Särskild rapport nr 13/2003

om produktionsstöd för bomull samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2003/C 298/02)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

SAMMANFATTNING

I. Denna rapport innehåller resultat från revisionsrättens granskning av huruvida den ekonomiska förvaltningen av produktionsstödet till bomull varit sund. Denna stödordning har tidigare granskats i början av 1990-talet och resultaten offentliggjordes i revisionsrättens årsrapporter för åren 1992 och 1995.

II. Stödordningens övergripande mål är att stödja bomullsproduktion och att ge berörda odlare en möjlighet att nå en rimlig levnadsstandard. De största producerande medlemsstaterna är Grekland och Spanien. En mindre produktion sker i Portugal.

III. Stödet beviljas rensningsföretagen som skall betala ett minimipris till producenterna. Stödets storlek varierar med marknadspriser och producerade kvantiteter. Mekanismen som används för att fastställa stöd syftar till att ge rensningsföretagen inkomster på en konstant nivå som täcker deras driftskostnader, och göra EU-producerad bomull prismässigt konkurrenskraftig i jämförelse med importerad bomull. När producenterna säljer sin bomull till rensningsföretagen erhåller de ett belopp som är cirka 2 till 3 gånger högre än bomullens kommersiella värde.

IV. Resultaten av revisionsrättens granskning presenteras under två huvudrubriker:

- Kommissionens förvaltning.

- Utvärdering av systemen för kontroll som används i de största bomullsproducerande medlemsstaterna.

V. Sedan stödordningen infördes 1981 har årsproduktionen av bomull inom EU ökat från 0,3 miljoner ton till 1,7 miljoner ton. Denna ökning återspeglar att stödet till bomull är 3 till 4 gånger högre än vad som betalas för grödor som kan odlas som alternativ. En jämförelse av bruttomarginalerna för bomull och majs visar ett förhållande på omkring 1,5 till förmån för bomull. Cirka en fjärdedel av produktionsökningen hänför sig till Spaniens inträde i EEG 1986.

VI. År 1987 infördes en stabiliseringsmekanism som syftade till att minska stödet som skall betalas när produktionen överstiger den maximala garanterade kvantiteten.

VII. År 2001 genomfördes en ändring av produktionsstödet som innebär en förstärkning av stabiliseringsmekanismen vars effekt är att kraftigt sänka stödet som skall betalas när produktionen överskrider uppsatta tröskelvärden.

VIII. En högre produktion än beräknat i Grekland ledde 2001/02 till en ansökan om att viss produktion skulle utelämnas från stödordningen. Vid undersökningen av denna ansökan identifierades ett antal frågor rörande stödberättigande kvantiteter samt vilka kvantiteter som skall ingå vid beräkningen av påföljd när produktionen överskrider garanterade kvantiteter. Detta ledde till införande av ändringslagstiftning där kriterier för fastställandet av dessa kvantiteter anges, därför att om icke stödberättigad produktion av bomull undgår upptäckt straffas alla producenter genom att en högre påföljd införs genom stabiliseringsmekanismen. Ett kriterium för stödberättigande är att stöd endast skall betalas för kvantiteter som kommer från arealer som deklarerats för bomullsproduktion i IACS, det integrerade administrations- och kontrollsystemet. I praktiken begränsas de nationella myndigheterna i Grekland av bristerna i IACS när de skall fatta beslut om den stödberättigade produktionen. Dessutom överensstämmer inte resultatet av myndigheternas kontroller av kvantiteter som skall undantas från produktionen när stabiliseringsmekanismen tillämpas med resultaten av kontroller hos enskilda producenter för verifikation av arealdeklarationer. Med tanke på bristerna i IACS i Grekland minskas kommissionens möjligheter att övervaka att stabiliseringsmekanismen tillämpas korrekt. Kommissionen ville införa en ändring av den nuvarande stödordningen som skulle ha trätt i kraft från det regleringsår som inleddes den 1 september 2003. Denna tidsfrist kunde inte hållas och det är kommissionens avsikt att lägga fram ett förslag till ändring av stödordningen för bomull inför rådet och Europaparlamentet under hösten 2003.

IX. Ett år när kommissionens utgifter inte når upp till 770 miljoner euro anger förordningarna att stödet som skall betalas till producenterna kan höjas under förutsättning att vissa villkor är uppfyllda. Tre av de sju åren 1995/96-2001/02 betalades ett ökat stöd till producenterna enligt denna bestämmelse. Denna åtgärd försvagar dessutom stabiliseringsmekanismens effekt och skulle kunna ses som en bonus som skall betalas till producenterna. Budgetneutraliteten kan inte säkerställas, och utgifterna de andra fyra åren överskred 770 miljoner euro.

X. Kommissionen saknar information om den negativa påverkan bomullsproduktion kan ha på miljön och det förekommer ingen kontinuerlig övervakning av miljösituationen i de regioner i medlemsstaterna där bomull produceras.

XI. Kommissionen saknar kunskap om huruvida det incitament som ges till rensningsföretagen för att förbättra kvaliteten på den producerade bomullen är ändamålsenligt. Det förefaller som om det betalade beloppet är en onödig utgift och en kompletterande inkomstkälla eftersom det tillkommer utöver den inkomst som erhålls från marknaden när man producerar bättre kvalitet och får högre avkastning. Kommissionen har inte heller sett över rensningsföretagens driftskostnader och man vet alltså inte om det finns utrymme för att sänka gemenskapsutgifterna genom att ändra stödbeloppet som betalas till rensningsföretagen.

XII. Granskningen i Spanien gav inte upphov till några väsentliga iakttagelser, men allvarliga brister konstaterades i kontrollerna som utförts av Greklands nationella myndigheter av arealdeklarationer som lämnats in av producenter. Effekterna av dessa brister förstärks av att det inte görs några framsteg i införandet av IACS i Grekland. För regleringsåret 2001/02 har de grekiska myndigheterna beräknat att omkring 10 % av marken som odlades med bomull antingen inte deklarerats i IACS eller också deklarerats som odlad med annan gröda. Under sådana omständigheter, och om det inte upptäcks, erhåller producenter stöd två gånger för samma arealer: en gång på grundval av deklarationen av jordbruksgrödor och sedan igen på grundval av den faktiska produktionen av bomull.

XIII. Revisionsrätten rekommenderar att kommissionen i den föreslagna ändringen utnyttjar möjligheten att ta upp brister i den nuvarande stödordningen (att det saknas budgetneutralitet, att stödsatsen för producerade kvantiteter är attraktiv, och att bomullsproduktion påverkar miljön). Dessutom, och beträffande den nuvarande stödordningen, rekommenderar revisionsrätten att kommissionen ser över de ekonomiska arrangemangen för rensningsföretagen och undersöker huruvida det incitament som lämnas för kvalitetsförbättring är ändamålsenligt.

INLEDNING

1. En stödordning för bomullsproduktion infördes när Grekland blev medlem i Europeiska ekonomiska gemenskapen EEG(1) och den tillämpades första gången för den bomull som skördades 1981. Stödet utvidgades när Spanien och Portugal blev medlemmar i EEG 1986.

2. År 2001 förenklades och samlades tillämpningsföreskrifterna för stödordningen i rådets förordning (EG) nr 1051/2001(2). I rådets förordning (EG) nr 1591/2001(3), såsom ändrad(4), anges detaljerade bestämmelser för hur produktionsstödet skall tillämpas.

3. Stödordningens övergripande mål är att stödja produktion av bomull i de regioner av gemenskapen där detta är viktigt för jordbruksekonomin och att göra det möjligt för berörda producenter att uppnå en rimlig levnadsstandard(5).

Sådd och produktion av bomull

4. Bomull sås på våren och skördas påföljande höst. Råbomullen levereras till rensningsföretag där fibrerna avskiljs från frön och restmaterial genom en process kallad rensning (ginning). Regleringsåret löper från den 1 september till den 31 augusti.

5. Inom EU odlas bomull nästan enbart i Grekland och Spanien. Årsproduktionen under de tre regleringsåren (1999/00 till 2001/02) har i genomsnitt uppgått till 1,6 miljoner ton vilket ger en avkastning på 0,51 miljoner ton rensad bomull. Denna produktionsnivå täcker cirka 47 % av EU:s interna behov. Mellanskillnaden täcks av import som förs in i gemenskapen skatte- och avgiftsfritt.

