BILAGA II: GEMENSAMT UTTALANDE OM EN BETALNINGSPLAN 2015–2016

Som en uppföljning av det gemensamma uttalande om en betalningsplan som man enats om i december 2014 som en del av den överenskommelse som nåddes om 2014 och 2015 års budgetar har de tre institutionerna, på grundval av det dokument som kommissionen översände den 23 mars 2015, gemensamt utvärderat läget och betalningsutsikterna i EU:s budget.

Europaparlamentet, rådet och kommissionen har enats om följande:

1. Lägesrapport

Europaparlamentet och rådet noterar kommissionens grundliga utvärdering, som lämnats i dokumentet Elements for a payment plan to bring the EU budget back onto a sustainable track (i bilagan), som analytisk grund för identifiering av de huvudsakliga drivkrafterna bakom det ökande antalet utestående betalningskrav vid årets slut, och till stöd för att uppnå målet att minska antalet obetalda fakturor, med ett särskilt fokus på genomförandet av de sammanhållningspolitiska programmen 2007–2013.

2. Prognos

Europaparlamentet och rådet är fast beslutna att undvika en motsvarande uppbyggnad av eftersläpning i framtiden och uppmanar kommissionen att noga kontrollera genomförandet av programmen för 2014–2020 och att inrätta ett system för tidig varning. För att uppnå detta åtar sig kommissionen att utveckla lämpliga verktyg för att under budgetförfarandets gång löpande tillhandahålla prognoser för betalningar, per underrubrik för underrubrikerna 1b, 2 och 5 och per program för underrubrikerna 1a, 3 och 4 med inriktning på år N och år N+1, inklusive utvecklingen av obetalda fakturor och utestående åtaganden; dessa prognoser kommer regelbundet att uppdateras på grundval av budgetbeslut och sådan utveckling av relevans som påverkar programmens betalningsprofiler; betalningsprognoser kommer att presenteras i juli inom ramen för de interinstitutionella möten om betalningar som föreskrivs i punkt 36 tredje stycket i det interinstitutionella avtalet.

BILAGA TILL BILAGA II: INSLAG I EN BETALNINGSPLAN SOM SKA FÖRA IN EU:S BUDGET PÅ ETT HÅLLBART SPÅR IGEN (1)

Sammanfattning

Det ökade gapet mellan godkända betalningsbemyndiganden och de åtaganden som de europeiska institutionerna tidigare ingått har varit en av de centrala aspekterna av utvecklingen när det gäller genomförandet av EU:s budget, särskilt sedan 2012. Denna betalningsklyfta har fått ett antal negativa konsekvenser inom olika utgiftsområden, och har framför allt lett till en ökad eftersläpning av utestående betalningsanspråk för sammanhållningsprogrammen för 2007–2013 (rubrik 1b), något som nådde en historisk toppnivå vid utgången av 2014.

Denna ökade eftersläpning av utestående betalningsanspråk är en följd av att betalningsanspråken avseende programcykeln 2007–2013 ökade till en toppnivå samtidigt som betalningstaket inom den fleråriga budgetramen sänktes år 2014, vilket skedde i ett allmänt klimat präglat av konsolidering av de offentliga finanserna på nationell nivå. Två olika faktorer är därför avgörande för att man ska förstå denna utveckling.

För det första, den cykliska ökningen av betalningsanspråken till följd av det fortlöpande genomförandet av sammanhållningsprogrammen för 2007–2013, vilka ska betalas ut under de första åren av den fleråriga budgetramen för 2014–2020. Efter en långsam start för programmen 2007–2009, vilket (bland annat) berodde på finanskrisens följder och de vidtagna motåtgärderna, har genomförandet ökat sedan 2012. Betalningsanspråken har sålunda ökat årligen och nådde ett historiskt rekord på 61 miljarder euro 2013 inom sammanhållningspolitiken, som drivits på av tidsfrister för genomförandet och de bestämmelser om automatiskt återtagande som fastställs i lagstiftningen om sammanhållningspolitiken (2).

Det har varit svårt att hantera en sådan kraftig ökning av betalningsanspråken för sammanhållningspolitiken 2007–2013 i EU:s budget, samtidigt som andra program är i full gång och taket för betalningarna var lägre 2014, och mot bakgrund av den pågående budgetkonsolideringen i medlemsstaterna.

Den andra avgörande faktorn som kan förklara denna utveckling är den betydande sänkningen av betalningstaket i den nya fleråriga budgetramen, vilken var särskilt drastisk (8 miljarder lägre) 2014. Den brist på betalningsbemyndiganden som detta gett upphov till påverkar inte endast sammanhållningspolitiken (rubrik 1b), utan även andra utgiftsområden och i synnerhet politikområdena Konkurrenskraft för tillväxt och sysselsättning (rubrik 1a), Europa i världen (rubrik 4) och Säkerhet (rubrik 3).

För att möta denna utmaning vidtog kommissionen åtgärder för att trygga en aktiv förvaltning av de knappa betalningsbemyndigandena, nämligen följande: snabbt vidta åtgärder för att återkräva felaktigt utbetalda belopp, begränsa outnyttjade belopp på förvaltningskonton, minska förfinansieringsprocenterna, på bästa sätt utnyttja de tillåtna sista betalningsdatumen, senarelägga inbjudningar att lämna förslag/anbudsinfordringar och relaterad upphandling och i högre grad prioritera länder som erhåller finansiellt stöd.

Budgetmyndigheten informerades dessutom i god tid om de olika utmaningarna och utvecklingstendenserna och olika ändringsbudgetar föreslogs för att öka de godkända betalningsbemyndigandena.

Trots ökningen av betalningsbemyndigandena genom ändringsbudgetar som godkänts av parlamentet och rådet (3), och trots kommissionens aktiva förvaltning av tillgängliga betalningsbemyndiganden, har eftersläpningen av utestående betalningsanspråk hela tiden ökat: endast för sammanhållningspolitiken 2007–2013 uppgick beloppet till 24,7 miljarder euro vid utgången av 2014 (4).

Tack vare de mildrande åtgärder som kommissionen vidtog kunde eftersläpningen i stor utsträckning kontrolleras inom andra politikområden som förvaltas direkt av kommissionen. De flesta av de betalningsbemyndiganden som fanns tillgängliga 2014 användes till att fullgöra kontraktsbaserade skyldigheter som härrörde från den förra programperioden och på detta sätt minimera påföljderna för sena betalningar, vilka trots detta ökade femfaldigt på ett år (till 3 miljoner euro) (5). Genom dessa åtgärder undvek man större negativa finansiella konsekvenser för EU:s budget, men de innebar att ett antal betalningsdatum fick flyttas fram till 2015, vilket påverkade aktörernas legitima förväntningar eftersom de kanske var tvungna att flytta fram startdatumen för sina projekt och/eller tillfälligt öka samfinansieringen.

Avslutandet av sammanhållningsprogrammen för perioden 2007–2013 närmar sig. Under 2014 minskade det totala antalet mottagna betalningsanspråk till 53 miljarder (från 61 miljarder 2013). Enligt de senaste prognoserna (januari 2015) förväntas medlemsstaterna lägga fram betalningsanspråk för ett belopp på ca 48 miljarder euro 2015 och 18 miljarder euro 2016. Dessa siffror kan emellertid inte beaktas till det nominella värdet, eftersom det under 2015–2016 kommer att finnas ett tak för betalningsanspråk som förfaller till betalning på 95 % av programmets hela finansieringsram i enlighet med bestämmelserna i relevant lagstiftning (6). Kommissionen uppskattar att de resulterande betalningsanspråk som förfaller till betalning 2015 uppgår till ca 35 miljarder euro och upp till 3,5 miljarder euro 2016.

I budgeten för 2015 godkänns nästan 40 miljarder euro i betalningsbemyndiganden för sammanhållningspolitiken 2007–2013. Denna budget kommer att täcka både eftersläpade betalningar (24,7 miljarder euro, vilket tar i anspråk 62 % av budgeten för sammanhållningspolitiken 2017–2013) och nya betalningsanspråk som mottagits i tid för att betalas (uppskattningsvis 35 miljarder euro). Resultatet blir att eftersläpningen vid utgången av 2015 uppskattas ha minskat till ett belopp på 20 miljarder euro.

I detta skede uppskattar kommissionen att upp till 23,5 miljarder euro kommer att behövas för att täcka de återstående betalningsanspråken före avslutandet och för att åtgärda eftersläpningen. I sitt förslag till budget för 2016 kommer kommissionen att finjustera betalningsbemyndigandena för rubrik 1b, för att se till att detta åstadkoms tillsammans med ett korrekt genomförande av programmen för 2014–2020.

Budgetåret 2015 för sammanhållningspolitiken (miljarder euro)

Tillgängliga betalningsbemyndiganden i budgeten 2015 (1) 39,5 — Av vilka eftersläpningar i slutet av 2014 (2) 24,7 — Av vilka prognoserna för 2015 med ett tak på 95 % (3) ~35 Förväntad eftersläpning i slutet av 2015 (4)=(1)-(2)-(3) ~20





Budgetåret 2016 för sammanhållningspolitiken (miljarder euro)

Förväntad eftersläpning i slutet av 2015 (1) ~20 Maxbelopp för återstående betalningsanspråk som förväntas mottas under 2016 för avslutandet (2) ~3,5 Maxbelopp för betalningsanspråk som ska täckas av 2016 års budget (3)=(1)+(2) ~23,5

På samma sätt bör nivån på de betalningsbemyndiganden som föreslås för andra politikområden i 2016 års budget göra det möjligt att uppfylla skyldigheter som härrör från tidigare åtaganden och minimera riken för sena räntebetalningar, men även trygga en adekvat nivå på genomförandet och upphandlingen när det gäller programmen under perioden 2014–2020.

Den fleråriga karaktären hos en betydande andel av EU-budgeten förklarar tidsskillnaden mellan tidpunkten då åtagandet registrerades och den tidpunkt då själva betalningen mot detta åtagande verkställdes. Det är därför normalt och väntat att en strukturell volym av utestående åtaganden (så kallade ”RAL”, dvs. den franska förkortningen för reste à liquider) ackumulerats. Med hänsyn till den lagstadgade tidsfristen för kommissionens utbetalning av betalningsanspråk (7) och koncentrationen av betalningsanspråk till slutet av året till följd av kravet att undvika tillbakadraganden och eventuella avbrott, anses det ”normalt” med ett visst antal utestående betalningsanspråk i slutet av året. Den ökade eftersläpningen under de senaste åren har emellertid nått ”onormala” nivåer (8), vilka i förväg tar en betydande och ökande del av följande års budget i anspråk och som inte är hållbara när det gäller sund ekonomisk förvaltning.

