Särskild rapport Genomgång av risker 
                                             med en resultatinriktad 
strategi för EU:s 
utvecklings- och 
samarbetsåtgärderSV 2015  nr 21
EUROPEISKA
REVISIONSRÄTTEN
EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tfn +352 4398-1
E-post: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet  
via Europa-servern (http://europa.eu).
Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2015
Print ISBN 978-92-872-3396-7 ISSN 1831-0990 doi:10.2865/7609 QJ-AB-15-019-SV-C
PDF ISBN 978-92-872-3405-6 ISSN 1977-5830 doi:10.2865/32817 QJ-AB-15-019-SV-N
EPUB ISBN 978-92-872-3438-4 ISSN 1977-5830 doi:10.2865/41670 QJ-AB-15-019-SV-E
© Europeiska unionen, 2015
Kopiering tillåten med angivande av källan.
För all användning eller återgivning av bilagan på sidan 41 måste tillstånd begäras direkt från upphovsrättsinnehavaren.
Printed in Luxembourg
Genomgång av risker 
med en resultatinriktad 
strategi för EU:s 
utvecklings- och 
samarbetsåtgärder
(i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF-fördraget)Särskild rapportSV 2015  nr 21
02
 Granskningsteam
I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda budget -
områden eller förvaltningsteman. Vi väljer ut och utformar granskningsuppgifterna så att de ska få största möjliga effekt 
och bedömer riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella inkomsterna eller utgifterna, 
framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.
Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsavdelning III som är specialiserad på utgiftsområdet externa åtgärder. 
Avdelningen leds av revisionsrättens ledamot Karel Pinxten som också är föredragande ledamot för rapporten. Revision -
en leddes av Philippe Froidure, direktör för avdelning III, som fick stöd av sin assistent Hubert Devillé.
Från vänster till höger:  P . Froidure, K. Pinxten, H. Devillé.

03
 Innehåll
Punkt
I-V Sammanfattning
1-12 1. Inledning
1-5 1.1. Betydelsen av resultat
6 1.2. Vad är resultat?
7-12 1.3. Det övergripande ramverket för EU:s utvecklings- och samarbetsresultat
13-19 2. Resultatpolitik och rättslig bakgrund
13-18 2.1. Politisk bakgrund
14-15 2.1.1. Utvecklingsmål på hög nivå
16-17 2.1.2. Högnivåforum om biståndseffektivitet
18 2.1.3. EU-meddelanden
19 2.2. Lagar och bestämmelser
20-22 3. Vår genomgång
23-79 4. Centrala riskområden
24-38 4.1. Formulering av mål och indikatorer
24-26 4.1.1. Terminologi
27-31 4.1.2. Dokumentsamordning och konsekvens
32-35 4.1.3. Fastställande av SMART-mål och tydliga indikatorer
36-38 4.1.4. Fastställande av ett partnerlands åtagande att genomföra reformer som ett mål
39-46 4.2. Upprättande av resultatkedjan
39-42 4.2.1. Sammankoppling av åtgärder och resultat genom en tydlig logisk kedja
43-46 4.2.2. Bidrag jämfört med tillskrivning
47-50 4.3. Ökad komplexitet på grund av integrering av övergripande frågor
04 Innehåll
51-57 4.4. Harmonisering mellan utvecklingspartners instrument och regelverk
51-53 4.4.1. Anpassning till partnerländers resultatramar
54-55 4.4.2. Harmonisering av instrument som används av utvecklingspartner
56-57 4.4.3. Hantering av en kombination av olika ansvarsstrukturer
58-61 4.5. Svagheter i utvärdering och resultatrapportering
62-65 4.6. Konsolidering av uppgifter och rapportering
66-68 4.7. Uppgiftskvalitet
69-73 4.8. Budgetutfall
74-79 4.9. Förändringar i bakgrunden till EU:s åtgärder
74-77 4.9.1. Riskhantering och val av genomförandemetoder
78-79 4.9.2. Yttre faktorer
80-83 5. Slutsatser och rekommendationer
80-82 5.1. Slutsatser
83 5.2. Rekommendationer
 Bilaga  — Övergripande utvärderingsram för utvärdering av budgetstöd
 Kommissionens svar
05
 Sammanfattning
I
EU anslår varje år betydande resurser för att stödja 
utvecklingen i världens fattigaste länder. För att 
utvecklingsbiståndet ska vara trovärdigt är det vik -
tigt att påvisa de resultat som uppnåtts med dessa 
resurser.
II
På senare tid har Europaparlamentets och rådets 
intresse när det gäller EU:s utvecklings- och samar -
betspolitik förskjutits från åtgärderna till resultaten. 
I december 2013 utfärdade dessutom kommissionen 
ett arbetsdokument med titeln Paving the way for an 
EU Development and Cooperation Results Framework  
(bana väg för ett ramverk för EU:s utvecklings- och 
samarbetsresultat) och i mars 2015 presenterades ram -
verket i ännu ett arbetsdokument, Launching the EU 
International Cooperation and Development Results fra -
mework  (lansering av ramverket för resultatet av EU:s 
internationella utvecklings- och samarbetsåtgärder).
III
Vid vår genomgång identifierade vi nio centrala risk -
områden i samband med en resultatinriktad strategi 
för EU:s utvecklings- och samarbetsåtgärder.IV
Genomgången visade att kommissionen hade identi -
fierat dessa riskområden korrekt i en rad dokument. 
Den visade också på intresset för de åtgärder som 
kommissionen vidtar för att införa ett ramverk för EU:s 
internationella utvecklings- och samarbetsresultat.
V
Trots detta behöver ytterligare åtgärder vidtas för att 
utnyttja den fulla potentialen i kommissionens initiativ 
för att förbättra EU:s utvecklings- och samarbetsresul - 
tat. Mot denna bakgrund har vi formulerat en rad 
rekommendationer som kommissionen bör beakta.
06
 1. Inledning
1.1. Betydelsen av resultat
01 
Betydande resurser anslås till att stödja 
utvecklingen i världens fattigaste 
länder. I juli 2014 uppskattade kommis -
sionen att utvecklingsländerna under 
tioårsperioden 2002–2012 haft tillgång 
till ungefär 2 171 miljarder US-dollar  
i ackumulerade medel, inklusive 
inhemsk och internationell offentlig 
och privat finansiering. Kommissionen 
betonade samtidigt att det inte finns 
någon samlad källa till uppgifter om 
utvecklingsfinansiering.
02 
Som ett led i åtagandet att uppnå det 
internationellt överenskomna målet för 
det offentliga utvecklingsbiståndets 
andel av BNI på 0,7 %, uppgick EU:s 
samlade (inklusive medlemsstaternas) 
nettoutgifter för offentligt utveck -
lingsbistånd till 56,5  miljarder  euro 
2013, vilket motsvarar ett offentligt 
utvecklingsbistånd på 0,43 % av EU:s 
samlade BNI1.
03 
De belopp som enligt planerna ska 
göras tillgängliga för utveckling och 
samarbete under perioden 2014–2020 
är 19 661 miljoner euro via EU:s allmän -
na budget2, och 30 506 miljoner euro 
för AVS-länderna via Europeiska 
utvecklingsfonden3.04 
För att utvecklingsbiståndet ska vara 
trovärdigt, särskilt i fråga om de instru -
ment som används, metoderna för att 
genomföra biståndet och de medel 
som berörs, är det viktigt att påvisa de 
resultat som uppnåtts med biståndet.
05 
Det offentliga ansvarsutkrävandet 
är också en viktig fråga. I ett betän -
kande som offentliggjordes i januari 
2014 påpekade Europaparlamentet 
att ”verksamhetsbaserad budgetering 
fortfarande [är] den grundläggande 
principen när unionens budget görs 
upp”. Parlamentet beklagade att vissa 
förslag för programperioden 2014–
2020 ”fortsätter att i grunden vara 
inputbaserade (inriktade på utgifter) 
och därför fortfarande [är] inriktade 
på regelefterlevnad i stället för på 
resultat”. Parlamentet påpekade också 
att den resultatram som kommissionen 
använde för den fleråriga budgetra -
men för 2014–2020 borde omfatta 
följande tre huvudsakliga inslag4:
a) Uppnående av målen för program -
met (resultat).
b) Sund programförvaltning från 
kommissionens och medlemssta -
ternas sida.
c) Hur programresultat och sund 
förvaltning bidrar till unionens 
huvudmål.1 SWD(2014) 235 final – 
Accountability Report 2014 on 
Financing for Development – 
Review of progress by the EU 
and its Member States  (EU:s 
rapport om ansvarsutkräv-  
ande 2014 om en översyn av 
EU:s och dess medlemsstaters 
framsteg rörande 
utvecklingsfinansiering).
2 http://ec.europa.eu/budget/
mff/figures/index_
en.cfm#documents , januari 
2015.
3 Kommissionens publikation: 
Multiannual Financial 
Framework 2014 -20 and EU 
Budget 2014 – The figures  (EU:s 
fleråriga budgetram 
2014–2020 och EU:s budget 
2014 – Siffror).
4 Betänkande  om utvärderingen 
av unionens finanser på 
grundval av de resultat som 
uppnåtts: ett nytt verktyg för 
det förbättrade förfarandet för 
att bevilja kommissionen 
ansvarsfrihet, A7-0068/2014, 
30.1.2014.
07 1. Inledning
1.2. Vad är resultat?
06 
Ett resultat är en mätbar konsekvens 
som – direkt eller indirekt – härleds 
från ett samband mellan orsak och 
effekt. En resultatinriktad strategi för 
utveckling och samarbete bygger på 
principen att utvecklings- och samar -
betsinterventioner bör inriktas på att 
åstadkomma resultat, snarare än på att 
förvalta åtgärder eller processer. Resul -
tat omfattar i regel tre kategorier5:
a) Output: Det som produceras eller 
uppnås med de resurser som tillde -
las en intervention (t.ex. utbildning 
av arbetslösa och byggda vägar).b) Utfall: Förändring som sker till följd 
av att en intervention genomförs 
och som vanligtvis hänför sig till 
dess mål. Utfallet kan vara förvän -
tat eller oförutsett, positivt eller 
negativt (t.ex. praktikanter som 
har fått anställning och förbättrad 
tillgänglighet till ett område på 
grund av byggandet av en väg).
c) Effekter: Långsiktiga socioeko -
nomiska konsekvenser som kan 
observeras en viss tid efter en 
avslutad intervention och som kan 
beröra de direkta mottagarna av 
interventionen eller andra indirek -
ta mottagare.Figur 1Begreppet resultat
Resultat
Eﬀekter Output Utfall InputÅtgärder/
processer
1.3. Det övergripande 
ramverket för EU:s 
utvecklings- och 
samarbetsresultat
07 
I december 2013 tog kommissionen ett 
betydande initiativ utöver de befint -
liga mekanismerna för att mäta och 
redovisa resultat genom att utarbeta 
arbetsdokumentet Paving the way for an 
EU Development and Cooperation Results 
Framework  (bana väg för ett ramverk för 
EU:s utvecklings- och samarbetsresul -
tat). Initiativet har följande syfte:Att beskriva de processer som kom -
missionen tagit fram för att uppfylla 
åtagandet i en agenda för förändring 
om att förbättra möjligheten att över -
vaka och redovisa operativa resultat 
som uppnåtts via genomförandet av 
EU-finansierade program och projekt 
för utvecklingssamarbete6.5 I denna rapport använder vi 
den terminologi för dessa tre 
kategorier som anges 
i finansieringsinstrumenten för 
yttre åtgärder. Liknande 
termer kanske används 
annorlunda i andra 
EU-dokument.
6 SWD(2013) 530 final, 
10.12.2013.
08 1. Inledning
08 
Kommissionen gjorde 2013 en studie 
av fem utvecklingsorgan som redan 
tillämpade egna resultatramar för att 
analysera deras erfarenheter. Slutsat -
serna beaktades i arbetsdokumentet 
och en preliminär metod för att utar -
beta ett övergripande ramverk för EU:s 
utvecklings- och samarbetsresultat 
presenterades. Ramverket beskrivs på 
följande sätt:
Ett resultatramverk är ett verktyg som 
används av olika utvecklingspartner 
för att mäta de uppnådda resultaten 
mot strategiska utvecklingsmål. Resul -
tatramverket kan ses som ett uttryck 
för de olika nivåerna eller kedjorna av 
resultat som förväntas från genom -
förandet av en viss strategi, ett visst 
program eller ett visst projekt.
09 
Ramverket för EU:s utvecklings- och 
samarbetsresultat har två huvudän -
damål: att vara ett verktyg för an -
svarsutkrävande – för att informera 
intressenterna om de resultat som har 
uppnåtts – och ett ledningsverktyg – 
för att tillhandahålla resultatuppgifter 
som grund för ledningsbeslut.
10 
I juni 2014 utfärdade kommissionen ett 
annat arbetsdokument för att beskriva 
den ram för övervakning, utvärdering 
och rapportering fram till slutet av näs -
ta fleråriga budgetram som blir följden 
av de rättsliga instrument som stöder 
nästa generation av program samt 
kommissionens ytterligare arbete för 
att slutföra ramen. I arbetsdokumentet 
ges för varje politikområde en översikt över de allmänna och särskilda målen 
för instrumenten, de huvudindikatorer 
som är kopplade till varje mål, övervak -
ningsarrangemangen samt tidsfrister 
för och innehåll i utvärderingar och 
rapporter7.
11 
I april 2014 uttryckte Europaparla -
mentet sitt stöd för ”kommissionens 
fortsatta insatser till förmån för en 
övergång från en inputbaserad till en 
resultatbaserad och konsekvensbase -
rad strategi”8. I maj 2014 välkomnade 
rådet kommissionens arbetsdokument 
från december 2013 Paving the way for 
an EU Development and Cooperation 
results framework  och uttryckte sitt 
intresse för ”resultaten av pilotfasen 
inför ett punktligt färdigställande av 
ramverket för EU:s utvecklings- och 
samarbetsresultat, så att rapportering 
om de resultat som har uppnåtts 2014 
kan läggas fram första halvåret 2015”9.
12 
I mars 2015 utfärdade kommissionen 
ett nytt arbetsdokument med titeln 
Launching the EU International Coo -
peration and Development Results 
Framework  (lansering av ramverket 
för resultatet av EU:s internationella 
utvecklings- och samarbetsåtgärder). 
Syftet med detta dokument var att 
omsätta de strategier som beskrevs 
i arbetsdokumentet från 2013 (se 
punkt 7) i operativa planer för general -
direktoratet för internationellt samar -
bete och utveckling för den årliga rap -
porteringen från och med 2015 för att 
visa hur använda medel har bidragit till 
uppnåendet av de politiska målen10.7 SWD(2014) 200 final: Overview 
of the Monitoring, Reporting 
and Evaluation Frameworks for 
the MFF 2014–2020 
Programmes  (översikt över 
ramarna för övervakning, 
rapportering och utvärdering 
av programmen inom den 
fleråriga budgetramen 
2014–2020), 26.6.2014. 
Följedokument till 
kommissionens rapport till 
Europaparlamentet och rådet 
med utvärdering av unionens 
finanser på grundval av de 
resultat som uppnåtts.
8 Europaparlamentets beslut av 
den 3 april 2014 om 
ansvarsfrihet för 
genomförandet av Europeiska 
unionens allmänna budget för 
budgetåret 2012, avsnitt 
III – kommissionen och 
genomförandeorganen – ref. 
P7_TA-PROV(2014)0287, 
avsnittet Yttre förbindelser, 
punkt 264.
9 Rådets slutsatser om ett 
ramverk för EU:s utvecklings- 
och samarbetsresultat – mötet 
i rådet (utrikes frågor/
utveckling), 19.5.2014.
10 SWD(2015) 80 final, 26.3.2015.
09
 2. Resultatpolitik och 
rättslig bakgrund
2.1. Politisk bakgrund
13 
Kommissionens roll på den interna -
tionella arenan fastställs i artikel 17 
i fördraget om Europeiska unionen. 
Kommissionen arbetar i synnerhet 
med FN och OECD (Organisationen för 
samarbete och utveckling) i utveck -
lings- och samarbetsfrågor. I detta 
sammanhang kommer man överens 
om utvecklingsmål på hög nivå och 
om principerna för att tillhandahålla 
ett effektivare bistånd11.
2.1.1. Utvecklingsmål på hög 
nivå
14 
I september 2000 antog FN:s gene -
ralförsamling sin millenniedeklara -
tion varigenom dess medlemmar 
ålades ett nytt globalt partnerskap 
i syfte att minska den extrema fat -
tigdomen. Dessutom fastställdes 
en rad tidsbundna mål – som löper 
ut 2015 – som allmänt kallas för 
millennieutvecklingsmålen.
