Bryssel den 21.03.2005

KOM(2005) 98 slutlig

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN

”BÄTTRE LAGSTIFTNING 2004” i enlighet med artikel 9 i protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (12:e rapporten) {SEK(2005) 364}

Europeiska rådet beslutade vid sitt möte i Edinburgh i december 1992 att kommissionen skulle lägga fram en årlig rapport över tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna för Europeiska rådet och Europaparlamentet. Denna skyldighet upprepades i ett protokoll som fogades till Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen i samband med de ändringar som gjordes genom Amsterdamfördraget 1997. Sedan 1995 omfattar rapporten också åtgärder som syftar till att förbättra lagstiftningens kvalitet och tillgänglighet.

Subsidiaritet, proportionalitet och förbättrad lagstiftning är nämligen nära förbundna. Genom att respektera subsidiaritetsprincipen begränsar unionen sina åtgärder till vad som är nödvändigt och effektivt. Respekt för proportionalitetsprincipen betyder att unionen väljer enklast möjliga metod. Dessutom bidrar sådana åtgärder som hörande av berörda parter, inhämtande av sakkunskap och genomförande av konsekvensanalyser, utvecklande av alternativa metoder och utbyte av god lagstiftningspraxis till att man lättare kan fastställa vad som är nödvändigt, effektivt och enkelt att genomföra och bättre utforma de nödvändiga åtgärderna. Till detta bidrar även ansträngningar avseende redaktionell kvalitet, tillhandahållande av texter, uppföljning av bestämmelsers genomförande och förenklingar av regelverket.

Denna rapport är den tolfte i sitt slag. Den omfattar verksamhetsåret 2004. En detaljerad analys med hänvisningar till relevanta dokument återfinns i det arbetsdokument från kommissionens avdelningar som åtföljer detta meddelande.

Bättre lagstiftning

Förbättrad lagstiftning har högsta prioritet som medel såväl för att öka konkurrensen, tillväxten och sysselsättningen som för att främja en hållbar utveckling och en bättre livskvalitet för de europeiska medborgarna. Fördelningen av uppgifter inom unionen innebär att en sådan förbättring kräver gemensamma ansträngningar av Europaparlamentet, rådet, kommissionen och medlemsstaterna.

Unionens strategi på detta område grundar sig huvudsakligen på två dokument, dels kommissionens handlingsplan för en bättre och enklare lagstiftning från juni 2002[1] dels det interinstitutionella avtal om bättre lagstiftning som Europaparlamentet, rådet och kommissionen slöt i december 2003[2]. Medlemsstaterna genomför en liknande och till viss del kompletterande strategi genom det mellanstatliga program som antogs i maj 2002 av ministrarna med ansvar för offentlig förvaltning[3].

Genomförandet av dessa tre beståndsdelar fortsatte 2004, med varierande framsteg på de olika områdena och på de olika ansvarsnivåerna. Det är nödvändigt att göra en heltäckande omprövning av behov och tillgängliga medel. Det handlar såväl om att befästa vidtagna åtgärder som att utforma kompletterande åtgärder på grundval av de erfarenheter som gjorts under de senaste tre åren. Det förhållandet att en ny kommission tillträtt, med ny dagordning och nya prioriteringar, erbjuder ett idealiskt tillfälle i detta hänseende.

Även om resultaten har varierat har samtliga berörda parterna visat ett stigande intresse för åtgärder som kan förbättra lagstiftningens kvalitet. Delvis på grund av detta stigande intresse har problemen med samordning av olika initiativ och respekterandet av varje institutions befogenheter ökat. Kommissionen anser därför att man snarast måste ta itu med frågan om en rationalisering av strukturerna och förfarandena.

Åtgärder som kommissionen vidtagit

Även om kommissionen långtifrån är helt nöjd anser den att det är viktigt att framhålla att betydande framsteg har gjorts under den relativt sett korta tid som gått sedan handlingsplanen antogs och att dessa är större än de framsteg som många medlemsstater har gjort under samma tidsperiod.

