EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION 
Bryssel den 13.11.1997 
KOM(97) 559 slutlig 
KOMMISSIONENS RAPPORT 
TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET 
enligt artikel 12.4 i rådets sjätte direktiv 
av den 17 maj 1977 om harmonisering av medlems­
staternas lagstiftning rörande omsättningsskatter -
Gemensamt system för mervärdesskatt: 
enhetlig beräkningsgrund 

INNEHÅLL 
1 INLEDNING let 
2 HARMONISERINGEN AV MERVÄRDESSKATTESATSERNA: 
LÄGET 1996 2 
3 MERVÄRDESSKATTESATSERNA OCH DEN INRE MARKNADENS 
FUNKTION 4 
3.1 Mervärdesskattesatsernas inverkan på gränsöverskridande inköps-
och leveransmönster: allmänna tendenser 4 
3.2 Mervärdesskattesatsernas inverkan på gränsöverskridande inköps-
och leveransmönster: analys av enskilda fall 8 
4 GRANSKNING AV OMFATTNINGEN AV DEN REDUCERADE 
MERVÄRDESSKATTESATSEN 10 
4.1 Kriterier for granskningen av omfattningen av den reducerade 
mervärdesskattesatsen 10 
4.2 Granskning av de olika kategorierna i bilaga H 11 
4.3 Granskning av begäran att införa specifika nya kategorier i bilaga H 15 
4.4 Granskning av det särskilda fallet i artikel 12.3 b 21 
5 HARMONISERING AV OMFATTNINGEN AV DEN REDUCERADE 
MERVÄRDESSKATTESATSEN: VÄGEN FRAMÅT 23 
5.1 Analys av den rådande situationen i medlemsstaterna 23 
5.2 Bedömning mot bakgrund av det nya gemensamma mervärdes­
skattesystemet 26 
6 SLUTSATSER 29 
BILAGA 1: UTVECKLINGEN AV MERVÄRDESSKATTESATSERNA 
I MEDLEMSSTATERNA 1994-1996 (FÖRUTOM ÖVER­
GÅNGSSKATTESATSER ENLIGT ARTIKEL 28.2) 31 
BILAGA 2: MEDLEMSSTATERNAS TILLÄMPNING AV REDUCE­
RADE MERVÄRDESSKATTESATSER PÅ DE VARU-
OCH TJÄNSTEKATEGORIER SOM FÖRTECKNAS I 
BILAGA H TILL DET SJÄTTE MERVÄRDESSKATTE­
DIREKTIVET 32 
0 
1 INLEDNING 
Detta dokument utgör den rapport som kommissionen skall överlämna till rådet enligt artikel 
12.4 i det sjätte mervärdesskattedirektivet i syfte att granska av omfattningen av de reducerade 
mervärdesskattesatserna. Denna översyn baseras, som alltid när det är fråga om harmonisering 
av mervärdesskattesatser, på det kriterium som ges i artikel 99 i EG-fördraget som stipulerar att 
en harmonisering är nödvändig för att säkerställa att den inre marknaden upprättas och fungerar. 
Syftet med rapporten är därför att behandla följande: 
• Att se över läget på området för harmonisering av mervärdesskattesatser och att redogöra 
för de viktigaste insatserna sedan den föregående rapporten, KOM(94) 584 [kapitel 2]. 
• Att bedöma inverkan av mervärdesskattesatsernas struktur på den inre marknadens funktion. 
Rapporten försöker därför avgöra huruvida snedvridningar av konkurrensen eller 
omläggningar av handeln mellan medlemsstaterna uppstått på grund av mervärdesskatterna. I 
synnerhet att undersöka huruvida skillnader i mervärdesskattesatserna hämmar de 
gränsöverskridande inköpen eller påverkar återförsäljarnas leveransmönster [kapitel 3]. 
• Att undersöka omfattningen av den reducerade skattesatsen och täckningen av leveranser av 
varor och tjänster som anges i bilaga H till det sjätte mervärdesskattedirektivet. Enligt artikel 
12.4 i direktivet skall rådet vartannat år göra en översyn av bilaga H för att utröna om det är 
önskvärt att ändra dess omfattning. I detta sammanhang behandlas således alla klagomål och 
framställningar som görs till kommissionen beträffande den reducerade 
mervärdesskattesatsens omfattning. Särskild uppmärksamhet ägnas även artikel 12.3 b om 
beskattningen av vissa energileveranser [kapitel 4]. 
• Att överväga hur harmoniseringen av den reducerade mervärdesskattesatsen skall drivas 
vidare. Den framtida harmoniseringen kan inte grundas enbart på dagens diskussioner och 
önskemål. Det är därför nödvändigt att företa en bredare analys av den rådande situationen i 
medlemsstaterna. En sådan analys möjliggör en bedömning av läget mot bakgrund av det 
föreslagna nya gemensamma mervärdesskattesystemet [kapitel 5]. 
• Att sammanfatta rapportens viktigaste resultat och att dra slutsatser med avseende på 
eventuella lagstiftningsåtgärder från kommissionens sida angående artikel 12.4 [kapitel 6]. 
Det är viktigt att observera att denna rapport inte omfattar harmoniseringen av punktskatter. 
Dessutom behandlar rapporten inte i detalj alla frågor rörande skattesatserna som är reellt 
knutna till förverkligandet av programmet för ett gemensamt mervärdesskattesystem för den 
inre marknaden [KOM(96) 328 slutlig], vilket uppenbart kräver en högre grad av konvergens av 
mervärdesskattesatserna. I synnerhet föregriper den inte kommissionens lagstiftningsförslag för 
detta ändamål. 
i a 
Slutligen bör det observeras att denna rapport inte granskar övergångsbestämmelserna för 
mervärdesskattesatserna. Enligt artikel 28.2 g i direktivet ålades kommissionen att före den 31 
december 1994 ta upp bestämmelserna i artikel 28.2 a-f till förnyad granskning. I detta 
sammanhang hänvisas till rapporten KOM(94) 584. Det är dock uppenbart att kommissionen 
genom att i denna rapport begränsa sig till det sjätte direktivets krav inte automatiskt godkänner 
en fortsättning av dessa arrangemang. Kommissionen kommer att ta upp dessa bestämmelser i 
sina förslag till programmet för ett gemensamt mervärdesskattesystem för den inre marknaden. 
2 HARMONISERINGEN AV MERVÄRDESSKATTESATSERNA: LÄGET 1996 
Enligt gemenskapens nuvarande mervärdesskattelagstiftning får medlemsstaterna tillämpa 
antingen en eller två reducerade mervärdesskattesatser som inte får vara lägre än 5% och att de 
endast far tillämpas på de kategorier av varor och tjänster som specificeras i bilaga H (artikel 
12.3 a)1. Dessutom får medlemsstaterna tillämpa en reducerad skattesats på leveranser av 
naturgas och elektricitet förutsatt det inte finns någon risk för konkurrenssnedvridning (artikel 
12.3 b). Dessa bestämmelser granskas utförligt i kapitel 4. 
Reglerna för de skattesatser som tillämpas på konstverk, antikviteter och samlarobjekt fastställs i 
ett separat direktiv2 om ändring av det sjätte mervärdesskattedirektivet. Beskattningen av 
jordbruksprodukter andra än de som faller under kategori 1 i bilaga H (huvudsakligen blommor, 
kransar och blomsteruppsättningar, lökar, rötter och dylikt, brännved) fastställdes 1996 av rådet 
inom ramen för övergångsbestämmelserna i det sjätte mervärdesskattedirektivet3. För de regler 
och skattesatser som skall tillämpas på guld finns ett förslag från kommissionen hos rådet i 
väntan på avgörande4. 
Artikel 28.2 anger olika åtgärder beträffande mervärdesskattesatser som medlemsstaterna har 
rätt att bevara i kraft under den övergångsperiod som anges i artikel 28.1. Så som framhölls 
ovan, kommer kommissionen att gripa sig an dessa bestämmelser i samband med det nya 
gemensamma mervärdesskattesystemet för den inre marknaden. 
Direktiv 96/95/EG av den 20 december 1996 om ändring, med avseende pa grundskattcsatsen för 
mervärdesskatt, av direktiv 77/388/EEG gemensamt system för mervärdesskatt. EGT nr L 338 av 
den 28 december 1996, s. 89. 
Direktiv 94/5/EG av den 14 februari 1994 som kompletterar det gemensamma systemet för 
mervärdesskatt och ändrar direktiv 77/388/EEG. EGT nr L 60. 3.3.1994. s. 16. 
Direktiv 96/42/EG av den 25 juni 1996 som kompletterar det gemensamma systemet för 
mervärdesskatt och ändrar direktiv 77/388/EEG. EGT nr L 170. 9.7.1996. s. 34. 
KOM(92) 441 slutlig. 
Enligt övergångsbestämmelserna i artikel 28.2 a-f har några medlemsstater rätt att på ett 
begränsat antal varor och tjänster tillämpa undantag med återbetalning av skatt som betalats i ett 
föregående led (så kallade nollskattesatser) eller reducerade skattesatser som är lägre än den 
miniminivå som anges i artikel 12.3 (så kallade super-reducerade skattesatser). En del 
medlemsstater har också getts tillstånd att behålla en reducerad skattesats som inte far vara lägre 
än 12% och som tillämpas på leveranser av varor och tjänster andra än de som specificeras i 
bilaga H under förutsättning att dessa skattesatser var i kraft den 1 januari 1991 (så kallade 
parkeringsskattesatser). De medlemsstater som den 1 januari 1991 tillämpade en reducerad 
skattesats på restaurangtjänster, barnskor och -kläder samt bostäder tilläts fortsätta tillämpa 
dessa skattesatser under övergångsperioden för de nuvarande mervärdesskattebestämmelserna. 
Grekland slutligen tilläts fortsätta att tillämpa särskilda reducerade skattesatser för vissa öar och 
departement. Eftersom de ingår som element i övergångsbestämmelserna för 
mervärdesskattesystemet granskas alla dessa bestämmelser inte i detalj. 
En detaljerad tabell över utvecklingen av mervärdesskattesatserna i medlemsstaterna, förutom 
de som ingår i artikel 28.2, sedan slutet av 1994, dagen för kommissionens senaste rapport i 
ämnet, föreligger i bilaga 1. Det framgår att nivåerna på skattesatserna fortfarande varierar 
väsentligt: normalskattesatserna mellan 15% och 25% och de reducerade skattesatserna mellan 
5% and 17%5. Det aritmetiska medelvärdet av normalskattesatserna i gemenskapen ligger 
omkring 19,5%, medan den genomsnittliga reducerade skattesatsen ligger strax över 8%. I 
jämförelse med 1994 innebär detta en väsentlig ökning av de genomsnittliga 
mervärdesskattesatserna, vilket framför allt beror på utvidgningen av gemenskapen till 15 
medlemsstater och de i genomsnitt högre skattesatserna i de tre nya medlemsstaterna. 
Det vägda medelvärdet för gemenskapen som helhet uppvisar en liknande tendens. 
Kommissionens beräkningar som härrör från medlemsstatemas egna uppgifter om sina egna 
medel samt statistiska uppgifter om mervärdesskatteintäkter ger följande bild: 
Vägd genomsnittlig skattesats 
Samtliga skattesatser 
Normalskattesats 
Reducerad skattesats6 1994 
14,03% 
17,07% 
5,71% 1995 EU 12 
14,25% 
17,28% 
6,17% 1995 EU 15 
14,61% 
17,62% 
6,57% 
Skattesatsen pa 17% tillämpas i Finland pa ett begränsat antal livsmedel. Den far endast tillämpas 
under ett övergångsskede, men utgör (fram till 1998) ända en tredje reducerad skattesats i detta 
land. Kommissionen har officiellt uppmanat de finska myndigheterna att begränsa antalet 
reducerade skattesatser till tva. Bortsett frän denna uppgår den högsta reducerade skattesatsen i 
gemenskapen till 12,5%. 
I detta sammanhang inkluderas samtliga reducerade skattesatser: nollskattesatser. sa kallade 
super-reducerade skattesatser, s k parkcringsskattcsatscr. permanent reducerade skattesatser. 
