Yttrande från Regionkommittén om "Information från den offentliga sektorn: En värdefull resurs för Europa - Grönbok om information från den offentliga sektorn i informationssamhället"

(2000/C 57/03)

BAKGRUND

Kommissionens grönbok "Information från den offentliga sektorn: En värdefull resurs för Europa - Grönbok om information från den offentliga sektorn i informationssamhället" [KOM(1998) 585 slutlig].

Kommissionens beslut av den 25 januari 1999 att rådfråga Regionkommittén i enlighet med artikel 198c första stycket i EG-fördraget.

Presidiets beslut av den 15 juli 1998 att ge utskott 3 - transeuropeiska nät, transporter, informationssamhället - i uppdrag att utarbeta kommitténs yttrande.

Det utkast till yttrande (CdR 190/99 rév. 2) som antogs av utskott 3 den 24 september 1999 [föredragande: Paul Hanningfield (UK-PPE)].

Mot bakgrund av ovanstående antog Regionkommittén följande yttrande vid sin 31:a plenarsession den 17-18 november 1999 (sammanträdet den 17 november).

1. Inledning

1.1. Lokala och regionala myndigheter är bland de största insamlarna, innehavarna och tillhandahållarna av information. En stor del av informationen tillhandahålls av allmänheten och mycket finns redan tillgängligt för allmänheten via olika kommunikationsmedier. De senaste åren har Internets snabba utveckling gjort det möjligt för lokala och regionala myndigheter att erbjuda en förbättrad tillgång till den information de innehar.

1.2. Vi välkomnar kommissionens initiativ att inhämta synpunkter på informationen från den offentliga sektorn, eftersom det är en värdefull tillgång som skulle kunna utnyttjas bättre såväl av allmänheten som av andra användare. Skillnaderna mellan medlemsstaterna är emellertid stora om man ser till de olika kulturella och administrativa traditionerna när det gäller att samla in och organisera information, och det finns dessutom skillnader både mellan och inom olika lokala och regionala myndigheter. Med tanke på dessa skillnader anser ReK att man bör behandla frågan om information från den offentliga sektorn varsamt, så att de förslag som läggs fram gynnar medborgarna.

1.3. ReK är övertygad om att en stor del av den offentliga information som tillhandahålls av lokala och regionala myndigheter används i den aktuella regionen eller kommunen, och kommissionen borde undersöka vilka kanaler som lämpar sig bäst för att tillhandahålla denna information, liksom till vem informationen bör adresseras. Även om det finns teknik som underlättar större öppenhet, betyder det inte att den offentliga sektorn, inklusive lokala och regionala myndigheter, skall tillhandahålla information om det inte finns någon klar efterfrågan. Principerna bör vägas mot praktiska möjligheter och den verkliga efterfrågan.

1.4. Många av de frågor som tas upp i grönboken rör graden av öppenhet inom den offentliga sektorn och tillgången till information som innehas av den offentliga sektorn, inklusive lokala och regionala myndigheter. ReK stöder av princip de europeiska medborgarnas rätt till tillgång till sådan information som är viktig för deras dagliga verksamhet. Vi är emellertid medvetna om att det finns skillnader i lagstiftningen avseende "informationsfrihet" mellan de olika medlemsstaterna, och vi anser att man bör respektera de enskilda medlemsstaternas ståndpunkter.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Med hänsyn till den typ av information som lokala och regionala myndigheter samlar in är den personliga integriteten ytterst viktig och måste så förbli. Ett väl avvägt tillvägagångssätt krävs inför varje åtgärd i syfte att öka tillgången till information från den offentliga sektorn, i synnerhet när lokala och regionala myndigheter är inblandade.

2.2. Viss information från den offentliga sektorn har ett betydande kommersiellt värde, och en ökad informationstillgång skulle göra det möjligt för kommuner och regioner att dra nytta av ett kommersiellt tillhandahållande av denna information. Det är osannolikt att denna typ av information är av värde eller intresse för de enskilda medborgarna, men om lokala och regionala myndigheter kunde sälja den skulle det bidra till att minska den individuella skattebördan.

