Yttrande nr 9/99

om ett förslag till rådets förordning (EG) om budgetdisciplin

(framlagt i enlighet med artikel 279 i EG-fördraget)

(1999/C 334/01)

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN HAR ANTAGIT DETTA YTTRANDE

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och särskilt dess artikel 279,

med beaktande av förslaget till rådets förordning om budgetdisciplin av den 14 juli 1999(1) som är avsett att ersätta och upphäva rådets beslut 94/729/EG,

med beaktande av rådets begäran om att Europeiska revisionsrätten skall höras om detta förslag som kom revisionsrätten tillhanda den 21 september 1999, och

av följande skäl:

En förstärkning av budgetdisciplinen borde möjliggöra en bättre efterlevnad av principerna för god förvaltning av gemenskapens offentliga finanser.

Förslaget till förordning innebär att jordbruksriktlinjen avskiljs från budgetplanen och att det skapas ytterligare en marginal under jordbruksriktlinjen.

Om utgifterna för landsbygdsutveckling införlivas i EUGFJ-garantin ändras karaktären på de åtgärder som finansieras genom fonden.

JORDBRUKSRIKTLINJEN

1. Jordbruksriktlinjen är endast avsedd som ett allmänt utgiftstak, men den beräknas med en onödigt komplicerad metod och är dessutom otydligt definierad.

Beräkningsmetoder

2. Jordbruksriktlinjen beräknas för närvarande enligt en mycket komplicerad metod med utgångspunkt i jordbruksutgifterna under budgetåret 1988. Denna metod bibehålls enligt förslaget till förordning som i artikel 3 helt enkelt föreskriver att basåret teoretiskt fastställs till 1995. Det vore klokt att förenkla metoden. Beräkningsunderlaget skulle kunna utgöras av summan av de senast kända faktiska utgifterna i underavsnitt B1 (EUGFJ, garantisektionen) i budgeten.

Jordbruksriktlinjens innehåll

3. Den definition av riktlinjen för jordbruket som finns i artikel 4 i förslaget till förordning är otydlig. Det hänvisas utan åtskillnad till utgifter som belastar budgetanslag när det gäller underavsnitt B1, till utgifter som hänger samman med beloppen i budgetplanen när det gäller utvidgningen och direkt till budgetplanens belopp för utvidgningen när det gäller jordbruk. Dessutom är bestämmelserna i artikel 4.2 omotiverade eftersom avskrivningen av lager, som redan finns med i beräkningen i underavsnitt B1, inte berör utgifterna för landsbygdsutveckling.

BEGRÄNSNING AV JORDBRUKSUTGIFTERNA

4. Målet med budgetdisciplinen är att se till att budgetplanen respekteras. Trots detta finns det flera faktorer och oklarheter i förslaget till förordning som motverkar denna målsättning.

Flera maximibelopp

5. I artikel 5.3 i förslaget till förordning införs en särskild begränsning av anslagen till underavsnitt B1 genom att maximibelopp fastställs för de två underrubrikerna 1a och 1b i budgetplanen. Budgetplanens belopp för anslag till stödet inför utvidgningen (rubrik 7) och för bemyndiganden för betalningar som är disponibla för anslutningen är dock vägledande. Jordbruksriktlinjen har blivit ett självständigt instrument som skapar ytterligare en marginal i förhållande till budgetplanen(2) och utgör ett övergripande tak för budgetplanens jordbruksdel.

6. I motsats till beslut 94/729/EG om budgetdisciplin, enligt vilket budgetdisciplinen uttryckligen knyts till rubrik 1 i budgetplanen, skapar förslaget till förordning flera maximibelopp vilket inte bidrar till att klargöra begreppet budgetdisciplin. Dessutom finns det, som revisionsrätten underströk redan i sitt yttrande nr 10/98(3), fortfarande en risk för att jordbruksriktlinjen överskrids, eftersom den exakta karaktären på utgifterna för anslutningen ännu inte har fastställts och kommissionen inte heller fastställt utgifternas storlek.

Klassificering av anslagen till landsbygdsutveckling

7. Utgifterna för landsbygdsutveckling avser fleråriga åtgärder som skall ingå i den specifika planeringen av strukturfonderna eller i planerna för utveckling av landsbygden(4). Enligt artikel 1.4 i budgetförordningen skall anslag till sådana åtgärder tas upp i budgeten som differentierade anslag, och åtagandebemyndigandena skall täcka den totala kostnaden för de fleråriga förpliktelserna.

8. I budgeten för 2000 täcks de dock av icke-differentierade anslag som tas upp under avdelning 4 i underavsnitt B1 och som endast täcker de årliga delbetalningarna för de planerade åtgärderna. Detsamma gäller rubrik 1b i budgetplanen som, trots att den uttrycks i bemyndiganden för åtaganden, inte täcker hela kostnaden för de fleråriga programmen.

9. I budgeten för 1999, där åtgärder för landsbygdsutveckling av samma typ togs upp i underavsnitt B2 som avser strukturella åtgärder, var bemyndigandena för åtaganden 80 % högre än bemyndigandena för betalningar. Om samma förhållande skulle tillämpas på anslagen i avdelning 4 i budgetförslaget för 2000, skulle taket för rubrik 1b redan ha överskridits.(5)

10. Kort sagt, genom att man samlar obligatoriska och icke-obligatoriska utgifter under en och samma rubrik i budgetplanen skapas ytterligare en källa till osäkerhet, eftersom man när det gäller icke-obligatoriska utgifter inte kan bortse från parlamentets befogenheter vid upprättandet av budgeten - vilka uttryckligen bevaras enligt villkoren i det interinstitutionella avtalet. Införandet av icke-obligatoriska utgifter i budgetens underavsnitt B1, EUGFJ:s garantisektion, innebär dessutom att anslagsöverföringar beslutas av rådet(6) i stället för av parlamentet(7). Denna inkonsekvens bör åtgärdas.

