SV    SV SV 
 
SV    SV  EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION 
Bryssel den 13.11.2008 
SEK(2008) 2859 
  
KOMMISSIONENS ARBETSDOKUMENT  
Följedokument till 
förslag till 
RÅDETS DIREKTIV 
om en skyldighet för medlemsstaterna a tt inneha minimilager av råolja och/eller 
petroleumprodukter  
SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN  
   
{KOM(2008) 775} 
{SEK(2008) 2858} 
 
SV 2   SV Konsekvensanalysen för vilken den här samma nfattningen presenteras hänför sig till punkt 
2008/TREN/001 i kommissionens arbetsprogram.  Den har utarbetats inom ramen för 
förberedelsen av ett lagförslag angående gran skningen av EU:s lagstif tning om minimilager 
av råolja för krissituationer. 
Konsekvensanalysen baseras på en analys som gjorts inom kommissione n, med stöd av olika 
strukturerade (Oljeförsö rjningsgruppen (Oil Supply Group), Berlin Fossil Fuels Forum) och 
informella konsultationer med olika aktörer,  samt en formell offentlig konsultation. 
Bakgrund  
Vid Europeiska rådets möte i mars 2007 unders tröks behovet att förs tärka säkerheten för 
oljeförsörjningen för EU i sin helhet och för varje medlemsstat, bland annat genom att 
utveckla effektivare krishanteringsmekanism er. I det här sammanhanget framhävdes behovet 
av att granska EU:s mekanismer för oljelager me d särskild hänvisning till tillgången på olja i 
händelse av kris, och komplementariteten me d krismekanismen hos det internationella 
energiorganet (IEA) underströks också. 
Problemanalys  
Den rättsliga ramen för att upprä tta och använda minimilager av  råolja för krissituationer 
inom EU är baserad på regler som fastställdes i slutet av 60-talet och början av 70-talet. På 
senare år har risken för avbrott i oljeförsörjn ingen ökat av olika anledn ingar, bland annat den 
ökade internationella efterfrågan kombinerad  med begränsad reservproduktionskapacitet, 
koncentrationen av oljetillgångar i ett litet anta l (ofta politiskt instabila) länder, spridningen 
av geopolitiska konflikter och det växande antalet naturkatastrofer. Aktuella globala trender, 
kombinerade med EU:s interna utveckling (s om till exempel den successiva utvidgningen, 
slutförandet av den inre marknaden, minskad inhemsk produktion) är alla faktorer som 
påkallar en granskning av EU:s existe rande lagstiftning gä llande oljelager. 
En analys av det aktuella systemet avslöjar  dessutom svagheter som skulle kunna hindra det 
från att fungera ändamålsenligt i händel se av ett avbrott i oljeförsörjningen. 
För närvarande har medlemsstaterna möjlighet a tt själva välja sina lagerarrangemang, vilket 
medför mycket olikartade system och olika typer av praxis inom EU. Det är tveksamt om alla 
nationella system kan garantera att reservlagr en för krissituationer skulle vara fullt 
tillgängliga och att de effektivt skulle kunna  mobiliseras vid behov. I vissa medlemsstater 
tycks till exempel allmän praxis vara att tillå ta att kommersiella aktörers operationella lager 
räknas som reservlager. Den omfattande anvä ndningen av ”delegeringar” i ett flertal 
medlemsstater kan också så tvivel om tillgängligheten av oljelager. 
Det internationella energiorga net (IEA), som grundades 1974, har ett parallellt system. Även 
om samma lager rent allmänt sett kan användas för att efterfölja kraven inom EU och IEA gällande oljelager, medför skillnaderna i beräkningsmetoderna och rapporteringen en avsevärd administrativ belastning för de medl emsstater som också är medlemmar i IEA.  
EU saknar samordnade förfaranden för att ingrip a i krissituationer, vilket gör ett snabbt 
beslutstagande och effektiva åtgärder – vilket är avgörande i krissitua tioner – väldigt svåra i 
praktiken. EU-systemets roll i förhållande till IE A och dess procedurer har inte klargjorts i 
aktuell lagstiftning. 
 
