Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet – EU:s strategi för frivilligt återvändande och återanpassning

(COM(2021) 120 final)

(2021/C 517/13)

Föredragande: José Antonio MORENO DÍAZ

Remiss Europeiska kommissionen, 31.5.2021 Rättslig grund Artikel 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt Ansvarig sektion Sektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna Antagande av sektionen 7.9.2021 Antagande vid plenarsessionen 22.9.2021 Plenarsession nr 563 Resultat av omröstningen (för/emot/nedlagda röster) 219/1/4

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 Den hållbara strategin för frivilligt återvändande och återanpassning syftar till att fastställa ett gemensamt tillvägagångssätt vad gäller utformning, utveckling och genomförande av de program för frivilligt återvändande och återanpassning som främjas av medlemsstaterna, genom att fastställa gemensamma målsättningar och främja samstämmighet mellan de nationella programmen samt mellan dessa och Europeiska unionen. Strategin syftar även till att främja och inrätta gemensamma verktyg och förbättra samarbetet mellan medlemsstaterna inom dessa områden.

1.2 Hittills har det faktum att det finns en stor mängd instrument och tillvägagångssätt när det gäller frivilligt återvändande och återanpassning inneburit att det finns ett lapptäcke av olika initiativ, program och projekt som många gånger saknar gemensamma referensramar, vilket försvårar utvärderingen av dem men även möjligheten att genomföra dem på ett ändamålsenligt sätt. Syftet med denna strategi är att göra framsteg när det gäller harmoniseringen av dessa referensramar och att främja samarbetet mellan EU-länderna i fråga om utvecklingen av programmen för frivilligt återvändande och återanpassning.

1.3 EESK välkomnar strategin som ett förvaltningsinstrument som syftar till att förbättra samordningen och medlemsstaternas gemensamma mål inom migrationsstyrning. Kommittén håller med i kommissionens resonemang när det gäller att göra framsteg i genomgången och harmoniseringen av instrumenten, i datainsamling och i rådgivningsmekanismerna för de berörda personerna, så att man kan överbrygga fragmenteringen rörande tillvägagångssätt, minska kostnaderna för återvändande eller öka anslagen till dessa program, bland andra befintliga utmaningar.

1.4 Liksom tidigare beklagar EESK dock att åtgärderna för att göra framsteg när det gäller de lagliga inresevägarna, vilka är de som påverkar den största delen av den utländska befolkning som är bosatt inom EU, tas fram senare och i mer begränsad utsträckning än de förslag som är inriktade på att lösa frågor kopplade till irreguljär migration. Det behövs en övergripande strategi för rörlighet för att erbjuda alternativ som sträcker sig längre än till gränskontroll och återvändande.

1.5 Kommittén betonar att majoriteten av återvändandena fungerar dåligt på grund av bristande deltagande från ursprungsländerna och även på grund av det motvilliga deltagandet från de personer som befinner sig i en irreguljär situation. I det hänseendet kan kommittén, även om den ser positivt på kommissionens insatser, inte annat än betvivla effektiviteten hos vissa av de framlagda förslagen, som idén om sponsrat återvändande.

1.6 EESK oroar sig även över Frontex framtida roll, särskilt med tanke på publiceringen av Europaparlamentets betänkande om kränkningar av rättigheter från den här europeiska byråns sida ( 1 ) . För EESK är det absolut nödvändigt att kräva att det inrättas smidiga och effektiva mekanismer för granskning och ansvarsutkrävande (accountability) för Frontex verksamhet, samt att se till att dess verksamhet är förenlig med respekten för de mänskliga rättigheterna.

1.7 Kommittén stöder en bättre samordning mellan alla berörda parter, samt de planerade förbättringarna för att stärka solidariteten mellan medlemsstaterna och samarbetet med tredjeländer. Kommittén stöder även insatserna för att förbättra rådgivningen och vägledningen i fråga om återvändande, och det civila samhällets deltagande i återvändandeverksamheten och särskilt i en hållbar återanpassning. På samma sätt ser EESK positivt på insatserna för att förbättra tillgången till resurser och datainsamlingen samt utbytet av bästa praxis på dessa områden.

