Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Tionde årsrapporten - Strukturfonderna 1998"

(2000/C 268/06)

Den 1 mars 2000 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 23.3 i sin arbetsordning utarbeta ett yttrande om "Tionde årsrapporten - Strukturfonderna 1998".

Sektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning, som ansvarat för kommitténs arbete i detta ärende, antog sitt yttrande den 6 juni 2000. Föredragande var Dario Mengozzi.

Vid sin 374:e plenarsession den 12-13 juli 2000 (sammanträdet den 12 juli) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 111 röster för och 2 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Även detta år antar ESK ett yttrande på eget initiativ om kommissionens årsrapport om användningen av strukturfonderna som utarbetats i enlighet med artikel 16 i ramförordning (EEG) nr 2052/88. Denna artikel föreskriver att årsrapporten presenteras för Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén. Att man inte formellt har rådfrågat kommittén, vare sig om denna rapport eller den förra, nionde rapporten, beror antagligen på en strikt tolkning av termen "presentera" som inte kräver att kommittén uttryckligen rådfrågas.

1.2. Kommissionens rapport innehåller värderingar och omdömen och är även ofullständig. Därför är det rimligt att tänka sig att detta kan ge upphov till kritik eller synpunkter och förslag för framtida bruk med tanke på den roll kommittén tilldelas av fördraget på området för ekonomisk och social sammanhållning och i fråga om ERUF, Europeiska regionala utvecklingsfonden (artiklarna 159 och 162), och med tanke på kommitténs omfattande insatser i frågan, vilket framgår av rapportens sjunde kapitel om interinstitutionell dialog där ett avsnitt behandlar dialogen med Ekonomiska och sociala kommittén.

2. Rapportens innehåll och struktur

2.1. År 1998 var det näst sista året av den aktuella programperioden 1994-1999 och under detta år antogs de sista programmen. I slutet av året var 1104 program på väg att genomföras, varav 605 inom ramen för de olika målen och 499 inom ramen för gemenskapsinitiativen.

2.2. Den högsta genomförandegraden uppnåddes under mål 1, där genomförandegraden i slutet av 1998 var 82 % för åtagandena och 64 % för betalningsbemyndigandena, samtidigt som mål 2 märkbart tappade fart jämfört med 1997 både beträffande åtaganden och betalningsbemyndiganden. På grund av dess betydelse för en förebyggande sysselsättningspolitik bör man särskilt uppmärksamma utvecklingen för mål 4, som trots den utmärkta genomförandegraden under 1998 inte klarade av att hämta upp den försening som ackumulerats under hela programperioden. I slutet av 1998 hade bara 68 % av åtagandena och 47 % av betalningsbemyndigandena genomförts.

2.2.1. I detta sammanhang är det intressant att notera att de största framstegen inom ramen för gemenskapsinitiativen däremot gjorts inom de sektoriella programmen för industriell omstrukturering.

2.3. Ett avsnitt ägnas åt halvtidsutvärderingar som syftar till att bedöma genomförandegraden av programmen jämfört med målsättningen och föreslå eventuella korrigeringar. I samband med detta görs även utvärderingar av programmens makroekonomiska effekter på BNP och sysselsättningen.

2.4. De tematiska och övergripande utvärderingarna rör små och medelstora företag, området för forskning, teknisk utveckling och innovation, lika möjligheter och partnerskap.

2.5. I kapitlet om budgeten påpekas dels graden av budgetgenomförande, dels vilka problem och brister som uppdagats genom kontrollbesök ute på fältet av de olika fondernas program. De kontrollbesök som gjordes av kommissionens enhet för samordning av bedrägeribekämpning (UCLAF) uppdagade att antalet oegentligheter och bedrägerier som anmäls av medlemsstaterna till kommissionen ökar, men att den totala summan de gäller är mindre jämfört med 1997. Under 1998 upptäcktes 407 fall av oegentligheter eller bedrägerier till ett sammanlagt värde av 42,838 miljoner euro, att jämföra med 55,9 miljoner euro under 1997. Det bör tilläggas att inte alla fall som föranlett åtgärder på nationell nivå har rapporterats till kommissionen, vilket enligt artikel 5 i förordningen är obligatoriskt.

