Meddelande från kommissionen om det europeiska medborgarinitiativet ”End the Cage Age”

(2021/C 274/01)

1. INLEDNING: MEDBORGARINITIATIVET

Enligt artikel 11.4 i fördraget om Europeiska unionen kan en miljon eller fler medborgare i ett betydande antal EU-medlemsstater genom ett europeiskt medborgarinitiativ uppmana Europeiska kommissionen att inom ramen för sina befogenheter lägga fram ett lämpligt förslag i en fråga där de anser att det krävs en unionsrättsakt för att genomföra fördragen. Närmare bestämmelser om medborgarinitiativ fastställs i förordning (EU) nr 2019/788 (1) (förordningen om medborgarinitiativet).

”End the Cage Age” är det sjätte europeiska medborgarinitiativ som har uppnått de numeriska tröskelvärdena (2). I initiativet uppmanas kommissionen att vidta åtgärder för att förbättra behandlingen av landsbruksdjur, enligt följande:

”Miljontals lantbruksdjur hålls i burar nästan hela livet, vilket orsakar stort lidande. Vi uppmanar kommissionen att sätta stopp för denna ovärdiga behandling av lantbruksdjur.

Burar orsakar lidande för enormt många lantbruksdjur varje år. Det är grymt och onödigt när det finns fungerande djurhållningssystem där djuren får gå fria.

Kommissionen uppmanas därför att föreslå lagstiftning som förbjuder användning av

— burar för värphöns, kaniner, unghöns, slaktkycklingföräldrar, avelshöns, vaktlar, ankor och gäss,

— grisningsboxar för suggor,

— suggboxar, när detta inte redan är förbjudet,

— individuella kalvboxar, när detta inte redan är förbjudet (3).”

Organisatörerna förklarade utförligt initiativets mål vid ett möte med kommissionen den 30 oktober 2020 och under en offentlig utfrågning som organiserades av Europaparlamentet den 15 april 2021. Den 10 juni 2021 höll Europaparlamentet en debatt i plenum om detta medborgarinitiativ och antog en resolution (4) om parlamentets ståndpunkt.

I detta meddelande redogör kommissionen för sina juridiska och politiska slutsatser när det gäller initiativet, de åtgärder som den avser att vidta och skälen därtill, samt den planerade tidsplanen i enlighet med artikel 15.2 i förordningen om det europeiska medborgarinitiativet.

2. BAKGRUND

Det här medborgarinitiativet återspeglar krav på en övergång till mer etiskt och hållbart jordbruk, som bland annat kan uppnås med hjälp av en ny djurskyddslagstiftning. Att tillgodose denna efterfrågan är en högprioriterad fråga för kommissionen, vilket den har klargjort i den europeiska gröna given (5) och i från jord till bord-strategin (6). I initiativet hävdas det att 300 miljoner djur för närvarande hålls i burar i EU.

I fördraget om Europeiska unionens funktionssätt betraktas djur som kännande varelser. Eftersom Europeiska unionen är en viktig livsmedelsimportör har den ett ansvar att garantera att produktionsdjurens levnadsförhållanden återspeglar unionens principer, även vad gäller importerade livsmedel.

Utfasningen av burhållningen började för 22 år sedan, när ny lagstiftning för uppfödning av värphöns trädde i kraft. Fördelarna med detta tillvägagångssätt fick stöd av vetenskapliga analyser vad gäller andra arter som kalvar och svin, för vilka partiella förbud infördes 1997 respektive 2001.

2.1. Befintlig rättslig ram för djurskydd på gården

EU:s lagstiftning om djurskydd har utvecklats och utvidgats sedan 1974 då den första EU-lagstiftningen om djurskydd antogs. Den nuvarande rättsliga ramen för djurhållning inom jordbruket består av ett allmänt direktiv (7) om skydd av djur som föds upp och hålls för animalieproduktion. Där fastställs allmänna principer och ges utrymme för medlemsstaterna att anta strängare bestämmelser, förutsatt att de är förenliga med EU:s regler. Som komplement till det allmänna direktivet finns fyra sektorsspecifika direktiv om djurskydd för värphöns, slaktkycklingar, kalvar och grisar.

I det allmänna direktivet föreskrivs att djurens rörelsefrihet inte får begränsas på ett sådant sätt att det medför onödigt lidande eller onödig skada. Dessutom krävs det att djur som ständigt eller vanligtvis är fastbundna eller fasthållna ges lämpligt utrymme i enlighet med sina fysiologiska och etologiska behov. Det är med andra ord tillåtet att hålla djuren i burar så länge vissa villkor efterlevs.

I de sektorsspecifika direktiven fastställs vissa regler för burhållning:

— Vad gäller värphöns förbjöds användningen av oinredda burar för värphöns i den lagstiftning om uppfödning av värphöns som antogs 1999 i EU, med en övergångsperiod på totalt 12 år i två steg: från och med 2003 måste burar som för första gången tas i bruk vara inredda, och från och med 2012 omfattades alla gårdar i EU av förbudet mot oinredda burar för värphöns. Idag kan värphöns hållas i inredda burar som bland annat ger dem tillgång till sittpinnar och möjlighet att sprätta (8).

— Sedan 2013 är det obligatoriskt att hålla suggor i grupp under en period som påbörjas fyra veckor efter betäckning och varar till en vecka före den beräknade tidpunkten för grisningen. Under resten av tiden (dvs. från en vecka före den beräknade tidpunkten för grisningen till fyra veckor efter nästa betäckning) hålls en stor andel gyltor och suggor i EU vanligtvis i grisningsboxar och suggboxar, i enlighet med tillämplig EU-lagstiftning (9).

— Sedan 2007 är det förbjudet att hålla en kalv instängd i en enskild box efter åtta veckors ålder. Fram till den åldern har det dock varit möjligt att hålla kalvar enskilt så länge villkoren inom tillämplig EU-lagstiftning uppfylls (10).

För andra djur som nämns i medborgarinitiativet finns ingen särskild EU-lagstiftning för djurskydd.

Begäran om att fasa ut burar ligger i linje med den aktuella utvecklingen, eftersom flera medlemsstater redan har infört fullständiga eller partiella förbud mot burar.

