EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION 
Bryssel den 30.04.1997 
KOM(97) 176 slutlig 
ALLMÄNNA PRINCIPER FÖR 
LIVSMEDELSLAGSTIFTNINGEN I EUROPEISKA 
UNIONEN 
Kommissionens grönbok 

INNEHÅLLSFÖRTECKNING 
1. SAMMANFATTNING VI 
2. DEL I 13 
3. INLEDNING 13 
3.1 1. Allmänna synpunkter 13 
3.2 3. Bakgrund till utvecklingen av gemenskapens åtgärder inom 
livsmedelssektorn 16 
3.3 3.2 Den gemensamma fiskeripolitiken 17 
3.4 3.3 Utvecklingen av den inre marknaden för bearbetade livsmedel 18 
3.5 4. Den industripolitiska dimensionen 20 
3.6 5. Konsumenten, livsmedelssäkerhet och hälsoskydd ...20 
4. DEL II 22 
5. FÖRENKLING OCH RATIONALISERING AV GEMENSKAPENS 
LIVSMEDELSLAGSTIFTNING 22 
5.1 1. Inledande synpunkter 22 
5.2 2. Allmänna överväganden 22 
5.3 3. Den allmänna regleringsmetoden 23 
5.4 4. Självregleringens roll på livsmedelsområdet 25 
5.5 5. Horisontella eller vertikala angreppssätt inom livsmedelslagstiftningen 26 
5.6 6. Subsidiaritet och förenkling av lagstiftningen 26 
5.7 7. Nationella lagstiftningsåtgärder 28 
5.8 8. Behovet av ytterligare gemenskapslagstiftning för att göra den inre 
marknaden komplett 30 
6. DEL III 31 
7. ÖVERSYN AV BEFINTLIG GEMENSKAPSLAGSTIFTNING 31 
7.1 1. Allmänna överväganden 31 
7.2 2. Öppenheten hos gemenskapslagstiftningen 31 
7.3 3. Användning av förordningar som ett alternativ till direktiv 32 
7.4 Ändring av lagstiftningen för att ta hänsyn till den tekniska och 
vetenskapliga utvecklingen 32 
7.5 5. Rationalisering av definitioner som används i gemenskapens 
livsmedelslagstiftning 34 
7.6 5.1 Definition av "livsmedel" 34 
7.7 5.2 Definition av "saluförande" 35 
7.8 6. Livsmedelshygien 35 
7.9 7. Livsmedlens kvalitet 38 
7.10 8. Märkning av livsmedel 39 
8. DEL IV 41 
9. UPPRÄTTHÅLLANDE AV EN HÖG SKYDDSNIVÅ 41 
9.1 1. Allmänna överväganden 41 
9.2 2. Den vetenskapliga rådgivningens roll vid utformningen av lagstiftning 
om livsmedelssäkerhet 42 
9.3 3. Vetenskapligt samarbete beträffande livsmedel 44 
9.4 4. Hantering av allvarliga och akuta risker för folkhälsan 45 
9.5 5. Nödsituationer som avser radioaktivitet 47 
9.6 6. Zoonoser 47 
9.7 7. Införandet av en allmän skyldighet att tillse att alla livsmedel är säkra 
och hälsosamma 49 
9.8 7.1 Den nuvarande situationen på gemenskapsnivå 50 
9.9 7.2 Räckvidden för den allmänna skyldigheten när det gäller säkerhet och 
hälsa 50 
9.10 8. Tillämpning av principen om produktansvar i livsmedelssektorn 52 
9.11 9. Bemötande av nya krav från konsumenthåll 53 
10. DEL V 54 
11. SÄKERSTÄLLANDE AV ETT EFFEKTIVT GENOMFÖRANDE AV 
BESTÄMMELSERNA FÖR DEN INRE MARKNADEN 54 
11.1 1. Allmänna överväganden 54 
11.2 2. Införlivande och tillämpning av gemenskapslagstiftning 55 
11.3 3. Kontroll och genomförande 56 
11.43.1 Veterinära kontroller 57 
11.5 3.2 Övriga officiella kontroller av livsmedel 57 
11.6 4. Sanktioner 59 
11.7 5. Förvaltning av den inre marknaden på områden som inte har 
harmoniserats 59 
12. DEL VI DEN YTTRE DIMENSIONEN 61 
12.1 1. Allmänna överväganden 61 
12.2 2. Den multilaterala dimensionen 62 
12.3 2.1 WTO-avtalen 62 
12.4 2.2 Utvecklingen inom Codex Alimentarius 64 
12.5 2.3 Konsekvenserna för gemenskapen av denna utveckling 65 
12.6 3. Den bilaterala dimensionen 66 
1. SAMMANFATTNING 
Allmän bakgrund 
1. Livsmedelslagstiftning är en fråga av stort allmänt intresse. För att säkerställa ett 
hälsosamt och säkert livsmedelsutbud, och ett effektivt skydd av konsumenternas 
övriga intressen, är det nödvändigt med en hög grad av säkerhet och en effektiv 
offentlig kontroll. 
2. Med hushåll som i genomsnitt spenderar runt 20 % av sin disponibla inkomst på mat 
och dryck är sektorn av avgörande betydelse för den europeiska ekonomin. 
Livsmedelsindustrin sysselsätter ensam omkring 2,3 miljoner människor och under 
1996 kommer konsumtionen inom gemenskapen att uppgå till cirka 500 miljarder 
ecu. 
3. Den gemenskapslagstiftning som berör livsmedel har växt kraftigt, i synnerhet som en 
följd av programmet för den inre marknaden och det fortgående genomförandet av 
den gemensamma jordbrukspolitiken. I dag är den nationella livsmedelslagstiftningen 
i stor utsträckning harmoniserad på gemenskapsnivå. Även på områden där 
lagstiftningen inte har harmoniserats utgör tillämpningen av fördragets allmänna 
regler, särskilt artiklarna 30-36, grundvalen för den fria rörligheten för livsmedel. 
4. Kommissionens nya inställning i fråga om vetenskaplig rådgivning och kontroll, som 
den fastställs i meddelandet om konsumenthälsa och livsmedelssäkerhet, är en följd 
av beslutet att skilja ansvaret för förvaltningen av vetenskapliga kommittéer och för 
kontrollverksamhet från de lagstiftande avdelningarnas ansvarsområden. Denna 
inställning behandlas inte i denna grönbok eftersom den huvudsakligen är inriktad på 
de faktiska bestämmelser i gemenskapslagstiftningen som är tillämpliga på 
livsmedelssektorn. Som framgår av ovanstående meddelande har kommissionen 
vidtagit åtgärder för att öka effektiviteten hos kommissionens kontrollorgan och för 
att säkerställa deras oberoende och öppenhet. 
Syftet med grönboken 
Syftet med grönboken är att 
1. undersöka i vilken utsträckning lagstiftningen uppfyller konsumenternas, 
producenternas, tillverkarnas och handlarnas krav och förväntningar, 
2. bedöma hur åtgärder för att stärka oberoende och objektivitet samt jämlikhet och 
effektivitet hos de allmänna kontroll- och övervakningssystemen uppfyller de 
grundläggande målsättningarna att säkerställa ett tryggt och hälsosamt 
livsmedelsutbud och skydda konsumenternas övriga intressen, 
3. väcka en debatt om vår livsmedelslagstiftning, och därigenom 
4. göra det möjligt för kommissionen att föreslå lämpliga åtgärder för den framtida 
utvecklingen av gemenskapens livsmedelslagstiftning, där så behövs. 
Som utgångspunkt för diskussionen fastställs i grönboken att de grundläggande 
målen för gemenskapens livsmedelslagstiftning är 
1. att säkerställa en hög skyddsnivå för folkhälsan, allmänhetens säkerhet och 
konsumenterna, 
2. att säkerställa fri rörlighet för varor på den inre marknaden, 
3. att säkerställa att lagstiftningen i första hand bygger på vetenskaplig bevisning och 
riskbedömning, 
4. att säkerställa europeisk industris konkurrenskraft och förbättring av dess 
exportmöjligheter, 
5. att lägga det främsta ansvaret för säkra livsmedel på industrin, producenterna och 
leverantörerna genom att använda systemet med kritiska kontrollpunkter för analys 
av faror (HACCP), vilket måste stödjas av effektiv officiell kontroll och tillämpning, 
6. att säkerställa att lagstiftningen är konsekvent, rationell och användarvänlig. 
För att dessa mål skall uppnås är det nödvändigt att säkerställa att lagstiftningen omfattar 
hela näringskedjan "från ladugården till matbordet". Detta ger upphov till följande två 
frågeställningar 
1. I vilken utsträckning bör den primära jordbruksproduktionen och livsmedelsindustrin 
samlas under en gemensam lagstiftning? 
2. Skall principen om producentens ansvar för bristfälliga produkter göras obligatorisk 
för den primära jordbruksproduktionen (se direktiv 85/374/EEG)? 
Förenkling och rationalisering av gemenskapens livsmedelslagstiftning 
1. Även om förenkling och rationalisering är eftersträvansvärda mål, får de inte leda till 
att skyddet av folkhälsan eller konsumentskyddet försämras. Sedan 1985 har 
vii 
kommissionen generellt sett begränsat sina förslag rörande den inre marknaden för 
livsmedel till åtgärder som är nödvändiga för att skydda konsumenterna och 
folkhälsan. 
2. Det är viktigt att säkerställa att befintlig lagstiftning skapar rätt balans mellan 
allmänna bestämmelser och mer normativ lagstiftning, mellan användningen av 
bindande lagregler och tillämpningen av frivilliga åtgärder samt mellan horisontella 
angreppssätt och specifika regler tillämpliga för särskilda livsmedelskategorier. 
3. Tillämpning av subsidiaritetsprincipen och förenkling av lagstiftningen på det här 
området har givit blandade resultat. Ett särskilt problem är svårigheten att säkerställa 
att den praktiska tillämpningen av subsidiaritetsprincipen inte leder till en tilltagande 
avveckling av den inre marknaden som en följd av nya förslag till nationell 
lagstiftning. Dessutom kan gemenskapslagstiftningen behöva utvidgas till att omfatta 
vissa områden där den inre marknaden inte tycks fungera på ett tillfredsställande sätt. 
Översyn av befintlig lagstiftning 
1. Ett viktigt sätt att säkerställa att lagstiftningen uppfyller sitt syfte är att hålla 
omfattande samråd med berörda parter under lagstiftningsarbetet. Berörda parter 
skulle kunna uppmuntras att delta mer aktivt i arbetet med att utvärdera de kostnader 
respektive fördelar som förslaget till ny lagstiftning innebär. 
2. Genom att i större utsträckning använda förordningar i stället för direktiv skulle 
större öppenhet nås när det gäller lagstiftningen och svårigheter undvikas till följd av 
försenat eller felaktigt införlivande. För ramlagstiftning bör dock direktiv även 
fortsättningsvis användas i första hand. 
3. Anpassningen av befintlig lagstiftning till tekniska och vetenskapliga framsteg innebär 
allvarliga problem som skulle minskas genom en mer utbredd användning av 
förenklade förfaranden. 
4. Befintliga definitioner som förekommer i en rad olika rättsliga instrument bör 
rationaliseras och kompletteras med nya definitioner för livsmedel och saluförande. 
5. Det finns elva vertikala direktiv om hygien vid sidan om det allmänna direktivet om 
livsmedelshygien. Kommissionen har redan påbörjat arbetet med att förenkla de 
vertikala direktiven, men deras ställning i förhållande till det allmänna direktivet 
måste också tas i beaktande. Prioritering bör ges åt att säkerställa en konsekvent och 
enhetlig gemenskapslagstiftning för hygien. Detta uppnås bäst genom allmän 
tillämpning av principer av HACCP-typ, och genom begränsning av normativa 
detaljdirektiv till de fall där det bedöms som väsentligt. Strävan efter enhetlighet 
måste också vägas mot behovet av att bibehålla nödvändig flexibilitet i utformningen 
viH 
och införandet av förordningar om livsmedelshygien så att en hög skyddsnivå 
säkerställs utan att onödiga bördor läggs på näringslivet. 
6. När det gäller kvalitet tycks inte de skillnader i angreppssätt som beror på olika 
målsättningar för den inre marknaden och jordbrukslagstiftningen ge upphov till 
problem med inkonsekvens eller bristande överensstämmelse. 
7. När det gäller märkning bör bindande regler säkerställa att konsumenterna 
tillhandahålls väsentlig information om livsmedel på ett användarvänligt sätt. En 
balans måste nås så att konsumenterna erhåller all användbar information samtidigt 
som onödigt detaljerade bestämmelser undviks. Tillverkare bör ha rätt att 
tillhandahålla kompletterande information under förutsättning att den inte är 
missledande, även om det i vissa fall är nödvändigt med lagstiftning som reglerar 
detta. I detta sammanhang vill kommissionen genom denna grönbok särskilt inbjuda 
till kommentarer angående det angreppssätt som används i gemenskapslagstiftningen 
när det gäller krav och näringsmärkning. 
Bibehållande av en hög skyddsnivå 
1. Fördraget ålägger gemenskapen att bidra till att en hög nivå upprätthålls när det 
gäller hälsoskyddet samt miljö- och konsumentskyddet. För att säkerställa en hög 
skyddsnivå och konsekvens, bör skyddsåtgärder baseras på riskbedömning där 
hänsyn tas till alla relevanta riskfaktorer, inklusive tekniska aspekter, bästa 
tillgängliga vetenskapliga bevisning och tillgången till provtagnings- och testmetoder 
vid inspektion. När en fullständig riskbedömning inte är möjlig bör bestämmelser 
baseras på försiktighetsprincipen. 
2. Betydelsen av oberoende rådgivning som skapar allmän respekt är avgörande. Den 
vetenskapliga rådgivningens och de vetenskapliga kommittéernas objektivitet och 
oberoende måste garanteras på alla nivåer. Kommissionen har vidtagit åtgärder när 
det gäller att säkerställa central samordning av de vetenskapliga kommittéernas antal, 
räckvidd, sammansättning och verksamhet så att en hög kompetensnivå och 
fallständig konsekvens i den vetenskapliga rådgivningen säkerställs och nödvändiga 
resurser tillhandahålls. Alla ansträngningar måste göras för att lägga fram 
vetenskapliga slutsatser på ett klart och övertygande sätt. 
3. Vetenskaplig rådgivning är av grundläggande betydelse, men inte den enda faktor 
som måste beaktas. Gemenskapen har i sin lagstiftning vid ett flertal tillfällen 
bekräftat att andra faktorer, särskilt konsumenternas behov och intressen, också 
måste beaktas i beslutsprocessen. 
4. Gemenskapen måste ha tillgång till ändamålsenliga hjälpmedel för att kunna vidta 
förebyggande åtgärder mot allvarliga och akuta allmänna hälsorisker. Kommissionen 
har tillgång till en rad skyddsbefogenheter, men det är viktigt att kontrollera att det 
inte finns några luckor i systemet. Det kan även finnas behov av att förbättra 
informationen till allmänheten i händelse av allvarliga risker. 
5. Gemenskapen har tillgång till ett urval av strategier för hantering och kontroll av 
zoonoser (utrotning, minskning, avlägsnande, behandling). Kommissionen välkomnar 
synpunkter på möjliga förbättringar av systemet för hantering av riskerna med 
zoonoser. 
6. Lagstiftningen bör klart ange producenternas, förädlamas, distributöremas och 
detaljistemas ansvar för tillhandahållandet av säker och hälsosam mat som är lämpad 
för mänsklig konsumtion, som är ordentligt märkt och av specificerad kvalitet, 
liksom behöriga tillsynsmyndigheters ansvar. Det kan vara önskvärt att ålägga 
samtliga ekonomiska aktörer att vidta nödvändiga mått och steg för att säkerställa att 
endast säker och hälsosam mat saluförs. Sådana ålägganden skulle vara oberoende av 
konsumentens rätt till gottgörelse inom ramen för direktivet om ansvar för bristfälliga 
produkter. 
7. Utvidgningen av produktansvarsdirektivet så att det omfattar primär 
jordbruksproduktion bör förbättra det övergripande konsumentskyddet, men skall 
inte uppfattas som ett alternativ till ändamålsenliga produktsäkerhetsregler och 
effektiva offentliga kontrollsystem. 
8. Utvecklingen på senare tid har åskådliggjort konsumentemas intresse för 
produktionsmetoder när det gäller livsmedel. I gemenskapens livsmedelslagstiftning1 
ställs inga krav på märkning när det gäller produktionsmetoder som inte har någon 
inverkan på slutproduktens egenskaper. I vissa fall kan det behövas obligatorisk 
märkning, vilket till exempel de nyligen antagna reglerna om märkning av nötkött 
visar. Det kan dessutom bli nödvändigt att överväga en lämplig ramverk för frivillig 
märkning för att tillgodose detta intresse. 
Säkerställande av en effektiv tillämpning av den inre marknadens regler 
1. En ändamålsenlig och korrekt tillämpning av gemenskapslagstiftningen är väsentlig 
för att den inre marknaden skall fungera effektivt. Ständiga kommittéer bör användas 
i större utsträckning för att behandla frågor rörande tolkning av 
gemenskapslagstiftning och oförutsedda problem som kan uppkomma i samband med 
tillämpningen. Inrättandet av ett forum bör övervägas där representanter för 
kommissionen, medlemsstaterna och berörda parter kan diskutera allmänna frågor 
med anknytning till lagstiftningens tillämpning. 
1 Direktiv 79/112/EEG om märkning, presentation och reklam i fråga om livsmedel 
Förordning (EG) nr 374/97 om nya livsmedel och nya livsmedelsingredienser 
2. Gemenskapens huvuduppgift när det gäller kontroll är inte att ersätta 
medlemsstaterna utan att säkerställa att nödvändiga kontroller utförs på ett effektivt 
och enhetligt sätt inom hela den inre marknaden. Lagstiftningen måste tillhandahålla 
ändamålsenlig tillämpning och kontrollåtgärder. Samtidigt som åtgärder för 
genomdrivande och kontroll syftar till att åstadkomma en hög skyddsnivå, bör de ta 
hänsyn till proportionalitetsprincipen och även sörja för att kontrollen inriktas på den 
verksamhet som innebär störst risk. Åtgärder bör vidtas för att förstärka det 
administrativa och vetenskapliga samarbetet mellan medlemsstaterna och med 
kommissionen i syfte att säkerställa ett enhetligt genomförande i hela gemenskapen, 
säkerställa effektiva instrument för att förebygga saluförandet av riskabla livsmedel, 
och spåra ursprunget till, samt de faktorer som bidrar till, utbrott av sjukdomar som 
sprids via livsmedel. Även Femte ramprogrammet för forskning, teknisk utveckling 
och demonstration spelar en viktig roll i det här sammanhanget. I syfte att förstärka 
konsumentemas förtroende har ansträngningar gjorts i meddelandet om 
konsumenthälsa och livsmedelssäkerhet för att öka öppenheten i kontrollsystemet på 
gemenskapsnivå. Även behovet av ökad öppenhet på nationell nivå bör tas i 
beaktande. 
3. Sanktionerna för överträdelse av lagstiftningen för gemenskapens inre marknad bör 
motsvara de sanktioner som anges i nationell lagstiftning och vara verkningsfulla, 
rimliga och allmänpreventiva. 
4. Mekanismer för granskning av förslag till nationell lagstiftning finns i första hand i 
direktiv 83/189/EEG, som innehåller tekniska regler. Kommissionen ombesörjer även 
att gemenskapens livsmedelsregler respekteras genom att undersöka klagomål. Det 
nya förfarandet för ömsesidig information om nationella bestämmelser som avviker 
från principen om fri rörlighet för varor förväntas också utgöra ett viktigt bidrag i 
detta avseende. 
På områden som inte har harmoniserats är det huvudsakliga hjälpmedlet för 
förvaltning av den inre marknaden fortfarande principen om ömsesidigt erkännande, 
vilken kräver att en medlemsstat skall tillåta fri rörlighet inom sina gränser för varor 
som produceras eller saluförs i enlighet med de regler, tester eller standarder som 
finns i en annan medlemsstat och som erbjuder en skyddsnivå som motsvarar 
medlemsstatens egna regler, tester eller standarder. 
Den yttre dimensionen 
1. Gemenskapen är en betydande exportör och importör av livsmedel. Som importör är 
gemenskapen skyldig att tillse att importerade livsmedel uppfyller samma höga krav 
som gäller för gemenskapsproduktionen. Som exportör måste gemenskapen kunna 
garantera regeringar och konsumenter i tredje land att de livsmedel som produceras 
inom gemenskapen på ett riskfritt sätt kan saluföras i deras länder. 
Lagstiftningen bör vara förenlig med gemenskapens internationella åligganden, 
särskilt de som härrör från WTO-avtalen. På samma sätt måste gemenskapen ha ett 
intimt samarbete med medlemsstaterna, producenterna och industrin för att 
säkerställa att våra viktigaste handelspartners också uppfyller sina åligganden. 
Gemenskapen bör kunna delta fullt ut i internationellt standardiseringsarbete som rör 
livsmedelssektorn. I den mån det är möjligt bör gemenskapen förhandla fram avtal 
om likvärdighet eller åtgärder för ömsesidigt erkännande med sina viktigaste 
handelspartners för att säkerställa en hög skyddsnivå för konsumenten. 
)di 
2. DEL I 
3. INLEDNING 
3.1 1. Allmänna synpunkter 
Efter mer än 30 års lagstiftningsarbete har nationell livsmedelslagstiftning till största 
delen harmoniserats på gemenskapsnivå. Nya undersökningar, särskilt 
undersökningen av det inre marknadsprogrammets inverkan och effektivitet när det 
gäller sektorn för bearbetade livsmedel, visar att gemenskapens lagstiftningsprogram 
på livsmedelsområdet har haft en allmänt sett positiv inverkan även om viss kritik 
framförts mot alltför detaljerad lagstiftning, uppdelning, svårigheter med att anpassa 
lagstiftningen till innovationer, och problem med den inre marknadens löpande 
funktion. Mot bakgrund av vissa på senare tid inträffade händelser, särskilt BSE, har 
tvivel framförts när det gäller lagstiftningens förmåga att helt och hållet uppfylla 
målsättningen att säkerställa en hög nivå på skyddet av folkhälsan och 
konsumentskyddet. 
I motsats till lagstiftningen i de flesta medlemsstater har gemenskapslagstiftningen 
utvecklats successivt och det finns inte någon central, enande text som fastställer de 
grundläggande principerna för gemenskapens livsmedelslagstiftning och klart 
definierar berörda parters åligganden. Under senare år har allt högre röster höjts för 
en sådan rättslig ram, framför allt från Europaparlamentet. Kommissionen uppdrog 
1992 åt tre framstående experter på livsmedelslagstiftning att göra en bedömning av 
behovet och den tänkbara räckvidden av ett sådant allmänt direktiv. På 
kommissionens begäran organiserade Europauniversitetets Florensinstitut i maj 1993 
en konferens angående denna fråga vilken samlade de tre experterna och 
representanter från medlemsstaterna och kommissionen, från jordbruks-, industri-
och handelsintressen, samt från konsumentgrupperingar. 
