MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET - Utvärdering av och framtida inriktning för rådets förordning (EG) nr 1292/96 om principerna för och förvaltning av livsmedelsbistånd samt om särskilda stödåtgärder för livsmedelsförsörjningen

Innehåll

1. Inledning

2. Utvärdering av förordningen

2.1 Översikt

2.2. Slutsatser och rekommendationer i utvärderingen

2.3. Kommissionens svar på utvärderingen

3. Framtida tillämpning av förordningen

3.1. Bakgrund

3.2. Ändrade förutsättningar för utvecklingsbistånd

3.3. Förordningens roll och förhållande till andra gemenskapsinstrument

3.4. Tillämpning av förordningen och dess instrument

3.5. Programplanering och programförvaltning

BILAGA 1: Bakgrund till och mål för förordning (EG) nr 1292/96

BILAGA 2: Finansiella anslag enligt förordning (EG) nr 1292/96 (1993-1999)

BILAGA 3: Utvärderingens viktigaste rön

BILAGA 4: De internationella utvecklingsmålen (IDTs)

BILAGA 5: Konventionen om livsmedelsbistånd

BILAGA 6: Viktiga frågor vad avser tryggad livsmedelsförsörjning

1. Inledning

I enlighet med artikel 32 i förordning (EG) nr 1292/96 om principerna för och förvaltning av livsmedelsbistånd samt om särskilda stödåtgärder för livsmedelsförsörjningen [1] har kommissionen genomfört en övergripande utvärdering [2] av de åtgärder som gemenskapen finansierat inom ramen för denna förordning. I detta meddelande rapporteras om de resultat som utvärderingen givit och framläggs förslag för förordningens framtid.

[1] EGT L 166, 5.7.1999, s. 1.

[2] Evaluation of EC Food Aid, Food Security Policy, Food Aid Management and Programmes in Support of Food Security, Synthesis Report, december 2000, Natural Resources Institute, England, Netherlands Economic Institute, Nederländerna.

Med utgångspunkt i utvärderingen gör kommissionen bedömningen att det inte finns något behov av att ändra innehållet i förordningen. Det är dock nödvändigt att klargöra förordningens roll i förhållande till de prioriteringar som anges i Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik [3] och till de åtgärder som vidtas för att skapa en övergripande ram för fattigdomsminskning. I detta meddelande kommer följande frågor att behandlas:

[3] Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet: "Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik", KOM (2000) 212, av den 26 april 2000.

- Förordningens roll och dess samstämmighet med annan gemenskapspolitik och andra gemenskapsinstrument.

- De särskilda mål och tillämpningar som gäller för de olika instrument som förordningen innefattar.

- De åtgärder som krävs för att förbättra programförvaltningens effektivitet och kvalitet i programplaneringens och projektcykelns alla stadier.

2. Utvärdering av förordningen

2.1 Översikt

Förordning (EG) nr 1292/96 ger kommissionen möjligheter att lämna bistånd till utvecklingsländer för att klara av tillfällig livsmedelsbrist, bidra till återuppbyggnad och återhämtning när krisen är överstånden samt lösa problem med långsiktigt bristande tillgång på livsmedel (bilaga 1). I tillämpningsföreskrifterna (kapitel II i förordningen) betonas dels att åtgärder för livsmedelsbistånd och stödåtgärder för livsmedelsförsörjning skall införlivas i den allmänna utvecklingspolitiken, dels att ansvaret för planeringen av livsmedelsbistånd och livsmedelsförsörjning ligger hos regeringarna i mottagarländerna, medan gemenskapen skall spela en stödjande roll.

I förordningen föreskrivs följande tre typer av stöd:

- Livsmedelsbistånd. Livsmedelsbistånd in natura är fortfarande en viktig del av förordningen, även om detta bistånd har minskat från 90 % av tilldelade medel 1993 till cirka 40 % 1999. Livsmedelsbistånd in natura minskas gradvis och ersätts av finansiellt bistånd till stödåtgärder för livsmedelsförsörjningen.

- Stödåtgärder för livsmedelsförsörjningen. Dessa åtgärder omfattar en lång rad olika program och projekt (inklusive tekniskt bistånd) som utformats för att förbättra tillgången på livsmedel. Dessa åtgärder svarade för 57 % av anslagna medel 1999.

- System för tidig varning och lagringsprogram. Eftersom många av dessa program traditionellt har stötts av andra instrument är anslagen till denna del begränsade och utgör endast 2 % av den sammanlagda finansieringen.

För vart och ett av dessa instrument finns två möjligheter till programgenomförande: direkt stöd, som förvaltas av den mottagande regeringen, vilken kan ingå ett partnerskap med andra lokala enheter (ickestatliga organisationer och den privata sektorn), som en del av en överenskommen stödstrategi för det enskilda landet, och indirekt stöd, som ges genom ett avtal mellan gemenskapen och genomförandeorganisationer, däribland FN-organ och icke-statliga organisationer.

På senare år har finansieringen förskjutits till förmån för direktstöd, som ökade från 25 % 1993 till nästan 60 % av de sammanlagda anslagen 1999. Denna förändring speglar den allt större vikt som strategier för nationell utveckling/livsmedelsförsörjning och gemenskapens stödstrategier för de enskilda länderna tillmäts som bas för utformning av program för livsmedelsförsörjning.

I bilaga 2 lämnas en översikt över de finansiella anslagen under perioden 1993-2000 fördelade dels på typ av instrument och dels på finansieringskanaler.

2.2. Slutsatser och rekommendationer i utvärderingen

En extern utvärdering av förordningen genomfördes under en tolvmånadersperiod med början i november 1999. Konsulterna överlämnade sin rapport till kommissionen i december 2000. Utvärderingen innefattade omfattande skriftliga utvärderingar och studier på plats. [4]

[4] I sex länder: Bangladesh, Bolivia, Haiti, Kirgizistan, Liberia och Moçambique. Dessa länder svarar för 24 procent av de sammanlagda åtagandena inom ramen för förordningen.

Utvärderarna fann att förordningens mål speglar den nära kopplingen mellan osäker livsmedelsförsörjning och fattigdom. Utvärderarna konstaterade att "[programmets] effekt är svår att bedöma eftersom programmet är relativt nytt och många verksamheter syftar till att upprätta långsiktiga strukturer för att lösa problem med osäker livsmedelsförsörjning. Politik och programutformning betraktas som potentiellt lämpliga för att ge positiva resultat. En möjlig risk utgör emellertid följderna av operationella problem vilka kvarstår att lösa."

Utvärderingens viktigaste rön anges i bilaga 3 och dess främsta rekommendationer är följande:

Utvärderarnas rekommendationer

I utvärderingsrapporten rekommenderas kommissionen att vidta följande åtgärder:

1. Behålla förordningen eftersom den är relevant för att bekämpa fattigdom.

2. Genomföra en ytterligare utvärdering om två till tre år när genomförandet av 1996 års förordning har pågått tillräckligt länge för att det skall vara möjligt att konstatera vilka resultat den har givit.

3. Utveckla särskilda kriterier och kontrollerbara indikatorer för samtliga projekt och program. Övervakning och utvärdering måste genomföras systematiskt på plats så att uppgifter finns tillgängliga för utvärdering av projekt och program.

4. Säkerställa att genomförandeförfarandenas ändamålsenlighet och gemenskapens och mottagarländernas förmåga att tillgodogöra sig resurserna motsvaras av tillgång på medel och åtaganden. Innan detta har gjorts är det föga meningsfullt att öka åtagandena.

5. Säkerställa att gemenskapens landstödstrategier täcker samtliga instrument (och inte enbart livsmedelsbistånd) för ett enskilt land på ett konsekvent och kompletterande sätt, om detta inte redan har genomförts.