Kommissionen tar för givet att den befintliga graden av harmonisering av 
mervärdesskattesatserna är det absoluta minimum som medlemsstaterna ansett vara 
nödvändigt för att den inre marknaden skall kunna fungera. Det är uppenbart att växande 
skillnader mellan mervärdesskattesatserna i olika medlemsstater i princip alltid kan leda till 
strukturella obalanser och snedvridning av konkurrensen i vissa ekonomiska sektorer. 
Kommissionen är fast besluten att ta itu med den typen av problem när den lägger fram nya 
förslag om harmonisering av mervärdesskattesatser. Det första förslaget på det här området 
planeras att läggas fram i slutet av 1997 eller i början av 1998. 
I detta sammanhang förtjänar återigen att påpekas att den följande texten (endast) avser att 
granska den inre marknadens nuvarande funktion med avseende på sammansättningen av de 
reducerade mervärdesskattesatser som är i kraft. 
3 MERVÄRDESSKATTESATSERNA OCH DEN INRE MARKNADENS 
FUNKTION 
Vid undersökningen av effekterna av de nu rådande skillnaderna i mervärdesskattesatser på 
den inre marknadens funktion har kommissionen försökt bedöma (i) huruvida skillnaderna i 
mervärdesskatteskattesatser mellan medlemsstaterna påverkar privatpersoners och företags 
(skattskyldiga personer) beteende och (ii) huruvida rapporterade fall av sådan påverkan är en 
naturlig följd av den nuvarande sammansättningen av mervärdesskattesatser. 
3.1 Mervärdesskattesatsernas inverkan på gränsöverskridande inköps- och 
leveransmönster: allmänna tendenser 
I den ovan nämnda rapporten från år 1994 undersöktes ingående mervärdesskattesatsernas 
inverkan både på privatkunders gränsöverskridande inköpsmönster och på skattskyldiga 
personers handel inom gemenskapen. För detta ändamål hade ett antal undersökningar 
beställts, vilka visade att allmänt taget och med förbehåll för en rad specifika undantag hade 
det inte skett några oväntade snedvridningar av konkurrensen eller omläggningar av 
handelsflödena på grund av mervärdesskattestrukturen. Orsakerna till dessa resultat är i 
grund och botten följande två: för det första synes andra än skattefaktorer mycket ofta 
uppväga ett potentiellt mervärdesskattebetingat incitament till gränsöverskridande inköp. För 
det andra försöker övergångssystemet, genom tillämpning av destinationsprincipen i handeln 
mellan skattskyldiga personer och genom tillämpning av ett antal särskilda 
skattebestämmelser (t.ex. beträffande distansförsäljning), att tillse att skillnader i 
mervärdesskattesatser egentligen inte kan utnyttjas. 
Mervärdesskatt tas ut i ursprungsmedlemsstaten på leveranser som utförs av skattskyldiga 
personer i en medlemsstat till särskilda kategorier av köpare i andra medlemsstater som 
exempelvis schablonbeskattade lantbrukare, undantagna småföretag, skattskyldiga personer 
som genomför transaktioner vilka är undantagna enligt artikel 13 i det sjätte 
mervärdesskattedirektivet, icke skattskyldiga personer som köper varor för ett mindre belopp 
än 10 000 ecu per år. Detsamma gäller leveranser av varor till resenärer som själva 
transporterar dem7, leveranser inom ramen för distansförsäljningssystemet under ett tak som 
fastställs av leverantörens medlemsstat och tillhandahållande av vissa tjänster. Omsättning av 
punktskattepliktiga varor påverkas av naturliga skäl i stor utsträckning av det sätt på vilket 
punktskatter tas ut och av de tillämpade punktskattesatserna. 
Såvitt kommissionen kan bedöma är den fortfarande övertygad om att dessa arrangemang 
troligtvis inte ger upphov till en väsentlig eller omfattande snedvridning av konkurrensen 
eller omläggning av handeln. Ett viktigt fall som på nytt har ådragit sig kommissionens 
uppmärksamhet granskades emellertid redan i 1994 års rapport: detta fall rör tyska 
jordbrukare som schablonbeskattas med avseende på mervärdesskatt och som köper 
konstgödsel och bekämpningsmedel m.m., som i Tyskland beskattas enligt 
normalskattesatsen, direkt från närliggande medlemsstater i vilka sådana produkter beskattas 
enligt reducerade skattesatser. På motsvarande sätt är det vanligt att franska konsumenter 
inhandlar bränsle för bostadsuppvärmning som exempelvis kol i Belgien där den gällande 
skattesatsen är betydligt lägre. Andra exempel på mervärdesskattebetingade omläggningar 
som rör dryckesförsäljning som läskedrycker och mineralvatten från Frankrike till Belgien 
eller från Frankrike till Storbritannien, har i allmänhet ingen större effekter. Det 
sammanlagda resultatet av sådana fall kan det dock finnas skäl att beakta. Dessutom kan 
alltid betydande regionala effekter uppstå som det kan vara nödvändigt att bedöma. Det är 
emellertid viktigt att notera att då olika (reducerade) skattesatser tillämpas i olika 
medlemsstater, eller då en reducerad skattesats tillämpas i ett medlemsland och inte i ett 
annat, får detta negativa konsekvenser för de företags försäljning som inte har fördelen av en 
reducerad skattesats eller som konkurrerar med liknande verksamhet i en annan medlemsstat 
där en lägre skattesats tillämpas. 
Tillhandahållande av gränsöverskridande teletjänster är exempel på ett område där 
leverantörer kan ha anledning att välja etableringsland (t.ex. beskattningsort) för att dra nytta 
av låga skattesatser eller fördelaktiga ordningar när det gäller möjligheten att göra avdrag för 
ingående skatt. Detta incitament kommer att förstärkas i de nya skatteordningar som 
medlemsstaterna nyligen infört till följd av kommissionens lagstiftningsinitiativ på det här 
området8. 
Förutom nya transportmedel. 
KOM(97) 4 slutlig; se åven rådets beslut 97/200-214/EG, EGT nr L 86 av den 28 mars 1997, s. 5. 
Skillnader i mervärdesskattesatser har självfallet större betydelse i vissa näringsgrenar än i 
andra. I exempelvis trädgårds- och blomsterodlingsbranschen har stora skillnader i 
skattesatser obetridligen givit upphov till olika former av skattebedrägeri. Kommissionen är 
emellertid medveten om fall där införandet av en schablonskattesats för gemenskapsintern 
handel i den här branschen medför en snedvridning av konkurrensen mellan konkurrerande 
näringsidkare. 
Av tabellen i bilaga 1 framgår att mervärdesskattesatserna i medlemsstaterna inte förändrats 
drastiskt från 1994 till 1996, vilket är anledningen till att det synes sannolikt att situationen 
1996 i detta avseende är jämförbar med den som rådde 1994. Det måste dock framhållas att 
de slutsatser som drogs 1994 berodde på de särskilda villkoren i det övergångssystem som 
det hänvisades till ovan. Det är sålunda uppenbart att omställningen till det nya gemensamma 
mervärdesskattesystemet för den inre marknaden kommer att skapa en helt ny situation som 
måste beaktas vid utformningen av förslag för det systemet. Dessutom förändras ständigt de 
icke-skattemässiga faktorer som påverkar företags och privatpersoners beteenden. 
För att bedöma effekten av denna sistnämnda aspekt gav kommissionen bidrag till en 
undersökning av denna fråga som utfördes av en utomstående konsult9. Undersökningen 
inriktades på gränsregioner som i tidigare undersökningar visat sig vara "känsliga", nämligen 
gränsregioner mellan Tyskland och Danmark, Nederländerna, Belgien, Luxemburg, 
Frankrike och Österrike. Undersökningen koncentrerade sig på de faktorer som bestämmer 
konsumenternas val, allmänna tendenser i den gränsöverskridande konsumtionsvaruhandeln 
samt incitament eller strategier för detaljhandelssektorn. Undersökningen genomfördes med 
hjälp av en uttömmande skriftlig enkät och intervjuer med experter. Undersökningen 
omfattade mervärdes- och punktskatter. Distansförsäljningen (postorder) analyserades också 
separat. 
På det hela taget bekräftar undersökningen resultaten av tidigare undersökningar som 
beskrevs i 1994 års rapport. Vissa särskilda resultat förtjänar dock ett särskilt omnämnande 
och de huvudsakliga resultaten av undersökningen kan sammanfattas så som följer: 
• Återförsäljare i områden med jämförelsevis intensiv gränsöverskridande handel 
skräddarsyr i realiteten annonsering och varusortiment, och anpassar även sina system för 
att ta emot utländska valutor osv. för att passa grannstaten. Det finns tydliga exempel på 
hur en sådan aktiv gränsöverskridande affärsverksamhet har lyckats mobilisera kunder 
från andra EU-länder. 
• Prisskillnader som beror på skillnader i skattesatser är inte den enda faktorn som påverkar 
omfattningen av den gränsöverskridande handeln mellan angränsande EU-länder. 
Produkturvalet, en lockande inköpsatmosfär och förmånlig kundservice kompletterar 
prisfördelen. Språkhinder är av mycket mindre betydelse än vad som kunde antas. 
"Retail strategies to benefit from indirect tax differences" (Jurgen Ratzinger, Ifo Institute for 
Economic Research) - mars 1996. 
. I framtiden förväntas en fortgående integrationsprocess leda till ökande konkurrens, 
fortsatt utjämning av prisnivåerna och eventuella förändringar i inköpsmönster. 
• Den gränsöverskridande distansförsäljningen bidrar i stor utsträckning till de tyska 
detaljhandelsföretagens omsättning. Omkring 5% av efterfrågan på konsumtionsvaror 
tillgodoses av postorderföretag och uppskattningsvis 3% av tyska företags 
postorderförsäljning är till EU-konsumenter i grannländerna. 
• Vid de olika gränserna har i allmänhet omfattningen av den gränsöverskridande handeln 
inte ändrats i nämnvärd utsträckning sedan 1993. Två särfall förtjänar dock att nämnas: (i) 
I det (tyska) gränsområdet mot Luxemburg spelar kunder från andra sidan gränsen en 
synnerligen viktig roll, som till och med ökat i betydelse under senare år. (ii) 
Gränsområdet mellan Tyskland och Österrike var sedan länge mycket integrerat redan 
före Österrikes anslutning. Faktum är att Bayern och Norditalien suger upp en betydande 
del av den österrikiska köpkraften (t.ex. omkring 5% i delstaterna Kärnten, Tyrolen, 
Salzburg och Oberösterreich, utan att medräkna tobak, alkohol, bensin och motorfordon. 
Detta innebär en ökning av den gränsöverskridande handeln på runt 23% från 1994 till 
1995). 
Dessa slutsatser - som inte är särskilt överraskande - visar på två grundläggande allmänna 
tendenser i fråga om mervärdesskattesatsernas inverkan på de gränsöverskridande inköps-
och leveransmönstren. För det första ökar fortfarande, oaktat de bestående skillnaderna i 
skattesatser, integrationen av marknaderna och detaljhandeln försöker att kontinuerligt 
förbättra sina strategier. Trots att den inre marknaden ekonomiskt sätt inte fungerar perfekt, 
fungerar den inte desto mindre ständigt allt bättre. För det andra är det uppenbart att i de fall 
där förutsättningarna för gränsöverskridande handel är gynnsamma (inga språkhinder, 
gemensamma traditioner osv.) leder skillnader i mervärdesskattesatser till omläggningar av 
handeln som kan ses som snedvridningar av konkurrensen. Undersökningen bekräftar 
sålunda tydligt de talrika klagomålen från österrikiska företagare över 
mervärdesskattebetingade omläggningar av handeln till Tyskland (t.ex. i fråga om 
elapparater). Med undantag för vissa begränsade områden är det tyvärr omöjligt att göra en 
tillförlitlig uppskattning av storleken på de gränsöverskridande handelsflödena produktvis. 
Följaktligen ger bedömningen av de allmänna tendenserna i fråga om gränsöverskridande 
transaktioner eller undersökningens särskilda resultat otillräckligt underlag för att berättiga 
större förändringar av det rådande mervärdesskattesystemet. Denna bedömning gäller dock 
endast den nu rådande situationen och grundas på antagandet att de gällande 
skattebestämmelserna tillämpas och att det inte sker några större förändringar av företagens 
och kundernas beteende. 
