RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN - Preliminär utvärderingsrapport om de resultat som uppnåtts och om de kvalitativa och kvantitativa aspekterna på genomförandet av den andra etappen av Europeiska gemenskapens åtgärdsprogram för utbildning Sokrates {SEC(2004)230}

Sammanfattning

1. Allmän bakgrund

Det nuvarande Sokratesprogrammet (2000-2006) [1] är en fortsättning på den första etappen av detta program (1995-1999) [2]. Den första etappens viktigaste mål har behållits, men programmet har förändrats för att göra det lättillgängligare för allmänheten och för att ta större hänsyn till de politiska och operativa prioriteringar som hör ihop med principen om livslångt lärande.

[1] Europaparlamentets och rådets beslut nr 253/2000/EG - EGT L 28, 3.2.2000.

[2] Europaparlamentets och rådets beslut nr 819/1995/EG - EGT L 87, 20.4.1995.

Förutom de 15 medlemsstaterna deltar även tre Eftaländer och tolv associerade kandidatländer.

Budgeten för perioden uppgår till 1 850 miljoner euro. Till detta kommer ett årligt bidrag från de 15 associerade länderna. Sammanlagt 680 personer, beräknat i heltidsekvivalenter, arbetar med att administrera programmet (63 vid kommissionens olika avdelningar, 38 vid Byrån för tekniskt stöd och 579 vid de nationella programkontoren).

2. Allmänna aspekter på programmets genomförande

Alla mål i programmet är ganska tydliga, men utvärderingen av dem försvåras på grund av att indikatorer saknas.

Programmet bidrar till livslångt lärande tack vare sin inkluderande struktur. Programmets flexibilitet begränsas emellertid av den stora mängden detaljuppgifter i bilagan till beslutet, som preciserar villkoren för genomförandet.

De föreslagna aktiviteterna (främst bidrag till transnationell rörlighet och till samarbete mellan läroanstalter) svarar mot behoven för aktörerna på utbildningsområdet och bidrar till att förverkliga programmets mål.

3. Programadministration

Sokrates är ett komplext program som består av många programområden och delområden som administreras på olika sätt. För att det skall komma närmare medborgarna och ta större hänsyn till nationella förhållanden har antalet decentraliserade delområden i det nuvarande programmet ökat, vilket såväl deltagare som nationella myndigheter varit mycket nöjda med. Enligt rapporter från myndigheterna i deltagarländerna har decentraliseringen lett till en något ökad effektivitet.

Programadministrationen har genomgående omfattat mekanismer som ökar tillförlitligheten, öppenheten och kontrollen.

Denna uppstramning gör emellertid förfarandena otympligare, vilket drabbar såväl administratörerna som deltagarna i programmet. För närvarande försöker man visserligen förenkla förfarandena, men detta försvåras av de strängare regleringar och strukturella krav som antagandet av den nya budgetförordningen medfört. Dessutom bör proportionalitetsprincipen tillämpas i större utsträckning om den önskade förenklingen skall uppnås.

En enklare programstruktur skulle underlätta handläggningen och därmed öka effektiviteten.

4. Slutsatser om genomförandet av programverksamheten

De nationella rapporterna om programmets genomförande visar att programmet uppfattas mycket positivt och lyfter fram de olika programområdenas relevans och nytta. Dessa omdömen speglar även deltagarnas uppfattning. Åsikterna är dock mer blandade i fråga om de olika aktiviteternas genomslagskraft: flertalet har varit framgångsrika medan andra måste justeras.

4.1. Relevans

De politiska prioriteringar och mål som fastställts på EU-nivå avspeglas i programmets mål. De gäller främst principen om livslångt lärande och kravet på att utbildningssystemen skall vara av god kvalitet så att de främjar framväxten av ett internationellt konkurrenskraftigt kunskapssamhälle i Europa. Det framgår av de nationella rapporterna att man gärna ser att programverksamheten i framtiden spelar en större roll för EU:s politiska prioriteringar på utbildningsområdet, såväl på fältet som genom de studier som programmet stöder.

Programmet tillgodoser även de mer konkreta behoven på fältet. De gäller främst kunskap om andra utbildningssystem, utbyte av pedagogiska erfarenheter, utformning av lämpliga redskap för att förverkliga de gränsöverskridande utbildningspolitiska målen och stöd till nationell politik.

De brister i programmet som betonas har att göra med att det är svårt att utvärdera, vilket beror på att varken målen eller tillhörande indikatorer har en tillräckligt hierarkisk uppbyggnad. Vidare kritiseras programområdenas och programmets slutna karaktär jämfört med andra liknande EU-program. Den bristande kopplingen mellan yrkesinriktad och allmän utbildning nämns ofta som en avgörande strukturell brist i de båda programmen, vilket begränsar deras relevans.

4.2. Effektivitet

Om man jämför de finansiella resurserna med uppnådda resultat har programmet varit mycket effektivt. Många aktiviteter i liten eller medelstor skala har genomförts. Den stora mångfalden av projekt visar att stora delar av utbildningsområdet har omfattats av programmet. Dessutom är fördelningen av bidragsmottagare mellan de 30 deltagarländerna tillfredsställande, vilket ger programmet en verkligt europeisk dimension.

Programmets administration har stramats upp på alla nivåer (projekt, administrativa strukturer såväl på nationell nivå som på EU-nivå). Administrationen av vissa programområden har decentraliserats allt mer, vilket har skapat större närhet till de olika aktörerna och förenklat förfarandena för deltagarna.

Om man däremot jämför förfarandena med de flesta verksamhetstypers karaktär och omfattning framstår programmet som mindre effektivt. Personalkostnaderna för administrationen och uppföljningen av verksamheten är mycket höga och går heller inte att skära ned under nuvarande förhållanden, vare sig på projektnivå eller när det gäller programmets administrativa strukturer. Många är missnöjda med de långa handläggningstiderna, som uppstår i varje skede av processen, även om situationen har förbättrats sedan Sokrates 2 startade.

I flera nationella rapporter betonar man att den stora mängden programområden och delområden gör programmet mindre effektivt, eftersom det avskräcker personer som kan ha intressanta projekt.

4.3. Genomslagskraft

Sammantaget är det möjligt att nå programmets särskilda och operativa mål, men genomslagskraften varierar mellan olika verksamhetstyper.

Verksamhet som gäller transnationell rörlighet har fått stort genomslag och deltagarna är mycket nöjda med resultaten. Det europeiska mervärdet är påtagligt när det gäller medvetenhet om kulturell mångfald och ökad förståelse och tolerans för olikheter. Anställbarheten har sannolikt ökat och yrkeskompetensen utan tvekan höjts. Rörligheten för lärare och andra pedagoger, som är önskvärd för samtliga personalkategorier, är dock inte så omfattande som den kunde vara. Tillsammans med medlemsstaterna måste man försöka finna lösningar för att minska hindren.

Även samarbetet mellan institutioner har haft stort genomslag. Partnerskapen mellan skolor och institutioner för vuxenutbildning liksom transnationella samarbetsprojekt har stärkts och kvaliteten på dem höjts. Detta beror delvis på bättre information och på en förbättring av urvalsförfarandena och projektuppföljningen. Nätverken utgör ett unikt forum för utbyte av erfarenheter och analys mellan ett brett spektrum av europeiska utbildningsinstitutioner.

Däremot lämnar programmet mycket att önska när det gäller synlighet och spridning av resultat. Kommissionen försöker nu komma till rätta med detta.

Vissa synergieffekter har uppnåtts på empirisk väg med andra EU-program men de är fortfarande otillräckliga.

Utgångspunkt

Sokrates är EU:s åtgärdsprogram för utbildning. Programmets första etapp inleddes 1995 och nu pågår den andra etappen. Redan dessförinnan fanns särskilda program, som bidrog till att införa en europeisk dimension i vissa utbildningssektorer. Det mest kända av dem är Erasmusprogrammet.

Idag omfattas samtliga utbildningssektorer, från skolan till vuxenutbildning och högre utbildning. Programmet är ett effektivt instrument för den politik som fastställts gemensamt av medlemsstaterna, och man har lyckats anpassa det efter den utveckling som sker mot livslångt lärande och som hela EU ställer sig bakom. På så vis bidrar programmet till EU:s ambition att bli det mest konkurrenskraftiga kunskapssamhället i världen.

Sokrates består av en rad programområden genom vilka studenter och lärare ges konkreta möjligheter att möta andra vetenskapliga, pedagogiska och sociala miljöer än dem som man redan känner till från sina hemländer eller regioner. Genom utlandsvistelser för enskilda personer och partnerskap mellan utbildningsinstitutioner av olika slag kan medborgarna på ett direkt och konkret sätt få en europeisk erfarenhet. Detta är programmets mest utmärkande drag, som i sig bidrar till utvecklingen av ett europeiskt samhällsengagemang. Dessutom är principen om lika möjligheter central i all verksamhet liksom målet att stödja språklig mångfald.

Sokrates har en budget på 1 850 miljoner euro för hela programperioden (sju år). Varje år studerar nästan 120 000 studenter i något annat europeiskt land än hemlandet. Nästan 25 000 lärare och andra pedagoger får bidrag för att resa utomlands och arbeta, vidareutbilda sig eller få se hur andra utbildningssystem fungerar. Drygt 10 000 skolor deltar årligen i olika multinationella samarbetsprojekt och 2 000 universitet har undertecknat Erasmus University Charter. Och för varje år växer antalet.

