[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 16.2.2005

SEK(2005) 226 slutlig

Rekommendation till

RÅDETS REKOMMENDATION TILL UNGERN

i syfte att få situationen med ett alltför stort offentligt underskott att upphöra

(framlagt av kommissionen)

MOTIVERING

Förfarandet vid alltför stora underskott regleras av artikel 104 i fördraget och av rådets förordning (EG) nr 1467/97 av den 7 juli 1997 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott, som utgör en del av stabilitets- och tillväxtpakten. Dessa bestämmelser kompletteras av de politiska åtagandena i resolutionen från Europeiska rådets möte i Amsterdam om stabilitets- och tillväxtpakten av den 17 juni 1997.

På grundval av kommissionens vårprognos 2004, i vilken hänsyn togs till de uppgifter som meddelats av Ungern i mars 2004 och som visade ett underskott på 5,9 % av BNP 2003[1], inledde kommissionen förfarandet vid alltför stora underskott för Ungern den 12 maj 2004 genom att anta en rapport enligt artikel 104.3. På kommissionens rekommendation beslutade rådet den 5 juli 2004 i överensstämmelse med artikel 104.6 att det förelåg ett alltför stort underskott i Ungern och utfärdade följaktligen en rekommendation enligt artikel 104.7 i syfte att få situationen att upphöra[2]. I den rekommendationen uppmanade rådet de ungerska myndigheterna att genomföra de åtgärder som planerades i konvergensprogrammet från maj 2004 för att åtgärda det alltför stora underskottet fram till 2008. De ungerska myndigheterna uppmanades särskilt att bereda sig på att vid behov införa ytterligare åtgärder för att nå det mål för att minska det offentliga underskottet som satts upp för 2004 och att vidta effektiva åtgärder före den 5 november 2004 avseende de planerade åtgärderna för att nå målet för 2005 års underskott.[3] På grundval av kommissionens rekommendation av den 22 december 2004 antog rådet den 18 januari 2005 ett beslut enligt artikel 104.8 där det konstaterades att Ungern inte vidtagit effektiva åtgärder med anledning av rådets rekommendationer av den 5 juli 2004. Rådet konstaterade att de ungerska myndigheterna vidtagit flera åtgärder som bidragit till en minskning av underskottet 2004 och 2005, men att de inte var tillräckliga för att undvika en betydande avvikelse från målet under de båda åren och mer generellt en avvikelse från den planerade anpassningsstrategi som ingick i maj månads konvergensprogram. Rådet betonade i sammanhanget att regeringens fortsatta åtagande att åtgärda det alltför stora underskottet senast 2008 måste stödjas av beslutsamma åtgärder för ytterligare konsolidering av de offentliga finanserna och ett mer målmedvetet genomdrivande av strukturreformerna.

Eftersom Ungern ännu inte är medlem i euroområdet och därför inte omfattas av de två sista stegen i förfarandet vid alltför stora underskott enligt artikel 104.9 och 104.11, kan rådet utfärda en annan rekommendation med stöd av artikel 104.7. I en sådan rekommendation bör hänsyn tas till den information om den finanspolitiska strategin som lämnades i den första uppdateringen av Ungerns konvergensprogram, som lades fram den 1 december 2004.

Jämfört med det föregående programmet räknar man i uppdateringen med följande årliga mål för det offentliga underskottet: 4,5 %, 3,8 %, 3,1 %, 2,4 % respektive 1,8 % av BNP mellan 2004 och 2008. Dessa siffror gynnas av Eurostats beslut av den 23 september 2004 som tillåter att pensionsfonder i den andra pelaren kan redovisas inom den offentliga sektorn under en övergångsperiod till dess att rapporten om de offentliga finanserna läggs fram i mars 2007. De ungerska myndigheterna beslutade att utnyttja denna möjlighet och lade därför fram siffror om underskottet genom att från underskottet för de offentliga finanserna subtrahera den belastning som 1998 års pensionsreform gav upphov till avseende den andra pelaren. Jämfört med programmet från maj 2004 minskar detta det årliga underskottet med 0,8–1 procentenheter mellan 2004 och 2008. Inklusive den belastning som 1998 års pensionsreform utgör, som måste inkluderas när den av Eurostat beviljade övergångsperioden löper ut, beräknas det offentliga underskottet minska enligt följande: 5,3 % 2004, 4,7 % 2005, 4,1 % 2006, 3,4 % 2007 och 2,8 % av BNP 2008. I uppdateringen räknar man visserligen inte med en lika stor minskning i början av perioden, men man håller fast vid måldatumet för att åtgärda det alltför stora underskottet. Siffror både med och utan den belastning pensionsfonden utgör används med tanke på en jämförelse med kommissionens höstprognos 2004, det föregående konvergensprogrammet och rådets rekommendation enligt artikel 104.7 och med beaktande av att målet för 2008 faller utanför övergångsperioden.

