Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets direktiv om deponering av avfall" () (97/C 355/02)

Den 10 april 1997 beslutade rådet att i enlighet med artikel 130s i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för miljö, folkhälsa och konsumentfrågor, som fick uppdraget att förbereda ärendet, antog sitt yttrande den 15 juli 1997. Föredragande var Sergio Colombo. Medföredragande: Klaus Boisserée och Rudolf Gauder.

Vid sin 348:e plenarsessionen den 1-2 oktober 1997 (sammanträdet den 1 oktober 1997) antog Ekonomiska och sociala kommittén, med 69 röster för, 1 röst emot och 1 nedlagd röst, följande yttrande.

1. Inledning

1.1. Det aktuella förslaget är en uppdatering av det förslag som lades fram 1991 (). Kommittén uttalade sig kritiskt om förslaget från 1991 (), medan rådet antog en gemensam ståndpunkt () som förkastades av Europaparlamentet den 22 maj 1996.

1.2. De viktigaste kommentarerna i kommitténs yttrande 1991

1.2.1. I sitt yttrande betonade kommittén betydelsen av ett förebyggande och globalt synsätt när det gäller avfall med åtgärder som berör hela produktions-, distributions och konsumtionskedjan, för att minska de avfallskvantiteter som skall deponeras (punkt 1.3 och 2.2). Man uppmanade således kommissionen att förstärka den förebyggande politiken genom att ge klarare hänvisningar till tider och målsättningar för att minska avfallet vid källan och gradvis öka spridningen av återutvinnings- och återvinningstekniker. Dessutom underströk kommittén behovet av att förbehandla avfallet för att minska volymerna och toxiciteten (punkt 1.3).

1.2.2. Kommittén beklagade i övrigt att förslaget inte innehöll hänvisningar när det gäller utbildning och yrkesinriktad fortbildning av personalen vid deponierna (punkt 2.8) och rekommenderade att man skulle etablera mekanismer för att informera och rådfråga medborgarna (punkt 2.9). Man underströk till sist att det är nödvändigt att förfoga över en databank över de avfallsvolymer och avfallstyper som produceras inom gemenskapen och man räknade med att Europeiska miljöbyrån skulle hjälpa till med att förbereda en sådan (punkterna 2.4 och 2.5).

1.2.3. När det gäller de särskilda kommentarerna uppmanade ESK till yttersta försiktighet när det gäller riskerna med att blanda olika avfallstyper (punkt 3.4.1). Man betonade dessutom utbildning av personal som har hand om inspektioner och kontroller (punkt 3.4.2), tog upp medborgarnas ansvar mot bakgrund av det förslag till direktiv som då var på gång att antas om medborgarnas ansvar när de gäller skador som orsakats av avfall (), och beaktade att det är omöjligt att harmonisera kostnaderna på gemenskapsnivå. Man förutsåg dock en anpassning av kostnaderna som ett resultat av att bestämmelserna harmoniseras och uppmanade kommissionen att samla in nationella kumulativa data om hanteringskostnaderna för att kunna utarbeta en detaljerad statistisk översikt (punkt 3.8).

1.3. Rådets gemensamma ståndpunkt

1.3.1. När ESK, i en notis av den 14 februari 1996, granskade rådets gemensamma ståndpunkt, som antogs den 6 oktober 1995, tog man hänsyn till att den juridiska grunden ändrats (artikel 130s istället för 100a) vilket också hade godkänts av Europaparlamentet. Dessutom såg man positivt på förtydligandet av det förebyggande synsättet i inledningen och välkomnade hänvisningen till yrkesutbildning i inledningen och i artikel 9.1. När det gäller samdeponering välkomnade ESK det mer restriktiva synsättet som till en del omfattar ESK:s och Europaparlamentets rekommendationer. Till sist beaktade man med viss oro strykningen av artiklar och hänvisningar som rör medborgarnas ansvar och förvaltningsfonden för stängda deponeringsplatser. Denna strykning motiverades av att kommissionen håller på att utarbeta förslag som rör hela frågeställningen om medborgarnas ansvar när det gäller miljöskador. Kommittén har åtagit sig att följa detta arbete som dock hittills inte har visat något tillfredsställande resultat.

