Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Framtiden för Europeiska unionens bergsområden"

(2003/C 61/19)

Den 16 januari 2002 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 23.3 i arbetsordningen utarbeta ett yttrande om "Framtiden för Europeiska unionens bergsområden".

Sektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 25 juni 2002. Föredragande: Jean-Paul Bastian.

Vid sin 393:e plenarsession den 18-19 september 2002 (sammanträdet den 18 september 2002) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 66 röster för, 1 röst emot och 12 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. År 2002 har av FN:s generalförsamling utropats till internationella bergsåret. Detta bör leda EU till eftertanke om vilken ställning unionen vill ge sina bergsregioner.

1.2. EESK har i likhet med Europaparlamentet och Regionkommittén vid flera tillfällen uttryckt sitt intresse för bergsregionerna och uppmanat EU att erkänna dessa regioners särdrag och föra en övergripande och anpassad gemenskapspolitik. Denna åsikt har lagts fram bl.a. i följande:

- EESK:s yttrande av den 28 april 1998 om "En politik för bergsregionerna".

- EESK:s yttrande av den 25 april 1996 om "Den alpina bågen - en möjlighet till utveckling och integration".

- Regionkommitténs yttrande av den 21 april 1995 om "Europeiska bergsregionstadgan".

- Regionkommitténs yttrande av den 18 september 1997 om "En politik för bergsregionernas jordbruk".

- Betänkandet från Europaparlamentets utskott för jordbruk och landsbygdens utveckling den 16 oktober 1998 om "En ny strategi för bergsområdena", som utarbetats mot bakgrund av en undersökning från generaldirektoratet för forskning vid Europaparlamentet med titeln "Vers une politique européenne des zones de montagne" (AGRI 111/FR).

- Europaparlamentets resolution av den 6 september 2001 om "Situationen efter 25 års tillämpning av gemenskapsbestämmelserna till förmån för jordbruket i bergsområden".

1.3. EESK konstaterar till sin glädje att kommissionen i sin tur har utarbetat en första lägesrapport till följd av det andra europeiska forumet om den ekonomiska och sociala sammanhållningen. Här diskuteras strukturfondernas framtid med förslag till hur man kunde införa nya urvalskriterier som tar hänsyn till regionala handikapp, t.ex. i fråga om bergsområden. Den konferens som kommissionen anordnade den 27-28 maj 2002 om EU:s regionala prioriteringar i syfte att fastställa ett mervärde för gemenskapen gav uppmuntrande signaler om att kommissionen eftersträvar en utveckling i denna riktning när det gäller strukturfondspolitiken.

2. De europeiska bergsregionernas särdrag

2.1. Bergsregionerna kännetecknas framför allt av ett betydande geofysiskt handikapp till följd av branta sluttningar, hög höjd och svåra klimatförhållanden. Andra kännetecken är att dessa områden vanligen är isolerade samt att de uppvisar storslagna traditioner och naturresurser som samtidigt är både unika och ömtåliga. De är därför oersättliga och måste vara föremål för en politik som syftar till att hålla tillbaka överdriven spekulativ exploatering.

2.2. Bergsområdena utgör 30 % av EU:s område och har 30 miljoner invånare. Vid utvidgningen kommer dessa siffror att stiga.

2.3. Om man bortser från att bergskedjorna ibland kan uppvisa betydande skillnader kan man allmänt säga att bergsregionernas särdrag kräver att myndigheterna för en finansierings- eller stödpolitik som inriktas på följande problem, som uppenbarligen är gemensamma för en rad länder:

2.4. Befolkningsstrukturen

Trots att det finns vissa särskilt livaktiga centrum är befolkningsstrukturen i bergsområdena vanligen sårbar (glesbygd, åldrande befolkningsstruktur p.g.a. att de unga flyttar bort och/eller att pensionärer bosätter sig där). Bergsregionerna i kandidatländerna är särskilt utsatta.

2.5. Allmänna tjänster

Eftersom särskilt postväsendet, skolor och vårdinrättningar har en social betydelse i bergsregioner, är de allmänna tjänsterna av avgörande betydelse för livskraften i dessa områden. Därför är förutsättningen att man iakttar närhetsprincipen och vidtar anpassningar (i fråga om tjänsteleverantörernas mångkunnighet och tjänsternas art) eftersom de allmänna tjänsterna är direkt hotade av den liberalisering som följer av gemenskapens konkurrenslagstiftning. Medvetna insatser i fråga om fysisk planering genom de allmänna tjänsternas försorg är dock inte möjliga i andra fall än när de samhällsomfattande tjänsterna i dessa områden är så brett utformade att de inbegriper vinstgivande prestationer som åtminstone delvis uppväger de oundvikliga extrakostnader som detta medför.

2.6. Kommunikationer

Infrastrukturen och kommunikationsnäten utgör en central faktor i bergen med tanke på att det isolerade läget är en kraftig broms i fråga om konkurrenskraft. Dessutom leder de ökande godstransporterna inom gemenskapen till större tryck på bergskedjor med genomfartsvägar samt på befolkningen. Detta tryck bör kontrolleras och kompenseras.

2.6.1. Därför är det angeläget att utveckla kombinerade transporter med särskild tonvikt på järnvägar. Detta kan inte genomföras utan en gemenskapsram, dels för att problematiken skall kunna ses i sin rätta omfattning (t.ex. inom ramen för utvecklingsplaneringen i europeiskt perspektiv, ESDP(1)), dels för att garantera att EU deltar i finansieringen av nödvändig infrastruktur.

2.6.2. Tillgången till ny informations- och kommunikationsteknik i bergsområden är en avgörande fråga. De stora extrakostnaderna i anslutning till tekniska problem på grund av geofysiska hinder (hinder för radiovågor, stora avstånd till marknivå) utgör ett reellt hot mot bergsområden i jämförelse med andra regioner.