6. Stimulera lokala inköp och trepartsarrangemang.

7. Korta beslutskedjan från Bryssel till operativ nivå.

8. Utarbeta ett mer detaljerat uppdrag för RESAL (European Food Security Network) på landnivå.

9. Förstärka den roll som kommittén för livsmedelsförsörjning och livsmedelsbistånd spelar genom att dess arbete i högre grad inriktas på strategiska och sektoriella frågor.

10. Överväga budgetstöd till mål som syftar till att trygga livsmedelsförsörjningen både som komplement till valutastöd i samband med livsmedelsbrist och som fristående instrument för att stödja sektorsprogram.

2.3. Kommissionens svar på utvärderingen

Kommissionen, som inser den begränsade finansiering och tid som anslagits till denna mycket omfattande och komplicerade uppgift, anser att den har erhållit en godtagbar rapport. Även om utvärderingen inte innefattar någon djupgående bedömning av den bredare konceptuella och strategiska ram inom vilken kommissionens stöd till livsmedelsbistånd och åtgärder för att säkerställa livsmedelsförsörjningen lämnas, ger den ett positivt bidrag till de fortlöpande ansträngningarna att stärka samstämmigheten i politiken och göra programmen mer effektiva inom en övergripande strategi för fattigdomsbekämpning. Kommissionen delar därutöver synpunkten att det är alltför tidigt att helt och hållet kunna bedöma förordningens verkan och effektivitet endast tre år efter det att den trätt i kraft.

I detta skede konstaterar kommissionen att förordningen har tydliga och specifika inslag som är mycket relevanta för att ta itu med livsmedelsförsörjning som en grundläggande del av fattigdomen i mycket sårbara länder med osäker livsmedelsförsörjning, men att det krävs ytterligare analys och överväganden för att i kommissionens övergripande utvecklingsplan fullt ut integrera och sammanföra såväl målet att säkra livsmedelsförsörjningen som instrumenten för att uppnå detta mål.

Det finns dock ett omedelbart behov av en tydligare definition av förordningens roll och dess olika instrument i syfte att säkerställa enhetlighet och komplementaritet med annan gemenskapspolitik och andra gemenskapsprogram. Därutöver krävs att förvaltningen av programmen blir mer effektiv och håller högre kvalitet i alla skeden av programplanering och projektcyklar.

Som svar på de rön och rekommendationer som utvärderingen utmynnat i anges i avsnitt 3 nedan kommissionens förslag till framtida tillämpning av förordningen.

3. Framtida tillämpning av förordningen

3.1. Bakgrund

Gemenskapens politik för livsmedelsbistånd blev föremål för en intensiv debatt när Pisani-planen antogs 1986. Tyngdpunkten lades då på strategier för livsmedelsförsörjning och för första gången skildes livsmedelsbiståndet från förvaltningen av gemenskapens jordbruksöverskott och knöts istället fastare till utvecklingsfrågor.

I november 1994 antog Europeiska rådet en resolution om livsmedelsförsörjning, i vilken betonades behovet att:

- anta ett långsiktigt tillvägagångssätt där livsmedelsförsörjningen knyts till breda utvecklingsmål, och

- förbättra den övergripande samstämmigheten mellan gemenskapens politik och strategier och i synnerhet att överbrygga klyftan mellan omedelbart katastrofbistånd och utvecklingsbistånd.

Frågan om ansvaret för genomförande av livsmedelsbistånd och åtgärder för att säkerställa livsmedelsförsörjningen utvecklades ytterligare i ett kommissionsbeslut i vilket det fastställdes att ansvaret för programgenomförandet skulle delas upp mellan generaldirektoratet för bistånd (biståndsinsatser) och Europeiska gemenskapernas kontor för humanitärt bistånd, ECHO (akut nödhjälp). [5]

[5] Kommissionens beslut i december 1994 SEK(94)2164.

Reformprocessen slutfördes rättsligt i juni 1996 när rådets förordning (EG) nr 1292/96 om principerna för och förvaltning av livsmedelsbistånd samt om särskilda stödåtgärder för livsmedelsförsörjningen antogs. Den nya politiken utgör ett kraftfullt verktyg som gör det möjligt att lämna bistånd till cirka 25 prioriterade länder i hela världen för att avhjälpa problem med tillfällig livsmedelsbrist, för att bygga upp livsmedelsproduktionen efter en kris samt för att komma till rätta med strukturella problem med livsmedelsförsörjning.

Som en del av reformprocessen fastställde och enades kommissionen och EU:s medlemsstater 1998 om ett antal grundläggande principer när det gäller livsmedelsbistånd in natura [6]. De viktigaste inslagen i denna så kallade "Uppförandekod för livsmedelsbistånd" ingår i den nya konventionen om livsmedelsbistånd (bilaga 5), som utgör en del av det internationella spannmålsavtalet [7].

[6] Förslag från rådets grupp för livsmedelsbistånd till en uppförandekod för Europeiska unionens livsmedelsbistånd.

[7] Internationella spannmålsavtalet från 1995 består av 2 separata rättsliga instrument: i) konventionen om handel med spannmål och ii) konventionen om livsmedelsbistånd.

3.2. Ändrade förutsättningar för utvecklingsbistånd

Senare tids förändringar av tänkesättet vad avser bistånd

Sedan 1996 har grundläggande förändringar av synsättet på bistånd skett i hela givarsamfundet. De viktigaste inslagen är följande:

- Fokus läggs på fattigdomsbekämpning och de internationella utvecklingsmålen som övergripande mål för utvecklingssamarbetet (se bilaga 4).

- Många utvecklingsländer utarbetar strategidokument för minskad fattigdom. I dessa dokument lämnas en detaljerad analys av den typ av fattigdom som råder i det enskilda landet och fastställs mål samt anges vilka åtgärder som krävs för att bekämpa fattigdomen.

- Större betoning läggs på den omgivande miljö och politik samt de institutionella reformer som krävs för att uppnå varaktig ekonomisk tillväxt och genomföra framgångsrik fattigdomsbekämpning.

- En tydligare definition sker av den offentliga och den privata sektorns respektive roller i utvecklingsprocesser.

- Vid fastställandet av utvecklingsprioriteringar läggs betoningen på tillvägagångssätt som bygger på samverkan och lokal förankring.

- Globalisering och ökad integration av världsmarknaderna när det gäller teknik, färdigheter, kapital och råvaror (inklusive livsmedel).

- Det finns en strävan till reform av handelsordningar för att ge fattiga länder större tillträde till produktmarknader där de har en komparativ fördel, och där stimulans av detta gynnar tillväxt för fattiga befolkningsgrupper.

I detta sammanhang har livsmedelsförsörjning utvecklats mot ett mycket bredare begrepp. Bristande livsmedelsförsörjning på nationell nivå beror vanligen på ett problem med sviktande utveckling och en svag handelsposition. På nivån för de enskilda hushållen är osäker livsmedelsförsörjning huvudsakligen ett resultat av fattigdom. Följaktligen uppfylls målet att trygga livsmedelsförsörjningen bäst genom att det integreras i långsiktig politik och långsiktiga strategier för att bekämpa fattigdom på såväl regional som nationell nivå.

Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik

Det övergripande målet med gemenskapens utvecklingspolitik är att stimulera hållbar utveckling som leder till minskad fattigdom i utvecklingsländerna. Med insikt om att orsakerna till fattigdom är komplicerade syftar gemenskapens utvecklingspolitik till ett integrerat tillvägagångssätt, som bland annat innefattar följande:

- Stöd för att hjälpa utvecklingsländerna att själva bekämpa fattigdomen.

- Kombination av politisk dialog, utvecklingssamarbete och handel.

