Förslag till RÅDETS DIREKTIV om ändring av direktiv 77/388/EEG beträffande mervärdesskatt på tjänster som tillhandahålls inom postsektorn

(framlagt av kommissionen)

MOTIVERING

1. Bakgrund

När det sjätte mervärdesskattedirektivet [1] antogs på 1970-talet kännetecknades postsektorn av monopol och ett begränsat antal icke konkurrensutsatta tjänster. De beskattningsordningar som då infördes, dvs. undantag från skatteplikt för offentliga posttjänster, var anpassade till den situationen.

[1] Rådets sjätte direktiv 77/388/EEG av den 17 maj 1977 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättningsskatter - Gemensamt system för mervärdesskatt: enhetlig beräkningsgrund, EGT L 145, 13.6.1977, s. 1. Direktivet senast ändrat genom direktiv 2002/92/EG, EGT L 331, 7.12.2002, s. 27.

I vissa medlemsstater anses offentliga posttjänster fortfarande ligga utanför tillämpningsområdet för mervärdesskatt, eftersom det anses att de tillhandahålls av sådana myndigheter som avses i artikel 4.5 i sjätte mervärdesskattedirektivet.

I andra medlemsstater tillämpas däremot artikel 13 A 1 a. Enligt den undantas bl.a. följande från skatteplikt:

Tillhandahållande av tjänster och därmed förenade leveranser av varor, vilka utförs som tillhandahålls av det offentliga postväsendet, med undantag för passagerarbefordran och telekommunikationstjänster.

Genom artikel 13 B e undantas även följande:

Tillhandahållande till nominella värdet av frimärken giltiga för posttjänster inom landets territorium, skattemärken och andra liknande märken.

Undantaget för posttjänster omfattar inte liknande tjänster när de tillhandahålls av andra organ såsom järnvägen, flygbolag eller andra transportföretag. Tillhandahållandet av frimärken är dock i detta sammanhang undantaget från skatteplikt, oavsett vem som säljer dem.

Det råder emellertid en viss förvirring på olika håll i gemenskapen om hur undantaget skall tolkas. Åtminstone två medlemsstater anser exempelvis att undantaget inte gäller om offentliga posttjänster tillhandahålls av aktiebolag.

2. Snedvridning av konkurrensen till följd av undantag från skatteplikt

Undantag från skatteplikt är inte detsamma som befrielse från skatt. Det innebär helt enkelt att ingen skatt tas ut på mervärdet för en viss leverans. Det innebär emellertid också att mervärdesskatten för de med leveransen nära sammanhängande kostnaderna inte kan dras av. Detta kommer oundvikligen att snedvrida konkurrensen på grund av undantagets verkningar på mervärdesskatternas normalt öppna karaktär i försörjningskedjan och verkningarna av den resulterande "dolda" mervärdesskatten (s.k. kaskadeffekt).

I normalfallet kommer varje beskattningsbar person i en kedja av transaktioner att ta ut mervärdesskatt och att dra av den mervärdesskatt han har betalat. På detta sätt flyttas skatten ned längs kedjan fram till slutkonsumenten, som inte kan göra avdrag. Om ett företag i denna kedja utför leveranser som är undantagna från mervärdesskatt, kan det inte dra av den mervärdesskatt som det belastats med. Den skatten kommer att utgöra en kostnad som går vidare till försäljningsledet och därmed kommer att ingå i företagets försäljningspris (som "dold" mervärdesskatt). Följden blir att företagets priser kommer att vara något lägre än om det hade tagit ut mervärdesskatt på sin försäljning, eftersom den dolda skatten inte innefattar det mervärde som företaget tillfört. Det rör sig således om mervärdesskatt på dess kostnader och inte om mervärdesskatt på dess försäljning.

Om en person som utför leveranser vilka är undantagna från skatteplikt säljer till slutkonsumenter, kommer dessa konsumenter att kunna köpa till lägre pris eftersom det mervärde som den leverantören tillfört inte har beskattats. Trots detta kommer kunden att betala dold skatt för leverantörens kostnader, eftersom det undantagna företaget inte kan dra av skatt. Om däremot ett beskattningsbart företag är konsument när det gäller en undantagen leverans, kommer det att dra på sig kostnader från det undantagna företaget, och dessa kostnader kommer att inbegripa dold mervärdesskatt som det beskattningsbara företaget inte kan dra av. Följden blir högre kostnader för det beskattningsbara företaget. När detta företag sedan tar ut mervärdesskatt för sin egen försäljning, kommer beräkningen av det tillförda mervärdet att inbegripa den dolda mervärdesskatten i skatteunderlaget. Följden blir att slutkonsumenten kommer att betala mer skatt, eftersom han kommer att betala mervärdesskatt på den dolda mervärdesskatten.

3. Snedvridning inom postsektorn

I fråga om posttjänster medför det nuvarande undantaget en snedvridning mellan liknande tjänster beroende på om de tillhandahålls av offentliga operatörer eller privata operatörer, eftersom endast de offentliga operatörernas tjänster omfattas av undantaget från skatteplikt. De offentliga operatörernas priser är förmånligare om posttjänster tillhandahålls personer som inte har rätt att göra avdrag (t.ex. enskilda, banker, försäkringsbolag, välgörenhetsorganisationer osv.). Dessa konsumenter kan inte återvinna all den mervärdesskatt som tagits ut av dem, vilket innebär att det för närvarande lönar sig för dem att köpa sådana tjänster från en tillhandahållare av tjänster med undantag från mervärdesskatt, eftersom priset då är lägre trots den dolda skatten. Å andra sidan kommer ett företag som kan dra av mervärdesskatt att föredra det pris som beskattningsbara tillhandahållare av tjänster (en privat operatör) tar ut, eftersom denna operatör tar ut mervärdesskatt som företaget kan dra av. Denna typ av företag, som för närvarande svarar för något över 60 % av de offentliga postoperatörernas omsättning för posttjänster inom Europeiska gemenskapen, kommer hellre att välja en operatör som tar ut mervärdesskatt. Detta beror på att ingen dold skatt kommer att ingå, och även om det pris inklusive mervärdesskatt som tas ut kommer att vara högre kan mervärdesskatten dras av, vilket leder till att det pris som faktiskt betalas är lägre. Följden av det nuvarande undantaget från skatteplikt är att de offentliga och privata operatörerna i praktiken inte kan konkurrera på alla marknader. Dessutom är inslaget av dold mervärdesskatt mycket stort, eftersom en stor del av sektorn fortfarande reserveras för offentliga operatörer.

