Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF)

OLAF:s Övervakningskommittén

Verksamhetsrapport

juli 2001 - september 2002

(2002/C 234/01)

Ledamöter i OLAF:s övervakningskommitté

Raymond Kendall

Ordförande

Hedersgeneralsekreterare i Interpol

Mireille Delmas-Marty

Professor vid Université Panthéon-Sorbonne (Paris I)

Edmondo Bruti-Liberati

Ställföreträdare för allmänna åklagaren vid appellationsdomstolen i Milano

Alfredo José de Sousa

Ordförande för revisionsrätten i Portugal

Harald Noack

Statssekreterare i delstatsregeringen för Nordrhein-Westfalen

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

INLEDNING

Under de två första verksamhetsåren ägnade övervakningskommittén, i dialog med generaldirektören, mycket tid åt frågor kring organisationen och vilka strukturer och metoder som borde inrättas för oberoende undersökningar. Kommittén analyserade i samråd med generaldirektören problemen med övergången från UCLAF till OLAF och angav vilka mål den nya organisationen bör eftersträva.

Den struktur som skulle utvecklas hade övertagits i oförändrat skick från föregångaren och kännetecknades av

- att UCLAF var helt inlemmad i kommissionens strukturer, organisation och hierarki,

- att det inte fanns någon utredningspolicy och att rutinerna för diarieföring och registrering av uppgifter i ärendena var bristfällig, samt

- att ansvaret för handläggningen av utredningarna var splittrat.

I slutsatserna till den andra verksamhetsrapporten framhöll övervakningskommittén att övergången från UCLAF till OLAF nu borde vara avslutad. I den tredje verksamhetsrapporten(1) lämnar kommittén därför en bedömning av OLAF:s insatser så att de ansvariga instanserna kan utvärdera bestämmelserna och avgöra om och hur skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen behöver förstärkas med ett komplett och sammanhängande system. Eftersom utvecklingen går snabbt tar övervakningskommittén i sin bedömning hänsyn till diskussioner och planer såväl om den struktur OLAF har idag som om en eventuell integrering i ett annat system, centrerat kring den europeiska åklagarmyndigheten(2).

Bedömningen har utarbetats dels enligt övervakningskommitténs särskilda uppdrag enligt bestämmelserna, till exempel att yttra sig om preliminära budgetförslag eller på begäran av institutionerna eller OLAF:s generaldirektör (yttrande om grönboken, deltagande i chefsrekryteringen), dels med fokus på uppföljningen av utredningarna, eftersom de fortlöpande kontrollerna av verksamheten på fältet sköts av sekretariatet.

Utifrån upplysningar i OLAF:s resultattavlor och sammanställningar har övervakningskommittén skärpt kontrollerna av utredningar som pågått längre än de nio månader som nämns i förordningen och ärenden som överlämnats till rättsliga myndigheter. Kommittén har även på plats tagit del av handlingar i avslutade ärenden. Slutligen har kommittén hämtat information ur medborgarnas klagomål till generaldirektören som den får kopia av, och fall där medborgare vänt sig till EU-ombudsmannen med anledning av OLAF:s utredningar.

Den här bedömningen skall komplettera förra årets slutsatser om OLAF:s problem i den nya organisationen, vad gäller både den interna organisationen och oklarheter om byråns ställning.

När det gäller den interna organisationen ville lagstiftaren inrätta en insynsvänlig organisation med ett tydligt ansvar för handläggningen, vilket är en grundläggande förutsättning för att utföra oberoende utredningar.

Åtgärderna för att främja insyn i handläggningen (systemet för ärendehantering och handboken) har ännu inte givit full effekt och upplevs ofta som formella och byråkratiska krav, men utbildningsinsatser bör åstadkomma en bredare användning. Resultattavlorna används huvudsakligen av övervakningskommittén, men kan i framtiden även utnyttjas av OLAF:s olika avdelningar, både enheten för underrättelseverksamhet och den operativa kommittén. Diarieföringen är numera tillfredsställande. Det garanterar dock inte i sig en noggrann hantering av ärendeakter och handlingar, något som bara kan åstadkommas av en enhet med registratorsfunktion.

Ännu behövs ytterligare åtgärder för att klargöra ansvarsfördelningen vid utredningar och effektivt kontrollera handläggningen. Insynen främjar naturligtvis tydligare strukturer, men utredarna måste själva fatta avgörande val i avsaknad av en utredningspolicy och prioriteringar från ledningen(3). De påverkar insynen i utredningarna på ett avgörande sätt och måste ibland till och med avgöra vilka utredningar som skall göras internt och vilka som skall anförtros andra. Barriärerna mellan olika arbetsområden och enheter lever delvis kvar också i den aktuella strukturen. Det beror till stor del på att direktören för direktorat B utsågs sent och på att det tog tid att inrätta enheten för underrättelseverksamhet.

Villkoren för byråns oberoende har inte heller utvecklats särskilt mycket. Administration och budget har utvecklats mycket litet i förhållande till beskrivningen i kommitténs andra rapport(4). Förslaget till uppförandekodex för OLAF:s förbindelser med kommissionen och övriga institutioner är ännu inte klart(5). I utredningsverksamheten har man fått praktiska problem med att beskriva åklagarenhetens uppgifter.

När det gäller byråns ställning påverkades rekryteringen och det preliminära budgetförslaget för 2003 mycket litet av rådets(6) och parlamentets(7) uttalanden om OLAF:s oberoende budget och administration.

Kommissionen tycks visserligen utnyttja synergieffekten av att OLAF har både oberoende operativa enheter och enheter som skall förbereda förslag till lagstiftning och politik. Efter sin övergripande strategi och handlingsplan 2001-2003 lade kommissionen med hjälp av OLAF:s sakkunskap fram en grönbok om skyddet av Europeiska gemenskapens ekonomiska intressen och inrättandet av en europeisk åklagarmyndighet. Förslaget kommer på medellång till lång sikt att ändra OLAF:s ställning och förhållande till institutionerna och visar att den nuvarande ställningen kan utvecklas, kanske i riktning mot den europeiska åklagarmyndigheten.

Mycket är dock fortfarande oklart, till exempel hur artikel 280 i fördraget skall tillämpas på gemenskapens organ och institutioner, inklusive ledamöter av Europaparlamentet. Situationen har inte i grunden påverkats av förstainstansrättens dom av den 26 februari 2002 avseende talan från 71 parlamentsledamöter. Situationen i fråga om Europeiska investeringsbanken och Europeiska centralbanken är låst i väntan på dom från EG-domstolen.

Eurojust fick genom rådets beslut av den 28 februari 2002 behörighet i fråga om skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen inom ramen för den tredje pelaren. I beslut av den 6 december 2001 utvidgade rådet Europols mandat till att omfatta svindleri, bedrägeri och korruption. Det gör det mer nödvändigt än någonsin att samordna Eurojusts, Europols och OLAF:s verksamhet så att deras olika behörighet i kampen mot organiserad brottslighet inom EU organiseras på ett enhetligt sätt för ökad effektivitet i det praktiska arbetet och för rättssäkerheten (se kapitel III nedan). Om instansernas överlappande verksamhet koordineras för litet eller illa skulle det bekräfta kritiken om att Nicefördraget medfört mycket extra krångel och alltför blygsamma förändringar(8). Och visst ökar snedvridningen mellan institutionerna när samordningen brister. Problemet har dock blivit värre på senare år och kan försvåra utvidgningen.

För att ge en så uttömmande bedömning som möjligt innehåller rapporten

- en utvärdering av administration och budget (kapitel I),

- en utvärdering av den operativa verksamheten (kapitel II),

- en utvärdering av det institutionella sammanhanget (kapitel III), och

- slutsatser.

KAPITEL I

UTVECKLINGEN AV ADMINISTRATION OCH BUDGET

1. OLAF:s ställning i gemenskapens arbete

OLAF beskriver sig(9) som en byrå administrativt knuten till kommissionen, som beviljat byrån en administrativt och budgetmässigt oberoende ställning. I själva verket var det lagstiftaren som gav OLAF dess oberoende eftersom byråns generaldirektör, vars tjänst är väl skild från kommissionen, har breda befogenheter att fatta helt självständiga beslut om personal och budget. Oberoendet är en nödvändig följd av OLAF:s fristående ställning vid utredningar. Bestämmelsernas principiella oberoende ger dock problem i praktiken.

Sedan OLAF inrättades 1999 har även kommissionen börjat decentralisera och en rad befogenheter har överförts från kommissionsledamöterna till generaldirektörerna, särskilt i fråga om personaladministration och ekonomi, vilket ger kommissionens avdelningar en situation som liknar OLAF:s.

Under de tre senaste åren har byråns generaldirektör arbetat på sitt administrativa oberoende, oftast i gott samarbete med kommissionens behöriga avdelningar. Efter vissa inledande problem har samarbetet med kommissionen gradvis blivit bättre i takt med att kommissionen ökat sin kunskap om byråns uppdrag, roll och särskilda ställning. Hur generaldirektörens oberoende ställning bör definieras har diskuterats med kommissionens avdelningar då kommissionen åberopat sina interna bestämmelser.

OLAF:s tjänstemän och övriga anställda omfattas av tjänsteföreskrifterna för tjänstemän och övriga anställda i Europeiska gemenskaperna samt av budgetförordningen. Tolknings- eller tillämpningsföreskrifter till dessa båda bestämmelser kan vara bindande, om de inte strider mot beslutet om att inrätta en europeisk byrå för bedrägeribekämpning (OLAF).

Byråns förvaltning är oberoende på flera områden:

- Vad gäller den allmänna administrationen har byrån en egen budget och är helt oberoende i fråga om kontors- och datautrustning, men skall följa de allmänna bestämmelserna om offentlig upphandling av kontrakt och avtal. Byråns arbetslokaler ligger i byggnader som administreras av kommissionen. Lokalerna är tillfredsställande även om utrymmet är begränsat och inte alltid väl anpassat.

- Vad gäller organisationen är byråns generaldirektör i princip helt oberoende. Organisationsschemat har ändrats efter diskussioner mellan övervakningskommittén och generaldirektören. Kommittén vill gärna yttra sig formellt om ändringarna på grund av sitt ansvar i budgetfrågor och byråns oberoende ställning och för att kunna bedöma behovet av personal utifrån en analys av arbetsuppgifterna och deras fördelning.

- Personalsituationen varierar efter vilken nivå i förvaltningen som avses.

- Vid utnämning av direktörer i lönegrad A 2 och chefer för direktorat i lönegrad A 3 (tjänstemän) är byrån oberoende men skall följa kommissionens sedvanliga förfarande. Utnämningarna skall behandlas av OLAF:s tillfälliga rådgivande tillsättningskommitté.

- Vid utnämning av direktörer, enhetschefer och tillfälligt anställda rådgivare är byrån oberoende men måste enligt bestämmelserna utlysa tjänsterna i fri konkurrens mellan de sökande (inga enskilda överenskommelser). Förfarandena är visserligen tungrodda men inrättades för att förebygga kritik mot bristande insyn och tvister.

- Vid utnämning av enhetschefer i lönegrad A 3 och A 4 är byrån lika självständig som kommissionens avdelningar tack vare det nya förfarande som tillämpats sedan i december 2000.

- Vid rekrytering består de urvalskommittéer och den jury för uttagningsprov som handlägger saken till två tredjedelar av ledamöter som utsetts av OLAF medan den återstående tredjedelen utses av centrala personalkommittén, helst bland OLAF:s personal.

- Dagens praxis för karriär och befordran bygger på att byråns ansvarsområde har direkt inflytande på kommissionens budget. Befordran inom OLAF sker för närvarande enligt samma bestämmelser som vid kommissionens avdelningar. Den kommissionsledamot som ansvarar för personalfrågor beslutar om befordran med utgångspunkt i avdelningarnas förslag, inom ramen för tillgängliga medel i budget och det på förhand fastställda gränsvärdet för hur många av dem som kan komma i fråga för befordran som faktiskt blir befordrade. Byrån undersöker hur systemet kan anpassas så att generaldirektören, förutom rätten att lämna förslag, inte berövas vissa befogenheter att fatta beslut om befordran - vilket utgör ett konkret bevis på att personalen anses ingå i kommissionens tjänstegrupper.

- Budget: Man bör skilja på utarbetande och genomförande av budgeten.

När budgeten utarbetades år 2000, 2001 och 2002 lämnade OLAF över ett preliminärt budgetförslag till kommissionens generaldirektör för budget enligt artikel 6 i beslut 1999/352/EG, ESKG, Euratom. Förslaget gick vidare till budgetmyndighetens båda grenar utan ändringar. I de båda tidigare verksamhetsrapporterna uttalade övervakningskommittén att denna praxis är förenlig med principen om OLAF:s budgetmässiga oberoende.

