1.Inledning

Amsterdampakten som ingicks av EU-medlemsstaterna i maj 2016 utarbetades i nära samarbete med Europeiska kommissionen. Genom denna pakt upprättas EU-agendan för städer, som är ett historiskt steg mot ett närmare samarbete mellan städer med målet att utveckla både EU:s politik och nationell politik. Inom ramen för agendan kan städerna utforma konkreta åtgärder för bättre lagstiftning, bättre finansiering och bättre kunskap om EU:s och medlemsstaternas politik. Det är en innovativ arbetsmetod som omsätter flernivåstyrning i praktiken: agendan styrs gemensamt av samtliga berörda parter på frivillig, inkluderande och jämlik basis. Tolv särskilt viktiga områden för stadsutvecklingen har identifierats, och arbetet med dessa kommer att genomföras på ett integrerat sätt. I juni 2016 framhöll Europeiska unionens råd vikten av EU-agendan för städer och uppmanade kommissionen och EU-medlemsstaterna att ta en aktiv del i dess genomförande.

I rådets slutsatser om EU:s och dess medlemsstaters mål och prioriteringar, som antogs inför den tredje FN-konferensen om bostäder och hållbar stadsutveckling (Habitat III), presenteras ett antal viktiga aspekter på stadsutveckling. Där efterfrågas också en integrerad och platsbaserad strategi, tillsammans med en långsiktig vision, i syfte att främja väl förvaltade, socialt inkluderande, säkra, motståndskraftiga, resurseffektiva, miljömässigt hållbara och ekonomiskt välmående städer av alla storlekar. EU-agendan för städer bygger på samma idéer.

Städer är viktiga drivkrafter för den ekonomiska tillväxten i EU. Det är i städerna som de flesta medborgarna bor, den största delen av BNP genereras, en stor del av EU:s politik och lagstiftning genomförs och en betydande andel av EU-medlen utnyttjas. Dessutom är städerna platser för öppen innovation, där intressenter på flera nivåer, i flera dimensioner och inom flera sektorer kan samarbeta för att gemensamt uppfinna, utforma och genomföra integrerade och innovativa lösningar.

Städer bär på stora möjligheter till förändring (övergången till en utsläppssnål ekonomi, cirkulär ekonomi, ren rörlighet, kulturutbud osv.). Samtidigt är effekterna av många problem som störst just i städerna, varför lösningar på dessa helst bör skapas på stadsnivå. Det kan gälla globala problem (t.ex. arbetslöshet, migration, katastrofer som förvärras av klimatförändringar, vattenbrist, hållbar produktion och konsumtion, förlust av biologisk mångfald, den grå och den svarta ekonomin osv.) men även lokala problem, som påverkar invånarnas liv på ett direkt sätt (t.ex. luftkvalitet, friluftsområden, trafik och buller, vattenföroreningar osv.). I vitboken om EU:s framtid konstateras det att många européer anser att EU ”antingen är något alltför avlägset eller att det blandar sig för mycket i saker som rör deras dagliga liv” . Med tanke på att städerna är en av de förvaltningsnivåer som ligger närmast medborgarna, kan EU komma närmare dem genom att arbeta just på denna nivå. Därför bör EU och städerna, tillsammans med medlemsstaterna, regionerna och andra intressenter, arbeta tillsammans för att anpassa sin politik till städernas behov. Då kommer människor att kunna se konkreta förbättringar i sin vardag.

Frågor som rör städerna har inte bara börjat uppmärksammas mer i EU utan även i resten av världen. EU och dess medlemsstater har också bidragit stort till den nya agendan för städer. Denna återspeglar och stärker principerna och de centrala budskapen i Amsterdampakten. Genom den nya agendan för städer ska ett ömsesidigt fördelaktigt förhållande skapas mellan urbanisering och hållbar utveckling, och den är avsedd att styra stadsutvecklingspolitiken och finansieringen under de kommande 20 åren. EU-agendan för städer bidrar till det internationella samarbetet för hållbara städer och ökar chanserna att skapa inkluderande, säkra, motståndskraftiga och hållbara städer, vilket också är målet för det nya europeiska samförståndet om utveckling och det kommande arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar om städer och lokala myndigheter i tredjeländer. Europeiska unionens råd har bekräftat att EU-agendan för städer är ett viktigt redskap för att genomföra den nya agendan för städer på europeisk nivå .

EU-agendan för städer driver på arbetet inom ramen för flera andra internationella överenskommelser. Det gäller särskilt Agenda 2030:s elfte mål för hållbar utveckling, som handlar om att ”göra städer och bosättningar inkluderande, säkra, motståndskraftiga och hållbara”, och andra mål som berör städer. EU-agendan för städer bidrar också till uppnåendet av målen i Parisavtalet om klimatförändringar – det första globala, juridiskt bindande klimatavtalet där städernas kritiska roll för att minska utsläppen erkänns – och till Sendai-ramverket för katastrofriskreducering . EU-agendan har också inspirerat unionen för Medelhavsområdet, som nyligen antog en egen agenda för städer.

Syftet med denna rapport är att beskriva det inledande skedet i genomförandet av EU-agendan för städer och de preliminära resultat som erhållits fram till oktober 2017. Den första delen innehåller en redogörelse för genomförandet och de viktigaste principer som ligger till grund för arbetsmetoden. I den andra delen presenteras de resultat som uppnåtts och den inverkan som agendan haft på politiken så här långt samt några preliminära förslag för bättre lagstiftning, bättre finansiering och bättre kunskaper som ingår i de första förslagen till handlingsplaner.

