SV (...PICT...)|EUROPEISKA KOMMISSIONEN| Bryssel den 12.7.2010 SEK(2010) 835 slutlig KOMMISSIONENS ARBETSDOKUMENT SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN som åtföljer förslaget till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV …/…/ EU om insättningsgarantisystem [omarbetning] och KOMMISSIONENS RAPPORT TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om översyn av direktiv 94/19/EG om system för garanti av insättningar KOM(2010) 368 KOM(2010) 369 SEK(2010) 834 KOMMISSIONENS ARBETSDOKUMENT SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN som åtföljer förslaget till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV …/…/ EU om insättningsgarantisystem [omarbetning] och kommissionens rapport till Europaparlamentet och rådet om översyn av direktiv 94/19/EG om system för garanti av insättningar 1. INLEDNING Ingen bank, vare sig den har starka finanser eller befinner sig i trångmål, har tillräckligt med likvida medel för att kunna betala ut alla eller en betydande del av insättningarna på en och samma gång. Det är därför banker är känsliga för risken för uttagsanstormningar om insättarna tror att deras pengar inte är säkra och försöker ta ut alla sina insättningar samtidigt. Sedan 1994 har direktiv 94/19/EG om system för garanti av insättningar inneburit att EU:s alla medlemsstater har ett skyddsnät för insättare. Om en bank läggs ned ersätter systemet insättarna upp till en viss nivå. Det aktuella läget när det gäller insättningsgarantier är fragmenterat: det finns omkring 40 olika insättningsgarantisystem inom EU som omfattar olika grupper av insättare, har olika ersättningsnivåer och medför olika finansiella skyldigheter för bankerna. Systemen har dessutom visat sig vara underfinansierade när det har uppstått finansiell stress. Bristerna i detta fragmenterade system fick Europaparlamentet och rådet att begära en omfattande översyn av direktivet om system för garanti av insättningar. Översynen ingår i ett paket om kompensationssystem inom finanssektorn som omfattar insättningsgarantisystem, försäkringsgarantisystem och investerarskydd. 2. PROBLEMFORMULERING 2.1. Skillnader i täckningsnivå och garantins omfattning Den ”minimala harmonisering” som tillämpades i direktiv 94/19/EG ledde till att det uppstod stora skillnader mellan täckningsnivåerna inom EU (allt ifrån 50 000 euro i vissa stater till 103 291 euro i Italien). I samband med den senaste finansiella krisen ledde okoordinerade höjningar av täckningsnivåerna inom EU till att insättare snabbt flyttade sina pengar till banker i länder med en högre insättningsgaranti och därmed tömde bankerna på likvida medel i tider av finansiell stress. Även när läget är stabilt kan insättare på en fragmenterad marknad emellertid välja det starkaste insättarskyddet i stället för den bästa produkten, vilket riskerar att snedvrida konkurrensen på den inre marknaden. För närvarande kan medlemsstaterna undanta flera typer av insättare från skydd. Detta är av särskild betydelse för de 20 miljoner små och medelstora företag som utgör 99,8 procent av alla företag i EU och vars förtroende är avgörande för den finansiella stabiliteten. Skillnaderna är också stora när det gäller vilka insättningar som omfattas av insättningsgarantisystemen (t.ex. insättningar i andra än EU-valutor, strukturerade produkter och skuldcertifikat). Tidsödande kontroller av vilka som uppfyller villkoren för att garantin ska gälla kan också försena utbetalningen. 2.2. Otillfredsställande utbetalningsförfaranden och information till insättare För närvarande måste utbetalningar till insättare ske inom tre månader efter det att en bank har gått i konkurs. Efter 2010 måste utbetalningsfristen förkortas till mellan fyra och sex veckor. Även denna utbetalningsfrist kan leda till uttagsanstormningar eftersom många insättare inte har tillräckliga medel för att täcka sina löpande utgifter (mat, räkningar etc.) för mer än några dagar framåt i tiden. Alla problem som uppstår före och under utbetalningsförfarandet (däribland bristen på korrekt information till insättarna) undergräver insättarnas förtroende. Insättarna kan också tveka att sätta in sina pengar i andra banker om de inte vet hur andra insättningsgarantisystem fungerar eller hanterar utbetalningar. En annan svår fråga gäller möjligheten att kvitta insättningarna mot insättarens skulder (t.ex. bolån) i samma bank eller att ställa en motfordran på insättaren (t.ex. för hela bolånet), vilket för närvarande är tillåtet i 22 medlemsstater. Detta kan minska eller i extrema fall leda till att utbetalningen från insättningsgarantisystemet helt uteblir och kan därmed orsaka uttagsanstormningar när insättarna försöker få ut alla sina pengar. Att fastställa skulder och räkna av dem mot insättningar är dessutom tidsödande och riskerar att försena utbetalningen. 2.3. Olämplig finansiering av insättningsgarantisystem I 21 medlemsstater betalar banker idag regelbundna avgifter på förhand, medan de i sex medlemsstater bidrar först efter en konkurs (i efterhand). De maximala tillgängliga resurserna för insättningsgarantisystemen uppgår till mellan 27 miljoner euro och 8,1 miljarder euro, medan de garanterade insättningarna i EU motsvarar cirka 5,7 biljoner euro. Det innebär att vissa insättningsgarantisystem är underfinansierade och inte skulle klara av ens en medelstor banks konkurs. Om insättningsgarantisystemen inte har tillräckliga medel kan det dröja länge innan insättarna får någon ersättning, om de får någon alls. Enbart finansiering i efterhand är starkt procykliskt eftersom det tömmer bankerna på likvida medel i tider av finansiell stress, vilket kan få negativa konsekvenser för ekonomin (genom att bankerna stramar åt sin kreditgivning). Dessutom kan banker som inte betalar avgifter på förhand få avkastning på dessa medel och därmed få en konkurrensfördel jämfört med sina konkurrenter i medlemsstater vars insättningsgarantisystem finansieras med förhandsavgifter. Bankernas risker beaktas inte heller när avgifterna beräknas. Det kan av riskovilliga banker uppfattas som en konkurrensnackdel och som ett hinder för en sund riskhantering. Det kan också göra det finansiella systemet mer sårbart och leda till s.k. adverse selection. 2.4. Begränsat gränsöverskridande samarbete mellan insättningsgarantisystem Fragmenteringen inom EU leder till en ojämn riskspridning som innebär att sämre finansierade insättningsgarantisystem skulle drabbas hårdare av en bankkonkurs än bättre finansierade insättningsgarantisystem. Detta förvärras dessutom av bristen på solidaritet mellan systemen. Skattebetalarna blir därför tvungna att träda in om ett insättningsgarantisystem har otillräckliga finansiella resurser. Det är normalt banktillsynsmyndigheterna som beslutar om en bank ska räddas eller om insättningsgarantin ska utlösas. Fragmenteringen när det gäller insättningsgarantisystem ger därför inte tillsynsmyndigheterna några incitament att hitta den lösning som är bäst för alla som har insättningar i en bankkoncern eller som tar hänsyn till de eventuella konsekvenserna för den finansiella stabiliteten i alla medlemsstater som berörs. 2.5. Begränsat mandat för insättningsgarantisystemen Befogenheterna att vidta åtgärder i samband med bankkriser är fördelade mellan flera nationella myndigheter (tillsynsmyndigheter, centralbanker, regeringar, rättsliga myndigheter samt – i 11 medlemsstater – insättningsgarantisystemet) och skiljer sig åt mellan de nationella systemen. Detta gör gränsöverskridande avveckling av banker ineffektiv. Medlen för utbetalning av ersättning i ett insättningsgarantisystem som har rätt att avveckla banker är inte spärrade mot att användas för bankavvecklingsändamål. Detta kan försvåra deras viktigaste uppgift att snabbt betala ut ersättning om en bank går i konkurs. För närvarande är ömsesidiga och frivilliga insättningsgarantisystem undantagna från direktivet. Insättare har oftast ingen fordran på sådana system, vilket gör dem sårbara om systemet inte klarar en konkurs och banken i fråga inte är medlem i ett insättningsgarantisystem som omfattas av direktivet. 3. SUBSIDIARITET Det krävs EU-åtgärder för att se till att banker som är verksamma i mer än en medlemsstat omfattas av liknade krav när det gäller insättningsgarantisystem i syfte att skapa gemensamma spelregler, förhindra omotiverade kostnader för fullgörande vid gränsöverskridande verksamhet och därmed främja ytterligare integration av den inre marknaden. Inom flera områden (t.ex. täckningsnivå, utbetalning och finansiering) kan medlemsstaterna inte uppnå harmonisering på egen hand, utan det krävs att många olika befintliga regler i de nationella rättssystemen harmoniseras, vilket är lättare att uppnå på EU-nivå. Detta har bekräftats i direktivet om system för garanti av insättningar Skäl 17 i direktiv 2009/14/EG och skäl (onumrerade) i direktiv 94/19/EG. .[1] Skäl 17 i direktiv 2009/14/EG och skäl (onumrerade) i direktiv 94/19/EG. 4. MÅL Direktivets viktigaste mål är att upprätthålla den finansiella stabiliteten genom att förebygga uttagsanstormningar och skydda insättarnas tillgångar. Den inre marknadens principer, t.ex. gemensamma spelregler för banker inom EU, måste dessutom upprätthållas och bankers frihet att besluta om de vill bedriva verksamhet direkt i en annan medlemsstat eller inrätta filialer eller dotterbolag måste förbli oinskränkt. 5. PRIORITERADE POLICYALTERNATIV OCH FÖRVÄNTADE KONSEKVENSER Med tanke på att minimal harmonisering har visat sig vara ineffektiv för att skydda insättarnas tillgångar och dessutom inte är förenlig med fördragets målsättning om en väl fungerande inre marknad har en lösning med maximal harmonisering valts för att skapa gemensamma spelregler för alla medlemsstater. 5.1. Täckningsnivå och garantins omfattning Att bibehålla det nuvarande synsättet, dvs. den fasta täckningsnivå på 100 000 euro som ska ha införts i alla medlemsstater från slutet av 2010 skulle, jämfört med att sänka eller öka täckningsnivån, vara ett stort framsteg när det gäller att stärka insättarskyddet utan att på ett oproportionerligt sätt öka kostnaderna för banker och insättare. Jämfört med de täckningsnivåer som tillämpades före krisen skulle det innebära att mängden garanterade insättningar ökar från 61 procent till 72 procent av de ersättningsberättigade insättningarna, och att även antalet fullständigt garanterade insättningar ökar från 89 procent till 95 procent av de ersättningsberättigade insättningarna. En täckningsnivå på 100 000 euro förefaller vara optimal eftersom fördelarna i fråga om kostnad och nytta av att införa en täckningsnivå som är högre än 100 000 euro skulle vara mycket begränsade. Om man tar hänsyn till en lämplig täckningsnivå för vissa händelser i livet och nuvarande fastighetspriser kan det dock vara berättigat att fastställa en högre täckningsnivå för så kallade tillfälliga stora insättningar som har att göra med vissa specifika händelser i livet (och fastighetstransaktioner). Samtidigt kan undantag från den fasta täckningsnivån hindra ett smidigt och snabbt utbetalningsförfarande. Det kan även ha inverkningar på den inre marknaden om insättare väljer banker med det bästa insättningsgarantisystemet i stället för den lämpligaste produkten. Dessa risker kan minskas om garantin för sådana insättningar tidsbegränsas. När det gäller de insättare som uppfyller kraven har en fullständig harmonisering av garantins omfattning visat sig vara den mest effektiva lösningen för att skapa gemensamma spelregler. Om finansinstitut utesluts skulle det innebära att man måste beakta de obetydliga belopp som täcks för dem. Att utesluta myndigheter förefaller vara kostnadseffektivt eftersom de lätt kan få tillgång till andra finansiella resurser. Att täcka alla företagsinsättningar (dvs. inklusive de återstående 1,3 procent av företagen utöver de småföretag och mikroföretag som nu täcks och som utgör 98,7 procent av alla företag i EU) skulle spara avsevärda resurser och tid för att kontrollera företagens storlek under utbetalningsförfarandet. Det skulle därmed avsevärt påskynda utbetalningarna och öka insättarnas förtroende för insättningsgarantin. Insättningar i andra än EU-valutor bör omfattas av garantin – till skillnad från skuldcertifikat och strukturerade produkter som inte är återbetalningsbara i sin helhet. Det skulle förhindra att banker favoriseras som obligationsemittenter framför andra utgivare än banker. Det skulle också förkorta utbetalningsfristen och minska de administrativa kostnaderna för att kontrollera vilka som är ersättningsberättigade, samtidigt som det endast skulle leda till en liten höjning av bankens avgifter till garantisystemen. 