SV    SV SV 
SV    SV  EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION 
Bryssel den 21.4.2009 
SEK(2009) 451 
  
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR 
 
som åtföljer 
 
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN  TILL EUROPAPARLAMENTET, 
RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA  OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH 
REGIONKOMMITTÉN 
Mot bättre riktat stöd till jordbrukare i områden med naturbetingade svårigheter 
 
Sammanfattning av ko nsekvensbedömningen  
{KOM(2009) 161 slutlig} 
{SEK(2009) 449} {SEK(2009) 450} 
SV 2   SV ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR 
Sammanfattning av konsekvensbedömningen  
Mot bättre riktat stöd till jordbrukare i områden med naturbetingade svårigheter 
1. PROBLEMDEFINITION  
Stödsystemet för jordbrukare i mindre gynnade områden, som infördes 1975, är en mekanism 
för att stödja ett fortsatt jordbruk och därmed  bevara landsbygden i bergsområden, i mindre 
gynnade områden som inte är bergsområden (nedan kallade andra mindre gynnade områden ) 
och i områden med särskilda svårigheter.  
Logiken bakom stödsystemet, som nu kallas ”stö d för naturbetingade svårigheter”, sågs över 
2005 för att systemet i högre grad skulle bidra till  EU:s strategi för hållbar utveckling och på 
grund av den bristande överensstämmelse so m revisionsrätten påvisade 2003 avseende 
avgränsningen av andra mindre gynnade områden.  
Emellertid har den nya rättslig a ramen för stödet för naturbet ingade svårigheter ännu inte 
slutförts, eftersom rådet 2005 inte kom överens om ett eventuellt gemenskapssystem för en ny 
klassificering, enligt de nya målen, av områden med naturbe tingade svårigheter som inte är 
bergsområden eller har särskilda svårigheter.  Den aktuella översynens mål är därför att 
slutföra det förfarande som inleddes 2005, ut an att hindra utvecklingen av politikens 
utformning efter 2013. 
De problem som behöver åtgärdas är följande: 
• Inkonsekvenserna i de nuvarande avgränsni ngarna av andra mindre gynnade områden, som 
delvis baseras på socioekonomi ska indikatorer, me n enligt de ändrade målen för systemet 
med stöd för naturbetingade svårigheter foku serar på markförvaltning istället för på 
socioekonomiska mål.  
• Den stora variationen bland de kriterier som används av medlemsstaterna för att välja ut 
andra mindre gynnade områden, som innebär en bristande insyn som kan leda till olika 
behandling av stödmottagare.  
• De otillräckligt riktade stödet på de områden där det finns en stor risk för att marken 
överges.  
Det noteras att det genom artikel  37 i förordning (EG) nr 1698/20051 infördes en ändring 
avseende beräkningen av stöden. Denna bestä mmelse, som kommer att träda i kraft när 
översynen av mindre gynnade områden slutförts,  bör göra stödet betydligt effektivare.  
                                                 
