RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET i enlighet med artikel 18 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 98/2013 av den 15 januari 2013 om saluföring och användning av sprängämnesprekursorer, om möjligheterna att överföra relevanta bestämmelser om ammoniumnitrat från förordning (EG) nr 1907/2006 /* COM/2015/0122 final */





1. INLEDNING I artikel 18.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 98/2013 av den 15 januari 2013 om saluföring och användning av sprängämnesprekursorer[1] fastställs följande: ”Kommissionen ska senast den 2 mars 2015 till Europaparlamentet och rådet överlämna en rapport i vilken man behandlar möjligheterna att överföra relevanta bestämmelser om ammoniumnitrat från förordning (EG) nr 1907/2006, till den här förordningen.” Ammoniumnitrat (CAS-nr 6484‑52‑2) är ett kemiskt ämne med utbredd användning som gödselmedel i Europeiska unionen. Det kan användas som ett oxidationsmedel och exploderar när det blandas med vissa andra kemikalier. Därför ställs vissa tekniska krav på ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt.[2] På grund av dessa egenskaper har ammoniumnitratgödselmedel missbrukats för olaglig tillverkning av sprängämnen. För att förekomma sådant missbruk är allmänhetens tillgång till ammoniumnitrat som kemiskt ämne eller i blandningar begränsad och kontrollerad. För närvarande finns bestämmelser om ammoniumnitrat i både förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach)[3] och förordning (EU) nr 98/2013 om saluföring och användning av sprängämnesprekursorer (förordningen om sprängämnesprekursorer). I Reach‑förordningen fastställs att endast användare och distributörer med licens i enlighet med rådets direktiv 93/15/EEG, jordbrukare samt yrkesmässiga användare ska ha tillgång till ammoniumnitrat som ämne (eller i blandningar som innehåller minst 16 viktprocent kväve i förhållande till ammoniumnitratet). Enligt förordningen om sprängämnesprekursorer får ammoniumnitrat endast tillhandahållas om ett rapporteringssystem för misstänkta transaktioner inrättas. I förordningen fastställs också att medlemsstaterna genom en skyddsklausul får lov att tillämpa ytterligare restriktioner om det finns rimliga skäl för detta. Förordningen om sprängämnesprekursorer syftar till att öka allmänhetens säkerhet genom att försvåra olaglig tillverkning av sprängämnen, medan Reach‑förordningens huvudsyfte är att säkerställa säker användning av ämnen, grundad på deras inneboende egenskaper, och att skapa balans mellan den fria cirkulationen av kemikalier på den inre marknaden och en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön. Kommissionen anser därför att bestämmelserna om ammoniumnitrat hör hemma i förordningen om sprängämnesprekursorer. I denna rapport presenteras resultaten av kommissionens utredning om möjligheterna att överföra bestämmelserna från Reach till förordningen om sprängämnesprekursorer. 2. BAKGRUND 2.1 Införande av ammoniumnitrat i Reach‑förordningen Post 58 i bilaga XVII till Reach‑förordningen förbjuder tillhandahållande till allmänheten av ammoniumnitrat i koncentrationer över ett visst tröskelvärde. Denna begränsning överfördes till Reach från direktiv 76/769/EEG[4], som upphävdes av Reach med verkan från den 1 juni 2009. Posten i bilaga XVII lyder på följande sätt: 58. Ammoniumnitrat CAS-nr 6484-52-2 EG-nr 229-347-8 1. Får inte för första gången släppas ut på marknaden efter den 27 juni 2010 som ett ämne eller i blandningar som innehåller mer än 28 viktprocent kväve i förhållande till ammoniumnitratet för användning som fast gödselmedel, enkelt eller sammansatt, om gödselmedlet inte uppfyller de tekniska bestämmelser om ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt som fastställs i bilaga III till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2003/2003*. 