MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET Lägesrapport om genomförandet av den inre marknaden för el

I. Inledning

Europeiska rådet i Lissabon begärde att avregleringen inom el- och gassektorn skulle påskyndas så att en väl fungerande inre marknad kunde upprättas inom dessa sektorer. Europeiska rådet kommer att utvärdera framstegen på området vid sitt möte i Stockholm i mars 2001 på grundval av en rapport och en rad förslag från kommissionen.

En fullständig avreglering av energimarknaderna är en avgörande faktor för den europeiska konkurrenskraften. El är Europeiska unionens viktigaste energikälla: elindustrin utgör en av de viktigaste sektorerna i den europeiska ekonomin med en årsproduktion på omkring 2 500 terrawattimmar [1] och en total årsomsättning på omkring 150 miljarder euro. Det gradvisa införandet av konkurrens inom denna sektor har redan medfört en betydande sänkning av elpriserna under de senaste två åren.

[1] Eller 2 500 miljarder kilowattimmar.

Samtidigt är det nödvändigt att, som ett villkor för en fullständig avreglering, se till att standarden på de allmännyttiga tjänsterna upprätthålls och utvecklas och att hänsyn tas till konsekvenserna för sysselsättningen inom sektorn.

I enlighet med uppdraget från Lissabon kommer kommissionen att lägga fram förslag mot bakgrund av resultaten från den så kallade Florensprocessen, som syftar till att fastställa konkreta åtgärder för att underlätta den inre marknadens funktion. Detta meddelande innehåller en koncis analys av den rådande situationen och en genomgång utifrån de senaste resultaten av Florensprocessen av de åtgärder som kommer att vidtas av marknadsaktörerna och tillsynsmyndigheterna, under kommissionens överinseende, för att säkerställa en väl fungerande inre marknad för el.

II. Öppnandet av elmarknaderna: den rådande situationen

Samtliga medlemsstater, utom Luxemburg [2], har nu införlivat bestämmelserna i direktivet (96/92/EG) om gemensamma regler för den inre marknaden för el i sin nationella lagstiftning. I vissa medlemsstater (Frankrike, Belgien) har emellertid den sekundärrätt (tillämpningsförordningar) som är nödvändig för att lagarna skall bli tillämpliga ännu inte antagits. Kommissionen kommer även i fortsättningen att övervaka att de nationella bestämmelserna är förenliga med de olika bestämmelserna i direktivet.

[2] Enligt tillgängliga uppgifter kommer Luxemburg att anta den lag genom vilken bestämmelserna införlivas den 23-24 maj 2000.

I direktivet anges en minsta grad av öppnande motsvarande 30 % av konsumtionen år 2000 och 35 % av konsumtionen år 2003. En sådan grad av öppnande ger de allra största elkonsumenterna möjlighet att fritt välja leverantör. Många medlemsstater går längre än kraven i direktivet. Dess genomförande har därför lett till en öppnandegrad som motsvarar två tredjedelar av elkonsumtionen i EU (bilaga I).

Dessutom har flertalet av medlemstaterna, i de fall där direktivet överlåter på dessa att välja likvärdiga mekanismer, faktiskt valt det tillvägagångssätt som kan ge de största positiva effekterna i fråga om marknadens funktion. Följande alternativ valdes av de flesta medlemsstater: att reglera tredje parts tillträde till nätet, att tillämpa ett tillståndsförfarande för uppbyggnad av ny produktionskapacitet och juridiskt skilja den systemansvarige från producenten/distributören samt att inrätta oberoende tillsynsmyndigheter. Dessa system är de som lämpar sig bäst när det gäller att undvika diskriminering av nya aktörer på marknaden.

Till följd av detta har sänkta elpriser, som är en av de mest synliga effekterna, blivit ett faktum (bilaga II). Enligt statistiken över utvecklingen av elpriserna i Europeiska unionen mellan 1996 och 1999 har priserna sjunkit med i genomsnitt cirka 6 % [3] - i vissa fall med så mycket som 20 %. Alla elkonsumenter - hushåll, små och medelstora företag och industrin - tjänar på denna utveckling. Tendensen har blivit allt tydligare under 1999.

[3] Enkelt aritmetiskt medelvärde; källa: Eurostat.

