ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN som åtföljer meddelandet från kommissionen till Europaparlamentet och rådet – En handlingsplan för att stärka kampen mot skattebedrägeri och skatteundandragande kommissionens rekommendation om åtgärder för att uppmuntra tredjeländer att tillämpa miniminormer för god förvaltning i skattefrågor kommissionens rekommendation om aggressiv skatteplanering /* SWD/2012/0404 final */





ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN som åtföljer meddelandet från kommissionen till Europaparlamentet och rådet – En handlingsplan för att stärka kampen mot skattebedrägeri och skatteundandragande kommissionens rekommendation om åtgärder för att uppmuntra tredjeländer att tillämpa miniminormer för god förvaltning i skattefrågor kommissionens rekommendation om aggressiv skatteplanering INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1........... Inledning......................................................................................................................... 3 2........... Procedurfrågor och samråd med berörda parter.............................................................. 3 3........... Politisk bakgrund, problemformulering och subsidiaritet................................................... 4 4........... Syfte.............................................................................................................................. 7 5........... Handlingsalternativ.......................................................................................................... 8 6........... Analys av de olika handlingsalternativens konsekvenser................................................... 8 7........... Jämförelse mellan huvudalternativen................................................................................. 9 8........... Rekommenderade handlingsalternativ.............................................................................. 9 9........... Övervakning och utvärdering......................................................................................... 10 1. Inledning EU-medlemsstaternas nationella skattesystem syftar till att vara effektiva och rättvisa. De ska alltså generera tillräckliga inkomster på ett rättvist sätt som utformas i demokratisk ordning i varje stat. Detta mål hotas dock av skattebedrägerier, skatteundandragande och aggressiv skatteplanering, ofta med hjälp av skatteparadis. Hur stora skattebelopp som går förlorade är svårt att uppskatta, men enligt en studie för USA skulle intäktsförlusterna till följd av att amerikanska multinationella företag överför vinster till skatteparadis uppgå till närmare 60 miljarder US-dollar, medan enskilda personers skatteundandragande skulle kunna kosta upp till 50 miljarder US-dollar om året[1]. Det finns inga motsvarande beräkningar för EU, men med tanke på att USA och EU har ungefär lika stora stockar av utländska direktinvesteringar i skatteparadis, kan man anta att de förlorade skatteintäkterna är i samma storleksordning. I konsekvensbedömningen görs för varje problem en analys av åtgärder som skulle kunna vidtas för att ta itu med problemen. Syftet är att underlätta för kommissionen att välja och besluta om de bästa alternativen. De begrepp som används i denna konsekvensbedömning återfinns i den omfattande ordlistan i bilaga 14 till konsekvensbedömningsrapporten (se COM(2012) 351[2] om inte annat anges) Skattebedrägeri är en form av avsiktligt skatteundandragande som i allmänhet är straffbart enligt straffrätten. Skatteundandragande omfattar i allmänhet olagliga arrangemang där beskattningsskyldigheten döljs eller nonchaleras, dvs. skattebetalaren ser till att betala mindre skatt än vad han/hon lagligen är skyldig att göra, genom att dölja inkomster eller uppgifter för skattemyndigheterna. Med skatteparadis, som ibland kallas ”ej samarbetsvilliga jurisdiktioner”, avses vanligtvis jurisdiktioner som kan finansiera sina offentliga tjänster med inga eller endast nominella inkomstskatter och som erbjuder en plats där personer med hemvist på annat håll kan undkomma beskattning i sitt bosättningsland. Skatteflykt är ett svårdefinierbart begrepp, men det