Yttrande om regionala och lokala myndigheters roll med avseende på strukturfondernas partnerskapsprincip (96/C 100/17)

Den 5 december 1994 beslöt Regionkommitténs presidium att enligt artikel 198c i fördraget om upprättande av de europeiska gemenskaperna utarbeta ett yttrande på eget initiativ över regionala och lokala myndigheters roll med avseende på strukturfondernas partnerskapsprincip.

I enlighet med artikel 9 i Regionkommitténs arbetsordning hänsköts ärendet till utskott 1 "Regional utveckling, Ekonomisk utveckling och Finansiella frågor på lokalt och regionalt plan".

Vid utskott 1:s sammanträde den 19 januari 1995 utsågs Brian Meek och Bent Hansen till föredragande.

Inledning

Med hänvisning till

- Delors vitbok om tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning (dok. KOM(93) 700 slutlig), där man förespråkar en mer decentraliserad ekonomi och ger större inflytande åt lokala och regionala instanser;

- Kommissionens femte årsrapport om genomförandet av strukturfondsreformen 1993 (dok. KOM(95) 30 slutlig);

- Regionkommitténs yttrande av den 21 april 1995 om översynen av Maastrichtfördraget, där kommittén efterlyser en bredare definition av närhetsprincipen;

antog Regionkommittén följande yttrande vid sin 8:e plenarsession den 19-20 juli 1995 (sammanträdet den 20 juli 1995).

Strukturfondernas regelverk

1. I samband med 1988 års strukturfondsreform formulerade man fyra vägledande principer: partnerskap, kraftsamling, programuppbyggnad och flerpartsfinansiering. Dessa principer gavs ökad tyngd när strukturfondernas regelverk reviderades 1993.

2. Partnerskapsprincipen skildras kortfattat i strukturfondsreglernas artikel 4.1:

"Gemenskapens insatser skall komplettera och stödja motsvarande åtgärder på nationell nivå. De skall planeras i samråd mellan kommissionen, de berörda medlemsstaterna och vederbörliga myndigheter och organ - bland annat ekonomiska och sociala intressegrupper inom ramen för respektive medlemsstats nationella regleringar och praxis - som utsetts av medlemsstaten på nationell, regional, lokal eller annan nivå, och samtliga parter skall agera som samarbetsparter med ett gemensamt mål. Detta samrådsförfarande skall i fortsättningen benämnas 'partnerskapet'. Partnerskapet skall innefatta verksamhetens förberedelse och finansiering, liksom förhandsbedömningen, uppföljningen och utvärderingen av åtgärderna.

Partnerskapet skall bedrivas med hänsyn till vardera partens institutionella, juridiska och finansiella befogenheter."

3. Partnerskapen infördes ursprungligen för att strukturfonderna skulle ges en mer decentraliserad profil, men det som sägs i gällande stadga om partnerskap är vagt formulerat. Detta har lett till varierande tolkningar av partnerskapsprincipen och debatt om rollfördelningen inom partnerskapet.

4. För närvarande gör regelverket ingen distinktion mellan partnerskap som är "vertikala" - hierarkiska - och dem som är "horisontella" projekt mellan jämställda parter. Gällande formulering ger inte heller något klar definition av partnerskapens funktion.

Yttrandets målsättning och uppläggning

5. Syftet med Regionkommitténs yttrande på eget initiativ är att visa hur partnerskapsprincipen fungerar under gällande bestämmelser och bedöma vilken roll de demokratiskt valda regionala och kommunala instanserna spelar. Målsättningen är inte att göra en konstruktionsritning för det idealiska partnerskapet, för dessa samarbetsprojekt måste återspegla lokala och regionala ekonomiska förhållanden och anpassas till skiftande förvaltningsmodeller på nivåerna under den statliga administrationen. Yttrandet redovisar ändå förslag om hur de regionala och kommunala myndigheternas roll kan stärkas inom ramen för partnerskapsprincipen.

6. Föredragande har begärt in underlag till yttrandet från medlemmarna i utskott 1 för att kunna bedöma hur partnerskap fungerar i medlemmarnas hemregioner. På grundval av reaktionerna på denna förfrågan vill Regionkommittén uppmärksamma en rad generella problem omkring partnerskapens uppbyggnad och funktionssätt.