Syftet med denna grönbok är att 
undersöka i vilken utsträckning lagstiftningen uppfyller konsumentemas, 
producentemas, tillverkamas och handlamas behov och förväntningar, 
bedöma hur olika åtgärder för att öka oberoende och objektivitet samt 
enhetlighet och effektivitet hos de officiella systemen för kontroll och 
inspektion äv livsmedel uppfyller sina målsättningar, 
väcka en offentlig debatt om vår livsmedelslagstiftning för att ge kommissionen 
vägledning vid utformningen av dess kommande lagstiftningsförslag när det 
gäller livsmedel, och därmed 
ge kommissionen möjlighet att föreslå åtgärder som, i möjligaste mån, gör det 
möjligt att förbättra folkhälsoskyddet vid åtgärder som rör den inre marknaden 
och den gemensamma jordbrukspolitiken, göra gemenskapens 
livsmedelslagstiftning mer konsekvent, konsolidera och förenkla den, förbättra 
den inre marknadens funktion, och ta hänsyn till den allt mer betydelsefulla yttre 
13 
dimensionen, särskilt den politik som förs av våra viktigaste handelspartners, 
och kraven i WTO-avtalen. 
Kommissionens nya inställning i fråga om vetenskaplig rådgivning och kontroll, som 
den fastställs i meddelandet om konsumenthälsa och livsmedelssäkerhet, som en följd 
av beslutet om åtskillnaden av ansvaret för förvaltningen av vetenskapliga 
kommittéer och kontrollverksamhet från ansvarsområdet för de avdelningar som 
sysslar med lagstiftning, behandlas inte i denna grönbok eftersom den huvudsakligen 
är inriktad på de faktiska bestämmelser i gemenskapslagstiftningen som är tillämpliga 
på livsmedelssektorn. Som framgår av ovanstående meddelande har kommissionen 
vidtagit åtgärder för att öka effektiviteten hos kommissionens kontrollorgan och för 
att säkerställa deras oberoende och öppenhet. 
Innan man överväger de politiska alternativ som läggs fram för diskussion är det 
viktigt att ånyo understryka de grundläggande målen för och företrädena hos EG: s 
livsmedelslagstiftning, vilka på intet vis bör ifrågasättas. Dessa är följande: 
Behovet av att säkerställa en hög nivå på hälsoskydd, säkerhet och 
konsumentskydd. 
Behovet av att garantera fri rörlighet för varor på den inre marknaden. 
Behovet av att i första hand basera lagstiftningen på vetenskaplig bevisning och 
riskbedömning, med hänsyn tagen till våra internationella åligganden. 
Behovet av att säkerställa konkurrenskraften hos europeisk industri och att 
möjliggöra en flexibel anpassning av lagstiftningen för att kunna införliva ny 
teknisk utveckling, liksom att förbättra gemenskapens exportutsikter. 
Behovet av att lägga huvudansvaret för säkra livsmedel på industri, producenter 
och leverantörer, inklusive import från tredje land, genom självkontrollerande 
bestämmelser (så kallade kritiska kontrollpunkter för analys av fara, HACCP), 
understödda av officiell kontroll och ändamålsenlig tillämpning. 
Behovet av konsekvent, rationell, enhetlig, förenklad, användarvänlig 
lagstiftning som utvecklats i fullt samråd med samtliga berörda parter. 
Det måste också betonas att allteftersom näringskedjan blir allt mer sammansatt, med 
allt fler inblandade, från primärproducenter via jordbruks- och livsmedelsindustri till 
distributörer och detaljister, blir det väsentligt att säkerställa att regleringarna på 
livsmedelsområdet täcker alla tänkbara risker som rör livsmedlens säkerhet och 
hälsosamhet på samtliga stadier i näringskedjan, inklusive faktorer som uppträder 
"uppströms" i form av eventuellt skadliga tillsatser och miljögifter och inom 
jordbruket, och faktorer som uppträder "nedströms" vid tillverkning, bearbetning, 
distribution och lagring. 
Av detta skäl är en ytterligare målsättning med denna grönbok att undersöka om 
eller i vilken utsträckning bearbetade livsmedel och primära jordbruksprodukter kan 
samlas inom räckvidden för de allmänna regler som gäller för livsmedel, skillnaderna 
-14-
till trots. På samma sätt ankommer det enligt produktansvarsdirektivet på 
medlemsstaterna att avgöra om produktansvar skall tillämpas för primär 
jordbruksproduktion. Därför övervägs också en utvidgning av gemenskapsreglema 
om produktansvar så att de omfattar samtliga operatörer i näringskedjan. 
Kommissionen önskar säkerställa att det samrådsförfarande som täcks av denna 
grönbok blir så omfattande som möjligt. Den välkomnar därför relevanta synpunkter 
och förslag från berörda parter. När samrådsförfarandet slutförts kommer 
kommissionen att överväga vilka förändringar som kan bli nödvändiga. Dessa 
förändringar kan bestå av 
ett förslag till ett allmänt direktiv om livsmedelslagstiftning, 
konsolidering och förenkling av vissa bestämmelser eller omformulering av 
befintlig lagstiftning, 
förslag som inte är av lagstiftande natur, innefattande förändringar av 
förfaranden och arbetsmetoder. 
Synpunkter på denna grönbok skall före den 31 juli 1997 ställas till: 
Europeiska kommissionen 
Generaldirektoratet för industri (Grönboken om livsmedelslagstiftning) 
200,ruedelaLoi(RP113/l) 
B-1049 Bryssel 
2. Ekonomisk bakgrund 
I gemenskapen spenderar varje hushåll i genomsnitt omkring 20 % av sin disponibla 
inkomst på mat och dryck. Under 1996 beräknas konsumtionen av mat, dryck och 
tobak i gemenskapen uppgå till cirka 500 miljarder ecu, medan produktionen 
kommer att uppgå till 510 miljarder ecu. Gemenskapen är en betydande importör och 
exportör av livsmedel. Under 1994 uppgick exporten från gemenskapen till 34,25 
miljarder ecu, medan importen till gemenskapen värderades till 24,48 miljarder ecu, 
vilket ger en positiv handelsbalans om 9,77 miljarder ecu, en ökning på mer än 50 % 
jämfört med 1992. Inom vissa livsmedelssektorer är handelsbalansen emellertid 
negativ. Exempelvis har gemenskapen ett underskott när det gäller fiskprodukter, 
vilket uppgick till 6,172 miljarder ecu under 1994. Mer än 2,3 miljoner människor 
sysselsätts inom livsmedels- och dryckesindustrin, varav nästan 50 % i företag med 
mindre än 100 anställda. Ytterligare 10 miljoner människor sysselsätts inom primär 
jordbruksproduktion. Livsmedelssektorn är följaktligen av stor betydelse för den 
europeiska ekonomin i sin helhet. 
Mellan 1984 och 1992 ökade både produktionen och konsumtionen av livsmedel i 
EU konstant med 2-2,5 % per år i reala termer. Under 1992-93 sjönk emellertid 
denna tillväxt till under 1 %. En stor del av denna tillväxt åstadkoms genom ökat 
mervärde, då konsumenterna, särskilt i Nordeuropa, går över från fårska livsmedel 
till hel- och halvfabrikat. De viktigaste producenterna har anpassat sig till denna 
långsiktiga utveckling genom att göra stora investeringar i en ökning av 
produktionskapaciteten, modernare utrustning och ny teknik. Småproducenter 
utsätts å andra sidan för ett allt större tryck, inte enbart på grund av det förändrade 
-15-
mönstret i livsmedelsefterfrågan, utan till följd av de omfattande förändringar som 
äger rum i detaljhandelns distributionssystem, särskilt som en följd av en ökad 
koncentration i distributionsledet och den ökade betydelsen på marknaden för 
stormarknademas egna märken. Som ett resultat står många mindre producenter 
inför valet att antingen hitta en nisch på kvalitetsmarknaden eller att bli leverantörer 
till stormarknademas egna märken. 
I gemenskapen som helhet finns det fortfarande betydande regionala variationer på 
livsmedelsmarknaden, särskilt mellan de norra regionerna och medelhavsregionen. I 
södra Europa är konsumtionen av färska livsmedel fortfarande förhållandevis hög 
och andelen mervärde som skapas av bearbetningsindustrin följaktligen betydligt 
lägre. I samtliga regioner har det dock likafullt skett en omfattande diversifiering när 
det gäller typer och urval av tillgängliga produkter, och denna trend kommer 
sannolikt att fortsätta eftersom tillverkarna strävar efter att använda den inre 
marknadens regler för av hitta nya marknader för sina produkter. 
Mot denna bakgrund är det uppenbart att gemenskapen har en viktig funktion att 
fylla genom att främja ett öppet och stabilt regleringssystem som en grundval för 
ytterligare utveckling av denna betydelsefulla sektor. I synnerhet är öppenhet och en 
effektiv funktion hos den inre marknaden av stor betydelse för överlevnaden av det 
stora antalet små- och medelstora företag som i ökad utsträckning måste konkurrera 
med jättarna i den multinationella jordbruks- och livsmedelsindustrin. 
3.2 3. Bakgrund till utvecklingen av gemenskapens åtgärder inom 
livsmedelssektorn 
Den gemensamma jordbrukspolitiken och programmet för genomförandet av den 
inre marknaden har haft det största inflytandet på utvecklingen av gemenskapens 
livsmedelslagstiftning. Det finns också en särskild politik för fiskeri och vattenodling, 
den gemensamma fiskeripolitiken. 
I framtiden kommer gemenskapens verksamhet på det här området att påverkas 
kraftigt av de nya bestämmelser som tillkommit genom Maastrichtfördraget om 
skyddet av folkhälsan (artikel 129), konsumentskyddet (artikel 129a) och skyddet av 
miljön (artikel 130r). 
3.1 Den gemensamma jordbrukspolitiken och livsmedelslagstiftningen 
Den gemensamma jordbrukspolitiken har haft en avgörande inverkan på utvecklingen 
av livsmedelslagstiftningen i gemenskapen. Åtgärder som vidtagits för att nå 
målsättningarna med den gemensamma jordbrukspolitiken har oundvikligen också 
lett till en utveckling av lagstiftningen som påverkar försäljningen av livsmedel från 
jordbruket. I synnerhet bör följande tre punkter noteras: 
1. Ett av huvuddragen i den gemensamma jordbrukspolitiken har varit 
utvecklingen av gemensamma marknader för de viktigaste jordbruksvarorna 
tillsammans med prisstöd och stödåtgärder som finansieras av Europeiska 
utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ). För att dessa åtgärder 
-16-
skall fungera effektivt och för att undvika bedrägerier har det i vissa fall varit 
nödvändigt att fastställa kvalitetsspecifikationer för att definiera vilka produkter 
som skall vara berättigade till stöd. Som en marknadsstödåtgärd, och ibland i 
avsaknad av prisstödsmekanismer, har det dessutom ansetts nödvändigt att 
ange kvalitetsspecifikationer för produkter. Karaktären och omfattningen hos 
dessa regler varierar med den gemensamma organisationen av marknaden i 
fråga. I somliga fall har reglerna liten inverkan på saluförandet av de slutgiltiga 
livsmedlen. I andra fall, exempelvis den gemensamma organisationen av 
marknaden för vin, utgör reglerna en omfattande och självreglerande 
marknadspraxis. 
2. För att garantera fri rörlighet för primära jordbruksprodukter inom 
gemenskapen har det ansetts nödvändigt att fastställa detaljerade regler om 
tillnärmning av lagar som berör människors, djurs och växters hälsa. 
Exempelvis har reglerna om veterinärhygien haft en djupgående inverkan på 
användningen och saluförandet av animaliska livsmedel. Det är också 
nödvändigt att säkerställa att den teknik som används i jordbruksproduktionen 
inte i sig utgör en risk för folkhälsan. Detaljerade bestämmelser har till exempel 
fastställts för att ange gränsvärden för rester av bekämpningmedel och 
veterinärläkemedel i livsmedel. 
3. I sitt meddelande från 1989 om landsbygdens framtid anger kommissionen sin 
avsikt att arbeta för en produktkvalitetspolitik på gemenskapsnivå. Som en följd 
av detta har speciell gemenskapslagstiftning antagits som reglerar användningen 
av kvalitetsmärkning av produkter som underkastas särskilda 
produktkvalitetskrav (förordning 2082/92), härstammar från områden som är 
kända för sin traditionella produktion (förordning 2081/92) eller där det kan 
visas att de produceras med hjälp av särskilda produktionsmetoder, såsom 
organiska livsmedel. 
Under senare tid har flera andra viktiga framsteg gjorts vilka har betydelse för 
konsumenterna. Rådet har antagit bindande regler för att spåra produkter av 
nötkreatur och ansträngningar görs för att hitta ytterligare åtgärder för att 
förbättra spårningen av andra animalieprodukter. Det förbereds även förslag 
som skall bredda den organiska märkningen så att den täcker animaliska 
livsmedel. 
3.3 3.2 Den gemensamma fiskeripolitiken 
Samtidigt som termen primär jordbruksproduktion vanligtvis anses omfatta 
fiskeriprodukter, täcks fiskeri och vattenodling av en särskild gemensam 
fiskeripolitik (CFP). Denna innehåller särskilda bestämmelser för fiskeriprodukter i 
gemenskapens livsmedelslagstiftning. Den gemensamma organisationen av 
marknaden inbegriper ett antal principer och regler rörande gemensamma standarder 
för saluförande, producentorganisationer, stödprismekanismer för den inre 
marknaden och ett system för handel med icke-medlemsstater. Strukturstöd för 
-17-
fiskeri och vattenodling genomförs under Fonden för fiskets utveckling (FFU), vilket 
innefattar finansiering av förbättring och kontroll av kvalitet och hygien. Detaljerade 
regler för bevarandet av begränsade fiskbestånd är en integrerad del av den 
gemensamma fiskeripolitiken. Veterinärlagstiftningen för fisk och skaldjur är för 
närvarande föremål för översyn, som en del av ett projekt för att förenkla 
veterinärlagstiftningen för animalier. 
3.4 3.3 Utvecklingen av den inre marknaden för bearbetade livsmedel 
Livsmedelssektorn utgör en väsentlig del av den inre marknaden, såväl ur 
konsumentens som de ekonomiska aktörernas synvinkel. Alla åtgärder som vidtas på 
gemenskapsnivå och på nationell nivå måste följaktligen ta full hänsyn till den inre 
marknadens allmänna principer, särskilt principen om fri rörlighet för varor. 
Gemenskapen har en rad instrument till sitt förfogande när det gäller genomförandet 
av den inre marknaden, bland annat: 
Tillämpning av de allmänna principer som styr den fria rörligheten för varor, 
särskilt principen om ömsesidigt erkännande som härrör från domstolens 
rättspraxis (som ålägger medlemsstaterna att tillåta fri rörlighet inom sina 
gränser för varor som produceras eller saluförs i enlighet med regler, tester eller 
standarder i en annan medlemsstat vilka erbjuder en skyddsnivå som motsvarar 
deras egna regler, tester eller standarder). 
Detaljerad harmonisering av nationell lagstiftning i de fall där tillämpningen av 
principen om ömsesidigt erkännande inte erbjuder en tillräcklig grund för den 
inre marknaden. 
Användning av ramlagstiftning som anger vissa allmänna principer men 
överlåter åt medlemsstaterna att anta striktare eller mera detaljerade regler 
under förutsättning att dessa inte innebär omotiverade begränsningar av den 
inre marknadens funktion. 
Användning av frivilliga hjälpmedel såsom standardisering eller praxis. 
Detaljerad harmonisering av nationell livsmedelslagstiftning för att garantera fri 
rörlighet inleddes under gemenskapens första år. Mellan 1962 och 1985 tillämpades 
följande två metoder: 
Horisontell harmonisering som täcker alla livsmedel, antingen för att skydda 
folkhälsan (till exempel tillsatser) eller för att skydda konsumenterna, såsom 
tillhandahållandet av information eller förhindrande av vilseledande åtgärder i 
handeln (till exempel vad gäller märkning). 
Vertikal harmonisering som anger detaljerade specifikationer för en särskild typ 
av livsmedel. Åtta direktiv antogs som omfattar choklad- och kakaoprodukter, 
socker, honung, fruktjuice och liknande produkter, sylt, kräm och marmelad, 
hållbarhetsmjölk, kaffeextrakt och naturligt mineralvatten. 
-18-
Dessutom bör direktiv 80/778/EEG om kvaliteten på vatten avsett att användas som 
dricksvatten nämnas. Detta direktiv är av grundläggande betydelse för 
livsmedelssektorn eftersom allt vatten som används i livsmedelsproduktionen för 
tillverkning, bearbetning, konservering och saluförande av produkter eller substanser 
avsedda för mänsklig konsumtion, och som påverkar det färdiga livsmedlets 
hälsoaspekter, måste uppfylla de krav som anges i detta direktiv. 
Jämsides med utvecklingen av lagstiftningen på gemenskapsnivå har domstolen 
tolkat artikel 30-36 i EG-fördraget. I enlighet med domstolens prejudikat i Cassis-
de-Dijon-fallet reviderade kommissionen fullständigt sin politik när det gäller 
harmonisering av livsmedel och framlade 1985 ett meddelande till rådet och 
Europaparlamentet om genomförandet av den inre marknaden för livsmedelssektorn 
(KOM(85) 603 slutlig). Samtidigt klargjordes räckvidden för principen om 
ömsesidigt erkännande. 
I enlighet med meddelandet skulle gemenskapens livsmedelslagstiftning hädanefter 
begränsas till harmonisering av nationella regler som var motiverade i förhållande till 
de obligatoriska krav som angivits av domstolen, nämligen: 
Skydd av folkhälsan. 
Skydd av andra konsumentintressen, särskilt konsumentinformation. 
Rättvis handel. 
Behovet av att garantera ändamålsenliga officiella kontroller. 
Å andra sidan antydde kommissionen att den i princip inte längre skulle lägga fram 
förslag för harmonisering av kvalitetsspecifikationer, såsom regler angående 
sammansättning eller tillverkning av livsmedel som inte är förknippade med skyddet 
av folkhälsan. I stället ansåg kommissionen att ömsesidigt erkännande skulle nås 
genom förstärkning av märkningsregierna för att garantera information till 
konsumenten och god handelssed. Kommissionen uppmuntrade dessutom industrin 
att utveckla en kvalitetspolicy på frivillig grund. 
I ett ytterligare meddelande 1989 om den fria rörligheten för livsmedel inom 
gemenskapen sammanfattade kommissionen principerna på detta området med 
beaktande av domstolens prejudikat. I sitt tolkningsmeddelande från 1991 om 
produktnamn specificerade kommissionen systemet för ömsesidigt erkännande av 
livsmedel på områden som inte harmoniserats tillsammans med möjligheten att anta 
sektoriella bestämmelser som bedöms som nödvändiga för genomförandet av annan 
gemenskapspolitik, till exempel sammansättningskrav, definition av organisk 
produktion, kvalitetsmärkning av traditionella livsmedel och ursprungsbeteckningar. 
I stort sett all lagstiftning som angavs i kommissionens program från 1985 har nu 
antagits, med undantag för de förslag som berör strålning av livsmedel vilka för 
närvarande övervägs av rådet och Europaparlamentet. Dessutom har ytterligare 
åtgärder vidtagits för att bemöta problem som inte förutsågs 1985, särskilt när det 
gäller livsmedelshygien, föroreningar och samarbetet mellan kommissionen och 
medlemsstaterna när dQt gäller undersökning av vetenskapliga frågor rörande 
livsmedel. 
19 
Medlemsstatema har sedan den 1 januari 1989 varit skyldiga att underrätta 
kommissionen om förslag på tekniska bestämmelser avseende livsmedel enligt de 
informationsbestämmelser som anges i direktiv 83/189/EEG. Särskilda 
anmälningsbestämmelser gäller vidare för nationella åtgärder som rör märkning av 
livsmedel, föroreningar och livsmedelshygien. Dessa beskrivs i del 2, kapitel 7. 
Slutligen måste hänsyn tas till det faktum att rättspraxis som utvecklas vid 
Europeiska gemenskapemas domstol tillhandahåller en grund för den fria rörligheten 
för livsmedel inom områden som inte omfattas av gemenskapslagstiftning. 
3.5 4. Den industripolitiska dimensionen 
I kapitel 2 angavs att primär jordbruksproduktion och bearbetningssektorn för mat 
och dryck är av stor betydelse för den europeiska ekonomin. Det är därför viktigt att 
upprätthålla dessa sektorers konkurrenskraft som ett sätt att nå höjd levnadsstandard 
och social välfärd i hela gemenskapen. I sitt nya meddelande "Genomförande av 
benchmarking av den europeiska industrins konkurrenskraft" anger kommissionen att 
det huvudsakliga ansvaret för säkerställande av att företagen vidmakthåller sin 
konkurrenskraft vilar på dem själva. Myndigheterna gynnar inte desto mindre 
konkurrenskraften genom att skapa de ramar inom vilka företagen verkar, särskilt 
genom att tillhandahålla erforderlig infrastruktur, införa en ändamålsenlig reglerande 
struktur och särskilda åtgärder, i synnerhet inom innovation, kvalitet, 
företagsklimatet för små och medelstora företag och ekonomisk samordning. I detta 
sammanhang har kommissionen nyligen tagit ett antal generella initiativ såsom 
grönboken om innovation, arbetsdokumentet om kvalitet och det fleråriga 
programmet för små och medelstora företag, vilket också berör livsmedelssektorn. 
Vissa av dessa frågor, såsom behovet av att garantera en ändamålsenlig 
regleringsstruktur som bidrar till innovation, berörs på olika ställen i grönboken. 
Kommissionen anser att det är viktigt att säkerställa att denna del av 
industripolitiken integreras i gemenskapens principer för reglering inom 
livsmedelssektorn, och skulle välkomna synpunkter på ytterligare åtgärder som kan 
behövas i detta avseende. 
3.6 5. Konsumenten, livsmedelssäkerhet och hälsoskydd 
Som föregående kapitel visar har gemenskapsreglema vad beträffar livsmedel 
utvecklats ur den mångfald rättsliga grunder som finns i fördraget i syfte att tjäna 
olika politiska målsättningar. Denna lagstiftning grundas också på en komplicerad 
ansvarsfördelning mellan kommissionen och medlemsstaterna. Situationen är 
komplicerad och svårbegriplig, inte enbart för den genomsnittlige medborgaren, utan 
ibland också för experten. Detta har lett till en kritik om att gemenskapen saknar en 
konsekvent politik för livsmedelsområdet i sin helhet och angriper problemen ett 
efter ett. 
I de allmänna synpunkterna i början av denna del finns ett antal gemensamma mål 
som är utmärkande för gemenskapens livsmedelslagstiftning. BSE-krisen har betonat 
-20-
vikten av en europeisk livsmedelspolitik som ställer krav på att endast livsmedel som 
är säkra, hälsosamma och lämpliga att konsumera får finnas på marknaden. 
Hälsoskyddet i samband med livsmedelskonsumtion skall ständigt prioriteras och inte 
bara vara någonting som uppmärksammas i katastroflägen. 
Kommissionen har redan vidtagit åtgärder för att anpassa sin organisation för att 
kunna uppfylla det målet. 
Kommissionen planerar att utveckla en livsmedelspolitik vars grundläggande mål är 
att skydda konsumenterna och deras hälsa. 
För att skapa en effektiv och säker livsmedelspolitik kommer stora ansträngningar att 
göras för att säkerställa att: 
- de senaste och mest kompletta vetenskapliga rönen ligger till grund för de beslut 
som fattas om rättsliga eller andra åtgärder, 
- ett försiktigt tillvägagångssätt används om de vetenskapliga bevisen är 
ofullständiga eller inte förmår övertyga vilket omöjliggör en fullständig 
riskbedömning, 
- det i alla led av livsmedelskedjan finns ett klart ansvar för livsmedlets säkerhet och 
hälsosamhet. Detta innebär motsvarande bestämmelser för ansvar i händelse av 
skador på konsumentens hälsa beroende på farliga eller ohälsosamma livsmedel, 
- kontrollåtgärder vidtas i alla kritiska led i livsmedelskedjan (primär produktion, 
bearbetning, transport, hantering och distribution samt exponering på 
försäljningsstället), vilket även gäller importerade livsmedel, 
- lämpliga åtgärder vidtas för att på ett korrekt sätt informera konsumenten om 
livsmedlens art och innehåll, 
- ansvaret för de olika kontrollorganen (t. ex. producenter, myndigheter i 
medlemsstaterna, kommissionens avdelningar) och vilken typ av kontroll det rör sig 
om (t. ex. inspektion på plats, genomgång av kontrollsystem) blir klart definierade. 
