MOTIVERING

1. BAKGRUND TILL FÖRSLAGET

Syftet med detta förslag är att fastställa vilken ståndpunkt unionen ska inta vid Internationella arbetskonferensens 103:e möte vad gäller en rekommendation om komplettering av Internationella arbetsorganisationens (ILO) konvention nr 29 om tvångsarbete från 1930 (nedan kallad konventionen om tvångsarbete eller konventionen). Förslaget är ett led i strävan att stärka det befintliga framgångsrika samarbetet mellan unionen och dess medlemsstater och är förenligt med bestämmelserna i fördraget.

Konventionen om tvångsarbete är en av ILO:s åtta kärnkonventioner – de grundläggande internationella arbetsnormerna – och betraktas som ett instrument för främjande av mänskliga rättigheter. När konventionen antogs 1930 uppmanade Internationella arbetskonferensen medlemsländerna att snarast möjligt avskaffa tvångsarbete och att göra handlingen straffbar. Trots att det gått mer än 80 år sedan dess och konventionen ratificerats av nästan alla länder i världen så förekommer tvångsarbete fortfarande, om än i andra former än de som gav upphov till oro i början av 1900-talet. ILO uppskattar att det i dag finns mer än 20,9 miljoner människor världen över som är offer för tvångsarbete.

Syftet med den ILO-rekommendation som ska behandlas vid Internationella arbetskonferensens 103:e möte (nedan kallat konferensen) är att åtgärda brister i genomförandet för att på ett effektivare sätt förebygga människohandel för arbetskraftsexploatering samt skydda och kompensera offer för tvångsarbete.

Konferensen kommer även att diskutera antagandet av ett protokoll om samma ämne, och en separat rekommendation till rådets beslut om bemyndigande att inleda förhandlingar kommer att utfärdas för detta.

1.1. Behandling och eventuellt antagande av en rekommendation om komplettering av Internationella arbetsorganisationens konvention nr 29 om tvångsarbete från 1930 vid Internationella arbetskonferensens 103:e möte den 28 maj–12 juni 2014

Internationella arbetskonferensen 2014 kommer att behandla frågan om komplettering av 1930 års konvention om tvångsarbete med målet att anta ett protokoll och/eller en rekommendation.

Internationella arbetsorganisationens styrelse beslöt vid sitt 317:e möte i mars 2013 att föra upp frågan på dagordningen för Internationella arbetskonferensens 103:e möte[1] för ettårsbehandling. Detta beslut följer rekommendationerna från ett expertmöte i februari 2013 om tvångsarbete och människohandel för arbetskraftsexploatering. Mötet hade sammankallats av ILO:s styrelse i syfte att kartlägga brister i de befintliga ILO-normerna och att avgöra huruvida det finns ett behov av att fastställa normer för att i) komplettera ILO:s konventioner om tvångsarbete i syfte att stärka de förebyggande åtgärderna mot tvångsarbete och skyddet av samt kompensationen till offer, och att ii) bekämpa människohandel som syftar till arbetskraftsexploatering[2]. Processen är en del av ILO:s handlingsram 2012–2016 för att säkerställa att de grundläggande principerna och rättigheterna i arbetslivet respekteras, främjas och genomförs[3].

Formen på de instrument som har lagts fram – ett protokoll och/eller en rekommendation – kommer att beslutas av konferensen på grundval av de förslag som Internationella arbetsbyrån lade fram i mars 2014 i en rapport till konferensen. Rapporten hade utarbetats efter samråd med de tre ILO-parterna i slutet av 2013[4]. Vissa parter vill ha en rekommendation som åtföljer ett protokoll, medan andra endast vill ha en rekommendation. Det är osäkert vilket beslut konferensen kommer att fatta i detta avseende[5]. En rekommendation kommer att komplettera konventionen och möjligen protokollet genom att den innehåller mer ingående riktlinjer för hur de grundläggande principerna i konventionen och eventuellt protokollet ska tillämpas. Detta förslag gäller innehållet i en sådan rekommendation och grundar sig på den rapport som lagts fram för konferensen.