Handeln över gränserna, som är en annan viktig aspekt av avregleringen, går också framåt: den totala mängd el som överförs utgör omkring 8 % av gemenskapens totala elproduktion.

Denna utveckling är uppmuntrande, också jämfört med utvecklingen i andra regioner i världen, till exempel USA. Europeiska unionen är den region som har kommit längst när det gäller att skapa en integrerad regional elmarknad, trots att gemenskapsmarknaden tidigare byggde på separata nationella sektorer och dominerades av monopol.

Slutmålet att få till stånd en fullständigt integrerad marknad har emellertid ännu inte uppnåtts, och samtliga marknadsaktörer erkänner att följande två frågor måste behandlas på nytt om en fungerande inre marknad, i ordets rätta bemärkelse, skall kunna skapas:

- åtskillnad mellan nätoperatör och producent/distributör ("unbundling")

Marknadstillträdet, särskilt för nya aktörer, betingas av att tillträde till nätet beviljas på grundval av rättvisa och icke-diskriminerande regler. Erfarenheten visar att det är mycket lättare att nå detta mål om de systemansvariga för överförings- och distributionsnät (som i praktiken oftast tillhör existerande, vertikalt integrerade bolag) skiljs från andra industriintressen, framför allt produktion och distribution/saluföring.

Medlemsstaterna måste säkerställa att moderbolagets kommersiella intressen verkligen är fullständigt skilda från nätdriftsverksamheten.

- reglerat tillträde för tredje part

Erfarenheten har bekräftat att ett system där tillträdet för tredje part regleras på grundval av offentliggjorda priser är lämpligast för att undvika all form av diskriminering. Förutom att förhindra diskriminering innebär ett sådant system också att företagen kan planera sina elinköp med vetskap om prissituationen. Detta gäller däremot inte om man tillämpar ett system med förhandlat tillträde, där skyldigheten att omförhandla priser och tillträdesvillkor varje gång ett avtal löper ut innebär en börda för företagen. Medlemsstaterna bör således överväga vilka åtgärder man skall kräva för att se till att tredje parts tillträde regleras på ett sätt som garanterar öppenhet och insyn och utesluter all form av diskriminering.

Sammanfattningsvis bör det påpekas att den grad av öppnande av marknaden som föreskrivs i de lagar som införlivar direktivet är inte tillräcklig för att skapa en verklig inre marknad i praktiken. Slutmålet är ju att skapa en fullständigt integrerad marknad och inte bara samordna femton mer eller mindre avreglerade marknader.

III. Åtgärder och mekanismer för att underlätta marknadens funktion

Icke-diskriminerande avgifter för överföring över gränserna och ett effektivt system för hantering av överbelastning är två väsentliga aspekter när det gäller att ge drivkraft åt utvecklingen av en europeisk energimarknad. Målet är att snabbt få till stånd ett enkelt, öppet, objektivt och icke-diskriminerande handelssystem som återspeglar kostnaderna, så att en verklig inre marknad för energi kan skapas i stället för femton avreglerade men fortfarande alltför uppdelade marknader. Florensprocessen inrättades för att underlätta detta förfarande. I forumet deltar förutom kommissionen företrädare för de nationella förvaltningarna, de europeiska tillsynsmyndigheternas råd och den europeiska sammanslutningen av nätoperatörer (European Transmission System Operators Association - ETSOA). Även producenter, konsumenter och marknadsaktörer är företrädda liksom Europaparlamentet.

Arbetet i forumet syftar till att, under informella former där samtliga berörda parter kan medverka, förbereda och underlätta beslut eller förslag av teknisk karaktär, till exempel tariffer för överföring över gränserna och hantering av överbelastning av nätet. Fördelen med dessa tekniska åtgärder är att de snabbt kan tillämpas av tillsynsmyndigheterna i medlemsstaterna utan att dessa behöver invänta ett nytt direktiv.

1. Tariffer för överföring över gränserna

Elkraftens speciella kännetecken gör att det är särskilt svårt att ta fram ett avgiftssystem som är både tydligt, objektivt och icke-diskriminerande och som samtidigt återspeglar kostnaderna. Den fysiska överföringen av el sammanfaller nämligen inte med de avtalsmässiga förbindelserna mellan säljare och köpare: Om en producent i Nordeuropa säljer el till en konsument i Sydeuropa betyder inte detta att elektronerna från producentens generator faktiskt förflyttar sig från norr till söder.