Samtidigt framstår det klart att det nuvarande skattesystemet som sådant - grundat på en bred 
tillämpning av destinationsprincipen och ett antal specialarrangemang - förhindrar det fulla 
utnyttjandet av den inre marknadens möjligheter. Den nuvarande skattesatsernas 
komplicerade och ojämna struktur är en följd av att medlemsstaterna av inhemska politiska 
och ekonomiska skäl håller fast vid att behålla de befintliga olikheterna i skattesatserna. Den 
förutspådda fortsatta integreringen av marknaderna kommer att öka konkurrensen, ytterligare 
utjämna prisnivåerna och i slutändan medföra en anpassning av inköpsmönster. Dessa 
tendenser kommer troligtvis att förstärkas betydligt till följd av införandet av den 
gemensamma valutan och den ökande omfattningen av elektronisk handel. Därför är det 
troligt att de restriktiva effekterna av den nuvarande mervärdesskattestrukturen kommer att 
ytterligare förvärras i framtiden. Till och med nuvarande övergångsbestämmelser kommer 
sannolikt en ytterligare harmonisering av mervärdesskattesatserna att bli nödvändig eftersom 
allt fler branscher (varor och tjänster) blir mer och mer konkurrenskraftiga i fråga om 
gränsöverskridande handel. 
3.2 Mervärdesskattesatsernas inverkan på gränsöverskridande inköps- och 
leveransmönster: analys av enskilda fall 
Kommissionen får regelbundet motta rapporter om och klagomål över särskilda fall där 
skillnader mellan mervärdesskattesatser påstås ligga bakom betydande snedvridningar av 
konkurrensvillkoren för olika aktörer. Det är självfallet inte möjligt att i denna rapport i detalj 
beskriva de olika fall som har hänskjutits till kommissionen (av vilka många är 
konfidentiella eller omfattas av dataskyddsbestämmelser). I specifika fall har kommissionen 
där så är lämpligt tagit kontakt med de ansvariga nationella myndigheterna för att få mer 
information eller förklaringar. 
Det är emellertid möjligt att urskilja två inneboende problem som uppstår till följd av den 
rådande mervärdesskattestrukturen som den huvudsakliga upphovet till vissa snedvridande 
effekter på konkurrenssituationen för skattskyldiga personer (vilket i sin tur förhindrar de 
slutliga konsumenterna att fullt ut dra nytta av den inre marknaden): (i) den frivilliga 
karaktären av bilaga H och (ii) bristen på gemensamma definitioner inom de kategorier som 
förtecknas i bilaga H. 
För närvarande är det valfritt för medlemsstaterna att tillämpa antingen en eller två 
reducerade skattesatser på leveranser av de varor och tjänster som specificeras i bilaga H. De 
kan välja att tillämpa eller inte tillämpa en reducerad skattesats på de olika artiklarna. En 
tabell som visar i vilken utsträckning medlemsstaterna har använt sig av möjligheten att 
tillämpa en reducerad skattesats på de 17 olika kategorierna i bilaga H ges i bilaga 2 i denna 
rapport. Det är uppenbart att den olikformiga tillämpningen av mervärdesskattesatser på 
identiska varor och tjänster i gemenskapen kan förväntas skapa en situation där det 
förekommer snedvridning av konkurrensen. 
Det är förvisso sant att de kategorier av tjänster som återfinns i bilaga H på grund av sin 
särskilda art inte är sådana ekonomiska verksamheter som i större utsträckning kan bli 
föremål för gränsöverskridande handel. Även varukategorierna i bilaga H är inte av det slaget 
att privatpersoner vanligtvis skulle resa långt för att köpa dem. Men enligt kommissionens 
uppfattning ger denna bedömning inte nödvändigtvis den fullständiga bilden av läget 1996. 
Innan var och en av dessa kategorier undersöks (se kapitel 4) är det värt betänka följande: 
skillnaderna i mervärdesskattesatser inom bilaga H varierar med åtminstone 20 
procentenheter (mellan 5% och 25%), och om man tar hänsyn till superreducerade 
skattesatser och nollskattesatser växer gapet till 25 procentenheter. De potentiella besparingar 
som kan göras är ett incitament för att köpa varor och, i mindre utsträckning, tjänster 
utomlands även då det medför betydande olägenheter. Inom t.ex. läkemedelssektorn innebär 
det affärsmöjligheter för företag och ekonomiska aktörer att utnyttja skillnader i 
internationella priser där sådana prisskillnader delvis beror på mervärdesskattesatserna. 
Vidare tenderar medlemsstaterna att välja ut varor och tjänster inom en viss kategori i bilaga 
H i stället för att inkludera hela denna kategori. I ett antal fall görs sådana distinktioner till 
och med när den kombinerade tullnomenklaturen används för att fastställa den exakta 
omfattningen av en viss kategori. Kommissionen är medveten om ett antal fall där 
medlemsstater gjort till synes godtyckliga distinktioner inom en bestämd kategori i bilaga H. 
Det skulle kunna hävdas att även om en sådan oenhetlig behandling av i grund och botten 
identiska varor och tjänster är svårförståelig, ger den inte upphov till någon snedvridning av 
konkurrensen inom gemenskapen mellan inhemska och utländska leverantörer eftersom de 
båda behandlas på samma sätt. I praktiken blir emellertid de ansvariga skattemyndigheterna 
medvetna om sådana distinktioner först när extra deklarationsskyldigheter uppfylls (t.ex. 
gemenskapsinterna förvärv). Sålunda kan det förekomma att inhemska producenter alltid kan 
dra nytta av den reducerade skattesatsen, oberoende av arten av de producerade varorna eller 
de tillhandahållna tjänsterna, medan deras utländska kolleger drabbas av den korrekt 
tillämpade normala mervärdesskattesatsen. 
Dessutom får kommissionen ofta motta klagomål över snedvridningar av konkurrensen inom 
en medlemsstat som härrör ur ett olikformigt införlivande av kategorierna i bilaga H. Sådana 
snedvridningar drabbar alla aktörer och medborgare i gemenskapen lika, varför de inte hör 
till kommissionens ansvarsområde enligt konkurrensreglerna på den inre marknaden, men 
förekomsten av dem är förvisso värd att rapportera. Det bör notera att enligt 
grundprinciperna i det sjätte mervärdesskattedirektivet kan identiska varor och tjänster inte 
åläggas skiljaktiga skattesatser; en skillnad i skattesats måste motiveras av en objektiv 
skillnad. Kommissionen har redan med eftertryck hävdat denna grundläggande princip på 
andra områden, och i ett fall har detta utvecklats till ett överträdelseförfarande. 
Bristen på tydliga gemensamma definitioner av kategorierna i bilaga H medför även ett 
beaktansvärt antal gränsfall. Många medlemsstater tillämpar exempelvis en reducerad 
mervärdesskattesats på te och kaffe och normalskattesatsen på läskedrycker. Det är dock en 
öppen fråga om iste på burk skall betraktas som te eller som en läskedryck och detsamma 
gäller för en rad drickfårdiga kaffeprodukter. När två produkter som påläggs olika 
mervärdesskattesatser säljs tillsammans utan att kunna särskiljas är återigen frågan vilken 
skattesats som skall tillämpas. På motsvarande sätt finns det inga uttömmande kriterier för att 
avgöra huruvida t.ex. CD:n eller boken är viktigare när de båda säljs tillsammans som en 
enda produkt i form av ett uppslagsverk. Allt detta visar på grundläggande problem i den 
nuvarande sammansättningen av mervärdesskattesatser, som både står i strid med 
mervärdesskattens grundprinciper och ger nästan säkert upphov till snedvridning av 
konkurrensen. 
Tyvärr är kommissionen inte i stånd att beräkna den exakta kvantitativa effekten av de 
snedvridningar som uppstår till följd av de ovan nämnda grundläggande problemen. Det 
stämmer att rådet vid tiden för antagandet av direktiv 92/77/EEG om skattesatserna var 
medvetet om det faktum att smärre snedvridande effekter kunde uppstå som följd av det sätt 
på vilket bilaga H utformades, och den rådande situationen kräver - så som ovan redogjorts 
för - inga omedelbara åtgärder, i synnerhet som hela frågan om harmonisering av 
skattesatserna i vilket fall snart kommer att tas upp i samband med det nya gemensamma 
mervärdesskattesystemet för den inre marknaden. Det växande antalet problemärenden leder 
dock kommissionen till uppfattningen att en noggrann övervakning av situationen är absolut 
nödvändig och att särskilda framtida initiativ på detta område kan komma att visa sig 
oundvikliga. Medlemsstaterna uppmanas uttryckligen att övervinna de ovan nämnda 
svårigheterna. 
4 GRANSKNING AV OMFATTNINGEN AV DEN REDUCERADE 
MERVÄRDESSKATTESATSEN 
4.1 Kriterier för granskningen av omfattningen av den reducerade 
mervärdesskattesatsen 
Den rättsliga grunden för denna rapport, artikel 12.4 andra stycket i det sjätte 
mervärdesskattedirektivet lyder: 
"På grundval av kommissionens rapport skall rådet vartannat år, med 
början 1994, granska omfattningen av de reducerade skattesatserna. Rådet 
kan på kommissionens förslag enhälligt besluta att ändra i förteckningen 
över varor och tjänster i bilaga H. " 
Som framgår av det ovanstående kräver det nuvarande förhållandet mellan 
mervärdesskattesatsernas struktur och den inre marknadens funktion som helhet (vad gäller 
gränsöverskridande transaktioner) inom ramen för övergångsbestämmelserna inte en 
systematisk förändring av mervärdesskattesatserna. Särskilda klagomål visar dock på 
problem i fråga om vissa aspekter av den nuvarande situationen. 
10 
Syftet med detta kapitel är att i detalj undersöka de olika kategorierna i bilaga H, önskemålen 
om utvidgning av bilaga H och det särskilda fallet med vissa energileveranser (artikel 12.3 
b). I detta sammanhang har kommissionen mottagit talrika delegationer från olika bransch-
och industriförbund som pläderat för att deras sektorer skall inkluderas i den reducerade 
skattesatsen vid nästa granskningstillfälle. 
Så som ovan framhölls är det grundläggande kriteriet för granskningen av omfattningen av 
den reducerade mervärdesskattesatsen och av bilaga H och artikel 12.3 b det som anges i 
artikel 99 i EG-fördraget, som föreskriver harmonisering av lagstiftning i den utsträckning 
som sådan harmonisering är möjlig och som föreskriver att harmoniseringen är nödvändig 
för att säkerställa upprättandet av den inre marknaden och att denna fungerar. Således 
inriktas analysen på frågan om någon förändring av de nuvarande bestämmelserna behövs för 
att rätta till problemen beträffande snedvridning av konkurrensen. 
Därav följer att varje bedömning av det som kan vinnas med att tillämpa en reducerad 
mervärdesskattesats för en viss sektor, vara eller tjänst endast kan göras mot bakgrund av 
denna övergripande riktlinje i fördraget på den indirekta beskattningens område. Med andra 
ord, även då inga uppenbara snedvridningar av konkurrensen kunnat fastställas i ett särskilt 
fall måste alla argument för och emot en nedsättning av mervärdesskattesatsen bedömas i i 
ljuset av den sammantagna effekten på den inre marknadens funktion. Vad beträffar 
mervärdesskatten gjorde rådet det fullkomligt klart att fullbordandet av den inre marknaden 
kräver övergång till ett mervärdesskattesystem som grundar sig på beskattning i den 
medlemsstat där de levererade varorna och tjänsterna har sitt ursprung (artikel 28 1 i det 
sjätte direktivet). Sålunda måste alla överväganden av omfattningen av den reducerade 
mervärdesskattesatsen ta hänsyn till den potentiella effekten på det nämnda programmet för 
ett gemensamt mervärdesskattesystem för den inre marknaden. 
I denna rapport redogörs inte för bakgrunden till bilaga H och det historiska sammanhang i 
vilket de relevanta rådsbesluten fattats, eftersom detta har bevskrivits utförligt i den 
föregående rapporten. 
4.2 Granskning av de olika kategorierna i bilaga H 
Så som ovan redogjorts för skapar valmöjligheterna i bilaga H och de relativt breda 
definitionerna av dess kategorier grundläggande tekniska problem som kräver noggrann 
övervakning och analys. Beträffande en rad kategorier har dock olika intressegrupper vänt sig 
till kommissionen i syfte att få vissa varor eller tjänster att omfattas av den reducerade 
mervärdesskattesatsen. De viktigaste fallen av det slaget behandlas i detta kapitel och den 
allmänna diskussionen om vissa kategorier refereras. De viktigaste sektorerna är jordbruk, 
hälsovård, passagerartransporter, kultur och socialpolitik. 