2.7. Turism

Bergsregioner har visserligen en viktig funktion inom turismen, men det krävs att utvecklingen inom denna sektor sker på ett sätt som är hållbar över hela linjen. Denna aspekt är särskilt aktuell i kandidatländerna i Central- och Östeuropa, där möjligheterna till bergsturism ännu till stor del är outvecklade. Liksom i fråga om jordbruk kan turismen inte ensam utgöra basen för ekonomin i bergsområden, utan näringslivet bör vara mångsidigt.

2.7.1. Med tanke på detta måste utbudet med avseende på bergsturism inom ramen för hållbar utveckling bli mångsidigt för att kunna uppnå en större spridning såväl i tid (bättre balans i turisttillflödet under olika säsonger) som i utrymme (bättre fördelning av turistströmmarna i området).

2.8. Markanvändning

Bergsjordbruk utgör en viktig bas för ekonomin i bergsområdena och är framför allt en verksamhet som på ett oöverträffat sätt vårdar bergslandskapet, förutom att jordbruket i dessa områden bidrar med livsmedelsprodukter av hög kvalitet. Därför måste bergsjordbruket få en särställning inom den gemensamma jordbrukspolitiken i syfte att förankra verksamheten i bergsområdena även i framtiden.

2.8.1. Ingrepp i landskapet utgör en viktig fråga för bergsområdena, såväl när det gäller risker i anslutning till tätorter (okontrollerat byggande) som risken för naturkatastrofer.

2.9. Naturresurserna

Den synnerligen varierande och enastående faunan och floran i europeiska bergsområden leder bl.a. till ett tryck i markhänseende.

2.10. Marken

Eftersom det finns branta sluttningar överallt är jorden särskilt känslig för erosion. Detta är en synnerligen viktig fråga både med tanke på själva berget (utarmning av jorden) som på lägre belägna områden (risk för naturkatastrofer).

2.11. Vattenresurserna

Bergen är en viktig vattenförsörjare i fråga om både volym och kvalitet och har därför en viktig funktion i bergsområden. Vattnet är av allmänt intresse och ersättningar borde utgå till bergsregionerna för utnyttjandet av denna resurs.

2.12. Energi

Bergen bidrar till energiproduktion som inte baserar sig på fossila bränslen, utan huvudsakligen på vattenkraft, men även vindkraft och solenergi. Detta bör fullt ut tas i beaktande eftersom åtagandena enligt Kyotoprotokollet om minskade utsläpp av växthusgaser därmed kan uppnås. En politik som främjar förmånliga priser på förnybar energi bör uppmuntras, liksom en utjämning till förmån för de regioner som tillhandahåller denna typ av energi.

2.12.1. Bergsområdena har en stor potential i fråga om vindkraft. Utbyggnaden av vindkraft bör kontrolleras i syfte att undvika en övergripande försämring av landskapsvärdena i bergsregioner. De lokala myndigheterna måste omfattas av en rättslig ram som ålägger dem att utveckla en gemensam anläggningsstrategi på området och som tillförsäkrar dem en rättvis ersättning via kommunalbeskattningen.

2.13. Livsmiljö och byggande

Planeringen av bostadsområden i bergstrakter utgör ett specialområde. Livaktiga bostadsområden kräver å ena sidan att det finns möjligheter att bygga nytt och å den andra att befintliga byggnader inte överges. De enastående landskapsbilderna och naturområdena får inte äventyras, och ökningen av fritidsbostäder får inte leda till att det fasta boendet i bergen upphör. Därför måste särskilda åtgärder vidtas för att ägare till fritidsbostäder i tillräcklig mån skall bli delaktiga i det lokala livet.

2.14. Naturkatastrofer

Det finns en rad allvarliga naturkatastrofer som är typiska för bergsområden (laviner, störtfloder, fallande stenblock) och som gör att de är särskilt utsatta och delvis farliga. Därför krävs det bestående åtgärder för information, prognostisering och förebyggande.

2.15. Ekonomin

Bergsområdenas ekonomi kan uppvisa en rad fördelar, men det finns även svaga punkter som kräver särskilda metoder. De viktigaste näringarna är säsongbetonade (jordbruket och turismen), vilket är ett incitament till mångsysslande, innovation och ibland högteknologi (t.ex. mikromekanisk industri). De små företagen är dominerande i en omgivning som är ogästvänlig till följd av den relativa isoleringen i förhållande till stödstrukturer och leverantörer.

3. Översikt av gemenskapens åtgärder för bergsregioner

3.1. Att definiera bergsregionerna - Metoder som varierar p.g.a. en varierande verklighet

3.1.1. Bergsregionerna har under olika perioder givits olika ställning i gemenskapens politik och har i varierande grad beaktats inom denna. På grund av gemenskapsrättens nuvarande utformning och på grund av att bergsregionernas särdrag inte har erkänts, har begreppet "bergsregion" inte egentligen givits någon egen plats i EU:s vokabulär. Frågan om bergsregioner tas upp först i direktiv 75/268, vars antagande var en historisk milstolpe när det gäller att fastställa vilka områden som skall få kompensationsstöd till följd av missgynnande naturförhållanden (ICHN). Genom att detta direktiv fastställer grunderna för kompensationsstöd till dessa områden är det ett hållbart initiativ som uppstått ur konkreta tillämpnings- och utvecklingsåtgärder. Medlemsstaterna har engagerat sig i mycket olika mån i detta område, vilket i synnerhet beror på att de har frihet att själva fastställa tillämpliga gränser för sluttningsgrad och klimat som omfattas av gemenskapens direktiv. Därför har såväl kvantitativa som kvalitativa olikheter fortlevt ända till i dag.

