MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN om den praktiska tillämpningen av bestämmelserna i direktiven om hälsa och säkerhet i arbetet 89/391/EEG (ramdirektiv), 89/654/EEG (arbetsplatser), 89/655/EEG (arbetsutrustning), 89/656/EEG (personlig skyddsutrustning), 90/269/EEG (manuell hantering av laster) och 90/270/EEG (bildskärmsutrustning)

Sammanfattning

Den vägledande principen för Europeiska unionens arbetsmiljölagstiftning är att den skall vara förebyggande. Minimikrav för hälsa och säkerhet på arbetsplatsen har antagits på EU-nivå för att förhindra att olycksfall inträffar och att människor drabbas av arbetssjukdomar.

I denna rapport granskas hur ramdirektivet från 1989 och de fem särdirektiven införlivats och tillämpas i medlemsstaterna. I rapporten dras även slutsatser av hur tillämpningen - och på vissa områden snarare bristande tillämpning - påverkar EU:s arbetsmiljölagstiftning och vilka effekter den har på samhället och ekonomin.

I ramdirektivet från 1989 fastställs allmänna principer för åtgärder som skall förbättra arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Direktivet ligger också till grund för olika särdirektiv om specifika arbetsmiljöer. Syftet med att införa ett förebyggande förhållningssätt är dubbelt. Dels skall minimikraven ge rättvisa konkurrensförhållanden för de företag som verkar på EU:s stora hemmamarknad, dels skall arbetstagarna ges en hög skyddsnivå. Genom förebyggande av olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar kan man förhindra besvär och lidande för arbetstagare och minimera risken för inkomstförluster för företag.

EU-lagstiftningen har enligt olika rapporter haft en positiv inverkan på de nationella standarderna för hälsa och säkerhet på arbetsplatsen. Dessutom har det konstaterats att de arbetsmiljöåtgärder som vidtagits i hög grad bidragit till förbättrade arbetsvillkor och ökad produktivitet, konkurrenskraft och sysselsättning.

Både statistiska belägg och nationella resultatrapporter pekar på att arbetsmiljön blivit bättre. De visar att genomförandet och tillämpningen av EU:s lagstiftning spelat en väsentlig roll för att få ned siffrorna. Uppgifterna är övertygande och visar att en verklig strukturförändring ägt rum.

Preliminära beräkningar, som baseras på uppgifter från Eurostat för år 2000, ger vid handen att antalet olycksfall per 100 000 anställda som lett till mer än tre dagars frånvaro från arbetet sjönk från 4 539 år 1994 till omkring 4 016 år 2000. Denna mycket viktiga indikator pekar tydligt på en minskning av antalet olycksfall, även om man tar hänsyn till den förändrade ekonomiska strukturen och olika typer av arbeten samt nya risker.

I absoluta tal omkommer dock nästan 5 200 arbetstagare varje år i eller till följd av ett arbetsrelaterat olycksfall. Sammantaget sker fortfarande omkring 4,8 miljoner olycksfall per år. Av dessa leder omkring två tredjedelar till mer än tre dagars frånvaro från arbetet. Nästan 14 procent av arbetstagarna drabbades av fler än ett olycksfall per år. Omkring 158 miljoner arbetsdagar förloras årligen.

Högriskområdena sammanfaller i stor utsträckning med de sektorer och typer av arbete där rapporten konstaterar stora brister i tillämpningen av lagstiftningen. Detta visar att man måste se till att regelverket om hälsa och säkerhet efterlevs i större utsträckning för att ytterligare få ned olyckstalen.

Det är framför allt små och medelstora företag som utmärker sig, men det finns även markanta brister i den offentliga sektorn. Högriskarbetstagare finns även bland ungdomar, tillfälligt anställda och lågutbildade. Detta förhållande understryker vikten av att kvalitet i arbetet används som ett politiskt verktyg för att genomföra EU:s socialpolitiska agenda.

Omkring 7 procent av dem som drabbats av ett olycksfall kan inte återgå till samma arbete och omkring 4 procent måste arbeta mindre eller helt sluta arbeta. Dessa omständigheter är ett rejält bakslag i ansträngningarna för att nå Lissabonmålet om full sysselsättning. De ger även belägg för att "fler och bättre" arbetstillfällen är två sidor av samma mynt. Varje år drabbas nästan 300 000 arbetstagare av olika grader av permanenta funktionshinder till följd av ett arbetsplatsrelaterad olycksfall eller sjukdom.

Den sammanlagda kostnaden beräknas uppgå till mellan 2,6 och 3,8 procent av BNP. Alla dessa uppgifter vittnar om hur höga de ekonomiska kostnaderna kan bli om det saknas en lämplig socialpolitik. De fortfarande höga olyckfalls- och sjuktalen, och de stora brister som finns och som dokumenteras ingående i denna rapport, understryker behovet av att rikta ytterligare uppmärksamhet mot berörda sektorer och arbetstagare för att få till stånd nödvändiga förändringar.

Detta är desto viktigare eftersom utvidgningen av EU kommer att innebära en anslutning av länder där ett förebyggande förhållningssätt ännu inte slagit rot.

Det brådskar att reda ut missförstånd och rätta till de brister som kan förekomma i tillämpningen av lagstiftningen. Här har arbetsmiljöinspektioner en nyckelroll. Arbetsmiljöinspektörer bör användas för att förbättra efterlevnaden bland små och medelstora företag, främst genom utbildning, påverkan och uppmuntran men även genom påtryckningar där så behövs.

Ett gott skydd för arbetstagarnas hälsa och säkerhet, som är det överordnade målet för ramdirektiv 89/391/EEG och de fem första särdirektiven, kan endast uppnås om samtliga berörda aktörer, dvs. arbetsgivare, arbetstagare, arbetstagarrepresentanter och nationella tillsynsmyndigheter, samarbetar och anstränger sig för att tillämpa direktiven på ett effektivt och korrekt sätt. I kommissionens meddelande "Anpassning till förändringar i arbetsliv och samhälle: en ny arbetsmiljöstrategi för gemenskapen 2002-2006" [1] finns tydliga anvisningar för hur detta bör gå till.

[1] KOM(2002) 118.

Det finns ett ökat intresse för att ta itu med de många brister som identifieras i rapporten, vilket kommer att leda till positiva förändringar. Såväl genomförandet som tillämpningen av arbetsmiljödirektiven kommer att förbättras, så att hälsa och säkerhet i arbetet blir en realitet för samtliga arbetstagare. Detta kommer i sin tur att bidra till ökad produktivitet och kvalitet i arbetet.

För de närmaste åren kommer detta arbete att utgöra kärnan i konsolideringen av regelverket, som enligt översynen efter halva tiden av den socialpolitiska agendan [2] har högsta prioritet.

[2] KOM(2003) 312.

1. Inledning

Denna rapport är kommissionens svar på kravet i slutbestämmelserna i direktiven 89/391/EEG, 89/654/EEG, 89/655/EEG, 89/656/EEG, 90/269/EEG och 90/270/EEG [3] att kommissionen regelbundet skall överlämna en rapport till Europaparlamentet, rådet och Ekonomiska och sociala kommittén om tillämpningen av dessa direktiv.

[3] Artikel 18 i rådets direktiv 89/391/EEG av den 12 juni 1989 om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet, artikel 10 i rådets direktiv 89/654/EEG av den 30 november 1989 om minimikrav för säkerhet och hälsa på arbetsplatsen (första särdirektivet enligt artikel 16.1 i direktiv 89/391/EEG), artikel 10 i rådets direktiv 89/655/EEG av den 30 november 1989 om minimikrav för säkerhet och hälsa vid arbetstagares användning av arbetsutrustning i arbetet (andra särdirektivet enligt artikel 16.1 i direktiv 89/391/EEG), artikel 10 i rådets direktiv 89/656/EEG av den 30 november 1989 om minimikrav för säkerhet och hälsa vid arbetstagares användning av personlig skyddsutrustning på arbetsplatsen (tredje särdirektivet enligt artikel 16.1 i direktiv 89/391/EEG), artikel 9 i rådets direktiv 90/269/EEG av den 29 maj 1990 om minimikrav för hälsa och säkerhet vid manuell hantering av laster där det finns risk för att arbetstagare drabbats av skador, särskilt i ryggen (fjärde särdirektivet enligt artikel 16.1 i direktiv 89/391/EEG) och artikel 11 i rådets direktiv 90/270/EEG av den 29 maj 1990 om minimikrav för säkerhet och hälsa i arbete vid bildskärm (femte särdirektivet enligt artikel 16.1 i direktiv 89/391/EEG).

Till grund för detta meddelande ligger de nationella rapporter [4] som medlemsstaterna tillhandahållit i enlighet med kraven i nämnda direktiv om att medlemsstaterna vart femte år (vart fjärde år för direktiv 90/269/EEG och 90/270/EEG) skall rapportera till kommissionen om den praktiska tillämpningen av bestämmelserna i direktiven och om arbetsgivarnas och arbetstagarnas synpunkter. Vidare bygger meddelandet även på en rapport av en oberoende expert, som analyserar hur direktivet genomförts i samtliga sektorer, inbegripet den offentliga sektorn. Rapporten speglar avslutningsvis kommissionens erfarenheter från arbetet med att övervaka hur direktiven införlivats med nationell lagstiftning och deras tillämpning i hela ekonomin.

[4] De nationella rapporterna följde en gemensam disposition. Arbetsmarknadens parter deltog i mycket varierande utsträckning i utarbetandet av rapporterna i de olika medlemsstaterna beroende på nationell praxis. Samtliga medlemsstater lade fram rapporter om ramdirektiv 89/391/EEG. Frankrike och Irland har inte överlämnat samtliga rapporter om de fem första särdirektiven. De nationella rapporterna har överlämnats till rådet och Europaparlamentet.

Undersökningen gäller hur såväl ramdirektiv 89/391/EEG om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet som de fem första särdirektiven om arbetsmiljö och risker i arbetet införlivats och tillämpas. Särdirektiven rör främst följande punkter:

* Minimikrav för arbetsplatser (89/654/EEG).

* Användning av arbetsutrustning (89/655/EEG).

* Personlig skyddsutrustning (89/656/EEG).

* Manuell hantering av laster (90/269/EEG).

* Bildskärmsutrustning (90/270/EEG).

Rapporten behandlar inledningsvis de juridiska konsekvenserna av ramdirektivet och särdirektiven i medlemsstaterna. Därefter behandlas hur införlivandet av lagstiftningen kontrolleras. De förseningar som uppstått vid tidpunkten för införlivandet diskuteras, liksom hur viktig kontrollen av överensstämmelse är för kvaliteten på den nationella lagstiftningen.

Ett längre avsnitt ägnas genomförandet i hela ekonomin. För vart och ett av de olika områdena lämnas en utförlig lägesrapport om de viktigaste inslagen i denna lagstiftning. Situationen för små och medelstora företag och för den offentliga sektorn ägnas särskild uppmärksamhet.

Det följande kapitlet sammanfattar såväl de viktigaste positiva faktorer som de största svårigheter som medlemsstaterna rapporterat för genomförandet.

Den nuvarande situationen och utvärderingen av denna ställs därefter mot statistiska uppgifter om arbetsmiljölagstiftningen i Europeiska unionen.

Avslutningsvis presenteras en översikt över vad medlemsstaterna själva föreslagit i sina nationella rapporter för att korrekt tillämpa direktiven. Allra sist tar man i rapporten upp vad som kan göras härnäst för att underlätta fullständig och korrekt tillämpning i en utvidgad Europeisk union.

2. Rättsliga konsekvenser för medlemsstaterna

Innan ramdirektivet och de fem särdirektiven antogs varierade skyddet för arbetstagarnas hälsa och säkerhet inom de områden som omfattas av direktiven i hög grad mellan medlemsstaterna. Genom direktiv 89/391/EEG ändrades den praktiska strategin för skyddet av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i medlemsstaterna genom att en integrerad, förebyggande arbetsmiljöstrategi fastställdes, med krav på fortsatt förbättring av arbetstagarnas hälsa och säkerhet. Hörnstenarna i den nya arbetsmiljöstrategin är arbetsgivarens ansvar, de fastställda principerna för förebyggande arbete och arbetstagarnas rätt till information, utbildning, samråd och jämnt fördelat deltagande. De grundläggande principer för hälsa och säkerhet i arbetet som fastställs i ramdirektivet preciserades och kompletterades senare i särdirektiven. Detta ledde till att minimikrav skall uppfyllas i hela EU, men medlemsstaterna har rätt att bibehålla eller införa högre skyddsnivåer [5].

