Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets rekommendation om förebyggande och begränsning av risker i samband med narkotikamissbruk"

(KOM(2002) 201 slutlig - 2002/0098 CNS)

(2003/C 61/31)

Den 10 juni 2002 beslutade rådet att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Facksektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som ansvarat för kommitténs beredning av ärendet, hade utsett An Le Nouail-Marlière till huvudföredragande.

Vid sin 394:e plenarsession den 24 oktober 2002 utsåg Europeiska ekonomiska och sociala kommittén An Le Nouail-Marlière till huvudföredragande och antog följande yttrande med 93 röster för, 1 emot och 3 nedlagda röster.

1. Sammanfattning av kommissionens förslag till rådets rekommendation

1.1. Sedan mitten av 1980-talet har medlemsstaterna i EU antagit gemensamma åtgärder för att bekämpa narkotikamissbruk. År 1990 antog Europeiska rådet i Rom en första europeisk handlingsplan för narkotikabekämpning. Planen reviderades och uppdaterades av Europeiska rådet i Edinburgh 1992. I EU:s handlingsplan för 1995-1999 betonades behovet av en sektorsövergripande och integrerad strategi där man koncentrerar sig på en minskning av såväl efterfrågan som tillgången, på bekämpning av olaglig narkotikahandel samt på samarbete och samordning på internationell nivå.

1.2. I Amsterdamfördraget omnämns droger som ett stort gissel och en fara för folkhälsan, och droger prioriteras fortfarande klart när det gäller gemenskapsåtgärder på folkhälsoområdet. I tredje stycket i artikel 152.1 i EG-fördraget anges följande: "Gemenskapen skall komplettera medlemsstaternas insatser för att minska narkotikarelaterade hälsoskador, inklusive upplysning och förebyggande verksamhet". Minskningen av narkotikarelaterade hälsoskador presenteras här som ett nytt mål för samarbetet mellan medlemsstaterna vid sidan av det traditionella förebyggande samarbetet.

1.3. Narkotikastrategin för EU (2000-2004)(1), som godkändes av Europeiska rådet i december 1999, har tre huvudmål inom folkhälsa:

- Att inom fem år avsevärt minska förekomsten av illegalt narkotikamissbruk samt förebygga att nya personer, särskilt ungdomar under 18 år, börjar missbruka narkotika.

- Att inom fem år avsevärt minska förekomsten av narkotikarelaterad skadlig inverkan på hälsan (hiv, hepatit B och hepatit C, TBC, osv.) och antalet narkotikarelaterade dödsfall.

- Att avsevärt öka antalet framgångsrikt behandlade narkotikamissbrukare.

1.4. Huvudsyftet med denna rådsrekommendation, som bygger på artikel 152 i fördraget, är att göra det enklare för medlemsstaterna att uppnå det andra folkhälsomålet.

1.5. I förslaget ingår åtgärder som syftar till att uppnå bättre samordning mellan socialtjänster och hälsovård. Dessa åtgärder förstärker även utvecklingen av utbildningen av vårdpersonal på detta område och förebyggandet av infektionsrisker i samband med drogmissbruk.

1.6. Medlemmarna uppmanas att göra förebyggandet av drogmissbruk och minskningen av hälsorisker i samband med användningen av psykotropa ämnen till ett mål för folkhälsan, att utforma övergripande strategier för förebyggande och behandling samt att utarbeta en relevant utvärdering i syfte att öka verkan av förebyggandet, inklusive användningen av lämpliga fakta och vetenskapliga rön och en relevantare utvärdering av behoven.

1.7. Särskild vikt fästs vid utbytet och utvecklingen av information inom Europeiska unionen.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Varför är det fråga om en rekommendation och inte ett mer juridiskt bindande instrument?

Subsidiaritetsprincipen tillåter inte strängare rättsliga åtgärder på folkhälsoområdet. I artikel 152 i fördraget anges följande: "Rådet kan också med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen anta rekommendationer för de syften som anges i denna artikel." Detta är den enda rekommendationen på folkhälsoområdet, men det finns andra rekommendationer snarast i anslutning till brottsbekämpning (t.ex. tillgången).

2.2. Kommittén noterar att följande instrument för närvarande är under utarbetning:

- Förslag till rådets rambeslut om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel.

- Spanskt initiativ om antagande av konventionen om tullförvaltningarnas kamp mot olaglig narkotikahandel på öppet hav.

- Förslag till rådets resolution om behandling av narkotikamissbrukare i samband med avtjänande av straff.

- Utkast till rådets resolution om generisk klassificering av särskilda grupper av nya syntetiska droger.

- Utkast till rådets rekommendation om utarbetande av anvisningar för provtagning av beslagtagen narkotika.

