Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om "Det civila samhällets roll i EU:s utvecklingspolitik"

(2003/C 234/16)

Den 17 januari 2002 beslutade Europeiska ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 29.2 i arbetsordningen utarbeta ett yttrande om "Det civila samhällets roll i EU:s utvecklingspolitik".

Facksektionen för yttre förbindelser, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 3 juni 2003. Föredragande var Susanna Florio.

Vid sin 401:a plenarsession den 16 och 17 juli 2003 (sammanträdet den 16 juli) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 63 röster för och 4 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Detta yttrande är avsett att vara ett bidrag till debatten om det civila samhällets roll i de internationella förbindelserna och i synnerhet i EU:s utvecklingspolitik, som på senare år har blivit allt viktigare. Utvecklingspolitiken har en enorm betydelse mot bakgrund av de senaste internationella händelserna, bl.a. kriget i Irak och den grundläggande roll som EU bör spela i detta område när det gäller återuppbyggnaden och skapandet av ett demokratiskt samhälle.

1.2. Det civila samhällets intresse för utvecklingspolitiken och de internationella frågorna har löpt parallellt med en process där de internationella organen börjar erkänna det civila samhället och ta hänsyn till att icke-statliga aktörer är centrala i utarbetandet av program och utvecklingspolitik.

1.3. Medvetenheten om att det ömsesidiga ekonomiska beroendet ökar och att den internationella balansen grundar sig på en allt tydligare klyfta mellan nord och syd har fått många sektorer av det civila samhället - de s.k. icke-statliga aktörerna - att i högre grad intressera sig för utvecklingsfrågorna och att vilja spela en mer aktiv roll i debatten om de sociala, ekonomiska och kulturella ojämlikheterna. Denna strävan efter delaktighet går tillbaka till åttiotalet, och processen tog fart under nittiotalet med förändringarna i den internationella politiken och avvecklingen av den gamla, bipolära världsordningen, skeenden som undanröjde mycket av det som hindrade de icke-institutionella aktörerna från att ge uttryck för sin åsikt och delta i större utsträckning.

2. EU:s utvecklingspolitik: rättslig grund och utvecklingen av vägledande principer

2.1. Unionens utvecklingspolitik går tillbaka till Romfördraget från 1957, där det står att gemenskapens medlemsstater åtar sig att upprätthålla solidariska förbindelser med kolonierna och de utomeuropeiska territorierna samt att bidra till deras utveckling. Under sextiotalet när merparten av dessa territorier blev självständiga reglerades förbindelserna mellan dessa och gemenskapen genom Yaoundé-avtalen (1963, 1969). Först under sjuttiotalet, framför allt efter Storbritanniens anslutning till gemenskapen, ökade komplexiteten i utvecklingspolitiken. Det är under detta decennium som Lomé-konventionen och de nya förbindelserna med länder i Nordafrika, Asien och Latinamerika upprättas.

2.2. Det är i Maastrichtfördraget om Europeiska unionen från 1993, särskilt artiklarna 177-181, som man återfinner den rättsliga grunden till EU:s utvecklingspolitik. Här fastställs också målen för den: en varaktig ekonomisk och social utveckling i utvecklingsländerna, en successiv integration av dessa i världsekonomin samt kampen mot fattigdomen. I fördraget betonas också principerna om frihet, demokrati, respekt för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, principer som bekräftas också i Amsterdamfördraget (1999) och i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna som presenterades i Nice (2000).

2.3. I dag bidrar EU och dess medlemsstater med 55 % av det officiella stödet till utvecklingsländerna, vilket visar hur stor betydelse unionens politik kan ha på området och på arbetet med att uppnå en verkligt rättvis och hållbar utveckling. Det viktigaste målet är kampen mot fattigdomen, med utgångspunkt i principen om en utveckling som bygger på mänsklig och social rättvisa, hållbarhet och delaktighet.

