Förslag till RÅDETS BESLUT om att offentliggöra rekommendationen i syfte att ge en varning till Italien för att förhindra uppkomsten av ett alltför stort underskott (framlagt av kommissionen i enlighet med artikel 99.4 i Fördraget)

MOTIVERING

Rådets förordning (EG) nr 1466/97 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken [1] innehåller ett system med en tidig varning genom vilket rådet på ett tidigt stadium kan varna en medlemsstat om behovet av att vidta nödvändiga korrigerande åtgärder som avser de offentliga finanserna för att förebygga att underskottet i de offentliga finanserna blir alltför stort. I artikel 6.2 i förordningen beskrivs hur varningssystemet skall tillämpas för de länder som har infört den gemensamma valutan. Rådet skall övervaka genomförandet av stabilitetsprogrammen, särskilt med sikte på att fastställa betydande faktiska eller förväntade avvikelser i de offentliga finanserna från det medelfristiga budgetmålet om balans i de offentlig finanserna eller från den anpassningsbana för att uppnå målet som anges i programmet. Om rådet fastställer betydande avvikelser skall det i syfte att ge en varning för att förebygga att ett alltför stort underskott uppstår, lämna en rekommendation till den berörda medlemsstaten att vidta nödvändiga anpassningsåtgärder. Denna varning ges i enlighet med förfarandet i artikel 99.4 i fördraget och på grundval av en rekommendation från kommissionen.

[1] EGT L 209, 2.8.1997.

Vid beslut om huruvida varningsmekanismen skall användas beaktar kommissionen [2] följande faktorer: storleken på avvikelsen i förhållande till budget, dvs. i vilken utsträckning en medlemsstats offentliga finanser avviker från de mål som fastställts i stabilitets- eller konvergensprogrammen, skälen till budgetavvikelsen, dvs. huruvida det faktiska saldots avvikelse från målsaldot kan förklaras av rent konjunkturmässiga faktorer, och risken för ett alltför stort underskott i de offentliga finanserna, dvs. om det finns risk för att underskottet överskrider referensvärdet på 3 % av BNP.

[2] KOM(2002) 668 slutlig, 27.11.2002.

Mål för underskottet och genomförande

2002 års uppdatering av Italiens stabilitetsprogram, som inkom till kommissionen den 20 november 2002, omfattade perioden 2002-2006. I programmet beräknades underskottet i de offentliga finanserna till 1,5 % av BNP 2003, på grundval av ett antagande om en real BNP-tillväxt på 2,3 %, och ett underskott i de offentliga finanserna på 0,6 % av BNP 2004, grundat på ett antagande om en real BNP-tillväxt på 2,9 %. Därefter följde ett antal revideringar (se nedanstående tabell) till följd av att budgetgenomförandet 2002 var sämre än väntat, uppdaterade prognoser för den ekonomiska tillväxten och en omprövning av budgetmålen. I den officiella prognosen som lades fram tillsammans med budgeten i september 2003 beräknades underskottet till 2,5 % av BNP 2003, med antagande om en real BNP-tillväxt på 0,5 %. År 2004 siktade man på ett underskott på 2,2 % av BNP, med ett antagande om en real BNP-tillväxt på 1,9 %. Uppgifterna för 2003 och 2004 bekräftades i uppdateringen av stabilitetsprogrammet som inlämnades den 1 december 2003.

>Hänvisning till>

De upprepade justeringarna nedåt av den ekonomiska tillväxten och justeringarna uppåt av budgetunderskottet avspeglar det mönster som framhölls i kommissionens tekniska bedömning av det uppdaterade stabilitetsprogrammet [3] och i rådets yttranden om samma program [4]. Budgetplanen baserades vid flera tillfällen på alltför optimistiska antaganden om tillväxten, särskilt vad gäller utsikterna för tillväxten på medellång sikt. Till följd av detta var budgetgenomförandet i procent av BNP sämre än beräknat både i nominella och konjunkturrensade termer, till och med utan ytterligare expansiva diskretionära åtgärder inom budgetåret. [5] De successiva revideringarna av BNP i reala termer drog ner den potentiella produktionsnivån. Det som enligt de officiella prognoserna skulle ha varit en konjunkturrelaterad försämring i de offentliga finanserna visade sig vara av strukturell karaktär. Även om alla tillväxtprognoser egentligen dras med fel och man i de flesta prognoser inte befarade att den nuvarande lågkonjunkturen skulle vara så länge, överensstämmer inte den påtagliga och ihållande optimismen i Italiens officiella tillväxtprognoser med en försiktig budgetstrategi.

