2008
DET STRUKTURPOLITISKA 
FÖRANSLUTNINGSINSTRUMENTET ISPA, 
20002006EUROPEISKA 
REVISIONSRÄTTEN
Särskild rapport  nr 12
SV

DET STRUKTURPOLITISKA 
FÖRANSLUTNINGSINSTRUMENTET ISPA, 20002006Särskild rapport  nr 12   2008
EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget) 
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–20062
EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxembourg
Tfn +352 4398-45410
Fax +352 4398-46430
E-post: euraud@eca.europa.eu
Internet: http://www.eca.europa.eu
Särskild rapport  nr 12   2008
En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på Internet 
via Europa-servern (http://europa.eu).
Kataloguppgifter finns i slutet av publikationen.
Luxemburg: Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer, 2009
ISBN 978-92-9207-175-2
doi: 10.2865/50928
© Europeiska gemenskaperna, 2009
Kopiering tillåten med angivande av källan.
Printed in Belgium
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–20063
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
Punkt
  ORDFÖRKLARINGAR
IVI  SAMMANFATTNING
16  INLEDNING
12   STÖD TILL KANDIDATLÄNDER
36   ISPAS FÖRVALTNING OCH FINANSIELLA RESURSER
712   REVISIONENS OMFATTNING OCH INRIKTNING SAMT REVISIONSMETOD
1342   GRANSKNINGSIAKTTAGELSER
1324   FANNS DET EN SAMMANHÄNGANDE STRATEGI OCH HADE LÄMPLIGA FÖRBEREDELSER GJORTS 
TILL STÖD FÖR ISPAÅTGÄRDERNA?
1315  ALLMÄN RAM OCH GRANSKNINGSKRITERIER
1619  MÅLINRIKTADE ISPASTRATEGIER
2021  TRE VIKTIGA VÄGLEDNINGAR FANNS INTE TILLGÄNGLIGA FRÅN ISPAS START
2224  BRISTER I DEN FINANSIELLA ANALYSEN OCH I KOSTNADSNYTTOANALYSEN
2536   GENOMFÖRDES PROJEKTEN PLANENLIGT?
2526  ALLMÄN RAM OCH GRANSKNINGSKRITERIER
2732  NÄSTAN ALLA PROJEKT VAR FÖRSENADE
3336  FINANSIERINGSPLANERNA GENOMFÖRDES INTE SOM PLANERAT
3742   BIDROG PROJEKTEN TILL ATT DE STÖDMOTTAGANDE LÄNDERNA UPPFYLLDE EU:S MILJÖDIREKTIV 
OCH TILL ATT DET TRANSEUROPEISKA TRANSPORTNÄTET UTVECKLADES?
3738  ALLMÄN RAM OCH GRANSKNINGSKRITERIER
3940  UPPFYLLANDET AV EU:S MILJÖSTANDARDER HAR FÖRBÄTTRATS
4142  FÖRBÄTTRINGAR AV ANSLUTNINGARNA TILL DET TRANSEUROPEISKA TRANSPORTNÄTET
43 SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER
 BILAGA I   FASER I PROJEKTFÖRVALTNINGEN AV ISPA OCH KOMMISSIONENS 
NYCKELVERKSAMHETER
 KOMMISSIONENS SVAR
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–2006
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–20065
ORDFÖRKLARINGAR
Finansieringsavtal : Avtal som definierar budgetåtagandena för ett projekt samt de fysiska 
och ekonomiska indikatorer som ska användas för att övervaka projektresultaten.
Förordningar : Två huvudsakliga förordningar reglerar Ispa:
Rådets förordning (EG) nr 1266/1999 av den 21 juni 1999 om samordning av stödet till kandidatländerna inom ramen för föranslutningsstrategin och om ändring av förordning (EEG) nr 3906/89 (EGT L 161, 26.6.1999, s. 68) (”samordningsförordningen”).Rådets förordning (EG) nr 1267/1999 av den 21 juni 1999 om upprättande av ett struktur-politiskt föranslutningsinstrument (EGT L 161, 26.6.1999, s. 73), ändrad genom förordning (EG) nr 2382/2001 (EGT L 323, 7.12.2001, s. 1) (”Ispaförordningen”).
Ispamanual : Manual vars syfte är att se till att programplaneringen och genomförandet 
av Ispaprojekt sker i enlighet med bästa praxis. Den omfattar hela projektcykeln och ger praktisk vägledning om Ispa- respektive samordningsförordningen.
Kostnadsnyttoanalys : En teknik för att jämföra alla kostnader och all nytta som en 
intervention för med sig för att fastställa om nyttan överstiger kostnaderna och, om så är fallet, med hur mycket.
Nationella sektorsstrategier : Ram för projektidentifiering, inbegripet kriterier för att 
välja ut och bedöma projektförslag i miljö- och transportsektorerna.
Phare : Gemenskapsprogrammet för stöd till central- och östeuropeiska länder (Phare) 
var det viktigaste finansiella instrumentet i föranslutningsstrategin för de länder i Cen-tral- och Östeuropa som ansökt om medlemskap i Europeiska unionen. Phareprogrammet var ursprungligen reserverat för länderna i Central- och Östeuropa, men det kommer att utvidgas till att även omfatta kandidatländerna på västra Balkan.
Projektansökan : En uppsättning dokument bestående av ett standardformulär och styr-
kande handlingar (t.ex. genomförbarhetsstudie, utformning, kostnadsnyttoanalys och 
finansiell analys, miljökonsekvensbeskrivning) som beskriver och motiverar förslaget. 
Den innehåller även övervaknings- och kvalitetskontrollmekanismer.
Sammanhållningsfonden : Instrument som syftar till att främja ekonomisk och social 
sammanhållning genom finansiering av stora projekt på miljö- och transportområdena i medlemsstater vars BNP per invånare är lägre än 90 % av genomsnittet i gemenska-pen. Sammanhållningsfonden tillämpades ursprungligen i Spanien, Grekland, Irland och Portugal. Sedan den 1 januari 2004 är Irland inte längre berättigat till stöd. Efter de nya 
medlemsstaternas anslutning till EU, omvandlades de pågående Ispaprojekten i dessa 
länder till projekt inom Sammanhållningsfonden.
Sapard : Särskilt föranslutningsprogram för jordbruket och landsbygdens utveckling.
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–20066
SAMMANFATTNING
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–20067
I.
Ispa var ett av de instrument som syftade till 
att stödja kandidatländerna i Central- och  
Östeuropa i deras förberedelser inför anslut-
ningen under perioden 2000–2006. Dess mål 
var att hjälpa kandidatländerna att tillämpa 
EU:s miljöstandarder och att uppgradera och utöka transportnätet, bland annat anslut-
ningarna till det transeuropeiska nätet. Ispa 
bidrog också med erfarenhet i fråga om för-
valtningen av EU-medel till stora infrastruk-turprojekt. Det totala anslaget uppgick till 7 280 miljoner euro.
II.
Revisionsrätten har granskat detta instru-ment och ställt frågorna huruvida det fanns en sammanhängande strategi och hade  
gjorts lämpliga förberedelser till stöd för  Ispaåtgärderna, huruvida projekten genom-
fördes planenligt och huruvida de bidrog till 
att de stödmottagande länderna uppfyllde 
EU:s miljödirektiv och till att det transeuro-
peiska transportnätet utvecklades.
III.
Revisionsrätten drar slutsatsen att det fanns 
en sammanhängande strategi men att pro-
jekten inte alltid hade förberetts på lämpligt 
sätt. När det gällde den första ansöknings-
omgången tillhandahölls tre metodvägled-ningar sent.SAMMANFATTNING
IV.
Projekten genomfördes inte enligt planerna; betydande förseningar förekom och stora  
ändringar i finansieringsplanerna gjordes.
V.
De projekt som granskades av revisionsrät-
ten bidrar till uppfyllandet av EU:s standar-der eller förbättrar anslutningarna till det  transeuropeiska nätet.
VI.
