MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Fjärde årsrapporten om invandring och asyl (2012) /* COM/2013/0422 final /2 */





MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Fjärde årsrapporten om invandring och asyl (2012) I. Inledning År 2012 ökade antalet asylsökande med nära tio procent, delvis beroende på konflikten i Syrien som krävde både humanitära insatser[1] och skyddsinsatser från EU. Detta visar hur viktigt det är att avsluta arbetet med det gemensamma europeiska asylsystemet, för att kunna erbjuda en jämvärdig skyddsnivå inom hela Europeiska unionen. Den ekonomiska krisen ledde till att EU:s ledare fortsatte inrikta sig på att säkra återhämtningen och tillväxten. Trots fortsatt hög arbetslöshet råder brist på arbetskraft och kunskaper i vissa sektorer i många medlemsstater. Enligt Eurostat var andelen arbetsföra i EU (åldersgruppen 15–64 år) som störst år 2006. Äldreförsörjningskvoten uppgick till 26,8 procent år 2012[2] och väntas öka kraftigt till 52,6 procent till år 2060[3]. Därför kan en väl förvaltad migration spela en positiv roll både för att stimulera tillväxten och för att avhjälpa arbetskraftsbristen. Många viktiga förslag lades fram, förhandlades eller fullbordades under 2012, vilket visar hur dynamisk migrations- och asylpolitiken är att det behövs fler sammanhängande åtgärder från EU:s sida. Genom förhandlingarna kunde man säkra nödvändig finansiering efter 2013, via förordningen om inrättande av asyl- och migrationsfonden[4] och förslagen till omarbetning av Eurodacförordningen[5], samt direktiven om asylansökningar[6], säsongsanställning[7] och om företagsintern överföring av personal[8]. Andra viktiga händelser var att arbetet inleddes vid Europeiska byrån för den operativa förvaltningen av stora it-system inom området frihet, säkerhet och rättvisa[9], framför allt med andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II), informationssystemet för viseringar (VIS) och Eurodac. Den övergripande strategin för migration och rörlighet[10] fortsatte att fungera som övergripande ram för EU:s externa migrations- och asylpolitik. Den gemensamma viseringspolitikens förmåga att sporra tillväxten i EU var också i fokus under 2012. Den här rapporten bygger huvudsakligen på kommissionens politiska bedömningar och kompletteras av arbetsdokument från kommissionens avdelningar[11] med fakta och en bilaga med statistik om utvecklingen såväl på EU-nivå som i medlemsstaterna. Statistiken har samlats in med hjälp av det europeiska migrationsnätverket[12]. Arbetsdokumentet innehåller även en rapport om utvecklingen av nätverket av sambandsmän för invandring[13]. II. En ögonblicksbild av migrationen i EU år 2012[14] Enligt Eurostats uppgifter uppgick EU:s sammanlagda befolkning den 1 januari 2012 till 503,7 miljoner människor, vilket var 1,3 miljoner fler än 2011. Detta motsvarar en årlig ökning på + 2,6 per 1 000 invånare eller en naturlig ökning på 0,4 miljoner (+0,8 ‰) med en statistiskt justerad nettomigration på 0,9 miljoner (+ 1,8 ‰)[15]. De 20,7 miljoner tredjelandsmedborgare som bor i EU utgör cirka 4,1 procent av EU:s sammanlagda befolkning. Detta är mer än antalet unionsmedborgare som bor i en annan medlemsstat (13,6 miljoner eller 2,7 procent av EU:s sammanlagda befolkning)[16]. Under 2011[17] utfärdades nära 2,5 miljoner första uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare, varav 30 procent på grund av familjeanknytning – vilket kan jämföras med 26 procent för arbete, 21 procent för studier och 23 procent av andra anledningar (t.ex. internationellt skydd eller uppehållstillstånd utan arbetstillstånd). De flesta uppehållstillstånden år 2011 utfärdades till ukrainska medborgare (ca 204 000), amerikanska medborgare (ca 189 000), medborgare från Indien (ca 179 000), Kina (ca 153 000) eller Marocko (ca 120 000). Det sammanlagda antalet asylansökningar låg visserligen långt under 2001 års topp på 425 000 ansökningar, men under 2012 inkom strax över 330 000 asylansökningar totalt, vilket var 9,7 procent fler än 2011. Detta berodde huvudsakligen på fler asylsökande från Syrien (23 510 år 2012, vilket utgjorde 7 procent av ansökningarna, att jämföra med 7 885[18] ansökningar år 2011). Andra stora ursprungsländer för asylsökande var Afghanistan (8 procent av alla sökande), Ryssland (7 procent), Pakistan (6 procent) och Serbien (6 procent). Efter viseringslättnader fick vissa medlemsstater in fler ogrundade ansökningar från medborgare i Serbien, före detta jugoslaviska republiken Makedonien och i viss mån från Bosnien och Hercegovina. Under 2012 ledde cirka 27 procent av de fattade besluten[19] till att internationellt skydd beviljades i första instans, för sammanlagt 71 580 asylsökande (37 245 personer fick flyktingstatus, 27 920 personer beviljades subsidiärt skydd och 6 415 personer fick skydd av humanitära skäl). År 2012 ökade antalet ensamkommande barn som ansökte om internationellt skydd i EU något, från 12 350 år 2011 till över 12 610 barn år 2012[20]. Nära 70 procent av ansökningarna lämnades in i Tyskland, Sverige, Belgien och Österrike. De ensamkommande barnen kom huvudsakligen från Afghanistan (5 350 personer), Somalia (850), Guinea (430) och Pakistan (415). Även om statistiken över irreguljär invandring är ofullständig eller på grund av sakens natur kan brista i tillförlitlighet utgör den irreguljära invandringen fortfarande en stor del av migrationen till EU. Sådana indikatorer som avvisning vid gränsen, gripanden och återsändanden kan användas, dock med viss försiktighet. År 2012[21] vägrades cirka 316 060 personer inresa till EU, viket var 8 procent färre än år 2011. De flesta avvisningarna (63 procent) skedde i Spanien, huvudsakligen vid de yttre landgränserna. Under 2012 greps vidare 427 195[22] personer (en minskning jämfört med år 2011 då cirka 468 840 personer greps). Under 2012 återsände medlemsstaterna cirka 186 630 tredjelandsmedborgare[23] (cirka 4 procent färre än år 2011). Kvartalsrapporterna från Frontex[24] bidrar också till att informera beslutsfattarna i god tid om situationen vid EU:s yttre gränser. Under perioden 2008–2010 var köns- och åldersfördelningen bland offren för människohandel som följer: 68 procent kvinnor, 17 procent män, 12 procent flickor och 3 procent pojkar. De flesta utsattes för sexuellt utnyttjande (62 procent). Det näst vanligaste skälet till människohandel var tvångsarbete (25 procent), följt av andra skäl såsom organstöld, kriminell verksamhet eller handel med barn (14 procent)[25]. Uppgifter från det europeiska migrationsnätverket avseende vissa medlemsstater visar att 736 tredjelandsmedborgare[26] om utsatts för människohandel fick uppehållstillstånd under 2012 och preliminära uppgifter från vissa medlemsstater visar att 4 351 misstänkta för människohandel[27] anhölls, medan 627 personer[28] dömdes för detta brott. III. Migration som en motor för tillväxt Befolkningen i arbetsför ålder i EU (15-64 år) uppgick år 2012 till 335,4 miljoner och väntas enligt Eurostats senaste prognoser minska under de kommande femtio åren till 290,6 miljoner år 2060[29]. En allt äldre befolkning kommer, om man antar att migrationen fortsätter ligga på samma genomsnitt som idag, att leda till att äldreförsörjningskvoten ökar från 26,8 procent år 2012 till 52,6 procent år 2060. Om invandringen till EU minskar förstärks tendensen ytterligare[30]. Redan nu påverkar den åldrande befolkningen i EU produktiviteten, konkurrenskraften och tillväxten. En väl förvaltad migration är kanske ingen universallösning på denna gemensamma utmaning, men kan spela en positiv roll. Politiska diskussioner förs både vid informella möten i rådet (rättsliga och inrikes frågor) och i Europaparlamentet om hur migrationen kan förvaltas mer effektivt för att bidra till den ekonomiska tillväxten[31]. III.1. Strategier för att hantera den rådande bristen på arbetskraft Det finns flera kompletterande strategier för att råda bot på arbetskraftsbehovet i vissa sektorer. En metod är till exempel att vidareutveckla verktyg för jobbmatchning[32], höja pensionsåldern, öka arbetsmarknadsdeltagandet, fortbilda arbetskraften, sysselsätta arbetslösa och öka arbetstagarnas rörlighet inom unionen[33]. Ett led i en konsekvent strategi vore att även ägna större uppmärksamhet åt möjligheterna att bättre utnyttja kunskaperna hos tredjelandsmedborgare som redan finns i EU[34], en välhanterad ekonomisk migration, i samarbete med tredjeland[35]. Sysselsättningspaketet[36] innehåller riktlinjer på medellång sikt för EU:s och medlemsstaternas insatser till stöd för en återhämtning med ökad sysselsättning som ska bidra till EU:s 2020-mål för en smart och hållbar sysselsättning och tillväxt för alla. Även där sägs att ekonomisk migration på längre sikt är en nyckelfaktor för arbetsmarknaden i EU. Detta är i fas med riktlinjerna för