MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN - Kommissionens kompletterande bidrag till regeringskonferensen om institutionella reformer - Beslut med kvalificerad majoritet inom de delar av skatte- och socialförsäkringsområdet som berör den inre marknaden

1. Inledning

Perspektivet att unionen kan komma att utvidgas till 28 medlemsstater innebär en kraftig ökning av antalet nationella ekonomier och rättssystem. Det innebär dessutom större skillnaderna mellan de olika systemen. Antalet aktörer på den inre marknaden, antingen de är privata eller offentliga, kommer nästan att fördubblas. Därtill kommer skillnader i ekonomisk styrka mellan medlemsstaternas ekonomier att ge en mer splittrad bild av den inre marknaden. Ett stort antal av de nya medlemsstaterna kommer att genomgå långsiktiga strukturella förändringar, vilket för unionen innebär en föränderlig miljö. Dessa tre faktorer tillsammans kommer att lyfta fram och understryka de återstående bristerna på den inre marknaden, särskilt när det gäller social- och skattepolitik. Olikheter i tillämpningen av gemenskapsrätten, oförenliga nationella bestämmelser och snedvridningar av konkurrensen kan komma att påverka den inre marknaden så att det krävs samordnade motåtgärder från gemenskapens sida.

Med Ekonomiska och monetära unionen har behovet av bättre samordning av skatte- och strukturpolitiken ökat. Dessutom har globaliseringen ökat risken för spridningseffekter mellan medlemsstater, vilket kan störa den inre marknadens funktion. Det måste dock erkännas att olika nivåer och system för beskattning och socialt skydd också kan återspegla att per capita-inkomsten och produktiviteten skiljer sig åt och därför inte nödvändigtvis skadar konkurrensen på den inre marknaden.

Enda sättet för unionen att komma till rätta med problemet är att skapa en effektivare beslutsprocess. Därför krävs det att fler beslut kan fattas genom kvalificerad majoritet när det är nödvändigt för upprättandet och funktionen av den inre marknaden. Förändringen i beslutsfattandet kommer inte att påverka den nuvarande behörighetsfördelningen i fördraget. Skiftet från enhällighet till kvalificerad majoritet kommer enbart att förbättra institutionernas förmåga att fatta beslut.

I sitt yttrande av den 26 januari 2000 "Institutionella reformer - en förutsättning för utvidgningen" klargjorde kommissionen att den skulle lämna ytterligare ett bidrag om beslutsfattande genom kvalificerad majoritet på skatte- och socialförsäkringsområdet. Den väg som kommissionen föreslår innebär en granskning i detalj av de aktuella artiklarna i fördraget för att särskilja de beslut som bör fattas med kvalificerad majoritet från dem som också i fortsättningen bör fattas enhälligt.

2. Riktlinjerna för beslutsfattande på skatte- och socialförsäkringsområdet

Nationella socialförsäkrings- och skattebestämmelser återspeglar den nationella lagstiftarens grundläggande preferenser när det gäller den ekonomiska politiken och socialpolitiken. Nivån på det sociala skyddet och de sociala förmånerna samt beskattningen som metod för att finansiera dessa förmåner är grunden i den suveränitet som utövas av de nationella parlamenten. Allmänt sett är dessa bestämmelser ett uttryck för nationella val rörande graden av solidaritet och stöd mellan de offentliga organen och medborgarna. Sådana val är i normala fall "neutrala" i förhållande till den "europeiska dimensionen".

Det finns dock ett fåtal klart definierade typer av nationella skatte- och socialförsäkringsbestämmelser som inte kan betraktas som "neutrala" i förhållande till den inre marknadens funktion. Dessa bestämmelser kan påverka den inre marknaden antingen genom sitt innehåll eller genom sin natur. Effekterna kan i grova drag delas in i två kategorier: bestämmelser som är oförenliga med målen för den inre marknaden och bestämmelser som ger upphov till snedvridningar av konkurrensen på den inre marknaden.