SV 3   SV Även om den aktuella lagstiftningen på kallar ”rättvisa och ej diskriminerande” 
lagerarrangemang innehåller den få konkreta best ämmelser, och kan even tuellt leda till en 
snedvridning av konkurrensen mellan olik a kategorier av marknadsaktörer.  
Till syvende och sist kanske sammansättningen av  lagren inte är vad som verkligen behövs i 
en krissituation. 
Som ett resultat av dessa brister kan systemet kanske inte ge önskade resultat i en 
krissituation, och kan därmed ut sätta ekonomin för stor skada.  
Det aktuella systemet uppmuntrar också till snålskjutsåkande: medlemsstater med eventuellt 
mindre pålitliga system kan räkna med länder som har säkra system. Detta komprometterar 
dock beredskapen för krissituationer för EU i sin helhet. 
Målsättningar  
Den övergripande strategiska målsättningen med denna granskning är a tt ytterligare stärka 
systemet samtidigt som man optimerar de administrativa kraven på medlemsstaterna. 
Krishanteringssystemet behöver närma sig EU:s  behov vad gäller kapacitet och snabbhet att 
reagera på avbrott i oljeförsörjningen, om sådana  skulle inträffa, på ett effektivt och fullt 
samordnat sätt. Därvid måste systemet mini mera eller åtminstone dämpa de negativa 
verkningar på EU:s ekonomi och samh älle som ett avbrott skulle ha. 
Samtidigt och i den omfattning det är möjligt, är målsättningen att förenkla regelverket och 
kraven om efterföljande för medlemsstaterna och industrin. 
Strategiska alternativ  
Fyra strategiska alternativ tas i beaktande i konsekvensanalysen. Dessa alternativ behandlar 
på ett grundläggande sätt problem et med tillgången till oljelager: 
• Alternativ 0 förutser ingen ändring. 
• Alternativ 1 skulle inte medf öra någon ändring i förhållande till aktuella la gersystem men 
skulle förutse introduktionen av förstärkt offe ntlig kontroll av tillgå ngen till minimilager 
för krissituationer och av krismekanismer . Detta skulle medföra revisioner och 
inspektioner av minimilager för krissitua tioner, som skulle utföras av eller för 
kommissionens räkning, liksom en regel bunden granskning av medlemsstaternas 
krishanteringsförfaranden. 
• Alternativ 2 skulle förutsätta att 90 dagars olje lager för krissituationer skulle vara statligt 
ägda och skulle handhas av en instans, eventu ellt kontrollerad på EU-n ivå. Lagren skulle 
förvaras separat från kommersiella lager och åtmi nstone en del av lagren skulle vara i form 
av produkter. 
• Alternativ 3 förutser att medlemsstaterna har en obligatorisk del av (30 dagars) oljelager 
för krissituationer i form av särskilda stat liga eller myndighetsägda lager. Sådana lager 
skulle hållas i form av produkter, och reflek tera landets konsumtionsmönster. Om industrin 
blir skyldig att hålla reservlager, kan man ge  företagen rätt att dele gera denna skyldighet 
till staten eller myndigheten. 
 
SV 4   SV • Dessutom skulle alternativ 2 och 3 införa vi ssa restriktioner angående användningen av 
”delegeringar” (tickets). 
Eftersom vissa av problemen som identifierats  är oberoende av valet mellan ovan nämnda 
alternativ, behandlas de separat: 
• Krishanteringsförfarandena måste klargöras . IEA-medlemmar ska kunna delta i en IEA-
åtgärd utan särskilt godkännande av komm issionen, medan kommissionen ska samordna 
bidraget från länder som inte är medlemmar i IEA. 
• Det föreslås att kravet på i nnehav av oljelager anpassas till  IEA:s krav (som baseras på 
nettoimporter), samtidigt som man bibehåller ett krav för medlemsstater som är stora oljeproducenter.  
• Efter vissa anpassningar skulle det månatliga frågeformuläret för olja och gas (MOS), som 
redan används av IEA och Euro stat, kunna ersätta de t särskilda frågeformulär som används 
för rapportering av minimilager för krissituationer. 
Konsekvensanalys  
En detaljerad analys av konsekvenserna av de fyra alternativen har redan utförts, där man 
systematiskt kontrollerat verkningarna på 
• beredskapen inför krissituationer, dvs. EU:s kapacitet att hantera ett eventuellt avbrott i 
oljeförsörjningen, 
• den finansiella och administrativa belastni ngen som medlemsstaterna, industrin och 
kommissionen måste ta hänsyn till. 
Andra konsekvenser (miljömässiga, social a och ekonomiska) undersöktes också. 
Konsekvensanalysen av de enskil da alternativen komplicerades av de avsevärda skillnaderna 
mellan medlemsstaternas lagersystem. Konsekve nserna kommer oundvikligen att bli olika för 
de flesta medlemsstater, i första hand beroende  på om lagren för närvarande innehas till 
övervägande delen av offentliga myndigheter/stat en eller av industrin. Sättet att implementera 
de möjliga alternativen kommer  förmodligen också att påverka konsekvenserna, särskilt vad 
gäller storleken och inriktningen på  den finansiella belastningen.  
Resultatet av konsekvensanalysen kan sammanfattas enligt följande: 
Alternativ 0 (ingen ändring) skulle naturlig tvis inte medföra någon extra finansiell eller 
administrativ belastning, men kan inte garantera någon effektiv beredskap inför 
krissituationer, som täcker EU i stort. Alla sv agheter i det aktuella systemet skulle bestå, 
vilket skulle sätta EU:s förmåg a att reagera på avbrott i oljefö rsörjningen på spel. Detta ger 
anledning till oro eftersom såda na avbrott kan bli alltmer fr ekventa och betydelsefulla i 
framtiden. Med tanke på att EU är beroende av löpande leveranser av olja och petroleumprodukter skulle följderna av sådana störningar bli mycket kännbara. 
Alternativ 1 (förstärkning av kontroll- och samordningsmekani smer inom det existerande 
systemet) skulle inte ge möjlighet att ta itu med alla aktuella brister, vilket skulle göra det 
omöjligt att skapa ett genomgående  stabilt system inom EU.  
 
