SV Europeiska unionens officiella tidning C 241/27

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Förslag till rådets beslut om inrättande av Europeiska flyktingfonden för perioden 2005–2010”

(KOM(2004) 102 slutlig – 2004/0032 CNS)

(2004/C 241/10)

Den 23 februari 2004 beslutade rådet att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Förslag till rådets beslut om inrättande av Europeiska flyktingfonden för perioden 2005–2010”.

Facksektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 5 maj 2004. Föredragande var Giacomina Cassina.

Vid sin 409:e plenarsession den 2–3 juni 2004 (sammanträdet den 2 juni 2004) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 184 röster för, 3 röster emot och 12 nedlagda röster;

1. Inledning

1.1 Den 28 september 2000 antog rådet beslut nr 2000/596 om inrättande av Europeiska flyktingfonden för perioden 2000–2005 (hädanefter kallad första flyktingfonden). De anslagna medlen var 36 miljoner euro för en femårsperiod. Programmet innebar en nödvändig första rationalisering och strukturering av åtgärder som efter hand förankrats i olika budgetposter sedan 1997, framför allt genom initiativ från Europaparlamentet (1). EESK yttrade sig vid denna tidpunkt positivt om förslaget till beslut (2).

1.2 Lite mer än ett år före den 31 december 2004 (då den period som omfattades av första flyktingfonden avslutades) analyserade kommissionen de erfarenheter som gjorts på medlemsstats- och gemenskapsnivå under genomförandet av första flyktingfonden. Detta skedde genom en granskningskonferens (3), som följdes av en konsekvensanalys (4) inför förslaget om en ny etapp i programmet. Under utvärderingen granskade man även de olika följdverkningarna och samverkanseffekterna med andra gemenskapsåtgärder och gemenskapsprogram (5).

1.3 Med utgångspunkt i de omfattande erfarenheter som gjorts lade kommissionen den 12 februari 2004 fram det förslag till rådets beslut om inrättande av Europeiska flyktingfonden för perioden 2005–2010 som är föremål för detta yttrande.

2. Innehållet i kommissionens förslag

2.1 Kommissionen föreslår att det skall inrättas en fond (andra flyktingfonden) med anslag på 687 miljoner euro för sex år. Syftet är att främja medlemsstaternas åtgärder för mottagande, integration och frivilligt återvändande för tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som åtnjuter flyktingstatus (6) eller internationellt skydd (som ett led i ett vidarebosättningsprogram) eller subsidiärt skydd, har ansökt om någon av ovannämnda skyddsformer eller åtnjuter tillfälligt skydd (7).

2.2 Insatser som kan få bidrag: Ett brett spektrum av insatser kommer i fråga för medfinansiering av andra flyktingfonden i medlemsstaterna, på områdena mottagande, integration och frivilligt återvändande. De insatser som kommer i fråga för medfinansiering är i synnerhet följande: infrastruktur för mottagande; materiell, medicinsk och psykologisk hjälp; socialt och administrativt bistånd; språkligt bistånd; yrkesutbildning och annan utbildning samt integrering på arbetsmarknaden; förbättring av arrangemangen runt mottagandet; förmedling av värderingarna i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna; främjande av information till lokalbefolkningen och målgruppernas deltagande i det medborgerliga och kulturella samhällslivet; insatser som syftar till att göra personerna i målgrupperna självständiga; medverkan av lokala myndigheter, icke-statliga organisationer och medborgare; information och rådgivning om frivilligt återvändande och hjälp till återanpassning i ursprungsländerna.

2.2.1 Om mekanismerna för tillfälligt skydd träder i funktion kan man även medfinansiera brådskande åtgärder (upp till 80 % av kostnaden) rörande bostäder, försörjningsmöjligheter, hälsovård och psykologiskt stöd, personal- och administrationskostnader samt logistik- och transportkostnader.

