Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Handlingsplan för konsumentpolitiken 1999-2001"

(1999/C 209/01)

Den 7 december 1998 beslutade sektionen att i enlighet med artikel 198 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om "Handlingsplan för konsumentpolitiken 1999-2001".

Sektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion, som ansvarat för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 18 maj 1999. Föredragande var Koos Anderson.

Ekonomiska och sociala kommittén antog vid sin 364:e plenarsession den 26-27 maj 1999 (sammanträdet den 26 maj) följande yttrande med 88 röster för, 2 emot och 1 nedlagd röst.

1. Inledning

1.1. I handlingsplanen beskriver kommissionen sina avsikter för konsumentpolitiken för de kommande tre åren. För att konsumenterna skall kunna spela en aktiv roll på den europeiska marknaden lägger kommissionen fram följande tre huvudmål:

1.2. En starkare röst för konsumenterna i EU är det första. Konsumentorganisationerna, som kan räkna med kommissionens stöd, bör spela en avgörande roll i detta sammanhang.

1.3. En hög hälso- och säkerhetsnivå för konsumenterna i EU är nästa huvudmål. I detta sammanhang bör man inrikta arbetet på ett systematiskt tillvägagångssätt baserat på riskanalyser.

1.4. Full respekt för konsumenternas ekonomiska intressen i EU är kommissionens tredje huvudmål. Här läggs tyngdpunkten på en uppdatering av det nuvarande regelverket, vilket innebär att man måste finna en lämplig balans mellan lagstiftning och andra instrument.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Kommittén uppskattar kommissionens tillvägagångssätt när det gäller utarbetandet av denna handlingsplan. Kommissionen utarbetade först en historisk analys av den konsumentpolitik som förts fram till i dag. Analysen följdes av ett informellt samråd med bland annat medlemsstaterna och konsumentorganisationerna.

2.1.1. Kommittén har åtskilliga gånger konstaterat att det är önskvärt att göra en ordentlig utvärdering av den senaste handlingsplanen innan en ny handlingsplan presenteras(1). Den historiska analysen kan dock inte betraktas som en riktig utvärdering. En sådan utvärdering av det senaste programmet skulle utgöra ett meningsfullt komplement till den utförliga beskrivning av konsumentpolitikens utveckling som ges i dokumentet. Det senaste programmet var mycket ambitiöst och det är viktigt att man får reda på varför vissa målsättningar inte uppnåtts eller varför vissa huvudfrågor inte kommit till sin rätt.

2.2. Amsterdamfördraget ökade möjligheterna för en effektiv konsumentpolitik. Utgångspunkten förblir en hög konsumentskyddsnivå. Dessutom ingår integrationspolitiken (kraven på konsumentskydd måste beaktas inom andra politikområden) uttryckligen i artikel 153 (f.d. art 129a) i EG-fördraget. I och med att en allmän ram för gemenskapsåtgärder till förmån för konsumenter trätt i kraft genom Europaparlamentets och rådets direktiv, finns det nu en stabil grund för framtida åtgärder.

2.3. Rent allmänt anser kommittén att det program som kommissionen lagt fram visserligen är ambitiöst, men ändå realistiskt i jämförelse med tidigare program. Kommittén påpekar dessutom att programmet glädjande nog antogs av hela kommissionen. Syftet med programmet är inte att skapa alltför höga förväntningar, utan att på ett relativt pragmatiskt sätt skissera ramen för hur konsumentpolitiken i EU skulle kunna utvecklas vidare.

2.4. Kommittén delar helt kommissionens uppfattning att "konsumentpolitik" är det begrepp som bör användas. Tidigare talade man ofta om konsumentskyddspolitik. Med detta begrepp intar man en alldeles för förmyndaraktig attityd gentemot konsumenten. Dessutom gör man inte rättvisa åt vare sig konsumentens fullvärdiga och likvärdiga ställning i vårt socioekonomiska system eller den aktiva roll som konsumenten själv kan inta. Detta betyder inte att det inte finns behov av att skydda konsumentens intressen på olika områden och under olika omständigheter. Även om konsumenterna agerar ansvarsfullt, är möjligheterna att påverka oftast för små och myndigheterna måste ingripa, antingen genom att anta nya bestämmelser eller på annat sätt. Kommissionen hävdar dock att de grundläggande målsättningarna för konsumentpolitiken och konsumentens rättigheter till större delen förblir oförändrade, trots de förändringar som skett.

