Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om:

- "Årsrapport nr 6 om strukturfonderna 1994" och - "De nya regionprogrammen under målområde 1 och 2 i gemenskapens strukturfonder"

(96/C 295/11)

Den 27 mars 1996 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 198 i Romfördraget begära yttrande om "Årsrapport nr 6 om strukturfonderna 1994".

Den 25 oktober 1995 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 23 i arbetsordningen bereda ett yttrande om "De nya regionprogrammen under målområde 1 och 2 i gemenskapens strukturfonder".

Sektionen för regional utveckling, landsbygds- och stadsplanering, som ansvarade för kommitténs arbete i frågan, antog ett yttrande om dessa båda frågor den 25 juni 1996. Föredragande var Campbell Christie och Leopoldo Quevedo Rojo.

Vid sin 337:e plenarsession (sammanträdet den 10 juli 1996) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 93 röster för, 2 röster emot och 2 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Detta dokument är ett sammansatt yttrande över kommissionens båda dokument (dok. KOM(95) 111) "De nya regionprogrammen under målområde 1 och 2 i gemenskapens strukturfonder" och (dok. KOM(95) 583) "Årsrapport nr 6 om strukturfonderna 1994".

1.2. Beslutet att samtidigt granska dessa båda dokument återspeglar likheten mellan de frågor som tas upp i de bägge dokumenten. I dok. KOM(95) 111 diskuteras de ändrade reglerna för tillämpningen av strukturfonderna under målområde 1 och 2, medan man i dok. KOM(95) 583 ingående diskuterar resultaten från det första årets tillämpning av fonderna i enlighet med de nya reglerna. Det finns därför en gemensam grund för dessa bägge dokument.

1.3. Förutom denna anledning anser ESK också att det vore av begränsat värde att lägga fram ett yttrande om ett kommissionsdokument över ett år efter att det publicerats, vilket skulle vara fallet med dok. KOM(95) 111 där man hade kommit överens om att lägga fram ett yttrande på eget initiativ.

1.4. Båda dokumenten är mycket omfattande och tar i detalj upp det första årets tillämpning av EU:s strukturfonder efter att de reviderade reglerna trätt i kraft. Kommissionen har lagt fram omfattande detaljerad information, både om reglernas karaktär och om de förväntade resultaten i varje medlemsstat som omfattas av fonderna under perioden 1994-1999 (1994-1996 när det gäller mottagare av stöd under målområde 2).

2. Sammanhang

2.1. Genom att granska dessa dokument får ESK en möjlighet att diskutera den övergripande utvecklingen av EU:s strukturpolitik under perioden efter att man skrev under Maastrichtfördraget mot bakgrund av de ämnesområden och målsättningar för gemenskapsåtgärder som aktualiserats sedan dess. Man kan framför allt peka på den ökade betoningen på konkurrenskraft i främjandet av EU:s långsiktiga ekonomiska intressen och att tyngdpunkten nu har lagts på industriell omdaning inom EU i syfte att åstadkomma detta.

2.2. Båda dokumenten ger en klar analys av spännvidden av de gemenskapsåtgärder som finns tillgängliga under strukturfonderna för att bidra till att höja standarder och främja sysselsättningen i EU:s mindre gynnade regioner, särskilt med avseende på målområde 1 och 2. Tillsammans riktas en stor del av styrkan i strukturåtgärderna (inklusive åtgärder under målområde 3 och 4) mot en strategi som går ut på att främja utvecklingen av nya ekonomiska aktiviteter i mindre gynnade regioner och påskynda den strukturella anpassningen i de regioner som upplever svårigheter förknippade med en tillbakagång inom traditionella sektorer. I korthet utgör de strukturåtgärder som diskuteras i dessa dokument nyckelmekanismer i utvecklingen av EU till en öppen och konkurrenskraftig ekonomi. Det är därför viktigt att erkänna denna aspekt av fonderna när man mäter deras bidrag till den europeiska integrationsprocessen.

2.3. De som kritiserar EU:s strukturfonder har en tendens att bara titta på de kapitalöverföringar som är förknippade med verksamheten. Detta är beklagansvärt eftersom det ofta är svårt att exakt specificera den direkta effekten av fonderna i en enskild medlemsstat, vilket framgår av kommissionens dokument. I andra fall - till exempel när det gäller regioner som omfattas av målområde 1 - är det mycket lättare att beräkna de effekter fonderna har på sysselsättning och produktion. Trots vissa reservationer som ESK har uttryckt angående strukturfondernas funktion, bör det understrykas att bristen på kvantifierbara bevis om de direkta effekterna av fonderna inte innebär att de inte tjänar sitt primära syfte att främja en självbärande ekonomisk utveckling i de mindre gynnande regionerna.

2.4. Det bör dessutom noteras att strukturfondernas tillämpning i de mindre gynnade regionerna främjar ekonomin i övriga EU. Detta beror på att en avsevärd del av kostnaderna för strukturåtgärderna, särskilt i målområde 1, leder till en ökad handel inom EU, vilket gagnar hela unionen.

2.5. En av strukturfondernas viktigaste fördelar, och något som skiljer de nuvarande arrangemangen från dem som gällde före 1988, är den betoning som numera görs på en gräsrotsstrategi för den regionala ekonomiska utvecklingen. Detta är en nyckelaspekt för en framgångsrik tillämpning av regionalt ekonomiskt stöd, och ESK välkomnar kommissionens fortsatta betoning på denna strategi. För att vara lyckad, kräver dock denna strategi att man i största möjliga utsträckning rådfrågar lokala experter och arbetsmarknadens parter. Det finns annars en risk att de ekonomiska utvecklingsplanerna kommer att återspegla nationella snarare än lokala problem och prioriteringar, och att de projekt och program som är "bäst" ur ett lokalt utvecklingsperspektiv inte får tillräckligt stöd. Kommittén uppmanar därför åter medlemsstaterna att särskilt lyssna till de lokala arbetsmarknadsparternas åsikter och synpunkter när man skall utforma och genomföra regionala ekonomiska planer. Eftersom dessa grupper är bäst placerade för att förstå lokala ekonomiska villkor och behov kommer detta starkt att bidra till strukturfondernas framgång.

2.6. Även om strukturfondernas huvudsyfte är att bidra till en ökad ekonomisk och social sammanhållning, spelar de också en viktig kompletterande roll som stöd till EU:s industripolitiska målsättningar. I artikel 130 i Maastrichtfördraget uppmanas unionen och dess medlemsstater att verka för att gemenskapens industri får en tillräcklig konkurrenskraft genom åtgärder som syftar till; (i) att accelerera strukturanpassningsprocessen; (ii) att främja ett klimat som uppmuntrar till initiativtagande, särskilt när det gäller små och medelstora företag; (iii) att främja ett klimat som uppmuntrar till samarbete mellan företag; och (iv) att främja ett bättre utnyttjande av de industriella möjligheter som uppstår genom politiken för innovationer, forskning och teknisk utveckling.

2.7. I kommissionens sjätte årsrapport om strukturfonderna specificeras de sätt på vilka EU:s strukturpolitik stöder dessa bredare industripolitiska målsättningar. Denna kompletterande aspekt av strukturfondernas funktion får därför inte förbises när man skall värdera deras effekt. Det gäller särskilt under den kommande perioden fram till översynen av strukturfonderna 1999.

3. Översikt över kommissionens meddelanden

3.1. Bägge kommissionsdokumenten handlar om den översyn av strukturfonderna som föregick den nya verksamhetsperioden för strukturfonderna. De förnyade fonderna kommer att verka under perioden 1994-1999, utom för målområde 2 där perioden 1994-1999 delas upp i två underperioder på tre år: 1994-1996 och 1997-1999.

3.2. 1993 års översyn av reglerna byggde på grunderna från 1988 års reform. I huvudsak försökte man genom de förnyade reglerna fortsätta att stärka de principer som befästes genom de regler som ställdes upp 1988.

3.3. Även om de grundläggande principerna - koncentration, partnerskap, additionalitet och planering - bibehölls, försökte kommissionen anpassa reglerna till de rådande ekonomiska villkoren och mot bakgrund av ett starkare strategiskt inslag i tillämpningen av Europeiska socialfonden, vilket manifesterades genom införandet av målområde 3 och 4. Målområde 5 sågs också över för att man skulle inbegripa behovet av omstrukturering inom fiskerisektorn. I och med utvidgningen av EU den 1 januari 1995 tillkom också målområde 6, som är inriktat mot de speciella behoven i glesbefolkade områden.