- Utveckling av politik för livsmedelsförsörjning, konfliktförebyggande och krishantering samt lindring av skadorna efter samt beredskap inför naturkatastrofer.

- Inriktning av stödet på ett begränsat antal kärnverksamheter med hänsyn till deras effekt på fattigdomsminskning och hållbar utveckling samt det mervärde och den komparativa fördel som gemenskapens tillhandahållande av dem ger.

Inom denna ram bekräftas i gemenskapens utvecklingspolitik livsmedelsförsörjning som en av sex prioriterade områden när det gäller gemenskapsstöd till fattigdomsbekämpning.

Utöver denna politik bör förordningens bestämmelser också stå i samklang med gemenskapens yttre åtaganden, som de skyldigheter som följer av konventionen om livsmedelsbistånd och den tillhörande uppförandekoden, kommissionens globala nät av partnerskap för utvecklingssamarbete samt handelsförbindelser inom ramen för Världshandelsorganisationen.

3.3. Förordningens roll och förhållande till andra gemenskapsinstrument

Som angivits ovan bekräftas i kommissionens utvecklingspolitik livsmedelsförsörjning som ett prioriterat område för gemenskapens utvecklingsbistånd. Med hänsyn till att utvecklingssamarbetet i allt större utsträckning finner sin plats inom ramen för nationella utvecklingsstrategier krävs en konsekvent hållning från kommissionen som baseras på en helhetssyn. Även om det är möjligt att nå gemensamma mål som tryggad livsmedelsförsörjning genom utnyttjande av kompletterande instrument har detta i praktiken visat sig svårt. För att uppnå största möjliga samstämmighet, komplementaritet och effektivitet kommer kommissionen därför helt och hållet att integrera mål och strategier för tryggad livsmedelsförsörjning i sina ramar för utvecklingsbistånd såväl på övergripande politisk nivå som på nivån för stödstrategin för det enskilda landet (EG:s strategidokument för enskilda länder). Kommissionen kommer därutöver att studera vilka möjligheter som erbjuds att slå samman instrumentet för tryggad livsmedelsförsörjning med dess viktigaste långsiktiga regionala utvecklingsinstrument.

Tills detta skett är det viktigt att tydligare ange den roll som förordningen och dess olika instrument spelar och att se till att programförvaltningen blir effektivare och håller högre kvalitet i alla skeden av projektcykeln.

Förordningens roll

Skälen till att det kan anses rätt att i detta skede bibehålla en särskild inriktning på livsmedelsförsörjning genom förordning (EG) nr 1292/96 är följande:

- Behovet av ett särskilt utvecklingsinstrument för att stödja gemenskapens ansträngningar för att lösa problem beträffande i) strukturell livsmedelsbrist som ett första steg i långsiktig fattigdomsbekämpning i vissa länder, ii) situationer som präglas av akut brist på livsmedel på nationell och regional nivå, samt iii) särskilda frågor som rör näringsbehov.

- Behovet att överbrygga klyftan mellan katastrof-, återuppbyggnads- och utvecklingsbistånd.

- Gemenskapens åtaganden inom internationella avtal och multilaterala initiativ som syftar till att fastställa strategiska ramar för att bekämpa fattigdom. Viktigast av dem är stöd för att nå de internationella utvecklingsmålen och för att genomföra konventionen om livsmedelsbistånd (bilaga 4 och 5).

Förhållandet till andra gemenskapsinstrument

Det är nödvändigt att klargöra ansvarsfördelningen mellan instrumenten för tryggad livsmedelsförsörjning och gemenskapens långsiktiga utvecklingsinstrument (EUF, ALA, Meda, Tacis samt makroekonomiska lån) och mellan instrumenten för livsmedelsbistånd förvaltade av generaldirektoratet för bistånd/AIDCO och kortsiktiga program för humanitärt bistånd som handhas av ECHO.

Åtgärder för att trygga livsmedelsförsörjningen syftar till att komma till rätta med de underliggande strukturella orsakerna till den bristande livsmedelstillgången, vilka finns på följande tre plan:

1. Otillräcklig tillgång till livsmedel på nationell nivå.

2. Fattigdom som leder till att hushållen har otillräckligt med livsmedel.

3. Enskilda människor använder livsmedel och näringsämnen på ett icke ändamålsenligt sätt.

Samtidigt som kommissionens bredare utvecklingspolitik (t.ex. handelspolitik, makroekonomisk förvaltning, landsbygdsutveckling, social utveckling, transporter och infrastruktur) spelar en större roll för att nå målen med långsiktigt tryggad livsmedelsförsörjning samt minskad fattigdom, inriktas åtgärder för tryggad livsmedelsförsörjning vanligen på strukturellt osäker tillgång till livsmedel som en startpunkt för långsiktig och varaktig fattigdomsbekämpning i ett antal särskilt sårbara länder.

Livsmedelsbistånd in natura som lämnas inom ramen för förordning (EG) nr 1292/96 och främst kanaliseras via direkta offentliga program, EuronAid/icke-statliga organisationer och Världslivsmedelsprogrammet, WFP, bör mobiliseras i följande situationer:

1. Som ett komplement till ECHO, för att lämna nödhjälp vid större kriser [8].

[8] Livsmedelsbistånd in natura för insatser i katastrofsituationer kommer systematiskt att programplaneras/målinriktas av Generaldirektoratet för bistånd/AIDCO i nära samråd med ECHO.

2. Som ett bidrag till strategiska reserver och säkerhetsnät.

3. För att knyta samman katastrofbistånd, återuppbyggnad och utveckling.

ECHO:s program för livsmedelsbistånd är däremot huvudsakligen en snabb hjälpaktion som svar på humanitära nödsituationer.

3.4. Tillämpning av förordningen och dess instrument

Vägledande principer

Tillämningen av förordningen och dess instrument kommer att vägledas av följande allmänna principer:

- Åtgärder för att säkerställa livsmedelsförsörjningen kommer att utformas och genomföras så att de står i samklang med gemenskapens utvecklingspolitik och regionala stödstrategier liksom för stödstrategin för det enskilda landet (EG:s strategidokument för enskilda länder och regioner).

- I den utsträckning det är möjligt kommer stöd till tryggad livsmedelsförsörjning och livsmedelsbistånd att bygga på partnerskap och kommer att utformas inom ramen för nationellt förankrade strategier för fattigdomsbekämpning.

- Program för tryggad livsmedelsförsörjning kommer att stödja förändringar i den bredare politiska och institutionella miljö som krävs för att uppnå varaktig ekonomisk tillväxt och fattigdomsminskning.

- Samtliga åtgärder kommer att bedömas vad avser deras direkta och indirekta effekt på den fattiga befolkningens inkomster.

- I situationer när ett land håller på att ta sig ur en kris kommer stöd till tryggad livsmedelsförsörjning att inriktas på att knyta samman humanitärt bistånd, katastrofbistånd och långsiktig utveckling.

- Livsmedelsbistånd kommer att ligga i linje med den uppförandekod för livsmedelsbistånd som EU och medlemsstaterna enats om. I synnerhet kommer

- argument för eller emot utnyttjandet av livsmedelsbistånd att läggas fram baserade på hur effektivt detta bistånd är som ett instrument för att komma till rätta med problem som rör näringsvärdet i kosten och för att öka tillgången till livsmedel,

- lokala och regionala köp för att fylla behov av livsmedelsbistånd att prioriteras.

- Genomförandet av förordningen kommer att bygga på befintlig kapacitet och komparativa fördelar hos gemenskapen liksom hos genomförandepartner. Nära samarbete med unionens medlemsstater och andra större givare i alla skeden av programplanering och projektcyklar kommer att sörja för att olika åtgärder kompletterar varandra.