[5] Se i detta sammanhang domstolens beslut av den 12 november 1996 i mål C-84/94, Förenade kungariket mot rådet, punkt 17: "Det finns i detta hänseende anledning påpeka att den omständigheten att rådet i artikel 118 a tillerkänns befogenhet att anta minimikrav inte sätter några gränser för hur långtgående åtgärder denna institution kan anse vara nödvändiga för att fullgöra det uppdrag som rådet uttryckligen ges genom den omtvistade bestämmelsen. Detta uppdrag består i att verka för att främja förbättringar - samtidigt som gjorda förbättringar bibehålls - av arbetstagares villkor i fråga om hälsa och säkerhet. Uttrycket 'minimikrav' i artikel 118 a innebär endast, vilket för övrigt bekräftas av punkt 3 i samma artikel, att medlemsstaterna får anta mer långtgående bestämmelser än dem som införs genom gemenskapens åtgärd (se bland annat ovannämnda yttrande 2/91, punkt 18)".

Ramdirektiv 89/391/EEG och de fem första särdirektiven har påverkat de nationella rättssystemen i olika omfattning.

* I en del medlemsstater [6] fick ramdirektivet betydande konsekvenser för lagstiftningen, eftersom länderna hade föråldrad eller otillräcklig lagstiftning på området när direktivet antogs.

[6] Grekland, Irland, Portugal, Spanien, Italien, Luxemburg

* I andra medlemsstater [7] utnyttjades direktivet för att komplettera eller finslipa befintlig nationell lagstiftning.

[7] Österrike, Frankrike, Tyskland, Förenade kungariket, Nederländerna, Belgien.

I några få medlemsstater [8] ansåg man att införlivandet av direktiven inte krävde någon större anpassning eftersom det redan fanns bestämmelser som överensstämde med dessa direktiv. De medlemsstater som drog mest nytta av lagstiftningen för att modernisera sina arbetsmiljöbestämmelser lyfter fram följande nya aspekter i ramdirektivet: det stora tillämpningsområdet, som även omfattar den offentliga sektorn, principen om arbetsgivarens objektiva ansvar, kravet på att en riskvärdering genomförs och dokumenteras, skyldigheten att upprätta en plan för förebyggande arbete på grundval av resultaten av riskvärderingen, förebyggande åtgärder och skyddsåtgärder samt arbetstagarnas rätt till information, samråd, medverkan och utbildning.

[8] Danmark, Finland, Sverige.

Vidare framhåller de följande viktiga resultat av särdirektiven:

Direktiv 89/654/EEG: Beskrivningen av termen "arbetsplats", som omfattar såväl ändringar, utvidgningar och ombyggnader som införandet av särskilda krav beträffande nödutgångsdörrar, tillgång till tillräckligt utrymme, omgivande miljö, pausutrymmen och skydd för gravida arbetstagare.

Direktiv 89/655/EEG: Direktivet bidrog i hög grad till att göra den nationella lagstiftningen om arbetsutrustning mer enhetlig. Direktivet har i allmänhet inte medfört några stora nyheter men har bidragit till att rationalisera och generalisera de befintliga nationella bestämmelserna. Flertalet medlemsstater angav att införlivandet av minimikraven för arbetsutrustning vidgade den nationella lagstiftningens räckvidd till att omfatta samtliga verksamhetssektorer. De rättsliga effekterna var större i vissa länder, t.ex. i Grekland, där det nya direktivet innebar ett stort steg framåt, medan det fick mindre genomslag i andra länders lagstiftning [9].

[9] Till exempel Danmark och Nederländerna.

Direktiv 89/656/EEG: Införandet av vissa skyldigheter för arbetsgivaren, såsom bedömning, urval, tillhandahållande och underhåll av personlig skyddsutrustning. Utvidgningen av arbetsgivaransvaret för detta och arbetsgivarens skyldighet att bedöma risker vid valet av personlig skyddsutrustning är andra viktiga frågor. I allmänhet innebar införlivandet av direktivet att den befintliga nationella lagstiftningens räckvidd utvidgades [10].

[10] Till exempel personlig skyddsutrustning i danska fartyg.

Direktiv 90/269/EEG: Den befintliga lagstiftningen har blivit enhetligare genom att bestämmelser om skador vid hantering av laster förenklats och kompletterats. I flertalet medlemsstater utvidgades direktivets räckvidd till att omfatta samtliga verksamhetssektorer. Skyldigheten att fastställa och bedöma vilka riskerna är med manuell hantering av laster anses vara nyskapande. Några länder betonade vikten av principen om att undvika manuell hantering av laster och arbetsgivarens skyldighet att minska riskerna genom lämpliga organisatoriska och tekniska åtgärder.

Direktiv 90/270/EEG: Bestämmelser om arbete vid bildskärm infördes och ergonomiska aspekter togs upp. Andra viktiga förändringar som genom direktivet införts i nationell lagstiftning och som medlemsstaterna pekar på är avbrott eller förändringar i arbetet vid bildskärm och rätten till synundersökningar samt, vid behov, synkorrigerande hjälpmedel. Kraven beträffande strålning, utrustning, arbetsmiljö och samspelet mellan användare och dator bidrog också till att modernisera nationell lagstiftning.

Det framkommer i de nationella rapporterna och i kommissionens rapport att ramdirektiv 89/391/EEG och särdirektiven 89/654/EEG, 89/655/EEG, 89/656/EEG, 90/269/EEG och 90/270/EEG drivit på utvecklingen mot ett förebyggande förhållningssätt i hela EU och bidragit till att rationalisera och förenkla den samlade nationella lagstiftningen om hälsa och säkerhet i arbetet. Naturligtvis har inflytandet varit större i de medlemsstater som antingen hade en mindre utvecklad lagstiftning på området eller en lagstiftning som byggde på att rätta till problem i efterhand snarare än att verka förebyggande och bekämpa riskerna på arbetsplatsen.

Allra viktigast för medlemsstaternas nationella system anses det paradigmskifte vara som införs genom EU:s arbetsmiljölagstiftning. Det innebär att man lämnar det teknikorienterade synsättet för förebyggande av olyckor och i stället i mycket större utsträckning inriktar sig på människors beteende och organisatoriska strukturer. Vid införlivandet blev medlemsstaterna tvungna att övergå från en föreskrivande och detaljerad lagstiftning till en målinriktad lagstiftning. Detta fick därefter återverkningar på hur domstolarna tolkade lagstiftningen och på dess genomförande.

3. Kontroll av införlivandet

Detta kapitel handlar om hur införlivandet av direktiven i nationell lagstiftning kontrolleras. Den utdragna process som krävdes för att införliva direktiven behandlas närmare. I kapitlet redogörs även för medlemsstaternas faktiska åtaganden, trots de brister som analysen visar förekom i hela EU.

3.1. Tidsaspekten

Det har tagit lång tid att införliva ramdirektiv 89/391/EEG och de fem första särdirektiven 89/654/EEG, 89/655/EEG, 89/656/EEG, 90/269/EEG och 90/270/EEG i medlemsstaternas nationella lagstiftning. Dessa fördröjningar har i hög grad inverkat på hur långt det praktiska genomförandet hunnit på arbetsplatserna.

Trots att samtliga direktiv tidigare varit föremål för djupgående samråd med arbetsmarknadens parter på såväl EU-nivå som nationell nivå och trots att samtliga direktiv hade antagits enhälligt i rådet, misslyckades flertalet medlemsstater med att uppfylla sina åtaganden i fråga om tidsaspekten. Finland, Österrike och Sverige genomförde de nödvändiga förändringarna delvis före och delvis strax efter anslutningen till EU [11].

[11] I bilagan finns en förteckning över de nationella bestämmelser som medlemsstaterna överlämnat beträffande ramdirektiv 89/391/EEG och de fem första särdirektiven 89/654/EEG, 89/655/EEG, 89/656/EEG, 90/269/EEG och 90/270/EEG.

Redan 1993 inledde kommissionen överträdelseförfaranden mot de medlemsstater som inte hade anmält sina nationella genomförandebestämmelser i tid. Sedan överträdelseförfarandena inletts påskyndade medlemsstaterna sina insatser och antog de lagstiftningsåtgärder som krävdes för att införliva direktiven innan det blev nödvändigt att ta de slutliga stegen i dessa förfaranden. I ett fall - Spanien - ledde överträdelseförfarandena, som inletts på grund av att landet underlåtit att anmäla de nationella genomförandebestämmelserna för direktiven 89/654/EEG, 89/655/EEG, 89/656/EEG, 90/269/EEG och 90/270/EEG, till ett avgörande i EG-domstolen [12].

[12] Domstolens dom av den 26 september 1996 i mål C-79/95, kommissionen mot Konungariket Spanien.

3.2. Kontroll av överensstämmelse

Sedan direktiven införlivats i nationell lag genomförde kommissionen en kontroll av den nationella lagstiftningens överensstämmelse. Hellre än att omedelbart påbörja överträdelseförfaranden inledde kommissionen diskussioner med nationella myndigheter för att reda ut missförstånd och rätta till brister. De klagomål från enskilda personer som kommissionen mottagit var värdefulla för att upptäcka svaga punkter i lagstiftningen.

3.2.1. Ramdirektivet

Fastän granskningen av hur den nationella lagstiftningen överensstämde med direktiven tydligt visade på ett verkligt engagemang, pekade den även på brister i praktiskt taget samtliga medlemsstater beträffande införlivandet av ramdirektiv 89/391/EEG.

Kommissionen inledde överträdelseförfaranden på grund av bristande överensstämmelse med ramdirektiv 89/391/EEG mot samtliga medlemsstater utom Grekland. (Ett överträdelseförfarande har dock inletts beträffande brister i tillämpning och efterlevnad av de grekiska genomförandebestämmelserna för direktiv 89/391/EEG.) Sedan formella underrättelser och motiverade yttranden skickats ut har elva medlemsstater - Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Förenade kungariket, Irland, Luxemburg, Nederländerna, Portugal, Sverige och Österrike - ändrat sin lagstiftning för att rätta till de brister som identifierats. Medlemsstaterna godkände dock inte alla de brister som kommissionen pekade ut, varför kommissionen hänsköt flera fall till EG-domstolen [13].

[13] Kommissionen mot Tyskland, mål C-5/00; kommissionen mot Italien, mål C-49/00; kommissionen mot Portugal, mål C-425/01; kommissionen mot Nederländerna, mål C-441/01; kommissionen mot Luxemburg, mål C-335/02. Påpekas bör att överträdelseförfaranden fortfarande pågår mot vissa medlemsstater (Finland, Frankrike, Förenade kungariket, Irland, Spanien, Sverige och Österrike).

De största problemen med bristande överensstämmelse beträffande införlivandet av ramdirektiv 89/391/EEG var följande:

* Direktivets räckvidd (artikel 2): Denna begränsades av en rad medlemsstater i den nationella lagstiftningen. Det bör i detta sammanhang påpekas att domstolen i en dom av den 3 oktober 2000 i mål C-303/98, Sindicato de Médicos de Asistencia Pública (Simap) och Conselleria de Sanidad y Consumo de la Generalidad Valenciana, granskar räckvidden för ramdirektiv 89/391/EEG. Domstolen konstaterar att "...det framgår av såväl grunddirektivets syfte, nämligen att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet, som av lydelsen av artikel 2.1 i detta att dess tillämpningsområde skall ges en vid tolkning", och att av detta följer "att undantagen från grunddirektivets tillämpningsområde, däribland det som föreskrivs i artikel 2.2 i direktivet, skall tolkas restriktivt." [14].

[14] Se även i detta sammanhang generaladvokatens förslag till avgörande av den 6 maj 2003 i förenade målen C-397/01-C-403/01, Bernhard Pfeiffer m.fl. mot Deutsches Rotes Kreuz Kreisverband Waldshut eV., punkt 22.

* Arbetsgivarens ansvar (artikel 5).

* Införlivandet av de allmänna principerna för förebyggande arbete (artikel 6.2).

* Omfattningen av skyldigheten att bedöma riskerna för arbetstagares hälsa och säkerhet (artikel 6.3 a): detta gav upphov till problem för Italien, då den italienska lagstiftningen endast krävde att arbetsgivare skulle bedöma särskilda risker. Detta reddes ut genom domstolens dom av den 15 november 2001 [15]. I punkt 12 konstaterar domstolen inledningsvis "att det såväl av ändamålet med direktivet, vilket enligt dess femtonde skäl omfattar samtliga risksituationer, som av lydelsen av artikel 6.3 a i direktivet framgår att arbetsgivarna är skyldiga att utvärdera samtliga faktorer som utgör en risk för arbetstagarnas säkerhet och hälsa". Punkt 13 i denna dom har särskild betydelse: "Det skall dessutom preciseras att de riskfaktorer i arbetet som arbetsgivarna skall utvärdera inte är fastställda en gång för alla utan ständigt förändras, särskilt i förhållande till den gradvisa utvecklingen av arbetsförhållandena och den vetenskapliga forskningen om risksituationer i arbetet."

[15] Mål C-49/00, kommissionen mot Italien.

* Skyddsåtgärder och förebyggande åtgärder (artikel 7): flera frågor är av särskilt intresse.

