DELRAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET, EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN om genomförandet av gemenskapens åtgärdsprogram för främjande av och upplysning, undervisning och utbildning om hälsa inom ramen för verksamheten på folkhälsoområdet (1996-2000)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Inledning

Överensstämmelse och komplementaritet

Internationellt samarbete

Uppföljning och anpassningar

Programstyrning

Medlemsstaternas redogörelser

Effektivitet och förverkligande av målen

Budgetanslag till gemenskapens åtgärdsprogram för främjande av hälsa

Inledning

Med anledning av Europaparlamentets och rådets antagande av gemenskapens program för hälsofrämjande åtgärder lägger kommissionen i enlighet med artikel 7 i beslut nr 645/96/EG [1] fram nedanstående delrapport.

[1] EGT L 95, 16.4.1996.

I rapporten betonar kommissionen graden av överensstämmelse och komplementaritet som uppnåtts mellan detta program och andra relevanta gemenskapsstrategier, program och initiativ, ger en översikt över det internationella samarbetet på området för hälsofrämjande åtgärder samt rapporterar om de anpassningar som bedöms som nödvändiga mot bakgrund av den information som samlats in.

På grundval av svaren i de frågeformulär som distribuerades till medlemsstaternas företrädare i programkommittén har kopplingarna till medlemsstaternas politik och effekterna på utvecklingen av hälsofrämjande åtgärder i dessa länder kartlagts.

Dessutom lägger kommissionen fram de första resultaten av en utvärdering som genomfördes av en grupp oberoende experter, som på uppdrag av kommissionen analyserade beslutsförfarandena avseende projekt som erhållit finansiering och verksamhetsnivåerna på de olika prioriterade områdena under treårsperioden 1996-1998. Särskild uppmärksamhet ägnades här åt att studera hur effektiva de åtgärder som vidtagits har varit och om de har lett till ett förverkligande av målen.

Överensstämmelse och komplementaritet

Kommissionen eftersträvade överensstämmelse och komplementaritet mellan sina hälsofrämjande åtgärder och gemenskapens övriga politik, program och initiativ genom en rad åtgärder på olika verksamhetsnivåer, främst:

Genomförandet av det fjärde ramprogrammet för Europeiska gemenskapens verksamhet inom området forskning, teknisk utveckling och demonstration (1994-1998) följdes noggrant genom samråd mellan avdelningarna avseende offentliggöranden av inbjudningar att lämna förslag och antagande av projekt för finansiering.

Utformningen av det femte ramprogrammet för Europeiska gemenskapens verksamhet inom området forskning, teknisk utveckling och demonstration (1998(2002) följdes aktivt genom samråd mellan avdelningarna avseende utkasten till förslag och samråd om projektförslag i syfte att säkerställa överensstämmelse och komplementaritet.

Vidare inbjöds tjänstemän från direktoratet för hälsa och säkerhet till samtliga möten i programkommittéerna för de specifika forskningsprogrammen. Likaså inbjöds tjänstemän från forskningsdirektoraten till programkommitténs möten.

Under genomförandet av programmen verkade det även som om de sökande bättre hade förstått skillnaden mellan å ena sidan forskning om hälsa och hälsofrämjande tjänster som omfattas av ramprogrammen för forskning och å andra sidan hälsofrämjande åtgärder som omfattas av detta åtgärdsprogram.

Internationellt samarbete

På grundval av en ömsesidig förståelse för hälsofrämjande åtgärder och deras effekter på folkhälsan och infrastrukturella och miljörelaterade förändringar har kommissionen redan från början samarbetat nära med andra internationella organ, i synnerhet Världshälsoorganisationen (WHO). Följaktligen har ett antal konferenser och internationella seminarier om specifika frågor organiserats gemensamt och kommissionens avdelningar bidrog aktivt till den fjärde världshälsokonferensen om hälsofrämjande åtgärder i Jakarta.

Uppföljning och anpassningar

Övervakningen av de specifika åtgärderna har huvudsakligen skett genom att kommissionens avdelningar kontinuerligt följt upp de avtalsreglerade åtagandena för de finansierade projekten.