Inredda burar för värphöns

— Förbjudna i Österrike och Luxemburg.

— Förbjudna i Frankrike på nya eller renoverade anläggningar.

— Förbjuds i Tyskland (fr.o.m. 2025), Tjeckien (fr.o.m. 2027), Vallonien (Belgien) (fr.o.m. 2028) och Slovakien (fr.o.m. 2030).

Suggboxar och grisningsboxar

— Förbjudna i Sverige.

— Grisningsboxar tillåts i Tyskland under högst fem dagar per grisningsperiod (fr.o.m. 2036).

— Suggboxar förbjuds i Tyskland (fr.o.m. 2029).

— Suggboxar förbjuds i Danmark från tidpunkten för avvänjningen (förbudet får full verkan fr.o.m. 2035).

— Förbud mot suggboxar fyra dagar efter inseminering i Nederländerna och tio dagar efter inseminering i Österrike.

Burar för kaniner:

— Förbjudna för slaktkaniner i Österrike, Tyskland och Nederländerna.

— Förbud mot oinredda burar för slaktkaniner sedan 2016 och mot inredda burar för slaktkaniner och avelshonor i Flandern (Belgien) fr.o.m. 2025.

— Särskilda krav gäller för kaniner i Tyskland, Nederländerna och Sverige, t.ex. måste slaktkaniner inhysas åtminstone i par, och ha tillgång till lämpligt gnagmaterial, grovfoder och tillträde till en avsats.

2.2. Nuvarande politiskt sammanhang inom EU

Den 11 december 2019 antog kommissionen ett meddelande om en europeisk grön giv (11) vilket är en omfattande strategi för hur EU ska ställa om till en modern, resurseffektiv och konkurrenskraftig ekonomi som tar hänsyn till alla aspekter av hållbarhet, inklusive djurskydd.

Den 20 maj 2020 (som en del av den gröna given) antog kommissionen från jord till bord-strategin (12) för ett rättvist, hälsosamt och miljövänligt livsmedelssystem anges. Genom strategin vill kommissionen säkerställa att EU:s livsmedel inte bara är säkra, näringsrika och av hög kvalitet, men också blir den globala standarden för hållbarhet. Djurskydd spelar en framträdande roll i hållbarhetsagendan och strategin innehåller ett åtagande från kommissionen att lägga fram lagstiftningsförslag för att se över EU:s djurskyddslagstiftning senast i slutet av 2023, efter en utvärdering (kontroll av ändamålsenligheten) av den befintliga lagstiftningen och en konsekvensbedömning. Målet är att förbättra djurskyddet, vidga lagstiftningens tillämpningsområde, anpassa den efter de senaste vetenskapliga beläggen och göra den lättare att verkställa.

Kommissionen tillkännagav också i strategin att den skulle

— se över möjligheten för djurskyddsmärkning i syfte att tillvarata och föra vidare i livsmedelskedjan det förädlingsvärde som produkter erhåller när de framställs på djurvänligt sätt, och

— föreslå ett ramverk för märkning av hållbara livsmedel.

I från jord till bord-strategin uppmärksammas den roll som den gemensamma jordbrukspolitiken spelar när det gäller att stödja övergången till hållbara livsmedelssystem. Inom ramen för och med förbehåll för det pågående lagstiftningsförfarandet för den gemensamma jordbrukspolitiken planeras ett nytt system från och med 2023, varigenom medlemsstaterna kommer att kunna använda miljösystem (13) för att stödja övergången till bättre djurskydd (14). Miljösystemen kommer att ge jordbrukarna stöd i form av förvaltningsåtaganden som kompenserar dem för merkostnader eller inkomstförluster som uppstår när standarderna uppgraderas och går längre än de obligatoriska kraven. Miljösystemen finansieras helt och hållet genom unionens allmänna budget.

Inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) kommer det efter 2022 att finnas samma stödmöjligheter för djurskydd som det under perioden 2014-2022 finns inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Ejflu-finansierade projekt (insatser) kräver medfinansiering från medlemsstaterna. Ejflu-stöd finns tillgängligt i form av förvaltningsåtaganden som kompenserar jordbrukare för merkostnader eller inkomstförluster i samband med åtaganden för uppgraderade standarder som går längre än de obligatoriska kraven, och investeringar i djurstall som främjar djurs välbefinnande. I vilken utsträckning stöden från Ejflu och miljösystemen går till djurskydd beror på medlemsstaternas behov och prioriteringar.

Inom ramen för Ejflu och miljösystemen finns ytterligare interventionsmöjligheter, såsom stöd till

— utbildning och rådgivning,

— omställning till och upprätthållande av ekologiska jordbruksmetoder,

— kvalitetssystem, och

— samarbete och innovation mellan olika delar av livsmedelskedjan under det europeiska innovationspartnerskapet för produktivitet och hållbarhet inom jordbruket (15).

Djurskydd planeras bli ett av den gemensamma jordbrukspolitikens särskilda mål för perioden 2023–2027 (16). Varje medlemsstat kommer att bedöma sin situation på grundval av en swot-analys av landets starka och svaga sidor, möjligheter och hot samt dess särskilda behov, särskilt när det gäller att förstärka djurskyddet och minska användningen av antimikrobiella medel. På grundval av detta kommer varje medlemsstat att utforma interventioner som ska ingå i en nationell strategisk plan inom den gemensamma jordbrukspolitiken (som efter kommissionens godkännande kommer att träda i kraft i början av 2023), samt en strategi för att kombinera olika verktyg inom den gemensamma jordbrukspolitiken. Särskilda indikatorer kommer att användas för att mäta och följa planernas genomförande.

Efterlevnad av obligatoriska befintliga rättsliga djurskyddskrav (17) kommer även i fortsättningen att vara ett av villkoren för att jordbrukare ska få fullt direktstöd från den gemensamma jordbrukspolitiken och vissa (årliga) utbetalningar inom ramen för Ejflu, inklusive djurskyddsstöd.

