MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Slutlig utvärdering av förordning (EG) nr 614/2007 om det finansiella instrumentet för miljön (Life+) /* COM/2013/0478 final */





MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Slutlig utvärdering av förordning (EG) nr 614/2007 om det finansiella instrumentet för miljön (Life+) 1. INLEDNING Life-programmet är det är det enda av EU:s finansiella instrument som särskilt är inriktat på genomförandet av unionens miljöpolitik och miljölagstiftning. Det lanserades 1992 och är nu inne på sin fjärde programperiod inom ramen för Life+-förordningen (EG) nr 614/2007.[1] Förordningen gäller perioden 2007–2013 och omfattar en finansieringsram på 2,17 miljarder euro. Följande tre interventionsformer är möjliga inom ramen för Life+: · Bidrag till insatser som utgör 78 % av budgeten. Bidrag beviljas inom följande tre programkomponenter: Natur och biologisk mångfald, Miljöpolitik och miljöstyrning samt Information och kommunikation. · Driftsbidrag till icke-statliga organisationer som utgör 3 % av budgeten. · Offentlig upphandling för tillhandahållande av tjänster som utgör 19 % av budgeten. I enlighet med artikel 15.2 och 15.3 i förordningen utarbetade kommissionen – en halvtidsöversyn som överlämnades till Europaparlamentet och Life+-kommittén i september 2010 och[2] – ett förslag till program som ska ersätta Life+, som överlämnades till Europaparlamentet och rådet i december 2011.[3] I december 2012 offentliggjorde kommissionen resultatet av en undersökning med slutsatser och rekommendationer om Life+-programmet och genomförandet av det.[4] Det framgår av den bevisning och de synpunkter som samlades in och analyserades i den slutliga utvärderingen att det inte har skett några större förändringar när det gäller formen på Life+-programmet samt genomförandet och resultatet av det sedan halvtidsöversynen 2010. Slutsatserna i halvtidsöversynen är följaktligen överlag fortfarande giltiga. Slututvärderingen visar dock att genomförandet av programmet har förbättrats sedan de föregående utvärderingarna.[5] I de kommande avsnitten analyseras Life-programmets resultat samt återstående problem och brister. I sitt förslag till ett efterföljande instrument för perioden 2014–2020 försöker kommissionen att hitta en lösning på dessa problem och brister. 2. RESULTAT OCH PROBLEM 2.1. Resultat Life+ har haft en positiv effekt på prioriteringarna i gemenskapens sjätte miljöhandlingsprogram[6]. Programmet har avsevärt bidragit till att höja medvetenheten, förbättra miljöstyrningen och öka allmänhetens deltagande i genomförandet av EU:s miljöpolitik och miljölagstiftning. Utvärderingarna bekräftar att Life+ är ett framgångsrikt instrument med betydande mervärde för EU.[7] Förutom ”kvantifierade fördelar som uppskattas till cirka 600 miljoner euro per år” har Life under sina 20 år lett till: · förbättrat bevarande och återställande av ungefär 4,7 miljoner hektar land, · förbättrad vattenkvalitet på ett område motsvarande cirka 3 miljoner hektar, · hälsosammare luft för omkring 12 miljoner människor, · 300 000 ton i minskat avfall och återvinning av ytterligare 1 miljon ton avfall samt · minskade koldioxidutsläpp med 1,13 miljoner ton per år. Dessa resultat har uppnåtts genom uppemot 50 000 projektinsatser, till exempel förvärv av 194 miljoner hektar land för nätverket Natura 2000, över 95 000 utbildningstillfällen, 6,1 miljoner personer som omfattats av kommunikationsinsatser och 1,2 miljoner deltagande studenter. Mervärde för EU Life+-programmet ger mervärde för EU eftersom det fungerar som en plattform för utbyte av bästa metoder och kunskaper så att aktörer från hela EU kan lära av varandra och mer effektivt ta itu med miljöproblem. Inom komponenten Natur och biologisk mångfald har Life+ till exempel bidragit till att inrätta samarbetsplattformar som har förstärkt partnerskapen och därigenom gjort det enklare för intressenter och beslutsfattare att utbyta bästa metoder. Tack vare Life+ har ansvars- och solidaritetsfördelningen dessutom blivit bättre när det gäller att bevara EU:s gemensamma miljötillgångar. Programmet fungerar som en katalysator genom att erbjuda engångsinvesteringar för att undanröja inledande hinder mot genomförandet av EU:s miljö- och klimatpolitik och prova nya metoder. I halvtidsöversynen dras slutsatsen att Life+ ”fortsätter att vara relevant eftersom det är det enda europeiska finansiella instrument som särskilt är inriktat på miljön”.[8] Förordningens stora mervärde för EU har uppnåtts genom att man garanterade följande: · De enskilda projektinsatserna höll hög kvalitet och deras effekter mångdubblades genom att projektresultaten spreds och delades och därmed nådde ut till så många beslutsfattare och intressenter som möjligt i EU. · Icke-statliga organisationer som fick finansiering kunde aktivt bidra till att utforma och genomföra politiken. · De offentliga upphandlingarna var välplanerade och stämde överens med tidigare formellt överenskomna prioriteringar. Mervärdet för EU äventyrades dock delvis av systemet för nationella tilldelningar, vilket ledde till sämre kvalitet på de finansierade projekten, och alltför omfattande prioriteringar, vilket medförde bristande fokus på specifika behov och prioriteringar. Eftersom en förteckning över Life+-prioriteringar fastställs i förordningen har det inte varit möjligt att införa krav som begränsar projektfinansieringen till särskilda politiska behov och prioriteringar under programgenomförandet. Urvalsprocess och projektövervakning Eftersom Life+-projekten utvärderas och väljs ut med stor omsorg är de finansierade projekten välutformade och kommer sannolikt att vara framgångsrika. Externa grupper med ingående kunskaper i språket och projektområdet har regelbundet stöttat och övervakat projekten på plats. Stödmottagarna upplever att de har fått bra stöd från den externa övervakningsgruppen och från kommissionens tekniska och ekonomiska handläggare.[9] Driftsbidrag till icke-statliga organisationer Den här komponenten av Life+-programmet ska göra det möjligt för icke-statliga miljöorganisationer med en europeisk inriktning att bidra till ett balanserat deltagande från intressenternas sida i EU:s beslutsprocess. Genom driftsbidragen kan icke-statliga organisationer delta i EU:s arbetsgrupper, ta fram information och analyser, arbeta med informations- och rådgivningsverksamhet och genomföra långsiktiga projekt. Utvärderingarna bekräftar att den här interventionen fortfarande är relevant och att de utvalda icke-statliga organisationerna ger ett nödvändigt bidrag till EU:s politik. Offentlig upphandling Kommissionen använder offentliga upphandlingar för att genomföra studier och utvärderingar, för att anordna möten, workshoppar och seminarier samt för att utveckla och underhålla datasystem (till exempel Life-webbplatsen eller informationssystemet Natura 2000). Den här komponenten av Life+-programmet har också använts för att bistå kommissionen med informations-, publicerings- och spridningsverksamheter som är viktiga för att nå de politiska målen. Sådana aktiviteter har spelat en viktig roll när det gäller att uppnå programmets mål även om de endast utgör en liten del av Life+-budgeten. Utvärderingarna visar att utgifterna via offentlig upphandling har varit tillräckliga i förhållande till de politiska behoven. Upphandlingarna har bland annat resulterat i kommunikationsverksamhet och annan utåtriktad verksamhet av hög kvalitet. Även om det är svårt att bedöma de verkliga effekterna av sådana aktiviteter genomfördes de i enlighet med de fastställda kvalitetskriterierna och med utgångspunkt i det strategiska behovet. 2.2. Problem och insatser inom den nuvarande ramen 2.2.1. Bidrag till insatser Strategi och anknytning Life+-programmet har bedömts som relevant och nödvändigt eftersom det skapar mervärde för utvecklingen och genomförandet av EU:s miljöpolitik.[10] Programmets mål är dock inte alltid tydliga och i vissa fall saknar de anknytning till EU:s övriga politikområden. Avsaknaden av en tydlig strategi och kritisk massa i programmet ses som en brist, som främst beror på begränsningarna i förordningen. Följaktligen har utvecklingen av EU:s politiska prioriteringar inte kunnat återspeglas fullt ut i genomförandet av Life+-programmet. Detta gäller särskilt komponenterna Miljöpolitik och miljöstyrning samt Information och kommunikation. I utvärderingarna rekommenderas bättre strategisk och flerårig planering och förbättrad flexibilitet när det gäller valet av och komplementariteten hos finansiella instrument som en lösning på dessa problem. Dessutom visade utvärderingarna att komponenten Miljöpolitik och miljöstyrning bör inriktas mer på genomförandet av EU:s miljölagstiftning samt på skapandet av multiplikatoreffekter. Enligt artikel 9 i förordningen bör Life+ inte finansiera åtgärder som kan finansieras med andra EU-medel för att förhindra att flera EU-instrument används för att finansiera ett enda projekt. Det behövs dock mer synenergieffekter och bättre samstämmighet med nationella, regionala och lokala program i medlemsstaterna. Programmets begränsningar för finansieringsverksamhet utanför EU har gjort det svårare för EU att ta itu med miljöproblem som orsakas av faktorer utanför unionens gränser. Kommissionen fortsätter att försöka integrera resultaten av bidrag till insatser i utvecklingen och genomförandet av politiken inom den nuvarande Life+-ramens begränsningar. Vägledningen för sökande har reviderats grundligt, framför allt när det gäller komponenten Miljöpolitik och miljöstyrning, för att ge mer fokus och vägledning åt potentiella stödmottagare inom Life+-förordningens begränsningar. Kommissionen har säkerställt att inga Life+-projekt får stöd från andra EU-instrument i enlighet med bestämmelserna i Life+-förordningen. I urvalsprocessen har man dock gynnat projekt som har synergieffekter med andra medel eller som har en integrerad strategi för utnyttjande av olika medel, genom fastställande av urvalskriterier som ger extra bedömningspoäng för den typen av projekt. Kommissionen har även tagit till sig rekommendationerna i utvärderingarna och föreslagit en ny typ av projekt, så kallade integrerade projekt, inom ramen för efterföljaren till Life+. Dessa projekt kommer i högre grad att vara inriktade på genomförandet av EU:s politik under en längre period och på mobilisering av ytterligare finansiering. Det föreslagna nya programmet kommer också att omfatta en möjlighet att finansiera insatser utanför EU när det behövs för att uppnå EU:s miljö- eller klimatmål. Administrativ börda Den administrativa bördan för Life+-programmet har ökat med tiden på grund av strängare tillämpnings- och rapporteringskrav, framför allt när det gäller finansiell administration, och därför är man orolig för att effektiviteten kan minska. Uppdelningen av Life+-enheten i två separata enheter 2009 verkar dessutom ha ökat den administrativa bördan för enskilda handläggare. Kommissionen har försökt att förenkla förfarandena och föreslagit åtgärder för att minska den administrativa bördan i efterföljaren till Life+. Ansöknings- och urvalsförfaranden Av utvärderingarna framgick det att ansöknings- och urvalsförfarandena var för långa och komplexa och därmed behövde förenklas. För att lösa detta problem infördes en möjlighet att ansöka via nätet 2011. Under det första pilotåret förekom det vissa barnsjukdomar. Bland annat skiljde sig de elektroniska formulären och pappersformulären åt, vilket enbart kunde lösas manuellt. Kommissionen har efter varje inbjudan att lämna projektförslag anordnat seminarier för potentiella sökande för att förklara ansökningsförfarandet och förbättra kvaliteten på ansökningarna. Dessa seminarier har framför allt riktat sig till länder med ett lågt antal ansökningar och/eller få framgångsrika ansökningar. Kommissionen har fortsatt