RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPEISKA RÅDET I BIARRITZ om gemenskapens strategi i fråga om sjösäkerhet

Rapport från kommissionen till Europeiska rådet i Biarritz

om gemenskapens strategi i fråga om sjösäkerhet

Europeiska rådet i Feira den 19-20 juni 2000 välkomnade kommissionens avsikt att lägga fram en rapport om den övergripande strategin i fråga om säkerheten vid sjötransporter, så att ett beslut kan fattas före årets slut.

Till grund för denna begäran låg oljetankfartyget Erikas förlisning utanför Frankrikes kust den 12 december 1999, då omkring 400 kilometer kuststräcka förorenades av mer än 10 000 m3 tung eldningsolja.

Europeiska unionen förfogar redan över en omfattande lagstiftningsarsenal i fråga om sjösäkerhet och förhindrande av havsföroreningar.

Efter katastrofen med Amoco Cadiz 1978 påpekade kommissionen vid upprepade tillfällen för rådet att den traditionella ramen för internationellt agerande i frågor om sjösäkerhet, dvs. Internationella sjöfartsorganisationen (IMO), inte var tillräcklig för att på ett effektivt sätt ta itu med orsakerna till katastrofer till sjöss. Utöver några punktinsatser hände det inte mycket på området förrän kommissionen i mars 1993 lade fram ett meddelande där grunderna för en gemensam sjösäkerhetspolitik presenterades. Den övergripande strategi som kommissionen föreslog sattes omedelbart i verket: inom några år hade rådet antagit tolv direktiv och tre förordningar. Syftet med dessa rättsakter är allmänt sett att säkerställa en striktare, eller t.o.m. föregripande, tillämpning i gemenskapen av de bestämmelser i internationella konventioner som avser fartygssäkerhet, förhindrande av förorening från fartyg, kriterier för sjöfolks utbildning och kompetens samt arbetsförhållanden ombord. Till följd av flera tragiska olyckor till sjöss, framför allt Estonia-katastrofen 1994, har särskild uppmärksamhet kommit att ägnas säkerheten hos passagerarfartyg och bulkfartyg. Visserligen avser denna lagstiftning huvudsakligen handelsfartyg, men gemenskapen har även vidtagit särskilda åtgärder avseende säkerheten hos fritidsbåtar och fiskefartyg.

Erika-olyckan i december 1999 ledde till att den europeiska sjösäkerhetspolitiken fick en ny inriktning, där de miljörisker som oljetankfartyg ger upphov till särskilt kom att betonas.

Katastrofen väckte starka känslor hos den europeiska allmänheten. Det är tydligt att allmänheten är allt mindre beredd att tolerera olyckor av den här typen och de konsekvenser för miljön som de för med sig.

Både Europaparlamentet (resolution av den 20 januari 2000) och rådet (rådets möte [allmänna frågor] den 24 januari) krävde att reglerna för sjösäkerhet skulle skärpas ordentligt på gemenskapsnivå.

I detta syfte antog kommissionen den 21 mars 2000, dvs. bara drygt tre månader efter olyckan, ett meddelande om "säkerheten vid oljetransporter till sjöss". I meddelandet presenteras en övergripande strategi och en rad förslag till konkreta åtgärder för att förhindra att nya olyckor av den här typen inträffar.

I- Sammanfattning av förslagen till åtgärder på kort sikt, som skall granskas av rådet och Europaparlamentet

De tre förslag till lagstiftning som kommissionen antog efter Erika-olyckan diskuteras för närvarande i rådet och Europaparlamentet.

Det är ytterst viktigt att diskussionerna om dessa tre åtgärder på ett effektivt och samordnat sätt förs parallellt inom EU-institutionerna.