5.2. Utbetalningsfrist, villkor och information till insättare För att bibehålla insättarnas förtroende och undvika uttagsanstormningar måste utbetalningsfristen förkortas väsentligt – helst till sju kalenderdagar (efter en övergångsperiod). En sådan kort utbetalningsfrist är bara möjlig om vissa villkor uppfylls, exempelvis genom att det införs vissa skyldigheter för tillsynsmyndigheter (att involvera insättningsgarantisystemen på ett tidigt stadium genom att informera dem om att en bank riskerar att gå i konkurs), för insättningsgarantisystem (att verkställa utbetalningar utan att det krävs ansökningar från insättare) och för banker (att de ska märka insättningar som uppfyller villkoren för utbetalning, som tillhandahåller s.k. single customer views). Det senare skulle medföra administrativa engångskostnader inom hela EU på cirka 1,2 miljarder euro årligen inom fem år. De skulle definitivt uppvägas av att insättarnas förtroende ökar, vilket skulle minska risken för uttagsanstormningar, samtidigt som det skulle bidra till den finansiella stabiliteten. Om kriterierna för vilka som är ersättningsberättigade radikalt förenklades skulle dessa kostnader minska avsevärt. När det gäller villkor för utbetalningar skulle avskaffandet av kvittningen övertyga insättare med stora skulder om att de inte behöver ta ut alla sina pengar. Det skulle också vara effektivt för att förkorta utbetalningsfristen. Endast insättare som har fått korrekt information om de viktigaste aspekterna av insättarskyddet (nivå/garantins omfattning, utbetalningsfrist, kontaktuppgifter för insättningsgarantisystemet etc.) kan känna förtroende för insättningsgarantin. Detta skulle säkerställas genom ett formulär som insättaren måste underteckna innan han/hon gör en insättning hos en bank och genom obligatoriska hänvisningar till insättningsgarantisystemet i kontoutdrag och reklam för produkter omfattas av garantin. Kostnaden för dessa åtgärder bedöms som obetydliga. Regelbunden information från garantisystemen (t.ex. om finansiering på förhand, kapacitet i efterhand, resultat av regelbundna stresstester) skulle bidra till öppenhet och trovärdighet till obetydliga kostnader. 5.3. Finansieringsmekanismer och finansieringsnivåer Finansiering på förhand är betydligt effektivare eftersom det är kontracykliskt (genom att bankerna står för merparten av kostnaderna när tiderna är goda) och bör dominera (dvs. ¾ av de totala medlen) och kompletteras med medel i efterhand som kan inkasseras vid behov (dvs. ¼ av medlen). Insättningsgarantisystemen bör få ta lån, men detta behöver inte nödvändigtvis harmoniseras. En målnivå för garantisystemen skulle innebära att de är trovärdiga och kan hantera konkurser i medelstora banker. Den mest kostnadseffektiva målnivån för insättningsgarantisystems totala fonder bör vara 2 procent av de ersättningsberättigade insättningarna - och den bör uppnås inom 10 år. Därefter skulle insättningsgarantisystemen i EU vara mycket bättre finansierade än de är i dag. De skulle få in cirka 150 miljarder euro i avgifter på förhand och vid behov kunna få in 50 miljarder i avgifter i efterhand (jämfört med totala medel på 23 miljarder euro före och efter händelserna under 2008). Det skulle förutsätta att bankerna betalar avgifter till insättningsgarantisystemen som är fyra eller fem gånger högre än idag och det skulle minska bankernas vinster med cirka 2,5 procent under normala förhållanden. För insättarnas del skulle det innebära att räntorna på besparingar skulle sänkas med mindre än 0,1 procent eller att avgifterna för checkkonton skulle stiga med mindre än 7 euro per år och konto. Scenariot skulle vara mer kostnadseffektivt än andra som har undersökts eftersom en betydligt högre målnivå (tillräckligt för att täcka en konkurs i en av de tio största bankerna i en medlemsstat) sannolikt skulle leda till en 30-procent minskning av bankens lönsamhet (eller till och med över 40 procent i en krissituation). Det skulle också vara en effektivare lösning eftersom systemen vid en lägre målnivå (baserat på en genomsnittlig utbetalning från garantisystemet) inte skulle kunna täcka konkurser i medelstora banker. Ett mer harmoniserat synsätt på avgifter från bankerna, bestående av riskbaserade inslag, skulle bättre återspegla riskprofilen för enskilda banker och fungera som incitament för att tillämpa en mindre riskfylld affärsmodell. Att utveckla en uppsättning huvudindikatorer som är obligatoriska för alla medlemsstater och en annan uppsättning av frivilliga kompletterande indikatorer skulle innebära en successiv harmonisering och förhindra oförutsedda anpassningskostnader. 5.4. Mandatet för insättningsgarantisystem En verkningsfull och kostnadseffektiv lösning för att se till att tillgångarna i ett insättningsgarantisystem inte kan användas för att avveckla banker och därmed gynna fordringsägare som inte omfattas av garantin är att kräva att insättningsgarantisystemets medel huvudsakligen ska användas för utbetalningar till insättare. För att inte beröva insättarna fördelarna med åtgärder för bankavveckling (överföring av tillgångar till en sund bank) skulle det emellertid vara effektivt att tillåta att garantisystemens medel används för avveckling endast upp till det belopp som skulle ha behövts för att betala ut de insättningar som täcks av garantin. Medlemsstaterna skulle i begränsad omfattning kunna tillåta att insättningsgarantisystem använder sina finansiella medel för att undvika en bankkonkurs utan att vara begränsade till att finansiera överföringen av insättningar. Om insättningsgarantisystem ges ett bredare mandat, till exempel inte enbart bankavveckling utan även tidiga interventionsåtgärder (t.ex. rekapitalisering, likviditetsstöd, garantier osv.), måste det finnas erforderlig finansiering. Anledningen till detta är att en bankavveckling utgör ett alternativ till utbetalning medan en åtgärd i ett tidigt stadium inte alltid kan förhindra att utbetalningar måste göras i ett senare skede. För att undvika situationer då insättningsgarantifonder skulle kunna användas som ett bidrag till en annars svårgenomförd tidig interventionsåtgärd skulle de under vissa förutsättningar kunna användas för sådana ändamål . En effektivare lösning skulle vara att spärra insättningsgarantisystemen mot att användas för andra syften än utbetalning och kräva att alla insättningsgarantisystem ska ha tillräckliga medel för denna roll. En sådan lösning skulle emellertid inte vara kostnadseffektiv. Den skulle kosta bankerna mellan 121 miljarder euro och 352 miljarder euro och det är oklart om detta skulle kompenseras av vinster i form av insättarnas förtroende och finansiell stabilitet. En sådan lösning skulle dessutom förefalla oförenlig med det arbete som pågår inom kommissionen om bankavveckling för att fastställa ett obligatoriskt mandat för bankavveckling för alla insättningsgarantisystem. Att integrera ömsesidiga och frivilliga garantiordningar inom systemet för garanti av insättningar skulle vara ett effektivt sätt att se till att insättare som ansluter sig till systemen åtnjuter samma rättigheter och kan känna samma förtroende som andra insättare. Bankernas kostnader skulle sannolikt uppvägas av vinsten med att insättarnas förtroende ökar. 5.5. Gränsöverskridande samarbete mellan insättningsgarantisystem och ett insättningsgarantisystem för hela EU För att underlätta gränsöverskridande utbetalningar bör insättningsgarantisystem i värdstaten fungera som en gemensam kontaktpunkt för insättare hos filialer i en annan medlemsstat. Insättarna bör informeras på värdstatens språk. Värdstatens insättningsgarantisystem bör fungera som en postbox och betalningsagent för insättningsgarantisystemet i ursprungslandet. De administrativa kostnaderna för det förstnämnda bör bli marginella jämfört med vinsten när det gäller insättarnas förtroende. En annan möjlighet att förbättra det gränsöverskridande samarbetet mellan insättningsgarantisystem skulle vara att inrätta ett nätverk (ett ”EU-system av insättningsgarantisystem”) med en möjlighet att ge varandra lån. Det skulle innebära att om ett insättningsgarantisystems finansiella kapacitet uttöms skulle det kunna låna pengar från de övriga systemen. För att möjliggöra en extra facilitet på 0,5 procent av de insättningar som kan komma ifråga för lånesystemet (dvs. motsvarande bidragen i efterskott som avses i avsnitt 5.3 – en fjärdedel av 2 procent) skulle alla insättningsgarantisystem endast behöva låna upp till 0,08 procent av de ersättningsberättigade insättningarna, dvs. cirka 1/25 av deras medel på målnivå. Detta är både effektivt och ändamålsenligt. Det kan betraktas som det första steget mot att inrätta ett gemensamt insättningsgarantisystem för hela EU i framtiden, vilket skulle leda till administrativa besparingar på cirka 40 miljoner euro per år. Det förefaller vara den ekonomiskt mest effektiva lösningen för att komma till rätta med fragmenteringen av marknaden för insättningsgarantisystem, men det finns en del rättsliga problem som måste undersökas närmare. Idén om ett gemensamt system för hela EU är ett mer långsiktigt projekt och måste hålla jämna steg med utvecklingen och framstegen när det gäller den nya tillsynsstrukturen i EU och frågan om bankavveckling. 5.6. Sammantagna konsekvenser för intressenterna Den största fördelen med dessa policyalternativ är att insättarnas förtroende förväntas öka avsevärt genom en högre täckningsgrad, snabbare utbetalning, stark finansiering av garantisystem etc. Insättarna kommer att känna sig förvissade om att deras insättningar är säkra och att de kommer att få upp till 100 000 euro om deras bank går i konkurs. Det skulle oundvikligen innebära högre avgifter från bankerna vilket i sin tur minskar bankernas rörelseresultat, men det är ett grundläggande villkor för att kunna ha tillräckligt fonderade insättningsgarantisystem. De sammantagna konsekvenserna av de valda policyalternativen för bankerna när det gäller täckningsnivå och garantins omfattning, det harmoniserade synsättet på finansiering av insättningsgarantisystem och snabbare utbetalningar skulle leda till en genomsnittlig minskning på 4 procent av bankens rörelseresultat på EU-nivå under de första fem åren, och en ökning med 2,5 procent under de återstående fem åren (eller 7,5 procent respektive 6 procent i en krissituation när avgifter i efterskott också inkasseras). Vissa banker skulle kanske försöka vältra över dessa kostnader på insättarna, men även i sämsta fall (om man antar att alla bankkostnader övervältras på insättarna, vilket är ganska osannolikt i en konkurrensmiljö), skulle den totala effekten under de tio åren inte överstiga 0,1 procents minskning av räntan på sparkonton eller en ökning av bankernas avgifter för checkkonton på cirka 7 euro per år och konto (eller 10-12 euro i en krissituation). Insättarna kommer att gynnas av ökad konkurrens som ett resultat av gemensamma spelregler och alla intressenter kommer att gynnas av den finansiella stabilitet som den föreslagna reformen av insättningsgarantisystemen förväntas bidra till. 6. ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING Införlivandet av all ny EU-lagstiftning om system för garanti av insättningar övervakas enligt fördraget. Eftersom bankkonkurser är oförutsägbara kan garantisystemen inte regelbundet övervakas på grundval av hur faktiska bankkonkurser hanteras. Regelbundna stresstester av garantisystem skulle emellertid visa om de, åtminstone i ett övningsscenario, kan uppfylla lagkraven. Det skulle kunna ske som en del av en kollegial utvärdering som genomförs av European Forum of Deposit Insurers (EFDI) och den föreslagna europeiska bankmyndigheten (European Banking Authority, EBA) Se KOM(2009) 501. . [2] Se KOM(2009) 501. [1] Skäl 17 i direktiv 2009/14/EG och skäl (onumrerade) i direktiv 94/19/EG. [2] Se KOM(2009) 501. ES (...PICT...)