15 
I juni 2012 enades man under kon -
ferensen om hållbar utveckling 
(Rio+20) om att inleda en process för 
att utveckla en rad mål för hållbar 
utveckling, som ska bygga vidare på 
millennieutvecklingsmålen12. I septem -
ber 2013 förnyade världens ledare sitt 
åtagande om att uppnå millennieut -
vecklingsmålen och kom överens om 
att hålla ett toppmöte i september 
2015 för att anta en ny uppsättning 
mål som ska bygga vidare på mil -
lennieutvecklingsmålen13. Globala diskussioner pågår för närvarande 
genom olika processer om den breda -
re agendan efter 2015. En sammanfat -
tande rapport om agendan för hållbar 
utveckling efter 2015 offentliggjordes 
av FN:s generalsekreterare i december 
201414,15.
2.1.2. Högnivåforum om 
biståndseffektivitet
16 
Europeiska kommissionen och EU:s 
medlemsstater har deltagit i flera 
högnivåforum som haft till syfte att 
förbättra effektiviteten i programmen 
för utvecklingsbistånd:
a) Romdeklarationen om harmonise -
ring (2003).
b) Parisförklaringen om biståndsef -
fektivitet (2005).
c) Accra-handlingsplanen (2008).
d) Partnerskapet från Busan för effek -
tivt utvecklingssamarbete (2011).
e) Det första högnivåmötet om det 
globala partnerskapet för effektivt 
utvecklingssamarbete i Mexico 
City: Building Towards an Inclusive 
Post-2015 Development Agenda  (att 
sträva efter en utvecklingsagenda 
för alla efter 2015) (2014).11 http://ec.europa.eu/
europeaid/policies/
international-development-
dialogue_en
12 Slutdokumentet från 
konferensen om hållbar 
utveckling: The Future We Want  
(den framtid vi vill ha).
13 FN:s generalförsamling: 
Integrated and coordinated 
implementation of and 
follow-up to the outcomes of 
the major United Nations 
conferences and summits in the 
economic, social and related 
fields – Follow-up to the 
outcome of the Millennium 
Summit  (integrerat och 
samordnat genomförande 
och uppföljning av resultaten 
från FN:s stora konferenser 
och toppmöten på 
ekonomiska, sociala och 
relaterade områden – 
uppföljning av resultaten av 
millennietoppmötet), ref. 
A/68/L.4.
14 FN:s generalförsamling: The 
road to dignity by 2030: ending 
poverty, transforming all lives, 
and protecting the planet – 
Synthesis report of the Secretary 
General on the post-2015 
sustainable development 
agenda  (vägen till värdighet 
fram till 2030: avskaffande av 
fattigdom, omvandling av alla 
människors liv och skydd av 
planeten – sammanfattande 
rapport från 
generalsekreteraren om 
agendan för hållbar utveckling 
efter 2015), ref. A/69/700.
15 Se även COM(2015) 44 final: Ett 
globalt partnerskap för 
fattigdomsbekämpning och 
hållbar utveckling efter 2015,  
5.2.2015.
10 2. Resultatpolitik och rättslig bakgrund
17 
I dessa forum har ett samförstånd vuxit 
fram mellan givar- och partnerländer, 
och man har kommit överens om en 
rad principer avseende utvecklingsre -
sultat, bland annat följande:
a) Att förstärka partnerlandets egna 
myndigheters förmåga att ha en 
mer ledande roll och ta ansvar för 
utvecklingsresultaten.
b) Att arbeta med partnerländerna 
för att så långt det är möjligt ut -
nyttja partnerländernas ramar för 
resultatinriktad rapportering och 
övervakning.
c) Att harmonisera givarnas övervak -
nings- och rapporteringskrav.
d) Att förbättra givarnas och partner -
ländernas förvaltning för att uppnå 
resultat.
e) Att öka inriktningen på 
utvecklingsresultat.
2.1.3. EU-meddelanden
18 
EU:s åtaganden om internationellt 
överenskomna utvecklingsmål och 
om att göra biståndet mer effektivt 
har dokumenterats i en rad offentliga 
uttalanden och meddelanden, som alla 
på det ena eller andra sättet framhåller 
vikten av resultat av utvecklings- och 
samarbetsåtgärder:a) Den gemensamma förklaringen 
från rådet och företrädarna för 
medlemsstaternas regeringar 
om det europeiska samförstån -
det om utveckling (ref. 14820/05, 
24.2.2006).
b) Att hjälpa utvecklingsländerna han -
tera finanskrisen  (KOM(2009) 160 
slutlig, 8.4.2009).
c) EU:s åtgärdsplan i tolv punkter till 
stöd för millennieutvecklingsmålen  
(KOM(2010) 159, 21.4.2010).
d) En operativ ram för biståndseffekti -
vitet  – not från rådets generalsek -
retariat (ref. 18239/10, 11.1.2011).
e) Att göra EU:s utvecklingspolitik mer 
effektiv: en agenda för förändring  
(KOM(2011) 637 slutlig, 13.10.2011).
f) Ett anständigt liv för alla:  Att av -
skaffa fattigdom och ge världen en 
hållbar framtid  (COM(2013) 92 final, 
27 .2.2013).
g) Efter 2015: mot en bred och inte -
grerad strategi för finansiering av 
fattigdomsutrotning och hållbar ut -
veckling  (COM(2013) 531, 16.7.2013).
11 2. Resultatpolitik och rättslig bakgrund
2.2. Lagar och 
bestämmelser
19 
Huvudbestämmelserna om ansvars -
utkrävande när det gäller resultat och 
offentlig revision16 återfinns i fördraget 
om Europeiska unionens funktions -
sätt (EUF-fördraget), i budgetförord -
ningarna om EU:s allmänna budget 
och Europeiska utvecklingsfonden 
samt i förordningen om fastställande 
av gemensamma bestämmelser och 
förfaranden för genomförandet av 
unionens instrument för finansiering 
av yttre åtgärder.
a) I fördraget om Europeiska unio -
nens funktionssätt föreskrivs att
i) kommissionen på grundval av 
de resultat som uppnåtts ska 
överlämna en rapport med 
utvärdering av unionens finan -
ser till Europaparlamentet och 
rådet (artikel 318.2), och
ii) att revisionsrätten när som 
helst får framföra iakttagelser 
i särskilda frågor, speciellt 
i form av särskilda rapporter 
(artikel 287.4)17.
b) I förordningen om finansiella reg -
ler för unionens allmänna budget 
(budgetförordningen) föreskrivs 
följande18,19:
i) Specifika, mätbara, uppnåbara, 
relevanta och tidsbundna mål 
ska fastställas för alla verksam -
hetsområden som budgeten 
omfattar. Förverkligandet av 
dessa mål ska kontrolleras 
genom resultatindikatorer för 
varje verksamhet (artikel 30.3).ii) För att förbättra möjligheterna 
att fatta beslut ska institutio -
nerna göra utvärderingar både 
i förväg och i efterhand av alla 
program och all verksamhet 
som ger upphov till stora utgif -
ter (artikel 30.4).
iii) Kommissionen ska till budget -
förslaget bifoga en rad doku -
ment, bland annat verksam -
hetsförklaringar med uppgifter 
om förverkligandet av alla 
tidigare fastställda, specifika, 
mätbara, uppnåbara, relevan -
ta och tidsbundna mål för de 
olika verksamheterna samt nya 
mål som mäts genom indikato -
rer (artikel 38.3 e i), en fullstän -
dig motivering, inbegripet en 
kostnads–nyttoanalys i fråga 
om föreslagna ändringar av 
anslagsnivån (artikel 38.3 e ii) 
samt en sammanfattning av ut -
värderingsresultaten, när detta 
har relevans för förändringar 
i budgeten (artikel 38.3 e v).
iv) Den delegerade utanordnaren 
ska till sin institution rapporte -
ra hur det delegerade ansvaret 
skötts genom en årlig verk -
samhetsrapport med uppgifter 
om de finansiella förhållan -
dena och om förvaltningen. 
Av verksamhetsrapporten ska 
det framgå vilka resultat som 
uppnåtts genom åtgärderna 
i förhållande till de mål som 
ställts upp, vilka risker som är 
förenade med åtgärderna, vilka 
resurser som utnyttjas och 
effektiviteten och ändamåls- 
enligheten hos systemen för 
intern kontroll (artikel 66.9).
v) Revisionsrättens särskilda 
rapporter ska utan dröjsmål 
översändas till Europaparla -
mentet och rådet (artikel 163).16 Med ansvarsutkrävande avses 
främst den demokratiska 
kontrollen av offentliga organs 
politik och verksamhet. Med 
offentlig revision avses 
finansiell revision och 
effektivitetsrevision av politik 
och relaterade offentliga 
medel samt deras anknytning 
till processen för 
ansvarsutkrävande. Se 
revisionsrättens rapport: 
Luckor, överlappningar och 
utmaningar: En översiktlig 
analys av EU:s förfarande för 
ansvarsutkrävande och 
offentlig revision , 2014 ( http://
eca.europa.eu ).
17 Se även artikel 163 
i budgetförordningen.
18 Europaparlamentets och 
rådets förordning (EU, 
Euratom) nr 966/2012 av den 
25 oktober 2012 om finansiella 
regler för unionens allmänna 
budget och om upphävande 
av rådets förordning (EG, 
Euratom) nr 1605/2002 
(EUT L 298, 26.10.2012, s. 1).
19 Liknande bestämmelser finns 
i budgetförordningarna för 
Europeiska utvecklingsfonden.
12 2. Resultatpolitik och rättslig bakgrund
c) I förordningen om gemensamma 
bestämmelser och förfaranden 
för genomförandet av unionens 
instrument för finansiering av yttre 
åtgärder föreskrivs följande20:
i) Finansieringsbeslut bör i en bi -
laga inbegripa en beskrivning 
av varje åtgärd, med uppgift 
om målen för denna, de vik -
tigaste insatserna, de förvän -
tade resultaten, genomföran -
demetoderna, budgeten, den 
vägledande tidsplanen samt 
arrangemangen för kontroll av 
genomförandet (femte skälet 
i ingressen).
ii) Unionens yttre åtgärder inom 
ramen för instrumenten bör 
bidra till tydliga resultat (som 
omfattar prestationer, resultat 
och effekter). Resultaten av 
unionens yttre åtgärder och ef -
fektiviteten vad gäller ett spe -
cifikt instrument bör övervakas 
och bedömas på grundval av 
på förhand fastställda, tydliga, 
öppna och i förekommande 
fall landsspecifika och mät -
bara indikatorer (tolfte skälet 
i ingressen).
iii) För varje åtgärd ska man 
i handlingsprogrammen ange 
målen, de förväntade resulta -
ten och de viktigaste insatser -
na (artikel 2).iv) Kommissionen ska årligen från 
och med 2015 lägga fram en 
rapport för Europaparlamen -
tet och rådet om uppnåendet 
av målen för varje förordning 
genom indikatorer som mäter 
av de uppnådda resultaten 
och det berörda instrumentets 
effektivitet. Den ska omfatta 
en bedömning av resultaten 
av unionens finansiella stöd, 
i möjligaste mån med använd -
ning av specifika och mätbara 
indikatorer på stödets betydel -
se för uppnåendet av målen 
för instrumenten (artikel 13).20 Europaparlamentets och 
rådets förordning (EU) 
nr 236/2014 av den 11 mars 
2014 om fastställande av 
gemensamma bestämmelser 
och förfaranden för 
genomförandet av unionens 
instrument för finansiering av 
yttre åtgärder (EUT L 77, 
15.3.2014, s. 95).
13
 3. Vår genomgång
20 
Syftet med vår genomgång är att i ett 
enda dokument ge en översikt över 
det som revisionsrätten anser vara 
de centrala riskområdena med en 
resultatinriktad strategi när det gäller 
EU:s utvecklings- och samarbetsåtgär -
der. Den illustrerar även de berörda 
riskerna utifrån den erfarenhet som 
revisionsrätten fått genom revisioner 
inom området yttre åtgärder. Detta 
är särskilt relevant i samband med de 
pågående diskussionerna om kommis -
sionens resultatram (se punkt 5) och 
genomförandet av resultatramen för 
EU:s internationella samarbets- och 
utvecklingsåtgärder (se punkt 11).
21 
Vår genomgång har vägletts av 
följande fråga: Har kommissionen 
i tillräcklig utsträckning uppmärksam -
mat de centrala risker som är fören -
ade med en resultatinriktad strategi 
när det gäller EU:s utvecklings- och 
samarbetsåtgärder?22 
Vi utförde granskningsarbetet mellan 
oktober 2014 och januari 2015. Det 
bestod av en skrivbordsgranskning av 
dokument från EU:s institutioner och 
andra stora multilaterala och bilaterala 
biståndsgivare samt intervjuer med 
personal vid kommissionen, inbegripet 
personal från EU:s delegation i Kam -
bodja, och tjänstemän vid två inter -
nationella organisationer och flera 
genomförandeorgan. Vi gick också ige -
nom revisionsrättens särskilda rappor -
ter som offentliggjorts på senare år för 
att med konkreta exempel illustrera de 
centrala riskområden som identifierats. 
Tidsramarna för utvecklingsåtgärder är 
sådana att exemplen ibland är hämta -
de från åtgärder som genomfördes för 
flera år sedan.
14
 4. Centrala riskområden
23 
På grundval av granskningsarbetet har 
revisionsrätten identifierat nio centrala 
riskområden som beskrivs och illustre -
ras nedan. De gäller följande:
a) Konsekvent användning av resul-  
tatrelaterad terminologi 
(avsnitt 4.1).
b) Upprättande av en tydlig resultat -
kedja (avsnitt 4.2).
c) Ökad komplexitet på grund av 
integrering av övergripande frågor 
(avsnitt 4.3).
d) Harmonisering av instrument och 
ramar mellan utvecklingspartner 
(avsnitt 4.4).
e) Resultatrapportering och utvärde -
ring (avsnitt 4.5).
f) Konsolidering av uppgifter och 
översikt över resultat (avsnitt 4.6).
g) Uppgiftskvalitet (avsnitt 4.7).
h) Fokus på budgetutfall (avsnitt 4.8).
i) Förändringar i bakgrunden till EU:s 
åtgärder (avsnitt 4.9).4.1. Formulering av mål 
och indikatorer
4.1.1. Terminologi
24 
Eftersom det är så många och så 
olikartade parter som medverkar i eller 
har anknytning till genomförandet av 
det nya ramverket för EU:s utvecklings- 
och samarbetsåtgärder är det viktigt 
att de kan använda en gemensam och 
konsekvent terminologi.
25 
Revisionsrätten fann dock att den 
resultatrelaterade terminologin inte 
alltid används konsekvent (se ruta 1 ).
26 
En brist på klarhet och konsekvens 
i den terminologi som används kan 
leda till missförstånd och förvirring 
bland dem som medverkar i EU:s 
utvecklings- och samarbetsåtgärder, 
särskilt i samband med utvärdering.
15 4. Centrala riskområden
4.1.2. Dokumentsamordning 
och konsekvens
27 
Mål – och deras indikatorer – är lättare 
att förstå och troligen att uppnå om 
de är formulerade på ett tydligt och 
konsekvent sätt i alla dokument som är 
relaterade till varandra.Exempel på terminologiproblem
I förordningen om fastställande av gemensamma bestämmelser och förfaranden för genomförandet av 
unionens instrument för finansiering av yttre åtgärder21 anges att resultat omfattar prestationer, resultat och 
effekter (se tolfte skälet). En annan kategorisering används dock i förvaltningsplanen för 2014 från generaldi -
rektoratet för utveckling och samarbete – EuropeAid, där resultat inbegriper resultat och effekter22.
I förordningar föreskrivs specifika, mätbara, uppnåbara, relevanta och tidsbundna mål (s.k. SMART-mål, 
Specific, Measurable, Achievable, Relevant and Timed ). I den handbok om resultatinriktad övervakning från 
generaldirektoratet för utveckling och samarbete – EuropeAid som är ett referensdokument för alla general -
direktoratets resultatinriktade övervakningsverksamheter, hänvisar man dock till ”SMART OVIs”, där ”OVIs” står 
för objektivt verifierbara indikatorer. Man blandar således ihop mål och indikatorer. I kommissionens budget-  
skrivelse för 2014 hänvisar man till SMART som minimivillkor som mål och indikatorer ska uppfylla23.
I förordningarna föreskrivs användning av i förväg fastställda, tydliga, öppna och – i förekommande fall – 
landspecifika och mätbara indikatorer. Andra uppsättningar kvalitetskriterier används dock ibland, vilket 
generaldirektoratet för utveckling och samarbete – EuropeAid påpekade i sina riktlinjer 2012 för budgetstöd24: 
Det förekommer olika uppsättningar kriterier för att bedöma kvalitet: SMART-indikatorerna är specifika, mät -
bara, uppnåbara, realistiska och tidsbegränsade ( Specific, Measurable, Achievable, Realistic and Time-limited ). 
Med CREAM-kriterier avses indikatorer som är tydliga, relevanta, ekonomiska, lämpliga och övervakningsbara 
(Clear, Relevant, Economic, Adequate and Monitorable ). I Eurostats riktlinjer för indikatorer inriktar man sig på 
logik, relevans, möjligheten att fastställa ett mål, täthet i uppgiftsinsamlingen, lämplighet och möjlighet att 
uppskatta precision. Med RACER-indikatorer avses indikatorer som är relevanta, accepterade, trovärdiga, enkla 
och stabila ( Relevant, Accepted, Credible, Easy, and Robust ).
