P6_TA(2006)0462

Offentlig-privata partnerskap och gemenskapsrätten om offentlig upphandling och koncessioner

Europaparlamentets resolution om offentlig-privata partnerskap och EG-rätten om offentlig upphandling och koncessioner (2006/2043(INI))

Europaparlamentet utfärdar denna resolution

- med beaktande av kommissionens grönbok om offentlig-privata partnerskap och EG-rätten om offentlig upphandling och koncessioner (KOM(2004)0327),

- med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 5 andra stycket om subsidiaritetsprincipen och artiklarna 43-49 om etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster samt de principer som härrör från dessa artiklar, såsom principerna om insyn, likabehandling, proportionalitet och ömsesidigt erkännande,

- med beaktande av gällande direktiv om offentlig upphandling,

- med beaktande av Europarådets europeiska konvention om kommunal självstyrelse av den 15 oktober 1985,

- med beaktande av artikel I-5 i fördraget om upprättande av en konstitution för Europa,

- med beaktande av artikel 45 i arbetsordningen,

- med beaktande av betänkandet från utskottet för den inre marknaden och konsumentskydd och yttrandena från utskottet för ekonomi och valutafrågor, utskottet för transport och turism och utskottet för regional utveckling (A6-0363/2006), och av följande skäl:

A. I flera av medlemsstaterna har åtskilliga offentlig-privata partnerskap (OPP) ingåtts under det senaste decenniet.

B. Hittills finns ingen enhetlig europeisk definition av de olika formerna av offentlig-privata partnerskap, och inte heller den gällande gemenskapsrätten innehåller specifika bestämmelser om detta.

C. OPP kan beskrivas som ett långsiktigt, avtalsreglerat samarbete mellan offentliga myndigheter och den privata sektorn som syftar till att genomföra offentliga uppdrag, i samband med vilka de nödvändiga resurserna samlas under gemensam förvaltning och projektrisker fördelas på ett lämpligt sätt på grundval av projektparternas riskhanteringsförmåga.

D. De offentlig-privata partnerskapens strukturer är ofta invecklade i rättsligt, finansieringsmässigt och kommersiellt avseende, eftersom de förenar privata företag och offentliga myndigheter när dessa skall genomföra och förvalta gemensamma infrastrukturprojekt eller tillhandahålla offentliga tjänster.

E. Det är framför allt lokala och kommunala myndigheter som är intresserade av OPP-projekten, men det finns samtidigt ett behov av sådana projekt på europeisk nivå, vilket inte minst gäller genomförandet av det transeuropeiska transportnätet.

F. Offentlig-privata partnerskap innebär inget steg mot privatisering av de offentliga uppgifterna.

G. Syftet med OPP-kontrakt är att ge offentliga myndigheter tillgång till privata företags kompetens när det gäller inrättande, utformning och förvaltning, och vid behov finansieringsmöjligheter.

H. Ett samarbete mellan offentliga myndigheter och näringslivet kan leda till synergieffekter och vara i allmänhetens intresse, effektivisera hanteringen av offentliga medel, utgöra ett alternativ till privatisering under perioder med knappa budgetmedel samt bidra till en modernisering av offentlig förvaltning genom att förvärva know-how från det privata näringslivet.

I. Offentlig-privata partnerskap skall i princip omfattas av tillämpningsområdet för fördragets bestämmelser om den inre marknaden - särskilt principerna om insyn, likabehandling, proportionalitet och ömsesidigt erkännande - samt gemenskapens sekundärrättsliga bestämmelser om offentlig upphandling.

J. Privata investerare måste ges garantier för att villkoren i ett kontrakt inte kommer att ändras under dess löptid.

K. Lagstiftning om offentlig-privata partnerskap bör respektera rätten att på kommunal eller regional nivå välja organisationsform om denna rätt är förankrad i medlemsstaternas nationella lagstiftning.

