MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET BROTTSFÖREBYGGANDE ARBETE I EUROPEISKA UNIONEN

1. BAKGRUND OCH DEFINITIONER

1.1. Den juridiska och politiska bakgrunden

Genom Amsterdamfördraget, som trädde i kraft i maj 1999, infördes en rättslig grund för brottsförebyggande arbete på EU-nivå. Artikel 29 i EU-fördraget anger att "unionens mål [skall] vara att ge medborgarna en hög säkerhetsnivå inom ett område med frihet, säkerhet och rättvisa". Detta mål skall uppnås bland annat genom förebyggande av brottslighet, "vare sig denna är organiserad eller ej".

Innan Amsterdamfördraget trädde i kraft i maj 1999 var det brottsförebyggande arbetet på EU-nivå nästan uteslutande inriktat på organiserad brottslighet. Handlingsplanen för bekämpande av den organiserade brottsligheten (1997) [1] identifierades några prioriterade områden för förebyggande av organiserad brottslighet, och handlingsplanen från Wien (december 1998) [2] innehöll också några specifika åtgärder på detta område.

[1] EGT C 251, 15.8.1997, s. 1.

[2] Rådets och kommissionens handlingsplan av den 3 december 1998 för att på bästa sätt genomföra bestämmelserna i Amsterdamfördraget om upprättande av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa (handlingsplanen från Wien), EGT C 19, 23.1.1999, s. 1.

Europeiska rådet i Tammerfors (oktober 1999) bekräftade vikten av ett effektivt brottsförebyggande arbete i EU. I punkt 41 och 42 i slutsatserna [3] sades följande:

[3] EGT C 124, 3.5.2000, s. 1.

"Europeiska rådet uppmanar till en integrering av de brottsförebyggande aspekterna i åtgärderna mot brottslighet och till en vidareutveckling av de nationella brottsförebyggande programmen. Gemensamma prioriteringar bör utarbetas och fastställas för brottsförebyggande åtgärder i unionens yttre och inre politik, och dessa bör beaktas vid utarbetandet av ny lagstiftning.

Utbytet av bästa praxis bör utvecklas, nätverket av behöriga nationella myndigheter för brottsförebyggande åtgärder och samarbete mellan nationella brottsförebyggande organisationer bör stärkas, och möjligheten att inrätta ett program som finansieras av gemenskapen bör utforskas. Ungdomsbrottslighet, brottslighet i städerna och narkotikarelaterad brottslighet skulle kunna få högsta prioritet."

Den 29 november 2000 lade kommissionen fram ett meddelande till rådet och Europaparlamentet, Att förebygga brottslighet i Europeiska unionen - Synpunkter på gemensamma riktlinjer och förslag om finansiellt stöd från gemenskapen. [4] Meddelandet var ett första försök från kommissionens sida att peka ut prioriterade områden för det brottsförebyggande arbetet på EU-nivå och att utveckla en effektiv EU-strategi. Sedan meddelandet lades fram har viktiga saker skett. EU:s forum för förebyggande av organiserad brottslighet har bildats, [5] ett europeiskt nätverk för förebyggande av brottslighet har inrättats [6] och ett rådsbeslut om inrättandet av Hippokrates-programmet för finansiering av samarbetsprojekt mellan medlemsstater har antagits. [7]

[4] KOM(2000) 786 slutlig, 29.11.2000.

[5] Bildandet av forumet aviserades i kommissionens meddelande som nämns i fotnot 1. Forumets första plenarsammanträde ägde rum den 17 och 18 maj 2001.

[6] Rådets beslut 2001/427/RIF av den 28 maj 2001 (EGT L 153, 8.6.2001, s. 1).

[7] EGT L 186, 7.7.2001, s. 11.

Brottsförebyggande arbete har tagits med som ett särskilt forskningsområde i EU:s sjätte ramprogram för forskning och teknisk utveckling. Forskningen kommer bland annat att inriktas på att ta fram gemensamma instrument för att mäta omfattningen och arten av vardagsbrottslighet, utvärdera brottsreducerande åtgärder och analysera hotbilder på längre sikt.

I likhet med meddelandet från 2000 poängteras i det här meddelandet att det är medlemsstaterna som i första hand är ansvariga för det brottsförebyggande arbetet, eftersom ungdoms-, storstads- och narkotikarelaterad brottslighet är lokala företeelser. Men för att stödja medlemsstaternas brottsförebyggande åtgärder, undvika dubbelarbete och använda resurserna på ett effektivt sätt måste visst samarbete ske på EU-nivå.

I utkastet till konstitutionsfördrag, som utarbetats av konventet om Europas framtid, bekräftas på nytt behovet av brottsförebyggande arbete. I artikel III-173 anges att åtgärder för att uppmuntra och stödja medlemsstaternas åtgärder inom området för förebyggande av brottslighet kan fastställas genom europeiska lagar eller ramlagar. Åtgärderna får dock inte innebära någon tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar.

1.2. Definitioner

1.2.1. Vardagsbrottslighet

Det här meddelandet är begränsat till förebyggande av icke-organiserad brottslighet. Kommissionen anser att denna typ av brottslighet bäst kan beskrivas som vardagsbrottslighet, eftersom den omfattar alla typer av brott som begås ofta och där brottsoffren är lätta att identifiera. Vardagsbrottslighet är den fråga som europeiska medborgare oroar sig mest för. [8] Det är normalt fråga om förmögenhetsbrott, ofta med inslag av fysiskt våld. Som exempel kan nämnas inbrott i bostäder och bilar, misshandel och gaturån. Dessa brottstyper omfattas av de tre mer generella prioriterade områden som angavs av Europeiska rådet i Tammerfors: ungdoms-, storstads- och narkotikarelaterad brottslighet. En utmärkande egenskap för vardagsbrottslighet är att den normalt drabbar privatpersoner och deras hem. Detta får konsekvenser för det brottsförebyggande arbetet, särskilt det som snarare är inriktat på att minska de vardagliga problem som denna brottslighet ger upphov till än att minska den organiserade brottslighetens "förstasidesbrott". [9]

[8] INRA (maj 2003): Public safety, exposure to drug-related problems and crime: Public opinion survey.

