Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén - Principer och riktlinjer för gemenskapens audiovisuella politik i den digitala eran"

(2001/C 14/22)

Den 22 december 1999 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda meddelande.

TEN-sektionen (transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället), som ansvarat för kommitténs arbete i frågan, antog sitt yttrande den 8 september 2000. Föredragande var Peter Morgan, men han lämnade sitt uppdrag och sektionen beslöt den 18 oktober att Clare Carroll skulle efterträda honom.

Vid sin 376:e plenarsession den 19 oktober 2000 antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 75 röster för, 4 röster emot och 6 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Genom sitt meddelande "Principer och riktlinjer för gemenskapens audiovisuella politik i den digitala eran" informerar kommissionen alla intressenter om sin strategi för de kommande fem åren.

1.2. Meddelandet kommer lämpligt eftersom det genom den digitala tekniken håller på att ske stora förändringar i den audiovisuella sektorn. Med kommissionens egna ord: "Lagstiftningen på området syftar till att bevara vissa allmänna intressen, som t.ex. kulturell och språklig mångfald, skydd av minderåriga och konsumentskydd. Dessa intressen hotas inte av den tekniska utvecklingen. Till följd av omfattande samråd på senare år verkar det emellertid som om nya strategier för lagstiftning och teknik är nödvändiga i framtiden"(1).

1.3. ESK välkomnar de principer för reglering som kommissionen har antagit. Kommittén är också medveten om de utmaningar som dessa principer ställs inför, till exempel digital-TV med en stor mängd kanaler och obegränsad tillgång till webbplatser från hela världen via Internet.

1.4. EU:s politik baseras nu på separata strategier för reglering av infrastruktur för sändning och innehåll. De huvudsakliga infrastrukturer som urskiljs i meddelandet är Internet i IT-miljö, audiovisuell sändning via Internet, audiovisuell sändning till TV-apparater och sändning via Internet till TV-apparater. Konventionella audiovisuella filmer och TV-program avsedda för biografvisning respektive TV-utsändning kan i stort sett regleras i allmänhetens intresse och övervakas av föräldrar. Internet är svårare att övervaka, även om man konkret kan styra huruvida det skall gå att ta emot via TV-apparater. En tydligare kategoriindelning av webbplatser skulle kunna vara ett sätt att hantera Internet. Mer detaljerade kommentarer till lagstiftning finns senare i yttrandet, i samband med kommissionens förslag. Dessa behandlas kapitel för kapitel nedan.

2. Varför den audiovisuella sektorn är så betydelsefull (kapitel 1)

2.1. I meddelandet framförs åsikten att sektorn är betydelsefull av två skäl:

- Ekonomisk tillväxt och sysselsättning.

- Sektorns inverkan på samhälle, kultur och utbildning.

2.2. Dessa två faktorer betonas dock inte lika mycket i meddelandet: "Även om de ekonomiska aspekterna och sektorns sysselsättningspotential (...) är viktiga faktorer att ta hänsyn till när man utarbetar gemenskapspolitiken, utgör de audiovisuella mediernas sociala och kulturella roll utgångspunkten för politiken."

2.3. ESK instämmer i den syn på audiovisuella medier som kommer till uttryck i meddelandet: "Audiovisuella medier spelar en central roll i de moderna demokratiska samhällenas funktion. Utan det fria informationsflödet kan dessa samhällen inte fungera. Dessutom spelar de audiovisuella medierna en viktig roll för utvecklingen och överföringen av sociala värderingar. Detta beror inte enbart på att de i hög grad påverkar vilken information om och vilka bilder från världen som möter oss, utan också på att de ger oss begrepp och kategorier - politiska, sociala, etniska, geografiska, psykologiska osv. - som vi använder oss av för att förstå denna information och dessa bilder. På så sätt bidrar de till att bestämma inte bara vad vi ser av världen utan också hur vi ser på det."

