[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 20.3.2007

KOM(2007) 124 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

EURATOMFÖRDRAGET 50 ÅR {SEK(2007) 347}

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

EURATOMFÖRDRAGET 50 ÅR

Den 25 mars 2007 är det på dagen 50 år sedan Romfördraget och fördraget om Europeiska atomenergigemenskapen, vanligen kallat Euratom, undertecknades. Romfördraget blev grunden till Europeiska ekonomiska gemenskapen, senare Europeiska gemenskapen. Årsdagen är ett utmärkt tillfälle att med sikte på framtiden granska de viktigaste delarna av Euratomfördragets regelverk.

1. Inledning

Europeiska atomenergigemenskapen (nedan kallad gemenskapen) inrättades för att skapa förutsättningar för att utveckla kärnenergi i Europa genom att dela på tillgångarna (anslag, kunskaper, grundämnen, experter etc.), garantera skyddet av befolkningen och samråda med andra länder och internationella organisationer. Det intresse som Euratomfördraget väckte hos vissa medlemsstater medförde att de ville delta i det mycket större projektet med den gemensamma marknaden, som framförhandlades samtidigt som Euratomfördraget.

Gemenskapen fick en lång rad uppdrag att slutföra för att kunna nå sina mål:

- Att främja forskning och sprida teknisk kunskap

- Att ta fram enhetliga säkerhetsstandarder för hälsoskydd för både befolkning och personal, och se till att de följs

- Att underlätta investeringar och se till att de nödvändiga anläggningarna för utveckling av kärnenergi finns på plats i gemenskapen, särskilt genom att främja företagsinitiativ

- Att tillförsäkra samtliga förbrukare i gemenskapen en regelbunden och rättvis försörjning av malmer och kärnbränslen

- Att genom lämpliga kontroller se till att kärnmaterial inte används för andra ändamål än de avsedda

- Att utöva gemenskapens äganderätt med avseende på speciella klyvbara material

- Att säkerställa goda avsättningsmöjligheter och tillgång till den bästa tekniken genom skapandet av en gemensam kärnenergimarknad

- Att skapa sådana relationer med andra länder och internationella organisationer som kan främja utvecklingen av en fredlig användning av kärnenergi

2. EURATOMFÖRDRAGETS REGELVERK

2.1. Att främja forskning och sprida kunskap

Genom artikel 7 i Euratomfördraget infördes konceptet ”gemenskapens forskningsprogram” (ramprogram) i gemenskapslagstiftningen. Ramprogrammen har utvecklats mycket sedan de första åren. Genom det sjätte Euratomramprogrammet för perioden 2002–2006 har 1 230 miljoner euro kunnat investeras i gemenskapens Euratomforskning, teknisk utveckling, internationellt samarbete, spridning och utnyttjande av kunskaper samt utbildning för att kunna garantera en säker användning och innovation på kärnenergiområdet, men också på området för medicinska och industriella tillämpningar av joniserande strålning.

Programmet har också delvis finansierat Gemensamma forskningscentrets verksamhet på kärnenergiområdet. Forskningscentret inrättades genom Euratomfördragets artikel 8. Det bedriver verksamhet både på kärnenergiområdet och på andra områden på sina sju forskningsinstitut i Tyskland, Belgien, Italien, Nederländerna och Spanien.

I samband med Euratomfördragets femtioårsjubileum inleds gemenskapens sjunde ramprogram (2007–2011) med anslag på ca 2 750 miljoner euro. Uppåt en tredjedel skall gå till forskning om kärnfission, antingen genom ett program med direkta åtgärder eller genom gemensamma forskningscentret, och skall inriktas på säker drift och utveckling av fissionsreaktorer, hantering av radioaktivt avfall, strålskydd och säkerhetsfrågor rörande icke-spridning. Närmare två tredjedelar är avsedda för forskning om fusionsenergi. Fusionsenergins betydelse åskådliggörs genom unionens deltagande, via gemenskapen, i projektet International Thermonuclear Experimental Reactor (ITER), som utvecklats i samarbete med Kina, Sydkorea, Förenta staterna, Japan, Indien och Ryssland. Deltagandet i ITER-projektet är slutfasen i gemenskapens forskningsprocess som pågått sedan gemenskapens första forskningsprogram och som redan 1978 ledde till upprättandet av Joint European Torus (JET, Culham), vars resultat har varit avgörande på väg mot målet att kunna styra och utnyttja fusionsenergin.