11 
Jordbruk 
De jordbruksprodukter det gäller är de som inte inkluderas i bilaga H (kategori 1). nämligen, 
snittblommor, blomsteruppsättningar, lökar, rötter och dylikt samt brännved. I rådets diskussion 
om det berörda kommissionsförslaget10 framgick det att medlemsstaterna har motstridiga 
uppfattningar om vilken mervärdesskattesats som i princip bör tillämpas på jordbruksprodukter. 
En del medlemsstater vill utsträcka tillämpningen av den reducerade mervärdesskattesatsen till 
samtliga jordbruksprodukter, medan andra skulle föredra att bibehålla den nuvarande 
förteckningen. 
Det förekommer en intensiv gränsöverskridande handel inom kategorin livsmedel. En sådan 
handel har alltid kännetecknat den gemenskapsinterna handeln inom den här sektorn, men enligt 
resultaten från alla undersökningar som kommissionen känner till påverkas den inte primärt av 
skillnader i mervärdesskattesatser. Mycket ofta görs livsmedelsinköp i angränsande 
medlemsstater festan de skattesatser som tillämpas där är högre. För närvarande anses inte en 
skräddarsydd modifiering av bilaga H på detta område vara önskvärd. 
Hälsovård 
Den reducerade mervärdesskattesatsen på farmaceutiska produkter (kategori 3) eller medicinsk 
utrustning (kategori 4) illustrerar mycket väl det ovan nämnda problemet med vaga definitioner. 
Vad innebär "normalt använd för hälsovård", vad innebär "normalt avsedd att lindra eller 
behandla invaliditet"? I en rad medlemsstater ger dessa frågor för närvarande anledning till 
tvister mellan de ansvariga myndigheterna och de berörda företagen angående huruvida dessa 
sektorer eller produkter ingår i bilaga H. Detta är knappast förvånande med hänsyn till 
bestämmelsens oklara lydelse. 
Passagerartransporter 
Beskattningen av passagerartransporter (kategori 5) är en mycket komplicerad och speciell 
frågeställning. Medlemsstaterna beskattar för närvarande "transporter" på mycket olika sätt och 
de tillämpar mervärdesskattesatser som varierar från 0% (undantag med återbetalning av 
ingående skatt) till 25%. I detta förfarande gör de flesta medlemsstaterna distinktioner mellan 
olika slag av transportsätt, mellan inhemska transporter och gemenskapsinterna eller 
internationella transporter osv. Kommissionen är uppmärksam på att den nuvarande situationen 
ger upphov till en rad praktiska problem för de inblandade företagen och att det finns betydande 
risker för snedvridning av konkurrensen. Kommissionen är vidare medveten om det faktum att 
transportsektorn är en speciell sektor som eventuellt kräver en särskild 
mervärdesskattebehandling. 
lo Se fotnot nr 3. 
12 
Därför har en undersökning beställts som har följande syften: att utröna effekterna av 
användningen av olika tekniker för att belägga passagerartransporttjänster med 
mervärdesskatt, att undersöka huruvida obalanser i konkurrenssituationen existerar mellan 
olika transportmedel på likartade transportsträckor (i synnerhet transporter med 
höghastighetståg jämfört med luftburna transporter), att förutsäga påverkan på priset (i 
absoluta och relativa termer) av en modifiering av de nuvarande territoriella reglerna, 
beroende på alla tänkbara beskattningsmetoder (beskattning på avgångsplatsen, på 
ankomstplatsen, på transportörens etableringsort eller där köparen beskattas?), samt problem 
rörande avdragsrätt för resor i tjänsten. 
Kultur 
Den mest diskuterade kategorin i bilaga H är den som omfattar böcker, tidningar och 
tidskrifter (kategori 6). Denna diskussion breddas emellertid ofta att inkludera beskattningen 
av kulturevenemang i allmänhet (kategori 7). I detta sammanhang finns det i stort sett 
följande två argument för en utvidgning av omfattningen av den reducerade skattesatsen: 
För det första kräver skiv- och videobranschen att CD-skivor, grammofonskivor, kassetter 
och videofilmer skall kunna omfattas av en reducerad mervärdesskattesats. Det påstås att 
CD-skivor m.fl. diskrimineras i förhållande till andra kulturella media såsom böcker, 
tidningar, museer, biograffilm, teater m.m. Dessutom hävdas det att på medellång sikt skulle 
en nedsättning av mervärdesskatten kompenseras av en ökning av intäkterna då den totala 
försäljningen av CD-skivor m.m. skulle öka tack vare den reducerade skattesatsen. 
Vidare framlägger en del medlemsstater, i synnerhet Frankrike, väsentligen samma begäran, i 
ett vidare sammanhang. Det hävdas att CD-skivor, grammofonskivor, kassetter, 
videokassetter m.m. som ett medel för kommunikation och spridning av kulturvärden kan 
jämföras med böcker i det hänseendet och att de historiska skälen för att favorisera böcker 
framför grammofonskivor m.m. inte längre är giltiga i "informationssamhället". En 
reducerad mervärdesskattesats skulle öka efterfrågan på grammofonskivor m.m. och på så 
sätt uppmuntra produktion av konst, musik m.m. i Europa. De potentiella 
utbildningsvinsterna understryks också. 
För närvarande låter sig kommissionen inte helt och fullt övertygas av detta resonemang. De 
flesta medlemsstaterna anser huvuddelen av försäljningen i denna sektor vara för fritids- eller 
underhållningsändamål snarare än av kulturell art. I praktiken är det svårt att göra sådana 
distinktioner. Detsamma kunde sägas om böcker. Historiskt sett dök emellertid boken först 
upp på scenen och skaffade sig en privilegierad status som inte har utsträckts till nyare 
medier. Böcker betraktas självfallet fortfarande som det främsta medlet för kulturell 
kommunikation. Denna typ av argumentation är emellertid tämligen fruktlös, eftersom alla 
kriterier för att bedöma vad som är "fritid" respektive "kultur" i stor utsträckning är 
subjektiva. 
13 
Den avgörande skillnaden mellan böcker och CD-skivor m.m. är att böcker kan läsas 
omedelbart, medan CD-skivor m.m. alltid kräver extra teknisk utrustning för att 
informationen skall bli tillgänglig. Om en reducerad skattesats bör övervägas uppkommer 
frågan om utrustningen skall inkluderas eller ej. Andra problem gäller kringutrustning och 
stödtjänster för information som videokassetter, avgifter för tillträde till information på 
datanät som Internet osv. Varje utvidgning av den reducerade skattesatsen skulle därför kräva 
utvecklingen av ett nytt tänkande för att berättiga den och det är troligt att den kulturella eller 
utbildningsmässiga aspekten enbart inte kan utgöra ett praktiskt kriterium. 
För det andra förespråkar förlagsindustrin och utgivareförbund en utvidgning av det 
nuvarande alternativet att pålägga böcker en reducerad mervärdesskattesats till motsvarande 
moderna produkter som CD-skivor vilka innehåller information som vanligtvis (och tidigare) 
publicerades endast i bokform. Kommissionen anser att en sådan ersättning är ytterligt svår, 
för att inte säga omöjlig, att definiera. Även en CD-ROM vars innehåll är identiskt med en 
boks är en annan produkt. CD-skivor kräver användning av tilläggsutrustning som öppnar 
möjligheter att komma åt information (indexering, sökning osv.) som är överlägsna dem 
bokanvändaren har. 
Genom att tillämpa huvudsakligen samma resonemang, framläggs i Frankrike liknande 
förslag om att reducera mervärdesskattesatsen på CD-ROM-skivor, on-line tjänster, 
programvara för "multi-media" osv. från 20,6% till 5,5%. Sådana frågor kommer under alla 
förhållanden att behöva bedömas i ett större sammanhang som gäller hur skattesystemen 
påverkas av teknologisk förändring (tex. elektronisk handel osv.). 
Socialpolitik 
Beträffande utbud, byggnad, renovering och ombyggnad av bostäder som tillhandahålls som 
ett led i en socialpolitik (kategori 9) synes det som om några medlemsstater hade 
benägenheten att inkludera alla slags tjänster i byggnadssektorn i denna kategori. 
Kommissionen håller för närvarande på att se över den relevanta lagstiftningen. Det är viktigt 
att observera att avsaknaden av en gemensam definition inte innebär att en vid tillämpning 
får göras av kategorin. I rubricerade fall är tillämpningen strikt begränsad till sociala 
bostadssektorn och avsaknaden av gemensamma definitioner skall inte anföras som 
motivering för en mer omfattande tillämpning av denna reducerade mervärdesskattesats. 
Sammanfattning 
Sammanfattningsvis ger all begäran om utvidgning av omfattningen av de befintliga 
kategorierna i bilaga H upphov till en rad specifika tekniska problem som inte bör 
underskattas. En samlad utvärdering mot bakgrund av de kriterier som angivits ovan avslöjar 
de allvarliga grundläggande frågor som väcks till följd av en sådan begäran. Till att börja 
med skulle effekten på skatteintäkterna av att bredda tillämpningsområdet för den reducerade 
mervärdesskattesatsen i samtliga fall bli avsevärd. Förmodligen skulle kompenserande 
åtgärder behöva tillgripas, vars införande vore impopulärt och dessutom skulle motverka sitt 
syfte. 
14 
Ur teoretisk synvinkel måste det understrykas att mervärdesskatten är en neutral 
konsumtionsskatt i flera led med brett beskattningsunderlag, och som sådan inte är den som 
lämpar sig bäst som medel för att selektivt välja ut t.ex. social och kulturell verksamhet för 
särskilt förmånlig behandling. Ur ekonomisk synvinkel är det ett faktum att andra medel 
(som t.ex. direkta subventioner eller minskning av den direkta beskattningen11) är mycket 
effektivare och verksammare och inte ger upphov till så många oönskade bieffekter. Detta 
gäller naturligtvis även för de existerande reducerade mervärdesskattesatserna på varor och 
tjänster i bilaga H. Svaret är att det än så länge finns få bevis för att det skulle finnas ett starkt 
behov att utöka de befintliga kategoriernas tillämpningsområde. 
4.3 Granskning av begäran att införa specifika nya kategorier i bilaga H 
Diskussioner med medlemsstater och branscher 
Branschorganisationer och/eller andra intresseorganisationer av olika slag från en rad 
medlemsstater arbetar aktivt för en utvidgning av tillämpningsområdet för bilaga H. Den 
viktigaste frågan i detta sammanhang är önskemålet om att tillämpa den reducerade 
mervärdesskattesatsen på så kallade arbetsintensiva och miljövänliga tjänster. Ursprunget till 
denna begäran var ett specifikt nederländskt problem beträffande beskattningen av 
reparationer av skor och kläder. Efter den 1 januari 1993 måste Nederländerna beskatta dessa 
tjänster enligt normalskattesatsen, vilket skapade ett inrikespolitiskt problem för landet. Vid 
den tidpunkten kunde man inte finna någon omedelbar lösning, och Nederländerna 
insisterade därför på att en förklaring skulle tas till rådets protokoll om en ny översyn av 
bilaga H i detta avseende vid en senare tidpunkt. 
Det görs också påstötningar att få tillämpa en reducerad mervärdesskattesats på leveranser av 
milj ovänliga och energisnåla varor och tjänster. Faktum är att ett antal medlemsstater 
tillämpar en reducerad mervärdesskattesats på leveranser av (antagligen förorenande) energi, 
medan energisnåla material beskattas enligt normalskattesatsen. Föga överraskande finns det 
en stark lobby för att utjämna den skattemässiga behandlingen av båda. Frankrike har på 
motsvarande sätt fört fram idén att tillämpa en reducerad mervärdesskattesats på elektriska 
och gasdrivna fordon. 
Direkta subsidier samt reduktion av direkt skatt utgör emellertid statssubeventionering enligt artikel 
92.1 i Romfördraget och måste analyseras av kommissionen i enlighet med förfarandet i artikel 93 i 
Romfördraget. 