används i allmänhet för att beskriva ett arrangemang av skattebetalarens affärer vars syfte är att minska dennes skattebörda och som visserligen kan vara lagligt i strikt bemärkelse men ofta står i strid med den berörda lagens avsikt. (Baseras på OECD:s ordlista över skattebegrepp) 2. Procedurfrågor och samråd med berörda parter Konsekvensbedömningen har granskats av konsekvensbedömningsnämnden. Ett omfattande samråds- och analysprogram genomfördes under 2012. Bland annat hölls ett formellt offentligt samråd om dubbelt utebliven beskattning och PWC gjorde en omfattande insamling och analys av uppgifter om ett antal medlemsstaters defensiva skyddsåtgärder mot skatteparadis och aggressiv skatteplanering. Det fanns endast begränsade kvantifierade uppgifter tillgängliga. De kvantifierade vinsterna med vissa specifika åtgärder i Danmark, Frankrike, Tyskland och Nederländerna varierade t.ex. mellan 13 miljoner euro och 1 500 miljoner euro per år. Sammanfattningsvis kan vissa medlemsstater öka sina skatteintäkter genom att vidta särskilda skyddsåtgärder, även om typen av åtgärder skiljer sig åt. Fiscalis-seminarier om dessa frågor anordnades med medlemsstaternas myndigheter, företag, icke-statliga organisationer och intressenter från den akademiska världen. De viktigaste slutsatserna var ett allmänt stöd för a) åtgärder för förstärkning av de befintliga samarbetsverktygen och utveckling av automatiskt informationsutbyte, och b) en EU-samordnad strategi med tydliga definitioner av nyckelbegrepp. Några medlemsstater föredrog nationella åtgärder och vissa deltagare betonade vikten av att inte öka den administrativa bördan eller påverka konkurrensen. Inga ytterligare kvantitativa uppgifter lades fram. Skattepolitiska gruppen och rådets högnivåarbetsgrupp har också nyligen diskuterat skatteundandragande och skattebedrägeri, och det finns ett allmänt samförstånd om att en förstärkning av insatserna mot detta är en viktig prioritering. Åtgärderna måste vara proportionella och får inte leda till högre kostnader för skattebetalarna. 3. Politisk bakgrund, problemformulering och subsidiaritet Skatteundandragande och skatteflykt har utvecklats internationellt i takt med ekonomins globalisering. Den pågående ekonomiska krisen och budgetåtstramningarna innebär att man måste förhindra förlust av skatteintäkter, se till att skattesystemen är så effektiva som möjligt och undanröja möjligheterna till missbruk, för att därigenom få varaktiga skatteintäkter och underlätta en hög nivå av efterlevnad på grundval av skäliga och rättvist tillämpade skattesystem. 3.1. Problemformulering Skattebedrägeri och skatteundandragande begränsar medlemsstaternas förmåga att genomföra sin politik och väcker frågor om rättvisan mellan skattebetalare som följer bestämmelserna och dem som inte gör det. Tre problem behöver lösas inom EU: – Bristande skatteindrivning inom medlemsstaterna, tillsammans med bristande efterlevnad av skattebestämmelserna och dålig administrativ kapacitet. – Bristande effektivitet i det gränsöverskridande administrativa samarbetet, som begränsas av svårigheter att identifiera skattebetalare i automatiska informationsutbyten och att komma överens i rådet om att stänga kryphål i direktivet om beskattning av sparande. – Skattelagstiftningens kvalitet och ändamålsenlighet, på grund av bristande tillämpning av befintliga rättsakter. I ett internationellt sammanhang undergrävs effektiviteten i medlemsstaternas skattesystem på tre sätt: – Genom medlemsstaternas egna oavsiktliga kryphål och obalanser i förhållande till andra länders skattesystem, vilket leder till dubbelt utebliven beskattning i gränsöverskridande situationer. På EU:s inre marknad ger dubbelt utebliven beskattning en konkurrensfördel för vissa skattebetalare och kan vara till nackdel för medlemsstater som får en urholkad skattebas. Detta går att lösa med ändringar av den nationella lagstiftningen och dubbelbeskattningsavtal. – Genom att skattebetalare utnyttjar dessa kryphål och obalanser (aggressiv skatteplanering). Skatteplaneringen görs med hjälp av allt mer sofistikerade system som omfattar olika jurisdiktioner och effektivt flyttar beskattningsbara vinster till