[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 24.1.2007

SEK(2006) 1689

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

Dokument som åtföljer kommissionens Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om flygplatsavgifter Sammanfattning av konsekvensanalysen {KOM(2006) 820 slutlig}{SEK(2006) 1688}

Sammanfattning

Inledning

Denna konsekvensanalys beträffande förslaget till direktiv om flygplatsavgifter ingår i kommissionens paket med åtgärder för att främja effektiv drift av flygplatser i EU. Det finns inom EU ett antal system för prissättning avseende flygplatsinfrastrukturer. Detta är inte alltid berättigat och informationsutbytet om de olika systemen är otillräckligt. Flygbolagen och flygplatsförvaltningarna är ofta oense om vilket avgiftssystem som bör tillämpas och vilka avgifter som skall tas ut. I denna konsekvensanalys bedöms ett antal alternativa lösningar på problemet och deras effekter.

Syfte

De allmänna målen för förslaget till direktiv har fastställts på grundval av de mål och utmaningar som har definierats för andra åtgärder, som till exempel kommissionens strategiska mål 2005–2009[1], som bland annat innebär att man önskar finna en väg tillbaka till lönsamhet för EU genom att unionen görs mer konkurrenskraftig och dynamisk. I det föreslagna direktivet fastställs specifika mål genom vilka de allmänna målen kan nås. De specifika målen är följande:

- Att bidra till rättvis konkurrens mellan flygplatserna i EU genom att det införs gemensamma principer för flygplatsavgifterna.

- Att främja ett mer öppet och förutsägbart avgiftssystem för de som använder flygplatsinfrastrukturerna.

- Att se till att intäkterna är tillräckligt stora för att säkra att flygplatsinfrastrukturerna kontinuerligt håller en god standard.

Driftsmålen avser de resultat som direktivet förväntas ge. Det främsta driftsmålet är att skapa gemensamma grundprinciper för de avgifter som tas ut vid flygplatser i EU.

Samråd och expertutlåtande

Samråd

Förslaget har utarbetats efter ett det att ett samråd hållits för att inhämta synpunkter och förslag från berörda parter. Det offentliga samrådet genomfördes i enlighet med de miniminormer för samråd med berörda parter som fastställs i kommissionens meddelande av den 11 december 2002 (KOM(2002) 704).

En utfrågning hölls den 7 april 2006 och samtliga större bransch- och intresseorganisationer gavs möjlighet att framföra synpunkter. Följande organisationer deltog:

ACI, AEA, CANSO, ECA, EEA, ELFAA, ERA, ETF, IACA, IAHA och IATA.

Samrådsprocessens resultat visar på följande tendens:

Förhållandet mellan de viktigaste aktörerna inom transportindustrin, dvs. flygplatserna och flygbolagen, är idag inte lika präglat av motsättningar som tidigare och de flesta aktörerna är överens om att det behövs EU-lagstiftning om flygplatsavgifter.

Flygbolagens intresseorganisationer påpekar att de har en svårare situation än flygplatsförvaltarna. Flygbolagen har sedan 2001 varit tvungna att dra ner sina driftskostnader. Samtidigt har flygplatskostnaderna per passagerare ökat med cirka 13 % och vid vissa flygplatser med så mycket som 20 %. Fjorton av de tjugofem dyraste flygplatserna är belägna inom EU. Bransch- och intresseorganisationerna ställer sig mycket positiva till att det antas lagstiftning på gemenskapsnivå. Denna bör helst innehålla ett antal så kallade gyllene regler om bl.a. icke-diskriminering, obligatoriska samråd, insyn vad gäller en flygplats inkomster och utgifter, samt skapande av oberoende nationella tillsynsmyndigheter. Lågprisbolagen instämmer inte i detta utan påpekar att många stora flygplatser har börjat sänka sina avgifter på grund av konkurrensen från mindre och regionala flygplatser. Lågprisbolagen anser därför att inte finns någon anledning att lagstifta om flygplatsavgifterna. De regionala flygbolagen välkomnar ekonomisk reglering.

Flygplatserna påpekar att det finns behov av ny flygplatskapacitet och sådana utbyggnader av kapaciteten kräver finansiering med bortåt 45 miljarder euro fram till 2025. Flygplatserna påpekar också att flygbolagen inte betalar hela kostnaden för flygplatsinfrastrukturerna. Flygplatserna hävdar att flygplatsavgifterna redan är tillräckligt reglerade på nationell nivå på grundval av ICAO:s principer. Flygplatserna anser också att flygbolagens mål är att åstadkomma korssubventionering av flygplatsavgifterna med hjälp av intäkterna från flygplatsernas kommersiella verksamhet. Flygplatserna påpekar emellertid att flygbolagen och flygplatserna är tvungna att samarbeta och att det är viktigt att detta samarbete är konstruktivt.

