SV Europeiska unionens officiella tidning C 318/1

YTTRANDE nr 6/2012

(i enlighet med artikel 287.4 i EUF-fördraget)

över förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om reglerna för deltagande och spridning i Horisont 2020 – ramprogrammet för forskning och innovation (2014–2020)

2012/C 318/01

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Punkt Sida INLEDNING … 1–3 2 SAMMANFATTNING … I–XIII 3 ALLMÄNNA IAKTTAGELSER … 4–8 4 SÄRSKILDA IAKTTAGELSER … 9–38 5 Gemensam strategisk ram … 9 5 Enhetlig uppsättning regler för deltagande … 10–14 5 Ny kostnadsfinansieringsmodell … 15–20 6 Förenklade kriterier för stödberättigande och finansiering … 21–23 6 Kommissionens kontrollstrategi … 24–32 7 Nya former av finansiering … 33–35 8 Innovation … 36–38 9 BILAGA – Mål och prioriteringar bakom förenklingsåtgärderna i lagstiftningspaketet 10

EUROPEISKA UNIONENS REVISIONSRÄTT HAR ANTAGIT DETTA YTTRANDE

med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artiklarna 179–190 och 287.4 andra stycket,

med beaktande av rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (1), senast ändrad genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 1081/2010 (2),

med beaktande av kommissionens förordning (EG, Euratom) nr 2342/2002 av den 23 december 2002 om genomförandebestämmelser för rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (3), senast ändrad genom kommissionens förordning (EG, Euratom) nr 478/2007 (4),

med beaktande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1906/2006 av den 18 december 2006 om regler för företags, forskningscentrums och universitets deltagande i sjunde ramprogrammet och för spridning av forskningsresultat (2007–2013) (5),

med beaktande av kommissionens olika lagstiftningsförslag som består av förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av Horisont 2020 – ramprogrammet för forskning och innovation (2014–2020) (KOM(2011) 809 slutlig), förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om reglerna för deltagande och spridning i Horisont 2020 – ramprogrammet för forskning och innovation (2014–2020) (KOM(2011) 810 slutlig), förslaget till rådets beslut om ett särskilt program för genomförandet av Horisont 2020 – ramprogrammet för forskning och innovation (2014–2020), (KOM(2011) 811 slutlig) och förslaget till rådets förordning om Europeiska atomenergigemenskapens forsknings- och utbildningsprogram (2014–2018) som kompletterar Horisont 2020 – ramprogrammet för forskning och innovation, (KOM(2011) 812 slutlig),

med beaktade av rådets begäran av den 6 januari 2012 om att revisionsrätten ska yttra sig om reglerna för deltagande,

med beaktande av meddelandet från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén Horisont 2020 - ramprogrammet för forskning och innovation (KOM(2011) 808 slutlig) som underbyggs av arbetsdokument från kommissionens avdelningar (SEK(2011) 1427 slutlig och SEK(2011) 1428 slutlig),

med beaktande av kommissionens beslut K(2011) 174 med titeln Kommissionens beslut av den 24 januari 2011 om tre åtgärder för att förenkla genomförandet av Europaparlamentets och rådets beslut nr 1982/2006/EG och rådets beslut 2006/970/Euratom och om ändring av beslut K(2007) 1509 och K(2007) 1625,

med beaktande av revisionsrättens årsrapporter och särskilda rapporter och yttrandena nr 1/2006 över förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om regler för företags, forskningscentrums och universitets deltagande i sjunde ramprogrammet och för spridning av forskningsresultat (2007–2013) (6), nr 1/2010 Förbättra den ekonomiska förvaltningen av Europeiska unionens budget: Risker och utmaningar (7), nr 6/2010 över förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning med budgetförordning för Europeiska unionens allmänna budget (8) och yttrande nr 7/2011 över förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden som omfattas av den gemensamma strategiska ramen, om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden samt om upphävande av förordning (EG) nr 1083/2006 (9), och

av följande skäl:

INLEDNING

1. Föregångaren till Horisont 2020, sjunde ramprogrammet för forskning och teknisk utveckling, har blivit hårt kritiserat för att det är så komplext (t.ex. många olika finansieringssystem och finansieringsinstrument) och för sina regler för deltagande (t.ex. inkonsekvent tillämpning av reglerna eller genomförande av förfarandena) (10). Det har lett till att Europaparlamentet och Europeiska unionens råd har gett högsta politiska prioritet åt arbetet med att förenkla förvaltningen och genomförandet av unionens forsknings- och innovationsfinansiering (11). Kommissionen har vidtagit åtgärder för att komma till rätta med en del av de aktuella bristerna under sjunde ramprogrammets livscykel. Till exempel gjorde kommissionens beslut av den 24 januari 2011 det möjligt för stödmottagare att på vissa villkor använda sin egen redovisningspraxis när de begärde ersättning för projektkostnader.

2. Huvudsyftet med reglerna för deltagande i Horisont 2020 (12) är att de ska bygga på de förenklingsåtgärder som redan har vidtagits inom sjunde ramprogrammet. I reglerna fastställs villkoren för projekturval, enheternas deltagande i projekt, finansieringsvillkor, t.ex. finansieringsgrader och krav för stödberättigande, och spridning av resultat. Frågorna är inte bara viktiga för stödmottagarna utan kan också inverka på det övergripande resultatet av Horisont 2020-ramprogrammet. Till exempel innebär programmets minskade attraktivitet på grund av komplexa regler att risken ökar för att programmets övergripande mål att stödja Europa 2020-strategin inte uppnås.

3. Revisionsrättens yttrande följer så långt det är möjligt strukturen i kommissionens motivering till de föreslagna reglerna. Men revisionsrätten beaktar även det övergripande sammanhanget för lagstiftningspaketet och mer specifikt de förvaltningsåtgärder som innefattar den nya kontrollstrategi som fastställs i förslaget till Horisont 2020-förordningen.