21 Förordning (EU) nr 236/2014.
22 Se exempelvis DCI (Development Cooperation Instrument) intervention logic  (interventionslogiken för instrument för utvecklingssamarbete) 
i avsnitt 4.1.4 i förvaltningsplanen för 2014 från generaldirektoratet för utveckling och samarbete – EuropeAid.
23 Europeiska kommissionen: Budget circular for 2014 – Standing instructions  (budgetskrivelse – stående instruktioner), 14.12.2012.
24 Budget Support Guidelines – Programming, Design and Management – A modern approach to Budget Support  (vägledning för budgetstöd – 
programplanering, utformning och förvaltning – en modern strategi för budgetstöd), september 2012.Ruta 1
16 4. Centrala riskområden
28 
Mål och indikatorer för EU:s utveck -
lings- och samarbetsåtgärder specifi -
ceras i ett stort antal olika dokument. 
Bland dessa återfinns följande:
a) Fördraget om Europeiska unionens 
funktionssätt.
b) Utvecklingsmål på hög nivå (se 
avsnitt 2.1.1).
c) Förordningar om instrument för 
finansiering av yttre åtgärder25.
d) Kommissionens regionala 
och landsspecifika strate -
gier och fleråriga vägledande 
programdokument.
e) Årliga handlingsprogram 
som fogas till kommissionens 
finansieringsbeslut.
f) Finansieringsöverenskommelser 
med partnerländer, förvaltnings-/
bidragsavtal med internationella 
organisationer, biståndsavtal och 
kontrakt med icke-statliga organi -
sationer och tjänsteleverantörer.g) Verksamhetsförklaringar (eller 
programförklaringar) som en del 
av budgetförfarandet.
h) Årliga förvaltningsplaner och 
årliga verksamhetsrapporter 
från kommissionens berörda 
generaldirektorat.
29 
Administrationen av alla dessa doku -
ment, som kommer från olika myn -
digheter och är föremål för varierande 
antagningscykler och förfaranden, 
leder av nödvändighet till att mål och 
indikatorer justeras och i vissa fall till 
att det uppstår inkonsekvenser. I ett 
pilotförsök med resultatrapportering 
som kommissionen genomförde 2014 
för att förbereda resultatramen fann 
man att i de fall det fanns logiska 
ramar på både besluts- och kontrakts -
nivå var graden av överensstämmelse 
mellan dem i bästa fall blandad26.
30 
I tidigare granskningar har revisions -
rätten även konstaterat inkonsekven -
ser mellan mål- och indikatorfaststäl -
lande dokument (se ruta 2 ).
Exempel på inkonsekvenser mellan dokument
”De årliga verksamhetsrapporterna anger sju indikatorer för Centralasien. Även om de generellt sett är re -
levanta för bedömningen av hur EU:s utvecklingsbistånd i Centralasien har lyckats är dessa indikatorer inte 
samma som i det regionala strategidokumentet och i de vägledande programmen, och de är inte heller direkt 
kopplade till de planerade resultaten av rådets nya partnerskapsstrategi för Centralasien.”27
27 Särskild rapport nr 13/2013: EU:s utvecklingsbistånd till Centralasien , punkt 79 ( http://eca.europa.eu ).Ruta 225 EUT L 77 2014, 15.3.2014.
26 En logisk ram är ett dokument 
som ger en översikt över ett 
projekts mål, verksamheter 
och resurser. I regel beskrivs 
även kritiska antaganden som 
projektet bygger på och 
information ges om hur 
projektet kommer att 
övervakas, bland annat 
genom användning av 
indikatorer.
17 4. Centrala riskområden
31 
Inkonsekvenser i formuleringen av mål 
och indikatorer kan leda till förvirring 
om vad som ska ligga till grund för be -
dömningen av vad som har uppnåtts
4.1.3. Fastställande av 
SMART-mål och tydliga 
indikatorer
32 
Fastställandet av specifika, mätbara, 
uppnåbara, relevanta och tidsbundna 
(SMART) mål är ett rättsligt krav för 
alla EU:s utvecklings- och samarbets -
åtgärder. Dessutom ska resultaten av 
EU:s yttre åtgärder – inbegripet EU:s 
utvecklings- och samarbetsåtgärder – 
och ett visst instruments effektivitet  
övervakas och bedömas utifrån i för-  
väg fastställda, tydliga, öppna och –  
i förekommande fall – landspecifika  
och mätbara indikatorer (se punkt   
19)28.Figur 2Behov av SMART-mål och tydliga indikatorer
Tydliga indikatorer SMART-målResultat
EﬀekterUtfallOutputÅtgärderInput28 I april 2014 begärde 
Europaparlamentet att 
specifika, mätbara, relevanta 
och tidsbundna riktmärken 
skulle antas för alla program 
inom rubrik 4 – Europa 
i världen – i den fleråriga 
budgetramen för 2014–2020. 
Se Europaparlamentets beslut 
av den 3 april 2014 om 
ansvarsfrihet för 
genomförandet av Europeiska 
unionens allmänna budget för 
budgetåret 2012, avsnitt 
III – kommissionen och 
genomförandeorganen – ref. 
P7_TA-PROV(2014)0287.
18 4. Centrala riskområden
33 
I tidigare granskningar har revisions -
rätten ofta konstaterat att målen varit 
för vaga eller orealistiska (se ruta 3 ). 
Revisionsrätten har också ofta funnit 
att indikatorer saknats eller varit otyd -
liga (se ruta 4 ). Även när indikatorer är 
väldefinierade kan tolkningen av dem 
vara relativ och deras värde kan variera 
betydligt beroende på det samman -
hang som de används i (se ruta 5 ).
34 
I det pilotförsök med resultatrapporte -
ring som kommissionen genomförde 
2014 för att förbereda resultatramen  
fann man också att i den mån det 
fanns logiska ramar i beslut och kon -
trakt var de inte av bra kvalitet, dvs. 
målen var inte SMART-mål och indika -
torerna var antingen inte väldefinie -
rade eller också var de grundade på 
oklara datakällor.35 
Förutom att det strider mot förord -
ningarna undergräver underlåten -
heten att fastställa SMART-mål och 
tydliga indikatorer kontrollen av 
genomförandet och resultatbedöm -
ningen, vilket inverkar negativt på 
ansvarsutkrävan-  
det och den offentliga revisionen. 
Resultaten av en intervention riskerar 
också att begränsas om dess mål inte 
är väldefinierade från början.
Exempel på mål som var för vaga eller orealistiska
”Bristen på tydligt fastställda projektmål gäller främst den utrustning som planerades, dess driftsnivå (kvantitet 
och kvalitet) och vilken målgrupp som förväntades dra nytta av projektresultaten. Bristen på tydliga och kvanti -
fierade åtgärder utgjorde ett stort hinder för kommissionens förmåga att övervaka framsteg under genomföran -
det och senare att mäta och kontrollera om de uppnådda resultaten var hållbara i ett längre perspektiv (…).”29
”Ibland är målen alltför ambitiösa, särskilt när det gäller frivilligorganisationers projekt som har anspråkslösa 
budgetar och en relativt kort genomförandeperiod. Detta gällde särskilt frivilligorganisationers projekt som 
finansierades inom livsmedelsmekanismen: de hade ungefär 20 månader på sig för genomförandet, som 
i praktiken minskades till cirka 15 månader eftersom de första månaderna ägnades åt upphandling och annan 
förberedande verksamhet. Ibland bygger insatserna på orimliga antaganden om vilka villkor som krävs för ett 
framgångsrikt genomförande, t.ex. nationella eller lokala myndigheters institutions- och förvaltningskapa -
citet, kvaliteten på infrastrukturen i landsbygdsområdet eller tillgång till lämplig personal (t.ex. dietister och 
jordbruksrådgivare).”30
29 Särskild rapport nr 13/2012: Europeiska unionens utvecklingsbistånd till dricksvattenförsörjning och grundläggande sanitetstjänster i länder söder om 
Sahara , punkt 50 ( http://eca.europa.eu ).
30 Särskild rapport nr 1/2012: Ändamålsenligheten i Europeiska unionens utvecklingsbistånd till en tryggad livsmedelsförsörjning i Afrika söder om 
Sahara , punkt 52 ( http://eca.europa.eu ).Ruta 3
19 4. Centrala riskområden
4.1.4. Fastställande av ett 
partnerlands åtagande att 
genomföra reformer som ett 
mål
36 
Om målen för en åtgärd ska vara 
betydande för utvecklingen måste de 
motsvara uppnåendet av ett resultat, 
dvs. en mätbar förändring till följd av 
den berörda åtgärden.Exempel på att indikatorers relevans förändras
EU tillhandahåller budgetstöd till Kambodja för utveckling av utbildningssektorn. På senare år har skolexamen 
i årskurs 12 i Kambodja undergrävts av fusk och korruption. Andelen godkända elever var ungefär 80 %. År 
2014 började de kambodjanska myndigheterna att försöka förhindra och till sist undanröja oegentligheter 
i dessa examina, framför allt genom att vidta åtgärder vid provcentralerna för att förhindra fusk. En första ex -
amen som organiserades i augusti 2014 ledde till att 25 % godkändes. Genom en andra chans till examen som 
arrangerades i oktober blev det totala antalet godkända elever 41 %, vilket var ungefär hälften av andelen 
godkända 2013. Vid första påseende kan förändringen av denna indikator tolkas som en försämring. Den kan 
dock också ses som en följd av en förbättring av examinationernas tillförlitlighet och trovärdighet.Ruta 5Exempel på indikatorer som saknades eller var otydliga
”Inga resultatindikatorer fanns med i finansieringsöverenskommelserna för Pegases direkta ekonomiska stöd, 
vilket gör det svårare för Europeiska utrikestjänsten, kommissionen och medlemsstaterna att bedöma de 
konkreta resultaten av stödet (…). Att det saknas resultatindikatorer gör det också svårare att visa på resultat 
för att locka till sig ny finansiering. Dessutom överensstämmer detta inte med det uttryckliga kravet i EGPI-för -
ordningen att resultatindikatorer ska fastställas i övervakningssyfte för alla former av EGPI-stöd.”31
”(…) I Kirgizistan var indikatorerna för informationsprogrammet om tryggad livsmedelsförsörjning vaga, till 
exempel att ’informationen om tryggad livsmedelsförsörjning anses allmänt vara korrekt och lämnas i rätt tid’, 
’ett lämpligt antal anställda utbildas’ och ’nyttan med skördeprognoser’.”32
31 Särskild rapport nr 14/2013: Europeiska unionens direkta ekonomiska stöd till den palestinska myndigheten , punkt 31 ( http://eca.europa.eu ).
32 Särskild rapport nr 13/2013, punkt 52.Ruta 4
20 4. Centrala riskområden
37 
I tidigare revisioner har revisionsrätten  
funnit att målen för EU:s åtgärder 
ibland formuleras som ett åtagande 
som ska göras av ett partnerland vid 
en viss tidpunkt. Även om det angivna 
målet har uppfyllts, dvs. även om part -
nerlandet tycks ha gjort det förvänta -
de åtagandet, har åtgärden dock i vissa 
fall haft ingen eller liten betydande 
effekt över tiden. Med andra ord ledde 
den inte till betydande resultat i fråga 
om utveckling (se ruta 6 ).38 
Ändamålsenligheten i EU:s utveck -
lingsbistånd och samordningsåtgärder 
kan undergrävas när partnerlandets 
uppenbara åtagande om att uppnå 
resultat anses vara ett tillräckligt villkor 
för betalning, utan ytterligare bevis 
för att betydande reformer faktiskt 
genomförs.
Exempel på en intervention där partnerlandets åtagande att genomföra reformer 
inte lett till utvecklingsresultat
”Kommissionen betalade ut sitt budgetstöd i Kirgizistan i tre delar, som var och en föregicks av en bedöm -
ning av framstegen i uppfyllandet av PFM-målen (målen för förvaltning av offentliga finanser). Kommissionen 
bedömde att framstegen hade gått långsamt men motiverade utbetalningen av var och en av de tre delarna 
främst med att den kirgizistanska regeringen var fast besluten att genomföra ytterligare reformer. Det fanns 
inga klara bevis för detta. En central del av kommissionens motivering till utbetalningsbesluten bygger på 
dess bedömning av partnerländernas åtaganden om att genomföra reformer snarare än på vilka framsteg 
som faktiskt har skett.”33
”Kommissionen lyckades inte garantera att de frågor som den tog upp i dialogen i underkommittén sedan 
följdes upp av de egyptiska myndigheterna i form av konkreta åtgärder. Även när frågor som hade tagits upp 
fördes upp som åtgärdsposter i slutet av mötet genomfördes de i regel inte. Till exempel tog underkommittén 
2009 med åtgärdspunkten ’utforska möjligheterna att använda EU:s tekniska stöd för att ge råd till Egypten 
om lagstiftning för frivilligorganisationer i medlemsstaterna”. Detta följdes inte upp. (…) Kommissionen gjor -
de ingen koppling mellan sin kritik av kränkningar av de mänskliga rättigheterna som framfördes i lägesrap -
porterna och alternativet att minska eller avbryta EU-stödet.”34
33 Särskild rapport nr 13/2013, punkt 57.
34 Särskild rapport nr 4/2013: EU:s samarbete med Egypten på området samhällsstyrning , punkterna 39 och 41 ( http://eca.europa.eu ).Ruta 6
21 4. Centrala riskområden
4.2. Upprättande av 
resultatkedjan
4.2.1. Sammankoppling av 
åtgärder och resultat genom 
en tydlig logisk kedja
39 
För att uppnå de förväntade resultaten 
är det nödvändigt att identifiera lämp -
liga åtgärder och därigenom skapa ett 
tydligt och logiskt samband mellan 
åtgärder, output, utfall och effekter35,36. 
Upprättandet av en sådan logisk kedja 
är också viktigt för att visa hur EU:s 
utvecklings- och samarbetsinterven -
tioner bidrar till resultat37.
40 
I en del av revisionsrättens tidigare 
särskilda rapporter och kommissionens 
utvärderingsrapporter har man funnit 
att sambandet mellan åtgärder och 
resultat inte alltid var tydligt fastställt 
(se ruta 7 ).
41 
För vissa åtgärder kan resultatbaserade 
betalningsvillkor vara fastställda i   
finansieringsavtal där betalning direkt 
kopplas till uppnåendet av resultat för 
att skapa incitament till förbättrade 
prestationer genom full betalning eller 
delbetalning för fullt eller partiellt 
uppnående av resultat38,39. I tidigare  
granskningar har revisionsrätten 
ibland funnit att en koppling inte gjor -
des eller inte upprätthölls (se ruta 8 ).42 
Om det inte finns ett tydligt samband 
mellan åtgärder – eller villkor för 
betalning – och deras avsedda resultat 
kan man tappa interventionernas mål 
ur sikte, vilket inverkar negativt på 
biståndseffektiviteten. EU:s kapacitet 
att visa och redovisa resultaten av sina 
åtgärder undergrävs också. Till synes 
separata politikområden kan dessutom 
i praktiken vara nära förknippade med 
varandra40. När en åtgärd utformas 
inom ett visst politikområde kanske 
dess tänkbara resultat för annan politik 
inte beaktas tillräckligt. Exempelvis 
kan ett projekt bidra till hälsorelate -
rade mål, såsom att bekämpa malaria, 
medan dess angivna mål endast gäller 
att förbättra tillgången till säkert 
dricksvatten.35 Study on Legal Instruments and 
Lessons Learned from the 
Evaluations Managed by the Joint 
Evaluation Unit  – Final Report 
Volume 1: Final Summary Report  
(studie av rättsliga instrument 
och gjorda lärdomar från 
utvärderingar som letts av den 
gemensamma utvärderingsen -
heten – slutrapport volym 1: 
sammanfattande slutrapport), 
juli 2011, s. vi: Det är viktigt att 
formulera tydliga logiska kedjor 
i bestämmelser. Detta kan 
främjas genom att undvika 
ostrukturerade listor över 
åtgärder och oklara samband 
mellan åtgärder, output och 
deras avsedda effekter. 
Sambanden mellan varje steg 
i kedjan bör vara tydliga och 
logiska för att undvika luckor 
i logiken och output eller effekter 
utan samband med åtgärder. – 
ref. evaluation DEVCO 1292.
36 En utförlig förklaring av 
resultatkedjan finns i den 
resultatbaserade förvaltnings -
handboken från FN:s utvecklings -
grupp, oktober 2011, s. 14.
37 Study on the uptake of learning 
from EuropeAid’s strategic 
evaluations into development 
policy and practice, Final report  
(studie av hur lärdomar från de 
strategiska utvärderingar som 
utförts av generaldirektoratet för 
utveckling och samarbete – Euro -
peAid utnyttjas i utvecklingspoli -
tik och praxis, slutrapport), juni 
2014, s. vii.
38 Commission Budget Support 
Guidelines – Executive Guide – 
A modern approach to Budget 
support  (kommissionens riktlinjer 
för budgetstöd – sammanfattan -
de vägledning – en modern 
metod för budgetstöd), 
september 2012.
39 Se EU:s gemensamma 
ståndpunkt vid det fjärde 
högnivåforumet om biståndsef -
fektivitet (Busan, 29 november–1 
december 2011) – rådets 
slutsatser – 3124:e mötet i rådet 
(utrikes frågor/utveckling), 
Bryssel, den 14 november 2011: 
”EU uppmanar partnerländer och 
utvecklingsländer att öka 
betoningen av harmoniserad och 
resultatbaserad villkorlighet”.
40 Thematic evaluation of the 
European Commission support to 
the health sector – Final 
report – Volume 1  (tematisk 
utvärdering av kommissionens 
stöd till hälsosektorn – slutrap -
port – volym 1), augusti 2012, 
s. xiv.
22 4. Centrala riskområden
Exempel på ett otydligt samband mellan åtgärd och resultat
I de 24 interventioner som granskats hänvisas tydligt till strategin för den europeiska grannskapspolitiken som 
den övergripande politik under vilken samarbetet äger rum. Hänvisning till ett eller flera mål för den europe -
iska grannskapspolitiken görs tydligt i programplaneringsdokumenten och interventionerna överensstämmer 
med strategidokumenten. I den granskade dokumentationen visas eller förklaras dock inte på ett uttryckligt 
sätt hur målen ska uppnås genom de specifika interventionerna och hur de planerade interventionerna kom -
mer att bidra till resultaten.41
”Budgetstödprogrammen i Malawi och Rwanda hänvisar till målen i de nationella strategierna för fattigdoms-  
minskning och sektorsstrategierna och sektorsprogrammen. De beskriver inte hur de avser att bidra till reger -
ingens mål.”42
41 Evaluation of the European Union’s Support to two European Neighbourhood Policy Regions (East and South)  – Final report – Volume 1  (utvärdering av 
EU:s stöd till två regioner för den europiska grannskapspolitiken (öst och söder) – slutrapport – volym 1), juni 2013, s. 24.
42 Särskild rapport nr 1/2012, punkt 53.Ruta 7
Exempel på finansiella interventioner med ineffektiva betalningsvillkor
”Ett mål med de två riktade budgetstödprogrammen var att förbättra förvaltningen av de offentliga finan -
serna. I programmen gjorde man dock inga kopplingar till regeringens plan för reform av förvaltningen av de 
offentliga finanserna och identifierade inte heller vilka prioriteringar programmen skulle stödja. Det är oklart 
hur program av denna typ kan uppnå ett sådant mål med tanke på att medlen betalades ut i en enda fast 
utbetalning utan några resultatrelaterade villkor eller krav på politisk dialog.”43
”När det gäller projekt för investeringar i väginfrastruktur utnyttjar kommissionen inte villkoren på ett sätt 
som ger partnerländerna tillräckliga incitament till att uppfylla dem. De fastställda villkoren är inte rättsligt 
bindande utan framställs i finansieringsöverenskommelserna som ’kompletterande åtgärder’ som partner -
landet ska åta sig att utföra. I praktiken godkänner kommissionen i allmänhet kontrakt om bygg- och anlägg -
ningsarbeten mellan partnerländer och entreprenörer oavsett om dessa kompletterande åtgärder har vidta -
gits eller inte. Kommissionen är då förpliktigad att betala ut EUF-medel i enlighet med dessa kontrakt och har 
liten möjlighet att förmå partnerlandet att uppfylla villkoren.”44
43 Särskild rapport nr 9/2013: EU:s stöd till en god samhällsstyrning i Demokratiska republiken Kongo , punkt 65 ( http://eca.europa.eu ).
44 Särskild rapport nr 17/2012: Europeiska utvecklingsfondens (EUF) bidrag till ett hållbart vägnät i Afrika söder om Sahara , punkt 27 ( http://eca.europa.eu ).Ruta 8
23 4. Centrala riskområden
4.2.2. Bidrag jämfört med 
tillskrivning
43 
EU:s utvecklings- och samarbetsinter -
ventioner äger rum i ett komplicerat 
sammanhang, där många andra givare 
och många yttre faktorer, förutom 
EU:s intervention, bidrar positivt eller 
negativt till uppnåendet av resultat. 
Av denna anledning, och även för att 
fastställa ett orsakssamband mellan 
EU:s utvecklings- och samarbets -
åtgärder och resultaten av dem (se 
avsnitt 4.2.1.), kan det vara önskvärt att 
bedöma styrkan i sambandet, det vill 
säga vilken del av resultaten som kan 
tillskrivas EU:s åtgärd.
44 
I sitt arbetsdokument Paving the way 
for an EU development and Cooperation 
Results Framework  (se punkt 7) påpeka -
de dock kommissionen att det är svårt 
att mäta bidraget från en nivå i resul -
tathierarkin till nästa, dvs. från output 
till utfall, och från utfall till effekter. En 
interventions output kan i regel i stor 
utsträckning tillskrivas interventionen, 
men detta är ofta inte fallet med dess 
utfall, och ännu mindre när det gäller 
interventionens effekter, vilket revi -
sionsrätten konstaterat i vissa av sina 
revisioner (se  ruta 9 ).45 
När det gäller interventioner i form av 
budgetstöd är det normalt inte möjligt 
att identifiera outputen på grund av 
det sätt på vilket EU:s finansiella stöd 
fungerar inom partnerlandets budget. 
Partnerlandets budget stöder i själva 
verket hela landets utvecklingsstrategi, 
och outputen från EU:s interventioner 
i form av budgetstöd gäller därför 
förändringar i den offentliga politiken 
och de offentliga tjänsterna, som inte 
är en konsekvens enbart av budget-  
stödprogrammet utan även av olika 
andra regeringsåtgärder och reger -
ingsbeslut, andra program för externt 
bistånd och yttre icke-regeringsrela -
terade faktorer45. Detta illustreras väl 
i OECD:s övergripande ram för utvär -
dering av budgetstöd (se bilagan ).
46 
Även om ett tydligt logiskt samband 
mellan åtgärd och resultat kan faststäl -
las kan det följaktligen vara svårt – för 
att inte säga omöjligt – att bedöma 
vilken del av resultaten som kan till -
skrivas EU:s interventioner och vilka 
som beror på andra givares interven -
tioner eller på andra faktorer. Därför 
är det mer relevant att tala om bidrag 
än tillskrivning. Förutom dess tekniska 
aspekter är denna fråga också relate -
rad till den mer politiska frågan om 
vem som äger resultaten. När många 
intressenter medverkar, däribland 
EU, partnerländer och andra givare, 
kan det faktiskt finnas flera som gör 
anspråk på samma positiva resultat, 
eller ingen som erkänner sitt ansvar för 
negativa resultat.45 OECD – DAC Network on 
Development Evaluation – 
Evaluating Budget Support 
Methodological Approach  
(DAC-nätverket om 
utvärdering av 
utvecklingsinsatser – en 
metod för att utvärdera 
budgetstöd), s. 11. Se även 
sidan 12 om utfallet av 
budgetstöd: Utfallet är 
resultaten av hela 
uppsättningen av regeringens 
politiska åtgärder, strategier 
och utgiftsåtgärder, av de 
berörda intressenternas 
reaktioner/gensvar på 
förändringar i den offentliga 
politiken och besluten om 
resurstilldelning samt inverkan 
av andra yttre faktorer. Dessa 
utfall påverkas således endast 
delvis av det tillhandahållna 
budgetstödet. 
Orsakssambandet mellan det 
tillhandahållna budgetstödet 
och utfallet blir därför 
(kraftigt) utspätt av påverkan 
från andra faktorer.
24 4. Centrala riskområden
Exempel på svårigheter att tillskriva resultat till EU:s intervention
”Revisionsrätten kan inte bedöma i vilken omfattning EU:s budgetstödprogram i Malawi och Rwanda har bi -
dragit till de statliga programmens resultat eftersom det finns många olika och komplexa faktorer (…).”46
46 Särskild rapport nr 1/2012, punkt 57.Ruta 9
4.3. Ökad komplexitet på 
grund av integrering av 
övergripande frågor
47 
I sitt meddelande Att göra EU:s ut -
vecklingspolitik mer effektiv: en agenda 
för förändring  (se punkt 18) föreslog 
kommissionen att EU:s åtgärder i varje 
partnerland skulle koncentreras till 
högst tre sektorer. En koncentration 
av EU:s interventioner till ett litet antal 
sektorer kan öka deras effekt och 
hävstångskraft och bidra till att hålla 
EU:s bistånd hanterligt inte bara för 
partnerländerna utan även för kom -
missionen och EU:s delegationer47.
48 
Enligt EU:s instruktioner för att upp -
rätta fleråriga programdokument för 
programperioden 2014–2020 ska man 
vid sektorpolitiska åtaganden även ta 
hänsyn till nio övergripande frågor, 
bland annat främjandet av mänskliga 
rättigheter, jämställdhet mellan kvin -
nor och män, demokrati, god samhälls -
styrning, barns rättigheter, personer 
med funktionsnedsättningar, urbe -
folkningar, miljömässig hållbarhet och 
bekämpning av hiv/aids48 (se ruta 10 ).47 Europeiska utrikestjänstens 
och kommissionens 
gemensamma dokument: 
Instructions for the 
programming of the 1 1th 
European Development Fund 
(EDF) and the Development 
Cooperation Instrument 
(DCI) – 2014 -20 (instruktioner 
för planering av elfte 
Europeiska utvecklingsfonden 
och finansieringsinstrumentet 
för utvecklingssamarbete).
48 Se även till exempel 
förordning (EU) nr 233/2014 
om finansieringsinstrumentet 
för utvecklingssamarbete där 
det föreskrivs att: ”Frågor av 
övergripande karaktär som 
har fastställts i det europeiska 
samförståndet ska integreras 
i alla program. Dessutom ska 
konfliktförebyggande, 
anständigt arbete och 
klimatförändringar integreras, 
där så är lämpligt” (artikel 3).
25 4. Centrala riskområden
49 
I tidigare utvärderingsrapporter har 
kommissionen pekat på svårigheterna 
att integrera mänskliga rättigheter 
i EU:s utvecklingsåtgärder (se ruta 11 ).50 
Integreringen av övergripande frågor 
i EU:s interventioner kan göra priorite -
ringen av dessa interventionsmål mer 
komplex. Den ökade komplexiteten 
på grund av integreringen av övergri -
pande frågor i EU:s program utgör en 
ytterligare risk för uppnåendet och 
rapporteringen av resultat.Figur 3Huvudsektorer och frågor av övergripande karaktär
Huvudsektor 3 Huvudsektor 2
Övergripande fråga 9Övergripande fråga 8Övergripande fråga 7Övergripande fråga 6Övergripande fråga 5Övergripande fråga 4Övergripande fråga 3Övergripande fråga 2Huvudsektor 1
Övergripande fråga 1
Integrering av övergripande frågor i program – exemplet Kambodja
I kommissionens fleråriga vägledande program för Kambodja för perioden 2014–2020 föreskrivs tre huvudsek -
torer: jordbruk/förvaltning av naturresurser, utbildning/färdigheter och god samhällsstyrning. Där föreskrivs 
också att flera övergripande frågor ska integreras: jämställdhet och kvinnors egenmakt, nutrition, miljö samt 
informations- och kommunikationsteknik.Ruta 10
26 4. Centrala riskområden
Exempel på svårigheter att ta itu med övergripande frågor – fallet mänskliga 
rättigheter
EU har försökt att ytterligare omsätta sitt åtagande och integrera mänskliga rättigheter på programnivå, in -
klusive i regionala strategirapporter, bilaterala handlingsplaner och tematiska program. Mänskliga rättigheter 
och demokrati integreras som vägledande principer i policydokumenten. Trots detta kan man observera att 
demokrati och mänskliga rättigheter ”späds ut” när cykeln fortsätter ”nedåt”, dvs. från breda politiska utfäs -
telser till politiska ramar ned till programplanering, val av instrument, tilldelning av medel och val av projekt. 
Denna ”utspädning” tar sig flera uttryck, bland annat i) avsaknaden av en sammanhängande strategi för att 
lösa problem genom konkreta interventioner, ii) den begränsade finansieringen av relaterade demokratiska 
aspekter och aspekter som gäller mänskliga rättigheter i andra viktiga tematiska sektorer, och iii) tendensen 
att begränsa arbetet med mänskliga rättigheter till tematiska instrument.49
Skrivbordsanalysen av sex konkreta områden där Europeiska kommissionen eftersträvat att integrera mänsk -
liga rättigheter visar att komponenten mänskliga rättigheter späds ut när cykeln fortsätter nedåt. Allt detta 
förvärras av en avsaknad av även de mest grundläggande system för att övervaka och utvärdera framsteg när 
det gäller integrering. Utspädningen är relaterad till partnerländernas politiska motstånd men också till stora 
inre svagheter på EU-nivå, såsom begränsad politisk genomslagskraft och inkonsekvent beslutsfattande i frå -
ga om platsen för och vikten av mänskliga rättigheter i EU:s yttre åtgärder. EU:s svårigheter att förena värden 
och intressen har dokumenterats vitt och brett och kritiserats av medierna och det civila samhället. Arabiska 
våren var en ögonöppnare om gränserna för strategin ”stabilitet kontra mänskliga rättigheter” och kan öppna 
möjligheter för en mer allvarligt menad strategi för att integrera mänskliga rättigheter.50
49 Evaluation of the European Union’s Support to two European Neighbourhood Policy Regions (East and South)  – Final report – Volume 1 , juni 2013, s. 62.
50 Thematic evaluation of the European Commission support to respect of Human Rights and Fundamental Freedoms (including solidarity with victims of 
repression)  – Final Report – Volume 1  (tematisk utvärdering av kommissionens stöd till mänskliga rättigheter och grundläggande friheter (inklusive 
solidaritet med offren för förtryck) – slutrapport – volym 1), december 2011, s. 15.Ruta 11
27 4. Centrala riskområden
Exempel på bristande anpassning till partnerländernas resultatram
Ramen för resultatbedömning (PAF) var allt annat än en regeringsledd och verkligt harmoniserad ram. Den 
hade utvecklats till” summan av alla utvecklingspartners enskilda önskemål och krav”. Regeringens faktiska 
ansvar hade förlorats och PAF-bedömningsprocessen var föga mer än en obligatorisk process, som man var 
tvungen att respektera för att utbetalningarna av budgetstödet skulle fortsätta. Samtidigt som ansvaret och 
engagemanget gått förlorade har det skett en betydande ökning av transaktionskostnaderna för den årliga 
bedömningsprocessen och den tillhörande politiska dialogen. Denna iakttagelse rapporterades enhälligt av 
alla berörda intressenter som intervjuats och framgår allra tydligast av den stadiga ökningen av antalet indika -
torer som ingår i PAF.52
52 Joint Evaluation of Budget Support to Tanzania: lessons learned and recommendations for the future  – Final Report: Volume 1  (gemensam utvärdering 
av budgetstöd till Tanzania: lärdomar och rekommendationer för framtiden – slutrapport – volym 1), 2013, punkterna 74–75.Ruta 124.4. Harmonisering 
mellan 
utvecklingspartners 
instrument och regelverk
4.4.1. Anpassning till 
partnerländernas 
resultatramar
51 
Enligt de principer som överenskom -
mits i internationella forum på hög 
nivå ska givare, inklusive EU, så långt 
som möjligt använda partnerländernas 
ramar för resultatinriktad rapporte -
ring och övervakning (se avsnitt 2.1.2). 
Givarna bör i synnerhet minimera 
användningen av ytterligare ramar 
och avstå från att begära införandet 
av resultatindikatorer som inte är 
förenliga med ländernas nationella 
utvecklingsstrategier51.52 
I tidigare utvärderingsrapporter från 
kommissionen har man dock funnit 
problem när det gäller bristande an -
passning mellan givares och partner -
länders ramar (se ruta 12 ).
53 
När partnerländerna möts av många 
olika typer och nivåer av rapporte -
ringsskyldigheter och betalningsvillkor 
från olika givare, kan dessa utgöra en 
ohanterlig börda, vilket inverkar nega -
tivt på både biståndets ändamålsenlig -
het och effektivitet.51 Partnerskapet från Busan för 
effektivt utvecklingssam-  
arbete.
28 4. Centrala riskområden
Exempel på problem på grund av bristande harmonisering av instrument som 
används av utvecklingspartner
”Förenta nationernas utvecklingsprogram (UNDP) har uppskattat att det redan finns mer än 50 internationella 
offentliga fonder, 45 koldioxidmarknader och 6 000 riskkapitalfonder som tillhandahåller klimatfinansiering, 
var och en med en egen styrningsstruktur. Som Världsbanken noterar innebär denna typ av splittring ett hot 
som kan göra att klimatfinansieringens övergripande ändamålsenlighet minskar (…). Kommissionen och med -
lemsstaterna använder både bilaterala och multilaterala kanaler för att betala ut klimatfinansiering. År 2010 
använde EU så många som 22 multilaterala kanaler.
