MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN om utvärderingen av Europeiska arbetsmiljöbyrån

BAKGRUND

Sedan kommissionen lagt fram sitt program för arbetsmiljöområdet ombad rådet i sin resolution av den 21 december 1987 [1] kommissionen att undersöka möjligheterna att förbättra utbytet av information och erfarenheter på det område som resolutionen omfattar, särskilt vad gäller insamling och spridning av uppgifter liksom möjligheten att inrätta en gemenskapsmekanism för att studera effekterna på nationell nivå av gemenskapsåtgärder på området.

[1] EGT C 28, 3.2.1988, s. 1.

Genom förordning (EG) nr 2062/94 av den 18 juli 1994 [2] upprättade rådet en europeisk arbetsmiljöbyrå (nedan kallad "arbetsmiljöbyrån"). Artikel 23 i denna förordning, som ändrades genom rådets förordning (EG) nr 1643/95 [3] av den 29 juni 1995, innehåller en klausul om granskning. Där föreskrivs att "senast fem år efter denna förordnings ikraftträdande skall rådet, på grundval av en rapport från kommissionen, i tillämpliga fall med bifogat förslag, och efter samråd med Europaparlamentet, granska denna förordning och varje nytt uppdrag som kan visa sig vara nödvändigt att ge byrån".

[2] EGT L 216, 20.8.1994, s. 1.

[3] EGT L 156, 7.7.1995, s. 1.

Då arbetsmiljöbyrån inte var helt operationell förrän i september 1996, då direktören tillträdde sin tjänst, översände kommissionen den 23 mars 2001 en rapport [4] om arbetsmiljöbyrån. I denna första rapport ges en samlad bild av arbetet med att upprätta arbetsmiljöbyrån, snarare än en detaljerad utvärdering av vilka resultat som uppnåtts i förhållande till målen. En mer noggrann utvärdering av dessa resultat, liksom resultaten av arbetsmiljöbyråns informationsverksamhet, skulle läggas fram för rådet när kommissionen genomfört sin detaljerade utvärdering och analys. Dessutom påpekade kommissionen att arbetsmiljöbyråns styrelse på kommissionens begäran hade beslutat att genomföra en extern utvärdering. Denna utvärdering skulle kompletteras av en studie av särskilt framtidsinriktade aspekter mot bakgrund av vilka arbetsmiljöbyråns kommunikationsstrategi kunde utvärderas.

[4] "Meddelande från kommissionen till rådet om kommissionens rapport om Europeiska arbetsmiljöbyrån", KOM(2001)163, 23.3.2001.

Den 11 mars 2002 presenterade kommissionen i ett meddelande [5] riktat till berörda parter riktlinjerna för sin nya strategi på arbetsmiljöområdet. I detta dokument beskriver kommissionen vad som behövs för att konsolidera ett övergripande tillvägagångssätt baserat på förebyggande verksamhet i kombination med olika politiska instrument och på partnerskap mellan samtliga aktörer. Här understryker kommissionen att arbetsmiljöbyråns främsta roll måste vara att främja förebyggande arbete samt att samla in och sprida information, särskilt genom att det inrättas ett "riskcentrum". Denna "nya strategi" togs emot mycket väl av rådet [6] och av parlamentet [7], som betonade sitt stöd för den. Också Europeiska ekonomiska och sociala kommittén yttrade sig positivt.

[5] "Anpassning till förändringar i arbetsliv och samhälle: en ny arbetsmiljöstrategi för gemenskapen 2002-2006", KOM(2002)118 slutlig, 11.3.2002.

[6] Rådets resolution av den 3 juni 2002 (EGT C 161, 5.7.2002, s. 1.)

[7] Europaparlamentets resolution av den 23 oktober 2002, EP-dokument 323.680, s. 9.

EXTERN UTVÄRDERING

Innan slutsatserna från kommissionens rapport av den 23 mars 2001 var tillgängliga beställde arbetsmiljöbyrån en utvärdering av sin verksamhet av en extern konsult.

Denna rapport lades fram för kommissionen och arbetsmiljöbyråns styrelse vid ett seminarium i Bilbao i mars 2001. Nedan sammanfattas de viktigaste slutsatserna i rapporten:

* Arbetsmiljöbyrån har utarbetat en fungerande infrastruktur för informationsspridning på arbetsmiljöområdet, både vad gäller spridningsmetoder och nätverksstruktur.

