[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 13.2.2008

SEK(2008) 154

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Åtföljande dokument till

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN Att förbereda nästa steg i utvecklingen av Europeiska unionens gränsförvaltning SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN

{KOM(2008) 69 slutlig}{SEK(2008) 153}

INLEDNING

Konsekvensbedömningen för förslaget att inrätta ett system för in- och utresa vid Europeiska unionens yttre gränser och underlätta gränspassage för resenärer med ärligt uppsåt har baserats på uppgifter från intervjuer, fallstudier och pilotprojekt, samt på en genomgång av litteratur på området. Intervjuer har främst hållits med experter på de befintliga systemen i medlemsstaterna. Datainsamlingen och en stor del av samrådet med behöriga myndigheter i medlemsstaterna skedde i form av två externa undersökningar som beställdes av kommissionen i december 2006 respektive juni 2007. Såväl de externa undersökningarna som denna rapport bygger också på resultaten från löpande kontakter mellan de externa uppdragstagarna och Generaldirektoratet för rättvisa, frihet och säkerhet. Vidare hölls i november 2007 ett internt samrådsmöte med andra avdelningar inom kommissionen, bl.a. Rättstjänsten, GD Skatter och tullar, GD Fiske och havsfrågor, GD Näringsliv samt GD Yttre förbindelser. Det bör också noteras att GD Energi och transport ingick i styrkommittén för den externa undersökningen och deltog i denna process från första början.

Konsekvensbedömningen har reviderats för att ta hänsyn till konsekvensbedömningsnämndens yttranden från den 4 respektive den 14 december 2007.

LÄGESRAPPORT OCH PROBLEM

Passagerarströmmarna över EU:s yttre gränser har ökat och kommer att fortsätta öka i framtiden. De flesta passagerarna är vad vi här kallar "resenärer med ärligt uppsåt" och beviljas inresa enligt gällande bestämmelser. Men det förekommer också allvarlig brottslighet som står i nära samband med människors rörelser över de yttre gränserna: förfalskning av resehandlingar, resande under falsk identitet, människosmuggling, människohandel och terrorism. Den olagliga invandringen till EU är därför ett viktigt problem som angår alla medlemsstater.

Man måste samtidigt sträva mot två mål, som kan tyckas svårförenliga: dels måste resenärer med ärligt uppsåt kunna passera gränserna på ett snabbt och smidigt sätt, dels måste man kunna garantera den inre säkerheten inom Schengenområdet.

Gränsövergångsställena vid EU:s yttre gränser (EU-27) passeras omkring 300 miljoner gånger per år[1]. Enligt beräkningarna fördelar sig dessa gränsövergångar på följande sätt: EU-medborgare – 160 miljoner gränsövergångar, tredjelandsmedborgare som inte omfattas av viseringskrav – 60 miljoner, och tredjelandsmedborgare som omfattas av viseringskrav – 80 miljoner.

Det beräknas finnas upp till 8 miljoner olagliga invandrare i EU (2006). Det är sannolikt att ungefär hälften av dessa först rest in i EU på laglig väg, men sedan stannat längre än de haft laglig rätt till.

När en tredjelandsmedborgare reser in i eller ut ur Schengenområdet ska passet stämplas manuellt. Den tid som tredjelandsmedborgaren har stannat i medlemsstaterna beräknas på grundval av dessa stämplar, vilka ofta kan vara svåra att tolka: de kan vara svårläsliga, och det sker även försök att förfalska dem. Det är därför både besvärligt och tidskrävande att exakt beräkna hur lång tid en person stannat inom Schengenområdet på grundval av stämplar i resehandlingarna. Dessutom saknas ett register över hur länge varje tredjelandsmedborgare har vistats i Schengenområdet, och det finns därför inget effektivt och tillförlitligt sätt att avgöra om enskilda stannat längre än de har laglig rätt till. Det finns inte heller någon konsekvent rutin för att registrera inresor till och utresor från Schengenområdet som skulle kunna bidra till bättre gränsförvaltning, säkerhet och planering, och det går inte att samla in information om personer som stannat för länge.

