Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om allmänhetens tillgång till miljöinformation"

(2001/C 116/09)

Den 25 juli 2000 beslutade rådet att i enlighet med artikel 175 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö, som ansvarade för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 15 november 2000. Föredragande var Paolo Braghin.

Vid sin 377:e plenarsession den 29-30 november 2000 (sammanträdet den 29 november) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 107 röster för och 1 nedlagd röst.

1. Inledning

1.1. Syftet med förslaget är inte att ändra direktiv 90/313/EEG utan att ersätta det för att uppnå ökad öppenhet. Förslaget har därför tre mål:

- Rätta till de brister som identifierats vid den praktiska tillämpningen av direktiv 90/313/EEG.

- Förbereda vägen för Europeiska gemenskapens ratificering av FN/ECE-konventionen (känd som Århuskonventionen) som undertecknades den 25 juni 1998.

- Anpassa direktiv 90/313/EEG till utvecklingen inom informationsteknologin.

1.2. I artikel 2 i EG-fördraget fastställs att en av gemenskapens uppgifter skall vara att främja en hög nivå i fråga om miljöskydd och förbättring av miljöns kvalitet, och bidra till

- att bevara, skydda och förbättra miljön,

- att skydda människors hälsa,

- att utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt,

- att främja åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala eller globala miljöproblem.

1.3. För att uppnå dessa mål är det nödvändigt att ge allmänheten tillgång till den miljö-information som offentliga myndigheter innehar. Genom ökad medvetenhet kan man på ett effektivare sätt kontrollera de offentliga myndigheternas miljöarbete.

1.4. Åtgärder på gemenskapsnivå krävs med tanke på att många miljöproblem är gränsöverskridande och för att säkerställa att de grundläggande förutsättningarna och villkoren tillämpas på ett likartat sätt inom gemenskapen, utöver de åtgärder som behövs för att uppfylla de internationella åtaganden som EU har förbundit sig att följa genom undertecknandet av Århuskonventionen (som bara kan ratificeras när gemenskapens lagstiftning anpassats till den).

1.5. Den föreslagna översynen skall leda till att man fastställer minimivillkor för att förbättra rätten till tillgång till miljöinformation inom EU och systematiskt göra denna information tillgänglig för allmänheten, medan medlemsstaterna får ta hand om de praktiska arrangemangen.

1.6. Förslaget föreskriver att medlemsstaterna systematiskt skall tillgängliggöra och sprida miljöinformation, i synnerhet genom telekommunikationsteknik och/eller datateknik.

1.7. Erfarenheten visar att ett mer proaktivt tillvägagångssätt ger upphov till fler förfrågningar från allmänheten och därmed ökade kostnader för de nationella myndigheterna. Enligt de nationella rapporterna om tillämpningen av de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktiv 90/313/EEG finns det dock inga belägg för att genomförandet har givit upphov till några större finansiella problem. Därför kan man förmoda att antagandet av detta förslag inte kommer att leda till några större kostnadsökningar, eftersom en stor del av miljöinformationen i fråga redan omfattas av de gällande bestämmelserna och alla medlemsstater i vilket fall som helst i egenskap av parter till Århuskonventionen har åtagit sig att göra miljöinformation tillgänglig inom fler områden än dem som täcks av direktiv 90/313/EEG.

1.8. Förslaget innebär att medlemsstaterna måste använda modern datateknik i större utsträckning för att göra informationen tillgänglig för allmänheten, vilket säkert innebär ökade utrustningskostnader i inledningsskedet men med tiden sannolikt allt mindre kostnad för att administrera förfrågningarna. Det bör också noteras att i medlemsstaterna blir användning av modern datateknik alltmer utbredd och kan utan större svårighet användas för att offentliggöra och sprida miljöinformation.

1.9. Förslaget har utvidgats till att även gälla vissa organ som inte verkar i den offentliga sektorn, men som utför tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som påverkar miljön. Eftersom de flesta av dem tidigare verkade inom den offentliga sektorn (och redan lydde under villkoren i direktiv 90/313/EEG) eller har efterträtt myndigheter eller organ som omfattades av dessa skyldigheter, borde förslaget inte leda till några större kostnadsökningar för dem.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Kommittén välkomnar kommissionens avsikt att ansluta sig till Århuskonventionen och stöder förslaget med reservation för nedanstående kommentarer. ESK hoppas att kommissionen så snart som möjligt skall integrera och/eller ändra de direktiv som redan reglerar några typer av miljöinformation.

