Särskild rapport Integriteten i och 
genomförandet av EU:s 
utsläppshandelssystemSV 2015  nr 06
EUROPEISKA
REVISIONSRÄTTEN
EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tfn +352 4398-1
E-post: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet  
via Europa-servern (http://europa.eu).
Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2015
Print ISBN 978-92-872-2382-1 ISSN 1831-0990 doi:10.2865/272168 QJ-AB-15-005-SV-C
PDF ISBN 978-92-872-2371-5 ISSN 1977-5830 doi:10.2865/09399 QJ-AB-15-005-SV-N
EPUB ISBN 978-92-872-2339-5 ISSN 1977-5830 doi:10.2865/239550 QJ-AB-15-005-SV-E
© Europeiska unionen, 2015
Kopiering tillåten med angivande av källan.
Printed in Luxembourg
Integriteten i och 
genomförandet av EU:s 
utsläppshandelssystem
(i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF-fördraget)Särskild rapportSV 2015  nr 06
02
 Granskningsteam
I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda budget -
områden eller förvaltningsteman. Vi väljer ut och utformar granskningsuppgifterna så att de ska få största möjliga effekt 
och bedömer riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella inkomsterna eller utgifterna, 
framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.
Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsavdelning I – under ledning av revisionsrättens ledamot Augustyn 
Kubik  – som är specialiserad på utgiftsområdena bevarande och förvaltning av naturresurser. Granskningen leddes 
av ledamoten Kevin Cardiff, med stöd av kanslichef Mary Kerrigan, attaché Gediminas Macys, enhetschef Colm Friel, 
granskningsledare Emese Fésűs, biträdande granskningsledare Stefan den Engelsen och revisorerna Marco Dentamaro, 
Andreas Dürrwanger, María Luisa Gómez -Valcárcel, Laura Gores, Joanna Kokot, Loulla Puisais -Jauvin, Frédéric Soblet och 
Anna Zalega.
Från vänster till höger:  S. den Engelsen, E. Fésűs, K. Cardiff och C. Friel.
03
 Innehåll
Punkt
 Förkortningar
 Ordförklaringar
I–VII  Sammanfattning
1–8 Inledning
1–8 Europeiska unionens utsläppshandelssystem (EU ETS)
4–6 EU ETS i praktiken från 2005 till 2012 (faserna I och II)
7–8 EU ETS från 2013 (fas III)
9 –11  Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod
12–86  Iakttagelser
12– 41  Ramen för att skydda integriteten i EU ETS
14–24  Kommissionen förbättrade kontinuerligt regleringen och tillsynen av utsläppsmarknaden men ytterligare 
framsteg behövs
25–28  Betänkligheter när det gäller definitionen av utsläppsrätter
29–41  Det fanns vissa brister i systemen i unionsregistret för behandling av grundläggande EU ETS-information
42–86  Genomförandet av EU ETS
46–63  Medlemsstaternas system för att registrera och rapportera utsläpp under fas II av EU ETS var inte 
tillräckligt utvecklade
64–79  Det fanns luckor i kommissionens vägledning för och övervakning av medlemsstaternas genomförande 
under fas II av EU ETS
80–86 Vissa brister konstaterades i det nationella genomförandet av EU ETS sanktionssystem och i praxis för att 
överlämna internationella projektkrediter
04 Innehåll
87–97  Slutsatser och rekommendationer
 Bilaga  —  Bakgrundsinformation
 Kommissionens svar
05
 Förkortningar
AAR : årlig verksamhetsrapport
CDM : mekanismen för ren utveckling
CER : certifierad utsläppsminskning
CF: regelefterlevnadsforum
CO2: koldioxid
CO2e: koldioxidekvivalent
EA: europeisk samarbetsorganisation för ackreditering
EEA- Efta : Eftastaterna i EES
ERU : utsläppsminskningsenhet
ETS : utsläppshandelssystem
EU ETS : Europeiska unionens utsläppshandelssystem
EUA : utsläppsrätt
EUTL : EU:s transaktionsförteckning
GD: generaldirektorat
GHG : växthusgas
IPCC : mellanstatliga panelen för klimatförändringar
IPPC : samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar
JI: gemensamt genomförande
KYC : kundkännedom
MAD : marknadsmissbruksdirektivet
MAR : marknadsmissbruksförordningen
MiFID : direktivet om marknader för finansiella instrument (MiFID -direktivet)
06 Förkortningar
MRG : riktlinjer för övervakning och rapportering
NAP : nationell fördelningsplan
OTC : over‑the‑counter , den handel som sker direkt mellan en köpare och säljare utanför en börs eller 
handelsplattform
UNFCCC : Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar
07
 Ordförklaringar
Anläggning : En anläggning är en fast, teknisk enhet1 där en eller flera verksamheter som släpper ut växthusgaser 
bedrivs, liksom all annan därmed direkt förknippad verksamhet, som tekniskt sett är knuten till de verksamheter 
som bedrivs på platsen och som kan påverka utsläpp och föroreningar.
Behörig myndighet : Medlemsstaterna ska utse en eller flera behöriga myndigheter för att genomföra 
bestämmelserna i EU ETS -direktivet.
Bestämmelser för harmoniserad tilldelning : I fas III av EU ETS tog kommissionen fram bestämmelser för 
harmoniserad tilldelning2 med riktmärken per produkt utifrån de genomsnittliga växthusgasutsläppen vid de 10 % 
av anläggningarna i EU som hade bäst resultat. Riktmärkena beräknas oberoende av teknik, bränsle, anläggningens 
storlek och geografisk placering
Central förvaltare : Enligt ETS -direktivet3 ska kommissionen utse en central förvaltare som ska föra en oberoende 
transaktionsförteckning, i vilken utfärdande, överlåtelse och annullering av utsläppsrätter redovisas, och även 
genomföra automatiska kontroller av varje transaktion för att se till att inga oegentligheter uppkommer vid 
utfärdandet, överlåtelsen eller annulleringen av utsläppsrätter. I registerförordningen anges att den centrala 
förvaltaren ska driva och upprätthålla unionsregistret4.
Direktivet om marknader för finansiella instrument (MiFID -direktivet) : Europaparlamentets och rådets 
ursprungliga direktiv om marknader för finansiella instrument av den 21 april 2004 om marknader för finansiella 
instrument (direktiv 2004/39/EG) upphävdes och ersattes av nya regler som antogs 2014, nämligen det nya 
direktivet 2014/65/EU om marknader för finansiella instrument och förordning (EU) nr 600/2014 om marknader för 
finansiella instrument. De nya reglerna gäller från och med januari 20175.
Förfarandet för omvänd betalningsskyldighet för mervärdesskatt : Detta förfarande innebär att 
skattskyldigheten flyttas över från leverantören till mottagaren, så att kunden, när han eller hon identifieras som en 
beskattningsbar person, är skyldig att betala mervärdesskatten i stället för leverantören. Ett system med omvänd 
betalningsskyldighet eliminerar momskaruseller.
Gemensamt genomförande : Tillsammans med mekanismer för ren utveckling (CDM) är detta en av de två 
projektbaserade mekanismer som infördes genom Kyotoprotokollet. Industriländerna genomför projekt 
gemensamt för utsläppsminskningar tillsammans med andra utvecklade länder för att generera överlåtbara 
utsläppsminskningsenheter som, på vissa villkor, kan användas inom EU ETS.
1 Artikel 3 i direktiv 2003/87/EG.
2 Kommissionens beslut 2011/278/EU av den 27 april 2011 om fastställande av unionstäckande övergångsbestämmelser för harmoniserad gratis tilldelning 
av utsläppsrätter enligt artikel 10a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG (EUT L 130, 17.5.2011, s. 1).
3 Artikel 20 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser 
inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (EUT L 275, 25.10.2003, s. 32).
4 Artikel 4 i kommissionens förordning (EU) nr 389/2013.
5 Ibid.
08 Ordförklaringar
Kontoinnehavare : Kontoinnehavaren6 är den fysiska eller juridiska person som har ett konto i unionsregistret.
Kyotoprotokollets mekanismer : I Kyotoprotokollet (se rutan i bilagan  för närmare uppgifter) infördes tre 
mekanismer som kan användas till att uppnå utsläppsminskningsmålen: utsläppshandel, mekanismen för ren 
utveckling (CDM) och gemensamt genomförande. Utsläppshandeln gör det möjligt för länder som har outnyttjade 
utsläppsenheter att sälja dem till länder som överskrider sina tak. Gemensamt genomförande och mekanismen 
för ren utveckling är projektbaserade mekanismer som genererar reduktionsenheter som kan överlåtas för att 
kompensera för utsläpp.
Marknadsmissbruksdirektivet och marknadsmissbruksförordningen (MAD/MAR) : Europaparlamentets 
och rådets ursprungliga marknadsmissbruksdirektiv av den 28 januari 2003 om insiderhandel och otillbörlig 
marknadspåverkan (marknadsmissbruk) (direktiv 2003/6/EG) upphävdes och ersattes av nya regler som antogs 2014, 
nämligen förordning (EU) nr 596/2014 om marknadsmissbruk7 och direktiv 2014/57/EU om straffrättsliga påföljder 
för marknadsmissbruk8. Marknadsmissbruksförordningen träder i kraft i juli 2016, och medlemsstaterna har två år på 
sig att införliva det nya direktivet9 i den nationella lagstiftningen.
Mekanismen för ren utveckling (CDM) : I CDM -projekt enligt Kyotoprotokollet görs investeringar i projekt för 
hållbar utveckling i utvecklingsländer för att minska utsläppen. Projekten genererar överlåtbara certifierade 
utsläppsminskningar (CER). Dessa så kallade reduktionsenheter får på vissa villkor användas inom EU ETS.
Nationell administratör : Den nationella administratören är den enhet på vars ansvar det ligger att för 
medlemsstatens del administrera en uppsättning användarkonton under en medlemsstats jurisdiktion 
i unionsregistret.
OTC : Termen ( over‑the‑counter ) beskriver alla transaktioner på den finansiella marknaden som inte görs på en börs 
eller på en reglerad marknad utan i stället blir föremål för en enskild förhandling mellan två motparter.
Sekundärmarknad : En marknad där investerare köper värdepapper eller tillgångar från andra investerare och inte 
från emittenten.
6 Artikel 3 i kommissionens förordning (EU) nr 389/2013 av den 2 maj 2013 om upprättande av ett unionsregister i enlighet med Europaparlamentets och 
rådets direktiv 2003/87/EG och Europaparlamentets och rådets beslut nr 280/2004/EG och nr 406/2009/EG samt om upphävande av kommissionens 
förordningar (EU) nr 920/2010 och (EU) nr 1193/2011 (EUT L 122, 3.5.2013, s. 1).
7 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av den 16 april 2014 om marknadsmissbruk (marknadsmissbruksförordning) och om 
upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG och kommissionens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG (EUT L 173, 
12.6.2014, s. 1).
8 Europaparlamentets och rådets direktiv nr 2014/57/EU av den 16 april 2014 om straffrättsliga påföljder för marknadsmissbruk 
(marknadsmissbruksdirektiv) (EUT L 173, 12.6.2014, s. 179).
9 http://ec.europa.eu/finance/securities/index_en.htm
09 Ordförklaringar
Senareläggning : Som en åtgärd på kort sikt sköt kommissionen upp auktioneringen av 900 miljoner utsläppsrätter 
till 2019–2020 för att efterfrågan skulle kunna återhämta sig10. Den totala volymen utsläppsrätter som ska 
auktioneras under fas III ändras inte på grund av denna senareläggning; endast fördelningen av auktionerade 
utsläppsrätter under perioden 2013–2020 (tidsschemat för auktioneringen) ändras. Senareläggningen av 
auktioner genomförs med hjälp av en ändring av förordningen om auktionering av utsläppsrätter11 som antogs 
av kommissionen 2014, efter godkännande av EU:s kommitté för klimatförändringar och Europaparlamentets och 
rådets granskning. För att bana väg för denna ändring ändrades också direktivet om EU:s utsläppshandelssystem 
(EU ETS -direktivet) 201312.
Spotmarknad : En marknad där värdepapper eller råvaror handlas med omedelbar leverans, till skillnad från 
terminsmarknaden.
System med utsläppstak och handel med utsläppsrätter : EU ETS är ett system med utsläppstak och handel 
med utsläppsrätter. Det innebär att det finns ett ”tak” eller en gräns för den totala mängden tillåtna utsläpp från 
de anläggningar som omfattas av systemet. I faserna I och II av EU ETS fastställdes taken på nationell nivå med 
godkännande av kommissionen. När det gäller fas III fastställs taket på EU -nivå. Inom taket får industriföretag och 
luftfartygsoperatörer utsläppsrätter som de vid behov kan sälja till eller köpa från varandra. Frivilliga handlare 
kan också gå in på marknaden och köpa och sälja utsläppsrätter. Begränsningen av det totala antalet tillgängliga 
utsläppsrätter garanterar att de har ett värde.
Ton koldioxidekvivalenter : Ett ton koldioxid eller en mängd av någon annan växthusgas som har motsvarande 
potential för global uppvärmning13.
Transaktion : En transaktion är en process14 i unionsregistret som innebär att en utsläppsrätt eller Kyotoenhet 
överförs från ett konto till ett annat konto.
Unionsregistret : Registret är ett elektroniskt system som håller reda på innehaven av utsläppsrätter. Den centrala 
förvaltaren15 driver och underhåller unionsregistret. Registret16 är tillgängligt för allmänheten och omfattar separata 
konton för redovisningen av de utsläppsrätter som innehas av varje person till och från vilken utsläppsrätter 
utfärdas eller överlåts. I unionsregistret har alla personer rätt att inneha utsläppsrätter.
10 Europeiska kommissionen, generaldirektoratet för klimatpolitik: http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/index_en.htm
11 Kommissionens förordning (EU) nr 176/2014 av den 25 februari 2014 om ändring av förordning (EU) nr 1031/2010 särskilt i syfte att fastställa vilka volymer 
utsläppsrätter för växthusgaser som ska auktioneras ut 2013–2020 (EUT L 56, 26.2.2014, s. 11).
12 Europaparlamentets och rådets beslut nr 1359/2013/EU av den 17 december 2013 om ändring av direktiv 2003/87/EG vad gäller att förtydliga 
bestämmelserna om tidsschemat för auktioner av utsläppsrätter för växthusgaser (EUT L 343, 19.12.2013, s. 1).
13 Bilaga II till direktiv 2003/87/EG.
14 Artikel 3 i kommissionens förordning (EU) nr 389/2013.
15 Artikel 4 i kommissionens förordning (EU) nr 389/2013.
16 Artikel 19 i direktiv 2003/87/EG.
10 Ordförklaringar
Utsläppsrätt : Inom EU:s utsläppshandelssystem (EU ETS) motsvarar en utsläppsrätt (EUA) en rätt att släppa ut ett 
ton koldioxidekvivalenter (CO2e) under en fastställd period17. Verksamhetsutövare inom EU ETS kan med hjälp av 
utsläppsrätterna täcka sina verifierade utsläpp eller så kan de handla med dem med andra verksamhetsutövare som 
behöver utsläppsrätter.
Verksamhetsutövare : Varje person18 som driver eller har ett bestämmande inflytande över en anläggning eller, 
där detta föreskrivs i nationell lagstiftning, den som har givits rätten att fatta avgörande ekonomiska beslut med 
avseende på anläggningens tekniska funktionssätt.
Växthusgasutsläpp : De atmosfäriska gaser som anses orsaka global uppvärmning och klimatförändringar. De 
viktigaste växthusgaserna är koldioxid (CO2), metan (CH4) och kväveoxid (N20). Mindre vanliga – men mycket 
kraftfulla  – växthusgaser är fluorkolväten (HFC), perfluorkolväten (PFC) och svavelhexafluorid (SF6)19.
Överlämnande av utsläppsrätter : Verksamhetsutövaren för varje anläggning ska senast den 30 april varje år 
överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen från anläggningen under det 
föregående kalenderåret20. Inom EU ETS under fas II får verksamhetsutövare också, med vissa begränsningar, 
överlämna internationella reduktionsenheter (CER och ERU) som genererats av Kyotoprotokollets mekanismer 
(mekanismen för ren utveckling och gemensamt genomförande). Totalt sett måste verksamhetsutövaren överlämna 
tillräckligt med utsläppsrätter, CER och ERU för att täcka sina verifierade utsläpp.
17 Artikel 3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser 
inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (EUT L 275, 25.10.2003, s. 32).
18 Artikel 3 i direktiv 2003/87/EG.
19 Lista över akronymer på området för klimatförändringar, Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar (UNFCCC).
20 Artikel 12.3 i direktiv 2003/87/EG.
11
 Sammanfattning
I
Europeiska unionens utsläppshandelssystem (EU ETS) 
är EU:s flaggskepp i kampen mot klimatförändring -
arna. Det är världens största system med utsläppstak 
och handel med utsläppsrätter för växthusgaser. En 
gräns, eller ett utsläppstak, har fastställts för de totala 
utsläppen från industrisektorer med höga utsläpp, 
som sänks med tiden. Utsläppstaket begränsar utsläp -
pen från mer än 11 000 energiintensiva anläggningar 
runtom i EU och omfattar därmed cirka hälften av 
växthusgasutsläppen. Anläggningarna får utsläpps -
rätter eller köper dem på auktioner och kan vid behov 
också handla med dem. Varje utsläppsrätt ger rätt att 
släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter. Varje år måste 
anläggningarna överlämna utsläppsrätter motsva -
rande den mängd koldioxidekvivalenter (CO2e) som de 
har släppt ut.
II
EU ETS nämns ofta som referensmodell för en ny 
klimatpolitik och framväxande utsläppshandelssystem 
runtom i världen. Detta innovativa system som inför -
des 2005 och som successivt har förbättrats är nu inne 
i sin tredje genomförandefas. På europeisk nivå är 
miljömålet med EU ETS inte bara att minska utsläppen 
i enlighet med utsläppstaket utan också att sätta ett 
pris på koldioxid och ge varje ton kodioxidekvivalen -
ter som sparas ett ekonomiskt värde. Priset fastställs 
av marknaden för utsläppsrätter. Detta uppmuntrar 
anläggningar att vidta de mest kostnadseffektiva 
utsläppsminskande åtgärderna och främjar investe -
ringar i koldioxidsnål teknik, särskilt om priserna på 
utsläppsrätter är höga.
III
För att EU ETS ska fungera som avsett måste systemets 
integritet garanteras och också att det genomförs 
korrekt. Revisionsrätten bedömde huruvida Europe -
iska unionens utsläppshandelssystem förvaltades på 
ett tillfredsställande sätt genom att vi dels granskade 
om en lämplig ram hade införts för att skydda dess 
integritet som marknadsbaserad mekanism, dels 
undersökte hur systemet faktiskt genomfördes. Vad 
beträffar genomförandet koncentrerade vi oss på fas II 
av EU ETS (2008–2012), så att lärdomar kan dras inför 
den framtida utvecklingen av denna politik.
12 Sammanfattning
IV
Generellt sett drog revisionsrätten slutsatsen att 
kommissionens och medlemsstaternas förvaltning 
av EU ETS inte var tillfredsställande i alla avseenden. 
Den hindrades av vissa problem med tillförlitligheten 
i ramen för att skydda dess integritet och av bety -
dande brister i genomförandet av fas II av EU ETS.
V
Ramen för att skydda systemets integritet har blivit 
betydligt bättre, särskilt tack vare att man har inklu -
derat merparten av spotmarknaden för utsläppsrätter 
i direktivet om marknader för finansiella instrument 
(MiFID -direktivet) och i marknadsmissbruksdirektivet/
marknadsmissbruksförordningen genom att klassifi -
cera utsläppsrätter som finansiella instrument. Men för 
att EU ETS ska utnyttjas maximalt som miljöpolitiskt 
verktyg behöver man fortfarande komma till rätta 
med ett antal problem och göra ramen tillräckligt till -
förlitlig, förbättra regleringen och tillsynen och stärka 
investerarnas förtroende.
a) Problem kvarstår när det gäller regleringen och 
tillsynen av utsläppsmarknaden med avseende på 
fullgörandehandlare (verksamhetsutövare som är 
skyldiga att delta), bilateral handel på spotmarkna -
den (OTC) och mindre marknadsaktörer.
b) Det finns ingen tillsyn på EU -nivå av utsläppsmark -
naden, och regleringssamarbetet är otillräckligt.
c) Den juridiska definitionen av utsläppsrätter är inte 
tillräckligt tydlig, och tydligheten brister också när 
det gäller att skapa och skydda säkerhetsintressen 
i utsläppsrätter.d) Unionsregistret behandlar grundläggande 
EU ETS -uppgifter och har en hög riskprofil på 
grund av de ekonomiska insatserna och det stora 
antalet olika kontoinnehavare. Säkerheten när det 
gäller unionsregistret har förbättrats betydligt 
under fas II av EU ETS, men ytterligare framsteg 
behövs. Medlemsstaternas förfaranden för att 
kontrollera öppnandet av EU ETS -konton, överva -
ka transaktioner och samarbeta med tillsynsmyn -
digheter hade stora brister, och kommissionen kan 
inte övervaka transaktioner på ett tillfredsställan -
de sätt av hänsyn till uppgiftsskyddet. Dessutom 
hindrades registrets utveckling och funktion vid 
kommissionen av interna samordningsproblem 
och resursbegränsningar, såsom beskrivs i punk -
terna 39–41.
VI
Det fanns stora brister i medlemsstaternas och kom -
missionens genomförande av kontrollramen för 
EU ETS i fas II. De behöver åtgärdas under fas III så att 
det finns tillräckliga garantier för att systemet funge -
rar som avsett.
a) Systemen för övervakning, rapportering och 
verifiering av utsläpp genomfördes inte tillräckligt 
väl eller var inte tillräckligt väl harmoniserade. De 
behöriga myndigheterna kontrollerade inte på 
ett adekvat sätt det arbete som kontrollörerna 
utförde och gjorde begränsade kontroller på plats 
av anläggningar.
b) Det fanns luckor i kommissionens vägledning och 
övervakning av medlemsstaternas genomförande 
under fas II av EU ETS, och kommissionens bedöm -
ning av medlemsstaternas nationella fördelnings -
planer i fas II var inte tillräckligt klar och tydlig.
c) Vissa medlemsstater lämnade inte in alla rappor -
ter som krävs om driften av EU ETS, och kommis -
sionen offentliggjorde inte den årliga genomför -
anderapport som krävs enligt EU ETS -direktivet.
13 Sammanfattning
d) Effekterna av värdefulla forum för samråd och 
samordning mellan kommissionen och medlems -
staterna var begränsade på grund av lågt delta -
gande från medlemsstaternas sida.
e) Kommissionens roll har varit begränsad när det 
gällt att säkerställa harmonisering av nyckelkon -
troller i medlemsstaternas genomförande av 
EU ETS.
f) Revisionsrätten kunde inte bedöma ändamålsen -
ligheten i medlemsstaternas olika sanktionssys -
tem eftersom det inte fanns någon sammanställd 
information på medlemsstatsnivå och EU -nivå. 
När det gällde de specifika reglerna för att över -
lämna internationella projektkrediter varierade 
tillvägagångssätten mellan medlemsstaterna. 
Dessa problem kan skapa olika förutsättningar för 
verksamhetsutövarna.
VII
För att komma till rätta med de problem som beskri -
vits ovan när det gäller ramen för att skydda systemets 
integritet och genomförandet av det rekommenderar 
revisionsrätten följande:
1. Kvarstående problem med regleringen och till -
synen av utsläppsmarknaden bör kommissionen 
försöka lösa för att ytterligare förbättra marknads -
integriteten (se de detaljerade rekommendatio -
nerna 1 a–c till kommissionen efter punkt 91).
2. Utsläppsrätternas rättsliga status bör förtydligas 
ytterligare så att man bidrar till stabilitet och för -
troende (se rekommendation 2 efter punkt 92).
3. Vissa aspekter av systemen för att behandla 
grundläggande EU ETS -information (EU:s unions -
register och tillhörande förfaranden) bör förbätt -
ras ytterligare. Framför alIt bör kommissionen 
överväga hur en ändamålsenlig övervakning av 
gränsöverskridande transaktioner kan utvecklas 
och samordnas på EU -nivå för att minska riskerna 
för missbruk och bedrägerier och identifiera lämp -
liga åtgärder som förbättrar kontrollramen och bi -
drar till att medlemsstaterna tillämpar bästa praxis 
vid kontoöppning inom hela EU. Medlemsstaterna 
bör se till att dessa kontroller genomförs (se de 
detaljerade rekommendationerna 3 a–e till kom -
missionen och medlemsstaterna efter punkt 93).4. Kontrollramen i medlemsstaterna bör tillämpas 
bättre så att de identifierade bristerna beaktas 
inför genomförandet av fas III (se de detaljerade 
rekommendationerna 4 a–f till kommissionen och 
medlemsstaterna efter punkt 94).
5. Under fas III bör vägledningen för och informa -
tionen om genomförandet av EU ETS förbättras 
(se de detaljerade rekommendationerna 5 a–c 
till kommissionen och medlemsstaterna efter 
punkt 96).
6. Genomförandet av sanktioner inom EU ETS bör 
göras mer transparent. Aktuell och korrekt infor -
mation bör finnas tillgänglig på medlemsstatsnivå 
och EU -nivå om genomförandet och resultatet av 
påföljdsförfaranden, och kommissionen bör bättre 
övervaka metoderna för att verkställa sanktioner 
runtom i EU och se till att nationella påföljder til l-
lämpas konsekvent (se de detaljerade rekommen -
dationerna 6 a–c till kommissionen och medlems -
staterna efter punkt 97).
