(3)Landsrapporten 2017 för Portugal offentliggjordes den 22 februari 2017. Den innehöll en bedömning av hur väl Portugal hade lyckats med de landsspecifika rekommendationerna som rådet antog den 12 juli 2016, med uppföljningen av tidigare års rekommendationer och med sina nationella Europa 2020-mål. Den innehöll också en fördjupad granskning enligt artikel 5 i förordning (EU) nr 1176/2011, vars resultat också offentliggjordes den 22 februari 2017. Av analysen drog kommissionen slutsatsen att Portugal har alltför stora makroekonomiska obalanser. Det är särskilt de stora stockarna av nettoutlandsskulder, den privata och offentliga skuldsättningen och en hög andel nödlidande lån som utgör sårbara punkter mot bakgrund av den höga men minskande arbetslösheten och den långsamma produktivitetstillväxten. Den potentiella tillväxten ligger under nivån före krisen och påverkas av ständiga flaskhalsar och stelbenthet på produkt- och arbetsmarknaderna. Bytesbalansen har förbättrats något, även om ytterligare ansträngningar krävs om det ska bli någon större anpassning av nettoutlandsskulderna. Efter en större anpassning på senare år började enhetsarbetskostnaderna att öka på grund av den tröga produktivitetstillväxten och höjda löner. Den privata skuldsättningen sjunker och den offentliga skulden har stabiliserats, men skulderna måste fortfarande minskas. Antalet nödlidande lån är fortfarande högt och i kombination med låg lönsamhet och relativt svaga kapitalbuffertar, utgör de en risk för bankernas balansräkning. Förhållandena på arbetsmarknaden har förbättrats men ungdoms- och långtidsarbetslösheten är fortfarande hög liksom andelen tillfälligt anställda.

(4)Den 28 april 2017 lade Portugal fram sitt nationella reformprogram för 2017 och sitt stabilitetsprogram för samma år. De båda programmen har bedömts samtidigt för att deras inbördes samband ska kunna beaktas. Portugals nationella reformprogram omfattar såväl kortsiktiga som långsiktiga åtaganden. Framför allt omfattar det åtgärder för att förbättra förvaltningen av de offentliga finanserna och företagsklimatet och för att hantera företagens skuldsättning. Det innehåller utfästelser om att genomföra ambitiösa reformer för att modernisera den offentliga förvaltningen, öka det sociala skyddet, höja kompetensnivån hos arbetskraften och förbättra styrningen av statsägda företag. Det omfattar också utmaningarna i landsrapporten för 2017 och rekommendationerna för euroområdet, däribland behovet att få igång investeringar igen och säkerställa de offentliga finansernas hållbarhet. Om det genomförs helt inom de angivna tidsfristerna skulle det bidra till att avhjälpa de makroekonomiska obalanserna och genomföra de landsspecifika rekommendationerna. Utifrån bedömningen av åtagandena i Portugals program bekräftar kommissionen sin tidigare bedömning att i det här läget behövs inga ytterligare åtgärder vad gäller förfarandet vid makroekonomiska obalanser. Genomförandet av det politiska reformprogrammet kommer att följas noga med hjälp av särskild övervakning.

(5)De relevanta landsspecifika rekommendationerna har beaktats i medlemsstaternas program för de europeiska struktur- och investeringsfonderna för perioden 2014–2020. Enligt lagstiftningen om de europeiska struktur- och investeringsfonderna får kommissionen, om det är nödvändigt för genomförandet av de relevanta landsspecifika rekommendationerna, begära att en medlemsstat ser över och ändrar sina berörda program för de europeiska struktur- och investeringsfonderna. Kommissionen har lämnat ytterligare vägledning om tillämpningen av dessa bestämmelser.

(6)Efter upphävandet av förfarandet vid alltför stora underskott omfattas Portugal av stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del och av övergångsreglerna för skuldkriteriet. I stabilitetsprogrammet för 2017 planerar Portugal att nå ett samlat underskott på 1,5 % och 1,0 % av BNP 2017 respektive 2018, och en ytterligare förbättring till ett överskott på 0,4 % av BNP 2020. I dessa planer ingår inte bankstödåtgärdernas potentiellt minskande effekt på underskottet. Det medelfristiga budgetmålet – ett strukturellt överskott på 0,25 % av BNP – är tänkt att uppnås senast 2021. I stabilitetprogrammet förväntas den offentliga skuldkvoten nå 127,9 % 2017 och 124,9 % 2018, och därefter 117,6 % 2020. Det makroekonomiska scenario som ligger till grund för dessa budgetprognoser är rimligt för 2017 och därefter gynnsamt under de följande åren. De åtgärder som ska stödja de planerade underskottsmålen från 2017 och framåt har dock inte beskrivits tillräckligt.

