MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA SOCIALA KOMMITTEN SAMT REGIONKOMMITTÉN Förenklingsplan för den fleråriga budgetramen 2014–2020 /* COM/2012/042 final */





MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA SOCIALA KOMMITTEN SAMT REGIONKOMMITTÉN Förenklingsplan för den fleråriga budgetramen 2014–2020 1. Inledning Den 29 juni 2011 lade Europeiska kommissionen fram sin prognos för EU:s finanser för kommande fleråriga budgetram 2014–2020[1], och angav då de politiska målen och med vilka medel dessa mål kan finansieras. Intill slutet av förra året hade kommissionen lagt fram 57 särskilda lagstiftningsförslag, som fastställer hur EU:s pengar i praktiken ska användas för att i enlighet med Europa 2020-strategin[2] med inriktning på tillväxt och arbetstillfällen komma till rätta med de brister som medborgarna framhållit. Inom ramen för insatserna på lagstiftningsområdet för att förnya och förbättra genomförandet av EU:s utgiftsprogram – insatser som inbegriper samtliga europeiska politikområden och satsningar från samtliga EU-institutioner och medlemsstater – har kommissionen försökt att göra det lättare för medborgarna och företagen att få tillgång till EU-finansiering. Samtidigt som detta sker måste kommissionen säkerställa att EU:s medel används i enlighet med principen om sund ekonomisk förvaltning, vilket innebär att proportionerliga finansiella förfaranden och rutiner måste finnas på plats. I sitt meddelande om den fleråriga budgetramen 2014–2020 lägger kommissionen fram ett ambitiöst program för förenklingar av hela den kommande fleråriga budgetramen, och i detta sammanhang anför den också alla insatser som gjorts, från budgetförordningen till de 57 föreslagna rättsakterna i detta meddelande. Detta meddelande bygger på offentliga samråd[3] och är resultatet av uppmaningar från medlemsstater och EU-institutionerna[4] om att minska den administrativa bördan för stödmottagarna och aktörer som omfattas av utgiftsförfarandet samt att skynda på genomförandet av EU:s finansiella stöd. 2. Förenklingsprocess EU ansvarar för att genom kraftfulla kontroller och effektiv resultatmätning säkerställa att medlen används som avsett samt för att vidta åtgärder så att behovet av förenklade utgiftsprogram tillgodoses för att minska den administrativa bördan samt kostnaderna för mottagarna av medlen och övriga berörda aktörer, vilket överensstämmer med kommissionens agenda för smart lagstiftning[5]. Samtidigt som framsteg har gjorts med nuvarande program[6], har kommissionen föreslagit en mer ambitiös förenkling inför framtiden. Bland förenklingskraven återfinns klarhet i fråga om målen och instrumenten, överensstämmelse inom regelverket och rättssäkerhet samt lätta och skyndsamma administrativa förfaranden och processer – från ansökan till genomförande, rapportering och revision. För att detta ska kunna uppnås har kommissionen inför nästa fleråriga budgetram föreslagit en rationalisering av programmen och tillämpning av förenklade mekanismer och förfaranden för genomförande. Erfarenheten visar att återkommande förändringar av spelreglerna också kan leda till sämre rättssäkerhet för stödmottagarna och bristande förutsebarhet för de nationella och regionala förvaltningarna. Fortbildning och anpassning kräver tid och resurser. Därför har många berörda parter som påkallat förenklingar också framhållit att en radikal omvälvning av lagstiftningen skulle kunna försvåra förvaltningsarbetet. Då syftet är en smärtfri övergång från den ena programplaneringsperioden till nästa, är kommissionens förslag inriktat på områden där förändringar verkligen kan uppnås. Sist och slutligen är emellertid dessa förändringar EU-institutionernas och medlemsstaternas gemensamma ansvar, vilket innebär att det krävs gemensamma ansträngningar under hela lagstiftningsprocessen, både i fråga om budgetförordningen och de sektorspecifika reglerna. Förenklingsinsatserna på EU-nivå kommer inte att nå full kapacitet förrän de åtföljs av parallella ansträngningar på nationell och lägre nivå, särskilt inom områden som förvaltas gemensamt, vilket gäller större delen av EU-budgeten. Förenklingsförfarandet slutar inte med antagandet av lagstiftning. Kommissionen kommer att följa upp genomförandet av slutakterna för att kontrollera hur de förenklade reglerna kommer att fungera i praktiken samt bedöma och i möjligaste mån mäta effekterna på fältet. Dessutom kommer den vid behov att föreslå förändringar av gemensamt överenskomna EU-regler. Förenklingsplanen vilar på två fundament: – Budgetförordningen Budgetförordningen innehåller de gemensamma finansiella bestämmelser och principer som gäller samtliga sektorer. Som ett första fundament för förenklingsarbetet inledde kommissionen i maj 2010[7] arbetet med att revidera budgetförordningen. Detta förslag (vars viktigaste inslag listas i bilagan) innehöll tydliga genomförandebestämmelser för samtliga förvaltningsformer (inklusive gemensamma bestämmelser för delad förvaltning), vilket innebar att särskilda regler för innovativa finansieringsinstrument och priser infördes. Vad gäller