För att förbättra det europeiska mervärdet, vilket är ett viktigt övergripande mål, har kommissionens avdelningar inlett en strategi för att uppmana de sökande att i större utsträckning bilda nätverk i syfte att skapa ett bättre gränsöverskridande samarbete, t.ex. genom att sprida exempel på bästa metoder i Europa.

För att täcka in områden av gemenskapsintresse som inte hade täckts in av de specifika åtgärder som hittills hade valts ut, antog kommissionen årliga arbetsplaner efter att ha gjort en genomgripande analys av den aktiva portföljen. De årliga arbetsplanerna bidrog i sin tur till att fastställa prioritetsområden för nästa inbjudan att lämna förslag samt för valet av de nyligen föreslagna åtgärderna.

För att ytterligare förbättra insynen och samtidigt förenkla spridningen har kommissionens avdelningar utarbetat årliga rapporter för 1996 [2],1997 [3] och 1998 [4], vilket ger en allsidig bild av arbetet inom varje enhet vid kommissionens avdelningar.

[2] Direktoratet för hälsa och säkerhet, enhet V/F/3, Åtgärdsprogram för gemenskapen för främjande av upplysning, undervisning och utbildning om hälsa, projekt som erhållit finansiering under 1996, CE-V/3- 97-001-EN.

[3] Direktoratet för hälsa och säkerhet, enhet V/F/3, Åtgärdsprogram för gemenskapen för främjande av upplysning, undervisning och utbildning om hälsa, projekt som erhållit finansiering under 1997, CE-V/3-98-011-EN/FR/DE-C.

[4] Direktoratet för hälsa och säkerhet, enhet V/F/3, Åtgärdsprogram för gemenskapen för främjande av upplysning, undervisning och utbildning om hälsa, projekt som fått stöd under 1998 från Europeiska kommissionen, CE-V/3-99-003-EN/FR-C.

Med utgångspunkt från externa förslag och en intern översyn av brister har kopplingarna mellan de hälsofrämjande programmen och andra folkhälsoprogram förbättrats.

Programstyrning

Programstyrningen har förbättrats sedan de första åren av genomförandet av det hälsofrämjande programmet, men det finns utrymme för ytterligare förbättringar.

Detta program trädde i kraft i slutet av mars 1996. Sålunda skapades en formell infrastruktur för programstyrning, vilket inbegrep programkommittén och dess arbetsordning och arbetsmetoder, först efter det att programmet formellt hade inletts.

Från tiden före skapandet av det hälsofrämjande programmet till utvecklingen av styrningsmetoder för det nya programmet under de första åren av dess genomförande har det funnits kontinuitet i kommissionens styrning av åtgärder som främjar folkhälsan.

På grund av det sena inrättandet av den formella programstyrningsstrukturen kan en riktig utvärdering av styrningen endast göras under den andra etappen av utvärderingen. Emellertid är det möjligt att göra några preliminära anmärkningar på detta genomförandestadium. En mer ingående utvärdering av styrningen kommer att ske under den andra etappen av utvärderingen.

Ett antal förslag på hur tidpunkten och förfarandena för behandling och val av projektansökningar kan förbättras ytterligare har tagits fram av en grupp oberoende experter:

- Kommissionens avdelningar bör sträva efter att öka insynen i sina beslutsförfaranden och förbättra valet av tidpunkt för att lägga fram sina meddelanden för programkommittén.

- Extra åtgärder bör vidtas för att öka projektdeltagandet från medlemsstater i Sydeuropa.

- Riktlinjerna bör omformuleras så att de anger följande: a) Projekt där samtliga 15 medlemsstater deltar kommer att ges högsta prioritet. b) Under normala omständigheter kommer projekt med färre än åtta medlemsstater inte att tas i beaktande för finansiering. Pilotprojekt som studerar överföring av specifika, nyskapande metoder till andra medlemsstater kommer dock att erhålla stöd även om de omfattar färre än åtta deltagare.

- Riktlinjerna skall ange att de sökande kommer att ombes uppvisa att utformningen och genomförandet av projekten uppfyller följande kriterier:

- Hållbara vetenskapliga metoder.

- Vad gäller kvantitativa studier skall urvalen vara representativa för målpopulationen, dvs. tillräckligt stora för att ge meningsfulla resultat, och jämförbara mellan medlemsstaterna med avseende på ålder, kön och socioekonomisk status.

- Analyser av resultaten skall vara anpassade efter den insamlade informationen.

- Utvärderingar skall utföras.

- Spridning av resultaten skall organiseras.

- Det måste kunna styrkas att det pågår ett regelrätt samarbete mellan medlemsstaterna.

- Riktlinjerna skall innehålla tydliga instruktioner för del- och slutrapporternas struktur och längd i antal ord.

- Del I i ansökningsformuläret skall innehålla ett avsnitt där de delar av budgeten som skall anslås till utvärdering och spridning specificeras. Del II bör ses över och utökas med specifika halvsidor för beskrivning av utformning, metoder, deltagare, analys, utvärdering och spridning av projekt.

- Utvärderingen och spridningen av projekt måste förbättras avsevärt. Utvärderings- och spridningsaktiviteter skall tas med i de sökandes beskrivningar av uppgifter och skrivas in i kontrakten. Om en projektutvärdering inte har genomförts och/eller om tillräckliga ansträngningar för att sprida resultaten inte har uppvisats skall den sista utbetalningen till kontraktsparten hållas inne.

För framtida åtgärder på det hälsofrämjande området rekommenderade experterna följande:

- Genom ett beslut om framtida åtgärder bör en extern och oberoende rådgivande kommitté bestående av experter på hög nivå inom den hälsofrämjande sektorn i Europa inrättas. Den rådgivande vetenskapliga kommittén bör ge kommissionen råd angående programmets prioritetsområden och rekommendationer beträffande finansiering samt utvärdera slutrapporterna om de projekt som beviljats finansiering. Medlemmarna av den rådgivande kommittén bör erhålla arvoden som motsvarar deras ansvarsområden. Deras oberoende och opartiskhet skall garanteras.

- För framtida åtgärder bör det vara möjligt för projekt att erhålla finansiering under två år eller mer utan att en ny ansökan behöver lämnas in.

- Framtida åtgärder bör ge större prioritet åt den roll som socioekonomiska faktorer såsom urbanisering, boende, arbetslöshet och social utslagning spelar när det gäller hälsofrämjande, i synnerhet för dem som bor i eftersatta områden.

- Framtida åtgärder bör prioritera forskning om lekmäns uppfattningar om hälsa mot bakgrund av olika kulturer, utbildningsnivåer och socioekonomiska grupperingar, så att det hälsofrämjande arbetet i Europa kan göras mer effektivt och spridningen på ett lämpligt sätt kan riktas mot olika segment av befolkningen.

Till följd av alla dessa förslag har kommissionen under genomförandet kontinuerligt försökt hålla sig informerad om brister i förfarandena. Kommissionen har anpassat förfaranden och metoder till de behov som klarlagts med hjälp av interna granskningar och förslag som lagts fram av sökande och externa experter.

Medlemsstaternas redogörelser

Ett frågeformulär som utarbetades och distribuerades till medlemsstaterna och EES-länderna gjorde det möjligt att erhålla följande resultat:

Tretton medlemsstater och Island uppgav att programmet hade effekter på utvecklingen av det hälsofrämjande arbetet i deras länder. Åtta medlemsstater och Island uppgav att programmet på ett eller annat sätt hade bidragit till utvecklingen av den nationella hälsofrämjande politiken eller verksamheten (Österrike, Tyskland, Danmark, Grekland, Island, Irland, Finland, Portugal, Sverige). Endast tre länder (Danmark, Norge, Förenade kungariket) uppgav att programmet inte hade haft någon effekt på utvecklingen av det hälsofrämjande arbetet i deras länder. Två av dessa tre länder (Förenade kungariket och Norge) uppgav att deras nationella hälsofrämjande politik redan var väl förankrad. Två av de tre länderna (Danmark och Norge) uppgav att programmet inte hade någon effekt på deras nationella hälsofrämjande politik, men nämnde dock några positiva effekter inom specifika miljöer.

Den största effekten rapporterades för projekt inom specifika miljöer (såsom skolor, arbetsplatser etc.), varvid fjorton länder rapporterade att programmet hade givit effekt. Detta stöds av andra kommentarer i olika delar av frågeformuläret. Nio medlemsstater (Österrike, Belgien, Spanien, Tyskland, Danmark, Irland, Luxemburg, Nederländerna, Portugal), Island och Norge gjorde positiva utlåtanden om de europeiska hälsofrämjande nätverken. Utöver dessa elva länder nämnde två andra medlemsstater (Grekland och Finland) det transnationella samarbetet, vilket var ett resultat av programmet. Två andra medlemsstater (Frankrike och Förenade kungariket) uppgav att vissa projekt hade eller kunde ha haft positiva effekter i deras länder. Sålunda rapporterade totalt femton medlemsstater och länder att programmet hade medfört ett visst mervärde (även om det i ett fall var minimalt).

Grekland, Tyskland och Italien uppgav att det är för tidigt och för svårt att i nuläget bedöma om programmet har haft någon effekt. Frankrike påpekade svårigheterna med att skapa nätverk och den dåliga spridningen av programmet. Denna senare punkt nämndes även av Sverige som dessutom hänvisade till språkproblem mellan yrkes- och lekmän och de olika strukturerna och omständigheterna i medlemsstaterna. Sju länder gav ett positivt svar på frågan avseende metoder. Endast sex länder nämnde att hälsofrämjande åtgärder hade effekt. Tyskland menade att det inte finns tillräcklig många utvärderade åtgärder. Frankrike tog även upp problemet med bristen på utvärderade projekt. Dessutom uppgav Frankrike i en inledning till sitt svarsformulär att institutionaliserat hälsofrämjande arbete i framtiden borde använda sig av väl genomtänkta metoder.

Det intryck som man får av rapporterna från medlemsstaterna och EES-länderna är att programmet redan har en begränsad men ändock positiv inverkan på den nationella politiken i många medlemsstater. Trots kulturella skillnader och även om utvecklingen av det hälsofrämjande arbetet befinner sig på olika nivåer i de olika medlemsstaterna och EES-länderna, rapporterar majoriteten av dessa att positiva influenser redan är ett faktum. Särskilt de europeiska hälsofrämjande nätverken har väckt medlemsstaternas intresse.

Aspekterna rörande genomförandet av programmet fick avsevärd kritik från medlemsstaterna. Majoriteten av de nationella företrädarna i programkommittén anser att insynen i kommissionens beslutsfattande varit bristfällig, att kommittémedlemmarnas expertkunnande inte utnyttjats fullt ut och att kommittén haft för lite inflytande på processen för val av projekt. Ett mindre antal medlemsstater rapporterade att förbättringar har skett nyligen. Det finns emellertid starka skäl att tro att kommittéförfarandena inte fungerar tillfredsställande och att det krävs vissa omstruktureringar av de nuvarande arrangemangen. Ytterligare åtgärder måste också vidtas för att förbättra effektiviteten och ändamålsenligheten i kommunikationen mellan kommissionens avdelningar och programkommittén.

Trots att en majoritet av medlemsstaterna rapporterade att programmet hade haft positiva effekter, rapporterade endast fyra av dem att det hade resulterat i nya verksamheter. Emellertid var ytterligare fem medlemsstater medvetna om nya verksamheter på specifika områden. Sju medlemsstater gav ett positivt svar på frågan om verksamheterna hade varit till någon nytta. Två medlemsstater rapporterade att programmet hade spridit intresse för hälsofrämjande arbete till aktörer på hälsoområdet. Frankrike kommenterade att det krävs strategier för att kartlägga och genomföra befintliga modeller samt förbättra spridningen.

Effektivitet och förverkligande av målen

de finansierade projektens täckning

Med hänsyn till de mål som fastställs i detta program, angav de oberoende experterna att den aktuella täckningen av specifika åtgärder som ett resultat av den första inbjudan att lämna förslag under perioden 1996(1997 uppvisade vissa brister:

Fördelningen av ansökningar och utgifter varierade avsevärt mellan de fem verksamhetsområdena. Hittills har rubrikerna B, C och A erhållit mest och D och E minst finansiering. Om programmet skall kunna genomföras fullt ut på samtliga prioriterade områden och uppnå sina målsättningar på alla områden, kommer särskilda åtgärder att krävas för att fördela verksamhetsnivåerna mer jämnt över de fem prioritetsområdena. Rubrik E (Yrkesutbildning på området för folkhälsa och hälsofrämjande) förefaller vara minst genomförd hittills med 15 småskaliga projekt som endast använder 1,26 miljoner ecu av de totala utgifterna för programmet.

Subsidiaritet i gemenskapens åtgärder

För att säkerställa subsidiaritet inbjöds medlemsstaterna att lägga fram sina synpunkter i en programkommitté i enlighet med vad som fastställs i åtgärdsprogrammet. Sålunda uppmuntrades medlemsstaterna att ge det stöd som krävdes för genomförandet av valda åtgärder i deras länder. Samtidigt garanterade programkommittén den för medlemsstaterna nödvändiga insynen i Europeiska kommissionens verksamhet. Europaparlamentets insyn säkerställdes genom att rapporter och dokument avsedda för programkommittén samt den årliga förteckningen över finansierade projekt först överlämnades till denna institution.

Mervärde för gemenskapen

Det fanns en reservation mot att det europeiska mervärdet hos projekten till en början i många fall var underutvecklat men tonvikt har lagts på att utveckla nätverksprojekt i syfte att komma till rätta med denna brist. Detta har bekräftats av de oberoende experterna och medlemsstaternas företrädare genom följande uttalande:

Det europeiska mervärde som skapats har redan varit någorlunda högt jämfört med hur situationen hade sett ut om programmet inte hade inletts alls. Höga europeiska mervärden tilldelades ett antal projekt som erhöll finansiering 1996, i synnerhet inom rubrikerna A, B och C. De projektledare som erhöll finansiering var också ganska enhälliga i sin bedömning av det europeiska mervärdet hos de projekt de ansvarade för.

En majoritet av medlemsstaterna rapporterade att programmet redan hade medfört mervärde för gemenskapen.

kvaliteten på de hälsofrämjande åtgärderna

I syfte att säkerställa högsta möjliga kvalitet på de valda åtgärderna fick kommittén inte endast möjlighet att avge ett gynnsamt yttrande om de årliga arbetsplanerna utan rådfrågades även om förberedandet av inbjudningarna att lämna förslag, valet av projekt och uppföljningen av deras genomförande. Sålunda har de oberoende experterna redan kartlagt projekt som erhöll finansiering under 1996, i synnerhet inom rubrikerna C, D och A, vilka "erhåller ett antal berömvärt höga betyg".

effekterna på det hälsofrämjande arbetet i medlemsstaterna

För att säkerställa största möjliga påverkan på det hälsofrämjande arbetet i medlemsstaterna, har kommissionen gradvis lagt mer och mer tonvikt på projekt som genomförts i samtliga medlemsstater och de tre EES-länderna. Därför stödde kommissionen utvecklingen av de europeiska nätverken med representanter från samtliga medlemsstater och EES-länderna.

Denna framgångsrika utveckling bekräftades av de oberoende experterna genom följande uttalande:

"Framtida åtgärder bör prioritera behovet av fortsatt stöd till de europeiska hälsofrämjande nätverken, vilka gjort stora framsteg inom ramen för åtgärdsprogrammet för perioden 1996-2000."

Dessa nätverk har vidtagit åtgärder på specifika områden såsom psykisk hälsa och erfarenhetsbaserat hälsofrämjande arbete i specifika miljöer, som till exempel arbetsplatser och skolor, och till förmån för specifika målgrupper i befolkningen, som till exempel missgynnade personer och barn. De oberoende experterna och medlemsstaterna bekräftade dessa projekts effektivitet och den inverkan de har haft.

Budgetanslag till gemenskapens åtgärdsprogram för främjande av hälsa

>Plats för tabell>