Sex olika alternativ bedömdes mot bakgrund av denna dynamiska ram, som alla utformades för att ta hänsyn till WTO:s krav och EU:s internationella åtaganden, t.ex. frihandelsavtal som ingåtts av EU och fördraget om energigemenskapen.

Det första alternativet för en CBAM är en importavgift som betalas av importören när produkterna förs in i EU. Tullen skulle ta ut skatten vid gränsen på grundval av en skatt som återspeglar koldioxidpriset i unionen i kombination med ett normalvärde för produkternas koldioxidintensitet. Importörerna skulle ha möjlighet att begära en nedsättning av CBAM-skyldigheten på grundval av deras individuella koldioxidavtryck och eventuella koldioxidpriser som betalas i produktionslandet.

Det andra alternativet innebär att man på import tillämpar ett system som efterliknar EU:s utsläppshandelssystem som är tillämpligt på inhemsk produktion. Detta alternativ innebär – i likhet med systemet med utsläppsrätter inom EU:s utsläppshandelssystem – att importörer överlämnar certifikat (CBAM-certifikat) på grundval av inbäddad utsläppsintensitet för de produkter som de importerar till unionen och som köps till ett pris som motsvarar priset för EU:s utsläppsrätter vid en viss tidpunkt. Dessa certifikat kommer inte att kopplas till systemet för utsläppsrätter inom EU:s utsläppshandelssystem, utan kommer att spegla priset på dessa utsläppsrätter för att säkerställa en enhetlig prissättning inom ramen för EU:s utsläppshandelssystem. De nationella klimatmyndigheterna kommer att administrera försäljningen av CBAM-certifikaten och importörerna kommer att lämna in deklarationer om kontrollerade inbäddade utsläpp i de importerade produkterna till dessa myndigheter som är ansvariga för CBAM och överlämna ett antal CBAM-certifikat som motsvarar de deklarerade utsläppen. Deklarationen och överlämnandet kommer att ske – i likhet med vad som gäller inom ramen för EU:s utsläppshandelssystem – vid en årlig avstämning under året efter importåret och på grundval av årliga handelsimportvolymer. Produkternas koldioxidutsläppsintensitet skulle baseras på normalvärden. Importörerna skulle dock ges möjlighet att vid tidpunkten för den årliga avstämningen begära en nedsättning av CBAM på grundval av sina individuella utsläppsprestanda. De skulle också ha rätt att begära en nedsättning av CBAM för eventuella koldioxidpriser som betalats i produktionslandet (som inte är rabatterade eller på annat sätt kompenserade vid export).

Alternativ 3 fungerar på samma sätt som alternativ 2, men koldioxidpriset på import baseras på faktiska utsläpp från tillverkare i tredjeländer snarare än på ett normalvärde baserat på EU-producenternas genomsnitt. Enligt detta alternativ måste importören rapportera de faktiska utsläpp som är inbäddade i produkten och överlämna motsvarande antal CBAM-certifikat.

Alternativ 4 skulle tillämpas på samma sätt som alternativ 3. Det består i att överlämna CBAM-certifikat för importerade produkter. Detta alternativ omfattar emellertid också en infasningsperiod på tio år från och med 2026, under vilken gratis tilldelning av utsläppsrätter inom ramen för EU:s utsläppshandelssystem gradvis skulle fasas ut med 10 procentenheter varje år och CBAM skulle fasas in. Under denna infasningsperiod skulle CBAM minskas i proportion till mängden gratis utsläppsrätter som fördelas inom en viss sektor.

Alternativ 5 är en variant av alternativ 3 med ett tillämpningsområde som sträcker sig längre ned i värdekedjan. Koldioxidintensiva material som ingår i halvfabrikat och färdiga produkter skulle omfattas längs värdekedjan. När det gäller import skulle CBAM återigen baseras på de faktiska utsläppen från producenter i tredjeländer.

Alternativ 6 består av en punktskatt på koldioxidintensiva material som täcker förbrukningen i unionen av både inhemska och importerade produkter, utöver en fortsättning av EU:s utsläppshandelssystem, inklusive gratis tilldelning av utsläppsrätter för produktion i EU.

När det gäller CBAM:s effektivitet i förhållande till dess övergripande mål att hantera risken för koldioxidläckage i syfte att bekämpa klimatförändringen genom att minska växthusgasutsläppen i unionen och globalt visade konsekvensbedömningen att alla policyalternativ ger positiva effekter. I detta avseende fann man att ett alternativ med CBAM skulle leda till en kraftigare minskning av utsläppen inom CBAM-sektorerna i unionen, i jämförelse med en högre ambitionsnivå och gratis tilldelning. När det gäller att ge producenter i tredjeländer incitament att övergå till renare produktionsprocesser ger alla policyalternativ positiva resultat. När det gäller dessa kriterier är de alternativ som gör det möjligt att påvisa faktiska utsläpp särskilt effektiva, och alternativen 3, 4 och 5 uppvisar också starka positiva resultat. Alla alternativ befanns vara förenliga med EU:s utsläppshandelssystem.

När det gäller skydd mot koldioxidläckage ger alternativ 4, följt av 3 och 5, större positiva effekter, medan alternativen 1, 2 och 6 skulle vara mindre effektiva. Alla policyalternativ är utformade på ett sätt som respekterar EU:s internationella åtaganden.

