Yttrande Ekonomiska och sociala kommittén om "Vitbok - Strategi för den framtida kemikaliepolitiken"

(2002/C 36/19)

Den 26 mars 2001 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 175 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om "Vitbok - Strategi för den framtida kemikaliepolitiken"

Sektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö, som ansvarat för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 27 september 2001. Föredragande var Sergio Colombo.

Vid sin 385:e plenarsession den 17-18 oktober 2001 (sammanträdet den 17 oktober) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 70 röster för och 3 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Kommissionen har antagit en vitbok om strategin för den framtida kemikaliepolitiken, i enlighet med strategin för "hållbar utveckling". Huvudsyftet är att uppnå en hög hälso- och miljöskyddsnivå samtidigt som den inre marknaden fungerar obehindrat och den europeiska kemiska industrins innovationsförmåga och konkurrenskraft främjas.

1.2. Vitboken om kemikaliepolitiken är ett av initiativen i programmet "Miljö 2010: Vår framtid - vårt val"(1), som kommissionen antog i januari 2001. Detta program har fyra prioriterade handlingsområden: klimatförändring, miljö och hälsa, natur och biologisk mångfald samt förvaltning av naturresurser.

1.3. En viktig åtgärd inom handlingsområdet miljö och hälsa under de närmaste åren är en fullständig översyn av gemenskapens system för riskhantering på kemikalieområdet, en översyn som kommer att knytas till den lika viktiga strategin för minskning av riskerna med bekämpningsmedel.

1.4. Utmaningen består i att garantera ett nytt system för bedömning och hantering av riskerna med de kemikalier som produceras, används och saluförs, för att fördelarna med kemikalieanvändningen skall komma samhället till del samtidigt som man minskar de skadliga effekterna och undviker oacceptabla hälso- och miljörisker.

1.5. I det kapitel som handlar om kemikalierna i gemenskapens nya miljöprogram ger kommissionen en tydlig definition av det största problem som vi står inför: de "existerande ämnen" som redan fanns när gemenskapslagstiftningen på detta område trädde i kraft 1981. I många fall är det först nu man börjar inse riskerna med användning av dessa ämnen. Trots att de existerande ämnena utgör mer än 99 % av den totala mängden ämnen på marknaden, omfattas de för närvarande inte automatiskt av samma testkrav som kemikalier som börjat saluföras senare. 1981 hade cirka 100000 existerande ämnen anmälts, och idag saluförs uppskattningsvis 30000 ämnen i större mängder än 1 ton.

1.6. Kommissionen har redan upprättat en förteckning över 140 farliga ämnen som kräver särskild uppmärksamhet och riskbedömning. Riskbedömningsförfarandet är tyvärr både tids- och resurskrävande och gör att systemet inte fungerar ändamålsenligt och effektivt. Den nuvarande ansvarsfördelningen är olämplig, eftersom det är myndigheterna som ansvarar för bedömningen i stället för de företag som framställer, importerar eller använder ämnena. Det är därför ofta svårt att få exakt information om hur ämnena används, och uppgifterna om exponering i samband med användningen är i allmänhet knapphändiga.

1.7. Beslut om ytterligare testning av ämnen kan endast fattas genom ett invecklat kommittéförfarande. Industrin skall kunna åläggas att genomföra sådana tester först när myndigheterna har bevisat att ett ämne kan utgöra en allvarlig risk. Eftersom det är praktiskt taget omöjligt att utan testresultat lägga fram bevis på möjliga risker, har slutgiltiga riskbedömningar endast gjorts för ett mycket litet antal ämnen.

1.8. Syftet med kommissionens vitbok är att tillgodose både hälso- och miljöskyddskraven och behovet av att stärka den europeiska kemiska industrins innovationsförmåga och konkurrenskraft. Samtidigt vill kommissionen öka öppenheten genom att göra uppgifter om kemikalier mer tillgängliga och förklara de olika faserna i beslutsprocessen för allmänheten.