medlemsstaternas sysselsättningspolitik, som uppmanar medlemsstaterna att ”säkra tillträde och möjligheter för alla under hela livet och således minska fattigdom och social utestängning, genom att undanröja hindren för deltagande på arbetsmarknaden, särskilt för kvinnor, äldre arbetstagare, ungdomar, personer med funktionsnedsättning och legala invandrare”[37]. Med anledning av den europeiska planeringsterminen för samordning av den ekonomiska politiken 2012 har tre medlemsstater (Belgien, Danmark och Nederländerna) börjat genomföra de landsspecifika rekommendationerna för att integrera migranter på arbetsmarknaden. I samband med den europeiska planeringsterminen 2013 inledde kommissionen även ett initiativ för kompetensutveckling, som ska anpassa utbildning och yrkesutbildningen till arbetsmarknadens behov[38], vilket är av intresse även för att integrera tredjelandsmedborgare. Under 2012 togs flera initiativ avseende migranternas bidrag till den ekonomiska tillväxten[39]. Migranternas socioekonomiska insatser är väldokumenterade och fakta tyder på att migranterna kompletterar snarare än ersätter EU:s arbetstagare och bidrar till större flexibilitet och innovation på arbetsmarknaden[40]. Idag ges större erkännande åt den potential som migrerande företagare[41] och investerare har. I handlingsplanen för företagande 2020[42] föreslog kommissionen att man dels skulle undersöka politiska initiativ för att attrahera invandrarföretagare och underlätta företagande bland invandrare som redan befinner sig inom EU eller som kommer till EU av andra skäl än för att starta företag, dels skulle analysera möjligheten att föreslå lagstiftning i syfte att avskaffa rättsliga hinder för kvalificerade migrerande företagare som vill starta företag och erhålla varaktigt uppehållstillstånd. Trots krisen och den ofta minskade efterfrågan på arbetskraft finns det även praktiska exempel på arbetskraftsbrist[43]. Allvarlig kompetensbrist råder i it-branschen, där efterfrågan på it-kunniga väntas öka med cirka 3 procent per år och efterfrågan på arbetskraft överstiger tillgången[44]. Behovet av arbetskraft inom vården och industrin[45] blir också allt tydligare. EU:s migrationspolitik bör underlätta för företag som vill rekrytera rätt personal, eftersom de annars kan frestas att etablera sig utanför EU, vilket skulle påverka unionens ekonomi än mer negativt[46]. III.2. Dra till sig och behålla kunskap EU måste i allt högre grad konkurrera med till exempel Kanada, USA och Schweiz för att dra till sig kunskap[47]. Det är viktigt att Europa fortsätter att vara en attraktiv destination[48] samtidigt som man garanterar tryggheten och förebygger att systemet missbrukas. En dialog med omvärlden om den övergripande strategin för migration och rörlighet kan främja migrationen som ett led i en holistisk syn på migrationshanteringen[49]. EU:s migrationslagstiftning bidrar till att attrahera vissa typer av migranter. Ett exempel är 2009 års direktiv om EU-blåkort[50] för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning. För närvarande utvärderas hur medlemsstaterna har genomfört direktivet, vilket gör det lättare att bedöma om direktivet uppnått sitt mål. Den första statistiken om genomförandet bör bli tillgänglig under 2013 och kommissionen kommer att offentliggöra en rapport i mitten av 2014. Kommissionen har fått information från vissa medlemsstater om genomförandet av direktivet om ett kombinerat uppehålls- och arbetstillstånd[51], och uppmanar övriga medlemsstater att respektera fristen för genomförande som löper ut i slutet av 2013. Medlagstiftarna bör öka ansträngningarna att enas om direktiven om företagsintern överföring av personal[52] och om säsongsanställning[53], om vilka förhandlingarna fortsatte år 2012. EU:s immigrationsportal[54] är ett viktigt verktyg för att ge potentiella migranter bättre information om möjligheterna och förutsättningarna för reguljär migration. I snitt hade webbplatsen 7 000 besökare per månad under sista kvartalet 2012. Portalen är tillgänglig på franska och engelska och nya språkversioner tas fram allt eftersom[55]. För att göra EU till en attraktiv destination för de duktigaste studenterna och forskarna och för att stimulera forskning, teknisk utveckling och innovation har kommissionen antagit ett förslag till omarbetning av lagstiftningen om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse med avseende på forskare, studenter och andra grupper[56]. Förslaget avhjälper flera brister med hjälp av tydligare inresevillkor och ökad rättssäkerhet som bättre överensstämmer med sådana EU-program för ökad rörlighet som Erasmus Mundus eller Marie Curie-stipendierna. Förslaget ska ge studenterna större möjligheter att söka arbete under eller efter sina studier. Det ska också förbättra skyddet och garantera rätten att få samma behandling som landets egna medborgare i vissa frågor. Ett av kommissionens förslag, förordningen om inrättande av en europeisk frivilligkår för humanitärt bistånd[57], ger varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare möjlighet att också ansöka om att arbeta som EU-frivillig för humanitärt arbete. Europeiska unionens domstol har meddelat två domar[58] om tolkningen av direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare[59]. I en av domarna behandlas rätten till likabehandling med avseende på bostadsstöd till tredjelandsmedborgare som omfattas av direktivet. Domstolen bekräftade även att medlemsstaterna inte får ta ut avgifter som är orimligt höga och oproportionerliga för att bevilja uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare. III.3. Hur en smartare viseringspolitik och gränskontroller kan bidra till tillväxt EU kan också bli en mer attraktiv destination om tredjelandsmedborgares inresa till unionen underlättas och förvaltas väl. Den 28 februari 2013 antog kommissionen ett lagstiftningspaket om smart gränsförvaltning som omfattade förslag om ett system för in- och utresa[60], ett program för registrerade resenärer[61], samt därpåföljande ändringar i kodexen om Schengengränserna för att påskynda, underlätta och stärka gränskontrollerna för utlänningar som reser in till EU. Att genomförandet av viseringskodexen[62] ger goda resultat framgår med all önskvärd tydlighet av att antalet Schengenviseringar som utfärdades i alla länder återigen ökade under 2012 till 14,2 miljoner, vilket kan jämföras med 12,7 miljoner viseringar år 2011. År 2012 kartlade kommissionen[63] hur en smartare viseringspolitik kan bidra till sysselsättningsmålen i Europa 2020-strategin genom att underlätta resandet, särskilt för turister. En rapport om genomförandet av viseringskodexen kommer även att åtföljas av ett förslag till ändringar som ska se till att EU:s viseringspolitik främjar den ekonomiska tillväxten och kulturutbytet genom smidigare förfaranden för resande med alla papper i ordning, såsom affärsmän, turister, studenter och ungdomar, samtidigt som man garanterar en fortsatt god säkerhetsnivå för EU. En konsekvensbedömning kommer att göras i frågan. Informationssystemet för viseringar (VIS) fortsatte implementeras under 2012 och två nya regioner infördes (Främre Orienten och regionen runt Persiska viken). Fler viseringsansökningar går idag genom VIS-förfarandet, vilket gör det möjligt att behandla dem snabbare och mer effektivt motverka identitetsstöld.[64] Kommissionen genomför för närvarande en undersökning av hur fingeravtryck från barn under 12 år kan identifieras, för att vetenskapligt fastställa om det bör finnas en åldersgräns för insamling av fingertryck. III.4. Underlätta integration EU måste se till att det finns effektiva metoder för att främja integration som involverar både migranterna och det samhälle de lever i.[65] Det är viktigt för integrationen att garantera tillgång till utbildning, socialtjänst och hälsovård. Under 2012 började medlemsstaterna genomföra 2011 års direktiv om ett kombinerat uppehålls- och arbetstillstånd som ger tredjelandsmedborgare som omfattas av direktivet rät till samma behandling som EU-medborgare, till exempel i fråga om arbetsförhållanden och lön, utbildning och yrkesutbildning samt social trygghet. Utöver deras bidrag till EU:s ekonomi och innovation bör även migranternas eget positiva bidrag till samhället beaktas. EU:s rika kulturella arv, mångkulturella samhälle och tolerans bör även fortsättningsvis fungera som gott exempel. Men ökningen av främlingsfientliga våldshandlingar riktade mot migranter inom EU är oroande. En väl hanterad migrations- och integrationspolitik kan hjälpa EU att aktivt motverka främlingsfientligheten, till exempel genom att stödja dialogen och öka förståelsen och förtroendet mellan olika grupper i samhället. Tredjelandsmedborgarnas situation jämfört med den övriga befolkningen i EU:s visar att mer kan göras för att se till att migranter som redan är bosatta i EU integreras väl och kan utnyttja hela sin potential i en omgivning som fullt ut respekterar deras grundläggande mänskliga rättigheter, så att de kan bidra till välståndet i samhället. Enligt rapporten Employment and Social Developments in Europe 2012[66] är arbetslösheten högre bland tredjelandsmedborgare än i genomsnittsbefolkningen inom EU (21,3 procent jämfört med 10,5 procent som är EU-genomsnittet). Det är också vanligare att tredjelandsmedborgarna är överkvalificerade jämfört med landets egna medborgare och löper större risk att utsättas för fattigdom eller social utslagning.