SV Europeiska unionens officiella tidning CE 51/72

Onsdagen den 14 september 2011

Allmänhetens tillgång till handlingar (artikel 104.7 i arbetsordningen) åren 2009–2010

P7_TA(2011)0378

Europaparlamentets resolution av den 14 september 2011 om allmänhetens tillgång till handlingar (artikel 104.7 i arbetsordningen) åren 2009–2010 (2010/2294(INI))

2013/C 51 E/09

Europaparlamentet utfärdar denna resolution

— med beaktande av artiklarna 1, 10 och 16 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) samt artiklarna 15 och 298 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget),

— med beaktande av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, särskilt artiklarna 41 (rätt till god förvaltning) och 42 (rätt till tillgång till handlingar),

— med beaktande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (1),

— med beaktande av rådets förordning (EG, Euratom) nr 1700/2003 av den 22 september 2003 om ändring av förordning (EEG, Euratom) nr 354/83 om öppnandet för allmänheten av Europeiska ekonomiska gemenskapens och Europeiska atomenergigemenskapens historiska arkiv (2),

— med beaktande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 av den 6 september 2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institutioner och organ (3),

— med beaktande av rättspraxis från Europeiska unionens domstol och tribunalen om tillgång till handlingar, särskilt domarna i målen Turco (förenade målen C-39/05 P och C-52/05 P) (4), Bavarian Lager (mål C-28/08) (5), Volker und Marcus Schecke (förenade målen C-92/09 och C-93/09) (6), Technische Glaswerke Ilmenau – TGI (C-139/07 P) (7) och API (förenade målen C-514/07 P, C-528/07 P och C-532/07 P) (8), samt tribunalens domar i målen Access Info Europe (T-233/09) (9), MyTravel (mål T-403/05) (10), Borax (målen T-121/05 och T-166/05) (11), Joséphidès (mål T-439/08) (12), Co-Frutta (de förenade målen T-355/04 och T-446/04) (13), Terezakis (mål T-380/04) (14), Agrofert Holdings (mål T-111/07) (15) och Editions Jacob (mål T-237/05) (16),

— med beaktande av Europeiska ombudsmannens verksamhet och handlingar om tillgång till handlingar samt Europeiska datatillsynsmannens om en rimlig avvägning mellan insyn och dataskydd,

— med beaktande av kommissionens förslag av den 30 april 2008 till Europaparlamentets och rådets förordning om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (KOM(2008)0229),

— med beaktande av kommissionens förslag av den 20 mars 2011 till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (KOM(2011)0137),

— med beaktande av 1998 års konvention från FN:s ekonomiska kommission för Europa om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen),

— med beaktande av 2008 års konvention från Europarådet om tillgång till officiella handlingar,

— med beaktande av årsrapporterna för 2009 och 2010 från rådet, kommissionen och Europaparlamentet om tillgång till handlingar i enlighet med artikel 17 i förordning (EG) nr 1049/2001,

— med beaktande av 2010 års ramavtal om förbindelserna mellan Europaparlamentet och Europeiska kommissionen (17),

— med beaktande av det interinstitutionella avtalet av den 20 november 2002 mellan Europaparlamentet och rådet om Europaparlamentets tillgång till känslig information i rådet om säkerhets- och försvarspolitiken (18),

— med beaktande av sina tidigare resolutioner av den 14 januari 2009 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (19), av den 25 november 2010 om årsrapporten om Europeiska ombudsmannens verksamhet 2009 (20) och av den 17 december 2009 om de förbättringar som behövs av den rättsliga ramen för tillgång till handlingar sedan Lissabonfördraget trätt i kraft (förordning (EG) nr 1049/2001) (21),

— med beaktande av artiklarna 48 och 104.7 i arbetsordningen,

— med beaktande av betänkandet från utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor (A7-0245/2011), och av följande skäl:

A. Genom Lissabonfördraget infördes en ny konstitutionell ram för EU:s institutionella öppenhet genom att – inom ramen för en öppen, effektiv och oberoende europeisk administration (artikel 298 i EUF-fördraget) – lägga en fast grund för rätten att få tillgång till handlingar från EU:s institutioner, organ och byråer. Denna rätt tillerkänns i fördraget inte bara varje unionsmedborgare utan varje fysisk och juridisk person som är bosatt eller har säte i en medlemsstat, och bör under alla omständigheter utövas i enlighet med de allmänna principerna och begränsningarna (som syftar till att skydda vissa offentliga eller privata intressen) som fastställs i de förordningar som Europaparlamentet och rådet har antagit (artikel 15 i EUF-fördraget).

B. Det är nu allmän regel att full tillgång ska ges till lagstiftningsdokument, medan undantagen i fråga om andra handlingar bör begränsas och de båda principerna bör inte få undergräva varandra.

C. I de nya fördragen omnämns inte längre bevarandet av effektiviteten i rådets beslutsprocess (artiklarna 255 och 207.3 i det tidigare fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen) – skyddet av handlingsfriheten på beredningsstadiet – som en tänkbar begränsning av insynen med avseende på lagstiftningsförfaranden. Vad gäller förvaltningsförfaranden bör skyddet av handlingsfriheten i beredningsstadiet omfattas av bestämmelser som överensstämmer med artikel 1 i EU-fördraget och artikel 298 i EUF-fördraget vilka föreskriver en öppen, effektiv och oberoende administration.

D. Insyn är en viktig del av en deltagandedemokrati och kompletterar den representativa demokratin, som EU:s funktion grundar sig på, så som uttryckligen anges i artiklarna 9–11 i EU-fördraget så att medborgarna får möjlighet att delta i beslutsfattandet och utöva kontroll och därmed säkerställa legitimiteten i ett demokratiskt politiskt system.

E. Medborgarna kräver mer demokrati, insyn och öppenhet av institutioner och politiker, och vill att kampen mot korruption ska trappas upp. Tillgång till handlingar och information är ett sätt att garantera att medborgarna kan delta i den demokratiska processen och att korruption förebyggs och bekämpas.