3. Fråga 1:

Vilken definition av information från den offentliga sektorn är mest lämplig?

3.1. Svårigheterna att definiera "information från den offentliga sektorn" är mycket stora, vilket delvis beror på problemen med att definiera den offentliga sektorn i sig. Utvecklingen av lokala och regionala myndigheters partnerskap med den privata sektorn, de uppgifter och funktioner som tilldelats halvofficiella frivilligorganisationer och så vidare, har lett till att skiljelinjen mellan den offentliga och privata sektorn blivit otydlig. Tjänster läggs i allt högre grad ut på entreprenad, och den roll som den privata entreprenören i dag spelar skulle tidigare ha ansetts utgöra en del av den offentliga sektorn.

3.2. Av denna anledning anser ReK att tyngdpunkten bör läggas på information för allmän förbrukning - "offentlig information". Man kan fastställa ett antal kategorier:

- Information beträffande lagar och bestämmelser inom en kommun eller region, "medborgarinformation" eller "demokratisk information". Det är fråga om grundläggande lagtexter som alla medborgare bör ha rätt att ta del av.

- Information om tillgång till sådana tjänster som kommunerna och regionerna tillhandahåller inom ramen för den offentliga sektorn, till exempel simbassänger som hålls öppna för allmänheten. Denna kategori kunde definieras som "konsumentinformation".

- Den sista kategorin skulle vara "kommersiell information". Lokala och regionala myndigheter besitter ofta information som har ett kommersiellt värde.

3.3. "Offentlig information" skulle även kunna identifieras som sådan information som samlats in enligt lagen eller inom ramen för de lokala och regionala myndigheternas verksamhet. Men även om man är kreativ och fastställer ytterligare definitioner, är det centrala trots allt att det rör sig om information för offentligt bruk. När det gäller demokratisk information handlar det här inte om informationsfriheten, utan om offentlig information som är "absolut nödvändig" för medborgarna - till exempel information om de lagar som styr landet, regionen eller kommunen.

3.4. Man bör emellertid uppmärksamma att de lokala och regionala myndigheterna även innehar information som kan ha samlats in av en tredje part, eventuellt en kommersiell aktör. Denna informations status kan skilja sig från den information som direkt samlats in av den lokala eller regionala myndigheten, och den kan också vara förbunden med vissa krav, såsom licensrestriktioner.

3.5. När man väl definierat vad som räknas som offentlig information är nästa uppgift att granska avvägningen med avseende på den sorts information som lokala och regionala myndigheter kan tillhandahålla. När information offentliggörs måste man göra en avvägning mellan

- allmänhetens rätt till information ("demokratisk information"),

- medborgarens rätt till personlig integritet,

- behovet av sekretess i det fall då ett avslöjande skulle skada allmänhetens intresse, och

- kostnaden för att tillhandahålla information i förhållande till behovet av information.

3.6. Avvägningen mellan dessa kriterier varierar mellan de olika medlemsstaterna, och därför kommer det att vara förenat med vissa svårigheter att försöka ta upp frågan på en alleuropeisk nivå. Det krävs att man fastställer vad för slags information det är som medborgarna behöver för sin dagliga verksamhet.

3.7. ReK anser att det är viktigt att kommissionen är tydlig i fråga om vilken sorts information allmänheten verkligen behöver, och vi rekommenderar att man snarast inleder studier på detta område om det inte redan gjorts. ReK skulle gärna samarbeta med kommissionen för att föra projektet framåt. Det är ingen mening med att utveckla lagstiftning som leder till större tillgång till offentlig information, och som innebär höga kostnader, om allmänhetens efterfrågan är begränsad.

4. Fråga 2:

Skapar de skiftande villkoren för tillgång till information från den offentliga sektorn i de olika medlemsstaterna hinder på europeisk nivå?

