AKRONYMER OCH FÖRKORTNINGAR

GD Yttre förbindelser : Generaldirektoratet för yttre förbindelser

EU : Europeiska unionen

EuropeAid : Byrån för samarbete EuropeAid

Meda : Utvecklingsstöd till Medelhavsområdet (stödåtgärder för reformering av ekonomiska och sociala strukturer i tredje länder i Medelhavsområdet)

Tacis : Program för stöd till de nya oberoende staterna och Mongoliet

SAMMANFATTNING

I. Det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet inrättades 2007 som en ny ram för att planera och tillhandahålla stödinsatser till 17 partnerländer och partnerterritorier. Det blev det främsta instrumentet för EU:s ekonomiska bistånd till de tre länder i Södra Kaukasien (Armenien, Azerbajdzjan och Georgien) som är av stort ekonomiskt och strategiskt intresse för EU (se punkterna 1–6).

II. Syftet med revisionen var att bedöma om det nya europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet hade införts på ett bra sätt och ledde till att resultat uppnås i Södra Kaukasien. Revisionsrätten tog sig an den övergripande revisionsfrågan med hjälp av följande tre delfrågor:

a) Var de första årliga handlingsprogrammen väl utformade?

b) Ledde genomförandet av de första årliga handlingsprogrammen till att resultat uppnåddes och till att de uppnåddes i tid?

c) Använde kommissionen de biståndsverktyg som fanns inom det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet på ett lämpligt sätt?

III. Revisionsrätten undersökte det programplaneringssystem som användes för att fastställa prioriteringarna för EU-biståndet, de första årliga handlingsprogrammens resultat och utnyttjandet av de olika biståndsverktygen.

IV. När det gäller programplanering och utformning tillämpade kommissionen, i linje med förordningen om det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet, ett flerårigt programplaneringssystem för att fastställa prioriteringarna för EU-biståndet. Programplaneringens nytta minskade dock på grund av otillräcklig tydlighet och prioritering. Den långa programplanerings- och utformningsprocessen passade inte den mycket föränderliga och konfliktdrabbade miljön i Södra Kaukasien, vilket innebar risker för biståndets relevans. Programplaneringen och utformningen av biståndet bygger inte i tillräcklig utsträckning på en strukturerad dialog med de stödmottagande länderna (se punkterna 10–34).

V. Resultaten var överlag varierande. Programmet för yrkesutbildning i Armenien hade en positiv påverkan på reformprocessen och stärkte denna, medan man vidtog mycket få konkreta åtgärder för att nå framsteg med energireformen i Azerbajdzjan. Programmet för reform av förvaltning av offentliga finanser i Georgien åstadkom mycket små framsteg under sina första tolv månader, men lyckades stimulera till förändring under sitt andra år. Det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet har ännu inte visat sig vara ett lämpligt instrument för ekonomisk återuppbyggnad och förtroendeskapande i konfliktregionen Abchazien. Instrumentet för partnersamverkan befann sig ännu i inledningsfasen (se punkterna 35–56).

VI. När det gäller biståndsverktygen lyckades kommissionen variera det sätt på vilket den gav ekonomiskt bistånd genom att införa sektorsindelat budgetstöd och partnersamverkan. Det verktyg som användes allra mest, sektorsindelat budgetstöd, var dock inte tillräckligt förberett, vilket äventyrade resultaten. Användningen av biståndsverktygen var inte tillräckligt selektiv (se punkterna 57–66).

VII. På grundval av dessa iakttagelser utfärdar revisionsrätten rekommendationer som kan hjälpa kommissionen att öka ändamålsenligheten i sitt bistånd till Armenien, Azerbajdzjan och Georgien (se punkterna 67–75). De viktigaste rekommendationerna är att rationalisera programplanerings- och utformningsprocessen och att använda verktyget för sektorsindelat budgetstöd mer selektivt.

INLEDNING

1. Alltsedan utvidgningen 2004 har Europeiska unionen (EU) strävat efter att undvika nya skiljelinjer i Europa och att verka för stabilitet och välstånd, både inom och bortom EU:s nya gränser. En ny europeisk grannskapspolitik har utvecklats utifrån handlingsplaner som EU och varje partnerland har kommit överens om.

2. Målet med den europeiska grannskapspolitiken är att gå längre än de befintliga partnerskaps- och samarbetsavtalen och ge grannländerna möjligheter till allt närmare förbindelser med EU. Det övergripande målet är att gynna de politiska och ekonomiska reformprocesserna så att större ekonomisk integration, tillnärmning till EU-standarder samt hållbar utveckling främjas.

3. Det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet [1] inrättades 2007 som en ny ram för att planera och tillhandahålla stödinsatser. Det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet har en finansieringsram på 5,6 miljarder euro för perioden 2007–2010 och tillhandahåller bistånd till 17 partnerländer och partnerterritorier: tio i Medelhavsområdet [2], fyra i Östeuropa [3] och tre i Södra Kaukasien (Armenien, Azerbajdzjan och Georgien) (se Karta – Södra Kaukasien). Det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet har ersatt Tacis [4] och Meda [5] och blivit det främsta instrumentet för ekonomiskt bistånd från EU till dessa länder.

KARTA

SÖDRA KAUKASIEN

+++++ TIFF +++++

Källa: Eurostat.

4. De viktigaste delarna i det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet är de årliga handlingsprogrammen som avsätter 311 miljoner euro till de tre länderna i Södra Kaukasien under perioden 2007–2010 [6]. Förutom de nationella anslagen får länderna bistånd genom program inom ramen för det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet som omfattar flera länder, gränsöverskridande program och regionala program och även genom program som finansieras med särskilda budgetposter.

5. Det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet erbjuder ett större utbud av biståndsverktyg (se bilaga I) än det föregående Tacis-instrumentet, bland annat partnersamverkan [7] och sektorsindelat budgetstöd. Kommissionen definierar sektorsindelat budgetstöd som en överföring av ekonomiska resurser från ett organ för extern finansiering till ett partnerlands (nationella) statskassa till stöd för ett sektorsprogram efter det att detta land har uppfyllt de överenskomna betalningsvillkoren. De ekonomiska resurser som överförs på detta sätt utgör en del av partnerlandets samlade resurser och används alltså i enlighet med partnerlandets system för förvaltning av offentliga finanser.

6. Även om Södra Kaukasien ligger i utkanten av den europeiska grannskapspolitikens östra region (bara Georgien gränsar, via Svarta havet, till EU) är länderna av stort ekonomiskt och strategiskt intresse för EU. Revisionsrätten har aldrig förut utfört en effektivitetsrevision i regionen Södra Kaukasien, men den har gjort två revisioner som omfattade angränsande östeuropeiska stater, först Ryska federationen (2006) [8] och sedan Vitryssland, Moldavien och Ukraina (2008) [9]. Medelhavsländerna, som utgör den andra regionen inom den europeiska grannskapspolitiken, behandlades i en särskild rapport som offentliggjordes 2006 [10].

REVISIONENS INRIKTNING OCH OMFATTNING SAMT REVISIONSMETOD

7. Syftet med revisionen var att bedöma om det nya europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet hade införts på ett bra sätt och ledde till att resultat uppnås i Södra Kaukasien. Revisionens fokus låg på de första årliga handlingsprogrammen i det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet som godkändes av kommissionen under perioden oktober till december 2007. Programmen har en genomförandeperiod som sträcker sig över flera år och utbetalningar är tillåtna fram till 2013.

8. Revisionsrätten tog sig an den övergripande revisionsfrågan med hjälp av följande tre delfrågor:

a) Var de första årliga handlingsprogrammen väl utformade?

b) Ledde genomförandet av de första årliga handlingsprogrammen till att resultat uppnåddes och till att de uppnåddes i tid?

c) Använde kommissionen de biståndsverktyg som fanns inom det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet på ett lämpligt sätt?

9. Först undersökte revisionsrätten det system för strategiplanering som används för att besluta om biståndsprioriteringarna. Detta skedde främst vid kommissionens huvudkontor (GD Yttre förbindelser och EuropeAid i Bryssel). Sedan, från mars till november 2009, gjorde revisionsrätten besök på plats i vart och ett av de tre länderna för att kontrollera de första operativa framstegen och biståndsverktygen [11]. Besöken på plats gjordes bland annat vid kommissionens delegationer och nationella genomförandeorgan samt vid övervakningsenheter [12].

IAKTTAGELSER

VAR DE FÖRSTA ÅRLIGA HANDLINGSPROGRAMMEN VÄL UTFORMADE?

10. Enligt förordningen om det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet ska programplaneringsdokumenten och strategidokumenten sträcka sig över flera år. Med en flerårig programplanering är det lättare att identifiera behoven i det stödmottagande landet och att utifrån dem utarbeta strategiska utvecklingsmål. I den efterföljande utformningsfasen blir utvecklingsmålen program- och projektförslag (identifiering och formulering) och denna fas avslutas med ett beslut om ekonomiskt bistånd.

11. Revisionsrätten undersökte om man med hjälp av planeringssystemet identifierar och prioriterar behoven i de stödmottagande länderna på ett tydligt sätt och i tid samt om det sker på grundval av en strukturerad dialog med stödmottagarna.

EN STRATEGISK RAM FINNS

12. Utvecklandet av de första årliga handlingsprogrammen byggde på en strategisk planeringsprocess. Faserna i denna process, de dokument som ingick i den och kopplingarna mellan dokumenten analyserades av revisionsrätten (se diagram I). Två generaldirektorat inom kommissionen har ansvar för detta: GD Yttre förbindelser utför den fleråriga programplaneringen medan EuropeAid utformar och genomför de årliga programmen.