2.4. Detta synsätt får kommissionen att dra slutsatsen att den audiovisuella industrin inte är som andra industrier som endast producerar varor och tjänster för marknaden. Den audiovisuella industrin hör i grunden samman med kultur, inte med köpenskap. Det är förvisso inte det betraktelsesätt som råder i Hollywood, Bollywood (den indiska kommersiella filmindustrin) eller ens brittiska Pinewood studios, som alla har som tydligt mål att tillfredsställa marknadens behov av underhållning. Därför instämmer vi med kommissionen i fråga om principerna för etnisk och kulturell mångfald och när det gäller den roll som förebild som den audiovisuella politiken skall ha i Europa. Vi tror dock att det handelsunderskott som kommissionen erinrar om kommer att bestå så länge marknaden inte ges högsta prioritet.

2.5. Därför skulle ESK vilja föreslå att gemenskapens audiovisuella politik förutom de sociala, kulturella och utbildningsrelaterade målen också skall ha två handelsrelaterade mål:

- Successiv importersättning på EU-marknader.

- Utarbetande av exportstrategier för att få tillgång till globala marknader.

Dessa mål skulle göra det möjligt att minska det nuvarande underskottet i handelsbalansen mellan EU och USA på det audiovisuella området. För detta ändamål behöver man förstärka åtgärder såsom skattelättnader för investeringar i den audiovisuella sektorn, och då särskilt uppmuntra små och medelstora företag att investera i denna sektor.

2.6. Importersättning kan uppnås på två sätt. Här finns utrymme för samproduktioner mellan medlemsstaterna och för stöd från EU-fonder. När det gäller distribution i flera länder kan man anta att bra mediaprodukter (efter översättning) accepteras i andra medlemsstater eftersom de återspeglar gemensamma europeiska kulturella värden. Media II-programmet är avsett att underlätta sådan distribution. I detta sammanhang kan kulturell mångfald vara en fördel.

2.7. ESK anser att denna importersättningsstrategi skulle kunna främja Europas kulturella och språkliga arv och stimulera ekonomisk tillväxt i produktionssektorn. Den enda oroande faktorn skulle kunna vara att det oerhört rika utbudet av kanaler som växer fram ändå skulle kunna leda till att EU-produktionerna drunknar.

2.8. Kommissionens exportstrategi är praktiskt taget obefintlig, om man skall döma av meddelandet. Det är en stor brist i kommissionens tankegång. Det som behövs är en strategi för att få fram globala underhållningsprodukter på världsmarknadens alla språk. Framgångsrika affärer bedrivs inom alla områden på kundens språk. En viktig möjlighet som inte nämns är att använda de näringsgrenar som är inriktade på språk i de olika EU-länderna, för att nå alla dem runt om i världen som talar dessa språk och har en europeisk kulturell hemhörighet.

2.9. Under alla omständigheter måste man beakta den audiovisuella sektorns särskilda behov i de länder som har en låg audiovisuell kapacitet och i begränsade språkområden och geografiska områden. Eftersom den språkliga mångfalden är Europas stora tillgång måste den förstärkas med hjälp av de pågående tekniska framstegen och genom att digitalsystem används (exempelvis textning på olika språk av DVD-produktioner).

2.10. Konkurrenspolitiken måste vara ett lämpligt och effektivt medel för att förebygga att någon får en dominerande ställning, både när det gäller ägarkoncentrationen inom massmedierna i den nya digitala miljön och när det gäller att slå vakt om mångfalden.

2.10.1. ESK föreslår att kommissionen undersöker lämpligheten i att på europeisk nivå tillämpa ett konkurrenslagstiftningssystem som liknar det som finns i USA och som förhindrar att samma ekonomiska aktörer är verksamma på olika nivåer inom den audiovisuella sektorn (projektutveckling, produktion, distribution och marknadsföring).

2.10.2. För att man skall kunna uppnå den rättsliga säkerhet som de europeiska aktörerna inom den audiovisuella sektorn efterlyser, uppmanar ESK kommissionen att utarbeta riktlinjer för stöd till den europeiska audiovisuella sektorn som, samtidigt som de bestämmelser i fördraget som rör kultursektorer respekteras, inkluderar möjligheten att få stöd med hänsyn till olika faktorer och med utgångspunkt i ett system med poäng som utdelas utifrån vissa kriterier, exempelvis ett visst antal poäng för varje såld biljett, en viss procent när det gäller filmer som köps in av en TV-kanal etc.