2.2.2 10 % av flyktingfondens anslag är öronmärkta för gemenskapsinsatser som förvaltas direkt av kommissionen och rör finansiering av gemenskapssamarbetet, inrättande av nätverk för utbyte av kunskap, nyskapande pilotprojekt, forskning och användning av ny teknik som tillämpas på flyktingarna och på åtgärder som riktar sig till dem.

2.3 Genomförandet av andra etappen av flyktingfonden: Genomförandet av andra etappen bygger på delat ansvar mellan medlemsstaterna och kommissionen enligt följande:

2.3.1 Kommissionen anger riktlinjerna för de fleråriga programmen, säkerställer att det i medlemsstaterna finns välfungerande förvaltnings- och kontrollsystem och att gemenskapsinsatserna genomförs. Kommissionen skall biträdas av en kommitté i enlighet med beslut 1999/468/EG.

2.3.2 Medlemsstaterna skall vara ansvariga för genomförandet av nationella insatser och inrättandet av en ansvarig myndighet som skall ha rättslig ställning som juridisk person och förvaltningskapacitet. De skall i första hand ansvara för den ekonomiska kontrollen av insatserna och samarbeta med kommissionen för insamlingen av statistiska uppgifter.

2.3.3 Medlemsstaterna och kommissionen garanterar att resultaten sprids och att det råder öppenhet och övergripande samstämmighet och komplementaritet med övriga instrument och relevanta insatser.

2.4 Programplanering: Perioderna för flerårig programplanering är två (2005–2007 och 2008–2010). Medlemsstaterna skall lämna in sitt utkast till treårigt program till kommissionen, som skall godkänna det inom tre månader genom kommittéförfarandet, efter att ha kontrollerat att det överensstämmer med riktlinjerna. De fleråriga programmen skall genomföras genom årliga program.

2.5 Fördelning av medel: Varje medlemsstat skall tilldelas det fasta beloppet 300 000 euro, ett belopp som för de nya ländernas del motsvaras av 500 000 euro för de första tre åren.

2.5.1 De övriga årliga tillgängliga medlen skall fördelas mellan medlemsstaterna på så sätt att 35 % går till personer som under de senaste tre åren åtnjutit flyktingstatus, internationellt skydd som ett led i ett vidarebosättningsprogram eller subsidiärt skydd, och 65 % går till personer som under de senaste tre åren har sökt asyl eller åtnjutit tillfälligt skydd. En del av de årliga anslagen kan användas för tekniskt och administrativt stöd. Fondens ekonomiska stöd skall utgöras av icke-återbetalningspliktiga bidrag, men när de utnyttjas på ett otillbörligt sätt skall beloppet betalas tillbaka med dröjsmålsränta enligt den räntesats som Europeiska centralbanken tillämpar, med tillägg av 3,5 %. För att få fortsatt stöd efter det att programmet inledningsvis medfinansierats, måste medlemsstaterna lämna in en rapport och utgiftsdeklarationer som skall intygas av en instans som är oberoende av den ansvariga myndigheten.

2.5.2 Gemenskapens bidrag till medlemsstaternas insatser får inte överstiga 50 % av den totala kostnaden. När det gäller insatser som är särskilt nyskapande eller som omfattas av gränsöverskridande partnerskap kan stödet höjas till 60 %, och det kan uppgå till 75 % i de medlemsstater som omfattas av Sammanhållningsfonden.

2.6 Utvärdering: Kommissionen kommer att lägga fram en första delrapport senast den 30 april 2007 och en andra delrapport senast den 31 december 2009. Senast den 31 december 2012 skall en utvärdering i efterhand presenteras.

3. Kommentarer

3.1 Kommittén är generellt sett mycket positiv till kommissionens förslag och anser att andra flyktingfonden innebär ett viktigt steg på vägen mot genomförande av både den del i avdelning IV i fördraget som rör asylrätten, de beslut som fattades av Europeiska rådet i Tammerfors och andra rådsbeslut som innehåller riktlinjer och villkor för genomförandet av viserings-, asyl- och invandringspolitiken. Att man inte har genomfört dessa rådsbeslut och rådsavtal om frågor som försvagar det ursprungliga förslaget och som låter möjligheten till omfattande lagstiftningsskillnader mellan medlemsländerna bestå kommer förmodligen att leda till att fonden blir mindre effektiv än den hade kunnat vara. EESK beklagar att direktivet om flyktingstatus, som nyligen (8) antagits av rådet, till sitt innehåll ligger mycket långt från såväl kommissionens förslag (9) som från de önskemål och krav som EESK framfört i sitt yttrande (10).

