SV Europeiska unionens officiella tidning C 91/1

EUROPEISKA CENTRALBANKENS YTTRANDE

av den 3 mars 2011

om ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om blankning och vissa aspekter av kreditswappar

(CON/2011/17)

2011/C 91/01

Inledning och rättslig grund

Den 13 oktober 2010 mottog Europeiska centralbanken (ECB) en begäran från Europeiska unionens råd om ett yttrande över ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om blankning och vissa aspekter av kreditswappar (1) (nedan kallat förslaget till förordning).

ECB:s behörighet att avge ett yttrande grundas på artiklarna 127.4 och 282.5 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, eftersom förslaget till förordning innehåller bestämmelser som berör Europeiska centralbankssystemets (ECBS) medverkan till ett smidigt genomförande av politiken för det finansiella systemets stabilitet i enlighet med artikel 127.5 i fördraget. I enlighet med artikel 17.5 första meningen i arbetsordningen för Europeiska centralbanken har detta yttrande antagits av ECB-rådet.

Allmänna kommentarer

1. ECB välkomnar målsättning för förslaget till förordning, att skapa ett EU-regelverk för blankning och motsvarande praxis med hjälp av kreditswappar. ECB noterar att förslaget till förordning beaktar många av de rekommendationer som gjordes i Eurosystemets bidrag till kommissionens offentliga samråd om blankning (2). I Eurosystemets bidrag 2010 noterades att blankning, när normala omständigheter råder på marknaden, bidrar till effektiv prissättning och likviditet. Man pekar dock även på riskerna i samband med blankning, bl.a. risken för att marknaden snedvrids, missbrukas samt att den normala avvecklingen av affärer inte kan genomföras (3). ECB stöder i princip unionens ramverk som ska reglera dessa frågor, som består dels av förslaget till förordning och dels de ändringar av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG av den 28 januari 2003 om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmissbruk) (4) som för närvarande diskuteras (5). Sådana gemensamma regler inom EU är nödvändiga för att unionens finansmarknader ska integreras, samtidigt som detta medför att regelverket konvergerar med de regler som styr verksamheten på andra stora finansmarknader, t.ex. USA (6). ECB kommer att göra mer utförliga kommentarer om ändringarna av direktiv 2003/6/EG när banken konsulteras om dessa.

2. I enlighet med Eurosystemets bidrag 2010 (7) välkomnar ECB a) att ett informationssystem införs som bygger på den modell på två nivåer för blankning av aktier som ursprungligen föreslogs av Europeiska värdepapperstillsynskommittén (8), och b) informationsplikt gentemot behöriga myndigheter införs för betydande korta nettopositioner i statspapper utgivna inom unionen samt för motsvarande position utan täckning i kreditswappar (9). ECB stöder krav som ska minska risken för utebliven avveckling p.g.a. naken blankning (10) enligt vilka en fysisk eller juridisk person inte bör få inleda en blankning om personen ej lånat en aktie eller ett statspapper eller har ingått avtal om att låna, eller kommer att kunna låna dessa värdepapper vid tidpunkten för avvecklingen till följd av en bekräftad överenskommelse. ECB stöder förslagen enligt vilka a) behöriga myndigheter ges harmoniserade befogenheter att införa tillfälliga restriktioner för blankning och CDS-transaktioner under exceptionella omständigheter, under samordning av Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (ESMA) (11) och b) specifika befogenheter att ingripa ges ESMA när det föreligger hot mot de finansiella marknadernas korrekta funktion och integritet i unionen (12).

3. ECB noterar att flera av unionens lagstiftningsinitiativ, bl.a. den föreslagna regleringen av central motpartsclearing och transaktionsregister (13) samt även översynen av direktivet om marknader för finansiella instrument (MIFID) 2004/39/EG (14), vill öka informationsplikten avseende olika typer av tillgångar och rapporterande enheter. ECB välkomnar utvecklingen i stora drag, förutsatt att man är noga med konsekvenserna och undviker överlappningar eller luckor. På grund av sin roll inom områdena statistik och finansiell stabilitet har Eurosystemet ett stort intresse av dessa frågor och kommer tillsammans med kommissionen att noga följa utvecklingen inom området.

