RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om genomförandet av det europeiska energiprogrammet för återhämtning /* COM/2013/0791 final */





RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om genomförandet av det europeiska energiprogrammet för återhämtning I FRAMSTEG I GENOMFÖRANDET AV PROGRAMMET Det europeiska energiprogrammet för återhämtning (nedan kallat återhämtningsprogrammet)[1] ger finansiellt stöd till utvalda mycket strategiska projekt inom tre delar av energisektorn: gas- och elinfrastruktur, havsbaserad vindkraft samt avskiljning och lagring av koldioxid. Genom samfinansiering av dessa typer av projekt hjälper programmet EU att närma sig sina energi- och klimatpolitiska mål: en trygg och diversifierad energiförsörjning, en fullbordad och väl fungerande inre energimarknad och minskade utsläpp av växthusgaser. Större delen av den tillgängliga budgeten har tilldelats till 59 projektansvariga och 61 projekt inom följande delprogram: gasinfrastruktur (1 363 miljoner euro), elinfrastruktur (904 miljoner euro), havsbaserad vindkraft (565 miljoner euro) och avskiljning och lagring av koldioxid (1 000 miljoner euro). Vid utgången av 2010 hade bidragsbeslut fattats och bidragsöverenskommelser gjorts till ett totalt belopp på 3 833 miljoner euro, dvs. 96,3 % av återhämtningsprogrammets totala budget. Ett belopp på 146,3 miljoner euro som inte kunde anslås till projekt inom dessa områden innan tidsfristen gick ut den 31 december 2010 omfördelades till ett nytt finansiellt instrument, Europeiska fonden för energieffektivitet[2], med fokus på investeringar i energieffektivitet och förnybar energi. Sedan förra årets rapport (COM(2012) 445 final) har fortsatta framsteg skett i genomförandet av återhämtningsprogrammet. Ett betydande antal projekt är nu slutförda, medan andra är på god väg och snart kommer att vara i drift. I den här rapporten redogörs för det aktuella läget och vad som har hänt sedan den senaste rapporten (från augusti 2012) i kvalitativa termer. Dessutom lämnas information om utbetalningar och återtaganden från programmets start till och med juni 2013. Rapporten ger även en översikt över det nuvarande läget för Europeiska fonden för energieffektivitet och halvtidsutvärderingen av dess arbete (se arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar). (1) Framgångshistorier Gas- och elinfrastrukturer Ur ett energipolitiskt perspektiv har programmet lyckats förbättra det sätt på vilket de inre marknaderna för gas och el fungerar: Det har bidragit till att öka sammanlänkningskapaciteten och förbättra integreringen mellan EU:s västra och östra delar. Programmet hjälper vissa medlemsstater, framför allt de baltiska staterna och staterna på den iberiska halvön, att uppnå målet om en sammanlänkning av elnäten på 10 %. Det har även skapat extra lagringskapacitet i perifera medlemsstater och i Central- och Östeuropa. Dessutom har det bidragit till att fullborda ett dubbelriktat gasledningsnät i Europa och till arbetet för att klara N-1-scenariot enligt de normer för infrastruktur som fastställs i förordningen om åtgärder för att trygga naturgasförsörjningen[3]. Projekten för omvända gasflöden i Central- och Östeuropa har satts i drift, vilket gjorde att man undvek en gasförsörjningskris under perioden med sträng kyla i februari 2012. De förbättrade sammanlänkningarna för såväl gas som el har bidragit till integreringen av den inre marknaden. De mest framträdande exemplen är: sammanlänkningar av gasnät längs korridoren Afrika–Spanien–Frankrike, sammanlänkningar av elnät mellan Portugal och Spanien som bidrar till utvecklingen av den iberiska elmarknaden, sammanlänkning av elnät mellan Storbritannien (Deeside) och Irland (Meath) för att skapa en regional elmarknad mellan Storbritannien och Irland, samt sammanlänkningar av elnät i Östersjöregionen och de berörda ländernas integrering i Nordpool-marknaden. Havsbaserad vindkraft Genom stöd från återhämtningsprogrammet för leverans och installation av innovativa fundament och vindkraftverk har byggandet av de först stora (400 MW) havsbaserade vindkraftparkerna långt ifrån kusten (mer än 100 km) och på djupt vatten (mer än 40 m) nu kunnat säkras. Pengar från återhämtningsprogrammet har i själva verket varit avgörande för att de utvalda projekten i tyska och belgiska Nordsjön skulle få de lån från bankkonsortier som krävdes för att klara de finansiella målen. Återhämtningsprogrammets åtgärder avseende Thornton Bank i Belgien slutfördes i september 2011 och den första havsbaserade vindkraftselen som producerats genom infrastruktur som samfinansierats av återhämtningsprogrammet matades in i det tyska elnätet redan under hösten 2010. När det gäller integreringen av havsbaserad vindkraftsel i elnätet var återhämtningsprogrammets samfinansiering avgörande för det slutliga investeringsbeslutet för projektet ”Kriegers Flak–Combined Grid Solution” i Östersjön. Detta banbrytande projekt är den första havsbaserade länken som används både för anslutning av havsbaserade vindkraftparker och för sammanlänkning av elnät över landsgränser. I projektet kommer innovativ HVDC VSC-utrustning (för högspänd likström) att användas och länken utgör en första viktigt byggbit i den modulbaserade utvecklingen av ett nät för havsbaserad vindkraft. På ett mer generellt plan gjordes en djupgående analys av återhämtningsprogrammets konsekvenser och resultat genom en oberoende halvtidsutvärdering[4] som utfördes 2011. Det verkar som om programmet genom att sätta igång byggnadsarbeten och genom upphandling av utrustning och halvfabrikat redan börjar åstadkomma viktiga resultat för den reala ekonomin. Flera projekt har nu slutförts och många andra är på god väg, samtidigt