[67] Den genomsnittliga risken för fattigdom och social utslagning bland utlandsfödda i åldersgrupperna 25–54 är mer än 10 procentpunkter högre än EU-genomsnittet. Även efter avräkning av sociala överföringar mellan migranter och EU-medborgare är risken för fattigdom väsentlig, med 8 procentpunkter. Barn med invandrarbakgrund löper också större risk att lämna skolan i förtid.[68] En annan undersökning visar att ungdomar med invandrarbakgrund löper väsentligt större risk än andra ungdomar att hamna i den grupp som varken arbetar eller studerar.[69] Med tanke på dessa utmaningar kartlade rådet i sina slutsatser från november 2012 prioriterade insatser för ungdomars deltagande och sociala inklusion, med särskild inriktning på ungdomar med invandrarbakgrund.[70] Lagstiftningspaketet om sociala investeringar ger EU:s medlemsstater riktlinjer och stöd i deras ansträngningar att undanröja sådant som hindrar underrepresenterade arbetstagare, däribland migranter, från att delta på arbetsmarknaden. Samtidigt uppmanas medlemsstaterna att vidta åtgärder mot diskriminering på arbetsplatsen, förbättra erkännandet av färdigheter och kvalifikationer och ge migranterna bättre tillgång till utbildning (i synnerhet högre utbildning), till tjänster för arbetssökande (däribland information om lediga arbeten), samt till finansiella tjänster, sociala trygghetsförmåner och socialt bistånd.[71] Familjeåterförening är viktig för att underlätta och främja integration. Efter en remissrunda bland aktörerna avseende 2011 års grönbok om familjeåterförening[72] förbereder kommissionen nu riktlinjer för en effektiv, tydlig och insynsvänlig tillämpning av bestämmelserna om familjeåterförening på EU-nivå. Riktlinjerna förväntas bli klara i slutet av 2013 och berör bland annat behovet av att väga den grundläggande rätten till privatliv mot behovet av att tillämpa rätten till familjeåterförening på ett korrekt och konsekvent sätt, i enlighet med bestämmelserna i direktivet.[73] III.5. Externa aspekter Migrationen får en allt mer framträdande plats på den globala agendan. EU har vidtagit en rad åtgärder både regionalt och globalt, inom ramen för den övergripande strategin för migration och rörlighet, som är det övergripande ramverket för EU:s externa migrationspolitik. Underlättad migration och rörlighet bör bidra till ekonomisk tillväxt och konkurrenskraft i EU. De viktiga kopplingarna mellan migrationen och utvecklingsfrågorna nämns också tydligt i EU:s utvecklingspolitiska ramverk, EU:s ”agenda för förändring”. Utöver dagens partnerskap för rörlighet fördes under 2012 förhandlingar med Marocko och Tunisien om nya partnerskap för rörlighet, bland annat för att underlätta rörligheten och bättre hantera reguljär migration.[74] EU har också inlett sonderande samtal med Azerbajdzjan. En strukturerad dialog om migration, rörlighet och säkerhet har inletts med Jordanien, vilket eventuellt kan utmynna i ett partnerskap för rörlighet. Liknande dialoger kommer att föras med andra länder i södra Medelhavsområdet, så snart det politiska läget tillåter. Gemensamma agendor för migration och rörlighet är en annan samarbetsram som övervägs för andra prioriterade länder utanför EU:s grannskapsområde, däribland Indien. EU har också inlett en rad regionala och subregionala dialoger och samarbetsprocesser under 2012, om alla ömsesidigt relevanta frågor och områden avseende migration och rörlighet. I enlighet med rådets slutsatser av den 29 maj 2012[75] prioriteras Afrika–EU-partnerskapet om migration, rörlighet och sysselsättning samt Rabatprocessen[76] i söder, Pragprocessen[77] och den östra partnerskapspanelen för migration och asyl i öster, liksom migrationsdialogen mellan EU och Latinamerika och Västindien samt dialogen med länderna kring Sidenvägen inom ramen för Budapestprocessen[78]. Ursprungsländerna gynnas också av välfungerande lagliga vägar för inresa till EU, och man bör inte underskatta vikten av detta. Penningförsändelser fortsätter vara en viktig privat inkomstkälla för många familjer i tredjeland och år 2011 uppgick de till 28,5 miljarder euro, vilket var 3 procent mer än år 2010.[79] Kommissionen och medlemsstaterna har lagt fram flera förslag om penningförsändelser på senare år och förbättringar har gjorts, men ännu återstår mycket arbete.[80] Emigranter i utlandet bidrar också till att utveckla sina ursprungsländer på många andra sätt, bland annat genom kunskapsöverföring och investeringar. På det internationella planet deltar EU aktivt i förberedelserna av den andra FN-dialogen på hög nivå om internationell migration och utveckling, som ska hållas i samband med det sextioåttonde mötet i FN:s generalförsamling den 3–4 oktober 2013. Syftet är att lämna ett verkningsfullt bidrag till ett framgångsrikt möte. I kommissionens meddelande Maximera migrationens bidrag till utvecklingen – EU:s bidrag till FN:s högnivådialog och nästa steg för en ökad koppling mellan utveckling och migration[81] nämns också kopplingarna mellan migration och utveckling tillsammans med EU:s gemensamma hållning och de centrala budskapen för ökat internationellt samarbete. IV. Att leva upp till kraven på internationellt skydd IV.1. Komplettera det gemensamma europeiska asylsystemet Europa fortsätter vara en eftersökt destination bland dem som har ett genuint behov av internationellt skydd. För att få en enhetlig skyddspolitik inom hela EU arbetade Europaparlamentet, rådet och kommissionen intensivt under 2012 med att komplettera det nödvändiga lagstiftningspaket för den andra etappen av det gemensamma europeiska asylsystemet. Efter antagandet av det ändrade skyddsdirektivet[82] under 2011 nåddes en politisk överenskommelse under 2012 om omarbetningen av Dublinförordningen[83] och direktivet om mottagningsvillkor[84]. Ändringarna i direktivet om mottagningsvillkor är särskilt viktiga, eftersom det för första gången inför detaljregler om kvarhållande av asylsökande, däribland en uttömmande förteckning med begränsningar av kvarhållande och stränga krav på skälen till kvarhållande. Ändringarna i Dublinförordningen kommer både att göra bestämmelserna effektivare och stärka skyddet, i synnerhet när det gäller rätten att överklaga beslut om överföring och familjeanknytning. En politisk överenskommelse nåddes i mars 2013 om de två sista rättsakterna om det gemensamma europeiska asylsystemet – omarbetningen av direktivet om asylförfaranden[85] samt Eurodacförordningen om en biometrisk databas som gör det möjligt att jämföra fingeravtryck[86]. Det nya direktivet om asylförfaranden kommer att leda till rättvisare, snabbare och säkrare beslut i asylärenden, samtidigt som bättre hänsyn tas till särskilt utsatta personer, i synnerhet genom ett bättre skydd av ensamkommande barn och tortyroffer. Den omarbetade Eurodacförordningen kommer under strikta villkor att ge brottsbekämpande myndigheter tillgång till EU:s databas med fingeravtryck på asylsökande för att förebygga, spåra eller utreda grov brottslighet såsom mord eller terrorism. När bestämmelserna om det gemensamma europeiska asylsystemet genomförts kommer EU att ha ett omfattande asylsystem med gemensamma förfaranden och en likvärdig ställning för den som beviljas flyktingstatus eller subsidiärt skydd inom EU, samt tillräckliga skyddsbestämmelser för att förebygga missbruk. Bestämmelserna ska också garantera skyddet för de asylsökandes grundläggande rättigheter, i synnerhet med avseende på principen om non-refoulement och rätten att överklaga inför domstol. IV.2. Främja praktiskt samarbete och solidaritet inom EU En intensiv debatt har förts om solidariteten inom EU med avseende på asyl, och strategiska dokument har antagits av Europaparlamentet[87] och rådet[88], liksom yttranden såväl från Regionkommittén[89] som från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén[90]. Stöd har uttryckts för de breda linjerna i kommissionens strategi, som fastställdes i meddelandet om ökad solidaritet inom EU på asylområdet[91]. Strategin bygger på att främja det ömsesidiga förtroendet, samtidigt som man utvecklar en rad verktyg som passar för medlemsstaternas olika behov och situationer. Men för att verktygen och ramverket ska fungera i praktiken måste medlemsstaternas myndigheter och Europeiska stödkontoret