2.6. Beträffande additionaliteten noteras det i rapporten en viss motsträvighet från medlemsstaternas sida när det gäller att lämna uppgifter inom de fastställda tidsgränserna.

2.7. Två korta kapitel ägnas åt samordningen med de övriga finansieringsorganen och förenligheten och samverkan med gemenskapens politik inom andra områden. Synpunkter på dessa återfinns nedan (avsnittet "Kommentarer").

2.8. I kapitlet om den interinstitutionella dialogen uppmärksammar kommissionen särskilt i fråga om Ekonomiska och sociala kommittén att de två sektionerna för regionala och ekonomiska frågor införlivats i den nya sektionen för ekonomiska och monetära frågor, ekonomisk och social sammanhållning. Därefter nämns några yttranden som kommittén avgivit under 1998 i ämnen som stadsproblematiken(1), Åttonde årsrapporten för strukturfonderna(2), de nya regionala programmen 1997-1999(3), lokala och regionala sysselsättningspakter(4), Regional utvecklingsplanering i europeiskt perspektiv (ESDP)(5), reformen av strukturfonderna(6) och förslagen om Agenda 2000(7).

2.9. Under 1998 förbereddes den nya programperioden 2000-2006. Den 28 mars 1998 antog kommissionen förslagen till nya förordningar om fonderna som består av en allmän förordning och en förenklad förordning om varje fond. Rapporten sammanfattar reformens huvudsakliga nyheter och de prioriteringar som fastställdes i de riktlinjer kommissionen antog för perioden 2000-2006.

2.10. Det övergripande fördjupningstema man valt detta år är åtgärder till förmån för den lokala utvecklingen. Detta tema är av särskilt intresse för kommittén som under många år har ägnat ett antal yttranden och informationsrapporter åt frågan. I rapporten definieras begreppet lokal utveckling och några nyckeltermer, och man förklarar vilken plats den lokala utvecklingen har i fondernas programplanering.

3. Kommentarer

3.1. I allmänhet verkar halvtidsutvärderingarna vara användbara, eftersom de ofta via praktiska rekommendationer gör det möjligt att omorientera programmen efter halva tiden. De visar även på problem som uppstått med de finansiella och administrativa förfarandena, särskilt när det gäller de mer nyskapande åtgärderna, och de presenterar förslag på hur man kan förbättra övervakningssystemen och förstärka de instrument som används av de offentliga myndigheterna. I andra avseenden, som sysselsättning och partnerskap, är utvärderingarna dock otillräckliga.

3.1.1. Trots de framsteg som gjorts i fråga om de minst gynnade regionernas ekonomiska återhämtning blir arbetslöshetsproblemet allt allvarligare enligt uppgifterna i den sjätte periodiska rapporten om den socioekonomiska situationen i Europeiska unionens regioner(8). Under punkt 1.1.2 i den aktuella årsrapporten om strukturfonderna framhålls det att arbetslösheten ökade från 20 % till 24 % i de 25 minst gynnade regionerna (varav 23 ingår i mål 1-området och 1 i mål 2-området).

3.1.2. Det är mycket svårt att utifrån årsrapporten bilda sig en åsikt om vilken effekt fonderna har haft på sysselsättningen, trots att den är en prioriterad regionalpolitisk fråga. Dess betydelse understryks i flera kapitel och det finns en sammanfattning av riktlinjerna för den relevanta gemenskapspolitiken - särskilt de som antogs 1998 - men det är omöjligt att få en bild av resultaten efter fyra års programplanering ens i allmänna och preliminära termer.

3.1.3. Sådana utvärderingar är naturligtvis svåra att göra, men uppgifterna i årsrapporten som enbart gäller mål 1 - uppgifter om makroekonomiska effekter och nyskapade arbetstillfällen samt siffror och kommentarer som är spridda över de olika kapitlen - borde samlas i en sammanfattande tabell, delas in efter land eller region och efter företagstyp eller produktionssektor (jordbruk, industri, tjänster och offentlig administration samt företag utan vinstsyfte) och ges en mer uttömmande behandling.