I detta sammanhang måste hänsyn tas till att kommissionen, som en följd av att 
Maastrichtfördraget trätt i kraft, har fått ett utvidgat ansvar för att bidra till 
uppnåendet av en hög nivå på skyddet av folkhälsan (artikel 129), konsumentskyddet 
(artikel 129a) och skyddet av miljön (artikel 130r). Ändringen av artikel 129 i 
fördraget diskuteras för närvarande vid regeringskonferensen. 
Under senare år har dessutom närings- och hälsofrågor fått ökad uppmärksamhet, 
vilket ger upphov till diskussion om gemenskapens roll på sådana områden. 
-21 
4. DELE 
5. FÖRENKLING OCH RATIONALISERING AV GEMENSKAPENS 
LIVSMEDELSLAGSTIFTNING 
5.1 1. Inledande synpunkter 
På senare år har kritik framförts mot att gemenskapens livsmedelslagstiftning är 
komplicerad, fragmenterad och inkonsekvent, och mot svårigheterna att anpassa 
lagstiftningen till nya rön. Det har särskilt påpekats att: 
vissa bestämmelser är onödigt detaljerade eller normativa och inte tar hänsyn till 
utvecklingen av interna kontrollsystem inom industrin för säkerställande av 
livsmedelsprodukternas kvalitet och säkerhet, 
det finns inslag av överlappning i bestämmelserna och inkonsekvenser mellan 
olika vertikala regler för vissa sektorer eller mellan vertikala och horisontella 
regler, 
lagstiftningens komplicerade natur och gemenskapens långsamma 
lagstiftningsförfaranden gör det svårt att anpassa lagstiftningen till tekniska och 
vetenskapliga framsteg. 
På politisk nivå har rådet för den inre marknaden också uppmanat kommissionen att 
undersöka hur långt en förenkling av lagstiftningen på den inre marknaden skulle 
kunna sträcka sig. 
Målsättningen med denna del är att överväga gemenskapens allmänna politik på 
livsmedelsområdet i ljuset av denna kritik, och överväga räckvidden för åtgärder för 
att förenkla och rationalisera gemenskapens livsmedelslagstiftning. 
5.2 2. Allmänna överväganden 
En av de viktigaste uppgifterna för myndigheterna har varit att säkerställa att 
konsumenterna har tillgång till ett ändamålsenligt utbud av säkra och hälsosamma 
livsmedel. I dag har alla utvecklingsländer antagit en omfattande lagstiftning i syfte 
att garantera att maten är säker och hälsosam, och lämplig för mänsklig konsumtion, 
att affärsuppgörelser sker på ett korrekt sätt, och att nödvändiga system finns för 
offentlig kontroll och övervakning. 
Under senare år har ett nya livsmedelsfrågor dykt upp som ett resultat av 
vetenskapliga framsteg och en mer utbredd kunskap om sambandet mellan näring 
och hälsa, och också som ett resultat av nya krav från konsumenterna som inte bara 
är intresserade av säker mat utan också i allt större utsträckning av de metoder som 
används i jordbruks- och livsmedelsproduktionen. 
-22-
Allt eftersom arbetet med genomförandet av den inre marknaden och den 
gemensamma jordbrukspolitiken fortskrider har de nationella reglerna i allt större 
utsträckning ersatts av gemenskapslagstiftning. I dag har den största delen av 
livsmedelslagstiftningen harmoniserats på gemenskapsnivå och på många områden är 
utrymmet för ensidiga initiativ från medlemsstaterna kraftigt begränsat. Av detta 
följer att gemenskapen själv måste utveckla en politik som skapar en hög skyddsnivå 
och uppfyller berättigade krav och förväntningar från konsumenterna, men samtidigt 
får lagstiftningen inte lägga onödiga bördor på producenterna och industrin, för vilka 
kostnaderna i sista hand naturligtvis förs vidare till konsumenterna i form av högre 
priser. 
Som ovan anges har omfattningen av gemenskapens livsmedelslagstiftning sedan 
1985 allmänt sett begränsats till åtgärder som är nödvändiga för skyddet av 
folkhälsan, skyddet av övriga konsumentintressen och för inrättandet av nödvändiga 
kontrollbestämmelser. Det faktum att gemenskapslagstiftningen har ersatt 15 olika 
och ibland motsägelsefulla regeluppsättningar med en enda uppsättning 
harmoniserade regler har dessutom i sig utgjort ett betydelsefullt bidrag till 
förenklingen av livsmedelslagstiftningen. 
Mot denna allmänna bakgrund skall det göras klart att det inte kan bli fråga om 
någon allmän avreglering och avveckling av det skyddssystem som har införts. 
Målsättningen är att skapa en lagstiftning som är effektiv, tydlig, enklare att förstå 
och mer användarvänlig för dem som huvudsakligen berörs: producenter, industri, 
livsmedelsbranschen, myndigheter och konsumenter. 
5.3 3. Den allmänna regleringsmetoden 
Livsmedelslagstiftningen är en fråga av stort allmänt intresse. Endast en hög 
säkerhetsnivå och en effektiv officiell kontroll kan minimera risken för farhågor när 
det gäller livsmedel, vilka skulle kunna få en avsevärda effekter på konsumentemas 
efterfrågan, företagens vinst och sysselsättningen. Ett effektivt lagstiftnings- och 
regleringssystem är därför av vikt. Mot bakgrund av den alltmer komplicerade 
produktionen och distributionen av livsmedel är det dessutom nödvändigt att tillse 
att hela näringskedjan omfattas. Det är meningslöst med en strikt kontroll av delar av 
näringskedjan om föroreningar kan införas på andra ställen. 
Detta regleringssystem måste likafullt utformas och genomföras på ett sådant sätt att 
full hänsyn tas till att huvudansvaret för produktionen av säkrare och hälsosammare 
livsmedel ligger hos producenterna och industrin. I möjligaste mån skall det 
följaktligen ge industrin möjlighet att utforma och genomföra lämpliga interna 
övervakningssystem, förutsatt att dessa kompletteras med verkningsfulla officiella 
kontrollsystem. 
I vissa fall kan särskild detaljerad lagstiftning vara nödvändig. Detta är särskilt viktigt 
där behandlingsmetoder som är svåra att upptäcka annars skulle kunna användas för 
att dölja effekterna av ohygieniska eller osunda produktionsmetoder. 
-23 
I andra fall räcker det att ange regleringsmässiga krav i termer av mål och avsedda 
resultat, i stället för att föreskriva hur dessa resultat skall uppnås. När en klar rättslig 
ram har fastställts som anger vilka mål som skall uppnås kan tillämpningen av 
lagstiftningen överlämnas åt de ekonomiska aktörerna som underkastas en effektiv 
övervakning från tillsynsmyndigheternas sida genom användning av HACCP-system, 
praxis och andra lämpliga metoder. 
Skillnaden mellan de två angreppssätten illustreras bäst på området för 
livsmedelshygien, där de förekommer sida vid sida. När det gäller animaliska 
livsmedelsprodukter, som är känsliga ur hälsosynpunkt, beskriver en rad detaljerade 
vertikala direktiv i detalj de hygienkrav som skall följas. Andra livsmedel täcks av det 
allmänna direktivet om livsmedelshygien. Även om detta direktiv innehåller en del 
normativa bestämmelser är det generellt sett mer allmänt inriktat genom att det 
definierar målsättningen med livsmedelshygienen och ger stor frihet åt industrin när 
det gäller tillämpningen. Livsmedelshygien tas upp mer i detalj i del III, kapitel 6. 
Bägge angreppssätten innehåller fördelar och nackdelar. Eftersom det mer normativa 
sättet tvingar lagstiftaren att specificera de viktigaste riskfaktorerna och hur dessa 
risker skall hanteras, underlättar detta ofta för företagen att avgöra vilka skyldigheter 
de har och underlättar tillsynsmyndighetemas uppgift. Ett mer allmänt angreppssätt 
ger å andra sidan industrin större frihet vid tillämpningen av lagstiftningen och 
minskar därför kostnaderna för denna, men det måste dock garantera en lika hög 
hälsoskyddsnivå som det mer normativa angreppssättet. Det minskar sannolikt även 
behovet av regelbunden uppdatering av lagstiftningen. Det kräver emellertid att såväl 
livsmedelsbranschen som tillsynsmyndigheterna spelar en mycket aktivare roll när det 
gäller att analysera de risker som uppstår i samband med olika typer av verksamhet 
och säkerställa att verkningsfulla åtgärder vidtas för att kontrollera dem. Detta kan 
skapa svårigheter särskilt för småföretagen, även om utarbetandet av en 
branschtäckande praxis kan vara en lösning på problemet. 
Det bör betonas att de två angreppssätten inte nödvändigtvis utesluter varandra. 
Gemenskapslagstiftningen om livsmedelstillsatser är ett exempel på ett område där 
de har kombinerats på ett lyckat sätt. Lagstiftningen är baserad på en rigorös 
säkerhetsutvärdering av alla tillsatser. Endast de tillsatser som befinns vara säkra för 
användning i livsmedel får användas i gemenskapen. Om säkerhetsutvärderingen har 
lett till slutsatsen att det är nödvändigt att fastställa ett acceptabelt dagligt intag 
(ADI) för att skydda folkhälsan, sätts normativa gränsvärden ut för användningen av 
varje tillsats i varje livsmedel för att säkerställa att människor inte utsätts för en 
högre exponering än högsta dagliga intag. Om säkerhetsutvärderingen leder till 
slutsatsen att något högsta dagliga intag inte behöver anges, används emellertid 
quantum saf/s-konceptet. Detta betyder att industrin får använda tillsatsen i fråga, i 
överensstämmelse med god tillverkningssed, i högst den utsträckning som krävs för 
att uppnå det avsedda syftet, och under förutsättning att konsumenten inte vilseleds. 
Mot denna bakgrund anser kommissionen att det är nödvändigt att göra en 
avvägning mellan en detaljerad normativ lagstiftning och en mer allmän lagstiftning. 
Den uppmuntrar synpunkter på huruvida denna balans korrekt avspeglas i nuvarande 
gemenskapslagstiftning. 
24-
5.4 4. Självregleringens roll på livsmedelsområdet 
På grund av livsmedelsområdets känslighet har det alltid diskuterats i vilken 
utsträckning självreglerande åtgärder, såsom praxis och standarder, är lämpliga som 
antingen ett alternativ till reglering eller som ett komplement. 
När frivilliga åtgärder används är det viktigt att de förblir helt och hållet frivilliga och 
att det på lämpligt sätt kan garanteras att förfarandena för deras utformning medger 
insyn, är öppna för alla berörda parter och möjliggör nödvändig kontroll av arbetets 
kvalitet. 
Fram till i dag har frivilliga åtgärder förekommit som ett alternativ till reglering på 
huvudsakligen följande områden: 
När det gäller specifikationer för livsmedels sammansättning. I kommissionens 
meddelande från 1985 om genomförandet av en inre marknad för 
livsmedelssektorn meddelade den att den inte längre skulle lägga fram förslag 
om harmonisering av specifikationer för livsmedels sammansättning, utom där 
det var nödvändigt med hänsyn till den gemensamma jordbrukspolitiken, utan i 
stället uppmuntra användningen av frivilliga standarder på detta område. De 
erfarenheter som sedan dess gjorts av standardisering på europeisk nivå inom 
detta område är inte särskilt goda, och i stort sett inga europeiska standarder 
har antagits när det gäller kvalitetsspecifikationer för livsmedel, trots flera 
försök. På nationell nivå har dock användningen av standarder eller liknande 
instrument såsom praxis ökat, vilket medför en ökad risk för nya faktiska hinder 
för handel inom gemenskapen. 
När det gäller provtagnings- och analysmetoder, där erfarenheterna på 
gemenskapsnivå är betydligt mer positiva. 
Vad beträffar livsmedelshygien används frivilliga instrument som ett komplement till 
befintlig lagstiftning. Artikel 5 i direktiv 93/43/EEG uppmuntrar utvecklingen av god 
praxis på hygienområdet som livsmedelsbranschen kan tillämpa på frivillig grund, 
och som kan fungera som riktlinjer för genomförandet av de allmänna principer för 
livsmedelshygien som anges i direktivet. I direktivet fastställs dessutom ett 
förfarande för erkännande av riktlinjerna på gemenskapsnivå, och vissa garantier för 
att säkerställa att de utformas av representanter för den berörda livsmedelsbranschen 
och för andra grupper som påverkas i väsentlig omfattning såsom behöriga 
myndigheter och konsumenter. Riktlinjerna skall vidare uppfylla fastställda 
hygienkrav, vara praktiskt genomförbara och ändamålsenligt samråd skall ske i 
samband med utformningen av dem. Förutom ett antal initiativ på nationell nivå, är 
kommissionen medveten om att ett antal sådana riktlinjer förbereds på europeisk 
nivå, särskilt vad gäller glass, konditorivaror och försäljning av varm och kall mat 
och dryck i varuautomater. 
Kommissionen välkomnar synpunkter på rollen hos frivilliga instrument inom 
livsmedelssektorn. Kommissionen välkomnar även synpunkter på möjligheten att 
bredda användningsområdet för befintliga, nationella, frivilliga instrument så att de 
omfattar hela gemenskapen. 
-25-
5.5 5. Horisontella eller vertikala angreppssätt inom livsmedelslagstiftningen 
På grund av livsmedelssektorns stora variationsrikedom är det ibland nödvändigt att 
överväga huruvida ett horisontellt angreppssätt är att föredra, vilket anger generella 
regler för livsmedel i allmänhet, eller om inte ett vertikalt angreppssätt med speciella 
regler för en viss sektor ibland är att föredra. 
Inom ramarna för den lagstiftning som antogs enligt vitboken från 1985, Program för 
bearbetade livsmedel, har i allmänhet företräde givits åt horisontella åtgärder som 
gäller samtliga livsmedelskategorier (tillsatser, smakämnen, extrakt, märkning, 
näringsmärkning, hygien m. m). Tillgripande av vertikala åtgärder har dock ibland 
ansetts nödvändigt, särskilt när det gäller livsmedel för särskilda näringsändamål och 
snabbfrysta livsmedel. 
När det gäller de regler som styr primär produktion och animalier har i allmänhet ett 
mer sektoriellt angreppssätt tillämpats, även om en del allmän lagstiftning också har 
antagits, särskilt vad gäller ursprungsbeteckning och specialbeteckningar, och 
användningen av organisk märkning. 
Särskilda frågor som rör samexistensen av horisontella och vertikala texter i befintlig 
gemenskapslagstiftning tas upp i del III. Generellt sett kan det emellertid noteras att 
det snarare är frågan om att hitta en lämplig avvägning mellan de bägge 
angreppssätten, vilka båda har sina fördelar och nackdelar, än att välja det ena 
angreppssättet framför det andra. Det horisontella angreppssättet gör det möjligt att 
skapa en allmän översikt över en viss situation, och underlättar genomförandet, 
särskilt för livsmedelsföretag som verkar inom många sektorer, inbegripet inte bara 
tillverkare utan även handel och distribution. Det vertikala angreppssättet däremot, 
gör det möjligt att anpassa lagstiftningen till behoven i en speciell sektor, särskilt när 
ett mer målinriktat angreppssätt bedöms lämpligt. Det gör det också möjligt att 
använda en mer integrerad regleringsmässig metod som täcker samtliga aspekter av 
en viss sektor. 
Kommissionen skulle särskilt uppskatta synpunkter i denna fråga. 
5.6 6. Subsidiaritet och förenkling av lagstiftningen 
I artikel 3b i EG-fördraget stadgas att gemenskapen på områden som inte faller inom 
dess exklusiva behörighet, skall agera i enlighet med subsidiaritetsprincipen endast 
om och i den utsträckning som målet med den föreslagna åtgärden inte 
tillfredsställande kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på grund av den 
föreslagna åtgärdens omfattning eller effekter, bättre kan uppnås av gemenskapen. 
Under många år har kommissionen haft för vana att innefatta en subsidiaritetsklausul 
i alla nya lagstiftningsförslag för att förklara varför kommissionen bedömer att 
åtgärder på gemenskapsnivå är nödvändiga. Denna klausul innehåller också en 
-26-
bedömning av målsättningen med den föreslagna åtgärden och huruvida mindre 
bindande bestämmelser skulle vara tillräckliga för att uppnå de föreslagna 
målsättningarna. Dessutom antog kommissionen den 16 januari 1996 allmänna 
riktlinjer för regleringspolitiken som är avsedda att göra kommissionens verksamhet 
mer konsekvent, att modernisera och rationalisera utvärderingen av effekterna av 
dess förslag, och att förstärka det externa samrådsinstitutet. 
Som ett svar på slutsatserna från toppmötet i Edinburgh i december 1992 har 
kommissionen vidtagit ett flertal åtgärder för att förenkla befintlig 
gemenskapslagstiftning på livsmedelsområdet. Dessa åtgärder omfattar nya 
överväganden beträffande nödvändigheten av vissa inslag i lagstiftningen och 
borttagandet av onödigt restriktiva bestämmelser i den befintliga lagstiftningen. 
I april 1994 lade kommissionen fram ett förslag till ändring av direktiv 89/398/EEG 
om tilmärmning av medlemsstaternas lagstiftning om livsmedel för särskilda 
näringsändamål för att minska antalet särdirektiv för speciella kategorier av dietkost 
från åtta till fyra. Kommissionen föreslog att inte välja detaljerade direktiv för 
livsmedel med låg natriumhalt, glutenfria livsmedel, livsmedel för diabetiker och 
livsmedel för idrottsmän. Medan enighet råder om att det inte finns något behov av 
detaljerade direktiv för livsmedel med låg natriumhalt och glutenfria livsmedel, och 
att allmänna märkningsbestämmelser räcker, har det förekommit mycken kontrovers 
om behovet av direktiv för livsmedel för diabetiker och idrottsmän. Kommissionen 
ändrade sitt förslag för att ta hänsyn till ett tillägg från parlamentet som önskade ett 
direktiv om livsmedel för diabetiker. I rådet bestrider emellertid en klar majoritet av 
medlemsstaterna behovet av ett sådant direktiv medan flertalet av dem framhåller 
behovet av ett direktiv om livsmedel för idrottsmän. 
Dessutom antog kommissionen den 17 april 1996 ett paket med sju förslag för att 
förenkla de gamla direktiven om sammansättning från 1970-talet rörande honung, 
socker, hållbarhetsmjölk, kaffeextrakt, nektar och fruktjuice, sylt, gelé och 
marmelad, samt choklad och chokladprodukter. Ännu en gång har detta skapat 
mycken kontrovers, särskilt när det gäller sammansättningsbestämmelserna för 
choklad. 
Dessa två exempel visar tydligt att förenkling av lagstiftning inte är någon enkel 
uppgift. Bestämmelser som av vissa bedöms som onödigt restriktiva kan andra anse 
vara av grundläggande betydelse. De potentiella fördelarna med förenkling av 
lagstiftning måste noggrant vägas mot riskerna för att gamla kontroverser kommer i 
dagen och att en lång period av osäkerhet skapas för de ekonomiska aktörerna i de 
berörda sektorerna. 
Kommissionen har lagt fram förslag om konsolidering, förenkling och uppdatering av 
dricksvattendirektivet (KOM (94) 612). Ytterligare åtgärder från kommissionen för 
att förenkla lagstiftningen på veterinärhygienområdet granskas i del III, avsnitt 6. 
Ett speciellt problem på livsmedelsområdet är svårigheterna att förena de praktiska 
sidorna av förenkling och subsidiaritet med upprätthållandet av en hög skyddsnivå 
liksom med en effektiv förvaltning av den inre marknaden och den gemensamma 
jordbrukspolitiken. Medlemsstaterna vidtar årligen ett antal lagstiftningsåtgärder till 
skydd av folkhälsan eller för konsumentskyddet. Sådana åtgärder kan skapa hinder 
-27-
på den inre marknaden eller problem för den gemensamma jordbrukspolitikens 
funktion, och leda till krav på gemenskapslagstiftning. Vad som bedöms som 
nödvändigt av en medlemsstat kan emellertid betraktas som överdriven reglering av 
andra. Om principerna om subsidiaritet och förenklad lagstiftning skall bli effektiva 
måste de likafullt tillämpas på såväl nationell nivå som på gemenskapsnivå. 
Sammanfattningsvis är det viktigt att betona behovet av att den rätta jämvikten nås 
mellan tillämpmngen av å ena sidan principerna om subsidiaritet och förenklad 
lagstiftning och å andra sidan den inre marknadens behov. För att säkerställa en hög 
nivå på skyddet av folkhälsan och konsumentskyddet är livsmedelssektorn i hög grad 
reglerad och kommer så att förbli. I avsaknad av gemenskapslagstiftning kommer 
medlemsstaterna att fortsätta att anta ny lagstiftning som de bedömer är nödvändig 
för att skydda hälsan och konsumenterna. Om frågan inte kan angripas på ett 
lämpligt sätt på gemenskapsnivå, kommer det att finnas en kontinuerlig risk för den 
inre marknadens sönderfall i nationella marknader. 
5.7 7. Nationella lagstiftningsåtgärder 
Även om mängden gemenskapslagstiftning som berör livsmedelsområdet kraftigt har 
minskat, visar flödet av ny lagstiftning inte några tecken på att avta. Kommissionen 
granskar varje år mellan 60 och 80 förslag till ny nationell lagstiftning som berör 
livsmedelsområdet enligt de förfaranden som avses i direktiv 83/189/EEG. 
Enligt förfarandet åligger det medlemsstaterna att anmäla förslag till teknisk 
lagstiftning till kommissionen som vidarebefordrar förslaget till de övriga 
medlemsstaterna. Inledningsvis gäller att förslaget "fryses" under tre månader. Om 
kommissionen eller en medlemsstat bedömer att de nya bestämmelserna kommer att 
ge upphov till handelshinder på den inre marknaden, kan den avge ett detaljerat 
yttrande som innebär att en medlemsstat måste uppskjuta tillämpningen av sina 
bestämmelser i sex månader. I detta fall måste medlemsstaten meddela vilka åtgärder 
den avser att vidta för att bemöta det detaljerade yttrandet. Förfarandet ger även 
kommissionen möjlighet att skjuta upp antagandet av den nationella bestämmelsen i 
upp till ett år för att få tid att förbereda förslag till lagstiftning på gemenskapsnivå, 
eller för att anta förslag som är under förberedelse. I fallet CIA International Security 
har domstolen nyligen fastslagit att en medlemsstats underlåtelse att anmäla 
lagförslag i enlighet med direktiv 83/189/EEG medför att denna lagstiftning blir 
verkningslös gentemot enskilda individer. 
Det förfarande som anges i direktiv 83/189/EEG gör det möjligt för kommissionen 
att kommentera lagförslag och att be medlemsstaterna att göra ändringar som 
minimerar effekten på handeln inom gemenskapen. I ett antal fåll har kommissionen 
framgångsrikt övertalat en medlemsstat att ändra förslaget i syfte att göra det 
förenligt med gemenskapslagstiftningen, till exempel genom införande av en klausul 
om ömsesidigt erkännande i den nationella lagstiftningen. Tillämpmngen av detta 
förfarande är också betydelsefull genom att den avslöjar områden där ytterligare 
gemenskapslagstiftning kan behövas. 