L. Offentlig-privata partnerskap kan vara ett sätt att organisera de offentliga myndigheternas genomförande av sina uppgifter. De offentliga myndigheterna måste i framtiden dessutom kunna besluta om huruvida en uppgift skall genomföras av dem själva, av egna företag eller företag från den privata sektorn.

M. Medborgarnas medvetenhet om effekten av offentlig-privata partnerskap bör ökas.

Allmänna kommentarer

1. Europaparlamentet välkomnar att kommissionen har lagt fram den ovannämnda grönboken om offentlig-privata partnerskap och EG-rätten om offentlig upphandling och koncessioner, en rapport om det offentliga samrådet om denna grönbok och slutligen ett meddelande om eventuell uppföljning på området för offentlig-privata partnerskap (KOM(2005)0569).

2. Europaparlamentet anser att det är för tidigt att bedöma konsekvenserna av direktiven om offentlig upphandling och motsätter sig därför en översyn av dessa direktiv. Parlamentet är motståndare till att skapa ett särskilt rättsligt system för offentlig-privata partnerskap men anser att det krävs ett lagstiftningsinitiativ på koncessionsområdet som respekterar den inre marknadens principer och tröskelvärden och innehåller enkla regler för anbudsförfaranden samt ett klargörande av bestämmelserna på området för institutionella offentlig-privata partnerskap (IOPP).

3. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att vid regleringen av framtida OPP och vid den aktuella konsekvensbedömningen av de rättsliga föreskrifterna om koncessioner, ingående beakta det regionala självstyrets intressen och involvera företrädare för regionala och kommunala intressen i utarbetandet av framtida bestämmelser.

4. Europaparlamentet förespråkar övergångsperioder för befintliga avtal som har ingåtts i god tro i enlighet med nationell lagstiftning, för att undvika rättsosäkerhet.

5. Europaparlamentet avvisar varje kringgående av lagstiftningen om offentlig upphandling och av koncessionslagstiftningen.

6. Europaparlamentet anser att de rättsliga bestämmelserna om upphandling i princip alltid skall tilllämpas när en privat partner skall väljas ut.

7. Europaparlamentet anser att om tillhandahållandet av tjänster av allmänt intresse läggs ut på entreprenad måste den upphandlande myndigheten tilldela sådana kontrakt på grundval av förfaranden för offentlig upphandling.

8. Europaparlamentet anser att en återkommunalisering av uppgifter som utförts på ett tillfredsställande sätt av privata aktörer inte kan utgöra något meningsfullt alternativ till OPP som är förenliga med konkurrenslagstiftningen.

9. Europaparlamentet anser att kommuner och deras undernivåer skall kunna undantas från konkurrensprinciperna endast då de utför helt lokala uppgifter som inte har något med den inre marknaden att göra.

10. Europaparlamentet understryker hur viktigt det är med insyn, vilket alltid måste beaktas i samband med hanteringen av offentliga medel, och vilket bör omfatta de valda företrädarnas rätt till insyn i avtal och handlingar.

11. Europaparlamentet rekommenderar att medlemsstaterna inrättar mekanismer som tillåter insyn och garanterar att privata investerares rättsliga och finansiella intressen skyddas under kontraktets hela löptid.

12. Europaparlamentet anser att insyn i bestämmelserna för offentlig upphandling bidrar till att göra konkurrensen mer effektiv och förbättra skyddet mot korruption, i medborgarnas intresse.

13. Europaparlamentet betonar att begreppet "intressekonflikt" bör definieras på EU-nivå för att riskdelningen skall bli rättvis och rimlig.

14. Europaparlamentet förespråkar att det i samband med genomförandet av de offentlig-privata partnerskapen skall finnas en bindande skyldighet att redovisa verksamheten för medborgarna för att säkerställa säkerhet, effektivitet och kvalitetsstandarder.

15. Europaparlamentet rekommenderar att medlemsstaterna underlättar de offentliga myndigheternas arbete genom att förbättra utbildningen av dem som fattar beslut om vilka privata partner som skall väljas ut för offentlig-privata partnerskap.