2.Genomförande

EU-agendan för städer utgör den övergripande ramen för alla stadspolitiska initiativ. Det innebär att den bör genomföras av alla relevanta aktörer på samtliga nivåer.

Partnerskapen (grupper av experter från kommissionen, medlemsstaterna, städer och intressenter) har en viktig roll i arbetet. Samtliga förvaltningsnivåer deltar i dessa på lika villkor under hela genomförandet, och de delar därmed ansvaret för resultaten. Partnerskapen samarbetar dagligen och består av EU:s institutioner och rådgivande organ, medlemsstaternas ministerier, regionala myndigheter, stadsmyndigheter och intressenter. Denna arbetsmetod har nu använts i ett år, och partnerskapens medlemmar ser positivt på den: de menar att den uppmuntrar till ansvarstagande och ger resultat med bättre innehåll.

I Amsterdampakten fastställdes tolv prioriteringar. De valdes med hänsyn till prioriteringarna i Europa 2020-strategin för smart och hållbar tillväxt för alla och är inkludering av migranter och flyktingar, fattigdom i städerna, boende, luftkvalitet, cirkulär ekonomi, jobb och färdigheter i den lokala ekonomin, klimatanpassning (inklusive grön infrastruktur), energiomställning, hållbar markanvändning och naturbaserade lösningar, rörlighet i städer, digital omvandling, samt innovativ och ansvarsfull offentlig upphandling. Vid arbetet med dessa prioriteringar tas också hänsyn till ett antal övergripande frågor som återspeglar några av EU:s centrala policyer, särskilt den territoriella aspekten: behovet av gott samarbete mellan städer och landsbygd, små och medelstora städers betydelse, mervärdet med bra stadsplanering som kan påverka stadsutbredningen och aktiviteten i stadskärnor, internationella kopplingar, särskilt den nya agendan för städer och målen för hållbar utveckling, den allmänna principen om jämställdhetsintegrering osv.

Inom partnerskapen analyseras utmaningar och flaskhalsar för att man ska kunna rekommendera målinriktade, konkreta och genomförbara åtgärder i en handlingsplan som ska färdigställas inom två år efter det att partnerskapen inleder sitt arbete. Förslagen antas genom samförstånd och omfattar förbättringar av lagstiftning, finansiering och kunskaper men kan också beröra policy, förvaltning och praxis. Denna metod tar hänsyn till städernas mångfald och deras vidare territoriella sammanhang, för att bidra till unionens mål om territoriell sammanhållning.

De tolv partnerskapen inrättades under tre faser mellan maj 2016 och juni 2017 (fyra partnerskap under det nederländska ordförandeskapet, fyra under det slovakiska ordförandeskapet och fyra under det maltesiska ordförandeskapet). De medlemsstater och städer som deltar föreslogs av medlemsstaterna, Regionkommittén, Eurocities, Rådet för kommuner och regioner i Europa och Urbact-programmet och valdes ut av generaldirektörerna med ansvar för stadsfrågor. Ett stort antal städer och partner anmälde sitt intresse för att delta i partnerskapen (sammanlagt inkom omkring 250 anmälningar), som har en mycket bred sammansättning: 22 medlemsstater, 84 städer, 13 av kommissionens generaldirektorat, två stadssammanslutningar (Eurocities och Rådet för kommuner och regioner i Europa), Europeiska investeringsbanken (deltar i åtta partnerskap) och ett flertal intressenter såsom sammanslutningar, icke-statliga organisationer, forsknings- och utbildningsinstitut och branschorganisationer (t.ex. Europeiska samorganisationen för nationella organisationer som arbetar med hemlösa, Polis – nätverket av europeiska städer och regioner som arbetar med lokala transporter samt Housing Europe). Det bör också framhållas att partnerskapen har en balanserad sammansättning, med deltagande av de flesta medlemsstater, av städer i olika storlekar, från alla delar av EU och på alla nivåer av ekonomisk och social utveckling samt av vissa regionala stadsnätverk och regioner.

För att garantera att partnerskapen fungerar smidigt är antalet begränsat till 15–20 medlemmar. Därför är det mycket viktigt att arbetet genomförs på ett helt öppet sätt, så att även aktörer som inte ingår i partnerskapen kan göra sin röst hörd. För detta ändamål har man skapat den interaktiva webbplatsen Futurium. Där kan alla som vill få information och lämna kommentarer (t.ex. om de första förslag till handlingsplaner som presenterats av partnerskapen). Ett antal workshoppar har också anordnats, och kommissionen håller vartannat är en högnivåkonferens som getts namnet Cities-forumet.

Enligt EU-agendan för städer ska frågor hanteras på ett integrerat sätt, vilket innebär att experter från olika policyområden ska samarbeta kring de prioriteringar som fastställts. Om man exempelvis vill förbättra luftkvaliteten måste man lösa problem på så olika områden som transporter, energi, hållbar användning av naturresurser, naturbaserade lösningar, hälsa, förvaltning, bostäder, infrastruktur, handel, byggsektorn, finansiella modeller samt forskning och innovation.

Som ett led i detta arbete deltar även experter från ett antal av Europeiska kommissionens generaldirektorat i partnerskapens arbete. På så sätt garanteras i synnerhet att de många EU-policyer och EU-instrument som har betydelse för städer beaktas på ett samlat sätt som gör det möjligt att undvika dubbelarbete, skapa komplementaritet och förstärka synergier. Partnerskapen samordnar också sitt arbete sinsemellan, för att de olika frågor som berör städerna ska hanteras på ett heltäckande sätt och för att man ska kunna hitta konsekventa lösningar på olika problem.‎

3.De första resultaten

3.1.Inverkan på politiken