|COMISIÓN EUROPEA| Bruselas, 12.7.2010 SEC(2010) 835 final DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO Documento que acompaña a la Propuesta de DIRECTIVA …/…/UE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO relativa a los sistemas de garantía de depósitos [refundición] y al INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO Revisión de la Directiva 94/19/CE relativa a los sistemas de garantía de depósitos COM(2010) 368 COM(2010) 369 SEC(2010) 834 DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO Documento que acompaña a la Propuesta de DIRECTIVA …/…/UE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO relativa a los sistemas de garantía de depósitos [refundición] y al INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO Revisión de la Directiva 94/19/CE relativa a los sistemas de garantía de depósitos 1. INTRODUCCIÓN Ningún banco, independientemente de que su situación financiera sea buena o mala, dispone de suficientes fondos líquidos para reembolsar la totalidad o una parte significativa de sus depósitos a la vista. De ahí que los bancos estén expuestos al riesgo de pánico bancario si los depositantes creen que sus depósitos no están seguros y tratan de retirarlos todos al mismo tiempo. Desde 1994, la Directiva 94/19/CE, relativa a los sistemas de garantía de depósitos (SGD), asegura que todos los Estados miembros de la UE hayan establecido una red de seguridad para los depositantes. Si un banco se cierra, los SGD reembolsan a los depositantes hasta un determinado límite de cobertura. La actual configuración de SGD está fragmentada: existen unos 40 SGD en la UE, que cubren distintas categorías de depositantes y depósitos, cuyos niveles máximos de cobertura difieren y que imponen a los bancos diferentes obligaciones financieras. Por otra parte, los sistemas han demostrado no disponer de financiación suficiente en períodos de tensión financiera. Las deficiencias de esta configuración fragmentada han impulsado al Parlamento Europeo y al Consejo a solicitar una revisión general de la Directiva sobre SGD. Esta revisión forma parte de un paquete de medidas sobre los sistemas de indemnización en el sector financiero, que comprenden los SGD, los sistemas de garantía de seguros y los sistemas de indemnización de inversores. 2. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA 2.1. Diferencias en el nivel y el alcance de la cobertura El enfoque de «armonización mínima» adoptado en la Directiva 94/19/CE ha dado lugar a niveles de cobertura muy diferentes dentro de la UE (que oscilan entre 50 000 EUR en algunos Estados miembros y 103 291 EUR en Italia). Por un lado, durante la reciente crisis financiera, los aumentos no coordinados de los niveles de cobertura en el conjunto de la UE provocaron una repentina transferencia de fondos por parte de los depositantes hacia bancos situados en países donde la garantía de depósitos era más alta, mermando la liquidez bancaria en momentos de tensión. Por otro lado, aun en tiempos de estabilidad, en un mercado fragmentado los depositantes pueden seguir optando por la protección de depósitos más elevada en lugar de por el mejor producto, lo que falsea potencialmente la competencia en el mercado interior. En la actualidad, los Estados miembros pueden excluir de la garantía a múltiples tipos de depositantes . Este hecho es particularmente importante para los 20 millones de pequeñas y medianas empresas (PYME), que representan el 99,8 % de todas las empresas en la UE, y cuya confianza es esencial para la estabilidad financiera. Asimismo, existen considerables diferencias en el espectro de depósitos cubiertos por los SGD (p.ej., en relación con los depósitos en monedas de terceros países, los productos estructurados y los certificados de deuda). El dilatado proceso de verificación del derecho a reembolso puede también retrasar los pagos. 2.2. Inadecuación de los procedimientos de pago y la información a los depositantes En la actualidad, los depositantes deben ser reembolsados en el plazo de tres meses tras una quiebra bancaria. A partir del final de 2010, este plazo debe reducirse, pasando a ser de entre cuatro y seis semanas. Un plazo así podría todavía originar situaciones de pánico bancario, ya que muchos depositantes carecerían de fondos suficientes para sufragar sus gastos habituales (alimentación, facturas, etc.) más allá de unos cuantos días. Cualquier dificultad antes del proceso de reembolso y durante el mismo (incluida la falta de información adecuada a los depositantes) socava la confianza de los depositantes. Además, éstos pueden dudar en depositar su dinero en otros Estados miembros si no saben cómo funcionan o llevan a cabo el reembolso los demás SGD. Otro aspecto problemático es la posibilidad de compensar los depósitos con los pasivos devengados del depositante (p.ej., plazos de la hipoteca) en el mismo banco o de presentar demandas de reconvención contra el depositante (p.ej., por la totalidad del préstamo hipotecario), posibilidad que existe actualmente en 22 Estados miembros. Esto puede reducir los reembolsos de un SGD o, en casos extremos, eliminarlos, por lo que es posible que los depositantes asedien sus bancos para obtener la devolución íntegra de sus depósitos. Además, determinar los pasivos y cotejarlos con los depósitos lleva tiempo y probablemente retrasaría el reembolso. 2.3. Financiación inadecuada de los SGD Actualmente, las contribuciones de los bancos se pagan a intervalos regulares y por adelantado ( ex ante ) en 21 Estados miembros, en tanto que, en seis Estados miembros, los bancos solo contribuyen cuando se produce una quiebra ( ex post ). Los recursos máximos de los que disponen los SGD varían entre 27 millones de EUR y 8 100 millones de EUR, en tanto que el importe de los depósitos garantizados en la UE es de unos 5,7 billones de EUR. Así pues, algunos SGD se encuentran infrafinanciados y no podrían hacer frente tan siquiera a la quiebra de un banco de medianas dimensiones. Si los SGD carecen de fondos suficientes, los depositantes podrían no obtener el reembolso sino al cabo de mucho tiempo o no obtenerlo en absoluto. Una financiación meramente ex post es sumamente procíclica, ya que merma la liquidez de los bancos en períodos de tensión, lo cual puede tener consecuencias adversas para la economía (al limitar la oferta crediticia de los bancos). Por otra parte, los bancos que no abonan contribuciones ex ante pueden obtener rendimientos por tales fondos, lo que constituye una ventaja comparativa frente a sus competidores de Estados miembros con SGD financiados ex ante . Además, los riesgos asumidos por los bancos no se tienen en cuenta al calcular las contribuciones. Los bancos con aversión al riesgo pueden percibir esta circunstancia como una desventaja comparativa y un desincentivo a efectos de una buena gestión del riesgo. Ello puede también aumentar la vulnerabilidad del sistema financiero e inducir una selección adversa. 2.4. Cooperación transfronteriza limitada entre SGD La fragmentación existente en la UE provoca una distribución desigual del riesgo, de modo que los SGD con menos recursos se verían afectados más duramente por una quiebra bancaria que aquellos que cuentan con más recursos, lo cual viene agravado por la falta de solidaridad entre sistemas. Así pues, si un SGD no tiene recursos financieros suficientes, resultaría necesario recurrir a los contribuyentes. Los supervisores bancarios suelen decidir si conviene salvar un banco o activar el SGD. En este contexto, la fragmentación de los SGD no estimula a los supervisores a hallar una solución en interés de todos los depositantes de un grupo bancario y a tener en cuenta las posibles repercusiones para la estabilidad financiera de todos los Estados miembros afectados. 2.5. Mandato limitado de los SGD Las competencias en materia de gestión de crisis bancarias están divididas entre diversas autoridades nacionales (supervisores, bancos centrales, gobiernos, instancias judiciales y –en 11 Estados miembros– SGD) y varían en función del ordenamiento nacional. Por ello, la resolución bancaria transfronteriza resulta ineficaz. Los fondos para reembolso de los SGD con competencias en materia de resolución bancaria no están protegidos contra su utilización con fines de resolución bancaria, lo cual puede impedirles desempeñar su principal función, consistente en reembolsar rápidamente los depósitos en caso de quiebra bancaria. Actualmente, los SGD de carácter mutuo y voluntario están exentos de lo dispuesto en la Directiva. Con frecuencia, los depositantes no pueden reclamar contra tales sistemas, lo que puede favorecer su vulnerabilidad, en el supuesto de que el sistema no pueda hacer frente a una quiebra y el banco quebrado no pertenezca a un SGD al que se aplique la Directiva. 3. SUBSIDIARIEDAD Únicamente la actuación de la UE puede garantizar que los bancos que operen en varios Estados miembros estén sujetos a requisitos similares en lo que atañe a los SGD, asegurando condiciones de competencia equitativas, evitando costes de cumplimiento injustificados en las actividades transfronterizas y fomentando así una mayor integración del mercado único. En muchos aspectos (p.ej., cobertura, reembolso, financiación), los Estados miembros no pueden lograr una armonización por sí solos, ya que para ello deben armonizarse numerosas normas diferentes existentes en los ordenamientos jurídicos nacionales, por lo que dicho objetivo puede alcanzarse más fácilmente a nivel de la UE. Este hecho se reconoce en las Directivas relativas a los SGD Considerando 17 de la Directiva 2009/14/CE y considerandos (no numerados) de la Directiva 94/19/CE. .[1] Considerando 17 de la Directiva 2009/14/CE y considerandos (no numerados) de la Directiva 94/19/CE. 4. OBJETIVOS Los objetivos generales consagrados en la Directiva son el mantenimiento de la estabilidad financiera, previniendo toda situación de pánico bancario, y la protección del patrimonio de los depositantes. Además, deben preservarse los principios rectores del mercado interior, como puede ser la existencia de condiciones de competencia equitativas entre bancos de la UE, y la libertad de los bancos para decidir si desean operar directamente en otro Estado miembro o establecer en él sucursales o filiales no ha de verse afectada. 5. OPCIONES DE ACTUACIÓN PREFERENTES E IMPACTO PREVISTO Dado que la armonización mínima ha demostrado ser ineficaz como medio de proteger el patrimonio de los depositantes e incompatible con el objetivo del Tratado de garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior, se ha optado por la solución de una armonización máxima, a fin de crear condiciones de competencia equitativas para todos los Estados miembros. 5.1. Nivel y alcance de la cobertura Mantener el planteamiento actual –es decir, aplicar un nivel de cobertura fijo de 100 000 EUR en todos los Estados miembros a partir del final de 2010–, representaría, frente a una disminución o un incremento del nivel de cobertura, un avance sustancial en términos de aumento de la protección de los depósitos, sin generar costes adicionales desproporcionados para los bancos y los depositantes. En comparación con el período anterior a la crisis, aumentaría el importe de los depósitos cubiertos del 61 % al 72 % de los depósitos admisibles y el número de los garantizados íntegramente del 89 % al 95 % de los admisibles. El nivel de 100 000 EUR parece ser la solución óptima; las ventajas, en términos de coste-eficacia, derivadas de la adopción de un nivel de cobertura superior a ese importe son muy limitadas. No obstante, atendiendo a una cobertura adecuada en determinadas circunstancias de la vida de las personas y a los actuales precios del mercado inmobiliario, podría estar justificado prever un nivel de cobertura más alto para los saldos de depósitos temporalmente elevados derivados de circunstancias concretas de la vida y transacciones con propiedades inmobiliarias. Al mismo tiempo, las excepciones al nivel de cobertura fijo podrían dificultar y retrasar el proceso de reembolso. Asimismo, el mercado interior podría verse afectado si los depositantes eligiesen el banco con la mejor protección de depósitos, en lugar del producto que más les convenga. Estos riesgos podrían atenuarse si la cobertura de los depósitos considerados se limitara a un determinado período de tiempo. En lo que respecta a la admisibilidad de los depositantes, la total armonización del alcance de la cobertura es la solución más eficaz para crear condiciones de competencia equitativas. La exclusión de las entidades financieras permitiría tener en cuenta la insignificancia del importe correspondiente a las mismas que está cubierto. La exclusión de las autoridades parece una medida con elevada eficacia de costes, ya que aquéllas pueden acceder fácilmente a otros recursos financieros. Garantizar los depósitos de todas las empresas (es decir, incluyendo el 1,3 % restante de empresas, además de las pequeñas empresas y de las microempresas cubiertas en la actualidad, que representan el 98,7 % de todas las