[9] Van Dijk, Jan J.M. (1994): "Understanding crime rates: On the interactions between the rational choices of victims and offenders" i British Journal of Criminology, vol. 34, no. 2, s. 105-121.

Dessa brotts samhällsekonomiska följder skall emellertid inte underskattas [10], även om uppskattningarna av kostnaderna varierar mellan medlemsstaterna. [11] Undersökningar har visat att brott av detta slag ofta för ungdomar är en inkörsport till grövre brottslighet, däribland organiserad brottslighet. Satsningar på att förebygga vardagsbrottslighet kan därför också bidra till att minska grövre brottslighet. [12]

[10] 1) Van Kesteren, John m.fl. (2001): Criminal Victimisation in Seventeen Industrialised Countries: Key Findings from the 2000 International Crime Victims Survey. Haag: justitieministeriet, RDC.

[11] De mest sofistikerade uppskattningarna av kostnaderna har gjorts för England och Wales, där inrikesministeriet (Home Office) har publicerat en väl underbyggd och inträngande rapport som visar att kostnaderna för brottslighet år 2000 uppgick till 60 miljarder pund sterling eller närmare 1 700 euro per person. Dessa kostnader innefattar skyddsåtgärder, till exempel privat säkerhet (cirka 9 procent), direkta brottskonsekvenser, till exempel brottsoffrens förluster, lidande och förstörd allmän egendom (cirka 71 procent) och samhällets svar på brottsligheten, till exempel kostnaderna för polisens, domstolarnas och kriminalvårdens verksamhet (cirka 20 procent). Brand, Sam & Price, Richard (2000): The Economic and Social Costs of Crime. London: Home Office Research and Development Statistics Directorate.

[12] Kleemans, E. & Van De Bunt, H.G. (1999): "Social embeddedness of organized crime" i Transnational Organized Crime, vol. 5, no. 1, s. 19-36.

1.2.2. Brottsförebyggande arbete

I detta meddelande använder vi oss av den definition av brottsförebyggande arbete som finns i rådets beslut från maj 2001 om inrättande av ett europeiskt nätverk för förebyggande av brottslighet: "Förebyggande av brottslighet omfattar alla åtgärder som är avsedda att minska eller på annat sätt bidrar till en minskning av brottsligheten och medborgarnas känsla av osäkerhet, både kvantitativt och kvalitativt, antingen genom direkt avskräckande från brottslig verksamhet eller genom politik och insatser som är utformade för att minska potentialen för brottslighet och orsakerna till brottslighet. Häri ingår arbete som utförs av regeringar, behöriga myndigheter, straffrättsliga myndigheter, lokala myndigheter och de specialiserade sammanslutningar dessa har inrättat i Europa, den privata sektorn, frivilligsektorn och allmänheten, med stöd från media." [13]

[13] Se artikel 1.3 i rådets beslut av den 28 maj 2001 om inrättande av ett europeiskt nätverk för förebyggande av brottslighet, EGT L 153, 8.6.2001, s. 1.

Brottsförebyggande åtgärder bör alltså inte rikta sig enbart mot brott i snäv mening, utan också mot "asocialt beteende" som så att säga är ett förstadium till brott. Exempel på sådant beteende hittar vi i stökiga områden, områden där tonåringar sitter och hänger, med berusade eller aggressiva människor, sopor och skräp på gatorna, slitna bostadsområden och stadsmiljöer. Sådana förhållanden påverkar möjligheterna att rusta upp missgynnade områden och skapar i stället en grogrund för brott. Asocialt beteende underminerar den trygghets- och ansvarskänsla som krävs för att folk skall känna sig delaktiga i närsamhällets liv. Ur ett brottsförebyggande perspektiv är det därför en viktig fråga att fokusera på.

Brottsförebyggande arbete bör också inriktas på rädslan för brott, eftersom forskning [14] visar att känslan av otrygghet kan vara lika skadlig som själva brottsligheten. Rädslan för brott kan leda till social isolering och förlorat förtroende för polisen och rättsstaten.

[14] Irving, B. (2002): Fear of crime: Theory, measurement and application. London: Police Foundation.

Det råder allmän enighet med medlemsstaternas myndigheter om att brottsförebyggande arbete måste komplettera repressiva åtgärder. Erfarenheterna visar att en alltför stark betoning på repressiva åtgärder leder till ständigt ökande kostnader för rättsväsendet, växande fängelsepopulationer och högre återfallsfrekvens. Väl utformade och genomförda förebyggande åtgärder kan, i varierande grad, bidra till att väsentligt minska brottsligheten. Att brottsförebyggande arbete fungerar framgår av nedanstående exempel. [15]

[15] Under de senaste åren har ett antal undersökningar gett handfasta bevis för att brottsförebyggande åtgärder kan minska brottsligheten:

* Risken för inbrott kan minskas betydligt genom några relativt enkla förebyggande åtgärder, till exempel de som beskrivs i Police Population Monitoring Programme, en stor nederländsk offerundersökning. Forskningen [16] visar att fem förebyggande åtgärder är tillräckliga för att drastiskt minska risken för inbrott: att låta ljuset vara tänt när man går hemifrån, extralås på dörrar och fönster, utomhusbelysning, tjuvlarm och att skaffa hund.

[16] Willemse, Hans M. (1998): "Overlooking crime prevention: Ten years of crime prevention in the Netherlands" i Security Journal, vol. 7, No. 3, s. 177-184.

