30.3.2004 SV C 80/47 Europeiska unionens officiella tidning
Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Meddelande från kommissio-
nen mot en temainriktad strategi för förebyggande och återvinning av avfall”
(KOM(2003) 301 slutlig)
(2004/C 80/14)
Den 28 maj 2003 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga
Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda meddelande.
Facksektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö, som svarat för kommitténs beredning av
ärendet, antog sitt yttrande den 14 november 2003. Föredragande var Stéphane Buffetaut.
Vid sin 404:e plenarsession den 10 och 11 december 2003 (sammanträdet den 11 december) antog
Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 29 röster för och 3 röster emot.
1. Inledning
1.1. Förebyggande, återvinning och olika former av utnytt-
jande och bortskaffande av avfall är en av de grundläggande
frågorna i strävan efter en hållbar utveckling av vårt samhälle.
Av denna anledning vill kommissionen inom ramen för detsjätte miljöhandlingsprogrammet fastställa en temainriktad
strategi för förebyggande och återvinning av avfall. Detta sker
samtidigt som den totala avfallsmängden fortsätter att ökatrots att man sedan flera år tillbaka för en förebyggande
politik och en återvinningspolitik. Utvidgningen med tio nya
medlemsstater kan inte annat än förvärra situationen.
1.2. Inom EU genereras cirka 1,3 miljarder ton avfall
per år, vilket motsvarar 3,5 ton avfall per person och
år (jordbruksavfall inte medräknat). Enligt uppgifter frånEuropeiska miljöbyrån finns det fem huvudsakliga avfallsflö-den som står för majoriteten av den sammantagna avfallsgene-
reringen i EU: industriavfall (26 %), avfall från gruvdrift och
stenbrott (29 %) (
1), bygg- och rivningsavfall (22 %) och fast
kommunalt avfall (14 %) samt jord- och skogsbruksavfall (där
mängden är särskilt svår att uppskatta). 2 % av detta avfall är
farligt avfall, dvs. cirka 27 miljoner ton.
1.3. Man har kunna konstatera att de sammantagna avfalls-
mängderna fortsätter att öka. En politik på detta område
baserad på frivillighet (exempelvis för förpackningsavfall iTyskland) har dock visat sig leda till en minskning av vissa
avfallstyper, en minskning som dock inte varit tillräckligt stor
för att tyda på att den allmänna trenden skulle ha vänt. Detfaktum att det har skett vissa framsteg när det gäller att bryta
kopplingen mellan avfallsgenerering och ekonomisk tillväxt
och att avfallsgenereringen inte ökar i samma takt som denekonomiska tillväxten kan i och för sig ge anledning till viss
optimism (
2).
(1) Se yttrandet om hantering av avfall från utvinningsindustrin.
(2) Europeiska miljöbyrån, 2002: ”Environmental Signals 2002 –
Benchmarking the millennium”, Environmental assessment report
No. 9, Köpenhamn: EEA, kapitel 12, ss. 100–105.1.4. Förhållandet mellan avfallsgenerering och dess miljöef-
fekter är komplext och beroende av flera faktorer, bland annategenskaperna och sammansättningen hos det avfall det gäller.
Bedömningen av avfallets miljökostnader försvåras av att
tekniken och metoderna för att uttrycka miljöeffekter i ekono-miska termer fortfarande har sina begränsningar. Att beräknaavfallets miljökostnader är därför svårt.
1.5. En uppsättning förfaranden för kontrollen av den
varierande tillämpningen av de gemensamma allmänna princi-
per som behövs för att säkerställa en hög grad av skydd för
miljön och människors hälsa i hela gemenskapen har funnitssedan man antog ramdirektivet om avfall 1975 och direktivet
om farligt avfall 1991. För att kunna uppskatta vilka effekter
den befintliga lagstiftningen verkligen har måste man dock hatillgång till statistik och uppgifter upprättade enligt enkla och
standardiserade kriterier som möjliggör meningsfulla och
tillförlitliga jämförelser. Det vore därför önskvärt med förstärk-ta insatser för att få fram tillförlitligare statistiska uppgifter.Det vore också intressant att ha tillgång till en sammanställning
av bästa praxis som utvecklats av olika lokala myndigheter i
Europa.
1.6. Trots de framsteg som tack vare införandet av europeis-
ka och nationella normer gjorts när det gäller att minskamiljöeffekterna från avfallshantering finns det fortfarande stora
problem. Det har bland annat varit problem med att tillämpa
och fullständigt genomföra gemenskapens avfallslagstiftning ialla EU:s medlemsstater. Det finns risk för att denna fråga blir
ännu mer akut när gemenskapens miljölagstiftning skall
överföras till de nya medlemsstaterna. Arvet efter de gamlakommunistregimerna är ofta katastrofalt och förseningarna ärpåtagliga.