Men även om det inte är möjligt att koppla elektronerna exakt till olika ekonomiska transaktioner så sker handeln med el i form av fysiska flöden mellan överföringssystemen. Elproduktionen från land A passerar således i ett specifikt fall land B:s överföringssystem innan den når konsumenten i land C. Följaktligen är det nödvändigt att inkludera en kostnadskompensation för operatörerna av det överföringssystem genom vilket flödet passerar. Denna kompensation bör betalas av operatörerna av de system där flödet genereras.

Vid mötet i mars 2000 nådde deltagarna i Florensprocessen en principöverenskommelse om en tillfällig mekanism för prissättning av överföringar över gränserna, vilket är ett viktigt steg framåt. Denna mekanism för kompensation mellan systemoperatörerna bör träda i kraft den 1 oktober 2000 och tillämpas under en inledande period på ett år. Vid denna tidpunkt kommer alla import- och exportavgifter på nationell nivå att avskaffas.

Det integrerade systemet skall inbegripa följande:

- Fastställande av de totala kostnaderna för samtliga nätoperatörer (TSO) som kan kopplas till elflödet över gränserna (på grundval av den fysiska flödesmängd som uppmäts under en given period). Dessa totalkostnader ligger till grund för kompensationsfonden, dvs. det totalbelopp som är tillgängligt för ersättning nätoperatörerna emellan med avseende på transiteringsflödet.

- Fastställande av vilket bidrag varje nationell nätoperatör bör lämna till kompensationsfonden på grundval av det fysiska utflödet minus det fysiska inflödet (enligt tidigare mätningar): en operatör som har mer fysisk export av el än fysisk import måste bidra till fonden.

- Fastställande av vilken ersättning som varje nätoperatör skall få på grundval av transiteringsflödet (enligt tidigare mätningar).

Utifrån varje nätoperatörs fastställda bidrag och kompensation upprättas så en förteckning över nettobidragsgivare och nettobidragstagare.

Kostnadsnivån för överföringar över gränserna - för vilka ersättningarna mellan systemoperatörer skall tillämpas - kommer att fastställas för en provperiod på ett år med hjälp av de preliminära uppgifter som ETSOA förfogar över.

Denna preliminära siffra måste sedan justeras. Nivån på de totala ersättningsbeloppen kommer att ligga till grund för nivån på de faktiska avgifterna för handeln över gränserna. En noggrann beräkning av nivån är därför mycket viktig för utvecklingen av handeln med el. Kommissionen kommer därför att tillsammans med de nationella tillsynsmyndigheterna se till att en beräkningsmodell för transiteringskostnaderna som helt och hållet återspeglar kostnaderna tas fram.

När det gäller den metodik som varje nätoperatör kommer att använda för att visa vilka bidrag som lämnats och vilken kompensation som erhållits inom ramen för det nationella prissättningssystemet bör subsidiaritetsprincipen tillämpas i viss utsträckning, åtminstone på kort sikt. Varje operatör avgör således vilken metod som är mest lämplig utifrån de egna förutsättningarna. Metoden skall godkännas av den nationella tillsynsmyndigheten. De nationella metoderna skall emellertid underställas kommissionens godkännande innan de tillämpas. Kommissionen kan på detta sätt kontrollera att de olika tillvägagångssätten, som kan skilja sig mellan medlemsstaterna, inte leder till en snedvridning av den inre marknaden.

Arbetet bör fortsätta för att få till stånd ett mer utvecklat system med kostnadsdelning mellan producenter och konsumenter. Målet är att ett sådant system skall finnas på plats i oktober 2001 eller däromkring. På denna punkt bör ett allmänt samförstånd mellan alla berörda parter nås så att förhållandet (kvoten) mellan produktions- [4] respektive förbrukningsavgifterna [5] kan harmoniseras i syfte att hitta en stabil och långsiktig lösning på frågan om prissättning för överföring över gränserna. Skälet till att harmonisera den relativa nivån för produktionsavgifter är framför allt nödvändigheten av att säkerställa lika villkor för samtliga producenter i fråga om tillträde till den europeiska marknaden genom användning av nätet. Kommissionen kommer på förslag från de nationella tillsynsmyndigheterna att utvärdera framstegen och, om det behövs, lägga fram konkreta förslag före slutet av 2000 för att se till att en gemenskapsstrategi genomförs i tid.