F. Eftersom det dessutom alltjämt förekommer brister i insyn, öppenhet och medborgarnas tillgång till handlingar och information riskerar EU också att utsättas för allt hårdare kritik. Ett tecken på detta är att det inte har gått att anta en ny förordning om tillgång till handlingar, eftersom kommissionen har vägrat att godta parlamentets ändringsförslag, samtidigt som medlemsstaterna inte vill ge medborgarna och parlamentet insyn i handlingar, diskussioner och överläggningar.

G. För att garantera att EU:s institutioner, oavsett nivå och säte, inte låter sig korrumperas behöver korruptionsbekämpningen på EU-nivå utökas och skärpas. Parlamentet bör dra lärdom av den senaste tidens negativa erfarenheter genom att utarbeta bestämmelser om de förbindelser som parlamentets ledamöter och medarbetare har med lobbyister och intressegrupper, med krav på bland annat större öppenhet.

H. En demokrati är bara ansvarighetsorienterad och legitim om dess medborgare har rätt att veta hur deras ombud uppträder när de väl har valts eller utsetts till offentliga organ eller till att företräda medlemsstater på EU-nivå eller i internationella sammanhang (principen om ansvarighet). De har också rätt att få veta hur beslut fattas (inklusive handlingar, ändringsförslag, tidsfrister, berörda aktörer, vilka röster som avgetts etc.), hur offentliga medel fördelas och används och vilket resultat detta får (principen om att medel ska vara spårbara).

I. I den nuvarande lydelsen av förordning (EG) nr 1049/2001 saknas tydliga definitioner av flera viktiga frågor, t.ex. medlemsstaternas vetorätt, begränsningar av skydd av handlingsfriheten på beredningsstadiet, tydlig och avgränsad definition av undantag, klassificering av dokument samt avvägningen mellan insyn och dataskydd.

J. I och med Lissabonfördragets ikraftträdande fick EU nya behörigheter på det straffrättsliga området (artiklarna 82 och 83 i EUF-fördraget) och inom polissamarbete. Genom dessa nya behörigheter som kan beröra grundläggande mänskliga rättigheter framhävs behovet av ett öppnare lagstiftningsförfarande.

K. Genom artikel 15 i EUF-fördraget och artikel 42 i stadgan om de grundläggande rättigheterna införs en bred tolkning av begreppet ”handling” som avser informationen oberoende av lagringsmedium.

L. Tillämpningen av förordning (EG) nr 1049/2001 är inte enhetlig. Statistiken visar att det finns en variation mellan institutionerna. Kvantitativa uppgifter i årsrapporterna för 2009 om EU-institutionernas tillämpning av förordning (EG) nr 1049/2001 tyder på en allmän minskning av antalet och andelen avslag till 12 procent (22) (16 procent 2008) i parlamentet (33 ärenden), 22,5 procent (23) (28 procent 2008) i rådet (2 254 ärenden) och 11,65 procent (13,99 procent 2008) i kommissionen (589 ärenden). Skälen till avslag varierade mellan EU-institutionerna 2009. Till de oftast använda undantagen hörde skydd av beslutsprocessen (parlamentet (39,47 procent (24)), rådet (39,2 procent för ursprungliga ansökningar) (25) och kommissionen (26 procent)) (26).

M. I målet Toland mot parlamentet (27) ogiltigförklarade tribunalen Europaparlamentets beslut att neka tillgång till rapporten av den 9 januari 2008 från parlamentets avdelning för internrevision med titeln ”Revision beträffande ersättning för utgifter för parlamentsassistenter”.

N. I fråga om känsliga handlingar förde kommissionen och parlamentet inte in några sådana i sina register under 2009, medan rådet registrerade 157 känsliga handlingar som ”CONFIDENTIEL UE” eller ”SECRET UE” av de 445 handlingar som klassificerats på detta sätt.

O. Internationella avtal har rättsliga verkningar i EU:s rättsordning på samma sätt som EU:s egen lagstiftning, och allmänheten bör få information om de internationella avtalen och få tillgång till handlingar som avser dessa.

P. Enligt förordning (EG) nr 1049/2001 är institutionerna skyldiga att överväga att ge tillgång till delar av handlingar om undantag endast omfattar delar av dem. När sådan begränsad tillgång medges sker det ofta på ett onödigt restriktivt sätt, så att endast handlingens titel eller dess inledande stycken tillhandahålls, medan de avsnitt som behandlar sakfrågorna sekretessbeläggs.

Q. I artikel 41 i stadgan om de grundläggande rättigheterna står det att ”var och en ska ha tillgång till de akter som berör honom eller henne, med förbehåll för berättigade intressen vad avser sekretess, tystnadsplikt och affärshemlighet”. Eftersom det fortfarande finns stora brister i tillämpningen av denna rätt tvingas människor att åberopa bestämmelser om allmänhetens tillgång till handlingar för att få tillgång till sina egna akter.

R. Genom artikel 15 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt införs en tydlig skyldighet för alla unionens institutioner, organ och byråer att ”utföra sitt arbete så öppet som möjligt”. Denna skyldighet gäller också för de kommittéer som biträder kommissionen i dess arbete, men beaktas däremot inte i kommissionens standardiserade arbetsordning för kommittéer, som föreskriver att alla överläggningar och handlingar i ”kommittéförfaranden” ska behandlas konfidentiellt.

Tillgång till handlingar som en grundläggande rättighet

1. Europaparlamentet erinrar om att insyn är den allmänna regeln och att den med Lissabonfördraget (och, följaktligen, med Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheternas ikraftträdande) har blivit en rättsligt bindande grundläggande rättighet för medborgarna så att alla beslut om att vägra tillgång till handlingar måste bygga på tydliga och strikt definierade och välgrundade undantag som motiveras och förklaras på lämpligt sätt så att medborgarna kan förstå avslaget och verkligen använda de rättsmedel som är tillgängliga för dem.

2. Europaparlamentet anser att EU bör gå i täten genom att vara en förebild vad gäller institutionell öppenhet och modern demokrati för både medlemsstaterna och tredjeländer.

3. Europaparlamentet anser att insyn är det bästa sättet att förebygga korruption, bedrägerier, intressekonflikter och dålig förvaltning.