6. Cirka 3 % av världsproduktionen (som beräknas till 19 miljoner ton rensad bomull) kommer från EU-länderna, och USA, Kina och Indien är de största producenterna.

Budgetpåverkan

7. Stödet till bomullsproduktion uppgår i genomsnitt till cirka 600 miljoner euro för Grekland och 200 miljoner euro för Spanien och utgör sammantaget nästan 2 % av EUGFJ:s budget.

Produktionsstödets huvuddrag

8. I förordningen(6) föreskrivs att bomullsproducenterna av rensningsföretagen skall erhålla ett belopp (minimipriset(7) som är högre än marknadsvärdet av den orensade bomull som levererats till rensningsföretaget. Detta krav är ett av villkoren i det skriftliga avtalet för rensningsföretagens inköp av bomull. Rensningsföretagen är tvungna att betala minimipriset för bomull av standardkvalitet, men de kan också erbjuda ett högre pris.

9. Stödet som betalas till rensningsföretagen utgörs av skillnaden eller underskottet mellan vad som betecknas som riktpriset(8) (vilket är minimipriset ökat med 5 %(9) och ett värde som fastställs av kommissionen(10) på den orensade bomull som köpts in från producenterna. I förordningen föreskrivs att den orensade bomullen skall värderas med en procentandel av marknadspriset för rensad bomull som är en handelsvara för vilken det finns offentliga priser.

10. Stödbeloppet som skall betalas ändras när marknadspriserna för rensad bomull ändras. När marknadspriserna är låga ökar stödet som kompensation och tvärtom. Följden blir att rensningsföretagens inkomster från försäljningen av rensad bomull kombinerat med det stöd som erhålls i stort sett är konstanta oavsett produktionsnivå. Detta arrangemang ger rensningsföretagen ekonomisk trygghet och gör det möjligt för EU-producerad bomull att prismässigt konkurrera med importerad bomull.

11. För ett år när stödet inte når upp till 770 miljoner euro föreskriver förordningarna(11) en ökning av det belopp som skall betalas ut när vissa villkor är uppfyllda(12). Ökningen av stödet begränsas av de tillhörande villkoren och kan inte leda till att det samlade gemenskapsstödet överskrider 770 miljoner euro. Denna åtgärd, som endast finns för stödet till bomull, försvagar effekten av stabiliseringsmekanismen när världsmarknadspriserna är relativt höga och skulle kunna ses som en bonus som skall betalas till producenterna. Under tre av de sju åren mellan 1995/96 och 2001/02 betalades ett ökat stöd till producenterna i enlighet med denna bestämmelse (se tabell 1 för detaljer). För de tre aktuella åren (1995/96, 1998/87, 2000/01) uppgick stödet som betalades ut i enlighet med denna bestämmelse till totalt 260 miljoner euro.

12. När det gäller miljöhänsyn innebär förordningarna som infördes 2001 att medlemsstaterna skall ta fram åtgärder för bomullssektorn.

Tabell 1

Belopp som betalats till producenter

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

13. För att i första hand begränsa gemenskapens utgifter, men även för att motverka ökad produktion, infördes 1987 en stabiliseringsmekanism som reducerar stödet som skall betalas för den samlade produktionen när den maximala garanterade kvantiteten överskrids(13).

14. År 1995 ökades den maximala garanterade kvantiteten till 1,031 miljoner ton och riktpriset minskades i proportion till detta för att ändringarna skulle vara budgetneutrala. De bomullsproducerande medlemsstaterna beviljades nationella garanterade kvantiteter(14). Från denna tidpunkt tillämpas en reducering av stödnivån till följd av överproduktion för den medlemsstat där överproduktionen har ägt rum.

15. Till följd av att stabiliseringsmekanismen förstärktes 2001(15) accelererar reduceringen av stödet när produktionen i Spanien och Grekland överstiger 1,5 miljoner ton. Effekten av den förstärkta stabiliseringsmekanismen innebär att relativt små produktionsökningar över detta tröskelvärde leder till att stödet till den samlade produktionen minskar kraftigt. Den maximala garanterade kvantiteten ökades inte 2001 och det gjordes ingen ändring av förfarandet för fastställande av påföljd när produktionen ligger mellan 1,031 och 1,5 miljoner ton. I diagram 1 visas effekten av stabiliseringsmekanismen och jämförs effekten före och efter det att mekanismen förstärktes.

16. Varje år sedan stabiliseringsmekanismen infördes 1987 har produktionen överskridit den maximala garanterade kvantiteten och som en konsekvens har stödet till producenterna minskat.

17. Även om världsmarknadspriserna kan fluktuera har i allmänhet minimipriset på 101 euro/100 kg som betalas till producenterna varit 3 till 4 gånger högre än värdet av den orensade bomull som producerats. När stabiliseringsmekanismen tillämpas faller beloppet som betalas till producenterna till 2 till 3 gånger värdet av orensad bomull. Sammantaget ökar beloppet som producenterna erhåller tills dess att produktionen når upp till 1,5 miljoner ton. Därefter minskar det sammanlagda belopp som skall erhållas eftersom påföljden för överproduktion är högre än de ytterligare belopp som erhålls på grund av ökad produktion (se tabell 2 för detaljer).

Diagram 1 - STABILISERINGSMEKANISM

Stabiliseringsmekanismens effekt på gemenskapsutgifterna

(värdet av orensad bomull = 250 euro/ton)(16)

>PIC FILE= "C_2003298SV.002601.TIF">

Anmärkning:

I diagrammet visas det stöd som skall betalas vid olika produktionsnivåer före respektive efter det att stabiliseringsmekanismen ändrades 2001.

När produktionen ökar från 1,0 till 1,4 miljoner ton begränsar stabiliseringsmekanismen på ett effektivt sätt att utgifterna ökar.

När produktionen överstiger 1,4 miljoner ton gör stabiliseringsmekanismen att det totala stöd som skall betalas minskar.

Stödet minskar i mycket snabbare takt sedan ändringen infördes med rådets förordning (EG) nr 1051/2001.

Tabell 2

Jämförelse mellan stöd som utbetalats till producenter före respektive efter förstärkningen av stabiliseringsmekanismenAnmärkning:

Det gemensamma belopp som betalas till producenterna är som högst när produktionen uppgår till 1,5 miljoner ton.

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

Tabell 3

Jämförelse mellan stöd som skall betalas när värdet av den orensade bomullen är 200, 250, 300 respektive 350 euro/ton

>Plats för tabell>

Anmärkning:

Oavsett marknadsprisets nivå börjar gemenskapens utgifter att sjunka vid eller omkring en produktion på 1,3 miljoner ton.

18. Såsom redovisas i punkterna 9, 10 och 13 bestäms gemenskapsutgifterna av det minimipris som betalas av rensningsföretagen till producenterna, minskat med tillämpning av stabiliseringsmekanismen och en värdering av den inköpta orensade bomullen. Gemenskapsutgifterna börjar sjunka när det ytterligare stöd som skall betalas för ökad produktion är lägre än ökningen av påföljden för överproduktion kombinerat med ökningen av det totala värde som fastställs för den orensade bomullen. Detta inträffar vanligen när produktionen är i storleksordningen 1,3 miljoner ton (se tabell 3 för detaljer).

19. Trots att stödordningen är produktionsbaserad är gemenskapens samtliga bomullsodlare skyldiga att lämna in en anmälan till det integrerade administrations- och kontrollsystemet (IACS)(17) med en deklaration av vilka arealer som besåtts. Uppgifter från dessa ansökningar används för att beräkna produktion, kontrollera att producenter som levererar till rensningsföretag existerar och att levererade kvantiteter är rimliga.

Revisionsrättens granskning

Tidigare iakttagelser

20. Resultaten från revisionsrättens tidigare granskningar offentliggjordes i årsrapporten för budgetåret 1992(18) och resultaten från en uppföljande granskning offentliggjordes 1996(19). Revisionsrätten kritiserade att stödordningen kunde utsättas för oegentligheter samt brister i kontrollerna, liksom att man tog med fiktiva kvantiteter för vilka stöd betalades (i Grekland). Denna brist behandlades i ändringslagstiftning som infördes 1995 där det föreskrivs att kvantiteten orensad bomull för vilken stöd betalas skall reduceras när avkastningen efter rensning understiger standarden på 32 %(20). Under dessa förutsättningar betalas stöd för den kvantitet orensad bomull som, om den hade varit av standardkvalitet, skulle ha gett de producerade fibrerna. Kopplingen av kvantiteten bomull för vilken stöd betalas och erhållen avkastning har tillkommit för att ta bort incitamentet att överdriva eller manipulera råbomullens vikt.