2.2 Skydd av befolkning och arbetstagare genom grundläggande standarder

Ett viktigt gemenskapsregelverk har utarbetats på hälsoskyddsområdet för att införa ett hög skyddsnivå baserad på de gällande vetenskapliga rönen från Internationella strålskyddskommissionen, Internationella atomenergiorganet, FN:s vetenskapliga kommitté för strålningsfrågor, Världshälsoorganisationen, Internationella arbetsorganisationen och OECD:s atomenergiorgan.

De grundläggande standarderna för strålskydd som har utarbetats med hjälp av en grupp vetenskapliga experter (artikel 31), utgör i dag en samstämmig samling av mer än 20 olika typer av rättsakter, däribland sex direktiv. Däri föreskrivs stränga krav för tillstånd för praktiskt genomförande, för kontroll av arbetsvillkor och arbetsmiljö för arbetstagare i utsatt miljö (även strålskydd, medicinsk övervakning, utbildning och information) och för skydd av befolkningen för att övervaka och i mesta möjliga mån minimera effekterna av sådan verksamhet för allmänheten.

De grundläggande standarderna täcker alla situationer som skulle kunna innebära att allmänhet och arbetstagare utsätts för joniserande strålning och gäller inte bara själva produktionen av kärnenergi, utan också all annan användning av joniserande strålning inom industri och medicin, med tanke på att exponering för medicinska ändamål är den vanligaste orsaken till att allmänheten utsätts för radioaktivitet som inte uppstår på naturlig väg. De grundläggande standarderna tar hänsyn till att arbetstagarna och allmänheten kan utsättas för naturlig radioaktivitet i situationer som kan kräva insatser från myndigheter och arbetsgivare.

Miljöskydd tas också upp i fördraget, som i detta avseende på sätt och vis var banbrytande. Enligt fördraget är medlemsstaterna skyldiga att lämna in allmänna uppgifter till kommissionen om alla projekt med radioaktivt avfall innan medlemsstaten kan godkänna projektet, så att kommissionen skall kunna fastställa vilken framtida miljöpåverkan projektet kan komma att få på andra medlemsstater. Medlemsstaterna är också enligt fördraget skyldiga att införa ett fortlöpande kontrollsystem av radioaktiviteten i miljön och att meddela kommissionen kontrollresultaten. Kommissionen skall systematiskt granska de nationella kontrollanläggningarnas drift och effektivitet. Medlemsstaternas kontroller och kommissionens granskningar av dessa skall sammanställas i en rapport.

Efter Tjernobylolyckan 1986 infördes gemenskapsbestämmelser för att fastställa importvillkor för jordbruksprodukter från olycksområdet. Gemenskapen deltar i arbetet med att säkra olycksplatsen, främst genom att bidra ekonomiskt till inkapslingen. Man ger också stöd till befolkningen i området (programmen Core och Ethos).

Denna händelse gav ett samstämmigt eko på det internationella planet, vilket ledde till att viktiga internationella kärnsäkerhetskonventioner. Gemenskapen är part i dessa konventioner. Tjernobylolyckan ledde också till att gemenskapsramen stärktes för insatser i samband med akuta situationer med strålning eller kärnkraftsolyckor. Bland annat infördes krav på att medlemsstaterna och kärnanläggningarna måste upprätta beredskapsplaner för alla olika nivåer, från nationell nivå och ned till enskilda anläggningar, och att allmänheten måste informeras. Det har också införts ett gemenskapssystem för informationsutbyte dygnet runt (Ecurie).

2.3. Ett gemenskapsperspektiv på investeringar i kärnsektorn

Enligt Euratomfördraget skall gemenskapen på sin nivå stimulera, samordna och inrikta de nationella aktörernas investeringar på kärnenergiområdet.