Sedan flera år tillbaka har Sokrates en viktig funktion inför EU:s utvidgning genom att kandidatländerna knutits till verksamheten. De flesta av dessa länder kommer att bli medlemmar i EU redan under 2004. Hela 30 länder samarbetar i programmet.

Sokrates är medelpunkten i ett geografiskt system. Programmet Tempus omfattar länderna i Östeuropa, Balkan och Medelhavsområdet, och det nya programmet Erasmus Mundus syftar till att främja kontakter med övriga världen inom området för högre utbildning. Konvergens och kvalitetstänkande genomsyrar verksamheten och ger enhetlighet och sammanhang till de olika delar som alla kretsar kring EU:s utbildningsprogram.

Genom att verksamheten förläggs så nära aktörerna som möjligt ger Sokratesprogrammet reella möjligheter att förverkliga ett enat Europa.

1. Inledning

1.1. Rättslig grund

Enligt artikel 14 i Europaparlamentets och rådets beslut nr 253/2000/EG om att inrätta den andra etappen av gemenskapens åtgärdsprogram för utbildning Sokrates skall kommissionen senast den 30 juni 2004 överlämna en preliminär utvärderingsrapport till Europaparlamentet, rådet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén om de resultat som uppnåtts och om kvalitativa och kvantitativa aspekter på programmets genomförande.

1.2. Rapportens syfte

Syftet med denna rapport, som kompletteras med statistik över programmets genomförande 2000-2003, [3] är att undersöka hur verksamhetens resultat överensstämmer med programmets mål, att förbättra genomförandet och administrationen samt att följa de pågående diskussionerna om nästa omgång utbildningsprogram (2007-2013). Det sistnämnda förklarar varför denna rapport läggs fram redan våren 2004.

[3] SEK(2004) 230.

1.3. Metod

Rapporten har utarbetats av kommissionens avdelningar. Följande källor har använts: nyckeldata om programmets genomförande, slutsatserna från nationella utvärderingsrapporter om programmets genomförande (vilka också föreskrivs i beslutet och som de 30 deltagarländerna åtagit sig att lägga fram senast den 30 september 2003 [4]), tillgängliga slutsatser från externa utvärderingar som kommissionen tagit initiativ till [5] samt tillgängliga uppgifter från avdelningarna [6].

[4] Följande länder har överlämnat rapporter: Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Förenade kungariket, Grekland, Irland, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Portugal, Spanien, Sverige, Tyskland, Österrike, Island, Liechtenstein, Norge, Cypern, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Slovakien, Slovenien, Tjeckien och Ungern.

[5] När rapporten utarbetades kunde uppgifter från externa utvärderingar av följande verksamhet beaktas: Arion, Eurydice, NARIC, Comenius 1 och Comenius 2 samt effekterna av språkinsatserna i programmen Sokrates och Leonardo da Vinci.

[6] Uppgifterna om budgeten och den utförliga redogörelse om de viktigaste aktiviteterna som kompletterar denna rapport tillhandahålls i SEK(2004) 230.

Den period som behandlas sträcker sig från den 1 januari 2000 till den 30 juni 2003. Det innebär visserligen att det finns tillräckligt med uppgifter för att utvärdera frågor om medel och förverkligande, men i detta skede är det inte möjligt att dra några avgörande slutsatser om programmets resultat och effekt eftersom många fleråriga projekt ännu inte har avslutats. Man kan dock urskilja vissa tendenser som redovisas i rapporten.

2. Programmets inriktning och allmänna bakgrund

2.1. Historik

Det nuvarande programmet (i fortsättningen kallat Sokrates 2) löper under sju år (2000-2006) och är en fortsättning på programmets första etapp som genomfördes under perioden 1995-1999 (i fortsättningen kallat Sokrates 1). Programmets viktigaste mål har behållits och viss programverksamhet har förlängts. Strukturen har dock förändrats för att programmet skall bli enklare och begripligare för användarna och övriga parter. Partnerländernas medverkan, som inleddes redan under den förra programperioden, har breddats och intensifierats. I samarbetet ingår de central- och östeuropeiska länderna, baltstaterna, Malta och Cypern, som alla kandiderar för medlemskap i Europeiska unionen. Förhandlingar pågår med Turkiet och bör under 2004 leda till att även Turkiet kan delta i programmet. Utbildningssamarbetet föregriper på så vis det politiska beslutsfattandet och har för de deltagande länderna fungerat som ett experimentlaboratorium för ett integrerat europeiskt samarbete.

2.2. Mål

I artikel 2 i beslutet fastställs fyra allmänna mål för programmet som kan sammanfattas på följande vis: att förstärka den europeiska dimensionen inom utbildningen, att öka kunskaperna i Europeiska unionens språk, att främja samarbete och rörlighet på utbildningsområdet samt att stödja förnyelseprocessen på det pedagogiska området.

I bilagan till beslutet anges mer eller mindre uttryckligt specifika mål för de åtta programområden och de särskilda delområden som ingår. Det bör noteras att de särskilda målen i allmänhet endast är en variation av de allmänna målen, som tillämpas på de olika delområdena.

2.3. Resurser

I beslutets artikel 10 fastställs finansieringsramen för genomförandet av programmet till 1 850 miljoner euro för den angivna perioden [7]. Till detta belopp kommer de årliga bidragen från de tre Eftaländerna och de tolv associerade staterna. I tabellerna i SEK(2004) 230 presenteras uppgifter för åren 2000-2003.

[7] Budgeten kommer att öka för perioden 2004-2006 med hänsyn till den förväntade effekten av utvidgningen.

Personal vid tre instanser - kommissionen, byrån för tekniskt stöd och de nationella programkontoren - ansvarar för att genomföra och administrera programmet. Sammanlagt är 63 anställda på kommissionen, 38 på byrån för tekniskt stöd och 579 vid de nationella programkontoren, beräknat i heltidsekvivalenter. Man kan konstatera att budgetens storlek inte står i proportion till de omfattande personalresurser som mobiliserats för att administrera den verksamhet som budgeten skall finansiera. Detta har att göra med att Sokratesprogrammet består av en mångfald områden och delområden samt av en rad olika projekt och aktiviteter, som alla får tämligen blygsamma bidrag.

2.4. Faktorer som kan tänkas påverka programmet

Sedan det nuvarande programmet utformades har den politiska diskussionen om utbildning i EU utvecklats markant. Ett exempel på detta är det meddelande som Europeiska kommission lade fram 2001 om att förverkliga det europeiska området för livslångt lärande [8] och rapporten om konkreta framtidsmål för utbildningssystemen [9], som antogs av rådet och överlämnades till Europeiska rådet i Stockholm i mars 2001. Dessutom har en rad rapporter och meddelanden offentliggjorts under 2002 och 2003, som bland annat handlar om förverkligandet av vissa av de särskilda mål som fastställs i dessa två centrala texter. En del av de prioriteringar och riktlinjer som föreslagits har, tack vare Sokratesprogrammets flexibilitet som tillåter justeringar, redan införts i de årliga inbjudningarna att lämna projektförslag (bl.a. Grundtvig, Comenius, delområde 6).

[8] KOM(2001) 678 slutlig.

[9] KOM(2001) 59 slutlig.

När det gäller högre utbildning påverkar Bolognaprocessen för närvarande inte innehållet i Sokratesprogrammet i någon större utsträckning, men den ökar relevansen och bekräftar nyttan med somliga nyskapande initiativ från kommissionen (t.ex. på området för validering).

3. Allmänna aspekter på programmets genomförande

3.1. Allmänt

3.1.1. Programmålens tydlighet och programmets utvärderingsbarhet

De första slutsatserna av de pågående eller avslutade särskilda externa utvärderingarna av programverksamheten tyder på att programmets allmänna mål ger en viss operativ flexibilitet tack vare deras allmängiltighet. Det verkar även som om de särskilda och operativa målen, även om de inte är lika exakt formulerade i all programverksamhet, i det stora hela är tydliga för deltagarna. Till detta bidrar inte minst Ansökningshandledningen. Trots detta döljer den skenbara tydligheten i termer som "kvalitet" och "europeisk dimension" hur vaga begreppen är, i första hand för deltagarna men även för dem som administrerar programmet.

Vissa brister begränsar därför programmets utvärderingsbarhet. Rättsakterna klargör t.ex. inte sambandet mellan de särskilda, operativa och allmänna målen och de anger varken några kvantifierade mål eller någon motivering till medlen. Denna brist kommer inte att upprepas i nästa förslag till program, eftersom kommissionen numera kräver att en konsekvensanalys genomförs.

Kommissionen tog dock itu med problemet under 2001 genom att i nära samarbete med programkommittén färdigställa en förteckning över indikatorer för varje programområde.

3.1.2. Programstruktur

Jämfört med Sokrates 1 är det nuvarande programmet välstrukturerat och samtliga utbildningsformer för livslångt lärande täcks fullständigt. Det består av två verksamhetstyper: de tre första programområdena inriktas på de tre grundläggande utbildningsstadierna (skola, universitet och andra utbildningsvägar, t.ex. vuxenutbildning) och de fem följande gäller viktiga övergripande aspekter.

De första utvärderingarna visar att denna struktur är klart begriplig för aktörerna inom programmet och den ses som ett framsteg jämfört med föregående program. Denna tydlighet hindrar dock inte att somliga deltagare kritiserar programmet, bland annat för överlappning mellan utbildningsstadier och övergripande aspekter.

Programmets flexibilitet begränsas emellertid av den stora mängden detaljuppgifter i bilagan till beslutet, som preciserar villkoren för genomförandet.

