RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN om reducerade mervärdesskattesatser utarbetad i enlighet med artikel 12.4 i rådets sjätte direktiv av den 17 maj 1977 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättningsskatter - Gemensamt system för mervärdeskatt: enhetlig beräkningsgrund

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. Inledning

2. Mervärdesskattesatser : gällande bestämmelser och medlemsstaternas tillämpning av dessa

2.1. Gemenskapens lagstiftning sedan 1998

2.2. Bestämmelser om reducerade skattesatser

2.3. Reducerade mervärdesskattesatser för arbetsintensiva tjänster

2.4. Övergångsbestämmelser för Österrike och Portugal

2.5. Utvecklingen av de skattesatser som tillämpas i medlemsstaterna

3. Mervärdesskattesatser och den inre marknadens funktion

3.1. Inledning

3.2. Ansökningar om en utvidgning av tillämpningsområdet för reducerade skattesatser

3.3. Förteckning över ansökningarna per verksamhetssektor

3.3.1. Livsmedel, jordbruk, hotellverksamhet

3.3.2. Blomsterodling

3.3.3. Hälso- och sjukvård

3.3.4. Miljö

3.3.5. Kultur

3.3.6. Elektronisk handel

3.3.7. Arbetsintensiva tjänster

4. Slutsats

BILAGA 1

Utvecklingen för de mervärdesskattesatser som tillämpas i medlemsstaterna

BILAGA 2

Beskattning av leverans av varor och tillhandahållande av tjänster i medlemsstaterna enligt kategorierna i bilaga H till direktiv 77/388/EEG

BILAGA 3

Beskattning av arbetsintensiva tjänster i medlemsstaterna enligt kategorierna i bilaga K till direktiv 77/388/EEG

1. Inledning

1. Detta dokument utgör den rapport som kommissionen skall lägga fram för rådet i enlighet med artikel 12.4 i rådets sjätte momsdirektiv 77/388/EEG [1]. Syftet är att se över tillämpningsområdet för reducerade mervärdesskattesatser, för att besluta huruvida det är lämpligt att göra eventuella förändringar. Denna översyn - liksom alla andra frågor som rör harmonisering av mervärdesskattesatser - grundas på det kriterium som anges i artikel 93 i EG-fördraget, nämligen att bestämmelser skall antas i den mån en harmonisering är nödvändig för att säkerställa att den inre marknaden upprättas och fungerar.

[1] EGT L 145 av den 13 juni 1977, s. 1. Detta direktiv ändrades senast genom direktiv 2001/4/EG (EGT L 22 av den 24 januari 2001, s. 17 samt genom rättelserna i EGT L 26 av den 27 januari 2001, s. 40).

2. Den senaste rapport som kommissionen har utarbetat i enlighet med dessa bestämmelser offentliggjordes den 13 november 1997 (KOM(1997)559slutlig( [2]. Sedan dess har rådet i stor utsträckning diskuterat problematiken med reducerade skattesatser, framför allt när det gäller arbeten inom arbetsintensiva tjänster [3].

[2] En ny rapport skulle ha färdigställts före slutet av 1999. Den sköts emellertid upp på grund av rådets arbete på skatteområdet, framför allt när det gäller arbetsintensiva tjänster.

[3] I den här rapporten behandlas inte de iakttagelser som redovisades i den föregående rapporten KOM(97) 559, eftersom situationen inte har förändrats sedan den rapporten offentliggjordes. Därför kommer bl.a. följande särskilda system inte att behandlas: skattesatser tillämpliga på konstverk, antikviteter och samlarföremål; beskattning av andra jordbruksprodukter än dem som ingår i kategori 1 i bilaga H (framför allt snittblommor, prydnadsbladväxter, lökar, rötter och liknande produkter samt vedbränsle) och inte heller skattesatser tillämpliga på guld, eftersom direktiv 98/80/EG av den 12 oktober 1998 behandlar den frågan. I ett särskilt kapitel i den senaste rapporten gick man dessutom grundligt igenom de olika kategorierna i bilaga H och vi kommer därför inte att återkomma till den analysen.

3. I denna rapport beskrivs den senaste utvecklingen när det gäller reducerade skattesatser och de iakttagelser som denna utveckling har lett till. Syftet är att utvärdera vilka effekter mervärdesskattesatsernas struktur ger på den inre marknadens funktion.

4. Dessa iakttagelser är ett resultat av information, ståndpunkter, invändningar, ansökningar om reducerade skattesatser och klagomål som kommissionen regelbundet tar emot från aktörerna eller deras företrädare (nationella sammanslutningar, europeiska förbund, parlamentsledamöter, osv.). De är också ett resultat av ett stort antal frågor som Europaparlamentets ledamöter ställt och som kommissionen uppmanas besvara. Nästan hälften av de frågor som ställs till den enhet som ansvarar för momsfrågor inom generaldirektoratet för skatter och tullar - totalt ett hundratal för perioden 1997-2000 - rör mervärdesskattesatser.

