SV    SV SV 
SV    SV  EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION 
Bryssel den 18.9.2008 
SEK(2008) 2454 
  
KOMMISSIONENS ARBETSDOKUMENT 
 
Följedokument till  
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH 
EUROPAPARLAMENTET 
 
om en ny handlingsplan mot narkotika för 2009–2012 
 
SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN  
{KOM(2008) 567} 
{SEK(2008) 2455} {SEK(2008) 2456} 
SV 2   SV Sammanfattning  
1.1. Inledning 
Syftet med denna konsekvensanalys är a tt bestämma den lämpligaste strategin för 
genomförandet av EU:s na rkotikastrategi för 2005–20121. Strategins målsättning är att värna 
om folkhälsan och skydda och förbättra samhä llets och individens välbefinnande, samt att 
trygga en hög säkerhetsnivå för allmänheten geno m ett balanserat och integrerat angreppssätt 
på narkotikaproblemet. I strategin anges ra marna, målen och prioriteringarna för EU:s 
narkotikabekämpningsverksamhet som genomf örs genom två på varandra följande EU-
handlingsplaner mot narkotika. EU:s förs ta handlingsplan mot narkotika för 2005–20082 
antogs 2005. Under första hälf ten av 2008 gjorde kommissionen en efterhandsutvärdering för 
att bedöma planens verkan och för att föresl å en ny EU-handlingsplan mot narkotika för 
2009–2012. Denna konsekvensanalys grundas i st or utsträckning på resultaten av 
utvärderingen.  
I samband med utvärderingen och konsekvensan alysen har kommissionen samrått med olika 
viktiga intressentgrupp er. Utöver återkommande samråd oc h informationsutbyte med rådets 
övergripande arbetsgrupp för narkotikafrågor inkom många bidrag till konsekvensanalysen 
från kommissionens avdelningar tack vare inrättandet av en  kommissionsintern styrgrupp. En 
styrgrupp inrättades för expertsamråd före och under utvärderingen av  EU:s handlingsplan 
mot narkotika för 2005–2008. I två separata omgångar samrådde kommissionen med 
civilsamhälleforumet om narkotika. Inget öpp et samråd anordnades i samband med denna 
konsekvensanalys, främst på grund av tidsbrist.  
1.2. Beskrivning av problemet 
EU:s narkotikastrategi för 2005–2012 och EU:s  handlingsplan mot narkotika för 2005–2008 
har utvecklats kring narkotikapo litikens två huvudfrågor, nämligen minskning av efterfrågan 
och minskning av tillgången på narkotika , kompletterat med tre tvärgående teman: 
samordning, internationellt samarbete och information, forskning och utvärdering .  
Handlingsplanen är ett icke-bindande samarbet sinstrument främst avsett för medlemsstaterna, 
som kan genomföra syftena och målen som de vill. Ett begränsat antal mål och åtgärder genomförs endast på EU-nivå, t.ex. genom  verksamhet som kommissionen bedriver. 
Handlingsplanen ger en vägledning för natio nell narkotikapolitik, men försvårar även 
bedömningen av planens direkta e ffekter, eftersom de flesta må len och åtgärderna genomförs 
indirekt: handlingsplanen syftar nämlig en till att påverka andras åtgärder.  
Utvärderingen av EU:s handlingsplan mot na rkotika för 2005–2008 visar att målsättningarna 
har omsatts i den nationella politiken, eller re dan återspeglades i befintliga policydokument. 
Av utvärderingen framgår att handlingsplanen har bidragit till omfa ttande verksamhet och 
samarbete. Framsteg har gjorts när det gäller praktiskt taget alla specifika mål och åtgärder, 
dock med olika grad av framgång. I utvärder ingen uppmärksammades även vissa stora 
problem. Handlingsplanen innehåller flera inbördes motsägelser samt ett alltför stort antal mål och åtgärder, och brist på prioritering mellan dessa.  
                                                
 
1 CORDROGUE 77, 22.11.2004 
2 EUT C 168, 8.7.2005 
SV 3   SV Samordningen  inom kommissionen när de gäller genom förandet av handlingsplanen skulle 
kunna förbättras, bland annat genom tydligare prioriteringar och förbättrad kommunikation 
mellan olika politikområden om EU:s narkotikapolitiska mål.  
