TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om finansieringsinstrument, budgetgarantier, ekonomiskt stöd och ansvarsförbindelser Situation per den 31 december 2020

5.3. Bedömning av hållbarheten hos ansvarsförbindelserna med avseende på gränserna för taken för egna medel

-Lån och relaterad upplåning för att provide ekonomisk assistans till EU-medlemsstater, dvs. betalningsbalanslån, lån via Europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen (EFSM), Euratomlån och lån inom ramen för det europeiska instrumentet för tillfälligt stöd för att minska risken för arbetslöshet i en krissituation (Sure). Dessa lån beviljas EU:s medlemsstater enligt samma back-till-back-teknik som ekonomiskt stöd till tredjeländer . Intäkterna från återbetalningar från den mottagande medlemsstaten går till att betala av EU:s skuld. De räknas inte som egna medel inom ramen för respektive tröskel för egna medel.

-Lån och därtill hörande upplåning för att ge ekonomiskt stöd till tredjeländer (dvs. makroekonomiskt stöd och Euratomlån till tredjeländer) som i princip finansieras genom ”back-to-back-lån”. Rent konkret innebär detta att varje lån finansieras via motsvarande EU-obligation som till fullo matchar EU:s lån när det gäller löptid, ränta och återbetalningsplan. Följaktligen är de som investerar i EU-obligationer enbart exponerade för EU:s kreditrisk och inte för kreditrisken hos varje enskilt mottagarland. För EU är det en ansvarsförbindelse eftersom det i princip inte krävs något utflöde av EU-resurser för att betala EU:s skuld, i och med att mottagarlandet enligt avtalet är skyldigt att tillhandahålla intäktsflödet.

-Budgetgarantier, som är garantier som ställs till Europeiska investeringsbanksgruppen (EIB-gruppen) och andra genomförandepartner inom ramen för Europeiska fonden för strategiska investeringars (Efsi) mandat, Europeiska fonden för hållbar utvecklings (EFHU) mandat och det externa utlåningsmandatet. Genom samtliga dessa instrument lämnar EU (delvis) genomförandepartnerna garantier för de förluster som uppkommer till följd av deras garanterade finansierings- och investeringstransaktioner (dvs. skuld- eller egetkapitaltransaktioner). I InvestEU-programmet sammanförs verksamheter - som tidigare sköttes via Efsi och flera andra finansieringsinstrument - inom en enda EU-garanti, och vidare har en andel av EU-garantin gjorts tillgänglig för andra pelarbedömda genomförandepartner än EIB-gruppen , allt i enlighet med den fleråriga budgetramen 2021–2027. På liknande sätt har EFHU efterträtts av EFHU+, som inrättades genom förordningen om instrumentet för grannskapet, utvecklingssamarbetet och internationellt samarbete – Europa i världen och nu fungerar som den stärkta externa investeringsplanens finansieringsdel.

Denna rapport omfattar ansvarsförbindelser som uppkommit före utgången av 2020 och bedömer hur de hanteras enligt den fleråriga budgetramen 2021–2027. Den omfattar därför inte ansvarsförbindelser som har sitt upphov i det europeiska återhämtningsinstrumentet (Next Generation EU), som har börjat realiseras först under 2021 och för vilka ytterligare finansiella resurser har fastställts genom en tillfällig höjning av taket för egna medel.

-EU:s finansiella resurser enligt den befintliga rättsliga ramen (dvs. beslutet om egna medel och förordningen om den fleråriga budgetramen 2021–2027) är tillräckliga för att täcka unionens befintliga skyldigheter i förhållande till både utgiftsprogram och finansmarknader (för skuldinstrument som emitterats inom ramen för program för ekonomiskt stöd till medlemsstater), till och med under extremt ogynnsamma omständigheter.

-Rapporten om prognosen för EU-budgetens kommande in- och utflöden på lång sikt, som innehåller beräkningar av EU:s tillgängliga finansiella resurser 2021–2027 efter det att planerade budgetutgifter har beaktats.

EU:s budget finansierar en rad olika finansieringsinstrument (egenkapitalinstrument, skuldinstrument, lånegarantiinstrument, riskkapitalinstrument, kapacitetsuppbyggnadsinstrument och instrument för riskdelning). Dessa instrument delas in i två huvudkategorier: De som är förknippade med åtgärder på området inre politik och de som är förknippade med utrikespolitiska åtgärder (beroende på om mottagarna till större delen finns inom eller utanför EU). Exempel på finansieringsinstrument är de instrument som inrättats inom ramen för Horisont 2020 för att förbättra tillgången till finansiering för enheter som ägnar sig åt forskning och innovation, skuldinstrumentet för Fonden för ett sammanlänkat Europa, som har inrättats för att underlätta infrastrukturprojekt (inom transport-, telekommunikations- och energisektorerna), och EU:s egetkapitalinstrument för små och medelstora företag som stöder skapandet och finansieringen av små och medelstora företag i EU i ett tidigt skede och i tillväxtskedet.