7. När frågeformuläret utarbetades var bara programmen inom de fyra första målsättningarna igångsatta. Samtliga 5b- och 6-program var inte i funktion. Yttrandet har inte studerat de nya EU-initiativens partnerskapsmodeller. Det har gått långsamt att införa regelverket och programgenomförandet har stoppats upp, och det har stört insamlingen av bakgrundsmaterial till detta yttrande. Det är en besvikelse, särskilt som programmen borde ha varit i funktion sedan över ett år.

8. Yttrandet inleds med en koncis bild av kommunala och regionala förvaltningars betydelse för partnerskapen. Därefter studeras partnerskapens problem med utgångspunkt i undersökningssvaren och förslag om hur välfungerande partnerskap kan utvecklas.

Lokala och regionala förvaltningars roll inom strukturfondernas partnerskap

9. Partnerskapsprincipen är betydelsefull på grund av att aktiva och handlingskraftiga partnerskap leder till välfungerande projekt där strukturfonderna utnyttjas effektivt på lokal och regional nivå. Partnerskapen samlar de viktiga aktörerna, både regionalt och lokalt, som har detaljkunskaper om trakten och kan bedöma dess starka och svaga sidor när det gäller ekonomin. Dessutom är partnerskapen ett åskådningsexempel på närhetsprincipen och skapar en känsla av gemensamt ägarskap i projektet.

10. Över hela Europeiska unionen finns kommunala och regionala förvaltningar som svarar för ett brett åtgärdssortiment, bland annat inom utveckling av ekonomiska strategier och initiativ: man stöder företag, förbättrar den fysiska miljön och infrastrukturen, eliminerar hinder för den ekonomiska utvecklingen, stöder dem som är nya på arbetsmarknaden eller förbereder sig för ett nytt och bättre arbete och hjälper områden och människor att ta del i den ekonomiska utvecklingen i vidare bemärkelse. Samtidigt är dessa organ de viktigaste aktörerna när det gäller att locka resurser utifrån till området.

11. Det är Regionkommitténs uppfattning att de demokratiskt valda regionala och kommunala myndigheterna bör ha en nyckelroll inom partnerskapen av följande skäl:

- De regionala och kommunala förvaltningarna ansvarar för den sociala och ekonomiska standarden i området, och som demokratiskt valda organ är de ansvariga inför lokala och regionala befolkningsgrupper. Därmed bidrar de med en demokratisk legitimitet till programmen och representerar närheten till medborgarna.

- De regionala och kommunala förvaltningarna står som medfinansiärer till stora delar av strukturfondernas program.

- Eftersom de är ansvariga för lokalsamhällenas ekonomiska utveckling och står i centrum för det regionala och lokala näringslivet, kan de regionala och kommunala organen garantera att strukturfondernas åtgärder samordnas och integreras, exempelvis på områdena ekonomisk utveckling, fysisk infrastruktur och utbildning. På så sätt blir strukturfondernas samordning effektivare och byggda på långsiktiga strategier.

Partnerskapens problem, utgående från lokala och regionala erfarenheter

12. Enkätsvaren representerar ett brett spektrum av partnerskap, som täcker både välfungerande samarbetsprojekt med konstruktiv dialog och djupt engagemang från lokala och regionala organs sida - via partnerskap under uppbyggnad - och situationer där partnerskapet bara är svagt utvecklat.

13. Skillnaderna kan i stor utsträckning orsakas av de olika staternas skiftande förvaltningsstrukturer och en traditionsbetingad dialog mellan olika förvaltningsnivåer. Partnerskapets storlek och deltagarsammansättning är ett återkommande problem, för i de flesta fall vilar ansvaret för att utse partner hos medlemsstaterna.

14. Enkäten syftar inte till att ge en heltäckande bild av hur strukturfonderna administreras i medlemsstaterna, men av exemplen som svaren ger får man ett intryck av administrationen genom att partnerskapens olika funktionssätt lyfts fram.

15. På grundval av enkäten redovisar detta kapitel en rad problem med avseende på partnerskapens uppbyggnad och funktionssätt, särskilt i relation till lokala och regionala myndigheters inflytande.