tilldelning som förvaltas direkt av kommissionen, förordar förslaget i synnerhet förenklade metoder för kostnadsberäkning (exempelvis engångsbelopp, enhetliga nivåer och standardiserade enhetspriser) som överensstämmer med mottagarnas profil och åtgärdernas utformning. Därmed blir det lättare att godkänna kostnader som deklarerats enligt mottagarens ”normala redovisningspraxis”, samtidigt som enklare förfaranden för små bidrag införs. Det är av största vikt att förhandlingarna fortsätter så att en överenskommelse så snart som möjligt kan nås mellan Europaparlamentet och rådet, eftersom budgetförordningen spelar en central roll som referensdokument för annan sektorsspecifik lagstiftning. – Sektorsspecifika lagstiftningsförslag Enligt kommissionens sektorsspecifika lagstiftningsförslag för perioden efter 2013 bör förenklingsarbetet utvecklas och kompletteras genom rationaliserade utgiftsprogram och instrument för EU:s samtliga politikområden. I och med dessa förslag stärks harmoniseringen av finansieringsreglerna, förbättras reglernas utformning och begriplighet för att fördjupa rättssäkerheten samt införs en rad särskilda praktiska förenklingar, inbegripet kontroller som är bättre anpassade till de faktiska riskerna och inriktade på att ge rimlig säkerhet till rimlig kostnad. Förenklingar kan göras på många sätt: genom ett mindre antal olika regler för de olika instrumenten, åtgärder för en förenklad resultatbedömning, möjligheter att välja lösningar som är lämpliga för särskilda omständigheter, bättre anpassade kontroller och rapporteringskrav samt omfattande användning av e-förvaltningsverktyg. Vid utformningen av sina förslag har kommissionen eftersträvat att minska den administrativa bördan och underlätta tillgången till medel för EU:s medborgare och företag, särskilt små och medelstora, eftersom denna åtgärd särskilt kommer att bidra till tillväxt och sysselsättning. Kommissionens förslag inbegriper även åtgärder för en mer modern, flexibel och effektiv förvaltning, vilket bör påverka programmens attraktivitet och förbättra deras resultat. Därför innebär vissa förslag en minskning av stödmottagarnas administrativa börda, medan andra kan begränsa kostnaderna för administrationen på europeisk, nationell och regional nivå. Utöver detta kan förenklingar också leda till ökad öppenhet och ansvarsskyldighet samt bidra till ökad säkerhet genom en minskning av antalet fel. Kommissionen har hörsammat kraven på förenklingar från dem som använder sig av EU:s program, samtidigt som medlemsstaterna och EU-institutionerna har gjort detsamma genom att presentera förenklingsåtgärder i kommissionens allmänna förslag till flerårig budgetram och de relaterade sektorsspecifika rättsliga grunderna. Under lagstiftningsprocessen och det påföljande genomförandet av de berörda programmen kommer kommissionen att vara särskilt uppmärksam på att förenklingsåtgärderna verkligen förblir prioriterade så att det blir stödmottagarna som i slutändan får nytta av förenklingen. Det är också viktigt att konsekvenserna av dessa förenklingsåtgärder utvärderas och om möjligt mäts när de har fått full effekt på marken. 3. Rationalisering av programmen EU:s åtgärds- och finansieringsprogram har utvecklats stegvis under åren i takt med den successiva utvecklingen av unionens ansvar vilken återspeglas i de nya versioner av fördraget som avlöst varandra. Tidigare var utformningen av programmen inriktad på att följa nya politiska prioriteringar. Detta har lett fram till nuvarande, ganska ojämna rättsliga struktur som kännetecknas av många olika och alltmer komplexa program, instrument och förfaranden samt ibland stora skillnader mellan programmen. Den nya budgetramen är ett enastående tillfälle att rationalisera de EU-program som erhåller finansiellt stöd ur budgeten. De rationaliseringsåtgärder som avses nedan bör kunna underlätta inlämnandet och handläggningen av ansökningarna för finansiellt stöd samt minska den administrativa bördan för sökande och bidragsmottagare. 3.1. Minskning av antalet program För att ta itu med denna splittring och röra sig i riktning mot mer integrerade program har kommissionen, genom att systematiskt se över behovet av separata program, förslagit en förenkling av strukturen i EU:s finansieringssystem på flera politikområden. Detta har gjort att antalet föreslagna program med EU-finansiering har minskat med 22 stycken. Sammanförandet av de program och delprogram som för närvarande är åtskilda i separata paket bör bidra till ökad effektivitet och förenkling, såväl för mottagarna av EU-finansiering och som för de berörda förvaltningarna. Därigenom möjliggörs en tydligare inriktning på mer koncentrerad verksamhet och starkare synergier mellan de olika programmen. Minskningen av antalet program och instrument torde också bidra till rationella genomförandemetoder och förfaranden samt förbättra förståelsen av bestämmelserna, och därmed underlätta tillgången till program och påskynda deras genomförande, vilket gynnar både medborgare och företag. Denna strategi har föreslagits av kommissionen på följande områden: forskning och innovation, havsfrågor och fiske, rättsliga frågor och grundläggande rättigheter, inrikes frågor, utbildning och kultur, sysselsättning och socialpolitik, tullar och skatter samt civilskydd. 