1) Innehållet i de föreslagna åtgärderna

*En betydande ändring av det befintliga direktivet om hamnstatskontroll för att utöka kontrollerna i hamnarna, som för närvarande är otillräckliga. De viktigaste inslagen i detta förslag är att fartyg som inte uppfyller normerna vägras tillträde (genom en svartlistning av fartyg som inte längre får trafikera vatten i Europeiska unionen) och att inspektionerna av s.k. riskfartyg, t.ex. oljetankfartyg, utökas. Dessa förändringar innebär att det kommer att behövas mer personal för att utföra hamnkontrollerna i varje enskild medlemsstat, vars myndigheter inte klarar uppgiften utan en sådan förstärkning av personalstyrkan.

*En ändring av det befintliga direktivet om klassificeringssällskap, till vilka medlemsstaterna delegerar en stor del av sina kontrollbefogenheter, särskilt när det gäller kontrollen av fartygsstrukturen. Målet är att centralisera och harmonisera förfarandet för erkännande av dessa sällskap, att införa särskilda straffåtgärder (upphävande eller tillbakadragande av ett erkännande) för sällskap som inte fullgör sina skyldigheter och att mera allmänt skärpa kontrollen av dessa sällskaps verksamhet.

*Det tredje förslaget syftar till en generell utvidgning av förbudet mot oljetankfartyg med enkelskrov enligt en tidsplan som bygger på den som tillämpas av USA. Detta skulle göra det möjligt att påskynda övergången till oljetankfartyg med dubbelskrov, som ger bättre skydd mot utsläpp vid en olycka. Enligt tidsplanen kommer dubbelskrov att vara obligatoriskt för de flesta kategorier av oljetankfartyg år 2010.

Kommissionen föreslår slutligen att huvudparterna inom oljetransportnäringen, redan innan lagstiftningen träder i kraft, ingår ett frivilligt avtal för att utan dröjsmål förbättra säkerheten vid oljetransporter till sjöss.

2) Mottagandet av kommissionens föreslagna åtgärdspaket

Snabba framsteg har gjorts när det gäller förslaget till direktiv om ändring av gemenskapsdirektivet om klassificeringssällskap, och man kan konstatera att det nu föreligger en mycket bred enighet om texten i rådet.

De allmänna mål i förslaget som avser hamnstatskontroll har mottagits positivt av rådet, och det finns därför hopp om att enighet om texten skall kunna nås före årets slut. Bestämmelserna om obligatorisk utökad kontroll av riskfartyg, t.ex. oljetankfartyg som är mer än femton år gamla, riskerar emellertid att urvattnas på grund av medlemsstaternas ovilja att avsätta den personal som krävs för att fullgöra dessa nya skyldigheter. Kommissionen kan förstå att medlemsstaterna är angelägna om en viss flexibilitet för att kunna hantera speciella situationer som kan uppstå i hamnarna, men kan inte acceptera en skrivning som innebär att fartyg som Erika kan undgå obligatoriska kontroller. Om gränsen för obligatoriska utökade kontroller, i form av en prioritetsfaktor [1], sätts för högt, vilket vissa medlemsstater vill, kommer fartyg som Erika inte att kontrolleras.

[1] Enligt systemet med "prioritetsfaktor" tilldelas fartyget ett visst antal poäng utifrån en rad kriterier, t.ex. ålder, flagg, tidigare kvarhållanden m.m. De fartyg som har flest poäng skall inspekteras i första hand. Detta verktyg gör det möjligt att prioritera riskfartyg och minskar risken för att olika metoder används i olika hamnar.

Beträffande förslaget till förordning om oljetankfartyg med dubbelskrov krävs det ett gemensamt initiativ inom ramen för Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) för att försöka få ett snabbt beslut om åtgärder av den typ som Europeiska unionen önskar. Det verkar finnas ett någorlunda brett samförstånd om behovet av en översyn av gällande internationella bestämmelser. Det är trots detta nödvändigt att fortsätta arbetet med förslaget till förordning för att få det antaget av rådet i december tillsammans med övriga föreslagna åtgärder - först vid denna tidpunkt kan man bedöma om de initiativ som tagits inom IMO varit framgångsrika eller inte.