2.2. Förslagets mål - att säkerställa rätten till tillgång till miljöinformation som offentliga myndigheter förfogar över och att ange de grundläggande förutsättningarna och villkoren för denna tillgång - utgör ett viktigt steg framåt som kommittén stödjer fullt ut, eftersom det innebär att man fastställer en genuin rättighet och inte bara friheten att få tillgång till information (i enlighet med direktiv 90/313/EEG), genom att säkerställa att miljöinformation görs tillgänglig och sprids till allmänheten, även med användning av telekommunikationsteknik och/eller datateknik.

2.3. Definitionen av "miljöinformation" har utvidgats till att omfatta

- tillståndet för olika delar av miljön, inklusive landskap och naturområden, den biologiska mångfalden och dess delar, vilket även omfattar genetiskt modifierade organismer,

- faktorer, såsom ämnen, energi, buller, strålning eller avfall, som troligtvis påverkar ovannämnda delar av miljön och/eller mänsklig hälsa och säkerhet,

- utsläpp i luft och vatten och andra utsläpp i miljön,

- åtgärder (inklusive administrativa åtgärder) som troligtvis påverkar eller är avsedda att skydda ovannämnda delar,

- kostnads- och nyttoanalyser och andra ekonomiska analyser som används inom ramen för aktiviteter och åtgärder som påverkar eller troligtvis kommer att påverka miljön,

- tillståndet för människors hälsa och säkerhet och villkoren för mänskligt liv (som enligt artikel 174 i EG-fördraget utgör ett av målen för gemenskapens miljöpolitik).

2.3.1. Denna utvidgning av garantier och av definitionen kompletterar på ett effektivt sätt det system för offentlig miljöinformation som redan skapades av förordningen om inrättande av Europeiska miljöbyrån och i flera andra gemenskapsbestämmelser som

- rådets direktiv 97/11/EG (ersätter direktiv 85/337/EEG) föreskriver att de ansvariga myndigheterna skall informera allmänheten på lämpligt sätt när man fattar beslut om projekt med miljöpåverkan,

- direktiv 88/610/EEG som ändrar direktiv 82/501/EEG (känt som Seveso I-direktivet) om risker för storolyckor, vilket föreskriver exakt vilken information som skall meddelas allmänheten,

- direktiv 96/82/EG om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår (känt som Seveso II-direktivet), vilket bekräftar ovannämnda skyldigheter,

- förordning (EEG) nr 1836/93 om gemenskapens miljöstyrnings- och miljörevisionsordning, vilken föreskriver en "miljöredovisning" som skall innehålla viss information, inklusive en sammanfattning av sifferuppgifter om utsläpp av miljöstörande ämnen,

- direktiv 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, vilket ålägger medlemsstaterna att ge allmänheten tillgång till information om tillståndsansökningar rörande nya anläggningar och ändringar av dessa innan beslutet fattas, liksom vilka tillstånd som meddelats och resultaten av utsläppskontrollen.

2.3.2. Kommittén stöder förslaget att utvidga definitionen av "miljöinformation" och särskilt hänvisningen till tillståndet för den mänskliga hälsan och säkerheten - något som ESK har uppmärksammat i många tidigare yttranden - liksom den uttryckliga hänvisningen till genetiskt modifierade organismer och strålning.

2.4. I artikel 6 i direktiv 90/313/CEE fastställs att direktivet skall gälla organ som har "offentligt ansvar för miljön" och som kontrolleras av offentliga myndigheter - ett begrepp som har givit upphov till meningsskiljaktigheter. Begreppet har nu utvidgats till att omfatta "funktioner eller tjänster som direkt eller indirekt är miljörelaterade", vilket gör det möjligt att även inkludera tjänster som tidigare utfördes inom den offentliga sektorn men som nu tillhandahålls av organ inom den privata sektorn.

2.4.1. Direktivet gäller även juridiska personer som genom lag, eller genom andra överenskommelser med andra offentliga myndigheter, anförtrotts driften av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som påverkar eller troligtvis påverkar miljön. På så sätt kommer man ifrån de meningsskiljaktigheter som den tidigare definitionen ledde till och undviker att privatiseringen inom tjänstesektorn medför att allmänheten får sämre tillgång till miljöinformation.

2.4.2. Kommittén anser att den definition man valt är tillräckligt tydlig, även om den livligt diskuteras bland medlemsstaterna, och uppmanar till bredast möjlig tolkning av begreppet ansvariga juridiska personer. ESK håller med om att en sådan utvidgning av direktiv 90/313/EEG är lämplig, även om det kommer att medföra praktiska problem vid dess tillämpning och innebära ett förändrat samspel mellan offentliga myndigheter och dem som ansvarar för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som påverkar eller troligtvis kommer att påverka miljön.

2.5. Förslaget avvärjer vissa snäva tolkningar av rätten till tillgång till information genom att tydligt fastställa att de sökande, vare sig de är fysiska eller juridiska personer, skall kunna begära information utan att behöva uppge skälen till denna begäran.