Revisionsrätten rekommenderar att kommis-sionen gör en uppföljning av Ispas genom-förande och undersöker hur förseningar  skulle kunna undvikas eller minskas i fram-tiden när ett liknande instrument genom-förs. I detta sammanhang bör kommissionen göra vägledningarna tillgängliga innan kan-didatländerna börjar utarbeta sina projekt, och större uppmärksamhet bör ägnas åt  att minska tidsåtgången för att att slutföra förfaranden.
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–20068
INLEDNING
STÖD TILL KANDIDATLÄNDER
 1.  Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa) är ett av de tre 
finansiella instrument (jämte Phare och Sapard) som syftar till att  stödja kandidatländer i förberedelserna inför anslutning. Ispa inrät-tades 1999 för att bidra till processen för anslutning till Europiska unionen med avseende på miljö och transport
1 i de före detta kandi-
datländerna i Central- och Östeuropa2, enligt samma principer som 
modellen för Sammanhållningsfonden, som utformats för de minst välmående EU-medlemmarna (se figur 1 ). Ispa hjälpte också kandi-
datländerna att förbereda sig för förvaltningen av EU-medel efter  anslutningen genom att bidra med erfarenhet av hur de används när det gäller stora infrastrukturprojekt.1 Artikel 1 i förordning (EG) 
nr 1267/1999. 
2 Bulgarien, Tjeckien, Estland, 
Ungern, Lettland, Litauen, 
Polen, Rumänien, Slovakien 
och Slovenien. 
INTERVENTIONSLOGIK FÖR ISPAFIGUR 1
BEHOV
•  Förbättring av miljöstandarderna•  Förbättring av transportinfrastrukturen
MÅL
•  Få länder att uppfylla EU:s miljöstandarder•  Utvidga det transeuropeiska nätet
INPUT
•  Kommissionens samordning•  Ispa och nationella medel•  Ispastrategier, ﬁ  nansieringsavtal, kommissionens beslut
•  Personal
PROCESSER
•  Bygga och förbättra infrastruktur i miljö- och transportsektorerna
OUTPUT
•  Nya och/eller upprustade avloppsreningssystem•  Antal kilometer ny väg eller nytt järnvägsnät eller förbättrat nät
RESULTAT EFFEKT
Andel hushåll/företag som gynnats, 
tidsbesparing, ökad tillgänglighetMiljöeﬀ  ekt; förbättrad vattenkvalitet
Smidigare traﬁ  kﬂ öden, 
förbättrat väg-/järnvägsnät
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–20069
 2.  Ispa var verksamt under programperioden 2000–2006. Från och med 
januari 2007 har liknande åtgärder finansierats inom instrumentet  
för stöd inför anslutningen (IPA)3.
ISPAS FÖRVALTNING OCH FINANSIELLA RESURSER
 3.  Figur 2  visar den ram inom vilken projekt utvecklas och godkänns.
FÖRFARANDERAM FÖR ISPAFIGUR 23 IPA omfattar Kroatien, 
f.d. jugoslaviska republiken 
Makedonien, Turkiet, Albanien, 
Bosnien och Hercegovina, Montenegro, Serbien och Kosovo 
i enlighet med FN:s säkerhetsråds 
resolution 1244/99. 
Programplanering för det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet
Nationell Ispastrategi  där sektorsstrategier och förteckningen över prioriterade projekt fastställs
Utarbetas av kandidatlandet
Projektansökan
med en detaljerad projektbeskrivning
Bedömning
följd av två samråd mellan avdelningar inom kommissionen
Kommissionens beslut
Finansieringsavtal
som även undertecknas av kandidatlandet•  Rådets förordning (EG) nr 1267/1999 av den 21 juni 1999 om upprättande av ett strukturpolitiskt 
föranslutningsinstrument
•  Rådets förordning (EG) nr 1266/1999 av den 21 juni 1999 om samordning av stödet till kandidatländerna 
inom ramen för föranslutningsstrateginPartnerskap för anslutning
Prioriterade områden i gemenskapens regelverkUtarbetas av kommissionenNationellt program
Handlingsplan för förberedelser inför anslutningenUtarbetas av kandidatlandetNationell utvecklingsplan
UtvecklingsstrategiUtarbetas av kandidatlandetRiktlinjer
Ispamanual
Riktlinjer för 
kostnadsnyttoanalysObligatoriskt 
yttrande
som avges av Ispas 
förvaltningskommittéKommissionen
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–200610
 4.  Det totala anslaget för Ispa var 7 280 miljoner euro under perioden 
2000–2006 (1 040 miljoner euro i 1999 års priser per år4), som skulle 
fördelas mellan de stödmottagande länderna på grundval av utvalda kriterier. Ispa syftade till att använda dessa medel på ett sådant sätt 
att en lämplig balans uppnåddes mellan åtgärder på miljöområdet 
och åtgärder med avseende på transportinfrastruktur.
 5.  Sammanlagt godkändes 366 projekt för Ispa, varav 201 i miljösektorn och 
78 i transportsektorn, medan 87 gällde tekniskt stöd. Ispas budget (i 2006 års priser) uppgick, före ändringar och exklusive tekniskt stöd, till 7 708 miljoner euro
5. Bidraget till Ispaprojekt var 3 804 miljo-
ner euro i miljösektorn och 3 904 miljoner euro i transportsektorn. 
I miljösektorn (se figur 3 ) gällde huvuddelen av de 201 projekten  
(73 %) avloppsvattenrening och vattenförsörjning. I transportsektorn genomfördes de 78 Ispaprojekten huvudsakligen (97 %) inom järn-
vägs- och väg- och motorvägssektorerna (se figur 4 ).
FÖRDELNING AV MILJÖPROJEKT  INOM ISPAFIGUR 34 Artikel 4 i förordning 
(EG) nr 1267/1999 och det 
interinstitutionella avtalet 
av den 6 maj 1999 mellan Europaparlamentet, rådet 
och kommissionen om 
budgetdisciplin och förbättring 
av budgetförfarandet (EGT C 172, 
18.6.1999), s. 2 och bilaga II. 
5 Kommissionen, GD 
Regionalpolitik, situationen per 
den 31 december 2007. 
Antal projekt: 9
Andel 4 %Antal projekt: 46
Andel 23 %Antal projekt: 89
Andel 45 %
Antal projekt: 52
Andel 26 %Antal projekt: 5
Andel 2 %Kombinerade avloppsnät och reningsverk
Dricksvattenförsörjning
Kombinerad avloppsvattenrening och 
dricksvattenförsörjning
Hantering av fast avfall
Övrigt
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–200611
 6.  Nivån på den medfinansiering som beviljas genom Ispa får uppgå till 
75 % av de offentliga eller motsvarande utgifterna6. Det nationella 
bidraget tog ibland formen av lån som beviljades av finansinstitut  som Europeiska investeringsbanken (EIB) och Europeiska banken för 
återuppbyggnad och utveckling (EBRD).
FÖRDELNING AV TRANSPORTPROJEKT  INOM ISPAFIGUR 46 När det gäller projekt som anses 
vara av väsentlig betydelse för att 
nå de allmänna målen för Ispa kan 
denna procentsats ökas upp till 85 % enligt artikel 6.2 i förordning 
(EG) nr 1267/1999. 
Vägar och motorvägar
Järnväg
ÖvrigtAntal projekt: 2
Andel 3 %
Antal projekt: 37
Andel 47 %
Antal projekt: 39
Andel 50 %
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–200612
REVISIONENS OMFATTNING OCH 
INRIKTNING SAMT REVISIONSMETOD
 7.  Genomförandet av Ispa i kandidatländerna innebar en första expone-
ring för storskaliga investeringar som medfinansierades av Europe-
iska unionen. Med hänsyn till Ispas betydelse för kandidatländernas anslutning och resultaten av tidigare revisioner
7 beslutade därför  
revisionsrätten att utföra en revision av Ispa för att få svar på följande 
frågor:
Fanns det en sammanhängande strategi och hade lämpliga för- a) 
beredelser gjorts till stöd för Ispaåtgärderna?
Genomfördes projekten planenligt? b) 
Bidrog projekten till att de stödmottagande länderna uppfyllde c) 
EU:s miljödirektiv och till att det transeuropeiska transportnätet 
utvecklades?
