ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om tillgängligheten till offentliga myndigheters webbplatser /* SWD/2012/0402 final */





ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om tillgängligheten till offentliga myndigheters webbplatser 1. Inledning Detta dokument innehåller en sammanfattning av den konsekvensbedömning som gjordes inför förslaget om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om webbtillgänglighet. De flesta medlemsstaterna har utarbetat sin egen politik och sina egna specifikationer för webbtillgänglighet som grundas på W3c WAI WCAG, vilket har lett till en fragmentering av marknaden för webbutveckling. Genom att harmonisera specifikationerna för webbtillgänglighet för en rad grundläggande offentliga tjänster skulle ett viktigt steg tas för att lösa problemet med fragmentering och osäkerhet på marknaden, vilket skulle skapa fördelar för förvaltningarna och medborgarna samt skapa en större och bättre marknad för webbtillgänglighet. Definitioner och bakgrund Informations- och kommunikationsteknik i allmänhet, och internet i synnerhet, är viktiga drivkrafter för den ekonomiska tillväxten. Webbtillgänglighet handlar om de principer och den teknik som ska iakttas när man bygger webbplatser, i syfte att göra webbplatsernas innehåll tillgängligt för alla användare, särskilt dem med funktionsnedsättning[1]. Det finns internationellt erkända och teknikneutrala riktlinjer för design av tillgängliga webbplatser och tillgängligt innehåll: framgångskriterierna och kraven för överensstämmelse på nivå AA i version 2.0 av Web Content Accessibility Guidelines (WCAG 2.0), som är de riktlinjer för tillgänglighet till webbinnehåll som har utarbetats av World Wide Web Consortium (W3C). En europeisk standard som omfattar webbtillgänglighet som grundas på dessa riktlinjer håller på att utarbetas inom ramen för Europeiska kommissionens mandat 376. Webbtillgänglighet är av stor vikt för att de offentliga myndigheterna ska kunna nå ut till så många som möjligt och fullgöra sina offentliga åtaganden. Antalet webbplatser som drivs av förvaltningar (omkring 380 500 i EU) och den offentliga sektorn (omkring 761 000 i EU) växer snabbt. Webbtillgänglighet gynnar alla användare, men är en nödvändighet för människor med funktionsnedsättning (15 % av EU:s befolkning, eller 80 miljoner människor)[2]. Marknaden för webbtillgänglighet omfattar alla dem som betecknas som webbutvecklare: professionella och företag specialiserade på att utforma den tekniska arkitekturen och innehållet för webbplatser, aktörer som utvecklar mjukvaruverktyg för att skapa och implementera webbsidor samt företag som tillhandahåller relevanta rådgivningstjänster och utbildning om webbutveckling. I EU finns fortfarande ett stort tillväxtutrymme för denna marknad, eftersom färre än 10 % av webbplatserna uppfyller WGAC 2.0. Marknaden för webbtillgänglighet i EU uppskattas till 2 miljarder euro, men mindre än 10 % av dess potential utnyttjas. En harmonisering kommer att leda till bättre marknadsförhållanden, fler arbetstillfällen, billigare webbtillgänglighet och mer tillgängliga webbplatser, vilket innebär en vinst för såväl förvaltningarna och företagen som medborgarna. 2. Politisk bakgrund, förfaranden och samråd Ett betydande antal medlemsstater (21 stycken) har redan vidtagit åtgärder för webbtillgänglighet, och fler kommer troligtvis att följa efter eftersom de flesta medlemsstaterna har ratificerat Förenta nationernas konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Icke desto mindre finns det betydande och tydliga skillnader mellan medlemsstaterna när det gäller lagstiftning. Det finns många politiska initiativ för webbtillgänglighet: EU:s handikappstrategi 2010–2020 (IKT-tillgänglighet), EU:s handlingsplan för e-förvaltning 2011–2015 (integrerande och tillgängliga e-förvaltningstjänster) och den digitala agendan för Europa (kommissionen avser att säkerställa fullständig tillgänglighet till den offentliga sektorns webbplatser senast 2015). EU:s finansieringsprogram (sjunde ramprogrammet, programmet för