RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Årlig rapport om kommissionens förhandlingar på exportkreditområdet enligt förordning (EU) nr 1233/2011 /* COM/2014/0299 final */





1. Inledning I bilaga I till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1233/2011 av den 16 november 2011 om tillämpningen av vissa riktlinjer för statsstödda exportkrediter och om upphävande av rådets beslut 2001/76/EG och 2001/77/EG[1] fastställs det att Europeiska kommissionen ”i enlighet med sina befogenheter [ska] översända en årlig rapport till Europaparlamentet om de förhandlingar som förts, i de fall där kommissionen har förhandlingsmandat i olika internationella samarbetsfora, i syfte att etablera globala standarder när det gäller statsstödda exportkrediter.” Denna rapport omfattar perioden mars 2013–mars 2014. 2. Den viktigaste utvecklingen på exportkreditområdet under 2013 Kommissionen har tidigare fört de flesta förhandlingar på detta politikområde inom Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD), som fortfarande är det enda internationella organ som har utformat närmare tekniska bestämmelser om exportkrediter. Inom ramen för sitt ansvar att föra förhandlingar om handel företräder Europeiska kommissionen EU i alla förhandlingar som rör OECD:s consensusöverenskommelse för statsstödda exportkrediter[2] och dess sektorsöverenskommelser (med särskilda finansieringsregler för specifika näringsgrenar), nämligen följande: · Sektorsöverenskommelsen om exportkrediter för fartyg. · Sektorsöverenskommelsen om exportkrediter för kärnkraftverk. · Sektorsöverenskommelsen om exportkrediter för civila luftfartyg. · Sektorsöverenskommelsen om exportkrediter för förnybara energikällor, begränsning av klimatförändringar och vattenprojekt. Förhandlingarna inom OECD fortsätter. Under rapporteringsperioden kommer de bland annat att utmynna i antagandet av en ny sektorsöverenskommelse om exportkrediter för järnvägsinfrastruktur och en utvidgning av tillämpningsområdet för sektorsöverenskommelsen om förnybara energikällor, begränsning av klimatförändringar och vattenprojekt (närmare information finns i avsnitt 4). OECD-överenskommelsen har i allmänhet varit effektiv när det gäller att skapa lika villkor mellan deltagarnas exportkreditprogram. Nya viktiga exportkreditgivare som Kina, Indien och Brasilien[3] är dock inte parter i överenskommelsen. Inrättandet av den internationella arbetsgruppen för exportkrediter (IWG) – efter ett gemensamt initiativ av Förenta staternas president Obama och därefter Kinas vice premiärminister XI Jinping i februari 2012 – har skapat en strategisk möjlighet för OECD-medlemmar och icke OECD-medlemmar att arbeta tillsammans med en ny uppsättning bestämmelser om exportkrediter i ett helt nytt sammanhang. Europeiska unionen har därför från första början gett arbetsgruppens arbete sitt fulla stöd. När det gäller EU:s verksamhet på exportkreditområdet under 2013 har arbetsgruppen varit en viktig prioritering, där den relevanta verksamhetens andel har ökat i förhållande till 2012 (närmare information finns i avsnitt 3). 3. Den internationella arbetsgruppen för exportkrediter Det bör erinras om att sammanlagt 18 viktiga exportkreditgivare först inbjöds att ansluta sig till den nya internationella arbetsgruppen för exportkrediter: Alla nio deltagare i OECD-överenskommelsen om statsstödda exportkrediter (EU, USA, Kanada, Japan, Sydkorea, Norge, Schweiz, Australien och Nya Zeeland) samt Kina, Brasilien, Ryssland, Sydafrika, Indien, Indonesien, Malaysia, Turkiet och Israel. Man enades om att en styrgrupp – sammansatt av USA, EU, Kina och Brasilien – skulle träffas före arbetsgruppens plenarmöten. Arbetsgruppen har ingen permanent ordförande eller permanent sekretariat eller mötesplats. Möten hålls enligt ett system som roterar mellan styrgruppens medlemmar. Såsom nämndes i kommissionens tidigare rapport var de inledande diskussionerna vid arbetsgruppens första officiella möte (i Washington i november 2012) inte