Bryssel den 07.03.2005

KOM(2005) 75 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

Europeiska tillväxtinitiativetGenomförbarhetsrapport om EU:s instrument för lånegarantier till projekt inom det transeuropeiska transportnätet{SEK(2005) 323}

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

Europeiska tillväxtinitiativet Genomförbarhetsrapport om EU:s instrument för lånegarantier till projekt inom det transeuropeiska transportnätet

Innehåll

1. Sammanfattning och kommentarer 3

2. Samarbete med EIB 4

3. Marknadsundersökning 4

3.1. Genomförandet av marknadsundersökningen 4

3.2. Återkoppling från marknaden 5

3.2.1. Marknadskrav och garantiinstrumentets inverkan 5

3.2.2. Instrumentets omfattning och riskspridning 6

3.2.3. Riskdelning 7

4. Slutanmärkningar 7

SAMMANFATTNING OCH KOMMENTARER

Inom ramen för tillväxtinitiativet anförde kommissionen i sitt meddelande av den 11 november 2003 tänkbara åtgärdsområden och definierade centrala beslut som bör fattas av rådet och Europaparlamentet. Tanken på att inrätta ett nytt finansiellt instrument, ett garantiinstrument från EU:s sida, för att stödja projekt inom det transeuropeiska transportnätet föreslogs som ett riktat sätt att främja ett mer omfattande engagemang från den privata sektorn. Detta förslag från kommissionen stöddes av Europeiska investeringsbanken (EIB).

Vid Ekofinrådet den 25 november 2003 antogs Slutrapporten om en europeisk aktion för tillväxt ,[1] där det understryks att innan det går att göra några åtaganden i form av ett garantiinstrument från EU:s sida, måste man lösa frågor som bl.a. gäller ”instrumentets finansiering, lämplig riskspridning, lämpliga budgetrisker och det administrativa genomförandet av instrumentet”.

Vid Europeiska rådets möte den 12 december 2003 antogs Europeiska tillväxtinitiativet på grundval av de rapporter som lagts fram av kommissionen, EIB och Ekofinrådet. Rådet uppmanade ”kommissionen att i enlighet med Ekofinrådets rapport vid behov styra utgifterna mot tillväxtbefrämjande investeringar i fysiskt kapital och humankapital samt kunskap, och, i samarbete med medlemsstaterna, ytterligare granska nödvändigheten av att utveckla ett särskilt gemenskapsinstrument som garanterar täckningen av vissa risker i transeuropeiska transportprojekt efter konstruktionsfasen, rapportera om resultaten av denna granskning och vid behov lägga fram ett förslag i detta avseende”.

Med anledning av denna uppmaning utförde kommissionen tillsammans med EIB en marknadsundersökning för att utröna möjligheten att genomföra ett lånegarantiinstrument för transportprojekt. Deltagarna i marknadsundersökningen ansåg allmänt att det övergripande utkastet till en lånegaranti från EU:s sida som täcker riskerna direkt efter konstruktionsfasen i finansieringen av transportprojekt vore både välkommen och fördelaktig. Ett garantiprogram från EU:s sida för projekt av betydelse för Europa kan på ett konstruktivt sätt bidra som komplement till befintlig finansiering, eftersom det skulle fylla vissa tomrum på marknaden, särskilt för mycket stora projekt eller projekt som sträcker sig över gränserna.

Efter några smärre tekniska ändringar i kommissionens ursprungliga utkast för att få detta att bättre motsvara marknadens behov, ansågs garantiinstrumentet sända en positiv signal till långivare inom den privata sektorn. En sådan signal skulle mycket väl kunna bädda för undertecknandet av förmånliga finansieringsavtal. Flera institutioner betonade att i den mån instrumentet tillämpas på program som bygger på trafikintäkter borde det i nuvarande marknadsläge snarare användas för vägprojekt inom ramen för offentlig-privata partnerskap, vilka ju vanligen finansieras av ett stort antal användare. För att EU-garantin skall kunna ge något mervärde till projekt vilkas trafikvolym beror på ett litet antal beslutsfattare med ansvar för stora projekt, skulle garantin behöva ändras för att ta hänsyn till det faktum att intäkterna i dessa fall bygger på tillgänglighet snarare än trafik.

Mot bakgrund av marknadsundersökningen har kommissionen slutit sig till att det vore lämpligt om EU inrättade ett nytt lånegarantiinstrument till stöd för transeuropeiska transportprojekt, särskilt prioriterade projekt som sträcker sig över gränserna. Förslaget till utformningen av garantiinstrumentet läggs fram i kommissionens meddelande till rådet KOM(2005)76.