Kommissionen uppskattar att ungefär hälften av de utestående betalningsanspråk som släpar efter ifråga om sammanhållningspolitiken vid utgången av 2013 och 2014 var ”onormal”. Detta innebär att eftersläpningen var kopplad till bristen på godkända betalningsbemyndiganden i budgeten, vilket skapade en ”snöbollseffekt”. När avslutandet närmar sig kommer lägre betalningsnivåer att behövas under 2015 och 2016 och eftersläpningen kommer automatiskt att minska. Antalet betalningsavbrott och inställda utbetalningar förväntas också minska i och med att programmen avslutas. Med betalningsbemyndiganden på ca 21,5 miljarder euro för programmen för perioden 2007–2013 under 2016 kommer eftersläpningen enligt prognoserna att vara ca 2 miljarder euro vid utgången av 2016.

Sammanhållningsprogrammen 2007–2013: utvecklingen av eftersläpningen av utestående betalningsanspråk vid årets slut 2007–2016

Budgetmyndighetens två parter, rådet och Europaparlamentet, har insett behovet av att fasa ut den ”onormala” eftersläpning som ackumulerats. Dessa kom under förhandlingarna om 2015 års budget gemensamt överens om att ”till årets slut minska antalet obetalda fakturor, framför allt inom ramen för sammanhållningspolitiken, till den strukturella nivån under den nuvarande fleråriga budgetramen” och att ”verka för att under 2015 genomföra en plan för att minska antalet obetalda fakturor i samband med genomförandet av programmen för perioden 2007–2013 till den överenskomna nivån till halvtidsöversynen av den nuvarande fleråriga budgetramen”.

Detta dokument ger en solid grund för en samsyn för budgetmyndighetens två parter, vilka förväntas sträva efter att fatta beslut som gör det möjligt att fasa ut den onormala eftersläpningen av obetalda fakturor för programmen för perioden 2007–2013 före utgången av 2016.

Denna betalningsplan ger även möjlighet att dra vissa lärdomar när det gäller den framtida budgetförvaltningen:

1. Överenskommelsen om ändringsbudget nr 2/2014 (9) vid utgången av 2014 var mycket viktig och bidrog i stor utsträckning till att stabilisera eftersläpningen av utestående betalningsanspråk på en nivå som kan fasas ut under en period på två år. Institutionerna har tagit ansvar inför en mycket svår budgetsituation i många medlemsstater.

2. Det åtgärder för en aktiv budgetförvaltning som kommissionen vidtagit har visat sig vara oumbärliga för att hantera bristen på betalningsbemyndiganden inom många politikområden. Dessa åtgärder kommer att behöva upprätthållas så länge de behövs för att undvika oproportionerliga avbrott för stödmottagare och/eller betalning av straffränta.

3. Även om genomförandet av programmen inom sammanhållningspolitiken följer en återkommande cykel kan storleken på topparna och dalarna jämnas ut genom att man genomför program så snabbt som möjligt i ett tidigt skede av programcykeln. Detta är särskilt önskvärt under de nuvarande ekonomiska förhållandena där investeringar verkligen behövs för att stimulera ekonomisk återhämtning och konkurrenskraft.

4. Ansökningar om betalning måste lämnas in regelbundet. Medlemsstaterna bör undvika onödiga administrativa dröjsmål genom att sända in sina ansökningar om betalning under hela året. Lämnas ansökningarna in regelbundet kan man förbättra budgetförvaltningen och bidra till att minimera eftersläpningen i slutet av året.

5. Dessutom är en tillräcklig budgetering av betalningsbemyndiganden ett nödvändigt villkor för att korrekt genomföra budgeten och undvika en ackumulering av en ohållbar nivå på utestående betalningsanspråk vid årets slut. Utöver detta, kommer man att behöva tillämpa den ”särskilda och maximala flexibilitet” som omnämns i Europeiska rådets slutsatsser och ordförande Barrosos uttalande i februari 2013, för att efterleva unionens rättsliga förpliktelser. Budgetmyndighetens beslut bör dessutom, i största möjliga utsträckning, möjliggöra en smidig betalningsprofil under den fleråriga budgetramens löptid.

6. Prognoskapaciteten måste förstärkas. Förutom de olika analyser som redan lagts fram (10) kommer kommissionen ytterligare att förbättra sina medellångfristiga och långfristiga prognoser för att i ett tidigt skede och i den utsträckning som det är möjligt kunna upptäcka eventuella problem. Den kommer särskilt att informera budgetmyndighetens två parter så snart den upptäckt någon utvecklinstendens vid genomförandet av programmen för perioden 2014–2020 som riskerar att göra betalningsprofilen ojämn.

1. BAKGRUND

Sedan 2011 har kommissionen brottats med en stigande nivå av utestående betalningsanspråk vid årets slut, trots att betalningstaken utnyttjades full ut 2013 och 2014 och trots att marginalen för oförutsedda utgifter togs i bruk 2014. Trots att praktiskt taget alla godkända betalningsbemyndiganden i de årliga budgetarna har använts har eftersläpningen av utestående betalningsanspråk vid årets slut för sammanhållningspolitiken (rubrik 1b) och särskilda program under andra rubriker (såsom rubrik 4 ”Europa i världen”) hela tiden ökat.

Kommissionen har följt parlamentets och rådets uppmaning att övervaka situationen under hela året och särskilda interinstitutionella möten har ägt rum under de senaste åren där man tagit del av lägesbedömningen. Sedan 2011 har kommissionen varit tvungen att lägga fram förslag till ändringsbudgetar (FÄB) som syftat till att avsevärt öka nivån på betalningsbemyndigandena för att råda bot på betalningsbristen. Ursprungligen lägre nivåer på godkända betalningsbemyndiganden har lett till återkommande förslag till ändringsbudgetar, vilket har komplicerat beslutsprocessen ifråga om budgetförslaget, som bör vara huvudmålet för förlikning. Omröstningar om ändringsbudgetar har skett sent, vilket gjort det ännu svårare att hantera betalningsprocessen.

Mot bakgrund av de stadigt stigande nivåerna för åtagandebemyndiganden visar figuren nedan de allt mer ansträngda årliga betalningsbudgetarna och taken samt den successiva minskningen av klyftan mellan betalningstak och de anslag man röstat om, vilket kulminerat i behovet att ta i bruk marginalen för oförutsedda utgifter 2014.

I december 2014, inom ramen för den överenskommelse som hade nåtts om 2014 och 2015 års budgetar, kom Europaparlamentet och rådet överens om följande uttalande:

”Institutionerna är överens om målet att till årets slut minska antalet obetalda fakturor, framför allt inom ramen för sammanhållningspolitiken, till den strukturella nivån under den nuvarande fleråriga budgetramen. För att uppnå detta mål — samtycker kommissionen till att, tillsammans med de gemensamma slutsatserna om 2015 års budget, lägga fram den senaste prognosen för antalet obetalda fakturor i slutet av 2014; kommissionen kommer att uppdatera dessa siffror och lägga fram alternativa scenarier i mars 2015 när en helhetsbild av antalet obetalda fakturor i slutet av 2014 kommer att vara tillgänglig för de viktigaste politikområdena, — kommer de tre institutionerna, på denna grundval, att sträva efter att enas om en högsta gräns för antalet obetalda fakturor vid årets slut som kan anses vara hållbar, — kommer de tre institutionerna, på denna grundval samt i enlighet med förordningen om den fleråriga budgetramen, de överenskomna finansieringsramarna för programmen och alla andra bindande avtal, att verka för att under 2015 genomföra en plan för att minska antalet obetalda fakturor i samband med genomförandet av programmen för perioden 2007–2013 till den överenskomna nivån till halvtidsöversynen av den nuvarande fleråriga budgetramen; de tre institutionerna kommer att enas om en sådan plan i god tid före framläggningen av budgetförslaget för 2016; med tanke på det exceptionellt stora antalet obetalda fakturor är de tre institutionerna eniga om att överväga alla möjliga sätt för att minska detta antal. — kommissionen samtycker till att varje år till sitt budgetförslag bifoga en utvärdering av antalet obetalda fakturor och en förklaring av hur budgetförslaget kommer att göra det möjligt att minska denna nivå samt med hur mycket. I detta årliga dokument kommer man att ta ställning till de framsteg som hittills har gjorts och föreslå ändringar av planen i enlighet med de uppdaterade siffrorna.”

Som en omedelbar uppföljning av det gemensamma uttalandet lade kommissionen den 15 december 2014 fram en uppdaterad prognos över nivån på utestående betalningsanspråk vid utgången av 2014, vilken framgår av bilaga 1.

Föreliggande dokument ger en överblick över genomförandesituationen vid utgången av 2014, med tonvikten på eftersläpningarna i fråga om programmen för 2007–2013 inom ramen för sammanhållningspolitiken, i syfte att minska denna till en överenskommen nivå före halvtidsöversynen av den gällande budgetramen under 2016. I dokumentet behandlas även hur eftersläpningen utvecklats inom andra rubriker, även om problemet med eftersläpning är mycket mindre akut ifråga om absolut storlek än inom rubrik 1b: eftersläpningen av utestående betalningsanspråk inom andra rubriker vid utgången av 2014 motsvarade ca 1,8 miljarder euro.

2. SITUATIONEN VID UTGÅNGEN AV 2014

2.1. Genomförandet vid utgången av 2014

Vid utgången av 2014 uppgick genomförandet av betalningsbemyndigandena (före överföringar) till 134,6 miljarder euro (99 % av de slutliga godkända anslagen i budgeten för 2014). Underutnyttjandet av betalningsbemyndiganden (efter överföringar) var det lägst någonsin och uppgick till 32 miljoner euro, jämfört med 107 miljoner euro 2013 och 66 miljoner euro 2012. En så hög genomförandenivå, trots det sena antagandet av förslaget till ändringsbudget nr 3/2014, är en bekräftelse på de strikta begränsningar som fastställts för betalningsbemyndigandena, i synnerhet för slutförandet av programmen för perioden 2007–2013. I många fall utökades även motsvarande budgetposter med anslag som ursprungligen skulle ha avsatts för betalning av förfinansieringen av nyligen antagna program för perioden 2014–2020.

Under 2014 ökades betalningsbemyndigandena för programmen inom ramen för sammanhållningspolitiken för perioden 2007–2013 med 4,6 miljarder euro, av vilka 2,5 miljarder euro via förslaget till ändringsbudget nr 3/2014, 0,6 miljarder euro via överföringen i slutet av året (11) och 1,5 miljarder euro via interna överföringar från programmen för 2014–2020. Dessa ökningar bidrog till att stabilisera eftersläpningarna för sammanhållningsprogrammen för 2007–2013.

En stor mängd outnyttjade åtagandebemyndiganden fördes över eller omprogrammerades till 2015, inte endast för sammanhållningspolitiken, utan även för programmen för landsbygdsutveckling (rubrik 2) och migration och säkerhetsfonderna (rubrik 3). Som en följd av detta minskade de utestående åtagandena (RAL) till 189 miljarder euro vid utgången av 2014, dvs. en minskning med 32 miljarder jämfört med RAL i slutet av 2013. Denna minskning är emellertid en aning artificiell eftersom den i första hand är en följd av underutnyttjandet av de åtagandebemyndiganden för programmen 2014–2020 som förts över och omprogrammerats till 2015 och senare år då RAL kommer att ”återuppstå”. Om åtaganden hade ingåtts för alla anslag för de nya programmen under 2014 skulle RAL ha legat mycket närmare 2013 års nivå (224 miljarder euro).