C 80/48 SV 30.3.2004 Europeiska unionens officiella tidning
2. Sammanfattning av förslaget
2.1. I kommissionens meddelande föreslås ett brett samråd
med alla berörda parter för att inhämta deras synpunkter omde politiska alternativ som beskrivs i meddelandet. Alternativen
omfattar bland annat hur man undviker generering av avfall,
hur man minskar användningen av resurser och hur man påbästa sätt utformar återvinningssystem för vissa typer av avfall.
Kommissionens strategi syftar också till att göra en bedömning
av resultaten av den avfallspolitik som EU hittills har fört ochnå ökad insikt om på vilka områden det krävs vidareutveckling.
2.2. Meddelandet är ett led i kommissionens viktiga nytän-
kande beträffande hållbar produktion och konsumtion. Det
knyter an till meddelandet om integrerad produktpolitik (
1)
och det kommande meddelandet om hållbart nyttjande avnaturresurser.
2.3. I meddelandet fastslås att det finns ett behov av att
ställa upp mål för förebyggande av avfall och vidta åtgärder för
att säkerställa att dessa mål rimligen kan uppnås. Meddelandet isig uppmanar till kommentarer beträffande möjligheten att
genomföra särskilda förebyggande åtgärder, bland annat planer
för förebyggande av avfall, produktionsteknik med låg avfalls-generering och spridning av bästa praxis från nationell nivå tillEU-nivå.
2.4. I meddelandet väcks också frågan om det är lämpligt
att på nytt diskutera definitionen av avfall, och man tar upp
för- och nackdelarna. Det är uppenbart att de definitioner avavfall som man enas om kommer att vara avgörande för de
åtföljande politiska alternativens utformning och innehåll.
I vilket fall som helst har de ekonomiska aktörerna ochkonsumenterna behov av rättssäkerhet och rättslig stabilitet.
Varje ändring i definitionen av avfall kommer att få mycket
allvarliga följder.
2.5. Man konstaterar att politiken för återvinning kan
förbättras på många sätt som ett medel för att lösa EU:savfallsproblem. Man utreder i synnerhet frågor som uppställ-
ning av återvinningsmål för material, den höga kostnaden för
återvinning och olika sätt att göra återvinning billigare, enklareoch renare.
3. Allmänna kommentarer
3.1. EESK stöder kommissionens försök att utreda hur man
kan utforma ett brett utbud av politiska alternativ och hur
(1) KOM(2003) 302 slutlig.dessa kan tillämpas på ett sätt som kan lösa den viktiga fråganom ökande generering av avfall inom EU.
3.2. Kommittén ser positivt på att kommissionen i sitt
förslag ansluter sig till slutsatserna från Europeiska rådet iGöteborg (juni 2001), målen i gemenskapens sjätte miljöhand-lingsprogram (juli 2002) och genomförandeplanen för Agen-
da 21, som fastställdes vid världstoppmötet om hållbar
utveckling i Johannesburg (september 2002). Det är däremotbeklagligt att kommissionen avstår från att formulera särskilda
miljömål i förslaget. En strategi bör användas till att utforma
metoder för att uppnå de mål som anses nödvändiga. EESKanser därför att det är problematiskt att sätta upp mål för
förebyggande av avfall först under eller efter den strategidiskus-
sion som kommissionen aviserat. Detta förvränger perspekti-ven något.
3.3. Kommittén ställer sig positiv till strategins tillämp-
ningsområde och anser att den bör stå i överensstämmelse
med OECD:s riktlinjer (
2) på området. Vi ser positivt på att det
inleds en diskussion för att fastställa prioriteringar i fråga om
förebyggande av avfall och avfallshantering, utan att för den
skull på förhand utesluta återvinning.
3.4. Kommittén skulle vilja att kommissionen säkerställer
att strategin inriktas på att stärka såväl miljö- och hälsobestäm-
melserna inom EU som de kontrollnivåer som gäller föråtervinning – utan att för den skull utvecklingen på detta
område hindras – eftersom dessa bestämmelser ofta är mindre
strikta än de som gäller för de huvudalternativen för bortskaf-fande (deponering och förbränning). I annat fall skulle vikunna få en oönskad effekt av strategin som innebär att alla
mindre kontrollerade alternativ för avfallshantering uppmunt-
ras, vilket lätt leder till större effekter på miljön. Detta ärspeciellt viktigt med tanke på att man inom återvinningstekni-
ken fortfarande i stor utsträckning använder manuella metoder
där operatörerna är särskilt utsatta för hälso- och säkerhetsris-ker. Det vore därför önskvärt om lämpliga mekanismer kunde
skapas för att ge incitament till att speciella metoder utvecklas
för att skydda folkhälsan och miljön.