Föreliggande genomförbarhetsrapport är indelad i fyra avsnitt. Efter avsnitt 1, Sammanfattning och kommentarer, beskrivs i avsnitt 2 kommissionens och EIB:s kompletterande roller i samband med finansieringen transportinfrastrukturprojekt. I avsnitt 3 presenteras marknadsundersökningen och avsnitt 4 är en sammanfattning. Genomförbarhetsrapporten åtföljs av kommissionens arbetsdokument SEK(2005)323 som innehåller ett memorandum om marknadsundersökningen och en sammanställning av offentligfinansierade program för projekt som rör transportinfrastruktur.

Samarbete med EIB

Kommissionens meddelande från november 2003 innehöll en redogörelse för den stärkta roll som EIB och kommissionen uppmanades spela i utvecklingen av transeuropeiska transportprojekt, särskilt i fråga om dem som återfinns i förteckningen över projekt som skall inledas inom kort. De specifika formerna för EIB:s insatser omfattade ett åtagande att låna ut 50 miljarder euro inom ramen för ett investeringsinstrument till förmån för transeuropeiska nät (TEN:s Investment Facility). Detta belopp skall lånas ut till stöd för prioriterade projekt inom de transeuropeiska näten samt till ett antal innovativa åtgärder för att det europeiska tillväxtinitiativet lättare skall kunna få privat finansiering. Man pekade särskilt på EIB:s förmåga att inom ramen för ett instrument för strukturerad finansiering (Structured Finance Facility) öka tillgången på skuldfinansiering i projektens tidiga förberedelseskeden med ett allmänt anslag på 500 miljoner euro. Detta skulle möjliggöra en finansieringsvolym på totalt 4–5 miljarder euro (varav en stor del kan anslås redan i slutet av 2006), beroende på finansieringens utformning. Projekten inom ramen för Innovation 2000-initiativet[2], de som genomförs som offentlig-privata partnerskap och de som räknas till de transeuropeiska näten kan förverkligas med hjälp av instrumentet för strukturerad finansiering, men en större del bör frigöras för de transeuropeiska näten för att man inom instrumentets ram skall kunna underlätta finansieringen av prioriterade projekt tack vare en utvidgning av EIB:s finansiering genom tillhandahållande av prioriterade lån eller garantier (som täcker risker före projektets slutförande och den tidiga driften), efterställda lån och garantier, mezzaninkapital och derivat.

Ovannämnda EIB-instrument och EU:s garantiinstrument kompletterar varandra väl, särskilt instrumentet för strukturerad finansiering och EU:s garantiinstrument. Ett kombinerat utnyttjande av dessa EIB-medel och extra medel från kommissionen skulle avsevärt kunna öka volymerna av det totala gemenskapsstöd som finns tillgängligt för transeuropeiska transportprojekt och leda till att den privata sektorns intresse för att delta ökar.

Marknadsundersökning

Genomförandet av marknadsundersökningen

Marknadsundersökningens första fas genomfördes i mars 2004 av en arbetsgrupp från kommissionen i nära samarbete med EIB. I samband med undersökningen vände sig gruppen till myndigheter, huvudsakligen departement, arbetsgrupper inom offentlig-privata partnerskap, finansinstitut, konsulter och försäkringsbolag som tillhandahåller en enda typ av försäkring[3] för att samla in deras åsikter om kommissionens ursprungliga utkast till garantiinstrument.[4] Gruppen träffade sakkunniga från organisationer och institutioner i Frankrike, Tyskland, Irland, Italien, Portugal, Spanien och Storbritannien. Transportavdelningen inom Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling besöktes också. De institutioner som rådfrågats är ledande aktörer på marknaderna för finansiering av transportinfrastruktur inom Europeiska unionen och dess grannländer.

Före mötena försågs deltagarna med ett diskussionsunderlag innehållande tio frågor för att marknadsundersökningen skulle vila på en gemensam grund (bilaga 1 till kommissionens arbetsdokument SEK(2005)323). Dokumentet omfattade tre huvudfrågor:

- Efterfrågan på marknaden och garantiinstrumentets inverkan.

- Instrumentets omfattning och riskspridning.

- Riskdelning mellan medlemsstaterna, den privata sektorn och EU.

Efter den första marknadsundersökningsfasen finslipades det föreslagna instrumentet för att bättre motsvara marknadens krav. Därefter kontaktade arbetsgruppen ännu ett urval av kreditvärderingsinstitut, konsulter och försäkringsbolag som tillhandahåller en enda typ av försäkring för att få in ytterligare synpunkter på den uppdaterade versionens effektivitet och inverkan.