Eftersom det offentliga postväsendet nu har verksamhet på konkurrensutsatta marknader, leder det faktum att undantaget från mervärdesskatt är begränsat till enbart den offentliga sektorn oundvikligen till en snedvridning av konkurrensen. Denna situation, som blir allt svårare att berättiga, ger regelbundet upphov till klagomål från både privata och offentliga operatörer. Med ökad liberalisering inom sektorn ökar inslaget av snedvridning.

Det gällande systemet komplicerar även affärsförbindelserna inom koncerner med offentliga operatörer, vars självständiga dotterbolag (t.ex. transportföretag) vanligen omfattas av de normala bestämmelserna om mervärdesskatt och följaktligen tar ut och drar av mervärdesskatt. Om ett dotterbolag tillhandahåller en offentlig operatör en tjänst kan denna operatör inte återvinna den fakturerade mervärdesskatten och drabbas därmed av en kostnad. I det omvända fallet, dvs. om en offentlig operatör tillhandahåller dotterbolaget tjänsten, kommer tjänsten att undantas från skatteplikt, men samtidigt att innehålla dold mervärdesskatt. Således kommer den mervärdesskatt som under normala förhållanden borde gå vidare från företag till företag tills den når slutkonsumenten att fångas upp av systemet, vilket leder till ökade kostnader för företag och konsumenter.

I vissa länder som delvis eller helt privatiserat postväsendet beskattas postsektorn redan nu, och detta ger i sin tur upphov till problem i förhållande till postoperatörer i andra länder där den offentliga operatören fortfarande omfattas av undantag.

Alla dessa problem pekar på att den centrala neutralitetsprincipen i det gemensamma systemet för mervärdesskatt inte längre iakttas inom postsektorn. Syftet med detta förslag är således att ändra sjätte mervärdesskattedirektivet så att alla tjänster som tillhandahålls av denna sektor omfattas av mervärdesskatt. På detta sätt moderniseras och förenklas skatten genom att snedvridningen undanröjs. Vidare görs tillämpningen av skatten inom denna sektor mer rättvis. Detta ligger i linje med kommissionens meddelande rörande en strategi för förbättring av mervärdesskattesystemets funktion, vilket offentliggjordes i juni 2000 [2].

[2] "Strategi för förbättring av mervärdesskattesystemets funktion inom ramen för den inte marknaden", KOM(2000) 348 slutlig.

4. Föreslagen lösning på de uppdagade problemen

Rent tekniskt skulle den bästa och enklaste lösning vara att beskatta samtliga posttjänster enligt en normalskattesats. Genom beskattning skulle de offentliga postoperatörerna erhålla rätt att dra av mervärdesskatten på sina inköp, och därmed skulle ingen i systemet längre drabbas av dold mervärdesskatt och de flesta snedvridningsproblemen lösas för tjänstetillhandahållarna.

Införandet av heltäckande beskattning enligt en normalskattesats skulle emellertid kunna leda till prishöjningar, särskilt i fråga om posttjänster som tillhandahålls privata konsumenter. Det bör understrykas att om postoperatörer tillåts dra av den ingående skatten, skulle denna beskattning inte ge upphov till en prishöjning som motsvarar normalskattesatsen för mervärdesskatt. Med beaktande av de marginaler som postoperatörer tillämpar och normalskattesatserna för mervärdesskatt i gemenskapen skulle det ändå sannolikt uppstå vissa prishöjningar för slutkonsumenten, om inte medlemsstaterna använder denna tilläggsinkomst från beskattningen till att öka subventioneringen av posttjänsterna (genom att stödja antingen operatören eller konsumenten). Heltäckande beskattning kan också komma att ha en betydande inverkan på vissa känsliga verksamheter såsom välgörenhet och hälsovård, där de icke-avdragbara kostnaderna kommer att öka.

Kommissionen har därför eftersträvat att finna en lösning som kommer att undanröja den snedvridning som undantagen från skatteplikt ger upphov till och att samtidigt tillåta att medlemsstaterna genom skattemekanismen minimerar prishöjningarnas verkningar för slutkonsumenterna. Detta kan uppnås genom om man inför en möjlighet att tillämpa en reducerad skattesats för de posttjänster som utnyttjas av privata konsumenter. Den sammanlagda skatten på en postoperatörs omsättning till en reducerad skattesats inte kommer att skilja sig märkbart från den sammanlagda ingående skatten till normalskattesats på inköpta varor och tjänster. (Det faktiska resultatet kommer att bero på de relativa nivåerna på den tillämpade reducerade skattesatsen och normalskattesatsen och på det "mervärde" som tillförts av tillhandahållaren av posttjänsten.)

Om en reducerad skattesats tillämpas bör man emellertid komma ihåg hur unik posttrafiken är, särskilt den möjlighet som kunderna har att i förväg köpa frimärken av olika valörer och att sedan lägga sina försändelser i brevlådor för uppsamling utan att vara i kontakt med operatören. Det måste finnas en skiljelinje mellan produkter som omfattas av olika mervärdesskattesatser om det centrala målet, dvs. förenkling, skall uppnås.

Det har emellertid med hänsyn till arten av de transaktioner som det är fråga om inte kunnat konstateras att det skulle vara tekniskt genomförbart att tillämpa en reducerad skattesats enbart för privata konsumenter. I stället föreslås det att medlemsstaterna skall ges möjlighet att tillämpa en reducerad skattesats för standardposttjänster. Denna kommer att omfatta största delen av de privata försändelserna, men kommer också att tillämpas på viss företagspost. Det saknar i själva verket betydelse att den reducerade skattesatsen också gäller företag, eftersom beskattningsbara företag får dra av mervärdesskatten oavsett vilken skattesats som tas ut och företag med undantag från mervärdesskatt kommer i likhet med slutkonsumenterna i stort sett att befinna sig i samma situation som enligt de nuvarande bestämmelserna.

