ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS förslag till FÖRORDNING om tillträdet för varor och tjänster från tredjeländer till unionens inre marknad för offentlig upphandling och förfaranden till stöd för förhandlingar om tillträde för varor och tjänster från unionen till tredjeländers marknader för offentlig upphandling /* SWD/2012/0058 final - COD 2012/0060 */





Friskrivningsklausul: Denna sammanfattning är endast bindande för de avdelningar inom kommissionen som har medverkat i utarbetandet av den och påverkar inte den slutliga utformningen av eventuella beslut som fattas av kommissionen. Bakgrund Offentlig upphandling handlar om hur offentliga organ använder skattepengar för offentliga köp och investeringsbeslut. Offentlig upphandling anses ha en vital påverkan på den offentliga sektorns politik, och ekonomiskt sett påverkar offentlig upphandling en väsentlig del av världs handeln. Offentliga organs köp av varor och tjänster svarar för cirka 17 % av EU:s BNP. Offentlig upphandling påverkar minst 22 varu- och tjänstemarknader med enbart eller företrädesvis offentliga köpare, eller där offentliga organ är stora kunder. Totalt kan företag som är verksamma på dessa upphandlingsmarknader ha en omsättning som överskrider 25 % av EU:s BNP och svara för runt 31 miljoner arbetstillfällen. I sina förhandlingar med tredjeländer har EU förespråkat ett ambitiöst öppnande av internationella upphandlingsmarknader. Emellertid konkurrerar EU-företag på ojämlika villkor, eftersom många handelspartner här är motvilliga mot att öppna sina upphandlingsmarknader mer för internationell konkurrens. Det innebär en väsentlig inskränkning av EU-företagens affärsmöjligheter. Samråd med berörda parter Denna konsekvensbedömning har tagits fram med beaktande av åsikter som framförts av ett brett urval av berörda parter, inklusive medlemsstater, medborgare, branschen och icke-statliga organisationer. För att inhämta dessa åsikter har kommissionen organiserat ett samråd på internet, ett offentligt samråd och andra typer av samråd. Uppgiftslämnarna vid samrådet på internet välkomnade i allmänhet Europeiska kommissionens initiativ och instämde i problembeskrivningen men hade olika åsikter om alternativen. En betydande majoritet av de berörda parterna verkar förespråka ett lagstiftningsinitiativ, medan en stor minoritet föredrar alternativet ”ingen förändring”. Det råder också olika uppfattningar om vilket lagstiftningsalternativ som bör genomföras. Även om det finns stort stöd för lagstiftningsalternativ A[1], är en stor del av uppgiftslämnarna också positiva till ett alternativ som varken är A eller B[2]. Det är värt att notera att även om lagstiftningsalternativ ”B” är det minst favoriserade, så fick det ändå stöd av ett betydande antal uppgiftslämnare. 1. Problemformulering 1.1. Det begränsade tillträdet till världens marknader för offentlig upphandling Offentlig upphandling omfattas inte av GATT och GATS, som reglerar världshandeln med varor och tjänster. Industriländer som EU och 14 andra länder (inklusive Förenta staterna, Japan, Kanada och Sydkorea) har blivit parter i WTO-avtalet om offentlig upphandling (nedan kallat GPA). GPA-parterna åtar sig att ömsesidigt öppna sina marknader för vissa köp över vissa angivna värden som vissa offentliga enheter svarar för. EU och andra länder som Sydkorea och Chile har också åtagit sig att öppna sina marknader för offentlig upphandling genom frihandelsavtal utanför WTO:s ram. EU berörs direkt av globalt öppnad offentlig upphandling, men i praktiken täcker internationella åtaganden som GPA eller frihandelsavtal bara 25 % av de problematiska marknaderna för offentlig upphandling. Även om GPA/frihandelsavtal bara täcker 5 miljarder euro av EU-exporten (0,4 % av den totala EU-exporten), skulle ett öppnande av offentlig upphandling bara bidra med ytterligare 5 miljarder. Det senare avser upphandlingsmarknader som inte omfattas, fast som avser industrisektorers