För dessa syften skall kommissionen regelbundet offentliggöra gemenskapens vägledande kärnenergiprogram (PINC), med riktlinjer särskilt för målen för kärnenergiproduktionen och de investeringar som krävs för den. Sedan 1958 har kommissionen offentliggjort fyra sådana program. Det femte antogs den 10 januari 2007 inom ramen för åtgärdspaketet för en ny energipolitik för Europa för att bekämpa klimatförändringarna, trygga energiförsörjningen och öka konkurrenskraften i EU, vilket är i linje med kommissionens senaste grönbok på området, ”En europeisk strategi för en hållbar, konkurrenskraftig och trygg energiförsörjning” (2006).

De företag som har planer på att investera i kärnenergi är skyldiga att meddela kommissionen detta så att kommissionen kan komma med synpunkter. Mer än 200 förslag har lämnats in till kommissionen, varav de senaste avser ersättning av existerande anläggningar och uppförande av nya reaktorer i Finland och Frankrike.

Euratomlånen, som infördes av rådet 1977, möjliggör finansiella bidrag till kärnreaktorer i unionen. Mellan 1977 och 1994 beviljades 87 sådana lån. Samtliga har betalats tillbaka i sin helhet av de medlemsstater som fick dem. Sedan 1994 har de beviljade lånen främst syftat till att förbättra kärnkraftens säkerhet och effektivitet i tredjeländer i Europa. Tre lån har beviljats, till Bulgarien, Rumänien och Ukraina.

Genom Euratomfördraget infördes också begreppet gemensamt företag i gemenskapslagstiftningen. Företagen är juridiska personer och syftet är att de skall genomföra särskilda projekt av avgörande betydelse för utvecklingen av en kärnkraftsindustri i gemenskapen. Mellan 1961 och 1978 har åtta gemensamma företag bildats. Syftet med det senaste är att skapa och driva JET. Man planerar att inrätta ännu ett gemensamt företag för unionens deltagande i ITER-projektet. Det gemensamma företaget är ett stödinstrument för innovation. Begreppet infördes i Europeiska enhetsakten i EG-fördraget och i dag används strukturen för Galileoprojektet.

2.4. En regelbunden och rättvis försörjning för alla förbrukare

Gemenskapen har ansvar för att tillförsäkra alla förbrukare en regelbunden och rättvis försörjning av malmer och kärnbränsle. Systemet för kontroll av försörjningen, som föreskrivs i Euratomfördragets avdelning II, kapitel 6, sköts av Euratoms försörjningsbyrå som upprättats som central och enda förmedlare i gemenskapen av kärnmaterial och som kanaliserar och sammanför utbud och efterfrågan.

Byrån är en ekonomiskt oberoende juridisk person som övervakas av kommissionen. Byrån bistås av en rådgivande kommitté med aktörer från marknaden för kärnmaterial. För att utföra sina uppgifter har byrån i princip optionsrätt att förvärva alla malmer, råvaror och speciella klyvbara material som produceras i en medlemsstat och exklusiv rätt att sluta avtal om leverans av dessa material, vare sig de kommer från ett land i eller utanför gemenskapen. För att avtalen skall vara giltiga i gemenskapen måste de godkännas av byrån.

Byrån spelar också en praktisk roll i det att den stöder gemenskapens företag i förhandlingar med företag från tredjeland och publicerar referensmaterial. I början på 90-talet rådde det ett stort överskott av kärnmaterial till mycket låga priser till följd av Sovjetunionens fall och detta ledde till att byrån, med stöd av domstolen, vägrade att godkänna avtal som ansågs stå i strid med den gemensamma försörjningspolitiken. Enligt den politiken skall försörjningskällorna ha geografisk spridning och unionen skall undvika att vara beroende av en enda leverantör.

2.5. Kontroll av att kärnmaterial används i fredligt syfte

Enligt bestämmelserna om säkerhetskontroll (avdelning II, kapitel 7 i Euratomfördraget) skall kommissionen försäkra sig dels om att malmer, råmaterial och speciella klyvbara material inte används för andra ändamål än de av förbrukarna angivna, dels om att föreskrifterna om försörjning iakttas liksom alla särskilda kontrollförpliktelser som gemenskapen har avtalat om med tredjeland eller en internationell organisation. Kommissionen har både befogenhet och skyldighet att göra detta och har så gjort sedan 50 år tillbaka. Kontrollen gäller allt kärnmaterial i gemenskapen, från det att det utvinns eller importeras.

