möjligheten att dela på kostnader och risker i synnerhet skulle också underlätta strategisk upphandling av nya, innovativ a produkter och tjänster och på så sätt 
främja utvecklingen av nya produkter och marknader
54.  
I synnerhet skulle gränsövers kridande samarbete mellan upphandlande myndigheter från olika 
medlemsstater kunna bidra till att göra upphandli ngsmarknaderna mer integrerade, uppmuntra 
sammansmältningen av europeiska marknader över nationsgränserna och på så sätt skapa en 
bärkraftig, internationellt konkurrenskr aftig europeisk i ndustriell bas.  
De nuvarande direktiven erbjuder redan en ra d verktyg för samlade inköp, bland annat genom 
inköpscentraler55. Det finns andra instrument som inte är specifikt utformade för samlade 
inköp, men som kan använda för detta ändamål, exempelvis möjligheten att ingå ramavtal 
som ett flertal upphandlande myndigheter är  parter i. Upphandlande myndigheter kan 
naturligtvis även samordna si n upphandlingsverksamhet genom att helt enkelt dela med sig av 
sina erfarenheter eller samordna vi ssa etapper i upphand lingsförfarandet. 
Det finns emellertid behov av att diskutera de återkommande kraven på mer specifika 
instrument på EU-nivå för att samordna in köp, särskilt gränsöve rskridande gemensam 
upphandling. I sådana instrument och mekanism er skulle det vara nödvändigt att göra en 
avvägning mellan att tillåta en ökad samordning av inköp inom strategiska sektorer och att 
                                                 
54 Detta är skälet till att man i flaggskeppsinitiativet  ”inovationsunionen” (SEK(2010) 1161), som syftar 
till en nystart för den europeiska innovations- och forskningspolitiken inom ramen för Europa 2020-
strategin, även efterlyser ett EU-initivativ om gemensam upphandling.  
55 Jfr. artikel 1.10 i direktiv 2004/18/EG. 
SV 25   SV inte begränsa konkurrensen på upphandlingsmar knaderna (särskilt till nackdel för små och 
medelstora företag), dvs. genom att dela upp kontrakt i mindre delkontrakt. 
När det gäller gränsöverskridande gemensam offentlig upphandling kan det finnas ytterligare 
rättsliga frågeställningar att hantera, däri bland följande: Att kartlägga vilken nationell 
lagstiftning som är tillämplig på det offentliga upphandlingsförfarandet och upphandlingskontraktet, de upphandlande myndi gheternas förmåga att tillämpa annan 
nationell lagstiftning än deras egen, beslut om vilket organ som är behörigt och vilka regler 
som är tillämpliga för överprövning av upphandlingsbeslut, och så vidare.  
Frågor: 
34. Ställer ni er allmänt sett positiv till en starkare inköpssamordning/mer gemensam 
upphandling? Vilka är enligt er uppfattn ing för- respektive nackdelarna?  
35. Finns det enligt er uppfattning hinder för en effektiv samordning av inköp/gemensam 
upphandling? Anser ni att de instrument so m anges i dessa direktiv för samordning 
av inköp (inköpscentraler, ramavtal) fungera r väl och är tillräck liga? Om inte, hur 
bör dessa instrument förändras? Vilka andra instrument eller bestämmelser skulle 
enligt er uppfattning krävas? 
36. Anser ni att en stark samordning av inköp/gemensam upphandling skulle kunna 
innebära risker för att konkurrensen begrän sas och att små och medelstora företags 
tillträde till offentliga kont rakt hindras. Om så är fallet, hur kan man minska 
eventuella risker?  
37. Anser ni att gemensam offentlig uppha ndling skulle passa vissa specifika 
produktområden bättre än andra? Om så är fallet, vänligen a nge vissa av dessa 
områden och motivera varför ni anser att dessa områden är särskilt lämpliga.  
38. Ser ni särskilda problem med gränsövers kridande gemensam upphandling (t.ex. när 
det gäller tillämplig lagstiftning och prövningsförfaranden)? Anser ni närmare 
bestämt att den nationella lags tiftningen i ert land skulle  medge att en upphandlande 
myndighet skulle bli föremål för ett prövni ngsförfarande i en annan medlemsstat? 
2.5. Hantering av problem som rö r fullgörande av kontrakt   
I de nuvarande direktiven regler as inte kontraktets fullgörande på annat sätt än genom att 
kräva förhandsöppenhet om klausuler som gä ller fullgörande av kontrakt (uppgift i 
meddelandet om upphandling eller i förfrågnings underlaget). En del problem som uppstår 
under etappen för kontraktets fullgörande kan eme llertid få allvarliga konsekvenser när det 
gäller icke diskriminering mellan anbudsgivare  och i fråga om sundheten i den offentliga 
upphandlingen generellt. Frågan uppstår om huruvi da EU-reglerna bör föreskriva specifika 
regleringsinstrument som skulle kunna göra det möjligt för de upphandlande myndigheterna att hantera dessa problem mer effektivt. 
Väsentliga förändringar 
En särskilt komplicerad fråga är problemet med efterföljande händelser som har påverkar 
själva kontraktet el ler dess fullgörande. 
SV 26   SV Enligt domstolens rättspraxis kräver ändri ngar av offentliga kontraktsbestämmelser under 
kontraktets löptid ett nytt förfarande för kontrakt stilldelning om bestämmelserna i sak skiljer 
sig från dem i det ursprungliga kontraktet56.  
Domstolen har redan givit en viss fingervis ning om när ändringar bör betraktas som 
väsentliga. Detta är bland annat fallet när de inför villkor som, om de betydligt utvidgar 
kontraktets omfattning eller om de ändrar den ekonomiska jämv ikten i kontraktet skulle ha 
tillåtit deltagande av elle r val av andra anbudsgivare57. Upphandlande myndigheter har 
emellertid angivit att rättspraxis vad gäller vi ssa ändringar inte förefaller vara tillräckligt 
tydlig i fråga om att fastställa huruvida det krävs ett nytt uppha ndlingsförfarande.  
Det aktuella samrådet söker klargöra huruvida de t krävs ett rättsligt förtydligande på EU-nivå 
för att fastställa villkoren för att en  kontraktsändring ska föranleda ett nytt 
upphandlingsförfarande. Ett sådant förtydligande skulle också kunna ta itu med de eventuella 
följderna av sådana ändringar (t.ex. föreskri va ett förenklat upphandlin gsförfarande för att 
lämna anbud på det förändrade kontraktet)58.  
Frågor:  
39. Bör upphandlingsdirektiven reglera frågan om väsentliga förändr ingar i ett kontrakt 
under dess löptid. Om så är fallet, vilk a förtydliganden skulle ni föreslå?  
40. Om det på grund av en ändring av en eller flera väsentliga villkor blir nödvändigt att 
anordna ett nytt anbudsförfarande skulle de t vara motiverat att tillämpa ett mer 
flexibelt förfarande? Vilket fö rfarande skulle det kunna vara? 
Förändringar som rör den kontraktsslut ande parten och hävande av kontrakt 
Komplicerade frågor uppstår även till följd av förändringar som rör den utvalda leverantören 
själv. Enligt domstolens rättsp raxis utgör utbyte av den leve rantör som av den upphandlande 
myndigheten ursprungligen hade tilldelats kontra ktet mot en ny leverantör en väsentlig 
förändring, och kräver därför en ny kontraktstilldeln ing, såvida inte det utbytet hade förutsetts 
i villkoren i det ursprungliga kontraktet, exempelvis genom införande av en bestämmelse om 
anlitande av underleverantörer. Detta gäller doc k inte om ett kontrakt överförs till en annan 
leverantör inom samma koncern som en  del av en intern omorganisation59. Å andra sidan kan 
ett byte av underlever antör i undantagsfall betraktas som en väsentlig förändring av 
kontraktet, även om möjligheten att ändr a har förutsetts i kontraktsvillkoren60.  
Erfarenheter från berörda parter ger vidare vid handen att inte ba ra utbytet av leverantör mot 
en annan juridisk person, utan även ändringar i dess rättsliga ställni ng, kan ha en betydande 
effekt på kontraktsjämvikt el ler ett sunt kont raktsutförande (t.ex. of örutsedda händelser som 
                                                 
56 Se domsluten av den 5 oktober 2000 i mål C-337/98 kommissionen mot Frankrike,  punkterna 44 och 
46, av den 19 juni 2008 i mål C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur,  punkterna 34–37 och av den13 
april 2010 I mål C-91/08, Wall AG, punkt 37. 
57 Se dom i mål pressetext Nachrichtenagentur, punkterna 35–37. 
58 En lösning för vissa specifika ändringar anges reda n i artikel 31.4 i direktiv 2004/18/EG som tillåter att 
ett förhandlat förfarande utan föregående medde lande om upphandling på vissa villkor används för 
kompletterande byggentreprenader eller tjänster. 
59 Dom pressetext Nachrichtenagentur , punkt 40. 
60 Se dom WallEG, punkt 39. 
SV 27   SV påverkar förmågan att utföra kontraktet , som exempelvis konkurs, medarbetare med 
specialkompetens som lämnar bolaget osv.). 
Det bör här också föras en diskussion för att ut röna om det krävs instrument på EU-nivå för 
att hjälpa upphandlande myndigheter att hantera dessa situationer på et t lämpligt sätt, t.ex. 
huruvida upphandlande myndigheter ska ges rätt att avsluta kont raktet i händelse av stora 
förändringar som rör leverantöre n, och/eller ett nytt förenklat förfarande för att ersätta den 
tidigare leverantör en i sådana fall61. 
En sådan uttrycklig möjlighet för upphandlande myndigheter att avsluta kontrakt skulle kunna 
behövas även i de fall där EU-domstolen förklarar att ett specifikt kontrakt  har tilldelats i strid 
med EU:s regler för offentlig upphandling. Även  om en medlemsstat är skyldig att häva 
kontrakt som tilldelats i strid med EU-regler62 saknas i vissa nationella lagstiftningar 
föreskrifter om rätten att häva  sådana kontrakt, vilket gör de t svårt – för att inte säga i 
praktiken omöjligt – för upphandlande myndighe ter att vidta lämplig a åtgärder för att 
efterleva domstolens domar i fall av överträdelser.  
Frågor: 
41. Anser ni att skulle ligga ett mervärde i att införa EU-regler om förändringar inom 
ramen för genomförandet av kontraktet? Om så är fallet, vad skulle mervärdet av 
regler på EU-nivå bestå i? Bör EU-reglerna  särskilt föreskriva om en uttrycklig 
skyldighet eller rättighet för de upphandlande myndighe terna att i vissa fall kunna 
byta leverantör/häva kontrakte t? Om ja, under vilka omständigheter? Bör EU också 
fastställa specifika förfaranden för hur de  nya leverantörerna måste/får väljas ut?  
42. Håller ni med om att det i EU:s upphandlingsdirektiv bör krävas att medlemsstaterna 
i sina nationella lagstiftni ngar föreskriver om rätten att häva kontrakt som har 
tilldelats i strid med uppha ndlingslagstiftningen.  
Generellt sett är nationella regelverk om ge nomförande av kontrakt i många medlemsstater 
ganska detaljerade och kan inne bär stora administrativ a bördor (t.ex. verkst ällighetsgarantier, 
leveransvillkor, förseningar, prisjusteringsklau suler osv.). Antalet nationella regler på detta 
område skulle möjligen minskas genom införande av gemensamma normer för vissa aspekter på EU-nivå. 
Fråga:  
43. Anser ni att vissa aspekter av kontraktsge nomförandet – och i så fall vilka aspekter– 
bör regleras på EU-nivå? Beskriv närmare. 
Utläggande på entreprenad 
Den befintliga lagstiftningen innehåller bara mycket begränsade regler om 
underentreprenader. I artike l 25 i direktiv 2004/18/EG föreskrivs att upphandlande 
                                                 
61 Ett sådant förfarande skulle också kunna erbjuda dellösningar som exempelvis möjligheten att ge 
uppdraget till den anbudsgivare som lämnade det näst bästa anbudet i det ursprungliga 
anbudsförfarandet eller att på nytt öppna anbudsförfarandet med deltagande av endast anbudsgivarrna i det ursprungliga förfarandet, under förutsättning a tt det tidigare förfarandet inte ligger alltför långt 
tillbaka i tiden.. 
62 Se Mål C-503/04,- kommissionen mot Tyskland. 
SV 28   SV myndigheter får begära att anbuds givaren i anbudet a nger hur stor del av  kontraktet som kan 
komma att läggas ut på underleverantörer. Enlig t domstolens rättspraxis har emellertid en 
anbudsgivare i princip rätt att ta hjälp av underl everantörer för utförandet av kontraktet, även 
om detta innebär att en stor del av kontraktet eller hela kontraktet utförs av underleverantörer. 
Utnyttjande av underleverantörer för väsentliga delar av kontraktet kan endast begränsas eller 
förbjudas om den upphandlande myndigheten inte hade möjlighet att kontrollera underleverantörernas tekniska kapa citet och ekonomiska ställning. 
Vissa berörda parter efterfråga r striktare begränsningar för underentreprenader för att ge 
upphandlande myndigheter möjlighet att utöva större  inflytande över kontraktsutförandet. De 
förespråkar exempelvis möjligheten att undanta unde rentreprenader helt e ller åtminstone från 
väsentliga delar av kontraktet, eller att begränsa  utnyttjandet av underlev erantörer till en viss 
procentandel av kontraktet elle r ge den upphandlande myndighe ten en generell rätt att 
förkasta föreslagna underleverantörer. 
Fråga: 
44. Anser ni att upphandlande myndigheter bör ha större möjligheter att utöva inflytande 
över utvalda anbudsgivares användning av undere ntreprenader? Om så är fallet, vilka 
instrument skulle ni föreslå? 
3. EN MER TILLGÄNGLIG EUROPEISK UPPHANDLINGSMARKNAD  
Ett av de främsta syftena med EU:s lags tiftning om offentlig upphandling är att de 
ekonomiska aktörerna ska få möjlighet att konkurre ra effektivt om offentliga kontrakt i andra 
medlemsstater. Sedan de första direktiven om offentlig upphandling infördes på 1970-talet har 
avsevärda framsteg uppnåtts. Det finns dock fortfa rande utrymme för förb ättringar så att en 
europeisk upphandlingsmarknad skapas som verk ligen är tillgänglig för alla europeiska 
företag. Särskilt små och medelstora före tag behöver kunna få bättre tillträde till 
marknaderna, och upphandlingsmarknadern a behöver bli mer konkurrensutsatta. 
Fråga: 
45. Anser ni att de ekonomiska aktörerna med de nuvarande direktiven fullt ut kan dra 
nytta av den upphandling som sker på den inre marknaden? Om inte, vilka 
bestämmelser anser ni inte är så väl anpassade till deras behov och varför?  
3.1. Bättre tillträde för små och medelstora företag och nystartade företag  
Syftet med direktiven om offentlig upphand ling är att öppna marknaden för offentlig 
upphandling för alla ekonomiska aktörer, oavsett storlek. Frågan om de små och medelstora företagens tillträde till dessa mar knader måste dock uppmärksammas särskilt
63.  
De små och medelstora företagen utgör grun den i EU:s ekonomi och de har en enorm 
potential att skapa sysselsättning, tillväxt och i nnovation. Om de på att enkelt sätt har tillträde 
till upphandlingsmarknaderna kan detta hjälpa  dem att frigöra denna tillväxt- och 
                                                 