SAMMANFATTNING

I. Förenkling är den stora övergripande principen bakom åtgärderna i de föreslagna reglerna. Rent generellt anser revisionsrätten att åtgärderna, om de genomförs som planerat, på ett betydande sätt kommer att bidra till att man tar sig an de stora utmaningar som unionens forskningsfinansiering står inför. Huruvida dessa åtgärder blir framgångsrika hänger i första hand på om de genomförs ändamålsenligt, och därför är det avgörande att det finns praktiska, tydliga och otvetydiga riktlinjer vid rätt tidpunkt.

II. Inom Horisont 2020 bör man identifiera mekanismer för samordning med annan EU-politik, till exempel sammanhållningspolitiken, så att man eventuellt kan öka multiplikationseffekten i unionens resurser, påskynda framstegen mot ett enat europeiskt forskningsområde och minska den potentiella risken för att olika EU-medel ackumuleras till en enda åtgärd.

III. Genom att införa en enda uppsättning regler från vilka undantag endast ges om det kan motiveras av särskilda behov, skulle kommissionen påskynda övergången till en enhetlig uppsättning regler för deltagande. Revisionsrätten framhåller behovet av att de föreslagna reglerna tillämpas konsekvent på alla åtgärder inom Horisont 2020 och i nära samordning mellan de olika genomförandeorganen. Eventuella undantag från de föreslagna reglernas tillämpningsområde bör tydligt motiveras och begränsas till ett nödvändigt minimum.

IV. Revisionsrätten anser att den radikalt förenklade kostnadsfinansieringsmodellen gör modellen mer tillförlitlig, minskar risken för oriktigheter i stödmottagarnas ersättningsanspråk, gör projektredovisningen mindre komplex och undanröjer en del av de kontrolletapper som krävs enligt sjunde ramprogrammets nuvarande finansieringsmodell och på så sätt förenklar och påskyndar ansökningsförfarandet.

V. De föreslagna reglerna bör dock tydligt skilja mellan åtgärder som berättigar till 100 % ersättning och dem som är begränsade till högst 70 % (marknadsnära verksamhet). I genomförandebestämmelserna bör det tydligt anges vad som menas med ”marknadsnära verksamhet”.

VI. Revisionsrätten noterar att slopandet av alternativet finansiering av indirekta kostnader på grundval av faktiska kostnader är ett betydande avsteg från sjunde ramprogrammet. Det är oklart hur förändringen kommer att påverka deltagarna individuellt. Kommissionen bör ge garantier för att det nya tillvägagångssättet inte leder till oönskade situationer där deltagarna verkligen drar det kortaste strået, vilket skulle göra programmet betydligt mindre attraktivt.

VII. Förslaget att icke återvinningsbar moms ska ersättas som en stödberättigande kostnad är en positiv åtgärd. Revisionsrätten anser dock att det är mycket viktigt att kommissionen ger tydlig vägledning om vad som utgör återvinningsbar moms.

VIII. Revisionsrätten anser att den optimerade ramen för internkontroll som bygger på en riskbaserad strategi, som i sin tur är kopplad till den nya finansieringsmodell som föreslås, är en väldigt god utgångspunkt som kan minska risken för fel. Tillvägagångssättet har dock sina begränsningar eftersom vissa risker till sin karaktär måste hanteras med hjälp av effektiva förebyggande kontroller.

IX. Revisionsrätten anser att den större täckning för garantifonden för deltagare som föreslås är en positiv utveckling. Men att inbegripa instrument i form av offentlig-privata partnerskap i fonden kräver att man bedömer möjliga rättsliga risker.

X. Revisionsrätten välkomnar kommissionens avsikt att ha ett enda obligatoriskt revisionsintyg för finansieringsöversikter när ett projekt avslutas. Vid sina senaste revisioner har revisionsrätten dock fått det bekräftat att revisionsintyg har en begränsad tillförlitlighet, och därför är denna kontroll endast delvis ändamålsenlig. På samma sätt har revisionsrättens revisioner visat på en låg andel godkända intyg när det gäller metoder. Om det inte görs förbättringar på dessa två områden påverkas kommissionens reviderade kontrollstrategi.

XI. Revisionsrätten anser att användningen av priser borde leda till att (teknisk) innovation stimuleras och garantera en hävstångseffekt på ytterligare finansieringskällor. Kommissionen bör därför se till att icke finansiella aspekter, som en god image och ett gott anseende som bygger på spetskompetens, exklusivitet och internationellt erkännande, stärks.

XII. Revisionsrätten anser att upphandling endast ska användas i vederbörligen motiverade fall som leder till extra vinster som inte skulle uppkomma om bidrag användes.

XIII. Lagstiftningspaketet ger ingen tydlig anvisning om vad som ska förstås med en innovationsverksamhet. Revisionsrätten skulle välkomna en tydlig definition och en lämplig begränsning av omfattningen av innovationsverksamhet som kan finansieras till helt ny innovationsverksamhet.

ALLMÄNNA IAKTTAGELSER

4. Med Horisont 2020 har kommissionen satt upp målet att locka till sig de mest framstående forskarna och innovativa företagen. I det sammanhanget spelar den viktiga övergripande principen om förenklade regler för deltagande en avgörande roll. Förenklingen speglas tydligt i huvuddragen i reglerna (en fullständig översikt över målen och prioriteringarna bakom förenklingsåtgärderna i lagstiftningspaket finns i bilagan): — Ha en enda uppsättning regler för deltagande och spridning som gäller för alla delar av Horisont 2020, från vilka undantag endast ges om det motiveras av särskilda behov. — Erbjuda deltagarna enklare och mer användarvänliga finansieringsregler och finansiella bestämmelser (t.ex. kostnadsersättningsnivåer). — Införa en ny kontrollstrategi med en balans mellan förtroende och kontroll (13).

