Regionkommitténs yttrande om "Regionernas och kommunernas åsikter om utformningen av den europeiska strukturpolitiken efter 1999"

(98/C 64/02)

BAKGRUND

- Regionkommitténs beslut av den 11 juni 1997 att i enlighet med artikel 198c fjärde stycket i EG-fördraget avge ett yttrande om "Regionernas och kommunernas åsikter om utformningen av den europeiska strukturpolitiken efter 1999" och att ge utskott 1 "Regional utveckling, ekonomisk utveckling, finansiella frågor på lokalt och regionalt plan" i uppdrag att bereda yttrandet.

- Utkastet till yttrande (CdR 131/97 rév. 2) som antogs av utskott 1 den 3 oktober 1997 (föredraganden: Rembert Behrendt och Manuel Fraga Iribarne).

- Kommissionens förslag om ekonomisk och social sammanhållning i dokumentet "Agenda 2000: En förstärkt och utvidgad union" (KOM(97) 2000 slutlig).

- Artikel B i Fördraget om Europeiska unionen och artikel 2 i EG-fördraget, som slår fast att man skall främja väl avvägda och varaktiga ekonomiska och sociala framsteg samt stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen och solidariteten mellan medlemsstaterna när det gäller Europeiska unionens och Europeiska gemenskapens mål och uppgifter.

- Artikel 130a i EG-fördraget, som säger att gemenskapen skall stärka sin ekonomiska och sociala sammanhållning samt sträva efter att minska skillnaderna mellan de olika regionernas utvecklingsnivåer och eftersläpningen i de minst gynnade regionerna, inbegripet landsbygdsområdena.

- Artikel 130b i fördraget, som ger gemenskapen i uppgift att stödja medlemsstaternas insatser för att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen med hjälp av strukturfonderna, Europeiska investeringsbanken och andra befintliga ekonomiska styrmedel.

- Målsättningen med Europeiska regionala utvecklingsfonden som anges i artikel 130c i fördraget, dvs. att bistå med att avhjälpa de viktigaste regionala obalanserna i gemenskapen, målsättningen med Europeiska socialfonden som anges i artikel 123 i fördraget, dvs. att förbättra arbetstagarnas sysselsättningsmöjligheter på den inre marknaden, samt målsättningen med Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket/utvecklingssektionen som den anges i artikel 40 i fördraget, dvs. att uppnå den gemensamma jordbrukspolitikens mål.

- Regionkommitténs rätt till medverkan, som framgår av artikel 130d och e, när det gäller att bestämma uppgifter, huvudmål och organisation, allmänna regler, genomförandebestämmelser och rapportering om framsteg i samband med förverkligandet av den ekonomiska och sociala sammanhållningen.

Vid sin 20:e plenarsession den 19-20 november 1997 (sammanträdet den 19 november) antog Regionkommittén följande yttrande.

1. Det nuvarande systemet för den europeiska strukturpolitiken

1.1. Grundtankar

1.1.1. Regionkommittén stöder uttryckligen den sociala marknadsekonomin som ett ekonomiskt system som baseras på marknadskrafterna och fri företagsamhet och som samtidigt tar på sig ett socialt ansvar för samhällsmedlemmarna. Kärnpunkten i denna samhällsstruktur är solidaritet mellan de svagare och starkare grupperna i samhället. Solidariteten bygger på erkännandet av att marknadskrafternas fria spel inte automatiskt garanterar social rättvisa i samhället. ReK anser att Europas utveckling sedan andra världskriget är ett gott bevis för detta ekonomiska systems effektivitet.

1.1.2. Stora ekonomiska och sociala skillnader mellan gemenskapens regioner, 18 miljoner människor som förgäves söker arbete, slutet på kalla kriget och den dramatiska förändringen av den internationella arbetsdelningen till följd av utvecklingen av den senaste informations- och kommunikationstekniken ställer gemenskapens befolkning inför nya utmaningar som av många uppfattas som hotande. Inför dessa förändringar är gemenskapen mer än någonsin tvungen att omdefiniera solidaritetsbegreppet och bevisa att det kan reformeras.

1.1.3. Den europeiska strukturpolitiken är direkt kopplad till dessa förändringar. Dess konceptuella utformning bygger på tanken om solidaritet mellan starka och svaga medlemsstater och regioner i gemenskapen. Den europeiska strukturpolitiken strävar efter att stödja de medlemsstater och regioner som i prestationsavseende halkat efter gemenskapsgenomsnittet, så att de åter kan delta som jämlika partner i gemenskapens ekonomiska och sociala processer. Den europeiska strukturpolitiken kompletterar de ansträngningar som görs i medlemsstaterna, som har det huvudsakliga ansvaret för att utjämna regionala skillnader. På så vis bidrar den europeiska strukturpolitiken till att åstadkomma de nödvändiga förutsättningarna för att bevara eller återställa konkurrenskraften så att en varaktig förbättring av den ekonomiska utvecklingen uppnås.