3.1.4. Det vore exempelvis mycket intressant att förstå hur olika slags stöd som beviljats mer än 750000 små och medelstora företag har gjort det möjligt att skapa eller bevara två miljoner arbetstillfällen - två begrepp som för övrigt har mycket olika effekter på de totala sysselsättningssiffrorna.

3.1.4.1. I rapporten görs en positiv bedömning av fondernas insatser för små och medelstora företag och man betonar att 70 % av projekten inte kunde ha slutförts framgångsrikt utan fondstödet och framhåller betydelsen av olika finansieringslösningar. Det är dock omöjligt att få en uppfattning om åtagandena eller resultaten inom tjänstesektorn (exempelvis handel och turism) som har en så avgörande betydelse för sysselsättningen.

3.1.5. Däremot är det förståeligt att man omöjligen kan uppskatta vilken effekt på sysselsättningen som de 89 territoriella sysselsättningspakterna - med sina planer på cirka 55000 nya jobb - har haft, eftersom de ännu inte slutförts. Det är ändå intressant att notera att de bidrog med en omorientering av fonderna som är i storleksordningen 1609 miljoner euro, varav den största delen kom från nationella och lokala bidrag och den privata sektorn.

3.2. Vad partnerskapen beträffar ges ingen information om deras utbredning - en faktor som kommittén anser viktig. Däremot ges intressanta synpunkter på partnerskapets positiva bidrag, form och struktur.

3.2.1. I rapporten uppmärksammas problemet med de många olika formerna av partnerskap, något som kan komma att ge upphov till problem, och man ställer sig tveksam till förslaget att förverkliga ett brett partnerskap.

3.2.2. Rapporten går inte in på detta ytterligare, men kommittén vidhåller vad man redan tidigare påpekat om att partnerskapet inte får ha en alltför stelbent form, eftersom de geografiska skillnaderna är för stora och organisationen av intressegrupperna skiljer sig åt alltför mycket (i vissa fall till och med vad gäller samma organisation i olika områden). Vad bredden beträffar är det naturligtvis positivt med ett så brett engagemang som möjligt, förutsatt att man preciserar roll och ansvarsområde för varje företrädare.

3.3. Med undantag för sektorn för de transeuropeiska näten, där Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) och Sammanhållningsfonden är några av de viktigaste subventionskällorna, och i viss mån även Europeiska investeringsbanken, är det svårt att utifrån vad som sägs i kapitel 5 få ett grepp om vad den samordning av de övriga finansieringsorganen som man vill få till stånd inom de olika strategierna och målsättningarna egentligen skulle bestå i. En sådan samordning är i vilket fall som helst önskvärd på såväl medlemsstats- som EU-nivå.

3.4. Enligt rapporten har samordningen med övrig gemenskapspolitik fortsatt på ett tillfredsställande sätt under 1998, i synnerhet vad gäller miljövårdspolitiken som integreras alltmer i de olika insatserna, främjande av företagarandan där erfarenhetsutbyte i fråga om bästa praxis inom små och medelstora företag har intensifierats, samt på området forskning och teknisk utveckling där det för en del handlingsprogram kan noteras en ny inriktning mot fler åtgärder för att främja informationssamhällets utveckling.

3.5. Informationen vad gäller samordning med den gemensamma jordbrukspolitiken, konkurrens och öppenhet inom offentlig upphandling är dock föga upplysande, och det går inte att utläsa huruvida gemenskapsdirektiven verkligen följs och respekteras.

3.5.1. Med tanke på den relativt kontinuerliga strukturfondsverksamheten på kulturområdet vore det intressant att veta inom vilken EU-strategi dessa åtgärder ingår. Det skulle även vara värdefullt med en granskning av förhållandet mellan åtgärderna i EU:s perifera regioner och den utrikespolitik som förs gentemot EU:s grannländer.

3.5.2. Detta kapitel hade blivit ännu intressantare om man utifrån konkreta erfarenheter från fondarbetet även hade kommenterat verksamhetens förenlighet med övrig gemenskapspolitik för att skapa ekonomisk och social sammanhållning. Inom politiken för forskning och teknisk utveckling (FoTU) har det till exempel sedan länge funnits ett behov av en omprioritering så att det inte är endast toppresultat som främjas - något som premierar forskningsinstitut i mer utvecklade regioner - utan framför allt investeringar i eftersatta regioners forsknings- och utvecklingspotential.

