Förteckning över förkortningar

CRIS : Gemensamma systemet för information inom Relex

EAMR : Förvaltningsrapporter om externt bistånd

Echo : Generaldirektoratet för humanitärt bistånd

EU : Europeiska unionen

EuropeAid : Byrån för samarbete EuropeAid

Fafa : Det ekonomiska och administrativa ramavtalet

FN : Förenta nationerna

UNDP : FN:s utvecklingsprogram

UNHCR : FN:s flyktingkommissariat

Unicef : FN:s barnfond

UNOPS : FN:s kontor för projektservice

UNRWA : FN:s hjälporganisation för Palestinaflyktingar

WHO : Världshälsoorganisationen

Sammanfattning

I. De EU-medel som förvaltades av byrån för samarbete EuropeAid och generaldirektoratet för humanitärt bistånd (Echo) och som kanaliserades via FN-organisationer ökade från 500 miljoner euro 2002 till över 1 miljard euro 2008. Ökningen kan delvis förklaras av förenklade förfaranden och delvis av kommissionens svar på de allvarliga kriserna i Afghanistan, Irak, det ockuperade palestinska territoriet och Sudan som till stor del kanaliserades via FN. Det europeiska samförståndet om utveckling från december 2005 och Parisförklaringen om biståndseffektivitet från mars 2005 förbinder EU att samordna och harmonisera sitt bistånd i nära samarbete med internationella organisationer som Förenta nationerna (se punkterna 1–10).

II. Vid revisionen ställdes följande två frågor (se punkterna 11–13):

a) Visar den beslutsprocess som ledde till att biståndet genomfördes via FN att detta är det mest effektiva och ändamålsenliga alternativet?

b) Garanterar övervakningssystemen att de ekonomiska förfarandena är stabila och att målen uppnås?

III. De strategiska och rättsliga kraven att partnerna ska väljas på ett objektivt och öppet sätt har inte i tillräcklig utsträckning omvandlats till praktiska kriterier till stöd för beslutsfattandet. Trots att kommissionen är nöjd med sitt val av partner kan den inte på ett övertygande sätt visa att den före beslutet att arbeta med FN-organisationen har bedömt om fördelarna uppväger eventuella nackdelar. Valet av en FN-organisation vilar inte på tillräckliga bevis för att denna metod är mer effektiv och ändamålsenlig än andra sätt att genomföra bistånd. Varken EuropeAid eller Echo utför systematiskt formella bedömningar av alternativa mekanismer för biståndsgivning för att kompensera för avsaknaden av anbudsgivning (se punkterna 14–28).

IV. Kommissionen kontrollerar att de ekonomiska förvaltningssystemen är stabila genom en förhandsbedömning av FN-partnernas kontrollsystem (analys av de fyra pelarna). Kommissionen söker bekräftelse på att de ekonomiska systemen fungerar i praktiken och att resultaten uppnås i FN-rapporter, genom övervakning på plats och genom kontrollbesök som den själv utför. Kommissionen har dock ännu inte kunnat få tillräcklig information om genomförandets effektivitet eller måluppfyllelsen genom FN-rapporterna. Kommissionens egen övervakning på plats är inte utformad för att kompensera för begränsningarna i FN-rapporterna (se punkterna 29–39).

V. FN:s panel av externa revisorer har ständigt ifrågasatt kommissionens rätt att utföra ekonomiska kontroller. FN anser att dess egna revisionssystem är tillräckliga, men kan inte ge kommissionen tillfredsställande bevis på att förfarandena för den ekonomiska kontrollen fungerar i praktiken. Revisionsrätten har också haft svårt att få tillgång till information från FN-organisationerna när den utför sin årliga redovisningsrevision av kommissionens räkenskaper (se punkterna 40–46).

VI. På grundval av dessa iakttagelser rekommenderar revisionsrätten att kommissionen förbättrar beslutsförfarandena och inriktar sig på att uppnå resultat som kan hjälpa kommissionen att tillhandahålla bistånd som är mer effektivt och ändamålsenligt (se punkterna 48–49).

Kapitel 1

Inledning

Avsnitt 1.1

Revisionssammanhang

1. När kommissionen ger bistånd till länder utanför EU arbetar den med flera olika partner, till exempel nationella regeringar, den privata sektorn, icke-statliga organisationer och internationella organisationer som Förenta nationerna (FN). När biståndet genomförs via FN tillhandahåller kommissionen finansiering av de verksamheter som ska genomföras av en FN-organisation. Kommissionens beslut att kanalisera bistånd genom FN-organisationer via byrån för samarbete EuropeAid och via generaldirektoratet för humanitärt bistånd (Echo) gjorde att det ökade från 500 miljoner euro 2002 till över 1 miljard euro 2008, såsom framgår av diagram 1. Denna ökning är ett resultat av kommissionens strategiska åtaganden (se punkt 5), svaren på de allvarliga kriserna i Afghanistan, Irak, det ockuperade palestinska territoriet och Sudan (se punkt 6) samt förenklade förfaranden (se punkterna 8 och 9).

2. EuropeAid har ansvaret för kommissionens utvecklingsbistånd där återanpassning på lång sikt ingår. År 2008 ingick EuropeAid åtaganden för sammanlagt 8890 miljoner euro, av vilka 670 miljoner euro (8 %) kanaliserades via FN-organisationer. Kommissionens delegationer i de stödmottagande länderna spelar en central roll i beslutsprocessen om vilken mekanism som ska användas för att genomföra biståndet.

Diagram 1

Kommissionens externa bistånd via FN 2002-2008

+++++ TIFF +++++

3. Echo är ansvarigt för kommissionens insatser vid humanitära kriser. Det finansierar verksamhet för att rädda och skydda liv under krissituationer och kortsiktigt återanpassningsarbete. Echos verksamhet genomförs inte direkt av generaldirektoratet utan via olika partner, som internationella organisationer och icke-statliga organisationer. År 2008 ingick Echo åtaganden för sammanlagt 937 miljoner euro, av vilka 404 miljoner euro (43 %) kanaliserades via FN-organisationer. Den vidaredelegerade utanordnaren ansvarar för valet av genomförandemekanism för biståndet och han eller hon ska fatta besluten på grundval av rekommendationer från ansvariga handläggare i Bryssel och projektansvariga på plats i de stödmottagande länderna.

4. FN finansieras delvis genom obligatoriska bidrag från FN-medlemsländerna som baseras på deras bruttonationalinkomst, delvis genom frivilliga bidrag till FN:s organisationer. Kommissionens finansiering sker i form av frivilliga bidrag som utgör omkring 6 % av FN:s resurser. Kommissionen kan bidra tillsammans med flera andra bidragsgivare som stöttar verksamheten eller vara den enda bidragsgivaren. Den bidrar inte till FN-organisationernas allmänna budget, med undantag för ett FN-organ i det ockuperade palestinska territoriet som mottog 66 miljoner euro från kommissionen 2007.