 8.  Ispa planerades för perioden 2000–2006, och huvuddelen av de stödmot-
tagande länderna anslöt sig till EU i maj 2004. Den 31 december 2007 
fanns slutrapporter om endast ett begränsat antal av de 279 infra-
strukturprojekten. Revisionsrätten har därför endast kunnat göra en 
preliminär bedömning av projektens insatser och resultat.
 9.  Ett urval på 32 projekt som godkändes mellan år 2000 och 2003 (16 mil-
jöprojekt och 16 transportprojekt) och som omfattade sex stödmot-tagande länder granskades. Av dessa 32 projekt besöktes 16 på plats 
(åtta miljöprojekt och 8 transportprojekt) i Tjeckien, Polen, Lettland 
och Rumänien. De övriga 16 projekten skrivbordsgranskades. De berör 
de ovan nämnda länderna samt Ungern och Bulgarien.
 10.  Akter gicks igenom och intervjuer hölls både vid kommissionens huvud-
kontor och delegationer. I kandidatländerna hölls sammanträden med 
miljö- och transportdepartementen, regionala och lokala myndigheter 
samt med slutliga stödmottagare.
 11.  Revisionsrätten gjorde också en enkät bland 155 projektledare och organ 
ansvariga för den löpande förvaltningen av projekt8 i de fyra länder 
som besöktes i syfte att samla in synpunkter på de vanligaste pro-blemen i samband med genomförandet av Ispa. Revisionsrätten fick 
145 svar
9 (en svarsfrekvens på 93 %).
 12.  Revisionsrätten inhämtade dessutom råd från experter på miljö- och 
transportprojekt vid internationella finansinstitut.7 Revisionsrättens särskilda 
rapport nr 5/2003 om 
finansiering av miljöprojekt 
i kandidatländerna genom Phare och ISPA (EUT C 167, 17.7.2003, 
s. 1), särskild rapport nr 15/2000 
om Sammanhållningsfonden 
(EGT C 279, 2.1.2000, s. 1) och 
särskild rapport nr 6/2005 om det transeuropeiska transportnätet 
(TEN-T) (EUT C 94, 21.4.2006, s. 1). 
8 Projektledarna representerade 
42 % av Ispaprojekten i miljö- och 
transportsektorerna. 
9 Av tekniska skäl, såsom felaktigt 
ifyllda frågeformulär eller 
ofullständiga svar, var endast 
127 svar användbara (82 %). 
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–200613
GRANSKNINGSIAKTTAGELSER
FANNS DET EN SAMMANHÄNGANDE STRATEGI 
OCH HADE LÄMPLIGA FÖRBEREDELSER GJORTS TILL STÖD FÖR ISPAÅTGÄRDERNA?
ALLMÄN RAM OCH GRANSKNINGSKRITERIER
 13.  Nationella Ispastrategier för miljö- och transportsektorerna togs fram 
av varje stödmottagande land på begäran av kommissionen. Syftet med dem var att fastställa de prioriterade målen genom att identi-
fiera sektor- och delsektorprioriteringar och geografiska priorite-ringar, såsom flaskhalsar på transportområdet eller miljöproblem,  och att kartlägga resursbehovet. De nationella Ispastrategierna skulle 
också bilda ramen för projektidentifiering och ange vilka kriterier  
som skulle användas vid urval och bedömning av föreslagna projekt 
(se bilaga I ).
 14.  Kandidatländerna lämnade till kommissionen in en ansökan som skulle 
innehålla bland annat följande10:
Tidsplan för att genomföra arbetet. a) 
En kostnadsnyttoanalys. b) 
En finansieringsplan, inbegripet andra finansieringskällor än  c) 
Ispa.
 15.  Revisionsrätten analyserade strategidokumentationen och utformningen 
av Ispaprojekt och kontrollerade huruvida
de nationella sektorsstrategierna innehöll en bedömning av sek- a) 
torsbehoven på områdena för miljö och transport för att uppfylla 
EU:s miljöstandarder och uppgradera och utvidga anslutningarna 
till det transeuropeiska transportnätet,
kommissionen i tid hade tagit fram manualer och riktlinjer, så att b) 
kandidatländerna kunde lämna in förslag som innehöll all relevant information.10 Artikel 7.3 a i och bilaga I till 
förordning (EG) nr 1267/1999. 
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–200614
MÅLINRIKTADE ISPASTRATEGIER
 16.  Kommissionens ramdokument för miljö- och transportsektorerna visade 
sig ändamålsenliga när det gällde att ange nyckelkriterierna för utar-betandet av nationella Ispastrategier som innehöll allmänna priori-tieringar och identifierade projekt som skulle genomföras med stöd av Ispa (se textruta 1 ).
 17.  I de fall då brister identifierades tillhandahöll kommissionen stöd för att 
åtgärda dessa brister (se textruta 2 ).
I Lettland var Ispas huvudinriktning i miljösektorn projekt som skulle göra det möjligt för landet att uppfylla 
kraven i gemenskapens miljölagstift  ning och målen i partnerskapet för anslutning. Strategin identifi  erar och väljer 
ut projekt som ska föreslås för fi  nansiering genom Ispainstrumentet och som uppfyller ovannämnda kriterier. 
Urvalet av Ispaprojekt grundades på de nationella riktlinjerna, som tog miljöpolitiska hänsyn.TEXTRUTA 1
I Rumänien fi  ck 2003 års uppdaterade version av den nationella transportstrategin inte kommissionens oreser-
verade stöd på grund av fl  era brister. För att åtgärda dessa brister beslutade kommissionen att bevilja ett projekt 
för tekniskt stöd i syft  e att utarbeta en nationell plan för transportsystemet.TEXTRUTA 2
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–200615
Åtgärder för att skydda miljön i Östersjöområdet började vidtas av den polska regeringen i början av 1990-talet 
i samarbete med andra länder. Krakówregionen identifi  erades redan i Helsingforskonventionen12 som en av de 
kritiska regionerna när det gäller skyddet av Östersjön. Denna region ligger visserligen långt från kusten men den har många industrier som släpper ut avfall i Wisła, som rinner ut i Östersjön. En gemensam lösning för hela 
Krakóws stadsområde togs fram och inkluderades i det nationella programmet för rening av kommunalt avlopps-
vatten. Projektet för ett avloppsreningsverk i Kraków togs däreft  er med i den nationella Ispastrategin för miljön 
1999 och skulle genomföras som ett av de prioriterade projekten.TEXTRUTA 3
I Lettland var huvudmålen i den nationella miljöpolitiska planen, som godkändes 1995, att få landet att uppfylla 
kraven i gemenskapens miljölagstift  ning och målen i partnerskapet för anslutning. Målen i denna politiska plan 
fördes över till den nationella Ispastrategin för miljön. Urvalsförfarandet för projekten baserades på dessa mål.TEXTRUTA 4 18.  Trots att det i några fall inte gick att förklara investeringsprojektens 
rangordning11, har revisionsrätten genom en granskning av de fyra 
besökta ländernas strategier kunnat dra slutsatsen att de nationella sektorsstrategierna för Ispa i allmänhet klart och tydligt identifierade 
behoven i respektive land och även beaktade de befintliga nationella 
planeringsdokumenten (se textruta 3 ). De nationella Ispastrategierna 
fungerade som ett verktyg vid urvalet av Ispaprojekt genom att mål 
och prioriteringar kopplades till specifika projektförslag.
 19.  I vissa fall var de nationella Ispastrategierna en utveckling av befintliga 
nationella strategier som redan hade beaktat behovet av att införa gemenskapens regelverk på miljöområdet (se textruta 4 ).11 Detta påpekades även 
i revisionsrättens särskilda rapport 
nr 5/2003 (brister i strategier, 
punkterna 18–20). 
12 Helsingforskonventionen: konvention om skydd av Östersjöområdets marina miljö, undertecknad 1974 och reviderad 
1992, som berör alla stater som gränsar till Östersjön. Konventionen omfattar hela Östersjöområdet, även inre vatten samt 
Östersjöns vatten och havsbottnen. Åtgärder vidtas också i Östersjöns hela tillrinningsområde för att minska föroreningen 
från landbaserade källor. 