4. Europaparlamentet uppmanar alla EU:s institutioner, organ och byråer, inbegripet den nyligen inrättade Europeiska utrikestjänsten, att omedelbart och till fullo tillämpa förordning (EG) nr 1049/2001 så som föreskrivs i fördraget och offentliggöra en årlig rapport i enlighet med kraven i artikel 17 i förordning (EG) nr 1049/2001.

5. Europaparlamentet påpekar att ingripandena från EU-domstolen, Europeiska ombudsmannen och Europeiska datatillsynsmannen, vilka huvudsakligen tar ställning till enskilda fall, inte får ersätta lagstiftningsverksamhet i fråga om rättssäkerhet och likhet inför lagen. Parlamentet beklagar att även om EU-domstolen har fastställt en klar princip, t.ex. i Turco-målet om insyn i lagstiftningsarbetet, efterlevs den fortfarande inte. Parlamentet upprepar därför sitt krav på att institutionerna ska rätta sig efter domen i Turco-målet avseende yttranden som rättstjänsten avger inom ramen för lagstiftningsarbetet. Parlamentet bekräftar att lagstiftaren måste åtgärda och lösa de problem som EU-domstolen har påtalat i sin dom, och oinskränkt tillämpa rätten till tillgång till handlingar på ett mer omfattande sätt, som motsvarar andan i de nya fördragsändringar som tydligt inför en grundläggande rätt att få tillgång till handlingar.

6. Europaparlamentet anser att förordning (EG) nr 1049/2001 måste ses över för att klargöra vissa av dess bestämmelser, i detalj formulera och begränsa dess undantag samt se till att dessa undantag inte inverkar negativt på den insyn som föreskrivs genom fördragen och stadgan. Genom översynen bör rätten till tillgång till handlingar stärkas utan att detta på något sätt negativt påverkar de befintliga bestämmelser som värnar om denna rätt, och EU-domstolens rättspraxis bör tas i beaktande. Parlamentet betonar att den omarbetade förordningen bör vara okomplicerad och lättillgänglig för medborgarna, så att dessa kan tillvarata sina rättigheter på ett verkningsfullt sätt.

7. Europaparlamentet anser att kommissionens förslag från 2008 om ändring av förordning (EG) nr 1049/2001 inte leder till att insynen i unionens verksamhet ökar i den omfattning som krävs enligt Lissabonfördraget, utan att många av de ändringar som kommissionen föreslår tvärtom leder till att den befintliga insynen minskar. Parlamentet anser att i synnerhet den ändring av artikel 3 som kommissionen föreslår, som innebär att definitionen av ”handling” avsevärt begränsas i förhållande till den nuvarande definitionen, strider mot Lissabonfördraget. Parlamentet uppmanar kommissionen att lägga fram ett reviderat förslag till en översyn av förordning (EG) nr 1049/2001 och i detta till fullo beakta Lissabonfördragets krav på ökad insyn, vilka fastställts i EU-domstolens rättspraxis och som parlamentet tidigare framfört.

8. Europaparlamentet erinrar om att EU-domstolen i målet Sverige mot kommissionen (mål C-64/05 P) (28) klargjorde att medlemsstaterna inte har någon absolut vetorätt i fråga om handlingar som härrör från dem utan endast möjlighet till ett samtyckesförfarande, där de bekräftar att inget av de undantag som i förordning (EG) nr 1049/2001 föreskrivs beträffande rätten till tillgång till handlingar är tillämpligt (29). Parlamentet anser att lagstiftningen behöver förtydligas för att säkerställa att rättspraxisen tillämpas korrekt och på så sätt undvika de fördröjningar och tvister som fortfarande förekommer, vilket framgick av IFAW-målet (30).

9. Europaparlamentet erinrar om att artikel 9 i förordning (EG) nr 1049/2001 om känsliga handlingar är en kompromiss som inte längre speglar de nya konstitutionella och rättsliga skyldigheterna efter Lissabonfördraget.

10. Europaparlamentet betonar att klassificeringen av handlingar direkt påverkar medborgarnas rätt till tillgång till handlingar. Parlamentet erinrar om att det nuvarande klassificeringssystemet tillämpas enbart enligt interinstitutionella avtal och tenderar att leda till överklassificering. Parlamentet efterlyser gemensamma klassificeringsregler i form av en förordning.

11. Europaparlamentet uppmanar särskilt rådet att ge parlamentet full tillgång till klassificerade handlingar med anknytning till internationella avtal, så som föreskrivs i artikel 218 i EUF-fördraget, liksom till klassificerade handlingar som avser EU:s utvärderingsförfaranden, för att undvika interinstitutionella problem av det slag som förekommit t.ex. i samband med EU:s anslutning till Europakonventionen, Schengenutvärderingen beträffande Bulgarien och Rumänien, handelsavtalet om åtgärder mot Varumärkesförfalskning (Acta) och dialogen mellan EU och Kina om de mänskliga rättigheterna.

12. Europaparlamentet betonar den viktiga roll som lämpliga klassificeringsregler spelar för ett sant interinstitutionellt samarbete. Parlamentet välkomnar i detta avseende interinstitutionella avtal om klassificering och tillgång till handlingar, även om sådana inte kan ersätta en lämplig rättslig grund. Parlamentet uppmanar rådet och Europeiska utrikestjänsten att ta det nya interinstitutionella avtalet mellan parlamentet och kommissionen som förebild och snarast möjligt ingå ett liknande avtal med parlamentet.

13. Europaparlamentet uppmanar EU-institutionerna att arbeta för öppnare EU-regler om informationsfrihet där stor hänsyn tas till förslagen i detta betänkande, den senaste rättspraxisen och de nya fördragen.

14. Europaparlamentet erinrar om att EU-domstolen i sin dom i de förenade målen Sverige och Turco mot rådet betonade skyldigheten till öppenhet i lagstiftningsförfarandet eftersom ”Öppenhet i detta sammanhang bidrar till att förstärka demokratin genom att göra det möjligt för medborgarna att kontrollera alla uppgifter som har legat till grund för en lagstiftningsakt” (31). Parlamentet betonar därför att alla undantag beträffande lagstiftningsförfarandet, inbegripet juridisk rådgivning, bör vara noggrant begränsade och att skyddet av handlingsfriheten på beredningsstadiet bör ges en snäv definition (32).

