Yttrande nr 1/2000

om ett förslag till rådets förordning om ändring av budgetförordningen av den 21 december 1977 i syfte att göra åtskillnad mellan funktionerna för internrevision och förhandskontroll (artikel 24 femte stycket i budgetförordningen)

(framlagt i enlighet med artikel 279 i EG-fördraget)

(2000/C 327/01)

EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS REVISIONSRÄTT HAR ANTAGIT DETTA YTTRANDE

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 248.4 och artikel 279 i detta,

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen, särskilt artikel 45c.4 och artikel 78h i detta,

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen, särskilt artikel 160c.4 och artikel 183 i detta,

med beaktande av budgetförordningen av den 21 december 1977 för Europeiska gemenskapernas allmänna budget(1), senast ändrad genom rådets förordning (EG, EKSG, Euratom) nr 2673/1999 av den 13 december 1999(2), särskilt artiklarna 21, 24, 139 och 142 i denna,

med beaktande av kommissionens förordning (Euratom, EKSG, EG) nr 3418/93 av den 9 december 1993 om närmare bestämmelser för genomförandet av vissa bestämmelser i budgetförordningen av den 21 december 1977(3), särskilt artiklarna 34-43 i denna.

med beaktande av kommissionens förslag till rådets förordning om ändring av budgetförordningen av den 21 december 1977 i syfte att göra åtskillnad mellan funktionerna för internrevision och förhandskontroll(4).

med beaktande av rådets uppmaning av den 14 juni 2000 till revisionsrätten att yttra sig om detta förslag, vilken revisionsrätten erhöll den 21 juni 2000, och

av följande skäl:

Kommissionen har utarbetat ett förslag som innebär att "en tjänst för internrevision... inrättas... med ansvar för interna reformer, med uppdrag att 1) utföra riskanalys, 2) övervaka att bestämmelserna efterlevs, 3) göra en oberoende bedömning av kvaliteten på kontroll- och förvaltningssystemen och att 4) lämna rekommendationer för hur systemet kan göras effektivare och att säkra att kommissionens resurser utnyttjas kostnadseffektivt ('säkerhet och valuta för pengarna')."

Det planerade systemet innebär även följande: "Varje generaldirektorat skall inrätta en särskild revisionsfunktion (som kan vara allt från en enda tjänsteman som till stor del är beroende av tjänsten för internrevision till en hel enhet) som lyder direkt under generaldirektören och vars uppgift är att göra översyner av generaldirektoratets interna kontrollsystem och att göra översyner av hur kommissionens medel förvaltas och används när det gäller utbetalningar till externa stödmottagare."

"En kommitté för revisionsuppföljning [skall] inrättas. Dess uppgifter är att övervaka 1) kommissionens kontrollprocesser utifrån internrevisionstjänstens och revisionsrättens arbete och 2) att de rekommendationer som utfärdas på grundval av revisionsarbetet genomförs, även de rekommendationer från revisionsrätten som har godtagits av kommissionen och 3) revisionsarbetets kvalitet."

Genom detta tillvägagångssätt kommer man enligt kommissionen åt "problemet med de icke-ansvarstagande cheferna och den möjliga intressekonflikten mellan ekonomistyrningen och internrevisionen som kännetecknar den nuvarande situationen".(5)

Kommissionens förslag, som går ut på att att göra åtskillnad mellan funktionerna för internrevision och förhandskontroll i avvaktan på en mer fullständig reform av budgetförordningen, är en del av en utveckling som revisionsrätten länge förespråkat.

1. Redan 1981(6) påtalade revisionsrätten den latenta konflikten mellan styrekonomens befogenhet att avge godkännanden och alltså godkänna utgifter, och hans uppgift att därefter utvärdera samma utgift, i huvudsak utifrån kriterierna för en sund ekonomisk förvaltning, vilket egentligen är en internrevisionsuppgift.

2. På senare tid har revisionsrätten uppmärksammat att "de finansiella reglernas främsta syfte borde vara att hjälpa gemenskaperna att på ett effektivt sätt uppnå sina politiska mål genom ett optimalt utnyttjande av budgetmedlen, att säkerställa lagligheten och korrektheten i deras verksamheter, att skydda deras tillgångar samt att värna om offentligheten och insynen i deras finansiella transaktioner. En ny budgetförordning bör därför främst omfatta följande principer och bestämmelser:

- Styrekonomens (controllerns) ställning och befogenheter bör omdefinieras i den händelse att denne skulle utöva funktionen som intern revisor vid institutionen.

