Förslaget syftar till att inrätta en ny mekanism som bör göra det möjligt för rådet att i rätt tid anta ett bindande instrument om tillfälliga reserestriktioner vid de yttre gränserna under sådana omständigheter. Tack vare denna mekanism kommer reserestriktioner att gälla på ett enhetligt sätt i alla medlemsstater så länge hotet mot folkhälsan kvarstår i unionen. I förslaget fastställs på ett övergripande sätt alla nödvändiga element av ett instrument som ska antas av rådet i en genomförandeakt. I enlighet med detta bör ett sådant instrument ange eventuella kategorier av personer som är undantagna från reserestriktioner, även i situationer där de reser av icke nödvändiga skäl, och/eller, på grundval av objektiva indikatorer, ange eventuella geografiska områden eller tredjeländer från vilka resor kan bli föremål för särskilda åtgärder, t.ex. reserestriktioner. Dessutom bör det fastställas eventuella ytterligare villkor som ska ställas på resenärer för att göra det tryggt att resa. I enlighet med skyldigheter enligt unionsrätten och internationell rätt bör unionsmedborgare och tredjelandsmedborgare som enligt avtal mellan unionen och dess medlemsstater, å ena sidan, och dessa tredjeländer, å andra sidan, åtnjuter en likvärdig rätt till fri rörlighet som unionsmedborgare, samt dessas familjemedlemmar, alltid tillåtas att resa in i unionen. Personer som är bosatta i unionen bör alltid tillåtas att återvända hit. Dessutom bör det i instrumentet fastställas en minimiförteckning över kategorier av resande som anses nödvändiga i samband med nödvändiga funktioner eller behov och som därför inte bör omfattas av åtgärder inom ramen för instrumentet. Denna förteckning bör särskilt återspegla unionens och dess medlemsstaters internationella skyldigheter att tillåta resor, även om det lämnas utrymme att i de enskilda rådsbesluten vid behov fastställa ytterligare kategorier av nödvändiga resor, beroende på det specifika hotet. Instrumentet skulle också kunna inrätta en nödbromsmekanism som gör det möjligt att vidta lämpliga åtgärder om den epidemiologiska situationen förvärras dramatiskt i ett eller flera geografiska områden.

Covid-19-pandemin, migrationskrisen 2015 och de ökade terroristhoten har satt Schengenområdet på prov de senaste åren. Som svar på dessa utmaningar beslutade vissa medlemsstater att återinföra in- och utresekontroller vid vissa eller alla sina inre gränser. Även om dessa beslut till en början var ett sätt att hantera tydligt identifierbara händelser, och under en viss tid underbyggdes av rådets rekommendationer, verkar de nu ha blivit en permanent försiktighetsåtgärd.

Även om återinförande av in- och utresekontroller kan vara en legitim åtgärd för att hantera allvarliga hot mot den inre säkerheten och den allmänna ordningen, särskilt när det krävs brådskande åtgärder (t.ex. vid terroristattacker), kan in- och utresekontrollernas geografiska omfattning och varaktighet försvåra den fria rörligheten för både personer och varor. Även om inre in- och utresekontroller i sig inte påverkar rätten till fri rörlighet är det i praktiken lättare att röra sig fritt när man inte behöver genomgå sådana kontroller. De återinförda in- och utresekontrollerna har fått särskilt synliga effekter vid de inre landgränserna, där de påverkat de många ekonomiska och sociala banden i gränsregionerna. I dessa regioner bor 150 miljoner personer och omkring 3,5 miljoner människor passerar de inre gränserna i Schengenområdet varje dag. Under 2020 påverkade de många återinförandena av in- och utresekontroller vid de inre gränserna i syfte att begränsa spridningen av covid-19 ofta den lokala kapaciteten att säkerställa nödvändiga tjänster på båda sidor av gränsen. Bristande samordning av de nationella åtgärderna för att hantera covid-19-pandemin påverkade transportsektorn ytterligare genom att begränsa gränsöverskridande transporter, vilket ofta förvärrade effekterna av den första chocken och bidrog till avbrott i leveranskedjorna. Ett nytt förfarande behövs för att säkerställa en mer samordnad strategi i krissituationer som berör en majoritet av medlemsstaterna, samtidigt som medlemsstaternas suveräna rätt att återinföra gränskontroller respekteras fullt ut.

I förslaget föreskrivs också att skyddsåtgärder alltid bör tillämpas för att begränsa de negativa effekterna av ett tillfälligt återinförande av in- och utresekontroller vid de inre gränserna, om detta återinförande är oundvikligt, i synnerhet för att begränsa deras effekter på gränsregioner och transport, och därigenom den inre marknadens funktion. Exempel på begränsande åtgärder som bör följas vid återinförda gränskontroller är särskilt de som anges i de riktlinjer och rekommendationer som utarbetades under 2020 i samband med covid-19-krisen.

För att möjliggöra en efterhandsanalys bör medlemsstaterna dessutom även fortsättningsvis vara skyldiga att lämna in en rapport om återinförandet av gränskontroll vid de inre gränserna till Europaparlamentet, rådet och kommissionen efter att ha upphävt kontrollerna. Om gränskontrollerna bibehålls längre än sex månader bör en sådan rapport dessutom lämnas in efter tolv månader och därefter varje år så länge kontrollerna bibehålls.

