Direktivet om fri rörlighet (2004/38/EG) fastställer villkoren för utövandet av rätten till fri rörlighet och bosättning (tillfällig och permanent) i unionen för EU-medborgare och deras familjemedlemmar. Direktivet föreskriver att EU-medborgare och deras familjemedlemmar med giltigt identitetskort får resa in i och bo i en annan medlemsstat och ansöka om lämpliga uppehållshandlingar. Men direktivet innehåller inga föreskrifter om format eller standarder för identitetskort som får användas för att resa in till eller ut ur EU:s medlemsstater. Direktivet inför inte heller några särskilda standarder för uppehållshandlingar som utfärdas till EU-medborgare och deras familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat, förutom att titeln på de senare handlingarna ska vara ”uppehållskort för en unionsmedborgares familjemedlem”(jfr artikel 10.1 i direktiv 2004/38).

EU erbjuder sina medborgare ett område med frihet, säkerhet och rättvisa utan inre gränser, där den fria rörligheten för personer garanteras samtidigt som lämpliga åtgärder vidtas avseende förvaltningen av de yttre gränserna, asyl, invandring samt förebyggande och bekämpande av brottslighet och terrorism. Européerna anser att den fria rörligheten är en av den europeiska integrationsprocessens tydligaste framgångar. Den omfattar rätten att resa in till och resa ut från andra medlemsstaters territorium och rätten att uppehålla sig och bosätta sig där. Åtgärder som avser den fria rörligheten är nära sammankopplade med åtgärder som vidtas för att garantera säkerheten i Europeiska unionen.

I enlighet med direktiv 2004/38/EG får rörliga EU-medborgare och deras familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat också handlingar som styrker att de är bosatta i värdmedlemsstaten. Uppehållshandlingar är inte resehandlingar, men uppehållskort som utfärdas till rörliga EU-medborgares familjemedlemmar, som själva inte är medborgare i någon medlemsstat, ger tillsammans med pass innehavaren rätt att resa in till EU utan visering när de följer med eller återförenas med en EU-medborgare.

Bland de tjugosex medlemsstater som utfärdar identitetskort till sina medborgare är det vanligt att inneha identitetskort och i 15 medlemsstater är det obligatoriskt. I enlighet med EU-lagstiftningen om fri rörlighet för personer (direktiv 2004/38/EG) kan EU-medborgare använda identitetskort som resehandling, både när de reser inom EU och när de reser in till EU från länder utanför unionen, och det är vanligt att identitetskort används vid resor. Medlemsstaterna har avtal med en rad länder utanför unionen som gör det möjligt för EU-medborgare att resa med sina nationella identitetskort. Detta omfattar även resor till tredjeland i syfte att delta i terroristverksamhet och sedan återvända till EU.

EU:s åtgärder kan bidra med väsentligt mervärde när det gäller hanteringen av dessa utmaningar och är i många fall det enda sättet att uppnå och bibehålla ett enhetligt och ömsesidigt förenligt system. Säkerheten inom Europeiska unionen och vid dess yttre gränser har utsatts för väsentligt tryck under de senaste månaderna och åren. Pågående utmaningar för säkerheten har satt fokus på den ofrånkomliga kopplingen mellan den fria rörligheten för personer inom Europeiska unionen och vikten av en god förvaltning av de yttre gränserna. Åtgärder för att förbättra säkerheten och förvaltningen av de yttre gränserna, såsom systematiska kontroller i databaserna av personer, däribland EU-medborgare, som passerar de yttre gränserna, försvagas om huvudinstrumentet för att identifiera medborgarskap är problematiskt till och med i nationella sammanhang.

Närmare upplysningar om resultaten av samrådet finns i bilaga 2 till den konsekvensbedömning som åtföljer förslaget.

•Insamling och användning av sakkunnigutlåtanden

Kommissionen tilldelade ett kontrakt till Centre for Strategy & Evaluation Services (CSES) för att göra en underökning av EU:s politiska initiativ avseende uppehållshandlingar och identitetshandlingar i syfte att underlätta utövandet av rätten till fri rörlighet (undersökningen avslutades i augusti 2017).

En genomgång av begreppen i förslaget gjordes av kommissionens gemensamma forskningscentrum.

Annan användbar information fanns i en undersökning som Milieu utförde i maj 2016 för Europaparlamentet, med titeln ”The legal and political context for setting up a European identity document” (Den rättsliga och politiska kontexten för införande av en europeisk identitetshandling).