(7)Den 12 juli 2016 rekommenderade rådet Portugal att åstadkomma en årlig finanspolitisk anpassning på 0,6 % av BNP på väg mot det medelfristiga budgetmålet 2017. Enligt kommissionens vårprognos 2017 finns det risk för en betydande avvikelse från det kravet under 2017.

(8)Mot bakgrund av den finanspolitiska situationen i Portugal, och särskilt skuldnivån, förväntas landet ytterligare anpassa sitt medelfristiga budgetmål till ett strukturellt överskott på 0,25 % av BNP. Enligt den överenskomna anpassningsmatrisen inom stabilitets- och tillväxtpakten innebär denna anpassning att de primära offentliga nettoutgifternas nominella tillväxttakt får vara högst 0,1 %. Det skulle motsvara en strukturell anpassning på minst 0,6 % av BNP. Om politiken ligger fast finns det risk för en betydande avvikelse från det kravet under 2018. Portugal förväntas vid första anblicken inte följa övergångsreglerna för skuldkriteriet 2017 och 2018. Rådet anser att ytterligare åtgärder kommer att krävas från 2017, för att följa stabilitets- och tillväxtpaktens regler. I enlighet med förordning (EG) nr 1466/97 bör man vid bedömningen av budgetplanerna och utfallet emellertid ta hänsyn till medlemsstatens budgetbalans med beaktande av konjunktursvängningarna. I det meddelande från kommissionen som åtföljde de landsspecifika rekommendationerna erinrade man om att bedömningen av 2018 års utkast till budgetplan och påföljande bedömning av 2018 års utfall av budgeten kommer att behöva ta vederbörlig hänsyn till målsättningen att nå en finanspolitisk inriktning som bidrar både till att stärka den pågående återhämtningen och säkerställa hållbarheten i Portugals offentliga finanser. Kommissionen har för avsikt att använda utrymmet för skönsmässig bedömning med tanke på Portugals konjunkturläge.

(9)En solid budgetkonsolidering bygger på att den nya budgetramlagen genomförs inom angiven tid och med disciplin, att de offentliga utgifterna ses över och rationaliseras och att skatteuppbörden förbättras ytterligare. Portugal har inlett översynen av utgifterna, främst med hjälp av effektivitetsåtgärder som inbegriper ministerierna för hälso- och sjukvård och utbildning, statsägda företag och (centraliserad) offentlig upphandling och fastighetsförvaltning. Det saknas dock en samordnad strategi för översynen av utgifterna saknar eftersom den endast täcker den statliga förvaltningen och fokuseras på effektivitetsbesparingar genom rationalisering av tjänster. Inom hälso- och sjukvårdssektorn har regeringen vidtagit åtgärder i syfte att främja förebyggande av sjukdomar och tillämpning av folkhälsopolitiska riktlinjer. Dessutom har många åtgärder vidtagits för att göra hälsovårdssektorn effektivare och hållbarare, till exempel via centraliserad upphandling och större användning av generiska läkemedel. Samtidigt som sjukhusreformen fortsätter är planering och genomförande av budgeten på sjukhusen fortfarande en viktig fråga. De sena betalningarna (utestående fordringar) fortsätter att öka, vilket tyder på svagheter i redovisningen och ledningen. Noggrann och balanserad budgetering, förbättrade kontroller och effektiv kontroll av efterlevnaden av lagen om kontroll av åtaganden skulle kunna bidra till att minska de utestående fordringarna och öka effektiviteten och kvaliteten i denna sektor. Höga och ökande kostnader för den åldrande befolkningen utgör fortfarande en risk för den finanspolitiska hållbarheten. På medellång sikt förväntas de större finanspolitiska riskerna i hög grad vara kopplade till kostnader för pensioner. De långsiktiga finanspolitiska riskerna i landet bedöms som låga, i hög grad tack vare pensionsreformer och utifrån antagandet om oförändrad politik och att pensionssystemet blir mindre beroende av budgetöverföringar. Omstruktureringen av statsägda företag för att göra dem finanspolitiskt hållbara har ännu inte utretts fullt ut. Statsägda företag som övervakas av finansministeriets tillsynsenhet (UTAM) hade en sammanlagd skuldsättning på 32 miljarder euro under andra kvartalet 2016. En ram med fastställda mål för att garantera den finanspolitiska hållbarheten för statsägda företag skulle kunna bidra till att minska deras beroende av statsbudgetöverföringar och åtgärda den stora skuldstocken.