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–200616
TRE VIKTIGA VÄGLEDNINGAR FANNS INTE TILLGÄNGLIGA 
FRÅN ISPAS START
 20.  Tre huvudriktlinjer togs fram av kommissionen och gjordes tillgängliga 
till projektutformningen:
En Ispamanual tillhandahölls de stödmottagande länderna 2000, a) 
under förberedelsefasen för de första projektansökningarna.
En andra version av Ispamanualen togs fram 2002 med förtydli- b) 
ganden av framför allt anbuds- och upphandlingsförfarandena.
En uppdaterad vägledning om kostnadsnyttoanalysen gjordes  c) 
tillgänglig 2002 och behandlade de brister som hade identifierats 
i den tidigare versionen. I denna vägledning angavs framför allt 
den genomsnittliga avkastningsgraden och rekommenderades  tidsperspektiv för olika sektorer. Den innehöll dock inte några  
närmare uppgifter eller prognostekniker när det gällde effekterna 
på miljön.
 21.  Dessa metodvägledningar utarbetades efter det att de projekt som revi-
sionsrätten granskade hade lagts fram för kommissionen för godkän-
nande. Att de fanns tillgängliga först så sent begränsade deras nytta 
när det gällde att göra kandidatländerna förtrogna med EU:s politik, 
förfaranden och finansieringsprinciper.
BRISTER I DEN FINANSIELLA ANALYSEN 
OCH I KOSTNADSNYTTOANALYSEN
 22.  Varje ansökan om Ispastöd måste innehålla en finansiell analys och en 
kostnadsnyttoanalys. När det gällde vissa projekt fanns dessa inte  tillgängliga eller så uppvisade de brister. Trots detta ansåg kommis-
sionen att det inte var lämpligt att fördröja dem på grund av brister 
i kostnadsnyttoanalysen, eftersom de flesta projekten måste tillgo-
dose grundläggande behov i kandidatländerna.
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–200617
 23.  Revisionsrättens genomgång av de finansiella analyser och kostnadsnyt-
toanalyser som lämnats in tillsammans med de granskade projekten 
visade följande brister13:
En del information saknades om den diskonteringsränta som använts a) 
och om scenarioantaganden, där en riskanalys presenterades.
Bristande överensstämmelse mellan uppgifter i kostnadsnytto- b) 
analysen och den finansiella analysen i olika dokument för samma projekt.
Ej påvisad socioekonomisk nytta och ofullständiga beräkningar c) 
av effekterna i transportsektorn.
 24.  Under dessa omständigheter kunde kommissionen utifrån kostnads-
nyttoanalysen inte bekräfta att de projekt som hade presenterats  
av kandidatländerna representerade det högsta mervärdet i relativa 
termer.
GENOMFÖRDES PROJEKTEN PLANENLIGT?
ALLMÄN RAM OCH GRANSKNINGSKRITERIER
 25.  Efter kommissionens bedömning och godkännande av projektansökan, 
undertecknades ett finansieringsavtal. I finansieringsavtalet fast-
ställdes framför allt de finansiella resurserna och planeringen för  
genomförandet av projektet, inbegripet datum då det skulle vara  
avslutat. När projektet avslutats, var kandidatländerna tvungna att lämna in en slutrapport.
 26.  Revisionsrätten bedömde i vilken utsträckning huvudvillkoren i finan-
sieringsavtalet hade uppfyllts, det vill säga
huruvida projekt hade genomförts enligt den ursprungliga planen a) 
och skälen till eventuella förseningar,
huruvida finansieringsplanerna för projekten hade följts och, om b) 
så inte var fallet, skälen till det.13 Se även särskild 
rapport nr 5/2003 (brister 
i projektbedömningen, 
punkterna 30–34) och särskild rapport nr 6/2005 (brister 
i utvärdering och urval av projekt, 
punkterna 30–43). 
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–200618
NÄSTAN ALLA PROJEKT VAR FÖRSENADE
 27.  Om projekt genomförs senare än förväntat, skjuts nyttan av dem upp och 
då kvarstår de problem som de avser att lösa längre än nödvändigt. 
Förseningar skapar också osäkerhet, eftersom den socioekonomiska 
miljön kan förändras och eventuellt göra det svårt att genomföra  projekten som planerat.
 28.  De 32 projekten i revisionsrättens urval godkändes mellan 2000 och 
2003. Flertalet av de granskade projekten skulle ha varit avslutade 
mellan 2004 och 2006 enligt de ursprungliga finansieringsavtalen.  
Men vid tidpunkten för revisionen hade endast fem projekt avslu-
tats det datum som ursprungligen planerats14 (två i Tjeckien och tre 
i Lettland)15. För de övriga 27 projekten ändrades slutdatumet. Förse-
ningarna varierade mellan 2 och 5 år (Polen), 4 och 4,5 år (Bulgarien), 2 och 4,8 år (Rumänien), 1,5 år (Ungern) och 1 och 3 år (Lettland).  I Tjeckien förekom inga större förseningar.
 29.  I den enkät som riktades till projektledarna i de fyra granskade länderna 
fick revisionsrätten information om förseningarna i genomförandet 
och skälen till dem.
 30.  I miljösektorn var projektens genomsnittliga planerade varaktighet 5 år 
och i transportsektorn 4,2 år. Enligt enkäten uppgick den genomsnitt-liga förseningen till 2,5 år i båda sektorerna (se figur 5 ).
 31.  När det gäller de granskade projekten konstaterade revisionsrätten att 
huvudskälen till förseningarna var följande16:
Kandidatländerna var inte tillräckligt insatta i EU-förfaranden eller a) 
i hur projekt utformas och genomförs. Dessutom förekom problem när det gällde offentlig upphandling (se till exempel textruta 5 ) 
(84 % av projekten i urvalet).
Företag som vann anbudsförfarandet kunde inte utföra arbetet  b) 
(se till exempel textruta 6 ) (13 % av projekten i urvalet).
Planeringen var orealistisk (se till exempel c) textruta 7 ) (22 % av 
projekten i urvalet).
Omvandlingen efter anslutningen av Ispaprojekten till projekt  d) 
inom Sammanhållningsfonden, som har andra regler
17.14 Ett projekt anses avslutat 
när infrastrukturen används. 
Kandidatländerna skulle lämna in 
en slutrapport till kommissionen 
inom sex månader efter det att 
projektet avslutats. 
15 Av 32 granskade projekt 
drabbades 24 av förseningar 
(75 %). 
16 Vissa projekt drabbades av mer 
än ett av de problem som beskrivs. 
17 Till exempel stödberättigande 
kostnader för varaktig utrustning 
(fastställs från fall till fall), 
ändringar av projektbeslut, 
förfaranden för tilldelning av 
offentliga kontrakt. 
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–200619
GENOMSNITTLIGA FÖRSENINGAR I PROJEKTGENOMFÖRANDETFIGUR 5
När det gällde ett projekt för utveckling av vattentjänster i Lettland tog det tre år att inleda anbudsförfarandet eft  er 
det att fi  nansieringsavtalet hade undertecknats.
När det gällde ett projekt för avloppsrening i Polen drabbades bygget av ett avbrott på nästan ett år under anbuds-
fasen. Projektet delades upp i delkontrakt, av vilka ett medfi  nansierades av EBRD. Enligt EBRD:s låneavtal skulle 
bankens regler för anbudsförfaranden ha tillämpats på upphandlingen av hela projektet. Anbudsförfarandet måste 
avbrytas till dess att de två långivarna hade kommit överens om lämpliga förfaranden.TEXTRUTA 5
Ett projekt för upprustning av avloppsnät och reningsverk drabbades av förseningar i genomförandet. Anbuds-
förfarandet måste ställas in och göras om på grund av problem med utvärderingskommitténs sammansättning. 
Det företag som tilldelades kontraktet i det andra anbudsförfarandet lyckades däreft  er inte utföra arbetet enligt 
tidtabellen och hörsammade inte fl  era varningar från den ansvariga ingenjören. Kontraktet måste därför sägas upp. 
