I linje med artikel 23 i EUF-fördraget avser direktivet konsulärt skydd i tredjeländer som företrädda medlemsstater ska ge till icke-företrädda unionsmedborgare ”på samma villkor” som till sina egna medborgare. Detta innebär att direktivet inte harmoniserar den nivå av stöd som medlemsstaterna ska erbjuda till icke-företrädda medborgare. I stället har icke-företrädda unionsmedborgare rätt till lika behandling, dvs. rätt att få samma nivå av skydd som den hjälpande medlemsstaten skulle ge sina egna medborgare i samma situation. I praktiken betyder detta att icke-företrädda unionsmedborgare kan få olika former av skydd och olika nivåer av stöd beroende på vilken medlemsstat de söker skydd från, eftersom medlemsstaterna erbjuder olika former av skydd till sina egna medborgare.

I de flesta medlemsstater bedöms tillhandahållandet av konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgares familjemedlemmar från länder utanför EU från fall till fall. Beroende på medlemsstatens nationella lagstiftning och praxis kan en familjemedlem vara en enskild person i den närmaste familjen (t.ex. barn, makar eller föräldrar), men i vissa fall även den utvidgade familjen (t.ex. syskon, farbröder/morbröder, fastrar/mostrar, kusiner etc.). På liknande sätt gör medlemsstaterna olika tolkningar av vad som avses med att ”medfölja” den icke-företrädda medborgaren. I praktiken prioriteras vanligen förstagradssläktingar vid tillhandahållandet av stöd. Jämfört med medlemsstaternas praxis under normala förhållanden tillhandahålls ett ökat skydd under kristider beroende på och i proportion till hur allvarlig och akut situationen är.

I artikel 12 anges att lokala samarbetsmöten ska inbegripa ett regelbundet utbyte av information om frågor som rör icke-företrädda medborgare. Vidare fastställs att medlemsstaterna i samband med sådana möten vid behov ska komma överens om de praktiska arrangemang som avses i artikel 7 för att säkerställa att icke-företrädda medborgare faktiskt får skydd i det berörda tredjelandet. De lokala samarbetsmötena ska ledas av en företrädare för en medlemsstat i nära samarbete med EU-delegationen, såvida inte annat överenskommits med medlemsstaterna.

I allmänhet genomförs de lokala samarbetsmötena på ett meningsfullt och effektivt sätt, även om nivån och ändamålsenligheten varierar mellan olika tredjeländer. Sedan utbrottet av covid-19-pandemin har de lokala samarbetsmötena huvudsakligen anordnats på distans. I praktiken tycks det inte finnas någon tydlig hierarki eller utnämning av mötesordförande (EU-delegationerna erbjuds allt oftare att vara ordförande).

För medlemsstater vars beskickning har begränsad personal är den lokala samordningen avgörande, både som källa till information och som ett praktiskt verktyg för att lösa problem som kan uppstå i samband med tillhandahållandet av konsulärt skydd. EU-delegationerna har emellertid rapporterat att deltagandet i de lokala konsulära samarbetsmötena varierar (särskilt under normala perioder när det inte råder någon kris). En förklaring kan vara att vissa beskickningar med begränsad personal har svårt att delta i alla diskussioner eller att icke-företrädda medlemsstater har svårt att delta i de lokala samarbetsnätverken (eftersom deltagande på distans inte alltid är möjligt eller önskvärt med tanke på diskussionernas karaktär).

Den information som diskuteras vid lokala konsulära samarbetsmöten finns inte alltid tillgänglig eller åtkomlig för de medlemsstater som inte finns närvarande på plats. Även om mötesprotokollen läggs ut på utrikestjänstens konsulära onlineplattform för att underlätta diskussioner och feedback skulle EU-delegationerna kunna informera icke-företrädda medlemsstater om mötenas dagordning i förväg för att säkerställa ett kontinuerligt informationsflöde. Även om det inte alltid är nödvändigt eller möjligt att involvera icke-företrädda medlemsstater med ett fåtal medborgare i det berörda tredjelandet permanent och på distans, är det mycket viktigt att de är delaktiga i kristider.

Mot denna bakgrund skulle ytterligare åtgärder kunna införas för att stärka utbytet av information med och deltagandet av icke-företrädda medlemsstater i samband med lokalt konsulärt samarbete. Dessutom är det mest tillförlitliga sättet att ta reda på hur många icke-företrädda medborgare som finns i ett tredjeland att ta kontakt med de nationella myndigheterna (åtminstone när det gäller permanent bosatta personer). Medlemsstaterna bör uppmuntras att säkerställa att deras medborgare har möjlighet att registrera sig hos hemmedlemsstatens myndigheter när de reser till eller bosätter sig i länder där medlemsstaten saknar representation.

