KOMMISSIONENS MEDDELANDE TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET om framläggande av ett förslag till direktiv och två förslag till rekommendationer för att underlätta tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i Europeiska gemenskapen i forskningssyfte

(framlagt av kommissionen)

1. Bakgrund

1.1 Utveckla forskningen och bli den mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsekonomin i världen

Det europeiska området för forskningsverksamhet [1] har varit grundpelaren i EU:s forskningspolitik ända sedan det infördes i januari 2000. Efter godkännandet av rådet vid mötet i Lissabon i mars 2000 är området för forskningsverksamhet en central del av det nya strategiska mål som EU har satt upp för det kommande decenniet, nämligen att bli den mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsekonomin i världen. För att förverkliga detta mål krävs en övergripande strategi för att förbereda övergången till ett samhälle och en ekonomi som bygger på kunskap. En viktig del i detta är en positiv hållning till forskares möjligheter att röra sig mellan medlemsstaterna, vilket har framgått av bland annat en rådsresolution av den 10 december 2001. Europeiska rådet uppmanande i sina slutsatser från Lissabon rådet och kommissionen att tillsammans med medlemsstaterna när så är lämpligt « vidta åtgärder för att senast 2002 undanröja hinder för forskares rörlighet i Europa och att dra till sig och behålla de stora forskartalangerna i Europa » [2]. Dessa föresatser har sedermera bekräftats i rådets slutsatser av den 26 november 2002, där medlemsstaterna uppmanas att i samarbete med kommissionen förstärka de åtgärder som vidtas för att fortsätta utvecklingen av det europeiska området för forskningsverksamhet, särskilt genom att underlätta inresa och vistelse för forskare från tredje länder. Europaparlamentet har klargjort att man delar denna strävan, bland annat i en rapport av den 9 maj 2000 [3] och i en resolution av den 18 maj 2000 [4].

[1] KOM(2000) 6, 18.1.2000.

[2] Punkt 13 i slutsatserna.

[3] Rapport om kommissionens meddelande "Mot ett europeiskt område för forskningsverksamhet" (A5-0131).

[4] Europaparlamentets resolution av den 18 maj 2000 om kommissionens meddelande "Mot ett europeiskt område för forskningsverksamhet" (A5-0131/2000), s. 40.

1.2 Främja rörligheten för forskare i en tid av globalisering

Forskarnas rörlighet är avgörande för förvärvande och överföring av kunskaper. Globaliseringen av den alltmer kunskapsbaserade ekonomin gör att forskningens internationella dimension ständigt ökar i betydelse. Strävan att främja rörighet, som även kommit till uttryck i kommissionens meddelande "Den internationella dimensionen av det europeiska området för forskningsverksamhet" [5], är också en kärnpunkt i Europeiska gemenskapens sjätte ramprogram för Europeiska gemenskapens verksamhet inom området forskning, teknisk utveckling och demonstration [6], särskilt i programmet "Att strukturera det europeiska området för forskningsverksamhet" [7], som har givit en kraftig skjuts åt frågan om rörlighet genom att stimulera såväl europeiska forskares möjligheter att resa till andra delar av världen, som möjligheterna för forskare från tredje länder att resa in, vistas och förflytta sig i Europeiska unionen. Denna nya dimension av forskningen har bland annat lett till betydligt större möjligheter för tredjelandsmedborgare att delta i det sjätte ramprogrammet, vilket ses som en grundläggande förutsättning för Europeiska unionens framtida dragningskraft som globalt forskningscentrum.

[5] KOM(2001) 346, 25.6.2001.

[6] EGT L 232, 29.8.2002, s. 1.

[7] EGT L 294, 29.10.2002, s. 44.

1.3 Ett behov på 700 000 forskare fram till 2010

Via verksamheten "Mänskliga resurser och rörlighet" [8] i sjätte ramprogrammet för forskning, lägger kommissionen inte mindre än 1,6 miljarder euro på sina insatser avseende utbildning, rörlighet och karriärutveckling för forskare. Denna strategi grundar sig på konstaterandet att Europeiska unionen kommer att behöva 700 000 nya forskare fram till 2010 för att kunna uppfylla det mål som fastställdes av Europeiska rådet i Barcelona, nämligen att lägga 3 % av medlemsstaternas BNP på forskning och teknisk utveckling [9] före nästa decennieskifte. För att detta skall bli möjligt måste en rad samverkande åtgärder vidtas, exempelvis locka ungdomar att välja naturvetenskapliga ämnen i skolan, förbättra karriärmöjligheterna för forskare i Europeiska unionen och öka möjligheterna vad gäller utbildning och rörlighet. Eftersom Europeiska unionen med stor sannolikhet inte på egen hand kommer att kunna få fram det antal forskare som behövs, kommer det också att behövas åtgärder för att locka forskare från länder utanför unionen.

