MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET enligt artikel 251.2 andra stycket i EG-fördraget om Gemensam ståndpunkt antagen av rådet inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier

2001/0111 (COD)

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET enligt artikel 251.2 andra stycket i EG-fördraget om Gemensam ståndpunkt antagen av rådet inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier

1 BAKGRUND

Överlämnande av förslaget till Europaparlamentet och rådet (dok. KOM(2001) 257 slutlig - 2001/0111 (COD)): // 29 juni 2001

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande: // 24 april 2002

Regionkommitténs yttrande: // 13 mars 2002

Europaparlamentets yttrande vid första behandlingen: // 11 februari 2003

Det ändrade förslaget överlämnades: // 15 april 2003

Den gemensamma ståndpunkten antogs: // 5 december 2003

2 SYFTET MED KOMMISSIONENS FÖRSLAG

Syftet med förslaget är att ersätta och komplettera de gällande rättsakterna om fri rörlighet för unionsmedborgare. Förslaget skall ses mot bakgrund av den nya juridiska och politiska verklighet som skapats genom införandet av unionsmedborgarskapet. Det fastställer villkoren för att utöva den grundläggande rättigheten för unionsmedborgare att fritt röra sig och uppehålla sig inom EU, en rätt som följer direkt av fördraget och som därför har tagits med i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

Förslaget är ett stort steg mot att ge unionsmedborgarskapet ett konkret innehåll. Det framgår av förslagets grundprincip, nämligen att unionsmedborgarna skall kunna röra sig fritt mellan medlemsstaterna på ungefär samma villkor som när medlemsstaters medborgare flyttar och byter bostad inom det egna landet.

Förslagets huvudsyfte är att underlätta för unionsmedborgarna att utöva rätten att fritt röra sig och uppehålla sig i medlemsstaterna. Det skall ske genom att minska formaliteterna till ett absolut minimum, genom en klarare definition av familjemedlemmarnas ställning, genom att införa en permanent uppehållsrätt efter flera års stadigvarande laglig bosättning i en medlemsstat och slutligen genom att begränsa medlemsstaternas möjlighet att vägra eller upphäva uppehållsrätt med hänvisning till allmän ordning.

3 KOMMENTARER TILL DEN GEMENSAMMA STÅNDPUNKTEN

3.1 Allmänt

Den politiska majoritetsöverenskommelse som nåddes i rådet den 22 september 2003 återfinns i den gemensamma ståndpunkt som antogs den 5 december 2003.

Rådets gemensamma ståndpunkt behåller i allt väsentligt kommissionens ursprungliga förslag, enligt lydelsen i kommissionens ändrade förslag.

De viktigaste ändringarna i den gemensamma ståndpunkten avser:

- familjebegreppet: definitionen i artikel 2.2 b har begränsats till registrerat partnerskap i sådana fall där den mottagande medlemsstaten anser att denna situation motsvarar äktenskap. Till skillnad från det ändrade förslaget omfattas inte varaktiga förhållanden. Denna begränsning kompenseras dock genom ett tillägg till artikel 3, enligt vilket medlemsstaterna måste underlätta inresa och vistelse för en person som har ett varaktigt förhållande med den unionsmedborgare som i första hand har uppehållsrätt.

- Utvidgningen av uppehållsrätten från tre till sex månader, utan villkor eller krav på ytterligare formaliteter, har inte bibehållits i den gemensamma ståndpunkten. Med hänsyn till svårigheterna att låta en sådan ändring omfatta även familjemedlemmar som inte är medborgare i någon av medlemsstaterna, har rådet föredragit att bibehålla den nuvarande tremånadersregeln.

- Den bosättningstid som krävs för förvärvande av permanent uppehållsrätt har utsträckts till fem år, i stället för fyra år som i kommissionens förslag.

- Det absoluta skyddet mot utvisning för minderåriga och personer som har förvärvat permanent uppehållsrätt har inte bibehållits. Rådet har dock godtagit ett stärkt skydd för unionsmedborgare som är varaktigt bosatta i den mottagande medlemsstaten.

Kommissionen har godtagit den gemensamma ståndpunkten som, även om den är mindre ambitiös än kommissionens ursprungliga förslag (ändrat efter parlamentets yttrande), ändå utgör en kompromiss mellan medlemsstaternas olika ståndpunkter och ett viktigt framsteg vad gäller rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom EU jämfört med vad som gäller idag.

3.2. Ändringsförslag från parlamentet som beaktats i den gemensamma ståndpunkten

3.2.1. Ändringsförslag som helt eller delvis integrerats i det ändrade förslaget och i den gemensamma ståndpunkten

3.2.1. Skälen

Ändringsförslag 3, 5, 6, 8, 9, 10, 12 och 13 har beaktats i den gemensamma ståndpunkten.

Ändringsförslag 7 och 11 har beaktats delvis. De införda ändringarna förklaras närmare nedan.