Återkoppling från marknaden

Marknadskrav och garantiinstrumentets inverkan

Projekt som sträcker sig över gränserna och storskaliga, långsiktiga projekt som omfattar flera deltagare (myndigheter från olika länder eller regioner, sponsorer, finansinstitut osv.) är kostsamma och komplexa. Deltagarna i marknadsundersökningen ansåg att den ”godkäntstämpel” som en EU-garanti skulle innebära allmänt skulle uppfattas som en starkt positiv signal till de privata kredit- och kapitalmarknaderna i samband med specifika projekt. Beroende på sammanhanget kan denna typ av åtaganden från EU:s sida höja projektens status, öka deras förmåga att attrahera långivare och fungera som ett stöd för att hålla förhandlingarna igång om finansieringsproblem skulle uppstå i projektens slutskede. Några deltagare ansåg att ett engagemang från gemenskapens sida skulle kunna påskynda myndigheternas beslutsprocesser och leda till att projekt av högre kvalitet slutfördes snabbare. Garantin vore särskilt värdefull i mål 1-områden, där det är svårare att få lån från affärsbanker och hitta investerare som vill finansiera projekt som avser transportinfrastruktur.

Det blev emellertid ett mer blandat svar på frågan om mervärdet [5] av det ursprungliga programmet , i synnerhet om kommissionen insisterade på de (ursprungligen tänkta) kombinerade kraven på att garantin bara skall täcka ett delbelopp och gälla en viss period, att den skall vara begränsad till prioriterade lån och stödberättigande projekt, vilkas kreditvärdighet bygger på den garanterade investeringsgraden.[6] Med sådana begränsningar måste premien för EU-garantin vara mycket låg för att påtagligt påverka finansieringskostnaderna. På liknande sätt innebär så långtgående begränsningar att garantins inverkan på projektets kreditvärdighet bleve begränsad eller försumbar.

Flertalet institutioner poängterade att efterställda lån och mezzaninkapital[7] skulle krävas för att ett prioriterat lån skall få betyget investeringsvärdigt och för att affärsbanker skulle vilja finansiera trafikprojekt som innebär stora risker. Många undersökningsdeltagare föreslog att gemenskapen skulle tillhandahålla ett mezzaninsinstrument. En fullständig garanti med särskilda delutbetalningar av efterställda medelfristiga lån, som ofta används för att säkerställa en tillräcklig likviditetsbuffert i de inledande driftsskedena, förslogs som en potentiellt attraktiv teknisk form för ett sådant instrument. Dessa lösningar erbjuds ofta av bankerna i form av en vilande kredit som kan användas för att täcka alla typer av underskott i driftsintäkterna upp till ett förutbestämt tak . När sådana strukturer inbegriper efterställda lån av lämplig omfattning, minskar de risken för de prioriterade borgenärerna i och med att återbetalningarna av prioriterade lån kan ske i tid. Dessutom kan de underlätta omstruktureringsförhandlingar genom att medge extra tid för sponsorer, långivare och myndigheter att inskrida om projektet ställs inför svårigheter.

Instrumentets omfattning och riskspridning

Undersökningsdeltagarna angav att en typisk vilande kredit för projekt med lägre riskprofil kan täcka så mycket som 10 % av det prioriterade lånet och begränsas till en kortare period. Projekt som innebär större risker kräver emellertid högre belopp och längre löptid för att täcka eventuella förlängningar av inledningsskedet.[8]

Rådfrågade organ såg det som ett positivt drag att garantiinstrumentet samlade ett antal projekt från olika platser, sektorer och av olika omfattning i en enda portfölj och därigenom uppnådde en större spridning inom Europa än vad som annars skulle ha varit möjligt i de enskilda medlemsstaterna.

Mot bakgrund av att dessa projekt endast delvis kommer att överlappa varandra i tiden och att urvalskriterierna utformas på ett sådant sätt att de åtminstone garanterar en partiell årlig återbetalning samt en slutgiltig och fullständig återbetalning av de belopp som utbetalats inom ramen för garantin, bör en avsevärd hävstångseffekt kunna uppnås. Med denna utformning av instrumentet skulle man också kunna överväga ett tidigarelagt frigörande av garantin när projekten fungerar på ett godtagbart sätt. Ett partiellt frigörande kan också tänkas om det grundar sig på fasta kriterier eller lånens återbetalningsplaner.