1.8 Kommittén uttrycker sin oro över det nämnda målet om att öka antalet snabba frivilliga återvändanden från de yttre gränserna på grund av den brist på garantier som de kan innebära. EESK oroar sig särskilt över att de kan förvandlas till en förskönande omskrivning för utvisningar eller för att ekonomiskt kompensera de destinationsländer som tar emot dessa återvändande personer, utan att tillräcklig hänsyn tas till deras önskemål eller, ännu mer oroande, till deras rättigheter. EESK varnar dessutom för inkonsekvensen i att erbjuda incitament i program som förutsätter att det finns personer som vistas olagligt i medlemsstaterna, eftersom det kan motverka ursprungsländernas villighet att försöka minska dessa flöden.

1.9 I det hänseendet anser kommittén fortfarande att det är en strategisk svaghet i EU:s migrations- och asylpolitik att den nästan uteslutande är inriktad på att bekämpa den irreguljära migrationen, antingen vid gränsen eller genom frivilligt och påtvingat återvändande. Därför uppmanar EESK på nytt kommissionen att se över sin referensram och arbeta effektivt med målet att skapa en helhetssyn inom migrations- och asylpolitiken, som främjar en ordnad, laglig och säker rörlighet.

2. Bakgrund

2.1 Att underlätta frivilligt återvändande är ett strategiskt mål i Europeiska unionens migrationspolitisk, sedan återvändandedirektivet som antogs 2018 och i enlighet med den nya migrations- och asylpakten.

2.2 Frivilligt återvändande innebär ett instrument som möjliggör att migranter som befinner sig olagligen på EU:s territorium kan återvända till sina ursprungsländer. Det innebär att det här instrumentet möjliggör ett frivilligt beslut från migranterna, det underlättar återtagandet i ursprungslandet och möjliggör en bättre återanpassning i värdsamhället än ett påtvingat återvändandeförfarande. Av de 491 195 tredjelandsmedborgare som vistades olagligt i medlemsstaterna och som beordrades att återvända under 2019 var det 142 320 som faktiskt återvände till ett tredjeland.

2.3 Syftet med strategin är att fastställa ett gemensamt tillvägagångssätt vad gäller utformning, utveckling och genomförande av de program för frivilligt återvändande och återanpassning som främjas av medlemsstaterna, genom att fastställa gemensamma målsättningar och främja samstämmighet mellan de nationella programmen samt mellan dessa och Europeiska unionen. Strategin syftar även till att främja och inrätta gemensamma verktyg och förbättra samarbetet mellan medlemsstaterna.

2.4 Målet med stödet till återvändande och återanpassning är att hjälpa migranter som vistas olagligen i medlemsstaterna att frivilligt återvända och påbörja ett självständigt liv i sitt ursprungsland, så att man på så sätt minskar risken för irreguljär återmigration. Stödet till återvändande kan till exempel omfatta rådgivning före avresan, psykosocialt stöd och hjälp med att organisera resan, hjälp med att tillgodose omedelbara medicinska behov och/eller ekonomiskt stöd för att underlätta återvändandet och skapa ett stabilt liv vid anländandet. Stödet till återanpassning syftar till att hjälpa personen att framgångsrikt återanpassa sig i samhället och kan omfatta stöd och rådgivning omedelbart efter anländandet, stöd till att hitta eller skapa inkomstbringande verksamhet för den återvändande samt verksamhet i lokalsamhället.

2.5 EU finansierar direkt eller genom medlemsstaternas program ett betydande antal insatser kopplade till frivilligt återvändande och återanpassning. Mellan 2014 och 2018 finansierades nästan 60 program för frivilligt återvändande och återanpassning via Amif och liknande initiativ har även finansierats via Europeiska utvecklingsfonden och instrument som instrumentet för utvecklingssamarbete och instrumentet för stöd inför anslutningen (IPA). Å andra sidan är det många medlemsstater som har sina egna program för frivilligt återanvändande och återanpassning.

2.6 Det faktum att det finns en sådan stor mängd instrument har inneburit att det finns ett lapptäcke av olika initiativ, program och projekt som många gånger saknar gemensamma referensramar, vilket försvårar utvärderingen av dem men även möjligheten att genomföra dem på ett ändamålsenligt sätt. Syftet med denna strategi är att göra framsteg när det gäller harmoniseringen av dessa referensramar och att främja samarbetet mellan EU-länderna i fråga om utvecklingen av programmen för frivilligt återvändande och återanpassning.