Genom det bifogade direktivförslaget föreslås således en ändring av de mervärdesskattebestämmelser som gäller offentliga posttjänster i det avseendet att de generellt blir beskattningsbara. I syfte att minimera ändringens verkningar på de priser som slutkonsumenterna betalar ingår det emellertid en möjlighet i den föreslagna lösningen att i begränsad utsträckning tillämpa en reducerad mervärdesskattesats för brev och små paket. Avsikten med en sådan ordning, som beskrivs mer ingående i det följande, är att möjliggöra en mer rättvis behandling av alla företag som är verksamma inom denna sektor, samtidigt som följderna av ändringen för slutkonsumenterna minimeras.

Det bör likväl understrykas att ett system där alla posttjänster beskattas inte påverkar liberaliseringen av postsektorn, något som alltjämt är föremålet för direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 (i dess ändrade lydelse) [3]. Tillämpningen av mervärdesskatt är ingen förutsättning för en större liberalisering av sektorn, utan endast en lösning på de nuvarande svårigheterna inom denna delvis liberaliserade marknad.

[3] EGT L 15, 21.1.1998, s. 14.

5. Sammanfattning av de föreslagna ändringarna

Förslaget har tre centrala inslag:

* Avskaffande av undantaget från skatteplikt för de offentliga posttjänsterna och frimärken.

* Ändrade bestämmelser om platsen för tillhandahållande så att de flesta privata försändelser endast omfattas av en mervärdesskattesats.

* Möjlighet till reducerad skattesats.

Det föreslås att undantaget från skatteplikt avseende posttjänster och frimärken skall avskaffas. I princip kommer detta att innebära att alla posttjänster kommer att omfattas av de grundläggande mervärdesskattebestämmelserna för transporter i enlighet med artiklarna 9.2 b och 28b C 2 i sjätte mervärdesskattedirektivet. Transporter är skattepliktiga om de sker inom gemenskapen, medan transporter av varor till en ankomstort utanför gemenskapen är undantagna från skatteplikt, med rätt till avdrag.

Utan ytterligare ändringar skulle således den omedelbara följden av att undantaget avskaffas vara att skatteplikten för posttjänster delas upp på två olika fall: post som samlas upp för överlämnande inom gemenskapen skulle omfattas av normalskattesatsen, medan post som samlas upp för överlämnande utanför gemenskapen skulle vara undantagen, med rätt till avdrag. Detta skulle leda till vissa svårigheter, t.ex. skulle det krävas två uppsättningar frimärken, vilket skulle kompliceras ytterligare av att frimärken vanligen finns i olika valörer. I syfte att dämpa effekten av detta på slutkonsumenterna och i syfte att förenkla kontrollsystemen föreslås det därför att standardposttjänsterna avseende alla adresserade försändelser som väger högst 2 kg skall omfattas av en separat bestämmelse om platsen för tillhandahållandet. Det föreslås att allt tillhandahållande av tjänster som avser överlämnande utanför gemenskapen skall behandlas som om de skulle överlämnas inom gemenskapen. Samtidigt föreslås ändringar avseende bestämmelserna om export så att undantaget (med avdragsrätt) för denna kategori tjänster avskaffas. Således skulle endast en skattesats tillämpas. Detta ligger i linje med liknande mervärdesskattesystem inom den aktuella sektorn utanför gemenskapen.

I princip skulle således alla grundläggande posttjänster som avser adresserade försändelser som väger högst 2 kg beskattas enligt normalskattesatsen. Det föreslås emellertid också att medlemsstaterna skall ha möjlighet att tillämpa en reducerad mervärdesskattesats på samtliga dessa tjänster.

De tjänster som inte är standardtjänster, de tjänster som avser icke-adresserade försändelser och de tjänster som avser försändelser som väger mer än 2 kg skall enligt förslaget omfattas av de normala mervärdesskattebestämmelserna avseende platsen för tillhandahållande för transporttjänster och kommer inte att kunna omfattas av den reducerade skattesatsen. Den post som samlas upp för överlämnande inom gemenskapen skulle således omfattas av normalskattesatsen, medan post som samlas upp för överlämnande utanför gemenskapen skulle vara undantagen och medföra avdragsrätt.

6. Närmare uppgifter om den föreslagna skatteordningen

6.1. Allmänna bestämmelser

Även om posttjänsterna innefattar olika aktiviteter, däribland insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser, är det för kundens vidkommande transporten av varorna från ett ställe till ett annat som är den tjänst som tillhandahålls. Därför föreslås det att tillhandahållandet av posttjänster skall behandlas som ett enda tillhandahållande av transporttjänster. Olika tjänster på underentreprenad, såsom järnvägstransport, kommer inte att påverkas av åtgärderna.

Vidare föreslås det att frimärken skall anses utgöra bevis på förhandsbetalning, om inte en särskild ordning tillämpas, i vilket fall det föreslås att de skall kunna likställas med leverans av varor och vara undantagna från skatteplikt, med rätt till avdrag. (Denna särskilda ordning, vars syfte är att undvika behovet av flera uppsättningar frimärken, beskrivs närmare nedan.)

Slutligen föreslås det att leverans av frimärken för filatelistiska ändamål skall betraktas som en leverans av varor till normalskattesats, eftersom dylika frimärken inte har något att göra med tillhandahållandet av posttjänster. Sådana leveranser skulle alltså inte omfattas av ordningen för postoperatörer och de normala bestämmelserna om leverans och tillhandahållande skulle vara tillämpliga.

6.2. Särskild bestämmelse om platsen för tillhandahållande för post till länder utanför gemenskapen

Det föreslås att platsen för tillhandahållande vid normaltransport av brev och små paket under 2 kg skall vara avgångslandet. Detta kommer att undanröja de svårigheter som uppkommer vid tillämpningen av de normala reglerna för platsen för tillhandahållande av transporttjänster och de tillhörande kontrollproblemen avseende frimärken för gränsöverskridande posttjänster, som skulle vara undantagna från skatteplikt, med rätt till avdrag. Vidare skulle operatörer i tredje land inte behöva registrera sig för mervärdesskatt för den del av posttransporten som sker i gemenskapen, när transporten inleds i ett tredje land.

