Regionkommitténs yttrande av den 11 mars 1999 om "Rättvisa trafikavgifter: En modell för ett stegvist införande av gemensamma avgiftsprinciper för transportinfrastruktur i EU - Vitbok"

(1999/C 198/04)

BAKGRUND

Kommissionens vitbok "Rättvisa trafikavgifter: En modell för ett stegvist införande av gemensamma avgiftsprinciper för transportinfrastruktur i EU" (KOM(1998) 466 slutlig).

Presidiets beslut av den 15 juli 1998 att i enlighet med artikel 198c fjärde stycket i EG-fördraget avge ett yttrande i detta ärende och att ge utskott 3 - transeuropeiska nät, transporter, informationssamhället - i uppdrag att bereda yttrandet.

Utkastet till yttrande (CdR 408/98 rév. 1) antaget av utskott 3 den 22 januari 1999 (föredragande: Wendelin Weingartner och Olga Bennett).

Grönboken "För en rättvis och effektiv prissättning inom transportsektorn - Politiska alternativ vid internalisering av de externa kostnaderna för transporter i Europeiska unionen" (KOM(95) 691 slutlig).

Regionkommitténs resolution om "Regionala och kommunala myndigheters europeiska stadga för en framstegsinriktad och hållbar transportpolitik" (CdR 347/97 fin)(1). Med kännedom om de av kommissionen utarbetade förslagen till direktiv om järnvägarnas utveckling:

- Ändring av direktiv 91/440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar.

- Ändring av direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag.

- Förslag till rådets direktiv om tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet och uttag av infrastrukturavgifter och utfärdande av säkerhetsintyg samt om vidareutvecklingen av kombinerade transporter.

- Ändring av rådets direktiv 92/106/EEG om gemensamma regler för vissa former av kombinerad transport av gods mellan medlemsstaterna.

Regionkommitténs yttrande av den 16 januari 1997 om grönboken "För en rättvis och effektiv prissättning inom transportsektorn - Politiska alternativ vid internalisering av de externa kostnaderna för transporter i Europeiska unionen" och "Förslag till rådets direktiv om avgifter på tunga godstransporter för användningen av vissa infrastrukturer" (CdR 364/96 fin)(2).

Regionkommitténs yttrande av den 12 mars 1998 om "En omfattande och sammanhängande transportstrategi för regionala/lokala myndigheter och Europeiska unionen" (CdR 255/97 fin)(3).

Regionkommittén antog vid sin 28:e plenarsession den 10-11 mars 1999 (sammanträdet den 11 mars) följande yttrande enhälligt.

1. Inledning

1.1. Europeiska unionens vitbok om rättvisa trafikavgifter utgör en logisk uppföljning av de förslag som presenterats i grönboken "För en rättvis och effektiv prissättning inom transportsektorn"(4) (KOM(95) 691 slutlig). Denna vitbok utgör därför, liksom den nämnda grönboken, en betydelsefull del av kommissionens strategi för att främja effektivare transportsystem genom att skapa en marknad där rättvisa priser skall bidra till att garantera långsiktigt hållbara transportsystem och transportflöden.

1.2. Vid sidan av andra arbeten som utförts på kommissionens uppdrag, till exempel rapporten från högnivågruppen för offentlig-privata partnerskap (1997) och rapporten från högnivågruppen för infrastrukturavgifter inom transportsektorn (1998) har dessutom det gemensamma rådet för transport- och miljöfrågor bildats, vilket behandlar frågor som hänger samman med ett optimalt utnyttjande av den befintliga infrastrukturen och med överföring av transporter till mer miljövänliga transportsätt. Detta råd har också krävt en minskad bränsleförbrukning och en minskning av utsläppen av skadliga ämnen och buller.

1.3. I vitboken betonas åter den stora betydelse som transportinfrastrukturerna har i Europa för den ekonomiska tillväxten, för arbetstagarnas rörlighet, för konkurrenskraften och för medborgarnas livskvalitet. Samtidigt konstateras det emellertid att det blir allt svårare att skapa denna infrastruktur och att utnyttja den på ett så effektivt sätt som möjligt. Regionkommittén konstaterar att nuvarande tendenser beträffande transportutnyttjande och trafikvolym i förening med en tilltagande överbelastning av infrastrukturerna och miljöförstöringen leder till att det uppstår tvivel om transporternas hållbarhet. Att kommissionen bekräftar detta i vitboken välkomnas av kommittén.