att förstärka och förbättra spridningsverksamheten samt locka icke-traditionella Life-sökande, särskilt till komponenten Natur och Biologisk mångfald och till nya teman inom komponenten Miljöpolitik och miljöstyrning. Kommissionen har förkortat urvalsförfarandet utan att försämra dess kvalitet. Det webbaserade ansökningssystemet har fungerat bra sedan 2012 års inbjudan att lämna projektförslag och kommissionen arbetar med att utöka den elektroniska rapporteringen i samband med projektövervakning. Projektresultat och integration I utvärderingarna föreslås att kommissionen ska genomföra fler efterhandsbesök till projekten, även om det inte är ett krav i förordningen. Ett mer systematiskt system för efterhandsövervakning skulle vara en förbättring eftersom det skulle visa vilka projekt som verkligen ger varaktiga fördelar. Detta skulle leda till att projektresultaten utnyttjas bättre och integreras i beslutsfattandet. Generellt bör kunskapsöverföringen förbättras, framför allt på EU-nivå. Kommissionen håller för närvarande på att genomföra mer systematiska efterhandsbesök för att bedöma projektens hållbarhet och dra lärdom av dem. Man har också i högre grad strävat efter att integrera projektresultaten i utvecklingen och genomförandet av politiken genom seminarier och paneldiskussioner med stödmottagare och politiker. Det finns redan starka politiska kopplingar till projekt i komponenten Natur och biologisk mångfald men fler insatser kan fortfarande göras under nästa programperiod, framför allt när det gäller komponenten Miljöpolitik och miljöstyrning. Kommunikationsverksamhet och annan utåtriktad verksamhet Utvärderingarna visar att Life-programmets övergripande utåtriktade verksamhet och kommunikationsverksamhet kan förbättras och att spridningen av projektresultat och kunskap bör förstärkas, framför allt på EU-nivå. Flera förbättringar har gjorts. Den mest synliga utifrån är att Lifes webbplats har uppdaterats och förbättrats. Kommissionen publicerar med jämna mellanrum temabroschyrer för att visa hur Life-projekt hanterar miljöproblem. Man har till exempel genomfört och publicerat tre sammanfattande undersökningar om vatten, avfall samt luft och buller. Kommissionen har uppmuntrat skapandet av nätverk, bland annat genom att organisera regionala och EU-omfattande möten mellan projekt så att de kan dela med sig av erfarenheter och teknisk kunskap. Framför allt inom komponenten Natur och biologisk mångfald har stödmottagarna samarbetat och delat kunskap, vilket har lett till ökat vetenskapligt kunnande om bevarande av natur och biologisk mångfald och därmed bidragit till genomförandet av fågeldirektivet och habitatdirektivet. Nationella organisationer och förvaltning Nationella kontaktpunkter spelar en viktig roll när det gäller att garantera samstämmighet, komplementaritet och samordning mellan Life+-programmet och nationella program. Samordningen med andra, framför allt nationella, finansieringskällor är dock fortfarande otillräcklig. De nationella kontaktpunkterna uppger att det finns utrymme för att mobilisera fler resurser nationellt via Life+. Nationella strategier betraktas som viktiga för att främja, sprida och genomföra programmet inom enskilda medlemsstater. Antalet projektförslag som varje medlemsstat har lämnat in varierar. Det beror dels på de tidigare erfarenheterna av Life i medlemsstaten, dels på vilken hjälp de nationella kontaktpunkterna tillhandahåller. Detta leder till en ojämn fördelning av finansieringen mellan medlemsstaterna. Italien, Spanien och Tyskland får alltjämt stora summor Life+-finansiering medan vissa av de nyaste medlemsstaterna inte har haft lika många framgångsrika projekt. Kommissionen genomför kurser för att ge de nationella kontaktpunkterna en mer framträdande roll när det gäller att bistå sökande och stödmottagare och man har även tagit fram riktlinjer för kommunikationsverksamhet. Samtidigt som de nationella tilldelningarna i förordningen inte verkar leda till en särskilt mycket jämnare fördelning av projekt i EU medför de nationella kontaktpunkternas insatser framsteg i vissa länder. Dessa framgångsrika insatser bör upprepas i andra medlemsstater. 2.2.2. Driftsbidrag till icke-statliga organisationer Även om effekterna av driftsbidrag till enskilda icke-statliga organisationer är svårare att bedöma än bidrag till insatser har det konstaterats att bidrag till icke-statliga organisationer ger ett stort mervärde till utvecklingen och genomförandet av politiken. Kriterierna för stödberättigande har i allmänhet ansetts vara lämpliga. Kravet på att ha medlemmar i många länder upplevs dock strida mot bestämmelsen att stödet endast kan ges till stödmottagaren och inte till medlemmarna. De tidigare utvärderingarna visar att sena betalningar ledde till likviditetsproblem för de icke-statliga organisationerna. I halvtidsöversynen rekommenderades en ändring av tidsramen för urvalsförfarandet eller en förändring av de fleråriga ramöverenskommelserna om partnerskap för att lösa likviditetsproblemen och förbättra kostnadseffektiviteten.[11] Kommissionen har förbättrat sin återkoppling till icke-statliga organisationer om beslut om medfinansiering och vissa förbättringar har gjorts när det gäller betalningstidpunkten, även om den är beroende av tidsåtgången för kommissionens finansiella förfaranden. Kommissionen har fokuserat mer på årliga prioriteringar i den sista inbjudan att lämna förslag till Life+ och infört externa bedömningar för att göra utvärderingsprocessen mer objektiv. För det efterföljande instrumentet föreslogs möjlighet till flerårigt stöd så att stödberättigade icke‑statliga organisationer kan planera mer långsiktigt. Nätverksmedlemmars deltagande i genomförandet av bidragen kommer också att främjas. 3. FRAMTIDEN FÖR LIFE+ Som konstaterats ovan var många av rekommendationerna i utvärderingarna oförenliga med den befintliga Life+-förordningen men man har tagit hänsyn till dem när man har utformat det framtida instrumentet. I sitt meddelande av den 12 december 2011 till Europaparlamentet och rådet förslog kommissionen att 3,2 miljarder euro skulle anslås under perioden 2014–2020 till ett nytt program för miljö- och klimatåtgärder – Life. Det föreslagna programmet kommer att bygga vidare på framgångarna från det befintliga Life+-programmet men reformeras för att få större effekt, bli enklare och möjliggöra större flexibilitet med en ökad budget. De största förändringarna är följande: · Inrättande av ett delprogram för klimatpolitik (800 miljoner euro i anslag under programperioden) med tre prioriteringar: begränsning, anpassning samt miljöstyrning och miljömedvetenhet. · Bättre definierad struktur för delprogrammet Miljö (2,4 miljarder euro i anslag under programperioden): biologisk mångfald, miljö och miljöstyrning. · Införande av integrerade projekt som demonstrationsobjekt för att uppnå miljömål, framförallt genom mobilisering av andra tillgängliga nationella medel och/eller EU-medel. Detta kommer framför allt att garantera förstärkt komplementaritet och samordning med åtgärder som får stöd från de europeiska struktur- och investeringsfonderna inom områdena natur, vatten, avfall, luftkvalitet samt minskning av och anpassning till klimatförändringen. Delprogrammet Miljö kommer att stödja insatser inom följande områden: · Miljö och resurseffektivitet som kommer att fokusera på mer innovativa lösningar för att förbättra genomförandet av miljöpolitiken och integrera miljömål i andra sektorer. · Biologisk mångfald som kommer att utveckla och införa bästa metoder för att stoppa förlusten av den biologiska mångfalden och återställa ekosystemtjänsterna samtidigt som dess främsta fokus bevaras, dvs. att stödja Natura 2000-områden, framför allt via integrerade projekt som stämmer överens med medlemsstaternas prioriterade åtgärdsplaner. · Miljöstyrning och miljöinformation som, förutom att bedriva kampanjer för att öka