* Väl underbyggda och utvärderade program för barn och ungdomar i åldern 10 till 16 år pekar starkt i riktning mot att rätt stimulans och ingripanden på tidigt stadium har långsiktiga positiva effekter. 16 år senare visade sig deltagarna i programmen ha en betydligt mindre benägenhet att komma i klammeri med rättvisan än personerna i kontrollgruppen. [17]

[17] Center for the Study and Prevention of Violence (CSPV) (2003): Model programs and promising programs. http://www.colorado.edu/cspv/bleuprints/ default.htm

* Bättre gatubelysning är, i all sin enkelhet, en brottsförebyggande åtgärd som har visat sig fungera. En systematisk genomgång av 13 separata undersökningar visar att bättre gatubelysning minskar brottsfrekvensen med cirka 20 procent. [18] Områden med bättre belysning visade sig också ha lägre brottslighet på dagen. Ny gatubelysning kan fungera som en signal till potentiella brottslingar att det satsas på området, att det finns en större stolthet, bättre sammanhållning och social kontroll dygnet runt i området.

[18] Farrington, D.P. & Welsh, B.C. (2002): "Improved street lighting and crime prevention" i Justice Quarterly, vol. 19, No. 2, s. 313-342.

* Ett belysande exempel, en verklig milsten i brottsförebyggande arbete, är Perry Pre-school Program. Detta program, som lanserades i USA på 1970-talet, erbjuder förskolelektioner för små barn (3- och 4-åringar) från låginkomsttagarfamiljer i kombination med hembesök varje vecka från de anställda i programmet. Fleråriga uppföljningar visar att deltagarna i programmet grips betydligt mer sällan av polisen, både som ungdomar och vuxna. En väsentligt högre andel av dem har fullföljt skolutbildningen och gått vidare till högre utbildning. Sysselsättningsgraden och inkomsterna är också avsevärt högre. Programmet har inte bara visat sig vara framgångsrikt, utan också kostnadseffektivt. Intäkterna har beräknats vara tre gånger högre än kostnaderna för programmet.

EU:s ungdomsprogram, [19] som inleddes i slutet av 1980-talet, är inriktat på ungdomars välbefinnande och delaktighet i samhällslivet och det politiska livet. Programmet har betydelsefulla brottsförebyggande verkningar.

[19] http://europa.eu.int/comm/youth/ index_en.html

Utbildning i fängelser och under den viktiga tiden direkt efter frigivningen kan, slutligen, spela en viktig roll för att hjälpa brottslingar med den svåra återanpassningen till ett normalt samhällsliv och minska återfallsrisken. Grundtvig, vuxenutbildningsdelen i EU:s utbildningsprogram Sokrates, stöder projekt och utbildningssamarbeten som har haft en mycket positiv inverkan inom och utom deltagarorganisationerna. [20]

[20] Ett mer omfattande europeiskt nätverk har bildats och stöd har också lämnats till European Prison Education Association så att organisationen kan befästa och utvidga verksamheten. Utbildning av lärare för kriminalvårdsanstalter (och vårdare på anstalter, som är av stor betydelse för att skapa en god utbildningsmiljö) kräver särskild uppmärksamhet.

Vardagsbrottslighet förekommer oftast i närsamhället, i städer och större tätorter. Det betyder att effektiva åtgärder endast kan vidtas på den nivån, med anpassning till rådande lokala och regionala förhållanden. Det är därför medlemsstaternas uppgift att se till att effektivt brottsförebyggande arbete bedrivs på alla nivåer där. På grund av den lokala prägeln finns det ett behov av att utforma det förebyggande arbetet så nära gräsrötterna som möjligt och att involvera många olika aktörer. Kännetecknande för förebyggande åtgärder är därför också att många olika aktörer deltar, från den offentliga (till exempel polis, kommunala myndigheter, socialarbetare, samtliga med särskild inriktning på ungdomar) och den privata sektorn (till exempel näringslivsorganisationer, försäkringsbolag, folkrörelser).

1.3. Allmänna brottstrender

Det krävs information om brottstrender och allmänhetens inställning till brott för att få en bättre förståelse för hur samhället påverkas om förebyggande arbete inte bedrivs. Information behövs också om hur brottsförebyggande insatser kan minska de synliga och osynliga kostnaderna för brottsoffer och påverka brottslingarnas återfallsfrekvens.

De två viktigaste källorna till kunskap om brottslighetens art och omfattning på EU-nivå är (1) officiell brottsstatistik från polisen och (2) en internationell offerundersökning, International Crime Victims Survey (ICVS). Angående den förstnämnda källan skall det påpekas att det inte går att jämföra absoluta och relativa tal i olika medlemsstater, eftersom det råder så stora skillnader i fråga om lagstiftning och framställningen av officiell brottsstatistik i medlemsstaterna. Uppgifterna kan dock vara av värde för att upptäcka långsiktiga trender.

Om vi tittar på det totala antalet brott som registrerats av polisen framträder följande bild på EU-nivå. Brottsutvecklingen från 1950 till 1970 visade en stadig ökning, som dock inte gav anledning till allvarlig oro. Sedan 1970 har dock brottsfrekvensen ökat, med en topp i mitten av 1980-talet. Sedan 1990 har antalet registrerade brott varit relativt stabilt i de femton EU-medlemsstaterna. Den genomsnittliga årliga ökningen mellan 1991 och 2001 ligger på cirka 1 procent. [21]

[21] 1) Van Kesteren, John m.fl. (2001): Criminal Victimisation in Seventeen Industrialised Countries: Key Findings from the 2000 International Crime Victims Survey, Haag: Justitieministeriet, RDC.

Den andra källan som kan användas för att få en uppfattning av arten och omfattningen av brottslighet på EU-nivå är som sagt International Crime Victims Survey (ICVS). [22] Det är det mest omfattande programmet av helt standardiserade urvalsundersökningar, där man undersöker enskilda personers erfarenheter av brott i olika länder. En beräkning av brottsligheten i absoluta tal kan extrapoleras från den undersökning som gällde brottsoffers erfarenheter av brott. Rent allmänt tyder ICVS på att brottsligheten ökade mellan 1988 och 1991, minskade 1995 och minskade ytterligare 1999. Polisens uppgifter om registrerad brottslighet visar vid en jämförelse på samstämmighet med de trender som kan utläsas från ICVS.

[22] Se http://www.unicri.it/ international_crime_victim_survey.htm.

