ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av en ram för tillträde till marknaden för hamntjänster och för finansiell insyn i hamnar /* SWD/2013/0182 final */





ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av en ram för tillträde till marknaden för hamntjänster och för finansiell insyn i hamnar ANSVARIGT GENERALDIREKTORAT: GENERALDIREKTORATET FÖR TRANSPORT OCH RÖRLIGHET 1. Allmän bakgrund Europa är en av världens hamntätaste regioner. EU är världens största handelsblock och därför mycket beroende av sjötransportsystem. Av alla de varor som köps och säljs på den inre marknaden transiteras 37 % genom hamnar. På området passagerartrafik erbjuder hamnarna regionala och lokala trafiktjänster för att koppla samman randområden och öregioner. Tack vare sin logistiska nyckelposition och stora förmåga att skapa arbetstillfällen bidrar hamnarna mycket aktivt till den ekonomiska tillväxten. Så mycket som 96 % av all last och 93 % av alla passagerare till EU transiteras genom det transeuropeiska transportnätets (TEN-T) 319 kusthamnar som därför spelar en avgörande roll inom det europeiska transportsystemet. 2. Problemformulering Det största problemet är de strukturella effektivitetsskillnaderna i vissa TEN-T-hamnar. Problemet förvärras av behovet att anpassa hamnarna till nya transport- och logistikkrav vid en tidpunkt då tillgången till offentliga medel är begränsad. Därigenom uppstår en risk för trafikstockningar som äventyrar ett effektivt, sammanhängande och hållbart TEN-T, vilket är ett hinder för en väl fungerande inre marknad. Om verksamheten förblev oförändrad, skulle den förväntade tillväxten inom transportsektorn, de förväntade förändringarna i transportmönstren och logistikkraven samt de strukturella bristerna i hamnarnas nuvarande funktion ge upphov till kapacitetsproblem och förvärra de obalanser som redan utmärker användningen av nätet. Detta kommer att leda till kapacitetsbrist i vissa hamnar och fortsatt överbelastning i stora delar av inlandet. Dessa problem kommer att undergräva utvecklingen av närsjöfarten. Den låga effektiviteten inom vissa TEN-T-hamnar innebär en outnyttjad möjlighet till ekonomisk utveckling i de områden som betjänas av dessa hamnar, och därmed inom hela unionen. Förfallen och föråldrad hamninfrastruktur kan påverka den europeiska industrins konkurrenskraft. Om inte dessa problem åtgärdas, finns det risk för att TEN-T-målen inte kan uppnås. Slutligen finns det en stor oro för illojal konkurrens mellan hamnar på grund av hur den offentliga finansieringen fungerar. Vissa fackliga hamnarbetarorganisationer motsätter sig EU-bestämmelser som påverkar medlemsstaternas regelverk för hamnarbete. 3. bakomliggande orsaker Kommissionen har ringat in tre problemkällor. Den första är de otillräckliga anslutningarna dels mellan hamnar och järnvägar, dels mellan inre vattenvägar och vägnät. Detta problemområde omfattas av TEN-T-politiken och behandlas därför inte vidare i konsekvensbedömningen. De andra problemkällorna beskrivs nedan. 3.1. Problemkälla 1: Otillräckliga hamntjänster och otillfredsställande verksamhet i vissa TEN-T-hamnar Det finns tre grundläggande orsaker till detta problem: (1) många av hamntjänsterna är utsatta för ett svagt konkurrenstryck på grund av marknadshinder, (2) de exklusiva eller särskilda rättigheterna, även om de är berättigade i ett antal situationer, kan leda till marknadsmissbruk och (3) i vissa hamnar drabbas användarna av alltför stor administrativ börda på grund av bristande samordning inom hamnarna. 3.2. Problemkälla 2: Ramvillkoren för hamnförvaltningen är inte tillräckligt attraktiva för investeringar i alla TEN-T-hamnar Två bakomliggande orsaker förklarar det generellt oattraktiva investeringsklimatet i flera hamnar: (4) oklara finansiella förbindelser mellan offentliga myndigheter, hamnmyndigheter och hamntjänsteleverantörer och (5) hamnarnas svaga ställning när det gäller fastställandet av infrastrukturavgifter och den otydliga kopplingen till kostnaderna. 4. Subsidiaritetsanalys Genom artiklarna 58, 90 och 100 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) utsträcks målen för en verklig inre marknad i samband med den gemensamma transportpolitiken också till hamnarna. Trots hamnsektorns specifika art och dess långa lokala historia och kultur, har den också en tydlig internationell och europeisk dimension. På grund av detta och skäl som rör den inre marknaden samt gränsöverskridande nätverkseffekter är det föreslagna initiativet för TEN-T-hamnar förenligt med subsidiaritetsprincipen. 5. Mål 5.1. Allmänt mål Det allmänna målet är att förbättra resultaten för TEN-T-hamnarna i syfte att bidra till målet om ett mer effektivt, sammanhängande och hållbart TEN-T i enlighet med målen i vitboken om transportpolitiken och EU 2020-strategin för en resurseffektiv tillväxt. 5.2. Specifika mål (SM) SM1. Modernisera hamntjänster och insatser i samtliga TEN-T-hamnar SM2. Optimera hamnförvaltningsstrukturerna för att skapa ett mer attraktivt investeringsklimat 5.3. Operativa mål (OM) 5.3.1. Modernisering av tjänster och verksamhet i hamnarna (a) OM1. Klarlägga och underlätta tillträdet till marknaden för hamntjänster. (b) OM2. Förhindra marknadsmissbruk genom utnämning av hamntjänsteleverantörer. (c) OM3. Säkerställa att samråd hålls med hamnanvändare om de viktigaste beslut som rör driften av hamnen i samtliga (100 %) TEN-T-hamnar senast samma dag som initiativet omsätts. 5.3.2. Skapa attraktiva ramvillkor för investeringar i hamnar (d) OM4. Säkerställa öppenhet och insyn i de finansiella förbindelserna mellan myndigheter, hamnmyndigheter och hamntjänsteleverantörer i samtliga (100 %) TEN-T-hamnar senast samma dag som initiativet omsätts. (e) OM5. Säkerställa att hamnmyndigheterna i samtliga (100 %) TEN-T är fria att självständigt fastställa sina hamninfrastrukturavgifter senast samma dag som initiativet omsätts, med möjlighet till miljödifferentierade avgifter. 6. Politiska åtgärder 6.1. Avstyrkta politiska åtgärder Kommissionen har avstyrkt följande åtgärder efter samrådet med berörda parter: (1) Några reformer av hamnarbetsmarknaden har inte övervägts eller föreslagits i något av åtgärdspaketen (ÅP), eftersom framsteg nyligen gjorts i försöken att initiera en dialog mellan arbetsmarknadens parter. Kommittén för dialog mellan hamnarbetsmarknadens parter torde ha kommit igång under 2013. (2) Av samrådet att döma förefaller frågan om ”självhantering” inte längre vara en fråga som bör behandlas på EU-nivå. (3) I EUF-fördraget föreskrivs en långtgående frihet för medlemsstaterna att organisera tjänster av allmänt ekonomiskt intresse på det sätt som de anser lämpligt och därför inkräktar inget av åtgärdspaketen på detta handlingsutrymme. 6.2. Åtgärdspaket 6.2.1. ÅP1: Övergripande instrument och insyn ÅP1 innebär en kombination av övergripande instrument, en ”mjuk” åtgärd med avseende på marknadstillträde och rättsligt bindande bestämmelser om finansiell insyn, samordning inom hamnarna och avgifter för tillträde till hamninfrastrukturen. Den mjuka åtgärden är ett icke-bindande meddelande från kommissionen som förklarar EUF-fördragets bestämmelser om icke-diskriminering och det kommande koncessionsdirektivet. 6.2.2. ÅP2: Reglerad konkurrens Genom ÅP2 införs friheten att tillhandahålla tjänster på området hamntjänster. Denna frihet kan vid behov inskränkas, förutsatt att denna inskräkning grundar sig på objektiva och öppet redovisade skäl med koppling till utrymmesbrist eller av hänsyn till allmänintresset. Om denna frihet inskränks, är den berörda myndigheten eller hamnmyndigheten skyldig att genom ett öppet anbudsförfarande sluta ett kontrakt med en tjänsteleverantör, utom i vederbörligen motiverade fall. Öppenhet är påbjuden i de fall som offentliga medel berörs, för att därigenom kunna spåra statligt stöd som eventuella snedvrider konkurrensen och korssubventioner mellan hamntjänster. Om tjänsten tillhandahålls av en intern operatör eller annan operatör med ensamrätt, måste ömsesidigheten i det första fallet säkerställas genom avgränsningsskyldigheter och eventuellt missbruk i båda fallen förhindras genom priskontroll. Avgifter för användning av hamninfrastruktur ska debiteras på ett öppet sätt och grundas på kostnaderna. En hamnanvändarkommitté ska bidra till att i högre grad inrikta hamnverksamheten gentemot användarna och kunderna. 6.2.3. ÅP2a: Reglerad konkurrens och självständighet för hamnarna ÅP2a består av ÅP2 med följande modifikationer: · Skyldigheten att genomföra öppna anbudsförfaranden i fall av utrymmesbrist eller tillhandahålla allmännyttiga tjänster gäller inte bara nya kontrakt, utan också vid omfattande ändringar av befintliga kontrakt. · Tillsynen av tjänsteleverantörer med ensamrätt gäller endast på de marknader som inte har tilldelats genom öppna anbudsförfaranden (om öppna förfaranden inte används, kan marknaden inte konkurrensutsättas). · Varje hamn har rätt att själv fastställa hamnavgifternas struktur och nivå, dock på villkor att avgiftspolitiken förblir öppen. Genom initiativet uppmuntras också till en differentiering beroende på fartygens miljöprestanda eller bränsle. 6.2.4. ÅP3: Fri konkurrens och självständighet för hamnarna ÅP3 bygger på ÅP2a men innehåller dessutom krav på minst två konkurrerande och oberoende operatörer för varje hamntjänst som tillhandahålls av ett begränsat antal aktörer till följd av utrymmesbrist. Dessutom föreligger en åtskillnad mellan funktion och juridik. För att säkerställa hamnens fortsatta drift, skulle hamnmyndigheternas centrala samordnande roll behöva stärkas. 7. Konsekvensbedömning 7.1. Ekonomiska konsekvenser Beräkningar har gjorts av åtgärdspaketens effekt på transportkostnaderna. De totala potentiella hamnkostnadsbespringarna redovisas i tabell 1 nedan. Tabell 1: Åtgärdspaketens besparingseffekter på de totala hamnkostnaderna (PwC, 2013) || Förändring totalt (%) av hamnkostnaderna || Årliga besparingar (miljoner euro) ÅP1: || -2,0 % || 318,15 ÅP2: || -3,0 % || 481,47 ÅP2a: || -6,8 % || 1 071,37 ÅP3: || -7,9 % || 1 245,21 För att avgöra om åtgärdspaketen lett till ökade investeringar, har de bedömts utifrån fyra kriterier. Resultaten redovisas i tabell 2. Den finansiella insynen kommer att fungera som ett incitament för att anslå offentliga medel mer effektivt och minska risken för statligt stöd som snedvrider konkurrensen. Privata investerare kommer att se färre risker för illojal konkurrens till följd av potentiellt olagligt statligt stöd. Tabell 2: Åtgärdspaketens effekt på investeringsklimatet || ÅP1: || ÅP2: || ÅPa: || ÅP3: Effektiv tilldelning av offentliga medel || + || ++ || ++ || +++ Lägre risk för snedvridande statligt stöd till hamnar || + || ++ || ++ || +++ Bättre klimat för privata investeringar || + || ++ || +++ || ++ Ekonomiskt rationella hamnavgifter || + || +++ || ++ || + (”+” markerar styrkan i en positiv korrelation: I exempelvis fallet ”Lägre risk för snedvridande statligt stöd till hamnar” betyder ett ”+” en lägre risk för statligt stöd som snedvrider konkurrensen.) De totala administrativa kostnaderna för åtgärdspaketen beräknas och redovisas i tabell 3. Tabell 3: Administrativa merkostnader per åtgärdspaket jämfört med utgångsläget (PwC, 2013) || Löpande kostnader (miljoner euro/år) || Engångskostnader (miljoner euro) || Offentlig sektor || Företag || Offentlig sektor || Företag ÅP1: || 9,0 || 16,2 || 9,9 || 15,7 ÅP2: || 7,7 || 14,0 || 32,4 || 15,7 ÅP2a: || 2,3 || 2,2 || 24,4 || 0,8 ÅP3: || 33,0 || 3,9 || 121,8 || 0,8 Den totala effekten för små och medelstora företag samt mikroföretag låter sig svårligen uppskattas. Ett allmät bättre företagsklimat kommer att bidra till skapandet av nya små och medelstora företag inom hamnsektorn samt ge möjligheter till investeringar och nya arbetstillfällen. Beräkningar har också gjorts av effekterna av multimodalitet, närsjöfart och omläggning av trafik från land till hav. Det finns olika regionala effekter på grund av den ojämna (och rörliga) distributionen av lastströmmar. Detta förklarar varför vissa regioner har mer nytta av närsjöfarten än EU-genomsnittet (tabell 4). Med avseende på den internationella konkurrenskraften kommer de europeiska hamnar (i Medelhavet och Östersjön) som för närvarande förlorar omlastningsverksamhet till hamnar utanför EU att stärkas av det sunda investeringsklimatet. Samtidigt som eventuella fall av dominerande ställning som kan uppstå till följd av vertikal integration bör ägnas uppmärksamhet, skulle ett fritt marknadstillträde kunna underlätta internationella investeringar och möjligen åtföljas av ett ömsesidigt marknadstillträde i tredjeländer för europeiska hamn- och terminaloperatörer. Tabell 4: Eventuella ökningar (i %) av närsjöfartstonnaget mellan regioner (PwC, 2013) Potentiella förändringar av närsjöfarten mellan olika kustregioner || Östra Medelhavet || Centrala Medelhavet || Västra Medelhavet och Atlanten || Storbritannien och Irland || Nordsjöområdet || Skandinavien och Baltikum Östra Medelhavet || 1,51 || 6,50 || 1,98 || 0,68 || 0,64 || 0,24 Centrala Medelhavet || 8,39 || 6,12 || 6,43 || 0,25 || 2,68 || 1,19 Västra Medelhavet och Atlanten || 1,25 || 4,79 || 6,56 || 2,67 || 2,35 || 0,83 Storbritannien och Irland || 0,16 || 0,07 || 3,90 || 3,23 || 1,10 || 1,36 Nordsjöområdet || 0,51 || 4,54 || 1,80 || 1,54 || 4,34 || 2,59 Skandinavien och Baltikum || 0,37 || 0,84 || 3,09 || 5,04 || 5,35 || 2,49 De olika kategorierna inbegriper följande: Östra Medelhavet (Grekland, EU-delen av Svarta havet och Slovenien). Centrala Medelhavet (Italien, Malta och den franska delen av Medelhavet). Västra Medelhavsregionen och Atlanten (Spanien, Portugal och franska Atlantkusten). Storbritannien och Irland Nordsjöområdet (Hamburg-Le Havre). Skandinavien och Baltikum 7.2. Miljökonsekvenser Samtliga åtgärdspaket bidrar till att minska transporternas totala miljöpåverkan. Det övergripande resultatet redovisas i tabell 5: Tabell 5: Åtgärdspaketens årliga besparingseffekter på de externa kostnaderna (PwC, 2013) || Besparingar i fråga om externa kostander Löpande kostnader (miljoner euro/år) ÅP1: || 23 ÅP2: || 34 ÅP2a: || 69 ÅP3: || 76 7.3. Sociala konsekvenser Samtliga åtgärdspaket kommer att skapa ett bättre företagsklimat, vilket i sin tur leder till mer verksamhet och fler arbetstillfällen. Då åtgärder som påverkar arbetsrättsregler har avstyrkts, väntas inga särskilda effekter på löner, arbetsvillkor och arbetsförhållanden. Tabell 6: Sammanfattning av de sammanlagda ekonomiska, ekologiska och sociala effekterna Effekt jämfört med utgångsläget || ÅP1: || ÅP2: || ÅP2a: || ÅP3: Effektivitet || + || ++ || +++ || +++ Investeringar || + || + || ++ || ++ Administrativ börda || + || ++ || +++ || + Små och medelstora företag || ++ || ++ || ++ || ++ Effekt på transporterna || + || + || ++ || ++ Miljöpåverkan || + || + || ++ || ++ Sociala konsekvenser || + || ++ || ++ || ++ + avser en positiv korrelation: i fråga om exempelvis administrativa bördan innebär flera + mindre börda; i fråga om miljöpåverkan innebär flera + att större hänsyn tas till miljöaspekter 8. Jämförelse av alternativen 8.1. Ändamålsenlighet Samtliga åtgärdspaket skulle vara ändamålsenliga, men de skulle ge resultat på olika lång sikt och inte med samma tillförlitlighet. 8.2. Effektivitet Vad gäller de årliga effektivitetsvinsterna netto, är ÅP3 det mest effektiva åtgärdspaketet, tätt följt av ÅP2a, som innebär betydligt lägre administrativa kostnader än för ÅP3 och närapå inga alls för företagen. ÅP1 och ÅP2 leder till avsevärt lägre effektivitet än både ÅP2a och ÅP3. 8.3. Samstämmighet Samtliga åtgärdspaket är förenliga med fullbordandet av den inre marknaden för transporter och överensstämmer med de politiska mål för EU som återspeglas i inremarknadsakten, vitboken om transporter och EU:s 2020-strategi för tillväxt. ÅP2, ÅP2a och – i högre grad – ÅP3 kräver större kompromisser mellan ekonomiska och sociala effekter. 