Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om:

- "Förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 91/440 EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar",

- "Förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag", och

- "Förslag till rådets direktiv om tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet och uttag av infrastrukturavgifter och utfärdande av säkerhetsintyg"(1)

(1999/C 209/07)

Den 19 oktober 1998 beslutade rådet i enlighet med artikel 198 i EG-fördraget att rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslagen.

Sektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället, som ansvarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 19 maj 1999. Föredragande var Joël Décaillon.

Vid sin 364:e plenarsession den 26-27 maj 1999 (sammanträdet den 26 maj) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 80 röster för, 15 emot och 14 nedlagda röster.

1. Inledande kommentarer

1.1. Helheten av dessa förslag utgör ett både lagstiftande och begreppsmässigt "paket" om villkoren för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen.

1.2. Samtliga förslag faller:

- inom ramen för de olika texter och förslag som berör järnvägstransporter,

- inom ramen för olika texter och förslag avseende den övergripande transportpolitiken,

- inom ramen för de olika texter och förslag som avser allmännyttiga tjänster,

- inom den bredare ram som Europeiska unionens riktlinjer utgör både för "tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning" och "hållbar utveckling" liksom för utvidgningsprocessen, med hänsyn tagen till transporternas särskilda roll för samtliga dessa processer.

1.3. Tillsammans utgör dessa förslag "ett steg framåt", en ökning i takten för omstruktureringen av de europeiska järnvägarna.

1.4. Helheten av dessa förslag grundar sig på en fördjupning av inre marknaden och utvecklingen av konkurrensmekanismerna.

2. Kort sammanfattning av kommissionens förslag

2.1. Ändring av direktiv 91/440/EEG

2.1.1. I förslaget kräver man en total och obligatorisk åtskillnad mellan de konton som avser infrastrukturförvaltning och dem som avser drift av järnvägsföretag (vinst- och förlustredovisningar samt balansräkningar). Det sätt som dessa redovisningar hanteras måste respektera förbudet mot att överföra statligt stöd från en verksamhet till en annan. Vidare krävs det i förslaget att man inom järnvägsföretagens organisation gör åtskillnad mellan de verksamheter som skulle kunna medföra diskriminering vad gäller nyttjanderätten till infrastrukturen.

2.1.2. Definitionerna av "järnvägsföretag" och "infrastrukturförvaltning" anges.

a) För järnvägsföretag anges att det finns "krav på att företaget skall säkerställa driften av trafiken". [Det framgår inte av kommissionsdokumentets svenska översättning att innebörden av detta är att företagen har egen lokkapacitet. Ö.a.]

b) För infrastrukturförvaltningen fastställs det att det kan röra sig om ett offentligt företag, ett privat företag eller ett offentligt organ.

2.1.3. Ansvaret för säkerhetsreglerna skall anförtros organisationer eller företag som är oberoende av dem som tillhandahåller transporttjänsterna.

2.1.4. Infrastrukturförvaltarna skall ha oberoende ställning gentemot staten, ha en självständig ledning och utveckla egna verksamhetsplaner.

2.1.5. Passagerartrafik och godstransporter måste ha åtskilda förlust- och vinstredovisningar samt balansräkningar. Offentliga bidrag till någondera aktiviteten måste bokföras separat och kan inte föras från en aktivitet till en annan.

2.1.6. Tidsgränsen för att införa bestämmelserna i direktivet i nationell rätt är fastställd till ett år.

2.2. Ändring av direktiv 95/18/EG

2.2.1. Från tillämpningsområdet utesluts pendeltrafiktjänster för befordran av motorfordon genom tunneln under Engelska kanalen liksom passagerartransporter på tunnelbana, spårvagn eller lokala fristående nät.

2.2.2. Tillstånd som är avsedda för järnvägsföretag skall utfärdas av ett organ som utses av medlemsstaten, ett organ som inte tillhandahåller järnvägstransporttjänster i egen regi och som är oberoende av organ eller företag som gör detta.