internationella handel på 22 marknader, vars omsättning uppgår till 25 % av EU:s BNP och svarar för runt 31 miljoner arbetstillfällen. Totalt är drygt 50 % av de problematiska marknaderna för offentlig upphandling stängda genom protektionistiska åtgärder som prisförmåner eller krav på lokala inslag. Dessutom är cirka 25 % öppna i praktiken men kan när som helst stängas. Detta gör att EU går miste om export på cirka 12 miljarder euro. EU förhandlar visserligen med exempelvis Kina och Indien om åtaganden om marknadstillträde men har med dessa länder ännu inga avtal om offentlig upphandling. Ett öppnande av marknaderna för offentlig upphandling har förhindrats av starka nationella intressen, som i industriländerna handlar om inhemska påtryckningar och i tillväxtekonomierna om behovet av teknisk utveckling. 1.2. EU saknar förhandlingsmån för en globaliserad upphandling Jämfört med andra GPA-parter har EU gjort stora åtaganden om sin marknad för offentlig upphandling. Därför är flera GPA-parters strategiska ekonomiska intressen i nuläget tillgodosedda. Eftersom GPA inte är part i de multilaterala handelsförhandlingarna, kan marknadstillträde inom offentlig upphandling i förhandlingar dessutom bara bytas mot marknadstillträde inom offentlig upphandling (och inte mot exempelvis lägre tullar). Att också flera mycket viktiga kontrakt har tecknats inom upphandling som inte omfattas, förstärker intrycket att EU:s marknad för offentlig upphandling är mer öppen än vad som motiveras av dess internationella åtaganden. 1.3. Vissa medlemsstater vidtar nationella åtgärder för att reglera tillträdet till sin offentlig upphandling I denna situation har flera medlemsstater vidtagit nationella åtgärder för att reglera tillträdet till sin marknad för offentlig upphandling. Andra har meddelat kommissionen att de avser att vidta åtgärder. Medlemsstater har dock inte rätt att enskilt lagstifta på detta område, eftersom tillträdet till EU:s marknad för offentlig upphandling faller under den gemensamma handelspolitiken där EU ensam är behörig. Eftersom det saknas EU-riktlinjer eller EU-lagstiftning om utländska anbudsgivares tillträde till EU:s marknader för offentlig upphandling, har upphandlande myndigheter i EU praktiska problem när de ska försöka förstå vilken omfattning unionens internationella åtaganden har på detta område. I 28 % av alla meddelanden om tilldelning av kontrakt görs en felaktig bedömning av GPA:s omfattning, vilket sänder fel signaler till utländska anbudsgivare. 1.4. Övergripande problem Generellt sett är de flesta tredjeländers marknader för offentlig upphandling fortfarande stängda för EU-företag. Dessa går därigenom miste om potentiell export på runt 12 miljarder euro. Om tredjeländer kunde gå med på att dra tillbaka protektionistiska åtgärder bara inom de sektorer där de själva har offensiva strategiska intressen, skulle de öppna exportmöjligheter för EU i storleksordningen 4 miljarder euro. Detta påverkar EU-företagens möjligheter till stordriftsfördelar. Dessutom kan protektionistiska åtgärder när som helst drabba EU-företag som tillhandahåller varor och tjänster på de 25 % av upphandlingsmarknaderna som reellt är öppna. Den nuvarande protektionistiska politiken kan snedvrida företagens investeringsbeslut och leda till att arbetstillfällen på ett konstlat sätt flyttas ut ur EU. Detsamma kan sägas om tekniköverföring som snarare sker på grund av industripolitik än av rent affärsmässiga skäl (exempelvis Kinas politik för ”inhemsk innovation”). På medellång sikt kan tillträdesproblemen till och med utvidgas till de sektorer där EU är så konkurrenskraftigt att det kan komma förbi hindren (exempelvis läkemedelsföretag). Företag, varor och tjänster från EU konkurrerar inte på lika villkor. Ser man på olika sektorer, har kinesiska byggföretag och japanska järnvägsföretag fått möjlighet att sälja till EU:s upphandlande myndigheter, medan försäljning i motsatt riktning är omöjlig. Vid flera tillfällen har företag med statligt stöd (exempelvis från Ryssland och Kina) kunnat lägga onormalt låga anbud. 