för asylfrågor engagera sig. Medlemsstaternas engagemang för ökad solidaritet ställdes på prov vid tre tillfällen under 2012, i samband med Greklands nationella handlingsplan för asyl- och migrationsfrågor[92], under konflikten i Syrien samt vid omplaceringen av personer som beviljats internationellt skydd inom EU, bland annat via Eurema II-projektet. Av dessa tre tillfällen framgick det att de åtaganden för solidaritet som ingåtts behöver vidareutvecklas ytterligare i praktiken. I början av 2013 ägnades ett expertmöte åt det praktiska genomförandet av solidariteten inom EU. Mötet bekräftade att det fortfarande finns utrymme att förbättra ett närmare samarbete mellan de nationella myndigheterna. Det framkom till exempel att det europeiska asylcurriculumet allmänt anses hålla hög kvalitet, men att det ändå bara är några få medlemsstater som använder det i någon större utsträckning. Vid samma tillfälle uttryckte experter från flera medlemsstater intresse för att ge EU mer insyn i nationella asylförfaranden i syfte att öka det ömsesidiga förtroendet och genomföra ny asyllagstiftning på ett konsekvent sätt. I fråga om förebyggande insatser och krishantering identifierade man vid mötet flera nyckelutmaningar, såsom samordning av solidaritetsinsatser på EU-nivå och beredskapsplanering i krissituationer som avser asyl. IV.2.1. Ett välfungerande Europeiskt stödkontor för asylfrågor Europeiska stödkontoret för asylfrågor[93] spelar en viktig roll i genomförandet av det gemensamma europeiska asylsystemet, bland annat eftersom kontoret ska stärka det praktiska samarbetet och samordna operativt stöd mellan medlemsstaterna[94]. Stödkontoret blev ekonomiskt oberoende i september 2012 och de främsta samarbetsåtgärderna för det praktiska asylsamarbetet, som tidigare sköttes av kommissionen, överläts till stödkontoret år 2012. Samtidigt som stödet till EU:s handlingsplan för asyl- och migrationsfrågor fortsatte genomföras i Grekland stationerade Europeiska stödkontoret för asylfrågor ut en andra asylexpertgrupp i Luxemburg för att hjälpa till med att utbilda nyrekryterad personal. Stödkontoret fungerar allt oftare som ett informationsnätverk när man vill vidta förebyggande åtgärder eller hantera särskilda frågor innan de utvecklas till kriser. Stödkontoret är beroende av medlemsstaternas resurser för sitt uppdrag och medlemsstaterna uppmanas att ge även annan verksamhet som leds av stödkontoret ökat stöd och bidrag, till exempel projektet för ett europeiskt asylcurriculum och insatserna med inriktning på ursprungsländer. Samarbetet mellan Europeiska kommissionen och Europeiska stödkontoret för asylfrågor kommer att stärkas ytterligare under 2013, då stödkontoret blir en viktig samarbetspartner för att genomföra den nya lagstiftningen. En första utvärdering av stödkontoret kommer att göras under 2013 i enlighet med meddelandet om solidariteten inom EU.[95] Kommissionen kommer också att samarbeta med stödkontoret för att kunna fullfölja de åtgärder som planeras i det gemensamma uttalandet om decentraliserade EU-organ.[96] IV.2.2. Stöd till Grekland för asyl Tillsammans med Europeiska stödkontoret för asylfrågor och andra aktörer vidtog kommissionen åtgärder för att hjälpa Grekland att förbättra sitt asylsystem. Detta skedde med hjälp av tjänsteresor, målriktad finansiering och insättning av stödkontorets asylexpertgrupper och experter på genomförandet av EU-finansiering. Några positiva effekter av arbetet var inrättandet av ett nytt oberoende asylcentrum, åtgärder för att komma till rätta med förseningarna i ärendehanteringen, däribland överklagandekommittéer och en särskild arbetsgrupp. Dessa insatser fick finansiering på sammanlagt 19,95 miljoner euro för perioden 2011–2013, från Europeiska flyktingfonden, varav 3,2 miljoner euro tilldelades enbart under 2013[97]. Kommissionen välkomnar naturligtvis denna utveckling, men anser att de återstående bristerna kräver fortsatt arbete, i synnerhet när det gäller respekten för de mänskliga rättigheterna vid kvarhållning, tillgång till asylförfarandet och fler platser på öppna mottagningsinrättningar. Kommissionen kommer att fortsätta samarbeta med de grekiska myndigheterna för att prioritera och därefter underlätta snabbt genomförande av handlingsplanen. Fortsatt stöd och solidaritet från EU:s övriga medlemsstater behövs också. Vikten av fortsatt tillsyn i frågan framgår av hur hela det europeiska asylsystemet påverkas av EU-domstolens dom i de förenade målen C-411/10 och C-493/10[98]. IV.2.3. Skydd för syriska flyktingar Vissa medlemsstaters asylsystem utsattes för hårt tryck när konflikten i Syrien påverkade migrationsmönstren. De flesta av de nära 600 000 syrier som flydde från sitt land under 2012 åkte till Jordanien, Turkiet, Libanon eller Irak[99], medan cirka 23 770 personer[100] ansökte om asyl i något av EU:s medlemsländer. De flesta ansökningarna lämnades in i Tyskland och Sverige (som vardera tog emot cirka 33 procent av det sammanlagda antalet ansökningar), medan övriga medlemsstater påverkades endast i ringa omfattning. Tillströmningen var inte så stor at stabiliteten i asylsystemen påverkades, i synnerhet eftersom bedömningarna gjordes snabbt framför allt i Tyskland, men det stod dock klart att det behövs bättre beredskap för oförutsebara händelser. I augusti 2012 inrättade kommissionen ett nätverk för de närmast berörda organen (Europeiska stödkontoret för asylfrågor, Frontex och Europol) så att de regelbundet kan utbyta information för att samordna sina åtgärder. Samordningssystemet mellan Europeiska kommissionen och EU-organen är en modell för en bättre övergripande bevakning av situationen vid EU:s yttre gränser och asylsystemen. Modellen kommer att göra det lättare att aktivera stödinstrument i tid, till exempel via det system för tidig varning som planeras enligt artikel 33 i den omarbetade Dublinförordningen. IV.2.4. Omplacering inom EU Omplacering av personer som beviljats internationellt skydd är även fortsättningsvis ett konkret och tydligt uttryck för solidaritet mellan medlemsstaterna för att minska trycket på andra medlemsstaters asylsystem. Det är också ett av de mest kontroversiella exemplen. Projektet Eurema II[101] inleddes år 2012 och har förlängts fram till slutet av 2013, men det är fortfarande svårt att omplacera personer som beviljats skydd från Malta till vissa andra deltagande medlemsstater. Enligt de uppgifter som kommissionen fått från Europeiska stödkontoret för asylfrågor, FN:s flyktingkommissariat, Internationella organisationen för migration och Maltas regering beror detta på allt från att vissa medlemsstater ibland uppställer alltför strikta kriterier för vem som ska omplaceras till att vissa personer som väljs ut tror att den mottagande medlemsstaten kan orsaka problem med familjeåterförening eller integration. IV.3. Externa asylfrågor– Regionala skyddsprogram och återflyttning Solidariteten bör inte stanna vid EU:s gränser och därför bör även tredjeland få tillgång till EU:s stöd för internationellt skydd. Inom ramen för den övergripande strategin för migration och rörlighet bör EU öka samarbetet med relevanta länder utanför unionen för att bidra till att stärka skyddet i dessa länder och se till att internationella normer efterlevs, och samtidigt visa solidaritet med flyktingar och andra personer som behöver internationellt skydd. Regionala skyddsprogram och återflyttning är viktiga verktyg för att nå detta mål, tillsammans med EU:s nuvarande samarbete med tredjeland, som sker både bilateralt och multilateralt. Utöver arbetet med befintliga regionala skyddsprogram[102] har kommissionen på uppmaning från rådet (rättsliga och inrikes frågor)[103] agerat i den pågående konflikten i Syrien och avseende flyktingsituationen i grannländerna genom att för 2014 inrätta ett regionalt skyddsprogram i Mellanöstern som ska komplettera det omedelbara humanitära bistånd som redan tillhandahålls. Kommissionen ger också ekonomiskt stöd via FN:s flyktingkommissariat för att hjälpa flyktingar i Syriens grannskap att registreras ordentligt och därmed kunna söka skydd. Stödet omfattar även bistånd till de lokala myndigheternas insatser för att tillhandahålla transport från gränsövergångar, tillhandhålla nödvändig utrustning och förråd samt vid behov utbilda och vägleda icke-statliga organisationer, tjänstemän och andra aktörer i fråga om grundläggande principer för internationellt skydd. Återflyttning av flyktingar från länder utanför EU står även fortsättningsvis i centrum för solidariteten mellan EU, medlemsstaterna och tredjeland som tagit emot stora flyktingströmmar. Kommissionens mål är att fler medlemsstater ska verka för att fler flyktingar flyttar tillbaka, med full respekt för återflyttningens frivilliga karaktär. När man i mars 2012 antog EU:s gemensamma program för återflyttning[104] inom ramen för