Folkhälsokrisen till följd av covid-19-pandemin har ökat känslan av osäkerhet, isolering och rädsla och skapat en atmosfär där hatpropaganda har blomstrat. Olika extremistiska ideologiska rörelser har använt sig av pandemin för att rikta in sig på specifika befolkningsgrupper (på olika grunder, bland annat nationalitet, religion, ras, kön, sexuell läggning, hudfärg och till och med ålder), vilket också har lett till hatbrott.

Den ökade användningen av internet och sociala medier har också lett till mer hatpropaganda på nätet under årens lopp. Den snabba spridningen av hatpropaganda på nätet förvärras av att folk får mindre hämningar på nätet, eftersom den förmodade anonymiteten och känslan av att man kan gå ostraffad kan minska folks mentala spärrar mot att begå sådana brott. Samtidigt har känslor och sårbarheter i allt högre grad använts, även i den offentliga debatten för politisk vinning, för att sprida rasistiska och främlingsfientliga uttalanden och attacker, som i många fall har förstärkts genom sociala medier. Spridningen av hat bland potentiellt sårbara grupper kan observeras över ett stort spektrum av våldsbejakande extremism från jihadism till höger- och vänsterextremism. Detta har bidragit till en polarisering av samhället och i sin tur till den ökande förekomsten av hatpropaganda mot i synnerhet marginaliserade grupper.

Under de senaste årtiondena har hatpropagandan och hatbrotten ökat kraftigt i Europa. Hat är på väg att normaliseras i samhället och riktar sig mot individer och grupper som delar eller uppfattas som att de delar ”en gemensam egenskap”, såsom ras, etnicitet, språk, religion, nationalitet, ålder, kön, sexuell läggning, könsidentitet, könsuttryck, könskaraktärer eller någon annan grundläggande egenskap, eller en kombination av sådana egenskaper. Dessa egenskaper kan i allmänhet ses av andra och därför blir det enkelt för förövare att rikta in sig på dem. Egenskaperna är en del av en persons identitet som inte kan ändras eller grundläggande för personens självbild, samtidigt som de också är ett tecken på en gruppidentitet.

All form av diskriminering – oavsett om det rör sig om kön, ras eller etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning – ska enligt artikel 19 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) vara förbjuden. Samtidigt är yttrandefriheten en av pelarna i ett demokratiskt och pluralistiskt samhälle och måste ges ett starkt skydd. Enligt artikel 67 i EUF-fördraget måste EU dessutom utgöra ett område med frihet, säkerhet och rättvisa med respekt för de grundläggande rättigheterna. Genom åtgärder måste man säkerställa en hög säkerhetsnivå för att förebygga och bekämpa brottslighet, rasism och främlingsfientlighet.

Att bekämpa hatpropaganda och hatbrott är en del av kommissionens åtgärder för att främja EU:s grundläggande värden och se till att EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (stadgan) upprätthålls. Alla former och yttringar av hat och intolerans är oförenliga med de värden om respekt för människans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter, som EU bygger på. Dessa värden, som fastställs i artikel 2 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget), ska vara gemensamma för medlemsstaterna i ett samhälle som kännetecknas av mångfald, icke-diskriminering, tolerans, rättvisa, solidaritet och principen om jämställdhet mellan kvinnor och män.

I sitt tal om tillståndet i Europeiska unionen 2020 betonade kommissionens ordförande Ursula von der Leyen att framstegen när det gäller att bekämpa hat och rasism är ömtåliga, och att det nu är dags att göra en förändring och bygga en union som går från fördömanden till handling. Hon meddelade att kommissionen kommer att föreslå en utvidgning av ”förteckningen över EU-brott med alla former av hatbrott och hatpropaganda – vare sig det rör ras, religion, kön eller sexuell läggning.”

Som ett andra steg kan kommissionen komma att föreslå antagandet av direktiv om fastställande av minimiregler för brottsrekvisit och påföljder för hatpropaganda och hatbrott som ska antas av Europaparlamentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet.

Detta initiativ avser det första steget och påverkar inte de åtgärder som kan vidtas i ett andra steg. Det föregriper inte tillämpningsområdet för och innehållet i den sekundärlagstiftning som därefter kommer att föreslås. Antagandet av de direktiv som nämns ovan påverkar också de grundläggande friheter som skyddas av stadgan, särskilt yttrandefriheten, inbegripet press- och mediefriheten.

