MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN till regeringskonferensen om reformen av institutionerna

Ärende: Kommissionens inre organisation

1. I sitt yttrande av den 26 januari 2000 om de institutionsreformer som krävs för att förbereda unionen och institutionerna inför utvidgningen [1] föreslår kommissionen att kommissionens sammansättning ändras, antingen så att antalet kommissionsledamöter begränsas till tjugo, samtidigt som ett system med jämlik turordning skrivs in i fördraget, eller så att kommissionen alltid är sammansatt av en ledamot från varje medlemsstat, samtidigt som kommissionen organiseras om kraftigt.

[1] KOM (2000) 34: Institutionella reformer - En förutsättning för utvidgningen (26.1.2000).

Oberoende av vilket beslut som slutligen fattas om kommissionens sammansättning, vare sig den ständigt skall bestå av en ledamot från varje medlemsstat eller ett system med jämlik turordning införs på kort eller medellång sikt, har kommissionen ofta uppmanats att lägga fram sin syn på vilka åtgärder som planeras för att bevara dess handlingskraft och förmåga att fungera som kollegium efter utvidgningen. Vi vill här visa vilka ändringar som behöver göras i fördragen och peka på några andra anpassningar av kommissionens arbetssätt som kan komma att bli nödvändiga.

2. De frågor som här granskas gäller struktur och organisation för kommissionskollegiets arbete och bör skiljas från den inre reform som har pågått sedan den nuvarande kommissionen tillträdde. Den senare har till syfte att modernisera och förbättra administrationens arbete och måste slutföras oavsett vilken sammansättning kommissionens kollegium får.

3. Ur många synpunkter behöver strukturen och organisationen för kommissionens arbete diskuteras oavsett vilket antal ledamöter den får.

Kommissionens uppgifter har utvidgats kraftigt sedan den europeiska integrationen inleddes. I början ägnade den större delen av sina krafter åt tillämpningen av gemenskapsrätten och utformandet av de olika politikområdena, vilket ingick i dess initiativrätt. Utöver denna grundläggande uppgift kom förvaltningen av politikområdena och genomförandet av budgeten och gemenskapsprogrammen, vilket numera kräver mycket större resurser än tidigare. Europeiska unionens uppgifter är också mer olikartade och komplicerade idag. De olika uppgifternas relativa tyngd har förskjutits, och man måste ta hänsyn till den förändringen när kollegiets arbete skall organiseras.

I genomförandet av sina förvaltningsuppgifter måste kommissionen visa prov på all den snabbhet och effektivitet som dagens informationshjälpmedel gör möjliga. Det förväntas av kommissionen att den agerar och reagerar snabbt.

En annan förändring är att unionens territorium kommer att bli betydligt större i och med utvidgningen. För organisationen av kommissionens arbete måste man ta hänsyn till behovet att bibehålla kontakterna med ledarna i medlemsstaterna, som i framtiden blir fler än nu.

4. Den organisation som måste införas för att bevara kommissionens handlingskraft under nya förhållanden måste hur som helst respektera kollegialitetsprincipen. Den innebär att alla ledamöter av kollegiet deltar i beslutsfattandet på lika fot oavsett nationalitet och att de alla kollektivt är bundna av de beslut som fattas.

I ovan nämnda yttrande pekade kommissionen på den stora skillnaden i roll och funktion mellan den själv och en nationell regering, vars sammanhållning är grundad på tillhörighet till en politisk riktning eller på de gemensamma intressena i en koalition, och som genomför sitt politiska program med stöd av en parlamentarisk majoritet. Av det skälet kan en nationell regering ha ett stort antal ministrar utan att dess handlingskraft försvagas. Det är uppenbart att unionens institutionella system gör något sådant omöjligt i detta skede. Det som på en gång ger kommissionen dess legitimitet och dess sammanhållning är dels nomineringsförfarandet och dels dess kollegiala arbetssätt. Andra former av balans vore tänkbara, till exempel om man inför ett annat sätt att utse kommissionens ordförande. Det skulle dock förutsätta grundläggande förändringar av den institutionella ramen.

5. Innan vi skisserar de reformer som är tänkbara, vill vi beskriva hur kollegialitetsprincipen idag kommer till uttryck i arbetsorganisationen.

- Ordföranden tilldelar varje ledamot av kommissionen de arbetsområden han eller hon skall vara ansvarig för, från förberedandet av kommissionens arbete till verkställandet av dess beslut. Besluten fattas dock inte av den ansvarige ledamoten ensam utan av hela kollegiet.