konkurrenskraft och innovation) stöder FoU om tekniska lösningar för webbtillgänglighet. Webbtillgängligheten kommer också att stimuleras genom kommissionens standardiseringsmandat 376 (för funktionella tillgänglighetskrav för IKT-produkter, tjänster och webbinnehåll som ska användas vid offentlig upphandling) och översynen av direktiven om offentlig upphandling. Ett stort antal offentliga samråd och analytiska undersökningar har genomförts för att identifiera problemen och behoven hos relevanta aktörer, inbegripet företrädare för medlemsstaterna, näringslivet och organisationer i det civila samhället. En styrgrupp för konsekvensbedömningen, bestående av företrädare från olika avdelningar vid kommissionen, inrättades under ledning av generaldirektoratet för informationssamhället och medier. Företrädare deltog från rättstjänsten, generalsekretariatet, Eurostat och generaldirektoraten för kommunikation, ekonomi och finans, sysselsättning, socialpolitik och inkludering, näringsliv, hälso- och konsumentfrågor, informationsteknik, inre marknaden och tjänster samt rättsliga frågor. Deras uppgift har varit att analysera och diskutera olika frågor och perspektiv som är relevanta för förslaget om webbtillgänglighet. Flera utkast till en konsekvensbedömning överlämnades till konsekvensbedömningsnämnden och den slutliga versionen innehåller svaren på nämndens rekommendationer. 3. Problemformulering Trots tio år av EU-politiska åtgärder, inbegripet slutsatser från rådet, resolutioner från Europaparlamentet, meddelanden från kommissionen och ministerdeklarationer, har det inte gjorts några tillfredsställande framsteg när det gäller webbtillgänglighet. Problemet beror på marknadens fragmentering och osäkerhet. Den inre marknaden för webbtillgänglighet fungerar inte ordentligt. Webbutvecklarna möter hinder i form av ytterligare produktionskostnader vid verksamhet över gränserna. Företagen, särskilt de små och medelstora företagen, saknar den kunskap och kapacitet som krävs för att hantera alla olika specifikationer och förfaranden. Detta hämmar konkurrensen och den ekonomiska tillväxten. Webbplatsägare får färre och dyrare anbud om tillhandahållande av tjänster. Webbplatsanvändarna kan ställas inför webbläsare, skärmläsare eller andra hjälpmedel, som inte är interoperabla. Följden av detta kan bli olika användarerfarenheter och störningar i användningen i olika länder. Det finns dessutom risk för en växande social utestängning av personer med funktionella begränsningar, inbegripet funktionsnedsättning. Medlemsstaterna kan inte dra nytta av erfarenhetsutbyte för att anpassa sig till den sociala och tekniska utvecklingen. Utan en harmonisering på EU-nivå av kraven på webbtillgänglighet kan fragmenteringen och osäkerheten på marknaden för webbtillgänglighet inte minskas. En sådan harmonisering skulle underlätta fullgörandet av befintliga politiska åtaganden samt säkerställa effekten av de europeiska och internationella standardiseringsinsatserna för tillgänglighet (t.ex. mandat 376 och nya ISO/IEC 40500), den kommande EU-rättsakten om tillgänglighet och de reviderade direktiven om offentlig upphandling. Förslaget kan begränsas till den offentliga sektorns webbplatser, eftersom detta ensamt skulle skapa en betydande marknad för webbutvecklare. Eftersom medlemsstaterna inte kan åstadkomma en inre marknad för webbtillgänglighet avser unionen att med iakttagande av principerna om subsidiaritet och proportionalitet vidta åtgärder med artikel 114.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt som rättslig grund. I den artikeln anges att kommissionen ska ”besluta om åtgärder för tillnärmning av sådana bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera”. Nu är det dags att agera eftersom små insatser nu kan förebygga omfattande reparativa åtgärder senare. 