5. Rent generellt anser revisionsrätten att åtgärderna, om de genomförs som planerat, på ett betydande sätt kommer att bidra till att man kan hantera de stora utmaningar som unionens forskningsfinansiering står inför (t.ex. inkonsekventa regler för deltagande, komplexitet och administrativ börda). Genom den föreslagna integreringen av unionens forsknings- och innovationsrelaterade åtgärder (t.ex. forskningsrelaterade gemensamma teknikinitiativ) till exempel bemöter man den vanliga kritiken mot att reglerna inom sjunde ramprogrammet tillämpas inkonsekvent och underlättar samverkansförmåga och kompatibilitet mellan unionens forskningsaktiviteter (se punkt 10).

6. Med reglerna införs många förenklingsåtgärder som speglas i kostnadsfinansieringsmodellen (14) (se punkt 15) och de finansiella bestämmelserna (t.ex. tidsregistreringskrav och förslaget att inbegripa moms i definitionen av stödberättigande kostnader, se punkt 21) (15). Kommissionen har följt en tudelad strategi: å ena sidan syftar de föreslagna åtgärderna till att minska den administrativa bördan för stödmottagarna (till exempel gör en mindre komplex finansieringsmodell det lättare att redovisa kostnader och beräkna deltagarnas EU-bidrag), å andra sidan syftar dessa åtgärder till att minska kommissionens förvaltnings- och kontrollarbete, vilket gör det lättare att genomföra den föreslagna kontrollstrategin med en balans mellan förtroende och kontroll. Till exempel bör en optimering och förenkling av finansieringsarrangemangen bland annat bidra till en bättre kontroll för kommissionen (16) (se punkt 24) (17).

7. På ett övergripande plan åtgärdar de föreslagna reglerna de brådskande och viktiga problem som tas upp i punkt 1. Att åtgärderna blir framgångsrika hänger dock på det faktiska genomförandet av dem (18). Revisionsrätten upprepar sin rekommendation att kommissionen ger praktiska, tydliga och entydiga riktlinjer för genomförandet i tid som ger lämpliga garantier både för stödmottagarna och kommissionen (19). Detaljerade genomförandebestämmelser bör meddelas senast när de första ansökningsomgångarna offentliggörs.

8. Det bör noteras att genomförandet av ett antal av de föreslagna åtgärderna (t.ex. stödberättigande moms och icke räntebärande konton för förfinansiering) hänger på att den nya budgetförordningen (BF) antas (20). När detta yttrande utfärdades hade lagstiftningsförfarandet och tillämpningsföreskrifterna för den nya budgetförordningen ännu inte avslutats.

SÄRSKILDA IAKTTAGELSER

Gemensam strategisk ram

9. Kommissionen föreslår att allt stöd till forskning och innovation sammanförs i en gemensam strategisk ram (21). Som revisionsrätten tidigare har angett (22) bör man också inom Horisont 2020 identifiera mekanismer för samordning i annan EU-politik (t.ex. Europeiska regionala utvecklingsfonden och Sammanhållningsfonden). Samordningen skulle göra det möjligt att fastställa programmets procentsats för medfinansiering för de operativa programmen med hänsyn till EU:s olika finansieringskällor och därmed potentiellt öka unionsmedlens multiplikationseffekt. Detta skulle också påskynda processen för att uppnå ett enat europeiskt forskningsområde (23). Dessutom skulle den potentiella risken för att olika EU-bidrag ackumuleras till en enda åtgärd minska (24).

Enhetlig uppsättning regler för deltagande

10. Genom att införa en enda uppsättning regler och endast tillåta undantag där det motiveras av särskilda behov skulle kommissionen ta ytterligare ett steg mot en enhetlig uppsättning regler för deltagande. Inom sjunde ramprogrammet fanns flera lager av regler (t.ex. en standarduppsättning regler för deltagande och särskilda regler för samordnings- och stödåtgärder (25) eller varje gemensamt forskningsrelaterat teknikinitiativ (26)). Det ledde till att uppsättningen regler för sjunde ramprogrammet uppfattades som komplex och osammanhängande (27).

11. Det föreslagna integrerade tillvägagångssättet (t.ex. en i stort sett enhetlig tillämpning av reglerna när det gäller frågor som kriterier för stödberättigande och utvärdering och immateriella rättigheter på alla delar av Horisont 2020) (28) kan bli ett viktigt steg när det gäller att — göra reglerna för deltagande mindre komplexa, — integrera forskningsbasen genom att undvika splittrade policyregler inom EU och samtidigt — styra forskningen mot ytterligare anpassning och samarbete mellan genomförandeorganen för forskning (generaldirektorat, genomförandebyråer eller gemensamma teknikinitiativ).

12. Det är dock oklart hur och i vilken utsträckning reglerna för deltagande kommer att tillämpas konsekvent på alla åtgärder inom Horisont 2020, t.ex. när det gäller ramprogrammet för konkurrenskraft och innovation, de gemensamma teknikinitiativen och den verksamhet som förvaltas av Europeiska institutet för innovation och teknik (EIT). Revisionsrätten vill understryka att eventuella undantag bör motiveras klart och tydligt och begränsas till ett minimum, annars blir undantag regel. I det sammanhanget skulle rättssäkerheten bli större om man i förordningen listade de verksamheter och åtgärder där undantag från den enda uppsättningen regler planerades.

13. Dessutom kräver en fullständig integrering av verksamheter som för närvarande faller inom andra program eller initiativ (t.ex. de som räknas upp i punkt 12) en betydande samordning mellan berörda organ. Kommissionen har föreslagit (29) att förvaltningen av Horisont 2020 bör utökas ytterligare så att den även omfattar de befintliga genomförandeorganen vid kommissionen och andra externa organ, till exempel de gemensamma företag som förvaltar de gemensamma teknikinitiativen (30).