3.1.2. Man kan se stora skillnader från en medlemsstat till en annan (vilket objektivt sett är befogat, eftersom två bergsregioner som ligger på samma höjd kan ha helt olika förutsättningar både vad gäller klimat och vegetation). I Tyskland, Frankrike och Italien klassas ett område som bergsregion om höjden uppgår till 700 meter, medan tröskeln är 1000 meter i Spanien. Om sluttningsgraden beaktas måste lutningen vara brantare än 20 % i Frankrike och Spanien, medan den inte anges i Italien och inte över huvud taget beaktas i Tyskland. Vidare är det förvånande att Storbritannien inte har en enda bergsregion enligt definitionen i direktiv 75/268 trots att de skotska högländerna i högsta grad motsvarar alla kriterier på bergsregioner. Sverige och Finland norr om 62:a breddgraden har i anslutningsfördragen jämställts med bergsregioner på grund av det faktum att områdena uppvisar samma problem och förhållanden som bergsområden.

3.1.3. I jämförelse med andra mindre gynnade regioner karakteriseras bergsområdena främst av särskilda klimatförhållanden som är synnerligen ogynnsamma samt av svårare terrängförhållanden. Därför är det fortfarande relevant att behålla kriterierna för sluttningsgrad, höjd och klimat i syfte att ringa in de förhållanden som råder i bergen. Dessa kriterier samlar alla bergsregioner kring de problem som uppstår till följd av nämnda förhållanden. Som framgått ovan är det dock varken logiskt eller önskvärt att det som uppfattas som en bergsregion i en medlemsstat inte kan anses vara det i en annan. Samtidigt som man i viss mån tar hänsyn till subsidiaritetsprincipen när de berörda regionerna slutligen skall utses, vore det lämpligt att harmonisera uppfattningen om vad som kan klassificeras som bergsregioner genom att anta den nuvarande gemenskapsdefinitionen med angivande av gränser för vart och ett av de tre kriterierna (åtminstone höjd och sluttningsgrad).

3.1.4. Terräng- och klimatförhållanden påverkar varaktigt ekonomin i eftersatta bergsregioner; därför behövs det tilläggsåtgärder som syftar till att bevara mångsidigheten i dessa områdens näringsliv. För att bättre kunna framhäva de egenskaper som är gemensamma för alla bergsregioner i EU och för att garantera större samstämmighet i klassificeringen av olika typer av eftersatta områden samtidigt som man iakttar subsidiaritetsprincipen, bör man även till de typiska dragen för bergsregioner räkna klimat- och terrängförhållanden som är gemensamma för dem alla.

3.1.5. Förhållandena är dock synnerligen olika i olika bergskedjor. Skillnaderna kan gälla betessystem, betesmarker, torra berg, höga berg osv. För att uppnå ett mångsidigt utnyttjande av stöden till bergsregioner finns det skäl att dela in områdena i mindre grupper som t.ex. skiljer bergskedjor av medelhöjd från bergskedjor av hög höjd eller "torra" berg från snötäckta berg. Sådan åtskillnad förekommer dock redan i vissa medlemsstater (t.ex. inom det österrikiska fastighetsregistret). Man borde skaffa sig större kännedom om detta på gemenskapsnivå i syfte att dra största möjliga nytta av ett sådant system i en harmoniserad gemenskapsram.

3.2. Ett stort antal initiativ men inga riktlinjer

3.2.1. Trots att det inte uttryckligen finns någon gemenskapspolitik för bergsregioner blir dessa ändå direkt eller indirekt föremål för en rad åtgärder och/eller gemenskapsregler.

3.2.2. Den främsta och tydligaste åtgärden är de ersättningar för naturligt handikapp som infördes genom direktiv 75/268. Den utgör än i dag den grundläggande åtgärden för stöd till bergsområden i EU och underordnas fortfarande den gemensamma jordbrukspolitiken trots dess odiskutabla återverkningar inom fysisk planering.

3.2.3. Därefter kan man nämna tre slag av gemenskapsinitiativ som är av särskild betydelse för bergsregioner och som dessa regioner i hög grad kommer i åtnjutande av utan att uttryckligen utgöra målet för åtgärderna: strukturfonderna, Interreg-programmet inom strukturfonderna och slutligen fågel- och livsmiljödirektiven.

3.2.3.1. Politiken i anslutning till strukturfonderna

Med målet att föra den ekonomiska prestationsnivån i områden med strukturproblem eller i eftersatta områden närmare gemenskapens medeltal har de europeiska strukturfonderna via mål 5 b och numera via mål 2 en synnerligen stor betydelse för en rad bergsregioner. 95 % av dessa områden motsvarar i själva verket kriterierna för att omfattas av mål 1 och mål 2. Trots detta kan man konstatera att dessa kriterier inte tar hänsyn till handikapp som beror på bergstypiska faktorer. Detta kan återspegla ett möjligt glapp mellan målen för de finansierade programmen och de problem som i själva verket skall åtgärdas.

3.2.3.2. Interreg

De flesta bergsregioner i EU bildar naturliga gränser och kommer därför i åtnjutande av program under Interregs programdel A. Av samma orsak ingår en rad regioner strax utanför EU:s gränser i programmen Phare och Tacis inom områdena transport, turism, ändrad markanvändning och bevarande av naturresurser. Det faktum att vissa bergsregioner samtidigt ingår i vissa Interreg-program för mellanstatligt samarbete under programdel B (t.ex. sydvästra Europa och Alperna) så är det mer av en tillfällighet, och bergsregionerna inom dessa stora områden måste föra en hård kamp för att säkra sin ställning. När det gäller de vida ramarna för mellanregionalt samarbete under programdel C har inställningen varit positiv till nätverk för tekniskt samarbete mellan bergsregioner, men dessa har ännu en lång väg kvar(2).