När det gäller minskning av efterfrågan på narkotika har endast ett fåtal medlemsstater infört 
allmänna kvalitetsriktlinjer för förebyggande åtgärder, behandling och skademinskning. 
Dessutom måste man satsa på att förbättra effektiviteten i utbudet av behandling och 
skademinskning samt tillgängligheten och tillgå ngen till sådana tjänster. Medlemsstaterna 
måste även anstränga sig för att anpassa sig till  nya tendenser i efterf rågan på behandling. Att 
i fängelser erbjuda förebyggande åtgärder, skademinskning och behandling som går att 
jämföra med tjänster som erbjuds utanför fänge lserna är av stor vikt för att minska 
narkotikarelaterade infektionssjukdomar och an talet narkotikarelater ade dödsfall, som är 
betydligt vanligare inom kriminalvårdssystemet än utanför. 
När det gäller minskning av narkotikatillgången ökar brottsbekämpningssamarbetet på 
narkotikaområdet mellan medlemsstaterna, me n befintliga instrument såsom gemensamma 
utredningsgrupper och gemensamma tullakti oner används inte i full utsträckning. 
Medlemsstaterna skulle ocks å i betydligt högre utsträck ning kunna bidra till Europols 
verksamhet, t.ex. med informationsutbyte oc h underrättelseverksamhet, genom ett närmare 
samarbete mellan brottsbekämpande myndigheter på nationell nivå. Positiva resultat från nyligen genomförda gränsöverskridande bro ttsbekämpningsprojekt (t .ex. MAOC-N) visar hur 
viktigt det är att stärka insamlingen och ut bytet av underrättelser som utgångspunkt för en 
förbättrad underrättelsebaserad  brottsbekämpning. Narkotikastr ategins mål att göra uppgifter 
om minskningen av narkotikatil lgången och brottsbekämpnings resultaten mer mätbara och 
pålitliga kompliceras av bristen på tillgång till standardiserade nyckelindikatorer på detta område.  
På området internationellt samarbete  har handlingsplanen enligt me dlemsstaterna varit viktig 
för att uppnå samstämmighet och konsensus för EU :s del på internationell nivå. EU handlar 
alltmer unisont, särskilt i FN:s narkotik akommission, men det bö r göras ytterligare 
ansträngningar för att se till att EU talar med en röst i narkotikakommissionens plenarsammanträden. EU:s integr erade och välavvägda strategi har tjänat som förebild när 
många kandidatländer och länder in om den europeiska grannskaps politiken har utarbetat sina 
egna narkotikastrategier och handlingsplaner.  
Ett stort antal stödprojekt i kandidatländerna och de länder som ingår i stabiliserings- och 
associeringsprocessen har understötts under de senaste åren. Samtidigt bör både EU:s och 
medlemsstaternas program och projekt för extern finansiering tydligare kopplas till 
prioriteringarna i EU:s narkotika politik. Nya narkotikarutter skap ar behov av ett flexibelt och 
brett samarbete med länderna i de berörda regionerna.  
När det gäller information, forskning och utvärdering kommer man i utvärderingen fram till 
att kvaliteten på den tillgängliga informationen om narkotikasituationen i Europa har förbättrats på senare år, men att fler åtgärd er kan behövas för att få  till stånd en bättre 
samordning och komplementaritet mellan fors kning och forskningsfinansiering på både 
nationell nivå och EU-nivå. Det är oroande att stödet från medlemsstater na till de nationella 
kontaktpunkterna kan komma att minska, efters om dessa kontaktpunkter utgör ryggraden i 
ECNN:s informationsinfrastruktur. Utvärderi ngen av narkotikapol itiken kommer även 
fortsättningsvis att va ra mycket viktig.  
SV 4   SV 1.3. Nuvarande läge 
I EU är cannabis fortfarande den mest kons umerade olagliga narkotikan med 17,5 miljoner 
användare förra året. Kokain användes av 4,5 miljoner EU-medborgare förra året och antalet 
har stigit dramatiskt i vissa medlemsstater, medan ecstasymissbruk överlag verkar ha minskat 
något. Läget för heroinmissbruk och sprutnarkoman i verkar generellt sett oförändrat. Den allt 
lägre åldern på förstagångsmissbrukare oc h det ökade blandmissbruket innebär stora 
utmaningar för förebyggande åtgärder och behandling. 