SV 5   SV Revisioner, inspektioner och granskningar sku lle få måttliga budgetära följder. Granskningar 
inom länderna skulle hjälpa till att sprida de bästa metoderna, och förstärkta kontroller skulle 
säkerligen hjälpa till att avsl öja fall av bristande efterlevna d, men de underliggande orsakerna 
för otillräcklig lagertillgänglighet skulle inte be handlas direkt. Vid allvarliga störningar skulle 
allvarliga följder liknande dem i alte rnativ 0 fortfarande vara sannolika. 
Alternativ 2 (etablerandet av ett centraliserat  EU-system med obligatoriskt statligt/offentligt 
innehav av minimilager för krissituationer) skulle  säkerställa att alla särskilda minimilager för 
krissituationer för 90 dagar skulle vara stat ligt ägda, och förvaltade av en myndighet, 
möjligen kontrollerad på EU-nivå, och som skulle  förvaras separat från kommersiella lager. 
Sådana lager skulle ofrånkomligen vara ti llgängliga för krissitu ationer men vissa av 
fördelarna som förknippas med kombinerade lager (automatisk omsättning av lager, lager 
närmare konsumenterna) skulle oundvikligen gå förlorade. 
Den aktuella mångfalden av nationella system  skulle försvinna, och därmed avlägsna den 
eventuella snålskjutsprincipen. Dessutom skulle det här alternativet un derlätta kontrollen av 
inkommande och utgående lager.  
I dagsläget finns det endast två medlemsstater vars samtliga minimilager är statligt ägda. 
Därför skulle det här alternativ et utgöra en betydande ändring i det aktuella lagersystemet för 
de flesta medlemsstater, vilket skulle kräva avsevärda offentliga kostnader till en summa av 
ungefär 55 miljarder euro (enligt marknadspris et för den andra hälften av oktober månad 
2008). Detta skulle kanske inte vara motiverat  med erfarenhet av tidigare avbrott och kan 
ifrågasättas med avseende på proportionalit ets- och subsidiaritetsprinciperna. 
Alternativ 3 (att skapa särskilda minimilager fö r krissituationer inom EU, inom en reviderad 
version av det existerande systemet) skulle resu ltera i att särskilda lage r obestridligen skulle 
finnas tillgängliga som extra volymer vid et t eventuellt avbrott; den föreslagna 30-
dagarsnivån skulle bli tillräcklig att hantera me d tanke på erfarenheten av tidigare inträffade 
avbrott. Medlemsstaterna skulle få större flexib ilitet att välja hur man skulle lösa kravet på 
minimilager i övrigt, med hänsyn till deras geogr afiska läge, raffinaderi kapaciteter och andra 
specifika faktorer. 
De flesta medlemsstater ligger förhållandevis nära det här alternativet. De fem medlemsstater 
som dock helt förlitar sig på de obligatoriska industrilagren id ag skulle behöva göra avsevärda 
satsningar: de skulle behöva upprätta 12,5 milj oner ton statliga lager. Att köpa dessa lager 
skulle kosta omkring 5 miljarder euro (enligt marknadspriset för den andra hälften av oktober 
2008). De skulle dock inte nödvänd igtvis behöva köpa lagren; omfa ttningen av den finansiella 
belastningen skulle bero på de  praktiska lösningar man väljer . Vad gäller driftskostnaderna 
för lagren, har man i en undersökning gällande lagerkostnader i medlemsstaterna funnit att 
statliga lager kan anses vara bi lligare än industriella lager. 
Detta alternativ ger ett rimligt skydd mot leveransavbrott, men genomförandekostnaderna 
skulle främst drabba ett litet antal medlemsstater. 
Vad en möjlig snedvridning av konkurrensen beträ ffar, skulle den existerande snedvridningen 
inte behandlas i alternativ 0 och 1. Genom att helt avlägsna de obligat oriska industriella 
lagren, skulle alternativ 2 hj älpa till att eliminera en ev entuell konkurrentie ll snedvridning 
mellan olika kategorier av marknadsaktörer. Enligt alternativ 3, skulle företagen ha rätt att 
delegera sin skyldighet till staten eller myndighete n ifråga. Som ett resultat utav detta, skulle 
 