* Arbetsmiljöbyrån har delvis uppnått sitt mål, dvs. att uppfylla kundernas behov.

* Arbetsmiljöbyrån har bara i måttlig omfattning kunnat tillföra ett mervärde till de uppgifter som kommer från de nationella nätverken.

* Överlag har arbetsmiljöbyrån lyckats någorlunda väl med att uppnå de mål som fastställs i rådets förordning (EG) nr 2062/94, särskilt om man beaktar tidsramarna och uppgifternas komplexitet.

På följande områden kom den externa konsulten med rekommendationer i sin rapport:

- Det krävs en avsevärd förbättring av kommunikationen med kunderna, särskilt små och medelstora företag.

- Det behöver definieras nya begrepp på arbetsmiljöområdet i enlighet med de förändringar som äger rum på arbetsplatserna.

- Arbetsmiljöbyrån bör utveckla sitt nätverk för att bättra beakta de olika nationella nätverken och kundernas behov.

- Arbetsmiljöbyråns ledningsstruktur och strategi behöver utvecklas, särskilt genom bättre utnyttjande av trepartsstrukturen inom styrelsen; rent konkret bör detta ske genom att de medel som ställs till arbetsmiljöbyråns förfogande blir permanenta.

- Arbetsmiljöbyråns interna kapacitet bör ökas genom att man förbättrar den interna kommunikationen med hjälp av flexibla förfaranden, säkerställer en hög kompetensnivå bland personalen och förbättrar personalhanteringen.

ARBETSMILJÖBYRÅNS SVAR

Som svar på dessa kommentarer meddelade arbetsmiljöbyrån i maj 2001 att uppdragstagaren med tanke på den begränsade tiden och uppgiftens omfattning hade genomfört utvärderingen på ett tillfredsställande sätt. Man konstaterade att utvärderingen identifierat fem nyckelområden där förbättringar kan ske. Slutsatsen dras också att man i första hand bör åtgärda brister avseende kommunikation och nätverk innan det fastställs operativa prioriteringar på grundval av tillgängliga medel.

INTRESSEGRUPPERNAS ÅSIKTER

Förutom denna utvärdering, som gjordes av en extern konsult under 2001, har intressegrupperna (företrädare för arbetsgivare, arbetstagare och regeringar) lämnat synpunkter och formulerat egna kommentarer och rekommendationer. Många av dessa kommentarer är desamma som den externa konsultens, även om vissa problem uppfattas på mycket olika sätt av olika grupper.

Regeringarnas företrädare på arbetsmiljöområdet krävde redan från början en djupgående granskning av arbetsmiljöbyråns inrättandeförordning, särskilt avseende dess ansvarsområden. De efterlyste ett klargörande av arbetsmiljöbyråns uppdrag och ansvar samt mer detaljerade bestämmelser om arbetsmiljöbyråns och dess styrelses sammansättning och om hur styrelsemedlemmarna väljs samt kommissionens roll i fastställandet av prioriteringar. Vidare önskade de en omstrukturering av arbetsmiljöbyråns styrelse och personal samt av nätverket, vidare att man eftersträvar mervärde genom att sammanfatta den information man får och ge den en europeisk dimension. Dessutom efterlystes en trepartsstruktur mellan de nationella kontaktpunkterna, liknande den i styrelsen med såväl en sund rättslig grund som tillräckliga medel för att framställa, samla in och sprida information på nationell nivå.

Arbetsgivarrepresentanterna ansåg i allmänhet att arbetsmiljöbyrån inte fullt ut genomfört de uppgifter som ålagts den i rådets förordning (EG) nr 2062/94. Bland de mer specifika kommentarerna kan nämnas de som gäller förbättrad kommunikation med kunderna. Denna grupp föreslog särskilt att man tillför ett mervärde genom att presentera informationen på ett sätt som direkt ger svar på de frågor som ställs, framförallt för små och medelstora företag.

Denna grupp uttalade också sitt stöd för den externa konsultens andra rekommendation, att definiera nya begrepp på arbetsmiljöområdet för att anpassa sig till de förändringar som sker i arbetslivet.

Vad gäller arbetsmiljöbyråns roll i förhållande till kontaktpunkterna i medlemsstaterna ansåg arbetsgivargruppen att det inte är arbetsmiljöbyråns uppgift att lägga på kontaktpunkterna arbete utan att behandla den information den får från dem för att göra informationen direkt användbar för samtliga kunder.

Vad gäller att förbättra arbetsmiljöbyråns struktur och ledning, och för att åtgärda det enligt gruppen relativt stora missnöje som kunderna uttryckt, föreslog gruppen att styrelsens roll stärks och att byrån får en mer verkställande roll.

Arbetstagarnas företrädare å sin sida underströk att utvärderingsrapporten inte gav några tillräckligt detaljerade svar vad gäller tillämpningen av bestämmelserna i inrättandeförordningen: i rapporten sägs inget om huruvida förfaranden, struktur, nätverk etc. har varit effektiva. Det ges bara ett allmänt svar på hur de olika produkterna uppfyller användarnas behov. Dessutom tog gruppen tillfället i akt att liksom regeringsföreträdarna begära att trepartssystemet även införs för de nationella kontaktpunkterna.

Bland de förslag som lades fram kan nämnas förslaget att utöka arbetsmiljöbyråns strategi till att omfatta uppföljning (övervakning) på riskområden och punktinsatser som säkerhetskampanjer.

Gruppen nämnde sitt särskilda intresse av att få tillgång till arbetsmiljöbyråns informationskällor och det mervärde som forskningsmetodik samt tematisk behandling och lagring av information skulle kunna ge. Gruppen begärde också att arbetsmiljöbyrån skulle få tillräckliga resurser för att kunna utföra sitt uppdrag.

YTTRANDET FRÅN RÅDGIVANDE KOMMITTÉN FÖR ARBETARSKYDDSFRÅGOR [8]

[8] Trepartskommitté inrättad genom rådsbeslut den 27 juni 1974 (74/325/EEG, EGT L 185, 9.7.1974).

Rådgivande kommittén för arbetarskyddsfrågor, som formellt samlar företrädare för de tre grupper som nämns ovan, har också granskat frågan. Vid sitt plenarmöte den 15 maj 2003 lämnade kommittén ett yttrande där följande uttalande gjordes:

"|| [Kommittén] bekräftar återigen behovet av att ändra rådets förordning (artiklarna 3 och 4) och att inte nöja sig med informella rekommendationer som har visat sin begränsning. Denna revidering bör ha till syfte att bättre precisera byråns mål och mandat, behandlingen av information, aktörernas roll och byråns operationella drift.

I detta sammanhang önskar kommittén fästa kommissionens uppmärksamhet på flera punkter:

* Behovet av att byråns verksamhet ingår i "gemenskapens strategi för arbetsmiljöfrågor 2002-2006" och att byrån inte skall enbart samla in information utan även behandla och sprida viss information.

* Värdet av att omformulera mandaten, dels för att viktiga insatser, t.ex. "programmet för små och medelstora företag" eller "Europeiska arbetsmiljöveckan" utan oklarhet skall falla inom byråns rättsliga och ekonomiska ram, dels för att projekt av typen "databas" eller "observationsorgan" bättre skall kunna passa in.

* Behovet av att precisera kontaktpunkternas roll: om det råder enhällighet om att kontaktpunkterna skall fungera med respekt för trepartsmodellen, att de faktiskt inte gör det och att det är en öppen fråga om kontaktpunkterna faller under byråns ansvarsområden och därför skall finansieras med byråns medel eller om det handlar om nationella organ som byrån inte kan ge obegränsade uppgifter.

* Kommitténs önskan att inte utvidga byråns befogenheter till lagstiftningsfrågor som faller under EU-institutionerna (kommissionen, rådet och parlamentet), de europeiska arbetsmarknadsparterna, Luxemburgkommittén och medlemsstaterna.

|| När det gäller ledning

Kommittén anser det vara väsentligt och brådskande att ändra rådets förordning på alla de punkter som finns i den gemensamma resolutionen av den 20 december 2002 (trepartsyttrande gemensamt för de tre byråerna i Bilbao, Dublin och Thessaloniki [9]) om ledningen. Den anser att resolutionen skall tillämpas helt och i första hand och på dessa punkter ersätta rekommendationerna i Rådgivande kommitténs yttrande av den 29 november 2001.