3.1.3. Huvudsaklig verksamhet som kan beviljas bidrag

För var och en av utbildningssektorerna föreslås i programmet utbytesverksamhet, som riktar sig till såväl studerande som lärare och andra pedagoger. Av de nationella rapporterna framgår att det för flertalet programområden är denna verksamhetstyp som är mest uppskattad och den som anses bäst lämpad att tillföra ett europeiskt mervärde. Beträffande könsfördelningen deltar kvinnor mer aktivt än män i transnationell rörlighet för enskilda personer inom Comenius, Erasmus och Grundtvig. Kvinnorna står för mellan 60 % och 85 % av deltagandet i de olika programområdena.

Inom varje programområde stöds samarbete mellan skolor och institutioner, antingen i form av samarbetsprojekt av olika slag eller i form av nätverk. De projekt som beviljas bidrag har olika syften. I somliga fall är det främsta syftet själva samarbetsprocessen, som ofta är ämnesövergripande, mellan institutioner från olika europeiska länder. I andra fall syftar projekten till att framställa produkter som ofta är nyskapande (främst pedagogiska metoder eller hjälpmedel men även studier om ämnen av gemensamt intresse). Dessa projekt och nätverk leder även till rörlighet för vissa aktörer, vilket i sig främjar varaktiga transnationella förbindelser kring gemensamma mål.

För var och en av dessa aktiviteter kontrollerar kommissionen att principen om lika möjligheter respekteras för såväl kvinnor och män som personer med särskilda behov. Detta är ett urvalskriterium för projekt och det finns ekonomiska incitament, främst för utbytesverksamhet för personer med funktionshinder.

3.2. Programadministration: praktiskt genomförande

3.2.1. Administrativa strukturer

De administrativa strukturerna och förfarandena skiljer sig åt mellan centraliserade och decentraliserade delområden i programmet [10]. Jämfört med Sokrates 1 har ett större antal delområden decentraliserats. I stort sett alla nationella rapporter visar att de nationella myndigheterna och deltagarna klart föredrar decentraliserad administration, som anses mera lämpad när det gäller att ta hänsyn till nationella förhållanden och göra programmet tillgängligt för medborgarna. Men i de fall då centraliserad administration tillämpas rekommenderar flertalet länder att man behåller den för att garantera en likartad syn på och respekt för den europeiska dimensionen.

[10] Fördelningen fastställs i avsnitt III i bilagan till beslutet.

3.2.1.1. Centraliserade delområden

Kommissionen ansvarar för urval och avtalsskrivning för denna typ av verksamhet. Inom de flesta delområden bistås kommissionen här av en byrå för tekniskt stöd, vilket redan var fallet när Sokrates 1 inleddes. Till följd av att kommissionen ändrat sin policy för byråerna för tekniskt stöd, vilket innebär att privata företag inte längre delegeras arbetsuppgifter som hänför sig till offentlig förvaltning, har de administrativa förfarandena för det nuvarande programmet dock setts över. I väntan på att ett genomförandeorgan inrättas (som inte kommer att vara igång före 2005 eftersom dess exakta roll och funktion fortfarande diskuteras) har en ny byrå för tekniskt stöd valts ut efter en öppen anbudsinfordran.

3.2.1.2. Decentraliserade delområden

I beslutet fastställs att de nationella myndigheterna skall upprätta lämpliga strukturer för att samordna programverksamheten på medlemsstatsnivå (nationella programkontor). Med den nya programstrukturen finns det nu färre nationella programkontor i varje land än under Sokrates 1. I vissa fall är dessa till och med gemensamma för Sokrates- och Leonardo da Vinci-programmen. Det finns numera dessutom formella ramar [11] som tydligt fastställer kommissionens och de nationella programkontorens gemensamma ansvar, som bland annat men inte enbart gäller administrationen av decentraliserade delområden.

[11] Kommissionens beslut K(2000)1537 av den 6 juni 2000.

Det viktigaste verktyget för att rationalisera administrationen är det driftsavtal som undertecknas sedan de nationella programkontoren lagt fram ett ettårigt arbetsprogram (tvåårigt från och med 2003) enligt de ramar som kommissionen fastlagt. Avtalet har lett till en positiv harmonisering av förfarandena.

3.2.2. Samrådsförfaranden

Enligt beslutet [12] skall kommissionen biträdas av en kommitté för genomförandet av förvaltnings- och samrådsförfarandena. Beträffande förvaltningsförfarandet [13] skall kommittén yttra sig och därefter kan Europaparlamentet utöva sin rätt till insyn. Om inte Europaparlamentet inkommit med något yttrande inom 30 dagar kan kommissionen gå vidare och anta genomförandeåtgärderna. Sedan detta förfarande infördes har ingen av de åtgärder som framlagts för parlamentet blivit föremål för något påpekande. Längden på antagandeprocessen (som kan variera från tre till sex månader, beroende på vilka dagar Europaparlamentets sammanträden äger rum) tillsammans med urvalsprocessen, gör att den tid som förflyter mellan ansökan och det svar som initiativtagarna till projekten får uppfattas som alltför lång av samtliga som lämnat in projektförslag.

[12] Se artikel 8 i beslutet.

[13] Dessa förfaranden fastställs i artikel 7 i beslutet.

Kommissionen är medveten om denna brist och har därför försökt att förenkla de administrativa förfarandena, vilket dock försvåras såväl av samrådet mellan institutionerna (se ovan) som av kravet på noggrann finansiell kontroll och granskning av avtal.

3.2.3. Programbudget

De årliga anslagen skall beviljas av budgetmyndigheten inom ramen för budgetplanen. Tabellerna i SEK(2004) 230 visar hur de årliga anslagen har höjts för att ta hänsyn till den ökande verksamheten under programmets första år.

Riktlinjerna i beslutet fastställer hur budgeten skall fördelas mellan olika programområden. Anslagen till decentraliserade delområden motsvarar omkring 70 % av Sokratesprogrammets budget. De fördelas huvudsakligen på grundval av statistiska uppgifter som återspeglar den socioekonomiska situationen i medlemsstaterna och de tre Eftaländerna. Svagheterna i denna princip blir tydliga när anslag som inte använts av vissa nationella programkontor måste återsändas till kommissionen, samtidigt som andra nationella programkontor inte kan tillgodose efterfrågan. En mindre stel mekanism, såsom den som används för Grundtvig (se avsnitt 4.3 nedan) skulle underlätta en anpassning till efterfrågan och möjliggöra ett optimalt utnyttjande av disponibla anslag.

Det många utgiftsposterna, de olika typerna av handläggningsmetoder, mångfalden budgetkällor samt det faktum att vissa projekt löper över flera år gör organisationen och budgetförvaltningen av Sokrates särskilt komplext. Till detta kommer även införandet av den nya budgetförordningen och nya förfaranden för intern kontroll.

3.2.4. Information och spridning

Kommissionen och de nationella programkontoren delar ansvaret för att informera om programmet. Jämfört med Sokrates 1 har dock fler befogenheter decentraliserats till de nationella programkontoren och finansiering av aktiviteterna ingår numera i deras driftsavtal. Detta gör att informationen lättare kan anpassas till de förhållanden som råder i varje enskilt land eller region.

I de utvärderingar som gjorts av Sokrates 1, och som senare bekräftats i Marcomrapporten (2003) om publikationernas kvalitet, har det betonats att ett ökat deltagande i programmet förutsätter att den information som ges är av god kvalitet. Med hänsyn till dessa påpekanden har därför informationspolitiken strukturerats och rationaliserats. Den informationsstrategi som lades fram för Sokrateskommittén 1999 och 2000 har följts systematiskt och uppdaterats regelbundet. Alla typer av medier och stöd har utnyttjats för att sprida information om programmet och resultaten.

Vissa mediehändelser som Comeniusveckan och firandet av den miljonte Erasmusstudenten har fått ett stort genomslag. Bland de verktyg som används kan man betona nyttan av projektdatabaser, vars kvalitet och täckning märkbart förbättrats under de tre första åren av det nuvarande programmet. De bidrar både till att administrera programmet och till att informera allmänheten om projekten. Spridningen av programmets resultat har i utvärderingarna av första etappen av programmet betraktats som en av de största bristerna. Kommissionen har lyssnat och tagit till sig kritiken och försöker nu mobilisera de olika aktörerna. De projektansvariga informeras nu bättre om vikten av denna aspekt i deras verksamhet och uppmanas att i ansökningarna ange vilka åtgärder de planerar att vidta för att sprida resultaten. Kommissionen och de nationella programkontoren har ökat användningen av olika hjälpmedel som de har till sitt förfogande för att sprida information om resultat: Internet, handledningar för informationsspridning, belysning av de bästa projekten, publicering av artiklar, presentation av vad som uppnåtts vid olika program- eller utbildningsevenemang (mässor, utställningar, symposier och konferenser). Vidare har en inbjudan att lämna projektförslag för spridning av produkter och resultat från projekt inom de centraliserade områdena offentliggjorts 2002 och en annan för projekt inom de decentraliserade områdena 2003.

3.2.5. Projekturval

3.2.5.1. Centraliserade delområden

För att programmet skall vara tillgängligt för så många som möjligt och för att skapa insyn i förfarandena, började kommissionen redan när programmet inleddes att justera en rad metoder och verktyg som med tiden ledde till den situation som beskrivs nedan.