14. Revisionsrätten skulle vilja upprepa sin tidigare rekommendation att kommissionen noggrant övervakar förvaltningsrutinerna så att man kan dra full nytta av de möjligheter som erbjuds. Framför allt innebär integreringen av de gemensamma företagen som verktyg för att genomföra EU-politik nära samordning. I det syftet måste de gemensamma företagen först bygga upp ett tillförlitligt och heltäckande system för internkontroll. I samband med det bör kommissionen övervaka genomförandet av handlingsplanerna (31). Revisionsrätten framhåller även att det är grundläggande att reglerna tillämpas ändamålsenligt och enhetligt. Den rekommenderar att kommissionen avservärt utvidgar centrala anpassningsmekanismer som Clearingkommittén för forskning (RCC) (32) för att ytterligare stärka de övergripande åtgärderna.

Ny kostnadsfinansieringsmodell

15. Kommissionen föreslår (artiklarna 22 och 24 i reglerna) en finansieringsmodell som består av följande: — En enda finansieringssats för alla deltagare och verksamheter i en åtgärd (satsen kan vara upp till 100 % av de totala stödberättigande (direkta) kostnaderna och bör begränsas till högst 70 % när det gäller marknadsnära verksamhet. — En enda schablonsats på 20 % av de totala direkta stödberättigande kostnaderna för indirekta kostnader (omkostnader).

16. Modellen har förenklats radikalt och är tänkt att åtgärda de problem som stödmottagarna hade inom sjunde ramprogrammet, där komplexiteten i finansieringsmodellen direkt gällde antalet tillgängliga kombinationer mellan kostnadskategorier, metoder för kostnadsberäkning och ersättningsnivåer (33). Inom sjunde ramprogrammet fastställs till exempel finansieringssatserna utifrån rättslig status (t.ex. som icke vinstdrivande offentligt organ eller vinstdrivande företag), typ av verksamhet (dvs. forskning, demonstration, förvaltning och annat) eller typ av kostnader (dvs. för personal, underleverantörer eller andra direkta och indirekta kostnader) (34).

17. I den föreslagna modellen har åtskillnaden mellan de olika typerna av verksamhet, som gjorde modellen för sjunde ramprogrammet ännu mer komplex (35), tagits bort helt. Vidare gör det faktum att finansiering införs för de totala direkta kostnaderna för forskning (en ersättningsnivå för direkta kostnader som fastställs vid början av varje projekt) tillsammans med ett nominellt fast bidrag till indirekta kostnader (20 %) för alla stödmottagare och typer av verksamhet att kostnadsfinansieringsmodellen blir enklare och mindre felbenägen.

18. Revisionsrätten konstaterar att förenklingsåtgärderna gör följande: — Gör modellen mer tillförlitlig (t.ex. förenklas kostnadsredovisningen) och det bör i sin tur minska risken för oriktigheter i stödmottagarnas ersättningsanspråk (redovisningsskyldighet och sund ekonomisk förvaltning). — Gör bokföringen av projektet mindre komplex, vilket bör möjliggöra en ändamålsenlig förvaltning av finansiella och administrativa aspekter (minskad administrativ börda för stödmottagarna och kommissionen). — Bör ta bort en del av de kontrollsteg som krävs enligt den nuvarande finansieringsmodellen för sjunde ramprogrammet (t.ex. rättslig status). På så sätt skulle den föreslagna finansieringsmodellen förenkla och påskynda ansökningsförfarandet. — Motsvarar en kostnadsersättningsmodell som redan fungerar ändamålsenligt i praktiken i nationell forskningsfinansiering över hela Europa (36).

19. Reglerna gör dock ingen tydlig skillnad på åtgärder som berättigar till 100 % ersättning (standardverksamhet) och dem som är begränsade till högst 70 % (marknadsnära verksamhet). Definitionen av marknadsnära verksamhet som prototypframställning, testning, demonstration, experimentell utveckling, pilotarbete eller marknadsintroduktion är otydlig eftersom det finns flera. Genomförandebestämmelserna bör tydligt ange vad som menas med ”marknadsnära verksamhet”.

20. Revisionsrätten noterar att den föreslagna finansieringsmodellen är ett betydande avsteg från sjunde ramprogrammet eftersom möjligheten att få finansiering av indirekta kostnader utifrån faktiska kostnader har tagits bort. Det är oklart hur den föreslagna kostnadsersättningsmodellen kommer att påverka deltagarna en och en. Kommissionen bör ge garantier för att det nya tillvägagångssättet inte leder till oönskade situationer där deltagarna verkligen drar det kortaste strået, vilket skulle göra programmet betydligt mindre attraktivt.

Förenklade kriterier för stödberättigande och finansiering

21. Enligt reglerna får kompletterande åtgärder införas som förenklar reglerna för stödberättigande. Avsikten är att reglerna ska anpassas till stödmottagarnas rutiner (t.ex. krav på tidsregistrering (37)).

22. Revisionsrätten noterar att användningen av tidsregistreringssystem ska fortsätta och anser att det är lämpligt eftersom det är mycket viktigt att de personalkostnader som faktiskt har uppkommit dokumenteras (38). Att tidsregistreringen tas bort för personal som uteslutande arbetar med EU-projekt och som i stället får skriva under en motsvarande redovisning är dock en positiv åtgärd. För att garantera att hela enheten använder ett enhetligt tillvägagångssätt bör kommissionen se till att stödmottagaren följer sina egna gängse redovisnings- och förvaltningsmetoder, annars kan den nya åtgärden leda till oriktigheter. Till exempel bör en redovisning från stödmottagaren kunna stämmas av mot andra underlag (t.ex. bör antal arbetade timmar på projektet eller hänvisningar till uppgifterna eller typ av verksamhet stämma överens med anställningskontrakt eller andra interna arrangemang).

23. Reglerna tillåter att icke återvinningsbar mervärdesskatt (moms) ersätts (39). Vikten av att ändra reglerna så att icke återvinningsbar moms betraktas som en stödberättigande kostnad betonades redan i revisionsrättens yttrande nr 1/2006 (40). Det är mycket viktigt att stödmottagarna får tydlig vägledning om vad som utgör återvinningsbar moms. Revisionsrätten anser att för att moms ska kunna betecknas som stödberättigande får den inte vara återbetalningsbar till stödmottagaren enligt gällande nationell lagstiftning.