4. Mål De allmänna målen är bland annat att förbättra den inre marknaden för produkter och tjänster relaterade till webbtillgänglighet samt att öka antalet tillgängliga webbplatser. De särskilda målen är bland annat att harmonisera kraven för olika typer av webbplatser som drivs av den offentliga sektorn och som fastställs i en minimiförteckning samt att främja webbtillgängligheten för offentliga webbplatser som inte finns med i förteckningen. Det främsta operativa målet är att senast 2015 uppnå fullständig webbtillgänglighet för alla webbplatser som drivs av den offentliga sektorn och finns med i ovannämnda förteckning. 5. Alternativ I den digitala agendan för Europa[3] meddelades att kommission kommer att ”på grundval av en utvärdering av alternativen, 2011 lägga fram förslag som säkerställer att offentliga sektorns webbplatser (och webbplatser med bastjänster till medborgarna) är helt tillgängliga senast 2015”. Tre politiska alternativ har identifierats: 1 – Nollscenario (”inga ytterligare åtgärder”). 2 – En rekommendation (”mjuk lagstiftning”). Enligt detta alternativ antas en rekommendation om en gemensam strategi för webbtillgänglighet, särskilt genomförande av Web Content Accessibility Guidelines (WCAG 2.0, nivå AA) med avseende på en minimiförteckning över typer av berörda webbplatser som drivs av den offentliga sektorn. 3 – Rättsligt bindande åtgärd Genom en rättsligt bindande åtgärd för tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om webbtillgänglighet fastställs bestämmelser för att göra offentliga webbplatser, som fastställs i en minimiförteckning, tillgängliga i enlighet med harmoniserade krav avseende webbtillgänglighet. Medlemsstaterna får utöka de bestämmelser som tillnärmats till andra typer av webbplatser inom den offentliga sektorn. Förslaget innehåller närmare bestämmelser om de gemensamma kraven avseende webbtillgänglighet samt om erkännande av och hänvisning till relevanta standarder. Förslaget följer det normala tillvägagångssättet vid standardisering, som utgår ifrån ett antagande om överensstämmelse och är i linje med den moderniserade metoden för hantering av IKT-standarder. . Medlemsstaterna ska ha infört lagar och andra författningar senast den 30 juni 2014 och ska tillämpa åtgärderna senast den 31 december 2015. De ska via sina standardiseringsorgan och relevanta kommittéer och plattformar delta i utarbetandet av en harmoniserad standard för webbtillgänglighet och i fastställandet av både metod för övervakning och system för rapportering. Medlemsstaterna ska dessutom främja webbtillgänglighet i allmänhet och samarbeta med näringslivet och det civila samhället för att utbyta bästa praxis och se över ny utveckling. Ett direktiv är lämpligt som instrument på grund av dess flexibilitet. Därmed tar man hänsyn till att vissa medlemsstater redan har infört lagstiftning på området. Medlemsstaterna får dessutom utöka minimiförteckningen över typer av webbplatser och organisera genomförandet (t.ex. hur klagomål ska hanteras) på det sätt de själva föredrar. En förordning är omedelbart tillämplig och skulle troligen göra det möjligt att i tid fullgöra åtagandena i den digitala agendan för Europa. Webbutvecklarna skulle emellertid åsamkas avsevärda kostnader för efterlevnaden, även om deras verksamhet endast finns i det egna landet. 5.1. Uppskjutna och förkastade alternativ Organisationer i det civila samhället, t.ex. AGE, ANEC, EBU[4] och EDF[5], har begärt att tillämpningsområdet ska utökas till andra relevanta webbplatser (t.ex. med ”bastjänster till medborgarna”). Detta delalternativ har ställts på framtiden eftersom tillämpningsområdet då skulle utsträckas till den privata sektorn med olika särdrag; man överväger redan om området ska omfattas av den EU-rättsakt om tillgänglighet som utarbetas parallellt. Ytterligare tre alternativ övervägdes, men förkastades, eftersom de inte åtgärdade fragmenteringen på marknaden, eventuellt var oförenliga med proportionalitetsprincipen eller innebar betydande administrativ börda. Dessa alternativ utgjordes av en rättsligt bindande åtgärd grundad på bekämpande av diskriminering i enlighet med artikel 19 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, användning av lagstiftning om offentlig upphandling respektive en utvidgning av förslaget till att omfatta antingen författarverktyg (authoring tools) eller hjälpmedel. 6. Konsekvensanalys 6.1. Alternativ 1: Nollscenario – ingen ändring av strategi Inverkan av en fortsatt svag samordning på EU-nivå skulle vara begränsad: långsamma framsteg mot webbtillgänglighet, med nya nationella åtgärder som orsakar ytterligare fragmentering. Ekonomiska konsekvenser: Webbutvecklarna skulle fortsättningsvis möta stora hinder vid gränsöverskridande försäljning av produkter och tjänster samt en minskad inhemsk efterfrågan. De offentliga förvaltningarna skulle inte gynnas av bättre erbjudanden och utbyte av metoder. De skulle inte gynnas av att göra information och tjänster offline tillgängligt online. Sociala konsekvenser: En bestående ”digital utestängning” av dem som inte kan utnyttja onlinetjänster (t.ex. för att söka arbete). Politiska konsekvenser: Effektiviteten i tillhandahållandet av tjänster liksom det sociala ansvaret skulle äventyras. Åtaganden, såsom de som anges i den digitala agendan för Europa, skulle inte fullgöras. 6.2. Alternativ 2: Antagande av en rekommendation (”mjuk lagstiftning”) Konsekvenserna av en rekommendation är beroende av medlemsstaternas vilja. En rekommendation garanterar inte att problemet med fragmentering åtgärdas. Undersökningar och samråd visar att denna metod under de senaste tio åren inte har kunnat lösa problemen och undanröja deras orsaker. Ekonomiska konsekvenser: Webbutvecklarna kan fortfarande ställas inför en fragmenterad inre marknad. Om alla medlemsstater skulle ge rekommendationen sitt fulla stöd skulle fördelarna likna de i avsnitt 6.3 nedan. Sociala konsekvenser: Möjligen en kvarstående ”digital utestängning” av dem som inte kan utnyttja onlinetjänster (t.ex. för att söka arbete). Politiska/anseendemässiga konsekvenser: Liknande risker som i alternativ 1. 6.3. Alternativ 3 – lagstiftningsåtgärd på grundval av den inre marknaden Ekonomiska konsekvenser Om de sex medlemsstaterna utan befintliga åtgärder för webbtillgänglighet inte alls skulle ha någon webbtillgänglighet på de webbplatser som drivs av den offentliga sektorn skulle de tvingas investera 37–88 miljoner euro för att uppnå en fullständig efterlevnad av bestämmelserna. De årliga utgifterna uppskattas till 41 miljoner euro, med antagandet att en tredjedel av webbplatserna behöver vidareutvecklas och övriga behöver underhållas och övervakas med avseende på webbtillgängligheten. För de 21 medlemsstaterna med befintliga åtgärder för webbtillgänglighet är tilläggsinvesteringarna minimala eftersom de berörda webbplatserna omfattas av befintliga nationella föreskrifter. Den föreslagna åtgärden kommer att skynda på genomförandet och sänka priserna, och samtidigt tillhandahålla en tydlig tidsplan för när allt ska vara klart. Länder som följer WCAG 1.0 (t.ex. Förenade kungariket) kommer att spara pengar, eftersom (vidare)utveckling av webbplatser enligt WCAG 2.0 är omkring 8 % billigare. För medlemsstater som följer (olika varianter av) WCAG 2.0 kommer priserna så småningom att sjunka på grund av ökad konkurrens och billigare verktyg för webbtillgänglighet. Åtgärderna för rapportering om de gemensamma skyldigheterna när det gäller övervakning och information kommer att kosta omkring 1,65 miljoner euro. Att uppnå en fullständig efterlevnad av bestämmelserna för de berörda webbplatserna inom ett år för hela EU skulle kräva en investering på 260–560 miljoner euro. Leverantörer av webbtillgänglighetstjänster kan dra nytta av stordriftsfördelar tack vare en större marknad och ett lägre pris för att få ut tjänsterna på marknaden. De ekonomiska fördelarna för staterna av att nå en större del av befolkningen skulle kunna bli betydande. Tabell 1: Beräkning av nettofördelarna i EU-27 av att uppnå fullständig överensstämmelse med WCAG 2.0. nedan visar kostnader och fördelar vid fullständigt genomförande av åtgärderna för webbtillgänglighet – efter insatser på EU-nivå – inom ett år. I detta fall överväger fördelarna kostnaderna oavsett om man räknar högt eller lågt. Effekten skulle bli ännu större om de fördelades över en tre- eller femårsperiod. Personer med funktions­nedsättning || Låg uppskattning (enkla webbplatser) || Hög uppskattning (stora webbplatser) || Fördelar || Kostnader || Kostnader % av befolkningen som nås || Nettofördelar || Nettofördelar || Offentliga bastjänster || Låg uppskattning (enkla webbplatser) || Hög uppskattning (stora webbplatser) 100 || 487 327 060 || 191 147 305 || 747 750 307 || 260 423 247 || 556 603 002 75 || 300 389 484 || 4 209 728 || 560 812 730 || 260 423 247 || 556 603 002 50 || 113 451 907 || -182 727 849 || 373 875 153 || 260 423 247 || 556 603 002 25 || -73 485 670 || -369 665 425 || 186 937 577 || 260 423 247 || 556 603 002 5 || -223 035 731 || -519 215 487 || 37 387 515 || 260 423 247 || 556 603 002 Tabell 1: Beräkning av nettofördelarna i EU-27 av att uppnå fullständig överensstämmelse med WCAG 2.0. Tabell 2 innehåller en uppskattning av kostnaderna och fördelarna av att inom tre år uppnå fullständig webbtillgänglighet för offentliga bastjänster för de sex medlemsstaterna utan strategi för webbtillgänglighet. Målgrupp (personer med funktions­nedsättning) || Låg uppskattning (enkla webbplatser) || Hög uppskattning (stora webbplatser) || Fördelar || Kostnader || Kostnader % av befolkningen som nås || Nettofördelar || Nettofördelar || Offentliga bastjänster || Enkla webbplatser || Större webbplatser 100 || 31 502 980 || 14 597 479 || 43 780 725 || 12 277 745 || 29 183 246 75 || 20 557 798 || 3 652 298 || 32 835 544 || 12 277 745 || 29 183 246 50 || 9 612 617 || -7 292 883 || 21 890 362 || 12 277 745 || 29 183 246 25 || -1 332 564 || -18 238 064 || 10 945 181 || 12 277 745 || 29 183 246 5 || -10 088 709 || -26 994 209 || 2 189 036 || 12 277 745 || 29 183 246 Tabell 2: Kostnad för att uppnå fullständig efterlevnad av bestämmelserna i de sex EU-medlemsstater som inte har vidtagit några åtgärder för webbtillgänglighet. De ekonomiska fördelarna för webbutvecklarna skulle vara betydande, eftersom de skulle kunna öka sina stordriftsfördelar och lägga attraktiva anbud på närliggande marknader. Denna åtgärd kan skapa en betydande spridningseffekt till andra offentliga myndigheters webbplatser. Sociala konsekvenser och känslighetsanalys: Bättre möjligheter till ekonomisk och social delaktighet för många medborgare, särskilt äldre människor och personer med funktionella begränsningar. Bättre arbetsmöjligheter i Europa för experter på webbtillgänglighet med funktionsnedsättning. De monetära konsekvenserna skulle vara 400 miljoner euro för varje ökning av deltagandet på arbetsmarknaden med 1 %, 30 miljoner euro i tidsbesparing för varje ökning av tillgången online med 1 % samt 300 miljoner euro för varje ökning av e-handeln med 10 %. 7. Rekommenderat alternativ Alternativ 3 rekommenderas som det alternativ som är att föredra. 8. Övervakning och utvärdering Medlemsstaterna ska kontinuerligt övervaka de berörda webbplatsernas överensstämmelse med kraven avseende webbtillgänglighet. En gemensam metod kommer att fastställas av kommissionen tillsammans med medlemsstaterna och offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning. Medlemsstaterna ska årligen rapportera om urvalet av de berörda webbplatser som ska övervakas och resultaten av övervakningen. Rapporterna bör även innehålla information om eventuella beslut om att utöka förteckningen över typer av offentliga myndigheters webbplatser och andra ytterligare åtgärder. 8.1. Kommande utvärderingar Kommissionen ska genomföra en översyn av tillämpningen av detta direktiv inom tre år från dess ikraftträdande. [1] Enligt Förenta nationernas konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning innefattar personer med funktionsnedsättning bl.a. personer med varaktiga fysiska, psykiska, intellektuella eller sensoriska funktionsnedsättningar, vilka i samspel med olika hinder kan motverka deras fulla och verkliga deltagande i samhället på lika villkor som andra. [2] Se webbplatsen för European Disability Forum: http://www.edf-feph.org/Page_Generale.asp?DocID=12534. [3] https://ec.europa.eu/digital-agenda/. [4] Den europeiska sammanslutningen för synskadade. [5] European Disability Forum.