[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 29.5.2009

KOM(2009) 247 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

Slutlig utvärdering av IDABC-programmets genomförande

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

Slutlig utvärdering av IDABC-programmets genomförande

1. Inledning

Genom Europaparlamentets och rådets beslut (IDABC-beslutet)[1] startade det femåriga programmet om interoperabelt tillhandahållande av alleuropeiska e-förvaltningstjänster för offentliga förvaltningar, företag och medborgare (IDABC-programmet) den 1 januari 2005, som uppföljning till IDA-programmet och IDA II-programmet.

Syftet med det här meddelandet är att lägga fram resultaten och rekommendationerna från den slutliga utvärderingen av genomförandet av programmet. I artiklarna 13.1, 13.3 och 13.4 i IDABC-beslutet fastställs att en utvärdering ska göras och att Europeiska kommissionen ska lämna resultaten av utvärderingen till Europaparlamentet och rådet.

Utvärderingen genomfördes av kommissionen med bistånd av ett externt konsultföretag[2]. Företrädare för kommissionens enheter och medlemsstaterna har deltagit i arbetet med metoden och slutsatserna genom kommissionens styrgrupp och IDABC:s förvaltningskommitté (PEGSCO).

Konsultföretagets hela utvärderingsrapport finns tillgänglig online på http://ec.europa.eu/idabc/en/document/5707/3 .

Rapporten var i huvudsak positiv och beskrev IDABC-programmet som överensstämmande med Europeiska kommissionens politiska prioriteringar för e-förvaltning, som uttrycks i i2010-strategin[3] och den näraliggande handlingsplanen för e-förvaltning. Programmet har en unik roll när det gäller att främja europeisk integrering genom interoperabel offentlig förvaltning och är på rätt väg i genomförandet. Rapporten innehåller dock även några förbättringsförslag för den fortsatta programförvaltningen som ska beaktas vid genomförandet av uppföljningsprogrammet (ISA)[4].

2. Bakgrund

IDABC-programmet syftar till att identifiera, stödja och främja utvecklingen och inrättandet av europeiska e-förvaltningstjänster och de interoperabla telematiknät som behövs för sådana tjänster. Programmet ska bidra till e-förvaltningsmålen genom att

- fortsätta att främja införandet av informationsteknik inom de olika politikområdena, i synnerhet då detta främjas av lagstiftning,

- bygga upp en gemensam infrastruktur för gränsöverskridande informationsutbyten mellan offentliga förvaltningar för att säkerställa effektiv kommunikation,

- uppmuntra framväxten av nya tjänster för medborgare och företag.

IDABC-programmet finansierar därför åtgärder under två rubriker: projekt av gemensamt intresse ( Projects of Common Interest) och övergripande åtgärder ( Horizontal Measures ), som finns förtecknade i det löpande IDABC-arbetsprogrammet[5] som kommissionen reviderar minst en gång om året efter samråd med medlemsstaterna och genom förvaltningskommittén.

Projekt av gemensamt intresse är åtgärder inom EU:s politikområden som rör inrättande eller förbättring av europeiska e-förvaltningstjänster till stöd för offentliga förvaltningar, företag och medborgare. Sådana åtgärder, som bygger på EU-politikens behov och förbättrar samarbetet mellan förvaltningar i hela Europa, genomförs av de sektorer som ansvarar för EU:s olika politikområden, dvs. generaldirektoraten. Arbetet övervakas av sektorskommittéer. De projekt av gemensamt intresse som inletts inom ramen för programmet beskrivs ingående i arbetsprogrammet.