De inbjudningar att lämna projektförslag som offentliggörs varje år för att fastställa prioriteringar för vart och ett av de centraliserade delområdena har gjorts tydligare för att minska risken för felaktigheter i ansökningarna och undvika de onödiga besvikelser som blir följden. Dessa inbjudningar är den första länken i projektkedjan och avgörande för kvaliteten. De bidrar även till att stärka sambandet mellan de olika målen och genomförandet av programmet.

Ansökningsformulären har standardiserats för verksamhet av samma slag, såsom transnationella samarbetsprojekt, och finns att tillgå på kommissionens webbplats Europa. De kan även erhållas från byråerna för tekniskt stöd och från de nationella programkontoren. Även om formulären förbättrats och blivit både enhetligare och tydligare beträffande vilka uppgifter som begärs, vilket gör det lättare att bedöma ansökningarna, har de blivit så otympliga att de kan avskräcka tänkbara sökande. I enlighet med den möjlighet som beslutet ger, har kommissionen valt att använda ett tvåstegsförfarande för urvalet av projektförslag. Det tillämpas på alla transnationella samarbetsprojekt utom på projekt inom Comenius 2 och Erasmusprojekt. I början av november skickar de sökande in en preliminär, relativt kortfattad ansökan. De som godkänns i den första urvalsomgången uppmanas att lämna in en slutlig ansökan i mars följande år. En enkät visade att så många som 88 % av deltagarna var nöjda med förfarandet, varför man bestämde sig för att behålla det för att uppmuntra potentiella sökande.

En grupp av oberoende externa experter ansvarar för utvärderingen av projektförslagen. Från och med 2003 väljs dessa experter ut från en förteckning som upprättats efter en offentlig inbjudan att ansöka om att bli upptagen på denna förteckning. Varje ansökan bedöms av två olika experter och om de båda skiljer sig avsevärt åt skall ett förlikningsförfarande inledas.

Dessutom ombeds de nationella programkontoren att lägga fram utvärderingar av projekten för de centraliserade delområdena, som sedan beaktas vid urvalet av en för ändamålet utsedd kommitté. De sökande informeras om urvalsresultatet med en kommentar som sammanfattar experternas bedömning samt råd inför en slutlig ansökan eller en ny ansökan längre fram.

3.2.5.2. Decentraliserade delområden

De nationella programkontoren ansvarar i samverkan med de nationella myndigheterna för projekturvalet inom de decentraliserade delområden. Kommissionen har försökt att harmonisera de nationella metoderna genom att införa grundläggande kriterier, som presenteras i handledningarna.

Urvalsförfarandet har i stor utsträckning formaliserats. De nationella programkontoren har tvingats införa tekniska hjälpmedel som gör det möjligt att hålla reda på förfaranden och beslut för att på så vis underlätta uppföljning och granskning av projekten. Den avtalsenliga skyldigheten att följa upp och granska projekten har skärpts jämfört med tidigare.

3.2.6. Avtalshandläggning och ekonomisk förvaltning

Detta är den aspekt av programmet som redan från början av Sokrates 1 har fått mest kritik av de medverkande. Sammantaget visar utvärderingsrapporterna, inklusive de som gäller Sokrates 2, ett missnöje med de klumpiga, byråkratiska förfarandena och med det faktum att många bidragsbelopp inte står i proportion till de administrativa kraven. Kommissionen har försökt förenkla förfarandena och en utvärdering av Comenius 1 visade nyligen att deltagarna har lagt märke till att de hade förkortats. När den nya budgetförordningen trädde i kraft infördes strängare kontrollregler för den ekonomiska förvaltningen. Kommande utvärderingarna får visa hur effektiva de varit.

3.2.6.1. Upprättande av avtal

För de centraliserade delområdena har ett standardavtal införts. Detta innehåller normalt godkännandet av projektet, en handbok för bidragsmottagarna, en tidsplan, bankuppgifter, en mall för rapporter och en brevmall som åtföljer avtalet.

Situationen är dock mer komplicerad för de decentraliserade delområdena, eftersom de många olika nationella programkontoren och verksamhetstyperna för med sig skillnader, bland annat beträffande handläggningstider. I fortsättningen måste driftsavtal upprättas innan bidragsavtal undertecknas inom decentraliserade delområden. År 2000 visade sig vara ett svårt övergångsår för avtalshandläggningen vid de nationella programkontoren. Förseningar i införandet av driftsavtalen förde i sin tur med sig att avtal inom de decentraliserade delområdena fördröjdes. Det var ansökarländerna som drabbades hårdast till följd av de försenade besluten i associeringsråden. Problemen kvarstod, om än i mindre skala, under 2001, framförallt i de länder som inte tillhör EU eller Efta. Däremot fungerade avtalshandläggningen klart bättre under 2002 och 2003.

De problem som beskrivits ovan fick negativa konsekvenser för slutmottagarna av bidragen inom de decentraliserade delområdena. Förseningarna ledde till att främst medborgare i ansökarländerna drog tillbaka många ansökningar, som ofta gällde individuell rörlighet. När situationen återgår till det normala bör dock det nya förfarandet leda till färre förseningar än under Sokrates 1.

3.2.6.2. Redovisning

För all verksamhet som beviljats EU-bidrag har kontrollen av hur de offentliga medlen använts förstärkts, vilket har lett till en större fokusering på krav när det gäller ekonomisk förvaltning och revision. Denna utveckling har förstärkts av att den nya budgetförordningen trädde i kraft den 1 januari 2003. För Sokratesprogrammet har somliga av budgetförordningens regler visat sig otympliga eller svåra att tillämpa. De nya reglerna ställer mycket stora krav på mobilisering av mänskliga resurser, samtidigt som programmet kännetecknas av många olika typer av verksamhet som ofta får mycket blygsamma bidrag. Det skulle vara bra att införa en princip för att korrigera denna obalans så att programmet kan administreras på ett effektivt sätt.

3.2.7. Uppföljning och utvärdering

Enligt kommissionens allmänna riktlinjer för uppföljning och utvärdering har Sokratesprogrammets utvärderingsfunktion förstärkts och strukturerats. Ett samordningssystem har införts för att trygga enhetligheten i principer och resultat. Frågan om utvärdering har tagits upp både på kommissionsnivå och på projektnivå, så att samstämmighet och komplementaritet kan säkras mellan de båda nivåerna.

I projekten har uppföljning och utvärdering blivit en viktig formell och avtalsreglerad del av verksamheten i varje projektfas. De nationella programkontoren har dessutom fått särskild utbildning så att de på ett bättre sätt skall kunna ge råd till initiativtagare till projekt i deras hemländer eller sätta igång egna utvärderingar. Syftet är att utveckla en utvärderingskultur bland alla dem som bidrar till programmet. De första intrycken av detta tyder på att verkliga framsteg gjorts som bör bidra till en bättre generell kvalitet på projektresultaten.

Kommissionen har tillsammans med Sokrateskommittén utarbetat en utvärderingsplan för perioden 2001-2004. För att ta hänsyn till de påpekanden som gjorts i utvärderingar av det föregående programmet har man nu valt att genomföra en rad särskilda, externa utvärderingar i stället för en enda övergripande utvärdering. På så vis kan man få ett bättre grepp om varje programområde eller delområde. Tio utvärderingar skall genomföras före utgången av år 2004 med separata anbudsförfaranden för var och en. Samarbetet fungerade utmärkt mellan kommissionen och Sokrateskommittén vid utarbetandet av det ramdokument för de nationella rapporter om programmets genomförande som krävs av medlemsstaterna enligt beslutet. Samtliga rapporter överlämnades till kommission före slutet av 2003.

En ny utvärderingsplan kommer att läggas fram för perioden 2004-2006.

3.2.8. Slutsatser

Sokrates är ett komplext program som består av många programområden och delområden som administreras på olika sätt. I alla aspekter av programadministrationen har det införts mekanismer som ökar tillförlitligheten, öppenheten och kontrollen.

Denna uppstramning gör emellertid förfarandena otympligare, vilket drabbar såväl administratörerna (kommissionen, de nationella programkontoren etc.) som deltagarna i programmet. För närvarande försöker man visserligen förenkla förfarandena, men detta försvåras av regelverk och strukturella krav. Ett till sin struktur enklare program skulle underlätta handläggningen och därmed ge ökad effektivitet. Dessutom borde proportionalitetsprincipen tillämpas i mycket större utsträckning.

Ökningen av antalet decentraliserade delområden inom Sokrates 2 har lett till en något högre effektivitet. Deltagarländerna föredrar detta administrationssätt eftersom det ger en större närhet till medborgarna och möjliggör ökad hänsyn till nationella behov och prioriteringar.

4. Genomförande och resultat per programområde

Samtliga programområden styrs av de allmänna principer som beskrivs i avsnitt 3.1 och 3.2. Följande kommentarer är därför inriktade på de aspekter som är specifika för varje programområde och återspeglar till en del vad som framkommit i de ansvariga operativa enheternas utvärderingar av programmet.

4.1. Comenius

4.1.1. Allmänt

De särskilda målen för Comenius kan anses vara relevanta genom att de speglar programmets allmänna mål. För närvarande arbetar man med att förtydliga målen för vissa delområden. Detta gäller inte minst nätverken, eftersom skillnaden mellan nätverks- och projektmålen inte framgick klart från början.