3.2.3.3. Fågel- och livsmiljödirektiven

Nätverket inom Natura 2000, som kommittén tidigare har framhävt vikten av(3), täcker stora delar av bergsområdena, vilket är logiskt med tanke på att den biologiska mångfalden i dessa samtidigt är både mångsidig och känslig. Det kan nämnas att utöver den alpina biogeografiska regionen har det även lagts fram en rad förslag till Natura 2000-objekt i bergsregioner som kan hänföras till den kontinentala biogeografiska regionen (t.ex. Centralmassivet i Frankrike), den mediterrana biogeografiska regionen (t.ex. Pindos i Grekland och Apenninerna i Italien), den makaronesiska biogeografiska regionen (bl.a. Gibraltar) och slutligen den atlantiska biogeografiska regionen (Kantabriska bergen i Spanien). Dessa förhållanden understryker kvaliteten och samtidigt mångfalden av naturresurserna i bergen.

3.2.4. Även två andra slag av gemenskapsåtgärder berör bergsområdena, nämligen vattenpolitiken och den gemensamma jordbrukspolitiken.

3.2.4.1. I fråga om vattenresurserna måste man understryka att bergen är de viktigaste vattenförsörjarna, och därför måste de oundvikligen bli föremål för åtgärder som siktar till att bevara vattnets kvalitet och förekomst. Det är således motiverat att ge kompensation eller ersättningar för de olägenheter som uppstår till följd av detta på lokal nivå.

3.2.4.2. Inom den gemensamma jordbrukspolitiken kan bergen bli föremål för åtgärder i ett flertal fall (utöver kompenserande ersättningar för naturliga handikapp). Dessa åtgärder utgör därmed lämpliga instrument för att förstärka jordbruket i bergsområden genom insatser som gäller miljövänligt jordbruk, skogar, landsbygdsutveckling, regler för märkning av jordbruksprodukter, biologisk odling, moderniserade metoder, Leader-programmet osv.

3.2.5. Denna korta översikt visar att det visserligen finns en rad gemenskapsåtgärder som riktas till eller omfattar bergsområden (reellt eller potentiellt), men det finns inte ännu någon organiserad EU-politik för bergsregioner som skulle medföra åtgärder på basis av bergsregionernas särdrag utgående från en överenskommen strategi som är övergripande och samstämmig. Därför är den territoriella diskussion som kommissionen nu har öppnat avgörande på denna punkt, och det europeiska seminarium som anordnas av kommissionen den 17 oktober om bergsregionernas problem kommer att få en stor betydelse för dessa områdens framtid.

3.3. Det internationella sammanhanget

3.3.1. Frågan om bergsregionernas problem tenderar att få allt större uppmärksamhet inom internationell rätt, särskilt i fråga om bevarande av miljön i bergsområden.

3.3.2. EU har tydligt engagerat sig för Alpkonventionen som undertecknades i Berchtesgaden 1989 och som trädde i kraft 1998, men svårigheterna i anslutning till förhandlingarna och det egentliga genomförandet av protokollen beror på en alltför teknokratisk mekanism som ger otillräcklig insyn.

3.3.3. Kapitel 13 i "Agenda 21" som antogs 1992 vid världstoppmötet i Rio de Janeiro, ålägger framför allt signatärstaterna att införa bättre instrument för att samla kunskap om bergen inom respektive territorium och att se till att markanvändningen lämpar sig för bergssluttningar. Vid konferensen i Johannesburg i augusti 2002 granskades resultaten av "Agenda 21" och de internationella åtaganden från Riokonferensen omformulerades på detta område. EU uttalade sig vid detta tillfälle för hållbar utveckling, som för bergsbefolkningens del kunde genomföras med hänvisning bl.a. till slutdeklarationen från den första världskonferensen för bergsbefolkning som hölls i Chambéry i Frankrike i juni 2000. En andra konferens kommer att hållas i Quito (Ecuador) den 17-22 september 2002.

3.3.4. FN:s generalförsamling har utropat år 2002 till internationella bergsåret.

3.3.5. En rad andra åtgärder syftar till att införa en bergsaspekt i internationell rätt som samtidigt omfattar både utveckling och skydd. I detta sammanhang kan man nämna det utkast till europeisk konvention om bergsregioner som utarbetats av Europarådet. EESK rekommenderar i likhet med Regionkommittén att EU med avstamp i denna konvention tar initiativ till en europeisk politik för bergsområden.

3.4. Utvidgningen

3.4.1. För att återgå till gemenskapsnivå står bergsregionerna inför en synnerligen svår situation i samband med utvidgningen.

- För det första finns det i flera kandidatländer bergsregioner och bergsbefolkning, som i vissa fall är omfattande. Detta är fallet i Bulgarien, Polen, Tjeckien, Rumänien, Slovakien och Slovenien.

- För det andra tyder riktlinjerna för unionens budget fr.o.m. 2007 på att gemenskapens finansiering kommer att minska drastiskt i fråga om medel som kunde anslås för bergsregionerna i de nuvarande medlemsstaterna.

3.4.2. Samtidigt som man måste vara medveten om de oundvikliga krav som anslutningen medför, särskilt i fråga om de enorma behov av stöd till ekonomisk utveckling på lokal och regional nivå i de framtida medlemsstaterna, kvarstår dock följande faktum:

- Att en rad områden i EU-15 som för närvarande får stöd ur strukturfonderna (mål 1 och mål 2) ännu inte har uppnått den genomsnittliga ekonomiska prestationsnivån i unionen 2006.

- Att en ny territoriell strategi via strukturfonderna därför blir nödvändig i syfte att på en nödvändigtvis selektiv basis tillåta vissa områden att åtnjuta stöd från fonderna i fall där strukturproblemen är särskilt vanliga och oförenliga med de grundläggande principerna i fördragen.

4. Att uppta bergsområden i den framtida politiken för strukturfonderna

4.1. En behärskad utveckling inom strukturfonderna utan att orsaka avbrott

4.1.1. Budgetbegränsningarna får inte leda till att politiken för strukturfonderna i framtiden inriktar sig särskilt på de nya medlemsstaterna med motiveringen att BNP i dessa är synnerligen låg. Den stora mängden utmaningar i anslutning till utvidgningen får inte heller leda till att unionen avviker från den antagna utvecklingsmodellen med motiveringen att det finns mer trängande behov på annat håll. Dessa behov kräver i vilket fall som helst exceptionella utvecklingsåtgärder för att kandidatländerna skall komma i kapp. Det är därför avgörande att medlemsstaterna i första hand finansierar utvidgningen med extra budgetmedel riktade framför allt till Sammanhållningsfonden, som bör utgöra det främsta instrumentet i fråga om dessa problem (vilket förutsätter nya regler för vad medlen får användas till). Därmed kan möjligheterna minska trycket på strukturfonderna.

4.1.2. Även om man inte planerar någon systematisk "utfasning" av strukturfondsstödet, är det av största vikt att BNP-nivån, som utgör referensen för att fastställa urvalskriterierna för strukturfondsstöd, inte på ett konstlat sätt utesluter de regioner i EU:s nuvarande medlemsstater vars genomsnittliga BNP är högre endast på grund av de nya ländernas anslutning. I annat fall finns det risk för att den ursprungliga politiken blir mycket mindre ambitiös.

4.2. Införandet av en reell gemenskapspolitik för fysisk planering

4.2.1. Regionalpolitiken har hittills inriktats på samhällsekonomiska mål men måste framöver i ett läge med allt strängare urvalskriterier övergå till en övergripande fysisk planering med en harmonisk och balanserad fördelning av områdenas befolkning och näringar, vilket för övrigt ingår i målet för harmonisk utveckling i EG-fördragets artikel 158, kapitel XVII om ekonomisk och social sammanhållning(4).

4.2.2. Definitionerna av principerna och målen för fysisk planering på gemenskapsnivå ges en allt större betydelse i syfte att ge EU möjlighet att agera som motor på detta område och inte bara begränsa sig till samordning. Bland principerna för regional eller unionsomfattande planering med beaktande av harmonisk utveckling bör särskilt principen som behandlas i det följande beaktas.

4.2.2.1. Principen om en balanserad fördelning av människor och näringar på området som helhet, med följande innebörd:

- Man måste bemästra otillbörligt kraftiga koncentrationer av tätbebyggelse som bidrar till uppkomsten av arbetslöshet, otrygghet, miljöskador och låg livskvalitet. Samtidigt får man inte ifrågasätta nyttan av tätortssystem som den främsta aktören i de nationella ekonomierna: det gäller att med hjälp av lämpliga medel undvika att bergsregioner avfolkas till förmån för tätorter, om denna avfolkning endast beror på att företag inte har tillgång till den infrastruktur och de tjänster som krävs och på brister i företags- och hushållsmiljön i form av utrustning och tjänster. När denna princip tillämpas skall det alltså framför allt vara fråga om en positiv åtgärd till förmån för bergsområden och inte en bestraffning av städerna.

- Man måste undvika avfolkning men också att naturen görs okränkbar på "amerikanskt" sätt, vilket vore oförenligt med vår världsdels historia eftersom Europa så när som på några få undantag i sin helhet är format av människan.

- En positiv samverkan mellan mänsklig verksamhet och naturen, om detta är en garanti för underhåll, framkomlighet och biologisk mångfald.

4.2.3. Därmed är sambandet mellan befolkning och marker en garant för att områdena förvaltas väl, och detta bör upprätthållas och bli ett prioriterat mål inom den nya politiken, som i sin tur bör ingripa i områden som är särskilt sårbara eller hotade.

4.2.4. Sådana områden är vanligen satta under press och/eller uppvisar stora objektiva handikapp som denna åtgärd bör bemästra.

4.2.5. Områdena har vanligen en rad viktiga fördelar som går hand i hand med ovan nämnda nackdelar. Bergsregionernas trumfkort består i bergslandskapets exceptionella värde, produkternas höga kvalitet och befolkningens specialkunskaper, vilket ger dem en framstående ställning. Dessa fördelar kan dock inte fullt ut uppskattas om det inte samtidigt på ett tillbörligt sätt vägs mot befintliga handikapp.

4.3. En politik för områden med betydande handikapp

4.3.1. Med hänsyn till ovanstående bör kriterierna vid valet av områden som kan få stöd ur de europeiska strukturfonderna (instrument för fysisk planering, inte bara för lokal utveckling) vara följande:

4.3.1.1. Ett allmänt intresse för ifrågavarande område: Det allmänna intresset får inte utgå bara från naturresursernas kvalitet eller befolkningsstrukturen utan även från tjänster som kommer samhället till godo genom urbornas försorg, t.ex. framställning av varor eller anläggningar för rekreations- eller naturområden. Det är under alla omständigheter viktigt att inte bara begränsa denna metod till naturresurserna utan också inbegripa det värde som invånarna tillmäter tjänster som produceras via medborgarnas deltagande samt de åsikter som berörda lokalbefolkning har uttryckt.

4.3.1.2. Befintliga eller möjliga hot: Det är förekomsten av hot som till en del kan motivera behovet av offentligt stöd. Olika regioner kan lida av olika svårigheter, t.ex. alltför stor folkmängd eller för mycket trafik (t.ex. turister och godstransporter) eller avfolkning till följd av att unga lämnar landsbygden eller övergivande av odlingsmarker och en överdriven tillväxt av skog i landskapet eller slutligen faror i samband med en okontrollerad ekonomisk utveckling.

