SV Europeiska unionens officiella tidning C 303/122

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om kvicksilver och om upphävande av förordning (EG) nr 1102/2008

[COM(2016) 39 final – 2016/023 (COD)]

(2016/C 303/17)

Föredragande: Vladimír NOVOTNÝ

Den 4 februari 2016 och den 18 februari 2016 beslutade Europaparlamentet respektive rådet att i enlighet med artiklarna 192.1, 207 och 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om kvicksilver och om upphävande av förordning (EG) nr 1102/2008

[COM(2016) 39 final – 2016/023 (COD)].

Facksektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 11 maj 2016.

Vid sin 517:e plenarsession den 25 och 26 maj 2016 (sammanträdet den 25 maj 2016) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 153 röster för, 2 röster emot och 3 nedlagda röster.

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 EESK rekommenderar till fullo antagandet av förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om kvicksilver och om upphävande av förordning (EG) nr 1102/2008, som bildar utgångspunkt för EU:s och enskilda medlemsstaters ratificering av Minamatakonventionen.

1.2 Det globala problemet med kvicksilverutsläpp kräver lösningar på global nivå och Minamatakonventionen är en sådan lösning. Det är främst EU och Japan som driver frågan om minskad belastning av miljön (och befolkningen) med kvicksilver, men man måste vara medveten om att kvicksilver och kvicksilverföreningar kommer att förbli en del av miljön.

1.3 Kommittén konstaterar att EU:s systematiska insatser i kvicksilverfrågan, på global nivå men framför allt inom själva unionen, har lett till en minskning av de antropogena kvicksilverutsläppen i EU med 75 % sedan 1990 och att den antagna lagstiftningen garanterar en fortsatt gradvis minskning av dessa utsläpp.

1.4 Kommittén rekommenderar att EU:s fortsatta åtgärder är i linje med den ratificerade Minamatakonventionen efter det att den har trätt i kraft. Kommittén är övertygad om att lagstiftningsramen för framför allt utsläpp, men även för tillverkningsprocesser och produkter, är tillräcklig för att fullgöra åtagandena i konventionen och för att EU:s konkurrenskraft som helhet inte ska äventyras.

1.5 Enligt kommittén är det nödvändigt att en tillräcklig del av EU:s vetenskaps- och forskningskapacitet ägnas åt frågan om kvicksilver och ersättningar för kvicksilver i tillverkningsprocesser och produkter.

1.6 Kommittén rekommenderar dessutom att behöriga EU-organ tillsammans med konventionsstaterna, EU:s medlemsstater, i anslutning till ratificeringen av Minamatakonventionen deltar i den kommande första partskonferensen för konventionen om kvicksilver med nya rön som möjliggör en ytterligare minskning av de antropogena kvicksilverutsläppen och användningen av kvicksilver i produkter och tillverkningsprocesser.

2. Inledning

2.1 Kvicksilver är ett naturligt grundämne med en genomsnittlig förekomst på cirka 0,05 mg/kg i jordskorpan. Betydande lokala variationer förekommer. Kvicksilver finns också i mycket begränsad omfattning i biosfären. Växters absorption av kvicksilver förklarar dess närvaro i bränslen som kol, olja och naturgas, men också i biobränslen. Om man ser till utsläppen av kvicksilver innebär förbränning av biomassa praktiskt taget samma sak som kolförbränning. Frågan om kvicksilver och kvicksilverutsläpp tas upp i detalj i FN:s miljöprograms dokument (1).

2.2 När kvicksilvret väl kommit ut i naturen stannar det kvar och cirkulerar i olika former mellan luft, vatten, sediment, jord, flora och fauna. Dess form kan förändras (framför allt genom mikrobiell metabolism) till metylkvicksilver, som kan lagras i organismer, framför allt i den marina näringskedjan (fisk och marina däggdjur). Bioackumulation av kvicksilver och andra tungmetaller samt risken för att de sprids i atmosfären över stora avstånd är skälet till att de anses vara ett globalt miljöhot.