- Besluten fattas på kommissionens sammanträden, som normalt äger rum en gång i veckan och där alla ledamöter deltar. Kommissionen beslutar på förslag från en av ledamöterna, som regel men inte nödvändigtvis den som är ansvarig för området. Besluten fattas ofta enhälligt. Ibland äger omröstning rum, och beslutet fattas då med enkel majoritet av kommissionens ledamöter.

- För vissa frågor eller sektorer kan ordföranden utse arbetsgrupper inom kollegiet och utser då också gruppens ordförande. Sådana grupper har inte befogenhet att fatta beslut utan förbereder bara kollegiets diskussioner.

- Kommissionens sammanträden förbereds vid sammanträden med ledamöternas kanslichefer, vilken gör att ledamöterna när kommissionens egna sammanträden äger rum redan är väl insatta också i ärenden som tillhör områden som de inte har direkt ansvar för. Besluten kan alltså verkligen fattas kollegialt.

- För att kommissionens sammanträden skall bli mindre betungande kan beslut också antas med skriftligt förfarande. Alla ledamöterna får då texten till beslutsförslaget, och förslaget anses antaget när den angivna tidsfristen har utgått, såvida inte någon ledamot innan dess begär att förslaget tas upp till diskussion vid sammanträdet.

- Slutligen kan kommissionen till en ledamot delegera rätten att på kommissionens vägnar fatta vissa klart angivna handläggnings- eller förvaltningsbeslut. Kollegialitetsprincipen följs också här, eftersom detta bara kan göras inom de tydliga gränser som anges av kollegiet, och eftersom det bara gäller beslut utan större skönsmån eller förberedande rättsakter. De beslut som fattas genom delegering meddelas samtliga ledamöter av kommissionen.

6. Reformer av kommissionskollegiets struktur och arbetsorganisation kräver dels ändringar av fördragen [2] och dels oberoende ändringar till exempel i kommissionens arbetsordning.

[2] I detta meddelande hänvisas endast till EG-fördraget, men motsvarande ändringar måste också göras i EKSG- och Euratom-fördragen.

Fördragens bestämmelser om kommissionens struktur bör begränsas till det minsta möjliga. Hellre än att reglera dess inre organisation i detalj bör regeringskonferensen ge ordföranden befogenhet att fatta de organisatoriska beslut som är nödvändiga för att kommissionen skall fungera väl. Det är utgångspunkten för de fördragsändringar som kommissionen föreslog i sitt yttrande av den 26 januari. De ändringarna bekräftar ordförandens roll som garant för kommissionens handlingskraft, utan att inskränka på dess självständighet.

I. Fördragsändringar

7. Idag innehåller fördragen bara ett begränsat antal bestämmelser om kommissionens inre organisation:

- Kommissionen skall arbeta under politisk ledning av sin ordförande (artikel 219 första stycket i EG-fördraget).

- Kommissionen skall fatta sina beslut med en majoritet av antalet ledamöter (artikel 219 andra stycket). Det antal närvarande som krävs för att kommissionen skall sammanträda med giltig verkan anges i arbetsordningen (artikel 219 tredje stycket) [3].

[3] En majoritet av ledamöterna skall vara närvarande för att kommissionen skall vara beslutsför, och ledamöterna är skyldiga att delta i alla sammanträden (artikel 7 och 5 i kommissionens arbetsordning, EGT L 252 1999, s. 41).

- Kommissionen får utse en eller två vice ordförande bland sina ledamöter (artikel 217).

- Kommissionen skall anta sin arbetsordning för att säkerställa att både den själv och dess avdelningar fullgör sina uppgifter (artikel 218.2).

8. Kommissionens interna organisation, som den beskrivs i punkt 5 ovan, regleras alltså väsentligen av arbetsordningen. För att stärka och utvidga ordförandens befogenhet att organisera arbetet är fördragsändringar nödvändiga. Den enda uttryckliga befogenhet som fördragen idag ger ordföranden utöver hans roll vid kommissionens konstituering är den som anges i artikel 219 första stycket, där det står att kommissionen skall arbeta under politisk ledning av sin ordförande.

9. I sitt yttrande av den 26 januari föreslår kommissionen alltså vissa ändringar i fördragen [4]. Dessa är motiverade redan nu med tanke på de faktorer som beskrivs i punkt 3 ovan, och om antalet ledamöter av kommissionen i framtiden ökar kommer det att bli nödvändigt att stärka ordförandens ställning med hjälp av dessa ändringar.

[4] Dessa ändringsförslag återfinns i bilagan och markeras i denna text med kursiv stil.

