EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION 
Bryssel den 12.03.1998 
KOM(1998) 146 slutlig 
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN 
TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET 
Demokratisering, rättsstat, respekt för de mänskliga rättigheterna och god 
förvaltning av offentlig verksamhet 
Utmaningar för partnerskapet mellan Europeiska unionen och AVS-länderna. 

SAMMANFATTNING 
1. Detta meddelande är det senaste i en rad meddelanden från kommissionen om 
mänskliga rättigheter, demokratisering och rättsstaten. Tidigare meddelanden 
inbegriper meddelandet från maj 1995 om införandet av de demokratiska 
principerna i avtal mellan gemenskapen och tredje land, meddelandet från november 
1995 om Europeiska unionen och den externa dimensionen av mänskliga rättigheter: 
från Rom till Maastricht och framöver och meddelandet från mars 1996 om 
Europeiska unionen och problemet med konflikterna i Afrika: återupprättande av 
fred, förebyggande av konflikter och framtiden. 
2. Detta meddelande har följande tre syften: 
Att klargöra för AVS-partnerna hur Europeiska gemenskapen tolkar 
bestämmelserna om mänskliga rättigheter, demokrati, rättsstaten och god 
förvaltning av offentlig verksamhet i artiklarna 5, 224m och 366a i den 
fjärde reviderade Lomékonventionen. 
Att bidra till att främja debatten i AVS-länderna så att de beaktar de 
väsentliga delarna av Lomékonventionen när de fattar sina politiska och 
sociala beslut. 
Att förbereda och underlätta diskussionerna först i rådet och därefter med 
AVS-länderna, om de framtida förbindelserna mellan AVS-länderna och EG. 
Lomékonventionen är den första konventionen i vilken det uttryckligen hänvisas till 
respekten för de mänskliga rättigheterna^. I detta avseende har den banat vägen för 
beaktande av de grundläggande principerna inom ramen för samarbetet med tredje land. 
Detta förklarar varför kommissionen anser det nödvändigt att utarbeta ett särskilt 
meddelande beträffande AVS-länderna. 
3. Inom ramen för de allmänna riktlinjerna för respekten för de mänskliga rättigheterna 
avser detta meddelande 
* att klargöra de begrepp som anges i artikel 5 i den fjärde reviderade 
Lomékonventionen, och 
* att fastställa en handlingsplan som syftar till att 
- upprätta en regelbunden dialog med AVS-länderna och främja debatten om 
dessa frågor i dessa länder för att medverka till en verklig förankring av de 
mänskliga rättigheterna, och 
- lägga tyngdpunkten vid ett visst antal konkreta åtgärder och prioriteringar 
som syftar till att förstärka en demokratisk kultur och en institutionell miljö 
som främjar en god förvaltning av offentlig verksamhet, inbegripet riktlinjer 
för att förhindra och bekämpa korruption. 
4. Dessa delar kommer inte bara att utgöra en konkret verksamhetsram för en dialog 
mellan Europeiska gemenskapen och AVS-länderna och för programplanering och 
genomförande av ekonomiska åtgärder i detta sammanhang, utan även inverka på 
genomförandet av Europeiska utvecklingsfondens program genom att skapa en 
effektiv institutionell miljö som är präglad av öppenhet och rättvisa. 
Se tredje Lomékonventionen: Ingressen, artikel 4 t och den gemensamma förklaringen om artikel 4. 
INNEHÅLLSFÖRTECKNING 
I- Inledning 1 
(i) Allmän bakgrund 1 
(ii) Fjärde Lomékonventionen 2 
(iii) Utvecklingen i AVS-ländema 3 
(iv) Meddelandets syften 3 
II. Förstärka mål för samarbetet och partnerskapet 5 
A. Mänskliga rättigheter, rättsstaten och de demokratiska principerna 5 
Mänskliga rättigheter 5 
Rättsstaten 5 
De demokratiska principerna 6 
(i) Legitimitet 7 
(ii) Legalitet 7 
(iii) Effektiv tillämpning 7 
B. God förvaltning av offentlig verksamhet 8 
(i) Definition 9 
(ii) Aspekter avseende god förvaltning av offentlig verksamhet 9 
(iii) Korruption - det största hindret för en god förvaltning av offentlig 10 
verksamhet 
III. Handlingsplan 12 
A. Fördjupning av dialogen med AVS-länderna 12 
(i) Utarbetande av en referensram för analys 13 
(ii) Stöd till regionala och nationella nätverk för samråd 14 
B. Förstärkning av stödet till prioriterade områden 14 
(i) Institutionella och administrativa reformer 14 
(ii) Utbildning i mänskliga rättigheter och samhällslära 15 
(iii) Förstärkning av det civila samhället och av kvinnornas medverkan i 
demokratiserings-och utvecklingspocessen 16 
(iv) Åtgärder för förebyggande och bekämpning av bedrägerier 
och korruption 17 
Förebyggande åtgärder 18 
Bestraffning 19 
C. Underlåtenhetsklausulen 19 
D. Slutsatser 20 
Bilaga 1 : De viktigaste stegen vad gäller beaktandet i de yttre förbindelserna 
av respekt för de mänskliga rättigheterna och för demokratins och 
för rättsstatens principer 21 
i l 
DEMOKRATISERING. RATTSSTAT. RESPEKT FÖR DE MÄNSKLIGA 
RÄTTIGHETERNA OCH GOD FÖRVALTNING AV OFFENTLIG 
VERKSAMHET 
UTMANINGAR FÖR PARTNERSKAPET MELLAN EUROPEISKA 
UNIONEN OCH AVS-LÄNDERNA 
1. INLEDNING 
i) Allmän bakgrund 
1. Under det senaste årtiondet har beaktandet av de mänskliga rättigheterna, rättsstaten 
och de demokratiska principerna tillmätts allt större betydelse i Europeiska unionens 
politik i allmänhet och inom ramen tor dess yttre förbindelser i synnerhet. 
2. Denna andra dimension behandlades i ett meddelande till Europeiska rådet och 
Europaparlamentet från november 1995^ kallat "Europeiska unionen och den 
externa dimensionen av mänskliga rättigheter: från Rom till Maastricht och 
framöver". I detta meddelande hänvisas till gemenskapens regelverk, grunderna och 
prioriteringarna för gemenskapens och dess medlemsstaters åtgärder, vars viktigaste 
steg anges i bilaga 1, och anges även huvuddragen för de framtida strategier som bör 
genomföras inom en sammanhängande och samordnad ram. I meddelandet 
understryks principen om att de mänskliga rättigheterna är universella, odelbara och 
förbundna med varandra, den princip som utgör hörnstenen i det internationella 
systemet för skydd av de mänskliga rättigheterna, och fastställs prioriteringar för ett 
positivt, konkret och konstruktivt tillvägagångssätt på detta område, särskilt 
* stöd till demokratiseringsprocessen som är en långsiktig process som omfattar 
utvecklingen av det civila samhället, genomförande av institutionella reformer och 
befastande av övergången, 
* främjande och förstärkning av rättsstaten, 
* stöd till lokala och regionala institutioner, och 
* främjande av ett pluralistiskt civilt samhälle inom ramen för en hållbar social och 
mänsklig utveckling. 
I samma meddelande framhålls dels behovet av en fördjupad diskussion om de olika 
frågorna, dels behovet av en uppsättning instrument, anpassade till förhållandena i 
varje berört land, dels slutligen behovet av att öka analysförmågan och 
sakkunskapen på dessa områden för att insatserna bättre skall kunna anpassas till 
situationen. 
Detta meddelande har till syfte att fördjupa diskussionen inom ramen specifikt för 
Lomékonventionen samtidigt som alla utvecklingsländer behandlas som en helhet. 
KOM(95) 567 slutlig, 22.11.1995. 
ii) Fjärde Lomékonventionen 
3. I den fjärde reviderade Lomékonventionen som undertecknades den 4 november 
1995 i Mauritius bekräftas dessa riktlinjer i artiklarna 5, 224m och 366a. Dels anges 
att utvecklingspolitik och samarbete är nära förbundna med respekten för 
grundläggande mänskliga rättigheter och med erkännandet och tillämpningen av 
demokratiska principer, befästande av rättsstaten och en god förvaltning av offentlig 
verksamhet, dels görs respekten för de mänskliga rättigheterna, de demokratiska 
principerna och rättsstaten till en väsentlig del av konventionen. Dessa nya 
bestämmelser innebär att de ekonomiska och sociala aspekterna och handelsfrågorna 
i Lomékonventionen kompletteras med en institutionell och politisk dimension e det 
att de mänskliga rättigheterna, de demokratiska principerna, rättsstaten och en god 
förvaltning av offentlig verksamhet anges som frågor av gemensamt intresse och 
grundläggande del av dialogen mellan parterna och att de utgör en integrerad del av 
samarbetspolitiken. 