3. Mål och medel för EU:s audiovisuella politik (kapitel 2)

3.1. ESK ser positivt på de framsteg som gjorts genom gemenskapsinitiativ i den audiovisuella sektorn:

- Direktivet om television utan gränser(2) fastställde de nödvändiga ramarna för utsändningar över gränserna.

- Programmen Media I och Media II(3) ger viktigt stöd till industrin. Eftersom Media II är fokuserat på distribution ger programmet ett kraftigt incitament för distribution av nationella audiovisuella produkter på den internationella marknaden.

- Tekniska nyheter i form av standarder för utsändning har haft lika stor betydelse för de digitala medierna som GSM-standarderna för mobil telefoni.

- Programmet INFO 2000 är också betydelsefullt.

3.2. ESK delar åsikten att digital television kommer att kräva nya initiativ i samma riktning, och förväntar sig att det femte ramprogrammet också kommer att innebära ett viktigt bidrag till den audiovisuella utvecklingen inom EU. Vi skulle särskilt vilja framhålla delprogrammet Ett användarvänligt informationssamhälle och de två nyckelåtgärderna Multimediainnehåll och verktyg och System och tjänster till medborgarna.

3.3. Kommittén anser vidare att det är viktigt med samordning och bättre samarbete med andra EU-initiativ på det audiovisuella området, i synnerhet med Eureka Audiovisual(4).

4. Principer för reglering av den audiovisuella sektorn i den digitala eran (kapitel 3)

4.1. ESK ser mycket positivt på omfattningen och effektiviteten i kommissionens senaste rådfrågningsprocess och stöder de fem allmänna principerna för lagstiftningsåtgärder när det gäller infrastrukturen inom kommunikationsområdet.

4.2. ESK stöder idén att proportionalitetsprincipen när den tillämpas på audiovisuellt innehåll "kräver att graden av reglering inte bör vara högre än nödvändigt för att uppfylla det berörda målet" och att EU därför "bäst kan hantera de förändringar som håller på att ske genom att bygga vidare på de bestämmelser och de principer som redan finns och, där så är möjligt, genom att främja initiativ till självreglering".

4.2.1. I och med utvecklingen av digital teknik bör de befintliga gemenskapsbestämmelserna för den audiovisuella sektorn snabbt anpassas så att man åstadkommer en rättvis balans mellan tillämpningen av de gällande grundprinciperna och de pågående tekniska förändringarna.

4.3. ESK har redan förklarat sig dela ståndpunkten att lagstiftning när det gäller audiovisuellt innehåll respektive kommunikationsinfrastruktur bör separeras. Vi stöder därför de slutsatser som finns i kapitel 3, avsnitt 2 i meddelandet.

4.4. ESK anser liksom kommissionen att "den digitala revolutionen inte på något sätt påverkar behovet av handlingslinjer på det audiovisuella området för att kartlägga relevanta allmänna intressen och, där så är nödvändigt, skydda dem genom lagstiftning" och att "den tekniska utvecklingen gör (...) att man löpande måste utvärdera de medel och metoder som används". Internet är ett belysande exempel.

4.4.1. ESK anser att den digitala eran inte får innebära att de mål som ligger i allmänhetens intresse inte uppfylls, det vill säga bland annat uttrycks- och åsiktsfrihet, pluralism, kulturell och språklig mångfald, skydd av minderåriga och av den mänskliga värdigheten samt konsumentskydd. ESK ser positivt på att dessa värden bevaras och stärks, eftersom de spelar en viktig roll för demokratin.

4.5. ESK anser att TV i allmänhetens tjänst har en kulturell, social och demokratisk funktion som är alla till gagn och därmed är mycket viktig för att slå vakt om demokrati, pluralism, social sammanhållning samt kulturell och språklig mångfald.

4.5.1. Mediernas växande programutbud i och med den nya tekniken gör det ännu viktigare att de TV-kanaler som verkar i allmänhetens tjänst når ut till alla.