När det preliminära budgetförslaget för 2003 utarbetades enligt APS-förfarandet i januari 2002 uppfyllde OLAF anslagskriterierna i kommissionens tre prioriteringar(10) och begärde att ytterligare 26 tjänster skulle inrättas. Generaldirektörens ansökan om 20 tjänster och 4 tjänstlediga nationella experter för budgetåret 2003 fick avslag(11) från kommissionens generaldirektör för budget, med motiveringen att han inte ville ansöka om nya tjänster hos budgetmyndighetens båda grenar (parlamentet och rådet)(12). Generaldirektoratet har även minskat anslagen. Det anställningsstopp som införts för att inte överskrida budgetplanen innebär enligt kommissionen att om nya tjänster inrättas vid en avdelning måste samma antal tjänster dras in någon annanstans.

Den 10 april 2002 lämnade övervakningskommittén ett positivt yttrande om byråns preliminära budgetförslag för 2003(13) och beklagade att "det preliminära budgetförslaget inte heller detta år har upprättats mot bakgrund av en klar och tydlig definition av OLAF:s nya uppgifter och ett arbetsprogram som har lagts fram för yttrande av kommittén [och påminde om] att OLAF måste se till att fastställa sina övergripande prioriteringar för utredningar och uppföljning samtidigt som budgeten för 2003 fastställs med hänsyn till de europeiska institutionernas direktiv och de risksektorer som OLAF själv har identifierat".

Så länge OLAF saknar egna riktlinjer tar kommissionens prioriteringar överhanden. Denna situation är uppenbarligen inte förenlig med OLAF:s oberoende ställning.

Vad gäller genomförandet av OLAF:s budget är byrån enligt bestämmelserna helt oberoende. I praktiken anlitar byrån dock kommissionens avdelningar i förvaltningen eftersom nödvändig infrastruktur saknas. I de två första verksamhetsrapporterna och i flera yttranden har övervakningskommittén rekommenderat byrån att inrätta de strukturer som oberoendet kräver. Under det innevarande budgetåret har kommissionen ingripit i OLAF:s förvaltning via bland annat sin styrekonom, rättstjänsten och generaldirektoratet för personal och administration. Övervakningskommittén beklagar att dess rekommendationer ännu inte följts.

2. OLAF:s oberoende administration

OLAF har egna strukturer för oberoende administration. Generaldirektören utövar även i praktiken sin rätt att tillsätta lediga tjänster och sköta den interna organisationen. Nyligen inrättade generaldirektören en enhet för internrevision och efter flera rekommendationer från övervakningskommittén planerar han nu att införa ett system för att kontrollera och genomföra budgeten.

OLAF har inte antagit någon intern arbetsordning eller övriga bestämmelser som enligt artiklarna 6.1 och 6.4 i beslut 1999/352/EG, ESKG, Euratom skulle göra det möjligt att fastställa ramarna för oberoendet, till exempel vid rekrytering och budgetförvaltning.

OLAF bör inrätta lämpliga strukturer för att kunna verkställa sina egna prioriteringar, särskilt i fråga om juridik, budget och personalfrågor, och eventuellt bestrida initiativ från kommissionen som kan urholka den oberoende administrationen (se även kapitel III, punkt 2.2.1 och 2.2.2 nedan).

3. Personalens oberoende ställning

3.1 Generaldirektörens oberoende ställning

Förordning (EG) nr 1073/1999 stärker OLAF:s oberoende bland annat genom att ge generaldirektören en särskild ställning(14). Direktören skall utses av kommissionen efter samråd med övriga institutioner utifrån en förteckning över kandidater som godkänts av övervakningskommittén. Generaldirektören har rätt att väcka talan mot kommissionen vid Europeiska gemenskapernas domstol om åtgärder som enligt direktörens mening ifrågasätter oberoendet.

I praktiken innebär den särskilda ställningen dock inte någon grundläggande skillnad mellan OLAF:s generaldirektör och kommissionens generaldirektörer.

För det första gör rätten att väcka talan mot kommissionen i sig inte OLAF:s generaldirektör till en utomstående. Generaldirektören för ekonomistyrning har en liknande möjlighet(15) utan att för den skull ha en i grunden helt annan ställning i kommissionens hierarki än övriga generaldirektörer.

För det andra utses OLAF:s generaldirektör för en period på fem år som kan förnyas en gång. Kommissionen har ett visst inflytande på förnyelsen (och avgör till exempel om tjänsten skall utlysas i EGT eller inte) vilket gör OLAF:s generaldirektör beroende av kommissionen.

När det gäller OLAF:s yttre förbindelser har generaldirektören en särskild ställning som är skild från kommissionens. OLAF:s generaldirektör utövar sin skyldighet att leda utredningsarbetet helt oberoende i kontakterna med nationella myndigheter och övriga institutioner, i synnerhet Europaparlamentet.

De förbindelser OLAF:s generaldirektör har med kommissionen, kommissionsledamöterna och generaldirektörerna har samtidigt helt naturligt infogats i de komplexa relationerna mellan kommissionsledamöterna och kommissionens administrativa enheter, utan att byrån egentligen kunnat hävda sin särpräglade ställning inom kommissionen(16).

3.2 Personalens oberoende

I den andra verksamhetsrapporten kommenterade övervakningskommittén OLAF:s problem med varifrån personalen rekryterades och deras kontakter med sina tidigare arbetsgivare(17). OLAF har följt upp kommitténs krav och förtydligat att alla personalkategorier har klara och tydliga skyldigheter. Kommittén nämnde att OLAF inte har några egna tjänsteföreskrifter som tar hänsyn till dess särskilda uppdrag. Byrån uppger att den tillämpar artikel 11 i tjänsteföreskrifterna där det sägs: "En tjänsteman skall fullgöra sina uppgifter och uppträda med enbart gemenskapens bästa för ögonen; han får varken be om eller ta emot instruktioner från någon regering, myndighet, organisation eller person utanför sin institution." OLAF:s handbok innehåller också en bestämmelse om hur en utredare skall handla i en jävsituation. Han skall i så fall rapportera omständigheterna till närmast överordnade chef.

OLAF har förklarat att hanterandet av dessa principer är en känslig fråga, eftersom byråns tjänstemän kan fortsätta sin karriär inom kommissionens avdelningar medan byråns tillfälligt anställda för det mesta rekryteras från utredningsorgan i medlemsstaterna dit de vanligtvis återvänder när deras kontrakt löper ut. OLAF uppger att det kan medföra en risk för intressekonflikter och undergräva oberoendet i arbetet.

Frågan om personalens oberoende i OLAF:s arbete är mycket aktuell eftersom den operativa verksamheten måste vara effektiv och trovärdig. En rad åtgärder har vidtagits för att skydda personalens oberoende i tjänsteutövningen och minska riskerna för jäv hos såväl fast som tillfälligt anställda i den dagliga operativa verksamheten. Man försöker till exempel få en viss geografisk balans i ledningen för det operativa arbetet. De grupper som skall handlägga ett visst ärende sätts samman så att kunskaper om de nationella förhållandena på lämpligt sätt kompletteras av särskilda kunskaper i ämnesområdet. Att åklagarenheten kopplas in tidigt i utredningsarbetet ger ytterligare garantier. Övervakningskommittén konstaterar även att OLAF avstängt utredare från vissa fall, efter uppgifter om eventuella intressekonflikter hos dem som handlagt eller kontrollerat utredningen. Det vore lämpligt att systematiskt kontrollera att sådana situationer inte är för handen när ärenden överlämnas för utredning.

Vid rekrytering fastställer byrån själv vad anställningen kräver (till exempel juridisk eller rättslig sakkunskap för tjänsten som direktör för den operativa verksamheten, specialinriktning för interna utredningar, analysförmåga för underrättelseverksamheten och så vidare), ser till att tjänsten utannonseras (bland annat på Internet för att inte styra vilka som kan söka) och deltar i uttagningskommittéerna. På så sätt förebygger man att medlemsstaterna placerar in eller kräver att få vissa sökande antagna.

Ny personal som tillträder sin anställning tas om hand av behöriga enheter och får handledning från äldre och mer erfarna kollegor.

Under den obligatoriska inledande utbildningen lämnas information om rättigheter och skyldigheter, och den oberoende ställningen behandlas med utgångspunkt i den handbok som förtecknar olika skyldigheter ställningen medför. Bestämmelserna är dock inte specifika för OLAF, vars särskilda uppdrag borde beaktas, och informationen kommer sent.

Byråns generaldirektör skulle kunna utnyttja sin handlingsfrihet och rätt att tillsätta tjänster mer för att underlätta en harmonisk övergång till en nationell karriär och i förekommande fall förlänga kontrakten.

Dessa initiativ bör kompletteras av andra åtgärder.

En möjlighet är att kräva att byråns tillfälligt anställda skall avlägga ed inför Europeiska gemenskapernas domstol, som många medlemsstater gör med nationella tjänstemän som skall göra ekonomiska utredningar. En sådan formell ed kan också vara av betydelse för utredarna vid byrån, som skulle kunna få samma rätt att begära handräckning som sina kollegor i medlemsstaterna.

Kontraktstiden för tillfälligt anställda påverkar oberoendet. Fördelningen mellan fasta och tillfälliga tjänster ger ofta problem med att fastställa kontraktens karaktär och löptid och rekrytera tillfälligt anställda. Är personalomsättningen bland de tillfälligt anställda alltför snabb blir naturligtvis utredningsarbetet lidande. Alltför långa kontraktstider skulle å andra sidan hindra byrån från att rekrytera tillfälligt anställda med helt aktuella kunskaper om arbetsområdet från medlemsstaternas organ.

4. Framtidsutsikter

I de två föregående årens verksamhetsrapporter framhöll övervakningskommittén det dubbla i OLAF:s ställning. OLAF:s administrativa och budgetmässiga oberoende enligt bestämmelserna är oklart och stöter i praktiken på flera hinder. Detta strider mot den oberoende utredningsverksamhet som enligt lagstiftarens uttryckliga avsikt skulle bedrivas i förhållande till övriga institutioner och organ.

OLAF bör därför på längre sikt få ett budgetmässigt och administrativt oberoende som liknar EU-ombudsmannens(18). Alternativt skulle OLAF kunna rapportera i administrativa ärenden och budgetfrågor till Europaparlamentet.

Att ändra budgetförordningens bestämmelser om OLAF i denna riktning kan enligt övervakningskommittén vara avgörande för byråns möjlighet att bedriva oberoende utredningar på ett effektivt sätt. Sådana ändringar är dessutom helt förenliga med byråns uppgift att bistå kommissionen när förslag utarbetas till lagstiftning om kampen mot bedrägerier.

Förberedelserna av en europeisk åklagarmyndighet för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen skulle enligt övervakningskommittén gå avsevärt framåt och få större kontinuitet om OLAF försågs med bestämmelser om budgetförvaltning och administration som liknar EU-ombudsmannens. Sådana ändringar i budgetförordningen lever upp till de principer för god administration och budgetförvaltning som avses i kommissionens beslut av den 28 april 1999 och i artikel 13 i förordning (EG) nr 1073/1999, och fyller behovet av att ge OLAF ett faktiskt oberoende i utredningsverksamheten.

KAPITEL II

UTVÄRDERING AV DEN OPERATIVA VERKSAMHETEN

I den operativa verksamheten innebar övergången från UCLAF till OLAF huvudsakligen arbete med att öka insynen i ärendehanteringen (punkt 1) och fastställa strukturella riktlinjer för förvaltningen av utredningarna, vilket är en grundläggande förutsättning för en sådan oberoende verksamhet som lagstiftaren eftersträvade. Lagstiftaren hade olika intentioner med interna utredningar (punkt 2) och externa utredningar (punkt 3) som därför utvärderas enligt olika kriterier. En övergripande bedömning av hur lagstiftarens intentioner genomförts, och vilket mervärde OLAF:s arbete ger i förhållande till byråns resurser, kan i dagsläget bara göras i stora drag och skulle egentligen kräva en konsolidering (punkt 4). Utvärderingen är dock bara en etapp i bedömningen av övergången från UCLAF till OLAF och avser absolut inte hur förordning (EG) nr 1073/1999 genomförts. En sådan bedömning kan göras först när bestämmelserna faktiskt tillämpats enligt prioriteringarna i ett arbetsprogram. Bedömningen kräver därför att sådana prioriteringar gjorts.

