Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Kommissionens meddelande till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén: Mot en temainriktad strategi för markskydd"

(KOM(2002) 179 slutlig)

(2003/C 61/09)

Den 12 april 2002 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 175 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda meddelande.

Sektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 29 augusti 2002. Föredragande var Staffan Nilsson.

Vid sin 393:e plenarsession den 18-19 september 2002 (sammanträdet den 18 september 2002) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 139 röster för, inga röster emot och 1 nedlagd röst.

1. Sammanfattning av kommissionens meddelande

1.1. I det sjätte miljöhandlingsprogrammet och i strategin för hållbar utveckling som kommissionen lade fram 2001 angavs att mark skulle skyddas mot erosion och förorening samt påpekades att markförlust och minskad bördighet leder till att jordbruksmarken förlorar i livskraft. Kommissionen har nu tagit ett steg i avsikt att skapa en temainriktad strategi för markskydd genom detta första meddelande(1).

1.2. Meddelandet har både beskrivande och åtgärdsinriktade element. Man beskriver hur marken påverkas av både yttre omständigheter och av omständigheter skapade av människans påverkan, som erosion, förlust av organiskt material, lokal och diffus markförorening, packning, minskad biologisk mångfald, försaltning, översvämning, jordskred m.m.

1.3. Mark definieras i detta sammanhang som det översta lagret på jordskorpan, som har en livsviktig betydelse för alla mänskliga aktiviteter och för samhället som sådant. Mark har också stor betydelse för vattenskydd och utbyte av gaser med atmosfären.

1.4. Kommissionen kommenterar också hur frågan om markskydd förhåller sig till andra delar i gemenskapens politik genom nitratdirektivet och ramdirektivet för vatten, direktivet om luftkvalitet, den gemensamma jordbrukspolitiken, transportpolitiken och forskningspolitiken.

1.5. Kommissionen redovisar översiktligt hur situationen ser ut i kandidatländerna.

1.6. I slutsatserna om hoten mot marken konstaterar meddelandet att markförstörelse uppstår eller förvärras av mänsklig verksamhet. Alla länder är påverkade om än i olika omfattning och av olika skäl, utvecklingen håller på att förvärras och klimatförändringen förstärker snarare effekterna.

1.7. Kommissionen avgränsar meddelandet till mark såsom det definieras och skiljer ut själva markanvändningen som kommer att behandlas i ett annat meddelande om den geografiska dimensionen under 2003.

1.8. Vidare anger meddelandet att arbetet med att bygga en EU-strategi för markskydd kommer att ta lång tid. Mål för markskydd måste också integreras i olika delar av EU-politiken men har också en lokal och regional dimension. Från och med innevarande år 2002 avser kommissionen att lägga fram förslag för olika miljöåtgärder som kan förebygga markföroreningar inom gruvavfall, avloppsslam och kompost. Senast under juni år 2004 avser kommissionen att presentera en rapport om de tekniska åtgärder som vidtagits och de lagförslag och initiativ som utvecklats för att främja markskyddet.

1.9. Ett viktigt syfte med kommissionens meddelande är förslaget att inrätta ett framtida övervakningssystem, i avsikt att skaffa information och kunskap för kommande insatser och förslag. Kommissionen anger att man också före juni 2004 skall ha lagt ett sådant konkret förslag.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Mark är en naturtillgång som har bildats under lång tid. Marken används som grund för livsmedelsproduktionen. Mark tas i anspråk av städer och tätorter. Mark används för att bygga vår moderna infrastruktur, i ledningssystem, för vägar etc. Vi tar i anspråk och brukar mark för många olika ändamål. Många gånger uppstår målkonflikter när mark får ändrad användning. Många medlemsstater har genom lagstiftningen medgett att samhället kan tillgripa regler för att av allmännyttiga skäl expropriera mark. Markskydd är således både en fråga om marken och dess egenskaper som sådan samt dess användning.

2.2. Europeiska unionen har utvecklat gemensamma strategier för att värna och skydda vatten och luft medan däremot gemensamma långsiktiga strategier för markskydd saknas. EESK efterfrågade i sitt yttrande på eget initiativ om "Slamanvändningen i jordbruket" ett förslag om en EU-strategi för markskydd(2).

2.3. Mot denna bakgrund välkomnar EESK att kommissionen nu lägger fram ett meddelande om en temainriktad strategi och vill stödja det arbetet genom att lämna följande synpunkter.