3.2. Stärkt samstämmighet och tydliga regler Programmens komplexiteten har ökat p.g.a. att de olika instrumenten allt oftare innehåller särskilda bestämmelser. Följaktligen har såväl rättsakter som förvaltnings- och kontrollsystem blivit allt mer komplicerade, vilket skapar osäkerhet för sökande och ytterligare försinkar antagningsförfaranden och genomförandeprocesser. För att vända denna trend är det nödvändigt med en återgång till en gemensam uppsättning grundprinciper i stället för en skräddarsydd strategi. Kommissionens förslag visar att detta kan ske utan negativa konsekvenser för de politiska målen. Exempelvis har kommissionen i överensstämmelse med sin egen strategi för bedrägeribekämpning föreslagit enhetliga bestämmelser om bedrägeribekämpning för samtliga utgiftsprogram. – Budgetförordningen De gemensamma principerna och reglerna är fastställda i budgetförordningen, med stöd i artikel 322 i fördraget. Budgetförordningen täcker hela processen från budgetplaneringen och förvaltningen till genomförandet och kontrollen av den. Att säkerställa de sektorspecifika reglernas överensstämmelse med den övergripande ramen för budgetförordningen är i sig en viktig form av förenkling. I samband med utarbetandet av denna enhetliga modell har kommissionen föreslagit följande med avseende på sina sektorsspecifika instrument: · I de flesta fall räcker det med en enkel hänvisning till budgetförordningens övergripande regler för att undvika upprepningar som kan undergräva syftet med harmoniseringen. · Begränsa de särskilda reglerna till vad som är absolut nödvändigt, tillsammans (om så är nödvändigt) och i enlighet med budgetförordningens krav grundligt motivera varje gång som ett förslag förses med andra regler. Vad gäller finansieringsprogrammen, kommer efterlevnaden av dessa gemensamma regler och förfaranden i fråga om stödberättigande, rapportering, övervakning och kontroll, tidsfrister eller revision att underlätta tillgången till finansiering och bidra till en minskning av den administrativa bördan genom att den leder till en minimering av den tid som potentiella stödmottagare lägger ned på att sätta sig in i kraven för ansökan, vilket bidrar till att påskynda godkännandeförfarandet och korta ned utbetalningstiden. – Samla de olika instrumenten inom en enda ram I de fall där det inte är möjligt att enbart tillämpa de övergripande bestämmelserna i budgetförordningen, t.ex. på grund av olika typer av stödmottagare och genomförandemetoder, bör bestämmelser fastställas i separat ramlagstiftning om kompletterande gemensamma regler som täcker flera olika instrument och finansieringsprogram. Detta kommer att leda till en förbättring av den sektoröverskridande överensstämmelsen och samordningen samt eventuellt vissa synergieffekter. Med utgångspunkt i denna strategi har kommissionen föreslagit följande: · Att sammanföra de tre huvudsakliga finansieringskällorna för forskning, innovation och teknisk utveckling (det nuvarande sjunde ramprogrammet, innovationsdelen av det nuvarande programmet för konkurrenskraft och innovation samt Europeiska institutet för innovation och teknik (EIT)) i en gemensam strategisk ram för forskning och innovation inom ramprogrammet Horisont 2020, där gemensamma regler för deltagande och spridning tillämpas. · Att inrätta Fonden för ett sammanlänkat Europa, som är ett unikt instrument för EU:s prioriterade investeringar i infrastruktur med en enda uppsättning regler för finansieringen av projekt inom transport-, energi- och telekommunikationsnäten. · Att fastställa gemensamma bestämmelser som omfattar strategisk programplanering och samordning (inbegripet en gemensam strategisk ram (GSR)), bestämmelser om stödberättigande, ett inrättande av finansieringsinstrument, gemenskapsledd lokal utveckling och flera andra områden för Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF), Europeiska socialfonden (ESF), Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) och den framtida Europeiska havs- och fiskerifonden. · Att inrätta ett gemensamt instrument för asyl- och migrationsfonden samt delar av fonden för inre säkerhet, vilket ska innehålla principerna för stöd, planering och rapportering, reglerna om ekonomisk förvaltning och kontroll samt de övervaknings- och utvärderingsbestämmelser som är tillämpliga på båda fonderna. · Att införa ett horisontellt instrument med gemensamma regler och förfaranden för genomförandet av unionens instrument för externa åtgärder. Enligt dessa förslag erbjuds berörda parter och mottagare av EU-stöd ett antal sammanhängande och kompletterande program som möjliggör ”intelligent specialisering”, i stället för att ställas inför flera delvis överlappande system och disparata regler. Bättre harmonisering av reglerna för stödberättigande och samordningsmekanismerna kommer att vara ett viktigt steg mot ett mer integrerat genomförande av EU:s politik på fältet. – Samordning