Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén: Mot ett nytt regelverk för infrastruktur för elektronisk kommunikation och tillhörande tjänster - 1999 års kommunikationsöversyn"

(2000/C 204/03)

Den 15 november 1999 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda meddelande.

Sektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället, som ansvarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 4 maj 2000. Föredragande var Göran Lagerholm.

Vid sin 373:e plenarsession den 24-25 maj 2000 (sammanträdet den 24 maj 2000) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 94 röster för, 1 emot och 4 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Sedan 1990 har kommissionen gradvis infört ett omfattande regelverk för avreglering av telemarknaden. Detta har haft en avgörande betydelse för EU:s globala konkurrenskraft. En avancerad kommunikationsindustri är dessutom en förutsättning för att Europa skall kunna omvandlas till ett informationssamhälle. Utan effektiva kommunikationer av hög kvalitet hamnar den europeiska industrin, i synnerhet små och medelstora företag, i ett betydligt sämre läge än sina konkurrenter på världsmarknaden. Införandet av nya kommunikationstjänster kan medföra möjligheter till minskade regionala skillnader genom att geografiska avstånd minskar i betydelse. Ökad konkurrens kommer även i fortsättningen att ha en stor inverkan på utvecklingen av telekommunikationstjänsterna och ekonomin som helhet.

1.2. De tekniska och marknadsmässiga förändringarna inom kommunikationssektorn sker allt snabbare. Internet håller i stor utsträckning på att omkullkasta de traditionella marknadsstrukturerna. Förbättrad teknik för bearbetning, tillträde och basöverföring leder till sänkta kostnader för kommunikationsinfrastrukturen samtidigt som dess kapacitet höjs. Trådlösa tillämpningar blir allt viktigare i alla marknadssegment. Ny teknik inom mediasektorn, inte minst digital-TV (DTV), ger dessutom upphov till transaktionstjänster som sker på begäran, samt nya tjänster som data, Internet och e-handel och bidrar därmed till ökad konkurrens i den konvergerande kommunikationssektorn.

2. Kommissionens meddelande

2.1. I kommissionens meddelande inleds en översyn av det nuvarande regelverket för telekommunikation. Meddelandet bygger i huvudsak på "Femte rapporten om genomförandet av EU:s lagstiftning på telekommunikationsområdet"(1), resultaten från remissförfarandet i samband med "Grönboken om konvergens"(2), resultaten från remissförfarandet i samband med "Grönboken om radiospektrumpolitiken"(3), slutsatserna i rapporten om "Utvecklingen av marknaden för digital television i Europeiska unionen"(4) och "Rapport om en eventuell europeisk tillsynsmyndighet".

2.2. Den nuvarande lagstiftningen utformades huvudsakligen för att underlätta en övergång till fri konkurrens. Syftet med det nya regelverket för infrastruktur för elektronisk kommunikation och tillhörande tjänster är emellertid att främja och upprätthålla en öppen och konkurrensutsatt europeisk marknad för kommunikationstjänster, att gynna de europeiska medborgarna och att stärka den inre marknaden.

2.3. Förutom ett konsoliderat och förenklat avregleringsdirektiv (i enlighet med artikel 86) omfattar det nya regelverket även ett sektorspecifikt ramdirektiv, fyra sektorspecifika direktiv (direktiv om auktorisationer och tillstånd [inklusive knappa resurser], direktiv om tillgång och samtrafik, direktiv om tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster och direktiv om uppgiftsskydd för telekommunikationer, samtliga direktiv i enlighet med artikel 95), icke-bindande sektorspecifika åtgärder samt konkurrenslagstiftningen.

2.4. Ramdirektivet skall fastställa specifika politiska mål för medlemsstaterna, förplikta dem att agera i enlighet med de fem regleringsprinciperna, garantera specifika konsumenträttigheter och en lämplig samverkansnivå, fastställa de nationella tillsynsmyndigheternas rättigheter, ansvarsområden, beslutsbefogenheter och förfaranden, fastställa regler för den nya kommunikationskommittén och kommunikationsgruppen på hög nivå samt införa föreskrifter om rekommendationer, vägledning för bästa praxis och etiska regler (utarbetas av berörda parter) och om andra kompletterande åtgärder.