1 Rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från 
Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU), EUT L 277, 21.10.2005, s.1. 
SV 3   SV 2. SUBSIDIARITETSPRINCIPEN  
Den aktuella översynen är ingen omfattande re formprocess, utan en uppdatering av ett 
befintligt system inom den gemensamma jordbrukspolitiken. Dess omfattning är begränsad till att anpassa avgränsnings- och stödsysteme t för mindre gynnade områden i linje med de 
politiska mål som rådet fastställde 2005.  
Översynen innebär också en förenklingspoten tial, som en följd av förbättrad insyn i 
områdesavgränsningen tack vare ge mensamma objektiva kriterier.  
3. M
ÅL  
Med tanke på problemen som nämns ovan är översynens syften följande: 
• Att anpassa avgränsnings- och stödsystemet för andra mindre gynnade områden i linje med 
den markförvaltningsstrategi som infördes 2005. 
• Att förbättra insynen och objektiviteten när det gäller områdesavgrän sningen i hela EU. 
• Att göra stödet mer riktat och effektivt i de områden där det finns en  stor risk för att 
marken överges. 
På grund av begränsad informationstillgång kan kommissionen i nuläget inte lägga fram ett 
lagstiftningsförslag grundat på noggrann analys  av ett eventuellt nyt t avgränsningssystem. 
Den information som behövs för att bedöma resulta ten av en ny avgränsningsstrategi i detalj 
är endast tillgänglig – eller ka n samlas in – på nationell ni vå. Man avser att förbereda ett 
lagstiftningsförslag genom följande tre steg:  
(1) Att anta ett meddelande från kommissionen med en lägesrapport och en inbjudan till  
medlemsstaterna att simulera en tillämpning av eventuella gemensamma kriterier för 
avgränsning av områden med naturbetingade  svårigheter som inte är bergsområden 
eller har särskilda svårigheter. 
(2) Att medlemsstaterna lämnar in sina si muleringar till kommissi onen under hösten 2009. 
(3) Att slutföra konsekvensbedömningen och utar betande av ett lagstiftningsförslag så 
snart som möjligt efter det att medlemsstaternas simuleringar har mottagits.  
4. STRATEGIALTERNATIV  
Fyra alternativ fastställdes och lämnades in för offentligt samråd den 22 maj 2008:  
Alternativ 1: Ingen förändring+  
Avgränsning av områden 
Enligt detta scenario sku lle medlemsstaterna uppmanas  att sluta tillämpa de 
socioekonomiska indikatorer so m för närvarande används fö r att avgränsa mindre gynnade 
områden, samt att fastställa vilka kriterier de bedömer vara mest lämpliga för att definiera 
naturbetingade svårigheter för jordbruket. De  medlemsstater som använder indexsystem kan 
SV 4   SV tillåtas fortsätta med detta om de slutar ti llämpa systemens socioekonomiska indikatorer. 
Övriga medlemsstater skulle behöva utveckla  ett system med kriterier för jordmån och 
klimat som är anpassat till deras situati on. Kommissionen skulle bedöma lämpligheten i 
varje medlemsstats system i förhållande till må len för systemet med stöd för naturbetingade 
svårigheter.  
 
Bestämmelser om stödberättigande 
Medlemsstaterna skulle ha möjlighet att infö ra bestämmelser om stödberättigande på 
gårdsnivå för att rikta stödet till särski lda jordbruksmetoder inom ramen för sina 
landsbygdsprogram. Kommissionen s kulle bedöma om kriterie rna är objektiva, icke-
diskriminerande och överensstämmande med åt gärdens mål och med EU:s internationella 
åtaganden.   
 
Alternativ 2, 3 och 4 bygger på samma meto d för områdesavgränsning, baserad på åtta 
gemensamma biologisk-fysikaliska indikatorer som fastställts av en panel bestående av 
experter på mark- och klimatbedömning som sa mordnas av Gemensamma forskningscentret. 
Definitionen och tillämpningen av kriterie rna diskuteras i meddelandet som denna 
sammanfattning medföljer. 
Alternativ 2: Gemensamma kriterier 
Avgränsning av områden 
Andra mindre gynnade områden skulle utses med hjälp av de gemensamma biologisk-
fysikaliska kriterier som förtecknas i bilagan till meddelandet. 
 
Bestämmelser om stödberättigande 
Medlemsstaterna skulle ha möjlighet att inom  ramen för sina landsbygdsprogram införa 
bestämmelser om stödberättigande på gård snivå för att inrikta stödet på särskilda 
jordbruksmetoder. Kommissionen skulle bedö ma om kriterierna är objektiva, icke-
diskriminerande och överensstämmande med åt gärdens mål och med EU:s internationella 
åtaganden.  
 
Alternativ 3: Bestämme lser om stödberättigande 
Avgränsning av områden 
Andra mindre gynnade områden skulle utses med hjälp av de gemensamma biologisk-
fysikaliska kriterier som förtecknas i bilagan till meddelandet. 
Bestämmelser om stödberättigande 
Medlemsstaterna skulle behöva fastställa lämp liga regler för att rikt a stödet till extensivt 
lantbruk och därmed bidra till en hållbar ma rkförvaltning genom att utesluta intensiva 
jordbruksmetoder från stödet. Gemenskapsla gstiftningen skulle ut göra en grundläggande 
SV 5   SV ram för kriterierna för stödberät tigande genom att ange principe rna och typen av kriterier för 
att utesluta intensiva jordbruksmetoder (t.ex. maximal djurtäthet, genomsnittlig avkastning, 
standardtäckningsbidrag). Mot bakgrund av detta skulle medlemsstaterna välja de 
lämpligaste indikatorerna och fastst älla relevanta tröskelvärden inom 
landsbygdsprogrammen. Bestämmelserna om stödbe rättigande skulle va ra objektiva, icke-
diskriminerande och överensstämmande med åt gärdens mål och med EU:s internationella 
åtaganden.   
 