[4] Definierade som avgifter för producentens anslutning G (Generation) enligt den terminologi som används av operatörerna.

[5] Definierade som avgifter för förbrukarens belastningsanslutning L (Load).

2. Hantering av överbelastning

Stora framsteg har gjorts. I enlighet med rådets begäran och slutsatserna från det senaste Florensforumet har ETSOA presenterat resultaten av sitt arbete med följande specifika frågor:

- Tillgänglig överföringskapacitet: ETSOA skall regelbundet fastställa tillgänglig länkkapacitet och offentliggöra uppgifterna redan från och med våren 2000.

- Informationsutbyte mellan nätoperatörer för att säkerställa systemsäkerheten: en lämplig mekanism har tagits fram och är funktionsduglig.

- Skapande av ny länkkapacitet: Man har enats om att de existerande flaskhalsarna i form av länkar mellan systemen skall analyseras. Gemenskapen har en nyckelroll i detta avseende för att se till att marknadens funktion inte hämmas av fysiska begränsningar. För detta ändamål är det nödvändigt att efter samråd med medlemsstaterna utarbeta en plan för länkar av europeiskt intresse. För det mesta är det inget problem vare sig ur finansierings- eller lönsamhetssynpunkt att skapa ny länkkapacitet (marknaden finns där) utan en fråga om att hitta en balans mellan betänksamhet på lokal nivå när det gäller ny infrastruktur och allmänhetens intresse.

- Mekanismer för att tilldela tillgänglig överföringskapacitet: Tilldelningsmekanismer för de linjer som är särskilt belastade, framför allt Frankrike-Spanien och Tyskland-Danmark, har utarbetats. Detta system är baserat på icke-diskriminerande auktioner. Målet är att anta gemensamma riktlinjer på detta område mot bakgrund av vunna erfarenheter.

IV. Kompletterande åtgärder

En förutsättning för att den inre marknaden för el skall fungera bra är att man hittar lösningar på en rad mycket tekniska frågor. Dessa lösningar bör dock kompletteras med mer allmänna åtgärder till stöd för en väl fungerande marknad.

1. Standarden på de allmännyttiga tjänsterna

Servicenivån inom elsektorn får inte påverkas av avregleringsprocessen. Denna princip framgår tydligt av andan i och formuleringen av direktivet, som föreskriver åtgärder för att säkerställa att de grundläggande reglerna för de allmännyttiga tjänsterna upprätthålls på en konkurrensutsatt marknad. Genom dessa regler garanteras vanligtvis alla medborgares rätt till elförsörjning till skäligt pris. Ibland omfattar de ett särskilt skydd för de mest utsatta (äldre människor och människor med funktionshinder) och också miljöskydd och rätt till tryggad elförsörjning. Erfarenheten visar att kvaliteten på de allmännyttiga tjänsterna inte påverkas av att man inför konkurrens under förutsättning att förvaltningarna eller tillsynsmyndigheterna ställer särskilda villkor, t.ex. vid beviljande eller förlängning av licenser för försäljning av el.

Kommissionen kommer inför Europeiska rådet i Stockholm att lägga fram ett meddelande om åtgärder som vidtagits av medlemsstaterna på konsumentskyddsområdet. Den information som finns tillgänglig kommer för övrigt att utnyttjas för en jämförande studie med syftet att främja bästa praxis. Kommissionen skulle tillsammans med medlemsstaterna och övriga berörda parter kunna utarbeta förslag till riktlinjer för utvecklingen av de allmännyttiga.

I likhet med förstärkningen av de samhällsomfattande tjänsterna på telekommunikationsområdet är målet att säkerställa högsta möjliga kvalitetsnivå på de offentliga tjänsterna i gemenskapen.

2. Avregleringens effekter på sysselsättningen

Utvecklingen av sysselsättningssituationen inom sektorn måste beaktas i processen för öppnande av marknaderna. Vid en övergripande utvärdering måste man beakta inte bara omstruktureringar, eller t.o.m. bortfall av vissa för sektorn specifika arbetstillfällen, utan också den samlade positiva effekten på ekonomin och sysselsättningen som den ökade konkurrenskraften och de minskade kostnaderna ger, särskilt för mycket energiintensiv industri.

