Rekommendation till RÅDETS YTTRANDE I enlighet med artikel 9.3 i rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om Sveriges uppdaterade konvergensprogram, 2003-2006

(framlagd av kommissionen)

MOTIVERING

I rådets förordning (EG) nr 1466/97, om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken [1] fastställdes att alla länder som inför den gemensamma valutan skulle lägga fram stabilitetsprogram till rådet och kommissionen senast den 1 mars 1999. I enlighet med artikel 9 i förordningen skall rådet granska dessa program på grundval av bedömningar som gjorts av kommissionen och av den kommitté som inrättas genom artikel 114 i fördraget, Ekonomiska och finansiella kommittén. Kommissionen utfärdade rekommendationer om samtliga program, och rådet granskade sedan programmen och avgav sina yttranden med utgångspunkt från kommissionens rekommendationer och efter samråd med Ekonomiska och finansiella kommittén. Enligt förordningen skall uppdaterade stabilitetsprogram läggas fram årligen, och rådet får också granska dessa program enligt samma förfarande.

[1] EGT L209, 2.8.1997. De dokument som det hänvisas till I denna rekommendation finns tillgängliga på följande webbplats:

Sveriges konvergensprogram för perioden 1998-2001 lades fram den 23 december 1998 och granskades av rådet den 8 februari 1999 [2] och uppdateringar har lagts fram varje påföljande år.

[2] EGT C 68, 11.3.1999.

Den 1 december 2003 lade Sverige fram sitt femte och senaste uppdaterade konvergensprogram, som omfattar perioden 2003-2006. Kommissionen har gjort en teknisk bedömning av detta uppdaterade program med beaktande av den information som lämnats i enlighet med uppförandekoden [3], höstprognosen samt därpå följande utvärderingar, den gemensamt överenskomna metoden för uppskattning av konjunkturrensade saldon, rekommendationerna i de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och de principer som fastställs i kommissionens meddelande till rådet av den 27 november 2002 om bättre samordning av finanspolitiken [4]. Bedömningen kan sammanfattas på följande sätt:

[3] Ekonomiska och finansiella kommitténs reviderade yttrande över stabilitets- och konvergensprogrammens innehåll och utformning, som godkändes av Ekofinrådet den 10 juli 2001.

[4] KOM(2002) 668 slutlig, 27.11.2002.

Sveriges uppdaterade konvergensprogram 2003 täcker perioden 2003-2006 och bygger på budgetpropositionen för 2004. Riksdagen antog budgeten i december 2003. Det uppdaterade programmet innehåller detaljerad information och en utförlig beskrivning av strukturfrågor, liksom av konjunkturläget och hur detta påverkar de offentliga finanserna. Vidare behandlas de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet tämligen detaljerat. Detta överensstämmer i stort sett med uppförandekoden. Enligt 2003 års uppdaterade program är den ekonomiska politiken även fortsättningsvis inriktad på att uppnå full sysselsättning och ökat välstånd genom hög och hållbar tillväxt. Den makroekonomiska politiken är även fortsatt inriktad på stabilitet, i synnerhet i form av stabila priser och sunda offentliga finanser.

Liksom i övriga EU har den svenska ekonomin utvecklats mindre gynnsamt än vad som antogs i 2002 års uppdatering. I 2003 års uppdatering beräknas BNP-tillväxten bli 1,4 % 2003, 2,0 % 2004, 2,6 % 2005 och 2,5 % 2006. Arbetsmarknaden har försämrats under 2003, med negativ sysselsättningstillväxt och ökad arbetslöshet, och förväntas inte återhämta sig förrän 2005. Detta scenario ligger i stort sett i linje med den kommissionens bedömning, vilket inkluderar höstprognosen, även om kommissionen i sin prognos förväntar sig en något svagare arbetsmarknadsutveckling.

De offentliga finanserna i Sverige är fortfarande i gott skick, tack vare ett framgångsrikt finanspolitiskt konsolideringsprogram som inleddes i mitten av 1990-talet och en förstärkt budgetram med ett ambitiöst överskottsmål för de offentliga finanserna på medellång sikt på i genomsnitt 2 % av BNP över konjunkturcykeln. I 2003 års uppdatering anges ett överskott på 0,4 % av BNP för 2003, följt av gradvis högre överskott under åren fram till 2006. Vidare förväntas bruttoskuldkvoten - som understigit 60 % av BNP sedan 2000 - att fortsätta att minska och nå 48,3 % av BNP 2006 och den låga nettoskuldkvoten förväntas att övergå till en nettofordran 2006. Kommissionens uppfattning är i linje med dessa beräkningar.

De betydande finanspolitiska stimulansåtgärderna under 2002 - som var möjliga tack vare det sunda budgetläget - och den utdragna perioden av relativt svag ekonomisk tillväxt tynger de offentliga finanserna. De offentliga finansernas ställning i konjunkturrensade termer förväntas inte desto mindre förbli sund och gradvis stärkas, men dock enligt såväl kommissionens analys som uppskattningarna i 2003 års uppdatering fortsatt understiga överskottsmålet på 2 % av BNP för varje år fram till 2005.