63 Se även den uppmaning som Europaparlamentets ri ktat till kommissionen om att underlätta för små och 
medelstora företag att få tillträde till upphandlingsmarknaderna i betänkandet om nya 
utvecklingstendenser inom offentlig upphandling (2009/2175(INI) ).  
SV 29   SV innovationspotential, samtidigt som det får positiv a effekter på den europeiska ekonomin. Om 
många små och medelstora företag deltar vi d offentlig upphandling kan de upphandlande 
myndigheterna dessutom avsevärt bredda sin pot entiella leverantörsbas, vilket påverkar 
konkurrensen om offentliga kontrakt positivt och utgör en motvikt till dominerande 
marknadsaktörer.  
För att små och medelstora företag i största möjliga utsträckning ska kunna delta vid offentlig 
upphandling oavsett hur stor upphandlingen är, offentliggjorde kommissionen 2008 en europeisk kod för bästa praxis för att underlätta små och medels tora företags tillträde till 
offentliga kontrakt
64. Koden belyser och utvecklar praxis inom ramen för EU:s regler som 
underlättar små och medelstora företags delt agande vid upphandling och säkerställer lika 
möjligheter för dessa anbudsgivare. 
Mellan 58 % och 61 % av alla företa g som tilldelades offentliga kontrakt över EU:s 
tröskelvärden  var små och medelstora företag under perioden 2006–2008 enligt en aktuell 
studie som Europeiska kommissionen beställt65. Mellan 31 % och 38 % av det uppskattade 
totala kontraktsvärdet vid offen tlig upphandling gick till små och medelstora företag, medan 
deras samlade andel av ekonomin är 52 %, berä knat utifrån deras sammanlagda omsättning.  
Det är därför värt att undersöka om det är nödvändigt att planera för lagstiftning på EU-nivå 
för att säkerställa att upphandl ande myndigheter fullt ut utnyttjar de små och medelstora 
företagens ekonomiska och innovativ a potential vid sin upphandling.  
Mindre administration i urvalsfasen 
Återkoppling från små och medelstora ekonomiska  aktörer visar att de  största hindren för 
dessa företags deltagande i offentlig upphandling står att finna i urvalsfasen. Dels handlar det om de styrkande underlag som ska lämnas. Det st ora antalet intyg som ofta krävs i urvalsfasen 
utgör en administrativ börda som små och medelsto ra företag kan ha svårt att hantera, särskilt 
i gränsöverskridande sammanhang när intygen dessutom måste över sättas. Dels sätts själva 
urvalskriterierna så högt (t.ex. kraven på omsättn ing eller antalet begärd a referenskontrakt) att 
det är så gott som omöjligt för små och medelstora företag att uppfylla dem. 
Beträffande den första frågan (styrkande av a tt urvalskriterierna uppfy lls) kan en lösning som 
ofta förespråkas vara att låta företagen som ett första steg bara lämna in en sammanfattning av dessa uppgifter för själva urvalsfasen och/e ller lämna in en egen försäkran om att 
urvalskriterierna är uppfyllda. Det blir då bara  den eller de anbudsgivare som går vidare till 
tilldelningsfasen som ombeds att lämna in fa ktiskt styrkande handl ingar (intyg). För att 
förhindra bedrägeri skulle den upphandlande myndigheten dock ha möjlighet att begära in 
dessa handlingar när som helst under, eller till och med efter, upphandlingsförfarandet. Detta 
skulle minska den administrativa bördan, särskilt för små och medelstora företag, utan att äventyra garantierna för att man ve rkligen fattar välgrundade beslut.  
Beträffande den andra frågan (a lltför stränga urvalskriterie r) kan man överväga att i EU-
reglerna införa ett tak för vissa krav när det gäller det kvalitativa urvalet, särskilt avseende 
den finansiella ställningen. Med detta skulle man kunna undvika att upphandlande 
myndigheter ställer upp alltför strä nga urvalskriterier (t.ex. för omsättning) som leder till att 
                                                
 
64 Arbetsdokument från kommissionens avdelningar, SEK(2008) 2193. 
65 Utvärdering av små och medelstora företags tilltr äde till upphandlingsmarknader i EU (uppdatering 
2009), gjord i september 2010. Beställd av Gene raldirektoratet för näringsliv. Konsult: GHK.  
SV 30   SV små och medelstora företag inte kan delta. En sådan åtgärd skulle  bygga vidare på den 
skyldighet som redan finns att tillämpa proportionella urvalskrit erier. Å andra sidan skulle 
detta inskränka de upphandlande myndigheternas frih et att själva fastställa de krav som de 
anser är nödvändiga för att kon traktet ska genomföras korrekt. 
Andra förslag  
Det har även framförts förslag från berörda parter om positiv särbehandling av små och 
medelstora företag, t.ex. att man på förhand reserverar särskilda kvoter för små och medelstora företag. EU anser inte, till skillnad från vissa av våra handelspartner som har infört 
sådana åtgärder, att marknader bör  reserveras för särskilda företag. Sådana åtgärder skulle 
även strida mot principen om att anbudsgivare ska behandlas lika, vilket är en grundprincip i 
EU:s regelverk om offentlig upphandling so m är förankrad av domstolen som en 
grundläggande frihet enligt fördraget.  
Interna administrativa åtgärder som uppmuntrar de upphandl ande myndigheterna att göra sitt 
yttersta för att underlä tta för de små och medelstora fö retagen att få tillgång till deras 
offentliga kontrakt kan dock vara en framkomlig  väg. En idé kan t.ex. vara att ställa upp mål 
för dessa företags andel av de n totala upphandlingen. Ett sådant system skulle inte innebära 
att särskilda kontrakt reserveras  för små och medelstora företag, utan det skulle bara vara ett 
incitament för upphandlande myndigheter att på bä sta möjliga sätt utnyttja de instrument som 
finns för en småföretagarvänlig upphandling. 
Ett annat alternativ kan vara att upphandlande myndigheter får möjlighet att ställa krav på att 
den anbudsgivare som får kontraktet lägger ut en viss andel av kontraktet på tredje part. En 
sådan skyldighet finns redan i direk tiv 2004/18/EG för koncessioner avseende 
byggentreprenader (artikel 60) och i direkt iv 2009/81/EG om upphandling på försvars- och 
säkerhetsområdet (artikel 21).  
Frågor: 
46. Anser ni att EU:s regler och politik om offentlig upphandling redan är tillräckligt 
småföretagarvänlig? Eller anser ni att vissa regler i direktivet bör ses över eller att 
ytterligare åtgärder bör vidtas  för att främja små och medelstora företags deltagande 
vid offentlig upphandling? Motivera er ståndpunkt.  
47 Anser ni att vissa av de  åtgärder som anges i koden för bästa praxis bör vara 
obligatoriska för upphandlande myndigheter, t.ex. att kontraktet ska delas upp i flera 
delar (med vissa förbehåll)? 
48. Anser ni att de regler so m rör valet av anbudsgivare le der till orimlig administration 
för små och medelstora företag? Hur kan de ssa regler i så fall  ändras utan att 
garantierna för insyn och öppenhet, ic ke-diskriminering och ett högkvalitativt 
genomförande av kontrakt äventyras? 
49. Förordar ni en lösning som innebär att det bara är anbudsgivare som är kvar i 
slutomgången eller den anbudsgivare som tilldelas kontraktet som måste lämna in 
styrkande handlingar?  
50. Anser ni att en försäkran från anbudsgiva ren själv är ett lämp ligt sätt att minska 
administrationen i samband med att man ska styrka att urvalskrit erierna är uppfyllda 
eller är en sådan försäkran inte tillräcklig t tillförlitlig fö r att kunna ersätta intyg? På 
SV 31   SV vilka punkter kan en egen fö rsäkran vara ändamålsenlig (särskilt uppgifter som rör 
själva företaget) och på vilka är den inte det?  
51. Anser ni att alltför strikta krav på om sättning för att visa att företaget har den 
finansiella kapaciteten utgör ett problem för små och medelstora företag? Bör EU:s 
lagstiftning föreskriva en maxkvot för att säkerställa att urvalskriterier är 
proportionella (t.ex. att den totala omsättni ng som krävs inte får överskrida en viss 
multipel av kontraktsvärdet)? Föreslår ni  andra instrument för att se till att 
urvalskriterierna står i proportion till kontraktsvärdet och kontraktsföremålet? 
52. Vilka fördelar och nackdelar innebär det om  medlemsstaterna kan tillåta eller ställa 
krav på att de upphandlande myndighete rna ska ålägga den anbudsgivare som 
tilldelas kontraktet a tt lägga ut en viss andel av huvudkontraktet på tredje part? 
3.2. Säkrad effektiv konkurrens på lika villkor  
Offentliga upphandlare handlar ofta på mar knader med konkurrensbegränsande strukturer66. 
På dessa marknader kan syftet med upphandli ngsreglerna – dvs. en öppen och effektiv 
konkurrens – bli svårt att uppnå bara genom att til lämpa de förfaranderegler som föreskrivs i 
de nuvarande direktiven. Om upphandlingsbeslut fattas utan hänsyn till marknadsstrukturerna 
riskerar konkurrensbegränsande strukturer att be fästas eller till och me d förvärras, även om 
reglerna i direktiven följs. Detta gäller sä rskilt om det rör sig om höga kontraktsvärden och 
sektorer där myndigheter är de  huvudsakliga kunderna och den pr ivata efterfrågan inte är 
tillräckligt stor för att skap a en motvikt till effekterna av myndigheternas inköp på 
marknaden.  
En smart upphandling som syftar till att maxime ra konkurrensen på dessa marknader kräver 
först och främst att inköparna har god kännedom om den aktuella marknadsstrukturen. Vidare 
måste de anpassa sina upphandlingsstrategier (u tformning av kontrakt och val av förfaranden) 
i enlighet med detta. De upphandlande myndighe terna bör t.ex. undvika upphandlingskontrakt 
som bara kan genomföras av en eller mycket få  marknadsaktörer, eftersom detta befäster 
oligopol och gör det nästan omöjligt för nya aktö rer att komma in på marknaden. I värsta fall 
slutar det med att den upphandlande myndigheten ba ra har en enda dominant leverantör att 
tillgå som kan bestämma både kontraktsvillkor och priser. 
Hur kontrakten ska utformas beror alltså på vilken struktur som råder på marknaden. Om 
mindre konkurrenter på marknaden kan leverera de  aktuella varorna elle r tjänsterna i mindre 
skala kan ett effektivt sätt att maximera konkurre nsen vara att minska kontraktens volym eller 
varaktighet. En effektiv konkurrens kan också åstadkommas om kontrakten delas upp i 
mindre delar, eventuellt kompletterat med att man bestämmer högsta antal delar som kan gå 
till en och samma anbudsgivare. Om det inte  finns tillräckligt många konkurrenter bland de 
mindre företagen kan ett annat sätt att säkerstä lla en effektiv konkurrens  vara att samla flera 
inköp till ett enda kontrakt, så att det eventuellt blir attrak tivt för aktörer från andra 
medlemsstater.  
                                                 