a. Nationella bestämmelser som är oförenliga med målen för den inre marknaden

Nationella skatte- och socialförsäkringsbestämmelser är av tradition endast tillämpliga inom en strikt nationell ram. Det finns per definition inga "gränsöverskridande" inslag i dessa. Detta kan dock innebära en risk för att dessa nationella regler hindrar utövandet av de fyra grundläggande friheterna i fördraget (fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital). Trots att den inre marknaden är fullbordad och den ekonomiska och monetära unionen har införts, så har framstegen generellt sett varit långsamma när det gäller att avskaffa hinder som föreligger när flera länder är inblandade. Många sådana hinder kvarstår. Det vakuum som uppstått har till stor del fyllts av EG-domstolen som i åtskilliga domar hävdat att delar av den nationella lagstiftningen på båda de aktuella områdena är oförenliga med den inre marknadens fyra friheter. I dessa fall måste medlemsstaterna ändra sin skattelagstiftning för att undanröja risken för diskriminering på grund av nationalitet i strid med fördraget. Sådana ensidiga eller bilaterala ändringar är dock inte tillräckliga och tar ofta inte hänsyn till situationer där fler än två länder är involverade. Det är otillfredsställande om allmänheten måste vidta rättsliga åtgärder för att tillskansa sig rättigheter som skall säkerställas genom fördraget. Samtidigt är det långt ifrån idealiskt för medlemsstaterna om gemenskapsrätten på detta område utvecklas ad hoc på grundval av EG-domstolens domar snarare än via den politiska processen. Ändringar som sker på detta sätt ger dessutom upphov till osäkerhet och kan leda till motstridig tillämpning av gemenskapsregler över hela fältet. Administrativa kostnader och osäkerhet om rättsläget medför att medborgare och företag inte fullt ut kan utnyttja sin rätt att flytta till eller investera i en annan medlemsstat.

En lösning på gemenskapsnivå skulle i många fall innebära att en enhetlig tillämpning av lagstiftningen rörande den inre marknaden inte skulle vara direkt beroende av att en enskild ekonomisk aktör, eventuellt på grundval av en dom från EG-domstolen, tar initiativ för att övertyga myndigheterna i en medlemsstat att ändra i en viss del av den nationella lagstiftningen. Genom lösningar på gemenskapsnivå främjas en ordnad politik, i motsats till när problemen måste lösas från fall till fall.

b. Snedvridning av konkurrensen på den inre marknaden

Redan idag tenderar nationella skatte- och socialförsäkringsbestämmelser att påverkas av politiska beslut i andra medlemsstater.

Faktum är att skillnaderna i utveckling mellan unionens medlemsstater kommer att öka allteftersom antalet medlemsstater ökar. Sannolikt kommer sådana skillnader att vidga klyftan mellan olika nationella ekonomier. Nya uppgifter [1] visar att BNI per capita för de tio central- och östeuropeiska kandidatländerna, justerad med hänsyn till köpkraft, är en tredjedel av EU-genomsnittet; bland de central- och östeuropeiska länderna har landet med lägst BNI en tredjedel lägre BNI än landet med högst BNI. Om det finns skillnader i utvecklingsnivå mellan de nationella ekonomierna så kommer detsamma att gälla för de politiska överväganden som ligger till grund för lagstiftarens val i fråga om den sociala skyddsnivån och motsvarande intäktsgenerering genom skattepolitiken. Politiska val mot så olika bakgrunder kan komma i konflikt med den övergripande målsättningen att främja en harmonisk, väl avvägd utveckling av näringslivet samt hållbar tillväxt och en hög grad av ekonomisk konvergens (artikel 2 i EG-fördraget). Det är således viktigt att se till att samordnade åtgärder på gemenskapsnivå fortfarande kan vidtas för att angripa eventuella snedvridningar av konkurrensen på den inre marknaden.

[1] Se Change and Choise in social protection. The experience of Central and Eastern Europe, Consensus 1999.

c. Slutsats

Kommissionen anser att en knapp fördubbling av antalet medlemsstater inom en överskådlig framtid kommer att tvinga fram och accentuera de kvarstående bristerna på den inre marknaden, särskilt vad gäller socialpolitik och beskattning. Ojämn och snedvriden konkurrens måste avhjälpas genom åtgärder på gemenskapsnivå. Om gemenskapen inte använder sig av effektiva instrument för att åtgärda dessa problem på gemenskapsnivå, så kommer dessa negativa sidoeffekter att hindra en harmonisk utveckling av unionen.

3. Tillgängliga instrument

När instrumenten utformas avser kommissionen att använda sig av de erfarenheter som hittills vunnits när det gäller integration på skatte- och socialförsäkringsområdet.

a. Typ av ingripande

Gemenskapens insatser för att etablera den inre marknaden kan innefatta olika grader av reglering. EG-fördraget kan i vid bemärkelse sägas skilja mellan samordning av lagstiftning, införande av minimibestämmelser och harmonisering av bestämmelser.