- Ett antal länder hade ifrågasatt prioriteringen av interna tjänster. Flertalet medlemsstater ändrade sina nationella bestämmelser men i ett fall hänsköt kommissionen ärendet till domstolen som den 22 maj 2003 fastslog [16] att "Konungariket Nederländerna har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 7.3 i rådets direktiv 89/391/EEG av den 12 juni 1989 om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet, genom att inte i sin nationella lagstiftning föreskriva att företagsextern kompetens för att säkerställa skyddsåtgärder och förebyggande åtgärder mot risksituationer på arbetsplatsen endast får anlitas när intern kompetens saknas".

[16] Mål C-441/01, kommissionen mot Nederländerna.

- Denna artikel skapade även stora problem för Frankrike, som hävdade att företagshälsovården (médecine du travail) på ett korrekt sätt svarar mot denna bestämmelse. Kommissionen accepterade inte denna synpunkt och inledde ett överträdelseförfarande, varefter Frankrike införlivade artikel 7 i sin nationella lagstiftning och införde ett tvärvetenskapligt synsätt [17].

[17] Se Loi de modernisation sociale av den 17 januari 2002.

- En annan brist rörde arbetsgivarens skyldighet att anlita sakkunnig hjälp utifrån om skyddsverksamhet och förebyggande verksamhet inte kan organiseras internt på grund av att kompetent personal saknas i företaget och/eller verksamheten (artikel 7.3). Domstolen fastslår i den ovan nämnda domen av den 15 november 2001 [18] att för "att kraven på rättssäkerhet skall anses vara uppfyllda är det särskilt viktigt att rättsläget är klart och exakt för enskilda, så att de kan få full kännedom om sina rättigheter och skyldigheter samt vid behov kan åberopa dessa vid de nationella domstolarna" (punkt 22). Vidare erinrar domstolen "i detta hänseende om att det i artikel 7.1 och 7.3 i direktivet föreskrivs en skyldighet för arbetsgivaren att organisera en verksamhet med uppgift att verka för skydd mot och förebyggande av risksituationer i arbetet inom företaget eller, om tillräcklig kompetens saknas inom företaget, anlita hjälp utifrån." (punkt 23).

[18] Mål C-49/00.

- Slutligen hade flera medlemsstater inte införlivat artikel 7.8 första stycket på ett tillfredsställande sätt: "Medlemsstaterna skall definiera de erforderliga färdigheter och kvalifikationer som avses i punkt 5" (såväl de utsedda arbetstagarna som de för skyddsverksamheten och den förebyggande verksamheten utifrån anlitade företagen eller personerna skall ha tillräckliga färdigheter och kvalifikationer). Domstolen fastslår i sin dom av den 15 november 2000 [19] att genomförandet "av denna skyldighet innebär att medlemsstaterna skall anta lagar eller andra författningar som överensstämmer med direktivets krav och som de berörda företagen på lämpligt sätt skall underrättas om, för att ge dessa möjlighet att få kännedom om sina skyldigheter på området och ge de behöriga nationella myndigheterna möjlighet att kontrollera att dessa bestämmelser iakttas." (punkt 36). Denna bestämmelse i direktiv 89/391/EEG prövades ytterligare en gång av domstolen den 22 maj 2003 [20].

[19] Mål C-49/00.

[20] Kommissionen mot Luxemburg, mål C-335/02.

* Införlivandet av bestämmelserna om första hjälpen, brandbekämpning och utrymning (artikel 8): I somliga fall berodde svårigheterna delvis på att ansvaret för genomförandet var uppdelat på flera olika ministerier (Irland, Förenade kungariket, Finland).

* Skyldigheten att dokumentera riskvärderingen i alla typer av företag (artikel 9): Domstolen skriver följande i sin dom av den 7 februari 2002 [21]: "Domstolen konstaterar inledningsvis att artikel 9.1 a i direktivet innehåller en skyldighet för arbetsgivaren att inneha handlingar som innehåller en utvärdering av riskerna för säkerhet och hälsa i arbetet. Enligt artikel 10.3 a i direktivet skall arbetstagare med särskilda uppgifter i skyddsfrågor och arbetstagarrepresentanter med särskilt ansvar för skyddsfrågor få tillgång till dessa handlingar." (punkt 24). Vidare konstaterar domstolen "i detta avseende att en bestämmelse som för vissa typer av företag - särskilt på grundval av antalet anställda i dessa företag - ger den behöriga förbundsministern befogenhet att befria företagsläkarna och den personal som är specialiserad på arbetsskyddsfrågor från skyldigheten att upprätta rapporter om bedömningen av arbetsförhållandena framstår som klart oförenlig med artiklarna 9.1 a och 10.3 a i direktivet, eftersom företag med tio eller färre anställda på detta sätt kan komma att undgå skyldigheten att inneha en riskvärdering i form av handlingar." (punkt 35).

[21] Kommissionen mot Tyskland, mål C-5/00.

* Information till arbetstagarna (artikel 10): I vissa medlemsstater begränsade lagstiftningen ursprungligen denna rättighet till en viss grupp arbetstagare eller till en viss mängd information.

* Arbetstagares rätt till samråd, medverkan och utbildning (artiklarna 11 och 12): I flertalet fall accepterade medlemsstaterna kommissionens synpunkter och rättade till bristerna i sina nationella lagstiftningar.

3.2.2. Särdirektiven

Införlivandet av de fem första särdirektiven 89/654/EEG, 89/655/EEG, 89/656/EEG, 90/269/EEG och 90/270/EEG gick redan i ett tidigt skede betydligt lättare, och medlemsstaterna inlemmade i allmänhet ordagrant minimikraven i sina nationella lagstiftningar. Dessutom kunde flertalet av de brister som uppdagades vid överförandet avhjälpas utan att överträdelseförfaranden behövde inledas. Det bör dock nämnas att kommissionen i några fall behövde vända sig till domstolen [22].

[22] Kommissionen mot Italien, mål 65/01, (införlivandet av direktiv 89/655), kommissionen mot Italien, mål C-455/00 (direktiv 90/270); kommissionen mot Spanien, mål C-168/03 (direktiv 89/655). Fortfarande pågår överträdelseförfaranden mot några medlemsstater (Österrike, Tyskland och Sverige).

Flertalet brister i genomförandet gäller direktiven 89/654/EEG (arbetsplatser), 89/655/EEG (arbetsutrustning) och 90/270/EEG (bildskärmsutrustning) och rör de tekniska kraven i bilagorna. Beträffande direktivet om bildskärmsutrustning 90/270/EEG vållade bestämmelserna om avbrott i verksamheten och hälsoövervakning svårighet vid införlivandet i somliga medlemsstater.

4. Åtgärder på arbetsplatserna: det praktiska genomförandet

Det sena införlivandet och bristerna i överensstämmelse, särskilt i fråga om ramdirektivet, har i betydande utsträckning påverkat såväl det praktiska genomförandet som kvaliteten på detta, eftersom även de stödåtgärder (information, utbildning, tekniskt stöd osv.) som krävs för att forma en säkerhetskultur fördröjdes.

En analys av situationen på arbetsplatsnivå ger en tvetydig bild. Å ena sidan respekteras överlag införlivandet och tillämpningen av lagstiftningen, vilket de facto bidrar till att minska hälso- och säkerhetsriskerna och förhindra att olyckor inträffar. Å andra sidan krävs avsevärda ansträngningar för att uppfylla standarderna och göra det möjligt att till fullo skörda de frukter som det förebyggande arbetet kan ge.

Detta innebär att de viktigaste av de mål som ställts upp, vilka är att genom harmoniserade krav för hälsa och säkerhet ge arbetstagare i EU gemensamma minimistandarder för skydd och att minska antalet olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar, har uppnåtts. Men det innebär även att minskningstakten i fråga om olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar bromsats upp på grund av att standarderna i olika verksamhetssektorer och i olika stora företag inte tillämpas på ett enhetligt sätt.

En kombination av flera faktorer har påverkat i vilken mån lagstiftningen genomförts i praktiken på arbetsplatserna. Här nedan följer en genomgång av de viktigaste faktorerna: Offentliggörande av och stöd för lagstiftningen; ökad medvetenhet; riskvärdering, dokumentation och övervakning; skyddsåtgärder och förebyggande åtgärder; information, samråd, medverkan och utbildning; organisation och hantering av arbetsmiljöfrågor; verkställighet; små och medelstora företag och den offentliga sektorn.

4.1. Offentliggörande av och stöd för den nya lagstiftning som införlivar arbetsmiljödirektiven

Redan 1992 inledde kommissionen och medlemsstaterna en rad åtgärder. Särskilt kan nämnas Europeiska arbetsmiljöåret 1992 och de därpå följande europeiska arbetsmiljöveckorna, liksom kampanjer på nationell nivå för att främja och sprida den nya arbetsmiljölagstiftningen och bidra med råd för genomförandet av direktiven på arbetsplatserna. Sedan Europeiska arbetsmiljöbyrån inrättades 1994 [23] har denna tagit över informationsverksamheten på EU-nivå.

[23] Rådets förordning (EG) nr 2062/94 av den 18 juli 1994 om upprättande av en europeisk arbetsmiljöbyrå, EGT L 216, 20.8.1994, s. 1, ändrad genom rådets förordning (EG) nr 1643/95 av den 29 juni 1995, EGT L 156, 7.7.1995, s. 1.

Sedan direktiven antogs har medlemsstaterna satt igång omfattande handlingsplaner för att främja en aktiv inställning till förebyggande arbete, skapa medvetenhet om begreppet samordnade åtgärder och utveckla praktiska anvisningar för att hjälpa arbetsgivare och arbetstagare att fullgöra sina skyldigheter enligt den nya lagstiftningen.

Medlemsstaterna rapporterar ofta att de vidtagna åtgärderna är tillräckliga och tillfredsställande, även om flera länder [24] betonar behovet av mer information och rådgivning för att få småföretag och egenföretagare att ställa sig bakom kraven på högre arbetsmiljöstandarder och inse deras ekonomiska och sociala fördelar.

[24] Luxemburg, Förenade kungariket, Irland.

Även om insatserna på nationell nivå och EU-nivå i hög grad bidragit till en bättre förståelse av den nya lagstiftningen och gjort arbetsgivare och arbetstagare mer medvetna om sina rättigheter och skyldigheter, varierar effekterna av dessa åtgärder mellan olika typer av arbetsplatser. Till exempel har genomförandet varit framgångsrikt i större företag, samtidigt som ett kvalitativt steg framåt fortfarande måste tas i många små och medelstora företag i EU för att få fart på utvecklingen av säkerhetstänkandet, viljan att kontrollera riskerna och de berördas medverkan på arbetsplatsen.

4.2. Ökad medvetenhet

Trots den stora mängden tillgängligt material tycks arbetsgivarnas och arbetstagarnas informationsnivå, särskilt i små och medelstora företag, inte räcka till för att nå samtliga målgrupper. Detta kan illustreras med hjälp av följande exempel:

- Studier som gjorts i Nederländerna pekar på att arbetsgivarnas informationsnivå bör höjas. Bland de företag som inte hade genomfört någon riskvärdering svarade 9 procent att de inte kände till denna skyldighet och 8 procent var inte medvetna om skyldigheten att analysera arbetsförhållandena och riskerna på arbetsplatsen. Dessa företag är till övervägande delen småföretag.

- En undersökning som genomfördes i Spanien visar att 68 procent av företagen säger sig inte förstå de krav som ställs på arbetsgivarna. 16 procent av företagen rapporterade att informationen kring hälsa och säkerhet på arbetsplatsen var otillräcklig. 59 procent av arbetsgivarna sade sig inte känna till skyldigheten att utveckla och genomföra åtgärder som är nödvändiga för att skydda arbetstagarnas hälsa och säkerhet. 18 procent av arbetsgivarna sade sig endast ha en vag idé om sådana åtgärder och 13 procent av arbetsgivarna kände till sina skyldigheter men hade inte vidtagit några åtgärder.

- I Sverige säger småföretag att de har svårt att förstå bestämmelserna. Informationen tycks nå ut till arbetsmiljöexperter och organisationer men inte till de viktigaste aktörerna för förebyggande arbete: arbetsgivare och arbetstagare.

- I Förenade kungariket bekräftade en empirisk undersökning att arbetsgivare vid små företag har svårt att förstå det informationsmaterial som skickas ut av de myndigheter som ansvarar för genomförandet av arbetsmiljölagstiftningen.

Den otillräckliga förståelsen förklaras av bestämmelsernas art, där ett mål sätts upp, utan att lämplig information tillhandahålls på nationell nivå för att hjälpa arbetsgivarna att införa adekvata planer för att förebygga de risker som uppdagats vid riskvärderingen. Särskilt småföretagare rapporterar att utvecklingen av sådana planer är en mycket krävande uppgift.

Den enda tillgängliga empiriska studie om arbetsgivarnas motiv för arbetsmiljöåtgärder genomfördes i Förenade kungariket. Den visar att det främsta skälet till att arbetsgivarna vidtar nya åtgärder är att följa lagstiftningen (80 procent av arbetsgivarna). I studien framträder tre grundläggande beteendemönster:

1. En mycket vanlig inställning bland arbetsgivarna är att man ser till att följa lagstiftningen och klara en inspektion, men utan att egentligen fundera över de vinster som kan göras genom att förbättra arbetsmiljön. Syftet med detta "legalistiska uppförande" är med andra ord att uppfylla de krav som ställs men samtidigt hålla genomförandekostnaderna så låga som möjligt.