Kommissionen har gjort en teknisk utvärdering av uppdateringen. I sitt utkast till rekommendation av den 16 februari 2005 till rådets yttrande om denna uppdatering[4] ansåg kommissionen att den anpassningsstrategi som beskrivs i uppdateringen bör vara lämplig för att åtgärda det alltför stora underskottet senast 2008, förutsatt att strategin stöds av tillräckliga åtgärder som minimerar de risker som genomförandet är förknippat med. Detta gäller också det nya målet för 2005 om ett underskott på 3,8 % av BNP (4,7 % inklusive den belastning pensionsreformen utgör), som är särskilt viktigt eftersom avvikelser från målet skulle påverka de följande åren och därför kunna försämra möjligheterna att komma under 3 % av BNP fram till 2008 såsom planerat.

Kommissionen konstaterade att det finns en risk för att resultatet för de offentliga finanserna blir sämre än väntat, så den finanspolitiska inriktningen i programmet verkar otillräcklig för att genomföra denna strategi. För 2005 räknade kommissionen hösten 2004 med ett underskott på 5,2 % för 2005 (4,3 % exklusive den belastning pensionsreformen utgör), och de största riskerna är att (1) ränteutgifterna kan bli större än beräknat och (2) att de nyligen införa reglerna för begränsning av utgifterna kan visa sig otillräckliga. Det finns också en risk för att man inte i tillräckligt god tid antar de ytterligare planerade åtgärder för att reformera den offentliga förvaltningen, hälso- och sjukvårdssystemet och utbildningssystemet som tillkännagavs i konvergensprogrammet från maj 2004 och dess uppdatering och som är så viktiga för den planerade anpassningen. (3) Antagandena om vissa inkomster (främst mervärdesskatt och socialavgifter) verkar överdrivet optimistiska. Det verkade också finnas en risk för att mervärdesskatteåterbäringar som härrör från 2004 skulle föras över till 2005, men myndigheterna har åtagit sig att påskynda utbetalningarna så att de inte belastar 2005 års budget. I budgeten ingår en ”nödreserv” motsvarande 0,5 % av BNP som en buffert mot en eventuell avvikelse från målet för 2005. Det är avsett att täcka oförutsedda anpassningar av processer som inte kan påverkas av regeringen. Det är visserligen välkommet att denna reserv finns, men det belopp som anslagits verkar otillräckligt med tanke på de risker som 2005 års budget är behäftad med. Dessutom kan incitamentet att strikt tillämpa budgeten minska om reserverna frigörs på ett alltför tidigt stadium under året. Ytterligare en risk kan uppstå på grund av pågående investeringar som är avsedda att föras över till offentlig-privata partnerskapsprojekt. Om dessa överföringar inte genomförs i tid måste de finansieras med budgetmedel. Dessutom skulle en eventuell sänkning av mervärdesskattesatserna som ett led i de pågående skattereformerna kunna öka risken för minskade inkomster, även om detta kompenseras av en ökning av andra skattesatser. Om inte tidpunkten för en sådan åtgärd övervägs noggrant kan den äventyra uppnåendet av det reviderade målet för 2005 och därmed undergräva strategin för en minskning av underskottet.[5] Denna analys ger vid handen att ytterligare åtgärder på en halv procentenhet krävs för att nå målet för 2005, dvs. 3,8 % av BNP (4,7 % av BNP inklusive den belastning pensionsreformen utgör).