21. Revisionsrätten kritiserade även att man genom stabiliseringsmekanismen inte lyckats motverka ökade produktionsvolymer. Sedan 1995 och framåt har produktionen fortsatt att öka.

Den aktuella granskningen

22. I revisionsrättens aktuella granskning, som omfattade åren 1999 till 2002, gjordes en bedömning av huruvida kommissionens förvaltning av stödordningen för bomullsproduktion varit sund med avseende på effekter, både önskade och oönskade, av vidtagna åtgärder och fastställda bestämmelser för styrning av stödordningens genomförande, samt övervakningen av verksamheter i medlemsstaterna.

23. Granskningsbesök gjordes vid kommissionens enheter, i fyra av de viktigaste producentområdena i Grekland(21) och i Andalusien i Spanien. En värdering gjordes av systemen för kontroll som används i medlemsstaterna, i vilken ingick kontroll av överensstämmelse med nationella bestämmelser och gemenskapsbestämmelser. Verifierande underlag erhölls genom kontroll av dokumentation och register, observation av leveranser och rensningsprocesser samt olika kontroller som genomfördes av inspektörer på plats vid rensningsföretagen, analytisk genomgång av uppgifter och intervjuer med huvudaktörerna (tjänstemän från kommissionen och nationella myndigheter samt representanter för rensningsföretagens organisation och producentgrupper).

KOMMISSIONENS FÖRVALTNING

Omsorg om budgetdisciplin och miljö har lett till att stabiliseringsmekanismen ändrats

24. Bomullsproduktionen inom EU har ökat kontinuerligt fram till 2000. Årsproduktionen, som uppgick till 330000 ton 1982/83, ökade till över 1,7 miljoner ton (se tabell 4). Ökningen återspeglar att stödet till bomull är relativt attraktivt jämfört med det stöd som erbjuds för andra grödor, att Spaniens medlemskap i EEG 1986 innebar att bomullsproduktionen ökade, samt att den maximala garanterade kvantiteten förstärktes 1995. Eftersom stödet baseras på producerad kvantitet finns det dessutom ett incitament för enskilda producenter att öka det erhållna stödet genom att maximera produktionen(22). Uppgifterna i tabell 5 visar att stödet till bomull är tre till fyra gånger högre än vad som betalas för grödor som kan odlas som alternativ. För de tre åren 1998-2000 gjordes vidare en jämförelse av marginalen på totalkostnaderna(23) för bomullsproduktion med vad som uppnåddes vid produktion av durumvete och majs i två bomullsodlingsdistrikt i Grekland och i det största bomullsodlingsdistriktet i Spanien. I båda fallen är marginalen för bomull högre än för de två andra grödorna. Om man gör en jämförelse av bruttomarginalerna för bomull respektive majs tyder resultaten för 1999-2000 på att förhållandet är omkring 1,5 till förmån för bomull.

25. Samtidigt som tillämpning av stabiliseringsmekanismen begränsar gemenskapsutgifterna vid höjda produktionsnivåer, bestäms stödbeloppet även av värdet på den orensade bomull som köps in av rensningsföretagen. När marknadspriserna förblir låga under en längre tid ökar utgifterna. En jämförelse mellan stödet som betalas vid marknadspriser varierande mellan 200 och 350 euro per ton ges i tabell 3. Under åren 1995/96-2001/02 var gemenskapens kostnader för stöd till bomull större än 770 miljoner euro åren 1996/97, 1998/99, 1999/00 och 2001/02 - se tabell 4.

26. Trenden mot ökad produktion har också lett till oro över hur miljön(24) påverkas av det intensiva jordbruket och monokulturen(25) och vilka effekterna är av bomullsodling i områden som lämpar sig sämre för denna typ av produktion. Dessa frågetecken formulerades i ett förslag till rådsförordning(26) som lades fram av kommissionen 1999 där det konstaterades att det skett en betydande ökning av besådda arealer och av produktion. I förordningen som antogs 2001 krävs att medlemsstaterna skall vidta de miljöåtgärder de anser vara nödvändiga och, senast den 31 december 2004, rapportera till kommissionen om miljösituationen för bomullssektorn och effekterna av de nationella åtgärder som vidtagits(27). När kommissionen erhållit dessa upplysningar och utvärderat dem kommer man att kunna fatta mer välgrundade beslut om hållbara produktionsnivåer.

27. I kommissionens förslag från 1999 ingick en omarbetning av stabiliseringsmekanismen som skulle innebära att bomullsstödet blev något mindre attraktivt(28) och ledde till minskade utgifter för gemenskapen. Denna förändring antogs minska utsikterna till att utgifterna överstiger referensbeloppet 770 miljoner euro de år när marknadspriserna är låga. Rådet stödde inte förslaget och antog i stället en förändring av stabiliseringsmekanismen som skall tillämpas när produktionen överstiger 1,5 miljoner ton(29). Om detta tröskelvärde överskrids innebär omarbetningen av mekanismen att stödet sjunker snabbare än tidigare. Eftersom produktionen under de tre föregående åren i genomsnitt hade uppgått till 1,6 miljoner ton, var det troligt att den omarbetade stabiliseringsmekanismen skulle komma att tillämpas under det första året sedan den trätt i kraft.

Tabell 4

Utgifter för stöd till bomullsproduktion sedan 1982

>Plats för tabell>

Källa:

Kommissionen, generaldirektoratet för jordbruk/C/2001.

Tabell 5

Jämförelse mellan stödet för bomull och det stöd som betalas för alternativa grödor

>Plats för tabell>

Källa:

Kommissionens arbetsdokument, The Cotton Sector in the European Union (Bomullssektorn i Europeiska unionen) SEK(2000) 1630 av den 5 oktober 2000.

Anmärkning:

a) I tabellen saknas uppgifter om produktionskostnader.

b) Den högre lönsamheten i Andalusien jämfört med Grekland är en återspegling av att avkastningen i genomsnitt är högre i Spanien.

c) Genomsnittligt stöd per år under 1995-1999.

>Plats för tabell>

Källa:

Kommissionen, generaldirektoratet för jordbruk/G.3, mars 2003.

Stabiliseringssystem

28. När produktionen når upp till de angivna tröskelvärdena vid vilka den förstärkta stabiliseringsmekanismen skall tillämpas (Grekland 1138000 ton och Spanien 362000 ton) minskas minimipriset som skall betalas till producenten med 24 % (24,18 euro/100 kg). När produktionen når upp till 1,7 miljoner ton (en ökning med 13 % över tröskelvärdena) minskas minimipriset med 48 % (48,28 euro/100 kg) och när produktionen uppgår till 1840 miljoner ton (en ökning med 23 % över tröskelvärdena) minskas stödet som skall betalas till producenten med 69 % (70,07 euro/100 kg). Även med hänsyn tagen till att marknadspriserna fluktuerar, är det vid eller omkring denna påföljdsnivå som stödet minskar till ingenting(30) och det belopp som skall betalas till producenten motsvarar bomullens marknadsvärde.

29. Under regleringsåret 2001/02, som var det första år då de nya gemenskapsbestämmelserna och de nya nationella bestämmelserna tillämpades, uppgick den grekiska produktionen till 1,354 miljoner ton vilket är 19 % över tröskeln för att den förstärkta stabiliseringsmekanismen skall tillämpas. De grekiska myndigheterna ansökte hos kommissionen om att produktion på sammanlagt 206362 ton skulle anses ligga utanför stödordningen och varken beviljas stöd eller beaktas vid fastställandet av den påföljdsnivå som skulle tillämpas för stödet. Detta förfarande ingick inte i förordningarna. Kommissionen betonade vissa aspekter när förordningarna utformades, nämligen

a) att det saknades exakta bestämmelser för huruvida all produktion eller endast den produktion som skett i enlighet med gemenskapsreglerna skulle beaktas vid fastställandet av stabiliseringsmekanismens effekt,

b) att om samtliga producerade kvantiteter av sund, god och marknadsmässig kvalitet använts vid bestämningen av påföljd, vilket tidigare varit praxis, skulle stödet till producenterna ha reducerats med 58 % vilket är betydligt mer än den påföljd som tillämpats under något tidigare år(31); efter att ha undersökt de grekiska myndigheternas uppgifter undantog kommissionen 144551 ton från stödet vilket innebar att minimipriset som betalades till producenterna minskades med 41 %,

c) att om all produktion beaktades vid fastställandet av påföljdsnivå avvek detta från hur man vanligen räknade i andra stödordningar för jordbruket,

d) att det saknades en bestämd tidsgräns för genomförandet av kontroller på plats av bomullsproducenternas arealdeklarationer. Sådana kontroller är ineffektiva om de inte genomförs medan plantan fortfarande är i jorden. Resultaten av kontrollerna är nödvändiga för att man skall kunna bedöma huruvida uppgifterna om arealer för bomullsproduktion är trovärdiga liksom den troliga avkastning enskilda odlare bör producera och leverera till rensningsföretagen.

30. Resultaten, som kommissionen identifierade i just detta fall, gav upphov till ändringslagstiftning som infördes i augusti 2002, med en definition av de kvantiteter som berättigar till stöd liksom vilka kvantiteter som skall ingå vid fastställande av stabiliseringsmekanismens effekt. Endast bomull av god, sund och marknadsmässig kvalitet som härrör från arealer som deklarerats i IACS och inte från arealer som undantagits av miljöskäl kan vara stödberättigad och ingå vid fastställandet av påföljdsnivå. Dessa bestämmelser tillämpades vid fastställandet av effekten av stabiliseringsmekanismen på stödet till den grekiska produktionen 2001/02 och resulterade, såsom redogjorts för, i att minimipriset som betalades till producenterna reducerades med 41 %.

31. Under 2001 blev den faktiska produktionen i Grekland betydligt större än vad som förutsetts och det fanns risk för att stödet som betalats ut i förskott skulle komma att överstiga det slutligen fastställda stödet. När det blev tydligt att denna möjlighet existerade instruerade det grekiska utbetalningsstället rensningsföretagen att betala enbart marknadsvärdet för sådan bomull som levererades utöver den tröskel som fastställts för varje producent.

Svårigheter att kontrollera att arealdeklarationer är korrekta och att fastställa stödberättigade kvantiteter

32. Tidigare betalades stöd för kvantiteter som ankom till resningsföretagen i enlighet med fastställda bestämmelser. En bestämmelse angav att producenten måste ha deklarerat arealer som besåtts med bomull. I den ändrade lagstiftningen från 2002 (som infördes eftersom det förelåg ett behov av att förtydliga bestämmelserna för stödberättigande) undantogs uttryckligen bomull från arealer som inte deklarerats eller från områden som undantagits av miljöskäl från att erhålla stöd. Det är inte möjligt att med absolut säkerhet identifiera sådan bomull, och de nationella myndigheterna kommer att tvingas fatta beslut om vilka kvantiteter som skall godkännas för stöd och vilka kvantiteter som skall kontrolleras ytterligare.

33. Nationella myndigheter har under årens lopp kontrollerat överensstämmelsen mellan levererade kvantiteter och deklarerade arealer och fått fram uppgifter om erhållen avkastning. Avkastningen kan emellertid variera av många orsaker, såsom väderleksförhållanden, jordbruksmetoder och vilka sorter som såtts, och det är de nationella myndigheternas sak att bedöma vilken avkastning som rimligen kan ha erhållits på de deklarerade arealerna. Emellertid begränsar brister i IACS i Grekland tillförlitligheten hos systemet som en källa till korrekt och heltäckande information för användning som underlag för bedömningar och som verktyg för ytterligare kontroller. Eftersom det dessutom i praktiken är omöjligt att kontrollera var alla leveranser till rensningsföretagen har sitt ursprung, finns det risk för att stöd betalas för kvantiteter som odlats på odeklarerade arealer eller för arealer som undantagits av miljöskäl. I den mån bomull som producerats på ett icke stödberättigat sätt inte upptäcks, får det till effekt att alla producenter med hederliga avsikter straffas genom att det tillämpas högre påföljder.

34. I förordningarna krävs att de nationella myndigheterna genom kontroller på plats kontrollerar minst 5 % av arealdeklarationerna för att se om dessa är korrekta genom att jämföra arealen som besåtts med bomull med den areal som deklarerats(32). Genom sådana kontroller kan det fastställas huruvida de kontrollerade producenterna har lämnat in korrekta deklarationer avseende deklarerade arealer. Vid kontroller på plats kan man emellertid misslyckas med att identifiera arealer som besåtts med bomull men inte deklarerats.

35. När det gäller kontroller på plats under 2000 upptäckte de grekiska nationella myndigheterna endast tre avvikelser bland de över 5000 arealdeklarationer som kontrollerades. Vid grundliga kontroller som genomfördes följande år kom man däremot fram till att omkring 10 % (44000 hektar) av den sammanlagda odlade arealen antingen inte deklarerats i IACS eller också hade deklarerats som odlad med en annan gröda. Det året (2001) lämnade 94000 producenter in arealdeklarationer av vilka det framgick att bomull odlades på sammanlagt 379000 hektar. Med tanke på att den genomsnittliga areal som varje producent odlade var fyra hektar är det troligt att ett betydande antal producenter inte deklarerade hela omfattningen av arealer som odlades med bomull under 2001. De grundliga kontroller Grekland genomförde under 2001 utgjorde grundval för kommissionens förordning om att undanta en kvantitet bomull från stödordningen. Denna bomull kom från områden som inte var berättigade till stöd enligt artikel 17.3 i rådets förordning (EG) nr 1051/2001(33) eller från arealer som inte deklarerats i IACS eller som deklarerats som odlade med en annan gröda. Effekten av detta blev att påföljden för överproduktion sänktes och att stödet till producenterna ökade.

Rensningsföretagens ekonomiska ställning i stödordningen har inte setts över mot bakgrund av ändrade förutsättningar, och då särskilt höjda produktionsnivåer

36. I förordningen anges(34) att för fastställandet av stödbeloppet skall den orensade bomull som köps in av rensningsföretagen ges ett värde mellan 20,6 % och 24,4 % av världsmarknadspriset för rensad bomull. Mekanismen som avgör hur mycket stöd som skall betalas till rensningsföretagen har utformats för att ge rensningsföretaget en vinst som är tillräckligt hög för att täcka kostnaden för rensning på mellan 98,8 och 125,4 euro/ton - se tabell 6 för detaljer.

37. Före 1995 beräknade kommissionen rensningskostnaden och fastställde värdet av den orensade bomullen till en nivå som gav rensningsföretagen tillräckliga medel för att täcka sina driftskostnader. Men eftersom detta tillvägagångssätt visade sig vara otympligt och det visade sig vara svårt att få fram tillräckligt med trovärdiga uppgifter, infördes ett förenklat förfarande(35) där värdet av den orensade bomullen fastställs i förhållande till det historiska sambandet mellan marknadspriset på rensad bomull och det värde kommissionen fastställt för orensad bomull.

38. Kostnaden för rensning kan ha ändrats med tiden och med höjd kapacitet, men kommissionen har inte sett över medlen till rensningsföretagen i förhållande till faktiska driftskostnader och känner därför inte till om det finns möjlighet att minska gemenskapens utgifter genom att justera de procentandelar som tillämpas. Inte något av de rensningsföretag som intervjuades i samband med granskningen uttryckte missnöje med den mekanism som används för att bestämma värdet av orensad bomull.

Tabell 6

Medel som betalas till rensningsföretagen

>Plats för tabell>

Alla rensningsföretag skiljer inte på kvaliteter när bomullen köps in och det förefaller som om "kvalitetsincitamentet" endast är en kompletterande inkomstkälla

39. Gemenskapens stödordning tillåter produktion av bomull av varierande kvalitet och stipulerar att producenterna skall betalas i enlighet med kvaliteten på den produkt som levereras.

40. I Grekland betalar inte alla rensningsföretag producenterna för kvaliteten på enskilda partier utan erbjuder i stället producenterna ett pris som motsvarar vad som skulle betalas för bomull som håller en kvalitet över genomsnittet(36). Detta arbetssätt tar bort producenternas incitament att använda odlings- och skördemetoder som ger bomull av bästa kvalitet.