Specifika kommentarer

Tillämpningsområde

4. ECB rekommenderar (15) att statspapper som omfattas av förslaget till förordning ska definieras som statspapper som ges ut eller garanteras av enheter inom den offentliga sektorn i medlemsstaterna eller unionen, där definitionen av ”offentliga sektorn” bör vara densamma som redan används i unionens sekundärlagstiftning (16). Genom en sådan lagstiftningsteknik kan man undvika oönskade luckor, samtidigt som man säkerställer att de skuldinstrument som ges ut av centralbankerna inom ECBS som ett led i penningpolitiken inte betecknas som statspapper, vilket skulle strida mot bestämmelsen i artikel 123 i fördraget enligt vilken nationella centralbanker inte får finansiera den offentliga sektorn.

5. Vissa angivna marketmakerfunktioner och primärmarknadsaktiviteter undantas i förslaget till direktiv från kraven om öppenhet och reglering (17). Ett sådant undantag är befogat bl.a. därför att en väl fungerande marketmakingverksamhet är viktig för många tillgångsklasser, inkl. skuldinstrument som emitteras av enheter i medlemsstaterna som tillhör den offentliga sektorn, för att dessa ska vara likvida och fungera som säkerhet vid centralbankernas penningpolitiska transaktioner. Samtidigt bör missbruk av undantag för marketmakingverksamhet undvikas, särskilt genom att säkerställa att marknadsgaranternas handel för egen räkning inte gynnas av undantaget (18). ECB rekommenderar (19) att kommissionen ges befogenhet att, på basis av ett förslag från ESMA som bör beakta ovannämnda aspekter, anta tillsynsföreskrifter. Sådana tillsynsföreskrifter kan beakta a) exakt vilka delar av marketmakingverksamheten som ska omfattas av undantag, b) rapporteringskrav för att rapportera marketmakingverksamhet till behöriga myndigheter och c) marknadsgarantens portföljstruktur eller bokföringspraxis så att man tydligt kan identifiera en transaktion som antingen marketmaking eller som en annan typ av transaktion, samt förbud mot ombokningar av transaktioner utan att den behöriga myndigheten informeras.

6. Ett annat undantag från reglerna i förslaget till förordning rör sådan verksamhet som stöder priserna under en begränsad tid utifall att dessa skulle pressas (20) av försäljningar då ett värdepapper introduceras. Enligt vad som framgår av Eurosystemets bidrag 2010 (21) delar ECB kommissionens bedömning att stabiliseringsmekanismer, på samma sätt som marketmaking, är legitima verksamheter som är viktiga för primärmarknadernas funktion (22). ECB välkomnar att undantaget avseende stabiliseringsåtgärder i samband med blankningsreglerna i förslaget till förordning definieras genom en hänvisning till den definition som används i unionens regler för att förhindra marknadsmissbruk (23). Samtidigt rekommenderar ECB (24) att kommissionen ges befogenhet att, på basis av ett förslag från ESMA, anta tekniska tillämpningsstandarder som säkerställer att undantaget för stabiliseringsåtgärder i samband med blankningsreglerna tillämpas på ett enhetligt sätt. Sådana tekniska standarder skulle komplettera de tekniska standarder som tas fram för att se till att undantaget för stabiliseringsåtgärder inte medför marknadsmissbruk (25). Ur lagstiftningssynpunkt är det också önskvärt att ha två olika uppsättningar tekniska tillämpningsstandarder så att de två specifika frågorna får specifika lösningar.

Regler för anmälan och offentliggörande

7. Enligt förslaget till förordning ges kommissionen befogenhet att, på basis av ett förslag från ESMA, anta a) tillsynsföreskrifter om de uppgifter som ska lämnas till de behöriga myndigheterna om korta nettopositioner som överstiger en viss rapporteringströskel (26) och b) tillämpningsföreskrifter som anger hur informationen om korta nettopositioner som överstiger en viss offentliggörandetröskel ska offentliggöras (27). ECB rekommenderar (28) att man förtydligar de befogenheter som delegeras till kommissionen på så sätt att de format som används för rapportering och offentliggörande bör göra det möjligt att inom hela EU tidsnära sammanställa och bedöma blankningspositioner som berör en specifik emittent. Överensstämmande rapporteringsformat kommer att få avgörande betydelse för att ESMA och de behöriga nationella myndigheterna snabbt ska kunna reagera på potentiella störningar på marknaden, samt även för att ECBS och Europeiska systemrisknämnden (ESRB) ska kunna utföra sina respektive uppgifter.

