[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 12.12.2006

SEK(2006) 1648

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Åtföljande dokument till

Förslag till RÅDETS DIREKTIV om kartläggning och klassificering av europeisk kritisk infrastruktur och bedömning av behoven att stärka skyddet av denna SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN

{KOM(2006) 787 slutlig}{SEK(2006) 1654}

S AMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN

Bakgrund

Europeiska unionens säkerhet och ekonomi liksom medborgarnas välfärd beror på vissa infrastrukturer och de tjänster som dessa tillhandahåller. Förstörelse eller driftstörningar som drabbar infrastruktur som erbjuder nyckeltjänster kan leda till dödsfall, förlust av egendom och ett sammanbrott för den europeiska allmänhetens förtroende och moraliska styrka.

Kritisk infrastruktur kan skadas, förstöras eller drabbas av driftsstörningar till följd av ett antal mänskliga och naturliga orsaker. Alla sådana driftsstörningar eller manipulationer som drabbar kritisk infrastruktur bör, i möjligaste mån, vara korta, exceptionella, hanterliga, geografiskt isolerade och i minsta möjliga mån innebära negativ påverkan på medlemsstaternas, deras medborgares och Europeiska unionens välfärd.

Vari ligger problemet?

Det problem som måste hanteras är sårbarheten i de kritiska infrastrukturerna i Europa och den därmed sammanhängande sårbarheten i de tjänster som tillhandahålls genom dessa. Det underliggande problemet är att skyddet för kritisk infrastruktur i vissa medlemsstater är lågt och därför potentiellt kan öka andra medlemsstaters sårbarhet.

Vem berörs?

Problemet berör teoretiskt samtliga Europeiska unionens invånare, företag, medlemsstaternas regeringar och myndigheter samt Europeiska unionen som helhet. Effekterna kan vara både direkta (t.ex. dödsfall p.g.a. av terrorattacker) och indirekta (t.ex. driftsstörningar som drabbar vissa tjänster till följd av problem som uppkommer med en viss infrastruktur).

Varför är behovet av åtgärder på EU-nivå så akut?

- Ett växande antal medlemsstater utarbetar för närvarande egna strategier för skydd av kritisk infrastruktur och väntar på att kommissionen skall lägga fram ett allmänt program för skydd av europeisk kritisk infrastruktur, så att de kan anpassa sig till den gemensamma EU-strategin. Förseningar i antagandet av ett gemensamt regelverk skulle öka risken för att medlemsstaterna utvecklar olika inkompatibla strategier för skydd av kritisk infrastruktur.

- Svaga länkar måste elimineras, i synnerhet när dessa kan leda till gränsöverskridande effekter. Målet måste vara att minimera risken för att en medlemsstats bristande skydd för infrastrukturen på det egna territoriet drabbar någon annan stat.

- Extrakostnader för företag som verkar i fler än en medlemsstat till följd av att olika säkerhetsåtgärder tillämpas måste minimeras.

- Viss infrastruktur blir mer och mer europeisk, vilket innebär att en rent nationell strategi är otillräcklig. Exempel på sådana strukturer är oljeledningar och kraftnät.

- En del av arbetet rörande de närmare detaljerna för hur kritisk infrastruktur i Europa kan skyddas på ett bättre sätt (särskilt när det gäller sådana frågor som identifiering av ömsesidiga beroendeförhållanden) kan rimligen förväntas ta lång tid. Detta arbete bör inledas snarast möjligt och grunda sig på ett gemensamt tillvägagångssätt.

- Överläggningar med berörda parter har pågått sedan 2004 och har omfattat tre seminarier om skydd av kritisk infrastruktur inom EU, antagandet en grönbok, två informella möten med kontaktpunkterna för frågor som rör skyddet av kritisk infrastruktur och talrika bilaterala möten med företrädare för myndigheter och den privata sektorn.

- Brotts- och terrorhoten minskar inte och det finns ett intresse för ett samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen, med alla synergieffekter som det ger, för att skydda sig mot sådana hot.

Mål

Det övergripande målet med den föreslagna politiken om skydd av kritisk infrastruktur är att förbättra skyddet av kritisk infrastruktur inom EU.

För- och nackdelar med de fyra tydliga politiska alternativen

Ett antal möjliga politiska alternativ för att uppnå ovannämnda mål har identifierats:

1. Att avstå ifrån att ta upp frågor om skydd av kritisk infrastruktur på EU-nivå. Med detta alternativ skulle inga övergripande åtgärder vidtas på europeisk nivå.

Alternativet att ”inte ändra politisk inriktning” stärker inte skyddet av den kritiska infrastrukturen i Europa. Det medför emellertid nackdelar på grund av konkurrensproblem, ökade kostnader för företagen och bristande säkerhet. Detta alternativ har underkänts av alla medlemsstaterna, då dessa generellt ser ett behov av att ta sig an skyddet av kritisk infrastruktur ur ett europeiskt perspektiv.

2. Införande av ett frivilligt regelverk. Detta alternativ skulle innebära att ett frivilligt regelverk infördes, men medlemsstaterna skulle själva besluta om de ville tillämpa det eller ej.

Alternativet med ett ”frivilligt regelverk” har den klara fördelen att det är ett regelverk som utformas för att bygga upp förtroendet bland samtliga berörda parter. Denna fördel kan emellertid inte uppväga de stora nackdelarna med detta alternativ, bl.a. stigande kostnader, konkurrensproblem och den förhöjda säkerhetsrisken. Ett centralt problem med detta alternativ är säkerhetsfrågan. Ett frivilligt regelverk kommer aldrig att kunna utgöra den bas som krävs för att få samtliga medlemsstater att vidta tillräckliga skyddsåtgärder för sin kritiska infrastruktur.

3. Införande av en ”lätt” lagstiftningsram. Med detta alternativ skulle ett antal bindande åtgärder vidtas på europeisk nivå. Medlemsstaterna skulle omfattas av vissa allmänna skyldigheter, men utbyte av bästa praxis, dialog och ett förtroendebyggande arbete på EU-nivå kommer att betonas.

Alternativet med en lätt lagstiftningsram ger den bästa balansen mellan fördelar och nackdelar. Denna strategi skulle säkerställa konkurrensen, sänka kostnaderna för företag som verkar i fler än en medlemsstat och öka säkerheten i Europeiska unionen. Dessa tydliga fördelar skulle överväga de nackdelar som kostnaderna medför. En annan möjlig nackdel med alternativet är att det leder till ännu ett regelverk inom EU. I säkerhetens intresse förefaller denna strategi emellertid motiverad.

4. Fullständig harmonisering på EU-nivå. Detta alternativ skulle innebära åtgärder för fullständig harmonisering på EU-nivå i syfte att organisera frågor som rör skyddet av kritisk infrastruktur i medlemsstaterna och de skyddskrav som gäller ägarna eller operatörerna av kritisk infrastruktur.

Alternativet ”fullständig harmonisering” medför flera klara för- och nackdelar. Det positiva är att EU:s kritiska infrastruktur skulle få ett starkt skydd. Det negativa är att det medför höga kostnader och att det skulle bli svårt att bygga upp förtroendet bland berörda parter. Slutligen har detta alternativ redan avvisats av medlemsstaterna som vill vidareutveckla det europeiska programmet för skydd av kritisk infrastruktur och komplettera befintliga landvinningar. Detta alternativ skulle gå stick i stäv med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna och med största sannolikhet förkastas av medlemsstaterna.

Analysen av de fyra ovannämnda politiska alternativen bekräftar att åtgärder på europeisk nivå skulle ha ett mervärde och att de verkligen behövs. Alternativ 3 förefaller ge de största fördelarna.

Eftersom det europeiska programmet för skydd av kritisk infrastruktur medför en helt ny politik, och att det därför föreligger ett behov av en progressiv strategi på området skydd av kritisk infrastruktur, skulle emellertid en kombination av alternativ 2 och 3 vara den lösning som lättast kunde uppnås i praktiken. Den övergripande ramen för det europeiska programmet för skydd av kritisk infrastruktur skulle därmed regleras genom ett icke-bindande instrument medan ett fåtal nyckelkrav i fråga om europeisk kritisk infrastruktur skulle införas genom bindande åtgärder.

Konsekvenser av det rekommenderade politiska alternativet med bindande och icke-bindande åtgärder

Behovet av en övergripande och sammanhållen progressiv strategi för att inrätta det europeiska programmet för skydd av kritisk infrastruktur förutsätter en kombination av bindande och icke-bindande åtgärder.

Effekterna av bindande och icke-bindande instrument bedöms för vart och ett av nyckelelementen[1]. Eftersom det allmänna målet med det europeiska programmet för skydd av kritisk infrastruktur är att skydda kritisk infrastruktur i EU, vägs nyckelelementens positiva effekt mot de potentiella kostnaderna.

1. Deltagande i expertgrupper på EU-nivå för skydd av kritisk infrastruktur. Förtroendeskapande åtgärder bland alla berörda parter som deltar i processen för skydd av kritisk infrastruktur är helt avgörande för att arbetet skall vara framgångsrikt på lång sikt. Sådana expertgrupper för skydd av kritisk infrastruktur skulle ha en mycket positiv inverkan på säkerheten. Kostnaderna skulle begränsas, eftersom expertgrupperna endast skulle inrättas i mån av behov och arbeta utan särskild ersättning. Eftersom expertgrupperna på EU-nivå skulle fungera på frivillig grund, bör de omfattas av den icke-bindande ramen för det europeiska programmet för skydd av kritisk infrastruktur.

2. En säker process för utbyte av information som rör skydd av kritisk infrastruktur . Processen för utbyte av information som rör skydd av kritisk infrastruktur mellan berörda parter förutsätter ett förtroendefullt förhållande mellan dessa. Stöd till frivilligt utbyte av information om skydd av kritisk infrastruktur kan inte genomföras med bindande åtgärder, eftersom det inverkar menligt på arbetet med att bygga upp förtroende och underlätta dialog. Effekterna på säkerheten skulle naturligtvis vara positiva. Kostnaderna kan förväntas ligga på en låg nivå, eftersom åtgärderna förblir frivilliga och främst syftar till att skapa ett visst säkerhetstänkande.

3. Kartläggning och analys av ömsesidiga beroendeförhållanden. Kartläggning och analys av ömsesidiga beroendeförhållanden – såväl geografiskt som sektorsvis – kommer att vara ett viktigt inslag arbetet med att förbättra skyddet av den kritiska infrastrukturen inom EU. Det finns inga möjligheter att föreskriva bindande åtgärder i detta sammanhang, eftersom kartläggningen av beroendeförhållandena utgör en del av en större process som kräver samarbete och samordning mellan olika berörda parter. En kostnadsbedömning kan för närvarande inte göras, eftersom arbetet med kartläggning av beroendeförhållanden fortfarande pågår. EU-finansiering skulle kunna bidra till den processen.

4. Utarbetande av nationella program för skydd av kritisk infrastruktur. Samtidigt som det är klart att ansvaret för skyddet av nationell kritisk infrastruktur ligger hos ägarna eller operatörerna av den nationella kritiska infrastrukturen och medlemsstaterna, skulle det också ligga i gemenskapens intresse att frågan om nationell kritisk infrastruktur behandlas grundligt i var och en av medlemsstaterna. Även om en bindande strategi för nationella program för skydd av kritisk infrastruktur skulle innebära tydliga säkerhetsfördelar, är det inte säkert att en sådan strategi är möjlig i ett första steg. Subsidiariteten och behovet av en progressiv strategi i fråga om det europeiska programmet för skydd av kritisk infrastruktur skulle kunna motivera att bindande åtgärder koncentreras till frågan om europeisk kritisk infrastruktur. Strategin skulle emellertid behöva ses över när arbetet i fråga om europeisk kritisk infrastruktur väl kommit igång.

5. Medlemsstaternas kartläggning av sin nationella kritiska infrastruktur. Kartläggningen av den nationella kritiska infrastrukturen är en förutsättning för att garantera att den skyddas på ett lämpligt sätt. Bindande åtgärder i samband med kartläggningen av nationell kritisk infrastruktur skulle ge tydligare säkerhetsfördelar än icke-bindande. På grund av subsidiariteten och behovet av att i första hand koncentrera sig på frågor som rör kritisk infrastruktur, kan emellertid en icke-bindande strategi för kartläggning av nationell kritisk infrastruktur motiveras. I takt med att EU:s erfarenhet i fråga om skydd av kritisk infrastruktur växer, kan denna strategi emellertid komma att omprövas.

6. Varje medlemsstat utser en kontaktpunkt för skydd av kritisk infrastruktur. Varje medlemsstat måste utse en kontaktpunkt för skydd av kritisk infrastruktur, vilken skulle kunna skaffa sig en allmän överblick över arbetet med skydd av kritisk infrastruktur i medlemsstaterna och samordningen av skyddet av kritisk infrastruktur inom medlemsstaterna samt med övriga medlemsstater, rådet och kommissionen. Endast bindande åtgärder skulle ge garantier för att de enskilda medlemsstaterna vidtar nödvändiga åtgärder. Icke-bindande åtgärder skulle kunna ha viss framgång, men inte på något sätt garantera att de enskilda medlemsstaterna verkligen utser en kontaktpunkt för skydd av kritisk infrastruktur. Bäst vore därför en bindande strategi för hur kontaktpunkterna för skydd av kritisk infrastruktur utses.

7. Kartläggning och definiering av europeisk kritisk infrastruktur. Kartläggning och definiering av europeisk kritisk infrastruktur är ett centralt inslag i det europeiska programmet för skydd av kritisk infrastruktur, eftersom ett förbättrat skydd av kritisk infrastruktur kan bli verklighet först när relevant infrastruktur har kartlagts. Denna process måste slutföras på ett samordnat sätt och kan endast bli framgångsrik om den sker på EU-nivå.

Endast en bindande strategi för kartläggning och definiering av europeisk kritisk infrastruktur kan med verklig sannolikhet leda till att målen med det europeiska programmet för skydd av kritisk infrastruktur uppfylls på ett framgångsrikt sätt. En bindande strategi i detta avseende skulle dessutom ha ytterligare två positiva effekter:

- Öppenhet – om kartläggningen och definieringen är föremål för ett rättsligt förfarande innebär detta också en granskning från medlemsstaternas sida – och potentiellt från andra organ, varigenom öppenheten maximeras.

- Jämförbarhet – garantier för gemensamma förfaranden och metoder innebär att de europeiska kritiska infrastrukturer som kartlagts kan jämföras och att medlemsstaterna inte behöver mötas av potentiellt mycket svåra tolkningsproblem.

Om en icke-bindande strategi skulle tillämpas i denna process, skulle EU ställas inför en situation där endast viss europeisk kritisk infrastruktur som är av vikt för EU skulle kartläggas. Det ligger i hela EU:s intresse att undanröja sådana svaga länkar.

8. Sårbarhets-, hot och riskbedömningar för europeiska programmet för skydd av kritisk infrastruktur. Varje enskild medlemsstat bör genomföra en risk- och hotbedömning i förhållande till relevant europeisk kritisk infrastruktur. Sådana bedömningar skulle göras för att förbättra skyddet av europeisk kritisk infrastruktur. På grund av bedömningens roll i hela processen för att stärka skyddet av europeisk kritisk infrastruktur vore det i detta avseende motiverat att tillämpa ett bindande instrument. Om det inte säkerställdes att samtliga medlemsstater genomför lämpliga bedömningar, skulle ägarna eller operatörerna av europeisk kritisk infrastruktur inte förfoga över tillräcklig information om potentiella hot och en bedömning på EU-nivå av brister i skyddet skulle inte genomföras.

9. Skyldigheter med avseende på europeisk kritisk infrastruktur. För att uppnå målet att förbättra skyddet av europeisk kritisk infrastruktur, bör två åtgärder som kan utföras av ägare eller operatörer av europeisk kritisk infrastruktur övervägas: det bör utses en sambandsansvarig i säkerhetsfrågor och en säkerhetsplan bör utarbetas. Att tillämpa ett bindande instrument på dessa båda skyldigheter är motiverat, eftersom det vore omöjligt att nå fram till en gemensam strategi för skydd av europeisk kritisk infrastruktur inom hela EU på något annat sätt. Om icke-bindande åtgärder skulle tillämpas, skulle de endast genomföras inom ett begränsat antal europeiska kritiska infrastrukturer. Eventuella kostnader skulle åtminstone kunna uppvägas av förhöjd säkerhet, vilket innebär mer stabilitet, förutsägbarhet och en ökning av konsumenternas förtroende för företagen. Detta leder i sin tur till en bättre möjligheter för företagen och tilltagande investeringsvilja.

Slutsats

Analysen av den särskilda effekten av nio nyckelåtgärder och visar att en kombination av bindande och icke-bindande åtgärder vore den bästa vägen att uppnå målen för det europeiska programmet för skydd av kritisk infrastruktur, samtidigt som det är det mest kostnadseffektiva alternativet. Vad gäller de nio nyckelåtgärderna, skulle fem av dem fungera bäst om de vore icke-bindande, medan fyra bör göras bindande:

(I) Icke-bindande åtgärder:

a) att delta i expertgrupperna för skydd av infrastruktur på EU-nivå.

b) att tillämpa en process för utbyte av information om skydd av kritisk infrastruktur.

c) att kartlägga och analysera beroendeförhållanden.

d) att utarbeta nationella program för skydd av kritisk infrastruktur.

e) att kartlägga nationell kritisk infrastruktur.

(II) Bindande åtgärder:

a) att utse kontaktpunkter för skydd av kritisk infrastruktur.

b) att kartlägga och definiera europeisk kritisk infrastruktur.

c) att genomföra hot- och riskbedömningar avseende europeisk kritisk infrastruktur.

d) att utarbeta säkerhetsplaner och utse sambandsansvariga för säkerhetsfrågor.

Därför bör den föreslagna politiken för inrättande av det europeiska programmet för skydd av kritisk infrastruktur omfatta följande:

1. En generell icke-bindande ram för ett europeiskt program för skydd av kritisk infrastruktur som fastställs i ett meddelande från kommissionen.

2. Ett bindande instrument som särskilt avser europeisk kritisk infrastruktur (direktivet om europeisk kritisk infrastruktur). Detta instrument skulle föreskriva en gemensam strategi för att kartlägga och definiera europeisk kritisk infrastruktur för att kunna bedöma behovet av att förbättra skyddet av denna infrastruktur.

[1] Vissa element kan p.g.a. sin natur endast omfattas av icke-bindande åtgärder, exempelvis inrättandet av expertgrupper. I dessa fall kommer bedömningen att begränsas till de icke-bindande åtgärderna.