4. För att ta hänsyn till den ökade vikt som läggs vid denna inriktning anslås i artikel 
3.2 i finansprotokollet till åttonde Europeiska utvecklingsfonden 80 miljoner ecu 
inom ramen för det regionala anslaget. Detta belopp är avsett att komplettera 
finansieringen av "institutionella och administrativa refonnåtgärder för 
demokratiserings- och rättssäkerhetsändamål" (artikel 224m) som programplaneras 
av AVS-länderna och finansieras via deras nationella vägledande program eller 
regionala vägledande program. Detta belopp tillkommer utöver de anslag i 
Europeiska gemenskapernas allmänna budget som är avsedda för stödåtgärder inom 
områdena mänskliga rättigheter och demokratisering. Sedan 1992 har åtgärder inom 
denna ram till förmån för utvecklingsländerna finansierats med totalt 526 miljoner 
ecu, varav 214 milj oner ecu till AVS-länderna. 
5. I linje med denna strategi och i enlighet med rådets beslut från maj 19953 fastställs i 
artikel 366a i konventionen en möjlighet att vidta lämpliga åtgärder vid allvarliga 
och upprepade överträdelser av de mänskliga rättigheterna eller om den 
demokratiska processen avbryts. För detta ändamål införs en s.k 
underlåtenhetsklausul och en mekanism för samråd mellan parterna på jämlik fot. 
Lösningar bör i första hand nås genom dialog och inte genom införande av negativa 
åtgärder, med undantag för särskilt brådskande fall. Vad gäller åtgärder understryks 
att ett tillfälligt upphävande av samarbetet utgör en sista utväg. 
I artikel 366a anges även att en åtgärd skall "upphävas så snart skälen till att den 
vidtogs inte längre är för handen". För en korrekt tolkning och tillämpning av denna 
bestämmelse, både vad gäller artikeln som helhet och vidtagande respektive 
upphävande av negativa åtgärder, bör hänsyn tas till de allmänna omständigheterna i 
landet och vilket slags överträdelser det är fråga om. Det krävs även en närmare 
analys av minimivillkoren för att ingripa mot konstaterade överträdelser. För detta 
ändamål överlämnade kommissionen den 21 februari 1996 till rådet ett förslag till 
beslut rörande ett ramförfarande för genomförande av artikel 366a i 
Lomékonventionen^. 
3 KOM(95) 216 slutlig, 23.5.1995. 
4 KOM(96) 69 slutlig av den 21.2.1996. 
(iii) Utvecklingen i AVS-länderna 
6. På några få år har ett stort antal AVS-länder gjort betydande framsteg när det gäller 
att igångsätta reformer som innebär en genomgripande omorganisation av hur den 
politiska makten fördelas och utövas och av förhållandet mellan de styrande och 
medborgarna. Dessa reformer har radikalt förändrat de institutionella förhållandena 
och politisk praxis på så sätt att de lett till ett ökat deltagande från allmänhetens sida 
i förvaltningen av den offentliga verksamheten och utövandet av de grundläggande 
medborgerliga rättigheterna. Dessa framsteg har ofta skett under svåra sociala och 
ekonomiska villkor samtidigt som regeringarna i de berörda länderna dessutom 
genomfört strukturanpassningsprogram. Denna process har lett till mycket olika 
resultat och en egen utvecklingsdynamik i varje land. 
Även om reformerna utgår från samma idéer och syftar till samma mål måste de i 
fråga om ordningsföljd, innehåll och genomförandetakt anpassas till landets 
historiska situation och omständigheter. Europeiska unionen och dess AVS-
partnerländer måste hitta lämpliga vägar inför denna mångfacetterade dynamik. 
Europeiska unionen och AVS-länderna kommer att gemensamt bära detta nya 
politiska ansvar. Detta åtagande förutsätter en gemensam förståelse på det konkreta 
planet av begrepp såsom mänskliga rättigheter, demokrati, rättsstat och god 
förvaltning av offentlig verksamhet. Detta skulle möjliggöra en fördjupad dialog och 
förstärka det nuvarande partnerskapet vad gäller dessa frågor. 
7. Europeiska unionen lägger allt större vikt vid förebyggandet av konflikter och 
bevarandet av freden, särskilt i Afrika. I kommissionens meddelande av den 6 mars 
1996^ om detta och i rådets gemensamma ståndpunkt av den 2 juni 1997 om 
förebyggande av konflikter i Afrika^ erkänns betydelsen av en demokratisk regering 
för att staten skall kunna utveckla sina möjligheter att förebygga och lösa konflikter. 
I detta sammanhang utgör regeringens legitimitet och förmåga att utforma politiken 
på olika områden och att genomföra den inom en institutionell ram präglad av 
respekt för de mänskliga rättigheterna och för de demokratiska principerna och 
rättsstaten en avgörande faktor för strukturell stabilitet. Ett demokratiskt system gör 
det möjligt att införa mekanismer genom vilka olika intressegrupper kan finna 
fredliga lösningar på spänningar dem emellan. 
iv) Meddelandets syften 
8. Stöd för att säkerställa demokratiseringsprocessen, respekten för de mänskliga 
rättigheterna och rättsstaten och en god förvaltning av offentlig verksamhet kan inte 
lösgöras från samarbetsåtgärderna som helhet. Det måste både utgöra en ram för och 
ingå som en del av samarbetspolitiken. 
För att det skall vara möjligt att uppnå betydande resultat bör man närmare definiera 
dessa begrepp, föreslå vissa instrument och former för åtgärderna och uppbringa 
tillräckliga medel. Dessutom bör medlemsstaternas och övriga långivares åtgärder 
5 SEK(96) 332 slutlig, 6.3.1996. 
6 EGTnrL 153, 11.6.1997, s. 1. 
genomföras i samklang med varandra inom ramen för en konsekvent strategi där de 
olika partnerna genom samordnade åtgärder eftersträvar gemensamma mål. 
9. Utkastet till förhandlingsdirektiv om de framtida förbindelserna mellan Europeiska 
gemenskapen och AVS-länderna, där dessa aspekter ingående behandlas, gör det än 
mer nödvändigt att diskutera dessa frågor. Detta är ett av de skäl som talar för att 
detta meddelande huvudsakligen inriktas på det geografiska område som täcks av 
Lomékonventionen. 
Dessutom fastställs i denna konvention ett starkt samband mellan politisk dialog, 
uppbringandet av betydande medel för dessa områden och utveckling. 
Lomékonventionen, som möjliggör åsiktsutbyte och överenskommelser på grundval 
av ett partnerskap mellan de 71 AVS-länderna och Europeiska gemenskapen, utgör 
ett utmärkt forum för en första konkret diskussion. Redan den tredje 
Lomékonventionen spelade en vägledande roll genom att bekräfta parternas 
anslutning till principerna i Förenta nationernas stadga och till principerna om de 
grundläggande mänskliga rättigheterna och den mänskliga värdigheten, 
10. Mot denna bakgrund och för att genomföra och upprätthålla de institutionella 
reformerna avseende respekten för de mänskliga rättigheterna, de demokratiska 
principerna, rättsstaten och god förvaltning av offentlig verksamhet, med hänsyn 
tagen till de särskilda kraven i varje enskilt fall, och för att synliggöra EU:s insats 
har detta meddelande till syfte att 
* klargöra de begrepp som anges i artikel 5 i den fjärde reviderade 
Lomékonventionen, och 
* fastställa en handlingsplan som har till syfte att 
- fastställa mål och kriterier för dialogen med AVS-länderna och främja 
debatten i dessa länder om dessa frågor för att åstadkomma en verklig 
förankring av dessa, och 
- föreslå ett visst antal konkreta åtgärder och prioriteringar som syftar 
till att förstärka en demokratisk kultur och en institutionell miljö som 
främjar en god förvaltning av offentlig verksamhet, inbegripet riktlinjer 
för att förhindra och bekämpa korruption. 
II. FÖRSTÄRKTA MÅL FÖR SAMARBETET OCH FARTNERSKAPET 
1. I artikel 5 i den fjärde reviderade Lomékonventionen anges att "respekten för 
mänskliga rättigheter, demokratiska principer och rättssäkerhet som är grunden till 
förbindelserna mellan AVS-staterna och gemenskapen och alla konventionens 
bestämmelser och som styr parternas inrikespolitik och internationella politik, skall 
utgöra en grundläggande del av denna konvention.". 
I denna artikel anges även att en god förvaltning av offentlig verksamhet är ett mål 
för samarbetet, även om den inte utgör en grundläggande del av konventionen. 