2. En andra grupp arbetsgivare är genuint intresserade av arbetsmiljöns kostnader och vinster och ser det som ett sätt att optimera produktionsprocesser och integrerade förvaltningssystem. Åtgärderna vidtas på grundval av vad som kan kallas "inre motivation". Denna grupp är dock tämligen liten. Av den orsaken har program som grundas på "bästa praxis" en mycket begränsad räckvidd.

3. En tredje grupp består av företag som ägnar sig åt arbetsmiljöfrågor därför att de hör ihop med de krav som uttryckts av viktiga kunder, villkor för offentlig upphandling och sanktioner som införts av tillsynsmyndigheter osv. Det finns alltså en ytterligare, extern drivkraft att engagera sig för en god arbetsmiljö.

4.3. Riskvärdering, dokumentation och övervakning

En av de viktigaste förändringarna i EU:s arbetsmiljölagstiftning var att kraven på riskvärdering och dokumentation av resultaten infördes, som skulle ligga till grund för ett program för tekniska och/eller organisatoriska åtgärder för att förebygga risker. Dessa uppgifter omfattar även regelmässig övervakning av hur effektiva vidtagna åtgärder är och fortsatt förbättring av arbetsmiljösituationen enligt bestämmelserna i ramdirektiv 89/391/EEG. Arbetet måste vara dynamiskt och programmen för förebyggande åtgärder kontinuerligt uppdateras så länge riskerna finns kvar.

I rapporterna framkommer att riskvärdering, dokumentation och övervakning inte är allmänt förekommande, vilket även gäller medlemsstater som har en tradition av förebyggande arbete. Nedan följer några empiriska resultat:

- I Danmark visade en undersökning från 1998 att nästan hälften av företagen inte genomfört någon riskvärdering. Bland företag med 5 till 19 anställda hade endast 27 procent utfört en studie för att utvärdera riskerna. Bland företag med 20 till 49 anställda var siffran uppe i 61 procent och i företag med 50 till 199 anställda 67 procent. Bland stora företag med fler än 200 anställda hade 95 procent utfört undersökningar om förhållandena på arbetsplatsen.

- Undersökningar som gjorts i Tyskland tyder på att mellan en fjärdedel och en tredjedel av företagen har genomfört systematiska och omfattande riskvärderingar. Eftersom det rör sig om stora företag omfattas 75 procent av samtliga arbetstagare.

- I Nederländerna fullgör 58 procent av företagen den nyligen införda skyldigheten att analysera riskerna på arbetsplatsen. I företag med fler än 20 anställda stiger siffran till 80 procent och i företag med fler än 100 anställda till 96 procent. Procenttalet för små företag är lägre. Bland de minsta företagen med 2 till 9 anställda har endast 52 procent fullgjort sina skyldigheter. Anledningarna till varför man underlåtit att utföra riskvärderingar är följande: 30 procent av arbetsgivarna anser att det inte är nödvändigt, 21 procent har ännu inte haft tid, 9 procent kände inte till denna skyldighet, 8 procent hade aldrig hört talas om den tidigare och 7 procent ansåg att det var alltför tidsödande och dyrt. Även i Nederländerna lämnades uppgifter om vilka åtgärder som hade vidtagits på grundval av riskvärderingen. Enligt dessa uppgifter hade omkring två tredjedelar av de företag som utfört riskvärderingar börjat utarbeta åtgärder och likaledes två tredjedelar av företagen hade redan vidtagit konkreta åtgärder för hälsa och säkerhet på arbetsplatsen.

- I Förenade kungariket hade 30 procent av de företag som kände till de nya bestämmelserna granskat förhållandena på arbetsplatsen redan innan EU-bestämmelserna infördes. Omkring hälften av företagen har genomfört riskvärderingar för första gången efter det att EU-direktiven antogs. Sammanlagt har drygt 80 procent av samtliga företag genomfört riskvärderingar. 22 procent av företagen har ingen dokumentation över de viktigaste resultaten av dessa värderingar. Bland dem finns många av de minsta företagen med färre än fem anställda, som var befriade från dokumentationskravet. Men även 3 procent av de stora företagen och 24 procent av företagen med färre än 50 anställda fullgjorde inte sin dokumentationsskyldighet.

Det står klart att kvaliteten på såväl riskvärderingarna, utvärderingarna av arbetsförhållandena och dokumentationen av dessa som övervakningen av hur effektiva vidtagna åtgärder är, är sådan att man syftar till att uppfylla den lagstadgade skyldigheten.

Övervakningen inom företagen av hur effektiva de vidtagna åtgärderna är visar på tämligen varierande förhållanden. Till exempel visar resultat från Tyskland att 84 procent av företagen med fler än 250 anställda övervakar vilken effekt de vidtagna åtgärderna haft för hälsa och säkerhet i arbetet. Detta gäller dock endast knappt 30 procent av företag med färre än tio anställda.

Kort sagt måste följande punkter förbättras när det gäller det praktiska genomförandet av riskvärderingarna:

- I ytliga, schematiska förfaranden läggs fokus på uppenbara risker. Långsiktiga effekter (som psykiska faktorer), liksom risker som inte är så lätta att upptäcka, förbises. Detta är till exempel fallet med kemiska ämnen.

- Psykosociala riskfaktorer och arbetsorganisatoriska faktorer beaktas knappast alls.

- Risker analyseras och utvärderas inte sammantaget. Detta leder till att separata åtgärder vidtas, samtidigt som det saknas en metod för en samlad analys av arbetsplatsförhållandena.

- Riskvärdering anses ofta vara något som utförs vid ett enda tillfälle, vilket gör att det saknas kontinuitet.

- Arbetsgivarnas kontroll av åtgärdernas effektivitet är inte tillräcklig.

4.4. Skyddsåtgärder och förebyggande åtgärder

Enligt ramdirektiv 89/391/EEG skall arbetsgivaren ge en eller flera arbetstagare i uppgift att verka för skydd mot och förebyggande av risker i arbetet inom företaget och/eller verksamheten. Om sådant skydd eller förebyggande verksamhet inte kan organiseras på grund av brist på kompetent personal skall arbetsgivaren anlita sakkunnig hjälp utifrån. Detta innebär att antingen skall anställda på företaget som har erforderlig kompetens utföra riskvärderingen och vidta förebyggande åtgärder, eller så skall sakkunnig hjälp kallas in utifrån.

Lagstiftarens avsikt med att fastställa att interna tjänster skall användas framför externa [25] var att se till att de företag som redan hade intern skyddsverksamhet och förebyggande verksamhet skulle behålla denna, medan de som saknade kompetent personal skulle ges möjlighet att anlita kvalitativa externa tjänster för skyddsverksamhet och förebyggande verksamhet.

[25] Se domstolens dom i mål C-441/01, kommissionen mot Nederländerna.

När det praktiska genomförandet utvärderas, granskar man i vilken utsträckning skyddsåtgärder och förebyggande åtgärder förekommer. Detta har att göra med omfattningen, räckvidden och kvaliteten på den förebyggande verksamheten.

Rådgivande kommittén för arbetarskyddsfrågor antog ett yttrande om tvärvetenskapliga tjänster för skydd, förebyggande åtgärder och hälsoövervakning i arbetet den 15 maj 2001 [26]. I detta slår kommittén fast att medlemsstaterna skall utföra en kvalitetskontroll, medan de arbetsgivare som ansvarar för genomförandet av säkerhetsåtgärder skall se till att arbetstagarna är delaktiga och anlita kvalificerad hjälp som kan utföra uppgifterna.

[26] KOM(2003) 346 slutlig av den 12 juni 2003.

Även om det fortfarande finns betydande brister i fråga om omfattningen av tjänster för skyddsåtgärder och förebyggande åtgärder (skyddsingenjörsverksamhet, hälsoaspekter på arbetsplatsen, psykosociala aspekter i arbetet) har det skett avsevärda förbättringar när det gäller externa tjänster för förebyggande verksamhet.

Följande uppgifter ger en bild av situationen i några medlemsstater:

- Belgien: Omkring 91 procent av företagen har skrivit kontrakt med externa leverantörer av förebyggande tjänster. I princip måste alla företag, inbegripet små och medelstora företag, kontraktera externa tjänsteleverantörer (det finns 27 externa leverantörer av skyddsåtgärder och förebyggande åtgärder). I allmänhet organiserar stora företag dessa tjänster internt.

- Danmark: Den danska företagshälsovården har genomfört en utvärdering som visar att endast 12 procent av företagen med färre än tio anställda använde sig av företagshälsovård 1994 (Arbejdstilsynet, 1995). I en undersökning som gjordes 1999 använde 38 procent av de små företagen inte några förebyggande tjänster alls och ytterligare 21 procent använde dessa tjänster högst en gång om året [27].

[27] Tyberg, A. et al: Evaluation of experiences with the current Occupational Health Service-system, Tastrup 2000.

- Tyskland: I omkring hälften av de tyska små och medelstora företagen med färre än 20 anställda finns det ingen skyddsingenjör och/eller expert på företagshälsovård. Dessa små och medelstora företag utgör 90 procent av samtliga tyska företag. Ungefär 20 till 25 procent av de anställda i den privata sektorn arbetar i dessa företag.

- Grekland: Sakkunniga menar att de förebyggande tjänsterna fungerar tillfredsställande för företag med fler än 150 anställda. Små och medelstora företag (med färre än 150 anställda) har dock ingen tillgång till förebyggande tjänster.

- Finland: Det stora flertalet arbetstagare omfattas av förebyggande tjänster. Endast 8 procent av de anställda omfattas inte av någon företagshälsovård. Det finns avsevärda brister bland företag med färre än tio anställda. Omkring 44 procent av dem tillhandahåller ingen företagshälsovård.

- Till nyligen hävdade Frankrike att yrkesmedicinen, som infördes 1946, uppfyllde kraven i artikel 7 i ramdirektivet. Av den anledningen har endast företagshälsovård för arbetstagare beaktats här, vilken uttryckligen garanteras för omkring 85 procent av arbetsstyrkan.

- I Luxemburg erbjuder så gott som samtliga stora företag sina anställda skyddsåtgärder och förebyggande åtgärder. Samtidigt uppskattar experter att omkring hälften av företagen med 50 till 250 anställda, och majoriteten av de små företagen med färre än 50 anställda, inte använder förebyggande tjänster i den omfattning som lagen föreskriver. Som en följd av detta rapporteras att omkring 100 000 anställda (av totalt 190 000) omfattas i otillräcklig utsträckning av tjänster för skyddsåtgärder och förebyggande åtgärder.

- I Nederländerna har 97 procent av företagen undertecknat det kontrakt som krävs med ett godkänt externt företag som erbjuder tjänster inom arbetsmiljö och företagshälsovård.

- Österrike: 70 procent av samtliga arbetstagare har tillgång till förebyggande tjänster, men i små företag är täckningen bristfällig.

- Portugal: Endast en minoritet av företagen har tillgång till förebyggande tjänster.

- Sverige rapporterade att 72 procent av företag och offentliga institutioner har tillgång till förebyggande tjänster. I de små företagen med färre än tio anställda tas hela 45 procent om hand. För företag med fler än 50 anställda är motsvarande siffra 88 procent.

- Spanien: I den nationella arbetskraftsundersökningen (1999) rapporterades att 24 procent av företagen i Spanien inte hade någon organiserad förebyggande verksamhet [28].

[28] Rapport: resultados Estadisticos del Plan de Visitas a Empresas (statistiska resultat från företagsinspektioner).

- I Förenade kungariket har 85 procent av företagen en arbetsmiljöexpert som antingen arbetar på företaget eller som kontrakteras för dessa tjänster.

Som preliminär slutsats kan man notera att inte alla företag genomför bestämmelsen om att antingen utse en arbetstagare som ansvarar för den förebyggande verksamheten eller, om kompetent personal saknas på arbetsplatsen, anlita en extern leverantör av skyddsåtgärder och förebyggande tjänster. Det är särskilt bland små och medelstora företag som problemen finns i samtliga EU-länder.

Ett av problemen med organisationen av skyddsåtgärder och förebyggande åtgärder är bristen på personal med lämplig utbildning. Detta gäller särskilt för tjänster som organiseras externt och för hälsoaspekter på arbetsplatsen. I ramdirektivet fastställs inte vilka färdigheter eller vilka kvalifikationer som leverantörer av förebyggande tjänster bör ha, utan detta överlåts åt medlemsstaterna. Det följer dock av bestämmelserna i ramdirektivet att de förebyggande tjänsterna skall vara tvärvetenskapliga.

Medlemsstaterna har definierat färdigheter och kvalifikationer olika, vilket avspeglas i tjänsternas kvalitet i de olika medlemsstaterna.