(1) I kommissionens yttrande rekommenderas "kraftigt ökade befogenheter för ordföranden att tilldela - eller avstå från att tilldela - enskilda ledamöter 'portföljer' och ansvar för avdelningar inom kommissionen. Vissa ledamöter skulle kunna få ansvar för insatser som endast behövs under vissa perioder, och denna ansvarsfördelning skulle avgöras av ordföranden".

I kommissionens arbetsordning finns en liknande bestämmelse [5]. Om den skrivs in i fördraget kommer det att ge ordföranden det politiska manöverutrymme han behöver för att organisera ansvarsområdena på bästa sätt. Om antalet ledamöter skulle höjas vore det förvisso att föredra att vissa av kommissionens ledamöter får specifika uppgifter, som inte nödvändigtvis kräver stöd av ett fullständigt generaldirektorat, framför att förvaltningsstrukturerna delas upp på ett konstlat sätt [6].

[5] I artikel 3 i arbetsordningen sägs: "Ordföranden får tilldela ledamöterna särskilda ansvarsområden inom vilka de ansvarar särskilt för att förbereda kommissionens arbete och för att genomföra dess beslut. Ordföranden får dock när som helst ändra sina beslut om tilldelning av ansvarsområden." Artikeln ändrades (tidigare angavs att kommissionen tilldelade ansvarsområden) med anledning av en förklaring (nr 32) från den regeringskonferens som ledde fram till Amsterdamfördraget ("...kommissionens ordförande måste ha stor handlingsfrihet vid fördelningen av uppgifter inom kollegiet och även när det gäller att omfördela dessa uppgifter under en kommissions ämbetstid.")

[6] Deltagande i arbetet kring en regeringskonferens är ett bra exempel på en uppgift som inte kräver något stort administrativt stöd.

Kommissionen föreslår därför att det nya tredje stycket i artikel 217 får denna lydelse: "Ordföranden får anförtro kommissionsledamöterna särskilda verksamhetsområden eller uppgifter, för hela eller en del av deras mandat, varvid de vid behov kan biträdas av administrativa avdelningar."

(2) I kommissionens yttrande rekommenderas att man i fördraget inför en "möjlighet att utse ledamöter med uppgift att samordna och styra de övrigas arbete, och på så sätt fungera som deras överordnade. Det mest logiska skulle vara att kommissionens vice ordförande tilldelas särskilda befogenheter genom fördraget. Antalet vice ordförande skulle kunna vara större än vad som idag medges i fördraget".

Sedan Maastrichtfördraget har kommissionen kunnat utse en eller två vice ordförande inom sig [7]. Under regeringskonferensen har frågan ställts om en eventuell utökning av det antalet. Antalet vice ordförande är dock på ett naturligt sätt beroende av de uppgifter ordföranden vill tilldela dem och den struktur han vill införa. Fördraget bör alltså ge ordföranden möjlighet att fastställa hur många vice ordförande som kan biträda honom inom vissa områden i arbetet för att skapa enhetlighet i kommissionens verksamhet.

[7] Från början utnämndes vice ordförandena av medlemsstaterna. Antalet har varierat. Perioden 1958-1972 fanns tre vice ordförande av nio ledamöter (utom åren 1967-1970, då det fanns fyra vice ordförande av fjorton ledamöter under de tre åren efter sammanslagningen av de tre gemenskapernas verkställande organ), 1973-1985 fem vice ordförande av tretton ledamöter (fjorton från och med 1982), och 1985-1992 sex vice ordförande av sjutton ledamöter.

Idag är det kommissionen som nominerar vice ordförandena. I den politiska verkligheten är det dock så att ledamöternas portföljer fördelas och vice ordförandena utses innan parlamentet röstar för att godkänna kommissionen som helhet och innan de nomineras av medlemsstaternas regeringar. Det vore lämpligt att ändra fördraget så att ordföranden får denna nomineringsrätt.

Kommissionen föreslår därför att den nya artikel 217 andra stycket i EG-fördraget får följande lydelse: "Ordföranden får utse vice ordförande bland kommissionsledamöterna med ansvar för att samordna och leda kommissionens insatser inom ett bestämt område."

(3) Kommissionen rekommenderar i sitt yttrande "ökade befogenheter till ordföranden i fråga om politisk inriktning. Ordföranden skulle ha utslagsröst vid kommissionens beslut, och ha rätt att motsätta sig initiativ som han eller hon ogillar, samt att avsätta andra ledamöter".

Tanken på en stöds av en mycket stor majoritet av delegationerna vid regeringskonferensen. Utvidgningen av befogenheterna gäller inte bara kommissionens organisation utan också den politiska ledningen.