8. Vad gäller den specifika skyldigheten att offentliggöra blankningar (29) tolkar ECB förslaget till förordning som att offentliggörandet ska ske genom en officiellt utsedd mekanism för central lagring av lagstadgad information, som inrättas som en del av EU:s regler om öppenhet för värdepapper (30). I princip stöder ECB detta tillvägagångssätt men rekommenderar (31) att det bör baseras på interaktiv rapportering med hjälp av standardiserade dataformat så att uppgifterna enkelt kan konsolideras samtidigt som man får flexibel tillgång till integrerad information på EU-nivå. Exempelvis bör all offentliggjord information vara tillgänglig genom ESMA via en centraliserad tillgång till officiellt utsedda mekanismer. Härigenom skulle man beakta både de gränsöverskridande riskerna som blankning kan innebära och den roll ESMA ska ha enligt förslaget till förordning.

Informationsutbyte

9.1 Genom förslaget till förordning inrättas mekanismer för ett informationsutbyte mellan behöriga nationella myndigheter och ESMA gällande korta nettopositioner som rapporteras till dessa behöriga myndigheter. I denna fråga rekommenderar ECB följande (32).

9.2 De föreslagna tillvägagångssättet för informationsutbyte mellan de behöriga nationella myndigheterna och ESMA bör utformas på ett mer effektivt sätt – främst på så sätt att ESMA kan begära informationsutbyte i realtid när detta är nödvändigt för att ESMA ska kunna utföra sina uppgifter på ett effektivt sätt. På längre sikt bör ESMA få automatisk tillgång till all information som rapporteras enligt förslaget till förordning. ECB rekommenderar därför att ESMA påbörjar arbetet med att inrätta centraliserade insamlingsmekanismer som systematiserar och ger alla rapporterande enheter en beteckning; dessa mekanismer skulle ge myndigheterna en flexibel tillgång till information i realtid samtidigt som den information man erhåller kan förbli konfidentiell. ECB anser att sådana centraliserade mekanismer skulle bidra till att lösa problemen med att använda uppgifter från okoordinerade mindre datakällor, och samtidigt göra det möjligt att information som samlas in enligt den föreslagna förordningen används tillsammans med andra tillgängliga uppgifter så att rapporteringsbördan för de rapporterande enheterna och myndigheterna kan minimeras (33).

9.3 Förslaget till förordning bör därutöver uttryckligen tillåta informationsutbyte mellan ESMA och Eurosystemets centralbanker så att ECBS uppgift att samla in statistiska uppgifter (34) samt att övervaka den finansiella stabiliteten underlättas (35).

9.4 Förslaget till förordning bör dessutom uttryckligen tillåta informationsutbyte mellan ESMA och ESRB, så att ESRB:s informationsinsamling och dess arbete med att identifiera och bedöma systemrisker som uppstår på grund av utvecklingar inom det finansiella systemet (36) underlättas.