[3] Se följande webbplats för bedömningen av 2002 och 2003 års uppdatering av stabilitetsprogrammet: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/cswd_en.htm.

[4] EUT C 26, 4.2.2003, EGT C 51, 26.2.2002 och EGT C 77, 9.3.2001.

[5] På basis av den metod för beräkning av potentiell produktion och produktionsgap som antogs av rådet den 12 juli 2002.

Avvikelsen från budgetmålet 2003

Enligt rapporten om underskottet i de offentliga finanserna och de offentliga skuldnivåerna av den 1 mars 2004 (anmälan inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott), uppgick den reala BNP-tillväxten 2003 till 0,3 % och underskottet 2003 till 2,4 % av BNP, dvs. det var 0,9 procentenheter högre än det ursprungliga beräknade underskottet, trots de engångsåtgärder vilkas effekter uppskattas till mer än 2 procentenheter av BNP. Utan dessa engångsåtgärder skulle underskottet ha uppgått till mer än 4,5 % av BNP. [6]

[6] "Engångsåtgärder" är åtgärder som leder till tillfälliga (och således inte helt oåterkalleliga) försämringar eller förbättringar i de offentliga finanserna. Den avgörande faktorn är en betydande, övergående och identifierbar effekt på de offentliga räkenskaperna som uppväger alla eventuella varaktiga effekter av åtgärden. Även om det inte kan uteslutas att skatteamnestier kan leda till en varaktigt bredare skattebas och således inte kan karaktäriseras som rena engångsåtgärder, kan effekten under det år då inkomsterna från skatteamnestin redovisas kvalificeras som tillfällig.

2003 års avvikelse i förhållande till 2002 års uppdaterade stabilitetsprogram beror på att de primära utgifternas andel av BNP var högre än planerat och i storleksordningen 1,7 procentenheter, vilket inbegriper ett inkomstbortfall från försäljning av realtillgångar med cirka 0,4 procentenheter av BNP [7]. En ytterligare avvikelse från prognoserna som berodde på en alltför optimistisk bedömning av skatternas andel av den ekonomiska tillväxten kompenserades fullt ut av oväntade inkomster från en skatteamnesti. På det hela taget uppgick avvikelsen från 2002 års uppdaterade stabilitetsprogram vad gäller det primära saldot i de offentliga finanserna till 1,6 % av BNP, vilket bekräftade den nedgående trenden för det primära saldot efter de stora överskotten som noterades under senare delen av 1990-talet. Tack vare lägre räntebetalningar än vad som officiellt beräknats på cirka 0,7 % av BNP uppgick den totala budgetavvikelsen, enligt vad som nämns ovan, till 0,9 av BNP.

[7] Enligt det europeiska nationalräkenskapssystemet (ESA95) skall försäljning av reala tillgångar redovisas som minskning av fasta bruttoinvesteringar.

Enligt den gemensamt överenskomna metoden för beräkning av potentiell produktion och BNP-gap beräknades det konjunkturrensade underskottet i kommissionens vårprognos 2004 till 1,9 % av BNP 2003, vilket innebar en förbättring på 0,3 % jämfört med föregående år. Detta uppnåddes med hjälp av de engångsåtgärder som enligt vad som nämns ovan beräknas till något mer än 2 procentenheter av BNP, vilket innebär en ökning från cirka 1,5 procentenheter 2002.

Avvikelsen från budgetmålet 2004

Enligt kommissionens vårprognos 2004 förväntas den reala BNP-tillväxten 2004 att uppgå till 1,2 % och utan ytterligare åtgärder beräknas underskottet i de offentliga finanserna att uppgå till 3,2 % av BNP, vilket således ligger över det referensvärde som fastställts i fördraget. Även om engångsåtgärderna har minskat sedan 2003 är de fortfarande omfattande och uppskattas till cirka en procentenhet av BNP. Det beräknade underskottet skulle följaktligen utan engångsåtgärder uppgå till cirka 4,25 % av BNP.