Det är inte tillräckligt att granska i vilken utsträckning företag, offentliga institutioner och arbetstagare har tillgång till skyddsåtgärder och förebyggande tjänster. Även kvalitetsaspekter (utbildningsprogram för arbetstagare, omfattningen av de tjänster som tillhandahålls, verkliga förbättringar) måste beaktas. I detta sammanhang finns betydande brister. Verksamheten är ensidigt inriktad på tekniska aspekter, den medicinska övervakningen är alltför inriktad på att endast erbjuda förebyggande insatser och arbetsgivarna har en tendens att minska tjänsternas omfattning till ett minimum.

Det är mycket svårt att utvärdera vilken kvalitet de tillhandahållna förebyggande tjänsterna håller. Det finns ingen allmänt vedertagen standard för utvärdering av kvalitet. Man kan fråga sig om de minimiperioder som fastställts i de olika medlemsstaterna verkligen kommer att räcka till för ett effektivt tillhandahållande av tjänsterna. Man måste ta med i beräkningen att nästan samtliga arbetsgivare betraktar minimiperioderna för tjänster för anställda som en generell bestämmelse och de är knappast villiga att tillhandahålla några ytterligare tjänster.

Certifiering av leverantörer av förebyggande tjänster utgör en möjlighet att säkra god kvalitet. I vissa medlemsstater måste alla externa leverantörer ha ett särskilt tillstånd för att få tillhandahålla tjänsterna. Detta är fallet i Belgien (sedan 2002), Grekland, Portugal och Nederländerna. Andra länder klarar sig utan någon form av certifiering och frågar endast efter goda kvalifikationer i form av till exempel referenser och akademiska examina. Frivillig certifiering är en slags kompromiss som nyligen infördes i Tyskland.

Diskussionen om certifiering som ett redskap för att garantera hög kvalitet har ännu inte avslutats. Man måste inse att certifikatet endast kan vara en hjälp för att analysera strukturer, men det kan inte tjäna som grund för att utvärdera kvaliteten på processer och resultat.

Det bör dock påpekas att certifiering av skyddsåtgärder och förebyggande tjänster även kan bidra till att garantera fri rörlighet för personer och tjänster på området.

Sammanfattningsvis:

- Ännu har inte alla företag i EU systematisk tillgång till skyddsåtgärder och förebyggande tjänster. Problemen är särskilt påtagliga beträffande små och medelstora företag i hela EU. Dessutom finns särskilt i södra Europa och i Irland ett stort antal företag som inte har tillgång till några förebyggande tjänster.

- Det finns även betydande svårigheter som har sin grund i att det i några länder, som Grekland och Portugal, finns alltför få leverantörer av förebyggande tjänster för att de skall kunna möta efterfrågan på främst yrkesmedicin.

- Praktiskt taget samtliga medlemsstater har problem med kvaliteten på de externa tjänsterna. Ett av de viktigaste skälen till detta är företagens tendens att försöka köpa dessa tjänster så billigt som möjligt. De värdesätter inte tjänsternas kvalitet.

- Det framkommer att befintliga förebyggande tjänster inte har tillräcklig kapacitet att hantera en helhetssyn på risker i arbetet (tvärvetenskapliga tjänster).

- Det tycks nödvändigt att öka insatserna för att höja kvaliteten på externa förebyggande tjänster och här skulle arbetsmiljöinspektionen kunna spela en viktig roll.

4.5. Information, samråd, medverkan och utbildning

Arbetstagarnas rätt till information, utbildning, samråd och medverkan är en av hörnstenarna i den förebyggande strategi som inrättades genom EU:s arbetsmiljölagstiftning. I de berörda direktiven fastställs närmare föreskrifter om information, samråd och utbildning. Utbildning på alla nivåer bör spela en central roll för att ge varje människa kunskap om hälsa och säkerhet i arbetet.

På informationsområdet har man ännu endast samlat in en begränsad mängd uppgifter. Två exempel kan dock ges:

- I Finland påpekar arbetstagarorganisationer och tillsynsmyndigheter att skillnaderna mellan företag är stora och menar att det finns problem när det gäller informationen till anställda. Det finns även brister på arbetsplatser som har arbetstagare från olika företag. Synen på handledningens och utbildningens kvalitet skiljer sig i hög grad. Medan arbetsgivare och politiska förvaltningar anser att utbildningen av anställda håller en godtagbar standard, anser fackliga organisationer och verkställande myndigheter att så inte är fallet.

- Tre fjärdedelar av företagen i Förenade kungariket uppgav att man sedan de nya bestämmelserna genomfördes gav mycket mer information till arbetstagarna, och hälften av företagen säger sig erbjuda vidareutbildning. Beträffande de fem första särdirektiven var efterfrågan på information störst om användningen av personlig skyddsutrustning och manuell hantering av laster. Antalet företag som rapporterat problem med information och kompetens uppgår till färre än 20 procent. Dessa problem gäller främst tidsplanen för insamlandet av material och de organisatoriska strukturerna för att ge instruktioner.

- Italien och Portugal rapporterade att det finns avsevärda brister i fråga om information till och handledning av arbetstagare, och att grundläggande krav inte uppfylls i tillräcklig utsträckning.

Det är svårt att samla in uppgifter från arbetsgivare och ansvariga för genomförandet av arbetsmiljölagstiftningen som gör det möjligt att dra slutsatser om informationsnivån, och detta gäller i ännu högre grad för insamling av uppgifter från anställda. Endast några få medlemsstater har relevanta uppgifter om ämnet, vilket kan sammanfattas på följande sätt:

- I Nordrhein-Westfalen (Tyskland) kunde endast en tredjedel av arbetstagarna svara ja på frågan om man gjort någon riskvärdering på deras arbetsplats. Omkring en tredjedel svarade nej och nästan en tredjedel kunde över huvud taget inte svara på frågan. Man kan anta att sistnämnda grupp inte har någon kunskap om sina rättigheter och skyldigheter beträffande arbetsmiljölagstiftningen. En fjärdedel av de tyska företagsläkarna kunde inte ge någon information om detta.

- I Spanien uppgav 90 procent av arbetsgivarna i intervjuer som gjordes 1999 att de inte hade informerat sina anställda. I en spansk undersökning 1999 bekräftades det att 11 procent av arbetsgivarna hade informerat eller instruerat sina anställda.

- Information till och utbildning av arbetstagare sågs även som ett problem i fallstudier som utförts i företag. I finska fallstudier från företag framkom det att arbetstagarna visat föga intresse av att bli informerade och instruerade, eftersom de varken såg nyttan eller fördelarna med det.

Skyldigheten att informera arbetstagare gäller även anställda i andra företag som arbetar i samma lokaler. Det praktiska genomförandet av denna bestämmelse ligger långt efter genomsnittet av arbetsgivarnas övriga skyldigheter. Detta problem uppträder i snart sagt alla industrisektorer, alla medlemsstater och alla olika företag av olika storlek och är av särskild vikt när det gäller tillfälligt anställda.

I flertalet fall anlitas tillfälligt anställda för mindre kvalificerade arbeten med tung fysisk belastning. Eftersom dessa tillfälligt anställda ofta byter arbete och flyttar från ett företag till ett annat känner de inte till potentiella risker och driftsprocesser.

Många arbetsgivare tycker inte att det är nödvändigt eller glömmer bort att informera och utbilda tillfälligt anställda. Det faktum att dessa arbetstagare endast arbetar för företaget under kort tid, den ansträngning som krävs för att informera och instruera dessa arbetstagare eller helt enkelt det förhållande att "allting hittills har gått bra" är bara några av de skäl som kan förklara många arbetsgivares ovilja att vidta nödvändiga åtgärder på området.

Beträffande arbetstagarnas medbestämmande har denna ännu inte organiserats på ett tillfredsställande sätt.

Ramdirektivet ökade möjligheterna till medbestämmande för arbetstagarna. Genom detta blir arbetstagaren en jämbördig aktör i det förebyggande arbetet och åläggs att samarbeta med arbetsgivaren i den kontinuerliga förbättringen av arbetsmiljön. På detta sätt har möjligheterna att medverka för institutioner som företräder arbetstagarnas intressen ökat väsentligt i många medlemsstater. Detta gäller även för länder där arbetstagarnas deltagande av tradition har prioriterats högt, såsom Tyskland och Nederländerna.

Beträffande företagsråd tyder empiriska undersökningar och intervjuer på att arbetstagarna endast motvilligt utnyttjar dessa nya möjligheter.

Skälen till arbetstagarnas bristande deltagande varierar i hög grad men kan sammanfattas på följande sätt:

- Det finns en allmän brist på kunskap om den nya rätten till medbestämmande.

- Inriktningen på praktiska lösningar och den löpande verksamheten: de personer som företräder arbetstagarnas intressen är mycket pragmatiska och utvecklar inte en helhetssyn utan koncentrerar sig endast på uppenbara problem.

- Ytterligare insatser anses ta för mycket tid och man är rädd för en ökad, administrativ arbetsbörda.

- Delegering av ansvaret till företrädare för arbetstagare och/eller skyddskommittéer. Detta minskar enskilda arbetstagares vilja att visa intresse för arbetsmiljöfrågor och att själva ta ansvar.

- Obalans mellan fackkunskaper och allmänna kunskaper: Medlemmar i företagsråden måste vanligen anstränga sig avsevärt för att skaffa sig den kunskap och erfarenhet som krävs för att nå upp till samma nivå som sina arbetsgivare eller den arbetsmiljöexpert som finns på företaget. I allmänhet är arbetstagare eller deras skyddsombud inte beredda att diskutera ämnet med arbetsgivaren.

- Arbetstagares brist på intresse för frågor som rör deras egen säkerhet.

Här bör särskilt nämnas de institutioner som ansvarar för arbetsmiljöfrågor. Det kan vara kommittéer där förutom arbetstagare även arbetsgivare och arbetsmiljöansvariga ingår eller organisationer där endast arbetstagare finns företrädda. Man vet inte så mycket om dessa organisationers verksamhet i de olika EU-länderna. Franska experter uppskattar att endast en femtedel av de befintliga kommittéerna för hälsa, säkerhet och arbetsvillkor verkligen arbetar förebyggande.

I de medlemsstater där det finns en tydligt definierad kultur av samförvaltning har en negativ trend observerats beträffande institutionaliserad intresserepresentation. Ju tydligare anställningsförhållandena är definierade och ju större antal institutioner och kommittéer som handhar arbetsmiljöfrågor, desto mindre troligt är det att arbetstagarna själva deltar aktivt i utarbetandet av en förebyggande strategi i företaget.

Beträffande utbildning anses nivån vara tillräcklig i stora företag. Det finns dock en allmänt utbredd brist på utbildning och handledning om hantering av hälso- och säkerhetsrisker för arbetstagare, skyddsombud och arbetsgivare i små och medelstora företag. Denna situation försvårar en effektiv tillämpning av arbetsmiljölagstiftningen.

4.6. Organisation och hantering av arbetsmiljöfrågor

Skydd av hälsa och säkerhet på arbetsplatsen är en fortgående och komplex skyldighet, som fordrar ett öppet och systematiskt förhållningssätt.

Allt mer komplicerade arbetsprocesser och förändringar av arbetsvillkor, samt de nya eller förändrade risktyper som följer, kräver ett nytt och övergripande förhållningssätt till hälsa och säkerhet i arbetet. Det behövs rationella och metodiska lösningar som gör det möjligt för arbetsgivaren att ta hänsyn till principer för arbetarskydd på alla operativa nivåer och för all verksamhet och omvandla dem till lämpliga åtgärder. Sådana åtgärder måste spela en allt viktigare roll för att förbättra arbetsvillkoren, optimera processer och förfaranden och påverka attityder i syfte att förebygga arbetsrelaterade hälsorisker och ytterligare främja hälsa i organisationerna.

Hanteringen av arbetsmiljöfrågorna måste vara en integrerad del i ett företags allmänna ledning.

Mycket ofta ursäktar företag brister i denna hantering med kostnaderna för genomförandet. Lagstiftaren har dock inte begärt några sofistikerade ledningssystem utan helt enkelt uppmanat företagen att tillämpa grundläggande förvaltningsprinciper även på arbetsmiljöområdet.

I Tyskland drog man till exempel igång en kampanj inom textilindustrin för att hjälpa företagen att integrera arbetsmiljöfrågor i företagens övergripande förvaltning. Mot slutet av kampanjen hade fyra femtedelar av företagen fullständigt integrerat arbetsmiljöfrågorna i driften av företagen. Detta gäller i snitt endast för omkring en tredjedel av företagen.

Förutom i stora företag saknas särskild organisation och hantering av arbetsmiljöfrågor, och de ses inte heller som en integrerad del i organisationen. Detta förhållande utgör ett allvarligt hinder för genomförandet av arbetsmiljölagstiftningen.