empresas de la UE) permitiría ahorrar recursos considerables, así como el tiempo necesario para verificar el tamaño de las empresas durante el procedimiento de reembolso. Así pues, agilizaría sensiblemente el reembolso e incrementaría la confianza de los depositantes en los SGD. Los SGD deberían cubrir los depósitos en monedas de terceros países, a diferencia de los certificados de deuda y los productos estructurados no reembolsables íntegramente. De esta forma, se evitaría favorecer a los bancos que emiten obligaciones frente a los emisores no bancarios. Asimismo, se reduciría el plazo de pago y el coste administrativo que supone verificar la admisibilidad, aumentando solo de forma moderada las contribuciones de los bancos a los SGD. 5.2. Plazo y modalidades de reembolso e información de los depositantes Con vistas a preservar la confianza de los depositantes y evitar todo pánico bancario, es preciso reducir sustancialmente el plazo de reembolso, preferentemente a siete días naturales (después de un período transitorio). Este breve plazo de reembolso solo es factible si se cumplen diversas condiciones, esto es, si se imponen ciertas obligaciones a los supervisores (involucrar al SGD en una fase temprana informándolo sobre la probabilidad de que un banco quiebre), a los SGD (proceder a los reembolsos por iniciativa propia sin esperar a las solicitudes de los depositantes) y a los bancos (etiquetar los depósitos admisibles o proporcionar una visión unificada de cada cliente). Estas últimas generarían costes administrativos puntuales en toda la UE de unos 1 200 millones de EUR anuales durante cinco años, pero se verían compensadas con creces por un aumento de la confianza de los depositantes, que contribuiría a reducir la probabilidad de pánico bancario y propiciaría la estabilidad financiera. Si se simplificasen radicalmente los criterios de admisibilidad, tales costes podrían reducirse considerablemente. En relación con las modalidades de reembolso, el abandono de la compensación alentaría a los depositantes con pasivos elevados a no provocar un pánico bancario. Asimismo, sería eficaz para reducir el tiempo de reembolso. Únicamente pueden confiar en los SGD depositantes que hayan sido adecuadamente informados sobre los aspectos fundamentales de la garantía de depósitos (nivel y alcance de la cobertura, plazo de reembolso, datos de contacto del SGD, etc.), lo cual puede lograrse a través de un impreso que habría de firmar el depositante antes de depositar dinero en un banco y de la mención obligatoria de los SGD en los extractos bancarios y los anuncios publicitarios, cuando un producto esté cubierto. El coste de estas operaciones se considera insignificante. La divulgación periódica de información por los SGD (p.ej., fondos ex ante , capacidad ex post , resultados de las pruebas de tensión periódicas) fomentaría la transparencia y la credibilidad con un coste desdeñable. 5.3. Mecanismos y niveles de financiación La financiación ex ante es mucho más eficiente debido a su carácter anticíclico (en su mayor parte, los costes impuestos a los bancos lo son en períodos favorables), por lo que debería ser predominante (p.ej., las tres cuartas partes del fondo total) y estar respaldada por fondos ex post , que se recaudarían en caso de necesidad (p.ej., una cuarta parte del fondo). El recurso por los SGD a fondos prestados debería estar permitido, si bien no ha de armonizarse necesariamente. Fijar un nivel objetivo para los recursos de los SGD aseguraría su credibilidad y su capacidad para hacer frente a quiebras de bancos de medianas dimensiones. El nivel objetivo con la máxima eficacia de costes para el total de fondos de los SGD sería igual al 2 % de los depósitos admisibles, y habría de alcanzarse en un período de diez años. Tras este período, los SGD de la UE estarían mucho mejor financiados que en la actualidad. Recaudarían unos 150 00 millones de EUR a través de las contribuciones ex ante y podrían solicitar 50 000 millones de EUR en concepto de contribuciones ex post , si fuera necesario (frente a un total de fondos ex ante y ex post de 23 000 millones de EUR en 2008). Las contribuciones a los SGD exigidas a los bancos serían unas cuatro o cinco veces superiores a las actuales y los beneficios de los bancos se verían reducidos en un 2,5 %, aproximadamente, en circunstancias normales. Desde la óptica de los depositantes, esta solución supondría una reducción máxima de los tipos de interés sobre el ahorro de menos del 0,1 % o un aumento de los gastos de las cuentas corrientes inferior a 7 EUR por año y cuenta. La eficacia de costes de este escenario sería mayor que la de los demás escenarios analizados, dado que un nivel objetivo mucho más alto (suficiente para hacer frente a la quiebra de uno de los diez bancos de mayores dimensiones de un Estado miembro) conllevaría probablemente un descenso del 30 % de la rentabilidad de los bancos (o, incluso, de más del 40 % en situación de crisis). Asimismo, sería una opción más eficaz, ya que un nivel objetivo más bajo (basado en el reembolso medio de los SGD) no permitiría a los sistemas hacer frente a quiebras de bancos de medianas dimensiones. Por otra parte, un enfoque más armonizado de las contribuciones de los bancos, con elementos basados en el riesgo, ayudaría a reflejar mejor el perfil de riesgo de los distintos bancos e incentivaría la adopción de modelos de funcionamiento empresarial menos arriesgados. Desarrollando una serie de indicadores básicos obligatorios para todos los Estados miembros y otra serie de indicadores complementarios de carácter optativo, esa armonización podría llevarse a cabo gradualmente, lo que evitaría los costes de una adaptación brusca. 5.4. Mandato de los SGD Una solución eficaz y de óptima eficiencia de costes, a la hora de cerciorarse de que no puedan utilizarse los fondos de los SGD para medidas de resolución bancaria en beneficio de acreedores no asegurados, es exigir que los fondos de los SGD se destinen principalmente al reembolso de los depositantes. No obstante, con objeto de no privar a los depositantes de las ventajas de las medidas de resolución bancaria (p.ej., la transferencia de los depósitos a un banco sano), sería oportuno permitir el uso de los fondos de los SGD a efectos de tales medidas únicamente dentro de los límites del importe que habría resultado necesario para reembolsar los depósitos garantizados. De forma limitada, los Estados miembros podrían también permitir a los SGD utilizar sus recursos financieros para evitar una quiebra bancaria, sin restringirlos a la financiación de la transferencia de depósitos. Si el mandato de los SGD fuese aún más amplio, es decir, si además de la resolución bancaria incluyese otras medidas de intervención precoz (p.ej., recapitalización, aportación de liquidez, garantías, etc.), necesitarían una financiación adecuada, El motivo de ello es que, mientras que la resolución bancaria es una alternativa al reembolso, la intervención precoz no siempre evita un posterior reembolso. No obstante, a fin de evitar situaciones en las que los fondos de los SGD sirvan para contribuir de forma importante a medidas de intervención precoz que, en otras circunstancias, serían difíciles, podrían utilizarse con esos fines con algunas restricciones. Otra solución más eficaz sería acotar los SGD para impedir toda utilización con fines distintos del reembolso y exigir que todos los SGD estén provistos de fondos suficientes para tal función. Ahora bien, la eficiencia de costes de esta solución deja que desear. Costaría a los bancos entre 121 000 millones de EUR y 352 000 millones de EUR y no queda claro que este coste fuera a verse compensado por otras ventajas relacionadas con la confianza de los depositantes o la estabilidad financiera. Esta opción parecería igualmente incompatible con los trabajos en curso de la Comisión sobre la resolución bancaria, que apuntan hacia la atribución obligatoria de un mandato al respecto a todos los SGD. La integración de los sistemas de garantía de carácter mutuo y voluntario en la categoría de SGD permitiría de forma efectiva a los depositantes de los bancos afiliados a tales sistemas disfrutar de los mismos derechos y tener la misma confianza que otros depositantes. Se estima que el coste para los bancos se vería superado por las ventajas en términos de aumento de la confianza de los depositantes. 5.5. Cooperación transfronteriza entre SGD y establecimiento de un SGD paneuropeo A fin de facilitar los reembolsos en situaciones transfronterizas, el SGD del país de acogida debería actuar como único punto de contacto para los depositantes de sucursales de otro Estado miembro. Dicho SGD proporcionaría a los depositantes información en la lengua del país de acogida. El SGD del país de acogida serviría de buzón y agente pagador para el SGD del país de origen. Los costes administrativos del primero serían marginales en comparación con el aumento de la confianza de los depositantes que se lograría. Otra opción para mejorar la cooperación transfronteriza entre SGD consistiría en crear una red (una «estructura europea de SGD») e introducir un mecanismo de préstamos mutuos. De esta forma, si un SGD viese agotada su capacidad financiera, podría pedir fondos prestados a los otros sistemas. Con vistas a ofrecer un margen adicional del 0,5 % de los depósitos admisibles al sistema prestatario (esto es, el equivalente a las contribuciones ex post señaladas en el apartado 5.3, o una cuarta parte del 2 %), los SGD en su conjunto no tendrían que prestar más que el 0,08 % de los depósitos admisibles, es decir, en torno a una veinticincoava parte de su nivel objetivo de fondos. Esta solución resulta eficaz y eficiente. Ésta podría considerarse la primera etapa en el establecimiento, en un futuro, de un único SGD paneuropeo, que permitiría reducir los costes administrativos grosso modo en 40 millones de EUR al año. Desde un punto de vista económico, esta idea parece ser la solución más eficaz a la fragmentación del mercado de SGD, pero subsisten algunos problemas jurídicos que es preciso seguir estudiando. La idea de un SGD paneuropeo constituye un proyecto a más largo plazo y habrá de estar en consonancia con la evolución y los avances que registre la nueva arquitectura de supervisión en la UE, así como con la evolución de la resolución bancaria. 5.6. Impacto global sobre los interesados La principal ventaja de las anteriores opciones de actuación es el significativo aumento de la confianza de los depositantes que se espera lograr a través del incremento del nivel de cobertura, de un proceso más rápido de reembolso, de una sólida financiación de los SGD, etc.. Los depositantes tendrán así el convencimiento de que sus depósitos están seguros y de que, aun en el supuesto de que su banco quiebre, recuperarán hasta 100 000 EUR. Inevitablemente, implicarían contribuciones sustancialmente más elevadas por parte de los bancos, lo que, a su vez, reduciría los beneficios de explotación de éstos, pero ésta es una condición básica para poder contar con SGD que dispongan de financiación suficiente. El impacto acumulado que, sobre los bancos, tendrían las opciones de actuación preferentes en relación con el nivel y el alcance de la cobertura, la solución armonizada a la financiación de los SGD y la aceleración del reembolso sería el siguiente: un descenso medio del 4 % en los beneficios de explotación de los bancos a nivel de la UE durante los cinco primeros años, y un descenso del 2,5 % durante los cinco años siguientes (o del 7,5 % y el 6 %, respectivamente, en situación de crisis si se recaudan, además, contribuciones ex post ). Es posible que algunos bancos intenten repercutir estos costes a los depositantes, pero, incluso en el peor de los casos (suponiendo que todos los costes de los bancos se repercutan a los depositantes, lo cual es bastante improbable en un entorno competitivo), el impacto global durante los diez años se limitará previsiblemente a una reducción del 0,1 % en los tipos de interés sobre las cuentas de ahorro o un aumento de los gastos cobrados por los bancos por las cuentas corrientes de unos 7 EUR por año y cuenta (o de entre 10 y 12 EUR en situación de crisis). Los depositantes se beneficiarán de la mayor competencia derivada de la instauración de condiciones equitativas y todos los interesados saldrán ganando con la estabilidad financiera general a la que se espera que contribuya la reforma propuesta de los SGD. 6. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN La transposición de cualquier nuevo acto legislativo de la UE sobre SGD será objeto de seguimiento conforme al Tratado. Al ser las quiebras bancarias imprevisibles, es imposible hacer un seguimiento sistemático del funcionamiento de los SGD basándose en la manera en que se gestionan en la realidad las quiebras bancarias. No obstante, las pruebas de tensión periódicas de los SGD permitirían comprobar si, al menos en un ejercicio de simulación, se hallan en condiciones de cumplir los requisitos legales. Esta labor podría formar parte de una evaluación inter pares realizada por el European Forum of Deposit Insurers (EFDI; Foro Europeo de Fondos de Garantía de Depósitos) y la propuesta Autoridad Bancaria Europea (ABE) Véase el documento COM(2009) 501. .[2] Véase el documento COM(2009) 501. [1] Considerando 17 de la Directiva 2009/14/CE y considerandos (no numerados) de la Directiva 94/19/CE. [2] Véase el documento COM(2009) 501. ET (...PICT...)|EUROOPA KOMISJON| Brüssel 12.7.2010 SEK(2010) 835 lõplik KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT MÕJU HINDAMISE KOKKUVÕTE Lisatud dokumendile: Ettepanek: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU DIREKTIIV …/…/EL hoiuste tagamise skeemide kohta [uuesti sõnastatud] ja KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE direktiivi 94/19/EÜ (hoiuste tagamise skeemide kohta) läbivaatamine KOM(2010) 368 KOM(2010) 369 SEK(2010) 834 KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT MÕJU HINDAMISE KOKKUVÕTE Lisatud dokumendile: Ettepanek: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU DIREKTIIV …/…/EL hoiuste tagamise skeemide kohta [uuesti sõnastatud] ja KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE direktiivi 94/19/EÜ (hoiuste tagamise skeemide kohta) läbivaatamine 1. SISSEJUHATUS Ükski pank, olgu ta heas seisus või raskustes, ei hoia piisavalt likviidseid vahendeid, et kohe tagastada kõik oma hoiused või osa nendest. Just seepärast ohustab panku raha massiline väljavool, kui hoiustajad usuvad, et nende hoiused ei ole enam kindlas kohas ning üritavad neid kõiki välja võtta samal ajal. Alates 1994. aastast on direktiiviga 94/19/EÜ (hoiuste tagamise skeemide kohta) tagatud, et kõigis ELi liikmesriikides on kehtestatud hoiustajate jaoks turvaabinõu. Kui pank suletakse, hüvitab hoiuste tagamise skeem hoiustajatele hoiused kuni teatava ulatuseni. Praegune hoiuste tagamise skeemide süsteem on killustunud: ELis on ligikaudu 40 hoiuste tagamise skeemi, mis hõlmavad erinevaid hoiustajate rühmasid ja hoiuseid, tagades hoiuseid eri ulatuses, ning millega on kehtestatud pankade suhtes erinevad finantskohustused. Peale selle on need skeemid osutunud finantsraskuste ajal alarahastatuks. Kõnealuse killustatud süsteemi puudused on ajendanud Euroopa Parlamenti ja nõukogu taotlema hoiuste tagamise skeemide direktiivi ulatuslikku läbivaatamist. See läbivaatamine on osa finantssektoris kasutatavate tagamisskeemide paketist, mis koosneb hoiuste tagamise skeemidest, kindlustuse tagamise skeemidest ja investorikaitse skeemidest. 2. PROBLEEMI MÄÄRATLUS 2.1. Erinevused hoiuste tagamise taseme ja ulatuse puhul Direktiiviga 94/19/EÜ vastu võetud „minimaalse ühtlustamise” lähenemisviisi tulemusena on hoiuste tagamise tasemed ELis väga erinevad (ulatudes mõnes liikmesriigis alates 50 000 eurost kuni 103 291 euroni Itaalias). Hiljutise finantskriisi ajal suurendati ELi erinevates liikmesriikides hoiuste tagamise tasemeid kooskõlastamata ja selle tulemusel hakkasid hoiustajad kiirelt hoiustama raha nende riikide pankades, kus hoiuste tagatised olid suuremad ning see vähendas rasketel aegadel pankade likviidsust. Teiselt poolt võivad aga hoiustajad killustatud turul stabiilsuse aegadel siiski valida pigem hoiuste kõrgema kaitse kui parima toote ning see võib moonutada konkurentsi siseturul. Praegu saavad liikmesriigid hoiuste tagamise skeemist välja arvata mitut liiki hoiustajaid . See on eriti oluline 20 miljonile väikesele ja keskmise suurusega ettevõtjale (VKE), kes moodustavad 99,8 % kõigist ettevõtjatest ELis ning kelle usaldus on finantsstabiilsuse tagamisel määrava tähtsusega. Lisaks esinevad märgatavad erinevused ka hoiuste tagamise skeemiga hõlmatud hoiuste ulatuses (nt muudes kui ELi vääringutes hoiuste, struktureeritud toodete ja võlakirjade puhul). Hoiuste kõlblikkuse aeganõudva kontrolli tõttu võib väljamaksmise tähtaeg pikeneda. 2.2. Ebaadekvaatne hüvitamise kord ja hoiustajate teavitamine Praegu tuleb hoiustajatele teha väljamakse kolme kuu jooksul alates panga maksevõimetusest. Alates 2010. aasta lõpust tuleb seda tähtaega lühendada neljale kuni kuuele nädalale. Sellise tähtajaga võib siiski kaasneda raha massiline väljavõtmine pangast, sest mitmetel hoiustajatel ei oleks piisavaid vahendeid oma tavapäraste kulude eest (toit, arved jne) tasumiseks rohkem kui mõneks päevaks. Mis tahes takistus enne väljamaksmise protsessi ja selle ajal (sealhulgas hoiustajate nõuetekohase teavitamise puudumine) vähendab hoiustajate usaldust. Hoiustajad võivad ka kõhelda raha hoiustamises teises liikmesriigis juhul, kui nad ei tea, kuidas muud hoiuste tagamise skeemid töötavad või toimivad väljamakse puhul. Teine problemaatiline küsimus on võimalus hoiused tasaarveldada hoiustajate täitmisele kuuluvate kohustustega (nt hüpoteegi osamaksetega) samas pangas või esitades hoiustajate vastu vastunõudeid (nt kogu hüpoteeklaenu suhtes), mis on praegu lubatud 22 liikmesriigis. See võib vähendada või äärmuslikel juhtudel välistada mis tahes väljamaksed hoiuste tagamise skeemidest. Seepärast võivad hoiustajad hakata pankadest raha massiliselt välja võtma, et saada oma hoiused tagasi täies mahus. Lisaks sellele on kohustuste määratlemine ja nende sobitamine hoiustega aeganõudev ning tõenäoliselt pikendab väljamaksete tegemise tähtaega. 2.3. Hoiuste tagamise skeemide ebapiisav rahastamine Praegu makstakse 21 liikmesriigis pankade tehtavad osamaksed korrapäraste eelmaksetena ( ex ante ), kuid kuues liikmesriigis teevad pangad makseid alles pärast maksevüimetust ( ex post ). Maksimaalsed vahendid, mis on hoiuste tagamise skeemidele kättesaadavad, on vahemikus 27 miljonist eurost kuni 8,1 miljardi euroni, kuid ELis tagatud hoiuste summa on ligikaudu 5,7 triljonit eurot. Selle tulemusel on mõni hoiuste tagamise skeem alarahastatud ning ei oleks suuteline toime tulema isegi mitte keskmise suurusega panga maksevõimetusega. Kui hoiuste tagamise skeemidel on ebapiisavad vahendid, siis võidakse hoiustajatele teha väljamaksed pärast pikka viivitust või jätta hoopis maksmata. Tagantjärele rahastamine üksi on väga protsükliline, sest see vähendab pankade likviidsust rasketel aegadel ning sellel võivad olla negatiivsed tagajärjed majandusele (piirates pankadepoolset laenude andmist). Peale selle saavad need pangad, kes ei tasu eelnevaid osamakseid, teenida nendelt vahenditelt tulu ning see loob konkurentsieelise võrreldes konkurentidega liikmesriikides, kus hoiuste tagamise skeeme eelrahastatakse. Lisaks sellele ei võeta osamaksete arvutamisel arvesse pankade riske. Riskikartlikud pangad võivad tajuda seda ebasoodsa konkurentsiolukorrana ning nõuetekohast riskijuhtimist pärssivana. See võib muuta ka finantssüsteemi haavatavamaks ning soodustada kahjulikke valikuid. 2.4. Piiratud piiriülene koostöö hoiuste tagamise skeemide vahel Killustatus ELis põhjustab riski ebavõrdset jaotumist viisil, et panga maksevõimetus mõjutaks vähemate vahenditega hoiuste tagamise skeeme tugevamalt kui rohkemate vahenditega hoiuste tagamise skeeme. Seda halvendab omakorda solidaarsuse puudumine skeemide vahel. Seega juhul, kui hoiuste tagamise skeemil olid ebapiisavad rahalised vahendid, peaksid maksumaksjad sekkuma. Tavaliselt otsustavad panganduse järelevalveasutused seda, kas pank tuleks päästa või kasutada hoiuste tagamise skeeme. Seega ei paku hoiuste tagamise skeemide killustatus järelevalveasutustele stiimuleid, et leida lahendus, mis oleks pangakontserni kõigi hoiustajate huvides ning et võtta arvesse võimalikku mõju finantsstabiilsusele kõigis asjaomastes liikmesriikides. 2.5. Hoiuste tagamise skeemide piiratud volitus Pädevus ohjata pangakriise on jagatud liikmesriikide erinevate ametiasutuste vahel (järelevalveasutused, keskpangad, valitsused, õigusasutused ja 11 liikmesriigis hoiuste tagamise skeemid) ning erineb vastavalt liikmesriikide süsteemidele. See muudab piiriüleste pangakriiside lahendamise ebatõhusaks. Pangakriiside lahendamise volitusega hoiuste tagamise skeemi väljamakseteks ettenähtud vahendite puhul ei ole nende vahendite sihtkasutus tagatud ning neid võidakse kasutada ka pangakriiside lahendamise eesmärgil. See võib takistada hoiuste tagamise skeemide peamist ülesannet, milleks on hoiuste kiire väljamaksmine panga maksevõimetuse korral. Praegu on direktiivist jäetud välja vastastikused ja vabatahtlikud hoiuste tagamise skeemid. Sageli ei ole hoiustajatel nõudeõigust selliste skeemide vastu, mis võib muuta nad vähe kaitstuks juhul, kui sellised skeemid ei tule toime panga maksevõimetusega ja maksevõimetu pank ei ole direktiiviga reguleeritud hoiuste tagamise skeemi liige. 3. Subsidiaarsus Üksnes ELi meetmega saab tagada, et rohkem kui ühes liikmesriigis tegutsevate pankade suhtes kohaldatakse seoses hoiuste tagamise skeemidega sarnaseid nõudeid, millega tagatakse võrdsed tingimused, välditakse liigseid nõuetele vastavuse kulusid piiriülese tegevuse korral ning seega soodustatakse ühtse turu integratsiooni. Ühtlustamist mitmes valdkonnas (nt tagamise ulatus, väljamaksed, rahastamine) ei saa saavutada liikmesriigid üksi, sest see eeldab liikmesriikide õigussüsteemis kehtivate mitmete erinevate eeskirjade ühtlustamist ning seepärast saab seda paremini saavutada ELi tasandil. Seda on tunnistatud hoiuste tagamise skeemide direktiivides Direktiivi 2009/14/EÜ põhjendus 17 ning direktiivi 94/19/EÜ põhjendused (nummerdamata). .[1] Direktiivi 2009/14/EÜ põhjendus 17 ning direktiivi 94/19/EÜ põhjendused (nummerdamata). 4. EESMÄRGID Direktiivis talletatud üldised eesmärgid on säilitada finantsstabiilsus, ennetades raha massilist väljavõtmist pangast, ja kaitsta hoiustajate rikkust. Lisaks sellele tuleb toetada siseturu põhimõtteid, nagu näiteks võrdsete tingimuste tagamine ELi pankadele, ning ei tohi mõjutada pankade vabadust otsustada, kas nad soovivad teises liikmesriigis tegutseda vahetult või luua filiaale või tütarettevõtjaid. 5. EELISTATUD POLIITIKAVALIKUD JA NENDE EELDTATAV MÕJU Arvestades et minimaalne ühtlustamine on osutunud ebatõhusaks viisiks hoiustajate rikkuse kaitsmisel ning see ei ole kooskõlas aluslepingu eesmärgiga tagada siseturu nõuetekohane toimimine, on lähenemisviisiks valitud maksimaalne ühtlustamine, et luua kõigis liikmesriikides võrdsed tingimused. 5.1. Hoiuste tagamise tase ja ulatus Praeguse lähenemisviisi säilitamine (st hoiuste kindlaksmääratud tagamise tase 100 000 eurot, mida tuleb kohaldada kõigis liikmesriikides alates 2010. aasta lõpust), võrreldes hoiuste tagamise taseme langetamise või tõstmisega, tagaks olulise edasimineku seoses hoiuste suurenenud kaitsega ilma, et kulud pankade ja hoiustajate jaoks ebaproportsionaalselt suureneksid. Võrreldes kriisieelse perioodiga suurendaks see tagatud hoiuste summat 61 %-lt 72 %-le kõlblikest hoiustest ja täielikult tagatud hoiuste arvu 89 %-lt 95 %-le kõlblikest hoiustest. Näib, et tase 100 000 eurot on optimaalne lahendus; kusjuures, kui kehtestada hoiuste tagamise tasemeks rohkem kui 100 000 eurot, on kulutõhususest saadav kasu väga piiratud. Põhimõtteliselt aitaks võimalikult paljude erandite kõrvaldamine seoses hoiuste tagamise kindlaksmääratud tasemega muuta väljamaksete protsessi läbipaistvaks ja lihtsaks. See aitaks ka siseturul paremini toimida, sest hoiustajad valiksid parima toote ning mitte panga, kellel on parim hoiuste tagamise skeem selle kaitsmiseks. Võttes siiski arvesse hoiuste tagamise asjakohast ulatust teatavate elujuhtumite puhul ja kinnisvara praegusi hindu, võib olla põhjendatud kõrgem tagamise ulatus ajutiselt suuremate hoiuste puhul, mis on seotud eriliste elusündmuste ja kinnisvaratehingutega. Samal ajal erandite tegemine hoiuste tagamise kindlaksmääratud ulatusest võib takistada väljamaksete sujuvat ja õigeaegset tegemist. Samuti võib see mõjutada siseturu toimimist, kui hoiustajad valivad parima hoiuste kaitsega panga, kuid mitte kõige sobivama toote. Seda ohtu saaks vähendada, piirates selliste hoiuste tagamist teatava perioodiga. Hoiustajate kõlblikkuskriteeriumide puhul on hoiuste tagamise ulatuse täielik ühtlustamine osutunud kõige tõhusamaks lahenduseks võrdsete tingimuste loomiseks. Finantseerimisasutuste väljaarvamisel võetaks arvesse nende jaoks tagatud summa tähtsusetust. Ametiasutuste väljaarvamine näib olevat kulutõhus, sest neil on lihtne juurdepääs muudele rahastamisvahenditele. Kõikide ettevõtjate hoiuste tagamine (st sealhulgas ülejäänud 1,3 % ettevõtjatest lisaks praegu hõlmatud väikestele ja mikroettevõtjatele, kes moodustavad 98,7 % ELi kõigist ettevõtjatest) aitaks hoida kokku märgataval hulgal vahendeid ning aega, mis on vaja ettevõtjate suuruse kontrollimiseks väljamaksete tegemise menetluse käigus. Seega kiirendaks see märgatavalt väljamaksete tegemist ning suurendaks hoiustajate usaldust hoiuste tagamise skeemidesse. Muudes kui ELi vääringutes tehtud hoiused peaksid olema tagatud hoiuste tagamise skeemidega ning vastupidiselt võlakirjadele ja struktureeritud toodetele ei makstaks neid tagasi täissummas. See välistaks pankade kui võlakirjaemitentide eelistamist pangandussektori välistele emitentidele. Samuti vähendaks see väljamaksete tegemise tähtaega ja kõlblikkuse kontrolliga seotud halduskulusid, ning samal ajal suurendaks ainult veidi panga osamakseid hoiuste tagamise skeemidesse . 