I december 2020 antog kommissionen rekommendationer om de nationella strategiska planerna inom den gemensamma jordbrukspolitiken. Rekommendationerna riktas till var och en av medlemsstaterna och innehåller flera åtgärder för att förbättra lantbruksdjurs välbefinnande (18).

För att hjälpa medlemsstaterna att utforma insatser i linje med rekommendationerna inledde kommissionen nyligen en studie av åtgärder och verktyg inom den gemensamma jordbrukspolitiken som främjar djurs välbefinnande och minskad användning av antimikrobiella medel (19). Studien förväntas vara klar i oktober 2021.

2.3. Vetenskapligt sammanhang och pågående projekt

Förbättrat djurskydd är inte bara en etisk fråga; det förbättrar djurhälsan och minskar läkemedelsanvändningen, vilket minskar risken för utveckling av läkemedelsresistenta mikroorganismer och förbättrar livsmedelskvaliteten. Minskad stress hos till exempel värphöns minskar dessutom förekomsten av salmonella i flockar. Människors och djurs välbefinnande är nära förbundna med varandra.

Under de senaste 20 åren har Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa), som är kommissionens främsta vetenskapliga rådgivare i sådana frågor, yttrat sig i fråga om (bland annat) välbefinnandet hos värphöns och svin. Efsa genomför nu ytterligare vetenskapliga utvärderingar av burar för de arter och djurkategorier som nämns i medborgarinitiativet. Resultaten kommer att bli tillgängliga under 2022 och 2023. Ett nyligen utfärdat yttrande från Efsa kan anses återspegla den aktuella kunskapsnivån när det gäller kaniner (20).

Flera nyutkomna vetenskapliga studier styrker att det finns alternativa högeffektiva jordbrukssystem som inte omfattar burhållning. Utöver detta visar en studie som nyligen genomförts åt Europaparlamentets utskott för framställningar (21) att burfria djurhållningssystem för värphöns ur ekonomisk, miljömässig och social synpunkt är likvärdiga med system där inredda burar används. I en annan studie (22) ges en överblick över vetenskaplig forskning om burhållning av värphöns, suggor, kaniner, ankor, gäss, kalvar och vaktlar. Här beskrivs den inverkan som burhållning och alternativa metoder för djurhållning har på djurs välbefinnande. Ytterligare studier visar på de miljö- och djurskyddsmässiga utmaningar, möjligheter och möjliga konsekvenser som ett fortsatt förbättringsarbete kring djurs välbefinnande och avskaffandet av burar vid uppfödning av vissa lantbruksdjur inom EU kan innebära (23).

Olika pågående forsknings- och innovationsprojekt, som också finansieras med EU-medel, behandlar djurs välbefinnande, i synnerhet vad gäller jordbruk med begränsad användning av insatsmedel (24), precisionsjordbruk (25) och intensivt jordbruk där djurhållningsmetoder med förbättrat djurskydd tillämpas. Hittills har inga projekt inriktats specifikt på upphörande av burhållning, men inom vissa projekt inom Core (26) Organic Cofund (27) som finansieras genom Horisont 2020 undersöks djuruppfödning, möjligheten för djur att uppfylla sina naturliga behov och relaterade frågor. Det rör sig bland annat om följande:

— Power, som undersöker förbättringar inom svinhållning och svinskötsel, bland annat vilken effekt utformningen av grisningsboxar, suggornas gener och de uppfödningsstrategier som används har på nyfödda kultingars dödlighet och hälsa, såväl före som efter avvänjning.

— GroupHouseNet (28), som är en åtgärd inom ramen för det europeiska samarbetet inom vetenskap och teknik och syftar till att ge EU:s boskapsnäring de innovationer inom uppfödning av svin och fjäderfä som behövs för en lyckad övergång till grupphållningssystem utan smärtsam svanskupering och näbbtrimning.

Horisont Europa, EU:s nya ramprogram för forskning och innovation, kommer att ge ytterligare stöd under perioden 2021–2027, särskilt inom insatsområdet jordbruk, skogsbruk och landsbygdsområden (29).

2.4. Det sociala och ekonomiska sammanhanget

Fler och fler konsumenter kräver nu att produktionsmetoderna tar hänsyn till djurs välbefinnande och de begär information som hjälper dem att hitta livsmedel som har producerats på ett sådant sätt (30).

Lantbruksdjur hålls i burar av olika, främst ekonomiska, skäl. Sådana system (särskilt i intensiva produktionsenheter) är ekonomiskt effektiva och innebär mer praktiska arbetsförhållanden. En viss grad av inomhushållning kan också vara nödvändigt av biosäkerhetsskäl för att förebygga vissa djursjukdomar.

Att avskaffa burar kräver en förändring av nuvarande produktionsmetoder och i många fall även dyra investeringar. Det kan kräva att jordbrukarna anpassar sina anläggningar, köper ny utrustning och anpassar produktions- och djurhållningsmetoderna. Å andra sidan innebär övergången till nya produktionsmetoder med striktare djurskyddsstandarder ofta att jordbrukarens anseende i samhället förbättras och att förtroendet för deras arbete ökar (31). EU:s strikta djurskyddsstandarder bidrar också till det goda anseende som dess jordbruksprodukter åtnjuter och förklarar till viss del den höga efterfrågan som finns på dessa. Den höga efterfrågan säkerställer i sin tur högre inkomster åt jordbrukarna. Om nuvarande produktionssystem förändras kan det även bidra till att bevara de resurser som livsmedelssystemen är beroende av och därmed begränsa minskningen av biologisk mångfald.

2.5. Pågående initiativ och åtgärder med koppling till medborgarinitiativet

I förhållande till översynen av djurskyddslagstiftningen, inbegripet direktiv 98/58/EG om skydd av animalieproduktionens djur (32), som aviserades i från jord till bord-strategin, vidtar kommissionen redan eller har redan vidtagit följande åtgärder:

— I juni 2020 gav kommissionen i uppdrag åt Efsa att avge uppdaterade vetenskapliga yttranden om för- och nackdelarna med olika produktionssystem och hur dessa kan förbättras för arter som i nuläget omfattas av sektorspecifik djurskyddslagstiftning, dvs. värphöns (uppdraget innefattar även unghöns och avelsdjur för värphöns), slaktkycklingar (även avelsdjur för slaktkycklingar), kalvar och svin. I juni 2021 begärde kommissionen ytterligare yttranden angående djurs välbefinnande vid uppfödning av vaktlar, ankor och gäss med och utan burar (33). Efsa förväntas avge dessa yttranden under 2022 och 2023.