2.7 I den strategi som lagts fram av kommissionen identifieras följande mål: 1. öka andelen migranter som accepterar frivilligt återvändande och deras andel av det totala antalet återvändande, 2. skapa en ytterligare kanal för samarbete och solidaritet mellan medlemsstaterna, som bidrar till återvändandesponsring, 3. förbättra effektiviteten för stöd på individ- och samhällsnivå, för att minska brister och dubbelarbete och öka samverkanseffekterna med andra bidragsgivare och tredjeländer, däribland med hjälp av ett bättre skydd för utsatta migranter, 4. bidra till utarbetandet av hållbara återvändande- och återanpassningsåtgärder för att ta hänsyn till och svara på individens behov, 5. öka hållbarheten i återvändandet och minska den irreguljära återmigrationen, däribland med hjälp av stöd till värdsamhällena, 6. förbättra hållbarheten i återvändandeåtgärderna på individ- och samhällsnivå och deras bidrag till tredjeländernas utvecklingsplaner, däribland med hjälp av kopplingar till annan finansierad verksamhet för utveckling på nationell och samhällsnivå, 7. öka kapaciteten och involverandet av tredjeländer när det gäller förfarandena för återvändande, återtagande och återanpassning, 8. koppla de tidigare målen till ett tillvägagångssätt som bygger på rättigheter och som sätter migranterna i fokus.

2.8 Frivilligt återvändande ger återvändande personer verkliga möjligheter och tar hänsyn till deras behov, förväntningar och utsikter när de har återvänt. Man kan dessutom, inom ramen för samarbetet med tredjeländer, räkna med deltagande från återvändandeländerna. Återanpassning är, å sin sida, avgörande för effektiviteten och trovärdigheten hos återvändandeprogrammen eftersom den är förknippad med utvecklingen av verktyg som kan hjälpa migranter att hantera socioekonomiska och psykosociala svårigheter som de ställs inför när de återvänder till sina samhällen och göra återvändandet mer hållbart. Återanpassning måste utformas med hjälp av nationella och lokala myndigheter, lokala värdsamhällen och det civila samhället för att bidra till att ge återvändaren och hans eller hennes lokalsamhälle konkreta framtidsutsikter.

2.9 I strategin kommer man, för att stödja de berörda parterna i dess tillämpning, att föreslå konkreta operativa modeller för att uppnå de ovanstående målen och en uppsättning verktyg som sträcker sig från it-lösningar för att överbrygga informationsluckor och underlätta datahanteringen till vägledning inriktad på projektförvaltning, utvecklingsrelaterad programplanering och kapacitetsskapande.

2.10 Strategin är resultatet av ett öppet samråd där olika nyckelaktörer har deltagit, såsom nationella myndigheter med ansvar för programmen för frivilligt återvändande och återanpassning, organ som deltar i återvändandeprojekt, tjänstenätverk, osv.

3. Observationer rörande presentationen av strategin för frivilligt återvändande och återanpassning

3.1 EESK välkomnar EU:s strategi för frivilligt återvändande och återanpassning som ett förvaltningsinstrument som syftar till att förbättra samordningen och medlemsstaternas gemensamma mål inom migrationsstyrning.

3.2 Kommittén förstår att det, vid översynen av ett instrument såsom det för frivilligt återvändande och återanpassning, finns utrymme för förbättringar i likhet med dem som kommissionen anger i sitt meddelande. Att ta itu med de fragmenterade strategierna, minska kostnaderna för återvändande, förbättra informationsinsamlingen, förbättra rådgivningssystemet för de återvändande personerna, förbättra samordningen mellan alla berörda parter, stödja hållbarheten i projekten för frivilligt återvändande och återanpassning, och att förbättra anslagen till dessa program är frågor som EESK anser nödvändiga för att förbättra dessa instruments effektivitet. EESK anser det också vara nödvändigt att man förbättrar datainsamlingen och identifieringen av bästa praxis för att dela med sig av dragna lärdomar.

3.3 Liksom vid tidigare tillfällen (yttrandet SOC/649 ( 2 ) ), beklagar dock EESK att åtgärderna för att göra framsteg när det gäller de lagliga inresevägarna, vilka är de som påverkar den största delen av den utländska befolkning som är bosatt inom EU, tas fram senare och i mer begränsad utsträckning än de förslag som är inriktade på att lösa frågor kopplade till irreguljär migration. Kommittén påminner om att det behövs en övergripande strategi för rörlighet för att erbjuda alternativ som sträcker sig längre än till gränskontroll och återvändande.