Utifrån denna bedömning verkar det nödvändigt att de ungerska myndigheterna (i) vidtar ytterligare åtgärder, i möjligaste mån av strukturell art, för att uppnå det nya målet avseende underskottet 2005, dvs. 3,8 % av BNP (4,7 % av BNP inklusive belastningen till följd av 1998 års pensionsreform, som måste inkluderas när den övergångsperiod som Eurostat beviljat för redovisningen av en sådan post löper ut). Framför allt kan ”nödreserven” ökas betydligt och dess användning begränsas så mycket som möjligt och förenas med villkoret att det skall finnas klara belägg för att målet för underskottet 2005 har uppnåtts. (ii) förena valet av tidpunkt och genomförande av eventuella skattesänkningar med villkoret att de mål för det offentliga underskottet som anges i uppdateringen av konvergensprogrammet från december 2004 uppnås enligt förväntningarna, (iii) gör framsteg med de planerade reformerna av den offentliga förvaltningen, hälso- och sjukvårdssystemet samt utbildningssystemet enligt åtagandena med det samtidiga syftet att förbättra de offentliga finansernas hållbarhet på lång sikt.

Mot denna bakgrund överlämnar kommissionen härmed till rådet en rekommendation till en ny rekommendation från rådet som, i enlighet med fördragets artikel 104.7, skall föreläggas Ungern för att få denna situation att upphöra.

Rekommendation till

RÅDETS REKOMMENDATION TILL UNGERN

i syfte att få situationen med ett alltför stort offentligt underskott att upphöra

EUROPEISKA UNIONENS RÅD UTFÄRDAR DENNA REKOMMENDATION

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 104.7 i detta,

med beaktande av kommissionens rekommendation,

och av följande skäl:

(1) Enligt artikel 104 i fördraget skall medlemsstaterna undvika alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser.

(2) Stabilitets- och tillväxtpakten grundas på målet om att ha sunda offentliga finanser som ett sätt att förbättra förutsättningarna för prisstabilitet och kraftig varaktig tillväxt som leder till att nya arbetstillfällen skapas.

(3) Den 5 juli 2004 beslutade rådet i enlighet med artikel 104.6 att det föreligger ett alltför stort underskott i Ungern.

(4) Efter att ha slagit fast att det föreligger ett alltför stort underskott i Ungern rekommenderade rådet i enlighet med artikel 104.7 i fördraget och artikel 3 i rådets förordning (EG) nr 1467/97 av den 7 juli 1997 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott[6] att de ungerska myndigheterna vidtar åtgärder på medellång sikt för att på ett trovärdigt och hållbart sätt minska underskottet till under 3 % av BNP senast 2008 i enlighet med den strategi för minskning av underskott som anges i rådets yttrande av den 5 juli 2004 om det konvergensprogram som lades fram i maj 2004. Rådet rekommenderade särskilt att myndigheterna skall vara beredda att införa ytterligare åtgärder för att nå målet för underskottet 2004, och vidta effektiva åtgärder före den 5 november 2004 avseende de åtgärder som planerats för att nå målet för underskottet 2005.

(5) Den 18 januari 2005 konstaterade rådet att ett antal åtgärder hade vidtagits för att minska det offentliga underskottet 2004 och 2005 inom utsatt tid, dvs. före den 5 november 2004. Däremot ansåg rådet att åtgärderna inte var tillräckliga för att målen skulle kunna nås och att de inte skulle kunna hindra en avvikelse från den planerade anpassningsstrategin enligt konvergensprogrammet från maj 2004. Rådet ansåg att regeringens fortsatta åtagande att åtgärda det alltför stora underskottet fram till 2008 måste stödjas av beslutsamma åtgärder för ytterligare konsolidering av de offentliga finanserna och ett mer målmedvetet genomdrivande av strukturreformerna. Mot denna bakgrund beslutade rådet med stöd av artikel 104.8 i fördraget att Ungern inte hade vidtagit effektiva åtgärder före den 5 november 2004 med anledning av rådets rekommendation av den 5 juli 2004.[7]

(6) Ungern anslöt sig till gemenskapen den 1 maj 2004 och är en medlemsstat med undantag enligt artikel 122.1 i fördraget, vilket innebär att Ungern skall undvika alltför stora underskott men att artikel 104.9 och 104.11 i fördraget inte är tillämpliga på denna medlemsstat. Det är därför lämpligt att utfärda en ny rekommendation enligt artikel 104.7.