De viktigaste problemen i nuläget är således

1. olaglig invandring,

2. terrorism och allvarlig brottslighet,

3. brist på data,

4. ökat tryck i fråga om passagerarströmmar,

5. ekonomisk migration och de utmaningar som är kopplade till denna.

SYFTE MED DE FÖRESLAGNA ÅTGÄRDERNA

De huvudsakliga syftena med systemet för in- och utresa är följande, angivna i prioritetsordning:

- Att minska den olagliga invandringen (i synnerhet i form av att personer stannar längre än de har laglig rätt till).

- Att bidra till kampen mot terrorism och annan allvarlig brottslighet.

- Att få till stånd en mer ändamålsenlig förvaltning av ekonomisk migration (t.ex. för säsongsarbetare).

De allmänna målen för programmet för "registrerade resenärer" är följande, i prioritetsordning:

- Att underlätta för resenärer med ärligt uppsåt att passera EU:s yttre gränser, samtidigt som EU bibehåller en konsekvent politik i fråga om dessa gränser.

- Att förbättra förvaltningen av den ekonomiska invandringen (t.ex. i fråga om säsongsarbetare).

Dessutom har mer specifika och operativa mål formulerats för vart och ett av de övergripande syften som nämns ovan.

HANDLINGSALTERNATIV

Fem olika handlingsalternativ har formulerats:

Alternativ 1: Status quo

Om man vill välja att inte förändra nuvarande politik måste man ta i beaktande att väsentliga förändringar redan håller på att ske på en rad områden, t.ex. utvecklingen av maskinläsbara resehandlingar och fullbordandet av informationssystemet för viseringar (VIS). Det förväntas också betydande förbättringar i systemet för förvaltning av passagerarströmmarna över gränserna.

Alternativ 2: Införande av ett system för in- och utresa

Detta system skulle innebära att man registrerar tid och plats varje gång en tredjelandsmedborgare passerar EU:s yttre gräns, såväl vid in- som utresa. På så sätt skulle man förbättra tillgången till uppgifter om strömmarna av tredjelandsmedborgare över de yttre gränserna. Sådana uppgifter skulle också göra det lättare att spåra de fall där personer stannat längre än tillåtet, och se över dessa fall. Vidare skulle uppgifterna underlätta planeringen av resurser för gränskontroll och förvaltning av migrationsströmmar. Detta handlingsalternativ kan för övrigt delas in i två underalternativ: (2a) att utveckla ett system för in- och utresa för personer som omfattas av viseringskrav, och (2b) att utveckla ett system för in- och utresa för personer som inte omfattas av viseringskrav.

Alternativ 3: Åtgärder för att underlätta gränsövergång

Detta alternativ kan ta flera skilda former, och appliceras på flera kategorier av resenärer. För att göra det möjligt att i en konsekvensbedömning ta hänsyn till följderna av olika handlingsvägar har tre underalternativ identifierats: (3a) Ett program för registrerade resenärer, riktat till tredjelandsmedborgare, vilket delvis skulle fungera som en motkraft till de begränsningar och bördor som systemet för in- och utresa kan komma att leda till för resenärer vid de yttre gränserna. De tredjelandsmedborgare som beviljas status som registrerade resenärer skulle dra fördel av automatiska gränskontroller, som snabbar upp hanteringen. Två underalternativ gäller EU-medborgarna: dels är det möjligt att (3b) skapa ett gemensamt system för hela EU, dels kan man (3c) fastställa miniminormer för utveckling av separata system som är anpassade för enskilda gränsövergångsställen eller grupper av resenärer (t.ex. en kombination av system för registrerade resenärer och automatiska gränskontroller).

Två andra möjligheter i detta sammanhang har diskuterats men övergetts, nämligen att införa ett antal krav på tredjelandsmedborgarna, t.ex. att de måste bekräfta sitt återvändande till hemlandet, eventuellt i kombination med ett system för obligatoriska depositioner. Dessa alternativ bedömdes på medellång sikt vara alltför vittomfattande och komplicerade för att kunna införas, både i politiskt och praktiskt hänseende. Eventuellt kan dock dessa möjligheter komma att diskuteras igen i framtiden i en större kontext, i samband med frågor om hur den ekonomiska invandringen och nya internationella trender bäst bör hanteras.