helt lätta. De flesta deltagare i den interinstitutionella arbetsgruppen ville omedelbart inrikta sig på allmänna och övergripande bestämmelser för alla typer av exportkrediter, medan Kina föredrog ett sektorspecifikt tillvägagångssätt, dvs. att arbetsgruppen först bör undersöka praxis för exportkrediter inom specifika industrisektorer och först i ett andra skede inrikta sig på övergripande bestämmelser. Principen om ett sektorspecifikt tillvägagångssätt godtogs slutligen som arbetsmetod för arbetsgruppen, men valet av sektorer visade sig vara kontroversiellt. Kina framhöll fartygssektorn, trots att det var allmänt känt att USA och flera andra medlemmar i arbetsgruppen inte alls hade någon exportkreditverksamhet i den sektorn. Förslagen att lägga till åtminstone en ytterligare sektor (så att alla medlemmar skulle kunna delta aktivt) var inte omedelbart framgångsrika. För att bryta detta dödläge erbjöd sig EU-delegationen att stå värd för ett informellt möte, där delegationerna skulle kunna fortsätta diskussionerna på expertnivå. Detta möte anordnades i Berlin i mars 2013, och ledde till mycket positiva resultat för arbetet i den interinstitutionella arbetsgruppen (tekniska erfarenheter från olika deltagare i olika industrisektorer diskuterades på ett konstruktivt sätt). Vid arbetsgruppens andra officiella möte, för vilket Kina stod som värd i Peking i maj 2013, kunde man därefter enas om en andra sektor – medicinsk utrustning. Även om medicinsk utrustning i regel inte betraktas som en sektor för omfattande exportkrediter, gör avsaknaden av specifik praxis för exportkrediter denna sektor till ett lämpligt område för diskussioner om allmänna, övergripande bestämmelser. Den kinesiska delegationen har upprepade gånger framhållit att det sektorspecifika tillvägagångssättet inte är tänkt att leda till några formella sektorsöverenskommelser (som exempelvis inom ramen för OECD-överenskommelsen), utan att arbetsgruppen skulle övergå till övergripande samtal så snart diskussionerna om fartyg och medicinsk utrustning är tillräckligt framskridna. Vid det tredje officiella mötet stod EU som värd i Bryssel i september 2013. EU lade fram ett detaljerat tekniskt diskussionsunderlag där man tog upp sådana grundläggande frågor som potentiella övergripande mål för arbetsgruppens arbete samt diskussionernas betydelse när det gäller fartygssektorn och sektorn för medicinsk utrustning som byggstenar för en framtida allmän överenskommelse om exportkrediter. Diskussionsunderlaget innehöll också närmare överväganden och frågor för den internationella arbetsgruppens deltagare om hur man ska fastställa diskussionernas omfång (dvs. avgränsa de två berörda ekonomiska sektorerna och fastställa de statsstödda mekanismer för vilka de nya riktlinjerna bör tillämpas) och om hur man ska hantera särskilda icke-prisrelaterade aspekter (t.ex. kontantbetalning, längsta och kortaste återbetalningstid, återbetalningsprofiler och säkerhetspaket) samt prisrelaterade delar av exportkredittransaktioner (basräntor, premie för kreditrisk och avgifter). Detta bidrag mottogs väl av övriga deltagare i den internationella arbetsgruppen och gruppen hade mycket givande diskussioner vid plenarmötet. Även många presentationer av hög kvalitet hölls, särskilt av andra OECD-deltagare. Även andra deltagare som t.ex. Kina tog aktiv del i diskussionerna. Mötet i Bryssel var generellt sett ett tydligt steg framåt, liksom inledandet av verkliga tekniska diskussioner i gruppen. Vid det fjärde officiella mötet stod Brasilien som värd i Brasilia i januari 2014. Diskussionerna om de två sektorerna fortsatte (fortfarande på grundval av skriftliga svar på de frågor som togs upp i EU:s diskussionsunderlag som lades fram vid arbetsgruppens tredje möte). Man enades om att den internationella arbetsgruppen skulle övergå från informationsutbyte om befintlig praxis för exportkrediter till mer specifika textbaserade diskussioner (dvs. delegationerna skulle lägga fram dokument med specifika