Diagrammet nedan visar hur nivån på RAL har utvecklats under perioden 2007–2014 och prognosen för RAL-nivån vid utgången av 2015 för budgeten som helhet liksom för program med delad förvaltning i rubrikerna 1b, 2 och 3 och övriga program/rubriker. Det framgår av diagrammet att den övergripande nivån för RAL vid utgången av 2015 förväntas återgå till en nivå jämförbar med den för 2013. Av diagrammet framgår emellertid också skillnaden mellan programmen med delad förvaltning i rubrikerna 1b, 2 och 3, för vilka RAL vid utgången av 2015 förväntas minska jämfört med 2013, och övriga program/rubriker, för vilka RAL vid utgången av 2015 förväntas öka.

2.2. Mildrande åtgärder som vidtagits under 2014

Den 28 maj 2014 lade kommissionen fram sitt förslag till ändringsbudget nr 3/2014 med begäran om ytterligare betalningsbemyndiganden för 2014. Efter en lång antagningsprocess antogs FÄB nr 3/2014 slutligen den 17 december 2014. I väntan på att ändringsbudgeten skulle antas vidtog kommissionen ett antal mildrande åtgärder under 2014 i syfte att uppfylla rättsliga skyldigheter som härrörde från tidigare åtaganden samtidigt som den lanserade den nya generationen av program, med en exceptionellt stram budgetram.

För att genomföra den överenskomna politiken med de anslag som godkänts i budgeten antog kommissionen en strategi för aktiv budgetförvaltning med hänsyn tag

— Minimera den finansiella påverkan på EU-budgeten av räntor för sena betalningar och eventuella ansvarsförpliktelser.

— Maximera genomförandet av programmen.

— Minimera den potentiellt negativa påverkan av beslut på tredje parter och ekonomin som helhet.

Följaktligen inkluderade åtgärderna för att trygga en aktiv förvaltning av de knappa betalningsbemyndigandena följande: proaktivt återkräva felaktigt utbetalda belopp, begränsa outnyttjade belopp på förvaltningskonton, minska förfinansieringsprocenterna, på bästa sätt utnyttja de tillåtna sista betalningsdatumen, senarelägga inbjudningar att lämna förslag/anbudsinfordringar och relaterad upphandling.

Dessa mildrande åtgärder har hjälpt kommissionen att skydda sin ställning som en förstklassig investerare och sitt rykte som en pålitlig och säker partner. Kommissionen har så långt som möjligt lyckats minimera de negativa effekterna av betalningsunderskotten, bland annat när det gäller att begränsa räntorna för sena betalningar. Trots en nästan femfaldig ökning jämfört med 2013 var det räntebelopp som betalades vid utgången av 2014 fortfarande begränsat (3 miljoner euro). Den relativt stora ökningen för rubrik 1a (Konkurrenskraft för tillväxt och sysselsättning) och rubrik 4 (Europa i världen) som framgår i tabellen nedan visar vilket tryck betalningsbemyndigandena utsätts för.

Räntor för sena betalningar (i euro)

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Rubrik 1a 294 855 157 950 173 748 329 615 137 906 243 748 1 047 488 Rubrik 1b 1 440 5 324 6 220 11 255 31 726 71 620 103 960 Rubrik 2 27 819 1 807 9 576 15 713 61 879 30 991 61 985 Rubrik 3 13 417 59 852 48 673 50 397 29 375 13 060 7 252 Rubrik 4 250 204 178 468 257 818 1 266 425 335 820 247 786 1 797 825 Rubrik 5 43 915 442 678 237 367 60 825 142 254 46 187 8 614 Totalt 631 651 846 079 733 403 1 734 230 738 960 653 392 3 027 124

Räntor för sena betalningar inom sammanhållningspolitiken (rubrik 1b) är inte betydande, eftersom delad förvaltning utgör lejonparten av denna rubrik och delad förvaltning genererar inga förseningsräntor. När det gäller trovärdigheten är dock underlåtenheten att iaktta de fastställda tidsfristerna för politikområden med delad förvaltning mycket skadlig.

3. TERMINOLOGI

I detta avsnitt förklaras ett antal definitioner som används i detta dokument.

3.1. Projektcykel

Innan ett operativt program eller projekt godkänts reserverar kommissionen anslagen genom att skapa ett åtagande för en budgetpost för ett fastställt belopp. För denna transaktion behövs en del av de godkända åtagandebemyndigandena.

Mycket ofta leder undertecknandet av kontraktet för projektet eller godkännandet av det operativa programmet till en viss nivå av förfinansiering, som gör det möjligt för stödmottagaren att inleda programmet utan att låna pengar. När stödmottagarna nått fastställda delmål har de möjlighet att lämna in ansökningar om mellanliggande betalningar och få ersättning för utgifter relaterade till programmet.

Om det är frågan om större program såsom forskning (Horisont 2020), strukturfonder, Europeiska fiskerifonden och landsbygdsutveckling leder emellertid ansökningar om mellanliggande betalningar inte längre till utbetalning eftersom de omfattas av förfinansiering. Dessutom betalas en procentandel av de totala anslag för vilka åtaganden ingåtts för projektet eller programmet först vid avslutandet när kommissionen kontrollerat att allt arbete har utförts i enlighet med det ursprungliga avtalet. Om så inte är fallet ska dessa anslag dras tillbaka. I vissa fall kan kommissionen även utfärda betalningsanspråk för att kräva in betalningar som inte varit motiverade.

3.2. Utestående åtaganden (RAL)

Utestående åtaganden benämns i allmänhet ”RAL”, dvs. den franska förkortningen för ”reste à liquider”. RAL är den del av ett åtagande som inte har utnyttjats i form av någon betalning vid en viss tidpunkt. I samband med fleråriga projekt ingås åtaganden när projektet inleds med en begränsad förfinansiering medan mellanliggande betalningar görs vid ett senare tillfälle när projektet håller på att genomföras och den slutliga betalningen görs vid avslutandet.

En stor del av EU:s budget hänför sig till investeringar som genomförs under ett antal år. Skillnaden mellan godkända åtagande- och betalningsbemyndiganden i budgeten bestämmer ändringarna i den totala nivån på RAL. Den hastighet med vilken åtagandena ökar och takten för programgenomförandet bestämmer i sin tur den normala utvecklingen av RAL. RAL ökar emellertid ytterligare, oavsett genomförandetakten, om man inte budgeterat för tillräckligt med betalningsåtaganden. I detta senare fall blir följden att nivån på utestående betalningsanspråk ökar i slutet av året.

Förhållandet mellan RAL och åtaganden under året är en god indikator för att jämföra storleken på RAL för särskilda program med deras finansieringsram. Exempelvis program och åtgärder med en årlig karaktär, såsom Erasmus eller Humanitärt bistånd, har ett förhållande mellan RAL och åtaganden under ett, vilket innebär att de flesta åtaganden betalas inom ett år. Sammanhållningsprogram har däremot normalt ett förhållande mellan RAL och åtaganden mellan 2½ and 3, vilket återspeglar effekten av de regler för automatiska återtaganden som fastställs i lagstiftningen (de så kallade ”N+2-”/”N+3-”reglerna, se avsnitt 4.1 nedan). För vissa program under rubrik 4 är kvoten högre på grund av den komplexa förhandlingscykeln i samband med genomförandet. I sina betalningsanspråk tar kommissionen hänsyn till dessa indikatorer.

3.3. Kassaflödesbegränsningar respektive underskott av betalningsbemyndiganden

Kommissionens kassaflöden bestäms främst av de belopp som tas ut av medlemsstaterna på månatlig basis i enlighet med bestämmelserna om egna medel. Kommissionen har inte rätt att låna pengar för att täcka kassflödesunderskott. Kassaflödesbegränsningar kan orsaka tillfälliga dröjsmål vid utbetalning till mottagare av EU-medel trots att det finns tillräckligt med godkända betalningsbemyndiganden i budgeten för det berörda budgetåret. Detta kan ske, ofta under första delen av budgetåret, eftersom summan av utestående betalningsanspråk vid utgången av föregående år och de som ska betalas under de första månaderna av innevarande år (till exempel för Europeiska garantifonden för jordbruket) är större än det maximala månatliga inflödet av egna medel som görs tillgängliga för kommissionen. Eftersom eftersläpningen från tidigare år fasats ut och det månatliga inflödet av resurser fortsätter senare under året gäller kassaflödesbegränsningen inte längre under årets följande månader.

Kassaflödesbegränsningar i början av året ökar till följd av underskottet av betalningsbemyndiganden, eftersom de månatliga belopp som betalas in bygger på inkomsterna i budgeten i den form den godkänts, före antagandet av ändringsbudgetar som ökar betalningsnivån, vilket normalt äger rum mot slutet av året.

Beroende på det exakta antagandedatumet (dvs. före eller efter den 16 november ifrågavarande år) kan det extra uttaget av egna medel för att täcka de ytterligare betalningsbemyndiganden som godkänts i ändringsbudgetar som antagits i slutet av året komma att generera tillgång till likvida medel först i början av nästa budgetår, vilket leder till eventuella svårigheter vid genomförandet av ändringsbudgetarna samma år.

3.4. Eftersläpning av utestående betalningsanspråk vid årets slut

I slutet av varje år konstateras en eftersläpning av utestående betalningsanspråk, dvs. betalningsanspråk som sänts av mottagare av EU-stöd, och som ska tillgodoses inom en fastställd tidsfrist (i allmänhet mindre än två månader), men som ännu inte betalats ut (12). Detta uppstår av följande tre skäl:

a) Pågående avbrott/inställda betalningar: Betalningar avbröts eller ställdes in för vissa stödmottagare/program. Avbrott i betalningar är normalt kortsiktiga formella åtgärder genom vilka kommissonen skjuter upp betalningen i väntan på information som saknas eller kontroller av förvaltnings- och kontrollsystemen.

b) Tidsramar: Betalningsanspråk tillgodoses inte eftersom de lämnades in under årets allra sista dagar, vilket innebar att det inte fanns tillräckligt med tid för att handlägga dem före årets slut.

c) Brist på medel: Betalningsanspråken kunde inte tillgodoses eftersom de godkända betalningsbemyndigandena för den relevanta budgetposten hade utnyttjats fullt ut.

En del av eftersläpningen anses vara ”normal” (se leden a och b). Ökningen av den ”onormala” eftersläpningen av utestående betalningsanspråk, av vilken lejonparten hänför sig till sammanhållningspolitiken, är förknippad med ett underskott av betalningsbemyndiganden (led c), medan kassaflödesbegränsningarna i början av året (se avsnitt 3.3 ovan) även påverkar detta. I avsnitt 4 utvecklas ytterligare fallet med sammanhållningspolitiken.

4. RUBRIK 1B: EFTERSLÄPNINGENS UTVECKLING OCH UTSIKTER

I detta kapitel behandlas det särskilda fallet sammanhållningspolitiken (rubrik 1b). I kapitlet tas först strukturfondernas viktigaste aspekter upp och det förklaras hur särskilda tidigare händelser eller händelser relaterade till lagstiftningen gav upphov till den nuvarande svåra situationen. Sedan görs en beskrivning av hur en ”normal” eftersläpning skulle kunna definieras och det ges en detaljerad analys av situationen vid utgången av 2014.