16. Europaparlamentet förväntar sig att medlemsstaterna vidtar åtgärder för att se till att konsekvenserna för kommunalanställda kan hanteras varsamt och på ett tidigt stadium, samt att rättvisa avtal om överlåtelse av anställda (inom den offentliga eller privata sektorn) och deras anställningsförhållanden främjas och respekteras i enlighet med rådets direktiv 2001/23/EG av den 12 mars 2001 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagares rättigheter vid överlåtelse av företag, verksamheter eller delar av företag eller verksamheter [1].

17. Europaparlamentet förväntar sig att de offentliga myndigheterna i medlemsstaterna följer bestämmelserna i direktiv 2001/23/EG.

18. Europaparlamentet motsätter sig inrättandet av en europeisk byrå för offentlig-privata partnerskap men ställer sig positiv till andra former av erfarenhetsutbyte avseende bästa och sämsta förfaranden, till exempel nätverk av nationella och regionala myndigheter med ansvar för hanteringen av OPP.

19. Europaparlamentet uppmanar kommissionen och Europeiska investeringsbanken att samla sina kunskaper och låta medlemsstaterna ta del av dem, särskilt de medlemsstater där de offentliga myndigheterna inte är så väl bevandrade i hur offentlig-privata partnerskap fungerar.

20. Europaparlamentet betonar att den samlade erfarenheten av offentlig-privata partnerskap bidrar till att undvika att misstag och misslyckade metoder återupprepas.

21. Europaparlamentet motsätter sig införandet av bestämmelser om tilldelning av offentliga kontrakt under tröskelvärdena på EU-nivå. Parlamentet framhåller medlemsstaternas ansvar att på ett effektivt sätt tillämpa fördragets principer om insyn, icke-diskriminering och frihet att tillhandahålla tjänster i samband med offentliga kontrakt under tröskelvärdena och bekräftar sin inställning att rätten att införa bestämmelser om offentliga upphandlingar på EU-nivå tillkommer rådet och parlamentet.

22. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att, via kontroll på gemenskapsnivå av statliga stöd, se till att beviljandet av stöd inte leder till diskriminering mellan aktörer, oberoende av om de är privata, offentliga eller en blandning av dessa.

Offentlig-privata partnerskap som offentlig upphandling

23. Europaparlamentet delar kommissionens uppfattning att valet av och tilldelning av uppdrag till den privata partnern vid offentlig upphandling av bygg- och anläggningsarbeten eller tjänster i princip bör regleras av direktiven om offentlig upphandling om valet och tilldelningen av uppdrag sammanfaller.

24. Europaparlamentet anser att den offentliga myndigheten skall kunna välja mellan det öppna och det selektiva förfarandet.

25. Europaparlamentet anser att det förhandlade förfarandet av insynsskäl bör begränsas till sådana undantagsfall som föreskrivs i de relevanta bestämmelserna i direktiven om offentlig upphandling.

26. Europaparlamentet förespråkar att upphandlingen av flexibilitetsskäl bör ske i form av en konkurrenspräglad dialog då uppdraget kännetecknas av "en invecklad rättslig och finansiell uppläggning", och uppmanar kommissionen att klargöra villkoren när det gäller "den invecklade rättsliga och finansiella uppläggningen" på ett sådant sätt att största möjliga utrymme lämnas för förhandling. Parlamentet anser att man kan utgå från en invecklad rättslig och finansiell uppläggning då typiska kännetecken för OPP, såsom ett livscykelkoncept och en långsiktig överföring av risker på privata aktörer, föreligger. Parlamentet anser att risken måste elimineras för att det i samband med en konkurrenspräglad dialog offentliggörs konfidentiella uppgifter utanför förfarandet.