16. De problem som redovisas uppträder inte i alla partnerskap. Som rapporten beskriver finns det åtskilliga exempel på välfungerande lösningar. De varken behandlas eller kommenteras individuellt, men karaktäristiska aspekter skildras ofta i de möjliga lösningar som nämns i enkätsvaren. Det är en bekräftelse på hur viktigt det är med ett fortsatt erfarenhetsutbyte i ämnet.

Uppbyggnad av programdokumentet

17. Åtgärdsprogrammen konstrueras i regel inom statsförvaltningen, och det är också ofta fallet i det regionala programmet. Lokala och regionala synpunkter vägs in i olika hög grad, till exempel genom remissförfarande. Med vissa undantag är lokala och regionala förvaltningar mer engagerade för närvarande än under den senaste programperioden.

18. Generellt efterlyser lokala och regionala myndigheter ökat inflytande på programuppläggningen. Utvecklingen av projektet bör bygga på ett "nedifrån-och-upp"-synsätt och därmed bli bättre förankrad i de kommunala och regionala instanserna. Dessa bör ha en nyckelroll inom partnerskapen, eftersom de väljs av traktens befolkning och står som medfinansiärer till programmen. De förtroendevalda bör ha inflytande inom ledningsgrupperna. Befintliga dokument bör i möjligaste mån byggas in i programdokumentet.

19. Denna uppfattning gäller inte bara fallen där de lokala förvaltningarna är relativt outvecklade och där programinitiativ och samordning sköts av statliga organ med regional representation. Den förekommer också i fall där den lokala myndighetsutövningen är mer avancerad.

20. I en del länder finns det en utvecklingstendens mot nationella program eller större program för större områden, på bekostnad av mindre program för regioner eller ännu mindre områden. Man rekommenderar att programmen i högre grad läggs upp som regionala projekt. Det är av avgörande betydelse för att de regionala partnerskapen skall uppfattas som befogade och långsiktiga.

21. Man uttrycker oro för att de nationella programmen skall kännas avlägsna från regional och lokal nivå. I vissa fall delas det nationella ansvaret för strukturfondsadministrationen mellan olika statliga departement, och denna struktur kan hämma utvecklingen av program med en helhetssyn. Regionala program anses vara mottagligare för argument om lokala och regionala behov än programmen på nationell nivå.

22. Det förekommer bara i ett fåtal fall att formella direktkontakter tas mellan kommissionen och de lokala och regionala förvaltningarna under skedet när programdokumenten förhandlas fram. Samarbetsparterna brukar inte underrättas officiellt om hur diskussionerna framskrider förrän man kommit till avtal om programdokumentet.

23. Behovet av direktdialog med kommissionen understryks av svaren som berör Europeiska unionens roll. Det återspeglas i förslagen om att EU skall formulera en starkare roll för lokala och regionala förvaltningar under programuppläggningen och i kraven på mindre invecklade regler för strukturfonderna. I vissa fall kan också de relativt korta programperioderna, tidsbegränsningen för projektgenomförande och försenade bidragsbeslut leda till avbrott i programmet.

24. Den statliga förvaltningen är inte alltid lyhörd för lokala och regionala behov, och det finns en risk att programmens uppläggning och administration blir en byråkratisk och politiskt neutral arbetsuppgift. Om det lokala och regionala inflytandet i strukturfondsprogrammen blir större kan de få en politisk drivkraft som stimulerar den regionala och lokala debatten.

25. I vissa fall där regionala myndigheter svarar för uppläggningen av programmet menar man att det kan finnas skäl att stärka de lokala förvaltningarnas inflytande. När lokala instanser svarar för den lokala utvecklingspolitiken bör de i högre grad ges inflytande och samordnas med det regionala programmet. I sådana fall bör programmet också återspegla de befintliga administrativa resurserna på regional nivå som kan utnyttjas vid själva genomförandet av programmet.

26. Svaren antyder också att de lokala och regionala förvaltningarnas roll kan stärkas genom en positiv dialog mellan de lokala myndighetsnivåerna: regelbunden, gemensam utvärdering av verksamhet och resultat i relation till programstrategier och programmål eller en förstärkning av de lokala professionella resurserna.

Programmets genomförandefas

27. Man får ett allmänt intryck av att de lokala och regionala myndigheternas inflytande över programadministrationen håller på att öka. Det gäller också projekturvalsprocessen och finansiella beslut.