2.3 I vissa delar av världen, framför allt utanför EU, utsätts ett stort antal människor för halter av kvicksilver som ligger klart över det fastställda gränsvärdet. Enligt den tillförlitligaste beräkningen är de globala antropogena kvicksilverutsläppen till luft 1 960 ton/år, medan EU:s andel uppgår till 87,5 ton/år (4,5 %). De direkta utsläppen till vatten är globalt ungefär 900 ton/år och de naturliga utsläppen (bergerosion och vulkanisk aktivitet) är också ungefär 900 ton/år. En översikt över de globala antropogena kvicksilverutsläppen ges i bilaga I till detta dokument.

2.4 Trots minskad global kvicksilverkonsumtion (den globala efterfrågan är mindre än hälften i dag jämfört med 1980) och låga priser förekommer fortfarande utvinning av kvicksilver inom gruvindustrin i ett antal länder runtom i världen. De största producenterna är Kina och Kazakstan. Primärproduktionen av kvicksilver upphörde i Europa redan 2003, men kvicksilver förekommer fortfarande som en biprodukt i andra utvinnings- och bearbetningsprocesser för mineralråvaror. Detta kvicksilver klassificeras som avfall och behandlas i enlighet med lagstiftningen om avfall.

2.5 Stora mängder kvicksilver når också världsmarknaden – till följd av omvandlingen eller nedläggningen av anläggningar för produktion av klor och alkalihydroxider med kvicksilverprocessen – från länder där handeln med detta kvicksilver ännu inte har förbjudits som i EU.

2.6 Utsläpp från kolförbränning och kalcineringsprocesser, bland annat inom stålindustrin och vid tillverkning av andra metaller än järn, är en huvudkälla till antropogena utsläpp, framför allt luftföroreningar av kvicksilverföreningar kring de berörda punktkällorna i EU. Till de möjligheter som utvärderas hör dels kvicksilveravskiljning vid rening av rökgaser, dels särskilda avskiljningsprocesser där detta är motiverat.

2.7 En annan viktig antropogen källa till utsläpp av framför allt elementärt kvicksilver är användningen av amalgam i tandfyllningsmaterial. På detta område tycks utsläppen (framför allt till vatten) vara mycket lättare att begränsa och den tillgängliga tekniken används allmänt i industriländerna.

2.8 Det civila samhällets hållning i frågan om skadliga utsläpp av kvicksilver och kvicksilverföreningar har kommittén uttryckt i tidigare yttranden, som detta yttrande anknyter till (2).

3. Kommissionens dokument

3.1 Unionen och 26 medlemsstater har undertecknat en ny internationell konvention om kvicksilver. Den globala Minamatakonventionen omfattar kvicksilvrets hela livscykel, från primär kvicksilverbrytning till hantering av kvicksilverhaltigt avfall, i syfte att skydda människors hälsa och miljön från antropogena utsläpp av kvicksilver och kvicksilverföreningar till luft, vatten och mark. EU och de allra flesta medlemsstater har undertecknat den nya internationella konventionen om kvicksilver, konventionen omfattar redan 128 underskrifter och 25 parter har hittills ratificerat den (3).

3.2 Vid den ingående bedömningen av unionens regelverk har ett begränsat antal luckor kartlagts som behöver åtgärdas för att säkerställa att unionslagstiftningen fullt ut anpassas till konventionen (4). Detta förslag syftar till att rätta till dessa brister Det handlar i praktiken om följande: — Import av kvicksilver. — Export av vissa produkter med kvicksilver tillsatt. — Användning av kvicksilver i vissa tillverkningsprocesser. — Nya användningsområden för kvicksilver i produkter och tillverkningsprocesser. — Användning av kvicksilver i icke-industriell och småskalig guldutvinning. — Användning av kvicksilver i tandamalgam.