13. Efter ett intensivt förberedande arbete från kommissionens sida nåddes bilaterala överenskommelser om handlingsplanerna för den europeiska grannskapspolitiken i november 2006 mellan EU och Armenien, Azerbajdzjan och Georgien. Tillsammans med partnerskaps- och samarbetsavtalen från 1999 [13] utgör dessa överenskommelser den huvudsakliga politiska ramen för det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet.

DIAGRAM I

ÖVERSIKT ÖVER GRANSKADE DOKUMENT MED ANKNYTNING TILL PLANERINGSPROCESSEN

+++++ TIFF +++++

1 Förnyas automatiskt år från år förutsatt att ingen av parterna säger upp avtalet.

14. Med utgångspunkt i denna ram utvecklade GD Yttre förbindelser följande två strategidokument för vart och ett av de tre länderna:

a) Landstrategidokument för 2007–2013. Detta dokument innehåller ingen ekonomisk prognos men ger en översikt över alla framtida prioriteringar för kommissionens bistånd [14] under de kommande sju åren.

b) Nationellt vägledande program för 2007–2010. I detta dokument omvandlas landstrategidokumentets biståndsprioriteringar till finansieringsprioriteringar för de följande fyra åren inom den nationella finansieringsramen för det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet. Dokumentet innehåller en uppskattning av det totala belopp som behövs och en vägledande uppdelning av resurserna mellan de prioriterade områdena.

15. Därefter utformade EuropeAid de årliga handlingsprogrammen för 2007 (se diagram II). Olika biståndsprioriteringar fastställdes för de tre länderna på grundval av de prioriterade områden som fastställs i de nationella vägledande programmen:

a) I Armenien gavs yrkesutbildning högsta prioritet. Kommissionen anser att framsteg på detta område bör hjälpa till att minska fattigdomen på medellång och lång sikt (se punkterna 36–39).

b) I Azerbajdzjan gavs energisektorn högsta prioritet, och tonvikten lades på förnybara energikällor och energieffektivitet (se punkterna 40–44).

c) I Georgien gavs förvaltning av offentliga finanser högsta prioritet, och EU-stödet utformades för att bidra till främjande av den ekonomiska tillväxten och minskning av fattigdomen på medellång och lång sikt (se punkterna 46–48). Ekonomisk återuppbyggnad och förtroendeskapande i konfliktområden var ytterligare en prioritet (se punkterna 49–52).

DIAGRAM II

ÖVERSIKT ÖVER DE ÅRLIGA HANDLINGSPROGRAMMEN FÖR 2007

+++++ TIFF +++++

16. Biståndet tillhandahålls främst i form av sektorsindelat budgetstöd med en del i form av tekniskt bistånd som ska stödja genomförandet. Dessutom fanns det i alla de tre årliga handlingsprogrammen för 2007 ett partnersamverkansverktyg för samarbete mellan myndigheterna i de stödmottagande länderna och deras motsvarigheter i EU-medlemsstaterna.

17. Den sista delen i utformningsfasen bestod i att finansieringsavtal slöts mellan kommissionen och de stödmottagande länderna. I finansieringsavtalen fastställs de allmänna och särskilda villkoren samt de tekniska och administrativa bestämmelserna för stödet.

OTILLRÄCKLIG TYDLIGHET OCH PRIORITERING MINSKAR NYTTAN MED GD YTTRE FÖRBINDELSERS FLERÅRIGA PROGRAMPLANERING

18. Den svaga kopplingen mellan handlingsplanen för den europeiska grannskapspolitiken, landstrategidokumentet och det nationella vägledande programmet bidrar till att planeringen inte blir tillräckligt tydlig. Programplaneringens ändamålsenlighet minskar på grund av att prioriteringen inte är tillräcklig (se punkterna 19–27).

19. Tydligheten äventyras när samma ämne behandlas på olika sätt i ett och samma dokument. I Armenien har man till exempel tagit upp ämnet utbildning under följande två rubriker i landstrategidokumentet: Ekonomiska och sociala reformer, fattigdomsminskning och hållbar utveckling samt Direkta personkontakter. Dessutom omformuleras och omstruktureras ibland samma prioriteringar från ett dokument till ett annat. I Georgien tas till exempel frågan om förvaltning av offentliga finanser genomgående upp under olika prioriteringar i strategidokumenten.

20. På strateginivå används tre olika tidsramar. Handlingsplanen för den europeiska grannskapspolitiken omfattar fem år, medan landstrategidokumentet omfattar alla sju åren i EU:s budgetplan och det nationella vägledande programmet omfattar fyra år.

21. Handlingsplanen för den europeiska grannskapspolitiken borde utgöra en viktig utgångspunkt vid fastställandet av biståndsprioriteringarna, eftersom den anger en rad prioriterade områden, specifika åtgärder och allmänna mål. Det stora antalet prioriterade åtgärder och den vaga beskrivningen av dem underminerar dock prioriteringsförsöken (se ruta 1).

22. Landstrategidokumentet för 2007–2013, som till en del härrör från handlingsplanen för den europeiska grannskapspolitiken, ger en god översikt över landets situation, men ger mycket lite hjälp när det gäller att begränsa antalet prioriteringar. I det härav följande nationella vägledande programmet för 2007–2010, som omfattar en kortare period på fyra år, minskas antalet huvudprioriteringar men nya delprioriteringar införs. Ett stort antal områden berättigar alltså fortfarande till ekonomiskt bistånd (se ruta 2). Detta skiljer sig från praxis på andra områden av externt bistånd [15] där vanligtvis bara två huvudsektorer identifieras.

RUTA 1

VAGA BESKRIVNINGAR AV PRIORITERINGARNA I HANDLINGSPLANEN FÖR DEN EUROPEISKA GRANNSKAPSPOLITIKEN: EXEMPLET ARMENIEN

I Armeniens handlingsplan för den europeiska grannskapspolitiken fastställs åtta prioriterade områden för samarbete och 54 specifika åtgärder. Dessa prioriterade områden kompletteras av ytterligare 248 åtgärder som grupperas under sju "allmänna mål" indelade i 20 delmål, vilka i sin tur är indelade i 62 underordnade delmål.

RUTA 2

ETT STORT ANTAL OMRÅDEN KAN BERÄTTIGA TILL EKONOMISKT BISTÅND ENLIGT DET NATIONELLA VÄGLEDANDE PROGRAMMET: EXEMPLET AZERBAJDZJAN

Det nationella vägledande programmet för Azerbajdzjan innehåller tre mycket vagt formulerade prioriterade områden (till exempel Stöd för demokratisk utveckling och goda styrelseformer), tio delprioriteringar (till exempel Miljö) och 19 särskilda mål (till exempel Underlätta handeln och förbättra investeringsklimatet, sysselsättningen och den sociala situationen på ett hållbart sätt).

23. Utöver den vägledande budgeten för de utvalda prioriterade områdena för åren 2007–2010 tillför det nationella vägledande programmet mycket lite till landstrategidokumentet. I programmet föreslås ingen tidsram för genomförandet av prioriteringarna. Dessutom ges endast en relativt allmän och vag beskrivning av de långsiktiga effekterna, de särskilda målen, de förväntade resultaten och resultatindikatorerna. Det finns heller inga specifika riktlinjer om vilka sektorer som lämpar sig för partnersamverkan eller för det sektorsindelade budgetstödet. Det senare förespråkas och rekommenderas bara allmänt i programmet som förstahandsval i de fall där de nödvändiga villkoren uppfylls [16].

DE OMRÅDEN SOM VALDES UT FÖR BISTÅNDET HADE INTE EN TILLRÄCKLIGT TYDLIG KOPPLING TILL PROGRAMPLANERINGSDOKUMENTEN

24. I landstrategidokumentet och det nationella vägledande programmet angavs alla områden där bistånd kunde ges under den kommande sjuårsperioden (2007–2013) och även den vägledande fördelningen för den kommande fyraårsperioden (2007–2010). Inom kommissionen föll uppgiften att bestämma var tyngdpunkten skulle ligga under det första året (2007) på EuropeAid (se punkt 12).

25. Beslutet om var tyngdpunkten skulle ligga avgjordes till stor del av EuropeAids åtagande att kanalisera minst 50 % av gemenskapsstödet via de nationella systemen (se punkt 58). Detta ledde till att ett områdes lämplighet för sektorsindelat budgetstöd blev en viktig faktor vid besluten om bistånd i 2007 års årliga handlingsprogram.

26. I Armenien valdes till exempel yrkesutbildning ut som det viktigaste området i det första årliga handlingsprogrammet. Inget av strategidokumenten betonar dock yrkesutbildning; området försvinner i mängden av de 25 särskilda målen inom de sju delprioriteringarna i det nationella vägledande programmet för 2007–2010 (se diagram III). I Georgien låg fokus för det årliga handlingsprogrammet på förvaltning av offentliga finanser, men området var bara av marginell betydelse både enligt prioriteringarna i landstrategidokumentet (där det är den sista strecksatsen i den femte prioriteringen) och i det nationella vägledande programmet, där det nämns i den tredje delprioriteringen inom det första prioriterade området.

DIAGRAM III

KOPPLINGAR MELLAN FASTSTÄLLDA PRIORITERINGAR I DET ÅRLIGA HANDLINGSPROGRAMMET FÖR 2007 OCH STRATEGIDOKUMENTEN (EXEMPLET ARMENIEN)

+++++ TIFF +++++

Källa: Europeiska revisionsrättens analys baserad på kommissionens strategidokument.

27. Om sektorsindelat budgetstöd används som främsta verktyg kan EU på ett meningsfullt sätt bara gripa sig an omkring hälften av de delprioriteringar som anges i de nationella vägledande programmen för 2007–2010, eftersom sektorsindelat budgetstöd tar en relativt hög andel av de tillgängliga medlen per år i anspråk. I Azerbajdzjan, till exempel, kommer bara fyra av tio delprioriteringar att omfattas av programmen för sektorsindelat budgetstöd under fyraårsperioden.