Skäl 9 (ändringsförslag 7): Syftet med ändringsförslaget var att det tydligt skulle framgå att vistelser på upp till sex månader inte omfattas av några villkor. Detta ändringsförslag infördes visserligen, men tidsperioden justerades till tre månader, i enlighet med den nya lydelsen av artikel 6 som godtagits av kommissionen. Enligt EG-domstolens praxis får arbetssökandes uppehållsrätt inte underställas några som helst villkor om uppehållsperioden understiger sex månader, och inte ens för längre perioder om den arbetssökande kan visa att han eller hon söker arbete aktivt och att det finns en reell möjlighet att hitta ett arbete. Därför har skälet försetts med en hänvisning om detta.

Skäl 21 (ändringsförslag 11): Detta ändringsförslag har införlivats med den gemensamma ståndpunkten, men ändrats något för att det skall överensstämma med den nya lydelsen av den korresponderande artikel 24, som kommissionen har godkänt.

3.2.1.2 Artiklarna

Ändringsförslag 25, 28, 34, 39, 40, 55, 59, 61, 64, 68, 71, 72, 74, 78, 79, 80, 82, 83, 85, 86, 89, 90 och 99 har beaktats helt och hållet i den gemensamma ståndpunkten.

Ändringsförslag 20, 24, 30, 33, 41, 47, 49, 50, 51, 52, 54, 55, 64, 68, 74, 77, 78, 79, 82, 83, 86, 108 och 116 har beaktats delvis i den gemensamma ståndpunkten. De justeringar som rådet gjort förklaras nedan.

Artikel 3.2 (ändringsförslag 20): Ändringsförslaget syftar till att underlätta inresa och vistelse för alla familjemedlemmar som inte omfattas av artikel 2, när det finns allvarliga hälsoskäl eller humanitära skäl. Detta tillägg har delvis införts i den gemensamma ståndpunkten. Rådet har valt att ta bort hänvisningen till "humanitära skäl", eftersom man anser att begreppet är alltför vitt och lätt skulle kunna locka till missbruk. Kommissionen har kunnat godta detta mot bakgrund av att humanitära skäl redan ingår i de åtaganden som alla medlemsstater har gjort i fråga om grundläggande rättigheter. Därför behövs det ingen särskild hänvisning till humanitära skäl.

Artikel 5.2 (ändringsförslag 24): Den första ändringen i ändringsförslaget, som tillfogar en hänvisning till nationell lagstiftning och därigenom gör det möjligt att även täcka situationen för medlemsstater som inte tillämpar förordning nr 539/2001 om viseringar, har införts i sin helhet i den gemensamma ståndpunkten.

Även det andra ändringsförslaget, som syftar till att göra texten mer korrekt i juridiskt hänseende, har beaktats i den gemensamma ståndpunkten.

Däremot har ändringen av andra stycket, som preciserade den frist inom vilken en visering skall utfärdas, inte beaktats i den gemensamma ståndpunkten. Rådet har ansett att fem arbetsdagar är en alltför kort frist, som inte ger möjlighet att ta hänsyn till särskilda situationer. Man har därför ersatt denna frist med "så snart som möjligt på grundval av ett påskyndat förfarande". Kommissionen har godtagit denna ändring, som under alla omständigheter garanterar en snabb handläggning av viseringsansökningar.

Artikel 7.3 (ändringsförslag 30): Detta ändringsförslag, som endast innebär en omflyttning av artikel 8.7a, har beaktats i den gemensamma ståndpunkten. Lydelsen av punkt c har dock ändrats av rådet (vilket kommissionen har godtagit) för att precisera att i detta fall kvarstår ställningen som arbetstagare i upp till sex månader, i enlighet med vad som redan gäller.

Artikel 8.2 (ändringsförslag 33): Den del av ändringsförslaget som avser att klargöra att utfärdandet av registreringsbeviset inte skall ses som ett konstaterande av uppehållsrätten, utan som en rent administrativ åtgärd, har beaktats i sin helhet i den gemensamma åtgärden. Däremot strök rådet preciseringen att påföljder skall vara av administrativ natur, en precisering som fanns införd i alla artiklar rörande påföljder. Kommissionen har kunnat godta denna ändring som lämnar åt medlemsstaterna själva att avgöra vilket påföljdssystem som skall vara tillämpligt i enlighet med sin interna lagstiftning, eftersom kravet på att påföljden skall vara proportionerlig och icke-diskriminerande finns kvar intakt i artikeln.

Artikel 11.2 (ändringsförslag 41): Detta ändringsförslag gör texten klarare. Det införs en tidsgräns för bortovaro, vilket förefaller rimligt. Den gemensamma ståndpunktens ordalydelse skiljer sig från Europaparlamentets ändringsförslag endast genom att den föreskriver en tidsgräns på ett år även för bortovaro för graviditet eller förlossning. Kommissionen har godtagit detta tillägg, eftersom den anser att en bortovaro på ett år oavsett anledning bör ge medlemsstaterna rätt att kontrollera huruvida den berörda personen fortfarande har uppehållsrätt, särskilt i fråga om familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat. Det är viktigt att komma ihåg att denna bestämmelse inte syftar till att ifrågasätta de berördas uppehållsrätt, utan endast ålägger dem att begära ett nytt uppehållstillstånd.

