30.3.2004 SV C 80/35 Europeiska unionens officiella tidning
Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Förslag till Europaparlamentets
och rådets direktiv om hantering av avfall från utvinningsindustrin”
(KOM(2003) 319 slutlig – 2003/0107 (COD))
(2004/C 80/10)
Den 20 juni 2003 beslutade rådet att i enlighet med artikel 175.1 i EG-fördraget rådfråga Europeiska
ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.
Facksektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö, som svarat för kommitténs beredning av
ärendet, antog sitt yttrande den 13 november 2003. Föredragande var An Le Nouail Marlière.
Vid sin 404:e plenarsession den 10 och 11 december 2003 (sammanträdet den 11 december) antog
Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 31 röster för och en röst emot.
1. Inledning
1.1. Förekomsten av ett flertal omfattande miljökatastrofer
och gruvolyckor på senare år har framhävt behovet av att skapa
en enhetlig gemenskapspolitik som syftar till att förhindra attsådana katastrofer inträffar.
1.2. Det giftutsläpp som ägde rum år 1998 i Doñana-
våtmarkerna i Spanien och utsläppet av cyanid i Baia Mare,
vilket förorenade hela Donau, är bara två sentida exempel påmiljökatastrofer som förorsakats av olyckor där bearbetnings-
avfall släppts ut från instabila dammar för förvaring av
avfallsslam från gruvdrift.
1.3. På grund av sin sammansättning, volym och förva-
ringsmetod kan avfall från utvinningsindustrin (gruvdrift och
stenbrott) utgöra ett allvarligt hot mot miljön och mot
människors hälsa, om det inte hanteras på rätt sätt.
1.4. Avfall från utvinningsindustrin utgör en av de största
avfallsströmmarna inom EU. Det svarar för ungefär 29 % av
den totala avfallsmängden, och den årliga volymen uppgår till400 miljoner ton.
1.5. Gruvavfall omfattas av de allmänna bestämmelserna i
ramdirektivet om avfall (75/442/EEG), och anläggningar förhantering av avfall från utvinningsindustrin faller under direkti-vet om deponering av avfall (1999/31/EG). Gruvavfall behand-
las även i andra direktiv som mer direkt berör gruvavfall, bland
annat följande:
— Rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om
avfall (ramdirektivet om avfall).
— Rådets direktiv 1999/31/EG av den 26 april 1999 om
deponering av avfall (direktivet om deponering av avfall).
— Rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om
samordnade åtgärder för att förebygga och begränsaföroreningar (IPPC-direktivet).— Rådets direktiv 96/82/EG av den 9 december 1996 om
åtgärder för att förebygga och begränsa följderna avallvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår (Seve-
so II-direktivet).
— Rådets direktiv 85/337/EEG om bedömning av inverkan
på miljön av vissa offentliga och privata projekt, ändrat
genom direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1997 (EIA-
direktivet).
Dessa direktiv behandlas i motiveringsdelen. Analysen visar att
de rättsliga bestämmelser som direktiven innefattar inte tarhänsyn till problemen med avfallshantering inom utvinnings-
industrin i tillräcklig omfattning.
2. Sammanfattning av kommissionens förslag
2.1. Som komplement till det reviderade Seveso II-direktivet
om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av
allvarliga olyckshändelser, och till dokumentet om bästatillgängliga teknik (BAT) för hantering av sten- och bearbet-ningsavfall syftar kommissionens förslag till att säkerställa en
väl fungerande hantering av avfall från utvinningsindustrin
inom hela EU.
2.2. Genom detta förslag skall minimikrav införas för att
förbättra hanteringen av avfall från utvinningsindustrin. Dessa
skall bland annat beröra miljörisker och hot mot människorshälsa som kan uppstå i samband med hanteringen och
bortskaffningen av sådant avfall.
2.3. Det föreslagna direktivet omfattar avfall från alla
sektorer inom utvinningsindustrin och lägger framför allt
tonvikt på driftsfrågor i samband med avfallshantering, före-
byggande av vatten- och markföroreningar samt avfallshante-ringsanläggningarnas stabilitet (särskilt dammar för bearbet-ningsavfall).
C 80/36 SV 30.3.2004 Europeiska unionens officiella tidning
2.4. I förslaget anges olika villkor som skall bifogas driftstill-
stånden. Därigenom vill man se till att de avfallshanteringsan-
läggningar som får tillstånd vidtar tillräckliga miljö- och
säkerhetsåtgärder. Några exempel:
a) Avfallet måste klassificeras innan det deponeras.b) Verksamhetsutövare vid anläggningar för avfallshantering
bör utarbeta avslutningsplaner som en integrerad del av
driftsplanen.
c) En effektiv övervakning är viktig, såväl under driftstiden
som under efterbehandlingsfasen.