2. Viktiga teman och riktlinjer

Regionkommittén ansluter sig till nedanstående riktlinjer, som presenteras i vitboken:

2.1. Uppställningen över kostnadernas beståndsdelar för transportinfrastrukturen är upplysande och motiverad eftersom den på ett tydligt sätt - och oberoende av vilket transportsätt som används - visar sammansättningen av infrastrukturkostnaderna. Det är här av stor betydelse att både de fasta kostnaderna, vilka uppkommer oberoende av trafikvolymen, och de rörliga kostnaderna, vilka varierar med trafikvolymen, uppvisar interna och externa kostnadselement. Man bör göra en fullständig kostnads- och intäktsanalys av upprättandet av infrastrukturer genom att inbegripa alla dessa kostnadselement.

Som högnivågruppen för infrastrukturavgifter inom transportsektorn påpekade i sin slutrapport bör man först identifiera alla potentiella kostnadselement och sedan besluta vilka av dem som skall ligga till grund för användaravgifter.

2.2. Nuvarande skatter och avgifter inom transportsektorn är oftast inte kopplade till de verkliga kostnaderna. Detta leder - åtminstone delvis - till följande problem på transportområdet:

- Snedvridning av konkurrensen mellan medlemsstaterna.

- Snedvridning av konkurrensen mellan transportslagen.

- Samhälls- och miljöaspekter beaktas inte.

- Svårigheter att finansiera investeringar i infrastruktur.

Dessutom förekommer det olika avgiftsstrukturer i de enskilda medlemsländerna samtidigt som övriga ramvillkor är likvärdiga, vilket snedvrider kostnads- och intäktsförhållandet ytterligare. (Varierande bränsleskatter leder exempelvis till att konsumenterna strävar efter att tanka där det är billigast, inte där transporterna äger rum.)

De nya avgiftsstrukturerna bör leda till att befintlig infrastruktur utnyttjas effektivt och till att ny infrastruktur skapas på ett effektivt sätt.

2.3. Vid upprättandet av en gemenskapspolitik för infrastrukturavgifter skall man ta hänsyn till subsidiaritetsprincipen. Även om samma avgiftsprinciper bör tillämpas på alla viktigare transportformer i medlemsstaterna är det oundvikligt att man av ekonomiska och sociala skäl kommer fram till strukturer och avgiftsnivåer som varierar beträffande tillämpningssätt och tillämpningsområden i olika regioner. De lokala och regionala myndigheterna bör därför inbegripas i beslutsprocessen när det gäller avgifternas utformning för att balansera behovet av att undvika snedvridning av konkurrensen i EU med lokala och regionala ekonomiska, miljömässiga och sociala intressen.

2.4. Samtidigt står det klart att en framtida gemenskapspolitik för infrastrukturavgifter måste baseras på att samma principer gäller i alla medlemsstater, att det finns jämförbara ramvillkor och att förorenaren-betalar-principen och territorialprincipen (kostnaderna skall betalas där de uppkommer) gäller. Man måste emellertid ta hänsyn till lokala förhållanden så att gemenskapspolitiken även präglas av ett visst mått av flexibilitet.

2.5. Den föreslagna kostnadspolitiken utgår ifrån att en god lösning på avgiftsfrågan består i att man rättar sig efter marginalkostnaderna. Marginalkostnaden definieras som de rörliga kostnader som återspeglar kostnaden för ytterligare ett fordon eller en transportenhet som utnyttjar infrastrukturen. Utan att här gå in i detalj på denna avgiftspolitik vill vi framföra den positiva kommentaren att en sådan inriktning gör det möjligt att finansiera infrastrukturer med användaravgifter. Detta kan även utnyttjas på så sätt att inkomster från ett transportsätt kan användas till infrastrukturåtgärder till förmån för ett annat transportsätt. Korssubventionering kommer att möjliggöra byggandet av transportinfrastruktur för att ge möjlighet till intermodalitet och konkurrens mellan olika transportslag. Kommittén anser emellertid också att andra former av prissättning bör övervägas än prissättning på grundval av sociala marginalkostnader, dvs. prissättning utifrån bristande tillgång.

2.6. Det bör vara de enskilda medlemsstaterna som beslutar om hur intäkterna från det föreslagna avgiftssystemet skall användas. Detta är nödvändigt framför allt med hänsyn till att de externa sociala kostnaderna skall räknas in, eftersom det endast är på så sätt som de tillgängliga medlen kan användas även för de skador som uppkommit på ort och ställe. Av samma skäl måste även regionernas medverkan säkerställas så som subsidiariteten kräver.