När rådsbeslutet har antagits kommer kommissionen att utnyttja sin initiativrätt i överensstämmelse med kraven på bättre lagstiftning. Kommissionen kommer att genomföra en konsekvensbedömning för att noggrant bedöma de olika alternativen för att fastställa brottsrekvisit och påföljder och deras inverkan på de grundläggande rättigheterna. Detta gäller särskilt inverkan på yttrande-, press- och mediefriheten, vilka utgör en stark grund för ett demokratiskt samhälle.

För att exakt fastställa tillämpningsområdet för och innehållet i de regler som kan föreslås kommer kommissionen att ägna särskild uppmärksamhet åt utvecklingen av hatpropaganda och hatbrott mot bakgrund av de senaste uppgifterna och tendenserna. En sådan noggrann bedömning av samhällsutveckling och tendenser kommer att vara särskilt relevant för fastställandet av brottsrekvisit för framtida brott. Detta kommer att omfatta att fastställa de särskilda former av hatpropaganda och hatbrott som ska kriminaliseras med hänvisning till de skyddade egenskaperna hos de personer och grupper som utsätts för brottet.

När kommissionen utarbetar sådan sekundärlagstiftning kommer den att samråda med medlemsstaterna och Europaparlamentet, bland annat om särdragen för de nationella rättsliga ramarna för straffrätt och grundläggande rättigheter. Kommissionen kommer också att hålla ett brett samråd med alla berörda parter, och kommer samtidigt i hög grad att involvera Europaparlamentet.

2.2.Kampen mot hatpropaganda och hatbrott som en EU-prioritering

På EU-nivå finns det redan en ram för kraftfulla gemensamma insatser mot rasistisk och främlingsfientlig hatpropaganda och rasistiska och främlingsfientliga hatbrott genom rådets rambeslut 2008/913/RIF av den 28 november 2008 om bekämpande av vissa former av och uttryck för rasism och främlingsfientlighet enligt strafflagstiftningen (rambeslutet). Rambeslutet syftar till att säkerställa att allvarliga uttryck för rasism och främlingsfientlighet beläggs med effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder i hela EU. Enligt detta rambeslut ska medlemsstaterna kriminalisera hatpropaganda, dvs. offentlig uppmaning till våld eller hat på grund av ras, hudfärg, religion, härstamning eller nationellt eller etniskt ursprung. Rambeslutet kräver också att medlemsstaterna, för andra brott än hatpropaganda, ser till att sådana rasistiska och främlingsfientliga motiv anses som en försvårande omständighet, eller alternativt att sådana motiv kan beaktas vid fastställandet av påföljderna.

Kommissionen stöder medlemsstaternas ansträngningar för att effektivt genomföra rambeslutet genom arbetet i högnivågruppen för bekämpande av rasism och främlingsfientlighet och andra former av intolerans för att utveckla utbildning och bygga upp kapacitet för brottsbekämpning, förbättra registreringen av hatbrott och insamlingen av uppgifter samt uppmuntra offren att anmäla hatbrott.

Detta initiativ är del av en bredare uppsättning av EU-åtgärder för att bekämpa olaglig hatpropaganda och våldsbejakande extremism och terrorism på nätet, som inbegriper uppförandekoden om olaglig hatpropaganda på nätet , förordningen om åtgärder mot spridning av terrorisminnehåll online samt EU:s internetforum.

Enligt direktivet om audiovisuella medietjänster ska medlemsstaterna se till att videodelningsplattformar vidtar effektiva åtgärder inte bara mot spridning av innehåll som strider mot rambeslutet, utan även mot hatpropaganda på någon av de grunder som anges i artikel 21 i stadgan. Dessutom innehåller kommissionens förslag till en rättsakt om digitala tjänster en omfattande reform som ska säkerställa att användare är säkra på nätet, genom att fastställa skyldigheter att ta itu med olagligt innehåll och systemrisker. Dessutom kommer 2022 års uppdatering av den europeiska strategin för ett bättre internet för barn att syfta till att skydda barn från hot på nätet, bland annat nätmobbning och hatpropaganda.