2.2.3. Ändringarna av direktivet är inte ägnade att skapa nya tillträdes- eller transiträttigheter och avser inte att ändra tillämpningsområdet för direktiv 91/440/EEG.

2.2.4. Tidsgränsen för att införa bestämmelserna i direktivet i nationell rätt är fastställd till ett år.

2.3. Förslag till direktiv som ersätter bestämmelserna i direktiv 95/19/EG

2.3.1. Direktivet avser "huvudlinjer i järnvägsinfrastruktur som används för inrikes eller internationella järnvägstjänster".

2.3.2. I direktivet anges ett antal begreppsmässiga och funktionella definitioner och införs nya kategorier.

2.3.3. I direktivet fastställs principer och regler för kapacitetstilldelning och förfaranden för fastställande och uppbörd av avgifter för användning av järnvägsinfrastruktur och det fastställs vidare att de organ som fördelar kapacitet skall vara oberoende i förhållande till de berörda järnvägstrafikföretagen.

2.3.4. Dessa principer, regler och förfaranden skall göra det möjligt för infrastrukturförvaltaren att åstadkomma bästa möjliga kapacitetsutnyttjande och undvika all diskriminering.

2.3.5. I direktivet uppmanas till åtskillnad mellan redovisning av godstrafik och passagerartrafik.

2.3.6. I direktivet baserar sig principerna för beräkning av avgifter på begreppet samhällsekonomiska marginalkostnader och integration av externa kostnader.

2.3.7. I direktivet avgränsas statens och andra offentliga organs roll vad gäller definition, beskaffenhet, finansiering av infrastruktur, fastställande av tillträdesprinciper och tillståndsgivning, säkerhetsregler, system för kompensation för externa kostnader och offentliga serviceuppdrags omfattning

2.3.8. I direktivet finns som en bilaga en förteckning över vad begreppet "tjänster vid tillträde till infrastruktur" skall omfatta.

2.3.9. Tidsgränsen för tillämpning av detta direktiv är fastställd till den 1 januari 2000.

3. Allmänna kommentarer om förslagen som helhet

3.1. Ändringarna av de tre direktiven (91/440/EEG, 95/18/EG och 95/19/EG) är en sammanhängande fördjupning som påskyndar omstruktureringen av det europeiska järnvägssystemet.

3.2. Kommittén skulle med beaktande av

- olika studier av transponeringen, tillämpningen och effekten av de tre direktiven i Europeiska unionens femton medlemsstater (direktiv 95/19/EG, till exempel, har bara helt nyligen transponerats, och inte i samtliga medlemsstater),

- konkreta uppdaterade uppgifter om situationen för järnvägstransporter och andra transportsätt i de olika medlemsstaterna i unionens partnerländer (särskilt Norge och Schweiz) och i de länder som ansökt om snart medlemskap,

- de allt större förseningarna och svårigheterna för järnvägsnäten att anpassa sig till transportsektorns utvecklingstendenser,

vilja ha tillgång till en trovärdig lägesrapport som länkar samman näten, olika transportföretag, användarna och arbetsmarknadens parter, så att det blir möjligt för medlemsstaterna att mer exakt bedöma

- den verkliga nuvarande situationen för järnvägsföretagen (ekonomisk omstrukturering, järnvägarnas marknadsandelar i olika segment, utvecklingskapacitet, överenskommelser, partnerskap, samarbete, sociala villkor, trånga sektorer, infrastrukturprojekt, framsteg i interoperabilitet och intermodalitet osv.),

- det samband man kan fastställa mellan de första effekterna av de tre direktiven, järnvägssituationen i de olika medlemsstaterna och i unionen och de olika åtgärder som föreslås av kommissionen, samt

- den verkliga situationen vad gäller tillämpningen av de olika riktlinjerna i vitboken och kommissionens grönböcker och deras första effekter vad gäller målet att främja en övergripande, sammanhållen och balanserad politik för en hållbar utveckling för hela transportsystemet.