Offentlig-privata partnerskap som koncessioner

27. Europaparlamentet noterar det faktum att kommissionen efter att ha genomfört en noggrann konsekvensanalys är villig att vidta lagstiftningsåtgärder. Parlamentet anser att om sådan lagstiftning läggs fram av kommissionen bör den låta de offentliga myndigheterna, genom flexibla, transparenta och icke-diskriminerande förfaranden, välja den bästa partnern i enlighet med på förhand fastställda kriterier.

28. Europaparlamentet förväntar sig att en eventuell lagstiftning klart skall definiera koncessioner och avgränsa dem från offentlig upphandling samt fastställa objektivt kontrollerbara urvalskriterier.

29. Europaparlamentet anser att koncessioner bör ha en begränsad men veriabel löptid, vilken skall vara beroende av tiden för amorteringen av den privata investeringen, så att konkurrenterna inte utestängs från konkurrens onödigt länge. Parlamentet anser att tiden för partnerskapsförbindelserna skall fastställas på ett sätt att den fria konkurrensen i princip endast begränsas i den utsträckning som krävs för att säkerställa amortering av investeringarna, rimlig ränteavkastning på det investerade kapitalet och återfinansiering av framtida investeringar.

30. Europaparlamentet anser att principen om insyn kräver att de faktorer som man tar fasta på vid fastställandet av löptiden för kontraktet skall offentliggöras i upphandlingsunderlagen, så att anbudsgivare kan beakta dem då de utformar sina anbud.

31. Europaparlamentet anser att ett övergripande tillvägagångssätt för upphandling (livscykelkonceptet) och konkurrens mellan anbudsgivare när det gäller innovation kan leda till effektivitetsvinster om man vid gemensamt genomförande av projekt fördelar riskerna optimalt och har tillgång till funktionella specifikationer och en kraftigt sporrande betalningsmekanism.

32. Europaparlamentet ber kommissionen att dra slutsatser från erfarenheterna med den konkurrenspräglade dialogen i syfte att lägga fram rekommendationer avseende ett lämpligt upphandlingsförfarande på området för koncessioner, eftersom flexibiliteten i den konkurrenspräglade dialogen i regel lämpar sig för koncessionernas komplexitet utan att äventyra efterlevnaden av principerna om insyn, likabehandling och proportionalitet.

33. Europaparlamentet stöder kommissionen i dess ansträngningar för att undersöka om standardiserade upphandlingsbestämmelser bör gälla för alla avtalsmässiga offentlig-privata partnerskap, oavsett om det rör sig om offentliga upphandlingar eller koncessioner.

Institutionella offentlig-privata partnerskap och interna förbindelser

34. Europaparlamentet stöder kommissionens strävan att vidta åtgärder när det gäller den rättsosäkerhet som uppenbart råder på området för IOPP.

35. Europaparlamentet inser att man ute på fältet önskar sig klargöranden om tillämpningen av upphandlingslagstiftning på grundandet av offentlig-privata företag i samband med tilldelning av uppdrag eller koncessioner, och uppmanar kommissionen att så snart som möjligt komma med lämpliga klargöranden i denna fråga.

36. Europaparlamentet anser inte att området "interna förbindelser" utan upphandlingsförfarande skall utvidgas ytterligare, eftersom detta skulle betyda att vissa områden undantas från kravet att uppfylla bestämmelserna för den inre marknaden och konkurrensbestämmelserna.

37. Europaparlamentet anser att det med hänsyn till insynskravet och diskrimineringsförbudet är nödvändigt att tillämpa bestämmelserna om upphandling när ett nytt IOPP upprättas eller då andelar överförs till privata partner i samband med ett IOPP, om detta upprättande eller denna överföring innehålls- och tidsmässigt är kopplat till tilldelningen av ett offentligt uppdrag.

38. Europaparlamentet förstår att den rättspraxis som sprider sig skapar allmän rättsosäkerhet när det gäller tillämpningen av kriterierna för interna förbindelser och uppmanar därför kommissionen att på grundval av EG-domstolens gällande rättspraxis utarbeta kriterier genom vilka en stabil referensram fastställs för de lokala myndigheternas beslut och att överväga möjligheten att arbeta in dessa kriterier i gemenskapslagstiftningen.