Befogenheter att ingripa

10. Enligt förslaget till förordning kan ESMA samråda med ESRB avseende åtgärder som ESMA under exceptionella omständigheter vidtar för att motverka negativa konsekvenser av blankning (37). ECB rekommenderar (38) att ESMA även bör ha rätt att samråda med ESRB om den inte informeras om åtgärder som vidtas av behöriga nationella myndigheter. Man bör överväga att introducera lämpliga tidsfrister för att garantera att ESRB-samråden blir effektiva (39). ECB noterar att varje samråd med ESRB om ingripanden som sker inom ramen för EU:s regler om blankning skulle göra det möjligt att beakta det makroprudentiella perspektivet i det planerade ingripandet. Dessutom måste de europeiska tillsynsmyndigheterna, inklusive ESMA, ha ett nära samarbete med ESRB och förse denna med all information som är nödvändigt för att ESRB ska kunna utföra sina uppgifter i rätt tid (40), samtidigt som ESRB får begära ytterligare information från de europeiska tillsynsmyndigheterna (41). Bestämmelser enligt vilka ESMA ska samråda med ESRB om planerade ingripanden i samband med blankningar kommer dels att göra det möjligt för ESRB att fatta informerade beslut i rätt tid huruvida ytterligare information behövs i en viss situation p.g.a. eventuella systemrisker och dels framföra en sådan begäran på ett pragmatiskt och konsekvent sätt. I de fall där ECB rekommenderar att den föreslagna förordningen ska ändras anges de specifika förslagen i bilagan åtföljt av en förklaring.

Utfärdat i Frankfurt am Main den 3 mars 2011. Jean-Claude TRICHET ECB:s ordförande

(1) KOM(2010) 482 slutlig.

(2) Se ”Commission public consultation on short selling – Eurosystem reply”, 5 augusti 2010 (nedan kallat Eurosystemets bidrag 2010), finns på ECB:s webbplats http://www.ecb.europa.eu

(3) Se Eurosystemets bidrag 2010, svaret på fråga 1, s. 2.

(4) EUT L 96, 12.4.2003, s. 16.

(5) Se kommissionens diskussionsunderlag ”Public consultation on the revision of the Market Abuse Directive (MAD)”, 25 juni 2010, finns på kommissionens webbplats http://www.ec.europa.eu

(6) Se Eurosystemets bidrag 2010, svaret på fråga 3, s. 4.

(7) Se Eurosystemets bidrag 2010, sista stycket i inledningen, s. 2, samt svaren på frågorna 4–6, s. 4 och 5.

(8) Tillsynsmyndigheterna och marknaden ska informeras om korta nettopositioner i aktier när två olika värden överskrids. Tröskelvärdet för anmälan till tillsynsmyndigheten är det lägre värdet (se artiklarna 5 och 7 i förslaget till förordning).

(9) Se artikel 8 i förslaget till förordning.

(10) Se artiklarna 12–13 i förslaget till förordning.

(11) Se artiklarna 16–23 i förslaget till förordning.

(12) Se artikel 24 i förslaget till förordning.

(13) Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister, KOM(2010) 484 slutlig.

(14) Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG av den 21 april 2004 om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv 85/611/EEG och 93/6/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/12/EG samt upphävande av rådets direktiv 93/22/EEG (EUT L 145, 30.4.2004, s. 1).

(15) Se ändringsförslag 5 i bilagan till detta yttrande.

(16) Se artikel 3 i förordning (EG) nr 3603/93 av den 13 december 1993 om fastställande av definitioner för tillämpningen av de förbud som avses i artiklarna 104 och 104 b.1 i fördraget (EGT L 332, 31.12.1993, s. 1).

(17) Se artikel 15 i förslaget till förordning.

(18) Se Eurosystemets bidrag 2010, svaret på frågorna 7–9, s. 5–7. Se även skäl 19 i förslaget till förordning.

(19) Se ändringsförslag 8 i bilagan till detta yttrande.

(20) Se artikel 15.4 i förslaget till förordning jämförd skäl 11 och artikel 2.7 i kommissionens förordning (EG) nr 2273/2003 av den 22 december 2003 om genomförande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG när det gäller undantag för återköpsprogram och stabilisering av finansiella instrument (EUT L 336, 23.12.2003, s. 33).

(21) Se Eurosystemets bidrag 2010, svaret på frågorna 7–9, andra stycket sista meningen, s. 6.

(22) Se motiveringen i förslaget till förordning, sista meningen i punkt 3.3.4.

(23) Tillämpningsförordningen (EG) nr 2273/2003.

(24) Se ändringsförslag 9 i bilagan till detta yttrande.

