KOMMISSIONENS MEDDELANDE OM EUROPEISKA UNIONENS FRAMTID - STYRELSEFORMERNA I EU - FÖRNYELSE AV GEMENSKAPSMETODEN

Europeiska rådets möte i Laeken kommer att inleda en ny fas i den europeiska integrationen.

Europeiska unionen, som skapades för sex stater, omfattar idag femton och kan i framtiden komma att samla ett trettiotal länder. Unionen har utvidgat sin verksamhet. Den gemensamma valutan, samarbetet i rättsliga frågor och i säkerhets-, och utrikes- och försvarspolitik har kompletterat den ekonomiska verksamheten. De femtio år som förflutit har varit femtio år av konkreta verk. Resultaten är påtagliga, vilket till exempel euron vittnar om, men helheten har efterhand blivit mindre enhetlig. Den framgång man haft i att nå försoning mellan Europas folk, som är grunden för den europeiska integrationen, har inneburit att de ursprungliga politiska ambitionerna förlorats ur sikte. Medborgarna har genom Europeiska unionen fått fred, stabilitet och välstånd, men konfronteras nu med ett maskineri som de inte förstår.

Samtidigt har världen förändrats. Handelsutbytet har ökat avsevärt och de utvecklade ländernas rikedom har vuxit, framför allt tack vare den nya teknikens utveckling. Samtidigt ökar orättvisorna mellan och inom staterna och miljön förstörs. Attackerna den 11 september visade hur sårbar demokratin och friheten är. Det är endast genom integration som européerna kan påverka utvecklingen i världen, under förutsättning att de talar med en enda röst. För att ta itu med dessa nya problem måste Europas stater och folk sluta sig närmare samman.

Till dessa objektiva förändringsfaktorer kommer utvidgningen av unionen. I Nice fattade medlemsstaterna i december de nödvändiga besluten för att ur teknisk synvinkel kunna trygga de nya staternas anslutning. Men varken syftet med den europeiska integrationen eller omfattningen av det vi vill åstadkomma tillsammans diskuterades. De förändringar som Nicefördraget innebar gör det faktiskt inte möjligt att på medellång och lång sikt ta itu med de åtgärder som måste vidtas för den europeiska integrationen i den utvidgade unionen. Stats- och regeringscheferna kom därför redan i Nice överens om att inleda nya reformer som skulle förberedas genom en bred diskussion.

Debatten under de första månaderna visade att medborgarna tycker att det är viktigt med kulturell mångfald, gemensamma värderingar och en europeisk social modell. De vill att Europa spelar en aktiv internationell roll. Det handlar därför om att infria förväntningarna på EU och få till stånd en mer komplett union som tydligare bejakar sina mål.

Vid Europeiska rådets möte i Laeken måste lämpliga initiativ tas så att denna process kan fortsätta. Ett sådant initiativ är att sammankalla ett konvent som skall förbereda den framtida reformen av unionens fördrag. Genom detta nya och viktiga arbetssätt, som Europaparlamentet och kommissionen har förespråkat i flera månader, kommer företrädare för staterna och för kommissionen att sammanföras med folkvalda på europeisk och nationell nivå.

Kommissionen anser att konventets uppgift är att utarbeta trovärdiga riktlinjer för fortsatt politisk, ekonomisk och social integration i en utvidgad Europeisk union.

Kommissionen kommer att bidra med det som krävs för arbetet i konventet, i övertygelsen om att Europeiska unionen kan förbli sin historia trogen men att den samtidigt måste moderniseras. Kommissionens mål med de kommande reformerna är att förnya "gemenskapsmetoden". Denna metod speglar en union av stater och folk. Den ger en överstatlig inramning som samtidigt respekterar de stater som ingår i unionen. Genom denna metod kombineras förhandlingar mellan staterna och uttryck för folkviljan med verksamhet i starka och permanenta institutioner. Kommissionen har redan i vitboken om styrelseformerna i EU föreslagit vissa åtgärder för "en förnyelse av gemenskapsmetoden" som kan börja tillämpas redan innan fördragen omarbetas. Kommissionen har för avsikt att fortsätta denna diskussionen inom ramen för debatten om institutionernas roll.

I den nya fas som inleds i Laeken, som när det gäller fördragen är ett oskrivet blad, kommer kommissionen att utnyttja gemenskapsandan för att framhäva det allmänna europeiska intresset framför nationella intressen och kortsiktiga åtgärder. Kommissionen kommer att förespråka en viss Europatanke som är ambitiös och modern, men som är trogen de ursprungliga principer som ligger till grund för den europeiska integrationens framgång.