Enligt kommissionens vårprognos 2004 uppgår 2004 års avvikelse till 1,0 procentenheter i förhållande till det reviderade målet på 2,2 % av BNP som fastställdes i 2003 års uppdaterade stabilitetsprogram och till 2,6 procentenheter i förhållande till målet för underskottet på 0,6 % i 2002 års uppdaterade stabilitetsprogram. I kommissionens vårprognos 2004 beräknas det konjunkturrensade budgetunderskottet att öka med 0,7 procentenheter i förhållande till 2003 och hamnar då på 2,6 % av BNP, vilket inte ger en tillräcklig marginal för att förhindra att referensvärdet på 3 % av BNP överskrids.

Skillnaden mellan det planerade underskottet i kommissionens vårprognos 2004 på 3,2 % av BNP och det reviderade officiella målet på 2,2 % i 2003 års uppdaterade stabilitetsprogram beror på följande faktorer som beaktats i den förstnämnda rapporten: i) ett sämre genomförande 2003 - exklusive bidraget från engångsåtgärderna; ii) lägre ekonomisk tillväxt 2004, iii) större löneökningar per anställd inom den offentliga sektorn på grund av utvecklingen inom avtalsområdet, iv) en försiktigare, men ändå optimistisk bedömning av försäljningen av de offentligt ägda reala tillgångarna, och v) ANAS, den byrå som ansvarar för investeringar i och underhåll av det statliga vägnätet, kommer förmodligen att få vara kvar inom den offentliga sektorn, vilket inte är fallet i den officiella prognosen. [8] Kommissionens vårprognos 2004 införlivar i alla fall officiella beräkningar av ett antal åtgärders effekter på budgeten (utsträckning av villkoren för skatteamnestin för otillräckligt deklarerade skatteskulder, amnesti för överträdelse av detaljplanen och ett system för skatteuppgörelser) som eventuellt inte kommer att genomföras som planerat.

[8] ANAS omvandlades till ett aktiebolag 2002. 2002 och 2003 bedömde Istat och Eurostat att ANAS inte uppfyllde kraven för att klassificeras utanför de offentliga räkenskaperna, eftersom ett av kraven är att försäljningen skall täcka åtminstone 50 % av produktionskostnaderna (inklusive avskrivningar av de befintliga tillgångarna) vilket framgår av de europeiska nationalräkenskapssystemet (ESA95).

Den långsamma minskningen av den offentliga skulden som andel av BNP

Den ännu mycket höga nivån på den offentliga skulden som andel av BNP fortsätter att vara ett stort problem. I 2002 års uppdaterade stabilitetsprogram beräknades andelen att minska med 9,5 procentenheter under perioden mellan utgången av 2001 och utgången av 2004 för att uppgå till 100,4 % av BNP. I 2003 års uppdaterade stabilitetsprogram reviderades det officiella målet för den offentliga skulden som andel av BNP vid utgången av 2004 till 105 % av BNP. Vid anmälan i mars 2004 angavs skulden vid utgången av 2003 till 106,2 av BNP. [9] Utan extraordinära åtgärder som omvandlingen av den italienska riksbankens skuld 2002 och försäljningen av de offentliga aktieinnehaven i ENEL, ENI och Poste SpA som genomfördes i samband med ombildningen av Cassa Depositi e Prestiti (den tidigare offentligt ägda sparbanken) till ett aktiebolag 2003 skulle skuldkvoten ha minskat knappt sedan 2001. I kommissionens vårprognos 2004 planeras den offentliga skulden till 106 % av BNP 2004 och är i praktiken oförändrad jämfört med tidigare år, trots privatiseringsinkomster i storleksordningen 1 % av BNP (vilket anges i 2003 års uppdaterade stabilitetsprogram).

[9] Utöver rutinmässiga skulder och revideringar av BNP-uppgifter, reviderades i och med anmälan inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott av den 1 mars 2004 uppgifterna om den offentliga skulden från 1999 för att inbegripa uppgifter från transaktionskonton (bytesbalansen) som inte hade inkluderats. Uppgifterna reviderades ytterligare med hänsyn till konsolideringsposter.