3.5. Strategin omfattar förebyggande åtgärder och återvin-
ning, och täcker inte direkt andra former av utnyttjande. Dessatas enbart upp som ett underordnat begrepp. Det handlar isynnerhet om kompostering och energiåtervinning. Kom-
mittén är av uppfattningen att man i en kommande strategi
för avfall inom EU bör överväga samtliga former av utnyttjandesom kan förtjäna att undersökas, varvid hänsyn skall tas till
ekologiska krav, ekonomiska villkor och energivillkor samt
geografiska förutsättningar.
(2) OECD, ENV/EPOC/PPC(2000) 5/Final: Strategic Waste Prevention:
OECD Reference Manual, August 2000.
30.3.2004 SV C 80/49 Europeiska unionens officiella tidning
3.6. Kommittén håller med om att det är svårt att beräkna
de miljörelaterade kostnaderna för avfallsgenerering. Vi anser
emellertid att kommissionen, när den utarbetar nästa strategi
för avfall, bör ta hänsyn till de relativa kostnaderna för ochfördelarna med de politiska åtgärder som skall vidtas och omde valda politiska alternativen är möjliga att genomföra i hela
EU. Vi vill även framhålla att det finns ett fortlöpande behov
av att säkerställa ett enhetligt och framgångsrikt genomförandeav avfallslagstiftningen i samtliga medlemsstater, oavsett vilka
politiska alternativ man kommer överens om. Särskilt viktigt
är att man kommer fram till en enhetlig definition avavfall, eftersom det idag tillämpas olika definitioner i olika
medlemsstater.
3.7. Kommittén välkomnar den strategi som föreslås i
meddelandet för att främja en selektiv insamling och ett
kvantitativt förebyggande av avfall. Strategin går ut på att
införa en form av prissättningsystem, så kallade Pay-As-You-Throw-system, som redan tillämpas i vissa medlemsstater.Dessa system omfattar avgifter som står i proportion till
avfallets volym eller vikt och som framför allt tillämpas på
hushållsavfall och annat fast kommunalt avfall, såsom avfallfrån detaljhandeln och små och medelstora företag.
3.8. För att genomföra en effektiv avfallsstrategi är det
viktigt med en bra definition av begreppet avfall som möjliggör
en effektiv och rationell hantering av avfall för alla inblandade
parter. Den nuvarande avfallsdefinitionen tillkom 1976 dåavfallshanteringen såg helt annorlunda ut jämfört med i dag.
Den nuvarande definitionen medför att återanvändning och
återvinning av restprodukter i många fall försvåras, liksomhanteringen av avfall i de fall då EUs olika regelverk samverkar.EESK välkomnar därför kommissionens förslag i meddelandet
att initiera en diskussion i frågan och särskilt en bedömning av
definitionen av när ett avfall uppstår samt när ett avfall upphöratt vara avfall. Det kan också vara intressant i sammanhanget
att överväga att införa en ny kategori kallad t.ex. ”restmaterial”
som möjliggör en effektiv användning av sådant som nu ärklassificerat som avfall.
4. Särskilda kommentarer
4.1. När det gäller strategins omfattning värdesätter kom-
mittén att meddelandet generellt sett syftar till att uppmuntrabåde förebyggande och återvinning av avfall. Behovet av attuppmuntra förebyggande åtgärder kan inte bestridas. Däremot
presenteras främjandet av återvinning ibland på ett alltför
förenklat sätt. Kommittén anser att återvinning inte alltid kanlikställas med en hög grad av miljöskydd. Det är heller inte
alltid det bästa alternativet för avfallshantering. Mot denna
bakgrund bör strategin för återvinning särskilt inriktas på attfrämja goda former av återvinning (goda i fråga om miljöskydd,
ekonomi och i socialt hänseende), dvs. överensstämma med
principerna om en hållbar utveckling.
4.2. I fråga om förebyggande av avfall rekommenderar
kommittén att strategin skall
— innehålla såväl kvantitativa som kvalitativa mål och
att man tar hänsyn till tidigare framställningar från
Europaparlamentet och rådet avseende prioriterade av-fallsflöden samt rekommendationerna i det sjätte miljö-handlingsprogrammet och nationella erfarenheter av att
förebygga avfall,
— främja att det antas regler och ekonomiska incitament för
att minska den sammantagna avfallsgenereringen,
— främja utvecklingen och antagandet av ”rena” metoder
och produkter,
— effektivt främja en minskning av avfallsgenereringen samt
återanvändning av material och produkter med reellaåteranvändningsmöjligheter (i synnerhet glasflaskor ochliknande).