1.5. Subsidiaritetsanalys På detta initiativ är subsidiaritetsprincipen inte tillämplig, eftersom bestämmelserna och förhandlingarna om tillträde till EU:s marknad för offentliga upphandling faller under den gemensamma handelspolitiken, där unionen ensam är behörig enligt artikel 207 i EUF-fördraget. Alla insatser för att skapa ett ramverk för genomförande av ett internationellt handelsavtal måste därför göras på EU-nivå. 2. Mål Sund konkurrens och tillträde till marknader för offentlig upphandling är centrala verktyg för ekonomisk tillväxt och skapande av arbetstillfällen, särskilt mot bakgrund av den ekonomiska krisen. Mot denna bakgrund kan lagstiftningsinitiativet göra att fler marknader för offentlig upphandling öppnas i tredjeländer, så att affärsmöjligheterna för EU-företag förbättras. Initiativet väntas därmed få följande effekter: att EU-företagens konkurrenskraft ökar, både i unionen och internationellt; att små och medelstora företag internationaliseras i en globaliserad ekonomi; att sysselsättningen ökas och innovationen främjas i EU. Dessa allmänna mål har i konsekvensbedömningen omsatts i särskilda och operativa mål. Till de särskilda målen hör följande: att öka EU-exporten av varor och tjänster på marknader för offentlig upphandling utanför EU; att stärka EU:s förhandlingsposition i internationella förhandlingar om upphandling; att öka den rättsliga klarheten vad gäller tredjeländers tillträde till EU:s marknad för offentlig upphandling; att åtaganden inom offentlig upphandling efterlevs som överenskommits med EU inom ramen för internationella avtal. 3. Politiska alternativ 3.1. Grundscenario: ”Ingen förändring” (alternativ 1) Grundscenariot visar att de i problemdefinitionen beskrivna problemen sannolikt kommer att förstärkas, om EU inte vidtar ytterligare åtgärder. Med detta scenario skulle EU dock inte vidta ytterligare åtgärder: EU:s nuvarande lagstiftning och motsvarande praxis skulle inte förändras, och EU skulle fortsätta att förhandla om ytterligare marknadstillträde (Kinas anslutning till GPA, frihandelsavtal med Indien och Japan, bilateralt öppnande av marknaden för offentlig upphandling med Förenta staterna). Vidare måste EU då utgå från nuvarande åtaganden om att öppna marknader som tryggats inom ramen GPA eller frihandelsavtal, i förening med de åtaganden som kan säkerställas framöver. Reellt råder dock en betydande osäkerhet om hur snabbt och långt de pågående GPA-förhandlingarna kommer att gå och om utfallet av pågående bilaterala förhandlingar. 3.2. Inga lagstiftningsåtgärder (alternativ 2) 3.2.1. Ej bindande lagstiftning och tvistlösnings-/överträdelseförfarande (alternativ 2A) Med detta alternativ skulle kommissionen i förklarande texter klargöra omfattningen av EU:s internationella åtaganden. Den skulle också ge vägledning om hur existerande instrument ska tillämpas, som artiklarna 58 och 59 i direktiv 2004/17/EG (vatten-, energi- och transportenheters upphandling). Kommissionen skulle också överväga att mer aktivt använda befintliga verktyg som sina egna överträdelseförfaranden och existerande tvistlösningsmekanismer inom WTO/frihandelsavtal, när handelspartner inte följer sina åtaganden. 3.2.2. Intensifiering av pågående förhandlingar (alternativ 2B) Med detta alternativ skulle EU systematiskt uppmuntra sina handelspartner att ansluta sig till GPA, kräva kapitel om offentlig upphandling i alla frihandelsavtal (och återuppta tullunionen med Turkiet för att införa ett upphandlingskapitel), starta nya förhandlingar och utvidga upphandlingskapitlen i befintliga frihandelsavtal (Chile, Mexiko). 