5.2. Väljamakse tähtaeg, menetlus ja hoiustajatele esitatav teave Hoiustajate usalduse säilitamiseks ja pangast raha massiline väljavõtmise vältimiseks on vaja väljamakse tähtaega oluliselt lühendada, eelistatavalt seitsme kalendripäevani (pärast üleminekuperioodi). Väljamakse selline lühike tähtaeg oleks võimalik ainult mitme tingimuse täitmisel, st teatavad kohustused kehtestatakse järelevalveasutustele (hoiuste tagamise skeemide kaasamine varajases etapis, teavitades neid kohustuslikult juhul, kui panga maksevõimetus muutub tõenäoliseks), hoiuste tagamise skeemidele (hoiuste tagamise skeemidest tehakse väljamakseid omal algatusel ilma, et hoiustajad esitaksid avaldused) ning pankadele (kõlblike hoiuste märgistamine, kliendipõhine lähenemine). Viimasega kaasneksid ühekordsed halduskulud, mis kogu ELis oleksid ligikaudu 1,2 miljardit eurot aastas viie aasta jooksul. Hoiustajate usaldusest saadav kasu ületaks neid kulusid, sest hoiustajate usalduse suurenemine vähendaks pangast raha massilise väljavõtmise tõenäosust ning aitaks kaasa finantsstabiilsuse tagamisele. Kui kõlblikkuskriteeriume oluliselt lihtsustada, siis saaks neid kulusid märgatavalt vähendada. Väljamaksmise menetluse puhul veenaks tasaarvelduse lõpetamine suurte kohustustega hoiustajaid mitte võtma massiliselt raha oma pangast välja. Samuti oleks see tõhus väljamaksete tähtaja lühendamisel. Ainult need hoiustajad, keda on nõuetekohaselt teavitatud hoiuste kaitsmise peamistest aspektidest (tagamise tase/ulatus, väljamakse tähtaeg, hoiuste tagamise skeemi kontaktandmed jne), saavad usaldada hoiuste tagamise skeemi. See tagataks viisil, et enne raha hoiustamist pangas hoiustaja allkirjastab vormi ning juhul kui toode on tagatud, siis kohustuslik viide pangakonto väljavõtetes ja reklaamis hoiuste tagamise skeemile. Selliste toimingute kulu peetakse tühiseks. Teabe korrapärane avaldamine hoiuste tagamise skeemi poolt (nt eelnevatest osamaksetest saadud vahendid, võime teha väljamakseid, korrapärase stressitesti tulemused) tagaksid läbipaistvuse ja usaldusväärsuse vähese kuluga. 5.3. Rahastamismehhanismid ja tasemed Eelrahastamine on tõhusam tulenevalt oma antitsüklilisest laadist (pangad kannavad enim kulusid headel aegadel) ning see peaks domineerima (nt ¾ kogu vahenditest) ja vajaduse korral olema toetatud tagantjärele makstavate vahenditega (nt ¼ vahenditest). Hoiuste tagamise skeemide laenutehingud peaksid olema lubatud, kuid mitte tingimata ühtlustatud. Hoiuste tagamise skeemide vahendite sihttaseme määramine tagaks, et skeemid on usaldusväärsed ja võimelised tegelema keskmise suurusega pankade maksevõimetusega. Hoiuste tagamise skeemide koguvahendite kõige kulutõhusam sihttase oleks 2 % kõlblikest hoiustest, mis tuleks saavutada 10 aasta jooksul. Pärast kõnealust ajavahemikku oleksid hoiuste tagamise skeemid ELis praegusega võrreldes palju paremini rahastatud. Nad koguksid ligikaudu 150 miljardit eurot eelnevate osamaksetena ja saaksid nõuda vajaduse korral 50 miljardit eurot tagantjärele tehtavate osamaksetena (2008. aastal oli eelarahastamise ja tagantjärele rahastamise vahendid kokku 23 miljardit eurot). See eeldaks, et panga osamaksed hoiuste tagamise skeemi oleksid praegusega võrreldes neli kuni viis korda suuremad ning see vähendaks pankade kasumeid tavaoludes ligikaudu 2,5 %. Hoiustajatele tähendaks see säästuhoiuste intressimäära maksimaalset vähendamist vähem kui 0,1 % või praeguste kontotasude suurenemist vähem kui 7 eurot aastas konto kohta. See stsenaarium oleks võrreldes muude analüüsitud stsenaariumitega kulutõhusam, sest märgatavalt kõrgema sihttasemega (piisav, et tagada maksevõimetus panga puhul, mis on üks kümnest suuremast pangast liikmesriigis) kaasneks tõenäoliselt pankade kasumlikkuse langus 30 % (või kriisi ajal isegi rohkem kui 40 %). See oleks tõhusam valik ka seepärast, et madalam sihttase (keskmise hoiuste tagamise skeemi väljamakse alusel) ei võimaldaks skeemidel tagada hoiuseid keskmise suurusega pankade maksvõimetuse korral. Lisaks sellele aitaks panga osamaksete puhul ühtlustatum lähenemisviis, mis hõlmaks riskipõhiseid elemente, paremini kajastada üksikute pankade riskiprofiile ning pakuks stiimuleid tegutsemiseks vähem riskantsema ärimudeli alusel. Tänu kõigile liikmesriikidele kohustuslike põhinäitajate ja teiste vabatahtlike lisanäitajate väljatöötamisele toimuks selline ühtlustamine järk-järgult, vältides ootamatuid kohandamiskulusid. 5.4. Hoiuste tagamise skeemide volitus Mõjus ja kulutõhus lahendus tagamaks, et hoiuste tagamise skeemide vahendeid ei saaks ära kasutada pangakriiside lahendamise meetmete jaoks kindlustamata võlausaldajate hüvanguks, on nõuda, et hoiuste tagamise skeemide vahendeid tuleks peamiselt kasutada hoiustajatele väljamaksete tegemiseks. Siiski selleks, et hoiustajaid mitte ilma jätta pangakriiside lahendamise meetmete hüvedest (nt hoiuste ülekandmisest paremas seisus olevasse panka), oleks tõhus lubada kasutada hoiuste tagamise skeemide vahendeid pangakriiside lahendamiseks ainult selle summani, mis oleks olnud vaja tagatud hoiuste väljamaksmiseks. Piiratud ulatuses võiksid liikmesriigid lubada hoiuste tagamise skeemidel kasutada nende rahalisi vahendeid, et vältida panga muutumist maksevõimetuks, olemata piiratud hoiuste ülekandmise rahastamisega. Kui hoiuste tagamise skeemil olid veelgi suuremad volitused, nt mitte ainult pangakriisi lahendamine, vaid ka varase sekkumise meetmete võtmine (nt rekapitaliseerimine, likviidsusabi, garantiid jne), peaks skeem olema vastavalt rahastatud. See on nii, kuna pangakriisi lahendamine on alternatiiv väljamaksete tegemisele, kuigi varane sekkumine ei välista alati hilisemat väljamaksete tegemist. Seega selleks et vältida olukordi, kus hoiuste tagamise skeemi vahenditel oleks oluline osa muidu keerulistes varase sekkumise meetmetes, võiks neid kasutada kõnealusel eesmärgil teatavate piirangutega. Tõhusam lahendus oleks keelata hoiuste tagamise skeemide kasutamine mis tahes muul eesmärgil peale väljamaksete ning nõuda, et kõigil hoiuste tagamise skeemidel peaksid olema selle ülesande täitmiseks piisavad vahendid. See lahendus ei oleks siiski kulutõhus. See läheks pankadele maksma 121 miljardit eurot kuni 352 miljardit eurot ning on ebaselge, kas sellest saadav kasu (hoiustajate usaldus ja finantsstabiilsus) kompenseeriks need kulud. Lisaks sellele näiks kõnealune valik olevat vastuolus komisjoni praeguse tegevusega seoses pangakriiside lahendamisega, et määrata kõigile hoiuste tagamise skeemidele kohustuslik pangakriiside lahendamise volitus. Vastastikuste ja vabatahtlike garantiiskeemide integreerimine hoiuste tagamise skeemi tagaks tõhusalt, et pankades hoiustajatel, kes liituvad selliste skeemidega, on samad õigused ja sama usaldus kui teistel hoiustajatel. Eeldatakse, et hoiustajate usaldusest saadav kasu kaalub üles pankadele kaasnevad kulud. 5.5. Piiriülene koostöö hoiuste tagamise skeemide ja kogu ELi hõlmavate hoiuste tagamise skeemide vahel Piiriüleste juhtumite korral väljamaksete tegemise lihtsustamiseks peaks vastuvõtva riigi hoiuste tagamise skeem tegutsema ühtse kontrollpunktina teises liikmesriigis asuvates filiaalides hoiustajate jaoks. Nad annaksid hoiustajatele teavet vastuvõtva riigi keeles. Vastuvõtva riigi hoiuste tagamise skeemid peaksid tegutsema postkasti ja makseagendina päritoluriigi hoiuste tagamise skeemile. Esimese halduskulud oleksid väikesed võrreldes hoiustajate usaldusest saadava kasuga. Teine võimalus piiriülese koostöö parandamiseks hoiuste tagamise skeemide vahel oleks võrgustiku loomine ja vastastikuse laenuandmise süsteemi kehtestamine. See tähendaks, et kui ühe hoiuste tagamise skeemi finantsvõimekus kaob, saaks ta laenata raha muudest skeemidest. Selleks, et laenamise skeemile anda täiendavaid vahendeid 0,5 % kõlblikest hoiustest (st mahus, mis on võrdne punktis 5.3 osutatud tagantjärele tehtavate maksetega ehk veerand 2 %st), peaksid kõik hoiuste tagamise skeemid andma laenu kuni 0,08 % kõlblikest hoiustest, st ligikaudu 1/25 oma sihttaseme vahenditest. See on tõhus ja mõjus. See oleks esimene samm tulevikus ühtse kogu ELi hõlmava hoiuste tagamise skeemi loomise suunas, mis hoiaks kokku halduskulusid ligikaudu 40 miljonit eurot aastas. See kava näib olevat majanduslikult kõige tõhusam lahendus hoiuste tagamise skeemide turu killustatusele, kuid sellega kaasnevad mõned õiguslikud küsimused, millega tuleb veel tegeleda. Kogu ELi hõlmav hoiuste tagamise süsteem on pikaajalisem projekt ning see peaks olema kooskõlas arengute ja edusammudega seoses ELi uue järelevalvestruktuuriga ning arenguga pankakriiside lahendamise valdkonnas. 5.6. Üldine mõju sidusrühmadele Kirjeldatud poliitikavalikute peamine kasu on, et eeldatavalt tugevdatakse märkimisväärselt hoiustajate usaldust tulenevalt tagamise kõrgemast tasemest, kiirematest väljamaksetest, hoiuste tagamise skeemide paremast rahastamisest jne. See muudab hoiustajad kindlaks, et nende hoiused on turvalised ning nad saavad tagasi kuni 100 000 eurot isegi siis, kui nende pank muutub maksevõimetuks. Paratamatult kaasneks sellega märgatavalt suuremad pankade osamaksed, mis omakorda vähendab panga tegevuskasumit, kuid see on põhiline tingimus selleks, et hoiuste tagamise skeemid oleksid piisavalt rahastatud. Kogumõju pankadele, mis tuleneb eelistatud poliitikavalikutest seoses tagamise taseme ja ulatuse, hoiuste tagamise skeemide rahastamise ühtlustatud lähenemisviisiga ning kiiremast väljamaksete tegemisest, oleks järgmine: pankade tegevuskasumi vähenemine ELi tasandil esimesel viiel aastal keskmiselt 4 % ning ülejäänud viiel aastal 2,5 % (või kriisi korral vastavalt 7,5 % ja 6 % juhul, kui kogutakse ka tagantjärele tehtavaid osamakseid). Mõni pank võib püüda kanda need kulud üle hoiustajatele, kuid isegi halvimal juhul (eeldades, et kõik kulud kannavad hoiustajad, mis konkurentsi tingimustes on üsna ebatõenäoline) ei peaks üldine mõju kümnel aastal olema rohkem kui 0,1 % säästuhoiuste intressimäära vähendamist või pangatasude suurenemist arvelduskonto puhul ligikaudu 7 eurot aastas konto kohta (või 10–12 eurot kriisi olukorras). Hoiustajad saavad kasu suurenenud konkurentsist tänu võrdsetele tingimustele ning kõik sidusrühmad saavad kasu üldisest finantsstabiilsusest, millele peaks kaasa aitama hoiuste tagamise skeemide kavandatud reform. 6. JÄRELEVALVE JA HINDAMINE Hoiuste tagamise skeeme käsitleva mis tahes ELi uue õigusakti ülevõtmist kontrollitakse vastavalt aluslepingule. Kuna panga maksevõimetust ei ole võimalik ette ennustada, ei saa hoiuste tagamise skeemi toimimist korrapäraselt kontrollida selle alusel, kuidas pankade tegelikku maksevõimetust käsitletakse. Hoiuste tagamise skeemide korrapärastest stressitestidest siiski nähtuks, kas nad on vähemalt testi olukorras võimelised järgima õigusaktidest tulenevaid nõudeid. See võiks olla osa Euroopa hoiusekindlustajate foorumi ja kavandatud Euroopa Pangandusjärelevalve Asutuse Vt KOM(2009) 501. vastastikusest eksperdiarvamuse avaldamisest.[2] Vt KOM(2009) 501. [1] Direktiivi 2009/14/EÜ põhjendus 17 ning direktiivi 94/19/EÜ põhjendused (nummerdamata). [2] Vt KOM(2009) 501. FR (...PICT...)