Användningen av budgetgarantier förväntas öka ytterligare inom ramen för den fleråriga budgetramen 2021–2027 via bl.a. InvestEU-programmet, som omfattar en garanti på 26,2 miljarder euro för stöd till investeringstransaktioner inom fyra politikområden (hållbar infrastruktur, forskning, innovation och digitalisering, små och medelstora företag samt sociala investeringar och kompetens). I slutet av 2021 förväntas även unionens ansvarsförbindelser öka kraftigt i förhållande till den upplåning som gjorts för att finansiera återhämtningsinstrumentets lån till medlemsstater via faciliteten för återhämtning och resiliens. Resultaten av dessa transaktioner kommer att inbegripas i nästa upplaga av denna rapport.

Däremot täcks de ansvarsförbindelser som härrör från ekonomiskt stöd till EU-medlemsstater inte av avsättningar. EU:s upplåning utgör direkta och ovillkorliga skyldigheter för EU. Därför har EU, i händelse av att en mottagande medlemsstat skulle underlåta att fullgöra sina skyldigheter gentemot EU, rätt att som sista utväg, efter att ha uttömt alla andra möjligheter att hitta lösningar i den befintliga budgetramen, hämta nödvändig likviditet från övriga medlemsstater. Framställningar om den typen av inkomster skulle göras utöver taken i den fleråriga budgetramen, samtidigt som taket för egna medel respekteras.

Ansvarsförbindelser som har sitt upphov i budgetgarantier och ekonomiskt stöd till tredjeländer täcks delvis av avsättningar, och beräkningarna av avsättningarna grundas på försiktiga bedömningar av de förväntade förlusterna för varje instrument plus en ytterligare marginal för att täcka en andel av de oförutsedda förlusterna.

I fråga om budgetgarantier krävs enligt budgetförordningen i förhand gjorda avsättningar på basis av en avsättningsnivå som fastställs på ett sådant sätt att den täcker garantianspråk till nivån för förväntade förluster plus en ”säkerhetsbuffert” för att klara av en andel av oväntade förluster .

För det andra bestäms riskprofilen för de transaktioner/finansiella produkter som garanteras av EU på förhand, dvs. när garantiavtalen undertecknas. Den ska vara fullt förenlig med den avsättningsnivå som fastställs i den förordning som reglerar den berörda garantin och den riskbenägenhet som fastställts för programmet. För att undvika onödiga riskkoncentrationer kommer man, om nödvändigt, att i transaktionerna sträva efter mångfald (geografiskt område, sektorer etc.).

·ändring av EU:s budget för att möjliggöra ytterligare utgifter (inom gränserna för taken i den fleråriga budgetramen och flexibilitetsmekanismer).

Om avsättningen vid något tillfälle under genomförandet av programmet inte skulle räcka till att täcka de faktiska förlusterna, kan följande åtgärder aktiveras:

När den fleråriga budgetramen 2021–2027 trädde i kraft, erhöll den gemensamma avsättningsfonden tillgångarna från Efsi-garantifonden. Detta följdes av överföringen av nettotillgångarna från GFEA och EFHU-garantifonden under sommaren 2021, vilket fastställs i förordningen om inrättande av instrumentet för grannskapet, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete – Europa i världen. Framöver kommer även avsättningarna för de nya instrumenten inom ramen för den fleråriga budgetramen 2021–2027 (dvs. InvestEU och Europa i världen) likaså att förvaltas via den gemensamma avsättningsfonden.

Påfyllnader, om och när så krävs, genomförs genom det vanliga årliga budgetförfarandet. Till skillnad från eventuella återbetalningar i förhållande till ekonomiskt stöd till medlemsstaterna räknas påfyllnader av budgetgarantier inom gränserna för taken i den fleråriga budgetramen för åtagandenebemyndiganden och betalningsbemyndiganden.

Sure

Under 2020 drev kommissionen för EU:s räkning fyra program inom ramen för vilka lån kan beviljas till medlemsstater:

För att kommissionen ständigt ska kunna övervaka potentiella förluster som härrör från ansvarsförbindelser är genomförandepartner och mottagarländer skyldiga att till kommissionen regelbundet lämna in rapporter om garantiprogrammets operativa och ekonomiska situation eller de framsteg som gjorts med avseende på de underliggande villkoren för EU:s ekonomiska stöd. Finansiell information som lämnas av genomförandepartner ska granskas externt.

