Yttrande från EKSG:s rådgivande kommitté om det Europeiska klimatförändringsprogrammet och handeln med utsläppsrätter

(enhälligt antaget vid det 355:e sammanträdet den 5 april 2001)

(2001/C 170/04)

EKSG:S RÅDGIVANDE KOMMITTÉ

HÄNVISAR TILL:

- kommissionens grönbok om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen(1),

- kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet om EU:s strategier och åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser på väg mot ett Europeiskt klimatförändringsprogram(2),

- sitt uttalande om kolets roll i Europa på 2000-talet, som antogs den 25 juni 1999,

OCH LÄMNAR FÖLJANDE YTTRANDE:

1. Om försiktighetsprincipen tillämpas måste man, även om säker kunskap saknas, utan dröjsmål vidta effektiva och väl avvägda åtgärder, dock till företagsekonomiskt försvarbara kostnader, mot riskerna för allvarliga och irreversibla skador på miljön. Därför välkomnar Rådgivande kommittén kommissionens initiativ att ta upp ett europeiskt klimatförändringsprogram till diskussion, att undersöka om det går att införa ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser och rådfråga samtliga berörda industriaktörer via en grönbok. Bearbetningsindustrin i gemenskapen har i detta sammanhang förklarat sig beredd att bidra till att begränsa utsläppen av växthusgaser på ett konstruktivt sätt. Rådgivande kommittén vill dock framhålla att kampen mot utsläpp av växthusgaser är ett internationellt problem som kräver en global lösning. För närvarande är det endast länderna i bilaga B till Kyoto-protokollet som förväntas göra en ansträngning. Enligt protokollet krävs ingen insats från utvecklingsländerna, trots att vissa av dem redan bidrar till utsläppen av växthusgaser i väsentlig utsträckning.

2. Kyoto-protokollet kommer, när det tillämpas praktiskt, att bli en kraftig belastning för EU:s näringsliv. Det är därför beklagligt att man i vissa medlemsstater, redan innan protokollet ratificerats av alla signatärstater och utan att någon harmonisering på gemenskapsnivå kommit till stånd, beslutat om krav på industrin.

3. Efter ratificeringen bör protokollet genomföras av EU och medlemsstaterna på ett för samhällsekonomin så skonsamt sätt som möjligt. Genom flexibilitetsmekanismer enligt Kyoto-protokollet finns det samhällsekonomiskt effektiva sätt att klara de förpliktelser om sänkta utsläppsnivåer som ingåtts av staterna, dock måste dessa kunna användas utan inskränkningar.

4. Den politik som inriktas på att uppfylla förpliktelserna enligt Kyoto-protokollet blir av naturliga skäl sådan att den kan komma i konflikt med andra politiska mål i EU. Rådgivande kommittén anser att det kan bli särskilt svårt att förena Kyoto-processen med EU:s energipolitik samt att slå vakt om bibehållen eller åstadkomma förbättrad konkurrenskraft för EU:s bearbetningsindustri.

5. De energipolitiska målen säkerhet, hållbarhet och diversifiering får således under inga omständigheter äventyras genom Kyoto-protokollet. Kommissionen bör för övrigt aktivt understödja arbetet på att utveckla en miljövänlig teknik för energiutvinning ur kol, i synnerhet som detta är ett sätt att begränsa utsläppen av drivhusgaser och samtidigt säkerställa att en traditionell energikälla i EU kan utnyttjas även i framtiden.

6. Bearbetningsindustrin i EU, inklusive stålindustrin, verkar på globala marknader. Genom vissa politiska ingrepp i näringslivet - särskilt energiskatter - sätter man bearbetningsindustrins konkurrenskraft på spel, med påföljd att arbetstillfällen går förlorade i EU eftersom bearbetningen förläggs till tredjeländer med gynnsammare kostnadsläge. Många av dessa länder kommer inte att underteckna Kyoto-protokollet, vilket innebär att skatteuttag på näringslivets energianvändning i EU kan leda till att utsläppen av växthusgaser i andra delar av världen ökar.

7. EU:s energiintensiva stålindustri har naturligtvis alltid varit mycket angelägen om att förbättra sin energieffektivitet och har nästan halverat sin energiförbrukning sedan 1975. Under en mycket lång tid har stålproduktionen efter hand nått så långtgående energieffektivitet att man nästan har nått gränsen för vad som är teoretiskt möjligt. Det finns alltså knappast något utrymme för ytterligare förbättringar, för vilka kostnaderna dessutom ligger på gränsen till vad som är lönsamt. Alla åtgärder eller målsättningar med inriktning på att påskynda den kontinuerliga förbättringsprocessen kommer således att förbli tämligen verkningslösa. En märkbar minskning av de utsläpp som kommer från bearbetningen kräver en etappvist genomförd anpassning av tekniken, vilket förutsätter ett tidsperspektiv på 20 till 30 år.

8. Man bör inte begära att energisektorn och bearbetningsindustrin skall ta en orimligt stor del av de belastningar som följer av förpliktelserna enligt Kyoto-protokollet. Den snabbast växande källan till utsläpp av växthusgaser är trafiken, varför EU definitivt måste ägna större uppmärksamhet åt att sänka utsläppen från denna. Det är känt att stålindustrin har bidragit till att sänka fordonens energiförbrukning genom att utveckla lättare stålkvaliteter, som dock fordrar mer energi vid framställningen.

9. Vid bedömning av klimatproblemen bör kommissionen ta påverkan under hela energicykeln med i beräkningen och inte uteslutande fokusera utsläpp på användningsorten. Eftersom EU använder importenergi i allt större utsträckning måste utsläpp och energiförbrukning utanför EU i samband med energileveranser till EU beaktas fullt ut.

10. Rådgivande kommittén välkomnar bland annat det konstruktiva bidraget från bilindustrins Europaorganisation (ACEA) i form av en frivillig överenskommelse om att sänka energiförbrukningen i bilar, påpekar dock med eftertryck att EKSG-industrierna genom sänkt kolproduktion och kolförbrukning redan avsevärt bidragit till att sänka utsläppen av växthusgaser i EU.

11. Genom åtgärder som befordrar större energieffektivitet i hushållen bör EU och medlemsstaterna se till att man slipper åtgärder som leder till bränslebrist.

12. Kyoto-protokollets s.k. flexibilitetsmekanismer får inte användas enbart i samband med handel med utsläppsrätter. Både den gemensamma tillämpningen (Joint Implementation - JI) och mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism - CDM) är särskilt väl ägnade att främja världsomfattande användning av modern energisnålare teknik, där Europa har övertagit ledarrollen. JI och CDM borgar för större energieffektivitet i länder där de kan genomföras till en förmånlig kostnad. På detta sätt skapar dessa åtgärder förutsättningar för globala utsläppsminskningar till låg kostnad. Rådgivande kommittén uppmanar därför kommissionen eftertryckligen att ta ledningen när det gäller att förhandla fram ett globalt ramavtal för hur JI och CDM skall omsättas i praktiken. För övrigt måste reglerna för handel med utsläppsrätter vara förenliga med dem för JI och CDM.

13. Rådgivande kommittén beklagar att kolsänkornas roll (t.ex. skogar, jordbruk och världshav) som koloxidbuffertar inte beaktats i grönboken och kräver en förbehållslös och vetenskaplig undersökning av vad dessa kolsänkor kan ha för verkan.

14. Systemen för handel med utsläppsrätter bör vara medlemsstaternas ansvar. Handeln med utsläppsrätter på nationsnivå bör egentligen inte baseras på klimatpolitiska åtgärder, utan inriktas på att skapa alternativ som skall vara kostnadseffektivare och mindre betungande för näringslivet. I de medlemsstater där man redan genomför åtgärder som de facto innebär en tilldelning av utsläppsrätter (t.ex. genom krav på energisparmål) kan en snar tillämpning av handelssystemen medföra att de negativa effekterna på konkurrenskraften minimeras. Utsläppsrätter mot betalning, vilka har samma eller skarpare verkan på företagen än koloxidskatter, kan dock inte vara det eftersträvade målet. Om handel med utsläppsrätter skall vara ett meningsfullt alternativ till andra åtgärder, måste systemet utformas så att tilldelningen av utsläppsrätter sker på ett rättvist sätt, särskilt bör redan genomförda anpassningar beaktas på ett lämpligt sätt, och i varje medlemsstat måste man ta hänsyn till den klimatpolitik som redan bedrivs på grundval av landets näringspolitiska och sociala struktur. Om medlemsstaterna mot denna bakgrund väljer att införa ett system för handel med utsläppsrätter har Rådgivande kommittén följande att anföra om utformningen:

14.1 De förpliktelser som EU genom Kyoto-protokollet påtagit sig har överförts på medlemsstaterna. De planerar en rad sinsemellan avvikande åtgärder. Exempelvis fastställer varje medlemsstat olika mål för att sänka utsläppen av växthusgaser och kan självständigt avgöra vilka åtgärder som skall prioriteras för att nå målen. I detta läge blir det svårt att åstadkomma ett enhetligt system för handel med utsläppsrätter på EU-nivå.

14.2 I stället bör kommissionen se till att de nationella systemen för handel med utsläppsrätter är förenliga med varandra så att gemenskapsintern handel blir möjlig. Detta bör särskilt gälla den metod som används för att beräkna tillstånd och mål. Om systemen är oförenliga blir det svårt att beräkna relativt värde på tillstånden inom ett enskilt system. Gemensamma regler bör också fastställas, varvid man måste försäkra sig om att fastställda mål inte leder till att konkurrensen snedvrids.

14.3 För att främja öppenhet bör man skapa en börs för handeln mellan nationella system. Därvid måste man dock vara uppmärksam på att de enskilda medlemsstaternas mål antagligen kommer att leda till att de nationella utsläppsrätterna varierar i relativt värde.

14.4 I nära samarbete med företrädare för arbetsgivar- och arbetstagarsidan bör kommissionen till reglerna om statligt stöd foga riktlinjer som garanterar att tillstånd som beviljas inom ett nationellt system för handel med utsläppsrätter inte drar med sig någon snedvridning av konkurrensen.

14.5 EU-ramen för överensstämmelse mellan de nationella systemen bör vara så flexibel att företagen har rätt att delta i handelssystemen i lämplig utsträckning. Företagens deltagande skall i varje fall alltid vara frivilligt.

14.6 Enligt Rådgivande kommitténs bedömning utgör direktiven om att förebygga och motverka miljöförstöring liksom dem om stora förbränningsanläggningar ingen lämplig grund för beslut om sektorsbaserad tillgång till ett handelssystem. Utgångspunkten bör vara att handel med utsläppsrätter skall kunna bedrivas av alla sektorer som bestämmer sig för att delta.

14.7 Auktion på utsläppsrätter är inte någon godtagbar metod, eftersom bearbetningsindustrin i EU då skulle få bära extra icke ersättningsgilla kostnader utan att detta skulle komma miljön till godo. Målen bör sättas med hänsyn dels till hur stor energieffektiviteten är nu, dels till vilka möjligheter till förbättringar det finns. (I länder/sektorer där avtal om energieffektivitet gäller skall de avtalade målen beaktas vid tillståndstilldelning.)

14.8 Frågan om hur utsläppsrätterna inledningsvis skall fördelas har avgörande betydelse om man vill undvika snedvridning av konkurrensen. Det finns flera möjliga modeller. Man måste vara medveten om att ingen fördelningsmodell kommer att bli helt rättvis, eftersom det då inte skulle finnas någon grund för handel. Men fördelningsmodellen får inte leda till allvarliga samhällsekonomiska störningar eller till att investeringarna i industrin stoppas, utan bör säkerställa nödvändig flexibilitet på marknaderna för utsläppsrätter.

14.9 Målen och systemet för handel med utsläppsrätter får inte vara sådana att bearbetningsindustrin i EU hämmas i sin utveckling, varken när det gäller volym eller värdestegring.

14.10 När maximalt koloxidutsläpp fastställs måste sådan extra energiförbrukning alltid beaktas som uppstår genom föreskrifter om att sänka utsläppen från andra källor.

14.11 Det måste vara möjligt att överföra outnyttjade utsläppsrätter till kommande år.

15. Om möjligt skall EU-handeln utformas så att den är förenlig med ett omfattande system för internationell handel med utsläppsrätter och med övriga flexibla Kyoto-instrument samt kan inbegripa ett så brett spektrum av tredjeländer som möjligt utan svåra komplikationer och tidsförluster. Detta förutsätter bl.a. ett gemensamt globalt system för mätning, kontroll, rapportering och prövning. Att några EU-länder kommer att uppfylla sina förpliktelser enligt Kyoto-protokollet före de andra signatärstaterna är en omständighet som kommer att göra det svårare att åstadkomma eftersträvad förenlighet.

(1) KOM(2000) 87 slutlig.

(2) KOM(2000) 88 slutlig.