Samordning av nationella bestämmelser genom gemenskapslagstiftning lämnar de nationella systemen i stort sett orörda, men klargör förhållandet mellan de nationella ordningarna och gränsöverskridande inslag. Exempel på sådan samordning är förordning nr 1408/71 [2] (socialförsäkring) samt, i fråga om indirekt beskattning, rådets direktiv om ett gemensamt beskattningssystem för moderbolag och dotterbolag hemmahörande i olika medlemsstater och rådets direktiv om ett gemensamt beskattningssystem för fusion, fission, överföring av tillgångar och utbyte av aktier eller andelar som berör bolag i olika medlemsstater [3]. Direktiven påverkar inte nationella bestämmelser om koncerner och företagsomstruktureringar. De innehåller endast bestämmelser om transaktioner där företag från mer än en medlemsstat är inblandade.

[2] Rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juli 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare och deras familjer flyttar inom gemenskapen.

[3] EGT L 225/6 och L 225/1, 1990

En annan form av ingripande är att anta minimikrav. Sådana krav är begränsade till upprättandet av en gemensam bas av minimiregler i de olika nationella lagstiftningarna. I princip löser minimikrav, liksom samordning, frågan om samspelet mellan olika nationella lagar. Ett exempel på minimikrav återfinns i direktiv 92/77 EEG [4] om mervärdesskattesatser. I direktivet fastställs minimisatser men det föreskrivs ingen specifik nivå. När det gäller socialförsäkring föreskrivs i artikel 137.3 i EG-fördraget att minimikrav skall antas. Det främsta syftet med sådana minimistandarder är naturligtvis att säkra en rimlig social skyddsnivå, men i andra hand tjänar sådana regler också till att förebygga konkurrenssnedvridningar.

[4] Rådets direktiv 92/77/EEG av den 19 oktober 1992 med tillägg till det gemensamma systemet för mervärdesskatt och med ändring av direktiv 77/338/EEG (harmonisering av mervärdesskattesatser), EGT L 316, 31.10.1992, s. 1-4.

Fullständig harmonisering, slutligen, kan vara nödvändig när samordning av nationella bestämmelser eller minimikrav inte räcker för att uppnå målet att upprätta den inre marknaden. Det sjätte momsdirektivet är ett exempel på sådan harmonisering, trots att detta direktiv även innehåller åtskilliga undantag.

b. Beslutsfattande

Kravet på enhällighet har på senare år försvårat framstegen på en rad områden där insatser är helt nödvändiga för att säkra att den inre marknaden fungerar som avsett och att fördragets rättigheter kan utövas utan hinder. Sedan den inre marknaden fullbordades och EMU infördes, har det inte varit möjligt att vidta några ytterligare åtgärder för att undanröja skattemässiga hinder för gränsöverskridande verksamhet. I fråga om social trygghet har medlemsstaterna ännu inte enats om några åtgärder på grundval av artikel 137.3 första strecksatsen, som föreskriver åtgärder för social trygghet och socialt skydd för arbetstagarna.

Kommissionen anser att nuvarande utrymme för enhälligt beslutsfattande i fördraget måste begränsas av effektivitetsskäl.

c. Slutsats

Kommissionen föreslår att beslut skall fattas med kvalificerad majoritet när det gäller instrument för samordning av nationella bestämmelser eller införande av minimikrav på skatte- och socialförsäkringsområdet (som tas upp mer i detalj nedan). I fråga om indirekt beskattning, där en avsevärd harmonisering redan har uppnåtts, gäller särskilda överväganden.

