De 8 ärenden som utgör ett särskilt sammanhang är det västra torskbeståndet i Östersjön för 2017 och 2018, sill/strömming i västra Östersjön för 2019 och 2020 och det östra torskbeståndet i Östersjön under hela perioden. Huvuddragen i dessa ärenden anges nedan.

Kommissionen anser att de hållbara och ibland svåra beslut som rådet fattar för bestånden i Östersjön möjliggjordes tack vare den ram som inrättades genom den fleråriga planen som kombinerade ett skyddsnät och flexibiliteter. Utan en flerårig plan hade det varit väldigt svårt att komma överens om korrigerande åtgärder för att hjälpa bestånd under gränsen att återhämta sig, och kvoterna skulle sannolikt ha satts högre. Å andra sidan gav den fleråriga planen även flexibilitet för livskraftiga bestånd genom att tillåta att det övre FMSY-intervallet används som en buffert för kraftigt minskade kvoter. Den fleråriga planen har säkerställt att alla fiskerier i dag antingen förvaltas i enlighet med MSY eller att åtgärder vidtas för att föra dem tillbaka till MSY, vilket utgör grunden för den långsiktiga lönsamheten hos fiskeindustrin och anknutna sektorer.

Kommissionen anser att den fleråriga planen för Östersjön har visat sig vara ett användbart verktyg för att genomföra den gemensamma fiskeripolitiken, i synnerhet för fastställandet av fiskemöjligheter. Den innehåller transparenta regler för regionalt anpassad fiskeriförvaltning. För fiskbestånd med en datarik bedömning (eller MSY-bedömning) fastställs i planen övre gränser för den årliga totala tillåtna fångstmängden (TAC), men samtidigt medges viss flexibilitet för livskraftiga bestånd. För bestånd som är utsatta för tryck, där det finns så lite fisk i havet att de är under farliga miniminivåer, skapar planen ett skyddsnät. Skyddsnätet säkerställer, för bestånd som är utsatta för tryck, att kvoterna minskas till ett minimum och att ytterligare korrigerande åtgärder vidtas för att bygga upp dem igen.

Utvecklingen av Östersjöns marina miljö och Östersjöns fiskbestånd avgörs av långsiktiga tendenser som började långt innan den fleråriga planen trädde i kraft 2016. Grunderna och orsakerna till hur fiskena i Östersjön har utvecklats sträcker sig många år bakåt i tiden. Fiskena har under många år utvecklats på ett relativt positivt sätt. Trots det hotas nu vissa bestånd, först och främst det östra torskbeståndet i Östersjön, av kollaps som orsakas av påverkan som började långt före 2016. Samtidigt som genomförandet av den fleråriga planen har minskat fisketrycket sedan 2016 har andra dödlighetsfaktorer blivit förhärskande för vissa bestånd. När det gäller exempelvis det östra torskbeståndet i Östersjön menar forskarna att tre gånger så mycket fisk dör p.g.a. miljöbelastning som av faktiskt fiske.

2.1.1.Det västra torskbeståndet

Det var känt i åratal att stora mängder torsk från det östra beståndet fanns i område 24, som är en del av förvaltningsområdet för det västra beståndet. År 2015 kunde Ices kvantifiera detta fenomen och tillhandahöll förvaltningsalternativ. Dessa alternativ hade direkta konsekvenser för den relativa stabiliteten, men medlemsstaterna runt Östersjön kunde inte komma överens om hur man skulle gå vidare. I båda ärendena föreslog kommissionen därefter en TAC på punktvärdet för FMSY (som motsvarade en minskning med 35 % resp. 88 % jämfört med TAC för föregående år) baserat på förekomsten av torsk från både det östra och det västra torskbeståndet i förvaltningsområdet. Rådet fastställde TAC för 2017 genom att minska TAC med 56 % jämfört med 2016 års TAC. För 2018 beaktade kommissionen återigen förekomsten av de två torskbestånden och föreslog en förlängning av 2017 års TAC, vilket rådet följde. Vidare, eftersom mängden fisk i havet i många år har legat under Btrigger, föreslog kommissionen, och rådet antog, fredningstid under lektiden och en fångstbegränsning per person för fritidsfiske. När det gäller TAC för 2019 bör det noteras att det vetenskapliga utlåtandet gav ett väldigt brett intervall (från +30 % till nästan +400 %). Kommissionen föreslog det lägre punktvärdet eftersom den vetenskapliga rådgivningen pekade på att beståndet var beroende av endast en enda god årsklass Rådet fastställde TAC till det lägre intervallet med en ökning med 70 %. För 2020, i enlighet med Ices rekommendationer om att mängden fisk i en enda god årsklass skulle justeras ned med 54 %, föreslog kommissionen att fastställa TAC till det lägsta punktvärde som motsvarar en minskning med 68 % jämfört med TAC för 2019. Rådet fastställde TAC till det lägre intervallet och minskade den med 60 %.