1.1.4. Den europeiska strukturpolitiken bygger alltså på ett långsiktigt utvecklingssynsätt. Bara med utgångspunkt i långsiktiga utvecklingsidéer kan sådana rambetingelser skapas i problemregionerna som krävs för en självbärande och konkurrenskraftig utveckling. Denna omvandlingsprocess måste samtidigt främja nya former av arbetsorganisation och investeringar i mänskliga resurser. Enligt andan i sysselsättningskapitlet i Amsterdamfördraget skall en långsiktig sysselsättningspolitik och aktiv arbetsmarknadspolitik vara så nära knutna till varandra som möjligt. Åtgärder som syftar till att förbättra sysselsättningsläget måste inordnas i kampen mot arbetslöshet utifrån ett jämställdhetsperspektiv.

1.1.5. Den europeiska strukturpolitiken erbjuder tidsbegränsad hjälp till självhjälp. Ett lyckat utfall av de medel som anslagits kan avläsas i att de regioner som fått bistånd inte längre uppfyller kraven för att få hjälp. De regioner som en gång fått geografiskt betingade bidrag har inte för den skull automatiskt rätt till fortlöpande bistånd från strukturfonderna. Att en region förlorar rätten till stöd kan därmed betraktas som tecken på att interventionerna slagit väl ut. Detta utesluter enligt Regionkommittén inte att man inför tidsbegränsade övergångsregler för de regioner som förlorar rätten till stöd, så att alltför tvära omställningar kan undvikas. Därmed undviks att de eftersträvade framstegen äventyras. Regionkommittén anser att målet med strukturfonderna när allt kommer omkring måste vara att de gör sig själva överflödiga och upphör sedan målet med stödet uppfyllts.

1.1.6. Regionkommittén betonar med eftertryck att huvudansvaret för att målet med ekonomisk och social sammanhållning skall uppnås ligger hos gemenskapens medlemsstater. EU:s strukturpolitik stöder medlemsstaterna och regionerna i deras strävan efter detta mål, men den befriar inte medlemsstaterna från ansvaret.

1.2. Strukturfonderna

1.2.1. Unionens strukturpolitik, som är det viktigaste men inte det enda medlet för förverkligandet av den ekonomiska och sociala sammanhållningen, utnyttjar rent konkret ett antal olika ekonomiska styrmedel: Regionalfonden, Socialfonden, utvecklingsdelen inom EUGFJ, Fonden för fiskets utveckling (FFU), Sammanhållningsfonden och lånen från Europeiska investeringsbanken.

1.2.2. Det är viktigt att betona att dessa sex instrument som regleras av separata bestämmelser samt bestämmelserna om samordning, har olika ursprung, både i tiden (olika faser i den europeiska integrationsprocessen) och i fråga om deras huvudsakliga mål. Det är först på senare tid som de inbegripits i strukturpolitiken, precis som de operativa flerfondsprogrammen. Denna inriktning i fråga om integration och samordning leder inte nödvändigtvis till de bästa lösningarna med hänsyn till de praktiska tillämpningsmetoderna. Om strukturfonderna skall fungera inom en gemensam ram som vilar på principerna om koncentration, planering, samarbete och additionalitet, måste man ta hänsyn till att bestämmelserna för hur de skall tillämpas är olika och framför allt att de instanser som ansvarar för förvaltningen av dem på gemenskaplig, nationell och ibland regional nivå är olika.

1.2.3. Detta underlättar varken planeringen eller den praktiska tillämpningen när det handlar om program som finansieras med medel från fler än ett håll, vilket är det vanliga. När det gäller medel från sammanhållningsfonden och Europeiska investeringsbanken (EIB) är de inriktade på projekt och styrs av separata regler. Man bör eftersträva ett förenklat förfarande för stödbeviljande, genomförande och redovisning när det gäller strukturfondsmedel. I enlighet med subsidiaritetsprincipen skall dessutom medlemsstaterna respektive regionerna självständigt kunna besluta om relevanta åtgärder.

1.2.4. Strukturfonderna är för närvarande inriktade på fyra regionalpolitiska mål som totalt representerar 85 % av anslagen:

- Mål 1 för utvecklingen av eftersatta regioner (omkring 70 % av totalbeloppet). Befolkningen som omfattas av mål 1 uppgår för närvarande till 26,6 % av unionens totala befolkning, eller 92,5 miljoner människor. EU:s totala anslag till mål 1-områdena per capita hade 1994 ökat med omkring en tredjedel från den ena programperioden till den andra.

- Mål 2 för utjämning i regioner drabbade av industrikris (11 % av totalbeloppet). 16,4 % av unionens befolkning bor i mål 2-områden, vilket är något mer än de 15 % som rekommenderas i inledningen till bestämmelserna. De ytterligare medel som anslagits till mål 2 under perioden 1994-1999 har använts till att öka stödbeloppet per capita.