Europeiska flyktingfonden enades medlemsstaterna för första gången om särskilda gemensamma EU-prioriteringar för återflyttning 2013[105]. Detta ger ett starkt politiskt budskap om enighet och solidaritet med det internationella samfundet och flyktingar som behöver en varaktig lösning, och uttrycker vilken vikt EU och medlemsstaterna fäster vid att inrikta unionens insatser för återflyttning på sådana allvarliga situationer som kräver särskild uppmärksamhet och ökade insatser. För närvarande förhandlar man om inriktningen på unionens program för återflyttning från och med 2014 inom ramen för den nya asyl- och migrationsfonden. IV.4. Ensamkommande barn Ensamkommande barn, även sådana som inte ansöker om asyl, utgör en sårbar grupp som under 2012 fortsättningsvis ägnades stor uppmärksamhet. I delrapporten[106] om genomförandet av handlingsplanen för underåriga utan medföljande vuxen (2010–2014)[107] betonades behovet av bättre uppgiftsinsamling, av att förebygga migration under farliga förhållanden, motverka människohandel, behovet av mottagande och rättssäkerhetsgarantier i EU och av att hitta hållbara och effektiva lösningar på detta bestående fenomen. En av de frågor som kommissionen betonade under förhandlingarna om det gemensamma europeiska asylsystemet var hur man skulle ta hänsyn till de särskilda behoven hos (ensamkommande) barn och deras utsatta situation i asylförfaranden på ett lämpligt sätt. Europeiska stödkontoret för asylfrågor har tagit en rad initiativ när det gäller åldersbedömning och spårning av anhöriga. Kommissionen har också inlett en förslagsomgång för projekt som ska analysera politiken och goda metoder för mottagande, skydd och integrering av ensamkommande barn.[108] IV.5. Utrota människohandeln och skydda offren Ett gott samarbete mellan EU och medlemsstaterna krävs för att komma åt det huvudsakligen gränsöverskridande fenomenet människohandel. Offer från länder utanför Europeiska unionen kommer huvudsakligen från Nigeria och Kina. Under 2012 togs flera viktiga och dynamiska initiativ enligt EU:s rättsliga och politiska ram för att ta itu med människohandel. I juni 2012 lade kommissionen fram ett meddelande om EU:s strategi för utrotande av människohandel 2012–2016[109] som sätter offren i centrum och ska komplettera EU:s övriga lagstiftning om människohandel[110]. EU-samordnaren för kampen mot människohandel, som utsågs 2011, har en central roll att spela för tillsynen av genomförandet. I oktober 2012 välkomnade Europeiska rådet strategin i sina slutsatser[111] och bekräftade samtidigt sin politiska vilja och medlemsstaternas beredskap att leva upp till sina politiska åtaganden. Europaparlamentet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén välkomnade också meddelandet.[112] Med avseende på den yttre dimensionen uttalade rådet i samband med den andra (och avslutande) rapporten om genomförandet av det åtgärdsinriktade dokumentet om förstärkning av EU:s yttre dimension när det gäller åtgärder mot människohandel[113] att EU:s strategi bör användas som enhetlig ram för den yttre dimensionen. Samtidigt betonade rådet behovet av samordnade insatser för att öka samarbetet med ursprungsländer, transitländer och destinationsländer utanför EU. Detta ligger även i linje med rådets slutsatser om den övergripande strategin för migration och rörlighet.[114] Människohandel berörs i alla diskussioner om migration och rörlighet som förs mellan EU och dess samarbetsparter – både regionalt och bilateralt – samt inom ramen för partnerskapen för rörlighet. Rapporten innehöll en särskild förteckning över länder och regioner för att ytterligare stärka och harmonisera arbetet och partnerskapen. Förteckningen ska ses över och aktualiseras med jämna mellanrum. V. EU:s politik i fråga om migrationstryck V.1. Konsekvent politik för att minska den irreguljära invandringen Irreguljär invandring fortsätter att utgöra en utmaning för EU och dess medlemsstater som alla, i större eller mindre omfattning, påverkas, liksom även migranterna själva som ofta utsätts för farliga eller inhumana situationer. EU har ett klart och tydligt mål att förebygga och kontrollera det tryck som idag kommer från irreguljär invandring, samt missbruk av lagliga migrationsvägar. Detta är en grundförutsättning för en trovärdig politik för reguljär migration och rörlighet. Den 23 april 2012 antog rådet dokumentet EU:s åtgärder rörande migrationstrycket – Ett strategiskt svar[115], som framhöll sex strategiska prioriterade områden: I) förstärkt samarbete om migrationshantering med tredjeländer som är transit- och ursprungsländer, II) förbättrad gränsförvaltning vid de yttre gränserna, III) förebyggande av irreguljär invandring vid den grekiskturkiska gränsen, IV) bättre åtgärder mot missbruk av reguljära migrationskanaler, V) säkerställande av fri rörlighet genom att förebygga tredjelandsmedborgares missbruk samt VI) förbättrad migrationshantering inbegripet återvändande. Dokumentet EU:s åtgärder rörande migrationstrycket – Ett strategiskt svar ger EU och medlemsstaterna verktyg för att hantera irreguljär invandring, samtidigt som respekten för de grundläggande rättigheterna säkras.[116] För att genomföra och följa upp åtgärderna krävs ett nära samarbete mellan de institutionella aktörerna (rådet, medlemsstaterna, kommissionen och berörda EU-organ), var och en inom sin behörighet och sitt ansvarsområde.[117] Det arbetsdokument från kommissionens avdelningar som åtföljer den här rapporten ger en överblick över medlemsstaternas framsteg med åtgärderna på dessa prioriterade områden.[118] De strategiska prioriteringarna bör ses som ett led i en bredare ansträngning att hantera migrationsflödena, i alla dess olika aspekter med avseende på allt från dialoger med tredjeland inom ramen för den övergripande strategin för migration och rörlighet till solidaritetsåtgärder med Grekland eller åtgärder som enskilda medlemsstater vidtar inom landets egna gränser. De som anställer tredjelandsmedborgare utan uppehållstillstånd bör straffas. Kommissionen utvärderar för närvarnade hur medlemsstaterna genomfört direktivet om sanktioner mot sådana arbetsgivare.[119] Efter utvärderingen kommer kommissionen att offentliggöra en rapport i mitten av 2014. Medlemsstaterna uppmanas att lämna in sina årsrapporter om utförda kontroller, som måste lämnas i juli varje år. V.1.1 Kartlägga och hantera påfrestningar på vissa orter Frontex har en nyckelroll för att analysera de vägar den irreguljära invandringen tar och vidta samordnade åtgärder för att hantera påfrestningar på vissa orter, för närvarande främst vid den grek-turkiska gränsen. Men påfrestningar kan också uppstå på andra platser och därför är det viktigt att fortsätta följa utvecklingen. Enligt Greklands nationella handlingsplan för asyl och migration noteras en positiv utveckling av den integrerade förvaltningen av de yttre gränserna via elektronisk övervakning och inrättandet av en nationell samordningsenhet, samt en effektiv återvändandepolitik som inriktas på att stötta frivilligt återvändande eller när detta inte går, ofrivilligt återvändande. V.1.2 Återtagandeavtal Kommissionen fortsätter att arbeta för att genomföra 13 av EU:s befintliga återtagandeavtal[120] enligt rådets slutsatser om fastställande av Europeiska unionens återtagandestrategi, som antogs den 9–10 juni 2011. Kommissionen fortsätter även ansträngningarna med att förhandla om EU:s återtagandeavtal. Nya återtagandeavtal ingicks med Cap Verde i april 2012 och med Armenien i oktober 2012. Ett avtal nåddes även med Turkiet i juni 2012, och texten ska nu undertecknas och ratificerats. Förhandlingarna med Azerbajdzjan går stadigt framåt. Kommissionen anstränger sig för att stärka garantierna för skydd av de grundläggande rättigheterna i de återtagandeavtal som EU nyligen förhandlat fram med tredjeland. Vid ministersammanträdet AVS/EU i Vanuatu i juni 2012 godkändes en rad rekommendationer från expertmöten bland annat om återtagande, för att öka tillämpningen av relevanta bestämmelser i artikel 13 (om migration) i Cotonouavtalet[121]. V.1.3 Normer för en gemensam återvändandepolitik I slutet av 2012 hade alla stater som omfattas av återvändandedirektivet[122] utom Island till kommissionen anmält att direktivet hade genomförts fullständigt. EU står därmed på tröskeln till gemensamma återvändandenormer som tar full hänsyn till de grundläggande rättigheterna. Utvärderingen av hur återvändandedirektivet införlivats med nationell rätt har avslutats, och kommissionen håller för närvarande på att följa upp resultaten. En viktig dom från EU-domstolen under 2012 förtydligar i vilken mån återvändandedirektivet tillåter nationella straffrättsliga bestämmelser om olaglig vistelse i landet.