1.9. Det system som antas kommer enligt kommissionen att bidra till att främja innovation och skapa en operativ ram inom vilken den europeiska industrin kan konkurrera helt och fullt med industrin i övriga världen. Gemenskapspolitiken syftar även till deltagande i initiativ på internationell nivå, eftersom problemet med säkerheten i förhållande till produktion av och handel med kemikalier samt de gränsöverskridande effekterna av vissa kemiska ämnen har blivit en internationell fråga.

1.10. Hela strategin är inriktad på försiktighetsprincipen och ett mål är att främja ersättning av farliga ämnen med sådana som är mindre farliga i de fall där det finns lämpliga alternativ.

2. Vitbokens innehåll

2.1. Det viktigaste innehållet i vitboken är följande:

- En konsekvent och effektiv ram med enhetliga bestämmelser föreskrivs, för att ge en likvärdig informationsnivå för informationen om användning av och eventuella risker med de ämnen som förekommer på marknaden, oavsett om de saluförts före eller efter september 1981 ("existerande" ämnen eller "nya ämnen"). På så sätt skall en enhetlig hälso- och miljöskyddsnivå garanteras.

- Ansvaret för utförande av analyser och riskbedömningar skall åligga industrin och inte de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna.

- Innovation och konkurrenskraft skall främjas utan att detta påverkar hälso- och miljöskyddsnivån negativt.

- Det föreslås att ett ämnesanpassat godkännandeförfarande för vart och ett av ämnena skall införas, för att garantera strängare kontroller av de farligaste ämnena.

- Informationen om kemiska ämnen skall bli öppnare och grundligare.

2.2. Enligt förslagen i vitboken bör det nuvarande systemet, som innebär olika behandling av nya och existerande ämnen när det gäller obligatorisk testning, ersättas av ett enhetligt, effektivt och konsekvent system för största delen av alla kemiska ämnen.

2.3. I den föreslagna strategin erkänner man bristerna i det nuvarande systemet för riskbedömning och riskhantering, och man tar särskilt upp problemet med att existerande kemiska ämnen saluförs i stora mängder utan att eventuella hälso- och miljöeffekter är kända.

2.4. Det nya systemet innebär att ett företag som släpper ut ett visst ämne på marknaden åläggs att lämna all nödvändig information om riskerna, medan de behöriga myndigheterna får i uppgift att bedöma dessa uppgifter och därefter utarbeta ett ämnesanpassat testprogram med hänsyn till förslag från företaget. Även andra användare i tillverkningskedjan (industrin i senare led i denna kedja samt formulerare) bör åläggas ett större ansvar och lämna uppgifter om det specifika användningsområdet för de kemiska ämnena.

2.5. Det nya systemet för bedömning av existerande och nya ämnen kallas REACH (från engelska registration, evaluation and authorisation of chemicals) och består av följande:

- registrering i en central databas av de uppgifter industrin lämnar om cirka 30000 ämnen (alla nya och existerande ämnen med en produktionsvolym som överstiger 1 ton). För cirka 80 % av ämnena kommer det att räcka med enbart registrering.

- Utvärdering av registrerad information om alla ämnen med en produktionsvolym som överstiger 100 ton (ca 5000 ämnen, eller 15 % av det totala antalet) eller ämnen som ger anledning till oro, även om de produceras i mindre mängd. Bedömningen skall göras av behöriga myndigheter och omfattar även ett testprogram som särskilt anpassas till ämnet i fråga och främst syftar till att bedöma effekter vid långvarig exponering.

- Godkännandeförfarandet skall vara obligatoriskt för ämnen som är cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska (CMR-ämnen) och för långlivade organiska föroreningar (POP).

- PBT(2) (förutom de ovannämnda POP) och VPVB(3) kommer att identifieras genom en rad ingående undersökningar. Kommissionen kommer i ett senare skede att bestämma hur man skall behandla de ämnen som har sådana egenskaper.