Gemenskapsinstitutionerna måste arbeta tillsammans om Europeiska rådet i Nice i slutet av året skall kunna bekräfta att det råder enighet om dessa tre texter.

När det gäller det frivilliga avtalet om ökad öppenhet och insyn och bättre praxis i fråga om befraktning av oljetankfartyg har kommissionen än så länge inte fått några konkreta signaler från oljebolagen om att det skulle finnas en vilja att ingå ett sådant avtal. Däremot har övriga parter, redare specialiserade på transport av oljeprodukter till sjöss och klassificeringssällskap, uttryckt intresse för en sådan diskussion.

II - En andra omgång åtgärder för att förbättra sjösäkerheten

Utöver de förslag till åtgärder på kort sikt som bifogats meddelandet har kommissionen föreslagit att kompletterande åtgärder vidtas under de närmaste månaderna för att få till stånd en varaktig förbättring av skyddet av europeiska vatten mot riskerna för olyckor och föroreningar till sjöss.

1) Åtgärder för att förbättra säkerheten vid sjötransporter och förhindra förorening från fartyg

Säkerheten vid sjötransporter i europeiska vatten är en avgörande fråga: 90 % av handeln mellan Europeiska unionen och tredje land sker sjövägen. Olycksrisken på grund av trafikkoncentrationen längs de viktigaste farlederna i Europa är särskilt hög i vissa områden där trafiken sammanstrålar, t.ex. Pas de Calais eller Gibraltar sund. Miljökonsekvenserna av en olycka till sjöss, som kan inträffa även utanför områden med hög trafikkoncentration (vilket var fallet med Erika), kan få förödande konsekvenser för de berörda medlemsstaternas ekonomi och miljö.

Grunden för all sjöfart är principen om frihet på haven. Tack vare denna princip har en världsmarknad för transporttjänster kunnat växa fram, där fri konkurrens råder och där föreskrifterna är få. Denna frihet har bidragit till att främja världshandeln och den europeiska ekonomin. Principen om frihet på haven bör emellertid inte tjäna som förevändning för att neka stater, utanför vilkas kuster fartyg med starkt förorenande last passerar, rätten att identifiera och övervaka dessa fartyg och att göra ingripanden ombord när deras kust är allvarligt hotad. Denna princip är fullständigt förenlig med en skärpning av kontrollen av fartyg, i synnerhet som utvecklingen av kommunikationstekniken i dag gör det möjligt att inhämta exakta uppgifter om trafiken utan alltför omständliga anmälningsförfaranden.

Till skillnad från andra områden såsom säkerheten hos passagerarfartyg, där det finns omfattande och ingående gemenskapslagstiftning, baseras skyddet mot sjöfartsrelaterade olyckor för närvarande bara på ett enda gemenskapsdirektiv enligt vilket befälhavare eller ansvariga för fartyg som anlöper eller avgår från en gemenskapshamn med last av farligt eller förorenande gods är skyldiga att anmäla detta. Syftet med direktivet är främst att tillsynsmyndigheterna i medlemsstaterna skall kunna få ingående uppgifter om fartygslasten för att snabbare och mer effektivt kunna hantera konsekvenserna av en olycka till sjöss.

Ny lagstiftning med mer ambitiösa mål är under utarbetande. Denna innehåller bestämmelser om inrättande av ett europeiskt informationssystem för sjöfarten som grundar sig på bland annat följande vägledande principer:

-Utökad anmälningsskyldighet för fartyg som skall trafikera europeiska vatten.

-Förbättrade förfaranden för överföring och användning av uppgifter avseende farligt gods, bland annat systematiskt utnyttjande av elektroniskt datautbyte (EDI).

-Införande av krav på att fartyg som trafikerar gemenskapsvatten skall vara utrustade med automatiska identifieringssystem (eller transpondrar), enligt den tidsplan som fastställts av IMO, för att göra det lättare för de behöriga myndigheterna att identifiera och övervaka fartygen längs kusterna.