14
 Inledning
Europeiska unionens 
utsläppshandelssystem 
(EU ETS)
01 
EU ETS är en hörnsten i EU:s politik för 
att bekämpa klimatförändringarna (se 
del I i bilagan  för mer bakgrundsinfor -
mation om den internationella ramen 
för utsläppshandel). Syftet med sys -
temet är att på ett kostnadseffektivt 
och ekonomiskt effektivt sätt minska 
utsläppen av växthusgaser. Det är en 
av de viktigaste delarna i EU:s klimat- 
och energipaket21, som har tre mål för 
2020 (kallade 20-20-20-mål):
 – Minska EU:s utsläpp av växthusga -
ser med 20 % jämfört med 1990 års 
nivåer.
 – Öka andelen förnybar energi till 
20 % av EU:s energiförbrukning.
 – Öka EU:s energieffektivitet 
med 20 %.02 
EU ETS är världens största system med 
utsläppstak och handel med utsläpps -
rätter (se ruta 1 ) för växthusgaser och 
det nämns ofta som referensmodell för 
en ny klimatpolitik och framväxande 
utsläppshandelssystem runtom i värl -
den. Utsläppstaket begränsar utsläp -
pen från mer än 11 000 energiintensiva 
anläggningar runtom i EU22. Från och 
med 2013 omfattar EU ETS cirka 50 % 
av växthusgasutsläppen i EU23. För -
utom att EU ETS begränsar de totala 
utsläppen med hjälp av ett tillräckligt 
högt koldioxidpris, ska systemet upp -
muntra anläggningar att vidta de mest 
kostnadseffektiva utsläppsminskande 
åtgärderna och främja investeringar 
i koldioxidsnål teknik24.21 KOM(2008) 30 slutlig, 
23.1.2008, Mot 20–20 till 
2020  – Europas möjligheter 
i samband med klimat  ‑ 
förändringarna .
22 Följande huvudsektorer 
omfattas: förbrännings -
anläggningar, cement, klinker, 
kalk, mineraloljeraffinaderier, 
tackjärn och stål. Bland de 
sektorer som inte omfattas 
finns bland annat mark -
transporter, jordbruk och 
tjänstesektorn.
23 COM(2012) 652 final, 
14.11. 2012, Tillståndet för den 
europeiska koldioxid ‑
marknaden 2012 .
24 Europeiska kommissionen, 
generaldirektoratet för 
klimatpolitik, The EU Emissions 
Trading System (EU ETS)  (om 
EU:s utsläppshandelssystem 
(EU ETS)), faktablad tillgängligt 
på följande adress:  
http://ec.europa.eu/clima/
publications/docs/
factsheet_ets_en.pdf
EU:s system med utsläppstak och handel med utsläppsrätter (EU ETS)
Systemet med utsläppstak och handel med utsläppsrätter går ut på att man sätter en gräns för de totala utsläp -
pen från industrisektorer med höga utsläpp. Denna gräns sänks över tid. Inom gränsen kan företag vid behov 
köpa och sälja utsläppsrätter. Varje utsläppsrätt ger rätt att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter. Mängden 
utsläppsrätter avgör vilken mängd utsläpp som är tillåten, dvs. det sätts ett tak för utsläppen. Utsläppsrätterna 
fördelas till anläggningar som kan handla fritt med dem på marknaden25. Varje år måste anläggningarna överlå -
ta utsläppsrätter motsvarande den mängd koldioxid som släppts ut. Priset avgörs av marknaden.
25 KOM(2010) 796 slutlig, 21.12.2010, Mot ett bättre regelverk för marknadstillsyn för EU:s utsläppshandelssystem .Ruta 1
15 Inledning
03 
EU ETS inrättades genom direk -
tiv 2003/87/EG26. Enligt direktivet ska 
medlemsstaterna utveckla och infö -
ra nödvändiga system och vidta de 
åtgärder som krävs för att genomföra 
EU ETS på nationell nivå. Direktivet ger 
också kommissionen en rad specifika 
ansvarsområden, varav många syftar 
till att göra genomförandet av EU ETS 
enhetligt och samordnat. Eftersom 
EU ETS också skapade en marknad för 
handeln med utsläppsrätter måste 
medlemsstaterna och kommissionen 
garantera EU ETS integritet och stabi -
litet, så att det på ett ändamålsenligt 
sätt kan bidra till sina miljömål.
EU ETS i praktiken 
från 2005 till 2012 
(faserna I och II)
04 
Driften av EU ETS är organiserad i han -
delsperioder eller handelsfaser: under 
de första två faserna (2005–2012) 
fastställdes taket för utsläppsrätter 
på nationell nivå genom nationella 
fördelningsplaner som medlemssta -
terna upprättade och kommissionen 
bedömde.05 
EU ETS första fas (2005–2007) var en 
treårig försöksperiod för att förbereda 
den andra fasen (2008–2012). Utsläpps -
rätter fördelades kostnadsfritt. Efter -
som de flesta medlemsstaterna ännu 
inte hade fört in historiska data om 
anläggningars utsläpp i EU ETS byggde 
taken i fas I på studier och prognoser. 
Målet med den första fasen var att 
inrätta en fungerande marknad, sätta 
ett pris på koldioxid och bygga den 
nödvändiga infrastrukturen för över -
vakning, rapportering och verifiering 
av de faktiska utsläppen. De uppgifter 
som man fick från den första fasen 
fyllde därefter informationsluckorna 
och bidrog till att man kunde fastställa 
nationella tak för den andra fasen.
06 
Den andra fasen (2008–2012)27 sam -
manföll med den första åtagandefasen 
i Kyotoprotokollet, den period på fem 
år då EU:s medlemsstater skulle minska 
sina utsläpp i enlighet med målen 
i Kyotoprotokollet28. Med utgångs -
punkt från de verifierade utsläpp som 
rapporterats från fas I minskades den 
tillåtna mängden utsläppsrätter i fas II 
med 6,5 % jämfört med 2005 års nivå 
(dvs. det första EU ETS -fullgörande -
året), vilket innebar att reella utsläpps -
minskningar skulle uppnås (se del II 
av bilagan  för mer information om 
utvecklingen när det gäller utbud och 
efterfrågan under fas II av EU ETS).26 Europaparlamentets och 
rådets direktiv 2003/87/EG av 
den 13 oktober 2003 om ett 
system för handel med 
utsläppsrätter för växthus-
gaser inom gemenskapen och 
om ändring av rådets direktiv 
96/61/EG (EUT L 275, 
25.10.2003, s. 32).
27 I fas II anslöt sig Eftastaterna 
i EES (Europeiska frihandels -
sammanslutningen  – 
Europeiska ekonomiska 
området) Island, Liechtenstein 
och Norge till EU ETS.
28 EU åtog sig att minska 
växthusgasutsläppen med 
totalt 8 % under perioden 
2008–2012 jämfört med 1990 
års nivåer (vilket är mer än det 
mål som nämns när det gäller 
industriländerna generellt sett 
i rutan i bilagan ). Detta mål 
var gemensamt för de 15 
med  lemsstaterna enligt ett 
rättsligt bindande avtal, rådets 
beslut 2002/358/EG av 
den 25 april 2002 om god  - 
kännande, på Europeiska 
gemenskapens vägnar, av 
Kyotoprotokollet till Förenta 
nationernas ramkonvention 
om klimatförändringar, och 
gemensamt fullgörande av 
åtaganden inom ramen för 
detta (EGT L 130, 15.5.2002, 
s. 1).
16 Inledning
EU ETS från 2013 (fas III)
07 
I fas III (2013–2020) ersattes systemet 
med nationella fördelningsplaner. 
Taket för utsläpp från anläggningar 
som omfattas av EU ETS fastställs nu 
på EU -nivå. Vad beträffar de utsläpps -
rätter som ännu tilldelas gratis gäl -
ler bestämmelser för harmoniserad 
tilldelning som grundas på ambitiösa 
EU-omfattande riktmärken för ut -
släppsresultat. Liksom i föregående 
faser måste anläggningar som inte till -
delas några eller ett otillräckligt antal 
gratis utsläppsrätter för att täcka sina 
utsläpp köpa utsläppsrätter på mark -
naden eller minska sina utsläpp.
08 
I början av fas III auktionerades över 
40 % av alla utsläppsrätter. Enligt 
kommissionen och ekonomisk teori är 
auktionering den mest transparenta 
tilldelningsmetoden, som innebär 
att principen att förorenaren betalar 
tillämpas i praktiken ( del III i bilagan  
innehåller mer bakgrundsinformation 
om reformen av och framtidsperspek -
tiven för EU ETS).
17
 Revisionens inriktning 
och omfattning samt 
revisionsmetod
09 
När vi fastställde revisionens inriktning 
och omfattning samt revisionsmetod 
inriktade vi oss på de grundläggande 
problemen med systemets integritet 
och genomförande. Vid revisionen 
granskade vi inte den generella ända -
målsenligheten i EU ETS. Målet med re -
visionen var att besvara frågan ”förval -
tas EU:s utsläppshandelssystem på ett 
tillfredsställande sätt av kommissionen 
och medlemsstaterna?”. Det gjorde vi 
genom att vi försökte besvara följande 
delfrågor:
a) Finns det en lämplig ram som 
skyddar EU ETS integritet?  För 
att besvara den frågan granskade 
vi ändamålsenligheten i den mark -
nadsreglering och de tillsynsregler 
som gäller för utsläppshandeln, ut -
släppsrätternas rättsliga status och 
definitionen av dem samt unions -
registersystemet för registrering 
och redovisning av EU ETS -data. 
Denna del av revisionen inrikta -
des på en rad åtgärder på dessa 
områden som har tagits fram 
och föreslagits av kommissionen 
sedan 2011, inbegripet nyheter 
som införts fram till den 30 sep -
tember 2014. I revisionen ingick 
inte en bedömning av nationella 
åtgärder för att hantera risken för 
momskaruseller29.
b) Genomförs EU ETS korrekt?  
För att besvara den frågan gran -
skade vi medlemsstaternas och 
kommissionens genomförande av 
EU ETS under fas II. Denna del av 
revisionen gällde endast genom -
förandet av EU ETS vid stationära 
anläggningar30.10 
Revisionen utfördes både vid kom -
missionen och i medlemsstaterna. 
Vid kommissionen granskade vi hur 
kommissionen vägledde medlems -
staterna i genomförandet av EU ETS 
och huruvida den fullgjorde sina egna 
skyldigheter enligt den gällande rätts -
liga ramen. Bevis inhämtades från sju 
medlemsstater som valdes ut utifrån 
utsläppens mängd och typ. Vi besök -
te de behöriga myndigheterna i fem 
medlemsstater (Tyskland, Frankrike, 
Italien, Polen och Storbritannien). 
Skriftliga bevis inhämtades från två 
andra länder (Grekland och Spanien). 
Revisionen i medlemsstaterna koncen -
trerades på tilldelningen (nationella 
fördelningsplaner) och överlämnandet 
av utsläppsrätter, på system för över -
vakning, rapportering och verifiering 
av utsläpp och på sanktioner i händel -
se av bristande regelefterlevnad. Den 
omfattade inte auktionering, eftersom 
auktionering fortfarande genomfördes 
i mycket liten skala och i ett begrän -
sat antal medlemsstater mot slutet av 
fas II.
11 
Bevis inhämtades också genom sub -
stansgranskning av dokumentation 
som fanns tillgänglig hos de nationella 
behöriga myndigheterna om 150 an -
läggningar som hade valts ut i dessa 
sju medlemsstater och genom en 
analys av data om anläggningar och 
fullgörande som vi inhämtat från EU:s 
offentliga transaktionsförteckning (se 
ruta 2 ). Vi besökte inte de utvalda an -
läggningarna på plats eftersom vi inte 
hade tillträdesrätt.29 Se ruta 3 för närmare 
uppgifter om momsproblem.
30 Flyg inkluderades i EU ETS 
först från 2012.
18
 Iakttagelser
Ramen för att skydda 
integriteten i EU ETS
12 
För att säkerställa tillräcklig likviditet 
på den marknad för utsläppsrätter som 
skapats genom EU ETS och införa en 
väl fungerande mekanism som bidrar 
till att politikens miljömål uppnås, 
måste marknaden vara tillförlitlig och 
attraktiv31 för icke -fullgörandeköpare32 
och för verksamhetsutövare (fullgöran -
deköpare) som enligt EU ETS -direktivet 
är skyldiga att delta i systemet. Därför 
är det viktigt att undersöka om EU ETS 
integritet är tillräckligt skyddad så att 
man upprätthåller stabiliteten och 
säkerställer investerarnas förtroen -
de för marknaden. Ett sådant skydd 
kräver lämplig reglering och tillsyn 
av marknaden och samarbete mellan 
regleringsmyndigheter. Utsläppsrät -
ternas rättsliga status och definitionen 
av dem bör dessutom vara tillräckligt 
tydliga för att bidra till stabilitet och 
skapa förtroende på marknaden för 
utsläppsrätter.13 
Unionsregistret (se ruta 2 ) är en 
nyckelfaktor när det gäller att skydda 
EU ETS integritet, eftersom det regist -
rerar och spårar alla ”fysiska transak -
tioner” med utsläppsrätter och gör det 
möjligt att lämna väsentlig information 
till marknaden. Förutom att instrumen -
tet har ett miljövärde är EU ETS ekono -
miska insatser betydande. Värdet på 
alla utsläppsrätter och andra fullgöran -
deenheter i unionsregistret uppskattas 
till mer än tio miljarder euro, beroende 
på priset på enheterna och tidpunkten 
för beräkningen. EU ETS integritet bör 
också vara tillräckligt skyddad mot den 
typ av händelser som inträffade mellan 
2008 och 2011 (dvs. rapporterade stöl -
der av utsläppsrätter, momsbedräg -
erier och it -hot som nätfiske). Därför 
är det också nödvändigt att det finns 
ändamålsenliga förfaranden för att 
kontrollera kontoöppningar och trans -
aktioner som görs i unionsregistret.
Kommissionen förbättrade 
kontinuerligt regleringen 
och tillsynen av utsläpps -
marknaden men ytterligare 
framsteg behövs
14 
Kommissionen insåg33 att det var nöd -
vändigt att öka marknadsregleringen 
och tillsynen och förbättra registrets 
säkerhet för att förhindra en upprep -
ning av de säkerhetsincidenter (se 
även punkterna 12 och 13 och ruta 2 ) 
som inträffade i fas II. Den tog därför 
fram ett omfattande åtgärdspaket för 
att komma till rätta med dessa risker 
(se punkterna 15 och 16).31 Se till exempel 
KOM(2010) 796 slutlig.
32 Icke -fullgörandeköpare (eller 
icke -fullgörandehandlare) är 
enheter som deltar frivilligt på 
utsläppsmarknaden (t.ex. 
handlare, investerare, enskilda 
individer och finansiella 
intermediärer) till skillnad från 
fullgörandeköpare (verk -
samhetsutövare som är 
skyldiga att delta enligt lag).
33 http://ec.europa.eu/clima/
policies/ets/oversight/
faq_en.htm , Ensuring the 
integrity of the European 
carbon market  (att säkerställa 
den europeiska koldioxid -
marknadens integritet), 
vanliga frågor, april 2014, där 
det sägs att reglerna (dvs. 
reglerna på de finansiella 
marknaderna) också syftar till 
att skapa säkra och effektiva 
förutsättningar för handel för 
att stärka förtroendet för 
koldioxidmarknaden i 
köl vattnet av en rad beklagliga 
bedrägerier som marknaden 
drabbades av några år 
tidigare. Se också 
KOM(2010) 796 slutlig, särskilt 
inledningen i kapitel 1.
19 Iakttagelser
Systemet med nationella register och unionsregistret
Under fas I och merparten av fas II förde medlemsstaterna nationella register med konton där utsläppsrätter 
och internationella reduktionsenheter kunde innehas och överföras. För att förenkla systemet och göra det 
möjligt i framtiden att koppla EU ETS till andra internationella utsläppshandelssystem beslutade medlagstif -
tarna 2009 att centralisera de nationella registren till ett unionsregister som upprätthålls och administreras 
av Europeiska kommissionen. År 2008–2011 inträffade ett antal säkerhetsincidenter som främst handlade om 
momsbedrägerier och it -attacker. Överföringen av konton och data ägde rum i juni 2012. Trots denna centra -
lisering av registersystemet är medlemsstaterna alltjämt ensamma ansvariga för att öppna, förvalta och upp -
datera konton i sina nationella avsnitt av unionsregistret. Kommissionens centrala förvaltare är inte inblandad 
i dessa aktiviteter. I systemet med EU:s transaktionsförteckning kontrolleras, registreras och godkänns alla 
transaktioner som inletts i unionsregistret för att man ska förvissa sig om att alla överföringar av utsläppsrät -
ter följer EU ETS -reglerna34. I en offentlig version av EU:s transaktionsförteckning görs relevanta EU ETS -data 
tillgängliga för allmänheten. Driften av registret (och det tidigare systemet med nationella register) regleras 
av kommissionens förordningar35.
34 http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/registry/index_en.htm
35 Särskilt kommissionens förordningar (EG) nr 2216/2004 av den 21 december 2004 om ett standardiserat och skyddat registersystem i enlighet 
med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG och Europaparlamentets och rådets beslut nr 280/2004/EG (EUT L 386, 29.12.2004, s. 1) 
och (EU) nr 920/2010 av den 7 oktober 2010 om ett standardiserat och skyddat registersystem i enlighet med Europaparlamentets och rådets 
direktiv 2003/87/EG och Europaparlamentets och rådets beslut nr 280/2004/EG (EUT L 270, 14.10.2010, s. 1), kommissionens förordning (EU) 
nr 1193/2011 om upprättande av ett unionsregister för den handelsperiod i EU:s utsläppshandelssystem som inleds den 1 januari 2013 och om 
ändring av kommissionens förordningar (EG) nr 2216/2004 och (EU) nr 920/2010 och kommissionens förordning (EU) nr 389/2013 om 
upprättande av ett unionsregister för fas III.Ruta 2
20 Iakttagelser
15 
Behovet av att förbättra regleringen 
av koldioxidmarknaden sammanföll 
med processen för att se över ramen 
för reglering av finansmarknaderna 
(MiFID/MAD)36. Detta var ett tillfälle för 
kommissionen att se regleringen av 
koldioxidmarknaden mot bakgrund av 
den generella regleringen av finans -
marknaderna. Enligt den konsekvens -
bedömning37 som åtföljde det förslag 
till översyn av MiFID -direktivet som 
presenterades i oktober 2011 överväg -
de kommissionen två huvudförslag, 
nämligen att antingen skapa ett skräd -
darsytt system för koldioxidmarkna -
den eller att klassificera utsläppsrätter 
som finansiella instrument och låta 
dem omfattas av bestämmelserna i Mi -
FID/MAD. Frågan om vilken reglerings -
metod som vore bäst för utsläpps -
marknaden ingår inte i denna revision. 
Utsläppsrättsderivat38, som enligt 
kommissionens uppskattningar står för 
över 90 % av koldioxidmarknaden, är 
finansiella instrument och reglerades 
därför redan i MiFID och MAD under 
faserna I och II av EU ETS (2005–2012). 
Handel på andrahandsspotmarknader 
för utsläppsrätter var inte det. Kom -
missionen föreslog 2011 att MiFID -di-
rektivet skulle utvidgas och anpassas 
så att det också omfattade handel 
på andrahandsspotmarknader för 
utsläppsrätter genom att man uttryck -
ligen klassificerade utsläppsrätter som 
finansiella instrument. Detta förslag 
antogs 201439 och innebär också att 
utsläppsrätter inbegrips i tillämpnings -
området för MAD/MAR. De nya regler -
na gäller från januari 201740.16 
Andra viktiga åtgärder som kommis -
sionen vidtog för att öka integriteten 
och säkerheten i EU ETS var bland 
annat följande:
 – Möjligheten för medlemsstater -
na att tillämpa ett förfarande för 
omvänd betalningsskyldighet för 
mervärdesskatt för att komma till 
rätta med momsbedrägerier (se 
ruta 3 ).
 – Genomförandet av ytterligare sä -
kerhetsåtgärder avseende unions -
registret för att bekämpa potenti -
ella it -brott och återanvändning av 
internationella reduktionsenheter.
 – Integreringen av bestämmelser för 
bekämpning av penningtvätt i re -
gisterbestämmelserna, inspirerat 
av penningtvättsdirektivet41.
 – Införandet av regler för 
uppförande och deltagan -
de på primärmarknaden 
i auktioneringsförordningen42.
17 
Dessa åtgärder innebär en klar förbätt -
ring av regleringen av koldioxidmark -
naden, och de senaste åren har antalet 
rapporterade incidenter också minskat 
markant. Men trots dessa insatser 
identifierade revisionsrätten en del 
brister i åtgärderna och kvarstående 
problem som måste rättas till för att 
ramen ska bli tillräckligt tillförlitlig. 
Dessa behandlas i avsnitten nedan.36 MiFID och MAD är två hörnpelare 
i regleringen av finansmarknader -
na. MiFID (direktivet om 
marknader för finansiella 
instrument) gäller tillhandahållan -
det av investeringstjänster 
i finansiella instrument, MAD 
(marknadsmissbruksdirektivet) 
gäller marknadsmissbruk.
37 Arbetsdokument från kommissio -
nens avdelningar, Impact 
Assessment accompanying the 
document Proposal for a Directive 
of the European Parliament and of 
the Council on Markets in financial 
instruments (Recast) and the 
proposal for a regulation of the 
European Parliament and of the 
Council on markets in financial 
instruments  (konsekvensbedöm -
ning som åtföljer dokumentet 
förslag till Europaparlamentets 
och rådets direktiv om marknader 
för finansiella dokument 
(omarbetning) och förslag till 
Europaparlamentets och rådets 
förordning om marknader för 
finansiella instrument) 20.10.2011, 
(SEK(2011) 1226 slutlig).
38 Ett derivat är ett finansiellt 
kontrakt kopplat till det framtida 
värdet på eller statusen hos den 
underliggande tillgång etc. som 
det avser (t.ex. ränte- eller 
valutautvecklingen eller en 
gäldenärs eventuella konkurs). 
(http://europa.eu/rapid/
press- release_MEMO-12-232_
en.htm?locale=en )
39 Europaparlamentets och rådets 
direktiv 2014/65/EU av den 15 maj 
2014 om marknader för finansiella 
instrument och om ändring av 
direktiv 2002/92/EG och av 
direktiv 2011/61/EU (EUT L 173, 
12.6.2014, s. 349).
40 Från juli 2016 när det gäller 
marknadsmissbruksförordningen.
41 Europaparlamentets och rådets 
direktiv 2005/60/EG av den 
26 oktober 2005 om åtgärder för 
att förhindra att det finansiella 
systemet används för penning -
tvätt och finansiering av terrorism 
(EUT L 309, 25.11.2005, s. 15). År 
2013 antog kommissionen förslag 
till uppdateringar av direktivet, 
och Europaparlamentet och rådet 
nådde en politisk överenskom -
melse i slutet av 2014.
42 Kommissionens förordning (EU) 
nr 1031/2010 av den 12 novem -
ber 2010 om tidsschema, 
administration och andra aspekter 
av auktionering av utsläppsrätter 
för växthusgaser i enlighet med 
Europaparlamentets och rådets 
direktiv 2003/87/EG om ett system 
för handel med utsläppsrätter för 
växthusgaser inom gemenskapen 
(EUT L 302, 18.11.2010, s. 1) .
21 Iakttagelser
ETS -marknaden är fortfarande utsatt för risker när det gäller momsbedrägerier
I sin allmänna verksamhetsrapport för 2009 uppskattade Europol att cirka fem miljarder euro gick förlorade 
mellan juni 2008 och december 2009 på grund av bedrägerier med koldioxidkrediter (genom momskarusel -
ler). ETS -marknaden var särskilt sårbar för denna typ av gränsöverskridande brottslig handelsverksamhet. 
Som svar på dessa händelser antogs ett direktiv (2010/23/EU)43 som skulle ge medlemsstaterna möjlighet att 
tillämpa ett förfarande för omvänd betalningsskyldighet för mervärdesskatt och därmed lägga skyldigheten 
att betala mervärdesskatt på den person till vilken utsläppsrätter eller andra fullgörandeenheter överförs. 
Giltighetstiden för denna bestämmelse har förlängts till december 2018 (direktiv 2013/43/EU)44.
Vid tidpunkten för granskningen hade nästan en tredjedel av medlemsstaterna inte infört förfarandet för 
omvänd betalningsskyldighet när det gällde utsläppsrätter. Risken för att EU:s utsläppsrätter ska utsättas för 
momsbedrägerier är därför ännu inte helt avvärjd i EU.
Av de fem medlemsstater som vi besökte var det endast Italien som ännu inte tillämpade förfarandet för 
omvänd betalningsskyldighet för mervärdesskatt vid tidpunkten för revisionen. Den enda handelsplattfor -
men för utsläppsrätter i Italien avbröt sin verksamhet på marknaden för utsläppsrätter i december 2010 på 
grund av att anomalier i handelsfluktuationerna hade observerats. Börsens verksamhet upphörde för gott 
i mars 2014. Bilateral handel med utsläppsrätter som omfattar italienska konton i EU ETS -registret är natur -
ligtvis fortfarande möjlig. Den behöriga myndigheten och den nationella registeradministratören ansåg, vid 
tidpunkten för revisionen, att det fanns en väsentlig risk för att momsbedrägerier förekom i Italien på grund 
av att förfarandet för omvänd betalningsskyldighet för mervärdesskatt inte tillämpades.
43 Rådets direktiv 2010/23/EU av den 16 mars 2010 om ändring av direktiv 2006/112/EG om ett gemensamt system för mervärdesskatt beträffande 
frivillig och tillfällig tillämpning av förfarandet för omvänd betalningsskyldighet på leveranser av vissa tjänster som är känsliga för bedrägeri 
(EUT L 72, 20.3.2010, s. 1).
