om de erfarenheter som gjorts av att bredda systemet med växtpass till all förflyttning av växter för plantering inom unionens territorium

1INLEDNING

Under de senaste 20 åren, fram till 2019, styrdes EU:s växtskyddslagstiftning av rådets direktiv 2000/29/EG. Direktivet innehöll begreppet växtpass som ett överenskommet märke som tagits fram för att balansera den fria handeln med växtmaterial inom hela EU och skyddet av unionens territorium mot spridning av reglerade växtskadegörare som förekommer i EU. Växtpasset började användas för att åtfölja växtmaterial som flyttas mellan medlemsstaterna och ersatte sundhetscertifikatet, som är det internationella dokument som föreskrivs i den internationella växtskyddskonventionen. Växtpass skulle också användas för förflyttning av växter inom en medlemsstat för att intyga att dessa växter uppfyller respektive växtskyddskrav i EU-lagstiftningen. Dessutom skulle offentliga kontroller av växtpass numera utföras där växtmaterialet producerades (aktörens verksamhetsplats), i stället för vid gränsen eller destinationsorten, och en registreringsskyldighet fastställdes för aktörer som hanterar reglerade växter och växtmaterial och som utfärdar växtpass.

Enligt rådets direktiv 2000/29/EG krävdes växtpass fram till 2019 endast för angivna arter av växter och frön och vissa typer av växtmaterial kopplade till särskilt identifierade växtskyddsrisker. Vid utarbetandet av den nya växtskyddsförordningen (förordning (EU) 2016/2031) ansågs emellertid att systemet med växtpass inte fungerade fullt ut och man enades om att kravet på att en växt ska åtföljas av ett växtpass skulle breddas till fler fröer och i synnerhet alla växter för plantering. Breddningen av systemet med växtpass till alla växter för plantering har kompletterats med en del andra bestämmelser som syftar till att stärka detta system, göra det mer robust och tillförlitligt och förbättra erkännandet av det, t.ex. bland yrkesmässiga aktörer. Bland de viktigaste ändringarna var införandet av ett harmoniserat format för växtpasset, en skyldighet för aktörerna att anbringa ett växtpass på handelsenheten för växterna eller växtmaterialet eller på deras förpackning, bunt eller behållare samt skyldigheter för aktörer att säkerställa spårbarhet av växter eller växtmaterial och genomföra undersökningar för växtpass.

Enligt artikel 79.6 i förordning (EU) 2016/2031 ska kommissionen lämna in en rapport till Europaparlamentet och rådet om de erfarenheter som gjorts av att bredda systemet med växtpass till all förflyttning av växter för plantering inom unionens territorium, inbegripet en tydlig kostnads-nyttoanalys för aktörerna samt i förekommande fall ett lagstiftningsförslag. I den här rapporten behandlas dessa krav.

Metod

För att uppfylla dessa krav har kommissionen undersökt allt tillgängligt underlag. Eftersom lagändringen började tillämpas först i december 2019 och analysen gjordes i februari 2021 kunde offentligt tillgängliga uppgifter inte användas. Medlemsstaterna har dessutom inga rapporteringsskyldigheter rörande de aspekter som skulle behöva utvärderas, och det finns inte heller några resultat från revisioner av genomförandet av systemet med växtpass i medlemsstaterna. Den enda tillgängliga möjligheten att få fram underlag för att uppfylla rapporteringskraven var därför att vända sig direkt till berörda ekonomiska aktörer och administrativa organ inom förvaltningen och genomförandet av handeln med växter inom EU, eftersom det är de som påverkas av lagändringarna. För detta ändamål utarbetade kommissionen ett frågeformulär med 70 frågor som godkändes av medlemsstaterna och EU-organisationer. Syftet med frågorna var att ta reda på vilka erfarenheter som gjorts av att bredda växtpasset till all förflyttning av växter för plantering samt av kostnader, fördelar och effekter för att kunna genomföra kostnads–nyttoanalysen. Frågeformuläret skickades till 27 nationella växtskyddsmyndigheter och behöriga certifieringsorgan i medlemsstaterna samt till 48 berörda organisationer på EU-nivå. Organisationer på medlemsstatsnivå, aktörer och allmänheten hade tillgång till frågeformuläret via webbplatsen för generaldirektoratet för hälsa och livsmedelssäkerhet. När det gäller de sistnämnda bidrog kommissionen och EU:s nationella växtskyddsmyndigheter till att uppmärksamma frågeformulären via sociala medier och andra kanaler. Totalt inkom 177 svar från 25 medlemsstater. Nivån på deltagandet varierade bland de olika kategorierna av berörda parter, enligt följande: 24 nationella växtskyddsmyndigheter, nio behöriga certifieringsorgan från sju medlemsstater, 43 aktörer från tio medlemsstater, 44 nationella organisationer från 13 medlemsstater, 50 svar från medborgare från fem medlemsstater och sju organisationer på EU-nivå.