4. Praktiska konsekvenser av denna syn på beskattning

a. Samordning av nationella bestämmelser i syfte att undanröja de direkta hindren för att utöva de fyra friheterna (säkra att det finns överensstämmelse mellan nationella bestämmelser och målen för den inre marknaden)

Kommissionen anser att alla beslut om gemenskapsbestämmelser som krävs för att undanröja ett direkt hinder för utövandet av de fyra friheterna i framtiden måste fattas med kvalificerad majoritet. Dessa bestämmelser kommer att ha till syfte att definiera förhållandet mellan nationella system och därigenom undanröja de extra bördor som kan drabba skattebetalare i situationer där flera länder är inblandade, särskilt diskriminering och dubbelbeskattning. Gemenskapslagstiftningen kommer därmed att få karaktären av samordningsbestämmelser. Dessa bestämmelser kommer inte att vara riktade mot hinder som uppstår enbart ur behovet av att följa bestämmelser i mer än ett skattesystem eller bristande enhetlighet mellan olika skattesystem. Enhällighet skulle därför exempelvis kvarstå krav vid harmonisering av bolagsskattesatser. Vidare skulle bestämmelser som antagits med kvalificerad majoritet endast omfatta situationer där mer än en medlemsstat är involverad. Gemenskapsbestämmelser som behövs för den inre marknadens funktion och som även har betydelse för rent interna situationer skulle även i fortsättningen kräva enhällighet.

En bestämmelse som föreskriver avdragsrätt i värdlandet för pensionsavgifter som inbetalas av migrerande arbetstagare till ett tilläggspensionssystem i hemlandet är ett exempel på en fråga som borde vara föremål för beslutsfattande genom kvalificerad majoritet. Bilaterala lösningar kanske inte omfattar alla sidor av de problem som drabbar individer som arbetar i mer än två länder under sitt arbetsliv. Ett annat exempel är det föreslagna direktivet om ett gemensamt system för beskattning av räntor och royalties som betalas mellan närstående bolag i olika medlemsstater. Förslaget är utformat för att eliminera skatt som tas ut vid källan på betalningar av räntor och royalties mellan närstående bolag i olika medlemsstater i syfte att undvika dubbelbeskattning. En gemenskapslösning skulle för sådana fall ha två fördelar. De skulle eliminera de källskatter som för närvarande inte elimineras enligt vissa bilaterala beskattningsavtal och angripa problemet med den ofullständiga skattelättnaden i dubbelbeskattningssituationer där mer än två länder är inblandade, situationer som av naturliga skäl inte kan lösas genom bilaterala avtal. Däremot skulle bestämmelser om harmonisering av skatt på ränte- och royaltybetalningar också i fortsättningen kräva enhällighet.

b. Den särskilda situationen beträffande fri rörlighet för varor och tjänster

Mervärdesskatt

Den fria rörligheten för varor och tjänster är ett särfall eftersom frågor om den fria rörligheten för varor har behandlats utförligt i bland annat det sjätte direktivet om mervärdesbeskattning [5], som skapade en gemensam grund för uttag av mervärdesskatt. Bortsett från 1992 års ändringar för att avskaffa den fysiska kontrollen vid gränserna, har gemenskapens momssystem inte utvecklats i någon betydande omfattning sedan det antogs 1977. Systemet utformades under det tidiga sjuttiotalet innan den inre marknaden hade införts och innan tjänstesektorn fått sitt uppsving. Det är knappast anpassat till dagens ekonomiska situation. Införandet av den inre marknaden har medfört en storskalig avreglering av de ekonomiska verksamheterna. Tjänster av allmänt intresse var antingen undantagna från mervärdesbeskattning enligt ett visst system eller så var de inte aktuella för sådan beskattning eftersom de tillhandahölls av offentliga myndigheter. Denna situation ger nu upphov till snedvridningar av konkurrensen i en avreglerad miljö (transporten av ett brev via ett privat postföretag är momsbelagd, medan det frimärke som utfärdats av en statlig myndighet och som fungerar som betalning för motsvarande tjänst inte är det). Dessutom är det svårt att komma åt nya former av ekonomisk verksamhet som elektronisk handel med nuvarande regler. Detta ger i sin tur upphov till skatteplanering som leder till urholkning av skatteunderlaget. Direktivet uppfyller inte längre behoven hos aktörerna som vill ha enkla, moderna och mer enhetliga regler på den inre marknaden. Otillräckliga regler kan vara lika skadliga för den inre marknaden som fullständig avsaknad av regler.

[5] Direktiv 77/338 av den 17 maj 1977, EGT L 145/1.

Med tanke på den betydande harmoniseringen på området för mervärdesskatt, måste eventuella nya instrument ge möjlighet till anpassning av nuvarande bestämmelser så att det som hittills har uppnåtts inte går förlorat.