1.4. Europaparlamentets ståndpunkt vid andra läsningen

1.4.1. Europaparlamentet förkastade rådets gemensamma ståndpunkt i maj 1996. Man var framför allt missnöjd med en serie undantag och tilläggsåtgärder som medlemsstaterna hade beviljats på grundval av subsidiaritetsprincipen och med den stora handlingsfrihet som lämnats i fråga om samdeponering.

1.5. De viktigaste nyheterna i kommissionens förslag

1.5.1. I likhet med vad som även framgår av motiveringen har kommissionen tagit hänsyn till avfallspolitikens utveckling. För en kort tid sedan behandlades denna utveckling på nytt i ett meddelande om vilket kommittén har yttrat sig () och rådet har antagit en resolution ().

1.5.2. Den nyligen förstärkta hierarkin prioriterar minskning av avfallet vid källan, medan deponeringsplatser utgör den sista lösningen. Det nya förslaget innehåller kvantitativa bestämmelser för att begränsa deponering av biologiskt nedbrytbart avfall och dessutom för att förbjuda deponering av begagnade däck (artikel 5).

1.5.3. Förslaget ger uttryck för kommitténs oro när det gäller förbehandling av avfall för att minska volymerna och riskerna med avfallet (artikel 6) och föreskriver att gasutsläppen skall samlas in, behandlas och användas.

1.5.4. Medlemsstaterna uppmanas att se till att priserna även täcker de uppskattade kostnaderna för att återställa området när deponeringsplatsen har stängts (artikel 10), något som också kommittén uttryckt önskemål om.

1.5.5. Samdeponering, som numera är ovanligt i de flesta medlemsstaterna, förbjuds, vilket också Europaparlamentet och kommittén rekommenderade (strykning av artikel 7 i rådets gemensamma ståndpunkt).

1.5.6. De allmänna föreskrifterna (bilaga I) förstärks genom att man inför ett minimiavstånd till bostadsområden och vissa andra skyldigheter när det gäller att bevara omgivningen.

1.5.7. De bestämmelser som är tillämpliga när det gäller befintliga deponeringsplatser förstärks, medan undantagen, som föreskrevs i rådets gemensamma ståndpunkt (artikel 3.3) och som legat till grund för Europaparlamentets motstånd, reduceras avsevärt.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Kommittén ser positivt på de principer som ligger till grund för förslaget till direktiv och de målsättningar som man fastställer där. Dessa målsättningar (främja förebyggande, utvinning och återvinning av avfall, betrakta deponeringplatserna som en sista lösning, säkerställa en hög nivå på miljöskyddet vid deponeringsplatserna, internalisera miljökostnaderna och främja likvärdiga kostnadsvillkor i medlemsstaterna) utgör en enhetlig tillämpning av gemenskapsstrategin i fråga om avfallshantering, vilket för en kort tid sedan bekräftades av rådets resolution om avfallspolitik.

2.2. Kommittén ser positivt på att den aktuella textversionen omfattar många av kommitténs och Europaparlamentets rekommendationer och kommentarer om direktivets första version, men samtidigt framhåller kommittén att viktiga punkter, som kommittén anser är nödvändiga att betona, har förbigåtts.

2.2.1. I första hand är det nödvändigt att anta riktlinjer när det gäller yrkesutbildning för deponiernas tekniker och förvaltare. Det rör sig om anläggningar som både kräver noggrann projektering och uppmärksam och fackmässig förvaltning under hela driftsperioden. Det är viktigt att de som är ansvariga för teknisk förvaltning och kontroll får lämplig utbildning inom dessa områden, med klara anvisningar om uppgifter och ansvarsområden. Det är inte tillräckligt att kräva lämpliga yrkeskvalifikationer vid utfärdande av tillstånd, utan det är också nödvändigt att de nationella och regionala myndigheterna utvecklar permanenta utbildningsprogram och teknisk fortbildning för att utbilda tekniker och anställda i fråga om förvaltning och kontroll. Utbyte av erfarenheter i denna fråga skulle kunna underlätta utformningen av yrkesprofiler på gemenskapsnivå.