2. Mervärdesskattesatser : gällande bestämmelser och medlemsstaternas tillämpning av dessa

2.1. Gemenskapens lagstiftning sedan 1998

5. Enligt artikel 12.3 a första stycket i det sjätte momsdirektivet (hädanefter benämnt det sjätte direktivet) skall medlemsstaterna tillämpa en grundskattesats, som de skall bestämma som en procentsats av beskattningsunderlaget och som skall vara densamma för leveranser av varor och tillhandahållande av tjänster.

6. Det direktiv som anger nivån på grundskattesatsen, som gäller fram till den 31 december 2005, antogs av rådet den 19 januari 2001 (2001/4/EG) [4]. Detta direktiv föreskriver att grundskattesatsen skall vara minst 15 procent och gälla fram till den 31 december 2005 [5].

[4] Direktiv 2001/4/EG av den 19 januari 2001 om ändring, vad gäller den tidsperiod som grundskattesatsen för mervärdesskatt skall tillämpas, av direktiv 77/388/EEG beträffande det gemensamma systemet för mervärdesskatt (EGT L 22 av den 24 januari 2001, s. 17 samt rättelser i EGT L 26 av den 27 januari 2001, s. 40).

[5] Sedan kommissionens senaste rapport har rådet antagit direktiv 1999 (1999/49/EG) av den 25 maj 1999 om grundskattesatsen för mervärdesskatt, som gällde fram till den 31 december 2000.

2.2. Bestämmelser om reducerade skattesatser

7. Enligt artikel 12.3 a tredje stycket får medlemsstaterna tillämpa en eller två reducerade skattesatser. Dessa reducerade satser får inte vara lägre än 5 procent och skall endast tillämpas på de slag av varor och tjänster som anges i bilaga H till detta direktiv.

8. Medlemsstaterna får också tillämpa en reducerad skattesats på tillhandahållande av naturgas och elektricitet, på det dubbla villkoret att de underrättar kommissionen därom och att det inte föreligger någon risk för snedvridning av konkurrensen (artikel 12.3 b i sjätte direktivet). Genom kommissionens beslut av den 26 februari 1999 [6] har Grekland kunnat utnyttja denna möjlighet.

[6] Kommissionens beslut av den 26 februari 1999 (EGT L 69 av den 16 mars 1999, s. 17).

9. När det gäller den övergångsperiod som åsyftas i artikel 28l i det sjätte direktivet, anger bestämmelserna i artikel 28.2 dessutom villkoren för att bevilja vissa medlemsstater undantag som ger dem rätt att bibehålla vissa bestämmelser om reducerade mervärdesskattesatser. Dessa särskilda undantag är avsedda att på sikt försvinna från gemenskapens system för mervärdesskatt. Undantagen har beviljats olika medlemsstater, antingen i samband med att de antog direktivet om skattesatser eller i samband med deras anslutningsförhandlingar. Dessa undantag gäller antingen tillämpning av reducerade skattesatser under den tillåtna minimigränsen på 5 procent ("superreducerad skattesats"), bibehållande av reducerade skattesatser för varor och tjänster som inte åsyftas i bilaga H till det sjätte direktivet, eller tillämpning av en reducerad skattesats som inte är lägre än 12 procent ("parkeringsskattesats").

2.3. Reducerade mervärdesskattesatser för arbetsintensiva tjänster

10. Slutsatserna från Europeiska rådets extra möte i Luxemburg i november 1997 rörande sysselsättning och slutsatserna från Europeiska rådets möte i Wien i december 1998 innehöll rekommendationer om att beakta sänkta mervärdesskattesatser på arbetsintensiva tjänster som en möjlighet för att stimulera skapandet av nya arbetstillfällen. Den 22 oktober 1999 antog rådet ett direktiv med denna innebörd (1999/85/EG) [7].

[7] Direktiv 1999/85/EG av den 22 oktober 1999 om ändring av direktiv 77/388/EEG beträffande möjlighet att på försök tillämpa en reducerad mervärdesskattesats på arbetsintensiva tjänster. EGT L 277 av den 28 oktober 1999, s. 34.

11. Direktivets främsta mål är att skapa nya arbetstillfällen och att svartjobben minskar i omfattning. Det syftar till att inrätta en rättslig grund som tillåter de medlemsstater som så önskar att på försök sänka momsen för sådana arbetsintensiva tjänster som räknas upp i den nya bilagan K [8], för att se hur det fungerar och vilka effekter det ger.

[8] Småreparationer av cyklar, skor och lädervaror, kläder och hushållslinne; renovering och reparationer av privata bostäder; fönsterputsning och städning i privata hushåll; hemtjänster; frisörverksamhet.

12. Varje medlemsstat som ville införa en sådan bestämmelse skulle informera kommissionen före den 1 november 1999. De deltagande staterna måste begränsa försöksverksamheten till tjänster från högst tre av de tjänstekategorier som anges i bilaga K. Detta valfria och tidsbegränsade försök genomförs för en period av tre år, från den 1 januari 2000 till den 31 december 2002.

