Yttrande nr 2/99

från Europeiska gemenskapernas revisionsrätt om det ändrade förslaget till rådets förordning (EG, Euratom) om undersökningar som utförs av byrån för bedrägeribekämpning

(1999/C 154/01)

EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS REVISIONSRÄTT HAR ANTAGIT DETTA YTTRANDE

med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 188c (kommande artikel 248) i detta,

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen, särskilt artikel 160c i detta,

med beaktande av kommissionens förslag till rådets förordning (EG, Euratom) om inrättande av en byrå för bedrägeriundersökningar, framlagt av kommissionen den 4 december 1998(1) som framför allt var en reaktion på Europaparlamentets Bösch-rapport om UCLAF(2), vilken antogs den 7 oktober 1998,

med beaktande av rådets begäran om revisionsrättens yttrande av den 22 december 1998, vilken mottagits av revisionsrätten den 11 januari 1999,

med beaktande av kommissionens ändrade förslag till rådets förordning (EG, Euratom) om undersökningar som genomförs av Byrån för bedrägeribekämpning, vilket överlämnades till revisionsrätten av kommissionen den 29 mars 1999(3),

med beaktande av rådets begäran den 9 april 1999 om revisionsrättens yttrande om det ändrade förslaget till rådets förordning (EG, Euratom) om undersökningar som genomförs av Byrån för bedrägeribekämpning, vilket mottogs av revisionsrätten den 13 april 1999.

Revisionsrättens särskilda rapport om UCLAF

1. I sin särskilda rapport 8/98 om de avdelningar inom kommissionen som har ansvaret för kampen mot bedrägeri, i synnerhet "enheten för samordning av bedrägeribekämpningen" (UCLAF)(4), konstaterade revisionsrätten följande:

- Så länge de konventioner och protokoll som antagits inom ramen för tredje pelaren i fördraget ännu inte ratificerats förblir kommissionens befogenheter när det gäller bedrägeribekämpning begränsade.

- Den organisatoriska uppläggningen inom kommissionen och i förhållande till medlemsstaterna är inte klar och är ofta komplicerad och tungrodd.

- Samarbetet med medlemsstaterna hämmas vidare av det sätt på vilket privilegier och immunitet för Europeiska unionens personal hanteras. Dessutom lägger vid kontroller på medlemsstaternas område den nationella lagstiftningen hinder i vägen för UCLAF.

- Kvaliteten på den information som finns tillgänglig i databaserna och användningen av denna information har varit otillräcklig och samordningen mellan UCLAF, de andra generaldirektoraten och medlemsstaterna när det gäller databaser och användning och utbyte av information behöver förbättras.

- Vad gäller förfaranden inom kommissionen och ansvarsfördelningen i kampen mot intern korruption så var detta oklart och ofullständigt. Det fanns inga tydliga riktlinjer för undersökningsarbetet, ingen tydlig policy (som t.ex. nolltolerans) och det rådde tvivel om huruvida UCLAF så som det ser ut idag skall syssla med fall av korruption som rör personal vid kommissionen.

- UCLAF har ingen befogenhet att genomföra undersökningar som rör andra institutioner.

Förslagets struktur

2. Inrättandet av en byrå för bedrägeribekämpning behandlas i ett antal dokument:

a) Ett förslag till rådsförordning om undersökningar som utförs av Byrån för bedrägeribekämpning.

b) Ett (förslag till) kommissionsbeslut om inrättande av en byrå för bedrägeribekämpning med uppgift att bedriva interna och externa undersökningar, att utveckla formerna och lagstiftningen för kampen mot bedrägerier samt för all annan operativ verksamhet i kampen mot bedrägerier (artikel 2 i beslutet).

c) Ett förslag till interinstitutionellt avtal om interna undersökningar som genomförs av byrån för bedrägeribekämpning för att denna byrå skall kunna genomföra undersökningar inom gemenskapens olika institutioner och organ.

3. Revisionsrättens yttrande behandlar de ovannämnda dokumenten gemensamt. Med tanke på att åtgärderna är beroende av varandra skulle en separat behandling av förslaget till rådsförordning inte vara tillräcklig.

4. Eftersom kommissionens beslut gäller byrån som helhet berör förslaget till rådsförordning, såsom framgår av dess titel, endast de uppgifter som rör undersökning (intern och extern) och det interinstitutionella avtalet begränsar omfattningen i ännu högre grad till att endast gälla interna undersökningar. Mera allmänna aspekter behandlas således i kommissionens beslut och mer specifika aspekter i rådets förordning samt i det interinstitutionella avtalet.

