MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN - ETT GRUNDFÖRDRAG FÖR EUROPEISKA UNIONEN

I sitt bidrag till förberedelserna inför regeringskonferensen, som lades fram den 10 november 1999 [1], och därefter i sitt yttrande om omarbetningen av fördragen av den 26 januari 2000 enligt artikel 48 i Fördraget om Europeiska unionen [2], betonade kommissionen intresset av att omredigera fördagen. Den ansåg att förslaget att organisera fördragen i två delar "är mycket intressant. Fördragstexterna skulle på detta sätt bli enklare och lättare att läsa, något som allmänt anses som en nödvändighet. Med en sådan uppdelning skulle det också bli möjligt att inrätta ett mindre betungande förfarande för ändring av tillämpnings bestämmelserna än man nu har för fördragsändringar - ett förfarande som är anpassat till ett nästan fördubblat antal medlemsstater".

[1] Institutionella reformer - en förutsättning för en lyckosam utvidgning, Europeiska kommissionens bidrag till förberedelserna inför regeringskonferensen, framlagt den 10 november 1999 (KOM(1999) 592).

[2] Institutionella reformer - en förutsättning för utvidgningen, kommissionens yttrande av den 26 januari 2000 enligt artikel 48 i Fördraget om Europeiska unionen (KOM (2000) 34).

Kommissionen anförde i sitt yttrande att den hade beställt en studie av om en sådan omarbetning av fördragen är genomförbar och att den beroende på resultatet av studien förbehöll sig rättigheten att lägga fram förslag därom inför konferensen.

Den 15 maj 2000 lade Robert Schuman-centret vid Europeiska universitetsinstitutet i Florens fram sin rapport till kommissionen om omredigeringen av fördragen [3]. Utan att uttala sig om innehållet i och räckvidden för bestämmelserna i utkastet till grundfördrag och bilagorna till detta, anser kommissionen generellt att Florensinstitutets tekniska arbete visar att en omredigering av fördragen är genomförbar. Även om det inte tycks vara realistiskt att detta arbete skall kunna avslutas under 2000, rekommenderar kommissionen att regerings konferensen fattar ett procedurbeslut, så att det framtida arbetet med omredigeringen av fördragen kan inledas så snart som möjligt utan att den pågående utvidgningsprocessen hindras.

[3] Rapporten finns på kommissionens webbsida på Internet på följande adresser: på franska: http://europa.eu.int/comm/igc2000/offdoc/repoflo_fr.pdf på engelska: http://europa.eu.int/comm/igc2000/offdoc/repoflo_en.pdf på tyska: http://europa.eu.int/comm/igc2000/offdoc/repoflo_de.pdf Utkastet till grundfördrag för Europeiska unionen finns på adress: på franska: http://europa.eu.int/comm/igc2000/offdoc/draftreaty_fr.pdf på engelska: http://europa.eu.int/comm/igc2000/offdoc/draftreaty_en.pdf på tyska: http://europa.eu.int/comm/igc2000/offdoc/draftreaty_de.pdf

1. Behovet av att omarbeta fördragen

1. Sedan Parisfördraget av den 18 april 1951 om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen har Europa ständigt utvecklats, bland annat genom Romfördragen från 1957 om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen, Enhetsakten, Maastrichtfördraget från 1992 om Europeiska unionen samt, slutligen, Amsterdamfördraget. Fyra successiva utvidgningar har ökat antalet medlemsstater från sex till femton. Unionens och gemenskapernas "primärrätt" består således av ett tiotal fördrag och ett stort antal protokoll. De fyra grundfördragen har fler än 700 artiklar, varav vissa är av grundläggande och andra av teknisk natur. Alla dessa bestämmelser är frukten av femtio års europeisk integration och de utgör en komplex och föga samman hängande helhet. Som kommissionen påpekade i yttrandet till den förra regerings konferensen [4] blir fördragen allt mera svårlästa och svårbegripliga.

[4] Förstärka den politiska unionen och förbereda utvidgningen, kommissionens yttrande till regeringskonferensen 1996, punkt 20.

Att förenkla fördragen

2. Medborgarnas engagemang i Europa och deras förståelse för europafrågor beror inte endast, och inte heller i huvudsak, på fördragstexternas kvalitet. Detta betyder dock inte att man inte bör försöka förenkla den nuvarande uppbyggnaden. Det är av stor vikt att unionen har grundtexter som så logiskt och exakt som möjligt återspeglar den balans som den europeiska integrationen bygger på.

3. Denna fråga togs upp under den förra regeringskonferensen. Amsterdamfördraget innebar en viss förenkling av fördragen genom att föråldrade och obsoleta bestämmelser upphävdes och att en omnumrering gjordes.