41. Förutom ovanstående finns möjlighet att betala stöd till rensningsföretaget för en kvantitet som är större än vad som levererats när kvaliteten på den rensade bomull som produceras under ett år är högre än standardkvaliteten(37). Den procentuella ökningen av kvantiteten är begränsad till 3,125 %(38) och beräknas när all rensning är klar, och skall baseras på avkastningen för hela året. Kommissionen saknar specifik kunskap om huruvida denna bestämmelse leder till att kvaliteten på den producerade bomullen förbättras eller inte. Det finns dessutom inga krav i förordningen på att rensningsföretaget skall föra denna ytterligare inkomst vidare till producenterna.

42. Önskan att främja kvalitet är förvisso lovvärd, men via marknaden, genom ökade intäkter, erbjuds redan incitamentet att kvalitets- och kvantitetsmässigt förbättra de producerade fibrerna. På grundval av tillgängligt underlag förefaller det som om incitamentet som betalas för att förbättra kvaliteten endast är ytterligare en inkomstkälla för rensningsföretagen.

UTVÄRDERING AV SYSTEMEN FÖR KONTROLL I MEDLEMSSTATERNA

43. Under perioden mellan oktober 2001 och februari 2002 genomförde revisionsrätten en särskild undersökning av stödet till bomull i anslutning till skyldigheten att lämna en revisionsförklaring om kommissionens årsredovisning för 2001(39). Endast revisionsrättens granskning av kontrollerna i Grekland föranledde väsentliga iakttagelser.

I Grekland tillämpas inga riskkriterier och kontrollerna är av dålig kvalitet

44. En nyckelkontroll innebär att man kontrollerar att producenter existerar och att uppgifter om levererade kvantiteter är rimliga genom att använda uppgifterna från arealdeklarationerna som lämnats in av producenterna. För att denna kontroll skall vara ändamålsenlig krävs att IACS tillämpas på ett korrekt sätt i medlemsstaterna. I Grekland har man konstaterat många brister i hur IACS fungerar. Eftersom bristerna kvarstår anges nedan resultaten som rapporterades i revisionsrättens årsrapport för budgetåret 2001.

45. I Grekland används för cirka 30 % av de deklarerade skiftena referenser som inte överensstämmer med referenserna i IACS. Detta innebär att det är omöjligt att bekräfta arealerna för dessa skiften. Dessutom tillåter datasystemen att referensnummer för enskild registrering av skiften matas in flera gånger.

46. Inte heller använde man riskkriterier för att välja ut stickprovet som skulle kontrolleras, och det fanns inga tydliga, uttömmande instruktioner för när och med vilken metodik kontrollerna på plats av bomullsproducenternas arealdeklarationer skulle genomföras, och för regleringsåret 2000/01 rapporterades mycket få avvikelser (0,05 % av det undersökta antalet). En felfrekvens på 0,05 % skiljer sig från resultatet av revisionsrättens granskning av tillförlitligheten hos arealdeklarationerna för 2001/02. I 16,7 % av de kontrollerade deklarationerna av bomull påträffades betydande avvikelser (som översteg de nationella toleransgränserna) mellan deklarerade arealer och arealer som odlades med bomull. Felfrekvensen 0,05 % överensstämmer inte heller med resultaten av de kontroller myndigheterna gjort för att identifiera vilka kvantiteter som skall undantas från produktionen vid tillämpning av stabiliseringsmekanismen.

47. På grund av den väsentliga skillnaden mellan prognostiserad och faktisk produktion 2001 genomförde de grekiska myndigheterna undersökningar där man kom fram till att omkring 10 % av den mark som besåtts med bomull 2001 antingen inte hade deklarerats i IACS eller hade deklarerats som besådd med en annan gröda. Detta undersökningsresultat är en indikation på att producenter ansöker om stöd för jordbruksgrödor för områden där de producerar bomull. Under sådana omständigheter, och om det inte upptäcks, erhåller odlare EU-stöd två gånger för samma markområde; en gång på grundval av deklarationen av jordbruksgrödor och sedan en gång till på grundval av den faktiska bomullsproduktionen. Situationen illustrerar svårigheterna med att övervaka EU:s betalningar av stöd när det underliggande integrerade systemet för administration och kontroll (IACS) inte har använts på ett korrekt sätt.

SLUTSATSER

48. Vid tidigare granskningar kritiserade revisionsrätten att stödordningen kunde utsättas för oegentligheter samt brister i kontrollerna, liksom att fiktiva kvantiteter räknades in för vilka stöd betalades (i Grekland). Kommissionens ändring av stödordningen 1995 skulle avhjälpa denna svaghet (punkt 20). Det finns emellertid ytterligare brister i stödordningen.

Den använda mekanismen och dess effekt på gemenskapens utgifter

49. Ökningen av bomullsproduktionen under de senaste tjugo åren, från 0,3 miljoner ton till 1,7 miljoner ton, återspeglar att stödordningen är relativt attraktiv jämfört med andra grödor - stödet till bomull är 3 till 4 gånger högre än vad som betalas för grödor som kan odlas som alternativ. En jämförelse av bruttomarginaler per hektar visar att förhållandet är omkring 1,5 till förmån för bomull. Cirka en fjärdedel av produktionsökningen hänför sig till Spaniens inträde i EEG 1986 (punkt 24).

50. En stabiliseringsmekanism som infördes 1987 har på ett effektivt sätt reducerat det stöd som skall betalas när produktionen överskrider garanterade kvantiteter. Men eftersom förändringar av marknadspriserna också påverkar stödnivån har kommissionen inte kontroll över den slutliga utgiften och budgetneutralitet kan aldrig säkerställas (punkt 25).

51. När marknadspriserna är låga bärs denna kostnad av gemenskapen i form av en ökning av det stöd som skall betalas. De år marknadspriser och produktionsnivåer är höga och gemenskapsutgifterna inte når upp till 770 miljoner euro betalas å andra sidan tilläggsstöd till producenterna. Denna åtgärd försvagar effekterna av stabiliseringsmekanismen (punkterna 11 och 25).

52. Gemenskapsstöd i kombination med intäkter från försäljning ger rensningsföretagen inkomster på en konstant nivå som skall täcka deras drifts- och administrationskostnader. Sedan 1995 har kommissionen inte undersökt i vilken utsträckning de medel som återstår för rensningsföretagen när de har betalat minimipriset till producenterna återspeglar företagens faktiska kostnader, och man vet alltså inte om det är möjligt att minska gemenskapens utgifter (punkterna 36 och 37).

53. Bristande klarhet i bestämmelserna för hur stödordningen skall fungera ledde till införandet av ändringslagstiftning 2002 som fastställer kvantiteter som berättigar till stöd och vilka kvantiteter som skall beaktas när påföljden vid överproduktion skall fastställas (punkterna 29 och 30).

54. I de ändrade bestämmelserna anges att stöd endast kan betalas för kvantiteter från arealer som deklarerats i IACS och inte från en areal som undantagits av miljöskäl. Brister i IACS:s funktion begränsar kommissionens möjligheter att övervaka att stabiliseringsmekanismen tillämpas på ett korrekt sätt. Det är i praktiken omöjligt att kontrollera ursprunget för alla leveranser till rensningsföretag. Resultaten av nationella myndigheters kontroller under 2000 och 2001 visar att kvaliteten varierar på de kontroller som gjorts av att arealdeklarationerna är tillförlitliga och att kvantiteter som levererats till rensningsföretagen är stödberättigade. För att fastställa att dessa kvantiteter är stödberättigade måste de nationella myndigheterna bedöma vad som är en rimlig avkastning orensad bomull från de deklarerade arealerna. Eftersom avkastningen kan variera av många olika skäl har kommissionens möjlighet att övervaka denna aspekt av stödordningen försvagats. I den mån icke stödberättigad bomull inte upptäcks drabbas alla producenter utan åtskillnad genom att minskningen av minimipriset blir större (punkterna 32-34).

Miljö

55. Bomullsproduktion kan ha en negativ effekt på miljön, och de berörda medlemsstaterna skall fastställa och anta de åtgärder de anser vara lämpliga för att reglera användningen av mark för bomullsproduktion. Det finns för närvarande ingen information om hur denna bestämmelse tillämpas eftersom kommissionen inte har någon fortlöpande övervakning. I enlighet med förordningarna skall medlemsstaterna senast den 31 december 2004 överlämna en rapport till kommissionen om miljösituationen inom bomullssektorn och effekterna av de åtgärder som vidtagits (punkt 26).