5.2.4.Krisberedskap och samarbete i krissituationer (artikel 13)

Medlemsstater som är representerade i ett tredjeland ska samordna beredskapsplanerna sinsemellan och med EU- delegationen, så att icke-företrädda medborgare verkligen erhåller fullt bistånd i krissituationer. EU och medlemsstaterna ska bedriva ett nära samarbete för att säkerställa ett väl fungerande bistånd till icke-företrädda medborgare i nöd- och krissituationer, och om möjligt underrätta varandra om tillgänglig evakueringskapacitet i god tid.

Enligt artikel 13.3 i direktivet ska en ”ledande stat” eller den eller de medlemsstater som samordnar biståndet ansvara för att samordna allt bistånd som ges till icke-företrädda medborgare, med stöd av övriga berörda medlemsstater, unionens delegation och utrikestjänstens huvudkontor. I artikeln föreskrivs även att medlemsstaterna ska tillhandahålla den ledande staten eller den eller de medlemsstater som samordnar biståndet all relevant information som finns tillgänglig rörande deras icke-företrädda medborgare som befinner sig i landet under en krissituation. Den ledande staten eller den eller de medlemsstater som samordnar biståndet till icke-företrädda medborgare kan i lämpliga fall söka bistånd via sådana instrument som utrikestjänstens strukturer för krishantering och unionens civilskyddsmekanism.

Krisberedskap och samarbete har blivit mycket relevant, i synnerhet efter de senaste kriserna. EU:s och medlemsstaternas kombinerade kapacitet har kunnat användas för evakuering/repatriering, utbyte av analyser och information samt tillhandahållande av bistånd till företrädda och icke-företrädda unionsmedborgare. Det snabba och effektiva bistånd som utrikestjänsten, de relevanta EU-delegationerna och kommissionens centrum för samordning av katastrofberedskap har gett för att stärka samarbetet mellan medlemsstaterna har varit helt avgörande under covid-19-pandemin, Rysslands anfallskrig mot Ukraina och andra situationer där politiska kriser eller (naturliga) katastrofer har inträffat.

När det gäller krisberedskap och samarbete i krissituationer innehåller artikel 13 en uppmaning om gemensam beredskapsplanering (gemensamma ramar), utbyte av information mellan medlemsstaterna, tilldelning av en samordnande roll till den ledande staten (eller en annan medlemsstat som samordnar biståndet), gemensamma konsulära arbetsgrupper, samt möjligt stöd från utrikestjänsten (inklusive unionens delegationer) och unionens civilskyddsmekanism. EU-delegationerna har en ledande roll när det gäller att samordna utarbetandet av gemensamma ramar.

Utrikestjänsten uppskattar att 94 gemensamma ramar har upprättats över hela världen, och ytterligare 20 förväntas antas under 2022. De gemensamma ramarna har redan varit mycket användbara, eftersom de ökar medvetenheten om behovet av krisberedskap i sig. De finns emellertid ännu inte tillgängliga i alla tredjeländer, och de kräver regelbundna uppdateringar för att vara användbara i kristider. EU:s och medlemsstaternas gemensamma insatser under covid-19-krisen har bidragit till att öka samarbetet mellan medlemsstaterna. Efter covid-19-utbrottet har det funnits ett större fokus på informationsutbyte och uppdatering av den gemensamma beredskapsplaneringen. Den omfattning i vilken planeringen omfattar uppdaterad information om medborgarna i de icke-företrädda medlemsstaterna varierar emellertid mellan de olika tredjeländerna.

Lärdomarna av covid-19-pandemin förstärkte idén om att EU-delegationerna ska spela en större roll i kristider, även vid bedömningen av krissituationer. De underströk även behovet av att se över de gemensamma ramarna lokalt mot bakgrund av de lokala erfarenheter som gjordes under covid-19-krisen. Dessutom har EU-delegationerna huvudansvaret för att utarbeta gemensamma ramar i tredjeländer där medlemsstaterna inte finns närvarande. Till exempel har delegationerna i Eswatini och Lesotho redan utarbetat gemensamma ramar. På liknande sätt har unionens delegation i Barbados tagit fram ett utkast till en gemensam ram för hela östra Karibien och bett om synpunkter från medlemsstaterna.

Ledande stater finns närvarande i 22 tredjeländer. Även om konceptet med ledande stater generellt sett har tagits emot positivt, särskilt av medlemsstater som inte har någon representation, har det vissa praktiska begränsningar eftersom den ledande staten kan bli överbelastad vid en omedelbar kris. Konceptet är även mindre omfattande när det gäller krisberedskap än konceptet gemensamma ramar, som antagits senare. Dessutom tar EU-delegationerna ibland på sig en samordnande roll som liknar den roll som en ledande stat skulle ha. Sådana överlappningar kan leda till förvirring.