Comenius struktur är mer sammanhängande än den var under Sokrates 1. Comenius är nu mer synligt för målgruppen eftersom flertalet aktiviteter som erbjuds skolor samlats inom samma delområde. Vidare har komplementariteten mellan Comenius och andra programområden (särskilt Lingua) visat sig vara värdefull, liksom mellan Comenius- och Grundtvignätverk inom samma temaområde. Möten mellan samordnare av dessa programområden gör det möjligt att knyta ihop de resultat man uppnått på olika studienivåer i olika utbildningssektorer. Comenius kompletterar även andra EU-program, men mycket lite har gjorts för att utnyttja denna stora potential.

Särskilda åtgärder planeras för att ta hänsyn till de allmänna prioriteringarna, särskilt beträffande lika möjligheter. Sålunda är det möjligt att fördubbla finansieringen för funktionshindrade inom ramen för partnerskap. Man påminner även aktörerna om vikten av att verka för jämställdhet, även om man inte har vidtagit någon särskild åtgärd för detta. Denna fråga skulle kunna utgöra ett särskilt temaområde inom Comenius.

4.1.2. Operativa mekanismer

Fördelningen mellan centraliserade och decentraliserade delområden är tillfredsställande liksom fördelningen av budgeten mellan dem. Den enda avvikelse som skapar svårigheter är strukturell: samtidigt som transnationell rörlighet hör till de centraliserade projekten administreras Comenius 2.2 a (grundutbildning för lärare) på ett decentraliserat sätt. Denna hybrid har visat sig mycket ineffektiv (antalet sökande är mycket lågt) och bör undvikas i framtiden.

Comenius följer de gemensamma reglerna för administration av Sokratesprogrammet. Detta gäller dock inte Comenius 2, som är ett centraliserat delområde och som till skillnad från andra delområden av samma slag fortfarande har ett urvalsförfarande i ett enda steg. Detta har visat sig praktiskt med hänsyn till de få ansökningarna och mer ekonomiskt med tanke på personalresurser, och inga sökande har klagat.

Standardiseringen av förfarandena för de decentraliserade delområdena har visat sig fungera mycket bra. Fortfarande medför dock det tungrodda samrådsförfarandet mellan olika kontor (matchning) för urval av sökande, särskilt för språkassistenter, vissa svårigheter. Det komplicerade förfarandet är sannolikt förklaringen till att så många tyvärr hoppar av.

4.1.3. Resultat

Med tillgängliga uppgifter är det ännu för tidigt att säga om de förändringar som genomförts mellan Sokrates 1 och 2 har förbättrat resultaten. Vissa iakttagelser tillåter dock några antaganden. Beslutet att införliva vissa av de prioriteringar som identifierats separat under Sokrates 1, till exempel beträffande språkprojekt, tycks ha försämrat överblicken för målgrupperna och lett till en minskning av särskilda projekt.

Totalt sett visar resultaten att Comenius på ett strukturerat sätt svarar mot skolvärldens behov. Dessutom blir projekten allt bättre. Det är lovande att andra personalgrupper än lärare ges möjlighet att delta i programmet men insatserna för detta måste fortsätta. En första summering av resultaten kan även ge stimulans till att fortsätta att informera om och sprida resultaten och i vissa fall förbättra definitionen av operativa mål för vissa delområden. Detta gäller främst grundutbildning för lärare där utlandsvistelser ingår, som uppenbart är ett nyskapande arrangemang. Syftet är att lärarnas och undervisningens kvalitet skall förbättras genom att de blivande lärarna ges ökade möjligheter till praktisk pedagogisk erfarenhet. Antalet sökande och projekt som beviljats bidrag är dock nedslående litet. Vad detta beror på är ännu inte fullständigt klarlagt, men det har delvis att göra med begränsande nationella regler och Comenius struktur.

4.1.4. Slutsatser

Comenius är relevant med hänsyn till såväl de europeiska utbildningssystemens behov som Sokratesprogrammets allmänna mål. Comenius kan på det hela taget anses vara ändamålsenligt.

Effektiviteten är också tillfredsställande. Comenius har tematiska kopplingar som i hög grad överensstämmer med de viktigaste utbildningspolitiska målen på EU-nivå, vilka den verksamhet som beviljas bidrag bidrar till att förverkliga. Insatserna bör förstärkas på de områden där utbudet överstiger efterfrågan, i synnerhet när utbudet överensstämmer med politiska prioriteringar i EU och övriga Europa. Den tydliga minskningen av antalet språkprojekt och projekt för elever med särskilda behov bör följas upp och åtgärder vidtas för att styra denna utveckling rätt. Slutligen skulle nätverken kunna bli effektivare om man förtydligade vissa mål och regler så att deras inflytande ökar och så att de kan befästas på längre sikt.

4.2. Erasmus

4.2.1. Allmänt

Erasmus är det programområde som förändrats minst till form och innehåll mellan den första och andra etappen av programmet. Studentutbytet inom Erasmus är ett av de mest kända och uppskattade inslagen i Sokratesprogrammet.

Utvidgningen till nya deltagarländer har stabiliserats. Antalet utbytesstudenter från kandidatländerna ökar stadigt och de flesta inkommande Erasmusstudenter kommer begripligt nog från dessa länder, men det är också allt fler av dessa studenter som väljer att förlägga sina studier till kandidatländerna.

År 1996 togs ett initiativ till att starta intensivkurser i mindre utlärda språk för att förbereda utbytesstudenterna för vistelser i de berörda länderna. Intensivkurserna har fortsatt och antalet deltagande studenter ökat avsevärt, vilket har bidragit till att främja språklig mångfald och relativ utjämning mellan vistelseorterna.

4.2.2. Operativa mekanismer

Även om innehållet förändrats mycket lite har de operativa mekanismerna ändrats på några viktiga punkter jämfört med Sokrates 1. För det första har det högskoleavtal som infördes för högre utbildningsinstitutioner i början av det föregående programmet ersatts av Erasmus University Charter (EUC). De lärosäten som vill delta i Erasmusverksamheten måste underteckna detta avtal som vilar på tre pelare: respekt för verksamhetens villkor, garanterad kvalitet och hänsyn till allmänna prioriteringar (lika möjligheter, språk etc.). Till skillnad från högskoleavtalet fördelas inte genom Erasmus University Charter några anslag för viss verksamhet. När avtalet undertecknats ansöker lärosätena var för sig om finansiering av verksamhet de skulle vilja bedriva enligt de gemensamma förfarandena för administration av centraliserade och decentraliserade delområden.

För det andra har administrationen av bidragen till organisation av transnationell rörlighet och utbytesverksamhet för lärare decentraliserats. I detta fall har administrationen närmare deltagarna visat sig framgångsrik, vilket lett till en stor och stadig ökning av antalet lärare som vistas utomlands. På så vis har den brist som konstaterats vid utvärderingen av föregående program rättats till.

Särskild uppmärksamhet ägnas allmänna prioriteringar. Fler kvinnor än män deltar i Erasmus. Lika möjligheter för personer med särskilda behov har hela tiden särskilt framhävts, bland annat mot bakgrund av den vikt som fästs vid transnationell rörlighet för enskilda personer i Erasmus. I det tidigare programmet fanns en särskild fond för studenter med svåra funktionshinder. Detta förfarande visade sig dock vara mycket otympligt och tidskrävande. Därför beslutade man att decentralisera detta ansvar för att göra administrationen smidigare. I fortsättningen rekommenderar man de nationella programkontoren att avsätta en del av den totala budgeten för utbytesverksamheten för att tillgodose behoven för studenter och lärare med svåra funktionshinder.

Informationsverksamheten inom den högre utbildningen är organiserad på ett tillfredsställande sätt, vilket beror dels på de erfarenheter som bland annat de nationella programkontoren skaffat sig under åren, dels på att målgruppen är bättre avgränsad än målgruppen för Comenius eller Grundtvig. Dessutom har institutionernas administrativa organisation - som förstärkt sina avdelningar för internationella relationer ofta till följd av de krav som genomförandet av Erasmus ställer - tillhandahållit effektiva metoder för informationsspridningen mellan institutionerna. Spridningen av resultat från CD (Projekt för utveckling av kursplaner.) - och IP-projekten (Intensivprogram) är dock fortfarande otillräcklig. Till exempel innehåller den förteckning över projekt som offentliggjorts på Internet ingen presentation av resultaten. Man kommer nu att försöka hitta sätt för att öka synligheten och därmed effekterna av den verksamhet som beviljats bidrag.

4.2.3. Resultat

Under det nuvarande programmet har den minskning av antalet projekt för utveckling av kursplaner och, i mindre utsträckning, intensivprogram som inleddes under Sokrates 1 fortsatt. Det är fortfarande oklart vad det minskade intresset beror på, men en utvärdering av denna del av Erasmus pågår och bör kunna ge en förklaring. Samtidigt som antalet projekt minskar har man dock kunnat konstatera att kvaliteten på projekten ökat, vilket de expertutvärderingar som gjorts inför urvalet visar. Trots detta gör det minskande intresset att man måste fundera över vilken form denna verksamhet bör ges i det kommande programmet.

Det europeiska systemet för överföring av studiemeriter (ECTS) införs vid alltfler högskolor. Detta system, som kommissionen skapat, är en av pelarna i EU:s arbete för ökad konvergens mellan de högre utbildningssystemen i enlighet med Bolognadeklarationen.