66 Marknaden för avfallshantering domineras i många medlemsstater av en eller två stora aktörer. 
Byggsektorn är, åtminstone när det gäller stora infrastrukturprojekt, oligopolistisk med en benägenhet 
till kartellbildning. Andra exempel är IT-försörjning, elmarknaden i vissa medlemsstater, vilket illustreras av besluten enligt artikel 30 om elmarknaden i Tjeckien, Spanien och Italien, samt 
marknaden för vissa posttjänster i ett antal medlemsstat er, vilket illustreras av besluten enligt artikel 30 
om postsektorn i Sverige, Finland och Österrike. 
SV 32   SV Det finns ett antal andra instrument som ofta fö rs fram för en säkrad effektiv konkurrens på 
upphandlingsmarknaderna och som kan införas på EU-nivå som alternativ för medlemsstaterna eller upphandlande myndigheter.  Som nämns ovan ökar oftast antalet giltiga 
anbud om man lättar på urvalskriterierna
67. Ofördelaktiga kontrakt som är framtvingade av 
dominerande leverantörer kan undvikas om ma n på förhand fastställer ett maxpris för 
kontraktet eller förbehåller sig rätten att avbryt a förfarandet om det bara  är en anbudsgivares 
anbud som godkänns i urvalsfasen.  
Generellt bör om möjligt också åtgärder övervägas som syftar till att underlätta deltagandet av 
anbudsgivare från andra medlemsstater. Som re dan nämnts finns det fortfarande en stor 
outnyttjad potential att öka den inomeuropeis ka handeln inom offentlig upphandling för att 
skapa en verklig europeisk upphandlingsmarknad. Affärsmöjligheterna för europeiska företag skulle då komma att mångfaldigas och den poten tiella leverantörsbasen skulle samtidigt öka 
för upphandlande myndigheter. Det gränsöverskr idande deltagandet ka n underlättas av ett 
bättre ömsesidigt erkännande av intyg (ell er till och med införande av ett gemensamt 
europeiskt förkvalificeringssystem). Några berö rda parter föreslår till och med att man för 
vissa större kontrakt kan ta fram anbudsspecif ikationerna på ytterl igare ett språk eller 
acceptera anbud på främmande språk. För vissa st eg i förfarandet kan man också överväga att 
använda automatisk översättning, åtminstone för preliminär information. 
Alla åtgärder som syftar till att öka konkurrens en på upphandlingsmarknaderna förutsätter att 
de upphandlande myndigheterna har god kännedom om de marknader där de ska göra sina 
inköp (t.ex. genom undersökningar om hur  marknaden ser ut innan upphandlingen 
genomförs). För att genomföra de ssa (eller andra) garantier i praktiken krävs det ytterligare 
ansträngningar från de upphandlande myndigheternas sida, vilk et sannolikt bara är motiverat 
för stora kontrakt som kan komma att på verka marknadsstrukturen avsevärt.  
Frågor: 
53. Anser ni att offentlig upphandling i hög grad  kan påverka marknadsstrukturer och att 
upphandlare om möjligt bör försöka anpassa  sina upphandlingsstrategier för att 
motverka konkurrensbegränsande strukturer? 
54. Anser ni att EU:s politik och regler om offentlig upphandling bör omfatta (frivilliga) 
instrument för att uppmuntra sådana konkurrensfrämjande upphandlingsstrategier? 
Vilka instrument skulle ni i så fall vilja föreslå? 
55. Anser ni att det behövs mer specifika inst rument eller initiativ  för att uppmuntra 
anbudsgivare från andra medlemsstater a tt delta i offentlig upphandling? Om ja, 
vilka?  
56. Anser ni att det ömsesidiga erkännandet av intyg behöver förbättras? Ställer ni er 
bakom ett införande av ett förkvalificeringssystem för hela EU?  
57. Hur skulle ni föreslå att man löser frågan om språkbarri ärer? Anser ni att 
upphandlande myndighet ska vara skyldiga att ta fram anbudsspecifikationerna för 
större kontrakt på ytterlig are ett språk eller acceptera  anbud på främmande språk? 
                                                 
67 Lägre krav på omsättning underlättar deltagandet för mindre företag och lägre krav på tidigare 
erfarenhet gör det enklare för nya företag att komma in på marknaden osv. 
SV 33   SV 58. Vilka instrument kan införas genom reglerna om offentlig upphandling för att 
förhindra framväxten av dominerande  leverantörer? Hur kan upphandlande 
myndigheter skyddas bättre mot dominerande leverantörer?  
Förebyggande av konkurrensbegränsande metoder 
En angränsande fråga är problemet med konkurrensbegränsande metoder på 
upphandlingsmarknaderna. Upphandlingsmarknaderna tycks vara särskilt benägna till samverkan mellan deltagarna (uppgjorda a nbud, inbördes uppdelning av marknaden)
68, bl.a. 
därför att den offentliga efterfrågan är stabil och förutsägbar. Vissa analytiker menar också att insynen i processen i själva verket är befrämjande för kartellbildning.  
Antalet överträdelser av konkurrenslagstiftni ngen vid offentliga upphandlingsförfaranden är 
långt ifrån marginell
69, men denna fråga tas inte upp specifi kt i de gällande EU-reglerna om 
offentlig upphandling. Hittills har uppfattningen varit att problemet kan hanteras effektivt 
med hjälp av de nuvarande reglerna, t.ex. genom  att ge riktlinjer till upphandlare om hur man 
förhindrar och upptäcker samverkan.  
Det bör dock diskuteras om  detta verkligen räcker  för att samverkan på 
upphandlingsmarknaderna ska kunna motverkas e ffektivt eller om det krävs särskild 
lagstiftning, t.ex. striktare avstängning vid uppgj orda anbud, möjlighet att inte lämna ut vissa 
uppgifter eller krav på att förha ndlat förfarande ska användas i se ktorer där det fi nns stor risk 
för kartellbildning, användning av intyg om att man tagit fram anbudet utan samverkan med 
konkurrenter, krav på att upph andlare samråder med konkurrensmyndigheterna när man ser 
misstänkta mönster i anbuden osv.  
Erfarenheten visar också att det är bra om vi ssa instrument som riskerar att missbrukas i 
samverkanssyfte görs säkrare för att motverka mi ssbruk. Att lägga ut vissa delar av kontraktet 
på underentreprenad är exempe lvis ett sätt som den anbudsgi vare som får kontraktet ofta 
använder sig av för att belöna kartellmedlemmar som håller sig till kartellavtalet. Ett sätt att komma åt detta kan vara att under vissa förutsättningar förbjuda användande av 
underleverantörer som själva  deltagit i upphandlingen
70.  
Det står klart att fler åtgä rder mot konkurrensbegränsande metoder kan bidra till att 
upprätthålla en sund konkurrens på upphandlingsmarknaderna. Denna fördel måste emellertid 
vägas noggrant mot den extra administration so m dessa regler medför för upphandlare och 
företag. 
Fråga:  
59. Anser ni att ett starkare skydd mot konku rrensbegränsande metoder i samband med 
upphandlingar bör införas i EU:s upphandli ngsregler? Vilka nya instrument eller 
bestämmelser skulle ni i så fall vilja föreslå?  
                                                 
68 Se även OECD:s omfattande arbete, t.ex. riktlinje rna för att motverka uppgjord anbudsgivning vid 
offentlig upphandling: 
http://www.oecd.org/document/29/0,3343,en_2649_40381615_42230813_1_1_1_1,00.html 
69 Några ”ryktbara” karteller på marknaderna för offe ntlig upphandling är t.ex. ”Lunchkupong-målet” i 
Italien och det franska målet ”Lycées de l'Ile-de-France”. 
70 Det är dock bara under relativt strikta omständighe ter som anbudsgivares deltagande kan begränsas på 
grund av att det föreligger risk för samverkan: se domstolens dom av den 19 maj 2009 i mål C-538/07, 
Assitur (om tillfälliga företagskonstellationer).  
SV 34   SV 3.3. Upphandling när det inte förekommer n ågon konkurrens eller vid ensamrätt 
I praktiken är upphandlande myndi gheter ofta nödsakade att köpa in sina produkter av en viss 
ekonomisk aktör därför att det företaget har ensamrätt på produktionen av dessa varor eller 
tillhandahållandet av tjänste rna. I dessa fall föreligger det ingen normal konkurrens om 
kontraktet. Direktiven om offentlig upphandling me dger därför att det förhandlade förfarandet 
används utan offentliggörande av meddelande  om upphandling om ”kontraktet, av tekniska 
eller konstnärliga skäl eller med hänsyn till skydd av ensamrätt, endast kan tilldelas en 
bestämd ekonomisk aktör”71. 
Om ensamrätt föreligger skulle ju en upphandling bara vara en ren formalitet utan något som 
helst praktiskt värde. Tillträdet till det offe ntliga kontraktet stängdes emellertid redan genom 
att ensamrätten tilldelades, vilket alltså utes löt alla möjligheter till konkurrens innan någon 
upphandling ens inletts.  
Frågan om hur själva ensamrä tten har tilldelats, och i synner het om det har rått en sund 
konkurrens vid tilldelningen (med dess effekter på det senare beslutet om upphandling), tas 
inte upp i de nuvarande upphandlingsdirektiven när det gäller kontrakt till privata aktörer. 
Detta tas bara upp i samband med samarbete mellan myndigheter där det föreskrivs att 
tjänstekontrakt mellan upphandlande myndigheter inte  omfattas av direktivet om de tilldelas 
på grundval av en ensamrätt – men bara på villkor att denna ensamrätt är förenlig med fördragets principer
72.  
Denna bestämmelse kommer förmodligen inte längre att behövas när en helhetslösning har 
fastställts för frågor som rör samarbete mella n myndigheter. Det bör dock övervägas om den 
grundläggande tanken med denna ar tikel bör tillämpas generellt,  med hänsyn till en sund 
konkurrens på upphandlingsmarknaderna. Principen s kulle vara att kontrakt  bara kan tilldelas 
utan konkurrens på grundval av en ensamrätt, om denna ensamrätt i sig har varit föremål för ett konkurrensutsatt förfarande. 
Frågor: 
60. Anser ni att tilldelningen av en ensamrätt kan äventyra den sunda konkurrensen på 
upphandlingsmarknaderna? 
61. Vilka instrument skulle ni i så fall vi lja föreslå för att minska denna risk eller 
säkerställa en sund konkurrens? Anser ni a tt EU:s upphandlingsregler bör tillåta att 
kontrakt tilldelas utan upphand ling på grundval av en ensamr ätt, på villkor att denna 
ensamrätt i sig har tilldelats inom ramen för ett öppet och konkurrensutsatt 
förfarande? 
                                                 
71 Se artikel 31.1 b i direktiv 2004/18/EG. 
72 Artikel 18 i direktiv 2004/18/EG. 
SV 35   SV 4. STRATEGISK ANVÄNDNING AV OFFENTLIG UPPHANDLING SOM SVAR PÅ NYA 
UTMANINGAR  
Myndigheterna kan i betydande grad bidra t ill de strategiska målen för Europa 202073 genom 
att man utnyttjar sina inköp så att varor och tjänster produceras med ett högre ”samhällsvärde” genom att de främjar innovation, är miljöanpassade och motverkar klimatförändringarna, minskar energiförbrukn ingen, ökar sysselsättningen och förbättrar 
folkhälsan
74 och sociala förhållanden samt främjar jämställdhet och missgynnade gruppers 
delaktighet75. Stor efterfrågan från myndigheterna på ”grönare”, mer innovativa varor och 
tjänster med låga koldioxidutsläpp och mer socialt ansvarstagande kan också forma 
utvecklingen när det gäller produktion och förbr ukning för kommande år. Att man tar sig an 
de utmaningar som samhället ställs inför bör givetv is inte minska effektiviteten inom offentlig 
upphandling. Politiska överväganden vid offentli g upphandling bör göras på  ett sådant sätt att 
man inte skapar orimlig extra administra tion för de upphandlande myndigheterna eller 
snedvrider konkurrensen på upphandlingsmarknaderna. 
Det finns två sätt att utnyttja upphandling för at t uppnå de politiska målen för Europa 2020:  
° De upphandlande myndigheterna kan ges möjlighet att beakta dessa mål inom ramen 
för reglerna om offentlig upphandling (”hur man ska köpa in”).  
° De upphandlande myndigheterna kan åläggas ob ligatoriska krav eller ges incitament 
för att styra besluten om vilka varor och tjä nster som bör upphandlas (” vad man ska köpa in”). 
Direktiven om offentlig upphandling lägger fast en gemensam ram för offentliga inköp genom 
att de föreskriver regler för ”hur man sk a köpa in”, medan de upphandlande myndigheterna 
själva får välja ”vad man ska köpa in”, fastst älla vilka egenskaper byggentreprenader, varor 
eller tjänster ska ha för att på bästa sätt till godose deras behov och fastställa vilka villkor som 
bäst passar deras politiska mål (så länge dessa är öppna och icke-diskriminerande).  
EU:s upphandlingslagstiftning ger också utrymme för incitament till upphandling i linje med 
Europa 2020-målen, eller införande av skyldi gheter för de upphandlan de myndigheterna i 
fråga om ”vad man ska köpa in”, antingen på EU-n ivå eller på nationell ni vå, för att se till att 
den offentliga upphandlingen är förenlig med de övergripande politiska målen.  
En rad politiska initiativ har redan tagits under de senaste åren, både på EU-nivå och 
nationellt, för att uppmuntra användningen av offentlig upphandling till stöd för de ovannämnda politiska målen. Nämnas kan bl.a . det pågående arbetet med att främja 
                                                
 
73 Se meddelandet från kommissionen av den 3 mars 2010 (KOM(2010) 2020. 
74 Se rådets slutsatser av den 13 september 2010 om lärdomar som kan dras av A/H1N1-pandemin. 
75 Denna tanke ligger i linje med artikel 9 i EUF-fördraget som anger att unionen ska beakta främjandet av 
hög sysselsättning, garantier för ett fullgott socialt skydd och kampen mot social utestängning. 
SV 36   SV miljöanpassad offentlig upphandling76, socialt ansvarsfull offentlig upphandling77 och 
innovation78.  
I synnerhet har miljöanpassad offentlig upphandling praktiserats i medlemsstaterna i mer än 
ett decennium. De flesta medlemsstater ha r antagit nationella handlingsplaner för 
miljöanpassad offentlig upphandling, med frivilliga eller bindande mål och särskilda åtgärder för att främja och genomföra miljöanpassad offe ntlig upphandling. EU har tagit fram kriterier 
för miljöanpassad offentlig upphandling för 18 produkt- och tjänstegrupper
79, och fler grupper 
kommer att läggas till efter hand.  
I följande avsnitt diskuteras om och hur EU:s upphandlingsregler behöver förändras för att de 
olika åtgärder som vidtas eller kan vidtas på  EU-nivå och nationellt ska vara samstämmiga 
och ändamålsenliga. 
4.1. ”Hur man ska köpa in” för att Europa 2020-målen ska uppnås 
Överväganden som rör miljöskydd, social dela ktighet eller främjad innovation kan vara 
relevanta i olika faser av upphandlingsförfarande t, beroende på vilken  typ av överväganden 
det rör sig om. Man kan inte ta hänsyn till alla aspekter av dessa politiska mål i alla faser. I följande avsnitt diskuteras hur vart och ett av de politiska målen kan beaktas i de olika faserna av ett upphandlingsförfarande.  
Beskrivningen av kontraktsföremålet  och de tekniska specifikationerna 
Enligt EU:s gällande upphandlingsregler måste de upphandlande myndigheterna se till att 
kontraktsföremålet beskrivs t ydligt och icke-diskriminerande . De måste också fastställa 
tekniska specifikationer som in te får gynna vissa företag.  
Kraven på process- och produktionsmetoder må ste avse framställningen av produkten och 
bidra till dess egenskaper, även om dessa in te behöver vara direkt synliga. Enligt de 
nuvarande reglerna får man inte ställa krav på process- och produktionsmetoder som inte 
avser framställningen av produkten och inte  återspeglas i produktens egenskaper.  
                                                