Främjande av kvalitet

56. Stödordningen främjar kvaliteten på bomull genom att tillåta justeringar av beloppen som betalas till producenterna beroende på den levererade produktens kvalitet. I Grekland betalar inte alla rensningsföretag olika belopp för olika kvaliteter vilket tar bort incitamentet att producera bomull av högsta kvalitet. Kommissionen har dessutom ingen information om huruvida kvalitetsincitamentet som ges till rensningsföretagen har någon effekt eller inte. Detta incitament ökar den högre inkomst som erhålls från marknaden när man uppnår bättre kvalitet och högre avkastning (punkterna 39-42).

System för kontroll

57. Revisionsrättens undersökning av de kontroller som genomförts i medlemsstaterna visar att det fortfarande finns stora brister i Grekland, särskilt beträffande kontrollerna av de arealer som deklarerats av bomullsproducenterna (punkterna 43-47).

REKOMMENDATIONER

58. Revisionsrätten rekommenderar att kommissionen utnyttjar möjligheten att behandla de brister som identifierats i det nuvarande systemet när ändringsförslagen skall utarbetas. Revisionsrätten rekommenderar särskilt att kommissionen

a) överväger att införa en mekanism som säkerställer budgetneutralitet och som inte försvagar effekten av stabiliseringsmekanismen,

b) beaktar att stödet till bomull är relativt attraktivt och vilken effekt stödet har på producerade kvantiteter, och

c) tar fram uppgifter om bomullsproduktionens negativa inverkan på miljön.

59. När det gäller den aktuella stödordningen rekommenderar revisionsrätten att kommissionen

a) ser till att kontrollerna som används i medlemsstaterna vid fastställandet av stödberättigande medger insyn, är välgrundade och tillämpas på ett konsekvent sätt,

b) ser över de ekonomiska arrangemangen för rensningsföretag, och

c) undersöker effektiviteten hos det incitament som erbjuds för att förbättra kvaliteten på den producerade bomullen.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 24 och 25 september 2003.

För revisionsrätten

Juan Manuel Fabra Vallés

Ordförande

(1) Protokoll nr 4 i Anslutningsakten för Grekland 1979 (EGT L 291, 19.11.1979, s.174).

(2) Rådets förordning (EG) nr 1051/2001 av den 22 maj 2001 (EGT L 148, 1.6.2001, s. 3).

(3) Kommissionens förordning (EG) nr 1591/2001 av den 2 augusti 2001 (EGT L 210, 3.8.2001, s. 10).

(4) Kommissionens förordning (EG) nr 1486/2002 av den 19 augusti 2002 (EGT L 223, 20.8.2002, s. 3).

(5) Protokoll nr 4 i Anslutningsakten för Grekland 1979 (EGT L 291, 19.11.1979, s.174).

(6) Rådets förordning (EG) nr 1051/2001 som ersatte förordningarna (EEG) nr 1964/87 och (EG) nr 1554/95.

(7) Rådets förordning (EG) nr 1051/2001, artikel 2. Minimipriset fastställs av rådet och är för närvarande 100,99 euro/100 kg orensad bomull.

(8) Rådets förordning (EG) nr 1051/2001, artikel 2. Även riktpriset fastställs av rådet och är för närvarande 106,30 euro/100 kg orensad bomull.

(9) En differens på 5 % mellan minimi- och riktpriset betalas till rensningsföretagen för att täcka deras kostnader för administrering av stödet.

(10) Kommissionens förordning (EG) nr 1591/2001, artikel 2.

(11) Rådets förordning (EG) nr 1051/2001, artikel 8.

(12) Villkoren säger att stabiliseringsmekanismen skall ha tillämpats, att det viktade genomsnittspriset för orensad bomull som används när stödet skall fastställas är högre än 302 euro per ton, att producenterna inte sammanlagt kan erhålla mer än minimipriset och att ökningen av stöd inte kan överstiga vad som skulle betalas om den maximala garanterade kvantiteten ökades till 1120 miljoner ton.

(13) För vart och ett av regleringsåren 1992/93-1994/95 fastställdes den maximala garanterade kvantiteten till 701 ton.

(14) Rådets förordning (EG) nr 1553/95 av den 29 juni 1995 (EGT L 148, 30.6.1995, s. 45, artikel 2). Den maximala garanterade kvantiteten ökades till 1031000 ton, och i nationell garanterad kvantitet beviljades Spanien 249000 ton och Grekland 782000 ton. När dessa kvantiteter överskrids minskas riktpriset med 50 % av den överskjutande andelen av den nationella garanterade kvantiteten.

(15) Rådets förordning (EG) nr 1051/2001, artikel 7.

(16) Ett värde på 250 euro har använts eftersom detta är medelvärdet som sattes för orensad bomull under de fem regleringsåren 1997/98-2001/02.

(17) Rådets förordning (EEG) nr 3508/92 av den 27 november 1992 (EGT L 355, 5.12.1992, s. 1).

(18) EGT C 309, 16.11.1993, s. 1.

(19) EGT C 340, 12.11.1996, s. 1.

(20) I rådets förordning (EG) nr 1051/2001 artikel 3, definieras standardkvaliteten orensad bomull som hållande 10 % vattenhalt, 3 % orenhet och med de nödvändiga egenskaperna för att efter rensning innehålla 32 % fibrer av kvalitet nr 5 med en längd av 28 mm.

(21) Nomos i Karditsa, Larissa, Rodopi och Evros.

(22) Detta gäller tills produktionen uppgår till 1,5 miljoner ton. Därefter sjunker det sammanlagda beloppet producenterna erhåller eftersom påföljden för produktion som överstiger de garanterade kvantiteterna är högre än det ytterligare stöd som erhålls för ökad produktion.

(23) Marginalen på totalkostnaderna definieras som totalproduktion plus bidrag minus insatsförbrukning (utsäde, gödning, skördeskydd, bränsle, vatten, underhåll, energi, entreprenadkostnader och andra direkta kostnader), nedskrivningar, löner, hyra och räntekostnader.

(24) I bomullsproduktion används vatten, kemikalier (desinfektionsmedel för jorden, tillväxtreglerande ämnen, herbicider, pesticider, avlövningsmedel), gödningsmedel och plastprodukter (kompostmaterial och behållare för kemikalier).

(25) Monokultur kan på sikt leda till urlakning av jorden och till att vattenreserverna töms.

(26) KOM/99/0492 slutlig.

(27) Rådets förordning (EG) nr 1051/2001, artikel 17.

(28) Man föreslog en förstärkt minskning av riktpriset från 50 % till 60 % av den andel som överskrider den nationella garanterade kvantiteten, vilket beräknades minska gemenskapens utgifter med cirka 75 miljoner euro årligen.

(29) Rådets förordning (EG) nr 1051/2001, artikel 7.4. När produktionen överskrider 1,5 miljoner ton (Grekland 1138000 ton, Spanien 362000 ton) skall den femtioprocentiga sänkningen av riktpriset på andelen som överskrider den nationella garanterade kvantiteten ökas med 2 procentenheter för varje ytterligare 20000 ton som producerats (Grekland 15170 ton, Spanien 4830 ton).

(30) Stödet är lika med riktpriset på 106,3 euro minskat med påföljden (i exemplet 70 euro) och värdet av orensad bomull.

(31) Under de fyra föregående åren innebar den påföljd som tillämpats att minimipriset som betalades till de grekiska producenterna i genomsnitt hade minskats med 29 %.

(32) Kommissionens förordning (EG) nr 1591/2001, artikel 13.1 a.

(33) I artikel 17.3 i rådets förordning (EG) nr 1051/2001 anges hur medlemsstaterna kan begränsa antalet arealer som skall omfattas av produktionsstöd för orensad bomull på grundval av objektiva kriterier med anknytning till miljön.

(34) Rådets förordning (EG) nr 1591/2001, artikel 2.2.

(35) Rådets förordning (EG) nr 1554/1995 av den 29 juni 1995, artikel 3 (EGT L 148, 30.6.1995, s.48).

(36) Några rensningsföretag anser att eftersom den orensade bomullen behandlas som en enhet ligger det ingen fördel för dem i att mäta de specifika kvalitetskännetecknen på enskilda partier och sedan bestämma och betala producenterna något olika belopp för varje levererat parti.