3.4 Kommittén är medveten om de svårigheter som en majoritet av medlemsstaterna står inför när det gäller att säkerställa effektiva återvändanden, liksom kommissionens vilja att ta steg mot ett gemensamt och ändamålsenligt europeiskt system för återvändande. Trots det vill kommittén påminna om att majoriteten av återvändandena fungerar dåligt på grund av bristande deltagande från ursprungsländernas sida, och även på grund av det motvilliga deltagandet från de personer som befinner sig i en irreguljär situation. Ett frivilligt återvändande för att undvika en tvångsutvisning kan inte ses som en villkorslös handling.

3.5 EESK uttrycker återigen sin tveksamhet beträffande idén om sponsrat återvändande eftersom medlemsstaternas incitament för att delta i denna mekanism, som fortfarande bygger på frivillig solidaritet, inte är tydliga.

3.6 Kommissionen erkänner de ansträngningar som kommissionen har gjort i fråga om återvändande, med avseende på både uppföljningen av de nationella programmen och de initiativ som finansieras av EU självt. I det här sammanhanget bör man lyfta fram det europeiska nätverket för återvändande och återanpassning, som underlättar samarbetet mellan de myndigheter som har behörighet i migrationsfrågor. Kommissionen planerar att Frontex från och med 2022 ska överta nätverkets verksamhet, vilket vållar stor oro inom EESK mot bakgrund av betänkandet från Europaparlamentets arbetsgrupp om kränkningar av rättigheter från den här europeiska byråns sida. För EESK innebär denna plan att det är absolut nödvändigt att det inrättas smidiga och effektiva mekanismer för granskning och ansvarsutkrävande (accountability) för Frontex verksamhet, samt att se till att dess verksamhet är förenlig med respekten för de mänskliga rättigheterna ( 3 ) . Det är nödvändigt att betona denna aspekt eftersom skyddet av de mänskliga rättigheterna är avgörande i alla åtgärder som utförs av Europeiska unionen, inklusive migrationspolitiken, och även i samband med återvändande- och återanpassningsförfarandena. Tillsynen av Frontex roll bör kunna genomföras (och om nödvändigt korrigeras) i realtid.

3.7 Programmen för återvändande och återanpassning innebär en omfattande mobilisering av aktörer, tjänsteleverantörer, utbildningar, informations- och resursutbyte, såväl i utreseländerna som i ankomstländerna. Denna dynamik har sin grund i att det finns personer som vistas olagligt på det europeiska territoriet och det är oroande att tänka på att det kan skapas ett förhandlingsutrymme som kan upprätthållas just på grund av den nödvändiga existensen av personer som vistas olagligt i medlemsstaterna, vilket i sin tur ger incitament till att främja den här migrationsvägen med utsikter till återvändande (frivilligt eller påtvingat).

4. Några kompletterande överväganden rörande strategins tillvägagångssätt

4.1 Kommittén anser fortfarande att det är en strategisk svaghet i EU:s migrations- och asylpolitik att den nästan uteslutande är inriktad på att bekämpa den irreguljära migrationen, antingen vid gränsen eller genom frivilligt och påtvingat återvändande. För att undvika irreguljär migration krävs det att man inrättar reguljära, smidiga, säkra och effektiva inresemekanismer som dessutom begränsar möjligheterna att skapa utrymme för ekonomisk exploatering på grundval av dem.

4.2 Kommittén uttrycker sin oro över det nämnda målet om att öka antalet snabba frivilliga återvändanden från de yttre gränserna på grund av den brist på garantier som de kan innebära. Om förfarandet för frivilligt återvändande ska förstås som ett beslut som har mognat fram (hos den berörda personen) och som omfattar insatser för återanpassning (där myndigheterna i båda länderna deltar), är det inte förståeligt att man satsar på den här gränsmodellen. Man kan då i stället förstå frivilligt återvändande som en förskönande omskrivning för utvisningar eller för att ekonomiskt kompensera de destinationsländer som tar emot dessa återvändande personer, utan att tillräcklig hänsyn tas till deras önskemål eller, ännu mer oroande, till deras rättigheter.

4.3 Effektiv samordning mellan alla berörda parter. EESK kan inte annat än välkomna förbättringarna av samordningen mellan de delaktiga parterna i den offentliga politiken. Utökningen av nätverket av aktörer och intressenter som ser det frivilliga återvändandet som en affärsmöjlighet och som inte i tillräcklig utsträckning tar hänsyn till de återvändande personernas behov är emellertid oroande.