2.4. EU framstår alltså på den internationella scenen som aktiv aktör när det gäller att sprida en utvecklingspolitik som kännetecknas av respekt för den kulturella mångfalden och en vilja att bygga upp partnerskapsförbindelser med tredje land på jämlik grund trots skillnaderna i utvecklingsgrad.

2.5. Cotonouavtalet, som undertecknades i juni 2000, innebar en vändpunkt för EU:s politik inom området. I avtalet framhävs kopplingarna mellan den sociala dialogen, den civila dialogen, utvecklingsstödet och handelsstödet. För första gången blir dialogen mellan institutionerna och de icke-statliga aktörerna ett rättsligt krav: Staten och det civila samhället kompletterar på så vis varandra, vilket borde förstärka utvecklingsprogrammens genomslagskraft.

2.6. Cotonouavtalet skall ses mot bakgrund av den allmänna förändringen av unionens utvecklingspolitik. Redan i november 2000 uppmuntrades i rådets och kommissionens gemensamma deklaration om EU:s utvecklingspolitik ett bredare deltagande från alla samhällssektorer i syfte att skapa förutsättningar för större rättvisa och för att konsolidera de demokratiska systemen i utvecklingsländerna. 2001 kom därefter vitboken om EU:s styresformer(1), där man betonade det civila samhällets betydelse och vikten av en dialog med statliga och icke-statliga organ i tredje land i samband med utarbetandet av all politik med en internationell dimension.

3. Det nya arbetssättet i utvecklingspolitiken: delaktighet

3.1. EU:s utvecklingspolitik är alltså på väg mot ett arbetssätt som innebär större delaktighet och som i det civila samhället erkänner en ny aktör i de internationella förbindelserna, åtminstone när det gäller utvecklingsområdet. Den nya politiken ger större utrymme åt lokala sociala aktörer och främjar deras delaktighet i utarbetandet och genomförandet av nationella strategier. Mot bakgrund av den nya situationen bör det civila samhället inte bara ta tillvara de större möjligheterna att ingå och delta i beslutsprocessen, det bör också självt axla ett större ansvar i hela utvecklingsprocessen.

3.2. Den politiska dimensionen i utvecklingspolitiken erkänns alltså. Inom området är bidragen från den offentliga och privata sektorn, från det civila samhället och från de ekonomiska och sociala aktörerna lika viktiga. Alla dessa aktörer bör ingå i processen. Endast genom ett nära samarbete mellan dessa sociala aktörer kan man säkerställa en konsekvent utvecklingspolitik och öka stödets effektivitet.

3.3. Deltagande från och dialog med icke-statliga aktörer innebär också ett mycket stort mervärde. Med tanke på att utvecklingsbegreppet inte längre betraktas ur ett rent ekonomiskt perspektiv utan även anses ha en politisk och social dimension är det civila samhällets engagemang en nödvändig beståndsdel i arbetet med att skapa eller befästa demokratiska system. Det spelar också en viktig roll när det gäller att förebygga och lösa konflikter. Kommissionen har tagit ett steg i denna riktning genom meddelandet "Att knyta samman katastrof-, återanpassnings- och utvecklingsbistånd"(2), där man hävdar att alla berörda aktörer måste samordnas på ett bättre sätt om man vill hitta effektiva lösningar på krissituationer. Bland dessa aktörer finns icke-statliga organisationer, internationella organ samt det civila samhällets grupperingar.

3.4. Även i slutsatserna från 5:e regionala seminariet med intressegrupper inom näringsliv och samhälle i AVS-länderna och EU, som hölls i Yaoundé den 21 och 23 maj 2003, framhölls det civila samhällets viktiga roll i förebyggandet av sociala konflikter och spänningar, mot bakgrund av de många statskupper och inbördeskrig som drabbar utvecklingsländerna.