medvetenheten om miljöfrågor, kommer att främja kunskapsdelning, spridning av bästa metoder och bättre efterlevnad av miljölagstiftningen. Delprogrammet för klimatpolitik omfattar följande områden: · Begränsning av klimatförändringen som kommer att inriktas på att minska växthusgasutsläppen. · Klimatanpassning som kommer att fokusera på att öka motståndskraften mot klimatförändring. · Klimatstyrning och klimatinformation som kommer att inriktas på att förstärka medvetandehöjande kommunikation, samarbete och spridning när det gäller åtgärder för begränsning av och anpassning till klimatförändringen. Bidrag för att finansiera projekt kommer alltjämt att vara programmets främsta typ av intervention. Driftsbidrag till icke-statliga organisationer och andra organ föreslås också, och det kommer även att finnas utrymme för bidrag till innovativa finansiella instrument. Enligt kommissionens förslag kommer enklare och mer flexibla förfaranden att införas för Life under perioden 2014–2020. 4. SLUTSATS Även om utvärderingarna visar att det finns utrymme för vissa förbättringar i Life+-programmet ses det som effektivt och välförvaltat. När det har varit möjligt har de upptäckta bristerna lösts under de sista faserna av den aktuella programperioden. I de fall bristerna är en del av Life+-förordningen har man tagit hänsyn till rekommendationerna när man har utarbetat förslaget till Life-programmet för perioden 2014–2020. Kommissionen anser att EU-budgeten bör fortsätta att bistå medlemsstaterna och EU som helhet i utvecklingen och genomförandet av EU:s politik, både genom ett särskilt miljöinstrument och genom att införliva miljön i finansiella instrument med större budgetpåverkan. Mot bakgrund av det ojämna och otillräckliga genomförandet av EU:s miljö- och klimatpolitik behövs det alltjämt ett särskilt instrument för miljö- och klimatinterventioner. Syftet med kommissionens förslag till ett nytt Life-program är att vidareutveckla det program som i dag regleras genom den framgångsrika Life+-förordningen. [1] EUT L 149, 9.6.2007. [2] http://ec.europa.eu/environment/life/publications/lifepublications/evaluation/index.htm#mte2010 [3] http://ec.europa.eu/environment/life/about/documents/COMM_PDF_COM_2011_0874_F_ EN.pdf?reference=IP/11/1526&format=PDF&aged=0&language=EN&guiLanguage=en [4] http://ec.europa.eu/environment/life/about/documents/121214_conclusions.pdf [5] Se följande: EPEC (2008), tillgänglig på https://ec.europa.eu/dgs/environment/pdf/epec_report_life.pdf. SEK(2008) 2633 slutlig, COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT on the implementation of the programme for financial support to European non-governmental organisations primarily active in the field of environment protection (ej översatt till svenska). COWI(2009), Ex-Post Evaluation of Projects and Activities Financed under the LIFE Programme (ej översatt till svenska). Europeiska revisionsrätten (2009), Särskild rapport nr 11/2009 – Hållbarheten i och kommissionens förvaltning av projekt inom LIFE- Natur. Arcadis (2010), Mid-term evaluation of the Implementation of the LIFE+ Regulation (ej översatt till svenska). SEK(2011) 1541 slutlig ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR – SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN – Följedokument till Förslag till förordning om inrättande av ett program för miljö- och klimatpolitik (Life). [6] EGT L 242, 10.9.2002. [7] http://ec.europa.eu/environment/nature/biodiversity/comm2006/pdf/2020/1_EN_impact _assesment_part1_v4.pdf [8] SEK(2010) 1120 MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET, Översyn efter halva tiden av Life+-förordningen, s. 5. [9] Översynen efter halva tiden, s. 9. [10] SEK(2010) 1120 MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET, Översyn efter halva tiden av Life+-förordningen, s. 5. [11] SEK(2010) 1120 MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET, Översyn efter halva tiden av Life+-förordningen, s. 5.