1.4. Trender inom vissa brottstyper

Förutom antalet brott, behandlas flyktigt två särskilda brottstyper: bostadsinbrott (det vill säga att bryta sig in i en bostad för att stjäla) och våldsbrott (det vill säga våld mot person, rån och sexualbrott). Dessa brott har valts ut därför att de från brottsoffrets perspektiv är de allvarligaste och ekonomiskt mest kostsamma formerna av brott. De är en källa till allvarlig oro, särskilt bland invånare i städer, och vanligt förekommande i alla medlemsstater.

En anmärkningsvärd minskning av bostadsinbrotten har konstaterats i många EU-medlemsstater. En av huvudorsakerna till denna drastiska minskning är antagligen att människor i ökande utsträckning vidtar förebyggande åtgärder. Enligt de senaste resultaten från International Crime Victims Survey ökar människors brottsförebyggande åtgärder i flertalet länder. Andelen hem med inbrottssäkrare dörrar (speciella lås av olika slag) har ökat generellt sedan 1992. Det genomsnittliga innehavet av tjuvlarm steg från 8 procent 1992 till 14 procent 2000. Problemet kvarstår dock. Bostadsinbrott innebär en kränkning av den personliga integriteten. Vid dessa brott är brottsoffrets känsla av kränkning ofta större än den materiella skadan.

År 2000 registrerade polisen i de femton medlemsstaterna sammanlagt 1 511 000 bostadsinbrott. Det betyder i genomsnitt 4 140 fall per dag, 172 per timme, nästan 3 per minut.

Statistiken tyder tyvärr på en ökning av våldsbrotten på EU-nivå. Det gäller i synnerhet våld mellan ungdomar. En jämförelse av trenden för våldsbrott enligt polisens uppgifter för åren 1995-2000 visar på att våldet ökar i tolv av medlemsstaterna. Spanien, Frankrike och Nederländerna har den största ökningen (mellan +50 och +41 procent).

År 2000 registrerade polisen i de femton medlemsstaterna sammanlagt 1 770 000 våldsbrott. Det betyder i genomsnitt 4 850 fall per dag, 202 per timme och mer än 3 fall per minut.

1.5. Allmänhetens inställning till brottslighet

Vid sidan av statistik från polisen och offerundersökningar är opinionsundersökningar om brottslighet ett viktigt redskap för att mäta rädslan för brott, brottsoffrens riskmedvetenhet och åsikter om brott och brottsförebyggande arbete. [23]

[23] INRA (2003): Public safety, exposure to drug-related problems and crime: Public opinion survey. Hela rapporten, en sammanfattning och tabeller finns på: http://europa.eu.int/comm/justice_home/ eucpn/projects.html.

Opinionsundersökningarna visar att känslan av otrygghet ökade sakta men säkert i hela EU mellan 1996 och 2002. En undersökning hösten 2002 visade att kvinnor och äldre var de befolkningsgrupper som kände sig mest otrygga. Kontakterna med narkotikarelaterade problem nära hemmet ökade också i hela EU under samma period. Yngre var de som oftast nämnde sådana kontakter. Över hälften av de intervjuade i alla medlemsstater ansåg att ökad polisnärvaro kan minska brottsligheten. I hela EU var det väsentligt många fler av de intervjuade som ansåg att målgruppsinriktade brottsförebyggande insatser var ett effektivare sätt att avskräcka ungdomar från att begå brott än hårdare straff. En majoritet av de intervjuade ansåg också att fattigdom, arbetslöshet och brist på disciplin var faktorer som påverkar ungdomar att begå brott.

1.6. Förväntade framtida brottstrender

Brottsligheten är stadd i ständig förändring. Brottslingarna anpassar sitt handlande till de åtgärder som vidtas för att stävja brott. Brottslingar tillskansar sig, missbrukar och utnyttjar nya produkter, tjänster och system, och de missköter sig i nya miljöer. [24] Det betyder att myndigheterna hela tiden måste vara på sin vakt mot nya hot och tendenser på brottsområdet. På så sätt kan storskaliga brottsförebyggande vinster göras. Men tidigare erfarenheter visar att nya brottstrender kan uppstå helt utan förvarning. På grundval av nyligen utförda studier [25] som avser att identifiera nya hot och trender kan ett antal viktigare utvecklingslinjer urskiljas, kopplade till samhälleliga, tekniska eller ekonomiska förändringar.

[24] Ekblom, Paul (2002): "Future Imperfect: Preparing for the Crimes to Come", Criminal Justice Matters, vintern 2002, s. 38-40.

[25] Det brittiska Foresight Programme utarbetade 2002 rapporten Turning the Corner (finns att få på www.foresight.gov.uk). Nederländska justitieministeriet (2001): Justitie Over Morgen: een Strategische Verkenning, Haag.

Samhället kommer generellt att kännetecknas av större mångfald, ökat nätverkande, bättre utbildning, ökat välstånd och ökade kunskaper, men med fler människor i riskzonen. Den ökande rörligheten för människor, tjänster, varor och ny teknik innebär fantastiska möjligheter till välstånd och tillväxt, men det ökar också tillfällena att begå brott. Vissa grupper förblir uteslutna från den generella tendensen till ökat välstånd och högre kunskapsnivå: ensamstående föräldrar, narkotika- och alkoholmissbrukare, människor som lever ett anonymt liv i enmanshushåll och marginaliserade områden, invandrare och andra och tredje generationens invandrare. Ny teknik kan skapa fler tillfällen till brott. Det blir lättare att få tillgång till system, platser, varor och information. Geografiska hinder mot brottslighet försvinner. Den potentiella vinningen av brott ökar, och det är lättare att anonymt begå brott eller förbruka vinningen.

Denna utveckling gör att myndigheterna måste förebygga och ha en beredskap för mer specialiserad brottslighet, till exempel stölder på elektronisk väg, vars omfattning och spridning kan komma att öka genom ny teknik. Under de närmaste åren måste myndigheterna anpassa det brottsförebyggande arbetet till samhälleliga förändringar och nya brottsmönster. De nationella brottsförebyggande åtgärderna måste på ett innovativt sätt kunna svara mot de utmaningar som denna utveckling medför.