Vid utvärderingen av lärdomarna av covid-19 konstaterades att begreppet ”ledande stat” borde ses över mot bakgrund av de brister som noterades under den krisen. Framför allt konstaterades det att innovativa former av stöd till ledande stater borde övervägas för att säkerställa en rättvis fördelning av bördan. Detta skulle kunna inbegripa en utvidgad roll för EU-delegationerna när det gäller samordningen av EU-insatser tillsammans med den ledande staten.

Gemensamma konsulära arbetsgrupper har använts av vissa medlemsstater under tidigare kriser. Till exempel var konceptet mycket effektivt under de tidiga skedena av covid-19-pandemin, framför allt för att minska bördan för de företrädda medlemsstaterna. Sådana grupper inrättades under 2018 års fotbolls-VM i Ryssland och efter jordbävningen i Indonesien 2018. Konceptet skulle emellertid kunna integreras på ett bättre sätt i direktivet, däribland genom att man föreskriver tydliga bestämmelser och förfaranden för icke-företrädda medlemsstater, så att de kan samarbeta mer aktivt under kristider och fördela ansvaret på ett mer rättvist sätt.

I direktivets skäl anges att medlemsstaterna får använda unionens civilskyddsmekanism som komplement. Under covid-19-krisen begärdes stöd från unionens civilskyddsmekanism vid ett stort antal tillfällen (408 flygningar, 100 313 passagerare som återfördes till hemlandet med flyg som finansierades av civilskyddsmekanismen). Före denna extraordinära händelse användes civilskyddsmekanismen sällan till konsulärt bistånd, trots att den kan erbjuda stöd vid andra konsulära insatser i samband med kriser. Dess framtida användning i samband med hemtransporter måste underlättas och förtydligas. Medlemsstaterna bör även känna till möjligheten och förfarandet för att aktivera civilskyddsmekanismen.

De koncept för krisberedskap och samarbete som avses i artikel 13 i direktivet används på olika sätt och i olika omfattning av tredjeländerna. Alla tredjeländer har inte gemensamma beredskapsplaner, och i de fall de finns varierar både kvaliteten och innehållet. Rollen som ledande stat har också tagits upp i ett relativt begränsat antal tredjeländer. Dessutom tycks det som om medlemsstaterna inte är helt bekanta med aktiveringen av civilskyddsmekanismen för konsulära ändamål, vilket antyder att det kan behövas ytterligare vägledning om hur den kan användas och anpassas för att tillgodose de praktiska behoven. Slutligen verkar användningen av gemensamma konsulära arbetsgrupper, även om den hittills har varit begränsad, ha varit ett effektivt och ändamålsenligt verktyg för att minska de företrädda medlemsstaternas börda i kristider. Även om direktivet innehåller en hänvisning till konceptet kan det finnas ett behov av att uppmuntra och förtydliga dess användning ytterligare.

Mot bakgrund av ovanstående, angående en eventuell översyn av de koncept som avses i artikel 13, måste hänsyn tas till resultaten av de senaste lokala erfarenheterna, däribland möjligheten att ge EU-delegationerna en större roll på krisberedskapsområdet. Framför allt är mekanismerna för krisberedskap inte desamma i alla länder. Vissa länder fastställer ansvaret för samordningen i gemensamma ramar, medan andra fortfarande använder konceptet med ledande stat. I de fall då gemensamma ramar finns på plats håller de inte samma kvalitetsnivå. I vissa tredjeländer där EU endast representeras av EU-delegationer är det delegationerna som har huvudansvaret för att utarbeta de gemensamma ramarna. Omständigheterna kring när och hur civilskyddsmekanismen kan aktiveras är inte allmänt kända. Det finns inte heller några enhetliga bestämmelser om vem som ska leda de lokala konsulära samarbetsmötena och i vilken utsträckning icke-företrädda medlemsstater ska delta i dem. Slutligen är det oklart hur information om icke-företrädda unionsmedborgare ska utbytas i linje med den allmänna dataskyddsförordningen och dataskyddsförordningen för EU:s institutioner.

5.3.Ekonomiska förfaranden (artiklarna 14 och 15)

Icke-företrädda medborgare ska förbinda sig att till den medlemsstat där de är medborgare återbetala den kostnad för konsulärt skydd som på samma villkor skulle behöva bäras av den bistående medlemsstatens medborgare. I artikel 14.2 föreskrivs att den bistående medlemsstaten får begära ersättning av kostnaderna från den icke-företrädda medborgarens hemmedlemsstat och att ersättningen ska erhållas inom en rimlig tidsperiod som inte överskrider 12 månader. Slutligen får den medlemsstat där den icke-företrädda medborgaren är medborgare begära att den berörda icke-företrädda medborgaren ersätter dessa kostnader. I artikel 14.3 föreskrivs vidare att den bistående medlemsstaten får begära ersättning från den medlemsstat där den berörda medborgaren är medborgare för ovanligt höga, men absolut nödvändiga och berättigade, kostnader i samband med frihetsberövande.