som genomförandet av vissa projekt har stött på problem och framskrider långsammare än vad som ursprungligen planerades, vilket visas i följande kapitel. De ekonomiska aspekterna har visat sig vara särskilt problematiska för delprogrammet avskiljning och lagring av koldioxid (CCS). (1) Vad vi har lärt oss Återhämtningsprogrammet är det första exemplet på storskaligt stöd från EU-budgeten till energisektorn genom direkta bidrag till företag. Framsteg har uppnåtts men man har också stött på vissa strukturella hinder under genomförandefasen. Integreringen av havsbaserad vindkraft i elnätet har delvis varit framgångsrik trots vissa tekniska svårigheter som ännu inte har lösts av energibolagen. Generellt sett kan man säga att medlemsstaterna inte har varit tillräckligt proaktiva i arbetet med att genomföra återhämtningsprogrammet. Det bristande samarbetet mellan de nationella tillsynsmyndigheterna kan i vissa fall skapa stor osäkerhet kring affärsutvecklingen för de projektansvariga. Denna aspekt är särskilt avgörande för vissa nya havsbaserade vindkraftsprojekt. Ett problem som är gemensamt för de tre delprogrammen är de invecklade och utdragna tillståndsprocesserna. Dessa svårigheter och de lärdomar som dragits från genomförandet av återhämtningsprogrammet togs under övervägande av kommissionen vid utarbetandet av Europaparlamentets och rådets nya förordning (EU) nr 347/2013 av den 17 april 2013 om riktlinjer för transeuropeiska energiinfrastrukturer[5]. Förordningen innehåller bestämmelser som ska skynda på tillståndsprocessen, genom att inrätta en tidsfrist på tre och ett halvt år för beslut om tillstånd, och öka insynen och allmänhetens deltagande. I förordningen anges även åtgärder för att ta fram rättsliga incitament och tillåta finansiellt stöd vid behov. Därtill har det varit svårt för infrastrukturprojekt att få tillgång till långsiktig finansiering på konkurrenskraftiga villkor. Detta förblir en viktig fråga. Kommissionens förslag om Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE)[6], som är en sektorsöverskridande infrastrukturfond, är avsett att hjälpa projekt att få till stånd de finansieringspaket som krävs och se till att de kommer igång. Den bristande ekonomiska livskraften i europeiskt viktiga projekt ska lösas med bidrag från FSE. Dessutom bör de finansiella instrumenten inom FSE kunna hjälpa projektansvariga att få tillgång till den nödvändiga långsiktiga finansiering som krävs för deras projekt genom att föra in nya typer av investerare (pensions- och försäkringsfonder) och begränsa vissa risker. Initiativet för projektobligationer, som är ett av de finansiella instrument som föreslås inom ramarna för FSE, har redan gjorts tillgängligt för projektansvariga under en ”pilotfas” med användning av de budgetresurser som finns tillgängliga inom budgeten 2007–2013. Den första projektobligationen lanserades i juli 2013 med stöd från Europeiska investeringsbanken, som är kommissionens partner för detta initiativ, och ytterligare obligationssatsningar väntas senare under 2013. Finansieringen genom återhämtningsprogrammet möjliggjorde, precis som avsett, en snabb start för projekten kring avskiljning och lagring av koldioxid (CCS). Redan vid programmets start var det dock klart att finansieringen genom återhämtningsprogrammet aldrig var tänkt att täcka alla de mycket höga investerings- och driftkostnaderna för CCS-projekten. Det låga koldioxidpriset i EU:s utsläppshandelssystem har inverkat negativt på affärsutvecklingen för CCS på kort och medellång sikt. Dessutom gör det nuvarande ekonomiska läget det svårare för projekt att få tillgång till den extra finansiering som behövs. Som en följd av detta står CCS-delprogrammet inför stora osäkerheter som riskerar att sätta käppar i hjulet för ett lyckat genomförande. Kunskapsutbyte inom CCS-området är av avgörande betydelse för teknikens framgång. Inom återhämtningsprogrammets CCS-arbete bildades därför nätverket för CCS-projekt som ett forum för utbyte av erfarenheter och bästa praxis. Det är det första nätverket för kunskapsutbyte i sitt slag i världen och dess medlemmar (CCS-projekt inom återhämtningsprogrammet och Sleipner-projektet i Norge) samarbetar och tar fram gemensamma riktlinjer för bra arbetssätt. Dessutom har nätverket publicerat rapporter om de lärdomar som dragits från projekt för koldioxidlagring, kontakter med allmänheten och tillståndsprocesser. Rörande framtiden för avskiljning och lagring av koldioxid (CCS) antog kommissionen den 27 mars 2013 ett meddelande (COM(2013) 180 final) som på nytt bekräftade att ”[d]et krävs snabba politiska svar på den främsta utmaningen att stimulera investeringar i CCS-demonstration för att prova om ett senare införande och uppförande av en koldioxidinfrastruktur är möjlig. Det första steget i denna riktning är därför att säkerställa en framgångsrik CCS-demonstration i kommersiell skala i Europa som kan bekräfta CCS-teknikens tekniska och ekonomiska genomförbarhet som en kostnadseffektiv åtgärd för att minska växthusgasutsläppen inom energi- och industrisektorerna.” I samband med att CCS-meddelandet antogs hölls ett offentligt samråd som var öppet till den 2 juli och tog emot mer än 150 synpunkter.