I detta meddelande redogörs endast för hur kommissionen ser på Europeiska rådet i Laeken. Kommissionen hoppas att Laekenförklaringen skall ge tillfälle att precisera hur och i vilken anda konventets medlemmar bör arbeta, så att diskussionerna ger svar på två grundläggande frågor: Vad vill vi göra tillsammans- Hur kan den demokratiska legitimiteten och de europeiska institutionernas effektivitet öka-

För att kunna ta itu med dessa frågor måste de europeiska ledarna visa verklig politisk vilja. Erfarenheterna av den europeiska integrationen, medborgarnas förväntningar och de krav som globaliseringen ställer visar tydligt att det inte finns någon annan väg än en ny, målmedveten politisk och demokratisk fördjupning av integrationen. I denna riktning kommer kommissionen att bidra till konventets arbete.

Ett annat sätt att bygga Europa

Framtidens Europeiska union kan inte formas utan stöd från medborgarna och engagemang från ansvariga politiker på nationell och europeisk nivå. De måste skapa förståelse för EU:s mervärde i en tid då det låga deltagandet i valen till Europaparlamentet tyder på ett visst ointresse för de europeiska institutionerna i hela Europa.

Det har därför visat sig nödvändigt att redan i utformningsstadiet grunda de framtida institutionella reformerna på en så bred samsyn som möjligt. Enligt den förklaring som fogats till Nicefördraget skall en bred och djup diskussion sättas igång. Ett informellt nät av berörda organisationer - ett verkligt forum för Europas framtid - skall bidra till tankarna kring de framtida institutionella reformerna. För att detta skall lyckas rekommenderar kommissionen att det redan nu skapas en konkret länk mellan detta forum och det framtida konvent som skall utarbeta reformerna.

Om Europeiska rådet i Laeken fastställer riktlinjerna från det informella mötet i Gent, kommer ett konvent att sammankallas i början av nästa år. Det kommer att samla företrädare för regeringar och nationella parlament från de femton medlemsstaterna och kandidatländerna, liksom företrädare för Europaparlamentet och Europeiska kommissionen. Det förefaller viktigt att Ekonomiska och sociala kommittén får en aktiv observatörsroll i konventet på samma sätt som Regionkommittén. Därigenom kommer konventet att vara öppet för diskussioner i forumet för unionens framtid liksom för de europeiska regionernas problem.

Konventet ansvarar för att visa att Europeiska unionen kan byggas på ett annorlunda sätt. Det får inte misslyckas. Konventet måste lyssna till de förväntningar som ställs på EU och visa att det kan få fram trovärdiga förslag för att fördjupa det europeiska projektet och för öka den demokratiska legitimiteten och våra institutioners effektivitet. Resultatet av konventet måste leda till lösningar på dessa frågor. Om konventet lyckas kommer kommissionen att vara den första att begära att den regeringskonferens som skall revidera fördragen tar hänsyn till detta.

Kommissionen rekommenderar därför att särskild uppmärksamhet fästs vid organisationen av konventet, som dock har inspirerats av det sätt som stadgan om de grundläggande rättigheterna utarbetades på, men som strävar efter vidare och mer politiska mål. Vad beträffar konventets ordförandeskap bör naturligtvis valet falla på en person med oomtvistad europeisk auktoritet som regelbundet rapporterar till Europeiska rådet om hur diskussionerna fortskrider. För att kunna arbeta effektivt bör ordföranden assisteras av ett mindre presidium och ett operativt sekretariat. Erfarenheterna från förhandlingarna om stadgan om de grundläggande rättigheterna visar på fördelarna med att eftersträva samförstånd, vilket dock inte innebär att enhällighet måste uppnås. Om kvaliteten på konventets arbete skall bibehållas anser emellertid kommissionen att man inte får underlåta att föra fram dominerande tendenser och mer enskilda ståndpunkter. Det är naturligtvis viktigt att rekommendationerna till den framtida regeringskonferensen är så ambitiösa, konkreta och sammanhängande som möjligt. Kommissionen kommer inte att nöja sig med en halvdan samstämmighet.

Kommissionen kommer att bidra med sina förslag till konventets arbete. Den betonar vikten av att avsluta regeringskonferensen före valen till Europaparlamentet 2004, så att valen inte äger rum innan reformen av fördragen har avslutats, när osäkerhet råder om Europeiska unionens och dess institutioners framtida utveckling.