De övergripande åtgärderna är avsedda att stödja projekt av gemensamt intresse men också att främja e-förvaltning rent allmänt. Först och främst tillhandahåller och underhåller de infrastrukturtjänster för den offentliga sektorn i EU. Sådana tjänster tillhandahåller och underhåller teknik och mjukvarulösningar och innefattar nättjänster, tjänster som avser säkerhet samt riktlinjer. De tar också initiativ till, främjar och förvaltar tillhandahållandet av övergripande europeiska e-förvaltningstjänster för europeiska företag och medborgare och sköter organisations- och samordningsaspekter. Övergripande åtgärder genomförs oftast av Generaldirektoratet för informationsteknik i nära samarbete med andra avdelningar inom kommissionen och under övervakning av förvaltningskommittén. De övergripande åtgärder som inletts inom ramen för programmet beskrivs ingående i arbetsprogrammet.

3. Metod

Utvärderingen bygger på flera olika metoder: skrivbordsforskning, online-enkäter, intervjuer, ett fokusgruppmöte med ledamöter i förvaltningskommittén och fallstudier med deltagande av många olika typer av aktörer (totalt nästan 300 företrädare för sektorskommittéer, IDABC-förvaltningskommittén och EU:s avdelningar).

4. Utvärderingsfrågor

Utvärderingen koncentrerades på följande:

- Relevans : I vilken utsträckning har IDABC-programmets mål och åtgärder varit relevanta i förhållande till hur de föränderliga behoven och prioriteringarna på både nationell nivå och EU-nivå, först och främst behoven och prioriteringarna i samband med i2010 och mer allmänt i samband med Lissabonmålen? I vilken mån bidrar programmet till de övergripande politiska målen?

- Effektivitet : Har de olika insatserna och åtgärderna på ett ekonomiskt sätt omvandlats till prestationer och resultat? Vilka aspekter av programmet är mest effektiva respektive ineffektiva, i synnerhet vad gäller mobiliserade resurser?

- Ändamålsenlighet : Hur långt har IDABC-programmets resultat och effekter nått när det gäller att uppnå programmets särskilda och allmänna mål? Finns det aspekter som är mer eller mindre ändamålsenliga än andra och, i så fall, vilka lärdomar kan vi dra av detta?

- Nytta : Hur förhåller sig IDABC-programmets åtgärder, resultat och effekter – uppnådda och förväntade – till målgruppernas behov?

- Hållbarhet : I vilken mån säkras infrastrukturtjänsternas ekonomiska och operativa hållbarhet Ì vilken mån säkras hållbarheten för övergripande europeiska e-förvaltningstjänster och projekt av gemensamt intresse?

- Samstämmighet : I vilken mån präglas åtgärderna av en helhetssyn inom ramen för programmet och i vilken mån finns en samverkan mellan programåtgärderna och annan gemenskapsverksamhet inom områdena europeiska e-förvaltnings- och infrastrukturtjänster? I förekommande fall, i vilken mån förekommer spridningseffekter inom andra ekonomiska, sociala eller miljömässiga politikområden.

Utöver de specifika frågor som var knutna till dessa utvärderingsfrågor diskuterades två övergripande frågor som rörde

- läget för åtgärder finansierade av IDABC-programmet, och

- samordningen med och deltagandet av medlemsstaterna.

5. Resultat

5.1. Relevans

Rapporten kommer fram till att IDABC bidrar till i2010-initiativet som syftar till att modernisera den europeiska offentliga sektorn genom att främja användningen av den senaste informations- och kommunikationstekniken, utveckla gemensamma lösningar och tjänster och tillhandahålla en plattform för utbyte av bästa praxis mellan offentliga förvaltningar. Programmet har också anpassats till utvecklingen av de europeiska politiska prioriteringarna som uttrycktes vid ministerkonferenserna i Manchester och Lissabon[6] genom att integrera programåtgärderna med handlingsplanen för e-förvaltning[7] och genom initiativ till flera åtgärder i linje med handlingsplanen, som e-upphandling (inklusive e-beställning och e-fakturor) och e-signaturer. IDABC har blivit en erkänd samtalspartner när det gäller gränsöverskridande interoperabilitet. Programmet har bidragit till politiska mål inom nio sektorer, med särskild tonvikt på hälsa och konsumentskydd, statistik, sysselsättning och socialpolitik samt jordbruk[8].