1)När det gäller ansvarsförbindelser som delvis täcks av avsättningar, måste årliga förluster först och främst täckas av de medel som finns tillgängliga i respektive del av den gemensamma avsättningsfonden. Endast om förlusterna är större än avsättningarna kan ytterligare medel komma att krävas för att fylla på respektive del av den gemensamma avsättningsfonden under de följande åren, vilket då skulle kunna få konsekvenser i form av ytterligare utgifter i EU:s årliga budget (inom ramen för taken i den årliga budgetramen – se punkt 3.2 ovan). När det gäller instrument som täcks av avsättningar, bör därför den årliga bedömningen av hållbarheten hos tillhörande ansvarsförbindelser först och främst bestå i att kontrollera om avsättningarna är tillräckliga för att täcka de uppskattade förlusterna för återstående löptid efter avdrag för intäkter med en tillräckligt hög konfidensgrad.

Med andra ord bör de egna medel som EU kan utnyttja under ett enda år räcka till att finansiera utgifterna i den fleråriga budgetramen och eventuella eventualförpliktelser. Varje år offentliggör kommissionen en långsiktig prognos för dessa utgifter och de egna medel som krävs för att finansiera dem. Skillnaden mellan taket för egna medel och de egna medel som krävs för att finansiera EU:s budget, vilket kallas ”marginal”, motsvarar EU:s ekonomiska kapacitet att täcka ytterligare utflöden med koppling till realiseringen av ansvarsförbindelser. För att ansvarsförbindelserna ska betraktas som hållbara bör följande ekvation uppfyllas:

Enligt artikel 210.3 i budgetförordningen ”ska ansvarsförbindelser som har sitt upphov i budgetgarantier eller ekonomiskt stöd och som bärs av budgeten anses ligga på en hållbar nivå om deras prognostiserade fleråriga utveckling är förenlig med de gränser som anges i den förordning om fastställande av den fleråriga budgetramen som föreskrivs i artikel 312.2 i EUF-fördraget och det tak för årliga betalningsbemyndiganden som fastställs i artikel 3.1 i beslut 2014/335/EU, Euratom” (dvs. taken i den fleråriga budgetramen och taken för egna medel).

När det gäller ekonomiskt stöd till tredjeländer begränsar budgetförordningen EU:s totala exponering i förhållande till lån som beviljas medlemsstater. Det ekonomiska ansvaret och de sammanlagda nettobetalningarna från budgeten begränsas till det maximibelopp för medel som kommissionen är behörig att låna upp för att finansiera det ekonomiska stödet (såsom godkänts enligt tillämplig grundläggande akt) plus tillhörande ränta

All programmes

SURE

5.2. Bedömning av hållbarheten hos ansvarsförbindelser som täcks av avsättningar

Inledningsvis må nämnas att EU:s budgetgarantier kan skilja sig åt väsentligt vad gäller politiska mål och följaktligen när det gäller de underliggande transaktionernas riskprofil, vilket i sin tur kan leda till att olika riskbenägenhet tillämpas på var och en av dem. Riskbenägenheten uttrycks vanligtvis som total Value-at-Risk (VaR) vid en viss (fördefinierad) procentandel av konfidensnivån.

På grundval av tillgängliga uppgifter om totala uppskattade nettoförluster den 31 december 2020 rörande befintliga budgetgarantier det datumet är det möjligt att dra följande slutsatser:

-Den tillämpliga avsättningsnivån på 35 % av den totala Efsi-garantin är tillräcklig för att täcka uppskattade förluster som härrör från de transaktioner som garanteras inom ramen för de olika Efsi-instrumenten med en tillförlitlighetsgrad på 95 % i linje med programmets förhandsriskbenägenhet.

-När det gäller EFHU är avsättningsnivån på 50 % förenlig med de uppskattade förlusterna med en målkonfidensgrad på 90 %, i linje med programmets förhandsriskbenägenhet.

-Avsättningarna för det externa utlåningsmandatet i GFEA är tillräckliga för att täcka beräknade förluster med en konfidensnivå på 86 %.

Vad gäller befintliga exponeringar till följd av ekonomiskt stöd till tredjeländer bekräftas lämpligheten av en målnivå på 9 % av följande faktorer:

-Avsaknad av betalningsinställelser fram till slutet av 2020.

-Vid kommissionens nedskrivningsbedömning 2020, konstaterades inte något behov att föra in en bokföringsmässig nedskrivning av dessa lån,

-I fråga om makroekonomiskt stöd i form av lån är det centrala deras koppling till ett befintligt IMF-program som understöder tredjelandets ekonomiska bärkraft och således den slutliga återbetalningen av unionens medel.