Kommissionen har sett till att aktörerna utför sina skyldigheter enligt både fördraget och efterföljande tillämpningsförordningar. Den senaste tillämpningsförordningen antogs 2005 och syftet med den var en anpassning till unionsutvidgningen, den tekniska utvecklingen inom kärnindustrin och informationstekniken samt till olika ändringar av lagstiftningen.

En kader av inspektörer inrättades redan 1960. År 2006 räknade den 180 medlemmar. Fördraget ger dem garanterat tillträde när som helst till samtliga platser, tillgång till all information och till alla personer som i sitt yrke arbetar med material, utrustning eller anläggningar som omfattas av kontrollen. Det görs regelbundet inspektioner av gemenskapens kärnanläggningar.

Kommissionen har också använt sig av de tvångsmedel som föreskrivs i fördraget vid överträdelser, genom att rikta sig direkt till den berörda medlemsstaten i ett underlåtelseförfarande (artikel 141) med tillämpning av artikel 82 (detta har skett vid ett tillfälle), genom att vidta en av de åtgärder som föreskrivs i fördraget för enskilda aktörer (artikel 83), som varning (sju tillfällen) eller tillfällig förvaltning (ett tillfälle).

Inom ramen för fördraget om icke-spridning av den 1 juli 1968 undertecknades trepartsavtal dels mellan de medlemsstater som inte har kärnvapen, Euratom och Internationella atomenergiorganet (IAEA), dels mellan vardera av de båda av unionens medlemsstater som har kärnvapen och de båda ovan nämnda organisationerna. Genom dessa tre trepartssamtal kan Euratoms uppdrag samordnas på detta område och på IAEA:s område på grundval av fördraget om icke-spridning. Avtalen ändrades och utökades 1998 genom tilläggsprotokoll.

2.6. Internationella förbindelser

Gemenskapen skall vara en organisation som är öppen mot omvärlden och skall ”upprätta sådana förbindelser med andra länder och internationella organisationer som är ägnade att främja framsteg i samband med den fredliga användningen av kärnenergin” (artikel 2).

En granskning av hur avdelning II, kapitel 10 i Euratomfördraget har tillämpats gör det möjligt att göra en jämförelse mellan hur gemenskapen har hanterat sina internationella förbindelser och hur hela Euratomfördraget har tillämpats under åren: först forskning om teknisk utveckling, sedan kommersiell utbredning och sist internationellt samarbete på alla behörighetsområden, särskilt när det gäller innovation, kärnsäkerhet, strålskydd och icke-spridning.

Gemenskapen har undertecknat samarbetsavtal för fredliga användningar av kärnenergi med ett stort antal tredjeländer, även de viktigaste leverantörerna på området: Amerikas förenta stater, Kanada, Australien, Argentina, Uzbekistan, Ukraina, Japan och Kazakstan. Förhandlingar med Ryssland håller på att förberedas. Forskningsavtal har undertecknats med Ryssland, Ukraina, Kazakstan och Förenta staterna.

Gemenskapen har bland annat markerat sitt starka åtagande på det internationella planet genom att bli part i de viktigaste internationella konventionerna på kärnenergiområdet: konventionen om fysiskt skydd av kärnämne och kärnanläggningar (1991), konventionen om kärnsäkerhet (2000), konventionen om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall (2006), konventionen om tidig information vid en kärnenergiolycka och konventionen om bistånd i händelse av en kärnteknisk olycka eller ett nödläge med radioaktiva ämnen (2006).

Säkerheten inom unionen bidrar också till säkerheten utanför dess gränser. En dialog öppnades med staterna i det gamla sovjetväldet rörande säkerheten för deras kärnkraftsanläggningar, vilket ledde till ett nära samarbete i syfte att förbättra kärnsäkerheten i världen genom både fastställande av standarder och teknisk utveckling. Samarbetet tog i unionen formen av program för tekniskt bistånd och samarbete med de central- och östeuropeiska staterna och de nya oberoende staterna (Phare och Tacis), på grundval av EG-fördraget. Euratomfördraget bör vara den rättsliga grunden till stödinstrumentet för kärnsäkerhet och säkerhetsskydd som åtföljer Tacis-programmet som har varit det mest omfattande bidraget för förbättring av kärnsäkerheten i de f.d. sovjetstaterna.

