Yttrande från Regionkommittén om "Utvärderingen av förfarandet vid offentlig upphandling av tjänster"

(96/C 126/02)

REGIONKOMMITTÉN har beaktat:

att direktiv 92/50/EEG om samordning av förfarandet vid offentlig upphandling av tjänster (nedan kallat tjänsteupphandlingsdirektivet) sedan den 1 juli 1993 reglerar den offentliga upphandlingen av tjänster inom EU och de länder som undertecknat EES-avtalet, dvs Norge, Island och Liechtenstein,

att direktivets syfte är att främja avregleringen av den offentliga upphandlingen inom ramen för förverkligandet av den inre marknaden,

att det redan finns liknande direktiv för upphandling av varor och entreprenader. Offentlig upphandling står för 15 % (530 miljarder ecu) av gemenskapens BNP (Finland, Sverige och Österrike ej inräknade), och att de offentliga tjänsterna utgör en betydande del av denna summa,

att ett viktigt undantag från huvudregeln är myndigheter och "allmännyttiga" företag inom sektorerna för vatten- och energiförsörjning, transport och kommunikation, som faller under ett särskilt direktiv,

att tjänsterna delas in i kategori A och B. Endast tjänster inom kategori A faller under direktivets tillämpningsområde. För tjänster i kategori B behöver myndigheterna endast följa särskilda regler om publicering i Europeiska gemenskapernas offentliga tidning,

att kategori A täcker upphandling av tjänster inom följande områden: data, redovisning, landtransport, finansiella tjänster (försäkrings-, bank- och investeringstjänster), rengöring och avfallshantering. Kategori B innefattar juridiska tjänster, hotell- och restaurangnäringen, assistans och biträde vid transport, rekrytering och urval av personal, hälsovård och sociala tjänster, kulturell verksamhet och andra tjänster,

att direktivet endast är tillämpligt på tjänster som överstiger ett tröskelvärde på 200 000 ecu och

att direktivet föreskriver att kommissionen måste undersöka direktivets effekter före den 1 juli 1996.

Vid sin 10:e plenarsession den 15-16 november 1995 (sammanträdet den 15 november 1995) antog Regionkommittén följande yttrande.

Inledning

Målet med Regionkommitténs yttrande är att placera denna fråga i ett lokalt och regionalt perspektiv så att direktivet efter att ha reviderats också fungerar på bästa sätt för kommuner och regioner inom ramen för förverkligandet av den inre marknaden. Dessutom bör öppenhet och effektivitet i förfarandet vara ett rättesnöre.

Regionkommittén anser att utvärderingen av EU:s regelverk när det gäller offentlig upphandling inte får begränsa sig till tjänsteupphandlingsdirektivet, utan att även övriga direktiv om förfarandet samt besvärsdirektivet bör studeras noggrant med beaktande av deras konsekvenser på lokal och regional nivå.

Allmänna kommentarer

1. Innan man går över till att analysera de olika problemen med tjänsteupphandlingsdirektivet bör man undersöka till vilken grad direktivet bidrar till att främja den inre marknaden. Kommittén tycker att det verkar som om antingen logistiska krav eller kulturella och språkmässiga skillnader gör att många tjänster rimligtvis inte kan tillhandahållas av företag i andra medlemsstater (förutom genom fusioner eller övertaganden för att etablera dotterbolag eller filialer i de olika medlemsstaterna; dessa aktiviteter ingår emellertid inte i det slutliga genomförandet av den inre marknaden).

2. En kostnadsintäktsanalys är avgörande. Man kan förvänta sig att det nuvarande tjänsteupphandlingsdirektivet inte kan få mer än en marginell effekt på den inre marknaden. Detta framgår i alla fall av de erfarenheter som hittills gjorts. En sådan marginell effekt rättfärdigar inte de kostnader som tillämpningen av direktivet medför.

3. Enligt artikel 43 i direktivet skall kommissionen undersöka om hela direktivet kan tillämpas på offentlig upphandling av de så kallade B-tjänsterna och vad följderna av internt tillhandahållna tjänster varit för den aktuella avregleringen av marknaden.

Utgångspunkten är dessutom att tjänster som en kommun eller region med egen servicefunktion/intern tjänst kan utföra till förmån för den egna organisationen för alltid bör ligga utanför direktivets tillämpningsområde. Huruvida en myndighet själv kan utföra en tjänst istället för att anlita en tredje part är trots allt en fråga om intern organisation, förvaltning och politiska avvägningar.