Att skuldminskningen gick långsammare berodde på följande: i) successiva avvikelser i budgeten, ii) en lägre än väntad nominell BNP-tillväxt på 0,5 % 2002-2003 till följd av alltför optimistiska antaganden om den reala BNP-tillväxten, som delvis kompenserades av att BNP-deflatorn ökade mer än förväntat, och iii) beträffande stock-/flödesjusteringarna; ett fortsatt överskott av kontantupplåningen (fabbisogno di cassa delle amministrazioni pubbliche - en underskottsåtgärd som baseras på kassaflöde och inbegriper transaktioner med finansiella tillgångar, men utesluter privatiseringsinkomster) utöver underskottet enligt Maastricht-definitionen (på bokföringsmässiga grunder och exklusive finansiella transaktioner).

Kopplingen mellan fabbisogno och Maastricht-definitionen av underskott är inte helt tydlig. Skillnaden mellan de två ackumulerade uppgifterna härrör i) från den oförklarliga och ständiga skillnaden mellan kassa- och periodiseringskonton som på grund av dessa uppgifters karaktär bör utjämnas över tiden, ii) från finansiella transaktioner och iii) från statistiska justeringar. Det ackumulerade överskottet av fabbisogno utöver Maastricht-definitionen av överskott har påverkat minskningen av skuldandelen med cirka 8 procentenheter av BNP sedan 1999.

I ett framtidsperspektiv hotar flera faktorer de offentliga finansernas långfristiga hållbarhet. För det första har det primära överskottet minskat stadigt under flera år och uppgick till 2,9 % av BNP 2003, vilket motsvarar ett konjunkturrensat primärt överskott på 3,4 % i kommissionens beräkning. Båda förväntas dock försämras ytterligare under 2004 (kommissionens vårprognos 2004). Enligt vad som betonades i kommissionens tekniska bedömning av 2003 års uppdaterade stabilitetsprogram, och bekräftades i själva programmet, kommer denna nivå inte att säkerställa hållbarheten i de offentliga finanserna på lång sikt med tanke på de budgetmässiga effekterna av den åldrande befolkningen. [10] För det andra håller fördelarna på att upphöra med en minskande implicit räntesats på skulden som är kopplad till konvergensprocessen enligt Maastrichtfördraget, vilket är ett tecken på att vinstmarginalerna från återfinansiering av äldre statsobligationer till högre räntesatser med nya lån till mycket lägre ränta är nästan uttömda. Det finns i själva verket en risk att räntebördan på skulden börjar öka igen, eftersom marknadsräntorna förmodligen kommer att öka från de historiskt låga nivåerna under de senaste åren. Dessutom kommer den framtida strategin för skuldreduktion också att påverkas av en låg grad av potentiell produktionstillväxt, som inte kan förväntas göra betydande återhämtningar såvida Italien inte genomför kraftiga strukturreformer med avseende på målen på Lissabonagendan. Slutligen är avvikelsen mellan kassa- och periodiseringskontona ytterligare ett hinder för att kunna minska skulden.

[10] För en bedömning av 2003 års uppdatering av Italiens stabilitetsprogram 2003-2007 (ECFIN/18/04-EN) se följande webbplats: (http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/country/ commwd/it/com_it20032004pdf).

Politiska slutsatser

Kommissionen anser att kommissionens vårprognos 2004 påpekar följande: 1) Betydande avvikelser i budgeten 2004 i storleksordningen en procentenhet jämfört med målet för underskottet i 2003 års uppdaterade stabilitetsprogram (2,2 % av BNP) som i sin tur ökades från 0,6 % av BNP-målet i 2002 års uppdaterade stabilitetsprogram. 2) Att den betydande avvikelsen från strategin mot en budget som är nära i balans eller som uppvisar ett överskott i stor utsträckning kan förklaras av en BNP-minskning, vilket betonats i flera rådsyttranden om uppdateringar av stabilitetsprogrammet, har underskattats vid upprepade tillfällen. 3) Att avvikelser uppträdde trots ett avsevärt inslag av engångsåtgärder på cirka en procentenhet av BNP. 4) Att det förväntade underskottet 2004 överskrider referensvärdet på 3 % som fastställts i fördraget i avsaknad av ytterligare korrigerande åtgärder. 5) Att det beräknade konjunkturrensade budgetsaldot ligger klart över den nivå på 1,5 % av BNP som ger en tillräcklig marginal för att förhindra att referensvärdet på 3 % av BNP överskrids 6) Att avvikelsen från strategin för en budget som är nära i balans eller som uppvisar ett överskott på medellång sikt förmodligen kommer att öka ytterligare 2005 med tanke på den planerade successiva avvecklingen av engångsåtgärderna - på basis av den befintliga lagstiftningen beräknar kommissionen underskottet till 4 % av BNP vid sidan av en ekonomisk återhämtning. 7) Att strategin för skuldreduktion också riskeras, trots omfattande privatiseringsplaner på 1,1 % av BNP.