44 Rådets direktiv 2013/43/EU av den 22 juli 2013 om ändring av direktiv 2006/112/EG om ett gemensamt system för mervärdesskatt vad gäller en 
frivillig och tillfällig tillämpning av förfarandet för omvänd betalningsskyldighet på leveranser av vissa varor och tjänster som är känsliga för 
bedrägeri (EUT L 201, 26.7.2013, s. 4).Ruta 3
22 Iakttagelser
Trots att utsläppsrätter 
har klassificerats som 
finansiella instrument 
identifierade revisionsrätten 
vissa kvarstående problem 
som hänger samman med 
regleringen och tillsynen av 
utsläppsmarknaden
18 
Revisionsrätten granskade hur kom -
missionen i förslaget till översyn av 
MiFID -direktivet 2011 behandlade 
utsläppshandelns särdrag. Ett av dessa 
särdrag är att det finns fullgörande -
handlare på EU:s utsläppsmarknad 
(som handlar både på spotmarknaden 
för utsläppsrätter och med derivat). 
Denna marknad är nu i hög grad en fi -
nansiell marknad men den känneteck -
nas av fullgörandehandlarnas delta -
gande och måste därför beaktas noga 
när bestämmelser ses över. Enligt kom -
missionens förslag till översyn skulle 
fullgörandehandlare inom EU ETS 
undantas från kravet att erhålla en 
MiFID -auktorisation45. Vi konstaterade 
att vissa aspekter av tillämpningen av 
MiFID på utsläppsmarknaden väcker 
frågor om regleringen och tillsynen 
av den och att dessa frågor inte har 
analyserats tillräckligt. De behandlas 
i punkterna nedan.19 
Fullgörandehandlare och vissa andra 
enheter som handlar med utsläppsrät -
ter46 är undantagna och behöver inte 
utverka en MiFID -auktorisation enligt 
den ändrade MiFID -ramen. Framför allt 
stora fullgörandehandlare som ofta 
har stora, specialiserade handlarbord 
kommer att vara undantagna om de 
handlar för egen räkning47 när det gäl -
ler EU ETS. Små enheter som handlar 
med utsläppsrätter på spotmarknaden 
frivilligt för egen räkning kan också 
bedriva verksamhet utan MiFID -aukto -
risation48. Revisionsrätten anser att det 
finns en risk när det gäller marknadens 
integritet om sådana enheter missbru -
kar det undantag som infördes genom 
MiFID och bedriver handel som deras 
undantag inte omfattar. Revisionsrät -
ten identifierade också en risk för att 
MiFID -undantaget för enheter som 
bedriver fullgörandehandel kan miss -
brukas av parter som försöker förvärva 
anläggningar för att kunna köpa och 
sälja utsläppsrätter på spotmarknaden 
utan ett MiFID -tillstånd. Vi konstate -
rade att kommissionen inte tillräckligt 
hade analyserat fullgörandehandlarnas 
inverkan på utsläppsmarknaden och 
visat att de eventuella riskerna med att 
undanta grupper av marknadsaktörer 
inte var betydande.45 För att utföra investerings -
tjänster måste värdepappers -
företaget utverka en 
auktorisation från den 
nationella tillsynsmyndig  - 
heten.
46 Till exempel artikel 2.1 j i 
i direktiv 2014/65/EU om 
personer som handlar för 
egen räkning med utsläpps-
rätter eller derivat av dessa.
47 Och uppfyller de krav som 
anges i artikel 2.1 e 
i direktiv 2014/65/EU.
48 I en expertrapport från 2012 
som utarbetades på uppdrag 
av kommissionen om de delar 
av MiFID -konsekvensbedöm -
ningen som gällde utsläpps -
marknaden tog man också 
upp de potentiella följderna av 
sannolika MiFID -undantag för 
mindre marknadsaktörer, som 
eventuellt också har varit 
inblandade i bedrägerier och 
påstådda stölder av 
ut släpps  rätter, och som inte 
behöver MiFID -auktorisation, 
även om utsläppsrätter för 
koldioxid skulle klassificeras 
som finansiella instrument.
23 Iakttagelser
20 
Rent bilaterala OTC -transaktioner, 
inbegripet handel med utsläppsrätter, 
som genomförs utanför MiFID -reg-
lerade handelsplatser kommer även 
i fortsättningen att ligga utanför det 
ändrade MiFID -direktivets tillämp -
ningsområde. Den ”fysiska” leveransen 
av utsläppsrätter som handlats bilate -
ralt mellan två parter kräver att båda 
parter har ett konto i EU ETS unions -
register. Men såsom nämns nedan 
i punkterna 37 och 38 omfattas inte 
dessa ”fysiska” transaktioner i unions -
registret av tillsyn. Det innebär att det 
kan finnas aktörer som bedriver verk -
samhet på delar av marknaden med 
begränsad synlighet för tillsynsmyn -
digheter och behöriga myndigheter. 
Klassificeringen av utsläppsrätter som 
finansiella instrument enligt MiFID -di-
rektivet kommer därför inte att täppa 
till denna lucka i lagstiftningen. Ore -
glerad bilateral handel på spotmarkna -
den utgör dock enligt kommissionen 
en liten del (cirka 1 %) av andrahands -
marknaden för utsläppsrätter jämfört 
med derivathandel.
21 
Kommissionen föreslog49 också att 
mindre marknadsaktörer, under 
förutsättning att vissa tröskelvär -
den uppfylldes, skulle undantas från 
skyldigheten att offentliggöra insider -
information enligt de ändrade reglerna 
om marknadsmissbruk (MAD/MAR). 
Revisionsrätten fann inga bevis för 
att kommissionen tillräckligt analy -
serade sådana aktörers identitet och 
beteende och den information som de 
förfogade över eller deras potentiella 
ackumulerade effekt på utsläppsmark -
naden. Denna frågas betydelse beror 
på hur ”mindre” aktörer definieras, 
vilket man ännu inte hade fastställt vid 
tidpunkten för revisionen.Vi hyser betänkligheter 
om huruvida vissa delar av 
tillsynsramen är lämpliga för 
utsläppsrättsmarknaden
22 
På samma sätt som med alla mark -
nadsmekanismer krävs lämplig mark -
nadstillsyn för att skydda integriteten 
i EU ETS (se också punkt 12). I detta 
bör ingå att kommissionen samråder 
med nationella finansiella tillsynsmyn -
digheter om hur utsläppsmarknaden 
fungerar och överväger samarbete 
kring tillsynen av utsläppsmarknaden. 
Det är också viktigt att ett system med 
kontinuerligt och ändamålsenligt sam -
arbete kring hur koldioxidmarknaden 
fungerar kan inrättas vid Europeiska 
kommissionen, i första hand mellan de 
avdelningar som ansvarar för EU ETS 
och regleringen av finansmarknader -
na, det vill säga GD Klimatpolitik50 och 
GD Inre marknaden och tjänster51.49 Arbetsdokument från 
kommissionens avdelningar, 
Impact Assessment accom ‑
panying the document Proposal 
for a Regulation of the European 
Parliament and of the Council 
on insider dealing and market 
manipulation (market abuse) 
and the proposal for a Directive 
of the European Parliament and 
of the Council on criminal 
sanctions for insider dealing 
and market manipulation  
(konsekvensbedömning som 
åtföljer dokumentet förslag till 
Europaparlamentets och 
rådets förordning om 
insider  handel och otillbörlig 
marknadspåverkan (mark -
nads missbruk) och förslag till 
Europaparlamentets och 
rådets direktiv om straff -
rättsliga sanktioner för 
insiderhandel och otillbörlig 
marknadspåverkan), 
20.10.2011, 
SEK(2011) 1217 slutlig.
50 Kommissionens general -
direktorat med ansvar för 
klimatpolitiken.
51 Kommissionens general -
direktorat med ansvar för den 
inre marknaden och tjänster. 
Från och med 2015 heter 
GD Inre marknaden och 
tjänster GD Finansiell stabilitet, 
finansiella tjänster och 
kapitalmarknadsunionen.
24 Iakttagelser
23 
Trots den gränsöverskridande karak -
tären och farhågor som uttryckts om 
bedrägeri och annan brottslig verk -
samhet (se även punkterna 13 och 14 
och ruta 2 ) konstaterade revisions -
rätten att det inte har införts någon 
tillsyn av utsläppsmarknaden på 
EU-nivå. Nationella finansiella tillsyns -
myndigheter kan begära att den natio -
nella administratören eller de centrala 
förvaltarna tillhandahåller information 
från unionsregistret om transaktioner 
med utsläppsrätter enligt begränsade 
förfaranden som fastställs i register -
förordningen. Revisionsrätten kon -
staterade dock att vid tidpunkten för 
revisionen användes sådana förfa -
randen sällan på medlemsstatsnivå. 
I unionsregistret registreras dessutom 
inte pris eller finansiell information om 
transaktioner. De nationella tillsyns -
myndigheterna kan därför inte få en 
fullständig bild av misstänkta gräns -
överskridande transaktioner och de 
har mindre information tillgänglig när 
det gäller transaktioner som kan vara 
misstänkta. Kommissionen har inga till -
synsbefogenheter på detta område (se 
även punkterna 37 och 38). Detta gör 
det ännu viktigare att de nationella 
tillsynsmyndigheterna samarbetar och 
ser till att handeln med utsläppsrätter 
omfattas av en adekvat tillsyn och att 
möjligheterna till missbruk minimeras.24 
Revisionsrätten anser att det inte finns 
några integrerade förfaranden med 
vilkas hjälp de nationella tillsynsmyn -
digheterna gemensamt kan organisera 
övervakning specifikt av utsläppsmark -
naden på EU -nivå och att det fortfa -
rande finns betänkligheter kring den 
ram för tillsyn av utsläppsmarknaden 
som kommer att finnas på plats när de 
ändrade MiFID och MAR träder i kraft52. 
Inom kommissionen är samarbetet 
mellan GD Klimatpolitik och GD Inre 
marknaden och tjänster organiserat på 
ett informellt och ad hoc -baserat sätt, 
vilket inte tillräckligt bidrar till ett sam -
ordnat tillvägagångssätt när det gäller 
övervakningen av utsläppsmarknaden. 
De befintliga formella förfarandena 
för samråd mellan kommissionens 
avdelningar och framläggande av 
lagstiftningsförslag är inte utformade 
för samordning av regleringen och 
övervakningen av utsläppsmarknaden.
Betänkligheter när det 
gäller definitionen av 
utsläppsrätter
25 
För att utsläppsmarknaden ska fungera 
väl behöver den tillräckligt med likvidi -
tet (se även punkt 12). Härvidlag skulle 
utsläppsmarknaden kunna fungera 
bättre om det rådde större säkerhet 
kring den EU -omfattande definitionen 
av utsläppsrätter och om utsläppsrät -
ter var mer kommersiellt intressanta 
för frivilliga deltagare, till exempel om 
stöd gavs till förmågan att skapa och 
skydda säkra och rättsligt bindande 
säkerhetsintressen53.52 I en expertrapport som 
utarbetats på uppdrag av 
kommissionen identifieras 
även potentiella kvarstående 
brister i ramen för tillsyn av 
utsläppsrätter också efter det 
att de ändrade bestäm -
melserna för finansmark -
naderna har antagits. Många 
olika aktörer ska dela på 
tillsynsansvaret för koldioxid -
marknaden. Detta väcker 
farhågor om de kvarstående 
bristerna, som eventuellt gör 
att förordningarna måste 
anpassas ytterligare, om 
marknadens funktion skulle 
störas.
53 Användning av utsläppsrätter 
som säkerhet är tredje parts 
lagstadgade rättigheter, 
såsom hypotek eller andra 
rättsliga anspråk.
25 Iakttagelser
54 Artikel 40.1 i kommissionens 
förordning (EU) nr 389/2013.
55 Revisionsrätten fick tag i två 
expertrapporter som 
utarbetats på uppdrag av 
Europeiska kommissionen: en 
om de delar av MiFID -konse -
kvensbedömningen som 
gällde utsläppsmarknaden 
(2012) och en om samspelet 
mellan EU ETS -registret och 
infrastruktur efter handel 
(2013), som båda identifierar 
risker liknande dem som 
revisionsrätten identifierar.
56 Artikel 21.3 i kommissionens 
förordning (EU) nr 1193/2011 
och artikel 23.3 i kommis -
sionens förordning 
(EU) nr 389/2013.26 
I EU ETS -direktivet fastställdes inte 
utsläppsrätternas rättsliga status. 
Beskrivningen av en utsläppsrätt som 
ett fungibelt, dematerialiserat instru -
ment som kan handlas på marknaden 
i förordningen om ett unionsregister54 
förklarar bara några av de sätt som 
utsläppsrätter kan användas på. Att 
beteckna utsläppsrätter som finan -
siella instrument klargör dessutom 
endast hur de ska behandlas enligt 
lagstiftningen om finansiella tjäns -
ter. Det förblir oklart vilka rättigheter 
innehavare av utsläppsrätter har. 
De granskade medlemsstaterna har 
olika syn på utsläppsrätternas rätts -
liga status och karaktär. I Frankrike 
och Storbritannien överensstämmer 
utsläppsrätternas kännetecken med de 
rättsliga kännetecknen för egendom 
eller så behandlas de som sådan. I de 
flesta medlemsstater som granskades 
finns det dock ingen rättslig definition 
av utsläppsrätter.
27 
Bristen på rättslig säkerhet på EU- och 
medlemsstatsnivå och de olika förhåll -
ningssätt som har intagits innebär att 
de rättsliga problem som uppstår be -
handlas från fall till fall. Detta ökar i sin 
tur ytterligare risken för olika rättsliga 
definitioner och behandlingar, inte 
bara mellan medlemsstater (varav de 
flesta ännu inte har definierat ut -
släppsrätter i sina nationella rättssys -
tem) utan också inom en och samma 
medlemsstats nationella lagstiftning. 
Problemet med att det inte finns en 
EU-omfattande rättslig definition av 
utsläppsrätter har redan tagits upp 
i flera expertrapporter55 som utarbe -
tats på uppdrag av kommissionen. 
Kommissionen har dock inte vidtagit 
några åtgärder för att komma till rätta 
med problemet. Vi anser att större 
klarhet kring den rättsliga definitionen 
av utsläppsrätter skulle kunna vara bra 
för marknadens sätt att fungera.28 
För närvarande är det inte heller 
rättsligt och praktiskt klart huruvida 
utsläppsrätter kan användas som 
säkerhet, såsom är fallet med tradi -
tionella finansiella instrument med 
ett kommersiellt värde. Det finns inte 
någon uttrycklig bestämmelse om att 
utsläppsrätter som används som säker -
het ska registreras. Enligt EU:s register -
förordning är den praktiska lösningen 
när det gäller att registrera intressen 
i utsläppsrätter att nominera ”extra be -
höriga ombud”56, vilkas tillstånd skulle 
krävas för att genomföra transaktioner 
med dessa utsläppsrätter. En uttrycklig 
bestämmelse på EU -nivå om att ut -
släppsrätter kan användas som säker -
het, och en registreringsmekanism för 
sådana intressen, kan eventuellt öka 
utsläppsrätternas kommersiella värde 
för marknadsaktörer.
26 Iakttagelser
Det fanns vissa brister 
i systemen i unionsregistret 
för behandling av  
grund  läggande 
EU ETS -information
29 
Unionsregistret är ett elektroniskt 
system för att registrera utsläppsrät -
ter och ägandet av dem och för att 
behandla grundläggande EU ETS -data 
om anläggningar och handlande enhe -
ter (se även punkt 13 och ruta 2  ovan). 
Registerförordningen57 innefattar re -
gler för kontoöppning som genomförs 
av de nationella administratörerna. 
Förfarandena för kontoöppning för 
frivilliga deltagare (t.ex. i handels- eller 
investeringssyften) är särskilt viktiga, 
eftersom de anger på vilka villkor 
andra enheter än fullgörandehandlare 
kan öppna ett konto för att handla 
med utsläppsrätter. När handlare 
väl har tillgång till ett konto kan de 
dessutom inleda gränsöverskridande 
transaktioner.
30 
Unionsregistret har en hög riskprofil 
och dess funktion bör därför inbegripa 
identifiering och målinriktad spårning 
av transaktioner samt kontroller och 
identifiering av kontoinnehavare och 
saldon. För att bidra till marknadens 
integritet bör alla medlemsstater til l-
lämpa stränga förfaranden för kon -
toöppning på ett enhetligt sätt, och 
gränsöverskridande övervakning av 
potentiellt misstänkta transaktioner 
bör genomföras så att man avskräcker 
från och kan upptäcka bedrägerier 
eller brottslig verksamhet. Bestämmel -
ser om penningtvätt och finansiering av terrorism har tagits med i register -
förordningen. De anger hur nationella 
administratörer ska samarbeta med 
relevanta behöriga myndigheter på 
dessa områden, särskilt med finansun -
derrättelseenheter och brottsbekäm -
pande organ. Med tanke på de stora 
ekonomiska insatserna och säkerhets -
riskerna kräver ett väl fungerande 
register tillförlitliga förvaltningsstruk -
turer, med lämplig åtskillnad mellan 
it- och andra verksamhetsfunktioner 
i kommissionens interna organisation 
och tillräckliga resurser.
31 
Vid utvecklingen av unionsregistrets 
säkerhetsarkitektur beaktades även 
tidigare incidenter (se punkt 13). Re -
visionsrätten konstaterade att regis -
tersystemen och registerprocesserna 
förbättrades med tiden men att vissa 
brister kvarstår, såsom beskrivs i av -
snitten nedan.57 Kommissionens förordning 
(EU) nr 920/2010.
27 Iakttagelser
Förfarandena för att öppna 
konton var inte tillräckligt 
tillförlitliga
32 
Efter en rad allvarliga händelser som 
rörde säkerheten i registersystemet 
mellan 2008 och 2011 (se punkt 13 
och ruta 2 ) höjdes säkerheten i EU ETS 
ytterligare 2011. Reglerna för kon -
toöppning och godkännande av 
behöriga ombud (dvs. kontroller av 
kundkännedom58) utvidgades betyd -
ligt. Registerförordningen fastställer 
regler för öppnande av persondepå -
konto i unionsregistret och anger på 
vilka grunder de nationella administra -
törerna kan vägra att öppna ett konto 
för frivilliga deltagare, särskilt om den 
sökande utreds för delaktighet i be -
drägeri som berör utsläppsrätter eller 
Kyotoenheter, penningtvätt, finansie -
ring av terrorism eller andra allvarliga 
brott där kontot kan vara ett instru -
ment. Medlemsstaterna ges dessutom 
möjlighet att fastställa mer detaljerade 
nationella regler för vägran att öppna 
konton i registret. Det finns också ett 
krav på att medlemsstaterna ska utby -
ta information om vägran att öppna 
konton.
33 
Trots att en centralisering av register -
systemet genomfördes i juni 2012 när 
de nationella registren fördes över till 
det nya unionsregistret som förvaltas 
av kommissionen, är kontoförvaltning -
en (och enskilda individers och juridis -
ka personers tillträdesrätt till han -
delskonton) fortfarande uteslutande 
medlemsstaternas och deras nationella 
administratörers ansvar. I likhet med 
hur det såg ut före centraliseringen av 
de nationella registren har de nationel -
la administratörerna inte tillgång till 
data från andra medlemsstaters avsnitt 
i registret.34 
Revisionsrätten identifierade många 
skillnader i fråga om processer, intern 
organisation och administrativ kapaci -
tet när det gällde kontrollerna avseen -
de kundkännedom och metoderna för 
riskprofilering mellan medlemsstater -
na, där Frankrike och Storbritannien 
utgjorde exempel på medlemsstater 
som gick längre än minimikraven 
på området. Dessa medlemssta -
ter hade omfattande förfaranden 
för riskbedömningar och ingående 
bakgrundskontroller.
35 
Men trots att ramen för kontoöppning 
har förstärkts sedan 2011 konstatera -
de vi att följande brister fortfarande 
förekom i de flesta av de besökta 
medlemsstaterna:
 – Ansökningar om kontoöppning 
vägrades inte59, inte ens då detta 
hade varit motiverat med hänsyn 
till de kriterier som fastställs i re -
gisterförordningen för vägran att 
öppna ett konto (se punkt 32).
 – Information om misstänkta ansök -
ningar om kontoöppning utbyttes 
inte mellan nationella administra -
törer och kommissionen på ett än -
damålsenligt sätt (t.ex. finns det på 
grund av avsaknaden av en rättslig 
grund ingen permanent lista över 
förvägrade kontoöppningar som 
omfattar hela EU, utbyte av denna 
information sker endast tillfälligt, 
och information om ansökningar 
som inte vägrades formellt men 
som ändå avbröts på grund av 
den nationella administratörens 
misstankar meddelades inte andra 
medlemsstater som förvägrade 
kontoöppningar).58 Kundkännedom (eng. KYC) är 
en metod som finansinstitut 
eller andra enheter använder 
för att utföra kundkontroll 
(dvs. kontroll av kunder för att 
verifiera deras identitet och 
den faktiska betalnings-
mottagarens identitet för att 
förstå affärsförbindelsens 
form och se till att den 
övervakas kontinuerligt). 
Detta krävs för att man ska 
följa lagstiftningen om 
tillbörlig aktsamhet och 
finansiell tillsyn, till exempel 
bekämpning av penningtvätt 
och terrorismfinansiering 
(http://ec.europa.eu/
internal_market/company/
docs/financial -crime/  
130205_impact -assessment_
en.pdf ).
59 Under revisionen informe -
rades revisionsrätten om 
endast tre sådana fall, 
nämligen i Tyskland (1) och 
Frankrike (2), varav två gällde 
fas III.
28 Iakttagelser
 – Merparten av de besökta med -
lemsstaterna använde inte alterna -
tivet att ta fram nationella regler 
för kontoöppning.
 – De interna förfarandena för kon -
toöppningar för att kontrollera 
att alla nödvändiga delar i ansök -
ningarna från potentiella konto -
innehavare hade samlats in hade 
i många fall inte dokumenterats på 
vederbörligt sätt eller dubbelkon -
trollerats (t.ex. Tyskland, Italien och 
Polen).
 – Formella förbindelser mellan be -
höriga myndigheter och nationella 
administratörer å ena sidan och na -
tionella finansunderrättelseenhe -
ter eller brottsbekämpande organ 
å andra sidan höll fortfarande på 
att utvecklas och hade ännu inte 
inletts vid tidpunkten för revision -
en (särskilt Italien och Polen).
36 
Förfarandena för kontoöppning reg -
lerar tillträdet till systemet genom en 
bedömning av marknadsaktörernas in -
tegritet. Länder som är mindre stränga 
i sina kontroller i samband med kon -
toöppning kan bli måltavla för enskilda 
individer med brottsliga avsikter. När 
det gäller dessa förfaranden ger inte 
registerförordningen kommissionen (i 
dess roll som central förvaltare) behö -
righet att genomdriva ett samordnat 
genomförande av medlemsstaternas 
system.Tillsynen och övervakningen av 
transaktioner är inte tillräcklig 
på EU -nivå
37 
Tidigare brottshändelser (se punkt 13 
och ruta 2 ) i EU ETS har vållat med -
lemsstater och en del enskilda delta -
gare allvarlig ekonomisk skada och 
inneburit en betydande risk för att 
EU ETS och Europeiska kommissionens 
anseende skadas. Detta återspeglas 
också i den reservation som GD Klimat -
politik upprepade i sina årliga verk -
samhetsrapporter för 2012 och 2013 
som utarbetades efter centraliseringen 
av registret 2012 (se även punkt 41). 
Även om kommissionen sköter unions -
registret på central nivå har den ingen 
rättslig grund för tillsyn och övervak -
ning av transaktioner. Det förekom -
mer ingen övervakning på EU -nivå av 
potentiellt misstänkta transaktioner 
i unionsregistret (se även punkt 23). 
Denna situation skulle kunna under -
gräva EU ETS integritet.
29 Iakttagelser
38 
Medlemsstaternas registeradministra -
törer måste underrätta de nationella 
myndigheter som ansvarar för be -
kämpningen av penningtvätt (finans -
underrättelseenheter) om misstankar 
om penningtvätt eller annan brottslig 
verksamhet. Revisionsrätten anser att 
om detta ska göras på ett ändamålsen -
ligt sätt måste lämpliga förfaranden 
för övervakning av potentiellt miss -
tänkta transaktioner utarbetas. Sedan 
centraliseringen av unionsregistret på 
kommissionsnivå 2012 har medlems -
staterna inte längre direkt tillgång till 
nationella registerdatabaser. Medlems -
staterna har svårt att analysera uppgif -
ter om gränsöverskridande transaktio -
ner. Vissa medlemsstater60 samarbetar 
på ad hoc -basis och utvecklar gemen -
samma verktyg utanför registersyste -
met. Trots att kommissionen förvaltar 
den centraliserade databasen kan den 
inte fullt ut utnyttja de data som den 
har tillgång till på grund av uppgifts -
skyddet och sekretessproblem. I denna 
situation, där medlemsstaterna och 
kommissionen står inför tekniska be -
gränsningar och restriktioner på grund 
av uppgiftsskyddet, anser vi att man 
inte fullt ut kan hantera de risker för 
missbruk som redan har visat sig.
Interna samordningsproblem 
och resursbegränsningar 
hindrade förvaltningen och 
utvecklingen av unionsregistret
39 
För att genomförandet av registret ska 
vara ändamålsenligt krävs, såsom an -
gavs i punkt 30, en noggrann bedöm -
ning av mål och prioriteringar och en 
tillräcklig resurstilldelning. Dessutom 
bör lämpliga åtgärder ha vidtagits för 
en åtskillnad av it- och andra verksam -
hetsfunktioner inom kommissionens 
ansvariga avdelningar.40 
Revisionsrätten konstaterade att kom -
missionen under fas II av EU ETS var 
aktivt inblandad i många viktiga aktivi -
teter (se punkt 16) som syftade till att 
öka EU ETS löptid och trovärdighet.