28-
Det finns dock ytterligare särskilda anmälningsbestämmelser för livsmedelssektorn. 
Gemenskapsbestämmelserna om märkning av livsmedel, föroreningar och 
livsmedelshygien gör det möjligt för en medlemsstat att anta mer specificerade 
bestämmelser än de som antagits på gemenskapsnivå. I enlighet med 
subsidiaritetsprincipen kan medlemsstaterna därför anta mer detaljerad lagstiftning 
för att ta hänsyn till de speciella förhållanden som råder i landet. I syfte att skydda 
gemenskapens intressen, i synnerhet den inre marknadens funktion, har 
kommissionen likväl försetts med befogenheter att övervaka hur medlemsstaterna 
begagnar sig av denna möjlighet. Sålunda åligger det medlemsstaterna att anmäla 
texterna till kommissionen, och ge denna tre månader för att granska förslaget. Om 
kommissionen hyser tvivel om lagstiftningens effekt på den inre marknaden, kan den 
avge ett negativt yttrande. Om medlemsstaterna inom ramen för Ständiga 
livsmedelskommittén, får kommissionen sedan ålägga medlemsstaten att ändra eller 
utesluta texten, eller skjuta upp antagandet, med en period som får överstiga ett år, 
för att bereda möjlighet tilJ utformning av gemenskapslagstiftning. 
För att förenkla de administrativa förfarandena i samband med anmälningar, har 
kommissionen infört regler enligt vilka alla anmälningar inledningsvis inlämnas till ett 
enda ställe. De senare stadierna i förfarandet skiljer sig emellertid åt i betydande 
utsträckning. Om en medlemsstat insisterar på att behålla sitt lagstiftningsförslag 
genom att hävda att det är berättigat i enlighet med artikel 36 i fördraget, kan den 
enligt direktiv 83/189/EEG gå vidare och anta den nationella texten när den 
tremånadersperiod under vilken förslaget "frusits" har löpt ut. I detta fall måste 
kommissionen avgöra om den skall föra ärendet till domstolen för ett definitivt beslut 
om huruvida den nationella bestämmelsen är förenlig med gemenskapslagstiftningen. 
Enligt de särskilda förfaranden som gäller livsmedel har kommissionen möjlighet, 
genom ett kommittéförfarande, att ålägga en medlemsstat att ändra eller upphäva 
lagstiftning som anses överflödig eller irrelevant. 
Kommissionen anser att det med tanke på administrativ effektivitet är viktigt att 
upprätthålla principen om ett mottagningsställe för alla anmälningar. Under senare 
stadier i förfarandet kan å andra sidan utvidgningen av de befogenheter som följer av 
bestämmelserna om märkning, föroreningar och hygien till att omfatta hela 
livsmedelsområdet utgöra ett sätt att lösa problemet med att förena principerna om 
subsidiaritet och förenkling med den inre marknadens funktion. Det skulle särskilt 
göra det möjligt för kommissionen att i nära samarbete med medlemsstaterna 
utveckla klara principer för hanteringen av nya nationella lagstiftningsåtgärder, för 
att definiera de omständigheter under vilka de skall anses skapa problem för den inre 
marknaden, och de omständigheter under vilka nationella åtgärder skulle skapa 
behov av ny gemenskapslagstiftning. 
Samtidigt står det klart att utvecklingen av sådana förfaranden inte får tillåtas 
inkräkta på ftillgörandet av kommissionens skyldighet att säkerställa att 
medlemsstaterna korrekt tillämpar artikel 30-36 i fördraget. Kommissionen 
välkomnar synpunkter i denna fråga. 
-29 
5.8 8. Behovet av ytterligare gemenskapslagstiftning för att göra den inre 
marknaden komplett 
Beträffande vissa områden som inte harmomserats betonar medlemsstaterna 
regelbundet svårigheterna med att använda klausuler om ömsesidigt erkännande för 
att lösa problem med den fria rörligheten. På områden som inbegriper skyddet av 
folkhälsan kan medlemsstaterna anse att deras föreslagna eller befintliga nationella 
lagstiftning enligt artikel 36 är motiverad med tanke på skyddet av folkhälsan, och 
därför vara ovilliga att tillämpa klausuler om ömsesidigt erkännande. I sådana fall 
måste behovet av ytterligare gemenskapslagstiftning bedömas mot bakgrund av de 
folkhälsointressen som berörs, och i enlighet med ovan beskrivna principer. 
Efter att ha analyserat de klagomål rörande den fria rörligheten för livsmedel som 
kommissionen erhållit under senare år, har den fastställt tre områden där principen 
om ömsesidigt erkännande inte i sig kan råda bot på de negativa effekterna på den 
inre marknaden. Kommissionen har därför för avsikt att snarast möjligt inleda 
tekniska samråd beträffande behovet och den tänkbara omfattningen av 
gemenskapslagstiftning om processhjälpmedel, tillsats av vitaminer och mineral i 
livsmedel, och kosttillskott. 
30-
6. DELHI 
7. ÖVERSYN AV BEFINTLIG GEMENSKAPSLAGSTIFTNING 
7.1 1. Allmänna överväganden 
Målsättningen med denna del är att mot bakgrund av de allmänna överväganden som 
beskrevs i föregående del granska olika åtgärder som skulle kunna vidtas för att 
förenkla eller rationalisera befintlig gemenskapslagstiftning. Inledningsvis övervägs 
vissa aspekter på gemenskapens arbetsförfaranden, såsom valet av rättsligt 
instrument och möjligheten att uppdatera lagstiftningen med hänsyn till tekniska och 
vetenskapliga framsteg. I denna del bedöms också utrymmet för att göra 
lagstiftningen mer konsekvent genom att införa gemensamma termer och 
definitioner. Den avslutas med en granskning av de tre huvudområdena inom 
gemenskapens livsmedelslagstiftning (hygien, kvalitet och märkning) som har givit 
upphov till kritik mot att vissa bestämmelser är onödigt detaljerade eller onödigt 
restriktiva, och som skapar svårigheter på grund av att det parallellt existerar 
lagtexter av både horisontell och vertikal karaktär, inbegripet tänkbara problem när 
det gäller överensstämmelsen mellan dessa texter. Kommissionen skulle dock 
uppskatta synpunkter även på områden som inte särskilt nämns här. 
7.2 2. öppenheten bo, gemenskapslagstiftningen 
Öppenhetens grundval är ändamålsenliga samråd före och under beslutsprocessen 
med de sociala och ekonomiska intressenter som berörs av 
gemenskapslagstiftningen. För att samråd skall vara effektiva bör de inte begränsas 
till de tekniska aspekterna på ett förslag utan också skapa möjligheter för de sociala 
partema att bidra med all relevant information och adekvata synpunkter rörande det 
planerade lagstiftningsmässiga tillvägagångssätt och de kostnader och intäkter som 
de föreslagna åtgärderna medför. 
Rådgivande livsmedelskommittén inrättades av kommissionen 1975 för att skapa en 
ram för representationen av de sociala och ekonomiska grupper som i första hand 
berörs av livsmedelssektorn: jordbruk, handel, konsumenter, industri och 
arbetstagare. Den kan yttra sig i alla frågor som rör harmonisering av lagstiftning på 
livsmedelsområdet. Liknande kommittéer har även inrättats på veterinärområdet och 
på de olika jordbruksproduktområdena. Mötena med dessa kommittéer ger 
värdefulla tillfällen till jämkning av olika parters ståndpunkter när det gäller förslag 
till lagstiftning. Om de skall vara effektiva är det emellertid viktigt att handlingar 
sänds ut i god tid före varje möte och att deltagarna ges tillfälle till ordentligt samråd 
med de olika intressegrupper som de företräder. 
Kommissionen vidtar för närvarande ett antal åtgärder för att förbättra samrådet med 
sociala och ekonomiska grupper vid utformningen av gemenskapslagstiftning, 
-31 
inklusive publicering i Europeiska gemenskapernas officiella tidning av meddelanden 
om avsikt att lägga fram lagförslag, fler grönböcker och övriga dokument samt 
ökade kontakter med berörda parter. Problem uppstår likafullt när andra institutioner 
föreslår större förändringar i kommissionens förslag, vars effekter det ofta är svårt 
eller omöjligt att utvärdera under den begränsade tid som står till förfogande. 
7.3 3. Användning av förordningar som ett alternativ till direktiv 
I vissa fall har kommissionen genomfört tillnärmningen av nationell lagstiftning i två 
steg. I ett första steg anges i en ramtext de allmänna kriterier och principer som 
gäller i fallet. I ett andra steg antas ett antal särskilda bestämmelser för att säkerställa 
att dessa principer genomförs fullständigt och enhetligt över hela gemenskapen. 
Dessa genomförandebestämmelser är ofta mycket detaljerade och överlåter litet eller 
ingenting åt medlemsstaterna. Exempel på detta är de särskilda 
gemenskapsbestämmelserna om tillsatser, material som kommer i kontakt med 
livsmedel och extraktionsmedel. 
I andra fall är bestämmelserna i direktiven, även om de innefattas i en enda text, 
också mycket detaljerade och lämnar litet utrymme för medlemsstaternas 
beslutanderätt. 
Under sådana förhållanden kan förordningar som ett alternativ till direktiv erbjuda 
flera fördelar såsom följande: 
Utnyttjandet av förordningar underlättar en enhetlig tillämpning av 
lagstiftningen över hela inre marknaden. 
Utnyttjandet av förordningar ökar öppenheten i gemenskapslagstiftningen. 
Eftersom nationell genomförandelagstiftning blir överflödig underlättar 
användningen av förordningar en snabb uppdatering av 
gemenskapslagstiftningen för att ta hänsyn till teknisk och vetenskaplig 
utveckling. 
Av dessa skäl föreslås att ett mer utbrett utnyttjande av förordningar övervägs i lämpliga 
fall i såväl primär som sekundär gemenskapslagstiftning. Lagstiftning som är begränsad till 
harmonisering av allmänna principer och kriterier, såsom lagstiftningen rörande den 
officiella kontrollen av livsmedel, skulle dock även fortsättningsvis komma att antas med 
hjälp av direktiv. 
7.4 Ändring av lagstiftningen för att ta hänsyn till den tekniska och 
vetenskapliga utvecklingen 
Möjligheten att snabbt kunna ändra lagstiftningen för att ta hänsyn till den tekniska 
och vetenskapliga utvecklingen är av grundläggande betydelse. När det gäller 
nyskapande och den europeiska industrins konkurrenskraft, är det viktigt att 
nyskapande produkter snabbt kan släppas ut på den kontinentala marknaden. Även i 
-32 
fråga om hälsoaspekter är det viktigt att kunna anpassa lagstiftningen för att ta 
hänsyn till nya riskfaktorer. 
Erfarenheten visar dock att kommissionen inte förfogar över de instrument som 
krävs som svar på den allt snabbare utvecklingen inom förnyelse och det allt vidare 
vetenskapliga vetandet. 
Ett av skälen till det är rådets och Europaparlamentets ovillighet att ställa de 
befogenheter som krävs för det tekniska genomförandet av gemenskapens 
lagstiftning till kommissionens förfogande. Även om rådet och Europaparlamentet 
har delegerat avsevärda befogenheter till kommissionen inom områden som 
föroreningar, allmän livsmedelshygien, material som kommer i kontakt med 
livsmedel, livsmedel för särskilda näringsändamål och livsmedelsmärkning. Inom 
andra områden, som livsmedelstillsatser, extraktionsmedel och veterinärlagstiftning, 
har kommissionen inte fått samma grad av befogenhet. 
Som exempel, när det gäller livsmedelstillsatser, kan nämnas att alla ändringar i form 
av tillägg eller borttagande av en livsmedelstillsats från godkända listan, eller att 
ändra villkoren för användning av en tillsats, måste antas med hjälp av 
medbeslutandeförfarandet. Den beräknade tiden som krävs för utvärdering av 
folkhälsoaspekter av Vetenskapliga livsmedelskommittén, förberedelse av ett förslag 
från kommissionen och två eller eventuellt tre behandlingar av rådet och 
Europaparlamentet i enlighet med medbeslutandeförfarandet, uppgår 
genomsnittstiden för ett komplett förfarande på gemenskapsnivå till fem år. Tiden 
kan öka till sex eller sju år om man även tar med tiden som behövs för att anta 
nationella genomförandeåtgärder. Däremot skulle ett liknande beslut kunna fattas 
snabbt i de flesta, men inte alla, medlemsstater genom ett regeringsbeslut, med 
bedömning från den behöriga nationella vetenskapliga rådgivande kommittén som 
underlag, och utan att primärlagstiftning behövs. 
Även om befogenheter delegeras till kommissionen, är de ofta förknippade med 
förfaranden som är onödigt betungande. I en förklaring om kommissionens 
befogenheter i fråga om genomförande som finns som bilaga till Europeiska 
enhetsakten krävde regeringskonferensen att "rådet i synnerhet skulle ge den 
rådgivande kommitténs förfarande en framskjuten placering i syfte att öka 
hastigheten och effektiviteten i beslutsprocessen, för utövande av befogenheter i 
fråga om genomförande som givits kommissionen inom ramen för artikel 100a". 
Inom livsmedelssektorn har rådet systematiskt avslagit kommissionens förslag om 
en rådgivande kommitté av typ I, tUl förmån för en regleringskommitté av typ Hl, 
vilket kräver stöd från en kvalificerad majoritet av medlemsstaterna innan 
kommissionen kan fatta ett beslut. På veterinärhygienområdet har rådet systematiskt 
tillgripit ett förfarande av typ Hlb som gör det möjligt för en enkel majoritet av 
medlemsstaterna att blockera åtgärder på gemenskapsnivå. 
Kommissionen anser att anpassning av gemenskapslagstiftning till förnyelse och 
tekniska framsteg inom livsmedelssektorn är ett allvarligt problem som kräver 
noggranna överväganden. Kommentarer från berörda parter i den här frågan 
kommer att bedömas mot bakgrund av resultatet från de pågående 
regeringsdiskussionerna och diskussioner mellan olika institutioner. 
-33 
7.5 5. Rationalisering av definitioner som används i gemenskapens 
livsmedelslagstiftning 
Gemenskapens befintliga livsmedelslagstiftning innehåller redan en rad definitioner, 
däribland definitioner av livsmedelstillsatser, aromämnen för livsmedel, 
processhjälpmedel, föroreningar, resthalter av bekämpningsmedel, resthalter av 
veterinärläkemedel, material och föremål avsedda att komma i kontakt med 
livsmedel, märkning, näringsmärkning, näringskrav, officiell kontroll av livsmedel 
och livsmedelshygien. 
Gemenskapens veterinärlagstiftning innefattar också definitioner av kött, nöt- och 
lammkött, hönskött, kaninkött, kött från vilda djur i hägn, vilt kött, fiskprodukter, 
tvåskaliga blötdjur, mjölk, mjölkprodukter, äggprodukter, ägg, sniglar, grodlår, 
andra animaliska produkter och bearbetade produkter. 
Tidigare har det ibland uppstått tvivel om huruvida dessa definitioner endast gäller i 
den lagstiftning där de förekommer, eller om de gäller mera allmänt. För att 
undanröja alla tvivel föreslår kommissionen att det fastslås att dessa definitioner 
gäller allmänt för all gemenskapslagstiftning om livsmedel. 
7.6 5.1 Definition av "livsmedel" 
Även om lagstiftningen i de flesta medlemsstater innehåller en definition av 
"livsmedel" har gemenskapen ännu inte någon egen definition. Europaparlamentet 
har officiellt uppmanat kommissionen att lägga ett förlag i denna riktning eftersom en 
gemenskapsdefinition skulle säkerställa att all gemenskapslagstiftning om livsmedel 
verkligen gäller för samma produkter och ämnen i alla medlemsstater. 
Följande definition, som är grundad på vad som återges i Codex Alimentarius, 
föreslås till övervägande: 
"Livsmedel" innebär varje ämne eller produkt, bearbetad, delvis bearbetad 
eller obearbetad, som är avsedd att förtäras av människor, med undantag av 
tobak enligt definitionen i direktiv 89/662/EEG, läkemedelsprodukter enligt 
definitionen i direktiv 65/65/EEG, och narkotiska eller psykotropiska preparat 
som kontrolleras av medlemsstaterna enligt gällande internationella 
konventioner. 
Denna definition har avsiktligt stor räckvidd och är avsedd att täcka alla produkter 
som är avsedda för direkt mänsklig konsumtion, inbegripet drycker och tuggummi, 
och alla substanser som används vid tillverkning, beredning och bearbetning av 
livsmedel, inbegripet råvaror, ingredienser, föroreningar och restprodukter i sin 
vidaste betydelse. 
-34 
Begreppet förtäring avses täcka alla produkter som passerar genom 
matsmältningssystemet, innefattande produkter som intas via mun eller näsa eller 
hanteras av matsmältningssystemet. Definitionen täcker å andra sidan inte produkter 
som intas parenteralt och går direkt ut i blodomloppet. 
En annan fråga berör tillämpningen av definitionen när det gäller primär produktion 
som kan vara avsedd för antingen mänsklig konsumtion eller industriellt bruk (t.ex. 
potatis som antingen kan konsumeras som livsmedel eller användas för produktion 
av industristärkelse eller kemikalier som kan användas som livsmedelstillsatser eller 
för andra industriella ändamål). Om primär produktion innefattades i definitionen 
skulle det innebära att producenterna vore tvungna att uppfylla alla relevanta 
åligganden enligt gemenskapens livsmedelslagstiftning, vilket skulle kunna vara 
orimligt restriktivt. Det är emellertid självfallet nödvändigt att säkerställa att alla 
substanser som används i livsmedel uppfyller kraven i gemenskapslagstiftningen. 
Kommissionen välkomnar synpunkter i denna fråga. 
7.7 5.2 Definition av "saluförande" 
Begreppet "saluförande" förekommer upprepade gånger i gemenskapens 
livsmedelslagstiftning, utan att definieras. En definition av utsläppande på marknaden 
finns i veterinärhygiendirektiven, men detta är inte helt lämpligt för 
livsmedelslagstiftningens syften eftersom det inte omfattar detaljhandeln. Andra 
definitioner av saluförande finns i direktiv enligt den nya metoden, "the new 
approach directives", och i direktiv 90/220/EG om avsiktligt utsläppande av 
genmanipulerade organismer i miljön, men dessa är inte heller helt lämpliga för 
livsmedelssektorn. 
En tänkbar definition skulle vara följande: 
"Saluförande" är en handling vars syfte är att utbjuda livsmedel till tredje 
man, inbegripet utbjudande till försäljning eller annan form av överlåtelse 
mot betalning eller utan betalning till tredje man, lagring avsedd för 
utbjudande till tredje man, med undantag av utbjudande avsett för 
vetenskaplig forskning bedriven under medlemsstaternas överinseende. " 
I syfte att säkerställa full överensstämmelse med gemenskapens förordningar om 
hälsoskydd omfattar den föreslagna definitionen inte bara kommersiella transaktioner 
utan även välgörenhet och tillhandahållande av varuprover. Definitionen skulle även 
gälla alla former av utbjudande av livsmedel, inbegripet utbjudande via restauranger, 
matsalar, sjukhus och militäianläggningar. Uttrycket "tredje man" används avsiktligt i 
syfte att undanta lagring eller överföring av livsmedel till familj och vänner inom 
familjens hem. 
7.8 6. Livsmedelshygien 
35-
Livsmedelshygien torde kunna ge upphov till de svåraste problemen när det gäller 
förenkling och rationalisering av gemenskapens livsmedelslagstiftning. 
När det gäller animaliska livsmedel fastställs i elva vertikala direktiv särskilda 
hygienkrav för de berörda livsmedelskategorierna: färskt kött och hönskött, 
köttprodukter, köttfars och berett kött, kanin, kött från vilda djur i hägn och vilt 
kött, fisk, skaldjur, ägg och äggprodukter, mjölk och mjölkprodukter samt andra 
produkter såsom grodlår, sniglar och honung. Ytterligare lagstiftning omfattar 
import och kontroll av livsmedel från tredje land. I dessa direktiv anges särskilda 
regleringsmässiga krav för de aspekter på de berörda produkterna som bedöms som 
särskilt känsliga, medan en HACCP-baserad metod används för andra aspekter. 
För de livsmedel som inte omfattas av dessa speciella bestämmelser gäller det 
allmänna direktivet om livsmedelshygien (direktiv 93/43/EEG). I detta direktiv 
tillämpas en mer allmän metod för riskhantering som grundas på tillämpningen av 
HACCP-principer och utvecklingen av frivillig praxis för god hygien. 
Den parallella förekomsten av dessa olika texter har lett till omfattande kritik för 
dålig överensstämmelse och inkonsekvens. I artikel 1.2 i det allmänna 
hygiendirektivet åläggs sålunda kommissionen att fastställa förhållandet mellan de 
särskilda hygienreglerna och hygienreglerna i det allmänna direktivet, och om 
nödvändigt lägga fram förslag. 
Som ett första steg i denna process har kommissionen påbörjat ett omfattande 
samråd angående det inbördes förhållandet mellan de vertikala hygienreglerna som 
gäller för animaliska livsmedel. I detta syfte har kommissionen sammanställt en 
handledning för vissa regler rörande produktion, utsläppande på marknaden och 
import av animaliska produkter avsedda för mänsklig konsumtion. I handledningen 
föreslås att bestämmelserna i 14 olika direktiv som berör djur- och folkhälsa 
sammanförs i en enda text som även skulle täcka bestämmelserna för import från 
tredje land. Vissa gemensamma principer, såsom HACCP, skulle utsträckas till att 
gälla alla direktiven, och vissa onödigt detaljerade bestämmelser och motsägelser i 
texterna skulle tas bort. 
Samtidigt har kommissionen inlett ett samråd om möjligheterna till en förenkling av 
reglerna. Kommissionen inbjöd särskilt till kommentarer från berörda parter på 
följande punkter: 
De frivilliga instrumentens roll, dvs. standarder och praxis inom 
veterinärhygien. 
Temperaturkontrollkrav. 
Behovet och lämpligheten av undantag för små och medelstora företag. 
Internationella aspekter på veterinärhygieniska regler. 
Självkontrollens roll hos tillverkarna och myndighetemas roll. 
Authorisations- och godkännandeförfaranden. 
Märkning för typöverensstämmelse. 
Ytterligare frågor har också ställts beträffande huruvida kvalitets- och 
märkningsbestämmelser som inte direkt berör livsmedelshygien skall innefattas i 
hygienlagstiftning. 
-36-
När förhållandet mellan de specifika vertikala hygiendirektiven har klarlagts måste 
förhållandet mellan dem och det allmänna direktivet om livsmedelshygien beaktas. I 
detta sammanhang synes det lämpligt att i första hand se till att det finns en enhetlig 
och konsekvent lagstiftning för livsmedelshygien. Detta uppnås bäst genom att 
tillämpa HACCP-principer och begränsa de detaljerade normativa bestämmelserna 
till fall där de bedöms som väsentliga. 
Det bör likafullt noteras att det finns utrymme för en viss flexibilitet i det sätt på 
vilket HACCP-principerna uppfattas och tillämpas. Enligt Codex Alimentarius 
riktlinjer för tillämpning av systemet med kritiska kontrollpunkter för analys av faror, 
är HACCP ett system som fastställer särskilda faror och förebyggande åtgärder för 
kontrollen av dem. Systemet består av följande sju principer: 
1. Fastställande av möjliga faror som är förknippade med livsmedelsproduktion på 
alla nivåer, från odling via bearbetning, tillverkning och distribution till 
konsumtion. Bedömning av sannolikheten för förekomst av dessa faror och 
fastställande av förebyggande åtgärder för att kontrollera dem. 