3.3. Med utgångspunkt i denna lägesrapport skulle det vara av värde att kommissionen klart anger mål, konkreta väntade resultat, förutsägbara eller väntade effekter av sina nya förslag (i ekonomiska, handelsmässiga, finansiella, sociala, organisatoriska och funktionella termer).

3.4. Ekonomiska och sociala kommittén anser, som vi många gånger påpekat(2), att den omstrukturering, modernisering och revitalisering som är ett absolut villkor för utveckling och förbättring av järnvägstransporterna hänger tätt samman med efterlevnad av ett antal villkor. Bland dessa märks särskilt:

- Att avregleringsprocessen sker fortlöpande, i etapper.

- Att hänsyn tas till den särskilda karaktären hos transportsektorn, som utgör en enhetlig marknad som bara kan ses på ett övergripande sätt som ett intermodalt system, vilket särskilt förutsätter ett återställande av jämvikten och en harmonisering av konkurrensvillkoren mellan de olika transportslagen, särskilt vad gäller ekonomiska, sociala, arbetsmässiga och säkerhetsmässiga villkor.

- Att både marknadsmässiga och icke marknadsmässiga aspekter läggs på transportsektorn, särskilt vad gäller den roll som järnvägstransporterna spelar vad gäller att säkerställa tjänster som har ett allmänintresse och de avsevärda skillnader som består mellan transportslagen vad gäller att förorsaka externa kostnader och vad gäller transportsäkerheten.

- Att det är nödvändigt att utveckla transeuropeiska nätverk(3), främja infrastrukturer av gemensamt intresse och öka de kombinerade transporternas andel.

- Att järnvägsnätet utgör ett system som i stor utsträckning ger struktur, en avgörande faktor för integration och utveckling av den ekonomiska och sociala sammanhållningen. Detta är verklighet inte bara för Europeiska unionen utan även för kandidatländerna. Man bör således genomföra en fördjupad analys av relationen mellan utvidgningsprocessen och avregleringen av järnvägssystemen.

4. Särskilda kommentarer

4.1. Metoden

4.1.1. Ekonomiska och sociala kommittén betonar att de tidigare direktiven måste inlemmas i sin helhet av samtliga medlemsstater. Om man för in ändringar finns det en risk för att de generellt sett kommer att skapa juridisk, regleringsmässig, institutionell och organisatorisk instabilitet som kan vara till skada för omstruktureringen av järnvägsföretagen, stimulansen av deras verksamhet samt deras samarbete.

4.1.2. Å ena sidan är det tredje direktivförslaget, om infrastrukturavgifter, ytterst detaljerat, mycket komplicerat, ofta dunkelt, med synnerligen exakta och rättsligt tvingande bestämmelser, å andra sidan är direktivets mål, tillämpningsområde och koncept synnerligen allmänt, vilket kan leda till inkonsekvens, tvetydigheter och motsägelser med följande resultat:

- mycket olika tolkningar;

- stora svårigheter att integrera och tillämpa direktivet i den nationella lagstiftningen, vilket kommittén påpekat i flera yttranden(4).

4.1.3. Detta innebär att kommissionens nya förslag med stor sannolikhet kommer att stå i strid med principerna om progressivitet, samstämmighet och jämvikt mellan transportslagen, dvs. de principer som ESK har utvecklat i flera yttranden(5).

4.2. Innehållet

4.2.1. Vissa nya kategorier och nya koncept som införts i kommissionens förslag till bestämmelser borde vara mer precisa och motiveras bättre i syfte att undvika alltför avvikande tolkningar. Detta är en av de viktiga punkter som framgått av de olika utfrågningar som kommittén anordnat. Detta omfattar särskilt följande:

- Definition, rättslig ställning och uppgifter när det gäller "godkända sökande". Detta ger upphov till många frågor såväl i fråga om järnvägsoperatörer och löntagarorganisationer som i fråga om företrädare för användare av järnvägstransporter.

- Definition och gränser när det gäller "järnvägstjänster" som till sin natur och enligt själva målen i vitboken och grönböckerna är i stark utveckling i tid och rum och som alltså inte kan stängas in bakom strikta gränser en gång för alla.