 
76 Se kommissionens meddelande Offentlig upphandling för en bättre miljö , KOM(2008) 400, där mål 
ställs upp för användningen av en miljöanpassad offentlig upphandling i medlemsstaterna och en 
process inleddes för utarbetandet av gemensamma  frivilliga EU-kriterier för detta. Se även Handbook 
on Environmental Public Procurement (Buying Green),  
http://ec.europa.eu/environment/gpp/guideline_en.htm. 
77 Se handledningen Buying social – A Guide to Taking Account of Social Considerations in Public 
Procurement  – SEK(2010) 1258.   
78 I anslutning till åtagande nr 17 i meddelandet Innovationsunionen  följer Europeiska kommissionen för 
närvarande en undersökning (som startade i november 2010 och ska avslutas i november 2011) som ska leda till en ny stödmekanism för upphandling av innovation. Ordningen ska ge vägledning och upprätta 
en (finansiell) stödmekanism som ska hjälpa upphandlande myndigheter att genomföra dessa 
upphandlingar på ett icke-diskriminerande och öppe t sätt, samla sin efterfrågan, utarbeta gemensamma 
specifikationer och främja små och medelstora fö retags deltagande. Beträffande förkommersiell 
upphandling se kommissionens meddelande Förkommersiell upphandling: Att driva på innovation för 
att få offentliga tjänster av hög kvalitet i Europa , KOM(2007) 799. 
79 Se kommissionens meddelande Offentlig upphandling för en bättre miljö , KOM(2008) 400, där mål 
ställs upp för användningen av en miljöanpassad offentlig upphandling i medlemsstaterna och en process inleddes för utarbetandet av gemensamma  frivilliga EU-kriterier för detta. Se även Handbook 
on Environmental Public Procurement (Buying Green),  
http://ec.europa.eu/environment/gpp/guideline_en.htm. 
SV 37   SV Myndigheter och berörda parter framhåller ibland att vissa produk ter måste eller bör 
upphandlas lokalt med hänsyn till miljön eller av hälsoskäl. Det bör här understrykas att 
sådana krav inte är förenliga med EU-lagstiftnin gen om de leder till omotiverad direkt eller 
indirekt diskriminering av leve rantörer. De kan bara motiver as i undantagsfall där legitima 
och objektiva behov som inte rör rent ekonomis ka hänsynstaganden bara kan tillgodoses av 
produkter från en viss region.  
Frågor: 
62. Anser ni att reglerna om tekniska speci fikationer ger tillräck ligt utrymme för att 
andra politiska mål ska kunna beaktas? 
63. Anser ni att upphandlande myndigheter bättr e kan tillgodose sina politiska behov om 
man kan fastställa tekniska specifikationer i form av prestanda eller funktionskrav i 
stället för som strikt detaljera de tekniska krav? Anser ni i så  fall att krav på prestanda 
eller funktion bör vara oblig atoriska på vissa villkor? 
64. Anser ni att upphandlande myndigheter i tillräcklig utsträck ning utnyttjar de 
möjligheter som ges enligt artikel 23 i dire ktiv 2004/18/EG när det gäller kriterier 
avseende tillgänglighet80 för funktionshindrade eller formgivning med tanke på 
samtliga användares behov? Om inte, vad behöver göras? 
65. Anser ni att det finns vissa förfaranden i direktiven81 (t.ex. den konkurrenspräglade 
dialogen, projekttävling) som passar särskilt bra för att ta hänsyn till politik som rör 
miljö, sociala förhållanden, ti llgänglighet och innovation?  
66. Hur föreslår ni att förfarandena i direk tiven bör förändras så att de ovannämnda 
politiska målen kan beaktas fullt ut, samtidigt som principerna om icke-
diskriminering och öppenhet respekteras för att säkerställa konkurrens på lika villkor 
för de europeiska företagen? Kan innovativ  IT användas för at t hjälpa upphandlare 
att uppnå Europa 2020-målen? 
67. Finns det enligt er uppfattning fall där det av legitima och objektiva skäl som inte 
grundar sig på rent ekonomiska överväga nden är motiverat att man begränsar 
upphandlingen till lokala elle r regionala leverantörer? 
68. Anser ni att man på ett bättre sätt kan ta politiska hänsyn till exempelvis miljö, 
sociala förhållanden, innovati on osv. om det förhandlade förfarandet med föregående 
meddelande om upphandling får användas som de t normala förfarandet? Eller skulle 
risken för diskriminering och begränsad konkurrens vara för hög? 
Krav på de mest relevanta urvalskriterierna 
När den anbudssökandes förmåga att genomfö ra uppdraget bedöms kan de upphandlande 
myndigheterna ta hänsyn till särskild erfare nhet och kompetens so m rör sociala eller 
miljömässiga aspekter som är relevanta för kontraktsföremålet.  
                                                 
80 Tillgänglighet i detta sammanhang betyder tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning 
(funktionshinder). 
81 I avsnitt 2.1 beskrivs förfarandena. 
SV 38   SV Fråga: 
69. Kan ni ge några exempel på teknisk kompet ens eller andra urvals kriterier som gör att 
mål som miljöskydd, social delaktighet, bä ttre tillträde för funktionshindrade och 
ökad innovation i högre grad kan uppnås? 
Användning av de mest ändamålse nliga tilldelningskriterierna 
För att säkerställa en effektiv konkurrens mella n de ekonomiska aktörerna och undvika att de 
upphandlande myndigheterna fattar godtycklig a beslut krävs det enligt EU:s 
upphandlingsregler att tilldelningskriterierna är kopplade till kontraktsföremålet, att de inte 
ger den upphandlande myndigheten obegränsad valfrihet samt a tt de uttryckligen anges i 
upphandlingsdokumenten.  
De upphandlande myndigheterna får själva välja hur man ska väga de olika kriterierna mot 
varandra för att komma fram till vilket anbud som är  ekonomiskt mest fördelaktigt. På så sätt 
kan de bestämma vilken betyde lse de vid utvärderingen vill ge miljömässiga eller sociala 
kriterier i förhållande till andr a kriterier, inkl usive priset.  
För standardvaror och -tjänster kan man i må nga fall redan i de tekniska specifikationerna 
eller villkoren för fullgörande av ett kontrakt st älla upp höga miljörelatera de eller sociala krav 
samtidigt som man tilldelar kontraktet på gr undval av kriteriet om lägsta pris. De 
upphandlande myndigheterna kan på så sätt få va ror och tjänster som uppfyller höga krav till 
bästa pris.  
Använder man kriterier som rör miljö, energie ffektivitet, tillgänglighet eller innovation i 
tilldelningsfasen i stället för bara i de tekniska specifikationerna eller som villkor för fullgörandet av kontraktet kan det ha den fördel en att företagen känner sig manade att lämna 
anbud utöver den nivå som faststäl ls i de tekniska specifikatione rna, vilket fr ämjar införandet 
av innovativa produkter på marknaden. Det kan oc kså vara fördelaktigt att tillämpa sådana 
kriterier i tilldelningsfasen om man är osäker  på vilka varor och tjänster som finns på 
marknaden.  
Frågor: 
70. Kriteriet om det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet förefaller mest 
ändamålsenligt för att förverkliga andra politiska mål. I syfte att på bästa sätt beakta 
sådana politiska mål, skulle det enligt er  uppfattning vara förd elaktigt att ändra de 
nuvarande reglerna (för vissa typer av  kontrakt/vissa se ktorer/under vissa 
omständigheter) för att 
70.1.1. kriteriet om enbart lägsta pris; 
70.1.2. begränsa användningen av priskriteriet eller den vikt som upphandlande myndigheter 
kan lägga vid priset; 
70.1.3. införa en tredje möjlighet av tilldeln ingskriterier utöver lägsta pris och det 
ekonomiskt med fördelaktiga anbudet? Vilket al ternativt kriterium fö rslår ni i så fall 
som skulle göra det möjligt att både förver kliga andra politiska mål mer effektivt och 
garantera en sund konkurrens på lika villkor mellan de europeiska företagen? 
SV 39   SV 71. Anser ni att den poäng som tilldelas t.e x. miljörelaterade, sociala eller innovativa 
kriterier bör begränsas till ett fastställt ma ximum så att de kriterierna inte blir 
viktigare än kriterierna om  prestanda eller kostnad? 
72. Anser ni att man känner till och utnyttjar  möjligheten att inkludera miljörelaterade 
eller sociala kriterier i tilldelningsfasen? Anser ni att detta bör uttryckas tydligare i 
direktivet?  
73. Anser ni att det bör vara obligatoriskt att ta hänsyn till livsc ykelkostnader när man 
bestämmer vilket anbud som är det ekonomis kt mest fördelaktiga, särskilt när det 
gäller stora projekt? Anser ni i så fall a tt kommissionen måste eller bör ta fram en 
metod för livscykelkostnader?  
Införande av lämpliga klausuler för fullgörandet av kontrakt  
Enligt EU:s nuvarande upphandlingsregler måste klausulerna för fullgörandet av kontraktet 
vara kopplade till de uppgifter som krävs för pr oduktionen och tillhandahållandet av de varor 
eller tjänster som köps in. Sådana villkor fö r fullgörandet av kontrakt et får omfatta andra 
politiska hänsyn som exempelvis sociala och miljörelaterade frågor82. Som exempel på 
miljöhänsyn kan nämnas krav på utsläp pskompensering för vissa inköp med stort 
koldioxidavtryck. Några medlemsstater har som rutin att vid upphandling av taxi- eller andra 
transporttjänster kräva att de fordon som an vänds för dessa tjänster tillhör de högsta 
effektivitetsklasserna. Klausule r för fullgörandet av kontraktet kan också användas för att 
stimulera innovation när kontraktet genomförs, t. ex. genom att ställa upp incitament för en 
vidareutveckling av varorna elle r tjänsterna under kontraktstiden. 
De upphandlande myndigheterna kan i detta sk ede införa särskilda skyldigheter för 
uppdragstagaren om olika miljörelaterade elle r sociala mål som inte kan avspeglas i de 
tidigare skedena av upphandlingen. 
Frågor: 
74. Klausuler för fullgörandet av kontraktet är det skede i förfarandet då det fungerar 
bäst att införa sociala hänsyn rörande anstä llnings- och arbetsvill kor för arbetstagare 
som deltar vid genomförandet av kontraktet. Håller ni med om detta? Om inte, ange 
vad som i stället kan vara den bästa lösningen. 
75. Vilken typ av klausuler för fullgörandet av kontr aktet anser ni skulle vara särskilt 
ändamålsenliga för att ta hänsyn till sociala förhållanden, miljö och 
energieffektivitet? 
76. Bör vissa allmänna klausuler för fullgöra ndet av kontraktet specificeras redan på EU-
nivå, särskilt vad gäller klausuler om anst ällnings- och arbetsvill kor för arbetstagare 
som deltar vid genomförandet av kontraktet?  
Kontroll av kraven 
De upphandlande myndigheterna kan specificera m iljörelaterade eller so ciala krav när man 
utformar de tekniska specifikati onerna eller urvals-/tilldelningskr iterierna eller inför klausuler 
                                                 
82 Se artikel 26 i direktiv 2004/18/EG.  
SV 40   SV för fullgörandet av kontraktet . I dessa fall tar man normalt fram en lista över uppgifter 
(intyg/dokumentation och/eller särskilda åtaganden) som de anbudssökande eller 
anbudsgivarna ska lämna in för att visa att de kan uppfylla de krav so m ställts upp rörande 
miljö eller sociala förhållanden. Enligt de nuvarande reglerna kan särskilda certifieringssystem (t.ex. certifieringssystem fö r skogsbruket, intyg rörande socialsystemet 
osv.) godtas som bevis, men likvärdiga medel måste också godtas. Ett allmänt problem som 
uppstår vid offentlig upphandling är hur dessa krav  ska kontrolleras i leveranskedjan. Frågan 
om kontroll är särskilt relevant när en de l av leveranskedjan finns i ett tredjeland. 
När de upphandlande myndighe terna undersöker anbudsansökni ngar och anbud kontrollerar 
de om de anbudssökandes eller anbudsgiva rnas uppgifter och dokumentation uppfyller 
kraven. Om de efterfrågade uppgifterna sakna s eller om den information som lämnas är 
otillfredsställande utesluts  den anbudssökande eller anbudsgivaren från förfarandet. 
Frågor: 
77. Anser ni att den nuvarande EU-ramen för offentlig upphandling bör innehålla 
särskilda lösningar för hanteringen av fr ågan om kontroll av kraven genom hela 
leverantörskedjan? Vilken lösn ing föreslår ni i så fall? 
78. Hur kan upphandlande myndigheter på bästa sätt få hjälp med at t kontrollera kraven? 
Skulle ”standardiserade” system och underlag för bedömning av överensstämmelse 
samt märkning underlätta deras arbete? Om man går till väga på detta sätt, vad kan 
göras för att minska administrationen? 
Koppling till kontraktsföremål et/fullgörandet av kontraktet 
Kopplingen till kontraktsföremålet är som sa gts ovan ett grundvillkor som enligt EU:s 
upphandlingslagstiftning måste beaktas när hänsyn till annan politik tas vid upphandling. 
Detta gäller under alla skeden av upphand lingen och för olika aspekter (tekniska 
specifikationer, urvalskriterier,  tilldelningskriterier). Vid klausuler för fullgörandet av 
kontraktet krävs det att det ska finnas en kopp ling till genomförandet av de uppgifter som är 
nödvändiga för produktionen av de varor eller tillhandahållandet av de tjänster som 
upphandlas.  
Om man lättar på detta krav kan myndigheterna eventuellt få möjlighet att intensifiera sitt 
arbete med att uppnå Europa 2020-målen genom offentlig upphandling. De skulle bl.a. kunna 
påverka företagens beteende oa vsett vilken vara eller tjän st som köps in, t.ex. för att 
uppmuntra till ett större ansvarstagande för miljön eller till att större vikt läggs vid företagens 
sociala ansvar. Det kan vara ett kraftfullt instrument t ill stöd för Europa 2020-målen. 
Denna möjlighet måste dock noggrant väga s mot andra politiska hänsynstaganden. 
Kopplingen till kontraktsföremålet  säkerställer att själva inköpe t förblir det centrala i den 
process där skattebetalarnas pengar används. Det är en viktig garanti för att de upphandlande 
myndigheterna ska få bästa möjliga valuta för de  offentliga medlen. Detta mål framhålls som 
sagt även i Europa 2020-strategin, där det betonas att politiken för offentlig upphandling måste garantera att offentliga medel utnyttjas så effektivt som möjligt. Samtidigt säkerställer 
denna garanti för inköp till bästa pris en viss grad av samstämmighet mellan EU:s politik för 
offentlig upphandling och reglerna för statligt stöd, eftersom det säkerställs att ekonomiska 
aktörer inte får någon otillbörlig fördel genom  tilldelningen av offentliga kontrakt. Lättar man 
på principen om att det måste finnas en koppling till kontraktsföremålet ka n det därför leda till 
SV 41   SV att EU:s upphandlingsregler tillämpas på ett anna t sätt än reglerna för statligt stöd, vilket i 
förlängningen kan motverka målet om en större  samstämmighet mellan reglerna för statligt 
stöd och upphandlingsreglerna. 
Kopplingen till kontraktsföremålet kan också bidr a till att man undviker en  situation där vissa 
ekonomiska aktörer från ett visst  land eventuellt gynnas på bekos tnad av aktörerna från andra 
medlemsstater. Detta gäller särskilt för vissa typer av hänsynstaganden (t.ex. vissa sociala 
krav) därför att de i högre grad kan vara föra nkrade i nationella, regionala eller till och med 
lokala förhållanden, men det gäller även för a ndra politiska hänsynstaganden som exempelvis 
miljöfrågor. Vid leverans av varor kan t.ex. ett krav på att anbudsgivarens kontorsbyggnader bara ska värmas upp med solkraft gynna före tag från medlemsstater  med meteorologiska 
förhållanden som är särskilt gynnsamma för solenergi.
 
