MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET OCH EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN Europeiska unionens deltagande i Europarådets grupp av stater mot korruption (Greco) /* COM/2012/0604 final */





MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET OCH EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN Europeiska unionens deltagande i Europarådets grupp av stater mot korruption (Greco) 1. Inledning I detta meddelande beskrivs hur kommissionen avser att intensifiera samarbetet mellan EU och Europarådets grupp av stater mot korruption (Greco), med anledning av kommissionens åtgärdspaket mot korruption av den 6 juni 2011[1]. I meddelandet föreslås en tvåstegsmetod, som i första skedet innebär att EU får status som ”fullständig deltagare”[2], grundat på artikel 220 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), vilket sedan, i ett andra skede, kan komma att leda till att EU blir fullvärdig medlem i Greco. Denna metod kommer att möjliggöra ett ökat samarbete, inom en relativt kort tidsram, på grundval av statusen som fullständig deltagare och i väntan på en analys av hur ett fullvärdigt medlemskap skulle organiseras i praktiken, bland annat när det gäller Grecos utvärdering av EU:s institutioner. 2. Form av deltagande och särskilda mål för EU:s deltagande i Greco Huvudprinciperna, de gemensamma prioriteringarna och de olika områdena för samarbete mellan Europarådet och Europeiska unionen fastställs i ett samförståndsavtal som ingicks 2007[3]. Enligt samförståndsavtalet bör det rättsliga samarbetet mellan de båda parterna om rättsstatsprincipen, vilket också omfattar kampen mot korruption, utvecklas ytterligare för att säkerställa samstämmighet mellan EU:s lagstiftning och Europarådets konventioner. Under rubriken Inter-institutional cooperation (Samarbete mellan institutionerna) i samförståndsavtalet anges också att Europarådet och EU kommer att samarbeta ytterligare genom de möjligheter som befintliga delavtal ger[4]. Inom denna rättsliga ram har kommissionen för avsikt att, i ett första skede, diskutera fullständig deltagarstatus för EU med Greco. Efter det att diskussionerna med Greco har avslutats kommer en EU-analys att utarbetas om konsekvenserna av att eventuellt låta EU-institutionerna omfattas av Grecos utvärderingsförfaranden. Detta kommer att utgöra grunden för beslutet om huruvida EU, i ett andra skede, ska söka fullt medlemskap i Greco. En arbetsgrupp kommer att inrättas på EU-nivå för att tillhandahålla en sådan analys. Med fullständig deltagarstatus skulle EU delta i Greco, med en viss inblandning i utvärderingssystemet som skulle skräddarsys för denna första fas, men skulle inte vara föremål för ömsesidig utvärdering och skulle därmed inte ha rösträtt eller kunna ha en representant i Grecos presidium, som enbart består av fullvärdiga medlemmar. EU:s fullständiga deltagarstatus i Greco bör syfta till att uppnå följande särskilda mål: · Delta i besöken i de enskilda länderna som leder till utvärderingar av EU-länder och kandidatländer samt potentiella kandidatländer, om de senare samtycker. · Möjlighet att lämna förslag till utkast till lägesrapporter och delta i Grecos plenardebatter om lägesrapporterna och rapporterna om efterlevnaden av fastställda regler för EU-länder eller kandidatländer och potentiella kandidater, om de senare samtycker. · Möjlighet att utforma förslag till Grecos presidium[5], som spelar en viktig roll i utarbetandet av utvärderingar och rapporter. · En jämförande analys[6] som Greco ska göra på grundval av befintliga lägesrapporter och rapporter om medlemsstaternas efterlevnad av fastställda regler som ska beaktas vid utarbetandet av EU-rapporten om insatserna mot korruption. · Tillgång till den information som samlas in och uppdateras av Greco inom ramen för utvärderingsförfarandet. · Flaggning av kvarstående relevanta rekommendationer från Greco till EU, där EU:s rapport om insatserna mot korruption kan ge ytterligare ett incitament för lämplig uppföljning. För att skapa synergier mellan Grecos utvärderingssystem och den EU-rapport om insatserna mot korruption som fastlades i kommissionens paket mot korruption av den 6 juni 2011[7] kommer kommissionen att under den första fasen överväga att låta en Greco-representant delta i den expertgrupp om korruption som inrättats för att hjälpa till med utformandet av EU-rapporten om insatserna mot korruption. I en andra fas, inte senare än fyra år efter det att EU har börjat delta i Greco, kommer formen för EU:s deltagande att bedömas på nytt. Beroende på resultaten av den EU-analys som nämns ovan kan fullvärdigt medlemskap komma att övervägas. Vid en genomgång av resultaten av de inledande diskussionerna mellan kommissionen och Grecos sekretariat framförde Grecos plenarmöte åsikten att en utvärdering av EU:s institutioner gjord av Greco bör vara en av de viktigaste punkterna i diskussionerna och att det måste betraktas som mer än bara en mycket avlägsen möjlighet. Oavsett så behövs det en mer ingående bedömning av förutsättningarna för och genomförbarheten och de möjliga konsekvenserna av en sådan utvärdering. Greco har utvecklat ett utvärderingssystem som är inriktat på länder snarare än på organisationer. Det innebär t.ex. att man måste avgöra om Europarådets tjugo vägledande principer för kampen mot korruption, som är utformade som åtaganden för länder, även kan tillämpas på EU. EU:s institutioner har sina särskilda egenskaper och överensstämmer inte med klassiska statliga institutioner. Det finns begränsningar för EU:s befogenheter i motsats till ett lands befogenheter. Det uppstår frågor om hur utvärderingsgrupperna skulle utformas för att utvärdera EU:s institutioner. Grecos utvärderingssystem skulle därför behöva anpassas till de specifika förhållandena i EU:s rättsliga och institutionella ramverk. Med tanke på att ett sådant system inte har testats tidigare, skulle båda sidor noggrant behöva analysera både de praktiska och rättsliga aspekterna av sådana utvärderingar. En sådan bedömning skulle kräva tid och tankemöda, och det faktum att EU redan är involverat i Grecos verksamhet skulle stödja EU-analysen i denna fråga. Denna tvåstegsmetod skulle ligga i linje med den ståndpunkt som framfördes under Grecos plenarmöte, eftersom det skulle skapa en tydlig tidsfrist för omprövning av formen för EU:s deltagande och ett beslut från EU:s sida skulle tas på grundval av de konkreta resultat som lagts fram av en arbetsgrupp som inrättats på EU-nivå. 3. Rättsliga och administrativa steg Det första steget för EU:s deltagande i Greco (”fullständig deltagandestatus”) innebär inte en anslutning till en internationell organisation eller ett internationellt fördrag som kräver ingående av ett avtal i enlighet med artikel 218 i EUF-fördraget[8]. Det handlar snarare om en lämplig form av samarbete med Greco där artikel 220 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) är tillämpligt. I artikel 220 föreskrivs följande: 1. ”Unionen ska upprätta samarbete i alla lämpliga former med (…) Europarådet (…). 2. Unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik och kommissionen ska se till att denna artikel genomförs.” EU:s status i Europarådet är också en fullvärdig deltagarestatus som från början fastställdes av kommissionen (f.d. artikel 302 i EU-fördraget)[9]. Eftersom Grecos verksamhet inte berör den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken är det kommissionen som ska fastställa en lämplig form av samarbete med Greco enligt artikel 220 i EUF-fördraget. EU:s deltagande i Greco kommer inte att påverka vare sig unionens eller medlemsstaternas rättigheter och skyldigheter vad gäller Greco. EU:s deltagande i Greco kommer att följa det förfarande som består av en inbjudan från Europarådets ministerkommitté till unionen att delta i Greco och innebär inte en anslutning till Europarådets konventioner mot korruption. I Grecos stadga finns en särskild bestämmelse (separat från den som rör medlemskap) som rör Europeiska gemenskapens deltagande med följande lydelse: Europeiska gemenskapen får inbjudas av Europarådets ministerkommitté att delta i Grecos arbete. Hur deltagandet ska gå till ska bestämmas i den resolution som inbjuder gemenskapen att delta. Denna inbjudan ska officiellt sändas till EU efter det att formerna för EU:s deltagande i Greco har överenskommits mellan Europarådets ministerkommitté och EU på grundval av ett förslag från Greco och efter godkännande av dess verkställande utskott[10]. Med andra ord kommer texten i den resolution som ska antas av ministerkommittén där EU inbjuds att delta i Greco vara den text som diskuteras och godkänns av både ministerkommittén och kommissionen, på unionens vägnar. Kommissionen kommer att godta denna inbjudan genom ett unilateralt beslut och kommer att informera rådet, Europaparlamentet och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om resultatet av diskussionerna. 4. Finansiella Frågor Om de särskilda mål som beskrivs ovan uppfylls bör unionens bidrag till Grecos budget vara 300 000 euro per år, med förbehåll för ytterligare förhandlingar med Greco. De avgifter som medlemmarna i Greco betalar fastställs genom ett beslut som antas av Grecos verkställande utskott och uppdateras regelbundet. Detta bidrag bör återspegla de kostnader som EU:s deltagande i Greco kommer att generera för gruppen samt graden av EU:s faktiska deltagande i Grecos verksamhet (dvs. ingen rösträtt i den första fasen). Ytterligare 150 000 euro per år ska användas för gemensam verksamhet med Greco, t.ex. uppgiftsinsamling och utarbetande av förberedande studier till EU-rapporterna om insatserna mot korruption. Med beaktande av den rättsliga ram enligt vilken inrättandet av en fullvärdig deltagarestatus för EU kommer att äga rum (dvs. artikel 220 i EUF-fördraget) kommer kommissionen att överväga att betala sitt ekonomiska bidrag genom att underteckna gemensamma program med Europarådet. Beloppet kommer att täckas av fonden för inre säkerhet[11]. 5. Slutsats Kommissionen kommer att inleda diskussioner om EU:s status som fullständig deltagare i Greco på grundval av detta meddelande. Kommissionen kommer att informera rådet, Europaparlamentet och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om resultaten av dessa diskussioner. Bilaga Räckvidd av diskussionerna om statusen som fullständig deltagare Kommissionen kommer att på unionens vägnar diskutera villkoren för Europeiska unionens deltagande i Greco. Resultatet av diskussionerna kommer att återspeglas i en resolution från Europarådets ministerkommitté som inbjuder unionen att delta i Greco (nedan kallad resolutionen). Denna resolution (inklusive tillägg) bör innehålla tydliga uttalanden om EU:s rättigheter och skyldigheter i Greco och de praktiska arrangemangen för EU:s deltagande i egenskap av separat juridisk person, med autonoma befogenheter vid sidan av alla sina medlemsstater. EU:s deltagande i Greco bör regleras av följande grundläggande principer som i tillämpliga fall bör återspeglas i resolutionen: · Ett deltagande bör beakta särdragen och gränserna för EU:s behörighet. EU bör också ha rätt att ställa strängare krav inom sina egna gränser. Deltagande bör därför inte påverka vare sig unionens behörighet eller befogenheterna hos dess institutioner, organ eller byråer. Särskild hänsyn bör tas till fördelningen av befogenheter mellan unionen och medlemsstaterna, och också till bevarandet av unionsrätten och dess unika rättssystem (principen om neutralitet när det gäller unionens befogenhet). · Deltagande bör inte påverka de rättigheter och skyldigheter som medlemsstaterna har vad gäller Greco (principen om neutralitet när det gäller medlemsstaternas skyldigheter). · Deltagande bör inte påverka principen om bemyndigande som föreskrivs i artikel 13.2 i fördraget om Europeiska unionen och principen om institutionell balans som följer av Europeiska unionens domstols rättspraxis. · Greco och dess särskilda organ, verkställande utskott och Europarådets ministerkommitté ska inte behöva tolka, inte ens implicit eller indirekt, unionsrätten och i synnerhet inte dess bestämmelser om institutionernas, organens eller byråernas befogenheter och innehållet och räckvidden av medlemsstaternas skyldigheter enligt unionens lagstiftning (principen om självständig tolkning av unionsrätten). · EU:s företrädare bör försöka få rätt att delta i andra organ inom Europarådet om deras verksamhet är kopplade till syftet med Greco, i proportion till nivån för deltagandet. Diskussionerna bör säkerställa att EU:s deltagande i Greco garanterar ett särskilt samarbete för att säkra en samordnad strategi mot korruption på EU-nivå. För EU är följande av yttersta vikt: tillträde till de inledande stadierna i utvärderingarna, utarbetandet av länderrapporter och uppdaterad information som samlas in i samband med utvärderingen, deltagande i Grecos plenarmöten, den jämförande analysen av medlemsstaternas utvärderingar och flaggningen av utestående rekommendationer. Diskussionerna bör se till att EU:s deltagande i Greco skapar synergier med EU:s rapport om insatserna mot korruption. Varje onödigt merarbete för medlemsstaternas förvaltningar och dubbelarbete bör undvikas. Diskussionerna bör se till att EU:s deltagande i Greco inte påverkar kommissionens befogenheter när det gäller EU-rapporten om insatserna mot korruption. Vid diskussionerna bör det säkerställas att de mer specifika mål som nämns i avsnitt 2 i detta meddelande i största möjliga utsträckning är uppfyllda. Diskussionerna om fullständig deltagarstatus för EU i Greco bör också innebära ett åtagande från unionens sida att analysera förutsättningarna för och genomförbarheten och de möjliga konsekvenserna av att eventuellt låta EU:s institutioner omfattas av Grecos utvärderingsförfaranden. Beroende på resultaten kan analysen leda till ett fullvärdigt EU-medlemskap i Greco. Vid analysen måste man ta hänsyn till de särskilda förhållanden som gäller för EU:s rättsliga och institutionella ram, och unionens befogenheter som fastställs i fördragen. En