Ett tredje anbudsförfarande måste anordnas, men vid tidpunkten för revisionen stod projektet fortfarande stilla.TEXTRUTA 6
I Lettland försenades ett projekt för att utveckla vattentjänster, eft  ersom bland annat de kostnader och den tid 
som krävdes för studier och planering när det gällde ledningarna underskattades.TEXTRUTA 7
År
Genomsnitt per land/sektor
Genomsnittlig planerad varaktighet FörseningPL CZ RO LV MILJÖ PL CZ RO LV TRANSPORT TOTALT012348
7
6
59
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–200620
 32.  Enkäten visar att huvudskälen till att tidsfristerna för genomförandet av 
projekten inte följs är, å ena sidan, förfarandenas längd och, å andra 
sidan, bristfällig planering (se figur 6 )18.
FINANSIERINGSPLANERNA GENOMFÖRDES 
INTE SOM PLANERAT
 33.  I 18 av 32 granskade projekt följdes inte den ursprungliga finansierings-
planen. I 6 fall ökade den totala kostnaden, och i 12 fall minskade  den. När kostnaden ökade och inga ytterligare Ispamedel gjordes  disponibla, måste kandidatländerna finansiera de ökade kostnaderna med egna medel (se textruta 8 ).18 Revisionsrätten pekade 
också på problem 
i projektgenomförandet i särskild rapport nr 5/2003 (otillräckliga 
förvaltningsresurser, förseningar, 
brister i anbudsförfaranden, 
punkterna 35–39) och även 
i särskild rapport nr 6/2005 
(förseningar i genomförandet 
av projekt, punkterna 11–25). 
ORSAKER TILL FÖRSENINGAR PROJEKTLEDAREFIGUR 6
Vad var orsakerna till förseningarna?
Förfaranden Planering
Överklaganden 
av anbudsgivare
8 %Upprepning 
av förfarandet
15 %Övrigt
11 %Orealistisk planering
15 %
Låg kvalitet 
på anbudsdokumenten
6 % Upprepade ändringar 
av den praktiska handledningen 
för upphandlingsförfaranden
10 %Tidskrävande 
EU- förfaranden
26 %Komplicerad lokal 
lagstiftning
9 %
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–200621
I ett järnvägsprojekt i Lettland var Ispabidraget på grund av prisökningar inte tillräckligt för att täcka alla de delar 
som ursprungligen planerats. Det återstående arbetet måste fi  nansieras med nationella medel.TEXTRUTA 8
I ett projekt i Lettland för att utveckla vattentjänster vägrade kontraktsparten att fullgöra kontraktet, eft  ersom han 
inte längre kunde arbeta till de överenskomna priserna med anledning av att en snabb infl  ation uppstod kort tid 
eft er det att arbetena inletts. Detta ledde till en ändring av kontraktet, med en ökad kostnad.TEXTRUTA 9ÄNDRINGAR AV DE URSPRUNGLIGA FINANSIERINGSPLANERNA
ENKÄT BLAND PROJEKTLEDARE
SvarÄndringar av 
den ursprungliga 
ﬁ  nansieringsplanenBibehållande av 
den ursprungliga 
ﬁ  nansieringsplanen
123 66 % 34 %TABELL 1 34.  Såsom framgår av tabell 1  visar enkäten bland projektledare att  
den ursprungliga finansieringsplanen ändrades inom de flesta  
Ispaprojekten.
 35.  I 5 av de 32 projekten i urvalet kan detta förklaras av en underskattning 
av inflationen (i 16 % av fallen) (se textruta 9 ).
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–200622
 36.  Svaren i enkäten bland projektledare pekade på att kostnadsöverskri-
danden framför allt kan förklaras av två kategorier av faktorer (se  
figur 7 ):
Problem med utformningen av projekten, till exempel otillräckliga a) 
kostnadsberäkningar.
Problem med genomförandet, till exempel bristfällig övervakning b) 
eller förseningar.
KOSTNADSÖVERSKRIDANDENFIGUR 7
Vad var huvudskälen till kostnadsöverskridanden?
Planeringen Genomförandet
Övrigt
19 %Tekniska 
skäl
9 %Otillräckliga 
kostnadsberäkningar
20 %Bristfällig 
övervakning
14 %
Förseningar
12 %Ändringar 
av projektet
26 %
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–200623
BIDROG PROJEKTEN TILL ATT DE STÖDMOTTAGANDE 
LÄNDERNA UPPFYLLDE EU:S MILJÖDIREKTIV 
OCH TILL ATT DET TRANSEUROPEISKA TRANSPORTNÄTET UTVECKLADES?
ALLMÄN RAM OCH GRANSKNINGSKRITERIER
 37.  Huvudsyftet med Ispa var att hjälpa kandidatländerna att minska sin struk-
turella eftersläpning i miljö- och transportsektorerna. För att bedöma projektens ändamålsenlighet i form av konkreta bidrag till förbätt-
ringar i miljö- och transportsektorerna granskade revisionsrätten
huruvida miljöprojekten var förenliga med EU-direktiv på områ- a) 
dena vattenförsörjning och avloppsvatten,
huruvida transportprojekt bidrog till genomförandet av det trans- b) 
europeiska transportnätet.
 38.  Eftersom det vid tidpunkten för revisionen fanns slutrapporter tillgäng-
liga om endast ett begränsat antal av de 279 infrastrukturprojekt  
som medfinansieras av Ispa, har revisionsrätten bara kunnat dra  
delslutsatser.
UPPFYLLANDET AV EU:S MILJÖSTANDARDER 
HAR FÖRBÄTTRATS
 39.  I miljösektorn hade endast 3 av 16 projekt i urvalet avslutats vid tid-
punkten för revisionen. Bedömningen av dessa projekt visar att de 
trots vissa brister bidrar till uppfyllandet av EU:s miljöstandarder (se textruta 10 ).
I Lettland syft  ade ett projekt till att förbättra vattenförsörjningen och avloppsnäten, och till att garantera att 
dricksvattnet och det renade avloppsvattnet följer den nationella lagstift  ningen och kraven i EU:s direktiv. Enligt 
slutrapporten har projektet garanterat tillfredsställande kvalitet på det renade vattnet i enlighet med EU:s direktiv om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse (91/271/EEG) samt på dricksvattnet.
I Lettland syft  ade ett projekt till att förbättra kvaliteten på dricksvattnet och tjänsterna avseende avloppsvatten. 
EU:s standarder för dricksvattenkvaliteten har uppfyllts. När det gäller avloppsvatten uppfyller man dock ännu inte 
lagstift  ningen fullt ut. Upprustningen och uppgraderingen av en anläggning för biologisk rening av avloppsvatten 
hade avslutats, men halten av kväve och fosfor i avloppsvattnet överskred fortfarande EU:s normer och de lokala 
normerna vid tidpunkten för revisionen.TEXTRUTA 10
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–200624
 40.  Trots vissa brister, kommer de projekt som inte hade avslutats vid tid-
punkten för revisionen, om de genomförs som planerat, sannolikt att 
bidra till att EU:s miljöstandarder uppfylls (se textruta 11 ).
FÖRBÄTTRINGAR AV ANSLUTNINGARNA 
TILL DET TRANSEUROPEISKA TRANSPORTNÄTET
 41.  I transportsektorn hade endast 2 av 16 projekt i urvalet avslutats vid 
tidpunkten för revisionen. Bedömningen av dessa projekt visar att  de bidrar till genomförandet/utvecklingen av det transeuropeiska  transportnätet (se figurerna 8  och 9 och textrutorna 12  och 13).
 42.  Övriga projekt som inte hade avslutats vid tidpunkten för revisionen 
är förenliga med det transeuropeiska transportnätet (se till exem-
pel textruta 11  och figur 11 ). Exempelvis i Rumänien skulle pro-
jektet Bukarest- Cernavoda förkorta restiden mellan Bukarest och  
Constanţa och det förväntas bidra till utvecklingen av den europeiska 
transportkorridoren nr 7, Igoumenitsa-Patra-Aten-Sofia-Budapest (se figur 10 ).
I Polen skulle ett projekt för avloppsvattenrening öka den andel av Wrocławs befolkning som är ansluten till 
avloppsnätet till 97 %. Denna stad, med över 600 000 invånare, ansågs vara den största förorenaren av Oder.
I Rumänien bestod ett projekt av upprustning och uppgradering av en anläggning för avloppsvattenrening, ett 
avloppsnät och ett dricksvattennät. På grund av förseningar när det gällde anläggningen för avloppsvattenrening 
kvarstår risken för att fl  oden förorenas.TEXTRUTA 11
I Tjeckien ingår projektet för modernisering av avsnittet Zabori-Přelouč i den alleuropeiska korridoren IV för 
kombinerade transporter från Dresden till Bratislava. I fi gur 8  visas de projekt som medfi  nansierats genom Ispa 
i Tjeckien.TEXTRUTA 12
I Lettland har uppgraderingen av motorvägen mellan Riga och Adazi, som är ett avsnitt av Via Baltica som förbinder 
Warszawa och Tallinn, inneburit att trafi  ksäkerheten och säkerheten för fotgängare samt trafi  kfl ödet förbättrats, 
eft ersom detta vägavsnitt numera uppfyller europeiska vägstandarder och vägnormer (se fi gur 9 ).TEXTRUTA 13
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–200625
ISPAPROJEKT I TJECKIENFIGUR 8
D8 motorway Prague –
Usti nad Labem – Czech/German border Section 807 Trmice-borderModernisation of the line section
Usti nad Orlici  – Ceska Trebova
Modernisation of the line section 
Zabori–PreloucOptimisation of
Zabreh na Morave –Krasikov railway section
Road R/48
Frydek Mistek – Dobra
Road I/48
Belotin by-pass
Expressway r48
Dobra–Tosanovice–Zukov, Stage I: Dobra–TosanoviceTrans-European transport networkISPA projects
Ceska Republica
TEN railway
TEN road
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 15/5/2008
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–200626
VÄGNÄT I LETTLANDFIGUR 9
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 29/9/2005LATVIJALEITSCHEMA DES TRANSEUROPÄISCHEN VERKEHRSNETZES (Horizont 2020) STRASSEN
TRANS-EUROPEAN TRANSPORT NETWORK OUTLINE PLAN (2020 horizon) ROADSSCHÉMA DU RÉSEAU TRANSEUROPÉEN DE TRANSPORT (horizon 2020) ROUTES
Bestehend
ExistingExistantGeplant
PlannedPlaniﬁ  é
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–200627
TRANSEUROPEISKA TRANSPORTNÄTETFIGUR 10
PROJECT No 7
Trans-European transport network 
priority projectsMOTORWAY AXIS
IGOUMENITSA/PATRA–ATHINA–SOFIA–BUDAPEST
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 9/3/2005Existing
PlannedPriority axis No 7
Priority sectionsOther priority axes
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–200628
TRANSEUROPEISKA TRANSPORTNÄTETFIGUR 11
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 4/6/2008ISPA projects
2004–08 countries
ISPA project
TEN railwayTEN road
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–200629
SLUTSATSER OCH 
REKOMMENDATIONER
 43.  Revisionsrättens viktigaste slutsatser är följande:
En konsekvent strategisk ram hade inrättats, och de nationella  a) 
Ispastrategierna visade sig vara ett bra verktyg för programpla-nering som tydligt identifierade behov, mål och resurser. Trots  detta utarbetades inte alltid projekten på ett tillfredsställande sätt av de sökande. Detta berodde delvis på det faktum att tre viktiga vägledningar tillhandahölls sent av kommissionen när det gällde den första ansökningsomgången (se punkterna 16–24).
Projekt genomfördes sällan som planerat. Finansieringsplaner  b) 
måste anpassas till ändrade förhållanden, och nästan alla projekt 
drabbades av betydande förseningar, framför allt beroende på för-
farandenas längd (på kommissionsnivå och i de stödmottagande 
länderna) och på brister i planeringsprocessen (i de stödmotta-gande länderna) (se punkterna 25–36).
Revisionsrättens revision omfattade 5 avslutade projekt och  c) 
27 projekt som ännu pågår. Tre av de avslutade projekten var  
miljöprojekt. Revisionen visar att de förbättrar uppfyllandet av  
EU:s miljödirektiv i respektive stödmottagande land. De två andra 
avslutade projekten var transportprojekt. Revisionen visar att de bidrar till utvecklingen av det transeuropeiska transportnätet  
i respektive stödmottagande land. Dessutom tyder revisionen på 
att de 27 projekt som fortfarande pågår sannolikt kommer att  
uppnå målen om de genomförs planenligt (se punkterna 37–42).
Revisionsrätten rekommenderar att kommissionen noga följer upp  
genomförandet av Ispa. Kommissionen bör framför allt undersöka hur 
förseningar i genomförandet av projekt skulle kunna undvikas eller  
minskas i framtiden när liknande instrument ska genomföras. Revi-
sionsrätten anser att detta kan komma att kräva en mer noggrann och realistisk planering av de projektsökande/projektledarna samt metoder 
för att påskynda förfarandena både på kommissionsnivå och inom de 
stödmottagande ländernas nationella förvaltningar.
  Denna rapport har antagits av revisionsrätten vid dess sammanträde 
i Luxemburg den 11 december 2008.
  För revisionsrätten
Vítor Manuel da Silva Caldeira
Ordförande
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–200630FASER I PROJEKTFÖRVALTNINGEN AV ISPA OCH KOMMISSIONENS NYCKELVERKSAMHETER1BILAGA I
1 I enlighet med vad som anges i rådets förordningar (EG) nr 1267/1999, (EG) nr 1266/1999 och (EG) nr 2382/2001 samt i enlighet med revisionsrättens granskningskriterier.Avslutande
•  Genomgång 
och god-kännande av
→  slutrapport,
→  revisions-
utlåtanden.
•  Slutbetalning.•  Efterhands- 
utvärdering.Övervakning
•  Kontroll av 
genomforandet av kontraktet.
•  Övervakning 
av fysiska och ekonomiska framsteg med hjälp av indikatorer.
•  Utvärdering 
efter halva tiden.Anbudsför-
farande
•  Genomgång 
och god-kännande av anbuds-handlingar.
•  Utvärdering 
av anbud, inbegripet mobilisering av nödvändig sak-kunskap.
•  Urval av 
framgångsrika anbud.
•  Tecknande av 
kontrakt.Bedömning
Verksamheterna 
inbegriper
•  bedömnings-
besök i kandidat-länderna,
•  mobilisering 
av den sak-kunskap som krävs för att bedöma ansök-ningarnas tekniska innehåll,
•  samråd mellan 
kommissions- avdelningar,
•  formell 
feedback till sökanden om ansökans innehåll.Utformning
Ansökan, 
däribland framtagande av
•  genomförbar-
hetsstudie,
•  kostnadsnytto-
analys,
•  miljö-
konsekvens-beskrivning,
•  ﬁ nansierings- 
plan,
•  tidsplan 
för genom-förandet,
•  allmän 
underhållsplan.Strategi
Utarbetande av en 
Ispastrategi med
•  en presentation 
av en plan för att anpassa den nationella politiken till EU:s politik,
•  nationella 
bedömningar av behoven,
•  projekt- 
identiﬁ  ering.
Nyckel-
verksamhet:
•  Formell 
feedback till det stöd-mottagande landet om förslaget till Ispastrategi.
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–200631
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–200632
KOMMISSIONENS 
SVAR
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–200633
SAMMANFATTNING
III.
Bristerna i förberedelserna av vissa projekt 
berodde i stor utsträckning på kapacitets-brist och de snäva tidsramarna för utarbe-tandet av projekten. Vägledning gavs också genom de detaljerade ansökningsblanket-terna och de befintliga förklaringarna av  upphandlingsförfarandena.
IV.
De förseningar och ändringar av planerna  som förekom i samband med många av de  
inledande projekten var svåra att undvika på 
grund av bristen på erfarenhet av att förvalta större infrastrukturprojekt och behovet av  
förhandskontroll av anbudsförfarandena.
VI.
Kommissionen håller med om revisionsrät-tens rekommendation. Den kommer att fort-
sätta att övervaka tidigare Ispaprojekt och somliga kommer att utvärderas i samband  
med efterhandsutvärderingen av projekt  
från 2000–2006, med särskild inriktning på 
kostnadsöverskridanden och förseningar.  
Erfarenheterna av Ispa har redan lett till  att kommissionen vidtagit åtgärder för att  tillhandahålla mer bistånd i samband med  projektförberedelser, t.ex. EIB:s och kom-
missionens facilitet för tekniskt bistånd,  
Jaspers. Kommissionen kommer att ge fort-
satt och intensifierat tekniskt bistånd inom 
ramen för det nya instrumentet för stöd inför anslutningen, IPA. Kommissionen har också 
diskuterat problemen med förseningar med 
medlemsstaterna.
INLEDNING
6.
I praktiken är bidragsnivån ofta lägre än  
75 %. Den genomsnittliga nivån var exem-
pelvis 73 % i Rumänien, 56 % i Bulgarien och 
54 % i Slovakien.REVISIONENS OMFATTNING 
OCH INRIKTNING SAMT REVISIONSMETOD
9.
Större delen av revisionsrättens urval gjor-
des bland äldre Ispaprojekt som godkändes 
under de första år som instrumentet använ-des. En del projekt hade förberetts ännu  tidigare. De mycket snäva tidsramarna för  genomförandet av Ispa fick konsekvenser för 
projektens mognad och de nationella myn-
digheternas beredskap.
GRANSKNINGSIAKTTAGELSE
13.
Kommissionen såg till att det fanns natio-
nella strategier för kandidatländernas  
transport- och miljösektorer grundade på  
nationella investeringsplaner och investe-
ringsprogram, trots att detta inte var ett  lagstadgat krav. Kommissionen lade också  
fram strategierna för Ispas förvaltningskom-
mitté (med företrädare för medlemsstaterna) 
innan enskilda projekt presenterades.
19.
Kommissionen uppmuntrade aktivt natio-nella myndigheter att utgå från befintliga  nationella planer (t.ex. för genomförande  
av direktiven om rening av avloppsvatten  
från tätbebyggelse), eftersom tidsramarna  
var så snäva.
20.
Dessutom gavs vägledning genom de  
detaljerade ansökningsblanketter som  
gjordes tillgängliga 1999, och upphand-
lingsförfarandena förklarades i den väg-
ledning som utarbetats för tidigare  föranslutningsinstrument.
c)
Den tidigare versionen av vägledningen om 
kostnadsnyttoanalys för investeringsprojekt, där huvudprinciperna för kostnadsnyttoana-
lys förklarades, hade varit tillgänglig sedan 
1997. I 2002 års version av vägledningen togs 
hänsyn till den ändrade lagstiftningen, och olika frågor behandlades mer ingående.
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–200634
21.
Ispaförordningarna antogs 1999, och den  
första Ispamanualen utkom 2000. De rekom-mendationer som gavs i Ispamanualen och 
genom diverse andra kanaler (se svaret  
under punkt 20) måste utarbetas tillsam-mans med det berörda kandidatlandet och med hänsyn till de föränderliga genomför-
andeförhållandena. Vid sidan av formell väg-
ledning gjordes en betydande insats för att förbereda för Ispa på mycket kort tid, t.ex. 
genom möten som med stöd från Phare hölls 
i alla kandidatländer från 1998 och framåt  
för att förbereda projektplaneringen.
22.
Bristerna i kostnadsnyttoanalysen och i den 
finansiella analysen berodde ofta på att de 
många internationella konsulter som för-
beredde större delen av projekten inte höll 
sig till någon konsekvent metod. Vidare var 
uppgifterna av dålig kvalitet, och det rådde brist på expertkunskaper inom de nationella 
förvaltningarna. Kommissionen kunde ändå 
se till att det åtminstone gjordes en full-
ständig finansiell analys för alla inkomstge-
nererande projekt. Kommissionen godtog  icke-kvantifierade socioekonomiska analyser 
eller redovisningar i stället för en fullstän-dig kostnadsnyttoanalys för miljöprojekt,  eftersom det saknades en allmänt vederta-gen metod för att kvantifiera miljövinster  och dessa projekt främst genomfördes för  
att rätta sig efter EU-direktiv.
23.
a)
Ispaprojekten under 2000–2001 var de första för vilka kostnadsnyttoanalys användes.
b)
Om bristande överensstämmelse konsta-
terades bad kommissionen rutinmässigt  om klargöranden eller korrigeringar. Detta 
utbyte bidrog till att göra analyserna mer  
tillförlitliga.
c)
Kommissionen hänvisar till sitt svar under  
punkt 22.24.
Kommissionen försökte se till att stödmot-
tagarna motiverade sina projekt med en eko-nomisk och finansiell utgångspunkt och med 
hänvisning till överväganden som genom-
förbarhet och tillgänglighet för den berörda befolkningen. I samband med miljöprojekt var dock kostnadsnyttoanalys av begränsad 
relevans om det inte fanns några alternativ 
och projekten under alla omständigheter var nödvändiga för att genomföra gemenska-
pens regelverk. I vissa fall skulle en bättre 
kostnadsnyttoanalys ha försenat projektet  
utan att tillföra något större mervärde.
27.
Kommissionen gjorde allt den kunde för att 
övervaka projekten och hjälpa nationella  
myndigheter att lindra konsekvenserna av  
förseningar. Särskilda åtgärdsplaner utar-
betades i vissa länder för de mest proble-
matiska projekten.
28.
I slutet av september 2008 hade ytterligare 
tre av projekten i urvalet avslutats det datum 
som ursprungligen planerats.
30.
Det är visserligen inte alls ovanligt att stora infrastrukturprojekt försenas, men när det  gäller just de stödmottagande länderna  
inom Ispa berodde förseningarna i sam-
band med de första Ispaprojekten på att  man befann sig i inledningsfasen för ett nytt 
instrument i kandidatländerna. Före Ispa  
fanns ingen erfarenhet av externa program 
för investeringsstöd av denna omfattning.  Inlärningskurvan (både i kandidatländerna och inom kommissionen) förbättrades dock avsevärt från mitten av programperioden  och därefter.
I allmänhet var försenade anbudsförfaran-
den den främsta orsaken. När arbetet väl  
inletts gjordes goda framsteg i de flesta pro-
jekt. Kommissionsdelegationernas förhands-kontroll av upphandlingen var obligatorisk. 
Förseningar var ett pris man fick betala för 
att säkra valuta för pengarna genom rättvisa 
och öppna upphandlingsförfaranden.
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–200635
31.
a)
Syftet med Ispa var att ge kandidatländerna erfarenhet på området under föranslut-
ningsperioden, så att de skulle få mindre  
svårigheter att utnyttja strukturfonderna  och Sammanhållningsfonden efter anslut-ningen. Förseningar till följd av förhands-
kontroll och anbudsförfaranden som fick  
göras om var ett pris man fick betala för att garantera en rättvis och öppen upphandling. 
Andra bidragande faktorer var olämpliga för-
faranden för markförvärv och byråkratiska  
byggnadstillståndsförfaranden.
Textruta 5
Upphandlingsförfarandena i Lettland har  
förbättrats avsevärt sedan Ispa inleddes.  
Anbudsförfaranden för projekt inom ramen 
för Sammanhållningsfonden som godkänts 
2005 inleddes exempelvis snabbt, och  
genomförandet av de flesta projekt påbör-jades 2006.
Vikten av ett rättvist och effektivt anbuds-
förfarande gör att man måste räkna med att 
det finns risk för förseningar.
Textruta 6
Gemenskapsintresset skyddades i detta fall genom att anbudsförfarandet gjordes om.  Sedan dess har arbetet med detta projekt  
återupptagits.
c)
Kommissionen hänvisar till sitt svar under  
punkt 30.
Textruta 7
I samband med stora och komplexa infra-strukturprojekt där genomförandet förvän-tas ta flera år är det inte ovanligt att det  krävs vissa anpassningar av de ursprungliga planerna.d)
Kommissionen gav i januari 2005 vägledning 
för att undvika problem i samband med över-gången från Ispas till Sammanhållningsfon-
dens regler i EU-10 efter anslutningen.