Dessutom har flera olika tekniska möjligheter i fråga om systemet för in- och utresa för tredjelandsmedborgare diskuterats, men konsekvensbedömningen utgår främst från ett system som bygger på de utvecklingstendenser som kan förväntas vid ett oförändrat läge, med särskild hänsyn tagen till utvecklingen av VIS.

JÄMFÖRELSE AV ALTERNATIVEN

De olika alternativen jämfördes mot bakgrund av ett antal allmänna, specifika och operativa mål, samt en rad andra kriterier, t.ex. att systemet måste vara beständigt i förhållande till förändringar av bakgrundsfakta eller policy, och förenligt med kraven i fråga om grundläggande rättigheter, särskilt rätten till privatliv och skydd av personuppgifter.

I tabellerna 1 och 2 nedan sammanfattas bedömningen av alternativet status quo – inga nya åtgärder – och en bedömning av de relativa för- och nackdelarna med övriga alternativen och underalternativen i förhållande till målen för systemet för in- och utresa och programmet för registrerade resenärer.

Tabell 1 – Bedömning av alternativet "status quo"

Alternativ – förväntad effekt, från "-" (negativ effekt i förhållande till målet) till "√√√√√" (målet helt uppfyllt) |

Mål/problem att lösa | Alternativ 1 (status quo) |

Mål: att minska illegal invandring (särskilt i form av att personer stannar längre än de har laglig rätt till) | √√ |

Mål: att underlätta för resenärer med ärligt uppsåt att passera EU:s yttre gränser, samtidigt som EU bibehåller en konsekvent politik i fråga om dessa gränser | - |

Mål: att bidra till kampen mot terrorism och annan allvarlig brottslighet | √ |

Mål: att förbättra förvaltningen av den ekonomiska migrationen (t.ex. i fråga om säsongsarbetare) | √ |

Relativa kostnader | Ej tillämpligt |

Anmärkning: status quo-alternativet har bedömts i förhållande till situationen idag.

Tabell 2 – Bedömning av relativa effekter av övriga alternativ och underalternativ (2a – 3c)

Bedömning av relativa effekter av övriga alternativ och underalternativ |

Alternativ – förväntad effekt, från "-" (negativ effekt i förhållande till målet) till "√√√√√" (målet helt uppfyllt) |

Mål/problem att lösa | Alter-nativ 2a | Alter-nativ 2b | Alter-nativ 3a | Alter-nativ 3b | Alter-nativ 3c |

Mål: att minska illegal invandring (särskilt i form av att personer stannar längre än de har laglig rätt till) | √√ | √√√ | √ | √ | √ |

Mål: att underlätta för resenärer med ärligt uppsåt att passera EU:s yttre gränser, samtidigt som EU bibehåller en konsekvent politik i fråga om dessa gränser | √ | -/0 | √√√ | √√ | √ |

Mål: att bidra till kampen mot terrorism och annan allvarlig brottslighet | 0/√ | √ | - | - | - |

Mål: att förbättra förvaltningen av den ekonomiska migrationen (t.ex. i fråga om säsongsarbetare) | √√ | √ | √ | 0/√ | 0/√ |

Relativa kostnader[2] | Låga | Medel-höga | Låga/medel-höga | Medel-höga | Låga |

Lämpligaste alternativ | √ | √ | √ | √ |

Anmärkning: Den situation som används som referens är en framgångsrik tillämpning av alternativet "status quo" (tabell 1). Övriga alternativ (2a–3c) har således bedömts i förhållande till detta. Alternativ 2a bedöms således vara två steg, dvs. √√, mer effektivt för att minska den olagliga invandringen än referenssituationen.

Anmärkning: alternativ 2a=system för in- och utresa avseende de tredjelandsmedborgare som omfattas av viseringskrav, 2b=System för in- och utresa avseende de tredjelandsmedborgare som inte omfattas av viseringskrav, 3a=program för registrerade resenärer riktat till tredjelandsmedborgare, 3b=ett harmoniserat program för registrerade resenärer riktat till EU-medborgare, 3c=minimistandarder för program för registrerade resenärer och automatiska gränskontroller för EU-medborgare.