2.2.2. I andra hand är det nödvändigt att anpassa förslaget efter kriterierna för tillgång till information när det gäller miljön, vilket föreskrivs i det aktuella direktivet (), och dessutom att föreskriva lämpliga former för de berörda medborgarnas deltagande i besluten som rör avfallshanteringen. Ett medvetet deltagande från medborgarnas sida i de beslut som måste antas av offentliga myndigheter kan bara uppnås genom en öppen och informativ politik om miljöeffekterna och säkerhetsgarantierna. Kommittén skulle vilja att artikel 8 utökades med ett tillägg som uppmanar de behöriga myndigheterna att informera allmänheten om att deponin överensstämmer med tillståndsvillkoren.

2.2.3. Eftersom man har framhållit att förslaget till direktiv även har som målsättning att främja teknik för förbehandling och återutvinning av avfall, vill kommittén att kommissionen på nytt initierar följande åtgärder:

- Studier och forskning som syftar till att ta fram tillförlitlig statistik när det gäller avfallsproduktion och avfallets sammansättning, i synnerhet när det gäller industriavfall.

- Utformning av särskilda direktiv och förordningar när det gäller hantering av prioriterade avfallsströmmar, till att börja med återutvinning av begagnade däck.

- Utformning av gemensamma bestämmelser om medborgarnas ansvar när det gäller miljöskador.

3. Särskilda kommentarer

3.1. Kommittén anser att några av förslagets aspekter måste specificeras bättre, i synnerhet när det gäller:

- En klar definition av slam i väntan på omarbetningen av direktivet om slam, som för närvarande är på gång.

- Frågan om tillämpning av direktivet på deponeringsplatser som ligger inom anläggningar där avfall produceras, för vilka bestämmelserna om förebyggande och integrerad kontroll av utsläpp (IPPC-direktivet) borde gälla.

3.2. Kommittén ser positivt på målsättningen att minska det biologiskt nedbrytbara avfallet som töms på deponeringsplatserna, eftersom detta stämmer överens med politiken att minska växthuseffekten, där metangasen från deponierna utgör en betydande del. Man framhåller dock att dessa målsättningar bara berör avfall från städerna och inte industriavfall. Med anledning av detta beklagar kommittén att den kända bristen på tillförlitlig statistik över industriavfallsflödena och deras sammansättning inte gör det möjligt att under de aktuella omständigheterna definiera trovärdiga målsättningar för att minska den biologiskt nedbrytbara avfallsandelen som deponeras. Under de aktuella förhållandena anser kommittén att man genom direktivet åtminstone måste ålägga Europeiska miljöbyrån och Eurostat att snabbt utarbeta tillförlitlig statistik och göra bedömningar som är lämpliga när det gäller att utforma en passande politik även för industriavfall.

3.3. Kommittén anser att tillämpningen av den nya lagstiftningen är korrekt även när det gäller befintliga deponeringsplatser genom att man, i samråd med behöriga myndigheter, har antagit omställningsplaner med fastställda tidsgränser. Problemet med de deponier som stängs, inom den övergångsperiod på fem år som föreskrivs i artikel 14, utan att det finns någon omställningsplan för området, förblir dock olöst. Det är rimligt att vänta sig att det, i fråga om ett visst antal deponeringsplatser som byggts och förvaltats enligt tekniska kriterier som inte ännu anpassats efter det nya direktivet, i framtiden kan krävas att omgivningen saneras och återställs.

3.3.1. För att kunna återställa områden krävs det ofta ganska omfattande finansiella resurser. Kommittén anser att man framför allt måste verka genom åtgärder som svarar mot principen "förorenaren betalar". Där detta inte är möjligt på grund av att man inte kan identifiera de ansvariga för föroreningarna är det nödvändigt att utforma tilläggsåtgärder eller kompletterande åtgärder, även om det är uppenbart att det blir särskilt svårt att finna en lösning när lagstiftningen i de olika länderna varierar kraftigt och ansträngningen för att utforma en gemensam politik i fråga om medborgarnas ansvar ännu inte har gett förväntat resultat.