Alternativ 4: Högt naturvärde 
Avgränsning av områden 
Detta alternativ innebär en mer riktad områ desavgränsning, eftersom endast områden som 
klassificeras som jordbruksmark med högt natu rvärde inom områden med naturbetingade 
svårigheter skulle godkännas som mindre gynnade områden.  
Avgränsningen av andra mindre gynnade områden skulle först  hanteras enligt samma metod 
som för alternativ 2 och 3 grundat på de gemens amma biologisk-fysikaliska kriterierna. De 
områden som skulle väljas ut genom denna förs ta avgränsning skulle  därefter reduceras 
ytterligare och omfatta endast de områden som klassificeras som jordbruksmark med högt 
naturvärde, dvs. de områden i Europa där jordbruket står för den huvudsakliga (vanligen 
dominerande) markanvändningen och där jordbr uket stödjer eller är knutet till en stor 
mångfald av arter och habitat eller arter av europeiskt, nationellt eller regionalt intresse.  
 
Bestämmelser om stödberättigande 
Medlemsstaterna skulle ha möjlighet att fastst älla bestämmelser om stödberättigande enligt 
kriterier om insyn, objektivitet och icke-d iskriminering i linje med åtgärdens mål.   
 
I samtliga alternativ skulle stödet beräkna s på grundval av de extra kostnader och det 
inkomstbortfall som svårigheterna medför i de be rörda områdena, med beaktande av de lägsta 
och högsta stödbelopp som rådet har fastställt. 
5. KONSEKVENSBEDÖMNING  
5.1. Begränsade data och svårigheter med att bedöma alternativ 4  
Som tidigare nämnts är denna analys begränsa d eftersom korrekt in formation endast är 
tillgängliga på nationell nivå. I nuläget ka n bedömningen endast ge indikationer och 
extrapoleringar om vilken typ av verkan som översynen förväntas ha, och dess vidare förlopp 
beror på de simuleringar som utförs av medlemsstaterna.  
Det finns betydande och objektiva  hinder för bedömningen av alte rnativ 4, ”Högt naturvärde”. 
Arbetet med att ta fram indikatorer för högt naturvärde inom den gemensamma övervaknings- 
och utvärderingsramen för landsbygdsutveckling är  i nuläget inte tillräckligt utvecklat och 
framskrider med varierande takt i olika medl emsstater. Under dessa omständigheter är det 
SV 6   SV mycket svårt att upprätta en ram som förenar na turbetingade svårigheter och indikatorer för 
högt naturvärde, och som skulle kunna  ligga till grund för bedömningen.  
I avsaknad av tillräcklig inform ation om indikatorer för högt na turvärde förefaller det lämpligt 
att inte beakta alternativ 4 på kort sikt, dock utan att avskriva alternativet i ett långsiktigt 
perspektiv.  
5.2. Insyn och stödets inriktning 
Med alternativ 1 skulle man till stor del behålla bristen på insyn, objektivitet och vetenskaplig 
grund för klassificeringskriterierna samt risken för olika behandling av stödmottagare som det 
nuvarande avgränsningssystemet har kritiserats för. 
Alternativ 2 och 3 skulle förbättra insynen oc h stödets inriktning tack vare ett gemensamt 
avgränsningssystem. Frånvaron av en gemensam strategi för att ytterligare rikta stödet med 
hjälp av bestämmelser om stödberättigande i altern ativ 2 medför en risk för att stödet inte blir 
tillräckligt koncentrerat. Jämfört med alternativ  3 ger det dock större möjligheter att åtgärda 
lokala behov.  
5.3. Socioekonomiska konsekvenser  
Den huvudsakliga typen av socioekonomiska kons ekvenser som förväntas efter översynen av 
mindre gynnade områden gäller jordbruksinkoms ten i de områden som berörs av det nya 
avgränsnings- och stödsystemet. Med den informa tion som är tillgänglig i nuläget är det inte 
möjligt att fastställa vilka områden som skulle  påverkas av en ändrad status enligt de 
alternativ som fastställts.  
Kort sagt skulle den negativa konsekvenserna av att inte längre klassificeras som ”mindre 