Kommissionens kontrollstrategi

Reviderad strategi och reviderade kontrollåtgärder

24. Att förenkling är det centrala syftet med Horisont 2020 speglas också tydligt i förslaget till ekonomisk förvaltning av programmet (41). Samtidigt som kostnadsmodellen införs (se punkterna 15–20) planeras en reviderad kontrollstrategi i Horisont 2020-förordningen (42). Strategin ändrar fokus från minimering av felprocent till riskbaserad kontroll och upptäckt av bedrägerier och uppnår därigenom samtidigt följande: — En frekvens för kvarstående fel som ligger nära 2 % av de totala utgifterna under programmets livstid. — Det totala antalet efterhandsrevisioner begränsas till det som är strikt nödvändigt för att genomföra detta mål och strategin. — Högst 7 % av deltagarna i Horisont 2020 ska granskas under hela programperioden.

25. De viktiga byggstenarna i kontrollstrategin har en tydlig koppling till den föreslagna finansieringsmodellen. Såsom beskrivs i Horisont 2020-förordningen bör fördelarna med vissa förenklingsåtgärder (t.ex. att den återkommande anledningen till fel undanröjs) minska risken för oriktigheter och därmed möjliggöra ett enklare och mer ändamålsenligt kontroll- och revisionssystem. Till exempel skulle införandet av förenklade regler som styr indirekta kostnader (se punkt 17) senare minska felprocenten (43). En väl utformad och korrekt genomförd strategi som stärker riskbaserade kontroller och upptäckt av bedrägerier skulle kunna förhindra att fel uppstår.

26. Revisionsrätten noterar utvecklingen av en riskbaserad strategi med målet att uppnå en frekvens för kvarstående fel som ligger nära 2 %. En optimerad ram för internkontroll som bygger på en riskbaserad strategi är en mycket god utgångspunkt när det gäller att minska risken för fel. Tillvägagångssättet har dock sina begränsningar eftersom vissa risker till sin karaktär måste hanteras med hjälp av effektiva förebyggande kontroller.

27. I det sammanhanget drog revisionsrätten slutsatsen (44) att en stor andel av revisionsintygen (förhandsattestering av stödmottagarnas metoder för kostnadsberäkning och efterhandsattestering av ersättningsanspråk, som är två viktiga delar i kommissionens nya kontrollmekanism) ansågs vara endast delvis ändamålsenlig (se även punkterna 30–32). Därför löper de föreslagna åtgärderna risken att endast vara begränsat ändamålsenliga och att inte bidra tillräckligt till den minskning av frekvensen för kvarstående fel som var målet. Dessutom bör kommissionen se till att eventuella efterhandsrevisioner som fastställts på förhand inte hindrar kommissionen från att uppnå en frekvens för kvarstående fel som ligger nära 2 % (45).

Garantifond för deltagare

28. Kommissionen har föreslagit att garantifonden för deltagare (nedan kallad fonden) ska behållas under hela den tid som Horisont 2020 varar. Fonden, som redan var i bruk inom sjunde ramprogrammet (46), är en integrerad del av kommissionens kontrollstrategi. Syftet med den är att skydda EU-budgeten genom att den fungerar som en säkerhet för bidrag till stödmottagare (47). Det innebär att ingen ytterligare garanti eller säkerhet ska åläggas deltagarna (48). Till skillnad från sjunde ramprogrammet skulle fonden innefatta ramprogrammet för konkurrenskraft och innovation, EIT-verksamhet och instrument som gemensamma teknikinitiativ (49).

29. Revisionsrätten noterar att stödmottagarnas administrativa börda minskade när fonden infördes i sjunde ramprogrammet. Eftersom kommissionen till exempel lämnade säkerhet i form av en garanti kunde den minska antalet kontroller av den ekonomiska bärkraften när det gällde de flesta deltagarna och slopa andra former av garantier (t.ex. bankgarantier). I det avseendet är den bredare täckning som garanteras av att ramprogrammet för konkurrenskraft och innovation, EIT och gemensamma teknikinitiativ inbegrips i fonden en positiv utveckling. Att inbegripa instrument som offentlig-privata partnerskap (t.ex. gemensamma teknikinitiativ) i fondens täckning kräver dock att man bedömer möjliga rättsliga risker (olika rättsliga strukturer (50)), särskilt om eventuella återkrävda belopp ska utgöra intäkter som anvisas till fonden (51).

Attesteringsförfaranden

30. I kommissionens förslag finns två attesteringsförfaranden (52) som görs av en oberoende revisor. Båda förfarandena utgör en del av den reviderade ramen för intern kontroll inom Horisont 2020 (53). Förfarandena är följande: — Intyg om redovisningen (obligatorisk efterhandsattestering när projektet avslutas för kostnadsredovisningar på ett belopp som är lika med eller större än 325 000 euro där de redovisade kostnadernas exakthet, tillförlitlighet och stödberättigande ska bekräftas). — Intyg om metoden (frivillig förhandsattestering för stödmottagare som bestyrker sina metoder för kostnadsberäkning av direkta personalkostnader på grundval av enhetskostnader).

31. För att stödmottagarnas administrativa börda ska minska föreslår kommissionen en minskning av antalet intyg om redovisningen jämfört med sjunde ramprogrammet (54). För förenklingens skull välkomnar revisionsrätten kommissionens avsikt att ha ett enda obligatoriskt intyg när projektet avslutas. Men huruvida attesteringsprocessen är ett ändamålsenligt kontrollförfarande beror främst på hur tillförlitliga revisionsintygen är. Revisionsrättens senaste revisioner har bekräftat att denna kontroll endast har varit delvis ändamålsenlig de senaste två åren (55). Revisionsrätten upprepar sin rekommendation att kommissionen förbättrar revisionsintygens tillförlitlighet och ökar revisorns medvetenhet om vilka utgifter som berättigar till stöd.