Samordna prioriteringarna (såsom resurseffektivitet, klimat- och miljöåtgärder, garantier för trygg och effektiv energiförsörjning samt små och medelstora företag) i de olika programmen är en effektiv strategi som visar att samma åtgärder kan och bör eftersträva olika men ändå kompletterande mål. Samordningen leder till synergieffekter vid användningen av medlen för olika prioriteringar, vilket kommer att leda till större enhetlighet, förenkling och kostnadseffektivitet på utgiftssidan. Därigenom kan de politiska målen framhållas på områden som klimatåtgärder, miljö och energi så att dessa mål kan omprioriteras inom unionens politik. I syfte att uppnå Europa 2020-målen, kommer exempelvis klimat- och anpassningsåtgärder att samordnas inom alla större EU-program: sammanhållning, energi- och transportpolitik, forskning och innovation, jordbruk (genom miljövänligare direktstöd till jordbrukare) och utvecklingspolitik för landsbygden. Uppföljningen av klimatrelaterade utgifter kommer att integreras i den befintliga metod för resultatmätning som används för EU-programmen. Miljöpolitiska prioriteringar kommer också att samordnas inom dessa politikområden samt inom EU:s finansieringsinstrument för sjöfart och fiske samt i externa biståndsprogram. Genom ingående resultatuppföljning kommer effektiva samordningsinsatser att kunna göras inom de olika utgiftsprogrammen. 3.3. Fokus på tydliga prioriteringsmål och indikatorer för att mäta dessa Resultatutvärdering och effekterna av EU:s politik är ett område som till sin natur är komplext, men som är av stor vikt för att garantera en sund ekonomisk förvaltning av EU-medlen, öppenhet och ansvarighet. Medan planering, övervakning och utvärdering redan är en integrerad del av förvaltningen av EU:s budget, har utvärderingen av resultaten av EU:s insatser förblivit en utmaning på såväl EU-nivå som nationell nivå. Kommissionen har därför föreslagit ett antal åtgärder för att förenkla dessa uppgifter på alla nivåer. Tydligt prioriterade mål på två nivåer framhålls i kommissionens förslag: · De allmänna målen fungerar som beskrivningar av programmets bidrag till EU:s prioriterade mål enligt definitionen i Europa 2020-strategin. · De särskilda målen, som till antalet är begränsade, ska vara vägledande. De är inriktade på både insatser och ökad insyn i fråga om vilka resultat som ska uppnås och på de konkreta fördelarna för EU-medborgarna. Fördelningen av knappa resurser kräver ansvarsfulla val bland ett begränsat antal politiska prioriteringar, där EU-lösningar verkligen kan ha ett mervärde. Tydliga prioriteringsmål bidrar därför till att koncentrera resurserna till de prioriterade områden där EU:s medel kan ge medborgarna faktiska och konkreta fördelar[8], samt till att undvika överlappningar mellan EU:s program och åtgärder som vidtas av medlemsstaterna. Program såsom Horisont 2020 eller Fonden för ett sammanlänkat Europa är utformade för att uppnå tydliga fördelar på europeisk nivå inom områdena forskning och innovation samt inom central europeisk infrastruktur, som normalt inte tillgodoses genom nationella program och som inriktas på områden som är viktiga för Europas konkurrenskraft och tillväxtpotential. 3.4. Användning av de förenklade instrumenten i beslutsfattandet Förenklingen kan tas ett steg längre genom användning av flexibla och lätt anpassbara instrument, såsom delegerade akter och genomförandeakter, samtidigt som rättssäkerheten säkerställs för alla aktörer. Enligt den institutionella jämvikt som införts genom Lissabonfördraget[9] kommer kommissionen därför att få befogenheter att anta delegerade akter för att komplettera eller ändra mindre centrala delar av den lagstiftningsakt som innefattar de grundläggande reglerna för utgiftsprogrammen och genomförandeakterna för genomförandet av dessa program, t.ex. för antagandet av de årliga arbetsprogrammen/finansieringsbesluten. Tack vare dessa rättsliga instrument kan kommissionen lättare anpassa genomförandet av programmen till föränderliga omständigheter och lättare reagera på mottagarnas behov, utan att därför påverka väsentliga delar av rättsakten, samtidigt som vederbörlig hänsyn tas till skyddet av medlemsstaternas rätt att genomföra kontroller och Europaparlamentets granskningsrätt. Kommissionen har också gjort instrumenten mer rationella genom att välja en förordning i stället för ett beslut. Eftersom förordningar innebär enhetliga regler för hela unionen kommer samma rättigheter och skyldigheter att gälla samtliga stödmottagare. 