15. Europaparlamentet betonar att trots denna tydliga princip är detta fortfarande inte genomfört i praktiken, vilket framgår av domen nyligen i målet Access Info Europe (33) om rådets vägran att offentliggöra medlemsstaternas ståndpunkter till den föreslagna omarbetningen av förordning (EG) nr 1049/2001 och av målet ClientEarth mot rådet (34), anhängigt vid tribunalen, om ett rättsligt yttrande om omarbetningen av förordning (EG) nr 1049/2001. Parlamentet konstaterar att offentliggörandet av medlemsstaternas ståndpunkter i samband med förhandlingarna om förordning (EG) nr 1049/2001 och många senare beslut inte på något sätt försämrade rådets beslutsförmåga, eftersom de uppgifter som offentliggjordes inte hindrade respektive lagstiftningsförfaranden från att framgångsrikt slutföras.

16. Europaparlamentet uppmanar rådet att se över sina bestämmelser och förbättra insynen vad gäller arbetsgruppernas och de interna rådsorganens lagstiftningsförfaranden genom att som minimum tillhandahålla tidsplaneringar, dagordningar, protokoll från överläggningarna, de handlingar som behandlas, ändringsförslag, godkända handlingar och beslut, uppgifter om medlemsstaternas delegationer samt ledamotsförteckningar, utan att detta påverkar möjligheten att vad gäller offentliggörandet av sådana förteckningar tillämpa de undantag som anges i artikel 4.1 i förordning (EG) nr 1049/2001. Rådet uppmanas att ge allmänheten tillgång till de beslut som fattas av sådana organ. Parlamentet är dessutom kritiskt till användningen av ”känsliga handlingar” (en benämning som härrör från förordning (EG) nr 1049/2001) och till praxisen med oregistrerade handlingar, t.ex. mötesdokument.

17. Europaparlamentet vill öka inslaget av ansvarighet i lagstiftningsarbetet och göra det begripligare och lättillgängligare för allmänheten. Därför bör parlamentets utskott alltid som ett minimum genomföra vägledande omröstningar innan de inleder trepartssamtal med rådet. Rådet å sin sida bör anta ”allmänna riktlinjer” eller godkänna förhandlingspositioner som antagits i Coreper innan det inleder trepartssamtal med parlamentet. Alla sådana parlaments- och rådshandlingar ska omedelbart offentliggöras.

18. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att offentliggöra dagordningar, protokoll och intresseförklaringar från och namnen på ledamöter i expertgrupper, protokoll och omröstningsresultat från kommittéerna inom kommittéförfarandet, samt de handlingar som sådana grupper och kommittéer tar del av, exempelvis förslag till delegerade akter och förslag till genomförandeakter. Parlamentet uppmanas att även internt införa öppnare arbetsmetoder med bättre insyn vid arbetet med sådana handlingar.

19. Europaparlamentet erinrar om att den öppenhet som krävs i fördragen inte är begränsad till lagstiftningsförfarandena utan inbegriper även annat arbete än lagstiftning i EU:s institutioner, organ och byråer. Parlamentet betonar att förordning (EG) nr 1049/2001 är den enda egentliga rättsliga grunden för tillgång till handlingar och att man i andra rättsakter, så som förordningar om inrättande av institutioner, byråer och organ, eller i deras interna regelverk, inte får införa ytterligare grunder för att vägra tillgång till handlingar.

20. Europaparlamentet beklagar att insynen begränsades då EU:s institutioner nyligen förhandlade om ett ”samförstånd” beträffande delegerade akter och om ett nytt ramavtal mellan kommissionen och parlamentet. Parlamentet förbinder sig att ge obegränsad insyn i förhandlingarna med rådet och kommissionen om löpande eller framtida interinstitutionella avtal eller jämförbara avtal.

21. Europaparlamentet lovordar återigen det arbete som Europeiska ombudsmannen utför för att få till stånd större öppenhet inom EU, eftersom en tredjedel av ombudsmannens undersökningar rör bristande öppenhet, så som nämndes i ombudsmannens rapport för 2009, och framhåller ombudsmannens roll när det gäller att påverka förändringen av t.ex. Europeiska läkemedelsmyndighetens politik för offentliggörande av information i fråga om utlämnade av rapporter om misstänkta biverkningar (35) och rapporter om kliniska undersökningar (36). Parlamentet betonar att information som utarbetas av EU:s enheter i regel bör vara tillgänglig för allmänheten.

22. Europaparlamentet erinrar om att EU-domstolen i en del av sina avgöranden nyligen, bland annat i de ovannämnda API- och TGI-målen, har fastställt att det finns en ”allmän presumtion”, vilket i vissa fall har befriat kommissionen från skyldigheten att pröva begärda dokument individuellt. Parlamentet betonar att detta i princip strider mot de centrala principerna i förordning (EG) nr 1049/2001. Parlamentet erinrar om att EU-domstolens rättspraxis också framhäver behovet av att se över bestämmelserna för tillgång för direkt berörda parter avseende deras egna handlingar som innehas av institutionerna.

23. Artikel 15 i EUF-fördraget omfattar uttryckligen endast domstolens administrativa handlingar. Samtidigt måste EU-domstolen, precis som EU:s övriga institutioner, organ och byråer, arbeta ”så öppet (…) som möjligt” i enlighet med artikel 1 i EU-fördraget. Det är viktigt att man inte bara skipar rättvisa, utan även visar att man skipar rättvisa (37), och därför uppmanar Europaparlamentet domstolen att undersöka hur insynen i dess rättsliga verksamhet kan förbättras. Parlamentet uppmanar även rådet att till fullo följa förordning (EG) nr 1049/2001 i den administrativa verksamheten.

24. Europaparlamentet betonar än en gång vikten av spårbarhet som gör att medborgarna kan veta hur offentliga medel budgeteras och används och vilket resultat detta får. Parlamentet uppmanar EU:s institutioner att på alla nivåer tillämpa principen i sin förvaltning, på sina arbetsmetoder och på de medel som de erhåller för att genomföra dem.