I EU är mellan 1 och 8 av 1 000 invånare narkotikamissbrukare. Mellan 7 500 och 8 000 
narkotikarelaterade dödsfall inträffar va rje år. Omkring 100 000–200 000 EU-medborgare 
som har injicerat narkotika lever med hiv, och r unt en miljon med hepatit C. Infektionsrisken 
är särskilt hög i vissa miljöer där det är vanlig t att man delar sprutor, t.ex. i fängelser. Under 
2005 rapporterade 21 EU-länder 326 000 nya pe rsoner som påbörjat behandling. Omkring 
525 000 narkotikamissbrukare får substitutionsbehandling i EU. 
Produktion och framställning av samt olaglig  handel med narkotika hör fortfarande till 
huvudaktiviteterna för den organiserade brottsli ghet som inriktar sig på och verkar inom 
Europeiska unionen. Narkotikarutterna til l EU samt narkotikaframställningen och 
införselställena i EU blir allt mer diversifie rade, och den olagliga handeln med narkotika inom 
EU är omfattande. 
Nyckelkorridorer som börjar i Afghanistan och korsar de centralasiatiska länderna används 
för smuggling av opiater till EU. Den störst a delen av heroinet når Västeuropa via 
Balkanrutterna som börjar i Turkiet, men den centrala Balkanrutten genom länderna på 
Balkan till Italien eller Sloveni en används alltmer. Rutten via Ukraina och Rumänien  ökar 
också i betydelse. Det finns tre viktig a havsrutter för kokain till Europa. Den norra rutten  går 
från Västindien via Azorerna till Portugal och Spanien. Centralrutten  går från Sydamerika via 
Kap Verde eller Madeira och Kanarieöarna  till Europa. På senare tid har en afrikansk rutt  
börjat användas, som går från Sydamerika till  Västafrika och därifrån till Portugal och 
Spanien. Europeiska unionen är en viktig region  för framställning av syntetisk narkotika, i 
synnerhet amfetamin och ecstasy.  
Antalet narkotikabeslag har stab iliserats under de senaste åre n, bortsett från kokain, där man 
har sett en betydande ö kning. Priset på gatan, just erat för inflationen, sjönk  dock för all den 
narkotika som nämns ovan under perioden 2000–2006, medan styrkenivåerna var oförändrade 
eller minskade för cannabis, amfetamin och kokain.  
Missbruket av narkotika medför avsevärda sa mhällskostnader för EU:s medlemsstater. En 
nyligen genomförd studie från Europeiska  centrumet för kontroll av narkotika och 
narkotikamissbruk (ECNN) med information från  sex medlemsstater visar att de narkotika-
relaterade offentliga utgifterna utgjorde mellan 0,05 % och 0,46 % av BNP i dessa länder. 
Med utgångspunkt i dessa rapporter beräknar ECNN att de totala narkotikarelaterade 
offentliga utgifterna i EU:s 27 medlemsstater och Norge är mellan 13 och 36 miljarder per år, 
vilket motsvarar upp till 0,33 % av  BNP i EU:s medlemsstater.  
1.4. Subsidiaritet och mervärde 
EU:s medlemsstater är huvudaktörerna på narkot ikaområdet, och är i första hand ansvariga för 
lagstiftningen på detta område. I fördragen er känns dock uttryckligen behovet av att ta itu 
SV 5   SV med narkotikarelaterade frågor på EU-nivå, särskilt på områdena rättsliga och inrikes frågor3 
och folkhälsa4. EU:s narkotikastrategi för 20 05–2012 utarbetades inom EU- och EG-
fördragens rättsliga ramar, baserat på unionens, gemenskapens och de enskilda 
medlemsstaternas respektive behörighetsom råden, med vederbörlig hänsyn tagen till 
subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen. 