2.6. Myndigheten måste tillhandahålla den begärda informationen så snart som möjligt och inom en rimlig tidsperiod, senast inom en månad (tidigare två månader), och inte bara ge ett provisoriskt svar. Myndigheten måste också tillhandahålla informationen i den form eller det format som begärs, vilket även omfattar dokumentkopior, såvida informationen inte redan finns allmänt tillgänglig i annan form eller annat format eller det finns goda skäl för att tillhandahålla den på annat sätt.

2.6.1 Kommittén håller generellt med om att man bör minska svarstiderna men inte på bekostnad av informationens fullständighet och relevans. Detta innebär enligt kommittén en detaljnivå som motsvarar allmänhetens och/eller sökandens krav, en garanti för den sekretess som skyddet av personuppgifter och affärshemligheter kräver, att man gör informationen tillgänglig på ett aktivt sätt och i behörig tid för att främja beslutsprocessen samtidigt som man undviker risken för missbruk.

2.7. Medlemsstaterna skall utforma de förfaranden som i praktiken skall tillämpas när miljöinformationen görs tillgänglig, och som exempelvis kan gälla

- utnämning av informationsansvariga,

- skapande och underhåll av inrättningar för att ta fram begärd information,

- allmänt tillgängliga förteckningar över offentliga myndigheter samt register och förteckningar som förvaras hos dessa myndigheter och hos informationsbyråer.

Kommittén föreslår att man i varje medlemsstat inför ett slags "myndighet som garanterar tillgången till information" som skulle vara ansvarigt inför regeringen för en korrekt tillämpning av detta direktiv.

2.8. De offentliga myndigheterna kan bara avslå en begäran om miljöinformation i specifika och klart definierade fall, dvs. för vissa kategorier av information och för att skydda legitima intressen. Dessa undantag kringgärdas av hårda regler för att inte försvaga den allmänna principen om tillgång, de rör information som inte förfogas av en offentlig myndighet, men omfattar även en bestämmelse om att begäran skall skickas till den som antas inneha informationen. Avslag kan även ges orimliga ansökningar som kan definieras som okynnestalan eller rättsmissbruk, eller som medför oproportionerliga kostnader eller arbetsinsatser, eller hindrar eller påverkar myndighetens normala verksamhet.

2.9. Om det finns risk för att skyddet för personuppgifters sekretess är i fara, måste myndigheten informera den nationella datatillsynsmyndigheten (enligt artikel 28 i direktiv 95/46/EG). Vad beträffar skydd för affärshemligheter kan detta inte åkallas när det rör sig om utsläpp i luft och vatten och andra utsläpp i miljön som omfattas av gemenskapslagstiftningen. Däremot garanteras skyddet av immaterialrätten, vilket innebär att den sökande inte har rätt att kopiera eller utnyttja informationen för annan ekonomisk vinning utan tillstånd från den som innehar rätten till de immateriella tillgångarna.

2.9.1. Tillräckligt skydd av legitima privata och offentliga intressen är en grundläggande princip som kommittén tillmäter stor vikt. Inför en utvidgning av tillämpningsområdet och med tanke på behovet av fullständiga och relevanta svar anser kommittén att det är realistiskt och förnuftigt att föreskriva att svarstiden kan förlängas med maximalt 30 dagar om det är befogat och motiverat, för att undvika förhastade avslag eller kränkning av legitima rättigheter.

2.10. Myndigheten måste uppge skälen till att man avslår sökandens begäran om information, så att man kommer ifrån synsättet att avsaknaden av svar uppfattas som ett avslag, och måste även informera sökanden om hur överklagan skall ske. Kommittén delar kommissionens uppfattning att bristen på svar från offentliga myndigheter aldrig kan anses vara ett beslut om avslag, och anmodar kommissionen att se till att inga nationella bestämmelser kan motivera ett sådant synsätt.

2.11. Enligt förslaget bör offentliga myndigheter ha rätt att ta ut en ersättning för att tillhandahålla miljöinformation, men denna bör inte överstiga en rimlig summa. En förteckning över olika ersättningar bör offentliggöras och göras tillgänglig för de sökande. Kommittén anser att storleken på denna ersättning bör vara sådan att den inte avskräcker från informationssökande och den bör huvudsakligen motsvara ersättningen för liknande offentliga tjänster. Skillnader i ersättning kan motiveras av olika sätt att utforma svaret, utan att omfatta de totala direkta och indirekta kostnaderna för att samla in och tillhandahålla själva informationen (vilket fastslogs av EG-domstolen i domen kommissionen mot Tyskland, mål C-217/97).