[7] Kommissionen kommer senare denna höst att publicera en sammanfattning av synpunkterna, tillsammans med de enskilda bidragen, på webbplatsen för det offentliga samrådet[8]. (1) Projektens kommande steg Om man räknar bort de projekt som redan är slutförda kan de kvarvarande projekten delas in i två huvudkategorier: projekt som löper på som planerat och där det finansiella stödet bör fortsätta och projekt som inte gör tillräckliga framsteg och där kommissionen kommer att fatta beslut om att avbryta stödet. För åtta stora infrastrukturprojekt har stödmottagarna inte kunnat fatta ett slutligt investeringsbeslut eller genomföra projektet enligt den ursprungliga tidsplanen. I ett fall, HVDC Hub (kontaktpunkten för högspänd likström) har den projektansvarige samtyckt till att avbryta projektet. I två andra fall (Aberdeen offshore wind, Aberdeens havsbaserade vindkraftpark och Gravity foundations, projektet om gravitationsfundament) förväntas slutligt investeringsbeslut fattas inom de närmaste sex månaderna. För Cobra Cable försöker kommissionen för närvarande få bekräftelse på att ett slutligt investeringsbeslut kommer att fattas i mitten av 2016. Om ett sådant beslut inte fattas kommer kommissionen att avbryta stödet. För de övriga fyra projekten (ITGI Poseidon, Nabucco, Galsi och projektet för omvända gasflöden i Rumänien), som alla är gasprojekt, kan kommissionen fatta beslut om att avbryta det finansiella stödet. Att det finansiella stödet avbryts hindrar dock inte att gasprojekten kan kvalificera sig som projekt av gemensamt intresse[9] för Europa i samband med att riktlinjerna för TEN-E-infrastrukturer genomförs. Vad gäller de sex CCS-demonstrationsprojekten kommer återhämtningsprogrammets åtgärder för ett av projekten (Compostilla) att slutföras i oktober 2013, tre har avbrutits och de kvarvarande två kommer knappast att slutföras utan ytterligare betydande finansiella satsningar från medlemsstaterna och/eller industrin. Kommissionen har genom en officiell skrivelse informerat de företag som berörs av en avbrytandeprocess. I arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar som medföljer denna rapport anges det aktuella läget för varje projekt. Europeiska fonden för energieffektivitet har varit i bruk sedan juli 2011. Ett särskilt arbetsdokument från kommissionens avdelningar som rapporterar om en halvtidsutvärdering av fonden publiceras vid sidan av den här rapporten. II DEN ÖVERGRIPANDE SITUATIONEN I slutet av 2012 var 20 av 61 projekt redan fullständigt tekniskt slutförda och totalt 1 416 970 178,64 euro har betalats ut till stödmottagarna (juni 2013). Utbetalningshastigheten förblir låg, vilket är ett tydligt bevis på svårigheterna med att planera sådana här stora och komplicerade projekt. De projektansvariga har också ställts inför ytterligare utmaningar till följd av den tekniska komplexiteten, särskilt vad gäller integreringen av havsbaserad vindkraft i elnätet och CCS, problemen för såväl offentliga myndigheter på regeringsnivå som tillsynsmyndigheter att ta fram lämpliga regelverk, bristen på acceptans från allmänhetens sida och svårigheter kopplade till miljöfrågor och offentlig upphandling. Därutöver har fördröjningar i tillståndsprocessen orsakat många av förseningarna. För närvarande har 42 miljoner euro som inte använts återtagits från det tyska CCS-projektet. För de avbrutna el- och gasinfrastrukturprojekten har 12 miljoner euro återtagits. Detta kan delvis förklaras av att de slutliga kostnaderna understeg de kostnader som uppskattades inledningsvis. 1. Gas- och elinfrastruktur – Återhämtningsprogrammets delprogram för infrastruktur stöder 44 projekt inom tre viktiga verksamhetsområden. Projekten genomförs av de systemansvariga för överföringssystemen i respektive medlemsstat eller av projektansvariga. Ett belopp på 2 268 miljoner euro har beviljats, varav ungefär 777 miljoner euro, dvs. 34,25 %, hade betalats ut till stödmottagarna i juni 2013. Ett villkor för utbetalningarna är att de projektansvariga åtar sig att genomföra projektet genom ett slutligt investeringsbeslut. Projekten omfattar tre olika områden: – Projekt för gasinfrastruktur och lagring av gas: Infrastrukturen för transport av och handel med gas inom EU måste integreras ytterligare genom att man bygger de sammanlänkningar som saknas mellan medlemsstaterna. Dessutom bör diversifieringen av EU:s energikällor och transportleder för energi fortsätta, vilket innefattar flytande naturgas (LNG). – Projekt för omvända gasflöden: Under gasförsörjningskrisen 2009 mellan Ryssland och Ukraina stod de flesta av de central- och östeuropeiska medlemsstaterna utan gas, inte på grund av brist på gas i Europa, utan för att de befintliga infrastrukturerna saknade teknisk utrustning och förmåga att vända gasflödena från öst-västlig riktning till väst-östlig riktning. Genom finansieringsstöd från återhämtningsprogrammet har detta problem åtgärdats och infrastruktur för omvända gasflöden finns nu på plats i Central- och Östeuropa. – Projekt för elinfrastruktur: Integreringen av en ökande mängd el från förnybara energikällor med varierande produktion kräver omfattande investeringar i ny infrastruktur. Dessutom kan ett antal medlemsstater fortfarande räknas som ”energiöar” eftersom de är dåligt sammanlänkade med sina grannar och den inre energimarknaden. 1.1 Framstegen hittills Hittills har 19 av de 44 projekten slutförts, vilket kan jämföras med 13 i början av 2012. Inom elsektorn har fyra projekt slutförts. De kvarvarande åtta projekten löper på i god ordning och några av projekten förväntas bli slutförda under 2014. Inom gassektorn har 15 projekt slutförts medan 13 löper på enligt tidsplanen. De flesta av projekten som gäller omvända flöden och sammanlänkningar i Central- och Östeuropa (10 av 15 projekt) har slutförts. Medel från återhämtningsprogrammet har hjälpt till att trygga finansieringen av projekten som därmed kommit igång utan förseningar. Som en följd av detta har säkerheten och tillförlitligheten i gasnätet förbättrats, leveranssäkerheten och diversifieringen ökat och kritiska flaskhalsar avlägsnats. Följande exempel kan framhållas: Medel från återhämtningsprogrammet har tryggat ekonomin för projektet som ska utveckla Larrau-grenen i