SV 6   SV eventuell diskriminering mella n marknadsaktörer avsevärt minskas. I synnerhet mindre 
företag utan tillgång till tillr äcklig lagringskapacitet skulle kunna uppfylla sina skyldigheter 
på ett enkelt och kostnadseffektivt sätt.  
Förekomsten av sociala konsekvenser beror på  varje alternativs möjlighet att reagera på 
avbrott i oljeförsörjningen. Om systemet med minimilager för krissituationer misslyckas med 
att lindra de negativa ekonomiska  konsekvenserna (t.ex. höga energipriser), kommer detta 
troligen att särskilt drabba de mest utsatta i samhället.  
Miljökonsekvenser skulle också kunna uppstå om  ett alternativ kräver konstruktion av nya 
lageranläggningar. Då det totala kravet inte av sevärt skulle ändras i något av alternativen, 
krävs i princip ingen ytterligar e lagringskapacitet. Om princi pen med kombinerade lager för 
krissituationer och kommersiella la ger skulle upphöra, en ligt förslaget i alte rnativ 2 och (för 
de särskilda lagren) alternativ 3, skulle dett a kräva konstruktion av nya anläggningar i vissa 
medlemsstater. 
De föreslagna ändringarna i krishanteringen,  beräkningen och rapporteringen är oberoende av 
de fyra alternativen och deras konsekve nser har därför ut värderats separat. 
De föreslagna krishanteringsre glerna och -förfarandena kommer att göra det möjligt för EU 
att bättre bidra till en IEA-åtgärd, genom a tt undvika förvirring och förseningar som uppstått 
vid tidigare tillfällen, och genom att kunna samor dna och kanalisera åtgärderna i länder som 
inte är medlemmar i IEA. 
En bättre anpassning till IEA:s internationellt accep terade regler skulle inte bara minska den 
administrativa belastningen (åtminstone fö r IEA-medlemmar) men skulle också göra det 
möjligt för användningen av EU-lager att få större genomslagskraft i en IEA-åtgärd. 
En övergång till MOS frågeformulär som huvuds akligt rapporteringsverktyg skulle minska 
den administrativa belastningen oc h tillföra en gemensam bas me d IEA för en utvärdering av 
beredskapen inför krissituati oner. Detta frågeformulär ko mmer förmodligen att behöva 
finjusteras så att det ligger helt i linje me d de uppdaterade EU-reglerna, och för att 
uppgifterna ska vara användbara i eventue lla överträdelseförfa randen. Det ska också 
undersökas om tidsfördröjningen av  rapporteringen kan kortas ned för att kunna ha tillgång 
till mer uppdaterad information om minimilage r för krissituationer (t.ex. genom användning 
av JODI-frågeformuläret). 
Konsekvenserna av en eventuell introduktion av  veckorapportering av kommersiella lager 
behandlades inte i konsekvensanalysen. De kommer  att behandlas i en särskild analys när de 
detaljerade genomförandebestämmelserna  för sådan rapportering utarbetas. 
Slutsats  
Eftersom alternativ 1 inte direkt skulle behandla bristerna i det aktuella systemet, förväntas 
det inte att det på ett betydande sätt skulle förbättra tillgängligheten av minimilager för 
krissituationer. Alternativ 2 skulle få till stånd en betydande förbättring vad gäller beredskapen inför krissituationer, men till en kostnad som är svår att motivera. Med hänsyn 
till avvägningen mellan fördelar och kostnader ty cks alternativ 3 vara det mest attraktiva, 
särskilt om det kompletteras med praktiska bestämmelser om kontroller (revisioner, 
inspektioner). Man bör emellertid beakta ge nomförandekostnadernas oproportionella följder, 
 
SV 7   SV som kan göra detta alternativ mindre acceptabelt för det lilla antal medlemsstater som drabbas 
hårdast. 
 