2. UTVECKLINGEN PÅ EU-NIVÅ

Eftersom vardagsbrottslighet är en lokal företeelse måste ett effektivt arbete förankras lokalt och få stöd från nationella instanser. Visst samarbete måste dock bedrivas på EU-nivå för att effektivt stödja nationella insatser, undvika dubbelarbete och använda resurserna effektivare.

2.1. Framsteg i medlemsstaterna

Medlemsstaterna har varit olika framgångsrika i arbetet med att förebygga vardagsbrottslighet. [26]

[26] De senaste åren har de flesta av dem utarbetat brottsförebyggande strategier. Avgörande faktorer för framgång är en stark politisk vilja på högsta nivå, tillräckliga anslag, bland annat för att finansiera strukturer och verksamheter, ledning av lokala och regionala myndigheter samt ett nära samarbete mellan den offentliga sektorn och övriga samhället, bland annat den privata sektorn. Dessa faktorer ingår i FN:s riktlinjer för brottsförebyggande arbete från 2002 (se även fotnot 33).

Trots den positiva utvecklingen i flertalet medlemsstater finns det fortfarande ett antal hinder för ett effektivt förebyggande av vardagsbrottslighet. De kan kort beskrivas på följande sätt.

Problem vid genomförandet

Det finns ökande tecken på att det finns framgångsrika brottsförebyggande åtgärder och att de kan tillämpas på många olika typer av brottsligt beteende. Utmaningen är att omsätta kunskaperna i praktiken. Ofta tas goda erfarenheter inte till vara i det officiella praktiska brottsförebyggande arbetet. Det verkar som om det finns en klyfta mellan forskningsresultaten och det praktiska brottsförebyggande arbetet. Förklaringen är följande.

Många olika aktörer och organisationer verkar inom det brottsförebyggande området. Deras verksamhet är ofta inte så samordnad som man kunde önska. Ett annat problem är brister i informationsöverföringen mellan de många myndigheter och organisationer som sysslar med brottsförebyggande arbete (polis, ungdomsarbetare, handelskamrar, kommunernas socialtjänster med flera). Den begränsade användningen av den omfattande informationen bidrar till att de åtgärder som vidtas inte motsvarar de konkreta problemen.

Det saknas fortfarande kunskap om kvantitativa och kvalitativa analysmetoder och om potentiella förebyggande åtgärder, deras relevans, begränsningar och framgång.

Det finns många exempel på att brottsförebyggande arbete behandlas styvmoderligt jämfört med andra delar av straffrättssystemet. De begränsade ekonomiska och mänskliga resurserna leder till att långsiktig planering ofta får stå tillbaka för kortsiktiga lösningar och att bristande uppmärksamhet ägnas genomförandet av brottsförebyggande projekt.

Hur skall klyftan överbryggas?

Det går att undanröja de ovannämnda hindren. Beskrivningar av goda erfarenheter och rutiner kan göras mer användarvänliga, särskilt för dem som arbetar dagligen med dessa frågor. Vid rekrytering, anställning och befordran av ledning och annan personal som arbetar med brottsförebyggande åtgärder bör större vikt läggas vid kunskaper om den vetenskapliga litteraturen och analysmetoderna och deras praktiska tillämpning. Myndigheter som beviljar stöd och bidrag till brottsförebyggande arbete bör uppmärksamma de projektansvariga på god praxis och dess praktiska användning. Adekvat utvärdering under projektets gång och av dess genomslag bör vara ett standardvillkor för godkännande av eller stöd till brottsförebyggande projekt. Informationsutbyte mellan olika deltagare bör uppmuntras. Vissa medlemsstater ställer krav på att lokala myndigheter, polismyndigheter, hälsovårdsmyndigheter och övervakningsnämnder med flera skall samarbeta i utformningen och genomförandet av en strategi för att motverka brottslighet och oordning i sitt område (inklusive informationsutbyte). [27] Dessa aktörer måste överväga att ändra arbetsrutiner, interna prioriteringar och förhållandet till andra organ och samhället i stort.

[27] http://www.homeoffice.gov.uk/docs/ cdaindex.html

Korrekt genomförda projekt som inte lyckas uppnå målen, men som bidrar till förståelsen av orsakerna till misslyckandet, bör ändå betraktas som framgångsrika. Myndigheterna bör bilda särskilda enheter med uppgift att vara ledande i det brottsförebyggande arbetet. Enheterna bör ansvara för tillämpningen och genomförandet av beprövade brottsförebyggande insatser. Det tar tid att genomföra brottsförebyggande åtgärder och ofta flera år innan de får full genomslagskraft och kan utvärderas. Många av dagens problem kräver lösningar som sträcker sig utanför den traditionella brottsbekämpningens domäner. Därför måste myndigheterna främja nya övergripande system, med samma politiska status som andra delar av straffrättssystemet.

Om det brottsförebyggande arbetet i Europa skall kunna leda till ökad laglydighet och trygghet, krävs det att framgångsrika och väl underbyggda projekt genomförs.

2.2. Framsteg på EU-nivå

Efter meddelandet från november 2000 har EU antagit ett antal viktiga instrument som kan bidra till ett effektivare brottsförebyggande arbete inom EU, till exempel det europeiska nätverket för förebyggande av brottslighet, Hippokrates- och Agis-programmen.

2.2.1. Det europeiska nätverket för förebyggande av brottslighet

Den 28 maj 2001 antog rådet ett beslut om inrättande av ett europeiskt nätverk för förebyggande av brottslighet. [28] Nätverket skall bidra till utvecklingen av olika aspekter inom det brottsförebyggande arbetet på unionsnivå och stödja brottsförebyggande åtgärder på lokal och nationell nivå. Även om nätverket skall täcka all slags brottslighet, skall det ägna särskild uppmärksamhet åt ungdomsbrottslighet, brottslighet i städerna och narkotikarelaterad brottslighet. Nätverket skall underlätta samarbete, kontakter, informations- och erfarenhetsutbyte mellan medlemsstaterna och mellan nationella organ samt mellan medlemsstaterna och kommissionen samt övriga specialiserade nätverk för brottsförebyggande frågor. En annan viktig uppgift för nätverket är att samla in och analysera uppgifter om befintliga brottsförebyggande åtgärder.