4.7. Kontroll av efterlevnad

Enligt artikel 4 i ramdirektiv 89/391/EEG skall medlemsstaterna vidta tillräckliga åtgärder för att säkerställa att arbetsgivare, arbetstagare och arbetstagarrepresentanter omfattas av sådana lagar och andra författningar som behövs för att bestämmelserna i direktivet skall kunna genomföras i praktiken. Medlemsstaterna skall i synnerhet se till att en ändamålsenlig kontroll och tillsyn säkerställs. Av den orsaken är ett effektivt och enhetligt genomförande i samtliga medlemsstater avgörande, inte endast för att fullgöra de skyldigheter som artikel 4 i ramdirektivet medför, utan även för att se till att bestämmelserna i direktiven tillämpas på ett enhetligt sätt och garanterar samma skydd för arbetstagare i hela EU. Det är därför viktigt att noga undersöka vilka insatser medlemsstaterna gjort för att kontrollera efterlevnaden, vilka effekter den nya EU-lagstiftningen haft på arbetsmiljöinspektionerna och hur effektiva kontrollåtgärderna varit.

Arbetsmiljöinspektionen är det främsta organet för kontroll av att bestämmelserna om hälsa och säkerhet efterlevs. Dessutom finns andra specialiserade tillsynsmyndigheter som ansvarar för olika verksamhetsområden eller vars åtgärder får återverkningar för genomförandet av arbetsmiljölagstiftningen (tillsynsmyndigheter för gruvverksamhet, kärnkraft, sjöfart och arbetsutrustning samt marknadsövervakning m.m.).

En vanlig indikator för att mäta vilka insatser som görs för att kontrollera efterlevnaden är antalet arbetsmiljöinspektörer i varje medlemsstat och antalet utförda inspektioner varje år. I EU genomför omkring 12 000 inspektörer 1 400 000 inspektioner årligen. De uppgifter som finns tillgängliga om inspektionsinsatser och om hur stor del av den yrkesverksamma delen av befolkningen som omfattas (inspektörer/yrkesverksamma) varierar påtagligt från land till land beroende på socioekonomisk struktur och utformning av kontrollsystemen. Den särskilda betydelse som vissa ekonomiska sektorer har och typen av risker inom dessa sektorer har också lett till att man i de flesta länder har inrättat specialiserade tillsynsmyndigheter (för kärnkraft, gruvverksamhet, sjöfart m.m.) som ansvarar för kontrollen av efterlevnaden av olika delar av EU:s arbetsmiljölagstiftning.

Med allmänna inspektioner kontrolleras å andra sidan inte bara arbetsmiljölagstiftningens efterlevnad utan även andra aspekter av arbetsrätt och socialförsäkringslagstiftning. Det är vanligt att flera tillsynsmyndigheter ansvarar för efterlevnaden av olika bestämmelser i samma nationella lagstiftning. Det är därför mycket svårt att jämföra de faktiska inspektionsinsatser som görs i fråga om arbetsmiljö i de olika medlemsstaterna.

När EU:s nya arbetsmiljölagstiftning trädde i kraft märktes ingen ökning av inspektionsinsatserna i medlemsstaterna. De nationella rapporterna redovisar därför en kronisk brist på resurser, vilket gör det svårt för arbetsmiljöinspektionerna att täcka alla aspekter av den nya lagstiftningen, och särskilt små och medelstora företag.

Arbetsmiljöinspektörerna har trots otillräckliga resurser försökt vara konstruktiva och hittat på innovativa inspektionssätt. Man har till exempel planerat inspektioner utifrån risknivån och genom att bedöma företagens vilja och förmåga att genomföra bestämmelserna. I somliga fall har man varit noga med att skilja mellan inspektionerna och tillhandahållande av information och samråd, för vilka separata institutioner med eget ansvar har skapats.

Medlemsstaterna rapporterar om hur man satsat på utbildning av inspektörer, så att de skall kunna klara av den tvärvetenskapliga förebyggande strategi som EU:s arbetsmiljölagstiftning kräver och som behövs för att kontrollera risker till följd av ny teknik eller nya former av arbetsorganisation.

I detta sammanhang är det viktigt att se vilken utveckling som skett med de två traditionella formerna av arbetsmiljöinspektioner: generalister som sysslar med alla aspekter av arbetslagstiftningen och specialister som endast kontrollerar att arbetsmiljölagstiftningen efterlevs.

De planer för förebyggande arbete som baseras på riskvärdering omfattar inte endast tekniska risker (t.ex. risker som beror på arbetsutrustning), utan även sådana som är kopplade till arbetsförhållanden eller arbetsorganisation. Behovet av att kontrollera att dessa planer genomförs har lett till att specialistinspektioner i ökad utsträckning inriktas på kontroll av risker som är kopplade till arbetsorganisationen medan generalistinspektioner har intensifierat övervakningen av tekniska risker. Detta har i sin tur ökat kraven på inspektörernas kompetens och påverkat rekrytering, utbildningsnivåer och vidareutbildning av inspektörer.

Det är svårt att i siffror fastställa hur effektiva inspektörerna är när det gäller att minska antalet olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar. Det är egentligen endast möjligt att få en indikation på effekten av konkreta åtgärder, såsom inspektionskampanjer och specifika program, även om det också i dessa fall är svårt att skilja mellan effekterna av ökad medvetenhet och dem som beror på de uppmaningar om förbättringar som utfärdats eller sanktioner som tillämpats.

Det är därför viktigt att man på EU-nivå utarbetar en metod, kriterier och indikatorer för att mäta inspektionernas effektivitet. Detta skulle även ge en antydan om de mest effektiva tillvägagångssätten och en passande motivering för behovet av ytterligare inspektionsresurser. Resultatet av det arbete som inleddes på detta område av Yrkesinspektörskommittén (SLIC) är särskilt viktigt.

Det räcker inte med att mäta arbetsmiljöinspektionernas effektivitet med inspektionernas kvantitet och kvalitet. Man måste även se till vilken inverkan de haft för att öka aktörernas kunskap och vilka förändringar som skett i attityder och organisationen av företag när det gäller att förbättra arbetsmiljön. Det är särskilt viktigt att arbetstagarnas och/eller deras ombuds rätt att vända sig till tillsynsmyndigheten och möjligheten för arbetstagarnas ombud att framföra synpunkter under inspektionerna genomförs till fullo.

Studien visar att arbetsmiljöinspektionernas verksamhet aktivt bidrar till att minska frånvaron från arbetet på grund av olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar men även till förändringar i aktörernas beteende när det gäller förebyggande arbete.

Kommissionen har fått in ett antal klagomål som tyder på att man fortfarande måste förbättra inspektionerna av små och medelstora företag samt av högrisksektorer. Dessutom måste uppmaningar om förbättringar och sanktioner få ökad verkan. Det vore därför klokt att studera proportionerna mellan föreslagna, ålagda och godkända sanktioner och undersöka skälen till den bristande proportionaliteten.

Ett närmare samarbete mellan arbetsmiljöinspektionerna och de rättsliga myndigheterna skulle bidra till att minska andelen resultatlösa förfaranden och underlätta tillämpningen av sanktioner i gränsöverskridande situationer.

Samordningen mellan de olika myndigheter som ansvarar för olika inspektioner på nationell nivå och medlemsstaternas arbetsmiljöinspektioner måste bli bättre för att säkra att inspektionerna håller en minimistandard i hela EU. De gemensamma principer för inspektioner av hälsa och säkerhet på arbetsplatsen som Yrkesinspektörskommittén utarbetat skall ligga till grund för en effektiv och enhetlig kontroll av att EU:s arbetsmiljölagstiftning efterlevs och skall förhindra att vissa företag får konkurrensfördelar.

4.8. Två speciella fall

Det praktiska genomförandet av ramdirektiv 89/391/EEG och de fem första särdirektiven 89/654/EEG, 89/655/EEG, 89/656/EEG, 90/269/EEG och 90/270/EEG i små och medelstora företag samt i den offentliga sektorn förtjänar särskild uppmärksamhet.

EU:s arbetsmiljödirektiv gäller även små och medelstora företag och i direktiven beaktas deras särskilda behov för att underlätta tillämpningen och undvika administrativt arbete.

Även den offentliga sektorn omfattas uttryckligen av direktiven. Detta var en nyordning som fått långtgående konsekvenser för de berörda arbetstagarna och nationella myndigheterna.

4.8.1. Små och medelstora företag

Under det senaste decenniet har genomsnittsstorleken på företag i EU minskat, och 90 procent av företagen har färre än 20 anställda. Antalet små och medelstora företag ökar samtidigt som de genomgår avsevärda förändringar vilket leder till osäkra arbetsförhållanden.

Dessutom har flertalet av dessa småföretag en informell organisationsstruktur. Ofta sköter ägaren/chefen själv hela affärsverksamheten och ansvarar för försäljning, marknadsföring, ekonomi, produktion, anställda, lagerkontroll och mycket annat - samt arbetsmiljöfrågor. Arbetsmiljö ses ofta som en extrakostnad snarare än en integrerad del av god företagsskötsel.

För att kunna minska antalet olyckor i dessa småföretag är det därför viktigt att få fram nödvändig information till dem som driver företagen och övertyga dem om att arbetsmiljön är en självklar del i driften av ett företag.

Till skillnad från större företag har många småföretag inte så lång historia bakom sig och har kanske inte drabbats av olyckor. Men när en olycka inträffar i mycket små företag gäller det ofta en arbetstagare som är nära vän eller släkting och, med tanke på företagets storlek, en nyckelperson. Olyckor kan få allvarliga konsekvenser för företaget och kanske till och med leda till att det går omkull.

En sektorsvis undersökning mellan små och större företag i samma sektor visade att risknivåerna var desamma. Det visade sig att riskerna hade mer att göra med verksamhet än med företagets storlek, varför ett företags storlek inte betyder något för den reella olycksrisken.

Resultaten visar att det finns stora brister i efterlevnaden av grundläggande inslag i EU:s arbetsmiljölagstiftning i små och medelstora företag, till exempel när det gäller riskvärdering, arbetstagares medbestämmande och utbildning, särskilt i jordbrukssektorn och byggnadsbranschen som traditionellt har höga risknivåer.

De viktigaste skälen till den bristande efterlevnaden tillskrivs

- brist på specifik och begriplig information och handledning,

- låg kunskap och kompetens när det gäller arbetsmiljöfrågor,

- brist på resurser för utbildning av personal och ledning,

- dålig tillgång till specifikt och specialiserat kompetent tekniskt stöd.

När små och medelstora företag tillfrågades om dessa förhållanden svarade de instämmande. De kompletterade även med följande kommentarer:

- Befintlig arbetsmiljölagstiftning förutsätter att alla företag har en ledningsstruktur som liknar de stora företagens.

- Arbetsmiljö skall omfatta samtliga arbetsplatser och arbetstagare (det skall alltså inte göras undantag för små företag).

- Kunskaperna i företagsledning (dit arbetsmiljö hör) måste fördjupas.

- All utbildning måste bedrivas på lokal nivå.

- Utbildning och rådgivning skall ges av personer som känner till verksamheten och inte av experter som är avskärmade från verkligheten.

- Mellanled som branschorganisationer, banker, försäkringsbolag osv. skall spela en avgörande roll och ge information och stöd.

- Det råder ingen brist på tillgänglig information. Vad som behövs är lättillgänglig, sektorsspecifik, riktad information fri från jargong.

Det är av avgörande betydelse att arbetsgivarna har en god informations- och kunskapsnivå för att de nya nationella bestämmelserna skall kunna genomföras och EU-direktiven införlivas. Såväl empiriska undersökningar som fallstudier har visat att tillämpningsnivån är extremt låg bland små och medelstora företag. I flertalet medlemsstater finns tillräckligt med information, men arbetsgivare kan ha svårt att förstå informationen. Informationsmaterialet för små och medelstora företag är ofta mycket abstrakt. Man menar därför att arbetsgivare i små och medelstora företag inte förstår det.

Enligt medlemsstaternas nationella rapporter har dock en av de vanligaste åtgärderna varit att utarbeta mer specifik och begriplig information för små och medelstora företag för att underlätta genomförandet av bestämmelserna. Somliga medlemsstater [29] har dessutom undanröjt en del administrativa formaliteter eller dragit ner på skyldigheter för företag med få anställda, utan att detta negativt påverkar skyddet för arbetstagarna.

[29] Förenade kungariket, Österrike, Grekland, Portugal.

Samtidigt betonar man i flera nationella rapporter de ekonomiska svårigheter som många små och medelstora företag stött på, när de velat anpassa befintlig arbetsutrustning till kraven i direktiv 89/655/EEG eller ersätta den för att uppfylla de grundläggande säkerhetskraven i direktivet om den inre marknaden (tidigare direktiv 89/392/EEG nu direktiv 98/37/EG).

Av den anledningen har flera medlemsstater vidtagit särskilda åtgärder för att minska de kostnader som är förknippade med införandet av direktiven. Tyskland har utvecklat program för att se över gammal maskinell utrustning och Frankrike och Belgien föreslår investeringsplaner och beviljar lån för att skaffa nya maskinparker. Vissa medlemsstater rapporterar att även hantverkssektorn haft svårigheter, såväl ekonomiska som informationsmässiga. Det finns nu ett initiativ [30] från industrisektorn för att skapa gemensamma planer.