(37) Rådets förordning (EG) nr 1051/2001, artikel 15.

(38) För varje år och för båda producerande medlemsstaterna ökas kvantiteten för vilken stöd betalas med omkring 3 %, vilket ligger nära den högsta procentsats som kan tillämpas. Om det genomsnittliga stödet beräknas till 500 euro/ton, blir beloppet som betalas till rensningsföretagen enligt denna bestämmelse i storleksordningen 25 miljoner euro årligen.

(39) EGT C 295, 28.11.2002, s. 1.

Kommissionens svar

SAMMANFATTNING

IX. När det gäller systemet med kompensationsbetalningar beror utgifterna definitionsmässigt, åtminstone delvis på världsmarknadspriserna och följaktligen kan den budgetneutralitet som revisionsrätten nämner inte garanteras.

Som en integrerad del av stabiliseringsmekanismen är den här åtgärden en minskning av böterna i stödnivån när utgifterna inte överskrider 770 miljoner euro.

X. Sedan 2001 har medlemsstaterna på grundval av rådets förordning (EG) nr 1051/2001 vidtagit nationella miljöåtgärder, som har granskats av kommissionen.

Uppföljningen av dessa nationella åtgärder och den därav följande rapporten som skall överlämnas av medlemsstaterna före utgången av 2004 skall ge kommissionen ytterligare information om miljösituationen inom bomullssektorn.

XI. Kommissionen anser att det faktum att utbytet när det gäller rensad bomull normalt är högre än normen 32 % är en indikator på effektiviteten i de kvalitetsförbättrande åtgärderna.

Kvalitetspremierna på världsmarknadspriserna för rensad bomull är tämligen måttliga och kan med hänsyn till världsmarknadsprisnivåerna för rensad bomull inte vara en källa till betydande tilläggsinkomster för rensningsföretagen.

Kommissionen har tidigare försökt granska driftskostnaderna för rensningsföretagen, men diskussionerna med medlemsstaterna gav ingen tydlig ledning beroende på de stora variationerna i resultaten. I anslutning till reformen 1995 beslöt kommissionen följaktligen att göra beräkningen av världsmarknadspriset för orensad bomull på basis av den historiska kvoten mellan världsmarknadspriset för rensad bomull och det pris som beräknades för orensad bomull, vilket tog hänsyn till kostnaderna för rensning.

XII. De problem som hör samman med bristerna hos IAKS i Grekland och i synnerhet med systemet för identifiering av skiften är välkända för kommissionen och är föremål för en särskild uppföljning inom ramen för avslutandet av räkenskaperna, vare sig det gäller arealstöd eller andra stödordningar.

Samma sak gäller för fenomenet med underdeklaration av arealer planterade med bomull i Grekland. Förutom de egentliga problemen med IAKS hör det här problemet samman med de nyligen införda nationella miljöbestämmelserna, med vissa producenters vilja att kringgå dessa och deras underskattning av betydelsen av sambandet mellan de producerade kvantiteterna (stödobjektet) och de arealer som de kommer ifrån.

XIII. Kommissionen kommer att ta de svagheter som revisionsrätten nämner i beaktande vid utarbetandet av reformförslag. Dessutom kommer kommissionen också att ta hänsyn till att den nuvarande stödordningen är mycket komplicerad och inte i linje med den senaste utvecklingen inom GJP.

INLEDNING

11. Som en integrerad del av stabiliseringsmekanismen innebär den här åtgärden en reduktion av böterna i stödnivån när utgifterna inte når upp till 770 miljoner euro.

17. Både gemenskapens utgifter och det belopp som producenterna får är i första hand beroende av de producerade kvantiteterna.

20. Den ändring av lagstiftningen som infördes 1995 inbegrep många åtgärder med sikte på att förbättra administrationen av stödordningen. Bland dessa var de mest relevanta

- uppdelning av den maximala garanterade kvantiteten i nationella garanterade kvantiteter för att göra producenterna i respektive medlemsstat mera ansvariga för sin produktion,

- ökning av den maximala garanterade kvantiteten tillsammans med en proportionell minskning av riktpriset och minimipriserna med syftet att anpassa dessa kvantiteter till den registrerade genomsnittsproduktionen och upprätthålla budgetneutralitet,

- upphävandet av den särskilda stödordningen för småproducenter som inte fyllde sin ursprungliga funktion, och

- som revisionsrätten nämner, en åtgärd för att koppla de bidragsberättigande kvantiteterna till den erhållna avkastningen.

Under 2001 infördes det en skärpning av stabiliseringsmekanismen som innebar att minskningen av det stöd som kunde betalas ut inträdde snabbare när produktionen översteg 1,5 miljoner ton. Effekten av den skärpta stabiliseringsmekanismen är att tämligen blygsamma ökningar av produktionen över denna tröskel skapar ett tvärt fall i det stöd som kan betalas ut för hela produktionen.

KOMMISSIONENS FÖRVALTNING

24. 1995 ökades den maximala garanterade kvantiteten och riktpriset minskades proportionellt med syftet att upprätthålla budgetneutraliteten.

25. När det gäller systemet med kompensationsbetalningar beror utgifterna definitionsmässigt, åtminstone delvis, på världsmarknadspriserna.

26. Fram till 2000 hade kommissionen begränsade befogenheter att kräva detaljerade miljöåtgärder för bomullsodling, eftersom bomull inte ingick i vare sig bilagan till rådets förordning (EG) nr 1259/1999 eller i rådets förordning (EG) nr 1257/1999.

Sedan 2001 har medlemsstaterna på grundval av rådets förordning (EG) nr 1051/2001 vidtagit miljöåtgärder, som har granskats av kommissionen.

Uppföljningen av dessa nationella åtgärder och den därav följande rapporten som skall överlämnas av medlemsstaterna före utgången av 2004 bör ge kommissionen ytterligare information om miljösituationen inom bomullssektorn.

28. De böter som tillämpas i respektive medlemsstat på grund av stabiliseringssystemet beror nästan uteslutande på produktionen i den enskilda medlemsstaten. Därför blir böterna högre i den medlemsstat som har huvudansvaret för överproduktionen.

29. Efter en ingående granskning av de siffror som Grekland hade överlämnat och en juridisk bedömning av fördelningen av den aktuella kvantiteten på 206362 ton, vidtog kommissionen följande åtgärder:

- 6376 ton uteslöts från stödsystemet eftersom bomullen inte var av god och sund marknadsmässig kvalitet,

- 61811 ton inbegreps i den aktuella produktionen och den återstående kvantiteten på 138175 ton uteslöts.

a) I linje med denna tolkning av lagstiftningen infördes förtydliganden omedelbart i lagstiftningen om vilken produktion som det skulle tas hänsyn till när det gäller stabiliseringsmekanismen, så att dessa bestämmelser skulle vara i kraft från och med det påföljande regleringsåret 2002/03.

d) Från och med regleringsåret 2002/03 har ett stoppdatum införts den 15 november före vilket kontroller på plats av arealdeklarationerna skall ha avslutats alldeles före de reviderade produktionsskattningarna.

Den risk för EUGFJ som kan vara resultatet av dålig kvalitet på kontrollerna på plats av arealer planterade med bomull tas i beaktande inom ramen för avslutandet av räkenskaperna. Finansiella korrektioner har således redan tillämpats och kommer att tillämpas fortsättningsvis om det visar sig nödvändigt.

33-35. Revisionsrättens kommentarer hänför sig huvudsakligen till bristerna i de grekiska kontrollsystemen. Dessa brister är välkända för kommissionen. De risker för EUGFJ som kan vara resultatet av brister i IAKS och systemet för administration och kontroll av bomullsodlingen som det genomförs i Grekland tas i beaktande inom ramen för avslutandet av räkenskaperna. Finansiella korrektioner har således redan tillämpats och kommer att tillämpas fortsättningsvis om det visar sig nödvändigt.

Också kommissionen har observerat att metoden att göra urval för kontroll på plats av sökande av direktstöd i Grekland kan utgöra en risk. Dessa risker håller på att analyseras inom ramen för de pågående förfarandena för avslutande av räkenskaperna.

36. Beroende på bristen på internationella noteringar för orensad bomull beräknas detta pris på grundval av de internationella priserna för rensad bomull, med hänsyn tagen till den historiska relationen mellan dessa. Denna relation tar hänsyn till rensningskostnaderna så dessa är följaktligen indirekt beaktade i beräkningen av världsmarknadspriset för orensad bomull.