gynnade områden” efter tillämpningen av nya a vgränsningskriterier va riera beroende på 
stödets andel av jordbruksinkomsten. I detta hänseende verk ar alternativ 1  ha mest begränsad 
effekt, eftersom det inte medför några be tydande ändringar jämfört med de nuvarande 
avgränsningarna. 
Med alternativ 2 och 3  kan ändringar av områdesavgränsn ingen påverka jordbruksinkomsten 
både negativt och positivt, men detta kan in te bedömas i nuläget på grund av bristen på 
korrekt information. Förlusten av stödet sk ulle under alla omständigheter få extrema 
konsekvenser och leda till en ne gativ inkomstsituation (jordbruks företagens nettomervärde) i 
ett begränsat antal fall (3 % av det totala antalet stödmottagare). 
Den gemensamma ram för nationella kriterier fö r stödberättigande som avses i alternativ 3  
skulle koncentrera stödet till extensiva jordbruksmetoder som är mindre lönsamma och som 
medför en högre risk för att marken överges. Det är  därför troligt att detta alternativ skulle ha 
en positiv inverkan på jordbruk med låg i nkomst och ett stort beroende av stödet.  
– Det bör även nämnas att jordbrukare i ett anta l medlemsstater har ett antal fördelar (t.ex. 
lägre skatter enligt nationell lagstiftning) eftersom de befinner sig i mindre gynnade 
områden, även om de inte i strikt bemärkelse är stödmottagare. En än drad status för dessa 
områden kan få betydande effekter för jordbr uksinkomsten, men detta kan inte bedömas på 
EU-nivå.  
SV 7   SV – I det aktuella analysstadiet är det inte känt om och var det eventuellt finns jordbrukare som 
inte längre skulle få stöd som ett resultat av  att de socioekonomiska kriterierna upphävs. 
Sannolikheten för och omfattningen av så dana fall bör bedömas på grundval av 
medlemsstaternas simuleringar under hösten 2009. I det sammanhanget bör hänsyn tas till 
– om övriga åtgärder inom den gemensamma jo rdbrukspolitiken som finns regionen i fråga, 
exempelvis under axel 3 i det relevanta programmet för landsbygdsutveckling, kan 
kompensera för de socioekonomiska svårighetern a som hittills har omfattats av stödet till 
mindre gynnade områden, och 
– om man bör införa åtgärder för att underlä tta övergången till de nya  avgränsningarna.  
5.4. Landsbygdens livskraft 
I områden där jordbruket utgör den lokala ekono mins ryggrad kommer en ändrad avgränsning 
av mindre gynnade områden och/eller ett ändr at stödsystem sannolikt att få betydande 
konsekvenser för områdenas utveckling.  
Vissa jordbruksbygder är mer sårbara än andra på grund av sitt produktionssystem, sitt 
begränsade mervärde, jordbruks företagens storlek och ett pe rifert läge. I flera fall är 
produktionssystemets sårbarhet en följd av naturbetingade förhål landen, och det kan därför få 
en positiv effekt på områdets livskraft att rikta stödet till de områden som har störst 
naturbetingade svårigheter.  
När den negativa utvecklingen inte är kopplad ti ll naturbetingade svår igheter förefaller det 
vara effektivare med åtgärder för att fr ämja jordbrukssektorns konkurrenskraft och 
diversifiering och inrätta integrerade heltäckande utvecklingsstrategier, i stället för ett stöd som kompenserar jordbrukarna för de naturbetingade sv årigheterna.  
5.5. Miljöeffekter  
En områdesavgränsning som baseras på homogena  biologisk-fysikaliska kriterier i hela EU 
skulle öka sannolikheten för att stödet koncentr eras till extensivt la ntbruk, eftersom ett 
område kan komma ifråga endast om där finn s naturbetingade svårigheter som försvårar 
jordbruket. Av denna orsak är alternativ 2 och 3 verk sammare än alternativ 1. 
Alternativ 2 skulle låta medlemsstaterna vä lja om villkoren för stödberättigande ska kopplas 
till krav på markförvaltning. Den områdesavgränsning som baseras på gemensamma biologisk-fysikaliska kriterier bör rikta stödet till områden so m främst karakteriseras av 
extensivt lantbruk och mottagare av stöd för naturbetingade sv årigheter skulle få uppfylla 
tvärvillkor. Systemets effektivitet skulle dock kunna  hindras av ett otillräckligt riktat stöd, 
särskilt i områden där intensiva jordbruksme toder, som normalt associeras med större 
miljömässiga risker, samexisterar med extensiva jordbruksmetoder. Enligt alternativ 2 skulle 
förmågan hos stödet för naturbetingade svårighe ter att bidra till en hållbar markförvaltning 
och EU:s miljömål därför bero på medlemsstaternas genomförande.  
Jämfört med alternativ 2 innehåller alternativ 3 ytterligare krav på förvaltningsmetoder inom 
jordbruket och skulle begränsa stödet för naturb etingade svårigheter ti ll de jordbruksmetoder 
som bidrar positivt till en hållbar markförvaltn ing. Stödet skulle dock in te täcka de åtaganden 
som går utöver basvärdet utan skulle endast kom pensera för jordbrukarnas extrakostnader och 
den förlorade inkomst som beror på svårighete rna. Alternativ 3 verk ar därför vara det 
SV 8   SV alternativ som har störst potential att bidr a till miljömålen, förutsatt att stödsystemet 
genomförs i harmoni med de andra axel 2-åt gärderna. Ett välbalan serat genomförande av 
alternativ 3 kräver å ena sidan att jordbrukarna inte får stöd två gånger (stöd för naturbetingade svårigheter och andra axel 2- åtgärder) för att de uppfyller samma åtaganden 
och, å andra sidan, att jordbrukare i område n med naturbetingade svårigheter inte 
diskrimineras genom att uteslutas från stöd för miljöåtgärder inom jordbruket som skulle gälla 
för jordbrukare utanför regionen som uppfyller liknande villkor. 
6. J
ÄMFÖRELSE AV ALTERNATIVEN  
I det här stadiet av översynen finns det ingen tydlig preferens för ett specifikt alternativ. 
Alternativ 1 åtgärdar dock i liten utsträckning de kritiska punkter som har fastställts för det 
nuvarande systemet, och alternativ 4 (högt natu rvärde) inte kan genomföras på kort sikt.  
Man avser att fortsätta översynen enligt vad som föreslås i avsnitt 3 för att justera alternativen 
och komma fram till en preferens baserat på me dlemsstaternas simulering av tillämpningen av 
de gemensamma biologisk-fysikaliska kriterierna. 
7. UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING  
Följande indikatorer pl aneras för övervakning av stödet  till jordbrukar e i områden med 
svårigheter som inte är bergsområden: 
Basvärde  Biologisk mångfald: jordbruk och skogsbruk med höga naturvärden  
Biologisk mångfald: fågelpopulation på landsbygden  
Insats  Offentliga utgifter som realiserats (totalt av EJFLU)  
Produktion  Antal stödmottagande jordbruksföretag i områden med svårigheter som inte 
är bergsområden (indelning enligt typ av svårighet – våtmark, kullar…) 
Jordbruksmark för vilken stöd utbetalas (indelning enligt typ av område 
och typ av svårighet)  
Resultat  Områden för framgångsrik markförvaltn ing som har haft betydelse för att 
öka den biologiska mångfalden, förbättra vattenkvaliteten, 
minska klimatförändringen, 
öka jordmånskvaliteten, och 
 
undvika marginalisering och övergivande av mark.  Gemensamma 
indikatorer  
Effekter  Vända den negativa utvecklingen beträffande biologisk mångfald 
Underhåll av jordbruksmark och skogsmark med höga naturvärden  
 
 
Följande punkter bör betonas i bedömni ngen av det reviderade stödsystemet: 
– Hur har stödet för naturbetingade svårigheter bidragit till att säkra fortsatt användning av 
jordbruksmark i områden som inte är bergsområden men där det finns andra svårigheter?  
– Hur har denna ordning bidragit till att bevara  eller främja hållbara jordbruksmetoder? 
SV 9   SV – Hur har denna ordning bidragit till att be vara landsbygden och förbättra miljön?