|COMMISSION EUROPÉENNE| Bruxelles, le 12.7.2010 SEC(2010) 835 final DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT Document accompagnant la Proposition de DIRECTIVE …/…/UE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relative aux systèmes de garantie des dépôts [refonte] et le RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL Réexamen de la directive 94/19/CE relative aux systèmes de garantie des dépôts COM(2010) 368 COM(2010) 369 SEC(2010) 834 DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT Document accompagnant la Proposition de DIRECTIVE …/…/UE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relative aux systèmes de garantie des dépôts [refonte] et le RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL Réexamen de la directive 94/19/CE relative aux systèmes de garantie des dépôts 1. INTRODUCTION Aucune banque, quelle que soit sa santé financière, ne détient des liquidités suffisantes pour rembourser à vue la totalité ou une partie importante de ses dépôts. C’est pourquoi les banques sont exposées au risque de «panique bancaire» lorsque les déposants jugent que leurs dépôts ne sont pas en sûreté et tentent de les retirer tous en même temps. Depuis 1994, la directive 94/19/CE relative aux systèmes de garantie des dépôts (SGD) fait obligation aux États membres de l’UE de disposer d’un filet de sécurité pour les déposants. Lorsqu’une banque est liquidée, les SGD remboursent les déposants jusqu’à un certain niveau de garantie. Le système actuel des SGD est fragmenté: il existe actuellement quelque 40 SGD dans l’UE, dont la couverture varie en termes de groupes de déposants et de montants garantis et qui imposent des obligations financières variables aux banques. De plus, ces systèmes se sont révélés sous financés en période de tensions financières. Les lacunes de ce système fragmenté ont incité le Parlement européen et le Conseil à demander un réexamen complet de la directive relative aux systèmes de garantie des dépôts. Ce réexamen fait partie d’un «paquet» sur les systèmes d’indemnisation dans le secteur financier englobant les SGD, les systèmes d’indemnisation des investisseurs et les régimes de garantie d’assurance. 2. DÉFINITION DU PROBLÈME 2.1. Variation du niveau et de l’étendue de la garantie L’optique d’«harmonisation minimale» retenue dans la directive 94/19/CE a abouti à des niveaux de garantie très différents dans l’UE (de 50 000 EUR dans certains États membres à 103 291 EUR en Italie). D’une part, lors de la crise financière récente, des relèvements non coordonnés des niveaux de garantie dans l’UE ont incité les déposants à déplacer rapidement leurs fonds vers les banques des pays où la garantie des dépôts était le plus élevée, privant les banques de liquidités en période de tensions. D’autre part, même en période de stabilité, les déposants sont encore susceptibles, en raison de la fragmentation du marché, de fonder leurs choix sur le degré de protection des dépôts plutôt que sur la qualité des produits, ce qui risque de fausser la concurrence sur le marché intérieur. Actuellement, les États membres peuvent exclure de la protection de nombreux types de déposants . Cela est particulièrement important pour les 20 millions de petites et moyennes entreprises (PME), qui représentent 99,8 % des entreprises de l’UE et dont la confiance est essentielle à la stabilité financière. On note également des différences considérables en ce qui concerne la nature des dépôts garantis par les SGD (exemple: les dépôts libellés dans des monnaies de pays tiers, les produits structurés et les certificats de dette). En raison du temps qu’elle requiert, la vérification de l’éligibilité des instruments peut aussi retarder le remboursement. 2.2. Inadéquation des procédures de remboursement et des informations fournies aux déposants Actuellement, les déposants doivent être remboursés dans les trois mois qui suivent une défaillance bancaire. Dès la fin 2010, ce délai doit être ramené à quatre à six semaines. Un tel délai pourrait encore provoquer une panique bancaire, bon nombre de déposants ne conservant pas des liquidités suffisantes pour payer leurs dépenses habituelles (produits alimentaires, factures, etc.) pendant plus de quelques jours. Toute difficulté survenant avant et pendant le processus de remboursement (y compris l’insuffisance des informations fournies au déposant) sape la confiance du déposant. Les déposants peuvent également hésiter à déposer de l’argent dans d’autres États membres s’ils ignorent comment les SGD de ces États travaillent ou traitent les remboursements. Un autre problème réside dans la possibilité, actuellement offerte dans 22 États membres, de compenser entre eux les dépôts et les dettes échues des déposants envers leurs banques (par exemple: les mensualités hypothécaires) ou d’opposer une créance reconventionnelle au déposant (par exemple: l’intégralité d’un prêt hypothécaire). Ce type de mesure peut réduire voire, dans des cas extrêmes, supprimer l’obligation de remboursement par le SGD. Les déposants peuvent donc se ruer vers leurs banques pour se faire restituer l’intégralité de leurs dépôts. De plus, la détermination des créances sur les déposants et leur rapprochement avec les dépôts exige du temps et risque de retarder les remboursements. 2.3. Financement inadéquat des SGD Actuellement, dans 21 États membres, les contributions des banques sont versées anticipativement et à échéances régulières (ex ante), mais dans six États membres, les contributions ne sont versées qu’après une éventuelle défaillance (ex post). Les ressources maximales dont disposent les SGD varient entre 27 millions et 8,1 milliards d’EUR, alors que le montant total des dépôts garantis dans l’UE se chiffre à 5,7 billions (10 12 ). En conséquence, certains SGD sont sous financés et ne pourraient même pas faire face à une défaillance bancaire de moyenne ampleur. Si les SGD sont insuffisamment financés, les déposants risquent d’être remboursés très tardivement, voire jamais. Le financement purement ex post est fortement procyclique, puisqu’il prive les banques de leurs liquidités en période de tensions, ce qui crée un risque de conséquences défavorables pour l’économie (en limitant l’offre de crédit). De plus, les banques qui ne versent pas leurs contributions anticipativement peuvent tirer un rendement des fonds conservés, ce qui leur confère un avantage sur les concurrents tenus de financer les SGD à l’avance. Par ailleurs, les risques encourus par les banques ne sont pas pris en considération dans le calcul des contributions. Cela peut être perçu par les banques qui évitent les risques comme un désavantage concurrentiel et comme une incitation à négliger la gestion des risques. Cela peut également rendre le système financier plus vulnérable et induire une sélection négative. 2.4. Coopération transfrontière limitée entre les SGD La fragmentation du système de garantie des dépôts dans l’UE entraîne une répartition inégale du risque, de sorte que les SGD dotés de ressources moindres seront frappés plus durement par une défaillance bancaire que les SGD mieux dotés. Cette situation est aggravée par le manque de solidarité entre SGD. Les contribuables seraient donc appelés à intervenir si les ressources financières d’un SGD se révélaient insuffisantes. Généralement, c’est aux contrôleurs bancaires qu’il incombe de décider s’il y a lieu de sauver une banque ou de faire intervenir un (des) SGD. La fragmentation actuelle de la sphère des SGD n’incite pas ces contrôleurs à rechercher une solution qui préserve les intérêts de tous les déposants d’un groupe bancaire ni à tenir compte de l’incidence potentielle d’une situation sur la stabilité financière de l’ensemble des États membres concernés. 2.5. Mandat limité des SGD Les compétences nécessaires à la gestion des crises bancaires sont divisées entre diverses autorités nationales (contrôleurs, banques centrales, gouvernements, autorités judiciaires, et – dans 11 États membres – SGD) et elles diffèrent d’un État membre à l’autre. Cela rend inefficace la résolution transfrontalière des défaillances bancaires. Les fonds dont les SGD ayant aussi pour mission de résoudre les défaillances bancaires disposent pour rembourser les déposants ne sont pas protégés d’une utilisation dans la première de ces deux optiques. Leur fonction première, qui est de rembourser rapidement les dépôts en cas de défaillance bancaire, peut s’en trouver empêchée. Actuellement, les SGD mutuels et volontaires n’entrent pas dans le champ d’application de la directive. Les déposants n’ont souvent aucun droit à opposer à ces systèmes, ce qui peut les rendre vulnérables si ceux ci sont incapables de remédier à une défaillance et si la banque défaillante n’est pas affiliée à un SGD régi par la directive. 3. SUBSIDIARITÉ Seule une action entreprise au niveau de l’UE peut assurer que les établissements de crédit exerçant une activité dans plusieurs États membres soient soumis à des obligations analogues en matière de SGD et, de la sorte, garantir l’égalité des conditions de concurrence, éviter des coûts de conformité injustifiés pour les activités transfrontalières et promouvoir l’intégration du marché de l’UE. Une harmonisation concernant un nombre élevé de domaines (comme le niveau de garantie, le remboursement, le financement…) serait impossible à réaliser par l’action des seuls États membres, parce qu’elle exigerait d’harmoniser un grand nombre de règles différentes en vigueur dans les ordres juridiques nationaux. Cet objectif sera donc mieux atteint par une action au niveau de l’UE. Ce fait a été reconnu dans les directives en vigueur concernant les SGD Considérant 17 de la directive 2009/14/CE et divers considérants (non numérotés) de la directive 94/19/CE. .[1] Considérant 17 de la directive 2009/14/CE et divers considérants (non numérotés) de la directive 94/19/CE. 4. OBJECTIFS Les grands objectifs consacrés dans la directive sont de maintenir la stabilité financière en empêchant les paniques bancaires et de protéger les avoirs des déposants. En outre, les principes du marché intérieur, tel celui de garantir des conditions de concurrence équitables entre les banques de l’UE, doivent être défendus, et la liberté des banques de décider si elles souhaitent opérer directement dans un autre État membre ou y établir des succursales ou des filiales doit demeurer intacte. 5. OPTIONS PRIVILÉGIÉES ET LEUR IMPACT ATTENDU L’harmonisation minimale s’étant révélée, d’une part, impropre à protéger efficacement les avoirs des déposants et, d’autre part, contradictoire avec l’objectif du traité consistant à garantir le bon fonctionnement du marché intérieur, l’approche de l’harmonisation maximale a été choisie, dans le but de garantir l’égalité de traitement pour tous les États membres. 5.1. Niveau et étendue de la garantie Le maintien de l’approche actuelle, à savoir un niveau de garantie fixe de 100 000 EUR applicable dans tous les États membres à partir de la fin 2010 – par opposition à un éventuel abaissement ou relèvement du niveau de garantie – ferait avancer notablement l’Union dans la voie d’une protection renforcée des dépôts sans augmentation déraisonnable des coûts pour les banques et pour les déposants. En comparaison avec la période antérieure à la crise, cela relèverait le montant des dépôts garantis de 61 % à 72 % du montant des dépôts éligibles et le nombre de dépôts intégralement garantis de 89 % à 95 % du nombre de dépôts éligibles. Le niveau de garantie de 100 000 EUR semble être la solution optimale; l’avantage que procurerait un relèvement du niveau de garantie au dessus du plafond de 100 000 EUR serait très limité par rapport au coût de cette mesure. Cependant, compte tenu du montant d'une couverture appropriée pour certains événements de la vie ainsi que des prix actuels dans l’immobilier, il pourrait être justifié d’envisager un niveau de garantie plus élevé pour les soldes de dépôts temporairement élevés résultant d’événements de la vie bien précis ou de transactions immobilières. En même temps, l'existence de dérogations au niveau de garantie fixe risquerait d'affecter la fluidité et la rapidité du processus de remboursement. Elle pourrait aussi nuire au bon fonctionnement du marché intérieur si les déposants choisissaient la banque offrant la meilleure protection des dépôts plutôt que le produit le plus adapté. Ce risque pourrait être atténué en limitant la couverture de ces dépôts à une certaine durée. S’agissant de l’éligibilité des déposants, l’harmonisation intégrale du champ de la garantie s’est révélée être la solution la plus efficace pour garantir l’égalité de traitement. L’exclusion des établissements financiers tiendrait compte de la faiblesse des montants garantis en leur