JUSTERING AV UTGIFTERNA

11. I syfte att respektera budgetplanen innehåller förslaget till förordning en rad åtgärder som skall genomföras under budgetförfarandet eller när utgifterna verkställs. Bestämmelserna på detta område i artiklarna 5 och 6 är mycket oklara, och där blandas utan åtskillnad begreppen justering av budgetanslag, tillfällig indragning av förskott och minskning av utbetalningar.

12. Dessa olika åtgärder, som från gemenskapsfinansieringen avskiljer sådana stödberättigade utgifter som verkställs korrekt av utbetalande organ, strider mot budgetprinciperna och budgetförordningen, och ålägger medlemsstaterna en inkorrekt skyldighet till förfinansiering.

Budgetprinciper

13. Flera grundläggande bestämmelser och principer styr arbetet med att utarbeta och genomföra budgeten:

- - Klassificeringen av utgifterna inom EUGFJ:s garantisektion som obligatoriska utgifter(8) innebär att alla jordbruksutgifter som utbetalande organ har i enlighet med särskilda förordningar skall medföra att ett anslag på motsvarande belopp tas upp i EU:s allmänna budget.

- - Principen om ettårighet(9) innebär att dessa utgifter skall konteras under det budgetår som de avser.

- - Specificeringsregeln(10) betyder att varje anslag skall avsättas för ett speciellt ändamål för att man skall undvika sammanblandning av de olika anslagen vid beviljandet och genomförandet av budgeten.

14. I bestämmelserna i artikel 5.7 och artikel 6.6 i förslaget, oavsett om de gäller budgetanslag, betalningar eller förskott, nonchaleras dessa bestämmelser och principer:

- - Jordbruksutgifter som är lagenliga men överskrider beloppet under rubrik 1a i budgetplanen leder till en minskning av antingen anslag eller betalningar.

- - Bokföringen av dessa utgifter överförs till följande budgetår.

- - En minskning av endast direktstöden leder till att dessa belastas när andra budgetposter och budgetkapitel överskrids.

15. Dessa brott mot budgetbestämmelser och budgetprinciper i syfte att respektera budgetplanen innebär att den rättsliga skyldigheten att finansiera stödberättigade utgifter underordnas respekten för en rent konventionell gräns. Om ofinansierade belopp bokförs på nästa budgetår skapas en överföring av kostnader som riskerar att bli permanent och kumulativ.

Skyldighet till nationell förfinansiering

16. Minskningen av beloppet för utbetalningar för direktstöd till jordbrukare samt den tillfälliga indragningen av de månatliga förskotten vad gäller EUGFJ:s garantisektion medför att medlemsstaterna åläggs en skyldighet att förfinansiera motsvarande utgifter som utbetalande organ regelbundet betalar till stödmottagare. Storleken på dessa belopp kan innebära ganska stora ytterligare finansiella kostnader.

17. En sådan skyldighet till förfinansiering strider mot avdelning VIII i budgetförordningen och mot förordning (EG) nr 1258/1999 som innebär att det för EUGFJ:s garantisektion införs ett system för förskott från kommissionen, och som därigenom utesluter en förfinansiering från medlemsstaterna utöver den tekniska förfinansiering som föreskrivs i artikel 5.2 i förordning (EG) nr 1258/1999.

18. En sådan skyldighet till förfinansiering strider, under förutsättning att den innebär att man upptar ett slags tvångslån från medlemsstaterna, mot artikel 268 tredje stycket i fördraget, som förbjuder upplåning för finansiering av gemenskapsutgifter.

Den monetära reserven

19. Enligt artikel 8 i förslaget till förordning skall man gradvis minska för att år 2003 avskaffa den monetära reserven som är avsedd att täcka skillnaderna mellan den faktiska växelkursen euro/dollar vid genomförandet och den preliminära kurs som använts vid beräkningen av utgifter för exportbidrag i budgeten. Det strider mot försiktighetsprincipen att planera ett avskaffande av denna reserv så länge förhandlingarna inom Världshandelsorganisationen medger att exportbidragen bibehålls.

Detta yttrande har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 28 oktober 1999.

För revisionsrätten

Jan O. KARLSSON

Ordförande

(1) KOM(1999) 364 slutlig.

(2) I storleksordningen 4000 miljoner euro för budgetåret 2000.

(3) EGT C 401, 22.12.1998.

(4) Detta faktum medges även i själva förslaget till förordning (artikel 6.3) som innebär att det införs bestämmelser för särskild övervakning, och som är ett resultat av bestämmelserna i rådets förordning (EG) nr 1257/1999 av den 17 maj 1999, EGT L 160, 26.6.1999, s. 80.

(5) Beloppet för ytterligare bemyndiganden för åtaganden skulle uppgå till ungefär 3000 miljoner euro och rubrik 1b skulle ha överskridits med ungefär 2000 miljoner euro.

(6) Artikel 104 i budgetförordningen angående förfarandet vid anslagsöverföringar.

(7) Artikel 26.5 b i budgetförordningen.

(8) Artikel 272 i fördraget, artiklarna 1, 4 och 22 i budgetförordningen.

(9) Artiklarna 268, 271 och 272 i fördraget, artiklarna 1, 6 och 7 i budgetförordningen.

(10) Artikel 271 i fördraget, artiklarna 5, 19 och 26 i budgetförordningen.