Man bör också göra ett undantag när en myndighet vill låta utföra en tjänst genom ett eget företag. Principen om ekonomisk enhet måste även gälla offentlig upphandling.

4. Särskild uppmärksamhet bör riktas mot privatiseringen av offentliga tjänster. Tillämpningen av tjänsteupphandlingsdirektivet får inte störa denna process. Om en särskild offentlig uppgift privatiseras är den organisation som skall utföra denna uppgift i regel inte i stånd att med en gång fungera som ett självständigt, konkurrerande företag. Därför behövs i praktiken en övergångsperiod på ca sju år. En undantagsbestämmelse i tjänsteupphandlingsdirektivet skulle kunna främja denna utveckling mot privatisering eller omvandling av myndigheter till företag, vilket många för närvarande önskar.

5. Kommissionen förväntar att revideringen 1996 endast kommer att innebära några mindre omfattande ändringar för att anpassa direktivet till GATT-avtalet som träder i kraft den 1 januari 1996. Med tanke på det ovanstående anser Regionkommittén att det finns ett trängande behov av att göra en intensivare utvärdering.

6. En viktig del av direktivets tillämpning är det tröskelvärde som ett offentligt anbud måste överstiga. Med den nuvarande låga tröskeln måste anbud på uppdrag som inte är intressanta för marknaden infordras. Den låga tröskeln gör att småskaliga upphandlingar av tjänster regelbundet berörs av direktivet, i synnerhet när olika år i ett flerårigt kontrakt måste läggas samman eller när upphandlare samarbetar och beloppen måste ses som en helhet. Den administrativa kostnaden för att infordra sådana anbud är mycket hög i förhållande till den förväntade intäkten.

7. Kommissionen har ännu inte påbörjat utvärderingen av direktivet eftersom ett stort antal medlemsstater (ungefär hälften) ännu inte omsatt direktivet i nationell lagstiftning och kommissionen inte vill införa nya regler så länge detta inte har skett. Regionkommittén anser inte att detta är ett hinder för att påbörja utvärderingen. Direktivet har otvivelaktigt en direkt effekt. På samma gång kan det faktum att ett antal medlemsstater ännu inte infört direktivet vara en fråga för utvärdering.

Lokala och regionala myndigheters erfarenheter

Den inre marknaden och tjänsteupphandlingsdirektivet

8. Där direktivet har tillämpats har det haft inflytande på lokala och regionala myndigheters upphandling av tjänster. Trots det som nämns i punkt 12 har det inte förelegat något egentligt problem i de flesta medlemsstater med indelningen i tjänster som faller under direktivets tillämpningsområde och tjänster som inte gör det. Även föreskrifterna rörande förfarandet och offentliggörandet av anbud har i stort sett fungerat på ett tillfredsställande sätt, även om det medfört ett visst mått av byråkrati.

9. Myndigheterna har ofta haft svårigheter med att fastställa entydiga specifikationer som inte får ändras under anbudsförfarandet, utom under informationsstadiet. Genom den föreskrivna formen för anbudsinfordran och avsaknaden av tillräckliga standarder (definitioner och utformning av produkter) hindras en positiv växelverkan mellan den potentiella uppdragsgivaren och den potentiella uppdragstagaren när man försöker optimalisera utformningen av kontraktet (efterfrågad tjänst).

Standarderna innebär problem i de tjänstebranscher som genomgår snabba förändringar, t ex när tjänsterna använder sig av informationsteknologi. Att utarbeta tydliga kvalitetskrav kan också visa sig vara problematiskt i många branscher, särskilt när det gäller immateriella tjänster och offentlig upphandling inom vården.

10. Direktivet har otvivelaktigt bidragit till en ökning av den nationella konkurrensen och till större insyn på marknaden för offentlig upphandling. Att främja konkurrensen på den nationella marknaden är dock ej något som i första hand åligger Europeiska unionen.

Olikheter i utförande och tolkning

11. Beträffande det sätt som de olika nationella myndigheterna behandlar liknande frågor på kan man konstatera att den administrativa praxisen i unionen skiljer sig kraftigt åt när det gäller befogenheter och allmännyttiga företag där olika kommuner samarbetar.

Frågan om denna situation leder till olika konkurrensvillkor för medlemsstaternas företag måste bli föremål för en jämförande undersökning.

