Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Rådets beslut om antagande av den andra etappen av gemenskapens åtgärdsprogram för yrkesutbildning 'Leonardo da Vinci'"

(98/C 410/03)

Den 15 september 1998 beslutade rådet i enlighet med artikel 198 i EG-fördraget att rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda beslut.

Sektionen för sociala frågor och familje-, utbildnings- och kulturfrågor, som ansvarat för beredningen av ärendet, lade fram sitt yttrande den 16 juli 1998. Föredragande var Vasco Cal.

Vid sin 358:e plenarsession den 13-15 oktober 1998 (sammanträdet den 15 oktober 1998) utsåg Ekonomiska och sociala kommittén Vasco Cal till huvudföredragande och antog enhälligt följande yttrande.

1. Inledning

1.1. Kommissionen lade i slutet av maj 1998 fram ett förslag till rådets beslut för att fastställa en andra fas av Leonardo-programmet, för perioden från år 2000 till slutet av år 2004 (dvs. fem år, i likhet med den pågående fasen). Detta förslag lades fram tillsammans med den andra fasen av programmen Sokrates och Ungdom för Europa och en stor del av den av kommissionen presenterade texten är gemensam för alla tre förslagen, även om det rör sig om tre skilda rättsakter. Kommittén har på grund av begränsningar i det interna arbetsprogrammet inte kunnat utse studiegrupper för att granska dessa förslag, såsom önskvärt hade varit, utan har utsett föredragande utan studiegrupp för att förbereda yttranden om var och ett av dessa förslag.

1.2. Vad gäller förslaget om Leonardo-programmets andra fas baserar sig kommissionen uteslutande på artikel 127 i (det icke-konsoliderade) fördraget och föreslår att programmets mål minskas från 19 till 3 liksom att antalet insatsområden (3) och åtgärder (19) minskas till 6 samtidigt som man behåller eller förstärker projekttyperna och de två urvalsförfarandena. Vad gäller de prioriteringar som Leonardo-kommittén liksom nu skall godkänna skall de fastställas för tre år och inte längre bara för ett år i taget. Kommissionen föresätter sig att genomföra en andra förslagsomgång i halvtid. Urvalsförfarandet kommer emellertid att fortsätta att göras på årlig basis. Den förslagna budgeten för den andra fasen ökar från nuvarande 620 miljoner ecu till 1 miljard ecu.

1.3. Kommissionen anser vidare att det är nödvändigt med större decentralisering av organisation och ledning av aktiviteter och åtgärder på medlemsstatsnivå, baserad på ett decentraliserat urvalsförfarande och "integrerade paket" för varje medlemsstat. På gemenskapsnivå skall bara (centraliserade) urvalsförfaranden genomföras för de projekt som läggs fram av europeiska organisationer, europeiska nätverk och demonstrationsprojekt för europeiskt experimentellt samarbete kring nyskapande teman.

1.4. De resultat som redan framkommit i den första fasen presenterades av kommissionen i en interimsrapport av den 23 juli 1997 (). Den tid som programmet då hade pågått var inte tillräcklig för att tillåta en slutlig, fördjupad utvärdering av programmets effekter, eftersom de första projekten först börjat fungera i början av 1996.

1.5. I allmänhet anser initiativtagarna till projekten att programmets resultat är positiva, trots kritiken mot förfarandenas komplexitet, budgetnedskärningar och sena betalningar.

1.6. Den externa utvärdering som kommissionen beställt och som färdigställdes i mars 1997 lyfter fram många oroande frågor angående programmets ledning.

1.6.1. Kommissionen har en specialiserad avdelning för den dagliga driften av programmet som består av mer än trettio tjänstemän. Den har till sin hjälp ett kontor för teknisk stöd i Bryssel och nationella samordningsmyndigheter har skapats i medlemsstaterna. De årliga driftskostnaderna för denna förvaltning har varit höga, 4,5, 8,5, och 8 miljoner ecu, de sistnämnda härrör från programmets övergripande finansiering i del B av budgeten. Med andra ord ägnas motsvarande 14 % av programmets årliga budget till förvaltning av själva programmet. De skäl som anförs för så höga kostnader är det stora antalet åtgärder, insatsområdenas diversitet, att en allmän inbjudan att lämna in förslag genomförs årligen och att urvals- och utvärderingsstrukturerna är så komplexa. Man måste undvika att denna situation upprepar sig under programmets andra fas.

1.6.2. I den externa utvärderingen uppskattas även initiativtagarnas kostnader för att lägga fram förslag och anpassa dessa till budgetramarna. Genom att addera denna grova uppskattning till de kostnader som tas upp i föregående stycke anses det i utvärderingen rimligt att dra slutsatsen att mellan 30 och 40 % av resurserna går till förvaltnings och administration (punkt 4.9 i utvärderingen). Denna procentsiffra vilar på förenklade principer och beaktar inte de andra parternas finansiella engagemang, trots att kostnaderna är bokförda och till exempel omfattar kostnader för seminarier som hållits av kontoret för tekniskt stöd. Dessutom förefaller procentsiffran överdriven och det gör att vi ställer oss frågande inför förvaltningen av programmet.

1.6.3. Än allvarligare är att kontoret för teknisk stöd i huvudsak begränsar sig till att handha kontrakten och bara undersöker deras ekonomiska och administrativa aspekter med otillräcklig direkt kontakt med projekten och utan att kunna genomföra någon verklig utvärdering. En databas med de föregående programmens produkter och resultat som just ställts samman i multimediacentrumet vid kontoret för teknisk stöd.

1.6.4. Eftersom kommissionens enhet förfogar över mindre resurser än kontoret för tekniskt stöd verkar de ha otillräcklig teknisk kännedom om projekten, spridningen av god praxis begränsas och de förväntade effekterna på övrig yrkesutbildning blir inte tillräckligt synliga. Följaktligen måste dessa aspekter som rör programmets effekter förstärkas under programmets andra fas. Trots de omfattande summor som spenderas på administration är det inte möjligt att via en webbplats på Internet få tillgång till uppdaterad information om resultaten från de finansierade projekten.

1.6.5. Sedan utvärderingsrapporten utarbetades och publicerades i mars 1997 har programgenomförandet övergått från en fas för igångsättning av åtgärder och projekt till slutförande av vissa projekt; vissa resultat har också uppnåtts.

Inom projekten börjar produkter föras ut på marknaden, man har arrangerat tematiska och flernationella konferenser för att mobilisera administratörernas sakkunskaper i nyckelfrågorna för yrkesutbildningspolitiken. Dessutom har det blivit lättare att komma åt information om de utvalda projekten genom att man gett ut ett kompendium i cd-rom-version. Snart kommer också en Internet-hemsida med dessa uppgifter att öppnas.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Leonardo-programmet borde vara ett program för att införa en politik för yrkesutbildning i Europeiska unionen. Någon sådan finns emellertid inte och rådet har till dags dato inte visat någon som helst politisk vilja att åstadkomma någon sådan. Som en konsekvens av detta är programmets inflytande på medlemsstaternas system för yrkesutbildning begränsad, särskilt i de medlemsstater där systemen är mest utvecklade. Effekterna är större i de medlemsstater där omständigheterna är mer blygsamma och det bör också beaktas när den andra fasen planeras i synnerhet när det gäller kriterier för att fastställa beloppen för den övergripande finansieringen (bilaga B).

2.2. Kommissionen föreslår att urvalsförfarandena förenklas samtidigt som två system bibehålls: ett decentraliserat i medlemsstaterna och ett centraliserat vid kommissionen, med större betoning av det förra systemet.

2.3. Med hänsyn till det stora antalet åtgärder som finansieras av det pågående programmet och de positiva resultat som uppnåtts genom många av dessa samt de budgetnedskärningar som har gjort det nödvändigt att anpassa de framlagda förslagen, bland annat med följd att spridningsåtgärderna fått strykas, borde programmets andra fas inte bara ge högre prioritet åt spridningsåtgärder utan också planera för möjligheten att dra större nytta av de projekt som redan finansierats av det nuvarande programmet. Denna möjlighet bör vara öppen för de nuvarande initiativtagarna, för att de skall kunna dra största möjliga nytta av den genomförda investeringen och artikel 5.5 (övergångsbestämmelser) måste ändras i detta avseende. Detta är det enda sättet på vilket de nydanande effekterna av de projekt som finansierats av det pågående Leonardo-programmet kan få mer allmänt genomslag och omsättas under nästa fas.

2.4. Vad gäller programmets viktigaste beståndsdel, program för personers fysiska rörlighet, som tar nära häften av budgeten i anspråk, är det mycket viktigt att konkreta åtgärder fortsätter att genomföras på gemenskapsnivå för att eliminera hinder mot rörlighet och att programmets åtgärder också hjälper till att identifiera dessa hinder. Bland annat fattas en tvingande gemenskapsram, ett ömsesidigt erkännande av kvalifikationer och åtgärder för tillvaratagande av genomförda utbildningar. Incitamenten för små företag och hantverksföretag är otillräckliga, det saknas kompletterande åtgärder till utbildningen, information och kommunikation, bestämmelser för placering samt stöd för att hantera språksvårigheter. Därför stöder kommittén införandet av ett "Europass" när det gäller utbildning och framhåller att man under Leonardo-programmets andra fas skall föreskriva särskilda medel för små och medelstora företag.

2.5. Vad gäller kompletterande åtgärder avser kommissionen att för den andra fasen införa samma modell för ledning och administration av programmet, nämligen kontor för tekniskt stöd vars finansiering denna gång skall klaras av inom ramen för programmets övergripande budget, det vill säga del b i budgeten. Förutom vad som redan sagts i punkt 1.6 ovan kräver detta förslag några ytterligare kommentarer.

2.5.1. Det är svårt att förstå logiken bakom att föreslå ökade anslag för genomförande av gemenskapsprogram samtidigt som man av budgetskäl inte ökar, utan i stället minskar, antalet ansvariga tjänstemän inom gemenskaperna, på samma gång som man alltmer anlitar företag för tekniskt stöd. Det har visat sig att detta inte bara är en tendens som kan observeras vad gäller det här programmet, utan att det är en praxis som har blivit alltmer utbredd inom kommissionens olika avdelningar.

2.5.2. Inom ett område som yrkesutbildning där arbetsmarknadens parter spelar en viktig roll, borde man i större utsträckning utnyttja den tekniska expertis som dessa besitter. Den roll som arbetsmarknadens parter och representanterna för de små och medelstora företagen och hantverkarna har får inte begränsa sig till deltagande i den Leonardokommitté som inrättats på gemenskapsnivå, utan måste också förstärkas inom de nationella samordningsinstanserna (denna ändring skall skrivas in i artikel 5.3).

2.5.3. Inom ramen för det centraliserade urvalsförfarandet planerar kommissionen att anlita oberoende experter för att analysera förslagen och föreslå ett urval av åtgärder. Dessa experter skall utses av kommissionen efter överläggningar med medlemsstaterna och berörda intressen, särskilt arbetsmarknadens parter samt representanter för de små och medelstora företagen och hantverkarna. Inget motsvarande är emellertid planerat för det decentraliserade förfarandet. Vad beträffar det decentraliserade förfarandet för urval av förslag - och för att säkerställa att förslagsbedömningen sker på flernationell basis - bör programmet inrätta en expertpool med sakkunniga från olika länder som ställs till medlemsstaternas förfogande för utvärderingen.

2.5.4. Mot bakgrund av de små och medelstora företagens och hantverkarnas roll när det gäller skapa sysselsättning och upprätthålla sysselsättningsnivån, anser kommittén att deras representanter skall kunna delta aktivt i alla arbetsgrupper både på europeisk och nationell nivå.

2.6. För att fastställa de belopp som avses för medlemsstaterna för genomförandet av de nationsövergripande programmen för placering och utbyten föreslår kommissionen att man skall beakta befolkningens storlek, BNP/capita uttryckt i köpkraft, fysiskt avstånd och transportkostnader, målgruppens storlek i förhållande till hela befolkningen, liksom arbetslöshetsnivån och antalet långtidsarbetslösa. De första kriterierna vållar inga problem, men man kan ställa sig frågande inför det sista. När det gäller åtgärder för yrkesutbildning är det kriterium som bäst definierar behoven utbildningsnivån i de olika länderna, och det är det som man bör använda. Följaktligen måste bilaga B som rör den beräkningsmetod till vilken artikel 7.2 hänvisar ändras i detta avseende.

2.7. De föreslagna statistiska undersökningarna väcker två frågor, utan att man för den skull skall ifrågasätta nyttan av dem: Blir det nödvändigt att harmonisera begreppen på gemenskapsnivå för att de uppgifter man tar in skall bli uttömmande och jämförbara? Är det lämpligt att behoven av insamling och statistisk behandling av data finansieras av programmet och genomförs av rådgivande företag? Det skulle vara nyttigare och effektivare på lång sikt om Eurostat och medlemsstaternas statistiska institut i sina program tar med insamling och behandling av data om lärlingsutbildningar, yrkesutbildning, grundläggande utbildning och fortsättningsutbildning grundat på harmoniserade begrepp.

2.8. Vad gäller den indikativa fördelningen av medel per åtgärd anser ESK att man bör förstärka pilotprojekten och de europeiska nätverken, som är de mest utmärkande dragen i Leonardo-programmet. De andelar som rör de statistiska undersökningarna och rörligheten kommer följaktligen att minskas eftersom de flesta av dessa projekt inte är kopplade till försök med nya tillvägagångssätt när det gäller yrkesutbildning.

3. Särskilda kommentarer

3.1. Beträffande artikel 1 konstaterar kommittén att trots att inledningen av den andra fasen sammanfaller med den nya budgetplanens inledning, som gäller perioden 2000-2006, har kommissionen valt att fortsätta med femårsperioder. Det är således troligt att den andra fasen kommer att avslutas innan nästa utvidgning inleds, vilket kommer att underlätta administrationen av programmet och förberedelserna av en eventuell tredje fas. Utvidgningen av programmet till kandidatländerna kommer emellertid redan nu att säkerställas inom ramen för artikel 10.

3.2. Vad gäller minskningen av antalet mål (artikel 2) följer kommissionen ett tillvägagångssätt som liknar förslaget till översyn av strukturfonderna. I båda fallen anförs "förenkling" som anledning till minskningen. I det här fallet är det emellertid lämpligt att hålla i åtanke att man inte bör definiera målsättningarna på ett så allmänt sätt att man inte kommer att förstå Leonardo-programmets speciella bidrag och skillnaderna mellan detta och gemenskapsinitiativ eller åtgärder som finansieras av strukturfonderna. Det faktum att det finns program som har näraliggande eller liknande mål är inte negativt i sig, men gör det nödvändigt att söka samordningseffekter och undvika dubbelarbete, uppsplittring och sammanblandning.

I syfte att mer detaljerat beskriva programmets roll att stödja och komplettera medlemsstaternas politik bör man försäkra sig om att samtliga målsättningar är relevanta, särskilt i relation till de nationella systemen och inte endast till mål 3, som texten nu är formulerad. Första stycket bör således ändras enligt följande ():

"1. Genomförandet av detta program bygger på att stödja och komplettera målen för yrkesutbildningssystemen och de åtgärder som genomförs av och i medlemsstaterna, främst i syfte att:"

I detta fall blir hänvisningen irrelevant till de nationella systemen inom ramen för målsättning "c", och formuleringen bör ändras enligt följande:

"c) konsolidera förfarandena för återintegrering i arbetslivet av grupper i utsatt läge på grund av att de har otillräckliga eller omoderna kvalifikationer."

3.2.1. Leonardo-programmet borde till sina mål förutom de som kommissionen föreslår kunna räkna stöd till utbildning för en förstärkning av innovationsprocessen och överföring av teknik i företagen, särskilt vad gäller de nya sätten att organisera produktionen. En sådan målsättning skulle kunna göra arbetsmarknadens parter mer delaktiga, vilket är ett av de drag i programmet som man bör förstärka i den andra fasen.

En ny målsättning bör läggas till under artikel 2 med följande lydelse:

"d) att förstärka stödet till yrkesutbildningen genom att främja och förmedla tekniska och sociala nyheter, bland annat inom företagens ram."

3.2.2. Beträffande de målsättningar som föreslås nu bör det kontrolleras att de inte dubblerar andra gemenskapsåtgärder, särskilt inom strukturfonderna, i synnerhet när det gäller det nya gemenskapsinitiativet inom Europeiska socialfonden. Trots de innovativa dragen i Leonardo-programmets åtgärder, som skiljer det från andra program (till exempel när det gäller yrkesutbildningens europeiska dimension), kan överlappning av målsättningarna vara en källa till sammanblandning, särskilt för initiativtagarna.

3.3. ESK är positivt inställd till den möjlighet som föreskrivs i artikel 3 att förena flera olika åtgärder i form av integrerade projekt och anser att detta bör uppmuntras. Särskilt borde inte programmet för stöd till fysisk rörlighet för personer i yrkesutbildning, vilket tar i anspråk nästan hälften av den totala budgeten, begränsas till de allra yngsta och utbildarna och borde alltid betona utbildningens kvalitet, vilken bör analyseras objektivt.

3.4. Det är glädjande att man i artikel 4 uttryckligen nämner samtliga privata och/eller offentliga organ och institutioner som är verksamma inom yrkesutbildning. Man måste också behandla frågan om immaterialrätt i förhållande till de produkter som kommer ut ur de finansierade åtgärderna som, i många fall, för med sig spridning av de uppnådda resultaten.

3.5. I artikel 5 erkänns inte den roll tillräckligt som arbetsmarknadens parter spelar i yrkesutbildningssystemen, både som deltagare i utformningen av politik för yrkesutbildning och som initiativtagare till utbildningsåtgärder.

Artikel 5 punkt 3 bör ändras enligt följande:

"3. Medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för samordning, uppläggning och uppföljning på nationell nivå i syfte att förverkliga detta programs målsättningar; samtliga parter som berörs av yrkesutbildningen, särskilt arbetsmarknadsparterna och intresseorganisationerna, skall beredas möjlighet att delta i enlighet med nationell praxis."

3.6. De förfaranden för förberedelser av gemensamma åtgärder (mellan Leonardo-programmet, Sokrates och Ungdom för Europa) som föreslås i artikel 6 bör vara enkla och överskådliga. Inom de två andra programmen föreskrivs inte deltagande av arbetsmarknadens parter, i motsats till vad som är fallet för Leonardo. Leonardo-kommittén bör kunna följa och utvärdera de gemensamma åtgärderna.

3.7. I artikel 7 och 8 bibehålls i stora delar Leonardo-kommitténs sammansättning och arbetsmetoder och de ger således inte anledning till kommentarer. Det hade varit önskvärt om kommissionen, i sin strävan att lägga fram en gemensam text för de tre förslagen (Leonardo, Sokrates och Ungdom för Europa) också hade föreslagit en större delaktighet för arbetsmarknadens parter i de två andra programmen.

3.8. I artikel 9 är det positivt att kommissionen har avsikten att säkerställa en övergripande sammanhållning och ett kompletterande arbetssätt i förhållande till andra gemenskapsåtgärder och gemenskapspolitik, och bland annat nämner strukturfondernas åtgärder, den samordnade strategin för sysselsättning och nödvändigheten att programmets åtgärder skall överensstämma med de fastställda inriktningarna.

3.9. Det deltagande som föreskrivs i artikel 10 av de associerade länderna i Central- och Östeuropa, Cypern, Turkiet och Malta kommer att följa de regler som tillämpas för EES-länderna, vilket är positivt. Vad gäller artikel 11 (internationellt samarbete) anser ESK emellertid att man bör särbehandla länder som har slutit associeringsavtal med Europeiska unionen och utvecklat ett omfattande kulturellt samarbete, som partnerländerna runt Medelhavet och i Latinamerika, särskilt de som är medlemmar i Mercosur.

Bryssel den 15 oktober 1998.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

() KOM(97) 399 slutlig.

() [Kommissionsdokumentets formulering är inte tillgänglig på svenska. Ö.a.].