(25) Se artikel 8.2 i direktiv 2003/6/EG som återfinns i artikel 3.3 b i Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/78/EU av den 24 november 2010 om ändring av direktiven 98/26/EG, 2002/87/EG, 2003/6/EG, 2003/41/EG, 2003/71/EG, 2004/39/EG, 2004/109/EG, 2005/60/EG, 2006/48/EG, 2006/49/EG och 2009/65/EG, vad gäller befogenheterna för Europeiska tillsynsmyndigheten (Europeiska bankmyndigheten), Europeiska tillsynsmyndigheten (Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten) och Europeiska tillsynsmyndigheten (Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten) (EUT L 331, 15.12.2010, s. 120).

(26) Se artikel 9.5 i förslaget till förordning.

(27) Se artikel 9.6 i förslaget till förordning.

(28) Se ändringsförslagen 2 (skäl) och 6 i bilagan till detta yttrande.

(29) Se artikel 7 i förslaget till förordning.

(30) Se artikel 9.4 i förslaget till förordning och 21.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/109/EG av den 15 december 2004 om harmonisering av insynskraven angående upplysningar om emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad och om ändring av direktiv 2001/34/EG (EUT L 390, 31.12.2004, s. 38).

(31) Se ändringsförslagen 1 (skäl) och 6 i bilagan till detta yttrande.

(32) Se ändringsförslagen 3 (skäl) och 7 i bilagan till detta yttrande.

(33) Relevanta harmoniseringsinitiativ omfattar i) den gemensamma ramen för företagsregister som inrättas genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 177/2008 av den 20 februari 2008 om inrättande av en gemensam ram för företagsregister för statistiska ändamål och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 2186/93 (EUT L 61, 5.3.2008, s. 6), ii) det arbete som kommissionen bedriver avseende företagsregister (se kommissionens grönbok ”Sammankoppling av företagsregister” [KOM(2009) 614 slutlig]) och iii) inrättandet av register över finansiella aktörer som framgår av ändringarna av berörda direktiv som införs genom artiklarna 2.1 b, 4.1 a, 6.1 och 6.16 samt 9.3 i direktiv 2010/78/EU och förteckningen över identifierade finansiella konglomerat, registret över tjänstepensionsinstitut, registret över värdepappersföretag, förteckningen över reglerade marknader samt förteckningen över godkända kreditinstitut. Därutöver omfattar databaser över värdepapper särskilt i) förteckningen över finansiella instrument enligt artikel 11 i kommissionens förordning (EG) nr 1287/2006 av den 10 augusti 2006 om genomförande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG vad gäller dokumenteringsskyldigheter för värdepappersföretag, transaktionsrapportering, överblickbarhet på marknaden, upptagande av finansiella instrument till handel samt definitioner för tillämpning av det direktivet (EUT L 241, 2.9.2006, s. 1) och ii) ECB:s centraliserade databas över värdepapper (se ”The centralised securities database in brief”, februari 2010, finns på ECB:s webbplats).

(34) Se artikel 5 i Stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken (nedan kallad ECBS-stadgan).

(35) Se artikel 127.5 jämförd med artikel 139.2 c i fördraget samt artikel 3.3 jämförd med artikel 42.1 i ECBS-stadgan.

(36) Se artikel 3.2 b jämförd med artikel 3.1 första meningen i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1092/2010 av den 24 november 2010 om makrotillsyn av det finansiella systemet på EU-nivå och om inrättande av en europeisk systemrisknämnd (OJ L 331, 15.12.2010, s. 1).

(37) Se artikel 24.4 i förslaget till förordning.

(38) Se ändringsförslagen 4 (skäl) och 10 i bilagan till detta yttrande.

(39) Se ändringsförslagen 10 och 11 i bilagan till detta yttrande.

(40) Se artikel 15.2 jämförd med artikel 36.2 i förordningarna genom vilka den euroepiska tillsynsmyndigheterna inrättas, d.v.s. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1093/2010 av den 24 november 2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska bankmyndigheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut 2009/78/EG (EUT L 331, 15.12.2010, s. 12), Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1094/2010 av den 24 november 2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut 2009/79/EG (EUT L 331, 15.12.2010, s. 48) och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1095/2010 av den 24 november 2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut 2009/77/EG (EUT L 331, 15.12.2010, s. 84).

(41) Se artikel 15.3 i förordning (EU) nr 1092/2010.