[8] EGT L 294 , 29.10.2002, s. 50.

[9] Kommissionens meddelande "Investering i forskning: en handlingsplan för Europa" av den 30 april 2003 (KOM(2003) 226).

1.4 Ett instrument bestående av tre rättsakter

Detta initiativ från kommissionen omfattar både ett förslag till rådsdirektiv och två förslag till rådets rekommendationer. Den första rekommendationen syftar till att få medlemsstaterna att mycket snabbt anta ett antal praktiska åtgärder, eftersom processen för att nå fram till en effektiv tillämpning av ett direktiv alltid tar flera år och antagandet av direktivet inte är tillräckligt i sig för att uppfylla de tidsfrister som gäller för de mål som Europeiska rådet har fastställt (se ovan). Denna rekommendation gör det möjligt att på vissa punkter föregripa antagandet av direktivet genom krav på att medlemsstaterna vidtar vissa åtgärder som ligger i direktivets riktning så att det blir lättare att genomföra direktivet, när det blir aktuellt. Vidare kan framläggandet av denna rekommendation motiveras oberoende av direktivet, då den genom att ta upp familjeåterförening och operativt samarbete omfattar områden som inte regleras i förslaget till direktiv. I en andra rekommendation behandlas den mer specifika frågan om viseringar för kortare vistelse, exempelvis för forskare som för sitt forskningsarbete måste delta i konferenser och seminarier.

1.5 Utveckla partnerskap med tredje land

Om fler forskare från tredje länder ges möjlighet till inresa och vistelse, så gynnar det Europeiska unionen. Det kommer att göra det möjligt att utvidga samarbetet och partnerskapen på forskningsområdet på global nivå. Denna önskan att gynna inresa, vistelse och rörlighet för forskare måste dock ställas mot behovet av kompletterande åtgärder för att undvika nya former av kunskapsflykt till skada för mindre utvecklade länder. Tidigare har nämnts de åtgärder rörande viseringar för kortare vistelse som införs i rekommendationen för att främja den internationella rörligheten för forskare och uppmaningen till medlemsstaterna att vaka över balansen mellan deras insatser för att främja att forskare från tredje länder kan arbeta och vistas i Europeiska unionen, och behovet av att motverka kunskapsflykt till skada för tillväxt- och utvecklingsländer. Utöver detta behöver man undersöka andra åtgärder inom ramen för det partnerskap med ursprungsländer utanför unionen som i slutsatserna från Tammerfors framstår som en av de viktigaste faktorerna för att kunna skapa en migrationspolitik på global nivå. Gemenskapen beslutade redan genom det sjätte ramprogrammet att finansiera mekanismer för återintegrering av forskare från tillväxt- eller utvecklingsländer i deras ursprungsländer [10] och kommer att undersöka möjligheten att främja utvecklingen av "forskarkolonier" av utomlands boende forskare som genom sitt arbete bidrar till utvecklingen i sina ursprungsländer när det gäller vetenskap, teknik och högre utbildning. Övervägandena kring denna fråga har förts upp på europeisk nivå genom kommissionens meddelande "Att integrera invandringsfrågor i Europeiska Unionens förbindelser med tredje länder" av den 3 december 2002 [11]. På grundval av detta meddelande antog rådet den 19 maj 2003 slutsatser om migrations- och utvecklingsproblematiken och uppmanade kommissionen att lägga fram en rapport och konkreta förslag i slutet av 2004.

[10] Marie Curie-åtgärder för mänskliga resurser och rörlighet.

[11] KOM(2002) 703.

2. Bakgrund och förslagens överensstämmelse med kommissionens övriga initiativ

2.1. Förslag i linje med EU:s forskningspolitik

Frågan om att öppna forskningsprogrammen ytterligare för tredjelandsmedborgare aktualiserades i samband med att det europeiska området för forskningsverksamhet skapades. I enlighet med det mandat som Europeiska rådet gav kommissionen vid toppmötet i Lissabon, har kommissionen under 2000 inrättat en arbetsgrupp bestående av experter på hög nivå med uppgift att identifiera hinder för forskares rörlighet och utforma förslag för att undanröja dessa hinder. På grundval av arbetsgruppens rapport av den 4 april 2001 [12] antog kommissionen den 20 juni 2001 meddelandet "En strategi för rörlighet i det Europeiska området för forskningsverksamhet" [13]. Där formulerar kommissionen en rad konkreta förslag, och några av dem avser juridiska aspekter och regleringsaspekter, särskilt idén om att införa en särskild typ av uppehållstillstånd för forskare från tredje länder. Genomförandet av detta meddelande har gjort det möjligt att utveckla ett nära samarbete mellan kommissionen och medlemsstaternas justitie- och inrikesministerier. Av svaren på frågorna i ett formulär som skickades till medlemsstaterna och kandidatländerna framgick att nio medlemsstater av femton hade antagit bestämmelser för att underlätta inresa och vistelse för forskare från tredje länder, men att endast två av dessa hade infört ett särskilt förfarande för inresa och vistelse. Därför genomförde kommissionen kompletterande undersökningar i vissa medlemsstater under 2003. Detta arbete har gjort det möjligt för kommissionen att föreslå en rad politiska åtgärder som efter att ha diskuterats med medlemsstaternas experter utmynnade i de här förslagen till direktiv och rekommendationer.

[12] http://europa.eu.int/comm/research/fp5/pdf/finalreportmobilityhleg.pdf

[13] KOM(2001) 331.

2.2. Förslag som kompletterar EU:s invandringspolitiska instrument

I sitt meddelande om en invandringspolitik för gemenskapen av den 22 november 2000 [14] förespråkar kommissionen tydligt att man i kontrollerad form åter öppnar kanaler för laglig invandring, med hänsyn till vissa olika parametrar och efter vilka kategorier av invandrare som berörs. Medlemsstaternas behov är en av dessa parametrar. Detta perspektiv har särskild relevans när det gäller forskare, som utgör en särskild kategori av högkvalificerade invandrare som Europeiska unionen har ett mycket stort behov av. Unionen kommer således att kunna dra stor nytta av att ta emot invandrare ur denna kategori. Forskare hör till de personer som av yrkesskäl måste förflytta sig ofta och kan behöva slå sig ner under kortare eller längre tid i flera olika länder under sin karriär. Den kommer allmänt sett att dra fördelar av utvecklingen av unionens invandringspolitik. Det gäller den enhetliga viseringen för kortare vistelse - som gör det möjligt att förflytta sig fritt inom Schengenområdet under högst tre månader - och den rätt till vistelse i andra medlemsstater som enligt direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare under vissa omständigheter tillerkänns tredjelandsmedborgare efter fem år av laglig bosättning [15].

[14] KOM(2000) 757.

[15] Se kapitel III om bosättning i andra medlemsstater i direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares rättsliga ställning. Direktivet antogs av rådet den 25 november 2003.

Det är dock tydligt att det behövs särskilda gemenskapsregler om inresa, vistelse och rörlighet för forskare från tredje länder för att möta de utmaningar som Europeiska unionen står inför på forskningsområdet. I förslaget till direktiv om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i syfte att bedriva verksamhet som anställd eller egenföretagare anges uttryckligen att det kommer att antas särskilda gemenskapsbestämmelser för forskare [16]. Möjligheten för forskare från tredje länder vilka beviljats inresa och vistelse i Europeiska unionen att ta med sina familjer är en mycket viktig aspekt på frågan om rörlighet. Eftersom återförening med familjemedlemmar från tredje land behandlas i ett direktiv som antogs av rådet den 22 september 2003 [17], har denna fråga inte tagits upp i det här aktuella förslaget till direktiv, utan i det första förslaget till rekommendation. Det här initiativet kompletterar förslaget till direktiv om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier, yrkesutbildning eller volontärarbete [18], som omfattar personer som skriver in sig som studerande vid institut för högre utbildning för att skriva en doktorsavhandling. Doktorander, som räknas som en särskild kategori av forskare, omfattas således inte av tillämpningsområdet för detta förslag, såvida de inte ingår i det mottagande forskningsorganets personal i någon annan egenskap (till exempel om de ingått ett anställningsavtal för att slutföra sin avhandling). Alla forskare från tredje länder som kan få rätt till inresa och vistelse i Europeiska unionen omfattas alltså av lagstiftningsinitiativ, i enlighet med vad kommissionen åtog sig som en följd av de förslag till ändringar som Europaparlamentet lade fram angående oavlönade forskare [19] i sin lagstiftningsresolution av den 3 juni 2003 om förslaget till rådets direktiv om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier, yrkesutbildning eller volontärarbete [20].

[16] KOM(2001) 386 (EGT C 332, 27.11.2001, s. 248).

[17] Direktiv 2003/86 av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening (EUT L 251, 3.10.2003, s. 12).

[18] KOM(2002) 548 (EGT C 45, 25.2.2003, s. 18).

[19] En oavlönad forskare omfattas av detta direktiv om han eller hon har tillräckliga tillgångar för de dagliga behoven och återresan i enlighet med artikel 5.2 b). Det gäller bland annat doktorander som är inskrivna vid ett institut för högre utbildning i sitt ursprungsland, men som genomför en del av sin doktorandforskning i Europeiska unionen.

[20] PE 332.951, s. 46.