2.12. För att uppfylla de internationella skyldigheter som är resultatet av undertecknandet av Århuskonventionen finns det i förslagets artikel 6 en möjlighet att få ärendet prövat i domstol eller i annat organ fastställt i lagen för att undersöka de offentliga myndigheternas handlande eller försummelse. Enligt förslaget skall medlemsstaterna vara skyldiga att säkerställa att den sökande har möjlighet till en omprövning av samma myndighet eller prövning av ett annat organ fastställt i lagen, för att göra ett sådant förfarande både snabbt och antingen gratis eller föga kostsamt.

2.12.1. Kommittén ställer sig bakom målet med denna ändring, men för att undvika att talan väcks mot den berörda myndigheten enbart på grund av svårigheten att hitta och få fram den begärda informationen inom den fastställda tidsgränsen, vilket vore en radikalisering av förfarandet som inte skulle gynna någon part, föreslår ESK att man tillåter en förlängning med ytterligare 30 dagar om så behövs för att garantera ett korrekt och ändamålsenligt svar.

2.13. Ett remarkabelt steg framåt tas med bestämmelsen om "aktiv spridning av miljöinformation", vilket tidigare bara behandlats i korthet. För att säkerställa att allmänheten informeras på ett likvärdigt sätt inom hela gemenskapen innehåller förslaget en icke uttömmande lista över den typ av miljöinformation som systematiskt bör göras tillgänglig för allmänheten, och för att uppnå detta föreskrivs användning av telekommunikationsteknik eller datateknik.

2.14. I förslaget kräver man att det med regelbundna intervall, som får vara högst fyra år, skall offentliggöras nationella, regionala eller lokala rapporter om miljösituationen som skall innehålla information om miljökvaliteten och belastningen på miljön.

2.15. Förslaget föreskriver i enlighet med direktiv 90/313/EEG en översyn av direktivet fem år (i stället för fyra) efter den sista dagen för införlivandet, och innehåller en skyldighet för medlemsstaterna att rapportera till kommissionen om tillämpningen av direktivet. Förslaget föreskriver dessutom att medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att följa direktivet senast det datum som kommer att anges senare. Denna brist på exakta och snäva tidsgränser verkar obefogad.

3. Särskilda kommentarer

Artikel 3.2 b

3.1. Myndighetens möjlighet att svara inom två månader, begränsad till motiveringen att den begärda informationen är komplex och omfattande, i den mening som avses i Århuskonventionen, bör gälla alla omständigheter där detta kan vara fallet, förutsatt att de är berättigade och motiverade, bland vilka kommittén anser följande vara särskilt viktiga:

- När den offentliga myndigheten inte har direkt tillgång till informationen och måste ta hjälp av andra fysiska eller juridiska personer som har det.

- När det är svårt att bedöma gränserna för de legitima intressen vars sekretess är skyddad.

- När olika myndigheter är inblandade, exempelvis rättsliga, militära eller internationella organ.

Artikel 4.2 d

3.2. Hänvisningen till sekretess som "föreskrivs i lagstiftning" i syfte att skydda legitima ekonomiska intressen kan medföra tvetydigheter på grund av de olika nationella rättssystemens särdrag som ibland avspeglas i införlivandet av gemenskapsdirektiven. För att undvika en snäv tolkning vore det lämpligt att förenkla ordalydelsen i artikel 4.2 d till "... där sådan sekretess skyddar legitima ekonomiska intressen". Kommittén godkänner den andra meningen i samma artikel, men vill framhålla att de uppgifter som används för att beräkna sådana utsläpp inte i sig själva skall anses utgöra utsläppsrelaterad information.

Artikel 5

3.3. Denna artikel behandlar den tjänst som tillhandahållandet av miljöinformation utgör. I de språkversioner där termen "avgifter" används bör denna ersättas för att undvika skadliga missförstånd.

Artikel 7.3

3.4. Kommittén ställer sig helt bakom målet att man omedelbart och utan dröjsmål skall sprida all användbar information vid överhängande hot mot människors hälsa eller miljön. För att undvika att man vidtar åtgärder och sprider information som kan skapa ovälkommen och omotiverad panik, eller att man beslutar om godtyckliga åtgärder, föreslår kommittén att man hänvisar till kommissionens meddelande om försiktighetsprincipen(1). Här vill vi särskilt framhålla det kommittén understrukit i sitt yttrande om detta meddelande(2), nämligen att varje åtgärd skall inledas med en objektiv riskbedömning, varvid den vetenskapliga osäkerhetsgraden så långt som möjligt skall fastställas på varje nivå.

Bryssel den 29 november 2000.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) KOM(2000) 1 av den 2 februari 2000.

(2) Punkt 6.1 i ESK:s yttrande om "Försiktighetsprincipen", EGT C 268, 19.9.2000, s. 9.