OLAF har heller inte fått bukt med UCLAF:s oavslutade ärenden, som fortfarande aktualiseras då och då och är både personalkrävande och försenar handläggningen av de nya ärendena. Det bör framhållas att OLAF i ett arbetsprogram och arbetsprioriteringar hade kunnat föreslå en lösning, särskilt för de politiskt känsliga interna ärendena. Behandlingen av äldre ärenden med nya metoder underlättas inte heller av att en del personal som övertogs från UCLAF arbetade kvar på OLAF omotiverat länge.

1. Ramen för arbetsoberoendet: insyn

Lagstiftarens intention att klargöra utredningsansvaret genom att lägga det på generaldirektören(19) förutsatte att OLAF skulle införa strukturer och metoder för handläggningen som ger tillräcklig insyn för att utföra kontroller och leda den operativa verksamheten. Lagstiftaren införde en annan bestämmelse som är viktig för den operativa verksamheten genom kravet på att generaldirektören årligen skall lägga fram ett arbetsprogram för byrån till övervakningskommittén. Av orsaker som utreds i punkt II.4.1 "Behovet av en utredningspolitik" ger byråns instrument i form av handboken, systemet för ärendehantering och resultattavlorna idag bara en formell insyn i förvaltningen. Verklig insyn kan åstadkommas först när den operativa verksamheten bedrivs enligt en utredningspolitik värd namnet.

1.1 Handbok

Handboken med OLAF:s interna rutiner har inte uppdaterats under den gångna perioden.

OLAF har därför fortsatt arbeta enligt en handbok som har fördelen att för personalen samla olika interna bestämmelser på ett ställe, men som också har stora svagheter, i synnerhet därför att den innehåller bestämmelser om verksamhetsområden som är helt olika och avser såväl

- OLAF:s interna organisation och arbete, som

- de procedurer som skall tillämpas vid OLAF:s undersökningar och utredningar.

Handbokens ibland oklara och föga relevanta föreskrifter är både otillräckliga och alltför detaljerade. Efter ett års användning behöver vissa bestämmelser ses över, kompletteras eller helt formuleras om. Det arbetet bör göras med hjälp av eller under uppsikt av åklagarenheten.

Handboken bör samtidigt kompletteras med tydliga hänvisningar till alla procedurer som är till för att skydda medborgarnas rättigheter vid utredningar.

1.2 Systemet för ärendehantering (Case Management System)

Systemet för ärendehantering, det så kallade "Case Management System" skall som namnet antyder underlätta hanteringen av byråns ärenden. I detta dataprogram kan ärendena och de olika utredningsetapperna registreras. Systemet ger idag mycket god hjälp med insynen i byråns arbete. Men möjligheterna att kontrollera och analysera ärendena är begränsade, liksom systemets tillförlitlighet.

Systemet för ärendehantering används idag mest för att registrera och följa upp ärendena, medan möjligheterna att analysera bedrägerier eller göra sammandrag av dem är begränsade.

Systemet kan än så länge inte användas för att digitalt scanna in och arkivera handlingar i ärendeakterna. Ett ärende med ett enda registreringsnummer i systemet kan dessutom avse flera utredningar eller inte hänföra sig till någon utredare alls, eller ha arkiverats på olika eller oklart angivna platser.

Det framstår som absolut nödvändigt att snarast börja använda systemet för att scanna in handlingar ur akterna och utveckla det för underrättelseverksamhetens behov. När utvecklingen av systemet kommit halvvägs bör det utvärderas med hänsyn till användarbehoven, som kan vara mycket varierande. Systemet skall nämligen kunna användas i ärendehanteringen, som stöd för kontroller och uppföljning, samt för att enkelt ta fram underlag för underrättelseenhetens analyser och för information till institutionerna om utvecklingen av brott som drabbar gemenskapens budget.

1.3 Resultattavlorna

De resultattavlor som används för att informera övervakningskommittén hämtas ur systemet för ärendehantering. Upplysningar från tiden före 1999 har inte matats in på tillförlitliga grunder och därför är det svårt att utnyttja detaljer i de upplysningar som avser äldre uppgifter.

Systemets uppgifter för tiden efter 1999, som har använts i de resultattavlor som övervakningskommittén får för kännedom, är mer tillförlitliga och gör det möjligt att identifiera vilka områden eller ärenden som skall kontrolleras.

Den ökade formella insynen i ärendehanteringen via handboken, systemet för ärendehantering och resultattavlorna kan inte ensam tillförsäkra den operativa verksamheten god kvalitet och effektivitet, utan måste kompletteras av strukturer som underlättar en korrekt ärendehantering, till exempel en sorts registratorsfunktion.

2. Praxis för interna utredningar

Den vikt lagstiftaren tillmätte interna utredningar jämfört med externa utredningar i förordning (EG) nr 1073/1999 bygger varken på antalet ärenden eller de belopp som berörs av korruption och bedrägerier inom institutionerna, vilket inte tycks förekomma oftare inom EU än på andra håll. Lagstiftaren ville uppenbarligen markera frågans tyngd och täppa igen ett kryphål i skyddet av de ekonomiska intressena, nämligen bristen på förfaranden för att ställa ledamöter och personal vid gemenskapens institutioner och organ till svars. För att bedöma hur lagstiftarens prioritering beaktats har övervakningskommittén utrett vilka åtgärder som vidtagits under referensperioden och försökt mäta deras effekt.

2.1 Åtgärder som vidtagits av OLAF

Övervakningskommittén ville bedöma konsekvenserna av OLAF:s åtgärder under den gångna perioden med tanke på anmärkningarna i den andra verksamhetsrapporten, främst åklagarnas revision. Efter den andra verksamhetsrapporten ändrade byråns generaldirektör förfarandena vid interna utredningar genom ett beslut i januari 2002. Nedan beskrivs vad beslutet medfört.

- Genom aktiv nyrekrytering ökade utredarna i pool 1 från 19 i oktober 2001 till 30 den 1 april 2002. Personalökningen uppvägs av att annan personal slutat på OLAF.

- Pool 1 får en gång i månaden en rapport från den enhet som sköter systemet för ärendehantering, så att utredningar som tagit ovanligt lång tid kan spåras och lämpliga åtgärder vidtas.

- Sammanställningar och register över handlingar arkiveras på ett enhetligt sätt.

- Rådgivarna och utredarna håller regelbundna möten för att följa hur ärendena utvecklas.

- Åklagarenheten involveras redan i början av en utredning och lämnar råd i ärenden som avser grova bedrägerier.

- Alla nyanställda utredare får handledning från en erfaren utredare under de första anställningsmånaderna.

- Standardiserade vittnesprotokoll inrättas. Sedan början av 2002 använder OLAF:s enheter för interna utredningar förhörs- och vittnesprotokoll som utarbetats av åklagarenheten för att protokollföra uttalanden från misstänkta eller vittnen.

Dessa åtgärder kan väsentligt höja kvaliteten på OLAF:s interna rutiner. Effekten är än så länge svår att mäta eftersom åtgärderna är nya. De begränsas naturligtvis av att OLAF:s utredningsbefogenheter är alltför smala för att vara effektiva vid bevisupptagning utanför institutionerna. OLAF:s personal utnyttjar sina befogenheter enligt bestämmelser och rättspraxis(20) och kan oftast genom administrativa åtgärder inhämta relevant bevisning. Men för upptagning av viktig bevisning vid brott måste man vända sig till nationell domstol (husrannsakan hos misstänkta eller kontroll av deras bankkonto).

Dessutom får OLAF vid utredningarna ibland problem med att häva immuniteten för gemenskapens tjänstemän eller tillfälligt anställda. De nationella rättsliga myndigheterna förvånas ibland av att själva behöva begära att institutionerna skall häva immuniteten för berörda tjänstemän, även om ärendet anhängiggjorts av byråns generaldirektör. Ett förfarande som är bättre anpassat till utredningsbehoven borde utarbetas.

2.2 Praxis

Övervakningskommitténs bedömning av arbetet med interna utredningar bygger på uppgifter ur resultattavlorna, OLAF:s sammanställningar, åklagarnas revision från i september 2001, undersökningar av ärenden som valts ut med hjälp av resultattavlorna, kontakter med institutionerna och nationella myndigheter samt uppgifter i allmänhetens klagomål eller reklamationer till OLAF:s generaldirektör eller EU-ombudsmannen.

Bedömningen gör ännu inte någon verklig klassificering av utredningarna, eftersom det förutsätter en sådan samverkan mellan insamling och analys av informationen och utredningsverksamheten som fortfarande saknas (se kapitel III.1). Bedömningen avser dock tre huvudaspekter.

De interna utredningarnas omfattning och utveckling

Enligt uppgifterna i systemet för ärendehantering har de flesta utredningar som inletts enligt äldre metoder nu avslutats och 53 av de utredningar som för närvarande pågår inleddes efter den 1 mars 2000. Nära hälften av de pågående utredningarna har dock tagit över nio månader.

Interna utredningar: stadier i förfarandet((Den 7 juni 2002. Enligt uppgifter från OLAF.))

>Plats för tabell>

Samarbetet med gemenskapens institutioner, organ och byråer

De flesta av OLAF:s interna utredningar (110 stycken) avser kommissionen, och är under utvärdering, utredning eller uppföljning. OLAF:s arbete utsträcks gradvis till övriga institutioner, och gemenskapens organ och byråer har blivit medvetna om att de är skyldiga att överlämna alla uppgifter som kan ha samband med eventuella fall av bedrägeri, korruption eller annan olaglig verksamhet till OLAF, enligt artikel 7.1 i förordning (EG) nr 1073/1999. Omfattningen av institutionernas skyldighet att överlämna uppgifter bör preciseras och OLAF bör utreda både de interna besluten om hur det interinstitutionella avtalet skall genomföras och vilken praxis som följs.

De flesta utredningarna av parlamentet har inletts på egen begäran. Utredningarna av kommissionen har ett brokigare ursprung.

De interna utredningarnas syfte

I den andra verksamhetsrapporten tog övervakningskommittén upp att de interna utredningarnas disciplinära eller straffrättsliga följder inte beaktades i handläggningen. De åtgärder som vidtogs i januari 2001 bör ge en formell förbättring. Institutionerna har inte avgjort hur de administrativa eller disciplinära följderna av utredningarna skall förenas med övriga administrativa eller disciplinära förfaranden som tillämpas när anställda ställs till svars(21). När ändringarna i tjänsteföreskrifterna och budgetförordningen i fråga om disciplinära förfaranden förbereddes tycks kommissionen inte ha tagit någon hänsyn till OLAF:s uppdrag(22). Vad gäller övriga institutioner är det svårt att avgöra om det faktum att OLAF inleder en utredning bör leda till uppskov i en administrativ utredning.

OLAF utvecklar sina förbindelser med rättsliga myndigheter vid interna utredningar. Tabellen nedan visar vilka uppgifter eller akter över interna utredningar som överlämnats till rättsliga myndigheter.

Uppgifter och akter avseende interna utredningar som överlämnats till rättsliga myndigheter((Situationen den 7 juni 2002. Enligt uppgifter från OLAF.))

>Plats för tabell>

Övervakningskommittén har inga övergripande uppgifter om hur ärendena följts upp efter överlämnandet. Kommittén har inte systematiskt informerats om vilka rekommendationer behöriga myndigheter fått vid överlämnandet(23) eller hur rekommendationerna följts upp(24). Övervakningskommittén har dock upptäckt att vissa ärenden överlämnades till rättsliga myndigheter när medlemsstatens preskriptionstid för brottet löpt ut för länge sedan, varför de rättsliga myndigheterna inte kunde göra annat än avskriva ärendet.

OLAF har goda förbindelser med åklagarämbetena i Bryssel och Luxemburg, men erfarenheten visar att det ibland är svårt att få rätten att snabbt följa upp OLAF:s administrativa utredning. Samarbetet med de nationella rättsliga myndigheterna är grundläggande, men dessa tar inte alltid hänsyn till hur prioriterade utredningarna är och deras särskilda karaktär.

En bedömning av de interna utredningarnas kvalitet

Utvärderingen i den andra verksamhetsrapporten(25) byggde till stor del på åklagarenhetens revision. Sedan dess har övervakningskommittén undersökt ett tiotal interna utredningar, varav två valdes ut som jämförelsematerial eftersom de handlagts med äldre metoder och strukturer. Dessa två ärenden visade sig helt bekräfta resultaten av åklagarnas revision, framför allt att man inte tagit hänsyn till utredningens disciplinära eller straffrättsliga syfte. De ansvariga eller misstänkta hade varken utretts eller förhörts. Framställningen var bättre i de ärenden som handlagts enligt den metod som infördes i januari 2002. För att utvärdera utredningsarbetet och hur det skyddar gemenskapens ekonomiska intressen har övervakningskommittén beaktat uppgifter från berörda institutioner, nationella åklagarmyndigheter och klagomål eller reklamationer till OLAF:s generaldirektör eller EU-ombudsmannen. Därav framgår att utredningarnas effektivitet fortfarande begränsas på nedanstående sätt.