2.1.2.Östersjöns östra torskbestånd

Det fanns ingen MSY-bedömning för det östra torskbeståndet i Östersjön under den period som denna rapport omfattar, och fram till 2019 rekommenderade Ices varje år en minskning av TAC för det östra torskbeståndet i Östersjön baserat på de försiktighetsbaserade rekommendationerna. För 2017 föreslog kommissionen en TAC på -39 % i linje med Ices utlåtande om förekomsten av torsk från Östersjöns östra bestånd i utbredningsområdet. Rådet fastställde en TAC på -25 % jämfört med TAC för 2016. För 2018 beaktade kommissionen förekomsten av beståndet i utbredningsområdet och föreslog en minskning av TAC på 28 %, vilket innebär att TAC fastställs på en aningen högre nivå än Ices utlåtande. Därför föreslog kommissionen en förlängning av TAC för det västra beståndet som innebär att det fastställs till under FMSY-punktvärdet. Rådet minskade TAC för det östra beståndet med 8 % jämfört med TAC för 2017. För 2019 föreslog kommissionen, och rådet antog, en TAC som motsvarade en minskning med 15 % jämfört med TAC för 2018. De TAC som rådet fastställt för de tre åren låg alla över nivån i Ices försiktighetsbaserade rekommendationer.

För 2020 blev Ices utlåtande mycket skarpare med, för första gången, ett utlåtande om nollfångst. Kommissionen sökte därför ett förslag som beaktade realiteten för blandfiske i Östersjön, där torsk från det östra beståndet är en oundviklig bifångst i de flesta andra fisken. Den föreslog därför ett förbud mot riktat fiske efter det östra torskbeståndet i Östersjön och att enbart tillåta en restriktiv bifångst-TAC på 2 000 ton (dvs. -92 % jämfört med TAC för 2019). Syftet med denna restriktiva bifångst-TAC är att den ska omfatta oundviklig bifångst av torsk från det östra beståndet i andra fisken så att de skulle kunna fortsätta med sin verksamhet. Detta gjordes i kombination med korrigerande åtgärder som krävs enligt den fleråriga planen, t.ex. fredning av lekområden för alla flottor som fångar torsk från det östra beståndet i Östersjön. Rådet godtog kommissionens förslag. Med tanke på den svåra situationen för detta bestånd föreslog kommissionen att den fleråriga planen för Östersjön skulle ändras för att förstärka vissa förvaltningsåtgärder och att erbjuda aktörerna att ta sina fartyg ur bruk och lämna sektorn för gott.

2.1.3.Sill/strömming i västra Östersjön

TAC för sill/strömming i västra Östersjön fastställdes i enlighet med MSY under många år fram till 2018. År 2018 gjorde Ices en ny bedömning av beståndet och drog slutsatsen att beståndets biomassa låg under den farliga gränsnivån Blim. Eftersom ingen positiv TAC skulle bygga upp beståndet över Blim det kommande året utfärdade det ett utlåtande om nollfångst för 2019. Kommissionen sökte en balanserad lösning och föreslog samtidigt en TAC som var tillräckligt låg för att hjälpa till att bygga upp beståndet. Kommissionen använde sig av reglerna i den fleråriga planen och föreslog för 2019 en minskning av TAC med 44 % (dvs. det lägre punktvärdet för FMSY) i kombination med en korrigerande åtgärd som krävs enligt den fleråriga planen om en ytterligare minskning med 19 procentenheter. Rådet minskade, i enlighet med den fleråriga planen, TAC 48 % jämfört med 2018 års TAC. För 2020 föreslog kommissionen en minskning av TAC med 42 % (dvs. det lägre punktvärdet för FMSY) i kombination med en korrigerande åtgärd om en ytterligare minskning med 29 procentenheter. Enligt Ices gjordes detta för att bygga upp beståndet över Blim fram till 2022. Rådet fastställde, i enlighet med den fleråriga planen, TAC till en nivå som motsvarar en minskning med 65 % jämfört med 2019 års TAC. Dessa beslut visar att rådet fattade svåra, men nödvändiga, beslut, och att dessa möjliggjordes genom den mer långsiktiga ramen för återhämtning i den fleråriga planen som kombinerar restriktiva TAC med ytterligare korrigerande åtgärder.

2.1.4.Sammanfattning

År 2016 fastställdes tre av de sju TAC för bestånd med en MSY-bedömning i linje med en MSY-rekommendation – sill/strömming i västra och mellersta Östersjön samt rödspätta. Mellan 2017 och 2019 fastställdes sex TAC i linje med MSY varje år – så var ej fallet för det västra torskbeståndet i Östersjön 2017, rödspätta 2018, och sill/strömming i västra Östersjön 2019, eftersom nollfångst rekommenderades för sistnämnda, då beståndets biomassa låg under säkra biologiska gränser. Ett fiske för vilket nollfångst rekommenderas är som princip inte förenligt med MSY, och prioriteringen är att bygga upp beståndet. Först när beståndet har byggts upp uppstår återigen frågan om vilken TAC som kan fastställas i linje med Ices MSY-utlåtande och den fleråriga planen. För 2020 fastställdes fem av sex TAC för bestånd med en MSY-bedömning i linje med MSY – detta uppnåddes inte för sill/strömming i västra Östersjön eftersom nollfångst återigen rekommenderades för detta bestånd.

De rådfrågade intressenterna uttryckte olika uppfattningar när det gäller den fleråriga planens roll i fråga om fastställandet av TAC. Enligt de nationella förvaltningarna underlättade den fleråriga planen förfarandet samtidigt som den underströk vikten av analytiska beståndsbedömningar och inverkan av de rekommenderade TAC-nivåernas årliga fluktuationer samt faktorer som inte är relaterade till fisken. Enligt rådgivande nämnden för Östersjön har den fleråriga planen inte tillfredsställt någon, och vissa medlemmar anser rentav att den är kontraproduktiv. Det finns två argument för att styrka denna bedömning – för vissa är den fleråriga planen alltför stel eftersom den inte tillåter tillräckliga TAC-ökningar i vissa situationer, medan andra medlemmar menar att den fleråriga planen är alltför flexibel och därför inte säkerställde att alla TAC fastställdes till MSY senast år 2020.

Kommissionen delar inte rådgivande nämnden för Östersjöns uppfattningar. Mot bakgrund av ovanstående är det uppenbart att den fleråriga planen har gjort det enklare att komma överens om fiskemöjligheterna och de korrigerande åtgärderna, att den tillhandahåller en tydlig uppsättning regler för såväl kommissionen, som kan följa dessa i sina förslag, som för rådet, att hålla sig till i sitt beslutsfattande. Genom att följa de utförliga reglerna som fastställts i den fleråriga planen har besluten varit samstämmiga med och anpassade till målen i grundförordningen om den gemensamma fiskeripolitiken och leder till resultat eftersom t.ex. det västra torskbeståndet förväntas ha återhämtat sig under 2020 och sillen/strömmingen i västra Östersjön är på väg att återhämta sig.

2.2.Landningsskyldighet och utkast

Ett av de viktigaste målen med den reformerade gemensamma fiskeripolitiken är att genomföra landningsskyldigheten och gradvis eliminera utkast genom att undvika och minskade oönskade fångster. Landningsskyldigheten gäller för arter som förvaltas av en TAC. I Östersjön trädde landningsskyldigheten ikraft den 1 januari 2015 för torsk, sill/strömming, skarpsill och lax, och den 1 januari 2017 för rödspätta.

I artikel 7 i den fleråriga planen finns mer utförliga bestämmelser med anknytning till genomförandet av landningsskyldigheten. Den bemyndigar kommissionen att anta delegerade akter om undantag med anknytning till hög överlevnadsgrad och undantag av mindre betydelse, om särskilda bestämmelser om dokumentation, och om fastställande av minsta referensstorlekar för bevarande. Vidare fastställs i den fleråriga planen att landningsskyldigheten inte gäller för fritidsfiske.

Ices uppskattar att utkasten sannolikt knappt har ändrats sedan landningsskyldigheten trädde i kraft: Utkasten av pelagiska arter är fortsatt försumbara. För de övriga fiskena har de officiellt rapporterade utkasten minskats till närmare noll, men de olagliga utkasten fortsätter. STEFC antydde i sin utvärdering av medlemsstaternas årsrapporter för 2018 om landningsskyldigheten att när det gäller Östersjön utvecklade relevanta regionala organ proaktivt strategier för att förbättra genomförandet av landningsskyldigheten. STEFC uppgav dock även att kvantitativa uppgifter, mellan olika havsområden, fortsatte att vara alltför begränsade för att kommittén skulle kunna uppskatta förändringarna i utkastkvantiteterna. Vidare fanns det saker som pekade på att fiskeindustrins driftsrutiner till havs inte har förändrats, vilket tydde på att en minskning av utkasten verkade ganska osannolik.

De rådfrågade intressenterna delade Ices uppfattning om de pågående utkasten. De anser att kontrollerna bör förbättras. Intressenterna betonar med rätta att sådana kontroller hör till beredningsområdet för den gemensamma fiskeripolitikens kontrollförordning (EG) nr 1224/2009 snarare än den fleråriga planen. Vissa intressenter hävdar att en mer frekvent användning av det övre FMSY-intervallet vid fastställandet av TAC skulle ha bidragit till att minska utkasten, medan icke-statliga organisationer inte vill använda de övre intervallen över huvud taget. Alla svarande gör samma bedömning, dvs. att de faktiska utkastnivåerna har förblivit relativt stabila sedan landningsskyldigheten trädde i kraft.

Kommissionen anser att det fortlöpande problemet med utkast främst orsakas av en brist på kontroll och verkställighet från medlemsstaternas myndigheters sida och att det måste hanteras inom ramen för unionens system för fiskerikontroll. Den fleråriga planen för Östersjön utformades inte för att lösa detta problem.

2.3.Ekosystemansatsen

I artikel 2.3 i grundförordningen om den gemensamma fiskeripolitiken fastslås att den gemensamma fiskeripolitiken ska genomföra ekosystemansatsen i fiskeriförvaltningen för att minska fiskeverksamhetens negativa inverkan på de marina ekosystemen. I artikel 3.3 i den fleråriga planen föreskrivs att planen ska vara förenlig med EU:s miljölagstiftning och i synnerhet med målet att uppnå god miljöstatus senast 2020, i enlighet med ramdirektivet om en marin strategi 2008/56/EG. Ramdirektivet om en marin strategi omfattar elva kvalitativa deskriptorer som används för att fastställa god miljöstatus. Den fleråriga planen syftar till att säkerställa att villkoren i deskriptor 3 (som är den som är mest relevant för fiskeriförvaltning) uppfylls och till att bidra till att de övriga relevanta deskriptorerna uppfylls i proportion till den relativa roll som fisket spelar.

Deskriptor 3 är direkt kopplad till fastställandet av fiskemöjligheter. Den lyder ”Populationerna av alla kommersiellt nyttjade fiskar och skaldjur håller sig inom säkra biologiska gränser och uppvisar en ålders- och storleksfördelning som vittnar om ett friskt bestånd.” Fiskeriverksamheten påverkar de deskriptorer som avser biologisk mångfald (1), näringsväven (4), havsbottnens integritet (6) och marint skräp (10). Fiskets bidrag till de övriga deskriptorerna är i bästa fall indirekt och/eller inte väsentligt.