förslag till finansieringsmodeller för de två sektorerna för att möjliggöra mer konkreta diskussioner). Detta tillvägagångssätt kommer att tillämpas vid arbetsgruppens femte möte, som USA kommer att stå värd för i Washington den 20–22 maj 2014. En preliminär avstämning av arbetsgruppens arbete hittills ger en blandad bild: På den positiva sidan måste det framhållas att arbetsgruppens framgångsrika inrättande och dess fortsatta verksamhet, där exportkreditgivare från OECD-länder och från andra länder regelbundet träffas för att diskutera regleringsfrågor i sig inte är någon liten framgång. Man måste komma ihåg att alla tidigare ansträngningar att framför allt involvera Kina i liknande samtal på bilateral eller multilateral nivå inte har gett något resultat. Bland de viktigaste exportkreditgivarna utanför OECD är det bara Indien som än så länge inte formellt har anslutit sig till processen. Landet deltog dock som observatör vid det fjärde mötet. Även om EU inte tillhör de första initiativtagarna till denna process, har EU etablerat sig som en viktig aktör, anordnat två framgångsrika möten och lämnat många viktiga bidrag samt ett diskussionsunderlag som fortfarande förefaller forma arbetsgruppens diskussioner. Ett verkligt problem i detta skede är dock det faktum att verksamheten i arbetsgruppen för närvarande i stor utsträckning drivs på av gruppens OECD-deltagare. Bortsett från Sydafrika och Turkiet är många deltagande länder som inte är OECD-medlemmar ganska försiktiga när det gäller att lämna aktiva bidrag (t.ex. att ge presentationer). De skriftliga dokumenten har hittills nästan uteslutande lagts fram av OECD-deltagarna. De möten som kommer att hållas under 2014 kommer med all säkerhet att vara av avgörande betydelse för en bedömning av huruvida alla medlemmar i arbetsgruppen verkligen är engagerade i arbetet och huruvida det senare kan komma att leda till något mer än preliminära diskussioner. Om arbetsgruppens arbete eventuellt leder fram till formella förhandlingar, kommer kommissionen att söka det nödvändiga bemyndigandet i enlighet med fördragen. 4. Utvecklingen inom OECD under rapporteringsperioden Deltagarna i OECD-överenskommelsen slutförde i november 2013 efter två år förhandlingarna om sektorsöverenskommelsen om exportkrediter för järnvägsinfrastruktur. I denna överenskommelse, som var ett viktigt mål för EU, fastställs vissa specifika finansieringsvillkor för export av järnvägsinfrastruktur som är nödvändig för driften av tågen, inbegripet järnvägskontroll, elektrifiering, spår, rullande materiel och tillhörande byggnadsarbeten. I överenskommelsen föreskrivs en förlängd återbetalningstid för sådana exportkredittransaktioner[4], med en åtskillnad mellan export till höginkomstländer inom OECD (där den längsta återbetalningstiden är 12 år) och till alla andra länder (där den längsta återbetalningstiden är 14 år), liksom viss flexibilitet i fråga om återbetalningsprofilen. För att nå denna överenskommelse var vissa eftergifter nödvändiga för att ta hänsyn till synpunkter om att tillgänglig privat finansiering för höginkomstländer i OECD inte skulle underskridas. Exportkrediter enligt denna överenskommelse till dessa länder är föremål för förhandsanmälan till övriga OECD-deltagare (inklusive en allmän redogörelse). Om exportkrediter står för huvuddelen av finansieringen av viss export till ett OECD-land som ligger över höginkomsttröskeln, måste ett undantag begäras. Globalt sett är Europa den största marknaden för järnvägsprodukter och har också den största koncentrationen av industrier för järnvägsutrustning. EU är också pådrivande när det gäller två tillägg till 2012 års sektorsöverenskommelse om exportkrediter för förnybara energikällor och begränsning av klimatförändringar. De sektorsvisa utvidgningar som för närvarande är under förhandling gäller projekt för anpassning till klimatförändringar och smarta elnät. Inom EU finns flera viktiga aktörer inom industrin på dessa områden. Klimatanpassningen har diskuterats