2.5. Förslaget innehåller krav på en lämplig finansiell
säkerhetsnivå för att förstärka principen om att förorenarenbetalar och se till att tillräckliga medel finns att tillgå föratt lämna avfallsanläggningar i tillfredsställande skick efter
avslutning, exempelvis om företaget blir föremål för tvångsför-
valtning.
2.6. Mot bakgrund av att många frågor som gäller avfall
från utvinningsindustrin redan är reglerade i de flesta medlems-
staterna är syftet med förslaget att ange minimistandarderinom EU för att skapa enhetliga villkor för hanteringen av
avfall från utvinningsindustrin.
3. Allmänna kommentarer
3.1. Kommittén välkomnar kommissionens målsättning att
införa EU-omfattande krav på en säker och hållbar hantering
av gruvavfall och instämmer i att utsläpp från upplag och
dammar kan få mycket allvarliga konsekvenser för såväl miljönsom för människors hälsa och säkerhet.
3.2. Kommittén framhåller att utvinningsindustrier ofta är
belägna i områden som är i behov av en industriell omvandling,och därför vill kommittén rikta kommissionens uppmärksam-
het på de risker införandet av strängare normer kan innebära
för att en redan utsatt ekonomisk sektor skall bli ännu svagare.Kommittén uppmanar därför kommissionen att göra en
bedömning av sysselsättningseffekterna, inte enbart vad gäller
ytterligare restriktioner, utan även i fråga om de behovsom skapas genom verksamheten vid och underhållet av
anläggningar för avfallshantering. I direktivet om deponering
av avfall framhålls särskilt behovet av en grundlig utbildningav den personal som sköter deponeringen vad gäller förfaran-den för avslutning och efterbehandling. Enligt kommitténs
uppfattning bör motsvarande bestämmelser införas i detta
förslag med hänsyn till de särdrag som kännetecknar deberörda anläggningarna.3.3. Kommittén välkomnar det faktum att förslaget fram-
håller de risker som olyckshändelser med gruvavfall kan
innebära, inte bara för miljön och människors hälsa, utan även
för samhällets ekonomiska och sociala struktur. Detta innebäratt kommittén anser att förslaget ligger i linje med de trepelarna för en hållbar utveckling (
1).
3.4. Kommittén ställer sig positiv till förslaget, men anser
att kommissionen bör göra en utvärdering av varför EU:snuvarande lagstiftning beträffande avfall inte har lyckats
förhindra miljöförstöring förorsakad av utsläpp från avfalls-
dammar och metallgruvsektorn i allmänhet. Kommittén väl-komnar förslaget om ett nytt specifikt instrument och hoppas
att det kommer att förhindra att samma misstag upprepas efter
unionens utvidgning.
3.5. Kommittén anser också att ramlagstiftningen om han-
tering av avfall från utvinningsindustrin bör inkludera relevanta
åtgärder inom gemenskapens miljölagstiftning beträffandevattenskydd och miljöansvar, inklusive bindande föreskrifter
om ansvar för skador på den biologiska mångfalden för alla
typer av verksamhet.
3.6. Kommittén är positiv till det aktuella förslaget. Det ger
ett bättre rättsligt skydd och det fastställer vilket ansvar
verksamhetsutövarna och de offentliga myndigheterna har.
3.7. Enligt EESK:s uppfattning bör analysen av det föreslag-
na direktivets samstämmighet med andra EG-lagar utgöra en
betydande del av direktivet. I såväl artikel 3 som i andra EU-
lagar har samma definitioner införts som i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (ramdirektivet om
avfall), vilket innebär att kommissionen har säkerställt en
sådan samstämmighet. Det förefaller som om alla frågor somrör avfall och avfallshantering i samband med utvinningsindus-
trier kommer att täckas av gemenskapsinstrument när detta
direktiv har antagits. Men det förefaller också som om deaktuella bestämmelserna och deras tillämpningsområden – vad
gäller avfall från utvinningsindustrier – ingår i olika instrument,
till exempel följande:
— Ramdirektivet om avfall (75/442/EEG).
— Seveso II-direktivet (96/82/EG), artikel 4 e och 4 f, ändrat
vad gäller kemiska och termiska processer.
(1) Kommissionen lät genomföra en studie om kostnaderna för att
förbättra hanteringen av gruvavfall. Denna studie utfördes avSymondsgruppen i oktober 2001, innan direktivet om deponering
av avfall trädde i kraft.
30.3.2004 SV C 80/37 Europeiska unionens officiella tidning
— Direktivet om deponering av avfall (1999/31/EG), inert
avfall, tillämpningsområde artikel 3.2, andra och fjärde
strecksatserna.
EESK anser därför att analysen av samstämmigheten mellan
det föreslagna direktivet och annan EU-lagstiftning borde varatydligare och mer omfattande när det gäller transporter (
1) och
lagringstid (2). Dessutom borde förslaget även behandla lagring
av avfall vid enskilda anläggningar som görs under kortareperioder, men som byggs på med tiden.
4. Särskilda kommentarer
4.1. Kommittén instämmer i att nationella lagar har varie-
rande utformning i olika länder. Vissa lagar som gäller gruvdrift
har historiskt sett vuxit fram ur uppfattningen att gruvdrift har
strategisk betydelse för enskilda länder (kol, olja etc.), medanandra har sitt ursprung i miljölagstiftningen. Kommittén
noterar att det avsiktligen inte har gjorts någon åtskillnad
mellan öppna stenbrott och underjordiska gruvor. Kommitténefterlyser emellertid en tydligare definition av avtäckt jord och
matjord som skall återanvändas och som inte skall betraktas
som avfall. Kommittén har tagit del av kommissionens förkla-ring att den inte vill göra några förändringar av de definitioner
som förekommer i ramdirektivet om avfall och i direktivet om
deponering av avfall. Kommittén är också medveten om attavtäckt jord och matjord inte definieras som avfall i detföreliggande direktivförslaget eftersom den inte skall deponeras
utan återanvändas, och om att definitionen av avfall är en
”funktionell” definition, inte en ”fysisk eller kemisk” defini-tion (
3).
4.2. Enligt artikel 2 (Räckvidd) i förslaget är ”avfall som
produceras vid en utvinnings- eller behandlingsanläggningsom transporteras till en annan plats för deponering i eller på
marken” undantaget från direktivets räckvidd. EESK hyser
betänkligheter inför denna lösning. Man kan fråga sig vilkaargument som stöder förslaget att denna typ av avfall inte skall
falla under samma rättsliga bestämmelser enbart på grund av
att avfallet transporteras till en annan deponi.
(1) EGT C 149, 21.6.2002 om ”Förslag till Europaparlamentets och
rådets direktiv om ändring av rådets direktiv 96/82/EG av den9 december 1996 om åtgärder för att förebygga och begränsaföljderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår”.
(
2) Rådets direktiv 1999/31/EG av den 26 april 1999. Följande
utesluts från definitionen av deponi:
— Anläggningar där avfall omlastas för att beredas för vidare
transport för återvinning, behandling eller bortskaffande påannan plats.
— Lagring av avfall innan det återvinns eller behandlas för en
period av som regel mindre än tre år.
— Lagring av avfall innan det bortskaffas för en period av
mindre än ett år.
(
3) Den definition som används i föreliggande förslag är densamma
som i ramdirektivet om avfall 75/442/EEG av den 15 juli 1975,med utgångspunkt i begreppet ”bortskaffa avfall” enligt EG-domstolens dom (Sjätte kammaren) av den 11 september 2003.Avesta Polarit Chrome Oy. Referens för ett preliminärt utslag:
Högsta förvaltningsdomstolen – Finland. C – 114/01.4.3. Kommittén instämmer i förslagen i artikel 5, som
innebär att verksamhetsutövaren skall utarbeta en avfallshante-
ringsplan för behandling, återvinning och bortskaffande av
utvinningsavfall, men vi vill understryka hur viktigt det är attse till att såväl utformningen som genomförandet av sådanaplaner kontrolleras regelbundet av de ansvariga myndigheterna
i medlemsstaterna. Effektiva kontroller är av central betydelse
för att detta direktiv skall kunna genomföras på ett bra sätt.
4.4. Kommittén föreslår att man i punkt 2 i artikel 6 inför
föreskrifter för avslutnings- och efterbehandlingsfasen bland
de krav som gäller för förebyggande av allvarliga olyckor och
för informationsinsatserna. Detta skulle ligga i linje med detföreslagna direktivets generella utformning.