stater med fördelaktiga skatteordningar. Det gränsöverskridande inslaget i många strukturer och den ökade rörligheten för kapital och personer på den inre marknaden gör det svårt för medlemsstaterna att hantera detta på egen hand. – Genom att andra jurisdiktioner aktivt eller passivt underlättar urholkningen av andra länders skattebaser. Detta kan till exempel ske genom aggressiva skatteplaneringssystem, särskilda skatteordningar som medför låg beskattning för icke bosatta eller en mycket låg generell beskattning tillsammans med en ovilja att samarbeta med andra länders skattemyndigheter. Skatteparadis ger skattebetalare från andra länder möjlighet att flytta sin beskattningsbara inkomst till deras jurisdiktion med låg beskattning och att dölja detta från sitt bosättningsland (t.ex. genom hinder för att identifiera verkliga ägare eller banksekretess). Även om det inte är känt exakt hur stora skatteförluster detta medför, anses det allmänt att de uppgår till flera miljarder euro. Enskilda länder gör ibland uppskattningar av de förlorade intäkterna och forskare har använt en rad olika metoder för att mäta dem. Uppskattningarna blandar ibland ihop skatteundandragande och skatteflykt, slår ihop direkta och indirekta skatter, tar med uppgifter från länder utanför EU och använder proxyvariabler, som storleken på den svarta ekonomin, för att beräkna skatteförluster. Dessutom används vissa begrepp – t.ex. skattundandragande, skatteflykt och skatteparadis – på olika sätt. Ett exempel illustrerar dock att det finns ett problem som behöver lösas så snabbt som möjligt. I Storbritannien beräknades de förlorade skattintäkterna på grund av skatteflykt nyligen till flera miljarder pund[3] om året. Det internationella inslaget i denna företeelse gör det svårt för medlemsstaterna att skydda sina skattesystem, eftersom nationella motåtgärder lätt kan kringgås med hjälp av komplexa skattestrukturer och skatteparadis eller slussning via en annan medlemsstat med en lägre skyddsnivå. Trots att det har gjorts många ansträngningar på nationell nivå för att förmå tredjeländer att tillämpa miniminormer för god förvaltning i skattefrågor (t.ex. insyn, informationsutbyte och rättvis skattekonkurrens) är ett antal tredjeländer fortfarande ovilliga att samarbeta. De nuvarande åtgärderna har alltså begränsad effekt. 3.2. Vem påverkas? EU:s medlemsstater påverkas på grund av budgetkonsekvenserna och behovet att vidta korrigerande åtgärder (i fråga om förvaltning, reglering eller utrikespolitik). Skattebetalarna påverkas eftersom politiken på detta område är viktig för att garantera rättvisa villkor mellan dem. De påverkas också av medlemsstaternas korrigerande åtgärder. Det senaste vägledande meddelandet om tillämpning av en enda brittisk rättsakt om skatteflykt är t.ex. på 115 sidor. Om alla medlemsstater följde det exemplet skulle ett antal företag kunna ställas inför betydligt mer komplexa förutsättningar. Vidare fann PWC i sin undersökning av 14 medlemsstater 165 olika åtgärder mot skatteflykt. Det finns dock inget som tyder på att små och medelstora företag drabbas värre än stora företag, eftersom det är mer sannolikt att stora företag har gränsöverskridande inslag i sin verksamhet. Enskilda personer som får förmåner av välfärdsstaten påverkas indirekt av den krympande budgeten för offentliga tjänster och sociala förmåner. Tredjeländer påverkas också, antingen som skatteparadis som lockar till sig medlemsstaternas intäkter på ett otillbörligt sätt eller som partnerländer vars flöden kan påverkas av medlemsstaternas regler för att motverka skatteflykt. I de fall åtgärder riktas mot särskilda länder (svart- eller grålistor) är samstämmigheten mellan EU:s medlemsstater liten eller obefintlig. 