4.5.2. ESK anser att man bör bevara och stärka public service-företagens kapacitet att erbjuda befolkningen program och tjänster som är av hög kvalitet och intresserar en bred allmänhet. Detta innebär även att utveckla och bredda utbudet i den digitala eran.

4.6. ESK stöder kommissionens syn på självreglering, i synnerhet i fråga om den varning som framförs när det gäller att förhindra dominerande operatörer från att själva bestämma "spelets regler".

4.6.1. ESK anser att:

- självreglering kan vara en verksam metod för att komplettera lagstiftningen när det gäller den digitala eran.

- när man överväger självreglering inom nya mediatjänster bör hänsyn tas till tredje man, särskilt konsumenterna.

4.7. ESK vill betona principen att tillsynsmyndigheter skall vara fristående från regeringar och operatörer. Det vore välkommet om man skapade ett "Europeiskt audiovisuellt forum" som samlar både industrin och andra berörda parter, såsom TV:s olika yrkesgrupper, operatörer, organ för den audiovisuella sektorns reglering och självreglering, organ för bedömning av innehåll på Internet och i datorprogram samt specialiserade konsumentorganisationer. Ett sådant forum skulle ge möjlighet att utreda hur man kan få fram tydligare metoder för bedömning av det audiovisuella och multimediala utbudets innehåll (film, TV, Internet, TV-spel, webbutsändning).

4.8. Kommittén välkomnar kommissionens uttalande om de allmänna principerna för EU-lagstiftning, som även gäller den audiovisuella sektorn.

5. Åtgärder på lagstiftningsområdet (kapitel 4)

5.1. Kommittén välkomnar och stöder i huvudsak kommissionens åtgärdsförslag.

5.2. I synnerhet stöder kommittén kommissionens förslag om en oberoende undersökning (klar senast i juni 2002) av effekten av bestämmelserna i direktivet om television utan gränser när det gäller främjandet av europeiska produktioner. Kommissionen menar att en sådan studie kommer att "skapa möjlighet för en övergripande granskning av bestämmelser och stöd för att främja kulturell och språklig mångfald med hänsyn till den audiovisuella sektorn". ESK anser att man bör försöka göra dessa produkter så attraktiva att de är konkurrenskraftiga på den internationella marknaden, utan att för den skull göra avkall på kulturella och språkliga värden. Därför bör kommissionens insatser utgå från följande:

- Att främja Europas språkliga och kulturella mångfald.

- Att ställa krav på produkternas kvalitet och möjlighet att använda de nya uttrycksmedlen.

- Att regler och format måste följa en gemensam standard för att underlätta informationsutbyte.

- Att införa stödmekanismer för att skapa nätverk och få fram europeiska produkter.

- Att det behövs en utbildning som är anpassad till multimedia och förenar kunskaper om teknik och innehåll.

- Att ge stöd till spridning och marknadsföring.

ESK bedömer att den teknologiska utvecklingen successivt kommer att möjliggöra framställning av flerspråkiga audiovisuella produkter(5), vilket skulle göra det lättare att uppnå kulturella mål.

5.3. Kommittén stöder kommissionens strategi när det gäller tillgången till audiovisuellt innehåll och delar kommissionens oro inför faran av social och kulturell utslagning. I synnerhet instämmer kommittén i kommissionens påstående att "tillgången till innehåll även kan ge upphov till frågor om vad man har råd med: Om det kan bli aktuellt med en risk för social utslagning (som resulterar i ett informationssamhälle med de som har och de som inte har), bör konsumenterna ha tillgång till det berörda innehållet till ett överkomligt pris".

5.3.1. ESK ställer sig bakom principen om att man i informationssamhället måste garantera alla konsumenter tillträde till näten och deras innehåll. Därmed uppfyller man kriterierna allmän täckning, tillgänglighet, lika behandling och öppenhet. För att skydda konsumentens valfrihet krävs särskilda regler kring vissa tekniska aspekter av konsumenternas tillträde till innehållet, som elektroniska guider till program, villkorligt tillträde eller olika tekniska system som placeras mellan tillträdet till mediet och valet av innehåll.