3.4. I övrigt strävade man med de förnyade reglerna efter att påverka specifika aspekter på strukturåtgärderna, som ofta har diskuterats inom ESK. Framför allt ville kommissionen:

a) Förenkla planeringsförfarandet genom att införa ett enda programplaneringsdokument, som medger att man tillämpar fonderna med ett enda dokument som grund.

b) Skärpa förhandsgranskningen, övervakningen och uppföljningen av strukturåtgärderna.

c) Garantera en bättre tillämpning av additionalitetsprincipen.

d) Ge större uppmärksamhet till konsekvenserna för miljön av de åtgärder som finansieras genom strukturfonderna.

e) Främja jämställdheten mellan kvinnor och män i tillämpningen av fonderna.

f) Underlätta ett starkare engagemang av Europaparlamentet.

g) Bredda partnerskapet till att inbegripa arbetsmarknadens parter.

3.5. Det är värt att upprepa ESK:s stöd för vart och ett av dessa försök från kommissionens sida att styra utvecklingen av strukturfonderna på ett sätt som är förenligt med EU:s grund-läggande principer - principer som ESK regelbundet uttrycker sitt stöd för.

3.6. Den sjätte årsrapporten om strukturfonderna är indelad i fem kapitel som tillsammans återproducerar mycket av den information som ingår i kommissionens meddelande om de nya regionprogrammen.

3.7. Det första kapitlet fokuseras på de planer som medlemsstaterna lagt fram för målområdena 1, 2, 3, 4, 5 a) och 5 b). Efter detta följer en granskning av gemenskapsinitiativen och teknisk hjälp. Särskild uppmärksamhet fästs vid förhandsgranskningen av programmen - man beräknar de resultat kommissionen förväntar sig i de regioner som tar emot stöd från strukturfonderna, särskilt när det gäller målområde 1.

3.8. Det andra kapitlet tar upp budgetplanering och arrangemang för tillämpningen, inklusive de finansiella stickprovskontroller som kommissionen utför för att garantera att kontrollen över de medel som används under fonderna är tillräcklig. I kapitel II tar man också upp samordningen av strukturfonderna med andra finansiella gemenskapsinstrument (sammanhållnings-fonden, EIB, EKSG, Europeiska investeringsfonden och EES' finansieringsinstrument). Slutligen tittar man på komplementariteten mellan strukturfonderna och andra gemenskapspolitiska åtgärder.

3.9. I det tredje kapitlet studeras utvidgningens inverkan på strukturfonderna.

3.10. I kapitel IV tar man upp utvecklingen av strukturåtgärderna mot bakgrund av dialogen med andra institutioner och ekonomiska företrädare inom EU. Det handlar framför allt om dialogen med andra EU-institutioner och dialogen med arbetsmarknadens parter och andra intresse-organisationer i samband med utarbetandet av programmen.

3.11. I det sista kapitlet ser man över strukturfondernas verksamhet under perioden 1989-1993 och presenterar slutresultatet av de åtgärder som vidtogs under denna period.

4. Synpunkter

4.1. ESK välkomnar den stärkta betoning som vid 1993 års översyn lades på de regler som styr strukturfonderna när det gäller målprioriteringar. Om strukturåtgärderna skall lyckas beror det till stor del på dessa bakomliggande riktlinjer, och ESK anmodar kommissionen att noga kontrollera medlemsstaternas åtgärder mot bakgrund av dessa riktlinjer. Delvis var den kritik som revisionsrätten nyligen framförde inriktad på behovet av att stärka de mekanismer som syftar till att kontrollera och genomföra strukturåtgärderna. ESK stöder detta och välkomnar kommissionens förslag om att använda oberoende experter i utvärderingen av regionala planer.

4.2. Principen om geografisk koncentration i tillämpningen av strukturfonderna kommer att försvagas något under perioden 1994-1999 och täckningen av EU:s befolkning kommer att öka till 52 % jämfört med 43 % under perioden 1989-1993. Även om denna ökning delvis beror på särskilda omständigheter till följd av Tysklands återförening, förblir det mycket viktigt att fördelningen av strukturstödet fokuseras på de regioner som verkligen är missgynnade och att koncentrationsprincipen inte försvagas, oavsett anledning.

4.2.1. ESK inser att enskilda medlemsstater kan motsätta sig att de förlorar rätten till visst strukturstöd. ESK vill dock betona att syftet med fonderna är att garantera en ökad ekonomisk och social sammanhållning inom hela EU, och detta förutsätter en strikt tolkning och tillämpning av koncentrationsprincipen.

4.3. Även om ESK förstår och stöder den betoning som kommissionen nu lägger på att strukturstödet skall bidra till att skapa möjligheter till varaktig sysselsättning, måste man alltid komma ihåg att ekonomisk utveckling i regioner som ligger efter i utveckling eller som är på tillbakagång, oundvikligen är en långsiktig process. Skapande av sysselsättning får därför inte vara det enda kriteriet vid tilldelningen av strukturstöd eller vid planeringen av program som skall få ekonomiskt stöd från fonderna. Många regioner kommer även fortsättningsvis att kräva stöd från olika program (t ex till utveckling av infrastruktur och utbildning) som syftar till att förbättra de långsiktiga ekonomiska utvecklingsmöjligheterna, där de gynnsamma effekterna framträder först på lång sikt.

4.4. ESK välkomnar förenklingen av förfarandet för tillämpningen av strukturstödet. Införandet av ett samlat programplaneringsdokument, som i många fall kommer att ersätta gemenskapens tidigare ramar för strukturstöd, utgör ett steg mot enklare och klarare förfaranden, något som är väl behövligt.

4.5. ESK noterar att antagandet av programmen tog längre tid än vad som avsågs med reglerna, och denna försening förklarades med den tid det tog att systematiskt utvärdera programplaneringsdokumenten. Förseningar i genomförandet av strukturstöd är alltid beklagliga eftersom de med stor sannolikhet har negativa konsekvenser för de ekonomiskt svagaste sektorerna. Det är därför viktigt att medlemsstaterna noga iakttar de krav som reglerna ställer upp för strukturstödets tillämpning när de lägger fram sina planer för kommissionen. Det verkar som om förseningen i många fall berodde på medlemsstaternas bristande förmåga att se till att alla programplaneringsdokument uppfyllde tydligt specificerade kriterier.

4.5.1. Klagomål fortsätter att komma på lokal nivå när det gäller förseningen av det praktiska genomförandet av strukturstödet. Sådana förseningar kan ofta orsaka allvarliga svårigheter på lokal nivå, särskilt inom sektorn små och medelstora företag, och ESK anmodar både medlemsstaterna och kommissionen att prioritera anpassningen av förfarandena för att garantera ett snabbt och effektivt verkställande av de stödåtgärder som faller under strukturfonderna.

4.6. Att garantera att additionalitetsprincipen följs utgör ett av kommissionens största problem. Trots att man har skärpt reglerna på området, tycks medlemsstaterna i alla fall vara ovilliga att lägga fram den information som kommissionen kräver för kunna garantera att reglerna följs. ESK uppmanar medlemsstaterna att anta en ekonomisk praxis som medger att kommissionen tydligt kan se att additionalitetsprincipen följs. Om man inte lyckas göra detta, kan kommissionen hålla inne vissa betalningar, vilket vore till förfång för ansträngningarna att främja den ekonomiska utvecklingen i de regioner som har rätt till stöd.

4.7. Trots skärpta regler fortsätter vissa medlemsstater att ignorera partnerskapets roll i utarbetandet och genomförandet av regionala ekonomiska utvecklingsplaner. Detta äventyrar utan tvivel en effektiv tillämpning av fonderna i dessa länder. ESK manar än en gång till att man i högre grad skall involvera arbetsmarknadens parter och stöder här kommissionen. Trots de framsteg som hittills har gjorts, skulle ESK stödja ytterligare åtgärder som syftar till att alla parter får delta i utarbetandet, genomförandet och utvärderingen av regionala ekonomiska utvecklingsplaner. Det är framför allt vanligt att arbetsmarknadens parter saknar den tekniska sakkunskap som är nödvändig för att de till fullo skall kunna delta i denna komplicerade planeringsprocess. Förutom att även fortsättningsvis kräva att medlemsstaterna följer principen och praxis om partnerskap, uppmanar kommittén därför också kommissionen att överväga utvecklingsprogram för tekniskt stöd till arbetsmarknadens parter på lokal nivå för att dessa till fullo skall kunna delta i den regionala ekonomiska planeringsprocessen.

4.8. ESK välkomnar kommissionens beslut att kräva att planer, strukturstödsramar och det samlade programplaneringsdokumentet utvärderas med hjälp av oberoende bedömare som anlitas utifrån. Det kan dock komma att behövas ytterligare åtgärder på detta område. Förutom att utvärdera planerna, skulle oberoende bedömare kunna användas för att övervaka genomförandet av planerna. Att institutionalisera de fortgående kontrollerna är särskilt viktigt i de fall där planens målsättningar måste kvantifieras. Med tanke på stödets relativa storlek är det lättare att kvantifiera planmålsättningarna för stöd under målområde 1. Det är svårare när det gäller stöd under målområde 2 eftersom det här ofta rör sig om mindre summor. I dessa fall skulle oberoende bedömare kunna bidra med värdefull information till uppföljningsprocessen.