[123] Ett meddelande om återvändande ska offentliggöras i slutet av 2013. Under 2012 bestod 52,1 procent av alla återresor av frivilligt återvändande eller avresor. Frivilligt återvändande eller avresa var vanligare, även om ofrivilligt återvändande i vissa fall måste användas. Medlemsstaterna bör fortsätta använda sig av alla de möjligheter som erbjuds genom nätverket Voluntary Return European Network[124] och möjligheterna till finansiering från Europeiska återvändandefonden. Gemensamma återvändandeflyg bör främjas ytterligare genom att återvändandefonden och samordning genom Frontex utnyttjas till fullo.[125] De rättssäkerhetsgarantier som anges i återvändandedirektivet bör stärkas, däribland rätten att ha observatörer närvarande vid ofrivilligt återvändande Medlemsstaterna ställs ofta inför stora grupper tredjelandsmedborgare som i praktiken inte kan återsändas, även om ett beslut om återsändande fattats. En jämförande undersökning[126] som gjordes för kommissionens räkning visar att flera medlemsstater har förfaranden och krav på regularisering av situationen för personer om man skjuter upp verkställigheten av beslut om återsändande eller avvisning. De krav som ställs avser till exempel hur länge personen vistats i landet, hur samarbetsvillig han eller hon är samt krav på att personen inte ska ge anledning till oro för den allmänna ordningen och säkerheten. Kommissionen ser för närvarande över resultaten av undersökningen och kommer att föreslå eventuella åtgärder inom ramen för meddelandet om återvändande. V.1.4 Hantera missbruk av viseringslättnader Med hjälp av Europeiska stödkontoret för asylfrågor och Frontex fortsätter kommissionen att följa effekterna av viseringslättnader, via systemet för övervakning av viseringslättnader. Förhandlingarna fortsatte även om de föreslagna ändringarna[127] i förordning 539/2001[128]. När förordningen omarbetas ska nya system införas för viseringslättnader och ömsesidighet som en sista utväg om viseringsfriheten leder till plötsliga och omfattande ökningar av irreguljär invandring eller uppenbarligen ogrundade asylansökningar. Ingen överenskommelse har ännu nåtts om systemet för ömsesidighet. V.2. En effektiv gränsförvaltning V.2.1 EU:s yttre gränser Frontex fortsätter att spela en central roll för att underlätta det operativa samarbetet mellan medlemsstaterna i fråga om gränsbevakning och återsändande. Organet bör nu inrikta sig på att genomföra den omarbetade Frontexförordningen[129] som trädde i kraft i december 2011. Man bör i synnerhet aktivt använda det utsedda ombudet för grundläggande fri- och rättigheter samt det rådgivande forumet för de grundläggande rättigheterna. Kommissionen välkomnade Europeiska ombudsmannens offentliga samråd om Frontex och de grundläggande rättigheterna.[130] Efter det att EU-domstolen ogiltigförklarat rådets beslut 2010/252/EU med avseende på riktlinjer för sjöräddning[131] lade kommissionen i april 2013 fram ett förslag[132] som ska ersätta beslutet och samtidigt ta hänsyn till en viktig dom från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna år 2012[133]. I nära samverkan med Frontex och medlemsstaterna fortsatte kommissionen utveckla det europeiska gränsövervakningssystemet Eurosur, som ska tas i drift i oktober 2013. Förordningen om inrättande av systemet ska enligt planerna antas under första halvåret 2013 och Europeiska rådet och Europaparlamentet uppmanas att stödja denna tidsplan. För att införa uttömmande bestämmelser om förvaltningen av EU:s yttre gränser med den senaste tekniken antog kommissionen i februari 2013 ett lagstiftningspaket om smart gränsförvaltning. V.2.2 Förvaltning av Schengensamarbetet Såsom uppgavs i 2001 års meddelande om migration[134] har kommissionen offentliggjort riktlinjer[135] för en enhetlig tillämpning och tolkning av Schengenregelverket i samband med den första halvårsrapporten om Schengenområdets funktion[136]. Riktlinjerna bedömdes kunna få stort mervärde framför allt för två frågor, nämligen dels för utfärdande av tillfälliga uppehållstillstånd och resehandlingar till tredjelandsmedborgare, dels för polisiära åtgärder vid de inre gränserna. I den sistnämnda frågan uppmanas medlemsstaterna att kontrollera att deras nationella lagstiftning och praxis är förenliga med gällande bestämmelser i Schengenregelverket och EU-domstolens rättpraxis[137]. De förslag till lagstiftning som lades fram 2011[138] för att förbättra förvaltningen av Schengenområdet diskuterades intensivt i rådet och Europaparlamentet under hela 2012 och debatten fortsatte 2013. VI. Avslutande anmärkningar Migration har varit och kommer att fortsätta vara ett viktigt inslag i EU:s tillkomst. Rapporten visar att mycket har åstadkommits på senare tid, men de kommande åren kommer att medföra nya utmaningar som behöver tacklas. Ökningen av främlingsfientligt våld mot migranter inom EU är oroande. Genom en väl förvaltad migration och integrationspolitik kan EU aktivt bidra till att motverka detta. Europa bör välkomna mångfald och göra migrationen till en dynamisk motor för tillväxt och utveckling. För att kunna dra till sig de begåvningar och företagare som Europa behöver får EU inte hamna på efterkälken i förhållande till andra globala aktörer. Om vi ska kunna nå målen i EU 2020-strategin behövs förutsättningar för en framåtblickande och omfattande arbetskraftsinvandring som ger vår ekonomi möjligheter att frodas i ett stabilt och säkert klimat. Därför måste vi även verka för en modernare och effektiv hantering av resande vid unionens yttre gränser, stärka en välskött reguljär invandring och integrationspolitiken samtidigt som vi skärper insatserna i kampen mot irreguljär migration och människohandel på ett sätt som tar full hänsyn till migranternas och de asylsökandes grundläggande rättigheter. Detta förutsätter att medlagstiftarna prioriterar antagandet av de lagstiftningspaket som är under behandling. Det förutsätter vidare att kommissionen mer proaktivt bevakar hur migrationsregelverket genomförs. Immigrations- och asylpolitiken kan inte utvecklas utan tillräckligt stöd i budgeten. Det återstår fortfarande att enas om och genomföra den övergripande ramen för EU:s budget för perioden 2014–2020. Det är också viktigt att snarast enas om förslagen till en förordning om en asyl- och migrationsfond samt en förordning om en fond för inre säkerhet, för att nödvändiga åtgärder ska kunna vidtas i början av 2014. Kommissionen kommer att föra politiska dialoger med medlemsstaterna. Dialogen om vissa delar av fonden för inre säkerhet ska inledas innan förhandlingarna om de fleråriga arbetsprogrammen börjar. Den politiska dialogen bör utmynna i en kraftigare fokusering på mål, resultat och konsekvenser. Under tiden uppmanas medlemsstaterna att utnyttja tillgängliga medel på bästa sätt för att stödja genomförandet av EU:s migrationspolitik. Kommissionen ser fram mot den vidare debatten om den här rapporten i såväl Europaparlamentet som rådet. [1] Kommissionen har utlovat ytterligare 100 miljoner euro för humanitära insatser för de över 4 miljonerna människor som behöver hjälp på grund av konflikten i Syrien. Finansieringen ska utbetalas under 2013 och gör att kommissionens humanitära bidrag uppgår till 200 miljoner euro. Jfr http://ec.europa.eu/echo/news/2013/20130129_en.htm. [2] Eurostat (online datakod: demo_pjanind). [3] Eurostat (online datakod: proj_10c2150p). [4] KOM(2011) 751 slutlig. [5] COM(2012) 254 slutlig. Ändrat förslag i andra behandlingen. [6] KOM(2011) 319 slutlig. Ändrat förslag. [7] KOM(2010) 379 slutlig. [8] KOM(2010) 378 slutlig. [9] Förordning (EU) nr 1077/2011. Jfr http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-is-new/news/news/2012/docs/20121129_agency_large_scale_it_systems_en.pdf. [10] KOM(2011) 743 slutlig, samt därpåföljande slutsatser från rådet. I juni 2013 kommer en tvåårsrapport om genomförandet av den övergripande strategin för migration och rörlighet att offentliggöras för att se över vilka framsteg som gjorts och ytterligare stärka genomförandet. [11] Arbetsdokument från kommissionens avdelningar (2013) 210. [12] Det europeiska migrationsnätverket, http://www.emn.europa.eu. [13] Rådets förordning (EG) nr 377/2004, ändrad genom förordning (EU) nr 493/2011. EGT L 141, 27.5.2001, s. 1. [14] Statistiken här och i övriga delar av rapporten är huvudsakligen de senaste uppgifterna från Eurostat. Det finns i viss mån mer detaljerad statistik i det europeiska migrationsnätverket, däribland en fördelning mellan medlemsstaterna i den statistiska bilagan i det åtföljande arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar (2013) 210. [15] Nettoinvandringen till EU uppgår utan statistisk justering till + 0,5 miljoner med 1,2 miljoner utvandrare och 1,7 miljoner invandrare. [16] Eurostats migrationsstatistik. Se även EU Employment and Social Situation Quarterly review, March 2013, Special supplement on Demographic Trends. [17] Uppgifterna om 2011 inhämtades från Eurostat