[9] Europeiska arbetsmiljöbyrån, Europeiska fonden för förbättring av levnads- och arbetsvillkor samt Europeiskt centrum för yrkesutveckling.

|| När det handlar om driften

Kommittén betonar återigen behovet av att den information som Arbetsmiljöbyrån ger skall finnas tillgänglig för så många slutanvändare som möjligt i flera länder samtidigt. Detta tycks vara en huvudpunkt i utvärderingen.

I detta avseende anser den att språkfrågan snabbt måste lösas. Utvärderingen visar att användarna bara kan ta till sig informationen om den finns på deras modersmål. Kommittén är medveten om att all information inte kan finnas på alla språk, men önskar att kontaktpunkterna och de nationella arbetsmarknadsparterna skall spela en aktiv roll vid urvalet av den information som skall översättas."

SAMMANFATTNING OCH ANALYS MOT BAKGRUND AV RÅDETS FÖRORDNING 2062/94

Mot bakgrund av dels de kommenterar som lämnats, dels texten i inrättandeförordningen, kan följande slutsatser dras:

Arbetsmiljöbyråns mål, enligt artikel 2, ifrågasätts inte av utvärderarna, däremot i vilken omfattning de uppnåtts. Arbetsmiljöbyråns mål förblir alltså oförändrade:

"Byråns mål är att förse gemenskapsorganen, medlemsstaterna och övriga berörda med alla relevanta tekniska, vetenskapliga ekonomiska uppgifter på arbetsmiljöområdet i syfte att främja förbättringar, särskilt i arbetsmiljön, vad gäller arbetstagarnas säkerhet och hälsa i enlighet med fördraget och efterföljande handlingsprogram om säkerhet och hälsa på arbetsplatsen."

Kommissionen anser dock att arbetsmiljöbyråns mål kan preciseras genom att det uttryckligen hänvisas till gemenskapsstrategierna.

Vad gäller arbetsmiljöbyråns uppgifter (artikel 3) och deras utförande underströk utvärderarna två punkter som inte är helt tillfredsställande: tillförandet av mervärde för att göra "produkterna" direkt användbara för de intresserade parterna, särskilt små och medelstora företag, samt förbättrad kommunikation med kunderna. Kommissionen anser att dessa två påpekanden inte tyder på brister i texten till förordningens artikel 3 utan gäller hur arbetsmiljöbyrån utför sina uppgifter. Texten i sin nuvarande formulering gör det möjligt att beakta de önskemål som rådgivande kommittén framfört. Kommissionen anser följaktligen att artikel 3 tydligt definierar det verksamhetsområde rådet fastställt för arbetsmiljöbyrån, möjliggör den utveckling utvärderarna föreslår, särskilt den del av arbetsmiljöbyråns verksamhet som beskrivs inom ramen för gemenskapsstrategin 2002-2006, även dess roll som riskcentrum, även om texten skulle kunna vara tydligare vad gäller arbetsmiljöbyråns ställning gentemot dess parter och att det är nödvändigt att tillhandahålla produkter som är "klara att användas". Kommissionen föreslår därför att det endast görs några mindre ändringar.

Förordningens artikel 4 reglerar upprättandet av arbetsmiljöbyråns nätverk.

Helt klart skiljer sig åsikterna åt när det gäller denna artikel och dess tillämpning, särskilt vad gäller de nationella kontaktpunkternas roll, ställning och struktur. Arbetsgivarrepresentanterna motsätter sig exempelvis helt att kontaktpunkterna underordnas arbetsmiljöbyrån. Enligt kommissionens åsikt klargör texten i artikel 4 tydligt att de nationella kontaktpunkterna ingår i de nationella informationsnätverken: de kan alltså inte underordnas arbetsmiljöbyrån eller finansieras av den utöver de arrangemang som föreskrivs i förordningens artikel 5. När arbetsmiljöbyrån inrättades genom förordning 2062/94 tog medlemsstaterna på sig ansvaret för att ge de nationella kontaktpunkterna nödvändiga medel för att kunna arbeta tillsammans med arbetsmiljöbyrån och ämnescentrumen. Följaktligen anser kommissionen att problemen avseende de nationella kontaktpunkternas struktur, funktion och finansiering är medlemsstaternas ansvar, och att den berörda texten i förordningen inte bör ändras.

En annan punkt där åsikterna skiljer sig åt avseende artikel 4 gäller det faktum att de experter som företräder arbetstagarna respektive regeringarna anser att de nationella kontaktpunkterna bör ha en trepartsstruktur liknande den inom arbetsmiljöbyråns styrelse. Kommissionen menar att det vore önskvärt att lägga till en hänvisning om nödvändigheten av att beakta dessa åsikter i enlighet med nationell lagstiftning och praxis.

Det inkom inga kommentarer eller synpunkter på artiklarna 6 ("Tillgång till handlingar") och 7 ("Juridisk person").

För att ta tillvara de erfarenheter som gjorts under arbetsmiljöbyråns första verksamhetsår och de kommentarer som tidigare inkommit från olika aktörer är det nödvändigt att omformulera artikel 8 ("Styrelse"): utvidgningens konsekvenser, trepartsstrukturen i medlemsstaterna, samarbetet med Rådgivande kommittén för arbetarskyddsfrågor, byråns existens samt styrelsens och kommissionens roller bör alla klargöras.

Artikel 9 ("Observatörer") behöver inte ändras, däremot artikel 10 ("Årligt arbetsprogram - årsberättelse") och artikel 11 ("Direktören") som måste återspegla de ändringar som görs av artikel 8.

Ikraftträdandet av den nya budgetförordningen [10] och rambudgetförordningen för de gemenskapsorgan som avses i artikel 185 i budgetförordningen [11] gör det nödvändigt att ändra artiklarna 12-15 i förordningen, som gäller budget och finansiella regler. Översynen av dessa artiklar är del av den allmänna uppdatering av finansiella bestämmelser och budgetbestämmelser som samtliga gemenskapsorgan genomför och som rådet beslutade om den 18 juni 2003 [12].

[10] Rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget, EGT L 248, 16.9.2002.

[11] Kommissionens förordning (EG, Euratom) nr 2343/2002 av den 23 december 2002 om rambudgetförordning för de gemenskapsorgan som avses i artikel 185 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget.

[12] Avseende Europeiska arbetsmiljöbyrån, se rådets förordning (EG) nr 1654/2003, EUT L 245, 29.9.2003, s. 38.

SLUTSATSER

Sammanfattningsvis har kommissionen

* analyserat den externa konsultens rapporter och yttrandena från regeringsexperterna, arbetsmarknadens parter och Rådgivande kommittén för arbetarskyddsfrågor,

* noterat att byråns verksamhetsrapporter regelbundet offentliggjorts mellan 1996 och 2002, den period som utvärderingen gäller, och att dessa inte gett upphov till några allvarliga anmärkningar från tillsynsmyndigheternas sida,

* konstaterat att det under en inkörningsperiod alltid förekommer brister och förhållanden som kan förbättras, i detta fall kvaliteten på den information som kunderna fått (framförallt små och medelstora företag) och kvaliteten på kommunikationen med dem,

* åter granskat texten i byråns inrättandeförordning mot bakgrund av den kritik som framkommit och de uppgifter som åligger byrån enligt den nya gemenskapsstrategin för arbetsmiljö 2002-2006,

* konstaterat att det föreligger en ny budgetförordning och nya särskilda bestämmelser för gemenskapsorganen.

Med anledning av detta anser kommissionen att

* byrån kan och bör fortsätta med sin nuvarande strategi samtidigt som den säkerställer att ovannämnda brister åtgärdas, särskilt tillgången till, mervärdet hos och utnyttjandet av den information som byrån tillhandahåller,

* byråns nuvarande verksamhet, inklusive den som föreskrivs i den nya gemenskapsstrategin för arbetsmiljön 2002-2006, med undantag för uppgiften att analysera information, faller inom ramen för förordning (EG) nr 2062/94,

* förordning (EG) nr 2062/94 klart anger att de nationella kontaktpunkternas status och drift är medlemsstaternas ansvar, och att det inte finns någon anledning att ändra på detta,

* det ändå behövs preciseringar och ändringar för att klargöra vissa aspekter av förordningen, särskilt artikel 8, för att beakta bl.a. utvidgningens effekter, styrelsens trepartssammansättning, byråns existens och de förslag som gjorts i samband härmed.