- Ansvarsfördelningen mellan olika organisationer, regelansvariga och operatörer inom järnvägstransporterna och deras exakta uppgifter, särskilt när det gäller definition, genomförande och kontroll av säkerhetsnormerna.

- Definition, befogenheter, insyn, ansvar, kontroll av motiveringar och "kompensationsmekanismerna".

- Instrumenten, mekanismerna, verksamhetsutövarna och organisationerna blir ytterligare belastade till följd av kommissionens aktuella förslag, vilket kan leda till konflikt i fråga om de framlagda målsättningarna genom att komplexiteten ökar, insynen minskar och byråkratin sväller ut inom järnvägssystemet i olika medlemsstater och därefter i ännu högre grad på gemenskapsnivå.

4.2.2. Kommissionens förslag till regler för tåglägen och bokningsprocedurer samt metoder för avgiftsuttag borde vara klarare och tydligare, förenklade och i högre grad överensstämma med den verkliga situationen på olika järnvägsnät och med subsidiaritetsprincipen.

4.2.3. I sin nuvarande form ger kommissionens förslag i själva verket intryck av att vara mycket normerande och heltäckande och påminner både om en process mot enhetlighet (som då i första hand borde behandlas i enlighet med det förfarande som tillämpas för förordningar) liksom om en process för harmonisering och närmande i enlighet med direktivförfarandet.

4.2.4. De flesta utfrågningar har kommit fram till att kommissionens förslag stöter på flera problem:

a) genomförandet i olika medlemsstater,

b) överensstämmelse med

- den flexibilitet som segmentering, komplexitet och utveckling i efterfrågan kräver, genom snabba reaktioner på marknadssignaler och en oundgänglig anpassning av ett diversifierat utbud av järnvägstjänster, de dubbla krav som åligger järnvägsbolagen i form av vinst och allmännyttiga tjänster, nödvändigheten av utveckling, samarbete och partnerskap i EU,

- företagsledningarnas oberoende, ökade befogenheter för järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltarna,

- de strukturella skillnaderna mellan järnvägsnät i fråga om tillstånd och utvecklingsmöjligheter samt deras geografiska läge (perifera länder, uteslutande landtransporter, transit),

- tillämpningsområdet, innehållet och myndigheter som leder till olika transportpolitik i olika länder.

4.2.5. Särskilda problem sammanhänger med det prissättningssystem som kommissionen föreslagit. Att bara förbättra marknaden för järnvägstransporter genom att prissätta infrastrukturen efter marginalkostnaden för nyttjandet ger inte i sig vare sig en optimering av hela transportmarknaden eller en optimering av de andra marknaderna, särskilt som kommissionens förslag bara avser en del av infrastrukturen, nämligen "huvudlinjer i järnvägsinfrastruktur som används för inrikes eller internationella järnvägstjänster". Inte desto mindre utgör hela järnvägsinfrastrukturen ett system, på samma sätt som alla transportmedel tillsammans utgör ett system.

Det föreslagna systemets brister bör emellertid inte utgöra en förevändning att inte göra något och leda till att ansträngningarna upphör när det gäller att finna en bättre användning av järnvägsinfrastrukturen liksom av vägar, hamnar, flodvägar och till och med flygets infrastruktur.

4.2.6. Andra mer praktiska svårigheter bör påpekas eftersom de gör kommissionens förslag mycket svårt att tillämpa i alla medlemsstater:

- Prissättning efter marginalkostnaden för användningen är ett kortsiktigt instrument som är förenat med svårigheter att integrera kostnader för utveckling av infrastrukturerna i användningskostnaden och att ta med investeringar och deras finansiering i beräkningen.

- Järnvägstransporter har höga fasta kostnader och rörliga kostnader som ökar relativt långsamt i samband med användningen av de fasta installationerna. Marginalkostnaderna för att använda järnvägsinfrastruktur är därför relativt låga och detta i än högre utsträckning på grund av att omfattningen av infrastrukturen är given. Fördelningen av fasta kostnader och användningskostnader för infrastruktur varierar därför starkt efter transportslagen och skapar stora konkurrenssnedvridningar.