4.1. Genomförandet av strukturfonderna 2007–2013

Strukturfonderna 2007–2013: de viktigaste aspekterna

Projekt finansierade med medel från rubrik 1b organiseras i operativa program. Dessa operativa program föreslås av medlemsstaterna och förhandlas fram och antas av kommissionen i början av perioden för hela löptiden. Varje operativt program genomförs med delad förvaltning i form av enskilda projekt. Detta innebär att medlemsstaterna genomför fonderna. Kommissionen deltar i övervakningskommittéer, där den har en rådgivande roll vid valet av projekt och övervakar projektgenomförandet genom årliga genomföranderapporter.

Programmen samfinansieras genom EU-budgeten. Detta innebär att kommissionen inte betalar hela kostnaden för programmet. Medlemsstaterna måste hitta en ”matchande finansiering” för att finansiera en del av programmen.

Så snart ett program antagits har Europeiska unionen ingått ett rättsligt åtagande för hela perioden. Kommissionen ingick automatiskt åtaganden för anslagen på årsbasis före utgången av april 2007–2013, på basis av programmets finansieringsplan och inte på basis av själva genomförandet av programmets projekt. Samtidigt som EU-betalningar aldrig får överstiga åtagandena i EU-budgeten, är utgifter stödberättigande från början av perioden (dvs. till och med innan programmet antagits) fram till stödperiodens utgång.

Efter att programmet godkänts betalar kommissionen förfinansieringen. Dessa betalningar görs automatiskt till medlemsstaten och står till dess förfogande fram till avräkningen i samband med avslutandet.

Eftersom genomförandet av olika projekt sker fortlöpande lägger medlemsstaterna fram anspråk på mellanliggande betalningar via sina attesterande myndigheter. De mellanliggande betalningsanspråken betalas av kommissionen på basis av gällande samfinansieringsgrad och förutsatt att man inte beslutat om något avbrott eller inställda betalningar.

Denna mekanism fungerar så länge som hela den förfinansiering som kommissionen står för samt de mellanliggande betalningsanspråk som läggs fram av medlemsstaterna för programmen inte når 95 % av programmens tilldelningsandel. När detta tak nåtts kan medlemsstaten fortfarande sända in betalningsanspråk men dessa används för att räkna av eventuell utestående förfinansiering. Den återstående delen kommer att regleras vid avslutandet av programmet. Medlemsstaterna måste motivera stödberättigande utgifter för att täcka det förfinansieringsbelopp som erhölls i början av perioden och det belopp som behölls för avslutandet (5 % av den totala tilldelningen).

Efter att stödperioden löpt ut har det fastställts en period på 15 månader för att förbereda och lämna in avslutandedokumentationen till kommissionen och begära att den slutliga betalningen regleras. Innan den slutliga betalningen kan göras undersöker kommissionen dokumentationen om avslutandet (dvs. avslutandeförklaringen, den slutliga genomföranderapporten och ansökan om slutbetalning). Eftersom dessa handlingar förväntas lämnas senast den 31 mars 2017 kommer beslutet om avslutande (och de relaterade slutliga betalningarna) att infalla mellan 2017 och 2019.

På basis av resultatet av detta förfarande används de 5 % som behölls för avslutandet till att tillgodose utestående betalningsanspråk. I annat fall betalar kommissionen inte det fulla beloppet vid avslutandet. Det belopp som inte betalas kommer att dras tillbaka. Om korrigeringarna är större än 5 % kräver kommissionen in det felaktigt utbetalade beloppet.

N+2/N+3-regeln

N+2/N+3-regeln inrättades för första gången för programperioden 2000–2006. Regeln föreskriver att ett åtagande som gjorts år N måste omfattas av samma förfinansieringsbelopp och belopp för mellanliggande betalningsanspråk före den 31 december N+2 (N+2-regeln). Ett åtagande som till exempel gjorts 2012 måste till fullo omfattas av betalningsanspråk före den 31 december 2014. Det belopp som inte omfattas av ett betalningsanspråk dras tillbaka, vilket innebär att medlemsstaten förlorar sin finansiering. Hittills har emellertid inga betydande tillbakadraganden på basis av N+2/N+3-regeln förekommit under strukturfondernas hela historia.

Syftet med regeln är att säkra finansiell disciplin vid förvaltningen av EU-medel. Eftersom åtaganden ingås automatiskt så snart ett program godkänts ålägger regeln medlemsstaterna att genomföra projekten på ett dynamiskt sätt och undvika problem i slutet av cykeln. Dess existens gör det även möjligt att åstadkomma en smidigare betalningsprofil genom att tvinga medlemsstaterna att regelbundet lägga fram sina betalningsansökningar. Såsom det förklaras i nästa kapitel har emellertid ”uppmjukningen” av regeln, i synnerhet efter finanskrisens utbrott 2008, minskat dess reglerande effekt.

Denna regel utgör källan till koncentrationen av betalningsanspråk vid årets slut. Medlemsstaterna måste via ett särskilt it-system sända in sina betalningsansökningar före midnatt den 31 december. Även om de enligt lag är skyldiga att sända in sina ansökningar regelbundet under hela året (13) visar tidigare erfarenheter att många väntar till de sista veckorna med att sända in ansökningar om stora belopp.

4.2. Profil för utestående betalningsanspråk för programperioden 2007-2013

Främsta drivkrafter under betalningscykeln

I början av perioden betalas betydande belopp i förfinansiering ut, och därefter kommer några år med relativt låga nivåer på de mellanliggande betalningarna då programmen inrättar sina strukturer och börjar genomföra projekt. Effekterna av N+2/N+3-regeln börjar tidigast att slå in i slutet av det tredje året under programperioden och därför finns det inget tryck att lämna in anspråk i början av perioden. Dessutom täcker förfinansieringen fortfarande en stor del av åtagandena som ingåtts i början av programperioden. Cirka 2–3 år före utgången av programperioden börjar den årliga nivån på mellanliggande betalningar att öka då programmen funnit sin form och betalningarna nått marschfart. En topp kan ses i slutet av perioden/i början av påföljande programperiod, följt av en minskning till i stort sett noll under de följande åren när programmen når 95-procentsgränsen. Som nämnts ovan görs de avslutande betalningarna mellan ett och tre år efter det att stödperioden löpt ut.

Undantag

De utvecklingstendenser i lagstiftningsramen för programperioden 2007-2013 har förstärkt den cykliska karaktären på nivån för mellanliggande betalningar:

1. Övergången från N+3 till N+2. Som en del av den övergripande kompromissen med vilken den fleråriga budgetramen 2007–2013 fastställdes blev de nya medlemsstaterna liksom Grekland och Portugal föremål för N+3-reglen för åtagandedelarna under 2007–2010 och sedan N+2-regeln tills slutet av perioden. Detta innebär att dessa medlemsstater före utgången av 2013 blev tvungna att täcka två åtagandedelar: 2010 års del och den för 2011. Medlemsstaterna väntade naturligtvis inte nödvändigtvis till tidsfristen för tillbakadragande för att genomföra programmen och lämna in sina betalningsanspråk, så det förekom inga dubbla betalningsansökningar under 2013. Denna regel förstärkte dock i hög grad toppnivån 2013 och hade en spridningseffekt på påföljande år genom ackumuleringen av en allt större eftersläpning.

2. Medlemsstaterna var ålagda att genomföra en efterlevnadskontroll av sina kontrollsystem för medlen. Resultaten av efterlevnadkontrollen skulle godkännas av kommissionen. Anspråk på mellanliggande betalningar kunde lämnas in men endast betalas av kommissionen efter godkännande av efterlevnadskontrollen. De flesta programmen antogs 2007 men inlämnadet av ansökningarna (eller åtminstone deras betalning från kommissionen) försenades, och nästan inga mellanliggande betalningar gjordes 2008.

3. Som en respons på finanskrisen kom enträgna uppmaningar från medlemsstaterna att neutralisera 2007 års åtagandedel för N+2/N+3-regeln. Detta accepterades av kommissionen men istället för att senarelägga återtagandegränsen för 2007 års del med ett år mjuknades N+1/N+3-regeln ytterligare genom en enhällig omröstning i rådet att sprida kraven för 2007 års del i sex sjättedelar under hela perioden. Denna så kallade Greklandsregeln gjorde det möjligt att lämna in färre betalningsansökningar i början av perioden, vilket uppvägs genom mer betalningsansökningar i slutet av perioden.

Dessutom, också som ett svar på krisen, förlängdes stödberättigandeperioden för utgifterna för programmen 2000–2006 från i slutet av 2008 till 2009 (genom att ändra kommissionens beslut att godkänna programmen) och därför fortsatte medlemsstaterna att fokusera på genomförandet av programmen 2000–2006. Till följd av detta försenades genomförandet av programmen 2007–2013 och det därmed sammanhängande inlämnandet av mellanliggande betalningar 2007–2013.

Jämförelse mellan programmen 2000–2006 och programmen 2007–2013

Under programperioden 2007–2013 ändrades N+3-regeln till N+2-regeln i slutet av det fjärde året medan programperioden 2000-2006 endast hade N+2-regeln, dock med vissa justeringar 2004 på grund av de 10 nya medlemsstaterna.

I diagrammet nedan jämförs de kumulativa mellanliggande betalningarna för perioden 2000–2006, som gjordes under åren 2001–2007 som en del av den totala finansieringsramen, med de kumulativa mellanliggande betalningarna för programmen 2007–2013 som gjordes från 2008–2014, åter igen som en procentandel av den totala finansieringsramen.

Diagram 1: Årligt mönster för kumulativa mellanliggande betalningar (med ett års eftersläpning): Perioden 2000–2006 (EU-15) jämfört med perioden 2007–2013 (% av den totala finansieringsramen exklusive förfinansiering)

Såsom visas i diagrammet ligger de kumulativa betalningarna för programmen 2007–2013 konstant under den nivå som gällde för perioden 2000–2006, dock med en inhämtning mot slutet av perioden. Den fördröjda profilen för programmen 2007–2013 uppstod till följd av en kombination av de faktorer som beskrivs ovan. Den förklarar undergenomförandet av betalningsbemyndiganden och betalningstaket i början av perioden, då betalningsprofilen för programmen 2000–2006 använts som referens för att fastställa taken.

Betalningsansökningarna började att hämta igen skillnaden i ett senare skede och betalningarna begränsades hårt av nivån på de godkända betalningsbemyndigandena och/eller betalningstaket som ledde till att eftersläpningen uppstod.

Utvecklingen av eftersläpningen 2007–2014

Följande diagram (14) visar hur eftersläpningen utvecklats för 2007–2013 års program under perioden 2007–2016.

