Mot denna bakgrund föreslog kommissionen att en harmoniserad uppsättning regler om digitalisering skulle antas, som syftar till att förbättra tillgången till rättslig prövning samt effektiviteten och motståndskraften hos de kommunikationsflöden som ingår i samarbetet mellan rättsliga och andra behöriga myndigheter i gränsöverskridande ärenden i EU [hänvisning till digitaliseringsförordningen]. I förslaget till förordning föreskrivs att skriftlig kommunikation mellan behöriga myndigheter som deltar i det rättsliga samarbetet vad gäller civilrättsliga, handelsrättsliga och straffrättsliga ärenden bör ske via en digital kommunikationskanal, med förbehåll för motiverade undantag. För att säkerställa att kommunikationen sker på ett enhetligt sätt inom ramen för alla unionens rättsliga instrument på det civilrättsliga, handelsrättsliga och straffrättsliga området, måste vissa bestämmelser som redan reglerar kommunikation anpassas till målet att säkerställa informationsutbyte som är ”digitalt som standard”. Syftet med ändringarna är att säkerställa rättslig förutsebarhet i sådana situationer där befintliga bestämmelser kan reglera kommunikationen på ett annat sätt än den föreslagna förordningen. Med tanke på att ett visst antal av de berörda rättsakterna är rambeslut och direktiv är det lämpligt att ändra dem genom ett direktiv, där även införlivandeaspekter anges.

Dessutom har covid-19-pandemin visat att force majeure-händelser allvarligt kan påverka den normala funktionen i medlemsstaternas rättsväsenden. Under krisen har nationella domstolar i många fall inte kunnat upprätthålla normal verksamhet på grund av virusets spridning. Medlemsstaterna var tvungna att vidta ett antal åtgärder, alltifrån fullständig nedstängning till att behandla endast vissa prioriterade ärenden. Samtidigt var det möjligt för den verksamhet som kunde genomföras digitalt (t.ex. via e-post, videokonferens osv.) att fortsätta utan avbrott. Många av de tekniska lösningar som användes utvecklades dock på ad hoc-basis och uppfyllde inte nödvändigtvis standarderna för säkerhet och grundläggande rättigheter fullt ut. Det rättsliga samarbetet i gränsöverskridande fall i EU har också påverkats, och covid-19-pandemin har visat behovet av att säkerställa en motståndskraftig kommunikation.

På unionsnivå finns det en omfattande uppsättning instrument som är utformade för att stärka det rättsliga samarbetet i gränsöverskridande civilrättsliga, handelsrättsliga och straffrättsliga ärenden. Många av dem styr kommunikationen mellan myndigheter, i vissa fall även med EU:s byråer inom området för rättsliga och inrikes frågor. De flesta rättsakter innehåller dock inga bestämmelser om hur en sådan kommunikation kan ske via digitala medel. Och även när de gör det finns det fortfarande andra luckor, som t.ex. en brist på säkra och tillförlitliga kommunikationskanaler, eller att elektroniska handlingar, underskrifter och stämplar inte erkänns. Det betyder att de effektivaste, säkraste och mest tillförlitliga kommunikationskanaler som finns tillgängliga inte kan användas för rättsligt samarbete och rättslig prövning.

Resultatet av samråden visar att det finns stöd för förslagets syften. De berörda parterna föredrog obligatorisk användning av den digitala kommunikationskanalen framför frivillig användning inom rättsligt samarbete. De ställde sig också bakom möjligheten för parterna i gränsöverskridande förfaranden att delta i muntliga förhandlingar via videokonferenser eller annan teknik för distanskommunikation.

Under mer än tio år har kommissionen arbetat med sin policy för e-juridik i nära samarbete med olika berörda parter. Samråd har hållits med dessa berörda parter om förslagets syften och om de alternativ som har identifierats. Enligt samrådsstrategin för detta förslag har samråd hållits med en bred uppsättning berörda parter. Samråd har hållits i rådets arbetsgrupp för e-juridik, rådets arbetsgrupp för civilrättsliga frågor, rådets arbetsgrupp för straffrättsligt samarbete, det europeiska rättsliga nätverket på privaträttens område och det europeiska straffrättsliga nätverket.