5. Det europeiska samförståndet om utveckling från december 2005 och Parisförklaringen om biståndseffektivitet från mars 2005 förbinder EU att samordna och harmonisera sitt bistånd i nära samarbete med internationella organisationer som FN. Kommissionen lämnade 2006 och 2007 fler än 700 separata bidrag till omkring 30 olika FN-organisationer. De största partnerna och bidragsbeloppen redovisas i diagram 2.

6. De finansierade verksamheterna var spridda över mer än 90 länder. De fyra länder som mottog flest bidrag var alla konfliktdrabbade (det ockuperade palestinska territoriet, Irak, Afghanistan och Sudan), såsom framgår av diagram 3.

7. Europaparlamentet har i sina beslut om beviljande av ansvarsfrihet ifrågasatt varför kommissionen kanaliserar medel via FN och har uppmuntrat till en mer direkt förvaltning från kommissionens sida. Det har uttryckt en oro över bristen på insyn och öppenhet när det gäller kommissionens finansiering genom FN och har begärt garantier för att dessa medel förvaltas på ett tillfredsställande sätt [1].

Diagram 2

Bidrag till FN-organisationer 2006 och 2007

+++++ TIFF +++++

Diagram 3

Bidrag till fn per mottagarland 2006 och 2007 (miljoner euro)

+++++ TIFF +++++

Avsnitt 1.2

Rättslig ram

8. Artikel 53 i den budgetförordning som trädde i kraft 2003 och som ändrades 2007 fastställer de villkor som gäller för arbete med internationella organisationer [2]. Denna metod för budgetgenomförande kallas gemensam förvaltning. Trots sitt namn utförs inte de uppgifter som är kopplade till användningen av dessa medel gemensamt utan delegeras till de internationella organisationerna som kan genomföra dem i enlighet med sina egna regler [3]. Enligt fördraget och budgetförordningen står det dock klart att kommissionen har kvar det övergripande ansvaret för en sund förvaltning av budgeten [4]. Uppgifter kan delegeras direkt till organisationer, och enligt artikel 43 i genomförandebestämmelserna till budgetförordningen ska de organisationer och åtgärder som finansieras väljas objektivt och öppet [5].

9. I det ekonomiska och administrativa ramavtalet (Fafa) från 2003 omvandlas budgetförordningens krav till avtalsvillkor. Avtalet gäller alla finansieringsavtal mellan kommissionen och FN och fastställer en ram med syfte att förbättra samarbetet genom att låta FN-organisationerna förvalta bidragen i enlighet med sina egna förfaranden. Förfarandena för gemensam förvaltning med FN-organisationer skiljer sig från dem som gäller åtgärder som genomförs via icke-statliga organisationer, där anbudsgivning och tillämpning av kommissionens förfaranden vanligen förekommer. Enligt artikel 3.1 i Fafa måste alla åtgärder följa principen om sund ekonomisk förvaltning, särskilt god valuta för pengarna och kostnadseffektivitet. I Fafa uppmuntras kommissionen till att vidta åtgärder tillsammans med flera andra bidragsgivare, åläggs FN-organisationerna att offentliggöra EU-bidragens roll, anges också huvuddragen för användningen av underleverantörer och definieras budgetramen och policyn för betalning. I avtalet beskrivs förfaranden för att kontrollera att medlen förvaltas riktigt, bland annat FN:s framläggande av rapporter och kommissionens rätt att uföra kontroller.

10. Ett bidragsavtal undertecknas för varje FN-åtgärd som kommissionen finansierar. I avtalet beskrivs finansieringsbeloppets storlek, åtgärdens mål, vilka verksamheter som ska utföras och tidsramarna för dem. Bidragsavtalet omfattar bestämmelserna i Fafa avseende användningen av FN-organisationernas egna förfaranden, öppenhet, användning av underleverantörer, budgetramen och förfaranden för kontroll och rapportering.

Kapitel 2

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

11. Denna revision omfattade externt bistånd från Echo och EuropeAid som finansierats via FN-organisationer. Vid revisionen ställdes följande två frågor:

a) Visar den beslutsprocess som ledde till att biståndet genomfördes via FN att detta är det mest effektiva och ändamålsenliga alternativet?

b) Garanterar övervakningssystemen att de ekonomiska förfarandena är stabila och att målen uppnås?

12. Bristfälliga förfaranden innebär en risk för att kommissionens finansiering blir mindre effektiv och mindre ändamålsenlig. I den andra delen av revisionen, som kommer att redovisas vid ett senare tillfälle, ska en bedömning göras av i vilken utsträckning denna risk förverkligas.

13. Revisionen baserades på följande:

a) En analys av dokumentation, bland annat kommissionens utvärdering från maj 2008 av sitt samarbete med FN och rapporter från kommissionens tjänst för internrevision om genomförandet av Fafa 2006, 2007 och 2009.

b) Intervjuer med kommissionens och FN:s personal vid deras huvudkontor i Bryssel och New York.

c) Besök på plats i det ockuperade palestinska territoriet och Sudan för att bekräfta övervakningssystemens tillförlitlighet.

d) Observation av Fafas femte årliga arbetsgrupp i Wien april 2008 och Fafas sjätte årliga arbetsgrupp i Bryssel i april 2009.

e) Tidigare revisioner som revisionsrätten gjort där FN-åtgärder ingick.

f) Resultaten från 52 enkäter, riktade till delegationer när det gällde EuropeAid och till ansvariga handläggare när det gällde Echo, om varför de anställda vill arbeta för FN och om systemen för övervakning av genomförandet [6].

Kapitel 3

Iakttagelser

Avsnitt 3.1

Beslut om att genomföra biståndet genom FN

14. Det krävs stabila förfaranden när det gäller att välja den mekanism för biståndsgivning som är lämpligast för att EG:s politiska mål ska uppnås om man ska kunna garantera att valet grundas på organisationens kapacitet att utföra uppgiften effektivt och ändamålsenligt. Vid revisionen undersöktes därför om den beslutsprocess som ledde till att kommissionens bistånd genomfördes via FN var objektiv och öppen och om den visade att detta var det mest effektiva och ändamålsenliga alternativet. Särskilt undersöktes om besluten att ge medel till FN-organisationerna baserades på

a) strategiska politiska riktlinjer enligt vilka det krävs en bedömning av FN-organisationens lämplighet att utföra de föreslagna uppgifterna,

b) en jämförelse med alternativa mekanismer för biståndsgivning.