(10)Den portugisiska arbetsmarknaden fortsatte att återhämta sig under 2016, med en stadig förbättring av arbetsmarknadsindikatorerna och framför allt en minskning av arbetslösheten. En stor del av de nyskapade arbetstillfällena är tillsvidareanställningar. Mängden tillfälliga avtal ligger dock fortsatt kvar på höga nivåer. Den starka segmenteringen av arbetsmarknaden försämrar arbetstagarnas karriärmöjligheter och inkomster, särskilt bland ungdomar. I januari 2017 gjorde Portugal om sitt program till stöd för sysselsättning för att främja tillsvidareanställningar. Programmets förväntade effekt när det gäller att minska segmenteringen tycks dock begränsad eftersom relativt få personer förväntas omfattas av det. Även om de senaste arbetsmarknadsreformerna gav förbättrade incitament för att skapa sysselsättning kan vissa aspekter i den rättsliga ramen fortfarande avskräcka företag från att anställa på tillsvidareavtal. Framför allt ställs arbetsgivare inför höga och osäkra kostnader vid enskilda uppsägningar av fast anställd personal. Det beror delvis på möjligheten att en arbetstag kan komma att återanställas om uppsägningen bedöms ha varit oskälig, och på ineffektivitet i de rättsliga förfarandena.

(11)Med den minskande arbetslösheten sedan 2014 minskar också det absoluta antalet långtidsarbetslösa. Mer än hälften av de arbetslösa har dock varit arbetslösa i ett år eller mer, och denna andel minskar inte med återhämtningen. Höga nivåer av långtids- och ungdomsarbetslöshet ökar risken för att arbetslösa personer kommer bort från arbetsmarknaden och successivt tappar sin kompetens och anställbarhet, och därmed också påverkar den potentiella tillväxten negativt. Ungdomsarbetslösheten är fortfarande hög men den minskar tack vare en rad åtgärder under tidigare år, däribland utåtriktad verksamhet inom ramen för ungdomsgarantin. Detta är delvis en förklaring till varför andelen ungdomar som varken studerar eller arbetar är lägre än EU-genomsnittet. Portugal vidtar också åtgärder för att rationalisera den aktiva arbetsmarknadspolitiken och ta i tu med ungdomsarbetslösheten. Detta omfattar stimulansåtgärder för nyanställning (genom nedsättning av de sociala avgifterna) i april 2017, vilka syftar till att ungdomar och långtidsarbetslösa ska anställas på tillsvidareanställningar. Om de långtidsarbetslösa verkligen ska aktiveras är det dock viktigt att arbetsförmedlingen samarbetar effektivt med socialtjänsten, så att denna grupps behov bättre kan fastställas och tillgodoses. Ett viktigt steg i denna riktning skulle vara att skapa de gemensamma kontaktpunkterna för sysselsättning som aviserats.

(12)Genom att följa den aviserade tidsplanen har regeringen 2017 ökat minimilönen för tredje året i följd. Den senaste ökningen över den förväntade inflationen och den genomsnittliga produktivitetsökningen, förväntas göra minimilönen allt mer bindande eftersom andelen som omfattas redan uppgick till en femtedel av det totala antalet 2016. Ökningen av minimilönen bidrar till att minska den höga fattigdomen bland förvärvsarbetande och kan påverka den samlade efterfrågan positivt. Den kan dock innebära en risk för arbetslöshet, framför allt för lågutbildade. Detta har inte inträffat i den nuvarande återhämtningen, men är fortfarande ett problem. Regeringen bevakar effekten av minimilönens utveckling genom kvartalsrapporter, som offentliggörs och diskuteras med arbetsmarknadens parter.