Diagram 2: Sammanhållningsprogrammen 2007–2013: utvecklingen av utestående betalningsanspråk vid årets slut (i miljoner euro)

Såsom visas i diagrammet började eftersläpningen för programmen 2007–2013 att öka 2011 när den nådde nivån 11 miljarder euro, och 2014 nåddes toppnivån på 24,7 miljarder euro. Nedan förklaras att prognoserna fortfarande uppvisar en stor eftersläpning i slutet av 2015 innan en ”normal” och hållbar eftersläpning återkommer i slutet av 2016.

4.3. Eftersläpningens delar och typer

Under året erhåller kommissionen följande betalningsanspråk för strukturfonderna:

a) Stödberättigade betalningsanspråk som täcks av betalningar under loppet av året.

b) Betalningsanspråk som redan har täckts av förfinansiering i början av programperioden och som sedan inte följs upp av ytterligare betalningar.

c) Betalningsanspråk som endast kan betalas efter avslutandet kommer att behöva vänta tills kommissionen och mottagaren uppnår en överenskommelse om avslutandet.

d) Betalningsanspråk betalas inte eftersom de lämnades in under årets allra sista dagar, vilket innebar att det var för sent att handlägga dem före årets slut.

e) Betalningsanspråk som avbryts/ställs in för vissa mottagare. Inställelser eller avbrott i betalningar är normalt kortsiktiga formella åtgärder genom vilka kommissonen skjuter upp betalningen i väntan på uteblivna uppgifter eller kontroller av förvaltnings- och kontrollsystemen.

f) Betalningsanspråk som är obetalda i slutet av året eftersom de godkända betalningsbemyndigandena för den relevanta budgetposten hade utnyttjats fullt ut.

g) De sista fyra kategorierna (från c till f) förblir utestående anspråk i årets slut, men eftersläpningen innehåller utestående betalningsanspråk enligt skälen d, e och f. En viss nivå av utestående betalningsanspråk vid årets slut anses ”normal” när de motsvarar skälen d och e. En ”onormal” eftersläpning innehåller bara utestående betalningsanspråk enligt skäl f.

Följande diagram visar flödet av betalningsanspråk för rubrik 1b, från att medlemsstaterna inlämnande via identifieringen av ”betalningsanspråk som förfaller till betalning” till den ”normala” och ”onormala” eftersläpningen.

Koncentration av anspråk i slutet av året och tid för att betala

Det råder en stor koncentration av betalningsanspråk som medlemsstaterna sänder i december månad, någonstans mellan 27 % och 35 % av årstotalen för perioden 2011–2014. För varje betalningsanspråk som erhålls behöver kommissionen utföra kontroller innan utbetalningen sker. Ju större antalet anspråk är som erhålls under årets sista veckor desto större är risken för att anspråken inte ska betalas tillbaka före utgången av året.

Av detta skäl uppmanar kommissionen regelbundet medlemsstaterna att sända in sina anspråk mer regelbundet under året.

I följande diagram visas den månatliga utvecklingen av inlämnadet av betalningsanspråk för 2007–2013 års program mellan 2011 och 2014.

Diagram 3a: Månatligt mönster för kumulativa mellanliggande betalningsanspråk för perioden 2007–2013 (i % av totalbeloppet)

Diagrammet ovan visar klart och tydligt en återkommande mycket brant ökning av betalningsanspråk i slutet av året.

Diagram 3b: Koncentration av betalningsanspråk under årets två sista månader (procentandel som mottagits i november och december) mellan 2011 och 2014

Diagrammet visar att mer och mer anspråk har inkommit sent under året, på grund av det ökande trycket av N+2-regeln. Avskaffandet av N+3-regeln 2013 innebar att alla medlemsstater hade en N+2-regel utom Rumänien, Slovakien och Kroatien. Det hade en stor effekt på volymen anspråk som erhålls under året. Beloppet av anspråk som ankommer för sent för att betalas under året beror på det totala belopp anspråk som erhålls under året och på profilen inom året.

Effekter av avbrott och inställda betalningar

Kommissionen använder sig av ett antal förebyggande mekanismer för att skydda EU-budgeten innan det görs betalningar till medlemsstaterna när den är medveten om de potentiella bristerna. Dessa är särskilt värdefulla för att förbättra kontrollsystem i medlemsstaterna och därmed för att minska behovet av framtida finansiella korrigeringar från kommissionens sida.

Till följd av detta går det inte att betala vissa anspråk direkt eftersom de har avbrutits eller ställts in av kommissionen i väntan på att förbättringar i kontrollsystemen görs. De flesta av dessa anspråk kommer till slut visserligen inte att avslås men de kan inte betalas direkt.

I enlighet med denna förordning (15) kan kommissionen

— avbryta betalningen och skjuta upp tidsfristen upp till 6 månader för program 2007–2013 om det finns belägg för en betydande brist i hur förvaltning och kontrollsystem fungerar i den berörda medlemsstaten, eller om kommissionens avdelningar måste utföra ytterligare kontroller till följd av information om att utgifter i en attesterad utgiftsdeklaration är kopplad till en allvarlig oriktighet som inte har korrigerats.

— ställa in hela eller delar av en mellanliggande betalning till en medlemsstat för program 2007–2013 om det finns belägg för allvarliga brister i programmets förvaltning eller kontrollsystem och medlemsstaten inte har vidtagit de nödvändiga korrigerande åtgärderna, eller om utgifterna i en attesterad utgiftsredogörelse står i samband med en allvarlig oriktighet som inte korrigerats, eller om en medlemsstat gör sig skyldig till allvarliga överträdelser när det gäller dess förvaltnings- och kontrollförpliktelser. Om medlemsstaten inte vidtar de nödvändiga åtgärderna kan kommissionen utkräva en finansiell korrigering.

Uppskattning av den ”normala” eftersläpningen

Tidigare har förklarats att den ”normala” eftersläpningen är totalen av de anspråk som avbrutits eller ställts in och de anspråk som kommer för sent för att betalas under året. Anspråk som inkommer under årets sista tio kalenderdagar kan anses vara anspråk som inkommer för sent för att kunna betalas eftersom kommissionen måste få tillräcklig försäkran om att den kommer att kunna genomföra de tillgängliga anslagen i budgeten fullt ut. Vissa av de anspråk som avbrutits eller ställts in utgör också en del av de anspråk som inkommer för sent för att betalas och bör inte räknas dubbelt.

Därför kommer den ”normala” eftersläpningen att öka med det totala antalet anspråk som erhålls under året och dess relativa koncentration under årets sista dagar.

För perioden 2010–2014 ger diagrammet en översikt om betalningsanspråk som erhållits, eftersläpningen vid årets slut och de anspråk som inkommer för sent för att betalas eller ställs in.

Diagram 4 – Rubrik 1b: Betalningsanspråk, eftersläpning, inställelser 2010–2014

Under de senaste tre åren (2012–2014) kan den ”normala” eftersläpningen (dvs. anspråk som mottagits under årets tio sista dagar eller avbrutna eller inställda anspråk även om de har mottagits innan de tio sista dagarna) uppskattas till ungefär hälften av värdet av den totala eftersläpning som ackumulerats i slutet av varje år. Den andra halvan är kopplad till bristen på betalningsanslag som godkänts i budgeten, vilket har skapat en ”snöbollseffekt” (16).

Med den minskande nivån på anspråk som förväntas 2015 och 2016, den förväntade minskningen av fall som avbrutits/ställts in och det uteblivna trycket från N+2-regeln i slutet av 2015 (17), förväntas också den ”normala” eftersläpningen att minska kraftigt.

4.4. Utsikter för betalningar 2007–2013 (anspråk) under 2015 och 2016

Uppskattning för 2015 och 2016 på grundval av medlemsstaternas prognoser

Den förordning som styr 2007–2013 års fonder (18) kräver att medlemsstaterna till kommissionen översänder en prognos över de mellanliggande betalningar som de sannolikt kommer att begära för år N och år N+1 senast den 30 april år N. Under de senaste åren har medlemsstaterna samtyckt till att uppdatera denna information i september år N, för att mer korrekt kunna bedöma den ökade nivån på utestående betalningsanspråk (eftersläpning) och den betydande koncentrationen av betalningsanspråk som lämnats in under året sista månader.

I den nya förordningen som styr fonderna för 2014-2020 (19) åläggs medlemsstaterna att skicka sina prognoser för mellanliggande betalningsansökningar för år N och N+1 senast den 31 januari år N (med en uppdatering senast den 31 juli). Den nya tidsfristen har tillämpats på frivillig basis av medlemsstaterna 2015 för deras program 2007–2013 på grundval av en begäran från kommissionen som bekräftades i december 2014. Enligt de uppgifter som kommissionen mottagits fram till den 3 mars 2015 uppskattar medlemsstaterna nu att de kommer att lämna in betalningsanspråk på 48 miljarder euro (som förfallit till betalning och som inte förfallit) 2015 och på cirka 18 miljarder euro 2016 (20).

Tidigare har förklarats att alla betalningsanspråk inte kommer att leda direkt till betalningar på grund av behovet av att respektera det 95-procentstak för betalningar som anges i artikel 79 i förordning (EG) nr. 1083/2006 (21). I takt mer att allt fler program når 95-procentstaket kommer denna korrigering att bli betydligt viktigare 2015 och under påföljande år. Därför är de faktiska uppgifterna om de förväntade förfallna anspråken lägre än de som medlemsstaterna prognosticerat, eftersom anspråk över 95-procentstaket beaktas först vid avslutandet. På grundval av dessa prognoser med tak förväntar sig kommissionen att erhålla ett totalt belopp på betalningsanspråk som förfallit till betalning på cirka 35 miljarder euro 2015. Motsvarande siffra för 2016 ligger för närvarande på 3 miljarder euro. Detta belopp för 2016 kommer att bli exaktare (och kan möjligen bli något högre) när medlemsstaterna väl lämnar in uppgifter som saknas eller reviderar redan översända uppgifter för vissa operativa program.

Bilaga 2 visar närmare uppgifter om medlemsstaternas prognoser för betalningsanspråk som ska lämnas in 2015 och 2016 för sammanhållningsprogrammen 2007–2013.

Kommissionens uppskattning grundat på genomförandet

I slutet av 2014 var det totala beloppet för förfinansiering och mellanliggande betalningar 266,1 miljarder euro. Den totala finansieringsramen för program inom sammanhållningspolitiken 2007–2013 är 347,3 miljarder euro. Med beaktande av redan gjorda tillbakadraganden och risken för tillbakadraganden på grund av genomförandet av N+2/N+3-regeln i slutet av 2014, men som fortfarande väntar på bekräftelse (ett totalt belopp på cirka 0,9 miljarder euro sedan i början av perioden), är det belopp som maximalt behöver betalas 80,3 miljarder euro. Emellertid ska 5 % av beloppet för varje program först betalas vid avslutandet (17,3 miljarder euro).

Den förväntade nivån på mellanliggande betalningar som fortfarande måste betalas 2015 eller under påföljande år är sålunda cirka 63 miljarder euro eller 18 % av den totala finansieringsramen, som inkluderar eftersläpningen i slutet av 2014 (24,7 miljarder euro). Den maximala nivån på nya betalningsanspråk som förfallit till betalning som kommer att mottas 2015 eller under påföljande år, före avslutandet, är 38,3 miljarder euro. Om ett belopp på upp till 35 miljarder euro i betalningsanspråk ska mottas 2015 skulle det återstående beloppet på upp till 3,5 miljarder euro mottas 2016.