Riskdelning

Ursprungligen hade kommissionen föreslagit att införa ett formellt krav på riskdelning mellan gemenskapen och medlemsstaternas myndigheter, finansinstitut, banker och aktieägare. Detta välkomnades i princip av de affärsdrivande institutionerna. Enligt den allmänna uppfattningen skulle en uppdelning av riskerna mellan offentliga och privata intressenter garantera att risken för dålig förvaltning kunde kontrolleras på ett lämpligt och oberoende sätt, vilket i sin tur skulle minska den övergripande risken.

Många nationella myndigheter betonade att tydliga nationella särdrag måste respekteras om medlemsstaterna skall kunna godta riskdelningen. Eftersom inte alla länder ställer ut garantier för nationella investeringsprojekt, skulle en strikt begränsning till ren garantidelning göra instrumentet oanvändbart i många länder. Vissa institutioner föreslår därför att gemenskapen bör täcka hela risken i samband med den vilande krediten. En heltäckande garanti skulle innebära ett riskvikttal lika med noll[9] för den underliggande krediten och minimera kostnaden för långivaren. Eftersom bankerna måste ta på sig risken under det prioriterade lånets hela löptid och lånets volym i alla händelser utgör en stor del av den vilande kreditens volym, ifrågasatte vissa institutioner tilläggskravet på att risken i samband med den vilande krediten skulle delas. Institutionerna hävdade att aktieägare normalt delar risken genom begränsningar i utdelningen och att andra tekniska klausuler kan införas för att skydda kommissionen (t.ex. bestämmelser om ”cash-sweep”[10]).

Slutanmärkningar

Mot bakgrund av marknadsundersökningen anser kommissionen att det vore lämpligt att inrätta ett nytt lånegarantiinstrument från EU:s sida till stöd för transportprojekt inom de transeuropeiska näten, särskilt för prioriterade projekt som sträcker sig över gränserna.

Förslaget till utformning av garantiinstrumentet presenteras i kommissionens meddelande till rådet KOM(2005)76.

[1] Ekofin av den 25 november 2003, 15352/03

[2] Förkortat ”i2i”. Inleddes av EIB efter Lissabonmötet launched by the EIB after the Lisbon Summit.

[3] Försäkringar som täcker en enda risktyp, närmare bestämt en enskild ekonomisk risk i samband med en enskild ekonomisk transaktion.

[4] Ursprungligt förslag: kommissionens garanti skulle garantera en andel av ett prioriterat lån i inledningsfasen av ett projekt som avser transportinfrastruktur. Återstående del av finansieringen i inledningsfasen skulle täckas av medlemsstaterna och den privata sektorn.

[5] I detta sammanhang åsyftar ekonomiskt mervärde minskade finansieringskostnader och den mängd privat finansiering som kan komma i fråga för projektet.

[6] Kreditvärderingsinstitut ger kreditbetyg för att avgöra kreditvärdigheten i ett företag, projekt, värdepapper el.dyl. Instituten har upprättat betygssystem som skall återspegla den relativa kreditvärdigheten. Transaktioner med betyget ”AAA” återfinns på det högsta steget i kreditskalan som sedan faller ned till ”C” och det lägsta steget ”D” som innebär att den värderade enheten är på obestånd. Bokstavsbetyg mellan ”AAA” och ”BBB” (Standard & Poors) eller ”Aaa” och ”Baa” (Moody’s) betyder ”investeringsvärdigt”. Betyget ”BB” eller lägre är liktydigt med ”spekulation” och innebär en större risk för att den undersökta enheten skall hamna på obestånd.

[7] Mezzaninfinansiering syftar i allmänhet på ett finansieringssegment mellan prioriterade lån och aktier. Vad gäller betalningsprioriteten är den underordnad prioriterade lån men prioriteras framför stamaktier och andra aktier. Eftersom denna typ av finansiering täcker en högre risknivå än prioriterade lån, är den också dyrare än prioriterade lån.

[8] Motsvarar i detta fall de första åren av driftsperioden.

[9] Kapitaltäckningstalen är ett mått på en banks kapital uttryckt som en procentandel av dess riskviktade kreditexponeringar. De lån som en bank ställt ut viktas utifrån sin risknivå. Generellt kan man säga att lån till stater ges nollprocentig viktning, medan lån till enskilda utan säkerhet viktas till 100 procent. Banker kan dra nytta av Europeiska kommissionens status på så sätt att det inte behöver avsätta kapital för den vilande krediten, vilken ju till fullo är garanterad av kommissionen. Detta innebär en avsevärd fördel för de banker som tillhandahåller vilande krediter och för låntagaren som kan dra nytta av sänkta finansieringskostnader för krediten.

[10] ”Cash sweep” innebär att alla kontanta medel som finns tillgängliga efter betalningen av driftskostnaderna används för att reducera skuldbeloppet.