Artikel 13.1 och 13.2 a, b och d (ändringsförslag 47, 49, 50 och 51): Dessa ändringsförslag gör att texten överensstämmer med innehållet i artikel 2, genom att det införs en hänvisning till upplösning av sådana registrerade partnerskap eller förhållanden som avses i artikel 2.2 b. I den gemensamma ståndpunkten beaktas detta ändringsförslag, samtidigt som förutsättningarna för upplösning av registrerade partnerskap begränsas i överensstämmelse med den nya lydelsen av artikel 2.

I punkt a utsträcks tiden som äktenskapet eller förhållandet skall har varat till tre år, jämfört med de två år som begärdes av Europaparlamentet. Denna period är ändå kortare än i kommissionens ursprungliga förslag, där kravet var fem år. Den föreslagna perioden verkar rimlig och kommissionen har godtagit denna ändring.

Artikel 13.2 c (ändringsförslag 52): Europaparlamentets ändringsförslag syftar till att klargöra vissa situationer som skulle motivera att uppehållsrätten kvarstår efter skilsmässa, upplösning av äktenskap eller ett förhållandes upphörande. Ändringsförslaget bibehölls till sitt innehåll i den gemensamma ståndpunkten, men hänvisningen till humanitära skäl togs bort. Kommissionen har godtagit denna ändring (se ovan i kommentaren till artikel 3, ändringsförslag 20).

Artikel 15 (ändringsförslag 54): Ändringsförslaget syftade till att skapa en ny artikel som återger texten från den ursprungliga artikel 24 i kommissionens förslag. Den gemensamma ståndpunkten följer denna omflyttning. Det är mer logiskt att lägga denna artikel i slutet av kapitel III, eftersom utvisning inte är möjlig efter det att en person väl har fått permanent uppehållsrätt, annat än av hänsyn till allmän ordning. Den första punkten, som lades till för att precisera att uppehållsrätten kvarstår så länge villkoren för sådan rätt är uppfyllda, har däremot överförts till den föregående artikeln. Kommissionen har godkänt detta ändringsförslag, som gör texten mer konsekvent (se nedan avsnitt 3.3.2 i kommentarerna till artiklarna 14 och 15).

Artikel 16 (ändringsförslag 55): Ändringsförslaget återfinns i den gemensamma ståndpunkten, dock med en ändrad ordalydelse som utesluter tidsgränser för bortovaro på grund av militärtjänst. Kommissionen har godkänt detta ändringsförslag, som får texten att överensstämma med artikel 11.

Artikel 24.2 (ändringsförslag 108): Genom detta ändringsförslag ville man ta bort begränsningen i rätten till socialt bistånd för personer som inte bedriver ekonomisk verksamhet innan de har fått permanent uppehållsrätt. Rådet godtog ändringsförslaget, men lade till att unionsmedborgare kan undantas från rätten till socialt bistånd under de tre första månaderna som de uppehåller sig i den aktuella medlemsstaten. Kommissionen anser sig kunna godta ändringsförslaget, eftersom dessa personer under den ifrågavarande perioden inte behöver uppfylla några särskilda krav eller formaliteter för att ha rätt att uppehålla sig i medlemsstaten, vilket motiverar att de inte har rätt till socialt bistånd (vilket också överensstämmer med vad som gäller idag).

Artikel 29.1 (ändringsförslag 77): Förslaget innebar en rad ändringar i denna punkt. Alla godtogs i den gemensamma ståndpunkten, men rådet införde en ytterligare ändring genom att ta bort hänvisningen till 1951 års hälsoföreskrifter, vilken ersattes med en mer allmän hänvisning till "Världshälsoorganisationen gällande bestämmelser". Kommissionen anser att den nya hänvisningen är betydligt mer relevant och godtog därmed denna ändring.

Artikel 31.3 (ändringsförslag 113): Ändringsförslaget beaktades i den gemensamma ståndpunkten i det ändrade förslagets lydelse. Ändringsförslaget går ut på att verkställigheten av ett utvisningsbeslut skall skjutas upp så länge domstolen inte har avgjort huruvida ett överklagande skall ha uppskjutande verkan. Vissa undantag har dock införts för att utesluta situationer där utvisningsbeslutet har fattats efter ett rättsligt avgörande eller där den berörda personen redan har haft tillgång till överprövning eller där det föreligger tvingande hänsyn till allmän säkerhet. Kommissionen har godtagit dessa ändringsförslag eftersom det grundläggande syftet med bestämmelsen föreföll orubbat, nämligen att införa en effektiv möjlighet för enskilda att erhålla överprövning av utvisningsbeslut genom att förhindra att de berörda utvisas innan de kunnat lämna in sin ansökan om överprövning. Undantaget beträffande allmän säkerhet har godtagits eftersom det kan motiveras med allvaret i de situationer som avses.