3.3. Sannolik utveckling av problemet (utgångsläge) Om inga åtgärder vidtas kommer medlemsstaterna fortsatt att ha problem med att få skatteintäkter och kan tvingas höja skatterna för att säkerställa intäkter. När det gäller skattebedrägeri och skatteundandragande kommer de tre specifika problemområden där åtgärder har konstaterats vara avgörande och akuta att kvarstå. Det kommer inte att göras några framsteg, vare sig i fråga om tredjeländer som inte tillämpar miniminormer för god förvaltning i skattefrågor, särskilt skatteparadis, eller i fråga om aggressiv skatteplanering. EU-medlemsstaterna kommer sannolikt att agera var för sig, med begränsad effektivitet. Dessutom finns det få tecken på att medlemsstaterna i dagsläget spontant skulle ta initiativ på bilateral eller multilateral nivå för att lösa problemen gemensamt. Andra internationella initiativ (OECD) kommer sannolikt inte att avhjälpa EU-specifika problem. 3.4. Subsidiaritet Medlemsstaterna har svårt att skydda sina skattesystem effektivt på egen hand, eftersom splittrade nationella motåtgärder har begränsad effektivitet när det gäller att täcka de komplexa internationella arrangemangen för att undvika skatt. Dessutom kan medlemsstaterna lockas att ensidigt förstärka sina motåtgärder på ett sätt som skulle undergräva normala företagsinvesteringar och skapa ytterligare skattehinder. De nationella åtgärderna (eller bristen på åtgärder) får alltså direkta konsekvenser för den inre marknadens funktion eftersom de kan snedvrida konkurrensen mellan EU:s företag och påverka medlemsstaternas förmåga att uppfylla åtagandena i stabilitets- och tillväxtpakten[4]. Därför är åtgärder på EU-nivå lämpligare för att nå målen. 4. Syfte Det övergripande syftet är att, med hjälp av en EU-strategi som är anpassad efter behovet att trygga den inre marknadens funktion, förbättra skyddet av medlemsstaternas skattesystem mot missbruk och kryphål och framför allt mot gränsöverskridande skattebedrägeri och skatteflykt. Sådana beteenden minskar medlemsstaternas skatteintäkter. Detta övergripande syfte kan konkretiseras i följande särskilda mål: · När det gäller gränsöverskridande skattebedrägeri och skatteundandragande vid direkt och indirekt beskattning: · (Mål 1) Att i fråga om gränsöverskridande transaktioner förbättra skattesamarbete, skatteförvaltning och systemen för efterlevnad av skatteregler och uppbörd av skatter mellan medlemsstaternas skattemyndigheter. · När det gäller jurisdiktioner som inte följer miniminormer för god förvaltning, särskilt skatteparadis, och aggressiv skatteplanering: · (Mål 2) Att täppa till kryphål och undanröja möjligheten att missbruka medlemsstaternas direkta skattesystem (nationell lagstiftning och dubbelbeskattningsavtal), vilket skulle bidra till att avhjälpa problemen med dubbelt utebliven beskattning och aggressiv skatteplanering. · (Mål 3) Att förbättra effektiviteten i åtgärder på nationell nivå för att motverka gränsöverskridande skatteflykt, vilket skulle bidra till att avhjälpa problemet med aggressiv skatteplanering. · (Mål 4) Att ur ett EU-perspektiv förbättra medlemsstaternas styrkeposition gentemot tredjeländer i skattefrågor, vilket skulle bidra till att avhjälpa problemet med jurisdiktioner som inte följer miniminormer för god förvaltning i skattefrågor. Det operativa målet är att trygga och höja medlemsstaternas intäkter. Med hänsyn till skillnaderna mellan medlemsstaternas skattesystem och ekonomiska strukturer måste övervakningen av huruvida detta mål uppnås anpassas för varje enskild medlemsstat. Dessa mål är förenliga med andra politikområden. De utgår från den befintliga politiken för god förvaltning på skatteområdet och från Europeiska rådets begäran i mars 2012 om att kampen mot skattebedrägeri och skatteundandragande måste förstärkas. I ett vidare sammanhang är målen förenliga med insatserna mot penningtvätt och finansiering av terrorism, både på EU-nivå och av arbetsgruppen för finansiella åtgärder (FATF), och med den årliga tillväxtöversikten 2012 samt dess rekommendationer till medlemsstaterna om att utöka skattebaserna och förbättra skatteuppbörden. 