gasnätet genom att uppgradera gasnäten i Spanien (kompressorstation i Vilar de Arnedo, gasledning mellan Yela och Vilar de Arnedo) och i Frankrike (Béarn Artery). Leveranssäkerheten i regionen och marknadskonkurrensen kommer därigenom att öka och den iberiska gasmarknaden kommer att bli bättre integrerad i den övriga europeiska gasmarknaden. Slutförandet av två elnätssammanlänkningar mellan Portugal och Spanien 2011, i regionerna Douro och Algarve, har underlättat anslutningen av förnybara energikällor. Medel från återhämtningsprogrammet har dessutom i betydande grad bidragit till att uppgradera och bygga ut det portugisiska elnätet och som en följd ökat möjligheterna till elhandel med Spanien. Medel från återhämtningsprogrammet har även hjälpt till att skapa den första elnätssammanlänkningen mellan Irland och Storbritannien. Genom att öka sammanlänkningskapaciteten och möjliggöra en eventuell integrering av havsbaserad vindkraft har denna sammanlänkning ökat leveranssäkerheten och diversifieringen mellan olika energikällor för Irland. Tre projekt i Östersjöområdet som finansieras av återhämtningsprogrammet syftar till att förbättra den inre energimarknadens funktion och säkerställa rättvisa villkor. När dessa projekt är slutförda kommer de på ett betydelsefullt sätt att bidra till att öka leveranssäkerheten, möjliggöra elhandel och minska regionens importbehov. Trots stora framsteg står dock fyra projekt inom gassektorn inför allvarliga förseningar som kan leda till att projekten avbryts: – Konkurrensen mellan Nabucco-projektet och TAP-projektet (som inte omfattas av återhämtningsprogrammet) om resurserna i Shah Deniz, rörande den slutliga sträckningen, har utfallit till förmån för TAP. Shah Deniz-konsortiets beslut kommer att påverka bidraget från återhämtningsprogrammet. – Det algeriska gasbolaget beslutade den 18 maj 2013 att, för tredje gången, skjuta upp beslutet om byggandet av gasledningen mellan Algeriet och Italien (Galsi-projektet). Som en följd av detta kommer projektet, som får stöd av återhämtningsprogrammet, att försenas betydligt. De tillstånd som krävs för att bygga projektet har ännu inte beviljats efter fem års arbete med tillståndsprocessen och de affärsmässiga avtalen för gasleveranserna har ännu inte ingåtts. – Projektet ITGI Poseidon har problem med att trygga de gaskällor som krävs för att motivera byggandet. – Slutligen är projektet för omvända gasflöden i Rumänien, vari ingår sammanlänkning av gasnätet för ”transittrafik” med det nationella gasnätet, kraftigt försenat. Projektet är emellertid mycket viktigt för den fortsatta utvecklingen av gasmarknaden i Rumänien och den större sydösteuropeiska regionen. För alla dessa projekt som står inför stora förseningar och där de framsteg som har gjorts är otillräckliga har kommissionen skickat ut skrivelser till de projektansvariga om att stödet kan komma att avbrytas. 1.2 Slutsatser Betydande framsteg har gjorts inom el- och gasinfrastrukturprojekten. En stor majoritet av projekten (40 av 44) är antingen slutförda eller på god väg. För vissa projekt har slutdatumet för genomförandet skjutits fram (se arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar). Återhämtningsprogrammet förbättrar på ett konkret sätt den inre marknadens funktion, genom att skapa sammanlänkningar mellan EU:s västra och östra delar och genom att förbättra leveranssäkerheten i de berörda länderna och regionerna. Vissa mycket viktiga steg har tagits: projekten för omvända gasflöden har satts i drift, vilket gjorde att man undvek en gasförsörjningskris under perioden med sträng kyla i februari 2012. Projekten som får stöd inom elsektorn spelar en viktig roll för fullbordandet av den inre marknaden. Elnätsprojekten kommer att hjälpa till att absorbera den el som produceras av förnybara energikällor. Fullbordandet av ett energiinfrastruktursystem som omfattar hela EU går framåt tack vare att flaskhalsar byggs bort och genom den gradvisa integreringen av ”energiöar” som de tre baltiska staterna, den iberiska halvön, Irland, Sicilien och Malta. I dagsläget räknar man med att majoriteten av de 25 pågående projekten bör kunna slutföras under 2013–2014, och att endast ett fåtal projekt kommer att pågå fram till 2017. De resterande projekten, som har stött på allvarliga problem, kan komma att avbrytas i slutet av 2013. Många av de förseningar och svårigheter som vissa projekt har stött på kunde ha undvikits om de nationella tillsynsmyndigheterna och Byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer) hade involverats i ett tidigt skede. Detta är en lärdom som kommissionen har tagit med sig i processen för att bedöma och identifiera projekten av gemensamt intresse inom Fonden för ett sammanlänkat Europa. 2. Havsbaserad vindkraft Återhämtningsprogrammets delprogram för havsbaserad vindkraft består av nio projekt inom två huvudsakliga verksamhetsområden: – Stöd till test, tillverkning och uppförande i stor skala av innovativa vindkraftverk och fundament till havs. – Stöd till utveckling av modulbaserade lösningar för nätanslutning av stora mängder el från vindkraft. Till stödmottagarna hör projektutvecklingsföretag, teknikföretag, producenter av förnybar energi och systemansvariga för överföringssystem. Hela det tillgängliga beloppet på 565 miljoner euro inom återhämtningsprogrammet har anslagits och i slutet av juni 2013 hade sammanlagt 204 miljoner euro betalats ut till de nio projekten. 