28. De regionala partnerskapen verkar vara de bäst underbyggda och välfungerande under programmens genomförandeskede. Samarbetet organiseras på olika sätt, men i många fall ligger det administrativa ansvaret hos en ledningsgrupp på regional nivå. Lokala och regionala myndigheter och andra lämpliga samarbetsparter har ett varierande inflytande inom den typen av samverkansorgan.

29. Det är emellertid inte givet att ledningsgruppen har självständig beslutsbehörighet. Ofta har den bara rådgivande funktion eller rätt att lägga fram förslag, medan de slutliga besluten fattas av statsförvaltningen. De regionala samverkansorganen måste omfatta berörda intressegrupper och disponera egna administrativa resurser. De måste kunna fatta självständiga ekonomiska beslut i anslutning till projekten.

30. Många partnerskap domineras av statsförvaltningen. I vissa fall är de förtroendevalda kommunala och regionala myndigheterna bara indirekt representerade, eller inte alls. Det förekommer att centralförvaltningen får representation på lokala och regionala instansers bekostnad. Det är beklagligt, särskilt som det är de lokala och regionala myndigheterna som har överblick över lokala behov och därför kan prioritera projekt med direkt effekt i närsamhällena.

31. När det finns en tendens mot större program ger svaren vid handen att detta har lett till att lokala och regionala organ blivit sämre representerade i administrationen av programmet.

32. I allmänhet uppfattar de lokala förvaltningarna att deras inflytande över programgenomförandet är mindre än de regionala myndigheternas. Man föreslår olika åtgärder, till exempel starkare lokal representation inom ansvariga organ, ökad information, direktdeltagande i urvalet av projekt, utbyggt konsultationsförfarande och förstärkta kunskaps- och utbildningsresurser inom de lokala förvaltningarna.

Uppföljning och utvärdering av programmen

33. I varierande grad är lokala och regionala förvaltningar ofta engagerade i uppföljning och utvärdering av program, exempelvis genom direkt eller indirekt representation i utvärderingskommittéer eller liknande organ.

34. Mycket kan dock förbättras i samband med dialogen. I vissa länder spelar lokala och regionala myndigheter en väldigt begränsad roll. Speciellt utvärderingen av programmen sköts ofta helt på egen hand av centralförvaltningen.

35. Man framför uppfattningen att uppföljningen av de regionala programmen helt bör handhas av regionala kommittéer, som är betydelsefulla eftersom de lokala och regionala samarbetsparterna bidrar till projektfinansieringen och har lokalkännedomen som krävs för effektiv uppföljning och utvärdering.

Målet är effektiva partnerskap

36. Regionkommittén anser att framgångsrika partnerskap kan bildas när det finns en politisk vilja att tillämpa partnerskapsprincipen och när man förstår att samarbetsparternas djupa engagemang ger goda resultat. Detta inträffar oftast när det redan finns en samarbets- och dialogkultur på grundval av decentraliserade politiska och administrativa nätverk med betydande befogenheter och resurser. Det är viktigt att partnerskapsprincipen tillämpas även när de politiska och administrativa strukturerna inte är fullt utvecklade.

Uppläggning av programdokumentet

37. Konstruktionen av programdokumentet är nyckelstadiet under uppläggningen av en effektiv strategi med bred förankring hos samarbetsparterna. Det är Regionkommitténs uppfattning att lokala och regionala förvaltningar bör spela en central roll vid uppläggningen av detta dokument eftersom de utgör den förtroendevalda förvaltningsnivån som ligger närmast medborgarna och närsamhällena. Dessutom är det centralt att anlägga ett "nedifrån-och-upp"-synsätt på proceduren och att alla projektdeltagare har en känsla av äganderätt till slutdokumentet.

38. I de flesta medlemsstater är inte lokala och regionala förvaltningar direkt inblandade när man förhandlar med kommissionen om programdokumentet. Det kan leda till att nyckelbeslut och stora ändringar genomdrivs utanför partnerskapets ram. Regionkommittén ställer kravet att lokala och regionala organ skall deltaga i dessa förhandlingar och att deras representanter står som undertecknare på slutdokumentet. Förhandlingarna med kommissionen bör läggas upp så att man i möjligaste mån tar hänsyn till principbeslut och åtgärdspaket som redan antagits på det regionala och lokala planet.

39. Regionkommittén anser att programdokumentet skall innehålla en detaljerad förteckning över partnerskapsdeltagarna och deras allmänna roller och ansvarsområden. Med hänsyn till de lokala och regionala myndigheternas centrala demokratiska roll måste de ges en ledande position inom partnerskapen.

Programmets genomförandefas

40. Regionkommittén uppmuntrar kommissionen att förlänga programperioderna för att det vid behov skall gå att hinna med projektgenomförande och en hållbar beslutsprocess, en förutsättning för kontinuitet i programmets genomförandefas.

41. Det skall understrykas att en effektiv hantering av strukturfondsprogrammen kräver en ledningsgrupp med lokal och regional representation och tillräckliga administrativa resurser.

42. Ledningsgruppen svarar inte bara för genomförandet av strategin i programdokumentet, den fattar också beslut om projekten som är programmets komponenter. Enkäten visar att lokala och regionala myndigheter inte alltid är ordentligt representerade i dessa grupper, och Regionkommittén menar att situationen bör rättas till i riktning mot starkare representation. Programledningsgruppen bör ha ansvaret för beslut om genomförandefasen, bland annat om förändringar som blir nödvändiga på grund av ändrade arbetsmarknadsvillkor eller till följd av upptäckter under uppföljningsarbetet.

43. Vissa regionala program bedrivs i stor geografisk skala, och det kan göra att lokala parter kan uppleva dem som avlägsna. I sådana fall är det viktigt att inrätta delregionala eller sektorspecialiserade grupper som kan förse ledningsgrupperna med synpunkter, kunnande och fakta, så att alla berörda parter känner att de tar del i genomförandet av programdokumentet.

44. Det oroar Regionkommittén i högsta grad att det förekommer att nationala förvaltningar inte låter partnerskapet spela en roll i delar av programmet. Det strider mot partnerskapets anda.

45. Regionkommittén anser att det finns mycket att lära av de olika partnerskap som bedrivs inom EU, och kommissionen får gärna uppmuntra till fler utbytesprogram i ämnet. Regionkommittén kommer för övrigt att stödja ytterligare erfarenhetsutbyte och föreslår att sådana initiativ uppmuntras i alla rimliga sammanhang.

Uppföljning och utvärdering av programmen

46. Det är Regionkommitténs mening att uppföljning och utvärdering av programmen är ett betydelsefullt element i processen. Uppföljningen bör ske i samarbete med regionala och lokala myndigheter i stället för - som nu - främst av statliga förvaltningar.

47. Det är helt avgörande att partnerskapen diskuterar och enas om metoder för uppföljning och utvärdering, för som centrala garanter för projektet blir de engagerade i insamlingen av detaljinformationen, och de kan kontrollera att erfarenheterna tas tillvara på det lokala planet.

48. I en del medlemsstater har man gjort utvärderingar men inte delgett partnerskapet resultaten. Regionkommittén anser att detta är ett otillfredsställande sätt att utveckla partnerskap och att det är viktigt att höja programkvaliteten med hjälp av diskussioner omkring uppföljnings- och utvärderingsresultaten. Den grundläggande målsättningen med att följa upp programgenomförandet är att kontrollera hur det tillämpas på regionalt och lokalt plan. Det bildar också huvudunderlag för uppföljning av gruppbesluten om eventuella justeringar av programmet.

49. Regionkommittén anser att en ökad lokal kompetens och bättre kommunikation mellan förvaltningsnivåerna kan leda till öka lokalt inflytande.

Rekommendationer

50. Regionkommittén betonar att lokala och regionala instanser - de demokratiska förvaltningsnivåer som ligger närmast medborgarna och lokalsamhällena - måste spela en central roll i strukturfondernas partnerskap om programmen skall ge positiva resultat.

51. Kommittén konstaterar att det finns lokala och regionala förvaltningar som spelar denna roll, men att det finns ett stort antal program där dessa instanser har otillfredsställande inflytande eller inte är direkt inblandade och där de måste få spela en ledande roll.

52. Regionkommittén beklagar att det finns ett antal traditionella strukturfondsprogram som administreras på nationell nivå. Denna administration ligger på långt avstånd från lokala och regionala instanser och uppmuntrar inte till deras engagemang, och modellen leder inte heller till effektiv fördelning av fondmedlen med utgångspunkt i lokala behov och prioriteringar.