32. Syftet med intyget om metod är att se till att stödmottagarna använder rätt metoder när de begär ersättning för direkta personalkostnader på grundval av enhetskostnader (56). Om man förutsätter att genomförandet är ändamålsenligt skulle stödmottagarna välja att få sin metod bestyrkt och därmed skulle det övergripande antalet fel avseende personalkostnader minska. Som revisionsrätten tidigare har konstaterat (57) undergräver det låga deltagandet och den låga andelen godkända intyg kommissionens ansträngningar för att förenkla förfarandena. Revisionsrätten uppmuntrar kommissionen att förenkla och påskynda ansökningsförfarandet och tydligt fastställa enkla kriterier för att man ska få detta intyg. Om man misslyckas med detta skulle kommissionens reviderade kontrollstrategi inte genomföras lika effektivt.

Nya former av finansiering

33. Med de föreslagna reglerna införs priser, förkommersiell upphandling och offentlig upphandling av innovativa lösningar som nya former av finansiering (58). Kommissionen tänker använda priser som belöning för att förutbestämda forskningsinriktade mål har uppnåtts (59). Upphandlingen gör att kommissionen kan upphandla forsknings- och utvecklingstjänster och fungera som lanseringskund för innovativa lösningar (60).

34. Grundsyftet med priserna är att stimulera investeringar i forskning och innovation som är värda betydligt mer än prisets värde i kontanter. Förutom att priserna är enkla att handlägga, kan de dessutom ha fördelen att ge en stor hävstångseffekt (61). För att detta ska ske måste de leda till privata investeringar. Utan en hävstångseffekt tjänar priset endast som ett instrument för samordning av olika forskningsinsatser som finansieras av det offentliga och lockar inte till ytterligare investeringar i forskning. Priserna bör därför stimulera (teknisk) innovation och på så sätt garantera en hävstångeseffekt på ytterligare finansieringskällor. För att den aspekten ska få större tyngd bör kommissionen inrikta sig på att öka prisernas icke finansiella lockelse, till exempel genom att skapa en image och ett anseende för priset som bygger på spetskompetens, exklusivitet och internationellt erkännande.

35. Syftet med förkommersiell upphandling och offentlig upphandling av innovativa lösningar är att öka efterfrågan på innovativa varor eller tjänster och därigenom ge stöd till marknadslansering (62) och förbättra Europas konkurrenskraft. Jämfört med bidrag innefattar det upphandlingspris som man ingår kontrakt för inte enbart entreprenörernas kostnader utan också deras vinstmarginal. Den faktorn kan göra upphandlingen till ett dyrare instrument än bidrag när det handlar om forskningsfinansiering. Upphandling bör därför enbart användas när det motiveras av en förväntan om ytterligare fördelar (t.ex. att en ny marknad skapas eller att innovation uppmuntras) som inte skulle ha uppkommit om bidrag hade använts. Skälen till att använda upphandling bör tydligt beskrivas innan någon kontakt tas med eventuella entreprenörer. Upphandling bör inte användas enbart i syfte att förenkla administrationen av ramprogrammet.

Innovation

36. Lagstiftningsförslaget Horisont 2020 integrerar forskning och innovation genom sammanhängande och enhetlig finansiering från idé till saluföring (63). Termen innovation används genomgående i de föreslagna reglerna och i lagstiftningspaketet (64).

37. I särskild rapport nr 4/2011 (65) konstaterade revisionsrätten att begreppet innovation tolkades brett. Lagstiftningspaketet innehåller ingen tydlig angivelse om vad som menas med innovationsverksamhet. I stället används en lång rad beskrivande termer som illustration av ordets innebörd, till exempel social, världsledande, teknisk, forskningsbaserad, industriell, samhällelig, miljövänlig, teknisk, välbefinnande och tillämpad innovation (66). Det faktum att definitionen av innovation är mångtydig kan leda till missförstånd och ett mer komplext projektgenomförande. Det bör finnas en exakt definition i förslaget.

38. Horisont 2020 bör tydligt begränsa omfattningen av den innovationsverksamhet som kan finansieras med tanke på att det finns en risk för att finansieringen blir urvattnad om det finns en stor mängd olika innovationsprojekt med en begränsad potentiell effekt på den europeiska industrins konkurrenskraft. Lagstiftningspaketet bör hänvisa till en erkänd innovationsram som Oslomanualen (67) och begränsa omfattningen till helt ny innovationsverksamhet.

Detta yttrande har antagits av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 19 juli 2012. För revisionsrätten Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Ordförande

(1) EGT L 248, 16.9.2002, s. 1.

(2) EUT L 311, 26.11.2010, s. 9.

(3) EGT L 357, 31.12.2002, s. 1.

(4) EUT L 111, 28.4.2007, s. 13.

(5) EUT L 391, 30.12.2006, s. 1.

(6) EUT C 203, 25.8.2006, s. 1.

(7) http://eca.europa.eu

(8) EUT C 334, 10.12.2010, s. 1.

(9) EUT C 47, 17.2.2012, s. 1.

(10) Till exempel halvtidsutvärderingen av sjunde ramprogrammet, slutlig rapport den 12 november 2010, s. 56; punkt 12 ff i Europeiska revisionsrättens yttrande nr 1/2006 och punkt 6.7 i revisionsrättens årsrapport för budgetåret 2009.

(11) Europeiska unionens råd (10268/10) – rådets slutsatser som antogs av konkurrenskraftsrådet vid mötet den 26 maj 2010, s. 2, och punkt 7 ff i Europaparlamentets resolution av den 11 november 2010 (P7_TA (2010)0401).