Samråd med berörda parter

Antalet samråd ökade väsentligt 2004. Detta uppnåddes samtidigt som de flesta av de minimikrav för samråd som infördes 2003 iakttogs. Kommissionen måste fortfarande anstränga sig mer när det gäller återkoppling till dem som deltog i samrådet och, om än i mindre utsträckning, i fråga om öppenhet. Några berörda parters ”samrådströtthet” har blivit en verklig risk inom vissa sektorer, och detta gäller också det faktum att de begränsade medlen för reklam och analys måste fördelas på alltför många samråd. Samtliga institutioner bör tänka på detta när de under kommande år beslutar om hur många samråd som behövs och hur detaljerade dessa skall vara. De bör också hela tiden vara uppmärksamma på att samtliga delar av samhället involveras i samråden.

Konsekvensanalys

Det är mycket svårt att bedöma eventuella konsekvenser av ofta ytterst komplicerade scenarier i 25 medlemsstater eller ännu fler. Kommissionen lyckades ändå öka såväl antalet utvidgade konsekvensanalyser 2004 (29 jämfört med 21 år 2003) som deras generella kvalitet. Färdigställandet var fortfarande ett problem, eftersom det färdigställdes färre konsekvensanalyser än som ursprungligen planerades. De första erfarenheterna visar att den metod som används är bra men att den måste tillämpas mer systematiskt av kommissionens avdelningar och fokusera mer på frågor rörande konkurrenskraft. Nya riktlinjer och tekniska hjälpmedel håller på att utvecklas. De kommer att hjälpa till med att komma till rätta med dessa problem och förbättra kvalitet och kvantitet. Ytterligare medel kommer att behövas för att bemöta växande interna ambitioner och externa förväntningar.

Inhämtande och utnyttjande av samråd och experthjälp

Inhämtandet av experthjälp på särskilda områden systematiserades 2004 genom sjätte ramprogrammet för forskning och utveckling. Arbetet med den tekniska utvecklingen av en webbapplikation som medger större spridning och användning av vetenskapliga råd (SINAPSE e-network - Scientific INformAtion for Policy Support in Europe) har avslutats. Vetenskapssamfundet har uppmanats att registrera sig och den officiella lanseringen är planerad till mars 2005. Man arbetar också med att förbättra insynen och öppenheten när det gäller de expertgrupper som kommissionen har tillsatt. Det kommer att resultera i att en förteckning över dessa grupper offentliggörs i början på 2005 och i att ett register som ger parlamentet och allmänheten standardiserade uppgifter om samtliga expertgrupper blir tillgängligt senare samma år.

Uppdatering och förenkling av gemenskapens regelverk

Förenklingen av regelverket har fortfarande högsta prioritet, i synnerhet för Lissabonstrategin. Kommissionen har aktivt arbetat vidare med det pågående programmet för förenkling. Kommissionen har också börjat studera den prioritetslista som rådet lade fram i november 2004 och kommer under 2005 att besluta om hur den bör följas upp. Dessutom överväger kommissionen att förstärka mekanismerna för att uppmärksamma lagstiftning som är oproportionerligt betungande för tillverkare inom EU i förhållande till de allmänintressen som den skall skydda. Detta arbete skulle kunna leda till att en ny fas av kommissionens program för förenkling inleds.

Minskningen av gemenskapslagstiftningens volym är fortfarande en svag punkt (kodifiering och upphävande av obsolet lagstiftning). Kommissionen måste hitta nyskapande lösningar för att komma till rätta med problemen med allvarliga förseningar vid översättningsarbetet och för att undvika att problemen återkommer vid framtida utvidgningar. Det interinstitutionella avtalet från 1994 om kodifiering bör uppdateras.

Tillgången till handlingar förbättrades avsevärt under 2004 genom öppnandet av nya EUR-Lex. Databasen ger gratis tillgång till EU- och EG-fördragen, internationella avtal som unionen är bunden av, gällande gemenskapslagstiftning (inklusive konsoliderade texter), förberedande rättsakter, parlamentsfrågor, rättspraxis och samlingar med avgöranden från EG-domstolen samt samtliga delar av Europeiska unionens officiella tidning.

Val av instrument

Kommissionen har påbörjat en inventering av de mekanismer för samreglering som införts av unionen samt av de former för självreglering som har en gemenskapsdimension. Denna inventering kommer att ligga till grund för den första rapport om möjligheterna till ökad användning av dessa regleringsalternativ som kommer att läggas fram under 2005.

Vidare fortsatte kommissionen att förespråka och vidta åtgärder för en decentralisering av vissa mycket detaljerade verkställande uppgifter till europeiska tillsynsorgan. Det totala antalet gemenskaps/EU-organ uppgick vid slutet av 2004 till 26. Antagandet av ett trilateralt interinstitutionellt avtal om rambestämmelser för europeiska tillsynsorgan kommer att vara ett viktigt mål för kommissionen under 2005.

Slutligen gjordes framsteg när det gäller målinriktade trepartsavtal mellan gemenskapen, staterna och regionala eller lokala myndigheter genom undertecknandet av det första avtalet av kommissionen, den italienska staten och regionen Lombardiet. I fråga om övriga berörda centrala, regionala och lokala myndigheter anser kommissionen att det skulle vara önskvärt med ett mer uthålligt engagemang från deras sida.

Övervakning av gemenskapsrättens tillämpning

De nya medlemsstaterna har helt integrerats i systemet för kontroll av gemenskapsrättens tillämpning (on-line underrättelser om nationella åtgärder för att införliva direktiv etc.). Det har också införts ett förfarande för övervakning och översyn av utvidgningens samlade följder.

De problem som enskilda medborgare och företag drabbas av vid tillämpningen av gemenskapsrätten har hanterats på ett bättre sätt genom sådana åtgärder som SOLVIT, problemlösningsnätverket för den inre marknaden. Vidare har kommissionen förberett införandet 2005 av ett nytt Internet-baserat redskap som skall göra det lättare för enskilda medborgare och företag att inge klagomål om överträdelser av gemenskapsrätten.

Åtgärder som EU-institutionerna vidtagit

Under 2004 var rådet och dess ordförandeskap aktiva på flera områden som gällde bättre lagstiftning. Det gemensamma initiativet i januari 2004 av de medlemsstater som skulle inneha ordförandeskapet under 2004–2005 (Irland, Nederländerna, Luxemburg och Förenade kungariket) och uppdateringen i december 2004 (som även Finland och Österrike, som innehar ordförandeskapet 2006, anslöt sig till) har krävt särskilda ansträngningar när det gäller att minska byråkrati och när det gäller konsekvensanalys, förenkling och ökad användning av alternativ reglering (t.ex. själv- eller samreglering). Viktiga framgångar var att rådet godkände en förteckning med 15 prioriteringar för förenklingar som kommissionen uppmanas att överväga, och att det för första gången någonsin gjordes en konsekvensanalys innan väsentliga ändringar gjordes (i det förslagna direktivet om batterier och ackumulatorer). Kommissionen beklagar emellertid att endast 10 av de 30 förslag till förenkling som den lagt fram antogs av rådet och att alltför många ändringar inte varit föremål för en öppen analys.

Det interinstitutionella avtalet om ”bättre lagstiftning” började genomföras under 2004 men genomförandet bör påskyndas. Det är särskilt angeläget att Europarlamentet och rådet ändrar sina arbetsmetoder så att framlagda förslag om förenklingar kan antas snabbare.

Åtgärder i medlemsstaterna

Regleringskraven på de europeiska aktörerna härrör fortfarande huvudsakligen från nationell lagstiftning. Därför behövs ytterligare framsteg på medlemsstatsnivå. Kommissionen välkomnar dock de ansträngningar som medlemsstaterna har gjort som en reaktion på kommissionens och Mandelkerngruppens rekommendationer. De flesta medlemsstater har nu vidtagit åtgärder för att förbättra lagstiftningen, men genomförandet är fortfarande ojämt.

Kommissionen vill särskilt uppmana medlemsstaterna att samråda och analysera konsekvenserna innan de antar nationell lagstiftning som införlivar gemenskapsrättsakter. Den jämför med kravet på EU-institutionerna och betonar behovet av att göra detta innan förslag till EU-lagstiftning läggs fram. Slutligen rekommenderar kommissionen att det införs jämförbara, eller åtminstone sinsemellan förenliga, kvalitetsindikatorer för lagstiftning på EU- och medlemsstatsnivå så att framstegen kan övervakas och bra förfaranden lättare kan fastställas.

Tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna

Kommissionen tog sina processuella skyldigheter beträffande subsidiaritet och proportionalitet på stort allvar. Ansträngningarna att samråda brett innan lagstiftning föreslås nådde rekordnivåer[4]. Dessutom visar det minskade antalet förordningar och direktiv jämfört med antalet beslut och rekommendationer, både i absoluta och relativa tal, hur noggrann kommissionen har varit med att välja det minst ingripande instrumentet[5].

I flera fall kritiserades emellertid kommissionen för att inte i tillräcklig grad ha omsatt principerna i konkret handling och för sitt sätt att bedöma hur lagstiftningen kan komma att belasta vissa berörda[6]. För att bättre kunna förklara varför den anser att dess förslag överensstämmer med dessa principer och för att förenkla kontrollen av att principerna följs utvecklade och provade kommissionen en ny programvarutillämpning för utformandet av motiveringar[7]. Genom denna tillämpning kommer det att säkerställas att all erforderlig information om principerna systematiskt tillhandahålls. Den kommer att användas av alla avdelningar 2005. När det gäller uppskattningen av hur lagstiftningen kan komma att belasta de berörda vill kommissionen understryka att detta är en komplicerad fråga i en så stor union, präglad av sådan mångfald. Det är inte alltid möjligt att exakt förutse alla konsekvenser, och när det är möjligt är det ofta mycket dyrt och tar lång tid. Om kommissionen försökte att på ett uttömmande sätt bedöma alla konsekvenser skulle det kunna leda till en förlamning i lagstiftningsarbetet vid en tidpunkt då unionen står inför brådskande utmaningar. Kommissionen anser därför att principen om en proportionerlig analys fortsatt bör gälla. Kommissionen kommer ändå att omarbeta eller till och med dra tillbaka sina förslag om viktiga omständigheter har förbisetts eller om det behövs för att beakta väsentliga förändringar som har inträffat sedan den lade fram sina förslag.

På det hela taget har Europaparlamentet och rådet infört relativt få ändringar med uttrycklig hänvisning till subsidiaritet och proportionalitet. Den samstämmiga tolkning av principerna som detta är ett uttryck för är inte förvånande med hänsyn till att samråden nådde rekordnivåer och till att en mycket stor andel av kommissionens förslag i själva verket utgjorde svar på uppmaningar från Europeiska rådet, rådet och Europaparlamentet.

Parlamentet lämnade vanligtvis en motivering till sina ändringar, men detta verkar sällan ha skett när det gäller rådets ändringar. När medlemsstaterna utövade sin initiativrätt i fråga om polisiärt och rättsligt samarbete i straffrättsliga frågor och lade fram formella förslag hävdades det att principerna om subsidiaritet och proportionalitet hade iakttagit oftare än det bevisades. En granskning av innehållet i de mest betydande debatterna i frågan bekräftar etablerade trender. I de flesta fall har parlamentets ändringar avsett att få till stånd bredare EU-åtgärder med argumentet att starkare instrument behövs för att nå framgång, medan rådets ändringar har gått ut på att begränsa den planerade åtgärdens räckvidd eller att anta mindre ingripande åtgärder. I de flesta fall lyckades de tre institutionerna så småningom att nå en gemensam tolkning av subsidiaritet och proportionalitet.

