Omgivningsbuller är ett allvarligt miljöhälsoproblem i Europa. Forskning visar att långvarig exponering för höga bullernivåer kan leda till allvarliga hälsoproblem i funktioner som kontrolleras av hormonsystemet och hjärnan, som t.ex. kardiovaskulära sjukdomar, sömnstörningar och andra störningar (känslor av obehag som påverkar det allmänna välbefinnandet). Omgivningsbuller är enligt Världshälsoorganisationen (WHO) den miljörelaterade hälsofaktor som näst efter luftföreningar orsakar den största sjukdomsbördan i Europa.

Direktivet i sig och dess två syften är fortfarande ytterst relevanta för de politiska behov som har fastställts för EU. Omgivningsbuller är ett allvarligt miljöhälsoproblem i Europa, och enligt berörda parter finns det fortfarande ett behov av gemensamma åtgärder för att hantera omgivningsbuller. Det är dessutom viktigt att samla in harmoniserade data på EU-nivå för att kunna erbjuda en högkvalitativ kunskapsbas till grund för ytterligare utveckling av källspecifik bullerlagstiftning. Sådan lagstiftning är nödvändig eftersom lokala bulleråtgärder kan bli verkningslösa om inte de största bullerkällorna samtidigt regleras.

Utvärderingen gjordes bland annat genom dokumentanalys baserad på rapporterade uppgifter från medlemsstaterna och andra relevanta EU-dokument och nationella dokument, liksom de senaste forskningsrönen. De administrativa kostnaderna i samband med direktivets genomförande har granskats och en kostnads-nyttoanalys har utförts. Dessutom konsulterades behöriga myndigheter och berörda parter från alla medlemsstater på ett brett och omfattande sätt genom online-enkäter och djupintervjuer samt ett seminarium och ett offentligt on line-samråd.

(> 30 000 miljoner tåg per år)

(> 60 000 miljoner tåg per år)

(> 3 miljoner fordon per år)

(> 6 miljoner fordon per år)

(> 50 000 starter eller landningar per år)

(> 50 000 starter eller landningar per år)

Direktivets bestämmelser bedöms vara internt samstämmiga på det hela taget, även om berörda parter anser att det finns vissa oklarheter. Direktivet har dessutom visat sig vara externt samstämmigt med annan relevant EU-lagstiftning (miljölagstiftning och källspecifik bullerlagstiftning) och ses som ett komplement till denna lagstiftning. Trots vissa praktiska svårigheter med införlivandet av direktivet i nationell lagstiftning den första tiden är nationella bestämmelser för bullerbegränsning i stort sett genomgående förenliga med direktivet.

Vissa framsteg har gjorts mot det första målet i direktivet, men effekterna är ännu inte synliga på grund av stora förseningar med att anta regler för gemensamma metoder och med att genomföra direktivet i medlemsstaterna. Vad beträffar framsteg mot det andra målet bidrar direktivet till att de skadliga hälsoeffekterna av bullerexponering uppmärksammas alltmer på EU-nivå. De data om allmänhetens bullerexponering som har blivit tillgängliga tack vare direktivet har dock ännu inte använts av EU för att ta fram källspecifik bullerlagstiftning. Vad gäller de övergripande effekterna av direktivet är det viktigt att komma ihåg att resultaten av de flesta bulleråtgärder bara syns på längre sikt eftersom bulleråtgärder tar lång tid att genomföra (det kan röra sig om 20 år) och därför är det ännu inte möjligt att fullt ut utvärdera direktivets konsekvenser.

Cykler på fem år för bullerkartläggning och handlingsplaner anses vara ett lämpligt intervall. Däremot har tidsfristen på ett år mellan slutförandet av kartor och antagandet av tillhörande handlingsplaner visat sig vara för kort. Rapporteringssystemet fungerar väl och gör det möjligt för medlemsstaterna att snabbt sända in rapporteringsdata, men utformningen skulle kunna förbättras ytterligare.

I de fall där handlingsplaner med bulleråtgärder har antagits har direktivet lett till ett positivt kostnads-nyttoförhållande på 1:29 enligt beräkningen inom det mest sannolika scenariot i kostnads-nyttoanalysen. De administrativa kostnaderna för genomförandet är låga. För bullerkartor uppgår de till 0,15 euro och för handlingsplaner 0,03 euro beräknat per invånare av den totala befolkningen (medianvärden) och per rapporteringsomgång (dvs. vart femte år). Beräknat mot bakgrund av en folkmängd i EU på 508 miljoner blir de administrativa kostnaderna för ett fullständigt genomförande i alla medlemsstater mycket låga och uppgår till cirka 91 miljoner euro vart femte år, eller cirka 18 miljoner euro per år. Utrymmet för att ytterligare minska de administrativa kostnaderna för att genomföra direktivet är mycket begränsat. Direktivet har inte heller några konsekvenser för små och medelstora företag.

Direktivet har potential att skapa mervärde på EU-nivå genom att skapa lika konkurrensvillkor i hela EU för operatörer av transportinfrastruktur, och genom att bidra till bättre kunskap om bullerföroreningarnas utbredning och till mer välinformerad EU-politik genom att tillhandahålla jämförbara uppgifter om bullerexponering på EU-nivå. På grund av förseningar i genomförandet har direktivet hittills inte lett till detta potentiella betydande EU-mervärde.

När det gäller möjligheter till förenkling har utvärderingen kommit fram till att direktivets krav är relativt enkla, och att problem främst beror på det sätt som medlemsstaterna har genomfört direktivet på enligt subsidiaritetsprincipen (till exempel genom att delegera ansvaret för genomförandet till flera olika förvaltningsnivåer, vilket leder till komplicerade kompetensförhållanden inom medlemsstaten). Möjligheterna till förenkling finns därför inom medlemsstaternas genomförande snarare än i direktivets juridiska lydelse. Under den senaste tiden har vissa medlemsstater gjort ändringar i den nationella lagstiftning som införlivar direktivet vilket tyder på en medvetenhet om problemet.

5. Lagstiftning om bullerkällor

Sedan den första rapporten 2011 om direktivets genomförande har EU antagit fyra förordningar: förordning (EU) nr 540/2014 om motorfordons ljudnivå, förordning (EU) nr 168/2013 om godkännande av och marknadstillsyn för två- och trehjuliga fordon och fyrhjulingar, kommissionens förordning (EU) nr 1304/2014 om en teknisk specifikation för driftskompatibilitet avseende delsystemet ”Rullande materiel – buller” och förordning (EU) nr 598/2014 om regler och förfaranden för att av bullerskäl införa driftsrestriktioner vid flygplatser i unionen inom en välavvägd strategi. När det gäller buller från järnvägar har kommissionen också offentliggjort ett arbetsdokument om minskning av buller från godståg som ålägger medlemsstaterna att utnyttja tillgängliga instrument och finansiella resurser i så stor utsträckning som möjligt. Kommissionen har också undersökt en eventuell sammanslagning av direktiv 2000/14/EG om buller i miljön från utrustning som är avsedd att användas utomhus och maskindirektivet 2006/42/EG, men fann att det är lämpligare att hålla dem åtskilda.

6. Rekommendationer och kommande åtgärder

Genom utvärderingen av direktivet och bedömningen av dess genomförande har flera områden lyfts fram där det krävs åtgärder för att minska buller som påverkar människors hälsa i EU, för att bättre uppnå direktivets syften och därmed komma närmre WHO:s rekommenderade gränsvärden.

1) Det försenade genomförandet av direktivet har tagits upp i granskningen av genomförandet av EU:s miljöpolitik. Det framhölls där att det är medlemsstaterna som är ansvariga för att se till att bristerna i genomförandet åtgärdas. Kommissionen kommer att stödja detta arbete både genom riktade efterlevnadsåtgärder för att förbättra genomförandet och genom vetenskaplig vägledning till medlemsstaterna, särskilt när det gäller att bedöma skadliga effekter genom att undersöka sambandet mellan dos och respons. Kommissionen kommer också att arbeta tillsammans med medlemsstaterna för att förbättra rapporteringssystemet i samband med en granskning av ändamålsenligheten av EU:s övervaknings- och rapporteringskrav på miljöområdet.

2) Eftersom problem med genomförandet av direktivet främst beror på hur medlemsstaterna har valt att göra detta enligt subsidiaritetsprincipen uppmanar kommissionen medlemsstaterna att se över sina arrangemang för genomförande, bland annat när det gäller att utse tysta områden.

3) Källspecifik lagstiftning på EU-nivå är det mest kostnadseffektiva sättet att åtgärda buller. En komplett databas över bullerexponering i EU kommer att bli tillgänglig till följd av att direktivet genomförs på ett mer fullständigt sätt. Detta innebär i sin tur att kunskapsbasen för att utveckla strategiska alternativ för bulleråtgärder på transportområdet förbättras. Kommissionen har för avsikt att utnyttja detta fullt ut i samband med framtida beslut om översyn av de tidigare nämnda rättsakterna.

4) Utvärderingen har endast visat på ett fåtal problem med direktivet i sig. Det rör sig bland annat om det begränsade tillämpningsområdet (att fastställa ett gemensamt tillvägagångssätt för att förhindra, förebygga eller minska skadliga effekter av buller, i stället för att minska negativa hälsoeffekter av omgivningsbuller), behov av smärre förtydliganden i vissa definitioner, samt behov av att anpassa direktivet till utveckling av EU-lagstiftningen sedan direktivet antogs (till exempel Lissabonfördraget). Dessutom visar nya forskningsrön att skadliga hälsoeffekter kan uppstå på lägre nivåer än de som hittills omfattas av direktivet, vilket kommissionen måste överväga enligt artikel 11.4 i direktivet. Kommissionen kommer därför att inleda en dialog med berörda parter för att bedöma hur dessa frågor bäst kan lösas utan att i onödan minska medlemsstaternas manöverutrymme när de väljer sina egna ambitionsnivåer eller metoder.

5) Frågan om exponering för höga bullernivåer kan också tas upp inom stadsplaneringen, såsom nämns i det sjunde miljöhandlingsprogrammet. Stadsplanering ligger visserligen inom medlemsstaternas behörighet, men kommissionen kommer att uppmuntra och främja åtgärder för att minska buller i stadsområden, till exempel genom att underlätta utbyte av god praxis och ge stöd till forskning och innovation.

6) Utvärderingen visar att direkta bulleråtgärder har höga initiala kostnader och att det tar lång tid innan investeringar återbetalar sig. En jämförelse mellan kostnaderna och samhällsnyttan visar dock att sådana åtgärder är mycket effektiva. Medlemsstaterna uppmuntras därför att låta bullerreducerande åtgärder ingå i handlingsplanerna enligt direktivet och även att generera privata investeringar där så är möjligt.

7) I vissa fall kan medlemsstaterna använda riktad medfinansiering från EU (till exempel från Sammanhållningsfonden och Europeiska regionala utvecklingsfonden) för att genomföra bulleråtgärder förutsatt att åtgärderna ingår i program för bättre stadsmiljö, eller för att utveckla och förbättra miljövänliga (och tysta) transportsystem. En annan möjlighet till stöd är Fonden för ett sammanlänkat Europa.

8) Det saknas fortfarande kunskap om de långsiktiga hälsoeffekterna av buller. Därför ges bulleråtgärder inte hög prioritet, och inte heller finansiering när så krävs. Medlemsstaterna bör därför informera allmänheten och lokala och regionala beslutsfattare om sådana negativa effekter.