[28] EGT L 153, 8.6.2001, s. 1.

Vad har uppnåtts hittills?

Nätverket har varit framgångsrikt sedan det inledde sitt arbete 2001. För första gången någonsin har företrädare och experter från medlemsstaterna träffats regelbundet och utbytt erfarenheter samt fastställt gemensamma strategier och prioriteringar för forskning och andra insatser på grundval av årsprogram. Man har börjat kartlägga framgångsrika brottsförebyggande åtgärder. Den första konferensen för utbyte av goda erfarenheter om ungdomsbrottslighet, etniska minoriteter, bostadsinbrott och narkotikarelaterade rån anordnades den 7-8 oktober 2002 i Danmark; konferensen finansierades delvis av Hippokrates-programmet. En andra konferens i Rom den 11-12 november 2003 var ytterligare ett steg på vägen mot att bygga upp en stomme av EU-täckande framgångsrika recept för brottsförebyggande arbete.

Arbetet med att utarbeta en gemensam metod för att förbereda, genomföra och övervaka brottsförebyggande projekt har gått framåt. Expertgrupper har bildats som har visat sig framgångsrika med att hantera det allvarliga problemet med mobiltelefonstölder [29] och att förbättra samarbetet mellan den offentliga och privata sektorn. Expertmötena har också gjort det möjligt att identifiera områden där det finns ett forskningsbehov och hur det behovet skall tillfredställas. Nätverkets sekretariat förbereder för närvarande genomförandet av fem undersökningar om ungdomsbrottslighet, bilstölder, rädsla för att bli utsatt för brott, mobbning i skolor och det brottsförebyggande arbetets kostnadseffektivitet.

[29] Expertmötet om mobiltelefonstölder ledde till ett möte i juni 2003 mellan kommissionen, mobiltelefontillverkare och -operatörer samt intresserade medlemsstater. Syftet var att klargöra vilka åtgärder som bör vidtas nationellt och på EU-nivå. Diskussionerna fortsätter på grundval av en enkät och man vill strävar efter att före slutet av 2003 fastställa vilka åtgärder som är effektivast och vem som skall vidta dem.

Betydande arbete har lagts ner på att samla in, beskriva och förbättra kvaliteten och jämförbarheten hos medlemsstaternas brottsstatistik. Nätverkets undergrupp om brott och viktimisering har kartlagt den information som finns tillgänglig om inhemsk och gränsöverskridande brottsstatistik för att beslutsfattarna i medlemsstaterna lätt skall kunna komma åt den. Gruppen inriktade arbetet på (gatu)rån, bostadsinbrott och bilstölder. I maj 2003 lade gruppen fram en rapport med rekommendationer om hur gränsöverskridande statistik skall kunna förbättras och användas i det brottsförebyggande arbetet.

Nätverkets webbplats har utvecklats till ett effektivt informationsverktyg, både för dem som arbetar med dessa frågor och allmänheten, om medlemsstaternas brottsförebyggande arbete och nätverkets verksamhet. Nätverket har inlett samarbete med Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk och Europol.

Stora framsteg har också gjorts i arbetet med att utarbeta en gemensam metod för att förbereda, genomföra och övervaka konkreta brottsförebyggande projekt. En sådan metod är en förutsättning för att förbättra kvaliteten på brottsförebyggande projekt, oavsett var i EU de genomförs, och för att tillåta en standardiserad jämförelse mellan olika länder. Nätverket använde sig av den så kallade 5 I-metoden. De fem I-na hänför sig till de fem stegen i beskrivning och utvärdering av brottsförebyggande projekt eller åtgärder. [30] Nätverket räknar med att medlemsstaterna skall godkänna 5 I-metoden någon gång under de närmaste månaderna. Det är viktigt att godkännandet formaliseras, så att metoden verkligen kommer till användning.

[30] Ekblom, Paul (2003). De fem I-na är: 1) "Intelligence": insamling och analys av information. 2) "Intervention": undanröjande, störning eller försvagning av orsakerna till brott. 3) "Implementation": omsättning av ingreppsmetoderna i praktisk handling. 4) "Involvement": mobilisering av andra myndigheter, företag och enskilda att delta i genomförandet eller i samarbeten. 5) "Impact": utvärdering av genomslagskraft och genomförande.

Vilka svårigheter har nätverket haft?

Enligt rådets beslut om inrättande av nätverket skall rådet utvärdera nätverkets verksamhet inom tre år från det att beslutet har antagits, [31] det vill säga före slutet av 2004. Kommissionen anser att nätverkets struktur måste övervägas grundligt i samband med denna utvärdering. Trots allt som har åstadkommits, kan och bör nätverkets verksamhet förbättras avsevärt. Svårigheter uppstår på grund av att nätverket saknar fast struktur, att budgeten inte räcker till och att det inte finns några finansiella bestämmelser. Sekretariatet, som består av 1,5 tjänst, är för litet och hinner inte med alla arbetsuppgifter, inte minst med hänsyn till att nätverket kommer att bestå av 25 medlemmar från den 1 maj 2004. Kommissionen är därför övertygad om att nätverket, för att kunna bli helt effektivt, bör få anslag från EG-budgeten och förses med finansiella bestämmelser, där det klart anges hur budgeten skall användas. Slutligen måste nätverket få ett sekretariat med ett tillräckligt antal anställda. Två alternativ kan tänkas för att uppnå allt detta: antingen att nätverket blir en egen juridisk person eller att det inkorporeras i kommissionens organisation.