4. Mot genomförandet av en deltagarstrategi

4.1. I ett annat meddelande från kommissionen, "Icke-statliga aktörers deltagande i europeiska gemenskapens utvecklingspolitik"(3), illustreras hur EU går till väga för att genomföra deltagarstrategin även i utvecklingspolitiken. Stora satsningar har gjorts för att uppnå detta, även om det verkar vara långt kvar till ett fullständigt genomförande av strategin. Detta beror delvis på oklart formulerade bestämmelser (i den mån det finns några), delvis på de naturliga svårigheterna med att genomföra långtgående reformer.

4.2. Den formella grundvalen för det civila samhällets deltagande i alla faser av arbetet med att fastställa och genomföra utvecklingspolitiken finns bara i Cotonouavtalet. Enligt detta skall de icke-statliga aktörerna informeras och höras i fråga om samarbetspolitik. De skall också ha tillgång till resurser för att kunna stödja lokala utvecklingsprocesser. De skall engageras i genomförandet av projekt och program i de områden eller inom de sektorer som berör dem, samt få tillgång till hjälp och stöd till sin egen kapacitetsutveckling. I detta avseende är det särskilt viktigt att de icke-statliga aktörerna deltar i utarbetandet av nationella utvecklingsstrategier. I samband med detta kan man påminna om de många vittnesmål som framkom vid det forum som EESK anordnade för det civila samhällets organisationer i AVS-länderna i december 2002 om brist på information och delaktighet, särskilt i samarbetsprogrammen.

4.3. I samband med detta är också Barcelonaprocessen av särskild betydelse genom partnerskapet mellan Europa och Medelhavsområdet som inrättades 1995 med följande syften:

- Upprätta ett gemensamt område med fred och stabilitet.

- Skapa ett område präglat av gemensamt välstånd.

- Utveckla de mänskliga resurserna och främja förståelsen mellan olika kulturer och erfarenhetsutbytet mellan företrädare för det civila samhället i olika länder.

Programmet har fått finansiering (genom bl.a. Meda) och är under genomförande.

4.4. För övriga avtal och program och för finansiering finns dock inga krav på samråd eller deltagande från de icke-statliga aktörerna i tredje land, även om samråd med olika aktörer i det civila samhället har genomförts på mer eller mindre informella sätt av kommissionen.

4.5. Det finns flera exempel på detta: Icke-statliga organisationer för mänskliga rättigheter i EU-länderna hördes i samband med programplaneringen för Europeiskt initiativ för demokratin och de mänskliga rättigheterna (EIDHR), därefter genomfördes lokala insatser och kontakter knöts med lokala icke-statliga organisationer, även om detta skedde först efter det att programplaneringsdokumentet redan hade godkänts. ECHO, som arbetar med humanitärt stöd, finansierar visserligen inte några icke-statliga aktörer i tredje land, men betraktar dem som värdefulla lokala partner när det gäller att fastställa behoven på lokal nivå. I fråga om Latinamerika har EU inlett en institutionell dialog med Riogruppen samt med enskilda länder eller grupper av länder: San José-gruppen och Mexiko, länderna i Mercosur och Andinska gemenskapen. När det gäller ALA (Asien och Latinamerika) har de senaste bestämmelserna tillåtit att olika icke-statliga aktörer deltar i humanitärt samarbete. Dessutom har man rekommenderat en vidareutveckling av relationerna mellan ALA- och EU-parter, särskilt när det gäller icke-statliga aktörer.

4.6. Kommissionens meddelande ger alltså vid handen att större uppmärksamhet riktas mot det civila samhället när det gäller att finansiera utvecklingen av projekt, men att det civila samhället ännu inte är delaktigt fullt ut i utformningen av politiken. De icke-statliga aktörerna i tredje land ses i huvudsak som partner eller indirekta mottagare av medel, inte som ansvariga för utformningen av utvecklingspolitiken.

4.7. Kommissionen inledde år 2001 en decentralisering av programplaneringen till delegationerna. Resurser och ansvar överfördes till dem i syfte att främja ett arbetssätt som präglades av större delaktighet.