De strategiska kraven omsattes inte i tillräcklig grad i praktiken

15. Förutom åtagandena enligt det europeiska samförståndet (se punkt 5) fastställde kommissionens meddelande från 2001 Uppbyggnad av ett effektivt partnerskap med Förenta nationerna kommissionens strategi för biståndsfinansiering via FN-organisationer [7] och angav följande två huvudpunkter som fortfarande är förutsättningar för att arbeta med FN:

a) Ett beslut om att ge medel till en FN-organisation ska baseras på dess kapacitet att utföra den föreslagna uppgiften effektivt och ändamålsenligt.

b) Kommissionens finansiering bör vara systematisk och inte splittrad, och när detta uppnås bör kommissionen inrikta sig mer på resultat än på resurser och se till att FN-rapporteringen på ett tillfredsställande sätt visar att väl definierade mål har uppnåtts.

16. Kommissionens strategi för EU-bistånd som finansieras via FN-organisationer omfattade både utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd. I strategin föreslogs att samarbetet skulle inriktas på de sex tematiska områden som angavs som en prioritering för allt utvecklingsbistånd i rådets och kommissionens uttalande från november 2000 om Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik [8]. Över hälften av kommissionens finansiering via FN 2007 var dock kopplad till krishantering (mestadels humanitärt bistånd, återanpassning och återhämtning efter en kris) och inte till de sex tematiska områden som identifierades i uttalandet. Ungefär 40 % av det bistånd som kommissionen kanaliserade via FN gick till dessa sex områden [9], vilket är betydligt mindre än andelen för kommissionens totala bistånd som uppgick till nästan 80 % [10]. Det är oklart vilket mervärde inriktningen på tematiska områden tillför, eftersom den inte verkar följas i praktiken.

17. De strategiska kraven omvandlas inte i tillräckligt hög grad till konkreta kriterier med vars hjälp fördelar och nackdelar av att arbeta med FN-organisationerna kan bedömas. Kommissionen har utfört analyser i efterhand som visar att det finns goda skäl att genomföra biståndet genom FN (se punkt 20) och att kommissionen var nöjd med sina beslut (se punkt 27). Kommissionen dokumenterar dock inte systematiskt sin bedömning av om det mervärde som FN tillför uppväger eventuella nackdelar innan den fattar beslut om att samarbeta med FN-organisationen.

18. EuropeAid utför inte systematiskt en dokumenterad bedömning av om en FN-organisation är lämplig att genomföra den föreslagna uppgiften innan den ingår kontrakt med organisationen. Uppgifter om tidigare resultat, exempelvis från resultatinriktad uppföljning, är tillgängliga för delegationerna genom CRIS-databasen, och förvaltningsrapporterna om externt bistånd (EAMR) som skrivs två gånger per år innehåller sedan 2008 ett särskilt avsnitt om internationella organisationer. För närvarande sker dock ingen analys av uppgifterna och de meddelas inte heller till delegationerna på ett sådant sätt att de kunde bli till större nytta vid bedömningarna. Ett av syftena med kommissionens utvärdering 2008 var att fastställa om det fanns tydliga skäl för att genomföra biståndet genom FN. EuropeAid har också utfört undersökningar för att fastställa varför FN-organisationer har valts ut som partner.

19. På grund av att Echos insatser måste ske mycket snabbt ingår generaldirektoratet ramavtal med alla sina partner efter att först ha bedömt deras lämplighet. Innan avtal ingås för en specifik insats utför och dokumenterar Echo systematiskt en bedömning av partnerns kapacitet att genomföra den specifika föreslagna insatsen. De användbara uppgifter om FN-partnernas tidigare resultat som finns i Echos projektövervakningssystem lagras dock på de operativa enheterna i stället för att göras lätttillgängliga för alla så att de kan vara till hjälp när beslut om finansiering av FN-organisationer ska fattas. Det kan därför hända att otillräckliga uppgifter ligger till grund för Echos bedömningsprocess och att partnern i själva verket inte har tillräcklig kapacitet att leverera de förväntade resultaten, särskilt i de fall där partnern går utanför sin kärnverksamhet.

20. Revisionsrättens enkäter (se punkt 13) hade som mål att för vart och ett av de 52 bidragsavtalen identifiera de tre viktigaste skälen till varför de hade valt att arbeta med FN. Den relativa betydelsen av skälen till att välja FN sammanfattas i diagram 4. Resultaten från enkäterna bekräftade resultaten från kommissionens utvärdering och enkäter, vilka visade att kommissionen väljer att arbeta med FN först och främst av skäl som har att göra med dess genomförandekapacitet, såsom erfarenhet, sakkunskap, logistisk kapacitet (exempelvis tillgång till osäkra zoner) och tidigare resultat. Ett annat skäl till att kommissionen väljer FN är dess kapacitet för samording och dialog på hög nivå.

Diagram 4

Relativ betydelse av skälen till valet av FN

+++++ TIFF +++++

21. Enligt kommissionens strategi, budgetförordningen och Fafa krävs det att beslutsprocessen är objektiv och öppen och syftar till effektivitet och ändamålsenlighet (se punkterna 8, 9 och 15). Även om faktorer som kostnad (se punkterna 22 och 23), snabbhet (se punkt 24) och synlighet (se punkt 25) beaktades i svaren på revisionsrättens enkäter, där man efterfrågade de tre viktigaste skälen till att välja FN, fick dessa kriterier inte någon framskjuten plats.

22. När det gäller kostnaden har kommissionen begränsad information om kostnadseffektiviteten i genomförandet. Kommissionen lämnar ett bidrag, som inte överstiger 7 % av de direkta kostnaderna, till FN-organisationens indirekta kostnader [11]. Enligt artikel 5 i Fafa ska eventuellt utläggande av verksamhet på entreprenad inte leda till högre kostnader än om FN själv hade genomfört insatsen direkt. När verksamheter läggs ut på entreprenad rapporteras dock inte det sammanlagda bidraget till de indirekta kostnaderna för alla deltagande organisationer, som i exemplet med det tillfälliga programmet för avväpning, demobilisering och återanpassning i Sudan, där en FN-organistion lade ut hälften av verksamheterna på entreprenad till en annan FN-organisation som i sin tur lade ut genomförandet av verksamheterna på entreprenad till icke-statliga organisationer.

23. Förutom att ge bidrag till de indirekta kostnaderna bidrar kommissionen också till stödkostnaderna för lokala kontor, lokal personal och transporter som är direkt kopplade till den finansierade verksamheten. En analys av projekten i Sudan visade att stödkostnadernas andel varierade mellan 6 och 60 % av de sammanlagda projektkostnaderna [12]. Kommissionen gör ingen bedömning av stödkostnadernas andel utifrån normala referensvärden eller riktmärken för den aktuella typen av projekt för att se om de är rimliga.

24. När det gäller hur snabbt genomförandet sker visade FN i några fall sin kapacitet att snabbt leverera biståndet till mottagarna, till exempel avseende transporter av stora mängder mat. Men exempel på långsam leverans (se ruta 1) bör också ingå i beslutsprocessen.