4.9. ESK kräver att resultaten av utvärderingarna av fondernas effektivitet skall göras tillgängliga så snart som möjligt. Utan dessa är det svårt att i detalj svara på den kritik som ofta riktas mot strukturfonderna.

4.10. ESK har i årsrapport nr 6 upptäckt en tendens till att presentera nationella data i stället för regionala (t ex tabell 2, 9, 12, 13). Kommittén uppmanar kommissionen att ange både regionala och nationella data när så är lämpligt.

Den sjätte årsrapporten fokuseras i synnerhet på fondernas förväntade resultat under perioden 1994-1999. Rapporten bygger på en värdefull resultatanalys om inverkan på mål 1-områdena, som utarbetats för kommissionen av professor Beutel (april 1995). ESK hoppas att kommissionen kommer att utveckla denna metod under kommande år, genom att vidga analysen till att också omfatta andra mål, samt underlätta jämförelser mellan förväntat och verkligt utfall.

4.11. ESK anser att de strukturpolitiska åtgärderna måste utformas i harmoni med EU:s övriga prioriteringar och politik. Man måste noga uppmärksamma olika miljöfrågor, eftersom det finns en risk att vissa strukturfondsprogram (särskilt när det gäller investeringar i infrastruktur) i vissa fall kan strida mot miljöintressen.

4.11.1. I andra fall är det för EU:s sammanhållning även fortsättningsvis viktigt att medlemsstaterna följer gemenskapens konkurrensregler (särskilt för statsbidrag till industrin) och reglerna för offentlig upphandling. Strukturfonderna måste även framdeles utvecklas mot bakgrund av den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP), och bör komplettera de målsättningar som ligger bakom reformen av GJP. Det finns annars en risk för avfolkning av vissa landsbygdsområden.

4.12. Det föreligger en uppfattning att strukturåtgärderna tenderar att gynna tillverkningsindustrin snarare än servicesektorn - den sektor som står för den överlägset största andelen av sysselsättningen inom hela EU. Även om det är sant att en välmående och expanderande tillverkningssektor skapar ett stort antal möjligheter för servicesektorn och att stöd från strukturfonderna också går till turism och därtill förknippade projekt inom områden som är berättigade till vissa åtgärder under strukturfonderna, är det kanske lämpligt att lägga en större betoning på investeringar i servicesektorn i de fall där man kan visa att detta kommer att förstärka den lokala ekonomiska utvecklingen. ESK föreslår att man i högre grad överväger den regionala utvecklingsaspekten inom denna sektor, och då särskilt aspekter som "informationssamhället" och andra högteknologiska aktiviteter.

4.12.1. Många av de företag som verkar inom servicesektorn, i synnerhet när det gäller högteknologiska företag, är små och medelstora företag. Strukturstödet till sektorn små och medelstora företag kommer att fördubblas under de nuvarande arrangemangen jämfört med perioden 1988-1993 och sektorn får särskilt stöd genom gemenskapsinitiativen. Detta är en utveckling som ESK stöder. Det är den sektor som i framtiden kommer att erbjuda de största möjligheterna till sysselsättningsökning, samtidigt som det är en sektor som kräver ett avsevärt stöd, både när det gäller att uppmuntra nyföretagande och att stödja den pågående utvecklingen av befintliga företag.

4.13. ESK noterar att stödet under målområde 2 under 1994 beviljades för två treårsperioder i stället för under en sexårsperiod, som var fallet för stöd under målområde 1. ESK menade tidigare att man inte såg någon större vits med en sådan uppläggning för målområde 1 och att det i viss mån kunde få negativa följder, eftersom en treårsperiod med stor sannolikhet inte skulle vara tillräcklig för att åstadkomma effektivitet. Efter de diskussioner rådet höll vid Madridmötet står det emellertid nu klart att kommissionen knappast kommer att ändra de geografiska kriterierna för rätt till stöd under målområde 2 under dess andra verksamhetsperiod. ESK välkomnar varmt detta beslut. Det är lika viktigt för målområde 2-regioner som för målområde 1-regioner att man får en så stor kontinuitet i det ekonomiska stödet som möjligt. Den osäkerhet som tillkom genom hotet om ett förlorat stöd skulle mycket väl i onödan ha kunnat skada utvecklingsmöjligheterna i vissa målområde 2-regioner.

Bryssel den 10 juli 1996.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Carlos FERRER