Lämpligaste alternativ

På grundval av dessa bedömningar har de handlingsalternativ valts ut som realistiskt kan förväntas uppfylla målen bäst på kort till medellång sikt, med vederbörlig hänsyn tagen till grundläggande rättigheter och uppgiftsskydd.

Det lämpligaste alternativet bedöms alltså vara att kombinera ett system för in- och utresa för alla tredjelandsmedborgare (underalternativ 2a och 2b), ett program för registrerade resenärer riktat till tredjelandsmedborgare (underalternativ 3a) och minimistandarder för program för registrerade resenärer och automatiska gränskontroller riktade till EU-medborgare (underalternativ 3c).

Denna kombination av åtgärder skapar många fördelar och bidrar till att uppnå de mål som fastställts, även om potentialen är begränsad när det gäller bekämpning av terrorism och grov brottslighet. För att lösningen som helhet ska fungera effektivt förutsätts att de dimensioner som förblir i status quo kan fortsätta att hanteras på ett framgångsrikt sätt.

Ur ett tekniskt perspektiv fyller systemet för in- och utresa, VIS och SIS II olika syften, och man kan således inte eftersträva några genomgripande synergier i detta sammanhang. Vissa synergier i tekniskt hänseende bör dock ändå kunna uppnås. VIS kan till exempel användas för att mata in uppgifter till stöd för systemet för in- och utresa, t.ex. för att registrera in- och utresedata för tredjelandsmedborgare som omfattas av viseringskrav och för att kontrollera biometriska kännetecken. Vad gäller tredjelandsmedborgare som inte omfattas av viseringskrav kommer det dock att behövas delvis fristående system, men dessa bör ändå kunna bygga på samma tekniska plattform och använda samma system för biometrisk matchning. Detta skulle således också ge upphov till vissa synergier med befintliga biometriska system, vilket bidrar till såväl god driftskompatibilitet som lägre kostnader.

För programmet för registrerade resenärer kommer data att behöva registreras separat. Det är dock möjligt att skapa en enda central databas som betjänar både systemet för in- och utresa och programmet för registrerade resenärer, så att det i alla händelser inte behöver inrättas mer än en ny databas. Kommissionen kommer i början av 2008 att lägga fram ett separat dokument (i form av ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar) med mer detaljer om de olika tekniska lösningarna i fråga om systemet för in- och utresa och programmet för registrerade resenärer.

Enligt utkastet till slutrapport från den tekniska genomförbarhetsstudien för systemet för in- och utresa beräknas de samlade kostnaderna för systemet för in- och utresa och programmet för registrerade resenärer uppgå till ca 20 miljoner euro under en period på 2–3 år, och de årliga kostnaderna för drift och underhåll till ca 6 miljoner euro. Kostnaderna ute i medlemsstaterna har uppskattats till 35 miljoner euro, men detta belopp påverkas i hög grad av hur många automatiska gränskontroller som installeras. En automatisk enhet kostar ca 35 000 euro. En möjlighet är att låta fonden för de yttre gränserna bidra till medlemsstaternas kostnader för utrustning. För tredjeland uppstår inga kostnader i detta sammanhang.

ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING

I konsekvensanalysen anges möjliga indikatorer för att kontrollera i vilken utsträckning de specifika och operativa politiska målen har uppnåtts. De viktigaste informationskällorna är de databaser som ingår i systemet för in- och utresa samt i programmen för registrerade resenärer.

[1] Detta är en egen beräkning som gjorts på grundval av Eurostats statistik om turism. Siffran bygger på beräkningar av antal nätter på hotell, liknande anläggningar eller privat logi för turister, medan personer som sovit över hos vänner eller släktingar inte är medräknade. De registrerade övernattningarna fördelas enligt det land i vilket den resande är bosatt.

[2] Kostnaderna för det tekniska genomförandet kommer att redovisas i ett separat arbetsdokument från kommissionens avdelningar i början av 2008, där man särskilt kommer att granska de olika tekniska alternativen.