3.3 För att skapa rättslig klarhet bör de skyldigheter som följer av konventionen och som ännu inte införlivats i EU-lagstiftningen integreras i en enda rättsakt.

3.4 Mot bakgrund av behovet av ökad konsekvens och rättslig klarhet bör detta förslag upphäva och ersätta förordning (EG) nr 1102/2008 och samtidigt ta över förordningens materiella skyldigheter där det fortfarande behövs.

3.5 Målen för detta initiativ ligger också i linje med Europa 2020-strategins mål om smart och hållbar tillväxt för alla. Detta förslag kommer att bidra till att skapa mer lika villkor globalt för industriella processer där kvicksilver och kvicksilverföreningar används eller oavsiktligt släpps ut och för tillverkning och handel med produkter med kvicksilver tillsatt, och därigenom främja industrins konkurrenskraft i unionen.

3.6 Förenkling och förtydligande av regelverket eftersträvas dessutom där så är möjligt, för att möjliggöra ett bättre och effektivare genomförande.

3.7 Slutsatsen av konsekvensbedömningen är att ratificering och genomförande av Minamatakonventionen kommer att medföra betydande miljö- och hälsofördelar för EU, främst till följd av den förväntade minskningen av kvicksilverutsläppen i andra delar av världen.

4. Allmänna kommentarer

4.1 Kommittén samtycker till antagandet av förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning som kronan på verket på det mångåriga arbetet för att skapa ett ansvarsfullt regelverk som möjliggör en global, långvarig och varaktig begränsning av kvicksilvers och kvicksilverföreningars oönskade verkningar. Kommittén konstaterar att förslaget till förordning uppfyller det grundläggande målet att skydda hälsan och miljön mot kvicksilvrets skadliga verkningar.

4.2 Kommittén uppskattar i hög grad både EU-organens och enskilda medlemsstaters insats vid utarbetandet av och uppgörelsen om Minamatakonventionen och ratificeringen av denna.

4.3 Kommittén uppskattar också i hög grad att de grundläggande subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna har tillämpats och tillämpas under hela processen utan att verkan av den antagna lagstiftningen påverkas på EU-nivå eller global nivå.

4.4 Kommittén är övertygad om att de europeiska insatserna kommer att leda till att Minamatakonventionen snabbt ratificeras före slutet av 2016 och att hälso- och miljöriskerna med antropogena kvicksilverutsläpp och kvicksilvrets användning globalt i lämplig mån begränsas. Kommittén är också övertygad om att Europaparlamentets och rådets förordning inte bör och inte kommer att överskrida kraven i Minamatakonventionen.

5. Särskilda kommentarer

5.1 EESK uppskattar också att förordningen återspeglar resultaten av samråden med berörda parter i EU och resultaten av behandlingen av Minamatakonventionen i fackgrupperna inom ramen för FN:s miljöprogram (Unep). Kommittén gratulerar kommissionen till att det mycket krävande och omfattande analytiska arbete som resulterade i förslaget till förordning framgångsrikt har avslutats.

5.2 Kommittén instämmer i kommissionens åsikt att handelsrestriktioner som går längre än kraven i konventionen, dvs. ett villkorslöst importförbud för kvicksilver, inte är motiverade eftersom de skulle innebära större kostnader för industrin i unionen och inte skulle ha några betydande miljöfördelar.

5.3 Kommittén instämmer likaså i kommissionens ståndpunkt i förslaget till förordning att exportrestriktioner för vissa produkter med kvicksilver tillsatt inte heller är motiverade, eftersom tillförsel och utsläpp av kvicksilver till miljön i stort sett inte skulle förändras och kvicksilverutsläppen, till följd av ett sådant förbud, skulle kunna öka i tredjeländer.