CBAM kommer att tillämpas på import av varor till det koldioxidpris som fastställs av EU:s utsläppshandelssystem genom auktionssystemet. Importörerna skulle antingen debiteras på grundval av ett normalvärde eller på grundval av de faktiska utsläpp som är inbäddade i importen. Möjligheten att visa att deras produkters koldioxideffektivitet är bättre än normalvärdet skulle göra systemet mer komplicerat, men det ger också incitament att minska utsläppen för den andel material som exporteras till EU.

Sammantaget är CBAM:s inverkan på sysselsättningen begränsad. Förändringar i sysselsättningen beror till stor del på om gratis tilldelning sker eller inte. Att behålla gratis tilldelning leder till en liten ökning av sysselsättningen inom CBAM-sektorerna. Ett fullständigt avskaffande av gratis tilldelning i frånvaro av CBAM leder till de största förlusterna av arbetstillfällen. Tillämpningen av CBAM på materiella industriprodukter kommer sannolikt att ha begränsad inverkan på konsumentpriserna, eftersom åtgärden är inriktad på produkter i tidigare led i värdekedjan och endast indirekt påverkar varor för slutlig konsumtion.

Efterlevnadskostnader antas uppstå för importörer i unionen som skulle omfattas av CBAM-skyldigheterna. Detta kan göras antingen på grundval av ett normalvärde eller genom att man lämnar verifierade uppgifter om faktiska utsläpp. Övervakningen av dessa faktiska utsläpp skulle äga rum utanför unionen, men ansvaret – och därmed kostnaderna – för att tillhandahålla verifiering av denna övervakning ligger hos importörerna. För alternativen 1, 2, 3, 4 och 5, där utsläppen redovisas enligt normalvärdet, behövs ingen övervakning av utsläppen från produktionsprocessen och därför blir också kostnaderna begränsade. Om importörerna beslutar att använda de faktiska utsläppen från produktionsprocessen skapar övervakningen emellertid extra kostnader för företaget. Enligt alternativ 6 måste normalvärden fastställas både för material och tillverkade varor. Den administrativa bördan är relativt liten för producenter av material i EU, vilket innebär att producenterna inte behöver visa koldioxidintensiteten i sin produktion.

Elproduktion behandlas separat från materiella produkter. För att tillämpa en CBAM på elsektorn måste man ta hänsyn till dess unika karaktär som skiljer den från basmaterial, inbegripet transportmetoder, genom begränsade monopolnät och den breda uppsättning tekniker som används för elproduktion.

I linje med de metoder som tillämpas på materialprodukterna måste ett referensvärde för utsläpp som är inbäddade i importerad el fastställas i samband med fastställandet av motsvarande CBAM-skyldighet. Två alternativa möjligheter används för att fastställa referensvärdet för inbäddade utsläpp från el, nämligen a) den genomsnittliga växthusgasintensiteten för EU:s elmix och b) den genomsnittliga emissionsfaktorn för växthusgaser för EU:s elmix. Liksom med andra alternativ skulle importörerna dock fortfarande ha möjlighet att bevisa att deras utsläpp på anläggningsnivå är lägre än ovannämnda referensvärden.

På grundval av ovanstående drogs slutsatsen i konsekvensbedömningen att alternativ 4 ger tydliga fördelar i förhållande till alla andra alternativ som övervägts. Det föreslås därför att man inför en CBAM för utvalda produkter i form av CBAM-certifikat baserade på faktiska utsläpp. Det föreslås också att CBAM gradvis införs mot en motsvarande minskning av utsläppsrätter som tilldelas gratis i motsvarande anläggningar som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. Detta policyalternativ säkerställer en hög grad av effektivitet för CBAM.

Ett system som bygger på faktiska utsläpp från importerade varor garanterar en rättvis och lika behandling av all import och ett nära samband med EU:s utsläppshandelssystem. CBAM-systemet kommer dock att behöva kompletteras med en möjlighet att basera beräkningarna på en uppsättning normalvärden som ska användas i situationer där tillräckliga utsläppsdata inte kommer att finnas tillgängliga. Under en inledande övergångsperiod, där importörerna kanske ännu inte kan ta fram de data som systemet kräver om de faktiska utsläppen, skulle ett normalvärde också kunna tillämpas. Detta alternativ måste utformas så att det fullt ut respekterar EU:s internationella åtaganden, särskilt WTO:s regler, och det kommer därför att vara nödvändigt att se till att importörerna, om ett normalvärde tillämpas, alltid ges möjlighet att visa att de presterar bättre än ett sådant värde baserat på deras faktiska utsläpp. När det gäller infasningen av CBAM och den motsvarande utfasningen av gratis utsläppsrätter måste det också säkerställas att import inte vid någon tidpunkt under denna period behandlas mindre förmånligt än inhemsk produktion i EU.

Införandet av CBAM-certifikat baserade på faktiska utsläpp skulle dessutom skydda mot risken för koldioxidläckage och samtidigt uppmuntra producenter i tredjeländer att övergå till renare produktionsprocesser, med stöd av offentligt utvecklingsbistånd när så är tillämpligt.

När det gäller el är det bästa alternativet att tillämpa CBAM baserat på emissionsfaktorn, med möjlighet för importörer att påvisa lägre utsläpp. Båda alternativen bidrar till att minska riskerna för koldioxidläckage genom att på medellång sikt motverka uppbyggnad av koldioxidintensiva elproduktionskällor i närheten av EU:s gränser som skulle kunna ersätta EU-baserade producenter som utsätts för ökade koldioxidkostnader. Det alternativ som bygger på emissionsfaktorn för koldioxid uppvisar dock större effektivitet när det gäller att förhindra koldioxidläckage samtidigt som de administrativa kostnaderna hålls nere.