Kommissionen föreslår att det specificeras i detalj vilka aspekter av moms-bestämmelserna som nu bör bli föremål för beslutsfattande genom kvalificerad majoritet. Beslutsfattande genom kvalificerad majoritet bör tillämpas för beslut som syftar till att

- modernisera och förenkla befintliga gemenskapsregler i syfte att undanröja snedvridningar av konkurrensen,

- säkra en enhetlig tillämpning av befintliga skatteregler och garantera enkel och öppen tillämpning av sådana regler.

Det står helt klart att en övergång till ett gemensamt momssystem, som innebär grundläggande förändringar för hur verksamheter lokaliseras och momsintäkter fördelas mellan medlemsstaterna måste drivas igenom enhälligt. Detsamma gäller för bestämmelser om fastställande av mervärdesskattesatsen (normal och reducerad skattesats, den reducerade skattesatsens icke-obligatoriska karaktär) eller för bestämmelser som skiljer sig åt mellan medlemsstaterna men som inte i sig utgör ett hinder för den inre marknadens funktioner (t.ex. systemen med momsbefrielse för transaktioner på fastighetsmarknaden eller momsbefrielse inom den sociala sektorn och utbildningssektorn).

Punktskatter

De ovannämnda problemen rörande momsbestämmelserna avspeglas i gemenskapens punktskattebestämmelser. På grund av den snabba utvecklingen av produkter som omfattas av gemenskapens punktskattebestämmelser behöver dessa skatter anpassas fortlöpande, vilket det nuvarande kravet på enhällighet inte ger något utrymme för. De produkter som omfattas av punktskatter fastställdes för tio år sedan och definitionen motsvarar inte utvecklingen av kraven på marknaden (smak, mode). När det gäller alkohol och alkoholdrycker finns det ett antal nya produkter som inte omfattas av de produktkategorier som anges i direktivet. Frågan om en ny produkt faller inom en viss kategori eller en annan är därför viktig för beskattningsfrågan. I frånvaro av klara regler skulle konkurrenssnedvridningar och möjligen också bedrägerirelaterade frågor uppstå, särskilt i en situation med över 20 medlemsstater. En liknande situation kan iakttas i fråga om tobaksvaror och mineraloljor.

Kommissionen föreslår att beslutsfattande genom kvalificerad majoritet skall gälla för beslut som syftar till att

- modernisera och förenkla befintliga gemenskapsregler för att eliminera snedvridningar av konkurrensen,

- säkra en enhetlig tillämpning av gällande skatteregler och garantera enkel och öppen tillämpning av sådana regler.

Givetvis kommer bestämmelser om platsen för beskattning eller fastställande av skattesatser för produkter som punktbeskattas att beslutas enhälligt även i fortsättningen.

Skattebestämmelser på miljöområdet

Skyddet av miljön är ett av unionens prioriterade områden (artiklarna 2 och 6 i fördraget). På senare tid har medlemsstaterna i ökad utsträckning använt skattebestämmelser som ett sätt att angripa miljöproblem genom att försöka ändra aktörernas beteende i en mer miljövänlig riktning. Samtidigt som genomförandet av sådana bestämmelser är ett sätt att främja det övergripande målet att skydda miljön, kan sådan lagstiftning ha bieffekten att skapa hinder för den inre marknadens funktion. Anslutningen av nya medlemsstater vilkas ekonomier genomgår omfattande strukturförändringar kommer att kräva ökad användning av lagstiftning, inklusive skattelagstiftning, för att se till att miljömålen i fördraget uppfylls. Fördraget innehåller bestämmelser om hållbar utveckling (artikel 6) och om bevarande och förbättrande av miljön (artikel 174). Därför anser kommissionen att skattebestämmelser som har till främsta syfte att skydda miljön och som har en direkt och påtaglig effekt på miljön också bör kräva beslutsfattande genom kvalificerad majoritet.

Till exempel: en avgift baserad på svavelhalten i vissa fossila bränslen har uppenbarligen ett miljöskyddande ändamål, eftersom svavelutsläpp är en viktig orsak till försurningen. Beskattning av produkter som innehåller svavel skulle motverka användning och spridning av sådana produkter. Ett beslut om differentiering av skattesatserna med hänsyn till svavelinnehållet kunde därför fattas med kvalificerad majoritet. Å andra sidan är en enhetlig höjning av punktskatten på mineralolja inte en miljöskyddande åtgärd i sig, även om den kunde ha sekundära effekter på miljön. Ett sådant beslut skulle därför fattas enhälligt också i fortsättningen.

