Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets direktiv om säkerhetskontroll av flygplan från tredje land som trafikerar flygplatser i gemenskapen" () (98/C 19/06)

Den 17 mars 1997 beslutade rådet att, i enlighet med artikel 84.2 i EG-fördraget, rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för transport och kommunikation, som ansvarat för kommitténs arbete i frågan, antog sitt yttrande den 15 oktober 1997. Föredragande var Michael Mobbs.

Vid sin 349:e plenarsession den 29-30 oktober 1997 (sammanträdet den 29 oktober 1997) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 105 röster för, 1 röst emot och 2 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Sedan en tid tillbaka har stigande oro uttryckts över nivån på flygsäkerhet i olika delar av världen. Det har föranlett Förenta staternas regering och den internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO) att upprätta program för kontroll och bistånd i syfte att fastställa eventuella brister och vidta korrigerande åtgärder för att garantera säkerheten för den flygande allmänheten, för besättningen samt för människor som vistas på och utanför en flygplats.

1.2. De europeiska civila luftfartsmyndigheterna har själva haft klart för sig att Europa också måste agera på detta område och den Europeiska konferensen för civil luftfart (ECAC) åtog sig att utveckla programmet för säkerhetskontroll av utländska flygplan (SAFA). I juni 1996 antog ECAC:s generaldirektörer ett särskilt program för Europa. Detta skulle så långt möjligt göras inom ramen för ICAO för att undvika dubbelarbete i förhållande till ICAO:s insatser. Medan EU är i färd med att utarbeta ett direktiv som skulle skapa en fastare rättslig och politisk grund för rampinspektioner, utför en del medlemsstater rampinspektioner redan i dag, om än inte på något enhetligt EU-sätt.

1.3. I februari 1996 omkom 176 europeiska passagerare i en flygolycka i Dominikanska republiken. Med anledning av detta uppmanade både Europaparlamentet () och rådet () kommissionen att undersöka möjliga åtgärder för att öka säkerheten, särskilt i fråga om problemet med lufttrafikföretag som verkar i Europa utan att uppfylla standarderna.

1.4. Kommissionen har därför lagt fram ett förslag som syftar till att inom ramen för ett direktiv rationalisera och samordna alla de åtgärder som medlemsstater kan vidta redan i dag och som utgår ifrån existerande standarder och rekommenderad praxis utformade inom ICAO. För att helt och hållet kunna förstå förslaget är det nödvändigt att förstå det aktuella läget i medlemsstaterna.

1.4.1. I rådets direktiv 94/56/EG om grundläggande principer för utredning av flyghaverier och tillbud inom civil luftfart anges: "Vare medlemsstat skall säkerställa att de tekniska utredningarna genomförs eller övervakas av ett ständigt organ eller institut för civil luftfart. Det ifrågavarande organet eller institutet skall vara oavhängigt i synnerhet av de nationella luftfartsmyndigheter som ansvarar för luftvärdighet, certifiering... och, från allmän synpunkt, av varje annan part vars intressen kan råka i konflikt med den uppgift som ålagts det organ eller den enhet som har att utreda."

1.4.2. Enligt ICAO:s bilaga 8 om flygplans luftvärdighet skall luftfartyg hållas i ett sådant skick att de är luftvärdiga. När en avtalsstat har anledning att ifrågasätta att så är fallet, är den inte längre förpliktad att erkänna giltigheten av ett certifikat om luftvärdighet. Staten har också rätt att utföra en kontroll av flygplanet, och belägga det med startförbud om så behövs. De nationella lagstiftningarna varierar till innehåll men i varje medlemsstat finns det en myndighet som har befogenhet att utfärda startförbud för flygplan från den egna staten, från annan medlemsstat och från tredje land, när skäl finns att ifrågasätta luftvärdigheten. Reglerna i ICAO:s bilaga 13 om utredning av flyghaverier och tillbud fungerar på liknande sätt, när ett tillbud förmodas ha ägt rum.

1.4.3. Varje medlemsstat har därför befogenhet, som borde erkännas av samtliga ICAO:s signatärstater, att kontrollera och, där så är lämpligt, utfärda startförbud för egna flygplan samt flygplan från annan medlemsstat eller från tredje land. Nuvarande regler om medlemsstaternas flygplan är dessutom minst lika stränga som dem som gäller för flygplan från tredje land. Det finns således ingen avsikt att för flygplan från tredje land införa regler som inte redan tillämpas på medlemsstaternas flygplan.