3. Den aktuella rekommendationen syftar till att genomföra förebyggande program på basis av projekt som redan har genomförts i vissa medlemsstater samt till att utvidga området för möjliga åtgärder genom att föra samman de aktörer som deltar i det förebyggande arbetet.

3.1. Syftet med programmet för förebyggande av narkotikamissbruk är att uppmuntra samarbete mellan medlemsstaterna, stödja deras verksamhet på området och främja samordning av ländernas strategier i syfte att förebygga missbruk av illegala droger. Programmet gällde ursprungligen perioden 1996-2000, men förlängdes senare till slutet av 2002.

3.2. Åtgärderna har främst omfattat

- ökade kunskaper om narkotikamissbruk och följderna därav,

- metoder för förebyggande av narkotikamissbruk,

- förbättrad information och utbildning på området, särskilt bland ungdomar och utsatta grupper.

3.3. Med programmet strävade man också efter att öka samarbetet med länder utanför EU och med internationella organisationer som arbetar med att förebygga narkotikamissbruk. Åtgärderna har genomförts i nära samarbete med medlemsstaterna.

3.4. För att garantera att gemenskapens insatser är kostnadseffektiva och ger ett mervärde prioriteras storskaliga projekt, projekt som är intressanta med tanke på de metoder som tillämpas, projekt som tillämpas innovativt och projekt som i verklig mening förmodas kunna bidra till att målen för programmet uppnås. Projekten skall föra samman den offentliga sektorn och icke-statliga organisationer som kan uppvisa tillräcklig behörighet på området och som sannolikt främjar sektorsövergripande samarbete.

3.5. Majoriteten av de projekt som finansieras genomförs snarare på folkhälsoområdet än på det rent vetenskapliga området, men deras tyngdpunkt ligger på utvärdering. Antalet finansierade projekt under hela perioden uppgår till cirka 180 och det sammanlagda belopp som anslagits till 38 miljoner EUR. Kandidatländerna har deltagit i en del av projekten.

3.6. Handlingsprogrammet löper ut i slutet av detta år - liksom de åtta andra särskilda eller vertikala folkhälsoprogrammen - och ersätts av ett nytt folkhälsoprogram för åren 2003-2008. Den sammanlagda budgeten för denna period är 312 miljoner EUR. Det gamla programmets uppsplittrade karaktär kommer att ersättas av ett övergripande integrerat program som består av tre delområden:

1. Förbättrad hälsoupplysning.

2. Snabba reaktionsmekanismer.

3. Hantering av faktorer som påverkar hälsan genom förebyggande av sjukdomar och främjande av hälsan.

3.7. Narkotikaproblemen kommer att utgöra en integrerad del av det tredje delområdet. Ingenting tyder på att denna viktiga fråga kommer att få minskad betydelse, i synnerhet som det i artikel 152 i EG-fördraget anges att "gemenskapen skall komplettera medlemsstaternas insatser för att minska narkotikarelaterade hälsoskador, inklusive upplysning och förebyggande verksamhet".

4. Narkotikapolitiken i medlemsstaterna

4.1. Narkotikapolitiken varierar i de olika medlemsstaterna. I den ena ändan av skalan finns den mest restriktiva strategin. I vissa medlemsstater är det övergripande målet ett "narkotikafritt samhälle". Narkotikamissbruk accepteras inte och bör aldrig bli en integrerad del av samhället. Problemet med narkotikamissbrukare ses snarare som en fråga för det straffrättsliga systemet än för de sociala tjänsterna. Metoder för att minska riskerna används och godkänns i viss mån, men står under noggrann kontroll. Som exempel kan nämnas metadonbehandling som kontrolleras på basis av de regler som fastställts av den nationella socialstyrelsen, och antalet patienter får inte överskrida en viss gräns.

4.2. I den andra ändan av skalan är det centrala målet att minska de risker som narkotikamissbrukarna samt personer i deras omedelbara omgivning och samhället i allmänhet utsätts för. Vissa medlemsstater gör en klar åtskillnad mellan "lätt narkotika" såsom cannabis och "tung narkotika" såsom opiater och amfetamin. Stora ansträngningar görs för att hindra missbrukarna från att hamna i kriminella miljöer där det kan vara svårt att nå dem.

5. Risk- och skadebegränsning

5.1. Riskbegränsning är ett allmänt begrepp som täcker begränsningen av alla typer av skador som orsakats av en enskild individ eller som uppstått till följd av sociala och/eller medicinska åtgärder. I samband med narkotika används begreppet särskilt för att ange en begränsning av infektionsrisker och andra typer av hälsorisker som orsakas av fortsatt narkotikamissbruk.

5.2. Den moraliska sidan av riskbegränsningen har diskuterats. Motståndarna anser att den tolererar och främjar användningen av droger, medan anhängarna säger att den är realistisk och hjälper missbrukarna att få en trygg tillvaro samt håller dem vid liv. De anser också att den respekterar valfriheten och den personliga friheten. Strategierna blir allt mer pragmatiska och betonar utvärdering. Forskningsresultaten rättfärdigar inte extrema ståndpunkter.

5.3. Genom att använda begreppet riskbegränsning i stället för skadebegränsning blir rekommendationen mer neutral, och begreppet riskbegränsning är i själva verket så gott som allmänt accepterat.

5.4. Tillvägagångssätten. Det finns många olika metoder för riskbegränsning. Ett flertal av de metoder som omnämns i det nuvarande direktivet tillämpas redan i många eller alla medlemsstater, men i varierande utsträckning. Det bör noteras att endast en del av dessa metoder omnämns i rekommendationen.

A. Metoder som omnämns i rekommendationen.

Metadonbehandling.

Vaccinationer.

Information.

Rena nålar och sprutor.

Uppsökande verksamhet med låg tröskel.

B. Metoder som inte omnämns i rekommendationen.

Receptbelagt heroin.

Injektionsrum.

Tester som utförs på plats.

Tillåten användning av narkotika på vissa platser.

6. Behovet av utvärdering

Utvärdering inkluderar ett förtydligande och en definition av begrepp och metoder samt en bedömning av åtgärdernas konsekvenserna. Europeiska kommissionen har främjat utvärdering på narkotikaområdet genom att delta i anordnandet av två EU-konferenser om ämnet. I gemenskapens handlingsprogram för att förebygga narkotikamissbruk fastställs att faktauppgifter, forskning och utvärdering utgör primära åtgärdsområden. Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk (ECNN) har en viktig roll i detta sammanhang. Dess främsta uppgift är att tillhandahålla objektiv, pålitlig och jämförbar information på europeisk nivå rörande droger och drogmissbruk samt följderna därav.

7. Slutsatser

7.1. EESK konstaterar att man med hjälp av rekommendationen strävar efter att uppnå målet att minska förekomsten av narkotikarelaterad skadlig inverkan på hälsan i enlighet med artikel 152 i fördraget. Rekommendationen är särskilt inriktad på information om och förebyggande av risker samt på hur efterfrågan skall kunna begränsas. Rekommendationen tar inte upp en begränsning av utbudet. Kommittén beklagar dock att de mål som fastställs i rekommendationen inte har en tvärgående dimension som skulle möjliggöra samverkan mellan åtgärder som vidtas på olika områden, såsom inom hälsovården, polisväsendet, utbildningen, de sociala tjänsterna och arbetslivet.

7.2. EESK välkomnar att man i samband med begränsningen och förebyggandet av de risker som narkotikamissbruk medför förordar och främjar genomförandet av särskilda program för förebyggande av AIDS och andra smittsamma sjukdomar.

7.3. Såsom det framgår av EESK:s yttrande(2), stöder kommittén åsikten att åtgärder på detta område av folkhälsan bör införas på särskilda nivåer (skolor, hälsovårdssystem, företag) i syfte att kunna följa befolkningen på nära håll såväl på ett geografiskt och lokalt plan som i fråga om den sociala utvecklingen. Riskfaktorerna utvecklas kontinuerligt och skyddsfaktorerna måste anpassas därefter.

7.4. Förebyggande och bekämpning av drogmissbruk kan införlivas i hälso- och säkerhetsprogram på arbetsplatserna. Ett företag är inte nödvändigtvis en plats där narkotikaberoende uppstår, men det kan vara en plats där beroendet upprätthålls. Utöver de traditionella aktörerna på social- och hälsovårdsområdet bör också arbetsmarknadsparterna vid behov involveras i utformningen av förebyggande program eller program för återanpassning av arbetstagare som är narkotikaberoende.

7.5. I rekommendationens andra eller tredje kapitel skulle det därför, inom ramen för de övergripande programmen rörande hälsan på arbetsplatsen, kunna ingå förebyggande program (information, ökad medvetenhet, inriktning på omsorgstjänster, åtgärder för att underlätta tillgången till vård) som prioriterar de sektorer där risken är högre och som även involverar arbetsmarknadsparterna.

7.6. Kommittén stöder rekommendationen och anser att förebyggandet och begränsningen av riskerna i samband med narkotikamissbruk bör omfattas av de gemenskapsramar som möjliggör utbyte av goda lösningar och skydd av personer som drabbats av ett sedan länge känt socialt gissel som slår utan urskiljning och som ständigt byter form och skepnad.

Bryssel den 24 oktober 2002.

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Roger Briesch

(1) EESK:s yttrande om "Handlingsplan för narkotikabekämpning (2000-2004)" - EGT C 51, 23.2.2000.

(2) EESK:s yttrande om "Handlingsplan för narkotikabekämpning (2000-2004)" - EGT C 51, 23.2.2000.