Undantag

Skydd av handlingsfriheten på beredningsstadiet

25. Europaparlamentet erinrar om att de nya fördragen inte längre innehåller den uttryckliga hänvisningen till rådets skyldighet att fastställa de fall då det handlar i sin egenskap av lagstiftare och behovet av att bevara effektiviteten i beslutsprocessen (artikel 207.3 i EG-fördraget) – skyddet av handlingsfriheten på beredningsstadiet – och att begreppets överlevnad i dag, vad lagstiftningsförfaranden beträffar, endast bygger på artikel 4.3 i förordning (EG) nr 1049/2001.

26. Europaparlamentet framhåller, i enlighet med den bästa internationella praxis som utvecklats av ledande frivilligorganisationer (38), att avslag på en begäran om att offentliggöra en handling ska föregås av en strikt prövning utifrån tre kriterier: 1) Uppgifterna i handlingen ska avse ett legitimt mål som anges i rättsakten, 2) ett offentliggörande av handlingen ska försvåra uppnåendet av detta mål avsevärt och 3) den skada som målet kan lida ska vara större än allmänhetens intresse av att få kännedom om de uppgifter som handlingen innehåller.

27. Europaparlamentet erinrar om att institutionerna enligt förordning (EG) nr 1049/2001 tydligt är skyldiga att medge tillgång till alla delar av handlingar som inte omfattas av något undantag. När begränsad tillgång medges sker det ofta på ett alltför restriktivt sätt. Parlamentet betonar att man på ett seriöst sätt bör överväga att ge den som begär detta tillgång även till avsnitt av handlingen som behandlar sakfrågor som är av intresse för vederbörande.

28. Europaparlamentet erinrar om att den nuvarande definitionen i artikel 4.3 i förordning (EG) nr 1049/2001 syftar till att begränsa räckvidden för skyddet av handlingsfriheten på beredningsstadiet och att en nödvändig förutsättning för att vägra tillgång till handlingar enligt denna artikel är att utlämnandet av handlingen inte bara försvårar beslutsfattandet utan allvarligt undergräver det samtidigt som det är möjligt att överskrida gränsen för skydd av handlingsfriheten på beredningsstadiet om det föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet. Parlamentet understryker dock – trots nyss nämnda överväganden – att artikel 4.3 i förordning (EG) nr 1049/2001 är öppet formulerad och inte ger några tydliga villkor för tillämpningen eller beaktar EU-domstolens rättspraxis. Parlamentet betonar att rättssäkerhetsprincipen kräver en ordentlig definition som begränsar begreppet.

29. Europaparlamentet betonar att trepartssamtalen och förlikningsförfarandet (som uttryckligen nämns i artikel 294 i EUF-fördraget) är en viktig fas i lagstiftningsförfarandet och inte ett fristående led som kräver skydd av handlingsfriheten på beredningsstadiet. Parlamentet anser i synnerhet att befintliga förfaranden för trepartssamtal som förs inför en eventuell överenskommelse vid första behandlingen inte ger önskvärd insyn i lagstiftningsarbetet och inte heller önskvärd tillgång till handlingar, vare sig inåt gentemot parlamentet eller utåt till medborgare och allmänhet. Parlamentet begär därför att handlingar som upprättas inom denna ram – exempelvis dagordningar, resultatrapporter och de fyrspaltiga handlingar som upprättas för att underlätta förhandlingar – i princip inte ska behandlas annorlunda än andra lagstiftningshandlingar och att de ska offentliggöras i samband med trepartssamtal som förs inför en eventuell överenskommelse vid första behandlingen. Parlamentet uppdrar således åt sina behöriga organ att standardisera förfarandet, och uppmanar även andra institutioner att göra på samma sätt.

Dataskydd och öppenhet

30. Europaparlamentet betonar behovet av att upprätta en lämplig balans mellan öppenhet och dataskydd (39), så som framgår av rättspraxisen från Bavarian Lager, och betonar att dataskyddet inte får ”missbrukas”, i synnerhet inte för att dölja intressekonflikter och otillbörlig påverkan inom EU:s förvaltning och beslutsfattande. Parlamentet påpekar att EU-domstolens dom i målet Bavarian Lager grundas på den nuvarande formuleringen av förordning (EG) nr 1049/2001 och inte förhindrar att man ändrar formuleringen. Detta är i synnerhet nödvändigt och angeläget sedan rätten till tillgång till handlingar fastställts i fördragen och i stadgan om de grundläggande rättigheterna.

31. Europaparlamentet välkomnar det samförstånd som har uppnåtts av Europeiska dataskyddsombudsmannen och Europeiska ombudsmannen om en lämplig avvägning mellan dataskydd och öppenhet, särskilt i fråga om den proaktiva strategin som innebär att ”institutionerna bedömer och klargör sedan för de registrerade – före eller åtminstone samtidigt som de samlar in deras uppgifter – i vilken utsträckning som behandlingen av dessa uppgifter inbegriper eller kan komma att inbegripa att de offentliggörs” (40).

Århuskonventionen

32. Europaparlamentet betonar flera skillnader mellan förordning (EG) nr 1049/2001 och Århuskonventionen, som tillämpas genom förordning (EG) nr 1367/2006, t.ex. Århuskonventionens avsaknad av ”absoluta” grunder för avslag, och undantag som grundas på militära frågor, unionens eller en medlemsstats finansiella, monetära eller ekonomiska politik, juridisk rådgivning eller inspektioner, utredningar och revisioner samt begränsningen av undantaget för affärsintressen till ärenden där sekretessen är lagstadgad för att skydda legitima ekonomiska intressen.

33. Europaparlamentet uppmanar alla EU:s institutioner, organ och byråer att tillämpa förordning (EG) nr 1049/2001 på ett sätt som överensstämmer med bestämmelserna i Århuskonventionen. Kommissionen uppmanas i detta sammanhang att offentliggöra kontrollstudier om införlivandet av EU:s miljödirektiv (41) och vetenskapliga undersökningar, t.ex. om konsekvenserna av biodrivmedel (42). Europeiska kemikaliemyndigheten uppmanas att till fullo tillämpa artikel 119 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach) (43) i fråga om allmänhetens tillgång till information på elektronisk väg, och att endast godta krav på konfidentiell behandling då en tydlig motivering lämnas som kan godtas som giltig i enlighet med artikel 119.2 i Reach-förordningen. Europeiska kemikaliemyndigheten uppmanas även att göra en snäv tolkning av sådan information som i enlighet med artikel 118.2 i Reach-förordningen normalt anses påverka skyddet för kommersiella intressen negativt, utan att det påverkar myndighetens skyldighet att i enlighet med förordning (EG) nr 1049/2001 inför varje enskilt beslut om att godkänna konfidentiell behandling väga detta mot ett eventuellt övervägande allmänintresse.

34. Europaparlamentet betonar att man vid en översyn av förordning (EG) nr 1049/2001 till fullo bör respektera Århuskonventionen och bör definiera eventuella undantag i överensstämmelse med den konventionen.

Internationella förbindelser

35. Europaparlamentet betonar att allmänheten bör få tillgång till handlingar som avser internationella avtal, vilket även gäller handlingar som antagits av eller insänts till organ som har i uppgift att genomföra eller övervaka tillämpningen av sådana avtal, eftersom dessa inte omfattas av något tvingande sekretesskrav. Tillgången till dessa handlingar ska endast kunna begränsas om internationella förbindelser kan lida påtaglig skada och med beaktande av artikel 4.4 i förordning (EG) nr 1049/2001 om samråd med en tredje part. Parlamentet framhåller att ett kriterium om allmänintresse bör införas vid prövning av om undantag föreligger, eftersom internationella avtal är bindande. Parlamentet har valts av EU:s medborgare och har av fördragen anförtrotts en institutionell uppgift att företräda allmänintresset. Parlamentet är därför fast beslutet att se till att de nya befogenheter som parlamentet tilldelas i Lissabonfördraget (artikel 218 i EUF-fördraget) när det gäller internationella avtal respekteras fullt ut och att inga bilaterala avtal med tredjeländer får förhindra detta.

God förvaltning

36. Europaparlamentet betonar att öppenhet är nära förknippad med den rätt till god förvaltning som nämns i artikel 298 i EUF-fördraget och artikel 41 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Parlamentet framhåller att insyn i förvaltningen är en garanti för demokratisk kontroll över EU:s förvaltningsuppgifter, det civila samhällets deltagande och främjandet av god förvaltning (artikel 15 i EUF-fördraget).

37. Europaparlamentet betonar den rådande avsaknaden av en sammanhängande förvaltningslag för EU:s institutioner, organ och byråer, t.ex. bestämmelser om meddelande av administrativa beslut som kan överklagas (44), eller en klar definition av ”administrativa funktioner” som nämns i artikel 15.3 i EUF-fördraget. Parlamentet uppmanar därför EU:s institutioner att skyndsamt utarbeta en gemensam förvaltningslag för EU, i enlighet med artikel 298 i EUF-fördraget, och att tillhandahålla en gemensam och generellt tillämpbar definition av en ”administrativ funktion” särskilt för Europeiska centralbanken, Europeiska investeringsbanken och EU-domstolen. Kommissionen uppmanas att i enlighet med artikel 225 i EUF-fördraget lägga fram ett lagförslag för att bland annat ta itu med problemen rörande insyn i och ansvarighet i samband med kommissionens handläggning av överträdelseförfaranden gentemot klagande, parlamentet och medborgarna.

38. Europaparlamentet betonar att strikta tidsfrister föreskrivs i förordning (EG) nr 1049/2001 för behandlingen av en begäran om att få tillgång till handlingar (45). Parlamentet betonar med stor oro att kommissionen inte respekterar dem, vilket även gäller Europeiska ombudsmannens rekommendationer och absoluta krav på åtgärder, t.ex. i ärende 676/2008/RT (det s.k. Porscheärendet). Parlamentet beklagar att denna praxis inte har ändrats sedan parlamentets senaste rapport 2009, vilket framgår av två anhängiga mål i domstolen som har sin grund i överklaganden från ClientEarth m.fl. (mål T-120/10 och T-449/10).

39. Europaparlamentet påpekar att långa fördröjningar i flera fall har lett till att talan har väckts hos EU-domstolen på grund av avsaknad av svar, vilket lett till ett försenat svar från kommissionen som gjort att domstolsärendet förlorat sin giltighet och tvingat den berörda parten att starta om hela förfarandet på nytt (46). Parlamentet uppmanar kommissionen att iaktta de tidsfrister som föreskrivs i förordning (EG) nr 1049/2001, och föreslår att man inför vissa konsekvenser, exempelvis skyldighet att offentliggöra handlingarna om tidsfristerna inte respekteras.

40. Europaparlamentet kräver att de årliga rapporter som utarbetas och offentliggörs i enlighet med artikel 17 i förordning (EG) nr 1049/2001 ska innehålla en uppskattning av den genomsnittliga tiden för att behandla ansökningar, så som anges i rådets rapport om tillgången till handlingar för 2009.

41. Europaparlamentet erinrar om att god förvaltning förenar begreppen ”tillgång till handlingar” och ”tillgång till information”. Parlamentet efterlyser en ändring av den nuvarande lagstiftningen om tillämpningen av artikel 6.2 och 6.4 i förordning (EG) nr 1049/2001 för att klargöra vad begäran och assistans till medborgarna innebär i ärenden om begäran om information, när det finns handlingar som är relevanta för en sådan begäran.

42. Europaparlamentet erinrar om att öppenhet inte bara är en fråga om passiva reaktioner från EU:s institutioner, organ och byråer, utan också kräver en proaktiv inställning, vilket Europeiska ombudsmannen framhållit ett flertal gånger. Parlamentet uppmanar EU:s institutioner att i normalfallet ge allmänheten tillgång till så många olika slags handlingar som möjligt genom webbpublicering (bland annat av budgetar och förteckningar över upphandlingsavtal som ingåtts under de tre senaste åren). Parlamentet betonar att en proaktiv inställning kan förhindra onödiga tvister som leder till att skattebetalarnas pengar används ineffektivt och samtidigt orsakar onödiga förseningar, kostnader och bördor för dem som begär tillgång.

43. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att sörja för insyn i förvaltningen av EU:s medel genom att på en och samma webbplats och på något av EU:s arbetsspråk offentliggöra samma typ av uppgifter om samtliga mottagare av dessa medel.

44. Europaparlamentet anser att man bör inrätta kontaktpunkter för tillgång till handlingar och att tjänstemännen vid alla generaldirektorat eller motsvarande enheter i övriga institutioner bör få lämplig utbildning för att kunna skapa bästa möjliga proaktiva politik, bedöma en begäran på det mest effektiva sättet och se till att alla tidsfrister som fastställs i förordning (EG) nr 1049/2001 respekteras.

45. Europaparlamentet bör ligga i framkant när det gäller att ha ett proaktivt synsätt i fråga om offentlighet, insyn, öppenhet och tillgång till handlingar. Parlamentet framhåller i detta hänseende framgången med webbsändningar av utfrågningar och utskottssammanträden utöver plenarsammanträden, och anser att detta bör vara grundregeln och att lagstiftningsdatabasen (Oeil) bör byggas ut ytterligare så att den omfattar alla EU:s officiella språk och information – på utskotts- och plenarnivå – om t.ex. ändringsförslag, yttranden från andra utskott och rättstjänsten, röstlängder, omröstningar med namnupprop, närvarande parlamentsledamöter och om de har röstat, interinstitutionella skrivelser, namnen på skuggföredragande, en funktion för sökning på ord, flerspråkig sökning, tidsfrister för framläggande av förslag, RSS-flöden, en förklaring av lagstiftningsförfarandet, länkar till överläggningar som webbsänds m.m. På så sätt ser man till att medborgarna ges tillgång till hela informationscykeln och att tillgång även ges till flerspråkiga sammanfattningar av lagförslag för medborgarna och sammanfattningar av befintlig unionslagstiftning (Scadplus), för vilka det även bör finnas lämpliga, beskrivna möjligheter att söka och leta sig fram till handlingarna.

46. Europaparlamentet erinrar om vikten av att skydda parlamentsledamöternas oberoende. Parlamentet anser samtidigt att öppenhet bör gälla för arbetet i parlamentets officiella organ (t.ex. talmanskonferensen, presidiet (47) och kvestorerna) och även för parlamentsledamöternas verksamhet, t.ex. deltagande i och närvaro vid parlamentets arbete, enligt de villkor som parlamentet begärde i sin resolution av den 14 januari 2009. Frågan om parlamentsledamöternas ersättningar bör behandlas på ett öppet sätt, samtidigt som man måste respektera bestämmelserna om skydd för personuppgifter.

47. Europaparlamentet anser att medlemsstaterna bör införa samma öppenhet som på EU-nivå när de införlivar EU:s lagstiftning i sin nationella lagstiftning, exempelvis genom att upprätta jämförelsetabeller i fråga om bland annat bästa praxis för insyn via internet i parlaments och förvaltningars arbete.

48. Europaparlamentet betonar att medborgarnas rätt till information i allmänhet inte tillgodoses av medlemsstaternas myndigheter. Parlamentet uppmanar därför kommissionen att – med hänsyn till principerna för goda styrelseformer – undersöka medlemsstaternas bestämmelser när det gäller tillgång till handlingar och att uppmana dem att upprätta regler som bygger på största möjliga insyn och på så sätt främja medborgarnas tillgång till handlingar.

49. Europaparlamentet konstaterar vissa förbättringar i rådets och kommissionens register men påpekar att det fortfarande saknas samordning och interoperabilitet mellan olika institutioner eftersom det inte finns någon gemensam informationsmodell för registren som skulle göra det möjligt för medborgarna att hitta de nödvändiga handlingarna och den information de innehåller via en gemensam kontaktpunkt eller använda en gemensam sökmotor som anslutits till bland annat lagstiftningsdatabasen (Oeil), där handlingar som gäller samma lagstiftningsförfarande grupperas tillsammans.

50. Europaparlamentet uppmanar rådet och kommissionen att förhandla med parlamentet om att på detta sätt ändra den gemensamma förklaringen om medbeslutandeförfarandet och det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning. Under tiden utfäster sig parlamentet att ändra sin arbetsordning och bilagan med uppförandekoden för förhandlingar i medbeslutandeärenden för att göra dessa principer helt bindande.

51. Europaparlamentet anser att den interinstitutionella kommitté som inrättats genom artikel 15.2 i förordning (EG) nr 1049/2001 bör arbeta mer intensivt och rapportera till behöriga utskott om de frågor som tas upp vid överläggningarna, om de ståndpunkter som parlamentet försvarar, om svårlösta frågor som andra institutioner tar upp samt de framsteg som eventuellt görs. Kommittén bör således sammanträda mer regelbundet och minst en gång per år. Parlamentet vill att kommittén ökar insynen i sina interna diskussioner och överläggningar genom att genomföra dem offentligt och genom att välkomna och behandla inlagor från det civila samhället och Europeiska datatillsynsmannen. Europeiska ombudsmannen bör utarbeta en årlig ”revisionsrapport” om insyn och öppenhet i EU under medverkan av kommittén. Parlamentet uppmanar kommittén att snarast ta upp de problem som nämnts ovan.

*

* *

52. Europaparlamentet uppdrar åt talmannen att översända denna resolution till rådet, kommissionen och medlemsstaternas regeringar och parlament, Europeiska ombudsmannen, Europeiska datatillsynsmannen och Europarådet.

(1) EGT L 145, 31.5.2001, s. 43.

(2) EUT L 243, 27.9.2003, s. 1.

(3) EUT L 264, 25.9.2006, s. 13.

(4) Domstolens dom av den 1 juli 2008 i de förenade målen C-39/05 P och C-52/05 P, Sverige och Turco mot rådet, REG 2008, s. I-4723.

(5) Domstolens dom av den 29 juni 2010 i mål C-28/08 P, kommissionen mot Bavarian Lager, ännu ej offentliggjord i REG.