Utmaningar för de kommande reformerna

I Niceförklaringen anges bland annat följande fyra diskussionsfrågor: de nationella parlamentens roll, förenklingen av fördragen, den ställning stadgan om de grundläggande rättigheterna skall inta och den mer exakta avgränsningen av Europeiska unionens och medlemsstaternas befogenheter. Detta är viktiga frågor, men de räcker inte för att ange vad som står på spel när det gäller de framtida reformerna. Hur kan man ställa frågan om befogenheter utan att fundera över vad unionens medlemsländer vill göra tillsammans- Hur kan man undersöka de nationella parlamentens roll utan en vidare inriktning på de europeiska institutionernas legitimitet och effektivitet- Ett snävt sätt att närma sig de fyra teman som fastställdes i Nice skulle försvaga konventets trovärdighet. Av den anledningen menar kommissionen att Laekenförklaringen bör vidga frågornas omfång. Under konventet måste man i alla hänseenden ta hänsyn till innehållet i den allmänna diskussionen och tillåta konventets samtliga deltagare att framföra sina synpunkter på de frågor de anser vara väsentliga.

Befästa det europeiska projektet

Oavsett om det gäller ekonomiska och sociala framsteg, unionens ökade internationella engagemang, skyddet av medborgerliga rättigheter, införandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa eller utvecklingen av ett gemensamt regelverk, ger de övergripande målen i artikel 2 i Fördraget om Europeiska unionen sällan upphov till diskussion. Däremot går åsikterna ibland isär när det gäller hur dessa mål skall förverkligas, vilket visas av motståndet mot att ta bort vetorätten och i ännu högre grad av de undantag som finns i de befintliga fördragen.

Utvidgningen kommer att öka skillnaderna inom unionen redan på grund av att antalet medlemsstater ökar. Konventet måste ta upp vissa frågor om vilka åtgärder man tillsammans måste vidta. Naturligtvis är det inte fråga om att be konventet tänka ut hur våra gemensamma politikområden skall utvecklas. I enlighet med de förfaranden som anges i fördragen kommer kommissionen att fortsätta att till lagstiftaren lägga fram förslag till förändringar som tycks nödvändiga.

Konventet måste dock bedöma om unionen förfogar över lämpliga instrument för att förverkliga sina mål. Alla är överens om att Europeiska unionen skall ta upp internationella monetära och finansiella diskussioner på ett sammanhållet sätt, men är vi verkligen organiserade så att våra ståndpunkter uttrycks på ett kraftfullt och framför allt stabilt sätt- På samma vis förhåller det sig med utrikespolitiken, där vikten av att uttala sig med en enda röst inte behöver understrykas. Ger fördragen oss möjlighet att handla i överensstämmelse med våra intressen när det gäller den ekonomiska politiken och skattepolitiken, tillvaratagandet av den europeiska sociala modellen eller det polisiära och rättsliga samarbetet- När det gäller skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen, anser en del precis som kommissionen att det vore lämpligt att inrätta en europeisk åklagarmyndighet.

Med dessa exempel vill kommissionen endast att understryka vikten av att se över våra instrument, våra åtgärdsmedel och vår organisation, för att bedöma om de räcker till för att förverkliga de mycket allmänna mål som fastställs i fördraget och som samtliga medlemsstater ställt sig bakom.

Det kommer att vara till särskilt stor nytta att på detta sätt i förväg ha tänkt igenom det europeiska projektet, när man preciserar i vilken anda och i vilket syfte konventet, i enlighet med Niceförklaringen, bör fastställa och vidmakthålla en mer exakt avgränsning av befogenheter, i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen. Det ligger i själva verket i allas intresse att inte ifrågasätta den övergripande samstämmigheten och resultaten av femtio års europeisk integration. När det europeiska projektet nått en viss mognad finns det dock all anledning att noggrant undersöka hur det ligger till med våra nuvarande befogenheter för att om nödvändigt omdisponera dem. Det är under alla omständigheter lämpligt att sträva efter en så rationell befogenhetsfördelning som möjligt mellan unionen och medlemsstaterna, att klargöra denna befogenhetsfördelning och att fundera över hur befogenheterna utövas och hur subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna respekteras.

Unionen kan utöva sina befogenheter endast med anledning av att den genom fördragen, som ratificerats av varje medlemsstat enligt nationella förfaranden, tilldelar unionen uppgifter och medel att agera. När unionen inte är ensam behörig skall den respektera subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, dvs. handla välbetänkt och inte vidta någon åtgärd som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de mål som unionen satt upp. Denna metod är inte ifrågasatt.