Syftet med kopplingen mellan politiska hänsynst aganden och kontraktsför emålet är också att 
garantera säkerhet och förutsägbarhet för fö retagen. Om det inte skulle finnas en sådan 
koppling (och harmoniserade krav på EU-niv å) skulle de ekonomiska aktörerna kunna 
anmodas att uppfylla olika krav (t.ex. beträffa nde procentandel kvinnor, antal arbetslösa som 
sysselsätts, barnomsorg som ska stå till de  anställdas förfogande, miljöåtgärder eller 
avfallshanteringsåtgärder, miljömärkning osv.) för varje enskild upphandling eller för varje 
enskild upphandlande myndighet.  
Det kan vara särskilt svårt för små och me delstora företag att uppfylla de upphandlande 
myndigheternas krav, eftersom de ofta inte har de ekonomiska och person ella resurser som är 
nödvändiga för att kunna uppfylla en rad olika samhälleliga krav i det enskilda fallet. 
Slutligen kan krav som inte har att göra med de n vara eller tjänst som köps in strida mot 
Europa 2020-målet om främjad innovation, ef tersom konkurrensen mellan företagen inte 
längre skulle ske på grundval av utveckling av den bästa (eventuellt innovativa) varan eller 
tjänsten utan på grundval av företagens policy. 
Frågor: 
79. Vissa berörda parter föreslår att man lättar  på eller till och me d tar bort villkoret att 
den upphandlande myndighetens krav måste vara kopplade till kontraktsföremålet 
(vilket skulle göra det möjligt att kräva att anbudsgivare har en anställningspolitik för 
jämställdhet mellan kvinnor och män eller anställer en viss a ndel av särskilda 
kategorier av personer, t.ex. arbetssökande, personer med funktionshinder osv.). 
Anser ni att detta förslag är bra? Vilka fördelar eller nackdelar innebär det att lätta på 
eller ta bort villkoret om kopplingen till kontraktsföremålet? 
80. Om man lättar på villkoret om kopplingen ti ll kontraktsföremålet, vilka åtgärder, om 
några, bör vidtas för att minska risken fö r diskriminering och en avsevärt begränsad 
konkurrens? 
81. Anser ni att det kan vara svårt för små och medelstora företag att uppfylla de olika 
kraven? Hur bör detta problem i så fall hanteras?  
82. Om ni anser att man bör lätta på eller ta bort villkoret om kopplingen till 
kontraktsföremålet, i vilken fas av upphandlingsförfarandet bör detta ske? 
82.1. Anser ni att det när de tekniska specifikati onerna fastställs finns utrymme för att lätta 
på kravet att specifikationer avseende pr ocess- och produktionsmetoder måste vara 
SV 42   SV kopplade till produktens egenskaper, så att element kan ingå som inte avspeglas i 
produktens egenskaper (så att man t.ex. när man köper in kaffe kan kräva att 
leverantören ska betala producenten ett extr a belopp som ska investeras i verksamhet 
som syftar till att främja den loka la socioekonomiska utvecklingen)?  
82.2. Anser ni att EU:s upphandlingslagsti ftning bör tillåta att de upphandlande 
myndigheterna tillämpar urvalskriterier som grundar sig på egenskaper hos företagen 
som inte är kopplade till kontraktsförem ålet (så att man t.ex. kan kräva att 
anbudsgivaren ska ha en anställningspolit ik för jämställdhet mellan kvinnor och män 
eller en generell policy att det ska anställa s en viss andel av särskilda kategorier av 
personer, t.ex. arbetssökande, pe rsoner med funktionshinder osv.)? 
82.3. Anser ni att man bör lätta på eller ta bor t villkoret om att det ska finnas en koppling 
till kontraktsföremålet i tilldelningsfasen så  att andra politiska hä nsyn kan tas (så att 
man t.ex. kan ge extra poäng till anbudsgiva re som anställer arbetssökande eller 
personer med funktionshinder)? 
82.3.1. Andra tilldelningskriterier än kriterierna om lägsta pris eller det ekonomiskt mest 
fördelaktiga anbudet och som inte är kopplade till kontraktsföremålet kan leda till att 
EU:s upphandlingsregler tillämpas annorlunda än reglerna för statligt stöd genom att 
kontrakt som tilldelas på andra kriterier än ekonomiska kan medföra att statligt stöd 
betalas ut, vilket eventuellt  kan bli problematiskt med tanke på EU:s regler för 
statligt stöd. Delar ni denna oro? Hur bör detta problem i så fall åtgärdas? 
82.4. Anser ni att EU:s upphandlingslagstiftni ng bör tillåta att upp handlande myndigheter 
inför klausuler om fullgörandet av kontra ktet som inte är strikt kopplade till 
leveransen av de aktuella varorna och tjänsterna (så att man t.ex. kan kräva att 
uppdragstagaren ska stå för barnomsorg för si na anställdas räkning eller kräva att ett 
visst belopp av ersättn ingen ska anslås ti ll sociala projekt)? 
4.2. ”Vad man ska köpa in” till stöd för Europa 2020-målen  
Ett annat sätt att uppnå politiska mål genom offentlig upphandling kan vara att det föreskrivs 
för de upphandlande myndigheterna ”vad man ska köpa in”. Man kan exempelvis föreskriva 
obligatoriska krav eller kriter ier som styr vilka egenskaper varorna eller tjänsterna ska ha 
(t.ex. högsta nivåer för energi- och resursanvändning, miljöskadliga ämnen, lägsta nivåer för återvinning), eller ställa upp vissa mål (att t.ex. 60 % av de n offentliga upphandlingen måste 
vara miljövänlig)
83. 
I sektorsspecifik lagstiftning har det på EU-nivå under senare tid 
• införts skyldigheter för upphandlande myndigheter  att i offentliga kont rakt kräva en viss 
nivå av energieffektivitet84, 
• införts skyldigheter för upphandlande myndighete r att ta hänsyn till energiförbrukning eller 
annan miljöpåverkan vid sina beslut om upphandling85, 
                                                 
83 På området miljöanpassad offentlig upphandling har flera medlemsstater, t.ex. Nederländerna, Finland, 
Slovenien, Österrike och Belgien, ställt upp ambitiösa mål på nationell nivå. 
84 Förordning (EG) nr 106/2008, EUT L 39, 13.2.2008, s. 1 (förordningen om energieffektivitetsmärkning 
av kontorsprodukter). 
SV 43   SV • ställts krav på att den offentliga sektorn ska fungera som en förebild på området 
energieffektivitet genom att anta ett minsta antal åtgärder för energieffektivitet vid 
upphandling86 och genom att främja miljöanpassa de offentliga byggnader (t.ex. byggnader 
med låg eller ingen förbrukning av primärenergi87), 
• ställts krav på att upphandlande myndigheter ska strä va efter att enbart upphandla 
produkter som tillhör den högsta energieffektivitetsklassen88. 
I det färska meddelandet Energi 2020 – En strategi för hållbar och trygg energiförsörjning på 
en konkurrensutsatt marknad89 framhöll kommissionen att energi kriterierna (för effektivitet, 
förnybar energi och smarta nät) bör användas vi d alla offentliga uppköp av arbeten, tjänster 
och produkter. 
För produkter skulle också en sådan metod för omvandling till ett monetärt värde som 
utvecklats för direktivet om rena fordon90 kunna få en bredare anvä ndning. En skyldighet att 
inkludera driftskostnaden för hela  livscykeln i beslutet om inköp av produkter och tjänster (i 
enlighet med vad som redan krävs för fordon) kan leda till lägre to tala kostnader. Detta 
förutsätter emellertid att man hittar en ge nerell metod som kan tillämpas på alla 
produktgrupper.  
Generellt sett har införandet av obligatoris ka krav i EU:s upphandlingsregler genom 
lagstiftning på grundval av delege rade akter förordats som ytte rligare ett sätt att främja 
innovation eller andra politiska mål inom Europa 2020-strategin91. 
I fråga om social delaktighet anges i EU:s handikappstrategi 2010–202092 att kommissionen 
kommer att undersöka om det är lämpligt att an ta regler för att sä kerställa tillgängliga 
produkter och tjänster och bland annat se till att offentlig upphandling i högre grad används i 
detta syfte. 
Sådana krav kan vara ett mycket effektivt instrument för att uppnå Europa 2020-målen genom 
att man främjar varor och tjänster med ett högt samhälleligt värde på marknaden. Centraliseras beslut om strategier för upphandlingen undviker man dessutom splittrade 
strategier och ökar förutsägbarheten, vilket är till fördel för de ekonomiska aktörerna. 
Exempelvis kan skilda tillvägagångssätt fö r miljövänlig offentlig upphandling i olika 
medlemsstater leda till problem  för leverantörer, särskilt sm å och medelstora företag, som 
måste anpassa sig till skilda regelverk i olika lä nder, vilket gör det svårare att utveckla och 
sälja miljövänliga produkter och tjänster. 
                                                                                                                                                        
 
85 Direktiv 2009/33/EG om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon. 
86 Direktiv 2006/32/EG om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster. 
87 Direktiv 2009/28/EG om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (EUT L 140, 
5.6.2009, s. 16) och direktiv 2010/31/EU om byggnaders energiprestanda (EUT L 153, 18.6.2010, s. 13).  
88 Direktiv 2010/30/EU om märkning och standardiserad produktinformation som anger energirelaterade 
produkters användning av energi och andr a resurser, EUT L 153, 18.6.2010, s. 6. 
89 KOM(2010) 639. 
90 För att stödja genomförandet av skyldigheten enligt detta direktiv att ta hänsyn till livcykelkostnader, 
har kommissionen inrättat en särskild portal för rena  fordon där all information presenteras som behövs 
för att sätta ett monetärt värde på livscykelkostn aden enligt direktivet: http://www.cleanvehicle.eu/ ; 
http://ec.europa.eu/transport/urban/veh icles/directive/directive_en.htm. 
91 Mario Montis rapport till Europeiska kommissionens ordförande av den 9 maj 2010 om en ny strategi 
för den inre marknaden, punkt 3.4, s. 78.  
92 KOM(2010) 636. 
SV 44   SV Å andra sidan har det påpekats att det finns vissa  problem med att införa krav om vad man ska 
köpa in.  
En viktig aspekt är att sådana krav riskerar  att leda till diskriminering eller begränsad 
konkurrens på upphandlingsmarknaderna och i förlängningen eventuellt till färre 
anbudsgivare och högre priser, vilket i sin tur kan vara pr oblematiskt när ekonomin är 
ansträngd och budgetarna stramas åt i många medl emsstater. För att minska risken för detta 
måste de krav och kriterier som införs vara objektiva och icke-diskr iminerande och de bör 
bara användas när marknaden är tillräckligt utve cklad i hela EU för att garantera en effektiv 
konkurrens. Man bör också ta häns yn till att vissa högre ställda miljökrav ändå på medellång 
eller lång sikt kan leda till ekonomiska besp aringar (t.ex. krav på energieffektivitet). 
Vissa typer av skyldigheter kan påverka konku rrensen på upphandlingsmarknaderna i högre 
grad än andra. 
– Tekniska specifikationer i form av krav på  prestanda har sannolikt mindre begränsande 
effekter på konkurrensen än de taljerade specifikationer av varo rnas tekniska egenskaper.  
– Bindande föreskrifter om varornas tekniska eg enskaper kan kraftigt minska både urvalet 
och konkurrensen på upphandlingsmarknaderna el ler till och med leda till att båda 
försvinner helt och hållet, medan obligat oriska bestämmelser om vilka olika 
tilldelningskriterier som ska beaktas (t.ex.  energieffektivitet, livscykelkostnader, 
tillgänglighet) förmodligen i mindre utsträckning begränsar effekterna på konkurrensen på 
upphandlingsmarknaderna.  
En annan effekt av att införa krav om ”v ad man ska köpa in” för upphandlande myndigheter 
är att deras handlingsutrymme i upphandlingsfö rfarandet minskar. Detta kan påverka deras 
möjligheter att upphandla varor oc h tjänster som är exakt a npassade till de enskilda 
myndigheternas särskilda behov. Denna risk kan begränsas genom att kraven sätts på en 
lämplig nivå. 
Det brukar också anföras att centr alt föreskrivna krav om vad man ska köpa in skapar extra 
administration för de upphandlande myndigheterna och ekonomiska aktörerna, t.ex. en ökad 
arbetsbörda för att kontrollera att företagen uppf yller kraven. Mer och adekvat utbildning kan 
liksom särskilda verktyg93 hjälpa de upphandlande mynd igheterna att hantera denna 
arbetsbörda på ett effektivt sätt.  Dessutom skulle standardiserade krav på EU-nivå, t.ex. att 
köpa från de högsta prestandaklasserna av märkta produkter, inne bära att upphandlande 
myndigheter inte behöver ha särski ld teknisk kunskap när de utar betar specifikationer, vilket i 
vissa fall skulle göra det lättare att ta hänsyn till sådana kriterier på lokal, regional och nationell nivå. 
En mindre långtgående lösning är att tillhanda hålla incitament för upphandling av vissa typer 
av varor eller tjänster, i stället för att föreskriva detta. Det kan röra sig om finansiella fördelar för myndigheterna att upphandla m iljövänliga, socialt inkluderande eller innovativa varor och 
tjänster, mekanismer för utbyte av bästa pr axis mellan upphandlande myndigheter eller andra 
stödmekanismer för upphandlande myndigheter so m vill eftersträva Europa 2020-målen med 
hjälp av sin upphandling. 
Frågor: 
                                                 