3.2.2. Ändringsförslag som tagits med i det ändrade förslaget, men inte i den gemensamma ståndpunkten

3.2.2.1. Skälen

Skäl 4 (ändringsförslag 2): Förslaget att omnämna att anställdas och egenföretagares rörlighet också är en av EU:s politiska prioriteringar har inte beaktats, i en strävan att förenkla texten så mycket som möjligt.

3.2.2.2. Artiklarna

Artikel 4 (ändringsförslag 21): Europaparlamentet begärde en hänvisning till förbudet mot diskriminering på grund av könsidentitet. Detta tillägg har inte bibehållits i det skäl som ersätter artikel 4. Kommissionen har godtagit denna ändring, eftersom texten i den gemensamma ståndpunkten motsvarar lydelsen av artikel 21 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, där det inte fastställs någon uttömmande förteckning.

Artikel 7.1 a (ändringsförslag 27): Den uttryckliga hänvisningen till tjänstemottagare har inte bibehållits i den gemensamma ståndpunkten. Rådet ansåg med rätta att man inte kan likställa tjänstemottagare med anställda och egenföretagare.

Artikel 8.1 (ändringsförslag 32): Europaparlamentets ändringsförslag, som föreskriver att alla unionsmedborgare skall ha möjlighet att begära registrering om de så önskar, även i medlemsstater som inte ställer ett sådant krav, har inte tagits upp i den gemensamma ståndpunkten. Rådet har ansett att medlemsstaterna inte bör vara skyldiga att utfärda ett registreringsbevis om de väljer att inte införa ett krav på registrering. Möjligheten att erhålla ett registreringsbevis skulle dessutom kunna få den praktiska effekten att alla medborgare tvingas ansöka om ett sådant. Kommissionen har godtagit dessa argument och ändringen som återskapar förslagets ursprungliga lydelse.

Artikel 8.5 b (ändringsförslag 35): Rådet har inte godtagit att en förklaring skulle vara tillräckligt för att styrka familjeanknytningen. Detta ändringsförslag överensstämmer med rådets lösning beträffande det registreringssystem som föreskrivs i artikel 8, som kommissionen har godtagit (se nedan i avsnitt 3.3.2, kommentaren till artikel 8).

Artikel 9.3 (ändringsförslag 38): Europaparlamentets ändringsförslag syftade till att i texten införa inslag från EG-domstolens dom av den 25 juli 2002 i mål C-459/99 MRAX. Rådet beaktade inte detta ändringsförslag av det enkla skälet att det strider mot artikel 10. I artikel 10 ges faktiskt en uttömmande uppräkning av de handlingar som familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat kan åberopa för att erhålla ett uppehållskort: viseringen är inte en av dessa handlingar. Det föreföll därmed motsägelsefullt att föreskriva att avsaknad av visering inte får leda till att uppehållskort nekas. Kommissionen håller med rådet om att texten blir tydligare utan ändringen.

Artikel 20.1 (ändringsförslag 62): I kommissionens ursprungliga förslag föreskrevs att uppehållskortet skulle gälla under begränsad tid och förnyas vart tionde år, vilket var motsägelsefullt. Europaparlamentet föreslog då att endast den del som rörde giltighetstiden skulle bibehållas. Rådet valde däremot, med stöd av kommissionen, att föreskriva förnyelse vart tionde år (se nedan i avsnitt 3.3.2, kommentaren till artikel 20).

Artikel 27.5a (ändringsförslag 76): Enligt detta ändringsförslag skulle medlemsstaterna vara skyldiga att underrätta kommissionen om alla beslut om avvisning eller utvisning av unionsmedborgare eller familjemedlemmar till unionsmedborgare. Rådet avstod från att bibehålla denna ändring eftersom det ansågs vara fråga om ett tungt förfarande som i praktiken inte innebar några konkreta praktiska fördelar för unionsmedborgarna. Kommissionen godtog därför strykningen av denna punkt.

Artikel 31.2 (ändringsförslag 84): Ändringsförslaget har inte kunnat tas med, eftersom punkten ströks med kommissionens godkännande (se nedan i avsnitt 3.3.2, kommentaren till artikel 31.2).

Artikel 33 (ändringsförslag 88): Europaparlamentet ville med detta ändringsförslag dela upp innehållet i artikel 33 på två olika artiklar. Rådet föredrog att bibehålla artikel 33 i dess helhet, eftersom man ansåg att punkt 2 i denna artikel endast syftade på beslut som avses i punkt 1. Kommissionen är av samma uppfattning och har därför godtagit att åter föra samman bestämmelserna i en enda artikel.

Artiklarna 38, 39 och 40 (ändringsförslag 91, 92 och 93): Dessa ändringsförslag innebar en ändring dagen för direktivets ikraftträdande. Europaparlamentet föreslog juli 2004, men denna frist verkar inte längre realistisk. Därför har ändringsförslagen inte beaktats i den gemensamma ståndpunkten.