3.5.3. Det skulle också vara av avgörande vikt att justera konkurrenspolitiken mot en strängare och mer restriktiv kontroll av stöd som beviljas på EU- och medlemsstatsnivå och av tillämpningen av bestämmelserna i de starkare regionerna, samtidigt som man kan visa större flexibilitet gentemot mål 1- och 2-regionerna. En sådan politik kan ha en viktig roll att spela för att jämna ut regionala skillnader, förutsatt att den inte begränsar sig till att rent formellt garantera marknadsreglerna, utan även omfattar och integrerar målsättningarna för ekonomisk och social sammanhållning, till exempel beträffande skattelättnader för i synnerhet små och medelstora företag samt åtgärder för att främja redovisning av "odeklarerat arbete".

3.5.4. I detta sammanhang hänvisas till vad som slås fast i punkt 37 (tredje strecksatsen) i slutsatserna från toppmötet i Lissabon: "dessa europeiska riktlinjer skall överföras till nationell och regional politik genom att man sätter upp specifika mål och beslutar om åtgärder, och i samband därmed skall nationella och regionala olikheter beaktas".

3.6. Det övergripande tema som valts för denna rapport - den lokala utvecklingen - behandlas uttömmande i de olika kapitlen, även om påståendet att "den lokala utvecklingen inte i sig är en politisk prioritet på gemenskapsnivå" ter sig något förbryllande. För det första är det svårt att förstå behovet av denna upplysning (varför påpeka något som inte är?). För det andra är det förbryllande med tanke på att man strax efter detta påpekande i texten hänvisar till två toppmöten (Florens och Dublin) som med visst eftertryck framhöll vikten av den lokala utvecklingen och de territoriella sysselsättningspakterna.

3.6.1. Framför allt försöker man reda ut begreppet lokal utveckling genom en flexiblare definition. Det framhålls att i stället för ett "otydligt begrepp" skall det ses som ett flexibelt och mycket brett begrepp, som snarare än utifrån sitt innehåll främst skall definieras utifrån de metoder som tillämpas och det aktuella geografiska områdets storlek och särdrag.

3.6.2. Kommittén delar uppfattningen att detta begrepp ses som ett nyskapande tillvägagångssätt som får allt större uppslutning. Det rör sig här om åtgärder som är speciellt anpassade för problematiken i samband med lokal utveckling (Urban), industriell omställning (mål 2 står faktiskt för 15 % av åtgärderna för den lokala utvecklingen) och landsbygdsutveckling (bondgårdsturism, hantverk, kultur och kommunikation - Leader II) samt inom ramen för olika pilotprojekt för att hitta nya typer av arbetstillfällen).

3.6.3. Det framhålls i rapporten att det är svårt att med tillfredsställande exakthet fastställa hur stor del av åtgärderna som rör lokal utveckling, men man uppskattar att dessa utgör cirka 10 % av anslagen. Av förståeliga skäl är det svårt att ange en mer exakt siffra, som dessutom bör utgå ifrån vilken typ av åtgärd det är fråga om, snarare än utifrån målsättningarna. Kommittén anser att åtgärderna för lokal utveckling bör intensifieras.

4. Översynen av strukturfonderna för perioden 2000-2006

4.1. Som redan påpekats var 1998 även det år då kommissionen lade fram sina förslag till nya förordningar för strukturfonderna, som sedan antogs av rådet i juni 1999 och som trädde i kraft i år. EU befinner sig återigen i en avgörande fas. Amsterdamfördraget, som antogs 1997, har varit i kraft nätt och jämnt ett år, och det är redan aktuellt med ytterligare översyn av fördraget, för att de institutionella problem som kvarstår skall kunna behandlas och lösas. Under tjugohundratalets första decennium kommer EU successivt att utvidgas med ytterligare 11 länder, eller kanske ännu fler. Utvecklingen vad gäller globaliseringsprocessen och informationssamhället får institutionella konsekvenser och påverkar även företagens och marknadens organisation. Inte alla av dessa konsekvenser går att förutspå i dagsläget.