Kommissionen har tagit initiativ till en studie som bland annat avser de erfarenheter som har gjorts i de länder som har kommit längst i fråga om avreglering. Resultaten beräknas vara klara före sommaren 2000 och kommer att ligga till grund för en analys av de viktigaste tendenserna och av vilka kvalitativa åtgärder som bör vidtas.

3. Jämförande studie ("benchmarking")

Medlemsstaterna har öppnat sina elmarknader mer än vad som krävs i direktivet. Erfarenheten har emellertid visat att den grad av avreglering som föreskrivs i rättsakter inte nödvändigtvis motsvarar den verkliga utvecklingen på marknaden. Kommissionen kommer därför, med stöd från Eurostat, att ta fram indikatorer för att kunna bedöma de faktiska konkurrenssituationen på de nationella marknaderna liksom på gemenskapsmarknaden i dess helhet. Inom de närmaste veckorna kommer också en studie av de prissättningssystem för tillträde till näten som tillämpas i medlemsstaterna att inledas. Resultaten av denna studie blir klara till Europeiska rådet i Stockholm.

Målet är att få en fullständig bild av hur marknaderna fungerar och att lyfta fram de bästa metoderna i gemenskapen.

4. Import/Export

Reglerna för handel tillåter i princip tredje land att sälja el i Europeiska unionen, och vissa länder försöker redan att utnyttja denna rätt. Det finns två aspekter som förefaller vara särskilt viktiga i detta avseende:

- ett ömsesidigt tillträde till marknaderna, och

- efterlevnad av miljönormerna.

En väg framåt är att sluta regionala eller bilaterala avtal - eller enas om en gemensam tolkningsförklaring, vilket för närvarande förbereds mellan Schweiz och EU. Sådana avtal kan ingås mellan EU och olika länder för att säkerställa ett ömsesidigt marknadstillträde som grundar sig på ömsesidighet och efterlevnad av likvärdiga miljönormer. Kommissionen kommer inom de närmaste månaderna att föreslå förhandlingsmandat för vissa tredje länder.

5. Tekniskt bistånd till kandidatländerna

Kommissionen har upprättat en handlingsplan för att ge alla kandidatländerna det tekniska bistånd som är nödvändigt för att de skall kunna gå över till en konkurrensutsatt energimarknad. Kandidatländerna måste anpassa sin lagstiftning efter de relevanta EU-direktiven. För att bistå dem i detta arbete betonas i handlingsplanen de verkliga behoven av bistånd när det gäller regleringsfrågor, utformning av lagstiftning, marknadens och överföringssystemens funktion, inrättande av nationella tillsynsmyndigheter osv. Specifika åtgärder håller på att utarbetas för att underlätta övergångsprocessen.

6. Elproduktion baserad på förnybara energikällor

Kommissionen lade 1997 fram sin vitbok om förnybara energikällor, i vilken dessa energikällors grundläggande betydelse för försörjningstryggheten och miljöskyddet betonas. I vitboken föreslås som riktmärke en fördubbling av de förnybara energikällornas andel i Europeiska unionens energibalans till 12 % år 2010. En ökad användning av el som producerats med hjälp av förnybara energikällor är ett viktigt bidrag i strävan att nå detta mål och att fullgöra de åtaganden som Europeiska unionen gjorde i Kyoto i fråga om minskning av växthusgaserna. För att nå målet på 12 %, till exempel, anses det vara nödvändigt att andelen förnybara energikällor inom elsektorn ökas till 22,1 % av den totala elförbrukningen.

De krävs därför att en kritisk massa uppnås på marknaden för att el som genereras med förnybara energikällor skall bli tillräckligt konkurrenskraftig för att kunna integreras på den inre marknaden.

Kommissionen lade fram ett förslag till direktiv i detta syfte för rådet den 30 maj 2000.

V. SLUTSATSER

Vissa framsteg har gjorts när det gäller förverkligandet av elmarknaden, både vad beträffar graden av öppnande och prissänkningar för industrin och hushållen.

För att gemenskapen till fullo skall kunna dra nytta av en konkurrensutsatt och dynamisk marknad måste både kvantitativa och kvalitativa aspekter beaktas när man påskyndar avregleringen. Målet är att skapa en situation där samtliga förbrukare på sikt har möjlighet att välja leverantör.