4.2.7. Utfrågningarna har visat att det både hos järnvägsföretagen och hos löntagarorganisationerna finns viss oro för vilka effekter kommissionens nya förslag skall medföra:

- En risk för att de bästa förbindelserna "mjölkas ut" till förmån för nya godkända sökande.

- En "snedvriden konkurrens" mellan de allmännyttiga tjänsternas krav och de kommersiella kraven.

- En risk för att nätverkens roll skall "krympa" till att bara svara för loktjänster samtidigt som transportorganisatörernas får en allt viktigare funktion.

- En rädsla för en "mekanism" som gör den "bokföringsmässiga åtskillnaden" mellan passagerartrafik, huvudlinjer och förortstrafik å ena sidan och godstransporter å andra sidan till ett första steg mot en "organisk åtskillnad" mellan de två verksamheterna.

5. Slutsatser

5.1. Ekonomiska och sociala kommittén anser med stöd av de yttranden den tidigare avgett, de utfrågningar som den genomfört och de åsikter som kommit den till del:

- att det är nödvändigt och brådskande att modernisera, revitalisera och harmonisera verksamheten och ledningen av järnvägsnäten särskilt vad gäller:

- En bättre fördelning och användning av den befintliga infrastrukturen och den som är oundgänglig för att konstruera verkliga transeuropeiska nätverk.

- En förbättring av deras marknadsposition och kommersiella och finansiella situation.

- Ett bredare samarbete mellan järnvägsföretagen samt mellan dessa och andra aktörer inom transporter (flod-, väg-, luft- och havs-).

- En större smidighet och öppenhet och bättre service till användare och befraktare.

- En mer hållbar utveckling av transportsystemen genom att de externa kostnaderna tas upp av de olika transportslagen och genom konsolidering och utveckling av de kombinerade transporterna.

- En längre driven harmonisering av konkurrensvillkoren mellan transportslagen särskilt vad gäller sociala arbetsvillkor och säkerhet.

- att kommissionen samtidigt borde:

- presentera en sammanställning som ger en prognos indelad i steg av de ekonomiska, handelsmässiga, finansiella och sociala resultat man väntar sig av de nya direktiven,

- bättre definiera ett visst antal begrepp, funktioner, strukturer och ansvarsområden som föreslås och bättre definiera förhållandet mellan olika aktörer runt järnvägssystemet,

- på ett bättre sätt låta förslagen utgå ifrån den konkreta situation som råder för olika järnvägssystem, på genomförda framsteg och på uppnådda resultat,

- förenkla prissättningssystemet och systemet för fördelning av infrastrukturkapaciteten, för ledning, reglering, skiljeförfarande samt för tillämpning av säkerhetskontroll och sanktioner.

Bryssel den 26 maj 1999.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) EGT C 321, 20.10.1999, s. 6, 8, 10.

(2) Se ESK:s yttrande om järnvägstillstånd (ej officiell titel) (EGT C 393, 31.12.1994); om "Utvecklingen av gemenskapens järnvägar" (EGT C 153, 28.5.1996, s. 16) och om "Vitbok: En strategi för vitalisering av gemenskapens järnvägar" (EGT C 206, 7.7.1997, s. 23).

(3) SE ESK:s yttrande om "Transeuropeiska godskorridorer (freeways) för järnvägsfrakt" (EGT C 95, 30.3.1998, s. 21).

(4) Se ESK:s yttrande om "Avgifter för transportinfrastruktur", EGT C 101, 12.4.1999 och om "En strategi för vitalisering av gemenskapens järnvägar" (EGT C 206, 7.7.1997, s. 23).

(5) Se ESK:s yttrande om "Avgifter för transportinfrastruktur", EGT C 101, 12.4.1999 och om "En strategi för vitalisering av gemenskapens järnvägar" (EGT C 206, 7.7.1997, s. 23).