Det föreliggande förslaget innehåller förfarandemässiga skyddsåtgärder som fick allmänt stöd under förhandlingarna 2017, såsom skyldigheten att lämna in en riskbedömning tillsammans med meddelandet om inre gränskontroller vid förutsebara hot. Tillsammans med stärkta skyddsåtgärder förenklar och rationaliserar förslaget tidsfristerna för återinförande eller förlängning av kontroller vid de inre gränserna. I synnerhet kommer medlemsstaterna att ha möjlighet att förlänga sådana kontroller till totalt upp till två år. Efter den perioden kan gränskontrollerna undantagsvis förlängas men det kräver ett nytt meddelande från medlemsstaten där den styrker att hotet kvarstår, med beaktande av kommissionens yttrande efter 18 månader. I detta förslag föreskrivs dessutom att rådet ska ingripa när ett hot har blivit en verkligt europeisk fråga som berör en majoritet av medlemsstaterna samtidigt. Det slår därmed an rätt balans mellan, å ena sidan, medlemsstaternas suveräna rätt att införa inre gränskontroller och behovet av att ta hänsyn till att vissa hot kvarstår en längre tid och, å andra sidan, behovet av att säkerställa att återinförandet sker på ett samordnat sätt med rätt skyddsåtgärder.

Kommissionen lade också ut den inledande konsekvensbedömningen på sin webbplats i fyra veckor och fick återkoppling från Frankrike, Kroatien, Ukraina och en anonym avsändare.

•Insamling och användning av sakkunnigutlåtanden

Förslaget bygger på det faktaunderlag som samlats in i GD Regional- och stadspolitiks studier The effects of COVID-19 induced border closures on cross-border regions - An empirical report covering the period March to June 2020 och 20 case studies covering the period March to June 2020 (ej översatta till svenska).

Kommissionen förlitade sig också på studierna om kostnaderna av att inte ha Schengensamarbetet, som utarbetats av Europaparlamentet, medlemsstaternas meddelanden om tillfälligt återinförande av in- och utresekontroller vid de inre gränserna samt reaktionerna från allmänheten i korrespondens till kommissionen.