(13)Portugal har gjort stora framsteg vad gäller skolresultaten, enligt vad som framkom i den senaste PISA-undersökningen. Landet ligger dock fortfarande kvar bland de OECD-länder med högst antal elever som går om en årskurs, vilket har visat sig öka risken för att elever ska lämna skolan med endast grundskoleutbildning. Det påverkar även i hög grad kostnaderna för utbildning. Den låga totala kompetensnivån hos arbetskraften är fortfarande bland de lägsta i Europa och hindrar landets innovationspotential och konkurrenskraft. Dessutom förblir den digitala kompetensen ett hinder för att öka kompetensen hos arbetskraften. Ungefär 22 % av den portugisiska arbetskraften har ingen digital kompetens (främst på grund av att de inte använder internet regelbundet), vilket är ungefär dubbelt så mycket som EU-genomsnittet. Regeringen har vidtagit åtgärder för att främja vuxenutbildning, bland annat genom att etablera Qualifica-center och passport. För att de ska vara effektiva är det viktigt att de ger goda möjligheter till kompetenshöjning och omskolning för arbetstagare, efter arbetsmarknadens behov. Regeringen har också vidtagit åtgärder för att stödja samarbete mellan högre utbildning och näringslivet, bland annat vad gäller forskningsresultat och forskningsverksamhet. Universitetens strukturer skulle dock behöva anpassas för att passa för detta samarbete.

(14)Den stora mängden nödlidande företagslån, låg lönsamhet, utsatthet för statsskuldsriskerna och svaga kapitalbuffertar sätter tryck på banksektorn. Tillgångarnas försämrade kvalitet, framför allt inom företagssektorn, påverkar banksektorns lönsamhet. Det är en av de faktorer som tillsammans med svaga kapitalbuffertar hindrar en produktiv tilldelning av krediter och investeringar. Andelen nödlidande lån är fortfarande hög (20,1 % mot 19,6 % i slutet av 2015) och den ökar fortfarande i vissa delar av ekonomin, framför allt för företag verksamma inom bygg- och fastighetssektorerna. Vissa steg redan har tagits för att hantera den stora andelen nödlidande lån. Det krävs dock fortfarande en övergripande strategi för att säkerställa någon större minskning av den osäkra skuldstocken, inbegripet att främja utvecklingen av sekundärmarknader för att bankerna ska få möjlighet att sälja delar av sina osäkra portföljer.

(15)Lånevillkoren har successivt förbättrats på utbuds- och efterfrågesidan men tillgången till finansiering är fortfarande ett stort problem för små och medelstora företag. Procentandelen portugisiska små och medelstora företag som inte klarade att få hela summan lån de begärde steg från 34 % till 42 %, jämfört med ett fallande EU-genomsnitt som nådde 30 % 2016. Innovativa och konkurrenskraftiga företag med stark tillväxtpotential skulle gynnas av bättre tillgång till kapital. Det skulle minska deras beroende av lånefinansiering och förbättra deras tillgång till finansiering, vilket i sin tur skulle bidra till att de kan expandera och internationaliseras. Skillnaden i kapitalkostnad mellan investeringar som finansieras med lån och dem som finansieras med eget kapital 2016 var den femte högsta i EU och långt över EU-genomsnittet. Även om förändringar i skattesystemet har minskat incitamenten till lånefinansiering, är det för tidigt att se någon effekt på den relativt höga snedvridning till förmån för skuldfinansiering. I juli 2016 lanserade myndigheterna programmet Capitalizar som främst är utformat för att främja till privata investeringar. Genom programmet införs nya kreditmöjligheter för små och medelstora företag, specialiserade fonder som ska delta i privata investeringar skapas och ändringar görs i skattesystemet för att stödja investeringar. Parallellt har regeringen infört ett annat program (Programa Semente) som ska ge erbjuda finansiering till nystartade och små företag under deras första tid (riskkapital). Programmet ska hjälpa dem att öka finansieringen med eget kapital genom att erbjuda skattelättnader under minst två år till enskilda investerare som köper nya andelar i sådana företag. Båda programmen förväntas förbättra finansieringen av företag i Portugal, under förutsättning att de genomförs snabbt och fullt ut.

(16)I januari 2017 gav kommissionen, som del i ett åtgärdspaket för att hantera hinder på tjänstemarknaderna, alla medlemsstater vägledning om vilka nationella reformer som behövs för att reglera yrkesmässiga tjänster med hög tillväxt- och sysselsättningspotential. De rekommenderade reformerna behandlade en mängd krav grundat på en jämförande analys av det arbete som genomförts i en ömsesidig utvärdering med medlemsstaterna under de senast tre åren. Portugal har deltagit aktivt i detta. I sin nationella handlingsplan förklarar Portugal att eftersom större reformer och en översyn av de reglerade yrken har genomförts sedan 2011, förväntas inga större ändringar under de kommande åren. Den vägledning som kommissionen gav kompletterar utvärderingarna i europeiska planeringsterminen genom att specifikt inriktas på kraven som gäller dessa yrken. Det finns avsevärda rättsliga och administrativa hinder för att få tillhandahålla tjänster i många sektorer. Reformer som inriktas på byggsektorn och de mest restriktiva företagstjänsterna, inbegripet reglerade yrken, avtalades i det finansiella stödprogrammet men har antingen stannat upp eller upphävts. De förordningar som reglerar vissa yrken är mindre omfattande än ramlagen när det gäller att öppna dessa yrken för konkurrens. De ger också anledning till oro vad gäller den direkta eller indirekta effekten av att begränsa konkurrensen på marknaden för yrkesmässiga tjänster.