2.6. Med volymen på de ämnen som släpps ut på marknaden som viktigaste faktor och mot bakgrund av en rad andra villkor föreslås följande tidsfrister för inlämnande av registreringshandlingar:

- Ämnen med en volym som släpps ut på marknaden som överstiger 1000 ton per år: före utgången av 2005.

- Ämnen med en volym som släpps ut på marknaden som överstiger 100 ton per år: före utgången av 2008.

- Ämnen med en volym som släpps ut på marknaden som överstiger 1 ton per år: före utgången av 2012.

2.7. Kommissionen föreslår att det inrättas ett centralt organ för att handha REACH-systemet, och att detta skall omfatta en central databas med uppgifter om registrerade kemiska ämnen och preparat. Dess uppgift skall vara att ge medlemsstaterna den tekniska och vetenskapliga uppbackning som behövs för att bedöma kemiska ämnen. Det centrala organet bör även genomföra stickprovskontroller och datorsökningar för registrerade ämnen som ger anledning till särskild oro.

3. Sammanfattning av grunddokumentet

3.1. Vitboken erbjuder först och främst ett bra tillfälle för att motverka en gammal och tyvärr djupt rotad uppfattning hos allmänheten, nämligen att kemiska produkter är förbundna med farliga situationer och föroreningar. Den ger ramar för en heltäckande översyn av hur produktion och användning av kemiska ämnen påverkar hälsa och miljö.

3.2. För att nå det uppsatta målet krävs det att alla berörda parter är villiga att enas om ett bedömningssystem och lagstiftningsåtgärder som kan skapa jämvikt mellan de okränkbara miljö- och hälsoskyddskraven och kravet på effektiv och konkurrenskraftig produktion med hög säkerhet.

3.3. Den kemiska industrins strategiska betydelse blir tydlig om man tittar på vissa signifikanta uppgifter. I EU är 1,7 miljoner personer direkt sysselsatta inom den kemiska industrin och upp till 3 miljoner jobb är indirekt beroende av den. Handelsöverskottet är 46,4 miljarder EUR, vilket motsvarar 65 % av hela tillverkningsindustrins handelsöverskott. Inom sektorn finns stora multinationella företag, men även över 36000 små och medelstora företag.

3.4. En sektor med så stor strategisk betydelse kräver lämpliga reaktioner på de signaler om minskad konkurrenskraft och minskad social betydelse som har börjat förekomma, med tanke på att antalet sysselsatta inom den kemiska industrin under 1990-talet minskade med 13 % medan sysselsättningsnivån i USA inte förändrades särskilt mycket. Denna tendens väcker tvivel om att Europa skall kunna fortsätta att vara världsledande.

3.5. Det är alltså mycket tydligt att en omfattande och ambitiös process som genomförs med aktiv medverkan av de berörda aktörerna och med en välinformerad allmänhets samtycke kan ge den europeiska kemiska industrin stora möjligheter att få ett positivt gensvar för sin produktion, som ju är så viktig för utvecklingen av nya processer och alltmer avancerad teknik i ett modernt samhälle. På så sätt kan man motverka den dunkla och farliga motvilja mot kemisk produktion som exempelvis visar sig på lokal nivå när nya anläggningar skall godkännas.

3.6. Det är tydligt att utmaningen för den kemiska industrins innovationsförmåga kommer att få följder för många andra sektorer som använder sig av kemiska ämnen. Kommittén ser positivt på att kommissionen har beställt en undersökning av hur vitbokens åtgärder påverkar andra näringar, och den kommer att kommentera resultaten av denna undersökning i samband med de lagstiftningsförslag som vitboken skall leda till.

3.7. Kommittén anser även att det är viktigt att undersöka hur man genom kompletterande åtgärder kan gynna innovativa företag och uppmuntra de många producerande, importerande och användande små och medelstora företagen att minska omfattningen av de kemiska ämnen som ger särskild anledning till oro från hälso- och miljösynpunkt, och i stället ta fram ersättningsprodukter.