länge och har kommit lite längre än frågan om smarta elnät (där OECD nu har inlett tekniska diskussioner om grundläggande definitioner). Alla deltagare förefaller inte vara aktivt intresserade av dessa frågor. Vid OECD:s senaste exportkreditmöten lade EU och Kanada fram ett gemensamt förslag om anpassning till klimatförändringar. Den amerikanska delegationen meddelade att de i sinom tid skulle lämna sina synpunkter på förslaget. OECD-deltagarna är i princip öppna för att arbeta vidare med smarta nät, men det kommer att vara nödvändigt att föreslå en allmänt godtagbar definition av begreppet samt en sund motivering till behovet av att utnyttja finansiering genom exportkrediter på detta område. De olika frågorna om klimatförändringar kommer att tas upp på nytt av OECD vid nästa möte om exportkrediter under 2014. Ett område av strategisk betydelse är översynen av bestämmelserna om räntesatser i OECD-överenskommelsen. Överenskommelsen innehåller bestämmelser om fasta minimiräntesatser fastställda under 1980-talet. Deltagarna arbetar för närvarande med att uppdatera dessa bestämmelser och med att inbegripa bestämmelser om lägsta rörlig ränta. Denna allmänna översyn inleddes till följd av förändringar inom banksektorn i finanskrisens efterdyningar, vilket ledde till att de befintliga reglernas icke-snedvridande karaktär ifrågasattes. EU är förmodligen den deltagare vars exportkreditsystem är mest beroende av affärsbanker och bör därför spela en avgörande roll i förhandlingarna. Flera andra deltagare har ännu ingen officiell ståndpunkt. Kommissionen har dock lyckats uppnå enighet bland medlemsstaterna om följande fyra vägledande principer för översynen av räntesatserna: Ytterligare harmonisering av praxis för exportkrediter när det gäller val och innehav av fasta räntesatser. Den nuvarande förutsägbarheten i systemet för fast ränta enligt överenskommelsen bör bibehållas, men prissättas på ett lämpligare sätt. Den grundläggande utformningen av systemet för fast ränta (CIRR) bör bibehållas för att bevara överensstämmelsen med avtalet om subventioner och utjämningsåtgärder (ASCM-avtalet), ”safe haven”, men den marginal som tas ut utöver basräntan (för närvarande ett fast antal baspunkter) bör i högre grad avspegla affärsbankernas räntesatser. Rörliga räntesatser bör ingå i OECD-överenskommelsen. På grundval av dessa principer arbetar kommissionen nu med ett mer omfattande förslag som EU skulle kunna lägga fram för OECD-länderna senare under 2014. Luftfartyg har kommersiellt sett hittills varit den viktigaste sektorn för exportkrediter. Några större framsteg har dock inte gjorts på senare tid. Genomförandet av 2011 års sektorsöverenskommelse om exportkrediter för civila luftfartyg (ASU 2011) fortsätter (en översyn har planerats under 2015). Kommissionen kommer i god tid att hålla Europaparlamentet underrättat om nya utvecklingstendenser. [1]. EUT L 326, 8.12.2011, s. 45. [2] Denna överenskommelse är en s.k. gentlemen’s agreement från 1978 mellan EU, Förenta staterna, Kanada, Japan, Sydkorea, Norge, Schweiz, Nya Zeeland och Australien med huvudsyftet att säkerställa lika villkor för exportkreditprogrammen och deras deltagare. Överenskommelsen och dess senare ändringar har regelbundet omvandlats till EU-lagstiftning. [3] Brasilien utgör ett särfall. Landet är endast part i sektorsöverenskommelsen om civil luftfart, men är inte intresserat av att ansluta sig till den allmänna överenskommelsen som sådan. [4] Den allmänna regeln i överenskommelsen om längsta återbetalningstid är 5 år (i vissa fall 8,5 år) för export till OECD:s höginkomstländer och 10 år för export till alla andra länder. Överenskommelsen innehåller dock bestämmelser om längre återbetalningstid för vissa industrisektorer och särskilda transaktioner (den längsta återbetalningstiden är 18 år i sektorsöverenskommelsen om kärnkraftverk och för vissa transaktioner enligt sektorsöverenskommelsen om förnybara energikällor, begränsning av klimatförändringar och vattenprojekt).