SV 8   SV  Alternativ 0: Ingen 
ändring  Alternativ 1: 
Förstärkt kontroll  Alternativ 2: 
Centraliserat system  Alternativ 3: 30 dagars särskilda lager  
90 dagar  
Fullt krav  90 dagar  90 dagar  90 dagar  
min. 30 dagar  Resterande dagar  
Beräkningsgrund  konsumtion  nettoimport  
Ägarskap för lagren  Ingen särskild regel  Ingen särskild regel Staten   Stat/myndighet  Ingen särskild regel  
Lagerhantering  Ingen särskild regel  Ingen särskild regel Stat eller myndighet  myndighet eller särskild 
statlig kontroll  Ingen särskild regel  
Kombination med 
kommersiella lager  Ej uttryckligen förbjudet  Tillåtet  Ej tillåtet  Ej tillåtet  Tillåtet  
”Delegeringar”  Ingen restriktion  Ingen restriktion  Begränsning  Begränsning   "Genom mellanhand" 
(myndighet)  
Minimidel av 
produkter  nej nej ja ja nej 
Regelbundna 
revisioner och 
granskningar  nej ja nej nej nej 
Rapportering  Månatlig, baserad på ett 
särskilt frågeformulär  Månatlig, baserad på MOS/JODI  
Krishantering  Konsultation i 
oljeförsörjningsgruppen  Kompletterar IEA:s krispolitik och åtgärd er, tydliga lagerhanteringsmekanismer, 
oljeförsörjningsgruppens roll förstärkt vid krishantering  
Tabell 1: Sammanfattning av alternativen  
 
SV 9   SV 
 
SV 10   SV Kriterium  Alternativ 0: Ingen ändring  Alternativ 1: Förstärkt 
kontroll  Alternativ 2: Centraliserat 
system  Alternativ 3: 30 dagars 
särskilda lager  
Konsekvens på 
beredskapsnivån 
och 
lagertillgänglighetenTvivel angående 
tillgängligheten av lager i 
vissa lagerhanteringssystem  Lagertillgängligheten 
förväntas bli bättre efter 
utförande av 
överträdelseförfaranden men 
andra problem skulle kvarståFull tillgänglighet av 
minimilager av “ny olja” i 
krissituationer i alla 
medlemsstater  Tillräckligt särskilt 
minimilager för att kunna 
hantera avbrott i samma 
utsträckning som tidigare  
Finansiell 
belastning  Ingen ändring  Vissa extra kostnader för 
kommissionen (endast för 
medlemsstaterna om 
inspektioner/revisioner 
avslöjar brist på efterlevnad)  Enorma extra statliga 
kostnader i de flesta länder, 
men belastningen på 
industrin upphör  Extra kostnader för 
stat/myndighet i ungefär 
hälften av medlemsstaterna, 
men mindre belastning på 
industrin  
Administrativ 
belastning  Ingen ändring  Kommissionens 
administrativa belastning 
ökar (granskningar, 
inspektioner/revisioner)  Ökad statlig belastning i de 
flesta länder, medan 
belastningen på industrin 
upphör  Ökad statlig belastning i de 
flesta länder (upprättande av 
instanser för innehav av 
lager)  
Ekonomiska 
konsekvenser  Eventuella konkurrentiella 
snedvridningar  Eventuella konkurrentiella 
snedvridningar  Diskriminering mellan 
marknadsaktörer elimineras 
helt Förmildrande av 
konkurrentiella 
snedvridningar  
Sociala 
konsekvenser  Ökad risk för sociala 
motsättningar  Minskad risk för sociala 
motsättningar  Minskad risk för sociala 
motsättningar  Minskad risk för sociala 
motsättningar  
Miljömässiga 
konsekvenser  Inga konsekvenser  Inga konsekvenser  Extra lagringskapacitet kan 
krävas  Extra lagringskapacitet kan 
krävas  
Tabell 2: Jämförelse av alternativens konsekvenser