(6) Domstolens dom av den 9 november 2010 i de förenade målen C-92/09 P och C-93/09 P, Volker und Markus Schecke GbR och Hartmut Eifert mot Land Hessen, ännu ej offentliggjord i REG.

(7) Domstolens dom av den 29 juni 2010 i mål C-139/07 P, kommissionen mot Technische Glaswerke Ilmenau, ännu, ännu ej offentliggjord i REG.

(8) Domstolens dom av den 21 september 2010 i de förenade målen C-514/07 P, C-528/07 P och C-532/07 P, Sverige och API mot kommissionen, ännu ej offentliggjord i REG.

(9) Tribunalens dom av den 22 mars 2011 i mål T-233/09, Access Info Europe mot rådet, ännu ej offentliggjord i REG.

(10) Tribunalens dom av den 9 september 2008 i mål T-403/05, MyTravel mot kommissionen, REG 2008, s. II-2027.

(11) Tribunalens dom av den 11 mars 2009 i mål T-121/05, Borax Europe mot kommissionen, II-27.

(12) Tribunalens dom av den 21 oktober 2010 i mål T-439/08, Agapiou Joséphidès mot kommissionen och EACEA, ännu ej offentliggjord i REG.

(13) Tribunalens dom av den 19 januari 2010 i de förenade målen T-355/04 och T-446/04, Co-Frutta mot kommissionen, REG 2010, s. II-1.

(14) Tribunalens dom av den 30 januari 2008 i mål T-380/04, Terezakis mot kommissionen, REG 2008, s. II-11.

(15) Tribunalens dom av den 7 juli 2010 i mål T-111/07, Agrofert Holding mot kommissionen, ännu ej offentliggjord i REG.

(16) Tribunalens dom av den 9 juni 2010 i mål T-237/05, Éditions Jacob mot kommissionen, ännu ej offentliggjord i REG.

(17) EUT L 304, 20.11.2010, s. 47.

(18) EGT C 298, 30.11.2002, s. 1.

(19) EUT C 46 E, 24.2.2010, s. 80.

(20) Antagna texter, P7_TA(2010)0435.

(21) EUT C 286 E, 22.10.2010, s. 12.

(22) 9 procent 2010.

(23) 36,1 procent exklusive delvis utlämnade handlingar. År 2010 var andelen avslag 13,3 procent (29,1 procent utan delvis utlämnade handlingar).

(24) 37 procent 2010.

(25) 33 procent 2010 för ursprungliga ansökningar.

(26) Andra huvudskäl 2009: För Europaparlamentet skyddet av privatlivet (26 procent) och skydd av syftet med inspektioner, utredningar och revisioner (15 procent). För rådet (ursprungliga ansökningar) skydd av allmänna intressen beträffande internationella relationer (22,7 procent), allmän säkerhet (5,6 procent) samt försvar och militära frågor (3,5 procent). För kommissionen (ursprungliga ansökningar) skydd av inspektioner (27,6 procent) och av affärsintressen (13,99 procent).

(27) Tribunalens dom av den 7 juni 2011 i mål T-471/08, Toland mot parlamentet, ännu ej offentliggjord i REG.

(28) Domstolens dom av den 18 december 2007 i mål C-64/05 P, Sverige mot kommissionen, REG 2007, s. I-11389.

(29) Sverige mot kommissionen, punkt 76.

(30) Tribunalens dom av den 13 januari 2011 i mål T-362/08, IFAW mot kommissionen, ännu ej offentliggjord i REG.

(31) Turco, punkt 46.

(32) Turco, punkt 67.

(33) I sin dom i målet Access Info (T-233/09) bekräftade tribunalen att (punkt 69) ”Medborgarnas utövande av sina demokratiska rättigheter förutsätter att de har möjlighet att i detalj följa beslutsförfarandet inom de institutioner som deltar i lagstiftningsprocessen och att de har tillgång till all relevant information”.

(34) ClientEarth mot rådet, mål T-452/10.

(35) Klagomål 2493/2008/(BB)TS.

(36) Klagomål 2560/2007/BEH.

(37) R mot Sussex Justices, Ex parte McCarthy ([1924] 1 KB 256, [1923] All ER 233)).

(38) Artikel 19, ”The Public’s Right to Know: Principles of Freedom of Information Legislation”, London, 1999; Transparency International, ”Using the Right to information as an Anti-Corruption Tool”, Berlin, 2006.

(39) Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 45/2001 av den 18 december 2000 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter (EGT L 8, 12.1.2001, s. 1).

(40) Europeiska datatillsynsmannen, ”Public access to documents containing personal data after the Bavarian Lager ruling”, 24 mars 2011 (http://www.edps.europa.eu:80/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/EDPS/Publications/Papers/BackgroundP/11-03-24_Bavarian_Lager_EN.pdf) och ”Public access to documents and data protection”, 2005 (http://www.edps.europa.eu:80/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/EDPS/Publications/Papers/BackgroundP/05-07_BP_accesstodocuments_EN.pdf).

(41) Se det anhängiga målet ClientEarth mot kommissionen, T-111/11.

(42) Se de anhängiga målen ClientEarth m.fl. mot kommissionen, T-120/10, och ClientEarth m.fl. mot kommissionen, T-449/10.

(43) EUT L 396, 30.12.2006, s. 1.

(44) Målet Access Info (T-233/09) avslöjade att det är praxis att skicka bekräftelsebeslut som icke registrerad, normal försändelse trots att mottagningsbevis är viktigt för att bedöma om tidsfristerna för rättsliga åtgärder (överklagande till domstol) har iakttagits. Se punkterna 20–29.

(45) Artiklarna 7 och 8 i förordning (EG) nr 1049/2001.

(46) Se t.ex. Ryanair Ltd. mot kommissionen (de förenade målen T-494/08–T-500/08 och T-509/08) samt Stichting Corporate Europe Observatory mot kommissionen (mål T-395/10).

(47) Sedan 2009 har det t.ex. inte längre funnits en förteckning i parlamentets arbetsordning (EUT C 212 E, 5.8.2010, s. 145) över parlamentshandlingar som är direkt tillgängliga för allmänheten utan i stället har presidiet fått befogenhet att upprätta en sådan förteckning (artikel 104.3).