De viktigaste instrumenten för att upprätthålla sunda offentliga finanser förblir i) utgiftstak för statsbudgeten, och ii) begränsningar i form krav på balanserade budgetar för kommuner och landsting. Det budgetutrymme som finns inom 2004 års utgiftstak är mycket snävt, vilket betyder att en noggrann övervakning fortfarande är viktig och att korrigerande åtgärder skulle kunna behöva sättas in om utvecklingen blir sämre än förväntat. För 2005 och 2006 är budgetmarginalerna lämpligt nog större. Enligt beräkningarna i denna uppdatering kommer överskottsmålet om 2 % av BNP att uppnås i genomsnitt under perioden 2000-2006. Detta förutsätter emellertid bland annat att utgiftstaket för 2004 och de planerade utgifterna för 2005 och 2006 för den statliga sektorn iakttas, vilket antyder att det finns lite eller inget utrymme för ytterligare försämringar i detta hänseende. I 2003 års uppdatering förväntas att kraven på balanserade budgetar uppfylls för kommuner och landsting under perioden 2004-06. Flera kommuner och landsting har höjt skatteuttaget för 2003 för att kunna uppfylla kravet på en balanserad budget. En del ytterligare höjningar kan förväntas under 2004. Vissa av de större kommunerna och landstingen tycks trots detta ha stora svårigheter att uppnå budgetbalans, vilket resulterar i förslag om både höjda skatter och avgifter. För att kunna uppnå en balanserad budget kan kommuner och landsting komma att tvingas höja skatterna ytterligare. Allt annat lika skulle det kunna omintetgöra de framsteg som noterats under senare år i fråga om att minska det totala skattetrycket, vilket i sin tur skulle kunna få negativa effekter på tillväxten.

2003 års uppdatering innehåller ett detaljerat avsnitt om de effekter som befolkningens ökande medelålder förväntas få på de offentliga finanserna. Åldersrelaterade utgifter förväntas öka med 6,7 % av BNP mellan 2007 och 2050. Baserat på nuvarande politik förefaller Sverige ligga ganska bra till för att kunna hantera de budgetmässiga kostnader som sammanhänger med åldrande befolkningar. Långsiktiga beräkningar visar att bruttoskulden kommer att fortsätta att hålla sig under 60 % av BNP under alla perioder och att den justerade bruttoskulden kommer att minska till närmare noll. Detta beror till stor del på det reformerade pensionssystemet och strategin på medellång sikt att återgå till ett strukturellt överskott på 2 % av BNP. Den förväntade ökningen av vårdutgifterna, inberäknat utgifter som sammanhänger med ohälsa, i prognoserna behöver emellertid hanteras eftersom man i uppdateringen konstaterar att ytterligare åtgärder krävs om målet att halvera antalet sjukdagar skall kunna nås. Enligt kommissionens analys måste vidare målet på medellång sikt uppnås, eftersom ett misslyckande i detta hänseende kan ge upphov till vissa budgetobalanser på mycket lång sikt. Såsom konstaterades i de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken förefaller kompletterande åtgärder krävas för att ytterligare förbättra incitamenten att förvärvsarbeta, särskilt eftersom Sverige fortfarande har det högsta totala skattetrycket i EU och i ett internationellt perspektiv tämligen generösa sociala förmånssystem.

Inflationen i Sverige har sjunkit den senaste tiden, efter att har legat relativt högt till följd av tillfälliga faktorer i början av 2003. Nya löneavtal för merparten av arbetsmarknaden förväntas bli klara i början av 2004. Hittills förefaller det troligt att löneökningarna kommer att förbli måttliga, delvis beroende på den svaga arbetsmarknadsutvecklingen.

Avkastningen på svenska obligationer har under de senaste åren utvecklats i linje med trenderna på de internationella obligationsmarknaderna. I 2003 års uppdatering anges att inträde i ERM II för närvarande inte övervägs. Jämfört med utvecklingen under tidigare år har kronan varit relativt stabil under 2002 och 2003.

För att uppnå en bestående ekonomisk tillväxt genomförs strukturella åtgärder som syftar till att förstärka ekonomins utbudssida. En del av de planerade åtgärderna skulle emellertid kunna inverka negativt på arbetskraftsutbudet. Programstrategin är i detta sammanhang i stort sett förenlig med de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken. Fullföljandet av skattereformen och ansträngningar att uppnå de avgörande politiska målen att öka sysselsättningen, minska antalet socialbidragstagare och antalet sjukdagar bör prioriteras som ett led i strävan att bibehålla sunda offentliga finanser.

Med utgångspunkt från denna bedömning har kommissionen antagit den bifogade rekommendationen till rådets yttrande över Sveriges uppdaterade konvergensprogram, och vidarebefordrar denna rekommendation till rådet.

