SV 
 
 
EUROPEISKA CENTRALBANKENS YTTRANDE 
av den 4 augusti 2008 
på begäran av Finansdepartementet om en ra pport om Riksbankens finansiella oberoende 
(CON/2008/34)  
 Inledning och rättslig grund
 
Den 14 mars 2008 mottog Europeiska centralbanken (ECB)  en begäran från Finans departementet om ett 
yttrande över en rapport med titeln  "Riksbankens finansiella obero ende" (SOU 2007:51) (nedan kallad 
rapporten). Rapporten innehåller två a lternativa förslag till ändringar av lagen om Sveriges riksbank som 
berör Riksbankens kapitalstr uktur och vinstutdelning. 
ECB:s behörighet att avge ett yttra nde grundas på artikel 105.4 i fördrage t om upprättandet av Europeiska 
gemenskapen och artikel 2.1 tredje strecksatsen i rådets beslut 98/415/EG av den 29 juni 1998 om 
nationella myndigheters samråd med Europeiska centralbanken rörande förslag till rättsregler1, eftersom 
förslagen som framgår av rapporten berör Sveriges riks bank. I enlighet med artikel 17.5 första meningen i 
arbetsordningen för Europeiska centralbanken ha r detta yttrande antagits av ECB-rådet. 
 1. Bakgrund 
1.1 Riksbanken är en myndighet vars verksamhet st yrs av lagen om Sveriges riksbank, SFS 1988:1385 
(nedan kallad riksbankslagen). Riksbanken är en egen juridisk person med egna tillgångar i 
enlighet med principen om att det finns ekonom iska och politiska skäl för att en nationell 
centralbank ska vara oberoende. 1999 gjordes en genomgripande reform av riksbankslagen som 
medförde att Riksbankens obero ende förstärktes väsentligt. 
1.2 I samband med reformen 1999 diskuterades de t finansiella oberoendet inte i någon större 
utsträckning, och det finns än idag inte något stöd i lag för Riksbankens  finansiella oberoende. 
Detta uppmärksammades för första gången när riks dagen genom enskilda riksdagsbeslut beslutade 
om särskilda utdelningar från Riksbanken för räkenskapsåren 2000 och 2001. Kritiker av dessa 
beslut menade att Riksbankens finansiella oberoende kunde ifrågasättas om det var möjligt för 
riksdagen att genom enskilda ri ksdagsbeslut kräva in medel frå n Riksbanken på detta sätt.  
1.3 ECB kritiserade dessa beslut om  särskilda utdelningar och påpeka de i sina konvergensrapporter att 
Riksbankens finansiella obero ende borde framgå av riks bankslagen. Redan i EMI:s 
                                                     
 
1 EGT L 189, 3.7.1998, s. 42.  
2 konvergensrapport 1998 påpekades att "Om riksdage n i detta hänseende s kulle avvika från de 
objektiva kriterier som den tillämpat tidigare kunde detta påverka bankens finansiella oberoende. 
En lagfäst skyddsklausul borde därför övervägas i sy fte att säkra att riksdagens befogenheter inte 
kan hindra ett korrekt utförande av  bankens ECBS-anknutna uppgifter." 
1.4 Den 27 april 2006 utsåg regeringen generaldirektö r Ingrid Bonde till särskild  utredare att leda 
utredningsarbetet avseende Riksbankens framtid a balansräknings- och ka pitalstruktur samt 
vinstdisposition. I regeringens dire ktiv till utredningen angavs även att den skulle ge förslag till 
lagreglering av principerna för en di sposition av Riksbankens resultat. 
 2.  Utredningens förslag till Riksbankens fram tida kapitalstruktur och vinstutdelning 
2.1 Ingrid Bonde presenterade utredningens rapport i juni 2007. Den innehåller två alternativa förslag 
till Riksbankens framtida kapitalstruktur och vinstu tdelning som ur ett statsfinansiellt perspektiv 
bedöms vara likvärdiga. 
i)  Alternativ 1  
Alternativ 1 innebär att Riksbankens  rätt att ge ut sedlar och mynt ska tas till vara för att finansiera 
verksamheten. Förslaget utgår frå n att sedelmängden utgör  ett kostnadsfritt kapital som mer än väl 
täcker Riksbankens behov enligt vad utredningen  identifierat. Enligt utredningens beräkningar 
behöver Riksbanken ett kostnadsfr itt kapital på mellan 60 och 74  miljarder kronor. I juni 2007 
uppgick sedelmängden till ca 110 miljarder kronor.  
Trots att sedelmängden enligt utredningen torde va ra tillräcklig som kostnadsfri finansiering av 
Riksbankens verksamhet bedömer utredningen ä ndå att Riksbanken bör förses med ett i samman-
hanget litet eget kapital, som i utgångsläget för eslås uppgå till 10 miljarder kronor. Enligt detta 
förslag skulle omkring 50 miljarder kronor k unna överföras från Riksbanken till staten. Om en 
sådan överföring skulle ske, skulle  Riksbanken behöva sälja  valutatillgångar av motsvarande värde. 
Utdelningen skulle behöva ske över en längre tidsp eriod eller hanteras på något annat sätt för att 
inte påverka kronkursen. 
Grundfondens storlek, som skulle räknas upp med fö rändringar i konsumentprisindex, skulle utgöra 
basen för beräkningen av vinstutdelningar från Riksbanken. Om grundfonde n skulle understiga den 
enligt lagen erforderliga storleken skulle någon vinstutdelning inte  få ske. I annat fall skulle 
Riksbankens hela vinst delas ut till staten. 
ii)  Alternativ 2  
Alternativ 2 har som utgångspunkt  att sedelmängden inte lämpar sig som kostnadsfritt kapital. 
Istället utgår man i alternativet från att sedelmängde n är en skuld till staten för vilken Riksbanken 
betalar ränta som bör motsvara en kort riskfri ränta i svenska kronor, t.ex. reporäntan.  
3 I detta alternativ skulle kostnaden för produktionen av sedlar och mynt, som för närvarande bärs av 
Riksbanken, dras av från den ränta som Riksbanken betalar till staten. På så sätt blir kapitalbehovet 
för de löpande kostnaderna lägre i detta alternativ, eftersom det i alternativ 1 även måste finnas 
tillgångar som ger avkastning för att finansiera kostnader för produktion av sedlar och mynt. 
Enligt detta alternativ uppskatta r utredningen det samlade kapita lbehovet till 52 – 63 miljarder 
kronor vilket ligger relativt nära den nivå på eget kapital som Riksbanken har för närvarande 
(58 miljarder kronor). 
Detta alternativ bygger på att Riksbanken har e tt eget kapital motsvarande  60 miljarder kronor. Vad 
gäller vinstutdelningen skulle samma princip som i alternativ 1 tillämpas, d.v.s. alla vinster som 
höjer det egna kapitalet över den eftersträvade nivån på 60 miljar der skulle delas ut. Liksom i 
alternativ 1 ska nivåerna värdesäkras och sk rivas upp i takt med inflationsutvecklingen. 
Balansomslutningen skulle vara ungefär lika stor som idag. 
2.2 Som ett led i den svenska lagstiftningsprocessen avgav Riksbanken den 8 februari 2008 sitt eget 
yttrande över betänkandet om Riksbankens fi nansiella oberoende. I yttrandet välkomnar 
Riksbanken utredningens förslag a tt förstärka Riksbankens finansie lla oberoende genom att i lag 
reglera storleken på det egna kapital samt vi nstutdelningen. Riksbanken pekar dock på olika 
problem med de två alternativ som utredningen pr esenterar, detta gäller särskilt alternativ 1.  
Riksbanken föredrar därför altern ativ 2, förutsatt dock att förs laget justeras i några punkter 
(uppräkning av det egna kapitale t med förändringen av BNP i löpande priser samt en betryggande 
säkerhetsmarginal). Riksbanken anser dessutom att ut redningens förslag i altern ativ 2, enligt vilket 
sedelmängden ska ligga till grund för en årlig avgi ft som ska inbetalas från Riksbanken till staten, 
kan vara oförenlig med fördragets bestämme lser om förbud mot monetär finansiering. 
 3.  Allmänna kommentarer  
3.1 ECB välkomnar Finansdepartem entets begäran om ett yttrande  över rapporten i detta skede av 
lagstiftningsprocessen då det fortfarande är möjlig t att beakta ECB:s synpunkter vid den slutliga 
utformningen av lagstiftningen. ECB är mycket pos itiv till den svenska lagstiftarens avsikt att i lag 
reglera Riksbankens kapitals truktur och vinstutdelning. 
3.2 Trots att ECB ställer sig positiv till den svenske lagstiftarens målsättning att reglera Riksbankens 
vinstdisposition, finns det dock flera aspekter i de  båda förslagen som kan leda till att Riksbankens 
finansiella oberoende undermineras vilket medför att ECB hyser stora betänkligheter mot dessa. 
3.3 Det noteras att Sverige haft en skyldighet att anpassa sin lagstiftning så att denna överensstämmer 
med de relevanta bestämmelserna om  centralbanksoberoende i fördraget
2 och stadgan för 
Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken (n edan kallad ECBS-stadgan) från 
tidpunkten för inrättandet av ECBS den 1 juni 1998. 
                                                      
2  Artikel 108 i fördraget. 
4 3.4 Därutöver vill ECB understryka a tt medlemsstater, även om de ha r ett undantag och ännu ej deltar i 
den ekonomiska och monetära uni onen (EMU), ändå har en skyldi ghet att anpassa den lagstiftning 
som rör den nationella centralbanken "för att säker ställa att den är förenlig med fördraget och 
stadgan vad avser uppgifter som rör Eurosystemet"3. Mot bakgrund av detta bör varje lagstiftnings-
reform ha som målsättning att gradvis uppnå öv erensstämmelse med Eurosy stemets regler. I det 
aktuella fallet bör ändringen av riksbanksla gen underlätta den konvergens av den svenska 
lagstiftningen som är nödvändig för att Sverige ska kunna bli en fullvärdig medlem av EMU utan att ytterligare lagstiftningsreformer krävs i framtiden.  
3.5 I samband med alternativ 1 bör särskilt uppmärks ammas att enligt artikel 106.1 i fördraget endast 
ECB och de nationella centralbankerna får ge ut  eurosedlar. Det framgår inte någonstans av 
fördraget att sådana eurosedlar kan jämställas med ett kostnadsfr itt kapital som ägs av en viss 
nationell centralbank. Följaktligen är rätten att ge ut eurosedlar inte, såsom antas i alternativ 1, 
någon rättighet för en nationell centr albank som beviljas av en indi viduell medlemsstat utan en 
rättighet som genom fördraget kollektivt tilldeltats  ECB och de nationella centralbankerna under 
ledning av ECB-rådet.  
3.6 Därutöver framgår av artikel 105.2 i fördraget att en grundläggande uppgift för ECBS ska vara att 
inneha och förvalta medlemsstaternas officiella  valutareserver. Trots att denna bestämmelse i 
fördraget
4 inte uttryckligen förbjuder en försäljning av  tillgångar, vilket även inkluderar tillgångar i 
utländsk valuta, måste behörigheten att besluta om  sammansättningen på en nationell centralbanks 
tillgångar ligga kvar hos den nati onella centralbanken. Att införa  lagstiftning som tvingar en 
nationell centralbank att sälja en medlemsstats o fficiella valutareserv, trots att denna uppgift 
tilldelats den nationella centralbanken, vore oförenlig t med fördraget eftersom det skulle frånta den 
nationella centralbanken en av dess grundläggande uppgifter enlig t fördraget, och överföra en 
behörighet som fördraget entydigt ger de nationella centralbankerna från den nationella 
centralbanken till politiska beslutsfattare i den berörda medlemsstaten.  
3.7 Vad gäller alternativ 2, saknas det stöd i förd raget för att betrakta sed elmängden som en nationell 
centralbanks skuld till staten i en viss medlemsstat. Ett sådant förslag är inte kompatibelt med idén 
om en gemensam valuta för alla medlemsstater och är därför oförenligt me d gemenskapsrätten och 
kraven på rättslig integration i Eurosystemet. Följa ktligen är utredningens förslag, att Riksbanken 
ska betala en avgift till svenska staten som ersä ttning för en sådan skuld, inte i överensstämmelse 
med bestämmelserna i artikel 32 i stadgan om fördelningen av monetära inkomster.  
 
                                                      
3  ECB:s konvergensrapport, maj 2008, s. 26. 
4  Se även artikel 108 i fördraget. 
5 4.  Specifika kommentarer 
Centralbanksoberoende  
4.1 Den allmänna principen om  centralbanksoberoende, och särsk ilt den specifika aspekten om 
finansiellt oberoende, kräver att en nationell centralbank vid utförandet av sina uppgifter kan göra 
en oberoende bedömning av aktuella risker och är behörig att besluta om vilka försiktighetsåtgärder 
som behöver vidtas. Principen om finansiellt oberoe nde innebär också att en nationell centralbank 
måste ha tillräckliga medel för att ut föra inte bara sina ECBS-relate rade uppgifter utan också sina 
egna nationella uppgifter (som t.ex. att finansiera sin förvaltning och den egna verksamheten). Av 
ECB:s konvergensrapporter framgår att en medlemss tat inte får föreskriva minskningar av den 
nationella centralbankens kapital utan föregåe nde samtycke från den nationella centralbankens 
beslutande organ. Denna princip ska säkerställa  att den nationella centralbanken har tillräckliga 
finansiella resurser för att, so m ECBS-medlem, fullgöra sitt uppdrag  enligt artikel 105.2 i fördraget 
och stadgan. 
4.2 Riksbanken disponerar ett lagsta dgat kapital på för närvarande 1 miljard kronor, en reservfond på 
500 miljoner kronor samt en dispositionsfond (Riksb ankens egna kapital uppgick till sammanlagt 
ca 58 miljarder kronor i december 2007). Enligt altern ativ 1 skulle Riksbanke ns egna kapital uppgå 
till 10 miljarder kronor, och enligt alternativ 2 till 60 miljarder kronor. ECB anser att ett större eget 
kapital utgör ett bättre skydd mot förl uster som kan uppstå i framtiden.   
4.3 I konvergensrapporten har ECB även angett att de nationella centralba nkerna, när det gäller 
finansiella avsättningar eller buffertar, måste ha frihet att självständigt göra avsättningar för att 
skydda realvärdet av sitt kapital och sina tillgångar5. Trots att utredningen i rapporten föreslår att 
grundfonden ska räknas upp med de årliga förändri ngarna i konsumentprisindex, ger inget av 
alternativen Riksbanken själv någon rätt att skapa finansiella avsättn ingar eller buffertar. Dessutom 
skulle en inbetalningen av en årlig avgift baser ad på sedelmängden enligt alternativ 2, om hänsyn 
inte tas till Riksbankens faktiska  vinster, kunna leda till att det kostnadsfria kapital som står till 
Riksbankens förfogande, samt de n säkerhetsmarginal för oförut sedda händelser som kan uppstå 
inom ramen för utförandet av Ri ksbankens uppgifter, minskar.  
4.4 Därför är varken utredningens alternativ 1 eller alternativ 2 tillräckliga för att säkerställa 
Riksbankens finansiella oberoende så att den kan skapa rimlig a reserver från sina intäkter och 
skapa buffertar för att täcka sin riskexponering oc h på så sätt skydda realvärdet av sitt kapital och 
sina tillgångar. 
                                                      
5  ECB:s konvergensrapport, ma j 2008, s. 20 och 21. Se även ECB:s yttranden CON/2003/22 av den 15 oktober 2003 på 
begäran av Finlands finansmini sterium om ett utkast till regeringsförslag om ändring av lagen om Suomen Pankki och 
andra relaterade lagar samt CON/2004/1 av den 20 januari 2004 på begäran av den ekonom iska kommittén i Finlands 
parlament om ett utkast till ett regeringsförslag om ändrin g av lagen om Suom en Pankki och andra relaterade lagar. 
6 Förbudet mot monetär finansiering 
4.5 Enligt alternativ 2 skulle 10 kap 3§ i riksbanks lagen förpliktiga Riksbanken att varje år betala en 
avgift till staten beräknad enligt en räntesats mots varande reporäntan på de t nominella beloppet av 
utelöpande sedlar och mynt. Trots att den för eslagna lydelsen på 10 kap 4§ anger att någon 
utdelning till staten inte får ske om Riksbankens  grundfond är mindre än vad som följer lagen om 
Sveriges riksbank, tycks förslagets aktuella ordal ydelse ändå förutsätta att Riksbanken ska erlägga 
den årliga avgiften till staten även om det egna kapitalet vore otillräckligt, d.v.s. innan förluster 
beaktats. 
4.6 Den föreslagna lydelsen på 10 kap 3§ uteslut er inte möjligheten att Riksbanken måste dela ut 
medel till staten under ett år trots att bankens r esultaträkning uppvisar ett negativt resultat. Den 
föreslagna bestämmelsen i 10 kap 3§ bör därför ä ndras så att det kan säkerställas att inga medel 
överförs till staten innan Riksbankens  resultaträkning fastställts. Detta skulle säkerställa att man 
inte bryter mot förbudet mot monetär finansiering enligt artikel 101 i fördraget genom att dela ut 
orealiserade vinster. 
Kostnader och risker i verksamheten 4.7 Utredningen använder Riksbankens  aktuella driftskostnader som utgångspunkt för att beräkna hur 
mycket eget kapital som behövs för att t äcka driftskostnaderna. Mot bakgrund av att 
finansmarknadernas och ekonomins struktur förä ndras, och mot bakgrund av att Riksbankens 
förmåga att anpassa sina driftskostnader måste upprätthållas, bl.a. för att garantera bankens 
oberoende, är det dock viktigt att man bibehåller en viss flexibilitet nä r det gäller de driftskostnader 
som Riksbanken i framtiden kan behöva finans iera med hjälp av avkastningen på det egna 
kapitalet. Det är alltså viktigt att Riksbanken får be hålla en tillräckligt stor andel av sina intäkter så 
att den kan klara av ökande driftskostnader i framtiden. 
4.8 Rapporten analyserar olika tänkbara risker som kan leda till att Riksbanken behöver mer kapital än 
vad som krävs för att täcka driftskostnaderna. En  sådan risk som diskuteras i rapporten är den 
kreditrisk som uppstår i samband med Riksbankens verksamhet. Detta inkluderar kreditrisk från 
Riksbankens penningpolitiska verksamhet, som ka n uppstå om någon av Riksbankens motparter 
inte kan uppfylla sina skyldigheter och de säk erheter som godtagits för beviljad kredit skulle 
förlora i värde. I rapporten anges att "Riksbankens kreditrisker i de n operativa verksamheten är inte 
av den storleken att de påverkar  Riksbankens kapitalbehov". Även  om denna slutsats bygger på 
tidigare erfarenheter är det viktigt att komma ihåg  att de förutsättningar under vilka Riksbankens 
verksamhet bedrivs, särskilt men inte uteslutande  på det penningpolitiska området, kan förändras i 
framtiden. Riksbanken bör därför ha möjlighet a tt anpassa verksamheten i linje med sitt mandat 
och de strukturella förändringar som sker på finansmarknaderna och i ekonomin. Riksbanken bör 
därför själv vara behörig att justera nivån på den andel av det egna kapital som krävs för att täcka 
den kreditrisk som uppstår i samband med verksamheten . Av detta följer att det inte är tillrådligt att 
följa utredningens förslag att indexera det kap ital som behövs med hjälp av konsumentprisindex. 
7 Finansiell riskhantering 
4.9 En stor del av den finansiella risk som Riks banken omfattas av härrör frå n innehavet av utländsk 
valuta och guld. Utredningen föreslår att dessa  innehav bör avvecklas eller kurssäkras för att 
eliminera valutakursrisken och risken för förändringa r i guldpriset, eftersom de inte är nödvändiga 
för att bedriva aktiv penningpolitik när man tillämpar  en valutakursregim med rörlig växelkurs. 
Utredningen undersöker därför inte huruvida det finns något ytterligare behov av buffertar som 
skydd för eventuella förluster i tillgångsförva ltningen. I förhållande till regering och riksdag 
omfattas behörigheten att bedöma finansiella risker och fatta beslut om hur dessa ska hanteras av 
kravet på oberoende, och det bör tydligt framg å av riksbanklagen att det är Riksbankens 
beslutsfattande organ som ska göra dessa bedömningar och fatta dessa beslut.  
4.10 Kreditrisk och ränterisk sku lle dock inte elimineras även om alla tillgångar var denominerade i 
svenska kronor. Mot bakgrund av detta anser ECB att beräkningen av det kapital som Riksbanken 
behöver för att kunna utföra sina  uppgifter bör ta hänsyn till att förluster kan uppstå i tillgångs-
förvaltningen. Av olika anledningar anser ECB d essutom att det skulle vara problematiskt att 
omvandla hela valutareserven till svenska räntepap per. Sverige är en liten, öppen ekonomi, och 
trots att behovet av interventioner på valutamar knaderna är begränsat med dagens valutakursregim 
med rörlig växelkurs, måste Riks banken ändå vara förberedd på at t ändringar kan komma att ske i 
framtiden. Att uppfylla både centralba nkernas överenskommelse om guld av den 
27 September 2004 och bestämmel serna i artikel 101 i fördraget6, samtidigt som man måste ta 
hänsyn till både valutakursen och den inhemska marknaden, kan vara en svår uppgift som bör 
övervägas noga. Dessutom skulle det sammanlagda i nnehavet av räntebärande papper som getts ut 
av svenska staten och som i ett sådant fall skulle  innehas av Riksbanken utgöra en mycket hög 
procentuell andel av samtliga utestående skuldförbi ndelser som getts ut av svenska staten, en klart 
högre procentuell andel än vad nå gon annan nationell centralbank i nnehar. Detta skulle på ett 
negativt sätt kunna påverka prissättningen av tillgån gar på den svenska kap italmarknaden och även 
kunna medföra att det uppstår brist på säkerheter både för krediter över dagen och för Riksbankens 
likviditetsstyrning. Slutligen skulle en utförsäljn ing av hela valutareserven frånta Riksbanken en av 
dess grundläggande centralbanksuppgifter (se punkt 3.6 ovan). Även om det mycket väl kan vara 
tillrådligt att minska valutakurs- och guldprisexponeringen (antingen genom försäljningar eller via 
hedging på derivatmarknaderna) me d målet att minska kapitalkostn aderna, skulle en fullständig 
eliminering eller neutralisering av de risker som finns i samband med innehavet av tillgångar i 
utländsk valuta framstå som ett djärvt st eg med få internationella förebilder. 
 
                                                      
6  I detta sammanhang noterar ECB särskilt att utredningen på  s. 108 i sin rapport skriver "Det allra bästa vore om 
Riksgälden och Riksbanken kunde byta tillgångar, det vill  säga om Riksgälden kunde emittera papper som Riksbanken 
bytte in mot valutatillgångar. Med hänsyn till det förbud mot direkt statsupplåning från centralbanker som finns inom 
EU, så är det enligt utredningens bedömning inte möjligt att genomföra ett sådant byte." 
8 Detta yttrande kommer att offentliggöras på ECB:s webbplats.  
  Utfärdat i Frankfurt am Main den 4 augusti 2008. 
 
[Namnteckning]  
 
Jean-Claude TRICHET 
ECB:s ordförande