25. När det gäller synlighet drog kommissionen i sin utvärdering slutsatsen att även om den var tillfredsställande på nationell nivå var skattebetalande EU-medborgare i allmänhet inte medvetna om kommissionens närvaro och roll vid denna typ av insatser. När det gäller till exempel det tillfälliga programmet för avväpning, demobilisering och återanpassning var EG:s roll visserligen tydlig för de nationella myndigheterna i Sudan, men den nämndes sällan i offentliga och formella dokument. I den gemensamma handlingsplanen från 2006 om synlighet konstateras att det finns en risk att synligheten kan minska och understryks hur viktigt det är att ta itu med den här frågan.

Ruta 1

Exempel på långsamt genomförande av bistånd

En genomgång av det tillfälliga programmet för avväpning, demobilisering och återanpassning i Sudan i november 2006 visade att det fanns en stark frustration över att biståndet försenades eller inte genomfördes. I december 2007 uttryckte Sudans regering besvikelse över att programmet genomfördes så långsamt, något som bekräftades av en resa till Sudan som kommissionen därefter gjorde.

I södra Sudan valde EuropeAid en FN-organisation som partner för att övervaka ett akut uppförande av lokaler för rättsväsendet. Mottagarna bestämde sig för en monteringsfärdig konstruktion som snabbt kunde levereras och uppföras. De upplevde dock frustration över förseningar i genomförandet när grunden först grävdes på fel plats, de monteringsfärdiga panelerna levererades sent och den projektansvarige lämnade bygget.

Ett FN-förvaltat projekt för utveckling av ett läger i det ockuperade palestinska territoriet planerades först pågå i tolv månader och vara färdigt i juni 2007, men efter två förlängningar pågick det fortfarande i slutet av 2008.

Den formella jämförelsen med alternativa mekanismer för biståndsgivning bör vara systematisk

26. Varken EuropeAid eller Echo utför systematiskt formella bedömningar av alternativa mekanismer för biståndsgivning. Jämförbara eller standardiserade uppgifter om kostnader används inte för att analysera projektförslagens kostnadseffektivitet som kompensation för att ingen anbudsgivning förekommer. Valet att använda en FN-organisation för att genomföra biståndet stöder sig därför inte på några avgörande bevis för att denna metod är mer ändamålsenlig och effektiv än andra sätt att genomföra bistånd.

27. Svaren på revisionsrättens enkäter visade att de jämförelser med alternativa lösningar som verkligen hade utförts i allmänhet inte hade dokumenterats. Kommissionens utvärdering konstaterade i linje med detta att det inte fanns något formaliserat förfarande för att utvärdera alternativa biståndsformer och få uppgifter om eventuella analyser av möjliga alternativ före beslutet. Även när det fanns mycket lite dokumenterat om beslutsprocessen var kommissionen ändå nöjd med sina beslut att genomföra biståndet via FN-organisationerna. Att kanalisera biståndet via FN ansågs ofta ha varit det enda alternativet, särskilt i krissituationer. I de fall där det funnits andra alternativ ansåg kommissionen i allmänhet att FN hade varit det bästa valet, trots att det inte fanns systematiskt dokumenterade motiveringar för detta när besluten fattades.

28. Att kommissionen själv genomför biståndet är en av de andra möjligheterna till biståndsgivning. Kommissionens ledande roll vid genomförandet av den tillfälliga internationella mekanismen i det ockuperade palestinska territoriet, genom vilken över 600 miljoner euro kanaliserades 2006 och 2007, visar på kommissionens kapacitet att genomföra och samordna bistånd i stor skala i en instabil miljö. I artikel 18.1 i den ändrade budgetförordningen anges det uttryckligen att kommissionens program kan finansieras genom ekonomiska bidrag från medlemsstaterna och andra givare, vilket öppnar för att utforska möjligheten av fonder med flera givare som förvaltas och samordnas av kommissionen.

Avsnitt 3.2

System för övervakning och granskning av bistånd som genomförs via FN

29. Stabila förfaranden för den ekonomiska förvaltningen är ett rättsligt och strategiskt krav (se punkterna 8 och 15). De behövs om risken för att kommissionens medel används oekonomiskt eller olämpligt ska kunna minskas. Tillförlitliga uppgifter om genomförandets effektivitet och om uppnådda resultat är nödvändiga för att det ska kunna garanteras att kommissionens mål har uppnåtts. Revisionsrätten granskade därför om systemen för övervakning och revision ger garantier för att de ekonomiska förfarandena är stabila och att resultaten uppnås.

30. För att uppfylla kraven på stabila förfaranden för ekonomisk förvaltning har kommissionen utvecklat mekanismer för övervakning och kontroll som kombinerar förhandsgodkännanden och efterhandskontroller [13] (se diagram 5). Kommissionen gör först en bedömning av de system för ekonomisk kontroll som dess FN-partner använder (analys av de fyra pelarna) för att se till att de följer de internationella normerna [14]. För att se till att systemen fungerar i praktiken får kommissionen uppgifter från sina FN-partner via rapporter. Kommissionen utför också övervakningsbesök på plats och kontrollbesök. Även om det inte ingår i kommissionens övervakningsförfaranden kontrollerar revisionsrätten också stödberättigandet för ett urval kostnader som genomförts via FN-organisationer som en del av sin årliga redovisningsrevision av kommissionens räkenskaper.

Analysen av de fyra pelarna omfattar inte system kopplade till verksamhet som lagts ut på entreprenad

31. Genom analysen av de fyra pelarna görs en bedömning för att se om FN-partnernas förfaranden för redovisning, intern kontroll, extern revision och upphandling är lämpliga. 2008 var analysen av nästan samtliga kommissionsmedel som förvaltas via FN avslutad. Under den tid analysen pågick fortsatte kommissionen att arbeta med FN-organisationerna utifrån antagandet att förfarandena var lämpliga.

32. FN-organisationerna lägger ofta ut genomförandet av verksamheter på entreprenad till andra organisationer vars system för ekonomisk kontroll inte har granskats av kommissionen. När det gäller exempelvis ett projekt om akutsjukvård i Sudan som finansierades av Echo lade FN-organisationen ut verksamheten på entreprenad till icke-statliga organisationer som inte hade ingått partnerskapsavtal med Echo. Kommissionen förlitar sig på FN-organisationernas system när det gäller kontrollen av underleverantörernas verksamhet.