5.3.2. Tillgång till innehåll innebär i praktiska termer tillgång till den digitala infrastrukturen samt information och underhållning som är tillgänglig via den infrastrukturen.

5.3.3. Den marksända digitala televisionen och omvandlingen av etermediesystemet bör vara mål av allmänt intresse i samband med programpolitiken. Följden av denna princip är att TV i allmänhetens tjänst måste garanteras fria frekvenser för gratis digitalsändningar.

5.3.4. Det framstår tydligt att en teknisk oklarhet (detta framhåller även kommissionen) är hur den digitala infrastrukturen för sändning till slut kommer att se ut, och - inom ramen för det - hur okodat innehåll skall definieras.

5.3.5. ESK stöder en utveckling av lagstiftningen som säkerställer att information och underhållning i TV-sändningar i allmänhetens tjänst är fritt tillgänglig i den digitala miljön. Detta gäller särskilt informationsinnehåll som till exempel nationella nyheter, som är av avsevärd betydelse för att demokratin skall fungera korrekt.

5.3.6. När det gäller populär underhållning är frågan om rimliga kostnader inte något man bör lagstifta om. Sändningsföretagen betalar stora summor för rättigheterna till populär underhållning, och de bör själva få sätta priser som skapar en publik som är tillräckligt stor för att ge erforderlig avkastning på investeringen.

5.4. Kommittén anser i likhet med kommissionen att skyddet av upphovsrätten och kampen mot piratkopiering är viktiga frågor, och ESK ser fram emot antagandet av direktivet om upphovsrätt och närstående rättigheter.

5.5. Kommittén stöder kommissionens slutsatser när det gäller skyddet av minderåriga. Kommittén anser att det blir allt svårare att skydda minderåriga i den digitala tidsåldern och att en strängare hållning när det gäller standarder och mekanismer därför skall intas, till exempel på följande sätt:

(a) Det skulle vara möjligt att placera en mekanism för skydd av minderåriga i TV-apparater och datorer och med den ange skyddsnivå. Skyddsmekanismerna skulle dessutom kunna avlägsnas eller anpassas till olika omständigheter.

(b) Information om skyddssystem och klassning när det gäller lämplighet för barn/mänsklig värdighet bör finnas på Internetsidor, i broschyrer och på musmattor på försäljningsställen.

(c) Obligatorisk klassning av program/innehåll.

(d) Användning av domännamn för en utbyggnad av klassningssystemet för film så att det kan användas även på Internet.

(e) Som positiva exempel och förebilder kan populära kvalitetsprogram av den typ som förekommer i tyska "Kinder Kanal" framhållas.

5.6. Kommittén välkomnar kommissionens förslag till undersökning av nya reklamtekniker i syfte att i framtiden eventuellt kunna utvärdera bestämmelserna i direktivet om television utan gränser. Kommittén anser i likhet med kommissionen att det skall finnas en tydlig skillnad mellan reklam och annat innehåll och att man som konsument skall få veta när det rör sig om reklam.

6. Principer för utformningen av EU:s stödinstrument (kapitel 5)

6.1. Kommittén stöder i huvudsak de föreslagna principerna för gemenskapens handlande när det gäller stödinstrument.

6.2. Kommittén skulle dock vilja ha ett klarläggande från kommissionen när det gäller förslaget om ytterligare diskussioner på EU-nivå om hur man skall kunna stärka de olika stödmekanismernas komplementaritet för att utforma en enhetlig strategi. Innebär detta en styrning av nationella styråtgärder? Kommittén anser att förslaget om att utveckla en enhetlig strategi i fråga om stödmekanismer skall utformas så att det inte stör framgångsrika nationella åtgärder.

6.3. Kommittén stöder kommissionens förslag att sträva efter mervärde genom att säkerställa "bättre samverkan mellan de olika instrument som syftar till att främja innehåll för informationssamhället".