1.4.4. Även om nuvarande regler tillåter att lämpliga åtgärder vidtas beträffande flygplan från hela världen, kan flygplan från tredje land behandlas olika av olika medlemsstater. En åtgärd vidtagen av en medlemsstat kommer inte nödvändigtvis att följas/kopieras eller stödjas av andra medlemsstater. Om ett flygplan således i en medlemsstat bedömts vara icke luftvärdigt men givits tillstånd att flyga från den staten utan passagerare (eller frakt) för att få bristerna åtgärdade, kan flygplanet för närvarande landa i en annan medlemsstat och plocka upp passagerare (eller frakt) utan att bristerna åtgärdas.

1.4.5. Ett lufttrafikföretag från tredje land vars flygplan belagts med startförbud i en medlemsstat kan för närvarande vidta motåtgärder mot ett lufttrafikföretag i den staten medan det samtidigt har möjlighet att använda andra medlemsstaters flygplatser. Detta förfarande pågår redan, med Storbritannien och Nigeria som berörda stater.

1.5. Med hänsyn till det fortlöpande behovet av att öka säkerheten, har kommissionen tillsatt en högnivågrupp bestående av medlemsstaternas myndigheter för civil luftfart, ECAC, de gemensamma luftfartsmyndigheterna (JAA) och kommissionen för att biträda denna vid bedömningen av olika flygsäkerhetsfrågor.

2. Högnivågruppen

2.1. Högnivågruppen avgav en rapport som fogats till ett meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet med rubriken "En strategi för ökad flygsäkerhet i gemenskapen" (). I rapporten redovisas en serie förslag men endast de som har relevans för detta yttrande omfattas av den beskrivning som följer.

2.2. Högnivågruppen diskuterade Förenta staternas federala luftfartsmyndighets (FAA) förfarande (vilket går ut på att kontrollera att de berörda nationella myndigheterna har de rättsliga medlen samt resurserna, personalen och kunnandet för att ikläda sig ansvaret för internationell säkerhetskontroll). Gruppen fann dock att ett sådant system inte skulle passa i Europa.

2.3. Europa har många fler luftfartsparter, eftersom nästan alla länder i världen har förbindelser till flygplatser i Europa. Att kontrollera samtliga företag vore helt orimligt med hänsyn till resurserna som Europa förfogar över, och skulle i många fall utgöra ett onödigt slöseri. Det skulle också innebära en dubblering av arbete som redan utförts av andra.

2.4. Europa borde i stället tillämpa ett stegvis förfarande som inleds då det föreligger bevis för bristande säkerhet hos ett utländskt flygbolag. Det skulle utformas som ett förfarande för säkerhetskontroll av utländska flygplan (SAFA).

2.5. Den praktiska tillämpningen av SAFA-proceduren håller på att utvecklas av de gemensamma luftfartsmyndigheterna (JAA) på uppdrag av Europeiska konferensen för civil luftfart (ECAC).

2.6. Högnivågruppen noterar behovet av att följa principerna i konventionen om internationell civil luftfart som undertecknades i Chicago i december 1944. Huvudpunkterna i högnivågruppens rapport är följande:

2.6.1. En strategi för förbättrad säkerhet som inriktas på lufttrafikföretag och flygplan från tredje land måste vara förenlig med principerna som styr den internationella civila luftfarten.

2.6.2. Varje avtalsslutande stat är ansvarig för utfärdande eller giltigförklarande av certifikat om luftvärdighet för varje flygplan eller besättning som är registrerad i denna stat. Sådant certifikat måste erkännas av alla avtalsslutande stater under förutsättning att certifikatet uppfyller minimikraven på internationella säkerhetsstandarder. I enlighet härmed kan en avtalsslutande stat inte erkänna certifikat som den anser inte uppfyller ICAO:s krav. I ett sådant fall är det möjligt att tänka sig ensidiga åtgärder till skydd för statens medborgare. Härav följer dock inte att kollektiva åtgärder är möjliga.