De föreslagna bestämmelserna om platsen för tillhandahållande kommer att täcka alla aktiviteter inom postväsendet (dvs. insamling, sortering, transport och överlämnande) med avseende på de definierade postförsändelserna, men inte någon del av dessa aktiviteter som utförs av en underleverantör. Bestämmelserna kommer att gälla alla postförsändelser upp till och med den angivna vikten, om mottagarens namn och adress anges på försändelsen. De kommer att gälla sådana försändelser oavsett transportföretag, och även inbegripa direktreklam, böcker, kataloger, tidningar och små paket. Däremot kommer tjänster som en operatör tillhandahåller utöver de grundläggande posttjänsterna, t.ex. expressleveranser, inte att omfattas. Dessa utesluts från tillämpningsområdet eftersom de oftast är tjänster som tillhandahålls företagskunder.

I kombination med den särskilda bestämmelsen om platsen för tillhandahållande föreslås det att undantaget från skatteplikt, med rätt till avdrag, för normaltransport till ett tredje land av postförsändelser som väger mindre än 2 kg skall avskaffas genom en ändring av artikel 15.13.

Denna särskilda bestämmelse avseende platsen för tillhandahållande kommer att innebära en enklare regel för såväl operatörerna som kunderna, nämligen endast en mervärdesskattesats (antingen normalskattesatsen eller en reducerad skattesats) för alla försändelser som väger mindre än 2 kg. Samtidigt minskar risken för misstag och missbruk betydligt genom att den övre viktgränsen läggs så pass högt.

6.3. Frivillig reducerad skattesats

Det föreslås, mot bakgrund av att heltäckande beskattning till normalskattesats införs, att medlemsstaterna skall ges möjlighet att tillämpa en reducerad skattesats för de standardposttjänster som avser adresserade brev och paket som inte väger mer än 2 kg. Detta kommer att inbegripa direktreklam, böcker, kataloger, tidningar osv., förutsatt att de adresseras till en namngiven person. Direktreklam som adresseras "Till hushållet" e.d. kommer således inte att omfattas. Om den övre viktgränsen för den reducerade skattesatsen sätts till högst 2 kg kommer behovet av olika uppsättningar frimärken att minska. Största delen av postverksamheten gäller mycket lättare försändelser än så. Den reducerade skattesatsen kommer att gälla endast när kunderna tillhandahålls posttjänster, och den kommer inte att gälla de delar av tjänsterna som tillhandahållaren av posttjänsterna köper av en underleverantör.

Det huvudsakliga syftet med den reducerade skattesatsen är att se till att avskaffandet av undantaget från skatteplikt på detta område inte leder till högre priser för privatkunderna. Den tillämpliga skattesatsen kommer självklart att variera från medlemsstat till medlemsstat, eftersom normalskattesatsen inte är densamma. Om medlemsstaterna beslutar att inte utnyttja möjligheten att tillämpa en reducerad skattesats kommer normalskattesatsen att gälla.

Den reducerade skattesatsen kommer att vara någon av de två som redan är tillgängliga genom artikel 12.3 och kommer att beröra en ny kategori i bilaga H.

Även många företag kommer att ha nytta av en reducerad skattesats, eftersom det är omöjligt att skilja mellan privatpost och företagspost. För de allra flesta företag som själva utför beskattningsbara leveranser eller tillhandahållanden har detta ingen som helst betydelse. De kan dra av den mervärdesskatt som de belastas med oavsett vilken skattesats som tillämpas. Verkningarna för de företag som är undantagna från mervärdesskatt (banker, försäkringsbolag, skolor, välgörenhetsorganisationer osv.) kommer att vara desamma som för slutkonsumenterna. Direktreklam utan adressat kan däremot inte blandas ihop med privatpost och ligger således utanför den reducerade skattesatsens tillämpningsområde.

I vissa medlemsstater beskattas redan alla posttjänster enligt normalskattesats på en fullständigt liberaliserad marknad, medan beskattningen i andra medlemsstater tillämpas på tjänster som inte omfattas av monopol, oavsett vem som tillhandahåller tjänsten. Således kommer inte samtliga medlemsstater att vilja tillämpa en reducerad skattesats för att minimera verkningarna av att beskattning införs, eftersom dessa verkningar kommer att variera i betydande omfattning från medlemsstat till medlemsstat.

6.4. Posttjänster som avser paket som väger mer än 2 kg

För tjänster avseende paket som väger mer än 2 kg föreslås det att ingen reducerad skattesats skall få tillämpas och att de normala bestämmelserna om platsen för tillhandahållande (artiklarna 9.2 b och 28b C 2) skall gälla. Detta kommer att innebära följande:

* Försändelser som samlas upp och överlämnas i en medlemsstat kommer att vara skattepliktiga i den medlemsstaten.

* Försändelser som samlas upp i en medlemsstat och överlämnas i en annan kommer att vara skattepliktiga i avgångsmedlemsstaten.

* Försändelser som samlas upp i en medlemsstat och överlämnas utanför gemenskapen kommer att vara skattepliktiga i den medlemsstaten med avseende på den del av transporten som sker i gemenskapen. Det föreslås att detta tjänstetillhandahållande skall omfattas av undantag från skatteplikt, med avdragsrätt, enligt den ändrade artikel 15.13.

* Försändelser som samlas upp utanför gemenskapen och överlämnas i en medlemsstat kommer att omfattas av mervärdeskatt i medlemsstaterna med avseende på den del av transporten som sker i de berörda medlemsstaterna. Detta tillhandahållande kommer alltjämt att omfattas av undantag, med avdragsrätt, enligt artikel 14.1 i.