(12) Uppsättningen förslag som gäller Horisont 2020 (nedan kallade Horisont 2020 eller lagstiftningspaketet) består av förordningen om inrättande av Horisont 2020 (KOM(2011) 809 slutlig) (nedan kallad Horisont 2020-förordningen), förslaget till förordning om reglerna för deltagande och spridning i Horisont 2020 – ramprogrammet för forskning och innovation (2014–2020) (nedan kallade de föreslagna reglerna eller reglerna), KOM(2011) 810 slutlig och förslaget till rådets beslut om ett särskilt program för genomförandet av Horisont 2020, KOM(2011) 811 slutlig.

(13) Att reglerna för deltagande förenklas är en förutsättning för att den föreslagna kontrollstrategin ska kunna införas, KOM(2011) 811 slutlig, s. 105 (förvaltning).

(14) Artiklarna 22 och 24 i KOM(2011) 810 slutlig.

(15) Artiklarna 23 och 25 i KOM(2011) 810 slutlig.

(16) Samtidigt blir det lättare att uppnå det allmänna målet att minska antalet anställda vid varje europeisk institution och byrå med 5 %, KOM(2011) 890 slutlig, s. 4.

(17) KOM(2011) 809 slutlig, s. 97 ff.

(18) Såsom konstaterades i Europaparlamentets undersökning Financial rules in the Research Framework Programmes – Streamlining rules for participation in EU research programmes (utredning av de finansiella bestämmelserna i ramprogrammen för forskning - en anpassning av reglerna för deltagande i EU:s forskningsprogram) var en av de främsta slutsatserna att sättet som reglerna genomförs på är mer problematiskt än reglerna i sig. Det leder till brist på ömsesidigt förtroende mellan stödmottagare och kommissionen och också till en onödig administrativ börda på båda sidor. Generaldirektoratet för intern politik, utredningsavdelningen för budgetfrågor, direktorat D, (PE 411.275), 26.5.2010, s. 62.

(19) Punkt 12 i Europeiska revisionsrättens särskilda rapport nr 1/2004, punkt 71 i särskild rapport nr 9/2007, punkterna 47–49 i särskild rapport nr 8/2009 och punkt 11 i yttrande nr 1/2006.

(20) KOM(2010) 815 slutlig.

(21) Skäl 15 och artikel 4 i KOM(2011) 809 slutlig.

(22) Punkt 14 i yttrande nr 7/2011.

(23) Det europeiska forskningsområdet består av all verksamhet, alla program och all politik inom forskning och utveckling i Europa som har ett gränsöverskridande perspektiv. Tillsammans gör de det möjligt för forskare, forskningsorganisationer och forskningsföretag att i allt större utsträckning röra sig, konkurrera och samarbeta över gränserna.

(24) Punkt 16 i yttrande nr 1/2006.

(25) Samordnings- och stödåtgärder (t.ex. ERA-NET eller artikel 185-initiativ) identifieras utifrån de kriterier som fastställs i sjunde ramprogrammet. Genomförandet via särskilda genomförandestrukturer kan dock medföra ytterligare krav och måste uppfylla de nationella kriterier för stödberättigande som fastställts i det gemensamma forskningsprogrammet.

(26) Gemensamma teknikinitiativ som är en integrerad del av EU:s forskning är uttryckligen undantagna från sjunde ramprogrammets regler för deltagande. Det innebär att varje gemensamt teknikinitiativ har sin egen uppsättning regler och förfaranden för ansökningsomgångar och finansiella bestämmelser.

(27) Europeiska kommissionens fjärde övervakningsrapport om sjunde ramprogrammet, s. 50, och Europeiska kommissionens halvtidsutvärdering av sjunde ramprogrammet, s. 56.

(28) Skäl 6 i KOM(2011) 810 slutlig.

(29) KOM(2011) 809 slutlig, s. 95.

(30) På så sätt kommer utnyttjandet av genomförandeorganen att optimeras genom en eventuell omfördelning av uppgifter så att specialisering uppnås. Ytterligare mandat för befintliga gemensamma företag kommer att förnyas och nya företag inrättas, KOM(2011) 809 slutlig, s. 95 och 96.

(31) Punkterna 61–66 i Europeiska revisionsrättens särskilda rapport nr 13/2009, punkt 17 i yttrande nr 1/2010 och punkt 5.56 i årsrapporten för budgetåret 2009.

(32) Under 2011 inrättades genom kommissionens beslut om tre åtgärder som förenklar genomförandet av beslut nr 1982/2006/EG en clearingkommitté för forskning (RCC) med uppdraget att inta slutliga ståndpunkter om övergripande frågor avseende genomförandet (t.ex. enhetligheten i kommissionsdirektoratens efterhandsstrategi, tillämpning av finansiella bestämmelser, attesteringsförfarande osv.) (K(2011) 174).

(33) Punkt 6.7 i Europeiska revisionsrättens årsrapport för budgetåret 2010.

(34) Punkt 17 i Europaparlamentets betänkande om förenklat genomförande av ramprogrammen för forskning (2010/2079(INI)); slutsatser om enklare och mer ändamålsenliga program för europeisk forskning och innovation, 3016:e mötet vid rådet (konkurrenskraft) den 26 maj 2010, s. 4; KOM(2010) 187 slutlig, s. 8.

(35) Exempel noterades under Europeiska revisionsrättens finansiella revisioner. Stödmottagare i sjunde ramprogrammet klassificerar sina kostnader i 16 kostnadskategorier. Varje kategori har olika finansieringssatser. Det kan medföra att felaktigt klassificerade kostnadsposter resulterar i ett belopp som har finansierats på annat sätt eftersom samma post inom en kategori (t.ex. demonstration) finansieras till en sats på 50 %, medan satsen inom andra kategorier (t.ex. förvaltning) är 100 %.