2.1 Framstegen hittills Av de nio projekten har ett slutförts med goda resultat (Thornton Bank). Tre andra projekt löper på bra och förväntas bli slutförda 2013–2014. Vissa av de övriga kan hålla på till 2016/2017 (projektet om gravitationsfundament), 2017/2018 (Aberdeen, Krieger Flak) eller 2019 (Cobra Cable) och kommer att kräva noggrann övervakning av kommissionen. Cobra Cable (länken mellan Danmark och Nederländerna) har råkat ut för allvarliga förseningar och samarbetsparterna, de danska och nederländska systemansvariga för överföringssystemen, har ännu inte fått godkännande från sina tillsynsmyndigheter för de investeringar som krävs eller de tillstånd som behövs för kabelns sträckning. Efter att genom en skrivelse från kommissionen ha informerats om att stödet eventuellt kunde komma att avbrytas, förnyade parterna sina ansträngningar och kom överens med sina tillsynsmyndigheter om en process som bör leda till ett godkännande från tillsynsmyndigheterna under april 2014. Kommissionen försöker för närvarande få bekräftelse från parterna om de milstolpar som behöver uppnås innan ett slutligt investeringsbeslut kan fattas efter utgången av 2013. Ett av projekten, HVDC Hub, kontaktpunkten för högspänd likström, kommer att avbrytas enligt överenskommelse med stödmottagaren på grund av de ackumulerade och fortsatta förseningarna och den förändrade och betydligt minskade projektomfattningen. 2.2 Framstegen hittills per sektor 2.2.1 Havsbaserade vindkraftverk och strukturer (sex projekt) Genom bidragen från återhämtningsprogrammet har installationen av de första stora (400 MW) havsbaserade vindkraftparkerna långt ifrån kusten (mer än 100 km) och på djupt vatten (mer än 40 m) nu kunnat säkras. Pengarna från återhämtningsprogrammet har i själva verket varit avgörande för att de utvalda projekten skulle få de lån från bankkonsortier som krävdes för att klara de finansiella målen. Återhämtningsprogrammets åtgärder avseende Thornton Bank i Belgien slutfördes i september 2011. Tre av de tyska vindkraftparksprojekten är redan i installationsfasen till havs. Två av dem förväntas bli slutförda i slutet av 2013 och det tredje i slutet av 2014. Den första havsbaserade vindkraftselen som producerats genom infrastruktur som samfinansierats av återhämtningsprogrammet matades in i det tyska elnätet redan under hösten 2010. Samtidigt som dessa projekt löper på mycket bra har det uppstått vissa förseningar jämfört med den ursprungliga tidsplanen, huvudsakligen på grund av förseningar i den garanterade nätanslutningen. Det fjärde tyska projektet för havsbaserad vindkraft som syftar till att tillverka och installera gravitationsbaserade fundament har fått en ny tidsplan efter allvarliga förseningar i tillståndsprocessen. Det förväntas vara helt slutfört 2017. Projektet som går ut på att bygga ett testcentrum för havsbaserad vindkraftsteknik utanför Aberdeen (Förenade kungariket) har erhållit det tillstånd som behövs. Detta tillstånd har dock överklagats. Det slutliga investeringsbeslutet för detta projekt ska fattas i början av 2014. 2.2.2. Havsbaserade vindkraftsnät (tre projekt) Under 2012 fattades det slutliga investeringsbeslutet för projektet ”Kriegers Flak – Combined Grid Solution” i Östersjön. Detta viktiga projekt är den första havsbaserade länken som används både för anslutning av havsbaserade vindkraftparker och för sammanlänkning av elnät över landsgränser. Därigenom utgör den en första viktig byggbit i den modulbaserade uppbyggnaden av ett havsbaserat elnät. Den tekniska lösningen för Kriegers Flak-området, som innefattar viktiga tekniska HVDC VSC-komponenter, har definierats och en marknads- och affärsmodell för kombinationen av integrering av förnybar el och elhandel över gränserna har utformats. Detta kan förväntas få en betydande effect på den framtida konstruktionen av kombinerade lösningar för sammanlänkning och integrering av havsbaserad vindkraft. Den övergripande situationen för projekt rörande havsbaserade vindkraftsnät är dock fortfarande mycket utmanande. I synnerhet står den havsbaserade användningen av innovativ HVDC-teknik (högspänd likström) i lösningar med flera terminaler inför en komplex kombination av tekniska, lagstiftningsmässiga och kommersiella hinder. Förseningar i nationella tillsynsmyndigheters beslut om samfinansiering hindrar ett planenligt genomförande av projekt kring havsbaserade elnät. De nationella tillsynsmyndigheternas roll är av avgörande betydelse i dessa projekt, vilket tydligt visas när det gäller gas- och elinfrastrukturer där de ekonomiska modellerna har kommit mycket längre och det finns större erfarenhet av samarbete mellan olika tillsynsmyndigheter. Kommissionen är av åsikten att de nationella tillsynsmyndigheterna bör agera på ett mer samordnat sätt, vilket efterfrågas i det tredje energipaketet för den inre marknaden[10]. 2.3 Slutsatser Återhämtningsprogrammets stöd till projekt kring vindkraftverk och strukturer leder direkt till ytterligare 1 500 MW koldioxidfri elproduktionskapacitet. Projekten inom återhämtningsprogrammet ger även viktiga kunskaper, vilket exempelvis kommer att minska tiden för produktion och installation av fundament till havs. När det gäller projekten för integrering av vindkraftsnät är HVDC-teknikens mognadsgrad och kostnad, licenseringen för de vindkraftparker som ska anslutas, samt den samfinansiering som ska erhållas genom tillsynsmyndigheterna de avgörande hinder som måste övervinnas innan de slutliga investeringsbesluten kan fattas. 3. Avskiljning och lagring av koldioxid 3.1 Inledning För att få till stånd ett energisystem nästan helt utan koldioxidutsläpp till år 2050 med fossila bränslen som en del av energimixen krävs användning av teknik för avskiljning och lagring av koldioxid (CCS). Återhämtningsprogrammet fokuserar på demonstration av integrerade CCS-projekt i syfte att göra denna teknik kommersiellt lönsam till decenniets slut. Programmet ska dela ut finansiellt stöd på sammanlagt en miljard euro till projekt inom den kraftproducerande sektorn, varav 399,5 miljoner euro redan hade betalats ut till stödmottagarna i juni 2013. Integrerade CCS-projekt är en ny teknisk utmaning och vid demonstrationen av projekten måste man lösa en rad tekniska, ekonomiska och lagstiftningsmässiga problem. Projektsamordnarna är allmännyttiga företag eller energibolag. Bland övriga stödmottagare återfinns kraftöverföringsföretag, leverantörer av utrustning och forskningsinstitut. 