Rekommendation till RÅDETS YTTRANDE I enlighet med artikel 9.3 i rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om Sveriges uppdaterade konvergensprogram, 2003-2006

EUROPEISKA RÅDET HAR AVGETT FÖLJANDE YTTRANDE

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,

med beaktande av rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken [5], särskilt artikel 9.3 i denna,

[5] EGT L209, 2.8.1997

med beaktande av kommissionens rekommendation, och

efter samråd med Ekonomiska och finansiella kommittén.

HÄRIGENOM FRAMFÖRS FÖLJANDE.

Den [20 januari 2004] granskade rådet Sveriges uppdaterade konvergensprogram, som omfattar perioden 2003-2006. Det uppdaterade programmet uppfyller på det stora hela kraven i den omarbetade "uppförandekoden" om stabilitets- och konvergensprogrammens innehåll och utformning.

Den finanspolitiska strategi som ligger till grund för det uppdaterade programmet bygger på ett bibehållande av målet om ett överskott i de offentliga finanserna på medellång sikt på i genomsnitt 2 % av BNP över konjunkturcykeln, i syfte att förbereda för de effekter som befolkningens ökande medelålder förväntas få på de offentliga finanserna och säkerställa de offentliga finansernas stabilitet på lång sikt. Den aviserade återgången till ett överskott i den offentliga sektorns finanser på 2 % av BNP efter 2006 förutsätter särskilt en minskning av de offentliga utgifterna som andel av BNP, som förväntas stiga 2003, från och med 2004, liksom en minskning av de offentliga intäkterna som andel av BNP från och med 2005, som förväntas stiga 2003 och förbli oförändrade 2004.

I det uppdaterade programmet beräknas BNP-tillväxten i reala termer öka från uppskattade 1,4 % 2003 till 2,0 % 2004. För 2005 och 2006 uppskattas tillväxten bli 2,6 % respektive 2,5 %. Sysselsättningstillväxten förväntas ta fart från 0,1 % 2004 till 0,7 % 2005 och 2006. Inflationen mätt som förändringar i konsumentprisindex beräknas gradvis öka från 1,3 % 2004 till något över 2 % 2006. På grundval av nu tillgänglig information förefaller det makroekonomiska scenario som ligger till grund för uppdateringen vara realistiskt och ligga i linje med kommissionens bedömning, vilket inkluderar höstprognosen.

I det uppdaterade programmet anges ett överskottsmål för de offentliga finanserna på 0,6 % av BNP 2004, jämfört med ett förväntat överskott på 0,4 % 2003. I konjunkturrensade termer, baserat på kommissionens beräkningar i enlighet med den allmänt vedertagna metoden, utgör detta en förbättring från 0,5 % till 1 % av BNP. För 2005 och 2006, beräknas de totala överskotten i de offentliga finanserna bli 1,4 % respektive 1,9 % av BNP. I konjunkturrensade termer, skulle de motsvarande överskotten uppgå till 1,8 % respektive 2,3 % av BNP. Skuldkvoten beräknas minska gradvis, från 51,7 % 2003 till 48,3 % 2006.

Den finanspolitiska inriktningen i programmet bör erbjuda en tillräcklig säkerhetsmarginal ned till referensvärdet på 3 % av BNP för det offentliga underskottet vid normala konjunktursvängningar. Vid rimliga makroekonomiska och budgetmässiga antaganden bör målet på medellång sikt med offentliga finanser som är nära balans eller visar överskott kunna bibehållas under hela programperioden.

På grundval av kommissionens analys och uppskattningarna i 2003 års uppdatering förväntas emellertid ställningen i de offentliga finanserna i konjunkturrensade termer visa på ett mindre överskott än det av Sverige angivna överskottsmålet på 2 % av BNP för åren till och med 2005. Detta förklaras av det faktum att den expansiva inriktningen av finanspolitiken 2002 endast delvis läggs om under de kommande åren. En strikt kontroll av de offentliga utgifterna förblir i detta hänseende viktigt, inte minst genom att säkerställa ett fortsatt iakttagande av utgiftstaket 2004 och utgiftsplanerna 2005 och 2006.

På grundval av nuvarande politik bör Sverige kunna möta de beräknade offentliga kostnaderna i samband med befolkningens stigande medelålder. De ökade vårdutgifter, inklusive utgifter som sammanhänger med ohälsa, som förutses i beräkningarna behöver emellertid hanteras eftersom man i uppdateringen konstaterar att ytterligare åtgärder krävs för att uppnå målet att halvera antalet sjukdagar. Enligt kommissionens analys måste dessutom överskottsmålet på medellång sikt uppnås. Ett misslyckande i detta avseende kan komma att lägga grunden till vissa obalanser i de offentliga finanserna på mycket lång sikt.

Den ekonomiska politik som redovisas i det uppdaterade programmet är på det hela taget förenlig med rekommendationerna i de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken. En del planerade åtgärder skulle emellertid kunna inverka negativt på arbetskraftsutbudet. Ett fullföljande av skattereformen och ansträngningar att uppnå de avgörande politiska målen att öka sysselsättningen, minska antalet socialbidragstagare och antalet sjukdagar bör ges prioritet som ett led i strävan att bibehålla sunda offentliga finanser.