2.4. Den senaste tidens händelser med mycket extrem nederbörd och översvämningar i flera europeiska länder visar på behovet av en genomtänkt strategi för markskyddet. Översvämningar förvärras ofta av att tidigare naturliga översvämningsområden har påverkats negativt genom att marken fått en försämrad förmåga att magasinera vatten eller att markanvändningen har ändrats. Detta kräver stort hänsynstagande när Europeiska unionen utformar strategier för markskydd och markanvändning.

3. EESK:s synpunkter på meddelandet

3.1. EESK anser att kommissionens beskrivning av de olika hot som riskerar att försämra markens kvalitet bildar ett tillräckligt bra underlag för de framtida mer åtgärdsinriktade förslag som nämns i meddelandet.

3.2. Bland de olika hot som beskrivs i meddelandet är det inte klart vilka kommissionen anser bör lösas på EU-nivå och vad det är som motiverar att ett gemensamt initiativ lyckas bättre än nationella. En strategi för ett framtida markskydd borde rimligtvis innehålla detta, om inte annat för att skapa förståelse bland dem som i dag arbetar nationellt med markskydd.

3.3. Att vetenskapligt definiera exakt vilken typ av markkvalitet vi vill åstadkomma är både svårt och kanske även ointressant. Däremot saknar EESK en diskussion om vilka övergripande mål vi kan ha för markskyddet och vad som är en rimlig ambitionsnivå för arbetet. I meddelandet framgår att man skall skydda marken från olika typer av hot - men skall redan förstörda eller naturligt dåliga marker förbättras? EESK anser inte att kommissionen bör specificera hur många hektar som skall vara av en viss kvalitet utan snarare redovisa prioriteringar. En sådan prioritering kan vara att i första hand skydda den mest utsatta marken från ytterligare förstörelse. I en europeisk strategi bör det framgå vad man har för gemensam ambition med den europeiska marken.

3.4. Kommissionen anser att hoten erosion, förlust av organiskt material och markförorening är de tre viktigaste. Då meddelandet saknar en värdering av de olika hoten som kan hjälpa oss att prioritera är detta svårt att vare sig förneka eller bekräfta. I eventuella kommande arbeten från kommissionen skulle det vara intressant om de olika hotens påverkan på miljö och samhälle värderades. Ett sätt att göra detta är att ange det samhällsekonomiska värdet på de markfunktioner som riskerar att minska.

3.5. För att kunna värdera olika typer av hot är det även intressant att ta med ett tidsperspektiv i analysen, vilket saknas i rapporten. Med tidsperspektiv menar vi att man inte bara tar hänsyn till den nuvarande statusen utan även i vilken takt marken förbättras eller försämras och vad detta får för konsekvenser på sikt. Det är möjligt att dagens kunskap om markpåverkan är för bristfällig för att detta ska kunna genomföras fullt ut, men inom de områden där det är möjligt skulle det vara användbart. De prioriterade hot kommissionen identifierat som störst kan mycket väl vara de viktigaste, men inom vissa regioner kan det dock vara helt andra hot som är av störst betydelse. Exempelvis är försurning av skogsmark ett bördighetsproblem i norra Europa medan skogsbränder kan leda till erosion i södra Europa.

3.6. Kommissionen förslår som det bärande elementet i markstrategin ett övervakningssystem samt en standardisering av befintliga nationella system. Som tidigare nämnts framgår det inte i meddelandet vilka hot mot marken som med fördel kan hanteras gemensamt och vad EU-initiativen i så fall bör bestå av. Om man inte vet vad som skall övervakas och varför, ökar risken att systemet inte blir effektivt. Vi kan förvänta oss att behovet av markskydd i kandidatländerna är av minst lika stor betydelse som i EU15, kanske sannolikt även större. Därför är det viktigt att de övervakningssystem och konkreta åtgärdsförslag kommissionen avser att presentera även avser kandidatländerna.

3.7. EESK kan konstatera att det redan i dag pågår ett flertal europeiska arbeten kopplat till markskyddet, såsom vattendirektiv och kommande lagstiftning om avloppsslam och kompost. För dessa arbeten kan det också finnas behov av ett gemensamt övervakningssystem och standardiserade metoder för datainsamling. EESK stöder därför att förslag läggs fram om en sådan uppbyggnad. EESK förutsätter att ett kommande förslag på ett gemensamt övervakningssystem noga tar hänsyn till hur befintliga nationella system på bästa sätt tas till vara.