[30] Frankrike.

I kommissionens meddelande om en ny arbetsmiljöstrategi 2002-2006 [31] hade man redan rekommenderat en kombination av instrument för att se till att små och medelstora företag iakttar arbetsmiljölagstiftningen:

[31] KOM(2002) 118.

- Spridning av god praxis på lokal nivå.

- Utbildning av både företagare och arbetstagare.

- Utveckling av enkla verktyg för att underlätta riskvärdering.

- Information och vägledning som är lätt att följa, lätt att få tag på och formulerad på ett klart och lättfattligt språk.

- Ökad offentlighet och ökad tillgång till rådgivning.

- Säkerställd tillgång till externa tjänster för skyddsåtgärder och förebyggande åtgärder av god kvalitet och till överkomligt pris.

- Arbetsmiljöinspektörer används som nyckelaktörer för att främja bättre efterlevnad bland små och medelstora företag, främst genom utbildning, påverkan och uppmuntran men även genom påtryckningar där så behövs.

4.8.2. Den offentliga sektorn

Att låta den offentliga sektorn omfattas av arbetsmiljölagstiftningen är något nytt i flertalet medlemsstater.

I vissa medlemsstater kvarstår visserligen en del problem (särskilt inom den militära sektorn) [32], som fortfarande behandlas av kommissionen, men EU:s arbetsmiljölagstiftning har i allmänhet införlivats i den offentliga sektorn på ett tillfredsställande sätt. Emellertid finns det problem när det gäller tillämpningen av bestämmelserna, som ofta visar sig vara bristfällig.

[32] Till exempel Spanien.

Offentliga förvaltningar har ofta uppfattningen att riskerna inom den offentliga sektorn är obetydliga i jämförelse med dem inom industrin. Den klart hierarkiska arbetsorganisationen, med ett försvagat arbetsgivaransvar, leder dessutom till den paradoxala situation då medlemsstater inom sina förvaltningar inte tillämpar de föreskrifter som de fattat beslut om och godkänt för arbetstagares välbefinnande på arbetsplatsen. Detta gäller även för EU:s institutioner och avdelningar.

I själva verket är de risker som behandlas i ramdirektiv 89/391/EEG och de fem första särdirektiven 89/654/EEG, 89/655/EEG, 89/656/EEG, 90/269/EEG och 90/270/EEG lika förekommande i den offentliga sektorn som i den privata sektorn. Det är ovedersägligt att risker förknippade med ergonomiska aspekter, arbetsplatsförhållanden, hantering av laster, användning av bildskärmsutrustning och organisatoriska aspekter inklusive psykosociala risker, är allmänt förekommande i den offentliga sektorn. De klagomål som kommissionen får ta emot från anställda i den offentliga sektorn bekräftar de dåliga arbetsförhållanden som hör ihop med dessa risker och den låga genomförandenivån.

I flertalet medlemsstater saknas säkerhetstänkande, medvetenhet och motivation hos arbetstagare och överordnade för att förbättra arbetsmiljön i den offentliga sektorn. Dessutom gör begränsningar i de nationella budgetarna ofta att det saknas tillräckliga resurser för att genomföra bestämmelserna i arbetsmiljölagstiftningen.

Det är ovanligt att nationella myndigheter utför riskvärderingar, har förebyggande tjänster, tillhandahåller systematisk utbildning och information eller ser till att arbetstagarna medverkar i arbetsmiljöarbetet.

Även kontrollen av att arbetsmiljölagstiftningen efterlevs i den offentliga sektorn utgör ett problem. I flertalet medlemsstater är arbetsmiljöinspektionerna antingen inte behöriga att se till att arbetsmiljölagstiftningen efterlevs i den offentliga förvaltningen, eftersom de ingår i en intern hierarkisk struktur och därmed inte är tillräckligt oberoende, eller också är deras möjligheter begränsade till följd av svårigheterna att se till att uppmaningar om förbättringar och införda sanktioner får önskad verkan.

Av flera skäl är det angeläget att medlemsstaterna ökar sina insatser för att förbättra efterlevnaden av arbetsmiljöstandarder. Dels är antalet anställda i offentlig tjänst stort och traditionellt sett arbetar de hela sitt yrkesverksamma liv i den offentliga sektorn, varvid de utsätts för samma risker. Dels påverkar arbetsvillkor och arbetsplatser inom den offentliga sektorn (skolor, sjukhus, allmännyttiga företag) även andras hälsa och säkerhet, varför sektorn därmed har en moralisk skyldighet att föregå med gott exempel.

5. Utvärdering av effektiviteten

Det framkommer i de nationella rapporterna att flertalet medlemsstater [33] anser att tiden inte räckt till för att göra en ordentlig och fullständig utvärdering av effektiviteten. Fastän så gott som samtliga medlemsstater tror att direktivet haft en positiv inverkan [34], har de ännu inga uppgifter eller statistiska resultat som visar någon direkt, praktisk påverkan. Men bedömningen att lagstiftningen har bidragit till att göra arbetsplatserna säkrare stöds av allmänna statistiska uppgifter om hälsa och säkerhet i arbetet.

[33] Tyskland, Belgien, Danmark, Förenade kungariket, Irland osv.

[34] Speciella återverkningar i Grekland.

5.1. Effekter på olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar

De senaste siffrorna [35] om olycksfall i arbetet är från 2000 [36]. Enligt dessa uppgifter har antalet olycksfall per 100 000 arbetstagare jämfört med 1994 sjunkit från 4,539 till omkring 4,016 [37].

[35] Det bör påpekas att informationen inte är helt jämförbar, eftersom kriterierna för insamling av uppgifter inte är helt jämförbara. Dessutom underskattas den verkliga omfattningen av problemet i frivilliga system för registrering av olycksfall i arbetet.

[36] ESAW- Europeisk statistik över olycksfall i arbetet (European statistics on accidents at work). För statistik över arbetssjukdomar har Eurostat utarbetat European occupational disease statistics (EODS).

[37] Personliga beräkningar baserade på (preliminära) uppgifter från Eurostats databas NewCronos.

>Hänvisning till>

När det gäller olycksfall i arbetet med dödlig utgång har det skett en klar förbättring under perioden 1994-2000 på EU-nivå: de har stadigt sjunkit sedan 1994 med 25 procent. Även de absoluta talen minskade under samma period från 6,423 till 5,237.

>Hänvisning till>

Däremot ökade, om än i liten utsträckning, antalet olycksfall inom kvinnodominerade områden. Detta gäller till exempel textil- och beklädnadsindustrin, handel och reparationer, hotell och restaurang samt finans- och affärsverksamhet.

Arbetskraftsundersökningen 1999 och de undersökningar som Europeiska fonden för förbättring av levnads- och arbetsvillkor utfört utgör ytterligare informationskällor. Dessa tillhandahåller subjektiva uppgifter (arbetstagares och arbetsgivares uppfattning) om utvecklingen på arbetsmiljöområdet.

I motsats till de statistiska uppgifter som visar på en stadig minskning av antalet olycksfall i arbetet och olycksfallens allvarlighetsgrad, är känslan hos de yrkesverksamma att arbetsvillkoren i allmänhet inte har förbättrats. De viktigaste resultaten från undersökningarna presenteras här nedan.

Allt fler arbetstagare säger sig lida av ryggbesvär, trots att direktiv 90/269/EEG om manuell hantering av laster och direktiv 90/270/EEG om arbete med bildskärmsutrustning skulle ha haft förebyggande verkan. Det framkommer även i rapporterna att antalet arbetstagare som måste hantera tunga laster manuellt har ökat. Detta tycks stå i motsättning till en effektiv tillämpning av direktiv 90/269/EEG, som borde leda till en minskning av antalet berörda arbetstagare. Under alla omständigheter ser medlemsstaterna fortfarande manuell hantering av laster som ett allvarligt problem [38].

[38] Europäische Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz (Europeiska arbetsmiljöbyrån): Der Stand von Sicherheit und Gesundheitsschutz bei der Arbeit in der Europäischen Union - Pilotstudie (pilotstudie om läget när det gäller hälsa och säkerhet på arbetsplatsen inom EU), Luxemburg 2000, sammanfattande rapport s. 29.

Dessa indikationer kan tyda på att direktiv 90/269/EEG och direktiv 90/270/EEG inte genomförts till fullo. Det finns dock inga avgörande belägg för att man skall kunna kvantifiera i vilken utsträckning ökningen av rapporterade ryggproblem beror på att lagstiftningen inte genomförts fullständigt. Ökningen kan även ha sin förklaring i aktiviteter som inte har med arbetslivet att göra eller med risker som inte behandlas i dessa direktiv. Klagomålen måste dock tas på allvar och ytterligare undersökningar måste till för att ta reda på de verkliga orsakerna.

Ett annat allvarligt problem är repetitivt arbete, vilket även bekräftas av medlemsstaterna och Europeiska arbetsmiljöbyrån [39]. Antalet sjukdomar som beror på repetitiva rörelser har ökat, men förbättrad planering och organisation kan ofta bidra till att förhindra att besvär uppstår.

[39] Ibid, s. 30.

Organisationen av driftsprocesser överensstämmer uppenbarligen inte med kraven på att avsevärt minska antalet arbetstagare som arbetar under ogynnsamma arbetsförhållanden. När det gäller särskilda typer av påfrestningar, såsom smärtsamma och tröttande fysiska arbetsställningar, tycks fler arbetstagare vara drabbade än vad som var fallet för fem eller tio år sedan. Det är främst arbetstagare med "atypiska" eller känsliga anställningsformer som lider av dessa påfrestningar.

Vidare har medlemsstaterna i sina rapporter uppgivit att ett verkligt genomförande av bestämmelserna i direktiv 90/270/EEG skulle leda till en förbättring av ergonomin på bildskärmsarbetsplatser. Besvär som orsakas av bildskärmsarbete är en omstridd fråga. Somliga medlemsstater [40] anser att arbetsrisker som omfattar bildskärmsarbete är av sekundär art. De hävdar att vissa synproblem felaktigt tillskrivs bildskärmsarbete och att besvär som är karakteristiska för detta arbete (ögontrötthet och värk i rygg och nacke) är lätt åtgärdade genom pauser i bildskärmsarbetet eller genom förändringar i arbetsmiljön. Andra medlemsstater erkänner vissa symptom som stress, huvudvärk, ögonirritation och allmän trötthet, liksom andra allvarligare problem som elektromagnetisk strålning, laser och magnetfält från terminaler [41].

[40] Frankrike och Förenade kungariket.

[41] Finland och Nederländerna.

Sammanfattningsvis visar de yrkesverksammas uppfattning att mycket återstår att göra beträffande arbetskontroll och arbetsorganisation för att förebygga hög arbetstakt och repetitiva arbetsuppgifter samt även psykosociala risker. Detta tyder på att några av de allmänna principer för förebyggande arbete som föreskrivs i ramdirektiv 89/391/EEG och de fem första särdirektiven tillämpas i otillräcklig utsträckning.

5.2. Kostnader och vinster för företagen

I företagen vet man att olyckor kostar pengar. När människor skadas och utrustning, maskiner eller produkter förstörs förlorar organisationen pengar. Därför är en god arbetsmiljö ekonomiskt fördelaktig. Man har utvecklat modeller för att försöka kvantifiera de exakta kostnaderna och vinsterna för företag. Dessa modeller är dock så komplexa att de inte lämpar sig för omedelbar praktisk användning, så företagen har endast i få fall lyckats analysera arbetsmiljöfrågorna ur ekonomiskt perspektiv.

Medlemsstaterna anger i sina nationella rapporter att bristen på indikatorer gör det omöjligt att genomföra en fullständig ekonomisk utvärdering. En minskning av antalet olycksfall i arbetet och frånvaro från arbetet förväntas dock innebära att företagens kostnader sjunker, vilket även bör följas av ökad produktivitet.

Empiriska studier har visat att ekonomiska indikatorer fortfarande måste utvecklas för att ge företagen mer ingående belägg för arbetsmiljöåtgärdernas effektivitet. Det har även visat sig att vinster står att finna i de "mjuka" faktorerna:

- I Tyskland tillfrågades arbetsgivarna om sina krav på ett modernt arbetsmiljösystem: 26 procent ville se en minskning av kostnaderna för sjukskrivningar och lika många hoppades på en garanti för att driftsprocessen skulle fungera väl utan störningar, 25 procent ville se ökad motivation hos arbetstagarna och 13 procent hoppades på en förbättring av produktionsprocessen och de tjänster som erbjuds företagen. De återstående 10 procenten hade flera andra förhoppningar.