Diagram 5

Övervakning

■ Förhandsgodkännande

■ Efterhandskontroller

| 1.Analys av de fyra pelarna Kommissionens granskning av de fyra huvudtyperna av ekonomisk kontroll (redovisning, internkontroll, extern revision och upphandling) av FN-organisationerna för att kontrollera att de följer internationella normer. | |

2.FN-rapporterFN-organisationerna ska tillhandahålla årliga lägesrapporter och en slutrapport inom ett halvår efter det att genomförandet har avslutats (tre månader när det gäller humanitärt bistånd). Den årliga strategin upprätthålls genom planeringsdialoger. | 3.Övervakningsbesök på platsKommissionen besöker projekt och träffar partner för att se till att genomförandet är effektivt och att målen uppfylls. Innefattar resultatinriktad uppföljning. | 4.KontrollKommissionens kontroller, bland annat på plats, för att bekräfta att de förfaranden som fastställts i analysen av de fyra pelarna är lämpliga och för att undersöka om man har fått valuta för pengarna. Dessutom kontrolleras biståndets effektivitet och ändamålsenlighet genom utvärderingar. |

FN-rapporterna ger inte tillräcklig information om resultaten

33. Kommissionen är kritisk till FN-rapporter som är för allmänt hållna, inte tar upp problem som uppstått och ofta lämnas in sent [15]. Kommissionen har inte lyckats få adekvat information om vad projekten har åstadkommit, eftersom det inte sätts upp tydligt kvantifierbara outputmål för alla projekt. I de fall där resultatindikatorerna är kvantifierade fokuserar de på projektoutput som går lätt att mäta och inte på projektets effekter. Kommissionens riktlinjer för förvaltningen under projektcykeln (från mars 2004) skiljer mellan å ena sidan outputindikatorer och å andra sidan utfallsindikatorer och effektindikatorer. Outputindikatorer mäter de omedelbara och konkreta konsekvenserna av vidtagna åtgärder medan utfallsindikatorer och effektindikatorer mäter projektens effekt på mottagarna och de långsiktiga konsekvenserna. I några fall fanns effektindikatorer, men dessa var inte mätbara, i synnerhet inte för Echos mer kortsiktiga rapportering [16] (se ruta 2).

Ruta 2

Svårt att mäta resultaten

När projekten hade både output- och utfallsindikatorer var det inte säkert att FN-organisationerna kunde rapportera om utfallsindikatorerna inom tidsramen för rapporteringen. När det gäller exempelvis ett FN-projekt i Darfur var ett outputmål att 25000 hushåll skulle få utsäde till växtodling, medan utfallsmålet var att varje stödmottagare skulle odla 1,2 hektar mer mark med hjälp av biståndet. När det gäller FN-projektet för hälsa, näring och vatten längs Blå Nilen och i Khartum var outputindikatorerna kopplade till antalet kliniker som fick stöd medan utfallsindikatorerna gällde dödlighet och sjukdomsfrekvens. FN-organisationerna kunde visserligen rapportera om outputindikatorerna för båda Echo-projekten, men de kunde inte rapportera om utfallsindikatorerna om odling av ytterligare landområden eller om dödligheten eller sjukdomsfrekvensen inom tidsgränsen för rapporterna (tre månader efter det att projekten avslutats).

34. Kvaliteten på rapporteringen är viktig i anslutning till biståndets ändamålsenlighet och för kommissionens och FN:s mål att inrikta sig på resultat [17]. Parisförklaringen om biståndseffektivitet från mars 2005 ålägger givarna att införa gemensamma system på nationell nivå för planering och finansiering av verksamheten. Det europeiska samförståndet om utveckling från december 2005 lyfter på liknande sätt fram EU:s åtagande att arbeta tillsammans med sina partner när det gäller harmonisering av biståndet genom att göra biståndsmekanismerna mer förutsägbara. Den goda praxis för humanitärt bistånd som man kom överens om i Stockholm 2003 ålägger givarna att sträva efter att garantera förutsägbarhet och flexibilitet vid finansieringen av FN-organisationer och att utforska möjligheten att minska öronmärkning och införa mer långsiktiga finansieringssystem. Att öronmärka bistånd till ett stort antal specifika verksamheter kan vara ett sätt att rikta resurserna för att på så sätt uppnå specifika resultat, men det är inte i linje med den gemensamma metod som anges i programmet för ändamålsenligare bistånd. Delvis på grund av FN:s otillfredsställande rapporteringen har kommissionen ändå föredragit att öronmärka medel i stället för att finansiera långsiktigare samarbete [18].

35. Även när kommissionen bidrar till en fond med flera givare öronmärker den ibland sin finansiering för specifika verksamheter inom fonden i stället för att låta den ingå i fondens samlade medel (se ruta 3). Öronmärkning medför ytterligare rapporteringskrav och kostnader i samband med detta. Revisionsrättens årsrapport för 1999 kritiserade det faktum att FN:s och kommissionens knappa medel gick till den till stor del oproduktiva administrativa uppgiften att rapportera om öronmärkta utgifter [19]. Kommissionen svarade att den undersökte nya metoder som skulle innebära att revisionsrättens förslag att minska öronmärkningen beaktades. Svaren på revisionsrättens enkäter visade att kommissionen hade öronmärkt sina medel till specifika verksamheter i tio av 29 (34 %) fonder med flera givare.

Ruta 3

Exempel på öronmärkning

Kommissionen bidrog med 1 miljon euro till en FN-fond med flera givare på sammanlagt 14 miljoner euro för att stödja valen i Guyana 2006. De andra givarna, exempelvis Kanada (det kanadensiska organet för internationellt utvecklingssamarbete, CIDA) och Storbritannien (ministeriet för nationell utveckling, DFID), öronmärkte inte sina bidrag till specifika verksamheter, men det gjorde kommissionen. Till exempel avsatte den 146000 euro till IT, 418000 euro till väljarupplysning, 143000 euro till mediaövervakning och 115000 till observation på plats. FN-organisationens redovisningssystem registrerade dock inte utgifterna enligt dessa budgetrubriker och kunde inte ge kommissionen någon förteckning över transaktionerna i de enskilda kategorierna.

36. Kommissionen har inte finansierat FN-organens allmänna budgetar, med undantag för ett FN-organ i det ockuperade palestinska territoriet [20]. Genom att bidra till detta organs allmänna budget kunde kommissionen föra en dialog på hög nivå i syfte att förbättra det system som organisationen använde för att mäta sina resultat och tillhandahålla tydlig och tillförlitlig information om uppnådda resultat. FN:s aktuella pilotinitiativ för att skapa en enda FN-kontaktpunkt för givare i ett visst land kan i framtiden innebära en ytterligare möjlighet för kommissionen att göra finansieringen mindre splittrad så att biståndet blir mer harmoniserat. Om kommissionen ska sluta öronmärka sina medel måste det samtidigt finnas ett stabilt rapporteringssystem som kan ge givarna tillförlitlig information om uppnådda resultat.