Kommissionen erinrar om att en sådan ändring av beslutsförfarandet inte påverkar de rådande fördelningen av behörighet enligt fördraget. I synnerhet kan man inte se en sådan ändring som en möjlighet att införa skattebestämmelser på gemenskapsnivå till förmån för gemenskapsbudgeten. Det framgår klart och tydligt av artikel 269.2 i EG-fördraget att beslut om egna medel skall fattas enhälligt.

c. Bestämmelser om bekämpning av skatteflykt, skatteundandragande och skatteplanering

Bestämmelser som direkt reglerar uttaget av direkta och indirekta skatter och syftar till att förebygga skatteflykt, skatteundandragande [6] och skatteplanering [7] är nödvändiga för att undanröja fall av ickebeskattning i gränsöverskridande situationer och förebygga att befintliga bestämmelser kringgås, särskilt i fråga om mervärdesskatt. Sådana åtgärder kan få till följd att urholka skatteunderlaget i de aktuella medlemsstaterna. Det finns redan utrymme för medlemsstaterna att frångå gemenskapslagstiftningen i syfte att bekämpa skatteundandragande och skatteplanering, vilket ibland har använts som ett argument sätt att ge flera medlemsstater möjlighet att tillämpa samma undantag. Det skulle i sådana fall vara att föredra om bestämmelserna i sjätte momsdirektivet [8] kunde ändras genom beslut med kvalificerad majoritet.

[6] Med skatteundandragande förstås olagligt undanhållande av skatt från skattemyndigheterna. Skattesmitning är per definition olagligt enligt den nationella lag som är tillämplig på transaktionen i fråga.

[7] Skatteplanering är att minimera beskattningen av en verksamhet genom att utnyttja luckor i den tillämpliga lagstiftningen. Skatteplanering är per definition lagligt.

[8] Direktiv 77/388 av den 17 maj 1977, EGT L 145/1.

När det gäller direkt beskattning skulle syftet med en ny bestämmelse i fördraget vara att tillåta en mer effektiv hantering av dubbelbeskattningssituationer, särskilt genom att göra det möjligt att anta gemenskapsbestämmelser med samordnande funktion med kvalificerad majoritet. Kommissionens förslag om beskattning av ränteinkomster tar upp frågan om skatteundandragande på området för direkt beskattning [9]. Sådana bestämmelser syftar inte till att begränsa företags och individers frihet att utnyttja skillnader i de nationella skattesatserna för att sänka sin skatt.

[9] KOM(98) 295, EGT C 150, 28.5.1999, s. 184.

d. Ömsesidigt bistånd och samarbete mellan skattemyndigheterna

Bestämmelser om ömsesidigt bistånd och samarbete mellan skattemyndigheterna omfattas för närvarande av den allmänna rättsliga grunden i artikel 95 i EG-fördraget och är därför redan föremål för beslutsfattande med kvalificerad majoritet. Ett exempel på en sådan åtgärd är Fiscalis-programmet, som antogs i enlighet med artikel 95 i EG-fördraget. Ett annat exempel är förslaget till direktiv om ändring av direktiv 76/308/EEG om ömsesidigt bistånd för indrivning av fordringar rörande vissa jordbruksavgifter, tullar och skatter samt andra bestämmelser som har föreslagits enligt artikel 95. I ett försök att förbättra rättssäkerheten och förståelsen för bestämmelserna i fråga, föredrar kommissionen att sammanföra dessa i ett enda kapitel i fördraget som behandlar både skattebestämmelser och bestämmelser om bistånd och samarbete mellan skattemyndigheter.

5. Praktiska följder av kommissionens inställning i frågan om social trygghet

a. Avskaffandet av direkta hinder för den inre marknaden (säkerställande av att nationell lagstiftning är förenlig med målen för den inre marknaden)