4.1. De rättsliga ramverken inom medlemsstaterna är mycket skiftande. Detta kommer att inverka på graden av tillgänglighet på alleuropeisk nivå, men frågan bör inte att få särskilt stor betydelse i de enskilda medlemsstaterna. Enligt de lokala och regionala myndigheternas erfarenhet används större delen av den information som de tillhandahåller i den aktuella kommunen eller regionen, och därför gäller en och samma lagstiftning för den stora majoriteten av dessa "lokala" användare.

4.2. Det föreligger skillnader avseende rutinerna och tillgången till information mellan och inom olika lokala och regionala myndigheter. ReK skulle kunna samarbeta med kommissionen i denna fråga för att utveckla en bästa praxis för att främja en hög spridningsgrad för offentlig information från lokala och regionala myndigheter.

4.3. I fråga om den privata sektorns köp av information, är vår erfarenhet att när lokala och regionala myndigheter är involverade i försäljningen av sådan offentlig information är kommersiella aktörer i allmänhet beredda att betala marknadspriset, oavsett vilket det är i medlemsstaten, regionen eller kommunen.

4.4. Det bör noteras att en antal speciella informationskällor för lokala myndigheter följer egna lagar om rätt att ta del av information. Arten och typen av lagar för tillgång till information varierar mellan medlemsstaterna och mellan olika typer av lokala och regionala myndigheter. I samband med att man försöker att få till stånd gemensamma bestämmelser för tillgång till information borde man därför lägga sig noga vinn om att granska bestämmelserna om rätt att ta del av information i de olika medlemsstaterna.

4.5. Vidare bör man i fråga om gemensamma tillgångsbestämmelser uppmärksamma att lokala och regionala myndigheter i medlemsstaterna samlar in och presenterar information i olika former. Försök att standardisera villkoren för tillgång till information kan leda till avsevärda kostnader för de lokala och regionala myndigheterna.

4.6. Mot bakgrund av skillnaderna mellan medlemsstaternas system, är det möjligt att lösningen får bli lika tillgång för alla i varje enskild medlemsstat som gemensam faktor, eftersom ett alleuropeiskt standardsystem skulle visa sig alltför kostsamt.

5. Fråga 3:

Kan införandet av europeiska metadata (information om tillgänglig information) hjälpa de europeiska medborgarna och företagen att hitta rätt bland den information som innehas av den offentliga sektorn i Europa?

5.1. En ökad tillgång till metadata skulle vara ett stöd för allmänhetens informationssökande. Information finns ofta, men allmänheten vet inte var den kan erhållas. ReK hoppas att det finns möjlighet till samarbete med kommissionen för att utveckla ett system där vissa gemensamma standarder för de lokala och regionala myndigheterna skulle kunna utformas i syfte att underlätta sökandet efter särskild information.

5.2. ReK noterar att den alltmer sofistikerade tekniken och sökmotorerna på Internet ökar medborgarnas möjlighet att finna information.

5.3. Informationsregister skulle vara användbara, men det är svårt att skapa standardregister för lokala och regionala myndigheter, eftersom de olika myndigheterna under den nationella nivån har olika ansvarsområden och därför innehar olika sorters information. Det finns ingen standard för myndigheter under nationell nivå i Europeiska unionen. Flexibilitet och bästa praxis är lösningen för att öka tillgången till lokala och regionala myndigheters offentliga information.

6. Fråga 4:

Vilka effekter har olika riktlinjer för prissättning på tillgången till och utnyttjandet av information från den offentliga sektorn?

6.1. ReK stöder principen om fri tillgång till viss offentlig information, till exempel "medborgarinformation" och annan "demokratisk information". Att tillhandahålla information innebär dock vissa driftskostnader för de lokala och regionala myndigheterna, och beroende på vilken metod som utnyttjas för att tillhandahålla informationen måste eventuellt användaren i slutändan betala en symbolisk avgift för att täcka kostnaderna för tillhandahållandet av information.

6.2. Kostnaderna föra att tillhandahålla information kan vara stora, och utvecklingsnivåerna för informationstekniken varierar avsevärt mellan medlemsstaterna och mellan lokala och regionala myndigheter.

6.3. ReK skulle välkomna åtgärder från kommissionens sida som inte hindrar lokala och regionala myndigheter att tillhandahålla information för privata kommersiella intressen. Intäkterna från en sådan informationsförsäljning skulle kunna utnyttjas för att sänka medborgarnas skattetryck.

6.4. En framtida lagstiftning måste vara flexibel, eftersom värdet av olika sorters information kommer att variera mellan och inom medlemsstaterna.

6.5. All information som lokala eller regionala myndigheter tillhandahåller måste emellertid beakta dataskyddsreglerna och den enskildes integritet. Till följd av dessa krav kan ytterligare kostnader uppstå, vilket man eventuellt måste ta hänsyn till när man tillhandahåller information.

6.6. Vad beträffar prissättning i allmänhet är det inte troligt att det görs någon skillnad mellan enskilda medborgare och företag, och så länge som prissättningssystemen tillämpas rättvist inom en medlemsstat bör det inte innebära några problem.

6.7. Det råder dock skillnader mellan EU:s medlemsstater i fråga om de lokala och regionala myndigheternas förmåga att bedriva en sådan handel med information. Detta skulle kunna leda till skillnader för enskilda och företag i olika medlemsstater, trots att lika villkor råder inom en och samma medlemsstat.

6.8. Den centrala frågan är emellertid att så länge som den nationella, regionala eller kommunala lagstiftningen för enskilda människor och företag tillämpas rättvist bör det inte finnas några problem beträffande prissättningen av informationen. Det är orealistiskt att vid denna tidpunkt föreslå ett gemensamt prissättningssystem för EU.

7. Fråga 5:

I vilken omfattning och på vilka villkor skulle den offentliga sektorns verksamhet på informationsmarknaden kunna skapa osund konkurrens på europeisk nivå?

7.1. Skillnaderna är stora mellan de olika medlemsstaterna när det gäller de lokala och regionala myndigheternas möjligheter att förhandla. I Storbritannien sker så gott som varje form av "försäljning" via ett mellanled. Mot bakgrund av arbetets natur och omfattning i samband med att de lokala och regionala myndigheterna samlar in information, finns det naturligtvis oro för att ett samarbete med den privata sektorn skulle leda till att det utvecklades monopol på ett begränsat antal områden inom denna.

7.2. I de fall då de lokala och regionala myndigheterna kan dra nytta av den information de besitter måste de undvika att skapa snedvridningar i konkurrensen, eftersom det är möjligt att de befinner sig i en monopolställning. Förmågan att tillhandahålla vissa typer av information till marknadspris skulle främja innovationen inom kommuner och regioner.

7.3. De lokala och de regionala myndigheterna bör undersöka vilka effekterna blir för den privata sektorn om ett system med information mot betalning införs. Frågan om betalning blir en särskild fråga för den pilotgrupp som föreslås i detta yttrandes rekommendationer.

8. Fråga 6:

Utgör olika system för upphovsrättsligt skydd i Europa ett hinder för utnyttjande av information från den offentliga sektorn?

8.1. Upphovsrättslagstiftningen skiljer sig åt i de olika medlemsstaterna och borde granskas noggrant i anslutning till ett ökat tillhandahållande av information från den offentliga sektorn. Ett antal EU-initiativ har emellertid bidragit till att harmonisera olika normer. Frågan om upphovsrätt är inte i sig ett direkt hinder för informationsutnyttjande - licenser och liknande bestämmelser gör det möjligt att göra information tillgänglig på bred front.

9. Fråga 7:

Bör man särskilt ta hänsyn till skyddet av den personliga integriteten i samband med utnyttjande av information från den offentliga sektorn?