[31] Artikel 6 i rådets beslut av den 28 maj 2001 om inrättande av ett europeiskt nätverk för förebyggande av brottslighet, EGT L 153, 8.6.2001, s. 1.

Ytterligare ett problem är att nätverkets fulla potential inte kan utnyttjas så länge inte alla medlemsstater har förbundit sig att formellt anta och genomföra allmänna nationella program för brottsförebyggande arbete. Så länge inte alla medlemsstater har sådana program finns det en risk att nätverkets verksamhet, oavsett hur värdefull den i sig är, kommer att ske i delvis isolering, utan en adekvat uppföljning inom ramen för medlemsstaternas brottsförebyggande arbete.

2.2.2. Hippokrates- och Agis-programmen

Efter meddelandet från november 2000 har EU antagit två instrument för att bidra till finansieringen av brottsförebyggande projekt mellan medlemsstaterna, Hippokrates-programmet år 2001 och Agis-programmet 2002.

Hippokrates-programmets [32] syfte är att stimulera till samarbete mellan alla offentliga eller privata organ i medlemsstaterna som är engagerade i förebyggandet av brottslighet. Det inrättades för en tid av två år, 2001 och 2002. Prioriteterna för det allmänna brottsförebyggande arbetet baserades på de tre huvudfrågor som angavs av Europeiska rådet i Tammerfors och i arbetsprogrammet för det europeiska nätverket för förebyggande av brottslighet, nämligen ungdomsbrottslighet, brottslighet i städerna och narkotikarelaterad brottslighet. År 2001 lämnades bidrag till 23 projekt (av 60 projektansökningar). År 2002 mottog programmet [33] 44 projektansökningar, varav 14 fick ekonomiska bidrag. Bland exemplen på framgångsrika projekt kan nämnas ett om brottsförebyggande samarbete mellan den offentliga och privata sektorn, ett projekt om fotbollshuliganer och ett om hur man kan "designa" bort brottslighet genom bland annat stadsplanering.

[32] EGT L 186, 7.7.2001, s. 11.

[33] 2002 års rapport om Hippokrates-programmet, SEK(2003) 1176, 23.10.2003.

På kommissionens förslag antog rådet den 22 juli 2002 ett ramprogram om polissamarbete och straffrättsligt samarbete (Agis) [34], som bland annat ersatte Hippokrates-programmet.

[34] EGT L 203, 1.8.2002, s. 5.

År 2003 lämnades bidrag till 30 brottsförebyggande projekt (av 54 projektansökningar). Som exempel på ansökningar som beviljades kan nämnas ett projekt om hur man utformar säkra stadsmiljöer, ett om utbyte av goda erfarenheter för att förebygga ungdoms- och storstadsbrottslighet samt ett om kostnaderna för brottslighet och hur de är fördelade.

2.3. European Crime Prevention Award

Priset för det bästa brottsförebyggande projektet, European Crime Prevention Award (ECPA), infördes på initiativ från Nederländerna, Belgien och Storbritannien 1997. Tanken är att stimulera de som sysslar med brottsförebyggande arbete genom att varje år välja ut och prisbelöna två projekt. Projekten väljs ut enligt vissa fastställda kriterier, till exempel möjligheten att upprepa dem på andra ställen, lokal förankring och deras konkreta brottsreducerande effekt. Successivt har ytterligare sex medlemsstater anslutit sig till tävlingen, som är ett initiativ från sex medlemsstater (Danmark, Frankrike, Sverige, Portugal, Grekland och Finland).

Syftet med pristävlingen är att bidra till att minska brottsligheten och otryggheten i samhället på grund av brott, att sprida kännedom om framgångsrika strategier på internationell nivå och att stimulera till ytterligare brottsförebyggande arbete. Pristävlingen är ett enastående tillfälle att på bred front öka kunskapen om brottsförebyggande arbete, eftersom både de som arbetar på fältet i medlems- och kandidatländerna och officiella företrädare för dessa länder deltar.

För att sprida kännedom om pristävlingen och förhoppningsvis få alla medlemsstater att ansluta sig till den har EU lämnat ekonomiska bidrag till den genom Hippokrates-programmet. Tack vare detta ekonomiska stöd bestod tävlingen 2002 inte bara av en presentation av de bästa och mest lovande projekten, utan också av en ingående diskussion om genomförandet och utvärderingen av tävlingsprojekten. Kommissionen anser att pristävlingen i framtiden bör bli en fast del i det brottsförebyggande nätverkets verksamhet och involvera alla EU-medlemsstater, vilket skulle borga för ökad samstämmighet och stabilitet.

3. SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

Förebyggande av vardagsbrottslighet är ett relativt nytt men lovande sätt att minska brottsligheten. Det borde därför utgöra ett eget politikområde inom EU. För att göra det brottsförebyggande arbetet effektivare i hela EU anser kommissionen att det är viktigt att nedanstående förutsättningar föreligger, både i medlemsstaterna och på EU-nivå.

3.1. Förutsättningar i medlemsstaterna

Lokala myndigheter i första hand

Vardagsbrottslighet är typiskt sett en lokal företeelse. Det är alltså lokala myndigheter som i första hand ansvarar för att ta itu med problemet, gärna med stöd från nationell nivå. Samarbete på EU-nivå kan underlätta och fungera som stöd för arbetet, men inte ersätta medlemsstaternas inhemska arbete.

Nationellt brottsförebyggande arbete: en nyckelfråga

Flertalet medlemsstater har utarbetat strategier för att förebygga vardagsbrottslighet, men en betydande minoritet av dem har ännu inte gjort det. Kommissionen föreslår därför att alla medlemsstater förklarar sig villiga att utforma sådana strategier.