Uppskattad eftersläpning i slutet av 2015 grundat på de korrigerade prognoserna från medlemsstaterna

Nivån på betalningsbemyndiganden som godkänts i 2015 års budget ligger på 39,5 miljarder euro. Detta belopp kommer att täcka både eftersläpningen före 2015 (24,7 miljarder euro) och de nya anspråken (uppskattade till 35 miljarder euro). Den uppskattade eftersläpningen i slutet av 2015 skulle följaktligen uppgå till 20 miljarder euro, varav minst hälften eller 10 miljarder euro skulle stå kvar som onormal eftersläpning.

I miljarder euro Eftersläpning slutet av 2014 (justerad) Medlemsstaternas prognoser för 2015 års anspråk korrigerade enligt taket på 95 % Betalnings-bemyndiganden som godkänts i 2015 års budget Förväntad eftersläpning i slutet av 2015 24,7 ~35 39,5 ~20

4.5. Förväntade betalningsanspråk för 2016

Eftersläpningen i slutet av 2015 kommer såsom ovan förklarats att bli cirka 20 miljarder euro, förutsatt att medlemsstaternas prognoser visar sig vara korrekta. Det förväntas fortfarande upp till 3,5 miljarder euro i betalningsanspråk som förfaller till betalning innan programmen avslutas. Med tanke på de relativt begränsade belopp när det gäller betalningsanspråk och eftersom inte det råder något N+2-tryck längre finns det ingen anledning att anta att något större belopp av dessa betalningsanspråk kommer att komma in för sent för att betalas 2016.

Kommissionen kommer att finjustera sina äskanden i budgetförslaget för 2016, med beaktande av den ”normala” eftersläpningen i slutet av 2016. Den ”normala” eftersläpningen – som täcker mycket sena inlämnanden av anspråk och återstående avbrott/inställelser – skulle dock vara mycket låg jämfört med tidigare år, eftersom nivån på nya anspråk som mottas 2016 också är mycket låg och kommissionen förväntar sig att medlemsstaterna korrigerar brister och lämnar in ”rena” anspråk. Detta skulle ligga i storlekordningen 2 miljarder euro. Denna ”normala” eftersläpning i slutet av 2016 kommer därför att behöva täckas i 2017 års budget. Beloppet som ska tas med i 2016 års budget skulle därför vara cirka 21,5 miljarder euro.

4.6. Sammanfattning av uppgifter som används för att beräkna betalningsanspråk och eftersläpningarna

Följande tabell sammanfattar informationen om programmens finansieringsramar, den förväntade användningen av budgetanslag som är tillgängliga i budgeten för 2015 och de maximala betalningsanspråk som förväntas 2016.

Utestående mellanliggande betalningar 2015–2017 (miljarder euro)

Programmets finanseringsram (1) 347,3 — Av vilken förfinansiering och mellanliggande betalningar fram till slutet av 2014 (2) 266,1 — Reserverat för avslutande (5 %) och gjorda tillbakadraganden (3) 18,2 Maxbelopp för mellanliggande betalningar som förfaller (2015–2017) (4)=(1)-(2)-(3) ~63,0 — Av vilket eftersläpningar vid slutet av 2014 (utestående betalningsanspråk) (5) 24,7 — Av vilket maxbeloppet för mellanliggande betalningar som förfaller 2015–2017 (6)=(4)-(5) 38,3





Budgetår 2015, miljarder euro

Tillgängliga anslag i budgeten 2015 (1) 39,5 — Av vilka eftersläpningar i slutet av 2014 (2) 24,7 — Av vilka prognoserna för 2015 med ett tak på 95 % (3) ~35 Förväntad eftersläpning i slutet av 2015 (4)=(1)-(2)-(3) ~20





Budgetår 2016, miljarder euro

Förväntad eftersläpning i slutet av 2015 (1) ~20 Maxbelopp för återstående betalningsanspråk som förväntas mottas under 2016 före avslutandet (2) ~3,5 Maxbelopp för betalningsanspråk som ska täckas av 2016 års budget (3)=(1)+(2) ~23,5

4.7. Betalning vid avslutande

Avslutandet av strukturfonder har sin egen betalningsdynamik. Varje medlemsstat skickar sina avslutandedokument per program senast den 31 mars 2017. Kommissionen informerar medlemsstaterna om sin åsikt om innehållet i avslutandeförklaringen inom fem månader från att den mottagits, givet att all information har lämnats i det ursprungliga avslutandedokumentet (22). Som regel kommer betalningarna att inträffa först efter 2016. Det totala belopp som reserverats för avslutandet (5 % av den totala tilldelningen) är 17,3 miljarder euro, men betalningsnivån kommer att påverkas av kvaliteten på genomförandet av programmet under hela perioden. Möjliga avslutandetillbakadraganden i sammanhållningspolitiken kan minska behovet av betalningar.

Som en fingervisning var procentandelen tillbakadraganden vid avslutandet, för perioden 2000–2006, 2,6 % av den totala finansieringsramen för Europeiska socialfonden (ESF) och 0,9 % för Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf). För ESF finns det dock fortfarande ungefär 0,5 miljarder euro i RAL som är relaterade till problematiska fall med oriktigheter och därför uppskattar kommissionen att den slutliga procentandelen tillbakadraganden vid avslutandet kommer att vara 3 % för den fonden. Kommissionen utesluter inte att tillbakadraganden vid avslutandet skulle kunna vara högre än under tidigare period så den ovannämnda uppskattningen bör anses vara en försiktig fingervisning.

Ansökningar om avslutande beaktas inte i analysen för reduceringen av den normala delen av eftersläpningen eftersom den största delen betalas 2017–2019 eller under påföljande år och kommer ändå inte leda till betalningar eftersom otillbörligt utbetalade belopp först kommer att regleras innan slutbetalningen görs.

5. ÖVRIGA RUBRIKER: UTSIKTER FÖR PROGRAMMEN 2007-2013

5.1. Översikt

Efter den detaljerade analys av det specifika fall som sammanhållningspolitiken utgör (rubrik 1b) som gjordes i avsnitt 4 ovan, ägnas detta avsnitt åt situationen i de andra rubrikerna som kan sammanfattas enligt följande:

— Anslag för Europeiska garantifonden för jordbruket (rubrik 2) är icke-differentierade vilket innebär att betalningar och åtaganden budgeteras på samma nivå. Därför finns det ingen eftersläpning vid årets slut.

— Förvaltningen av landsbygdsutvecklingsfonden, Europeiska fiskerifonden (rubrik 2) och fonderna för asyl, migration, gränser och säkerhet (rubrik 3) delas med medlemsstaterna på ett liknande sätt som inom sammanhållningspolitiken. Landsbygdsutvecklingen har hittills inte haft någon eftersläpning men detta är inte fallet för andra medel.

— De flesta av de andra programmen (rubrikerna 1a och 4) förvaltas av kommissionen. Med tanke på bristen på betalningar har många av dessa program blivit föremål för de mildrande åtgärder som kommissionen vidtagit under 2014 (och i vissa fall redan 2013), från minskning av förfinansieringen (med vederbörligt beaktande av typen och den finansiella sundheten hos partner för genomförandet, mottagare och förmånstagare), till att senarelägga slutbetalningarna eller budgetstödbetalningar, avstå från att sätta igång nya åtaganden och senarelägga avtalsingåenden. De flesta av dessa mildrande åtgärder senarelägger bara tiden för utbetalningen eftersom åtaganden fortfarande måste infrias.

Tabellen nedan ger en översikt över hur eftersläpningen för rubrikerna 1a och 4 utvecklas. Det finns en klar uppåtriktad trend för eftersläpningen för rubrik 4, som 2014 nådde sin högsta nivå på senare år, medan utvecklingen för rubrik 1a är mindre klar.

Eftersläpning vid årets slut (i miljoner euro)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Rubrik 1a 1 679 507 291 628 604 567 551 541 Rubrik 4 172 178 284 226 387 367 389 630

5.2. Delad förvaltning av program i rubrikerna 2 och 3

5.2.1. Rubrik 2

Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ)

Det finns ingen eftersläpning för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) eftersom fonden baseras på icke-differentierade anslag.

Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU)

Hittills har det inte förekommit någon eftersläpning för landsbygdsutvecklingen: kommissionen har alltid kunnat betala alla betalningsanspråk i tid. Med tanke på storleken på landsbygdsutvecklingsprogrammet och 95-procentsregeln som också gäller ligger den maximala nivån på mellanliggande betalningar som fortfarande kan betalas innan avslutandet på ungefär 8,7 miljarder euro för perioden 2007–2013. De betalningsbemyndiganden som godkändes i 2015 års budget för 2007–2013 års program uppgår till 5,9 miljarder euro. Det återstående beloppet på 2,8 miljarder euro förfaller till betalning 2016, efter att medlemsstaterna lämnat in den slutgiltiga kvartalsdeklarationen, vilket ska göras i januari 2016.

Det totala belopp som reserverats för avslutandet är cirka 4,8 miljarder euro. Det faktiska belopp som ska betalas kommer att bero på tillbakadragna anslag. Som en fingervisning skulle 1,5 miljarder euro dras tillbaka om man tillämpar den andel på 1,5 % i tillbakadraganden som uppvisades under den tidigare avslutandeperioden 2000–2006. Avslutandebetalningar förväntas äga rum mellan 2016 och 2019.

Europeiska fiskerifonden (EFF)

Förvaltningssättet för EFF liknar sammanhållningspolitiken (rubrik 1b). Eftersom EFF inte har någon N+3-regel hade den inga särskilda problem med omvandlingen av N+3-regeln till N+2-regeln mellan åtagandedelen 2010 och åtagandedelen 2011. Den hade inte heller ”Greklandsregeln”, även om starten på programen försenades något genom förpliktelserna avseende förvaltning och kontrollsystem. Under senare år har emellertid EFF-eftersläpningen varit mycket stor. I början av 2014 låg eftersläpningen på nivån för framröstade betalningsbemyndiganden för programmen 2007–2013.

När det gäller tidpunkten för betalningsanspråk under året mottogs under 2010–2014 två tredjedelar av de årliga betalningsanspråken under november och december. Följande diagram visar nivån på eftersläpningen från 2011 till 2014 för 2007–2013 års program för EFF tillsammans med de ursprungliga betalningsbemyndigandena för påföljande år.

Huvudskälen till minskningen av EFF-eftersläpningen i slutet av 2014 har varit en omfördelning av alla tillgängliga betalningsbemyndiganden inom budgetkapitlet (inbegripet alla betalningsbemyndiganden för den delade förvaltningen av EHFF, beroende på det försenade antagandet av den nya rättsliga grunden) och förstärkningarna som erhållits i förslaget till ändringsbudget nr 3/2014 (antogs som ändringsbudget nr 2/2014) och överföringar i slutet av året.