6.5. Behandlingen av terminalavgifter

Utöver leveranser av varor som samlats upp inom en medlemsstat innefattar operatörernas aktiviteter överlämnande av försändelser som samlats upp i andra medlemsstater eller tredje land. Den operatör som samlar upp posten kommer att ta ut avgift av kunden för transporten och överlämnandet som helhet. Han kommer att lägga ut överlämnandet på operatören i det andra landet genom underleverantörskontrakt. Den betalning som den andra operatören erhåller kallas terminalavgift. Dessa avgifter utgör ersättning för de leveranser vilka den operatör som överlämnar posten utför åt den operatör som samlar upp den. Följande skattemässiga behandling föreslås:

Gränsöverskridande terminalavgifter som inbegriper ett tredje land kommer att undantas från skatteplikt, med återbetalning av den skatt som betalats i det föregående ledet enligt artikel 14.1 i. Alternativet vore att gemenskapsoperatörer tar ut mervärdesskatt, som operatörerna i tredje land i princip skulle kunna dra av. Många postoperatörer i tredje land skulle emellertid inte kunna omfattas av rådets trettonde direktiv 86/560/EEG, eftersom de är en statlig verksamhet och inte en beskattningsbar person. Dessutom tillåter trettonde direktivet medlemsstaterna att avslå ansökningar från operatörer i tredje land om det inte råder ömsesidighet länderna emellan. Med tanke på att postoperatörer i så gott som alla världens länder deltar i posttransaktionerna skulle det uppkomma en märkbar snedvridning när det gäller rätten att erhålla återbetalning.

I fråga om terminalavgifter inom gemenskapen måste det fastställas var postförsändelsen i fråga befinner sig när underleverantören övertar transportansvaret. Resultatet blir detsamma men av andra orsaker.

Om huvudoperatören X, baserad i medlemsstat A, överlämnar försändelsen till underleverantör Y, baserad i medlemsstat B, och överlämnandet sker i medlemsstat A, kommer platsen för tillhandahållande av tjänsterna i enlighet med artikel 28b C 1 och 28b C 2 att vara medlemsstat A. Detta beror på att underleverantörens tjänster utgör ett tillhandahållande inom gemenskapen och att platsen för tillhandahållandet är avgångsorten för transporten. Mervärdesskatten skall betalas i medlemsstat A och skall redovisas av operatör X i enlighet med regeln om omvänd skattskyldighet i artikel 21.1 b.

Om huvudoperatören X, baserad i medlemsstat A, överlämnar försändelsen till underleverantör Y, baserad i medlemsstat B, och överlämnandet sker i medlemsstat B, kommer platsen för tillhandahållandet av tjänsterna alltjämt att vara medlemsstat A, i enlighet med artikel 28b C 1 och 28b C 3. Detta beror på att underleverantörens tjänster är knutna till ett tillhandahållande inom gemenskapen och på att kunden finns i en annan medlemsstat än avgångsmedlemsstaten för transporten. Mervärdesskatten skall betalas i medlemsstat A och skall redovisas av operatör X i enlighet med regeln om omvänd skattskyldighet i artikel 21.1 b.

Om emellertid underleverantör Y är registrerad för mervärdesskatt i den andra medlemsstaten (dvs. A) kommer han i båda fallen ovan att ha ansvaret för redovisningen av mervärdesskatten.

6.6. Behandling av post med betalt svar

Företag kan registrera sig hos postoperatörens svarstjänst för företag, vilket innebär att mottagaren kan svara avgiftsfritt. För mervärdesskatteändamål finns det två typer av post med betalt svar. I den första betalar företaget kundernas svar när dessa befinner sig i samma land som företaget. Den andra typen är när företaget och kunden befinner sig i olika länder.

I det första fallet är situationen okomplicerad: Postoperatören tar ut en avgift av företaget för registreringen och tar sedan ut en avgift per mottagen försändelse. Båda avgifterna är föremål för mervärdesskatt i normal ordning och kan i förekommande fall omfattas av den reducerade skattesatsen.

I det andra fallet är situationen mer komplicerad: Företaget låter registrera sig hos den lokala operatören och betalar registreringsavgiften samt en avgift för varje mottagen försändelse. Båda avgifterna är föremål för mervärdesskatt i normal ordning och kan i förekommande fall omfattas av den reducerade skattesatsen. Därutöver tillkommer en avgift som den utländska operatören tar ut av den lokala operatören för uppsamling av försändelserna. Denna avgift utgör en del av terminalavgifterna. De kommer att omfattas av undantag från skatteplikt, med återbetalning, enligt artikel 15.13 när uppsamlingen avser försändelser till tredje land.

Om en försändelse uppsamlas i en medlemsstat och sedan skickas till en annan medlemsstat, kommer den att vara beskattningsbar i avgångsmedlemsstaten i enlighet med artikel 28b C 1 och 28b C 2. Detta beror på att underleverantörens tjänster är knutna till ett tillhandahållande inom gemenskapen och på att platsen för tillhandahållande är avgångsorten för transporten. Förfarandet för omvänd skattskyldighet kommer att gälla i enlighet artikel 21.1 b om underleverantören inte är registrerad för mervärdesskatt i den andra medlemsstaten.

6.7. Möjligheten till särskild skatteredovisningsordning för postoperatörer

De operatörer i medlemsstater som utnyttjar möjligheten till en reducerad skattesats kan komma att behöva redovisa för mervärdesskatten på tre olika nivåer (normalskattesatsen, reducerad skattesats och ingen skattesats, dvs. undantag). Om ingen reducerad skattesats tillämpas kommer operatörerna att behöva redovisa för mervärdesskatten på två nivåer. I så fall uppkommer ett behov av två olika uppsättningar frimärken, även om behovet av olika uppsättningar i hög grad minskar på grund av de föreslagna ändringarna av såväl bestämmelserna om platsen för tillhandahållande som undantaget för försändelser som väger mindre än 2 kg, och på grund av att viktgränsen för den reducerade skattesatsen fastställs till samma nivå (2 kg).

I syfte att undvika behovet av olika frimärkskategorier föreslås det som en förenkling att postoperatörerna bör tillåtas tillämpa en särskild ordning genom vilken de räknar ut det mervärdesskattebelopp som skall betalas för deras posttransaktioner med hjälp av en alternativ metod. På detta sätt behöver kunderna endast använda en uppsättning frimärken. Det har av diskussionerna med de olika operatörerna framgått att vissa operatörer inte skulle vara intresserade av en särskild ordning, medan andra anser att flera uppsättningar frimärken i onödan skulle komplicera situationen för kunderna, och dessa operatörer skulle välkomna möjligheten till förenkling. Samtidigt är det klart att systemen och användningen av teknik varierar stort mellan medlemsstaterna. Den ordning som lämpar sig för en operatör är inte nödvändigtvis lämplig för en annan operatör. Det föreslås därför att medlemsstaterna bör kunna utforma en särskild ordning som är anpassad till de system som används på deras territorium.