3.3.2. Antagandet av ett nytt direktiv om deponeringsplatserna utgör en drivfjäder när det gäller att angripa denna fråga på nytt och tänka över nya möjliga åtgärder som syftar till att skapa fonder för finansiering av sanering av stängda och uttjänta deponeringsplatser före anpassningen till de nya standarderna. När det gäller de sistnämnda deponierna, som under några år kommer att drivas utan att belastas med anpassningskostnader, är det lämpligt att överväga möjligheten att lägga till ytterligare en avgift till deponeringstaxorna för att finansiera fonderna.

3.4. Kommittén ser positivt på målsättningen att säkerställa en lämplig förvaltningsperiod efter deponins stängning. Utöver den finansiella garantin för en minimiperiod på 50 år, anser man dessutom att det är nödvändigt att definiera en exakt minimitid för underhåll, övervakning och kontroll (artikel 13.3) som huvudmannen måste respektera i samtliga fall för att undvika överdrivna skillnader i de olika medlemsstaterna. Dessa skillnader skulle oundvikligen avspeglas i variation i förvaltningskostnaderna i medlemsstaterna.

3.5. Under uppbyggnadsfasen måste en fortsatt kvalitetskontroll utförd av en tredje oberoende part vara obligatorisk (artiklarna 7 och 8.2). Dessutom skulle man behöva lägga till en riskbedömning under artikel 7.5.

3.6. Kommittén framhåller att miljöeffekterna och de potentiella riskerna som härrör från spridning av deponigas i jordlagren är betydligt undervärderade i textförslaget. Kommittén anser att detta problem måste beaktas i större utsträckning genom att man definierar klara riktlinjer för planering och förvaltning, särskild när det gäller behovet av att skapa konstgjorda barriärer vid de deponier där de geologiska förhållandena underlättar deponigasens migration i jorden. Kommittén anser att man åtminstone i första stycket under punkt 4 "Gaskontroll" i bilaga 1 måste specificera att migration av deponigas innebär lika stor spridning i luften som i jordlagren. I överensstämmelse med detta måste man när det gäller kontroller i tredje stycket under punkt 3 "Utsläppsdata: vatten, lakvatten och gaskontroll" i bilaga III lägga till att gaskontrollen måste avse både varje avdelning av deponin och jordlagren utanför deponin.

3.7. När det gäller kontrollförfarandena och kraven på deponeringsplatserna anser man att följande är nödvändigt inom ramen för översynen av bilagorna:

3.7.1. Riktlinjerna och beräkningssätten för permeabilitetskoefficienten K (bilaga I punkt 3) skall specificeras, även om denna åtgärd räknas bland de uppgifter som tillfaller den kommitté som nämns i artikel 16. Som ett alternativ kan det vara tydligare att specificera att skiktens genomströmningstid till exempel inte får understiga 10 år.

3.7.2. De kemiska analyserna (bilaga III punkt 4 fotnot 17) bör även omfatta: järn, magnesium, ammoniumnitrat, nitriter och nitrater, elektrisk konduktivitet, klorider, redoxpotential samt en bedömning av ekologisk toxicitet.

3.7.3. Grundvattenprovtagningen (bilaga III punkt 4) måste genomföras under en tillräckligt lång tidsperiod för att kunna definiera årstidsvariationer och lokala variationer i grundvattnets kvalitativa och kvantitativa egenskaper.

3.7.4. Slutligen skulle direktivet, i enlighet med kommissionens åtgärder för att införa system för ekologisk förvaltning och lämpliga metoder för miljörevisioner i deponeringsanläggningar, lämpligtvis kunna rekommendera och främja (inte tvinga fram) användandet av certifierade och registrerade system för miljövänlig hantering (förordning (EEG) nr. 1836/93) (), som kan förbättra och integrera traditionella kontrollsystem och övervakning av de olika faserna i hanteringen.

Bryssel den 1 oktober 1997.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() EGT C 156, 24.5.1997, s. 10.

() EGT C 190, 22.7.1991.

() EGT C 40, 17.2.1992.

() EGT C 59, 28.2.1996.

() Detta direktiv antogs aldrig av rådet och frågan om medborgarnas ansvar när det gäller miljöskador är fortfarande föremål för diskussion och har ännu inte omvandlats till lagförslag.

() EGT C 89, 19.3.1997.

() EGT C 76, 11.3.1997.

() EGT L 158, 23.6.1990.

() EGT L 168, 10.7.1993.