Utbytesverksamheten har fortsatt att öka, men med en ojämn fördelning över de olika deltagarländerna. I de länder där den har minskat räknar man i vissa nationella rapporter upp flera olika förklaringar. De viktigaste är konkurrensen med utbyten med andra delar av världen, otillräckliga stipendier och bristfälliga språkkunskaper. I samband med att den miljonte Erasmusstudenten firades 2002 fastställde kommissionen det ambitiösa målet att år 2010 ha uppnått tre miljoner studenter. Detta förutsätter att resurserna för Erasmus ökar väsentligt, dels med tanke på det ökande antalet deltagare, dels för att göra de individuella stipendierna mer lockande. Det genomsnittliga beloppet (±150 euro i månaden) har knappast ändrats under det senaste årtiondet.

Liksom för studenter har även utbytesverksamheten för lärare ökat i tillfredsställande utsträckning. På så vis har den europeiska dimensionen stärkts för de högskolestudenter som inte själva deltar i utbytesverksamheten.

De tematiska nätverken har fungerat på två olika nivåer. De har dels syftat till att uppmuntra och vid behov utveckla undervisningsmetoder och kursplaner vid universitet och högskolor, dels bidragit till att förverkliga det mer övergripande politiska målet att skapa ett kulturellt, ekonomiskt och tekniskt konkurrenskraftigt Europa. Nätverken har således bidragit till att öka de högre utbildningssystemens kvalitet, genomslagskraft och effektivitet. För att nå dessa ambitiösa mål använder de tematiska nätverken sedan 2002 de metoder som utvecklades inom ramen för det viktiga EU-projektet Tuning [14], som rör flera av de åtgärdsområden som fastställdes i Bologna. Syftet är att fastställa referensvärden för allmän och ämnesspecifik kompetens för högskolestudenter i en rad olika ämnen. För att säkra kvaliteten kommer de tematiska nätverken att fortsätta arbetet med att definiera allmän och särskild kompetens inom respektive ämnesområde och utveckla och/eller tillämpa undervisningsmetoder och kunskapskontroller.

[14] http://europa.eu.int/comm/education/ policies/educ/tuning/tuning_fr.html

4.2.4. Slutsatser

Erasmus har varit lika framgångsrikt som i det tidigare programmet. Såväl aktörer som myndigheter anser att de särskilda målen är relevanta. Erasmus kan på ett praktiskt och värdefullt sätt bidra till att förverkliga de allmänna europeiska mål som fastställdes i Bolognadeklarationen.

Liksom inom övriga programområden måste man bedöma Erasmus ändamålsenlighet i relativa termer, eftersom vissa administrativa förfaranden är otympliga och dyra, såväl för kommissionen och de organ som bistår kommissionen som för själva utbildningsinstitutionerna. I gengäld har ändamålsenligheten gynnats av att vissa aktiviteter decentraliserats.

Erasmus har haft stort genomslag när det gäller transnationell rörlighet för enskilda personer, särskilt om man beaktar de relativt små kostnaderna för EU. Däremot är varken intensivprogrammen eller, framför allt, projekten för utveckling av kursplaner så effektiva som de borde vara och de blir dessutom allt mindre effektiva. Kommissionen kommer att titta närmare på hur man kan komma till rätta med detta.

4.3. Grundtvig

4.3.1. Allmänt

Av samtliga programområden är det Grundtvig som har förändrats mest jämfört med Sokrates 1. Det är faktiskt endast Grundtvig 1 (europeiska samarbetsprojekt) som kan anses som en fortsättning på vuxenutbildning i föregående program. Denna speciella situation åskådliggör förtjänster och brister i de regler som styr programmet i sin helhet.

Eftersom Grundtvig omfattar såväl vuxenutbildning som andra utbildningsvägar är dess mål särskilt relevanta med tanke på den centrala betydelse som livslångt lärande har. Målen är visserligen välgrundade men inte tillräckligt tydliga för allmänheten. Eftersom målen är ganska allmänt hållna för att så många som möjligt skall kunna medverka i verksamheten bli avgränsningen mot angränsande sektorer suddig. Många av de föreslagna projekten hör därför egentligen hemma i andra EU-insatser (t.ex. yrkesutbildning eller regional utveckling utanför utbildningsområdet).

Grundtvigs struktur har redan visat sig vara sammanhängande och lämpad att skapa synergieffekter mellan de fyra delområden som kompletterar varandra, även om en del ännu återstår att göra för att ytterligare stärka denna komplementaritet. Exempelvis har deltagare i partnerskap för lärande (Grundtvig 2), som är en småskalig verksamhet avsedd att introducera organisationer utan europeisk erfarenhet i transnationellt samarbete, beslutat att längre fram lämna in långt mer ambitiösa ansökningar till Grundtvig 1 (de motsvarade 8-10 % av ansökningarna 2003).

Grundtvig är även ett utomordentligt komplement till Erasmus och Comenius genom att det bidrar till att öppna skolutbildningen och den högre utbildningen för nya målgrupper och nya uppgifter i linje med målen för livslångt lärande. Utanför Sokratesprogrammet har Grundtvig visat att det finns ett behov av att kombinera kultur- och ungdomsverksamhet med sektorn för yrkesutbildning.

4.3.2. Operativa mekanismer

Fördelningen mellan centraliserade och decentraliserade delområden är särskilt relevant för Grundtvig.

Närheten till målgruppen, som är oerfaren och ofta kommer från den informella sektorn, är särskilt viktig för de decentraliserade delområdena. De nationella programkontoren har en nyckelroll när det gäller information, administration, rådgivning och uppföljning. Grundtvigs snabbt växande popularitet beror till stor del på dessa. Emellertid har man konstaterat en del brister som måste åtgärdas. Vuxenutbildning är ett mer varierat och mindre känt område än den mer traditionella, formella utbildningen. De nationella programkontoren är mer eller mindre effektiva beroende på tillgången på personal som arbetar med programområdet och på hur vuxenutbildningen är organiserad nationellt. Till exempel kan den vara mer eller mindre strukturerad och/eller institutionaliserad. Synen på vad Grundtvig omfattar varierar en del, varför de nationella programkontoren bör ges vidareutbildning i syfte att harmonisera förfaranden och kriterier.

Grundtvig följer samtliga administrativa principer som gäller för decentraliserade delområden. Ett särskilt initiativ som är unikt för Grundtvig har dock fått ett mycket positivt utfall och bör lyftas fram. Till skillnad från andra programområden är Grundtvig inte bundet av de regler som fastställs i beslutet för fördelningen av budgeten för decentraliserade delområden. För att man skall garantera att den tillgängliga budgeten används i sin helhet och att den verkliga efterfrågan tillgodoses, fördelas endast 20 % av budgeten enligt de vanliga sociala, ekonomiska och geografiska kriterierna och 75 % på grundval av efterfrågan. Detta har visat sig vara mycket effektivt, särskilt för nya aktiviteter, som utvecklas i olika takt i olika länder. En annan nyskapande aspekt av Grundtvig är att 5 % av reservfonderna avsätts i en gemensam pott för de 30 deltagarländerna, vilket gynnar kandidatländerna där vuxenutbildningen har en nyckelroll för utvecklingen.

4.3.3. Resultat

Med undantag av Grundtvig 3 (individuella utbildningsstipendier för personal i vuxenutbildning) kan resultaten anses vara mycket goda. Kvantitativt sett har deltagandet i främst nya aktiviteter ökat kraftigt, och även kvalitativt har en viss förbättring skett, såväl i fråga om administration och uppföljning av aktiviteter som i fråga om innehåll.

Mest lyckosamma har partnerskapen för lärande varit, vilket avspeglar hur väl de motsvarar behoven i vuxenutbildningssektorn. Detta beror på att de metoder och förfaranden som tillämpats för att administrera de decentraliserade delområdena är relativt enkla, trots att bidragsbeloppen är tämligen små. Dessutom har de nationella programkontoren och det nätverk av initiativtagare som bildades redan när Grundtvig inleddes ansträngt sig för att främja aktiviteterna.

Till skillnad från partnerskapen har efterfrågan på utbildningsstipendier för lärare varit mycket lägre än väntat under de två första åren, trots nyttan med utbildning för dessa blandade, för att inte säga disparata, personalgrupper. Åtgärder har dock vidtagits för att rätta till detta och under 2003 ökade antalet ansökningar kraftigt.

Grundtvignätverken fick en bra start, eftersom man redan från början bestämde att endast ett begränsat antal noga utvalda nätverk skulle ges bidrag.

Genom sin särskilda inriktning har Grundtvig fått en nyckelroll när det gäller att ta hänsyn till personer med särskilda behov och till lika möjligheter. Båda dessa frågor är centrala för många av projekten och nätverken, och dessutom måste ju alla initiativtagare till projekt precisera på vilket sätt dessa aspekter beaktas. På motsvarande sätt ges språkfrågan särskild uppmärksamhet med anledning av de många olika målgrupperna och initiativet att stödja verksamhet som gäller invandrarkulturer och invandrarspråk. De språk som omfattas av de andra programområdena har här utökats för att främja kontakter mellan olika kulturer och social integration.

4.3.4. Slutsatser

Halvvägs genom programmet kan man konstatera att de resultat som uppnåtts inom Grundtvig är klart tillfredsställande. Grundtvig har snabbt fått en profil och tagits emot positivt av deltagarländerna. Det har bidragit till att bana väg för integrationen av länder som förbereder anslutning till EU. Grundtvig har även kunnat anpassas till EU:s nya politiska prioriteringar för livslångt lärande.