2. Får inte släppas ut på marknaden efter den 27 juni 2010 som ämne eller i blandningar som innehåller 16 viktprocent eller mer kväve i förhållande till ammoniumnitratet, förutom för tillhandahållande till a) nedströmsanvändare och distributörer, inklusive fysiska eller juridiska personer som innehar licens eller tillstånd i enlighet med rådets direktiv 93/15/EEG**, b) jordbrukare för användning i samband med jordbruksverksamhet, antingen på heltid eller på deltid, och inte nödvändigtvis relaterat till landarealens storlek. I detta led avses med i) jordbrukare en fysisk eller juridisk person eller en grupp av fysiska eller juridiska personer, oavsett gruppens eller dess medlemmars juridiska ställning enligt nationell lagstiftning, vars jordbruksföretag ligger inom gemenskapens territorium enligt artikel 299 i EG‑fördraget, och som bedriver jordbruksverksamhet, ii) jordbruksverksamhet produktion, uppfödning eller odling av jordbruksprodukter inklusive skörd, mjölkning, uppfödning och hållande av djur för animalieproduktion, eller verksamhet för att hålla marken i god jordbrukshävd och bevara miljön i enlighet med artikel 5 i rådets förordning (EG) nr 1782/2003***, c) fysiska eller juridiska personer som yrkesmässigt bedriver verksamhet som trädgårdsodling, växtodling i växthus, underhåll av parker, trädgårdar eller idrottsplaner, skogsbruk eller liknande verksamhet. 3. När det gäller restriktionerna i punkt 2 får medlemsstaterna dock av socioekonomiska skäl till och med den 1 juli 2014 tillämpa ett gränsvärde på upp till 20 viktprocent kväve i förhållande till ammoniumnitratet på ämnen och blandningar som släpps ut på marknaden inom det egna territoriet. De ska underrätta kommissionen och övriga medlemsstater om detta. ______________ * EUT L 304, 21.11.2003, s. 1. ** EGT L 121, 15.5.1993, s. 20. *** EUT L 270, 21.10.2003, s. 1. Bilaga XVII till Reach innehåller inga bestämmelser om tillstånds- eller registreringssystem. Enligt Reach är det förbjudet att till allmänheten tillhandahålla ammoniumnitrat som ämne eller i blandningar som innehåller 16 viktprocent eller mer kväve i förhållande till ammoniumnitratet. 2.2 Inkludering av ammoniumnitrat i förordningen om sprängämnesprekursorer I kommissionens förslag till en förordning om saluföring och användning av sprängämnesprekursorer[5] från 2010 rekommenderades följande: ”Av förenklingsskäl bör de befintliga bestämmelserna om ammoniumnitrat tas in i denna förordning, medan punkterna 2 och 3 i post 58 i bilaga XVII till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach) bör utgå.” Syftet var att överföra begränsningarna gällande ammoniumnitrat från Reach till förordningen om sprängämnesprekursorer. Ammoniumnitrat (CAS‑nr 6484-52-2) inkluderades därför i förslaget till bilaga I med ett gränsvärde på 16 viktprocent kväve i förhållande till ammoniumnitrat. Förslaget undantog uttryckligen jordbrukare från begränsningarna gällande ammoniumnitrat och blandningar innehållande detta ämne. Inkluderingen av ammoniumnitrat i förslaget till förordning skulle också automatiskt innebära att det omfattades av reglerna om ett rapporteringssystem för misstänkta transaktioner, som inte hade någon motsvarighet i Reach. Den föreslagna överföringen skulle emellertid ha medfört att medlemsstater som inrättar tillstånds- eller registreringssystem skulle kunna tillhandahålla kemikalien till allmänheten. Därför skulle den föreslagna överföringen ha kunnat bli mindre strikt än Reach‑förordningens fullständiga förbud mot tillhandahållande till allmänheten. Den föreslagna överföringen godkändes inte av rådets arbetsgrupp för teknisk harmonisering (farliga ämnen). Medan vissa medlemsstater stödde kommissionens resonemang ansåg andra att överföringen skulle minska säkerheten, eftersom de befintliga begränsningarna för ammoniumnitrat skulle bli mindre stränga. Det föreslogs i stället att bestämmelserna skulle överföras med samma begränsningar som i Reach. Detta alternativ skulle ha inneburit ett inrättande av ett tredje system enbart för ammoniumnitrat i förslaget till förordning, som skulle undanta detta ämne från reglerna om tillstånd och registrering. Det skulle också ha varit nödvändigt att lägga till en särskild artikel om ammoniumnitrat (innehållande punkterna 2 och 3 i post 58 i bilaga XVII) och att inkludera ammoniumnitrat i bilaga II för att garantera rapportering av misstänkta transaktioner. Rådets arbetsgrupp sammanträdde vid tio tillfällen mellan januari och oktober 2011 för att se över kommissionens förslag. Gruppen drog slutsatsen att bestämmelserna i Reach inte borde ändras utan i stället kompletteras av ett krav på rapportering av misstänkta transaktioner enligt den föreslagna förordningen. Arbetsgruppen noterade emellertid att ett flertal medlemsstater var positivt inställda till överföringen, och föreslog därför att kommissionen vid ett senare tillfälle skulle utreda frågan på nytt i syfte att, om detta skulle anses lämpligt, förbereda ett förslag till lagstiftning. Som