4.8. Kommissionen försöker för närvarande genomföra en rad initiativ i syfte att säkerställa verkligt deltagande från icke-statliga aktörer, bl.a. genom ökat stöd till utveckling och kapacitetsökning. Redan 1976 skapade kommissionen en budgetpost (B7-6000) avsedd att främja det europeiska civila samhällets deltagande i dialogen om utvecklingspolitiken. 1992 skapades budgetposten B7-6002, särskilt avsedd att mobilisera och stärka kapaciteten hos de decentraliserade aktörerna i utvecklingsländerna.

5. Hinder och problem

5.1. Av diskussionen ovan framgår att kommissionen i allmänhet väntar sig att de icke-statliga aktörerna skall engageras i alla faser av utvecklingsprocessen, från utformningen av den nationella utvecklingsstrategin till utarbetandet av nationella handlingsplaner, i den politiska dialogen när man väl har bestämt var satsningarna skall göras, samt slutligen i genomförandet och i utvärderingen.

5.2. Arbetet med att genomföra deltagarstrategin möter dock olika hinder:

- Bland regeringarna i tredje land finns det fortfarande hos de flesta ett starkt motstånd mot att föra en dialog med icke-statliga aktörer. I de länder där en sådan dialog har upprättats är de icke-statliga aktörernas reella möjligheter att påverka utformningen av utvecklingsprogram och strategier mycket små.

- Den starka administrativa centraliseringen i dessa länder främjar inte de icke-statliga aktörernas deltagande utan tenderar att marginalisera lokala, perifera aktörer, särskilt i de mest svårtillgängliga, ofta fattigaste, landsbygdsområdena.

- Det finns inga tydliga regler och normer för hur de icke-statliga aktörerna skall delta på ett effektivt sätt.

- I många länder är organisationsnivån inom det civila samhället mycket låg. Huvudproblemet är ofta att utveckla kapaciteten hos de aktörer som bör delta i processen.

- Finansieringsmöjligheterna är också ett problem, nära kopplat till möjligheterna att sprida och få tillgång till information. De icke-statliga aktörerna i tredje land beklagar ofta att det inte finns något system för informationsspridning.

- De fastställda förfarandena för tilldelning av ekonomiska resurser är ofta mycket kostsamma och komplicerade, vilket ofta påpekas av de icke-statliga aktörerna.

6. Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs roll

6.1. Mot bakgrund av diskussionen ovan har Europeiska ekonomiska och sociala kommittén en nyckelroll som förbindelselänk för och understödjare av det organiserade civila samhället, en roll som stadfästs i Romfördraget från 1957 och nyligen bekräftades genom Nicefördraget.

6.2. Som en konsekvens av detta erkännande i Nicefördraget undertecknades 2001 ett protokoll om samarbete mellan kommittén och kommissionen i syfte att stärka förbindelserna mellan de två institutionerna. I protokollet erkänns kommitténs centrala roll i dialogen mellan EU-institutionerna och det civila samhället. I protokollets artikel 14 påpekas dessutom särskilt rollen som aktiv förbindelselänk också med det organiserade civila samhället i tredje land.

6.3. Man bör dock understryka att kommittén sedan länge engagerat sig i detta arbete. Många aktiviteter har genomförts under åren, vissa med officiell status, i syfte att främja dialogen med de olika delarna av det civila samhället i tredje land: regionala seminarier, toppmöten mellan ekonomiska och sociala råd, studiegrupper och uppföljningskommittéer. Man kan till exempel påminna om initiativen inom ramen för forumet för det civila samhället i AVS-länderna, möten och samråd mellan ekonomiska och sociala aktörer i EU-länderna och AVS-länderna (som stadfästes särskilt i Cotonouavtalet), dialogen mellan EU och länderna i Medelhavsområdet, rundabordssamtalen Indien-EU och slutligen förbindelserna med kandidatländerna i Östeuropa.