53. Regionkommittén uppfattar att gällande partnerskapsbestämmelser i strukturfondsstadgan är vaga och leder till skiftande tolkningar av principen. Kommittén kräver därför att artikel 4 i strukturfondsbestämmelserna revideras så att den formellt även tar upp lokala och regionala myndigheter i stadgetexten, eftersom det är de som har det demokratiska mandatet att representera regionala och lokala behov och strävanden.

54. Trots att strukturfondsstadgan föreskriver ett intimt samrådsförfarande har många projektdeltagare svårt att förstå begreppet. Det gäller också lokala och regionala förvaltningar, som ofta upplever att något djupare samråd aldrig ägt rum. Att rådfrågning inte sker beror ofta på att det inte utvecklats någon samråds- och dialogkultur bland de olika förvaltningsnivåerna.

55. Regionkommittén vill särskilt understryka att det saknas klarhet omkring partnerskapsfunktionerna i gällande förordning och ställer kravet att man måste ta vederbörlig hänsyn till strukturfondsadministrationens olika faser. När lokala och regionala myndigheter får delta i de formella förhandlingarna mellan medlemsstaterna och kommissionen bör deras representanter ha status som jämställda undertecknare av det slutgiltiga programmet. Denna modell bör införas när mål 2-programmen utvärderas 1996.

56. Regionkommittén betonar hur viktigt det är att dra lärdom av olika partnerskap som fungerar inom EU, och ber kommissionen sörja för att det sker ett erfarenhetsutbyte i ämnet. Regionkommittén kommer att bidra genom att ta initiativ till och stödja ytterligare erfarenhetsutbyte och föreslår att sådana initiativ uppmuntras i alla sammanhang där det är lämpligt.

57. Regionkommittén påpekar att det är betydelsefullt att kommissionens och medlemsstaternas inflytande är jämställt samarbetsparternas, inte dominerande. Man kan då undvika ett "uppifrån-och-ned"-synsätt, där delar av programmet verkar ha framförhandlats och formulerats utanför själva det regionala partnerskapet.

Uppläggning av programdokumentet58. Regionkommittén har den bestämda uppfattningen att partnerskapets funktionssätt och samarbetsparter skall anges klart och tydligt i programdokumentet och gemenskapens stödåtagande. Dokumentet bör inte undertecknas av kommissionen om inte lokala och regionala förvaltningar har ett tillfredsställande inflytande enligt artikel 4 i strukturfondsförordningen. Regionkommittén föreslår att programdokumentet har följande undertecknare: kommissionen, medlemsstaterna och företrädare för lokala och regionala myndigheter.

59. Regionkommittén understryker kraftigt att närhetsprincipen kräver ett "nedifrån-och-upp"-synsätt, bland annat i form av strategier och mål som formulerats av lokala och regionala samarbetsparter och som måste vägas in när programdokumentet konstrueras, så att samtliga intressenter får en känsla av delägarskap i slutdokumentet.

Programmets genomförandefas

60. Regionkommittén ser med oro på att det finns exempel där centralregeringen eller andra parter mutar in vissa delar av programmet för egen del och partnerskapet saknar roll i beslutsfattandet omkring denna del av programmet.

61. Regionkommittén understryker att en effektiv hantering av strukturfondsprogrammen kräver en regionalt placerad ledningsgrupp med adekvata administrativa resurser där lokala och regionala samarbetsorgan är företrädda och med kompetens att ta finansiella beslut om projekten.

Uppföljning och utvärdering av projekten

62. Regionkommittén betonar att partnerskapet måste diskutera och enas om metoder för uppföljning och utvärdering, och delta aktivt i genomförandet.

63. Kommittén understryker särskilt hur viktigt det är att förbättra informationen till samarbetsparterna och utveckla deras kompetens. Programkvaliteten kan då höjas via diskussioner på grundval av uppföljnings- och utvärderingsinsatserna. Regionkommittén att den fortlöpande kontrollen av programgenomförandet bör utgöra en central referenspunkt för uppföljningsgruppens beslut om justeringar och aktualisering.

Bryssel den 20 juli 1995.

Regionkommitténs ordförande

Jacques BLANC