förberedelse inför det första informella trepartsmötet (diskussioner mellan kommissionen, Europaparlamentet och rådet) föreslog rådet därför följande ändringar i kommissionens förslag: - Ändring av skälet för att ta bort texten gällande en överföring av bestämmelserna om ammoniumnitrat. - Införande av ammoniumnitrat i bilaga II. - Tillägg av en bestämmelse om en tidig översyn utförd av kommissionen om huruvida det är möjligt att överföra bestämmelserna. Europaparlamentets ståndpunkt vid den första behandlingen, vid plenarsammanträdet den 11 september 2011[6], var i linje med rådets. Kommissionen gick därför med på att behålla rådets text om ammoniumnitrat. Förordningen om sprängämnesprekursorer antogs den 15 januari 2013 med följande skäl: (24) I enlighet med bilaga XVII till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach)4 är det förbjudet att tillhandahålla enskilda personer ammoniumnitrat som lätt skulle kunna missbrukas som en sprängämnesprekursor. Tillhandahållande av ammoniumnitrat till vissa professionella användare, särskilt jordbrukare, är dock tillåtet. Det tillhandahållandet bör därför omfattas av det rapporteringssystem för misstänkta transaktioner som inrättas genom den här förordningen, eftersom det inte finns något motsvarande krav i förordning (EG) nr 1907/2006. Ammoniumnitrat (CAS‑nr 6484-52-2) [i en koncentration på 16 viktprocent kväve eller högre i förhållande till ammoniumnitratet] inkluderades i bilaga II som innehåller en förteckning över ”ämnen som i sig eller i form av blandningar eller ämnen som innehåller dem, för vilka misstänkta transaktioner omfattas av skyldigheten att rapportera”. Artikel 18.2 innehöll också ett krav på en översyn av möjligheterna att överföra de relevanta bestämmelserna om ammoniumnitrat från förordning (EG) nr 1907/2006 till förordning (EU) nr 98/2013 senast den 2 mars 2015. 3. SAMRÅD MED MEDLEMSSTATERNA Den ständiga kommittén för prekursorer, där alla EU‑medlemsstater finns representerade, har från första början spelat en viktig roll i att ta fram förslaget och bedöma riskhanteringsåtgärderna för ammoniumnitrat. Denna expertgrupp inrättades efter rekommendationer i EU:s handlingsplan för bättre sprängämnessäkerhet från 2008, där man efterfrågade begränsningar för försäljning av ammoniumnitratgödselmedel till allmänheten. Den ständiga kommittén för prekursorer förberedde 2008 ett inkluderande av ammoniumnitrat i direktiv 76/769/EEG (upphävt genom Reach 2009), i avsaknad av en särskild förordning för begränsning av ämnen som utgör en fara för allmänhetens säkerhet. Kommittén arbetade senare också på förberedelserna inför förordningen om sprängämnesprekursorer. Kommissionen skickade ut ett frågeformulär till medlemmarna i kommittén den 27 maj 2014, och de ombads vidarebefordra formuläret till myndigheterna med ansvar för genomförandet av förordningen om sprängämnesprekursorer. Fråga 23 gällde artikel 18 och löd: ”Skulle din medlemsstat stödja överföringen av relevanta bestämmelser om ammoniumnitrat från förordning (EG) nr 1907/2006 till denna förordning?” Totalt 19 myndigheter av 30 tillfrågade[7] svarade på frågeformuläret och fråga 23. Svaren visade att medlemsstaternas ståndpunkter fortfarande är mycket olika. De som svarade på frågan noterade emellertid att de skulle välkomna ytterligare diskussioner och ett lagstiftningsförslag innan de bildade sig en bestämd uppfattning. Svaren på frågeformuläret diskuterades vid den ständiga kommitténs sammanträde den 8 oktober 2014, men man uppnådde inget samförstånd om överföringen. Kommissionen tog också upp frågan om överföring vid det 16:e sammanträdet för behöriga myndigheter för införande av Reach och CLP[8] (Caracal) den 10 november 2014. Under och efter båda sammanträdena uppmanades medlemsstaterna att uttrycka sin konsoliderade ståndpunkt. Åsikterna gick emellertid fortfarande isär, och vissa medlemsstater ville inte fatta ett beslut i frågan. Efter samråden med medlemsstaterna noterade kommissionen de huvudsakliga argumenten för och emot en överföring av relevanta bestämmelser om ammoniumnitrat från Reach till förordningen om sprängämnesprekursorer. - De medlemsstater som är positiva till en överföring menar att begränsningarna för ammoniumnitrat är direkt relaterade till allmänhetens säkerhet, men endast indirekt till skydd av människors hälsa. De inkluderades i Reach endast eftersom det inte fanns något annat lämpligt lagstiftningsverktyg