2. Bestämning av de punkter, förfaranden och steg som kan kontrolleras för att 
eliminera faror eller minimera sannolikheten för deras förekomst. 
3. Fastställande av kritiska gränser som måste uppnås för att den kritiska 
kontrollpunkten (CCP) skall vara under kontroll. 
4. Fastställande av ett system för att övervaka kontrollen av CCP genom 
regelbunden provning eller observation. 
5. Fastställande av korrigerande åtgärder som skall vidtas när övervakningen visar 
att en viss CCP inte är under kontroll. 
6. Fastställande av förfaranden för bekräftelse som innefattar kompletterande 
provningar och förfaranden för att bekräfta att HACCP-systemet fungerar 
tillfredsställande. 
7. Utfärdande av dokumentation om alla förfaranden och registreringar som 
behövs för dessa principer och deras tillämpning. 
I det allmänna hygiendirektivet är de första fem av dessa principer införlivade med 
gemenskapslagstiftningen. Det har emellertid inte ansetts nödvändigt att ange 
formella krav beträffande bekräftelse och dokumentation. Varje livsmedelsföretag får 
självt under den behöriga myndighetens överinseende avgöra vilka krav som är 
nödvändiga. På grund de berörda livsmedlens karaktär innefattar å andra sidan de 
grundläggande principerna för självkontroll som anges i veterinärhygiendirektivet 
detaljerade bestämmelser om skriftlig dokumentation som skall uppvisas för den 
behöriga myndigheten. Detta exempel visar behovet av att vidmakthålla en viss 
flexibilitet vid utformningen och genomförandet av livsmedelshygienförordningar för 
att säkerställa att en hög skyddsnivå upprätthålls samtidigt som antalet regler för 
företagen minimeras. Strävan efter enhetlighet och konsekvens får inte leda till att ett 
enhetligt system införs om det är olämpligt. 
-37-
Det är en allmän uppfattning att en livsmedelshygienlagstiftning för att vara effektiv 
måste täcka hela näringskedjan, från primär produktion till konsumtion. Det allmänna 
livsmedelshygiendirektivet täcker alla stadier i livsmedelsproduktionen och 
distributionen efter primär jordbruksproduktion. Det finns emellertid inte någon 
allmän gemenskapslagstiftning som täcker hygienkrav för icke-animalier på det 
primära jordbruksproduktionsstadiet. Kommissionen välkomnar synpunkter på 
huruvida de befintliga reglerna för att säkerställa säkerhet och hygien i primär 
produktion av icke-animalier, såsom bestämmelserna om resthalter av 
bekämpningsmedel och föroreningar, är tillräckliga. 
När det gäller animaliska livsmedel täcks det primära produktionsstadiet av 
veterinärhygieniska bestämmelser. Dessa direktiv omfattar alla stadier från primär 
produktion till distribution. Detaljhandeln ligger emellertid i allmänhet utanför de 
veterinärhygieniska bestämmelsemas räckvidd, varför det allmänna hygiendirektivet 
gäller. Kommissionen välkomnar synpunkter på huruvida detaljhandelns utbud av 
animalier även fortsättningsvis bör omfattas av det allmänna direktivet eller om det 
bör inordnas under veterinärhygiendirektiven. 
7.9 7. Livsmedlens kvalitet 
I kommissionens meddelande från 1985 om fullbordandet av den inre marknaden för 
livsmedel angav kommissionen att den inte längre avsåg att lägga fram förslag till 
vertikal lagstiftning varigenom kvalitetsspecifikationer införs för särskilda kategorier 
av produkter. Kommissionen antydde i stället att den skulle förlita sig på 
användningen av märkning tillsammans med tillämpningen av frivilliga instrument för 
att skapa en grund för ömsesidigt erkännande av nationella regler i enlighet med de 
principer som fastlagts av domstolen. 
I överensstämmelse med detta angreppssätt överlåts frågan om kvalitetsstandarder 
och utfärdande av intyg för den inre marknaden (som berör produkter eller företag) 
till aktöremas frivilliga initiativ. Naturligtvis bör dessa instrument emellertid 
användas i överensstämmelse med reglerna om vilseledande information och får inte 
skapa handelshinder. För att säkerställa att dessa instrument är tillförlitliga bör 
aktörerna dessutom uppmuntras att följa de standarder som är erkända på europeisk 
och internationell nivå, särskilt ISO 9000- och EN 29000-serierna. I anslutning till 
detta har kommissionen tagit ett antal allmänna initiativ för att uppmuntra 
utvecklingen av ett europeiskt kvalitetsprogram. 
En annorlunda metod har använts på jordbruksområdet. Med tanke på de särskilda 
målsättningarna med den gemensamma jordbrukspolitiken kan man inte säga att alla 
möjligheter att ange kvalitetsspecifikationer när det gäller produktsammansättning 
skall tas bort. Inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden är 
kvalitetsspecifikationer nödvändiga exempelvis där finansiellt stöd ges via 
gemenskapsbudgeten. 
När det gäller förbättring av kvalitet och utfärdande av intyg har särskilda åtgärder 
införts, särskilt vad avser landsbygdsutveckling. Dessa instrument berör organiska 
-38-
lantbruksprodukter, intyg om särskilda egenskaper för traditionella produkter och 
skyddade geografiska beteckningar. 
Kommissionen anser generellt sett inte att skillnader i angreppssätt inom den inre 
marknaden och jordbrukslagstiftningen ger upphov till inkonsekvenser och 
konkurrensstörningar. Inom ramen för förenklingen av de veterinärhygieniska 
bestämmelserna kan det likafullt vara värt att göra en översyn av 
kvalitetsbestämmelserna i lagstiftningen. I princip borde kvalitetsbestämmelser, när 
de befinns nödvändiga, ha sin plats i specifik kvalitetslagstiftning, och flyttas från 
veterinärlagstiftningen om inte ett hälsosamband kan fastslås. Kommissionen 
välkomnar synpunkter på detta område. 
7.10 8. Märkning av livsmedel 
Rådets direktiv 79/112/EEG om märkning, presentation och reklam i fråga om 
livsmedel utformades särskilt för att utgöra en rättslig ram för obligatoriska regler 
om märkning av livsmedel. Direktivet har nu ändrats vid många tillfallen. Genom de 
senaste ändringarna, som antogs av Europaparlamentet och rådet 1996, införs 
principen om kvantitativ deklaration av ingredienser (QUID) och dessutom ändras 
bestämmelserna om märkning med det namn under vilket produkten säljs för att ta 
hänsyn till nya rättsfall från domstolen. Kommissionen har för avsikt att lägga fram 
ett förslag om formell konsolidering av direktivet så snart som möjligt. 
Direktiv 79/112/EEG är grundat på principen om funktionell märkning. 
Målsättningen med direktivet är att säkerställa att konsumenterna förses med de 
uppgifter när det gäller produktens sammansättning, tillverkare och metoder för 
lagring och beredning som är nödvändiga för att garantera konsumentsäkerhet och 
sund konkurrens. Producenter och tillverkare har rätt att tillhandahålla vilken 
ytterligare information de önskar under förutsättning att den är korrekt och inte 
vilseleder konsumenten. 
Utöver de bestämmelser som anges i direktiv 79/112/EEG finns ett antal vertikala 
texter som innehåller särskilda obligatoriska märkningsbestämmelser, såsom 
gemenskapsbestämmelserna om vin, färsk frukt och färska grönsaker, ägg, och 
särdirektiven om livsmedel för speciella näringsändamål. Kommissionen välkomnar 
synpunkter på huruvida det vore önskvärt att sammanföra dessa separata 
bestämmelser till en enda märkningstext, eller om det för flexibilitetens skull vore 
bättre att dessa krav även fortsättningsvis anges i särskilda texter. 
På senare tid har en viss oro uttryckts för att vissa inslag i märkningsbestämmelsema 
har blivit onödigt detaljerade. I synnerhet har det förekommit såväl på nationell nivå 
som på gemenskapsnivå att lagstiftning har krävt att information som redan framgår 
av märkningen, till exempel i innehållsdeklarationen, skall upprepas mera synlig på 
annat ställe på märkningen. I Béarnaisesås-fallet anser emellertid domstolen att 
innefattandet av information i innehållsdeklarationen i många fall är tillräcklig 
information för konsumenten. 
39 
Oro har emellertid också uttryckts för att andra inslag i märkningsbestämmelsema 
inte alltid ger konsumenten tillräcklig information. Kommissionen har till exempel 
nyligen blivit ombedd att överväga en ändring av märkningsbestämmelsema så att de 
skall ge mer information om den möjliga förekomsten av kända allergiframkallande 
ämnen i livsmedel, också i fall när de förekommer i mycket små mängder, inbegripet 
spårnivåer. På samma sätt har de befintliga bestämmelserna också kritiserats för 
märkning när det gäller sammansatta ingredienser i livsmedel. Enligt befintlig 
lagstiftning är det inte nödvändigt att förteckna ingredienserna i en sammansatt 
ingrediens separat om den sammansatta ingrediensen utgör mindre än 25 % av 
slutprodukten. När det exempelvis gäller en tårta som innehåller mindre än 25 % 
deg, är det följaktligen tillräckligt att nämna ordet "deg" i innehållsdeklarationen, 
utan att separat förteckna alla ingredienser i degen. Det har föreslagits att denna övre 
gräns vid 25 % är för hög och borde sänkas till, kanske, 5 %. 
Utöver de grundläggande obligatoriska märkningskraven har viss 
gemenskapslagstiftning antagits för att reglera den kompletterande information som 
producenter och tillverkare får lämna på frivillig grund. Exempelvis är 
näringsmärkning inte obligatorisk i gemenskapen. Om tillverkare emellertid vill göra 
utfästelser om det näringsinnehållet eller lämna kompletterande uppgifter om detta, 
måste det ske i standardformat. På samma sätt anges i rådets förordning (EEG) 
2092/91 bestämmelser som reglerar användningen av organisk märkning på 
grönsaker och grönsaksprodukter, och kommissionen har nyligen föreslagit 
bestämmelser för användningen av organisk märkning av animalier. 
Det är väsentligt att gemenskapens märkningslagstiftning skapar rätt balans mellan 
obligatoriska grundläggande märkningsbestämmelser och användningen av frivilliga 
åtgärder. Kommissionen välkomnar synpunkter på huruvida lagstiftningen skapar rätt 
balans. 
Som påpekas ovan står det i dag producenter och tillverkare fritt att göra vilka 
påståenden eller utfästelser som helst i märkningen av livsmedel, under förutsättning 
att de är korrekta och inte vilseledande. Ansvaret för att sådana utfästelser 
kontrolleras ligger hos medlemsstaterna. Under senare år har omfattningen av 
utfästelser i livsmedelsmärkningen och i annonser för livsmedel ökat dramatiskt. 
Utfästelser om hälsoeffekter erbjuder särskilda svårigheter eftersom de påstådda 
positiva effekterna av ett visst livsmedel kan vara föremål för vetenskapliga 
meningsskiljaktigheter, vilket gör det svårt för behörig myndighet att kontrollera 
utfästelsen. Kommissionen känner till vissa fall där medlemsstaterna har intagit olika 
positioner när det gäller godkännande av utfästelser, vilket leder till problem för den 
fria rörligheten för det berörda livsmedlet. Ett tag hade kommissionen för avsikt att 
lägga fram särskild lagstiftning om utfästelser när det gäller livsmedel genom att 
definiera under vilka omständigheter olika utfästelser får göras. Detta projekt stötte 
emellertid på ett antal tekniska problem och har tills vidare lagts åt sidan. I stället 
övervägs en förstärkning av bestämmelserna i direktivet om vilseledande reklam. 
Kommissionen välkomnar särskilt synpunkter på vilken väg som bör väljas på 
gemenskapsnivå för att reglera utfästelser som inte bara omfattar sammansättningar 
med till exempel "lätt" eller "lågfett", utan även utfästelser vad avser hälsa och 
liknande som i allt större utsträckning görs när det gäller s.k. "funktionella 
livsmedel". 
-40-
Under 1997 avser kommissionen dessutom att genomföra en översyn av i synnerhet 
näringsmärkningsdirektivet för att aktualisera vissa bestämmelser i direktivet så att 
hänsyn tas till nya vetenskapliga rön. I detta sammanhang välkomnar kommissionen 
särskilt synpunkter på huruvida näringsmärkning bör göras obligatorisk och huruvida 
den näringsinformation som krävs är tillräcklig för att säkerställa tillfredsställande 
information till konsumenterna. Detta kommer att bereda kommissionen tillfälle att 
överväga andra synpunkter som rör detta direktiv. På det internationella planet pågår 
också en översyn av berörda Codex Alimentarius-standarder. 
Slutligen har man nyligen antagit förordningen om nya livsmedel, som bland annat 
omfattar livsmedel som innehåller genetiskt modifierade organismer eller som 
tillverkas av genetiskt modifierade organismer. Förordningen innehåller krav på 
märkning om livsmedlet innehåller vissa material som genetiskt modifierade 
organismer. Kommissionen faster stor vikt vid korrekt tillämpning av dessa 
märkningsregler. 
8. DEL IV 
9. UPPRÄTTHÅLLANDE AV EN HÖG SKYDDSNIVÅ 
9.1 1. Allmänna överväganden 
I artikel 100a. 3 i fördraget åläggs kommissionen att utgå från en hög skyddsnivå i 
sina förslag för den inre marknaden som berör hälso-, säkerhets-, miljö- och 
konsumentskydd. I artikel 129 i fördraget stadgas att hälsoskyddskrav skall ingå som 
ett led i gemenskapens övriga politik. I artikel 129a åläggs gemenskapen vidare att 
bidra till uppnåendet av en hög nivå på konsumentskyddet genom de bestämmelser 
för den inre marknaden som antagits i enlighet med artikel 100a och genom särskild 
verksamhet som kompletterar och stödjer medlemsstatemas politik för att skydda 
konsumentemas intressen när det gäller hälsa, säkerhet och ekonomi och förse dem 
med ändamålsenlig information. 
I sitt tal till Europaparlamentet den 18 februari 1997 underströk kommissionens 
ordförande behovet av ett gradvis fastställande av en sund livsmedelspolitik som 
prioriterar konsumentskydd och konsumentens hälsa. För att uppnå det måste 
unionen till sitt förfogande ha nödvändiga instrument och arbeta för följande två mål: 
- Att Europaparlamentet i större utsträckning tar del i beslutsprocessen. I det syftet 
kommer kommissionen att använda artikel 100a oftare för förslag som rör veterinära 
och fytosanitära frågor och som sätter konsumentens hälsa främst, samtidigt som 
kommissionen strävar efter att övertala regeringskonferensen att acceptera alla beslut 
som rör lagstiftning skall fattas genom medbeslutandeförfarande. 
- Att ge gemenskapen verklig makt på hälsoområdet. För att uppnå det har 
kommissionen presenterat ett konkret förslag till regeringskonferensen om kraftiga 
-41 
förändringar av artikel 129, vilket bland annat omfattar tre följande tre viktiga 
förbättringar: 
- ett förbättrat förfarande för att samordna den politik som medlemsstaterna för, 
- möjligheten, där så krävs, för harmonisering på gemenskapsnivå på hälsoområdet, 
- medbeslutandeförfarande när det gäller hälsofrågor. 
När det gäller livsmedelssäkerhet finns det inte något utrymme för kompromisser. I 
fördraget åläggs kommissionen att utgå från en hög skyddsnivå i sina förslag och att 
säkerställa att folkhälsokraven integreras helt i dess politik. Denna skyddsnivå måste 
hållas under konstant uppsikt och, när så är nödvändigt, justeras för att ta hänsyn till 
ny information eller till omvärdering av befintlig sådan. Syftet med denna del är att 
granska hur dessa mål har integrerats i gemenskapens politik för förvaltningen av den 
inre marknaden och den gemensamma jordbrukspolitiken, och att välkomna förslag 
till tänkbara förbättringar. 
9.2 2. Den vetenskapliga rådgivningens roll vid utformningen av lagstiftning 
om livsmedelssäkerhet 
Kommissionen anser principiellt att förberedande samråd med oberoende 
vetenskapliga experter är det bästa sättet att garantera vetenskaplig objektivitet och 
konsekvens i analyserna av faror vid utformningen av bestämmelser som rör 
folkhälsan. Riskbedömningen måste omfatta hela näringskedjan för att vara 
verkningsfull. Till exempel när säkerheten hos en kemikalie som påträffas i livsmedel 
bedöms, måste alla källor till mänsklig exponering av kemikalien beaktas, inbegripet 
dess förekomst som förorening i mat eller dricksvatten, och mänsklig exponering 
som ett resultat av dess användning som livsmedelstillsats, bekämpningsmedel eller 
veterinärläkemedel. Ett antal vetenskapliga kommittéer har ansvar som berör 
livsmedelssektorn, däribland Vetenskapliga livsmedelskommittén, Vetenskapliga 
veterinärkommittén, Vetenskapliga kommittén för bekämpningsmedel, Vetenskapliga 
foderkommittén och Vetenskapliga kommittén för undersökning av kemiska 
föreningars toxicitet och ekotoxicitet. En integrerad metod för riskbedömning kan 
fordra samråd med flera av dessa kommittéer. Varje kommittés riskbedömningar har 
då särskilda inslag som inte täcks av de andra kommittéemas, till exempel god 
veterinär- och jordbrukssed. Det är därför nödvändigt att involvera flera kommittéer, 
men samordning är väsentligt för att förhindra upprepad utvärdering av samma risk 
eller onödigt dubbelt arbete. 
Det bör dessutom observeras att Vetenskapliga veterinärkommittén, som är kopplad 
till Europeiska läkemedelsmyndigheten i London, är ansvarig för utvärderingen av 
säkerheten i fråga om resterna av veterinärläkemedel i animaliska livsmedel. 
I ett antal av gemenskapens befintliga lagtexter föreskrivs obligatoriskt samråd med 
Vetenskapliga livsmedelskommittén innan lagstiftning som kan ha inverkan på 
folkhälsan antas, till exempel när det gäller tillsatser, föroreningar, livsmedelshygien, 
material som kommer i kontakt med livsmedel och nya livsmedel. 
-42 
Om det vetenskapliga bedömningsförfarandet skall vara trovärdigt och åtnjuta 
allmänhetens förtroende måste tillräckliga garantier ges för objektivitet och 
oberoende hos den vetenskapliga rådgivning som erhålls. Kommissionen har därför 
utvecklat en ny strategi för den vetenskapliga rådgivningen. Strategin är fastställd i 
meddelandet om konsumenthälsa och livsmedelssäkerhet som nyligen presenterades 
för rådet och Europaparlamentet. Den nya strategin kommer att stärka de tre 
huvudprinciperna vetenskaplig kompetens, oberoende och öppenhet i de 
vetenskapliga kommittéerna genom att 
- säkerställa att ledamöterna i de vetenskapliga kommittéerna väljs ut på grundval av 
vetenskaplig meriter och vetenskaplig kompetens och att urvalsprocessen är öppen 
gentemot Europaparlamentet, medlemsstaterna, ekonomiska operatörer och 
konsumenter, 
- säkerställa att ledamöterna i de vetenskapliga kommittéerna inte har några 
intressen som kan stå i konflikt med kravet att ge oberoende råd; för det ändamålet 
kommer krav på och förfaranden för redovisning av intressen att utvidgas, 
- driva en heltäckande strategi för öppenhet inom den vetenskapliga rådgivningen. I 
synnerhet kommer europeiska institutioner och nationella myndigheter samt alla 
intresserade parter, inklusive konsumenter, både enskilda och 
konsumentorganisationer, att fä tillgång till information om kommittéemas arbete 
och deras rådgivning. 
Dessutom kommer omorganisationen av alla vetenskapliga kommittéer till samma 
generaldirektorat att ge synergieffekter och bättre samordning av deras arbete. 
Kommissionen kommer också att fortsätta sina ansträngningar att 
konsolidera principen om att inhämta råd från gemenskapens vetenskapliga 
expertis innan gemenskapsbestämmelser om livsmedel som kan påverka 
folkhälsan föreslås (även om vissa undantag kommer att bli nödvändiga, särskilt 
vid fall av brådskande skyddsåtgärder), 
använda ett enda förfarande för att bedöma alla relevanta risker (principen om 
"en dörr, en nyckel"). 
Det är å andra sidan nödvändigt att vara medveten om begränsningarna för de 
vetenskapliga kommittéemas roll. På såväl gemenskapsnivå som på övergripande 
nivå görs en klar distinktion mellan begreppen riskbedömning och riskhantering. 
Enligt de definitioner som övervägs av Codex Alimentarius är riskbedömning ett 
vetenskapligt baserat förfarande som består av bestämning och beskrivning av faror, 
bedömning av exponeringen och beskrivning av risken. Riskhantering däremot 
innebär att väga olika alternativ mot bakrund av resultaten från riskbedömningen 
och, om så krävs, välja och tillämpa olika kontrollalternativ, inbegripet 
regleringsåtgärder. Medan riskbedömning kan delegeras till vetenskapliga 
rådgivningsgrupper, ligger ansvaret för riskhanteringen hos regleringsmyndigheterna, 
och på gemenskapsnivå hos rådet, kommissionen och Europaparlamentet. 
-43 
Särskilda problem kan uppstå i de fall där de vetenskapliga kommittéerna inte kan 
göra en omfattande riskbedömning på grund av vetenskaplig osäkerhet eller frånvaro 
av uppgifter. I sådana fall torde det i enlighet med skyldigheten att tillhandahålla en 
hög skyddsnivå vara nödvändigt att inta en konservativ hållning till riskhanteringen 
genom tillämpning av försiktighetsprincipen. 
I kommissionens ramprogram för forskning bör man dessutom betona vikten av 
forskning och tillämpningar som syftar till att förbättra kunskaper och teknik som 
gör det möjligt att förbättra bedömningen av epidemiologiska risker och 
livsmedelsrisker, samt de medel som finns för att minska sådana risker. 
Ett ytterligare problem rör insamlingen av uppgifter som är nödvändiga för 
riskutvärdering. När det gäller nya substanser är den som ansöker uppenbarligen 
ansvarig för insamling och inlämnande av de uppgifter för behövs för utvärdering. 
När det emellertid gäller föroreningar eller nya riskfaktorer för befintliga substanser 
kan det vara svårt att erhålla de uppgifter som krävs. För att hantera detta problem 
har gemenskapen inrättat förfaranden för vetenskapligt samarbete mellan 
medlemsstater och kommissionen för granskning av vetenskapliga frågor som rör 
livsmedel. 
9.3 3. Vetenskapligt samarbete beträffande livsmedel 
Principerna för det vetenskapliga samarbetet formaliserades i direktiv 93/5/EEG om 
hjälp till kommissionen och samarbete från medlemsstaternas sida vid den 
vetenskapliga granskningen av livsmedelsfrågor, som antogs den 25 februari 1993. 
I direktivet fastställs principen att medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder 
för att möjliggöra för sina behöriga myndigheter och organ att samarbeta med 
kommissionen och bistå den med den hjälp den behöver i den vetenskapliga 
granskningen av frågor av allmänt intresse som rör livsmedel, särskilt inom 
folkhälsan, genom kompetens med anknytning till exempelvis medicin, näring, 
toxikologi, biologi, hygien, livsmedelsteknik, bioteknik, nya livsmedel och processer, 
riskbedömning, fysik och kemi. 