Därför bör varningssystemet tillämpas i Italiens fall.

Med hänsyn till ovanstående skall de italienska myndigheterna vidta ytterligare åtgärder för att säkerställa att underskottet i de offentliga finanserna inte överstiger referensvärdet på 3 % av BNP.

En välavvägd anpassning före årets slut skulle kunna, om den utarbetas som ett första steg i ett trovärdigt flerårigt program, inverka positivt på tilltron till ekonomin och därigenom göra det lättare att uppväga kortfristiga negativa effekter på efterfrågan. Anpassningen skall inriktas på att minska utgifterna och förändra deras sammansättning, vilket skall skapa utrymme för den avsedda minskningen av skattebördan. Dessutom skall den inriktas på att skynda på minskningen av den offentliga skulden som andel av BNP. Detta skulle stärka den potentiella tillväxten på lång sikt.

Därför verkar det lämpligt att vidta ytterligare åtgärder av varaktig karaktär som uppgår till åtminstone 7 miljarder euro (0,5 % av BNP) 2004, vilket enligt kommissionens vårprognos 2004 skulle hejda försämringen av det konjunkturrensade saldot 2004. Detta skall ge en tillräcklig marginal för att få ner underskottet i de offentliga finanserna till en nivå under referensvärdet på 3 % av BNP, även med beaktande av eventuella risker för att engångsåtgärderna inte resulterar i de belopp som beräknats i kommissionens vårprognos 2004, vilket i stor utsträckning avspeglar de officiella beräkningarna av övergångsåtgärdernas effekter.

Under följande år skall Italien sikta på att säkerställa en årlig förbättring i konjunkturrensade termer på åtminstone 0,5 procentenheter av BNP och fortsätta att avveckla engångsåtgärderna vilket angavs i 2003 års uppdatering av stabilitetsprogrammet. I detta sammanhang, och med tanke på regeringens mål att successivt minska skattebördan, kommer det att visa sig mycket viktigt att hålla tillbaka utgifterna för att undvika de högre underskott som skulle bli följden av okompenserade skattesänkningar. För att maximera de medelfristiga fördelarna av budgetkonsolideringen skall regeringen även vara uppmärksamma på utgifternas sammansättning och kvalitet.

På grundval av denna bedömning har kommissionen antagit den bifogade rekommendationen till rådets rekommendation om att ge en varning till Italien och överlämnar den till rådet för beslut. Kommissionen anser att rådets varning skall offentliggöras för att främja öppenhet och insyn och har även antagit ett förslag till rådsbeslut i detta syfte, i enlighet med bestämmelserna i artikel 99.4 i fördraget.

Förslag till RÅDETS BESLUT om att offentliggöra rekommendationen i syfte att ge en varning till Italien för att förhindra uppkomsten av ett alltför stort underskott

EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR FATTAT DETTA BESLUT,

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 99.4 i detta,

med beaktande av kommissionens förslag, och

av följande skäl:

(1) Den [...], antog rådet sin rekommendation i syfte att ge en varning till Italien för att förhindra uppkomsten av ett alltför stort underskott, riktad till Italiens regering.

(2) Rådet anser att ett offentliggörande av rekommendationen kommer att underlätta övervakningen och samordningen av medlemsstaternas och gemenskapens ekonomiska politik och kommer att bidra till en bättre förståelse hos de ekonomiska aktörerna, vilket i sin tur kommer att underlätta genomförandet av de rekommenderade åtgärderna.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

Rådets rekommendation av den [....] i syfte att ge en varning till Italien för att förebygga uppkomsten av ett alltför stort underskott skall offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning.

Utfärdat i Bryssel den [...]

På rådets vägnar

Ordförande [...]