-Utbyggnad av gemensamma databaser och inrättande av ett nätverk för de centrum som ansvarar för behandlingen av uppgifter som inhämtas med stöd av direktivet i syfte att få en mer komplett bild av trafiken, särskilt transittrafiken, i europeiska vatten.

-Bättre uppföljning av fartyg som utgör en risk, särskilt för sjösäkerheten och miljön.

-Ökade befogenheter för medlemsstaterna att ingripa, i den mån de är kuststater, om olycksrisk föreligger eller kusterna hotas av förorening.

2) Förbättring av de befintliga systemen för ansvar och ersättning för skada vid förorening

Transport av stora mängder olja till sjöss är i sig en farlig verksamhet, som innebär stora risker för den marina miljön. Av detta skäl utformades redan på sjuttiotalet, inom ramen för IMO, internationella konventioner innehållande bestämmelser om ansvar och ersättning för skada vid förorening från tankfartyg. Det bör emellertid påpekas att USA inte har ratificerat dessa internationella konventioner utan inrättat ett eget system för ersättningsansvar.

Huvuddragen i den ordning som inrättats genom de internationella konventionerna är följande:

-Ett objektivt ansvar för fartygsägaren, som dock, vid varje tillfälle, begränsas till ett belopp som är kopplat till fartygets dräktighet; skyldighet för ägaren att ha en ansvarsförsäkring.

-Ingen ytterligare talan om ersättning för skada på grund av förorening får föras mot ägaren, befraktaren eller andra berörda parter, såvida det inte kan visas att skadan orsakats genom uppsåtligt handlande eller grov vårdslöshet.

-Oljebolagen finansierar gemensamt en garantifond, FIPOL, genom bidrag som beräknas på grundval av oljeimporten; fonden träder in då ersättningen enligt ovanstående punkter visar sig vara otillräcklig. Det högsta ersättningsbelopp som kan erhållas från fonden är dock cirka 200 miljoner dollar.

Detta system har visat sig vara relativt effektivt, och många ersättningskrav har kunnat regleras på lämpligt sätt.

Det befintliga systemet inrättades emellertid för trettio år sedan, och det råder nu ett visst behov av en mer omfattande översyn: i samband med Erika-olyckan konstaterades flera brister som nu bör åtgärdas.

Särskilt följande brister har konstaterats:

-Det högsta ersättningsbeloppet är långt ifrån tillräckligt. Kostnaderna för de skador som Erikas förlisning orsakade kommer förmodligen att ligga högt över detta tak, vilket i så fall innebär att de drabbade endast ersätts till en del. I sitt meddelande om säkerheten vid oljetransporter till sjöss angav kommissionen en miljard dollar som ett lämpligt ersättningstak, i likhet med vad som gäller i USA, för att täcka eventuella framtida katastrofer utanför Europeiska unionens kuster.

-Det nuvarande systemet innehåller inga incitament för att uppmuntra beslutsfattarna inom sjöfartsnäringen att tillhandahålla och använda fartyg av hög kvalitet för den här typen av farliga transporter.

-Ersättningsförfarandena är komplicerade, tungrodda och föga genomblickbara.

Det viktigaste just nu är att åtgärda den första av dessa brister. Det är oacceptabelt att invånare i EU som drabbats av de dramatiska konsekvenserna av en stor utsläppsolycka inte får skälig ersättning. Diskussionerna om att höja taken för ersättning har redan inletts på internationellt plan med det förefaller redan som att det finns en risk för att denna höjning - om den godkänns - blir långt ifrån tillräcklig. Kommissionen har därför för avsikt att föreslå att en europeisk fond för ersättning vid oljeutsläpp inrättas som ett komplement när de tak som fastställs i konventionerna överskrids. Förfaranden som bygger på och kompletterar FIPOL-förfarandena bör tillämpas för fonden.