38. Kommissionen har tidigare försökt granska driftskostnaderna för rensningsföretagen men diskussionerna med medlemsstaterna gav ingen tydlig ledning beroende på de stora variationerna i resultaten. I anslutning till reformen 1995 beslöt kommissionen följaktligen att göra beräkningen av världsmarknadspriset för orensad bomull på basis av den historiska kvoten mellan världsmarknadspriset för rensad bomull och det pris som beräknades för orensad bomull, vilket tog hänsyn till kostnaderna för rensning.

40. I stödsystemet fastställs att priset skall vara anpassat till kvaliteten på den levererade bomullen. Denna anpassning skall bestämmas genom avtal mellan parterna på basis av nödvändiga stickprov som tas vid leveransen och skall beröra varje parti av orensad bomull. Detta innebär ett incitament för enskilda producenter att leverera bomull av bättre kvalitet.

De revisioner som kommissionen har företagit inom ramen för avslutande av räkenskaperna ger inte vid handen att det system som tillämpas inte leder till måluppfyllelse när det gäller att verka som ett incitament för kvalitetsförbättring.

41. Bättre kvalitet på den orensade bomullen ger möjlighet till större utbyte av rensad bomull, men detta kan bara konstateras efter rensningen. Ökningen av de bidragsberättigande kvantiteterna på grund av denna föreskrift begränsas till 3,125 %, men det finns ingen begränsning i den minskning som kan tillämpas på de bidragsberättigande kvantiteterna vid dåligt utbyte på grund av dålig kvalitet hos den orensade bomullen. Det faktum att utbytet av rensad bomull i allmänhet är högre än normen 32 % innebär att kvaliteten hos den levererade orensade bomullen i genomsnitt är god. Det incitament som på detta sätt ges till rensningsföretagen ger dem möjlighet att betala högre pris än minimipriset till producenterna, vilket i allmänhet sker.

42. Kvalitetspremierna på världsmarknadspriserna för rensad bomull är tämligen måttliga och kan med hänsyn till världsmarknadsprisnivåerna för rensad bomull inte vara en källa till betydande tilläggsinkomster för rensningsföretagen.

UTVÄRDERING AV KONTROLLSYSTEMEN I MEDLEMSSTATERNA

45. De problem som hör samman med bristerna, i Grekland IAKS, och särskilt systemet för identifiering av jordbruksskiften (SIPA/LPIS) är välkända för kommissionen.

De risker för EUGFJ som kan vara resultatet av detta tas i beaktande vid avslutandet av räkenskaperna, vare sig det gäller arealstöd eller andra stödsystem. I de särskilda fall som gäller stöd till bomullsproduktion pågår för närvarande ett antal förfaranden för avslutande av räkenskaperna.

46. Kommissionen vidgår helt och fullt de allvarliga brister som revisionsrätten lyfter fram när det gäller kontrollerna på plats av skiften som används för bomullsproduktion. Dessa återspeglar i stort sett dem som kommissionen varje år lyfter fram i sina rapporter.

47. De arealer som är felaktigt deklarerade i IAKS och bär annan gröda än bomull utgör en risk för arealstödet, vilket noteras inom ramen för avslutandet av räkenskaperna.

De aspekter som hör ihop med den gemensamma organisationen av marknaden för bomull håller på att analyseras av kommissionen inom ramen för avslutande av räkenskaperna.

SLUTSATSER

50. När det gäller systemet med kompensationsbetalningar beror utgifterna definitionsmässigt, åtminstone delvis, på världsmarknadspriserna och följaktligen kan den budgetneutralitet som revisionsrätten nämner inte garanteras. I reformen 2001 infördes det en skärpning av stabiliseringsmekanismen för att öka påföljderna i det stöd som betalas ut när produktionen överstiger tröskeln 1500000 ton, vilket kan ge tvära minskningar av utgifterna i vissa fall.

51. Som en integrerad del av stabiliseringsmekanismen är den här åtgärden en minskning av böterna i stödnivån när utgifterna inte når upp till 770 miljoner euro.

52. Kommissionen har tidigare försökt granska driftskostnaderna för rensningsföretagen men diskussionerna med medlemsstaterna gav ingen tydlig ledning beroende på de stora variationerna i resultaten. I anslutning till reformen 1995 beslöt rådet följaktligen att beräkningen av världsmarknadspriset för orensad bomull skulle göras på basis av den historiska kvoten mellan världsmarknadspriset för rensad bomull och det pris som beräknades för orensad bomull, vilket tog hänsyn till kostnaderna för rensning.

54. Kommissionen anser att de ändrade bestämmelserna från 2003 klargör definitionen av stödberättigande produktion och tycker inte att dess förmåga att administrera systemet har försvagats. De brister som revisionsrätten beskriver när det gäller IAKS och kontrollsystemet för bomull i Grekland är desamma som kommissionen redan har observerat inom ramen för avslutande av räkenskaperna. Finansiella korrektioner har redan tillämpats och kommer att tillämpas fortsättningsvis om det visar sig nödvändigt.

55. Fram till 2000 hade kommissionen begränsade befogenheter att kräva detaljerade miljöåtgärder för bomullsodling eftersom bomull inte ingick i vare sig bilagan till rådets förordning (EG) nr 1259/1999 eller i rådets förordning (EG) nr 1257/1999.

Sedan 2001 har medlemsstaterna på grundval av rådets förordning (EG) nr 1051/2001 vidtagit nationella åtgärder, som har granskats av kommissionen.

Uppföljningen av dessa nationella åtgärder och den därav följande rapporten som skall överlämnas av medlemsstaterna före utgången av 2004 bör ge kommissionen ytterligare information om miljösituationen inom bomullssektorn.

56. I stödordningen föreskrivs att anpassning av priset skall bestämmas genom avtal mellan rensningsföretaget och bomullsproducenten på grundval av kvaliteten hos varje levererat parti av orensad bomull. Detta innebär ett incitament för enskilda producenter att tillämpa brukningsmetoder som resulterar i bomull av högre kvalitet. Bättre kvalitet på den orensade bomullen ger möjlighet till större utbyte av rensad bomull, men detta kan bara konstateras efter rensningen. Det faktum att utbytet av rensad bomull i allmänhet är högre än normen 32 % innebär att kvaliteten hos den levererade orensade bomullen i genomsnitt är god. Kvalitetspremierna på världsmarknadspriserna för rensad bomull är tämligen måttliga, så det incitament som ges till rensningsföretagen ger dem möjlighet att betala högre pris än minimipriset till producenterna, vilket i allmänhet sker.

De revisioner som kommissionen har företagit inom ramen för avslutandet av räkenskaperna utgör inte grund för att formellt bekräfta att det system som tillämpas inte leder till måluppfyllelse när det gäller att verka som ett incitament för kvalitetsförbättring.

57. Som anges i punkterna 42-46 har de brister som revisionsrätten har iakttagit beträffande kontrollerna av deklarationer och jordbruksarealer i Grekland redan konstaterats av kommissionen vid tidigare revisioner. Den risk som dessa brister innebär är föremål för en särskild uppföljning och handläggs inom ramen för förfarandena vid avslutandet av räkenskaperna, vare sig det gäller arealstöd eller andra stödordningar som produktionsstödet till bomull.

REKOMMENDATIONER

58. a) och b) Kommissionen kommer att ta de brister som rätten nämner i beaktande i utformningen av reformförslagen. Dessutom kommer kommissionen också att ta hänsyn till att det nuvarande stödsystemet är mycket komplicerat och inte i linje med den senaste utvecklingen inom GJP.

c) Kommissionen samlar redan in alla uppgifter som den har kännedom om.

59. a) Kommissionen godtar rättens rekommendation och fortsätter att, liksom tidigare, kontrollera att det görs enhetliga och korrekta kontroller.

b) Kommissionen har tidigare försökt granska driftskostnaderna för rensningsföretagen, men diskussionerna med medlemsstaterna gav ingen tydlig ledning beroende på de stora variationerna i resultaten.

c) Kommissionen anser att det faktum att utbytet när det gäller rensad bomull normalt är högre än normen 32 % är en indikator på effektiviteten i de kvalitetsförbättrande åtgärderna.