Utvärderingen av EU:s handlingsplan mot narkotika för 2005–2008 visar att praktiskt taget 
alla medlemsstater anser att det finns ett mervär de i att ha en handlingsplan mot narkotika på 
EU-nivå. Medlemsstaterna påpekar att handlings planen innehåller tydlig a mål på EU-nivå och 
är vägledande vid fastställandet av de nationella prioriteringarn a, vilket leder till en ökad 
överensstämmelse och konvergens mellan de olika ländernas narkotikapolitik på frivillig 
basis. Den ger även vägledning för utbytet av bästa praxis och för utarbetandet av 
gemensamma standarder på många viktiga områden för att minska tillgången och efterfrågan på narkotika. Handlingsplanen innehåller övergri pande narkotikapolitiska  ramar och har varit 
ett stöd i utvecklandet av  mångsidiga, högkvalitativa nationell a strategier och handlingsplaner 
i hela EU.  
Många medlemsstater anser att EU:s handlingspl an har varit viktig för det internationella 
samarbetet och att EU har nått inflytande på de n internationella arenan på narkotikaområdet 
tack vare möjligheten att stödj a sig på det samförstånd som återspeglas i strategin och 
handelsplanen. EU:s handlingsplan spelar en viktig roll för den europeiska modellen för 
narkotikapolitik som grundar sig på ett balanser at angreppssätt och grund läggande rättigheter. 
Inriktningen på evidensbaserade beslutsproces ser, övervakning, utvärd ering och information 
har varit ett viktigt mervärde för de nationella narkotikastrategiern a, vilket har lett till större 
fokus på effektivitet på nati onell nivå och identifiering och jämförande av tendenser.  
1.5. Mål 
Eftersom EU:s narkotikastrategi för 2005–2012 kvarstår som den övergripande policyn för 
utarbetandet av EU:s nya handlingsplan mot na rkotika, är de mål och prioriteringar som 
fastställs i strategin fortfa rande giltiga. EU:s handlings plan mot narkotika för 2005–2008 
omfattade 46 mål och 86 operativa insatser . Det ligger utanför ramarna för denna 
konsekvensanalys att begrunda alla  möjliga nya mål och åtgärder i en ny handlingsplan eller 
att undersöka alla de 30 eller fler slutsatser som identifie ras i problemformuleringen.  
Konsekvensanalysen inriktas därför på ett begrän sat antal slutsatser från utvärderingen när det 
gäller eventuella nya operativa må l. Handlingsplanens förväntade effekt i sin helhet och effekt 
för vart och ett av de utvalda exemplen analys eras för varje alternati v. I avsnitt 3 i rapporten 
presenteras sedan de övergrip ande strategimålen för huvudfrågor na minskning av efterfrågan 
och minskning av tillgången på narkotika sa mt för de tvärgående teman samordning, 
internationellt samarbete samt informati on, forskning och utvärdering. Två exempel på 
operativa mål för varje övergripa nde strategimål har utarbetats.
  
1.6. Kartläggning och bedömning av policyalternativen 
Då det finns en övergripande och pågående narkotikastrategi för 2005–2012 kommer inget av 
de mål som presenteras att leda till nå gra större strategiska förändringar. I 
konsekvensanalysen övervägdes sex policyalte rnativ. Följande tre ansågs möjliga.  
                                                 
3 Artiklarna 29 och 31.1 e i av delning i VI i EU-fördraget. 
4 Artikel 152 i EG-fördraget. 
SV 6   SV Alternativ 1 – Göra ingenting (grundscenario): Enligt detta alternativ föreslås ingen 
handlingsplan för genomförandet av den andra halv an av EU:s narkotikastrategi. Strategin 
kommer att fortsätta att utgöra den allmänna ramen för narkotikarelaterad verksamhet i EU, men det kommer inte att identifieras några ope rativa mål eller åtgärder, utvecklas några 
indikatorer för genomförandet eller anges tidsfrister för åtgärderna.  
Alternativ 2 – EU:s handlingsplan mot na rkotika för 2005–2008 förlängs för ytterligare 
4 år: Detta alternativ in nebär att EU:s handlingsplan mo t narkotika för 2005–2008 kommer 
att förlängas. Pågående åtgärder kommer att fortsätta. Avslutade åtgärder kommer att 
strykas. Inga nya åtgärder läggs till.  