En förutsättning för denna valmöjlighet är att ett rättvist tillträde till nätet garanteras genom tydliga regler och icke-diskriminerande avgifter. Samtidigt måste standarden på de allmännyttiga tjänsterna upprätthållas och utvecklas och effekterna för sysselsättningen övervägas.

I det befintliga direktivet fastställs de grundläggande principerna beträffande villkor, metoder och takt för avregleringen. Det behövs emellertid också kompletterande åtgärder för att en verklig inre elmarknad skall fungera, särskilt avseende de aspekter som rör handeln över gränserna och hanteringen av överbelastning.

Florensprocessen inrättades för detta ändamål. Den bygger på samråd mellan aktörerna och är en annorlunda form av institutionellt och förvaltningsmässigt samarbete. Kommissionen har involverat medlemsstaterna och alla viktiga aktörer i denna process utan att inskränka varje parts respektive befogenheter. Det finns därmed obestridliga fördelar med Florensprocessen i fråga om effektivitet och snabbhet med hänsyn till typen av frågor som behandlas.

Vid forumets möte i mars 2000 gjordes till exempel konkreta framsteg i fråga om prissättningen för handeln över gränserna och öppenheten och insynen på marknaden. Kommissionen kommer i nära samarbete med de nationella tillsynsmyndigheterna att se till att den preliminära prissättningsmekanism som skall börja tillämpas i oktober 2000 är förenlig med de uppsatta målen, dvs. att den återspeglar kostnaderna och att den är objektiv, tydlig och icke-diskriminerande. Detta övergångssystem kommer att ligga till grund för ett stabilt och harmoniserat system.

Kommissionen övervakar detta arbete.

De senaste resultaten från Florensprocessen, bland annat i fråga om principer för prissättningen för handeln över gränserna, kommer att beaktas eller t.o.m. anpassas i samband med revideringen av direktivet om den inre marknaden för el, som kommissionen planerar att lägga fram inom ramen för ett meddelande inför Europeiska rådet i Stockholm. Kommissionen kan i detta sammanhang komma att lägga fram kompletterande förslag för den inre marknaden för el, särskilt för en betydande och snabbare ökning av antalet berättigade kunder och för bättre uppdelning av verksamheter och särredovisning samt reglerat tillträde till nätet för tredje part.

Slutligen, när det gäller överbelastning och bristen på stora länknät, kommer kommissionen att föreslå en mekanism för samråd mellan berörda parter för utarbetande av en europeisk plan för de stora länkinfrastrukturer som behövs.

Bilaga I (Marknadernas grad av öppnande för varje medlemsstat)

Bilaga II (Prisutvecklingen)

BILAGA 1

GRAD AV ÖPPNANDE FÖR VARJE MEDLEMSSTAT

>PLATS FÖR TABELL>

Anm.: Luxemburg har ännu inte genomfört direktivet

BILAGA 2

PRISUTVECKLINGEN 1996-1999 (löpande priser)

Exklusive skatter (Källa: Eurostat)

>PLATS FÖR TABELL>

Anm.: Följande aspekter bör beaktas vid tolkningen av tabellen:

- Som utgångspunkt valdes år 1996 för att illustrera utvecklingen från och med den tidpunkt då direktivet antogs, dvs. då man rimligen kunde föregripa avregleringen.

- Belgien, Grekland och Irland hade beviljats extra tid - ett, två respektive ett år - för att genomföra direktivet. Detta torde ha försenat genomslaget för prissänkningarna.

- Vissa länder (t.ex. Förenade kungariket) hade redan påbörjat avregleringen av sina marknader innan direktivet antogs. Potentialen för prissänkningar hade således delvis utnyttjats redan före 1996.

- Skapandet av en inre marknad kommer i princip att leda till en tillnärmning av priserna mellan medlemsstaterna. Prisutvecklingen i vissa medlemsstater kommer alltså skilja sig från övriga beroende på prisnivån i medlemsstaten innan direktivet antogs.

- Somliga medlemsstater öppnade marknaden fullständigt omedelbart efter det att direktivet antogs och har inrättat en "elbörs". De största prissänkningarna kan konstateras i flertalet av dessa medlemsstater.