93 Exempelvis den ovannämnda portalen för rena fordon. 
SV 45   SV 83. Anser ni att krav på EU-nivå om ”vad man ska köpa in” är ett bra sätt att uppnå 
andra politiska mål? Vilka är de största fördelarna och nackdelarna med ett sådant 
tillvägagångssätt? För vilka varu- eller tjän steområden eller för vilka politikområden 
anser ni att det vore ändamålsenligt med kr av om ”vad man ska köpa in”? Motivera 
er ståndpunkt. Ge exempel på praxis fö r upphandling i medlemsstaten som skulle 
kunna tillämpas på EU-nivå. 
84. Anser ni att fler krav på EU-nivå om  ”vad man ska köpa in” bör ingå i den 
politikinriktade lagstiftningen (om miljö, en ergi, sociala förhållanden, tillgänglighet 
osv.) eller i stället införas i den generella EU-lagstiftningen om offentlig 
upphandling? 
85. Anser ni att krav om ”vad man ska köpa in” bör införas på nationell nivå? Anser ni 
att sådana nationella krav ka n leda till en fragmentering av den inre marknaden? Hur 
ska man i så fall på bästa sätt minska den risken? 
86. Anser ni att krav om vad man ska köpa  in bör utformas som krav på de 
upphandlande myndigheterna i fråga om mäng den (t.ex. av miljöanpassad offentlig 
upphandling), vilka egenskaper varorna, tjä nsterna eller byggentr eprenaderna som de 
köper in ska ha eller vilka särskilda kr iterier som ska beaktas inom ramen för 
upphandlingen?  
86.1. Vilket handlingsutrymme bör de upphandla nde myndigheterna ha när de fattar sina 
beslut om upphandling?  
86.2. Bör det i de obligatoriska kr aven bara fastställas en mini minivå så att de enskilda 
myndigheterna kan ställa upp mer ambitiösa krav? 
87. Hur anser ni att man på bästa sätt beakta r den tekniska utvecklingen så att den mest 
avancerade tekniken kommer till användning (t.ex. genom att en enhet får i uppdrag 
att följa vilken teknik som har nått den mest avancerade nivån eller att de 
upphandlande myndigheterna måste ha de n mest avancerade tekniken som ett 
tilldelningskriterium eller på andra sätt)? 
88. Införandet av obligatoriska kriterier elle r obligatoriska mål om  vad man ska köpa in 
får inte eliminera konkurrensen på upphandli ngsmarknaderna. Hur kan målet att inte 
eliminera konkurrensen beaktas när dessa  kriterier eller mål ställs upp?  
89. Anser ni att administrationen skulle öka, särskilt för småföretag en, om det införs 
krav om ”vad man ska köpa in”? Hur kan denna  risk i så fall mins kas? Vilken typ av 
genomförandeåtgärder och/eller vägle dning bör komplettera sådana krav? 
90. Om ni inte anser att det bör införas kr av om ”vad man ska köpa in” finns det då 
enligt er uppfattning andra instrument (t.ex. rekommendationer eller andra 
incitament) som är ändamålsenliga?  
4.3. Innovation 
Europa har en stor outnyttjad potential att stimulera innovation genom offentlig upphandling 
och samtidigt uppmuntra gränsöverskridande konkurrens, främja en koldioxidsnål ekonomi 
och se till att offentliga myndigheter får så  mycket som möjligt för pengarna. Offentlig 
SV 46   SV upphandling av innovativa produkter och tjänster är  avgörande för att förbättra de offentliga 
tjänsternas kvalitet och effektivite t i en tid med budgetbegränsningar.  
Med EU:s nuvarande upphandlingsdirektiv ha r de upphandlande myndigheterna möjlighet att 
använda sig av innovationsinrik tad upphandling som kan uppmuntra  näringslivet att hitta nya 
innovativa lösningar. 
Inom ramen för projekttävlingar94 kan upphandlande myndigheter stäl la krav på ritningar eller 
projektbeskrivningar på område n som arkitektur, formgivnings teknik och databehandling. Vid 
ett sådant förfarande ombeds deltagarna att fö reslå projekt utanför strikta kravspecifikationer 
och de kan därmed föreslå innovativa idéer  som kan användas vid en framtida upphandling. 
Vid särskilt komplexa kontrakt där de upphandla nde myndigheterna anser att kontraktet inte 
kommer att kunna tilldelas genom ett öppet eller e tt selektivt förfarande kan enligt direktivet 
ett annat förfarande användas, näm ligen den konkurrenspräglade dialogen95. Med detta 
förfarande kan de upphandlande myndighetern a föra en dialog med anbudssökande för att 
fastställa hur den upphandlande myndighetens be hov ska tillgodoses på bästa sätt. Deltagarna 
ombeds att föreslå idéer och lösningar som diskuteras med de upphandlande myndigheterna.  
Syftet med EU:s upphandlingsregler är att sky dda innovativa lösningar, även om de inte 
omfattas av immateriella rättigheter. Den upph andlande myndigheten få r inte röja för de 
övriga deltagarna vilka lösningar en deltagare  har föreslagit elle r annan konfidentiell 
information som någon deltagare har lämnat utan dennes samtycke96. 
Att plocka russinen ur kakan, dvs. välja ut det bästa av immateriella rättigheter eller 
innovativa lösningar, har framhållits som ett bekymmer, särskilt i samband med den 
konkurrenspräglade dialogen: om en deltagare rö jer en lösnings unika egenskaper kan dessa 
komma till övriga anbudssökandes kännedom. Enlig t de nuvarande reglerna måste sådana 
uppgifter hållas konfidentiella, men den uppha ndlande myndigheten måste ändå väga 
skyldigheten att skydda konfid entiella uppgifter mot nödvändi gheten att lämna ut vissa 
uppgifter för att fastställa vilka lösninga r som bäst passar myndighetens behov. De 
upphandlande myndigheterna kan vara frestade a tt sätta press på anbuds givarna att samtycka 
till att uppgifter lämnas ut. Den bästa lösningen (den som den upphandlande myndigheten 
valt) kommer ju oundvikligen at t presenteras för alla delta gare, som sedan uppmanas att 
lämna in sina anbud på grundval av denna lösning,  och detta kan avskräcka deltagarna från att 
föreslå mycket innovativa lösningar, eftersom de  inte säkra på om de  kommer att ”belönas” 
för att de tänker ut denna lösning geno m att de sedan faktiskt får kontraktet. 
När en upphandling utformas kan de upphandlande  myndigheterna också välja att tillåta att 
anbudsgivarna lämnar in olika vari anter. I dessa fall kan varor eller tjänste r erbjudas som inte 
motsvarar dem som den upphandlande myndighete n har fastställt, men som uppfyller de 
tekniska minimikrav som anges i upphandlings dokumenten. Möjligheten att lämna in anbud 
som skiljer sig från de tekniska specifi kationer som den upphandlande myndigheten 
                                                 
94 Se artiklarna 66–74 i direktiv 2004/18/EG. 
95 Se artikel 29 i direktiv 2004/18/EG och skäl 31 i direktiv 2004/18/EG. Den konkurrenspräglade 
dialogen finns inte i direktiv 2004/17/EG. Det finns dock ingenting som hindrar en upphandlande 
myndighet som har valt ett förhandlat förfarande med föregående meddelande om upphandling att i 
specifikationerna föreskriva att förfarandet kommer a tt bli så som anges i direktiv 2004/18/EG för den 
konkurrenspräglade dialogen. 
96 Artikel 29.3 i direktiv  2004/18/EG. Denna regel kompletterar bestämmelsen om konfidentialitet i artikel 
6 i samma direktiv. 
SV 47   SV ursprungligen angav uppmuntrar de ekonomiska  aktörerna att föresl å mer innovativa varor 
eller tjänster. Detta kan stimulera till forskning inom ny teknik och låta användarna dra nytta av den tekniska utvecklingen.  
En annan viktig möjlighet att främja innovati on är att upphandlande my ndigheter kan ställa 
krav på att varor eller tjänst er tas fram som ä nnu inte finns på marknaden. Enligt det 
nuvarande regelverket kan detta göras genom s.k. förkommersiell upphandling
97, som innebär 
att man upphandlar forsknings- och utvecklingstj änster för att få fram nya lösningar98 i syfte 
att eventuellt köpa in den slutliga varan eller tjänsten via en normal upphandling i ett senare 
skede. De upphandlande myndigheterna kan på så  sätt gemensamt med leverantörerna dela 
riskerna och fördelarna med att utforma, ta fr am prototypen till och te sta en begränsad mängd 
nya varor och tjänster, utan att det rör sig om statligt stöd.  
Förkommersiell upphandling kan hjälpa de uppha ndlande myndigheterna att radikalt förbättra 
de offentliga tjänsternas kvalitet och effektivitet genom att pionjärmarknader och nya banbrytande lösningar utvecklas för utmaninga r inom den offentliga sektorn som det ännu 
inte finns några varor och tjänster för på marknaden. 
Trots dessa olika möjligheter att främja innovation genom offentlig upphandling, hävdar 
berörda parter att offentlig upphandling i Europa i alltför liten utsträckning är inriktad på 
innovation. Detta kan bero på flera olika fakt orer, t.ex. felaktiga incitament som gynnar 
lågrisklösningar, brist på kunskap och kapac itet för framgångsrik upphandling av ny teknik 
och innovationer, offentlig upphandling är frikoppl ad från politiska mål och saknar strategisk 
ansats. Därför, och som ett svar på ett identif ierat behov av vägledning, behövs en diskussion 
om hur tillämpningen av upphandlingsreglerna och ev entuella ytterligare åtgärder kan hjälpa 
upphandlande myndigheter att främja innovation. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt att 
mäta prestanda, eftersom detta har stor betydelse för att utvärdera vilken effekt offentlig upphandling har på innovation, prestandaökn ing och uppnåendet av det egentliga 
innovationsmålet.  
Frågor: 
91. Tror ni att det finns behov av att ytterl igare främja och stimulera innovation genom 
offentlig upphandling? Vilka incitamen t/åtgärder skulle stödja och skynda på 
införandet av innovationer inom offentliga organ?  
92. Anser ni att immateriella rättigheter och innovativa lösningar skyddas tillräckligt 
med den konkurrenspräglade dialogen så att anbudsgivarna kan tjäna på sina 
innovativa idéer?  
93. Anser ni att andra förfaranden bättre til lgodoser kravet på att satsa på innovation 
genom att skydda de ursprungliga lösningarna? Vilken typ av förfaranden skulle i så 
fall vara bäst lämpade? 
                                                 
97 För mer vägledning se kommissionens meddelande och det därmed sammanhängande arbetsdokumentet 
från kommissionens avdelningar Förkommersiell upphandling:  Att driva på innovation för att få 
offentliga tjänster av hög kvalitet i Europa , KOM(2007) 799 och SEK(2007) 1668. Mer aktuell 
information om förkommersiell upphandling finns på http://cordis.europa.eu/fp7/ict/pcp/home_en.html 
98 Upphandling som inte omfattas av EU:s upphandlin gsdirektiv i enlighet med artikel 16 f i direktiv 
2004/18/EG. 
SV 48   SV 94. Anser ni att förkommersiell upphandli ng, där myndigheter upphandlar FoU-tjänster 
för utveckling av produkter som ännu inte finns på marknaden, fungerar bra för att 
stimulera innovation? Behövs det ytter ligare utbyte av bästa praxis eller 
benchmarking av praxis för upphandling av  FoU mellan medlemsstaterna för att 
underlätta en mer omfattande användning av  förkommersiell upphandling? Finns det 
eventuellt andra sätt, som inte uttryckligen anges i det nuvarande regelverket, för de 
upphandlande myndigheterna att stimulera ut veckling av varor e ller tjänster som 
ännu inte finns på marknaden? Finns de t några särskilda sätt för upphandlande 
myndigheter att uppmuntra små och medelstora företag och nystartade företag att 
delta i förkommersiell upphandling? 
95. Behövs det andra åtgärder för att främja små och medelstora företags 
innovationskapacitet? Vilken typ av åtgärder  skulle ni i så fall vilja föreslå? 
96. Vilken typ av prestandamått skulle ni föreslå för att mäta  framsteg och effekter av 
offentlig upphandling inriktad på innovation?  Vilka data skulle behövas för dessa 
prestandamått och hur kan de samlas in utan att skapa merarbete för upphandlande 
myndigheter och/eller ekonomiska aktörer? 
4.4. Sociala tjänster 
Sociala tjänster finns förtecknade i bilaga II B till direktiv 2004/18/EG. Som förklaras ovan 
omfattas därför kontrakt avseende sociala tjänste r till ett värde som överstiger tröskelvärdet 
för tillämpningen av upphandlingsdirektiven bara av  några få särskilda regler i direktivet (de 
som rör tekniska specifikationer och offentli ggörande av resultaten av upphandlingen) och av 
grundprinciperna i EU-lags tiftningen som icke-diskriminering och öppenhet99. Kontrakt under 
tröskelvärdet omfattas alltså bara av EU -lagstiftningens grundpr inciper – som icke-
diskriminering och öppenhet – om de är av gränsöverskridande intresse.  
När man lägger ut sociala tjäns ter på entreprenad via ett tjä nstekontrakt har myndigheterna 
redan ett avsevärt handlings utrymme i fråga om vilka förfaranden som ska följas. 
Myndigheterna kan dessutom införa krav när det gäller i synnerhet tjänstens kvalitet, 
omfattning och kontinuitet samt krav avseende användarens deltagande vid tillhandahållandet 
av och utvärderingen av tjänsten eller som säkerställer att tjänst eleverantörerna ser till att de 
känner till det lokala sammanhanget när man utför tjänsten100. 
Vissa berörda parter anser dock att de nuvara nde reglerna behöver anpassas för att bättre 
beakta de särdrag som sociala tj änster har. Man efterfrågar i s ynnerhet högre tröskelvärden för 
dessa tjänster. Det bör observeras att en höjning av gällande tröskelvärden för sociala tjänster 
inte skulle leda till någon begränsning när det gäller omfattn ing och eventuella 
ersättningskrav inom ramen för GPA och andra internationella av tal, eftersom B-tjänster inte 
omfattas av dessa instrument.  
                                                 