3.3. Alternativet lagstiftning med Europeiska kommissionens tillsyn (alternativ 3) Med lagstiftningsalternativet skulle tillträdet till offentlig upphandling som omfattas och inte omfattas av EU:s internationella åtaganden preciseras och regleras, samtidigt som ”ursprungsregler vid upphandling” skulle införas för att fastställa varors och tjänsters ursprung. Av hänsyn till farhågor som uttryckts av icke-statliga organisationer skulle varor och tjänster från de minst utvecklade länderna garanteras fullt tillträde. Utöver dessa grundelement i lagstiftningsalternativet kan tre alternativa tillvägagångssätt urskiljas som beskrivs som alternativen 3A, 3B och 3C. 3.3.1. Generella restriktioner för tillträde till upphandling som inte omfattas på EU-nivå (alternativ 3A) Med det första alternativet måste medlemsstaternas upphandlande enheter i princip utesluta sådana varor, tjänster och företag från tredjeländer som inte omfattas av EU:s internationella åtaganden. För att undvika hinder för upphandling av varor och tjänster som inte finns tillgängliga i EU och/eller behövs i nödfall och/eller av tvingande hänsyn till allmänintresset skulle initiativet införa legala undantag från skyldigheten att utesluta, och ge kommissionen möjlighet att utfärda ytterligare undantag i form av dispens, när särskilda omständigheter så kräver. 3.3.2. Enskilda beslut av EU:s upphandlande enheter och en av kommissionen styrd mekanism om upphandling inte omfattas (alternativ 3B) 3.3.2.1. På medlemsstatsnivå: enskilda beslut av upphandlande enheter med Europeiska kommissionens tillsyn (3B1) För upphandling som inte omfattas skulle upphandlande enheter i EU ha möjlighet att antingen godkänna eller från anbudsförfarandet utesluta varor eller tjänsteleverantörer från tredjeländer. Beslut om att utesluta utländska anbud skulle förhandsanmälas till kommissionen (genom meddelandet om upphandling). Detta skulle göra det möjligt för kommissionen att övervaka situationen och säkerställa enhetlighet i hela EU. 3.3.2.2. På EU-nivå: den kommissionsstyrda mekanismen (3B2) På EU-nivå skulle kommissionen besluta att inleda utredningar av protektionistiska åtgärder och andra handelshinder som införts mot EU:s leverantörer eller mot anbud i tredjeländer, efter påvisade problem med marknadstillträde och/eller efter specifika klagomål. Kommissionen skulle sedan 1) uppmana berörda handelspartner att inleda förhandlingar om att avveckla de befintliga handelshindren och/eller ingå ömsesidiga åtaganden om marknadstillträde, för att trygga tillgången till den andra partens marknad för offentlig upphandling, respektive 2) anta restriktiva åtgärder mot anbud från dessa tredjeländer, om berörd handelspartner vägrar att inleda förhandlingar. 3.3.3. Alternativ 3C: möjlighet för upphandlande enheter att godkänna sådana företag, varor och tjänster som inte omfattas av EU:s internationella åtaganden, efter anmälan till kommissionen, och möjlighet för kommissionen att ålägga om tillträde till marknaden för offentlig upphandling i EU Med detta alternativ skulle upphandlande enheter få möjlighet att, efter kommissionens godkännande, godkänna företag, varor och tjänster som inte omfattas av internationella åtaganden om marknadstillträde. Först skulle de då i meddelandet om upphandling förklara sig villiga att godta dessa företag, varor och tjänster. Om de sedan också mottar anbud om sådana varor och tjänster, skulle de därefter underrätta kommissionen. Kommissionen skulle inom 6–8 veckor fatta beslut på grundval av ”väsentlig ömsesidighet”. 3.4. Lagstiftning utan Europeiska kommissionens tillsyn (utvidgning av artikel 58 till direktivens hela tillämpningsområde) För att undvika att upphandlande myndigheter belastas med anmälningsplikt till kommissionen, skulle föreskrifterna i artikel 58 och 59 utvidgas till att även gälla tjänster, entreprenadarbeten, offentligrättsliga organ, centrala och lokala myndigheter. Vägledning om artiklarnas tillämpning skulle ges i form av förklarande texter (som i alternativ 2). Slutligen skulle detta initiativ innehålla samma grundelement som alternativ 3. 