13. Nio medlemsstater har lämnat in en ansökan i enlighet med bestämmelserna i detta direktiv. Bland dessa medlemsstater valde sju fastighetssektorn, fyra småreparationer, fyra hemtjänster, tre frisörverksamhet och två fönsterputsning och städning i privata hushåll. Rådet fattade beslut om dessa ansökningar den 28 februari 2000 [9].

[9] Rådets beslut 2000/185/EG av den 28 februari om att tillåta medlemsstaterna att tillämpa en reducerad mervärdesskattesats på vissa arbetsintensiva tjänster i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 28.6 i direktiv 77/388/EEG. EGT L 58 av den 4 mars 2000, s. 10.

2.4. Övergångsbestämmelser för Österrike och Portugal [10]

[10] Rådets direktiv 2000/17/EG av den 30 mars 2000 om ändring av direktiv 77/388/EEG om det gemensamma systemet för mervärdesskatt - övergångsbestämmelser för Republiken Österrike och Portugisiska republiken (EGT L 84 av den 5 april 2000, s. 24).

14. De övergångsbestämmelser i fråga om mervärdesskattesatser som har beviljats Österrike och Portugal har förlängts.

15. Österrike har med stöd av en bestämmelse i landets anslutningsakt [11] åtnjutit ett undantag som innebär att man fram till den 31 december 1998 tillämpade en reducerad skattesats på uthyrning av fastigheter som används som bostäder.

[11] Akten om Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till Europeiska gemenskapen - EGT C 241 av den 29 augusti 1994, s. 335.

16. Österrike gjorde bedömningen att undantaget fortfarande var nödvändigt, eftersom man ansåg att övergången till en grundskattesats skulle ha fått ödesdigra konsekvenser som gick stick i stäv med landets bostadspolitik.

17. Före 1991 tillämpade Portugal en reducerad skattesats på tjänster inom restaurangbranschen, något som godkändes 1992. Portugal upphävde först denna åtgärd, men ansökte sedan om att införa den på nytt. 1996 gjorde Portugal nämligen bedömningen att bibehållandet av en grundskattesats skulle ha fått negativa konsekvenser. Landet har beviljats ett nytt undantag.

18. Med hänsyn till att det inte har inkommit några klagomål och att det rör sig om tjänster där risken för en snedvridning av konkurrensen måste anses vara minimal, beslutade rådet den 30 mars 2000 - på kommissionens förslag - att godkänna dessa undantag, under förutsättning att de endast tillämpas under den övergångsperiod som åsyftas i artikel 28 i det sjätte momsdirektivet 77/388/EEG.

2.5. Utvecklingen av de skattesatser som tillämpas i medlemsstaterna

19. I bilaga 1 beskrivs hur de skattesatser som tillämpas i medlemsstaterna har utvecklats. Jämför man de nu gällande satserna med dem som gällde 1997 kan man konstatera att skattenivåerna fortfarande skiljer sig åt i hög grad. Medlemsstaternas nuvarande normala skattesatser har en variationsbredd på mellan 15 och 25 procent, och de reducerade skattesatserna varierar mellan 5 och 17 procent [12]. Genomsnittet för den normalskattesats som tillämpas inom gemenskapen ligger på 19,5 procent, och snittet för de reducerade skattesatserna är något högre än 8 procent.

[12] En skattesats på 17 procent tillämpas i Finland på vissa livsmedelsprodukter, dock endast under en övergångsperiod. Bortsett från detta undantag ligger den högsta reducerade skattesatsen i gemenskapen på 12,5 procent.

20. Dessutom tillämpar sex medlemsstater (Grekland, Spanien, Frankrike, Irland, Italien och Luxemburg) fortfarande en reducerad skattesats som ligger under den minimisats som anges i artikel 12.3 ("superreducerad" skattesats) och tre medlemsstater (Belgien, Irland och Luxemburg) tillämpar fortfarande en reducerad skattesats som inte ligger under 12 procent ("parkeringsskattesats"). Vidare medger fem medlemsstater (Belgien, Danmark, Italien, Finland och Sverige) skattebefrielse med återbetalning av skatt som erlagts i föregående led ("nollskattesats"), fast i marginell och begränsad omfattning. Endast Irland och Förenade kungariket utnyttjar fortfarande detta undantag i stor utsträckning.

3. Mervärdesskattesatser och den inre marknadens funktion

3.1. Inledning

21. En analys av den nuvarande strukturen på mervärdesskattesatser, och i synnerhet tillämpningsområdet för reducerade skattesatser, visar på två hinder som kan motverka en väl fungerande inre marknad samt skapa en snedvridning av konkurrensen. Dels är tillämpningen av reducerade skattesatser frivillig, eller valfri, och dels saknas gemensamma definitioner av de kategorier som ingår i bilaga H. Denna splittring av skattestrukturen förstärks av ovan nämnda undantag samt direktiv 1999/85/EG.

22. Det befintliga sambandet mellan mervärdesskattesatsernas struktur och den inre marknadens allmänna funktion kräver inte med nödvändighet att skattesatserna förändras inom ramen för det nu gällande övergångssystemet för mervärdesskatt. Det finns dock anledning att påminna om de ibland kritiska ståndpunkter som framförs till kommissionen i den här frågan.

23. De olika klagomål som framförs av aktörerna avser följande sakförhållanden:

a) Tillämpningen av reducerade skattesatser är frivillig.

b) De reducerade skattesatserna varierar kraftigt, mellan 5 och 14 procent, liksom de superreducerade skattesatserna.

c) Gemenskapen saknar definitioner av de varu- och tjänstekategorier som ingår i bilaga H, och denna bilaga är begränsad.

d) Reducerade skattesatser tillämpas på ett ofullständigt sätt, eftersom det alternativ som en medlemsstat väljer inte tvingar den att tillämpa den reducerade skattesatsen på alla varor och tjänster i den kategori eller de kategorier som medlemsstaten har valt.

e) Det finns en konflikt mellan principen om enhetliga skattesatser och valfriheten att tillämpa reducerade satser. Undantagen från denna princip bör följaktligen formuleras tydligt och tillämpas strikt [13] ,

[13] Grekland och Portugal behövde därför få uttrycklig tillåtelse att tillämpa olika skattesatser för samma varor och tjänster i olika regioner på sitt respektive territorium, både genom direktivet om tillnärmning av skattesatser (92/77/EEG) och genom sina anslutningsakter. Av samma skäl krävdes ett särskilt direktiv för att en reducerad skattesats skulle kunna införas för virke när det används som vedbränsle (övergångsbestämmelse i artikel 28.2 i).

f) Situationen är komplicerad beroende på att undantagen antingen är permanenta eller tidsbegränsade.

3.2. Ansökningar om en utvidgning av tillämpningsområdet för reducerade skattesatser

24. Aktörerna har kommit med invändningar när det gäller de reducerade skattesatsernas valfria karaktär, avsaknaden av en gemensam definition och skattesatsernas stora spridning. Samtidigt har aktörerna inkommit med en rad ansökningar till kommissionen, som uppmanas att föreslå en utvidgning av bilaga H för en rad varor och tjänster.

25. Ansökningarna om en utvidgning av bilaga H grundas i allmänhet på argumentet att minskade mervärdesskattesatser skulle påverka priserna och öka sektorns konkurrenskraft. Men man får inte glömma att prissättningen är fri och beror på olika faktorer (vinstmarginaler, märken, produktkvalitet, förpackning, osv.).

26. Skatterna har således endast en indirekt inverkan på prissättningen. Om skillnaden mellan en normal och en reducerad skattesats är betydande, kan dock en övergång från den ena till den andra inverka på priset. Detta beror emellertid helt och hållet på hur aktörerna agerar, om de låter denna skillnad slå igenom i prissättningen eller inte, eller om de begränsar sig till att öka sin vinstmarginal.

27. Det går dock att förutse en negativ effekt. Aktörerna i de medlemsstater som inte tillämpar reducerade skattesatser uppfattar de reducerade skattesatserna i övriga medlemsstater som en orsak till snedvridning av konkurrensen.

3.3. Förteckning över ansökningarna per verksamhetssektor

3.3.1. Livsmedel, jordbruk, hotellverksamhet

28. Livsmedels- [14], jordbruks- [15] och hotellsektorerna omfattas av bilaga H till det sjätte direktivet, och således av bestämmelserna om reducerade skattesatser. Med tanke på att det endast är vissa medlemsstater som föreskriver reducerade skattesatser för den här typen av produkter och tjänster, kan satserna variera mellan 3 och 25 procent, något som väcker missnöje hos aktörerna i de medlemsstater som inte tillämpar reducerade skattesatser. I samband med förvärv över gränserna kan skillnaderna i tillämpningen av reducerade skattesatser mellan angränsande medlemsstater, bristen på harmonisering när det gäller reducerade skattesatser och den frivilliga karaktären på de bestämmelser som hänför sig till dessa skattesatser öka riskerna för bedrägeri. Eftersom dessa sektorer omfattas av kategorierna 1, 10 respektive 11 i bilaga H, åligger det medlemsstaterna att besluta huruvida en reducerad skattesats skall tillämpas eller inte.

[14] De framförda kritiken kommer framför allt från franska företrädare för tillverkare av kakor, choklad och konditorivaror. De hävdar att deras produkter drabbas av en snedvridning av konkurrensen i förhållande till produkter på gränsmarknaderna. Samma produkter i Luxemburg omfattas t.ex. av en superreducerad skattesats. En liknande ansökan angående mjölk har överlämnats till kommissionen.

[15] Problemet rör förvärv över gränserna av gödningsmedel mellan Österrike och Italien, samt förvärv av växtskyddsprodukter mellan Tyskland och Luxemburg, vilka gjorts av schablonbeskattade jordbrukare som betalar mervärdesskatt för dessa förvärv i ursprungsmedlemsstaten, i enlighet med det särskilda system som de omfattas av, förutsatt att de inte överskrider det tröskelvärde för förvärven som anges i artikel 28a 1a b) i sjätte momsdirektivet (se analysen av denna fråga i rapporten KOM(94) 584 slutlig).

3.3.2. Blomsterodling

29. Snittblommor omfattas av ett övergångsundantag som för närvarande tillämpas i elva medlemsstater av femton. Kommissionen har mottagit ansökningar om att låta blomsterodling ingå i bilaga H. Enligt sektorns företrädare skulle detta säkerställa en större harmonisering i fråga om tillämpningen av reducerade skattesatser.

3.3.3. Hälso- och sjukvård

30. Aktörerna inom denna sektor har ställt frågor till kommissionen som rör definitionen av produkter "som normalt används för hälsovård" och utrustning "som normalt är avsedda att lindra eller behandla invaliditet". Det har inkommit en ansökan om att införliva produkter och utrustning som är till hjälp när en diagnos skall ställas ("medical devices"). Eftersom dessa produkter inte är läkemedel ingår de inte i kategori 3 i bilaga H.

31. Det har också väckts frågor om produktsammansättningen i denna kategori, som omfattar menstruationsskydd men inte blöjor och inkontinensskydd. I aktörernas ögon framstår förteckningen som ofullständig.

32. Frågan om beskattning av blod i förhållande till blodprodukter har också tagits upp. Mervärdesskatten varierar efter typ av produkt. För blod gäller skattebefrielse, vilket anges i artikel 13 A 1 d i det sjätte direktivet. Blodprodukter som betraktas som läkemedel eller farmaceutiska produkter får omfattas av reducerade skattesatser. Produkter som inte är av denna karaktär (instabila produkter som härrör från blod, såsom plasma och blodceller av mänskligt ursprung) anses inte vara läkemedel och omfattas således av en normalskattesats. Att transaktioner som inbegriper blod ur mervärdesskattesynpunkt behandlas så olika äventyrar principen om skatteneutralitet.

33. När det gäller personer med funktionshinder eller begränsad rörlighet får kommissionens avdelningar regelbundet ansökningar om minskade skattesatser, och t.o.m. skattebefrielse, för varor och tjänster som avser dessa personer. Detta gäller framför allt bilar som är särskilt utformade för rörelsehindrade personer. Den typen av varor och tjänster ingår inte i kategori 4 i bilaga H, som endast täcker medicinsk utrustning, hjälpmedel och andra apparater som är avsedda att lindra eller behandla invaliditet.

3.3.4. Miljö

34. På miljöskyddsområdet har flera önskningar framförts om reducerade skattesatser för olika produkter med likartad funktion. Det eftersträvade målet är att skattemässigt gynna miljövänliga och energibesparande produkter. Det rör sig i huvudsak om produkter med det europeiska miljömärket, elektriska fordon, produkter som möjliggör rationell energianvändning samt grön energi och biomassa.

35. Inom detta område har kommissionen hittills ansett att det inte har varit möjligt att bifalla den typen av begäran, eftersom det skulle strida mot principen om enhetliga skattesatser, dvs. att identiska varor eller tjänster inte får beskattas enligt olika skattesatser.

36. Medlemsstaterna får dock tillämpa en reducerad skattesats för sådana verksamheter som anges i kategori 9 i bilaga H till sjätte direktivet, en kategori som omfattar tillhandahållande, byggande, renovering och ändring av bostäder såsom ett led i socialpolitiken. Varje tillhandahållande av en samlad tjänst som innefattar byggmaterial, även sådant material som är avsett för energibesparing och som används inom dessa verksamheter, vilka är fastställda av varje medlemsstat, kan således omfattas av en reducerad mervärdesskattesats.

37. När det gäller energi avser ansökningarna främjande av icke-förorenande energi. På det här området är det dock i princip grundskattesatsen som gäller. För gas och elektricitet får man emellertid tillämpa en reducerad skattesats, under förutsättning att det inte föreligger någon risk för snedvridning av konkurrensen, och att den medlemsstat som önskar utnyttja denna möjlighet informerar kommissionen på förhand. Enligt en övergångsbestämmelse har medlemsstaterna även rätt att tillämpa en reducerad skattesats på tillhandahållande av ved.

38. Kommissionens avdelningar har registrerat klagomål från franska företag som förvaltar värmenät för värme från förnybara eller återvinningsbara energikällor, med motiveringen att denna typ av värme inte omfattas av bestämmelsen i artikel 12.3 b i det sjätte direktivet, vilken endast rör gas och elektricitet.

39. Gasbehållare (butangas och gas som inte är naturgas) ger inte heller rätt till en reducerad skattesats, samtidigt som vissa medlemsstater skulle vilja ha en lägre skatt på dessa produkter, i huvudsak av sociala skäl. Dessa fall illustrerar en konflikt mellan olika mål, och frågan är om man bör prioritera ekonomiska och sociala faktorer eller miljöfaktorer.

40. Det har inkommit ytterligare ansökningar som rör bekämpning av föroreningar. Det handlar framför allt om återvinning av särskilda produkter, t.ex. aluminium, och mer allmänt om behandling och återvinning av avfall. Bilaga H omfattar endast hämtning och behandling av hushållsavfall. Återvinning av avfall är däremot något som snarare rör verksamhetens mellanled, och inte direkt berör slutkonsumenten. Skattenivån är därför inte relevant, eftersom de olika aktörerna i princip har rätt att dra av hela den mervärdesskatt som de faktureras.

3.3.5. Kultur

41. På det här området får kommissionen återkommande ansökningar som rör tillämpning av reducerade skattesatser för multimedier som CD, CD-ROM, DVD, för verksamheter på kulturområdet och det audiovisuella området i vid bemärkelse [16], osv. De bakomliggande argumenten är att böcker och tidningar till skillnad från sådana medier får ha lägre skattesatser.

[16] I samband med det offentliga samråd som ägde rum 2001 rörande kommissionens arbetsdokument "Vissa juridiska aspekter i samband med film och andra audiovisuella verk" begärde flera yrkesutövare på det audiovisuella området att en reducerad skattesats skall tillämpas på flera olika audiovisuella varor, tjänster och verksamheter.

42. Skall man planera att införa reducerade skattesatser för sådana produkter uppstår frågan om det också är lämpligt att inkludera stödutrustning för dessa produkter. Då väcks även frågan om hur man skall behandla övrigt informationsstöd, som videokassetter och avgifter som måste betalas för tillgång till informationsnät som Internet. Varje gång tillämpningsområdet för reducerade skattesatser utvidgas krävs också en motivering som vilar på en ny logisk grund, och sannolikt räcker inte kulturella och utbildningsrelaterade hänsyn för att skapa ett kriterium som är lätt att tillämpa.

43. På musikområdet har det också inkommit ansökningar om reducerade skattesatser för musikinstrument och musiknoter.

3.3.6. Elektronisk handel

44. Vid sitt möte den 6 juli 1998 antog Ekofin-rådet principen att tillhandahållande av produkter i elektronisk form ur mervärdesskattesynpunkt inte skall betraktas som leverans av varor, utan som tillhandahållande av tjänster. Dessa tjänster, särskilt on line-leveranser av digitala varor till konsumenter bosatta i gemenskapen, omfattas i dagsläget av en grundskattesats som tillämpas av den medlemsstat där tjänsteleverantören är registrerad.

45. I samband med kommissionens arbete med förslaget [17] om mervärdesskattebestämmelser för tjänster som tillhandahålls på elektronisk väg uppkom det en fråga. Denna fråga rör möjligheten att tillämpa olika skattesatser på varor och tjänster som har analogt innehåll men levereras i olika form. De fall som oftast åberopas är tidningar och böcker som säljs i pappersform i förhållande till sådana som säljs på elektronisk väg, och som man kan ladda ned på nätet.

[17] KOM(2000) 349 slutlig av den 7 juni 2000.

3.3.7. Arbetsintensiva tjänster

46. Vissa sektorer har inkommit med ansökningar om en utökning av bilaga K, eftersom de anser sig uppfylla villkoren för att omfattas av en reducerad skattesats. Det rör sig framför allt om flyttbranschen, bevakningstjänster och värdetransporter, trädgårdsarbete och skönhetsvård.

47. När det gäller byggnadsbranschen har det dessutom kommit ansökningar om en utvidgning av tillämpningen av reducerade skattesatser, framför allt från ett stort antal organ som arbetar för att bevara kulturarv och byggnadsminnen, särskilt i Förenade kungariket. Dessa krav rör restaurering och underhåll av historiska byggnader, särskilt kyrkor. Organen i fråga hävdar att en sådan åtgärd inte bara är motiverad med hänsyn till monumentens sociala och kulturella betydelse, utan också av ekonomiska skäl. Inom denna sektor tillämpas reducerade skattesatser endast på tjänster som avser bostäder.

48. Momsbehandlingen av byggnadstjänster är mycket representativ för de invecklade bestämmelserna om reducerade skattesatser. Enligt artikel 12.3 a första stycket i det sjätte direktivet skall en grundskattesats tillämpas på tillhandahållande av varor och tjänster som har att göra med byggnader. Men när det gäller den rättsliga grunden för tillämpningen av reducerade skattesatser är tre typer av bestämmelser tillämpliga:

- Enligt tredje stycket i denna bestämmelse får de medlemsstater som så önskar tillämpa en reducerad skattesats på de verksamheter som anges i kategori 9 i bilaga H, nämligen tillhandahållande, byggande, renovering och ändring av bostäder såsom ett led i socialpolitiken.

- När det gäller bostäder i allmänhet anger artikel 28.2 i det sjätte direktivet en möjlighet för vissa medlemsstater - inom ramen för övergångssystemet och under förutsättning att vissa villkor uppfylls - att tillämpa antingen en reducerad skattesats som ligger under den miniminivå som fastställs i artikel 12.3 a tredje stycket, eller en av de två reducerade skattesatser som föreskrivs i samma artikel, eller ytterligare en reducerad skattesats, som dock inte får vara lägre än 12 procent.

- I artikel 28.6 i det sjätte direktivet (som införts genom direktivet om arbetsintensiva tjänster) föreskrivs att en reducerad skattesats får tillämpas under en period av tre år. Denna bestämmelse är däremot inte begränsad till bostäder som tillhandahålls av sociala skäl. Direktivet åsyftar "renovering och reparation av privata bostäder, dock ej material som utgör en betydande del av tjänstens värde".

49. Till sist har restaurangbranschen vid ett flertal tillfällen ansökt om reducerade skattesatser för arbetsintensiva tjänster. Men eftersom restaurangsektorn inte har upptagits i förteckningen över tjänster som får omfattas av reducerade skattesatser, har den inte kunnat utnyttja denna möjlighet. Det bör noteras att kommissionens ursprungliga förslag [18] var utformat på ett sådant sätt att medlemsstaterna skulle få maximal flexibilitet när det gäller val av sektorer, under förutsättning att sektorerna uppfyllde de föreskrivna villkoren. Rådet föredrog dock en kort och exakt lista.

[18] KOM(1999) 62 slutlig av den 17 februari 1999.

50. Ytterligare ansökningar har kommit om att låta restaurangsektorn omfattas av bilaga , framför allt beroende på skillnaden i behandling mellan snabbmatsrestauranger och den service som ges på andra restauranger. Försäljning av hämtmat på snabbmatsrestauranger betraktas som försäljning av livsmedel, vilken täcks av kategori 1 i bilaga H, varför den får omfattas av reducerade skattesatser. Restauranger erbjuder däremot en service som inte täcks av denna bilaga.

51. Ansökningarna kommer framför allt från den franska restaurangbranschen, som också klagar över den snedvridning av konkurrensen som uppstår till följd av att övriga medlemsstater - särskilt Spanien - tillämpar en reducerad skattesats för restaurangtjänster. Spanien tillämpar en reducerad skattesats i enlighet med det övergångsundantag som beviljats genom artikel 28.2 i det sjätte momsdirektivet.

4. Slutsats

52. Den frivilliga karaktären på bestämmelserna om reducerade skattesatser och medlemsstaternas valmöjligheter kan skapa situationer där principen om neutralitet i fråga om mervärdesskatt riskerar att överträdas, och aktörerna anser att de kan leda till snedvridningar av konkurrensen. Det finns valmöjligheter av olika slag, vilket har beskrivits i denna rapport. Man kan välja mellan att tillämpa en reducerad skattesats eller inte, tillämpa en eller två reducerade skattesatser, eller tillämpa en reducerad skattesats för en eller samtliga kategorier i bilaga H, osv.

53. Innehållet i den förteckning som rör varor och tjänster med reducerade skattesatser kan förklaras på olika sätt. Kategorierna har valts ut mot bakgrund av nödvändiga behov som har ansetts vara väsentliga vid en given tidpunkt, eller med hänsyn till behov som medlemsstaterna har uttryckt i samband med förhandlingar i rådet. De svarar inte nödvändigtvis mot på förhand fastställda objektiva kriterier. Resultatet kan därför bli en viss inkonsekvens.

54. Bristen på samstämmighet beror också på det stora antalet undantag, som blir än mer invecklade då de antingen kan gälla permanent eller under en övergångsperiod. Att tillämpningsområdena för reducerade skattesatser varierar mellan medlemsstaterna är huvudorsaken till de snedvridningar som aktörerna klagar över. Den nuvarande strukturen för reducerade skattesatser medger en sådan splittring, och det är således denna struktur som bör stå i fokus för nästa skattesatsrevidering.

55. Sammanfattningsvis skulle den inre marknaden fungera bättre med ett momssystem som grundas på beskattning i ursprungsmedlemsstaten, vilket kommissionen klargör i sitt meddelande om den nya strategin för mervärdesskatt. Dels skulle det förenkla administrationen - med sänkta kostnader för företagen som följd - , dels minska tendenserna till bedrägeri, vilket skulle ge en bättre garanti för stabila skatteintäkter.

56. Man kan dock konstatera att alla villkor ännu inte är uppfyllda för att en intensiv tillnärmning av skattesatser och lagstiftningar snabbt skall kunna gå framåt, och för att en mekanism för omfördelning av inkomster som erkänns som fullt tillförlitlig skall kunna inrättas. Det finns således inga planer på att förändra skattenivån under den period då den nya strategin genomförs.

57. Eftersom kommissionen är angelägen om att förbättra den inre marknadens funktion på kort sikt, har den förordat att en hållbar strategi byggd på fyra huvudsakliga mål skall utarbetas. Dessa mål är förenkling och modernisering av befintliga bestämmelser, enhetligare tillämpning av nu gällande bestämmelser och nya former för det administrativa samarbetet.

58. En mer långtgående tillnärmning av skattesatserna är således endast tänkbar på lång sikt. På medellång sikt planeras emellertid en genomgripande revidering av bestämmelserna för reducerade skattesatser. För att förbereda denna revidering på ett effektivt sätt finns det likväl anledning att fundera över den nuvarande strukturen för reducerade skattesatser, dvs. den struktur som har föranlett flertalet av de ansökningar som har ställts till kommissionen. Det finns vidare skäl att avstå från att införa nya undantag och eventuellt upphäva en del av eller alla nu gällande undantag i samband med revideringen av de reducerade skattesatserna.

59. Diskussionerna om en revidering av de reducerade skattesatserna erbjuder ett tillfälle att undersöka de tvistefrågor som har väckts av aktörerna. Aktörernas invändningar är visserligen inte helt olika de klagomål som har beskrivits i tidigare rapporter, men argumentet att en verklig inre marknad inte utnyttjas fullt ut har fått en allt större betydelse. Man bör i högre grad uppmärksamma de olika valmöjligheterna och det lämpliga i att behålla dem.

60. I övrigt har Europeiska unionen redan uppnått en hög nivå när det gäller ekonomisk integration, och framstegen på skatteområdet har förbättrat den inre marknadens funktion. Den inre marknadens ständiga utveckling är en process som oundvikligen kommer att gå snabbare i framtiden, särskilt efter det att euron har införts. Därför är bristerna på den inre marknaden - förhållanden som aktörerna uppfattar som brister - en verklighet som man måste ta hänsyn till, framför allt på skatteområdet och då särskilt beroende på variationen i mervärdesskattesatser.

61. Även om det inte omedelbart ställs krav på harmoniserade skattesatser, kommer införandet av euron att leda till att priserna blir jämförbara på ett sätt som saknar tidigare motsvarighet på den inre marknaden. Detta kommer att kräva en större samordning av mervärdesskattesatserna.

62. Mot den bakgrunden har kommissionen inte för avsikt att se över bilaga H innan den försöksverksamhet som infördes genom direktivet om arbetsintensiva tjänster har avslutats. När detta försök har genomförts skall kommissionen för rådet och Europaparlamentet lägga fram en övergripande utvärderingsrapport, utarbetad på grundval av medlemsstaternas rapporter, och om nödvändigt föreslå lämpliga åtgärder som gör det definitivt möjligt att fastställa mervärdesskattesatser för arbetsintensiva tjänster. Eftersom den tid som har avsatts för att bearbeta resultaten av detta försök är ganska knapp, kommer direktivet i dess nuvarande tillämpning troligen att förlängas med ett år, så att denna fråga kan lösas i ett mer övergripande sammanhang, dvs. i samband med den revidering av de reducerade skattesatserna som aviseras i meddelandet om den nya momsstrategin [19].

[19] KOM(2000) 348 slutlig av den 7 juni 2000.

63. I det meddelandet anges vidare att särskild uppmärksamhet kommer att ägnas åt de skattesatser som är tillämpliga för virtuella produkter i jämförelse med traditionella produkter, samt utnyttjandet av reducerade mervärdesskattesatser för att stödja gemenskapens politik på olika områden (exempelvis miljö [20], sysselsättning, kultur, transporter [21] ...)

[20] Se även Grönbok om integrerad produktpolicy KOM(2001) 68 slutlig.

[21] Se s. 87 i vitboken om den europeiska transportpolitiken fram till 2010, KOM(2001) 370 slutlig.

64. Denna rapport bör utgöra startpunkten för överväganden inom näringslivet och i medlemsstaterna när det gäller vilken funktion de reducerade skattesatserna fyller, hur effektiva de är för gemenskapens och nationella politikområden, och hur de kan förbättras och rationaliseras.

65. En möjlighet att beakta i sammanhanget är att inrätta en struktur med två reducerade skattesatser (eventuellt med en särskild variationsbredd på skattesatserna för varje kategori) som skall tillämpas på förteckningar över skilda varor och tjänster:

- En reducerad skattesats i närheten av den nuvarande miniminivån på 5 procent. Den skall tillämpas på en begränsad lista över varor och tjänster som är absolut nödvändiga eller bidrar till ett socialt mål (eventuellt obligatoriskt, eftersom en stor majoritet av medlemsstaterna redan tillämpar en reducerad skattesats på varor och tjänster av detta slag).

- En reducerad skatt med en högre procentsats, vilken skall tillämpas på en förteckning över varor och tjänster, som av historiska skäl eller på grund av konjunkturrelaterade bedömningar bör behandlas på ett annat sätt än varor och tjänster vilka omfattas av en grundskattesats, eller som uppfyller andra kriterier.

66. I det här sammanhanget bör hänsyn tas till bland annat följande faktorer:

a) Mervärdesskattens utmärkande drag, framför allt skyldigheten att bibehålla dess neutralitet.

b) Behovet av att fastställa tydliga kriterier för tillämpning av reducerade skattesatser.

c) Det långsiktiga målet att genomföra en mer långtgående harmonisering av skattesatserna, och samtidigt rationalisera undantagen.

BILAGA 1 Utvecklingen för de mervärdesskattesatser som tillämpas i medlemsstaterna

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

BILAGA 2 Beskattning av leverans av varor och tillhandahållande av tjänster i medlemsstaterna enligt kategorierna i bilaga H till direktiv 77/388/EEG

>Plats för tabell>

(1) som tillhandahålls av offentligrättsliga organ eller andra organisationer som är erkända som välgörenhetsorganisationer av medlemsstaten i fråga.

>Plats för tabell>

BILAGA 3 Beskattning av arbetsintensiva tjänster i medlemsstaterna enligt kategorierna i bilaga K till direktiv 77/388/EEG

>Plats för tabell>