2.5. I det första kapitlet ges bland annat en översikt över de förändringar som sker i samhället och den ram som konsumentpolitiken måste placeras inom. Kommittén kan ge sitt stöd åt översikten, men vill att det internationella och globala perspektivet skall framhävas mer. Mot bakgrund av internationaliseringen är det nödvändigt att betrakta olika frågor ur internationellt perspektiv, inte längre enbart ur nationellt perspektiv eller EU-perspektiv. Vikten av detta bör betonas mer.

2.5.1. Kommittén menar bestämt att konsumenternas intressen kan komma till sin fulla rätt i ett internationellt sammanhang och att företrädare för konsumenterna har möjlighet, eller bör ges möjlighet, att fylla denna funktion på internationell nivå. I synnerhet i multilaterala och bilaterala handelsförbindelser bör man ge tillräckligt utrymme för konsumentfrågor; det kan röra sig om frågor kring säkerhet och hälsa eller om ekonomiska och juridiska frågor. Det är positivt att den transatlantiska konsumentdialog (TACD)(2), som bland annat kommittén tog initiativ till, nu har tagit form, och vi uppmanar kommissionen att fortsätta att stödja denna dialog.

2.6. Inom ramen för EU:s utvidgning måste kommissionen säkerställa att tillräckligt utrymme ges åt konsumentpolitiken och den service som hänger samman med denna politik. Man måste särskilt fästa uppmärksamhet vid och främja kandidatländernas möjligheter att snabbt genomföra och tillämpa EU:s konsumentlagstiftning. Det är också viktigt att stödja oberoende konsumentorganisationer i dessa länder.

2.7. Kommissionen vill ge en framträdande plats åt självreglering eller dialog mellan näringslivet och konsumentorganisationer, något som diskuteras mer ingående under punkt 3.3 i detta yttrande. Efter att ha konstaterat detta är det förvånande att hitta följande formulering i första stycket i programmet: "Om konsumenterna fullt ut skall kunna vara delaktiga på lika villkor i samhället, måste de vara medvetna om hur deras intressen förhåller sig till andras." Kommittén undrar vad sådana påståenden bygger på, i synnerhet som konsumentorganisationer i Europa i allmänhet är väl medvetna om sitt ansvar för miljö och samhälle.

2.8. Kommissionen pekar på den växande betydelsen av tjänstesektorn och hävdar att tjänsternas alltmer invecklade, mindre homogena och mindre överskådliga karaktär medför andra problem. Även kommittén anser att man bör fästa extra uppmärksamhet vid tjänster, och då särskilt komplexa finansiella tjänster samt allmännyttiga tjänster som nu håller på att avregleras.

2.8.1. Kommittén inser att en avreglering av allmännyttiga tjänster kan innebära viktiga fördelar för konsumenten, men anser att en lämplig ramlagstiftning bör utarbetas och att en aktiv övervakning är nödvändig för att undvika att liberaliseringen går i fel riktning.

2.9. Även de förändringar som skildras och som sker till följd av utvecklingen i det så kallade "informationssamhället" erkänns av kommittén. Kommittén delar uppfattningen att det blir allt viktigare att säkerställa att den befintliga ramlagstiftningen förblir relevant, framför allt vad gäller den elektroniska handeln. Naturligtvis måste man i detta sammanhang ge utrymme för en viss flexibilitet för att föregripa de snabba förändringar som kan äga rum. Kommittén går inte djupare in på ämnet, utan hänvisar till det yttrande som nyligen lades fram om direktivet om särskilda juridiska aspekter av elektronisk handel på inre marknaden.

2.9.1. Elektronisk handel är i allra högsta grad ett område som bör betraktas i ett internationellt sammanhang. Kommittén hänvisar här till punkt 2.5 om integration av konsumenternas intressen i ett internationellt sammanhang(3).

3. En starkare röst för konsumenterna i EU

3.1. Det är glädjande att konsumentorganisationerna tillskrivs stort värde, och kommittén delar kommissionens uppfattning om att dessa organisationer bör få finansiellt stöd för att utföra sitt arbete. För att bestämma vilka konsumentorganisationer som kan komma i fråga för detta stöd är det viktigt att man sätter upp tydliga kriterier. Kriterierna i den allmänna ramen under punkt 2.2 är lämpliga för en sådan utvärdering. Att konsumentorganisationerna bibehåller sin oberoende ställning måste naturligtvis kunna garanteras, och att det finansiella stödet bör användas på ett effektivt sätt säger sig självt. Det är en intressant idé att ge ekonomiskt stöd åt samarbetsprojekt mellan organisationer. På så sätt kan man undvika att stödet splittras upp alltför mycket.

3.1.1. Kommittén välkomnar att kommissionen, i enlighet med artikel 13 i den allmänna ramen, årligen skall publicera en fullständig översikt över det ekonomiska stöd som beviljats organisationer och projekt för att på så sätt öka insynen i kommissionens verksamhet. Av samma anledning skulle även resultaten av projektet kunna bifogas.

3.2. Kommittén är medveten om att det ekonomiska stödet till konsumentorganisationer i vissa medlemsstater är ytterst begränsat och att konsumentorganisationerna därför inte på ett tillfredsställande sätt kan uppfylla de krav som ställs på dem i samhället. Tidigare har stöd beviljats för projekt med stark nationell dimension.

3.2.1. Kommittén kan å ena sidan helt och hållet förstå att kommissionen inte vill ta på sig de nationella myndigheternas ansvar, men att de nationella myndigheterna försummar sitt ansvar får å andra sidan följder även på EU-nivå (till exempel vad gäller standardisering). Medlemsstaterna bör i större utsträckning vara medvetna om att ett utökat ekonomiskt stöd till konsumentorganisationerna inte är någon lyx.

3.3. Kommissionen vill ge hög prioritet åt utvecklingen av en dialog mellan företag och konsumenter för att få till stånd självreglerande överenskommelser. Kommittén inser att lagstiftning i dagens läge, med ständigt nya villkor och förhållanden, inte alltid är det effektivaste tillvägagångssättet, och att man skulle kunna komma längre med flexiblare bestämmelser. Dessutom är det osäkert i vilken utsträckning denna lagstiftning kommer att kunna efterlevas, och hur höga kostnaderna blir. Därför ställer sig kommittén positiv till en dialog/självreglering.

3.3.1. I detta sammanhang vill kommittén emellertid göra några anmärkningar. "Självreglering" är ett relativt oenhetligt begrepp. Det kan betyda allt ifrån bindande ömsesidiga avtal av generell art till uppförandekoder inom enskilda företag. I flera medlemsstater har man under senare år uppnått goda resultat med självreglering. Direkt samråd, ofta på frivillig basis, mellan företrädare för företag och konsumenter har visat sig vara ett effektivt alternativ till lagstiftning. Det har visat sig vara av betydelse att parterna känner varandra, har förtroende för varandra och att de kan lita på att avtalen hålls. Det är också av betydelse att avtalen innehåller regler såväl för tvistlösning som för utformning av effektiva sanktioner, till exempel med hjälp av en på förhand utsedd oberoende tredje part, om en av parterna bryter mot avtalet eller underlåter att uppfylla det. Även den sociala, kulturella och juridiska bakgrunden spelar en viktig roll i detta sammanhang.

3.3.2. Att uppnå detta på EU-nivå kommer inte att bli en lätt uppgift. Bortsett från att man inte är van vid självreglering i alla länder, kommer kommissionen att bli tvungen att i förväg tydligt skissera ramen för dialogen. I denna ram bör kommissionen tydligt ange villkoren och tidsramarna för dialogen. Man måste dessutom bestämma vilka åtgärder som skall vidtas om de berörda parterna inte kan enas. Skall kommissionen i sådana fall själv besluta om åtgärder? Kommittén påpekar att det kan komma att bli nödvändigt med extra säkerhetsåtgärder för att bevaka att bestämmelserna följs.

3.3.3. Vidare vill kommittén fästa uppmärksamhet vid den stora börda som en organiserad dialog kan innebära för konsumentorganisationerna och företagen i fråga, i de fall resurser och arbetskraft måste sättas in. Kommittén uppmanar kommissionen att anta lämpliga finansiella åtgärder till förmån för denna verksamhet för att koderna skall kunna förverkligas och tillämpas.

3.3.4. Självreglering får dock inte komma i vägen för nödvändig lagstiftning.

4. En hög hälso- och säkerhetsnivå för konsumenterna i EU

4.1. Under senare år har olika livsmedelsskandaler orsakat stor uppståndelse. Många konsumenter tvivlar på livsmedelssäkerheten, bland annat i samband med införande av ny teknik, till exempel GMO (genetiskt modifierade organismer). Kommittén delar kommissionens uppfattning att denna fråga inte är en intern EU-angelägenhet, utan att det krävs samförstånd på internationell nivå för att man skall kunna hantera problemet. Kommittén anser att det är viktigt att försiktighetsprincipen ligger till grund för EU:s ställningstagande i internationella forum, till exempel i WTO. I detta sammanhang bör man ställa sig frågan i vilken utsträckning vetenskapliga kriterier bör tillämpas. Försiktighetsprincipen behöver emellertid inte enbart bygga på vetenskap, utan kan även baseras på samhälleliga grunder.

4.2. En förbättring av befintliga säkerhets- och hälsobestämmelser för att bättre kunna återspegla den senaste utvecklingen är visserligen välmotiverad, men man måste försäkra sig om att en sådan åtgärdinte leder till en sänkning av säkerhetsnivån. Mer allmänt anser kommittén att man bör använda begreppet "påbyggnadsreglering" för att betona att målsättningarna och bestämmelsernas räckvidd i alla händelser inte kommer att förändras till det sämre.

5. Full respekt för konsumenternas ekonomiska intressen i EU

5.1. ESK noterar att kommissionen strävar efter en konsumentvänlig inre marknad för finansiella tjänster. Kommittén vill i detta sammanhang påpeka att ett antal finansiella tjänster brister i överskådlighet, delvis på grund av sin karaktär. Samtidigt ökar konsumenternas behov av att själva i större utsträckning utföra sina ärenden, i synnerhet när det gäller tjänster som pension och livsförsäkring. Om flertalet konsumenter redan på nationell nivå drar sig för att byta tillhandahållare av finansiella tjänster eller försäkringsbolag på grund av bristen på överskådlighet, kommer antalet konsumenter som verkligen vågar göra det på europeisk nivå att vara ännu lägre. Skattemässiga aspekter gör det hela dessutom ännu mer komplicerat.

5.2. Kommittén kan förstå logiken bakom kommissionens önskan att få den nuvarande lagstiftningen om konsumentkredit att stämma överens med befintliga metoder. Kommittén påpekar att en sådan harmonisering inte får leda till att de skyldigheter som gäller för tillhandahållare av kredit mildras. I detta sammanhang anser kommittén att man bör vidta åtgärder för att motverka alltför hög skuldsättning.

5.3. Kommittén är intresserad av hur kommissionen kommer att integrera konsumenternas ekonomiska intressen i andra politiska åtgärder. Genom åren har många förslag lagts fram om hur man på ett systematiskt sätt kan integrera konsumenternas intressen i politiken. Varje åtgärd skulle till exempel kunna åtföljas av en utvärdering av konsumenteffekterna. Formuleringarna i dokumentet är mycket försiktiga, vilket framgår av följande mening: "Syftet skall vara att förbättra de politiska beslutsfattarnas förståelse för konsumentintressena."

5.3.1. Kommittén litar på att kommissionen kommer att genomföra integrationspolitiken på ett ändamålsenligt sätt och hoppas att den ansvarige kommissionären med jämna mellanrum kommer att erinra sina medarbetare om syftet med programmet.

5.4. Det är påfallande att man i programmet endast kortfattat tar upp de svaga konsumentgruppernas ställning. Det är emellertid viktigt att inse att långt ifrån alla är så självsäkra att de har möjlighet att själva välja och fatta förnuftiga beslut. Det finns stora grupper i samhället som inte, eller i stort sett inte, klarar detta. Personer som saknar pengar eller kunskap eller är socialt eller kulturellt eftersatta kan vara oförmögna att fatta beslut. Man bör ägna särskild uppmärksamhet åt sårbara grupper, däribland funktionshindrade, invandrare, bidragstagare, arbetstagare som inte får mer än den lagstadgade minimilönen och barn. Kommittén föreslår att kommissionen överväger att utarbeta en politik som är inriktad på dessa grupper.

6. Slutkommentar

6.1. Kommittén konstaterar att kommissionens GD XXIV nyligen har publicerat en årsrapport över 1997. Kommittén anser att det är en god idé att utarbeta årsrapporter och föreslår att kommissionen i denna rapport systematiskt redogör för de framsteg som gjorts med hänsyn till punkterna i programmet.

Bryssel den 26 maj 1999.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) ESK:s yttrande, EGT C 235, 27.7.1998, om den allmänna ramen för gemenskapsåtgärder till förmån för konsumenterna. ESK:s yttrande, EGT C 295, 7.10.1996, om konsumentpolitiska prioriteringar.

(2) ESK:s yttrande, EGT C 407, 28.12.1998, om transatlantiskt ekonomiskt partnerskap.

(3) EGT 169, 16.6.1999.