5. Förslaget till interinstitutionellt avtal har två syften. För det första är avtalet nödvändigt för att bereda byrån tillträde till andra institutioner och gemenskapsorgan. För det andra motiverar kommissionen sitt förslag till interinstitutionellt avtal med att det utgör ett tillfälligt sätt att lösa vissa problem i väntan på en ändring av tjänsteföreskrifterna. Revisionsrätten noterar den framgång som andra institutionella avtal haft, såsom 1998 års avtal om budgetdisciplin och förbättring av budgetförfarandet, och ser dem som ett pragmatiskt sätt att förbättra gemenskapens förvaltning, särskilt på de områden där behovet av flexibilitet gör det svårt att utarbeta lämplig lagstiftning.

6. När det gäller tillträdet till andra institutioner (förutom kommissionen) och andra gemenskapsorgan, kommer byråns operativa oberoende att i hög grad bli beroende av att förslaget till interinstitutionellt avtal och de underliggande institutionella besluten antas och tillämpas på ett tillfredsställande sätt.

7. När det gäller framtida ändringar av tjänsteföreskrifterna är det beklagligt att kommissionen i den dokumentation som medföljer det ändrade förslaget inte tydligt framhåller vilka ändringar som den finner nödvändiga. Utan denna information är det inte möjligt att bilda sig en uppfattning i fråga om det interinstitutionella avtalets exakta innehåll och den modell för institutionsbeslut som bifogas förslaget. Om det är nödvändigt att ändra tjänsteföreskrifterna hyser revisionsrätten dessutom tvivel vad beträffar lagligheten hos tillfälliga åtgärder (dvs. det interinstitutionella avtalet och (modell-) institutionsbeslutet) som upphäver denna lagstiftning.

Byråns operativa oberoende

8. Efter diskussionerna i Europaparlamentet och rådet har kommissionen lagt fram ett förslag till rådets förordning (tillsammans med ett förslag till kommissionens beslut och ett förslag till interinstitutionellt avtal) enligt vilken ett stort mått av självständighet ges till Byrån för bedrägeribekämpning vad gäller undersökningar. Enligt artikel 12 i förslaget till rådets förordning och artikel 3 i förslaget till kommissionens beslut får kommissionen i själva verket inte ge några instruktioner avseende undersökningar till direktören (och följaktligen inte heller till byrån). Medan målet att inrätta ett oberoende organ eftersträvas av samtliga parter som deltar i diskussionen, försvåras utformningen av ett oberoende organ såsom det beskrivs i förslagen av det faktum att organet utgör en del av kommissionen. Även om byrån måste vara operativt oberoende vilar det yttersta ansvaret för dess handlingar i praktiken på kommissionen eftersom byrån förblir en del av dess struktur. Detta bekräftas av det faktum att åtgärder som härrör från byråns verksamhet, däribland undersökningsverksamheten, kommer att läggas fram inför domstolen mot kommissionen och inte direkt mot byrån.

9. Texten i artikel 12.2 i förslaget till rådets förordning bör därför ändras så att byråns direktörs operativa oberoende stämmer överens med kommissionens utövande av sitt ansvar. Som ett exempel på detta kan controllerns ställning nämnas. Å ena sidan är controllern oberoende i utövandet av sina funktioner och kan även tvinga sin institution att respektera detta oberoende genom sin rätt att väcka talan hos domstolen (artikel 24 i budgetförordningen). Å andra sidan kan emellertid institutionen göra bruk av sitt slutgiltiga ansvar genom förfarandet att underlåta att ta hänsyn till ett nekande, vilket är underkastat vissa villkor vad gäller insyn (artikel 39 i budgetförordningen).