Kommissionens övervakning på plats kompenserar inte bristen på information i fn-rapporterna

37. EuropeAids övervakning på plats som utförs av delegationspersonal innefattar sammanträden med FN-personal, besök vid projekt och hos stödmottagare samt deltagande i styrkommittéer. FN-organisationerna, stödmottagarna och andra givare uppfattar i allmänhet EuropeAid som en relativt engagerad givare. Besök inom ramen för den resultatinriktade uppföljning som utförs av konsulter för EuropeAids räkning resulterar dessutom i en bedömning av projektets relevans, effektivitet, ändamålsenlighet, effekt och hållbarhetspotential.

38. Varken den övervakning som utförs av delegationerna eller den resultatinriktade uppföljningen är dock utformade för att kompensera för den begränsade FN-rapporteringen om genomförandets effektivitet och om uppnådda resultat (se ruta 4). Metoden för den resultatinriktade uppföljningen är urvalsbaserad, och också säkerhetsfrågor beaktas. Svaren på revisionsrättens enkäter visade att bara sju av 37 EuropeAid-projekt (19 %) hade övervakats med hjälp av resultatinriktad uppföljning.

39. Echos projektansvariga på plats gör däremot systematiskt övervakningsbesök vid projekten en gång i halvåret (utom när detta inte är möjligt, exempelvis av säkerhetsskäl) och dokumenterar iakttagelserna. Övervakningsrapporterna är användbara redskap när nödvändiga korrigerande åtgärder ska inledas. Deras ändamålsenlighet skulle dock kunna förbättras genom att de skriftliga rapporterna även kommer andra partner till del, i stället för att återkopplingen endast sker muntligen. Den övervakning som utförs av Echos projektansvariga i kombination med utvärderarnas besök, ansvariga handläggares besök på plats samt de årliga dialogerna om strategisk programplanering med FN-organisationerna bidrar till att kompensera för FN-rapporternas begränsningar.

Ruta 4

Begränsningar i europeaids övervakning på plats

I Sudan fördelades kommissionens bistånd jämt mellan landets norra och södra delar. Delegationens bas låg dock i Khartum i norr och den enda programansvarige som fanns i landets södra del arbetade under särskilt svåra förhållanden. Öppnandet av det södra kontoret i Juba som planeras ske under 2009 ger en möjlighet att komma tillrätta med obalansen i fördelningen av övervakningsresurserna.

I de fall där det uppstod problem med projekten, som till exempel med ett akut uppförande av lokaler för rättsväsendet i södra Sudan, kunde delegationens övervakning inte kompensera för FN:s ineffektiva övervakning.

I Sri Lanka hade det inte inrättats lämpliga system för övervakning och kontroll för ett projekt för allmänna vägar som genomfördes av en FN-organisation [21].

Kommissionens kontroller ifrågasatta av fn:s panel av revisorer

40. Fafa anger att Europeiska gemenskaperna får utföra kontroller, också genom besök på plats, som är kopplade till den verksamhet som finansieras av Europeiska gemenskaperna. Syftet med kontrollerna är inte bara att granska systemen för ekonomisk förvaltning utan också att undersöka om man har fått valuta för pengarna vid genomförandet av projekten. Med några undantag [22] fokuseras kontrollbesöken på om förfarandena är lämpliga, medan kontrollen av genomförandets effektivitet eller resultatens ändamålsenlighet är frågor som tas upp i FN-rapporterna och genom kommissionens övervakning på plats. Vid kontrollbesök är vanliga uppgifter att

a) utvärdera de lokala redovisningssystem som används för kommissionens finansiering och bekräfta att de fungerar i praktiken,

b) kontrollera att utgifterna är stödberättigande för de specifika verksamheter som finansieras.

41. I takt med att de kommissionsmedel som kanaliseras via FN har ökat (se punkt 1) har kommissionen i allt större utsträckning utövat sin rätt att utföra kontroller. Mellan 2004 och 2006 utförde EuropeAid och Echo sammanlagt 22 kontrollbesök, eller ungefär sju per år. Antalet kontroller ökade betydligt 2007 då EuropeAid utförde 38 kontrollbesök och Echo ytterligare nio. 2008 gjorde EuropeAid 25 kontrollbesök och Echo nio. För att se antalet kontrollbesök i sitt sammanhang kan nämnas att EuropeAid och Echo årligen ingår ungefär 180 kontrakt var med FN-organisationer (se punkt 5).

42. Synen på kontrollerna varierar inom FN, men FN:s revisorspanel har kontinuerligt ifrågasatt kommissionens rätt att kontrollera utgifterna med argumentet att FN:s egna revisionssystem är tillräckliga (se ruta 5). FN:s revisionskommitté utför den externa revisionen av FN:s årsredovisningar [23]. De olika FN-organisationerna har också egna internrevisionsfunktioner. En FN-organisation har till exempel ett kontor för revision och resultatgranskning som ska granska varje verksamhet minst en gång under den tid verksamheten pågår.

Ruta 5

Långdragen kontrovers om kommissionens kontroller

FN:s panel av externa revisorer skrev 1993 till FN:s generalsekreterare och krävde att givarna skulle förlita sig på FN:s normala revisionssystem. Denna syn stöddes av FN:s generalförsamling.

Kontrollklausulen, som man kom överens om 1994, gav underlag för Europeiska gemenskapernas tillgång till alla relevanta FN-uppgifter och rätten att utföra kontroller, men det angavs också att transaktionerna och årsredovisningarna var underställda FN:s interna och externa redovisningssystem.

FN:s panel av externa revisorer fortsatte att uttrycka sin oro över givarnas oberoende revisioner och 2001 undertecknades en kompletterande överenskommelse om kontrollklausulens tillämpning.

FN:s högnivåkommitté om förvaltning krävde 2005 att FN:s revisorer skulle ha ensamrätt på revisioner, trots den press som den sade sig känna från några bidragsgivare, däribland kommissionen, på att bryta principen om samordnad granskning.

I början av 2008 begärde FN:s styrekonom att alla kontrollbesök skulle läggas på is tills kontrollklausulen, som ansågs stå i strid med FN:s oberoende, hade omförhandlats eller tagits bort. Kommissionen vägrade att gå med på denna begäran.

I april 2008 var frågan om kontroll den mest diskuterade vid Fafas femte årliga arbetsgruppsmöte. FN och kommissionen kom överens om att göra ett utkast till gemensamma direktiv för kontrollbesök, och dessa antogs vid det sjätte årliga arbetsgruppsmötet i april 2009.

43. Kommissionen förlitar sig på det arbete som FN:s revisorer utför när det är tillgängligt för genomgång och detaljgranskning [24]. Årsredovisningarna för FN-organisationen som helhet är tillgängliga för allmänheten. Men redovisningarna av de åtgärder som kommissionen finansierat granskas inte separat.

44. Kommissionen och FN har försökt överbrygga sina meningskiljaktigheter om kontroller, men kommissionen har haft begränsad tillgång till FN:s system och dokument (se ruta 6).