faveur. L’exclusion des autorités semble d’un bon rapport coût-efficacité, puisqu’elles bénéficient d’un accès aisé à d’autres ressources financières. En étendant la garantie aux dépôts de toutes les entreprises (autrement dit, en ajoutant aux PME et microentreprises qui sont désormais couvertes et représentent 98,7 % de toutes les entreprises de l’UE les entreprises restantes, soit 1,3 % du total), on économiserait des ressources considérables ainsi que le temps nécessaire pour vérifier la taille des entreprises pendant la procédure de remboursement. Cela accélérerait beaucoup le remboursement et renforcerait la confiance des déposants envers les SGD. Les dépôts libellés en monnaies de pays tiers devraient être garantis par les SGD – contrairement aux certificats de dette et aux produits structurés non remboursables au pair. On éviterait ainsi de favoriser les banques qui émettent des emprunts obligataires par rapport aux autres émetteurs. Cela permettrait aussi de réduire les délais de remboursement et les coûts administratifs liés au contrôle de l’éligibilité, tout en n’augmentant que modérément les contributions des banques aux SGD. 5.2. Délai et modalités de remboursement, informations à fournir aux déposants Pour préserver la confiance des déposants et éviter les paniques bancaires, le délai de remboursement doit être sensiblement réduit – de préférence à sept jours civils (moyennant une période de transition). Pour que ce délai de remboursement très court puisse être tenu, plusieurs conditions devraient respectées. Autrement dit, certaines obligations devraient être imposées aux contrôleurs (associer les SGD dès les premiers stades en les informant obligatoirement de la probabilité d’une défaillance bancaire), aux SGD (procéder aux remboursements de leur propre initiative, sans être sollicités par les déposants) et aux banques (marquer les dépôts éligibles, fournir une «vue unique du client» pour chaque déposant). Les conditions imposées aux banques impliqueraient des dépenses administratives exceptionnelles dans toute l’UE d’environ 1,2 milliard d’EUR par an pendant cinq ans. Mais celles-ci seraient plus que contrebalancées par un gain de confiance des déposants, qui réduirait la probabilité de retraits massifs et contribuerait ainsi à la stabilité financière. Si les critères d’éligibilité étaient radicalement simplifiés, ces coûts pourraient être considérablement réduits. En ce qui concerne les modalités de remboursement, le fait d’interrompre la compensation convaincrait les déposants ayant des passifs importants de ne pas provoquer de retrait massif de leurs établissements. Cela réduirait aussi efficacement le délai de remboursement. Seuls des déposants convenablement informés des principaux aspects de la protection des dépôts (niveau/étendue de la garantie, délai de remboursement, comment prendre contact avec le SGD compétent, etc.) peuvent avoir confiance dans les SGD. Cette information serait assurée au moyen d’une fiche que contresignerait le déposant avant de déposer son argent dans une banque, et par une référence obligatoire au SGD dans les relevés de compte et les publicités lorsqu’un produit est couvert par la garantie. Le coût de telles opérations est considéré comme négligeable. La divulgation régulière d’informations par les SGD (par exemple, fonds ex ante, capacité ex post, résultat des tests de résistance effectués régulièrement) assurerait la transparence et la crédibilité pour un coût insignifiant. 5.3. Mécanismes et niveaux de financement Le financement ex ante est beaucoup plus efficace en raison de sa nature anticyclique (il fait supporter la plupart des coûts aux banques dans les bonnes périodes); il devrait donc être prépondérant (par exemple, ¾ des ressources totales) et être complété par des contributions ex post à mobiliser s’il y a lieu (par exemple, ¼ du total). L’emprunt par les SGD devrait être autorisé mais pas nécessairement harmonisé. La fixation d’un niveau cible de financement pour les SGD assurerait leur crédibilité tout en leur donnant les moyens de faire face aux défaillances de banques de taille moyenne. Le niveau cible le plus efficient pour le total des ressources des SGD serait de 2 % des dépôts éligibles – à atteindre sur 10 ans. À l’issue de cette période, les SGD de l’UE seraient beaucoup mieux financés qu’ils ne le sont actuellement. Ils collecteraient quelque 150 milliards d’EUR de contributions ex ante et pourraient faire appel à 50 milliards d’EUR supplémentaires en cas de besoin (au lieu d’un montant total de fonds ex ante et ex post de 23 milliards d’EUR en 2008). Cela obligerait les banques à contribuer de quatre à cinq fois plus aux SGD qu’elles ne le font actuellement et réduirait leurs bénéfices d’environ 2,5 % en temps normal. Pour les déposants, cela impliquerait une réduction maximale des taux d’intérêt sur l’épargne de moins de 0,1 % ou une hausse des frais de compte courant de moins de 7 EUR par année et par compte. Un tel scénario est d’un meilleur rapport coût-efficacité que les autres formules analysées, puisqu’un niveau cible beaucoup plus élevé (suffisant pour couvrir une défaillance de l’une des 10 plus grandes banques dans un État membre) entraînerait vraisemblablement une diminution de 30% de la rentabilité des banques (voire de plus de 40% en situation de crise). C’est également l’option comparativement la plus efficace, puisqu’un niveau cible inférieur (basé sur un remboursement moyen d’un SGD) ne permettrait pas aux systèmes de couvrir les défaillances d’établissements de taille moyenne. En outre, une approche plus harmonisée des contributions bancaires, faite d’éléments fondés sur les risques, permettrait de mieux tenir compte des profils de risque des différentes banques et inciterait celles-ci à exercer leur activité selon un modèle d’entreprise moins risqué. La mise au point d’un ensemble d’indicateurs clés de caractère contraignant pour tous les États membres et d’un autre ensemble d’indicateurs supplémentaires de caractère facultatif permettrait de parvenir progressivement à cette harmonisation en évitant les coûts inhérents à une adaptation soudaine. 5.4. Mandat des SGD Une solution à la fois efficace et rentable pour éviter que les fonds des SGD ne soient absorbés par des mesures de résolution des défaillances bancaires au profit des créanciers non assurés est d’exiger que ces fonds servent principalement à rembourser les déposants. Cependant, pour ne pas priver les déposants des avantages des mesures de résolution des défaillances bancaires (par exemple, le transfert des dépôts vers un établissement sain), il serait judicieux d’autoriser l’utilisation des ressources des SGD pour la résolution de défaillances à concurrence seulement du montant qui aurait été nécessaire pour rembourser les dépôts garantis. Dans une mesure limitée, les États membres pourraient aussi autoriser les SGD à utiliser leurs ressources financières à la prévention d’une défaillance bancaire, au-delà du seul financement du transfert des dépôts. Si les SGD disposaient d’un mandat plus large encore, qui inclue non seulement la résolution des défaillances bancaires mais aussi les mesures d’intervention préventive (par exemple, recapitalisation, injections de liquidités, garanties, etc.), il leur faudrait un financement adéquat. La raison en est que la résolution des défaillances bancaires est une alternative au remboursement, tandis que l’intervention rapide n’empêche pas toujours un remboursement ultérieur. Cependant, pour éviter les situations dans lesquelles les fonds des SGD contribueraient pour une part importante à une mesure d'intervention préventive sinon difficile, leur utilisation à ces fins pourrait être soumise à certaines restrictions. Une solution plus efficace consisterait à interdire aux SGD toute utilisation de leurs fonds à d’autres fins que le remboursement et d’imposer qu’ils soient tous dotés des ressources suffisantes à cet effet. Néanmoins, une telle option ne serait guère rentable. Elle coûterait aux banques entre 121 et 352 milliards d’EUR, et il n’est pas certain que cet effort soit compensé par une plus grande confiance des déposants et une meilleure stabilité financière. En outre, il semblerait que cette option aille à l’encontre des travaux en cours de la Commission sur la résolution des défaillances bancaires, qui vise à confier un mandat obligatoire en la matière à tous les SGD. L’intégration des systèmes de garantie mutuels et volontaires au sein des SGD garantirait effectivement que les déposants des banques adhérant à ces systèmes bénéficient des mêmes droits et éprouvent la même confiance que les autres déposants . On estime que le coût pour les banques serait compensé par le coup de fouet ainsi donné à la confiance des déposants. 5.5. Coopération transfrontière entre les SGD et un SGD paneuropéen Il conviendrait, afin de faciliter le processus de remboursement dans les situations transfrontières, que le SGD du pays d’accueil serve de point de contact unique pour les déposants des succursales créées par des établissements d’autres États membres. Les déposants concernés recevraient les informations nécessaires dans la langue du pays d’accueil. Le SGD du pays d’accueil ferait office de boîte postale et d’agent de remboursement pour les SGD des pays d’origine. Les coûts administratifs que cela générerait pour le SGD du pays d’accueil seraient marginaux par rapport aux gains réalisés dans la confiance des déposants. Une autre option, pour améliorer la coopération transfrontière entre SGD, consisterait à créer entre eux un réseau (un «réseau européen de SGD») et à instaurer une facilité d’emprunt mutuel. Un SGD dont les ressources financières viendraient à s’épuiser pourrait ainsi emprunter des fonds auprès d’autres SGD. Pour doter la facilité d’emprunt de ressources représentant 0,5 % des dépôts éligibles (soit l’équivalent des contributions ex post visées à la section 5.3 – un quart de 2 %), chaque SGD n’aurait à prêter des fonds qu’à concurrence de 0,08 % des dépôts éligibles, c’est-à-dire environ 1/25 de leurs fonds lorsque le niveau cible de financement est atteint. Cette mesure est efficace et efficiente. On pourrait considérer qu’il s’agit de la première étape vers la création future d’un SGD unique d’envergure paneuropéenne, lequel permettrait d’économiser des coûts administratifs représentant environ 40 millions d’EUR par an. Si cette solution à la fragmentation du marché des SGD semble être la plus efficace d’un point de vue économique, certaines questions juridiques doivent encore être approfondies. L’idée de créer un SGD paneuropéen est un projet à assez long terme, qui devrait rester en phase avec l’évolution et les avancées que connaîtra la nouvelle structure de la surveillance dans l’UE, ainsi qu’avec l’évolution de la question de la résolution des défaillances bancaires. 5.6. Impact global sur les parties intéressées Les options présentées ci-dessus auront pour principal avantage que la confiance des déposants devrait se trouver sensiblement améliorée par la garantie d’un plus haut niveau de protection, d’un remboursement plus rapide, de ce que les SGD sont solidement financés, etc. Les déposants auront en effet l’assurance que leurs dépôts sont en sûreté et de pouvoir récupérer jusqu’à 100 000 EUR même si leur banque venait à se révéler défaillante. Ces options supposent certes inévitablement que les banques doivent verser des contributions beaucoup plus élevées et voient ainsi leur bénéfice d’exploitation se contracter, mais c’est là une condition fondamentale pour disposer de SGD suffisamment financés. L’impact cumulé, sur les banques, des options privilégiées en ce qui concerne le niveau et l’étendue de la garantie, le choix d’une approche harmonisée pour le financement des SGD et le raccourcissement du délai de remboursement serait le suivant: une baisse moyenne de 4 % du bénéfice d’exploitation à l’échelle de l’UE durant les cinq premières années, suivie d’une baisse de 2,5 % les cinq années suivantes (ou de 7,5 % et 6 % respectivement en cas de crise, auquel cas des contributions ex post sont également prélevées). Certaines banques pourraient être tentées de répercuter ces coûts sur les déposants, mais, même dans le pire des cas (en supposant qu’elles répercutent tous leurs coûts sur les déposants, ce qui est assez improbable dans un environnement concurrentiel), l’impact global sur les dix années considérées ne devrait pas excéder 0,1 % de réduction sur les taux d’intérêt rémunér