Gemenskapen deltar sedan 2003 i Generation IV International Forum (GIF) och slöt nyligen ett ramavtal för internationellt samarbete rörande forskning och utveckling av fjärde generationens kärnenergisystem (International Framework Agreement for International Collaboration on Research and Development of Generation IV Nuclear Energy Systems). Gemenskapen håller på att ansluta sig till det multilaterala miljöprogrammet på kärnkraftsområdet i Ryska federationen (Multilateral Nuclear Environmental Programme in the Russian Federation – MNEPR).

Företrädd av kommissionen upprätthåller gemenskapen (utan att ge avkall på sina särdrag) samarbetskontakter på olika nivåer med Förenta nationernas fackorgan, Europarådet och OECD, organisationer som särskilt nämns i fördraget. Sedan allra första början, och i synnerhet sedan 1975, samarbetar gemenskapen med IAEA. Kontakterna dem emellan torde öka med tanke på att användningen av kärnkraft i dag innebär samtidiga insatser vad gäller kärnsäkerhet, säkerhetsskydd och icke-spridning.

3. Slutsats och vägval

Den verksamhet som bedrivs inom ramen för Euratomfördraget sedan 50 år kan till stor del ges en positiv utvärdering. Fördraget har gjort det möjligt för gemenskapen att vidta viktiga strategiska åtgärder, särskilt när det gäller unionens energiförsörjning. Särskilt betydelsefulla insatser har gjorts när det gäller forskning, folkhälsa, kontrollen av att kärnmaterial använts fredligt och internationella förbindelser.

Tack vare Euratomfördraget bidrar gemenskapen till vetenskapliga framsteg genom sitt stöd till forskning och innovation. Genom fördraget säkerställs tillämpningen av stränga strålskyddsstandarder för medborgarna och det åtföljer de nya initiativen på kärnenergiområdet. Det ger ett helhetsperspektiv för investeringar i sektorn. Det tillförsäkrar förbrukarna av kärnmaterial i gemenskapen en regelbunden och rättvis försörjning och en sträng kontroll av att kärnmaterialet används för fredliga syften. På så sätt har det en internationell roll.

Euratomfördraget ligger till grund för gemenskapsåtgärder rörande kärnkraftsel, men också för annan verksamhet som använder radioaktivt material inom forskning, industri eller medicin (forskning, strålskyddsregler etc.). På så sätt har Euratomregelverket betydelse för alla EU-medborgarnas dagliga liv.

Sedan 1957 har både de institutionella aspekterna och förfarandena i Euratomfördraget ändrats allteftersom gemenskaperna har utvecklats, efter unionens tillkomst och i samband med de olika utvidgningarna. Förslag har emellertid också lagts fram, främst av kommissionen, om en mer djupgående översyn av Euratomfördraget. Gemenskapen är en del av unionens första pelare. Den politiska, ekonomiska och tekniska verklighet där bestämmelserna tillämpas förändras hela tiden, vilket skapar nya utmaningar och andra förutsättningar för gemenskapens åtgärder. Detta är förklaringen till att vissa bestämmelser bara har tillämpats delvis. Som ett exempel kan nämnas att Euratoms försörjningsbyrå, som funnits sedan 1960, har nödgats anpassa sina befogenheter.

I detta avseende har kommissionen spelat en aktiv roll, så långt dess befogenheter tillåter, för att föreslå en anpassad tillämpning av de möjligheter som finns i fördraget från den 1 januari 1958, och se till att den genomförs på ett sätt som tar hänsyn till unionens behov och villkor. I detta arbete har kommissionen vid ett flertal tillfällen fått stöd av domar från EG-domstolen. Kommissionen har vidtagit särskilt omfattande åtgärder de senaste åren, t.ex. gemenskapens rättsliga ram för kärnsäkerhet, som emellertid inte har kunnat antas av rådet på grund av att det inte finns någon kvalificerad majoritet bakom förslaget. Vid den senaste utvidgningen blev det mer än uppenbart att ett sådant ramverk är nödvändigt (vilket också framhålls i domstolens dom av den 10 december 2002 i mål C-29/99), eftersom kärnsäkerheten diskuterades i förhandlingarna, vilket ledde till att man beslutade att flera reaktorer skulle läggas ner med betydande ekonomiskt stöd från gemenskapen.