För att samarbetet skall fungera effektivt åligger det varje medlemsstat att utse en 
enskild myndighet som är ansvarig för samarbetet med kommissionen och 
fördelningen av arbetsuppgifter till lämpligt institut. De viktigaste uppgifterna som 
skall utföras i det vetenskapliga samarbetet innefattar frågor som rör: 
upprättande av protokoll vid riskbedömning som rör innehållet i livsmedel och 
arbetsmetoder för näringsmässig utvärdering, 
bedömning av kostens näringsriktighet, 
granskning av de testdata som överlämnas till gemenskapen och upprättandet 
av en monografi över Vetenskapliga livsmedelskommittén, 
genomförande av undersökningar av livsmedelsintaget, 
44-
genomförande av undersökningar av kostens sammansättning i olika 
medlemsstater eller av biologiska eller kemiska föroreningar, 
biståndet till kommissionen för att uppfylla gemenskapens internationella 
åtaganden genom att tillhandahålla expertis i frågor rörande livsmedelssäkerhet. 
Kommissionen är ålagd att upprätta och uppdatera en förteckning över ärenden som 
är föremål för vetenskapligt samarbete på grundval av förslag från medlemsstaterna 
och egna prioriteringar. Förteckningen inbegriper en sammanfattande beskrivning av 
ärendet, namnet på den samordnande staten, namn på andra stater som deltar i 
ärendet och tidsfristen för dess slutförande. Den gällande förteckningen innehåller ett 
antal ärenden som rör insamlingen av information om kemiska och mikrobiologiska 
föroreningar i livsmedel, aromämnen, kostintag och exponeringsbedömningar och 
undersökning av de vetenskapliga aspektema på näring. 
Det samordnande institutet ansvarar för handläggningen av varje ärende. 
Kommissionen ansvarar för den övergripande handläggningen av den vetenskapliga 
samarbetsprocessen. Kostnaderna för ärendena bestrids i första hand av de berörda 
medlemsstaterna. Kommissionen tillhandahåller begränsat ytterligare finansiellt stöd 
för täckande av extra kostnader för samordning och anordnande av sammankomster 
med experter från medlemsstaterna. Även om det fortfarande är för tidigt att avge ett 
definitivt omdöme, tyder de preliminära resultaten på att det vetenskapliga 
samarbetet är ett användbart och mycket kostnadseffektivt sätt att samla information 
och resurser i vissa frågor. 
Samtidigt är det viktigt att inse den vetenskapliga samarbetsprocessens och 
Vetenskapliga livsmedelskommitténs kompletterande funktion. När det gäller 
riskbedömning är det vetenskapliga samarbetets funktion att insamla och kontrollera 
bästa tillgängliga information från medlemsstaterna angående ett visst problem. 
Denna information skall sedan överlämnas till Vetenskapliga livsmedelskommittén 
som innehar rollen som kommissionens främsta källa när det gäller rådgivning i 
vetenskapliga frågor rörande livsmedel. Även Gemensamma forskningscentret, som 
centrum för oberoende vetenskaplig expertis, kan bidra på det här området. 
9.4 4. Hantering av allvarliga och akuta risker för folkhälsan 
Säkerhetsklausuler finns inlagda i all gemenskapslagstiftning för att skydda 
folkhälsan. De gör det möjligt för medlemsstaterna att vidta begränsningar i 
utsläppandet på marknaden av en produkt eller substans om det finns goda skäl att 
anta att den utgör en fara, trots att den följer befintliga gemenskapsbestämmelser. Ett 
snabbvarningssystem infördes formellt 1984 för utbyte av information om allvarliga 
och omedelbara risker för konsumentemas hälsa och säkerhet, och inlemmades sedan 
i direktiv 92/59/EEG. Kommissionen kan sammankalla möten med berörda 
vetenskapliga kommittéer med mycket kort varsel för att bedöma risker om så krävs. 
I och med genomförandet av den inre marknaden erhöll gemenskapen dessutom 
betydande befogenheter, särskilt genom direktiv 92/59/EEG om allmän 
produktsäkerhet, att ingripa på den inre marknaden och dra in produkter som utgör 
en allvarlig och omedelbar risk för konsumenterna. I enlighet med direktiv 92/59/EG 
-45-
kan kommissionen dock endast ingripa på grundval av information som erhålls från 
en medlemsstat. 
Dessutom har kommissionen antagit ett meddelande om hanteringen av brådskande 
situationer inom ramen för genomförandet av gemenskapsbestämmelser (KOM(93) 
430 slutlig av den 16 december 1993). Det beskriver de metoder som redan finns på 
olika områden och föreslår frågor för övervägande och diskussion. 
Inom ramen för veterinärhälsodirektiven och direktiv 93/43/EG om livsmedelshygien 
kan kommissionen dessutom i vissa fall vidta provisoriska nödbestämmelser som 
träder i kraft med omedelbar verkan sedan de godkänts genom ett 
kommittéförfarande på mycket kort varsel. I sitt beslut av den 12 juli 1996 om 
Förenade kungarikets hemställan om tillfällig lättnad av de nödbestämmelser mot 
BSE som införts av kommissionen ansåg domstolen att största vikt måste fastas vid 
skyddet av folkhälsan när dessa förfaranden tillämpas, också till priset av allvarlig 
och kanske obotlig skada för kommersiella och sociala intressen. 
Det är emellertid en betydande skillnad mellan räckvidden av kommissionens 
befogenheter enligt säkerhetsklausulerna i veterinärdirektiven och enligt 
säkerhetsklausulerna i det allmänna hygiendirektivet. Säkerhetsklausulerna i 
veterinärdirektivet gäller både för risker som härrör från produkter som importerats 
från tredje land och från produkter i gemenskapshandeln. Säkerhetsklausulen i artikel 
10 i det allmänna hygiendirektivet är däremot begränsad till risker som härrör från 
produkter som importerats från tredje land. Kommissionen välkomnar därför 
sypunkter på om det är önskvärt att utvidga den senare säkerhetsklausulens räckvidd 
till att omfatta produkter i gemenskapshandeln. 
När en allvarlig risk gäller flera produktkategorier och därigenom utlöser flera 
nödförfaranden, måste ändamålsenlig samordning säkerställa att de olika åtgärder 
som vidtas är i överensstämmelse med varandra. Det är också viktigt att tillse att 
förfarandena klart förstås av alla som är inblandade i hanteringen av allvarliga risker, 
inklusive behöriga myndigheter i medlemsstaterna, konsumenterna och industrin. 
Slutligen pekar erfarenheterna på att det kan finnas ett behov av att förbättra 
formerna för hantering av och ansvaret för information till allmänheten i händelse av 
allvarliga risker. Handhavandet av snabba varnings- och säkerhetsförfaranden kräver 
samarbete och ömsesidigt förtroende mellan medlemsstater och en heltäckande 
bedömning av konsumenternas och industrins behov. Samtidigt som allmänheten så 
fort som möjligt måste förses med tillförlitlig information om allvarliga hälsorisker 
förknippade med livsmedel, är det viktigt att undvika falskt alarm och meddelanden 
som sprider panik. Det har förekommit fall där åtgärder har vidtagits som påverkat 
en hel produktkategori, när endast en enskild produkt berördes. Såvitt möjligt måste 
information och varningar till allmänheten inriktas på specifika produkter och stå i 
proportion till farans art. 
Kommissionen välkomnar synpunkter på åtgärder som skulle kunna vidtas för att 
förbättra gemenskapens kapacitet att hantera allvarliga och brådskande risker för 
folkhälsan när det gäller livsmedel. 
46-
9.5 5. Nödsituationer som avser radioaktivitet 
I normalfallet (dvs. när inte någon olycka har inträffat) säkerställs skyddet mot 
förorening av livsmedel med radioaktiva ämnen genom rådets direktiv 
80/836/EURATOM, som kommer att upphöra den 13 maj år 2000. Detta direktiv 
ersätts av direktiv 96/29/EURATOM. 
I Tjernobylkatastrofens kölvatten har även ett antal bestämmelser rörande 
olyckssituationer antagits. De bestämmelser som gäller sedan Tjernobylkatastrofen 
fastställs i rådets förordning 737/90 av den 22 mars 1990 och innebär en utökning 
och justering av de bestämmelser som gällde tidigare. Denna förordning gäller till 
och med slutet av mars år 2000. 
Det system som gäller i händelse av framtida olyckor anges i förordning 3954/87 av 
den 22 december 1987 i vilken fastställs att kommissionen i händelse av en olycka får 
införa i förväg fastställda högsta tillåtna strålningsgränsvärden. Denna nödåtgärd kan 
sedan justeras med hänsyn till den berörda händelsens exakta karaktär och 
omfattning. 
Rådets förordning 89/2219/EEG av den 18 juli 1989 förbjuder export av livsmedel 
med en strålningsnivå som överstiger högsta tillåtna nivå i gemenskapen. 
Den 14 december 1987 antog kommissionen beslut 87/600/EURATOM om en 
gemenskapsordning för informationsutbyte i händelse av en nödsituation som medför 
risk för strålning. Enligt denna rutin innefattar informationen även strålningsnivåer 
som uppmätts för livsmedel och dricksvatten. 
9.6 6. Zoonoser 
Enligt definitionen i gemenskapens lagstiftning är zoonoser sjukdomar och 
infektioner som överförs på naturlig väg från djur till människor. De viktigaste 
zoonosema som kan överföras via livsmedel innefattar: 
virussmitta som norwalk och virushepatit A i skaldjur, 
bakteriinfektioner som salmonella och Campylobacter, E. Coli, B. Melitensis, 
tuberkulos, 
bakteriella förgiftningar som stafylokockisk enterotoxikos och botulism, 
protozoiska parasiter, t.ex. Cryptosporidium och toxoplasmos, 
cestoda infektioner som cysticercus bovis eller cysticercus cellulosae, 
nematodinfektioner som trikiner. 
47-
Särskilda gemenskapsbestämmelser har antagits när det gäller olika 
bakterieinfektioner, t.ex. bovin tuberkulos, bovin, ovin eller kaprin brucellos, i syfte 
att kontrollera dem och utrota dem bland djur (och därigenom eliminera dem från 
människor). Dessa program baseras på principen att testa levande djur och på slakt 
av de djur som visar positivt resultat. I vissa fall används vaccinering som en metod 
för att sänka infektionsnivåerna bland djur. Tämligen stora framgångar har gjorts i 
fråga om bovin tuberkulos och brucellos, medan resultaten för ovin och kaprin 
brucellos är sämre. 
All gemenskapslagstiftning rörande hygien hos animalier som är avsedda som 
människoföda innehåller bestämmelser som syftar till att kontrollera de risker som är 
förknippade med spridning av zoonoser från djur till människor. Bestämmelserna kan 
vara specifika, t.ex. kontroll före och efter slakten av djur i slakthus, eller allmänna, 
t.ex. krav på hygiensk konstruktion och drift av anläggningar för 
livsmedelsproduktion och bestämmelser rörande bearbetningsmetoder samt lagrings-
och transporttemperaturer. 
Fömtom dessa vertikala direktiv som direkt eller indirekt kontrollerar zoonoser har 
rådet antagit direktiv 92/117/EEG om skyddsåtgärder mot specifika zoonoser och 
zoonotiska smittämnen hos djur och animaliska produkter för att förhindra utbrott av 
livsmedelsburna infektioner och förgiftningar. Direktivets krav syftar huvudsakligen 
till bevakning och kontroll av allvarliga zoonoser. Medlemsstaterna är skyldiga att 
årligen rapportera förekomsten av zoonosiska infektioner (hos befolkning, husdjur, 
djurfoder och vilt) som registrerats under föregående år. Direktivet stadgar även om 
åtgärder för bevakning, kontroll och slutlig utrotning av vissa spridningsbenägna 
salmonellatyper hos fjäderfäbesättningar. 
Erfarenheterna har visat att vissa av medlemsstaternas tidsfrister för vidtagande av 
vissa åtgärder har varit alltför optimistiska och att vissa tekniska bestämmelser i 
direktivet behöver ses över. 
Kommissionen välkomnar därför synpunkter på tänkbara förbättringar av detta 
direktiv. 
Alternativ för kontroll av zoonoser 
Genom sin natur kan zoonosiska smittämnen förekomma i minst två värdarter. I 
många fall, t.ex. salmonella, kan flera olika värdar vara smittade, även om den 
kliniska sjukdomen inte bryter ut hos alla smittade djur. Av detta följer att kontroll-
och utrotningsprogram kan bli aktuella på olika ställen i smittocykeln och att det kan 
bli aktuellt att använda mer än ett tillvägagångssätt. Förutom de allmänna principerna 
om god hygien på alla nivåer i livsmedelskedjan som tas upp på andra ställen i den 
här grönboken, skulle specifika åtgärder kunna omfatta: 
utrotning av smittämnen i miljön eller djurbesättningarna, 
minskning av antalet infektioner bland djur till en nivå där de inte längre utgör 
en fara för människans hälsa, t.ex. genom bearbetning av djurfoder, 
-48-
vaccineringsprogram, behandling av smittade djur och avlivning av kliniskt 
smittade djur, 
bortskaffande av smittämnen från livsmedelskedjan, t.ex. genom särskild 
behandling under bearbetningen av råämnet så att alla smittämnen förstörs. 
Utrotning är ett dyrt alternativ, inte bara beroende på att man måste organisera 
testprogram som kräver mycket personal och resurser, utan även på att kostnaderna 
för att avliva smittade djur är höga. Alternativet utrotning är beroende både av ett 
tillräckligt känsligt och specifikt test av levande djur, och stöd från jordbruket. 
Framgångar kan dessutom bara förväntas om sjukdomen finns hos ett begränsat antal 
värdar (och ett fåtal smittade vilda djur). Utrotning kan motiveras om sjukdomen, 
t.ex. bovin tuberkulos eller brucellos, utgör en allvarlig fara för folkhälsan, djurhälsan 
eller om den utgör ett ekonomiskt problem. 
Minskning omfattar flera åtgärder inriktade på olika ställen i produktionskedjan för 
levande djur. Metoden används ofta på stadiet före utrotning. Även om det inte är 
avsikten, kan ett samordnat program för att minska antalet sjukdomsfall bland djuren 
få en kraftig påverkan på i vilken utsträckning konsumenten exponeras för 
infektionsrisken. Sådana program kräver i allmänhet en hög grad av samarbete 
mellan jordbrukare, leverantörer, förädlingsindustrin och myndigheter. 
Bortskaffande av smittämnet från livsmedelskedjan innefattar i allmänhet behandling 
av livsmedlet genom en särskild metod, oavsett om smittämnet är närvarande eller 
inte. Detta alternativ är särskilt lämpligt om metoden för att upptäcka smittämnet är 
för dyr eller för otillförlitlig. Bortskaffande kan innebära värmebehandling, torkning, 
konservering, frysning etc. Även om metoden är effektiv så undanröjer den inte faran 
med återsmitta, till exempel kan kokt kött som lagras tillsammans med rått kött ofta 
vara orsak till giftiga epidemier. 
9.7 7. Införandet av en allmän skyldighet att tillse att alla livsmedel är säkra 
och hälsosamma 
Befintlig gemenskapslagstiftning ålägger livsmedelsproducenterna ett antal särskilda 
skyldigheter för att säkerställa att livsmedlen uppfyller de krav som anges i 
gemenskapsbestämmelserna. På nationell nivå har dock vissa medlemsstater gått ett 
steg längre. Förutom att införliva befintlig gemenskapslagstiftning har de också infört 
en allmän skyldighet angående livsmedelssäkerhet i sin inhemska lagstiftning. 
Sålunda är livsmedelsföretagen ålagda att säkerställa att endast livsmedel som är 
säkra, hälsosamma och lämpade för mänsklig konsumtion saluförs. Ett 
livsmedelsföretag som saluför livsmedel som inte är säkra, hälsosamma och lämpade 
för mänsklig konsumtion, begår ett lagbrott i den berörda medlemsstaten och straffas 
för detta. 
Syftet med detta avsnitt är att inbjuda till synpunkter på huruvida det vore lämpligt 
att införa en liknande allmän skyldighet för livsmedelsföretag att säkerställa att 
livsmedel är säkra, hälsosamma och lämpade för mänsklig konsumtion. Det är viktigt 
-49-
att understryka att sådana allmänna skyldigheter avseende säkerhet och hälsa yore en 
skyldighet som livsmedelsföretagen enligt lag skulle ha direkt gentemot de behöriga 
myndigheterna i den berörda medlemsstaten. De skulle således vara helt skilda från 
frågan om producentemas ansvar gentemot konsumenterna för bristfälliga produkter, 
som behandlas i nästa avsnitt. Införandet av en sådan allmän skyldighet skulle vidare 
inte leda till att nya system för anmälan eller förhandsgodkännande från 
medlemsstaterna infördes. 
9.8 7.1 Den nuvarande situationen på gemenskapsnivå 
Även om gemenskapens livsmedelslagstiftning omfattar ett antal särskilda 
skyldigheter för livsmedelsföretagen, innehåller den, med undantag för det allmänna 
produktsäkerhetsdirektivet, för närvarande inte någon allmän rättslig skyldighet att 
endast livsmedel som är säkra, hälsosamma och lämpade för mänsklig konsumtion 
får saluföras. Olika direktiv angriper problemet på olika sätt. I en del vertikala 
hygiendirektiv finns det uttryckliga krav på att vissa produkter skall vara lämpade för 
mänsklig konsumtion. I andra finns det indirekta krav och det allmänna 
hygiendirektivet omfattar krav på att "beredning, bearbetning, tillverkning, 
förpackning, lagring, transport, hantering och utbjudande till försäljning och leverans 
av livsmedel skall ske på ett hygieniskt sätt". 
Artikel 3.1 i direktiv 92/59/EEG om allmän produktsäkerhet ålägger tillverkarna 
skyldighet att endast släppa ut säkra produkter på marknaden. Tvivel har emellertid 
framförts om huruvida produktsäkerhetsbegreppet som fastställs i direktiv 
92/59/EEG skiljer sig från kravet på att livsmedel skall vara säkra, hälsosamma och 
lämpade för mänsklig konsumtion. Livsmedel kan exempelvis vara fyllda med ämnen 
som inte i sig själva utgör någon hälsorisk, och som inte gör livsmedlet osäkert i den 
betydelse som anges i direktiv 92/59/EEG. Likafullt skulle sådana livsmedel normalt 
inte anses lämpade för mänsklig konsumtion. 
Införandet av en allmän skyldighet om livsmedelssäkerhet och -hälsa skulle 
följaktligen tjäna till att förstärka det övergripande konsumentskyddet inom 
gemenskapen genom att uppmuntra alla livsmedelsföretag att införa sina egna interna 
säkerhets- och övervakningsförfaranden. Denna säkerhetsskyldighet skulle också 
kunna hjälpa till att förenkla gemenskapens övergripande livsmedelslagstiftning 
genom att undanröja behovet av mer specificerade bestämmelser på områden där 
allmänna bestämmelser vore tillräckliga för att garantera produktsäkerheten. Det 
vore emellertid också nödvändigt att säkerställa att införandet av en ny skyldighet för 
säkerhet och hälsa inte leder till att nya handelshinder skapas på den inre marknaden. 
Alla åtgärder måste följaktligen vara förenliga med den inre marknadens principer, 
och särskilt fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor. 
9.9 7.2 Räckvidden för den allmänna skyldigheten när det gäller 
säkerhet och hälsa 
50-
För att vara verkningsfull bör en ny allmän skyldighet när det gäller säkerhet och 
hälsa i princip gälla hela näringskedjan från primärproduktion till slutlig försäljning av 
produkten till konsumenten. Hänsyn måste också tas till det faktum att samverkan 
mellan producenter, tillverkare och distributörer blir allt mer komplicerad. Sålunda är 
i många fall exempelvis primärproducenter skyldiga att enligt avtal med tillverkare 
eller distributörer uppfylla vissa kvalitets- eller säkerhetsspecifikationer. Distributörer 
låter i ökad utsträckning produkter produceras under sina egna märkesnamn och 
spelar en avgörande roll inom produktutveckling och design. 
Den nya situationen borde resultera i ett större gemensamt ansvar över hela 
näringskedjan, snarare än ett individuellt ansvar. Varje länk i näringskedjan bör vidta 
nödvändiga åtgärder för att säkerställa livsmedelssäkerhet inom ramen för sin egen 
särskilda verksamhet genom att tillämpa HACCP-principer och andra liknande 
verktyg. När en produkt inte befinns uppfylla en viss standard bör varje enskild länks 
åligganden i kedjan granskas för att kontrollera att var och en på ett riktigt sätt har 
fullgjort sitt ansvar. Det synes exempelvis i princip fel att ställa en livsmedelshandlare 
till svars för en för hög andel livsmedelstillsatser i en konservprodukt som handlaren 
inte har någon kontroll över. Om emellertid kokt skuret kallt kött befinns vara 
mikrobiologiskt förorenat på försäljningsstället, måste ytterligare undersökning 
genomföras för att klarlägga om föroreningen är ett resultat av dålig hygien i 
tillverkningen, avbrott i kylkedjan under distributionen eller undermålig hantering 
och lagring på försäljningsstället. 
Detta väcker frågan om ett försvar grundat på uppvisad aktsamhet. När ett 
livsmedelsföretag släpper ut livsmedel på marknaden som inte följer de säkerhetskrav 
som anges i gemenskapslagstiftning eller nationell lagstiftning kan detta företag bli 
föremål för brottmålssanktioner eller administrativa sanktioner under den berörda 
medlemsstatens lag. I vissa medlemsstater blir de emellertid inte föremål för detta om 
de kan visa att de har vidtagit alla mått och steg som rimligen kan förväntas för att 
säkerställa att livsmedlet uppfyller kraven i lagstiftningen ("aktsamhet"). 
Uppfyllandet av skyldigheten att handla i aktsamhet utgör med andra ord ett absolut 
försvar i en eventuell påföljande rättslig eller administrativ process. I andra 
medlemsstater är aktören dock fortfarande ansvarig även om det faktum att denne 
handlat i aktsamhet beaktas så att den sanktion som utmäts blir mildare. 
Under det förberedande samrådet erhåll kommissionen begäran från ett flertal håll 
om att införandet av en allmän skyldighet när det gäller livsmedelssäkerhet skall 
åtföljas av ett "aktsamhetsförsvar". 
Kommissionen är medveten om att fastställandet av de fakta och omständigheter 
som kan leda till att en aktör blir föremål för brottmålssanktioner eller administrativa 
sanktioner är en komplicerad fråga som i stor utsträckning är beroende av strukturen 
hos olika nationella rättssystem. 
Kommissionen anser emellertid också att beaktande av skyldigheten att ta fullt 
ansvar för att säkerställa livsmedelssäkerhet inom ramen för sanktionssystemet är ett 
viktigt sätt att bekräfta företagens ansvar för att deras produkter följer 
bestämmelserna. Som en konsekvens av detta borde underlåtenhet att uppfylla denna 
skyldighet resultera i hårdare straff när produkter inte följer bestämmelserna, medan 
uppfyllande av skyldigheten borde medföra att företagen till sitt försvar kan hävda att 
-51-
de uppvisat vederbörlig aktsamhet eller att de åtminstone tilldöms ett lindrigare 
straff. 
Frågan om "aktsamhetsförsvar" borde även bedömas i anslutning till möjligheten att 
utvidga räckvidden av säkerhetsskyldigheten till att omfatta även primär produktion. 
Kommissionen välkomnar detaljerade synpunkter i dessa frågor. 