5.4 I linje med slutsatserna av samråden och resultaten av analyserna håller kommittén också utan förbehåll med om att en begränsning av användningen av kvicksilver i vissa tillverkningsprocesser och en begränsning av användningen av kvicksilver i nya tillverkningsprocesser måste stå i proportion till riskerna och att det är en teknisk utvecklingsprocess på längre sikt.

5.5 Kommittén anser likväl i linje med Minamatakonventionen att parterna bör vidta åtgärder som motverkar nya tillverkningsprocesser där kvicksilver används och produktion och utsläppande på marknaden av nya produkter med kvicksilver tillsatt.

5.6 Kommittén konstaterar att direktiv 2001/80/EG om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från stora förbränningsanläggningar har lett till avsevärt minskade kvicksilverutsläpp från energisektorn, som genom deposition från atmosfären till mark och vatten bidrar mest till de antropogena kvicksilverutsläppen och luftföroreningarna av kvicksilver, och att denna trend fortsätter. Sedan 1990 har de antropogena kvicksilverutsläppen i EU minskat med mer än 75 % (5). Ett fullständigt genomförande av direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp kommer i hög grad att bidra till ytterligare minskning av kvicksilverutsläppen. I likhet med kommissionen är kommittén övertygad om att det för närvarande inte är nödvändigt att ändra och komplettera kraven i direktivet om industriutsläpp med tanke på just kvicksilverutsläppen.

5.7 EESK stöder de föreslagna metoderna att begränsa kvicksilverutsläppen från industriella processer på grundval av konceptet med bästa tillgängliga teknik (BAT) och BAT-referensdokument.

5.8 EESK betonar att man måste lagstifta om permanent och säker lagring av kvicksilver från industriell tillverkning i lämpliga geologiska strukturer, exempelvis nedlagda saltgruvor. EESK uppmanar kommissionen att skyndsamt fastställa kriterier för lagringsanläggningar och krav på lagring av avfall som är förorenat med kvicksilver.

5.9 Kommittén uppskattar kommissionens balanserade hållning i frågan om användning av amalgam inom tandvården på grundval av de senaste tillgängliga vetenskapliga rönen, och anser att kraven på att tandvårdsinrättningar ska vara utrustade med kvicksilveravskiljare och att amalgam endast ska användas i inkapslad form är tillräckligt effektiva åtgärder för att begränsa utsläpp av kvicksilver i miljön och skydda människors hälsa (6). Samtidigt påpekar EESK att de möjliga riskerna med de nya tandvårdsmaterial som ska ersätta amalgam ännu inte är tillräckligt undersökta och i detalj angivna.

5.10 EESK uppmärksammar samtidigt de högre tjänstekostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården och de möjliga hälsomässiga och sociala effekterna på vissa patienter om dessa kostnader förs över på dem.

Bryssel den 25 maj 2016. Georges DASSIS Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

(1) Unep (FN:s miljöprogram), 2013. Global Mercury Assessment 2013: Sources, Emissions, Releases and Environmental Transport. UNEP Chemicals Branch, Genève, Schweiz.

(2) EUT C 318, 23.12.2006, s. 115.

EUT C 168, 20.7.2007, s. 44.

EUT C 132, 3.5.2011, s. 78.

(3) http://mercuryconvention.org/Convention/tabid/3426/Default.aspx

(4) Arbetsdokument från kommissionens avdelningar: Impact Assessment Accompanying the documents Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on mercury, and repealing Regulation (EC) No 1102/2008 and Proposal for a Council Decision on the conclusion of the Minamata Convention on Mercury, SWD [2016] 17 final.

(5) Källa: EEA, Trends in Emissions of Heavy Metals http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/daviz/emission-trends-of-heavy-metals-3#tab-chart_3

(6) Opinion on the environmental risks and indirect health effects of mercury from dental amalgam (update 2014) (utlåtande om miljörisker och indirekta hälsoeffekter av kvicksilver från amalgamfyllningar, uppdatering 2014), Scientific Committee on Health and Environmental Risks (vetenskapliga kommittén för hälso- och miljörisker).