(7) Enligt artikel 3.4 i förordning (EG) nr 1467/97 skall det i en rekommendation som utfärdas enligt artikel 104.7 anges att den berörda medlemsstaten skall vidta effektiva åtgärder inom fyra månader och att korrigeringen av det alltför stora underskottet skall slutföras under det år som följer på året då underskottet fastställdes, om inte särskilda omständigheter föreligger. Sådana särskilda omständigheter fortsätter att föreligga i fallet Ungern på grund av att det offentliga underskottet betydligt översteg referensvärdet 3 % av BNP vid anslutningen till EU och på grund av den pågående strukturomvandlingen i ekonomin.

(8) Om särskilda omständigheter föreligger, kan medlemsstaten i fråga tillåtas åtgärda det alltför stora underskottet på medellång sikt. Det uppdaterade konvergensprogram som Ungern lade fram i december 2004 innehåller en reviderad ram med följande årliga mål för det offentliga underskottet: 4,5 %, 3,8 %, 3,1 %, 2,4 % och 1,8 % av BNP mellan 2004 och 2008. Inklusive belastningen till följd av 1998 års pensionsreform, som måste inkluderas när den övergångsperiod som Eurostat beviljat till mars 2007 för redovisningen av en sådan post löpt ut, beräknas det offentliga underskottet vara 5,3 %, 4,7 %, 4,1 %, 3,4 % och 2,8 % av BNP mellan 2004 och 2008. I uppdateringen planerar man således fortfarande att åtgärda det alltför stora underskottet fram till 2008. Enligt rådets yttrande av den [8 mars 2005] kan anpassningsstrategin, inklusive målet att minska underskottet till 3,8 % av BNP (4,7 % av BNP inklusive den belastning pensionsreformen utgör) 2005 och, inklusive denna belastning, till 2,8 % av BNP 2008, anses tillräckliga för att åtgärda det alltför stora underskottet fram till 2008 förutsatt att strategin stöds av tillräckliga åtgärder för att målen för att minska underskotten skall nås.

(9) Denna anpassningsstrategi och i synnerhet det nya målet för 2005 att minska underskottet till 3,8 % av BNP (4,7 % inklusive belastningen till följd av pensionsreformen) kan visserligen anses lämplig, men de ungerska myndigheternas nuvarande finanspolitiska åtgärder är inte tillräckliga för att nå detta mål. Utifrån utkastet till budget för 2005 och en beräknad tillväxt på 3,7 % 2005 räknade kommissionen i sin höstprognos 2004 med ett underskott på 5,2 % av BNP 2005 (inklusive den belastning pensionsreformen utgör). Det som framhölls som de största riskerna var att (i) ränteutgifterna kan bli större, (ii) de nyligen införda reglerna för en begränsning av utgifterna kan vara otillräckliga och det finns en risk för att man inte i tillräckligt god tid antar de ytterligare planerade åtgärder för att reformera den offentliga förvaltningen, hälso- och sjukvårdssystemet samt utbildningssystemet som tillkännagavs i konvergensprogrammet från maj 2004 och som är så viktiga för den planerade anpassningen, och (iii) vissa poster på inkomstsidan, särskilt mervärdesskatter och socialavgifter, kan bli mindre än beräknat. I fråga om mervärdesskatterna har ytterligare en risk konstaterats, nämligen att återbäringar som härrör från 2004 förs över till 2005, men med hänsyn till myndigheternas åtagande nyligen att påskynda utbetalningarna förmodar man att detta inte kommer att belasta 2005 års budget och därmed inte kräver någon ytterligare anpassning. Ytterligare en risk kan uppstå på grund av pågående investeringar som är avsedda att föras över till offentlig-privata partnerskapsprojekt. Om dessa överföringar inte genomförs i tid måste de finansieras med budgetmedel. I budgeten ingår en ”nödreserv” motsvarande 0,5 % av BNP som en buffert mot en eventuell avvikelse från målet för 2005. Att denna reserv finns är visserligen välkommet, men det belopp som anslagits verkar otillräckligt med tanke på de riskfaktorer som omgärdar 2005 års budget, och det finns farhågor för att dessa reserver kan komma att frigöras alltför tidigt under året. Denna analys visar att ytterligare åtgärder på en halv procentenhet krävs för att nå målet för 2005, dvs. 3,8 % av BNP (4,7 % av BNP inklusive den belastning pensionsreformen utgör).