39. Europaparlamentet anser att ett tröskelvärde, hur det än definieras, för den offentliga uppdragsgivarens minimiandel av ett företag som ägs gemensamt med privata aktörer skulle resultera i vissa ständigt skyddade intressen, och därför är varje gräns som tas upp till diskussion förenad med problem.

40. Europaparlamentet anser att det inte krävs något nytt anbudsförfarande om det första anbudsförfarandet för att upprätta ett offentligt-privat företag genomförts noggrant och grundligt.

41. Europaparlamentet kräver en mer exakt definition av vad som avses med att den offentliga myndigheten utövar en kontroll "motsvarande" den som den utövar över tjänsteleverantören, särskilt när det gäller de fall då offentlig-privata företag utför tjänster för den berörda offentliga myndighetens räkning och i samband med fullgörandet av sina uppgifter som i huvudsak är finansierade eller garanterade av denna offentliga myndighet.

Samarbete mellan offentliga myndigheter

42. Europaparlamentet välkomnar generellt sett samarbete på kommunal nivå, inte minst för att uppnå synergieffekter, för att kommunerna skall kunna välja organisationsform och för att åstadkomma en effektiv förvaltning, så länge detta inte möjliggör missbruk som leder till att marknaden stängs.

43. Europaparlamentet anser att kommissionen måste förtydliga rättsosäkerheten för samarbete mellan offentliga myndigheter, vilken har uppstått till följd av EG-domstolens rättspraxis.

44. Europaparlamentet delar den inställning som EG-domstolen ger uttryck för i sin dom i mål C-84/03 kommissionen mot Spanien [2] att samarbetsavtal som ingås mellan offentliga myndigheter inte kan undantas från bestämmelserna om upphandling genom en rättslig form i nationell lagstiftning. Parlamentet efterlyser rättsliga initiativ för att klargöra åtskillnaden mellan rent förvaltningsmässiga och/eller organisatoriska åtgärder och upphandlingskontrakt mellan förvaltningsmyndigheter.

45. Europaparlamentet anser att de rättsliga bestämmelserna om upphandling inte skall betraktas som relevanta för samarbete mellan offentliga myndigheteri följande fall:

- om det rör sig om samarbete mellan kommunala myndigheter,

- om de uppgifter som dessa kommunala myndigheter har tilldelats antingen skall betraktas som en uppgift som gäller en omstrukturering av förvaltningen eller då den berörda lokala myndigheten utövar en kontroll över företaget som är likvärdig med den som den utövar på sina egna avdelningar, och

- om aktiviteterna huvudsakligen utförs för den berörda lokala myndigheten.

46. Europaparlamentet anser inte att de rättsliga bestämmelserna om upphandling skall tillämpas i sådana fall där offentliga myndigheter inom sitt verksamhetsområde avser att utföra uppgifter tillsammans med andra offentliga myndigheter som en administrativ omorganiseringsåtgärd, utan att erbjuda andra parter på den öppna marknaden att tillhandahålla de berörda tjänsterna.

47. Europaparlamentet anser att överföring av ansvar för offentliga uppdrag från en offentlig myndighet till en annan inte faller under tillämpningsområdet för gemenskapens lagstiftning om upphandling.

48. Europaparlamentet anser dock att de rättsliga bestämmelserna om upphandling alltid skall tillämpas när offentliga myndigheter genom samarbete mellan offentliga myndigheter erbjuder tjänster på marknaden som privata företag eller låter utföra offentliga uppgifter av privata företag eller andra offentliga myndigheter som inte ingår i detta samarbete.

*

* *

49. Europaparlamentet uppdrar åt talmannen att översända denna resolution till rådet och kommissionen samt till Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén.

[1] EGT L 82, 22.3.2001, s. 16.

[2] REG 2005, s. I-139.

--------------------------------------------------