Övervakningskommittén

10. Övervakningskommitténs uppgifter behandlas både i kommissionens beslut (artikel 5 och 6) och i förslaget till rådets förordning (artikel 11). Revisionsrättens rapport om UCLAF har visat att det finns ett behov av att säkerställa att bedrägeriundersökningsfunktionens oberoende skyddas. Fastän en oberoende kommitté skulle ha kunnat spela en sådan roll och trots att kommittén sägs vara avsedd att bistå byrån antyder dess funktioner - att avge yttrande till byråns direktör, att rapportera direkt till de andra institutionerna, att övervaka förberedandet av byråns budget och arbetsprogram - liksom själva namnet att det i allt väsentligt skulle bli en sorts oberoende styrelse. Detta skulle kunna visa sig vara en källa till stora svårigheter för byråns direktör när det gäller att leda byrån på ett effektivt sätt och likaså negativt påverka dennes uppfyllande av sitt ansvar gentemot kommissionen, rådet och parlamentet. Han skulle i själva verket bli ansvarig inför kommittén snarare än inför institutionerna. Revisionsrätten ifrågasätter huruvida det existerar en rättslig grund för en sådan styrelse inom den nuvarande institutionsstrukturen såsom den fastställts i fördraget. Revisionsrätten anser följaktligen att det nuvarande förslaget skulle bli tydligare och mera effektivt utan övervakningskommittén. Om det krävs samråd mellan de tre främsta berörda institutionerna när det gäller byråns verksamhet skulle detta kunna ordnas på ett bättre sätt genom de etablerade interinstitutionella överläggningar som ägt rum i samband med utarbetandet av dessa förslag.

11. Vilken struktur som än införs skall det förbli klart att revisionsrätten behåller sin skyldighet och sina befogenheter vad gäller externa granskningar såsom föreskrivs i fördraget. Om artikel 11 kvarstår skall dess början därför lyda som följer:

"Utan förfång för de granskningar som utförs av revisionsrätten i enlighet med artikel 188c (kommande artikel 248) i EG-fördraget skall byrån vara...."

Byråns uppgifter

12. Den lagstiftning som rör byråns uppgifter är enligt artikel 3 i förslaget till rådets förordning begränsad till rådets förordningar (Euratom, EG) nr 2185/96 och (EG, Euratom) nr 2988/95. I ett ändrat förslag till kommissionens beslut(5) fastslås att OLAF kommer att ta över samtliga uppgifter som tidigare utförts av UCLAF. Byråns uppgifter preciseras i artikel 2 i detta förslag till beslut. Andra punkten i denna artikel synes även innefatta uppgifter för OLAF som för närvarande utförs av de generaldirektorat som har ansvar för vissa områden. Det är tveksamt om den nya byrån skulle kunna foga dessa uppgifter som rör alla oegentligheter och olagligheter till sin främsta uppgift som är att utreda fall av (möjligt) bedrägeri enligt definitionen i exempelvis rådets akt av den 26 juli 1995(6), utan risk för att försumma den senare verksamheten.

Byråns rätt till information

13. Artiklarna 4.2 och 7 i förslaget till rådets förordning föreskriver informationsutbyte mellan institutionerna och byrån i undersökningssyfte. Ingenstans nämns befogenheten att begära information som är användbar i kampen mot bedrägeri i informationssyfte. Samtidigt föreskriver artikel 1 i modellen för institutionsbeslutet att institutionerna utan dröjsmål skall överlämna alla uppgifter som de känner till och som tyder på att bedrägeri (etc.) kan ha förekommit till byrån. Fastän denna förpliktelse går att utläsa av respektive artiklar i förslaget till rådets förordning är den av sådan vikt att den uttryckligen bör nämnas där, utöver de mer allmänna bestämmelserna inom området för utbyte av information. Detta är särskilt viktigt eftersom det inte finns någon garanti för att institutionerna kommer att anta interna beslut som exakt återspeglar den modell som presenteras i dessa dokument.

14. När det gäller tolkningen av första punkten i artikel 7 i rådets förordning måste det göras fullständigt klart att det ankommer på byråns direktör att avgöra vilka uppgifter som är nödvändiga för en pågående undersökning.

Tillsättning och avsättande av byråns direktör

15. Artikel 5.1 i kommissionens beslut och artikel 12.1 i förslaget till rådets förordning omnämner att tillsättningen av byråns direktör skall ske efter samråd med Europaparlamentet och rådet.

16. Tillsättningen och avsättandet av tjänstemän och anställda regleras av tjänsteföreskrifterna eller av anställningsvillkoren för övriga anställda i Europeiska gemenskapen. Villkor för tillsättning och avsättande, inklusive samrådsförfaranden, kan inte föreskrivas i förslaget till rådets förordning eftersom reglerna för tillsättning och avsättande av tjänstemän och anställda skall antas på grundval av artikel 24.2 i fördraget av den 8 april 1965 om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna. De bör därför strykas ur förslaget till rådets förordning. Regler om samråd kan emellertid stå kvar i förslaget till kommissionens beslut eftersom ingenting hindrar att tillsättningsmyndigheten inför samrådsförfaranden.

17. Det bör övervägas att till artikel 12.1 i förslaget till rådets förordning foga en bestämmelse om att beslut som rör karriären för byråns direktör skall meddelas andra institutioner, så som är fallet när det gäller controllern (artikel 24 i budgetförordningen). Följande text föreslås: "Utnämning och befordran av byråns direktör, regler för disciplin och förflyttning samt alla förfaranden skall regleras genom motiverade beslut som för kännedom skall meddelas Europaparlamentet, rådet och revisionsrätten".

Övriga frågor som rör personalen

18. Tjänsteföreskrifterna (artikel 90.2) innehåller regler enligt vilka klagomål skall behandlas av tillsättningsmyndigheten, vilken enligt artikel 2 i tjänsteföreskrifterna skall utses av varje institution. Artikel 14 i förslaget till förordning utgör en inblandning i de förfaranden som stadgas i tjänsteföreskrifterna och bör därför strykas.

19. Av förordningen skall framgå att tjänstegraden för byråns direktör skall vara generaldirektör (A 1). Detta vore lämpligt med tanke på organets uppgifter och ställning samt det ansvar som kommer att vila på byråns direktör.

Uppföljning av åtgärden och dess resultat

20. Det ankommer på institutionens ledning att vidta lämpliga åtgärder för att följa upp resultaten av byråns undersökningar. De ansträngningar som gjorts för att inrätta ett oberoende, ändamålsenligt och effektivt undersökningsorgan kommer att vara förgäves om uppföljningen av dess rapporter och institutionernas rekommendationer är otillräcklig. Förfaranden för uppföljning av externa undersökningar kan endast träda i kraft efter att konventionen ratificerats inom ramen för tredje pelaren i fördraget. När det gäller interna undersökningar bör disciplinära förfaranden och förfaranden vid återindrivning av medel stärkas, såsom redan föreslagits av revisionsrätten i dess yttrande nr 4/97 om förslaget till ändring av budgetförordningen av den 21 december 1977(7).

Finansiella bestämmelser

21. Innehållet i artikel 13 i förslaget till rådets förordning skall tas upp i en budgetförordning som antagits i enlighet med artikel 209 i fördraget i stället för i förslaget till förordning som det framställs i artikel 235 i fördraget.

Det interinstitutionella avtalet

22. Det uttrycks inte klart vilka institutioner och organ som skall omfattas av det institutionella avtalet, eller i vilken utsträckning hänsyn tas till förpliktelser rörande sekretessen hos information som är förbunden med vissa institutioners funktion.

Slutsats

23. Slutligen anser revisionsrätten att

a) det främsta syftet med förslaget tycks vara begränsat till att skapa en struktur som skall göra det möjligt att genomföra interna undersökningar inom samtliga gemenskapens institutioner och organ. Kommissionen förblir i sista hand ansvarig för sina avdelningars handlingar. Inrättandet av ett organ som är tänkt att vara oberoende men som samtidigt finns inom kommissionen ger således upphov till såväl praktiska som rättsliga problem,

b) det nuvarande förslaget skulle vara tydligare och mera effektivt utan övervakningskommittén,

c) uppgifter och anställda skall tydligen överföras från UCLAF till den nya byrån. Revisionsrätten pekar i detta sammanhang på iakttagelserna i sin särskilda rapport 8/98, i synnerhet på dem som rör förvaltningen av UCLAF och på problem i samarbetet med medlemsstaterna. Dessa problem bör angripas innan en bedrägeribekämpningsenhet kan bli helt och hållet effektiv.

Detta yttrande har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 14 och 15 april 1999.

För revisionsrätten

Jan O. KARLSSON

Ordförande

(1) KOM(1998) 717 slutlig - (98/0329 (CNS) - EGT C 21, 26.1.1999, s. 10.

(2) Resolution AU - 0297/98.

(3) KOM(1999) 140 slutlig - 98/0329 (CNS).

(4) EGT C 230, 22.7.1998.

(5) Har ännu inte antagits formellt.

(6) Rådets akt av den 26 juli 1995 om utarbetandet av konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT C 316, 27.11.1995).

(7) Punkterna 5.18 - 5.23 i bilagan som offentliggjordes i EGT C 57, 23.2.1998.