(17)Graden av effektivitet och insyn är fortfarande låg inom den portugisiska offentliga förvaltningen. Konkurrensen inom den offentliga upphandlingen är begränsad. Trots framsteg finns det fortfarande brister vad gäller insynen och tillförlitligheten när det gäller uppgifter och förfaranden inom offentlig upphandling. Vid koncessionskontrakt och offentlig-privata partnerskap hindras insynen fortfarande av att upphandlande myndigheter saknar den expertis som behövs för att hantera komplicerade avtal. Direkt tilldelning används fortfarande i hög grad. Den administrativa bördan och bristen på homogena genomförandemetoder i landet försenar en reform av förfarandena. Trots vissa framsteg har förenklingen av de lokala och centrala administrativa förfarandena försenats och samordningen mellan de olika nivåerna i den offentliga förvaltningen har varit dålig. De portugisiska myndigheterna har godkänt ett nytt förenklingsprogram, SIMPLEX+. Det omfattar ett relativt omfattande åtgärdspaket för medborgare och företag Åtgärderna är lovande och ett snabbt genomförande av SIMPLEX+ behövs om programmet ska börja ge effekt. De flesta åtgärder i paketet som rör företag har nu börjat genomföras. Det portugisiska rättsväsendets effektivitet är fortfarande under EU-genomsnittet. I Portugal är effektivitetsindikatorerna för rättstvister i civilmål, handelsmål och skattemål fortfarande låg. Detta har negativ påverkan på företagens dynamik och försämrar möjligheterna att locka utländska direktinvesteringar. Effektiviteten i skatte- och förvaltningsdomstolar är ett problem vad gäller antalet lösta ärenden och förfarandena tar fortfarande för lång tid. Det tar upp till 40 månader att avsluta insolvensförfaranden i domstol, vilket ger upphov till tvivel om effektiviteten hos SIREVE.

(18)Portugal gör framsteg med ökande insyn och i bekämpningen av korruption i den offentliga förvaltningen, men det finns ingen övergripande strategi. Korruptionsbekämpningen verkar har blivit en verklig prioritering för de nationella åklagarmyndigheterna och effektivare rutiner för ärende- och resurshantering har införts. Det återstår dock att se om detta kommer att återspeglas i förbättringar av det slutliga antalet fällande domar för korruption på hög nivå och tillämpningen av mer avskräckande påföljder. På den förebyggande sidan har de korruptionsförebyggande planerna som etablerats hos varje offentlig institution hittills mest varit formella. De är ännu inte helt anpassade till varje organisation och har heller inte kompletterats med lämplig tillsyn.

(19)Kommissionen har inom ramen för den europeiska planeringsterminen gjort en omfattande analys av Portugals ekonomiska politik och offentliggjort den i 2017 års landsrapport. Kommissionen har också bedömt stabilitetsprogrammet och det nationella reformprogrammet samt uppföljningen till de rekommendationer Portugal har fått tidigare år. Kommissionen har beaktat inte bara programmens relevans för hållbarheten i finanspolitiken och den socioekonomiska politiken i Portugal, utan även i vilken utsträckning EU:s regler och riktlinjer har iakttagits, mot bakgrund av behovet att stärka EU:s övergripande ekonomiska styrning genom att framtida nationella beslut fattas med beaktande av synpunkter på EU-nivå.

(20)Mot bakgrund av denna bedömning har rådet granskat stabilitetsprogrammet, och dess yttrande återspeglas särskilt i rekommendation 1.

(21)Mot bakgrund av kommissionens fördjupade granskning och denna bedömning har rådet granskat det nationella reformprogrammet och stabilitetsprogrammet. Dess rekommendationer enligt artikel 6 i förordning (EU) nr 1176/2011 återspeglas i rekommendationerna 1–4 nedan.

HÄRIGENOM REKOMMENDERAS Portugal att under 2017 och 2018 vidta följande åtgärder: