Yttrande från Regionkommittén om "Europaparlamentets utkast till rapport om befogenhetsfördelning mellan Europeiska unionen och medlemsstaterna"

(2002/C 192/08)

BAKGRUND

Ordförandeskapets slutsatser från Europeiska rådets möte den 14-15 december 2001 och särskilt Laekenförklaringen om Europeiska unionens framtid.

Utkastet till rapport från Europaparlamentets utskott för konstitutionella frågor om "befogenhetsfördelning mellan Europeiska unionen och medlemsstaterna" (PE 304.276).

Europaparlamentets resolution om kommissionens rapporter till Europeiska rådet "Bättre lagstiftning 1998" och "Bättre lagstiftning 1999" (C5-0266/2000 och C5-0279/1999).

Betänkandet av den 10 oktober 2001 från Europaparlamentets utskott för regionalpolitik, transport och turism till utskottet för konstitutionella frågor om befogenhetsfördelning mellan Europeiska unionen och medlemsstaterna (PE 301.816).

Utkastet till betänkande av den 23 augusti 2001 från Europaparlamentets utskott för utrikesfrågor till utskottet för konstitutionella frågor om befogenhetsfördelning mellan Europeiska unionen och medlemsstaterna (PE 302.070).

Kommissionens meddelande om Europeiska unionens framtid av den 5 december 2001 [KOM(2001) 727 slutlig].

Regionkommitténs resolution om "Förberedelserna inför Europeiska rådets möte i Laeken och utvecklingen av Europeiska unionen inom ramen för nästa regeringskonferens 2004" (CdR 104/2001 fin).

ReK:s rapport av den 20 september 2001 om närhetsfrågorna (CdR 436/2000 fin).

ReK:s resolution av den 4 april 2001 om "Resultaten från regeringskonferensen 2001 och diskussionen om Europeiska unionens framtid" (CdR 430/2000 fin)(1).

ReK:s yttranden av den 15 september 1999 och den 13 april 2000 om kommissionens rapporter till Europeiska rådet "Bättre lagstiftning 1998" och "Bättre lagstiftning 1999" (CdR 50/1999 fin och CdR 18/2000 fin)(2).

ReK:s yttrande av den 11 mars 1999 om subsidiaritetsprincipen "För en verklig subsidiaritetskultur! En appell från Regionkommittén" (CdR 302/98 fin)(3).

Begäran om rådfrågning från Europaparlamentets utskott för konstitutionella frågor i enlighet med artikel 265.4 i EG-fördraget.

Beslutet av Regionkommitténs ordförande att i enlighet med artikel 40.2 i arbetsordningen använda förfarandet för brådskande frågor och utse två huvudföredragande, Jos Chabert (B-PPE, vice ordförande och minister i huvudstadsregionen Bryssels regering med ansvar för offentliga arbeten, transportfrågor och hälsovårdspolitik) och Manfred Dammeyer (D-PSE, ledamot av Nordrhein-Westfalens delstatsparlament).

Utgångspunkter

Regionkommittén har inbjudits att ingå som aktiv observatör i det europeiska konvent som inrättades av Europeiska rådet i Laeken, och frågan om en bättre fördelning och definition av befogenheterna i Europeiska unionen har lyfts fram som det första ämnet som skall behandlas inför en förnyad union.

Stats- och regeringscheferna hänvisade ett flertal gånger i Laekenförklaringen till den regionala dimensionen när de fastställde inslagen i debatten om en bättre fördelning och definition av befogenheterna i Europeiska unionen. De ställde bland annat följande frågor:

- Hur man kan garantera att den nya behörighetsfördelningen inte leder till en smygande behörighetsutvidgning för unionens del eller till intrång på medlemsstaternas och, i förekommande fall, regionernas exklusiva behörighetsområden?

- Måste inte den dagliga administrationen och verkställigheten av unionens politik med större eftertryck överlåtas åt medlemsstaterna, och om de föreskrivs i deras konstitution, regionerna? Bör de inte få garantier för att deras behörighet inte kommer att beröras?

Regionkommittén har sedan den bildades efterlyst en debatt om frågan om behörighetsfördelning och en effektiv tillämpning av principerna om subsidiaritet, proportionalitet och närhet samt framfört många synpunkter i frågan under sina två första fyraåriga mandatperioder.

Mot bakgrund av ovanstående antog Regionkommittén enhälligt följande yttrande vid sin 43:e plenarsession den 13-14 mars 2002 (sammanträdet den 13 mars).

1. Allmänna kommentarer om befogenhetsfördelningen i Europeiska unionen

1.1. Regionkommittén välkomnar möjligheten att genom Europaparlamentets rådfrågning framföra sin principiella ståndpunkt i denna fråga, som av mycket goda skäl har fått en central ställning i konventets förberedelser av nästa regeringskonferens.

1.2. Regionkommittén noterar med tillfredsställelse att frågan om befogenhetsfördelning har lett fram till att Europaparlamentets utskott för konstitutionella frågor börjat diskutera lokala och regionala myndigheters roll i Europeiska unionen och deras institutionella representation.

1.3. Kommittén påpekar att integrationsprocessen får stora konsekvenser för regionernas och kommunernas autonomi eftersom EU på många områden har gjort en alltmer extensiv tolkning och tillämpning av sina befogenheter under åren. I diskussionen om en bättre fördelning av befogenheter i Europa handlar det inte bara om bättre juridiska instrument utan också om att se över den politiska uppgiftsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna på centrala politikområden. Många av dessa områden ligger dock inom regionernas och kommunernas ansvarsområde, som t.ex. kultur- och utbildningspolitik eller forskning och teknisk utveckling, miljöpolitik och även den regionala strukturpolitiken och jordbruksstrukturpolitiken(4).

1.4. Regionkommittén erinrar om att målsättningen är ett EU som är mer demokratiskt, öppnare för insyn och effektivare. Detta skall åstadkommas både genom att EG-fördraget klargörs, förenklas och anpassas och genom att informationen till medborgarna förbättras.

1.5. Kommittén välkomnar konventet som första steget i riktning mot en mer demokratisk metod för översyn av EG-fördraget, och önskar att konventets slutsatser och rekommendationer skall spridas maximalt.

1.6. ReK anser följaktligen att alla diskussioner om en bättre befogenhetsfördelning måste bygga på subsidiaritetsprincipen, men också på proportionalitets- och närhetsprinciperna samt på respekt för de nationella och regionala identiteterna, och att de måste främja ett politiskt ansvarstagande i närområdet.

1.7. Subsidiaritetsprincipen är en politisk princip med konstitutionellt värde. I och med att den införlivats i Europeiska unionens fördrag uppmanas i själva verket de berörda medlemsstaterna och institutionerna att söka uppnå maximal effektivitet och proportionalitet när de väljer lämplig beslutsnivå. Det är därför tillämpningen av subsidiaritetsprincipen skall garantera både den regionala företrädesrätten och det lokala självstyret(5). Gemenskapen kan nämligen endast agera om, och i den mån, målen för de avsedda åtgärderna inte kan nås i tillräcklig utsträckning på medlemsstatsnivå och därför bättre kan nås på gemenskapsnivå på grund av deras omfattning och verkningar.

1.8. ReK konstaterar att trots den politiska och juridiska utveckling som har skett sedan subsidiaritetsprincipen stadfästes i Maastrichtfördraget tillämpas denna princip inte fullt ut och har inte fått förväntad effekt på unionens funktionssätt. En bättre befogenhetsfördelning skulle bidra starkt till att formulera, tillämpa och bevaka denna princip.

1.9. ReK framlägger detta yttrande, som utgör en sammanfattning av synpunkter som kommittén framfört under sin senaste fyraåriga mandatperiod, i ett tidigt stadium av denna grundläggande debatt för att ge Europaparlamentet ett underlag för att bedöma de principfrågor som ställts. Kommittén kommer att precisera sin ståndpunkt i takt med att diskussionen fortskrider inom konventet.

1.10. ReK har för avsikt att föra en fortlöpande dialog med Europaparlamentet under konventets diskussioner om Europeiska unionens framtid.

2. Det krävs en bättre fördelning och definition av befogenheterna i Europeiska unionen för att fortsätta den europeiska integrationsprocessen

2.1. Regionkommittén delar Europaparlamentets analys av de nuvarande bristerna i fördragen och i hela gemenskapens funktionssätt när det gäller befogenhetsfördelningen, som på grund av mångfalden instrument och förfaranden präglas av brist på konsekvens och tydlighet. Den nuvarande fördelningen av befogenheter är oprecis även därigenom att EG-fördraget endast uppställer mycket allmänna mål utan att exakt fastställa åtgärdernas räckvidd(6).

2.2. ReK anser att den strategi som stats- och regeringscheferna förespråkar i Laekenförklaringen om unionens framtid när det gäller en bättre fördelning och definition av befogenheter i Europeiska unionen är ett led i ett övergripande mål att omdefiniera det europeiska projektet och varnar för att denna strategi begränsas till en teknisk omarbetning av fördraget(7).

2.3. EU-medborgarnas uppslutning kring förverkligandet av en verklig union kan endast uppnås om byggandet av Europa sker med en öppen redovisning av befogenheter och ansvarsförhållanden. Kommittén är övertygad om att en väl fungerande demokrati i Europa kräver att fördragen och förfarandena i beslutsprocessen blir mer förståeliga för medborgarna och lättare att tillämpa(8).

2.4. ReK förespråkar en konstitutionssträvan och stöder följaktligen Europaparlamentets förslag att fördragen skall omarbetas till en enda text som omfattar två delar:

a) En "konstitutionell" eller grundläggande del bestående av ingressen, unionens målsättningar, grundläggande rättigheter samt bestämmelserna beträffande institutionerna och exklusiva befogenheter. Denna del kan enbart ändras genom en regeringskonferens.

b) En del som framför allt består av tekniska och institutionella frågor samt frågor rörande gemenskapens förfaranden, i den mån dessa kan regleras i sekundärrätten. Denna del kan ändras genom ett enklare gemenskapsförfarande utan regeringskonferens. Överlåtelse av befogenheter från medlemsstaterna till Europeiska unionen måste emellertid alltid först godkännas av de enskilda medlemsstaternas parlament(9).

2.5. ReK anser att strävan att uppnå en bättre befogenhetsfördelning mellan Europeiska unionen, medlemsstaterna, regionerna och nivåerna under regionnivå ofrånkomligen beror på EU:s rättsliga struktur och uppgifter. Kommittén vill därför verka för följande mål:

- Det är viktigt att utifrån utvecklingen av det europeiska projektet kartlägga och klargöra de åtgärder som krävs för att fullborda det.

- Närheten till medborgarna skall förverkligas(10). Därefter skall subsidiaritetsprincipen tjäna som måttstock när man beslutar om Europeiska unionens nya ansvarsområden. I detta sammanhang skall de principer som gäller för ansvars- och behörighetsfördelning mellan staten och de regionala och lokala myndigheterna i varje enskild medlemsstat efterlevas. I den mån åtgärder inte nödvändigtvis måste vidtas på gemenskapsplanet skall medlemsstaterna, regionerna och kommunerna åter ges ökat politiskt ansvar eftersom det är dessa beslutsnivåer som står närmast medborgarna.

- Det politiska ansvaret bör avgränsas på ett klart och tydligt sätt, t.ex. genom nya gränsdragningar för Europeiska unionens befogenheter enligt fördragen, och då får varken ett överförande av nya befogenheter eller ett återförande av befogenheter vara tabu(11).

2.6. Kommittén är övertygad om att Europeiska unionens utvidgning måste ske parallellt med att dess uppgifter koncentreras till de verkliga utmaningarna på europeisk nivå. Europeiska unionen måste få rätt instrument för att klara av dessa utmaningar, och kräver att unionens uppgifter, koncentrerade och ändrade enligt ovan, skall beskrivas tydligt i fördraget och eventuellt i den framtida konstitutionella pakten. Unionen måste även i fortsättningen kunna reagera flexibelt på de växande utmaningarna(12).

2.7. ReK anser dock att de politiska mål som anges för unionen i artikel 2 i EG-fördraget måste stå fast.

2.8. Kommittén förespråkar således att Europeiska unionen skall bevara sin handlingsförmåga och att subsidiaritetsprincipen skall tillämpas på ett dynamiskt sätt.

2.9. ReK ställer sig bakom den metod som föreslås i detta utkast till rapport för indelning av befogenheter i unionens exklusiva befogenheter, medlemsstaternas exklusiva befogenheter och delade respektive kompletterande befogenheter.

2.10. Regionkommittén påminner om att på alla områden där den europeiska nivån inte har fått exklusiv behörighet i enlighet med subsidiaritetsprincipen i första hand skall lämna över möjligheterna att agera till de andra nivåerna - medlemsstaterna och deras regioner och kommuner. Denna princip är bindande förankrad i fördraget. Alla EU-institutioner - rådet, kommissionen och parlamentet - är bundna av den(13).

2.11. Kommittén anser att Europeiska kommissionen under lång tid gjort en mycket vid tolkning av begreppet "när gemenskapen är ensam behörig" i artikel 5, första stycket i EG-fördraget, vilket har lett till att subsidiaritetsprincipen förlorat en del av sin betydelse(14).

2.12. ReK framhåller att många behörighetsområden i framtidens Europeiska union måste förbli delade ansvarsområden - inte bara mellan EU och nationella regeringar, utan också, i enlighet med subsidiaritetsprincipen, med regionala och lokala förvaltningar (så länge detta sker i överensstämmelse med vad som fastslås i medlemsstaternas konstitutioner). ReK påpekar också att termen "behörighet" inte begränsas till en behörighet att lagstifta, utan även omfattar andra rättsliga befogenheter inom ansvarsområdet för varje styresnivå(15).

2.13. ReK anser att det är nödvändigt att även de rättsliga instrumenten för att avgränsa befogenheterna förbättras och föreslår att man undersöker möjligheterna att göra en mer systematisk indelning som åskådliggör EU:s befogenheter(16).

2.14. ReK insisterar på att man skall ta hänsyn till frågan om sambandet mellan befogenheter på olika myndighetsnivåer för att skapa lämpliga villkor för ett väl fungerande europeiskt styre.

2.15. Kommittén understryker vikten av proportionalitetsprincipen, som ligger till grund för delade befogenheter.

2.16. ReK förespråkar en rättslig hierarki och anser att man bör differentiera gemenskapens olika rättsakter (förordningar, direktiv, beslut) för att uppnå ökad effektivitet och läsbarhet. EU-direktiven bör även i fortsättningen ha en allmän inriktning och den konkreta tillämpningen av direktiven bör fortfarande överlåtas till de berörda myndigheterna. På detta sätt går det att respektera de kulturella skillnader som finns inom Europeiska unionen(17).

2.17. ReK begär att man skall ta hänsyn till de finansiella och administrativa konsekvenserna av EU-lagstiftning för medborgarna och för de myndigheter som skall tillämpa den, i många fall lokala och regionala myndigheter(18).

2.18. Bättre fördelade befogenheter skulle dessutom underlätta möjligheterna att mer systematiskt övergå till omröstning med majoritetsbeslut och därigenom förbättra EU:s handlingsförmåga totalt sett(19).

2.19. ReK betonar att rätten att besluta om vilka befogenheter EU skall ha även i fortsättningen skall ligga hos medlemsstaterna och motsätter sig olika förslag som innebär att gemenskapen själv kan ändra fördragen, och särskilt förslag att avskaffa kravet på ratificering av de nationella parlamenten(20).

3. Lokala och regionala myndigheters befogenheter måste garanteras i den nya fördelningen och definitionen av befogenheter i EU

3.1. Regionkommittén anser inte att debatten om befogenhetsfördelning bör leda till krav på att EU skall reglera den territoriella organisationen inom medlemsstaterna, vilket är deras exklusiva kompetensområde. Man måste dock ta hänsyn till lokala och regionala myndigheters mycket betydelsefulla roll vid genomförandet av gemenskapslagstiftningen och garantera deras respektive befogenheter.

3.2. ReK påpekar att de principer som gäller för ansvarsfördelning och behörighetsavgränsning mellan staten och de regionala och lokala myndigheterna i de enskilda medlemsstaterna måste respekteras(21).

3.3. ReK erinrar följaktligen om Europaparlamentets synpunkt i sin resolution om bättre lagstiftning 1998-1999 där det anges att med hänsyn till subsidiaritetsprincipen och den politiska och nationella mångfalden i EU innebär de ändringar som gjorts i fördraget uttryckligen en erkänsla och respekt för medlemsstaternas interna politiska enheter med lagstiftningsbehörighet (delstater, autonoma regioner, regioner) och deras omfattande, rättsliga relationer med EU:s institutioner(22).

3.4. ReK välkomnar förslaget att regionernas ställning skall skrivas in i fördraget i likhet med de nationella parlamenten, vilket skulle precisera på vilka områden regionerna är delaktiga, deras ansvarsområden, denna delaktighets former och förfaranden samt mekanismerna för uppföljning och utvärdering. Samtidigt vill ReK påpeka att det är grundläggande att subsidiaritetsprincipen på såväl regional som lokal nivå omnämns, med tanke på den administrativa kompetens i gemenskapsfrågor som finns på lokal nivå i många medlemsstater.

3.5. ReK beklagar dock den alltför centralistiska strategi som förespråkas eftersom endast de nationella regeringarna skulle få rätt att upprätta en lista över "delaktiga regioner i unionen". Kommittén föreslår därför att detta förslag ses över av Europaparlamentet i samråd med Regionkommittén för att undvika att formerna för att bevilja denna rätt leder till en utveckling som skapar störningar mellan medlemsstaterna och inom medlemsstaterna själva.

3.6. En i fördraget erkänd ställning för regionerna och det lokala självstyret framstår som en konkretisering av de principer som slås fast i ingressen till Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, som ReK anser bör inarbetas i fördraget och få en bindande karaktär: "Unionen skall bidra till bevarandet och utvecklingen av dessa gemensamma värden med respekt för mångfalden i Europas folks kultur och traditioner samt för medlemsstaternas nationella identitet och organisering av sina offentliga myndigheter på nationell, regional och lokal nivå"(23).

3.7. ReK upprepar sin begäran att principerna om lokalt och regionalt självstyre skall ingå i unionens allmänna principer i enlighet med medlemsstaternas interna grundlagsenliga ordning.

3.8. Kommittén konstaterar med tillfredsställelse att Europaparlamentet har tagit hänsyn till den särskilda situationen för regioner med lagstiftningsbehörighet vid bedömning av befogenhetsfördelningen.

3.9. I många medlemsstater har också andra lokala och regionala myndigheter ett mycket omfattande självstyre och många administrativa befogenheter vid genomförandet av gemenskapens lagstiftning. ReK anmodar följaktligen Europaparlamentet att ta hänsyn till denna realitet.

3.10. ReK begär att subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen i fördragen skall kompletteras för att garantera respekten för regionernas och de lokala myndigheternas befogenheter.

3.11. Regionkommittén upprepar sin begäran att Regionkommittén och regioner med lagstiftningsbehörighet bör ha rätt att vända sig till EG-domstolen vid kränkning av subsidiaritetsprincipen.

3.12. ReK erinrar om Europaparlamentets begäran i sin resolution "Bättre lagstiftning 1998-1999" att Regionkommitténs allt viktigare roll vid tillämpningen av subsidiaritetsprincipen bör erkännas och utvecklas. Kommittén önskar att denna begäran skall hävdas av Europaparlamentets delegation till konventet(24).

3.13. Kommittén anser att en stärkt institutionell roll för ReK motiveras av att en allt större del av EU:s lagstiftning berör lokala och regionala myndigheters behörighetsområde. Det är viktigt om man effektivt vill garantera en bättre fördelning av och tydligare samband mellan befogenheterna inom EU.

3.14. ReK anser således att den roll som de regionala och lokala myndigheterna spelar i Europa skall värderas högre i den framtida europeiska konstruktionen, motsvarande den betydelse de har för den europeiska integrationsprocessen och för att föra europeisk politik närmare medborgarna i enlighet med subsidiaritetsprincipen(25).

3.15. För att uppnå detta måste Regionkommittén omvandlas till institution, få en struktur som gör att den kan fullgöra sin uppgift på ett effektivt sätt samt ges befogenheter som går utöver en rent rådgivande uppgift (däribland rätten att föra talan vid EG-domstolen). På så sätt blir kommittén en institution för medverkan i den europeiska beslutsprocessen, i vilken alla politiska nivåer i medlemsstaterna - från kommuner till regioner med lagstiftningsbefogenheter - kan finna sin plats och bli medansvariga(26).

3.16. Regionkommittén ber Europaparlamentet och särskilt dess delegation inom det konvent som skall diskutera EU:s framtid att bevaka dels att man vid diskussionerna under konventet tar hänsyn till att man politiskt och rättsligt måste garantera regionernas och de lokala myndigheternas befogenheter, dels att Regionkommittén får delta full ut i arbetet vid en ny definition och fördelning av befogenheterna i EU.

Bryssel den 13 mars 2002.

Regionkommitténs

ordförande

Albert Bore

(1) EGT C 253, 12.9.2001, s. 25.

(2) EGT C 374, 23.12.1999, s. 11, EGT C 226, 8.8.2000, s. 60.

(3) EGT C 198, 14.7.1999, s. 73.

(4) Se ReK:s PM om ReK:s medverkan i den strukturerade debatten om EU:s framtid (CdR 325/2001 fin).

(5) ReK:s slutdeklaration "Nya styrelseformer i Europa: förstärkt demokrati, närmare medborgarna" (CdR 379/2000 fin).

(6) Se ReK:s yttrande "För en verklig subsidiaritetskultur! En appell från Regionkommittén" (CdR 302/98 fin).

(7) Se ReK:s resolution om "Förberedelserna inför Europeiska rådets möte i Laeken och utvecklingen av Europeiska unionen inom ramen för nästa regeringskonferens 2004" (CdR 104/2001 fin).

(8) Se ReK:s rapport om närhetsfrågorna (CdR 436/2000 fin).

(9) Se ReK:s yttrande om kommissionens rapport till Europeiska rådet "Bättre lagstiftning 1999" (CdR 18/2000 fin).

(10) Se också ReK:s rapport om närhetsfrågor (CdR 436/2000 fin).

(11) Se ReK:s resolution om "Förberedelserna inför Europeiska rådets möte i Laeken och utvecklingen av Europeiska unionen inom ramen för nästa regeringskonferens 2004" (CdR 104/2001 fin).

(12) Se ReK:s resolution om "Förberedelserna inför Europeiska rådets möte i Laeken och utvecklingen av Europeiska unionen inom ramen för nästa regeringskonferens 2004" (CdR 104/2001 fin).

(13) Se ReK:s PM om ReK:s medverkan i den strukturerade debatten om EU:s framtid (CdR 325/2001 fin).

(14) Se ReK:s yttrande om kommissionens rapport till Europeiska rådet "Bättre lagstiftning 1999" (CdR 18/2000 fin).

(15) Se ReK:s resolution om "Resultaten från regeringskonferensen 2000 och diskussionen om Europeiska unionens framtid" (CdR 430/2000 fin).

(16) Se ReK:s resolution om "Resultaten från regeringskonferensen 2000 och diskussionen om Europeiska unionens framtid" (CdR 430/2000 fin).

(17) Se ReK:s rapport om närhetsfrågorna (CdR 436/2000 fin).

(18) Se ReK:s yttrande om "De regionala och lokala myndigheternas genomförande av EU-lagstiftningen" (CdR 51/1999 fin).

(19) Se ReK:s yttrande om kommissionens rapport till Europeiska rådet "Bättre lagstiftning 1999" (CdR 18/2000 fin).

(20) Se ReK:s resolution om "Förberedelserna inför Europeiska rådets möte i Laeken och utvecklingen av Europeiska unionen inom ramen för nästa regeringskonferens 2004" (CdR 104/2001 fin).

(21) Se ReK:s resolution om "Resultaten från regeringskonferensen 2000 och diskussionen om Europeiska unionens framtid" (CdR 430/2000 fin).

(22) Europaparlamentets resolution om kommissionens rapporter till Europeiska rådet "Bättre lagstiftning 1998 och 1999" och 1999 (A5-0269/2000).

(23) Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EGT C 364, 18.12.2001, s. 1-22).

(24) Europaparlamentets resolution om kommissionens rapporter till Europeiska rådet "Bättre lagstiftning 1998 och 1999" (A5-0269/2000).

(25) Se ReK:s resolution om "Resultaten från regeringskonferensen 2000 och diskussionen om Europeiska unionens framtid" (CdR 430/2000 fin).

(26) Se ReK:s resolution om "Resultaten från regeringskonferensen 2000 och diskussionen om Europeiska unionens framtid" (CdR 430/2000 fin).