- Utredningarnas rättsliga verkan begränsas ibland av hur vissa protokoll upprättats, av att utredarens oberoende ifrågasatts eller av att de misstänktas rättigheter kränkts i samband med läckor.

- De berörda institutionerna ansåg att de insamlade uppgifterna i vissa fall var otillräckliga eller ofullständiga.

- De berörda institutionerna ansåg att rekommendationerna i utredningsrapporterna i vissa fall är svåra att genomföra.

- I fråga om vilka ärenden som utreds hävdade institutionerna att det inte alltid är uppenbart att OLAF:s utredningar faktiskt avser ärenden som skadat gemenskapens ekonomiska intressen(26).

Byråns arbete med interna utredningar börjar säkert påverkas av de åtgärder för ökad insyn och harmonisering av förfaranden som vidtogs i början av 2001. Ytterligare förbättringar skulle kunna åstadkommas genom en precisering av byråns arbetsuppgifter i fråga om interna utredningar, som för närvarande ingår i kampen mot korruption. Då skulle man kunna inrätta en utredningspolitik på området och en instans med registratorsfunktion. Det bör klart anges vilka utredare som handlägger interna utredningar och de bör sitta skilda från de kollegor som handlägger externa utredningar. Det är viktigt att ge OLAF:s utredare en tydlig profil i kontakterna med gemenskapens institutioner och organ så att samtalsparterna förstår om de talar med en utredare som sköter externa eller interna utredningar.

3. Praxis vid externa utredningar

OLAF:s behörighet att göra externa utredningar enligt artikel 1.1 och artikel 3 i förordning (EG) nr 1073/1999 bygger på en överföring av kommissionens behörighet att göra utredningar och kontroller på platsen enligt förordning (EG, Euratom) 2185/96 och enligt sektorsförordningar. Kvaliteten på behörigheten förändrades dock när lagstiftaren förde in dem i en särskild och självständig bestämmelse angående kampen mot bedrägerier. OLAF:s kontroller och utredningar har ett annat syfte än sådana kontroller och utredningar som kommissionens generaldirektorat eller UCLAF gjorde tidigare. Lagstiftarens avsikt borde därför i praktiken återspeglas av en klar skillnad mellan sådana utredningar som görs enligt behörigheten att utföra kontroller och utredningar på platsen, respektive den behörighet till samordning och samarbete med medlemsstaterna som nämns i artikel 1.2 i förordningen och som ger andra rättsliga medel. Men i realiteten görs ingen tydlig skillnad mellan de båda arbetsuppgifterna, varken i handbokens rutiner eller i systemet för ärendehantering. OLAF:s angivande av rättslig grund, i synnerhet förordning (EG, Euratom) 2185/96, tycks inte påverka vare sig arbetets slutliga syfte eller aktens rättsliga verkan.

Eftersom de externa utredningarna inte reviderats på samma sätt som de interna utredningarna i september 2001 bygger övervakningskommitténs bedömning på kvantitativa aspekter av den externa verksamheten, arbetet med samordning och samarbete med medlemsstaterna samt på kvaliteten i ärendehanteringen. Bedömningen tar även hänsyn till en verksamhetsanalys som åklagarenheten gjort.

3.1 Den externa verksamhetens omfattning och fördelning

Enligt uppgifter i systemet för ärendehantering gjordes bara tretton utredningar med hjälp av förordning (EG, Euratom) 2185/96, vilket för övrigt inte är det enda kriteriet för sådana utredningar som avses i artikel 3 i förordning (EG) nr 1073/1999. Övervakningskommittén undersökte ett ärende om kontroll enligt förordning (EG, Euratom) 2185/96 där utredningsrapporten i princip kan komma att överlämnas till rättsliga myndigheter. Rapporten var dock utformad som en rent administrativ redogörelse utan vare sig fastställda faktiska omständigheter eller bevisning. Metoderna för byråns självständiga kontroller kan alltså förbättras.

Nedanstående tabell från OLAF visar att 2921 ärenden hade arkiverats den 1 mars 2002 och hur de fördelade sig på olika verksamhetsområden. Det framgår att 646 utredningar pågår, 361 håller på att utvärderas, 586 håller på att följas upp och 386 har avslutats.

OMRÅDE

>Plats för tabell>

3.2 Samordning och samarbete med medlemsstaterna

Huvuddelen av den operativa verksamheten ägnas åt bistånds- och samordningsverksamhet. Vid sådan verksamhet har OLAF ingen ledande roll och inget ansvar för strategiska beslut i utredningarna, som sköts av de nationella myndigheterna. Vid biståndsverksamhet eller samordning fungerar OLAF snarare som informationsförmedlare och vidarebefordrar uppgifter från medlemsstaterna eller kommissionens generaldirektorat.

Uppgiften som informationsförmedlare kan utvidgas när informationen pekar i en viss riktning och OLAF därför begär att medlemsstaterna skall vidta kompletterande åtgärder.

OLAF:s bistånd eller samordning ger även möjlighet att bedöma hur omfattande misstänkta bedrägerier inom EU är och hur de påverkar gemenskapens budget.

OLAF skulle kunna spela en viktig roll genom att sända formulär för ömsesidigt bistånd till medlemsstaterna och uppmärksamma dem på hur bedrägerifall som byrån känner till utvecklas. Tabellen nedan visar att allt färre sådana formulär för ömsesidigt bistånd sänds till medlemsstaterna.

Det vore lämpligt att utvärdera hur byrån sköter förfarandena och snarast utarbeta en vägledning om gällande rutiner vid ömsesidigt bistånd för OLAF:s nyanställda tjänstemän och tillfälligt anställda.

>Plats för tabell>

3.3 Ärendehantering vid extern operativ verksamhet

3.3.1 Bakgrund

Bakgrunden till externa ingripanden är varierande och de bygger på flera olika källor.

Först och främst är kommissionens specialiserade tjänstegrenar (generaldirektoratet för skatter och tullar, generaldirektoratet för jordbruk och generaldirektoratet för handel) viktiga informationskällor.

Utöver dessa administrativa källor kommer en hel del information även från aktörer som lidit skada av illojal konkurrens i affärslivet därför att andra aktörer använt bedrägliga metoder. OLAF:s tjänstegrenar får regelbundet information eller anmälningar från specialiserade konsultföretag eller till och med advokatbyråer, varav vissa är internationellt verksamma.

För att behandla informationen från dessa källor krävs en verklig utredningsstrategi när uppgifterna kommer in. Byrån anstränger sig för att samla in så mycket upplysningar som möjligt och kontrollera uppgifternas samstämmighet och konsekvenser avseende bedrägerier som anmälts av de ovanstående. Därefter gör byrån en första bedömning av informationen och försöker sammanställa den bevisning som inkommit och som skall ligga till grund för utredningsärendet.

Det varierar från fall till fall om klagomålet eller anmälan som inkommit till byrån utmynnar i en samordnad utredning eller en självständig utredning.

3.3.2 Varaktighet

Externa utredningar som sköts genom ömsesidigt bistånd eller samordning tar i allmänhet lång tid och nästan alltid mer än de nio månader som nämns i förordning (EG) nr 1073/1999. I mars 2002 hade 300 utredningar överskridit niomånadersfristen i förordning (EG) nr 1073/1999 och anmälts till övervakningskommittén.

Nedanstående tabell visar dessa anmälningar.

Anmälningar till övervakningskommittén

Utredningar som tagit över nio månader

>Plats för tabell>

Trots att dessa utredningar ofta är komplicerade och tidskrävande och att nio månader i sådana fall inte räcker, bör fristen dock fortfarande användas som riktmärke. Initiativ behövs för att minska den tid det tar att slutföra omfattande externa utredningar. En metod kan vara att följa de olika stadierna i utredningarna mer uppmärksamt. Kortare utredningstid skulle öka det förtroende för utredningsenheterna som samtalsparterna har (kommissionens generaldirektorat, medlemsstaterna och rättsliga myndigheter). Enligt detta synsätt ökar förtroendet om utredningarna avslutas snabbt, vilket inte hindrar att uppgifter i ett avslutat ärende kan ligga till grund för en akt om nya uppgifter framkommer.

3.3.3 Hur ärendena framställs och bevakas

Ärendena framställs inte på ett helt tillfredsställande sätt.

Den materiella framställningen av ärendena kan bli mycket bättre. Handlingarna arkiveras inte alltid enligt någon särskilt metod, vilket gör det svårt att få fram och tidskrävande att förstå dem.

Akterna innehåller mycket sällan någon sammanfattning av de viktigaste punkterna i utredningen eller analyser av vilka slutsatser som kan dras.

Utöver den rekommendation som undertecknas av generaldirektören när utredningen avslutas innehåller akterna inte heller något motiverat sammandrag som på ett enda ställe redogör för hur utredningen genomförts.

Framställningen och förståelsen av akterna skulle förbättras om utredarna uppmanades att i en slutrapport efter utredning tydligt förklara skälen till utredningen, de faktiska omständigheterna, bedrägerimetoden och utredningens resultat. Ett sådant sammandrag kan dessutom vara avgörande för den administrativa, disciplinära eller rättsliga uppföljning som ärendet skall utmynna i. För att underlätta ekonomisk uppföljning och eventuell indrivning bör utredningsrapporten kompletteras med en förteckning över vilka belopp som drabbats av bedrägerier eller undanhållits, land för land och vid behov insats för insats. Rådgivarna bör självklart kontrollera akterna sedan sammandraget skrivits och de belopp som utsatts för bedrägerier eller undanhållits förtecknats. Rådgivarna bör även delta mer i ärendets olika stadier och i utredarnas arbetsplanering.

Bistånds- och samordningsverksamheten förutsätter att ärendena bevakas med jämna mellanrum även om det i första hand är de nationella myndigheterna som har uppföljningsansvaret, i synnerhet det rättsliga och ekonomiska ansvaret. En rutin bör införas så att rådgivarna kontrollerar arbetet med jämna intervall.

Akterna för den externa verksamheten bevakas uppenbarligen inte regelbundet av de rådgivare som är enhetschefer. Ibland har en akt legat ett eller rentav ett och ett halvt år efter det att en handling senast arkiverats i akten, innan det föreläggs generaldirektören för beslut om att avsluta ärendet. Det kan på goda grunder ifrågasättas varför beslutet att avsluta ärendet dragit ut på tiden istället för att fattas direkt.

Det är även viktigt att rådgivarna när som helst kan konsultera ärendenas upplägg och utveckling och att de försöker kontrollera och minska den tid som ägnas varje ärende. Kontroller av utvecklingen i ärendet bör göra det lättare att fatta beslut i rimlig tid.

I vissa ärenden har OLAF:s avdelningar inte påmint medlemsstaternas instanser i tid, trots att ibland mycket långa perioder förlöpt (ibland ett eller två år).

OLAF:s avdelningar arbetar dock hårt för att rensa upp de utredningsärenden som övertogs från UCLAF. Arbetet försvåras av att nya utredningar som OLAF själv inlett ju också måste handläggas.

4. Behovet av att konsolidera den operativa verksamheten

Lagstiftarens avsikt med att göra den oberoende generaldirektören ansvarig för utredningsverksamheten har inte genomförts helt. Det är fortfarande utredarna som beslutar om inledande och handläggning av utredningar, utan att de kan hänvisa till eller få stöd av prioriteringar, anvisningar eller bestämmelser som fastställts för hela byrån och utan att generaldirektören har något effektivt förvaltningssystem. I bestämmelserna fastställs oåterkalleliga riktlinjer för generaldirektörens styrning och förvaltning av byråns strukturer och rekrytering. Men bestämmelserna bör konsolideras på nedanstående punkter.

4.1 Behovet av en utredningspolitik

Avsaknaden av en utredningspolitik påverkar såväl insynen och ansvaret som det praktiska arbetet. Det blir mycket svårt att kontrollera utredningarnas omfattning och personalbehov, bland annat i ärenden som pågår eller följs upp. De konkreta åtgärder som hittills vidtagits av OLAF för att lösa problemen är inte särskilt effektiva. Utredarnas förslag om att inleda en utredning godkänns systematiskt av ledningen och förs i efterhand in i ett "prioriteringsschema". Problemet med att ärendena blir allt fler löses genom att byrån ansöker om mer personal. Avsaknaden av utredningspolitik försvagar byrån också när den ställs inför prioriteringar som gjorts vid andra instanser med andra ansvarsområden.

Lagstiftaren eftersträvade en medveten utredningspolitik, bland annat eftersom ett årligt arbetsprogram skall läggas fram inför övervakningskommittén (artikel 11.7 i förordning (EG) nr 1073/1999). Det är alltså inte bara önskvärt utan nödvändigt att OLAF snarast når detta mål.