99 Sociala tjänster ingår i de tjänster som förtecknas i bilaga II B till direktiv 2004/18/EG och det är 
därmed bara ett fåtal regler i direktivet som gäller för dessa (för skillnaden mellan tjänster som 
förtecknas i bilaga II A och tjänster som förtecknas i bilaga II B se artiklarna 20 och 21 i direktivet). 
100 Vägledning till hur upphandlingsreglerna ska tillämpas på sociala tjänster och i synnerhet 
förtydliganden om myndigheternas handlingsutrymme finns i arbetsdokumentet från kommissionens 
avdelningar Frequently Asked Questions concerning the application of public procurement rules to 
social services of general interest  – SEK(2007) 1514, 20.11.2007 – uppdaterat 2010 ( Guide on the 
application of the EU rules on State aid, public procurement and internal market to services of general 
economic interest and, in particular, to social services of general interest – SEK(2010 1545). 
SV 49   SV Frågor: 
97. Anser ni att sociala tjänst ers särskilda egenskaper bör beaktas i högre grad i EU:s 
upphandlingslagstiftning? Hur bör detta i så fall ske? 
97.1. Anser ni att vissa aspekter när det gä ller upphandling av so ciala tjänster i högre 
utsträckning bör regleras på  EU-nivå för att ytterligare förbättra kvaliteten på dessa 
tjänster och i så fall vilka aspekter? 
97.1.1. Bör direktiven förbjuda kriteriet om lägsta  pris för tilldelning av kontrakt / begränsa 
användningen av priskriteriet / begr änsa den viktning som upphandlande 
myndigheter kan lägga vid priset / införa en  tredje möjlighet till tilldelningskriterier 
utöver lägsta pris och det ekonomis kt mest fördelaktiga anbudet? 
97.1.2. Bör direktiven tillåta möjligheten att rese rvera kontrakt som omfattar sociala tjänster 
för organisationer som drivs utan vinstsyf te/bör det finnas a ndra privilegier för 
sådana organisationer i samband med tilldelningen av kontrakt avseende sociala 
tjänster? 
97.1.3. Om man lättar på tilldelningskriterierna e ller reserverar kontrak t för vissa typer av 
organisationer skulle det kunna försvåra fö r upphandlingsförfarandena att säkerställa 
att sådana tjänster köps in ”till lägsta kostnad för samhället” och därmed skulle det 
finnas risk för att kontrakten innebär statligt stöd. Delar ni denna oro? 
97.2. Anser ni att andra aspekter av upphand ling av sociala tjänster bör vara mindre 
reglerade (t.ex. genom högre tröskelvärden eller de minimis-regler för sådana 
tjänster)? Vilka är i så fall skälen fö r att sociala tjänster bör särbehandlas? 
5. GARANTERA SUNDA FÖRFARANDEN  
De ekonomiska riskerna och den nära samver kan mellan den offentliga och privata sektorn 
gör offentlig upphandling till ett riskområde för illojala affärsmetoder som intressekonflikter, favorisering och bestickning. Därf ör anges i Stockholmsprogrammet
101 offentlig upphandling 
som ett område som bör ägnas särskild uppmärksamhet i kampen mot bestickning.  
Effektiva mekanismer för att förhindra illojala affärsmetoder vid offentlig upphandling 
behövs inte bara för att säkerställa en sund konkurrens på lika villkor och garantera en 
effektiv användning av skattebetalarnas pengar, utan kan också i högsta grad bidra i kampen 
mot ekonomisk brottslighet. 
Kraven i direktiven om att förfarandet ska vara  öppet för att garantera att alla anbudsgivare 
behandlas lika minimerar redan riskerna för illo jala affärsmetoder. I de nuvarande direktiven 
finns det dock inga speciella regler för att fö rhindra intressekonflikter och införa påföljder i 
dessa fall och det finns få regler för att straffbelägga favorisering och bestickning vid offentlig upphandling. Dessa frågor tas upp mer specifikt i nationell lagstiftning, men nivån på det 
skydd som ges i den nationella lagstiftningen varierar stort mella n medlemsstaterna.  
                                                
 
101 Rådets dokument 17024/09, antaget av Europeiska rådet den 10–11 december 2009. 
SV 50   SV Om skyddet mot illojala affärsmetoder stärks på  EU-nivå kan detta förbättra den allmänna 
skyddsnivån i EU mot sådana metoder, öka den öv ergripande rättvisan i förfarandena och leda 
till att upphandling blir mindre sårbar för bedr ägeri och bestickning. Sådana ytterligare 
garantier kan ofta komma att innebär extra administration för upphandlare och företag, och 
mervärdet i kampen mot illojala affärsmetoder måste noga vägas i förhållande till eventuell 
negativ inverkan på det övergripand e målet att förenkla förfarandena.  
5.1. Förebyggande av intressekonflikter 
En intressekonflikt föreligger om personer som är med om att fatta beslut om 
kontraktstilldelning har motstridande yrkesmä ssiga eller personliga förpliktelser eller 
personliga eller finansiella intressen som kan göra det svårt för dem att genomföra sitt uppdrag på ett rättvist och obero ende sätt, eller om en person befinner sig i en position där 
han eller hon kan påverka den upphandlande m yndighetens beslutsprocess för att främja sina 
egna intressen. En sådan intressekonflikt lede r inte nödvändigtvis till korruption, men kan 
leda till bedrägligt beteende. Det är därför nödvändigt att id entifiera och lösa 
intressekonflikter för att förebygga bedrägeri. Det måste understrykas att en intressekonflikt 
objektivt sett och i sig utgör en allvarlig brist oavsett de berörda parternas avsikter och om de 
har varit i g od eller ond tro
102. 
Det bör diskuteras om det kräv s grundregler på EU-nivå, exem pelvis en gemensam definition 
av situationer med intressekonflikt som är oacc eptabla och ett visst skydd för att förebygga 
eller komma till rätta med sådana situationer103. Detta skydd kan bl.a. innebära krav på att 
lämna försäkran om att det inte råder någon in tressekonflikt samt en viss grad av öppenhet 
och ansvarsskyldighet vad gäller de upphandla nde tjänstemännen med hänsyn till deras 
personliga situation, vilket gi vetvis måste vara fullt förenligt med dataskyddsreglerna. 
Exempelvis kan man i EU-regler föreskriva att namnen på ledamöterna i utvärderingskommittén måste lämnas ut till ett kont rollorgan eller införa ett krav på att de 
upphandlande myndigheterna ska kontro llera att det inte finns några intressekonflikter när de 
sätter samman utvärderingskommittén.  
Frågor: 
98. Anser ni att det bör införas en EU-d efinition av intressekonflikt vid offentlig 
upphandling? Vilka aktiviteter/situationer dä r det föreligger en potentiell risk bör 
omfattas (personliga relationer, affärsintressen som aktieinnehav, oförenlighet med 
extern verksamhet osv.)? 
99. Anser ni att det finns ett behov av skydd på EU-nivå för att effektivt förebygga, 
identifiera och komma till rätta med situationer där intressekonflikt råder? Vilken typ 
av åtgärder anser ni i så  fall vore ändamålsenliga? 
                                                 
102 Se dom av den 15 juni 1999 i mål T-277/97, Ismeri Europa Srl mot Europeiska revisionsrätten, punkt 
123, om EU-institutioners upphandlingsregler.  
103 Se t.ex. EU-institutionernas upphandlingsregler: ar tikel 52 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 
1605/2002 med budgetförordning för Europeiska ge menskapernas allmänna budget, och relevant 
rättspraxis, särskilt domstolens dom av den 9 juli 2002 i mål T-21/01, Georgios Zavvos mot Europeiska 
kommissionen, och dom av den 17 mars 2005 i mål T-160/03, AFCon Management Consultants, 
Patrick Mc Mullin och Seamus O'Grady mot Europeiska kommissionen. 
SV 51   SV 5.2. Insatser för att motverka f avorisering och bestickning  
Upphandlingsmarknaderna, och särskilt stora byggentreprenadprojekt, anses ofta vara ett 
lukrativt mål för potentiella mutor. Det bör också understrykas att processens integritet inte bara äventyras vid bestickning, v ilket är ganska uppenbart, utan även mer genere llt vid alla 
typer av favorisering, även om detta inte nödvänd igtvis omfattar ett bedr ägligt beteende, t.ex. 
om en lokal anbudsgivare favoriseras. De vanlig aste formerna av bestickning som kan ses vid 
offentlig upphandling är ”pengar under bordet” (dvs. pengar som belöning till den tjänsteman 
som har styrt upphandlingen i en  viss riktning), manipula tion av upphandlingsdokumenten för 
att gynna en viss anbudsgivare samt att man a nvänder sig av bulvanföretag eller mellanhänder 
för att dölja tjänstemannens  illegala verksamhet. 
Många medlemsstaters upphandlingsregler innehålle r mekanismer som är särskilt utformade 
för att förebygga och motverka bestickning och favorisering. Precis som i frågan om 
intressekonflikter måste det analyseras om ett särskilt skydd behöver införas i EU:s 
upphandlingslagstiftning, förutsatt att detta inte  skapar en orimlig administration. Man måste 
dock vara medveten inte bara om att best ickning är en mycket känslig fråga för 
medlemsstaterna, utan även om att problemen på detta område samt de potentiella lösningarna 
beror på de – mycket varierande – administ rativa kulturer och företagskulturer som råder 
nationellt. Följaktligen kan det vara svårt att hitta en standardlösning på EU-nivå som passar 
alla. 
Det framförs ofta att man bör åtgärda best ickning vid offentlig upphandling genom att öka 
insynen i framför allt de beslut som upphandl arna fattar under förfarandets gång. De 
anbudssökande och möjligen även allmä nheten skulle därigenom kunna granska 
tjänstemännens beslut och därmed fungera som ett effektivt instrument mot bestickning. En 
sådan ökad insyn kan t.ex. införas för sked et när anbuden öppnas elle r det obligatoriska 
offentliggörandet av protokollen som dokument erar upphandlingen. Den extra administration 
som en sådan åtgärd medför skulle vara ganska begränsad, eftersom de upphandlande 
myndigheterna redan är skyldiga  att upprätta dessa protokoll
104. På samma sätt kan 
offentliggörande av ingångna kontrakt (med re digering av kommersiel lt känsliga uppgifter) 
bidra till en bättre demokratisk gr anskning av beslut om upphandling.  
En möjlighet kan också vara att ta fram särsk ilda verktyg, t.ex. för bedrägerianmälan via 
frisamtal eller Internet, för att uppmuntra de  deltagande eller a ndra personer att lämna 
information om eventuella förseelser elle r oegentligheter. Medde landet om upphandling, den 
upphandlande myndighetens webbplats och andra former av offentliggörande kan innehålla 
hänvisningar till ett såda nt system som den upphandla nde myndigheten eller en 
tillsynsmyndighet använder sig av för att få in information från anonyma eller andra källor. 
Metoder som t.ex. befintliga verktygslådor som främjar god, öppen förvaltning av hela 
upphandlingsprocessen bör uppmuntras. I de tta sammanhang kan förteckningar över 
indikatorer på röd flagg för upphandlande m yndigheter vara ändamålsenliga, trots de 
begränsningar som finns med detta105. Klara regler om rapporteringskrav och skydd för 
uppgiftslämnare kan bidra till en effektiv are rapportering. Användningen av externa 
observatörer (t.ex. regeringsexperter, icke-statliga organisationer osv.) kan vara ett komplement till de interna kontrollverktygen fö r bedömning av uppdragstagares prestationer 
samt förbättra upptäckt och ra pportering av misstänkta fall. 
                                                