•Konsekvensbedömning

Kommissionen har genomfört en konsekvensbedömning i enlighet med sin politik för bättre lagstiftning. I konsekvensbedömningen utvärderades följande tre alternativ: Alternativ 1 – Icke-bindande lagstiftning. I detta alternativ övervägdes icke-bindande lagstiftning utifrån erfarenheterna från covid-19-krisen och andra erfarenheter för att uppmuntra användningen av alternativa åtgärder i stället för in- och utresekontroller vid de inre gränserna. Därmed följde det kommissionens tidigare förhållningssätt i 2016 års meddelande Att återvända till Schengen - en färdplan och rekommendationen om proportionella poliskontroller och polissamarbete i Schengenområdet. Inom ramen för detta alternativ övervägdes också icke-bindande lagstiftning om bättre samordning av åtgärder vid de yttre gränserna i en krissituation. De specifika målen förväntades uppnås genom ett meddelande om Schengens framtid (den så kallade Schengenstrategin) och eventuellt uppdateringar av relevanta rekommendationer (särskilt 2017 års rekommendation om proportionella poliskontroller). Alternativ 2 – Blandat alternativ (riktad ändring av kodexen om Schengengränserna i kombination med icke-bindande lagstiftning). Detta alternativ syftade till att bemöta kritiken från medborgarna, Europaparlamentet och medlemsstaterna mot de nuvarande långvariga kontrollerna vid de inre gränserna. Det skulle också vara ett svar på uppmaningar från den akademiska världen. Detta alternativ förväntades göra det möjligt att säkerställa att personer kan röra sig fritt i Schengenområdet utan onödiga hinder, tack vare begränsningen av de fall då in- och utresekontroller vid de inre gränserna återinförs. När det gäller åtgärder vid de yttre gränserna föreslogs i detta alternativ, mot bakgrund av de riktlinjer och rekommendationer som antagits i samband med covid-19, begränsande åtgärder som skulle behöva beaktas när ett återinförande av in- och utresekontroller är oundvikligt. Alternativet innebar dessutom att man skulle anta en tydlig rättslig grund för att införa och häva ett ”inreseförbud” till EU i händelse av ett hot mot folkhälsan, för att säkerställa enhetlighet vid de yttre gränserna i samband med hot mot folkhälsan. Det föreliggande förslaget är ett uttryck för de idéer som utvecklats inom ramen för detta alternativ. Alternativ 3 – Blandat alternativ 2 (mer omfattande ändring av kodexen om Schengengränserna i kombination med inslag av icke-bindande lagstiftning). I detta alternativ betraktades Schengenområdet utan gränser som ett enda integrerat område som inte får splittras av enskilda medlemsstaters beslut. Mot bakgrund av detta gick alternativet ut på att man skulle ta itu med de identifierade utmaningarna uteslutande på EU-nivå, genom att föreskriva att alla beslut om återinförande av in- och utresekontroller vid de inre gränserna skulle kräva förhandsgodkännande från en av EU:s institutioner eller helt avskaffa möjligheten att återinföra in- och utresekontroller vid de inre gränserna. När det gäller tillämpningen av åtgärder vid de yttre gränserna vid hot mot folkhälsan skulle de föreslagna åtgärderna inte skilja sig från alternativ 2 (nya restriktioner för icke nödvändiga resor till EU vid hot mot folkhälsan). Resultat av konsekvensbedömningen: På grundval av resultaten i konsekvensbedömningsrapporten rekommenderas alternativ 2 (blandad metod). Detta val återspeglar att detta alternativ fick det bästa sammanlagda resultatet när det gäller ändamålsenlighet, effektivitet och proportionalitet. Det bygger på tidigare erfarenheter och är samtidigt tillräckligt ambitiöst. Det respekterar medlemsstaternas åsikter om in- och utresekontrollernas roll när det gäller att hantera allvarliga hot, samtidigt som det också respekterar att EU-medborgare och andra personer som gynnas av avsaknaden av in- och utresekontroller vid de inre gränserna med rätta förväntar sig att Schengenområdet bibehålls, vilket underlättar rörligheten för personer och varor eftersom inre gränskontroller saknas. När det gäller de ekonomiska konsekvenserna, särskilt den nya mekanismen för beredskapsplanering, kommer det faktum att insatserna vid krissituationer som berör flera eller alla medlemsstater sköts på EU-nivå och användningen av alternativa åtgärder och begränsande åtgärder stärks, när så är lämpligt, att underlätta rörligheten och/eller begränsa de inre gränskontrollernas negativa effekter på den inre marknaden. Därigenom kan detta alternativ vara avgörande för att begränsa de negativa ekonomiska konsekvenserna av in- och utresekontroller vid de inre gränserna och skulle därmed kunna få betydande ekonomiska fördelar. Möjligheten att anta en EU-omfattande reserestriktion för icke nödvändiga resor vid de yttre gränserna i samband med ett hot mot folkhälsan skulle också kunna bidra till detta mål genom att undanröja en sannolik grund för återinförande av in- och utresekontroller vid de inre gränserna. Detta alternativ säkerställer också positiva sociala konsekvenser, tack vare beredskapsplaneringen för Schengen och förtydligandet av att återinförandet är en sista utväg, som förväntas begränsa användningen av in- och utresekontroller vid de inre gränserna. Inga mätbara miljökonsekvenser är kopplade till det rekommenderade alternativet. Å andra sidan kan detta alternativ ha de relativt sett största direkta konsekvenserna för administrationen. Detta beror på att man behåller möjligheten att tillfälligt återinföra in- och utresekontroller vid de inre gränserna och lägger till nya skyldigheter, såsom en riskbedömning, ett standardiserat meddelande om återinförande av in- och utresekontroller vid de inre gränserna och en skyldighet att regelbundet rapportera om dessa. Eftersom de åtgärder som föreslås i detta alternativ bör leda till en allmän minskning av användningen av in- och utresekontroller torde den ytterligare administrativa bördan dock bli begränsad. Ingen särskild analys gjordes av de föreslagna åtgärderna för att motverka instrumentalisering av migranter eftersom förslaget i detta avseende syftar till att förtydliga de tillämpliga reglerna.

Den 19 april 2021 lämnade kommissionen in konsekvensbedömningen till nämnden för lagstiftningskontroll. Nämnden för lagstiftningskontroll avgav ett positivt yttrande med kommentarer. Kommentarerna gällde i) bristen på tillräckliga bevis på styrkor och svagheter i de nuvarande nyckelåtgärderna i kodexen om Schengengränserna, ii) den vaga beskrivningen av alternativen och valet av genomförande samt iii) den otillräckligt utvecklade analysen av konsekvenserna. För att beakta dessa kommentarer utvecklade kommissionen särskilt de kvantitativa uppgifterna och informationen om de berörda parternas synpunkter i hela rapporten för att stärka de kvalitativa argument som framförts om fördelarna med att avskaffa inre gränskontroller. Den beskrev tydligare bristerna i processen under 2020 ur ett Schengenperspektiv, då EU-arrangemanget för integrerad politisk krishantering (IPCR) fokuserade på hälsoaspekterna först innan man tittade på andra aspekter som gränskontroll, underströk att även om gränskontroller kan vara ett effektivt verktyg skapar utfasningen betydande problem samt visade mer i detalj att alternativa åtgärder är mindre kostsamma än gränskontroller samtidigt som de ofta leder till samma resultat. Dessutom gav kommissionen mer kött på benen åt de olika planerade alternativen. Slutligen inkluderades ytterligare ingående information om målet med det tidigare förslaget från 2017, lärdomarna från förhandlingarna om det och det nya perspektiv som covid-19-krisen har gett. Mer information om hur nämndens rekommendationer återspeglas i konsekvensbedömningsrapporten finns i punkt 3 i bilaga I till konsekvensbedömningen.

•Lagstiftningens ändamålsenlighet och förenkling