- En undersökning som utfördes i Nederländerna 1996 visade att 36 procent av de intervjuade företagen ansåg att investeringar för att förbättra arbetsförhållandena måste leda till en (markant) produktivitetsökning. I vissa industrisektorer, som livsmedelsindustrin och beredningsindustrin, uppgick siffran till drygt 40 procent. Vid samma tillfälle menade 32 procent av de tillfrågade att de anställdas förbättrade arbetsförhållanden hade bidragit till en (avsevärd) intäktsökning.

- Förenade kungariket rapporterade att endast 15 procent av arbetsgivarna ansåg att lagstiftningen hade påverkat kostnads- och intäktsindikatorerna. Flertalet arbetsgivare uppgav att man sett positiva effekter framför allt beträffande arbetstagarnas motivation. Den subjektiva utvärderingen bland arbetsgivarna visar att vinsterna är större än kostnaderna när det gäller bestämmelserna i direktiv 90/269/EEG om manuell hantering av laster, direktiv 90/270/EEG om arbete med bildskärmsutrustning, direktiv 89/655/EEG om användning av arbetsutrustning och direktiv 89/656/EEG om användning av personlig skyddsutrustning. Beträffande bestämmelserna i arbetsplatsdirektivet 89/654/EEG och de organisatoriska bestämmelser som finns i ramdirektiv 89/391/EEG anses kostnaderna och vinsterna vara nästan lika stora.

Storskaliga förluster som sådana som beror på större bränder eller explosioner, eller förluster av människoliv, är mycket påtagliga och i några fall har man beräknat kostnaderna för dem. Däremot är förståelsen mindre för arten och omfattningen av förluster som orsakas av mer rutinartade olyckor: olyckor där människor skadas men inte omkommer, där utrustning och maskineri förstörs och processer avbryts. Kostnaderna för denna typ av olycksfall döljs ofta i sjukpenning, höjda försäkringspremier eller höjd underhållsbudget. Endast få företag har möjlighet att särskilja dessa och än färre försöker identifiera och granska kostnaderna för olycksfall på ett systematiskt sätt.

Fallstudier som gjorts i Förenade kungariket visar att förhållandet mellan försäkringskostnader och dolda kostnader är i storleksordningen 1 till 11 (isbergseffekten).

Försäkringskostnader

>Hänvisning till>

Oförsäkrade kostnader

Olycksfallsisberg

dolda kostnader för olycksfall

Många arbetsgivare tror felaktigt att försäkringen täcker det mesta av kostnaderna för olycksfall, men i själva verket överstiger oförsäkrade kostnader vida försäkrade kostnader.

Till detta kommer abstrakta kostnader till följd av till exempel förlust av företagsimage, kundnöjdhet, god företagsanda eller goodwill. Dessa ogripbara tillgångar är svåra, för att inte säga omöjliga, att kvantifiera i ekonomiska termer.

Av dessa skäl klarar arbetsgivarna oftast inte av att göra en korrekt beräkning av vinsterna med att minska antalet olycksfall, när man jämför kostnader för olycksfall med kostnader för förebyggande åtgärder.

5.3. Generella ekonomiska effekter

De resultat som forskare och andra hittills lagt fram är alltför begränsade för att det skall vara möjligt att göra en uttömmande analys av vilka direkta effekter bestämmelserna i arbetsmiljölagstiftningen haft. De kostnader som kan påverkas av förändringar i arbetsmiljön kan dock analyseras. Det gäller kostnader som åsamkas arbetstagare, arbetsgivare eller allmänhet, oberoende om de finansieras med skatteintäkter eller avgifter.

Kostnaderna för olycksfall i arbetet och arbetsrelaterad sjukdom beräknas inom EU uppgå till mellan 2,6 och 3,8 procent av bruttonationalprodukten (BNP).

- I Tyskland beräknas arbetstagares sjukfrånvaro ge en makroekonomisk produktionsförlust på 64 miljarder euro (1999). Arbetsrelaterad sjukdom, arbetssjukdom och olycksfall i arbetet svarar för omkring en tredjedel av detta, nämligen nästan 22 miljarder euro.

- I Portugal uppgick de direkta kostnaderna för olycksfall i arbetet 1994 till omkring 274 miljoner euro och ytterligare 30 miljoner euro gick till kostnader för arbetssjukdomar. Dessa siffror omfattar dock inte kostnader för material, produktionsförluster eller andra kostnader. Dessutom gäller dessa siffror endast registrerade olycksfall i arbetet.

- I Förenade kungariket uppgick kostnaderna för arbetstagarna 1995/96 till 5,6 miljarder pund årligen, vilket motsvarar omkring 1,2-1,4 procent av BNP. När man även tog hänsyn till kostnader som kommer att uppkomma i framtiden steg beloppet till omkring 7 miljarder pund. Kostnaderna för arbetsgivarna beräknades uppgå till 3,5 miljarder respektive 7,3 miljarder pund. De offentliga utgifterna (när även utgifter i framtiden räknas in) uppgick till mellan 2,1 procent och 2,6 procent av BNP.

- De makroekonomiska kostnaderna för olycksfall i arbetet, arbetssjukdomar och arbetsrelaterade sjukdomar är ett mycket hett ämne på den politiska dagordningen i Nederländerna. De uppgår till omkring 2,6 procent av Nederländernas BNP årligen. Detta motsvarar 1 250 euro per capita i den yrkesverksamma delen av befolkningen.

- I Spanien ökade antalet dagar då arbetstagare var borta från arbetet på grund av olycksfall i arbetet med 4,7 procent årligen mellan 1997 och 1999. Omkring 20 miljoner arbetsdagar förlorades på grund av olycksfall i arbetet. Kostnaderna för olycksfall i arbetet och arbetsrelaterad sjukdom uppgick till 2 051 miljoner euro.

I hela EU förlorades under år 2000 sammanlagt 158 miljoner arbetsdagar vilket motsvarar ett genomsnitt på 20 dagar per olycksfall. Omkring 350 000 arbetstagare tvingades byta arbete till följd av ett olycksfall. Knappt 300 000 arbetstagare har olika grader av bestående funktionshinder och 15 000 är helt utestängda från arbetsmarknaden [42].

[42] Källa: Eurostat.

Å andra sidan har man uppskattat att den sammanlagda minskningen av antaler olycksfall i arbetet sedan EU-lagstiftningen trädde i kraft har bidragit till att spara 25 miljoner arbetsdagar, vilket visar att genomförandet, trots att det inte varit helt tillfredsställande, gett ekonomiska vinster.

5.4. Effekter på sysselsättning och konkurrenskraft

Genomförandet av EU-direktivens minimikrav i hela EU skapar rättvisa konkurrensförhållanden och förhindrar att företag konkurrerar med hjälp av dåliga arbetsförhållanden. Det finns avsevärda skillnader mellan medlemsstaterna beträffande de arbetsmiljömässiga anpassningar och investeringar som måste göras, vilket har sin grund i att förhållandena var mycket olika i länderna innan direktiven genomfördes.

De positiva effekterna av investeringar i arbetsmiljön tenderar att bli påtagligare efter en viss tid, vilket påkallar kostnads- och intäktsanalyser som tar hänsyn till såväl kort- som långsiktiga aspekter. Av den orsaken är det mycket svårt att för närvarande dra några slutsatser om vilket inflytande arbetsmiljölagstiftningen haft på företagens konkurrenskraft. När det gäller de skandinaviska länderna, till exempel, var effekterna på företagen mycket liten på grund av de normer som redan fanns. Däremot tvingades många företag i Sydeuropa, särskilt små och medelstora företag, investera. Åtgärder för att förbättra arbetsmiljön skapar inledningsvis större kostnader än vinster, medan sambandet mellan kortsiktiga kostnader och långsiktiga vinster är tydligare.

Medlemsstaterna uppger dock i sina nationella rapporter att arbetsmiljöåtgärder bidrar till att förbättra arbetsvillkoren och öka produktiviteten, konkurrenskraften och sysselsättningen.

Vad beträffar de effekter som de nya bestämmelserna kan ha på sysselsättningen, skall särskilt nämnas att de öppnat för nya anställningsmöjligheter för specialister på arbetsmiljöområdet och för tillhandahållande av externa förebyggande tjänster. I flertalet medlemsstater har faktiskt en ny, snabbt växande marknad skapats för tjänster inom områdena information, samråd och utbildning.

Nederländernas investeringar i förebyggande tjänster omsätter, till exempel, 11,7 miljarder euro. Även om halva denna omsättning rör sjukvård, som redan tillhandahölls innan den nya lagstiftningen trädde i kraft, uppgår nettoeffekten av förebyggande tjänster till omkring 6 miljarder euro. Dessa siffror tyder på att det finns en betydande potential för anställning av specialister på arbetsmiljöområdet och utbildning om detta.

Beträffande effekterna av särdirektiven har medlemsstaterna olika åsikter om vilken effekt direktiv 89/654/EEG haft på sysselsättning och konkurrenskraft. Medan somliga medlemsstater anser att genomförandet av direktivet har lett till ökad produktivitet och en motsvarande ökning av konkurrenskraft och sysselsättning, anser andra medlemsstater [43] att de nödvändiga åtgärderna för att minska risker som upptäckts på arbetsplatsen, om än i liten utsträckning, haft motsatta konsekvenser för sysselsättning och konkurrenskraft [44].

[43] Österrike och Belgien.

[44] De har inte lämnat några uppgifter på detta.

Beträffande direktiv 89/655/EEG har medlemsstaterna uppgivit att effekterna på produktivitet och sysselsättning varit tämligen gynnsamma. Utrustning har moderniserats och anpassats i enlighet med de nya bestämmelserna, samtidigt som man sett över befintlig utrustning och rationaliserat produktionsprocessen, vilket haft gynnsamma effekter genom ökad produktivitet.

Beträffande direktiv 89/656/EEG har medlemsstaterna inte lämnat några slutliga uppgifter om direktivets direkta effekter. Det är svårt att skilja mellan den påverkan direktivet haft och den övergripande trenden att förbättra arbetsmiljön till följd av den nya EU-lagstiftningen i allmänhet och övrig utveckling. Man kan dock anta att användningen av personlig skyddsutrustning indirekt haft positiva effekter på sysselsättningen i den industri som tillverkar sådan utrustning och i anmälda organ på grund av de skyldigheter som fastslås i direktivet beträffande tillverkning.

Beträffande direktiv 90/269/EEG anser somliga medlemsstater [45], som utfört relevanta studier, att kostnader och vinster av de åtgärder som vidtagits på området allmänt sett ger ett negativt resultat. Detta påstående måste granskas noggrant eftersom andra medlemsstater [46] menar att automatiseringen följts av en klar produktivitetsökning. Beträffande sysselsättningen drar man slutsatsen att automatiseringen lett till en minskning av antalet arbetstillfällen, även om den lett till en ökad kvalitet i andra jobb.

[45] Särskilt gäller detta Nederländerna.

[46] Särskilt Frankrike.

De nationella rapporterna visar att vissa medlemsstater anser att det inte finns några belägg för att direktiv 90/270/EEG haft någon inverkan på sysselsättningen. Å andra sidan uppgav de också att man kan vänta sig en ökad produktivitet till följd av bättre ergonomisk utformning av arbetsplatserna.

Sammantaget uppger medlemsstaterna i sina nationella rapporter att arbetsmiljöåtgärder bidrar till att förbättra arbetsförhållandena och öka produktiviteten, konkurrenskraften och sysselsättningen. Trots detta framhåller vissa medlemsstater [47] att de tror att höga skyddsnivåer för arbetsplatser och miljö skapar en situation som inte är konkurrenskraftig i förhållande till länderna i Östeuropa, såvida inte EU:s regelverk till fullo införlivas och tillämpas även där.

[47] Österrike.

6. Övergripande bedömning av genomförandet

6.1. De viktigaste positiva effekterna av genomförandet av de olika direktiven

I sina nationella rapporter hävdade medlemsstaterna att den viktigaste positiva aspekten av EU-lagstiftningen var att medvetenheten generellt ökat hos arbetsgivare och arbetstagare om skyldigheten att vidta erforderliga och lämpliga åtgärder för att följa arbetsmiljölagstiftningen. Förbättringen i arbetsmetoder och den ändrade attityden bland arbetsgivare speglar den nya lagstiftningens effektivitet. Medlemsstaterna ser införandet av skyldigheten att utföra en riskvärdering och det ökade arbetsgivaransvaret som något i hög grad positivt.

Arbetsgivare som inledningsvis varit motvilliga på grund av initiala kostnader för företaget när lagstiftningen genomfördes, har sett sig själva kompenserade genom de kostnadsminskningar som följt av det minskade antalet olycksfall i arbetet och minskad frånvaro från arbetet liksom av ökad produktivitet.

Denna nedåtgående trend i antalet olycksfall i arbetet och den tidigare nämnda ökade medvetenheten hos arbetsgivare anser medlemsstaterna vara ett mycket gott resultat av direktiv 89/391/EEG.

Beträffande de fem första särdirektiven angav medlemsstaterna följande goda resultat:

Direktiv 89/654/EEG (arbetsplatser):

- Reglering av olika förhållanden som inte skulle h