2. Mot bakgrund av den historiska erfarenheten utgör de mål som anges i artikel 5 
nödvändiga villkor för en hållbar ekonomisk och social utveckling. Under de senaste 
decennierna har det klart visat sig att en hållbar mänsklig utveckling inte är möjlig 
utan en institutionell och politisk miljö som präglas av respekt för de mänskliga 
rättigheterna, de demokratiska principerna och rättsstaten. Detta samband mellan 
utveckling och mänskliga rättigheter erkänns uttryckligen i Förenta nationernas 
förklaring om rätten till utveckling. 
Även om varje land har rätt att välja sin egen politiska och ekonomiska modell för 
att organisera sitt samhälle måste den politiska eller ekonomiska modell som väljs 
falla inom ramen för de allmänna principerna med avseende på de mänskliga 
rättigheterna och iaktta de konventioner och internationella och regionala rättsliga 
instrument som finns på detta område. 
A. Mänskliga rättigheter, rättsstaten och de demokratiska principerna 
Mänskliga rättigheter 
3. De mänskliga rättigheterna är universella, odelbara och förbundna med 
varandra. De gäller för alla statsbildningar och kan inte inskränkas. De skall iakttas 
fullt ut, oavsett om det gäller medborgerliga, politiska, ekonomiska, sociala eller 
kulturella rättigheter. De omfattas av konventioner och internationella och regionala 
instrument som utgör en rättslig ram på det internationella planet (Förenta 
nationernas stadga, den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna, den 
amerikanska konventionen om mänskliga rättigheter från 1969 och den afrikanska 
stadgan om mänskliga rättigheter och folkens rättigheter som antogs i juni 1981 
osv.). Alla åtaganden i dessa instrument bekräftades på nytt av de deltagande 
länderna i slutsatserna från Wienkonferensen om de mänskliga rättigheterna 1993. 
Rättsstaten 
4. Rättens företräde utgör en grundläggande princip i varje demokratiskt system och 
syftar till att främja de medborgerliga och politiska rättigheterna samt de 
ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna. Detta innebär även att varje 
medborgare har rätt att få sin sak prövad i domstol för att försvara sina rättigheter. 
Denna princip om begränsning av den statliga makten fungerar i ett representativt 
system med folkstyre. Den bör ligga till grund för statens struktur och för 
maktfördelningen och innebär bl.a. följande: 
* En lagstiftande makt som iakttar och till fullo tillämpar de mänskliga rättigheterna 
och de grundläggande friheterna. 
* En oberoende dömande makt. 
* Effektiva och tillgängliga mekanismer för medborgarna att få sin sak prövad i 
domstol. 
* Ett rättssystem där alla är lika inför lagen. 
Ett kriminalvårdssystem som respekterar individen. 
Ett polisväsende som tjänar lagen. * 
* 
* En effektiv verkställande makt som kan säkerställa att lagen iakttas och 
upprätthålla de sociala och ekonomiska villkor som är nödvändiga i ett samhälle. 
De demokratiska principerna 
5. Genom att använda uttrycket "demokratiska principer" istället för "demokrati" i 
artikel 5 i fjärde Lomékonventionen har man velat betona de principer som bör ligga 
till grund för statens struktur och säkerställa de allmänt erkända grundläggande fri-
och rättigheterna, samtidigt som varje stat och samhälle har rätten att välja och 
utveckla sin egen modell. Det är i ett system med demokratiskt styre som de 
mänskliga rättigheterna kan iakttas och alla de grupper som utgör staten respekteras 
eftersom den politiska makten i ett sådant system grundar sig på folkets vilja och 
varje individs fria vilja att delta i samhället. 
En demokratisk stat är följaktligen en förutsättning för att de mänskliga rättigheterna 
skall kunna iakttas. Utmärkande för ett demokratiskt system är att det oavsett system 
eller modell upprättas en fredlig dialog mellan majoriteten och minoriteterna tack 
vare en uppsättning regler som godtas av alla och som grundar sig på respekt för de 
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 
Det är genom en ständig anpassning av dessa regler till varje lands historia, kultur 
och tankesätt som den demokratiska processen kan stärkas och förankras i varje 
berört land. 
Begreppet "demokratiska principer" gör det dessutom möjligt att betona den 
"dynamiska process " som leder till demokrati. Demokratiseringsprocessen är en 
gradvis och ständigt pågående process där varje lands sociala, ekonomiska och 
kulturella förhållanden måste beaktas. 
6. De demokratiska principerna är odelbara och oskiljbara och tillämpningen av var 
och en kan delvis ha inverkan på de övriga. Den demokratiska kulturen i varje land 
avgör vilken helhet dessa principer utgör och vilka uttryck de tar sig. 
Till exempel bör anordnandet av val, vilket utgör en grundläggande del av och ett 
led i demokratiseringsprocessen, vara ett logiskt steg i varje lands egna processer, 
historia och kultur. Val är inte ett självändamål och de säkerställer inte 
nödvändigtvis demokratin eller den politiska stabilitet i ett land som är nödvändig 
för dess vidare utveckling. Valen bör ingå i en bredare process där olika faktorer 
tillsammans bidrar till att förbereda och befästa demokratiseringsprocessen. 
Detta innebär att synen på de demokratiska principerna bör präglas av mångfald, 
utveckling och växelverkan och att dessa utgör både mål som skall uppfyllas och 
iakttas och en integrerad del av utvecklingssamarbetet. 
7. Dessa principer kan definieras med utgångspunkt i följande tre kännetecken: 
a) Legitimitet 
b) Legalitet 
c) Effektiv tillämpning 
Dessa principer är både mål som skall uppfyllas inom ramen för utvecklingen mot 
en rättsstat och områden där tillgängliga medel kan användas. 
i) Legitimitet 
Detta begrepp är grundvalen för principen om auktoritet i en rättsstat och innebär att de 
ansvariga på nationell och lokal nivå fritt skall utses enligt av medborgarna erkända och 
godtagna förfaranden. Dessa förfaranden bör grunda sig på principen om icke­
diskriminering och användas regelbundet. 
Val av landets ledare genom fria och allmänna val med sluten omröstning är den bästa 
modellen för att åstadkomma legitimitet. På detta område har gemenskapen beviljat - och 
kan försätta att bevilja - särskilt stöd, särskilt i fråga om förfaranden för samråd med 
befolkningen och för att utse ledare och offentliga tjänstemän (folkräkningar, vallängder, 
valberedningar, lokala och nationella val, observatörer för valbevakning, utbildning av 
väljare, etc). 
ii) Legalitet 
9. Legalitet innebär att det finns tydliga spelregler som är tillämpliga på samtliga 
medborgare utan diskriminering. Den tar sig följande konkreta uttryck: 
Ett lämpligt system i fråga om grundlag och lagstiftning. 
Erkännande av de mänskliga rättigheterna och individens grundläggande 
friheter enligt punkt II.A.3 ovan. 
Målet för alla stödåtgärder på detta område kommer att vara utarbetandet av lämpliga 
regler och lagar, inbegripet införlivandet av den allmänna förklaringen om de mänskliga 
rättigheterna med den nationella lagstiftningen. 
iii) Effektiv tillämpning 
10. Effektiv tillämpning avser myndigheternas, institutionernas och rättssubjektens 
beteenden och praxis vad gäller respekten för rättsstatens och demokratins principer. 
Det är mot denna bakgrund som statens institutionella organisation, insynen i 
institutionerna och beslutsfattandet, den institutionella kapaciteten och förekomsten av 
kontrollorgan får sin fulla mening. Detta är en process på lång sikt som påverkar både 
statens och dess administrations struktur samt utformningen av en demokratisk kultur 
som gör det möjligt för de olika aktörerna i samhället att påverka och stärka varandra. 
Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt en förstärkning av kapaciteten och medborgarnas 
deltagande i beslutsprocessen. 
Det är den effektiva tillämpningen som gör det möjligt att förverkliga det demokratiska 
systemet och skapa nödvändiga mekanismer i syfte att uppnå samförstånd och fredliga 
lösningar på konflikter mellan olika intressegrupper. 
11. Effektiv tillämpning inbegriper bland annat följande: 
• Främjande och skydd av grundläggande friheter vilket är själva målet med det 
demokratiska systemet eftersom detta grundar sig på skydd av individens och gruppers 
friheter gentemot statsmakten. 
• Maktorganens oberoende är en princip för att begränsa statens makt och innebär 
följande: 
- Den lagstiftande och den dömande makten är skilda från den verkställande 
makten. 
- De tre maktorganen fungerar effektivt. 
• Institutionella former för medverkan i beslutsfattande och val av utvecklingsväg 
såväl nationellt som regionalt och lokalt: 
- Mekanismer för samråd och medverkan i beslutsfattande. 