4.1.1. I slutet av 1999 uppgick arbetslösheten till ca 10 % av den arbetsföra befolkningen, dvs. nästan 16,5 miljoner människor, de flesta av dem i utvecklingsmässigt sett eftersatta regioner. Genom Amsterdamfördraget och slutsatserna från en rad Europeiska råd har det fastställts en gemenskapsram med prioriterade investeringsområden med avseende på sysselsättningen och åtgärder för att främja utvecklingen av mänskliga resurser. Strukturfonderna bör användas för att främja den europeiska sysselsättningsstrategins fyra prioriteringar (företagaranda, anställbarhet, anpassningsförmåga och lika möjligheter) som utgör förutsättningen för en utveckling av de mänskliga resurserna.

4.1.2. Det är mot bakgrund av dessa utmaningar som den nya översynen av strukturfonderna tillsammans med övrig gemenskapspolitik skall bedömas. Allt detta har gjort det nödvändigt med en genomgripande reform som bygger på erfarenheterna från tidigare programperioder och som innebär ett effektivare resursutnyttjande, så att eftersatta regioner och områden på tillbakagång redan på ett tidigt stadium kan komma med bland de områden som karaktäriseras av utveckling och modernisering av infrastrukturen.

4.1.3. Kommissionens förslag omfattar följande:

- En allmän förordning med strukturfondernas grundprinciper (huvudmålsättningar och åtaganden, programplaneringsmetoder och allmänna organisationsprinciper, samordning mellan strukturfonderna och övriga finansieringsinstrument, finansiell förvaltning, utvärdering och kontroll).

- Fyra specifika förordningar för varje enskild fond (ERUF, EUGFJ, ESF och FFU) som har förenklats betydligt och som endast innehåller specifika bestämmelser i huvudsak för respektive åtgärdsområde.

4.1.4. Genom denna nya reform införs ett antal viktiga nyheter. Den politiska basen för en reform av strukturfonderna har formulerats utifrån följande fem prioriteringar:

- Skapa förutsättningar för en hållbar ekonomisk utveckling, dvs. tillväxt, konkurrenskraft, sysselsättning.

- Stärka konkurrenskraften och nyskapandet samt ge ökat stöd till de små och medelstora företagens utveckling.

- Utveckla de mänskliga resurserna för att öka sysselsättningen.

- En hållbar utveckling samt skydd och förbättring av miljön.

- Jämställdhet mellan kvinnor och män.

4.1.5. Den föreslagna reformen utgår ifrån tre huvudmålsättningar:

- Ökad stödkoncentration.

- Förenklad och decentraliserad anslagstilldelning.

- Ökad effektivitet och förbättrad kontroll.

För perioden 2000-2006 innebär förslaget en decentralisering av strukturfondernas förvaltning och klarare avgränsade roller för berörda parter. Kommissionen skall i detta sammanhang ta på sig ansvaret för den strategiska programplaneringen, för att gemenskapsprioriteringarna respekteras, för den övervakning som behövs för att kunna följa upp resultaten, för utvärdering och kontroll samt för resurstilldelning. Med utgångspunkt i ett bredare och fördjupat partnerskap med samarbetsparternas organisationer (i synnerhet olika näringslivs- och samhällsorganisationer) skall medlemsstaterna å sin sida ansvara för programmens genomförande och för administrationen av insatserna under hela strukturfondsprogramperioden.

5. Slutsatser

5.1. Kommittén är nöjd med att man lyckats göra årsrapporten om strukturfonderna mer koncis och läsvänlig. Kommitténs viktigaste förslag för att öka rapportens användbarhet och ytterligare förbättra dess innehåll kan sammanfattas enligt följande:

- Påskynda publiceringen av årsrapporten.

- Behandla sysselsättningstemat på ett enhetligt och mer ingående sätt.

- Förbättra informationen om partnerskapet.

- Ge en redogörelse för eller summering av hur det ekonomiska och sociala sammanhållningsmålet är förenligt med gemenskapens politik på andra områden.