I artikel 42 i EG-fördraget, som redan omfattas av medbeslutandeförfarandet, föreskrivs att de åtgärder skall antas som är nödvändiga för att uppnå fri rörlighet för arbetstagare. Det viktigaste rättsliga instrumentet som antagits på denna grund är förordning nr 1408/71. Denna förordning innehåller grundläggande regler för hur nationella bestämmelser om social trygghet skall samordnas för att ta hänsyn till gränsöverskridande element. Allteftersom nationella bestämmelser utvecklas bör detsamma ske med gemenskapsinstrumenten, för att bibehålla de fördelaktiga effekterna på den fria rörligheten för arbetstagare. De många anpassningarna av förordning nr 1408/71 har inte alltid uppfyllt målsättningarna på grund av enhällighetskravet i artikel 42. Dessutom behöver detta instrument förenklas och moderniseras. Behovet av en generell översyn av lagstiftningen stod klar så tidigt som 1992 när rådet vid mötet i Edinburgh framställde önskemål om förenkling av samordningsbestämmelserna. I sitt meddelande från 1997: "En handlingsplan för fri rörlighet för arbetstagare" [10], erkände kommissionen också att det är mycket viktigt att modernisera och förenkla bestämmelserna om samordning av de sociala trygghetssystemen för att göra dem "mer effektiva och användarvänliga". Därför antog kommissionen den 21 december ett förslag till en ny förenklad samordningsförordning [11]. Kravet på beslutsfattande med kvalificerad majoritet enligt artikel 42 gör att förhandlingarna om förslaget i rådet försvåras avsevärt.

[10] KOM(97) 586 slutl.

[11] KOM(98) 779 slutl.

Kommissionen föreslår därför att gemenskapens beslut om samordning för att underlätta den fria rörligheten för arbetstagare i framtiden skall antas med kvalificerad majoritet [12].

[12] Se även den uttryckliga hänvisningen till förordning 1408/71 i meddelandet av den 26 januari 2000 (KOM(00) 34), punkt 10 iii.

Därutöver anser kommissionen att målgruppen måste utvidgas till att inte endast gälla arbetstagare. De rättsinstrument som antagits på grundval av artikel 42 (förordning nr 1408/71 och 574/72 samt direktiv 49/98) har artikel 308 som en andra rättslig grund. Denna rättsliga grund har lagts till särskilt för att göra det möjligt att utsträcka förordning 1408/71 till att omfatta egenföretagare (genom förordning nr 1390/81). Det finns faktiskt ingen särskild rättslig grund för samordning av den sociala tryggheten för andra än arbetstagare. Senare medgavs genom artikel 308 en utvidgning till studerande (genom förordning 307/1999). Om inte den grupp av personer som omfattas av artikel 42 utvidgas skulle beslutsfattande med kvalificerad majoritet förbli en teoretisk lösning. Nya bestämmelser om social trygghet för andra personer än arbetstagare på den inre marknaden skulle fortfarande kräva tillämpning av artikel 308, och därmed enhällighet.

Därför bör denna artikel utformas så att den inte endast täcker migrerande arbetstagare, utan alla personer som utövar sin rätt att förflytta och bosätta sig fritt inom unionen [13].

[13] Se fotnot ** i bilaga 2 till meddelandet av den 26 januari 2000.

Slutligen bör rådet ges möjlighet att fullt ut eller delvis utsträcka de instrument som antas enligt den omarbetade artikeln till icke EU-medborgare som är bosatta i en medlemsstat. Detta ligger i linje med slutsatserna från Europeiska rådets möte i Tammerfors som innefattade önskemål om att anta en gemensam status för medborgare i tredje land som lagligen vistas i medlemsstaterna. Vid Tammerfors-mötet underströks vidare att sådana bestämmelser i största möjliga utsträckning borde göras förenliga med de regler som gäller för unionsmedborgarna.

Avsaknaden av en specifik rättslig grund gör det svårare att uppnå dessa mål. Artikel 63 kan inte tillämpas i detta sammanhang eftersom den endast gäller tredjelandsmedborgares inresa och bosättning. Därför anser kommissionen att det bästa sättet att gå vidare skulle vara att utvidga tillämpningsområdet för artikel 42 som adekvat rättslig grund för att anta bestämmelser som, i den utsträckning det behövs, svarar mot de bestämmelser som antagits för unionsmedborgarnas räkning [14].

[14] I det gällande fördraget föreskrivs redan sådant utvidgat beslutsfattande med kvalificerad majoritet i fråga om tjänsteleverantörer som är medborgare i tredje land men etablerade inom gemenskapen. ("Rådet får med kvalificerad majoritet på förslag från kommissionen besluta att bestämmelserna i detta kapitel skall tillämpas även på medborgare i tredje land som tillhandahåller tjänster och som etablerat sig inom gemenskapen").

b. Förebygga snedvridning av konkurrensen

Artikel 137.3 första strecksatsen är rättslig grund för att anta bestämmelser rörande social trygghet. Bestämmelser som grundar sig på artikel 137 skall inskränka sig till minimikrav för gradvis genomförande och får inte medge fullständig harmonisering. Kommissionen anser att sådana minimikrav måste beslutas med kvalificerad majoritet för att rätten till fri rörlighet skall kunna utnyttjas och för att förebygga snedvridningar av konkurrensen. .