Oavsett hur ordningen ser ut bör den utformas så att följande kan fastställas:

* Andelen post för vilken mervärdesskatt skall betalas enligt den reducerade skattesatsen.

* Andelen post för vilken mervärdesskatt skall betalas enligt normalskattesatsen.

* Andelen försändelser på över 2 kg som skickas utanför gemenskapen och för vilka ingen mervärdesskatt skall betalas.

* Eventuella avgifter på grund av omvänd skattskyldighet vilka operatören skall betala med avseende på terminalavgifter från andra medlemsstater (normalskattesats).

Ordningen kommer också att behöva inbegripa en mekanism som sörjer för att företagskunderna i förekommande fall får underlag för att kunna dra av mervärdesskatten.

På detta sätt kan man undvika dubbelbeskattning av frimärken och posttjänster genom att t.ex. behandla frimärken som varor och göra dem föremål för en nollskattesats avseende mervärdesskatt.

Fördelen med en dylik ordning är att det från kundernas synpunkt inte skulle ske någon förändring när det gäller posttjänsternas funktion till följd av införandet av beskattning.

7. Slutsats

När sjätte mervärdesskattedirektivet antogs tillhandahölls posttjänsterna så gott som uteslutande av nationella monopol, vilket förklarar att man då beslutade att tillämpa ett system med allmänt undantag från skatteplikt för posttjänster. Nu för tiden tillhandahålls tjänsterna i allt större utsträckning i en konkurrensutsatt omgivning. Detta innebär att ett undantag från skatteplikt för de offentliga operatörerna skapar en snedvridning av konkurrensen i förhållande till de privata operatörerna, som är föremål för mervärdesskatt.

Den enda praktiskt möjliga lösningen för att undanröja denna snedvridning är att beskatta alla aktiviteter av detta slag. Det går emellertid att begränsa följderna av en sådan förändring för slutkonsumenterna genom att en reducerad skattesats som inte medför betydande snedvridning eller har någon betydande effekt på intäkterna införs i begränsad omfattning.

Den föreslagna ändringen av den skattemässiga behandlingen av posttjänster när det gäller mervärdesskatt kommer att innebära en mervärdesskattesats för samtliga adresserade postförsändelser som väger mindre än 2 kg när det gäller standardposttjänster. Skattesatsen kommer att vara antingen normalskattesatsen eller den reducerade skattesatsen, beroende på om medlemsstaten har beslutat utnyttja möjligheten att tillämpa en reducerad skattesats eller inte. För de postförsändelser som väger mer än 2 kg finns det två möjliga skattesatser. Tjänsterna kommer att vara föremål för mervärdesskatt enligt normalskattesatsen, om försändelsen skall överlämnas inom gemenskapen, och att omfattas av undantag från skatteplikt, med avdragsrätt, om den skall levereras till tredje land.

8. Kommentarer till de enskilda bestämmelserna

Artikel 1

Punkt 1

Platsen för tillhandahållande av tjänster när det gäller brev

Denna bestämmelse gäller posttjänster som avser vissa försändelser som väger mindre än 2 kg och som skall beskattas i avgångsmedlemsstaten; tjänsten i fråga anses vara utförd i den medlemsstaten. Följaktligen är tjänsten alltid skattepliktig, även om försändelsen skickas till tredje land. Detta resultat uppnås genom att man frångår principen i artikel 9.2 b, enligt vilken platsen för tillhandahållande av transporttjänster är den plats där transporten sker, med beaktande av hur lång transportsträckan är. Detta anknyter också till bestämmelserna om avgångsort för varutransport inom gemenskapen enligt artikel 28b C 2.

Om mottagaren av försändelsen också är den som tillhandahålls tjänsten (t.ex. svarspost för företag) kommer platsen för tillhandahållande att utgöras av platsen för överlämnande av försändelsen i fråga, även i de fall där försändelsen transporteras genom olika länder.

Dessa bestämmelser gäller endast standardposttjänster, som kan tillhandahållas av vilken operatör som helst. De gäller vidare endast brevförsändelser, direktreklam, böcker, kataloger, tidningar och små paket som är adresserade till en namngiven person. Bestämmelserna gäller således inte direktreklam adresserad "Till hushållet" e.d. Det som omfattas är de grundläggande standardtjänsterna, dvs. det som ibland kallas "2 klass". Dessutom avses tjänsterna för påskyndad leverans ingå, dvs. det som ibland kallas "1 klass" eller "prioritaire". I detta sammanhang inbegriper standardposttjänsterna emellertid inte expresstjänster. Anledningen är den att bestämmelserna i största möjliga omfattning inriktas på de tjänster som slutkonsumenterna utnyttjar. Genom en hög viktgräns gäller en och samma regel för största delen av normalförsändelserna och anpassas räckvidden för bestämmelsen om platsen för tillhandahållande till räckvidden för möjligheten att tillämpa en reducerad skattesats, vilket förenklar helhetslösningen.

Punkt 2

Beskattning av posttjänster

Införandet av beskattning av posttjänster förutsätter att de bestämmelser i artikel 13 som gäller undantag från skatteplikt för posttjänster utgår.

Punkt 3

Avskaffande av nollskattesats

Utöver ändringen av bestämmelsen avseende platsen för tillhandahållande föreslås det ett undantag från principen om undantag från skatteplikt enligt artikel 15.13 (tillhandahållande av tjänster förbundna med export). Denna bestämmelse begränsar det undantag från skatteplikt som gäller alla posttjänster med avseende på adresserade försändelser till tredje land till posttjänster som inte är standardtjänster och till varor som väger mer än 2 kg.