3.3. Nya bestämmelser som införts av rådet

3.3.1 Skälen

Skälen har anpassats för att stämma överens med de ändringar som gjorts i artikeltexten. Det gäller exempelvis beträffande de skäl som motsvarar de nya bestämmelserna i artiklarna 6, 8 och 28.

Andra ändringar syftar till att förenkla och förtydliga texten. Till exempel har första, andra och tredje skälen omformats för att betona vikten av unionsmedborgarskapet, som detta direktiv grundar sig på.

Ett annat ändringsförslag gäller borttagandet av alla hänvisningar till artiklar i EG-fördraget, eftersom sådana hänvisningar kommer att bli obsoleta så snart den kommande konstitutionen träder i kraft. Under alla omständigheter behövs det inga sådana hänvisningar i skälen.

Nedan granskas endast de skäl som innebär något nytt jämfört med texten i det ändrade förslaget eller som inte omfattas av de kategorier som nämnts ovan.

Skäl 6: Detta skäl lades till för att definiera vad som avses med "underlätta" i artikel 3. Detta begrepp, som förekommer i gällande bestämmelser om anställdas och egenföretagares fria rörlighet, har aldrig blivit föremål för tolkning av EG-domstolen. Kommissionen anser att detta nya skäl är av stort värde, eftersom det ger medlemsstaterna konkreta anvisningar om hur artikel 3 skall tillämpas.

Skäl 16: Enligt EG-domstolen praxis (mål C-184/99, Grzelczyk) får medlemsstaterna inte avvisa eller utvisa en unionsmedborgare som utan rätt har uppburit socialt bistånd i den mottagande medlemsstaten, utom om han eller hon blir en orimlig börda för det allmänna. Kommissionen anser att detta nya skäl kommer att vara till stor nytta, eftersom det anger vilka faktorer som skall beaktas för att fastslå om den berörda personen har blivit en orimlig börda, till exempel hur lång tid bistånd har erhållits och beloppens storlek.

Skäl 17: För att klargöra innehållet i begreppet laglig vistelse, har ett led lagts till i slutet av skälet.

Skäl 31: Den tidigare artikel 4 om förbud mot diskriminering har strukits och innehållet har förts över till det skäl som behandlar respekten för de grundläggande rättigheterna. Kommissionen ser inga nackdelar med detta. Diskrimineringsförbudet hör till de allmänna gemenskapsrättsliga principerna och att texten placeras i ett skäl påverkar på inget sätt räckvidden av denna rätt.

3.3.2. Artiklarna

Artiklarna 2 och 3: dessa artiklar, som rör definitionen av familj och berättigade personer, har ändrats på flera ställen:

- Begreppen registrerade partner och varaktigt förhållande.

Definitionen i artikel 2.2 b i det ändrade förslaget inbegriper både registrerade partner och partner i ett varaktigt förhållande, när lagstiftningen i den mottagande medlemsstaten erkänner denna typ av situationer. Rådet beslutade sig för att begränsa denna definition enbart till registrerade partner, i de fall då den mottagande medlemsstaten jämställer registrerade partnerskap med äktenskapet.

Samtidigt har artikel 3 ändrats så att det nu föreskrivs att alla medlemsstater måste underlätta inresa och vistelse för personer med vilka unionsmedborgare har ett varaktigt förhållande som styrkts på vederbörligt sätt. Kommissionen har godtagit rådets lösning. Även om definitionen i artikel 2.2 b har begränsats i förhållande till det ändrade förslaget, måste det beaktas att innehållet i artikel 3 har utvidgats så att det omfattar alla typer av varaktiga förhållanden. Kommissionen anser att begreppet varaktigt förhållande kan omfatta olika situationer: äktenskap mellan personer av samma kön, registrerat partnerskap, och olika typer av i lag erkända samboendeformer. Begreppet underlätta har förklarats i kommentaren till skäl 6.

Kommissionen anser att texten i den gemensamma ståndpunkten är en rättvis kompromiss, som underlättar utövandet av rätten till fri rörlighet och uppehållsrätten för personer som har ett varaktigt förhållande med en unionsmedborgare utan att ha ingått äktenskap med henne eller honom, utan att det krävs några ändringar av medlemsstaternas interna lagstiftningar.

- Övriga familjemedlemmar

När det gäller släktingar i rakt uppstigande eller rakt nedstigande led till den unionsmedborgare som i första hand har uppehållsrätt (artikel 2.2 c och 2.2 d), har rådet enhälligt beslutat att falla tillbaka på vad som har gällt hittills genom att införa villkor om ålder och beroendeställning för släktingar i rakt uppstigande eller rakt nedstigande led. Kommissionen har godkänt denna ändring, som samtliga delegationer ville få till stånd, i en anda av kompromissvilja.

Artikel 6 (ny): De tidigare punkterna 5 och 6 i artikel 6 har flyttats till en ny artikel i kapitlet "uppehållsrätt", vilket ökar tydligheten. En förlängning av uppehållsrätten till sex månader utan villkor har dock inte godtagits. Medlemsstaterna har med hänvisning till viseringsproblematiken understrukit hur svårt det skulle vara att utsträcka den period som familjemedlemmar från tredje land får uppehålla sig i en medlemsstat utan att uppfylla några särskilda formalitetskrav till sex månader. För att möta dessa problem har kommissionen valt att återgå till vad som redan gäller, det vill säga en period på tre månader utan villkor eller formaliteter.

Kommissionen har emellertid uttryckligen åtagit sig att undersöka möjligheten att föreslå en förlängning till sex månader i den rapport som kommissionen kommer att lägga fram två efter det att direktivet trätt i kraft (artikel 36).

För att upprätthålla konsekvensen har det varit nödvändigt att ändra alla artiklar som hänvisade till en sexmånadersperiod. Det gäller artikel 7.1, artikel 8.1-2, artikel 9.1-2, artikel 24.2, artikel 27.3 och artikel 29.2-3.

Artikel 7.4: Rätten till familjeåterförening för studerande har begränsats till makar, partner och släktingar i rakt nedstigande led som är beroende av referenspersonen för sin försörjning. Släktingar i rakt uppstigande led som är beroende av referenspersonen för sin försörjning har undantagits, i enlighet med vad som gäller för närvarande. Inresa och vistelse för denna kategori kommer dock att underlättas genom artikel 3. Kommissionens godtagande av denna begränsning i överensstämmelse med redan gällande bestämmelser har gjort det möjligt att inom ramen för en övergripande kompromiss se till att studerande omfattas av alla rättigheter som föreskrivs i direktivet.

Artikel 8: När det gäller vilka förutsättningar som skall vara uppfyllda för registrering, har rådet gjort vissa ändringar i det system som kommissionen föreslagit. I den gemensamma ståndpunkten förespråkas ett system där unionsmedborgaren skall tillhandahålla den behöriga myndigheten vissa uttryckligen uppräknade bevis för att han eller hon uppfyller villkoren i artikel 7 (beroende på omständigheterna, om vederbörande är anställd eller egenföretagare, har tillräckliga försörjningsmedel eller en sjukförsäkring osv.). Systemet är dock mycket smidigt, eftersom registreringsbeviset utfärdas omedelbart och kontroll av om villkoren för uppehållsrätt faktiskt är uppfyllda endast får ske om det finns rimliga tvivel, i enlighet med artikel 14. Med dessa nya förutsättningar har det varit nödvändigt att i punkt 4 ange vad som skall anses om tillräckliga försörjningsmedel, och samtidigt se till att det finns ett visst utrymme för att ålägga medlemsstaterna att beakta den berörda personens individuella situation.

Kommissionen har kunnat godta rådets lösning, som innebär en rimlig balans mellan medlemsstaternas berättigade intresse av att förekomma missbruk, och behovet av att inrätta ett system som är mer flexibelt för medborgarna än de nuvarande bestämmelserna, i enlighet med kommissionens önskemål.

Artikel 11.1: Rådet har lagt till att giltighetstiden på uppehållskort som utfärdas till familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat får understiga fem år och i stället motsvara den beräknade tiden för unionsmedborgarens vistelse om denna inte överstiger fem år. Kommissionen har godtagit denna ändring som den uppfattar som logisk.

Artikel 12.2: Ett villkor om bosättning i minst ett år före unionsmedborgarens frånfälle har införts för att göra det möjligt för familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat att ha kvar sin uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten. Kommissionen har kunnat godta denna ändring, eftersom den är ett svar på berättigad oro och tidsfristen på ett år förefaller vara tillräckligt lång för att det skall ha hunnit skapas ett band med den mottagande medlemsstaten och för att undvika missbruk.

Artikel 13.2 d: Rådet har tillfogat ytterligare en situation där det skulle vara berättigat att ge makar eller partner som inte är medborgare i en medlemsstat fortsatt uppehållsrätt efter upplösningen av äktenskapet eller partnerskapet. Det gäller fall där den berörda personen har beviljats rätt att besöka barn som han eller hon har gemensamt med unionsmedborgaren. Kommissionen har godtagit detta tillägg som syftar till att fånga in en situation där fortsatt uppehållsrätt verkligen kan anses motiverad.

Artiklarna 14 och 15: Innehållet i den tidigare artikel 13 i det ändrade förslaget har fördelats på två artiklar samtidigt som innehållet har förtydligats.

I artikel 14 klargörs under vilka omständigheter en medlemsstat får utvisa en unionsmedborgare när denne inte längre uppfyller villkoren för uppehållsrätt. I klargörande syfte har relevant rättspraxis från EG-domstolens dom i mål C-184/99 Grzelczyk införlivats med texten i bestämmelsen. En utnyttjande av socialt bistånd i den mottagande medlemsstaten får inte automatiskt leda till utvisning. Dessutom innebär det nya skälet 16 ett ytterligare klargörande av begreppet orimlig börda. Det kan således bli aktuellt med utvisning av en person som har erhållit socialt bistånd utan att vara berättigad till detta.

Bestämmelserna om rättssäkerhetsgarantier har med oförändrat innehåll flyttats till den särskilda artikel 15.