- Omfattningen av utanordnarens befogenheter när det gäller ekonomisk förvaltning och ekonomistyrning bör anges tydligare. Eftersom förfarandet med förhandsgodkännande troligen kommer att bli mindre vanligt och på sikt helt försvinna, krävs det ytterligare bestämmelser för att säkerställa laglighet, korrekthet och sund ekonomisk förvaltning av gemenskapsåtgärderna samt för att skydda gemenskapens finansiella (ekonomiska) intressen och särskilt förhindra att tjänstemännen försätts i en situation där tjänstens intresse ställs i konflikt med tredje parts intresse.

- Räkenskapsförarens befogenheter bör i samma syfte förstärkas."(7)

3. Revisionsrätten har framför allt betonat att förslaget att styrekonomen skall tilldelas en uppgift som intern revisor - vars organisatoriska och arbetsmässiga konsekvenser dock inte är tydligt angivna - i avsaknad av klargöranden och garantier inte kan erbjuda tillfredsställande kompensation för att skydda det ekonomiska systemet mot den bristande interna kontroll som kan bli följden om förhandsgodkännandet slopas. Ett fullständigt avskaffande av förhandsgodkännandet skulle inte vara mer acceptabelt om det inte ersattes av andra förfaranden som utgör ett åtminstone lika gott skydd och som även kan involvera andra anställda inom ekonomifunktionen än styrekonomen(8).

4. Revisionsrättens rekommendationer avsåg en genomgripande reform av styrekonomens roll samt en utvidgning av utanordnarens och räkenskapsförarens ansvar samt inrättandet av en verklig internrevisorsfunktion(9).

5. I detta sammanhang bör understrykas att Internationella organisationen för högre revisionsinstitutioner anser att ledningen ofta inrättar en enhet för internrevision som en del av den interna kontrollstrukturen och att internrevisorer visserligen kan vara en värdefull resurs för utbildning och rådgivning om internkontroll, men inte bör ersätta en stark intern kontrollstruktur.(10)

6. Därför är det önskvärt att det system som är under utveckling är fullständigt, strikt och konsekvent, särskilt som man inte kan utesluta risken för att den lösning som föreslagits för en övergångsperiod kommer att tillämpas under en längre period än kommissionen planerat.

Reformens tillämpningsområde

7. Internrevision definieras som en oberoende och objektiv kvalitetssäkrings- och rådgivningsverksamhet vars syfte är att tillföra ett mervärde som förbättrar organisationens arbete. Den hjälper organisationen att uppfylla sina mål genom att systematiskt utvärdera och förbättra effektiviteten i organisationens riskhantering, kontroll och ledningsprocesser(11). Följaktligen är omfattningen på och målen för internrevisionsarbetet mycket skiftande och beroende av enhetens storlek och struktur, samt av ledningens krav(12).

8. Den övergripande definitionen av internrevisionens uppgift bör införas i budgetförordningen, medan bestämmelser för utnämning av internrevisorn - oavsett om det handlar om en enda person eller en enhet - detaljerade mål för uppdraget, arbetets omfattning och genomförandebestämmelser kan beslutas av institutionerna själva utifrån deras särdrag och behov, och med iakttagande av gällande internationella bestämmelser för internrevision. Artikel 24 i budgetförordningen bör ändras i överensstämmelse med detta. I bilagan finns ett förslag till ändring av artikel 2 i kommissionens förslag.

Internrevisorns uppgift oförenlig med andra uppgifter

9. Enligt den föreslagna reformen skall man till de traditionella aktörerna i gemenskapens ekonomiska process - utanordnaren, styrekonomen och räkenskapsföraren - foga internrevisorn.

10. Artikel 24a föreskriver förvisso att internrevisorn skall vara oberoende av styrekonomen. För att säkerställa den nödvändiga balansen i hela internkontrollsystemet bör man dock utöver de åtgärder som kommissionen redan föreslagit ändra artikel 21 fjärde stycket i budgetförordningen, så att det slås fast inte bara att utanordnarens, styrekonomens och räkenskapsförarens uppgifter är inbördes oförenliga utan även att dessa uppgifter är oförenliga med internrevisorns uppgifter.

Internrevisorns oberoende

11. Enligt förslaget får internrevisorn i sin tjänsteutövning samma ställning som styrekonomen. Revisorns oberoende gentemot de granskade är emellertid så viktigt att denna princip måste införas i själva budgetförordningen. Denna princip bör på ett otvetydigt sätt fastställa att internrevisorn när han utför sina uppgifter endast är ansvarig inför den institution som utnämnt honom och att han skall redovisa direkt till denna.

Internrevisorns uppgifter

12. I förslaget till artikel 24a anges två typer av uppgifter som åligger internrevisorn. I enlighet med vad som redovisas i punkt 7 ovan kan syftet med, karaktären på och sammansättningen av de uppgifter som internrevisorn skall fullgöra emellertid variera beroende på för vilken institution internrevisionen utförs.

13. Av denna anledning bör internrevisorns uppdrag definieras på ett mer allmänt sätt, med hänvisning till gällande internationella bestämmelser på området.

Inrättande av en ny avdelning i budgetförordningen

14. Till skillnad från utanordnaren, räkenskapsföraren och styrekonomen har inte internrevisorn några befogenheter vad gäller budgetgenomförandet. Därför bör inte den ändring av budgetförordningen som kommissionen föreslagit införas i avdelning III i budgetförordningen utan i en särskild avdelning.

Detta yttrande har antagits av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 5 oktober 2000.

För revisionsrätten

Jan O. Karlsson

Ordförande

(1) EGT L 356, 31.12.1977, s. 1.

(2) EGT L 326, 18.12.1999, s. 1.

(3) EGT L 315, 16.12.1993, s. 1.

(4) Kommissionens dokument med ref. 2000/135 (CNS) - KOM(2000) 341 slutlig.

(5) Reformen av kommissionen - Vitbok del I - KOM(2000) 200 slutlig/2, s. 26-27.

(6) Revisionsrättens undersökning om Europeiska gemenskapernas system för ekonomisk organisation, punkt 6.10.2, EGT C 342, 31.12.1981.

(7) Yttrande nr 4/97 om förslaget till rådets förordning (Euratom, EKSG, EG) om ändring av budgetförordningen av den 21 december 1977 för Europeiska gemenskapernas allmänna budget, punkt 16 första stycket och punkt 16 c, EGT C 57, 23.2.1998, s. 4.

(8) Ovannämnda yttrande 4/97, punkt 15 femtonde strecksatsen och punkt 5.5 i bilagan.

(9) Yttrande nr 4/97, punkt 5.10 i bilagan.

(10) INTOSAI:s kommitté för regler för internkontroll - riktlinjer för regler för internkontroll - juni 1992 - punkt 74.

(11) Definition från institutet för internrevisorer (IIA), godkänd av IIA:s styrelse den 26 juni 1999.

(12) IFAC (internationell sammanslutning av föreningar för revisorer och redovisningsansvariga) - Handbook 1999 - Technical Pronouncements (tekniska förklaringar), ISA nr 610, punkt 5.

Bilaga

FÖRSLAG TILL NY LYDELSE FÖR ARTIKEL 2 I KOMMISSIONENS FÖRSLAG

[ref. 2000/0135(CNS)]

"Artikel 2

En ny avdelning med följande lydelse skall införas i budgetförordningen:

INTERNREVISORN

1. Varje institution skall inrätta en enhet för internrevision som är oberoende av styrekonomen.

Internrevisionen är en kvalitetssäkrings- och rådgivningsverksamhet vars syfte är att tillföra ett mervärde som förbättrar organisationens arbete och som hjälper organisationen att uppfylla sina mål genom att systematiskt utvärdera och förbättra effektiviteten i organisationens förvaltning och kontroll.

2. Varje institution skall utnämna sin internrevisor enligt bestämmelser som överensstämmer med dess särdrag och behov.

När internrevisorn utför sina uppgifter skall han endast vara ansvarig inför den institution som utnämnt honom och skall redovisa direkt till denna.

Detaljerade mål för uppdraget, arbetets omfattning och genomförandebestämmelser skall beslutas av varje institution utifrån dess särdrag och behov, och med iakttagande av gällande internationella bestämmelser för internrevision.

3. Internrevisorn skall garanteras oberoende och tillgång till den information han behöver för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Om internrevisorn är tjänsteman eller annan anställd vid den institution som utnämnt honom skall han vid utförandet av sina uppgifter ha rätt till samma information som styrekonomen och omfattas av samma särskilda bestämmelser som denne i enlighet med artikel 24 sjunde, åttonde och nionde stycket, så att internrevisorns oberoende garanteras."