Men varken omsättningen av principerna i olika fördragsbestämmelser eller deras tillämpning följer en enhetlig logik. I det allmänna intresset anpassar unionen sina insatser efter behoven. Det är därför svårt att teoretiskt beskriva omfattningen av de befogenheter som unionen utövar på de områden där även medlemsstaterna är behöriga. Risken med att upprätta förteckningar över behörighet skulle för övrigt vara att de kan utgöra hinder för den kommande utvecklingen i den europeiska integrationen. Kommissionen rekommenderar därför att särskild vikt läggs vid kontrollen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, enligt vilka åtgärderna skall vidtas på lämpligaste nivån.

Vidare bör konventet granska hur fördragen tilldelar befogenheterna, liksom beslutsförfarandena och de rättsmedel som föreskrivs för utövandet av dessa befogenheter. Det skulle då vara möjligt att utarbeta modeller för tilldelning av befogenheter och att rationalisera dem. Unionen skulle därmed förfoga över några modeller för att anpassa den nuvarande fördelningen av befogenheter mellan unionen och medlemsstaterna till vad som krävs beroende på hur det europeiska projektet utvecklas.

En annan fråga som är förknippad med utformningen av det europeiska projektet är förenklingen av fördragen, vilken bör göra det möjligt att samla de viktigaste bestämmelserna i fördragen i en enda grundläggande text. Övriga bestämmelser bör samlas i ett annat dokument. Kommissionen tog ställning i den riktningen i sitt meddelande av den 12 juli 2000 [1] om den rapport som utarbetats vid Europeiska universitetsinstitutet i Florens. Ett grundfördrag som är utarbetat på detta sätt skulle vara begripligare och genom en sådan åtskillnad skulle det bli lättare att revidera, vilket är nödvändigt för Europeiska unionen som snart kommer att omfatta ett trettiotal medlemsstater.

[1] Ett grundfördrag för Europeiska unionen - Meddelande från kommissionen av den 12 juli 2000 [KOM(2000) 434].

Förenklingen får inte innebära att de politiska val som inspirerat fördragsredaktörerna ifrågasätts, men man måste medge att vissa av dessa val gör våra fördrag särskilt komplexa. Det räcker att nämna de alltför många instrumenten och beslutsförfarandena, undantagen för vissa medlemsstater, liksom samexistensen av gemenskapsförfaranden och förfaranden av mellanstatlig karaktär. Kommissionen utesluter dock inte att arbetet i konventet kan leda till att vissa av dessa val ses över. Man skulle då behöva klargöra dessa politiska faktorer innan förenklingsarbetet sätter igång.

Stadgan om de grundläggande rättigheterna borde få plats i våra på så vis omarbetade fördrag. En text som formellt erkänner de fri- och rättigheter som redan följer av medlemsstaternas konstitutionella traditioner och deras internationella och europeiska åtaganden kan inte ha en annan ställning. Även om vissa tekniska frågor bör diskuteras närmare skulle detta ge våra fördrag en stark politisk enhetlighet och en struktur som följer en logik som lätt skulle förstås av medborgarna.

Genom att klarlägga befogenheterna, förenkla fördragen och införa stadgan om de grundläggande rättigheterna i gemenskapens rättsordning har en konstitutionell process inletts. Efter femtio års europeisk integration anser nu kommissionen att det är dags att undersöka möjligheten att förse unionen med en grundläggande text och fundera över hur en sådan text skulle kunna antas och revideras.

Öka den demokratiska legitimiteten och de europeiska institutionernas effektivitet

Vilka institutioner behövs för att driva det europeiska projektet- Gemenskapssystemet tillgodoser i hög grad den nuvarande unionens behov, men det behöver ses över både vad gäller demokratisk legitimitet och effektivitet. Kommissionen anser att konventet inte kan studera de nationella parlamentens roll utan att fundera över våra gemensamma institutioners demokratiska legitimitet och över den balans som måste bibehållas mellan dem.