- Erkännande av demokrati på lokal nivå och av principen om folkets rätt till fri 
förvaltning vilket bland annat kan ta sig konkret uttryck genom en decentraliserad 
förvaltning. 
- "Konsultationer" i vissa särskilt viktiga frågor. 
• Politisk och institutionell pluralism (staten och det civila samhället, dvs. alla 
institutioner och sociala och ekonomiska sammanslutningar i ett land som är 
oberoende från staten) utgör en garanti för att det råder jämvikt mellan maktorganen 
vilket huvudsakligen tar sig följande uttryck: 
- Ett fritt och öppet politiskt system. 
- Erkännande av oppositionens roll och ställning, inbegripet rätten till politisk 
verksamhet. 
- Möjlighet för det civila samhällets aktörer att organisera sig. 
- Oberoende och fria massmedier. 
• Institutionernas öppenhet och integritet: demokratisk makt är ett mandat som bland 
annat begränsas av folkets suveränitet. De demokratiska institutionerna och deras 
företrädare är därför skyldiga att motivera sina beslut och sitt sätt att sköta 
förvaltningen för vilka de har fullt ansvar. Dessa principer tar sig konkret uttryck i 
bland annat följande: 
- Väl fungerande och oberoende former för kontroll. 
- Offentliggörande av handlingar. 
- Goda informationsflöden om institutionernas verksamhet. 
- Möjlighet för medborgarna att få tillgång till förvaltningarna. 
- Regler som är ägnade att främja bekämpning av korruption. 
B. God förvaltning av offentlig verksamhet 
12. Förvaltning av offentlig verksamhet innebär i allmänhet politiskt, ekonomiskt och 
administrativt maktutövande inom ramen för förvaltningen av ett lands angelägenheter. I 
detta avseende innebär god förvaltning av offentlig verksamhet att den offentliga 
förvaltningen präglas av insyn, ansvar, medverkan och rättvisa och att den respekterar de 
mänskliga rättigheter och principen om rättsstaten. Den omfattar på så sätt all statlig 
verksamhet i samband med det civila samhället, dess roll i skapandet av förutsättningar 
som gynnar ekonomisk och social utveckling och dess ansvar för en rättvis fördelning av 
resurserna. 
I denna allmänna strategi har god förvaltning av offentlig verksamhet både en politisk 
dimension, som endast avser statens politiska verksamhet, och en institutionell 
dimension, som avser den ekonomiska och sociala förvaltningen av resurser. 
13. I artikel 5 i den reviderade fjärde Lomékonventionen införs även god förvaltning av 
offentlig verksamhet som ett mål för samarbetet i syfte att uppnå en rättvis och hållbar 
utveckling. 
God förvaltning av offentlig verksamhet anknyts där till målen i fråga om respekt för de 
mänskliga rättigheterna samt demokratins och rättsstatens principer, och utgör ett 
komplement därtill. Den skiljer sig dock såtillvida att den inte nämns i den berörda 
artikeln som en grundläggande del av konventionen. I denna artikel fastställs att 
utvecklingspolitik och samarbete är nära förbundna med respekt för och åtnjutande av 
grundläggande mänskliga rättigheter och med erkännandet och tillämpningen av 
demokratiska principer, befästandet av rättsstaten och god förvaltning av offentlig 
verksamhet7. 
(i) Definition 
14. Enligt denna strategi syftar god offentlig förvaltning till en öppen och ansvarsfull 
förvaltning av ett lands samtliga resurser som leder till ekonomisk och social rättvis 
och hållbar utveckling. Till ett lands resurser räknas mänskliga resurser (kunskap, 
kompetens och kapacitet), naturresurser och interna och externa ekonomiska och 
finansiella resurser, inbegripet de resurser som härrör från utvecklingsbistånd. 
Begreppet god förvaltning av offentlig verksamhet ingår som en självklarhet i en politisk 
och institutionell miljö där de mänskliga rättigheterna och principerna om demokrati och 
rättsstaten respekteras. Det omfattar dock särskilt myndigheternas roll i förvaltningen av 
resurser, främjandet av ett gynnsamt klimat för ekonomiska och sociala initiativ och 
beslutsfattandet avseende fördelning av resurser. 
Detta betyder att god förvaltning av offentlig verksamhet kräver kompetenta och 
effektiva institutioner som respekterar de demokratiska principerna. Det är alltså 
fråga om en vidareutveckling av demokratiseringsmålen när det gäller förvaltning 
av resurser. 
(ii) Aspekter avseende god förvaltning av offentlig verksamhet 
15. En öppen och ansvarsfull resursförvaltning för en rättvis och hållbar utveckling 
har följande fyra närstående och varandra kompletterande dimensioner som naturligen 
överensstämmer med de demokratiska principerna: 
• Rättvisa och rättssäkerhet inom förvaltning och resursfördelning förutsätter ett 
oberoende och tillgängligt rättssystem som garanterar alla medborgare en 
grundläggande tillgång till resurserna och rätten till att agera mot orättvisa. Vad 
specifikt gäller förvaltning av offentlig verksamhet avser denna dimension särskilt att 
det skall finnas ett rättsligt ramverk som främjar privat företagsamhet och privata 
investeringar. 
• Den institutionella kapaciteten att effektivt förvalta landets resurser med sikte på 
ekonomisk och social utveckling och följaktligen att fastställa, genomföra och 
kontrollera olika strategier som svarar mot befolkningens behov. Staten och 
institutionerna i det civila samhället bör vara kapabla att genomföra en rättvis 
7 Fjärde reviderade Lomékonventionen, artikel 5.1 andra stycket. 
9 
utvecklingsmodell och säkerställa en förnuftig användning av samtliga resurser i det 
allmännas intresse. Utveckling av de offentliga och privata institutionernas kapacitet 
. är grundläggande eftersom denna direkt påverkar den ekonomiska och sociala 
utvecklingen, särskilt effektiviteten i utvecklingssamarbetet. 
• Öppenhet, dvs. säkerställande av att det avläggs räkenskaper och införs effektiva 
förfaranden och mekanismer för kontroll av förvaltning och resursfördelning, innebär 
en resursförvaltning som är öppen för insyn och föremål för kontroller. Öppenhet är 
också en viktig faktor för förtroendet mellan de olika aktörerna i utvecklingsprocessen 
och en garanti för den institutionella integriteten. 
• Medborgarnas medverkan i beslutsfattandet vad gäller förvaltningen och 
fördelningen av resurser. Utveckling utan det civila samhällets deltagande är 
otänkbart. Detta deltagande bör ge möjlighet till ökat samförstånd mellan de olika 
utvecklingsaktörerna när det gäller alla viktiga beslut om förvaltning och fördelning 
av resurser och för planering av utvecklingen. Denna dimension avser även hur stort 
inflytande privata initiativ, företag och det civila samhället bör ha i 
utvecklingsprocessen. 
(iii) Korruption - det största hindret för en god förvaltning av offentlig 
verksamhet 
16. Korruption kan definieras som missbruk av befogenheter eller oregelmässighet i 
beslutsförfarandena som föranletts av en orättmätig bevekelsegrund eller vinst** och utgör 
ett stort hinder för utvecklingen rent allmänt och särskilt för god förvaltning av offentlig 
verksamhet. 
• I en korruptionspräglad miljö styrs valet av utvecklingsprojekt inte direkt av kriterier 
med anknytning till utvecklingsmålen eller det allmännas intresse utan av enskilda 
intressen. Detta leder till en motsvarande kvalitetsminskning vad gäller resultaten av 
kontrakt eller till och med till att åtgärderna inte motsvarar målen. Korruption innebär 
i första1 hand ökade kostnader felanvändna resurser. 
• Den avsevärda kostnadsökningen (10-20 %9) för varor och tjänster leder till 
omotiverade kostnader som belastar landets interna och externa ekonomiska resurser 
vilket i sin tur leder till en motsvarande ökning av skuldsättningen och ett 
ineffektivare samarbete. Detta innebär dessutom att det i slutändan är medborgaren 
som får bära de illegala prispåslagen (högre priser, skatter, bortfall eller försämring av 
offentliga tjänster, etc). 
• Korruption leder oundvikligen till ett ekonomiskt system som gynnar kortsiktiga 
vinster, godtyckliga beslut och enskilda intressen. Det undergräver alla begrepp om 
öppenhet, rättvisa, rättsstat och medverkan. 
• Korruption avskräcker också nationella och internationella privata investerare genom 
att det skapas höga transaktionskostnader och genom att det varken ges garantier vad 
gäller investeringarnas säkerhet eller kontrollmöjligheter. 
Denna definition av begreppet korruption har hämtats ur kommissionens meddelande till rådet och 
parlamentet om en unionspolitik mot korruption KOM(97) 192 slutlig, 21.5.1997. 