5.3. Bedömning av hållbarheten hos ansvarsförbindelserna med avseende på gränserna för taken för egna medel

I syfte att bedöma stabiliteten när det gäller EU-budgetens kapacitet att hantera en situation där exponeringen i förhållande till ansvarsförbindelser som inte täcks av avsättningar likaså realiseras har en noggrann känslighetsanalys genomförts.

I ett första steg fastställs ett huvudscenario (referensscenario) som motsvarar den förväntade utvecklingen av EU:s utgifter och finansiella kapacitet under åren fram till 2027, i linje med rapporten om prognosen för budgetutgifter och intäktsbehov på lång sikt (figur 2 nedan).

Med undantag för det nuvarande budgetåret är den marginal som finns tillgänglig för att täcka ansvarsförbindelser (befintliga och nya) under perioden 2022–2027 omkring 64 miljarder euro per år, enbart med avseende på den permanenta andelen av taket för egna medel på 1,40 % av bruttonationalinkomsten (BNI).

Marginalen för den återstående delen av taket för egna medel på 0,6 % av BNI, vilket är tillfälligt och endast tillgängligt för återhämtningsinstrumentets skulder, har ännu inte särskilt analyserats i denna årsrapport i och med att de ansvarsförbindelser som är kopplade till återhämtningsinstrumentet började realiseras efter utgången av 2020.

När huvudscenariot hade fastställts genomfördes, som ett ytterligare steg, en till analys som motsvarade känslighetstester för att bedöma de befintliga ansvarsförbindelsernas känslighet inom extrema scenarier under åren 2022–2027. De omfattar följande:

1)Test av ekonomins känslighet: I det centrala scenariot följer BNI beräkningarna av bruttonationalprodukten (BNP) för real tillväxt och inflation enligt kommissionens ekonomiska vårprognos 2021. För känslighetstestet ligger de prognostiserade nominella tillväxttakterna -0.5 procentenheter under referensscenariot för varje år under den rapporteringsperioden. När det gäller det permanenta taket för egna medel på 1,40 % av BNI, innebär detta en sänkning av dess nominella värde och således av den marginal på i genomsnitt 2,9 miljarder euro som finns tillgänglig per år.

2)Känslighetstest av budgetens intäktssida: Detta extrema scenario bedömer huruvida den tillgängliga marginalen är tillräckligt bred för att rättsligt möjliggöra att ytterligare egna medel samlas in om alla de medlemsstater som åtnjuter ekonomiskt stöd samtidigt skulle underlåta att inkomma med de återbetalningar som förfaller. De belopp som står på spel återspeglar återbetalningsplanerna i slutet av 2020 (se tabell 4 ovan). Simuleringen genomförs utan alternativet att omfördela resurser inom budgeten och tillfälligt skjuta upp andra utgifter, vilket stärker dess perifera karaktär. Detta skulle minska den tillgängliga marginalen med i genomsnitt 3,8 miljarder euro.

3)Chock på budgetens utgiftssida: Inom ramen för detta scenario ligger prognosen för utgifterna på den teoretiska högsta nivån. Det är viktigt att betona att detta inte återspeglar en underifrånprognos och att det inte har någon koppling till de faktiska förväntningarna på hur EU:s betalningar ska utvecklas. Till skillnad från en intäktschock, är beslutet att inleda ytterligare utgifter på utgiftssidan vidare föremål för ett förslag från kommissionen och ett godkännande från Europaparlamentet och rådet. Om ett sådant beslut skulle vara oförenligt med unionens ekonomiska kapacitet ett visst år, är det orealistiskt att tänka sig att det skulle föreslås. Den genomsnittliga minskningen av utrymmet under denna simulering skulle bli cirka 12,6 miljarder euro, vilket motsvarar de högsta möjliga taken för betalningar inom den fleråriga budgetramen och enskilda särskilda instrument.

4)En kombinerad chock för ekonomiska villkor, intäkter och utgifter: Detta skulle betraktas som ett extremt negativt scenario eftersom det kumulerar flera mycket perifera scenarier, exempelvis att alla mottagande medlemsstater samtidigt skulle underlåta att göra återbetalningar av lånen. Det skulle minska marginalen med ett årligt genomsnitt på 19 miljarder euro till en nivå på omkring 45 miljarder euro per år 2022–2027. Detta belopp skulle behållas som en säkerhetsbuffert till förmån för stabiliteten när det gäller EU:s finansiella kapacitet att täcka skulder även i händelse av mer extrema och djupgående ekonomiska chocker, en eventuell lagstiftningsförändring som utlöser högre utgifter och ett möjligt utfärdande av nya ansvarsförbindelser.