Den högre nivån på betalningar som godkänts i 2015 års budget bör möjliggöra en minskning av eftersläpningen till dess normala nivå på ungefär 0,1 miljarder euro.

5.2.2. Rubrik 3

Asyl-, migrations-, gräns- och säkerhetspolitik

Den gemensamma asyl- och invandringspolitiken under perioden 2007–2013 genomfördes i huvudsak genom det allmänna programmet ”Solidaritet och hantering av migrationsströmmar” (SOLID). Detta allmänna program består av fyra instrument: Fonden för de yttre gränserna (EBF), Europeiska återvändandefonden (RF), Europeiska flyktingsfonden och Europeiska fonden för integration av tredjelandsmedborgare (EIF).

Följande diagram visar den ökande nivån på utestående betalningsanspråk vid årets slut för asyl-, migrations-, gräns- och säkerhetsprogrammen.

RAL har ökat från 150 miljoner euro i början av 2007 till 2,6 miljarder euro 2014, trots 300 miljoner euro som dragits tillbaka under perioden 2007–2014. Ungefär 1,9 miljarder euro återstår att betalas för programmen 2007–2013. De godkända betalningsbemyndigandena för programmen i 2015 års budget ligger en bit över 600 miljoner euro, inbegripet anslagen för de ursprungliga och årliga förfinansieringsbetalningarna för de nya programmen 2014–2020.

Med beaktande av det belopp som ska betalas vid avslutande (uppskattat till ungefär 1 miljard euro), och det faktum att den andra förfinanseringen inte kunde betalas 2013 och 2014 på grund av brist på betalningsbemyndiganden, uppskattas de betalningar som behövs för att minska eftersläpningen för programmen 2007–2013 till en normal nivå i slutet av 2016 till cirka 235 miljarder euro.

5.3. Direkt förvaltning av program i rubrikerna 1a och 4

5.3.1. Rubrik 1a

I detta avsnitt ges en översikt över betalningssituationen för programmen under rubrik 1a i slutet av 2014.

Utestående betalningsanspråk vid årets slut

Diagrammet nedan visar hur utestående betalningsanspråk vid årets slut har utvecklats för de viktigaste programmen i rubrik 1a.

Den höga nivån på utestående betalningsanspråk i slutet av 2007 berodde på projektcykeln från det sjätte ramprogrammet för forskning (FP-6) och det särskilt stora antalet öppna åtaganden vid denna tidpunkt. Dessutom fastslogs det i forskningsavtalen att revisionsintyg skulle behövas innan kostnadsanspråk skulle kunna betalas.

De mildrande åtgärder som kommissionen vidtagit 2014 (se avsnitt 2.2 ovan) för att ta itu med bristen på betalningsbemyndiganden gjorde att utestående betalningsanspråk inte ökade i slutet av 2014. Åtgärderna var bland annat en minskning av nivån på förfinansieringen och senareläggningen av undertecknandet av nya kontrakt/bidragsöverenskommelser, vilket försköt en del av betalningarna till påföljande år. Detta begränsade visserligen nivån på utestående betalningsanspråk men en bieffekt av dessa åtgärder har varit att genomförandet av programmen 2014-2020 blivit långsammare. I vissa fall har mer drastiska åtgärder behövt vidtas för att prioritera betalningarna till de mer sårbara mottagarna.

Utvecklingen av utestående åtaganden (RAL)

Den i stort sett stabila nivån på utestående betalningsanspråk vid årets slut för program under rubrik 1a står i bjärt kontrast med den tydliga uppåtriktade trenden för nivån på utestående åtagande (RAL), något som visas i diagrammet nedan.

Till stor del beror den ökade RAL i rubrik 1a på det allt större gapet mellan åtagande- och betalningsbemyndiganden för forskning, det största utgiftsprogrammet i denna rubrik. Detta illustreras i diagrammet nedan med den nedåtgående trenden för andelen betalningar i förhållande till åtaganden.

Som ett exempel på hur projekt i rubrik 1a genomförs ges nedan en beskrivning av projektcykeln för forskningsprogrammen.

Projektcykeln för forskning

Forskningsprogram genomförs genom fleråriga arbetsprogram som omfattar förslagsomgångar, offentlig upphandling, studier, expertgrupper, deltagande i internationella organisationer, seminarier och workshoppar, utveckling och övervakning. Cirka 90 % av forskningsprogrammen är förknippade med ansökningsomgångar, de övriga 10 % med annan verksamhet.

Det årliga arbetsprogrammet för år N antas av kommissionen i mitten av år N-1. Ansökningsomgångar utlyses från och med den andra halvan av år N-1. I de flesta fall äger inlämnande av förslag rum inom tre månader efter det att förslagsomgången offentliggjorts. Övergripande åtaganden ingås efter det att arbetsprogrammet antagits år N och senast innan avtalsförhandlingarna inleds (i regel i samband med tidsfristen för inlämnade av förslag). Bedömningen av förslag (tre månader) och urval (en-två månader) följs upp av avtalsförhandingar (från en till sex månader) och undertecknande (upp till ett par månader). Kommissionen/genomförandeorganet har åtta månader på sig mellan tidsfristen för inlämnande och undertecknadet av anslagen (tiden för beviljande), varav fem månader för att informera de sökande om resultatet av den vetenskapliga bedömningen och tre månader för att utarbeta bidragsöverenskommelsen. När de enskilda åtagandena väl gjorts och kontrakten undertecknats bör förfinansieringen betalas inom 30 dagar från undertecknandet av avtalet eller från 10 dagar före startdatumet för åtgärden, beroendet på vad som infaller senare. Till följd av de strukturåtgärder som forskningsgeneraldirektoraten vidtagit 2014 betalas nu i många fall förfinansieringen för år N-åtaganden år N+1 istället för år N. Mellanliggande betalningar grundas på finansieringsöversikten och är kopplade till regelbundna rapporter, vanligen var artonde månad. Slutbetalningen på 10 % betalas då slutrapporten accepterats.

För alla andra åtgärder som föreskrivs i arbetsprogrammen ingås de preliminära åtaganden år N och förhandsbetalningarna görs samma år. Resten betalas år N+1.

Brist på betalningar för forskning: praktiska följder

För att hantera bristen på betalningsbemyndiganden inom forskningsprogrammen överfördes 2014 totalt 236,5 miljoner euro från Horisont 2020-budgetposter för 2014–2020 i syfte att förstärka 2017–2013 års slutförandebudgetposter för samma program, vilket försenar förfinansieringen av Horisont 2020-förslagsomgångar som inleddes 2014 och 2015. Detta var inte fallet under tidigare år, och leder till en försening i genomförandet av de nya programmen.

Forskning tar tid och att hålla inne med undertecknade av kontrakt och finansiering är inte förenligt med målet om förstärkta forskningsinsatser för att stödja den ekonomiska tillväxten. Med ökningen i nivån på betalningsbemyndiganden som godkänts för Horisont 2020 i 2015 års budget förväntas det bli möjligt för nyckelprogrammen att hämta igen förlorad tid.

Erasmus+

Erasmus+ är ett bra exempel på ett årligt program för vilket betalningsnivån nära följer nivån på åtagandena, eftersom livscykeln på de flesta åtgärder är kopplade till den akademiska kalendern.

På grund av betalningsbristen motsvarade dock inte ökningen i betalningsbemyndiganden 2014 ökningen av åtagandebemyndigandena som kommer att fortsätta under perioden 2014–2020. Denna brist på betalningar 2014 kan också ses som andelen betalningar i förhållande till åtaganden i diagrammet nedan.

Till följd av detta var det 2014 inte möjligt att betala delar av den andra förfinansieringen till nationella myndigheter, som ska finansiera rörlighetsåtgärder. Situationen torde förbättras något men Erasmus+ förväntas ändå att stå inför liknande begräsningar 2015.

Transport och energi

I diagrammet nedan visas den allt större skillnaden mellan nivån på åtaganden och betalningar för politikområdena transport och energi.

De betalningsbemyndiganden som godkänts i 2015 års budget kommer att räcka för att täcka den första förfinansieringen av projekt 2014–2020 och att delvis hantera 2007–2013 års RAL, som uppskattas till mer än 2 miljarder euro.

Ekonomisk återhämtningsplan för Europa (EERP)

Jämfört med den höga nivån på åtagandena 2009 och 2010 har genomförandet av betalningarna för detta program startat långsamt eftersom EERP-projekt till största delen består av storskaliga infrastrukturprojekt.

Särskilt under 2014 var betalningsbemyndigandena inte tillräckliga för att täcka alla betalningsanspråk som mottagits under året, och detta även efter det sena antagandet av förslaget till ändringsbudget nr 3/2014 vilket gav ytterligare betalningsbemyndiganden. I slutet av 2015 låg RAL fortfarande på 2 miljarder euro, hälften av det belopp som ursprungligen avsattes till EERP. Nivån på betalningsbemyndiganden som godkänts under 2015 uppgår till 407 miljoner euro, vilket förväntas täcka de uppskattade behoven under året.

5.3.2. Rubrik 4

Diagrammet nedan visar nivån på utestående åtaganden (RAL) för program under rubrik 4 sedan 2007.

Rubrik 4 innehåller kortfristiga krishanteringsinstrument, långfristiga instrument som använder flerårig programmering, och ad hoc-instrument såsom makrofinansiella lån och biståndhjälp. Tre stora instrument (instrumentet för stöd inför anslutningen II (IPS), Europeiska grannskapsinstrumentet (ENI) och finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete (DCI), med flerårig programplanering, står för 73 % av utgifterna under denna rubrik. Stödet till tredjeländer som finansieras enligt dessa program har typiskt sett en livscykel på cirka 6–8 år. Krishanteringsinstrumenten (utvecklingsbistånd, instrumentet som bidrar till stabilitet och fred, den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken) och makrofinansiellt stöd har å andra sidan mycket korta betalningscykler på 12–18 månader.

Sedan 2013 har de flesta instrumenten i rubrik 4 uppvisat allvarliga brister på betalningsbemyndiganden, vilket först drabbade humanitära och krisrelaterade instrument med snabbutbetalande genomförandecykler, och därefter instrument såsom instrumentet för utvecklingssamarbete och Europeiska grannskapsinstrumentet, där betalningarna för det mesta är förknippade med existerande kontrakt och åtaganden. Situationen förvärrades 2014 på grund av den övergripande minskningen i de tillgängliga betalningarna jämfört med 2013. För vissa av programmen kom förstärkningen genom förslaget till ändringsbudget nr 3/2014 (och andra åtgärder som överföringar) (23) mycket sent och var otillräckliga för att täcka den utestående eftersläpningen.

Åtgärder som införts (se avsnitt 2.2 ovan) kunde endast delvis lindra effekterna av betalningsbristen genom att senarelägga utbetalningen, medan tidigare åtaganden fortfarande måste infrias.

Utestående betalningsanspråk vid årets slut

Totalt sett ökade utestående betalningsanspråk vid slutet av 2014 betydligt för rubrik 4. Detta beror framför allt på den kraftiga ökningen av anspråk och brist på relaterade betalningsbemyndiganden, såsom i fallet med Europeiska grannskapsinstrumentet och därefter instrumentet för utvecklingssamarbete, vilket visas i diagrammet nedan.