 
104 Artikel 43 i direktiv 2004/18/EG. 
105 World Bank Policy Research Paper  nr 5243, 29 mars 2010. 
SV 52   SV Man kan också överväga om man ska använda sig av befintliga utvärderingsmekanismer för 
att övervaka efterlevnaden av relevanta internationella inst rument med bestämmelser om 
bestickning vid offentlig upphandling106. 
Slutligen kan det sägas att om upphandlande my ndigheters handlingsfrihet begränsas för vissa 
aspekter (t.ex. upphandlande myndigheters möjlighe ter att annullera förf aranden) kan detta 
göra det svårare att genomföra be slut i praktiken som inte är motiverade på objektiva grunder, 
vilket i sin tur kan förebygga favorisering. Dessa åtgärder får emellertid inte begränsa det 
nödvändiga handlingsutrymme so m upphandlande myndigheter be höver för att köpa varor 
och tjänster som är anpassade  till deras specifika behov. 
Frågor: 
100. Delar ni uppfattningen att det finns ri sk för bestickning och favorisering på 
upphandlingsmarknaderna? Anser ni att det kräv s agerande från EU på detta område 
eller bör detta vara medlem sstaternas sak att åtgärda? 
101. Vilka är de största riskerna för integritet en i var och en av u pphandlingsförfarandets 
olika faser (fastställandet av kontrakt sföremålet, utarbetandet av anbudet, 
urvalsfasen, tilldelningsfasen, ge nomförandet av kontraktet)?  
102. Vilka av dessa risker anser ni bör  åtgärdas genom införande av mer 
specifika/ytterligare regler i EU:s upphandlingsdirektiv oc h hur (vilka regler/vilket 
skydd)?  
103. Vilka ytterligare instrument  kan skapas inom ramen för direktiven för att motverka 
organiserad brottslighet vid offentlig upphandling? Anser ni att t.ex. en 
förhandskontroll bör införas för underentreprenad? 
5.3. Uteslutning av ”oseriösa” anbudsgivare 
Uteslutning av anbudsgivare som är skyldiga  till bestickning och, mer generellt, fel i 
yrkesutövningen är ett kraftfu llt sätt att straffa – och även i viss mån förebygga – illojala 
affärsmetoder. I artikel 45 i direktiv 2004/18/EG föreskrivs redan en s kyldighet att utesluta 
anbudsgivare som är dömda för vissa angivna br ott (särskilt bestickning) samt möjligheten att 
utesluta anbudsgivare för en rad andra illo jala affärsmetoder (bl.a. ”allvarligt fel i 
yrkesutövningen”).  
En rad frågor rörande räckvi dd, tolkning, införlivande och de n praktiska tillämpningen av 
denna bestämmelse kvarstår fortfarande, oc h medlemsstaterna och de upphandlande 
myndigheterna har efterfrågat ytterligare förtydliganden.  
Det bör särskilt undersökas om grunderna för uteslutning i artikel 45 är adekvata, tillräckligt 
tydliga (framför allt uteslutn ing på grund av ”fel i yrkesu tövningen”) och omfattande, eller 
om ytterligare grunder för uteslu tning bör införas. Det verkar  också som om de upphandlande 
myndigheterna har praktiska problem med att få  fram alla uppgifter av betydelse om de 
anbudssökandes och anbudsgivarnas personliga st ällning om de är etablerade i andra 
                                                 
106 Framför allt OECD:s konvention om bekämpande av bestickning av utländska offentliga tjänstemän i 
internationella affärsförbindelser och FN:s konvention mot korruption. 
SV 53   SV medlemsstater samt om huruvida de har rätt at t delta enligt den nati onella lagstiftningen i 
etableringslandet.  
Vidare behöver det förmodligen förtydligas vilket spelrum som finns för införandet av 
nationella bestämmelser om grunder för uteslu tning. Om medlemsstaterna får möjlighet att 
införa fler grunder för uteslutn ing i sin nationella lagstiftni ng kan de kanske effektivare 
åtgärda vissa problem med illojala affärsmetoder som bottnar i nationella förhållanden. Om det finns särskilda nationella grunder för uteslutn ing innebär detta å andra sidan alltid en risk 
för att utländska anbudsgivare diskrimineras v ilket kan äventyra principen om konkurrens på 
lika villkor inom EU.  
En viktig fråga som inte tas upp i EU:s nuva rande upphandlingsdirektiv  är självsanerande 
åtgärder som vidtas av den e konomiska aktören för att rätta t ill en negativ situation som 
påverkar hans eller hennes rätt att delta i upphandlingen. Huruvida dessa åtgärder är 
verksamma beror på i vad mån de godtas av me dlemsstaterna. Med hjälp av självsanerande 
åtgärder bör det vara möjligt att hitta en medelväg mellan tillämpningen av grunderna för 
uteslutning och principerna om proportion alitet och likabehandling. En prövning av 
självsanerande åtgärder kan hjälpa upphandlande myndigheter att göra en objektiv och mer 
heltäckande bedömning av den anbudssökandes e ller anbudsgivarens pers onliga ställning så 
att man kan avgöra om vederbörande ska uteslutas från upphandlingen. 
Artikel 45 tillåter medlemsstaterna att beakta självsanerande åtgärder om dessa visar att 
problemen med den anbudssökandes eller a nbudsgivarens yrkesmässiga integritet, 
betalningsförmåga och tillförlitli ghet är undanröjda. Det finns eme llertid inga enhetliga regler 
om självsanering, även om de  åtgärder som den ekonomiska aktören vidtar för att inte 
uteslutas ändå beaktas av de upphandlande  myndigheterna i vissa medlemsstater. 
Vidare uppstår frågan om EU uttryckligen bör in föra påföljder för försök att äventyra insynen 
och opartiskheten i upphandlingsförfarandet (t.ex. anbudssökande eller anbudsgivare som 
försöker få tillgång till konfidentiella uppgifte r eller på ett otillbörligt sätt påverka den 
upphandlande myndighetens verksamhet, exempelv is urvalsfasen eller tilldelningsfasen). 
Dessa påföljder kan t.ex. bestå i att ansökan eller anbudet inte godtas om detta beslut är 
välgrundat. 
Vissa allvarliga former av ille galt handlande, t.ex. bestickn ing eller intre ssekonflikter som 
med avsikt inte har deklarerat s, bör också bestraffas hårdare,  t.ex. genom straffrättsliga 
påföljder. Medlemsstaterna är redan nu skyldiga att föreskriva straffrättsliga påföljder för 
bestickning av tjänstemän. Lämpligheten i att ange miniminormer för påföljder måste 
bedömas mot bakgrund av brottets omfattn ing och nödvändighets-, subsidiaritets- och 
proportionalitetsprinciperna
107. 
Frågor: 
104. Anser ni att artikel 45 i direktiv 2004/18/ EG om uteslutning av anbudsgivare är ett 
användbart instrument för att straffbelägga illojala affärsmetoder? Vilka förbättringar 
av denna mekanism och/eller andra mekanismer föreslår ni? 
                                                 
107 Se mål C-440/05, Europeiska kommissionen mot Europeiska unionens råd, punkt 66, om EU:s 
funktionella befogenheter i fråga om straffrättslig lagstiftning. 
SV 54   SV 105. Hur kan de upphandlande myndigheternas sama rbete stärkas för att få in uppgifterna 
om de anbudssökandes och anbudsgivarnas personliga ställning?  
106. Anser ni att frågan om självsanerande åt gärder bör tas upp uttryc kligen i artikel 45 
eller bör den bara regler as på nationell nivå? 
107. Är ett motiverat beslut om att inte godta ett anbud eller en ansökan adekvata 
påföljder för att förbättra respekten för principen om likabehandling? 
108. Anser ni, mot bakgrund av Lissabonfördrag et, att miniminormer för straffrättsliga 
påföljder bör anges på EU-nivå för särskild a fall, exempelvis bestickning eller ej 
deklarerade intressekonflikter? 
5.4. Undvika orättvisa fördelar  
Slutligen kan det uppstå situationer dä r det visserligen inte förekommer några 
intressekonflikter eller il lojala affärsmetoder, men där rätt visan vid förfarandet kan äventyras 
genom att vissa anbudsgivare befinner sig i en fördelaktig situation. Om den anbudssökande 
eller anbudsgivaren exempelvis har deltagit i förberedande ve rksamhet som är kopplad till 
utvecklingen av en tjänst som ska upphandlas  (som forskning och/eller formgivning) kan 
detta innebära stora fördelar för den anbudsgivaren i form av insidesinformation och därmed 
leda till att respekten för principe n om likabehandling kan ifrågasättas108.  
Frågan här är i vilken utsträckning fördel ar kan kompenseras utan att anbudsgivaren 
diskrimineras. Att bara utesluta anbudsgivare som har deltagit i förberedelserna av projektet 
skulle sannolikt vara en oproporti onerlig reaktion, och det är kans ke inte ens genomförbart i 
praktiken, särskilt om det finns få kvalific erade konkurrenter på marknaden. En meningsfull 
kompensation kan t.ex. vara en skyldighet för denna anbudsgivare att till alla konkurrerande 
anbudsgivare lämna ut all insidesinformation som han eller hon har fått vi d sitt tidigare arbete 
med projektet.  
En fråga som är ännu mer komp licerad är problemet med etab lerade anbudsgiva res naturliga 
fördelar, som det är ännu svårare att klart fast ställa och kompensera för. Även här kan det 
fylla sitt syfte att kräva att viss insidesinformation lämnas ut  för att minska risken för 
diskriminering, på villkor at t kommersiellt känsliga uppgifter  skyddas på lämpligt sätt. 
Frågor: 
109. Bör det finnas särskilda regler på EU-n ivå för att åtgärda problemet med att vissa 
anbudsgivare kan ha fördelar därför att de  tidigare har deltagit i utformningen av det 
projekt som upphandlingen gäller? V ilka skyddsåtgärder föreslår ni? 
110. Anser ni att problemet med etablerade a nbudsgivares eventuella fördelar måste tas 
upp på EU-nivå och i så fall hur? 
                                                 
108 Se de förenade målen C-21/03 och C-34/03, Fabricom. 
SV 55   SV 6. TILLTRÄDE TILL EU- MARKNADEN FÖR LEVERANTÖRER FRÅN TREDJELÄNDER  
EU:s internationella åtagande n på upphandlingsområdet avspeg las genom flera bestämmelser 
i direktiven.  
I skäl 7 i direktiv 2004/18/EG och skäl 14 i dire ktiv 2004/17/EG hänvisas de t uttryckligen till 
rådets beslut 94/800/EG, varigenom WTO:s avtal om offentlig upphandling godkänns. Där 
anges att ” den ordning som fastställs i avtalet [ska ] tillämpas för anbudsgivare och varor från 
tredje land som har undertecknat avtalet ”. Villkoren rörande avtalet om offentlig upphandling 
avspeglas i artikel 5 i direktiv 2004/18/EG oc h artikel 12 i direktiv  2004/17/EG. Ekonomiska 
aktörer från länder som undertecknat WTO: s avtal om offentlig upphandling bör därför 
behandlas på samma sätt som euro peiska ekonomiska aktörer på de villkor som fastställs i 
avtalet, särskilt EU:s tillä gg 1 som omfattar alla EU:s åtaganden enligt avtalet.  
Vidare införs, inom de områden som inte om fattas av EU:s internationella åtaganden, i 
artikel 58 i direktiv 2004/17/EG ett företr äde för gemenskapen vid varuupphandling, och 
artikel 59 i samma direktiv gör det möjligt at t begränsa tillträdet till EU:s marknad vid 
upphandling av försörjningstjänster. 
Många berörda parter har på se nare tid påpekat att EU:s upphandlingsmarknad är öppnare än 
våra internationella partners upphandlingsmarkna der. Företagen i EU konkurrerar därmed inte 
alltid med utländska företag på lika villkor. De tta har även negativa konsekvenser för EU:s 
förhandlingsposition vid internationella förhandli ngar om ökat tillträde till marknaderna. Det 
är därför nödvändigt att reflekte ra över EU:s politik för offentlig upphandling i förhållande till 
tredjeländer, över användningen av ovannäm nda bestämmelser och över eventuella 
förbättringar. 
Detta knyter an till de pågående diskussionerna om hur EU:s inflytande vid internationella 
förhandlingar kan stärkas för att säkerställa e tt mer balanserat och öm sesidigt tillträde till 
EU:s och andra länders upphandlingsmarknader. Kommissionen genomför för närvarande en 
konsekvensbedömning där man undersöker de o lika policyalternativen, med utgångspunkt i 
EU:s internationella åtaganden såsom avtalet om offentlig upphandling, även i förhållande till 
tredjeländer med vilka EU ä nnu inte har sådana avtal.  
Frågor: 
111. Vilka är era erfarenheter av  och/eller synpunkter på meka nismerna i artiklarna 58 och 
59 i direktiv 2004/17/EG?  
111.1 Bör dessa bestämmelser förbättras ytterlig are? Om så är fallet, hur? Bör räckvidden 
för dessa bestämmelser utvidgas utöver området för upphandling av 
försörjningstjänster? 
112. Vilka andra mekanismer föreslår ni för att få bättre symmetr i i tillträdet till 
upphandlingsmarknader? 
*** 
I denna grönbok behandlas frågor som kommissionen anser är viktiga för en framtida reform 
av EU:s politik för offentlig upphandling. Det kan finnas andra viktiga frågor som inte tas upp grönboken. Det skulle även vara intressant att hö ra av berörda parter vilka av de ämnen som 
behandlas i grönboken som man anser är viktig ast och vilka frågor som kan vara mindre 
SV 56   SV relevanta vid en framtida reform. Alla berö rda parter uppmanas därför att svara på 
nedanstående frågor. 
Frågor: 
113. Finns det andra frågor som ni anser bör tas upp vid en framtida reform av EU:s 
direktiv om offentlig upphandling? Vilka frågor är det, vilka problem anser ni bör 
åtgärdas och vilka möjliga lösningar finns på dessa problem? 
114. Ange i rangordning hur vik tiga de olika frågor är som tas upp i denna grönbok samt 
andra frågor som ni anser är viktiga. Om ni skulle behöva  välja tre frågor som måste 
åtgärdas först och främst, vilka sku lle ni välja? Mo tivera er ståndpunkt. 
*** 
Kommissionen uppmanar alla intresserade parter  att lämna sina synpunkter före den 18 april 
2011, helst per e-post och i Word-f ormat till MARKT-CONSULT-PP-
REFORM@ec.europa.eu . 
Synpunkterna behöver inte täcka alla de frågor som tas upp i denna grönbok. De kan 
begränsas till de frågor som är särskilt intres santa för er. Ange tydligt vilka aspekter era 
synpunkter avser. 
Era svar och personuppgifter kommer att läggas ut  på Internet, såvida ni inte motsätter er 
detta för att det skulle skada era legitima in tressen. I så fall kan bidraget publiceras i 
anonymiserad form. I annat fall kommer synpunkt erna inte att publicer as och deras innehåll 
kommer i princip inte att beaktas.