Förordningens särskilda instrument

Kommissionen kommer att behålla de många olika instrumenten för direkt och indirekt livsmedelsbistånd och tryggad livsmedelsförsörjning för att på ett flexibelt sätt kunna möta mångfalden olika problem och situationer som rör livsmedelsförsörjning i utvecklingsländerna inom hushållen liksom lokalt, nationellt och regionalt och för att kunna beakta olika nationella politiska, sociala och ekonomiska sammanhang. Generellt sett förväntas nuvarande tendenser till förmån för direkt och strukturellt bistånd att fortsätta.

Stöd till offentlig politik och offentliga strategier

Programbistånd

Genom programbistånd (faciliteten för utländsk valuta [9]) lämnas finansiellt stöd genom den offentliga budgeten för att stödja följande fyra mål:

[9] Faciliteten för utländsk valuta anges i artikel 12 i förordning (EG) nr 1292/96 beträffande livsmedelsbistånd och stödåtgärder för livsmedelsförsörjning. I artikel 2.5 anges att när det gäller länder i vilka en strukturanpassning pågår och i enlighet med relevanta resolutioner av rådet, utgör de motpartsmedel som genereras med hjälp av de olika instrumenten för utvecklingsbistånd en resurs som bör förvaltas som en del av en enhetlig och konsekvent budgetpolitik inom ramen för ett reformprogram. Därutöver skall dessa medel användas i enlighet med politiska åtgärder och program som avser livsmedelsförsörjning. I förordningen anges också möjligheten att övergå från det riktade stödet med hjälp av motpartsmedel till en mer allomfattande fördelning av medel till budgeten. Detta skulle innebära att istället för att inriktas på motpartsmedel skulle ytterligare betoning läggas på att fastställa och uppfylla resultatindikatorer som hänför sig till livsmedelsförsörjning. Av effektivitetsskäl kommer motpartsmedlen i allt högre grad att genereras genom tillhandahållande av utländsk valuta istället för genom försäljning av livsmedelsbistånd.

- Att stödja politiska och institutionella reformer som avser livsmedelsförsörjning.

- Att underlätta den privata sektorns import av livsmedel.

- Att främja sysselsättning och generera inkomster för att förbättra tillgång till livsmedel.

- Att stödja säkerhetsnät.

Denna form av bistånd ersätter gradvis projektbistånd och traditionellt livsmedelsbistånd in natura eftersom det erbjuder flera viktiga fördelar genom att det

- förstärker gemenskapens roll i den makroekonomiska dialogen i och med att flera frågor kommer att omfattas av dess tillämpningsområde (tryggad livsmedelsförsörjning, sysselsättning och inkomst samt hälso- och sjukvård och utbildning) utöver de som hör samman med ekonomiska resultat,

- speglar mål som angivits i kommissionens utvecklingspolitik till förmån för budgetstöd,

- underlättar förankringen i partnerländerna,

- tillåter ett målinriktat tillvägagångssätt för att lösa landspecifika aspekter vad avser bristande livsmedelstillgång,

- har en positiv effekt på lokala livsmedelsmarknader i motsats till livsmedelsbistånd in natura,

- överför ansvaret för lokala livsmedelsinköp från internationella organ till lokala aktörer, och ökar därigenom effektiviteten inom den privata sektorn och främjar utvecklingen av denna sektor,

- stimulerar multilateral handel med livsmedel och främjar därigenom regionala handelsförbindelser och regional ekonomisk integration.

Samtidigt som utvärderingen bekräftar de positiva effekter som finansiellt bistånd av denna typ har, betonas kravet att programbistånd endast skall användas i särskilda situationer och på följande tydligt definierade villkor:

- Det skall gälla låginkomstländer och de minst utvecklade länderna.

- Det skall gälla länder med en stark makroekonomisk ram som kan visa hållbara offentliga finanser.

- Det skall gälla länder med sunt styrelseskick inklusive solid förvaltning av de offentliga finanserna och effektiva offentliga och privata sektorer.

- Det skall finnas politik och program som bevisligen är positiva till att främja livsmedelsförsörjning och bekämpa fattigdom.

Den framtida tillämpningen av instrumentet kommer också att inbegripa åtgärder för att förbättra kontroll och utvärdering av programmens resultat.

Projektstöd

Kommissionen kommer att behålla projektstöd i situationer där den politiska miljön inte tillåter budgetstöd och mer allmänt i följande syfte:

- För att säkerställa att finansiellt stöd riktas till utsatta grupper som lider av osäker tillgång på livsmedel.

- För att säkerställa sund förvaltning av utvecklingsbiståndet när förvaltningen av den offentliga sektorn är oacceptabelt svag och det saknas realistiska utsikter till förbättring.

- För att prova pilotåtgärder för att komma tillrätta med osäker livsmedelsförsörjning.

- För att genomföra särskilda verksamheter som syftar till att avhjälpa problem med allvarliga flaskhalsar som hindrar tillgänglighet för och tillgång till livsmedel.

- För att säkerställa att mottagarna deltar mer aktivt i utformning och genomförande av projekten.

Därtill kan projekt för att säkerställa livsmedelsförsörjningen stödjas under en begränsad tid under övergången från katastrofhjälp till långsiktig utveckling eller när det råder strukturell brist på livsmedel. Inriktningen bör ligga på att förbättra tillgången till livsmedel genom stöd till produktionssystem, andra inkomstgenererande verksamheter och sociala skyddsnät.

Livsmedelsbistånd in natura

Livsmedelsbistånd in natura är inte ett lämpligt instrument för att skapa långsiktigt tryggad livsmedelsförsörjning. I vissa situationer när det råder brist på livsmedel i övergången mellan katastrofbistånd, återuppbyggnad och långsiktig utveckling förblir livsmedelsbiståndet ett viktigt inslag i skyddsnätsstrategier för vissa utsatta befolkningsgrupper. Biståndet bör överensstämma med riktlinjerna i uppförandekoden för livsmedelsbistånd och bör inriktas på utsatta grupper med beaktande av deras näringsbehov och vanor.

Kapacitetsuppbyggnad

Svag lokal administrativ och teknisk kapacitet är ett av de främsta hindren när det gäller att formulera och genomföra effektiva nationella strategier och program för att avhjälpa bristande tillgång på livsmedel och bekämpa fattigdom. Denna bristande förmåga leder till att upptagningsförmågan förblir svag och nationella och lokala myndigheter är oförmögna att till fullo sluta upp bakom programmen. Kommissionen kommer följaktligen att fästa större vikt vid lokal kapacitetsuppbyggnad genom program för tekniskt bistånd, nationell utbildning samt administrativa reformer. Särskild uppmärksamhet kommer att ägnas åt att bygga upp lokal kapacitet för att analysera och kontrollera nationell och regional livsmedelsförsörjning och formulera politiska strategier och program som avser livsmedelsförsörjning och fattigdomsbekämpning.

Icke-statliga biståndskanaler

Förenta nationernas världslivsmedelsprogram (WFP) är för närvarande den största enskilda icke-statliga partner som kanaliserar bistånd. Icke-statliga organisationer utgör den näst största kategorin i denna grupp. Baserat på de respektive komparativa fördelarna, kommer dessa biståndskanaler att användas i enlighet med behov och krav. Livsmedelsbistånd in natura för insatser i katastrofsituationer kommer systematiskt att programplaneras/målinriktas av Generaldirektoratet för bistånd/AIDCO i nära samråd med ECHO.

Världslivsmedelsprogrammet, WFP

Bidrag till WFP kommer även i fortsättningen att lämnas som livsmedel in natura och kommer att inriktas på katastrofbistånd och flyktinginsatser i samband med större kriser och efter kriser. WFP:s åtgärder bör programplaneras och genomföras på ett sätt som är samstämmigt med och som kompletterar andra gemenskapsåtgärder i samma land.