Det bör dock påpekas att de komplikationer som den nya budgetförordningen medfört kan skapa fler problem för många institutioner som deltar i Grundtvig. Detta gäller inte minst de som saknar offentliga finansiella garantier och som ofta är dåligt utrustade för komplicerade administrativa uppgifter (t.ex. icke-statliga organisationer). Därför bör man vidta åtgärder för att förenkla förfarandena för småskaliga projekt, som ofta drivs av personer som arbetar ideellt i olika föreningar.

4.4. Lingua

4.4.1. Allmänt

Linguas särskilda mål är identiskt med ett av programmets allmänna mål (att främja en kvantitativ och kvalitativ förbättring av kunskaperna i Europeiska unionens språk). Det bör dock noteras att detta även är ett mål man eftersträvar inom de andra programområdena. Även om man kan utvärdera vilket genomslag resultaten fått, i den mån som kvaliteten på produkterna kan uppskattas, kommer det att vara mycket svårt att mäta vilken påverkan Lingua haft. Detta har att göra med dels målets allmänna karaktär, dels att det finns så många faktorer som påverkar språkkunskaperna och som kommissionen inte kan styra. Europeiska språkåret har gjort det möjligt att utvärdera de olika delområdenas relevans och komplementaritet, genom att man tydligare fastställde behoven av språkkunskaper för de europeiska medborgarna. Det är tydligt att information och upplysning fyller en viktig funktion. De ansträngningar som görs på området kanske kan bidra till att hantera en motsägelse som rör behovet av att lära sig fler än ett främmande språk, nämligen att de allra flesta som arbetar med språk är övertygade om att detta är nödvändigt medan allmänheten tycks vara nöjd med att endast lära sig ett enda främmande språk. Språklig mångfald kan därför främjas genom att man inom Lingua och de andra programområdena bedriver upplysningskampanjer inom sina fält. Lingua kompletterar i praktiken andra närliggande programmen, främst Leonardo da Vinci. Lingua skulle även kunna komplettera andra politikområden inom EU (eContent, strukturfonderna, forskning etc.), men liksom inom andra delar av programmet är det på grund av de befintliga strukturerna och programområdenas slutna karaktär omöjligt att exakt identifiera möjliga synergier och, i ännu högre grad, att utnyttja denna potential.

4.4.2. Operativa mekanismer

Lingua är ett helt centraliserat programområde, vilket är naturligt eftersom man i det nuvarande programmet har integrerat de språkliga aspekter i projekten som involverar aktörer från skolor och vuxenutbildning i verksamhet som vänder sig direkt till dessa målgrupper. De förfaranden som används för centraliserade projekt tillämpas fullt ut. Ansökningsförfarandet i två steg anses vara mycket passande för Lingua, och experternas råd har visat sig vara till nytta för projektens slutliga kvalitet.

4.4.3. Resultat

När slutsatserna blir tillgängliga från den pågående utvärderingen av vilka språkliga effekter Sokrates och Leonardo haft, får vi veta mer om effekterna av de strukturella förändringar som infördes med Sokrates 2.

Delområdet Lingua 1 (främjande av språkinlärning) är nytt och kompletterar Lingua 2 (utarbetande av läromedel). Eftersom målgruppen inte är begränsad till utbildningssektorn fick verksamheten en ganska trög start, men den har nu kommit igång och intressanta projekt beviljas bidrag. Det tredje delområdet (utbyte och spridning av information) är ännu inte färdigutvecklat.

4.4.4. Slutsatser

Lingua utvecklas i överensstämmelse med de mål som fastställts.

Språkens plats i programmet som helhet skulle kunna följas upp mer noggrant. Vid de nationella programkontorens möten skulle det även kunna vara fördelaktigt att diskutera språken för sig när det gäller olika typer av verksamhet som inte är inriktad på språk.

4.5. Minerva

4.5.1. Allmänt

Minervas mål är främst att främja användningen av informations- och kommunikationsteknik (IKT) i studie- och undervisningssammanhang samt att uppmuntra distansutbildning. Det är helt klart en relevant åtgärd med tanke på det europeiska samarbetets prioriteringar på området och nationella behov. Målen är tydliga, att döma av antalet projektförslag som årligen kommer in och deras karaktär.

Minerva kompletterar övriga programområden inom Sokrates liksom andra program som GD Utbildning och kultur ansvarar för. Minerva kompletterar även andra EU-åtgärder inom forskningsområdet, t.ex. genom stöd till validering av forskning. Ibland kommer projektförslagen från aktörer som saknar resurser att lägga fram stora projekt inom ramprogrammet för forskning och teknisk utveckling.

4.5.2. Operativa mekanismer

Den allmänna regeln gäller för administrationen av Minerva.

Med tanke på den sakkunskap som finns i Minervaprojekten när det gäller innovation bör mer göras för att få ut mesta möjliga av projekten och utveckla synergieffekter mellan EU-projekt och nationella projekt samt mellan Minervaprojekt och projekt som finansieras inom andra programområden.

4.5.3. Resultat

De ändringar som gjorts sedan Sokrates 1 har varit till nytta genom att Minervas mål utsträckts till att omfatta allt som har att göra med IKT inom utbildningsområdet. Projekten har därför berikats och de kompletterar varandra bättre än de gjorde tidigare. Kvantitativt sett ser man en stadig ökning av antalet projekt som lämnas in varje år, men den geografiska fördelningen av projektsamordnare är fortfarande ojämn med färre samordnare från ansökarländerna.

Kvalitativt sett är det glädjande att fler projekt ägnas åt undervisning och utveckling av nya metoder som innefattar användning av IKT.

De allmänna prioriteringarna beaktas på ett tillfredsställande sätt, främst i fråga om specialundervisning. Flera händelser har bidragit till att öka värdet av projekt för funktionshindrade elever.

4.5.4. Slutsatser

Minerva är relevant och effektivt. Det uppfyller helt programmets mål att stödja förnyelsearbetet och utarbeta nya pedagogiska metoder och läromedel.

4.6. Observation och förnyelse

4.6.1. Allmänt

Programområdets särskilda mål bör leda till att det får en speciell roll inom Sokrates och bidra till att ge bränsle åt den politiska debatten om utbildningssystem och utbildningsmål i Europa. Det skall bidra till förbättrad kvalitet och insyn i utbildningssystemen och till att stödja förnyelsearbetet på utbildningsområdet.

Målgruppen är beslutsfattare på alla nivåer inom utbildningsområdet, vilket innebär att verksamheten kan leda till ett nära samarbete mellan behöriga nationella myndigheter.

Programområdet är uppdelat i en rad olika aktiviteter för att man skall nå så många olika beslutsfattare som möjligt: utbyte av erfarenheter, studier och analyser i samband med observation av utbildningssystemen, studiebesök för beslutsfattare, bidrag till europeiska nätverk inom specifika områden. Kopplingen mellan dessa nätverk (Eurydice och Arion) och de nationella myndigheterna är vanligen mycket närmare än i övrig programverksamhet.

4.6.2. Operativa mekanismer

De allmänna administrativa förfaranden som tillämpas för centraliserade delområden gäller även för programområdet Observation och förnyelse. Endast delprogrammet Arion, som främst gäller transnationell rörlighet för enskilda personer och som är nära knutet till arbetet på fältet, administreras på decentraliserad nivå.

Frågor som rör Eurydice och NARIC behandlas vid regelbundet återkommande möten i dessa nätverk. Utifrån dessa diskussioner och resultaten av särskilda inbjudningar att lämna projektförslag fattar sedan kommissionen beslut om i vilken utsträckning bidrag skall beviljas initiativ från nationella enheter eller nätverk i sin helhet.

4.6.3. Resultat

Den allmänna observations- och analysverksamheten har fått viss uppmärksamhet bland universitetspersonal och forskarnätverk, vilket den ständiga ökningen av svar på inbjudningar att lämna projektförslag vittnar om. Man måste dock reservera sig något när det gäller verksamhetens tydlighet och synlighet. Bristen på tydlighet beror i hög grad på svårigheten att se hur delområde 6.1 (observation av utbildningssystem) och delområde 6.2 (nyskapande initiativ för att tillgodose framväxande behov) kompletterar varandra. Båda rör förverkligandet av för kommissionen intressanta mål, men ändå har delområde 6.2 sedan programmets början inte fått något särskilt budgetanslag. Det är därför endast tematiskt, i väntan på senare utveckling. Man kan därför fråga sig om det i ett nytt program är nödvändigt att hålla dessa två delar som kompletterar varandra åtskilda i en aktivitet som syftar till att förbättra och anpassa undervisningsmetoder och utbildningssystem.

Synligheten beror på hur väl resultaten sprids, inte minst bland beslutsfattare. Spridningen av resultaten bestämmer i vilken grad verksamheten får ett inflytande på den utbildningspolitiska debatten. När det gäller just denna verksamhet beror spridningsprocessens effektivitet på såväl själva produktens kvalitet som på hur den tidsmässigt sammanfaller med den aktuella utbildningsdebatten.

Separata externa utvärderingar har gjorts av Arion (studiebesök för beslutsfattare), Eurydice (information om utbildning) och NARIC (nätverket för nationella informationscentrum för akademiskt erkännande). Samtliga utvärderare fann att den verksamhet som beviljats bidrag var relevant och givande. Man rekommenderade dock att de teman som väljs ut i framtiden, särskilt med tanke på utarbetandet av ett nytt program, skall ha en tydligare koppling till de politiska prioriteringar som fastställts på EU-nivå.