Punkt 4

Särskild ordning för postoperatörer

I syfte att ytterligare förenkla postsystemet när det gäller mervärdesskatt innefattar denna bestämmelse ytterligare en möjlighet för de medlemsstater som väljer att tillämpa en reducerad skattesats: operatörerna erbjuds möjlighet att redovisa för mervärdesskatten enligt en särskild ordning. Eftersom medlemsstaternas postsystem och teknikanvändning varierar stort kan ordningen komma att se ut på olika sätt. Huvudprincipen kommer likväl att vara densamma: Frimärkspriserna bestäms för varje produkt på grundval av mervärdesskatteplikt, men ingen mervärdesskatt kommer att anges på frimärkena. Detta möjliggör användningen av en uppsättning frimärken för samtliga produkter. Operatören räknar ut det korrekta beloppet på den mervärdesskatt som skall betalas i samband med hanteringen på grundval av antalet sålda produkter till ett visst pris.

För att beskattningsbara företag skall kunna dra av mervärdesskatten för posttjänster bör det finnas ett standarddokument som utgör bevis.

Punkt 5

Ändringar i bilaga F

Det föreslås också att undantaget för telekommunikationstjänster i bilaga F skall utgå.

Denna bestämmelse har sitt ursprung i övergångsbestämmelsen i artikel 28.3 b i sjätte mervärdesskattedirektivet, enligt vilken medlemsstaterna fick fortsätta att från skatteplikt undanta vissa aktiviteter, som förtecknas i bilaga F. Kategori 5 i den bilagan omfattade telekommunikationstjänster som tillhandahålls av offentliga postföretag. Ingen medlemsstat tillämpar emellertid denna bestämmelse för närvarande, och med beaktande av hur övergångsbestämmelserna i artikel 28 utformats kommer de inte heller i framtiden att kunna tillämpa den.

Punkt 6

Frivillig reducerad skattesats

Genom denna bestämmelse införs möjlighet att tillämpa en ny reducerad skattesats i begränsad omfattning för standardposttjänster som avser brevförsändelser, direktreklam, böcker, kataloger, tidningar och små paket som är adresserade till en namngiven person. Med standardposttjänster avses i detta sammanhang grundläggande standardtjänster, dvs. det som ibland kallas "2 klass". Dessutom avses tjänsterna för påskyndad leverans ingå, dvs. det som ibland kallas "1 klass" eller "prioritaire". I detta sammanhang inbegriper standardposttjänsterna emellertid inte expresstjänster. De avsedda tjänsterna kan tillhandahållas av vilken operatör som helst. Avsikten med den reducerade skattesatsen är att minimera verkningarna av övergången från undantag från skatteplikt till beskattning av största delen av de tjänster som privatkonsumenterna utnyttjar. I princip bör de reducerade skattesatser som medlemsstaterna fastslår för dessa posttjänster återspegla verkningarna av det gällande undantaget och undanröja behovet av prishöjningar. Med tanke på att normalskattesatsen varierar mellan medlemsstaterna kommer även den reducerade skattesatsen att variera i storlek. Skattesatsen avses vara en av de reducerade skattesatser som tillåts genom artikel 12.3 a.

Viktgränsen för tillämpning av den reducerade skattesatsen är 2 kg i syfte att i praktiken minska behovet av flera uppsättningar frimärken och att minska risken för misstag och missbruk genom användning av fel frimärken. En hög viktgräns innebär att det är nästan omöjligt att lägga försändelser som kräver frimärken enligt normalskattesatsen i en brevlåda.

Ytterligare förenkling uppnås genom en koppling mellan gränsen för reducerad skattesats och gränsen enligt bestämmelsen om platsen för tillhandahållande, vilket gör det enklare för såväl operatörer som kunder. Det finns endast en gräns med avseende på mervärdesskatt, nämligen 2 kg, under vilken specialreglerna gäller. När försändelserna väger mer än 2 kg gäller normala mervärdesskattebestämmelser för transport.

2003/0091 (CNS)

Förslag till RÅDETS DIREKTIV om ändring av direktiv 77/388/EEG beträffande mervärdesskatt på tjänster som tillhandahålls inom postsektorn

EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 93 i detta,

med beaktande av kommissionens förslag [4],

[4] EUT C ..., ..., s. ...

med beaktande av Europaparlamentets yttrande [5],

[5] EUT C ..., ..., s. ...

med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande [6], och

[6] EUT C ..., ..., s. ...

av följande skäl:

(1) Det gällande undantaget från mervärdesskatt för posttjänster enligt rådets sjätte direktiv 77/388/EEG av den 17 maj 1977 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättningsskatter - Gemensamt system för mervärdesskatt: enhetlig beräkningsgrund [7] gäller enbart offentliga postoperatörer, och denna bristande konsekvens, dvs. att tjänsterna är undantagna från mervärdesskatt om de tillhandahålls av offentliga operatörer men beskattas om de tillhandahålls av privata operatörer, ger upphov till snedvridning av konkurrensen.

[7] EGT 145, 13.6.1977. s.1. Direktivet senast ändrat genom direktiv 2002/92/EG (EGT L 331, 7.12.2002, s. 27).

(2) En välfungerande inre marknad förutsätter att sådana snedvridningar undanröjs om det är möjligt.

(3) Kommissionen har förbundit sig till en strategi för modernisering och förenkling av mervärdesskattesystemets funktion inom ramen för den inre marknaden [8].

[8] KOM(2000) 348 slutlig.

(4) Tillämpningen av mervärdesskatt på posttjänster bör ändras så att alla dessa tjänster görs beskattningsbara genom att de betraktas som tillhandahållande av varutransporttjänster, vilket gör det möjligt för postoperatörer att dra av den ingående skatt som blivit utkrävbar på deras inköp. Följaktligen bör totalnettopriserna sjunka, och de offentliga prisökningarna till följd av införandet av mervärdesskatt skulle sannolikt inte motsvara den procentuella normalskattesats som tillämpas i respektive medlemsstat.

(5) I syfte att motverka bruttoprishöjningar för privatkonsumenter inom vissa begränsade områden bör man tillämpa en reducerad skattesats som ger samma verkningar i fråga om intäkter som det gällande undantaget. En reducerad skattesats som omfattar hela sektorn bör emellertid inte införas, eftersom detta skulle leda till ännu större snedvridningar.

(6) Bestämmelserna avseende platsen för tillhandahållande när det gäller brevförsändelser bör ändras i syfte att minska risken för misstag eller bedrägeri, införa förenklingar och se till att systemet i gemenskapen är jämförbart med andra liknande system.