EN PROGRAMPLANERINGS- OCH UTFORMNINGSPROCESS PÅ TVÅ ÅR INNEBÄR RISKER FÖR BISTÅNDETS RELEVANS

28. Programplaneringsprocessen (GD Yttre förbindelser) och utformningsprocessen (EuropeAid) för det årliga handlingsprogrammet för 2007 varade i mer än två år. I exempelvis Georgien gjordes de första utbetalningarna inom det årliga handlingsprogrammet för 2007 i februari 2008, medan den första strategiska behovsbedömningen med anknytning till landstrategidokumentet ägde rum i november 2005 (se tabellen).

29. Landstrategidokumentet, det nationella vägledande programmet och det årliga programmet undergick en rad kvalitetskontroller och samrådsförfaranden innan de godkändes av kommissionen. Processen bestod främst av bedömningar gjorda av kommissionens kvalitetsstödgrupper, kommissionens förfarande för samråd mellan avdelningarna, granskning av medlemsstaterna utförd av förvaltningskommittén för det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet och kontroll utförd av Europaparlamentet.

30. Även om alla delar i programplaneringen var motiverade bidrog de sammantaget till en långdragen planeringsprocess. Den främsta orsaken till den långa startfasen för det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet var att förfarandena för kvalitetskontroll och godkännande genomfördes i två steg, först landstrategidokumentet för 2007–2013 och det nationella vägledande programmet för 2007–2010 under GD Yttre förbindelsers ansvar, och sedan 2007 års årliga handlingsprogram under EuropeAids ansvar. Dessa successiva förfaranden vid GD Yttre förbindelser och EuropeAid äger dock bara rum när landstrategidokumentet eller det nationella vägledande programmet införs eller ses över [17].

TABELL

FASER I PROGRAMPLANERINGS- OCH UTFORMNINGSPROCESSEN INOM RAMEN FÖR DET EUROPEISKA GRANNSKAPS- OCH PARTNERSKAPSINSTRUMENTET INFÖR 2007 ÅRS ÅRLIGA HANDLINGSPROGRAM (EXEMPLET GEORGIEN)

Faser | Centrala delar i processen | Period | GD med huvudsakligt ansvar | Programplaneringsinstrument |

Första versionen | Det första diskussionsdokumentet och GD Yttre förbindelsers tjänsteresa till Tbilisi | november 2005 | GD Yttre förbindelser | Landstrategidokumentet för 2007–2013 + det nationella vägledande programmet för 2007–2010 |

Tjänsteresa till Tbilisi för programplanering | juni 2006 |

Sammanträde i teamet med ansvar för Georgien | juli 2006 |

Presentation av ett förslag till landstrategidokument/nationellt vägledande program för de georgiska myndigheterna | september 2006 |

Kvalitetskontroll + ny version + demokratisk kontroll | Bedömning utförd av den avdelningsövergripande kvalitetsstödgruppen | september 2006 |

Inlämnande av kommentarer från de georgiska myndigheterna | oktober och november 2006 |

Samråd mellan avdelningarna | november 2006 |

Sammanträde i förvaltningskommittén för det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet | december 2006 |

Samråd med Europaparlamentet | december 2006 |

Formellt godkännande | Georgiens samtycke till budgeten och prioriteringarna i det nationella vägledande programmet | februari 2007 |

Kommissionens godkännande | mars 2007 |

Första versionen | Identifiering och formulering av åtgärder som ska finansieras (inbegripet en tjänsteresa till Georgien) | slutet av 2006/början av 2007 | EuropeAid | Det nationella programmet för 2007 + finansieringsavtal |

Kvalitetskontroll + ny version + demokratisk kontroll | Bedömning gjord av den operativa kvalitetsstödgruppen (i två konsekutiva steg) av 1)identifieringsunderlag2)åtgärdsunderlag | februari 2007 april 2007 |

Samråd mellan avdelningarna | maj 2007 |

Sammanträde i förvaltningskommittén för det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet | juli 2007 |

Samråd med Europaparlamentet | september 2007 |

Formellt godkännande | Kommissionens godkännande | oktober 2007 |

Undertecknande av finansieringsavtal med Georgien | december 2007/januari 2008 |

De första utbetalningarna | | februari 2008 |

31. Med så långa förfaranden finns det en risk för att biståndet inte längre är relevant när det tillhandahålls. Ytterligare en fråga är om strategin skulle kunna omfatta en kortare period än de sju åren i budgetplanen. I den mycket föränderliga och konfliktdrabbade miljön i länderna i Södra Kaukasien, och med ett så långt strategiperspektiv, är det oundvikligt att en del av biståndets relevans ibland går förlorad, och därför behöver biståndet ses över efter halva tiden. Kriget mellan Georgien och Ryssland i augusti 2008 skapade nya stora behov (se bilaga V). I Armenien skapade den stora politiska krisen under den första halvan av 2008 [18] behov som inte omfattades av strategin, vilket ledde till att rådgivande EU-grupper inrättades för direkt rådgivning till regeringen (se punkt 65). Ett annat exempel på hur nya situationer utvecklas är den ökade politiska viljan att inleda ett östligt partnerskap [19]. Generellt sett har ländernas situation förändrats betydligt på grund av den världsomspännande finansiella och ekonomiska krisen.

PROGRAMPLANERINGEN OCH UTFORMNINGEN AV BISTÅNDET BYGGER INTE I TILLRÄCKLIG UTSTRÄCKNING PÅ EN STRUKTURERAD DIALOG MED DE STÖDMOTTAGANDE LÄNDERNA

32. Enligt partnerskapsprincipen ska parterna från de stödmottagande länderna involveras så mycket som möjligt i programplaneringen och utformningen av all verksamhet. När det gäller länderna i Södra Kaukasien fanns flera faktorer som försvårade en systematisk och balanserad dialog:

a) Kommissionen hade få representanter på plats i Armenien och Azerbajdzjan. Den regionala delegationen i Jerevan (Armenien) hade ännu inte omvandlats till en fullvärdig delegation [20]; och delegationen i Baku (Azerbajdzjan) inrättades i februari 2008 men blev inte fullt fungerande förrän 2009.

b) Kommissionens fokusering på interna förfaranden inom programplaneringsprocessen (GD Yttre förbindelser) och utformningsprocessen (EuropeAid) begränsade möjligheterna till dialog med de stödmottagande länderna. Kommissionen har visserligen fastställt olika regler och riktlinjer för sin interna dialog, men det fanns inga specifika riktlinjer för en strukturerad dialog med det stödmottagande landet.

c) De nationella samordningsenheterna i de stödmottagande länderna lyckades inte samla de olika ståndpunkterna och intressena inom landet och kunde därför inte agera som en effektiv förbindelselänk mellan kommissionen och regeringarna.

33. Detta ledde till en begränsning av samråden med de nationella myndigheterna, andra givare och organisationer i det civila samhället om fastställande av prioriteringar i landstrategidokumentet, det nationella vägledande programmet och det årliga handlingsprogrammet. Dialogen drevs främst på av kommissionens huvudkontor (GD Yttre förbindelser och EuropeAid), vilket begränsade ett direkt åsiktsutbyte till några få dagars tjänsteresor till landet. Det framkom inte alltid klart av kommissionens rapporter om dessa tjänsteresor vad som hade diskuterats.

34. Som ett resultat av den bristfälliga dialogen missförstod de tre länderna ibland de många planeringsdokumentens olika syften och även funktionen hos de nya biståndsverktygen. Länderna var inte heller alltid medvetna om hur långt in i processen deras kommentarer om prioriteringarna eller programmen kunde påverka kommissionens beslutsfattande.

HAR GENOMFÖRANDET AV DE FÖRSTA ÅRLIGA HANDLINGSPROGRAMMEN LETT TILL ATT RESULTAT UPPNÅDDES OCH TILL ATT DE UPPNÅDDES I TID?

35. Tre år efter lanseringen av det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet 2007 undersökte revisionsrätten hur EU:s beslut om att ge ekonomiskt bistånd hade omvandlats till konkreta verksamheter och i vilken utsträckning dessa verksamheter hade bidragit till uppnåelsen av programmets förväntade resultat.

ARMENIEN: REFORMPROCESSEN HAR STÄRKTS INOM DET PRIORITERADE BISTÅNDSOMRÅDET "YRKESUTBILDNING" MEN UTVECKLINGEN ÄR FORTFARANDE MYCKET OSÄKER

36. Det första programmet för sektorsindelat budgetstöd för yrkesutbildning inom ramen för det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet inleddes i januari 2008 (se punkt 15 a) med det övergripande målet att stödja regeringens strategi för fattigdomsminskning. Syftet var att höja kvaliteten inom yrkesutbildningssektorn och anpassa yrkesutbildningssystemets struktur och kontext till den kompetens som behövs på arbetsmarknaden, för att på detta sätt främja anställbarheten hos den aktiva delen av befolkningen och företagens konkurrensförmåga.

37. Betalningar från det sektorsindelade budgetstödet var beroende av om de allmänna [21] och särskilda villkoren kopplade till yrkesutbildning uppfylldes. De senare omfattade urval och uppgradering av regionala yrkesutbildningscentrum och uppbyggnad av nationella yrkesutbildningsinstitutioner. Budgetstödet skulle betalas i tre delbetalningar på 5 miljoner euro vardera, varav den första skulle vara fast och den andra och tredje rörliga, beroende av i vilken grad villkoren hade uppfyllts.