2.6.3. Bilaterala avtal erkänner vardera parts rätt att utse lufttrafikföretag men innehåller vanligtvis inte uttryckliga bestämmelser om säkerhetskontroller eller om ensidiga åtgärder, som skulle innebära att ena parten kunde frånta den andra parten erkända rättigheter.

2.6.4. Med utgångspunkt från internationell lufträtt är det därför mycket svårt att upprätta "svarta listor" över vissa flygbolag från tredje land, helt bortsett från risken för motåtgärder eller andra diplomatiska förvecklingar.

3. Kommissionens förslag

3.1. Avsikten med kommissionens förslag om ett direktiv om säkerhetskontroll av flygplan från tredje land som trafikerar flygplatser i gemenskapen är att bidra till att förbättra säkerheten genom att kontrollera flygplan från tredje land, när misstanke föreligger om att de inte drivs i enlighet med internationella säkerhetsstandarder.

3.2. Även om förslaget i första hand är avsett att tillämpas på flygplan från tredje land, påverkar det inte medlemsstaternas rätt att i enlighet med gemenskapsrätten kontrollera varje flygplan som landar på deras flygplatser.

3.3. Förfarandet omfattar framförallt följande inslag:

3.3.1. Fastställande av det faktaunderlag som medlemsstaten behöver ställa samman för att få tillräckligt med information för att sedan kunna vidta åtgärder.

3.3.2. Ett åliggande för medlemsstaterna att utbyta information om sina åtgärder så att förbättringar av säkerheten kan beslutas på gemenskapsnivå.

3.3.3. En rampinspektion utförd av vederbörande medlemsstat, om det som ett resultat av informationsutbytet framkommer att det finns anledning förmoda att ett flygplan inte uppfyller internationella säkerhetsstandarder.

3.3.4. En skyldighet för medlemsstaten att belägga flygplanet med startförbud till dess att säkerhetsrisken undanröjts, om det visar sig att säkerheten är otillfredsställande. Ägaren/operatören skall ha rätt att överklaga. I de fall då bristen inte kan rättas till skall medlemsstaten där inspektionen ägde rum, i samarbete med den stat som ansvarar för flygplanets drift, föreskriva de nödvändiga villkoren på vilka flygplanet, utan betalande passagerare, kan tillåtas flyga till en flygplats där bristerna kan åtgärdas.

3.4. Kommissionen föreslår att den bör bistås av en rådgivande kommitté i arbetet med att förbättra säkerheten och ta fram tillämpningsföreskrifter.

3.5. Kommissionens avsikt är att lägga fast en rättslig ram men att samtidigt ge medlemsstaterna tillräckligt med utrymme för att på individuell eller gemensam basis inrätta motsvarande system, exempelvis inom ECAC eller JAA på det vis de finner lämpligt. Kommissionen anser att detta tillvägagångssätt är förenligt med subsidiaritetsprincipen.

3.6. Medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa det föreslagna direktivet senast den 1 juli 1998.

4. Allmänna kommentarer

4.1. Kommittén välkomnar kommissionens förslag, som dock snarare bör ses som en del av en global insats för ökad säkerhet än som ett slutligt svar i sig självt. Kommittén understryker att insatser på gemenskapsnivå inte enbart bör inriktas på att förbättra säkerheten hos lufttrafikföretag och flygplan i tredje land, utan också bör innebära en fortsatt strävan efter förbättrade standarder för säkerhet i Europa som helhet.

4.2. Kommittén delar kommissionens uppfattning att insatser när det gäller inspektioner och startförbud, och där så är lämpligt begränsningar i landningsrättigheter, måste vara gemensamma för medlemsstaterna. Till dess att så blir fallet kommer de otillfredsställande förhållanden som beskrevs i punkt 1.4.4 utan tvivel att fortsätta. Kommittén anser att detta inte skall få inträffa. Om enhetliga åtgärder på gemenskapsnivå inte vidtas så snart som möjligt, kan värdet av kommissionens förslag komma att ifrågasättas.