5.2. Effektivitet

Enligt de aktörer som konsulterats uppnådde programmet sina mål på ett effektivt sätt – och effektiviteten har ökat med tiden. Det konstaterades att programmet drabbades av betydande förseningar under 2005, på grund av utdragna upphandlingsförfaranden för en del av åtgärderna. Man har delvis lyckats ta igen dessa förseningar tack vare den flexibilitet som det rullande arbetsprogrammet ger, framför allt när det gäller omfördelning av budgetmedel mellan åtgärder.

Förskjutningen av finansieringen från projekt av gemensamt intresse till övergripande åtgärder, som direkt speglar det minskade behovet av finansiering för åtgärder av gemensamt intresse, lyfts i rapporten fram som en viktig utveckling. Denna förskjutning var förutsebar eftersom de flesta av EU:s initiativ i dag medför någon form av användning av IKT-lösningar och därför bör vara beredda att klara dessa typer av kostnader[9].

5.3. Ändamålsenlighet

Utvärderingsgruppen kom fram till att de IDABC-finansierade åtgärderna i stort har bidragit till skapandet av gemensamma infrastrukturtjänster för gränsöverskridande informationsutbyten mellan offentliga förvaltningar och att de IDABAC-finansierade studierna har haft ett stort mervärde. Enligt flera av aktörerna skulle programmets totala ändamålsenlighet ha ökats ytterligare om man redan från början hade använt sig av en uppifrån och ned-strategi[10]. En sådan strategi skulle dock behöva begränsas till själva IDABC-programmets räckvidd. De olika politikområden som genomför projekt av gemensamt intresse agerar inom sina egna behörighets- och strategiområden.

Man fann också att åtgärdernas resultat och spridning inte rapporteras till de olika aktörerna på något systematiskt sätt.

5.4. Nytta

Utvärderarna fann att programmet fyller behoven för offentliga förvaltningar i EU och att inget annat program tillgodoser behovet av utveckling av gemensamma interoperabilitetsverktyg för gränsöverskridande e-förvaltningstjänster. Ledamöter i förvaltningskommittén har framfört att programmet kan fungera som en pådrivande kraft inom e-förvaltningsområdet även på nationell nivå. När det gäller företag och medborgare fann utvärderarna att IDABC motsvarade deras behov på ett mer indirekt sätt, huvudsakligen för att subsidiaritetsprincipen i princip innebär att de berörda tjänsterna ska tillhandahållas av medlemsstaterna.

Europeiska kommissionen har inrättat interaktionsmekanismer, som möten, seminarier, forum och bloggar, men utvärderarna fann att kunskaperna om aktörernas önskningar och behov ändå kunde ökas.

5.5. Hållbarhet

Den långsiktiga ekonomiska och operativa hållbarheten för projekt av gemensamt intresse säkras i en sektorskontext som baseras på rättsliga grunder som är specifika för de berörda sektorerna, medan hållbarheten för IDABC:s övergripande åtgärder för närvarande endast kan säkras genom ett gemenskapsprogram. Beslut om att säkra hållbarheten beror på en åtgärds faktiska användning och användbarhet. Detta är därför en viktig faktor att beakta i genomförandet av ett uppföljningsprogram.

Utvärderingen visade också att medlemsstaterna anser det vara viktigt att de tillgängliga resurserna fördelas på rätt sätt mellan utvecklingen av nya tillämpningar och underhållet av befintliga tillämningar. Detta kommer att beaktas i uppföljningsprogrammet.

5.6. Samstämmighet

Programmets externa samstämmighet med annan gemensamverksamhet inom området e-förvaltning säkras allt bättre. Samverkan mellan IDABC-programmet och stödprogrammet för informations- och kommunikationsteknik inom ramprogrammet för konkurrenskraft och innovation[11] har förbättrats sedan halvtidsutvärderingen. Många aktörer saknar dock fortfarande tillräckliga kunskaper om hur de olika programmen och åtgärderna samverkar och kompletterar varandra.