Icke-statliga organisationer

För närvarande stöds icke-statliga organisationers projekt antingen genom livsmedel in natura eller kontantbistånd eller en kombination av båda dessa på följande sätt:

- Livsmedel in natura för icke-statliga organisationer lämnas enbart genom EuronAid, som ordnar dels transport till och inom det mottagande landet och dels lokala inköp.

- Kontantbistånd lämnas till icke-statliga organisationer på grundval av en årlig "förslagsinfordran". [10] Projektförslag kommer att bedömas enligt klart definierade landstrategier eller regionala strategier.

[10] Förenligt med Bidragshandboken som gavs ut i juli 1999 och som syftar till att harmonisera förfarandena mellan kommissionen och dess operativa partner.

Det har i praktiken visat sig svårt att kombinera dessa två instrument inom ett enda projekt, vilket beror på svårigheter att synkronisera de två leveranskanalerna. Detta begränsar dels kapaciteten att fylla befolkningens verkliga behov och dels förmågan att knyta samman katastrofbistånd, återuppbyggnad och utveckling. För att lösa detta problem avser kommissionen att ytterligare förstärka kontantbiståndet och därmed ge de icke-statliga organisationerna valet att antingen köpa livsmedel lokalt själva eller att använda EuronAids tjänster.

För att stimulera projekt som inriktas på mer långsiktigt tryggad livsmedelsförsörjning, föreslås att maximitiden för icke-statliga organisationers projekt förlängs utöver den nuvarande gränsen på tre år.

3.5. Programplanering och programförvaltning

Övergripande programplanering av resurserna

I syfte att ge programplaneringen en mer dynamisk och flexibel ram föreslår kommissionen följande:

- Att uppdatera förteckningen över de länder som enligt OECD/DAC:s förteckning över utvecklingsländer är stödberättigade.

- Inom ramen för listan över stödberättigade länder kommer kommissionen att fortsätta att ange prioriterade länder i syfte att undvika alltför stor spridning av medlen och för att kunna tillhandahålla tillräckliga medel för att de skall få en betydande effekt på livsmedelsförsörjningen. Val av prioriterade länder kommer att baseras på följande kriterier:

- Länder med betydande fattigdom med ett stort inslag av otrygg livsmedelsförsörjning mätt med konsumtions- och nutritionsindikatorer.

- Det mottagandet landet skall ha en långsiktig politik för att säkerställa livsmedelsförsörjningen och förutsättningar skall finnas för effektivt utnyttjande av gemenskapsmedlen.

- Osäker tillgång på livsmedel skall tas upp i gemenskapens stödstrategi för det berörda landet.

- Länder där gemenskapen har erfarenhet och en komparativ fördel att ingripa.

Därutöver skall varje stödberättigat land [11] som står inför en allvarlig livsmedelskris eller befinner sig i återhämtningfasen efter en kris prioriteras.

[11] I förordning (EG) nr 1292/96 finns bidragsberättigade länder upptagna i listan som minst utvecklade länder, låginkomstländer, lägre medelinkomstländer.

- Att tillämpa principen om flerårig programplanering för tryggad livsmedelsförsörjning för samtliga mottagande länder i syfte att säkerställa en mera långsiktig planering och en rättvis fördelning av de tillgängliga medlen, förutom när det gäller kriser.

- Att förlänga perioden för programgenomförande för samtliga instrument upp till högst fem år.

Programplanering på nivån för det enskilda landet

Målet att trygga livsmedelsförsörjningen måste integreras inom en enda strategisk gemenskapsram, dvs. gemenskapens strategidokument för enskilda länder. Det är på denna nivå som gemenskapens prioriteringar och synpunkter kan komma till utryck tillsammans med de som mottagarlandet, unionens medlemsstater och andra internationella organ har och den nivå där skilda synpunkter kan identifieras och lösas.

För att möjliggöra stöd från budgetposten för livsmedelsbistånd och livsmedelsförsörjning bör gemenskapens strategidokument för de enskilda länderna baseras bland annat på följande principer:

- En sammanjämkning av den mottagande regeringens och gemenskapens prioriteringar för fattigdomsbekämpning och stöd till livsmedelsförsörjning. Tillvägagångssättet bör inriktas på det nationella strategidokument för minskad fattigdom som regeringen utarbetar.

- Dialog med regeringen och det civila samhället om reformer som stödjer politik för fattigdomsbekämpning och prioriteringar inom de offentliga utgifterna.

- Samordning med EU:s medlemsstater och andra givare om länderstrategier i syfte att minimera de bördor som läggs på partnerregeringarna.

Utformning, bedömning och genomförande av program

När det gäller utformningen av program föreslår kommissionen att framtida program som genomförs inom ramen för förordningen

- i allt högre grad skall baseras på strategier för enskilda länder eller regioner i syfte att komma tillrätta med problem beträffande samstämmighet och komplementaritet med andra program som finansieras av gemenskapen, unionens medlemsstater och andra givare,

- skall fokusera på de mest relevanta problemen vad avser livsmedelsförsörjning, ta itu med bakomliggande orsaker till dessa problem, ta upp frågor som rör inriktning och ägna större uppmärksamhet åt grundläggande studier, jämställdhetsfrågor, miljöaspekter och övervakningsindikatorer,

- skall innehålla finansieringsförslag som systematiskt baseras på en logisk ram i enlighet med de principer för den projektcykelförvaltning som tillämpas för samtliga gemenskapsprojekt.

Så länge som det saknas tillräcklig planeringskapacitet inom de nationella offentliga förvaltningarna kommer tekniskt bistånd att fortsätta att spela en viktig roll i programförberedelserna. När avtalen inom ramen för European Food Security Network (Europeiska nätverket för livsmedelsförsörjning, RESAL) [12] löper ut, kommer nya arrangemang för att tillhandahålla fortsatt analytisk och rådgivande kapacitet att införas genom följande insatser och finansieras via budgetpost B7-20:

[12] Europeiska nätverket för livsmedelsförsörjning inrättades 1998 och finansieras via budgetpost B7-20. Genomförande medlemmar är: ADE, DRN, GOPA, IRAM-AEDES, MTL, SOLAGRAL och TRANSTEC.

- Central RESAL-personal kommer att integreras i AIDCO och delegationerna.

- Internationell och regional sakkunskap på hög nivå kommer i allt högre grad att mobiliseras genom regionala centrum bestående av flera givare [13].

[13] Regionala kunskaps- och rådgivningscentrum där flera givare ger samordnade och aktuella råd till regeringar och regionala organ om politik och strategier beträffande landsbygdsutveckling och livsmedelsförsörjning. Organisation av dessa och deras mandat bestäms från fall till fall med hänsyn tagen till regionala egenheter.

- Lokala enheter för livsmedelsförsörjning kommer gradvis att föras över till och integreras i nationella institutioner.

Det erkänns att tidsrymden från det att medel ställs till förfogande och projektgenomförandet inleds är alltför stor, vilket främst beror på bristande djup i bedömningsförfarandet. Efter godkännande av program/projekt krävs vanligtvis betydande ytterligare arbete för att utveckla konceptuella frågor, lösa strategiska frågor och de som rör villkorat bistånd liksom genomförandesystem. För att avhjälpa detta föreslås följande:

- Programplaneringsprocessen slutförs nio månader före berört budgetår.

- Förfarandet för identifiering och bedömning skall inledas omedelbart efter det att programplaneringsprocessen har avslutats för att ge tillräcklig tid för analys, utformning och bedömning av program och projekt.

- Flerårig programplanering skall i allt högre grad införas.

Förfarandet för godkännande av program

I syfte att förbättra samstämmighet och komplementaritet med de program som unionens medlemsstater genomför föreslås kommittén för livsmedelsbistånd och livsmedelsförsörjning spela en större roll när det gäller strategiska frågor och flerårig programplanering enligt de linjer som antagits för kommissionens regionala kommittéer (FED, ALA, MEDA och Tacis).

I sista hand bör de uppgifter som den nuvarande kommittén för livsmedelsbistånd och livsmedelsförsörjning har läggas på kommissionens regionala kommittéer för att säkerställa större politisk konsekvens och rationalisera kommittéförfarandet.

Övervakning och bedömning av verkningar

Revision kommer att införas systematiskt för samtliga projekt och program som avser tryggad livsmedelsförsörjning åtminstone efter halva tiden och efter det att projektet har avslutats. Icke-statliga organisationers kontantprojekt kommer även fortsättningsvis att underställas en årlig revision i enlighet med förfarandena för förvaltning av gåvobistånd.

Kommissionen avser införa systematisk övervakning av projekt som rör tryggad livsmedelsförsörjning för att bedöma deras verkan och inriktning. Även om det är svårt att direkt mäta livsmedelsförsörjning, eftersom indikatorer på fattigdom och näringsintag är relevanta för problemet på olika nivåer alltifrån den enskilde till landet som helhet. I programövervakningen kommer kommissionen att försöka att säkerställa att samordning sker med de verksamheter som andra givare bedriver och med processen beträffande strategidokumenten för minskad fattigdom. I detta syfte kommer kommissionen att stödja kapacitetsuppbyggnad när det gäller hållbara övervakningssystem vad avser nationell fattigdom och livsmedelsförsörjning.

Kommissionen kommer att förstärka sin utvärdering av programmet för säkerställande av livsmedelsförsörjning i syfte att utvärdera instrumenten för direktstöd på årlig basis. Med hänsyn till antalet och mångfalden instrument för indirekt stöd kommer periodiska utvärderingar att baseras på ett representativt urval av projekt.

*

En andra utvärdering av genomförandet i dess helhet av förordning (EG) nr 1292/96 kommer att genomföras 2003-2004.

I denna utvärdering bör ett fördjupat studium göras av den bredare konceptuella och strategiska utvecklingsram inom vilken kommissionens stöd till livsmedelsbistånd och livsmedelsförsörjning ges och även frågan om politikens enhetlighet behandlas. Utvärderingen bör särskilt granska möjligheterna att i kommissionens övergripande utvecklingsplan till fullo integrera och sammanjämka såväl målet att uppnå tryggad livsmedelsförsörjning som instrumenten för att nå detta mål. Den bör också överväga möjligheterna till en klarare ansvarsfördelning mellan Generaldirektoratet för bistånd/AIDCO och ECHO i fråga om programplanering och inriktning och hantering av livsmedelsbistånd in natura.

BILAGOR

BILAGA 1: BAKGRUND TILL OCH MÅL FÖR FÖRORDNING (EG) NR 1292/96

Bakgrund till förordning (EG) nr 1292/96

Gemenskapens livsmedelsbistånd i form av spannmål inleddes under 1967 inom ramen för Internationella veteavtalet.

I dess inledande fas bestämdes gemenskapens livsmedelsbistånd i huvudsak av förvaltningen av gemenskapslagren. Det tog viss tid innan de begränsningar som en sådan utbudsinriktad politik medförde blev tydliga. Som ett led i Yaoundé-avtalen och därefter i Lomékonventionen syftade denna politik till att främja "självförsörjning av livsmedel" baserad på livsmedelsbistånd och på tekniskt och finansiellt stöd.

När biståndstänkandet började inriktas mer på begreppet "livsmedelsförsörjning" utvecklades gemenskapspolitiken mot att betrakta livsmedelsbistånd som en del av förbättrad livsmedelsförsörjning inom en övergripande utvecklingsram.

Under åttiotalet ledde den utvecklingspolitik som förespråkades i Pisani-planen till antagandet av följande principer:

- Finansiell fokusering på samtliga aspekter av tryggad livsmedelsförsörjning.

- Utarbetande och genomförande sker gemensamt med AVS-länderna.

- Större integration av de olika typerna av bistånd.

- Utökad samordning mellan givare.

- Livsmedelsbistånd skall skiljas från förvaltning av gemenskapens överskottslager av livsmedel.

- Stimulans av ett gradvis allt större utnyttjande av trepartsarrangemang och lokala inköp.

Dessa principer har införlivats i följande beslut som ministerrådet successivt har fattat:

- Beslut om ökning av nutritionstäckningen i de mottagande befolkningarna (1982).

- Beslut om hjälp i akuta krissituationer (1982).

- Beslut om bidrag till en balanserad ekonomisk och social utveckling (1982).

- Beslut om minskning av betalningsbalansunderskott (1983).

- Beslut om att främja livsmedelsförsörjning i mottagande länder och regioner (1986).

- Beslut om stöd till ökad lokal livsmedelsproduktion (1986).

- Beslut om politik för humanitärt bistånd och inrättandet av Europeiska gemenskapernas kontor för humanitärt bistånd, ECHO (1992).

Efter livsmedelskrisen 1991-92 beställde kommissionen en extern utvärdering av gemenskapens politik och instrument. I utvärderingen betonades livsmedelsbiståndets begränsningar (höga kostnader, kortvariga resultat), det faktum att bristande tillgång på livsmedel hade blivit den grundläggande indikatorn på underutveckling, och behovet att fokusera mer på strukturella orsaker till osäker livsmedelstillgång.

På senare tid har livsmedelsbistånd och åtgärder för att trygga livsmedelsförsörjningen blivit allt viktigare i samband med fattigdomsbekämpning. Livsmedelsförsörjning som en avgörande prioritet för fattigdomsbekämpning var föremål för en resolution från ministerrådet i november 1994. I denna resolution betonades vikten av att anta en långsiktig politik för livsmedelsförsörjning på regional och nationell nivå liksom på hushållsnivå.

Genom rådets förordning (EG) nr 1292/96 av den 27 juni 1996 placeras livsmedelsförsörjning inom ramen för gemenskapens utvecklingspolitik och mer precis inom ramen för kampen mot fattigdom.

Syften med förordning (EG) nr 1292/96

Målen för livsmedelsbistånd och åtgärder för att säkerställa livsmedelsförsörjningen, inklusive faciliteten för köp i utländsk valuta, anges i artikel 1.3 i förordningen.

Dessa mål är följande:

- Att främja en säker tillgång till livsmedel, med inriktning på fattigdom, till förmån för befolkningen i utvecklingsländer och utvecklingsregioner, på lokal, nationell och regional nivå samt på hushållsnivå.

- Att höja näringsvärdet i mottagarbefolkningarnas kost och att främja deras tillgång till en balanserad kost.

- Att ta hänsyn till behovet av att säkerställa dricksvattenförsörjningen för befolkningen.

- Att främja tillgängligheten och befolkningens tillgång till livsmedel.

- Att bidra till en balanserad ekonomisk och social utveckling i mottagarländerna både på landsbygden och i städerna genom att särskilt uppmärksamma kvinnors och mäns respektive roller i hushållens ekonomi och i samhällsstrukturen; gemenskapens biståndsåtgärder skall ha som slutmål att göra mottagarna delaktiga i sin egen utveckling.

- Att stödja mottagarländernas strävanden att förbättra sin livsmedelsproduktion på regional, nationell och lokal nivå samt i familjerna.

- Att minska deras beroende av livsmedelsbistånd.

- Att främja deras oberoende på livsmedelsområdet, antingen genom ökad produktion eller genom förbättrad och ökad köpkraft.

- Att bidra till initiativ i kampen mot fattigdom i ett utvecklingsperspektiv.

BILAGA 2: FINANSIELLA ANSLAG ENLIGT FÖRORDNING (EG) 1292/96 (1993-1999)

Källa: "Evaluation of EC Food Aid, Food Security Policy, Food Aid Management and Programmes in Support of Food Security", NRI and NEI Synthesis Report, November 2000.

Fördelning på olika instrument

, 1993-1999 (miljoner euro)

>Plats för tabell>

Fördelning på olika distributionskanaler

, 1993-1999 (miljoner euro)

>Plats för tabell>

Observera: Alla siffror gäller endast anslag. Det finns inga tillgängliga uppgifter om faktiska åtaganden och utbetalningar. Den externa utvärderingen visade dock att utbetalningsnivåerna väl understiger förväntad utbetalning, vilket leder till betydande summor i icke utnyttjade medel.

Kommissionen använder följande budgetposter för att finansiera genomförandet av förordningen:

- B7-200: för varor som mobiliseras inom ramen för konventionen om livsmedelsbistånd (obligatoriska utgifter kopplade till gemenskapens internationella åtaganden)

- B7-201: för åtgärder som hänför sig till programmen för att säkra tryggad livsmedelsförsörjning.

- B7-202: för kostnader som uppstått för transporter, distribution, logistik, övervakning och utvärdering.

BILAGA 3: UTVÄRDERINGENS VIKTIGASTE RÖN

Politiska mål

- Förordningen speglar senare tids syn på orsakerna till osäker tillgång till livsmedel, och är en lämplig yttring av gemenskapens politik vad avser livsmedelsbistånd och livsmedelsförsörjning. Förordningens mål speglar den nära knytningen mellan osäker tillgång till livsmedel och fattigdom.

- Politiken förändras och har skiftat från att betrakta osäker tillgång på livsmedel som en bristande tillgänglighet till livsmedel (främst på nationell nivå) till en aspekt av fattigdom (främst på hushållsnivå). På nivån för varje enskilt land inriktas strategierna för att säkerställa livsmedelsförsörjningen främst på jordbruksproduktion och ekonomisk tillväxt, medan aspekter av inkomstbildning och sociala frågor mindre ofta tas upp.

- Förordningen ligger i linje med och ersätter tidigare instrument för livsmedelsbistånd och tryggad livsmedelsförsörjning. Den står i samklang med olika förordningar om utvecklingssamarbete. Den stämmer inte lika väl överens med handelsförordningar och vissa upphandlingsförordningar.

- Det behövs en allomfattande gemenskapsstrategi på nivån för det enskilda landet som omfattar samtliga olika gemenskapsinstrument.

- Livsmedelsbistånd in natura är ett dyrbart instrument men det är befogat när det inte finns några alternativ, som nödsituationer, när det inte finns någon effektiv förvaltning, eller när bistånd in natura har komparativa fördelar jämfört med andra typer av bistånd när det gäller fokusering på särskilt sårbara grupper.

- Förskjutningen från bistånd in natura till faciliteten för utländsk valuta och åtgärder för att säkerställa livsmedelsförsörjningen är logisk och gör det möjligt att undvika höga kostnader samtidigt som den ger programmen större flexibilitet att möta mottagarnas faktiska behov och förväntningar.

- Få projektdokument innehåller hänvisningar till jämställdhetsfrågor och det finns få belägg i verkansstudier eller grundläggande studier för att dra några slutsatser om effekten avseende jämställdheten mellan könen.

Förfaranden för drift och förvaltning

- Ett centralt problem när det gäller effektivitet är att det förekommer avsevärd försening mellan anslag och åtagande. Därutöver konstateras betydande förseningar när det gäller utbetalningar och genomförande av avtalen. Svag institutionell förmåga och förvaltningsförmåga leder ofta till ytterligare förseningar i genomförandet av projekt och program.

- Ett viktigt konstaterande är att genomförandeförmågan och upptagningsförmågan i kommissionen och i de mottagande länderna har överskattats. Det finns inte tillräcklig personal inom gemenskapens eller ländernas enheter för livsmedelsförsörjning för att förslag skall kunna förberedas i tid eller för korrekt övervakning av pågående program.

- Betydande problem har rapporterats i fråga om förseningar vad avser projektgodkännande och utbetalningar som hänför sig till icke-statliga organisationer.

- Många icke-statliga organisationer genomför verksamheter som ger resultat först efter flera år. Den stipulerade längsta projektperioden på tre år anses ofta vara alltför kort. I framtiden bör det vara möjligt att sluta avtal med en längsta projekttid på fem år.

- Svårigheter har noterats när det gällt att samordna kontantbistånd som ingår i icke-statliga organisationers projekt med livsmedelsbistånd in natura som kanaliseras genom EuronAid.

- Bristen på grundläggande studier och bra övervakningssystem begränsar möjligheterna till effektiv bedömning av programmens effekt och ger inte heller någon vägledning för ny politik och program. Det finns endast ett fåtal utvärderingar.

- Avsaknad av decentraliserat beslutsfattande från generaldirektoratet för bistånd till delegationerna.

- Utvärderingen fann att lokala inköp och trepartsarrangemang har minskat till förmån för leveranser från Europa. Unionstäckande bestämmelser om offentlig upphandling och tillämpning av unionens hygienregler, samt möjligtvis kontraktens omfattning, gör det mycket svårt för lokala handlare att konkurrera med europeiska handlare på den europeiska marknaden. Förfarandet för sammanslagning av förfaranden för upphandling för EuronAid har lett till ökad upphandling inom Europa.

- På global nivå börjar RESAL träda fram som ett lämpligt instrument. Dess kostnadseffektivitet kan dock ifrågasättas.

- Kommittén för livsmedelsbistånd och livsmedelsförsörjning är en viktig resurs för att uppnå samordning, samstämmighet och effektivitet i gemenskapens program för livsmedelsbistånd. Kommittén tillbringar dock en stor del av sin tid med att diskutera de olika projekt som kommissionen föreslår. En del av denna tid skulle med fördel kunna anslås till grundliga diskussioner om strategiska och sektoriella frågor som rör både gemenskapens och medlemsstaternas program.

BILAGA 4: DE INTERNATIONELLA UTVECKLINGSMÅLEN (IDTs)

OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd (Development Assistance Committee, DAC), antog 1996 mål i vilka det uppmanades till ett globalt partnerskap för en utvecklingsstrategi inriktad på centrala utvecklingsmål. Biståndsministrar och chefer för biståndsorgan i länder som är medlemmar i DAC åtog sig följande:

Ekonomisk välfärd

- Att senast 2015 uppnå en halvering av andelen människor som lever i extrem fattigdom.

Social utveckling

- Allmän grundutbildning i samtliga länder senast 2015.

- Framsteg mot jämställdhet mellan könen och kvinnors ökade delaktighet bör kunna uppvisas genom att könsskillnader i primär- och sekundärutbildningen är undanröjda senast 2005.

- En minskning av dödligheten med två tredjedelar för spädbarn och barn under fem år och en minskning med tre fjärdedelar av barnsängsdödligheten, senast 2015.

- Tillgång till reproduktiv hälsovård genom det primärvårdssystemet för alla människor i relevanta åldrar så snart som möjligt och senast 2015.

Hållbar miljövård och återställande av miljön

- Genomförande av nationella strategier för hållbar utveckling i alla länder senast 2005, så att det säkerställs att nuvarande tendenser till förlust av miljöresurser vänds såväl på global som nationell nivå senast 2015.