(…) Inga försök har gjorts för att minska det stora antalet klimatfonder, vilket medför allvarliga risker för in-  
effektivitet, otillräcklig ansvarsskyldighet och ett splittrat bistånd (…)”53
53 Särskild rapport nr 17/2013: EU:s klimatfinansiering inom ramen för bistånd till tredjeland , punkterna 57–58 och punkt 68 ( http://eca.europa.eu ).Ruta 134.4.2. Harmonisering av 
instrument som används av 
utvecklingspartner
54 
I revisionsrättens tidigare särskilda 
rapporter konstaterades problem på 
grund av bristande harmonisering av 
instrument som används av utveck -
lingspartner (se ruta 13 ).55 
Underlåtenheten att harmonisera de 
instrument som används av utveck -
lingspartnerna kan vara till nackdel för 
en effektiv och ändamålsenlig resultat-  
övervakning och rapportering.
4.4.3. Hantering av en 
kombination av olika 
ansvarsstrukturer
56 
Som en del av EU:s utvecklings- och 
samarbetsåtgärd anförtror kommis -
sionen vissa budgetgenomförande -
uppgifter under indirekt förvaltning 
till internationella organisationer54. För 
dessa uppgifter är ansvarsutkrävandet 
beroende av den berörda internatio -
nella organisationens ansvarsstruktu -
rer, inklusive styrning, resultatramar55 
och extern revision samt EU:s egna 
revisions- och ansvarsbestämmelser.57 
I tidigare revisioner har revisionsrät -
ten funnit att en kombination av olika 
ansvarsstrukturer för uppgifter under 
indirekt förvaltning tillsammans med 
internationella organisationer ibland 
ger upphov till luckor i ansvarsutkrä -
vandet (se ruta 14 ).54 Budgetförordningen, 
artikel 58 – metoder för 
genomförande av budgeten.
55 Se till exempel handboken för 
resultatbaserad förvaltning 
från FN:s utvecklingsgrupp, 
FN:s befolkningsfonds 
integrerade resultatram eller 
handboken om planering, 
övervakning och utvärdering 
av utvecklingsresultat från 
FN:s utvecklingsprogram.
29 4. Centrala riskområden
Exempel på skilda ansvarsstrukturer – FN
”Även om kommissionen kontrollerar sina FN-partners system för ekonomisk förvaltning (genom analys av de 
fyra pelarna) är kommissionen beroende av FN-rapporter för att bekräfta att kontrollsystemen fungerar i prak -
tiken och att resultat uppnås. Vid tidpunkten för revisionen hade kommissionen inte ännu kunnat få tillräcklig 
information från FN i detta avseende.”56
Kommissionen får inte ”tillräckligt mycket information i tid från FN-rapporter. Många rapporter är fortfarande 
försenade, inte tillräckligt detaljerade och mer inriktade på åtgärder än på resultat.”57
56 Översiktlig analys 2014: Luckor, överlappningar och utmaningar: En översiktlig analys av EU:s förfaranden för ansvarsutkrävande och offentlig revision , 
ruta 15 ( http://eca.europa.eu ).
57 Särskild rapport nr 3/2011: Effektiviteten och ändamålsenligheten i EU-bidrag som kanaliseras genom FN-organisationer i konfliktdrabbade länder , 
punkt IV ( http://eca.europa.eu ).Ruta 14
4.5. Svagheter 
i utvärdering och 
resultatrapportering
58 
I de rättsliga bestämmelserna om re -
sultatövervakning, utvärdering och re -
vision föreskrivs två olika tidsintervall:
a) regelbundet tidsintervall : I exem -
pelvis artikel 318 i EUF-fördraget 
föreskrivs att kommissionen årli -
gen ska överlämna (…) en rapport 
med utvärdering av unionens 
finanser på grundval av de resultat 
som uppnåtts, särskilt i förhållande 
till de uppgifter som Europaparla-  
mentet och rådet lämnat i sam -
band med det årliga förfarandet 
för beviljande av ansvarsfrihet.b) åtgärdsbaserat tidsintervall : 
I exempelvis artikel 18.3 i tillämp -
ningsföreskrifterna för budgetför -
ordningen föreskrivs att resultaten 
av fleråriga program vars resurser 
överskrider 5 000 000 euro ska 
utvärderas löpande med bestämda 
intervall och enligt ett tidsschema 
som gör det möjligt att ta hänsyn 
till resultaten av utvärderingen 
när beslut ska fattas om huruvida 
programmet ska förlängas, läggas 
om eller avbrytas.
59 
I tidigare revisionsrapporter fann 
revisionsrätten att uppnåendet av 
projekt- eller programmål inte kunde 
bedömas innan de avslutades, vilket 
undergräver de periodiskt återkom -
mande utvärderingarna av resultat (se 
ruta 15 ).
30 4. Centrala riskområden
60 
Revisionsrätten fann också svagheter 
när det gällde att leverera utvärde -
ringar i tid, dvs. strategiska utvärde -
ringar tog ofta mycket längre tid än 
planerat och programutvärderingar 
sköts ibland upp eller ställdes in58. I en 
undersökning nyligen som kommis -
sionen begärt fann man också ”bety -
dande glapp” mellan utvärderingar 
och politikutformning, programplane -
ring, övervakning och resultatinriktad 
förvaltning. Framför allt konstaterades 
att man missade möjligheter att ta 
tillvara tidigare lärdomar eftersom 
utvärderingsresultaten inte synkroni -
serades med den förvaltningsmässiga 
beslutsprocessen, eller därför att sam -
manhanget hade förändrats vid den 
tid då resultaten var tillgängliga59.61 
Brister som gäller resultatrapportering 
och utvärderingarnas punktlighet kan 
hindra återföringen av relevant kun -
skap och lärdomar till rapporterings- 
och beslutsprocesserna.Figur 4Tidscykeln för en åtgärd
Lagstiftnings-
process
Identiﬁering
FormuleringUppföljning 
(inklusive utvärdering) Programplanering
Genomförande
(inklusive övervakning och 
halvtidsutvärdering)58 Särskild rapport nr 18/2014: 
EuropeAids system för 
utvärdering och resultatinriktad 
övervakning , punkterna 27–29 
(http://eca.europa.eu ).
59 Study on the uptake of learning 
from EuropeAid’s strategic 
evaluations into development 
policy and practice  (studie om 
tillvaratagandet av lärdomar 
från EuropeAids strategiska 
utvärderingar för 
utvecklingspolitik och 
utvecklingspraxis), 
slutrapport, juni 2014, s. vii.
31 4. Centrala riskområden
4.6. Konsolidering av 
uppgifter och 
rapportering
62 
För att visa de resultat som uppnåtts 
genom EU:s utvecklingspolitik måste 
uppgifter om de resultat som uppnåtts 
genom EU:s utvecklings- och sam -
arbetsåtgärder samlas in och konso -
lideras genom informationssystem 
samt presenteras och spridas genom 
lämpliga rapporteringskanaler.
63 
I tidigare revisionsrapporter fann 
revisionsrätten problem med kapaci -
teten hos det informationssystem som 
generaldirektoratet för utveckling och 
samarbete – EuropeAid använder för 
att samla in resultatrelaterade upp -
gifter (se ruta 16 ). Under 2014 påpe -
kade kommissionen också att om EU 
ska kunna rapportera resultat måste 
system och verktyg rationaliseras och 
utvecklas vidare61.64 
Uppgifterna om EU:s utvecklings- och 
samarbetsåtgärder fungerar som 
grund för ett brett spektrum av rap -
porter, varav de viktigaste är följande:
a) Kommissionens årsredovisning 
och rapport om budgetförvalt -
ningen och den ekonomiska 
förvaltningen62.
b) Den årliga verksamhetsrappor -
ten från generaldirektoratet för 
utveckling och samarbete – Euro -
peAid och kommissionens sam -
manfattande rapport63.
c) Årlig rapportering till OECD:s 
biståndskommitté (DAC), i enlighet 
med DAC:s direktiv64.
d) De uppgifter som varje månad 
lämnas till IATI-dataregistret, i en -
lighet med IATI-standarderna65.
e) Den årliga rapporten med utvär -
deringen av unionens finanser 
på grundval av de resultat som 
uppnåtts66.Exempel på resultat som endast kan bedömas i slutet av den berörda åtgärden
”Revisionsrätten bedömde ändamålsenligheten i ett urval av 19 projekt och jämförde de förväntade målen 
i bidragsöverenskommelsen med det faktiska resultatet. (…) Resultaten kunde inte bedömas på grund av 
otillräcklig information i följande fall: (…) Ett större projekt var en förvaltningsfond för vilken de mål som 
angavs i bidragsöverenskommelsen gällde fonden som helhet och därför var mer allmänt hållna. Trots att mer 
specifika mål hade fastställts för de underliggande projekten kan det inte finnas någon tydlig koppling mellan 
uppfyllelsen av projektmålen och de allmänna målen i bidragsöverenskommelsen. Därför kan ändamålsen -
ligheten bedömas först när själva fonden avslutas, vilket ännu inte var fallet när granskningen genomfördes.”60
60 Särskild rapport nr 3/2011, punkterna 25 och 27 b.Ruta 15
61 SWD(2013) 530 final, s. 12.
62 Budgetförordningen, särskilt 
artiklarna 141–142.
63 Budgetförordningen, särskilt 
artikel 66.9.
64 Converged statistical reporting 
directives for the creditor 
reporting system (CRS) and the 
annual DAC questionnaire  
(direktiv om konvergerad 
statistikrapportering för 
rapportsystemet för 
kreditgivare (CRS) och den 
årliga DAC-enkäten) samt 
tilläggen – referens DCD/
DAC(2013)15/FINAL, 11.6.2013.
65 Internetplatsen för 
International Aid Transparency 
Initiative ( www.iatiregistry.
org).
66 Fördraget om Europeiska 
unionens funktionssätt, 
artikel 318.
32 4. Centrala riskområden
Ett exempel på brister i informationssystemet för GD Utveckling och 
samarbete – EuropeAid
”Det verktyg kommissionen främst använder för rapporteringen mellan delegationerna och EuropeAid är för -
valtningsrapporter om externt bistånd (…). Men rapporterna beskriver utförligt de verksamheter som pågår 
och vilka problem som uppstår under genomförandet. Dessutom är en del av informationen i dem densam -
ma som i det gemensamma informationssystemet för yttre förbindelser (Cris). Rapporterna ger mycket lite 
information om det faktiska biståndsresultatet, både när det gäller bedömningar som delegationerna själva 
har gjort och när det gäller rapportering om resultatet från utvärderingar som har genomförts efter det att 
biståndsinsatserna har avslutats. (…)”69
Det är ”inte lätt att använda Cristill att beräkna det totala belopp som använts till ett bestämt politikområde 
eller som finansierats via ett bestämt finansiellt instrument. I den lista över områden som används för att 
koppla ihop poster från många Cris-moduler till ett bestämt område blandas geografiska områden (Asien till 
exempel), finansiella instrument (…) och tematiska politikområden (livsmedelsförsörjning till exempel).
Denna situation har lett till att konsolideringen av uppgifter – särskilt finansiella uppgifter – som finns i Cris 
i rapporteringssyfte har blivit särskilt komplex och gjort att Cris har blivit mindre effektivt och ändamålsenligt 
som rapporterings- och förvaltningsverktyg.”70
69 Särskild rapport nr 1/2011: Har delegeringen av kommissionens förvaltning av externt bistånd från huvudkontoret till delegationerna lett till ett bättre 
bistånd? , punkt 59 ( http://eca.europa.eu ).
70 Särskild rapport nr 5/2012: Det gemensamma informationssystemet för yttre förbindelser (Cris) , punkterna 40 och 41 ( http://eca.europa.eu ).Ruta 16f) Årsrapporten om genomförandet 
av Europeiska unionens utveck -
lings- och biståndspolitik.
g) Regelbundna uppdateringar av 
kommissionens webbplats EU Aid 
Explorer67.65 
För närvarande är de flesta av dessa 
rapporter inriktade på åtgärder, och 
ingen av dem tillhandahåller konsoli -
derade uppgifter om de totala resultat 
som uppnåtts genom dessa åtgärder68. 
Om det saknas konsoliderade rappor -
ter om och översikter över de resultat 
som uppnåtts genom EU:s bistånd kan 
beslutsfattandet och ansvarsutkrävan -
det försämras.67 http://tr-aid.jrc.ec.europa.eu
68 Den årliga rapporten om 
utvärderingen av unionens 
finanser på grundval av de 
resultat som uppnåtts ger inte 
någon tydlig översikt över 
i vilken omfattning unionens 
viktigaste mål har uppnåtts. Se 
betänkandet om 
utvärderingen av unionens 
finanser på grundval av de 
resultat som uppnåtts: ett nytt 
verktyg för det förbättrade 
förfarandet för att bevilja 
kommissionen ansvarsfrihet, 
A7-0068/2014, 30.1.2014.
33 4. Centrala riskområden
Exempel på brister i uppgiftskvaliteten
”De indikatorer kommissionen använder har i allmänhet en lämplig inriktning på millenniemålen medan indi -
katorerna för utbildningskvalitet inte ägnas tillräcklig uppmärksamhet. De nationella förvaltningssystem för 
information om utbildningssektorn som kommissionen förlitar sig på ger emellertid inte konstant, tillräcklig 
och tillförlitlig information i rätt tid.”71
71 Särskild rapport nr 12/2010: EU:s utvecklingsbistånd till grundutbildning i Afrika söder om Sahara och i södra Asien , punkt V ( http://eca.europa.eu ).Ruta 174.7. Uppgiftskvalitet
66 
Övervakning och bedömning av 
resultat kräver insamling av tillräckli -
ga, relevanta, tillförlitliga och aktuella 
uppgifter. I enlighet med åtagandena 
vid högnivåforumen om biståndsef -
fektivitet (se avsnitt 2.1.2) bör man vid 
uppgiftsinsamlingen så långt det är 
möjligt utnyttja partnerländernas egna 
ramar för resultatinriktad rapportering 
och övervakning.67 
I revisionsrättens tidigare revisioner 
och kommissionens utvärderingar fann 
man ibland att uppgiftskällorna inte 
gav tillräcklig, relevant och tillförlit -
lig information om resultaten i rätt 
tid (se ruta 17 ). Uppgiftsinsamling är 
ibland kostsam – särskilt vid totalur -
val – och utförs därför inte så ofta av 
partnerländer.
68 
Avsaknad av tillräckliga, relevanta, 
tillförlitliga och aktuella uppgifter 
kan kraftigt försämra kvaliteten på 
och tillförlitligheten hos rapporterade 
resultat.
4.8. Budgetutfall
69 
Tidigare år har det förekommit på -
tryckningar om att öka de belopp 
som används till EU:s utvecklings- och 
samarbetsåtgärder, särskilt i samband 
med åtagandet om att uppnå det in -
ternationellt överenskomna målet att 
det offentliga biståndet ska uppgå till 
0,7 % av BNI senast 201572.72 ”Medlemsstaterna åtar sig att 
nå biståndsmålet 0,7 % av BNI 
senast 2015, medan de som 
har nått detta mål åtar sig att 
ligga kvar över detta. De 
medlemsstater som har 
anslutit sig till EU efter 2002 
kommer att sträva efter att 
senast 2015 ha ett offentligt 
utvecklingsbistånd på 0,33 % 
av BNI” – se ordförande-  
skapets slutsatser från 
Europeiska rådets möte i   
Bryssel den 16–17 juni 2005, 
ref. 10255/1/05 REV 1, punkt 27.
34 4. Centrala riskområden
70 
I artikel 317 i EUF-fördraget föreskrivs 
att kommissionen ska genomföra 
budgeten i enlighet med budgetför -
ordningen och principerna om sund 
ekonomisk förvaltning. I artikel 38.3 
i budgetförordningen föreskrivs att 
kommissionen till förslaget till årsbud -
get bland annat ska bifoga uppgifter 
om genomförandenivåerna för det 
föregående årets verksamhet och 
genomförandenivåerna för innevaran -
de år.
71 
Budgetutfallet kan uppfattas som ett 
mål i sig och det anges ibland på det 
sättet i kommissionens förvaltnings -
planer (se ruta 18 ).
72 
Därför kan det finnas spänningar 
mellan behovet att genomföra bud -
geten och behovet att genomföra 
den i enlighet med principen om sund 
ekonomisk förvaltning (ändamålsen -
lighet, effektivitet och sparsamhet)73. 
Framgångar och misslyckanden i fråga 
om budgetgenomförandet är mer 
direkt synliga än framgångar i fråga 
om prestationer (resultat). Därför kan 
det finnas en naturlig tendens att 
fokusera mer på budgetgenomföran -
det än på resultaten, vilket revisions -
rätten konstaterade i sin årsrapport 
om budgetgenomförandet 2013: ”När 
EU-medel användes under programpe -
rioden 2007–2013 låg inriktningen på 
utnyttjande (behovet av att använda 
pengarna) och efterlevnad snarare än 
på goda resultat”74.73 
Fokuseringen på budgetutfall som mål 
kan vara till nackdel för sund ekono -
misk förvaltning och uppnåendet av 
resultat.73 En återkommande fråga är hur 
utvecklingssamarbetets 
långsiktiga beskaffenhet, som 
kräver en flerårig planerings-  
horisont, ska göras förenligt 
med den normala praxisen 
med biståndsanslag som löper 
ut varje år. I många DAC-
medlemsländer kräver 
allmänna myndighetsförfaran-  
den att medel som anslås 
under ett visst budgetår ska 
betalas ut under det året eller 
åtminstone att ett åtagande 
ska göras det året och 
pengarna förbrukas kort tid 
därefter. Följden är att 
biståndsansvariga i vissa 
länder arbetar under 
betydande tryck för att göra 
åtaganden och betala ut 
medel snabbt, vilket 
uppmuntrar till onödig 
betoning av ekonomisk input 
till utvecklingsåtgärder i stället 
för på önskade utfall och 
verkliga resultat. Se OECD:s 
kommitté för utvecklings-  
bistånd: Managing aid: 
practices of DAC Member 
countries  (biståndsförvaltning: 
praxis i DAC-
medlemsländerna), ref. DCD/
DAC(2004)40.
74 Europeiska revisionsrätten: 
Årsrapport om budgetgenom-  
förandet 2013 , punkt 10.56 
(EUT C 398, 12.11.2014).
35 4. Centrala riskområden
Exempel på ett budgetgenomförandemål
I förvaltningsplanen från generaldirektoratet för utveckling och samarbete EuropeAid för 2014 fastställs 
följande mål för Europeiska utvecklingsfonden i Afrika75: Nivåerna av budgetgenomförande – Bibehålla höga 
nivåer av budgetgenomförande, inklusive budgetstödbetalningar.
Generaldirektoratets förvaltningsplan innehåller för andra externt finansierade instrument än Europeiska ut -
vecklingsfonden också en bilaga med titeln Sound financial management and effective use of EC resources  (sund 
ekonomisk förvaltning och effektiv användning av kommissionens resurser), där flera indikatorer och mål för 
budgetgenomförandet fastställs:
Indikator Mål (2014)
1 Genomförande av den inledande årliga ekonomiska prognosen: Betalningar Från 90 % till 110 %
2 Genomförande av den årliga ekonomiska prognosen för kontrakt Från 90 % till 110 %
3 Genomförande av den årliga ekonomiska prognosen för beslut Från 90 % till 110 %
75 Management Plan 2014  (förvaltningsplan 2014) – Generaldirektoratet för utveckling och samarbete – EuropeAid.Ruta 18
4.9. Förändringar 
i bakgrunden till EU:s 
åtgärder
4.9.1. Riskhantering och val 
av genomförandemetoder
74 
EU:s utvecklings- och samarbetsåtgär -
der genomförs i ett stort antal länder 
med olika nivåer av utveckling, varav 
många kännetecknas av kritiska soci -
ala, politiska eller humanitära förhål -
landen eller till och med ett instabilt 
säkerhetsläge. Den metod som väljs 
för att genomföra biståndet så att åt -
gärdens mål uppnås bör bygga på dess 
förväntade förmåga att ge resultat på 
ett ändamålsenligt och effektivt sätt 
med hänsyn till bakgrunden till åtgär -
den. I vissa fall kan det vara motiverat 
att välja en genomförandemetod som 
förefaller riskablare än andra på grund 
av att den förväntas ge bättre eller 
snabbare resultat.
36 4. Centrala riskområden
75 
Budgetstöd är en bra illustration av 
detta förhållande. Det kan visserligen 
uppfattas som ett medel att tillhanda -
hålla stora mängder bistånd på ett mer 
förutsebart sätt än med en traditionell 
projektstrategi, men budgetstöd ges 
ofta till länder med bristfälliga system 
för förvaltning av offentliga finanser. 
Eftersom medel som överförs som 
budgetstöd införlivas med andra 
budgetmedel i landets budget (dvs. 
medlen är utbytbara eller ”fungibla”) 
utsätts de också för samma brister 
i förvaltningen av offentliga medel, 
bland annat risk för bedrägeri och 
korruption76. Dessutom kan de resultat 
som uppnås via budgetstöd och håll -
barheten hos dessa resultat riskeras 
vid politisk instabilitet i partnerlandet, 
till exempel på grund av bristande 
hänsyn till gott styre, stora ekonomis -
ka och sociala problem eller mänskliga 
rättigheter. Beslut om att tillhandahål -
la EU-budgetstöd bör därför fattas från 
fall till fall, på grundval av en bedöm -
ning av de förväntade fördelarna och 
potentiella riskerna77.76 
I tidigare revisionsrapporter har revi -
sionsrätten ibland konstaterat att valet 
av en metod för biståndsgenomför -
ande inte har föregåtts av en lämplig 
analys av riskerna beträffande de 
förväntade fördelarna (se ruta 19 ).
77 
Om inte de förväntade fördelarna jäm -
förs med de potentiella nackdelarna 
av de valda genomförandemetoderna 
kan det leda till att fel metod väljs eller 
att EU-budgeten utsätts för orimligt 
höga risker.
Exempel på avsaknad av riskanalys för den valda genomförandemetoden
Kommissionen kan ”inte på ett övertygande sätt visa att den före beslutet att arbeta med FN-organisationen 
har bedömt om fördelarna uppväger eventuella nackdelar. Valet av en FN-organisation vilar inte på tillräckliga 
bevis för att denna metod är mer effektiv och ändamålsenlig än andra sätt att genomföra bistånd.”78
78 Särskild rapport nr 15/2009, punkt III.Ruta 1976 Europeiska revisionsrätten: 
Årsrapport om budgetgenom-  
f ö ra n d e t  2011 , punkt 7.10 
(EUT C 344, 12.11.2012).
77 KOM(2011) 638 slutlig, Det 
framtida upplägget för 
budgetstödet från EU till 
tredjeländer , 13.10. 2011.
37 4. Centrala riskområden
4.9.2. Yttre faktorer
78 
De flesta av EU:s utvecklings- och 
samarbetsåtgärder planeras i syfte att 
ge resultat under en period på flera år. 
Under denna tid kan åtgärder utsättas 
för betydande förändringar eller insta -
bilitet när det gäller följande:
a) Den politiska eller ekonomiska 
situationen på partnerlandsnivå – 
vilket till exempel var fallet i Egyp -
ten79, Demokratiska republiken 
Kongo80 och Palestina81 – eller på 
projektnivå (se ruta 20 ).b) Utvecklingsbakgrunden vid natur-  
katastrofer, t.ex. i Haiti i januari 
2010, då huvudstaden och det 
omgivande området drabbades av 
en jordbävning med magnituden 
7.0 på Richterskalan82.
c) EU:s förvaltnings- och kontrollsys -
tem för bistånd (se ruta 21 ).
79 
Sådana förändringar i bakgrunden till 
EU:s utvecklings- och samarbetsåtgär -
der gör det svårt att spåra och rappor-  
tera resultat på ett konsekvent och 
meningsfullt sätt.79 Särskild rapport nr 4/2013.
80 Särskild rapport nr 9/2013.
81 Särskild rapport nr 14/2013.
82 Särskild rapport nr 13/2014: 
EU:s återanpassningsstöd efter 
jordbävningen i Haiti  (http://
eca.europa.eu ).
Exempel på instabilitet i ett projekts ekonomiska bakgrund
I Kambodja finansierade kommissionen ett projekt för att främja teknik för att generera energi från avfall inom 
risbearbetningssektorn. Under senare år har dock Kambodja fått betydande investeringar i större och effek-  
tivare risbearbetningsanläggningar som lett till att kapaciteten ökat fyrfaldigt mellan 2009 och 201383. Man 
förväntar sig nu att de flesta risbearbetningsanläggningar kräver kraftfullare system än de som enligt de ur -
sprungliga planerna skulle främjas av projektet till mycket högre kostnader. Därför har projektets ursprungliga 
mål förlorat en del av sin relevans och kommer sannolikt inte att uppnås så som ursprungligen planerades.
83 World Bank policy note on  Trade Development – Turning Cambodia into a leading rice exporter  (Världsbankens policykommentar om  handels-  
utveckling – att förvandla Kambodja till en ledande risexportör), september 2013.Ruta 20
Exempel på förändringar i förvaltnings- och kontrollsystemen
Den 1 januari 2015 överfördes kommissionens stödgrupp för Ukraina och direktoratet för grannskapspolitik 
från generaldirektoratet för samarbete och utveckling EuropeAid till generaldirektoratet för grannskapspolitik 
och utvidgningsförhandlingar (tidigare generaldirektoratet för utvidgning)84. Detta kommer att påverka både 
den geografiska täckningen för resultatramverket för generaldirektoratet för internationellt samarbete och 
utveckling och det sätt på vilket grannskapspolitikens resultat övervakas och rapporteras.
84 Protokoll från kommissionens 2104:e möte onsdagen den 5 november 2014 – PV(2014) 2104.Ruta 21
38
 5. Slutsatser och 
rekommendationer
5.1. Slutsatser
80 
På grundval av genomgången iden -
tifierade vi nio centrala riskområden 
i samband med en resultatinriktad 
strategi för EU:s utvecklings- och 
samarbetsåtgärder.
a) Användningen av inkonsekvent 
resultatrelaterad terminologi eller 
underlåtenhet att upprätta en 
tydlig logisk kedja mellan åtgärd, 
output, utfall och effekter kan 
leda till förvirring och undergrä -
va bedömningen av vad som har 
uppnåtts (avsnitten 4.1–4.2).
b) Den ökade komplexiteten på 
grund av integreringen av övergri -
pande frågor i EU:s program utgör 
en ytterligare risk för uppnåendet 
och rapporteringen av resultat 
(avsnitt 4.3).
c) Bristen på harmonisering mellan 
utvecklingspartners instrument för 
att tillhandahålla bistånd, resul -
tatramar och ansvarsstrukturer 
kan skapa ineffektivitet och leda 
till luckor i ansvarsutkrävandet 
(avsnitt 4.4).
d) Brister i utvärdering och resulta -
trapportering kan hindra återfö -
ringen av relevant kunskap och 
lärdomar till rapporterings- och 
beslutsprocesserna (avsnitt 4.5).
e) Om det saknas konsoliderade 
rapporter om eller en översikt över 
de resultat som uppnåtts genom 
EU:s bistånd kan beslutsfattandet 
och ansvarsutkrävandet försämras 
(avsnitt 4.6).f) Avsaknad av tillräckliga, relevanta, 
tillförlitliga och aktuella uppgifter 
kan kraftigt försämra kvaliteten på 
och tillförlitligheten hos rapporte -
rade resultat (avsnitt 4.7).
g) Fokuseringen på budgetutfall som 
mål kan vara till nackdel för sund 
ekonomisk förvaltning och uppnå -
endet av resultat (avsnitt 4.8).
h) Förändringar i bakgrunden till 
åtgärder kan undergräva uppnåen -
det av resultat och deras hållbar -
het och göra det svårt att bedöma 
de resultat som uppnåtts (avsnitt 
4.9).
81 
Vår genomgång visade att kommis -
sionen har identifierat dessa riskom -
råden korrekt i en rad dokument. Den 
visade också intresset för de åtgärder 
som kommissionen vidtar för att lanse -
ra ett ramverk för EU:s utvecklings- och 
samarbetsresultat.
82 
Trots detta behöver ytterligare åtgär -
der vidtas för att utnyttja den fulla 
potentialen i kommissionens initiativ 
för att förbättra EU:s utvecklings- och 
samarbetsresultat.
39 5. Slutsatser och rekommendationer
5.2. Rekommendationer
83 
Vi lämnar följande rekommenda -
tioner för att minska de risker som 
identifierats.
Rekommendation 1  
Förbättra riktlinjerna för 
terminologianvändning 
och formuleringen av mål 
och indikatorer
Kommissionen bör förbättra sina 
riktlinjer för att sörja för en konsekvent 
användning av terminologin för resul-  
tat (output, utfall och effekter) och vid 
behov formulera SMART-mål och tyd -
liga indikatorer för sina interventioner 
på alla nivåer.
Rekommendation 2  
Fastställa ett tydligt 
samband mellan åtgärder 
och förväntade resultat
Kommissionen bör genom sina interna 
riktlinjer, praktiska verktyg, projektut -
formnings- och övervakningsprocesser 
se till att det finns ett tydligt samband 
mellan åtgärder och förväntade resul -
tat, inklusive övergripande frågor.Rekommendation 3  
Förbättra 
informationssystemet för 
rapportering av resultat 
och gjorda lärdomar
Kommissionen bör förbättra sitt 
informationssystem för att effektivt 
kunna konsolidera och rapportera 
resultaten av sina interventioner. Detta 
bör kompletteras av åtgärder som gör 
det möjligt för kommissionen att i sina 
utvärderingar identifiera användbara 
lärdomar för kommande lagstiftning, 
programplanering eller åtgärdsutform -
ning på de berörda områdena.
Rekommendation 4  
Säkerställa tillgången 
på uppgifter och deras 
kvalitet
Kommissionen bör i alla sina interven -
tioner bedöma tillgången till uppgifter 
och deras kvalitet och eftersträva att 
ha tillräckliga, relevanta, tillförlitliga 
och aktuella uppgifter om de uppnåd -
da resultaten. Detta bör återspeglas 
i kommissionens system och riktlinjer.
Rekommendation 5  
Bedöma riskerna med 
genomförandemetoderna 
innan ekonomiska medel 
anslås
Kommissionen bör såväl innan den 
anslår ekonomiska medel som när den 
överväger de förväntade resultaten 
även bedöma riskerna med valet av en 
viss genomförandemetod.
40 5. Slutsatser och rekommendationer
Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning III, med ledamoten 
Karel PINXTEN som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 
17 november 2015.
 För revisionsrätten
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 ordförande

41
YTTRE FAKTORER, BAKGRUNDSFAKTORER OCH PROCESSER FÖR ÅTERKOPPLINGOFFENTLIG POLITIK OCH UTGIFTSÅTGÄRDER (STRATEGI)
Input till offentlig politik och utgiftsåtgärder. 
3. Indirekt output: Förbätt -
ring av offentlig politik, 
offentliga institutioner, 
offentliga utgifter och till -
handahållande av offentliga 
tjänster.4. Utfall: Positivt gensvar 
från mottagare – 
tjänsteanvändare och 
ekonomiska aktörer – på 
förvaltningen av den 
offentliga politiken och 
tillhandahållandet av 
tjänster.5. Effekter: Hållbar till -
växt för alla och minskad 
fattigdom.1a. Input i form av allmänt 
budgetstöd/särskilt 
budgetstöd 
2a. Direkt output:
Förbättring av sambandet 
mellan externt bistånd och de 
nationella budgetprocesserna 
och politiska processerna.
–  Överföring av medel 
till den nationella 
statskassan baserat på 
tidigare överenskomna 
villkorligheter.
–  Politisk dialog och 
resultatindikatorer.
–  Kapacitetsuppbyggan -
de åtgärder, inklusive 
tekniskt stöd.–  Ökade externa bistånds -
medel och ökad andel 
externa biståndsmedel görs 
tillgängliga genom den 
nationella budgeten.
–  Ökad budget och ökad an -
del av budgeten tillgänglig 
för diskretionära utgifter.
–  Ökad förutsebarhet 
i utbetalningen av externa 
medel.
–  Politisk dialog, bättre 
samordning av villkorlig -
heter och tekniskt stöd/
kapacitetsuppbyggande 
åtgärder och ökat främjan -
de av genomförandet av 
offentliga strategier.
–  Det externa biståndet som 
helhet (inklusive bud -
getstöd) blir mer harmoni -
serat och bättre anpassat 
till offentlig politik och 
offentliga system.
–  Minskade transaktionskost -
nader för tillhandahållande 
av bistånd.–  Bättre makroekono -
misk förvaltning och 
budgetförvaltning (t.ex. 
finanspolitik, penning -
politik, handelspolitik 
och politik för ekonomisk 
tillväxt).
–  Ökad kvantitet och 
kvalitet i fråga om varor 
och tjänster som tillhan -
dahålls av den offentliga 
sektorn.
–  Bättre system för förvalt -
ning av offentliga finanser 
och bättre upphandlings -
system (insyn, budgetdis -
ciplin, överblick, anslags- 
och driftseffektivitet).
–  Bättre processer för att 
utforma och genomföra 
offentlig politik.
–  Förstärkta offentliga 
institutioner.
–  Förstärkta kopplingar 
mellan regeringsorgan 
och tillsynsorgan när det 
gäller utformning och 
godkännande av politik, 
ekonomiskt och icke-eko -
nomiskt ansvarsutkrävan -
de och budgetkontroll.
–  Andra förbättringar 
i fråga om styrning (t.ex. 
ökad decentralisering, 
tillämpning av rätts -
statsprincipen, mänskliga 
rättigheter).–  Ökad användning av 
varor och tjänster som 
tillhandahålls av den 
offentliga sektorn 
och därigenom ökade 
förmåner.
–  Ökat företagsför -
troende och ökade 
investeringar och 
produktion i den 
privata sektorn.
–  Förbättrad konkur -
renskraft i ekonomin.
–  Ökat förtroende 
hos befolkningen 
för regeringens 
prestationer, särskilt 
i fråga om styrning, 
förvaltningen av 
offentliga finanser och 
tillhandahållandet av 
tjänster.–  Ökad hållbarhet och 
ekonomisk tillväxt 
för alla.
–  Minskad inkomstfat -
tigdom och annan 
fattigdom.
–  Egenmakt och 
social inkludering för 
fattiga människor och 
missgynnade grupper 
(bland annat kvinnor).
–  Andra frågor som fast -
ställs inom specifika 
partnerskapsramar 
och prioriteringar 
(t.ex. förbättringar 
av demokratin, 
mänskliga rättigheter, 
miljöskydd ).
 
 
1b. Olika input från 
regeringen2b. Andra effekter av olika 
input från regeringen 
 
- xxxx –  Finansiering av inhemska 
intäkter och inhemsk 
politisk input.
1c. Input från andra pro -
gram för externt bistånd2c. Andra effekter av annat 
externt bistånd
- xxxx - xxxx
–  Olika egenskaper hos 
”ingångsförutsättningarna”.
–  Den övergripande biståndsramen.
–  Befintliga inlärningsprocesser och 
inlärningsverktyg.– Regeringens kapacitet att genomföra reformer.
–  Omfattningen av politiskt åtagande för 
reformprocesser.– Den offentliga sektorns kapacitet.
–  Typen av efterfrågan på offentliga 
tjänster.
–  Styrkan hos det inhemska 
ansvarsutkrävandet.– Global ekonomisk utveckling.
– Inflöde av utländskt kapital.
–  Gensvar på förändrade 
incitamentverktyg.Bilaga BilagaÖvergripande utvärderingsram för utvärdering av budgetstöd
Källa:  OECD – DAC Network on Development Evaluation – Evaluating Budget Support Methodological Approach .
42
3. Vår genomgång
22
Revisionsrättens genomgång innehåller exempel 
som ibland avser åtgärder som genomfördes för 
flera år sedan. Det gäller i synnerhet de exempel 
som avser fleråriga programplaneringsdokument 
(strategidokument och vägledande program), för 
vilka kommissionen skulle vilja påpeka att den 
systematiskt har angett indikatorer i programplane -
ringsdokumenten för perioden 2014–2020, liksom 
de exempel som avser budgetstöd, för vilket ett 
antal risker har åtgärdats genom antagandet av de 
reviderade riktlinjerna för budgetstöd under 2012.
Kommissionen hänvisar också till sina svar på revi -
sionsrättens särskilda rapporter i fråga och till de 
ytterligare svaren på revisionsrättens iakttagelser 
i förevarande rapport med avseende på några av 
exemplen för att understryka en eller flera aspekter 
som den anser vara särskilt relevanta inom ramen 
för sitt svar på dessa iakttagelser.
4. Centrala riskområden
26
Kommissionen är medveten om och överens med 
revisionsrätten om behovet av att säkerställa att 
den använda terminologin är enhetlig. I arbetsdo -
kumentet (SWD) av den 26 mars 2015, Launching 
the EU International Cooperation and Development 
Results Framework  (lansering av ramverket för 
resultatet av EU:s internationella utvecklings- och 
samarbetsåtgärder), används terminologin input/
output/utfall/effekter, vilket överensstämmer med 
den terminologi som tillämpas internationellt för 
OECD-DAC:s resultat. Den överensstämmer även 
med den terminologi som används i finansierings -
instrumenten för 2014–2020. Samma terminologi 
används i den nya mallen för åtgärdsdokument 
(tillämplig från den 1 januari 2015) och i den nya 
handboken om resultatinriktad övervakning ( Hand -
book on ROM reviews and support to end-of-project 
results reporting ) (mars 2015).Sammanfattning
III
Revisionsrättens genomgång är utformad på ett 
sådant sätt att den innehåller exempel som ibland 
avser åtgärder som genomfördes för flera år sedan. 
Det gäller i synnerhet de exempel som avser 
budgetstöd, för vilket ett antal risker har åtgärdats 
genom antagandet av de reviderade riktlinjerna 
för budgetstöd under 2012 (se svaren på flera av 
rutorna nedan), och de exempel som avser fleråriga 
programplaneringsdokument (strategidokument 
och vägledande program), för vilka kommissionen 
skulle vilja påpeka att den systematiskt har angett 
indikatorer i programplaneringsdokumenten för 
perioden 2014–2020.
1. Inledning
07
Resultatramen är ett av verktygen för resultatrap -
portering med avseende på nivåerna för output och 
direkt utfall. Utvärderingarna innehåller bedöm -
ningar om det logiska orsakssambandet mellan 
de olika resultatnivåerna upp till effektnivån och 
förverkligandet av ”strategiska utvecklingsmål”, 
oavsett om de är på nationell eller global nivå. 
Vidare har flera initiativ tagits för att förbättra hela 
övervaknings- och utvärderingssystemet för att 
förbättra kommissionens resultatinriktade strategi.
10
Arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar 
(SWD) om ”MORE-ramen” beskriver flera befintliga 
ramar för övervakning, utvärdering och rapporte -
ring om genomförandet av den fleråriga budgetra -
men. När det gäller mål och indikatorer beskriver 
arbetsdokumentet vad som har fastställts i rätts -
akterna om finansieringsinstrumenten 2014–2020, 
som kompletterats inom ramen för de budget -
mässiga programförklaringarna för 2014 och 2015, 
liksom verktygen för övervakning, utvärdering och 
rapportering som ingår i de årliga förvaltningspla -
nerna och de årliga verksamhetsrapporterna. För 
externa biståndsinstrument hänvisar dokumentet 
även till den nya resultatramen som ett av verkty -
gen för övervakning och rapportering om genom -
förandet av den fleråriga budgetramen.Kommissionens  
svar
Kommissionens svar 43
29
Kommissionen delar uppfattningen att den stora 
mängd dokument som revisionsrätten hänvisar till 
ökar risken för oförenlighet. Dokumenten antas 
i olika faser av cykeln för utformning av politiken 
och projekt- och programförvaltning (inklusive pro -
gramplaneringsfasen) och detta leder ovillkorligen 
till justeringar och mer specifikt fokus i samband 
med genomförandet.
Kommissionen har vidtagit åtgärder för att minska 
de risker som uppmärksammas av revisionsrätten. 
I programplaneringsarbetet för 2014–2020 har 
således landspecifika, regionala och tematiska 
dokument granskats systematiskt för att se till att 
de förväntade resultaten och indikatorerna är av 
lämplig kvalitet (dvs. mätbara) och i ett hanterbart 
antal (se programplaneringsdokumenten på http://
eeas.europa.eu/around/index_sv.htm ).
Omarbetningen av mallen för åtgärdsdokument 
(i kraft från den 1 januari 2015) och den pågående 
omarbetningen av de relaterade dokumenten från 
den interna kvalitetsstödsgruppen har som syfte att 
se till att förväntade resultat och indikatorer anges 
på rätt sätt i åtgärdsdokumenten.
Kommissionens avdelningar arbetar dessutom med 
att förbättra övervaknings- och utvärderingssyste -
met. Detta inbegriper utrymme för de justeringar 
som kan behövas under genomförandet av åtgär -
derna och den flexibilitet som är nödvändig för 
att genomföra dessa justeringar för att anpassa 
åtgärderna efter skiftande förhållanden i länder och 
politikområden.
32
Kommissionen har vidtagit och håller på att vidta 
åtgärder för att minska de risker som uppmärksam -
mas av revisionsrätten. Se kommissionens svar på 
punkt 29.
Ruta 4
I enlighet med rekommendation 2 om utveck -
lingen av resultatindikatorer som lämnades av 
revisionsrätten i dess särskilda rapport 14/2013 har 
kommissionen utvecklat en resultatinriktad ram 
som innehåller indikatorer för övervakning av den 
palestinska myndighetens reformframsteg.Ruta 1
Den terminologi som används i EuropeAids årliga 
förvaltningsplan följer den som fastställs i de all -
männa anvisningarna från kommissionens gene -
ralsekretariat och GD Budget för kommissionens 
generaldirektorats och avdelningars upprättande av 
förvaltningsplaner.
Den risk som anges i exemplet i ruta 1 avser den 
terminologi som används i handboken om resul -
tatinriktad övervakning som var tillämplig på det 
tidigare systemet för resultatinriktad övervakning, 
som slutade att användas under våren 2014. Det 
har ersatts av ett nytt system för resultatinriktad 
övervakning och en ny handbok började användas 
under våren 2015. Den nya handboken innehåller 
inte längre denna referens och ligger helt i linje 
med internationellt tillämpat språkbruk som använ -
der referensen SMART på mål men inte på indikato -
rer. Kommissionen kommer därför att ändra nästa 
budgetskrivelse i enlighet med detta.
Kommissionen avser vidare att precisera språket  
och de anvisningar som avser mål och indikatorer  
som ska användas inom ramen för budgetskrivel-  
sen.
Kommissionen håller med om att SMART ska använ -
das på mål och förväntade resultat i den utsträck -
ning det är möjligt, men anser också att detta 
många gånger är svårt. Det är särskilt fallet när de 
förväntade resultaten endast rimligen kan mätas 
i kvalitativa termer och inte kan kvantifieras, vilket 
bland annat gäller för resultaten med avseende på 
övergripande politik eller finansieringsinstrument.
Gemensamma resultatramar fokuserar till sin natur 
på kvantitativa resultat, vilket påtalas i arbetsdoku -
mentet Launching the EU International Cooperation 
and Development Results Framework  (EU:s resultat-  
ram). Indikatorerna i EU:s resultatram har i den mån 
det varit möjligt fastställts enligt RACER-kriterierna 
(”Relevant, Accepted, Credible, Easy, and Robust”) 
enligt vad som anges i Eurostats riktlinjer för indika -
torer, som revisionsrätten hänvisar till.
Kommissionens svar 44
I sitt svar på revisionsrättens slutsatser noterade 
kommissionen även följande: ”Det måste göras 
åtskillnad mellan å ena sidan kriteriet för berätti -
gande till budgetstöd, som kräver en helhetssyn 
som bygger på trovärdighet och positivt genomför -
ande och till sin natur är övergripande, och å andra 
sidan de specifika villkor som ställs för olika delar, 
som verkligen måste vara tydliga och specifika. [...] 
Givare måste acceptera att reformerna är komplexa 
och fastställa mål som är mer rimliga och har en 
bättre ordningsföljd. Framstegen med PFM-refor -
men har t.ex. varit långsammare än väntat i båda de 
länder som får budgetstöd. PFM-reformplanerna,  
som inledningsvis till stor del utformades av 
externa givare, var alldeles för ambitiösa och under -
skattade den lokala kapaciteten att genomföra 
dem. För att avhjälpa detta reviderades PFM-refor -
merna och åtgärdsplanerna så att de skulle bli mer 
realistiska och det beviljades ytterligare tekniskt 
bistånd.”
Fallet är snarare ett exempel på för ambitiösa mål. 
Det måste dessutom understrykas att en reform av 
förvaltningssystemet för de offentliga finanserna är 
en långsiktig process. Inom tidsramen för en åtgärd 
med en varaktighet på tre år kan endast mycket 
begränsade resultat visas upp.
Fallet med Egypten rör snarare ett exempel där 
problemet inte handlar om att definiera ett part -
nerlands åtagande att genomföra reformerna som 
ett mål (se rubriken för avsnitt 4.1.4), utan – enligt 
riktlinjerna om budgetstöd från 2012 – om den 
nödvändiga förutsättningen för utbetalning med 
koppling till grundläggande element som mänsk -
liga rättigheter.
Efter rådets slutsatser i augusti 2013/februari 2014 
och revisionsrättens rekommendationer har kom -
missionen inriktat sitt bistånd på socioekonomiska 
interventioner och stöd till civila samhället.
Det har inte inletts några nya budgetstödsinsatser 
i Egypten sedan 2011, och inga utbetalningar av 
budgetstöd har gjorts i någon av de fem pågående 
insatserna sedan 2012.Den resultatinriktade ramen, som har utvecklats 
i samordning med Världsbanken och EU:s medlems -
stater inom ramen för EU:s lokala utvecklingsstra -
tegi, beslutades med den palestinska myndigheten 
genom ett samförståndsavtal som undertecknades 
den 25 mars 2015. De områden som berörs i pilot -
fasen är makroekonomiska/finanspolitiska indika -
torer, förvaltning av de offentliga finanserna (PFM), 
reform av den offentliga förvaltningen (inbegripet 
åtgärder för att återintegrera icke-arbetande offent -
liganställda i Gaza), utbildning, hälsa och socialt 
skydd. En utvärdering av pilotfasen kommer att ske 
i slutet av 2015 eller i början av 2016 och ytterligare 
sektorer kan komma att läggas till i nästa fas. Texten 
ovan visar att indikatorer har fastställts, vilket upp -
fyller kraven i ENPI-förordningen.
Ruta 5
Kommissionen ser fallet som ett exempel där den 
till slut var tvungen att anpassa förståelsen för 
indikatorn till förhållandena i den specifika lokala 
kontexten, och var därmed tvungen att acceptera 
en anpassning av indikatorns målvärde. Exemplet 
visar vikten av att hela tiden vara uppmärksam på 
sådana situationer, men det avser inte en risk som 
kommissionen kan hantera på något annat sätt.
38
Institutionella reformer är en lång och svår process 
där det kan vara mer hållbart att hjälpa en regering 
i ett partnerland att göra stegvisa framsteg än att 
uppvisa snabba projektresultat. Se svaret på ruta 6.
Ruta 6
Kommissionen noterar att de betalningar som det 
hänvisas till (juni 2008, december 2010, juli 2011) 
till övervägande del föregår de nya riktlinjerna 
om budgetstöd, som införde en mycket striktare 
bedömning av kriterierna för stödberättigande, 
i synnerhet PFM-kriteriet. Den risk som illustreras av 
det här exemplet minskas genom och efter införan -
det av 2012 års riktlinjer om budgetstöd.
Kommissionens svar 45
46
EU:s bidrag till nationella utvecklingsresultat 
kommer att rapporteras som stödda landspeci -
fika resultat, vilket innebär en bidragsstrategi (se 
kommissionens arbetsdokument Launching the EU 
International Cooperation and Development Results 
Framework  från mars 2015). För att kvantifiera 
sådana bidrag är två metoder som för närvarande 
används av givare möjliga:
– Den ”övergripande metoden”, där de totala 
(eller övergripande) resultat som EU uppnår 
tillsammans med andra (till exempel partner -
landets regering och andra givare) rapporteras, 
snarare än resultaten med koppling till den del 
av finansieringen som har tillhandahållits av EU.
– Den ”proportionella metoden”, där resultaten 
rapporteras med utgångspunkt i EU:s andel av 
den totala finansieringen. Med denna metod 
beräknas projekt- och programresultaten som 
en pro rata-andel som motsvarar nivån på den 
finansiella input som tillhandahållits av EU. 
Rapporteringen bygger här implicit på ett direkt 
orsakssamband mellan den finansiering som 
tillhandahållits och de uppnådda resultaten.
På aggregerad nivå, som vid rapportering med 
utgångspunkt i den nya resultatramen, måste en 
metod väljas. Eftersom detaljerad budgetinfor -
mation om input från andra, däribland partner -
regeringar, inte alltid finns lättillgänglig för att 
möjliggöra en uträkning av proportionella resultat 
har kommissionen valt att rapportera enligt den 
övergripande metoden. Den är för närvarande det 
enda realistiska alternativet för rapportering av 
resultat som har uppnåtts på ett aggregerat sätt. 
Den övergripande metoden är också lämpligare ur 
ett biståndseffektivt perspektiv, eftersom den läg -
ger starkt fokus vid landets egenansvar, vilket också 
framgår av arbetsdokumentet från mars 2015.Ruta 7 – Andra strecksatsen
Budgetstödsinsatserna i Malawi och Rwanda 
dateras till före 2010 och föregår till stor del de nya 
riktlinjerna om budgetstöd, som införde en mycket 
striktare strategi för att klargöra sambandet mellan 
den åtgärd som finansieras av EU och de nationella 
strategierna.
Den risk som illustreras av det här exemplet mins -
kas genom och efter införandet av riktlinjerna 
från 2012.
Ruta 8
Insatserna var riktade akuta budgetstödsåtgärder 
för att möjliggöra makroekonomisk stabilisering av 
landet med det övergripande målet att bistå Demo -
kratiska republiken Kongo i den ekonomiska krisen 
och livsmedelskrisen, och resultatanalysen måste 
följaktligen ses i detta sammanhang.
PFM-reformplanen, som revisionsrätten hänvisar 
till, omnämndes faktiskt i finansieringsavtalet och 
dess införande var en av milstolparna för att mäta 
framstegen.
Fasta delutbetalningar omfattas också av stödbe -
rättigande, dvs. är resultatinriktade. Betalningsvill -
koren var därför kopplade till mål som inbegrep 
PFM-förbättringar.