5. Handlingsalternativ I följande tabell sammanfattas de handlingsalternativ som identifierats för att uppnå dessa mål. Utgångsläge Inga EU-åtgärder. (Mål 1) Att i fråga om gränsöverskridande transaktioner förbättra skattesamarbete, skatteförvaltning och systemen för efterlevnad av skatteregler och uppbörd av skatter mellan medlemsstaternas skattemyndigheter. – Handlingsalternativ A1: Lägga fram en handlingsplan med prioriterade särskilda åtgärder. (Mål 2) Att täppa till kryphål och undanröja möjligheten att missbruka medlemsstaternas direkta skattesystem (nationell lagstiftning och dubbelbeskattningsavtal). – Handlingsalternativ B1: Ta itu med kryphål i nationell lagstiftning genom diskussioner i gruppen för en uppförandekod för företagsbeskattning. Eftersom gruppen för en uppförandekod diskuterar dessa frågor betraktas denna åtgärd som införd. – Handlingsalternativ B2: Rekommendation för att förhindra dubbelt utebliven beskattning i dubbelbeskattningsavtal. (Mål 3) Att förbättra effektiviteten i åtgärder på nationell nivå för att motverka gränsöverskridande skatteflykt. – Handlingsalternativ C1: Rekommendation om en standardiserad och effektiv allmän regel för att motverka missbruk, som följer EU-bestämmelserna. (Mål 4) Att ur ett EU-perspektiv förbättra medlemsstaternas styrkeposition gentemot tredjeländer i skattefrågor. – Handlingsalternativ D1: Utarbeta en EU-definition av tredjeländer som inte följer miniminormer för god förvaltning i skattefrågor, på grundval av erkända principer inom detta område. – Handlingsalternativ D2: Verktygslåda med åtgärder som ska tillämpas beroende på om de berörda tredjeländerna följer de fastställda miniminormerna. 6. Analys av de olika handlingsalternativens konsekvenser I följande tabell sammanfattas analysen av de olika handlingsalternativens konsekvenser (stigande ordning från --- till +++). Förväntade konsekvenser || Utgångsläge Kommer sannolikt att bestå eller försämras || A1 || B2 || C1 || D1 || D2 Effektivitet när det gäller att uppnå målen || --- || ++ || +++ || ++ || +++ || +++ Grundläggande rättigheter/de fyra friheterna || -- || - || + || +/++ || + || = Ekonomiska konsekvenser || --- || ++ || ++ || +++ || +++ || +++ Samhällskonsekvenser || -- || +++ || = || = || ++ || ++ Konsekvenser för skattebetalare/skatteförvaltningar || --- || ++/+++ || ++ || +++ || ++ || +++ Konsekvenser för EU:s budget || = || -- || = || = || = || = Konsekvenser för andra parter || = || = || = || = || - || - 7. Jämförelse mellan huvudalternativen I följande tabell sammanfattas den jämförande bedömningen av handlingsalternativen (stigande ordning från --- till +++). Jämförelse mellan handlingsalternativen || Utgångsläge (inga EU-åtgärder) || A1 || B1 Ingen bedömning || B2 || C1 || D1 || D2 Incitament för medlemsstaterna att skärpa sina regler || = || +++ || || - || - || - || - Måluppfyllelse || --- || +++ || || +++ || +++ || ++ || +++ Proportionalitet || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || +++ Effektivitet || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || ++ Flexibilitet || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || +++ Slutsats || || Rekommenderat alternativ || || Rekommenderat alternativ || Rekommenderat alternativ || Rekommenderat alternativ || Rekommenderat alternativ 8. Rekommenderade handlingsalternativ Det handlingsalternativ som rekommenderas för att uppnå mål 1, dvs. att i fråga om gränsöverskridande transaktioner förbättra skattesamarbete, skatteförvaltning och systemen för efterlevnad av skatteregler och uppbörd av skatter mellan medlemsstaternas skattemyndigheter, är att upprätta en handlingsplan med prioriterade åtgärder, eftersom detta alternativ leder till måluppfyllelse och är proportionellt och flexibelt. Att välja alternativet med inga åtgärder alls skulle innebära stora risker. De rekommenderade alternativen för att hantera tredjeländer som inte följer miniminormer för god förvaltning i skattefrågor och för aggressiv skatteplanering är en kombination av alternativen B2, C1, D1 och D2, enligt vad som framgår av tabellen ovan. Detta är en mer detaljerad serie åtgärder som skulle kunna ge snabba förbättringar på kort sikt. 9. Övervakning och utvärdering Eftersom det saknas en tillförlitlig kvantitativ referensnivå för övervakning och utvärdering av framstegen bör kommissionen regelbundet utarbeta rapporter om genomförandet av ovan beskrivna handlingsplan och åtgärder. [1] J; G. Gravelle (2009): Tax Havens: Tax Avoidance and Evasion. CSR Report for congress. [2] COM(2012) 351 final [3] Lifting the Lid on Tax Avoidance Schemes – juli 2012 – http://www.hmrc.gov.uk/ [4] http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_sv.htm