4.3.1.3. De förväntade åtgärdernas inriktning: Eftersom de operativa åtgärder som bör finansieras eller organiseras hänger nära samman med de berörda områdenas identitet och inte kan tillämpas på andra områden (t.ex. förebyggande av naturkatastrofer i bergsregioner) bör åtgärderna ingå i tillämpningen av en särskild politik eller strategi.

4.3.2. Förutom berg kan även en rad andra områden passa in i denna analysmodell: regioner i de yttersta randområdena, öar, kuster, nordliga regioner och isolerade landsbygdsregioner, vilka kommittén har behandlat i flera olika yttranden(5).

4.3.3. En sådan modell finns redan i en rad medlemsstater (därav systemet med allmänna tjänster i Frankrike) och därför vore det lämpligt att EU ser till att metoderna harmoniseras och övervakar samstämmigheten med hänsyn till den regionala utvecklingsplanen i europeiskt perspektiv (ESDP).

4.4. Att bedöma ett områdes tillgångar på ett nytt sätt

4.4.1. Även om valet av områden som får medel ur strukturfonderna i framtiden framför allt måste grunda sig på handikappets fysiska faktorer och samhällsproblem, kan man dock inte i denna metod utesluta en bedömning av förmögenhetsnivån i regionerna, eftersom detta utgör ett av de främsta instrumenten vid utvärderingen av politikens återverkningar. Den nya metod som föreslås för strukturfonderna bör alltså förena territoriella kriterier med samhällsekonomiska kriterier.

4.4.2. Vidare får kriterierna för bedömning av de lokala tillgångarna inte leda till att man utesluter alla kompensationsåtgärder för handikapp som är objektiva och som ständigt förorsakar extrakostnader, t.ex. ICHN-stödet när det gäller missgynnande faktorer i bergsområden.

4.4.3. För att uppnå större effektivitet och ingripa där behoven är som mest akuta, bör bedömningen av områdens tillgångar dock ske på den mest exakta nivån, dvs. NUTS V (kommunnivå). Därmed kan man få fram en så tydlig bild som möjligt av ett områdes tillgångar, och medlemsstaternas statistikmetoder bör anpassas för att få fram sådana fakta. Med tanke på att en sådan metod är tungrodd och innebär risker för otydlighet är det dock viktigt att opartiskt tillförsäkra bergsområden särskilda stöd. Stöden skall dock ha fastställda tak i syfte att undvika att de inte för vissa områden blir lättförtjänta pengar som inte har något samband med de missgynnande faktorer som de är tänkta att uppväga.

4.4.4. Med tanke på detta kunde ett europeiskt observationscentrum för bergsområden inrättas med utgångspunkt i den indelning av bergskommuner som kommissionen har tillgång till.

4.5. Att gå vidare från kompensationerna för missgynnande förhållanden

4.5.1. Permanenta stöd och begränsningar i rätten till kompensation för missgynnande förhållanden: Det är fortfarande motiverat att upprätthålla ett system med direkta inkomststöd för att kompensera ekonomiska handikapp som är direkt förbundna med fysiska handikapp, inte minst för att fysiska handikapp inte kan åtgärdas (exempelvis mindre avkastning inom jordbruket p.g.a. jordens kvalitet eller p.g.a. kortare produktionsperioder som beror på klimatförhållandena). Däremot är det möjligt att tillfälligt ge stöd som tilläggsåtgärd för sådana handikapp som visserligen är av strukturell art, men som kan korrigeras (exempelvis ett isolerat läge, som kan avhjälpas genom att bygga ut effektiva nätverk - transporter, ny informations- och kommunikationsteknik).

4.5.1.1. Därför är det värdefullt att ringa in samtliga handikapp i ett område för att sedan avgöra vilka som behöver ett permanent ekonomiskt stöd och vilka som är i behov av ett tillfälligt stöd för att undanröja eller åtminstone mildra handikappet.

4.5.2. Med andra ord förväntar sig bergsregionerna snarare en politik som syftar till att minska fysiska handikapp än en politik som ger dem rent ekonomiska ersättningar. Dessa förväntningar rör nya åtgärder inom följande områden:

4.5.2.1. I fråga om infrastruktur måste dessa områden hitta en jämvikt mellan den fria rörligheten för varor och skyddet av sin känsliga natur och värnandet av sin befolkning. De måste få tillgång till nödvändiga instrument för att minska det tryck de lever under (t.ex. när det gäller transporter inom området), men även för att jämna ut skillnaderna mellan olika folkgrupper inom regionen (lokaltrafik med förbindelser till de större trafiklederna, höghastighetsnätverk eller större täckningsområden för mobiltelefoni).

4.5.2.2. I fråga om lagstiftning måste bergsområdenas särdrag skrivas in och leda till anpassning av vissa regler (särskilt i fråga om tekniska normer) för att undanröja hinder för initiativ och goda lösningar som ofta är småskaliga men samtidigt viktiga på det lokala planet. Det får dock inte vara fråga om undantag som leder till mindre säkerhet eller sämre kvalitet. Genom detta förfarande kan regionerna bli försöksområden och resultaten komma andra till nytta.

4.5.2.3. I fråga om lagstiftning bör man vidare anta särskilda åtgärder som endast riktas till bergsområden och som tillåter positiv diskriminering till förmån för dessa regioner, t.ex. för att värdesätta områdenas identitet genom deras specialprodukter och specifika kunnande.

4.5.3. Sammankoppling av kompensation för handikapp och motprestationer: Kompensation för geofysiska handikapp är inte i lika hög grad motiverat genom rättviseaspekten som genom det allmännas bästa och de materiella motprestationer som kommer samhället till del. Dess motprestationer skall vara föremål för en övergripande analys utifrån fastställda mål för markplanering.