4.6.4. Slutsatser

Målen är mycket relevanta och sammantaget har programområdet redan visat sitt värde. Det kan dessutom spela en central roll med hänsyn till de utbildningspolitiska prioriteringar som nyligen fastställts. Men då måste den verksamhet som beviljas bidrag i större utsträckning inriktas på dessa prioriteringar så att programområdet kan utvecklas till ett viktigt politiskt instrument för reflektion och förslag. I det nya programmet bör erfarenheterna av verksamheten utnyttjas för att definiera en av de viktigaste nya EU-åtgärderna.

4.7. Gemensamma åtgärder

De gemensamma åtgärderna har införts i enlighet med beslutet. Den första inbjudan att lämna projektförslag offentliggjordes 2001 för projekt som löper under 15 månader. Varje år offentliggörs en ny inbjudan varvid högst fyra teman väljs ut. På grund av att förfarandena försenades kunde projekten för ansökningsomgången 2001 inte starta förrän i juni 2002. Det är därför inte möjligt att dra några slutsatser om resultaten av den första projektomgången.

Administrationen är mycket tungrodd, eftersom den speglar den modell för gemensam finansiering som tillämpas för de tre berörda programmen (utbildning, yrkesutbildning och ungdom) och därför måste passera genom de tre programkommittéerna.

Värdet av de gemensamma åtgärderna är direkt kopplat till de brister som uppdagats i de aktuella programmen, som är alltför slutna och oförmögna att samspela med de olika områden som de företräder. Det skulle dock vara bra om administrationen av verksamheten förenklades.

4.8. Kompletterande åtgärder

De kompletterande åtgärderna har i enlighet med målen genomförts för att stödja projekt som skall bidra till att förverkliga programmets mål men som inte ryms inom ramen för de övriga programområdena. De har främst utnyttjats för att upplysa och informera samtliga målgrupper som programmet vänder sig till. Bidrag har även beviljats projekt för forskning, för framställning av läromedel och för personalutbildning.

I allmänhet kommer de flesta projektförslagen från den högre utbildningen och det är främst genom detta programområde som kommissionen bidrar ekonomiskt till aktiviteter som är kopplade till Bolognaprocessen. Det är dock vanligt att även projekt inom skolan och vuxenutbildningen väljs ut för bidrag.

5. Slutsatser

Halvvägs genom programperioden speglar de nationella rapporterna en på det hela taget mycket positiv uppfattning om programmet. I samtliga rapporter framhålls att programmet är användbart och relevant, även om kritiska omdömen som främst rör de administrativa förfarandena något tonar ner de positiva utlåtandena.

Följande punkter är en sammanfattning av denna rapport.

5.1. Relevans

De politiska prioriteringar och mål som fastställts på EU-nivå avspeglas i programmets mål. De gäller främst principen om livslångt lärande och kravet på kvalitet i utbildningssystemen för att främja framväxten av ett internationellt konkurrenskraftigt kunskapssamhälle i Europa. Programmet är ganska flexibelt, vilket gjort det möjligt att integrera flera nya prioriteringar som framträtt efter hand.

Programmet tar även hänsyn till de mest konkreta behoven på fältet. De gäller främst följande aspekter: kunskap om andra utbildningssystem, utbyte av pedagogiska erfarenheter, utformning av lämpliga redskap för att förverkliga de gränsöverskridande utbildningspolitiska målen och stöd till nationell politik. Det är detta spektrum av olika behov som motiverar de många olika verksamhetstyperna i programmet.

De brister som framhävts har att göra med att programmet är svårt att utvärdera, vilket beror på att varken målen eller tillhörande indikatorer har en tillräckligt hierarkisk uppbyggnad. Vidare kritiseras områdenas och programmets slutna karaktär jämfört med andra EU-program. Den bristande kopplingen mellan yrkesutbildning och annan utbildning nämns ofta som en avgörande strukturell brist i de båda programmen.

Förslag till det kommande programmet:

De allmänna utbildningspolitiska EU-målen måste beaktas i större utsträckning.

Programmets flexibilitet, som redan nu uppskattas inom Sokrates 2, måste öka ytterligare så att man kan beakta de förändringar som med nödvändighet kommer att ske fram till dess att de nya programmen (2013) löper ut.

Programmet måste utformas så att målen ges en tydligare rangordning. Det måste även vara lätt att förstå, så att samtliga aktörer i utbildningssektorn utan svårighet kan hitta den verksamhet som svarar mot deras behov.

5.2. Effektivitet

Om man jämför de finansiella resurserna med uppnådda resultat har programmet varit mycket effektivt. Många aktiviteter i liten eller medelstor skala har genomförts. Den stora mångfalden av projekt visar att stora delar av utbildningssektorn har omfattats av programmet. Dessutom är fördelningen av bidragsmottagare mellan de 30 deltagarländerna mycket tillfredsställande, vilket ger programmet en verkligt europeisk dimension.

Programmets administration har stramats upp på alla nivåer (projekt, administrativa strukturer såväl på nationell nivå som på EU-nivå). Administrationen av vissa programområden har decentraliserats allt mer, vilket enligt de nationella rapporterna skapat större närhet till de olika aktörerna och förenklat förfarandena för deltagarna. Därför föredrar deltagarna denna typ av administration.

Om man däremot jämför förfarandena med många av aktiviteternas art och omfattning framstår programmet som mindre effektivt. Deltagarna använder ofta uttrycket byråkratisk i detta sammanhang. Personalkostnaderna för administration och uppföljning av programverksamheten är mycket höga och går heller inte att skära ned under nuvarande förhållanden, vare sig på projektnivå eller när det gäller programmets administrativa struktur. Deltagarna anser att alldeles för många och onödiga uppgifter krävs för att lämna in en ansökan och redogöra för projektets utveckling. Man befarar att en särskild kategori av sökande uppstår som har stor erfarenhet av ansökningsförfarandet, vilket skulle hämma programmets utvidgning och effekter genom att rekryteringen av nya aktörer bromsas. Många är missnöjda med de långa handläggningstider som uppstår i varje skede av processen, även om situationen har förbättrats sedan Sokrates 2 startade.

Det saknas ett effektivt IT-hjälpmedel för administrationen, vilket är en brist som bör kunna avhjälpas när en mer kraftfull programvara så småningom införs.

I flera nationella rapporter betonar man att den stora mängden programområden och delområden gör programmet mindre effektivt, eftersom det avskräcker personer som kan ha intressanta projekt.

Förslag till det kommande programmet

Arbetet med att förenkla förfarandena bör fortsätta under nuvarande programperiod och även beaktas vid utarbetandet av kommande program. Framför allt måste proportionalitetsprincipen beaktas, särskilt vid tillämpningen av budgetförordningen.

5.3. Genomslagskraft

Sammantaget är det möjligt att nå programmets särskilda mål, men genomslagskraften varierar med de olika verksamhetstyperna.

Den transnationella verksamheten har fått ett stort genomslag och deltagarna är mycket nöjda med resultaten. Det europeiska mervärdet är påtagligt när det gäller kulturell mångfald och ökad förståelse och tolerans för olikheter. Anställbarheten har sannolikt ökat och yrkeskompetensen utan tvekan höjts. Rörligheten för lärare och andra pedagoger, som är önskvärd för samtliga personalkategorier, är dock inte så omfattande som den kunde vara. Ändå är detta ett område där programmet kan bidra till att höja utbildningens kvalitet i Europa. Flertalet hinder för rörligheten ligger utanför själva programmet. De har att göra med hur verksamheten organiseras nationellt, hur utbildningsinstitutionerna fungerar och, i mindre utsträckning, otillräckliga språkkunskaper. Det är därför viktigt att samarbeta med medlemsstaterna för att fortsätta att undanröja hinder för rörlighet över gränserna och med aktörerna på utbildningsområdet för att utveckla utbudet av språkutbildning.

Genomslaget har också varit stort när det gäller samarbete mellan institutioner. Partnerskapen för skolor och institutioner för vuxenutbildning liksom transnationella samarbetsprojekt har stärkts och kvaliteten på dem höjts. Detta beror delvis på bättre information och på förbättringar av urvalsförfarandena och projektuppföljningen. Även nätverken har funnit sin plats, sedan en del av dem ändrat mål och inriktning under programmets gång. De utgör ett unikt forum för utbyte av erfarenheter och analys för ett brett spektrum av europeiska utbildningsinstitutioner.

I gengäld lämnar programmet mycket att önska när det gäller synlighet och spridning av resultat. De initiativ som hittills tagits för att förbättra situationen är inte tillräckligt långtgående, även om de visar att kommissionen är medveten om hur viktigt detta är för programmets genomslagskraft på kort sikt och effekt på lång sikt.

Vissa synergieffekter med andra EU-program har uppnåtts på empirisk väg, men de är fortfarande otillräckliga.

Förslag till det kommande programmet

Programmet måste närma sig yrkesutbildningssektorn ytterligare för att kunna leva upp till den politiska utmaningen att förverkliga ett europeiskt område för livslångt lärande. Mera allmänt måste möjligheterna att dra bättre nytta av komplementariteten mellan olika EU-program förbättras.

För att öka programmets genomslagskraft bör kommissionen föreslå aktörerna metoder och en bas för spridning av resultaten. De nationella myndigheterna måste bidra till att sprida de resultat som har en direkt koppling till EU:s allmänna utbildningspolitiska mål. Spridningsprocessen kan bidra till att öka utbytet av information om olika utbildningssystem i Europa och på så vis få den öppna samordningsmetoden att fungera.

Om deltagarländernas förväntningar skall kunna infrias krävs en förstärkning av verksamhet som syftar till att stödja de politiska prioriteringarna på europeisk nivå.