2.5. Det nya regelverket skulle kunna omfatta alla kommunikationsinfrastrukturer och tillhörande tjänster, vilket skulle innebära

- att tjänster för Internetöverföring behandlas på samma sätt som andra överföringstjänster,

- att operatörer beviljas tillstånd i form av allmänna auktorisationer i stället för individuella tillstånd,

- att man upprättar gemensamma principer för reglering av tillträde och samtrafik i all kommunikationsinfrastruktur,

- att en expertgrupp ser till att politiska hänsyn, och inte bara tekniska, styr gemenskapens politik på området,

- att tillgången, till ett överkomligt pris, till alla de kommunikationstjänster som är nödvändiga för delaktighet i informationssamhället förblir en prioriterad fråga,

- att medlemsstaterna, utöver att finansiera allmän tillgång via statsbudgeten, kommer att behålla möjligheten att upprätta finansieringssystem för samhällsomfattande tjänster,

- att man ökar konkurrensen inom de lokala näten,

- att man genom en konsekvent reglering på EU-nivå främjar utvecklingen av effektiv konkurrens och införandet av alleuropeiska tjänster,

- att samarbetet mellan kommissionen och de nationella tillsynsmyndigheterna förbättras.

2.6. Den framtida regleringen skall bygga på tydligt fastställda politiska mål, begränsas till ett minimum, innebära ökad rättssäkerhet, vara tekniskt neutral och tillämpas så nära den reglerade verksamheten som möjligt.

3. Allmänna kommentarer

3.1. Ekonomiska och sociala kommittén stöder i princip kommissionens förslag.

3.2. Kommittén ser särskilt positivt på att kommissionen avser att basera det föreslagna nya regelverket på följande principer:

- Främjande och bevarande av en öppen och konkurrensutsatt europeisk marknad.

- En stärkt inre marknad.

- Ökad tillämpning av konkurrenslagstiftningen och en förenkling och minskning av den sektorspecifika lagstiftningen i kombination med rekommendationer, riktlinjer och branschöverenskommelser. Förutom behovet av att reglera tillgången till knappa resurser bör sektorspecifik lagstiftning endast tillämpas i områden med otillräcklig konkurrens och endast under en övergångsperiod.

- Teknisk neutralitet, vilket även innebär att det inte skall finnas någon särskild Internet-lagstiftning. En tekniskt neutral lagstiftning får emellertid inte innebära en strängare reglering av nya tjänster, utan snarare till en minskning av befintlig specialreglering av traditionella tjänster.

3.3. I samband med att kommissionen vidareutvecklar detaljerna i sitt förslag bör man försäkra sig om att dessa principer fortsätter att stå i fokus. Man bör även se till att genomförandet av förslagen inte styrs av takten i den långsammaste medlemsstaten, utan snarare att sektorspecifik reglering blir ersatt av allmän konkurrenslagstiftning på de olika marknaderna (geografiska och tjänste-) vartefter konkurrensen kommer till stånd. Detta är något som kan bli ett större problem i och med EU:s utvidgning. Utvidgningen kan även göra det nödvändigt med stöd till vissa nya aktörer.

3.4. En övergång från sektorspecifik telekomlagstiftning till allmänna konkurrensregler diskuteras ofta med utgångspunkt i tidsfrists- och anståndsklausuler. För sådana regleringsåtgärder krävs det dock kriterier. Sådana kriterier bör vara få till antalet och fastställas snarast möjligt.

3.5. Kommittén betonar den globala dimension som en konvergerande kommunikationsmarknad har. Det föreslagna europeiska regelverket skall inte ses som en isolerad företeelse. De europeiska aktörernas konkurrenskraft måste bevaras och ges utvecklingsutrymme. Det finns en risk för att regionala bestämmelser leder till att den europeiska marknaden isoleras från den globala marknaden, i synnerhet om en omfattande reglering tillåts hindra marknadskrafternas utveckling. Kommittén uppmanar därför kommissionen att beakta de effekter åtgärderna kan få för den europeiska industrins konkurrenskraft.