Å andra sidan har förstärkningarna i betalningsbemyndiganden som godkänts i budgetarna för 2013 och 2014 gjort det möjligt att rätta till nivån för utestående betalningsanspråk för humanitärt bistånd (24).

Såsom visats ovan har RAL i rubrik 4 och i synnerhet för de tre stora långsiktiga instrumenten ökat stadigt under de senaste fem åren, i linje med åtagandenivåerna i den tidigare fleråriga budgetramen. Program som ursprungligen fick sina åtaganden 2010 till exempel, som kommer att ha formaliserats med mottagande tredjeländer 2011 och kontrakt som ingåtts fram till 2014. Detta betyder att många av dessa större program, för vilka åtaganden gjordes när dessa ökade kraftigt, nu behöver betalas för. Nivån på betalningsbemyndiganden som godkänts i 2015 års budget förväntas leda till att gapet minskas, vilket bör bidra till satt stabilisera situationen men situationen kommer att vara fortsatt ansträngd och både gapet och RAL förväntas öka för många instrument såsom instrumentet för utvecklingssamarbete.

6. UTSIKTER FÖR PROGRAMMEN 2014–2020

Budgeten för 2016 måste innehålla tillräckliga betalningsbemyndiganden inte bara för att fasa ut de onormala nivåerna på utestående betalningsanspråk till följd av åtaganden för 2007–2013 års program, utan också för 2014–2020 års program i rubrik 1a och 4, vars genomförande har plågats av betalningsbrister. Budgeten för 2016 måste också innehålla de nödvändiga betalningsbemyndigandena för andra fonder, såsom landsbygdsutveckling (rubrik 2) så att det kan undvikas att det skapas en ny eftersläpning som inte fanns tidigare.

Kommissionen kommer att bedöma 2016 års betalningsbehov för 2014–2020 års program i budgetförslaget för 2016.

7. SLUTSATSER

Under senare år, och särskilt 2014, har nivån på betalningsbemyndiganden varit otillräcklig för att täcka inkommande betalningsanspråk. Detta har i sin tur lett till en ökande eftersläpning av utestående betalningsanspråk vid årets slut, särskilt för sammanhållningspolitikens program 2007–2013. Kommissionen har vidtagit ett antal mildrande åtgärder för att minimera de negativa effekterna av betalningsbrister genom att i så stor utsträckning som möjligt infria kraven från tidigare åtaganden. Som en bieffekt har dock genomförandet av 2014–2020 års program störts.

Betalningsbemyndiganden i 2015 års budget förväntas leda till en minskning av eftersläpningen av utestående betalningsanspråk för 2007–2013 års program. Kommissionen har identifierat den betalningsnivå som krävs för att fasa ut den normala nivån på utestående betalningsanspråk för 2007–2013 års program före utgången av 2016. I budgetförslaget för 2016 kommer kommissionen att föreslå betalningsbemyndiganden i enlighet med detta.

Kommissionen anser att de tre institutionerna på denna grundval kan åta sig att genomföra en plan för att minska nivån på obetalda fakturor som avser genomförandet av 2007–2013 års program till en hållbar nivå före utgången av 2016.

(1) Den engelska versionen är den giltiga versionen av denna bilaga.

(2) Detta följer av den så kallade N+2/N+3-reglerna, enligt vilka betalningar måste göras inom två (N+2) eller tre (N+3) år efter det att motsvarande åtagande ingåtts. Vid utgången av 2013 var de två bestämmelserna om automatiskt återtagande tillämpliga samtidigt.

(3) Det totala beloppet för ytterligare betalningsbemyndiganden som godkänts via ändringsbudgetar uppgick till 6,7 miljarder euro 2012, 11,6 miljarder euro 2013 och 3,5 miljarder euro 2014.

(4) Eftersläpningen av utestående betalningsanspråk för sammanhållningsprogrammen för perioden 2007–2013 vid årets slut ökade från 11 miljarder euro 2011 till 16 miljarder euro 2012, 23,4 miljarder euro 2013 och 24,7 miljarder euro 2014.

(5) Det bör noteras att för politikområden som omfattas av delad förvaltning, såsom sammanhållningspolitiken (där kommissionen ersätter medlemsstaternas utgifter) utgår ingen ränta för sena betalningar.

(6) Återstående 5 % ska betalas när programmet avslutas, vilket kommer att ske 2017–2019, efter det att kommissionen bedömt att programmet genomförts korrekt och att inga korrigeringar behöver göras.

(7) I lagstiftningen om sammanhållningspolitiken fastställs en tidsfrist på 60 dagar.

(8) I avsnitten 3.4 och 4.3 definieras normal och onormal eftersläpning.

(9) Ändringsbudget nr 2/2014 lades ursprungligen fram som förslag till ändringsbudget nr 3/2014.

(10) Månatliga rapporter om mellanliggande betalningar och betalningsanspråk, budgetprognosvarning (två gånger om året).

(11) DEC 54/2014.

(12) Obetalda belopp som är en följd av minskningen av förfinansieringsnivåerna till en nivå under den lagstadgade/normala lägsta nivån ingår inte i den nuvarande definitionen av ”utestående betalningsanspråk”: för ett antal program genomfördes dock en viss minskning av förfinansieringsnivåerna 2014 (i vissa fall redan 2013) för att flytta fram betalningar till ett senare datum.

(13) Artikel 87 i rådets förordning (EG) nr 1083/2006: ”…ansökningar om mellanliggande betalningar […] samlas ihop så vitt möjligt […] vid tre olika tillfällen per år”.

(14) Identisk med den som ingår i sammanfattningen.

(15) Artiklarna 91 och 92 i förordning (EG) nr 1083/2006 för programperioden 2007–2013.

(16) På grund av kassaflödesbegränsningar under årets första månader (se avsnitt 3.3 ovan) kan en del av eftersläpningen möjligen inte betalas inom de lagstagda tidsfristerna i början av året.

(17) Med undantag för Kroatien, Rumänien och Slovakien.

(18) Artikel 76 i rådets förordning (EG) nr 1083/2006 av den 11 juli 2006 om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden samt om upphävande av förordning (EG) nr 1260/1999 (EUT L 210, 31.7.2006, s. 25).

(19) Artikel 112 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 av den 17 december 2013 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden, om fastställande av allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1083/2006 (EUT L 347, 20.12.2013, s. 320).

(20) De prognoser som medlemsstaterna lämnade in i januari 2015 omfattade inte alla operativa program. För dessa fall har kommissionen tillämpat de prognoser som mottogs i september. En sådan extrapolering av saknade prognoser från medlemsstaterna kan inte göras för 2016, eftersom prognoserna från september 2014 endast hänförde sig till 2014 och 2015 (inte ännu 2016). Detta innebär att prognosen för 2016 endast inkluderar de operativa program för vilka medlemsstaterna översänt information och kan behöva revideras uppåt så snart den saknade informationen lämnats in.

(21) I artikel 79 i rådets förordning (EG) nr 1083/2006 fastställs: ”De sammanlagda utbetalda beloppen för förhandsfinansiering och mellanliggande betalningar får inte vara högre än 95 % av fondernas bidrag till det operativa programmet.” De återstående 5 procenten kommer först betalas då det operativa programmet avslutas.

(22) Artikel 89 i rådets förordning (EG) nr 1083/2006 av den 11 juli 2006 om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden samt om upphävande av förordning (EG) nr 1260/1999 (EUT L 210, 31.7.2006, s. 25).

(23) +406 miljoner euro (nettoökning i betalningsbemyndiganden) för humanitärt bistånd, + 30 miljoner euro för DCI och + 250 miljoner euro för ENI.

(24) I grafen återspeglas dock inte effekterna av den minskade nivån på förfinanseringen.

BILAGA 1: INFORMATION SOM ÖVERSÄNTS AV KOMMISSIONEN DEN 15 DECEMBER 2014 Den 15 december 2014 presenterade kommissionen den förväntade eftersläpningen för 2007–2013 års sammanhållningsprogram vid slutet av 2014 och 2105 enligt följande: 2010 2011 2012 2013 2014 (*1) 2015 (*1) Eftersläpning av obetalda fakturor (miljarder euro) 6,1 10,8 16,2 23,4 Upp till 25- (1) 19 (2) Kommissionen lade också fram en uppdelning av den förväntade eftersläpningen för 2007–2013 års sammanhållningsprogram vid slutet av 2014. Såsom visas i tabellen låg den totala nivån på betalningsbemyndiganden som faktiskt mottagits före utgången av 2014 på 1,5 miljarder euro under prognoserna som utarbetats av medlemsstaterna och cirka 2,5 miljarder euro över det övre intervallet som kommissionen prognosticerat. FÖRVÄNTAD EFTERSLÄPNING I SLUTET AV 2014 miljarder euro (1) Betalningsanspråk som mottagits men inte betalats före utgången av 2013 (eftersläpning) 23,4 (2) Betalningsanspråk som mottagits före utgången av november 2014 31,4 (3) = (1) + (2) Betalningsanspråk som gjorts före utgången av november och som ska betalas 2014 54,8 (4) Godkänd nivå för betalningsbemyndigandena (med ändringsbudget nr 3/2014) 49,4 (5) = (3) – (4) Eftersläpning före utgången av november 2014 där betalningsanspråk gjorts före utgången av 2014. 5,4

Prognos Genomförande i praktiken Medlemsstaternas prognoser för betalningsanspråk som ska lämnas in i december 2014 23 21,5 Kommissionens prognoser för betalningsanspråk som ska lämnas in i december 2014 18 – 19 21,5 Prognos för eftersläpning av obetalda fakturor vid utgången av 2014: upp till 25 miljarder euro. Kommissionen har slutligen lagt fram medlemsstaternas uppskattningar av betalningsanspråk per land som ska lämnas in för sammanhållningspolitiken 2014 (54,33 miljarder euro), betalningsanspråken som skickats in fram till den 31 oktober 2014 (31,36 miljarder euro) och till följd av detta, betalningsanspråken som ska lämnas in i november och december (22,97 miljarder euro). Kommissionen har dessutom sagt att man, med beaktande av de genomsnittliga felprocenten som noterats i medlemsstaternas ”bruttoprognoser” under senare år och 95-procentstaket för betalningar som krävs enligt artikel 79 i förordning (EG) nr 1083/2006, uppskattar att betalningsanspråk för ett belopp på 18–19 miljarder euro kommer att mottas i december. Detta är förenligt med de tabeller som visas ovan. (*1) Kommissionens beräkningar grundade på medlemsstaternas justerade prognoser. (1) Med beaktande av ytterligare betalningsbemyndiganden i förslaget till ändringsbudget nr 3/2014 i den form förslaget slutligen antogs. (2) Med beaktande av ytterligare betalningsbemyndiganden i förslaget till ändringsbudget nr 3/2014 i den form förslaget slutligen antogs och betalningsbemyndiganden som godkänts i budgeten för 2015.