1.2. Innehållet i den föreslagna rekommendationen

Syftet med de normer som ska behandlas är att komma till rätta med brister i genomförandet av konventionen och avskaffa tvångsarbete genom effektivare förebyggande åtgärder och åtgärder för att skydda och kompensera offer.

I förslaget till rekommendation, som utgör rapporten IV (2B) som lagts fram för Internationella arbetskonferensens 103:e möte[6], tas följande aspekter upp:

· Nationella åtgärder: Handlingsplaner, organ som ansvarar för samordning och övervakning, insamling av uppgifter m.m.

· Förebyggande åtgärder: Strategier för att ta itu med grundorsakerna till tvångsarbete, t.ex. ökat inflytande för särskilt utsatta befolkningsgrupper, tillämpningsområdet och tillsyn när det gäller arbetsrättsliga bestämmelser, informationskampanjer, utbildningsprogram och förberedande information före avresan för migranter, språk och översättning, konsekvent migrationspolitik och internationellt samarbete om migration, socialt grundskydd, minskning av handeln med och efterfrågan på varor och tjänster som innebär tvångsarbete.

· Skydd av offer på grundval av deras informerade samtycke och inte på villkor att de lovar samarbeta i ett straffrättsligt förfarande: omedelbart bistånd till och möjligheter till långsiktig återhämtning och rehabilitering för alla offer, hälso- och sjukvård, boende, materiell, social och ekonomisk hjälp, utbildning, skydd från hot eller vedergällning och från straff för brott som de tvingats begå, särskilt skydd av barn som presumeras vara minderåriga och av migrerande arbetstagare med betänketid och en återhämtningsperiod, tillfälligt eller permanent uppehållstillstånd beroende på vad som är tillämpligt, samt säker och helst frivillig återvandring; åtgärder mot bedrägliga arbetsförmedlingstjänster.

· Kompensation och tillgång till rättslig prövning: tillgång till lämpliga rättsmedel för samtliga offer, oavsett medborgarskap eller rättslig status i landet, rätt till kompensation och skadestånd, information och råd, eventuellt juridiskt ombud för offer, ekonomisk kompensation till offren.

· Tillsyn: yrkesinspektion, konfiskering av vinster från tvångsarbete, juridiska personers ansvar, straff för gärningsmän, indikatorer för identifiering av offer.

· Internationellt samarbete: tekniskt samarbete, ömsesidigt juridiskt bistånd, utbyte av information och god praxis.

Förslaget till rekommendation kommer att utgöra grunden för förhandlingarna om den rekommendation som ska antas på Internationella arbetskonferensens 103:e möte.

1.3. Uppdelning av befogenheter på det område som omfattas av konventionen och den föreslagna rekommendationen

De bestämmelser som föreslås i rekommendationen täcks delvis av unionens befogenheter enligt fördragen. Dessutom rör många av dem sådana områden av unionslagstiftningen där regleringen på EU-nivå redan är relativt omfattande.

I rekommendationen behandlas frågor gällande bekämpning av människohandel och skydd av offren, det vill säga frågor som främst har att göra med det rättsliga samarbetet på det straffrättsliga området[7], som regleras av direktiv 2011/36/EU om förebyggande och bekämpande av människohandel och om skydd av dess offer (bekämpande av människohandel) och direktiv 2012/29/EU om fastställande av miniminormer för brottsoffers rättigheter och för stöd till och skydd av dem (brottsoffers rättigheter). Dessa frågor behandlas också i tilläggsprotokollet om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn, till Förenta nationernas konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet från 2000 (FN:s protokoll om människohandel), som EU är part i.

Syftet med rekommendationen är att ta itu med frågor som rör socialpolitik[8], där kraven främst är fastställda i direktiv 91/533/EEG om arbetsgivares skyldighet att upplysa arbetstagarna om de regler som är tillämpliga på anställningsavtalet eller anställningsförhållandet (skriftligt meddelande) och direktiv 2008/104/EG om arbetstagare som hyrs ut av bemanningsföretag, samt i direktiven om hälsa och säkerhet på arbetsplatsen, arbetstidens förläggning, skydd av minderåriga i arbetslivet och skydd vid moderskap[9].

Rekommendationen kommer även att behandla frågor som gäller asyl och invandring[10], där kraven fastställs särskilt i direktiv 2004/81/EG om uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare som har fallit offer för människohandel eller som har fått hjälp till olaglig invandring och vilka samarbetar med de behöriga myndigheterna och i direktiv 2009/52/EG om minimistandarder för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt (sanktioner mot arbetsgivare). I direktiv 2009/52/EG föreskrivs påföljder, även straffrättsliga sådana, för arbetsgivare som medvetet anställer tredjelandsmedborgare som vistas olagligt och som utnyttjar illegala invandrare, och kompensationsåtgärder för de offer som blivit utnyttjade på detta sätt.

I syfte att skydda migrerande arbetstagare kan rekommendationen påverka den fria rörligheten för arbetstagare i enlighet med artikel 45 i EUF-fördraget och förordning (EU) nr 492/2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen. Rekommendationen kommer även att påverka EU:s internationella avtal, instrument för utvecklingssamarbete och handelspolitiska åtgärder där det hänvisas till grundläggande arbetsnormer samt ratificeringen och det faktiska genomförandet av grundläggande ILO-konventioner i tredjeländer, kandidatländer och EU.

Men rekommendationen kommer även att ta upp frågor som inte omfattas av unionens befogenheter enligt fördragen.

2. RESULTAT AV SAMRÅD MED BERÖRDA PARTER OCH KONSEKVENSBEDÖMNINGAR

Ej tillämpligt.

3. FÖRSLAGETS RÄTTSLIGA ASPEKTER

Internationella arbetskonferensens 103:e möte ska ges i uppdrag att behandla och anta förslaget till rekommendation om komplettering av ILO:s konvention nr 29 om tvångsarbete från 1930.

En rekommendation är i sig inte bindande och behöver inte ratificeras av ILO:s medlemmar. Rekommendationen används emellertid av de organ som granskar efterlevnaden av ILO:s normer för att bedöma tillämpningen av motsvarande arbetsnormer och den ger även vägledning för nationell politik, lagstiftning och praxis. I enlighet med artikel 19.6 b och c i ILO:s stadgar innebär antagandet av en rekommendation vissa skyldigheter för parterna. Samtliga parter måste inleda rättsliga eller administrativa förfaranden inom en bestämd tidsperiod för att överväga hur rekommendationen ska genomföras i den nationella rättsordningen och informera ILO om de åtgärder som vidtagits för att anpassa landets rättsordning till rekommendationen eller, om den beslutar att inte tillämpa rekommendationen, rapportera till ILO med lämpliga intervaller om nationell lagstiftning och praxis när det gäller de frågor som tas upp i rekommendationen.

Den föreslagna rekommendation kommer att utgöra en akt antagen av ett organ som inrättats genom ett internationellt avtal och kommer att få rättsverkan i enlighet med artikel 218.9 i EUF-fördraget.

Endast länder som är medlemmar i ILO kan föreslå ändringar och rösta om antagandet av rekommendationen vid Internationella arbetskonferensen. Unionen inbjuds att delta i konferensen som observatör.

Med tanke på att rekommendationen kommer att gälla frågor som omfattas både av unionens befogenheter enligt fördragen och av exklusiva nationella befogenheter måste dock unionen och medlemsstaterna agera tillsammans enligt principen om lojalt samarbete i enlighet med artikel 4.3 i EU-fördraget. Medlemsstaterna bör därför också agera gemensamt i unionens intresse inom ILO.

För närvarande förefaller den föreslagna rekommendationen vara i linje med unionens lagstiftning och politik på detta område. Det finns ingen motsättning mellan de allmänna principer som eftersträvas genom den föreslagna rekommendationen och unionens lagstiftning och politik, och det finns vid första anblicken inga bestämmelser i den föreslagna rekommendationen som skulle strida mot unionens regelverk.

Eventuella ändringar i den föreslagna texten under konferensen bör dock endast föreslås eller godtas om de är förenliga med gällande unionslagstiftning.

4. FORMALITETER

Medlemsstaterna bör agera gemensamt i unionens intresse och på ett samordnat sätt inom ILO-organen. Den rättsliga ramen för ILO innebär att endast medlemsstater kan föreslå ändringar och rösta under förhandlingsprocessen. Därför bör medlemsstater som agerar både enligt sina nationella befogenheter och gemensamt i unionens intresse samarbeta lojalt med kommissionen. Medlemsstaterna och kommissionen bör bistå varandra i att utföra de uppgifter som krävs för att på bästa möjliga sätt försvara unionens och dess medlemsstaters intressen, med stöd av de bästa tillgängliga experterna både från medlemsstaterna och kommissionen.

På grund av beröringspunkterna mellan protokollet och rekommendationen kommer diskussionerna och förhandlingarna vid konferensen att föras i samma utskott, varför unionen bör inta en detaljerad ståndpunkt först när förhandlingspositionen fastställts för protokollet.

2014/0131 (NLE)

Förslag till

RÅDETS BESLUT

om den ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens vägnar vid Internationella arbetskonferensens 103:e möte vad gäller en rekommendation om komplettering av Internationella arbetsorganisationens konvention nr 29 om tvångsarbete från 1930

EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA BESLUT

med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artiklarna 82.2, 83.1, 153 och 218.9,

med beaktande av Europeiska kommissionens förslag, och

av följande skäl:

(1) Enligt Internationella arbetsorganisationens konvention nr 29 om tvångsarbete från 1930 (nedan kallad konventionen) ska parterna till konventionen avskaffa tvångsarbete så snabbt som möjligt och göra handlingen straffbar.

(2) Förslag till en rekommendation om komplettering av konventionen (nedan kallad utkastet till rekommendation) står på dagordningen för Internationella arbetskonferensens 103:e möte den 28 maj–12 juni 2014 (nedan kallad konferensen) för behandling och antagande.

(3) Syftet med utkastet till rekommendation är att åtgärda brister i genomförandet för att på ett effektivare sätt förebygga människohandel för arbetskraftsexploatering samt skydda och kompensera offer för tvångsarbete.

(4) Bestämmelserna i konventionen och i utkastet till rekommendation omfattas delvis av unionens befogenheter enligt fördragen. Utkastet till rekommendation kommer dessutom att ha beröringspunkter med den befintliga unionslagstiftningen om socialpolitik[11], asyl och invandring[12], fri rörlighet för arbetstagare[13] och grundläggande rättigheter[14]. De flesta av bestämmelserna i utkastet till rekommendation omfattas av direktiv 2011/36/EU om förebyggande och bekämpande av människohandel och om skydd av dess offer (bekämpande av människohandel) och i tillämpliga fall av direktiv 2012/29/EU om fastställande av miniminormer för brottsoffers rättigheter och för stöd till och skydd av dem (brottsoffers rättigheter). Dessa frågor behandlas också i tilläggsprotokollet om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn, till Förenta nationernas konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet från 2000 (FN:s protokoll om människohandel), som EU är part i. Utkastet till rekommendation kommer även att ha beröringspunkter med internationella avtal, instrument för utvecklingssamarbete och handelspolitiska åtgärder där det hänvisas till grundläggande arbetsnormer samt med ratificeringen och det faktiska genomförandet av grundläggande ILO-konventioner i tredjeländer, kandidatländer och EU.

(5) I enlighet med artikel 19.6 b och c i ILO:s stadgar innebär antagandet av en rekommendation vissa skyldigheter för parterna. En rekommendation är vidare vägledande för nationell politik, lagstiftning och praxis och används av de organ som granskar efterlevnaden av ILO:s normer för att bedöma tillämpningen av motsvarande arbetsnormer. Utkastet till rekommendation kommer därför att utgöra en akt antagen av ett organ som inrättats genom ett internationellt avtal och kommer att få rättsverkan.

(6) Mot denna bakgrund måste rådet i enlighet med artikel 218.9 i EUF-fördraget anta ett beslut om den ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar när det gäller frågor som omfattas av unionens befogenheter. Medlemsstaterna kommer att agera gemensamt i unionens intresse, eftersom unionen inte är medlem av ILO[15].

(7) Eftersom vissa ändringar kan göras i utkastet till rekommendation innan den antas av Internationella arbetskonferensen måste det föreskrivas att medlemsstaterna, som agerar gemensamt i unionens intresse, får föreslå ändringar eller godkänna ändringar under konferensen när det gäller frågor som omfattas av unionens befogenheter, förutsatt att de är förenliga med gällande EU-lagstiftning.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Enda artikel

1. Unionens ståndpunkt vid Internationella arbetskonferensens 103:e möte ska vara att stödja godkännandet av det planerade utkastet till rekommendation. Texten till utkastet till rekommendation utgörs av rapporten IV (2B) som lagts fram för Internationella arbetskonferensens 103:e möte[16].

2. Unionens ståndpunkt enligt punkt 1 ska intas av medlemsstaterna, som agerar gemensamt i unionens intresse när bestämmelserna i rekommendationen antas vid Internationella arbetskonferensens 103:e möte.

3. Icke-väsentliga ändringar av denna ståndpunkt får godkännas inom ILO-organen av medlemsstaterna som agerar gemensamt i unionens intresse, utan att rådet fattar något nytt beslut.

Utfärdat i Bryssel den

På rådets vägnar

Ordförande

[1] GB.317/INS/2(Rev.) och Record of Decisions, 25.3.2013.

[2] Trepartsmöte mellan experter inom tvångsarbete och människohandel för arbetskraftsexploatering (Genève den 11–15 februari 2013), Report for discussion at the Tripartite Meeting of Experts concerning the possible adoption of an ILO instrument to supplement the Forced Labour Convention, 1930 (No. 29) (TMELE/2013); Final report (TMELE/2013/7); Conclusions adopted by the Meeting (TMELE/2013/6).

[3] ILO: Resolution concerning the recurrent discussion on fundamental principles and rights at work, Internationella arbetskonferensens 101:a möte, Genève, 2012, punkterna 8–31.

[4] http://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/103/reports/reports-to-the-conference/lang--en/index.htm

[5] Se de svar som lämnades in under samrådet i rapport IV (2A) till konferensen http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_239813.pdf

[6] Tillgänglig på ILO:s webbplats http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_239814.pdf

[7] Artiklarna 82.2 och 83.3 i EUF-fördraget.

[8] Artikel 153 i EUF-fördraget.

[9] Direktiven 89/391/EEG, 94/33/EEG, 2003/88/EG och 92/85/EEG.

[10] Artikel 79 i EUF-fördraget.

[11] Bland annat direktiv 91/533/EEG om arbetsgivares skyldighet att upplysa arbetstagarna om de regler som är tillämpliga på anställningsavtalet eller anställningsförhållandet (skriftligt meddelande), direktiv 2008/104/EG om arbetstagare som hyrs ut av bemanningsföretag samt direktiven om hälsa och säkerhet i arbetet, till exempel ramdirektivet 89/391/EEG, direktiv 2003/88/EG om arbetstidens förläggning i vissa avseenden, direktiv 94/33/EEG om skydd av minderåriga i arbetslivet och direktiv 92/85/EEG som rör skydd vid moderskap.

[12] Särskilt direktiv 2004/81/EG om uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare som har fallit offer för människohandel eller som har fått hjälp till olaglig invandring och vilka samarbetar med de behöriga myndigheterna samt direktiv 2009/52/EG om minimistandarder för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt.

[13] Artikel 45 i EUF-fördraget och förordning (EU) nr 492/2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen.

[14] Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 4 (Förbud mot tortyr och omänsklig eller förnedrande bestraffning och behandling), 5 (Förbud mot slaveri och tvångsarbete), 15 (Fritt yrkesval och rätt att arbeta), 24 (Barnets rättigheter), 31 (Rättvisa arbetsförhållanden) och 32 (Förbud mot barnarbete och skydd av ungdomar i arbetslivet).

[15] EU-domstolens yttrande 2/91 av den 19 mars 1993, REG 1993, s. I-1061, punkt 26.

[16] Tillgänglig på ILO:s webbplats http//www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocuments/wcms_239814.pdf