3.1.1 Det behöver inte framhållas hur viktigt programmet är, om man erinrar sig att de nya asylsökandena är cirka 400 000 per år (11) och att det rör sig om personer som ofta är utsatta för allvarligt lidande och är i behov av solidaritet och materiellt, moraliskt och psykologiskt stöd, ett värdigt mottagande, adekvata stödtjänster, öppna och effektiva förfaranden, möjlighet att integrera sig aktivt genom arbete eller annan verksamhet i gemenskapens samhällsliv och, i det fall de verkligen vill återvända, ett återvändande utan risker.

3.2 Anslagen förefaller ha ökat betydligt i förhållande till första flyktingfonden (687 miljoner euro för sex år, jämfört med 36 miljoner för fem år i det förra programmet), men EESK erinrar om att första flyktingfonden förfogade över mycket begränsade anslag i förhållande till flyktingarnas verkliga behov. Vi noterar också med tillfredsställelse att kapitlet om säkerhet, rättvisa, migration och asyl i förslaget till budgetplan 2007–2013 fått en framskjuten position och gradvis kommer att tilldelas allt större anslag. Anslagen till andra flyktingfonden ligger därför i linje med denna utveckling.

3.2.1 Samtidigt som andra flyktingfonden innebär en solidarisk insats som är nödvändig för att genomföra en viktig politik, visar det att EU-institutionerna är medvetna om att problemen i samband med avdelning IV i fördraget inte kan lösas utan att alla aktörer tar ett stort ansvar. Detta förutsätter strategiska, noggrant utformade och väl genomförda insatser som får stöd av det civila samhället och de lokala myndigheterna, och som kan tjäna till att stabilisera lagstiftningen, instrumenten och mekanismerna för att genomföra gemenskapens asylpolitik. Kommittén vill påminna om att genomförandet av andra flyktingfonden bör komplettera och stärka de pågående nationella insatserna och inte ersätta det som hittills gjorts. Framför allt bör medverkan från arbetsmarknadens parter och det civila samhällets aktörer inte minska, utan öka och förbättras.

3.2.2 Den del av anslagen som avsätts till gemenskapsåtgärder ökar med rätta från 5 % i första flyktingfonden till 10 % i andra flyktingfonden. Kommittén erinrar om att den redan i sitt yttrande om första flyktingfonden begärde att 10 % skulle avsättas för gemenskapsåtgärder, och insisterar på att åtminstone denna procentsats måste ligga fast om insatserna skall kunna leda fram till bland annat följande två viktiga mål: att stödja utvecklingen av transnationella och innovativa initiativ (även från det organiserade civila samhället) samt att stödja studier, forskning och jämförelse mellan alla medlemsstater.

3.3 Även fördelningen mellan insatserna (mottagande, integration och frivilligt återvändande) är balanserad och motsvarar den nuvarande situationen i medlemsstaterna och den förutsedda tillströmningen av asylsökande eller personer som åtnjuter olika typer av skydd. Medfinansieringen, som fastställts även med hänsyn till de fem målgrupperna, återspeglar de nuvarande förhållandena i medlemsstaterna, men den fleråriga programplaneringen med årligt genomförande av programmen gör det möjligt att anpassa sig till en oförutsedd utveckling om detta blir nödvändigt. Kommittéförfarandet medger dessutom en kollektiv övervakning av tillämpningsprocessen och kommer att främja utbytet av välfungerande metoder och innovativa insatser. EESK anser att en stor del av medlen måste gå till mottagande- och integrationsåtgärder, och hoppas att medlemsstaterna undviker att lägga alltför stor vikt vid åtgärder för återvändande i de fleråriga programmen.

3.3.1 Det är mycket välkommet att integrationsåtgärderna även omfattar integrering i arbetslivet, eftersom möjligheten att försörja sig – eller till stor del göra det – ökar förtroendet och känslan av att ingå i ett socialt sammanhang. Detta förhindrar också att långa perioder med sysslolöshet och små medel driver framför allt ungdomar att ägna sig åt sådant som är olagligt eller på gränsen till olagligt. Kommittén insisterar dock på att man måste erbjuda arbetsförhållanden som ger mottagarna av flyktingfondsmedel möjlighet att delta aktivt i de förfaranden och den verksamhet som rör dem. Tyvärr måste EESK dock konstatera att det beslut som rådet nyligen fattat om flyktingstatus innebär att det är medlemsstaterna som får avgöra om flyktingarna skall integreras i arbetslivet eller ej. Vi erinrar om att vi alltid i våra yttranden (12) har framhållit behovet av att verka för flyktingarnas integration. Enligt EESK är medverkan på arbetsmarknaden en rättighet som skall vara fri från all diskriminering.

3.3.2 Kommittén föreslår också att man skall prioritera åtgärder för att öka kunskaperna om kultur och psykologi hos den administrativa och polisiära personal som arbetar med flyktingar, asylsökande och personer med olika typer av skydd. Detta behövs också som motvikt till den negativa och stereotypa bild som media ger av flyktingarnas situation. Även åtgärder som främjar dialog mellan den ovannämnda personalen och värdlandets medborgare och ömsesidiga kunskaper om varandras kulturer är mycket viktiga för integration och socialt samförstånd, som är en förutsättning för ett effektivt genomförande av andra flyktingfonden.

3.4 Den omfattande strategiska processen för genomförande av programmet, med hjälp av riktlinjer, fleråriga program med årligt genomförande, två delrapporter från kommissionen och en rapport i efterhand, förefaller lämplig. Denna uppläggning är i linje med befintliga genomförandemekanismer som tillämpas i samarbete mellan medlemsstaterna och gemenskapen, och visar hur effektivt det är med en metod som underlättar god ansvarsfördelning mellan gemenskapen och medlemsstaterna i enlighet med subsidiaritetsprincipen, som innebär delat ansvar. Andra flyktingfonden får inte bara bli ett redskap för fördelning av anslag mellan medlemsstaterna, utan ambitionen måste vara – vilket påpekats i punkt 3.1 ovan – att göra framsteg i genomförandet av en gemensam asylpolitik. Mot bakgrund av att inte alla lagstiftningsinstrument som föreslagits för denna politik verkligen har antagits, kan genomförandet av andra flyktingfonden hjälpa medlemsstaterna att på ett mer medvetet och insiktsfullt sätt fatta återstående beslut.

3.4.1 Inrättandet av en ansvarig myndighet i var och en av medlemsstaterna kommer att bidra verksamt till att de nationella programmen blir mer enhetliga och sammanhängande, till att de nationella åtgärderna kan genomföras på ett öppet och korrekt sätt och till att den oundgängliga kontakten med befolkningen och civilsamhället kan förbättras. EESK vill peka på att rådfrågning av de berörda parterna och medverkan och ansvarstagande från deras sida får stort utrymme i förslaget, ända från förberedelserna för de fleråriga programmen. Att det civila samhällets organisationer och de lokala myndigheterna involveras är en metodologisk princip som är avgörande för att man skall kunna garantera att erfarenheterna på fältet beaktas, att det uppstår en samhällsdebatt, ett samförstånd och därmed goda styrelseformer på detta område. Kommittén har mer än en gång påpekat detta i sina yttranden och är nöjd med att återfinna det i kommissionens text.

3.4.1.1 Enligt kommittén är det särskilt viktigt att man garanterar och underlättar de icke-statliga organisationernas tillträde till de centrum där nyanlända flyktingar inkvarteras eller slussas vidare, så att organisationerna kan bedriva stödjande verksamhet redan vid mottagandet av nyanlända flyktingar. Det vore värdefullt om dessa insatser blev föremål för en särskild gemenskapsinsats som kunde öka deras räckvidd.

3.4.2 Erfarenheterna visar att partnerskapen mellan nationella och lokala myndigheter och det civila samhällets organisationer har varit effektiva. EESK hoppas att det samarbete som vuxit fram inte går till spillo när andra flyktingfonden genomförs, utan i stället fortsätter med hjälp av nya och mer strukturerade instrument.

3.5 Flyktingfonden har utformats med hänsyn till att situationen ser olika ut i de olika medlemsstaterna, och ett avgörande kriterium för anslagsfördelningen är fortfarande antalet personer i målgrupperna i de olika länderna. Kommittén konstaterar att man vid utformningen av riktlinjerna för den fleråriga programplaneringen måste ta tillräcklig hänsyn till dessa skillnader och till att man i olika länder har kommit olika långt på detta politikområde.

3.5.1 Det är betecknande, även om det mest är symboliskt, att de nya medlemsländerna under de första tre åren av programmen tilldelas ett årligt belopp som är större än det de nuvarande 15 EU-länderna mottar. De nya länderna har ännu inte skaffat så stor erfarenhet på detta område och några av dem befinner sig vid EU:s yttre gränser. Det är därför viktigt att de integreras i den dynamiska asylpolitik som bedrivs i de 15 nuvarande medlemsländerna, och att de får kapacitet att utnyttja gemenskapsinstrumenten på området. Framför allt behöver de nya medlemsländerna få ta del av de nuvarande medlemsländernas erfarenheter och få särskilt stöd, bland annat genom att man prioriterar gemenskapsinsatser för att utveckla den administrativa kapacitet och förvaltningskapacitet som asylpolitiken kräver.

3.6 Kommittén vill peka på hur viktigt det är att flyktingfondens förfaranden för budgetgenomförande är relevanta och effektiva, och att man undviker missförhållanden som kan uppstå om förfarandena är alltför komplicerade och obegripliga. Det är också viktigt att de organisationer i det civila samhället som ägnar sig åt flyktingar och personer som åtnjuter olika typer av skydd inte belastas med förfaranden som är alltför komplicerade och/eller svåra att genomföra. Detta gäller såväl medlemsstaternas insatser som gemenskapsinsatserna. En icke-statlig organisation, som arbetar under stränga krav på öppenhet, fungerar helt annorlunda och behöver vara flexibel på ett annat sätt än ett byggföretag som vinner en upphandling om att bygga ett centrum för nyanlända flyktingar. EESK befarar att skyldigheter och ansvar inte kommer att framgå tillräckligt klart i de kontrakt som den ansvariga myndigheten undertecknar med det civila samhällets organisationer, och att organisationerna kommer att bli tvungna att lägga ner mer möda på administrativa uppgifter och kontroll av utgifter än på effektiva åtgärder för att respektera rättigheter och tillfredsställa behoven hos de personer som insatserna riktar sig till.

3.6.1 EESK anser dessutom att dröjsmålsräntan på de belopp som skall betalas tillbaka när medlen använts på ett otillbörligt sätt endast bör vara symbolisk, för att undvika att medlemsstaterna utformar ytterst restriktiva anbudsförfaranden för att skydda sig i sin tur, något som skulle få negativa effekter på de icke-statliga organisationernas medverkan och effektiviteten i deras insatser. Man kan erinra om att det inte finns en enda medlemsstat där asylpolitiken uteslutande sköts av offentliga organ, och att det i vissa länder inte skulle finnas stort hopp för flyktingar och personer med olika skydd om det inte vore för de icke-statliga organisationernas insatser och stöd. Kommittén begär därför att flyktingfondens genomförandebestämmelser utformas mot bakgrund av dessa förhållanden.