•Konsekvensbedömning

Konsekvensbedömningen till det här förslaget ledde till ett positivt yttrande från nämnden för lagstiftningskontroll, som hade vissa förbättringsförslag. Konsekvensbedömningen gick igenom flera alternativ avseende identitetskort och uppehållshandlingar och jämförde dem med dagens situation oförändrad, däribland icke-bindande instrument, minimikrav och bredare harmonisering. Dagens situation utan åtgärder ansågs otillfredsställande och bredare harmonisering bedömdes inte vara proportionerligt. Det rekommenderade alternativet blev därför att fastställa minimisäkerhetsstandarder för identitetskort och gemensamma minimikrav för uppehållshandlingar som utfärdas till EU-medborgare samt att i fråga om uppehållskort som utfärdas till unionsmedborgares familjemedlemmar som är tredjelandsmedborgare använda det gemensamma enhetliga format som fastställts för uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare. Dessa åtgärder bör åtföljas av icke-bindande instrument, för att säkerställa ett smidigt genomförande som anpassas till de särskilda situationerna och behoven i varje medlemsstat. Åtgärderna i detta alternativ kommer att öka acceptansen av handlingarna inom hela EU och de förbättrade säkerhetsdetaljer på handlingarna som krävs enligt alternativet kommer att leda till direkta och återkommande kostnadsbesparingar och minskat krångel för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, offentliga förvaltningar (såsom gränsvakter som kontrollerar handlingarna) samt offentliga och privata tjänsteleverantörer (flygbolag, hälsovård, banker, försäkringsbolag och sociala myndigheter). Andra fördelar med det rekommenderade alternativet var att det minskar möjligheterna till dokumentbedrägeri och identitetsstöld och förbättrade den övergripande säkerheten (minskning av möjligheterna till brott, bedrägeri och terrorism) inom EU och vid dess yttre gränser. Obligatorisk lämning av fingeravtryck lades till det rekommenderade alternativet avseende identitetskort för att ytterligare öka verkan på säkerheten. Införlivande av två biometriska kännetecken (ansiktsbild och fingeravtryck) kommer att underlätta identifieringen av personer och göra att dokumentsäkerheten hos identitetskort för EU-medborgare och uppehållskort som utfärdas till familjemedlemmar som är tredjelandsmedborgare anpassas till de standarder som används för pass som utfärdas till EU-medborgare respektive uppehållstillstånd som utfärdas till tredjelandsmedborgare som inte är familjemedlemmar till EU-medborgare. Fri rörlighet för personer kommer också att underlättas av förbättrade handlingar eftersom de kommer att tillåta snabbare, enklare och säkrare användning av handlingarna. Utfasningsperioden kortades till fem år för sådana identitetskort och uppehållskort för familjemedlemmar till EU-medborgare som inte uppfyller de standarder som beskrivs i det rekommenderade alternativet. De minst säkra handlingarna ska fasas ut inom två år. Ytterligare dröjsmål med att genomföra förändringarna skulle skapa säkerhetsluckor under lång tid och minska verkan och samstämmigheten med andra nyligen antagna säkerhetsåtgärder inom EU och vid dess yttre gränser. Den kortare utfasningsperioden kommer att påskynda säkerhetsfördelarna som de förbättrade handlingarna medför.

•Lagstiftningens ändamålsenlighet och förenkling

Förslaget finns med i kommissionens arbetsprogram för 2018 inom ramen för Refit-åtgärderna avseende ett område med rättvisa och grundläggande rättigheter som bygger på ömsesidigt förtroende.

Initiativet följer efter ett yttrande av Refit-plattformen. I ett yttrande uppmanade Refit-plattformen kommissionen att undersöka om det går att harmonisera identitets- och uppehållshandlingar, eller några av deras utmärkande drag, för att underlätta den fria rörligheten och minska de problem som EU-medborgare som rör sig mellan olika länder upplever i sitt värdland.

Kommissionen har även övervägt möjligheterna att förenkla förfaranden och minska den administrativa bördan. Förslaget gynnar medborgarna, företagen och de offentliga förvaltningarna. Konsekvensbedömningen beräknade även de årligen återkommande kostnadsbesparingar som skulle kunna åstadkommas bland annat genom snabbare kontroller innan boarding vid flygningar inom EU, snabbare kontroller inom hela EU av handlingar innan bankkonto kan öppnas och minskade utbetalningar av kompensation till myndigheter och flygbolag. Medborgare, företag och offentliga förvaltningar kommer också att gynnas av minskade kostnader och minskat krångel genom bättre kunskaper om handlingarnas format och de rättigheter som är koppladel till handlingarna, tack vare bättre acceptans av säkrare handlingar.

•Grundläggande rättigheter och uppgiftsskydd

Förslaget påverkar positivt den grundläggande rätten till fri rörlighet och bosättning enligt artikel 45 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, genom att avhjälpa problem med erkännande av och otillräckligt säkerhet hos såväl identitetskort som uppehållshandlingar, i synnerhet för familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat. En tillförlitligare identifiering av personer kommer att möjliggöras tack vare användning av biometriska uppgifter, som samtidigt garanterar att personuppgifterna är korrekta och får adekvat skydd.

Förslaget medför behandling av personuppgifter, däribland biometriska uppgifter. Detta kan potentiellt inverka på enskildas grundläggande rättigheter, till exempel rättigheter som avses i artikel 7 i stadgan, avseende respekten för privatlivet, eller i artikel 8 avseende rätten till skydd av personuppgifter. Behandling av enskildas personuppgifter, däribland insamling, tillgång till och användning av personuppgifter, påverkar rätten till skydd av privatlivet och rätten till skydd av personuppgifter i enlighet med stadgan. Påverkan på dessa grundläggande rättigheter bör vara motiverad.

I fråga om rätten till skydd av personuppgifter, däribland datasäkerhet, är relevant EU-lagstiftning tillämplig dvs förordning 2016/679. Inga undantag planeras från unionens system för uppgiftsskydd och tydliga bestämmer och villkor samt goda garantier kommer att genomföras av medlemsstaterna i linje med EU:s regelverk om uppgiftsskydd när så är lämpligt. Det obligatoriska införlivandet av biometriska uppgifter i EU-medborgares identitetskort och uppehållskort som utfärdas till unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat kommer att genomföras i enlighet med särskilda garantier som liknar de som används avseende pass och andra resehandlingar samt uppehållstillstånd.

4.BUDGETKONSEKVENSER