Det ligger helt i linje med målsättningarna i artikel 136 att på detta sätt utvidga beslutsfattandet med kvalificerad majoritet till arbetstagarnas sociala trygghet och sociala skydd. Kommissionen erinrar om att den i sitt yttrande av den 26 januari 2000 föreslog att beslutsfattande genom kvalificerad majoritet skulle tillämpas vid allt beslutsfattande enligt EG-fördraget. Som en följd av denna hållning skulle beslut enligt artikel 137 andra till femte strecksatserna fattas med kvalificerad majoritet eftersom sådana beslut inte uppfyller de kriterier som enligt kommissionen (i yttrandet av den 26 januari 2000) skulle berättiga att enhällighetskravet upprätthålls. Den återstående frågan rörde artikel 137.3 första strecksatsen. Frågorna om social trygghet och socialt skydd är intimt och oupplösligt sammankopplade med de flesta av dessa målsättningar på socialpolitikens område (t.ex. förbättrade levnadsvillkor, adekvat socialt skydd, utveckling av mänskliga resurser och kampen mot utslagning) och det finns därmed stor anledning att även till detta område utsträcka den beslutsmekanism som redan används för att säkra bättre förhållanden på andra områden av betydelse för konkurrenskraften och den inre marknaden, t.ex. hälsa och säkerhet, arbetsvillkor, integrering av personer som är utestängda från arbetsmarknaden och aspekter på jämställdhet mellan kvinnor och män. Gemenskapens insatser i fråga om social trygghet och socialt skydd skulle naturligtvis begränsas av de krav på att respektera nationell praxis och bevara konkurrenskraften som anges i artikel 136, och av de klara gränser som artikel 137.2 sätter ut när det gäller typen av åtgärder som antas och följderna av dessa.

6. Slutsats

Sammanfattningsvis föreslår kommissionen konferensen att kvalificerad majoritet bör införas för följande:

- Beslut om samordnande bestämmelser som syftar till att undanröja ett direkt hinder för utövandet av de fyra friheterna, i synnerhet till att förebygga diskriminering och dubbelbeskattning.

- Bestämmelser som moderniserar och förenklar gällande gemenskapsbestämmelser på området för indirekt beskattning i syfte att undanröja snedvridningar av konkurrensen.

- Bestämmelser som säkrar enhetlig tillämpning av befintliga regler om indirekt beskattning och garanterar enkel och öppen tillämpning av sådana bestämmelser.

- Skattebestämmelser som har skyddet av miljön som främsta syfte och en direkt och betydande effekt på miljön.

- Antagande av bestämmelser som direkt reglerar skatteuttaget och syftar till att förebygga bedrägeri, skattesmitning eller skatteflykt med målet att undanröja fall av dubbel ickebeskattning i gränsöverskridande situationer (fall där flera länder är inblandade, men skatt inte tas ut i något av dessa) och förebygga att de nuvarande reglerna kringgås, särskilt på mervärdesbeskattningens område.

- Bestämmelser för samordning av sociala trygghetssystemen för att underlätta den fria rörligheten för personer.

- Bestämmelser om minimikrav i syfte att effektivt kunna utöva den fria rörligheten för personer eller för att förebygga snedvridningar av konkurrensen genom konstlade sänkningar av de sociala skyddsnivåerna.

I avsikt att konsolidera fördraget och införa mer lättbegripliga bestämmelser föreslår kommissionen dessutom följande:

- Utvidga räckvidden av artikel 42 i EG-fördraget, så att den inte enbart gäller arbetstagare, utan alla personer som utövar sin rätt till fri rörlighet och att låta rådet helt eller delvis utvidga nuvarande instrument till att gälla personer som inte är EU-medborgare.

- I skattekapitlet inkludera de bestämmelser om ömsesidigt bistånd och samarbete mellan skattemyndigheter som för närvarande skulle antas på grundval av en bestämmelse i ett annat kapitel i fördraget.

Bilaga

>Plats för tabell>