Detta visar att de olika aktörerna inom flygsektorn har olika åsikter om vilken typ av bestämmelser som bör ingå i gemenskapslagstiftningen. Kommissionens avdelningar har tagit fram ett antal alternativ till möjlig gemenskapslagstiftning.

Expertutlåtanden

Konsekvensanalysen har gjorts i samarbete med en utomstående konsult. Kontraktet för analysen tilldelades efter ett öppet anbudsförfarande. Konsulten undersökte vilka ekonomiska och miljömässiga konsekvenser det föreslagna direktivet om flygplatsavgifter skulle få.

Val av politisk åtgärd

Kommissionens avdelningar har utarbetat följande alternativ till möjliga åtgärder.

Alternativ 1

Inga åtgärder vidtas på EU-nivå. Situationen förblir oförändrad.

Alternativ 2

Detta alternativ innebär ett scenario där de viktigaste aktörerna, dvs. flygbolagen och flygplatserna, utarbetar och antar frivilliga och EU-täckande självregleringsåtgärder för att lösa de problem som var och en av de båda parterna upplever och som uppstått på grund av att de är oeniga eller gör olika tolkningar av hur de viktigaste tvistefrågorna bäst kan lösas.

Alternativ 3

Detta alternativ innebär att det införs gemenskapslagstiftning för hur flygplatsavgifterna fastställs och uppbärs utifrån ett antal gemensamma principer som aktörerna måste iaktta. Själva ramen för hur avgifterna fastställs skulle vara nationell, men alla sådana nationella ramar och tillämpningen av dem måste iaktta de gemensamma principer som fastställs på gemenskapsnivå.

I de gemensamma principerna skulle ingå bl.a. obligatoriska samråd, icke-diskriminering i samband med uttag av avgifter för att säkra likabehandling av olika flygbolag, insyn vad gäller en flygplats årliga inkomster och utgifter, möjlighet till diversifiering av flygplatsavgifterna beroende på kvalitetsnivå, samt skapande av oberoende nationella tillsynsmyndigheter som kontrollerar att principerna tillämpas på ett enhetligt sätt. Alternativet innehåller också en möjlighet att anpassa avgifterna i förhållande till ett flygplans miljömässiga egenskaper.

Alternativet innehåller också bestämmelser om eventuella tröskelvärden som skulle kunna tillämpas, t.ex. vad gäller huruvida direktivet bara bör tillämpas på flygplatser av en viss storlek, och i så fall, av vilken minimistorlek.

Alternativ 4

Detta alternativ innebär att det genom gemenskapslagstiftning skapas en rättslig ram på EU-nivå inom vilken flygplatsavgifterna fastställs och tas ut på grundval av ett enda regleringssystem som tillämpas på samma sätt i hela EU och att det fastställs en gemensam beräkningsmetod. Den gemensamma beräkningsmetoden skulle kunna bygga på en av de olika metoder för uttag av avgifterna som finns i medlemsstaterna eller på en kombination av de olika metoderna. Alternativet innehåller också samma möjlighet att anpassa avgifterna i förhållande till flygplanets miljömässiga egenskaper som beskrivs under alternativ 3.

Inget av dessa alternativ har förkastats.

Konsekvensanalys

Om inga åtgärder vidtas på gemenskapsnivå kommer skillnaderna i avgiftssystemen och i de underliggande systemen att bestå. Motsättningarna mellan flygplatserna och flygplatsanvändarna kommer med tiden att förvärras, särskilt med tanke på den ökande privatiseringen som kommer att leda till högre avgifter.

Flygplatsavgifterna förväntas inte öka om aktörerna kommer överens om gemensamma principer för insyn i kostnaderna, som i alternativ 2 . Dessutom förväntas detta skapa större strukturell stabilitet inom EU. Det finns emellertid vissa hinder för gemensamma principer på frivillig bas. Vissa medlemsstater kan vara ovilliga att byta sina ekonomiska regleringssystem, som inrättats utifrån nationella politiska mål, mot ett EU-täckande frivilligt system som kan komma att förbjuda att avgifterna baseras på kostnaderna.