Nämnden för lagstiftningskontroll diskuterade utkastet till konsekvensbedömning den 22 september 2021 och avgav ett positivt yttrande den 27 september 2021. Nämnden för lagstiftningskontroll lämnade följande rekommendationer: 1) Problemanalysen bör förstärkas för att belysa de viktigaste problem som detta förslag syftar till att åtgärda. Bedömningen bör underbyggas av bevis på frivilligt deltagande i digitalisering, vägran att erkänna elektroniska handlingar, underskrifter eller stämplar samt driftskompatibilitet. 2) Rapporten bör förklara hur detta förslag kommer att säkerställa samstämmighet med andra instrument på EU-nivå som är utformade för att förbättra digitaliseringen och som skulle kunna användas i gränsöverskridande rättsligt samarbete. Rapporten bör också förklara varför medlemsstaterna inte fullt ut utnyttjar de befintliga digitaliseringsmöjligheterna. 3) Konsekvensbedömningen bör förstärkas med en tydlig redovisning av förslagets inverkan, i synnerhet investeringskostnader och vilka parter som berörs. Den bör ta hänsyn till osäkerheten i de antaganden som gjorts och de konsekvenser som dessa har för de bedömda effekterna. 4) Rapporten bör innehålla en bedömning av effekterna av en eventuell ökning i antalet gränsöverskridande ärenden. Den bör innehålla en diskussion om huruvida det finns en risk för att förbättrad tillgång till rättslig prövning och effektivare gränsöverskridande rättsligt samarbete kan leda till förseningar i handläggningen av ärenden på grund av ökad arbetsbelastning för domare och på grund av den tid som läggs på rättsliga förfaranden. 5) Rapporten bör klargöra de dataskyddsfrågor som står på spel och erkänna att en övergång från pappersformat till ett digitalt format medför andra risker. Rapporten bör ta upp potentiella sårbarhetsfaktorer kopplade till det faktum att mer data i digitalt format kanske inte enbart underlättar överföringen av dessa data, utan även kan skapa dataskydds- och säkerhetsproblem. De farhågor som framförts av berörda parter när det gäller dataskydd bör beaktas. Nämnden lämnade också ytterligare rekommendationer tillsammans med checklistan för kvalitetskontroll. För att följa nämndens rekommendationer infördes följande ändringar i konsekvensbedömningen: 1) Problemformuleringen har ändrats så att den avspeglar de faktiska problem som behandlas i avsnitt 2. 2) Samstämmigheten med andra initiativ, såsom e-Codex och eIDA, har förklarats, liksom kopplingarna till den europeiska e-juridikportalen. 3) Avsnitt 6 om konsekvenserna av utgångsscenariot och alternativen har strukturerats om och de viktigaste konsekvenserna (dvs. ekonomiska konsekvenser, sociala konsekvenser, konsekvenser för grundläggande rättigheter) har beskrivits för varje alternativ. Dessutom beskrivs hur de viktigaste berörda parterna kommer att påverkas av förslaget. 4) I avsnitt 6 om konsekvenserna har det klargjorts om det finns en potentiell risk för ett ökat antal gränsöverskridande ärenden och vilken förmåga rättsväsendet har att absorbera en sådan utveckling. 5) Förtydliganden om dataskydd har lagts till i avsnitt 6. Dessutom har konsekvensbedömningen kompletterats med tillgängliga uppgifter från stödstudien och från bilaga 7 till rapporten. Den ekonomiska analysen och kostnaderna för medlemsstaterna har lagts till i rapporten. Synpunkterna från de berörda parter som rådfrågats har beskrivits i motsvarande avsnitt i rapporten. De tekniska rekommendationerna, t.ex. om att slå ihop resultatet av det offentliga samrådet med bilaga 2, numrera sidorna i bilagorna, radera bilagan om subsidiaritetstabellen, har behandlats.

I konsekvensbedömningen identifierades ett alternativ med andra åtgärder än lagstiftning och ett lagstiftningsalternativ med tre delalternativ. Det fanns ytterligare alternativ som uteslöts i ett tidigt skede. En marknadsföringskampanj om att använda digitala verktyg och e-Codex-systemet för kommunikation i gränsöverskridande rättsliga förfaranden har uteslutits eftersom en sådan kampanj inte ansågs utgöra ett verkligt alternativ till regleringsåtgärder och under alla omständigheter ändå skulle kunna utföras inom ramen för utgångsscenariot. Alternativet med elektroniskt utbyte av information och uppgifter via ett centraliserat EU-system ansågs inte vara lämpligt eftersom det var svårt att motivera ur ett proportionalitets- och subsidiaritetsperspektiv. Dessutom skulle all information, alla uppgifter och alla handlingar lagras i kommissionens infrastruktur eller infrastrukturen hos den enhet som förvaltar systemet (t.ex. eu-LISA), medan dessa inte skulle vara parter i gränsöverskridande utbyten. Ett centraliserat system skulle också utgöra en felkritisk systemdel, eftersom alla uppgifter skulle lagras på en enda plats jämfört med ett decentraliserat system där uppgifter lagras av varje enskild medlemsstat.

Det utgångsscenario som de båda huvudalternativen jämfördes med innehöll inga åtgärder för att driva på digitaliseringen av gränsöverskridande rättsligt samarbete och användning av digitala verktyg för att förbättra tillgången till rättslig prövning. Användningen av elektronisk kommunikation mellan myndigheterna skulle därför förbli frivillig. Det skulle finnas en fortsatt fragmentering av användningen av elektroniska signaturer/stämplar och ansvaret för dataskydd. De två alternativ som övervägdes med hänsyn till de beskrivna syftena med förslaget var därför att anta en rekommendation från kommissionen (alternativet med andra åtgärder än lagstiftning) eller att anta en rättsakt – en förordning (lagstiftningsalternativet). Lagstiftningsalternativet skulle kräva ett paket med en förordning med övergripande bestämmelser och ändringar av befintliga förordningar för att säkerställa enhetlighet och ett direktiv med ändringar av befintliga direktiv och rambeslut.

Alternativet med andra åtgärder än lagstiftning skulle innefatta åtgärder för att uppmuntra medlemsstaterna att använda e‑Codex-systemet för digital gränsöverskridande kommunikation och tillgång till rättslig prövning. En rekommendation från kommissionen skulle kunna uppmuntra medlemsstaterna att följa en harmoniserad strategi för användningen av elektronisk kommunikation, inbegripet videokonferenser, elektroniska dokument, elektroniska stämplar och underskrifter. Eftersom denna strategi skulle vara frivillig skulle det stå medlemsstaterna fritt att utveckla sina egna digitala verktyg. Sådana åtgärder skulle kunna vara tekniskt och operativt genomförbara. Kostnadseffektiviteten skulle vara beroende av den enskilda medlemsstatens sätt att hantera digitaliseringen och av dess behov och resurser. När det gäller i vilken utsträckning alternativet uppfyller förslagets syften skulle en rekommendation dock inte garantera det faktiska genomförandet av digitala kommunikationsverktyg, den digitala kanalens interoperabilitet, godtagande av elektroniska dokument eller gemensamma standarder för användning och erkännande av betrodda tjänster.

Enligt lagstiftningsalternativet kommer lagstiftningsåtgärder (en förordning och ett direktiv) att antas. En förordning kommer att innehålla bestämmelser om inrättande av en säker elektronisk kanal baserad på eCodex (identifierad som den lämpligaste tekniska lösningen i konsekvensbedömningen av kommissionens förslag till förordning om eCodex). Denna kanal, som utgörs av ett decentraliserat it-system, kommer att användas för kommunikation och utbyte av information, uppgifter och handlingar mellan domstolar och behöriga myndigheter och i förekommande fall med RIF-myndigheter och EU-organ. Regler kommer att införas till stöd för kommunikation mellan fysiska och juridiska personer och medlemsstaternas domstolar och behöriga myndigheter, inbegripet regler för användning av videokonferenser eller annan teknik för distanskommunikation. Ansvarsområdena för personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden kommer att beskrivas. Detta alternativ bygger på antagandet om att de it-system för utbyte av europeiska utredningsorder och delgivning av handlingar/bevisupptagning som kommissionen har utvecklat kommer att utvidgas till att omfatta all gränsöverskridande rättslig kommunikation som regleras i EU:s instrument för rättsligt samarbete. Medlemsstaterna kommer att kunna ansluta sina nationella it-system till ett decentraliserat nätverk eller använda den programvarulösning som utvecklats av kommissionen och som tillhandahålls kostnadsfritt. Detta kommer att möjliggöra direkt kommunikation mellan de domstolar och/eller behöriga myndigheter som deltar i förfaranden inom ramen för EU-instrumenten i gränsöverskridande rättsligt samarbete rörande civilrättsliga, handelsrättsliga eller straffrättsliga frågor. Tre delalternativ övervägdes inom ramen för lagstiftningsalternativet: a) obligatorisk eller frivillig användning av den digitala kanalen, b) obligatorisk eller frivillig acceptans av elektronisk kommunikation i fråga om fysiska och juridiska personer och c) lagstiftning eller andra åtgärder än lagstiftning i fråga om användning och erkännande av betrodda tjänster. Ett direktiv kommer att ändra de befintliga rambesluten och direktiven för att anpassa dem till bestämmelserna i förordningen.

Efter en jämförelse av alternativen och delalternativen och en bedömning av dem i förhållande till förslagets syften rekommenderas lagstiftningsalternativet. Detta alternativ innebär att det blir obligatoriskt att använda digital kommunikation (utom i motiverade undantagsfall) för kommunikation mellan domstolar och behöriga myndigheter (och mellan dem och EU:s RIF-myndigheter). Det kommer också att innebära att domstolar och behöriga myndigheter åläggs att acceptera elektronisk kommunikation från fysiska och juridiska personer, tillhandahålla en rättslig grund för användning av videokonferensteknik eller annan teknik för distanskommunikation vid muntliga förhandlingar i gränsöverskridande ärenden samt för användning och erkännande av betrodda tjänster.