Kommissionens svar 46
60
Kommissionen har redan vidtagit åtgärder för att 
förbättra utvärderingarna genom att
– utarbeta och utfärda en utvärderingspolicy för 
Europeiska unionens utvecklingssamarbete 
(2014),
– förbättra kvaliteten på planeringen, genomför -
andet och övervakningen av utvärderingarna av 
projekt och program (pågående),
– öka ledningens deltagande i strategiska utvär -
deringar som redan är i inledningsfasen (pågå -
ende), och
– tillämpa ”utvärdera först”-principen i enlighet 
med meddelandet COM(2013) 686 final.
Ruta 15
Kommissionen anser inte att exemplet är ett fall av 
bristande resultatrapportering eller utvärdering när 
det gäller åtgärden i sin helhet. Dess effektivitet 
kan per definition inte bedömas förrän i slutet av 
eller efter genomförandet av alla dess delar eller 
delprojekt.
65
Kommissionen kommer under 2015 att utfärda sin 
första konsoliderade resultatrapport när det gäller 
det bistånd som tillhandahålls inom ramen för EU:s 
internationella samarbets- och utvecklingspolitik. 
Den kommer att ta formen av en kompletterande 
rapport till årsrapporten.
Ruta 16 – Tredje strecksatsen
Förbättrade övervaknings- och rapporteringssys -
tem och införandet av ett operativt förvaltningssys -
tem för information (ersätter även Cris) kommer att 
öka EuropeAids användning av informationssyste -
men för rapportering betydligt, särskilt vad gäller 
resultatrapportering.Ruta 9
Det är möjligt att göra en allmän bedömning av 
huruvida en nationell åtgärd som erhållit budget-  
stöd har bidragit till vissa väldefinierade resultat 
som uppnåtts på nationell nivå, men det är inte 
möjligt att tillskriva EU:s finansiering en särskild 
andel av detta resultat.
Ruta 11
Exemplet i ruta 11 fokuserar snarare på att det inte 
är tillräckligt att integrera människorättsperspekti -
vet i programmen än på den ökade komplexiteten 
på grund av integreringen av övergripande frågor, 
eller på de ytterligare risker som uppstår i samband 
med en lämplig definition av mål och indikatorer 
och dithörande mätning av resultaten.
Ruta 14 – Andra strecksatsen
Kommissionen har under 2015 infört särskilda 
bestämmelser om resultatrapportering för EU:s 
genomförandepartner inom ramen för de allmänna 
villkoren i det administrativa avtalet (omfattar 
Världsbanken som genomförandepartner) och 
i Pagoda-avtalet, som omfattar alla pelarbedömda 
organisationer, däribland FN-organen. Detta 
borde säkerställa bättre tillgång till information 
om resultat i läges- och slutrapporterna från EU:s 
genomförandepartner.
59
Det faktum att resultaten i vissa fall – på grund av 
typen av projekt eller program – inte kan identifie -
ras eller rapporteras förrän projektet eller program -
met har avslutats, vilket inte möjliggör regelbunden 
utvärdering av framstegen, innebär inte nödvän -
digtvis att resultatrapporteringen brister. I sådana 
fall kan milstolpar eller riktmärken identifieras som 
hjälper till att bedöma om projektet eller program -
met är på god väg att på ett effektivt sätt uppnå 
resultaten.
Kommissionens svar 47
75
När det gäller programmen för budgetstöd har 
kommissionen utvecklat en riskhanteringsram för 
att identifiera större risker och minska dem. Man tar 
hänsyn till riskhanteringsramen i beslutsprocessen, 
särskilt vid den förbättrade styrningen genom den 
interna styrkommittén för budgetstöd. Ramen för 
riskhantering informerar systematiskt den politiska 
dialogen med partnerländerna på en strategisk 
nivå, liksom genom att fokusera på viktiga frågor. 
Ramen används för att balansera förväntade förde -
lar, enligt vad som definieras i åtgärdsdokumentet, 
med identifierade risker och föreslår mildrande 
åtgärder.
Interna analyser (budgetstödsrapporterna från 2013 
och 2014) visar att de länder som får budgetstöd 
från EU uppvisar bättre PFM-resultat och förbättrar 
dessa jämfört med biståndsmottagare som inte får 
budgetstöd.
Den risk som illustreras av det här exemplet minskas 
genom och efter införandet av 2012 års riktlinjer om 
budgetstöd.
Ruta 19
Kommissionen har under 2015 bestämt sig för att 
från fall till fall utöka den underliggande bedöm -
ningen av huruvida man ska arbeta med en inter -
nationell organisation som genomförandepartner 
eller inte.
Ruta 20
Kommissionen medger att förändringar i den 
politiska och ekonomiska bakgrunden utgör risker 
med avseende på de resultat som ska uppnås. 
Den här typen av risker är anledningen till varför 
bakgrundanalysen är en viktig del i den standar -
diserade identifierings- och utformningsprocess 
som används av kommissionens avdelningar och 
EU:s delegationer i samband med förberedandet av 
projekt och program.Ruta 17
Bristerna i den nationella uppgiftsinsamlingen och 
förvaltningssystemen för information i de länder 
som erhåller bistånd från EU är en inneboende 
faktor i de berörda ländernas utvecklingsstatus och 
ett permanent bekymmer för alla givare. Detta kan 
endast åtgärdas på ett hållbart sätt om lämpliga 
nationella statistiksystem byggs upp. Den här risk -
faktorn minskar för EU:s del som del av bland annat 
det sektorstöd som EU tillhandahåller. Men det är 
endast genom kontinuerliga och gemensamma 
ansträngningar från landets och givarsamfundets 
sida som den kan åtgärdas i tillräckligt hög grad.
72
Genom den fleråriga budgetramen för 2014–2020 
införs ett antal nya funktioner, i synnerhet för att 
stimulera utgiftsprogrammens resultat. Kommis -
sionen bygger vidare på detta genom ett initiativ 
lett av vice ordförande Kristalina Georgieva, budget 
och personal, som syftar till en övergång från utgif -
ter till en EU-budget fokuserad på resultat. Målet är 
att, på ett balanserat och övergripande sätt, skapa 
förutsättningar för att ytterligare förstärka budget-  
resultatet, både med avseende på programresul -
tat och en sund ekonomisk förvaltning av medel. 
Detta syftar till att minska risken för att fokusera på 
budgetens genomförande i stället för på program -
resultaten, inbegripet utgiftsområden och metoder 
genom vilka EU-budgeten kan maximera resultaten, 
samt en rigorös tillämpning av kostnadseffektiva 
kontroller för ökad efterlevnad.
73
Kommissionen hanterar risken genom flerårig pro -
gramplanering, 24-månadersplanering av genom -
förandet av enskilda åtgärder och genom processen 
med den interna kvalitetsstödsgruppen. De här 
åtgärderna kompletteras av ytterligare insatser, 
till exempel EU:s kommande resultatram. Se även 
svaret på punkt 29.
Kommissionens svar 48
5. Slutsatser och rekommendationer
80 a)
Kommissionens avdelningar har på flera olika nivåer 
arbetat för att säkerställa en enhetlig terminologi: 
de sektorsvisa riktlinjerna för indikatorer från 2013, 
mallen för åtgärdsdokument och relaterade riktlin -
jer som är tillämpliga från och med den 1 januari 
2015, liksom den nya resultatramen för internatio -
nellt samarbete och utveckling samt relaterade 
anvisningar och riktlinjer för rapportering med 
utgångspunkt i resultatramen.
Kommissionens avdelningar håller vidare på att 
stärka stödet till den interna kvalitetssäkringen med 
avseende på dessa aspekter av enskilda åtgärds -
dokument, vilket kommissionen ser som viktigt 
såväl för övervakningen av och rapporteringen om 
genomförande och resultat som för utvärdering av 
åtgärderna.
De tillämpar också samtliga den terminologi som 
används i de grundläggande förordningar som 
utgör den rättsliga ramen för EU:s externa bistånd.
Kommissionen delar uppfattningen att inrättande 
av ”en tydlig logisk kedja” från input till effekter är 
av yttersta vikt på projektnivå. Detta har förstärkts 
genom införandet av mallen för åtgärdsdokument 
från och med den 1 januari 2015. Att inrätta en 
tydlig logisk kedja på strategisk eller politisk nivå 
kommer dock aldrig att spegla komplexiteten i ett 
utvecklingssammanhang. I den internationella 
utvärderingsvärlden ifrågasätts därför använd -
ningen av linjära logiska ramar på en sådan strate -
gisk/politisk nivå allt mer.
80 b)
Integreringen av övergripande frågor presenterar 
verkligen flera utmaningar när det gäller lämplig  
utformning av åtgärdernas specifika mål och 
resultat, och vad gäller insamling av relaterade 
uppgifter som gör det möjligt att övervaka deras 
genomförande.För att kunna anpassa sig till oförutsedda föränd -
ringar som rör biståndet är det nödvändigt med en 
viss grad av flexibilitet under genomförandefasen. 
Detta har säkerställts genom en förenkling av reg -
lerna och förfarandena från och med juli 2014. De 
här förenklande åtgärderna inbegrep förändringar 
när det gäller användningen av indikatorer, så att 
ändringar i särskilda prioriteringar eller med avse -
ende på insamlingen och tillgången till uppgifter 
kan beaktas.
Det kan emellertid inte uteslutas att projektets 
inledande mål inte kan uppnås. I detta fall måste de 
anpassas till de förändrade omständigheterna och 
sammanhanget.
Ruta 21
Omorganisationen i januari 2015 kommer som 
sådan inte att påverka varken definitionen av mål 
eller uppnåendet av relaterade resultat inom ramen 
för specifika åtgärder.
Kommissionen kommer, oavsett sin egen adminis -
trativa organisation och i linje med bestämmelserna 
i den gemensamma genomförandeförordning som 
gäller för de länder som omfattas av de europeiska 
grannskapsinstrumenten (särskilt artiklarna 12 och 
13), att respektera sina skyldigheter att övervaka 
genomförandet av projekt och rapportera till 
medlemsstaterna, Europaparlamentet och övriga 
EU-institutioner.
Kommissionen kommer att rapportera med 
utgångspunkt i resultatramen också för grann -
länderna, vilket är förenligt med rådets slutsatser 
nr 9145/15 av den 26 maj 2015. Ett särskilt verktyg 
för att ge stöd till resultatrapporteringen i slutet 
av ett projekt har införts inom ramen för det nya 
systemet för resultatinriktad övervakning för att 
hjälpa till att konsolidera uppgifter om de slutliga 
projektresultaten, i synnerhet med avseende på 
de indikatorer som baseras på den överenskomna 
resultatramen.
Vad beträffar utvärdering har GD Grannskapspoli -
tik och utvidgningsförhandlingar sin egen utvär -
deringsfunktion, som sedan 2015 hanterar både 
grannskaps- och utvidgningsregionerna.
Kommissionens svar 49
De tillämpar också samtliga den terminologi som 
används i de grundläggande förordningarna.
Kommissionens avdelningar håller vidare på att 
stärka stödet som en del av den interna kvalitets -
säkringen med avseende på dessa aspekter av 
enskilda åtgärdsdokument, och kommer även fort -
sättningsvis att förbättra sina allmänna riktlinjer om 
projekt- och programförvaltning liksom modulerna 
för personalutbildning inom detta område.
Rekommendation 2
Kommissionen godtar rekommendationen.
Kommissionen har under de två senaste åren 
utarbetat olika åtgärder för att stärka sina system, 
riktlinjer och processer i detta avseende. Se även 
svaret under rekommendation 1.
Kommissionen har samtyckt till (se svaret på 
punkt 80 a) att inrättande av ”en tydlig logisk 
kedja” från input till effekter är av yttersta vikt på 
projektnivå.
Rekommendation 3
Kommissionen godtar rekommendationen.
Åtgärder är på väg för att förbättra hela övervak -
nings- och utvärderingssystemet, vilket också ökar 
kommissionens förmåga att identifiera lärdomar 
(se även kommissionens svar på revisionsrättens 
särskilda rapport 18/2014).
När det mer specifikt gäller informationssystemet 
utgörs de åtgärder som kommissionen hittills har 
vidtagit av inrättandet av ett preliminärt system för 
att säkerställa konsoliderad resultatrapportering 
för de första resultatrapporterna 2015, före utarbe -
tandet av de första modulerna i dess nya operativa 
informationssystem som är avsett att även innefatta 
resultatrapporteringen.80 c)
Den risk för bristande effektivitet och luckor som 
revisionsrätten pekar på tycks vara större på natio -
nell nivå. Detta visar på betydelsen av att givarna 
anpassar sig till landets system/politik/resultatram 
som den utvalda strategin, jämfört med att endast 
göra en harmonisering bland givarna, vilket redan 
har påpekats av revisionsrätten i punkt 17 a och b.
Genom att använda sig av denna strategi har kom -
missionen redan gjort viktiga ansträngningar inom 
ramen för den fleråriga programplaneringen för 
2014–2020, för att anpassa så mycket som möjligt 
när det gäller ländernas politik och ramar, i överens -
stämmelse med åtagandena om biståndseffektivi -
tet från Busan. Detta har också varit kommissionens 
utgångspunkt vid inrättandet av den nya gemen -
samma resultatramen. På landsnivå ställer sig kom -
missionen – tillsammans med andra givare – positiv 
till definitionen av resultatramar som länderna 
själva ansvarar för och ser gemensam programpla -
nering med EU:s medlemsstater som ett av sätten 
att främja dessa ramar.
80 h)
Förändringar i åtgärdskontexten kan leda till att 
andra indikatorer används eller till att indikatorer -
nas inledande målvärden ändras.
Rekommendation 1
Kommissionen godtar rekommendationen och 
arbetar redan med att säkerställa enhetlig termino -
logi: de sektorsvisa riktlinjerna för indikatorer från 
2013, mallen för åtgärdsdokument och relaterade 
riktlinjer som är tillämpliga från och med den 1 
januari 2015, liksom den nya resultatramen för inter -
nationellt samarbete och utveckling samt relate -
rade anvisningar och riktlinjer för rapportering med 
utgångspunkt i resultatramen.
Kommissionens svar 50
Genom att föregripa det nya systemet, och också 
i linje med en av revisionsrättens rekommendatio -
ner i dess särskilda rapport 18/2014 om utvärdering 
och resultatinriktad övervakning, befinner sig kom -
missionen i slutfasen av utarbetandet av en särskild 
informationsmodul som avser utvärderingar. Modu -
len lär börja användas under det första halvåret 
2016, vilket gradvis kommer att förbättra kommis -
sionens förmåga att identifiera gjorda lärdomar för 
olika relevanta ändamål.
Rekommendation 4
Kommissionen godtar rekommendationen. 
Den har redan intensifierat sina ansträngningar 
i detta avseende, vilket angetts i svaret under 
rekommendation 1.
Rekommendation 5
Kommissionen godtar rekommendationen.
Genomförandet av rekommendationen kommer att 
ingå i den allmänna bedömningen av en åtgärds 
inneboende risker (t.ex. valet av en viss genomför -
andemetod; se även avsnitt 2, ”Risker och antagan -
den” i mallen för åtgärdsdokument, som är tillämp -
lig sedan den 1 januari 2015).
När det gäller programmen för budgetstöd har 
kommissionen utvecklat en riskhanteringsram för 
att identifiera större risker och minska dem. Man tar 
hänsyn till riskhanteringsramen i beslutsprocessen, 
särskilt vid den förbättrade styrningen genom den 
interna styrkommittén för budgetstöd. Ramen för 
riskhantering informerar systematiskt den politiska 
dialogen med partnerländerna på en strategisk 
nivå. Ramen används för att bedöma den balans 
som ska finnas mellan den planerade åtgärdens 
förväntade fördelar, för att identifiera risker och för 
att föreslå riskreducerande åtgärder.
Interna analyser (budgetstödsrapporterna från 2013 
och 2014) visar att de länder som får budgetstöd 
från EU uppvisar bättre PFM-resultat och förbättrar 
dessa jämfört med biståndsmottagare som inte får 
budgetstöd.
Kommissionen har under 2015 bestämt sig för att 
utöka den underliggande bedömningen av huru -
vida man ska arbeta med en internationell organi -
sation som genomförandepartner eller inte, från fall 
till fall.
HUR HITTAR MAN EU:S PUBLIKATIONER?
Gratispublikationer
 Ett enskilt exemplar  
genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
 Flera exemplar/aﬃscher/kartor  
hos Europeiska unionens representationer (http://ec.europa.eu/represent_sv.htm),  
hos delegationer i länder utanför EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm),  
genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm)  
eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).
(*) Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen). 
Avgiftsbelagda publikationer
 Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Vid vår genomgång identifierade vi nio centrala 
riskområden i  samband med en resultatinriktad strategi 
för EU:s utvecklings- och samarbetsåtgärder.
Genomgången visade att kommissionen hade identifierat 
dessa riskområden korrekt. Den visade också på intresset 
för de åtgärder som kommissionen vidtar för att förbättra 
EU:s utvecklings- och samarbetsresultat.Trots detta behöver ytterligare åtgärder vidtas för att initiativen ska bli helt ändamålsenliga. Vi lägger fram en 
rad rekommendationer om detta.
EUROPEISKA
REVISIONSRÄTTEN