Dessutom har konsoliderade versioner av de två viktigaste fördragen, dvs. Fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) och Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget), utarbetats. De är dock endast avsedda som en vägledning och har inte något rättsligt värde. Dessa åtgärder har bidragit till målet att förenkla fördragen. De har emellertid inte kunnat lösa problemet med att fördragen innehåller både bestämmelser av grundläggande natur och bestämmelser av teknisk natur, som ofta har helt olika vikt, och att de viktigaste bestämmelserna fortfarande är spridda i olika fördrag.

Den förra regeringskonferensen inledde också ett arbete i syfte att "konsolidera" fördragen (se förklaring nr 42, fogad till Amsterdamfördraget). Därvid har man undersökt möjligheten att slå samman fördragen. Detta tekniska arbete har visat att en viss rationalisering är möjlig. Genom att upphäva överflödiga bestämmelser i olika fördrag och ordna bestämmelserna i fördragen i en logisk följd skulle fördragen bli mera lättlästa. En sådan sammanslagning skulle dock leda till mycket långa och komplexa fördrag [5] och fördragen skulle fortfarande blanda bestämmelser av olika stor vikt.

[5] Redan en sammanslagning av EU-fördraget och EG-fördraget skulle ge ett fördrag med 361 artiklar.

Ett grundfördrag för Europeiska unionen

4. För att gå vidare begärde kommissionen att Europeiska universitetsinstitutet skulle analysera bestämmelserna i EU-fördraget respektive EG-fördraget och utarbeta en grundtext som endast innehåller de viktigaste klausulerna, och alltså inte tillämpningsbestämmelser. Detta arbete leder till ett enkelt och lättförståeligt grundfördrag. Europaparlamentet har även föreslagit att fördragen förenklas och konsolideras i en enda text som består av två delar, där den ena delen innehåller bestämmelser av konstitutionell art och den andra de övriga bestämmelserna [6].

[6] Europaparlamentets resolution A5-0086/2000 av den 13 april 2000, punkt 31.1.

5. Kommissionen noterar att omredigeringen av fördragen är berättigad oavsett om ändringsförfarandena ändras eller inte. Därför tas frågan om metoder för fördragsändringar inte upp i Europeiska universitetsinstitutets rapport.

2. Synpunkter på den metod som Europeiska universitetsinstitutet har föreslagit

Kommissionen uppdrog åt Robert Schuman-centret vid Europeiska universitetsinstitutet att undersöka om det är rättsligt genomförbart att omredigera fördragen utan att ändra gällande rätt. I studien drogs slutsatsen att det är genomförbart. Den metod som Robert Schuman-centret följde bygger naturligtvis på en rad val. Att kommissionen generellt godtar den metod som Europeiska universitetsinstitutet i Florens förordar innebär inte att den tagit slutlig ställning till de val som gjorts för att respektera kravet om att inte ändra gällande rätt eller till innehållet i och räckvidden för bestämmelserna i utkastet till grundfördrag och bilagorna till detta. Inom ramen för detta meddelande begränsar sig kommissionen till att göra följande överväganden:

(a) Övergripande struktur

1. Rapporten ger en detaljerad förklaring av vilken metod som har följts. Här är det tillräckligt att beskriva vilka grundläggande val som gjorts:

- Arbetet gäller bara EU- och EG-fördragen.

- Det nuvarande Fördraget om Europeiska unionen (Maastrichtfördraget ändrat genom Amsterdamfördraget) ersätts av grundfördraget om Europeiska unionen.

- Detta grundfördrag om Europeiska unionen omfattar alla de bestämmelser i EU- och EG-fördragen som betraktas som grundläggande, arrangerade i logisk ordning.

- De bestämmelser i det nuvarande EU-fördraget som inte införs i grundfördraget (dvs. tillämpningsbestämmelserna för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och för polissamarbete och straffrättsligt samarbete) återfinns i två särskilda protokoll bifogade till grundfördraget.

- EG-fördraget, utom de bestämmelser som införs i grundfördraget, skulle antingen fortsätta existera eller bifogas grundfördraget i form av ett särskilt protokoll med samma status som de två ovannämnda protokollen.

Kommissionen stöder denna metod, som för att åstadkomma ett nytt fördrag "utan ändring av gällande rätt" utgår från hypotesen att pelarstrukturen behålls.

2. Kommissionen utesluter dock inte att omredigeringen av fördragen kan utvidgas till att omfatta hela primärrätten.

Bortsett från EKSG-fördraget, som löper ut den 23 juli 2002, bör en uttömmande metod innebära att man även undersöker Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen. Utan att ta ställning till om det är politiskt lämpligt att låta Euratomfördraget omfattas av omredigeringen, noterar kommissionen att det ur teknisk synvinkel vore möjligt att följa samma metod som efter den förra regerings konferensen (se punkt 1.3 ovan). Efter att man har tagit bort alla de generella institutionella bestämmelser som ingår i grundfördraget, skulle de återstående bestämmelserna i Euratomfördraget kunna utgöra ett särskilt protokoll fogat till grundfördraget, liksom de särskilda protokollen om de andra och tredje pelarna.

3. Omredigeringen av fördragen bör vidare omfatta anslutningsakterna och protokollen till dem. Naturligtvis blev de flesta av dessa bestämmelser obsoleta efter utgången av övergångsperioderna. Anslutningsakterna innehåller dock vissa bestämmelser av permanent karaktär, t.ex. protokollen om tillämpningen av gemenskapsrätten på vissa territorier.

Om de bestämmelser i anslutningsakterna som fortfarande är relevanta införs i de framtida omarbetade fördragen skulle anslutningsakterna kunna upphävas formellt. Förutom att det skulle vara en förenkling, skulle Europeiska unionen på så sätt undvika att behöva översätta dessa obsoleta akter till de nya medlemsstaternas språk när de ansluter sig. Hittills har alla primärrättstexter som existerade rent juridiskt översatts till de nya medlemsstaternas språk, även om de inte längre hade någon rättslig verkan (jfr artikel 176 i anslutningsakten för Österrike, Finland och Sverige).

(b) Valet av vilka bestämmelser som bör ingå i grundfördraget

4. Valet av vilka artiklar som skall införas i grundfördraget måste naturligtvis göras med största omsorg. Upphovsmännen till Europeiska universitetsinstitutets i Florens rapport konstaterar att det är att föredra att i grundfördraget presentera huvudmålen för vart och ett av unionens politikområden.

Till skillnad från en författning, som förutom att beskriva medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter begränsar sig till att definiera de offentliga myndigheternas organisation och behörighet, beskriver fördragen om upprättandet av gemenskaperna och unionen, ibland detaljerat, målen för den politik som de europeiska institutionerna skall föra. De olika politikområdena utgör således en del av den grundläggande pakten mellan unionens medlemsstater. Florensrapportens upphovsmän ansåg att de bör ha en plats i grundfördraget.

5. Enligt rapporten skall grundfördraget endast innehålla bestämmelser om institutionernas sammansättning och funktion samt om omröstningsförfarandena. Därtill skulle man kunna lägga till exempel bestämmelser om domstolens behörighet, om medbeslutandeförfarandet eller om slutande av internationella avtal. Kommissionen anser dessutom att bestämmelserna om fördragens geografiska tillämpning, om den språkliga ordningen och om institutionernas säte bör ingå i grundfördraget.

(c) Begränsningar till följd av kravet om att inte ändra gällande rätt

6. Europeiska universitetsinstitutet har i sin rapport strävat efter att omredigera fördragen utan att ändra gällande rätt. Trots att den modell till fördrag som utarbetats och som presenteras i bilagan är tilldragande, bör det medges att de begränsningar som följer av kravet om att inte ändra gällande rätt gör grundtexten något tung. Det beror särskilt på att tillämpningsområdet för vissa bestämmelser som kommer från EG-fördraget måste begränsas när de överförs till grundfördraget. Exempelvis garanterar klausul 13 att en medborgare som skriver till en institution skall få svar på samma språk, men anger samtidigt att denna rättighet är tillämplig när medborgaren skriver "inom ramen för EG-fördraget. I klausul 52 preciseras att Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén skall bistå rådet och kommissionen vid utförandet av "de uppdrag som tilldelats Europeiska gemenskapen". Enligt klausul 58 kan Europaparlamentet anta misstroendevotum mot kommissionen angående "åtgärder som omfattas av EG-fördraget" etc.

Kommissionen anser att en omredigering av fördragen även bör omfatta mindre justeringar för att förbättra texternas kvalitet utan att ändra deras allmänna balans. Målet att respektera gällande rätt är och förblir av avgörande betydelse för kommissionen.

3. Slutsats

1. Kommissionen föreslår att regeringskonferensen uttalar sig om huruvida det är lämpligt att inleda en omredigering och förenkling av fördragen, särskilt mot bakgrund av det tekniska arbete som utförts vid Europeiska universitetsinstitutet i Florens och det arbete för att slå samman fördragen som utförts i överensstämmelse med förklaring nr 42 till Amsterdam fördraget.

Mot bakgrund av de snäva tidsramarna anser kommissionen inte att det är realistiskt att den nuvarande regeringskonferensen utför denna omredigering av fördragen.

Det politiska intresset av omredigeringen motiverar dock att den pågående regeringskonferensen fastställer ett förfarande och en tidsplan för arbetet. Under alla omständigheter får detta arbete inte på något sätt hindra utvidgningsprocessen.