den 31 mars 2013. Eurostats uppgifter om 2012 kommer att bli tillgängliga i juli 2013. Den statistiska bilagan i arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar (2013) 210 innehåller uppgifter för 2012 som lämnats av det europeiska migrationsnätverket. [18] Räknas de fyra associerade länderna in uppgår antalet till 8 980. [19] Uppgifter från Eurostat. News release 48/2013 av den 22 mars 2013. [20] Uppgifter från Eurostat. Uppgifter för Malta och Nederländerna saknas avseende 2012. [21] Uppgifter från Eurostat per den 18 april 2013. [22] Uppgifter från Eurostat per den 18 april 2013. EU-27, förutom Ungern och Nederländerna. [23] Uppgifter från Eurostat per den 25 april 2013. EU-27, förutom Danmark, Cypern, Nederländerna och Luxemburg vars uppgifter avser mars-december 2012. [24] http://www.frontex.europa.eu/publications. [25] Eurostat. Statistiken från generaldirektoratet för inre frågor innehåller uppgifter för år 2008, 2009 och 2010 från alla 27 EU-länderna, Kroatien och följande kandidatländer eller EFTA/EES-länder: Island, Montenegro, Norge, Serbien, Schweiz och Turkiet. Se webbsidan på Europaservern om insatser mot människohandel. [26] Belgien, Bulgarien, Grekland, Frankrike, Italien, Malta, Polen, Rumänien, Slovenien, Sverige, Storbritannien och Norge. Statistisk bilaga, tabell 9 i arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar (2013) 210. Källa: europeiska migrationsnätverket. [27] Bulgarien, Grekland, Spanien, Frankrike, Italien, Lettland, Luxemburg, Malta, Polen, Slovakien, Finland och Sverige. Källa: europeiska migrationsnätverket. [28] Bulgarien, Grekland, Italien, Lettland, Luxemburg, Malta, Polen, Rumänien, Slovakien, Finland och Sverige. Källa: europeiska migrationsnätverket. [29] Europop2010. [30] Jämfört med den nationella befolkningen är immigranterna vanligen yngre, huvudsakligen i åldersgruppen 20–50: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/population/documents/Tab/ESSQR_Mar2013_demogr_suppl_final.pdf. [31] Informellt möte i rådet (RIF) den 23–24 juli 2012 och den 17–18 januari 2013. Europaparlamentets resolution om integrationen av invandrare, effekterna för arbetsmarknaden och den externa dimensionen av samordningen av social trygghet (omröstning den 10 januari 2013). Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande om migrerande egenföretagare (2012/C 351/04). [32] T.ex. EU:s kunskapsöversikt http://euskillspanorama.ec.europa.eu/ där analysen utförts av Europeiska centrumet för utveckling av yrkesutbildning. [33] T.ex. via Eures (http://ec.europa.eu/eures/) och för att underlätta tredjelandsmedborgares rörlighet inom EU (jfr undersökningen från europeiska migrationsnätverket). [34] I åldersgruppen 20–64 är andelen överkvalificerade tredjelandsmedborgare mycket högre än andelen överkvalificerade arbetstagare i den genomsnittliga befolkningen (45 procent jämfört med 21 procent). SEK(2011) 957 slutlig, s. 28. [35] COM(2012) 173 slutlig, Att skapa förutsättningar för en återhämtning med ökad sysselsättning, s. 18–19. http://ec.europa.eu/europe2020/index_sv.htm. [36] COM(2012) 173 slutlig. [37] 2010/707/EU: Rådets beslut av den 21 oktober 2010 om riktlinjer för medlemsstaternas sysselsättningspolitik. [38] En ny syn på utbildning: att investera i färdigheter för att uppnå bättre socioekonomiska resultat, COM(2012) 669 slutlig. [39] Bland annat genom projekt och undersökningar, däribland kommissionens kvartalsrapport EU Employment and Social Situation Quarterly Review, IOM LINET (http://www.labourmigration.eu/) eller i samband med det åttonde mötet i det europeiska integrationsforumet. [40] Brücker, H. The Labour Market Impact of immigration and its Policy Consequences. Migration Policy Centre, MPC (2012). [41] EESK (2012/C 351/04). [42] COM(2012) 795 slutlig. [43] KOM(2011) 815 slutlig, Årlig tillväxtöversikt 2012, s. 11. [44] https://ec.europa.eu/digital-agenda/node/21022. [45] European Vacancy and Recruitment Report 2012, http://euskillspanorama.ec.europa.eu/docs/EVVR2012Factsheets/08-Bottleneck.pdf. [46] Till exempel i it-branschen: IP/13/52, Kommissionen efterlyser åtgärder i Davos, för att i samarbete med it-sektorn och telekombranschen överbrygga den klyfta som uppstått i Europa i fråga om digital kompetens och sysselsättning. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-52_sv.htm. [47] OECD-rapporten Settling In: OECD Indicators of Immigrant Integration 2012, tabell 1.A1.2 med rubriken ”Educational attainment of foreign-born and native-born populations aged 15 to 64 not in education, 2009-10”. [48] Enligt OECD:s siffror är andelen högutbildade utlandsfödda invånare lägre i EU än i USA eller Kanada (Källa: Settling In: OECD Indicators of Immigrant Integration 2012, kapitel 7, tabell 1.A1.2). [49] Den övergripande strategin för migration och rörlighet tar även upp förebyggande insatser mot irreguljär invandring och människohandel, till exempel genom att maximera migrationens och rörlighetens utvecklingseffekter samt främja internationellt skydd och stärka asylpolitikens externa dimension. [50] Direktiv 2009/50/EG av den 25 maj 2009. [51] Direktiv 2011/98/EU antogs den 13 december 2011. Direktivet ska vara genomfört till den 25 december 2013. [52] Europaparlamentets databas för lagstiftningsarbetet, interinstitutionellt dokumentnr 2010/0209(COD). [53] Europaparlamentets databas för lagstiftningsarbetet, interinstitutionellt dokumentnr 2010/0210(COD). [54] http://ec.europa.eu/immigration. [55] Den spanska versionen lanserades i januari 2013. Den arabiska versionen kommer att lanseras senare under 2013. [56] COM(2013) 151 slutlig antogs den 25 mars 2013. Befintlig lagstiftning omfattar direktiv 2005/71/EG (forskare) och 2004/114/EG (studerande). [57] COM(2012) 514 slutlig. [58] Mål C-571/10 och C-508/10, http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-is-new/news/news/2012/20120510_en.htm. [59] Direktiv 2003/109/EG, ändrat genom direktiv 2011/51/EU som utvidgar begreppet varaktig bosättning till att omfatta även personer som beviljats internationellt skydd. [60] COM(2013) 95. [61] COM(2013) 97. [62] Förordning (EG) nr 810/2009. [63] Kommissionens meddelande COM(2012) 649 slutlig: Tillämpning och utveckling av den gemensamma viseringspolitiken för att främja tillväxt i EU, som även åtföljdes av en rapport om hur det lokala Schengensamarbetet fungerade under de två första åren av tillämpningen av viseringskodexen (COM(2012) 648 slutlig). [64] Grovt räknat fördes cirka 2,4 miljoner viseringsansökningar in i informationssystemet för viseringar år 2012. Det är cirka 16 procent av de sammanlagda viseringsansökningarna det året. [65] EU:s nuvarande strategi i frågan beskrivs i Europeisk agenda för integration av tredjelandsmedborgare, jfr KOM(2011) 455 slutlig och därpåföljande slutsatser från det 3135e mötet i rådet (RIF) av den 13 och 14 december 2011. Se även regionkommitténs yttrande om agendan (CIVEX-V-024). [66] Finns här: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=sv&catId=89&newsId=1774&furtherNews=yes och hos Eurostat, EU-LFS, table lfsa_urgan. [67] Medlemsstaternas särskilda arbetslöshetsstatistik finns i arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar (2013) 210. [68] COM (2013) 83 slutlig, s. 6–7. [69] Eurofound (2012), NEETs – Young people not in employment, education or training: Characteristics, costs and policy responses in Europe. [70] Jfr http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/educ/133859.pdf. [71] COM(2013) 83 slutlig, Sociala investeringar till stöd för tillväxt och sammanhållning – inklusive genomförandet av Europeiska socialfonden 2014–2020, s. 11–12, SWD(2013) 39 slutlig, arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar [ej översatt till svenska]: Follow-up on the implementation by the Member States of the 2008 European Commission recommendation on active inclusion of people excluded from the labour market - Towards a social investment approach, s. 56. [72] KOM(2011) 735 slutlig. Svar på grönboken finns här: http://ec.europa.eu/home-affairs/news/consulting_public/consulting_0023_en.htm. [73] Det europeiska migrationsnätverkets undersökning med titeln Misuses of the Right to Family Reunification - Marriages of convenience and false declarations of parenthood (juni 2012) ligger till grund för diskussionen. [74] En politisk överenskommelse nåddes med Marocko den 1 mars 2013. [75] Rådets slutsatser om den övergripande strategin för migration och rörlighet (dokument nr. 9417/12). [76] Förklaringen om Afrika–EU-partnerskapet om migration, rörlighet och sysselsättning undertecknades i Rabat, 2006. [77] Politiska processer som främjar partnerskap för rörlighet mellan de deltagande länderna från EU, Schengenområdet, Sydöstra Europa och Östeuropa samt Centralasien och Turkiet, som inleddes med en ministerkonferens i Prag år 2009. Jfr: www.icmpd.org. [78] Rådgivande forum som samlar över 50 deltagande länder och 10 internationella organisationer och som syftar till att utveckla omfattande och hållbara system för en välfungerande migration. Jfr: www.icmpd.org. [79] Eurostats pressmeddelande nr 176/2012 av den 11 december 2012. [80] EU Remittances for Developing Countries, Remaining Barriers, Challenges and Recommendations http://ec.europa.eu/europeaid/what/migration-asylum/documents/eu_remittances_for_developing_countries_final_19-11-2012.pdf. [81] COM(2013) 292 av den 21 maj 2013. [82] Direktiv 2011/95/EU. [83] Omarbetning av direktiv 2003/9/EG. Rådets pressmeddelande nr 14556/12 om mötet i rådet (RIF) den 25 oktober 2012. [84] Omarbetning av rådets förordning (EG) nr 343/2003. Rådets pressmeddelande nr 17315/12 om mötet i rådet (RIF) den 6–7 december 2012. [85] Direktiv 2005/85/EG om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus. EGT L 326, 13.12.2005, s. 13. Europaparlamentets databas för lagstiftningsarbetet, interinstitutionellt dokumentnr COD(2009)0165. [86] Rådets förordning (EG) nr 2725/2000. EGT L 316, 15.12.2000, s. 1. Europaparlamentets databas för lagstiftningsarbetet, interinstitutionellt dokumentnr COD(2008)0242. Nästa årsrapport om Eurodac kommer att offentliggöras under andra halvåret 2013. [87] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2012-0310+0+DOC+XML+V0//SV. [88] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/130731.pdf. [89] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2012:277:0012:0017:SV:PDF. [90] http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.soc-opinions. [91] KOM(2011) 835 slutlig. [92] Handlingsplanen behandlas även i kommissionens arbetsgrupp för Grekland, jfr http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/taskforce-greece/. [93] Europeiska stödkontoret för asylfrågor lanserade också sin offentliga webbplats år 2012, se http://easo.europa.eu, och offentliggjorde sin första årsrapport i juni 2012. [94] Årsrapporten från Europeiska stödkontoret för asylfrågor som ska offentliggöras i mitten av 2013 kommer att innehålla närmare uppgifter om kontorets verksamhet under 2012. [95] KOM(2011) 835 slutlig. [96] http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/sefcovic/headlines/news/2012/07/2012_07_17_joint_agreement_agencies_en.htm. [97] Under perioden 2011–2013 fick Grekland också 97,9 miljoner euro för återvändandefonden och 129,7 miljoner euro för fonden för de yttre gränserna. Bara under 2013 uppgår de beviljade beloppen till 35,3 miljoner euro respektive 44 miljoner euro. I de 19,95 miljonerna euro ingår 7,7 miljoner euro som beviljats ur Europeiska flyktingfondens katastrofbistånd. [98] Förenade mål C-411/10 och C-493/10 (N.S., M.E. m.fl.) http://ec.europa.eu/dgs/legal_service/arrets/10c411_en.pdf [99] http://data.unhcr.org/syrianrefugees/regional.php. Siffrorna avser början av januari 2013. [100] Uppgifter för december är ännu inte tillgängliga i samtliga medlemsstater. Uppgifter saknas för Nederländerna. [101] Det första EU-projektet för omplacering från Malta (Eurema) omplacerade 227 personer som beviljats internationellt skydd från Malta år 2010–2011. Inom projektet Eurema II avsattes ursprungligen 97 platser, vartill kom ytterligare 265 bilaterala åtaganden utanför projektet. Under 2012 omplacerades 105 personer antingen via Eurema II eller de kompletterande bilaterala överenskommelserna. [102] Kommissionen har även mycket aktivt stöttat utvecklingen av regionala skyddsprogram i Nordafrika (däribland i Egypten och Tunisien). [103] Oktober 2012. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/133241.pdf. [104] Beslut 281/2012/EG av den 29 mars 2012. http://www.resettlement.eu. [105] Inom ramen för systemet åtog sig de deltagande medlemsstaterna att omplacera 3 962 flyktingar år 2013. Detta är fler än år 2012 då man åtog sig att omplacera 3 083 personer. [106] COM(2012) 554 slutlig och det åtföljande arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar SWD(2012) 281. [107] KOM(2010) 213 slutlig. [108] Jfr http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/financing/fundings/migration-asylum-borders/other-programmes/pilot-project-unaccompanied-minors/index_en.htm. [109] COM(2012) 286 slutlig. [110] Bland annat direktiv 2011/36/EU om förebyggande och bekämpande av människohandel och om skydd av dess offer, EUT L 101, 15.4.2011, s. 1. Fristen för genomförande löper ut i april 2013. [111] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/133202.pdf. [112] http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.soc-opinions.23965 och http://toad.cor.europa.eu/corwipdetail.aspx?folderpath=CIVEX-V/035&id=21618 [113] http://register.consilium.europa.eu/pdf/sv/12/st13/st13661-re03.sv12.pdf. [114] http://register.consilium.europa.eu/pdf/sv/12/st09/st09417.sv12.pdf. [115] Rådets handling 8714/1/12 REV 1. Jfr: http://register.consilium.europa.eu/pdf/sv/12/st08/st08714-re01.sv12.pdf. Med tanke på behovet att kontinuerligt se över strategin har alla rådets ordförandeländer gått med på att ta in detta i sina arbetsprogram och regelbundet aktualisera dokumentet EU:s åtgärder rörande migrationstrycket – Ett strategiskt svar, i synnerhet inom ramen för strategiska kommittén för invandring, gränser och asyl (Scifa). [116] Bland annat bör man beakta det vägledande dokumentet med titeln Apprehension of migrants in an irregular situation – fundamental rights considerations som utarbetades 2012 av Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter. [117] Till exempel förhandlingar om återtagandeavtal via kommissionen i strikt samarbete med medlemsstaterna inom ramen för lämpliga arbetsgrupper i rådet. [118] Arbetsdokument från kommissionens avdelningar (2013) 210 slutlig, avsnitt 4. [119] Direktiv 2009/52/EG. [120] KOM(2011) 76. [121] http://ec.europa.eu/europeaid/where/acp/overview/cotonou-agreement/index_en.htm. [122] Direktiv 2008/115/EG. [123] Särskilt mål C-430/11 (Sagor) som ytterligare förtydligade att nationella bestämmelser som innebär att olaglig vistelse i landet utgör brott inte får undergräva de gemensamma normerna i återvändandedirektivet. Rätten ansåg i målet att en medlemsstats lagstiftning enligt vilken tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i den medlemsstaten får dömas till husarrest är förenlig med de gemensamma normerna i återvändandedirektivet endast om det säkerställs att verkställigheten av den husarresten ska upphöra så snart som faktisk transport av den berörda personen ut ur nämnda medlemsstat är möjlig. Domen definierar även domstolens rättspraxis i frågan genom att den grundas på den praxis som fastställdes redan i mål C 6111 (El Dridi) och C 32911 (Achoughbabian) enligt vilken nationella bestämmelser som innebär att olaglig vistelse i landet utgör brott måste vara proportionerliga och inte får försena återvändandet. [124] http://www.vren-community.org/. [125] År 2012 samordnade Frontex sammanlagt 39 gemensamma återsändandeflygningar för 2 110 personer. Tjugo medlemsstater (Österrike, Belgien, Bulgarien, Tyskland, Grekland, Spanien, Finland, Frankrike, Ungern, Irland, Italien, Luxemburg, Malta, Nederländerna, Polen, Rumänien, Sverige och Förenade kungariket) samt två associerade länder i Schengensamarbetet (Schweiz och Norge) deltog i dessa flygningar som återvände till Armenien, Colombia, Ecuador, Georgien, Ghana, Gambia, Kosovo(*), Nigeria, Pakistan, Serbien, Ukraina och Uzbekistan. (* Denna beteckning påverkar inte ståndpunkter om Kosovos status och är i överensstämmelse med FN:s säkerhetsråds resolution 1244/1999 och med Internationella domstolens utlåtande om Kosovos självständighetsförklaring). [126] Från den 11 mars 2013 tillgänglig här: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/immigration/return-readmission/index_en.htm. [127] KOM(2011) 290 slutlig. [128] EGT L81, 21.3.2001, s. 1. [129] Förordning (EU) nr 1168/2011 av den 22 november 2011. [130] http://europa.eu/rapid/press-release_EO-12-14_en.htm?locale=en. [131] Dom av den 5 september 2012 i mål C-355/10. [132] COM(2013) 197. [133] Dom av den 23 februari 2012 från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna [stora kammaren] i mål 27765/09, Hirsi Jamaa m.fl. mot Italien. [134] KOM(2011) 248 slutlig. [135] Bilaga till COM(2012) 230. [136] COM(2012) 230. Den första rapporten avsåg perioden 1 november 201–30 april 2012 och diskuterades vid mötet i rådet (RIF) den 7 juni 2012 samt i Europaparlamentet den 4 juli 2012. 2012. Den andra rapporten (COM (2012) 686) avsåg perioden 1 maj–31 oktober 2012. Rapporten antogs den 23 november 2012 och diskuterades i rådet (RIF) den 6–7 december 2012 samt i Europaparlamentet den 18 december 2012. [137] I synnerhet domen i mål C-278/12. [138] KOM(2011) 559 (Link to EP legislative observatory) och KOM (2011) 560 (EP legislative observatory.)