Inom alternativ 3 fastställs de gemensamma principerna i gemenskapslagstiftningen. Principen om obligatoriska samråd förväntas inte få några större effekter eftersom de flesta medlemsstaterna redan tillämpar en sådan princip. Detta gäller även principen om icke-diskriminering och dessutom begränsas flygplatsernas möjligheter till att diskriminera aktörer redan genom gemenskapslagstiftningen. Inte heller kommer flygplatsernas möjlighet att differentiera mellan olika kvalitetsnivåer att få några större konsekvenser för flygplatsavgifterna. Flygplatsavgifterna förväntas emellertid sjunka tack vare insynsprincipen, särskilt vid nätflygplatser. Inom detta alternativ kommer de administrativa kostnaderna att öka på grund av att det skapas en oberoende tillsynsmyndighet, men samtidigt kommer sektorn att fungera bättre och avgifterna kommer att sjunka. Införandet av miljörelaterade avgifter förväntas endast få begränsade effekter för miljön.

Det är oklart huruvida alternativ 3 kommer att leda till högre eller lägre flygplatsavgifter, men rent allmänt kommer alternativ 3 att bidra till att pressa avgiftsnivåerna nedåt. Alternativ 3 kommer dock inte att pressa avgifterna i lika stor utsträckning som alternativ 4, som ger större utrymme för nationell differentiering.

I alternativ 4 ingår en EU-täckande bindande målnivå för kostnadseffektiv drift av flygplatser som utgår från ett riktmärke för kostnadseffektiv flygplatsdrift inom EU. Alternativet förväntas ge upphov till stora administrativa kostnader. Flygplatserna måste inrätta ett redovisningssystem för avgifterna, för vilka det krävs ett övergripande redovisningssystem för varje flygplats. Inom alternativ 4 förväntas efterfrågan öka vid ett antal flygplatser. Ökande efterfrågan på flygtransport påverkar andra transportmedel negativt, som tågtrafik på medellånga sträckor och godstransporter på väg. Sänkningen av avgifterna gynnar flygets kunder. Vissa biljettpriser kommer att sjunka, särskilt på kortare rutter, men detta kommer att uppvägas av att avgifterna kommer att öka vid flygplatser med lägre kostnader.

Jämförelse mellan alternativen

På grundval av ovanstående kan det konstateras att alternativ 3 (en allmän ram med gemensamma principer) är lämpligast. Alla alternativen ger ökad insyn, något som uppskattas av användarna och som förenklar tillsynen när det gäller efterlevnaden av reglerna om statligt stöd.

Alternativ 1 förväntas förvärra motsättningarna mellan flygplatserna och användarna, särskilt med tanke på den pågående privatiseringen av flygplatserna inom EU. Alternativ 2 är svårt att genomföra.

Alternativ 3 är inte lika kostnadseffektivt för flygplatserna som alternativ 4. Genomförandet av alternativ 4 förväntas emellertid bli komplicerat och orsaka stora administrativa kostnader. Kostnaderna är för stora för att berättiga ett direkt ingripande från kommissionens sida och ett sådant tillvägagångssätt är inte alltid i användarnas intresse då det inte enbart är kostnadsaspekten som är viktig för dem.

Införandet av miljörelaterade avgifter för kväveoxidutsläpp förväntas skapa ett antal problem. Även om det är önskvärt att göra flygbolagen mer medvetna om lokala luftkvalitetsproblem, särskilt om det görs på en EU-täckande nivå, skulle miljörelaterade avgifter för kväveoxidutsläpp kunna påverka andra miljöåtgärder negativt, som åtgärderna för att minska utsläppen av koldioxid och bullernivåerna.

Övervakning och utvärdering

Kommissionen kommer att kontinuerligt övervaka utvecklingen på den inre luftfartsmarknaden och regelbundet utvärdera hur den nya lagstiftningen fungerar. Frågan om hur direktivet påverkar förhållandet mellan flygplatser och flygbolag kommer huvudsakligen att utföras på grundval av

(i) undersökningar som görs av kommissionen, och

(ii) de årliga rapporter som tas fram av de nationella tillsynsmyndigheterna. Rapporterna kommer att ge viktiga indikationer på hur direktivet bidrar till att sänka flygplatsavgifterna.

[1] Strategiska mål 2005–2009 - EU 2010: Ett partnerskap för Europas förnyelse: Välstånd, solidaritet och säkerhet. KOM(2005) 12.