4. Förenklade genomförandemekanismer och förfaranden 4.1. Tydliga och sammanhängande bestämmelser om stödberättigande kostnader Förenklingen av reglerna för stödberättigande kostnader kräver gemensamma ansträngningar både inom ramen för budgetförordningen, genom bestämmelser som är bättre anpassade till stödmottagarnas rutiner, och inom utgiftsprogrammen, genom att säkerställa överensstämmelse med budgetförordningen och dra full nytta av de åtgärder som den innehåller. Vad gäller budgetförordningen, prioriteras stabilitet och överensstämmelse med de grundläggande principer som gäller för unionens finansiering, också sund ekonomisk förvaltning, samtidigt som större hänsyn tas till stödmottagarnas perspektiv. I de fall där de finansiella fördelarna äts upp av den administrativa börda som faller på stödmottagarna föreslår kommissionen att korrigerande åtgärder vidtas. Exempelvis skulle den ränta som genereras av den förhandsfinansiering som betalas ut till en stödmottagares bankkonton i normalfallet inte längre behöva överföras till EU. Genom denna åtgärd slipper mottagarna öppna och förvalta särskilda räntebärande bankkonton för EU-medel. Det föreslås också att stödmottagarna lättare ska kunna nå ut till de slutliga stödmottagarna (t.ex. akademiker, flyktingar, lokala icke-statliga organisationer) genom bidrag i flera led (sub-granting), i de fall där detta är det primära syftet med åtgärden, exempelvis i fråga om projekt för ökad rörlighet mellan länderna, och enligt de mål som fastställs i EU-programmen. I den nya budgetförordningen föreslås dessutom åtgärder som kommer att underlätta deltagande av nätverk, sammanslutningar eller andra gemensamma företag i EU-program, som i vissa fall utgör merparten av deras målgrupp. Detta gäller exempelvis klusterbildningar på transport- eller innovationsområdet, där kostnaderna för underställda enheter kommer att berättiga till ersättning utan att ålägga klustrets medlemmar en stödmottagares alla skyldigheter. Detta är skälet till att kommissionen i sitt nuvarande förslag särskilt har framhållit sammanhållning och harmonisering genom att säkerställa att särskilda regler införs i förslagen till nya program endast i de fall där sådana regler redan är tillämpliga (exempelvis stödberättigande naturabidrag i forskningsprogram) och vederbörligen motiverade av insatsernas art och eller de stödmottagare som ska stödjas. Bestämmelser som gav upphov till orimliga skyldigheter och administrativa ansträngningar för mottagarna, t.ex. särskilda upphandlingsregler för genomförandet av kontrakt som tilldelas inom programmet för livslångt lärande, har strukits. I de fall där sektorspecifika regler redan förekommer har kommissionen föreslagit tydligare, enklare och mer sammanhängande bestämmelser om stödberättigande, exempelvis de gemensamma reglerna för GSR-fonderna och reglerna om deltagande på området forskning och innovation. Särskild uppmärksamhet har ägnats möjligheten att fortsätta med de nuvarande systemen, öka rättssäkerheten och dessutom öka harmoniseringen med befintlig EU-lagstiftning och nationella system. 4.2. Förenklade bidragsformer Kommissionen föreslår att senare års erfarenheter av förenklade bidragsformer (enhetsbelopp, standardiserade enhetspriser och schablonfinansiering) utnyttjas samt att dessa finansieringssystem vidareutvecklas. Dessa system har i själva verket en avsevärd potential att minska den administrativa bördan för samtliga berörda parter genom att kraven på finansiell rapportering i fråga om schablonfinansiering sänks eller t.o.m. ersätts med rapportering av resultat och standardiserade enhetspriser och engångsbelopp. Detta bör göra att stödmottagarna kan inrikta sig på ett korrekt genomförande av åtgärden. För att sprida användningen av dessa förenklade former av finansiering föreslår kommissionen följande: – Regler som har en avskräckande effekt, exempelvis det maximala engångsbeloppet 25 000 euro per enhet och kravet på att beloppen ska fastställas och uppdateras vartannat år genom beslut av kommissionen, har strukits ur budgetförordningen. Det föreslås nu att endast besluten om förenklade finansieringsformer och fastställandet av beräkningsmetod, alltså inte de faktiska beloppen, bör fattas på kommissionsnivå. Kommissionen behöver inte fatta några förhandsbeslut av bidrag av ringa värde och med låg risk, eftersom detta kan göras av den delegerade utanordnaren. – Kommissionen föreslå också införandet av en alternativ skräddarsydd metod för respektive stödmottagare för att fastställa kostnaden för det förenklade förfarandet utifrån de historiska uppgifterna om den enskilda stödmottagaren, i stället för statistiska uppgifter per åtgärdstyp eller kategorier av stödmottagare. Detta system, som också kan inbegripa ett större engagemang från kommissionens sida, torde förenkla förfarandet avsevärt för stödmottagarna och vara bättre anpassat efter behoven i ett visst projekt. Denna metod har med framgång redan prövats på standardiseringsorganen, där förenklingsprocessen tagits ett steg längre genom att man infört den allmänna principen om att betala ut bidrag i form av engångsbelopp när särskilda kvalitetsmål väl är uppfyllda[10]. – Priserna bör tas upp i en separat avdelning i den nya budgetförordningen, eftersom dessa utgör den yttersta formen av förenklad och resultatinriktad förvaltning av EU-medlen och inte är inriktade på kontroll av de inkommande medlen utan uteslutande på resultaten. – Tack vare den omarbetade budgetförordningen kommer också stödmottagarna att kunna deklarera kostnader i enlighet med sina normala rutiner för kostnadsbokföring, varvid vissa minimivillkor som är utformade för att passa de flesta