9.10 8. Tillämpning av principen om produktansvar i livsmedelssektorn 
I rådets direktiv 85/374/EEG om tillnärmning av medlemsstatemas lagar och andra 
författningar om skadeståndsansvar för produkter med säkerhetsbrister fastställs 
principen att en producent är ersättningsskyldig för bristande säkerhet hos en 
produkt. Direktivet gäller livsmedel likaväl som andra produkter. Definitionen av en 
produkt i artikel 2 i direktivet utesluter emellertid primära jordbruksprodukter och 
vilt. I direktivet avses med primära jordbruksprodukter produkter som erhålls från 
jordbmk, boskapsskötsel och fiske, medan produkter som genomgått inledande 
bearbetning undantas. Principiellt sett är därför obearbetade jordbruksprodukter och 
vilt undantagna från produktansvarsdirektivets räckvidd, även om medlemsstater kan 
välja att bestämma att även dessa produkter skall omfattas. Hittills har endast 
Finland, Grekland, Luxemburg och Sverige utnyttjat denna möjlighet. 
Under senare år har allt högre krav hörts, särskilt från konsumentorganisationer, på 
att obearbetade primära jordbruksprodukter skall omfattas av 
produktansvarsdirektivets räckvidd. Dessa krav har nyligen ökat som en följd av 
rädslan för BSE. 
Principiellt sett skulle innefattande av obearbetad primär jordbruksproduktion i 
produktansvarsdirektivets räckvidd vara ett viktigt steg för konsumentskyddet i 
gemenskapslagstiftningen. Likafullt bör man inte tro att en sådan utvidgning skulle 
innebära en lösning på alla problem som kan uppstå. I artikel 4 i direktivet anges att 
en person som skadats skall åläggas att bevisa skadan, bristen och orsakssambandet 
mellan brist och skada. Erfarenheterna har visat att det är mycket svårt att spåra den 
exakta källan för utbrott av livsmedelsburna sjukdomar. Ju längre period som 
förflyter mellan exponeringen av det smittade livsmedlet och symptomens 
uppträdande, desto större blir dessa svårigheter. Även om ett samband när det gäller 
BSE-fallet kan bevisas med den nya varianten av Creutzfeldt Jakobs sjukdom, 
innebär den mycket långa inkubationstiden att det förmodligen kommer att bli 
omöjligt att bevisa att en särskild produkt är orsak till skadan. 
En ytterligare fråga rör svårigheterna att spåra livsmedlets urspmng från 
försäljningsstället tillbaka till produktionsstället. Gemenskapen har nyligen vidtagit 
åtgärder för att säkerställa att det går att spåra produkter av nötkreatur tillbaka till 
produktionsstället och det har förts fram förslag om att dessa bestämmelser skulle 
kunna utsträckas till att omfatta även andra animalier. Det behöver också övervägas 
huruvida ytterligare bestämmelser beträffande spårning skall anges i rättsligt 
bindande instrument eller om den bättre täcks av frivilliga instmment. Ett antal av de 
största detaljhandlarna och distributörerna håller enligt uppgift på att utveckla system 
-52-
för att förbättra möjligheterna att spåra livsmedel. I detta sammanhang bör noteras 
att det i artikel 1.3 i produktansvarsdirektivet anges att "om det inte går att fastställa 
vem som har producerat produkten, skall leverantören betraktas som dess 
producent...". 
Under dessa förhållanden synes det som om utvidgningen av 
produktansvarsdirektivets räckvidd till att omfatta obearbetad primär 
jordbmksproduktion inte bör betraktas som ett alternativ till utvecklingen av 
ändamålsenliga produktsäkerhetsbestämmelser och verkningsfulla officiella 
kontrollsystem, utan som en ytterligare självständig åtgärd. Kommissionen 
välkomnar synpunkter på denna fråga. 
9.11 9. Bemötande av nya krav från konsumenthåll 
Det viktigaste målet för gemenskapens livsmedelslagstiftning har hittills varit att 
säkerställa den fria rörligheten för livsmedel inom gemenskapen, främst genom 
harmoniserad livsmedelslagstiftning. Däremot har lagstiftningen inte i någon större 
utsträckning omfattat näringsmässiga frågor eller varit inriktad på att bemöta 
allmänhetens oro. Den här grönboken, som presenteras i ett läge när allmänhetens 
oro för livsmedels- och hälsofrågor är stor, ger tillfälle till en debatt om nya 
tillvägagångssätt, både när det gäller allmän livsmedelspolitik och lagstiftning. 
Livsmedelslagstiftningen är en av hörnstenarna i livsmedelspolitiken och politiken 
rörande näringsmässiga frågor. Den kan spela en viktig roll genom att höja 
medvetenheten hos medborgarna i gemenskapen i fråga om deras inköp av livsmedel, 
kosthållning och tillagning av livsmedel. Den skulle även kunna uppmuntra till 
hälsosammare val, vilket i sin tur ger förbättrad hälsa, färre sjukdomsfall och ökad 
livslängd. För att uppnå dessa mål krävs samordnade insatser från sjukvårdssektorn, 
konsumenterna, statsmaktema, industrin och gemenskapen. 
Kommissionen välkomnar synpunkter på vilket tillvägagångssätt som skall användas 
på gemenskapsnivå när det gäller frågor om hälsa och näring, vilka initiativ som skall 
tas och vilka fall det innebär ändringar av gemenskapens livsmedelslagstiftning. 
Dessutom har konsumenterna blivit allt mer oroade över de metoder som deras mat 
produceras med. Ett växande antal konsumenter önskar säkerställa att den mat som 
de äter produceras på ett miljövänligt sätt och uppfyller krav på god djurhållning. 
Händelser på senare tid, särskilt farhågor för överföring av BSE till människor, har 
fast uppmärksamhet på oron för att vissa produktionsmetoder även kan ha inverkan 
på livsmedelssäkerheten. 
övriga diskussioner har fokuserats på de etiska och miljömässiga konsekvenserna av 
nya vetenskapliga upptäckter som genetiskt modifierade organismer i livsmedel och 
Idoning. 
Gemenskapslagstiftningen innehåller redan en rad bestämmelser som är avsedda att 
bemöta denna oro. Strikta bestämmelser reglerar användningen av 
bekämpningsmedel och veterinära läkemedel i livsmedelsproduktionen för att 
säkerställa att denna hålls på en nivå som är i överensstämmelse med god jordbruks-
-53-
och veterinärsed. Gränsvärden håller på att fastställas för att säkerställa att rester av 
bekämpningsmedel och veterinära läkemedel samt miljö- och jordbruksföroreningar 
inte skall utgöra någon risk för konsumenternas hälsa. Gemenskapen har också 
antagit bestämmelser för god djurhållning. Detaljerna i dessa bestämmelser faller 
utanför denna grönboks räckvidd. De ger likafullt upphov till två betydelsefulla 
frågor som direkt berör livsmedelslagstiftningen: säkerhetsfrågan och frågan om 
konsumentinformation. 
Vad beträffar livsmedelssäkerheten finns det inte något utrymme för kompromisser. 
De föregående avsnitten i denna del beskriver hur riskbedömning och 
riskhanteringstekniker är införlivade i gemenskapens politik på livsmedelsområdet. 
Upprätthållandet av en hög säkerhetsnivå innebär emellertid att det inte vore 
ändamålsenligt att godkänna osäkra livsmedel eller osäkra produktionsmetoder ens 
under märkningskrav. Om de inte är säkra kan de inte tillåtas. 
Vad beträffar märkning krävs i direktiv 79/112/EEG för närvarande att information 
om processer eller behandling endast skall lämnas i märkningen om det är troligt att 
utelämnandet av sådan information skulle ge upphov till förvirring hos konsumenten, 
till exempel vad gäller produkter i pulverform samt frystorkade, djupfrysta, 
koncentrerade eller rökta produkter. Dessutom måste bestrålade livsmedel alltid 
märkas. Gemenskapslagstiftningen kräver emellertid inte märkning av 
produktionsmetoder och processer som inte har någon inverkan på slutproduktens 
egenskaper. Det har nyligen förekommit omfattande diskussioner mellan 
parlamentet, rådet och kommissionen i samband med granskningen av 
kommissionens förslag till förordning om nya livsmedel och nya 
livsmedelsingredienser om i vilken utsträckning systematiska märkningskrav borde 
införas för livsmedel som framställs med hjälp av modem bioteknik. 
Erfarenheterna pekar generellt sett på att när det finns ett genuint intresse från 
konsumentemas sida för mer information om särskilda aspekter på ett livsmedel, 
kommer det önskemålet ofta att uppfyllas genom producentemas och 
distributörernas försorg på frivillig basis, till exempel genom märkning, 
telefonupplysning och Internet. Det kan bli nödvändigt att överväga nya 
gemenskapsåtgärder för att uppmuntra fortsatt utveckling av sådana frivilliga 
åtgärder. I särskilda fall, som märkning av nötkött, kan ytterUgare obligatoriska 
åtgärder vara lämpliga. Kommissionen välkomnar synpunkter på denna fråga. 
10. DEL V 
11. SÄKERSTÄLLANDE AV ETT EFFEKTIVT GENOMFÖRANDE AV BESTÄMMELSERNA 
FÖR DEN INRE MARKNADEN 
11.1 1. Allmänna överväganden 
-54 
Nu när harmoniseringen av nationell livsmedelslagstiftning i stora drag är genomförd 
är det nödvändigt att säkerställa att den inre marknaden fungerar effektivt i syfte 
skapa de fördelar som förutsetts för producenter och konsumenter. 
Behovet av att säkerställa en effektiv förvaltning av den inre marknaden har påpekats 
i Sutherland-rapporten från oktober 1992: "Den inre marknaden efter 1992: Att 
möta utmaningen" och av Europeiska rådet. I en serie meddelanden från 
kommissionen till rådet understryks också vikten av att den inre marknaden förvaltas 
på ett effektivt sätt. Det rör sig om följande dokument: 
Förvaltning av det ömsesidiga erkännandet av nationella regler efter 1992 
(KOM(93) 669 slutlig, 15.12.1993). 
Utveckling av det administrativa samarbetet för tillämpning av 
gemenskapslagstiftning inom ramen för den inre marknaden (KOM(94) 29 
slutlig, 16.2.1994). 
Att få ut så mycket som möjligt av den inre marknaden (KOM(93) 632 slutlig, 
22.12.1993). 
Åtgärdsplan för den inre marknaden (KOM(97) 184). 
På senare tid har rådet för den inre marknaden antagit ett antal resolutioner vilka 
syftar till att säkerställa att de regler som styr den inre marknadens funktion är så 
enkla och direkta som möjligt. Möjligheterna till en förenkling av gemenskapens 
livsmedelslagstiftning diskuteras utförligt i del II och tas här inte upp på nytt. 
Målsättningen med denna del är att se över nuvarande system för säkerställandet av 
ett effektivt genomförande av gemenskapslagstiftning på den inre marknaden, och att 
välkomna förslag till förbättringar. 
11.2 2. Införlivande och tillämpning av gemenskapslagstiftning 
För att säkerställa en väl fungerande inre marknad är det självklart nödvändigt att 
övervaka medlemsstatemas införlivande av gemenskapsdirektiven och att få 
bekräftat att gemenskapsbestämmelserna tillämpas korrekt. Kommissionen har låtit 
göra flera specialstudier av tillämpningen av livsmedelsdirektiven och resultatet av 
dessa studier analyseras för närvarande. Fall av felaktig tillämpning kommer att tas 
upp med de berörda medlemsstaterna. 
Fömtom att gemenskapslagstiftning införlivas i den nationella lagstiftningen, utfärdar 
de nationella myndigheterna ofta instruktioner och riktlinjer för tillämpning för de 
officiella kontrollorganen, särskilt när lagstiftningen är mycket omfattande i sin 
räckvidd. Sådana riktlinjer är till för att säkerställa att lagstiftningen tillämpas 
enhetligt över hela medlemsstaten, och för att lösa praktiska tillämpningsproblem. 
Likafullt kan sådana riktlinjer skapa problem för förvaltningen av den inre marknaden 
när medlemsstater tillämpar olika tolkning av lagstiftningen, med följden att 
bestämmelserna inte tillämpas enhetligt över hela den inre marknaden. Det är därför 
av vikt att öppenhet bibehålls på gemenskapsnivå och att dessa skillnader åtgärdas 
där de uppstår. 
-55-
Under många år har kommissionen använt en informell arbetsmetod som innebär att 
man hanskjuter frågor om införlivandet av gemenskapslagstiftningen till de ständiga 
kommittéerna. Ett liknande förfarande har använts när oförutsedda problem har dykt 
upp under införlivandet av lagstiftningen. I många fall har dessa diskussioner 
utmynnat i en överenskommelse mellan de berörda myndigheterna i medlemsstaterna 
och kommissionen om hur lagstiftningen skall tolkas eller tillämpas. Kommissionen 
anser att detta är ett användbart förfarande som bör fortsätta och att kommitténs 
slutsatser bör bli mer lättillgängliga för berörda parter, underförstått att sådana 
slutsatser inte har någon formell rättslig status och att i händelse av 
meningsskiljaktigheter det slutgiltiga ansvaret för tolkningen av 
gemenskapslagstiftningen ligger hos domstolen. 
I öppenhetens intresse bör slutligen samtliga berörda parter uppmuntras att öppet 
diskutera införlivandet och tillämpningen av gemenskapslagstiftningen i ett fomm där 
medlemsstaterna kan rådfrågas och där olika sociala och ekonomiska intressen får 
möjlighet att uttrycka sin uppfattning. I detta syfte välkomnar kommissionen 
synpunkter på om det är önskvärt att sammankalla regelbundna möten med 
representanter från medlemsstaterna, producenterna, industrin, handeln och 
konsumenterna för att diskutera allmänna frågor rörande införlivandet av 
gemenskapslagstiftning. Särskilda frågor som rör bristande överensstämmelse mellan 
nationell lagstiftning och gemenskapslagstiftning skulle emellertid inte omfattas av 
dessa möten, utan även fortsättningsvis hanteras i enlighet med kommissionens 
fastställda förfaranden. 
11.3 3. Kontroll och genomförande 
I enlighet med fördraget ligger ansvaret för kontroll och genomförande av EG-
bestämmelser i första hand hos de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna. 
Gemenskapslagstiftningen har följt den traditionella praxisen i medlemsstaterna som 
fastställer särskilda bestämmelser för inspektion av animalier och mer allmänna 
principer för inspektion av andra livsmedel. 
Gemenskapens huvudsakliga roll på kontrollområdet är inte att ersätta de kontroller 
och genomförandeåtgärder som utförs av medlemsstaternas behöriga myndigheter, 
utan att kontrollera på vilket sätt de genomför den relevanta lagstiftningen i 
respektive länder. 
För att säkerställa att de kontrollåtgärder som vidtas på gemenskapsnivå är 
oberoende och effektiva har kommissionen genomfört ändringar i de avdelningar 
som sysslar med kontrollåtgärder och har lämnat ett meddelande till rådet och 
Europaparlamentet om kommande politik på området. Med tanke på 
kontrollåtgärdemas viktiga bidrag till effektivt genomförande av gemenskapens 
lagstiftning, som innebär gemensamma ansträngningar från kommissionens och de 
nationella myndighetemas sida, välkomnar kommissionen synpunkter från berörda 
parter på den nya politiken. 
-56 
11.4 3.1 Veterinära kontroller 
Lagstiftningen avseende kontroller på veterinärområdet, av animalier, är fullt 
harmoniserad på gemenskapsnivå genom vertikala direktiv som anger 
kontrollbestämmelser för varje produkt eller produktgrupp (färskt kött, hönskött, 
köttprodukter, fisk och fiskeriprodukter, mjölk och mjölkprodukter osv.). Dessa 
bestämmelser ses för närvarande över med målsättningen att skapa en kodifierad, 
förenklad version (se del H, avsnitt 8.1). 
I den befintliga kontrollhierarkin är producenten i första hand ansvarig för att 
producera livsmedel som är lämpade för mänsklig konsumtion. De nationella 
kontrollmyndigheterna är ansvariga för den dagliga tillämpningen av 
gemenskapsregler för berörda produkter och kommissionen är i sin tur ansvarig för 
kontrollen av att de nationella myndigheterna tillämpar gemenskapsreglema effektivt 
och enhetligt. Det kommer att bli nödvändigt att granska den nuvarande 
uppdelningen av ansvaret för livsmedelskontrollen. Den frågan måste 
uppmärksammas både som ett led i den pågående förenklingen av 
veterinärlagstiftningen och mot bakgrund av kommissionens interna genomgång av 
sina kontroll- och inspektionsavdelningar. 
Kommissionen finansierar regelbundna kurser som samlar veterinärinspektörer från 
flera medlemsstater för att samordna deras tillvägagångssätt beträffande 
tillämpningen av gemenskapslagstiftningen. 
Kommissionens gemenskapskontor för veterinär och fytosanitär inspektion och 
kontroll har varit ansvarigt för kontroller på plats i medlemsstaterna och i tredje land 
som exporterar djur eller animalieprodukter till gemenskapen. Kontoret har nyligen 
överförts till generaldirektorat XXIV Konsumentpolitik och har bytt namn till "EG-
kontoret för kontroll av produktkvalitet". Kontorets uppgift består av att övervaka 
de nationella kontrollmyndigheters arbete genom att kontrollera genomförandet av 
relevant gemenskapslagstifhing snarare än att fungera som ersättning för de 
nationella kontrollmyndigheterna. Kontoret kan för närvarande bara utföra en del av 
de uppgifter det åläggs i gemenskapslagstiftningen. 
Kommissionen har undersökt kontorets roll, ansvar och driftsätt. Resultatet har 
överlämnats i ett meddelande till rådet och Europaparlamentet. 
11.5 3.2 Övriga officiella kontroller av livsmedel 
I gemenskapslagstiftningen anges de allmänna principerna för den officiella 
kontrollen av livsmedel. Kontrollen består av inspektion, provtagning och analys, 
inspektion av personalhygien, undersökning av skriftligt dokumentationsmaterial och 
undersökning av kontrollsystem som satts upp av företag. Inspektionen skall omfatta 
samtliga stadier i produktion, tillverkning, import till gemenskapen, bearbetning, 
lagring, transport, distribution och handel. Produkter som är avsedda att 
vidarebefordras till en annan medlemsstat skall kontrolleras med samma noggrannhet 
som produkter som är avsedda för att släppas ut på marknaden i den berörda 
-57-
medlemsstaten, och en produkt får inte undantas från kontroll bara därför att den är 
avsedd för export från gemenskapen. 
Förfaranden för administrativt samarbete mellan medlemsstaterna har dessutom 
utvecklats när det gäller frågor som är förknippade med kontroll och tillämpning för 
att säkerställa att nödvändiga kontroller utförs effektivt och enhetligt över hela 
gemenskapen. Kommissionen upprättar följaktligen varje år ett samordnat program 
för kontroll av livsmedel. Medlemsstaterna utbyter statistiska uppgifter rörande 
driften av kontrollsystem, antalet inspektioner som har utförts och karaktären hos de 
överträdelser som beivrats. De behöriga myndigheterna i medlemsstaterna är ålagda 
att bistå varandra med administrativ assistans i alla övervakningsförfaranden som har 
anknytning till rättsliga bestämmelser och kvalitetsstandarder tillämpliga på livsmedel 
och vid handläggningen av alla överträdelser av livsmedelslagstiftning. Utbyte mellan 
nationella livsmedelsexperter sker inom Karolus-programmet. Dessutom har en liten 
centraliserad livsmedelskontrollenhet för gemenskapen inrättats för att kontrollera 
enhetligheten och effektiviteten i nationella kontrollsystem. Dessa inspektörer 
genomför för närvarande sitt program för första besök hos alla medlemsstater. 
Målsättningen med denna verksamhet är att underlätta förvaltningen av den inre 
marknaden genom att upprätta ett ömsesidigt förtroende mellan nationella 
inspektörer och sålunda undanröja behovet av att upprepa kontroller av produkter 
som producerats i andra medlemsstater. 
Det bör dock understrykas att medlemsstatemas officiella inspektionsorgan har 
begränsade resurser och inte kan inspektera varje sats av varje produkt på en 
marknad där värdet av livsmedelskonsumtionen uppskattas till runt 500 miljarder 
ecu. 
Systematisk, officiell inspektion skulle dessutom inte vara ändamålsenligt mot 
bakgrund av de kvalitets- och säkerhetskontrollförfaranden som utvecklats i 
industrin under senare år. 
Av detta skäl koncentreras officiell inspektion i alla industrialiserade länder allt mer 
på relevansen och tillförlitligheten hos företagens egna interna kontrollförfaranden 
för att nå målen om produktöverensstämmelse. Detta innebär en effektivare 
användning av offentliga medel eftersom inspektionsmyndigheterna kan koncentrera 
sina ansträngningar på de företag vars verksamhet ger anledning till oro, och minska 
antalet officiella kontroller i de företag som har infört tillförlitliga och ändamålsenliga 
system. 
Om en säkerhetsskyldighet infördes för livsmedelsföretag skulle det därför te sig 
lämpligt att i gemenskapsbestämmelserna innefatta ett allmänt krav på att de 
officiella inspektionsorganen skall fastställa hur ofta inspektioner skall genomföras 
och hur omfattande de skall vara. Detta beslut bör inte enbart grundas på den risk 
som är förknippad med hvsmedlen och driften i fråga, utan också på 
ändamålsenligheten och tillförlitligheten hos de interna kontrollförfaranden som 
företaget infört för att säkerställa och kontrollera att hvsmedlen följer de standarder 
som krävs. Genom att tillämpa dessa principer skulle de allmänna bestämmelserna 
om inspektion av livsmedel bringas i överensstämmelse med artikel 8 i det allmänna 
direktivet om livsmedelshygien i vilket anges att alla hvsmedelsanläggningar skall 
-58-
inspekteras med en regelbundenhet som är anpassad till de risker som är förknippade 
med anläggningen. Vid användningen av nya kontrollsystem skall dessutom 
vederbörlig hänsyn tas till nya hjälpmedel som utvecklas av industrin, såsom 
färskhetsindikatorer som används för att visa om det har förekommit avbrott i 
kylkedjan vid distributionen av en produkt. 
Slutligen har farhågor uttryckts för bristen på öppenhet när det gäller 
livsmedelsinspektion och livsmedelskontroll, och konsumentemas bristande tillgång 
till inspektionssystemens arbete. Dessa farhågor har behandlats i kommissionens 
meddelande om konsumenthälsa och livsmedelssäkerhet. 
11.6 4. Sanktioner 
I kommissionens meddelande om sanktionemas roll vid genomförandet av 
gemenskapslagstiftning avseende den inre marknaden (KOM(95) 162 slutlig) drog 
den slutsatsen att de sanktioner som fastställts av medlemsstaterna för överträdelse 
av lagstiftningen avseende den inre marknaden skall motsvara de sanktioner som 
anges i motsvarande bestämmelser i nationell lagstiftning samt vara verkningsfull, 
rimlig och avskräckande. Dessa allmänna principer bekräftades av rådet för den inre 
marknaden i dess resolution av den 6 juni 1996. Det verkar därför som om dessa 
principer kommer att införas i gemenskapens livsmedelslagstiftning. Kommissionen 
välkomnar synpunkter i denna fråga. 
11.7 5. Förvaltning av den inre marknaden på områden som inte har 
harmoniserats 
På områden som inte har harmoniserats på gemenskapsnivå ger domstolens praxis en 
grundval för säkerställande av fri rörlighet för livsmedel. Det viktigaste instrumentet 
för förvaltningen av den inre marknaden är fortfarande principen om ömsesidigt 
erkännande, som är ett resultat av domstolens rättspraxis efter Cassis de Dijon­
domen. 