3.2 Framstegen hittills Återhämtningsprogrammet gav från början stöd till sex CCS-projekt (i Tyskland, Förenade kungariket, Italien, Nederländerna, Polen och Spanien). Projektet Jänschwalde (i Tyskland) avbröts på den projektansvariges begäran den 5 februari 2012. Orsakerna var bristande regelverk för koldioxidlagring och problem med att erhålla allmänhetens acceptans. Den projektansvarige drog vid den tidpunkten slutsatsen att underlåtenheten att införa CCS-direktivet i den tyska lagstiftningen gjorde det omöjligt att erhålla de nödvändiga tillstånden för koldioxidlagring inom projektets tidsram. Det polska projektet (Belchatow) avbröts den 6 maj 2013 på den projektansvariges begäran. Orsakerna var tekniska risker och att det inte fanns någon realistisk plan för att lösa projektets ekonomi, samt medlemsstatens underlåtenhet att i tid införa CCS-direktivet i den nationella lagstiftningen med påföljande brist på lämpliga regelverk för koldioxidlagring. En ytterligare orsak var problem med att erhålla allmänhetens acceptans för koldioxidlagring. Det italienska projektet (Porto Tolle) avbröts den 11 augusti 2013 på den projektansvariges begäran. Detta på grund av svåra förseningar i projektgenomförandet som orsakats av de italienska myndigheternas beslut att upphäva miljötillståndet för kraftverket i Porto Tolle. Dessutom såg den projektansvarige inga möjligheter att klara projektets ekonomi. Den projektansvarige kommer dock inte att avbryta allt CCS-arbete. Arbetet kommer att fortsätta för vissa aspekter av CCS-tekniken i pilotanläggningen i Brindisi. För de tre kvarvarande projekten har det än så länge inte fattats något slutligt investeringsbeslut. Kommissionen arbetar hårt för att underlätta ett framgångsrikt genomförande av alla de kvarvarande projekten. Läget för dessa är för närvarande följande: De projektansvariga för det brittiska projektet (Don Valley) har för avsikt att gå vidare och siktar på att få stöd via programmet ”Contract for Difference” som för närvarande håller på att tas fram. Om projektet genomförs finns möjlighet till synergier med ett av de projekt som den brittiska regeringen har som slutkandidater för stöd via Storbritanniens ”CCS Commercialisation Competition”-program. Det nederländska projektet (ROAD) har kommit längst av projekten och är redo att anta ett slutligt investeringsbeslut om de ökade projektkostnaderna, som framför allt beror på det låga koldioxidpriset, kan kompenseras med ytterligare medel. Diskussioner med ytterligare investerare pågår, med målsättningen att lösa projektets ekonomiska situation under 2013. Återhämtningsprogrammets åtgärder avseende det spanska projektet (Compostilla) kommer att slutföras som planerat under oktober 2013. Vid det laget kommer tre pilotanläggningar för avskiljning, transport och lagring av koldioxid att vara i drift och de kommer att bli mycket användbara testanläggningar för hela CCS-värdekedjan. Ett potentiellt nästa steg i projektet, som ligger utanför återhämtningsprogrammets åtgärder, skulle vara en integrerad CCS-demonstrationsanläggning i industriell skala, vilket dock skulle kräva ytterligare finansiering. 3.3 Slutsatser Trots de stora framsteg som gjorts i förberedelserna för att införa lösningar för avskiljning, transport och lagring av koldioxid förblir det faktiska genomförandet osäkert för de flesta av CCS-projekten. Allmänhetens bristande acceptans för lagring av koldioxid på land är ett stort hinder. Investerings- och driftkostnaderna är också mycket höga och även om medel från återhämtningsprogrammet kan sätta igång projekt är medlen, vilket har varit känt sedan programmets början, inte tillräckliga för att täcka alla extrakostnader för att använda CCS-teknik i kraftverk. Möjligheterna att kombinera stödet med stöd från NER300 och Regionalfonden har ännu inte utforskats ordentligt. Därutöver har inte alla tekniska problem lösts av företagen och i många fall har inte tillstånd erhållits i tid. Med de nuvarande koldioxidpriserna, som är mycket låga, och utan andra rättsliga krav eller incitament finns det ingen motivation för ekonomiska aktörer att investera i CCS-teknik. Genom meddelandet om framtiden för avskiljning och lagring av koldioxid i Europa av den 27 mars 2013[11] försöker kommissionen blåsa nytt liv i CCS-frågan och starta en debatt om hur man på bästa sätt kan uppmuntra demonstrationer och användning av CCS-teknik och hur man kan stimulera investeringar. Med utgångspunkt från de synpunkter och bidrag som tagits emot under den pågående samrådsprocessen, liksom den fullständiga analysen av CCS-direktivets införlivande och genomförande i medlemsstaterna och det arbete som kommissionen har utfört i samband med klimat- och energiramen för 2030 kommer kommissionen att överväga behovet av att ta fram förslag för att stödja utvecklingen på kort, medellång och lång sikt. CCS-direktivet ger en rättslig ram för avskiljning, transport och lagring av koldioxid. När tidsfristen för införlivandet gick ut i juni 2011 hade bara ett fåtal medlemsstater rapporterat ett fullständigt eller partiellt införlivande. Situationen har förbättrats betydligt sedan dess och för närvarande är det bara en enda medlemsstat som inte har meddelat några införlivandeåtgärder för direktivet till