12. Man bör sträva efter att ge en bättre definition av vilka tjänster som faller under direktivets tillämpningsområde och vilka som inte gör det. En del av problemet beror på att benämningen av en tjänst i direktivets bilaga 1 A ofta är vidare än definitionen av denna kategori av tjänster enligt CPC-indelningen (gemensam produktklassificering) som står nämnd efter tjänsten. Enligt Regionkommittén bör CPC-indelningen vara avgörande för tjänstens innehåll. Annars blir omnämnandet av CPC-indelningen i bilaga 1 A meningslöst, samtidigt som situationen där en aktivitet som t ex "måla" kan vara både ett "arbete" och en "tjänst" absolut inte är önskvärd. Detta var förmodligen inte heller lagstiftarens mening.

Användningen av CPC-nomenklaturen innebär svårigheter som måste undanröjas. För det första finns nomenklaturen endast på engelska och definitionerna är dessutom av innehållsmässiga skäl mycket svåra att tillämpa på verkligheten.

Användningen av nomenklaturen, vars syfte är att ge en så komplett beskrivning och inventering som möjligt av alla tänkbara tjänster för statistiska ändamål, innebär för tjänsteupphandlingsdirektivet en nästan oändlig utvidgning av de olika uppgifter som måste anges vid publicering.

I definitionen av de olika tjänsterna har kategorin "övriga tjänster" strukits. En korrekt definition av de olika typerna av tjänster blir därmed omöjlig.

13. Direktivet ställer frågor som vad "uppdelning av en tjänst i flera delar" betyder. Måste t ex en upphandlande myndighet lägga samman alla datatjänster de ämnar hyra från alla mer eller mindre självständigt fungerande företag och därpå infordra anbud från dem tillsammans?

Detta skulle skapa såväl organisatoriska som juridiska och innehållsmässiga problem. Det måste vara möjligt att begära in anbud per projekt och av individuella delar i organisationen. I utvärderingen av direktivet måste detta behandlas vidare.

Få gränsöverskridande kontrakt

14. Erfarenheter från tillämpningen visar att endast mycket få tjänstekontrakt går till tillhandahållare i andra länder och att direktivet har mycket liten effekt på den gränsöverskridande handeln. Direktivet har alltså inte den önskvärda effekten på genomförandet av den inre marknaden. Det har redan tidigare noterats. Analysen kan emellertid vara missledande eftersom utländska företag etablerar filialer eller dotterbolag i andra medlemsstater för upphandlingssyften.

För låga tröskelvärden

15. Regionkommittén anser att det förfarande och de detaljerade specifikationer som krävs för små upphandlingar med ett värde kring det nuvarande tröskelvärdet på 200 000 ecu medför en oproportionerligt stor andel administrativt arbete. När kontrakt tilldelas enligt reglerna måste man undersöka om eventuella besparingar kan göras som uppväger de administrativa kostnaderna. Därmed måste man också fråga sig om höjningen av tröskelvärdet skyddar gränsöverskridande intressen. Eftersom det verkar som om dessa små kontrakt inte är så attraktiva för utländska tillhandahållare bör man överväga om tröskelvärdet inte bör höjas till en nivå där villkoren för den inre marknaden uppfylls, samtidigt som de lokala och regionala myndigheterna i unionen inte belastas med onödiga administrativa kostnader.

Möjliga konsekvenser för mindre företag

16. Låga tröskelvärden kan få olika konsekvenser för företagen. Från företagens synvinkel leder de nuvarande mycket låga tröskelvärdena endast i teorin till en friare handel och ökad konkurrens. Risken kvarstår att många små föredrag förlorar kontrakt och dukar under av extra pappersarbete eftersom de tvingas att ge anbud på många fler kontrakt för att kunna garantera samma mängd beställningar som för närvarande. Denna utveckling går helt emot EU:s politik under de senaste åren att förbättra situationen för de små och medelstora företagen i gemenskapen. Ett högre tröskelvärde kommer att göra offentliga infordringar av anbud mer öppna och därigenom attraktivare för företagen.

Regionkommittén föreslår att följande punkter behandlas i den kommande översynen

17. Man bör undersöka om en oavkortad tillämpning av tjänsteupphandlingsdirektivet står i konflikt med investeringar som kan medföra arbetstillfällen. Möjligheten att införa underlättande, stödjande och stimulerande åtgärder för att främja sysselsättningen måste beaktas, utan att man dock för den skull hindrar den inre marknadens utveckling.

18. Direktivet måste uppmärksamma privatiseringspolitiken. Det får inte leda till att privatisering och/eller strävan efter självständighet förhindras.