Ruta 6

Exempel på när kommissionens tillgång till uppgifter har begränsats

Vid EuropeAids kontroll 2007 av en FN-organisations stöd till valen i Guyana fick man inte tillgång till FN-organisationens redovisningssystem.

Vid EuropeAids kontroll 2007 av en FN-organisations program för utrotning av polio fick man inte ta kopior av dokumenten.

På grund av begränsningar som en FN-organisations huvudkontor infört kunde man vid Echos kontroll 2008 av projekt i Uganda inte välja ut ett rimligt antal transaktioner till ett stickprov som grund för en allmän slutsats om utgifternas berättigande.

Revisionsrätten möter hinder när den utför ekonomiska kontroller

45. För att utföra sin årliga redovisningsrevision av kommissionens räkenskaper kontrollerar revisionsrätten om ett antal slumpmässigt utvalda betalningar är stödberättigade [25]. När det gäller de transaktioner som är kopplade till FN kontrollerar revisionsrätten att utgifterna har uppstått i enlighet med villkoren i FN-organisationens avtal med kommissionen.

46. Kommissionen såg till att kontrollklausulen i Fafa gav revisionsrätten nödvändig tillgång till information för att utföra dessa kontroller [26]. Kontrollklausulen i Fafa anger att Europeiska gemenskaperna, och därigenom revisionsrätten även om den inte uttryckligen nämns, kan utföra ekonomiska kontroller på plats och att FN ska tillhandahålla all relevant ekonomisk information. Revisionsrätten har trots detta mött vissa svårigheter när det gäller att få tillgång till FN-uppgifter (se ruta 7).

Ruta 7

Revisionsrätten har haft svårt att få tillgång till uppgifter

Revisionsrättens rapporter för budgetåren 2001 och 2004 beskriver dess svårigheter att få tillgång till uppgifter från FN-organisationer.

Vid revisionsrättens revision 2007 av Europeiska utvecklingsfonden konstaterades att två av elva betalningar till FN-organisationer inte kunde granskas till fullo, eftersom revisionsrätten inte fick tillgång till dokumentationen för dem. Revisionen av andra FN-betalningar hindrades av FN-organisationernas bristande samarbete och kunde bara genomföras efter kommissionens ingripande.

Revisionsrättens årsrapport om den allmänna budgeten för budgetåret 2007 konstaterade att de berörda organisationerna inte i tid kunde tillhandahålla vissa av de nödvändiga dokumenten när det gällde tre betalningar till FN-organisationer.

Kapitel 4

Slutsatser och rekommendationer

47. Enligt det europeiska samförståndet om utveckling är EU skyldigt att samordna och harmonisera biståndet i nära samarbete med FN-organisationerna. Budgetförordningen från 2003 och Fafa utgör en ram som gör det möjligt för kommissionen att ingå kontrakt direkt med FN-organisationer. Kommissionen behåller ansvaret för uppgifter som delegerats till FN-organisationer. På grundval av budgetförordningen och bestämmelserna i Fafa kontrollerar kommissionen därför att FN:s ekonomiska förfaranden följer internationella normer och söker bekräftelse på att systemen fungerar i praktiken och att resultaten uppnås. Detta sker dels genom FN-rapporter, dels genom kontroller och övervakning på plats som den själv utför.

Beslut om att genomföra bistånd genom FN

48. Den beslutsprocess som ledde till att bistånd genomförs via FN visar inte att detta är det mest effektiva och ändamålsenliga alternativet. För att kompensera för bristen på anbudsgivning har kommissionen sett behovet av stabila förfaranden för beslutsfattande när det gäller att välja partner för genomförandet. De strategiska och rättsliga kraven har dock inte i tillräcklig grad omvandlats till konkreta kriterier till stöd för denna beslutsprocess. Innan kommissionen fattar beslut om att samarbeta med en FN-organisation visar den inte på ett övertygande sätt att fördelarna uppväger eventuella nackdelar. Valet att använda en FN-organisation för biståndsgivning stöder sig inte heller på tillräckliga bevis för att denna metod är mer ändamålsenlig och effektiv än annan biståndsgivning.

Rekommendation 1

Kommissionen bör utfärda och garantera genomförandet av praktiska riktlinjer för att förbättra beslutsfattandet när det gäller valet av kanal för genomförandet av den föreslagna uppgiften. Riktlinjerna bör leda till att kommissionen öppet, objektivt och systematiskt kan visa att den mekanism man valt är mer effektiv och ändamålsenlig än andra mekanismer för biståndsgivning.

System för övervakning och granskning av bistånd som genomförs via FN

49. Övervakningssystemen ger inte tillräcklig information om huruvida de ekonomiska förfarandena är stabila och målen uppnås. FN-rapporterna ger inte systematiskt tillräcklig information om vad projekten uppnått, och även om kommissionens övervakning tillhandahåller kompletterande information är den inte tillräcklig för att till fullo kompensera för dessa begränsningar. FN:s panel av externa revisorer har ständigt ifrågasatt kommissionens rätt att kontrollera utgifter, och revisionsrätten har också mött svårigheter när det gäller att få tillgång till uppgifter.

Rekommendation 2

Kommissionen bör fortsätta att utforska vägar för att förlita sig på FN-organens revisionsarbete och även fortsättningsvis se till att Fafa tillämpas, så att eventuella problem med tillgång till uppgifter snabbt kan lösas.

Rekommendation 3

Som svar på programmet för biståndets ändamålsenlighet bör kommissionen se till att FN-rapporterna ger tillräcklig information om projektresultat och om uppnådda resultat, även när det gäller uppnåelse av långsiktiga effekter som inte kan mätas inom den befintliga tidsramen för rapporteringen.

Rekommendation 4

EuropeAid bör se till att övervakningen på plats ger så pass god täckning av de projekt som genomförs via FN-organisationer att den kan komplettera och bekräfta de uppgifter om resultat som ges i FN-rapporterna.

Rekommendation 5

Kommissionen bör överväga om den kan använda sina erfarenher från samarbetet med ett FN-organ genom att bidra på ett mindre splittrat sätt, till exempel på nationell nivå, till andra FN-organisationer för att delta i en liknande högnivådialog som kan stärka fokus på deras resultat i fråga om att uppnå målen.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 22 oktober 2009.

För revisionsrätten

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Ordförande

[1] Europaparlamentets beslut om beviljande av ansvarsfrihet för EU:s allmänna budget för budgetåren 2004, 2005, 2006 och 2007.

[2] Rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT L 248, 16.9.2002, s. 1).

[3] FN-organisationer kan förvalta kommissionens medel i enlighet med sina egna rutiner för räkenskaper, revision, intern kontroll och upphandling under förutsättning att dessa följer internationellt vedertagna normer (artikel 53d.1 i budgetförordningen och inledningen till Fafa).

