1. Inledning

I den avsiktsförklaring som åtföljde talet om tillståndet i unionen 2016 tillkännagav kommissionens ordförande Juncker, tillsammans med förste vice ordförande Timmermans, att kommissionen i sin nästa rekommendation om den ekonomiska politiken för euroområdet vill främja en positiv finanspolitisk inriktning i euroområdet som stöder den penningpolitik som förs av Europeiska centralbanken.

Detta meddelande antas tillsammans med rekommendationen om den ekonomiska politiken för euroområdet för 2017–2018 och redovisar resonemanget bakom de aspekter som rör de offentliga finanserna. Dessa texter offentliggörs tillsammans med den årliga tillväxtöversikten för 2017 och tillhörande dokument i början av den årliga europeiska planeringsterminen för samordning av den ekonomiska politiken, vilket gör det möjligt att i god tid starta diskussioner om ekonomiska och sociala prioriteringar i EU, i euroområdet och på nationell nivå. Resultatet av denna diskussion bör avspeglas i medlemsstaternas politik och i synnerhet i deras ekonomiska och finanspolitiska program under våren 2017.

Att fokus ligger på behovet av en positiv finanspolitisk inriktning i euroområdet har att göra med det allmänna läget som präglas av en motståndskraftig men måttlig ekonomisk återhämtning och som beskrivs i kommissionens senaste ekonomiska höstprognos 2016. Betydande framsteg har gjorts under de senaste åren: euroområdets BNP i fasta priser har sedan 2015 återgått till samma nivå som före krisen, arbetslösheten har sjunkit till sin lägsta nivå sedan 2010–2011 och investeringarna har börjat öka. Men återhämtningen går långsamt, det finns fortfarande betydande outnyttjad produktionskapacitet i form av arbetskraft och kapital, och osäkerheten är generellt sett hög. Eftersom tillväxtutsikterna utanför EU är dämpade och osäkra kan man heller inte räkna med någon större draghjälp från exporten. En fortsatt tillväxt i euroområdet måste därför i allt högre grad drivas av den inhemska efterfrågan.

Penningpolitiken har varit tillväxtfrämjande under de senaste åren, men detta gäller inte finanspolitiken i samma utsträckning. Under perioden 2011–2013 var den aggregerade finanspolitiska inriktningen totalt sett stram eftersom många medlemsstater konsoliderade sina offentliga finanser för att ha fortsatt tillgång till marknaden när statsskuldskrisen var som djupast. Även om detta hämmade tillväxten ansågs det vara nödvändigt för att säkra finansiell stabilitet i denna exceptionella situation och motverka risken för spridningseffekter inom euroområdet som skulle kunna leda till ännu värre scenarier. Under 2014–2015 var den aggregerade finanspolitiska inriktningen i stort sett neutral och blev därefter något expansiv under 2016, men förväntas återgå till att vara mer eller mindre neutral igen under 2017.

Denna situation tydliggör vissa begränsningar i EU:s finanspolitiska ram. För det första saknar den nuvarande finanspolitiska ramen bestämmelser eller instrument för att direkt styra den aggregerade finanspolitiska inriktningen i euroområdet, vilket är en viktig skillnad jämfört med andra valutaområden. Rekommendationen om den ekonomiska politiken för euroområdet börjar bli en vägledande referens för arbetet, men hur effektiv den blir beror i slutändan på viljan hos de enskilda medlemsstaterna och alla medlemsstater tillsammans att följa den.

För det andra är bestämmelserna i stabilitets- och tillväxtpakten huvudsakligen utformade för att förhindra alltför stora underskott och offentliga skulder. Bestämmelserna innehåller strängare och bindande mekanismer för de medlemsstater som befinner sig långt från sina medelfristiga budgetmål och ska även hjälpa dem att få ett manöverutrymme så att de kan uppnå makroekonomisk stabilisering. Men för de medlemsstater som har nått sina statsfinansiella mål och/eller har större finanspolitiskt spelrum kan den europeiska planeringsterminens verktyg endast rekommendera en mer expansiv finanspolitik, inte tvinga fram den. Detta återspeglar vad som ibland beskrivs som en asymmetri i EU:s finanspolitiska ram: reglerna kan förbjuda höga underskott (också för att undvika hög skuldsättning), men bara förorda en minskning av ett budgetöverskott, inte framtvinga den.

Den pågående återhämtningen behöver draghjälp och risken att fastna i en "låg tillväxt, låg inflation"-fälla måste undvikas. Detta meddelande argumenterar därför i den nuvarande situationen för en finanspolitisk inriktning i euroområdet som är betydligt mer positiv. Med en positiv finanspolitisk inriktning avses både stödjande (dvs. expansiva) åtgärder som finanspolitiken generellt sett bör inriktas på, och korrigeringens sammansättning i fråga om fördelningen mellan länder och vilka typer av utgifter och/eller skatter som ingår.

Den nuvarande situationen är otillfredsställande i åtminstone två avseenden. För det första – mot bakgrund av aktuella budgetuppgifter och ekonomiska uppgifter skulle ett fullständigt genomförande av de statsfinansiella kraven i rådets landsspecifika rekommendationer leda till en måttligt stram aggregerad finanspolitisk inriktning i euroområdet under 2017 och 2018, samtidigt som den ekonomiska situationen i dagsläget snarare talar för en expansiv finanspolitik.

För det andra – bakom den aggregerade finanspolitiska inriktningen döljer sig en mycket ojämn fördelning mellan medlemsstaterna, vilket inte är ekonomiskt klokt ur ett euroområdeperspektiv. Situationen har sammanfattats i en träffande paradox: de som inte har något finanspolitiskt utrymme vill använda det, och de som har ett finanspolitiskt utrymme vill inte använda det. En mer samlad strategi behövs för euroområdet som helhet för att undvika en situation som alla förlorar på.

På vägen mot en sådan positiv finanspolitisk inriktning finns det ett antal ekonomiska och rättsliga hinder att beakta och möjliga avvägningar att göra. Detta meddelande lyfter också fram det absolut nödvändiga i att förbättra de offentliga finansernas kvalitet med sikte på största möjliga utdelning för arbetstillfällen och tillväxt, samt social rättvisa, inte bara på nationell nivå, utan också i euroområdet som helhet.

Ett antal slutsatser dras här och mer omedelbara politiska konsekvenser presenteras i förslaget till rekommendation om den ekonomiska politiken för euroområdet 2019–2018 som offentliggörs tillsammans med detta meddelande.