19. Ett fullständigt offentligt förfarande medför många problem för en bestämd form av tjänster (avancerad forskning och konsultation) eftersom kostnaderna för att inge anbud inte står i proportion till chansen till tilldelning med tanke på det stora antalet konkurrenter. På lång sikt betyder detta att kvalitativt fullgoda anbudsgivare hoppar av, vilket leder till kvalitetsförluster.

20. Man bör på nytt överväga tidsgränsen för värderingen av långtidskontrakt. Denna tidsgräns bör med tanke på ett rättvist förhållande mellan administrativa kostnader och (möjliga) besparingar företrädesvis bestämmas till 12 månader.

Diskussionspunkter

21. Tröskelvärdet bör höjas för att kostnaderna skall stå i proportion till upphandlingens värde för såväl företag som myndigheter.

22. Om tröskelvärdet inte höjs bör man undersöka möjligheterna till samarbete mellan den upphandlande myndigheten och den potentiella tillhandahållaren av tjänsten under anbudsförfarandet.

23. Man måste göra en särskild undersökning av villkoren för och sättet på vilket offentligt-privat samarbete kan se ut inom tjänsteupphandlingsdirektivet.

24. En förenkling av direktivet och en förbättring av informationen och vägledningen vid tillämpningen av de invecklade bestämmelserna, en utvidgning av direktivets tillgänglighet för den upphandlande myndigheten och tillhandahållaren av tjänsten genom en förenkling av reglerna eller, där det är möjligt, en avreglering, och genom målinriktad information till myndigheter och (kategorier av) tillhandahållare, måste stå i centrum.

Denna förenkling bör bl a bana väg för en decentralisering av den offentliga upphandlingen och skapa fler möjligheter till en förenklad form av anbudsförfarande.

25. Man måste göra en utvärdering av nyttan med reglerna om att offentliggöra tilldelningen av kontrakt och möjligen avskaffa dessa regler.

26. Möjligheterna att förenkla CPC-nomenklaturen bör undersökas.

27. Regionkommittén bör medverka i utvärderingen av tjänsteupphandlingsdirektivets effekt i de individuella medlemsstaterna, för att garantera att man även beaktar effekterna på lokal och regional nivå och att behovet av eventuella nya ändringar tydligt anges.

28. Det bör anges i direktivet att man bör förtydliga att lokala och regionala myndigheters upphandling från allmännyttiga företag, som samarbetar med kommuner och regioner, faller utanför direktivets tillämpningsområde och fortsätta att betrakta detta som "intern" produktion. Även ett organisatoriskt samarbete mellan lokala och regionala myndigheter bör falla utanför direktivets tillämpningsområde.

29. Eventuellt bör en frivillig europeisk databank upprättas med uppgifter om upphandlingar som ligger under tröskelvärdet, som ett komplement till det nuvarande förfarandet, i synnerhet om tröskelvärdet höjs. Denna kan kompletteras med uppgifter om eventuella tjänsteföretag (företagsregister), så att utbud och efterfrågan kan mötas vid sidan om det officiella anbudsförfarandet.

30. Man bör utarbeta riktlinjer för att fullt ut utnyttja möjligheterna till infordran och ingivande av anbud via elektroniska nätverk. Detta får inte leda till ökad reglering.

31. Vid tillhandahållandet av tjänster är ofta uppdragsgivarens förtroende för uppdragstagarens lojalitet och personal en avgörande faktor vid tilldelningen, särskilt när den upphandlande myndigheten gör affärer på det finansiella eller juridiska planet. Det tycks inte vara lämpligt att tilldelningen av dylika tjänster grundar sig på lägsta pris. Vid översynen av tjänsteupphandlingsdirektivet är det därför viktigt att på nytt undersöka om det är möjligt att stryka vissa tjänster i bilaga 1 A. De tjänster som omnämns i bilaga 1 B bör dock inte i något fall överföras till bilaga 1 A.

32. Beträffande kreditansökningar av de upphandlande myndigheterna går bestämmelserna för förfarandet i tjänsteupphandlingsdirektivet knappast att genomföra. När det gäller kreditansökningar måste man kunna reagera snabbt och flexibelt på marknaden. Man måste därför undersöka om inte de finansiella tjänsterna skall hållas utanför tjänsteupphandlingsdirektivets bilaga 1 A.

33. De strikta kraven i tjänsteupphandlingsdirektivet i fråga om vad som är tillåtet vid ett förhandlat förfarande tycks vara alltför restriktiva. Kommissionen rättfärdigar exempelvis endast ett snabbt agerande i ett förhandlat förfarande när det anses vara absolut nödvändigt.

Bryssel den 15 november 1995.

Regionkommitténs ordförande

Jacques BLANC