ny form av EU-deltagande i Greco skulle kräva en förhandlingsprocess. Med fullständig deltagarstatus bör EU ha rätt att delta i Grecos plenarmöten. Diskussionerna bör se till att EU kan utse en delegation av upp till två företrädare i Greco och, i förekommande fall, en ersättare för varje företrädare. Diskussionerna bör se till att EU:s företrädare åtnjuter de privilegier och den immunitet som gäller enligt artikel 2 i tilläggsprotokollet till det allmänna avtalet om privilegier och immunitet i Europarådet, på jämlik fot med alla andra medlemmar i Greco. Diskussionerna bör syfta till att se till att EU har rätt att utse upp till fem sakkunniga som skulle kunna utföra uppgifterna enligt Grecos stadgar och arbetsordning beträffande utvärderingsprocessen inom ramen för formen för EU:s deltagande. Diskussionerna bör syfta till att säkerställa att EU:s experter får delta i utvärderingen av EU:s medlemsstater och eventuellt kandidatländer eller potentiella kandidatländer, om de senare samtycker, åtminstone med observatörsstatus, och att de kan få inkomma med kommentarer, synpunkter och förslag vad gäller förberedelserna av utvärderingarna och utvärderingsförfarandena. Vid diskussionerna bör man också se till att EU i ett tidigt skede har tillgång till utkast av lägesrapporter och rapporter om efterlevnaden av fastställda regler, och av tillägg till rapporter om efterlevnad av fastställda regler för EU:s medlemsstater, och om dessa länder medger det, om kandidatländer eller potentiella kandidatländer. EU:s deltagande i Greco bör inte påverka den direkta representation i de enskilda medlemsstaterna eller deras rätt att delta i enskild kapacitet vid omröstningar i Grecos plenarmöten. Vid diskussionerna bör man se till att senast fyra år efter det att EU har börjat delta i Greco åter utvärdera formen för EU:s deltagande. Vid diskussionerna bör man överväga möjligheterna för EU att delta i verkställande utskottets möten och Europarådets ministerkommittés möten vid diskussioner som rör Greco-frågor. Generaldirektoratet för inrikes frågor kommer att bland sina tjänstemän utse den person som ska diskutera villkoren för en lämplig samarbetsform. Resultatet av diskussionerna ska godkännas av kommissionen och bekräftats genom ett kommissionsbeslut. [1] Communication from the Commission on Fighting Corruption in the EU (COM(2011) 308 final - ej översatt till svenska) och kommissionens rapport om villkoren för Europeiska unionens deltagande i Europarådets grupp av stater mot korruption (Greco) (KOM(2011) 307 slutlig). [2] Med fullständig deltagarestatus avses vanligen avser situationer där EU trots att det inte är en fullvärdig medlem i organisationen har mycket liknande rättigheter som medlemmarna, med undantag för rösträtt (jämför t.ex. med EU:s status i Världshälsoorganisationen, Unesco, Internationella civila luftfartsorganisationen, Europarådet och OECD). [3] CM(2007)74, som antogs den 10 maj 2007 av Europarådets ministerkommitté. [4] Punkt 48. [5] Presidiet består av Grecos ordförande, vice ordförande och fem andra röstberättigade företrädare för Grecos medlemmar. Presidiet utarbetar utkastet till det årliga verksamhetsprogrammet och den årliga verksamhetsrapporten, lämnar synpunkter på utkastet till budget, anordnar besök i länderna, lämnar förslag till sammansättningen av undersökningsgrupper, förbereder dagordningen för Grecos plenarmöten och föreslår vilka bestämmelser som ska väljas ut för utvärdering. [6] Analysen skulle bygga på befintliga lägesrapporter och rapporter om efterlevnaden, dvs. den skulle inte ge upphov till ytterligare förfaranden eller innebära ytterligare ett steg i utvärderingen av EU:s medlemsstater. Den skulle endast på ett jämförbart sätt bedöma vad som redan tagits fram av Greco. [7] Kommissionens rapport om villkoren för Europeiska unionens deltagande i Europarådets grupp av stater mot korruption (Greco) (KOM(2011) 307 slutlig). [8] Rapporten om villkoren för EU:s deltagande i Greco av den 6 juni 2011 anger att rådet kommer att uppmanas att bemyndiga inledandet av förhandlingar på EU:s vägnar med siktet inställt på ett medlemskap. Kommissionen har dock efter en bedömning av alla möjligheterna valt att i en första fas inte överväga ett fullvärdigt medlemskap för EU i Greco. [9] Detsamma gäller t.ex. avseende Unesco och OECD i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 220 i EUF-fördraget. [10] Se artikel 2 i Grecos arbetsordning. [11] Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande, som en del av fonden för inre säkerhet, av ett instrument för ekonomiskt stöd till polissamarbete, förebyggande och bekämpande av brottslighet samt krishantering KOM(2011) 753 slutlig.