4.4 Förbättra solidariteten och samarbetet. Återvändande- och återanpassningsinsatserna bör genomföras inom ramen för samarbete och solidaritet mellan medlemsstaterna. Det handlar om att stärka samordningsinstrumenten bortom de ekonomiska bidragen och även ge stöd i form av kunskap, engagemang och dragna lärdomar. Dessutom bör alla åtgärder bygga på respekt för och samarbete med de tredjeländer där dessa initiativ genomförs, där man inte bara gynnar ett institutionellt deltagande utan även samarbete och bidrag från det civila samhället.

4.5 Stöd till frivilligt återvändande för och återanpassning av migranter från och mellan tredjeländer. I EESK:s mening är det avgörande för migrationsstyrningen att man satsar på samarbete med tredjeländer. Att inrikta detta samarbete på instrument som skapar en koppling mellan existerande resurser och irreguljär migration verkar inte vara det bästa sättet att minska incitamenten för denna migration.

4.6 Effektiv återvändanderådgivning och hänvisning. Att förbättra den information som tillhandahålls till migranterna under hela processen är avgörande med tanke på att människors rättigheter, till och med i en utvisningsprocess, är oförytterliga och ska garanteras. Just därför, och på grund av den stora mängd aktörer som måste delta i ett framgångsrikt program för frivilligt återvändande (i utreselandet, i mottagarlandet, diaspora, osv.), så kan de inte byggas upp som expressinstrument utan en tydlig koppling till återanpassningsprojekten.

4.7 Säkerställande av stödets kvalitet. Återigen kan EESK bara hålla med om vikten av att se till att stödet till frivilligt återvändande inbegriper ett brett utbud av tjänster och insatser, som sträcker sig från rådgivning, medicinskt och psykologiskt stöd samt ekonomisk, juridisk och logistisk hjälp vid genomförandet av resan. Därför måste kommittén återigen påpeka att programmen för frivilligt återvändande och återanpassning inte kan ses som ett instrument för allmän utbredd användning: familjers frivilliga återvändande, till exempel, kräver att särskild hänsyn tas till minderåriga, vilket skiljer sig från andra återvändandesituationer. Frontex roll i tillhandahållandet och utvärderingen av vissa av dessa tjänster orsakar i dagens läge oro.

4.8 Främjande av hållbart stöd till återanpassning och partnerländers egenansvar. Den här punkten är avgörande inte bara för de återvändande personernas framtid utan även för målet om att undvika irreguljär återmigration. Återigen varnar EESK för inkonsekvensen i att erbjuda incitament i program som förutsätter att det finns personer som vistas olagligt i medlemsstaterna, eftersom det kan motverka ursprungsländernas villighet att försöka minska dessa flöden. Om man dessutom låter hela ändamålsenligheten hos en politik som den för frivilligt återvändande bygga på en situation där tredjeländers goda vilja är avgörande, kan det uppstå en fundamental brist på trovärdighet och samstämmighet för den europeiska migrationspolitiken.

4.9 Finansiering av frivilligt återvändande och återanpassning. Det är uppenbart att EU är en nyckelaktör i finansieringen av programmen för frivilligt återvändande och återanpassning i deras olika skepnader. Det är avgörande att samarbetet med tredjeländer i alla aspekter tar hänsyn till dessa tredjeländers koppling till den internationella folkrätten, såsom skyddet för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Alla utrymmen för samarbete med tredjeländer där man behandlar frågor som har att göra med mänskliga rättigheter bör ha godkänts av Europaparlamentet. Att göra samarbetet i återvändandefrågor till ett villkor för EU:s yttre åtgärder och grannskapspolitik är rent teoretiskt i högre grad ett incitament för irreguljär migration än en mekanism för att minska den.

Bryssel den 22 september 2021. Christa SCHWENG Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

(1) Se ”Report on the fact-finding investigation on Frontex concerning alleged fundamental rights violations”, LIBE (utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor) av den 14 juli 2021. https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/238156/14072021%20Final%20Report%20FSWG_en.pdf

(2) EUT C 123, 9.4.2021, s. 15.

(3) Se rekommendationerna i detta avseende i ”Report on the fact-finding investigation on Frontex concerning alleged fundamental rights violations”, LIBE (utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor) av den 14 juli 2021. https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/238156/14072021%20Final%20Report%20FSWG_en.pdf.