Dessa siffror har uppskattats av Transparency International som är en icke-statlig organisation 
verksam inom området för bekämpning av internationell korruption. 
10 
• Korruption utgör också ett hinder för reformer och för en öppen och liberaliserad 
ekonomi eftersom den tjänar intressen som motarbetar en minskning av ekonomisk 
kontroll och monopol. 
• Svagheterna i den offentliga förvaltningen ger den organiserade brottsligheten 
möjlighet att utöva korruption. 
Korruption är ett övergripande problem för god förvaltning av offentlig verksamhet. Den 
underminerar samtliga dimensioner av en god förvaltning och bör följaktligen utgöra ett 
prioriterat åtgärdsområde. 
11 
III. HANDLINGSPLAN 
1. Demokratiseringsprocessen är ett långt och komplicerat förlopp som berör 
samtliga aktörer i samhället och som innebär såväl konstitutionella och rättsliga reformer 
som reform av de statliga institutionerna och det civila samhället. 
En sådan process kan inte genomföras på ett effektivt och hållbart sätt i ett land utan 
beaktande av landets sociala, ekonomiska, politiska och kulturella särdrag. Processen 
måste också grundas på en genuin och fast politisk vilja från de styrandes sida och en 
förankring hos medborgarna, eller åtminstone ett betydande deltagande från deras sida i 
processen. 
Beaktandet av denna politiska och institutionella dimension i utvecklingssamarbetet 
förutsätter en rad konkreta åtgärder på olika nivåer: 
• Fördjupning av dialogen med och i AVS-länderna om mänskliga rättigheter, 
demokratiska principer, rättsstatens principer och god förvaltning av offentlig 
verksamhet. 
• Förstärkning av stödet till prioriterade områden inbegripet fastställande och 
genomförande av förebyggande åtgärder och bekämpning av korruption. 
A. Fördjupning av dialogen med AVS-länderna 
2. Det är huvudsakligen med hjälp av och inom ramen för en dialog mellan 
gemenskapen och AVS-länderna om dessa frågor som den politiska och institutionella 
dimensionen av samarbetet kan utvecklas samtidigt som de berörda ländernas suveränitet 
och särdrag respekteras. 
En ständig dialog bör upprättas med AVS-länderna. Formerna för denna dialog bör 
särskilt fastställas i samband med uppvärderingen av partnerskapet mellan Europeiska 
gemenskapen och AVS-länderna (Meddelande från kommissionen om 
förhandlingsdirektiv beträffande partnerskapsavtalet för utveckling, med AVS-
länderna)^. I enlighet med kommissionens förslag i detta avseende bör formerna för den 
politiska dialogen göras så flexibla som möjligt. Denna dialog bör ske på lämpligaste 
nivå och vid lämpligast tidpunkt beroende på vilken fråga som behandlas. Den skulle 
t.ex. kunna ske i form av utbyte och konsultationer i de gemensamma institutionerna 
samt inom ramen för möten mellan företrädare för en AVS-stat eller en AVS-region och 
företrädare för Europeiska unionen. 
Denna dialog bör göra det möjligt att 
- bättre definiera de grundläggande begreppen och hur de kan analyseras, 
- definiera strategier för genomförande av samarbetet inom dessa områden samtidigt 
som de förstärks som ett nödvändigt komplement till biståndet och det ekonomiska 
samarbetet, 
- identifiera stödåtgärder och prioriteringar på detta område, 
- inleda djupare diskussion och en debatt om dessa frågor mellan myndigheter, politiker 
och medborgare i AVS-länderna. 
10 DOK SEK(98) 119,28.1.1998. 
12 
fi) Utarbetande av en referensram för analysen 
För att denna dialog skall kunna inledas förefaller det nödvändigt att det finns en 
referensram för att analysera dessa frågor. Detta analysinstrument skall ligga till grund 
för dialogen. Med hjälp av detta instrument kan en utvecklingsprofil avseende 
demokratiseringsprocessen, upprättandet av en rättsstat, respekten för de mänskliga 
rättigheterna och hur väl förvaltningen av offentlig verksamhet fungerar fastställas för 
varje land. 
Detta bör underlätta för länderna och dess partner att 
- bättre identifiera nödvändiga åtgärder, 
- utvärdera pågående åtgärder, 
- bättre bedöma, i förekommande fall, om en eventuell tillbakagång eller kränkning av 
någon av konventionens grundsatser skett. 
Samtidigt som detta analysinstrument kommer att bidra till att bättre klargöra denna 
dimension av utvecklingspolitiken kommer det också att ge möjlighet till och vara 
föremål för dialogen mellan gemenskapen och AVS-länderna. Det skulle nämligen vara 
svårt och meningslöst med en enbart teoretisk dialog. Dialogen måste måste ha sin 
utgångspunkt i varje lands specifika process och grundas på universellt erkända 
värderingar. Till en början kommer alltså dialogen mellan gemenskapen och AVS-
länderna att ske inom ramen för referensramen. 
Denna referensram kommer att vara ett metodologiskt redskap med vars hjälp en 
utvecklingsprofil för ett lands demokratiseringsprocess kan fastställas. Den kommer att 
fastställas på grundval av demokratins och rättsstatens principer samt av dimensionerna 
avseende god förvaltning av offentlig förvaltning enligt definitionerna och 
målsättningarna i detta meddelande. 
Denna referensram kommer sålunda att bidra till utvärderingen av de framsteg ett land 
gör mot att uppfylla dessa mål och göra det möjligt att bedöma, följa och bättre 
understödja de framsteg som görs i varje land. 
Analysen bör, med beaktande av de kriterier som fastställdes i Köpenhamn, ske med 
utgångspunkt i de resolutioner på området som antagits av Europaparlamentet och av 
Förenta nationerna samt rapporter som utarbetats av experter och sakkunniga i FN. 
I syfte att säkerställa maximal objektivitet och undvika alla förutfattade meningar och 
värdeomdömen i frågor som kan vara känsliga, bör vissa strategiska principer styra 
analysen: 
- Bedömningen skall bygga på observation av dynamiken i den pågående 
utvecklingsprocessen i ett visst land. 
- Det är landets successiva framsteg när det gäller att uppfylla vissa mål som skall 
bedömas. 
- De olika ländernas profiler kan inte jämföras. Varje land skall jämföras endast med sig 
självt. Det är profilerna för ett och samma land vid olika tillfällen som kommer att 
jämföras och analyseras. 
- Analysen bör genomföras tillsammans med de berörda länderna eller av länderna 
själva. 
- Analysen bör ske regelbundet för att möjliggöra en jämförelse och en analys av 
utvecklingen. 
13 
- I analysen bör samtliga mål beaktas som en odelbar helhet. 
(ii) Stöd till regionala och nationella nätverk för samråd 
4. För att komplettera dialogen med AVS-länderna bör EU agera som 
katalysator för en debatt om dessa frågor i AVS-länderna. En sådan debatt förutsätter att 
samtalspartnerna mobiliseras. Därför är det viktigt att man skapar eller förstärker 
nationella och regionala nätverk. Dessa nätverk bör ha följande mål: 
Komplettera den metod som föreslås i detta dokument för att definiera de 
demokratiska principerna. 
Omsätta strategin i konkret handling med beaktande av situationen i de berörda 
regionerna. 
Upprätta en referensram för analysarbetet, fastställa lämpliga bedömningskriterier 
och förbereda utvärderingsarbetet i regionens olika länder. 
Fastställa vilka stödåtgärder som bör prioriteras. 
Fastställa formerna för utveckling av regionala nätverk för stöd till demokratin. 
Fastställa formerna för att sätta igång och intensifiera diskussionerna i de berörda 
länderna. 
I dessa möten skall de aktörer delta som berörs av frågor om demokratisering och 
förvaltning av offentlig verksamhet, dvs. företrädare för staten - inbegripet företrädare för 
rättsväsendet - politiska partier och det civila samhället (icke-statliga organisationer, 
socio-ekonomiska institutioner, fackliga organisationer, kvinnorörelser, akademiska 
kretsar, åsiktsbildare, mediaansvariga, etc.) samt företrädare för utvecklingspartnerna. 
Pilotprojekt kan lanseras för att pröva den föreslagna strategin. 
B. Förstärkning av stödet till prioriterade områden 
5. Beaktandet av de nya samarbets- och , utvecklingsmålen innebär även att 
prioriteringar måste göras. Begreppet "prioriterad åtgärd" kan dock inte ges en enhetlig 
betydelse. Varje land utgör ett särfall och har sin egen särart, i fråga om 
demokratiseringsprocess. På samma sätt som det inte finns en viss demokratisk modell 
att kopiera kan det inte finnas en viss uppsättning åtgärder som bör prioriteras i 
samtliga länder. Kulturella, sociala och ekonomiska skillnader gör nämligen att den 
politiska processen i varje land har sin egen dynamik. Vid genomförandet av dessa 
prioriteter bör berörda organisationer som är verksamma på detta område utnyttjas till 
fullo i syfte att utnyttja deras sakkunskap. 