— Den 7 april 2021 offentliggjorde kommissionen resultaten av en utvärdering av EU:s djurskyddsstrategi (2012–2015) (34).

— Kommissionen genomför för närvarande en utvärdering (kontroll av ändamålsenligheten) av EU:s regelverk för djurskydd (35), som syftar till att identifiera — eventuella brister i utformningen, omfattningen och genomförandet av de befintliga reglerna, — möjligheter till förenkling och minskning av regelbördan och kostnader, och — eventuella luckor och delar som kan förbättras.

Denna kontroll av ändamålsenligheten förväntas bli klar till 2022.

— Kommissionen utforskar möjligheten av ett EU-omfattande djurskyddsmärke för att främja värdeöverföring inom livsmedelskedjan. För det ändamålet har den inrättat en särskild undergrupp inom EU-plattformen för djurskydd och inlett en studie om djurskyddsmärkning (36).

Följande pågående och planerade åtgärder är också relevanta i samband med medborgarinitiativet:

— Studier för att samla in information om de miljömässiga och socioekonomiska konsekvenserna av utfasningen av burar och för att ge en tydligare bild av den nuvarande situationen i EU (37),

— En uppförandekod för ansvarsfulla affärs- och marknadsföringsmetoder håller för närvarande på att utarbetas. Målet är att uppmuntra aktörer i livsmedelskedjan att göra hållbarhetsåtaganden som även omfattar djurskydd; dessa kan även innefatta åtaganden om en övergång till djurhållningssystem utan burar.

— Kommissionen kommer att utarbeta ett lagstiftningsförslag om en ram för ett hållbart livsmedelssystem före utgången av 2023. Djurskydd kommer att tas upp när definitionen av ett hållbart livsmedelssystem och kriterier för att bedöma hållbarheten hos livsmedel och verksamheter diskuteras.

— Senast 2024 kommer kommissionen att föreslå en ram för märkning av hållbart producerade livsmedel som täcker näringsmässiga, klimat- och miljömässiga och sociala aspekter av livsmedelsprodukter, däribland även djurskydd.

— Flera bilaterala handelsavtal med länder utanför EU innehåller redan samarbetsbestämmelser om djurskydd, men EU kommer att föreslå att ett kapitel om hållbara livsmedelsproduktionssystem tas med i pågående förhandlingar om frihandelsavtal med partnerländer och framtida handelsavtal. Detta omfattar även samarbete om djurskydd och

— EU främjar också sina djurskyddsstandarder genom att bidra till utveckling, beslut kring och verkställande av Världsorganisationen för djurhälsas (OIE) internationella djurskyddsstandarder (38) och genom sitt samarbete med FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO).

3. UTVÄRDERING AV FÖRSLAGEN I INITIATIVET

3.1. Svar på initiativet: åtgärder

I medborgarinitiativet uppmanas kommissionen att föreslå lagstiftning som förbjuder användning av

— burar för värphöns, kaniner, unghöns, slaktkycklingföräldrar, avelshöns, vaktlar, ankor och gäss,

— grisningsboxar för suggor,

— suggboxar, när detta inte redan är förbjudet, och

— individuella kalvboxar, när detta inte redan är förbjudet.”

Som svar på initiativet och på kravet på en övergång till mer etiska och hållbara jordbrukssystem har kommissionen för avsikt att föreslå en utfasning av och slutligen ett förbud mot användning av sådana bursystem för alla dessa arter och kategorier, på villkor (inbegripet övergångsperiodens längd) som ska fastställas på grundval av Efsas yttranden och en konsekvensbedömning. Detta kommer att vara ett av de viktigaste målen för den översyn av djurskyddslagstiftningen som kommissionen har åtagit sig att lägga fram senast sista kvartalet 2023.

I samband med översynen kommer kommissionen att beakta följande:

A. Djur som för närvarande omfattas av artspecifik djurskyddslagstiftning

Den befintliga artspecifika djurskyddslagstiftningen om värphöns, suggor och kalvar kommer att ses över inom ramen för från jord till bord-strategin, och kommissionen kommer att lägga fram ett förslag senast sista kvartalet 2023. Enligt nuvarande lagstiftning är vissa typer av burar förbjudna, men inte alla.

B. Djur som för närvarande inte omfattas av artspecifik djurskyddslagstiftning

Flera av de arter och kategorier som finns omnämnda i medborgarinitiativet (kaniner, unghöns, avelsdjur för slaktkycklingar och värphöns, vaktlar, ankor och gäss) omfattas inte specifikt av befintlig djurskyddslagstiftning inom EU.

Som svar på initiativet gav kommissionen i juni 2020 och i juni 2021 Efsa i uppdrag att komplettera befintliga vetenskapliga belägg om djurskyddseffekterna av buruppfödningssystem för värphöns, grisar, kalvar, unghöns, avelsdjur för slaktkycklingar och värphöns, vaktlar, ankor och gäss under 2022 och början av 2023 i syfte att införa lagstiftningen senast sista kvartalet 2023.

Villkoren för att förbjuda bursystem kommer att fastställas på grundval av en konsekvensbedömning som tar hänsyn till följande:

— djurskyddsfördelar,

— sociala och ekonomiska behov inom jordbrukssektorn i EU, inklusive småjordbruken,

— den internationella handelsdimensionen, och

— olika miljöaspekter.

3.2. Svar på initiativet: planerad tidsplan

Kommissionens svar på initiativet, som beskrivs i avsnitt 3.1, kommer att utgöra ett av de viktigaste målen för den översyn av djurskyddslagstiftningen som kommissionen har åtagit sig att lägga fram senast sista kvartalet 2023.

För att utarbeta detta lagstiftningsförslag kommer kommissionen att genomföra en konsekvensbedömning enligt beskrivningen ovan. Bedömningen kommer också att stödja beslutsfattandet om bland annat kompletterande åtgärder. Den kommer även att innefatta ett offentligt samråd som genomförs i början av 2022. Konsekvensbedömningen ska enligt planerna slutföras senast i slutet av 2022.

Medborgarinitiativet innehöll ingen specifik begäran om tidsplanen, men under ett möte med kommissionen och vid utfrågningen i Europaparlamentet förklarade organisatörerna att de hoppas att ett förbud mot burar ska kunna träda i kraft under 2027.

Det datum då förbudet skulle träda i kraft, och därmed längden på utfasningsperioden, är frågor som kommer att beaktas i samband med konsekvensbedömningen av lagstiftningsförslaget. I synnerhet kommer man att bedöma möjligheten av att den föreslagna skulle kunna träda i kraft från och med 2027, med beaktande av behovet att stödja jordbrukarna i denna övergång – både ekonomiskt och på andra sätt.

3.3. Övergångsåtgärder och kompletterande åtgärder i EU

Även om initiativet i sig inte innehåller några krav på övergångsåtgärder och kompletterande åtgärder angav organisatörerna vid mötet med kommissionen och vid Europaparlamentets offentliga utfrågning att sådana åtgärder skulle behövas för att underlätta övergången till burfri uppfödning.

Kommissionen anser att en balanserad övergång till burfria system kräver att lämplig hänsyn tas till relevanta samhällsintressen, de ekonomiska konsekvenserna för de olika berörda parterna och olika miljöaspekter. Övergången bör organiseras och stödjas på ett sätt som låter jordbrukarna dra nytta av samhällets krav på förstärkt djurskydd och använda det som en möjlighet att bidra till bättre djurhälsa och djurskydd, förbättrad livsmedelskvalitet liksom till miljömålen utan att för den skull riskera sina verksamheters överlevnad. Hela livsmedelskedjan, särskilt livsmedelsindustrin och detaljhandeln, kommer att spela en viktig roll.

Därför kommer kommissionen, parallellt med den lagstiftning som den kommer att föreslå, att fortsätta att utveckla stödåtgärder såsom bästa praxis, riktlinjer, rekommendationer och studier, för att främja och övergå till djurhållning utan burar. Den kommer att främja kommunikation och information om åtgärderna i samband med förberedelserna inför utfasningen av burar. Syftet är att ge jordbrukarna incitament att inleda övergångsprocessen.

— Genom den gemensamma jordbrukspolitiken kommer EU att ge ekonomiskt stöd till jordbrukare så att de kan övergå till burfria system genom de medel som finns tillgängliga inom ramen för landsbygdsutvecklingspolitiken och de nya miljösystemen (i den mån medlemsstaterna utnyttjar dessa möjligheter). Kommissionen uppmanar medlemsstaterna att använda miljösystemen (när lagstiftningen om den nya gemensamma jordbrukspolitiken har antagits) och att de i sina nationella strategiska planer ska lägga fram sina interventionsstrategier för att stödja utfasningen av burar. Detta skulle också kunna innebära en övergång till innovativa lösningar och extensiva produktionssystem.

Vid utvärderingen av medlemsstaternas nationella strategiska planer kommer kommissionen att ägna särskild uppmärksamhet åt det ekonomiska stöd som medlemsstaterna avsätter till förbättrat djurskydd. Slutligen uppmanar kommissionen medlemsstaterna att höja stödnivån (39) för stöd från Ejflu för djurhållningssystem utan burar, jämfört med investeringar i djurhållningssystem som tar mindre hänsyn till djurs välbefinnande.

I sitt årliga arbetsprogram för säljfrämjande åtgärder som avser jordbruksprodukter (40) kommer kommissionen att inkludera en särskild budget för att höja medvetenheten kring hållbarhet i jordbruket, vilket även innefattar specifika djurskyddsåtgärder såsom djurhållningssystem utan burar.

Andra stödåtgärder kommer att komplettera finansiering från den gemensamma jordbrukspolitiken:

— I linje med den antagna handlingsplanen för ekologiskt jordbruk, som syftar till att säkerställa att 25 % av marken i EU används för ekologisk produktion senast 2030, kommer jordbrukarna att få möjlighet att övergå direkt från bursystem till ekologiskt jordbruk. Användning av burar är inte tillåten i ekologisk produktion (41).

— Kommissionen kommer att stödja jordbrukare och andra aktörer i övergången till burfria djurhållningssystem genom att tillhandahålla informationskampanjer och utbildning via medlemsstaternas jordbruksrådgivningstjänster (42).

— Kommissionen kommer att uppmuntra livsmedelsbearbetningsindustrin och detaljhandeln att stödja utvecklingen av en marknad för livsmedel som har producerats inom burfria system och erbjuda fördelaktiga priser för producenter av sådana produkter.

— I linje med från jord till bord-strategin kommer kommissionen att överväga olika alternativ för djurskyddsmärkning för att främja överföring av förädlingsvärdet inom livsmedelskedjan. Ett krav på att informera konsumenter om huruvida den animaliska livsmedlen kommer från burhållning eller från system utan burar skulle kunna uppmuntra producenterna att tidigarelägga övergången till burfria system och konsumenterna att göra mer medvetna val. På liknande sätt kommer kommissionen att undersöka möjligheten att utvidga tillämpningsområdet för marknadsföringsstandarderna för jordbruksprodukter i samband med översynen av lagstiftningen (såsom anges i från jord till bord-strategin).

— Offentlig upphandling kan spela en viktig roll i omvandlingen av EU:s produktions- och konsumtionsmodeller genom att främja hållbara inköpsmetoder för livsmedel. Därför har kommissionen inom ramarna för från jord till bord-strategin åtagit sig att hitta det bästa sättet att fastställa obligatoriska minimikriterier vid upphandling av hållbart producerade livsmedel. I samband med detta kommer kommissionen att undersöka hur den kan stödja övergången till burfria system. Vissa djurskyddsaspekter ingår redan i de nuvarande kriterierna för miljöanpassad offentlig upphandling (43).

— Vid behov ska Horisont Europa hjälpa beslutsfattarna och andra aktörer genom att tillhandahålla ytterligare vetenskapliga belägg. I synnerhet kommer kommissionen att föreslå att upprättandet av ett europeiskt partnerskap för djurhälsa och djurskydd läggs till arbetsprogrammet 2023–2024.

Ytterligare åtgärder kommer att innefatta ett bättre och striktare genomförande av befintlig lagstiftning, exempelvis genom att utbilda inspektörer (inom kommissionens program Bättre utbildning för säkrare livsmedel (44) och med stöd från EU:s referenscentrum för djurskydd) och i samband med kommissionens granskning av djurskyddssystem och uppföljningen med nationella myndigheter.

Utöver detta kan medlemsstaterna fokusera på övergången till burfria djurhållningssystem i sina nationella åtgärder för statligt stöd (45). Reglerna för statligt stöd inom jordbruket tillåter medlemsstaterna att bevilja ekonomiskt stöd till jordbrukare under den tid som EU-standarderna ännu inte har trätt i kraft. Om nya EU-standarder träder i kraft kan jordbrukare erhålla stöd för relaterade investeringar under en begränsad tid.

3.4. Handelsaspekter

Kommissionen vill uppmuntra användandet av hållbarhetsstandarder (inklusive djurskyddsstandarder) globalt och främja politisk samstämmighet vad gäller både inhemska och importerade produkter. I konsekvensbedömningen kommer man att undersöka olika alternativ för att uppnå detta mål när det gäller djur och produkter av animaliskt ursprung från tredjeländer.

I sin Översyn av EU:s handelspolitik (46) understryker kommissionen att importer måste uppfylla relevanta EU-bestämmelser och EU-standarder och att det under vissa omständigheter som fastställs i WTO-reglerna är lämpligt för EU att kräva att importerade produkter uppfyller vissa produktionskrav. De produktionskrav som ställs på importerade produkter motiveras av behovet att skydda miljön och ta hänsyn till etiska farhågor. När sådana åtgärder vidtas för importerade produkter måste full hänsyn tas till WTO:s regler. Det är också möjligt att ställa djurskyddskrav på produkter som importeras inom ramarna för bilaterala handelsavtal.

Inom befintlig EU-lagstiftning omfattas bara ett fåtal djurarter och animalieprodukter av särskilda djurskyddskrav vid import. I avsaknad av tillräckliga garantier om att exportlandets marknadsföringsstandarder för ägg är likvärdiga med EU:s måste importerade ägg förses med en märkning av produktionsmetoden som ”ej gemenskapsnorm” (47). Det hälsointyg som åtföljer importerat kött måste kompletteras med ett intyg som visar att exportlandets slaktkrav åtminstone motsvarar de som anges i EU:s djurskyddslagstiftning, till exempel vad gäller bedövning (48).

Kommissionen främjar aktivt EU:s djurskyddsstandarder genom bilateralt samarbete och samarbetar med internationella organisationer som OIE och FAO för att förbättra förhållandena på gården för djur i hela världen. Arbetet har rönt viss framgång, som dock är begränsad och starkt beroende av det intresse som handelspartnerna visar för att höja sina standarder. Kommissionen avser att fortsätta och öka sina ansträngningar på internationell nivå.

Eftersom EU är en stor importör av livsmedel kommer kommissionen att undersöka denna fråga i konsekvensbedömningen för översynen av djurskyddslagstiftningen genom att undersöka följande alternativ som inte utesluter varandra och möjliga kombinationer av dem (se nedan). Alla framtida åtgärder som EU vidtar måste följa WTO:s regler.

Alternativ 1 Fördjupat samarbete med handelspartner

Kommissionen kommer att inrätta särskilda ”kunskapsvägar” för att sprida de senaste vetenskapliga rönen om alternativ till burhållning. Den kommer att sträva efter att fördjupa samarbetet med handelspartner, i synnerhet med dem som EU redan har frihandelsavtal med eller som EU för närvarande förhandlar med om handelsavtal. Detta är förenligt med andan i de ”gröna allianser/partnerskap” som från jord till bord-strategin refererar till och kan främja den globala spridningen av EU:s djurskyddsstandarder. Det bilaterala samarbetet kommer att kombineras med liknande tillvägagångssätt i förhållande till internationella organisationer och regionala organ.

Alternativ 2 Införande av vissa EU-regler vid import

Kommissionen kommer att bedöma möjligheten att utforma särskilda importregler på grundval av EU:s regler i fråga om burar. Dessa regler skulle träda i kraft efter en lämplig övergångsperiod och säkerställa att konsumenternas önskningar tillgodoses. Under övergångsperioden skulle EU kunna erbjuda stöd eller incitament åt partnerländer som man importerar djur/animalieprodukter från, exempelvis i form av

— tekniskt bistånd och samarbetsmöjligheter inom ramen för befintliga och framtida handelsavtal, och

— program för EU:s grannskap och för anslutande länder så att de kan uppgradera produktionssystemen för att uppfylla EU-kraven och stödja övergången till burfria djurhållningssystem.

Dessa skulle åtföljas av utbildning för inspektörer i länder utanför EU (inom utbildningsprogrammet Bättre utbildning för säkrare livsmedel) och informationskampanjer.

Alternativ 3 Ett system för djurskyddsmärkning som även gäller vid import

Kommissionen kommer att bedöma möjligheten att införa märkningskrav för att informera konsumenter inom EU om huruvida produkter härrör från djur som hållits i burar eller inte. Ett sådant krav skulle gälla alla produkter på EU:s marknad, inklusive importerade produkter, i full överensstämmelse med EU:s internationella förpliktelser.

Vad gäller alternativ 2 och 3 skulle anslutande länder kunna föreslå projekt under jordbruks- eller djurskyddsrubriker, inklusive projekt för utfasning av burar, exempelvis genom att använda instrumentet för stöd inför anslutningen (49). Instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete – Europa i världen (50) är ett finansieringsinstrument för andra länder utanför EU, inklusive EU:s grannländer.

4. SLUTSATS OCH FRAMTIDSUTSIKT

I sitt svar på medborgarinitiativet End the Cage Age drar kommissionen följande slutsatser:

Initiativet End the Cage Age återspeglar en samhällelig önskan att förbjuda burhållning av vissa djurarter. Denna önskan understöds av vetenskapliga belägg. Initiativet sammanfaller med kommissionens överläggningar kring åtgärder inom det här området. Kommissionen kommer därför att integrera initiativets mål med genomförandet av den europeiska gröna given och från jord till bord-strategin.

Mer specifikt avser kommissionen att presentera ett lagstiftningsförslag i slutet av 2023 om att fasa ut och slutligen förbjuda burhållning av de arter och kategorier som nämns i medborgarinitiativet (värphöns, suggor, kalvar, kaniner, unghöns, avelsdjur för slaktkycklingar och värphöns, vaktlar, ankor och gäss) inom den planerade översynen av EU:s djurskyddslagstiftning. Villkoren för detta (inklusive övergångsperiodens längd) kommer att avgöras på grundval av Efsas yttranden, resultaten av en konsekvensbedömning och ett offentligt samråd.

För detta ändamål kommer kommissionen att överväga olika alternativ och ta hänsyn till det vetenskapliga kunskapsläget, sociala, ekonomiska och miljömässiga konsekvenser, framväxande behov och konsumenternas krav. Dessa faktorer kommer att beaktas när det gäller att bestämma längden på en lämplig övergångsperiod och vilka kompletterande och stödjande åtgärder som krävs för att underlätta övergången. I synnerhet kommer kommissionen att bedöma möjligheten för att lagstiftningsförslaget ska kunna träda i kraft 2027.

Eftersom EU är en viktig importör av livsmedel så bär man även ett samhälleligt ansvar för de importerade produkterna. Därför kommer EU att fortsätta och öka sina bilaterala och multilaterala satsningar för att förbättra djurskyddet i tredjeländer. I sin konsekvensbedömning kommer kommissionen att överväga olika alternativ för att behandla dessa frågor, till exempel möjligheten att införa regler och standarder för importerade produkter som motsvarar de som gäller inom EU, och/eller märkningskrav i enlighet med WTO:s regler. Syftet är att ta hänsyn till EU-medborgarnas krav och behovet av en harmoniserad lösning på EU-nivå för att skydda den inre marknaden.

För att underlätta en hållbar och ekonomiskt genomförbar övergång kommer kommissionen att anta och eftersträva eller genomföra särskilda stödåtgärder inom relaterade politiska nyckelområden, såsom den gemensamma jordbrukspolitiken, handel och forskning och innovation.

(1) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/788 av den 17 april 2019 om det europeiska medborgarinitiativet (EUT L 130, 17.5.2019, s. 55).

(2) I bilagan finns ytterligare uppgifter om förfarandet för initiativet, inklusive de minimiantal som krävs och antalet stödförklaringar.

(3) https://europa.eu/citizens-initiative/initiatives/details/2018/000004_sv

(4) https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/B-9-2021-0296_SV.html

(5) https://ec.europa.eu/info/publications/communication-european-green-deal_sv

(6) https://ec.europa.eu/food/farm2fork_en

(7) Rådets direktiv 98/58/EG av den 20 juli 1998 om skydd av animalieproduktionens djur (EGT L 221, 8.8.1998, s. 23).

(8) Rådets direktiv 1999/74/EG av den 19 juli 1999 om att fastställa miniminormer för skyddet av värphöns (EGT L 203, 3.8.1999, s. 53).

(9) Rådets direktiv 2008/120/EG av den 18 december 2008 om fastställande av lägsta djurskyddskrav vid svinhållning (EUT L 47, 18.2.2009, s. 5).

(10) Rådets direktiv 2008/119/EG av den 18 december 2008 om fastställande av lägsta djurvälfärdskrav för kalvar (EUT L 10, 15.1.2009, s. 7).

(11) https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_sv

(12) https://ec.europa.eu/food/farm2fork_en

(13) Miljösystem är system för lantbruksstöd som syftar till att skydda miljön, klimatet och djurs välbefinnande: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Glossary:Eco-schemes

(14) Listan på de jordbruksmetoder som miljösystemen skulle kunna stödja finns på: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/food-farming-fisheries/key_policies/documents/factsheet-agri-practices-under-ecoscheme_en.pdf

(15) https://ec.europa.eu/eip/agriculture/en/about

(16) Lagstiftningsförfarandet om reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken pågår fortfarande. Detaljerna i utformningen av djurskyddet är därför beroende av den slutliga överenskommelsen mellan medlagstiftarna.

(17) Så kallade tvärvillkor inom den gemensamma jordbrukspolitiken sedan 2003. Detta kontrolleras inte systematiskt före utbetalning, men i efterhand är det enligt systemet med tvärvillkor obligatoriskt att utföra kontroll på plats av minst 1 % av mottagarna. Det är ett effektivt verktyg för att öka stödmottagarnas medvetenhet om djurskyddskraven: https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/key-policies/common-agricultural-policy/income-support/cross-compliance_sv

(18) Rekommendationerna är skräddarsydda och riktade till enskilda medlemsstater. De syftar till att hjälpa varje medlemsstat att utarbeta sin nationella strategiska plan för den gemensamma jordbrukspolitiken genom att ange de viktigaste områden som planen bör inrikta sig på: https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/key-policies/common-agricultural-policy/cap-strategic-plans_en#cap-strategic-plans-recommendations

(19) Evaluation study of the CAP measures and instruments promoting animal welfare and reduction of antimicrobials use (inte översatt till svenska) (Utvärdering av åtgärder och verktyg inom GJP som främjar djurs välbefinnande och minskad användning av antimikrobiella medel) (Agri-2020-0319; resultat i oktober 2021).