- Fördjupa åtgärderna inom utbildning och yrkesutbildning med tanke på den kunskapsbaserade ekonomins stora betydelse.

Dessutom anser kommittén att de lokala utvecklingsåtgärderna bör få ökad tyngd.

5.2. Slutsatserna från Europeiska rådet i Lissabon den 23-24 mars visar på en ökad fokusering på utveckling. I slutsatserna noterar Europeiska rådet att "strukturell långtidsarbetslöshet och markanta regionala obalanser i arbetslösheten förblir endemiska i delar av unionen. Tjänstesektorn är underutvecklad, särskilt när det gäller telekommunikation och Internet. Kunskapsklyftorna ökar, särskilt inom sektorn för informationsteknik, där allt fler lediga platser inte blir tillsatta. Med den förbättrade ekonomiska situation som nu råder är det rätt tillfälle att genomföra både ekonomiska och sociala reformer som en del av en positiv strategi som kombinerar konkurrenskraft och social sammanhållning." Därefter fastställs ett nytt strategiskt mål: "att bli världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomi, med möjlighet till hållbar ekonomisk tillväxt med fler och bättre arbetstillfällen och en högre grad av social sammanhållning."

5.2.1. För att uppnå detta mål förklarar Europeiska rådet i slutsatserna från Lissabon att man måste "(...) förbereda övergången till en ekonomi och ett samhälle som baserar sig på kunskaper genom en politik som gynnar informationssamhället och forskning och utveckling (...). Övergången till en digital, kunskapsbaserad ekonomi, som har vuxit fram tack vare nya varor och tjänster kommer att bli en betydelsefull faktor för tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning. Den kommer dessutom att kunna förbättra medborgarnas livskvalitet och miljön. (...) Informationsteknik kan användas för att förnya den urbana och regionala utvecklingen och främja miljövänlig teknik.".

5.3. Kommittén instämmer i dessa åsikter och är övertygad om att dessa nya strategiska riktlinjer kommer att bidra till en ökad medvetenhet om vilken roll den nya informationstekniken och generellt sett det system av små och medelstora företag som går under namnet "den nya ekonomin" spelar för de mindre gynnade europeiska regionernas utveckling. Informationstekniken ger dem en chans - som kanske inte återkommer, inte ens på lång sikt - att överbrygga den tekniska klyftan till de mer avancerade regionerna med hjälp av en relativt måttlig kapitalinvestering och en entreprenörsanda som framför allt återfinns hos de yngre generationer som är hårdast drabbade av arbetslösheten. Om man inte tar detta tillfälle i akt kommer klyftan att bli allt svårare att överbrygga.

5.4. Denna strategiskt viktiga aspekt har politiskt lanserats på nytt av rådet men är inte direkt någon nyhet. Rapporten tydliggör varken vilken plats denna nyckelaspekt intar eller vilka framsteg som görs tack vare strukturfonderna. "Informationssamhället" omnämns ofta men i allmänna termer. Det vore absolut önskvärt att man i nästa rapport ger en mer fullständig och djupgående bild med tanke på denna frågas alltmer centrala betydelse. Kanske kunde den utgöra det övergripande temat i nästa rapport.

5.5. Att uppnå detta nya strategiska mål kräver naturligtvis en exceptionell kraftansträngning, framför allt i fråga om utbildning, yrkesutbildning, kommunikationsinfrastruktur och avreglering av tjänster. De förändringar som skett i ekonomin kräver en ny fördelning av resurserna som tydliggör denna strategiska målsättning som berör alla sektorer. De nya riktlinjerna för programmen 2000-2006 bör antagligen uppdateras. Kommissionen bör åtminstone garantera att detta krav betonas starkt i de nya programmen.

Bryssel den 12 juli 2000.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) EGT C 95, 30.3.1998, s. 89.

(2) EGT C 235, 27.7.1998, s. 34.

(3) EGT C 235, 27.7.1998, s. 38.

(4) EGT C 407, 28.12.1998, s. 66.

(5) EGT C 407, 28.12.1998, s. 85.

(6) EGT C 407, 28.12.1998, s. 272.

(7) EGT C 19, 21.1.1998, s. 111.

(8) SEK(1999) 66 slutlig.