kommissionen. Majoriteten av de medlemsstater där CCS-demonstrationsprojekt föreslagits har slutfört införlivandet av direktivet, men det finns också flera medlemsstater som har förbjudit eller begränsat möjligheterna till koldioxidlagring inom sina gränser. I den fullständiga analysen av CCS-direktivets införlivande och genomförande i medlemsstaterna kommer man att titta närmare även på detta. Inom den närmaste framtiden är den andra ansökningsomgången, som startade den 3 april, för NER300-programmet en andra chans att förbättra de nuvarande utsikterna för demonstration av CCS-teknik i Europa. Kommissionen kommer – inom ramarna för återhämtningsprogrammet – att utvärdera resultaten av det pågående samrådet och den andra ansökningsomgången för NER300 (där bara ett enda CCS-projekt ansökte om medel) och dra slutsatser om framtiden för de kvarvarande CCS-demonstrationsprojekten inom återhämtningsprogrammet. III EUROPEISKA FONDEN FÖR ENERGIEFFEKTIVITET 1. Inledning I enlighet med kraven i förordningen om ändring av återhämtningsprogrammet finns en halvtidsutvärdering med information om läget för det ”finansiella instrumentet” (Europeiska fonden för energieffektivitet, det tekniska stödet och insatserna för att öka medvetenheten) med i arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar som medföljer denna rapport. Utvärderingen visar på några lovande första resultat och förhållandevis positiva framtidsutsikter för fonden. Hittills har sex projekt blivit godkända och undertecknade, vilket innebär att sammanlagt cirka 79,2 miljoner euro har fördelats. Därtill finns planerade projekt, i kategorin för långt gångna planerade projekt, med potentiella investeringar på 114 miljoner euro. Det förmodas därför, även om det finns många utmaningar och problem framöver, att hela EU-bidraget kommer att delas ut till olika investeringar. I fråga om tekniskt stöd har åtta ansökningar godkänts med ett sammanlagt belopp på 6,3 miljoner euro. 2. Halvtidsutvärderingens viktigaste resultat Uppfylla förordningens mål Det första målet med ändringsförordningen var att skapa en särskild investeringsfond för att använda de outnyttjade anslagen i återhämtningsprogrammet för att mobilisera ytterligare ekonomiska medel. Detta har uppnåtts med hjälp av Europeiska investeringsbanken, till vilken inrättandet av fonden och hanteringen av EU-bidraget delegerades. Det andra målet med Europeiska fonden för energieffektivitet var att möjliggöra finansieringen av energieffektivitetsinvesteringar (70 %), förnybar energi (20 %) och renare tätortstransporter (10 %). Fonden är därigenom främst fokuserad på att övervinna specifika finansiella och icke-finansiella hinder för energieffektivitet, som höga transaktionskostnader, fragmenterade och små investeringar, begränsad tillgång till kredit, komplexa avtalsstrukturer, lågt förtroende hos investerare och brist på kapacitet hos projektansvariga. För att klara dessa uppgifter stöder fonden utvecklingen av en trovärdig energieffektivitetsmarknad genom att tillhandahålla icke-standardiserad projektfinansiering[12] och särskilda finansieringsprodukter (både skuld- och egetkapitalinstrument)[13] som i synnerhet stöder utvecklingen av avtal om energiprestanda. För att bemöta bristen på finansiering och investerarnas riskovillighet skapades Europeiska fonden för energieffektivitet som en investeringsfond i flera olika lager, med tre typer av aktier. EU har investerat i ej prioriterade C-aktier, som fångar upp de första förlusterna och tar större delen av risken för att locka ytterligare investerare, vilket innefattar privata investerare. Fonden fungerar även som en förebild för innovativa finansiella instrument genom att investera i kostnadseffektiva och välutvecklade hållbara energiprojekt (med en återbetalningstid på upp till 20 år) och locka till sig privat kapital, samtidigt som de affärsmässiga förutsättningarna bakom dessa investeringar demonstreras och dokumenterade resultat uppnås som ökar trovärdigheten. Kostnadseffektivitet I den vägledande budgeten för 2013 läggs 1,48 miljoner euro på administrativa kostnader och 160 miljoner euro på investeringar. I konkreta termer innebär detta, om budgeten hålls, att ett utlägg på 1 euro för administrativa kostnader leder till ungefär 108 euro i investeringar. Denna beräkning tar inte hänsyn till inkomster som genereras i form av räntor och återbetalningar (21 804 euro under 2012), vilka i första hand används för att täcka fondens administrativa kostnader. Additionalitet Fondens additionalitet har bevisats genom dess förmåga att tillhandahålla långsiktig finansiering och främja marknadsbaserade och kvalitativa investeringar med potential till efterföljning, samtidigt som en geografisk balans bibehålls bland projekten. Fondens tekniska stöd kan på ett effektivt sätt lösa de projektansvarigas kapacitetsbrist och hantera administrativa hinder som förhindrar att små projekt slås samman till större projekt som kan nå en kritisk massa. Inrättandet av fonden och dess inledande arbete har höjt medvetenheten om affärsmöjligheterna inom energieffektivitetsområdet och innovativ projektfinansiering, vilket har väckt den privata sektorns och finansinstitutens intresse. Hävstångseffekt På programnivå har EU-bidragen (125 miljoner euro) mer än fördubblats genom andra investerares åtaganden (140 miljoner euro). För varje 100 euro som EU har bidragit till projektfinansiering har mer än 110 euro tillhandahållits av andra investerare, vilket ger en hävstångseffekt på mer än 2. I framtiden är det naturligtvis önskvärt att fler investerare väljer att investera, men detta kommer inte att ske förrän fonden har uppnått övertygande och dokumenterade resultat. En sund ekonomisk förvaltning Den ekonomiska förvaltningen av Europeiska fonden för energieffektivitet utgår från investeringsriktlinjer och principer som fastställts av kommissionen och Europeiska investeringsbanken och följer högt uppsatta banknormer som övervakas och bedöms i de olika investeringsstegen. Fondförvaltaren (Deutsche Bank) tar varje månad fram en rapport om investeringsportföljen, liksom kvartalsrapporter och årliga affärsplaner där målen för det aktuella året fastställs och en prognos lämnas för effekterna på fondens balansräkning. Kommissionen övervakar kontinuerligt fonden på verksamhetsnivå och genom att vara representerad i fondens styrelse. Kommissionen ansvarar även för att godkänna ansökningar om tekniskt stöd som förbereds av fondförvaltaren. 