Vad gäller den interna samstämmigheten bedöms den sektorsövergripande integreringen av övergripande åtgärder vara tillfredsställande, medan samstämmigheten mellan projekt av gemensamt intresse och övergripande åtgärder bör förbättras. Å andra sidan används övergripande åtgärder i stor utsträckning utanför projekt av gemensamt intresse inom IDABC-programmets mer allmänna tillämpningsområde.

5.7. Lägesrapport om åtgärder som finansierats av IDABC-programmet

Enligt den femte ändringen av arbetsprogrammet har 54 åtgärder, 22 projekt av gemensamt intresse och 32 övergripande åtgärder fått stöd av IDABC med totalt 110 miljoner euro (omkring 20 miljoner euro till projekt av gemensamt intresse och omkring 90 miljoner euro till övergripande åtgärder).

I utvärderingen fastslås att verksamheterna har utvecklats och genomförts på ett smidigt sätt och att inga större problem hittills har uppstått. Genomförandet av några av verksamheterna ligger dock något efter tidsplanen. Förseningarna inom några övergripande åtgärder kan delvis förklaras med de omständigheter som anges i punkt 5.2.

De flesta IDABC-åtgärderna pågick fortfarande när utvärderingsrapporten sammanställdes och därför har deras användning inte kunna bedömas helt. Utvärderarna fann det styrkt att de åtgärder som redan genomförts även användes i stor omfattning och att aktörerna var övertygade om att de pågående åtgärderna skulle utnyttjas efter genomförandet.

5.8. Samordning och medlemsstaternas deltagande

Medlemsstaterna har en viktig roll när det gäller att driva programmet framåt och lämna förslag på framtida inriktningar. Det faktum att de nationella förvaltningarna är företrädda i IDABC-programmets styrkommitté och i många expertgrupper gör programmet ett forum även för samordningen av nationella e-förvaltningsstrategier. Den strategiska sammanjämkningen av nationella och europeiska prioriteringar är dock inte alltid optimal eftersom gränsöverskridande interoperabilitet är en lågprioriterad fråga i flera medlemsstater.

På den operativa programförvaltningsnivån finner utvärderarna att medlemsstaterna under de senaste åren kommit med en mängd förslag om programmets framtida inriktning och att dessa förslag beaktats i den mån som varit möjligt, även antalet åtgärder som direkt initierats av medlemsstaterna var begränsat. Å andra sidan upplevde medlemsstaterna att informationen om det rullande arbetsprogrammet och de enskilda verksamheterna mellan kommissionen och medlemsstaterna skulle kunna förmedlas på ett bättre sätt.

6. Slutsatser och rekommendationer

Den allmänna slutsatsen av utvärderingen är att programmet är i linje med Europeiska kommissionens e-förvaltningsprioriteringar, att det har en unik position bland de europeiska instrumenten för att främja en europeisk integrering genom interoperabla offentliga förvaltningar och att det är på rätt väg med genomförandet av åtgärderna.

Insatserna för att förbättra programmets effektivitet och ändamålsenlighet, som delvis redan pågår, bör koncentreras på

- de strategiska villkoren för programmets verksamhet[12],

- aktörernas kommunikationsverktyg[13], och

- utvecklingen av övervakningsmetoder[14].

För framtida program rekommenderar utvärderarna att lämpliga kontraktsramar fastställs i god tid, för att undvika att åtgärderna försenas[15].

6.1. De strategiska villkoren för programmets verksamhet,

I utvärderingen föreslås att programmets profil ska höjas så att dess politiska ställning stärks och kunskapen om det i medlemsstaterna förbättras[16].