(7) Det bör i syfte att effektivisera förenklade redovisningssystem för postoperatörer vara möjligt att likställa frimärken med varor, dock inte, i beskattningshänseende, om de köps i syfte att erhålla posttjänster.

(8) Med beaktande av nivåskillnaderna när det gäller den teknik som de nationella postoperatörerna använder bör medlemsstaterna själva få utforma det bäst lämpade särskilda bokföringssystemet.

(9) I princip kommer postoperatörer i tredje land att kunna erhålla återbetalning av mervärdesskatt i enlighet med rådets trettonde direktiv 86/560/EEG av den 17 november 1986 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning om omsättningsskatter - Regler om återbetalning av mervärdesskatt till skattskyldiga personer som inte är etablerade i gemenskapens territorium [9]. Eftersom vissa statliga postoperatörers aktiviteter emellertid kanske inte betraktas som ekonomiska aktiviteter, vilket i så fall förhindrar sådan återbetalning, bör undantag från skatteplikt, med rätt till avdrag, beviljas för terminalavgifter i den mening som avses i artikel 2.15 i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna [10], när det är fråga om utdelning av inkommande gränsöverskridande post från tredje land.

[9] EGT L 326, 21.11.1986, s. 40.

[10] EGT L 15, 21.1.1998, s. 14.

(10) Eftersom målen för detta direktiv av ovan nämnda skäl inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför bättre kan uppnås på gemenskapsnivå, kan gemenskapen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 i fördraget. I enlighet med proportionalitetsprincipen i samma artikel går detta direktiv inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål.

(11) Direktiv 77/388/EEG bör därför ändras i enlighet med det.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

Direktiv 77/388/EEG ändras på följande sätt:

(1) I artikel 9 skall följande punkt läggas till som punkt 2a:

"Med avvikelse från punkt 2 b skall de standardposttjänster som avser adresserade kuvert eller paket som är normala försändelser, direktreklam, böcker, kataloger eller tidningar och som var för sig inte väger mer än 2 kg, anses ha tillhandahållits i det land där transporten inleds, om inte uppsamlingen och överlämnandet betalas av mottagaren, i vilket fall försändelsen skall anses ha tillhandahållits på platsen för överlämnandet av försändelsen.

I detta direktiv avses med standardposttjänster den traditionella basservice som tillhandahålls den som skickar posten, inbegripet överlämnande i den snabbaste standardkategorin, om det finns flera kategorier, och överlämnande av rekommenderade försändelser eller försändelser med mottagningsbevis, men inte tjänster för expressbefordran eller tjänster som tillhandahålls av underleverantörer, eller tjänster som medför betalning av terminalavgifter i den mening som avses i artikel 2.15 i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG [11]. Ett kuvert eller paket skall anses vara adresserat om en namngiven person på en viss adress anges på omslaget."

[11] EGT L 15, 21.1.1998, s. 14.

(2) Artikel 13 skall ändras på följande sätt:

a) I avsnitt A skall punkt 1 a utgå.

b) I avsnitt B skall e ersättas med följande:

"e) Tillhandahållande till det nominella värdet av skattemärken och andra liknande märken som inte är frimärken."

(3) I artikel 15 skall punkt 13 ersättas med följande:

"13. Tillhandahållande av tjänster, inbegripet transporter och anknytande verksamhet men med undantag av tillhandahållande av tjänster som är undantagna från skatteplikt i enlighet med artikel 13 och standardposttjänster som avser adresserade kuvert eller paket som är normala försändelser, direktreklam, böcker, kataloger eller tidningar och som var för sig inte väger mer än 2 kg, om de är direkt förbundna med export eller import av varor som omfattas av artikel 7.3 eller artikel 16.1 A."

(4) I avdelning XIV skall följande artikel läggas till som artikel 26d:

"Artikel 26d Särskild ordning för postoperatörer

Om medlemsstaterna tillämpar en reducerad skattesats för posttjänster i enlighet med artikel 12.3 a och kategori 18 i bilaga H, får de - utan att det påverkar tillämpningen av andra gemenskapsbestämmelser och på de villkor som de får bestämma för att förhindra varje form av skatteflykt, skatteundandragande eller missbruk - tillåta att beloppet för den skatt som skall betalas skall fastställas på grundval av antalet transporterade försändelser.

I syfte att undvika dubbelbeskattning får de medlemsstater som inför en sådan ordning behandla frimärken olika i den utsträckning som de anser nödvändig för att endast posttjänster skall beskattas.

Om medlemsstaterna inför en sådan ordning skall de i denna också inbegripa lämpliga bestämmelser om beskattningsbara personer som i egenskap av kunder hos tillhandahållare av posttjänster har rätt till avdrag enligt artikel 17."

(5) I bilaga F skall kategori 5 utgå

(6) I bilaga H skall följande kategori läggas till:

"18 Standardposttjänster som avser adresserade kuvert eller paket som är normala försändelser, direktreklam, böcker, kataloger eller tidningar och som var för sig inte väger mer än 2 kg, vilket skall vara den fastställda övre gränsen för att denna möjlighet skall få utnyttjas."

Artikel 2

Medlemsstaterna skall sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den .... De skall genast underrätta kommissionen om detta.

När en medlemsstat antar dessa bestämmelser skall de innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen skall göras skall varje medlemsstat själv utfärda.

Artikel 3

Detta direktiv träder i kraft den tjugonde dagen efter det att det offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning.

Artikel 4

Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna.

Utfärdat i Bryssel den ...

På rådets vägnar

Ordförande

FINANSIERINGSÖVERSIKT

Om det föreslagna direktivet antas, kommer det att påverka gemenskapens egna medel genom att mervärdesskattebasen ökar något.

Orsaken till detta är att beskattning av offentliga posttjänster som hittills varit undantagna från skatteplikt kommer att öka de sammanlagda intäkter från mervärdesskatt som tas ut av medlemsstaterna.

Det är emellertid mycket svårt att uppskatta hur stor ökningen av de egna medlen kommer att bli med tanke på att det är synnerligen svårt att kvantifiera alla de variabler som påverkar nettoutfallet och på grund av att inga pålitliga statistiska uppgifter finns tillgängliga.