I sitt tolkningsmeddelande har kommissionen lagt fram sin tolkning av principerna 
rörande den fria rörligheten för livsmedel mot bakgrund av domstolens rättspraxis. I 
kommissionens meddelande från 1989 om fri rörlighet för livsmedel inom 
gemenskapen, anger exempelvis kommissionen sin tolkning av de regler som gäller i 
frånvaro av gemenskapslagstiftning. Medlemsstaterna är skyldiga att tillåta livsmedel 
på sitt territorium som lagligen är producerade och utsläppta på marknaden i andra 
medlemsstater. I frånvaro av harmoniserade bestämmelser på gemenskapsnivå, får 
import och utsläppande på marknaden av sådana livsmedel endast begränsas när 
detta: 
kan påvisas vara nödvändigt för att tillfredsställa tvingande krav (folkhälsa, 
skydd av konsumenten, rättvis handel, miljöskydd), 
står i proportion till syftet, 
-59-
är det sätt att nå detta syfte som utgör minst hinder för handel. 
I dessa meddelanden beskrev kommissionen även de viktigaste problemen som rör 
den fria rörUgheten för Uvsmedel, nämligen: 
handelsbeteckning (dvs. den benämning under vilken det importerade livsmedlet 
får säljas), 
förekomsten av tillsatser i Uvsmedel. 
De viktigaste problemen som beskrevs i meddelandena tycks därefter i stort sett ha 
blivit lösta, antingen som en följd av harmonisering av lagstiftning eller som ett 
resultat av utvecklingen av domstolens rättspraxis. Emellertid har andra 
problemområden växt fram, t.ex. de som nämns i del II, avsnitt 8. 
Fram till i dag har kommissionen förfogat över följande två huvudverktyg för 
förvaltningen av den inre marknaden på områden som inte har harmoniserats: 
Granskning av förslag till nationella tekniska bestämmelser som har anmälts i 
enkghet med direktiv 83/189/EEG (behandlas i del H, avsnitt 7). 
Undersökning av klagomål om att medlemsstaterna överträder de bestämmelser 
om fri rörlighet av varor som anges i artikel 30-36 i fördraget. Trots en viss 
förtegenhet från industrins sida när det gäller att föra fram formella klagomål till 
kommissionen, är det fortfarande livsmedelssektorn som svarar för det högsta 
antalet klagomål som mottas av kommissionen enligt artikel 30-36 i fördraget. 
Kommissionen har vidtagit åtgärder för att rationalisera och påskynda 
handläggningen av klagomål. Därtill utgör möjligheten att dra klagomål inför 
nationeU domstol, och om så erfordras erhålla ett förhandsbesked från EG-
domstolen i enlighet med artikel 177, ett alternativt tillvägagångssätt. 
Från den 1 januari 1997 har kommissionen tillgång till en ny betydelsefull mekanism 
för förvaltningen av den inre marknaden. I enlighet med bestämmelserna i 
Europaparlamentets och rådets beslut om ett förfarande för ömsesidigt utbyte av 
information om nationella åtgärder som avviker från principen om fri rörlighet för 
varor inom gemenskapen, åläggs medlemsstaterna, på de villkor som anges i 
beslutet, att informera kommissionen om åtgärder som inkräktar på den fria 
rörUgheten för en produkttyp eller produktmodell som lagligen produceras eller 
utsläpps på marknaden i en annan medlemsstat. Den fortgående anpassningen till 
detta nya förfarande ger kommissionen en betydligt bättre bild av den verkliga 
situationen på den inre marknaden, och gör det möjligt för den att vidta lämpliga 
korrigeringsåtgärder när så behövs. 
Kommissionen välkomnar synpunkter på den fria rörUgheten för Uvsmedel på 
områden som inte har harmoniserats, särskilt humvida ovan beskrivna principer har 
blivit fullt genomförda på nationeU nivå, och fortfarande är aktuella. 
60-
12. DEL VI DEN YTTRE DIMENSIONEN 
12.1 1. Allmänna överväganden 
Konsekvenserna av gemenskapens livsmedelslagstiftning begränsar sig inte till enbart 
gemenskapen. I enlighet med EES-avtalet tillämpas gemenskapens 
livsmedelslagstiftning i Norge och Island, och kommer inom kort att tillämpas i 
Liechtenstein. Medlemskandidaterna i Central- och Östeuropa och Cypern håller på 
att anpassa sin lagstiftning för att tillämpa gemenskapsbestämmelser som en 
förberedelse för sin anslutning till gemenskapen. TuUunionavtalet mellan 
gemenskapen och Turkiet omfattar harmonisering av lagstiftning och förhandlingarna 
med Schweiz befinner sig också på ett långt framskridet stadium. Ett antal länder 
utanför gemenskapen använder också gemenskapslagstiftningen som modell för sin 
egen lagstiftning, vilken ofta väl speglar berörda internationella standarder som anges 
i Codex Ahmentarius. 
Den inre marknadens principer gäller även varor från tredje land som har satts i fri 
rörlighet. Sådana produkter måste uppfylla samtliga krav som anges i 
gemenskapslagstiftningen för produkter som tillverkas inom gemenskapen. För 
animaliska och vegetabiliska Uvsmedel finns det särskilda veterinära och fytosanitära 
inspektions- och intygsförfaranden som vidtas på införselorten till gemenskapen, och 
särskilda kontroUer avseende kvalitetsstandarder för obearbetade frukter och 
grönsaker avsedda för import och export. Kommissionen utför även inspektioner i 
tredje land. 
I andra fall finns det inte några särskilda förfaranden för inspektion och utfärdande av 
intyg för import och export. Kontroll av produkter genomförs slumpmässigt på 
införselorten eUer destinationsorten och importörernas verksamhet kan också bU 
föremål för kontroll. Bättre samordning av importkontrollen kan behöva övervägas. 
Det är också värt att påminna om att Uvsmedel finns med på den förteckning över 
produkter som mer specifikt täcks av kontroUer som utförs enligt rådets förordning 
(EEG) 339/93 om kontroU av att produkter som importeras från tredje land är i 
överensstämmelse med reglerna för produktsäkerhet. 
Fömtom att gemenskapen är en betydande importör av Uvsmedel, är den också en 
betydande exportör av Uvsmedel. Gemenskapens handelsbalans för 
livsmedelsprodukter beräknas 1996 uppvisa ett överskott på mer än 10 miljarder ecu. 
Under dessa förhållanden är det viktigt att säkerstäUa att gemenskapens egen interna 
lagstiftning ger våra viktigaste handelspartners ändamålsenlig försäkran, och att vår 
export inte utsätts för omotiverade restriktioner när det gäUer att få tiUgång till 
marknader utanför gemenskapen. 
På senare år har betydande förändringar ägt mm i det multUaterala handelssystem 
som gäUer för Uvsmedel och i de bUaterala relationerna meUan gemenskapen och dess 
viktigaste handelspartners. 
61-
12.2 2. Den multilaterala dimensionen 
Både de förändringar som nyUgen införts genom WTO-avtalen och de som rör 
Codex Alimentarius inverkar på Uvsmedelslagstiftningen. 
12.3 2.1 WTO-avtalen 
Ett flertal av de avtal som slöts vid slutet av Uruguayrundan har haft betydande 
inverkan på livsmedelssektorn. Jordbruksavtalet har avgörande inverkan på villkoren 
för den internationella hvsmedelshandeln. Genomförandet av avtalet om 
handelsanknutna aspekter på immaterieUa rättigheter kommer att underlätta det 
internationella erkännandet av ursprungsbeteckningar och särartsskydd som har 
godkänts i enlighet med berörda gemenskapsförordningar. Det är emellertid 
ändringarna i avtalet om tekniska handelshinder (TBT-avtalet) och det nya avtalet 
om sanitära och fytosanitära bestämmelser (SPS-avtalet) som kommer att få de 
viktigaste konsekvenserna för gemenskapens Uvsmedelslagstiftning. 
Dessa båda avtal är utformade för att förhindra teknisk lagstiftning avsedd att skydda 
mänsklig hälsa eUer säkerhet, skydda människors, djurs eUer växters hälsa eUer liv, 
skydda konsumenter mot vilseledande metoder och skydda miljön, vilken används 
för att skapa, eUer resulterar i, omotiverade hinder för internationell handel. 
Gemenskapen är en fullvärdig part i bägge avtalen, som därför gäller både 
gemenskapslagstiftning och lagstiftning som antas av medlemsstaterna. 
Avtalen uppmuntrar WTOs medlemmar att delta fullt ut i utvecklingen av 
harmoniserade internationella standarder som syftar till att minska handelshinder som 
uppstår på grund av motstridiga nationella bestämmelser. Om en medlem iakttar de 
standarder, riktlinjer och rekommendationer som utfärdas av relevanta internationella 
organisationer när den antar en bestämmelse, anses bestämmelsen i fråga vara i 
Överensstämmelse med avtalet. Bägge avtalen tillerkänner emellertid också partema 
rätt att, i egenskap av suveräna enheter, anta bestämmelser som innebär ett mera 
långtgående skydd än vad som anges i relevanta internationella standarder, under 
förutsättning att dessa bestämmelser inte medför någon omotiverad begränsning av 
den internationella handeln. 
För att uppmuntra öppenhet anges i bägge avtalen att förslag till bestämmelser som 
kan inverka på den internationella handeln i förväg skall anmälas, för på så sätt ge 
övriga WTO-medlemmar möjlighet att lämna synpunkter på dem. 
TBT-avtalet gäUer för alla produkter, inklusive jordbruksprodukter, och omfattar 
alla bestämmelser som kan inverka på den internationeUa handeln. Det gäller 
emeUertid inte sanitära eller fytosanitära bestämmelser enUgt definitionen i SPS-
avtalet. 
För att uppnå målen anges i avtalet ett antal principer: de avtalsslutande statemas 
bestämmelser skall ha ett legitimt syfte, de bestämmelser som antas skall vara 
ändamålsenliga eller stå i proportion till dessa syften, det får inte finnas alternativ 
-62-
som skulle förorsaka mindre störningar i den intemationeUa handeln, och det får inte 
förekomma någon diskriminering. 
De syften på livsmedelsområdet som, i enlighet med TBT-avtalet, kan motivera att 
bestämmelser som avviker från relevanta intemationeUa standarder antas av en 
avtalsslutande part innefattar: hinder för metoder som kan vara vilseledande 
(vilseledande information), skydd av mänsklig hälsa eUer säkerhet, skydd av djurs Uv 
eUer hälsa, och miljöskydd. 
Motiveringen för bestämmelser som antas för att uppnå dessa legitima syften kan 
innefatta vetenskapliga och tekniska uppgifter, berörda bearbetningsmetoder eUer 
produktens slutliga användning. 
SPS-avtalet gäller bestämmelser: 
för skydd av djur eUer växters Uv och hälsa mot risker som härrör från införsel, 
framkallande eUer spridning av farsoter, sjukdomar, sjukdomsbärande 
organismer, sjukdomsframkallande organismer, 
för skydd av människors eUer djurs Uv och hälsa mot risker som härrör från 
tillsatser, föroreningar, gifter eUer sjukdomsalstrande organismer i maten, 
för skydd av mänskligt Uv och mänsklig hälsa mot risker som härrör från 
sjukdomar som överförs av växter, djur eUer produkter av dessa, eller från 
införsel, framkallande eller spridning av farsot. 
för att förebygga eUer begränsa annan skada från införseln, framkaUandet eUer 
spridningen av farsot. 
Huvudsyftet med SPS-avtalet är att upprätthålla en medlemsstats suveräna rätt att 
hålla den nivå på hälsoskyddet som den bedömer som lämplig, men att säkerställa att 
dessa suveräna rättigheter inte missbrukas i protektionistiska syften och inte medför 
onödiga hinder för internationell handel. 
De bestämmelser som medlemsstaterna antar för att nå den skyddsnivå de valt måste 
vara gmndade på en bedömning av hälsoriskerna som beaktar tiUgänglig 
vetenskaplig bevisning, processer och produktionsmetoder, inspektion, 
provtagnings- och testmetoder, och, när det gäller växters och djurs Uv och hälsa, 
relevanta ekonomiska faktorer. 
Bestämmelser får inte innebära godtycklig eUer orimlig diskriminering av 
medlemsstater där identiska eUer liknande förhållanden råder. De får inte begränsa 
handeln mer än vad som är nödvändigt för att uppnå en ändamålsenlig skyddsnivå 
med beaktande av tekniska och ekonomiska förutsättningar. Medlemsstaterna får 
införa eUer bibehålla bestämmelser som medför en högre skyddsnivå än vad som 
skulle uppnås med bestämmelser som grundas på intemationeUa standarder, riktlinjer 
eUer rekommendationer om det finns vetenskapliga skäl för detta, eUer som en 
konsekvens av den skyddsnivå medlemsstaten bedömer vara lämphg. 
TiU skillnad från TBT-avtalet hänvisas i SPS-avtalet särskilt till en del av de 
intemationeUa organisationer vars standarder, riktlinjer eUer rekommendationer anses 
vara relevanta. Dessa är, när det gäUer Uvsmedelssäkerhet, Codex Alimentarius-
63 
kommissionen, för djurhälsa och zoonoser, IntemationeUa byrån för bekämpande av 
smittsamma husdjurssjukdomar, och för växthälsa, intemationeUa 
växtskyddskonventionen. 
WTO-medlemmar som inte uppfyller relevanta intemationeUa standarder kan 
hanteras på bland annat följande sätt: 
De WTO-medlemmar som anser att nationella bestämmelser, som anmäls tUl 
dem i enlighet med anmälningsförfarandena, står i strid med SPS- och TBT-
avtalen, kan begära en motivering. 
NationeUa bestämmelser kan tas upp i de kommittéer som är ansvariga för 
förvaltningen av avtalen. I SPS-avtalet fastställs till exempel att när det gäller 
lagstiftning som har ett avgörande inflytande på internationell handel, vilken 
skall förtecknas av förvaltningskommittén, måste en medlemsstat som 
underlåter att följa en internationell standard lägga fram sina skäl för 
kommittén. 
Tvister kan lösas av särskilda paneler som inrättats inom ramen för WTO. 
12.4 2.2 Utvecklingen inom Codex Alimentarius 
Livsmedels- och jordbruksorganisationen (FAO) och Världshälsoorganisationen 
(WHO) inrättade 1962 en gemensam FAO/WHO-kommitté angående Codex 
Alimentarius för att utarbeta standarder, rekommendationer och riktlinjer i syfte att 
skydda konsumentemas hälsa, säkerstäUa god handelssed och underlätta 
intemationeU handel. Codex hade 146 medlemsländer 1994. Den har fastställt 237 
standarder för Uvsmedelsråvaror och 41 regler om god hygien och god 
livsmedelsteknik. 185 bekämpningsmedel har utvärderats vilket lett till fastställandet 
av 3 274 gränsvärden för bekämpningsmedelsrester. Dessutom har 760 olika 
livsmedelstillsatser och 25 föroreningar utvärderats tillsammans med 54 
veterinärläkemedel. 
En konferens i mars 1991 om livsmedelsstandarder, kemikalier i Uvsmedel och 
intemationeU handel, organiserad av FAO och WHO i samarbete med GATT, 
byggde vidare på erfarenheterna från GATT för att planera den framtida 
utveckUngen av Codex Alimentarius och ett nytt SPS-avtal. 
SPS-avtalet ger intemationeU referensstatus åt de standarder, riktlinjer och 
rekommendationer och regler om god hygien som antagits av Codex. 
Codex har påbörjat en genomgripande översyn av sina metoder och förfaranden så 
att den skall kunna uppfylla den roU som den tilldelats i enlighet med SPS. Detta har 
lett till ett antal reformer för att förbättra effektiviteten i förferandena för utarbetande 
och antagande av standarder. Dessutom håUer innehåUet i ett stort antal Codex-
standarder på att ses över för att ta hänsyn tiU de nya WTO-avtalen. FörhåUandet 
mellan Codex och SPS-avtalet behöver emeUertid ytterUgare förtydUgas och förfinas. 
64-
Gemenskapen har för avsikt att spela en konstmktiv roU i utformningen och 
genomförandet av dessa nya metoder, att sträva efter en hög skyddsnivå på hälso-
och konsumentskyddet och att säkerställa att den har tillräckUga resurser för detta. 
12.5 2.3 Konsekvenserna för gemenskapen av denna utveckling 
Denna utveckling får en rad följder för gemenskapens verksamhet på 
livsmedelsområdet. 
1. Gemenskapen kommer på intemationeU nivå i ökad utsträckning att avkrävas 
vetenskaplig motivering för sina bestämmelser. De förslag som anges ovan om 
förberedande samråd med de vetenskapUga kommittéerna bör även övervägas 
som förslag i samband med de förändringar som krävs av gemenskapen på 
internationell nivå. 
2. Eftersom gemenskapen måste kunna motivera bestämmelser som avviker från 
relevanta intemationeUa standarder, är de viktigt att beakta den intemationeUa 
dimensionen i gemenskapens vetenskapUga bedömningsarbete. Ledamöterna i 
gemenskapens vetenskapliga kommittéer måste kunna samarbeta med andra 
koUeger, särskilt inom ramen för intemationeUa kommittéer med vetenskapUga 
experter såsom gemensamma expertkommittén för livsmedelstillsatser (JEFCA) 
och gemensamt möte om bekämpningsmedelsrester (JMPR), som är ansvariga 
för de vetenskapliga bedömningar av faror som utgör den vetenskapliga 
grundvalen för utformningen av Codex-standarder. IntemationeUa bedömningar 
av särskilda faror bör, i förekommande fall, så långt som möjligt beaktas, 
emellertid utan att gemenskapen behöva göra avkall på sin skyddsnivå. 
3. Det nya läget innebär inte bara en utmaning för gemenskapen, utan också ett 
tillfälle att säkerställa att de nya bestämmelser som vidtas av våra viktigaste 
handelspartners också stämmer överens med deras internationella åtaganden. 
För att utnyttja detta tillfälle på bästa sätt måste gemenskapen vara beredd att 
tillhandahålla nödvändiga resurser för att granska de bestämmelser som 
utformas av våra handelspartners. Detta kan endast ske genom ett nära 
samarbete mellan kommissionen, medlemsstaterna och de vars intressen direkt 
berörs, särskilt gemenskapsproducenter och -industri. 
4. Gemenskapen måste också kunna delta fullt ut i de förhandlingar inom Codex 
Alimentarius och andra fora som leder till antagandet och godkännandet av 
internationella standarder. Gemenskapens fuUa deltagande är väsenthgt när det 
gäller att säkerställa att gemenskapens intressen tillvaratas vid utarbetandet av 
intemationeUa standarder som kommer att användas som referens vid 
bedömningen av lagligheten hos gemenskapens egen lagstiftning. Den 
nuvarande situationen där gemenskapen är en fullvärdig part i WTO-avtalen, 
men endast beviljas observatörstatus vid utarbetandet av internationella 
standarder inom Codex, utgör ett oacceptabelt missförhållande som måste 
rättas till snarast möjligt genom beviljande av fullt medlemskap åt gemenskapen 
i Codex AUmentarius. Ett förslag i denna riktning har lagts fram inför rådet som 
-65 
har givit kommissionen mandat att påbörja förhandlingarna med Codex-
sekretariatet. 
Mot bakgrund av gemenskapens behörighet på området för växtskydd och med 
beaktande av målen för IntemationeUa växtskyddskonventionen, deltar 
kommissionen på samma sätt i översynen av konventionen och har för avsikt att 
följa den. 
Som en naturlig följd av detta bör gemenskapens deltagande i intemationeUa 
vetenskapUga ansträngningar ökas när det gäller att bedöma befintliga faror. 
Direktiv 93/5/EEG om vetenskapligt samarbete skapar redan en grundval för 
gemenskapsorganens deltagande i intemationeUt vetenskapligt samarbete. I 
förslaget till Femte ramprogrammet ingår ett sådant ökat deltagande. 
12.6 3. Den bilaterala dimensionen 
Den globala utvecklingen skapar också en allmän ram inom vilken enskilda länder 
även kan underteckna sina egna bilaterala avtal. Artikel 4 i SPS-avtalet uppmuntrar 
utvecklingen av bilaterala likvärdighetsavtal och Codex Alimentarius kommitté för 
import/exportintyg för Uvsmedel och inspektionssystem förbereder också riktlinjer 
för att uppmuntra utvecklingen av bilaterala avtal. Dessa avtal gör det möjligt att 
utvärdera de områden där de regler och garantier som erhålls genom officiella 
inspektions- och intygsförfaranden anses likvärdiga, med andra ord anses skapa 
samma grad av skydd, även om de kan skilja sig åt. Erkännande av likvärdighet 
hjälper tiU att underlätta handel genom att förenkla handelsvillkoren mellan de 
undertecknande staterna. 
Sådana avtal är särskilt nödvändiga när lagstiftningssystemen grundas på 
genomförande av förebyggande åtgärder, som de som bygger på HACCP-principer, i 
samband med tillverkning och beredning. Bevis på att systemet tillämpas kan endast 
erhållas genom att inspektion utförs vid företagen och inte enbart genom besiktning 
av den färdiga produkten. 
Dessa avtal gör det även möjligt att hantera officiella inspektionsresurser mera 
effektivt utan att nivån på konsumentskyddet sänks, genom att undvika onödiga 
upprepningar av inspektion som redan har utförts på ett vederbörligt sätt av 
exportlandet. De kan dessutom underlätta tekniskt samarbete mellan olika länder på 
forskningsområdet, vid utformningen av hvsmedelsbestämmelser, och vid kontroller 
och utfärdande av intyg. 
I detta sammanhang bör det påpekas att rådet den 21 september 1992 antog ett 
beslut som ger kommissionen fullmakt att förhandla fram avtal mellan gemenskapen 
och vissa länder utanför denna om ömsesidigt erkännande när det gäller bedömning 
av överensstämmelse. Vidare har kommissionen, på grundval av andra mandat från 
rådet, inlett förhandlingar när det gäUer bUaterala veterinära och fytosanitära 
likvärdighetsavtal. Ett avtal med Nya Zeeland har ingåtts och undertecknats av rådet. 
Ett förslag tiU avtal med Tjeckien har färdigställts och överlämnats tiU rådet. 
FörhandUngar pågår med andra handelspartners, till exempel Australien, Kanada och 
-66-
Förenta staterna, sydamerikanska länder, i synnerhet Argentina, Chile och Umguay 
samt associerade länder i Central- och Östeuropa. 
För att underlätta utvecklingen av likvärdighetsavtal utanför det veterinära och 
fytosanitära området bör en komplettering övervägas av befintUga bestämmelser om 
officiell kontroU med åtgärder som syftar till att: 
säkerställa att inspektionen av import- och exportprodukter följer 
intemationeUa bestämmelser, särskilt genom att beakta humvida de står i 
proportion till farorna på det sätt som föreslås ovan och genom att medge att 
avtal som erkänner likvärdighet övervägs, 
göra det möjligt för den speciella grupp av gemenskapstjänstemän som är 
ansvariga för bedömning och kontroU av de officiella 
livsmedelskontrollsystemens likvärdighet och effektivitet i medlemsstaterna, i 
enlighet med direktiv 93/99/EEG, att också samarbeta med medlemsstaterna 
vid bedömning och inspektion av de officiella kontroUsystemen i länder utanför 
gemenskapen inom ramen för förhandlingar om och förvaltning av ett avtal som 
erkänner likvärdighet. 
Dessutom upprätthåller gemenskapen flera bilaterala kontakter med sina 
största handelspartners om reglering av livsmedelssektorn, inklusive den 
transatlantiska dialogen. 
67-
ISSN 1024-4506 
KOM(97) 176 slutlig 
DOKUMENT 
SV 03 06 01 10 
Katalognummer : CB-C0-97-196-SV-C 
ISBN 92-78-19515-4 
Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer 
L-2985 Luxemburg