av dem[11] är de enda som behöver uppfyllas. Detta skulle också stämma överens med godkännandet av genomsnittliga personalkostnader i tidigare ramprogram för forskning. Kommissionen har åtagit sig att erbjuda förenklade förfaranden för att enheter med högt mervärde för unionens politik inte ska avskräckas från att ansöka om EU-finansiering, även om de har begränsade administrativa resurser eller ekonomisk kapacitet. Detta kräver minskad byråkrati inte bara i samband med utbetalningen av bidragen, utan också under ansökningsomgångarna. Kommissionen kommer därför att minimera antalet handlingar för att styrka att sökanden inte löper risken att uteslutas ur ansökningsomgången eller, för bidrag av ringa värde, att kommissionens kriterier har uppfyllts i fråga om rättslig ställning, samt operativ och finansiell kapacitet. Garantier om förhandsfinansiering, som är kostsamma att erhålla och förvalta, skulle dessutom endast krävas i fall av dokumenterad risk. I vissa fall kommer detta att avsevärt minska de sökandes administrativa börda, som i fallet med den utvidgade garantifonden (i Horisont 2020), vilket gör garantier om förhandsfinansiering överflödiga inom detta program. På samma sätt bör kravet om en successiv minskning av antalet driftsbidrag och bestämmelser om vinstförbud ses över för att göra EU-finansieringen mer attraktiv, utan att en sund ekonomisk förvaltning äventyras. Dessa allmänna förenklingsåtgärder kommer att avspeglas i det föreslagna utgiftsprogram som enbart kommer att hänvisa till de allmänna reglerna i budgetförordningen. Liknande regler har särskilt införts i de gemensamma reglerna för GSR-fonderna, medan de allmänna bestämmelserna om sammanhållningspolitiken medger en gemensam handlingsplan, vilket innebär en utökning av nuvarande system (förenklad kostnadsberäkning och resultatinriktade verktyg). För att med tanke på förvaltningarna, genomförande partnerorganisationer och mottagare uppnå största möjliga effekti på fältet kräver vissa förenklingsåtgärder ytterligare insatser, antingen av kommissionen eller av medlemsstaterna. Detta är exempelvis fallet när användningen av förenklade metoder för kostnadsberäkning inte är obligatorisk utan frivillig. 4.3. Rationaliserade upphandlingsförfaranden Genom kommissionens förslag till budgetförordning minskas den administrativa bördan för deltagarna i ett anbudsförfarande i två viktiga avseenden. För det första kan kravet på att inkomma med dokumentation (t.ex. en balansräkning) strykas, om motsvarande underlag redan har lämnats in i samband med ett annat upphandlingsförfarande. För det andra krävs inte längre några säkerheter vid förhandsfinansiering som överskrider en viss bestämd tröskel. Däremot måste den underkastas en riskbedömning. Denna ändring gäller särskilt svårigheterna för små och medelstora företag med att få tillgång till bankgarantier, eftersom bankerna ofta kräver att dessa företag deponerar motsvarande kontantbelopp på ett spärrat konto, vilket gör att förhandsfinansieringen förlorar sitt syfte, nämligen att förse uppdragstagaren med likvida medel utöver befintliga tillgångar för att därigenom underlätta genomförandet av avtalet. Kommissionen uppskattar att färre garantier kommer att krävas av mottagarna tack vare denna åtgärd, samtidigt som riskerna är tillräckligt begränsade för att säkerställa en sund ekonomisk förvaltning. 4.4. Utvecklingen mot mer e-förvaltning Budgetförordningen medger redan att förslag om stöd lämnas in elektroniskt. Vissa grundläggande rättsakter går ett steg längre mot ett systematiskt elektroniskt informationsutbyte. Förslagen om sammanhållningspolitiken innehåller särskilt ett obligatoriskt införande av elektronisk informationsbehandling och elektroniskt informationsutbyte mellan administrationen och stödmottagarna[12], för att därigenom minska den administrativa bördan för stödmottagarna eftersom dessa då endast behöver lämna in de nödvändiga handlingarna en gång. Kommissionens förslag för Horisont 2020 omfattar även möjligheten att utbyta handlingar, också rapporter, och även undertecknande av stödavtal genom ett och samma elektroniska system som förvaltas av kommissionen. Vad gäller offentlig upphandling, innehåller förslaget till det nya direktivet om modernisering bestämmelser om en lindring av de nuvarande rättsliga kraven för elektronisk inlämning av anbud (elektroniska signaturer). Denna möjlighet skulle, utöver de befintliga e-anmälningarna och offentliggörandet av anbudshandlingar på internet, i hög grad kunna förenkla utvecklingen av ett elektroniskt system för anbudsinlämning till de upphandlande myndigheterna i medlemsstaterna. 