Det finns dock vissa typer av åtgärder som kan betraktas som prioriterade på vägen mot 
demokratisering och skapande av en rättsstat. Dessa framstår som grundläggande 
komponenter i strävan att göra utvecklingspolitiken effektivare och förbättra 
förvaltningen av den offentliga verksamheten. Dessa typer av åtgärder kan delas in i fyra 
kategorier. 
(i) Institutionella och administrativa reformer 
6. Institutionella reformer i samband mod demokratisering och stärkning av rättsstaten 
nämns uttryckligen i artikel 224 m i den reviderade Lomékonventionen som områden för 
utvecklingssamarbetet, vilket innebär att de utgör en prioritet som antagits både av 
Europeiska gemenskapen och av AVS-länderna. 
14 
Bland dessa reformer bör särskild vikt läggas vid följande: 
* Konstitutionella reformer i syfte att ge staten lämpliga författningsmässiga grunder 
och strukturer som innebär respekt för de mänskliga rättigheterna, de grundläggande 
friheterna och principerna för demokrati och rättsstaten respekteras. 
* Reform av rättssystemet med inriktning på att skapa ett oberoende och väl 
fungerande system som utgör grund och garanti för rättsstaten och för en miljö som 
gynnar utveckling. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt sådana reformer via 
genomförandet av program för stöd till och utveckling av rättssystemen. Dessutom 
kommer det att vara viktigt att se till att åtgärderna inom programmen för strukturell 
anpassning är förenliga med de institutionella reformer som kompletterar programmen. 
Detta görs redan i "andra generationens" program för strukturell anpassning, där rättsliga 
reformer numera ingår som ett av instrumenten. 
* Reformer i fråga om administrativ decentralisering med inriktning på utveckling 
och förankring av demokratin på lokal nivå. Ingen demokratiseringsprocess kan ge 
konkreta resultat om den inte har förankrats på gräsrotsnivå. Dessa reformer är av 
väsentlig betydelse när det gäller att åter göra medborgarna ansvariga för sin 
utveckling genom att skapa ett partnerskapsförhållande snarare än ett. 
beroendeförhållande till staten inom ramen för en omdefiniering av statens och 
medborgarnas respektive roller och ansvar i en miljö som gynnar lokala initiativ och 
bättre utnyttjande av lokal kunskap och kultur. Dessa reformer bör dessutom knytas till 
en decentraliserad samarbetsstrategi. 
* Stöd till den lagstiftande makten, vars effektivitet direkt inverkar på den 
demokratiska processen. Stödet bör göra det möjligt för parlamenten att på ett oberoende 
och effektivt sätt fullgöra båda sina uppgifter, dvs. att kontrollera den verkställande 
makten och att stifta lagar. I detta avseende skulle stöd till att främja parlamentarism och 
regionalt parlamentariskt samarbete kunna vara ett sätt för att förbättra de nationella 
parlamentens effektivitet och skapa starka band mellan parlament i samma region, vilket 
på sikt även skulle kunna leda till att AVS-ländernas parlamentsledamöter deltar på ett 
effektivare sätt i den Gemensamma församlingen för AVS-länderna och EG. 
* Stöd till inrättande av relevanta mekanismer för budgetkontroll och 
budgetuppföljning vilka är nödvändiga för den öppenhet som måste finnas framförallt 
inom institutionerna och för en god förvaltning av offentlig verksamhet och särskilt för 
offentlig upphandling. 
* Stöd till de regionala systemen för de mänskliga rättigheterna och deras 
kontrollorgan - särskilt afrikanska kommissionen för de mänskliga rättigheterna 
(Commission africaine des droits de l'homme), interamerikanska kommissionen för de 
mänskliga rättigheterna (Commission interaméricaine des droits de l'homme) och 
interamerikanska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Cour interaméricaine des 
droits de l'homme). 
(ii) Utbildning i mänskliga rättigheter och medborgarkunskap 
7. Utbildning framhålls i artikel 26 i den allmänna förklaringen om de mänskliga 
rättigheterna som ett villkor för individens utveckling och som en katalysator för 
demokratiseringsprocessen, och slås även fast som ett prioriterat område i slutsatserna 
15 
från Wien-konferensen om de mänskliga rättigheterna. I överensstämmelse med FN:s 
strategi, i vilken utbildning i mänskliga rättigheter har valts till decenniets tema, bör 
särskilt tonvikt i utbildningen läggas vid de mänskliga rättigheterna och demokratins 
principer. Utbildning i samhällslära bidrar direkt till målet att förankra 
demokratiseringsprocessen hos befolkningen. 
Utbildningen bör syfta till att 
* främja en demokratisk kultur särskilt genom program för de utbildningsinstanser 
som riktar sig till ungdomar, 
* göra medborgarna medvetna om sina grundläggande fri- och rättigheter och 
skyldigheter, 
* väcka debatt om hur demokratins principer skall genomföras i de berörda länderna. 
(iii) Förstärkning av det civila samhället och av kvinnornas medverkan i 
demokratiserings- och utvecklingsprocessen. 
8. Det går inte att omdefiniera statens uppgifter inom ramen för demokratisering om 
inte det civila samhället samtidigt stärks. En sådan förstärkning förutsätter dels en 
institutionell utveckling som medger att det finns motvikter till den officiella makten 
vilka gör demokratin balanserad och fullvärdig, dels garanterad medverkan och jämlikhet 
för alla samhällets medlemmar: kvinnor, minoriteter osv. 
Mot denna bakgrund läggs särskild vikt vid följande: 
* Stöd till fria och oberoende massmedier är en absolut förutsättning för att ett 
pluralistiskt system där demokratins principer respekteras skall kunna byggas upp, 
liksom ett av de huvudsakliga uttrycken för ett sådant system. Stödet kan inriktas på ett 
visst antal nyckelområden såsom skydd för pressfrihet (stöd till nationella, regionala och 
internationella organisationer och skydd för de som blivit offer för kränkningar), 
yrkesetik (utbildning av journalister, förbättring av den rättsliga ramen), tillgång till 
informationskällor (stöd till upprättandet av dokumentationscentrer, utbyten nord/syd och 
syd/syd mellan tidningar och radiostationer, delad tillgång mellan flera pressorgan till en 
internationell nyhets- eller bildbyrå). 
* Könsrollsfrågorna är av avgörande betydelse för att det skall vara möjligt att uppnå 
alla mål beträffande en hållbar utveckling i de berörda länderna. Beaktandet av 
kvinnornas roll i demokratiseringsprocessen för en hållbar utveckling förutsätter att de 
grundläggande rättigheterna och den mänskliga värdigheten respekteras och att alla 
former av exploatering av kvinnor inom familjen, på arbetsplatsen och i samhället 
bekämpas. Detta förutsätter särskilt att information om kvinnors rättigheter utvecklas och 
att kvinnorna garanteras tillgång till rättssystemet. 
Den pågående eller förväntade demokratiseringsprocessen ger dessutom tillfälle att 
engagera kvinnorna - som utgör mer än hälften av befolkningen - i det politiska livet på 
nationell och lokal nivå. Målet är att förbereda kvinnorna för att utöva sitt ansvar i 
egenskap både av väljare och potentiella kandidater. I rådets resolution av den 20 
december 1995 orn beaktande av jämställdhetsfrågor i utvecklingssamarbetet sägs att 
man skall verka för att kvinnor skall få del av den politiska makten på alla nivåer och helt 
och fullt delta i beslutsfattandet på samma villkor som männen. Alla ansträngningar att 
stärka det civila samhället måste inbegripa både sociala och ekonomiska 
institutioner eller sammanslutningar som företräder kvinnor, som har en viktig roll att 
16 
spela i utvecklingen, och främja kvinnornas deltagande i beslutsfattande inom alla 
sektorer. 
* Beaktandet av etniska, religiösa och kulturella minoriteters rättigheter i syfte att 
bidra till politisk och social stabilitet i landet. Vid Wienkonferensen 1993 om de 
mänskliga rättigheterna underströks betydelsen av skyddet för och främjandet av 
minoriteters rättigheter, särskilt rätten för dessa att utöva sin egen kultur och religion 
samt tala sitt eget språk. 
fiv) Åtgärder för förebyggande och bekämpning av bedrägerier och korruption 
9. God förvaltning av offentlig verksamhet inverkar direkt på hur effektivt stödet är och 
hänger nära samman med förverkligandet av vissa av de grundläggande inslagen. 