I samband med förslaget till IDABC-uppföljningsprogrammet ISA[17] föreslog kommissionen att medlemsstaterna skulle utse ledamöter till stödkommittén på hög nivå ( national Chief Information Officer ). Det här är i linje med utvärderingen som föreslår att man ska stärka förvaltningskommittén genom att se till att personer med ledande ställning inom policy- och organisationsfrågor deltar på högre nivå.

Kommissionen håller i nära samarbete med medlemsstaterna på att utarbeta en europeisk interoperabilitetsstrategi som kommer att ligga till grund för ISA-programmet. Vid sidan av interoperabilitetsstrategin kommer ISA-programmet att bygga på den europeiska interoperabilitetsramen, som håller på att färdigställas. Detta är i enlighet med utvärderingen, som rekommenderar att kommissionen ska utarbeta en strategisk ram som baseras på problemanalys av interoperabilitet och datautbyte i Europa och som ska innefatta både en analys av aktörerna och en vision och en strategisk definition av mål och syften[18].

De prioriteringar som fastställs inom ineroperabilitetsstrategin ska mynna ut i konkreta åtgärder som kommer att ligga till grund för det rullande ISA-arbetsprogrammet, som ska omfatta hela programmets löptid (sex år). Inom detta arbetsprogram kommer fördelningen av resurser till olika prioriteringar, inklusive utveckling och drift, att specificeras och antas i nära samarbete med medlemsstaterna[19].

6.2. Aktörernas kommunikationsverktyg

Utvärderingen betonar hur viktigt det är med lämpliga kommunikations- och samordningsmekanismer för interaktion med aktörerna, i synnerhet policysektorerna och medlemsstaterna men även IKT-branschen. Dessa mekanismer bör till exempel för diskussioner med medlemsstaterna om hållbarheten för olika åtgärder[20].

Kommissionen kommer i det kommande ISA-programmet att fortsätta och intensifiera de kommunikationsinsatser som gjorts inom IDABC-programmet. Utifrån programmets prioriteringar och verksamheter kommer en kommunikationsstrategi att utarbetas. Den kommer att målinriktas på de olika aktörerna[21], som förvaltningar på olika nivåer, näringslivet, standardiseringsorganisationer och användare av öppen källkod. Kommissionen kommer att involvera dessa aktörer i ISA-programmets verksamhet utifrån vilka frågor som berörs, och därvid utnyttja de kommunikations- och samrådsmekanismer som är mest lämpliga. Därför kommer kommissionen att anordna möten, seminarier och konferenser och fortsätta sin informationsverksamhet. Kommissionen kommer också att använda sig av online-plattformar som möjliggör bildandet av omfattande nätverksgrupper och kan fungera som forum för diskussioner med och mellan aktörer. Kommissionen kommer att fortsätta och, när så är nödvändigt, satsa mer på offentliga samråd för att säkra ett brett och omfattande deltagande av berörda grupper av aktörer[22].

6.3. Utvecklingen av övervakningsmetoder

I ISA-förslaget[23] fastställde kommissionen indikatorer för ISA-programmets allmänna och specifika mål och förväntade resultat. Kommissionen kommer att använda dessa indikatorer som baslinje för att mäta resultaten av det framtida ISA-programmet. Detta är i linje med rekommendationen att kommissionen ska inrätta ett övervakningsverktyg för programmet, på grundval av de strategiska målen och syftena för de verksamheter som det finansierar[24].