4.5. Mer proportionerlig och kostnadseffektiv kontroll En sund ekonomisk förvaltning kräver att den kontrollstrategi som utvecklats med hjälp av de förenklingar som beskrivits ovan leder till kontroller som ger bättre resultat och är mer ekonomiska och effektiva. Kombinationen av de verktyg som tillhandahålls genom den nya lagstiftningen, tillsammans med en strategi för kontroller på områdena med störst risker, bör ge de europeiska skattebetalarna tillräckliga garantier, samtidigt som denna kombination medger att stödmottagarna kan inrikta sig på de politiska målen. De utvidgade möjligheter som särskilt erbjuds genom den reviderade budgetförordningen har gjort att kommissionen kan lägga fram förslag som är bättre anpassade till stödmottagare och andra aktörer än tidigare, vilket fungerar som en garanti för att EU-medlen ska kunna betalas ut på ett sätt som är tydligt, lättfattligt och enkelt att tillämpa. En följd av denna nya strategi är att kontrollen troligtvis blir mer proportionerlig och kostnadseffektiv. Se följande exempel: – Inom den gemensamma jordbrukspolitiken skulle det föreslagna systemet för små jordbruk befria en betydande andel av stödmottagarna (upp till 30 %) från den administrativa börda som de detaljerade kraven medför, utan att därför öka den finansiella risken för EU. Enligt reformförslaget kan även antalet kontroller på plats minskas på villkor att kontrollsystemet i den berörda medlemsstaten fungerar korrekt och att felfrekvensen på mottagarnivå är tillräckligt ringa. Inom sammanhållningspolitiken kan insatser som omfattar mindre än 100 000 euro endast bli föremål för en enda revision före det rullande avslutet. Andra åtgärder kan bara bli föremål för revision en gång om året, förutom i fall där en specifik risk för oegentligheter och bedrägerier föreligger. Revisionsorganen kommer att kunna dra ned på sitt revisionsarbete när systemen är stabila, och i stället kan kommissionen besluta sig för att begränsa antalet revisioner om den kan förlita sig på revisionsorganets uppgifter. – Särskilda bestämmelser har planerats för att minska bördan i samband med revision och kontroll avseende de minsta stödmottagarna och insatserna inom ramen för sammanhållningspolitiken, vilket inbegriper restriktioner för återkommande granskningar och en riskbaserad kontrollstrategi som beaktar volymen av den EU-finansiering som berörs. – Horisont 2020, där ovannämnda tillvägagångssätt också tillämpas, skulle framför allt gynnas av stödmottagarnas möjligheter att använda sina normala redovisningsrutiner, varvid vissa minimivillkor som är utformade för att passa de flesta av dem avsevärt skulle minska den administrativa bördan för att ansöka om ersättning för upplupna kostnader. För att säkerställa att förenklingen inte inbjuder till ökade risker för fel har kommissionen tagit hänsyn till behovet av att föreslå åtgärder som leder till balans mellan kostnaden för kontrollerna och nyttan med dem samt den förväntade omfattningen av bristande efterlevnad av de lagstadgade kraven, vilket framhållits av revisionsrätten i dess yttrande nr 1/2010. Kommissionen har särskilt inriktat sig på följande utmaningar som revisionsrätten framhållit: en bättre utformning av finansieringsmetoderna för att stärka förvaltnings- och kontrollmekanismerna, förenklade bidragssystem som ändå gör att de politiska målen kan uppnås samt lämpliga riktmärken för bedömning och hantering av riskerna, som tar hänsyn till kostnaderna och fördelarna med kontrollerna. Syftet med dessa inslag är att Europaparlamentet och rådet ska kunna bedöma de troliga konsekvenserna av hur de utformar sina lagar om dessa parametrar och att kommissionen därefter ska kunna bättre anpassa sina kontrollsystem till de risker som konstateras. Man räknar med att förenklingarna kommer att minska sannolikheten för att fel begås p.g.a. otydlighet eller missförstånd när det gäller kraven för att berättiga till stöd eller redovisningsprinciper, vilket ofta har varit fallet tidigare. 5. Slutsatser och fortsättning Förenkling och målinriktning med avseende på användningen av EU-medel är en nödvändig och effektiv metod för att föra Europa 2020-strategin framåt och att använda EU-budgeten som ett sätt att utforma en politik som ökar tillväxten och sysselsättningen. Vid utformning av förslagen till nya program för perioden 2014–2020 har kommissionen tagit upp behovet av prioritering, mervärde, en minskad administrativ börda och hög kvalitet på de projekt som utgifterna gäller. Kommissionen har tagit dessa frågor på största allvar, eftersom de är viktiga för medborgare och företag i en tid då allt större besparingar i de offentliga utgifterna krävs. Denna strategi bör kunna frigöra den fulla potentialen i de möjligheter som EU-finansiering erbjuder och öka effektiviteten i utgiftsprogrammen. Närmare uppgifter om de föreslagna åtgärderna finns i den bifogade mallarna. Under de kommande månaderna kommer den lagstiftande myndighetens två grenar, Europaparlamentet och rådet, att inleda interinstitutionella förhandlingar om kommissionens förslag som banar väg för ett antagande av rättsakterna. Under hela lagstiftningsprocessen måste målet om förenkling förbli en central princip, och rätt balans mellan de politiska målen, sätten att uppnå resultat samt kostnaderna för administrationen och kontrollen måste uppnås utan att öka risken för fel. Två kumulativa villkor måste vara uppfyllda för att uppnå en meningsfull förenkling av användningen av EU-medlen: – Det krävs samlade ansträngningar från samtliga EU-institutioner att klara