EU-institutionerna måste hela tiden vara medvetna om risken med att deras förhandlingar slutar i rent köpslående. Subsidiariteten och proportionaliteten skulle bli lidande, vilket skulle undergräva samstämmigheten mellan politiken på olika områden, tilltron till den och dess effektivitet. Omvänt kan dessa principer inte användas som en förevändning för att bortse från befogenheter som unionen har fått eller förvränga principerna och bestämmelserna i fördragen för att anpassa dem till tillfälliga politiska stämningar eller en särskilt känslig fråga. I en union med 25 medlemsstater är det viktigare än någonsin att överläggningarna baseras på fakta och förnuftiga argument.

Vad beträffar den politiska uppföljningen av unionens lagstiftningsprocess har regionkommittén i de flesta av sina yttranden konstaterat att unionen har haft laglig grund för sina åtgärder. Två gånger har den emellertid uppmanat Europeiska kommissionen att se över valet av sina instrument för att bättre rätta sig efter proportionalitetsprincipen. Dessa rekommendationer ledde till att det antogs ett tillvägagångssätt som gjorde det möjligt att i högre grad involvera lokala och regionala myndigheter i genomförandet av gemenskapslagstiftningen. Regionkommittén har vidare tillkännagivit att den kommer att systematisera sin bedömning av iakttagandet av subsidiaritetsprincipen under 2005, dels genom att utarbeta ett schema för utvärdering av subsidiaritet som skall bifogas dess yttranden dels genom att efter hand inrätta ett nätverk av lokala och regionala myndigheter som skall övervaka subsidiariteten. COSAC[8] och vissa nationella parlament har å sin sida börjat granska nya modeller för övervakning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen inför det konstitutionella fördragets ikraftträdande[9].

Vad beträffar den efterföljande rättsliga prövningen har EG-domstolen 6 gånger hänvisat till subsidiaritetsprincipen. Domstolen har aldrig funnit att fördragets bestämmelser om subsidiaritet har tillämpats felaktigt.

Kommissionen välkomnar denna utveckling, eftersom det är nödvändigt att vara vaksam på alla områden om det skall säkerställas att unionens ingripande verkligen är nödvändigt och sker på lämpligast sätt.

[1] KOM(2002) 278, 5 juni 2002. Handlingsplanen är en uppföljning av vitboken om styrelseformerna i EU (KOM(2001) 727, 25 juni 2001). Den beaktar även rekommendationerna från den grupp beträffande lagstiftningskvalitet som inrättades i november 2000 av ministrarna med ansvar för offentlig förvaltning och leddes av D. Mandelkern (den s.k. Mandelkern-rapporten antogs i november 2001). En sammanställning av de åtta meddelanden som närmare anger gruppens mål återfinns i årsrapporten ”Bättre lagstiftning” 2003, KOM(2003) 770, 12 december 2003.

[2] EGT C 321, 31.12. 2003, s. 1.

[3] Även detta handlingsprogram är delvis baserat på Mandelkern-rapporten.

[4] Se avsnitt 2.1.1 i det bifogade arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar.

[5] Se bilaga 1 till arbetsdokumentet.

[6] I avsnitt 3.2 i arbetsdokumentet finns exempel på fall hur tillämpningen av principerna utvecklades under 2004.

[7] Se avsnitt 2.1.4 i arbetsdokumentet.

[8] ”Konferensen mellan organen för gemenskaps- och EU-frågor vid Europeiska unionens parlament”.

[9] Vad beträffar de nya bestämmelser i fråga om subsidiaritet som föreslås i det konstitutionella fördraget, se avsnitt 3.1.3 i arbetsdokumentet.