RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Genomförandet av de två gemensamma politiska förklaringarna om förklarande dokument om medlemsstaternas införlivande av direktiv /* COM/2013/0788 final */





RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Genomförandet av de två gemensamma politiska förklaringarna om förklarande dokument om medlemsstaternas införlivande av direktiv 1. Inledning Europeiska unionen kan inte uppnå sina politiska mål om inte EU-lagstiftningen genomförs på ett effektivt sätt. Medan medlemsstaterna ansvarar för att införliva direktiven korrekt och i tid är det kommissionens roll som väktare av fördragen att kontrollera att detta görs. Därför ska den information som medlemsstaterna ger kommissionen vara tydlig och exakt, vilket domstolen har betonat vid flera tillfällen[1]. För detta ändamål utfärdade medlemsstaterna och kommissionen i september 2011 en gemensam politisk förklaring om förklarande dokument[2]. I oktober utfärdade Europaparlamentet, kommissionen och rådet ännu en gemensam politisk förklaring[3]. Genom dessa två förklaringar inrättas en ny ram genom vilken medlemsstaterna lämnar styrkande uppgifter om hur de har införlivat direktiven[4] i sin nationella lagstiftning. I den andra förklaringen uppmanas kommissionen att rapportera till Europaparlamentet och rådet senast den 1 november 2013. I denna rapport görs en översyn av de senaste två årens tillämpning av förklaringarna. 2. De gemensamma politiska förklaringarna Den första förklaringen tar upp den allmänna principen att medlemsstaterna är ansvariga för att införliva EU-lagstiftningen och kommissionen är ansvarig för att övervaka dess tillämpning. För detta ändamål kan medlemsstaterna, i motiverade fall, uppmanas att bifoga förklarande dokument när de underrättar kommissionen om sina införlivandeåtgärder. Syftet med dessa dokument är att förtydliga förhållandet mellan delarna i ett direktiv och motsvarande delar i nationella instrument. Dokumenten kan ha formen av jämförelsetabeller eller andra dokument som tjänar samma syfte. I den andra förklaringen bekräftas avtalet mellan medlemsstaterna och kommissionen om den nya ramen. Förklaringen tar upp ett nytt standardskäl som ska infogas i direktiv för vilka det är motiverat att lämna in förklarande dokument[5]. Den nya ramen är avsedd att förbättra kvaliteten på informationen om införlivande av direktiv. Behovet av att lägga fram förklarande dokument, och huruvida begäran om förklarande dokument kan anses vara proportionell mot detta behov, prövas från fall till fall med hänsyn till direktivets komplexitet och de eventuella problem som är förknippade med införlivandet. Europaparlamentet har uppmanat kommissionen att systematiskt meddela skälen till sina beslut att begära eller inte begära förklarande dokument i ett visst fall[6]. 3. Införandet av den nya ramen Den nya ramen trädde i kraft den 1 november 2011. Alla nya direktivförslag och direktivförslag under behandling i det ordinarie lagstiftningsförfarandet omfattas sedan dess av de nya reglerna. För att uppnå enhetlighet tillämpar kommissionen också den nya ramen på delegerade akter och genomförandeakter. Kommissionen har utfärdat interna riktlinjer till alla sina avdelningar om tillämpningen av de nya reglerna. Riktlinjerna innehåller kriterier och en preliminär checklista som ska användas för att bedöma om förklarande dokument ska begäras. Motiveringen för varje nytt förslag till direktiv ska ange skälen till varför förklarande dokument ska begäras eller inte. På ett operationellt plan har kommissionen vidtagit följande åtgärder: - Ändrat mallen för direktiv så att man automatiskt uppmärksammas på behovet av att bedöma om förklarande dokument ska begäras. - Anpassat it-verktyget så att förklarande dokument kan godtas. Det betyder inte att nationella införlivandeåtgärder inte kan anmälas bara därför att förklarande dokument saknas, utan att medlemsstaterna kan ladda upp jämförelsetabeller om de så önskar. - Identifierat förslag som har antagits men som inte inkluderade en korrekt motivering eller som innehöll föråldrade formuleringar om jämförelsetabellerna, och den har ålagt de berörda avdelningarna att ändra dessa förslag i linje med den nya politiken genom att lämna in relevanta motiveringar till rådet och parlamentet i deras egenskap som medlagstiftare. Om motiveringen inte ingick i det förslag som antogs har det skickats till medlagstiftarna i ett senare skede i form av ett icke-officiellt dokument. Lagstiftningsförslag under behandling som har antagits av kommissionen med en bindande förpliktelse i lagtexten om att tillhandahålla en jämförelsetabell har korrigerats eller kommer att korrigeras genom översändande av den relevanta motiveringen i en skrivelse till medlagstiftarna. 