I meddelandet från kommissionen till rådet om riktlinjer inför förhandlingarna om nya 
samarbetsavtal med länderna i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet (AVS)** 
föreslås det att god förvaltning av offentlig verksamhet skall utgöra ett grundläggande 
inslag i det nya avtalet. 
Flera av de åtgärder som avses i punkt II beträffande effektivitet och rättsstat samt de 
prioriterade åtgärder som anges ovan kommer att ha en stor betydelse för att förbättra 
förvaltningen av offentlig verksamhet. Därför behöver denna fråga inte vidare behandlas 
här. 
I anslutning till god förvaltning, inbegripet utvecklingsbistånd, bör däremot särskild 
uppmärksamhet ägnas åt bekämpningen av internationell korruption. 
En konvention i detta syfte Undertecknades inom ramen för OECD den 17 december 
1997. Kommissionen har till rådet överlämnat ett meddelande om en unionspolitik mot 
korruption 12. De internationella överläggningarna i denna fråga avlöser varandra. 
Världskoalitionen för Afrika behandlade den vid sitt möte i Maputo den 1-2 november 
1997. 
I syfte att bekämpa bedrägerier och korruption har gemenskapen utarbetat en strategi för 
att få bukt med allvarlig ekonomisk brottslighet som skadar europeiska finansiella 
intressen. Ett nytt rättsligt ramverk, inbegripet brottslagstiftning, har införts för att 
skydda dessa intressen13. Unionens regler mot bedrägerier och korruption tillämpas redan 
i samband med finansiellt och tekniskt samarbete med AVS-länderna och kommer att 
förstärkas. 
Bekämpning av korruption innebär både förebyggande åtgärder och sanktionsåtgärder 
och riktar sig både mot aktiv och passiv korruption eftersom åtgärderna riskerar att vara 
ineffektiva om inte båda aspekterna berörs samtidigt. 
I kommissionens meddelande har redan ett antal principer och åtgärder angetts som bör 
ingå i EU:s integrerade politik på detta område. Inom denna ram behandlas särskilt 
frågan om bestraffning av internationell korruption, förbud mot skatteavdrag för 
bestickning, hur förfaranden för offentlig upphandling kan förbättras och öppnas för 
11 Jfr. fotnot nr 10. 
12 KOM(97) 192 slutlig, 21.5.1997. 
13 Förordningar, konvention och protokoll om skydd för ekonomiska intressen och ett konvention om 
korruption. 
17 
insyn samt frågan om hur tillämpningen av räkenskaps- och revisionsdirektiven kan 
effektiviseras. I meddelandet behandlas även förebyggande av korruption i tredje länder 
som mottar gemenskapsstöd. 
Dessa åtgärder har också fått politiskt stöd från Europeiska rådet som i juni 1997 antog 
en handlingsplan för bekämpning av organiserad brottslighet i vilken unionen förbinder 
sig att såväl inom unionen som inom ramen för unionens yttre förbindelser bekämpa 
korruptionen och de förfaranden som uppmuntrar till korruption. 
På grundval av detta bör riktlinjer för bekämpning av korruption inom ramen för 
utvecklingspolitiken utformas på det sätt som anges nedan. 
Förebyggande åtgärder 
10. Förebyggande åtgärder består huvudsakligen i att skapa förutsättningar för insyn och 
öppenhet i syfte att en åstadkomma ett klimat präglat av integritet. Dessa åtgärder kan 
utformas på många sätt: 
• Direkta åtgärder inriktade på lagstiftningen som huvudsakligen består i att ge stöd 
(tekniskt bistånd) till utarbetandet av relevanta lagar och bestämmelser i vilka 
korruptionsproblemet beaktas. 
• Åtgärder avseende kontrollmöjligheter som består i att stödja länderna att bygga upp 
effektiva och oberoende institutioner och mekanismer för kontroll (revisionsrätt, 
statliga kontrollorgan, institutioner för offentlig upphandling, intern och extern 
revision etc). 
• Anti-korruptionsklausulerna i Europeiska utvecklingsfondens (EUF:s) förfaranden för 
utvecklingsfinansiering och samordningen med OECD: s kommitté för 
utvecklingsbistånd och Världsbanken i detta avseende kan förbättras. 
• Finansieringen av direkta åtgärder för bekämpning av korruption: tillhandahållande av 
tekniskt bistånd, finansiering av projekt (seminarier, etc.) och specialiserade 
institutioner (till exempel den enhet kallad "Cellule de moralisation de la vie 
publique" som nyligen bildades i Benin) samt av icke-statliga organisationer som 
direkt medverkar i bekämpningen. 
• Upplysningsverksamhet är ett viktigt instrument i bekämpningen av korruption. Det 
går inte att effektivt genomdriva en strategi mot korruption om inte korruptionens 
allmänna och särskilda realiteter och effekter bringas i dagen. Detta måste ske genom 
ett kontaktarbete på olika nivåer via befintliga kanaler: åtgärder tillsammans med och 
med hjälp av nationella och internationella medier, utbildnings- och 
informationsåtgärder (seminarier, införande av frågan om korruption i vissa 
utbildningsprogram etc). Dessa upplysningsåtgärder angår även de närmast berörda 
institutionerna själva såsom tullmyndigheter, finansministerier etc, vilka måste införa 
kommunikationsstrategier i sina interna program för bekämpning av korruption. 
Åtgärder av detta slag har gett goda resultat, särskilt i Uganda. 
• Stimulansåtgärder kan göra korruption mindre lockande för offentliga tjänstemän t.ex 
genom att en del av lönen kopplas till förtjänst och effektivitet. 
• Europeiska gemenskapens stöd till andra generationens strukturanpassningsprogram i 
vilka man prioriterar förbättringen av hur statsförvaltningen och de offentliga 
institutionerna fungerar. Ett inslag i dessa program gäller reformåtgärder för den 
statliga förvaltningen och kontrollsystemen, särskilt åtgärder för bekämpning av 
bedrägerier, inbegripet en översyn av definitionen av mål, uppgifter och mänskliga 
resurser. 
18 
• Liksom AVS-länderna bör EU också vidta åtgärder för att förebygga kränkningar av 
rättsstaten och angrepp på de ekonomiska mekanismerna som orsakas av påverkan 
från och verksamheten inom grupper med anknytning till organiserad brottslighet, 
särskilt genom bestickning av offentliga tjänstemän eller inblandning i ekonomisk 
verksamhet, särskilt inom den statliga eller halvstatliga sektorn. I detta avseende bör 
EU och AVS-länderna särskilt förbinda sig att främja, ratificera och genomföra 
internationella konventioner mot korruption och olaglig verksamhet och mer allmänt 
överenskommelser om bekämpning av internationell organiserad brottslighet. 
Bestraffning 
11. Även om den negativa strategin inte prioriteras kommer ingen politik för 
bekämpning av korruption att vara effektiv utan klara och genomförbara bestraffningar: 
• Utformning av tydliga disciplinära förfaranden mot offentliga tjänstemän i händelse av 
oegentligheter. 
• Klar definition i den nationella lagstiftningen av brott som bedrägeri och korruption 
och tillämpning av denna lagstiftning. 
• Skydd av personer som informerar om förekomst av oegentligheter. Detta bör bli 
föremål för en särskild punkt i integritetskoden för tjänstemän och institutioner som är 
verksamma inom utvecklingshjälp. 
• Upprättandet av en "svart" lista av kommissionen i överensstämmelse med 
gemenskapslagstiftningen, särskilt med principerna i direktivet om skydd av 
personuppgifter. Denna lista bör omfatta namn, hänvisningar och klagomål avseende 
samtliga företag, institutioner och enskilda personer som har varit direkt inblandade i 
korruption i samband med offentliga upphandlingsförfaranden eller genomförande av 
kontrakt och avtal för utvecklingsbistånd. Kriterierna och formerna för upprättandet 
av en sådan lista utarbetas för närvarande inom kommissionen. 
C. Underlåtenhetsklausulen 
12. Europeiska gemenskapens tillvägagångssätt inom utvecklingssamarbetet liksom 
inom övriga områden är i huvudsak positivt. Denna strategi ger dock möjlighet att vidta 
lämpliga åtgärder i fall av underlåtenhet att fullgöra en skyldighet med anknytning till 
någon av Lomékonventionens grundsatser. 
I artikel 366a fastställs det förfarande som skall tillämpas i dessa fall samt bestämmelser 
om när olika åtgärder skall vidtas och vem som skall vidta dem och samtidigt föreskrivs 
ett samrådsförfarande mellan parterna på jämlik fot före varje beslut med undantag för 
brådskande fall. 