7. Förslag och rekommendationer

7.1. EESK välkomnar kommissionens åtgärder för att fullt ut genomföra deltagarstrategin, särskilt med tanke på det civila samhällets grundläggande roll i utvecklingsprocessen, både som mål och - framför allt - som aktör i processen.

7.2. Kommittén ser alltså positivt på kommissionens handlingsprogram och hoppas att ett gemensamt avtal som preciserar former och instrument för de icke-statliga aktörernas deltagande kan slutas på kort eller medellång sikt, i syfte att uppnå ett system som reglerar och legitimerar dialogen. Dialogens utgångspunkt måste vara bestämda mål och gemensamma modeller och värden som skall främjas.

7.3. För att underlätta dialogen och de icke-statliga aktörernas deltagande bör man genomföra en kartläggning med utgångspunkt i omfattande och klara urvalssystem i syfte att kunna beakta inte bara de sedan länge befintliga strukturerna bland de lokala aktörerna, utan också nybildade strukturer som kan erbjuda ett mervärde i så måtto att de är mer oberoende av de lokala myndigheterna. Att detta är nödvändigt framhölls även av representanterna vid det regionala seminariet i Yaoundé. De förespråkade tydliga urvalskriterier på nationell och lokal nivå, så att alla intressegrupper i det civila samhället omfattas utan undantag.

7.4. Den process som kommissionen inlett med decentralisering till delegationerna (som beräknas vara genomförd 2003) måste innehålla mekanismer som möjliggör ett verkligt utbyte med de icke-statliga aktörerna i tredje land. Delegationerna bör alltså bli centralpunkter och forum för dialogen mellan det civila samhället i olika länder, de nationella regeringarna och EU-institutionerna. Med sin stora kunskap om den lokala verkligheten bör de kunna bidra till arbetet med att fastställa bästa möjliga användning av ekonomiska resurserna och de bör kunna understödja de icke-statliga aktörerna i deras verksamhet genom tydlighet och öppenhet i användningen av EU-medel. I slutsatserna från 5:e regionala seminariet med intressegrupper inom näringsliv och samhälle i AVS-länderna och EU, som hölls i Yaoundé den 21 och 23 maj 2003, begärs uttryckligen att det i alla kommissionens delegationer skall finnas en person med ansvar för förbindelserna med icke-statliga aktörer, något som redan förekommer i vissa delegationer.

7.5. Kommittén erkänner den grundläggande roll som EU-ländernas icke-statliga aktörer kan spela när det gäller att utveckla kapaciteten hos de icke-statliga aktörerna i tredje land, men hoppas samtidigt att EU-ländernas aktörer inte kommer att ersätta de lokala. Man bör visserligen förstärka de europeiska icke-statliga aktörernas roll när det gäller kompetensöverföring, kapacitetsuppbyggnad och stärkande av de icke-statliga aktörerna i tredje land så att dessa kan bedriva effektiv verksamhet på lokal nivå, men man bör också undvika att EU:s icke-statliga aktörer (som lättare får tillgång till finansiering) ersätter aktörerna i tredje land. Alla initiativ som syftar till att undvika en sådan obalans rekommenderas.

7.6. Kommittén ser positivt på kommissionens inriktning att stärka kapaciteten hos de icke-statliga aktörerna i tredje land genom en satsning på information (både allmän information och information med särskild inriktning på vissa sektorer av det civila samhället), upprättande eller utbyggnad av nätverk samt tillämpning av ny teknik. Kommittén vill dock också påpeka behovet av särskilda utbildningsinitiativ.

7.7. När det gäller tillgång till finansiering beklagar de icke-statliga aktörerna i tredje land att även välstrukturerade aktörer som uppfyller alla krav vad gäller representativitet, öppenhet och demokrati har stora svårigheter.

7.8. EESK anser därför att det är viktigt att skapa ett konstant informationsflöde som når ut till alla och att mekanismer inrättas för att säkerställa spridningen. Om man vill att utvecklingsprogrammen skall ge konkreta resultat är det nödvändigt att låta representativa organisationer i det civila samhället delta i så stor utsträckning som möjligt.