Till stöd för den här rapporten framställde kommissionen en teknisk rapport med information om den återkoppling som inkommit och en uttömmande analys av den återkopplingen, som har offentliggjorts.

Kommissionens analys begränsas av tre faktorer. För det första var bidraget från behöriga certifieringsorgan, aktörer, organisationer och enskilda personer mycket begränsat, och det går därför inte att dra några slutsatser om dessa intressentgrupper i analysen. För det andra hade det gått mycket kort tid mellan det att de olika bestämmelserna började tillämpas och förfrågan om återkoppling. Slutligen påverkade covid-19-pandemin handeln och verksamheten med anknytning till den här rapportens tillämpningsområde.

På grund av de ovannämnda begränsningarna kunde i vissa fall inga slutsatser dras om de erfarenheter som gjorts av att bredda systemet med växtpass till all förflyttning av växter för plantering inom unionens territorium. Bedömningen av kostnader och fördelar kopplade till breddningen av systemet med växtpass till all förflyttning av växter för plantering för aktörer genomfördes i möjligaste mån mot bakgrund av den spridda återkopplingen kring de kvantitativa uppgifter som efterfrågades och det faktum att uppgifterna inte fanns tillgängliga hos andra källor. I stället genomfördes en djupgående kvalitativ analys av kostnader och fördelar. Slutligen har kommissionen av dessa anledningar begränsat sig till att identifiera frågor som förtjänar att diskuteras ytterligare.

2BREDDNING AV SYSTEMET MED VÄXTPASS TILL ALLA VÄXTER FÖR PLANTERING

Genom artikel 79 i förordning (EU) 2016/2031 infördes en skyldighet att alla växter för plantering, utom fröer, ska åtföljas av ett växtpass för förflyttning inom unionens territorium.

Breddningen av systemet med växtpass syftade till att effektivisera skyddet mot karantänskadegörare i EU, förbättra beredskapen för att identifiera nya växtskadegörare av unionsbetydelse, säkerställa en enhetlig tillämpning av politiken samt öka förståelsen och medvetenheten hos berörda parter. Hälften av svarandena ansåg att denna breddning var positiv för att öka växternas spårbarhet och de flesta menade att skyddet av växter mot karantänskadegörare var effektivare eller lika effektivt som tidigare. Beredskapen för att identifiera nya växtskadegörare av unionsbetydelse bedömdes antingen som förbättrad eller oförändrad, och de flesta svarandena gjorde samma bedömning av förståelsen och medvetenheten hos berörda parter.

Å andra sidan betraktades breddningen av systemet med växtpass (övergången till och genomförandet av denna nya regel och den övergripande komplexiteten i processen med att utfärda eller ersätta ett växtpass) av ungefär två tredjedelar av de berörda parterna som betungande och svår, och bara omkring en fjärdedel angav att förändringen var hanterbar eller att de inte hade upplevt någon förändring. En sådan uppfattning av förändringarna kan, bortsett från vissa specifika aspekter som tas upp i de följande avsnitten i den här rapporten, ha att göra med den korta tidsperioden mellan det att de nya reglerna började tillämpas och utvärderingen av den här rapporten (december 2019–februari 2021).

För att identifiera de växtgrupper som gav upphov till flest tekniska svårigheterna ombads de berörda parterna att ange upp till tre växter eller växtgrupper för vilka de hade stött på flest tekniska svårigheterna på grund av att växtpasset hade breddats till alla växter för plantering. De tre främsta grupperna var prydnadsväxter för plantering, fröer och fruktplantor för plantering. Som svar på den motsatta frågan, dvs. vilka tre grupperna som gav upphov till det lägsta antalet tekniska svårigheter, angav de berörda parterna samma tre grupper, men med färre svar.

Det har skett förändringar beträffande personalen och arbetsbördan för aktörer och nationella växtskyddsmyndigheter till följd av att växtpasset breddats till alla växter för plantering. Inverkan på de nationella växtskyddsmyndigheternas arbetsbörda var större än förändringarna i personalstyrkan. Detta kan förklaras av att vissa institutioner har nått taket för antalet anställda och har trots en ökad arbetsbörda ingen möjlighet att anställa fler. Förändringen hade ingen enhetlig inverkan på aktörernas personalstyrka eftersom mer än hälften angav att det inte förekom några förändringar eller att de inte hade någon åsikt, medan andra angav både ökningar och minskningar. Arbetsbördan har dock ökat för mer än hälften av de aktörer som besvarade frågeformuläret.