Tillämpningen av dessa bestämmelser förutsätter att det är möjligt att bedöma om ett land 
underlåtit att fullgöra en skyldighet avseende respekten för de mänskliga rättigheterna 
eller demokratins och rättsstatens principer. Beslutet att inleda samråd med ett land sker 
genom en politiskt bedömning i varje enskilt fall som bör ske på grundval av en grundlig 
analys av situationen i det berörda landet. 
13. Utöver de resolutioner och rapporter som avses i punkt III (i) bör de rapporter som 
utarbetas av cheferna för medlemsstaternas och kommissionens delegationer beaktas i 
19 
denna analys. Analysen bör grundas på ett visst antal aspekter som gör det möjligt att 
följa utvecklingen i landet i fråga om mänskliga rättigheter, rättsstaten och 
demokratiseringsprocessen i syfte att bättre kunna bedöma om utvecklingen har 
försämrats eller om en eller flera grundsatser har åsidosatts. En sådan bedömning är 
viktig i samband med samråd mellan parterna som sker "i syfte att bedöma situationen i 
detalj och, om nödvändigt, avhjälpa den". 
Bedömningen bör även göra det möjligt att fastställa nödvändiga åtgärder för att 
återupprätta eller till och med förbättra den situation som har lett till kränkning av en 
grundsats. 
14. I artikel 366a fastställs att om man trots alla ansträngningar inte har kunnat hitta en 
lösning kan den part som har åberopat underlåtenhet vidta lämpliga åtgärder. Det 
fastställs att tillämpningen av konventionen helt eller delvis kan tillfälligt upphävas inom 
ramen för dessa åtgärder men att "upphävande endast skall tillgripas i sista hand". Syftet 
med de lämpliga åtgärderna är att utöva påtryckningar för att uppnå en förbättring av den 
situation som har lett till att artikel 366a tillämpas. Detta mål bör förverkligas samtidigt 
som man är uppmärksam på att tillämpningen av konventionen skall störas så lite som 
möjligt. Beslutet om lämpliga åtgärder måste i görligaste mån kompletteras av positiva 
åtgärder som ger omedelbara resultat i syfte att skapa gynnsamma förutsättningar för att 
säkerställa att situationen återupprättas och förbättras. 
Även om det är svårt att närmare beskriva dessa åtgärder när man inte känner till det 
konkreta fall för vilket de skall vidtas, finns det ett antal vägledande kriterier: 
• Åtgärden skall stå i proportion till kränkningen. 
• I valet av åtgärderna är det viktigt att undvika att befolkningen drabbas. Dessa 
åtgärder bör dessutom kompletteras med positiva åtgärder till förmån för 
befolkningen. Om åtgärden innebär att samarbetet avbryts bör varje enskilt pågående 
projekt undersökas i syfte att avgöra vilka som inte bör drabbas eftersom de vänder sig 
till de fattigaste befolkningsgrupperna. 
• Beslutet om lämpliga åtgärder bör samordnas och överensstämma med de åtgärder 
som vidtas av medlemsstaterna. 
15. Problematiken med underlåtenhet att fullgöra skyldigheter eller kränkning av någon 
av grundsatserna bör knytas till frågan om förebyggande av sådana kränkningar, 
vilket i sin tur hänger samman med förebyggande av konflikter. En försämring av 
respekten för de mänskliga rättigheterna och demokratins och rättsstatens principer 
innebär nämligen att regimens legalitet försvagas och att möjligheterna att fredligt lösa 
interna motsättningar och konflikter försämras. 
D. Slutsatser 
16. Dessa aspekter sammantaget gör det möjligt att upprätta en konkret handlingsram 
som kan tjäna som underlag för dialogen mellan EU och AVS-länderna och för 
programplaneringen och genomförandet åv de finansiella medel som särskilt anslås för 
detta ändamål och dessutom påverka genomförandet av EUF:s program genom att skapa 
en effektiv, öppen och rättvis institutionell miljö. 
20 
BILAGA 1 
De viktigaste stegen vad gäller beaktandet i de vttre förbindelserna av de mänskliga 
rättigheterna och för demokratins och rättsstatens principer 
Bestämmelserna i fördraget 
1. I Fördraget om upprättandet av Europeiska unionen, som trädde i kraft den 1 
november 1993, infördes för första gången respekten för de mänskliga rättigheterna och 
för principen om demokrati och rättsstatens principer som grundläggande element för 
medlemskap i Europeiska unionen och som grundprincip för dess verksamhet (artikel 
F.2). 
I artikel 13 Ou i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen fastställs också 
ett nära samband mellan utvecklingssamarbetet, de demokratiska principerna, principen 
om en rättsstat samt respekten för de mänskliga rättigheterna genom att det fastställs att 
"gemenskapens politik (på området för utvecklingssamarbete) skall bidra till det 
allmänna målet att utveckla demokratin och rättsstaten samt till målet att respektera de 
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.". 
Dessa bestämmelser innebär en viktig vändpunkt i gemenskapens historia och avspeglar 
dess utveckling mot en politisk enhet som är medveten om sitt internationella ansvar på 
dessa områden. 
Utvecklingen av införandet av de mänskliga rättigheterna, demokratins och 
rättsstatens principer och god förvaltning av offentlig verksamhet i de yttre 
förbindelserna 
2. I sin resolution av den 28 november 1991 om mänskliga rättigheter, demokrati och 
utveckling erinrar rådet om att respekten för de mänskliga rättigheterna och rättsstatens 
principer tillsammans med effektiva och ansvarsfulla politiska institutioner med 
demokratisk legitimitet utgör grunden för en rättvis utveckling. Rådet betonade också att 
det fäster stor vikt vid principerna om representativ demokrati, rättsstaten, social rättvisa 
och respekt för de mänskliga rättigheterna. 
Denna resolution kompletterade och förtydligade förklaringen av den 21 juli 1986 från 
gemenskapens utrikesministrar om de mänskliga rättigheterna, i vilken ministrarna 
framhöll att respekt för de mänskliga rättigheterna och främjande och skydd av dem är en 
grundläggande faktor i de internationella förbindelserna och en av hörnstenarna i det 
europeiska samarbetet. 
I samma resolution införs också begreppet god förvaltning av offentlig verksamhet och 
det hänvisas till vissa allmänna förvaltningsprinciper utan vilka rättvis, effektiv och 
hållbar utveckling inte kan skapas. Respekten för dessa principer spelar vidare en viktig 
roll i förbindelserna mellan gemenskapen, dess medlemsstater och AVS-ländema när det 
gäller utvecklingssamarbetet. 
Den 18 november 1992 antog rådet en andra resolution i vilken det hänvisade till 
resolutionen från 1991 och förtydligade vissa aspekter av dess genomförande som skulle 
bli föremål för en årlig granskning från rådets sida. I en annan resolution om mänsklig 
och social utveckling bekräftades i november 1996 betydelsen av främjandet av god 
förvaltning av offentlig verksamhet inom ramen för en utveckling som sätter människan i 
centrum. 
3. I en resolution om demokrati, mänskliga rättigheter och utveckling i AVS-ländema 
som antogs den 31 mars 1993 av den Gemensamma församlingen för AVS-länderna och 
EG i Botswanas huvudstad Gaborone uppmanades Europaparlamentet och EU-
21 
kommissionen att vidta konkreta kompletterande åtgärder till förmån för de AVS-länder 
som påbörjat en demokratiseringsprocess och fastställa kriterier och former för 
bedömning av respekten för demokratins principer och de mänskliga rättigheterna. 
4. Vid sitt möte i maj 1995 noterade rådet (allmänna frågor) kommissionens 
meddelande om införande av demokratiska principer och mänskliga rättighet i avtal som 
ingås mellan gemenskapen och tredje land 14 och antog bestämmelser avsedda att införas 
för detta ändamål i samtliga avtal som ingås mellan EG och dessa länder. Detta beslut 
avser att göra Europeiska unionens förhållningssätt vad gäller mänskliga rättigheter och 
demokratins principer mer enhetlig och konsekvent. Beslutet innebär att samtliga 
samarbets-, associerings- eller frihandelsavtal mellan gemenskapen och tredje land 
hädanefter kommer att innehålla en klausul om respekt för de mänskliga rättigheterna. 
Omfattningen av denna klausul grundar sig på den allmänna förklaringen om de 
mänskliga rättigheterna i resolution 217A (III), som antogs av Förenta nationemas 
generalförsamling den 10 december 1948. 
14 KOM(95) 216 slutlig, 23.5.1995. 
22 

ISSN 1024-4506 
KOM(98) 146 slutlig 
DOKUMENT 
SV 11 06 01 
Katalognummer : CB-CO-98-156-SV-C 
ISBN 92-78-32004-8 
Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer 
L-2985 Luxemburg 
i: