Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om ändring av rådets direktiv 77/799/EEG beträffande ömsesidigt bistånd av medlemsstaternas behöriga myndigheter på området direkt och indirekt beskattning"

(KOM(2003) 446 slutlig - 2003/170 (COD))

(2004/C 32/20)

Den 5 september 2003 beslutade rådet att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Med hänsyn till ärendets brådskande karaktär utsåg Europeiska ekonomiska och sociala kommittén Antonello Pezzini till huvudföredragande vid sin 403:e plenarsession den 29 och 30 oktober 2003 (sammanträdet den 30 oktober) och antog följande yttrande med 45 röster för, inga röster emot och 3 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. År 1977 fastställdes de bestämmelser som medlemsstaternas behöriga myndigheter skall följa i samband med ömsesidigt bistånd och informationsutbyte för att effektivt kunna tillämpa sina respektive skattelagstiftningar.

1.2. Skatteflyktens omfattning

1.2.1. Bestämmelserna var nödvändiga på grund av den allt större risken för skatteflykt och skatteundandragande över nationsgränserna som leder till stora skatteförluster för medlemsstaterna.

1.2.2. Detta fick negativa följder för principerna om rättvis beskattning, fri rörlighet för kapital och fri konkurrens, och bidrog dessutom till att den inre marknaden inte fungerade på ett perfekt sätt.

1.2.3. De bilaterala avtalen mellan medlemsstaterna har visat sig vara ineffektiva när det gäller att bekämpa de olika formerna av skatteflykt och skatteundandragande, som har multinationell karaktär och är ett typiskt utslag av att handelns internationalisering ökar och att personer och kapital rör sig över nationsgränserna i allt större utsträckning.

1.3. Direktivets struktur

1.3.1. Direktivet innehåller bestämmelser om tre olika former av informationsutbyte: information på begäran, automatiskt utbyte och utbyte utan anmodan. Medlemsstaternas behöriga myndigheter åläggs tidsfrister och begränsningar för sådant informationsutbyte, bland annat för att skattebetalarnas rättigheter och sekretessen skall respekteras och skyddas.

1.3.2. Myndigheterna i medlemsstaterna skall dessutom kontinuerligt övervaka förfarandena för utbyte.

1.4. Direktivets tillämpningsområde

1.4.1. Till en början tillämpades direktivet enbart på direkt beskattning. Först senare utvidgades tillämpningsområdet till att också omfatta mervärdesskatt och punktskatter, eftersom dessa sektorer annars skulle ha förblivit oreglerade.

1.4.2. Det faktum att de olika områdena är så särpräglade och specifika har dock gradvis förmått kommissionen att reglera informationsutbytet om mervärdesskatt separat(1). Enligt planerna skall ett förslag som endast behandlar punktskatter snart utarbetas.

1.5. Behov av uppdatering

1.5.1. De sociala, ekonomiska och politiska förhållandena har ändrats radikalt sedan direktivet utarbetades och antogs. Den inre marknadens dimension och omfattningen av handeln mellan medlemsstaterna är inte längre desamma. Det råder inga tvivel om att själva begreppet inre marknaden, något som sträcker sig utanför det egna landets gränser, är ett fullständigt vedertaget fenomen, också rent praktiskt, för allt fler medborgare. Å ena sidan är denna utveckling något att glädja sig åt, men å den andra leder den till en kraftig ökning av transaktionerna inom gemenskapen och till allt större kunskaper om de olika ländernas skattesystem, vilket har inneburit att skatteflykt och skatteundandragande blivit mer utbrett, varvid bristerna i såväl den europeiska lagstiftningen som i de gällande kontrollsystemen i allmänhet har utnyttjats. I detta sammanhang förefaller det nödvändigt att modernisera, förstärka, förenkla och effektivisera det administrativa samarbetet och informationsutbytet mellan medlemsstaterna.

2. Kommissionens förslag

2.1. Ändringsförslagen för de nuvarande artiklarna i direktivet återfinns i artikel 1.

2.2. Den första ändringen som föreslås är ett tredje stycke i artikel 2, där bestämmelserna om information på begäran specificeras. Framför allt föreskrivs det att en medlemsstats administrativa myndighet som tillfrågas av en annan medlemsstat skall gå till väga som om den agerade för egen räkning.

2.2.1. Denna ändring förtjänar allt stöd, eftersom syftet är att motverka att undersökningar förhalas om nationella bestämmelser som kräver att den behöriga myndigheten - genom delgivning - meddelar skattebetalaren att den har mottagit en begäran om upplysningar om denne från en behörig myndighet i en annan medlemsstat. Något sådant delgivningskrav föreligger emellertid inte när medlemsstaterna agerar för egen räkning. Det faktum att undersökningarna begärdes av en myndighet utanför landet gjorde således att de drog ut på tiden. Denna diskriminering bör alltså avhjälpas, eftersom den får negativa följder både för den medlemsstat som begärt information och för den inre marknaden. Ändringen är helt i överensstämmelse med ändringsförslaget i förslaget om mervärdesskatt.(2)

2.3. Det andra ändringsförslaget gäller artikel 7.1 andra stycket andra strecksatsen, andra delen av meningen och rör formerna för hur den behöriga myndigheten använder de uppgifter som lämnats av en annan medlemsstat. Uppgifterna är sekretesskyddade i samma mån som uppgifter som samlats in genom tillämpning av den nationella lagstiftningen.

2.3.1. Den nuvarande direktivtexten har lett till olika tolkningar. Även om det varit allmänt vedertaget att man får sprida uppgifter från en annan medlemsstat endast på villkor att denna stat inte motsätter sig detta, har vissa medlemsstater ansett att uttryckligt medgivande måste utverkas (från den behöriga myndighet som har tillhandahållit uppgifterna) innan de kan användas i rättsliga förfaranden. Andra medlemsstater har däremot menat att det kan anses föreligga tyst medgivande om inga invändningar rests.

2.3.2. Kommittén ställer sig bakom såväl kravet på en ändring av direktivet som den föreslagna lydelsen, eftersom den nya texten syftar till att göra förfarandet tydligare och snabbare, och på så vis omöjliggör motstridiga tolkningar. Där fastställs att erhållna uppgifter får användas under offentliga utfrågningar eller i domar om den behöriga myndigheten i den medlemsstat som tillhandahåller uppgifterna inte reser några invändningar vid det tillfälle då de först överlämnas. Rättsliga förfaranden kommer därför inte längre att avbrytas i väntan på uttryckliga medgivanden från de behöriga medlemsstaterna i länder som ansett att detta är nödvändigt.

2.4. Det följande ändringsförslaget innebär en omformulering av de två punkter i artikel 8 i det nuvarande direktivet - punkterna 1 och 2 - som behandlar begränsningarna i fråga om informationsutbyte.

2.4.1. Den första punktens nuvarande lydelse har lett till motstridiga tolkningar rörande möjligheten att en medlemsstat vägrar tillhandahålla de uppgifter som begärs, när dessa inte omfattas av landets egna skattelagstiftning.

2.4.2. Ändringsförslaget klargör på ett tydligt sätt att en annan medlemsstat endast kan neka att lämna ut begärda uppgifter om de nödvändiga efterforskningarna för att få tag i dessa uppgifter strider mot den egna lagstiftningen eller administrativa praxisen.

2.4.3. Förslaget innebär utan tvivel en förbättring av den nuvarande texten, förmodligen det bästa realistiska alternativet. Det bör dock påpekas att de nuvarande skillnaderna mellan undersökningsförfarandena, som direkt återspeglar den ofullständiga harmoniseringen av ländernas olika skattelagstiftningar, är till men för systemet för informationsutbyte, vilket förhindrar effektiva kontroller av misstänkta transaktioner och påverkar den inre marknadens funktion negativt.

2.4.4. Liknande iakttagelser kan göras rörande den ändring som föreslås för artikel 8.3 och som syftar till att undvika olika tolkningar av hur principen om ömsesidighet för informationsutbyte skall tillämpas.

2.4.5. I kommissionens förslag klargörs att den behöriga myndigheten i en medlemsstat kan vägra att lämna ut uppgifter när den behöriga myndigheten i den medlemsstat som begärt information inte kan tillhandahålla samma typ av uppgifter.

2.4.6. Samtidigt som den ansträngning som gjorts för att undvika skilda tolkningar förtjänar uppskattning, kan man påpeka att principen om ömsesidighet skyddar den enskilda medlemsstaten samtidigt som den har en negativ effekt på fullbordandet av den inre marknaden.

2.5. I förslaget till direktiv föreslås två nya artiklar efter artikel 8: 8a och 8b. Syftet är att göra bestämmelserna om direkt respektive indirekt beskattning enhetliga.

2.5.1. Artikel 8a.1 föreskriver följande: På anmodan av den behöriga myndigheten i en medlemsstat skall den behöriga myndigheten i en annan medlemsstat, i enlighet med gällande förfaranden och bestämmelser, delge mottagaren alla rättsakter och beslut från de administrativa myndigheterna i den medlemsstat som begär information. I punkt 2 anges de uppgifter som delgivningen skall innehålla, medan punkt 3 föreskriver skyldigheten att utan dröjsmål underrätta den begärande myndigheten om hur dess begäran om delgivning behandlats.

2.5.2. I den nya artikeln konstaterar man att det förekommer olika praxis och förfaranden i de olika nationella skattelagstiftningarna, och det framhålls att myndigheterna måste utgå från dessa förfaranden när det gäller framställningar från andra medlemsstater. I synnerhet avser detta delgivningsplikten - som saknas i vissa medlemsstater - men som är en viktig faktor i förfarandena i andra medlemsstater. Förvisso skulle förfarandet gå mycket snabbare om det sköttes direkt av den begärande medlemsstaten. För närvarande är detta dock både riskfyllt och föga realistiskt. Det är föga realistiskt eftersom det skulle kräva att alla behöriga nationella myndigheter har ingående kunskaper om förfarandena, bland annat för delgivning, i varje medlemsstats lagstiftning. Det är riskfyllt eftersom en ofullständig delgivning som inte har rättslig giltighet enligt en viss nationell lagstiftning skulle påverka tidsfristerna för undersökningen negativt.

2.5.3. Kommissionens förslag förtjänar dock uppskattning, för att det på ett konkret sätt framhåller hur viktiga dessa förfaranden är och fastställer vilkor för omdelbar information om begäran om delgivning, så att alla påföljande åtgärder kan underlättas.

2.5.4. Artikel 8b reglerar möjligheten för två eller flera medlemsstater att utföra simultana kontroller av en enskild skattebetalare när sådana kontroller är effektivare än enskilda kontroller. Den behöriga myndigheten i en medlemsstat skall identifiera de skattskyldiga personer som den ämnar föreslå för simultan kontroll och underrätta respektive myndigheter i de andra berörda medlemsstaterna om motiven för dessa kontroller och om den tidsperiod under vilken de bör utföras. Den myndighet som kontaktats skall lämna besked om huruvida den accepterar att utföra kontrollerna. Om den accepterar detta skall myndigheten utse en egen företrädare med ansvar för kontrollerna.

2.5.5. I den nya texten erkänns betydelsen av de simultana kontrollerna, som betraktas som en av de effektivaste kontrollmetoderna eller kanske den effektivaste av alla. Självklart är sannolikheten större för att skatteflykt eller skatteundandragande skall upptäckas när man jämför uppgifter för samma period från behöriga myndigheter i medlemsstater där de skattskyldiga personerna i fråga är verksamma. Det är ingen slump att man från olika håll efterlyser fler simultana kontroller, framför allt för att kunna upptäcka oegentligheter i form av underfakturering och överfakturering vid gränsöverskridande transaktioner (så kallad transfer pricing) mellan enheter som verkar i flera medlemsstater.

2.5.6. Kommittén ser således positivt på införandet av den nya artikeln 8b. Det faktum att en myndighet kan vägra att utföra simultana kontroller kan dock, hur välgrundad denna vägran än är, begränsa kontrollernas räckvidd och därmed samarbetet mellan medlemsstaternas myndigheter.

3. Slutsatser

3.1. EESK instämmer i att det är viktigt att införa ett effektivt system för informationsutbyte mellan medlemsstaterna för att motverka skatteflykt och skatteundandragande.

3.2. Den inre marknadens utveckling med avseende på omfattning och funktion och det faktum att allt fler skattskyldiga personer är verksamma i flera medlemsstater medför med nödvändighet krav på ett ökat samarbete mellan de nationella myndigheterna.

3.3. Även om varje sektor är specifik, framhålls att en ökad och mer systematisk samordning av kontrollsystemen för direkt och indirekt beskattning samt punktskatter är en förutsättning för ett effektivt kontrollsystem och ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaternas behöriga myndigheter.

3.4. Kommittén upprepar sin åsikt(3) att skillnaderna mellan olika medlemsstater i fråga om administrativa förfaranden innebär att kontrollerna blir mindre effektiva och drar ut på tiden och att den inre marknaden fungerar sämre.

3.5. Fördelarna med en effektiv inre marknad och förfaranden som gör det möjligt att upptäcka och bekämpa skatteflykt och skatteundandragande begränsas än en gång av skyddet av nationella intressen. Som kommittén tidigare påpekat(4) bör administrativt samarbete och förebyggande av skatteflykt gå hand i hand med modernisering och förenkling av skattesystemen. Detta gäller i ännu högre grad i en utvidgad union där harmoniseringsprocessen blir ännu viktigare.

3.6. Det vore lämpligt att ge överstatliga juridiska organisationsformer som Europabolaget tillräckliga skattepolitiska instrument och förfaranden för kontroll och informationsutbyte. Med andra ord skulle man kunna utforma ett "europeiskt" system för informationsutbyte och kontroll som är frikopplat från de nuvarande nationella förfarandena och kan tillämpas successivt.

3.7. EESK vill än en gång peka på begränsningarna enhällighetsprincipen i, som för närvarande reglerar alla beslut på den gemensamma skattepolitikens område, och upprepar att det är nödvändigt att överge denna princip för majoritetsbeslut, om nödvändigt med kvalificerad majoritet.

3.8. Det är märkligt att det ofta görs allmänna hänvisningar till de konstitutionella principerna om rättvis beskattning när man talar om en eventuell snedvridning av den europeiska inre marknaden, samtidigt som man accepterar faktiska skillnader och förmåner som är resultatet av nationella lagstiftningar och förfaranden.

3.9. Med beaktande av gällande nationella förfarandena och den politiska strävan att inte bringa oreda i dem, accepterar kommittén ändringsförslagen som en gemensam utgångspunkt och ytterligare ett steg, om än otillräckligt, mot en modernisering av samarbetet mellan medlemsstaterna. Kommittén uppmanar därför medlemsstaternas behöriga myndigheter att snabbt svara på begäran om samarbete från andra myndigheter, utan att låta dessa förfaranden stå tillbaka för rent nationella undersökningar. I detta sammanhang bör naturligtvis även de tekniska aspekterna av instrumenten för kontroll och informationsutbyte anpassas till de mest utvecklade formerna av skatteflykt och skatteundandragande, som använder sig av den allra nyaste tekniken.

Bryssel den 30 oktober 2003.

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs

Ordförande

Roger Briesch

(1) KOM(2001) 294 slutlig.

(2) Art. 5.3 i dokumentet KOM(2001) 294 slutlig.

(3) EESK:s yttrande om "Förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 77/388/EEG om det gemensamma systemet för mervärdesskatt (Mervärdesskattekommittén)", EGT C 19, 21.1.1998, s. 56.

(4) EESK:s yttrande om "Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av rådets förordning (EEG) nr 218/92 om administrativt samarbete inom området för indirekt beskattning (mervärdesskatt) och Förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 77/388/EEG vad gäller mervärdesskatteordningen för vissa tjänster som tillhandahålls på elektronisk väg", EGT C 116, 20.4.2001, s. 59.