När det gäller de båda andra bristerna enligt ovan är det nödvändigt att agera utan att invänta en ändring av den konvention som reglerar fartygsägarnas ansvarighet. Kommissionen kommer att sammankalla myndigheterna i medlemsstaterna och de organisationer som företräder oljetransportindustrin för att nå en gemensam ståndpunkt i frågan om att ändra de internationella konventionerna. Kommissionen har redan meddelat sin avsikt att lägga fram förslag som syftar till att införa ansvarighet för alla övriga berörda aktörer inom sjötransportsektorn, däribland befraktarna. Om en sådan ändring inte skulle godtas av de internationella instanserna kommer kommissionen att föreslå ett heltäckande ansvarssystem på gemenskapsnivå.

I detta sammanhang är det viktigt att, i enlighet med vitboken om ersättningsansvar för miljöskador av den 9 februari 2000, understryka att ett sådant reviderat system för ersättning för skada i samband med oljeutsläpp också bör beakta frågan om ersättning för skador på livsmiljöer och den biologiska mångfalden.

3) Inrättande av ett europeiskt organ för sjösäkerhet

Inom loppet av några år har omfattande lagstiftning införts. Medlemsstaterna måste tillämpa dessa bestämmelser på ett effektivt och enhetligt sätt, bland annat genom en tillnärmning av förfaranden och praxis för inspektioner i hamnarna och teknisk kontroll av fartygen.

För att få hjälp med uppföljningen och kontrollen av tillämpningen av dessa bestämmelser inom Europeiska unionen tänker sig kommissionen, i enlighet med Europaparlamentets förslag, att inrätta en särskild struktur, som skulle kunna ta formen av en europeisk byrå för sjösäkerhet.

Byråns uppgift skulle vara att stödja kommissionens och medlemsstaternas arbete när det gäller tillämpningen och kontrollen av gemenskapslagstiftningen och utvärderingen av åtgärderna ur effektivitetssynpunkt. Dessutom skulle den också delta i arbetet med att anpassa gemenskapslagstiftningen till den tekniska utvecklingen. Den borde också vara behörig att samla in och analysera fakta och statistiska uppgifter och utföra enskilda revisions- och expertuppdrag i anslutning till genomförandet av gemenskapslagstiftningen.

Följande uppgifter skulle kunna anförtros detta organ:

-Tekniskt bistånd vid utarbetandet av förslag till ändring av gemenskapslagstiftningen, med hänsyn framför allt till utvecklingen av internationella föreskrifter.

-Inspektioner på plats i medlemsstaterna av de omständigheter under vilka hamnstaternas kontroll av fartyg sker.

-Informationsinsamling och förvaltning av databaser om sjösäkerhet (särskilt utveckling av Equasis),

-Uppdrag i anslutning till övervakningen av sjöfarten och förvaltningen av trafikinformation.

-Bedömningar och revisioner av klassificeringssällskap.

-Medverkan i eller samordning av verksamhet i anslutning till de utredningar som görs efter en olycka till sjöss.

-Bistånd till kandidatländerna i syfte att fastställa hur sjöfartsadministrationerna i dessa länder fullgör sina skyldigheter i egenskap av flaggstater och hamnstater.

***********

Som kommissionen redan angivit i sitt meddelande av den 21 mars 2000 kommer förslagen om säkerheten vid transporter till sjöss och om en europeisk struktur att färdigställas före årets slut, och de kommer omedelbart att följas av ett förslag om ansvarighet. Alla dessa åtgärder, inbegripet det första paketet med åtgärder på kort sikt, utgör tillsammans en sammanhängande enhet som borde bidra till en avsevärd förbättring av sjösäkerheten i Europeiska unionens vatten och hamnar. Rådet och Europaparlamentet uppmanas att behandla dessa förslag med högsta prioritet så att konkreta åtgärder snabbt kan genomföras.