4.3. Det kan vara värt att notera att ICAO:s bilaga 13 definierar en operatör som "varje person, organ eller företag som sköter eller erbjuder sig att sköta driften av ett eller flera luftfartyg" och att JAA:s krav ingående definierar terminologin som används i diverse ordningar för leasing. Emellertid finns det inga lika klar definition av "ägare". Kommittén anser att kommissionen borde klarlägga alla olösta frågor med de berörda parterna för att undvika risken för kryphål, vilka skulle kunna äventyra säkerheten.

4.4. JAA torde komma spela en viktig roll, särskilt när det gäller att fastställa standarder och arbetsscheman. Kommittén stöder detta men är medveten om att JAA för närvarande inte har någon rättslig status. Enligt överenskommelse mellan de 27 medlemmarna är JAA ett regelskapande men inte lagstiftande organ. Samtliga medlemmar i JAA har i princip åtagit sig att införa JAA:s regler i den nationella lagstiftningen (det finns inget annat europeiskt organ som kan utföra JAA:s arbete, särskilt som detta organ erkänts som Europas främsta på området). Kommittén anser att kommissionen borde erkänna detta förhållande i praktiken och finna metoder för ett effektivt samarbete mellan JAA och kommissionen.

4.5. Utvecklingen av program för samarbete och bistånd samt utbildning av personal i tredje land kommer att leda till förbättrade standarder för säkerhet i dessa länder. Förhållanden inom tredje länder, och särskilt flygplatserna (nivån på hjälpmedel för anflygning, kommunikationer, flygtrafikledning), berör också direkt säkerheten för alla (inklusive europeiska) resenärer. Dessa frågor berörs i högnivågruppens rapport men avsikten är inte att de skall utgöra en del av kommissionens nuvarande förslag.

4.6. Medlemsstaternas behöriga myndigheter borde i säkerhetens intresse ägna uppmärksamhet åt hur flygföretag i tredje land säkerställer att deras flygbesättningar har tillfredsställande kunskaper i den civila luftfartens språk, framförallt engelska.

4.7. När ett flygplan belagts med startförbud kommer den resande allmänheten (och frakten) att påverkas och ersättning för eventuella förseningar kan komma att krävas. Denna fråga och frågan hur passagerare (och frakt) skall kunna nå resmålet behöver övervägas.

5. Särskilda kommentarer

5.1. Ingressen

5.1.1. För att klargöra för ägare och/eller operatörer i tredje land att det föreslagna direktivet inte är diskriminerande, borde efter det tredje stycket ytterligare stycken med ungefär följande lydelse infogas:

"Lufttrafikföretag och flygplan i gemenskapen är redan underkastade stränga kontroller i enlighet med ICAO:s standarder och rekommenderad praxis/JAA-krav."

"Medlemsstater har rätt att, i enlighet med regler grundade på standarder och rekommenderad praxis enligt bilagorna 8 och 13 i ICAO-konventionen, belägga ett flygplan med startförbud, när det finns anledning till tvivel om det befinner sig i ett luftvärdigt skick, eller om ett tillbud inträffat som påverkar eller skulle kunna påverka driftssäkerheten."

5.2. Artikel 2 (Räckvidd)

5.2.1. Första stycket bör lyda:

"Detta direktiv skall tillämpas på flygplan som trafikerar flygplatser i gemenskapens medlemsstater, om flygplanet inte helt och hållet ägs och/eller drivs av ett organ inom en av gemenskapens medlemsstater."

5.2.2. Andra stycket bör inledas:

"Endast statliga flygplan..."

5.2.3. I tredje stycket bör följande läggas till i slutet:

"..., inklusive flygplan från medlemsstaterna."

5.3. Artikel 3 (Definitioner)

5.3.1. Fjärde definitionen (Internationella säkerhetsstandarder). Lägg till efter 1944:

"... eller annan internationellt överenskommen säkerhetsstandard..."

5.3.2. Femte definitionen (Rampinspektioner). Lägg till följande i slutet:

"... samt besättningens duglighet och kompetens."

5.4. Artikel 4 (Insamling av information)

5.4.1. Betydelsen av "behörig myndighet" är inte tillräckligt preciserad i artikeln och kan ge upphov till förvirring. Kommittén föreslår att orden "... behöriga myndigheter ..." stryks.

5.4.2. Utöka förteckningen under artikel 4.1 första strecksatsen med följande:

- Rapporter från kabinpersonal.