Det faktum att många av de ursprungliga bestämmelserna i Euratomfördraget har överlevt visar hur moderna de ändå är. Även långt efter 1957 har de fungerat som inspiration till eller föregripit utvecklingen på andra gemenskapsrättsliga områden, som EG-fördragets bestämmelser om forskning och teknisk utveckling (ramprogram, gemensamt företag osv.). Och även om det ännu inte har inrättats någon institution på universitetsnivå enligt artikel 9 i Euratomfördraget, så har kommissionen varit ledande i skapandet av European Nuclear Education Network (ENEN). Det går numera att studera till en European Master of Science i nukleär teknik. Den dag då kommissionen föreslår en förordning om inrättande av ett europeiskt tekniskt institut på grundval av EG-fördraget kommer denna erfarenhet på kärnenergiområdet att vara lärorik.

De Euratominspektioner som har genomförts sedan 1960 har varit förebilder för gemenskapens inspektioner på andra områden (flygsäkerhet, sjösäkerhet, osv.). Ett bevis på detta utgör även de bestämmelser som möjliggör en gemenskapsövervakning av radioaktiviteten i miljön och som behandlar behovet av institutionellt samarbete både inom gemenskapen och med externa organisationer (artikel 101).

1957 ansåg man att kärntekniken var en nyckelfaktor för att skapa villkor för fred och välstånd på varaktig grund i ett Europa som byggdes upp på nytt och i en värld som präglades av det kalla kriget. Kärnkraften sågs som en lösning på energibristen i en tid då kolproduktionen minskade och bensinkonsumtionen ökade. Suezkrisen ökade ytterligare farhågorna för en energibrist. Staterna ville minimera sitt beroende av traditionella energikällor, men också det tekniska beroendet av mer utvecklade tredjeländer. Man kan inte annat än erkänna att dessa farhågor, om än i ny dräkt, känns aktuella i dagens samhälle.

Den pågående debatten om utformningen av en europeisk energipolitik grundad på konkurrenskraft, tryggad försörjning och miljöhänsyn ger tillfälle att reflektera över framtida Euratominsatser. I dag är kärnkraften en realitet både inom och utanför unionen. Den pågående kapplöpningen efter energiresurser gör det nödvändigt att överväga nya insatser på kärnkraftsområdet. Euratomfördraget innehåller de viktigaste bestämmelser som unionen behöver för att kunna agera. Fördraget må ha sina brister, men är likväl oundgängligt för unionen, medlemsstaterna och medborgarna.

Även i framtiden bör tillämpningen av Euratomfördraget inriktas på säkerhetsskydd och kärnsäkerhet. De senaste utvidgningarna har ytterligare diversifierat unionen på kärnkraftsområdet och ökat behovet av gemenskapsåtgärder, vilket visas av den PINC som antogs den 10 januari 2007, särskilt när det gäller folkhälso- och miljöskydd och förhindrande av att kärnmaterial används i illvilliga syften. Användningen av de möjligheter som står till buds i Euratomfördraget är till gagn för alla medlemsstater.

Kärnsäkerheten på kärnkraftsanläggningarna och skyddet mot joniserande strålning i tredjeland är också av mycket stor vikt. Inom kort kommer ett nytt instrument för internationellt samarbete på området, helt och hållet grundat på Euratomfördraget, att bli tillämpligt.

Kommissionen vill understryka att man bör behålla det tekniska försprånget på kärnkraftsområdet och stöder utvecklingen av de viktigaste rättsliga ramarna på området, bland annat kärnsäkerhet på befintliga och framtida anläggningar, icke-spridning, avfallshantering och demontering. Gemenskapen bör därför fortsätta att bidra till ett ramverk för utvecklingen av kärnkraftsindustrin och se till att man för alla användningar av radioaktivitet tillämpar de högsta standarderna för strålskydd, kärnsäkerhet och säkerhetsskydd, för att bidra till en förhöjd livskvalitet dels för unionens medborgare, oberoende av varje enskild stats val av energikällor, dels utanför unionens gränser, och då i samarbete med tredjeland och internationella organisationer.