BILAGA 5: KONVENTIONEN OM LIVSMEDELSBISTÅND

Europeiska unionen, såväl gemenskapen som dess medlemsstater, har undertecknat konventionen om livsmedelsbistånd [14]. Konventionen omförhandlades 1999 och har som mål att bidra till den globala livsmedelsförsörjningen och till att förbättra världssamfundets möjligheter att trygga livsmedelsförsörjningen i katastrofsituationer och fylla andra livsmedelsbehov i utvecklingsländer genom att

[14] Artikel 1 i rådets beslut 1999/576/EG av den 29 juni 1999 om att på Europeiska gemenskapens vägnar underteckna och anmäla provisorisk tillämpning av 1999 års konvention om livsmedelsbistånd (EGT L 222, 24.8.1999, s. 38). Se även rådets beslut 2000/421/EG av den 13 juni 2000 om ingående på Europeiska gemenskapens vägnar av 1999 års konvention om livsmedelsbistånd (EGT L 163, 4.7.2000, s. 37).

- se till att tillräckliga mängder livsmedelsbistånd finns att tillgå på förhand i enlighet med konventionens bestämmelser,

- uppmuntra medlemmarna till att säkerställa att det livsmedelsbistånd som lämnas särskilt är avsett för att minska fattigdom och svält i de mest utsatta grupperna, och att det är förenligt med dessa länders jordbruksutveckling,

- använda maximeringsprinciper för effekten, effektiviteten och kvaliteten hos det livsmedelsbistånd som lämnas för att trygga livsmedelsförsörjningen,

- skapa ramar för samarbete, samordning och informationsutbyte mellan medlemmarna för frågor som rör livsmedelsbistånd så att större effektivitet uppnås för livsmedelsbiståndet som helhet och att samverkan mellan livsmedelsbistånd och andra politiska instrument förbättras.

Dessa politiska prioriteringar placerar livsmedelsbiståndet i ett bredare sammanhang som omfattar åtgärder för att trygga livsmedelsförsörjning och minska fattigdom och svält.

Andra förändringar av konventionen som skett på senare tid är följande:

- Listan över produkter som får lämnas som bistånd har utökats.

- Transportkostnader får inräknas i livsmedelsbiståndet.

- Givarna har givits möjlighet att uttrycka sina åtaganden i ton, värde eller en kombination av ton och värde.

- Medlemmarna är skyldiga att lämna minst 80 % av sitt livsmedelsbistånd i form av gåvobistånd.

- Trepartsarrangemang och lokala inköp stimuleras.

Uppförandekoden för livsmedelsbistånd

Kommissionen och unionens medlemsstater har enats om några grundläggande principer beträffande användningen av livsmedelsbistånd in natura. Dessa har införlivats i en Uppförandekod för livsmedelsbistånd, som nu ingår i konventionen om livsmedelsbistånd.

- Livsmedelbistånd skall endast lämnas när det är den mest effektiva och lämpliga formen av stöd.

- Gratis utdelning av livsmedelsbistånd skall rikta sig till utsatta grupper och mottagarnas matvanor och näringsbehov skall respekteras.

- Då livsmedelsbistånd lämnas i katastrofsituationer skall särskild hänsyn tas till långsiktiga återuppbyggnads- och utvecklingsmål i mottagarländerna.

- I synnerhet till de minst utvecklade länderna skall livsmedelsbistånd lämnas i form av gåvor.

- Livsmedelsbistånd som lämnas i form av gåva enligt konventionen om livsmedelsbistånd skall minst utgöra 80 % av en medlems bistånd.

- Livsmedelsbistånd skall genomföras så att det inte inverkar störande på de normala produktionsmönstren och de internationella handelsmönstren. Politiken för livsmedelsbistånd skall stå i samklang med politiken på andra områden som utveckling, jordbruk och handel.

- Andra former för att stärka livsmedelsbiståndet (ekonomiskt bistånd, tekniskt bistånd etc.) skall övervägas för att öka möjligheterna att förbättra livsmedelsförsörjningen och för att öka regeringarnas och det civila samhällets möjligheter att utveckla strategier för livsmedelsförsörjningen på alla nivåer. (Närhelst så är möjligt som en del av strategidokumentet för minskad fattigdom).

- För att främja lokal jordbruksutveckling, stärka regionala och lokala marknader och förbättra mottagarländernas livsmedelsförsörjning på lång sikt, skall medlemmarna överväga att använda eller styra sitt kontantbistånd till köp av livsmedel inom det mottagande landet eller från andra utvecklingsländer.

- När livsmedelsbistånd säljs i ett mottagarland skall försäljningen, i görligaste mån, ske via den privata sektorn och vara baserad på marknadsanalys. Vid fördelningen av intäkterna från sådan försäljning skall sådana projekt prioriteras som syftar till att förbättra mottagarnas livsmedelsförsörjning.

BILAGA 6: VIKTIGA FRÅGOR VAD AVSER TRYGGAD LIVSMEDELSFÖRSÖRJNING

Förutom i akuta kriser som krig eller naturkatastrofer i stor skala när den mest angelägna uppgiften är att sörja för människors överlevnad, uppstår frågor beträffande tryggad livsmedelsförsörjning normalt på följande tre nivåer.

- Tillgänglighet till livsmedel av godtagbar kvalitet. Tillgängligheten hänför sig till det samlade utbudet av livsmedel på global och nationell nivå. Globalt råder oro för att livsmedelsproduktionen inte kan hålla jämna steg med befolkningstillväxten. Nationellt kan livsmedelstillgängligheten säkerställas genom en kombination av inhemsk produktion och regional och internationell handel. Länder där ekonomin utvecklas positivt och som har en sund utrikeshandelsposition och marknader som fungerar effektivt behöver inte ha några problem med total livsmedelstillgänglighet. Bistånd som främjar positiv övergripande utveckling är därför det bästa sättet att stimulera övergripande tillgänglighet till livsmedel. Det måste betonas att livsmedelsförsörjning på nationell nivå inte är synonymt med livsmedelsoberoende. Främjande av livsmedelsoberoende som ett självändamål kan strida mot målet att trygga livsmedelsförsörjningen om det hindrar politiska och institutionella reformer som är utformade för att stimulera bred tillväxt, eller om den höjer livsmedelspriserna.

- Hushållens tillgång till livsmedel. Tillgång hänger samman med efterfrågan och köpkraft hos konsumenter både i städer och på landsbygden. Hushållet är den ekonomiska och sociala enhet som människor bildar för att skapa system för livsmedelskonsumtion. Bristande tillgång till livsmedel, som kan vara antingen övergående eller kronisk, är huvudsakligen ett resultat av fattigdom. Det är därför nödvändigt att införliva frågor som rör livsmedelsförsörjningen i den bredare ramen för strategier för fattigdomsbekämpning.

- Enskilda människors livsmedelsutnyttjande och tillräckliga näringsintag. Användningen av livsmedel hänger samman med frågor som rör konsumtion och näringsintag och påverkas av näringsvanor. Situationen inom hushållen, exempelvis livsmedlens fördelning inom hushållet, matvanor mor-barn och tillagningen av livsmedlen kommer att påverka kvaliteten. Vissa riktade program som näringslära eller inkomstöverföring inriktade på kvinnor kan bli nödvändiga som ett komplement till bredare strategier för att bekämpa fattigdom. Ett sammanhängande problem är det som rör livsmedelskvalitet och säkra livsmedel, i synnerhet i samband med den inverkan som diet har på hälsan.

I grunden är osäker livsmedelsförsörjning ett centralt inslag i fattigdom. Följaktligen nås långsiktiga mål för tryggad livsmedelsförsörjning bäst genom att de införlivas i långsiktig politik för fattigdomsbekämpning som ger en sammanhängande ram för nationella utvecklingsstrategier.

Källa: Integration of Food Security Objectives within a Poverty Reduction Framework, Commission Concept Paper, DEV/A/1/uw D (99)