Det är viktigt att följa internationellt erkända standarder

Ett framgångsrikt brottsförebyggande arbete kräver att ett antal grundläggande förutsättningar föreligger. Många av dem återfinns i FN:s riktlinjer för brottsförebyggande arbete. [35] Till dessa hör en stark politisk vilja på högsta nivå, tillräckliga anslag, bland annat för att finansiera strukturer och verksamheter, ledning från nationell nivå av de lokala aktörerna samt effektivt samarbete mellan den offentliga och privata sektorn. Brottsförebyggande strategier bör också vid behov ta hänsyn till kvinnors och mäns olika behov och de speciella behoven för utsatta samhällsgrupper. Differentierad behandling är också viktig i förhållandet till både brottslingar och brottsoffer. Kommissionen anser att det är en förutsättning för ett framgångsrikt brottsförebyggande arbete i hela EU att FN-principerna tas med i medlemsstaternas nationella brottsförebyggande strategier.

[35] Se United Nations Commission on Crime Prevention and Criminal Justice (Unicri), rapport från den elfte sessionen (16-25 april 2002), FN:s ekonomiska och sociala råd, Official Records, 2002, Supplement No. 10.

3.2. Förutsättningar på EU-nivå

För att stödja medlemsstaternas brottsförebyggande åtgärder, undvika dubbelarbete och använda resurserna på ett effektivt sätt måste visst samarbete ske även på EU-nivå för att förebygga vardagsbrottslighet.

Kommissionen anser att de viktigaste uppgifterna och insatserna på EU-nivå är att stimulera erfarenhetsutbyte mellan politiska beslutsfattare och experter på brottsförebyggande arbete, att fastställa prioriteringar, att enas om vilka brottsförebyggande strategier eller åtgärder som har visat sig fungera, att enas om enhetliga metoder för att förbereda, genomföra och utvärdera det brottsförebyggande arbetet, att öka medvetenheten i EU om betydelsen av allmänt brottsförebyggande arbete, att enas om gemensam forskning som bör utföras för att fylla kunskapsluckor, att genomföra gemensamma brottsförebyggande projekt, att granska och utvärdera medlemsstaternas brottsförebyggande arbete samt att öka jämförbarheten mellan nationell statistik för att hitta skillnader i brottsfrekvens (orsakerna till varför en del åtgärder är framgångsrika medan andra misslyckas).

Dessa uppgifter och insatser bör stödjas av medlemsstaterna; man får dock inte glömma bort att medlemsstaternas gemensamma insatser inom ramen för det brottsförebyggande nätverket aldrig kan ersätta konkret nationellt brottsförebyggande arbete.

För att hjälpa nätverket att bli effektivare och komma till rätta med de problem som angivits i avsnitt 2.2.1 avser kommissionen att lägga fram ett formellt förslag om nätverkets framtida struktur efter utvärderingen 2004.

Kommissionen föreslår att medlemsstaterna och kommissionen under de närmaste åren koncentrerar sitt arbete till fem prioriterade områden inom ramen för nätverket. På så sätt kan arbetet gå snabbare framåt.

Prioriterade brottstyper

Först och främst måste man identifiera och formellt enas om vilka typer av vardagsbrottslighet som medlemsstaterna bör rikta in sig på. I Europeiska rådets slutsatser från Tammerfors och rådets beslut om inrättande av nätverket angavs ungdomsbrottslighet, brottslighet i städerna och narkotikarelaterad brottslighet som prioriterade områden. Dessa kategorier är emellertid för breda. Kommissionen föreslår därför att man skall göra en uttömmande förteckning över de olika brott som omfattas av respektive kategori (exempelvis gaturån, bilbrott, inbrott). På grundval av denna förteckning kan man fastställa vilka brottstyper som bör prioriteras.

Kartläggning av framgångsrika metoder

För det andra bör man samtidigt göra en kartläggning av alla framgångsrika metoder för att hantera de olika brottstyperna. Medlemsstaterna bör därefter komma överens om vilka av metoderna som är effektivast och åta sig att tillämpa dem på de olika brottstyperna.

En gemensam metod: 5 I-metoden

För det tredje måste man enas om en gemensam metod för att förbereda, genomföra och övervaka brottsförebyggande projekt. En sådan metod är en förutsättning för att förbättra kvaliteten på brottsförebyggande projekt och för att tillåta en standardiserad jämförelse mellan olika länder. Kommissionen föreslår att man bygger vidare på det arbete som redan har utförts på detta område i EU de senaste åren och formellt godtar den så kallade 5 I-metoden inom de närmaste månaderna.

Övervakning och utvärdering

En viktig uppgift som bör utföras på EU-nivå är att regelbundet övervaka och utvärdera medlemsstaternas allmänna brottsförebyggande arbete. Erfarenheterna av den gemensamma utvärderingsmekanism som infördes genom den gemensamma åtgärden av den 5 december 1997 [36] om organiserad brottslighet visar att detta är ett lämpligt sätt att övervaka arbetet, jämföra erfarenheter, dra politiska slutsatser och informera medborgarna i Europa. En liknande lösning bör därför prövas för förebyggande av vardagsbrottslighet också.

[36] EGT L 344, 15.12.1997, s. 7. I den gemensamma åtgärden kom medlemsstaterna överens om "en ordning för utvärdering av likar" för tillämpning och genomförande på nationell nivå av lagstiftning i kampen mot den organiserade brottsligheten.

Statistik

Slutligen hindras EU-samarbetet av skillnader i hur brottsstatistiken är utformad. Definitioner, registrering och struktur skiljer sig åt. Medlemsstaterna måste ha tillförlitlig statistik över omfattningen av prioriterade brottstyper. Endast en ökad jämförbarhet mellan statistiska uppgifter om brott gör det möjligt att konstatera skillnader i brottsfrekvens och brottstyper på nationell, regional och lokal nivå och att identifiera effektiva målinriktade insatser och strategier på EU-nivå.

Avslutande anmärkningar

Kommissionen kommer att diskutera detta meddelande med Europaparlamentet och rådet. Rådet kommer att utvärdera det brottsförebyggande nätverkets verksamhet i mitten av 2004. Efter dessa diskussioner och utvärderingen kommer kommissionen i slutet av 2004 att lägga fram förslag om att genomföra ovanstående rekommendationer med syftet att göra snabbare och påtagligare framsteg i arbetet med att förebygga vardagsbrottslighet inom EU.