I denna andra lägesrapport, som läggs fram mer än tio år efter kärnkraftsolyckan i Fukushima, bekräftas medlemsstaternas framsteg med genomförandet av direktivet. Samtidigt redovisas områden där den stegvisa ändring av regelverket och de metoder som fastställs i direktivet fortfarande inte genomförts fullt ut. Ytterligare förbättringar inom dessa områden är önskvärda och i detta avseende innehåller rapporten ett antal iakttagelser som riktas till medlemsstaterna (avsnitten II och III om styrelseformer för kärnsäkerhet respektive kärnsäkerhet vid kärntekniska anläggningar). Iakttagelserna bygger på god praxis och problem som har identifierats under utvärderingen och motsvarar direktivets tematiska områden, med vederbörlig hänsyn till nationella förutsättningar. Med utgångspunkt i dessa iakttagelser innehåller rapporten särskilda viktiga rekommendationer (avsnitt IV om slutsatser och det fortsatta arbetet) där det finns utrymme för framtida åtgärder på EU-nivå för att kontinuerligt förbättra kärnsäkerheten i EU.

Alla medlemsstater har nationella ramverk för att genomföra de verksamheter som omfattas av direktivet. Deras omfattning och detaljnivå varierar betydligt beroende på de nationella kärnenergiprofilerna.

En granskning av ansvarsfördelningen visar att majoriteten av medlemsstaterna har en enda tillsynsmyndighet med behörighet för kärnsäkerhet, medan några andra medlemsstater har delat upp de grundläggande tillsynsbefogenheterna (lagstiftning, tillståndsgivning, bedömning, inspektion och efterlevnad) på flera myndigheter. Tillsynsmyndigheterna samordnar dessutom sitt arbete med ministerier och andra myndigheter och samarbetar med regionala eller lokala myndigheter. Den exakta fördelningen av ansvarsbefogenheterna för kärnsäkerhet mellan de olika nationella organen framgår dock inte helt klart i några av de nationella rapporterna.

Medlemsstaterna har nationella kärnsäkerhetskrav, antingen fristående eller kopplade till strålskyddsbestämmelser. I de flesta fall ingår dessa krav i rättsligt bindande akter, medan icke rättsligt bindande instrument (t.ex. rekommendationer och riktlinjer) ofta innehåller ytterligare bestämmelser och vägledning om hur kraven ska genomföras. Kraven omfattar i allmänhet samtliga stadier av kärntekniska anläggningars livscykel, vilket föreskrivs i direktivet.

Alla medlemsstater har system för tillståndsgivning och det är förbjudet att driva kärntekniska anläggningar utan tillstånd. Tillståndsförfarandena varierar mellan länderna. De största skillnaderna rör tillsynsmyndighetens roll, typer av ansökningshandlingar och de livscykelstadier som omfattas av tillstånden. Förfaranden för ändring av tillstånd samt förlängningar beskrivs också.

Medlemsstaterna har system för kärnsäkerhetstillsyn som fortlöpande utförs av tillsynsmyndigheterna och stöds av förfaranden, strategier, planer och uppföljningsåtgärder. Övervakningen stöds av efterlevnadsmekanismer för att hantera konstaterade överträdelser. Utöver tillsynsmyndigheterna kan andra rättsvårdande organ vara involverade. När det gäller påföljder följer medlemsstaterna en stegvis ansats, från utfärdande av varningar till tillfälligt avbrytande av drift eller återkallelse av tillstånd, eller till och med böter eller straffrättsliga påföljder beroende på överträdelsens allvar.

Iakttagelser

·När flera myndigheter deltar i genomförandet och upprätthållandet av direktivets krav skulle en tydlig, konsekvent och väldokumenterad ansvarsfördelning vara önskvärd så att det tydligare framgår hur arbetsuppgifterna delas upp för att undvika utelämnanden eller onödiga överlappningar.

·Förstärkt samarbete mellan tillsynsmyndigheterna om förfaranden för tillståndsprövning föreskrivs visserligen inte uttryckligen i direktivet, men skulle vara till nytta för alla eftersom det blir möjligt att identifiera eventuella gemensamma intressen för att främja konsekvens och utnyttja resurserna på bästa sätt.

2.2 BEHÖRIG TILLSYNSMYNDIGHET (artikel 5)

En stark tillsynsmyndighet som står fri från otillbörlig påverkan i sitt beslutsfattande är ett grundläggande krav för att uppnå en hög nivå av kärnsäkerhet. Enligt direktivet ska oberoende i beslutsfattandet säkerställas genom att tillsynsmyndigheterna är funktionellt åtskilda och inte begär eller tar emot instruktioner från något annat organ, fattar tillsynsbeslut som grundar sig på välgrundade och transparenta krav, ges lämpliga anslag och personella resurser och undviker eventuella intressekonflikter.

Tillsynsmyndigheternas rättsliga ställning och struktur varierar mellan medlemsstaterna. Tre huvudsakliga organisationsscheman har identifierats: tillsynsmyndigheter som agerar som oberoende myndigheter med ställning som juridisk person och rapporteringskanaler till regeringen/presidenten/premiär- eller statsministern, tillsynsmyndigheter som är oberoende och övervakas av ett ministerium som inte är behörigt för främjande eller användning av kärnenergi, och tillsynsmyndigheter som ingår i ett ministerium som inte är behörigt för främjande eller användning av kärnenergi, och har ett exakt uppdrag och avgränsade ansvarsområden. Av ovanstående följer att de medlemsstater som har valt det första alternativt såg fördelarna med funktionell separation, men även det fördelaktiga i att tillsynsmyndigheten är rättsligt åtskild från andra styrningsstrukturer.

Kravet att inte begära eller ta emot instruktioner uppfylls antingen genom uttryckliga förbud eller implicit genom den övergripande tillsynsstrukturen.

Tillsynsbesluten grundar sig på kärnsäkerhetsbestämmelser som omfattar internationella krav och EU-krav samt kunskaper som har inhämtats från driftserfarenhet. Öppenhet och insyn säkerställs med hjälp av en mängd olika kommunikationsverktyg, t.ex. årliga verksamhetsrapporter, offentliggörande av säkerhetsrelaterade dokument, såsom tillsynsbeslut och inspektionsrapporter, sociala medier, pressmeddelanden, möten med berörda aktörer, bland annat lokala myndigheter, och offentliga samråd.

När det gäller tillsynsmyndigheternas ekonomiska resurser kan två huvudsakliga finansieringsmodeller urskiljas, antingen via den statliga budgeten eller via en kombination av budgetmedel och täckning av operatörernas faktiska kostnader. Tillsynsmyndigheterna är i allmänhet involverade under behovsplaneringsfasen och i den oberoende användningen av anslagna medel. Majoriteten av medlemsstaterna förlitar sig till nationella budgetförfaranden. Ibland anges möjligheter att begära ytterligare resurser eller flexibilitetsbestämmelser. Insyn i budgetutgifterna genom offentliggörande av årsrapporter eller revisionsresultat rapporteras i vissa fall. Endast ett fåtal medlemsstater har dock infört särskilda bestämmelser om att de anslagna medlen ska vara tillräckliga för fullgörandet av tillsynsuppgifterna. Denna fråga behöver därför följas upp ytterligare för att säkerställa ett effektivt genomförande av direktivets bestämmelser.

När det gäller personella resurser är det vanligen tillsynsmyndigheterna som har det främsta ansvaret för att bedöma sina behov och begära ytterligare resurser om det behövs. Vad beträffar medarbetarnas kvalifikationer kan flera gemensamma tendenser urskiljas, till exempel krav på utbildning och expertis vid rekrytering, introduktionsutbildning för nyanställda och fortbildning genom en kombination av interna och externa källor. Det är vanligt att extern expertis används till stöd för tillsynsbeslut. Flera medlemsstater uppger att de har svårt att anställa och behålla tillräckligt många och/eller kvalificerade medarbetare. I likhet med situationen när det gäller ekonomiska resurser bör en del medlemsstater förtydliga sina krav på att tillsynsmyndigheterna ska ha ett lämpligt antal medarbetare med den utbildning och de kvalifikationer som krävs, och deras genomförande av personalbestämmelserna behöver därför följas upp ytterligare. Åtgärder för att göra tillsynsmyndigheternas anställningsvillkor mer attraktiva skulle kunna leda till att medlemsstaterna kan rekrytera och behålla medarbetare med lämpliga kvalifikationer och expertis.

Regler för att förebygga och lösa eventuella intressekonflikter ingår vanligen i medlemsstaternas allmänna bestämmelser för alla statsanställda. Många medlemsstater har infört mer specifika krav för tillsynsmyndigheter, men kravens rättsliga verkan och detaljnivå varierar. Situationer när medarbetare med verkställande befogenheter byter anställning mellan kärnenergiindustrin och tillsynsmyndigheter och användningen av extern expertis omfattas ofta inte uttryckligen av de särskilda bestämmelserna.

Tillsynsmyndigheternas spridning av information gällande kärnsäkerhet utan godkännande från andra organ anges antingen uttryckligen i den nationella lagstiftningen eller framgår av den institutionella strukturen.

När det gäller de huvudsakliga tillsynsuppgifterna deltar tillsynsmyndigheterna i varierande grad i utformningen av nationella kärnsäkerhetskrav beroende på hur det nationella rättssystemet är uppbyggt. Tillsynsmyndigheterna ansvarar för att övervaka genomförandet av dessa krav i praktiken genom att utöva sina befogenheter att göra bedömningar och vidta åtgärder för efterlevnad.

Iakttagelser

·I medlemsstater som ännu inte har infört bestämmelser om att tillsynsmyndigheterna ska vara fristående rättsliga enheter som är juridiskt åtskilda från andra offentliga eller privata organ skulle sådana bestämmelser vara ytterligare steg för att stärka tillsynsmyndigheternas oberoende i beslutsfattandet.