4.3. I fråga om återvinning av avfall rekommenderar kom-
mittén följande:
— Strategin skall göra det möjligt att öka den mängd
återvunnet material som används i samtliga produkter
genom att fastställa tydliga målsättningar och incitament.Detta kan förverkligas genom att man utvecklar använd-ningen av instrument som kan få fart på återvinningsbran-
schen när de vanliga marknadskrafterna inte klarar av
detta.
— Strategin skall fastställa metoder för att avlägsna konkur-
renshinder på återvinningsmarknaden genom att förbätt-
ra marknadsvillkoren för återvunnet material utan attskapa omotiverade konkurrenssnedvridningar.
— Strategin skall främja en selektiv insamling och en
högkvalitativ kompostering av biologiskt nedbrytbart
avfall så att energin kan återvinnas.
— Strategin skall minska gränsöverskridande avfallstrans-
porter som är oproportionerliga eller överdrivna ellersom är ett resultat av ekologisk dumpning.
— Strategin skall i maximal utsträckning utnyttja olika
informationsredskap för att informera medborgarna omvilka åtgärder de kan vidta för att minska och återanvända
avfall. De lokala myndigheterna bör också informera
medborgarna om effekten av deras ansträngningar.
4.4. Kommittén anser att ”säljbara certifikat” är en ny
strategi som är intressant, eftersom det är första gången somkommissionen planerar att tillämpa sådana mekanismer inom
ramen för utvecklingen av återvinning. Vi anser att en studie
och en första utvärdering av den mekanism som inrättats iStorbritannien skulle kunna leda till intressanta uppgifter omde positiva effekterna av ett sådant system och vilka fallgropar
man bör undvika vid genomförandet av ett sådant system. Vi
anser också att en djupgående studie av tekniken skulle bidratill att klargöra hur den skulle fungera bäst.
C 80/50 SV 30.3.2004 Europeiska unionens officiella tidning
4.5. Kommittén rekommenderar att man tillämpar enhetli-
ga regler i fråga om återvinning och stöder framför allt
tillämpningen av direktivet om samordnade åtgärder för att
förebygga och begränsa föroreningar (IPPC) i hela avfallssek-torn. För närvarande är en mängd alternativ för avfallshante-ring i princip uteslutna från tillämpningsområdet för referens-
dokumenten om bästa tillgängliga teknik (BREF) och därför
kan de inte få ställning som bästa tillgängliga teknik (BAT)exempelvis i fråga om kompostering.
4.6. Kommittén stöder översynen av bilagorna II A och II B
i ramdirektivet om avfall för att möjliggöra en ny utvärdering
av definitionen av återvinnings- och bortskaffningsförfa-
randen.
4.7. Ändring av definitionen av energiåtervinning
(sidan 39): Kommittén stöder kommissionens tillvägagångssättatt revidera definitionen av energiåtervinning inom ramen för
en översyn av vissa punkter i rådets direktiv 75/442/EEG,
detta under förutsättning att energiåtervinning vederbörligenerkänns som en form av återvinning (och inte bortskaffande) i
Bryssel den 11 december 2003.
Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs
ordförande
Roger BRIESCHalla de fall där energi som produceras genom förbränning eller
samförbränning återvinns och utnyttjas på ett effektivt sätt.
4.8. Kommittén betraktar kommissionens tillvägagångssätt
som lämpligt. Vi anser att frågan om förebyggande ochhantering av avfall är av grundläggande betydelse och att manbör närma sig den utan ideologiska låsningar och med enöppen inställning till hanteringen och klassificeringen. Vi villframhålla att problemen i samband med utvecklingen avåtervinningen framför allt beror på kostnaderna, en otillräckligteknik som äventyrar kvaliteten på den återvunna produktenoch bristerna på marknaden för återvunna produkter, därkonkurrenskraften är otillräcklig. Detta bör uppmuntra tillforskning och utveckling för att få fram konkurrenskraftigaremetoder. Samtidigt aktualiserar det frågan om en internalise-ring av miljökostnaderna.
Avslutningsvis konstaterar kommittén att kommissionen –
trots att man till skillnad från vad som är fallet i grönboken
inte ställer några konkreta frågor – efterlyser bidrag, synpunk-
ter och erfarenhetsutbyte på dessa områden. Denna satsningpå deltagande av aktörerna inom sektorn och av medborgarna
välkomnas.