Europaparlamentets lagstiftande roll bör förstärkas och reglerna för val av parlamentsledamöterna anpassas i enlighet med vad som redan idag anges i fördraget, i syfte att föra väljare och valda närmare varandra och förstärka de europeiska politiska partiernas roll. Rådets lagstiftande funktion måste fastställas tydligare. Ett första enkelt steg skulle kunna vara att göra en tydlig och öppen åtskillnad mellan rådets lagstiftande och verkställande funktioner. Rådets möten bör vara öppna för allmänheten när det fullgör sina lagstiftande funktioner. Kommissionen bör koncentrera sig på sina strategiska uppgifter och framhäva sin rätt att ta initiativ. Vidare bör fördelarna och nackdelarna med en eventuell förändring i sättet att utse ordförande för kommissionen noggrant utvärderas, samtidigt som man håller i minnet den mycket specifika roll som det nuvarande systemet ger kommissionen i det allmänna europeiska intresset.

Frågan om de nationella parlamentens roll bör tas upp i denna diskussion om helheten. Idag godkänner de nationella parlamenten ratificeringen av fördragen. Deras deltagande i konventet kommer att ge dem möjlighet att i ett tidigt skede medverka i processen med att omarbeta fördragen. De utövar även en enligt nationella traditioner mer eller mindre omfattande kontroll över de regeringsföreträdare som deltar i rådets arbete. Genom det protokoll som fogats till Amsterdamfördraget ökade de nationella parlamentens information om förslagen till gemenskapslagstiftning.

Det vore lämpligt att fortsätta förbättra dessa åtgärder och söka efter de mest effektiva metoderna, såväl på nationell nivå som på gemenskapsnivå, så att de nationella parlamenten inte står främmande för de europeiska besluten. Men gemenskapssystemets samlade effektivitet bör bibehållas, vilket inte skulle bli fallet om en ny lagstiftande församling inrättades.

Med avseende på effektiviteten bör man utvidga tillämpningsområdet för majoritetsbeslut, vilket man inte riktigt lyckades med i Nicefördraget.

Samma strävan efter effektiviteten fordrar att våra olika institutioners respektive roller klargörs. I det institutionella systemet måste man därför återskapa en verklig verkställande funktion och förbättra samarbetet med medlemsstaterna för utarbetande och genomförande av den gemensamma politiken. Lika nödvändigt är det att klargöra vad som verkligen tillhör lagstiftningsområdet, så att den europeiske lagstiftaren inriktar sig på att fastställa generella normer och inte i detalj kodifierar hur de skall genomföras.

Vad beträffar institutionernas funktion har Europeiska kommissionen inlett en omfattande förvaltningsreform, som är tänkt att utsträckas till kollegiet när Nicefördraget träder i kraft och antalet kommissionsledamöter ökar. Förbättringen av rådets verksamhet hör till de nödvändiga reformerna. Konventet bör även diskutera Europeiska rådets roll, som bör inrikta sitt arbete på allmänna riktlinjer som utarbetas på ett öppnare och mer kollektivt sätt inom den institutionella ramen. Reformerna av arbetsmetoder framtvingar inte nödvändigtvis fördragsändringar och vitboken om styrelseformerna i EU betonar för övrigt vikten av att redan nu förbättra unionens verksamhet.

Slutsats

Den europeiska integrationen, som har sitt ursprung i konflikterna i världen under 1900-talet, är fortfarande lika angelägen. Medborgarna ger uttryck för viss tveksamhet och oro när det gäller EU, men den allmänna debatten visar att de känner ett starkt behov av en gemensam politik på olika områden. De kräver åtgärder på europeisk nivå och vill att Europa skall vara bättre organiserat för att kunna ta itu med de utmaningar som globaliseringen innebär och hantera de internationella kriserna, ett Europa som kan hantera migrationsströmmarna och som är enhetligare när det gäller ekonomisk politik och sysselsättningspolitik.

Europeiska unionen kan infria dessa förväntningar genom den politiska vilja som ledarna givit uttryck för på högsta nivå vid Europeiska rådets möten och genom ett mycket specifikt institutionellt system som styrs av regler för lagstiftning och förfaranden, där de europeiska frågorna är föremål för diskussioner som är öppna för alla och där besluten gäller för alla.

I arbetet med att uppnå den nuvarande integrationen på europeisk nivå har gemenskapsmetoden lyckats avvika från mönstret för mellanstatligt samarbete, utan att man varit tvungen att i de gemensamma europeiska institutionerna införa nationella modeller som skulle vara olämpliga med hänsyn till de olika konstitutionella traditionerna i medlemsstaterna. Metoden har visat sig vara effektiv och bör därför behållas, men den måste öka sin demokratiska legitimitet. De framtida reformerna av fördragen bör därför inriktas på att förnya gemenskapsmetoden. Kommissionen kommer att bidra till arbetet i konventet för det allmänna intresset i överensstämmelse med den roll som den tilldelats enligt fördragen.