Alternativ 3.2. – En detaljerad EU-hand lingsplan mot narkotika för 2009–2012 läggs 
fram, som omfattar operativa mål och åt gärder på EU- och medlemsstatsnivå: Detta 
alternativ bygger på de viktigaste erfarenhe terna från utvärderingen av EU:s handlingsplan 
mot narkotika för 2005–2008. Förslaget om en ny  och detaljerad handlingsplan för både EU 
och medlemsstaterna kommer att be akta resultaten av utvärder ingen och kan anpassas till de 
senaste förändringarna och senaste kuns kaperna om narkotikasituationen i EU.  
1.7. Analys och jämförelse av konsekvenser 
Det antagande som ligger till grund för narkotik astrategin och handlings planerna är att ett 
integrerat och tvärvetenskapligt angreppssätt med sammanförande av olika narkotikapolitiska 
områden och genomförande av flera mål samtidig t, kommer att leda till synergier och större 
effekt.  
Jämförelsen av de olika alternativen visar att valet av alternativ 1 , grundscenariot, skulle leda 
till en narkotikapolitik på EU -nivå som saknar drivkraft och dynamik. EU:s narkotikastrategi 
för 2005–2012 skulle fortfarande vara giltig, men utan någon handlingsplan  för att genomföra 
den skulle det mestadels vara frågan om tillfällig a åtgärder som inte är samstämmiga och inte 
tar hänsyn till nya trender och utvecklingen i narkotikasituationen. Avsaknaden av politiska ramar på EU-nivå skulle kunna komma att öka  divergensen mellan nationella strategier, 
medan verksamheten på EU-nivå skulle begr änsas till befintliga behörighetsområden och 
program.  
Alternativ 2 skulle innebära att man inte skulle ta itu med felen och bristerna i den befintliga 
EU-handlingsplanen mot narkotika för 2005–2008 och inte skulle ta hänsyn till nya händelser 
tendenser. Avsaknaden av en aktualiserad ram fö r åtgärderna skulle ku nna leda till minskad 
synlighet och lägre prioritet för narkotikafrågan på EU- och medlemsstatsnivå. Detta 
alternativ skulle kunna ses som en säker satsning eftersom målen och åtgärderna redan har 
fastställts.  
Valet av alternativ 3.2  skulle ge uppmärksamhet åt de problem som identifierats i 
utvärderingen av EU:s handlingsplan  mot narkotika för 2005–2008. Genom en ny 
handlingsplan skulle man kunna beakta förändri ngar som uppstått på senare år och ändra 
inriktningen på målen i handlingsplanen för at t göra åtgärderna mer effektiva och mätbara. 
Detta alternativ skulle ligga mer i linje med EU:s narkotikastrategi som uttryckligen föreskriver två på varandra följande EU-handlingsplaner  mot narkotika med syftet att omsätta 
och genomföra målen i praktiken.  
Sammanfattningsvis skulle  Alternativ 1  innebära ett steg tillbaka. Utvärderingen visar tydligt 
att det finns ett behov av en koncis handlingsplan med uppställda prioriteringar, som beaktar 
nya kunskaper och utmaningar. Därför är alternativ 2  inte att rekommendera. En ny EU-
SV 7   SV handlingsplan mot narkotika för 2009–2012 såsom den presenteras i alternativ 3.2  ger sådana 
möjligheter och är därför det alternativ som föredras.  
1.8. Övervakning och utvärdering 
Den nya handlingsplanen enligt alternativ 3.2  kommer att innehålla en indikator och en 
tidsplan för varje åtgärd och ange vilka pa rter som är ansvariga för genomförandet. 
Kommissionen kommer att fortsätta att utarbeta årliga framstegsrapporter. En övergripande 
utvärdering av EU:s handlingsplan mot nar kotika för 2009–2012 och EU:s narkotikastrategi 
för 2005–2012 kommer att genomföras under 2012. 
ECNN och Europol kommer att fortsätta ta  fram rapporter om läget när det gäller 
narkotikaproblemet inom sina behörighetsom råden. Den föreslagna nya handlingsplanen 
kommer att lägga särskild tonvikt på en förb ättrad mätbarhet av politikens effekter på 
narkotikasituationen och förslå indikato rer för minskning av tillgången och för 
brottsbekämpningen.