3.7 EESK uppmanar kommissionen att ålägga medlemsstaterna att fastställa gemensamma kriterier för insamlingen av uppgifter. Den kvantitativa aspekten på genomförandet av flyktingfonden är lika viktig som den kvalitativa, eftersom anslagsfördelningen vid medfinansiering tar sin utgångspunkt just i uppgifter om personer som åtnjuter flyktingstatus eller annat skydd eller ansöker om sådan status eller sådant skydd.

3.8 När det gäller artikel 26.2 bör medlemsstaterna i sina utvärderingar rådfråga icke-statliga organisationer och arbetsmarknadens parter.

4. Slutsatser

4.1 Kommittén anser att förslaget om inrättande av Europeiska flyktingfonden för perioden 2005–2010 har många förtjänster, och att anslagsnivån och organisationen borgar för delat ansvar mellan medlemsstaterna och kommissionen. Kommittén vill även framhålla att mottagande och integration av flyktingar även i fortsättningen måste betraktas som hörnstenar i en fullgod asylpolitik.

4.2 En aspekt som förtjänar uppskattning är att medlemsstaterna och den ansvariga myndighet som de skall inrätta ges ansvar för att involvera alla berörda parter i ett allt effektivare samarbete. Detta gäller framför allt det civila samhällets organisationer och de regionala och lokala myndigheterna. En nödvändig prioritering i genomförandet av flyktingfonden är att se till att insatserna blir effektiva och att förfarandena för genomförande av olika aktörers insatser i medlemsstaterna är okomplicerade och öppna.

4.3 Kommittén menar att det är nödvändigt att fastställa gemensamma kriterier för insamling av uppgifter på flyktingområdet, också för att garantera att de insatser som genomförs i olika länder blir likvärdiga och jämförbara. Gemenskapsinsatserna bör i första hand inriktas på att utveckla och stödja den administrativa kapaciteten och förvaltningskapaciteten i de nya medlemsländerna.

4.4 EESK hoppas att förslaget om andra flyktingfonden skall bli föremål för ett snabbt beslut som följs av lämpliga och öppna genomförandebestämmelser.

Bryssel den 2 juni 2004 Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Roger BRIESCH

(1) Föredragande: Gérard Deprez.

(2) EGT C 168, 16.6.2000 (föredragande: Soscha zu Eulenburg).

(3) 30–31 oktober 2003.

(4) SEK(2004) 161/ KOM(2004) 102 slutlig, 12.4.2004 – ”Commission Working Staff Paper – Proposal for a Council Decision establishing the European Refugee Fund for the period 2005-2010 – Extended Impact Assessment”.

(5) Detta gäller särskilt de budgetposter som under 2003 och 2004 finansierade pilotprojekt i fråga om integration, förslaget om att inrätta en europeisk byrå för de yttre gränserna, utnyttjandet av programmet Equal för asylsökandes integration på arbetsmarknaden etc.

(6) Den rättsliga ställning som anges i Genèvekonventionen av den 28 juli 1951 och dess protokoll av den 31 januari 1967.

(7) I enlighet med direktiv 2001/55/EG.

(8) Antaget den 29 april 2004.

(9) Förslag till rådets direktiv om miniminormer för när medborgare i tredje land och statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning, EGT C 51 E, 26.2.2002.

(10) Se yttrande från EESK, EGT C 221, 17.9.2002 (föredragande: An Le Nouail Marlière).

(11) Under de senaste två åren har färre personer anlänt, men man kan självklart inte utesluta att flyktingströmmarna åter kan tillta. Det bör påpekas att eftersom tendenserna härrör från nationell icke-harmoniserad statistik kan de även påverkas kraftigt av den politik som och den administrativa tradition som råder i medlemsstaterna.

(12) Se EESK:s yttrande om ”Förslag till rådets direktiv om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna”, punkt 4.3, EGT C 48, 21.2.2002 (föredragande: Dario Mengozzi) och yttrandet om ovannämnda förslag om flyktingars rättsliga ställning, punkt 3.7.1, EGT C 221, 17.9.2002 (föredragande: An Le Nouail Marlière).