För övervakningen av enskilda åtgärder planerar kommissionen anpassa faserna och milstolparna för åtgärder inom ISA-programmet till kommissionens interna metod för förvaltning av IKT-projekt. Denna metod kommer att främja en kontinuerlig övervakning och mätning av ISA-projekt och göra det lättare att regelbundet ge aktörerna aktuell information om t.ex. läget inom pågående åtgärder, på grundval av resultatindikatorer som fastställs när åtgärderna inleds. Man kommer att fortsätta med den online-rapportering som för närvarande används inom IDABC-programmet och stärka den genom att skapa en lösning för kontinuerlig övervakning. Dessa åtgärder är i linje med rekommendationen att aktörerna regelbundet ska ges aktuell information om läget för pågående åtgärder[25], vilket även omfattar hållbarhetsaspekter[26]. Slutligen kommer åtgärderna att fortsätta att genomföras på grundval av bestämmelserna om offentlig upphandling, och i detta sammanhang kommer kommissionen att sträva efter att se till att de nödvändiga kontraktsramarna finns färdiga i tid för inledningen av ISA-programmet[27].

För utvärderingen av det framtida programmet och dess verksamheter kommer kommissionen att fortsätta att använda sina etablerade och styrkta utvärderingsprocesser och – metoder.

7. Slutsats

Flera av utvärderingens slutsatser och rekommendationer stöder tydligt den inriktning som kommissionen valt för ISA-programmet.

Detta gäller framför allt rekommendationerna om att medlemsstaternas företrädare i programförvaltningen ska delta på högre nivå och om utarbetandet av en strategisk ram som är helt integrerad med kommissionens förslag för ISA-programmet.

Andra rekommendationer, som fastställandet av en förvaltnings- och kommunikationsstrategi för aktörerna samt ett övervakningssystem, betraktas av kommissionen som en förutsättning för ett framgångsrikt genomförande av ISA-programmet.

Kommissionen kommer att ta hänsyn till alla rekommendationer i samband med genomförandet av ISA-programmet liksom de inom de åtgärder som återstår att genomföra under IDABC-programmets resterande tid, i den mån som detta är möjligt enligt de nuvarande tidsramarna.

[1] Europarlamentets och rådets beslut 2004/387/EG av den 21 april 2004 om interoperabelt tillhandahållande av alleuropeiska e-förvaltningstjänster för offentliga förvaltningar, företag och medborgare (IDABC), EUT L 144, 30.4.2004 (Se EUT L 181, 18.5.2004, s. 25. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2004/l_181/l_18120040518en00250035.pdf

[2] Deloitte Consulting.

[3] http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/index_en.htm

[4] Förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om lösningar för att uppnå interoperabilitet mellan offentliga förvaltningar i EU (ISA), KOM(2008) 583.

[5] K/2008/1881, se http://ec.europa.eu/idabc/en/document/5101.

[6] http://ec.europa.eu/information_society/activities/egovernment/conferenceshttp://archive.cabinetoffice.gov.uk/egov2005conference/http://www.egov2007.gov.pt/

[7] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52006DC0173:EN:NOT

[8] Vid sidan av konkurrens, utbildning, näringsliv, miljö och inre marknaden.

[9] Det är ett av de viktigaste skälen till att kommissionen har föreslagit en satsning på enbart övergripande åtgärder i uppföljningsprogrammet.

[10] Arbete för att utveckla en europeisk interoperabilitetsstrategi ingick i den femte ändringen av IDABC-arbetsprogrammet våren 2008.

[11] http://ec.europa.eu/information_society/activities/ict_psp/index_en.htm

[12] Rekommendationerna 1, 2 och 3.

[13] Rekommendationerna 4, 5, 10, och 11 samt aspekter av 1 och 8.

[14] Rekommendationerna 6, 7 och 8.

[15] Rekommendation 9.

[16] Rekommendation 1.

[17] Förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om lösningar för att uppnå interoperabilitet mellan offentliga förvaltningar i EU (ISA), KOM(2008) 583.

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52008PC0583:EN:NOT.

[18] Rekommendation 2.

[19] Rekommendation 3.

[20] Rekommendation 8.

[21] Rekommendation 4.

[22] Ovanstående beaktar rekommendationerna 1, 5, 10 och 11.

[23] Bilaga till KOM(2008) 583.

[24] Rekommendation 6.

[25] Rekommendation 7.

[26] Rekommendation 8.

[27] Rekommendation 9.