4.5.3.1. Denna princip gynnar särskilt miljökrav i den form som tillämpas i anslutning till kompensationsstöd för naturliga handikapp. Bästa praxis är för närvarande ett krav för att komma i åtnjutande av stödet, men detta tar inte nödvändigtvis realiteterna i bergsområden i beaktande och är i betydligt högre grad beroende av miljöfaktorer inom jordbruket än av markplanering.

4.5.3.2. Det är med andra ord markens användningssyfte som bör vara bedömningskriterium för motprestationerna, medan kompensationen för geofysiska handikapp kan ses som en ersättning för de tjänster som ifrågavarande områden tillhandahåller. Följande tjänster är vanliga bl.a. i fråga om bergsområden:

- Jord- och skogsbruk: Jord- och skogsbruket kräver stora ytor och har en viktig funktion. Dessa näringsgrenar måste även i fortsättningen sträva efter att vara lönsamma samtidigt som det är motiverat att de blir föremål för direkta inkomststöd vid dålig lönsamhet. Genom stöd kan man garantera att de även i fortsättningen uppfyller sin funktion som landskapsvårdare och kommer att tjäna som skydd mot stora naturkatastrofer.

- Säkerhet: Välvårdade marker innebär att man kan undvika förfall som kan leda till naturkatastrofer med återverkningar på omgivande områden. Denna aspekt är särskilt betydelsefull i bergsområden.

- Landskapsvård: Landskapet har formats under historiens lopp och hör till vårt värdefullaste natur- och kulturarv. Landskapet har fått erkänsla som ett värde i sig.

- Tillhandahållande av rekreationsområden: Bergsområdena har en uppgift att fylla som fritidsmål för människor utifrån. Det kan handla om turism eller helt enkelt om avkoppling. Bergens lockelse ligger i hög grad i deras naturliga egenskaper. Denna funktion måste dock underhållas och få stöd för att utbudet skall kunna anpassa sig till kraven i efterfrågan.

- Produktion och lagring av naturliga resurser: Även om alla naturresurser är kopplade till lokalområdet, finns det vissa områden som i högre grad än andra har som uppgift att producera och lagra dessa resurser. Detta är fallet i fråga om t.ex. luften i förhållande till skogen och vattnet i förhållande till bergen. Dessa utgör de två viktigaste naturresurserna med tanke på det konsumtionsbehov de täcker, samtidigt som man inte får glömma den biologiska mångfalden.

5. Att anta en europeisk politik för bergsområden som kan föregå med gott exempel

5.1. Utöver föreliggande analys och de principer som vuxit fram ur denna med målet att förfäkta och ringa in en specifik EU-politik för bergsregioner, måste man även ta fram en rad åtgärder som skall vidtas med utgångspunkt i gällande gemenskapsrätt med syftet att uppnå detta mål.

5.2. Att anta en gemensam syn på bergsregioner

5.2.1. Det är för det första nödvändigt att anta en gemensam syn på bergsregioner genom att erkänna dessa områdens särdrag i fördragen. Detta är redan fallet i fråga om öar och perifera regioner (artikel 158 samt Amsterdamkonferensens 30:e deklaration). Denna erkänsla är motiverad genom de handikapp och problem som sammanhänger med bergsområden och kan ta sig uttryck i att dessa regioner tillerkänns rätt till solidaritet, särprägel och experimentverksamhet.

5.2.2. EU bör för övrigt anamma andan och innehållet i utkastet till Europarådets bergskonvention, vilket även har påpekats av Regionkommittén. I synnerhet med tanke på utvidgningen bör EU uppmana berörda medlemsstater och kandidatländer att göra likadant i syfte att göra den nationella politiken för bergsområden i olika länder mer överensstämmande.

5.3. Att genomföra en strategi via tre handlingslinjer

5.3.1. Kompensation för ofrånkomliga handikapp

Med utgångspunkt i att vissa geofysiska handikapp i bergsområden är permanenta och inte går att förändra, är det av största vikt att föra en politik som kompenserar detta handikapp. Detta ger vid handen att ICHN-systemet borde permanentas i fråga om bergsjordbruk. Med hänsyn till detta, och särskilt till de internationella handelsförhandlingarna inom Världshandelsorganisationen (WHO), är det viktigt att produktionen inte kopplas till gemenskapsstöden - i annat fall kan bergsjordbruket bli offer för åtaganden om produktionsminskning som överenskoms vid de internationella handelsförhandlingarna.

5.3.1.1. När man vidare tar i beaktande att de hinder och extrakostnader som beror på höjd, sluttningsgrad och klimat även kan påverka andra verksamhetsformer negativt, kunde det vara intressant att överväga en eventuell utvidgning av detta system eller införandet av ett liknande system för bergsområden i fall då verksamheten är viktig även för områdenas livskraft och underhåll.

5.3.2. Aktiv minskning av missgynnande faktorer

Det är dock lika viktigt att eftersträva en minskning av missgynnande faktorer i bergsområden, där detta låter sig göras på ett avgörande sätt, t.ex. genom att bygga ut effektiv infrastruktur i isolerade områden. Man bör även lyfta fram en annan åtgärd som bör vidtas snarast, nämligen att bygga ut nätverk för ny informations- och kommunikationsteknik, vilket framöver kommer att vara en avgörande faktor för bergsområdenas konkurrenskraft.