38. Kommissionen gjorde den första fasta delbetalningen på 5 miljoner euro i juni 2008. För att bestämma hur mycket av den andra, rörliga delbetalningen som skulle betalas ut anlitade kommissionen i slutet av 2008 externa experter som skulle undersöka hur reformerna utvecklades. På grundval av experternas slutsats att inte alla villkor hade uppfyllts, även om rimliga framsteg hade gjorts, betalade kommissionen ut 3,25 miljoner euro av maxbeloppet på 5 miljoner euro i januari 2009 (se bilaga II). Den reducerade betalningen fick regeringen att vidta ytterligare åtgärder, till exempel utrusta regionala yrkesutbildningscentrum och avsätta extra personal till avdelningen för yrkesutbildning vid ministeriet för utbildning och vetenskap.

39. Överlag drog revisionsrätten slutsatsen att det första programmet för sektorsindelat budgetstöd inom ramen för det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet positivt påverkade och stärkte processen när det gällde yrkesutbildningsreformer i Armenien. Utvecklingen var dock ännu mycket osäker, eftersom följande strukturella hinder inte togs upp i stödprogrammet:

a) Efterfrågan på yrkesutbildning, till exempel hur man kan bedöma arbetsgivarnas och de arbetssökandes behov, hade ännu inte beaktats tillräckligt i sektorsprogrammet.

RUTA 3

OTILLRÄCKLIG FINANSIERING TILL REGIONALA YRKESUTBILDNINGSCENTRUM

Renoveringen av högskolan i Ijevan omfattade ett nytt tak, installation av centralvärme och byte av fönster vid ingången och den centralt belägna trappan. Det moderna värmesystemet ersatte visserligen vedkaminer i klassrummen, men på grund av att man inte bytte ut mer än omkring 10 % av fönstren uppnådde man inte maximal effekt av det nya värmesystemet. De gamla fönstren passade inte helt och hade ofta sprickor.

I Vanadzor hade däremot alla fönster bytts ut. Men det nya centralvärmegassystemet användes i kombination med gamla element som inte hade använts på omkring 20 år. Renoveringarna verkade alltså vara otillräckliga och det fanns inte ens pengar till förbättring av de mycket enkla toaletterna.

Den utrustning som hade köpts in till Ijevan bestod av allmän utrustning (klassrums- och kontorsmöbler, datorer och sportutrustning), material för grundläggande kurser och utrustning för specialiserade kurser (reparation av fordon och ordbehandling). Rektorn för högskolan välkomnade den nya utrustningen, men nämnde samtidigt behovet av att renovera rum där allt kunde installeras. Pengar för detta fanns ännu inte tillgängliga. Högskolan hade generella problem med finansieringen, eftersom antalet studenter hade minskat med 230 (från 780) under de två senaste åren, till följd av att Jerevans statliga universitet öppnade en filial i Ijevan.

b) Regeringens fragmenterade ansvar för yrkesutbildningsinstitutionerna orsakade svårigheter när det gällde samordningen av sektorn. Av 82 statliga högskolor ansvarar ministeriet för utbildning och vetenskap bara för 51; de övriga faller under andra ministeriers ansvarsområden.

c) Om den regelbundna finansieringen, särskilt från statens sida, inte ökar betydligt kan yrkesutbildningsreformen åstadkomma mycket lite. Revisorerna upptäckte under besöken på två högskolor som ingick i programmet (Ijevan och Vanadzor) hur bristen på finansiering undergrävde målet att omvandla högskolorna till hållbara regionala yrkesutbildningscentrum. Renoveringen verkade vara inkonsekvent utförd och omfattningen av den ytterst liten (se ruta 3).

AZERBAJDZJAN: UTVECKLINGEN OTILLFREDSSTÄLLANDE NÄR DET GÄLLER BISTÅNDSPRIORITERINGEN ENERGI

40. Azerbajdzjan har snabbt blivit en betydande producent av olja och gas och ett alltmer betydande transitland för leveranser till EU från den kaspiska regionen och Centralasien. Energisektorns betydelse för båda sidor speglades i ett särskilt samförståndsavtal om ett strategiskt partnerskap på energiområdet mellan EU och Republiken Azerbajdzjan som ingicks i november 2006.

41. Fokus i programmet för sektorsindelat budgetstöd inom ramen för det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet ligger på två underutvecklade områden i Azerbajdzjan: förnybara energikällor och energieffektivitet (se punkt 15 b). Det samlade biståndet på 13 miljoner euro ska enligt planeringen betalas ut över en treårsperiod genom en första fast delbetalning på 3 miljoner euro och två efterföljande, rörliga delbetalningar på 5 miljoner euro vardera.

42. Utbetalningen av den första fasta delbetalningen beror enbart på om två allmänna villkor uppfylls, men för utbetalningarna av de följande rörliga delbetalningarnas hela belopp på 5 miljoner euro vardera krävs det även att fem särskilda villkor uppfylls. Dessa består av regeringens godkännande av en övergripande energistrategi, tre åtgärder på området för förnybara energikällor och energieffektivitet (handlingsplaner, en ny rättslig ram och inrättandet av ett statligt organ) och antagandet av en handlingsplan för förvaltning av offentliga finanser (se bilaga III).

43. Vid tidpunkten för revisionsrättens besök på plats i november 2009 hade Azerbajdzjan ännu inte begärt någon utbetalning. Efter kommissionens finansieringsbeslut i december 2007 hade inget skett på två år (se ruta 4). Nästan inga konkreta åtgärder hade vidtagits för att programmålen skulle uppnås. Strategin för sektorn granskades inte och det etablerades ingen politisk dialog om sektorn. Så långt hade EU:s sektorsindelade budgetstöd alltså knappast kunnat skapa några incitament eller fungera som drivkraft när det gällde att snabba på den planerade reformprocessen.

44. Azerbajdzjan visade dock ett visst intresse för att utveckla förnybara energikällor. Till exempel uppfördes tre försöksvindturbiner utan EU-stöd under 2008 och 2009 på kustslätten norr om Baku, och åtgärder vidtogs för att skapa en första vindkraftpark i samma område. Studier gjorda av oberoende biståndsgivare uppmärksammade dock avsaknaden av en nationell ram när det gäller interventioner från den privata sektorn på området för förnybar energi, exempelvis garanterad tillgång till elnätet. För att utvecklingen verkligen ska gå framåt krävs det att de tongivande nationella producenterna går med på förändringar i den statliga politiken.

RUTA 4

AZERBAJDZJAN: ENDAST SMÅ FRAMSTEG UNDER DE TVÅ ÅR SOM FÖLJDE PÅ KOMMISSIONENS FINANSIERINGSBESLUT OM STÖDPROGRAMMET FÖR ENERGIREFORMER

Den förberedande perioden för genomförandet av stödprogrammet för energireformer var ovanligt lång jämfört med de två andra länderna. Efter kommissionens finansieringsbeslut i december 2007 gick det två år. En reflektionsprocess i Azerbajdzjan tog ett år och först därefter kunde det motsvarande finansieringsavtalet undertecknas i december 2008. Sedan tog det ytterligare ett år att fastställa interna metoder för genomförandet av det nya verktyget sektorsindelat budgetstöd. En orsak till detta var att de interna godkännandeprocedurerna i Azerbajdzjan var långa och att kommissionen inte lämnade tillräcklig information om det nya biståndsverktyget.

Fokus i de interna genomförandemetoder som Azerbajdzjan införde låg på att utverka och använda EU-biståndet (13 miljoner euro), trots att det bara var om villkoren för stödprogrammet respekterades som man kunde vara säker på att kommissionen skulle betala ut biståndet.

GEORGIEN: BLYGSAMMA FRAMSTEG INOM BISTÅNDSPRIORITERINGEN FÖRVALTNING AV OFFENTLIGA FINANSER OCH INGA FRAMSTEG INOM BISTÅNDSPRIORITERINGEN EKONOMISK ÅTERUPPBYGGNAD OCH FÖRTROENDESKAPANDE

45. Såsom förklaras i punkt 15 c gavs biståndet i Georgien främst till området Förvaltning av offentliga finanser. Ekonomisk återuppbyggnad och förtroendeskapande i Abchazien/Västra Georgien valdes som ytterligare en prioritering.

FÖRVALTNING AV OFFENTLIGA FINANSER

46. Programmet för sektorsindelat budgetstöd inom det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet som skulle användas för att reformera förvaltningen av offentliga finanser (15 miljoner euro) inleddes i december 2007. Syftet var att förbättra effektiviteten i den offentliga förvaltningen och därigenom bidra till fattigdomsminskning. Budgetstödet skulle betalas ut i tre lika stora delbetalningar på 5 miljoner euro vardera, varav den första skulle vara fast och den andra och tredje en kombination av fasta och rörliga delbetalningar. Sju särskilda villkor gällde den övergripande planeringen och övervakningen av reformen av förvaltning av offentliga finanser samt de framsteg som hade gjorts på sex områden inom systemet för förvaltning av offentliga finanser. I bilaga IV presenteras de särskilda villkoren för den andra delbetalningen.

47. Programmet för förvaltning av offentliga finanser fick en långsam start, och Georgien gjorde otillräckliga ansträngningar för att åstadkomma reformer. Delegationen klagade över svårigheten att föra en konstruktiv dialog med sina georgiska motsvarigheter. I december 2008 betalade EuropeAid ändå ut en del av den andra delbetalningen, 4 miljoner euro av maxbeloppet på 5 miljoner euro. Beslutet om utbetalning baserades på två på varandra följande externa granskningar av vilka framsteg som hade uppnåtts: en där den slutliga bedömningen var negativ (november 2008) och en påföljande där den slutliga bedömningen var positiv på grundval av nytt underlag som då fanns tillgängligt (december 2008). Revisionsrätten noterade att kommissionen, mot bakgrund av den mycket svåra situation som rådde i Georgien från augusti 2008, ansåg att de ansträngningar som hade gjorts när det gällde reformerna för förvaltning av offentliga finanser var tillräckliga för att man skulle kunna göra utbetalningen. Revisionsrätten konstaterar dock samtidigt att inte alla villkor för att utbetalningen skulle verkställas hade uppfyllts.

48. Sammanfattningsvis gjordes mycket små framsteg inom programmet för förvaltning av offentliga finanser under de första tolv månaderna. I början av 2009 förändrades dock Georgiens inställning till det bättre, vilket var uppmuntrande. Ett exempel på detta är att regeringen, efter att 2008 ha varit negativt inställd till idén om intern revision, 2009 antog en strategi för intern revision. Regeringens ökade mottaglighet för reform på området för förvaltning av offentliga finanser kanske kan förklaras av att de grundläggande förutsättningarna har ändrats. Efter den dubbla chock som konflikten med Ryssland i augusti 2008 och den globala konjunkturnedgången innebar var den georgiska ekonomin beroende av hjälp utifrån, vilket ledde till att regeringen var mer uppmärksam på det budgetstöd som landet fick från EU.

EKONOMISK ÅTERUPPBYGGNAD OCH FÖRTROENDESKAPANDE

49. Efter Georgiens självständighet från Sovjetunionen 1991 slutade konflikterna med separatiströrelser i områdena Abchazien och Sydossetien med avtal om eldupphör och en situation som varken kan kallas krig eller fred. Sedan dess har EU stöttat program för social och ekonomisk återuppbyggnad i båda områdena. I områden som kontrolleras av den georgiska regeringen har EU finansierat åtgärder till stöd för "internflyktingar". Kriget mellan Georgien och Ryssland i augusti 2008 innebar en motgång för dessa program eftersom fredsprocessen mellan Georgien och dess utbrytarterritorier till stor del förstördes.

50. I det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentets första program (tekniskt bistånd) avsattes 4 miljoner euro till ekonomisk återuppbyggnad och förtroendeskapande åtgärder. Programmet, som är inriktat på återuppbyggnad i utbrytarregionen Abchazien, blev aldrig verklighet eftersom medlen redan före kriget i augusti 2008 i praktiken var blockerade, trots att finansieringsavtalet i januari 2008 hade undertecknats av både kommissionen och de georgiska myndigheterna. Följande politiska problem på såväl Georgiens som Abchaziens sida har hindrat alla framsteg:

a) Den största oron för de georgiska myndigheterna har varit att externt stöd till Abchazien skulle kunna befästa regionens utbrytarstatus. De var till exempel oroliga för att stöd skulle gå till skolor i Abchazien där det georgiska språket kanske inte användes eller lärdes ut, eller för att projekt skulle kunna genomföras direkt genom lokala, icke-statliga organisationer som gynnade separatismen.

b) De abchaziska myndigheterna verkade anse att EU:s åtgärder enbart var i linje med georgiska intressen, eftersom bara den georgiska regeringen godkände och undertecknade programmet.

51. Sammanfattningsvis hade det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet vid slutet av 2009 ännu inte visat sig vara ett lämpligt instrument för ekonomisk återuppbyggnad och förtroendeskapande i konfliktregionen Abchazien.

52. I motsats till Abchazien, där dörren ännu var öppen för diskussion, har det inte funnits något samarbete mellan Sydossetien och Georgien sedan konflikten, och alla EU:s påbörjade återuppbyggnadsprojekt har stannat av. Det finns ingen grund (som politisk vilja eller gemensamma intressen) på vilken man kan fortsätta återuppbyggnadsprogrammen. Som en följd av detta omfördelade kommissionen 6 miljoner euro som från början var avsedda för konfliktområdet Georgien/Sydossetien i det årliga handlingsprogrammet för 2008 till nya "internflyktingars" behov i de områden som kontrolleras av den georgiska regeringen, särskilt i syfte att stärka bostadsstödet. Det bör noteras att genomförandet av sådana åtgärder innebar risker när det gällde valuta för pengarna (se bilaga V).

ALLA LÄNDER: PARTNERSAMVERKAN INOM DET EUROPEISKA GRANNSKAPS- OCH PARTNERSKAPSINSTRUMENTET BEFANN SIG ÄNNU I INLEDNINGSFASEN

53. De årliga handlingsprogrammen för 2007 erbjuder ett partnersamverkansinstrument och avsätter sammanlagt 14 miljoner euro till de tre länderna [22]. Enligt kommissionens planering skulle de första partnersamverkansprojekten starta under 2008. Först i juni 2009 undertecknades dock det första kontraktet för partnersamverkan inom ramen för det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet i Georgien. I Armenien och Azerbajdzjan var flera kontrakt under utarbetande under den senare halvan av 2009, men de hade ännu inte undertecknats. Alltså fördröjdes införandet av partnersamverkansverktyget inom det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet [23].

54. En av de främsta anledningarna till detta var att länderna är ovilliga att avsätta resurser till att bygga upp den förvaltningsstruktur som behövs för partnersamverkan. Det är möjligt att motivationen att närma sig varandra genom partnersamverkan blir mindre om det inte finns några utsikter om anslutning till EU.

55. Förvaltningen av partnersamverkansverktyget förutsatte att det fanns ett programförvaltningskontor i varje land. Kommissionen stödde inrättandet av dessa kontor genom successiva Tacisprojekt. När dessa projekt var över var kontoren dock fortfarande oförmögna att självständigt leda och förvalta partnersamverkansverktyget. De externa experterna från Tacisprojekten tog ofta över kontorens funktion i stället för att bygga upp deras kapacitet.

56. Kommissionen utarbetade ytterligare kontrakt för tekniskt bistånd och engagerade privata konsulter för utformandet av direktiv för partnersamverkansprojekten. De tidiga erfarenheterna av partnersamverkan innebar alltså betydande input från den privata sektorn på ett område där kunskapen borde vara förbehållen de offentliga myndigheterna.

HAR KOMMISSIONEN UTNYTTJAT BISTÅNDSVERKTYGEN INOM DET EUROPEISKA GRANNSKAPS- OCH PARTNERSKAPSINSTRUMENTET PÅ ETT LÄMPLIGT SÄTT?

57. Biståndets ändamålsenlighet beror till stor del på om de olika metoderna för att tillhandahålla biståndet används klokt. Revisionsrätten undersökte om kommissionens tillämpning av det nya verktyget för sektorsindelat budgetstöd var adekvat och om den använde de olika verktygen på ett lämpligt sätt.

KOMMISSIONEN TILLHANDAHÖLL SITT EKONOMISKA BISTÅND PÅ OLIKA SÄTT

58. Det nya verktyg som kommissionen använde sig mest av var det sektorsindelade budgetstödet. Kommissionen anser, liksom just nu många andra givare runtom i världen, att bistånd till statsbudgeten erbjuder större utvecklingsmöjligheter än projektbaserat bistånd. Genom att införa sektorsindelat budgetstöd och partnersamverkan kunde kommissionen åstadkomma en övergång bort från projekten för tekniskt bistånd som dominerade biståndet under Tacis [24].

59. Användningen av sektorsindelat budgetstöd ligger också i linje med det europeiska samförståndet om utveckling från december 2005 som syftar till att kanalisera 50 % av det mellanstatliga biståndet genom landsspecifika system. Visserligen är det främsta syftet med EU:s utvecklingssamarbete att minska fattigdomen, men samarbetet med länderna i Södra Kaukasien har som främsta mål att närma dem till EU. I Georgiens landstrategidokument underströk kommissionen till exempel att stödet för ökad ekonomisk och social integration mellan EU och Georgien skulle stå i centrum för biståndet. På detta sätt skulle EU enligt landstrategidokumentet få en roll som skiljde sig från andra givare, vilka koncentrerade sig på utveckling.

ÖVERGÅNGEN TILL SEKTORSINDELAT BUDGETSTÖD VAR INTE TILLRÄCKLIGT FÖRBERETT, VILKET PÅVERKADE RESULTATET

60. Flera faktorer visar att kommissionen inte förberedde övergången till sektorsindelat budgetstöd tillräckligt, vilket underminerade genomförandet av stödet (se beskrivningen av problem i punkterna 39, 43 och 47):

a) Slutsatserna om förutsättningarna för att det sektorsindelade budgetstödet skulle användas ändamålsenligt dokumenterades inte tillräckligt (se punkterna 61 och 62).

b) Man antog felaktigt att partnerländerna skulle vara väl införstådda med hur det nya verktyget för sektorsindelat budgetstöd fungerade från tidigare erfarenheter av liknande typer av åtgärder (se punkt 63).

c) Kommissionen saknade sakkunskap på lokal nivå om det sektorsindelade budgetstödets mekanismer. Delegationerna var tvungna att i stor omfattning förlita sig på externa experter när det gällde de tekniska aspekterna av genomförandemetoderna (till exempel utformningen av villkoren eller tolkningen av om villkoren var uppfyllda på ett tillfredsställande sätt).

61. Enligt kommissionens egna riktlinjer bör den undersöka förhållandena på sju "nyckelområden för bedömning" (se ruta 5) innan den startar ett program för sektorsindelat budgetstöd. Kommissionen utförde sådana bedömningar, men kom inte fram till några väl dokumenterade slutsatser. I bedömningarna lades också i allmänhet betydande vikt vid vad de stödmottagande länderna lovade att göra i framtiden. Detta problem var särskilt utbrett när det gällde bedömningen av om det fanns ändamålsenliga system för övervakning och samordning av sektorerna. I till exempel Georgien upptäckte kommissionen att övervakningssystemet fungerade dåligt, men drog endast slutsatsen att införandet av hela den medelfristiga utgiftsramen förutsätter att tillförlitliga och relevanta resultatindikatorer införs.

62. Dessutom fann revisionsrätten inga bevis för att kommissionen innan den valde sektorsindelat budgetstöd hade bedömt alternativen till att genomföra ett program för sektorsindelat budgetstöd, nämligen poolfinansiering och förfaranden för EG-projekt [25].

63. I sina programplaneringsdokument uttryckte kommissionen sin övertygelse om att de stödmottagande länderna skulle förstå budgetstödmekanismen väl, eftersom de redan hade erfarenhet av liknande åtgärder. I praktiken visade det sig dock att länderna hade tagit mycket lite lärdom av de tidigare erfarenheterna. Länderna hade visserligen mottagit budgetstöd genom programmen för försörjningsberedskap i många år, men dessa program var för specifika för att tjäna som användbara modeller vid införandet av det sektorsindelade budgetstöd som planerades inom ramen för det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet. Programmen för försörjningsberedskap var till exempel inte inriktade på att reformera enbart en sektor, omfattade inte samma ministerier och gav oftast budgetstöd i fasta, i motsats till rörliga, delbetalningar.

RUTA 5

SJU NYCKELOMRÅDEN FÖR BEDÖMNING AV PROGRAMMEN FÖR DET SEKTORSINDELADE BUDGETSTÖDET

1) Den makroekonomiska ramens stabilitet, 2) kredibilitet och relevans hos ett program när det gäller att förbättra systemen för förvaltning av offentliga finanser, 3) enhetlig och konsekvent politik för sektorn och den övergripande strategiska ramen, 4) kredibilitet, omfattning och insyn när det gäller de sektorsindelade budgetarna, inbegripet ett strategiskt budgetperspektiv på medellång sikt, 5) förekomst av och ändamålsenlighet hos ett statligt system för samordning av sektorer och givare, 6) förekomst av och ändamålsenlighet hos ett system för resultatuppföljning och 7) förekomst av och ändamålsenlighet hos ett program som ska stärka institutionernas kapacitet.

Källa: EuropeAids riktlinjer om stöd till sektorsprogram (juli 2007).

ANVÄNDANDET AV BISTÅNDSVERKTYGEN VAR INTE TILLRÄCKLIGT SELEKTIVT

64. De årliga handlingsprogrammen för 2007 erbjuder i huvudsak bara två stora verktyg: sektorsindelat budgetstöd och partnersamverkan (72 [26] respektive 22 % av de sammanlagda budgetanslagen för samtliga tre länder). Traditionellt stöd genom projekt för tekniskt bistånd spelade enbart en roll vid återuppbyggnadsarbetet i Georgiens konfliktområden (6 %). Denna koncentration på sektorsindelat budgetstöd och partnersamverkan inom ramen för de årliga handlingsprogrammen innebär följande begränsningar:

a) Direkt ekonomiskt bistånd till det civila samhället och den privata sektorn är bara möjligt genom särskilda program som instrumentet för främjande av demokrati och mänskliga rättigheter [27], men knappast genom det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentets årliga handlingsprogram. EU-biståndet blir också mindre synligt när användningen av det sektorsindelade budgetstödet är så dominerande.

b) Snabba, flexibla och skräddarsydda lösningar på specifika problem är mycket svåra att få att passa in i ramen för det sektorsindelade budgetstödet och partnersamverkan (se punkt 65).

65. I Armenien finansierades direkta mål inom den europeiska grannskapspolitiken med medel som inte kom från det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet. För att stödja reformprocessen i linje med handlingsplanen för den europeiska grannskapspolitiken inrättade delegationen en rådgivande EU-grupp med finansiering från stabilitetsinstrumentet. Den rådgivande EU-gruppen skulle ge ett omfattande stöd till ett antal viktiga organ, som ministerier, genom att tillhandahålla personliga rådgivare. Detta biståndsverktyg är ett tillägg till partnersamverkan, vilket kräver samordning.

66. Revisionsrätten fann att sektorsindelat budgetstöd var den biståndsmetod de tre länderna föredrog, utan att dessa noggrant hade övervägt de olika verktygen. När det gällde Azerbajdzjan rådde det tvivel om huruvida sektorsindelat budgetstöd verkligen borde användas i ett land med ökande olje- och gasexport [28]. Frågan om budgetstödets lämplighet togs därför upp vid sammanträdet i förvaltningskommittén för det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet i september 2007. Trots detta valde kommissionen sektorsindelat budgetstöd som det främsta biståndsverktyget i Azerbajdzjan. Under revisionen framhöll regeringens företrädare inför revisorerna att landet föredrog tekniskt bistånd framför budgetstöd.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

67. Kommissionen har sjösatt det nya europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet i tre länder i Södra Kaukasien, dock med varierande resultat.

BRISTER I PROGRAMPLANERINGSPROCESSEN FÖR DE FÖRSTA ÅRLIGA HANDLINGSPROGRAMMEN

68. Kommissionen tillämpade i linje med förordningen om det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet ett flerårigt programplaneringssystem för att fastställa prioriteringarna för EU-biståndet. Den svaga kopplingen mellan handlingsplanen för den europeiska grannskapspolitiken, landstrategidokumentet och det nationella vägledande programmet bidrar dock till att planeringen inte blir tillräckligt tydlig. Tydligheten minskade ytterligare när samma prioriteringar omformulerades och omstrukturerades från ett dokument till ett annat. Programplaneringens nytta minskar genom otillräcklig prioritering.

69. Dessa tre successiva dokument begränsade inte prioriteringarna tillräckligt. De områden som hade valts ut för biståndet hade inte en tillräckligt tydlig koppling till programplaneringsdokumenten. I stället blev ett områdes lämplighet för sektorsindelat budgetstöd en viktig faktor vid besluten om bistånd inom de årliga handlingsprogrammen för 2007. Dessutom omfattar de tre dokumenten olika tidsperioder (fem, sju respektive fyra år).

70. Programplanerings- och utformningsprocessen pågick i över två år innan de första årliga handlingsprogrammen antogs. Den främsta anledningen var att förfarandena för kvalitetskontroll och godkännande ägde rum i två successiva omgångar i två olika generaldirektorat: GD Yttre förbindelser och EuropeAid. Förfarandenas sammanlagda längd passar inte de mycket föränderliga och konfliktdrabbade förhållandena i Södra Kaukasien, vilket innebar risker när det gällde biståndets relevans.

71. Det fanns ingen strukturerad dialog med de stödmottagande länderna som kunde ge tillräcklig ledning åt programplaneringen och utformningen av biståndet, eftersom motorn i processen främst var kommissionens interna förfaranden. Dialogen hindrades också av kommissionens svaga närvaro på plats i Armenien och Azerbajdzjan och av avsaknaden av en lämplig nationell förbindelselänk som kunde samla ländernas intressen.

REKOMMENDATION 1

I och med inrättandet av den europeiska avdelningen för yttre åtgärder bör man utnyttja tillfället till att rationalisera programplanerings- och utformningsprocessen. I detta sammanhang bör följande övervägas:

a) Skapa en organisationsstruktur där kopplingen mellan strategidokumenten (programplanering) och de årliga handlingsprogrammen (utformning) stärks, och där godkännande i flera steg undviks.

b) Rationalisera strategidokumenten (leta efter möjligheter att slå ihop dokument samt att harmonisera de tidsperioder som dokumenten omfattar).

c) Prioritera mer under programplaneringen, med målet att erbjuda grannländerna möjligheten till allt närmare förbindelser med EU.

VARIERANDE RESULTAT VID GENOMFÖRANDET AV DE FÖRSTA ÅRLIGA HANDLINGSPROGRAMMEN

72. Överlag var resultaten varierande. Programmet för sektorsindelat budgetstöd för yrkesutbildning i Armenien lyckades stärka reformprocessen, men programmet med inriktning på energireformer i Azerbajdzjan utvecklades inte tillfredsställande. Programmet för reform av förvaltning av offentliga finanser i Georgien började stimulera förändring under sitt andra år, efter mycket lite verksamhet från Georgiens sida under de första tolv månaderna. Det visade sig att det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet ännu inte var ett lämpligt instrument för ekonomisk återuppbyggnad och förtroendeskapande i konfliktregionen Abchazien.

73. I alla tre länderna kom partnersamverkansverktyget, som finansieras genom det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet, inte längre än till den inledande fasen, till stor del på grund av ländernas ovillighet att avsätta resurser till den struktur som behövdes för att förvalta verktyget.

REKOMMENDATION 2

Kommissionen bör göra följande:

a) Armenien: För att uppnå hållbara förbättringar på yrkesutbildningsområdet bör kommissionen uppmärksamma de frågor som hittills har lämnats därhän i reformprocessen: behoven på utbildningsområdet (arbetsgivarnas och de arbetslösas behov), regeringens samordning av sektorn och bristen på tillräcklig (regelbunden) nationell finansiering.

b) Azerbajdzjan: Undersöka om landet efter en period med betydande förseningar fortfarande är villigt att uppfylla de villkor som har fastställts för utvecklingen av energireformen.

c) Georgien: Noggrannare bedöma huruvida de villkor uppfylls som har fastställts för programmen för sektorsindelat budgetstöd på området för förvaltning av offentliga finanser. När det gäller ekonomisk återuppbyggnad och förtroendeskapande i konfliktområden överväga att använda andra instrument än det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet.

d) Partnersamverkan i samtliga tre länder: Se till att regeringarna i de stödmottagande länderna förbinder sig att bygga upp sin egen kapacitet för att förvalta verktyget.

NYA BISTÅNDSVERKTYG INFÖRDES, MEN DET SEKTORSINDELADE BUDGETSTÖDET ANVÄNDES INTE TILLRÄCKLIGT SELEKTIVT

74. Genom att införa sektorsindelat budgetstöd och partnersamverkan har kommissionen lyckats införa alternativ till projekten för tekniskt bistånd som tidigare dominerade biståndet. Det sektorsindelade budgetstödet infördes dock utan tillräckliga förberedelser, vilket påverkade resultatet. Kommissionen bedömde visserligen förutsättningarna för att stödet skulle kunna användas ändamålsenligt, men kom inte fram till några tydligt dokumenterade slutsatser och lade i allmänhet betydande vikt vid vad de stödmottagande länderna lovade att göra i framtiden. Kommissionen var också alltför optimistisk när den utgick ifrån att tidigare erfarenheter skulle ge länderna god förståelse för hur det nya verktyget skulle fungera. Slutligen hade kommissionen inte tillräckligt med personal med lämplig sakkunskap på plats.

75. De årliga handlingsprogrammen för 2007 erbjöd i huvudsak två biståndsverktyg, sektorsindelat budgetstöd och partnersamverkan. Koncentrationen på dessa två verktyg begränsade möjligheterna till direkt bistånd inom ramen för det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet till det civila samhället och den privata sektorn och gjorde det omöjligt att med hjälp av de årliga handlingsprogrammen finna snabba och smidiga lösningar på specifika problem. På grund av att användningen av det sektorsindelade budgetstödet var så dominerande blev EU-biståndet också mindre synligt. I Azerbajdzjans fall kunde det sektorsindelade budgetstödet inte tillgodose landets behov av tekniskt bistånd. Sektorsindelat budgetstöd är inte automatiskt alltid det rätta verktyget för alla länder.

REKOMMENDATION 3

Kommissionen bör göra följande:

a) Vara mer selektiv vid valet att använda sektorsindelat budgetstöd genom att överväga alla de alternativ som finns inom det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet samt börja använda de olika verktygen med större inbördes spridning.

b) Bättre förbereda och dokumentera besluten om att påbörja budgetstödverksamhet.

c) Tillhandahålla personal med tillräckliga kunskaper för genomförandet av stödet, eftersom sektorsindelat budgetstöd kräver andra analytiska kunskaper än projektfinansiering.

d) Identifiera möjligheter att göra det sektorsindelade stödet mer synligt och se till att det nya verktyget övervakas.

e) Hjälpa till att stärka den allmänna ramen för offentlig förvaltning i de stödmottagande länderna genom att använda åtgärder som kompletterar partnerskapsamverkan (till exempel allmänt sektorsövergripande stöd till offentlig förvaltning).

Denna rapport har antagits av revisionsrättens avdelning III, med ledamoten Jan KINŠT som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 16 november 2010.

För revisionsrätten

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Ordförande

[1] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1638/2006 av den 24 oktober 2006 om fastställande av allmänna bestämmelser för upprättandet av ett europeiskt grannskaps- och partnerskapsinstrument (EUT L 310, 9.11.2006, s. 1). Förordningen gäller från den 1 januari 2007 till den 31 december 2013.

[2] Algeriet, Egypten, Israel, Jordanien, Libanon, Libyen, Marocko, de palestinska territorierna, Syrien och Tunisien.

[3] Vitryssland, Moldavien, Ryska federationen och Ukraina.

[4] Program för tekniskt bistånd till de oberoende staterna i före detta Sovjetunionen och till Mongoliet.

[5] Ekonomiska och tekniska stödåtgärder för reformering av ekonomiska och sociala strukturer inom ramen för partnerskapet mellan Europa och Medelhavsområdet.

[6] Medlen fördelas enligt följande: Armenien 98,4 miljoner euro, Azerbajdzjan 92,2 miljoner euro och Georgien 120,4 miljoner euro. Efter konflikten i Georgien 2008 beslutade kommissionen att öka anslagen till Georgien med 61,5 miljoner euro (se bilaga V).

[7] Offentliga myndigheter i EU:s medlemsstater skickar ut experter till de stödmottagande länderna för heltidsarbete där under en längre period. Avtalen om partnersamverkan utgör rättsliga handlingar där båda parter förbinder sig att nå önskade resultat.

[8] Särskild rapport nr 2/2006 om resultatet av Tacisfinansierade projekt i Ryska federationen (EUT C 119, 19.5.2006).

[9] Särskild rapport nr 9/2008 om EU-stödets ändamålsenlighet på området för frihet, säkerhet och rättvisa i Vitryssland, Moldavien och Ukraina (EUT C 71, 25.3.2009).

[10] Särskild rapport nr 5/2006 om Medaprogrammet (EUT C 200, 24.8.2006).

[11] De motsvarande betalningarna gjordes 2008 och 2009.

[12] Kommissionen ingår kontrakt med ett konsortium om övervakningen av programmen.

[13] Avtalen utgör den rättsliga grunden för relationerna mellan EU och de tre länderna. De slöts för en inledande period på tio år och förnyas därefter automatiskt år från år, förutsatt att ingen av parterna skriftligen säger upp avtalet.

[14] Däri ingår landsprogram för det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet, program som omfattar flera länder, program för gränsöverskridande samarbete, tematiska program och stabilitetsinstrumentet.

[15] Utvecklings- och samarbetsinstrumentet och Europeiska utvecklingsfonden.

[16] Se Armeniens nationella vägledande program för 2007–2010.

[17] Enligt förordningen om det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet ska strategidokument ses över efter halva tiden eller när det visar sig nödvändigt och får revideras.

[18] Landet påverkades mycket negativt av en politisk kris under den första halvan av 2008 som en följd av det omstridda presidentvalet i februari 2008.

[19] Gemensam förklaring som antogs vid toppmötet om det östliga partnerskapet den 7 maj 2009 i Prag.

[20] Omvandlingen ägde rum i februari 2008.

[21] Fortsätta att genomföra en sund politik när det gäller makroekonomisk stabilisering, fortsätta att förbättra de offentliga finanserna och tillhandahålla dokumenten om programmets genomförande.

[22] Instrumentet Taiex (Byrån för tekniskt bistånd och informationsutbyte), som förut var förbehållet EU:s kandidatländer, gjordes också tillgängligt för grannländer.

[23] I Azerbajdzjan trädde dock tre Tacisfinansierade kontrakt för partnersamverkan i kraft under 2008.

[24] Främst överföring av expertis och sakkunskap, inbegripet utbildning, men även materiel och annat bistånd som kan användas för att katalysera och gynna investeringar.

[25] EuropeAids riktlinjer om stöd till sektorsprogram (juli 2007).

[26] Inklusive 3 miljoner euro i tekniskt bistånd med syfte att underlätta införandet av det sektorsindelade budgetstödet.

[27] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1889/2006 av den 20 december 2006 om inrättande av ett finansieringsinstrument för främjande av demokrati och mänskliga rättigheter i hela världen (EUT L 386, 29.12.2006, s. 1).

[28] 2006 var det första året som gav betydande inkomster från olje- och gasexporten.

--------------------------------------------------

BILAGA I

OLIKA BISTÅNDSVERKTYG INOM RAMEN FÖR DET EUROPEISKA GRANNSKAPS- OCH PARTNERSKAPSINSTRUMENTET [1]

ÅTGÄRDSTYPER

1. Gemenskapsstödet skall användas för att finansiera program, projekt och alla typer av åtgärder som bidrar till att uppnå målen i denna förordning.

2. Gemenskapsstöd får även användas till

a) att finansiera tekniskt stöd och målinriktade administrativa åtgärder, inbegripet samarbetsåtgärder med deltagande av experter från den offentliga sektorn i medlemsstaterna och de regionala och lokala myndigheter som är involverade i programmet,

b) att finansiera investeringar och investeringsrelaterad verksamhet,

c) bidrag till EIB eller andra finansförmedlare i enlighet med artikel 23 för lånefinansiering, kapitalinvesteringar, garantifonder eller investeringsfonder,

d) skuldlättnadsprogram i undantagsfall och inom ramen för ett internationellt överenskommet program för skuldlättnader,

e) sektorspecifikt eller generellt budgetstöd, om partnerlandets förvaltning av de offentliga utgifterna är tillräckligt öppen, tillförlitlig och effektiv och om partnerlandet har infört väl definierade sektorstrategier eller makroekonomiska strategier som godkänts av de största givarna, inbegripet i tillämpliga fall de internationella finansiella institutionerna,

f) räntesubventioner, särskilt för miljölån,

g) försäkring mot icke-kommersiella risker,

h) bidrag till en fond som inrättats av gemenskapen, medlemsstaterna, internationella och regionala organisationer, andra givare eller partnerländer,

i) bidrag till internationella finansinstituts eller regionala utvecklingsbankers kapital,

j) finansiering av kostnader som krävs för en effektiv förvaltning och övervakning av projekt och program av de länder som får del av gemenskapsstöd,

k) finansiering av mikroprojekt,

l) åtgärder för livsmedelssäkerhet.

[1] Artikel 15 i förordning (EG) nr 1638/2006.

--------------------------------------------------

BILAGA II

ARMENIEN: SÄRSKILDA VILLKOR FÖR STÖDPROGRAM TILL SEKTORN YRKESUTBILDNING, DEN ANDRA RÖRLIGA DELBETALNINGEN (5 MILJONER EURO)

Villkor | Viktning | Tillgängligt belopp (miljoner euro) | Belopp som betalades ut (miljoner euro) |

1.Återuppbyggnadsarbete och leveranser av uppgraderad utrustning avseende de centrum för yrkesutbildning som valts ut:Kontrakt för återuppbyggnadsarbete undertecknade för hela beloppet.Anbudsinfordringar för leverans av utrustning redo att startas. | 40 % | 2 | 1,5 |

2.En kartläggning av givarnas interventioner på utbildningsområdet har gjorts. | 10 % | 0,5 | 0,5 |

3.Kapaciteten för intern övervakning vid ministeriet har stärkts och en övervakningsmekanism för 2007 års sektorpolitiska stödprogram har inrättats. | 10 % | 0,5 | 0,25 |

4.Ett beslut om att inrätta ett nationellt centrum för yrkesutbildningsutveckling har utarbetats och godkänts. | 10 % | 0,5 | 0,5 |

5.Regeringen har godkänt ett omarbetat organisationsschema för avdelningen för yrkesutbildning i linje med den verksamhetsbaserade granskning som arbetsgruppen föreslog som har godkänts av ministeriet för utbildning och vetenskap. | 10 % | 0,5 | 0,25 |

6.Arbetsbeskrivningar och kompetensprofiler för personalen på avdelningen för yrkesutbildning har utarbetats, antagits av arbetsgruppen och godkänts av Armeniens råd för offentlig förvaltning. | 10 % | 0,5 | 0,25 |

7.Arbetsgruppen har omvandlats till det nationella rådet för yrkesutbildning, ett trepartsorgan med ansvar för att ge vägledning om utarbetandet av ett nationellt yrkesutbildningssystem.Det nationella yrkesutbildningsrådets uppgifter och ansvarsområden är tydligt angivna.De rättsliga dokumenten om inrättandet av rådet har godkänts. | 10 % | 0,5 | 0 |

| 100 % | 5 | 3,25 |

--------------------------------------------------

BILAGA III

AZERBAJDZJAN: SÄRSKILDA VILLKOR FÖR STÖDPROGRAMMET TILL SEKTORN ENERGIREFORMER, DEN ANDRA RÖRLIGA DELBETALNINGEN (5 MILJONER EURO)

Särskilda villkor | Viktning (rörlig delbetalning) | Tillgängligt belopp (miljoner euro) | Belopp som betalades ut (miljoner euro) |

1.Politisk ram

En övergripande och helt integrerad strategi för sektorn har godkänts av regeringen. | 25 % | 1,25 | 0 |

2.Förnybara energikällor och handlingsplaner för energieffektivitet

Överenskommelser med andra institutioner om tidsbundna handlingsplaner för genomförande av strategier för förnybara energikällor och energieffektivitet under stödprogrammet för energireformer 2010 som har godkänts genom en förordning utfärdad av ministeriet för näringsliv och energi. | 15 % | 0,75 | 0 |

3.Förnybara energikällor och rättslig ram för energieffektivitet

Lagförslag om användning av förnybara energikällor och energieffektivitet har överlämnats till parlamentet. | 20 % | 1,00 | 0 |

4.Statligt organ för förnybara energikällor och energieffektivitet

Ett statligt organ för förnybara energikällor och energieffektivitet, underställt ministeriet för näringsliv och energi, har inrättats, dess befogenheter och ansvarsområden har fastställts och det har inlett sin verksamhet. | 20 % | 1,00 | 0 |

5.Förvaltning av offentliga finanser

En handlingsplan för förvaltning av offentliga finanser har godkänts. | 20 % | 1,00 | 0 |

--------------------------------------------------

BILAGA IV

SÄRSKILDA VILLKOR FÖR STÖDPROGRAMMET TILL SEKTORN REFORM AV FÖRVALTNINGEN AV OFFENTLIGA FINANSER I GEORGIEN, DEN ANDRA RÖRLIGA DELBETALNINGEN (5 MILJONER EURO)

| Särskilda villkor | Indikatorer | Viktning (rörlig delbetalning) | Tillgängligt belopp (miljoner euro) | Belopp som betalades ut (miljoner euro) |

Fast delbetalning | 1.Utarbetande och övervakning av reformplanen för förvaltningen av offentliga finanser |

Finansministeriet kommer att uppdatera den strategiska översikten över förvaltning av offentliga finanser när resultaten är klara från programmet för offentliga utgifter och ekonomisk ansvarighet (PEFA, Public Expenditure and Financial Accountability) och utarbeta en handlingsplan med tidsfrister och milstolpar för att uppdatera den mer omfattande reformplanen för förvaltningen av offentliga finanser. | Handlingsplanen för förvaltningen av offentliga finanser med tidsbundna, resultatbaserade indikatorer har godkänts av de berörda organen. | Ingen uppgift | | |

2.Budgetprocess baserad på den medelfristiga utgiftsramen | 3 | 3 |

Budgetplaneringen och processen för den medelfristiga utgiftsramen har stärkts ytterligare genom bättre planering av sektorn på medellång sikt, i kombination med en bättre kostnadskalkyl för sektorn som har integrerats i utarbetandet av den årliga budgeten. Innehållet i bidragen till den medelfristiga budgetramen 2009–2012 har förbättrats för tre utvalda fackministerier och dess omfattning utökats till att även inkludera regeringens regionala strategier. | De grundläggande uppgifterna och riktlinjerna för 2009–2012 har utökats och inkluderar en generell beskrivning av regeringens regionala strategier och prioriteringar. Justitieministeriet, ministeriet för energi samt arbets- och socialministeriet har kostnadsberäknade strategier som visar en tydlig koppling mellan politik, utgiftsplanering och planeringen av den årliga budgeten. En utvald region har en kostnadsberäknad strategi med tydlig koppling mellan den medelfristiga budgetplaneringen och planeringen av den årliga budgeten. | Ingen uppgift | | |

Rörlig delbetalning | 3.System för redovisning av de offentliga finanserna |

Den första fasen av 2001 års handbok för finansstatistik för offentlig sektor (Government Finance Statistics Manual) har avslutats. | Huvudboken för de offentliga finanserna med en budgetklassificering i enlighet med 2001 års handbok för finansstatistik för offentlig sektor är färdig. | 20 % | 0,4 | 0,4 |

4.Extern revision |

Det nationella revisionsorganet har utarbetat en politik för ledning av revisionsarbetet och riktlinjer för förfarandena. Ett lagförslag om det nationella revisionsorganet har antagits. | Det nationella revisionsorganets nya politik för ledning av revisionsarbetet och organets utvecklingsstrategi har omarbetats och antagits. | 10 % | 0,2 | 0,2 |

Riktlinjer för revision finns och används som basmaterial vid utbildning av personalen. | 10 % | 0,2 | 0 |

5.System för intern kontroll och intern revision |

Ett policydokument och en handlingsplan för att gradvis införa ett harmoniserat system för intern kontroll av offentliga finanser (ledningens redovisningsskyldighet och intern revision) har godkänts av regeringen. | Regeringsprotokoll med godkännandet av policydokumentet och handlingsplanen. | 20 % | 0,4 | 0 |

6.Offentlig upphandling |

En handlingsplan som grundar sig på arbetsgruppens rekommendationer och syftar till omstrukturering av den rättsliga ramen för offentlig upphandling har överlämnats till regeringen och antagits. | Arbetsgruppens rekommendationer; | 10 % | 0,2 | 0 |

handlingsplanen, godkänd av regeringen. | 10 % | 0,2 | 0 |

7.Skatter |

Ett förslag till en övergripande strategi för skattemyndigheten har utarbetats. Ett förslag till riktlinjer för förfaranden har utarbetats. Förfarandena för alla aspekter av tullkontroll och ett system för riskanalys avseende skattebetalare har tagits fram och godkänts av finansministeriet. | En metod, ett system och standarder används för att utveckla och upprätthålla alla förfaranden inom skattemyndigheten. | 20 % | 0,4 | 0,4 |

| | 100 % | 5,00 | 4 |

--------------------------------------------------

BILAGA V

GEORGIEN: RISKER KOPPLADE TILL VALUTA FÖR PENGARNA NÄR DET GÄLLER DET EXTRA ANSLAG SOM EU TILLDELAT GEORGIEN EFTER KRISEN

EU svarade på krisen i augusti 2008 genom att ge politiskt och ekonomiskt stöd till Georgien och utlovade ett belopp på upp till 500 miljoner euro vid en givarkonferens i oktober 2008. Dessa medel kommer från flera finansiella instrument, bland annat det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet. Det nationella vägledande programmet inom det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet för 2007–2010 ändrades inte, men kommissionen beslutade att öka Georgiens anslag inom det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet med 61,5 miljoner euro som avsattes via särskilda åtgärder som en viktig del av paketet för humanitärt bistånd.

Det extra anslaget från det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet har främst stöttat återflyttning till Georgien av personer som drevs på flykt under striderna 2008. Stödet tillhandahålls genom riktat budgetstöd till internflyktingars bostadsbehov och ska genomföras av Georgiens fond för kommunal utveckling [1]. I juli 2009 hade kommissionen gjort två utbetalningar (9,8 miljoner euro respektive 12,1 miljoner euro) till statsbudgeten som skulle användas för att bygga bostäder med tillhörande nät för vatten och el.

De underliggande utgifterna kontrollerades av externa revisorer som bedömde att utgifterna följde gällande lagar och regler. Någon revision med avseende på valuta för pengarna har ännu inte utförts, trots de höga riskerna; fonden för kommunal utveckling använde sig inte av något öppet anbudsförfarande när den slöt kontrakt med företag, mycket små framsteg åstadkoms när det gällde intern och extern kontroll på området för förvaltningen av offentliga finanser och man hade negativa erfarenheter från programmets föregångare i Sydossetien vad avser kvaliteten på de tillfälliga bostäderna.

[1] Georgiens fond för kommunal utveckling är en juridisk person enligt förvaltningsrätten och inrättades 1997 genom en förordning utfärdad av Georgiens president inom ramen för det statliga programmet för kommunal utveckling.

--------------------------------------------------