Kommissionen föreslår i detta sammanhang att det politiska åtagande de nuvarande ledamöterna av kommissionen har gjort, nämligen att avgå om ordföranden så begär, skrivs in i fördraget. Ordföranden kan då kräva att en kommissionsledamot avgår om dennes uppträdande står i motsättning till de politiska riktlinjer han har dragit upp. Man kan också tänka sig att kommissionen som helhet på ordförandens initiativ uttalar sig om en av ledamöternas avgång. Ledamoten deltar då inte i omröstningen.

Att ordföranden har utslagsröst i omröstningar är slutligen också ett sätt att betona hans politiskt ledande roll. Det är naturligtvis bara när kommissionen har ett jämnt antal ledamöter som den ändringen får en praktisk innebörd.

Kommissionen föreslår därför att nuvarande artikel 219 första stycket ersätts med ett nytt första stycke i artikel 217 med denna lydelse: "Ordföranden skall fastställa riktlinjerna för kommissionens politik." Artikel 215 bör kompletteras med följande: "En ledamot av kommissionen skall hos ordföranden begära sitt entledigande när denne så begär." Slutligen bör följande läggas till i artikel 219 andra stycket: "Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst."

(4) I kommissionens yttrande föreslås också att det utformas "nya regler som ger enskilda ledamöter möjlighet att, antingen i kommissionens namn eller på eget ansvar, fatta beslut i löpande ärenden".

Det har visat sig att alla delegationer vid regeringskonferensen motsätter sig tendenser till en försvagning av kollegialitetsprincipen - till exempel om enskilda ledamöter skulle få rätt att fatta beslut i eget namn, vilket skulle kunna leda till att de får ett personligt ansvar gentemot Europaparlamentet.

I stället bör man stadfästa delegeringen, en metod som används idag i enlighet med kommissionens arbetsordning. Det skulle förtydliga rättsläget om det förfarandet uttryckligen omnämns i fördraget. Kommissionen föreslår därför att ett stycke med följande lydelse tilläggs i artikel 219: "Kommissionen kan till en eller flera av sina ledamöter delegera befogenheten att fatta beslut på kommissionens vägnar inom bestämda områden med villkor och begränsningar som fastställs i arbetsordningen."

På det sättet kan det område inom vilket beslut kan delegeras till en ledamot utvidgas - till exempel till förvaltningen av politikområdena och genomförandet av budgeten inom klart angivna regel- och budgetramar. Liksom idag bör varje ledamot av kommissionen besluta om han vill samråda med ordföranden och/eller lägga fram frågan för beslut i kollegiet, beroende på frågans politiska känslighet eller dess vikt.

II. Oberoende ändringar av kommissionens arbetssätt

10. Vid sidan av ovanstående ändringar av fördragen bör kommissionen anpassa sina arbetsmetoder för att bevara enhetligheten och effektiviteten i verksamheten.

Det årliga arbetsprogrammet bör ännu mer än tidigare utformas som ett verktyg för att skapa enhetlighet och effektivitet och särskilt för att säkra att de politiska riktlinjer som utformats av ordföranden följs. Kommissionen har beslutat att mer och mer integrera den strategiska planeringen, programplaneringen och den verksamhetsbaserade budgeteringen och att infoga sitt arbete i den ramen. Den strategiska planeringen och programplaneringen, som gäller för längre perioder, kommer att användas för att bestämma kommissionens politiska prioriteringar och grundläggande uppgifter och ställa upp de mål på medellång och lång sikt som kommer att ligga till grund för arbetsprogrammet. Med en förbättrad planering av arbetet kommer kommissionen att kunna koncentrera sig på frågor inom ett område för varje sammanträde.

11. Vidare måste man vid varje omorganisering av kommissionens arbete ta särskild hänsyn till följande parametrar:

- Beredningen av kommissionens sammanträden, till exempel genom möten med ordföranden och vice ordförandena.

- Frågan hur ofta kommissionen bör sammanträda.

- Vilken roll grupperna inom kommissionen kan spela.

- Vice ordförandenas roll utöver vad som bör anges i fördraget. Man kan tänka sig att de fungerar som ordförande i de arbetsgrupper som ordföranden inrättar enligt kommissionens arbetsordning.

12. Detta är endast exempel. Det får inte bli fråga om att föregripa de beslut som kommissionen - den nuvarande eller en kommande - kan komma att fatta. Det bör också betonas att alla ändringar av kommissionskollegiets arbetsformer tillhör kommissionens behörighetsområde.

Från yttrandet av den 26 januari 2000

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>