5.3.2.1. Med utgångspunkt i detta har statliga stöd till regionerna en uppgift att fylla, särskilt när det gäller det synnerligen stora antalet små och medelstora företag i bergsregionerna som är ett grundläggande inslag i bergsområdenas ekonomi. Verksamhetsmiljön för dessa är synnerligen missgynnad i jämförelse med andra slag av regioner - inte bara avseende geofysiska faktorer, utan även tekniska. Därmed är det nödvändigt att EU erkänner bergsområdenas särställning för att denna typ av statliga stöd skall vara förenlig med gemenskapens konkurrensbestämmelser.

5.3.2.2. Ett annat viktigt mål är att göra bergsområdena säkra genom en anpassad politik för forskning om risker och förebyggande av naturkatastrofer. Därmed möjliggörs en utveckling av den lokala ekonomin utan hinder av sådana risker.

5.3.3. Värdesättning av bergsområdenas särdrag och fördelar

Åtgärder som vidtas för en målinriktad och positiv utveckling av bergsområdenas många fördelar är lika viktigt som kompensationssystem och åtgärder för att minska missgynnande faktorer. Det råder en positiv uppfattning om bergsregioner och om kvaliteten och särdragen i deras produkter och kunnande. Detta är en oerhört stor potential som bör utvecklas genom en strategi som gynnar tillväxt i området. Man kunde genast slå in på en sådan väg på följande sätt:

- Fastställa begreppet "bergsområde" på gemenskapsnivå som en giltig hänvisning för produkter som framställts och förpackats i bergsregioner: Vid sidan av ursprungsbeteckning eller geografisk beteckning (SUB/SGB) kunde man använda beteckningar som hänvisar till produktens ursprungsort i bergsområdet (höjdens eller dalens namn) och därmed förstärka och främja den positiva uppfattningen om bergsområden.

- Gynna sammanhållningen i bergsområden genom att uppmuntra till samarbete mellan dessa regioner och skapa nätverk, t.ex. med stöd av programdel C inom de nuvarande Interreg-programmen.

- Ta in en särskild bergsstrategi inom EU:s politik genom att göra ändringar där det behövs och anta särskilda program, t.ex. inom vart och ett av målen för strukturfonderna.

- Underlätta verksamhetsförutsättningarna i bergsområden genom att beakta särdragen i dessa områdens ekonomi, bl.a.

- genom att harmonisera och förenkla villkoren för utövande av flera yrken samtidigt,

- genom att gynna utbyggnaden av närtjänster för företagen, och

- genom att uppmuntra inrättandet och utvecklingen av små och medelstora företag och hantverk.

5.4. Att göra bergspolitiken till en modell för hållbar och rättvis utveckling

5.4.1. EU:s bergsregioner har kunnat uppvisa sin kapacitet att lyfta fram sina goda sidor i den mån de samtidigt har blivit föremål för solidaritet som minskar de handikapp områdena lider av. I dagsläget krävs det ett erkännande av bergsområdena som stöder de grundläggande principerna och som ger dessa områden möjlighet att fullt ut definiera sig som regioner med särart och mångfald.

5.4.2. En reell gemenskapsstrategi - såväl lagstiftningsmässig som ekonomisk - bör alltså utarbetas för bergsområden i syfte att garantera dessa en relativ ekonomisk autonomi eftersom de inte kan förbli varaktigt dynamiska utan detta stöd.

5.4.3. Denna strategi bör därför främst inriktas på personer som är bosatta i bergsområden eftersom de utgör en nödvändig länk antingen som yrkesarbetande eller särskilda samhällsgrupper (kvinnor, unga, äldre personer). De åtgärder som vidtas i detta sammanhang bör göra dessa personer mer delaktiga, i synnerhet genom att lämplig information sprids ut som gör det möjligt för dem att ta till sig målsättningar och åtgärder.

5.4.4. I ett sammanhang där såväl ekonomiska frågor som miljöfrågor globaliseras, utgör bergsområdena en modell för hållbar och rättvis utveckling (som bidrar till en ekonomiskt sund förvaltning av områdena och deras resurser, och samtidigt tar hänsyn till lokalbefolkningens intressen). Det gäller inte bara att bevara och förfäkta denna modell, utan även att göra den allmänt bekant som referens för såväl andra regioner som internationellt.

Bryssel den 18 september 2002.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) EESK:s yttrande om "Regional utvecklingsplanering i europeiskt perspektiv (ESDP)", EGT C 407, 28.12.1998.

(2) EESK:s yttrande om "Meddelande från kommissionen till medlemsstaterna om fastställande av riktlinjer för ett gemenskapsinitiativ för transeuropeiskt samarbete som syftar till att stimulera harmonisk och balanserad utveckling i Europa - Interreg III", EGT C 51, 23.2.2000, s. 92. EESK:s yttrande om "Den europeiska politiken för gränsöverskridande samarbete och erfarenheterna av programmet Interreg", EGT C 155, 29.5.2001. EESK:s yttrande om "Små och medelstora företag i Europeiska unionens öregioner", EGT C 149, 21.6.2002.

(3) EESK:s yttrande om "Situationen med avseende på miljön och miljöskyddet i Europa", EGT C 221, 7.8.2001.

(4) Artikel 158 - "För att främja en harmonisk utveckling inom hela gemenskapen skall denna utveckla och fullfölja sin verksamhet för att stärka sin ekonomiska och sociala sammanhållning. Gemenskapen skall särskilt sträva efter att minska skillnaderna mellan de olika regionernas utvecklingsnivåer och eftersläpningen i de minst gynnade regionerna eller öarna, inbegripet landsbygdsområdena."

(5) EESK:s yttrande: "En framtidsstrategi för Europeiska unionens yttersta randområden", EGT C 221, 17.9.2002.

EESK:s yttrande: "Små och medelstora företag i Europeiska unionens öregioner", EGT C 149, 21.6.2002.

EESK:s yttrande: "Förlängning av de transeuropeiska näten till EU:s öar", EGT C 149, 21.6.2002.