4. Den nuvarande situationen Sedan den 1 november 2011 har kommissionen antagit 67 förslag till direktiv och begärt förklarande dokument i samband med 29 av dessa. Den 1 november 2011 var ytterligare 48 lagstiftningsförslag under behandling hos medlagstiftarna. Kommissionen begärde förklarande dokument i samband med 19 av dessa lagstiftningsförslag. Sedan den 1 november 2011 har 38 direktiv antagits av medlagstiftarna och i samband med 15 av dessa (se bilagan) godkände medlagstiftarna kommissionens begäran om förklarande dokument. 5. Utmaningar under lagstiftningsförfarandet Även om förklaringarna speglar att det finns en förståelse från lagstiftarens sida när det gäller den politik som rör förklarande dokument, har förhandlingar om vissa nyligen framlagda förslag visat på skillnader i tolkningen. I ett särskilt fall kunde man (efter intensiva diskussioner mellan medlagstiftarna) enas om ett undantag genom att vid sidan av standardskälet införa en bestämmelse varigenom medlemsstaterna åläggs att lämna mer ingående information om införlivandet[7]. I ett annat fall nåddes en tillfällig lösning utanför tillämpningsområdet för de politiska förklaringarna, eftersom frågan om förklarande dokument inte hade behandlats vid rätt tidpunkt i lagstiftningsförfarandet. I det ärendet klargjorde kommissionen sin ståndpunkt i en separat skrivelse till medlemsstaterna, i stället för i standardskälet[8]. 6. Slutsats Enligt den nya ramen om förklarande dokument lämnar kommissionen systematiskt lagstiftaren en motivering när förklarande dokument begärs. Lagstiftaren har tillmötesgått dessa framställningar om de direktiv som har antagits. En fullständig bedömning av den nya ramen är ännu inte möjlig. Även om den har tillämpats sedan den 1 november 2011 och det första förslaget med standardskälet antogs i december 2011, måste den införlivas av medlemsstaterna först den 25 december 2013[9]. Andra kommer att läggas fram under 2014. Det kommer inte att vara möjligt att bedöma hur medlemsstaterna uppfyller sina åtaganden innan dess. En mer detaljerad bedömning kommer därför att bli möjlig först när kommissionen har tagit emot förklarande dokument för ett representativt antal direktiv. Kommissionen kommer att rapportera till Europaparlamentet och rådet om detta i sin årsrapport om kontrollen av EU-rättens tillämpning. [1] Se domstolens dom av den 16 juli 2009 i mål C-427/07, punkt 107 och den rättspraxis som det hänvisas till i den punkten. [2] Gemensam politisk förklaring av den 28 september 2011 från medlemsstaterna och kommissionen om förklarande dokument (EUT C 369, 17.12.2011, s. 14). [3] Gemensam politisk förklaring av den 27 oktober 2011 från Europaparlamentet, rådet och kommissionen om förklarande dokument (EUT 369, 17.12.2011, s. 15). [4] Dessa förklaringar följde efter långdragna diskussioner om obligatoriska ”jämförelsetabeller” som kommissionen sedan 2003 har begärt i sina förslag till direktiv. I de flesta fall har rådet inte godkänt denna begäran. [5] Skälet ska ha följande lydelse: ”I enlighet med den gemensamma politiska förklaringen från medlemsstaterna och kommissionen av den 28 september 2011 om förklarande dokument har medlemsstaterna, i motiverade fall, åtagit sig att till anmälan om införlivandeåtgärder foga ett eller flera förklarande dokument om förhållandet mellan de olika delarna i ett direktiv och motsvarande delar i nationella införlivandeinstrument. Med avseende på detta direktiv anser lagstiftaren att översändandet av sådana dokument är motiverat.” [6] Skrivelse från Europaparlamentets talman till kommissionens ordförande av den 17 november 2011. [7] I artikel 162 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG anges följande: ”När de dokument som åtföljer medlemsstaternas anmälan av sina införlivandeåtgärder inte är tillräckliga för att det till fullo ska gå att bedöma om införlivandebestämmelserna överensstämmer med vissa bestämmelser i detta direktiv, får kommissionen ... begära att medlemsstaterna lämnar mer detaljerad information om införlivandet och genomförandet ...”. [8] Under lagstiftningsförfarandet om ett förslag till en rättslig ram om säkerhet för prospekterings-, undersöknings- och produktionsverksamhet för olja och gas till havs (KOM (2011) 688), ändrades den rättsliga formen från en förordning till ett direktiv och standardskälet lades inte till. [9] Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/98/EU av den 13 december 2011 om ett enda ansökningsförfarande för ett kombinerat tillstånd för tredjelandsmedborgare att vistas och arbeta på en medlemsstats territorium och om en gemensam uppsättning rättigheter för arbetstagare från tredjeland som vistas lagligen i en medlemsstat.