Utredningspolitiken bör ha två nivåer. För det första bör OLAF:s övergripande mål, enligt lagstiftarens föreskrifter och institutionernas förtydliganden, fastställas utifrån den analys som nu görs av byråns arbetsuppgifter och uppdrag samt fördelningen av arbetsbördan som kan användas för att beskriva byråns arbetsförbindelser med samarbetsparter som institutionerna och medlemsstaterna(27). På den andra nivån behövs breda riktlinjer för byråns operativa verksamhet utifrån de prioriteringar som görs efter sammanställning av underrättelsetjänstens riskanalyser och rekommendationer från de institutioner som är ansvariga på budgetområdet (parlamentet, rådet, kommissionen och revisionsrätten) när de uttalat sig inom ramen för detta ansvar. Detta skulle kunna ge generaldirektören verktyg för att styra förvaltningen, kontrollen, insynen och ansvaret.

För att utforma en utredningspolitik måste man framför allt skapa ett instrument för bedömning och kontroll av hur utredningar inleds och handläggs. Hur dagens verkställande kommitté skulle kunna fungera i förvaltningen bör förtydligas och befästas, eventuellt i handboken.

4.2 Kontroll och styrning av ärendehanteringen och den operativa verksamheten

Det är fortfarande svårt att göra en allmän utvärdering av ärendehanteringen eftersom praxis fortfarande varierar starkt på olika områden. Det beror inte så mycket på att verksamheten är så väldigt olika på olika områden utan mer på att den självständiga utredningsverksamheten blandas samman med samordnings- och biståndsverksamheten, där samma förfaranden används. Arbetsvolymen, antalet ärenden som skall utvärderas eller behandlas och den tid det tar att handlägga ett ärende varierar därför kraftigt från en utredare och en sektor till en annan och situationen går inte att överblicka.

OLAF har ännu inte avslutat de äldre ärendena och har fortfarande problem med att ta hand om alla de utredningsärenden som samlats på hög utan att behandlas. Uppgiften har försvårats av att flera av de utredare som använde de äldre metoderna slutat.

I tabellen nedan finns övergripande uppgifter om avdelningarnas verksamhet. Siffrorna visar att allt fler ärenden inletts sedan 1999. Det stora antalet ärenden jämfört med antalet nya ärenden visar även kvantitativt att insatser görs för att avsluta äldre ärenden.

OLAF:s utredningsverksamhet

>Plats för tabell>

En närmare titt på statistiken i systemet för ärendehantering visar att insatserna för att ta hand om äldre ärenden sker på bekostnad av nyare ärenden. I april 2002 var utvärderingarna kraftigt försenade eftersom de ärenden som inletts

- var yngre än sex månader i 120 fall,

- var äldre än sex månader men yngre än ett år i 51 fall,

- var äldre än ett år men yngre än ett och ett halvt år i 25 fall,

- var äldre än ett och ett halvt år men yngre än två år i 11 fall,

- var äldre än två år men yngre än tre år i 63 fall, och

- var äldre än tre år men yngre än fyra år i 16 fall.

OLAF bör fortsätta och intensifiera arbetet med att inrätta strukturer och förfaranden för att förbättra kontrollen och styrningen av utredningarna. Det gäller särskilt följande:

- Att utveckla instrument för att via systemet för ärendehantering administrera både utredningar och personal. Systemet bör avse hela den operativa verksamheten och bana vägen för en registratorsfunktion.

- Att stärka den ledningsgrupp som med en egen permanent struktur och ledning skall genomföra utredningspolitiken, göra prioriteringar, förvalta resurserna och samordna avdelningarna samt vid behov samordna externa och interna utredningar.

- Att arbeta om handboken med hjälp av enheten för juridisk rådgivning för att klargöra och precisera dels utredningsverksamheten och samordnings- och biståndsverksamheten, dels arbetet med utvärdering och utredning.

4.3 Kontroll av korrekthet och skyddet av enskildas rättigheter

För den egentliga utredningsverksamheten fastställde lagstiftaren att principen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna skall respekteras(28). EU-ombudsmannen erinrade för övrigt nyligen om detta krav i en not till OLAF:s generaldirektör. En faktisk lösning skulle kräva en instans som utövar rättslig tillsyn. I avsaknad av detta måste handboken snarast kompletteras med precisa procedurregler i frågan (se kapitel II.1.1 ovan).

4.3.1 Enheten för juridisk rådgivning

Allt sedan sina första möten 1999 har övervakningskommittén stött den oberoende expertkommitténs förslag(29) om att fortsätta UCLAF:s försök att rekrytera tillfälligt anställda bland de nationella åklagarkårerna för att göra akterna användbara vid medlemsstaternas domstolar. I beslut av byråns generaldirektör av den 8 september 2000 inrättades därför en enhet för åklagare för att dels upprätthålla lämpliga förbindelser med rättsliga myndigheter, dels stärka den rättsliga aspekten på byråns operativa verksamhet. OLAF:s målsättning är att ha tillgång till sakkunskap om alla nationella rättssystem. I dagsläget finns företrädare från nio rättssystem i enheten. Rekrytering från de övriga pågår. En medlemsstat har däremot inte velat ställa de åklagare som rekryterats av OLAF till förfogande(30).

Problem uppstod när enheten skulle inordnas i OLAF:s övergripande struktur. Från början ingick enheten i direktorat A som handhar lagstiftningsfrågor och rättsliga frågor. I början av 2002 blev enheten direkt underställd generaldirektören för att understryka arbetsuppgifternas övergripande karaktär, och för att skilja kontrollansvaret från förvaltningen av utredningarna. Reformen har dock inte löst problemet med definitionen av enhetens arbetsuppgifter, i synnerhet avseende kontrollen av utredningarnas korrekthet.

Det första definitionsproblemet är principiellt. Lagstiftaren gav byråns generaldirektör ansvaret för kontroll och förvaltning av utredningarna, men en oberoende kontroll måste göras externt. Det intressanta förslag OLAF planerar är att i den interna organisationen skilja förvaltningsuppgifterna från kontrollen, men det har vissa praktiska och juridiska begränsningar.

Den främsta problemet med definitionen är dock de kvarvarande otydligheterna i beskrivningen och förvaltningen av OLAF:s uppdrag, arbetsuppgifter och fördelningen av arbetet med utvärdering, utredning, samordnings- och biståndsverksamheten samt uppföljningen, eftersom enhetens roll varierar med var och en av dessa arbetsuppgifter. Det återstår dessutom fortfarande att definiera hur arbetsuppgifterna skall fördelas mellan OLAF och samarbetsparter som institutionerna och medlemsstaterna. Här bör åklagarenheten få en framträdande roll. Dessa problem måste lösas innan man kan göra den nödvändiga konsolideringen av vilken roll enheten för juridisk rådgivning bör ha.

4.3.2 Skydd av personuppgifter

Övervakningskommittén fortsätter att ägna stor uppmärksamhet åt skyddet av personuppgifter och utreder kopior den får av reklamationer från medborgarna till byråns generaldirektör. Kommittén undersöker även hur varje enskild reklamation följs upp och de allmänna åtgärder som byrån vidtar i frågan.

Kommittén noterade att OLAF utsåg ett uppgiftsskyddsombud enligt artikel 24 i förordning (EG) nr 45/2001 den 1 februari 2002 och att en europeisk datatillsynsman skall utses före slutet av år 2002.

4.4 Uppföljningens effektivitet

Effektivitetsmålet i fråga om skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen och i synnerhet utredningarna återkommer genomgående i förordning (EG) nr 1073/1999, och i artiklarna 9 och 10 anger lagstiftaren att externa utredningar skall följas upp med "administrativa eller rättsliga förfaranden" i medlemsstaten och interna utredningar med "i synnerhet disciplinära och rättsliga åtgärder". Vad utredningarna faktiskt leder till är ett grundläggande kriterium, både för att kunna utvärdera OLAF:s arbetsresultat och för att framhäva syftet med byråns arbete.

Lagstiftarens intentioner återspeglas i OLAF:s organisationsschema, där en enhet inrättats för administrativ och ekonomisk uppföljning inom direktorat A och åklagarenheten fått ansvaret för den rättsliga uppföljningen. Men i praktiken gäller fortfarande övervakningskommitténs kommentarer i den andra verksamhetsrapporten avseende otillräcklig uppföljning av interna utredningar (punkt 3.1) och externa utredningar (punkt 3.2).

Uppföljningen är å andra sidan till sin natur beroende av utredningens kvalitet, i synnerhet slutrapporten och de rekommendationer den skall innehålla enligt artikel 9.1 i förordning (EG) nr 1073/1999. Övervakningskommittén har inte noterat några förbättringar på denna punkt.

OLAF har problem med att definiera uppföljningsverksamheten. Ovan sades att åklagarenhetens uppgifter ännu inte slutgiltigt fastställts och att fördelningen mellan OLAF:s interna utredningar och institutionernas administrativa och disciplinära förfaranden fortfarande diskuteras.

Av olika anledningar är det dessutom svårt att definiera uppföljningen vid samordnings- eller biståndsverksamhet. Ofta är det i första hand de nationella myndigheterna som är ansvariga för den administrativa och rättsliga uppföljningen. Hur behörigheten för ekonomisk uppföljning och återvinning skall fördelas mellan OLAF och kommissionens utanordnare, generaldirektorat för budget och rättstjänst är fortfarande en olöst fråga. Rättsläget vid ekonomisk uppföljning kompliceras ytterligare om ansvaret för förvaltningen inte är klart och tydligt.

OLAF:s organisation avseende uppföljningen bör därför konsolideras med hjälp av följande:

- En tydligare beskrivning av arbetsuppgifterna vid uppföljning, dels organisatoriskt genom att man skiljer uppföljningen av byråns utredningar från uppföljningen av samordnings- och biståndsverksamheten, dels när det gäller slutrapporter och rekommendationer efter utredning.

- En tydligare ansvarsfördelning mellan OLAF och samarbetsparterna.

- En definition av vilka medel och resurser som skall åtfölja de ovanstående behörigheterna.

- En bättre uppföljning av återvinningen i medlemsstaterna. Man bör även följa upp återvinning av medel som felaktigt utbetalats som direkta utgifter (se del I av vitboken om reformen av kommissionen, KOM(2000) 200 slutlig, och åtgärd 96 avseende "Effektivare uppbörd av felaktigt utbetalda medel" på s. 2 i del II av vitboken, KOM(2000) 200 slutlig av den 5 april 2000. Se även Michaele Schreyers meddelande till kommissionen den 13 december 2000 av den 12 december 2000, SEK(2000) 2204, s. 3).

KAPITEL III

UTVÄRDERING AV DET INSTITUTIONELLA SAMMANHANGET

I det institutionella sammanhanget kännetecknades övergången från UCLAF av att OLAF upprättade egna förbindelser med medlemsstaterna och institutionerna. Som övervakningskommittén nämnde i sin andra verksamhetsrapport(31) har ramarna för dessa förbindelser fastställts i stora drag, men OLAF möter ofta hinder och har fortfarande flera problem att lösa för att helt kunna genomföra lagstiftarens intentioner och inrätta de institutionella förutsättningarna för sin oberoende verksamhet.

När det gäller medlemsstaterna fastställde lagstiftaren i skäl 3, 13 och 21 samt i artikel 1.2 i förordning (EG) nr 1073/1999 att OLAF:s förbindelser med nationella myndigheter skall följa subsidiaritetsprincipen och vara effektiva. Inom projektet med en gemensam plattform för tjänster(32) har byrån gjort en ingående analys av sitt uppdrag och sina arbetsuppgifter för att beskriva och organisera samarbetet med bland annat medlemsstaterna. Projektet skall nu genomföras med utgångspunkt i analysen.

OLAF:s oberoende i förhållande till institutionerna aktualiseras främst vid interna utredningar inom institutionerna själva. OLAF:s förbindelser med institutionerna och dess informationspolicy (punkt 2) kännetecknas av hur OLAF ser på sina egna arbetsuppgifter och ställning som därför behandlas först (punkt 1). Men frågorna bör även bedömas mot bakgrund av OLAF:s roll i det europeiska rättsliga området (punkt 3).

1. OLAF:s uppgifter och ställning

OLAF beskriver fortfarande sig själv som en enhet knuten till kommissionen(33) och betecknar sin ställning som blandad och komplex(34). OLAF framhåller också att byrån är oberoende men samtidigt lyder under kommissionens interna bestämmelser. Byrån har ännu inte uttryckt sig mer exakt om fördelningen av sina olika arbetsuppgifter. Det ovannämnda projektet med en gemensam plattform för tjänster bör bidra till att förtydliga detta.

Lagstiftarens avsikt med OLAF:s blandade ställning var först och främst att i en och samma struktur inordna alla arbetsuppgifter(35) som avser kampen mot bedrägerier(36) för att få en ämnesövergripande enhet och samverkan i arbetet. En sådan struktur skulle även göra det möjligt att rekrytera högt kvalificerad personal för arbetsuppgifterna, som enligt förordning (EG) nr 1073/1999 är följande:

- Behörighet att utföra utredningar som kommissionen har enligt gemenskapens gällande bestämmelser och avtal på området (artikel 1.1 i förordningen). Uppgiften utförs i nära samarbete med medlemsstaternas behöriga myndigheter enligt artikel 1.2, eftersom behörigheten att utföra kommissionens uppgifter överförs till OLAF i förordningen (det rör sig om sådana externa utredningar som avses i artikel 3 i förordningen, med hänvisning till förordningarna (EG, Euratom) nr 2185/96 och (EG, Euratom) nr 2988/95 samt sektorsförordningar).

- Att inom de institutioner, organ och byråer som inrättats genom fördragen eller på grundval av dessa utföra administrativa utredningar för att bekämpa bedrägerier, korruption och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot Europeiska gemenskapens ekonomiska intressen (artikel 1.3 i förordningen). Denna behörighet för OLAF inrättades i förordningen för att efterforska grova överträdelser som personal eller ledamöter vid gemenskapens institutioner, organ eller byråer begått i tjänsteutövningen och som kan leda till disciplinära eller straffrättsliga påföljder. Behörigheten avser sådana interna utredningar som avses i artikel 4 i förordningen.

- Att bidra till att skapa och utveckla metoder för att bekämpa bedrägerier och ansvara för förberedelse av kommissionens lagstiftning och andra regleringsåtgärder avseende bedrägeribekämpning (slutet av artikel 1.2 i förordningen samt artikel 2.4 i beslutet av den 28 april 1999). Denna behörighet utövar OLAF i egenskap av tjänstegren inom kommissionen.

Det bör slutligen noteras att det i artiklarna 5 och 6 i beslutet av den 28 april 1999 anges att OLAF skall få tillräckliga resurser för att organisera sig så att arbetsuppgifterna kan utföras.

Den nuvarande strukturen på OLAF har upprättats för dessa olika arbetsuppgifter. De olika avdelningarnas roll och behörighet beskrivs dock inte alltid närmare. De samverkar ännu inte heller optimalt utan arbetar ofta parallellt, men detta bör förbättras inom ramen för projektet för en gemensam plattform för tjänster.

Samverkan mellan det rättsliga och det operativa arbetet gynnas naturligtvis av att direktion A omfattar dels enheter som sysslar med lagstiftning och arbetsprogram, dels den enhet som arbetar med uppföljning. Uppföljningen ger nämligen erfarenheter som kan spela in på besluten i lagstiftningsarbetet. Upplägget av organisationen minskar risken för att det beroende av kommissionen som är nödvändigt i lagstiftningsarbetet utsträcks till utredningsverksamheten, vilket övervakningskommittén tog upp i den första verksamhetsrapporten(37). Inom direktorat A främjas kontakterna mellan enheten för uppföljning och enheten för lagstiftning men riskerna för påverkan begränsas av att utredningsverksamheten följs upp självständigt.

Det finns ännu ingen fullständig och exakt definition av uppföljningsverksamheten, och hur denna kan bidra till lagstiftningsarbetet har ännu inte systematiserats.

Nyttiga kontakter mellan enheten för lagstiftning och utredningsenheterna i direktorat B försvåras av de vattentäta skott som fanns vid föregångaren och som inte helt försvunnit. Personalen har dessutom olika ställning, eftersom personalen vid diektorat A i huvudsak är tjänstemän som arbetar i kontakt med kommissionens tjänstemän medan direktorat B har mycket tillfälligt anställd personal.

Samverkan mellan extern utredning och administrativ uppföljning bör göra det möjligt att låta utredningarna utmynna i administrativa eller finansiella åtgärder. Samverkan bygger på gott samarbete mellan direktorat B och A, som har hand om var sin av uppgifterna. Den kräver även att OLAF:s uppgifter avseende administrativa påföljder fastställs närmare och klart skiljs från det ansvar kommissionen behållit, till exempel när det gäller återvinning eller avslutande av räkenskaperna. Dessa frågor diskuteras fortfarande och bör lösas inom en snar framtid, men de bör bedömas utifrån hur stor arbetsinsats och vilka resurser de kräver.

Närheten mellan arbetet med externa respektive interna utredningar kan störa samverkan och skapa misstro mot OLAF:s utredare hos kommissionens tjänstemän, om bevisupptagningen vid externa respektive interna utredningar sammanblandas. Dessa båda arbetsuppgifter bör därför skiljas åt bättre(38).

Samverkan mellan insamling och analys av information samt utredningsverksamheten borde gynnas av det nyligen inrättade direktoratet för underrättelseverksamhet. Informationsinsamlingen och analysen ligger till grund för OLAF:s utredares arbete, lagstiftningsarbetet, arbetsprogrammet och arbetet vid de nationella myndigheterna, som i sin tur bidrar med information. Den centraliserade insamlingen och analysen bör ge en bättre informationsbehandling och -spridning.

För närvarande har OLAF dock ännu inte tillräckliga resurser för den strategiska underrättelseverksamheten. Den operativa underrättelseverksamheten sköts för sin del fortfarande till största delen av direktorat B. Eftersom det inte finns någon tydlig beskrivning av OLAF:s förbindelser med institutionerna är det svårt att bedöma hur OLAF skulle kunna bidra på detta område.

2. Förbindelserna med institutionerna

OLAF:s osäkerhet om sitt eget arbete avspeglas i förbindelserna med institutionerna både operationellt (OLAF:s interinstitutionella uppgifter vid interna utredningar)(39) och organisatoriskt (OLAF:s ställning i de interinstitutionella förbindelserna och den externa verksamheten). Frågan om OLAF:s kommunikation med institutionerna har lett till särskilda problem eftersom den är politiskt känslig.

2.1 OLAF:s interinstitutionella uppgifter vid interna utredningar

När det gäller interna utredningar får OLAF genom förordning (EG) nr 1073/1999 en ny behörighet i förhållande till gemenskapens institutioner, organ och byråer. Behörigheten kräver i princip att tjänsteföreskrifterna ändras, vilket inte kan ske inom en snar framtid. Därför lät man den rättsliga grunden bygga på beslut inom varje institution och organ, som sedan ramades in i ett interinstitutionellt avtal. Avtalet antogs "i avvaktan på att tjänsteföreskrifterna ändras"(40) och en eventuell ändring av budgetförordningen och anger hur gemenskapens tjänstemän och tillfälligt anställda får ställas till svars, samt vilken roll OLAF skall ha i sammanhanget.

Ändringarna av tjänsteföreskrifterna och budgetförordningen pågår och OLAF:s roll i sammanhanget har därför inte klargjorts. De förslag som behandlas förtydligar OLAF:s roll och i vilken mån behörigheten delas med andra organ eller enheter som nyligen inrättats på området (en utrednings- och disciplinbyrå inrättades genom kommissionens beslut av den 19 februari 2002 och en panel för ekonomiska oegentligheter som drabbar gemenskapens ekonomiska intressen skall inrättas vid alla institutioner enligt artikel 66.4 i förslaget till budgetförordning). Det planeras till och med att ändra de rättsakter som ligger till grund för inrättandet av OLAF(41).

Därför har OLAF problem med att rättsligt definiera och utforma gränserna för sina insatser och sin roll i sammanhanget.

Därtill kommer praktiska svårigheter. De brister i handläggningen av utredningarna som tas upp i kapitel II.2 (den tidskrävande handläggningen och de invändningar som kan göras mot bevisningen och utredningsrapporterna) gör det svårt att låta OLAF delta i genomförandet av bestämmelserna om hur gemenskapens olika organ och institutioner kan ställas till svars.

Handläggningstiden för interna utredningar, som under mycket lång tid inte fick nödvändiga anslag eftersom de inte prioriterades alls, är ett annat praktiskt problem för att OLAF effektivt skall kunna bidra till de disciplinära påföljderna. När institutionerna upptäckte att det i allmänhet tog ett år innan OLAF utrett saken ville de inte gärna kalla in byrån, med motiveringen att det inte är förenligt med god förvaltningssed.

Den rättsliga verkan av OLAF:s utredningshandlingar, i synnerhet vittnesprotokoll, ifrågasätts regelbundet med hänvisning till de omständigheter som rått när handlingarna upprättats. Bestämmelser har antagits för att lösa problemen (se kapitel II.1.1). Övervakningskommittén känner ännu inte till om bestämmelserna i den handbok som generaldirektören antog för att lösa problemet haft positiv effekt. Institutionerna tvekar troligen att begära bevisupptagning om det inte är säkert att bevisningen håller i rätten.

Övervakningskommittén har inte heller tillräckliga upplysningar för att kunna bedöma hur institutionerna följt upp de utredningsrapporter som OLAF överlämnat enligt artikel 9.4 i förordningen, eftersom OLAF ännu inte informerat kommittén enligt artikel 11.7 om hur institutionerna reagerat eller avsaknaden av reaktion på rekommendationerna i dessa rapporter. Övervakningskommittén konstaterar även att det hittills bara är Europaparlamentet och kommissionen som levt upp till skyldigheten att informera byrån om misstänkta fall av bedrägerier enligt artikel 7.1 och 7.3. Här kan dock nämnas att en anmälan inkom från Ekonomiska och sociala kommittén i januari 2000 efter upprepade påstötningar från rådet och parlamentet, och att revisionsrätten till OLAF överlämnat en handling som en av dess tjänstemän spritt och i vilken det hänvisades till brottsliga handlingar.

OLAF:s bidrag till interna administrativa förfaranden vid gemenskapens institutioner och organ när deras ledamöter, tjänstemän eller tillfälligt anställda skall ställas till svars kan ännu inte bedömas definitivt. Dels saknas en rättslig ram för förfarandena (OLAF:s ställning). Dels saknas upplysningar om effekten av byråns nya metoder och strukturer (OLAF:s arbete). OLAF:s ansvar vid administrativa och disciplinära förfaranden inom institutionerna bör också förtydligas för att undvika förvirring eller rena motsägelser.

2.2 OLAF:s ställning i de interinstitutionella förbindelserna

För att behörigheten i kampen mot bedrägerier faktiskt skulle överföras från kommissionen till OLAF och för att främja samverkan mellan lagstiftningsarbetet och den operativa verksamheten gav lagstiftaren OLAF en dubbel uppgift och ett dubbelt system. Denna dubbelhet har i praktiken skapat förvirring om OLAF:s ställning i förbindelserna mellan institutionerna, i synnerhet i förhållande till kommissionen och parlamentet. Syftet att göra byrån oberoende gav problem inte bara med principen om demokratiskt ansvar och insyn utan även med krav som beror på byråns anknytning till kommissionens administrativa och budgetmässiga struktur.

2.2.1 OLAF:s förbindelser med kommissionen

Kommissionen fick principiella problem med att inordna OLAF i den administrativa och budgetmässiga strukturen, eftersom den då fick politiskt ansvar för OLAF:s verksamhet. Det ledde även till praktiska problem med att anpassa de interna bestämmelserna till OLAF:s särskilda oberoende ställning.

Det principiella problemet löstes snabbt. Kommissionen gav sin ledamot Michaele Schreyer ansvar för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen och gemenskapens budget mot bedrägerier. Hon har politiskt ansvar för kommissionens lagstiftningsarbete och det strategiska arbetet med att skydda gemenskapens ekonomiska intressen, som bedrivs med bidrag från behöriga avdelningar vid OLAF. OLAF:s operativa verksamhet skall bedrivas oberoende och där begränsas kommissionsledamotens ansvar huvudsakligen till att säkra oberoendet genom att ställa tillräckliga resurser och materiella förutsättningar till förfogande, till exempel anslag och personal. Övervakningskommittén nämnde i sina två tidigare verksamhetsrapporter att detta ansvar axlades mycket snabbt. I den här tredje verksamhetsrapporten har det tidigare sagts att avsaknaden av egna prioriteringar för OLAF snedvridit situationen så att kommissionens prioriteringar gick före i det preliminära budgetförslaget för 2003.

Vad gäller OLAF:s ställning i kommissionens administrativa struktur löstes principfrågan efter möten med Michaele Schreyer i november 2000 och David O'Sullivan i januari 2001, som kommittén framhöll i den andra verksamhetsrapporten(42): "man har (...) enats om att en uppförandekodex för förbindelserna mellan OLAF och kommissionen skall utarbetas, för att den tvetydighet i fråga om OLAF:s rättsliga ställning som kommittén uppmärksammade i sin första rapport skall kunna göras till något konstruktivt". Det har dock varit tungt att genomföra denna politiska riktlinje och frågan är inte helt löst. OLAF började utarbeta ett förslag till uppförandekodex efter inventering av samarbetsproblemen med kommissionen och dess avdelningar, men beslutade slutligen att istället bifoga bestämmelserna om OLAF:s oberoende ställning och om byråns administration och förvaltning till handboken. De frågor som rör OLAF:s behörighet i egenskap av kommissionens tjänstegren eller förhållandet mellan tjänstegrenarna bör regleras på annat sätt, till exempel i ett samförståndsavtal.

Detta beklagansvärda krångel har troligen flera orsaker, till exempel berättigad oro vid kommissionens rättstjänst, som är den enda som kan företräda OLAF i rätten om talan väcks mot byrån. En annan orsak är nog att vissa av kommissionens avdelningar inte velat inse hur specifik OLAF:s ställning är och att OLAF alltför långsamt inrättat de strukturer och medel för budgetgenomförandet och personalpolitiken som den särskilda ställningen kräver, även om uttryckliga möjligheter ges i artikel 6 i beslut (EG) nr 352/1999.

Konsekvenserna blev dock skadliga, vilket framgår till exempel av hur förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar tillämpades på OLAF:s utredningshandlingar. Kommissionen delegerade ansvaret för att besvara ansökningar som avsåg OLAF:s utredningshandlingar till byråns generaldirektör, men krävde samtidigt att förhandstillstånd skulle lämnas av kommissionens rättstjänst. Kommissionens beslut i frågan beaktade uppenbarligen inte att lagstiftaren givit byråns generaldirektör behörighet att handlägga utredningarna och att beteckningen "tillstånd" gav rättstjänsten möjlighet att lägga sig i utredningsverksamheten. Man söker arbetsformer för att inte ifrågasätta OLAF:s oberoende när det gäller utredningar(43) på området. OLAF:s generaldirektör har dock inte varit främmande för att väcka talan för att inskärpa respekten för de oberoende utredningarna.

2.2.2 OLAF:s förbindelser med Europaparlamentet

För Europaparlamentet har OLAF en mycket viktig roll i skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen, en fråga där parlamentet åberopar och axlar ansvaret i förhållande till skattebetalarna. Vid sidan om sina befogenheter som medlagstiftare kontrollerar och beviljar parlamentet OLAF:s budget. Parlamentet har själv agerat för OLAF:s principiella oberoende och borde främja dess genomförande. Men parlamentet tycks inordna detta oberoende inom sina egna institutionella ramar och betraktar det bara som ett funktionellt oberoende som inte befriar OLAF från de skyldigheter och det ansvar som följer av dessa ramar.

För budgetkontrollen anser sig parlamentet ha rätt att uppmana OLAF att liksom gemenskapens övriga institutioner och organ lämna sådana uppgifter och handlingar som kontrollerna kräver. Men parlamentets befogenhet bör inte ifrågasätta OLAF:s effektivitet eller handlingsfrihet när det gäller utredningar som parlamentet självt ville skulle utföras. Därför borde det vara möjligt att klargöra under vilka former kontrollen skall utövas, med hänsyn till utredningsverksamhetens behov och medborgarnas rättigheter. Frågan om överlämnande av handlingar och uppgifter till parlamentet ger i praktiken fortfarande upphov till mycket ansträngda situationer, särskilt när syftet med parlamentets begäran om upplysningar är att ifrågasätta kommissionens politiska ansvar.

När budgeten beviljas godkänner parlamentet tillsammans med rådet, på kommissionens förslag, de anslag och tjänster som krävs för OLAF:s verksamhet. Parlamentet begär då att OLAF skall lämna uppgifter som skall ligga till grund för budgetprognoserna, i synnerhet avseende byråns mål och prioriteringar för budgetåret.

Att OLAF på grund av omstruktureringen inte kunde ge någon närmare beskrivning av sina mål till grund för budgetprognoserna åren 2000 och 2001 ledde till problem för parlamentet, som inte såg någon annan råd än att självt fastställa vissa mål (som tycktes kunna utläsas av förordning (EG) nr 1073/1999) och frysa anslag för att kunna inrätta nya tjänster.

I revisionsrättens årliga rapport för budgetåret 2000 (punkt 7.44) framhåller rätten att "denna villkorade tilldelning av personal inskränker oberoendet både för direktören och för byrån som helhet". Övervakningskommittén är mycket uppmärksam på frågan om oberoende. Kommittén anser att parlamentet inte handlade i strid med några mål som OLAF kunnat fastställa för verksamheten, utan snarare för att befria byrån från den äldre strukturens krav och stelhet.

De tjänster och anslag som frystes frigjordes under hösten 2001 efter yttrande från övervakningskommittén.

Att inga egentliga prioriteringar gjorts i det preliminära budgetförslaget för 2003 kan skapa svårigheter för beslutsinstanserna.

2.2.3 OLAF:s förbindelser med revisionsrätten

OLAF:s förbindelser med Europeiska revisionsrätten har två sidor.

Å ena sidan har revisionsrätten slutit ett avtal med OLAF om att rätten systematiskt skall tillställa byrån alla uppgifter och handlingar som avser misstänkta bedrägerier och oegentligheter som upptäckts vid dess kontroll och revision så snart de uppdagas. OLAF planerar att systematiskt utnyttja revisionsrättens rapporter och yttranden för underrättelseverksamhetens riskanalyser.

Å andra sidan skall revisionsrätten vid kontroll och revision bedöma OLAF:s verksamhet, globalt eller per sektor, i särskilda rapporter eller i den årliga rapporten.

I rapport nr 8/98 gjorde revisionsrätten en bedömning av UCLAF:s verksamhet som i hög grad bidrog till den reform som låg till grund för inrättandet av OLAF. Revisionsrätten följer mycket uppmärksamt hur rapporten genomförs och övervakningskommittén har vid flera tillfällen insisterat på att de förbättringar som Europeiska revisionsrätten önskat bör prioriteras(44).

2.3 OLAF:s kommunikation med institutionerna

Bland problemen i OLAF:s förbindelser med institutionerna finns den svårlösta och politiskt mycket känsliga frågan om överlämnande av uppgifter och handlingar, som ofta lett till ansträngda situationer. Övervakningskommittén har haft anledning att behandla frågan ingående eftersom den påverkar byråns oberoende verksamhet, men även därför att kommittén har ett särskilt ansvar för sekretess och skydd av personuppgifter enligt förordning (EG) nr 1073/1999 (artikel 8.4).

Utredningen resulterade i följande principer:

- Upplysningar och handlingar skall överlämnas enligt klara och tydliga kriterier som bestäms i förväg.

- Sådana kriterier skall fastställas enligt en uttömmande förteckning i de rättsliga bestämmelserna om OLAF:s rättigheter och skyldigheter att både lämna ut information, men samtidigt skydda vissa sekretessbelagda uppgifter.

- Enligt gemenskapsrättens principer bör OLAF:s kommunikation främja bättre insyn i arbetet.

- OLAF bör anstränga sig för att behandla institutionerna på samma sätt, vilket inte utesluter att hänsyn tas till institutionernas olika ansvarsområden.

Dessa riktlinjer har hittills blivit ett slag i luften och OLAF:s kommunikation med pressen har ofta gått före kommunikationen med institutionerna. OLAF har dock nyligen antagit riktlinjer för en kommunikationspolitik för Europeiska byrån för bedrägeribekämpning(45) som är interna strategiska bestämmelser och bland annat innebär att en kommunikationsenhet skall inrättas. Detta borde förbättra dagens situation och ge viss konsekvens i byråns kommunikationspolitik.

3. OLAF:s roll i det europeiska rättsliga området

En bedömning av OLAF:s förbindelser med Europol, Eurojust och det europeiska rättsliga nätverket, som är EU:s instanser för straffrättsligt samarbete, är problematisk eftersom dessa instansers uppdrag ännu inte definitivt fastställts och eftersom de arbetar i ett helt annat rättsligt och institutionellt sammanhang. Förbindelserna präglas dock av den provisoriska ramen och bristen på sammanhållen grund för samarbetet.

3.1 Samarbetets bakgrund: en provisorisk ram

Att det finns fyra olika EU-instanser (OLAF, Europol, Eurojust och det europeiska rättsliga nätverket) som är behöriga i kampen mot den organiserade brottsligheten beror delvis på EU-institutioneras särskilda arbetssätt, men även på att medlemsstaterna inte uttryckligen velat ge gemenskapen behörighet på området. Situationen kräver ett minimum av organisation i förbindelserna, men de olika rättsliga ramarna för arbetet underlättar inte någon sådan organisation. De olika instanserna arbetar endera inom ramen för första pelaren (OLAF) eller tredje pelaren (Europol, Eurojust och det rättsliga nätverket), förfogar över olika medel och har tillräckligt olika uppdrag för att i princip komplettera varandra. Men komplementariteten förutsätter att behörigheten fördelats mellan den första och den tredje pelaren och löser inte praktiska problem till exempel med informationsutbyte och ärenden som spänner över flera pelare. Problemen är svårlösta på grund av den osäkerhet som fortfarande råder kring vart och ett av organens uppdrag.

En verklig komplementaritet kräver inte mer eller mindre lojal konkurrens mellan OLAF, Europol, Eurojust och det europeiska rättsliga nätverket utan snarare tydligt definierade uppdrag. Av den här rapporten framgår dock att inrättandet av OLAF ännu inte är helt slutfört. Diskussioner förs även om att utvidga Europols behörighet och stärka dess operativa befogenheter. I beslutet om inrättande av Eurojust av den 28 februari 2002(46) lämnas frågan om samarbete till största delen öppen och hänskjuts till framtida protokoll med samarbetsparter.

3.2 Samarbetets innehåll: behov av sammanhang

Samarbetet mellan OLAF och Europol eller Eurojust speglar idag inte bara situationens provisoriska karaktär utan även avsaknaden av en sammanhängande rättslig ram.

OLAF har punktvis sporadiska kontakter med Europol, huvudsakligen om karaktären på och omfattningen av ett eventuellt samarbete. För närvarande har OLAF på informell grund lagt ansvaret för kontakterna med Eurojust på tre åklagare.

OLAF har även börjat överväga huvuddragen i ett kommande samarbete med utgångspunkt dels i diskussionerna mellan António Vitorino, ansvarig kommissionsledamot i frågan, och övervakningskommittén(47), dels i analysen i grönboken(48).

I artikel 26 i rådets beslut om inrättandet av Eurojust(49) finns bestämmelser om samarbete med OLAF, men bara om hur byrån kan bidra till Eurojusts arbete med samordning av utredningar och nationella påföljder för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen. Att Eurojust skulle kunna bidra till OLAF:s utredningar tas inte upp. Bestämmelserna behandlar Eurojusts förbindelser med olika parter enbart som samarbete för att hjälpa Eurojust att samordna, bistå och stödja nationella utredningar i mer än en medlemsstat.

Dessa komplexa förbindelser mellan olika aktörer visar på behovet av sammanhang i alla EU:s bestämmelser om kampen mot organiserad brottslighet. Även om de olika behörigheterna och uppdragen ännu inte är definitivt fastställda får man inte i fortsättningen försumma de praktiska aspekterna på förbindelserna, som måste styras av rättssäkerhetsprincipen när det gäller utrednings- och rättsenheterna. Dagens fördelning av den materiella behörigheten reglerar å andra sidan inte problemen med överlappning, varför man bör slå fast att behörigheten inom första pelaren har prioritet när det gäller skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen.

För närvarande finns planer på att öka sammanhanget genom sådana avtal eller protokoll som avses i artikel 26 i beslutet om inrättandet av Eurojust. En sådan lösning har flera nackdelar. Lösningen fungerar från fall till fall och bara i fråga om rättsligt samarbete och samordning av gränsöverskridande nationella utredningar enligt Eurojusts uppdrag. I processen måste hänsyn tas till hur de olika parternas behörighet kan komma att utvecklas under en längre period. Övervakningskommittén anser att problemen skulle kunna lösas på ett övergripande och sammanhållet sätt genom att fördragen arbetas om 2004 med utgångspunkt i det arbete som bedrivs av konventet om EU:s framtid. Möjligheten är något senkommen men mycket efterlängtad och bör inte slarvas bort.

SLUTSATSER

Denna tredje verksamhetsrapport avslutar den första övervakningskommitténs uppdrag och den treårsperiod efter vilken institutionerna skall se över bestämmelserna för eventuell anpassning eller komplettering. Övervakningskommitténs sista årsrapport är utformad som en helhetsbedömning (punkt 1) och därför lämnas inga förslag eller rekommendationer som i de två första verksamhetsrapporterna(50). Kommittén bedömer istället bara hur förordningens mål genomförts och OLAF:s ställning. Efter bedömning anser övervakningskommittén att byråns uppdrag bör konsolideras (punkt 2) för att målen skall kunna genomföras på ett tillfredsställande sätt. Detta kan fungera som en förberedelse (punkt 3) av en sådan europeisk åklagarmyndighet som övervakningskommittén anser är nödvändig för att få ett fullständigt och sammanhängande system för skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen.

1. Utvärdering av hur de operativa målen i förordning (EG) nr 1073/1999 genomförts

Övervakningskommitténs utvärdering görs utifrån de mål som lagstiftaren fastställt samt det arbete som föregick utarbetandet av förordning (EG) nr 1073/1999, särskilt revisionsrättens rapport nr 8/98, parlamentets Bösch-rapport av den 7 oktober 1998(51) och den oberoende expertkommitténs rapport(52).

Övervakningskommittén erinrar om att OLAF måste inrätta en kvantitativt och kvalitativt lämplig struktur för sitt nya uppdrag för att kunna genomföra förordning (EG) nr 1073/1999. Detta har gått så långsamt att kommittén anser att målen för utredningsverksamheten i förordning (EG) nr 1073/1999 ännu bara delvis nåtts, även om förslag till lösningar planerats.

1.1 Den övergripande och planerade utredningsverksamheten

Byrån har ansvar för "all verksamhet som har samband med skyddet av gemenskapens intressen mot oegentligheter, som kan leda till administrativa eller straffrättsliga påföljder"(53) och arbetar inom ramen för ett arbetsprogram(54) som årligen skall tillställas övervakningskommittén. OLAF har fastställt de villkor som behövs för att genomföra förordningens bestämmelser, men har hittills inte kunnat tillämpa dem.

1.1.1 Utredningspolitik och prioriteringar

En utredningspolitik och prioriteringar bör ge OLAF möjlighet att dels göra förvaltningen överskådligare och fördela och utnyttja tillgängliga resurser rationellt och organisera avdelningarnas samarbete enligt förutbestämda mål, dels grunda sina beslut på samma kriterier som prioriteringarna av vilka ärenden som skall inledas, enligt vilka förfaranden och med vilka medel (självständig utredning av byrån eller i samarbete med nationella myndigheter). Hittills har alla sådana beslut fattats pragmatiskt av utredarna själva, ofta från fall till fall. Prioriteringar i ett sådant arbetsprogram som krävs enligt artikel 11.7 i förordning (EG) nr 1073/1999 har hittills varken lämnats till övervakningskommittén eller till budgetmyndigheten.

1.1.2 Att ta hänsyn till utredningarnas syfte

I förordning (EG) nr 1073/1999 understryker lagstiftaren genomgående utredningarnas administrativa, disciplinära eller rättsliga följder och framhåller att syftet är att inhämta bevis till stöd för disciplinära, administrativa eller eventuellt (straff)rättsliga förfaranden. Övervakningskommittén upprepar sitt uttalande i den andra verksamhetsrapporten om att varken OLAF:s interna eller externa utredningar i tillräcklig grad följs upp disciplinärt, administrativt eller rättsligt(55).

1.1.3 Tydligare förbindelser med samarbetsparterna

I förordning (EG) nr 1073/1999 finns bestämmelser om att OLAF i utredningsarbetet skall samarbeta med medlemsstaternas myndigheter och med gemenskapens institutioner, organ och byråer. De mycket komplicerade formerna för detta samarbete bör organiseras och ramas in i en beskrivning av alla OLAF:s arbetsuppgifter, vilket är det enda sättet att få sammanhang (en plattform för tjänsten). Den analys och de överväganden som krävs för att utarbeta en sådan beskrivning pågår fortfarande.

1.2 Garantier för byråns oberoende och utredningarnas korrekthet

I skäl 4, 10, 17 och 18 i förordning (EG) nr 1073/1999 hänvisas till målet att åstadkomma oberoende och korrekta utredningar med olika medel, till exempel genom att byråns generaldirektör får en särskild ställning, och bestämmelserna skärps ytterligare genom att en övervakningskommitté inrättas. Målet har även inspirerat generaldirektörens olika åtgärder för att organisera och strukturera OLAF. Den viktigaste åtgärden var att rekrytera åklagare från medlemsstaterna till en enhet för juridisk rådgivning och uppföljning. Åtgärdens effektivitet beror dock på vilket uppdrag och vilken ställning enheten får. Såsom angivits i kapitel II ovan fick generaldirektören dock praktiska problem med sina planer på att låta åklagarenheten hjälpa till med att kontrollera utredningarnas korrekthet.

1.3 Den nya behörigheten avseende interna utredningar

I förordning (EG) nr 1073/1999 ges interna utredningar lika stort utrymme som externa utredningar, även om varken bedrägeriernas omfattning eller antal är jämförbara. Lagstiftaren ville understryka den politiska vikt som fästes vid kampen mot bedrägerier och korruption inom gemenskapens förvaltning, inte därför att det skulle förekomma så ofta - inget tyder på att problemet är större än i andra förvaltningar - utan för att fylla ett (snarare rättsligt än juridiskt) kryphål. Lagstiftarens intention har dock ännu inte ägnats tillräcklig uppmärksamhet, varken strukturellt eller i prioriteringarna. Inledningsvis framhölls att interna utredningar inte heller kan göras vid alla gemenskapens institutioner och organ ännu, eftersom olösta frågor kvarstår kring Europeiska investeringsbanken och Europeiska centralbanken.

2. Behovet av att konsolidera bestämmelserna om OLAF:s ställning, struktur och uppdrag

Rent generellt satte lagstiftaren OLAF:s mål högt. Byrån har fått en allmän behörighet att skydda unionens ekonomiska intressen genom operativ verksamhet och lagstiftningsarbete, som byrån skall utöva inom ramen för ett årligt arbetsprogram. Lagstiftaren har givit OLAF väsentliga resurser såväl juridiskt - utredningsrätten och den oberoende ställningen - som budgetmässigt. Framför allt har antalet anställda mer än fördubblats.

Lagstiftaren lämnade dock flera oklarheter i texterna, vilket lett till tolkningssvårigheter och rentav tvistigheter. Lagstiftaren ansåg att OLAF:s anknytning till kommissionens administrativa och budgetmässiga struktur var ett effektivt sätt att garantera byrån medel att fullgöra sitt uppdrag, däribland sådana arbetsuppgifter som måste bedrivas oberoende. Strukturen fungerar dock bara om alla berörda erkänner och strävar mot samma mål. Den här rapporten visar att OLAF i praktiken inte har alla förutsättningar för ett sådant rättsligt, administrativt och budgetmässigt oberoende som gör det möjligt att tillräckligt garantera oberoendet och korrektheten i utredningarna.

Eftersom de avgörande riktlinjerna antagits anser övervakningskommittén att det nu är möjligt och nödvändigt att planera för en sådan konsolidering av OLAF:s ställning, strukturer och uppdrag som behövs för att genomföra lagstiftarens intentioner.

Konsolideringen bör avse följande:

- Byråns administrativa, budgetmässiga och rättsliga oberoende. Byråns ställning bör utvecklas i samma riktning som Europeiska ombudsmannen (se kapitel I).

- Den operativa verksamheten, det vill säga inrättandet av en utredningspolitik, kontroll och styrning av ärendehanteringen och den operativa verksamheten, kontroller av korrektheten och skyddet av enskildas rättigheter samt en effektiv uppföljning (se kapitel II).

- Definitionen av byråns uppdrag och arbetsfördelningen med behöriga samarbetsparter (institutionerna och medlemsstaterna) så att det särskilda uppdraget avseende oberoende utredningar för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen utvecklas, förtydligas och stärks (se kapitel III).

- Övervakningskommitténs arbetsuppgifter och ställning i egenskap av självständigt interinstitutionellt organ (se not 54 nedan).

3. Förberedelser inför reformen av institutionerna

Konsolideringen skulle kunna utvärderas vid en verksamhetsrevision och skulle ge OLAF möjlighet att arbeta effektivt och på ett tillfredsställande sätt fullgöra det uppdrag lagstiftaren givit byrån. Det skulle även förbereda OLAF på att inta sin plats i ett sådant komplett och sammanhängande system för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen som helt uppenbart behövs. Parlamentets och kommissionens initiativ i denna riktning bör kunna ligga till grund för diskussioner i konventet om EU:s framtid om behovet av en övergripande lösning som garanterar effektivitet, insyn och legitimitet i de organ som skall följa upp och beivra den brottslighet som breder ut sig både inom EU och riktas mot EU, samt vilka förfaranden som skall tillämpas.

Det krävs dock en klar uppfattning om de krav som ställs i kampen mot brottsligheten, vare sig det gäller OLAF:s och övervakningskommitténs rättsliga karaktär eller tillämpningen av principen om goda styrelseformer.

OLAF:s rättsliga karaktär fastställs oftast genom uteslutningsmetoden eftersom byrån inte tycks ingå i någon redan befintlig kategori. OLAF finns inte upptagen i förteckningen av tillsynsmyndigheter (not från kommissionens rättstjänst av den 20 februari 2001 om gemenskapens organ, samt kommissionens vitbok om styrelseformerna i EU från juli 2001). Å andra sidan tycks OLAF, sitt namn till trots, inte heller ingå i kategorin byråer, vars olikheter jämfört med övriga organ nyligen framhållits (kommissionens meddelande av den 28 maj 2002: En ny byrå för stödtjänster och administrativa uppgifter vid Europeiska kommissionen). Byråerna har nämligen inte ställning som juridisk person, de inrättas genom beslut av kommissionen eller ett interinstitutionellt beslut, tjänsterna ingår i kommissionens tjänsteförteckning och tillsättningsbehörigheten delegeras i varierande grad beroende på byråns ställning. Undantag görs för OLAF med motiveringen att "denna sistnämndas särdrag beror på dess speciella uppdrag och verksamhetsområde, och därför kan dessa inte nödvändigtvis överföras till andra byråer", men den rättsliga karaktären förtydligas för den skull inte.

Ser man till de nationella rättssystemen liknar OLAF en administration med utredningsbefogenheter, och i ekonomiska frågor rentav en sorts kriminalpolis, men byråns oberoende ställning utesluter den från denna kategori. Oberoendet för tanken till oberoende administrativa myndigheter, men OLAF är ändå ingen juridisk person och har inga befogenheter i fråga om påföljder. Byrån följs av en "övervakningskommitté" som skall säkra byråns oberoende ställning, som inte klargörs uttryckligt.

Att allas ställning är klar och tydlig är desto viktigare nu när interna organisationsfrågor inom EU:s institutioner och nationella institutioner är aktuella. Enligt kommissionens vitbok om styrelseformerna i EU (från i juli 2001) tycks principerna om god förvaltning leda till en radikalt ändrad modell: "Det innebär att den vertikala beslutsmodellen (uppifrån och ned) måste ersättas med en cirkelmodell, som bygger på respons, nätverk och bred delaktighet - från beredning till tillämpning - på alla nivåer" (s. 11).

Om detta tillämpas på OLAF ger det arbetsformer som förutsätter att byrån skall interagera och samreglera med sådana instanser i gemenskapen och medlemsstaterna som har liknande behörigheter i en sorts nätverksstruktur.

Det är dock inte uppenbart lämpligt i kampen mot brottslighet. I vitboken framhålls uttryckligen att samreglering bör föredras i den nya cirkelmodellen, men: "Det är bara lämpligt i sammanhang där grundläggande rättigheter eller viktigare politiska val inte är aktuella. Det bör inte användas när bestämmelser måste tillämpas på samma sätt i varje medlemsstat." (s. 21). Det är just det som är fallet vid brottslighet inom EU, och i synnerhet brottslighet som riktar sig mot EU och dess ekonomiska intressen. Den både berör grundläggande rättigheter och kräver samtidigt viktiga politiska val. Därför bör man se längre än samregleringen och återinföra någon ledningshierarki i nätverken, som annars riskerar att blockeras eller till och med handlingsförlamas.

Det är tydligt att OLAF:s övervakningskommitté, som är sammansatt av personer med egen verksamhet utanför institutionerna, varken har tillräckliga medel eller legitimitet för att utöva en sådan kontroll som borde vara gemensam för EU:s olika instanser som bekämpar brott.

Den nuvarande strukturen med en oberoende byrå och en extern övervakningskommitté fungerar bara tillfälligt. Det vo