7. Åtgärder inom ramen för stödmekanismer (kapitel 6)

7.1. ESK stöder kommissionens mål att Europas kulturella och språkliga mångfald måste säkras, och att den därmed måste ingå som en del i informationssamhällets utveckling. Samtidigt vill ESK varna för att en politik som är helt koncentrerad på kulturell och språklig mångfald knappast lär uppfylla det andra målet: att den europeiska andelen av den globala marknaden för audiovisuell underhållning skall öka.

7.2. ESK har redan uttalat sitt stöd för initiativet Media Plus(6).

7.3. ESK ser fram emot att få avge ett yttrande om initiativet eEurope.

7.4. Åtgärder inom det femte ramprogrammet kan spela en viktig roll för EU:s audiovisuella utveckling (se stycke 3.2).

7.5. ESK uppmanar kommissionen att fullfölja sitt förslag om erfarenhetsutbyte mellan medlemsstaterna.

8. Den yttre dimensionen av gemenskapens audiovisuella politik (kapitel 7)

8.1. ESK anmodar kommissionen att inom ramen för WTO-förhandlingarna vidta de åtgärder som krävs för handel med audiovisuella tjänster för att de europeiska produkterna lättare skall få tillträde till marknader utanför Europa. Kommittén ser det också som positivt att EU och medlemsstaterna kan bevara och utveckla sina möjligheter att utforma och genomföra sin kulturpolitik och audiovisuella politik i avsikt att slå vakt om sin egen kulturella mångfald.

9. Slutsats

9.1. Kommitténs slutsats är följande:

- ESK stöder i huvudsak kommissionens meddelande, som ses som ett betydelsefullt steg mot fastställandet av en lämplig audiovisuell strategi i den digitala tidsåldern.

- Kommittén inser att den audiovisuella sektorn, förutom att vara en av de sektorer som skapar flest arbetstillfällen, även kommer att fortsätta att spela en central roll för demokrati, yttrandefrihet och pluralism samt för skydd och främjande av kulturell mångfald i Europa.

- ESK ser fram emot att få ta del av och utvärdera resultaten av undersökningar och andra åtgärder som kommissionen har föreslagit.

- Kommittén anser att behovet av samordning av kulturpolitiken, den audiovisuella politiken och konkurrenspolitiken i EU bör utmynna i ett antal riktlinjer som slår vakt om den kulturella mångfalden och gör det möjligt för de olika nationella systemen att på ett effektivt sätt främja produktionspotentialen i medlemsstaterna.

- ESK framhåller att de offentligägda radio- och TV-bolagen även i fortsättningen måste kunna dra fördel av den tekniska utvecklingen när de utför sitt uppdrag för att slå vakt om demokrati, pluralism, social sammanhållning samt kulturell och språklig mångfald.

Bryssel den 19 oktober 2000.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) Se ESK:s yttrande av den 22 september 1999 om "Förslag till rådets beslut om gemenskapens medverkan i Europeiska audiovisuella observationsorganet", EGT C 329, 17.11.1999; ESK:s yttrande av den 29 april 1998 om "Grönboken om konvergens", EGT C 214, 10.7.1998.

(2) KOM(95) 86 slutlig; ESK:s yttrande av den 13 september 1995 om "Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om utförandet av sändningsverksamhet för television", EGT C 301, 13.11.1995.

(3) Se ESK:s yttrande om förslag till rådets beslut om programmet Media II (1996-2000), EGT C 256, 2.10.1995.

(4) Eureka Audiovisual är en mellanstatlig alleuropeisk organisation. Den inrättades 1989 och har som målsättning att främja den europeiska audiovisuella industrin. Den består av 35 medlemmar (medlemsstaterna och Europeiska kommissionen samt Europarådet som är associerad medlem).

(5) Se även MLIS-Multilingual Information Society. www.hltcentral.org/hlt/mlis/.

(6) KOM(1999) 658 slutlig, ESK:s yttrande av den 27 april 2000 om "Förslag till rådets beslut om genomförande av ett program för att stimulera utveckling, distribution och marknadsföring av europeiska audiovisuella verk (Media plus - Utveckling, distribution och marknadsföring) (2001-2005)", EGT C 168, 16.6.2000.