41 
Vi anser dock att den organisatoriska 
strukturen och de tillgängliga resurser -
na vid kommissionens avdelningar inte 
tillräckligt främjade förvaltningen och 
utvecklingen av registret. Revisions -
rätten konstaterade att ansvaret för it 
och andra verksamhetsområden inte 
hade fastställts på ett tillfredsställande 
sätt och åtskilts vid de avdelningar vid 
GD Klimatpolitik som ansvarade för ge -
nomförandet av EU ETS. Beskrivning -
arna av funktionerna vid GD Klimatpo -
litiks registergrupp var allmänna och 
innehöll överlappningar. Kommissio -
nens tjänst för internrevision har redan 
utfärdat revisionsrekommendationer 
på detta område61. Trots att en hand -
lingsplan för dessa rekommendationer 
höll på att genomföras vid tidpunk -
ten för revisionen behövs ytterligare 
framsteg för att öka ändamålsenlighe -
ten i förvaltningen och utvecklingen 
av registret. I detta sammanhang vill 
revisionsrätten också uppmärksamma 
de reservationer som GD Klimatpolitik 
gjorde i sina årliga verksamhetsrap -
porter för 2012 och 2013 avseende 
säkerhetshot mot unionsregistret62.60 Enligt kommissionen omkring 
tio medlemsstater vid 
tidpunkten för revisionen.
61 Revisionsrättens iakttagelser 
stöds av en intern 
kommissionsrapport. För 
närmare information, se 
kapitel 2.3 om bedömningar 
av granskningsresultat och 
uppföljning av revisions -
rekommendationer 
i GD Klimatpolitiks årliga 
verksamhetsrapport för 2013.
62 I sammanfattningen av sin 
årliga verksamhetsrapport för 
2013 angav GD Klimatpolitik 
att det i den rapporten 
upprepade den anseende -
relaterade reservationen 
avseende de kvarstående 
betydande säkerhetsrisker 
som hade identifierats 
i unionsregistret för 
utsläpps handelssystemet 
(EU ETS) och som hade gjorts 
i de årliga 
verksamhetsrapporterna 
för 2010, 2011 och 2012. Vidare 
uppgav man att man inte 
kunde få några rimliga 
garantier för att de dåvarande 
säkerhetsåtgärderna på ett 
framgångsrikt sätt skulle 
kunna förhindra en framtida 
attack. Man hävdade också att 
garantier för denna säkerhet 
var ett villkor för att 
reservationen skulle hävas.
30 Iakttagelser
Genomförandet av EU ETS
42 
Genomförandet av EU ETS inleddes 
2005, men den första faktiska åtag -
andeperioden enligt Kyotoprotokollet 
löpte från 2008 till 2012 (EU ETS fas II). 
I medlemsstaternas genomförande av 
EU ETS ingår tilldelning av utsläpps -
rätter till anläggningar, genomförande 
av de nationella fördelningsplanerna 
och tillämpliga regler som medlems -
staterna har fastställt, övervakning av 
utsläpp och genomförande av rappor -
terings- och verifieringsförfaranden, 
inbegripet ackreditering eller erkän -
nande av kontrollörer i förekommande 
fall.
43 
Den årliga verifieringsomgången av 
EU ETS i medlemsstaterna under fas II 
beskrivs i  ruta 4 . Inom denna ram är 
godkännandet av övervakningspla -
ner en nyckelkontroll eftersom det är 
av största betydelse att de data och 
parametrar som ingår i dessa planer är 
korrekta för att utsläppsrapportering -
en ska bli tillförlitlig. EU ETS -direktivet 
och de riktlinjer för övervakning och 
rapportering som kommissionen har 
utfärdat för fas II63 beskrev innehållet 
i utsläppsrätter, övervakningsplaner, 
utsläppsrapporter och i viss utsträck -
ning verifieringsrapporter samt tids -
fristerna för när de skulle lämnas in. De 
fastställde inte vilka kontroller av dem 
som de behöriga myndigheterna skul -
le göra. För fas III ändrades kontrollra -
men och ytterligare ansvarsområden 
i fråga om verifiering och ackreditering 
av kontrollörer infördes64.44 
Direktivet definierade Europeiska 
kommissionens roll som omfattar 
bedömning av de nationella för -
delningsplanerna, vägledning till 
medlemsstaterna, samordning av 
informationsutbyte mellan behöriga 
myndigheter och övervakning, i viss 
utsträckning, av medlemsstaternas 
genomförande.
45 
För att se till att överlämnandet av 
utsläppsrätter sker korrekt ska lämpli -
ga sanktionssystem som är effektiva, 
proportionella och avskräckande 
finnas på plats. I direktivet fastställ -
des en påföljd på ”100 euro” per ton 
koldioxidekvivalenter i de fall då en 
verksamhetsutövare inte överlämnade 
tillräckligt många utsläppsrätter för att 
täcka utsläppen under året65. Med -
lemsstaterna var också skyldiga att 
fastställa nationella bestämmelser om 
påföljder för andra typer av överträdel -
ser av EU ETS -reglerna.63 Den 18 juli 2007 antog 
kommissionen 
beslut 2007/589/EG om 
riktlinjer för övervakning och 
rapportering av utsläpp av 
växthusgaser i enlighet med 
Europaparlamentets och 
rådets direktiv 2003/87/EG, 
som gällde och uppdaterades 
under fas II (2008–2012) 
(EUT L 229, 31.8.2007, s. 1).
64 Kommissionens förordning 
(EU) nr 600/2012 av den 
21 juni 2012 om verifiering av 
rapporter om utsläpp av 
växthusgaser och ton  kilo-
meter och ackreditering av 
kontrollörer i enlighet med 
Europaparlamentets och 
rådets direktiv 2003/87/EG 
(EUT L 181, 12.7.2012, p. 1).
65 Artikel 16 i direktiv 
2003/87/EG.
31 Iakttagelser
Allmän översikt över verifieringsomgången i EU ETS fas II
Behörig myndighet : Medlemsstaterna utser en eller flera (t.ex. regionala) behöriga myndigheter som ansva -
rar för genomförandet av EU ETS -direktivet.
Tillstånd och övervakningsplan : I överensstämmelse med EU ETS -direktivet och de riktlinjer för övervak -
ning och rapportering som kommissionen har utfärdat antar den behöriga myndigheten utsläppsrätter för 
växthusgaser för verksamhetsutövarnas anläggningar med en övervakningsplan som beskriver de tekniska 
uppgifterna för anläggningen och hur utsläppen ska övervakas (t.ex. genom beräkningar och/eller mätningar) 
och rapporteras.
Årlig utsläppsrapport och verifieringsrapport : På grundval av den övervakning som genomförs under 
året utarbetar verksamhetsutövarna en årlig utsläppsrapport som verifieras av en oberoende kontrollör som 
de anlitat. Kontrollören kontrollerar den årliga utsläppsrapporten och upprättar en verifieringsrapport med 
ett verifieringsutlåtande. Dessa dokument skickas till den behöriga myndigheten senast den 31 mars det 
påföljande året. Kontrollören upprättar även en mer detaljerad intern verifieringsrapport som kan skickas till 
verksamhetsutövaren och/eller den behöriga myndigheten.
Överlämnande av utsläppsrätter : Utifrån uppgifterna i de verifierade årliga utsläppsrapporterna överläm -
nas det korrekta antalet utsläppsrätter från verksamhetsutövarens konto i registret senast den 30 april det 
påföljande året.
Källa: Revisionsrättens analys baserad på den rättsliga ramen och riktlinjerna för övervakning och rapportering.Ruta 4
På platsVerkställighet, 
sanktioner
Inlämning för kontroll 
och överlämnande av 
utsläppsrätterGodkänner och kontrollerar 
övervakningsplanUtfärdar och går
igenom tillstånd
Årlig utsläppsrapport
KontrollörVeriﬁeringsrapportGenomför 
övervakningsplan (året om)Verksamhetsutövare Behörig myndighet
32 Iakttagelser
Medlemsstaternas system för 
att registrera och rapportera 
utsläpp under fas II av 
EU ETS var inte tillräckligt 
utvecklade
46 
Medlemsstaternas system för att re -
gistrera och rapportera utsläpp bestod 
av följande:
 ο Förfaranden för att se till att 
anläggningarnas utsläpp övervaka -
des korrekt.
 ο Förfaranden för att se till att an -
läggningarnas utsläppsrapporter 
verifierades korrekt.
 ο Förfaranden för att garantera kvali -
teten på kontrollörernas arbete. ο De behöriga myndigheternas in -
spektioner av anläggningarna.
 ο Rapportering om genomförandet 
av EU:s utsläppshandelssystem.
47 
Eftersom EU ETS inrättades genom ett 
direktiv under miljörubriken i fördra -
get är detta politikområde framför allt 
medlemsstaternas behörighetsområ -
de. Det innebär att de kan genomföra 
systemet på olika sätt, vilket visas 
i ruta 5 .
Många olika genomförandemodeller i medlemsstaterna
I Grekland genomförs EU ETS centralt. Den behöriga myndigheten för EU ETS är utsläppshandelskontoret vid 
generaldirektoratet för miljö inom ministeriet för miljö, energi och klimatförändringar. Myndigheten ansvarar 
för de flesta delarna av den årliga verifieringsomgången och utfärdar utsläppsrätter, godkänner övervak -
ningsplaner, samlar in verifierade årliga utsläppsrapporter och meddelar handläggaren av det nationella 
registret verifierade utsläppsdata. Den ansvarar också för beslut om påföljder och sanktioner.
Italien har också ett centralt genomförande. En kommitté ansvarar för att genomföra EU ETS, med stöd från 
ett tekniskt sekretariat vid miljöministeriet i Rom. Under fas II ansvarade kommittén för att godkänna ut -
släppsrätter inom EU ETS och övervakningsplaner, för rapporteringscykeln och för att erkänna kontrollörer.
Spanien har ett till stora delar decentraliserat genomförande av EU ETS där de berörda myndigheterna i de 
självständiga regionerna godkänner utsläppsrätter och övervakningsplaner och också övervakar rapporte -
ringscykeln. Den centrala behöriga myndigheten vid miljöministeriet ansvarar för den övergripande samord -
ningen av genomförandet av EU ETS i Spanien och underlättar harmoniseringen genom att utfärda riktlinjer 
och inrätta en särskild samordningskommitté.
I Tyskland, Frankrike och Polen var i allmänhet regionala och/eller lokala myndigheter med och utfärdade 
utsläppsrätter och godkände och kontrollerade övervakningsplaner medan den nationella behöriga myndig -
heten i regel spelade en ledande roll i utsläppsrapporteringskedjan och samordningen av det övergripande 
genomförandet av EU ETS.Ruta 5
33 Iakttagelser
Brister och förseningar 
i förfarandena för att godkänna 
övervakningsplaner
48 
Det är mycket viktigt att anläggningar -
nas övervakningsplaner godkänns för 
att man ska kunna fördela utsläppsrät -
ter till anläggningarna och på så sätt 
göra det möjligt med en tillförlitlig 
utsläppsrapportering i framtiden.49 
Revisionsrätten konstaterade att för -
farandena för att godkänna övervak -
ningsplaner var bristfälliga i merparten 
av de granskade medlemsstaterna, 
vilket visas i  ruta 6 .
Bristfälliga förfaranden för att godkänna övervakningsplaner
I Frankrike har man ingen harmoniserad metod på nationell nivå för att analysera, kontrollera och godkänna 
övervakningsplaner. Till och med i en och samma region kan metoderna variera beroende på kontrollören 
(miljöinspektör). I Polen konstaterade revisorerna att de kontroller som de lokala myndigheterna gör av över -
vakningsplanerna är begränsade till skrivbordsgranskningar av grundläggande delar av planerna. De gör inga 
mer ingående kontroller av anläggningarna för att kontrollera om de inlämnade uppgifterna är tillförlitliga 
och för att se till att övervakningsplanerna exakt speglar situationen på anläggningen.
I Tyskland konstaterade revisorerna att det under fas II av EU ETS förekom skillnader mellan delstaterna i til l-
lämpningen av reglerna för att definiera en anläggning. I praktiken kunde ett visst anläggningsområde i en 
delstat få en enda utsläppsrätt för hela platsen, inbegripet alla dess enheter, medan anläggningsområdet i an -
dra delstater kunde delas upp i flera anläggningar med separata utsläppsrätter. Storleken på en anläggning, 
som fastställs i utsläppsrätten, kan ha haft betydelse för om anläggningen klarade tröskeln för deltagande 
i EU ETS eller inte. Under den första halvan av fas II hade delstaterna dessutom olika metoder för att godkänna 
övervakningsplaner (eller ”koncept” som de kallas i Tyskland). En del godkände hela övervakningsplanen från 
början av fas II medan andra endast godkände avvikelser från riktlinjerna för övervakningen. I ett domstols -
beslut66 krävdes senare att godkännandeförfarandena skulle harmoniseras eftersom det var viktigt att berör -
da myndigheter godkände en heltäckande övervakningsplan för hela fas II och därmed minskade risken för 
felaktig utsläppsrapportering.
I Spanien, Italien och Grekland förekom förseningar på upp till två år i upprättandet och godkännandet av 
övervakningsplaner för fas II efter det att riktlinjerna för övervakning och rapportering under fas II hade antagits 
i juli 2007. Enligt de behöriga myndigheterna var tidsramarna alltför snäva för att man skulle hinna införliva de 
nya reglerna i nationella riktlinjer eller förordningar och inkorporera de nya övervakningsplanerna i utsläppsrät -
ten innan rapporteringsperioden började. I vissa fall godkändes övervakningsplanerna formellt först 2010.
66 Tysklands federala förvaltningsdomstol 7 C 10.09, 18.2.2010.Ruta 6
34 Iakttagelser
Rapporteringen av 
kontrollörernas resultat var 
otydlig och den behöriga 
myndighetens uppföljning 
begränsad
50 
EU ETS -direktivet ger medlemsstater -
na det generella ansvaret för att se 
till att utsläppen övervakas på an -
läggningarna och verifieras i enlighet 
med reglerna i EU ETS -direktivet och 
kommissionens riktlinjer67. De viktigas -
te stegen när det gäller övervakning, 
rapportering och verifiering i den 
årliga verifieringsomgången av EU ETS 
visas i  ruta 4  ovan och byggde under 
fas II på dessa riktlinjer och principer. 
Mot den bakgrunden är kontroller av 
verifierade årliga utsläppsrapporter 
från verksamhetsutövare en central 
del av kontrollramen vid den behöri -
ga myndigheten. När revisionsrätten 
granskade dokumentationen om 
150 anläggningar i sju utvalda med -
lemsstater konstaterade den att det 
fanns många skillnader när det gällde 
metoderna för hur man organiserade 
sådana kontroller och kontrollernas 
ändamålsenlighet.
51 
Under fas II av EU ETS fanns det ingen 
standardmall där det angavs vad en 
verifieringsrapport måste innehålla. 
Utan en sådan mall eller mer specifik 
vägledning om hur en sådan rapport 
ska se ut och vad den ska innehålla 
utarbetades många olika format och 
metoder som inte alltid gav en tydlig 
överblick över verifieringsresultat och 
slutsatser.52 
Revisionsrätten konstaterade att de 
bevis som fanns vid den behöriga 
myndigheten för att verifieringen 
hade genomförts korrekt ibland var 
otillräckliga eller otydliga68. Till exem -
pel var vissa beskrivningar av en del 
verifieringsresultat begränsade och 
det saknades uppföljning av föregå -
ende års resultat eller av resultaten av 
korrigerande åtgärder. I merparten av 
de utvalda medlemsstaterna kunde 
revisorerna inte inhämta några bevis 
på åtgärder av de behöriga myndighe -
terna som hade föranletts av åter -
kommande rapportering av resultat. 
Exempel på sådana återkommande 
resultat var att utsläppsberäkningarna 
inte var tillräckligt detaljerade, att mät- 
och vägutrustningen inte kalibrerades 
med de intervall som krävs eller att 
laboratorium med rätt ackreditering 
inte användes. Revisionsrätten hitta -
de fall i de flesta medlemsstater där 
kontrollörernas resultat återkom år 
efter år utan tillräcklig information om 
skälen, bakgrunden eller uppföljning -
en. Men revisionsrätten hittade också 
många fall i de flesta medlemsstater 
där kontrollörerna inte rapporterade 
några resultat alls, trots de enskilda an -
läggningarnas komplexitet och storlek 
eller den relativt lilla erfarenheten av 
utsläppsövervakning och utsläpps -
rapportering inom EU ETS. I  ruta 7  
beskrivs dessa resultat närmare.67 Beslut 2007/589/EG.
68 Revisionsrätten konstaterade 
också att ingen av de utvalda 
medlemsstaterna använde sig 
av möjligheten – som anges 
i riktlinjerna – för behöriga 
myndigheter att utvärdera 
kontrollörernas arbete genom 
att begära in och granska 
deras interna verifierings -
rapporter. Detta förklaras 
närmare i punkterna 0–0.
35 Iakttagelser Ruta 7Exempel på inkonsekvent rapportering av verifieringsresultat
Tyskland använder ett högautomatiserat och standardiserat elektroniskt system för inlämning av verifierade 
årliga utsläppsrapporter. Det gav en tydlig överblick över verifieringsarbetets resultat och av kontrollörens 
faktiska uppfattning om utsläppsuppgifterna, men ingen närmare information om vilken metod kontrollö -
rerna använde eller om det utförda arbetet. Dessutom fanns inga särskilda textfält i kontrollörernas avsnitt 
på blanketterna där kontrollörerna skulle lämna rekommendationer om förbättringar eller göra en särskild 
uppföljning av resultaten och kommentarer från det föregående året.
I Frankrike fick den behöriga myndigheten en förklaring som ger rimlig säkerhet om den årliga utsläppsrap -
porten från kontrollörerna. I förklaringarna skriver kontrollörerna ner sina kommentarer och problem med 
bristande överensstämmelse. Revisorerna konstaterade dock att en del kontrollörer aldrig rapporterade några 
problem i sina förklaringar trots att de interna verifieringsrapporterna innehöll resultat, och innehållet i förkla -
ringen varierade mellan kontrollörerna.
Enligt Italiens lagstiftning ska kontrollörerna använda särskilda rapporteringsmallar. På så sätt blir rapporte -
ringskedjan i allra högsta grad standardiserad. Men revisorerna noterade att kontrollörerna inte rapporterade 
några resultat i merparten av fallen, till skillnad från Storbritannien där kontrollörerna rapporterade resultat 
i merparten av fallen.
I ett fall i Italien rapporterade en kontrollör många resultat för de första tre åren. Dokumentationen visade 
inte hur och om alla problem löstes eller om den behöriga myndigheten hade ingripit. När det gällde rappor -
teringsåret 2010 anlitade dock verksamhetsutövaren en ny kontrollör som inte rapporterade några resultat för 
det året.
I Polen använder den behöriga myndigheten en elektronisk databas för att dubbelkontrollera rapporterade 
utsläpp men den följer inte upp eventuella resultat som rapporterats i kontrollörernas verifieringsutlåtande.
36 Iakttagelser
69 Den europeiska samarbets -
organisationen för ackredi -
tering är en förening 
bestående av nationella 
ackrediteringsorgan i Europa 
som är officiellt erkända av 
regeringarna i respektive land 
och som ska bedöma och 
verifiera  – i förhållande till 
internationella standarder  – 
organisationer som utför 
utvärderingstjänster, t.ex. 
certifiering, verifiering, 
inspektioner, tester och 
kalibrering (även kallade 
bedömningar av överens -
stämmelse)  
(http://www.european - 
accreditation.org/about -us).
70 Avsnitt 10.4.2 d i kommis -
sionens beslut 2007/589/EG. 
Se även ruta 4 .
71 I ruta 4  finns mer bakgrunds - 
information.Kvaliteten på kontrollörernas 
arbete kontrollerades inte 
tillräckligt
53 
I EU ETS -direktivet och tillhörande rikt -
linjer för övervakning och rapportering 
under fas II infördes inga entydiga krav 
för ackreditering av oberoende kon -
trollörer eller kontroll av kvaliteten på 
kontrollörernas arbete. I direktivet spe -
cificerades de minimikompetenskrav 
som ställs på kontrollörer, och i riktlin -
jerna för övervakning och rapportering 
ingick definitioner av ”kontrollör” och 
”ackreditering” och medlemsstaterna 
ombads att ta hänsyn till motsvarande 
riktlinjer från den europeiska samar -
betsorganisationen för ackreditering69. 
Riktlinjerna gav också behöriga myn -
digheter och ackrediteringsorgan möj -
lighet att utvärdera kontrollörernas 
interna verifieringsrapport70. Medlems -
staterna hade stort handlingsutrymme 
på dessa områden, vilket inte främjade 
ett effektivt genomförande av riktlin -
jerna. Verksamhetsutövarna ställdes 
därför inte inför samma krav över hela 
EU, vilket minskade den säkerhet som 
uppnåddes genom verifieringsarbetet.
54 
Alla medlemsstater som valdes ut för 
granskning hade någon form av ackre -
ditering eller erkännande av kontrol -
lörer för att skapa pooler av godkända 
kontrollörer som verksamhetsutövar -
na kunde anlita. I Italien var det den 
behöriga myndigheten som erkände 
kontrollörer. Den upprättade en för -
teckning över 23 erkända kontrollörer 
för EU ETS i Italien, men gjorde inga 
regelbundna kvalitetsbedömningar 
eller övervakade deras arbete. Denna 
modell upphörde under fas III. I andra 
granskade medlemsstater gjordes 
ackrediteringen eller erkännandet av 
ett befintligt ackrediteringsorgan eller 
ett erkännande organ.55 
Revisionsrätten konstaterade att de 
behöriga myndigheterna i de utvalda 
medlemsstaterna i stor utsträckning 
förlitade sig på kontrollörernas arbete 
för att uppnå säkerhet om de årliga ut -
släppsrapporterna. Men ingen av med -
lemsstaternas behöriga myndigheter 
gjorde särskilda kontroller av verifie -
ringsrapporternas och tillhörande do -
kuments kvalitet och innehåll eftersom 
de ansåg att det var ackrediterings -
organens ansvar. Inte heller använde 
någon av de utvalda medlemsstaterna 
den möjlighet som riktlinjerna erbjud -
er att begära in kontrollörernas interna 
verifieringsrapporter71 och använda 
dem för att utvärdera deras arbete.
56 
I tre (Tyskland, Polen och Storbritan -
nien) av de fem medlemsstater som 
besöktes, där kontrollörerna ackre -
diterades av ett oberoende organ, 
förekom dessutom ingen samordning 
eller regelbundna informationsut -
byten mellan de behöriga myndig -
heterna och ackrediteringsorganen 
om fullständigheten i och kvaliteten 
på verifieringsrapporterna och den 
säkerhet som kunde uppnås från dem. 
Revisionsrätten noterar att endast de 
behöriga myndigheterna hade direkt 
och fullständig tillgång till de verifiera -
de årliga utsläppsrapporter som läm -
nades in till dem. Revisionsrätten anser 
att de resultat som presenteras ovan 
delvis berodde på att det saknades 
bestämmelser om ackreditering och 
(kvalitets)kontroll i ramen för EU ETS 
och också att de behöriga myndig -
heterna inte var skyldiga att granska 
kontrollörernas arbete under fas II av 
EU ETS.
37 Iakttagelser
72 Samordnade åtgärder för att 
förebygga och begränsa 
föroreningar (fram till 2013), 
som bygger på Europa -
parlamentets och rådets 
direktiv 2008/1/EG av den 
15 januari 2008 om sam -
ordnade åtgärder för att 
förebygga och begränsa 
föroreningar (EUT L 24, 
29.1.2008, s. 8), ersatt av 
Europaparlamentets och 
rådets direktiv 2010/75/EU av 
den 24 november 2010 om 
industriutsläpp (EUT L 334, 
17.12.2010, s. 17).
73 I Storbritannien minskade 
andelen inspektioner av 
anläggningar från cirka 5 % 
i början av fas II 2008 till cirka 
1 % i slutet av fas II 2012.57 
Dessutom förekom inget rotationssys -
tem i någon av medlemsstaterna för 
att stärka kontrollörernas oberoende 
och opartiskhet. I Frankrike och Polen 
identifierade revisionsrätten fall där 
kontrollörerna inte bara var med och 
verifierade utsläppsrapporterna utan 
också var med och utarbetade över -
vakningsplanen för samma anläggning 
eller andra motsvarande aktiviteter 
(t.ex. inspektioner av anläggningar för 
den behöriga myndighetens räkning), 
vilket kan leda till intressekonflikter.
Mycket begränsade 
inspektioner av anläggningar 
på plats
58 
I EU ETS -direktivet och i riktlinjerna 
för övervakning och rapportering 
anges inte vilka kontroller de behöriga 
myndigheterna ska utföra av anlägg -
ningarna. Framför allt finns det inget 
krav på att de behöriga myndigheter -
na ska göra inspektioner på plats för 
att bedöma hur övervakningsplanen 
genomförs eller om de verifierade 
utsläppsrapporterna är tillförlitliga.
59 
Med undantag av Storbritannien kon -
staterade revisionsrätten i de besökta 
medlemsstaterna att de behöriga myn -
digheterna inte gjorde några besök 
på plats i samband med EU ETS. Andra 
typer av besök på anläggningar gjor -
des ofta av myndigheter, till exempel 
i samband med tillståndsförfarandet 
enligt IPPC -direktivet72 eller avfalls- 
och miljölagstiftningen, som ansågs 
ha högre prioritet (t.ex. Tyskland, 
Frankrike och Polen) men de behand -
lade inte specifikt problemen i EU ETS. 
I Tyskland och Spanien konstaterade 
revisionsrätten några fall där de regi -
onala behöriga myndigheterna ibland 
följde med kontrollörerna på besöken 
på plats.60 
Det gick inte att få någon centraliserad 
statistik för EU ETS -inspektioner i nå -
gon av de utvalda medlemsstaterna, 
förutom i Storbritannien där antalet 
besök gradvis minskade73 mot slutet 
av fas II.
Det fanns brister i medlems-
staternas rapportering om 
genomförandet av EU ETS
61 
Medlemsstaterna är skyldiga att varje 
år lämna en rapport enligt artikel 21 
i EU ETS -direktivet. De årliga rappor -
terna om viktiga aspekter av tillämp -
ningen av direktivet ska överlämnas till 
kommissionen. Utöver denna obligato -
riska årliga rapportering anser revi -
sionsrätten att medlemsstaterna bör 
informera allmänheten om hur EU ETS 
tillämpas nationellt och om resultaten.
62 
Revisionsrätten konstaterade att Italien 
inte utarbetade och överlämnade de 
rapporter som krävs enligt artikel 21 
till kommissionen för åren 2010, 2011 
och 2012 och att Frankrike utarbetade 
rapporten för 2012 först efter det att 
revisionsrätten hade begärt det.
38 Iakttagelser
63 
När det gäller andra typer av rappor -
tering för att informera allmänheten 
om den nationella tillämpningen av 
EU ETS utarbetade Tyskland och Spa -
nien uttömmande årliga rapporter om 
EU ETS med trend- och sektoranalyser 
av utsläpp och uppgifter om regelef -
terlevnad. Men Grekland, Frankrike 
och Italien tillhandahöll inte mycket 
specifik allmän rapportering om den 
nationella tillämpningen och resultatet 
av EU ETS. Storbritannien utarbetade 
en årlig nationell rapport om EU ETS 
endast fram till 2010.
Det fanns luckor i kommis -
sionens vägledning för och  
 övervakning av medlems-
staternas genomförande 
under fas II av EU ETS
64 
Under fas II ingick det i kommissio -
nens ansvarsområden74 att göra en 
bedömning av medlemsstaternas 
fördelningsregler som fastställs i de 
nationella fördelningsplanerna, ge 
vägledning till medlemsstaterna och 
övervaka genomförandet av politiken. 
Syftet med dessa uppgifter är främst 
att se till att EU ETS fungerar korrekt 
som ett system som omfattar hela 
Europa, att snedvridning av konkur -
rensen undviks och att andra problem 
med bristande harmonisering inte har 
en negativ inverkan på EU ETS så att 
det inte fungerar ändamålsenligt som 
ett marknadsbaserat verktyg som ska 
minska utsläppen på det mest kost -
nadseffektiva sättet. Intressenternas 
förtroende för att EU ETS fungerar 
ordentligt skulle stärkas om detalje -
rad och relevant information om hur 
systemet genomförs och fungerar på 
ett övergripande plan regelbundet 
presenterades, särskilt när det genom -
förs decentraliserat.Bristande insyn i kommis -
sionens bedömning av 
nationella fördelningsplaner 
under fas II
65 
När det gäller faserna I och II av EU ETS 
utarbetade medlemsstaterna nationel -
la fördelningsplaner där de angav den 
totala volym utsläppsrätter som de 
planerade att fördela till verksamhets -
utövarna. Kommissionen tog fram sär -
skilda riktlinjer för detta75. I riktlinjerna 
fanns beskrivningar av de kriterier som 
framför allt styr utsläppstrender, till ex -
empel BNP -tillväxt och koldioxidinten -
sitet och olika metoder för att bedöma 
medlemsstaternas minskningspotenti -
al. Utifrån minskningspotentialen och 
utsläppen under ett lämpligt basår 
beräknar man ett vägledande tak.
66 
Efter att ha godkänt den första om -
gången av tio nationella fördelnings -
planer under fas II utfärdade kom -
missionen ett meddelande76 2006 där 
den förklarade att den använde den 
metod som beskrivs i  European Energy 
and Transport: Trends to 2030 – update 
200577 som grund för uppgifterna om 
koldioxidintensitet och ekonomisk 
tillväxt för beräkningen av utsläppstak. 
Resultaten i rapporten fick man fram 
med hjälp av Primes -modellen78, 
som utarbetats av Atens universitet. 
Men bedömningsmetoden medde -
lades inte medlemsstaterna i förväg 
(dvs. i riktlinjerna för de nationella 
fördelningsplanerna).74 Artiklarna 9, 14, 19, 20, 21 och 
30 i EU ETS -direktivet.
75 KOM(2005) 703 slutlig, 
22.12.2005.
76 KOM(2006) 725 slutlig, 
29.11. 20 0 6.
77 Som togs fram av GD 
Transport och energi vid 
kommissionen utifrån 
Primes -modellen.
78 European Energy and Transport 
Trends to 2030 – update 2005  
(trender för europeisk energi 
och transport fram till 
2030 – uppdatering 2005), 
utarbetades av Institute of 
Communication and 
Computer Systems of National 
Technical University of Athens 
(institutet för kommunika -
tions- och datorsystem vid 
Atens nationella tekniska 
universitet, ICCS -NTUA), 
Grekland för kommissionen. 
Primes -modellen är en 
universalmodell; den utformas 
för prognoser, scenarie -
konstruktioner och analys av 
den politiska effekten. 
Modellen beaktar efterfrågan 
på energi och leveranstekniker 
och tekniker för att bekämpa 
föroreningar. Systemet speglar 
överväganden om marknads -
ekonomi, näringslivsstruktur, 
energi-/miljöpolitik och 
energi-/miljölagstiftning som 
utformas för att de ska 
påverka energisystem -
faktorernas marknads -
beteende ( https://ec.europa.
eu/energy/sites/ener/files/
documents/trends_to_2030_
update_2005.pdf ).
39 Iakttagelser
67 
Revisionsrätten konstaterade att kom -
missionen inte hade varit öppen med 
sitt beslut att använda Primes -model -
len som grund för att beräkna taken 
under fas II och 2005 som basår för 
beräkningarna eftersom medlemssta -
terna hade planerat att ta fram sina 
nationella fördelningsplaner utifrån de 
tillgängliga riktlinjerna för de natio -
nella fördelningsplanerna där det 
inte stod något om Primes -modellen. 
Det gjorde medlemsstaternas arbete 
mycket ineffektivt eftersom de blev 
tvungna att skriva om sina nationella 
fördelningsplaner och använda nya 
kriterier, vilket ledde till bristande in -
syn i utarbetandet och bedömningen 
av de nationella fördelningsplanerna 
under fas II.
68 
För att kunna undersöka om de na -
tionella fördelningsplanerna för fas II 
hade bedömts på ett konsekvent, 
rättvist och lika detaljerat sätt bad re -
visionsrätten dessutom kommissionen 
att överlämna sina interna dokument 
och arbetspapper om bedömningen 
av de nationella fördelningsplanerna 
för fas II.
69 
Eftersom arkiveringstiden för doku -
menten hade löpt ut kunde kommis -
sionens avdelningar endast överlämna 
mallen för de checklistor som använts 
och ifyllda checklistor för två med -
lemsstater. De kunde inte överlämna 
ifyllda checklistor för de övriga med -
lemsstaterna. Eftersom det saknades 
dokumentation kunde revisionsrätten 
inte dra några slutsatser om kommis -
sionens arbete när den skulle bedöma 
om de nationella fördelningsplanerna 
var lika detaljerade och fullständiga för 
alla utvalda medlemsstater.Kommissionen offentlig -
gjorde inte de årliga 
genomföranderapporterna 
såsom krävs enligt 
EU ETS -direktivet
70 
Enligt artikel 21 i EU ETS -direktivet 
ska medlemsstaterna lämna in en 
årlig rapport till kommissionen om 
tillämpningen av direktivet (se även 
punkterna 61 och 62). På grundval av 
de rapporter som medlemsstaterna 
lämnar in varje år ska kommissionen 
offentliggöra en konsoliderad år -
lig rapport om genomförandet av 
EU ETS -direktivet inom tre månader 
från det att den har fått rapporterna 
från medlemsstaterna. Om kommis -
sionen ska kunna offentliggöra en 
sådan rapport måste den se till att 
medlemsstaternas rapporter kommer 
in i tid eftersom de används som input 
till den konsoliderade rapporten, och 
den måste ta fram metoder för att kon -
solidera och utnyttja informationen 
i dessa rapporter.
71 
Revisionsrätten noterade att kom -
missionen inte offentliggjorde den 
årliga genomföranderapporten 
under fas II av EU ETS. Det betyder att 
kommissionen inte har gett någon 
heltäckande information om genom -
förandet av EU ETS under fas II i alla 
medlemsstater.
40 Iakttagelser
72 
Vidare konstaterade revisionsrätten 
att kommissionens avdelningar inte 
i tillräcklig utsträckning såg till att 
medlemsstaterna lämnade in de årliga 
genomföranderapporterna i tid och 
inte heller att de var fullständiga och 
de registrerade inte den mottagna 
informationen på ett konsoliderat sätt. 
Kommissionen utnyttjade inte denna 
källa till information om genomföran -
det av EU ETS på ett systematiskt sätt.
Kommissionens övervakning 
av medlemsstaternas 
genomförande av EU ETS var 
begränsad
73 
Det krävs ett mer harmoniserat system 
för handel med utsläppsrätter mellan 
medlemsstaterna i syfte att bättre 
utnyttja utsläppshandelns fördelar 
och undvika snedvridning på den inre 
marknaden79. EU ETS finansieras och 
genomförs till stor del av medlemssta -
terna som agerar i enlighet med direk -
tivet, och revisionsrätten är medveten 
om att kommissionen har begränsade 
verktyg för att införa harmonisering. 
Men när det gäller fas II av EU ETS 
innehöll direktivet ett antal ansvars -
områden för kommissionen i fråga om 
särskild vägledning, övervakning och 
genomförande. För att kunna ta reda 
på vilka områden som behöver harmo -
niseras bättre bör kommissionen över -
vaka medlemsstaternas genomförande 
på ett lämpligt sätt.74 
Revisionsrätten konstaterade att på 
områden där kommissionen aktivt 
försökte harmonisera, till exempel 
genom att anta riktlinjer80, har resul -
tat uppnåtts i viss utsträckning. Men 
när kommissionen inte antog detal -
jerade riktlinjer harmoniserades inte 
centrala aspekter av genomförandet, 
till exempel kontoöppning (se punk -
terna 32–36), transaktionsanalys (se 
punkterna 37–38), verifiering och ack -
reditering (se punkterna 50–57) och 
kontrollramar och sanktionssystem (se 
punkterna 80–85).
75 
En konsekvens av att medlemsstater -
nas genomförandemetoder varierar 
så mycket är att verksamhetsutövare 
och andra marknadsdeltagare i olika 
medlemsstater kan ställas inför olika 
krav och regler (till exempel när det 
gäller utsläppsrätternas rättsliga sta -
tus, tillämpningen av sanktioner och 
övervaknings- och verifieringssystem) 
förutom dem som särskilt definieras 
i EU -lagstiftningen eller riktlinjerna.79 Skäl 8 i Europaparlamentets 
och rådets direktiv 2009/29/EG 
av den 23 april 2009 om 
ändring av direktiv 2003/87/EG 
i avsikt att förbättra och 
utvidga gemenskapssystemet 
för handel med utsläppsrätter 
för växthusgaser (EUT L 140, 
5.6.2009, s. 63).
80 T.ex. riktlinjerna för över -
vakning och rapportering för 
faserna I och II.
41 Iakttagelser
76 
Ett sätt att få inblick i hur omfattande 
harmoniseringen mellan medlemssta -
terna är och se till att harmoniserade 
metoder genomförs är inspektioner 
på plats. Revisionsrätten är medveten 
om att kommissionen inte har något 
tydligt mandat att göra inspektioner 
i medlemsstaterna, men konstaterade 
att det inte heller finns några bevis 
för att kommissionen övervakade och 
bedömde riskerna på vederbörligt sätt 
(till exempel risken för snedvriden kon -
kurrens) eller den eventuella inverkan 
som avvikande genomförandemetoder 
får på funktionen hos och integriteten 
i EU ETS. Problemen med bristande 
harmonisering kan visserligen anses 
vara en konsekvens av att EU ETS 
genomförs enligt ett direktiv, men re -
visionsrätten anser att kommissionens 
övervakning av harmoniseringen av 
genomförandet i medlemsstaterna var 
begränsad under fas II av EU ETS.
Det informationsutbyte 
som skedde på 
kommissionens initiativ 
mellan medlemsstaternas 
behöriga myndigheter om 
genomförandet av EU ETS 
motverkades av det låga 
deltagandet
77 
Enligt EU ETS -direktivet ska kommis -
sionen organisera informationsutbyte 
mellan medlemsstaternas behöriga 
myndigheter om utvecklingen när det 
gäller fördelningsfrågor, användning -
en av utsläppsminskningsenheter81 
och certifierade utsläppsminskningar 
i gemenskapssystemet, hanteringen 
av register, övervakning, rapportering, 
verifiering och efterlevnad av detta 
direktiv.78 
År 2009 inrättades ett regelefterlev -
nadsforum ( Compliance Forum, CF ) som 
var en plattform där medlemsstaternas 
behöriga myndigheter kunde utbyta 
information om genomförandet av EU 
ETS. Målen med regelefterlevnads -
forumet är att se till att processerna 
i EU ETS:s regelefterlevnadskedja fung -
erar ordentligt, bistå medlemsstaterna 
i genomförandet av EU ETS:s regel -
efterlevnadskrav och processer och 
främja ett nära och ändamålsenligt 
samarbete mellan medlemsstaternas 
behöriga myndigheter. Regelefterlev -
nadsforumet var en av de mekanismer 
som kommissionen främst använde 
för att garantera ett ändamålsenligt 
utbyte av information om EU ETS, som 
är grundläggande för att man ska kun -
na utbyta bästa praxis och förbättra 
förvaltningen av EU ETS.
79 
Under fas II av EU ETS drev regelefter -
levnadsforumet fyra arbetsgrupper. 
Information som diskuterades och 
togs fram i forumet delades via ett 
webbaserat system som alla behöri -
ga myndigheter hade tillgång till. På 
grundval av arbetsgruppernas pro -
tokoll och intervjuer med behöriga 
myndigheter konstaterade revisions -
rätten att medlemsstaternas närvaro 
var låg trots regelefterlevnadsforum -
ets viktiga roll (i genomsnitt färre än 
sex behöriga myndigheter per möte) 
och endast ett mycket begränsat antal 
behöriga myndigheter (oftast samma) 
deltog regelbundet i arbetsgrupper -
nas möten. Det minskade möjlighe -
terna till informationsutbyte mellan 
de behöriga myndigheterna, vilket är 
grundläggande för att målen med EU 
ETS ska uppnås.81 ERU är utsläppsminsknings-
enheter som genereras från 
projekt med gemensamt 
genomförande för att minska 
utsläpp. CER är certifierade 
utsläppsminskningar som 
härstammar från projekt inom 
mekanismen för ren 
utveckling.
42 Iakttagelser
Vissa brister konstaterades 
i det nationella genom -
förandet av EU ETS 
sanktions  system och 
i praxis för att över -
lämna internationella 
projektkrediter
80 
I enlighet med EU ETS -direktivet 
föreskriver och tillämpar medlemssta -
terna nationella regler om påföljder för 
överträdelser av EU ETS -lagstiftningen. 
Enligt EU ETS -direktivet finns också en 
särskild påföljd i EU för utsläpp som 
överskrider taket utan att det påverkar 
tillämpningen av ytterligare påföljder 
som medlemsstaterna får fastställa. 
Påföljden uppgår till 100 euro för varje 
ton koldioxidekvivalenter som verk -
samhetsutövaren inte har överlämnat 
utsläppsrätter för. Eftersom denna på -
följd vida överskrider marknadspriset 
för utsläppsrätter fungerar den som 
en effektiv uppmuntran för anlägg -
ningar att följa taket och överlämna 
tillräckligt med utsläppsrätter. Revi -
sionsrätten konstaterar att EU ETS har 
en mycket hög efterlevnadsgrad (99 % 
enligt allmänt tillgänglig information 
i EUTL) vad beträffar den EU -omfat -
tande skyldigheten att överlämna det 
antal utsläppsrätter som krävs i förhål -
lande till de verifierade utsläppen före 
utgången av tidsfristen för överläm -
nande i april varje år. Kommissionen 
kan inte verkställa påföljder eftersom 
det är medlemsstaternas sak.Att de nationella bestäm -
melserna om påföljder 
varierar så mycket mellan 
medlemsstaterna gör att 
verksamhetsutövarna 
eventuellt inte har likvärdiga 
förutsättningar
81 
Revisionsrätten konstaterade att 
medlemsstaterna i sin nationella lag -
stiftning hade fastställt olika typer av 
överträdelser som kunde identifieras 
och sedan straffas genom påföljder 
eller andra åtgärder (t.ex. att en ut -
släppsrätt återkallas eller tillfälligt dras 
in) utöver de 100 euro i påföljd som 
fastställs i direktivet. I  tabellen  finns 
en icke uttömmande förteckning över 
nationella överträdelser och motsva -
rande påföljder i en del av de granska -
de medlemsstaterna:
82 
De typer av överträdelser som kan 
leda till en påföljd och motsvarande 
straffavgift eller sanktion varierar 
kraftigt mellan medlemsstaterna. 
Revisionsrätten anser att denna icke 
harmoniserade praxis potentiellt kan 
göra att deltagarna inte har likvärdiga 
förutsättningar.
43 Iakttagelser
Icke uttömmande förteckning över nationella överträdelser och motsvarande 
påföljder i en del av de granskade medlemsstaterna
MedlemsstatÖverträdelser
(ej uttömmande)Böter i euro  
(brittiska pund för Storbritannien)
lägst–högstFängelsestraff  
(i månader)
lägst–högst
TysklandVerksamheten bedrivs utan tillstånd 
5–50  000 e.t. Ändringar på anläggningen har inte meddelats
Annat (5)
SpanienVerksamheten bedrivs utan tillstånd 
50 001–2  000  000 e.t.Skyldigheten att meddela alla ändringar av karaktären på, funktionen i 
eller storleken på anläggningen som skulle kunna ha stor effekt på utsläp -
pen eller som skulle kräva att övervakningen ändrades har inte fullgjorts
Verifierad utsläppsrapport har inte lämnats in 
Information i ansökan om utsläppsrätter har avsiktligen utelämnats eller 
ändrats 
Kontrollören nekas tillträde till anläggningen
Skyldigheten att meddela alla ändringar av verksamhetsutövarens 
 identitet eller bostadsort har inte fullgjorts10 001–50  000 e.t.
FrankrikeVerksamheten bedrivs utan tillstånd 0–150  000 0–4
Överträdelser av övervaknings- och rapporteringsskyldigheterna0–75  000 0–6Ändringar på anläggningen har inte meddelats
Italien (2010)Verksamheten bedrivs utan tillstånd 25 000–250  000
e.t. Historiska data har inte redovisats 2 500–25  000
Ingen redovisning om stängning 1 000–100  000
StorbritannienVerksamheten bedrivs utan tillstånd 
05 000 vid förenklat 
rättegångsförfarande och 
vid fällande dom vid åtal0–24Överträdelser av övervaknings- och rapporteringsskyldigheterna
Ändringar på anläggningen har inte meddelats
Olika andra brott däribland användning av falsk eller missvisande informationTabell
Källa: Information från berörd medlemsstats artikel 21-rapport för fas II.
44 Iakttagelser
Det saknades konsoliderad 
information om hur medlems -
staterna verkställde påföljder
83 
I merparten av de granskade medlems -
staterna, med undantag av Tyskland 
och Storbritannien, saknades aktuell 
information om verkställandet och ut -
fallet av de EU -omfattande påföljderna 
och de kompletterande nationella 
påföljderna. Informationen om det 
antal påföljdsförfaranden som hade 
påbörjats under fas II och genomförts 
framgångsrikt (dvs. där betalningen 
bekräftats) var ofullständig. Revisions -
rätten noterade att medlemsstater -
na ofta blev begränsade i sin egen 
rättsliga och administrativa miljö när 
det gällde att verkställa EU ETS -påfölj -
derna på ett framgångsrikt sätt. De 
behöriga myndigheterna hade anting -
en inte befogenhet att själva verkställa 
sanktioner (t.ex. Italien) eller måste 
vänta på utfallet av långdragna dom -
stolsförfaranden och överklaganden 
(t.ex. i Tyskland). Det kan ha avskräckt 
de behöriga myndigheterna från att 
inleda nya påföljdsförfaranden. Det 
faktum att det inte förekommer någon 
uttömmande rapportering om genom -
förandet av påföljder bidrar dessutom 
inte till att öka systemets avskräckande 
effekt.
84 
Revisionsrätten konstaterade vidare att 
kommissionen inte har en EU ETS -spe-
cifik överblick över nationella påföljder 
och inte samlar in statistik om tillämp -
ningen av påföljder inom hela EU för 
övervakningen av genomförandet av 
EU ETS.85 
Generellt kunde revisionsrätten inte 
bedöma medlemsstaternas genomför -
ande av påföljdsförfaranden på grund 
av att det saknades konsoliderad 
information på medlemsstatsnivå och 
EU-nivå.
Specifika problem 
beträffande överlämnandet av 
internationella projektkrediter
86 
Procenttaken för användning eller 
överlämnande av internationella 
projektbaserade reduktionsenheter 
från det gemensamma genomföran -
det (JI – ERU) och mekanismen för ren 
utveckling (CDM – CER) (i del I av bila -
gan  finns mer bakgrundsinformation) 
varierade mellan medlemsstaterna 
men fastställdes i sina nationella för -
delningsplaner för fas II. Om enskilda 
verksamhetsutövare tillåts överskrida 
taket för att överlämna internationella 
reduktionsenheter för sina anlägg -
ningar av den nationella behöriga 
myndigheten kan detta potentiellt 
leda till att verksamhetsutövarna inte 
får likvärdiga förutsättningar. I 6 %82 av 
de 150 fall som revisionsrätten gran -
skade överskred verksamhetsutövarna 
de nationella procenttaken för att 
överlämna internationella projektbase -
rade reduktionsenheter. I  ruta 8  finns 
närmare uppgifter om vissa av fallen:82 Frankrike (fem fall), Grekland 
(tre fall) och Storbritannien (ett 
fall). Det var ekonomiskt 
intressant för verksamhets -
utövare att överlämna Kyoto  - 
protokollets projektbaserade 
reduktionsenheter i stället för 
Europeiska unionens 
utsläpps  rätter (EUA), särskilt 
mot slutet av fas II när de var 
mycket billigare än EUA. 
Användningen av dessa 
projektbaserade reduktions -
enheter i enlighet med EU ETS 
begränsades under fas III. 
Därför ökade verksamhets -
utövarna användningen av 
dem exponentiellt mot slutet 
av fas II – se figur i bilagan .
45 Iakttagelser Ruta 8Alltför många internationella reduktionsenheter överlämnades
Under fas II uttrycktes taket för att överlämna internationella projektbaserade reduktionsenheter som en pro -
centandel av den totala fördelningen till en anläggning.
I Frankrike speglade EU:s transaktionsförteckning (EUTL) inte en ökad fördelning av utsläppsrätter efter 
produktionsökningar på fem av 20 granskade anläggningar för åren 2008–2010. Med den ökade fördelningen 
ökade även den absoluta volym av internationella reduktionsenheter som kunde överlämnas. Verksamhets -
utövaren utnyttjade denna möjlighet och överlämnade fler internationella reduktionsenheter. Men eftersom 
medlemsstaten inte underrättade kommissionen om produktionsökningarna och de påföljande fördelning -
arna från de nationella deltagarnas reserv överskreds taket på 13,5 %, som var gränsen i Frankrike, enligt 
revisionsrättens beräkningar av överlämnade internationella reduktionsenheter utifrån EUTL -data.
I Storbritannien hittade revisionsrätten ett fall där taket för att överlämna internationella reduktionsenhe -
ter hade överskridits. När en verksamhetsutövare stängde en av sina anläggningar (som redan hade fått en 
fördelning) fick verksamhetsutövaren tillåtelse av myndigheterna att behålla alla fördelade utsläppsrätter för 
den stängda anläggningen och överföra utsläppsrätterna med motsvarande tak för reduktionsenheter (dvs. 
8 %) till en annan av sina anläggningar. Revisionsrätten beräknade att anläggningen som fick de överförda 
utsläppsrätterna överlämnade mer än de tillåtna 8 % av sina fördelade utsläppsrätter i reduktionsenheter. 
Revisionsrätten konstaterade att verksamhetsutövaren endast delvis hade behållit kapaciteten på den stäng -
da anläggningen och överfört den till den anläggning som fanns kvar. Eftersom verksamhetsutövaren fick 
tillåtelse att överlämna reduktionsenheter för den totala volymen av fördelade utsläppsrätter överskreds ta -
ket. Revisionsrätten konstaterade att denna praxis skulle kunna leda till att verksamhetsutövare inom en och 
samma sektor behandlades olika.
46
 Slutsatser och 
rekommendationer
87 
EU ETS är en hörnsten i EU:s politik för 
att bekämpa klimatförändringarna och 
nämns ofta som referensmodell för en 
ny klimatpolitik och framväxande ut -
släppshandelssystem runtom i världen. 
Detta innovativa system som infördes 
2005 och som successivt har förbätt -
rats är nu inne i sin tredje genomför -
andefas. På europeisk nivå är målet 
med EU ETS som marknadsbaserad 
mekanism inte bara att minska utsläp -
pen i enlighet med utsläppstaket utan 
också att sätta ett pris på koldioxid. Ett 
högre pris ger ett större incitament att 
investera i koldioxidsnål teknik83. För 
att EU ETS ska fungera som avsett mås -
te systemets integritet garanteras och 
också att det genomförs korrekt. Tidi -
gare incidenter, bland annat påstådd 
stöld av utsläppsrätter och bedrägeri 
i form av momskaruseller, visar också 
behovet av vaksamhet.
88 
Revisionsrätten bedömde huruvida 
EU ETS förvaltades på ett tillfredsstäl -
lande sätt och granskade därför om 
den ram som tagits fram för att skydda 
EU ETS integritet är tillräckligt tillförlit -
lig för att systemet ska fungera väl och 
om EU ETS genomfördes korrekt under 
fas II.
89 
Generellt sett drog revisionsrätten 
slutsatsen att kommissionens och 
medlemsstaternas förvaltning av 
EU ETS inte var tillfredsställande i alla 
avseenden. Den hindrades av vissa 
problem med tillförlitligheten i ramen 
för att skydda dess integritet och av 
betydande brister i genomförandet av 
fas II av EU ETS.90 
Ramen för att skydda systemets 
integritet har blivit betydligt bättre 
(punkterna 14–17), särskilt tack vare 
att man har inkluderat merparten av 
spotmarknaden för utsläppsrätter 
i direktivet om marknader för finan -
siella instrument (MiFID -direktivet) och 
i marknadsmissbruksdirektivet/mark -
nadsmissbruksförordningen. Men för 
att EU ETS ska utnyttjas maximalt som 
miljöpolitiskt verktyg behöver man 
fortfarande komma till rätta med ett 
antal problem och göra ramen tillräck -
ligt tillförlitlig, förbättra regleringen 
och övervakningen och stärka investe -
rarnas förtroende.
91 
Revisionsrätten konstaterade att pro -
blem kvarstår när det gäller reglering -
en och tillsynen av utsläppsmarknaden 
med avseende på fullgörandehandlare 
(verksamhetsutövare som är skyldiga 
att delta), bilateral handel på spot -
marknaden (OTC) och mindre mark -
nadsaktörer (punkterna 18–21), trots 
att utsläppsrätterna klassificeras som 
finansiella instrument. Registret cen -
traliserades 2012, men det finns ingen 
tillsyn på EU -nivå av utsläppsmarkna -
den, och förfarandena för samarbete 
som inbegriper nationella finansiella 
tillsynsmyndigheter och kommissionen 
är inte tillräckligt tydliga (punkter -
na 22–24). Därför finns det en risk för 
att snedvridningar på marknaden eller 
anomalier med potentiellt allvarliga 
effekter inte hanteras på ett tillfreds -
ställande sätt.83 Europeiska kommissionens 
generaldirektorat för 
klimat  politik, The EU Emissions 
Trading System  (EU ETS)’ 
factsheet  (faktablad om EU:s 
utsläppshandelssystem 
(EU ETS) finns på http://
ec.europa.eu/clima/
publications/docs/
factsheet_ets_en.pdf
47 Slutsatser och rekommendationer
Rekommendation 1
Kvarstående problem med regleringen 
och tillsynen av utsläppsmarknaden 
bör kommissionen försöka lösa för att 
förbättra marknadsintegriteten ytterli -
gare. Kommissionen bör
a) inom ramen för den framtida över -
synen av MiFID- och MAR -lagstift -
ningen analysera de potentiella 
riskerna med undantag i lagstift -
ningen för fullgörandehandlare 
och mindre aktörer på utsläpps -
marknaden för att avgöra om 
handling krävs för att åtgärda dem,
b) se till utsläppsmarknaden över -
vakas på lämpligt sätt på EU -nivå, 
med hänsyn till hur regleringen av 
EU:s finansmarknader (t.ex. MiFID 
och MAR) utvecklas,
c) stärka samarbetsmekanismerna för 
reglering för att säkerställa bättre 
marknadstillsyn.
92 
Revisionsrätten anser att en tydligare 
juridisk definition av utsläppsrätter 
skulle kunna gynna EU ETS -mark -
nadens funktion (punkterna 1–27). 
Ska man kunna stödja utsläppsmark -
nadens likviditet krävs förtroende, 
särskilt från investerarna som inte är 
skyldiga att fortsätta delta på denna 
marknad. En större tydlighet när det 
gäller att skapa och skydda säkerhets -
intressen i utsläppsrätter kan också bi -
dra till att marknaden fungerar bättre 
(punkt 28).Rekommendation 2
Utsläppsrätternas rättsliga status bör 
förtydligas ytterligare så att man bi -
drar till stabilitet och förtroende. 
I detta sammanhang bör kommis -
sionen analysera fördelarna med att 
behandla utsläppsrätter som ägande -
rätter inom hela EU och överväga hur 
den ska tillhandahålla en mekanism 
för snabb registrering när det gäller 
säkerhetsintressen.
93 
Unionsregistret är ett centralt verktyg 
för att behandla och informera om 
grundläggande EU ETS -uppgifter och 
garantera integriteten på EU ETS -mark -
naden. Registret har en hög riskprofil 
på grund av de ekonomiska insatserna 
och det stora antalet olika konto -
innehavare (punkterna 29–31). För att 
marknaden ska säkras på EU -nivå och 
mot bakgrund av tidigare säkerhets -
incidenter som påverkat marknaden 
behövs en harmoniserad strategi för 
riskhantering. Registrets säkerhet har 
förbättrats betydligt under fas II av 
EU ETS (punkt 32). Men förfarandena 
i merparten av de granskade medlems -
staterna för att kontrollera öppnandet 
av EU ETS -konton, övervaka transak -
tioner och samarbeta med tillsynsmyn -
digheter är inte tillräckligt tillförlitliga 
(punkterna 33–38). Eftersom kommis -
sionen inte kan övervaka transaktioner 
på lämpligt sätt med hänsyn till upp -
giftsskyddet finns en stor lucka i till -
synen. Vid kommissionen har det varit 
ett komplicerat projekt att utveckla 
och driva registret, som hindrades av 
interna samordningsproblem och re -
sursbegränsningar (punkterna 39–41).
48 Slutsatser och rekommendationer
Rekommendation 3
Vissa aspekter av systemen för att 
behandla grundläggande EU ETS -in-
formation (EU:s unionsregister och 
tillhörande förfaranden) bör förbättras 
ytterligare.
Kommissionen bör
a) överväga hur en ändamålsenlig 
övervakning av gränsöverskridan -
de transaktioner kan utvecklas 
och samordnas på EU -nivå för att 
minska riskerna för missbruk och 
bedrägerier,
b) identifiera lämpliga åtgärder som 
förbättrar kontrollramen och bidrar 
till att medlemsstaterna tillämpar 
bästa praxis vid kontoöppning 
för att ytterligare minska riskerna 
avseende säkerhet och integritet 
och se till att de genomförs inom 
hela EU,
c) ge en lämplig struktur åt it- och 
andra verksamhetsfunktioner vid 
kommissionens berörda avdelning -
ar och se till att registersystemet 
fungerar väl.
Medlemsstaterna bör
d) genomföra de kontroller som an -
ges i rekommendation 3 b,
e) stärka samarbetet mellan de 
myndigheter som ansvarar för uni -
onsregistret och andra behöriga 
myndigheter, framför allt finansun -
derrättelseenheter och brottsbe -
kämpande organ.94 
Revisionsrätten drar slutsatsen att sto -
ra brister påverkade genomförandet av 
EU ETS under fas II. Medlemsstaterna 
valde att genomföra EU ETS -direkti -
vet på olika sätt (punkt 47). Det fanns 
brister i medlemsstaternas genom -
förande av kontrollramen. Systemen 
för övervakning, rapportering och 
verifiering av utsläpp var inte tillräck -
ligt harmoniserade och genomfördes 
inte heller på ett ändamålsenligt sätt 
(punkterna 48–60). Framför allt kon -
trollerade inte de behöriga myndighe -
terna kontrollörernas arbete i tillräcklig 
utsträckning och de genomförde 
begränsade kontroller på plats på 
anläggningarna. En del medlemsstater 
lämnade inte heller in alla de rappor -
ter om driften av EU ETS som krävs 
(punkterna 61–63).
49 Slutsatser och rekommendationer
Rekommendation 4
De brister som revisionsrätten identi -
fierade i medlemsstaternas genomför -
ande av kontrollramen under fas II bör 
åtgärdas under genomförandet av den 
ändrade ramen för fas III.
Kommissionen bör
a) överväga om det behövs ytterliga -
re ändringar av övervaknings- och 
rapporteringsramen för att stärka 
övervakningen, rapporteringen 
och verifieringen av utsläpp,
b) kräva att de behöriga myndighe -
terna förbättrar metoderna för att 
verkställa sanktioner för att ge ga -
rantier för kontrollramens kvalitet.
Medlemsstaterna bör
c) införa enhetliga och ändamåls -
enliga kontrollramar, inbegripet 
inspektioner, för övervakning, 
rapportering och verifiering,
d) garantera bättre samordning och 
informationsutbyte mellan de 
behöriga myndigheterna och ack -
rediteringsorganen för att öka kva -
liteten på verifieringsprocessen,
e) i tid lämna in de årliga rappor -
ter som anges i direktivet till 
kommissionen,
f) regelbundet offentliggöra rap -
porter om genomförandet och 
resultaten av EU ETS för att öka 
insynen för verksamhetsutövare 
och marknadsaktörer.95 
Revisionsrätten konstaterade att det 
fanns luckor i kommissionens vägled -
ning och övervakning av medlemssta -
ternas genomförande under fas II av 
EU ETS. Revisionsrätten konstaterade 
att den bristande insynen i kommissi -
onens beslut att använda Primes -mo-
dellen och 2005 som basår för att 
beräkna utsläppstaken under fas II 
ledde till att medlemsstaternas arbete 
blev ineffektivt och till bristande insyn 
i utarbetandet och bedömningen av 
de nationella fördelningsplanerna för 
fas II (punkterna 65–67). Eftersom det 
inte finns några specifika interna kom -
missionsdokument om bedömningen 
av de nationella fördelningsplanerna 
kunde revisionsrätten inte dra några 
slutsatser om kommissionens arbete 
för att bedöma om de nationella för -
delningsplanerna var lika detaljerade 
och fullständiga för alla utvalda med -
lemsstater (se punkterna 68 och 69).
50 Slutsatser och rekommendationer
96 
Eftersom EU ETS är en marknadsba -
serad mekanism måste det finnas de -
taljerad och relevant information om 
hur systemet genomförs och fungerar 
som presenteras regelbundet. Trots att 
mycket information finns tillgänglig för 
allmänheten offentliggjorde kom -
missionen inte en viktig del av denna 
information, nämligen den årliga ge -
nomföranderapport som krävs enligt 
direktivet (se punkterna 71 och 72). 
Samordning och informationsutbyte 
mellan medlemsstaterna är också 
mycket viktigt. Kommissionen har haft 
en begränsad roll när det gällt att se 
till att nyckelkontrollerna i medlems -
staternas genomförande av EU ETS 
är harmoniserade (punkterna 73–76). 
Olika forum och arbetsgrupper för 
informationsutbyte inrättades och de 
gav viktigt stöd till medlemsstaterna. 
Men effekten av dem var i viss mån 
begränsad på grund av medlems -
staternas relativt låga deltagande 
(punkterna 77–79).
Rekommendation 5
Under fas III bör vägledningen för och 
informationen om genomförandet av 
EU ETS förbättras. Kommissionen bör
a) förbättra sin övervakning av med -
lemsstaternas genomförande för 
att kartlägga de områden där det 
krävs mer harmonisering,
b) regelbundet offentliggöra den 
rapport som krävs om genomför -
andet av EU ETS, där problem med 
otillräcklig harmonisering och de 
risker som följer av det särskilt 
behandlas.Medlemsstaterna bör
c) se till att företrädare för behö -
riga myndigheter regelbundet 
är med på möten och deltar 
i utbytet av information om, 
erfarenheter av och kunskap om 
genomförandeproblem.
97 
Vad beträffar den EU -omfattande 
skyldigheten för anläggningar att 
överlämna det antal utsläppsrätter 
som krävs varje år har EU ETS en myck -
et hög efterlevnadsgrad. Revisionsrät -
ten konstaterade dock att medlems -
staterna fastställde en stor mängd 
olika bestämmelser om påföljder för 
andra typer av överträdelser, vilket kan 
medföra att verksamhetsutövarna inte 
får likvärdiga förutsättningar (punkter -
na 81 och 82). Revisionsrätten kunde 
inte bedöma hur ändamålsenliga 
medlemsstaternas sanktionssystem var 
på grund av att det saknades konsoli -
derad information på medlemsstats- 
och EU -nivå. Ibland tillämpades inte 
påföljder på ett ändamålsenligt sätt 
på grund av begränsningar i medlems -
staternas rättsliga och administrativa 
system (punkterna 83–85). Vidare 
förekom olika praxis när det gällde 
de specifika reglerna för att överläm -
na internationella projektkrediter 
(punkt 86). Dessa problem kan göra att 
verksamhetsutövarna inte har likvärdi -
ga förutsättningar.
51 Slutsatser och rekommendationer
Rekommendation 6
Genomförandet av sanktioner inom 
EU ETS bör göras mer transparent. 
Aktuell och korrekt information bör 
finnas tillgänglig på medlemsstatsnivå 
och EU -nivå om genomförandet och 
resultatet av påföljdsförfaranden, och 
kommissionen bör bättre övervaka 
metoderna för att verkställa sanktioner 
runtom i EU och se till att nationella 
påföljder tillämpas konsekvent.
Kommissionen bör
a) se till att medlemsstaterna har ak -
tuell information om tillämpning -
en av alla typer av påföljder (EU:s 
påföljder och nationella påföljder) 
och ta fram lämpliga förslag och 
riktlinjer för ökad insyn och öppen -
het bland behöriga organ.Medlemsstaterna bör
b) tillämpa de påföljder som fast -
ställts på nationell nivå och de 
påföljder som föreskrivs i direkti -
vet på ett konsekvent sätt,
c) ha aktuell och korrekt information 
om de påföljder som tillämpats.
Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning I, med ledamoten Augustyn 
KUBIK som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 15 april 2015.
 För revisionsrätten
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Ordförande

52
 Bilaga
BakgrundsInformation
DEL I – Internationell ram för utsläppshandel
1. Det råder bred vetenskaplig konsensus om att växthusgaser som genereras av mänsklig aktivitet och släpps 
ut i atmosfären har en direkt inverkan på växthuseffekten, orsakar global uppvärmning och påverkar kli -
matsystemet. Man är också överens om att en ökning av den globala genomsnittstemperaturen med 2 °C 
jämfört med temperaturen i förindustriell tid medför en mycket större risk för att farliga och möjligen ka -
tastrofala förändringar i den globala miljön kommer att inträffa. Därför rekommenderar det internationella 
samfundet att man ser till att uppvärmningen hålls under 2 °C genom att minska dessa utsläpp1.
2. Europeiska unionen har visat prov på internationellt ledarskap i sina insatser för att hantera klimatföränd -
ringarna. Den har åtagit sig att minska växthusgasutsläppen enligt Kyotoprotokollet 1997 (se rutan ) till FN:s 
ramkonvention om klimatförändringar (UNFCCC) 1992 som fastställer en övergripande ram för mellanstatliga 
ansträngningar för att ta sig an den utmaning som klimatförändringarna innebär.Bilaga
Ruta – Kyotoprotokollet
Kyotoprotokollet antogs i Kyoto i Japan den 11 december 1997 och trädde i kraft den 16 februari 2005. 
188 länder och en regional organisation för ekonomisk integration (Europeiska unionen) har skrivit under 
det. Av undertecknarna inom UNFCCC är det bara Förenta staterna som inte har ratificerat det. I protokollet 
fastställs ett mål för de 37 industriländerna och Europeiska unionen, nämligen ett bindande minskningsmål 
för växthusgasutsläpp på i genomsnitt 5 % jämfört med 1990 års nivåer under femårsperioden 2008–2012. 
Genom Kyotoprotokollet infördes tre marknadsbaserade mekanismer som ska bidra till att målen uppnås: 
utsläppshandel, mekanismen för ren utveckling och gemensamt genomförande.
3. Syftet med kommissionens långsiktiga färdplan för växthusgasutsläpp är en minskning på 80 % senast 20502. 
Den 23 oktober 2014 kom rådet överens om ramen för klimat- och energipolitiken fram till 2030 och godkän -
de ett bindande EU -mål om en intern minskning av växthusgasutsläppen på minst 40 % jämfört med 1990 
senast 20303. EU ETS kommer att fortsätta spela en central roll när det gäller att uppnå dessa mål.
1 Se den mellanstatliga panelen för klimatförändringar ( Intergovernmental Panel on Climate Change , IPCC) (IPCC), som inrättades av FN:s miljöprogram 
och Meteorologiska världsorganisationen 1988 ( www.ipcc.ch ).
2 COM(2011) 112 slutlig, 8.3.2011, Färdplan för ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt samhälle 2050 .
3 Europeiska rådet (23 och 24 oktober 2014), slutsatser om ramen för klimat- och energipolitiken fram till 2030, SN 79/14.
53 Bilaga
DEL II – Tillgång och efterfrågan i EU ETS under fas II (2008–2012)
4. Den ekonomiska krisen, som började runt 2008, ledde till en kraftig minskning i industriaktivitet och indu -
striutsläpp4. Efterfrågan på utsläppsrätter under fas II var därför lägre än förväntat, vilket skapade ett över -
skott av utsläppsrätter på marknaden (se diagrammet ) och påverkade koldioxidpriset, som sjönk från cirka 
22 till 5 euro mellan början av fas II 2008 och slutet av fas II 2012.Bilaga
Fas II ÖverskottFas II Veriﬁerade utsläpp
Fas II Överlämnade KyotoenheterFas II Auktionerade utsläppsrätterFas II Fritt tilldelade utsläppsrätterTillgång1 000 utsläppsenheter – kt koldioxidekvivalenterEfterfråganDe överskott som 
blir resultatet 442 2831 047 9451 779 687
9 709 851 9 999 310Diagram – Tillgång, efterfrågan och överskott under fas II av EU ETS (2008–2012)
Källa: Revisionsrättens analys utifrån EEA ETS (Europeiska miljöbyrån ETS) Dataviewer (juni 2014) för fasta anläggningar.
4 Kopplingen mellan den ekonomiska krisen och minskade utsläpp har fastställts av kommissionen ( Tillståndet för den europeiska koldioxidmarknaden  2012 ), 
COM(2012) 652 final och av flera andra betydande källor (till exempel Världsbanken i rapporten Mapping Carbon Pricing Initiatives  (initiativ för kartläggning 
av koldioxidprissättningen) från 2013.
54 Bilaga
DEL III – Debatter om reformen för att minska övertaliga utsläppsrätter och 
framtidsutsikter
5. Debatter om framtida ändringar av EU ETS och strukturreformen från 2020 och framåt pågår fortfarande. 
Under fas II var flexibiliteten inte stor i systemet när det gällde att reagera på det ändrade ekonomiska läget, 
den minskade efterfrågan på utsläppsrätter och det växande överskottet. Kommissionen medgav att det 
gjorde systemet mindre effektivt. Kommissionen anser också att ett högre marknadspris skulle skapa ett 
större incitament att investera i koldioxidsnål teknik5. I ett försök att minska effekterna av överskottet på 
utsläppsrätter från EU ETS (som kommissionen fastställde till nästan 2 miljarder utsläppsrätter när fas III in -
leddes6) (se även diagrammet ) och att stärka prissignalen för koldioxidutsläpp kom kommissionen 2012 med 
ett förslag om att ”senarelägga” ( back‑loading ) auktioner för fas III. Auktioneringen av 900 miljoner utsläpps -
rätter skulle skjutas upp till 2019–2020. En senareläggning skulle inte minska det totala antalet tillgängliga 
utsläppsrätter men ändra fördelningen av dem under perioden. Detta lagstiftningsförslag godkändes av 
parlamentet och rådet 2013.
6. Kommissionen ansåg att det krävdes en lämplig lösning på obalansen mellan tillgång och efterfrågan om 
man skulle komma till rätta med överskottsproblemet och stärka systemets miljöeffekter. I januari 2014 fö -
reslog kommissionen därför – tillsammans med förslaget till ett klimat- och energipaket 20307 – strukturella 
reformåtgärder vad gäller EU ETS tillsammans med en marknadsstabilitetsreserv från 2021 som ska åtgärda 
det överskott av utsläppsrätter som redan har byggts upp och förbättra systemets motståndskraft mot större 
chocker genom en automatisk justering av den tillgång på utsläppsrätter som ska auktioneras ut. Rådet och 
Europaparlamentet håller på att titta på lagstiftningsförslaget.
5 GD Klimatpolitik, Europeiska kommissionen, faktablad  om EU:s utsläppshandelssystem  (EU ETS) finns på  
http://ec.europa.eu/clima/publications/docs/factsheet_ets_en.pdf
6 GD Klimatpolitik, Europeiska kommissionen ( http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/index_en.htm ).
7 En klimat ‑ och energipolitisk ram för perioden 2020–2030 , COM(2014) 15 final, 22.1.2014.Bilaga
55
V
Betydande problem som eventuellt kvarstår när 
det gäller reglering och tillsyn av utsläppsmark -
naden vid behov bör åtgärdas för att förbättra 
marknadens integritet. För att säkerställa att 
unionsåtgärder krävs och att de är effektiva utvär -
derar kommissionen EU -politikens och EU -försla -
gens konsekvenser i varje skede, från förslag och 
genomförande till översyn. En utvärdering av de 
nyligen antagna bestämmelserna om reglering och 
tillsyn av utsläppsmarknaden, som för närvarande 
håller på att genomföras, kan ske i samband med 
de rapporter som kommissionen ska överlämna till 
Europaparlamentet och rådet 2019 i enlighet med 
artikel 90 i MiFID II -direktivet1 och artikel 38 i mark -
nadsmissbruksförordningen (nedan kallad MAR )2.
V a)
Kommissionen och medlagstiftarna granskade 
ingående potentiella risker med regleringen och 
tillsynen av utsläppsmarknaden med avseende på 
fullgörandehandlare (verksamhetsutövare som är 
skyldiga att delta), bilateral handel på spotmark -
naden (OTC) och mindre marknadsaktörer i sam -
band med processen för att anta MiFID II -direktivet 
(nedan kallat MiFID ), som därför innehåller väl 
balanserade undantagsregler. De undantag som 
avses i artiklarna 2.1 e, 2.1 j och artikel 3.1 e i MiFID 
är underkastade olika villkor och tillsyn. De gäller 
inte nödvändigtvis särskilt för utsläppsrätter utan 
även för råvaruderivat. Undantagen baseras på en 
bedömning av syftet med kravet på en MiFID -auk-
torisation (framför allt för att skydda värdepappers -
företagens kunder vid gränsöverskridande transak -
tioner) samt på hur proportionerliga undantagen 
är i förhållande till kostnaderna för att få en sådan 
auktorisation jämfört med fördelarna för de perso -
ner som undantas.
1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/65/EU av den 
15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om 
ändring av direktiv 2002/92/EG och av direktiv 2011/61/EU.
2 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 
nr 596/2014 av den 16 april 2014 om marknadsmissbruk 
(marknadsmissbruksförordning) och om upphävande av 
Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG och 
kommissionens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG och 
2004/72/EG.Sammanfattning
II
Europeiska unionens utsläppshandelssystem 
(nedan kallat EU ETS ) är hörnstenen i EU:s klimat -
politik. Systemet har satt ett pris på koldioxid och 
utsläppen från anläggningar i systemet sjunker som 
avsett – 2012 hade de minskat med 19 % jämfört 
med 1990.
EU ETS levererar de utsläppsminskningar som krävs 
till en låg kostnad. Inga andra politiska åtgärder, 
varken beskattning eller reglering, ger samma 
garantier som handel med utsläppsrätter.
Framgången med EU ETS har inspirerat andra över 
hela världen och kommissionen kommer att fort -
sätta att främja ETS som en politisk åtgärd.
III
Även om revisionsrätten koncentrerade sig på 
granskningen av fas II av EU ETS (2008–2012), 
har många förbättringar redan införts för fas III 
(2013–2020) som en uppföljning av de iakttagelser 
som gjordes av revisionsrätten. Sådana iakttagel -
ser uppskattas därför som ytterligare stöd till den 
utveckling som redan skett inom fas III och som en 
tankeställare i andra frågor.
IV
Kommissionen noterar revisionsrättens slutsats.
Kommissionen betonar att förvaltningen av EU 
ETS under fas II hindrades av problem med till -
förlitligheten hos ramen för att skydda systemets 
integritet. Det faktum att det fanns betydande 
brister i genomförandet av fas II av EU ETS är ett av 
de viktiga skälen till det grundliga övervägandet av 
nya utvecklingsåtgärder och de förbättringar som 
nu införs för fas III.Kommissionens  
svar
Kommissionens svar 56
VI c)
Kommissionen erkänner att inlämningen av artikel 
21-rapporter inte var fullständig under fas II. Kraven 
har nu genomförts mer strikt för fas III grundat på 
kommissionens genomförandebeslut 2014/166/EU.
VI d)
Kommissionen fortsätter att samordna täta utbyten 
med och mellan medlemsstater i form av välbe -
sökta möten med offentliggjorda förhandlingar och 
samråd.
VI e)
Kommissionen anser att den fortsätter att spela 
en viktig roll för att främja harmoniseringen av 
nyckelkontroller i genomförandet av EU ETS genom 
regelverket, genom att främja vägledning och mal -
lar samt även genom lämpliga konferenser, möten 
och samråd.
VI f)
Översikter över sanktionssystemen för EU ETS 
i medlemsstaterna håller på att sammanställas som 
en del av kommissionens granskning av medlems -
staternas efterlevnad av EU ETS och av kommis -
sionens genomförandebeslut 2014/166/EU om en 
uppdatering av systemet. Enligt detta system ska 
medlemsstaterna lämna in artikel 21-rapporter 
till kommissionen om deras genomförande av EU 
ETS-direktivet.
Under fas III kan varje verksamhetsutövare använda 
internationella projektbaserade reduktionsenheter 
upp till en viss gräns, enligt de regler som fastställs 
i kommissionens förordning (EU) nr 1123/2013.
VII 1.
Kommissionen godtar delvis rekommendationerna 
och erkänner att man vid behov bör åtgärda de 
betydande problem som eventuellt kvarstår i re  -
gleringen och tillsynen av utsläppsmarknaden för 
att förbättra marknadens integritet.
VII 2.
Kommissionen godtar rekommendationen och 
kommer att analysera fördelarna med att förtydliga 
utsläppsrätternas rättsliga status.V b)
Den tillsynsram som fastställs i EU:s finansmark -
nadslagstiftning och också används för alla råva -
ruderivat som omsätts inom EU (t.ex. MiFID:s 
positionsrapportering, fastställande av långtgå -
ende samarbetsmekanismer i MAR) gäller även för 
utsläppsmarknaden.
Samarbetsmekanismerna för reglering kommer att 
gälla fullt ut från och med 2017.
V c)
Analyser av EU:s koldioxidmarknad visar i allmän -
het att marknaden har vuxit och mognat, trots att 
utsläppsrätternas rättsliga status inte fastställs på 
EU-nivå och trots att man inte uttryckligen skapar 
och skyddar säkerhetsintressen i utsläppsrätter.
V d)
Genom att bygga på de framsteg som gjordes 
under fas II kommer kommissionen att säkerställa 
de kontinuerliga förbättringar som krävs för att 
hålla säkerheten i unionsregistret på högsta nivå.
Enligt lagstiftningen får emellertid kommissionen 
inte övervaka transaktioner i unionsregistret. EU 
kan förbättra tillsynen av den europeiska koldioxid -
marknaden för att upptäcka missbruk och bedräglig 
verksamhet, men denna fråga är mer vittgående 
än registret som bara registrerar uppgifter om den 
fysiska överlåtelsen av koldioxidenheter och inte 
den finansiella delen.
VI a)
Kommissionen har antagit förordningar för att 
i ännu högre grad förbättra effektiviteten, ända -
måls  enligheten och harmoniseringen av tillsyn, 
rapportering, verifiering och ackreditering under 
fas III av EU ETS.
VI b)
Genom kommissions genomförandebeslut 
2014/166/EU och en tillhörande förklarande 
anmärkning har man återinfört systemet som krä -
ver att medlemsstaterna varje år lämnar in artikel 
21-rapporter till kommissionen om deras genom -
förande av EU ETS -direktivet. Dessa rapporter är 
allmänt tillgängliga via Europeiska miljöbyråns 
ReportNet -system.
Kommissionens svar 57
medlemsstaterna möjlighet att tillämpa ett förfa -
rande för omvänd betalningsskyldighet. Flera natio -
nella register utsattes för it -attacker och säkerheten 
för registreringssystemet förbättrades genom en 
centralisering av transaktionerna i ett enda unions -
register. Slutligen stärktes regleringen och tillsynen 
av koldioxidmarknaden.
15
Kommissionen noterar att revisionsrätten uttryckli -
gen förklarar att frågan om vilken regleringsmetod 
som vore bäst för utsläppsmarknaden inte ingår 
i denna revision.
Kommissionen anser att de kvarstående problem 
som eventuellt kan bli föremål för ytterligare 
regleringsåtgärder bör granskas med hänsyn till 
regelverket för utsläppsrätter när de blir finansiella 
instrument 2017.
16 – Svar på första strecksatsen
På förslag av kommissionen antog rådet direktiv 
2010/23/EU3 som i artikel 199 a ger möjligheten att 
tillämpa ett förfarande för omvänd betalningsskyl -
dighet för överlåtelsen av utsläppsrätter. Tillämp -
ningsperioden för detta direktiv förlängdes till den 
31 december 20184.
16 – Svar på tredje strecksatsen
Förordning (EU) nr 389/2013 (registreringsförord -
ningen) innehåller inte någon direkt hänvisning 
till viktiga bestämmelser i penningtvättdirektivet, 
utan tillhandahåller ett särskilt system för nationella 
registeradministratörer med utgångspunkt i en har -
moniserad uppsättning kundkontroller och andra 
relevanta krav, som följaktligen fastställer direkt 
tillämpliga regler på EU -nivå inom detta område.
3 Rådets direktiv 2010/23/EU av den 16 mars 2010 om 
ändring av direktiv 2006/112/EG om ett gemensamt system för 
mervärdesskatt beträffande frivillig och tillfällig tillämpning av 
förfarandet för omvänd betalningsskyldighet på leveranser av vissa 
tjänster som är känsliga för bedrägeri (EUT L 72, 20.3.2010, s. 1).
4 Av rådets direktiv 2013/43/EU av den 22 juli 2013 (EUT L 201, 
26.7.2013, s. 4).VII 3.
Kommissionen godtar rekommendationerna. 
Registreringssystemets säkerhet har förbättrats 
avsevärt sedan 2012 och kommissionen kommer 
att sträva efter att ytterligare förbättra systemet 
när det gäller de aspekter som identifierats av 
revisionsrätten.
VII 4.
Kommissionen godtar rekommendationerna. 
Rollerna och ansvarsområdena för alla parter som 
berörs av EU ETS förtydligas som ett resultat av 
kommissionens förordningar om ackreditering, 
verifiering, tillsyn och rapportering som antogs för 
fas III.
VII 5.
Kommissionen godtar rekommendationerna och 
erkänner att vägledningen och information om 
genomförandet av EU ETS för fas II skulle kunna ha 
varit bättre. Kommissionen anser att situationen 
vederbörligen har förbättrats för fas III.
VII 6.
Kommissionen anser att sanktionssystemet inom 
EU ETS fungerar effektivt. Påföljden på 100 euro per 
ton koldioxidutsläpp om inga utsläppsrätter över -
lämnas före den 30 april, har en starkt avskräckande 
effekt. Detta visas framför allt av en mycket hög 
grad av efterlevnad.
Medlemsstaterna bör vara öppna om vilka sank -
tioner som gäller på nationell nivå och bör också 
offentliggöra information om vilka verksamhetsut -
övare som inte infriar skyldigheten att överlämna 
utsläppsrätter.
Kommissionen godtar rekommendationen och läg -
ger stor vikt vid att det finns en öppenhet mellan 
medlemsstaternas behöriga myndigheter för att 
upprätthålla en hög grad av efterlevnad.
Inledning
Ruta 2
EU ETS stod inför olika risker som hanterades 
med specifika åtgärder. Momskarusellerna på 
koldioxidmarknaden hanterades genom att ge 
Kommissionens svar 58
Med hänsyn till proportionalitetsprincipen och 
målsättningarna för auktorisationen enligt MiFID, 
förhållandet mellan dess respektive kostnader 
och fördelar, samt dess regelbörda, anser kommis -
sionen att undantagen för fullgörandehandlare 
är det minst kostsamma sättet att nå det önskade 
resultatet.
Dessutom skulle undantagna enheter fortfarande 
omfattas av MAR.
20
Vad gäller OTC -derivat medför förordningen om 
Europas marknadsinfrastrukturer skyldigheter för 
vissa marknadsaktörer som ger sig in i derivathan -
del, och som därmed skulle regleras6.
Flera studier visar att den andel spotkontrakt på 
OTV -marknaden som inte clearas låg på omkring 
1 % 2010. Analyser av tillgängliga uppgifter om 
senare utveckling på marknaden stöder slutsatsen 
att denna andel sannolikt nu är ännu lägre7.
För övrigt kommer rent bilateral OTC -handel fortfa -
rande att omfattas av MAR, som uttryckligen anger 
att den ”ska tillämpas på alla transaktioner, han -
delsorder eller beteenden avseende de finansiella 
instrument som avses i punkterna 1 och 2, oavsett 
om transaktionen, handelsordern eller beteendet 
äger rum på en handelsplats eller inte”.
5 Förordning (EU) nr 648/2012 om OTC -derivat, centrala 
motparter och transaktionsregister.
6 I nästan alla svar vid det samråd som genomfördes av 
Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma) 
om förslag på clearingtrösklar ansågs det att trösklarna borde 
höjas eftersom de icke -finansiella företagen utgör en försumbar 
systemrisk för finanssystemet på grund av att de saknar 
sammanlänkningar. Detsamma kan sägas om icke -finansiella 
företag när det gäller deras handel med rent bilateral OTC -handel 
med utsläppsrätter.
7 Kommissionens beräkningar grundas på Bloomberg New 
Energy Finance’s  uppgifter om utsläppsrättsmarknadens totala 
storlek och dess uppdelning genom auktioner, handel och 
OTC, tillsammans med uppskattningar av London Energy Brokers 
Association (LEBA)  om andelen OTC -handel med utsläppsrätter 
för spot -produkter 2010, och med LEBA -data för 2010–2014 om 
andelen OTC -handel som inte clearades.Ruta 3 – Svar på andra stycket
De kommissionärer som ansvarar för ETS- respek -
tive mervärdesskattepolitiken skickade ett gemen -
samt brev i juni 2011 till alla medlemsstater som 
ännu inte tillämpade förfarandet för omvänd betal -
ningsskyldighet, för att uppmana dem att införa 
nationella bestämmelser. Detta visar att problemet 
har behandlats på högsta möjliga nivå.
Ruta 3 – Svar på tredje stycket
Från och med den 1 januari 2015 tillåts förfaran -
det för omvänd betalningsskyldighet i Italiens 
lagstiftning.
18
Fullgörandehandlare är tvungna att delta på koldi -
oxidmarknaden om deras utsläpp överskrider deras 
gratistilldelningar. De kan köpa genom banker eller 
värdepappersföretag, som regleras enligt MiFID. 
MiFID (tillsammans med MAR och förordningen 
om Europas marknadsinfrastrukturer5) syftar till 
att förbättra marknadens stabilitet och integritet, 
genom att bland annat minska systemriskerna och 
samtidigt beakta kostnadseffektivitet och propor -
tionalitet enligt EU -lagstiftning.
19
Undantagen omfattar ”icke finansiella” enheter som 
handlar med utsläppsrätter. Detta liknar undantag 
i andra finansmarknadsregler, t.ex. undantag från 
clearingskyldighet för icke -finansiella motparter 
enligt förordningen om Europas marknadsinfra -
strukturer eller de som avser råvaruderivat. Det 
finns inga ”generella” undantag – alla undantag 
är föremål för villkor och/eller tillsyn av nationella 
behöriga myndigheter och även på EU -nivå. I en del 
fall har undantagen nationell räckvidd och ingen 
gränsöverskridande verkan.
Även i de fall då enheter är undantagna enligt 
MiFID kommer många av dem inte desto mindre att 
fortfarande vara underställda krav i enlighet med 
MAR när det gäller insiderhandel och otillbörlig 
marknadspåverkan.
Kommissionens förslag gillades av medlagstiftarna 
som klart godkände och bekräftade denna inställ -
ning och snarast breddade undantagens räckvidd.
Kommissionens svar 59
De behöriga myndigheterna utövar sina funktioner 
och infriar sina skyldigheter i enlighet med MAR 
i samarbete med andra myndigheter eller med 
företagen på marknaden. De behöriga myndighe -
terna är enligt MAR skyldiga att samarbeta med 
Esma, även när det gäller utbytet av nödvändig 
information, och med medlemsstaternas behöriga 
myndigheter.
Vad beträffar unionsregistret och kommissionens 
befogenheter kan de nationella tillsynsmyndighe -
terna erhålla information om transaktioner i uni -
onsregistret från den berörda nationella admini -
stratören eller kommissionen i egenskap av central 
förvaltare (som kan tillhandahålla uppgifter om 
flera eller alla medlemsstater) enligt artikel 110.2 
i förordning (EU) nr 389/2013. Man bör även lägga 
märke till att 30–40 % av utsläppsrätterna inte inne -
has tills de förfaller och därför inte avvecklas fysiskt 
och inte syns i unionsregistret.
24
Kommissionen noterar att de nationella tillsynsmyn -
digheterna ansvarar för tillsynen av utsläppsmark -
naden. Integrerade förfaranden mellan nationella 
tillsynsmyndigheter för att organisera tillsynen 
av utsläppsmarknaden på EU -nivå förskrivs i det 
ändrade MiFID och MAR som fastställer regler för 
gränsöverskridande samarbete mellan nationella 
behöriga myndigheter och mellan dessa myndighe -
ter och Esma och på EU -nivå samt med tredjeländer 
över hela världen.
Utöver en omfattande tillsyn kommer datarapporte -
ring och en tillsynsram (på nationell och på EU -nivå) 
att införas enligt de ändrade MiFID-/MiFIR-9 och 
MAR-/MAD -systemen för utsläppsrätter från och 
med januari 2017 respektive juli 2016.
Frekvensen och strukturen för befintliga formella 
och informella kontakter mellan kommissionens 
avdelningar är tillräckliga för och proportionerliga 
i förhållande till de samlade regleringsuppgifterna.
9 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 600/2014 av 
den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om 
ändring av förordning (EU) nr 648/2012.21
I oktober 2013 bad kommissionen Europeiska vär -
depappers- och marknadsmyndigheten (Esma) ge 
råd om innehållet i de delegerade akter som krävs 
enligt en del bestämmelser i MAR, inklusive om 
nivån på tröskelvärdet uttryckt i koldioxidekviva -
lenta utsläpp och nominell termisk tillförd effekt.
Flertalet svarande vid det samråd som genomför -
des av Esma hävdade att det fanns få eller inga 
relevanta enhetsspecifika uppgifter som inte redan 
hade offentliggjorts enligt andra regler, i synnerhet 
förordningen om integritet och öppenhet på gros -
sistmarknaderna för energi (Remit).8
All eventuell ackumulerad effekt på utsläpps -
marknaden skulle vara avgörande endast om en 
ansenlig andel av de mindre marknadsaktörerna 
samordnade sina verksamheter, vilket inte bara 
skulle vara en antitrust -angelägenhet och omfattas 
av antitrust -tillsyn, utan även skulle vara svårt att 
upprätthålla med tanke på deras stora antal.
22
Kommissionen erkänner att samarbetsmekanis -
merna för reglering skulle kunna förbättras ytter -
ligare inom ramen för tillsynen av marknaden för 
utsläppsrätter. De befintliga bestämmelserna kom -
mer emellertid inte att nå full effekt förrän 2017. 
Därför bör framtida förbättringar inriktas på att vid 
behov stärka de befintliga systemen, med utgångs -
punkt i en tydlig utvärdering av omfattningen av 
de eventuella risker som kvarstår för EU ETS eller 
den europeiska koldioxidmarknaden, och detta bör 
göras på ett så kostnadseffektivt och proportioner -
ligt sätt som möjligt.
23
Den tillsynsram som fastställs av EU:s finansmark -
nadslagstiftning används också för alla råvaru -
derivat som omsätts inom EU (t.ex. MiFID:s posi -
tionsrapportering, fastställande av långtgående 
samarbetsmekanismer i MAR). Man har vid en 
granskning inte funnit stöd för att denna ram skulle 
vara olämplig för utsläppsmarknaden jämfört med 
råvaruderivatkontrakt i allmänhet.
8 Förordning (EU) nr 1227/2011.
Kommissionens svar 60
Rätten att inneha, överlåta, överlämna och annul -
lera utsläppsrättigheter garanteras fullt ut i direktiv 
2003/87/EG och stöds till fullo av unionsregistret 
inom vilket den kan utövas.
27
Mot bakgrunden av det ovan nämnda anser kom -
missionen att rättsliga intressen skyddas på ve -
derbörligt sätt och att utsläppsrätter kan bestridas 
i tvistemål vid nationella domstolar. Det oaktat 
kommer kommissionen att sträva efter att analysera 
de potentiella fördelarna med att ytterligare förtyd -
liga utsläppsrätternas rättsliga status i EU -lagstift -
ningen för att se till att EU ETS och den europeiska 
koldioxidmarknaden fungerar på rätt sätt.
28
Kommissionen kommer att överväga om det är 
rättsligt och tekniskt genomförbart att underlätta 
registreringen av säkerhetsintressen i utsläppsrät -
ter, mot bakgrunden av de allmänpolitiska målen 
i EU ETS.
30
Kommissionen anser att unionsregistret har inne -
burit förbättringar för att åtgärda tidigare brister 
som identifierades under det decentraliserade fas 
II-systemet med nationella register. Ytterligare 
åtgärder vidtogs också senare under fas III av EU 
ETS, efter granskningen av EU ETS -direktivet 2009. 
Inga incidenter har rapporterats sedan unionsre -
gistret lanserades 2012 och uppgifter i unionsregi -
stret eller EU:s transaktionsförteckning tillhanda -
hålls till nationella brottsbekämpande organ vid 
formella utredningar eller rättsliga förfaranden.
Kommissionen erkänner att tillsynen av koldi -
oxidmarknaden kan förbättras. Unionsregistret 
innehåller inte finansiell information och därför 
skulle uppgifterna i registret vara av begränsad 
nytta för övervakning av finansiella transaktioner.
Enligt relevant primärrätt och förordning (EU) nr 
389/2013 saknar för övrigt kommissionen rättslig 
grund för att analysera medlemsstaternas uppgifter 
som lagras i unionsregistret.
Kommissionen har aktivt stött medlemssta -
terna i genomförandet av ett samarbete med 
finansunderrättelseenheter.25
EU:s koldioxidmarknad har vuxit och mognat, trots 
att utsläppsrätternas rättsliga status inte fastställs 
på EU -nivå. De faktorer som påverkar likviditeten 
är i hög grad ekonomiska snarare än rättsliga till sin 
natur10.
Kommissionen anser att direktiv 2003/87/EG och dess 
genomförandelagstiftning, i synnerhet artikel 40 
i förordning (EU) nr 389/201311 och den föränderliga 
ramen för EU:s reglering av finansmarknaderna12, ger 
det nödvändiga rättsliga stödet för en öppen och lik -
vid koldioxidmarknad i EU och säkerställer samtidigt 
marknadens stabilitet och integritet.
26
I enlighet med artikel 345 i EUF -fördraget faller 
äganderätten enligt unionsrätten under medlems -
staternas behörighet. Så är det i ännu högre grad 
när det krävs att äganderätter skapas på EU -nivå 
i en tillgångsklass där det tidigare inte funnits några 
äganderätter i medlemsstaterna, vilket revisionsrät -
ten anser.
Att det finns en särskild äganderätt till handelstill -
gångar är i hög grad ett undantag snarare än en 
regel för den övervägande delen av tillgångar som 
köps och säljs, däribland finansiella instrument. 
Det innebär dock inte att de normala principerna 
för nationell avtals- och äganderätt inte gäller 
för transaktioner i sådana tillgångar13. Direktiv 
2003/87/EG och dess genomförandelagstiftning 
styr alla viktiga rättsliga aspekter av utövandet av 
utsläppsrättigheter.
10 Kommissionen har redan lagt fram förslag på att införa 
en reserv för marknadsstabilitet (COM(2014)20) för att 
hantera överskottet av utsläppsrätter och förbättra systemets 
motståndskraft mot allvarliga chocker genom att justera utbudet 
av utsläppsrätter som auktioneras, vilket håller på att diskuteras av 
Europaparlamentet och rådet.
11 Vem som helst kan inneha utsläppsrätter men rätten fastställs 
med hänvisning till unionsregistret eftersom registreringen utgör 
prima facie -bevisning och är tillräckligt för att bevisa rätten till en 
utsläppsrätt.
12 Från och med 2017 kommer utsläppsrätter att ha ställningen 
som finansiellt instrument inom EU och underställas ramen för EU:s 
reglering av finansmarknaderna.
13 Det finns t.ex. inget särskilt rättsligt system för pengar som 
innehas på ett bankkonto. Därför äger inte kontoinnehavaren 
pengarna på sitt konto utan har bara ett lagligt anspråk på dem. 
Ändå hindrar detta inte utvecklingen av finansiella marknader 
baserat på pengar inte bara inom EU utan över hela världen.
Kommissionens svar 61
37
Tillsynen av den europeiska koldioxidmarknaden 
skulle kunna förbättras ytterligare, bland annat 
genom att använda relevanta uppgifter från uni -
onsregistret. I unionsregistret registreras emellertid 
endast information om den fysiska överlåtelsen av 
koldioxidenheter och inte transaktionernas finan -
siella del, vilket är otillräckligt för att upptäcka 
missbruk och bedräglig verksamhet.
38
Före överföringen till unionsregistret var det inte 
möjligt att analysera gränsöverskridande transaktio -
ner eftersom nationella register fördes av enskilda 
medlemsstater och inte var konsoliderade.
Enligt den aktuella rättsliga ramen tillhandahåller 
kommissionen unionsregistret men har inte uppgif -
ten att aktivt övervaka transaktioner i unionsregi -
stret genom att utnyttja de uppgifter som hanteras 
på medlemsstaternas vägnar.
41
Kommissionen anser att dess organisationsstruktur 
är tillfredsställande. Uppdelningen mellan verksam -
hetsansvaret/det politiska ansvaret och it -leveran -
tören har varit i kraft sedan 2014 i enlighet med den 
relevanta projektförvaltningsmetoden, och resur -
serna och kompetensen har optimerats ytterligare 
för att säkerställa en lämplig intern organisation.
Handlingsplanen till följd av it -revisionen av kom -
missionens tjänst för internrevision tar itu med 
de brister som har identifierats och kommer att 
öka registerutvecklingens och förvaltningens 
effektivitet.
50
Ruta 4 i revisionsrättens rapport redogör för de 
viktigaste aspekterna av övervakning, rapportering 
och verifiering. Även om man förmodligen kan för -
vänta sig att den behöriga myndigheten på något 
sätt kommer att kontrollera de verifierade årliga 
utsläppsrapporterna krävs detta inte uttryckligen 
i direktiv 2003/87/EG och tillämpningsåtgärderna. 
En dubblering av verifieringen skulle motverka sitt 
eget syfte, och även skapa extra kostnader.31
Kommissionen anser att registreringssystemen 
ständigt förbättras och att många problem som 
uppmärksammas av revisionsrätten åtgärdas under 
fas III.
32
När det gäller kontroller och tillvägagångssätt för 
kundkännedom finns en uttömmande uppräkning 
av villkoren och handlingarna för att öppna konton 
för fullgörandeaktörer i förordning (EU) nr 389/2013. 
I kontokraven för frivilliga aktörer fastställs dock 
endast minimikraven för att öppna ett konto.
34
De krav för frivilliga aktörer som fastställs i för -
ordning (EU) nr 389/2013 ger medlemsstaterna 
utrymme att genomföra lämpliga riskbedömningar.
35 – Svar på andra strecksatsen
I förordning (EU) nr 389/2013 finns en förteckning 
över vilken information om misstänkta ansökningar 
om kontoöppning som utbyts mellan nationella 
administratörer. Upprättandet av en permanent 
EU-omfattande lista över ansökningar som fått 
avslag väcker frågor om den rättsliga ramen för 
skyddet av personuppgifter.
36
Direktiv 2003/87/EG och kommissionens förord -
ning (EU) nr 389/2013 överlämnar förvaltningen av 
användarnas registerkonton till medlemsstaterna 
i linje med subsidiaritetsprincipen. Kommissionens 
roll som central förvaltare är att sköta och hålla 
unionsregistret. Kommissionen samordnar tillämp -
ningen av relevanta rättsliga bestämmelser genom 
att organisera utbyten av information och bästa 
praxis om kundkontroller, framför allt i registerad -
ministratörernas arbetsgrupp, med särskild beto -
ning på metoder och verktyg som kan tillämpas 
inom den befintliga rättsliga ramen.
Kommissionens svar 62
ackrediteringsorgan och för behöriga myndigheter 
för att få åtkomst till och kunna kontrollera kontrol -
lörens interna verifieringsrapport. Behovet av att 
säkerställa en mycket mer omfattande harmonise -
ring av verifiering och ackreditering för EU ETS är 
dock den viktigaste orsaken till att förordning (EU) 
600/2012 om EU ETS ackreditering och verifiering 
har antagits för fas III. 
56
Rollerna för enskilda enheter i EU ETS grundar sig 
på respektive behörigheter. Kontrollörer har störst 
kompetens för verifiering (inte tillsynsmyndighe -
terna). Nationella ackrediteringsorgan är behöriga 
och bemyndigade att ackreditera kontrollörer (inte 
tillsynsmyndigheterna). Utsedda behöriga myndig -
heter är behöriga och bemyndigade för genomför -
andet av EU ETS (inte kontrollörer eller nationella 
ackrediteringsorgan). Det är viktigt att samordna 
de olika enheterna för att främja ett effektivt totalt 
genomförande av EU ETS, men det måste ske pro -
portionerligt i förhållande till behörighet och för 
att undvika dubbelarbete som motverkar sitt eget 
syfte och extra kostnader.
57
Kommissionen anser att den rapporterade situa -
tionen där kontrollörer deltar i verifieringar och 
i utvecklingen av övervakningsplaner på samma 
plats utgör en intressekonflikt. Förordning (EU) 
600/2012 (ackrediterings- och verifieringsförordning 
för fas III) är tydlig på den punkten. Det är en fråga 
av största vikt som nationella ackrediteringsorgan 
bör beakta och ta itu med.
58
Varken direktiv 2003/87/EG eller tillämpningsåt -
gärder fastställer krav på inspektioner på plats av 
de behöriga myndigheterna. Det ger de behöriga 
myndigheterna flexibiliteten att vidta åtgärder på 
ett proportionerligt och effektivt sätt i förhållande 
till var och när inspektionerna är mest produktiva. 
De kan därmed undvika en dubblering av kontrol -
lörens roll och har möjligheten att kombinera dem 
med andra regleringsskyldigheter.51
Specifikt obligatoriskt innehåll och en standardmall 
för EU ETS verifieringsrapport har införts för fas III. 
Lagstiftningen på EU -nivå för fas II av EU ETS tillät 
ingen standardmall.
52
Kommissionen erkänner att det fanns en brist på 
uppföljning av kontrollörernas resultat under fas II. 
Nu under fas III är verksamhetsutövarna skyldiga att 
lämna in en förbättringsrapport för godkännande 
av den behöriga myndigheten rörande alla bris -
tande överensstämmelser och rekommendationer 
som rapporterats av kontrollören. Kommissionen 
har också publicerat en vägledning om hur kontrol -
lörer bör hantera resultat som upprepas.
Ruta 7
Enligt den verifieringsrapportmall som har offent -
liggjorts av kommissionen är det obligatoriskt att 
inkludera medlemsstatens verifieringsrapportmall 
för fas III och den omfattar en särskild bestämmelse 
om att kontrollören ska ge rekommendationer.
För fas III har man infört ytterligare ansvar för ackre -
ditering och verifiering för fas III, och för nationella 
ackrediteringsorgan som fortlöpande ska övervaka 
kontrollörerna. Ett av de viktigaste ändamålen för 
denna fortlöpande övervakning är att kontrollera 
att kontrollören är fortsatt behörig. Framför allt ska 
man leta efter bristande överensstämmelser som 
t.ex. en kontrollör som aldrig rapporterar bristande 
överensstämmelser eller ger rekommendationer, 
eller mellan intern verifieringsdokumentation och 
den utfärdade verifieringsrapporten.
53
Riktlinjerna för övervakning och rapportering under 
fas II omfattade specifika definitioner för fas II av 
både den ”kontrollör” som krävs (avsnitt 2.5 m i 
bilaga I till kommissionens beslut 2007/589/EG) och 
av ”ackreditering” (avsnitt 2.5 k i bilaga I till kommis -
sionens beslut 2007/589/EG), innan de hänvisade till 
relevant europeiskt samarbete för vägledning vid 
ackreditering. Riktlinjerna inbegrep även villkor för 
Kommissionens svar 63
Framför allt har kommissionens alla offentligt 
tillgängliga beslut om medlemsstaternas fördel -
ningsplaner samma struktur och innehåller en 
omfattande motivering till antingen godkännandet 
eller avslaget av fördelningsplanerna i skälen. För 
varje aspekt som kommissionen bör granska enligt 
bilaga III till direktivet, anges i detalj om de lagstad -
gade kraven har uppfyllts eller inte. Detta visar att 
kommissionen har genomfört bedömningen på 
det sätt som föreskrivs i direktiv 2003/87/EG för alla 
medlemsstater på samma sätt.
Gemensamt svar på punkterna 71 
och 72
Kommissionen erkänner att artikel 21-rapporte -
ringen om genomförandet av EU ETS inte alltid var 
fullständig under fas II. Kraven genomförs nu mer 
strikt under fas III på grundval av kommissionens 
genomförandebeslut 2014/166/EU, så att villkoret 
för en fullständig årlig genomföranderapport ska 
infrias i framtiden.
74
Kommissionen har ytterligare harmoniserat genom -
förandet av EU ETS under fas III (det omarbetade 
EU ETS antogs 2009) och fortsätter att överväga 
möjliga förbättringar i framtiden.
76
Enligt den rättsliga ramen överlämnas genomföran -
det av inspektioner till medlemsstaterna som en del 
av deras övergripande kontroll av efterlevnaden av 
bestämmelser, och med hänsyn till subsidiaritets -
principen har kommissionen ingen särskild uppgift.64
Kommissionen erkänner att det är bra för aktö -
rernas förtroende för systemet att regelbundet 
tillhandahålla relevant information om EU ETS 
övergripande genomförande och funktion. Rappor -
teringen som förutses i direktiv 2003/87/EG, fram -
för allt enligt artiklarna 10 och 21, tillgodoser det 
behovet.
67
När det gäller bedömningen av medlemsstaternas 
nationella fördelningsplaner ansågs Primes -model -
len, som är ett vanligt förekommande analysverk -
tyg, vara den bästa tillgängliga referensen. Framför 
allt var modellen känd i medlemsstaterna, ansågs 
vara tillförlitlig och användes av en del medlemssta -
ter för att förbereda fördelningsplanerna.
Kommissionen erkänner att den vägledning som 
publicerades i december 2005 inte innehöll anvis -
ningar om hur 2005 års utsläppsuppgifter skulle 
användas. 2005 års verifierade utsläpp fanns 
emellertid tillgängliga för medlemsstaterna redan 
våren 2006, dvs. långt före tidsfristen för när fördel -
ningsplanerna skulle lämnas in och långt innan de 
flesta fördelningsplaner verkligen lämnades in. Med 
hänsyn till målet med EU ETS hade kommissionen 
utvärderat fördelningsplanerna mot de mest aktu -
ella utsläppsuppgifterna vilket också underströks av 
kommittén för klimatförändringar.
69
Kommissionen är medveten om att den inte kunde 
överlämna kompletta checklistor för alla med -
lemsstater till revisionsrätten. Den administrativa 
arkiveringstiden för dokumenten hade löpt ut. Ett 
antal andra dokument hade dock överlämnats till 
revisionsrätten, t.ex. korrespondens med medlems -
staterna, presentationer och informationsblad.
Trots det anser kommissionen att det inte finns 
någon anledning att tro att bedömningen av för -
delningsplanerna på något sätt inte skulle vara lika 
detaljerad eller skulle vara ofullständig.
Kommissionens svar 64
82
Kommissionen noterar att variationer när det gäller 
typerna av nationella överträdelser och påföljder 
kan motiveras fullt ut med hänsyn till nationella 
omständigheter och administrativa processer, 
särskilt då medlagstiftarna har beslutat att över -
lämna påföljderna enligt artikel 16.1 i direktivet 
2003/87/EG till nationell behörighet i enlighet med 
subsidiaritetsprincipen.
83
Översikter över sanktionssystemen för EU ETS 
i medlemsstaterna håller på att sammanställas som 
en del av kommissionens granskning av medlems -
staternas efterlevnad av EU ETS och av kommis -
sionens genomförandebeslut 2014/166/EU om en 
uppdatering av systemet. Enligt detta system ska 
medlemsstaterna lämna in artikel 21-rapporter 
till kommissionen om deras genomförande av EU 
ETS-direktivet.
84
Kommissionen avser att ha kvar en EU ETS -specifik 
översikt av nationella påföljder och statistik om til l-
lämpningen av påföljder. Kommissionen har redan 
vidtagit en mer systematisk metod för övervak -
ningen av sanktionssystemet genom att förbättra 
de frågor som ställs till medlemsstaterna om påfölj -
derna inom ramen för rapporten enligt artikel 21 
i direktiv 2003/87/EG.
Medlemsstaternas myndigheter ansvarar för att 
genomföra EU ETS -bestämmelserna men kommis -
sionen följer noga genomförandet av EU ETS -direk -
tivet i medlemsstaterna. När man under fas II ifrå -
gasatte om tillämpningen av påföljder var lagenlig 
följde kommissionen alltid upp dessa och hade vid 
behov regelbundna kontakter med medlemssta -
terna. T.ex. erinrade kommissionen konsekvent om 
att medlemsstater inte kunde sänka de böter på 
100 euro som tillämpades i de fall utsläppsrätter 
inte överlämnades14.
14 Denna tolkning av artikel 16 har under tiden bekräftats av 
Europeiska unionens domstol.77
Kommissionen fortsätter att organisera omfattande 
informationsutbyten med de EU ETS -behöriga myn -
digheterna i medlemsstaterna, t.ex. regelbundna 
överläggningar i kommittén för klimatförändringar 
och dess arbetsgrupp 3 som ägnas åt handel med 
utsläppsrätter, särskilda tekniska arbetsgrupper, 
forum såsom  the Accreditation and Verification 
Forum  (forum för ackreditering och verifiering) och 
the Compliance Forum (regelforum) med tillhörande 
expertgrupper, samt relevanta grupper såsom 
registeradministratörernas arbetsgrupp. Protokol -
len sprids i regel elektroniskt till dem som inte hade 
möjlighet att delta i möten personligen.
79
Kommissionen erkänner betydelsen av EU ETS 
Compliance Forum  och dess expertgrupper för ett 
harmoniserat genomförande av EU ETS och för 
informationsutbytet om bästa praxis mellan med -
lemsstaternas behöriga myndigheter. Även om de 
nationella myndigheternas närvaro ibland var något 
begränsad spreds den information som diskutera -
des och utvecklades i  Compliance Forum med hjälp 
av en webbaserad resurs som är tillgänglig för alla 
behöriga myndigheter.
80
Den höga graden av efterlevnad är det bästa 
beviset på EU ETS sanktionssystems avskräckande 
effekt, i synnerhet bestämmelsen om påföljd på 
EU-nivå i direktivet som är tillämpligt i fall utsläpps -
rätter inte överlämnas.
Utöver denna EU -omfattande harmoniserade 
sanktion fastställer och tillämpar medlemsstaterna 
påföljder för vissa överträdelser, som att t.ex. inte 
lämna in en utsläppsrapport i tid, på grundval av 
relevant nationell lagstiftning.
Kommissionens svar 65
89
Kommissionen noterar revisionsrättens slutsats.
Kommissionen betonar att fas II av EU ETS hindra -
des av problem med tillförlitligheten i ramen för 
att skydda dess integritet. Det faktum att det fanns 
betydande brister i genomförandet av fas II av EU 
ETS är ett av de viktiga skälen till det grundliga 
övervägandet av de nya utvecklingsåtgärder och de 
förbättringar som nu införs för fas III.
91
När det gäller revisionsrättens slutsatser att pro -
blem kvarstår med regleringen och tillsynen av 
utsläppsmarknaden med avseende på fullgöran -
dehandlare (verksamhetsutövare som är skyldiga 
att delta), bilateral OTC -handel på spotmarknaden 
och mindre marknadsaktörer, analyserade kom -
missionen och medlagstiftarna noga de potenti -
ella riskerna i processen för att anta MiFID, som 
därför innehåller väl balanserade undantagsregler. 
Tillsynsramen som fastställs av EU:s finansmark -
nadslagstiftning, som också används för alla 
råvaruderivat som omsätts inom EU (t.ex. MiFID:s 
positionsrapportering, fastställande av långtgå -
ende samarbetsmekanismer i MAR) gäller även för 
utsläppsmarknaden. Samarbetsmekanismerna för 
reglering kommer att gälla fullt ut från och med 
2017.
Rekommendation 1
Kommissionen erkänner att alla betydande problem 
som eventuellt kvarstår i regleringen och tillsynen 
av utsläppsmarknaden bör åtgärdas vid behov för 
att förbättra marknadens integritet. För att säker -
ställa att unionsåtgärder krävs och att de är effek -
tiva utvärderar kommissionen konsekvenserna av 
EU:s politik och förslag i varje skede, från förslag 
och genomförande till översyn.
En utvärdering av de nyligen antagna bestämmel -
serna om regleringen och tillsynen av utsläpps -
marknaden som just nu håller på att genomföras 
kan ske i samband med de rapporter som kommis -
sionen ska överlämna till Europaparlamentet och 
rådet 2019 i enlighet med artikel 90 i MiFID II och 
artikel 38 i MAR.86
Under fas III av EU ETS kan verksamhetsutövarna 
inte längre direkt använda internationella projekt -
baserade reduktionsenheter för att uppfylla sina 
EU ETS -skyldigheter. Verksamhetsutövare måste 
först byta sina internationella projektbaserade 
reduktionsenheter mot utsläppsrätter som de kan 
använda.
Antalet internationella projektbaserade reduktions -
enheter som en verksamhetsutövare kan byta är 
begränsat. Reglerna för fastställandet av rätten till 
internationella reduktionsenheter per anläggning 
och luftfartygsoperatör föreskrivs i kommissionens 
förordning (EU) nr 1123/2013. Verksamhetsutövare 
får en rätt för perioden 2008–2020, eftersom deras 
rätt under fas III tar hänsyn till vad de drog nytta av 
under fas II.
Ruta 8 – Svar på andra stycket
Under fas III av EU ETS bör liknande problem inte 
längre uppstå. Se kommissionens svar på punkt 86.
Ruta 8 – Svar på tredje stycket
Under fas III av EU ETS bör liknande problem inte 
längre uppstå. Se kommissionens svar på punkt 86.
Slutsatser och rekommendationer
87
När ETS introducerades fanns ingen praktisk erfa -
renhet på nationell nivå eller EU -nivå. Därför lärde 
sig kommissionen och medlemsstaterna under 
arbetets gång vilket har lett till stadiga förbättringar 
både av utformning och genomförande.
För att ta itu med momsbedrägerierna inom EU ETS 
och momskaruseller fastställde kommissionen en 
rättslig grund för Eurofisc, som är ett nätverk för 
snabbt utbyte av riktad information om bedrägliga 
momstransaktioner. Mot den bakgrunden granskar 
medlemsstaterna också nya bedrägeritrender och 
varnar varandra tidigt om nya bedrägerier utveck -
lades. Handeln med utsläppsrätter är en av de 
sektorer som i det sammanhanget övervakas noga 
av medlemsstaterna. 
Kommissionens svar 66
Rekommendation 2
Kommissionen godtar rekommendation 2. Kom -
missionen kommer att bedöma fördelarna med att 
förtydliga utsläppsrätternas rättsliga status samt 
även överväga om och när en mekanism för snabb 
registrering när det gäller säkerhetsintressen kan 
tillhandahållas.
EU:s koldioxidmarknad har vuxit och mognat, trots 
att utsläppsrätternas rättsliga status inte fastställs 
på EU -nivå. De faktorer som påverkar likviditeten 
är i hög grad ekonomiska snarare än rättsliga till sin 
natur.
Kommissionen har därför redan lagt fram för -
slag på att införa en reserv för marknadsstabili -
tet (COM(2014)20) för att hantera överskottet av 
utsläppsrätter och förbättra systemets motstånds -
kraft mot allvarliga chocker genom att justera utbu -
det av utsläppsrätter som auktioneras, vilket håller 
på att diskuteras av Europaparlamentet och rådet.
Kommissionen anser att direktiv 2003/87/EG och 
förordning (EU) nr 389/2013 och den föränderliga 
ramen för EU:s reglering av finansmarknaderna ger 
det nödvändiga rättsliga stödet för en öppen och 
likvid koldioxidmarknad i EU och säkerställer samti -
digt marknadens stabilitet och integritet.
93
Registrets säkerhet har förbättrats avsevärt under 
fas III av EU ETS. Utöver att driva igenom regel -
krav för att öppna konton främjar kommissionen 
ett aktivt samarbete och utbyte av bästa praxis 
mellan medlemsstaterna. Den kontinuerliga för -
bättringen av unionsregistret sedan 2012 enligt 
relevant projektmetod har krävt justeringar inom 
kommissionen.Rekommendation 1 a)
Kommissionen godtar rekommendation 1 a). Kom -
missionen och medlagstiftarna analyserade potenti -
ella risker i samband med processen för att anta det 
ändrade MiFID, som därför innehåller väl balanse -
rade undantagsregler. De kommer att ses över 2019 
i enlighet med tillämplig lagstiftning.
De undantag som avses i artiklarna 2.1 e, 2.1 j och 
artikel 3.1 e i MiFID är underkastade olika villkor 
och tillsyn. De gäller inte nödvändigtvis särskilt 
för utsläppsrätter utan även för råvaruderivat. 
Undantagen baseras på en bedömning av syftet 
för kravet på en MiFID -auktorisation (framför allt 
för att skydda värdepappersföretagens kunder vid 
gräns  överskridande transaktioner) samt hur propor -
tionerliga undantagen är i förhållande till kostna -
derna för att få en sådan auktorisation jämfört med 
fördelarna för de personer som undantas.
Rekommendation 1 b)
Kommissionen godtar rekommendation 1 b) efter -
som den tar hänsyn till den EU -finansmarknadslag -
stiftning som har antagits och för närvarande håller 
på att genomföras.
Rekommendation 1 c)
Kommissionen godtar delvis rekommendation 1 c). 
Samarbetsmekanismer har införts som kommis -
sionen anser vara lämpliga för utsläppsmarknadens 
aktuella status. Kommissionens avdelningar sitter 
med i Europeiska värdepappers- och marknads -
myndighetens (Esma) styrelse/ständiga kommittéer 
och arbetsgrupper när policyfrågor diskuteras 
och är i kontakt med Byrån för samarbete mellan 
energitillsynsmyndigheter (Acer). Samarbetet inom 
kommissionen håller dock på att stärkas ytterligare 
i genomförandefasen av den ändrade lagstift -
ningen. När det gäller andra regel- och tillsyns -
myndigheter (inklusive byråer) och med tanke på 
framtida utveckling på marknaden kommer kom -
missionen att beakta möjligheten att främja initiativ 
som stärker ytterligare regleringssamarbete utöver 
de mekanismer som redan har införts.
Kommissionens svar 67
Rekommendation 4
Rollerna och ansvarsområdena för alla parter som 
berörs av EU ETS förtydligas som ett resultat av 
kommissionens förordningar om ackreditering, 
verifiering, tillsyn och rapportering som antogs för 
fas III.
Rekommendation 4 a)
Kommissionen godtar rekommendation 4 a).
Rekommendation 4 b)
Kommissionen godtar rekommendation 4 b). Direk -
tiv 2003/87/EG och tillämpningsåtgärder fastställer 
ramen. Detta angreppssätt ger de behöriga myn -
digheterna flexibiliteten att vidta åtgärder på ett 
proportionerligt och effektivt sätt i förhållande till 
var och när inspektionerna är mest produktiva. De 
kan därmed undvika en dubblering av kontrollörens 
roll och har möjligheten att kombinera dem med 
andra regleringsskyldigheter.
Rekommendation 4 c)–f)
Dessa rekommendationer är riktade till 
medlemsstaterna.
95
Kommissionen tillhandahöll omfattande vägledning 
under utarbetandet och genomförandet av fördel -
ningsplanerna för fas II. Kommissionen erkänner att 
denna vägledning inte innehöll anvisningar om hur 
2005 års utsläppsuppgifter skulle användas, vilket 
dock inte har påverkat kvaliteten på kommissionens 
bedömning.
Kommissionens vägledning och tillsyn av medlems -
staternas genomförande av EU ETS har förbättrats 
under fas III. Genom kommissionens genomför -
andebeslut 2014/166/EU och en tillhörande för -
klarande anmärkning har man återinfört systemet 
som kräver att medlemsstaterna varje år lämnar 
in artikel 21-rapporter till kommissionen om deras 
genomförande av direktiv 2003/87/EG. Dessa rap -
porter är allmänt tillgängliga via Europeiska miljö -
byråns ReportNet -system.Rekommendation 3 a)
Kommissionen godtar rekommendation 3 a). Uni -
onsregistret innehåller inte alla relevanta uppgifter 
för att upptäcka missbruk och bedräglig verksam -
het. Enligt MiFID/MiFIR och MAR/MAD planeras 
emellertid redan en betydande insamling av upp -
gifter om den finansiella sidan av transaktioner med 
utsläppsrätter när dessa genomförts fullt ut 2017.
Rekommendation 3 b)
Kommissionen godtar rekommendation 3 b).
Rekommendation 3 c)
Kommissionen godtar rekommendation 3 c). När 
det gäller strukturen anser kommissionen att den 
redan har införts. Efter en it -revision av kommis -
sionens tjänst för internrevision har kommissionen 
ytterligare förtydligat personalens olika roller och 
optimerat strukturen. Kommissionen är fast beslu -
ten att se till att registreringssystemet fungerar väl.
Rekommendation 3 d)–e)
Dessa rekommendationer är riktade till 
medlemsstaterna.
94
Kommissionens förordningar som antogs innan fas 
III inleddes förbättrar effektiviteten, ändamålsenlig -
heten och harmoniseringen av genomförandet av 
EU ETS under fas III. Dessa förordningar behandlar 
de brister som beskrivs av revisionsrätten. Tillsyn, 
rapportering, verifiering och ackreditering har för -
bättrats för att stärka rollerna och ansvarsområdena 
för alla parter, inklusive de behöriga myndighe -
terna, verksamhetsutövare, kontrollörer, nationella 
ackrediteringsorgan och medlemsstater.
Kommissionens svar 68
97
Översikter över sanktionssystemen för EU ETS 
i medlemsstaterna håller på att sammanställas som 
en del av kommissionens granskning av medlems -
staternas efterlevnad av EU ETS och av kommis -
sionens genomförandebeslut 2014/166/EU om en 
uppdatering av systemet. Enligt detta system ska 
medlemsstaterna lämna in artikel 21-rapporter till 
kommissionen om sitt genomförande av direktiv 
2003/87/EG.
Rekommendation 6
Kommissionen anser att sanktionssystemet inom 
EU ETS fungerar effektivt. Påföljden på 100 euro per 
ton koldioxidutsläpp om inga utsläppsrätter över -
lämnas före den 30 april, har en starkt avskräckande 
effekt. Detta visas framför allt av det faktum att ca 
99 % av utsläppen varje år verkligen täcks av det 
erfordrade antalet utsläppsrätter och att påföljder 
därmed endast tillämpas på 1 % av de rapporterade 
utsläppen.
Medlemsstaterna bör vara öppna om vilka sanktio -
ner som gäller på nationell nivå för andra överträ -
delser än skyldigheten att överlämna utsläppsrätter 
och bör också offentliggöra information om vilka 
verksamhetsutövare som inte infriar skyldigheten 
att överlämna utsläppsrätter. Det är dock viktigt 
att notera att medlemsstaterna enligt artikel 16.1 
i direktiv 2003/87/EG har kvar rätten att bestämma 
påföljder och att variationer mellan påföljdernas 
nivå mycket väl kan vara motiverade med hänsyn 
till situationen i en viss medlemsstat.
Kommissionen lägger stor vikt vid att det finns 
en öppenhet mellan medlemsstaternas behöriga 
myndigheter för att upprätthålla en hög grad av 
efterlevnad.96
Kommissionen erkänner att artikel 21-rapporte -
ringen om genomförandet av EU ETS inte alltid var 
fullständig under fas II. Kraven genomförs nu mer 
strikt under fas III på grundval av kommissionens 
genomförandebeslut 2014/166/EU, så att villkoret 
för en fullständig årlig genomföranderapport ska 
infrias i framtiden.
Kommissionen fortsätter att organisera omfat -
tande informationsutbyten med medlemsstaternas 
EU ETS -behöriga myndigheter, t.ex. regelbundna 
överläggningar i kommittén för klimatförändringar 
och dess arbetsgrupp 3 som ägnas åt handel med 
utsläppsrätter, särskilda tekniska arbetsgrupper, 
forum såsom the Accreditation and Verification 
Forum  (forum för ackreditering och verifiering) och 
the Compliance Forum  (regelforum) med tillhörande 
expertgrupper, relevanta grupper såsom register -
administratörernas arbetsgrupp, samt tillhörande 
arrangemang för utbyte av dokument.
Rekommendation 5 a)
Kommissionen godtar rekommendation 5 a).
Harmoniseringen av EU ETS är avgörande under fas 
III och kommissionen fortsätter att övervaka med -
lemsstaternas genomförande av EU ETS mer strikt 
under fas III.
Rekommendation 5 b)
Kommissionen godtar rekommendation 5 b) om att 
regelbundet offentliggöra en rapport om genom -
förandet av EU ETS.
Rekommendation 5 c)
Denna rekommendation är riktad till 
medlemsstaterna.
Kommissionens svar 69
Rekommendation 6 a)
Kommissionen godtar rekommendation 6 a). 
Kommissionen kommer i detalj att analysera den 
information som den får genom granskningen av 
efterlevnaden av EU ETS och de årsrapporter som 
överlämnas av medlemsstaterna i enlighet med 
artikel 21 i EU ETS -direktivet och vidta åtgärder där 
så är lämpligt.
Rekommendation 6 b)–c)
Dessa rekommendationer är riktade till 
medlemsstaterna.

HUR  HIT TAR MAN EU:s PUBLIK ATIONER ?
Gratispublik ationer
  Ett ensk ilt exemplar  
genom EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu).
  Flera exemplar/aﬃscher/k artor 
hos Europeisk a unionens represen tationer (http://ec .europa.eu/r epresen t_sv .htm),  
hos delega tioner i länder utanf ör EU (http://eeas .europa.eu/delega tions/inde x_sv .htm),  
genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://eur opa.eu/eur opedir ect/inde x_sv .htm) 
eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gra tis inom hela EU) (*).
(*) Varken informationen eller sam talen kostar i regel något (men vissa operat örer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för sam talen). 
Avgiftsbelagda publik ationer
 Genom EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu).
EU ETS är en hörnsten i EU:s klimatpolitik och uppges ofta stå 
som modell för en ny politik för att bekämpa klimat  för-
ändringarna runtom i  världen. Revisionsrätten konstaterade 
betydande brister i genomförandet under fas II (2008–2012) 
och problem med tillförlitligheten i ramen för att skydda 
marknadens integritet. Regleringen och tillsynen av 
marknaden, utsläppsrätternas rättsliga status och systemen 
för att behandla grundläggande EU  ETS -information behöver 
förbättras. Medlemsstaterna bör genomföra sin kontrollram 
och sanktioner på ett bättre sätt. Revisionsrätten ger en rad 
rekommendationer som syftar till att förbättra integriteten 
i och genomförandet av systemet.
EUROPEISKA
REVISIONSRÄTTEN