Kommissionen kan godta denna lösning, som klargör under vilka omständigheter en unionsmedborgares uppehållsrätt går förlorad, samtidigt som hänsyn tas till de bestämmelser som gällt hittills och EG-domstolens praxis på området. Kommissionen anser också att uppdelningen på två artiklar gör texten mer konsekvent och tydlig.

Artikel 16.1 och 16.2: Den period av stadigvarande bosättning i den mottagande medlemsstaten som krävs för att erhålla uppehållsrätt har fastställts till fem år i stället för fyra. Kommissionen har kunnat godta denna ändring, eftersom denna ett år längre period har gjort det möjligt att övervinna vissa medlemsstaters motstånd när det gäller att låta studerande omfattas av möjligheten till permanent uppehållsrätt.

Artikel 16.3: Rådet har förkortat den period som skall medföra förlust av permanent uppehållsrätt till två år, i motsats till de fyra år som föreskrevs i det ändrade förslaget. Detta ändringsförslag innebär även en ändring i artikel 20, om giltighetstiden för det permanenta uppehållskortet. Kommissionen har kunnat godta denna ändring, eftersom man kan anse att det starka band till den mottagande medlemsstaten som har motiverat den permanenta uppehållsrätten inte längre finns kvar efter två års bortovaro.

Artikel 17.4 a: Kravet på stadigvarande bosättning i den mottagande medlemsstaten har utsträckts till två år, i enlighet med vad som hittills har gällt på området (kommissionens förordning 1251/70). Kommissionen har godtagit denna ändring, som överensstämmer med gällande lagstiftning. Ändringen garanterar att det verkligen finns ett nära band till den mottagande medlemsstaten som motiverar att dessa personer erhåller permanent uppehållsrätt.

Artiklarna 19 och 20: Skyldigheten att inneha permanent uppehållskort har strukits för unionsmedborgare. Om de skulle anse det nödvändigt eller lämpligt kan unionsmedborgare i stället erhålla en handling som bekräftar att de har beviljats permanent uppehållsrätt. Denna handling skall tillhandahållas snarast möjligt efter det att ansökan lämnats in, efter kontroll av att personen i fråga har varit varaktigt bosatt i landet så länge som krävs. Kommissionen har kunnat godta denna lösning, då den anser att ändringen är förenlig med direktivets mål att minska de administrativa formaliteter som unionsmedborgarna är underkastade.

Däremot är familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat också i fortsättningen skyldiga att i eget intresse inneha ett uppehållskort. Den enda skillnaden i den gemensamma ståndpunkten jämfört med det ändrade förslaget gäller giltighetstiden för detta kort, som rådet har valt att begränsa till tio år. Syftet är att möjliggöra en uppdatering av uppgifter (till exempel fotografiet), samtidigt som kortet skall kunna förnyas automatiskt.

Artikel 24: I den första punkten har ett tillägg gjorts om att principen om likabehandling är tillämplig, dock med förbehåll för andra bestämmelser i fördraget och sekundärlagstiftningen, i enlighet med artikel 12 i EG-fördraget.

I det andra stycket har rådet velat ange att anställda och personer som inte bedriver ekonomisk verksamhet är undantagna från bistånd till uppehälle, som kan ges i form av studiebidrag eller studielån. Tillägget om undantagande från rätt till bidrag i form av lån syftar till att beakta situationen för medlemsstater som inte har något sådant studiestödssystem. Kommissionen har kunnat godta detta tillägg som överensstämmer med syftet med denna bestämmelse, nämligen att undanta alla som inte är anställda eller egenföretagare från möjligheten att få bistånd till uppehälle. Det är dock viktigt att komma ihåg att dessa personer kommer att kunna söka alla andra former av studiestöd, till exempel stipendier som täcker undervisningsavgifterna.

Artikel 27.2: Tredje stycket i denna punkt, som föreskriver att det personliga uppförandet inte kan anses som ett tillräckligt allvarligt hot om medlemsstaten i fråga inte vidtar stränga repressiva åtgärder mot egna medborgare som uppfört sig på samma sätt, har strukits. Kommissionen anser att strykningen förbättrar texten. Denna punkt tar faktiskt delvis upp innehållet i EG-domstolens dom av den 18 maj 1982 i förenade målen Adoui och Cornuaille. Kommissionen har dock insett att denna bestämmelse skulle kunna tolkas på ett sätt som gör det möjligt att anse allt handlande som är belagt med påföljder på nationell nivå som en fara för den allmänna ordningen. Därför har kommissionen godtagit att punkten stryks.

Artikel 27.3: Denna punkt har flyttats till artikel 15.3, vilket är mer logiskt med hänsyn till att det faktum att identitetshandlingen har löpt ut inte kan anses som ett uppförande som strider mot den allmänna ordningen.

Artikel 28.2: Medlemsstaterna var tidigare nästan enhälligt emot ett absolut avvisnings- och utvisningsskydd för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som har förvärvat permanent uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten. De har emellertid sedermera godtagit ett ökat skydd för unionsmedborgare som under flera år varit varaktigt bosatta i den mottagande medlemsstaten. Kompromissen i den gemensamma ståndpunkten innebär att skyddet påverkas av hur lång tid personen i fråga har varit bosatt på den mottagande medlemsstatens territorium.

Efter att ha förvärvat permanent uppehållsrätt får unionsmedborgare och deras familjemedlemmar avvisas eller utvisas endast om det föreligger ett allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet.

Efter att ha uppehållit sig i tio år i den mottagande medlemsstaten får unionsmedborgare utvisas endast om beslutet grundar sig på tvingande hänsyn till de allmänna säkerheten.

Till detta kommer ett absolut skydd för underåriga unionsmedborgare, oberoende av hur länge dessa har uppehållit sig i den mottagande medlemsstaten, utom om utvisningsbeslutet grundar sig på tvingande hänsyn till allmän säkerhet eller om utvisningen är nödvändig för barnets bästa.

Kommissionen har godtagit dessa lösningar som, trots att de är mindre långtgående än vad kommissionen föreslagit, ändå innebär ett steg framåt jämfört med hittills gällande regler, då det införs stränga villkor för utvisning av unionsmedborgare som har mycket starka band till den mottagande medlemsstaten. Det måste också understrykas att denna punkt måste ses tillsammans med de andra bestämmelser i kapitlet som kraftigt förstärker skyddet mot åtgärder som begränsar den fria rörligheten för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, oavsett hur länge dessa har uppehållit sig i den mottagande medlemsstaten.

Tidigare artikel 29.2: Rådet har i samråd med kommissionen beslutat att stryka denna punkt. Bestämmelsen upprepade innehållet i artikel 9 i direktiv 64/221/EEG, där det föreskrivs att medlemsstaterna skall inhämta ett yttrande från en oavhängig myndighet innan ett beslut om utvisning fattas, om det saknas möjlighet att överklaga till domstol eller om ett sådant överklagande endast får ske för att avgöra om beslutet har laga giltighet, eller när överklagandet inte kan resultera i ett upphävande. Med hänsyn till att den gemensamma ståndpunkten bekräftar att medlemsstaterna är skyldiga att se till att de berörda personerna har tillgång till domstolsprövning (artikel 31.1), att domstolsprövningen gör det möjligt att granska de fakta och omständigheter som ligger till grund för den föreslagna åtgärden (artikel 31.2) och att det finns möjlighet att skjuta upp verkställigheten av ett utvisningsbeslut (artikel 31.3), anser rådet att denna punkt inte längre behövs. Detta håller kommissionen med om.

Artikel 31.4: I den gemensamma ståndpunkten föreskrivs ett undantag från principen om de berörda personernas rätt att försvara sig personligen i samband med domstolsprövningen, nämligen då vederbörandes närvaro kan orsaka allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet eller då överklagandet eller omprövningen gäller ett avvisningsbeslut/inreseförbud.

Kommissionen har godtagit dessa ändringsförslag. Det verkar rimligt att personer som aldrig har kommit in på den mottagande medlemsstatens territorium (för att de avvisats dessförinnan) och personer vars närvaro kan utgöra en fara för den allmänna ordningen och säkerheten i den staten inte kommer i åtnjutande av det skydd som föreskrivs i denna artikel.

Artikel 32.1 och 32.2: Den första punkten har strukits och dess innehåll tas i stället upp i skäl 27. Kommissionen ser inga problem med denna omdisposition, eftersom förbudet mot att fatta beslut om livstids vistelseförbud följer av andra punkten, som bihålls i artikeln.

I andra punkten förlängs den period under vilken den berörda personen kan lämna in en ansökan om upphävande av vistelseförbudet till tre år, jämfört med två år i kommissionens förslag. Kommissionen anser att den frist som rådet förslår är rimlig.

Artikel 33.2: Det förtydligas att kontrollen för att fastställa om den berörda personen fortfarande utgör ett hot mot den allmänna ordningen och säkerheten endast får ske om utvisningsbeslutet verkställs mer än två år efter det att beslutet fattades.

Kommissionen anser att detta förtydligande är bra och i full överensstämmelse med bestämmelsens syfte, nämligen att ålägga medlemsstaterna att ompröva situationen om det har förflutit en längre period under vilken de omständigheter som låg till grund för beslutet kan ha ändrats.

Artikel 35: En ny artikel om missbruk har lagts till. Innehållet klargör att medlemsstaterna får neka eller dra tillbaka en rättighet som följer av direktivet om den har förvärvats genom bedrägeri eller missbrukats.

4 SLUTSATSER

Kommissionen har godkänt den gemensamma ståndpunkten mot bakgrund av att texten tar upp de viktigaste inslagen i det ursprungliga förslaget och i Europaparlamentets ändringsförslag, i den del dessa återges i kommissionens ändrade förslag.

Denna text är en rättvis och väl avvägd kompromiss som kommer att stärka unionsmedborgarnas rättigheter när det gäller att röra sig fritt och uppehålla sig i medlemsstaterna.