Detta initiativ kommer att stödja EU:s handlingsplan mot rasism 2020–2025 och strategin för att bekämpa antisemitism och främja judiskt liv i EU. Initiativet kommer också att komplettera nya initiativ som syftar till att främja jämlikhet och respekt för mångfald, t.ex. jämlikhetsstrategin för hbtqi-personer 2020–2025. Dessa nya initiativ har belyst behovet av att säkerställa kraftfulla straffrättsliga åtgärder på EU-nivå mot hatpropaganda och hatbrott på andra grunder än rasism och främlingsfientlighet, särskilt på grund av kön, sexuell läggning, ålder och funktionsnedsättning.

I jämställdhetsstrategin 2020–2025 fastställs åtgärder för att bekämpa könsrelaterat våld mot kvinnor och flickor, inbegripet behovet av att kriminalisera specifika former av könsrelaterat våld på EU-nivå. Detta initiativ kommer att komplettera det kommande förslaget till direktiv för att förebygga och bekämpa våld mot kvinnor och våld i hemmet. Även om hatpropaganda och hatbrott kännetecknas av ett underliggande hat mot en grupp av personer, inbegripet betydande könsdiskriminering och hat mot kvinnor, kommer det kommande direktivet att, inom ramen för EU:s befogenheter, kriminalisera vissa specifika former av våld som inte kräver något inslag av hat och i synnerhet hat mot en person som ingår i en grupp av personer. Detta initiativ om att utöka förteckningen över EU-brott skapar därför ytterligare en rättslig grund för att ta itu med de specifika former av allvarligt våld mot kvinnor och flickor som också kan definieras som kvinnofientlig hatpropaganda eller hatbrott med ett objektivt identifierbart könsbaserat motiv.

Detta initiativ kommer också att komplettera strategin för rättigheter för personer med funktionsnedsättning 2021–2030, strategin för brottsoffers rättigheter (2020–2025) samt direktivet om brottsoffers rättigheter. Det kommer också att anpassas till rådets slutsatser från mars 2021 om integrering av åldrande i offentlig politik som erinrade om att åldersrelaterad diskriminering är vanligt förekommande medan våld mot äldre är ett allt större problem.

Europaparlamentet antog också en lagstiftningsresolution i september 2021 som uppmanar kommissionen att lägga fram ett lagstiftningsförslag om att inkludera könsrelaterat våld som ett nytt område av brottslighet i enlighet med artikel 83.1 i EUF-fördraget. Detta initiativ, tillsammans med det kommande lagstiftningsförslaget om att bekämpa våld mot kvinnor och våld i hemmet, syftar till att tillmötesgå Europaparlamentets begäran.

3.Behovet av att utöka förteckningen över EU-brott till att omfatta hatpropaganda och hatbrott

Enligt artikel 83.1 i EUF-fördraget får rådet, med hänsyn till brottslighetens utveckling, anta ett beslut där andra områden av brottslighet anges som uppfyller särskilda kriterier. Det nya området måste röra särskilt allvarlig brottslighet med ett gränsöverskridande inslag till följd av brottens karaktär eller effekter eller av ett särskilt behov av att bekämpa dem på gemensamma grunder.

I följande avsnitt beskrivs kommissionens bedömning av hatpropaganda och hatbrott mot bakgrund av kriterierna i artikel 83.1 i EUF-fördraget.

3.1.Hatpropaganda och hatbrott som ett område av brottslighet

Hatpropaganda och hatbrott erkänns allmänt som ett område av brottslighet på internationell nivå.

Redan i sin rekommendation från 1997 betraktade Europarådet hatpropaganda som anstiftan till hat riktat mot enskilda personer eller grupper som definieras av vissa skyddade egenskaper. I 2015 års policyrekommendation från Europarådets Europakommission mot rasism och intolerans (ECRI) definierades hatpropaganda som främjande, argumentering för eller uppvigling, i någon form, av smutskastning, hat eller förtal riktat mot en person eller grupp av personer, samt trakasserier, förolämpningar, negativa stereotyper, stigmatisering eller hot mot en sådan person eller grupp av personer och att alla föregående uttrycksformer motiveras av ras, hudfärg, härkomst, nationellt eller etniskt ursprung, ålder, funktionsnedsättning, språk, religion eller övertygelse, kön, socialt kön, könsidentitet, sexuell läggning eller annan personlig egenskap eller status. Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) hänvisar till hatbrott som brott som begås på grund av fördomar mot en viss grupp i samhället.