3.6. Kommittén vill dock också understryka att det är viktigt att kommissionen inte endast ser till de positiva effekterna som avregleringen och den ökade konkurrensen medfört och kan förväntas medföra. Det kan inte uteslutas att den oerhört snabba utvecklingen av infrastrukturen för elektronisk kommunikation och tillhörande tjänster på något område kan medföra risker från hälso- eller miljösynpunkt. Några sådana risker berörs inte i meddelandet, vilket väl i och för sig kan sägas vara naturligt, mot bakgrund av dess syften, men kommittén vill ändå i detta sammanhang uppmana kommissionen att noga följa utvecklingen från hälso- och miljösynpunkt.

4. Särskilda kommentarer

4.1. Tillstånd och auktorisation

4.1.1. Kommittén är införstådd med att det behövs en harmonisering av tillståndsbestämmelserna, såväl formellt sett som i praktiken. Systemet bör baseras på allmänna auktorisationer, förutom när det gäller frekvens- och nummertillgång. Därför bör en harmonisering inte leda till att ett ännu tyngre regleringssystem införs på marknader där det till exempel inte krävs någon förhandsanmälan i samband med allmänna auktorisationer.

4.1.2. Kommissionen föreslår att auktorisationssystemet även skall täcka Internetbaserade kommunikationstjänster. En generell regel är att teknisk neutralitet skall råda. Internet som teknisk plattform för att tillhandahålla kommunikationstjänster bör därför inte underställas specialbestämmelser. Kommittén anser dock att nya teknologier, i synnerhet under inkörningsperioden, i så stor utsträckning som möjligt bör lämnas oreglerade, men med beaktande av kravet på teknisk neutralitet. Detta kan emellertid endast godtas om grundläggande krav på konsumentskydd är uppfyllda.

4.2. Tillträde och samtrafik

4.2.1. Kommittén anser att det är motiverat med regleringsåtgärder endast då marknaden misslyckats med att skapa en effektiv och sund infrastrukturkonkurrens. Där marknaden inte lyckats med detta skall de regleringsåtgärder som vidtas vara problemspecifika, effektiva och tidsbegränsade.

4.2.2. I de fall där det bedöms nödvändigt med temporära åtgärder för att reglera tillträdesvillkoren (t.ex. i samband med uppdelning av anslutningar för lokala nät), bör dessa i första hand inriktas på att få till stånd överenskommelser mellan företag. Om detta inte är möjligt bör prissättningssystemet för uppdelat tillträde uppmuntra till infrastrukturinvesteringar (genom att t.ex. tidsbegränsa vissa kostnadsberäkningsmekanismer) och tillämpas konsekvent i alla medlemsstater. Utvecklingen vad gäller andra tillträdesalternativ måste följas mycket noga, och de rekommendationer angående tillträde som ges till nationella tillsynsmyndigheter bör innefatta att regleringsåtgärder skall undvikas i alla de fall då alternativa tillträdesmöjligheter finns tillgängliga.

4.3. Förvaltning av radiospektrum(5)

4.3.1. Tillgång till radiospektrum har blivit en allt viktigare faktor för telekomsystemen. Enda sättet att lösa tillgångsproblemet är att använda sig av modern teknik för att öka effektiviteten i samband med radiospektrumanvändning för samtliga användare, inte bara på telekomområdet. Kommittén anser att en spektrumreglering bör samordnas mellan de olika tillämpningsområdena radio- och TV-utsändning, telekom, radiolokalisering och militära tillämpningar. Tekniken för att ge flera användare och tjänster möjlighet att dela på samma spektrum måste förbättras.

4.3.2. Ett sätt att höja spektrumeffektiviteten är att harmonisera tilldelningen på internationell nivå. Detta är särskilt aktuellt för områden med många nationsgränser, som till exempel Europa.

4.3.3. Prissättning på radiospektrum som ett instrument för att nå ökad spektrumeffektivitet är något som kommittén kan acceptera så länge som priserna ligger på en rimlig nivå och inte inverkar negativt på systemutvecklingen, och så länge som de skapar rättvisa konkurrensvillkor för samtliga aktörer på marknaden, dvs. såväl telekomoperatörer som radio- och TV-sändningsoperatörer.