9.1. Dataskyddslagarna i EU:s medlemsstater är väl utvecklade och avser i allmänhet information som innehas av den offentliga sektorn, inklusive lokala och regionala myndigheter. ReK stöder initiativ till dataskydd och skydd av information som rör enskilda personer, särskilt med tanke på att viss information som lokala och regionala myndigheter samlar in är av känslig karaktär. Under 1998 fastställde man i Storbritannien åtta grundläggande principer för normer med avseende på vidarebefordran av personuppgifter. Liknande principer borde utarbetas i Europa för att inge medborgarna förtroende för informationsanvändningen.

9.2. När ett offentligt organ handlar i allmänhetens intresse och därför måste göra avkall på hänsynen till den personliga integriteten, måste det göras med stor försiktighet och enligt ett strikt förfarande i fråga om förmedlingen av personuppgifter.

10. Fråga 8:

I vilken utsträckning kan ansvarighetsreglerna i de olika medlemsstaterna utgöra ett hinder för tillgång till eller utnyttjande av information från den offentliga sektorn?

10.1. Det finns skillnader avseende ansvarighetsreglerna, men ReK ser inte dessa skillnader som något större hinder för tillgången till information från den offentliga sektorn för dem som är intresserade. Informationskvalitetsnormer är viktiga, men eftersom det redan finns ansvarighetsregler i medlemsstaterna borde detta inte förorsaka några större problem i medlemsstaterna.

10.2. Eventuellt kan det uppstå problem med avseende på gränsöverskridande ansvarighetsregler. Det faktum att medlemsstaterna har olika ansvarsregler kan utgöra ett hinder för tillgång till eller användning av information från den offentliga sektorn, eftersom ansvarsreglerna inte nödvändigtvis tillämpas i det regelbrytande organets hemland. Detta kan eventuellt uppmuntra företag som söker information att ta reda på var ansvarsreglerna är mindre strikta. Därför vore det naturligt att i större utsträckning samordna medlemsstaternas lagstiftning med avseende på straffen för tredje parts missbruk av information från den offentliga sektorn.

11. Fråga 9:

I vad mån är den politik som EU-institutionerna bedriver på området tillgång och spridning av information tillräcklig?

11.1. EU-institutionernas politik är allmänt sett ett stöd, och den går i rätt riktning i fråga om tillhandahållande och spridning av information. Det saknas emellertid en koppling mellan EU, medlemsstaterna och i synnerhet de lokala och regionala myndigheterna. Utvecklingen av ett integrerat informationssystem skulle ses som positiv och är ett mål som tack vare tekniska framsteg är allt enklare att uppnå. Lokala och regionala myndigheter skulle också kunna spela en viktigare roll för att informera allmänheten om EU, eftersom de utgör den styrelsenivå som är närmast de enskilda medborgarna och eftersom "bästa praxis" skall uppmuntras vid informationsspridning.

11.2. Navigerings- och sökmöjligheter kan alltid förbättras. Många av de interna sökmotorerna bygger på fritextsökning snarare än indexering, och detta kan ofta leda till en varierande kvalitet på sökresultaten.

12. Sammanfattning

12.1. Det finns många principer för tillgång till och tillhandahållande av information från den offentliga sektorn som ReK stöder. Det finns emellertid även praktiska frågor beträffande informationsförmedling och kostnader, och detta är viktiga problem som bör beaktas i förslag om en ökad tillgång till information från den offentliga sektorn. Principen om en ökad allmän tillgång bör inte leda till överdrivna administrativa eller ekonomiska bördor för lokala och regionala myndigheter.

12.2. ReK uttrycker oro över att det skulle vara opraktiskt att införa bindande lagstiftning på detta område och att det skulle förorsaka vissa problem för lokala och regionala myndigheter. Det skulle även inkräkta på subsidiaritetsprincipen. Lokala och regionala myndigheter bör ha befogenhet att i sin region eller kommun förmedla den information som allmänheten efterfrågar.

12.3. När man granskar informationen från den offentliga sektorn måste man först undersöka vilken sorts information konsumenten/medborgaren behöver. Det är inte någon större mening med att inrätta ett besvärligt och byråkratiskt system om efterfrågan på informationstillgång är begränsad.

12.4. Det är möjligt att utarbeta en lagstiftning på EU-nivå med avseende på de frågor som tas upp i grönboken. Det finns dock även andra sätt att uppnå en större tillgång till information från den offentliga sektorn, som skulle leda till en högre tillgångsnivå än vad man skulle uppnå genom lagstiftning, eftersom lagstiftning nödvändigtvis måste begränsas till en "minsta gemensamma nämnare"-nivå. ReK vill i synnerhet stödja insatser för att på bred basis utveckla "bästa praxis" i fråga om informationstillgången från den offentliga sektorn. ReK skulle välkomna ett samarbete med kommissionen för att undersöka möjligheterna att förverkliga detta.

12.5. Tillgången till information förbättras hela tiden i samband med att den privata tillgången till Internet ökar, men det finns fortfarande problem när det gäller dem som inte förfogar över denna typ av information samt i fråga om hur informationen från den offentliga sektorn skall kunna göras tillgänglig för personer utan datorutrustning.

12.6. Förändringstakten inom informations- och kommunikationssektorn kommer att innebära att kommissionen regelbundet måste granska frågan om information från den offentliga sektorn för att hålla sig à jour med de rättsliga och tekniska framsteg som görs. ReK ser fram emot att fullt ut och på ett positivt sätt delta i dessa framtida diskussioner.

13. Rekommendationer

13.1. ReK anser att kommissionen i högre grad och direkt via ReK bör samråda med lokala och regionala myndigheter för att diskutera den roll som myndigheterna under den nationella nivån skall spela i fråga om tillgången till information från den offentliga sektorn. Vi föreslår att en "pilotgrupp" av lokala och regionala myndigheter väljs ut i medlemsstaterna för att utgöra en projektgrupp med uppgift att undersöka och rapportera till kommissionen i första hand hur tillgångsprinciper kan förverkligas, och i andra hand huruvida det är möjligt att uppnå större överensstämmelse i fråga om tillgången till information.

13.2. ReK anser, med tanke på den roll som lokala och regionala myndigheter spelar i fråga om informationen från den offentliga sektorn, att vi borde involveras i lagstiftningsprogrammet för samtliga förslag som kommissionen lägger fram för att främja allmänhetens tillgång till information från den offentliga sektorn, och detta på ett så tidigt stadium som möjligt.

13.3. Spridningen av bästa praxis för förmedling av information från den offentliga sektorn är av grundläggande betydelse. ReK skulle välkomna ytterligare initiativ från kommissionen för att göra det möjligt för lokala och regionala myndigheter att säkerställa en bättre information till medborgarna.

13.4. ReK stöder insatser för en mer sammanhängande informationsstruktur inom medlemsstaterna för att skapa en omfattande dialog mellan de lokala, regionala och nationella myndighetsnivåerna. ReK skulle vilja att man främjar system där en lokal web-master kan lägga in information för att säkerställa att informationen från den offentliga sektorn, oavsett myndighetsnivå, är aktuell och relevant.

13.5. Regionkommittén hoppas att kommissionen, när pilotgruppen har avlagt sin rapport, drar upp allmänna riktlinjer om hur information från den offentliga sektorn skall tillhandahållas.

13.6. Kommissionen bör också vidta åtgärder för att göra överföringen av information mellan olika förvaltningsnivåer, också de regionala och lokala myndigheterna, mer effektiv.

13.7. Mot bakgrund av den ökade användningen av elektroniska medier finns det ett växande behov av att säkerställa att allmänheten har erforderliga kunskaper för att få tillgång till sådan information som erfordras för deras dagliga verksamhet. ReK föreslår att kommissionen fortsätter att framhålla för medlemsstaternas regeringar hur viktigt det är att allmänheten får utbildning i att använda teknik som möjliggör informationstillgång och som i sista hand ger medborgarna större inflytande.

Bryssel den 17 november 1999.

Regionkommitténs

ordförande

Manfred DAMMEYER