3.8. För att förbättra markskyddet är det viktigt att utbildning och information integreras i en markstrategi för att åstadkomma ökad förståelse och medvetenhet för hur marken påverkas av olika typer av hantering. När det gäller markförorening har EESK lämnat yttrande(3) över kommissionens förslag om "ansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador(4)". Kommissionen föreslår där bl.a. en gemenskapsrättslig ram där markskador genom förorening medför ansvar.

Därtill bör övervägas att brott mot gällande lagstiftning inom markområdet medför straffansvar.

3.9. Som kommissionen påpekar skiljer sig området mark från själva luften och vattnet genom att det på ett tydligare sätt finns en fysisk eller juridisk person som är ägare till marken. Det medför att markförstörelse handlar om två principiellt skilda typer.

3.9.1. Den ena handlar om traditionell miljöpåverkan då aktörer genom utsläpp m.m. orsakar skador som inte direkt drabbar dem själva utan drabbar markägare.

3.9.2. Den andra typen handlar om situationer då en ägare försämrar (eller förbättrar) sin egen mark. Marken kan då vara avsedd för biologisk produktion såsom åkermark och skogsmark. Marken kan också användas som ett underlag för t.ex. industri, vägbygge etc. och då drabbar inte den negativa påverkan brukarens produktion.

3.9.3. När markstrategin så småningom mynnar ut i åtgärder är det viktigt att de principiella skillnaderna mellan olika typer av markslag och ägarförhållanden beaktas.

3.10. Kommissionen konstaterar att marken utsätts för allt hårdare belastning av människans verksamhet och att den försämras. Det borde också vara viktigt att påtala de förbättringar som har skett med kraftigt minskad tillförsel av metaller och minskat surt nedfall, och på många håll är åkermarken av god kvalitet. Det är knappast så att all åkermark blir sämre och sämre.

3.11. En bra beskrivning av jordbrukets påverkan finns i kapitel 8.1.2 första stycket, där kommissionen konstaterar att vissa metoder inom jordbruket leder till markförstörelse, medan andra kan främja markskyddet. Utifrån jordbrukets eget perspektiv är markskydd en naturlig del i ett brukande och snarare en möjlighet för markskydd än ett hot.

3.12. Kommissionen skriver att spridning av avloppsslam inte bör utgöra något problem, under förutsättning att förorening förebyggs, och att spridning på åkermark är en möjlig användning. EESK ifrågasätter starkt denna ståndpunkt. Problemet i dag med avloppsslam är just att det är starkt förorenat. EESK har tidigare efterfrågat ett reviderat direktiv med skärpta gränsvärden vilket kommissionen aviserar till 2003. EESK anser att den fördröjningen är olycklig.

4. Slutsatser

4.1. EESK välkomnar kommissionens meddelande som en inledning till en europeisk strategi för markskydd. I det fortsatta arbetet vill vi betona följande:

- Vi saknar en redogörelse över vilka typer av åtgärder som lämpligen bör genomföras på EU-nivå och varför.

- Vi saknar även en strategisk diskussion om lämplig ambition och därmed de mål vi kan sätta upp för den europeiska marken.

- Framtida åtgärdsförslag bör bygga på en värdering av tillämpliga hot i Europas olika regioner, inklusive kandidatländerna.

- Kommande förslag på övervakningssystem bör kopplas till pågående åtgärder för att bättre motiveras samt tydligt hantera befintliga nationella övervakningssystem.

- Kommande konkreta åtgärdsförslag för att förbättra markskyddet bör innehålla delar som inkluderar utbildning, information och lämpliga sanktionssystem.

- Mark skiljer sig från själva luften och vattnet, som är rörliga element. Då marken har en ägare måste äganderätten hanteras i strategin.

- En nyanserad skrivning om hotbilden är i alla lägen viktig för att alla aktörer skall vilja ställa sig bakom initiativet.

Bryssel den 18 september 2002.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) KOM(2002) 179 slutlig.

(2) CES 1199/2000, EGT C 14, 16.1.2001, s. 141-150.

(3) EGT C 241, 7.10.2002.

(4) KOM(2002) 17 slutlig.