3. De viktigaste slutsatserna Erfarenheterna från arbetet med Europeiska fonden för energieffektivitet har ökat kunskapen om energieffektivitetsmarknadens dynamik och följande slutsatser har dragits: · Finansieringsinstrument för hållbar energi måste vara flexibla och återspegla de lokala marknadsbehoven. · Bristande ekonomisk kapacitet att utveckla och finansiera energieffektivitetsinvesteringar kan på ett effektivt sätt bemötas genom projektutvecklingsstöd. Detta stöd gör det möjligt att nå goda och dokumenterade resultat som visar på vikten av energieffektivitetsinvesteringar, vilket i sin tur höjer sektorns trovärdighet och investerarnas förtroende. · Instrument på EU-nivå bör försöka hantera vanligt förekommande hinder, marknadsstörningar och effekter av finanskrisen, samtidigt som de kompletterar de befintliga nationella eller regionala programmen. Det är viktigt att de inte dubblerar redan utfört arbete eller tränger ut privata investeringar. · För att förhindra fragmentering av marknaden krävs efterfrågeaggregering genom att enstaka projekt slås ihop till större projekt. Likaså krävs arbete genom finansiella intermediärer och att garantier tillhandahålls. På det hela taget visar utvärderingen på några lovande första resultat och förhållandevis positiva framtidsutsikter för fonden. För närvarande verkar inte en ökning av EU:s finansiella bidrag motiverad, med tanke på det belopp som fortfarande finns kvar att fördela. När detta belopp är använt och fonden har blivit etablerad och visat sin attraktionskraft för marknaden, kan dock ytterligare bidrag övervägas förutsatt att det sker en stor ökning av hävstångseffekten. IV OFFENTLIG UPPHANDLING Efter revisionsrättens anmärkningar om fel i upphandlingsförfarandena för ett projekt inom återhämtningsprogrammet beslöt kommissionen att vidta systematiska åtgärder. Kommissionen skickade därför i slutet av 2012 ett detaljerat frågeformulär till 59 projektansvariga (61 projekt) för att samla in information om de förfaranden som de projektansvariga använde för att tilldela kontrakt inom sina projekt. Den efterföljande analysen visade tydligt att stödmottagarna för projekt inom återhämtningsprogrammet på det stora hela har en god kunskap om sina skyldigheter inom regelverket för offentlig upphandling och tilldelning av kontrakt. Det förväntas att de systematiska åtgärder som vidtas av kommissionen för att höja medvetenheten hos återhämtningsprogrammets stödmottagare kommer att hjälpa till att förhindra framtida brister i upphandlingsförfarandena (de brister som identifierats hittills har inte påverkat genomförandet av återhämtningsprogrammet). [1] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 663/2009 av den 13 juli 2009 om inrättande av ett program för hjälp till ekonomisk återhämtning genom finansiellt stöd från gemenskapen till projekt på energiområdet. EUT L 200, 31.7.2009, s. 39. [2] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1233/2010 av den 15 december 2010 om ändring av förordning (EG) nr 663/2009. EUT L 346, 30.12.2010, s. 5. [3] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 994/2010 av den 20 oktober 2010. EUT L 295, 12.11.2010. [4] http://ec.europa.eu/energy/evaluations/doc/2011_eepr_mid_term_evaluation.pdf [5] EUT L 115, 25.4.2013, s. 39. [6] Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av Fonden för ett sammanlänkat Europa, KOM(2011) 665. [7] http://ec.europa.eu/energy/coal/ccs_en.htm [8] http://ec.europa.eu/energy/coal/ccs_en.htm [9] Kommissionen antog genom en delegerad förordning en första lista med projekt av gemensamt intresse den 14 oktober 2013. [10] Direktiv 2009/72/EG och 2009/73/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för el respektive gas. [11] COM(2013) 180 final. [12] Projektfinansieringen utgår från projektets kassaflöde snarare än de projektansvarigas balansräkning, vilket skapar måttstockar för värde och riskbedömning som gäller specifikt för energieffektivitetsprojektet. [13] Exempelvis prioriterade och ej prioriterade skulder, mezzaninfinansiering, garantier, aktier, leasingkonstruktioner och ”forfeiting”-lån. Fonden tillhandahåller inte bidrag eller subventionerade räntesatser (mjuka lån) då dessa ekonomiska incitament inte anses vara lämpliga för projekt som genererar tillräckliga inkomster. Totala betalningar som gjorts för projekt under återhämtningsprogrammet (i euro) Den 30 juni 2013 BL || år || Totalt Sammanlänkningar || 2010 || 360 855 255,05 || 2011 || 224 169 430,99 || 2012 || 129 624 008,68 || 2013 || 67 763 843,57 Summa || || 782 412 537,72 CCS || 2010 || 193 746 614,74 || 2011 || 192 027 188,76 || 2012 || 37 119 607,39 || 2013 || 19 405 061,13 -42 735 826 Summa || || 399 562 646,02 Vindkraftverk till havs || 2010 || 146 307 027,84 || 2011 || 41 300 324,67 || 2012 || 15 648 927,94 || 2013 || 804 463,30 Summa || || 204 060 743,75 || 2011 || 30 000 000,00 || 2012 || 934 251,15 Fonden för energieffektivitet || || 30 934 251,15 Totalsumma || || 1 416 970 178,64