4.3.4. Kommittén delar kommissionens uppfattning att medlemsstaterna bör uppmuntras att använda intäkterna från avgifter, auktioner och prissättning av radiospektrum till att höja spektrumeffektiviteten.

4.4. Samhällsomfattande tjänster(6)

4.4.1. Samhällsomfattande tjänster, som de för närvarande definieras i gemenskapens lagstiftning, inbegriper tillhandahållande av taltelefoni, fax och överföringar av talbandsdata via modem (dvs. tillträde till Internet). Användarna måste ha fast tillträde till internationella och nationella samtal samt larmtjänster (via nationella nummer eller det europeiska larmnumret 112). Definitionen täcker dessutom tillhandahållande av telefonisttjänster, abonnentuppgifter, offentliga telefonautomater och särskilda funktioner för kunder med funktionshinder eller med särskilda sociala behov.

4.4.2. Den befintliga lagstiftningen föreskriver att de nationella tillsynsmyndigheterna måste kräva att nätoperatörerna tillhandahåller ett minimipaket med de tjänster som fastställs ovan till alla användare oavsett var de bor och till ett rimligt pris.

4.4.3. Avregleringen av telekommunikationssektorn har tillsammans med den tekniska utvecklingen inneburit stora fördelar för flertalet konsumenter, i form av tillförlitligare, bättre och billigare tjänster. Utbudet av tjänster fortsätter att öka. Nya bredbandstekniker håller nu på att lanseras kommersiellt. Detta medför möjligheter till snabbare tillträde till Internet, vilket gör de befintliga IT-tjänsterna mer attraktiva, och banar väg för nya tjänster på högre bandbredd, såsom beställ-TV. Tillgången till bredbandstjänster kommer att vara en avgörande faktor för att säkerställa EU:s omvandling till ett informationssamhälle. Man skulle kunna hävda att definitionen av och tillämpningsområdet för de samhällsomfattande tjänsterna bör utsträckas även till exempelvis bredbandstjänster.

4.4.4. Vad beträffar utvidgningen av området för samhällsomfattande tjänster stöder sig ESK på kommissionens meddelande från 1996. Här identifierar man de kriterier som är nödvändiga för att vidga området för de samhällsomfattande tjänsterna: "en analys av efterfrågan och tillgängligheten av den berörda tjänsten med utgångspunkt i marknaden och en politisk utvärdering av dess samhälleliga och ekonomiska nytta". ESK anser att dessa kriterier fortfarande är giltiga.

4.4.4.1. Kommittén stöder ändå kommissionens förslag att behålla det nuvarande regelverkets definition av samhällsomfattande tjänster och skyldigheterna vad gäller samhällsomfattande tjänster, i den mån kommissionen förbinder sig att "föreslå kriterier i syfte att eventuellt föra in [detta begrepp] i gemenskapslagstiftningen, förutom mekanismer för regelbunden översyn med hänsyn till dess dynamiska och föränderliga karaktär".

4.4.4.2. I slutsatserna från Lissabontoppmötet, särskilt kapitlet "Ett informationssamhälle för alla", och i ESK:s yttrande "Sysselsättning, ekonomiska reformer och social sammanhållning - mot ett Europa i innovationens och kunskapens tecken" (CES 1053/1999) framgår det vid vilken punkt informationssamhällets och de nya ekonomiernas acceleration kan orsaka social marginalisering. Kommittén vill därför att kommissionen snarast definierar kriterier i syfte att föra in de samhällsomfattande tjänsterna som begrepp i gemenskapslagstiftningen. Först om detta villkor är uppfyllt finns det en konsekvens med de riktlinjer som antogs av Europeiska rådet i Lissabon: att vi skall verka för "ett informationssamhälle för alla" och i största möjliga utsträckning reducera riskerna med social marginalisering, och förstärka den sociala sammanhållningen i enlighet med EG-fördragets artikel 2.

4.4.5. Den befintliga lagstiftningen föreskriver att de nationella tillsynsmyndigheterna måste kräva att nätoperatörerna tillhandahåller ett minimipaket med de tjänster som fastställs ovan till alla användare oavsett var de bor och till ett rimligt pris. De nationella tillsynsmyndigheterna har möjlighet att skapa en fond för de samhällsomfattande tjänsterna som kan åstadkomma rättvisa mellan olika operatörer.

4.4.5.1. Kommittén ställer sig positiv till denna princip och har förordat den i sitt yttrande om kommissionens meddelande (KOM(95) 73 slutlig) om samhällsomfattande telekommunikationstjänster i ett perspektiv av en helt avreglerad omgivning. I detta yttrande säger ESK att samtliga leverantörer av telekommunikationstjänster måste bidra till dessa tjänster som helhet, även finansiellt, enligt en rättvis och praktisk fördelningsmodell. För rättvisans skull, både för konsumenterna och de olika operatörerna, tog kommittén också ställning för att de samhällsomfattande tjänsterna skulle finansieras av samtliga operatörer.

4.4.6. Trots att tekniken och eventuellt miljön vidareutvecklas finns det ingen anledning att ifrågasätta denna princip. Man kan då få acceptera att hela avsnitt av Europas geografi utestängs från de tekniska framstegen. Det skulle i praktiken vara detsamma som att förvägra en del av medborgarna rättmätig tillgång till den nya informationstekniken och därmed till de arbetstillfällen som följer med denna (distansarbete osv.), vilket i praktiken skulle vara ojämlik behandling.

4.4.7. Att kommittén anser det oklokt att utsträcka tillämpningsområdet för samhällsomfattande tjänster till bredbandstjänster i nuläget, i väntan på att kommissionen föreslår kriterier i syfte att kunna utvidga detta, innebär inte att den inte skulle välkomna initiativ från medlemsländerna och gemenskapen för att påskynda lanseringen av bredbandstjänster inom hela unionen.

4.4.8. Även om kommittén således anser att subsidiaritet skall gälla ifråga om finansieringen av de samhällsomfattande tjänsterna och "allmän tillgång" på området för elektronisk kommunikation, vill den framhålla att det är av avgörande vikt för Europas konkurrenskraft att få till stånd en fortsatt utveckling mot högre kvalitet och lägre priser på detta område. Det är därför angeläget att medlemsstaterna väljer det effektivaste och minst konkurrenssnedvridande sättet också när det gäller att tillhandahålla och/eller finansiera både samhällsomfattande tjänster och "allmän tillgång". I första hand bör, enligt kommitténs mening, offentlig upphandling tillämpas.

4.4.9. Kommittén vill i detta sammanhang framhålla att det även av andra skäl kan bli nödvändigt med samhällsfinansierade åtgärder på EU- eller medlemsstatsnivå för att främja informationssamhällets utveckling. I samband med sådana initiativ bör man särskilt uppmärksamma den oerhört viktiga frågan om utbildning för användare för att undvika att det uppstår en klyfta mellan dem som har tillgång till informationssamhället och dem som står utanför.

4.4.10. I enlighet med vad sektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället redan betonat i sin Uleåborg-deklaration(7) uppmanar sektionen kommissionen att förstärka inslaget av verksamheter orienterade mot informationssamhället inom de områden som täcks av strukturfonderna och särskilt Europeiska socialfonden, både vad gäller utbildning och integration av "utestängda" grupper i samhället.

4.5. Användar- och konsumentintressen

4.5.1. Kommissionen föreslår i meddelandet beträffande konsumentskyddet och konsumentinformationen bland annat följande:

- att nuvarande skyldigheter med avseende på klagomålshantering, tjänstekvalitet och lösande av tvister behålls och att behovet av ytterligare åtgärder övervägs

- att leverantörerna åläggs att offentliggöra information om tjänstekvalitet för sina kunder

- att information om tjänster vad gäller kvalitet och priser görs lättare att överskåda för konsumenterna.

- att direktivet om uppgiftsskydd i telesektorn uppdateras och förtydligas med hänsyn till den tekniska utvecklingen och att direktivets lämplighet för en konvergerande marknad säkerställs.

4.5.2. Kommittén stöder kommissionens förslag i dessa avseenden. Det är visserligen uppenbart för kommittén att användar- och konsumentintressen i allmänhet bäst tillgodoses genom konkurrens på en öppen marknad och att det för alla aktörer på telekommarknaden som konkurrerar genom prissättning ligger i deras eget intresse att se till att kunder, eller potentiella kunder, får full vetskap om priser och kvalitet på deras produkter. Det är av avgörande betydelse att full öppenhet råder vad gäller kostnader och olika priskomponenter. De myndigheter som i medlemsstaterna har att med stöd av allmän konsumentlagstiftning övervaka att företagens information till konsumenter är korrekt och inte vilseledande skall självklart ha i uppgift att på ett ändamålsenligt och fortlöpande sätt övervaka konsumentinformationen på telekomområdet.

4.5.3. Mot bakgrund av den oerhört snabba utvecklingen på teleområdet med ständigt nya tjänster och - på de flest marknader - många nya aktörer, är det uppenbart att många konsumenter känner sig vilsna och osäkra. För utvecklingen är det viktigt att konsumenterna känner förtroende för marknaden. Mot den bakgrunden anser kommittén att det i dagsläget är motiverat att ställa särskilda krav på konsumentinformationen från telekomoperatörerna. Kommittén anser vidare att det är lämpligt att det finns enkla och billiga förfaranden för klagomålshantering och lösande av tvister för användare och konsumenter, utan inblandning av nationella domstolar, och uppmuntrar användning av kommissionens "Europeiska reklamationsblankett".

4.5.4. Kommittén delar kommissionens uppfattning att direktivet om uppgiftsskydd i telesektorn (TDP-direktivet) till följd av den tekniska utvecklingen blivit föråldrat och bör ses över. Det bör då prövas om direktivets uppgiftsskyddskrav kan uppfyllas genom en anpassning av paraplydirektivet för uppgiftsskydd inom EU i stället för genom en uppdatering av själva TDP-direktivet. Detta vore mer i linje med strävan att minska den sektorspecifika lagstiftningen och med de förutsättningar som konvergensen inom kommunikationsområdet har skapat. Detta kan dock inte få leda till att uppdateringen av uppgiftsskyddet på telekomområdet försenas.

4.6. Numrering, namngivning och adressering

4.6.1. Regelverket bör stimulera en utveckling av nya tjänster. Kommittén menar att förslaget om obligatorisk samverkan mellan databaser i olika intelligenta nät (IN) som ett sätt att främja tillgången på tjänster över hela Europa eventuellt strider mot principen om teknisk neutralitet. Förslaget bör därför ses över.

4.6.2. Om det i ett specifikt fall bedöms som nödvändigt med regleringsåtgärder bör regleringsmyndigheten endast ange krav och sedan överlämna åt industrin att komma fram till den mest kostnadseffektiva tekniken för att uppfylla dem.

4.7. Specifika konkurrensfrågor

4.7.1. Kommissionen bemöter de starka argumenten för ökad tillämpning av konkurrenslagstiftningen hellre än sektorspecifik reglering genom att föreslå att konkurrenslagstiftningens begrepp "dominerande ställning" skall användas som utlösare för starkare sektorspecifika förhandsskyldigheter (för att uppfylla skäliga krav vad gäller tillträde, kostnadsorienterade tjänster och icke-diskriminering). Kommittén är inte övertygad om fördelarna med ett sådant tillvägagångssätt.

4.7.2. Att införa ytterligare ett begrepp för marknadsdominans utan att först ha gjort sig av med det gamla begreppet "betydande marknadsinflytande" (SMP - significant market power) strider mot principen om att begränsa regleringen till ett absolut minimum.

4.7.3. Att använda sig av konkurrenslagstiftningskriterier för marknadsdominans för att införa förhandsreglering är inte ett steg i riktningen mot ökad tillämpning av konkurrenslagstiftningsprinciper, som kommissionen tycks mena. Kommittén menar tvärtom att ett sådant tillvägagångssätt troligen kommer att innebära att övergångsperioden till ett system som endast bygger på konkurrenslagstiftningen förlängs och faktiskt kan hindra att konkurrenslagstiftningen tillämpas inom sektorn.

4.7.4. Motsägelsen mellan översynens syfte och de följder som förslagen i praktiken skulle få tycks bero på att man blandar ihop tillämpning av konkurrenslagstiftningen på området med ett otillbörligt bruk av vissa termer från konkurrenslagstiftningen för att skapa nya regler. I konkurrenslagstiftningen är dominerande ställning inte nödvändigtvis ett problem, utan det är först om den missbrukas som den innebär ett brott mot konkurrenslagstiftningen. Konkurrenslagstiftningen är snarare ett efterhandsverktyg än ett förhandsverktyg, och dess stora fördel är att påföljderna är verkliga och påtagliga när man bryter mot den. Att införa förhandsskyldigheter i fråga om verksamheter som bedöms dominera marknaden är inte att tillämpa konkurrenslagstiftning. Det är förklädd reglering.

4.7.5. Förhandsreglering bör endast tillämpas på områden där det inte finns någon effektiv konkurrens. För att genomföra detta måste man granska varje enskilt fall för att avgöra om myndighetsåtgärder behövs för att ersätta marknadens inneboende mekanismer. Därför bör man noggrant analysera varje marknad som kommer i fråga. Det skulle visa om konkurrensnivån är oacceptabel för myndigheterna och om det beror på ett misslyckande från marknadens sida eller på att någon aktör handlat otillbörligt, vilket kan ge myndigheterna rätt att reglera marknaden.

4.8. Institutionella frågor

4.8.1. Kommittén stöder ett utökat samarbete mellan kommissionen och nationella myndigheter. I linje med detta stöder kommittén även förslaget om att inrätta en kommunikationsgrupp på hög nivå bestående av företrädare för nationella tillsynsmyndigheter och kommissionen. Beslutsförfarandet i denna grupp måste vara fullständigt öppet för insyn.

4.8.2. Det utökade samarbetet mellan kommissionen och de nationella myndigheterna bör vara tillräckligt för att få till stånd en mer konsekvent tillämpning av telelagstiftning inom unionen. Kommittén stöder därför kommissionens ståndpunkt att inte lägga fram förslag om en europeisk tillsynsmyndighet.

4.8.3. För att främja en generell förbättring av utnyttjandet av radiospektrum måste de nationella spektrumbestämmelserna bli flexiblare och ge utrymme för innovationer. Kommittén ser positivt på förslaget om att det skall inrättas en expertgrupp för spektrumpolitik där lämpliga vägar för att nå denna målsättning kan diskuteras.

4.9. Icke-bindande regler och självreglering

4.9.1. Kommissionen presenterar i meddelandet det nya regelverket som en struktur bestående av tre olika delar: bindande sektorspecifik lagstiftning bestående av ett ramdirektiv och fyra specifika direktiv, tillhörande icke-bindande sektorspecifika åtgärder samt allmän konkurrenslagstiftning. Kommittén är införstådd med att det finns ett ökat behov av icke-bindande riktade åtgärder, och stöder en ökad användning av sektorspecifika överenskommelser och gemensamma avsiktsförklaringar. Andra (formellt) icke-bindande åtgärder som rekommendationer och riktlinjer från kommissionen och nationella tillsynsmyndigheter, bör användas med stor försiktighet, eftersom de i praktiken kan bli lika bindande som formella direktiv, men utan att vara underkastade de demokratiska kontrollmekanismerna. Det alleuropeiska regleringssystemet måste harmoniseras ytterligare, och det måste till snabba och flexibla förfaranden för att säkerställa att gemenskapslagstiftningen tillämpas på ett konsekvent sätt inom hela EU. Bristen på harmonisering är ett problem för samtliga nyckelaktörer på telekommarknaden, dvs. för telekomoperatörer, tjänsteleverantörer, tillverkare och användare. Alla inom sektorn har således ett genuint intresse av att en harmonisering kommer till stånd.