[4] Enligt artikel 274 i EG-fördraget kommissionen genomföra budgeten under eget ansvar. Enligt artikel 27 i budgetförordningen ska budgetanslagen användas enligt principen om sund ekonomisk förvaltning. Enligt artikel 165 i budgetförordningen ska kommissionen övervaka de åtgärder som genomförs av internationella organisationer.

[5] Kommissionens förordning (EG, Euratom) nr 2342/2002 av den 23 december 2002 om genomförandebestämmelser för rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT L 357, 31.12.2002, s. 1).

[6] Urvalet av 52 kontrakt med ett totalt värde av 764 miljoner euro utgjorde 7 % av det totala antalet kontrakt (741) som ingicks med FN 2006 och 2007 och omfattade 33 % av deras totala värde (2 286 miljoner euro).

[7] KOM(2001) 231, 2.5.2001, Uppbyggnad av ett effektivt partnerskap med Förenta nationerna när det gäller utveckling och humanitära frågor. Det efterföljande meddelandet KOM(2003) 526, 10.9.2003, Europeiska unionen och Förenta nationerna: "Vårt engagemang för multilateralism" behandlade frågan om hur Europeiska unionens råd, medlemsstaterna och kommissionen skulle kunna göra EU mer effektivt när det gäller att forma FN-policyn, men ändrade inte strategin för samarbete på området för utveckling och humanitära frågor. Dessa två meddelanden kompletteras av avtal om strategiska partnerskap med ett antal FN-organisationer.

[8] De sex prioriterade områdena var i) handel och utveckling, ii) regional integration och regionalt samarbete, iii) makroekonomisk politik och stöd till den sociala sektorn, iv) transporter, v) livsmedelsförsörjning och hållbar landsbygdsutveckling och vi) institutionell kapacitetsuppbyggnad.

[9] United Nations: Improving Lives – Resultat från partnerskapet mellan Förenta nationerna och Europeiska kommissionen 2007.

[10] Byrån för samarbete EuropeAid: Årsrapport 2008 om Europeiska gemenskapens utvecklings- och biståndspolitik samt dess genomförande 2007.

[11] Enligt artikel 4.1 i Fafa ska en fast andel av de direkta stödberättigande kostnaderna, inte mer än 7 %, kunna användas för finansiering av FN-organisationernas indirekta kostnader. De indirekta kostnader som finansieras av kommissionen redovisas inte separat i FN-organisationens ekonomiska system, men baserat på en årlig budget på över 1 miljard euro, och mot bakgrund av att några projekt inte mottar dessa 7 % i bidrag till indirekta kostnader, uppskattar revisionsrätten att det sammanlagda bidraget till FN-organisationernas indirekta kostnader är i storleksordningen 50 miljoner euro per år.

[12] Det fall där stödkostnaderna utgjorde 60 % gällde ett projekt för livsmedelsbistånd och stödkostnaderna omfattade lokala transporter, lagring och hantering. Kommissionen ansåg att orsakerna till att kostnaderna var så oerhört höga delvis var förhållandena i Darfur, men också behovet av att förenkla verksamheten för att få den mer kostnadseffektiv.

[13] Enligt artikel 165 i budgetförordningen ska kommissionen övervaka de åtgärder som genomförs av internationella organisationer. Denna övervakning ska ske antingen genom förhandsgodkännande, efterhandskontroller eller ett kombinerat förfarande.

[14] Kommissionen har definierat riktmärken för varje förfarande som underlag för denna bedömning.

[15] Över 70 % av svaren från Echo på revisionsrättens enkäter angav att FN-rapporterna var sena.

[16] Enligt artikel 2.6 i Fafa ska en slutrapport lämnas in senast tre månader efter det att genomförandet avslutats för humanitärt bistånd och sex månader i övriga fall.

[17] I inledningen till Fafa står att all verksamhet som företas enligt avtalet ska vara inriktad på att uppnå resultat, vare sig det gäller humanitära insatser, utvecklingsbistånd eller annan verksamhet. Skiftet till resultatinriktning bör åtföljas av ett motsvarande skifte från att endast granska input och verksamheter. De gemensamma riktlinjerna om rapportering inom ramen för Fafa från april 2007 understryker också vikten av att inrikta sig på resultaten i enlighet med FN:s resultatinriktade förvaltningsprinciper så att kommissionen kan bedöma om åtgärdens mål har uppnåtts.

[18] KOM(2001) 231, 2.5.2001, Uppbyggnad av ett effektivt partnerskap med Förenta nationerna när det gäller utveckling och humanitära frågor anger att det har funnits flera hinder för utvecklingen av ett långsiktigt programsamarbete, exempelvis otillfredsställande rapportering.

[19] Revisionsrättens årsrapport för budgetåret 1999.

[20] Kommissionens meddelande från 2001 KOM(2001) 231, 2.5.2001, Uppbyggnad av ett effektivt partnerskap med Förenta nationerna anger att kommissionen i det här skedet inte rekommenderade grundläggande bidrag till FN-organisationernas allmänna budget, eftersom det inte skulle innebära något mervärde för EG att enbart vidarebefordra de medel som EG får av medlemsstaterna till FN-organen som ett grundläggande bidrag.

[21] Europeiska revisionsrättens särskilda rapport nr 6/2008: Europeiska kommissionens återanpassningsstöd efter tsunamin och orkanen Mitch (http://eca.europa.eu). Kommissionen förstärkte senare den oberoende kvalitetskontrollen innan den godkände avslutade arbeten.

[22] Till exempel omfattade Echos kontroll 2008 av projekt som genomfördes av en FN-organisation för stöd och skydd av internflyktingar i Uganda en granskning av framsteg som mättes med hjälp av indikatorer.

[23] FN:s revisionskommitté består av tre revisorer från de högre revisionsorganen i FN:s medlemsstater och utför den externa revisionen av FN-organens årsredovisningar. Panelen med externa revisorer, där medlemmarna i revisionskommittén ingår, har som uppgift att samordna revisioner och utbyta information om metoder och iakttagelser.

[24] ISA 600 (International Standard on Auditing) om att använda det arbete som utförts av en annan revisor, ISA 402 om revisorns överväganden vid revision av företag som anlitar servicebyråer samt revisionsrättens yttrande nr 2/2004 över en modell för "samordnad granskning (single audit)" (EUT C 107, 30.4.2004, s. 1).

[25] Enligt artikel 248 EG-fördraget är revisionsrätten skyldig att till parlamentet och rådet avge en förklaring om räkenskapernas tillförlitlighet och de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet.

[26] Enligt artikel 43.4h i genomförandebestämmelserna för budgetförordningen ska överenskommelser som slutits med internationella organisationer innehålla bestämmelser som ger revisionsrätten tillgång till all information som den behöver för att fullgöra sina uppgifter.

--------------------------------------------------