då Reach antogs. Nu finns det däremot skräddarsydd lagstiftning, vilket innebär att överföringen skulle harmonisera och förenkla unionslagstiftningen, i linje med kommissionens princip om bättre lagstiftning. Dessa medlemsstater menar också att det skapar förvirring hos företagen att behålla ammoniumnitratbestämmelserna i Reach, med tanke på att det rör sig om olika sorters risker. - De medlemsstater som motsätter sig överföringen menar att den skulle minska säkerheten beträffande ammoniumnitrat, eftersom den skulle kunna leda till att nationella behöriga myndigheter gör ämnet tillgängligt för allmänheten genom tillstånds- eller registreringssystem, som de enligt förordning (EU) nr 98/2013 har tillåtelse att inrätta. Under samrådet tog man inte upp möjligheten att upprätta ett tredje system för ammoniumnitrat inom ramen för förordningen om sprängämnesprekursorer. Man tog inte heller upp frågan om den rättsliga möjligheten att göra en överföring, eller om eventuella ytterligare kostnader som denna skulle kunna leda till. 4. SAMMANFATTNING OCH SLUTSATSER I EU:s handlingsplan för bättre sprängämnessäkerhet från 2008 efterfrågades begränsningar för försäljning av ammoniumnitratgödselmedel till allmänheten. Därmed kan det sägas att det råder samstämmighet om att saluföring och användning av ammoniumnitrat medför allvarliga säkerhetsrisker. Med tanke på att riskerna gäller allmänhetens säkerhet anser kommissionen att begränsningarna för ammoniumnitrat hör hemma i förordningen om sprängämnesprekursorer, och den skulle stödja en överföring av de relevanta bestämmelserna från Reach, i likhet med sitt ursprungliga förslag från 2010. Det huvudsakliga syftet med Reach är att säkerställa allmänhetens säkerhet, hälsan och arbetstagarskyddet, och förordningen hänvisar inte till allmänhetens säkerhet. Om ammoniumnitrat överfördes till förordningen om sprängämnesprekursorer skulle säkerhetsaspekterna i samband med ammoniumnitrat fortsatt omfattas av förordning (EG) nr 2003/2003 om gödselmedel. Emellertid råder det fortfarande en brist på samförstånd i frågan hos en av medlagstiftarna, närmare bestämt rådet, både när det gäller överföringens önskvärdhet och dess exakta form (dvs. huruvida ammoniumnitrat enbart bör överföras till bilaga I, eller om separata åtgärder bör vidtas). Med tanke på detta skulle ett lagstiftningsförslag om överföring av bestämmelserna förmodligen inte få tillräckligt stöd i rådet. Dessutom noterar kommissionen att de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna har haft mycket kort tid på sig att få relevant erfarenhet om tillämpningen av förordningen om sprängämnesprekursorer, eftersom denna trädde i kraft så sent som den 2 september 2014. Därför är det rimligt att anta att medlemsstaterna vill undersöka kostnaderna och fördelarna med en överföring vid ett senare tillfälle. Kommissionen har därför för närvarande inte för avsikt att föreslå lagstiftning om överföring av de relevanta bestämmelserna om ammoniumnitrat från förordning (EG) nr 1907/2006 till förordning (EU) nr 98/2013. Kommissionen kommer i stället på nytt att undersöka möjligheten till och den exakta formen hos en sådan överföring inom ramen för den mer omfattande översyn som ska genomföras 2017 i enlighet med artikel 18.1 i den sistnämnda förordningen. [1] EUT L 39, 9.2.2013, s. 1. [2] Se bilagorna III och IV till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2003/2003 av den 13 oktober 2003 om gödselmedel (EUT L 304, 21.11.2003, s. 1), som innehåller information om egenskaper hos och gränsvärden för enkla ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt och deras säkerhet vid detonationstestning samt en förteckning över metoder för att kontrollera efterlevnad och andra krav gällande spårbarhet och förpackningsmetoder. [3] EUT L 396, 30.12.2006, s. 1. [4] EGT L 262, 27.9.1976, s. 201–203 – upphävt av Reach den 31 maj 2009. [5] KOM(2010) 473 slutlig. [6] Betänkande: Jan Mulders betänkande (A7-0269/2012) om förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om saluföring och användning av sprängämnesprekursorer (KOM(2010) 473 – C7‑0279/2010 – 2010/0246(COD)), utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor. [7] Förenade kungariket utsåg olika myndigheter för Storbritannien och Nordirland. Även Norge tillämpar förordningen om sprängämnesprekursorer. [8] Förordning (EG) nr 1272/2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar.