ORDFÖRKLARINGAR

AVS : stater i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet

CPIA : bedömning av länders politik och institutioner (Country Policy and Institutional Assessment)

EUF : Europeiska utvecklingsfonden

GBS : allmänt budgetstöd (General Budget Support)

PEFA : offentliga utgifter och ekonomisk ansvarighet (Public Expenditure and Financial Accountability)

PFM : förvaltning av de offentliga finanserna (Public Finance Management)

SBS : sektorsuppdelat budgetstöd

SAMMANFATTNING

I. Europeiska revisionsrätten har utfört en effektivitetsrevision för att bedöma huruvida Europeiska kommissionen förvaltar programmen för allmänt budgetstöd på ett ändamålsenligt sätt. Allmänt budgetstöd har en rad potentiella fördelar jämfört med den traditionella projektmetoden. Det kan tillhandahålla större biståndsvolymer på ett mer förutsägbart sätt, och eftersom det finansierar partnerlandets nationella utvecklingsstrategi tenderar partnerlandet att ta ett större egenansvar för detta stödinstrument. Eftersom det kanaliseras via den nationella budgeten, kan det stimulera förbättringar av partnerlandets förvaltning av de offentliga finanserna (PFM) och öka den inhemska ansvarigheten. Allmänt budgetstöd anses också stärka den politiska dialogen och förbättra harmoniseringen och samordningen av bistånd mellan givare och därmed potentiellt öka biståndsgivningens effektivitet och minska kostnaderna för partnerlandet. Kommissionen har använt allmänt budgetstöd i allt större utsträckning under det senaste årtiondet för att uppnå sitt viktigaste utvecklingspolitiska mål att minska fattigdomen.

II. Program för allmänt budgetstöd består vanligtvis av ett stödpaket som inbegriper överföring av medel, åtgärder för kapacitetsuppbyggnad, dialog med partnerlandet och fastställande av villkor för utbetalning. En rad andra givare använder allmänt budgetstöd, och kommissionen måste nära samordna sina program med deras.

III. Liksom i fallet med andra biståndsformer beror det allmänna budgetstödets effekter på fattigdomsminskningen i sista hand på de särskilda förhållanden som råder i varje land. De beror också på hur ändamålsenlig kommissionens förvaltning av programmen för allmänt budgetstöd är. Revisionsrätten konstaterade att kommissionen har gjort stora ansträngningar det senaste årtiondet för att utveckla sin metod att ge bistånd via allmänt budgetstöd, men det finns fortfarande brister i metodologin och i förvaltningen av program för allmänt budgetstöd i AVS-länder och länder i Latinamerika och Asien, där det därför är mindre sannolikt att programmen uppnår sin fulla potentiella ändamålsenlighet.

IV. Revisionsrätten konstaterade att den systematiska inkluderingen av makroekonomiska mål och PFM-mål är ett positivt drag i kommissionens modell, men målen för programmen för allmänt budgetstöd tar inte i tillräcklig utsträckning hänsyn till de särskilda förhållanden som råder i partnerländerna och deras ändrade prioriteringar eller till andra program som genomförs av kommissionen och andra givare. Även om vissa förbättringar har konstaterats i den senare tidens program, tenderar dessutom programmens mål att vara alltför allmänt formulerade, vilket hindrar utformningen av programmens olika delar och gör det svårare att ställa kommissionen till svars för deras ändamålsenlighet.

V. Kommissionen har ännu inte tagit fram en tillförlitlig riskhanteringsram för att korrekt kunna bedöma och minska riskerna när det gäller programmen för allmänt budgetstöd. Detta är särskilt viktigt med hänsyn till den höga förvaltningsrisk som är förenad med bristfälliga PFM-system och betydande korruption och till den utvecklingsrisk som följer av brister i många partnerländers nationella utvecklingsstrategier.

VI. Den logiska grund som kommissionen tillämpar för att fastställa vilka belopp som ska fördelas till enskilda program för allmänt budgetstöd är oklar. Revisionsrätten konstaterade dock att kommissionen har förbättrat förutsägbarheten i sina utbetalningar till partnerländer, vilket är viktigt för deras budgetförvaltning.

VII. Det stöd till kapacitetsuppbyggnad som ges är värdefullt när det gäller att stärka förvaltningen av de offentliga finanserna, trots att det inte grundas på en lämplig bedömning av prioriterade behov. Framför allt har inte tillräcklig uppmärksamhet ägnats behovet av att stärka tillsynsmyndigheter, såsom högre revisionsorgan, parlament och det civila samhällets organisationer som försöker kontrollera regeringens användning av budgetmedel. Stödet har dessutom använts i ringa utsträckning för att uppnå andra mål för det allmänna budgetstödet, särskilt vad beträffar hälsa och utbildning. Kommissionen har ofta inte kunnat genomföra stödet till kapacitetsuppbyggnad fullt ut inom löptiden för programmen för allmänt budgetstöd. År 2008 antog dock kommissionen en strategi som syftar till att förbättra ändamålsenligheten i det tekniska samarbetet.

VIII. De resultatgrundade villkor som kommissionen har knutit till utbetalning av allmänt budgetstöd är i allmänhet relevanta men får sannolikt inte den planerade incitamentseffekten på grund av hur de är utformade och genomförs. Det är ofta svårt att bedöma huruvida villkor har uppfyllts eller inte, särskilt eftersom det är oklart vad som utgör tillfredsställande framsteg och på grund av brister i de statistiksystem som man använder för att bedöma resultat.

IX. Programmen för allmänt budgetstöd har haft en katalysatoreffekt när det har gällt att stärka dialogen om den nationella budgeten och förvaltningen av de offentliga finanserna, men kommissionen utnyttjar inte instrumentets potential fullt ut på grund av att den har otillräcklig expertkunskap på de prioriterade områden som hänger samman med målen för programmen för allmänt budgetstöd och eftersom dess hantering av dialogprocessen är bristfällig.

X. Kommissionens externa rapportering om allmänt budgetstöd tenderar att vara inriktad på stödets potentiella nytta för att förbättra tillhandahållandet av bistånd, men informationen om den faktiska effekten när det gäller fattigdomsminskning är relativt knapphändig. Det har ännu inte fastställts en utvärderingsmetodologi som ger belägg för huruvida och under vilka omständigheter budgetstöd på ett ändamålsenligt sätt kan bidra till fattigdomsminskning. Kommissionen går dock i spetsen för givarnas ansträngningar att ta fram en sådan metodologi.

XI. Kommissionen är medveten om att den behöver förbättra förvaltningen av det allmänna budgetstödet. I slutet av 2009 inledde den därför en översyn av sina interna riktlinjer för att ta itu med merparten av de problem som revisionsrätten tar upp i denna rapport, som innehåller en rad rekommendationer som kommissionen bör överväga i detta sammanhang.

INLEDNING

1. Fattigdomsminskning är det överordnade målet för EU:s utvecklingssamarbete. Under det senaste årtiondet har allmänt budgetstöd använts i allt större utsträckning av både Europeiska kommissionen och andra givare som ett instrument för att försöka uppnå detta mål. Allmänt budgetstöd innebär att kommissionen för över medel till ett partnerlands statskassa för att tillhandahålla extra budgetmedel i syfte att stödja en nationell utvecklingsstrategi. Överföringen av medel på detta sätt ska också bidra till makroekonomisk stabilitet som allmänt anses vara av grundläggande betydelse för utveckling och fattigdomsminskning. Kanaliseringen av medel genom nationella finansiella system är dessutom också tänkt att leda till förbättringar i förvaltningen av de offentliga finanserna (PFM), eftersom effektiva system för denna förvaltning också spelar en viktig roll i ansträngningarna för att minska fattigdomen.

2. Kommissionens och andra givares program för allmänt budgetstöd omfattar inte bara en överföring av medel utan också tre andra delar som ger viktiga bidrag till stöd för programmålen, nämligen följande:

a) Åtgärder för kapacitetsutveckling, främst genom tekniskt stöd, för att hjälpa länder att stärka sitt politiska beslutsfattande och sin förvaltning (se punkt 49).

b) Fastställande av villkor för utbetalning av medel som är knutna till programmålen och som partnerlandet och givarna har kommit överens om. Kommissionens användning av villkor har varit inriktad på att försöka ge länderna större incitament att uppnå resultat genom att använda en så kallad mekanism för rörliga delutbetalningar för att belöna resultat (se punkt 58).

c) En dialog med landet om utformning, genomförande och resultat av nationell politik och sektorspolitik, däribland budgeten. Ökade möjligheter till dialog anses ofta vara en särskild fördel med budgetstöd (se punkt 68).

3. Allmänt budgetstöd har många likheter med sektorsuppdelat budgetstöd som också innebär att medel förs över till statskassan i ett land. Program för sektorsuppdelat budgetstöd syftar dock till att stödja en sektorpolitik och inte en nationell strategi. Därför är också kapacitetsuppbyggnaden, villkoren och dialogen inriktade på att stödja den utvalda sektorn.

4. En viktig del av det allmänna budgetstödet är det nära samarbete mellan givare som det för med sig, eftersom de alla stöder samma nationella strategi och använder samma nationella system. Detta innebär att när kommissionen fastställer målen för sina program för allmänt budgetstöd och planerar överföringen av medel, åtgärderna för kapacitetsuppbyggnad och de villkor och den dialog som krävs för att målen ska uppnås, måste den också försöka se till att samordna dessa insatser med andra givares insatser.

5. Nära givarsamordning av det allmänna budgetstödet ses också som bästa praxis för att minska de transaktionskostnader som uppstår för partnerländerna när de måste göra upp med många givare bilateralt. Kommissionen följer visserligen principen för givarharmonisering men fortsätter ändå att vara ensam ansvarig för finansieringsbeslut och är ansvarig inför den myndighet som beviljar ansvarsfrihet för hur EU-medlen har använts. För kommissionen är det obestridligen en svår utmaning att balansera den nödvändiga strategin för givarpartnerskap med det ansvar och den redovisningsskyldighet som den har för programmen för allmänt budgetstöd.

BUDGETSTÖD ÄR DEN BISTÅNDSFORM SOM MÅNGA GIVARE FÖREDRAR

6. Kommissionen har gett allmänt budgetstöd till AVS-länder sedan sjunde EUF (1990–1995) och till länder i Asien och Latinamerika sedan 2003. Möjligheten att ge AVS-länder allmänt budgetstöd fastställs i Cotonouavtalet [1] och inkluderas även formellt i den nya förordningen om ett instrument för utvecklingssamarbete [2] från 2006 som omfattar Asien och Latinamerika. Vad beträffar förvaltningen av det allmänna budgetstödet använder kommissionen utförliga interna riktlinjer [3] som den först tog fram 2002, gjorde en grundlig översyn av 2007 och sedan uppdaterade 2009. Under denna granskning inledde kommissionen ytterligare en omfattande översyn som enligt planerna ska avslutas 2010. Kommissionen har även tagit fram en rad utbildningskurser för sin personal om olika aspekter av budgetstöd.

7. Budgetstöd, antingen allmänt eller sektorsuppdelat budgetstöd, har blivit den biståndsform som många givare föredrar, bland annat kommissionen, eftersom de anser att det är det mest ändamålsenliga sättet att ge bistånd. I Parisförklaringen, som undertecknades 2005, förpliktade sig givare att kanalisera allt större stödbelopp genom partnerländernas egna system. EU förpliktade sig särskilt att nå detta mål genom att tillhandahålla 50 % av sitt mellanstatliga bistånd genom ländersystem senast 2010. År 2008 gick Accra-handlingsplanen längre än Parisförklaringen och förklarade att användningen av partnerländernas egna system – vilket i princip betyder budgetstöd – i framtiden skulle vara första alternativ för tillhandahållandet av bistånd och att givare skulle ange tydliga skäl om de inte använde dem.

8. Omfattningen av EU:s budgetstöd har följaktligen ökat över tiden. Medan budgetstöd stod för 30 % (allmänt budgetstöd 21 % och sektorsuppdelat budgetstöd 9 %) av de totala anslagen inom nionde EUF (2001–2007), förväntas det uppgå till 48 % (allmänt budgetstöd 31 % och sektorsuppdelat budgetstöd 17 %) av de totala anslagen inom tionde EUF (2008–2013). När det gäller Asien och Latinamerika ökade budgetstödets andel från 12 % (allmänt budgetstöd 3 % och sektorsuppdelat budgetstöd 9 %) under perioden 2003–2005 till 25 % (allmänt budgetstöd 5 % och sektorsuppdelat budgetstöd 20 %) under perioden 2006–2009. Allmänt budgetstöd har använts i 35 AVS-länder och har hittills också getts i sju länder i Asien och Latinamerika. I bilagorna I och II presenteras åtagandena per land.

ALLMÄNT BUDGETSTÖD HAR MÅNGA POTENTIELLA FÖRDELAR JÄMFÖRT MED STÖD SOM GES VIA PROJEKT

9. Det finns olika potentiella fördelar med att ge bistånd via allmänt budgetstöd i stället för att finansiera specifika projekt. Genom allmänt budgetstöd kan man tillhandahålla större biståndsvolymer på ett mer förutsägbart sätt, och eftersom det finansierar de nationella utvecklingsstrategierna i partnerländerna, tenderar dessa länder att ha ett större egenansvar för detta stödinstrument. Eftersom det kanaliseras genom den nationella budgeten, kan det stimulera partnerlandet att förbättra förvaltningen av de offentliga finanserna och planeringen samt öka den inhemska ansvarigheten. Det allmänna budgetstödet ses också som ett sätt att stärka den politiska dialogen och förbättra harmoniseringen och samordningen av bistånd mellan givare, vilket potentiellt kan öka biståndsgivningens effektivitet och minska kostnaderna för partnerlandet.

10. Liksom i fallet med andra biståndsformer beror det allmänna budgetstödets ändamålsenlighet för att minska fattigdomen i sista hand på de särskilda förhållanden som råder i respektive land. I den rättsliga ramen [4] fastställs att allmänt budgetstöd endast kan ges om en sund makroekonomisk politik förs, om det finns en väl definierad nationell utvecklingsplan och om förvaltningen av de offentliga finanserna sker på ett tillräckligt öppet, ansvarsfullt och effektivt sätt. Kommissionen tolkar dessa villkor på ett dynamiskt sätt. Enligt dess uppfattning utesluter inte de brister som finns i ett partnerlands förvaltning av de offentliga finanserna och nationella utvecklingsstrategi vid tidpunkten för finansieringsbeslutet att man inleder ett program för allmänt budgetstöd, förutsatt att det finns en vilja till reformer och att reformerna är relevanta och trovärdiga. På detta sätt tar kommissionen inte bara hänsyn till utgångsläget utan också till den väg som partnerlandet väljer. Andra givare av budgetstöd följer ett liknande tillvägagångssätt.

11. Förutom de särskilda förhållanden som råder i respektive land, är en annan viktig faktor som påverkar vilken effekt program för allmänt budgetstöd får hur väl kommissionen förvaltar dessa program. I denna rapport behandlas följande fråga: "Förvaltar kommissionen sina program för allmänt budgetstöd på ett ändamålsenligt sätt?".

REVISIONENS INRIKTNING OCH OMFATTNING SAMT REVISIONSMETOD

12. För att revisionsrätten skulle kunna besvara frågan om kommissionen förvaltar programmen för allmänt budgetstöd på ett ändamålsenligt sätt riktades revisionen in på följande fyra nyckelområden:

a) Väljer och formulerar kommissionen på ett lämpligt sätt målen och de förväntade resultaten för programmen för allmänt budgetstöd?

b) Hanterar kommissionen på ett lämpligt sätt de största riskerna när det gäller ändamålsenligheten i programmen för allmänt budgetstöd?

c) Utformar och genomför kommissionen programmen för allmänt budgetstöd på ett ändamålsenligt sätt?

d) Rapporterar kommissionen på ett tydligt, uttömmande och exakt sätt huruvida målen för det allmänna budgetstödet uppfylls?

13. Revisionen inriktades på kommissionens förvaltning av program för allmänt budgetstöd i AVS-länder och länder i Latinamerika och Asien. Med hänsyn till att bräckliga länder befinner sig i en särskild situation ingår de inte i revisionen. Revisionen omfattade nionde och tionde EUF, vilket innebär åtaganden som gjordes från 2001 och framåt, och alla program för allmänt budgetstöd i enlighet med den allmänna budgeten, där de första åtagandena ingicks 2003. Kommissionens bedömningar av huruvida länder är berättigade till allmänt budgetstöd behandlas i revisionsrättens redovisningsrevisioner. Granskningsresultaten från dem presenteras i revisionsrättens årsrapporter. I denna rapport hänvisas i förekommande fall till dessa granskningsresultat. Syftet med revisionen var inte att bedöma för- och nackdelarna med allmänt budgetstöd jämfört med andra biståndsformer.

14. Revisionen innefattade en analytisk granskning av alla program för allmänt budgetstöd som finansierades i dessa regioner under perioden 2001–2009 för att revisionsrätten skulle kunna bedöma kommissionens sätt att förvalta det allmänna budgetstödet. Fyra länder besöktes: Benin, Laos, Paraguay och Uganda. Under besöken intervjuade revisionsrättens revisorer kommissionspersonal, företrädare för nationella myndigheter och andra givare. I revisionen ingick också program för allmänt budgetstöd i Nicaragua och Vietnam genom dokumentgranskning och enkäter som skickades till kommissionens delegationer i de båda länderna. Revisionen inbegrep också möten med PEFA:s [5] sekretariat, Världsbanken och Internationella valutafonden samt ett besök i Storbritannien, närmare bestämt på Department for International Development (det nationella biståndsorganet), Storbritanniens högre revisionsorgan och ett konsultföretag. Revisionen utfördes mellan maj 2009 och maj 2010.

IAKTTAGELSER

KOMMISSIONEN ANPASSAR INTE MÅLEN I PROGRAMMEN FÖR ALLMÄNT BUDGETSTÖD I TILLRÄCKLIG UTSTRÄCKNING TILL DE SÄRSKILDA FÖRHÅLLANDEN SOM RÅDER I VARJE LAND

15. Programmen för allmänt budgetstöd har som övergripande mål att stödja genomförandet av ett lands nationella utvecklingsstrategi [6]. Kommissionen försöker anpassa de specifika målen i sina program till dessa strategier.

16. Detta avsnitt behandlar frågan om huruvida kommissionen på ett tillfredsställande sätt väljer ut och formulerar målen för och de förväntade resultaten av programmen för allmänt budgetstöd. Revisionsrätten granskade huruvida programmålen är exakta och anpassade till förhållandena i respektive land. Revisionsrätten granskade också huruvida det bland målen ingår att stärka förvaltningen av de offentliga finanserna i partnerländerna och huruvida det i programmen tydligt fastställs hur budgetstödet ska bidra till att de förväntade resultaten uppnås.

MÅLEN FÖR PROGRAMMEN FÖR ALLMÄNT BUDGETSTÖD TENDERAR ATT VARA DESAMMA FÖR ALLA PARTNERLÄNDER, TROTS DERAS OLIKA SITUATIONER

17. Målen för programmen för allmänt budgetstöd är i de flesta fall mycket likartade i de olika länder där kommissionen använder denna biståndsform. Särskilt i AVS-länderna har varje program för allmänt budgetstöd i det stora flertalet fall de senaste tio åren haft mål med anknytning till följande fyra områden: makroekonomisk stabilitet, förvaltning av de offentliga finanserna, hälsa och utbildning [7]. En sådan patentlösning för alla tar inte tillräcklig hänsyn till varje lands specifika och växlande prioriteringar eller till de övriga program som finansieras av kommissionen och andra givare i landet.

18. Ett positivt drag i kommissionens program för allmänt budgetstöd är att man systematiskt har tagit med övergripande mål för den ekonomiska styrningen som avser makroekonomisk stabilitet och PFM-reformer. Båda är väsentliga för att man ska uppnå det överordnade målet för program för allmänt budgetstöd, nämligen att bidra till fattigdomsminskningen. Men de mål för förvaltningen av de offentliga finanserna som väljs ut är ofta inte anpassade till enskilda partnerländers reformprioriteringar när det gäller förvaltningen av de offentliga finanserna. I exempelvis Laos behandlar därför inte PFM-målen de viktiga områdena internkontroll och korruption, och i Vietnam har PFM-frågor inte prioriterats. I Paraguay och Nicaragua innehåller inte programmen för allmänt budgetstöd några särskilda programmål för förvaltningen av de offentliga finanserna, trots att betydande brister konstaterades vid en undersökning av denna förvaltning.

19. Vad beträffar övriga mål för programmen för allmänt budgetstöd återspeglar inte kommissionens strategi på ett lämpligt sätt det faktum att vissa länders nationella utvecklingsstrategier under senare år har omvandlats till tillväxtinriktade strategier för att man ska uppnå det överordnade målet fattigdomsminskning. Denna förändring återspeglas inte i målen för de nya programmen för allmänt budgetstöd för att stödja sådana nationella strategier. Ett exempel är Ugandas nya "nationella utvecklingsplan" som höll på att tas fram vid tidpunkten för revisionsrättens granskning. Den lade mycket större tonvikt vid utveckling av infrastrukturen och den privata sektorn än tidigare nationella utvecklingsplaner som utgjordes av handlingsplaner för fattigdomsutrotning [8]. Trots att kommissionen i sina interna riktlinjer är medveten om att tillväxt är ett nödvändigt villkor för fattigdomsminskning, behandlas inte den nya betydelse som partnerländerna tillmäter tillväxt eller hur kommissionen bör hantera den när den väljer ut programmål och därmed sammanhängande villkor.

20. Enligt kommissionens förfaranden för programplanering ska de totala biståndsanslag som varje land tilldelas till största delen kanaliseras till högst två prioriterade sektorer eller målsektorer och, om landet är berättigat till det, till allmänt budgetstöd. Kommissionens relativt standardiserade strategi för att fastställa mål för programmen för allmänt budgetstöd tar inte hänsyn till de målsektorer som väljs ut. Detta har också lett till att kommissionen i vissa länder har både program för allmänt budgetstöd med hälso- och utbildningsmål och även hälsa och/eller utbildning som sektorer, där finansieringen tillhandahålls genom allmänt budgetstöd. I sådana fall är det oklart vilket mervärde det program för allmänt budgetstöd som har utbildnings- och hälsomål tillför. Revisionsrätten konstaterade sådana fall bland de nuvarande programmen i fyra AVS-länder [9]. Detta var ett mindre problem i Asien och Latinamerika, framför allt därför att programmen för allmänt budgetstöd i dessa länder tenderar att vara mindre standardiserade och ha mer riktade mål. Programmen för allmänt budgetstöd i asiatiska länder, exempelvis, är strukturerade kring Världsbankens stödkredit för fattigdomsminskning som lägger särskild tonvikt vid tillväxt, som anses vara en nyckelfaktor för att minska fattigdomen, och inte vid sociala sektorer.

21. Kommissionens användning av standardiserade mål för sina program för allmänt budgetstöd innebär att det är svårt att anpassa programmen så att de kan samordnas med andra givares mål för sina program för allmänt budgetstöd. Enligt EU:s uppförandekod om komplementaritet och arbetsfördelning inom utvecklingspolitiken från 2007 ska dessutom kommissionen och medlemsstaterna sträva efter att koncentrera sitt aktiva engagemang i ett partnerland på högst tre sektorer [10]. Detta väcker frågan om i vilken utsträckning program för allmänt budgetstöd bör ha sektormål, eftersom det kräver kommissionens deltagande i dessa sektorer, förutom i de två målsektorerna.

MÅLEN FÖR PROGRAMMEN FÖR ALLMÄNT BUDGETSTÖD ÄR OFTA ALLTFÖR ALLMÄNT FORMULERADE

22. Målen för programmen för allmänt budgetstöd formuleras i de flesta fall i ganska allmänna ordalag och anger inte klart och tydligt vad programmen förväntas uppnå och när det ska ske (se ruta 1). Detta är till nackdel för utformningen av de olika delarna i programmen för allmänt budgetstöd, närmare bestämt överföring av medel, kapacitetsutveckling, villkor och dialog (se punkterna 1 och 2). Det möjliggör inte heller en objektiv bedömning av huruvida målen har uppnåtts, vilket gör det svårare att hålla kommissionen ansvarig för ändamålsenligheten i programmen för allmänt budgetstöd.

RUTA 1

VÄLJA OCH FORMULERA MÅL

Exempel på god praxis vid kommissionen: Laos

Kommissionens program för allmänt budgetstöd i Laos [11] är integrerade [12] i Världsbankens policymatriser för budgetstöd som ger tydlig och detaljerad information om de prioriterade åtgärder som ska vidtas inom programmets tidsram. Exempelvis är målet att införa centrala PFM-reformer indelat i tre detaljerade mål avseende budgetprocessen, insynen i skatteöverföringar mellan olika sektorer inom den offentliga sektorn och funktionen för redovisningsrevision. För vart och ett av dessa detaljmål fastställs i policymatriserna vilka åtgärder regeringen måste vidta under varje år då programmet genomförs. Den tydliga kopplingen till resultatindikatorer gör att man på ett objektivt sätt kan kontrollera om programmålen uppnås.

Exempel på bristfällig praxis vid kommissionen: Nicaragua

Finansieringsöverenskommelsen för kommissionens program för allmänt budgetstöd i Nicaragua [13] är inriktad på landsbygdsområden men anger inga allmänna och specifika mål eller förväntade resultat. Den hänvisar till de övergripande målen i den nationella utvecklingsplanen men anger inte vad kommissionen förväntar sig att man ska uppnå genom det allmänna budgetstödet. Det förväntade bidraget till förvaltningen av de offentliga finanserna är dessutom oklart. Trots att finansieringsöverenskommelsen innehåller en beskrivning av bristerna i denna förvaltning och av de viktigaste åtgärder som regeringen har vidtagit för att förbättra systemet för denna förvaltning, är förbättringar av förvaltningen av de offentliga finanserna inte ett uttalat mål för programmet.

23. Vissa framsteg gjordes i finansieringsöverenskommelserna enligt tionde EUF när det gällde att förbättra formuleringen av mål och göra en tydlig åtskillnad mellan allmänna och specifika mål i dokumentstrukturen. Kommissionen avser att se över sina interna riktlinjer för budgetstöd (se punkt 6) för att införa ytterligare förbättringar och kräva att personalen gör följande:

a) Precisera i finansieringsdokumenten vilka åtgärder som krävs för att genomföra PFM-reformer och nationella utvecklingsstrategier eller sektorpolitik.

b) Fastställa mål på medellång sikt för programmet.

KOMMISSIONEN HANTERAR INTE PÅ ETT LÄMPLIGT SÄTT DE STÖRSTA RISKERNA NÄR DET GÄLLER DET ALLMÄNNA BUDGETSTÖDETS ÄNDAMÅLSENLIGHET

24. Allt utvecklingssamarbete innebär risker som kan minska biståndets ändamålsenlighet. Allmänt budgetstöd medför andra risker än de risker som åtföljer den traditionella projektmetoden för utvecklingssamarbete. De största riskerna när det gäller det allmänna budgetstödets ändamålsenlighet är förvaltningsrisk och utvecklingsrisk: förvaltningsrisk kan definieras som risken för att statliga medel inte används för avsett ändamål, det vill säga att minska fattigdomen; utvecklingsrisk kan definieras som risken för att den nationella politik och de nationella strategier som får stöd genom det allmänna budgetstödet är otillräckliga.

25. I detta avsnitt behandlas frågan om huruvida kommissionen på ett lämpligt sätt hanterar de största riskerna när det gäller det allmänna budgetstödets ändamålsenlighet. Revisionsrätten granskade hur kommissionen bedömde förvaltnings- och utvecklingsriskerna och vilka åtgärder den vidtog för att hantera dem genom kapacitetsutveckling, villkor, dialog och åtgärder för att övervaka och minska riskerna av lämpligt slag.

RAMEN FÖR RISKHANTERING ÄR INTE VÄLUTVECKLAD

26. Villkoren för att ha rätt till budgetstöd är utformade på ett sådant sätt att de ska garantera att allmänt budgetstöd endast ges i länder som har den ram som krävs för att stödet ska bli ändamålsenligt: en sund makroekonomisk politik, en väldefinierad nationell utvecklingspolitik och ett tillräckligt öppet, tillförlitligt och ändamålsenligt PFM-system (se punkt 10). Eftersom kommissionen tolkar stödvillkoren på ett dynamiskt sätt, utesluter inte betydande brister i förvaltningen av de offentliga finanserna och i utvecklingsstrategierna när finansieringsbeslutet fattas att man inleder ett program för allmänt budgetstöd, förutsatt att det i partnerlandet finns en vilja till reformer och att landets framsteg när det gäller att genomföra reformerna anses vara relevanta och trovärdiga. Att genomföra reformera är ett långsiktigt arbete. Samtidigt som det dynamiska tillvägagångssättet innebär att kommissionen tillsammans med andra givare investerar i framtiden, måste kommissionen bedöma och minska de risker som följer av system som inte omedelbart ger tillräckliga garantier när det gäller öppenhet, tillförlitlighet och effektivitet [14].

27. När det gäller AVS-länder [15] har kommissionens riskbedömning varit inriktad på risken för att länder inte fortsätter att uppfylla stödvillkoren under hela den period då programmen för allmänt budgetstöd genomförs. Denna bedömning grundades på landets tidigare resultat i fråga om allmänt budgetstöd och dess utsikter att uppfylla stödvillkoren. Slutsatserna från bedömningen var en viktig faktor i beslutet om budgetstöd skulle tillhandahållas i dessa länder eller inte (se punkt 45). Denna riskbedömning är visserligen relevant men den är inte tillräcklig, eftersom den inte omfattar den potentiella effekten av förvaltningsrisken och utvecklingsrisken när det gäller det allmänna budgetstödets ändamålsenlighet.

28. Kommissionens interna riktlinjer anger inte att förvaltningsrisken och utvecklingsrisken ska bedömas. De viktigaste risktyperna identifieras inte, och det finns ingen vägledning om hur riskers betydelse, sannolikhet och potentiella effekt ska bedömas. Det framgår inte heller klart hur riskreducerande åtgärder som stöd till kapacitetsuppbyggnad, dialog, villkor och åtgärder på kortare sikt ska utformas för de olika typerna och graderna av risk och hur dessa åtgärder ska samordnas med andra givares åtgärder.

I DE FLESTA LÄNDER SOM FÅR DEL AV DET ALLMÄNNA BUDGETSTÖDET ÄR RISKERNA STORA MEN OTILLRÄCKLIGT HANTERADE AV KOMMISSIONEN

FÖRVALTNINGSRISK

29. Allmänt budgetstöd ges framför allt i länder med bristfälliga PFM-system. Detta visar den årliga bedömningen av länders politik och institutioner (Country Policy and Institutional Assessment (CPIA)) som offentliggörs av Världsbanken, där indikatorn för kvaliteten på budgetförvaltningen och den ekonomiska förvaltningen är relativt låg för merparten av de länder som får allmänt budgetstöd [16]. Bristfälliga PFM-system kan leda till slöseri med medel och ineffektivitet, vilket minskar ändamålsenligheten i programmen för allmänt budgetstöd och därmed deras möjligheter att uppnå målen för fattigdomsminskning.

30. En annan konsekvens av bristfälliga PFM-system är ökad korruption. CPIA innehåller också en indikator om öppenhet, redovisningsskyldighet och korruption i den offentliga sektorn, där poängen är lika låg för de flesta av de länder som får allmänt budgetstöd [17]. Fler tecken på den ofta omfattande korruptionen finns i det korruptionsindex som publiceras av Transparency International. Av de 27 AVS-länder som inte är bräckliga stater [18] och för vilka allmänt budgetstöd har planerats i landstrategidokumenten för tionde EUF, anses 12 [19], på grundval av 2009 års korruptionsindex, ha otyglad korruption [20]. Av de sex latinamerikanska och asiatiska länderna med program för allmänt budgetstöd har fem [21] fått samma klassificering.

31. Revisionsrätten konstaterade att relevant information om PFM-systemen och de reformprogram som ska förbättra dem finns tillgänglig för kommissionen när den ska fatta beslut och genomföra övervakning. De offentliga utgifterna och den ekonomiska ansvarigheten (PEFA) är en särskilt värdefull källa till information om PFM-systemen. De bygger på en gemensam metodologi som togs fram 2005 genom gemensamma ansträngningar av givare, bland annat genom viktiga bidrag från kommissionen. PEFA-utvärderingar har gjorts av många länder [22] och utmynnar i en lägesrapport om ett lands PFM-system enligt 28 indikatorer. Utvärderingarna har i många länder stimulerat en dialog om förvaltningen av de offentliga finanserna och utarbetandet av handlingsplaner för PFM-reform och stödprogram för den. Resultaten av utvärderingarna utgör också en bra grund för att mäta förbättringar över tiden. De kompletteras i detta avseende med årliga rapporter om förvaltningen av de offentliga finanserna som upprättats av delegationer, vilka i regel ger en god översikt över situationen när det gäller förvaltningen av de offentliga finanserna och den senaste tidens utveckling.

32. Kommissionen bedömer dock inte förvaltningsrisken och drar inte heller några slutsatser om den. Detta beror delvis på att kommissionen till skillnad från vissa medlemsstater, såsom Frankrike [23] och Storbritannien [24], och andra organisationer [25] inte har någon metodologi för att göra detta. Dessutom har den inte tillräcklig information om hur väl PFM-systemen faktiskt fungerar i praktiken. PEFA-utvärderingarna är inte avsedda att vara ett verktyg för att bedöma förvaltningsrisken, eftersom de inte omfattar en tillräckligt ingående bedömning av i vilken utsträckning kontroller och förfaranden följs samt de uppskattade effekterna av korruption. Sådan information bör normalt sett finnas med i årsrapporterna från de högre revisionsorganen och andra tillsynsmyndigheter. Men i Uganda, där det högre revisionsorganet utfärdar en årlig revisionsrapport i någorlunda tid, hade kommissionens delegation inte använt den tillräckligt för att identifiera förvaltningsproblem. I de flesta länder utfärdar de högre revisionsorganen sina rapporter med kraftiga förseningar eller, som i fallet med Laos, offentliggörs de inte alls.

33. När det gäller flertalet av de granskade länderna gör dessutom bristen på öppenhet i presentationen av nationella och regionala budgetar det svårt för kommissionen att analysera hur budgetmedel används. Diagnostiska undersökningar, till exempel undersökningar för att spåra offentliga utgifter (Public Expenditure Tracking Surveys) [26] och analyser av de offentliga utgifterna (Public Expenditure Reviews) [27], kan hjälpa till att kompensera för informationsbristen genom att identifiera stora effektivitetsbrister och läckage, så att givarna och de stödmottagande regeringarna kan koncentrera sig på att försöka lösa dessa problem först. Kommissionen har använt denna typ av verktyg relativt lite.

34. Kommissionen använder ett antal metoder i sina program för allmänt budgetstöd för att bidra till att minska förvaltningsrisken, särskilt PFM-stödkriteriet som kräver tillfredsställande framsteg i PFM-reformerna och andra PFM-villkor som är knutna till utbetalningar. Kommissionens stöd till PFM-reformprogram genom kapacitetsuppbyggnad och dialog används också för att minska risken. Avsaknaden av en ingående och explicit bedömning av förvaltningsrisken gör det dock svårare att upprätta en plan för riskreducering som klart och tydligt anger riskerna och vilka åtgärder som krävs för att minska dem och under vilken tidsperiod det ska ske. Kommissionens riskreducerande åtgärder är dessutom för det mesta inriktade på förbättringar som inte får någon effekt förrän på medellång och lång sikt. Endast i liten utsträckning har man använt åtgärder på kortare sikt som fastställts tillsammans med partnerregeringar för att hantera högriskområden genom att exempelvis hjälpa högre revisionsorgan att utföra revisioner snabbare och av högre kvalitet eller att stödja länder när det gäller att tillämpa internationella standardförfaranden för upphandling (se ruta 2).

35. Kommissionen inkluderade sådana riskreducerande åtgärder i planeringen av programmen för allmänt budgetstöd enligt nionde EUF i Uganda och Benin, till exempel genom att använda privata revisionsföretag som ska hjälpa högre revisionsorgan att utföra revisioner och genomföra undersökningar för att spåra offentliga utgifter och analyser av de offentliga utgifterna, men de åtföljdes inte av en tydlig och överenskommen genomförandeplan som angav hur och senast när man skulle hantera specifika risker genom dessa åtgärder. I slutändan genomfördes dock inte merparten av de planerade åtgärderna. Programmen för allmänt budgetstöd enligt tionde EUF för dessa länder och programmen för allmänt budgetstöd för de asiatiska och latinamerikanska länder som granskades innehåller inga åtgärder på kortare sikt.

RUTA 2

MINSKA FÖRVALTNINGSRISKEN

Exempel på god praxis vid kommissionen: Etiopien

Program II för skydd av grundläggande tjänster (Protection of Basic Services Program II) [28] syftade till att stödja budgetar på regional nivå och lägre förvaltningsnivåer som var ansvariga för grundläggande tjänster som utbildning, hälsa och vatten. Programmet innehåller skärpta åtgärder för rapportering och ansvarighet som ska göra det möjligt att verifiera att tjänsterna har nått de avsedda mottagarna. Bland åtgärderna ingår mer regelbunden och aktuell rapportering om regionala och lokala utgifter för grundläggande tjänster. Flödet av offentliga medel skulle dessutom spåras till tjänsteleveransens slutpunkt, till exempel genom undersökningar av tillhandahållandet av offentliga tjänster. Rapporterings- och ansvarighetsåtgärderna omfattade också efterhandsgranskning av upphandling, åtgärder för att förbättra upplysningarna när det gäller information om den offentliga budgeten på regional och lokal nivå och där tjänsteleveransen sker samt det högre revisionsorganets fortlöpande granskning av lokala myndigheters utgifter i kombination med det nödvändiga kapacitetsuppbyggnadsstödet till personalen vid det högre revisionsorganet.

Exempel på bristfällig praxis vid kommissionen: Paraguay

I de förberedande dokumenten för godkännande av kommissionens program för allmänt budgetstöd nämns inte förvaltningsrisk, trots att den övergripande slutsatsen i bedömningen av den finansiella redovisningsskyldigheten i landet (Country Financial Accountability Assessment) från augusti 2004 var att risken i fråga om den finansiella förvaltningen är hög och att det krävdes reformer på områdena internkontroll, extern revision och kontroll av decentraliserade enheter för att minska risken till en acceptabel nivå. I de förberedande dokumenten beskrivs inte heller de största riskerna när det gäller ineffektivitet och slöseri i den nationella budgeten och de tar inte upp korruption, trots att det är ett omfattande problem [29]. Trots den stora förvaltningsrisken, framgår det inte av de förberedande dokumenten hur de största bristerna ska åtgärdas, och inga åtgärder på kortare sikt vidtogs.

36. Kommissionen har ägnat relativt liten uppmärksamhet åt risken för korruption i programmen för allmänt budgetstöd vad beträffar mål, stöd till kapacitetsuppbyggnad och övervakning och gör generellt sett få hänvisningar till korruption i sin dokumentation av programbedömningar. Ett skäl till detta är att kommissionen tenderar att behandla korruption som en fråga om samhällsstyrning i vidare mening, vilket har lett till att den inte har behandlats tillräckligt i samband med PFM-reformansträngningarna. Sedan 2008 har dock kommissionen påtagligt ökat sina ansträngningar för att komma till rätta med korruptionen i Uganda tillsammans med andra givare och Europeiska byrån för bedrägeribekämpning.

UTVECKLINGSRISK

37. Förutom fungerande PFM-system behöver länderna också ha väldefinierade nationella utvecklingsstrategier, som integrerats i den nationella budgetramen och sektorpolitiken, för att det allmänna budgetstödet ska bli ändamålsenligt. En strukturerad bedömning av strategin bör därför vara en viktig del av kommissionens arbete med att upprätta program för allmänt budgetstöd. Revisionsrätten konstaterade att de nationella utvecklingsstrategierna i regel beskrivs i kommissionens dokument rörande programplanering, identifiering och formulering men att de inte bedöms kritiskt, och kommissionen drar inte någon uttrycklig slutsats om strategins relevans och trovärdighet.

38. De nationella utvecklingsstrategierna är i allmänhet fortfarande bristfälliga, vilket sannolikt innebär att utvecklingsrisken är relativt hög. I en undersökning som Världsbanken gjorde 2007 drogs slutsatsen att endast 8 av de 62 undersökta utvecklingsländerna (13 %) hade en i tämligen hög grad utvecklad strategi [30], även om den ansåg att alla länder gjorde framsteg. I undersökningen konstaterades framför allt följande:

a) I de flesta länderna hade strategierna fortfarande endast en svag koppling till budgeten.

b) Många av länderna följde fortfarande flera olika strategier på medellång sikt, vilket kan medföra betydande dubbelarbete och äventyra framsteg när det gäller de övriga komponenterna i utvecklingsstrategin.

c) Många länder har identifierat mål och prioriteringar som svarar mot deras specifika behov men behöver förklara bättre hur dessa mål ska uppnås.

39. Kommissionen förfogar över åtskillig information om utvecklingsrisker. Dessa anges dock inte tydligt i de dokument där programmen för allmänt budgetstöd identifieras och formuleras. I exempelvis Paraguay omfattar riskerna otillräcklig planering av de ekonomiska resurser och personalresurser som behövs för att genomföra den nationella utvecklingsstrategin, olämpliga institutionella arrangemang som har lett till en svag och ineffektiv politik, brist på insyn i hur politik och program utformas och genomförs och olämplig målinriktning av utgifterna. I de fall då kommissionen faktiskt identifierade riskerna, till exempel i Uganda och Vietnam, gjorde den inte en uttrycklig bedömning av hur stor utvecklingsrisken var och identifierade inte heller systematiskt åtgärder för att minska den.

KOMMISSIONENS UTFORMNING OCH GENOMFÖRANDE AV DE OLIKA DELARNA I PROGRAMMEN FÖR ALLMÄNT BUDGETSTÖD GARANTERAR INTE ATT DERAS POTENTIELLA EFFEKTER OPTIMERAS

40. I detta avsnitt behandlas frågan om huruvida kommissionens utformning och genomförande av det allmänna budgetstödets olika delar var ändamålsenligt, det vill säga överföring av medel, stöd till kapacitetsuppbyggnaden, villkor och dialog.

LOGIKEN BAKOM ANSLAGSTILLDELNINGEN TILL ENSKILDA PROGRAM FÖR ALLMÄNT BUDGETSTÖD ÄR OKLAR, MEN UTBETALNINGEN AV MEDEL BLIR ALLTMER FÖRUTSÄGBAR FÖR PARTNERLÄNDERNA

41. Revisionsrätten granskade huruvida kommissionen bedömde anslagen till enskilda program för allmänt budgetstöd i enlighet med programmålen och de särskilda förhållanden som råder i respektive land. Revisionsrätten granskade också huruvida kommissionen betalar ut allmänt budgetstöd på ett sätt som är förutsägbart och anpassat till respektive lands budgetsystem.

DET FINNS INGEN RAM FÖR ATT BEDÖMA VILKA BELOPP SOM ÄR LÄMPLIGA FÖR PROGRAM FÖR ALLMÄNT BUDGETSTÖD

42. I de landstrategidokument och andra dokument som används i beslut om program för allmänt budgetstöd och som granskades av revisionsrätten förklaras inte tydligt hur det belopp som avsatts till allmänt budgetstöd har fastställts. I de flesta fall nämns endast det övergripande målet att öka kommissionens användning av budgetstöd (se punkt 7).

43. Otydliga mål (se punkt 22) är ett problem när det gäller att bedöma vilket belopp som ska tilldelas enskilda program för allmänt budgetstöd. Till exempel kan det belopp som behövs för att man ska uppnå en effekt på partnerlandets budgetutgiftsmönster eller för att finansiera budgetunderskottet vara ett helt annat än det belopp som krävs för att stärka PFM-systemen.

44. Kommissionen gör ingen strukturerad bedömning av den förväntade nyttan och de förväntade riskerna. I kommissionens interna riktlinjer anges att finansieringsramen för det allmänna budgetstödet först måste fastställas och att den förväntade nytta och de förväntade risker som följer av denna fördelning därefter ska bedömas. Ett mer logiskt tillvägagångssätt skulle vara att först bedöma den förväntade nyttan och de förväntade riskerna med ett program för allmänt budgetstöd och därefter fastställa anslagstilldelningen utifrån denna bedömning inom gränserna för de totala anslagen per land.

45. Vad beträffar risker tar kommissionen hänsyn till risken för att det allmänna budgetstödet inte används på grund av att stödkriterierna inte är uppfyllda (se punkt 27). När det gäller tionde EUF förhöll det sig i allmänhet så att ju lägre denna risk bedömdes vara för ett visst land, desto mer allmänt budgetstöd fick det sannolikt och desto större andel av dess nationella vägledande program tilldelades allmänt budgetstöd (se tabellen). Kommissionen beaktar dock inte förvaltningsrisker och utvecklingsrisker (se punkterna 32 och 37) när den fastställer finansieringsbeloppet.

TABELL

KOPPLING MELLAN ANSLAG TILL ALLMÄNT BUDGETSTÖD OCH KOMMISSIONENS BEDÖMNING AV RISKEN FÖR ATT DET ALLMÄNNA BUDGETSTÖDET INTE ANVÄNDS PÅ GRUND AV ATT STÖDVILLKOREN INTE ÄR UPPFYLLDA

| LÅG RISK | MEDELHÖG RISK | HÖG RISK |

Antal AVS-länder med budgetstödprogram planerade i sitt nationella vägledande program för tionde EUF | 20 | 14 | 8 |

Antal AVS-länder utan planerade budgetstödprogram i sitt nationella vägledande program för tionde EUF [1001] | 0 | 8 | 18 |

Budgetstödet som en procentsats av det nationella vägledande programmet för tionde EUF | Genomsnitt | 73,0 % | 63,2 % | 35,0 % |

Lägst | 48,1 % | 39,6 % | 19,9 % |

Högst | 89,4 % | 95,3 % | 84,7 % |

KOMMISSIONEN BETALAR UT ALLMÄNT BUDGETSTÖD PÅ ETT FÖRUTSÄGBART SÄTT OCH ANPASSAT TILL RESPEKTIVE LANDS BUDGETSYSTEM

46. Per definition är en central del av budgetstödet kommissionens överföring av medel till stöd för mottagarlandets nationella budget. Bästa praxis för att tillhandahålla budgetstöd har under senare år betonat betydelsen för partnerländerna av att de flöden av budgetstöd som tilldelats av givare är förutsägbara. Detta gör att partnerländerna i tillräckligt god tid i förväg vet vilka belopp som betalas ut och när det sker.

47. Förutsägbarheten när det gäller kommissionens utbetalning av allmänt budgetstöd är i regel bra. I de flesta länder planeras utbetalningen ske året efter resultatbedömningen, vilket gör att partnerlandet kan ta med det allmänna budgetstödet som en planerad inkomst i sin budget. I merparten av de fall då betalningarna gjordes sent berodde det på att de stödmottagande länderna var försenade med att lämna in utbetalningsansökningar, men det fick inga större negativa effekter.

48. Kommissionen har framför allt vidtagit betydande åtgärder för att förbättra förutsägbarheten genom att införa kontrakt för millenniemål [32]. I dessa program anslås medel för en period på sex i stället för tre år som varit vanligast, och om stödvillkoren fortsätter att uppfyllas kan minst 70 % av det totala åtagandet betalas ut oberoende av resultat. Kontrakt för millenniemål beviljas endast länder som kan uppvisa tidigare positiva resultat när det gäller att genomföra budgetstöd, som visar engagemang för att övervaka och uppnå millenniemålen och som har aktiva mekanismer för givarsamordning för att stödja resultatgranskning och dialog.

STÖDET TILL KAPACITETSUPPBYGGNAD HAR GETT VÄRDEFULLA BIDRAG MEN GRUNDADES SÄLLAN PÅ EN LÄMPLIG BEDÖMNING AV PRIORITERADE BEHOV

49. Stöd till kapacitetsuppbyggnad är en av huvudkomponenterna i programmen för allmänt budgetstöd och ingår antingen direkt i programmet eller genom ett åtföljande specifikt program för stöd till kapacitetsuppbyggnad i syfte att bidra till målen för program för allmänt budgetstöd. Vanligtvis reserveras omkring 5 % av den totala finansieringen av program för allmänt budgetstöd för kapacitetsuppbyggnad.

50. I detta avsnitt behandlas frågan om huruvida stöd till kapacitetsuppbyggnad som ges inom ramen för program för allmänt budgetstöd på ett ändamålsenligt sätt bidrar till att programmålen uppnås. Revisionsrätten granskade huruvida stödet till kapacitetsuppbyggnad är relevant, tillräckligt och tydligt avgränsat med hänsyn till programmålen och de insatser som görs av andra givare. Revisionsrätten undersökte också huruvida stödet till kapacitetsuppbyggnad har genomförts på ett lämpligt sätt.

STÖDET TILL KAPACITETSUPPBYGGNAD ÄR EVENTUELLT INTE TILLRÄCKLIGT ELLER DET MEST RELEVANTA

51. Trots kapacitetsuppbyggnadsstödets betydelse, har kommissionen inga kriterier eller riktlinjer för att bedöma det stöd till kapacitetsuppbyggnad som behövs för att tillgodose partnerlandets prioriterade behov. Bedömningarna av kapacitetsuppbyggnadsbehoven är inte heltäckande och tar inte systematiskt hänsyn till stöd som ges av andra givare när kommissionen beslutar om anslag till kapacitetsuppbyggnad inom program för allmänt budgetstöd [33].

52. Att förbättra förvaltningen av de offentliga finanserna är ett viktigt mål i alla kommissionens program för allmänt budgetstöd (se punkt 18), och kapacitetsuppbyggnad kan spela en viktig riskreducerande roll. Kommissionens kapacitetsuppbyggnadsstöd är därför huvudsakligen inriktat på förvaltningen av de offentliga finanserna. Det finns dock ingen tydlig koppling mellan behoven av att förbättra förvaltningen av de offentliga finanserna i ett visst land och de belopp som avsätts till kapacitetsuppbyggnadsstöd. Därför är det inte uppenbart att den andel av anslagen till program för allmänt budgetstöd som avsätts till kapacitetsuppbyggnad, vanligtvis i storleksordningen 5 %, är tillräcklig för att få en betydande effekt.

53. Endast en begränsad del av kapacitetsuppbyggnaden avseende förvaltningen av de offentliga finanserna har använts till att stärka tillsynsorgan, till exempel högre revisionsorgan, parlament och det civila samhällets organisationer som försöker kontrollera regeringens användning av budgetmedel [34]. Stödet till kapacitetsuppbyggnad på andra områden än förvaltning av de offentliga finanserna, som målen för programmen för allmänt budgetstöd också är inriktade på, särskilt hälsa och utbildning, har varit mycket relevant men i allmänhet marginellt.

54. I vissa fall användes stödet till kapacitetsuppbyggnad till att finansiera hjälp med att förvalta programmet för allmänt budgetstöd. Dessa medel bidrog därför inte direkt till att hållbar kapacitet skapades i partnerlandet. I Nicaragua var det tekniska stödet främst inriktat på upprättande av rapporter, kontroll av villkor, utarbetande av utbetalningsansökningar och granskning av regeringens planer. I Benin användes på liknande sätt mer än en tredjedel av de medel som fanns tillgängliga för stöd till kapacitetsuppbyggnad inom nionde EUF till bedömning av indikatorer, framtagande av gemensamma årliga utvärderingar, formulering av programmet för allmänt budgetstöd inom tionde EUF och planering av kapacitetsuppbyggnadsstöd till förvaltning av de offentliga finanserna och statistik.

55. I juli 2008 antog kommissionen en strategi [35] som syftade till att förbättra ändamålsenligheten i stödet till kapacitetsutveckling genom krav på att det ska stödja program som leds av det aktuella landet, grundas på partnerlandets efterfrågan och vara inriktat på hållbara resultat. Förbättringar konstaterades i utformningen av kapacitetsuppbyggnadsstödet inom de program som inleddes efter det att strategin hade antagits. Det kapacitetsuppbyggnadsstöd som ges inom tionde EUF i Benin och Uganda tillhandahålls genom förvaltningsfonder med flera givare och är jämfört med nionde EUF mer relevant i förhållande till de prioriterade behoven, bättre planerat och bättre samordnat med andra givare. Det är dock fortfarande oklart hur beloppen för stöd genom sådana mekanismer har fastställts.

DET STÖD SOM TILLHANDAHÖLLS GAV VÄRDEFULLA BIDRAG TILL KAPACITETSUPPBYGGNADEN, MEN FÖR EN BETYDANDE DEL AV DE TILLGÄNGLIGA MEDLEN HAR MAN INTE INGÅTT NÅGRA ÅTAGANDEN

56. Kapacitetsuppbyggnadsstödet har gett värdefulla bidrag, särskilt när det gavs som svar på en tydlig begäran från partnerlandet. När det gäller förvaltning av de offentliga finanserna hänger stödet oftast samman med statliga PFM-reformer på områden som budgetprocessen, internkontroll, upphandling och kvaliteten på statistiska uppgifter. I de fall då kapacitetsuppbyggnadsstödet var inriktat på andra sektorer handlade det om områden som formulering av nationella strategier och sektorsstrategier, utveckling av informationssystem för förvaltningen av sektorer, övervakning och utvärdering (se ruta 3).

RUTA 3

STÖD TILL KAPACITETSUPPBYGGNAD

Exempel på god praxis vid kommissionen: Laos

Kommissionen har använt en betydande andel (omkring 20 %) av sina anslag för allmänt budgetstöd till kapacitetsuppbyggnad, vilket återspeglar regeringens kapacitetsbegränsningar. Programmet är inriktat på brister i förvaltningen av de offentliga finanserna men syftar också till att bygga upp kapaciteten i tillhandahållandet av sociala tjänster, vilket är relevant för kommissionens mål att förbättra resultaten i hälso- och utbildningssektorerna. Målen för det tekniska stödet är bland annat att främja en sektordialog mellan ministerier och utvecklingspartner och hjälpa regeringen att uppnå de resultatindikatormål som är kopplade till de rörliga delutbetalningarna i programmet för allmänt budgetstöd. På så vis skapades synergier mellan olika komponenter i det allmänna budgetstödet, nämligen stöd till kapacitetsuppbyggnad å ena sidan och dialog och villkor å andra sidan.

Exempel på bristfällig praxis vid kommissionen: Benin

Det kapacitetsuppbyggnadsstöd som ska tillhandahållas inom ramen för programmet för allmänt budgetstöd inom nionde EUF motsvarar ungefär 2 % av programfinansieringen och är inte tydligt definierat i fråga om behov, mål, prioriteringar och planering. Det finns ingen dokumenterad uppfattning om vilka förbättringar som skulle kunna och borde göras inom programperioden och hur stödet till kapacitetsuppbyggnad ska bidra till detta. Det finns ingen behovsbedömning och ges ingen motivering till varför vissa områden valdes ut för stöd och varför andra, till exempel antikorruptionsåtgärder och administrativa reformer, inte gjorde det, trots att de i strategin för fattigdomsminskning identifierades som viktiga bidrag till en god förvaltning av de offentliga finanserna. Det finns också ett separat specifikt program som ska stödja reformen av den offentliga förvaltningen med hjälp av mål. Detta program tar upp relevanta brister, men kopplingen till programmet för allmänt budgetstöd är oklar. Resultatet av det stöd som tillhandahållits har varit varierande, eftersom en del av det inte har lett till att systemen faktiskt har blivit bättre.

57. I merparten av programmen för allmänt budgetstöd har man i slutändan endast ingått åtaganden för delar av de medel som anslagits till kapacitetsuppbyggnadsstöd, och därmed minskat ändamålsenligheten hos denna del av programmen för allmänt budgetstöd. I själva verket ingås åtaganden för i genomsnitt endast omkring 60 % av anslagen till kapacitetsuppbyggnad innan programmen avslutas. Detta beror delvis på att genomförandeperioden för programmen ofta är för kort för att deras kapacitetsuppbyggnadskomponent ska kunna planeras och genomföras fullt ut. Detta problem har förvärrats av svårigheter med att först fastställa behov och därefter av förseningar i genomförandet av åtgärder för kapacitetsuppbyggnad. Därför kunde revisionsrätten konstatera att det förekom betydande förseningar i påbörjandet av kapacitetsuppbyggnadsåtgärder i fyra av de sex länderna. Sådana genomförandesvårigheter är dock inte specifika för kapacitetsuppbyggnadsstöd som tillhandahålls genom program för allmänt budgetstöd [36].

DE VILLKOR SOM ÄR KNUTNA TILL UTBETALNING ÄR RESULTATINRIKTADE MEN I PRAKTIKEN FUNGERAR DE INTE SOM PLANERAT

58. De villkor som är knutna till utbetalning av allmänt budgetstöd är dels allmänna villkor som gäller berättigande till budgetstöd och som måste uppfyllas innan en fast eller rörlig delutbetalning kan göras, dels särskilda villkor som främst är knutna till den mekanism för rörliga delutbetalningar som hänger samman med uppfyllelsen av resultatindikatormål [37]. Mekanismen för rörliga delutbetalningar är en särskild aspekt av kommissionens budgetstödprogram och återspeglar den allt större tonvikt inom utvecklingssamarbetet som läggs vid resultatinriktad förvaltning. Som ett incitament är storleken på beloppet i de rörliga delutbetalningarna beroende av i vilken utsträckning målen för utvalda resultatindikatorer har uppnåtts.

59. Revisionsrätten granskade huruvida de villkor som är knutna till utbetalningar inom programmen för allmänt budgetstöd är relevanta i förhållande till programmålen, utgör ett incitament för regeringen att uppfylla målen och möjliggör en objektiv bedömning av de framsteg som gjorts.

VILLKOREN ÄR I REGEL RELEVANTA MEN FÅR SANNOLIKT INTE DEN PLANERADE INCITAMENTSEFFEKTEN

60. De allmänna villkor som är knutna till alla fasta och rörliga delutbetalningar är relevanta, eftersom de är anpassade till landets mål att upprätthålla makroekonomisk stabilitet och göra framsteg på områdena sund förvaltning av de offentliga finanserna och fattigdomsminskning. I vissa fall kan ytterligare förbättringar göras när det gäller att fastställa vilka prioriterade PFM-åtgärder som ska genomföras [38]. De särskilda villkor som är knutna till de rörliga delutbetalningarna inom programmen för allmänt budgetstöd är i regel också relevanta, eftersom de anpassas till partnerlandets nationella utvecklingsprioriteringar (se ruta 4). Kommissionen använder sig i allt större utsträckning av resultatindikatorer som finns i landets nationella utvecklingsstrategi. I vissa program använde kommissionen indikatorer som var inriktade på fattigare regioner i partnerländerna eller som var könsuppdelade för att öka deras relevans för prioriteringar avseende fattigdomsminskning.

61. Revisionsrätten konstaterade att den incitamentseffekt som mekanismen för den rörliga delutbetalningen hade sannolikt blev mindre än planerat. Det var ofta svårt att fastställa lämpliga mål för resultatindikatorerna. Mål som inte är tillräckligt ambitiösa eller som är alltför ambitiösa kan minska incitamentseffekten. Tillförlitliga statistiska uppgifter för att fastställa tydliga utgångsvärden och få information om tidigare trender finns dessutom ofta inte tillgängliga (se punkt 67).

62. Kommissionens dokumentation visade inte heller att det hade gjorts en tillräcklig analys under målformuleringsprocessen av vilka reformer och ytterligare budgetmedel som skulle krävas och vara genomförbara för att man skulle uppnå målen. Eftersom förslagen till mål allt oftare kommer från landet självt, måste kommissionen föra en fördjupad dialog med de nationella myndigheterna för att se till att målen inte fastställs avsiktligt lågt eller orealistiskt högt. Vid många av kommissionens delegationer finns dock inte tillräcklig expertkunskap för detta (se punkt 74). Ibland fastställdes dessutom inte mål förrän en bra bit in på det år som resultaten mättes för.

RUTA 4

VAL AV VILLKOR

Exempel på god praxis vid kommissionen: Nicaragua

Programmet för allmänt budgetstöd i Nicaragua fokuserar på landsbygdsområden och utvalda sociala indikatorer, indikatorer för den privata sektorn och PFM-indikatorer. De tre sociala indikatorerna i programmet är relevanta för målen i strategidokumenten för fattigdomsminskning, eftersom de är inriktade på vissa av de orsaker till fattigdom som identifieras i denna nationella strategi. De fyra indikatorerna för den privata sektorn i programmet gäller frågan om arrendering av mark och produktionskapacitet, vilket stämmer överens med prioriteringarna i strategidokumenten för fattigdomsminskning, det vill säga investeringar i landsbygdsområden och behovet av att stärka kopplingen mellan produktion, konkurrenskraft och markutnyttjande för att minska fattigdomen. En av de två PFM-indikatorerna är relevant för rekommendationerna i PFM-handlingsplanen. Kommissionen har i sitt val av indikatorer dessutom tagit hänsyn till komplementaritet med två program för sektorsuppdelat budgetstöd.

Exempel på bristfällig praxis vid kommissionen: Benin

En rad brister minskar resultatindikatorernas relevans:

Alla mål för 2005 som gällde utbildningssektorn uppnåddes, vilket gav intryck av goda resultat i sektorn. Men i den gemensamma årliga utvärderingen [39] för det året drogs slutsatsen att reformgenomförandet i denna sektor var otillfredsställande.

Två av de fyra indikatorer som gäller hälsosektorn mäter antalet besök på vårdcentraler. En av regeringens prioriteringar var dock förebyggande åtgärder mot malaria som sannolikt kommer att få en motsatt effekt på indikatorerna. Detta ledde till att kommissionen måste undanta dessa indikatorer från beräkningen av beloppet för den rörliga delutbetalningen för 2006.

PFM-indikatorerna är inte inriktade på de största behoven i processen för att reformera förvaltningen av de offentliga finanserna. Enligt slutsatserna i de gemensamma årliga utvärderingarna och i utvärderingen av ramverket för offentliga utgifter krävdes förbättringar framför allt på områdena extern kontroll, ekonomisk ansvarighet och skatteuppbörd. Samma åsikt framfördes i kommissionens interna kvalitetsgranskning för utformningen av programmet för allmänt budgetstöd enligt tionde EUF. Detta program innehåller dock inget villkor om skatteuppbörden och endast ett villkor om extern kontroll för den rörliga delutbetalningen 2009 som inte behölls under återstoden av programmet.

63. I Uganda fastställdes hälften av målen för det allmänna budgetstödet till hälsosektorn antingen under eller mycket över utgångsvärdena utan någon förklaring. I Laos och Paraguay var ett antal uppsatta mål inte särskilt ambitiösa, ibland hade de helt enkelt fastställts på samma nivå som utgångsvärdena. I Nicaragua medgav regeringen att många mål inte åtföljdes av en tillräckligt stor budget.

64. En annan faktor som påverkar den rörliga delutbetalningens incitamentseffekt är hur stor andel av programmet för allmänt budgetstöd som anslås till den. Kommissionen har inga kriterier för att besluta om fördelningen av medel mellan fasta och rörliga delutbetalningar, vilket leder till betydande skillnader mellan regioner och länder när det gäller hur stora andelar som anslås [40]. Blandningen av fasta och rörliga delutbetalningar kan i själva verket också variera betydligt mellan två på varandra följande program i samma land utan att det ges någon tydlig förklaring till denna förändring. Kommissionen anser att den andel av det allmänna budgetstödet som fördelas till den rörliga delutbetalningen borde vara högre i länder vars engagemang för fattigdomsminskning och reformer kommissionen har större betänkligheter om. Detta tillvägagångssätt nämns dock inte i kommissionens interna riktlinjer eller i enskilda programdokument. Dessutom används inte rörliga delutbetalningar i ett betydande antal program för allmänt budgetstöd, särskilt i asiatiska och latinamerikanska länder.

65. Vissa finansieringsöverenskommelser innehåller också bestämmelser som innebär att när resultatindikatorer för rörliga delutbetalningar inte uppfylls, kan kommissionen betala ut outbetalda medel i slutet av programmet om nya villkor uppfylls. En sådan möjlighet fanns inom program för allmänt budgetstöd i Benin, Nicaragua och Paraguay. I andra fall omfördelades outbetalda medel till andra kommissionsprogram eller kommissionsprojekt i landet.

DET ÄR OFTA SVÅRT ATT BEDÖMA OM VILLKOR HAR UPPFYLLTS ELLER INTE

66. De allmänna villkoren för utbetalning av allmänt budgetstöd är ofta vagt definierade och grundas på att partnerregeringarna har uppnått "tillfredsställande" resultat i genomförandet av de nationella utvecklingsstrategierna, PFM-reformerna och den makroekonomiska förvaltningen. Inga särskilda etappmål eller resultat fastställs för att tjäna som kriterier för vad som är "tillfredsställande". Såsom revisionsrätten har konstaterat i sina årsrapporter om den verksamhet som finansieras genom sjunde, åttonde, nionde och tionde Europeiska utvecklingsfonden (EUF) [41] drar kommissionen ofta slutsatsen att framstegen i PFM-reformen har varit "tillfredsställande" samtidigt som den endast har begränsade belägg för detta påstående. Denna hållning tenderar att återspegla kommissionens strävan att garantera kontinuitet i sina program, men man bör vara medveten om att kommissionen har förbättrat sin analys på området sedan tionde EUF inleddes.

67. Otillförlitliga uppgifter kan göra det svårt att bedöma om villkor som grundas på resultatindikatormål har uppfyllts eller inte. Världsbankens undersökning av resultatbaserade nationella utvecklingsstrategier från 2007 lyfte fram bristfälliga statistiksystem som ett stort problem för nästan alla de 62 undersökta länderna. Problemet förvärras av att kommissionen fastställer sina resultatindikatormål för den rörliga delutbetalningen på årsbasis, trots att de årliga framstegen på vissa områden realistiskt sett endast kan förväntas ske i form av små procentuella ökningar. Sådana små ökningar är svåra att mäta på ett tillförlitligt sätt.

DIALOGEN MED PARTNERLÄNDERNA UTNYTTJAS INTE TILL SIN FULLA POTENTIAL

68. En av de största fördelarna med budgetstöd är de ökade möjligheter det kan ge givare till dialog med regeringar om den nationella politiken. Dialog kan också spela en mycket viktig roll och bidra till att målen i programmen för allmänt budgetstöd uppnås, eftersom en dialog gör att kommissionen kan diskutera med regeringar hur de centrala policymål som får stöd genom programmen ska fastställas och genomföras. Dialog är också tänkt att vara en väsentlig del av kommissionens resultatinriktade syn på budgetstöd, eftersom kommissionen använder dialog tillsammans med de villkor och mål som fastställs för att granska regeringens resultat. Dialogen förs vanligtvis både på politisk och teknisk nivå och sker tillsammans med andra givare.

69. Revisionsrätten granskade huruvida kommissionen för sin dialog med partnerlandet på ett sätt som bidrar till att de förväntade resultaten av programmen för allmänt budgetstöd uppnås. För detta ändamål granskade revisionsrätten huruvida målen och de närmare villkoren för dialogen var tydligt avgränsade och lämpliga, huruvida kommissionen deltog aktivt i dialogen på lämplig nivå och i enlighet med de närmare villkor som hade fastställts och huruvida kommissionens bidrag till dialogen på ett tillfredsställande sätt har varit inriktat på centrala aspekter av fattigdomsminskning och förvaltning av de offentliga finanserna.

DET FINNS INGEN LÄMPLIG RAM SOM GARANTERAR EN ÄNDAMÅLSENLIG DIALOG

70. I merparten av de länder där allmänt budgetstöd ges har gemensamma givaröverenskommelser ingåtts mellan givare och partnerländer. Syftet med dessa överenskommelser är att fastställa gemensamma principer och förfaranden för dialog, och kommissionen stöder och deltar aktivt i sådana arrangemang. Kommissionen har dock ännu inte tagit fram någon detaljerad vägledning som är nödvändig för att garantera att dess personal till fullo utnyttjar möjligheterna till dialog inom en sådan ram.

71. Kommissionens interna riktlinjer innehåller endast lite information om vad dialogen bör ha för mål och innehåll och om hur den ska genomföras och dokumenteras i de olika etapperna av programcykeln. Riktlinjerna kräver dock att en lämplig dialogstrategi ska börja tillämpas när brister som påverkar nyckelaspekter av programmet för allmänt budgetstöd identifieras. I praktiken har sådana strategier inte upprättats, trots den värdefulla roll de skulle kunna spela i alla program för allmänt budgetstöd genom att bidra till en systematisk förbättring av dialogen och göra den ändamålsenlig genom att tydliga mål och närmare villkor fastställs och de personalresurser som krävs för att man ska kunna föra dialogen anges.

72. I vilken omfattning programmen för allmänt budgetstöd har skapat en solid grund för dialog har varierat. I Laos och Vietnam angavs målen och de närmare villkoren för dialogen klart och tydligt i den årliga cykeln för de strategiprogram för fattigdomsminskning som leds av Världsbanken, till vilka kommissionens program för allmänt budgetstöd bidrog, och dialogen skulle vara inriktad på de reformer som de nationella regeringarna skulle genomföra. I Uganda och Paraguay förekom det däremot endast lite detaljerad information om vilka specifika mål kommissionens dialog skulle ha under programmets löptid, och även i Paraguay var de närmare villkor som skulle tillämpas för att uppnå dem mindre tydliga. I Benin gjordes stora framsteg på denna punkt inom tionde EUF jämfört med nionde EUF.

KOMMISSIONENS DELTAGANDE I DIALOGEN VARIERAR MEN ÄR OFTA BEGRÄNSAT

73. Programmen för allmänt budgetstöd har varit särskilt viktiga genom att de har gjort det möjligt för kommissionen att föra en dialog om den nationella budgeten och förvaltningen av de offentliga finanserna, och kommissionens bidrag till dialogen om allmänt budgetstöd är i regel mer utvecklat på detta område. Resultatet av PEFA-utvärderingar (se punkt 31) har ofta fungerat som en katalysator och stärkt PFM-dialogen. På de övriga områden som målen för programmen för allmänt budgetstöd vanligtvis är inriktade på är kommissionens dialog i många fall begränsad till frågor som rör bedömning av att programmets villkor för den rörliga respektive fasta delutbetalningen uppfylls och behandlar inte regeringens samlade resultat på de aktuella områdena. Detta får till följd att kommissionen ofta inte spelar den roll i dialogen som man skulle förvänta med hänsyn till dess stora ekonomiska bidrag (se ruta 5).

RUTA 5

DIALOG

Exempel på god praxis vid kommissionen: Vietnam

I Vietnam tillhandahåller kommissionen allmänt budgetstöd inom ramen för Världsbankens stödkredit för fattigdomsminskning som är den mekanism inom det allmänna budgetstödet som alla givare använder i Vietnam. Den bildar en tydlig ram för dialogen mellan givarsamfundet, som leds av Världsbanken, och regeringen. Den omfattar en årlig cykel där alla medfinansiärer gemensamt fastställer, övervakar och utvärderar villkor tillsammans med regeringen. För sin dialog riktar kommissionen in sig på ett begränsat antal områden, vilket återspeglar dess ansträngningar att följa EU:s uppförandekodex för arbetsfördelningen på området utvecklingspolitik.

Exempel på bristfällig praxis vid kommissionen: Paraguay

Målet för programmet för allmänt budgetstöd i Paraguay är att stödja genomförandet av nätverket för socialt skydd som är en viktig del av området socialt skydd i den nationella strategin för fattigdomsminskning. Med anledning av de stora politiska förändringarna efter valet fördes dialogen mot en speciell politisk bakgrund. Man har inte infört någon strukturerad ram för dialog med mekanismer för givarsamordning som arbetsgrupper eller gemensamma årliga utvärderingar för att i detalj diskutera genomförandet av den nationella strategin för fattigdomsminskning. Kommissionen har koncentrerat sin dialog på regeringens efterlevnad av de indikatorer som används för de rörliga delutbetalningarna. Detta resulterade i att kommissionen endast ägnade lite uppmärksamhet åt det övergripande genomförandet av nätverket för socialt skydd och att den inte utnyttjade tillfället att föra en bredare diskussion om kvaliteten på sociala tjänster. Dialogens möjliga omfattning begränsas i själva verket av kommissionens begränsade övervakning av genomförandet av nätverket för socialt skydd och PFM-handlingsplanen. Detta innebär att otillräckliga resultat inte upptäcks så tidigt att man kan agera snabbt genom en dialog. När indikatorer inte uppfylldes eller när de uppfylldes med en mycket större marginal än man normalt skulle förvänta, bad inte kommissionen regeringen om förklaringar och den ifrågasatte inte heller statistikens tillförlitlighet.

74. En nyckelfaktor som påverkar dialogens kvalitet är den kapacitet som den berörda kommissionspersonalen har. Ett viktigt skäl till att kommissionen inte fullt ut har utnyttjat de möjligheter till dialog som det allmänna budgetstödet ger har varit den otillräckliga expertkunskapen vid många kommissionsdelegationer på de prioriterade områden som målen i programmet för allmänt budgetstöd omfattar. I årsrapporten om EUF för budgetåret 2007 (punkt 33) angav revisionsrätten att "ett ökat budgetstöd inom EUF [skapar] ett behov av särskilda färdigheter och kunskaper, och revisionsrätten noterar att EuropeAids internrevisionsfunktion har rekommenderat att EuropeAid utvecklar en personalpolitik […] där man när det gäller dem som ska arbeta med budgetstöd fastställer mål i fråga om de anställdas antal, färdigheter och kunskaper".

75. Kommissionen har i allmänhet prioriterat en PFM-dialog, men det har varit svårt att rekrytera specialister på denna förvaltning på grund av den relativt begränsade expertkunskap som finns tillgänglig på området. Kommissionen har ansträngt sig för att komma till rätta med detta problem och tagit fram flera utbildningskurser på området. Lägre prioritet tenderade att ges till att se till att det fanns lämplig personal som kunde bidra till dialogen inom hälso- och utbildningssektorerna, trots att kommissionen systematiskt inkluderar mål för dessa två områden i sina program för allmänt budgetstöd [42]. Därför hade delegationen i Benin PFM-specialister men ingen personal som var specialiserad på hälsa och utbildning, vilket innebar att den inte var med i arbetsgrupperna för hälsa och utbildning [43], och den kan endast i begränsad omfattning delta i de gemensamma årliga utvärderingarna [44].

76. De skrivelser som kommissionen skickar till regeringar för att informera dem om vilka belopp som ska betalas ut inom ramen för de rörliga delutbetalningarna används som en del av dialogen. I dessa skrivelser bifogar kommissionen relevanta budskap om problem när det gäller det fortsatta stödberättigandet för programmet för allmänt budgetstöd, genomförandet av programmet och regeringens resultat på de områden som programmet för allmänt budgetstöd varit särskilt inriktat på. I vissa länder utnyttjades dock inte denna möjlighet alls (till exempel Paraguay) eller endast delvis (till exempel Benin).

77. Trots dialogens betydelse, är kommissionens interna rapportering om den dialog som har förts specifikt i samband med programmen för allmänt budgetstöd begränsad [45]. Kommissionens interna förvaltningsrapportering från delegationerna till EuropeAids huvudkontor begränsas i huvudsak till allmänna kommentarer om läget i den politiska dialogen vad beträffar det övergripande programmet för utvecklingssamarbete. Denna informationsbrist och avsaknaden av tydliga mål för kommissionens dialog om allmänt budgetstöd (se punkt 71) gör det svårt för kommissionen att bedöma och visa i vilken utsträckning dialogen på ett ändamålsenligt sätt har bidragit till målen för programmen för allmänt budgetstöd.

KOMMISSIONENS RAPPORTERING TILL EXTERNA INTRESSENTER TENDERAR ATT VARA INRIKTAD PÅ DET ALLMÄNNA BUDGETSTÖDETS POTENTIELLA NYTTA OCH INTE PÅ RESULTAT

78. Kommissionens viktigaste dokument för att rapportera om sitt externa samarbete, däribland allmänt budgetstöd, är årsrapporterna om genomförandet av Europeiska gemenskapens utvecklings- och biståndspolitik [46]. År 2008 offentliggjorde kommissionen också två dokument om budgetstöd, dels Budget Support - A Question of Mutual Trust (budgetstöd - en fråga om ömsesidigt förtroende), dels Budget Support – The Effective Way To Finance Development? (budgetstöd – ett effektivt sätt att finansiera utveckling?). Kommissionen utarbetar också informationsmeddelanden till förvaltningskommittéerna för EUF och finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete som består av företrädare för medlemsstaterna [47].

79. Revisionsrätten granskade kommissionens rapportering om programmen för allmänt budgetstöd och bedömde huruvida rapporteringen var tydlig, uttömmande och exakt, särskilt vad beträffar programmens ändamålsenlighet, potentiella nytta och risker samt genomförandeproblem. Revisionsrätten riktade in sig på kommissionens årsrapporter under perioden 2001–2009.

DEN EXTERNA RAPPORTERINGEN ÄR INRIKTAD PÅ DET ALLMÄNNA BUDGETSTÖDETS POTENTIELLA NYTTA

80. Årsrapporterna ger regelbundet information om kommissionens förfaranden för att förvalta budgetstödet och ny utveckling när det gäller utformningen av instrumentet. De innehåller också uppgifter om de medel som man har anslagit till budgetstödet. Vidare behandlar de utförligt den potentiella nyttan med budgetstöd.

81. Kommissionen har regelbundet använt årsrapporterna för att förklara den potentiella nyttan med budgetstöd, såsom anpassning av biståndet till den nationella politiken och de nationella systemen, större egenansvar, bättre möjligheter till dialog, bättre harmonisering mellan givare, större förutsägbarhet i stödet och lägre transaktionskostnader. Rapporterna tenderar emellertid att inte poängtera att de beskrivna fördelarna endast är potentiella. I praktiken kan många av dem på sin höjd bara förverkligas delvis, eftersom de nödvändiga förutsättningarna i mottagarlandet ännu inte föreligger fullt ut, särskilt beroende på fortsatta brister i de nationella utvecklingsplanerna och i PFM-systemen (se punkterna 26, 29 och 38). På samma sätt har kommissionen själv ofta inte kapacitet att fullt ut utnyttja de potentiella fördelarna, särskilt inte när delegationerna inte har tillräcklig expertkunskap för att till fullo kunna utnyttja de förbättrade möjligheter till dialog som budgetstöd erbjuder (se punkt 74).

82. Efter Parisförklaringen om biståndseffektivitet från 2005 har kommissionens årsrapporter betonat budgetstödets roll för att öka "biståndseffektiviteten" [48]. I rapporterna görs det dock ingen tydlig åtskillnad mellan den "biståndseffektivitet" som Parisförklaringen har som mål – och som innebär bättre biståndsgivning genom att de centrala principerna i Parisförklaringen följs – och "biståndseffektivitet" i betydelsen biståndets slutliga effekt när det gäller att minska fattigdomen. Att använda budgetstöd som ett instrument för att bättre följa principerna i Parisförklaringen är ingen garanti för att biståndet har varit ändamålsenligt och bidragit till att förbättra fattiga människors liv.

83. Med tanke på den potentiella roll som budgetstöd skulle kunna spela när det gäller att tillhandahålla stöd i enlighet med principerna i Parisförklaringen har Europeiska unionen åtagit sig att uppfylla målet att kanalisera 50 % av det mellanstatliga biståndet genom ländersystem (se punkt 7). Den andel av biståndet som kanaliseras genom budgetstöd används dessutom som en resultatindikator i EuropeAids årliga arbetsprogram. Mot denna bakgrund är en viktig aspekt av årsrapporternas behandling av budgetstöd att belysa framstegen mot detta kvantitativa mål, även om en ökad användning av budgetstöd inte nödvändigtvis innebär en ökning av dess ändamålsenlighet för att minska fattigdomen.

DEN EXTERNA RAPPORTERINGEN INNEHÅLLER FÅ UPPGIFTER OM RISKER, GENOMFÖRANDEPROBLEM OCH FAKTISK ÄNDAMÅLSENLIGHET

84. Årsrapporternas behandling av budgetstödets faktiska resultat är inte alls lika omfattande som kommentarerna om dess potentiella nytta och ökade användning. Bristen på information i årsrapporterna om resultaten av budgetstödet står i kontrast till den information om andra biståndsformer som kommissionen får från det resultatinriktade övervakningssystem som den har utvecklat för sina årliga bedömningar av projekt. Kommissionen har inga andra interna rapporteringsförfaranden för en systematisk bedömning av budgetstödprogrammens resultat när det gäller fattigdomsminskning som skulle kunna användas för extern rapportering. Det finns ingen motsvarighet till delegationernas årliga rapporter om förvaltningen av de offentliga finanserna (se punkt 31) för att rapportera om framstegen för att uppnå fattigdomsminskningsmål. De förvaltningsrapporter om externt bistånd (EAMR) som upprättas två gånger om året av EuropeAids delegationer är inriktade på genomförandeläget snarare än på resultat.

85. Den mest omfattande feedbacken om resultaten av det allmänna budgetstödet gavs i årsrapporten för 2007. Den innehöll en översikt över resultaten från 2006 års gemensamma utvärdering av det allmänna budgetstödet, som var den första större utvärdering av detta stöd som gjordes. I årsrapporten återgavs utvärderingens bedömning att allmänt budgetstöd hade haft en positiv effekt på den politiska processen och på PFM-processen men där noterades också att merparten av det allmänna budgetstödets effekter hittills har gällt tillgång till tjänster och inte inkomstfattigdom och större inflytande för de fattiga. I årsrapporten för 2009 medgav kommissionen begränsningarna i denna utvärdering som den ansåg inte utvärderade resultat.

86. Det är bekymmersamt att det inte finns en etablerad utvärderingsmetodologi som resulterar i ett arbete som ger belägg för huruvida, och under vilka omständigheter, budgetstöd kan bidra ändamålsenligt till fattigdomsminskning. De svårigheter som upplevdes i samband med utvärderingen 2006 var delvis kopplade till den grundläggande utmaningen i att utvärdera budgetstödets ändamålsenlighet, nämligen hur förbättrade utvecklingsresultat specifikt ska kunna tillskrivas budgetstödet. Detta beror på att givarnas budgetstöd införlivas med nationella budgetar, och därför inte kan identifieras separat, och på att förbättrade resultat lika väl kan bero på externa faktorer som på de offentliga program som budgetstödet bidrar till.

87. Sedan den gemensamma utvärderingen 2006 har kommissionen gått i spetsen för givarnas strävan inom ramen för utvecklingsnätverket inom OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd för att ta fram en förbättrad utvärderingsmetodologi med vars hjälp man på ett bättre sätt ska kunna besvara frågan om budgetstödets effekter. I slutet av 2009 inleddes tre pilotutvärderingar på landsnivå, varav två leddes av kommissionen.

88. Ett viktigt delmål för det allmänna budgetstödet, som det också skulle vara värdefullt att få information om, är att bidra till bättre förvaltning av de offentliga finanserna i partnerländer. Att se till att man genom PFM-systemen på ett ändamålsenligt sätt kan föra över budgetmedel avseende utgifter som gynnar de fattiga är en väsentlig del för att man ska uppnå övergripande mål för fattigdomsminskningen. Men trots att kommissionen har tagit fram ett system för årlig intern rapportering från delegationerna om PFM-frågor, innehåller inte dessa rapporter någon bedömning av PFM-målen i programmen för allmänt budgetstöd. Detta betyder att det återigen endast finns knapphändig information tillgänglig för extern rapportering om uppfyllandet av PFM-mål i programmen för allmänt budgetstöd, vilket förklarar varför denna fråga också behandlas i begränsad utsträckning i årsrapporterna.

89. En central risk med budgetstöd, särskilt under förhållanden där förvaltningen av de offentliga finanserna är bristfällig och där korruptionsnivån ofta är hög, är att mottagarlandets budget inte används i avsett syfte, det vill säga för att minska fattigdomen. Årsrapporterna tenderar dock att ägna denna fråga liten uppmärksamhet. I förordet till årsrapporten för 2009 angavs dock i fråga om de största budgetstödmottagarna att de hade visat att deras offentliga finanser var tillförlitliga. Årsrapporterna fokuserar återigen mer på budgetstödets potentiella nytta för att utveckla PFM-system än på risken för att bristfälliga PFM-system leder till att budgetstödet inte uppnår de mål som hänger samman med fattigdomsminskning.

90. När kommissionen i sin årsrapport har behandlat PFM-frågor i samband med budgetstöd, har den ofta hänvisat till utvecklingen av utvärderingen av ramverket för offentliga utgifter såsom ett diagnosverktyg för förvaltningen av de offentliga finanserna. Som redan har konstaterats (se punkt 31) fyller också utvärderingen av ramverket för offentliga utgifter en värdefull funktion genom att den uppmärksammar områden där länder behöver förbättra förvaltningen av de offentliga finanserna och mäter dessa förbättringar över tiden. En mer balanserad presentation av den roll som utvärderingen av ramverket för offentliga utgifter spelar skulle emellertid också ta fasta på dess begränsningar och det faktum att den i sig inte är ett verktyg för riskbedömning.

91. Kommissionen har i sina årsrapporter inte heller behandlat de centrala utmaningar som den står inför i förvaltningen av det allmänna budgetstödet och som revisionsrätten tar upp i denna rapport, till exempel såväl nackdelarna som fördelarna med kommissionens resultatbaserade villkor, kommissionspersonalens kapacitet att till fullo utnyttja de dialogmöjligheter som det allmänna budgetstödet erbjuder och relevansen och ändamålsenligheten hos det tekniska samarbete som är kopplat till programmen för allmänt budgetstöd.

92. I sitt betänkande om ansvarsfrihet för EUF för budgetåret 2007 betonade Europaparlamentet behovet av att kommissionens rapportering om budgetstöd grundas på "analytiska samt utvärderande, och inte bara beskrivande, upplysningar" [49]. Mer allmänt uppmanade parlamentet kommissionen att grunda sitt tillvägagångssätt på "verklighet" och "avgörande bevis" i stället för på "retorik" [50]. I sin uppföljningsrapport åtog sig kommissionen att i framtida årsrapporter behandla frågor om budgetstöd mer ingående.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

ÖVERGRIPANDE SLUTSATSER

93. Att tillhandahålla bistånd genom allmänt budgetstöd har olika potentiella fördelar vad beträffar genomförandet av biståndet. Liksom i fallet med andra biståndsformer beror dock det allmänna budgetstödets effekter på fattigdomsminskningen i sista hand på de särskilda förhållanden som råder i varje land. De är också beroende av att kommissionen förvaltar programmen för allmänt budgetstöd på ett ändamålsenligt sätt. Revisionsrätten konstaterade att kommissionen har gjort stora ansträngningar det senaste årtiondet för att utveckla sina metoder för att tillhandahålla bistånd via allmänt budgetstöd, men det finns fortfarande brister i metodologin och i förvaltningen av programmen för allmänt budgetstöd i AVS-länderna och i latinamerikanska och asiatiska länder, och det är därför mindre sannolikt att dessa når upp till sin maximala potentiella ändamålsenlighet.

94. Man måste vara medveten om att kommissionens program för allmänt budgetstöd utformas och genomförs i samverkan med andra givare och att många av de brister som revisionsrätten konstaterade inte är specifika för kommissionen. Andra högre revisionsorgan, till exempel Storbritanniens revisionsorgan [51] och Riksrevisionen i Sverige [52], har gjort liknande iakttagelser om den förvaltning av allmänt budgetstöd som har utförts av respektive lands biståndsorgan. Kommissionen är dock ensam ansvarig för att fatta finansieringsbeslut och är ansvarig inför den myndighet som ska bevilja ansvarsfrihet för förvaltningen av programmen för allmänt budgetstöd.

95. Kommissionen är medveten om att den behöver förbättra förvaltningen av det allmänna budgetstödet och inledde i slutet av 2009 en översyn av sina interna riktlinjer som tar upp merparten av de frågor som revisionsrätten har väckt. En central aspekt som för närvarande inte behandlas är att kommissionen behöver förbättra sin rapportering till externa intressenter. Det är uppmuntrande att kommissionen har inlett denna översyn, men huruvida den kommer att visa sig ändamålsenlig i slutändan beror på resultaten. Kommissionen står fortfarande inför utmaningen att utarbeta lämpliga riktlinjer och se till att de tillämpas effektivt och konsekvent av all kommissionspersonal. Det kommer att kräva ett starkt engagemang på alla nivåer, en tydlig tidsplan, ytterligare utbildningsinsatser för den berörda personalen, ett ökat stöd till delegationerna och övervakning av att de ändrade riktlinjerna följs.

SÄRSKILDA SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

96. En positiv faktor är den systematiska inkluderingen av makroekonomiska mål och PFM-mål. Vissa förbättringar har konstaterats i nyare program när det gäller fastställandet av mål, men målen är inte tillräckligt anpassade till de särskilda förhållanden som råder i det aktuella landet och ofta inte exakta. Målen beaktar inte heller de personalresurser som finns tillgängliga vid delegationerna.

REKOMMENDATION 1

VAL OCH FORMULERING AV MÅL OCH FÖRVÄNTADE RESULTAT NÄR DET GÄLLER PROGRAM FÖR ALLMÄNT BUDGETSTÖD

Kommissionen bör anpassa budgetstödprogrammets mål till de särskilda förhållanden som råder i partnerlandet och bör i samband därmed

a) garantera komplementaritet mellan det allmänna budgetstödet och kommissionens övriga stödprogram i landet,

b) mer inrikta sig på specifika områden inom de övergripande nationella prioriteringar där kommissionen kan uppnå störst mervärde,

c) fastställa mål som är tillräckligt exakta, mätbara och tidsbundna, så att framsteg kan mätas och resultat bedömas,

d) tydligt ange logiken bakom insatsen genom att förklara kopplingen mellan målen och utformningen av de olika delarna av programmet för allmänt budgetstöd.

97. Kommissionens dynamiska tolkning av stödvillkoren innebär stora risker för att medlen inte används effektivt och ändamålsenligt av partnerländerna. Men kommissionens riskhanteringsram för programmen för allmänt budgetstöd är inte välutvecklad, och riskerna hanteras inte på ett lämpligt sätt.

REKOMMENDATION 2

HANTERING AV DE STÖRSTA RISKERNA NÄR DET GÄLLER ÄNDAMÅLSENLIGHETEN I PROGRAMMEN FÖR ALLMÄNT BUDGETSTÖD

Kommissionen bör stärka sin riskhantering för att på det sättet bättre skydda EU-medel och motverka läckage, slöseri och ineffektivitet och bör i samband därmed

a) göra en strukturerad och uttrycklig bedömning av förvaltnings- och utvecklingsriskerna redan i början av programmen för allmänt budgetstöd och uppdatera den regelbundet under programgenomförandet,

b) som en grund för bedömningen av förvaltningsrisken

bättre utnyttja information som redan finns tillgänglig, särskilt PEFA-utvärderingen och bedömningen av länders politik och institutioner, information om budgetgenomförande, rapporter från högre revisionsorgan och parlament och information från det civila samhällets organisationer,

i större utsträckning utnyttja andra verktyg, såsom undersökningar för att spåra offentliga utgifter, analyser av de offentliga utgifterna och rapporter om korruption,

c) som en grund för bedömningen av utvecklingsrisken göra en ingående bedömning av hur relevant och trovärdig den nationella utvecklingsstrategin är, bland annat hur trovärdig den är med avseende på dess kopplingar till budgeten och den viktigaste sektorpolitiken,

d) i villkoren, dialogen och kapacitetsuppbyggnadsstödet integrera ett lämpligt urval av exakta åtgärder för att övervaka och minska de största risker som identifierats inom en viss tidsperiod, bland annat kortsiktiga åtgärder när PFM-systemen är särskilt bristfälliga.

98. Utformningen och genomförandet av de fyra delarna av programmen för allmänt budgetstöd, det vill säga finansiering, stöd till kapacitetsuppbyggnad, villkor och dialog, garanterar inte att deras potentiella effekter optimeras:

a) Utbetalningarna görs på ett förutsägbart sätt och i överensstämmelse med ländernas budgetsystem, men det är oklart vilken logik som tillämpas för att fastställa anslagen till enskilda program för allmänt budgetstöd.

b) Kapacitetsuppbyggnadsstöd är bra när det gäller att stärka förvaltningen av de offentliga finanserna men ofta grundas det inte på en lämplig bedömning av prioriterade behov och det tillhandahålls endast delvis på grund av förseningar i genomförandet. År 2008 antog emellertid kommissionen en strategi som syftar till att förbättra ändamålsenligheten i kapacitetsuppbyggnadsstödet.

c) Kommissionens syn på resultatbaserade villkor för utbetalning av det allmänna budgetstödet återspeglar den allt större tonvikt inom utvecklingssamarbetet som läggs vid resultatinriktad förvaltning. Incitamentseffekten uppnås dock sannolikt inte på grund av allvarliga brister i incitamentsmekanismen, särskilt vad beträffar de rörliga delutbetalningarna, och svårigheterna att bedöma om villkor har uppfyllts eller inte.

d) Kommissionen anser på goda grunder att dialog är en nyckelfaktor i programmen för allmänt budgetstöd, men dialogpotentialen utnyttjas inte fullt ut. Programmen för allmänt budgetstöd har haft en katalysatoreffekt och stärkt dialogen om den nationella budgeten och förvaltningen av de offentliga finanserna, men avsaknaden av en dialogstrategi för varje program och den otillräckliga expertkunskapen vid delegationerna är nyckelfaktorer som hindrar ett större och mer ändamålsenligt deltagande i dialogen.

REKOMMENDATION 3

EKONOMISKA RESURSER

Kommissionen bör besluta vilka belopp som ska anslås till enskilda program för allmänt budgetstöd på ett bättre underbyggt och mer transparent sätt och bör

a) göra en strukturerad bedömning och väga risker och fördelar mot varandra,

b) kunna visa att det belopp som anslås till programmet för allmänt budgetstöd är lämpligt med hänsyn till målen och till ramen för att hantera risker och fördelar.

REKOMMENDATION 4

STÖD TILL KAPACITETSUPPBYGGNAD

Kommissionen ska enligt sin nya strategi för tekniskt samarbete rikta in kapacitetsuppbyggnadsstödet på prioriterade behov och bör i samband därmed

a) tillsammans med partnerlandet och i samverkan med andra givare göra en bedömning av sina prioriterade kapacitetsuppbyggnadsbehov,

b) rikta in sig på de områden där stödet kan ge det största mervärdet,

c) tillräckligt uppmärksamma partnerlandets behov av stöd till mekanismer för ansvarighet och för bekämpning av korruption samt till andra områden än förvaltning av de offentliga finanserna.

REKOMMENDATION 5

VILLKOR

Kommissionen bör stärka sin förvaltning av resultatrelaterade villkor och bör i samband därmed

a) göra en formaliserad bedömning av vilket förhållande som är lämpligt mellan fasta och rörliga delutbetalningar med hänsyn till de särskilda förhållanden som råder i landet och med beaktande av målen och utformningen av programmet för allmänt budgetstöd,

b) vad beträffar allmänna stödvillkor i varje finansieringsöverenskommelse ange en tydlig bedömningsram som fastställer villkor, tidsplan, underlag och kriterier i förhållande till vilka tillfredsställande framsteg ska bedömas,

c) vad beträffar särskilda villkor för utbetalning av den rörliga delen

fastställa tydliga indikatorer, mål, beräkningsmetoder och verifieringskällor,

fastställa ambitiösa men realistiska mål utifrån utgångsvärden, tidigare trender och en lämplig bedömning av de förväntade effekterna av de åtgärder och budgetar som planerats för att man ska uppnå dessa mål,

d) underbygga utbetalningsbeslut med ett mer strukturerat och formaliserat konstaterande av att tillfredsställande framsteg har gjorts under den aktuella perioden genom att tydligt fastställa de kriterier i förhållande till vilka framsteg skulle bedömas, de framsteg som har gjorts och skälen till varför framstegen eventuellt inte har varit planenliga.

REKOMMENDATION 6

DIALOG

Kommission bör se till att stärka dialogen och i samband därmed

a) för varje program för allmänt budgetstöd fastställa en dialogstrategi som anger målen, innehållet och de närmare villkoren för kommissionens deltagande i dialogen,

b) garantera att den nödvändiga expertkunskapen finns tillgänglig, så att delegationen på ett ändamålsenligt sätt kan delta i dialogen om de prioriterade områden som målen för programmet för allmänt budgetstöd är inriktade på,

c) rapportera till externa intressenter om den dialog som har förts och resultatet av den.

99. Kommissionens rapportering till externa intressenter tenderar att vara inriktad på det allmänna budgetstödets potentiella nytta och inte på programmens genomförande och resultat. Ett skäl till detta är att kommissionen inte har infört förfaranden för intern rapportering för att systematiskt bedöma framsteg i förhållande till alla fastställda mål för programmen för allmänt budgetstöd, som därefter skulle kunna användas som en informationskälla i rapporteringen till externa intressenter. När en lämplig utvärderingsmetodologi dessutom saknas kan kommissionen, liksom andra givare, ännu inte visa att programmen för allmänt budgetstöd är ändamålsenliga.

REKOMMENDATION 7

RAPPORTERING OM HURUVIDA DET ALLMÄNNA BUDGETSTÖDET UPPFYLLER MÅLEN

Kommissionen bör förbättra sin rapportering om hur ändamålsenliga programmen för allmänt budgetstöd är och bör i samband därmed

a) systematiskt övervaka framsteg i förhållande till alla fastställda mellanliggande och slutgiltiga mål för programmet för allmänt budgetstöd och utveckla det interna rapporteringssystemet i enlighet därmed,

b) fortsätta sina ansträngningar, tillsammans med sina partner, för att ta fram en lämplig och allmänt accepterad utvärderingsmetodologi som gör att effekterna av program för allmänt budgetstöd kan bedömas,

c) i sin rapportering till externa intressenter tydligt skilja mellan "biståndseffektivitet" i form av processen för tillhandahållande av stöd och "biståndseffektivitet" i form av hur stödet i slutändan förbättrar förvaltningen av de offentliga finanserna och minskar fattigdomen,

d) ge de externa intressenterna en fullständig, tydlig och exakt bild av programmen för allmänt budgetstöd, särskilt med avseende på aktuella risker, bland annat korruption, framsteg som gjorts i genomförandet av programmen och måluppfyllelsen.

Denna rapport har antagits av revisionsrättens avdelning III, med ledamoten Jan KINŠT som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 16 november 2010.

För revisionsrätten

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Ordförande

[1] Artikel 61.

[2] Artikel 25.1 b i Europa-parlamentets och rådets förordning (EG) nr 1905/2006 antagen av rådet den 18 december 2006 om upprättande av ett finansieringsinstrument för utvecklingssamarbete (EUT L 378, 27.12.2006, s. 41).

[3] Guidelines on the Programming, Design & Management of General Budget Support (riktlinjer för programplanering, utformning och förvaltning av allmänt budgetstöd), som finns tillgängliga på EuropeAids webbplats, http://ec.europa.eu/europeaid/what/economic-support/documents/guidelines_budget_support_en.pdf.

[4] Artikel 61.2 i Cotonouavtalet och artikel 25.1 b i förordningen om ett instrument för utvecklingssamarbete.

[5] Public Expenditure and Financial Accountability (offentliga utgifter och ekonomisk ansvarighet).

[6] Sådana nationella utvecklingsstrategier har ofta presenterats i form av "strategidokument för fattigdomsminskning", men under senare år har denna benämning inte använts så ofta.

[7] I kommissionens interna riktlinjer sägs att där stöd ges till strategidokument för fattigdomsminskning är det normalt att man inriktar sig på de sociala sektorerna utbildning och hälsa, eftersom de är nyckelfaktorer när det gäller att minska inkomstfattigdomen och icke inkomstfattigdomen.

[8] Ugandas första handlingsplan för fattigdomsutrotning upprättades 1997. Den tjänade som modell för de efterföljande "strategidokument för fattigdomsminskning" som Världsbanken uppmanade andra utvecklingsländer att upprätta.

[9] Dominikanska republiken, Moçambique, Tanzania och Zambia.

[10] Vägledande princip 1 i EU:s uppförandekod.

[11] För ett första program med en enda fast delbetalning på 3,2 miljoner euro ingicks åtaganden 2007 och för ett andra fyraårigt program på 13,0 miljoner euro 2008.

[12] Å ena sidan har kommissionen en input när stödoperationer för att minska fattigdomen inrättas, å andra sidan kan kommissionen utnyttja stödoperationer för att minska fattigdomen när den fastställer mål och anger villkor för sina program för allmänt budgetstöd.

[13] Åtagandena för programmet för allmänt budgetstöd ingicks i december 2004 och uppgår till 68 miljoner euro som ska betalas ut under perioden 2006–2009.

[14] Punkt 13 i revisionsrättens särskilda rapport nr 2/2005 om EUF:s budgetstöd till AVS-länderna: kommissionens förvaltning av området "reformen av de offentliga finanserna".

[15] Bedömningen genomfördes mot bakgrund av program-planeringen av tionde EUF. En sådan bedömning gjordes inte för icke AVS-länder.

[16] CPIA bedömer hur ett lands politiska och institutionella ram bidrar till fattigdomsminskning, hållbar tillväxt och en effektiv användning av utvecklingsbistånd. Världsbanken använder CPIA-rankning i sin process för att fördela bistånd. CPIA består av 16 indikatorer som rankas på en skala från ett (lågt) till sex (högt). För de AVS-länder och länd