15 
Kravet på att tillämpa en reducerad mervärdesskattesats på arbetsintensiva varor och tjänster 
i allmänhet (och inte endast på reparationer av skor och kläder) har tagits upp av en rad 
lobbyistorganisationer, inklusive UEAPME12 - den organisation som företräder små och 
medelstora företag i gemenskapen. De hävdar att tillämpning av en reducerad 
mervärdesskattesats skulle bidra till att minska arbetslösheten i Europa genom att stimulera 
sektorer som utnyttjar arbetsintensiva produktionsmetoder eller tjänster. Det andra 
argumentet som framförs av den berörda sektorn för att understödja kravet på en låg 
mervärdesskattesats handlar väsentligen om den svarta sektorn i ekonomin. Det hävdas att 
mervärdesskattemekanismen inte fungerar särskilt bra i sektorer med liten avdragsgill 
ingående mervärdesskatt och där de flesta kunderna är privatpersoner utan avdragsrätt. 
Tillämpningen av en hög mervärdesskattesats i sådana sektorer har en tendens att uppmuntra 
till att inte deklarera inkomsterna med en påföljande förlust av direkta skatteintäkter 
(inkomst- eller företagsskatt) och socialförsäkringsavgifter. Samma effekt påstås öka 
hushållens gör-det-sj älv-verksamheter. 
Andra organisationer utvecklar ett liknande resonemang, dock begränsat till en viss sektor. 
Till exempel förespråkar ett antal organisationer som arbetar för bevarande av Europas 
kulturella, arkitektoniska och naturliga arv en reducerad mervärdesskattesats för reparationer 
och bevarande av historiska byggnader, trädgårdar, lokala byggnader osv. De hävdar att en 
sådan åtgärd inte enbart berättigas av byggnadernas och landskapens sociala och kulturella 
betydelse, utan att det också finns ett starkt ekonomiskt argument för att reducera den 
tillämpliga mervärdesskattesatsen. För det första skulle en reducerad mervärdesskattesats ge 
ett betydande incitament till att renovera och reparera historiska byggnader m.m. och på så 
sätt öka den motsvarande efterfrågan på (mestadels relativt lågkvalificerade) tjänster. För det 
andra hävdas det att landsbygdens eller kulturlandskapets kvalitet är avgörande för att locka 
turister av alla slag. Eftersom resande och turism är världens största näringsgren skulle därför 
den indirekta effekten av en reducerad mervärdesskattesats på reparationer och 
upprätthållande av det konstnärliga och kulturella arvet bli långtgående och sprida sig vitt i 
ett lokalsamhälles näringsliv. Föga överraskande görs även ansträngningar för att pålägga en 
reducerad mervärdesskattesats på hela turistnäringen. 
Liknande argument som betonar den positiva effekten på både sysselsättningen och miljön 
förs fram i andra sektorer13 eller för annorlunda definierade tjänster14. Sådana tjänster hävdas 
på grund av sin karaktär inte vara utsatta för gränsöverskridande konkurrens. Det hävdas 
därför att detta faktum vore tillräckligt för att berättiga att de medtas i bilaga H - vilket skulle 
göra det möjligt för medlemsstaterna att välja om de vill tillämpa en reducerad 
mervärdesskattesats på dem eller ej. 
12 Union européenne de l'artisanat et des petites et moyennes entreprises - Europäische Union des 
Handwerks und der Klein- und Mittelbetriebe - European Association of Craft, Small and Medium 
Sized Enterprises (Europeiska förbundet för hantverkare och små och medelstora företag) 
13 Det är praktiskt taget omöjligt att upprätta en uttömmande lista över de berörda sektorerna som 
sträcker sig från cykelindustrin till flyttjänster, klädvård och kemtvätt. 
14 T.ex. så kallade "services de proximité" i Frankrike: arbetsintensiva tjänster som i det typiska fallet 
utförs av ensamföretagare eller familjeföretag och vanligen utförs i kundens hem (undervisning, 
barnavård, hemindustri osv.). 
16 
Idén att använda mervärdesskattesatser som ett politiskt verktyg för att uppnå särskilda 
ekonomiska mål såsom högre sysselsättning eller ett förbättrat miljöskydd finner i viss 
utsträckning stöd hos Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén15. 
I några fall ses möjligheten att beskatta vissa leveranser till en reducerad mervärdesskattesats 
som ett botemedel för ett specifikt problem. Exempelvis drabbas skattebefriade enheter som 
välgörenhetsorganisationer ofta av oundviklig ingående mervärdesskatt, vilket innebär att 
beskattning enligt en reducerad mervärdesskattesats skulle vara mycket förmånligare för 
dem. Enligt kommissionens uppfattning måste sådana fall särskiljas från de tidigare nämnda. 
Kommissionen är faktiskt uppmärksam på problemen i det nuvarande beskattningssystemet, 
inbegripet de som gäller undantag från beskattning och avdragsrätt. Dessa är frågor som 
kommer att tas upp i förslagen till ett nytt gemensamt mervärdesskattesystem. Införande av 
nya kategorier i annex H skulle under alla omständigheter strida mot de grundläggande 
målen att förenkla mervärdesskattesystemet och minska kostnaderna för en korrekt 
tillämpning av reglerna. Beträffande det sistnämnda hänvisas till det pågående SLIM 
initiativet vilket också är viktigt för mervärdesskatten. 
Kommission hyser dock allvarliga tvivel på mervärdesskattens lämplighet som instrument 
för riktade ekonomisk-politiska insatser. Den ekonomiska forskningen ger vid handen att 
mervärdesskatten sist och slutligen endast har en begränsad effekt på försäljningspriserna. 
Efterfrågan på tjänster (inklusive arbetsintensiva sådana) beror i långt högre grad på andra 
faktorer, som t.ex. konsumenternas vanor, allmänna ekonomiska tendenser osv. Vidare 
skulle en sänkning av mervärdesskattesatsen otvivelaktigt leda till budgetförluster. Därför är 
kompenserande åtgärder som t.ex. höjningar av den direkta beskattningen nödvändiga och 
den totala effekten på efterfrågan i en viss sektor och på arbetsmarknaden i stort är i bästa fall 
oviss. Hittills har det inte framkommit några empiriska belägg som tyder på motsatsen. 
Skattesystemet skulle återigen bli mer svåradministrerat och det skulle uppstå allvarliga 
problem med att definiera den exakta omfattningen av den reducerade skattesatsen och att 
kontrollera dess tillämpning. Det finns ingen lätt lösning på detta problem. Också 
användningen av ett förmodat objektivt icke-skatterelaterat kriterium är problematisk och 
ytterligare problem uppstår dessutom när sådana kriterier byggs in i skattesystemet. Allmänt 
sett skulle sådana åtgärder stå i strid med den mycket viktiga grundläggande principen om att 
mervärdesskatten skall vara neutral och de är oförenliga med idén om en allmän 
konsumtionsskatt. 
15 Se Europaparlamentets resolution om kommissionens arbetsprogram av den 10 juni 1997, om ett 
nytt gemensamt system för mervärdesskatt och Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande därom, 
vilken antogs vid dess penarsession den 9 juli 1997. Båda institutionerna stödjer arbetsprogrammets 
mål och allmänna uppläggning. 
17 
Den svarta ekonomin skapar förvisso stora svårigheter i de nuvarande skattesystemen. 
Kommissionen anser dock att det vore förhastat att ändra gemenskapens 
mervärdesskattelagstiftning endast för att ta itu med detta problem oberoende av effekterna 
av andra eventuell förändringar. För leverantören är mervärdesskatt säkerligen inte 
drivkraften bakom undandragande av skatt. De ekonomiska vinsterna av skatteplanering är 
betydligt större på området direkta skatter och socialavgifter. Det stämmer emellertid att det 
finns ett otvetydigt incitament för konsumenter att köpa varor och tjänster momsfritt. I vilket 
fall som helst är kommissionen uppmärksam på problemet och välkomnar en intensifiering 
av sina diskussioner om motåtgärder med medlemsstaterna. 
Undersökning av sysselsättningseffekterna av en reducerad mervärdesskattesats i valda 
sektorer 
För att beräkna effekten av en reducerad mervärdesskattesats i jämförelse med andra 
skatteåtgärder uppdrog kommissionen åt en utomstående konsult att studera den "potentiella 
effekten av skatteinstrument (nämligen av en reducerad mervärdesskattesats för valda 
sektorer) på skapandet av sysselsättning"16. Detta gjordes även för att uppfylla ett åtagande 
av Europaparlamentet i samband med debatten på hösten 1995 om den mervärdesskattesats 
som skulle tillämpas på blomster- och trädgårdsodlingsprodukter17. 
Undersökningen granskar följande tre möjligheter att öka sysselsättningen med hjälp av 
skatteåtgärder: en reducerad mervärdesskattesats för valda (förmodat arbetsintensiva) 
sektorer, en minskning av de direkta skattesatserna och en minskning av arbetsgivarnas 
socialförsäkringsavgifter. Samtliga möjligheter utformades för att vara intäktsneutrala och 
för detta ändamål undersöktes två kompenserande åtgärder: en allmän höjning av 
mervärdesskattesatsen och en ökning av bränsleskatterna. Sammanlagt framställdes alltså 
totalt sex scenarier för fem utvalda medlemsstater (Belgien, västra Tyskland, Italien, 
Spanien, Förenade kungariket. Analysverktyget var en ekonometrisk input-output-modell på 
region- och sektornivå som omfattade medlemsstaterna före 1995 års utvidgning. Modellen 
har anpassats till undersökningens specifika syften. 
De samlade resultaten av undersökningen är naturligtvis beroende av ett antal antaganden 
som ingår i modellen eller som behövs för att möjliggöra jämförelser av olika simuleringar 
(med avseende på storlek och land). Undersökningen resulterar dock i en tydlig slutsats med 
följande lydelse: 
"Strategin med en kompenserad minskning av mervärdesskatten för valda 
tjänster (simulering 1) kan generellt sägas ha endast marginella effekter på 
sysselsättningen, medan inga iakttagbara effekter uppnås genom strategin 
med en kompenserad sänkning av den direkta beskattningen (simulering 2). 
Däremot uppvisar den kompenserade sänkningen av 
socialförsäkringsavgifterna (simulering 3), totalt sett, de mest positiva 
effekterna på sysselsättningen. " 
16 "Potentiella sysselsättningsskapande effekter av skatteinstrument (nämligen av en reducerad 
mervärdesskattesats i vissa utvalda sektorer)" av Cambridge Econometrics Ltd. och Institute of 
Employment Research, University of Warwick - september 1996. 
17 Det ifrågavarande direktivet har godkänts av ministerrådet 1996. Se fotnot 3. 
18 
För samtliga fem medlemsstater som undersökts visar de tre grundläggande åtgärderna 
följande resultat som varierar mycket lite i förhållande till den kompensationsmetod som 
valts: 
1. En 50% minskning av mervärdesskatten för valda sektorer resulterar i en liten total 
ökning av sysselsättningen på 0,1% mer än i basfallet (ingen förändring av 
skattepolitiken). Den sektorvisa fördelningen av de små sysselsättningsvinsterna tyder 
på att andra marknadstjänster, tillverkning och byggnadsverksamhet drar större nytta, 
medan bank-, finans- och försäkrings verksamhet samt distribution vidkänns förluster18. 
Den nationella fördelningen är ojämn. 
2. Modellens resultat beträffande en minskning på 5% av de direkta skatterna tyder på att 
detta politiska alternativ har praktiskt taget ingen effekt alls på sysselsättningen (endast 
0,05% över basfallet på lång sikt). 
3. En minskning på 5% av socialförsäkringsavgifterna skulle medföra en svag ökning av 
sysselsättningen (0,3% än basfallet på lång sikt). Den sektorvisa fördelningen av 
sysselsättningsvinsterna har en slagsida mot tjänster och antagligen mot små och 
medelstora företag. Det kan dock noteras att sysselsättningsvinsterna i en del länder 
faktiskt uppväger små förluster i andra. 
Liksom vid allt ekonomiskt modellbygge bör man vid bedömningen av studien inte bortse 
från ett antal förbehåll, och det är uppenbart att ekonomisk forskning inte kan ersätta 
politiska beslut. Resultaten av undersökningen ger dock inga som helst belägg för att en 
nedsättning av mervärdesskattesatsen på arbetsintensiva tjänster skulle vara ett 
rekommenderat alternativ i skattepolitiken, vilket skulle motivera de avsevärda problem och 
svårigheter som är knutna till en sådan åtgärd. Denna bedömning förstärks av en jämförelse 
med det alternativ som redan förespråkats av kommissionen i dess vitbok om tillväxt, 
konkurrenskraft och sysselsättning (kapitel IX), nämligen en minskning av 
socialförsäkringsavgifterna som i vissa fall kunde kompenseras genom ökningar av 
beskattningen och i synnerhet genom höjningar av miljö- eller konsumtionsskatter. 
Kommissionen anser fortsättningsvis att åtgärder som mer direkt berör arbetsmarknaden, 
som t.ex. sänkningar av arbetsgivarnas och/eller arbetstagarnas socialförsäkringsavgifter, 
direkta incitament till arbetsgivare osv. sannolikt har gynnsammare effekter på skapandet av 
sysselsättning än indirekta sådana, som minskningar av mervärdesskatterna. Sådana åtgärder 
kan också innehålla inslag av statsstöd. 
Andra marknadstjänster omfattar den breda näringssektor som inte är kopplad till distribution, 
härbärgering och utspisning, transporter, kommunikationer eller bank-, finans- och försäkrings-
tjänster. Distribution och andra marknadstjänster har låga lönenivåer och enhetsarbetskostnader, 
vilket är kännetecknande för lågkvalificerade, arbetsintensiva sektorer. 
19 
Kommissionen är medveten om att vare sig alla medlemsstater eller alla ekonomiska aktörer 
delar denna uppfattning. Exempelvis har UEAPME genom sin nederländske medlem MKB 
beställt en "mot-studie", en "andra uppfattning" till den ovannämnda undersökningen av 
Cambridge Econometrics/University of Warwick. Denna undersökning, som publicerades 
helt nyligen, utfördes av det nederländska institutet EIM och går under namnet "Stimulation 
of labour-intensive services - The employment effects of a reduction of VAT rates"19. På 
grundval av denna undersökning har MKB även ställt samman ett informationshäfte under 
namnet "White on black"20. 
Metodologin i den här undersökningen skiljer sig från den i Cambridge/Warwick-
undersökningen. Den är också baserad på en ekonometrisk modell men väger inte in åtgärder 
för att kompensera budgeteffekterna, eftersom det hävdas att verksamma åtgärder för att 
skapa sysselsättning får kosta pengar. Effekterna av mervärdesskattereduktionen för 
Nederländerna beräknas i förhållande till ett basscenario (som återger den förväntade 
utvecklingen vid en oförändrad policy) samt en nedbrytning på olika sektorer av ekonomin. 
För Tyskland, Italien och Förenade kungariket, som har medtagits i undersökningen men 
med betydligt grövre beräkningar, jämförs den förväntade sysselsättningsökningen med den 
totala industrisysselsättningen. För Nederländerna testas tillämpningen av en reducerad 
mervärdesskattesats på 6% ( i stället för nuvarande normalskattesatsen på 17,5%) i maximalt 
24 utvalda sektorer i fem scenarier som fastställer olika begränsningar i fråga om 
arbetskraftsintensitet (samtliga 24 sektorer, minst 60,70, 80 eller 90%). För övriga länder 
tillämpades nederländska elasticiteter och relationstal på nationell statistik över omsättning i 
olika branscher, sysselsättningsnivåer, mervärdesskattesatser osv. 
De viktigaste resultaten av denna undersökning är att arbetslösheten i Nederländerna skulle 
minska med omkring 0,5% fram till år 2004 om den reducerade mervärdesskattesatsen 
tillämpas i samtliga 24 sektorer. Samtidigt skulle underskottet i den offentliga sektorns 
finanser bli 0,4% större. Liknande (men mindre tillförlitliga) effekter förväntas i Tyskland 
och, vad gäller byggbranschen, i Italien. För Förenade kungariket är den relativa 
sysselsättningseffekten betydligt större. 
Kommissionen anser att det är svårt att direkt jämföra resultaten av de båda 
undersökningarna. Kravet på inkomstneutralitet leder självfallet till mycket stora skillnader i 
undersökningsresultaten. Självfallet ger ofinansierade skattelättnader betydligt större effekter 
på ekonomierna än finansierade, men detta gäller inte bara i fråga om mervärdesskatt. Det 
grundläggande resultatet av Cambridge-undersökningen, som fastslår att en sänkning av de 
indirekta lönekostnaderna (det vill säga socialförsäkringsavgifterna) utan tvekan är den mest 
effektiva och verksamma skattepolitiska åtgärden för att öka sysselsättningen, ifrågasätts 
därför inte alls av resultaten av MKB/EIB-undersökningen. 
19 Economisch Instituut voor het Midden- en Kleinbedrijf 
20 Som därigenom är inriktad på den illegala ekonomin 
20 
Kommissionen är i alla händelser beredd att intensifiera diskussionen, både den teoretiska 
diskussionen om sambandet mellan beskattning och sysselsättning och om den politiska och 
praktiska skälen för att använda sig av mervärdesskattesänkningar i det här sammanhanget. 
4.4 Granskning av det särskilda fallet i artikel 12.3 b 
I artikel 12.3 b i det sjätte mervärdesskattedirektivet föreskrivs att 
" Medlemsstaterna får tillämpa en reducerad skattesats på tillhandahållande 
av naturgas och elektricitet, under förutsättning att ingen risk för 
snedvridande verkningar på konkurrensen föreligger. En medlemsstat som 
avser att tillämpa en sådan skattesats skall underrätta kommissionen innan 
så sker. Kommissionen skall fatta beslut beträffande förekomsten av risk för 
snedvridning av konkurrensen...." 
Enligt nuvarande gemenskapslagstiftning är inga andra energileveranser än de som nämns i 
artikel 12.3 b samt brännved (artikel 28.2 i21) berättigade till en reducerad 
mervärdesskattesats. Artikel 12.3 b tolkas i allmänhet restriktivt. Vissa medlemsstater har 
även rätt att fortsatt tillämpa en lägre skattesats på detta område under övergångsperioden 
innan det nya gemensamma mervärdesskattesystemet träder i kraft. 
Till följd härav är förekommer det olika uppfattningar om sambandet mellan mervärdesskatt 
och energiförbrukning, både medlemsstaterna emellan och inom medlemsstaterna. 
• I Förenade kungariket och en del andra medlemsstater förespråkas aktivt en reducerad 
mervärdesskattesats på energisparande material och dylikt. Förenade kungarikets regering 
meddelade i sin budget för 1997 att en av dess mål är att hjälpa låginkomsttagare att spara 
energi, och att regeringen kommer att samråda om hur detta mål bäst uppnås. Enligt den 
brittiska uppbördslagen för 1997 (the Finance Act 1997) skall finansministeriet 
sammanställa en rapport om konsekvenserna för statskassan av införande av 
skattebefrielse för energisparande material från och med maj 1998. Denna rapport 
kommer emellertid även att innehålla en uppskattning av andra skatteåtgärder än 
mervärdesskatt för att gynna energibesparande material. 
• Nederländerna avser att utnyttja artikel 12.3 b genom att tillämpa en reducerad 
mervärdesskattesats för elektricitet som producerats av "vindkraft, solenergi, energi från 
små vattenkraftverk, energi från biomassa (grön energi eller energi som produceras med 
icke-förorenande metoder)". Detta förväntas uppmuntra privathushållen att använda 
energi som framställs på detta sätt. 
21 Infört genom direktivet om beskattning av jordbruksprodukter andra än dem som omfattas av 
kategori 1 i bilaga H, se fotnot 3. 
21 
• Förenade kungariket har också, från och med den 1 september, reducerat 
mervärdesskattesatsen på inhemska bränslen och kraft från 8% till 5% , på grundval av 
artikel 28.2 b. Avsikten med denna åtgärd är att lätta skattebörden på en socialt sett 
känslig vara. 
• Tyskland har fört fram tanken på en särskild mervärdesskattesats på energiförbrukning. 
Tanken bakom detta är att införa en miljöaspekt i mervärdesskattesystemet genom att 
tillämpa en särskild skattesats på alla energileveranser som skulle vara högre än 
grundskattesatsen. 
• I gemenskapen varierar nivån på de mervärdesskattesatser som tillämpas på 
energileveranser (gas,el) från 5% till 25%. 
Av det ovanstående framgår att beskattningen av energi är ett mycket komplext område 
genom att miljömässiga och social aspekter står i motsats till varandra när det gäller att 
bestämma den "befogade" skattesatsen, där den ena aspekten talar för en generellt sett högre 
skattesats och den andra aspekten för en generellt sett lägre skattesats. För närvarande finns 
det föga utrymme för snedvridning av konkurrensen på energimarknaderna eftersom dessa i 
stor utsträckning kännetecknas av nationella distributionsmonopol. Dessa nationella 
monopol är emellertid stadda i snabb förändring på en förverkligad inre marknad. Denna 
tendens kommer säkert att öka sannolikheten av en snedvridning av konkurrensen i en snar 
framtid och det är nödvändigt att ta hänsyn till denna tendens vid överväganden om det 
framtida mervärdesskattesystemet på detta område. 
Enligt kommissionens uppfattning är de nuvarande ordningarna som beskrivs ovan svåra att 
fa att fungera och skapar inte något sammanhängande synsätt, vare sig ur social, miljö- eller 
beskattningssynpunkt. De bör därför ses över inom ramen för det nya gemensamma systemet 
för mervärdesskatt samtidigt som man i första hand bör följa de allmänna riktlinjer man enats 
om för det arbetet. 
Det är emellertid värt att notera att punktskatter faktiskt är mycket mer riktad pålaga på 
energileveranser av alla slag. Dessutom är inverkan på konsumentpriserna mycket högre 
eftersom nivån på skattesatserna är relativt hög (särskilt jämfört med mervärdesskattesatser) 
och eftersom det är en ingående skatt har inte företagen möjlighet att dra av den (vilket är 
kännetecknande för mervärdesskatt). Därför förefaller det logiskt att, snarare än 
mervärdesskatten, om nödvändigt använda denna typ av pålaga som ett politiskt styrmedel. 
Kommissionens förslag till helhetssyn på beskattningen av energiprodukter utgör ett första 
steg i denna riktning [KOM(97) 30 slutlig]. Det här förslaget fastställer nya 
minimiskattesatser för samtliga energiprodukter och ger därigenom medlemsstaterna 
möjlighet att differentiera skattenivåerna efter produkternas grad av miljövänlighet. Det 
fastställer också en rad valmöjligheter som ger dem möjlighet att undanta bränslen (såsom 
, förnyelsebara energikällor) från beskattning eller att tillämpa en reducerad skattesats i fråga 
om bränslen (exempelvis de som härrör från förnyelsebara energikällor) eller miljövänlig 
energianvändning. 
22 
5 HARMONISERING AV OMFATTNINGEN AV DEN REDUCERADE 
MERVÄRDESSKATTESATSEN: VÄGEN FRAMÅT 
När bilaga H framförhandlades av medlemsstaterna och godkändes av ministerrådet 
grundades den valda kompromissen inte på ett fullt konsekvent och bindande 
tillvägagångssätt22. Medlemsstaterna stod således för vad de uppskattade vara ett absolut 
minimum för att övergångsordningen skulle kunna fungera. Det är dock uppenbart att en del 
av de problem som nämnts ovan härrör från denna inkonsekvens beträffande omfattningen 
av den reducerade mervärdesskattesatsen. Det är därför uppenbart är att det nya 
ursprungsbaserade gemensamma mervärdesskattesystemet kommer att kräva nivån på 
skattesatserna ses över och att omfattningen av de reducerade skattesatserna ges en 
konsekvent struktur. 
En sådan konsekvent skattesatsstruktur och framtida harmonisering kan inte endast grundas 
på dagens diskussioner och önskemål. Detta kapitel försöker ge några antydningar från ett 
bredare perspektiv och överväger möjliga vägar framåt för harmoniseringen av omfattningen 
av den reducerade mervärdesskattesatsen. 
De relevanta förslagen från kommissionen åberopas i de olika etapperna av harmoniseringen 
av mervärdesskattesatserna som planerats i kommissionens arbetsprogram för det nya 
gemensamma mervärdesskattesystemet. Då bedömningen av harmoniseringen av 
skattesatserna till slut står på dagordningen ankommer det i första hand på rådet och 
medlemsstaterna att avgöra i vilken mån tillnärmning av skattesatserna är nödvändig för att 
undvika större snedvridningar av konkurrensen. När kommissionens arbetsprogram därefter 
förverkligas är det sannolikt att sådana snedvridningar kommer att dyka upp, men de kan 
förbli begränsade eller möjligen kommer medlemsstaterna eventuellt att betrakta dem som 
helt enkelt som ett positivt inslag av skattekonkurrens. I denna mening är kommissionens 
planer inte partiska åt vare sig det ena eller andra hållet. Det är dock för tidigt att granska 
denna situation i detalj. 
Oaktat detta tillvägagångssätt anser kommissionen att dess översyn av omfattningen av den 
reducerade mervärdesskattesatsen borde innehålla en förberedande utvärdering och stimulera 
till diskussioner i medlemsstaterna. 
5.1 Analys av den rådande situationen i medlemsstaterna 
Medlemsstaterna tillämpar artikel 12.3 b i det sjätte mervärdesskattedirektivet och dess 
bilaga H på mycket olika sätt. De uppgifter som ges i tabellen i bilaga 2 visar i vilken 
utsträckning medlemsstaterna utnyttjar möjligheten att pålägga de olika kategorierna i bilaga 
H en reducerad skattesats. Uppgifterna i tabellen är dock alltför detaljerade för att kunna ge 
en översikt över de grundläggande beslut eller allmänna tendenser som ligger bakom de 
skattesatser som tillämpas i olika medlemsstater. 
22 Det historiska sammanhanget skisseras i kapitel 2 i den föregående rapporten från år 1994. 
23 
Följande tabell utgör ett "utdrag" , en översiktsbild av läget 1996 och försöker att ge en del 
information som är väsentlig i detta sammanhang: 
Nr 
1 
2 
3 
4 
5 
6 
7 
8 
9 
10 
11 
12 
13 
14 
15 
16 
17 Kategori 
Livsmedel 
Vattenförsörjning 
Farmaceutiska produkter 
Medicinsk utrustning 
Passagerartransporter 
Böcker, tidningar, tidskrifter 
Inträden till shower och kultur­
evenemang 
TV- och radioutsändningar 
Tjänster som tillhandahålls av eller 
royalties till författare, 
kompositörer och uppträdande 
artister 
Socialt bostadsbyggande 
Insatsvaror i jordbruket 
Hotellinkvartering 
Inträden till idrottsevenemang 
Utnyttjande av idrottsanläggningar 
Sociala tjänster 
Begravningsentreprenörs- och 
kremeringstjänster 
Lakar- och tandvård, 
värmebehandling 
Gaturenhällning. sophämtning och 
avfallshantering Antal medlemsstater med 
reducerad skattesats 
(art. 12.3 b) 
11 
9 
6 
7 
11 
8 
K) 
7 
5 
9 
9 
6 
4 
5 
4 
7 
3 Antal medlemsstater 
med en särskild 
övergångsskattesats 
(art. 28.2)23 
5 
-
6 
4 
2 
9 
5 
1 
4 
3 
2 
1 
2 
2 
1 
1 
4 
23 Förutom undantagen enligt artikel 13 i det sjätte mcrvärdesskattcdircktivct. 
24 
Det framgår att en majoritet av medlemsstaterna (dvs. 8 eller fler av 15) utnyttjar endast sju 
av sjutton möjliga kategorier för tillämpning av en reducerad mervärdesskattesats. Vidare 
framgår det av en fortsatt analys av tabellerna i bilagorna 1 och 2 enligt de tillgängliga 
uppgifterna att 
• fa medlemsstater tillämpar medlemsstaterna en reducerad skattesats på samtliga produkter 
i någon av kategorierna i bilaga H, 
• tillämpar tre medlemsstater överhuvudtaget inte bilaga H, 
• har fyra medlemsstater två reducerade mervärdesskattesatser24, 
• varierar nivåerna på de reducerade skattesatserna mellan 5% och 12,5% (respektive 
temporärt 17% i Finland), 
• utnyttjar en del medlemsstater i stor utsträckning de "särskilda" skattesatser som tillåts 
under en övergångsperiod fram till införandet av det nya gemensamma 
mervärdesskattesystemet, 
• finns det beträffande elva av de sjutton kategorierna en faktisk koppling till 
skatteundantag (i den meningen att inom dessa kategorier undantar en del medlemsstater 
åtminstone vissa av de vederbörliga transaktionerna från beskattning), • 
• faller, allmänt sett, kategorierna 6, 7 och 8 under vad man kunde kalla "kulturpolitik", 
• faller, allmänt sett, kategorierna 3, 4 och 16 under vad man kunde kalla 
"hälsovårdspolitik", 
• faller, allmänt sett, kategorierna 1, 2, 5, 9, 12, 13, 14 och 15 under vad man kunde kalla 
"socialpolitik" (om man så ville kunde man även inordna kulturella och 
hälsovårdsaspekter under denna rubrik), 
• faller, allmänt sett, kategorierna 1 och 10 under vad man kunde kalla "jordbruksolitik", 
• faller, allmänt sett, kategorierna 2, 5, 9, 10 och 17 in under "miljöpolitik" eller får 
betydelse för densamma, 
• är det svårt att klassificera kategori 11 ur allmänpolitisk synvinkel, 
. har hittills inga andra politikområden nämnts, som t.ex. ekonomisk politik eller dylikt. 
24 Vad beträffar de tre olika skattesatserna i Finland, se fotnot 5. 
25 
För att fullborda bilden kan det vara nyttigt att repetera de tre centrala resultat som hittills 
framkommit: 
• Den frivilliga karaktären hos bilaga H och bristen på gemensamma definitioner av dess 
kategorier leder, åtminstone under vissa förhållanden, sannolikt till snedvridningar av 
konkurrensen. 
• Det finns i medlemsstaterna en växande tro på att mervärdesskattesatserna kan användas 
som instrument för den ekonomiska politiken, förutsatt att snedvridningar av 
konkurrensen undviks. 
• På vissa områden synes nya teknologiska utvecklingsmönster leda till en ojämlik 
behandling av jämförbara varor och/eller tjänster vad beträffar den tillämpliga 
mervärdesskattesatsen. 
Av det föregående framgår att det i allmänhet inom gemenskapen finns ett ett behov av en 
reducerad mervärdesskattesats och att, allmänt sett, en rationalisering av dess 
tillämpningsområde är nödvändig även av förenklingsskäl och för minskningen av 
kostnaderna för att uppfylla reglerna. En sådan rationalisering gäller nivån på den reducerade 
skattesatsen, de politiska kriterierna för tillämpningen av den, dess lämplighet för den inre 
marknaden och den övergripande frågan om moderniseringen av mervärdesskattesystemet. 
Kommissionen har redan ställt upp ramen för denna rationalisering genom att anta sitt 
arbetsprogram för det nya gemensamma mervärdesskattesystemet, som tar upp bl.a. just 
dessa frågor. 
5.2 Bedömning mot bakgrund av det nya gemensamma mervärdesskattesystemet 
I alla mervärdesskattesystem som grundar sig på beskattning i ursprungslandet och som 
möjliggör för skattskyldiga personer att företa leveranser till alla destinationer inom 
gemenskapen kommer mervärdesskattesatsen att vara en väsentlig prisfaktor vid 
bestämningen av aktörernas konkurrensläge. För uppläggningen av det nya gemensamma 
mervärdesskattesystemet måste det därför avgöras vad som fortfarande kan anses vara 
acceptabla skillnader mellan skattesatserna för att undvika större snedvridningar av 
konkurrensen. 
En av mervärdesskattens väsentliga egenskaper är, som framhölls ovan, dess neutralitet i 
förhållande till konkurrensvillkoren. Följaktligen skulle bevarandet av möjligheten att 
tillämpa alltför många olika skattesatser i olika medlemsstater äventyra denna neutralitet och 
skulle även kunna påverka företagslokaliseringarna, vilket även det skulle strida mot den inre 
marknadens fundamentala principer. Det står också klart att ju fler mervärdesskattesatser 
som medges medlemsstaterna, desto mer komplex blir övervakningsfunktionen. 
26 
Det är i detta sammanhang värt att erinra om det åtagande kommissionens gjort i sitt 
arbetsprogram: Allmänt talat och oaktat det faktum att det på kort sikt inte krävs en slutgiltig 
bedömning av frågan, anser kommissionen att en tillnärmning inom ett ganska smalt band 
(t.ex. två eller tre procentenheter) kunde vara tillräckligt för normalskattesatsen. Trots det 
borde frågan om införande av en enda normalskattesats inte läggas åt sidan eftersom det 
skulle vara det enda sättet att garantera att skatten är fullständigt neutral och skulle kunna ge 
betydande vinster för bekämpandet av skattebedrägeri och skatteflykt. Frågan om nivån på 
normalskattesatsen måste avgöras med ett politiskt beslut, som inte kan övervägas oberoende 
av det mycket större sammanhanget rörande de totala skatteintäkterna och utan att beakta 
Europeiska unionens allmänna mål och i synnerhet dess övergripande skattestrategi. I detta 
avseende finns det övertygande argument som talar för ökade mervärdesskatteintäkter för att 
uppväga riktade sänkning av lönebikostnaderna. 
Vad beträffar de reducerade skattesatsernas omfattning, som är ämnet för denna rapport, 
föreligger exakt samma begränsningar som för normalskattesatsen. Kommissionen förblir 
övertygad om att mervärdesskattesystemets enkelhet, och därigenom dess sårbarhet för 
bedrägerier såväl som dess effekt på företagen, är direkt beroende av att det finns ett så litet 
antal skattesatser som möjligt. Utifrån en rent teknisk synvinkel anser kommissionen därför 
att det borde finnas endast en reducerad skattesats och att dess omfattning borde definieras 
restriktivt och i enlighet med konsekventa kriterier. Det behöver knappast framhållas att en 
reducerad skattesats av detta slag i idealfallet borde vara obligatorisk för alla medlemsstater. 
Denna skattesats skulle sedan kunna tillämpas på det stora flertalet av alla varor och tjänster 
som för närvarande är befriade från mervärdesskatt eftersom undantag hämmar 
skatteneutraliteten i beskattningen. 
Vad gäller de miljömässiga aspekterna på strukturen på mervärdesskattesatserna, är det svårt 
att se hur regressivitet kan fa betydelse för att motivera tillämpningen av reducerade 
mervärdesskattesatser på vissa varor och tjänster. Det är emellertid bekräftat att, då 
mervärdesskatt påverkar priset på varor och tjänster, denna skatt kan bidra till att ändra 
konsumenternas beteende, dels genom att fa de som smutsar ner att betala, och genom att 
uppmuntra ett mera miljövänligt beteende. Till skillnad från "sociala" skäl för tillämpning av 
reducerad skattesats på grundläggande behov, som dessutom även gynnar de rika, är fossila 
bränslen till exempel, lika skadliga för miljön, oberoende av vem som förbrukar dem. 
Praktiska definitionsproblem skulle emellertid uppstå. Det är inte alltid lätt att kategorisera 
produkter och tjänster mellan "bra" och "dåliga". En mera nyanserad uppskattning av de 
relativa miljömässiga fördelarna eller nackdelarna kan inte utan svårighet införas i ett 
mervärdesskattesystem där onödig komplexitet skall undvikas. 
27 
Generellt sett kan, inom ramen för fortsatt harmonisering, olika alternativ övervägas. Under 
antagande att en utvidgning av antalet reducerade skattesatser inte är något realistiskt 
alternativ föreligger enkelt aritmetiskt utryckt följande möjligheter: 
• den rådande situationen med två reducerad skattesatser som tillämpas på frivillig basis, 
• två reducerade skattesatser som tillämpas på obligatorisk basis, 
• den ideala situationen med en reducerad skattesats som tillämpas på obligatorisk basis, 
• en reducerad skattesats som tillämpas på frivillig basis. 
Att göra tillämpningen av den reducerade mervärdesskattesatsen obligatorisk kräver 
samtidigt gemensamma definitioner av de kategorier av varor och tjänster på vilka en sådan 
skattesats skall tillämpas. 
Beträffande antalet reducerade skattesatser skulle de nu rådande skillnaderna i fråga om 
skattesatser inom gemenskapen tala för ett system med två skattesatser som sedan skulle 
tillämpas på separata förteckningar över varor respektive tjänster. Vad beträffar omfattningen 
av den reducerade skattesatsen eller skattesatserna verkar det bli nödvändigt att explicit 
utarbeta och modernisera den nuvarande implicita distinktionerna mellan olika kategorier. 
Den avgörande underliggande motiveringen i alla dessa kategorier är mervärdesskattens 
regressiva karaktär, som endast kan hanteras genom att tillämpa en reducerad 
mervärdesskattesats i socialt "känsliga" sektorer. Grundproblemet är dock att definiera det 
sociala motivet för reduktionen och den reducerade skattesatsens exakta omfattning. Detta 
tycks vara relativt enkelt på områdena för hälsovård, passagerartransporter och livsmedel 
(och de relevanta insatsvarorna från jordbruket), medan kulturverksamheter förvisso är svåra 
att särskilja från rena fritidsverksamheter. 
Hur som helst påverkas beslut om nivån på mervärdesskattesatserna av storleken på de 
mervärdesskattebetingade snedvridningar av konkurrensen som medlemsstaterna kommer att 
anse godtagbara i det nya systemet. 
28 
6 SLUTSATSER 
Denna rapport syftar till att uppfylla den rapporteringsskyldighet som föreskrivs i artikel 12.4 
i det sjätte mervärdesskattedirektivet för att granska omfattningen av de reducerade 
mervärdesskattesatserna. Genom att uppfylla denna skyldighet vill kommissionen samtidigt 
förse rådet och Europaparlamentet med en underbyggd bedömning av de nuvarande 
mervärdesskattesatsernas effekt på den inre marknadens funktion, både med avseende på den 
allmänna ramen för övergångsbestämmelserna för mervärdesskatt och med avseende på den 
kommande övergången till ett nytt, ursprungsbaserat gemensamt mervärdesskattesystem. 
På grundval av den tillgängliga informationen, anser kommissionen, som ett allmänt 
omdöme, att den nuvarande mervärdesskattestrukturen inte utgör ett hinder på 
gemenskapsnivå för att övergångsbestämmelserna för mervärdesskatt skall kunna fungera. I 
allmänhet hämmar inte skillnaderna i mervärdesskattesatser den gränsöverskridande handeln 
men det finns bevis för att i de ibland påverkar konsumentbeslut på ett snedvridande sätt. 
Återförsäljarna drar i allt högre utsträckning fördel av de existerande 
försäljningspotentialerna på andra sidan gränserna. Utom i vissa specifika regioner eller för 
vissa specifika varor har det på bred gemenskapsnivå inte förekommit någon betydande 
snedvridning av konkurrensen eller omläggning av handeln på grund av alltför stora 
skillnader i mervärdesskattesatser mellan medlemsstater. 
Analysen av de rådande mervärdesskattesatserna och av omfattningen av den reducerade 
mervärdesskattesatsen i synnerhet visar dock på två inneboende problem som har vissa 
snedvridande effekter på konkurrenssituationen för näringsidkare (som i sin tur förhindrar 
slutkonsumenterna från att dra full fördel av den inre marknaden). Dessa är följande: den 
frivilliga karaktären hos bilaga H och bristen på gemensamma definitioner av de kategorier 
som förtecknas i bilaga H. Båda dessa aspekter kan leda till situationer som strider mot 
principen om mervärdesskattens neutralitet. I detta sammanhang önskar kommissionen 
uppmuntra medlemsstaterna att beakta de potentiella svårigheter som dessa grundläggande 
problem orsakar. 
Översynen av de olika kategorierna i bilaga H visar att det för närvarande föreligger 
meningsskiljaktligheter i fråga om ett antal kategorier, och kommissionen är medveten om 
att den nuvarande lydelsen av bilaga H inte beaktar all ny teknologisk utveckling som har ägt 
rum efter att den antogs år 1992. Bilaga H har ingen konsekvent och bindande uppläggning, 
vilket ibland kan ge upphov till svårigheter i vissa sektorer. Sådana problem kan endast lösas 
steg för steg i olika etapper med förslag som bör framställas inom ramen för införandet av 
det nya gemensamma mervärdesskattesystemet. 
29 
Kommissionen och medlemsstaterna behöver därför utveckla en klarare uppfattning om det 
som bör uppnås genom harmonisering på kort och lång sikt av tillämpningsområdet för den 
reducerade mervärdesskattesatsen. Resultaten av denna rapport innebär ett starkt stöd för 
följande riktlinjer: 
• en nära tillnärmning av mervärdesskattesatser är en teknisk nödvändighet, 
• tillämpningsområdet för reducerade skattesatser bör bestämmas av sociala hänsyn (för att 
uppväga mervärdesskattens i vissa fall regressiva karaktär), 
• generellt reducerade mervärdesskattesatser är ett mycket inexakt verktyg för att skapa 
handlingsprogram och bör inte användas som en ersättning för direkta subventioner, 
• reducerade mervärdesskattesatser bör inte ändra mervärdesskattens generella neutralitet 
Rådet och Europaparlamentet uppmanas att yttra sig över slutsatserna i denna rapport och 
kommissionen vill gärna intensifiera den interinstitutionella diskussionen i detta avseende. 
30 
BILAGA 1: UTVECKLINGEN AV MERVÄRDESSKATTESATSERNA I 
MEDLEMSSTATERNA 1994-1996 (FÖRUTOM ÖVERGÅNGS­
SKATTESATSER ENLIGT ARTIKEL 28.2) 
Medlemsstat 
Belgien 
Danmark 
Tyskland 
Grekland 
Spanien 
Frankrike 
Irland 
Italien 
Luxemburg 
Nederländerna 
Österrike27 
Portugal 
Finland29 
Sverige30 
Förenade 
kungariket Reducerade skattesatser 
1994 
6 
./. 
7 
8 
6 
5,5 
12,5 
9 
6 
6 
10 
5 
5/12 
12/21 
8 1995 
6 
./. 
7 
8 
7 
5,5 
12,5 
1026 
6 
6 
10/12 
5 
6/12/17 
12/21 
8 1996 
6 
./. 
7 
8 
7 
5,5 
12,5 
10 
6 
6 
10/12 
5/1228 
6/12/17 
6/12 
8 Normalskattesatser 
1994 
20,5 
25 
15 
18 
15 
18,6 
21 
19 
15 
17,5 
20 
16 
22 
25 
17,5 1995 
20,5 
25 
15 
18 
16 
20,625 
21 
19 
15 
17,5 
20 
16 
22 
25 
17,5 1996 
21 
25 
15 
18 
16 
20,6 
21 
19 
15 
17,5 
20 
17 
22 
25 
17,5 
25 
26 
27 
28 
29 
30 Omläggning frän 18,6% till 20.6% den 1 augusti 1995. 
Omläggning från 9% till 10% den 24 februari 1995. 
Medlemsstat sedan den 1 januari 1995. 
Skattesatsen på 12% har införts med ikraftträdande den 12 juli 1996. 
Medlemsstat sedan den 1 januari 1995. Ett allomfattande mcrvärdcsskattcsystcm infördes i 
Finland först den 1 juni 1994. Finland har (till skillnad frän alla andra medlemsstater) inte 
tillåtelse att tillämpa tre olika reducerade mcrvärdcsskattcsatscr och har redan uppmärksammats 
av kommissionen beträffande detta (se fotnot 5). 
Medlemsstat sedan den 1 januari 1995. 
31 
BILAGA 2: MEDLEMSSTATERNAS TILLÄMPNING AV REDUCERADE MERVÄRDESSKATTESATSER PÅ DE KATEGORIER AV 
VAROR OCH TJÄNSTER SOM INGÅR IBHAGA HI DET SJÄTTE MERVÄRDESSKATTEDIREKTIVET 
Obs: Reducerade skattesatser enligt artikel 12.3 a i fetstil, 
ex = undantag från beskattning utan rätt att avdra ingående skatt, 0 = undantag från beskattning med rätt att avdra ingående skatt 
Nr 
1 
2 
3 
4 
5 Kategori 
Livsmedel 
Vattenförsörjning 
Farmaceutiska produkter 
Medicinsk utrustning 
Passagerartransporter B 
6 
12 
21 
6 
6 
21 
ex 
6 
21 
6 
ex DK 
25 
25 
25 
25 
ex D 
7 
15 
7 
15 
7 
7 
15 EL 
8 
8 
8 
18 
8 
8 E 
4 
7 
7 
4 
16 
7 
7 
16 F 
5,5 
20,6 
5,5 
5,5 
20,6 
5,5 
5,5 IRL 
21 
0 
12,5 
ex 
0 
0 
ex I 
4 
10 
16 
10 
4 
10 
19 
4 
10 
16 L 
3 
3 
3 
15 
3 
3 
ex NL 
6 
6 
6 
17,5 
17,5 
6 
ex A 
10 
10 
20 
20 
10 P 
5 
12 
17 
5 
5 
17 
5 
5 FIN 
17 
22 
12 
22 
ex 
6 S 
12 
25 
25 
0 
25 
25 
ex 
12 
0 UK 
0 
17,5 
0 
17,5 
0 
0 
0 
32 
Nr 
6 
7 
8 
9 
10 
11 
12 Kategori 
Böcker, tidningar, tidskrifter 
Inträden till shower och 
kulturevenemang, 
TV- och radioutsändningar 
Tjänster som tillhandahålls av eller 
royalties till författare, kompositörer 
och uppträdande artister 
Socialt bostadsbyggande 
Insatsvaror i jordbruket 
Hotellinkvartering 
Inträden till idrottsevenemang B 
6 
ex 
ex 
6 
21 
ex 
6 
21 
6 
12 
6 
12 
21 
6 
6 
ex DK 
25 
0 
25 
ex 
25 
25 
25 
ex D 
7 
7 
15 
ex 
7 
15 
7 
7 
15 
15 EL 
4 
4 
8 
18 
ex 
8 
8 
8 
8 
8 E 
4 
7 
16 
ex 
7 
4 
7 
7 
16 
7 
16 F 
2,1 
5,5 
2,1 
5,5 
20,6 
5,5 
5,5 
20,6 
5,5 
5,5 
20,6 IRL 
12,5 
21 
0 
12,5 
21 
ex 
21 
12,5 
12,5 
12,5 
ex I 
4 
19 
4 
10 
19 
10 
19 
4 
10 
4 
10 
10 
10 L 
3 
3 
15 
ex 
3 
3 
15 
3 
3 
3 
ex NL 
6 
6 
17,5 
17,5 
17,5 
6 
6 
6 A 
10 
10 
ex 
10 
20 
20 
10 
20 
10 
20 P 
5 
5 
17 
ex 
17 
5 
5 
5 
5 FIN 
12 
0 
6 
22 
ex 
22 
22 
17 
6 
6 S 
6 
25 
ex 
25 
ex 
6 
6 
25 
ex 
25 
12 
ex 
6 UK 
0 
17,5 
17,5 
17,5 
0 
17,5 
17,5 
17,5 
33 
Nr 
13 
14 
15 
16 
17 Kategori 
Användning av idrottsanläggningar 
Sociala tjänster 
Begravningsentreprenörs- och 
kremeringstjänster 
Lakar- och tandvård, värmebehandling 
Gaturenhallning, sophämtning och 
avfallshantering B 
6 
6 
21 
ex 
6 
6 
21 
ex 
21 DK 
ex 
25 
ex 
ex 
25 D 
ex 
7 
15 
7 
ex 
ex EL 
8 
8 
8 
8 
8 E 
16 
ex 
7 
7 
16 
7 
7 F 
20,6 
20,6 
20,6 
5,5 
20,6 
20,6 IRL 
12,5 
ex 
21 
ex 
21 
ex 
21 
ex I 
19 
19 
19 
19 
4 L 
3 
3 
15 
ex 
3 
3 
ex 
3 NL 
17,5 
6 
ex 
17,5 
ex 
17,5 
ex 
17,5 
ex A 
20 
ex 
10 
0 
20 
10 
ex 
10 P 
5 
17 
ex 
ex 
5 
ex 
ex FIN 
12 
ex 
ex 
ex 
22 S 
ex 
6 
ex 
25 
25 
ex 
ex 
25 UK 
17,5 
ex 
ex 
ex 
ex 
17,5 
0 
34 
ISSN 1024-4506 
KOM(97) 559 slutlig 
DOKUMENT 
SV 09 06 01 
Katalognummer : CB-C0-97-575-SV-C 
ISBN 92-78-26357-5 
Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer 
L-2985 Luxemburg 
*vT