- Rapporter från underhållspersonal.

5.5. Artikel 5 (Rampinspektion)

5.5.1. Artikelns ingående och föreskrivande text överensstämmer inte med avsikten att skapa en mera allmän ram, beskriven i motiveringens sjunde stycke. Denna artikel borde ses över i syfte att klargöra vad som exakt skall gälla beträffande den arbetsinsats som krävs samt med vilken regelbundenhet kontroller skall utföras. Kommissionen borde vidare klargöra (antingen här eller i bilaga II) att kontroller inte alltid måste utföras på samma sätt eller i samma följd, om de inte kan utföras inom en godtagbar tidsfrist.

5.5.2. Första stycket

Lägg till i andra raden: "... genomförs utan dröjsmål...". Detta betonar behovet av skyndsamhet.

5.5.3. Andra stycket

När en brist upptäckts måste en rampinspektionsrapport tillställas myndigheten för civil luftfart, vars formella roll är övervakande myndighet.

5.6. Artikel 6 (Informationsutbyte)

5.6.1. Kommittén uttrycker oro över det förhållande att det inte verkar finns ett tillräckligt inslag av skyndsamhet i de åtgärder som föreslås, vare sig när det gäller den första anmälan eller i den efterföljande handläggningen i medlemsstaterna, kommissionen eller den rådgivande kommittén (inrättad i enlighet med artikel 9). I andra stycket hänvisar man till att rampinspektionsrapporter finns tillgängliga men lämnar ingen tillräckligt klar anvisning om hur rapporternas existens skall bli känd. Kommittén menar att det bör göras helt klart att det är nödvändigt med gemensamma åtgärder vidtagna av samtliga medlemsstater. Det borde inte finnas kryphål som gör det möjligt för en driftsansvarig att fortsätta att använda flygplatser inom gemenskapen tills samtliga brister som påträffats vid andra flygplatser inom gemenskapen åtgärdats fullt ut.

5.6.2. Kommittén anser att när en rampinspektion (Artikel 5) väl ägt rum och informationen samlats in (Artikel 4), är det ett oavvisligt krav att lämpliga åtgärder vidtas omedelbart. De åtgärder som föreslås i detta utkast till direktiv krävs endast av den anledningen att säkerhetsläget anses otillfredsställande. Det är därför inte godtagbart att dröja med att vidta korrigerande åtgärder. Dessa bekymmer om dröjsmål skulle te sig ännu allvarligare, om en medlemsstat kunde hindras från att vidta åtgärder på egen hand ifall den ansåg att omständigheterna så krävde.

5.6.3. Det skulle underlätta om orden "på begäran" i andra stycket togs bort. Medvetenheten om behovet av skyndsamhet skulle kanske öka om samtliga rapporter automatiskt tillställdes alla andra behöriga myndigheter.

5.7. Artikel 7 (Informationsskydd)

5.7.1. Tanken bakom denna artikel är klar men kan bli svår att genomföra i praktiken. Om ett flygbolag överklagar ett startförbud kan det bli nödvändigt med förtrolig information för att motivera startförbudet.

5.7.2. Andra stycket bör ändras enligt följande:

"... särskilt av besättningen eller underhållspersonal..."

5.8. Artikel 8.5 (Startförbud för flygplan)

Det borde klargöras till vem ett startförbud kan överklagas.

5.9. Artiklarna 9, 10 och 11 (åtgärder för ökad säkerhet; genomförandeåtgärder; kommitté)

5.9.1. Kommissionen borde se över dessa artiklar och anpassa skrivningarna till eventuella ändringar som görs som ett resultat av detta yttrande.

5.10. Bilaga 2 (Rampinspektioner)

5.10.1. I första styckets första mening bör "... och till rapporter från tidigare inspektioner" läggas till i slutet. Det borde minska upprepningen av arbete som redan utförts och som är känt för de behöriga myndigheterna.

Bryssel den 29 oktober 1997.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() EGT C 124, 21.4.1997, s. 39.

() Resolution B4-0150/96, EGT C 65, 4.3.1996, s. 172.

() 1907:e sammanträdet med rådet (transporter), Bryssel den 11 mars 1996 (PRES 96/55).

() SEK(96) 1083 slutlig, 12.6.1996.