32.
Förseningar har i många fall berott på beho-vet av att se till att upphandlingsreglerna  följs för att skydda gemenskapens ekono-miska intressen. Sådana förseningar och de eventuella kostnadsökningarna i det sam-manhanget på grund av försenade anbuds-förfaranden är det pris som måste betalas för finansiell sundhet, något som revisionsrätten erkänt i sina tidigare revisioner av Ispa, där 
den gynnsamma effekten av kommissionsde-
legationernas förhandskontroll erkänts (t.ex. 
punkt 8.42 i revisionsrättens årsrapport för 
2003). Ett snabbare godkännande av brist-
fälliga anbudshandlingar skulle under alla  
omständigheter ha kunnat resultera i högre anbud eller tvister som i slutändan skulle ha 
lett till mycket högre kostnader.
Förseningar som beror på att ansökningar  
och kostnadsnyttoanalyser förtydligats  måste också godtas.
33.
Att man inte följde de ursprungliga kost-nadsberäkningarna berodde på otillräckliga projektförberedelser, trots att interna-
tionella konsulter anlitades, och även på  bristande kostnadskontroll under genom-
förandet. Vissa länder drabbades av hög  
kostnadsinflation inom byggnadssektorn  
till följd av den snabba ekonomiska tillväx-ten. Som regel gjordes inga ändringar i Ispas finansieringsavtal för att ta hänsyn till kost-nadsökningar, vilket satte press på de natio-nella myndigheterna att vidta åtgärder för 
att kontrollera dessa.
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–200636
35.
Den kraftiga inflationsökningen i en del av 
de nya medlemsstaterna efter anslutningen var oväntad och hade inte förutsetts av  
finansinstituten. Snabba prisökningar på  
vissa råmaterial på världsmarknaden och  snabb ekonomisk tillväxt i de flesta av de  nya medlemsstaterna ledde till ett upp-
sving inom byggnadssektorn, och prisök-
ningarna i branschen hamnade därför över genomsnittet.
36.
Andra faktorer som bidrog till kostnadsöver-
skridandena var
att projekten lagts fram för kommissio-
• 
nen i ett mycket tidigt skede när det inte 
fanns någon detaljerad teknisk dokumen-
tation över den bästa lösningen,
att det förekom valutakursfluktuatio-• 
ner mellan euron och nationella valu-
tor, särskilt till förmån för de nationella 
valutorna.
a)
Den alltför låga kostnadsberäkningen ledde ibland till att inga anbud inkom till de priser 
som förutsetts.
b)
Förseningar inträffade ofta i skedet mel-lan bidragstilldelningen och inledandet av byggnadsfasen.
37.
Ispa hade också andra syften, varav det främ-
sta var att förbereda inför utnyttjandet av  strukturfonderna och Sammanhållningsfon-den. De relativt små anslagen från Ispa i för-hållande till behoven innebär att man bara kunde börja åtgärda infrastrukturgapet.
39.
I slutet av september 2008 hade ytterligare 
tre av projekten avslutats.Textruta 10
Andra stycket.
Vid tidpunkten för revisionen hade EU:s  standarder visserligen inte uppfyllts till  
fullo, men kommissionen räknar med att så 
ska vara fallet när projektet avslutats.
Textruta 11
Andra stycket.
Kommissionen övervakar genomföran-det av detta projekt för att påskynda  
slutförandet.
41.
I slutet av september 2008 hade ytterligare fyra av projekten avslutats.
SLUTSATSER 
OCH REKOMMENDATIONER
43.
a)
De otillräckliga förberedelserna berodde  
huvudsakligen på bristande kapacitet  
och i vissa fall på de varierande presta-tionerna från de internationella konsulter  
som anlitades, snarare än på tillgången till vägledningsdokument.
Vägledning gavs också genom de detaljerade 
ansökningsblanketter som gjordes tillgäng-
liga 1999, och upphandlingsförfarandena  förklarades i den vägledning som utarbetats 
för tidigare föranslutningsinstrument.
b)
Förfarandena (exempelvis i samband med  upphandling) är nödvändiga för att skydda skattebetalarna. De kan dra ut på tiden.
Trots förseningarna hade 80 av de 279 infra-
strukturprojekten i praktiken avslutats i slu-
tet av september 2008.
Särskild rapport nr 12/2008 — Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–200637
c)
I slutet av september 2008 hade ytterligare 
sju av de trettiotvå granskade projekten  avslutats.
44.
Kommissionen håller med om revisionsrät-tens rekommendation och kommer att fort-sätta att noga övervaka genomförandet av 
tidigare Ispaprojekt. Vissa projekt kommer att utvärderas i samband med efterhands-
utvärderingen av projekt från 2000–2006,  
med särskild inriktning på kostnadsöverskri-
danden och förseningar i genomförandet.  
Utvärderingen kommer att innefatta rekom-mendationer om hur riskanalysen (en viktig 
men ofta bristfällig del av kostnadsnytto-
analysen) kan förbättras.
De nya förordningarna om föranslutnings-
stöd antogs 2006 och 2007. Den nya meto-
den är mycket mer övergripande än inom  Ispa, som enbart avser infrastrukturprojekt 
och i själva verket är en ministrukturfond.  
I IPA:s regionalutvecklingsdel beaktas tidi-
gare rekommendationer från revisionsrät-
ten rörande lämpliga föreberedelser inför  strukturfonderna i kandidatländerna. Kom-
missionen har också diskuterat problemen  med förseningar med medlemsstaterna  i samordningskommittén för fonderna, och föreslagit lösningar.
Vid sidan av faciliteten Jaspers för tekniskt 
bistånd, som är tillgänglig i de nya med-
lemsstaterna, uppmuntrar kommissionen  
även andra sätt att förbättra projektförbe-
redelserna och projektgenomförandet. Det handlar exempelvis om att inleda förfaran-dena för godkännande i ett tidigt skede med preliminära bedömningar och att förbättra sammanställningen av anbud.

Europeiska revisionsrätten
Särskild rappport nr 12/2008
Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (Ispa), 2000–2006
Luxemburg: Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer2009 – 37 s. – 21 x 29,7 cmISBN 978-92-9207-175-2doi: 10.2865/50928

Var får man tag i EU:s publikationer?
Publikationer för försäljning 
• Via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).• I bokhandeln. Ange titel, förlag och/eller ISBN-nummer.•  Genom att kontakta ett av våra försäljningsombud. Deras kontaktuppgifter hittar 
du under ”Försäljningsombud” på följande webbadress: http://bookshop.europa.euDu kan också skicka ett fax till följande nummer: +352 2929-42758.
Kostnadsfria publikationer• Via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).•  Vid Europeiska kommissionens representationskontor och delegationer.
Deras kontaktuppgifter hittar du på följande webbadress: http://ec.europa.euDu kan också skicka ett fax till följande nummer: +352 2929-42758.
ISPA VAR ETT AV DE INSTRUMENT SOM SYFTADE TILL ATT STÖDJA 
KANDIDATLÄNDERNA I CENTRAL OCH ÖSTEUROPA I DERAS  FÖRBEREDELSER INFÖR ANSLUTNINGEN. GENOM ISPA GAVS STÖD 
TILL PROJEKT I MILJÖ OCH TRANSPORTSEKTORERNA. I DENNA 
RAPPORT ANALYSERAR REVISIONSRÄTTEN HURUVIDA DET FANNS EN SAMMANHÄNGANDE STRATEGI OCH HADE GJORTS LÄMPLIGA FÖRBEREDELSER, HURUVIDA PROJEKTEN GENOMFÖRDES PLANENLIGT OCH HURUVIDA DE BIDROG TILL ATT EU:S MILJÖDIREKTIV  
UPPFYLLDES OCH TILL ATT DET TRANSEUROPEISKA TRANSPORTNÄTET UTVECKLADES.
EUROPEISKA REVISIONSRÄTTENQJ-AB-08-012-SV-C
ISBN 978-92-9207-175-2