7.9. I detta syfte hoppas kommittén att förfarandena för att få tillgång till EU-finansiering skall förenklas, med bibehållen respekt för demokratins regler och öppenheten i systemet. EESK hoppas i synnerhet att ansökningskostnaderna kommer att minskas. Det språk som används i officiella dokument är ofta alltför tekniskt och den dokumentation som krävs är alltför kostsam.

7.10. När det gäller utnyttjandet av anslagen till utvecklingspolitiken anser vi att de instrument som används för att bekämpa korruption bör stärkas, och att denna bekämpning bör förbli ett av huvudkriterierna för utökat stöd.

7.11. För att det nya arbetssätt som innebär större delaktighet verkligen skall tillämpas föreslår vi dessutom att det införs ett system för att i såväl kvalitativt som kvantitativt hänseende kontrollera de icke-statliga aktörernas faktiska deltagande i processerna för att utarbeta och utvärdera utvecklingspolitiken i de länder som mottar EU-medel. Det är viktigt att undersöka och stärka de konsekvensbedömningsstrategier som antagits av kommittén. De icke-statliga aktörer som sammanträdde i Yaoundé begärde uttryckligen i slutsatserna från seminariet att AVS-EU-institutionerna, bland annat ministerrådet, den gemensamma parlamentariska församlingen och kommissionen, skall låta sina bedömningar innefatta en sådan kontroll. De icke-statliga aktörernas delaktighet i utvecklingsprocesserna stannar inte vid tillgången till finansiering, utan blir meningsfull först när den kan garantera att aktörerna får spela en aktiv politisk roll.

7.12. Av samma skäl anser kommittén att det är viktigt att de icke-statliga aktörernas initiativ, till exempel forumet för arbetsgivarorganisationer, de fackföreningskommittéer som är representerade i Euromed och EU-Mercosur eller liknande initiativ, bör få stöd från kommissionen inte bara när det gäller att stärka och samordna samhällslivets och näringslivets aktörer, utan även för att garantera en verklig delaktighet i den politiska dialogen och i förhandlingarna om bilaterala avtal på regional nivå.

7.13. Dessutom vill kommittén påpeka den brist på överensstämmelse och de motsägelser som ofta finns mellan unionens politik och de enskilda medlemsstaternas politik. Unionen måste därför verka för att fastställa ramkriterier som skall gälla i alla medlemsstater för att öka effektiviteten i politiken.

7.14. Det bör även påpekas att en fullständig tillämpning av det arbetssätt som innebär större delaktighet absolut måste omfatta lika möjligheter för kvinnor och män. I detta sammanhang understryker vi hur viktigt det är att stärka kvinnornas roll i samarbetspolitiken och att bekräfta deras rättigheter i utvecklingsprocesserna. Kommittén uppmanar till stöd för initiativ med det särskilda syftet att främja jämlikhet, så att kvinnor kan dra nytta av de särskilda utbildningsprogrammen, och efterlyser positiv särbehandling för att garantera att kvinnors intressegrupper kan delta fullt ut i utvecklingspolitiken.

7.15. Det vore även lämpligt att Världsbanken, Internationella valutafonden (IMF) och Internationella arbetsorganisationen (ILO) bidrog till de europeiska institutionernas insatser för att stärka och uppvärdera den roll som arbetsmarknadsparterna och det civila samhällets organisationer spelar i utvecklingsländerna.

7.16. Kommittén beklagar dessutom att bara en liten del av de ekonomiska resurserna (cirka 20 %) går direkt till de icke-statliga aktörerna i utvecklingsländerna, vilket står i strid med den deltagarstrategi som man nyligen valt som metod för att stärka utvecklingspolitiken.

Bryssel den 16 juli 2003.

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Roger Briesch

(1) KOM(2001) 428 slutlig.

(2) KOM(2001) 153 slutlig.

(3) KOM(2002) 598 slutlig.