8.4. Sammanfattning av jämförelsen mellan åtgärdspaketen Tabell 7: Åtgärdspaketens ändamålsenlighet, effektivitet och samstämmighet || ÅP1: || ÅP2: || ÅPa: || ÅP3: Ändamålsenlighet || + || ++ || +++ || +++ 001 Klarlägga och underlätta tillträdet till marknaden för hamntjänster. || + || ++ || +++ || +++ 002 Förhindra marknadsmissbruk genom utnämning av hamntjänsteleverantörer || + || ++ || ++ || ++ 003 Stärka hamnarnas samordningsmekanismer || ++ || + || + || ++ 004 Säkerställa ett ramverk för ökad öppenhet i de finansiella förbindelserna mellan myndigheter, hamnmyndigheter och hamntjänsteleverantörer || + || ++ || ++ || +++ 005 Säkerställa att hamninfrastrukturavgifterna fastställs på ett självständigt sätt och att en internalisering av externa kostader är möjlig || + || ++ || +++ || ++ Effektivitet || + || + || +++ || +++ Samstämmighet || Mindre kompromiss || Begränsad kompromiss förutom i fråga om lasthantering (betydande kompromiss) || Begränsad kompromiss förutom i fråga om lasthantering (betydande kompromiss) || Betydande kompromiss + avser i vilken utsträckning positiva, inga negativa eller neutrala korrelationer har konstaterats. 9. Rekommenderat alternativ På grundval av den analys som ingår i konsekvensbedömningen är ÅP2a det bästa strategiska alternativet. Enligt bedömningarna kommer ÅP2a att leda till hamnkostnadsbesparingar på cirka 1 miljard euro om året. Det kommer att öka närsjöfarttrafiken med omkring 13,3 miljarder tonkilometer (vilket innebär en ökning med upp till 6,5 % på ett antal rutter). Detta kommer att leda till ökad hamnverksamhet, vilket kommer att skapa nya arbetstillfällen med direkt eller indirekt koppling till hamnar. I denna konsekvensbedömning framhålls samtidigt tre skäl till försiktighet i fråga om tillträde till marknaden för lasthantering: – Det krävs betydande sociala kompromisser. – Lasthanteringstjänsterna är redan konkurrensutsatta i vissa hamnar. – De flesta lasthanteringstjänster omfattas av det kommande koncessionsdirektivet. I fråga om att klarlägga och underlätta tillträdet till marknaden för godshantering kan därför strategin i ÅP1 vara lika lämplig. Om denna variant av ÅP2a[1] valdes, skulle de ursprungligen förmodade effekterna av ÅP2a bli något svagare men på det hela taget fortsätta att uppvisa en liknande tendens. Hamnkostnadsbesparingarna skulle uppgå till omkring 10 miljarder euro fram till 2030. Närmare uppgifter om de kvantifierade effekterna presenteras i tabell 8. Tabell 8: Jämförelse mellan ÅP2a och ”variant av ÅP2a” (förutom i fråga om tillträde till marknaden för lasthantering) (PwC, 2013) || ÅPa: || Variant av ÅP2a: Förändring (i %) av de totala hamnkostnaderna || -6,8 || -4 Årliga hamnkostnadsbesparingar totalt (miljoner euro) || 1 071,37 || 635 Ökad närsjöfart (i %) || 1,63 || 0,97 Extra tonkilometer (miljarder) i EU:s hamnar || 13 311 || 7 205 Administrativa kostnader (löpande – offentliga) (miljoner euro) || 2,3 || 2,1 Administrativa kostnader (löpande – företag) (miljoner euro) || 2,2 || 1,7 Inbesparade externa kostnader årligen (miljoner euro) || 69 || 46 Samma logik skulle kunna tillämpas på passagerartjänster, och ett liknande tillvägagångssätt kan därför övervägas också för dem. På grund av bristande underlag var det inte möjligt att genomföra en separat effektberäkning. 10. Övervakning och utvärdering Kommissionen kommer, med hjälp av en rad centrala indikatorer, att övervaka genomförandet av detta initiativ och dess effektivitet. Uppgifterna kommer att sammanställas med hjälp av en metod som utvecklats inom ramen för PPRISM-projektet[2] och sjunde ramprogrammets FoTU-projekt som kommissionen nu lanserar som ett sätt att kontinuerligt tillhandahålla uppgifter. Beträffande utvärderingen är tanken att kommissionen tre år efter ikraftträdandet av den föreslagna lagstiftningen ska bedöma huruvida målen för initiativet har uppnåtts. Denna utvärdering kommer delvis att grunda sig på ovannämnda centrala resultatindikatorer. [1] ”Variant av ÅP2a” = ÅP2a med en skillnad. Kommissionen offentliggör ett tolkningsmeddelande om hur gällande regler ska tillämpas på godshanteringstjänster, i stället för att föreslå nya bestämmelser på området. [2] http://pprism.espo.be .