4.9.1.1. Kommittén menar att icke-bindande etiska regler kan utgöra ett praktiskt instrument på alleuropeisk och nationell nivå när den bindande lagstiftningen väl trätt i kraft. Icke-bindande regler kan fungera som en flexibel och snabb regleringsmetod, men för att man skall kunna uppnå rättslig entydighet och klarhet måste de baseras på bindande normer. För att uppnå konsekvens i regleringssystemet över hela EU, samtidigt som utrymme ges för nationella anpassningar, kan man använda icke-bindande regler för att visa hur vissa normer bör tillämpas.

4.9.1.2. Man måste dock vara medveten om att det finns en risk för att icke-bindande regler i form av rekommendationer och riktlinjer från kommissionen kan begränsa utrymmet för Europaparlamentets och medlemsstaternas delaktighet i lagstiftningsprocessen. Särskilt vid ökad användning av sådana icke-bindande åtgärder som rekommendationer från kommissionen måste man således se till att beslutsprocessen är tillräckligt öppen och överskådlig, att medlemsstaterna från första början görs delaktiga i beslutsfattandet, samt att främst näringslivet men även andra intressenter inom området, såsom användarna och representanter för de anställda rådfrågas i tillräcklig omfattning.

4.9.1.3. Icke-bindande regler får emellertid inte bli ett sätt för medlemsstaterna eller de nationella tillsynsmyndigheterna att tillåta ett återinförande av sektorspecifik reglering. Man måste hitta en balans mellan flexibilitet å ena sidan och rättslig entydighet och klarhet å den andra. Varje ny flexibilitetsmekanism måste således åtföljas av exakta riktlinjer och tydliga tolkningsföreskrifter så att man kan säkerställa konsekvens i regleringssystemet över hela EU och undvika godtyckliga beslut.

4.9.2. Kommittén menar att "självreglering" kan komma att bli ett sätt för telekomsektorn i Europa att klara av övergången från en reglerad f.d. monopolsektor till en verkligt konkurrenskraftig industri som styrs av den allmänna lagstiftningen för konkurrensutsatta företag. Om industrin själv får förhandla fram och tillämpa sina regleringsbestämmelser och se till att de följs, kommer det inte att behövas mycket övrig reglering, eller t.o.m. ingen alls, vid sidan av den vanliga konkurrenslagstiftningen. Om sådana icke-bindande bestämmelser tillämpas över hela EU kan detta även innebära betydande framsteg i harmoniseringsarbetet. Det är självfallet angeläget att användarna blir effektivt företrädda när branschen utformar sina självregleringsanordningar.

Bryssel den 24 maj 2000.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) KOM(1999) 537.

(2) "Grönboken om konvergens av telekommunikation, media och informationsteknik och dess följder för lagstiftningen - En strategi för informationssamhället", KOM(1997) 623, ESK:s yttrande i EGT C 214, 10.7.1998.

(3) KOM(1999) 538. Se även ESK:s yttrande om "Grönbok om radiospektrumpolitiken med anknytning till Europeiska gemenskapens politik inom telekom, rundradio, transporter och FoU", KOM(1998) 596 slutlig, EGT C 169, 16.6.1999.

(4) "Utvecklingen av marknaden för digital television i Europeiska unionen - Rapport mot bakgrund av Europaparlamentets och rådets direktiv 95/47/EG av den 24 oktober 1995 om tillämpning av standarder för sändning av televisionssignaler", KOM(1999) 540.

(5) Se ESK:s yttrande om "Grönbok om radiospektrumpolitiken med anknytning till Europeiska gemenskapens politik inom telekom, rundradio, transporter och FoU", KOM(1998) 596 slutlig, EGT C 169, 16.6.1999.

(6) Se ESK:s initiativyttrande "Allmännyttiga tjänster", EGT C 368, 20.12.1999 och ESK:s yttrande om "Samhällsomfattande tjänster för telekommunikation på en avreglerad marknad", KOM(96) 73 slutlig; EGT C 30, 30.1.1997.

(7) CES 829/99, bilaga III till protokollet från 11:e sammanträdet i sektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället som hölls i Uleåborg i Finland den 6-7 september 1999.