av en ambitiös översyn i god tid av de övergripande bestämmelserna i budgetförordningen och de sektorsspecifika bestämmelserna. Med tanke på det stora antalet lagstiftningsförslag krävs det en samordning av dessa ansträngningar inom EU:s institutioner. – Dessutom kommer förenklingsarbetet på EU-nivå inte att få full effekt förrän det åtföljas av parallella insatser på nationell och lägre nivå, i synnerhet inom de politikområden som omfattas av delad förvaltning. Erfarenheten visar att nationella genomförandebestämmelser ofta lämnar stort utrymme för förenkling. Kommissionen har redan föreslagit att medlemsstaterna ska förse sina partnerskapsavtal på områdena sammanhållnings-, landsbygdsutvecklings- samt havs- och fiskeripolitik med en sammanfattning av de åtgärder som på nationell nivå planeras för att uppnå en minskning av den administrativa bördan för stödmottagarna. Denna åtgärd bör stödjas och i tillämpliga fall utvidgas till andra politikområden. Förenkling är därför en gemensam utmaning och ett gemensamt ansvar för EU-institutionerna och medlemsstaterna. Kommissionen är öppen för att stödja andra åtgärder som inte ingår i dess förslag, förutsatt att de garanterar en sund ekonomisk förvaltning. Kommissionen har därför följande avsikter: – Att under lagstiftningsprocessen alltid försvara förslagen till förenkling såsom de är utformade i detta meddelande. – Att regelbundet övervaka de framsteg som gjorts inom ramen för nuvarande förenklingsprogram. Detta är tänkt att ske med hjälp av en särskild resultattavla som innehåller sådana förenklingsåtgärder som föreslagits av kommissionen och den lagstiftande myndigheten. Resultattavlan kommer att visa vilka åtgärder som inte godtas av den lagstiftande myndigheten och innehålla bedömningar om vilken ytterligare administrativ börda för stödmottagarna som genereras genom nya åtgärder som kan komma att införas i rättsakterna. Denna resultattavla kommer regelbundet att överlämnas till Europaparlamentet och rådet. Den slutliga versionen av resultattavlan om rättsakterna i den form som de slutligen antas av de lagstiftande institutionerna kommer att göras tillgängliga för EU:s institutioner, de nationella parlamenten och allmänheten. – Att i samarbete med medlemsstaterna utvärdera åtgärdernas effekter på fältet när lagstiftningen väl antagits. Kommissionen uppmanar Europaparlamentet och rådet att arbeta för rejäla förenklingar i samband med den fleråriga budgetramen och den räknar med stöd från dessa två institutioner och medlemsstaterna för att kunna lyckas i sina ansträngningar. Bilagor 1. Förteckning över förslag 2. Förenklingar i budgetförordningen 3. Förteckning över fastställda förenklingsåtgärder per politikområde [1] KOM (2011) 598 slutlig. [2] KOM(2010) 2020. [3] Se t.ex. närmare uppgifter om samrådsprocessen före antagandet av översynen av EU:s budget, http://ec.europa.eu/budget/reform/issues/read.en.html [4] Se exempelvis Europeiska rådets slutsatser av den 4 februari 2011, Europaparlamentets resolution av den 8 juni 2011 ”Investering i framtiden: en ny flerårig budgetram för ett konkurrenskraftigt och hållbart Europa för alla”, Europeiska revisionsrättens yttrande nr 1/2010, Förbättrad ekonomisk förvaltning i Europeiska unionens budget: Risker och utmaningar, en gemensam skrivelse av 23 EU-ministrar av den 13 april 2011 till kommissionsledamot Janusz Lewandowski. [5] KOM(2010) 543. [6] Exempelvis inom sjunde ramprogrammet för forskning, där särskilda förenklingsåtgärder infördes under 2011 och tiden för tilldelning har förkortats med närmare 30 dagar. [7] KOM (2010) 815 slutlig. [8] För att säkerställa att dessa fastställda politiska prioriteringar kommuniceras effektivt och att fördelarna med EU-åtgärder är kända för medborgarna, ska kommissionen genomföra en strategi för kommunikation med företagen, samt utnyttja synergier mellan kommissionens olika kommunikationsinsatser. (KOM (2011) 500final, del II, s. 8). [9] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 182/2011 av den 16 februari 2011 om fastställande av allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter (EUT 55, 28.2.2011, s. 13). [10] Se artikel 13.4 i förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om europeisk standardisering och om ändring av rådets direktiv 89/686/EEG och 93/15/EEG samt av Europaparlamentets och rådets direktiv 94/9/EG, 94/25/EG, 95/16/EG, 97/23/EG, 98/34/EG, 2004/22/EG, 2007/23/EG, 2009/105/EG och 2009/23/EG. (KOM(2011) 315 slutlig). [11] De återkommande stödmottagare som önskar garantier för att deras redovisningspraxis uppfyller de villkor som fastställs av kommissionen samt att de belopp som deklarerats inte kommer att ifrågasättas i efterhand kan, på frivillig basis, begära ett godkännande av den metod som de avser att tillämpa. [12] Jfr. artikel 112.3 i Europaparlamentets och rådets förordning om gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden som omfattas av den gemensamma strategiska ramen, om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden samt om upphävande av förordning (EG) nr 1083/2006, (KOM(2011) 615 slutlig).