4.5. Kommittén stöder målen i artikel 7 vad gäller kraven
på att avfallsanläggningar skall ha tillstånd för sin verksamhet,
men vi vill samtidigt uppmana kommissionen att informeramedlemsstaterna om riskerna med att tillämpa den här artikeln
på ett alltför godtyckligt eller byråkratiskt sätt. Kommissionen
bör vara uppmärksam på vilka ekonomiska och sysselsätt-ningsmässiga konsekvenser som uppstår om avfallsanlägg-
ningar stängs på grund av smärre brott mot tillståndskraven.
4.6. Kommittén vill betona att det är nödvändigt att få ett
starkare stöd från de människor som lever i området, för attmålen i gemenskapens miljöpolitik skall kunna genomföras.
Direktivförslaget syftar till att förhindra den allvarligaste typen
av olyckor, men det måste framhållas att hanteringen av avfallfrån utvinningsindustrin kan få avsevärda återverkningar i
både nuvarande och blivande medlemsstater. Det handlar i
synnerhet om sociala hänsynstaganden till arbetare som utsättsför avfall, till invånare i området, till människor i den berörda
regionen men även till människor som bor längre bort,
med tanke på eventuell påverkan på luft, mark och vatten.Kommittén noterar kommissionens önskemål om en integre-
rad hantering och menar därför att direktivet uttryckligen bör
skapa möjlighet till ett formellt samråd med de icke-statligaorganisationer som ”anses ha ett sådant intresse” och somarbetar för miljöskydd i enlighet med artikel 2.5 i Århuskon-
ventionen, som antogs den 25 juni 1998 och undertecknades
av bland annat Europeiska gemenskapen och arbetsmarknads-parterna.
C 80/38 SV 30.3.2004 Europeiska unionens officiella tidning
4.7. Kommittén noterar i artikel 10 att kommissionens
avsikt är att införa vissa metoder i anslutning till att avfall
deponeras i håligheter efter brytning, men anser att de åtgärder
som omnämns i artikeln bör utvidgas så att man kan säkerställaatt verksamhetsutövaren förser den behöriga myndigheten imedlemsstaten med följande information:
— Utvinningshålens utformning (över och/eller under mark-
ytan).
— Mängden vatten som påträffas i utvinningshålen under
arbetets gång och kvaliteten på detta vatten (under
åtminstone de två senaste åren).
— Prognoser beträffande platsen för, omfattningen av och
följderna av eventuella framtida förorenande utsläpp från
utvinningshålen i grund- och ytvattnet samt planer för
hur sådana utsläpp skall kunna minskas/åtgärdas.
— Förslag om övervakning av översvämningar i utvinnings-
hålen så att man i ett tidigt skede kan förvarna ombehovet av att vidta ovannämnda åtgärder för att minska
återverkningarna av en översvämning.
4.8. Kommittén konstaterar att kommissionen under det
förberedande arbetet med att utforma och anta förslaget hade
inkluderat ett krav på att medlemsstaterna skall utarbeta en
offentlig och uttömmande förteckning över övergivna gruvor,
Bryssel den 11 december 2003.
Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs
ordförande
Roger BRIESCHmen att detta krav inte längre ingår i förslaget eftersom
anslutningen av tio nya medlemsstater år 2004 medför
komplikationer, och eftersom det behövs en ingående under-
sökning och en bedömning av de ekonomiska följderna för attdetta krav skall bli möjligt att genomföra. I artikel 19 i förslagetanges att medlemsstaterna skall säkerställa ett lämpligt utbyte
av teknisk och vetenskaplig information sinsemellan i syfte att
utveckla metoder för att utarbeta förteckningar över nedlagdaavfallsanläggningar och sanering av de stängda avfallsanlägg-
ningarna. Kommittén är dock inte övertygad om att detta
tillvägagångssätt är tillräckligt.
4.9. Kommittén uppmanar därför kommissionen att sna-
rast utarbeta en provisorisk förteckning över övergivna gruv-
och utvinningsområden som kan ge upphov till hälso- eller
miljörisker. Förteckningen bör också omfatta de tio nyamedlemsstaterna, och utarbetandet av förteckningen får inte
fördröjas på grund av metodiska svårigheter.
4.10. Kommittén noterar att det i artikel 14 ingår ett
krav på att de nationella behöriga myndigheterna skall fåekonomiska garantier, men att det inte uttryckligen anges
vem som skall svara för dessa garantier. Kravet på att
avfallsanläggningar skall tillhandahålla en sådan garanti skulleunderlätta genomförandet av principen om att förorenarenskall betala. Kommissionen bör dock noggrannare studera
företagens förmåga att tillhandahålla denna garanti och vilka
följder detta kan få för försäkringspremierna.