(10) Åtgärder för att konsolidera de offentliga finanserna bör kunna säkerställa en varaktig förbättring av saldot i den offentliga sektorns finanser samtidigt som de bör inriktas på att höja de offentliga finansernas kvalitet och stärka ekonomins tillväxtpotential.

HÄRIGENOM REKOMMENDERAS

- att de ungerska myndigheterna snarast möjligt bör få den nuvarande situationen med ett alltför stort underskott att upphöra,

- att de ungerska myndigheterna vidtar åtgärder på medellång sikt för att på ett trovärdigt och hållbart sätt minska underskottet till under 3 % av BNP fram till 2008 enligt den plan för minskning av underskottet som anges i rådets yttrande av den [8 mars 2005] om den uppdatering av konvergensprogrammet som lades fram i december 2004,

- att de ungerska myndigheterna vidtar effektiva åtgärder före den [8 juli 2005] avseende ytterligare åtgärder, i möjligaste mån av strukturell art, för att nå det nya målet i konvergensprogrammet att minska underskottet till 3,8 % av BNP 2005 (4,7 % av BNP inklusive belastningen till följd av 1998 års pensionsreform, som måste inkluderas efter upphörandet av den övergångsperiod för redovisning av en sådan post som Eurostat beviljat fram till dess att rapporten om de offentliga finanserna läggs fram i mars 2007). Framför allt kan ”nödreserven” i 2005 års budget ökas betydligt och dess användning begränsas så mycket som möjligt och förenas med villkoret att det skall finnas klara belägg för att målet för underskottet 2005 har uppnåtts.

- att de ungerska myndigheterna förenar tidpunkt och genomförande av eventuella skattesänkningar med villkoret att de mål för att minska det offentliga underskottet som anges i uppdateringen av konvergensprogrammet från december 2004 uppnås.

Vidare uppmanar rådet de ungerska myndigheterna att

- utnyttja varje tillfälle att påskynda anpassningen av de offentliga finanserna,

- gå vidare med de planerade reformerna av den offentliga förvaltningen, hälso- och sjukvårdssystemet och utbildningssystemet enligt åtagandena med det samtidiga syftet att förbättra de offentliga finansernas hållbarhet på lång sikt.

Denna rekommendation riktar sig till Ungern.

Utfärdad i Bryssel den [8 mars 2005].

På rådets vägnar

Ordförande

[1] I anmälan från september 2004 skrevs underskottet i de offentliga finanserna upp från 5,9 till 6,2 % av BNP för år 2003.

[2] Se http://register.consilium.eu.int/pdf/en/04/st11/st11218.en04.pdf.

[3] Dessutom uppmanade rådet Ungern att utnyttja varje tillfälle att påskynda anpassningen av de offentliga finanserna, att genomföra de planerade reformerna av den offentliga förvaltningen, hälso- och sjukvårdssystemet samt utbildningssystemet för att säkerställa den avsedda minskningen av utgiftskvoten och förbättra de offentliga finansernas hållbarhet på lång sikt och säkerställa att planerade skattesänkningar får tillräcklig finansiering och förena genomförandet av dem med villkoret att målen för underskottet nås.

[4] SEK(2005) 229.

[5] Den slutliga siffran för underskottet 2004 riskerar ännu att bli större på grund av den osäkerhet som råder avseende skillnaden mellan siffrorna vid redovisning enligt kontantmetoden och siffrorna vid periodiserad redovisning. Framför allt råder det fortfarande redovisningsmässig oklarhet kring utbetalningarna av jordbruksstöd och utbetalningen av en trettonde månadslön till offentligt anställda , vilket fortfarande skulle kunna leda till en ökning av underskottet 2004 vid periodiserad redovisning och påverka underskottet 2005.

[6] EGT L 209, 2.8.1997, s. 6.

[7] Se http://register.consilium.eu.int.