(20) Efsas panel för djurs hälsa och välbefinnande, Health and welfare of rabbits farmed in different production systems (inte översatt till svenska), vetenskapligt yttrande (EFSA-Q-2019-00593); antaget den 21 november 2019:https://www.efsa.europa.eu/en/efsajournal/pub/5944

(21) End the cage age: looking for alternatives — overview of alternatives to cage housing and the impact on animal welfare and other aspects of sustainability (inte översatt till svenska) (End the cage age: möjliga alternativ – en översikt över alternativ till burar och vad de innebär för djurs välbefinnande och andra hållbarhetsaspekter) (30 november 2020):https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=IPOL_STU%282020 %29658539 https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/658539/IPOL_STU(2020)658539_EN.pdf

(22) Compassion in World Farming (21 februari 2021), Scientific briefing on caged farming – overview of scientific research on caged farming of laying hens, sows, rabbits, ducks, geese, calves and quail (inte översatt till svenska) (Vetenskaplig rapport om buruppfödning – översikt över vetenskaplig forskning om värphöns, suggor, kaniner, ankor, gäss, kalvar och vaktlar som föds upp i burar): https://www.ciwf.eu/media/7444223/ciwf-february-2021-scientific-briefing-on-caged-farming.pdf

(23) T.ex. Assessment of environmental and socio-economic impacts of increased animal welfare standards — transitioning towards cage-free farming in the EU (inte översatt till svenska) (Utvärdering av miljömässiga och socioekonomiska effekter av bättre djurskyddsstandarder – övergången till burfritt lantbruk inom EU), policyrapport; https://ieep.eu/publications/assessment-of-environmental-and-socio-economic-impacts-of-increased-animal-welfare-standards; Europeiska ekonomiska och sociala kommittén, Jordbrukaryrket och lönsamhetens utmaning, yttrande (antaget den 18 juli 2019).

(24) När det gäller djur omfattar jordbruk med begränsad användning av insatsmedel bland annat extensivt lantbruk, tillgång till utomhusmiljöer och uppfödning av lokala raser. Sådana metoder kan förbättra djurs välbefinnande och minska behovet av antibiotika.

(25) När det gäller djur omfattar precisionsjordbruk olika typer av teknik som gör det möjligt att observera djuren. Det kan till exempel handla om att installera en kamera i stallet för att upptäcka specifika problem i ett tidigt skede.

(26) Ett nätverk av europeiska ministerier och forskningsråd som finansierar forskning om ekologiska livsmedel och ekologiska jordbrukssystem som bildades 2004.

(27) https://projects.au.dk/coreorganiccofund/core-organic-cofund-projects/

(28) https://www.grouphousenet.eu/about-2

(29) https://ec.europa.eu/info/research-and-innovation/funding/funding-opportunities/funding-programmes-and-open-calls/horizon-europe/cluster-6-food-bioeconomy-natural-resources-agriculture-and-environment_en

(30) Attitudes of Europeans towards animal welfare (inte översatt till svenska) (Européernas attityder till djurs välbefinnande), särskilda Eurobarometerundersökningen 442 (mars 2016): https://europa.eu/eurobarometer/surveys/detail/2096

(31) https://europa.eu/eurobarometer/surveys/detail/2096

(32) Rådets direktiv 98/58/EG av den 20 juli 1998 om skydd av animalieproduktionens djur (EGT L 221, 8.8.1998, s. 23).

(33) https://www.efsa.europa.eu/en/topics/topic/animal-welfare

(34) https://ec.europa.eu/food/animals/welfare/strategy/evaluation_strategy_en

(35) Denna kontroll av ändamålsenligheten innefattar direktiv 98/58/EG, direktiv 1999/74/EG, förordning (EG) nr 1/2005, direktiv 2007/43/EG, direktiv 2008/119/EG, direktiv 2008/120/EG och förordning (EG) nr 1099/2009, och relevanta genomförandebestämmelser.

(36) Resultaten av studien förväntas vara tillgängliga i slutet av 2021.

(37) T.ex. Pilot project hens (inte översatt till svenska) (Pilotprojekt med höns) (SANTE-2020-G5 051) om värphöns, unghönor och avelsdjur för värphöns (resultat under 2022): Evaluation study of the CAP measures and instruments promoting animal welfare and reduction of antimicrobials use (inte översatt till svenska) (Utvärdering av åtgärder och verktyg inom GJP som främjar djurs välbefinnande och minskad användning av antimikrobiella medel) (Agri-2020-0319; resultat i oktober 2021).

(38) Terrestrial Animal Health Code (inte översatt till svenska), avsnitt 7: https://www.oie.int/en/standard-setting/terrestrial-code/access-online/ Aquatic Animal Health Code (inte översatt till svenska), avsnitt 7 https://www.oie.int/en/standard-setting/aquatic-code/access-online/.

(39) Stödnivå syftar på andelen offentligt (EU eller nationellt) stöd i hela investeringen. En ökad stödnivå minskar den andel av kostnaden som jordbrukaren själv måste betala.

(40) Enligt förordning (EU) nr 1144/2014 innefattar politiken för säljfrämjande åtgärder medfinansierade möjligheter till säljfrämjande aktivitet som drivs antingen av EU eller av branschövergripande organ.

(41) https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/food-farming-fisheries/farming/documents/com2021_141-organic-action-plan_en.pdf.

(42) https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/key-policies/common-agricultural-policy/income-support/cross-compliance/fas_sv.

(43) https://ec.europa.eu/jrc/en/publication/eu-gpp-criteria-food-procurement-catering-services-and-vending-machines.

(44) https://ec.europa.eu/food/safety/btsf_en.

(45) Medlemsstaterna beslutar själva om statligt stöd och finansierar det till 100 %; https://ec.europa.eu/competition/sectors/agriculture/overview_en.html.

(46) Översyn av handelspolitiken — En öppen, hållbar och bestämd handelspolitik, meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén (antaget den 18 februari 2021): https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:5bf4e9d0-71d2-11eb-9ac9-01aa75ed71a1.0016,02/DOC_1&format=PDF.

(47) Artikel 30 i kommissionens förordning (EG) nr 589/2008 av den 23 juni 2008 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 när det gäller handelsnormerna för ägg (EUT L 163, 24.6.2008, s. 6).

(48) Artikel 12 i rådets förordning (EG) nr 1099/2009 av den 24 september 2009 om skydd av djur vid tidpunkten för avlivning (EUT L 303, 18.11.2009, s. 1).

(49) Overview — Instrument for Pre-accession Assistance.

(50) factsheet-mff-multiannual-financial-framework-v09_en.pdf.