4. Allmänna kommentarer

4.1. Vitboken är av naturliga skäl begränsad till att ge allmänna riktlinjer för en framtida gemenskapsstrategi på kemikalieområdet, och innehåller inte de detaljer som är typiska för rättsakter. Kommittén har utarbetat sitt yttrande i enlighet med förslagets karaktär, men vill dock fästa uppmärksamheten på några punkter i vitboken som har strategisk betydelse och förtjänar att göras mer utförliga.

4.2. ESK stöder den allmänna inriktningen i strategin. Detta gäller särskilt följande:

- Förslaget grundar sig på principerna om hållbarhet, försiktighet och ersättning för att garantera säkerheten för miljön, användarna och konsumenterna, vilket även omfattar mer information.

- Innovationen görs till den viktigaste drivkraften för förnyad konkurrenskraft och säker kemisk produktion, först och främst genom stora åtaganden på gemenskapsnivå inom forskningen. Den kemiska industrin skall på så sätt fortsätta att spela en oersättlig roll i det moderna samhället.

- Forskning som inte grundar sig på djurförsök skall främjas.

- Företagen (producenterna, importörerna och användarna) får ett större ansvar i och med att de blir ansvariga för att registrera kemiska ämnen.

4.3. Kommittén uppmärksammar slutsatserna från miljöministrarnas rådsmöte den 7 juni 2001. Framför allt stöder kommittén principen om att den nya kemiska industrin i Europa skall bidra till en hållbar utveckling och garantera en hög miljö- och hälsoskyddsnivå som även skall omfatta arbetstagarna, samtidigt som den europeiska kemiska industrins innovation och konkurrenskraft främjas. Kommittén stöder dessutom målet att senast 2020 endast producera och använda kemiska ämnen som inte får betydande negativa följder för miljö och hälsa.

4.4. Det är dock förvånande att vitboken inte i högre grad tar upp arbetstagarna, eftersom resultaten av förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter har möjliggjort betydande förbättringar av arbetsvillkoren och av säkerhets- och hälsoförhållandena på fabriker, och även lett till viktiga framsteg genom att de offentliga myndigheterna har involverats i relationen mellan industrin och samhället.

4.5. Enligt ESK bör dessa erfarenheter bli en viktig utgångspunkt för den framtida processen, även med tanke på att det först och främst är arbetstagarna som får utstå riskerna både med de kemiska slutprodukterna och med mellanledsprodukter vars risker ofta inte är kända. I detta hänseende konstaterar kommittén att det vore lämpligt att starta en utbildnings- och fortbildningsprocess för arbetstagarna, och att man då även skulle kunna utnyttja erfarenheter från produktionsanläggningarna.

4.6. ESK föreslår särskilda åtgärder som främjar anpassningen till den nya lagstiftningen för de 36000 små och medelstora företag som bidrar med 28 % av den europeiska produktionen inom kemisektorn. Kommittén anser vidare att gemenskapens forskningsprogram inom sjätte ramprogrammet bör riktas in på att ge tillräckligt stöd för målsättningarna i vitboken, med utgångspunkt i behovet att undersöka lämpliga instrument för stöd till forskning och innovation och på så sätt skynda på processen med att hitta kemiska ämnen som inte påverkar hälsa och miljö negativt och som därför kan ersätta andra ämnen. Framför allt bör man utveckla in vitro-experiment för att helt kunna avskaffa djurförsöken.

4.7. ESK instämmer helt i det som hävdas i inledningen, nämligen att det är mycket viktigt att iaktta försiktighetsprincipen genom att ersätta ett visst kemiskt ämne när trovärdiga vetenskapliga uppgifter visar att dess användning medför troliga skadeverkningar för miljö och hälsa, även om det inte finns vetenskapliga belägg för de eventuella skadornas exakta natur och betydelse. Det gäller att noga bedöma kostnad och nytta i fråga om "hållbarhet". I detta sammanhang vill ESK fästa uppmärksamheten på miljö- och konsumentorganisationernas farhågor och deras åsikt att kommissionens förslag inte är tillräckligt utförligt när det gäller vikten av att minska produktionen av kemiska ämnen som bevisligen är toxiska, långlivade och bioackumulerbara, och uppmuntrar av ersättning av farliga ämnen med sådana som är mindre farliga i de fall där det finns lämpliga alternativ.

4.8. Proportionalitetsprincipen bör tillämpas både med hänsyn till att de kemiska ämnena är potentiellt farliga och till att kostnaderna påverkas för det enskilda företag som måste tillhandahålla dokumentationen. Den bör vara en övergripande princip för strävan att hitta en flexibilitet som utan att skada hälso- och miljöskyddet gör det möjligt för den europeiska kemiska industrin att förbli konkurrenskraftig och därmed världsledande.

4.9. På grundval av ansvarsprincipen bör de företag som producerar, importerar, saluför och använder kemiska ämnen tillhandahålla uppgifter som gör det möjligt att få tillräcklig kunskap om de existerande ämnenas egenskaper och användning. Man kommer därmed att kunna uppnå de politiska målen snabbare, särskilt om insamlingen av information organiseras i lämpliga system som görs enhetliga för alla led i användningskedjan (från produktion till konsumtion och avfallshantering) och som syftar till att upptäcka bevisade eller förmodade farliga egenskaper hos homogena ämneskategorier genom de mest avancerade test som vetenskapssamfundet och den tekniska innovationen kan frambringa.

4.10. ESK stöder kommissionens förslag (punkt 8.2) om att den nuvarande Europeiska kemikaliebyrån (ECB) skall bli ett centralt organ med uppgift att handha REACH-systemet och att ge medlemsstaterna det tekniska och vetenskapliga bistånd de behöver, särskilt när det gäller bedömning av kemiska ämnen. Detta organ måste få tillräckliga resurser för att kunna utföra de nya uppgifterna.

5. Särskilda kommentarer

5.1. I vitboken (punkt 3.4) står det att testningen av och insamlingen av information om de 30000 existerande ämnen som produceras i större mängder än 1 ton kommer att ta 11 år, och den totala kostnaden för företagen uppskattas till cirka 2,1 miljarder EUR. Kommissionen är fortfarande övertygad om att anpassade test för vart och ett av ämnena är det säkraste och effektivaste tillvägagångssättet. ESK vill dock lyfta fram att alla berörda parter har uttryckt oro för att testningsprocessen skall blir för lång, invecklad och kostsam. Att använda producerad mängd som ett kriterium för att särskilja de tre kategorier med kemiska ämnen som skall analyseras och registreras framstår som nödvändigt men samtidigt otillräckligt. Det finns en risk för kringgående manövrer, särskilt när det gäller importerade produkter, och en fara att potentiella risker som kan förekomma även vid användning i liten omfattning förbises. Det vore bättre att dela in de ämnen som skall analyseras i grupper eller familjer enligt deras kemiska struktur och/eller egenskaper. Om så skedde skulle man kunna skynda på hela processen med översyn av ämnena och även minska kostnaderna.

5.2. REACH-systemet (punkt 4) skulle innebära ett stort steg framåt i förhållande till de nuvarande tungrodda förfarandena, genom att det skulle garantera större öppenhet och spridning av information om de existerande kemiska ämnenas inneboende egenskaper. Det är dock ett komplicerat system som är svårt att handha, inte minst när det gäller fördelningen av befogenheter och ansvar mellan kommissionen och medlemsstaterna. Kommittén anser att det behövs ett klargörande av begreppet "ökad flexibilitet", som behandlas i punkt 4.3 i samband med undantagen från godkännande av ämnen som ger anledning till särskild oro. I bedömningsprocessen får man dock aldrig göra avkall på försiktighetsprincipen.

5.3. Kommittén är oroad över det faktum att medlemsstaterna normalt har svårigheter att anpassa sina tekniska, vetenskapliga och administrativa strukturer till gemenskapslagstiftningen. Det är nödvändigt att garantera dels en jämn spelplan, dvs. lika villkor, för producenterna, dels största möjliga visshet och information för konsumenterna, utan att detta påverkar respekten för information som omfattas av sekretess eller är kommersiellt känslig. ESK rekommenderar att de personalresurser och ekonomiska anslag som avsätts för Europeiska kemikaliebyrån anpassas till den typ av uppgifter som kommer att åläggas detta organ. När dessa resurser fastställs bör man även ta hänsyn till de ökade anpassningskrav som utvidgningen medför.

5.4. För att undvika en onödig dubblering av information (vars effekter står i omvänd proportion till produktionens och företagets omfattning), är det enligt ESK nödvändigt att främja samarbetet mellan företagen för att kunna behandla samma ämne som ett gemensamt ärende, med exakta uppgifter om de användningsområden ämnet utvecklats och producerats för. Kommittén är medveten om att detta förslag kan bli svårt att tillämpa i juridiskt hänseende. För att skynda på tillämpningen av principerna i vitboken skulle man dock kunna undersöka lämpliga former för samarbete mellan de största producenterna, importörerna och användarna av kemiska ämnen, i de fall dessa inte överskrider de föreskrivna gränserna betraktade i ton men den europeiska konsumtionen i sin helhet överskrider dessa gränser.

5.5. Det upprepade påståendet om att importen inte får negativa effekter på de europeiska företagens konkurrenskraft, eftersom importörerna har samma skyldigheter, är av följande skäl inte övertygande:

- EU:s export är omfattande, och en ökning av de interna kostnaderna skulle därför försvåra exporten och/eller uppmuntra alternativ produktion i länder där man inte bryr sig särskilt mycket om säkerhets- och miljöproblem.

- Det är inte klart om skyldigheterna gäller varje enskilt företag som juridiskt sett är fristående, eller den grupp som företaget ingår i (om ansvaret för en företagsgrupp med gemensamt ägande tydliggörs minskar risken för försök till kringgående).

- Det är inte så att kravet på att söka mindre farliga ersättningsämnen automatiskt leder till investeringar i innovation, om de produkter som skall ersättas fortfarande saluförs i andra delar av världen och om man inte ökar konsumenternas medvetande om den hälso- och miljövänliga produktionens betydelse, så att en eventuell prishöjning för produkterna kan accepteras.

- REACH-systemets kostnader och arbetsbörda kan verka hämmande på importerande små och medelstora företags verksamhet och på EU:s import av ämnen som endast importeras i mindre mängder, något som i så fall får negativa följder för konkurrenskraften och sysselsättningen.

5.6. Kommittén anser därför att en av hörnstenarna i försvaret av den europeiska kemiska industrins konkurrenskraft är införlivande av EU-bestämmelser i nationell lagstiftning, i syfte att åstadkomma enhetliga bestämmelser. Detta mål får inte betraktas som en marginell faktor i strategin, utan den är en grundval för tillämpningen av försiktighetsprincipen på internationell nivå. Ett första steg i denna riktning togs när konventionen om långlivade organiska föroreningar (POP)(4) undertecknades i Stockholm den 22 maj i år.

5.7. Kommittén är medveten om de tillämpningsproblem som kan uppstå under övergången från vitbokens allmänna riktlinjer, som det är lätt att skapa bred enighet om, till omsättandet i praktiken via specifika rättsakter. Detta visar hur nödvändigt det är att alla berörda parter intar en positiv ståndpunkt i förhållande till den komplicerade tillämpningsfasen och bestämmer sig för att följa denna process och bidra till att ge den kemiska industrin en framtid där konkurrenskraften stärks samtidigt som säkerhet, hälsa och miljöskydd kan garanteras.

Bryssel den 17 oktober 2001.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) KOM(2001) 31 slutlig. ESK:s, EGT C 221, 7.8.2001.

(2) Med PBT avses långlivade, bioackumulerbara och toxiska ämnen.

(3) Med VPVB avses mycket långlivade och mycket bioackumulerbara ämnen.

(4) Se IP/01/730 om innehållet i denna konvention.