(36) En undersökning som gjordes av en expertgrupp av den externa projektbaserade forskningsfinansieringens effekt på den ekonomiska förvaltningen vid universitet (Impact of external project-based research funding on financial management in Universities) – rapport från expertgruppen med Sabine Herlitschka som ordförande, november 2008, visade till exempel att en finansieringsmetod som täcker alla direkta kostnader plus ett schablonbelopp för indirekta kostnader (omkostnader) (i regel 20 %) vanligtvis används i Europa (t.ex. Tysklands Deutsche Forschungsgemeinschaft och Schweiz Fonds National Suisse).

(37) Artikel 25 i KOM(2011) 810 slutlig (Årliga produktiva timmar).

(38) Punkt 67 i yttrande nr 1/2006.

(39) Mervärdesskatt berättigar inte till stöd inom sjunde ramprogrammet, artikel 31.3 e i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1906/2006. Bestämmelsen har tagits bort från förslaget till förordning om Horisont 2020. Förslaget hänvisar till budgetförordningen som nämner att icke återvinningsbar moms är stödberättigande.

(40) Punkt 64 i yttrande nr 1/2006.

(41) Skäl 32 i KOM(2011) 809 slutlig.

(42) KOM(2011) 809 slutlig, s. 97.

(43) Såsom beskrivs i den finansieringsöversikt för rättsakt som bifogas Horisont 2020-förordningen avser cirka 28 % i belopp fel rörande indirekta kostnader som konstaterats vid revisioner av sjunde ramprogrammet. Denna procentsats förväntas minska i Horisont 2020, KOM(2011) 809 slutlig, s. 100.

(44) Punkterna 6.19–6.28 i årsrapporten för budgetåret 2010.

(45) Fram till mitten av juni 2012 granskades eller planerades granskning av cirka 7,25 % av sjunde ramprogrammets stödmottagare. Inom sjätte ramprogrammet granskades 8,45 % av stödmottagarna. Inte i något av de två ramprogrammen har felprocenten minskat till den förväntade 2 %-gränsen. Uppgifter från Europeiska kommissionen – generaldirektoratet för forskning och innovation.

(46) Artiklarna 32 och 33 i KOM(2011) 810.

(47) Stödmottagarna bidrar med 5 % av det totala EU-bidraget för sitt projekt till fonden, vilket sammantaget motsvarar den garanti som EU kan få i händelse av ekonomiska förluster som har en koppling till projekten.

(48) Artikel 32.4 i KOM(2011) 810.

(49) Volym 2/2, bilaga 3 till SEK(2011) 1427 slutlig.

(50) Till exempel valdes den särskilda rättsliga strukturen för de gemensamma teknikinitiativen som utgår från ”gemenskapsorganets” ram för att kommissionen skulle kunna bidra med de planerade resurserna direkt och på ett sätt som gick att kontrollera. Som läget är nu har dock inget slutligt beslut fattats om hur de gemensamma teknikinitiativen ska betraktas i fortsättningen. Andra typer av rättslig struktur (t.ex. särskilda organ) diskuteras för närvarande när nya gemensamma teknikinitiativ inrättas som ett led i den aktuella revideringen av EU:s budgetförordning. Man bör därför ta hänsyn till rättigheter för privata partner, vinstfördelning eller insolvensrisker när ramprogrammet för konkurrenskraft och innovation, EIT och gemensamma teknikinitiativ inkluderas under fondens paraply.

(51) Artikel 33.4 i KOM(2011) 810.

(52) Artiklarna 28–30 i KOM(2011) 810.

(53) KOM(2011) 809, s. 99.

(54) Enligt Horisont 2020 krävs endast ett sådant intyg (som utlöses av tröskeln på 325 000 euro) per stödmottagare när projektet avslutas i stället för de preliminära intyg som krävdes inom sjunde ramprogrammet.

(55) Punkterna 6.19–6.21 i årsrapporten för budgetåret 2010.

(56) Certificates issued by external auditors - Guidance notes for beneficiaries and auditors, (intyg som utfärdas av externa revisorer – riktlinjer för stödmottagare och revisorer) version av den 1 juli 2010, s. 13.

(57) Punkt 6.25 i årsrapporten för budgetåret 2010.

(58) Artiklarna 34 och 35 samt 48 och 49 i KOM(2011) 810 slutlig. Förkommersiell upphandling av pilotprojekt inleddes redan under sjunde ramprogrammet (t.ex. inom sjunde ramprogrammet – ramprogrammet för konkurrenskraft och innovation 2011–2012). Priserna ingick i reglerna för sjunde ramprogrammet men användes inte som en separat form av finansiering.

(59) KOM(2011) 810 slutlig, s. 3.

(60) Artikel 2.1.13 och 2.1.14 i KOM(2011) 810 slutlig.

(61) KOM(2010) 187, s. 6 (sista punkten).

(62) SEK(2011) 1427, s. 19.

(63) KOM(2011) 808, s. 4.

(64) Till exempel ”offentlig upphandling av innovativa lösningar” (artiklarna 2.1 punkt 14, 19.8, 35 och 49 i KOM(2011) 810). I artikel 22.5 begränsas finansieringsgraden för de listade (marknadsnära) innovationsåtgärderna.

(65) http://eca.europa.eu

(66) KOM(2011) 809 slutlig, ”social innovation” (skäl 11 och bilaga I, s. 30), ”världsledande” (del I i bilaga I, s. 32), ”teknisk, forskningsbaserad” (del I i bilaga I) s. 36), ”industriell” (del II i bilaga I, s. 47), ”samhällelig” (del II i bilaga I, s. 48), ”miljövänlig” (dito), ”teknisk” (del II i bilaga I, s. 51), ”välbefinnande” (del III i bilaga I, s. 60) och ”tillämpad” (del III i bilaga I, s. 68).

(67) The Measurement of Scientific and Technological Activities – Oslo Manual – Guidelines for collecting and interpreting innovation data (mätning av vetenskaplig och teknisk verksamhet – Oslomanualen – riktlinjer för insamling och tolkning av innovationsdata), tredje upplagan, en gemensam publikation från OECD och Eurostat.