3.5. Alternativ 5: ”Köp europeiskt” För att skapa lika konkurrensvillkor som viktigare handelspartner, exempelvis Förenta staterna och Kina, skulle EU kunna inrätta ett system med förmånspriser. Med ett påslag på 25 % skulle detta återspegla rådande politik som ”Köp amerikanskt” och ”Köp kinesiskt” för upphandling som inte omfattas. På det sättet skulle EU dock underförstått godkänna den slags prisförmåner i hela världen som det så orubbligt motsätter sig. Detta alternativ bör därför förkastas redan från början och ska inte analyseras. 3.6. Alternativ 6: Motverkande av illojala ”onormalt låga anbud” (kompletterande alternativ) De alternativ som beskrivs ovan kan kompletteras med ett alternativ som syftar till att undanröja de problem som uppstår när leverantörer från vissa tredjeländer erbjuder (mycket) låga priser därför att de får subventioner eller kan utnyttja andra illojala konkurrensmetoder. 4. Konsekvensbedömning Konsekvenserna av de olika alternativen bedöms utifrån nio kriterier, bl.a. hur de påverkar handelsflöden, EU:s förhandlingsposition gentemot handelspartner vid internationella förhandlingar och administrativa bördor. Konsekvenserna måste beaktas mot bakgrund av en potentiellt ökad export på 4 miljarder euro (vilket motsvarar omkring 60 000 arbetstillfällen) om våra tolv största handelspartner utanför EU öppnar de marknader för offentlig upphandling där de själva har motsvarande offensiva intressen i EU. För att avgöra hur effektiva de olika alternativen är jämförs kostnaderna för vart och ett av dem med detta riktmärke. När kostnaderna och nyttan med de olika alternativen bedöms måste man också räkna med att handelspartner eventuellt vidtar motåtgärder. Alternativ 1 (grundscenariot) och alternativ 2B (intensifierade förhandlingar) väntas leda till ytterligare export på 1 miljard euro (12 000–18 000 arbetstillfällen). Med alternativ 2A (juridiska klargöranden och ökad användning av befintliga mekanismer) torde en mer omfattande tillämpning av de befintliga begränsningarna enligt direktiv 2004/17/EG (artikel 58.2) främst bidra till att reglerna klargörs och till rättslig förutsebarhet. Vägledning om tillämpningsområdet för upphandling som omfattas och inte omfattas leder till ökad rättslig förutsebarhet när anbud bestående av utländska varor och tjänster avvisas vid upphandlingsförfaranden. Alternativ 2A väntas inte få några större effekter vad gäller övriga kriterier. Alternativ 3A (generella restriktioner för tillträde till upphandling som inte omfattas på EU-nivå) bör avsevärt öka den rättsliga förutsebarheten, eftersom de problem som beror på ett felaktigt genomförande av klausuler om symmetrisk ömsesidighet inte torde uppstå. Restriktionerna skulle kunna tillämpas på en stor majoritet av de berörda upphandlingsmarknaderna, även om undantag troligtvis skulle gälla vid upphandling av bränsle, läkemedel, medicinsk utrustning och datorer. Den potentiella inverkan på handelsflödena är vittgående, eftersom detta alternativ kan blockera import av varor och tjänster på upp till 4 miljarder euro. Detta alternativ kan även leda till omfattande motåtgärder (1 miljard euro), men EU:s förhandlingsposition kan stärkas betydligt. Inverkan på de offentliga finanserna och de administrativa bördorna skulle vara mycket begränsad. Med alternativ 3B (enskilda enheter får möjlighet att under tillsyn av Europeiska kommissionen utesluta anbud från tredjeländer (3B1), och en kommissionsstyrd mekanism för genomförande av undersökningar om situationen när det gäller tillträdet för varor, tjänster och företag från EU till tredjeländers marknader (3B2)) skulle en högre grad av rättslig förutsebarhet åstadkommas, eftersom kommissionen skulle ha sista ordet vad beträffar eventuella diskriminerande åtgärder. Detta alternativ omfattar alla relevanta sektorer i ekonomin. Realistiskt sett kan den väntade öppningen av marknader leda till ytterligare export på till 4 miljarder euro och skapa 60 000 nya arbetstillfällen. Effekterna på EU:s förhandlingsposition blir med detta alternativ något större än med alternativ 3A, eftersom man med alternativ 3B2 har möjlighet att vidta riktade åtgärder mot offensiva intressen i tredjeländer. Risken för motåtgärder är begränsad, eftersom stängningen av EU:s upphandlingsmarknad i sig skulle vara begränsad och målinriktad. Effekterna på de offentliga finanserna är begränsade, men den administrativa bördan för upphandlande myndigheter, företag och även Europeiska kommissionen blir relativt stor på grund av anmälningssystemet med en handläggningstid på 6-8 veckor. Alternativ 3C och 4 får effekter som liknar alternativ 3A. Alternativ 3C medför dock den största administrativa bördan av alla alternativ (anmälan i stället för undantag) och alternativ 4 förbättrar inte efterlevnaden av internationella åtaganden i samma utsträckning som alternativ 3A eller 3B. Alternativ 6 (motverkande av illojala onormalt låga anbud) är ett komplement till övriga alternativ och berör bara utländska anbud. Inverkan på den administrativa bördan och de offentliga finanserna är liten, men beror på antalet fall. Det finns dock risk för motåtgärder, eftersom de företag som utesluts på grund av att de lämnat onormalt låga anbud troligtvis är statligt ägda. 5. Jämförelse av alternativen De föreslagna alternativen har jämförts med hänsyn till deras inverkan på de uppställda målen och deras effektivitet. Med alternativ 1 uppnås inte de uppställda målen och måste därför bara ses som ett grundscenario som övriga alternativ ska jämföras med. Alternativ 2 bidrar bara i begränsad utsträckning till att de uppställda målen uppnås (ökad rättslig förutsebarhet och tillträde till marknader i tredjeländer) och har dessutom minst fördelar i form av effektivitet, ändamålsenlighet och konsekvens. Med alternativ 3A, 3C och 4 uppnås de uppställda målen, men dessa alternativ är inte effektiva på grund av kostnaderna för eventuella motåtgärder och de problem som kan uppstå för EU-företagens försörjningskedjor i USA och Kina. Alternativ 3C ger upphov till betydande administration. Alternativ 6 är det enda av alla alternativ som kan motverka onormalt låga anbud som involverar statstödda företag, varor och tjänster. Alternativ 3B är det alternativ som mest sannolikt kan uppnå alla mål och uppfyller dem i största grad. Det har också fått de bästa resultaten i fråga om effektivitet, ändamålsenlighet och konsekvens jämfört med övriga alternativ. Därför rekommenderas alternativ 3B och att detta kompletteras med alternativ 6 och 2B. 6. Övervakning och utvärdering Kommissionen kommer att övervaka om medlemsstaterna och medlemsstaternas upphandlande myndigheter uppfyller de skyldigheter som läggs fast i upphandlingsinitiativet. I initiativet föreslås en uppsättning indikatorer för att mäta i vilken utsträckning varje enskilt mål uppnås, bl.a. genom övervakning av följande: · Ytterligare upphandlingsrelaterad export. · Antal sektorer (bland de 22 som valts ut) som har öppnats i utlandet jämfört med nuvarande antal. · Ökade handelsflöden på upphandlingsområdet. · Antal utredningar som Europeiska kommissionen inlett. · Undanröjande av handelshinder för EU-leverantörer vid upphandling i vissa tredjeländer. · Ändringar i nationell lagstiftning för att återspegla internationella åtaganden på området offentlig upphandling. [1] Alternativ A: Upphandlande myndigheter/enheter i EU måste i princip utesluta sådana varor, tjänster och företag från tredjeländer som inte omfattas av EU:s internationella åtaganden. [2] Alternativ B: Efter anmälan till kommissionen skulle EU:s upphandlande enheter kunna välja att utesluta tredjeländers varor, tjänster och företag som inte omfattas av EU:s internationella åtaganden. Dessutom skulle kommissionen förfoga över ett särskilt verktyg för att kunna utreda om varor, tjänster och företag från EU har marknadstillträde och kunna vidta restriktiva åtgärder mot varor och tjänster med ursprung i tredjeländer, ifall varor, tjänster och företag från EU har otillräckligt tillträde till upphandlingsmarknaderna i dessa länder.