2.7. Kommissionens förslag att en marginalkostnadsbaserad avgiftsprincip skall tillämpas för hela transportinfrastrukturen, för alla transportslag och terminaler samt informations- och kommunikationssystem motsvarar det krav som kommittén ställde i yttrandet om grönboken "För en rättvis och effektiv prissättning inom transportsektorn" (CdR 364/96 fin). Kommissionens grönbok (KOM(95) 691) var huvudsakligen inriktad på vägavgifter och trafikproblem. Kommittén välkomnar att diskussionen breddats till att omfatta hela transportinfrastrukturen.

2.8. Också ett stegvist genomförande av ett framtida avgiftssystem för gemenskapen är i enlighet med Regionkommitténs uppfattning, vilken också framfördes i yttrandet om grönboken "För en rättvis och effektiv prissättning inom transportsektorn". Det är särskilt viktigt att man enas om metoden att räkna ut marginalkostnaderna. Även detta påpekades i det ovannämnda yttrandet. Den första, treåriga perioden (steg ett: 1998-2000) torde räcka för detta.

2.9. Den omstrukturering av existerande skatter och avgifter inom transportväsendet som föreslås äga rum under steg två är nödvändig för genomförandet av avgiftssystemet. Eftersom denna omstrukturering hänger samman med utvecklingen av den allmänna skattepolitiken, är tidpunkterna för genomförandet av avgiftssystemet beroende av regeringarnas utveckling av en allmän skattepolitik. Detta kan innebära att steg två överhuvudtaget inte genomförs, om t.ex. förutsättningarna inte har kunnat skapas inom det allmänna skattesystemet.

2.10. Utan att gå in i detalj på de enskilda åtgärder som krävs för olika transportslag, vill kommittén dock påpeka att det främst är prioriterade åtgärder inom steg ett och två som tas upp i vitboken.

2.11. I den mån det ännu inte finns något underlag och några analyser för kostnadsberäkningen måste sådant material snarast tas fram. Det förefaller lämpligt att en kommitté av statliga experter deltar i arbetet, och Regionkommittén kräver att få ett tillräckligt antal representanter i denna kommitté.

2.12. Man bör finna så enhetliga metoder som möjligt för att räkna ut kostnaderna för de olika transportslagen. Kraven på öppna redovisningsmetoder och "transportbalanser" samt på förbättrad transportstatistik väcker dock farhågor för att arbetet inte kan genomföras snabbt och därmed inte kan bidra med underlag i tid.

2.13. Beträffande de ändringar som måste göras i skattepolitiken för transportväsendet hänvisar kommittén ännu en gång till de tidsproblem som detta skapar (se 2.9).

2.14. För att ett nytt gemensamt avgiftssystem skall kunna säkerställa rättvisa priser för utnyttjandet av infrastrukturen krävs föreskrifter för statligt stöd, eftersom sådant direkt påverkar konkurrensen. Därför måste förordningarna arbetas om i samband med att ett nytt avgiftssystem utvecklas. Det kommer dock helt uppenbart att krävas en viss flexibilitet i reglerna för det statliga stödet så att infrastrukturen kan byggas ut i perifera och i glesbefolkade regioner.

3. Förslag och önskemål

3.1. Med hänvisning till ReK:s yttrande om grönboken "För en rättvis och effektiv prissättning inom transportsektorn" (CdR 364/96 fin) av den 16 januari 1997 vill vi ännu en gång påpeka att man knappast kan få till stånd ändringar i utnyttjandet av olika transportslag bara genom kostnader och priser. Dessa beteenden påverkas också av många andra faktorer (t.ex. psykologiska, historiska, sociologiska och geografiska), vilket innebär att efterfrågan på olika transportslag inte kan styras tillräckligt genom priser och att man inte kan få fram de önskade beteendeförändringarna i tillräcklig utsträckning. Regionkommittén föreslår andra sätt att förändra användarbeteenden som att upphöra med företagsförmåner (bonus) som uppmuntrar till bilåkning, såsom skatteförmåner och fri parkering. Enligt subsidiaritetsprincipen borde lokala och regionala myndigheter ges större befogenheter att genomföra åtgärder som kan förändra användarbeteendet efter omständigheterna i deras område eller region.

3.2. Dessutom måste det ännu en gång påpekas att kostnader och priser kan påverka valet av transportmedel endast när det finns användbara och lika effektiva och konkurrenskraftiga alternativ. Där det behövs måste man alltså kunna skapa nya alternativa transportinfrastrukturer (t.ex. de transeuropeiska näten). Vitboken innebär åtminstone en ansats i den riktningen genom att avgiftsmodellen också skapar förutsättningar för finansiering av infrastruktur via användaravgifter, eftersom man undantagsvis kan ta ut avgifter utöver marginalkostnaderna.

3.3. Kommittén vill särskilt kritisera att man hittills inte har kunnat förbättra beräkningen av de verkliga kostnaderna. Kommissionen har visserligen genom ett flertal förslag till direktiv och förordningar, samt genom grön- och vitböcker försökt initiera en transportpolitik anpassad till dagens krav, en politik som naturligtvis också innefattar åtgärder för priser och kostnader inom transportsektorn. Genomförandet av dessa förslag har dock hittills varit ett bedrövligt misslyckande, dels därför att de berörda transportföretagen har utvecklat, och åtminstone hittills genomfört, motstrategier, dels därför att de nationella intressena har hindrat rådet att nå enighet om beslut.

3.4. Regionkommittén förväntar sig därför att beslutsfattarna äntligen tänker om i grunden. Kommittén vill framföra följande konstateranden och förslag:

3.4.1. Regionkommittén välkomnar vitboken som en betydelsefull grundval för att föra väg-kostnadsdiskussionen framåt i innehållsmässigt avseende och väntar sig att vitbokens teman, lösningsförslag och åtgärder bidrar till att en transportpolitik som är inriktad på hållbarhet skall kunna genomföras.

3.4.2. De åtgärder som föreslås i vitboken för de enskilda transportslagen kräver stora förändringar av avgifts- och skattesystemen inom transportsektorn. EU:s regioner och kommuner utgår ifrån att de tillfrågas när skattesystemen ändras och att de engageras i beslutsprocessen.

3.4.3. Kommittén ansluter sig till kommissionens uppfattning att ett nytt system för trafikavgifter måste införas stegvis, särskilt som detta måste ta hänsyn till de olika trafikslagens rättsliga utgångsläge och de komplicerade frågor som väcks när nya avgifter skall införas. Kommittén anser dock också att det måste vara möjligt att börja inkludera externa kostnader redan under det första steget. Detta bör framför allt ske där det är motiverat med hänsyn till miljö-belastningen och trafikmängden.

3.4.4. Kommittén insisterar på att ett nytt avgiftssystem skall konstrueras så att betalningen för transportinfrastrukturen sker där den utnyttjas. Detta innebär att man genomför den s.k. territorialprincipen, vilket är det enda sättet att inkludera de externa kostnaderna på ett transparent sätt. De direkt berörda regionerna måste få tillfälle att yttra sig om utformningen av det nya avgiftssystemet.

3.4.5. Kommittén kräver att detta nya avgiftssystem, i syfte att ta större hänsyn till natur och miljö, ger ekonomiska fördelar till ren teknik eftersom sådan teknik kan reducera de negativa externa kostnaderna.

3.4.6. Kommittén ansluter sig till kommissionens åsikt att det är medlemsstaterna som skall besluta om hur intäkterna från avgifter och skatter inom transportsektorn skall användas. Kommittén anser dessutom att även regioner och kommuner - där så är möjligt - skall få tillfälle att påverka utnyttjandet av intäkterna.

3.4.7. Kommittén utgår ifrån att ett nytt avgiftssystem också bygger på förorenaren-betalar-principen. Systemet bör vara så enkelt och transparent som möjligt och man bör informera tillräckligt om det så att allmänheten förstår systemet.

3.4.8. Kommittén delar också kommissionens uppfattning att ett avgiftssystem för vägtrafiken i första hand skall bygga på körsträckerelaterade avgifter för tunga lastfordon. Dessutom måste man se till att avgiftssystem på regional nivå blir kompatibla med avgiftssystemen för storstadsregioner. Avgiftssystem borde inrättas så att den ofördelaktiga situationen för tunga lastfordon i perifera områden inte förvärras.

3.4.9. Beträffande järnvägssektorn kräver kommittén att de lokala och regionala transporternas speciella behov skall beaktas. Detta gäller framför allt vid tilldelning av kapacitet och rutter.

3.4.10. På motsvarande sätt kräver kommittén att större hänsyn tas till den regionala flygtrafiken som är särskilt viktig för kommuner och regioner. Detta gäller för tilldelningen av slot-tider och för flygplatsavgifterna.

3.4.11. Eftersom sjötransporter är energisnålare än andra former av transporter, som t.ex. flyg- och vägtransporter, bör både avgiftssystemets och skattepolitikens syfte vara att uppmuntra till en övergång till närsjöfart och transporter på de inre vattenvägarna. Detta skulle medföra en kraftig minskning av transportsektorns koldioxidutsläpp enligt kommissionens meddelande om koldioxidutsläpp inom transportsektorn (KOM(1998) 204 slutlig).

Dessutom krävs ett välavvägt system av avgifter och skatter inom sjötransportsektorn för att minimera de negativa följder som ett perifert läge innebär för regioner som är beroende av sjöfarten.

3.4.12. Regionkommittén begär att få bli tillräckligt representerad i den föreslagna kommittén med statliga experter på infrastrukturavgifter för att kunna företräda EU:s regioners och kommuners intressen där.

3.4.13. Kommittén ansluter sig till kommissionens åsikt att man särskilt måste undersöka vilken påverkan förändringarna i avgiftssystemet inom transportsektorn har på perifera regioner och mindre utvecklade regioner. Det bör vara möjligt att ta ut lägre avgifter i områden med svagt utvecklad infrastruktur och mindre trängsel. Alla åtgärder bör genomföras flexibelt i enlighet med lokala och regionala behov. När det fattas beslut om lokala förhållanden, är det nödvändigt att lokala och regionala myndigheter deltar i enlighet med subsidiaritetsprincipen.

3.4.14. Kommittén föreslår att man vid sidan av de undersökningar och den forskning som föreslås också studerar i vilken utsträckning användarnas beteende kan styras genom kostnader och priser och även vad som främst styr användarnas beteende. Kommittén fruktar att individuella avgifter eller avgifter för varje tillfälle då infrastrukturen utnyttjas måste vara så höga att de blir ekonomiskt och/eller socialt oacceptabla och därmed inte möjliga att genomföra.

3.4.15. Regionkommittén föreslår dessutom att de sociala marginalkostnaderna skall granskas kontinuerligt, eftersom ett antal olika åtgärder (t.ex. ändrad personal- och ledningsstruktur vid järnvägarna) kan väntas ge lägre kostnader och därmed förändrade sociala marginalkostnader.

4. Slutsatser

4.1. Regionkommittén välkomnar kommissionens vitbok och att den inkluderar principerna om hållbarhet, effektivitet och målen att reducera utsläppen av växthusgaser, som t.ex. koldioxid, från transportsektorn. Goda transportinfrastrukturer är väsentliga för Europas ekonomiska och sociala utveckling och de måste bygga på dessa centrala principer.

4.2. Den föreslagna åtgärden i kommissionens dokument syftar till att åstadkomma en övergång från mindre miljöeffektiva transportslag, som väg- och flygtransporter, och uppmuntrar till intermodalitet med mer miljöeffektiva transportslag som järnväg, sjöfart och transporter på de inre vattenvägarna, vilket kommer att minska trängseln på vägarna och utsläppen av växthusgaser. För att effektivisera järnvägstransporterna och göra dem till ett verkligt alternativ till vägtransporter krävs emellertid en liberalisering av marknaden. En inre marknad för järnvägstransporter skulle ge fri tillgång till olika järnvägsnät och kommittén uppmuntrar utbyggnaden av transeuropeiska transportnät och transeuropeiska godskorridorer för järnvägsfrakt som i hög grad kommer att öka effektiviteten.

4.3. Det är uppenbart att de nuvarande skatte- och avgiftssystemen i Europa är viktiga orsaker till snedvridningarna inom transportsektorn och därav följande ineffektivitet, trängsel och föroreningar. Kommittén välkomnar förslagen om ett avgiftssystem baserat på principen om sociala marginalkostnader, förorenaren-betalar-principen, territorialprincipen och principen om internalisering av de externa kostnaderna. Kommittén understryker vikten av en total social lönsamhetsanalys för tillhandahållandet av infrastruktur, liksom av data och studier för att beräkna marginalkostnaderna.

4.4. De åtgärder som genomförs när avgiftssystemet inrättats kommer att medföra betydande förändringar för transportanvändarna. Lokala och regionala myndigheter har en stor roll att spela när det gäller att främja ett mer effektivt utnyttjande av transporter. Ett enkelt och rättvist avgiftssystem som främjar förorenaren-betalar-principen och som allmänheten får ordentlig information om kommer att bidra till den allmänna opinionens stöd och till förändrade attityder och beteenden.

4.5. Det avsedda syftet med den åtgärd kommissionen föreslår är ett bättre utnyttjande av en mer effektiv transportinfrastruktur, vilket kommer att skapa socialt och miljömässigt önskvärda mönster för användningen. Regionkommittén stöder denna syn.

Bryssel den 11 mars 1999.

Regionkommitténs

ordförande

Manfred DAMMEYER

(1) EGT C 251, 10.8.1998, s. 7.

(2) EGT C 116, 14.4.1997, s. 58.

(3) EGT C 180, 11.6.1998, s. 1.

(4) KOM(95) 691 slutlig.