- Mål 5b för strukturutjämning i landsbygdsområden (4 % av totalbeloppet). 8,1 % av unionens befolkning bor i mål 5b-områden, vilket skall jämföras med 5 % under den föregående perioden. Stödet per capita har förblivit i stort sett oförändrat på grund av det ökade antalet invånare.

- Mål 6 för utjämning i regioner med låg befolkningstäthet (0,5 % av totalbeloppet). Detta mål omfattar stora geografiska områden men bara 0,4 % av unionens befolkning, medan stödet per capita är lägre än för mål 1.

1.2.5. Tre mål saknar specifik regional anknytning och gäller hela unionen. Totalt tar de i anspråk resterande 15 % av medlen:

- Mål 3 för unga och långtidsarbetslösa.

- Mål 4 för anpassning av arbetskraften och strukturförändring.

- Mål 5a för anpassning av jordbruk och fiskeri.

1.2.6. Strukturstödets ekonomiska omfattning har ökat konstant och avsevärt sedan början av 80-talet. Om man bortser från lånen har de disponibla medlen för strukturstöd ökat från 3,7 miljarder ecu 1983 till 18,3 miljarder ecu 1992 och de förmodas uppgå till 33 miljarder ecu 1999. För den innevarande programperioden (1994-1999) uppgår de totala strukturanslagen till nästan 170 miljarder ecu, vilket motsvarar nästan en tredjedel av unionens planerade budget för perioden och 0,4 % av gemenskapens BNP.

1.2.7. När det gäller användningen av dessa belopp är andelen anslag som även beror på medlemsstaternas beslut cirka 90 %. Fler än 300 operativa program har antagits gemensamt av medlemsstaterna och kommissionen för perioden 1994-1999, varav ungefär hälften hänför sig till mål 1.

1.2.8. De ekonomiska stödformer som hänger samman med gemenskapsinitiativ är för närvarande mycket olikartade (13 olika initiativ och 7 olika ämnesområden). De representerar omkring 9 % av det tillgängliga strukturstödet och berör omkring 400 program. Slutligen är omkring 1 % av detta stöd reserverat för teknisk assistans och innovativa åtgärder. Kommissionen beslutar om denna stödform efter offentliga förslagsomgångar.

1.2.9. Strukturpolitiken är inriktad på tre huvudområden: infrastruktur (30 %, investeras i transport, telekommunikation, energi, vattenresurser och miljövård), mänskliga resurser (30 %, investeras i utbildning, yrkesutbildning och arbetsmarknadsstödjande åtgärder) och produktiva investeringar (40 %, går till uppbyggnad av en dynamisk affärsmässig miljö och stödsystem för industrin, särskilt små och medelstora företag).

1.3. Den aktuella situationen för EU:s strukturpolitik

1.3.1. Rapporten om EU:s ekonomiska och sociala sammanhållning som Europeiska kommissionen lade fram i november 1996 ger generellt vid handen att strukturpolitiken har haft en starkt utjämnande effekt.

1.3.2. Den utjämnande effekten bedöms vara tio gånger större än de strukturpolitiska utgifterna. Under den innevarande programperioden (1994-1999) bedöms minskningen av de regionala skillnaderna i inkomst per capita motsvara omkring 5 % av EU:s BNP, medan de anslagna medlen motsvarar 0,45 % av BNP. Multiplikatorkoefficienten är mycket hög och förklaras av att strukturstödet främst syftar till att stärka den produktiva förmågan i de mottagande regionerna tack vare att man investerar i anläggningskapital och humankapital.

1.3.3. I rapporten analyserar man medlemsstaternas och regionernas ekonomiska sammanhållning utifrån utvecklingen av BNP per capita. På medlemsstatsnivån riktas särskild uppmärksamhet på de fyra sammanhållningsländerna som, med hjälp av en tillväxt som ligger över genomsnittet, har förbättrat sin BNP per capita från 66 till 73 % av EU-genomsnittet. De största framstegen har Irland gjort, som 1995 nådde upp till omkring 90 % av EU-genomsnittet, jämfört med 63,3 % 1983.

1.3.4. Också regionerna har närmat sig gemenskapsgenomsnittet, även om upphämtningen inte är lika markant som på medlemsstatsnivån. De tio fattigaste av gemenskapens regioner lyckades mellan 1983 och 1993 höja sin BNP per capita från 44 till 48 % av gemenskapsgenomsnittet. Beräknat på de 25 fattigaste regionerna är ökningen 2 %, från 53 till 55 %. Totalt sett måste man dock konstatera att de regionala skillnaderna inte kunnat minskas på samma lyckosamma sätt som på medlemsstatsnivå. I vissa fall har de regionala skillnaderna ökat.

1.3.5. Även om strukturpolitiken bidragit till att förbättra situationen i de mest eftersatta regionerna har den inte kunnat minska skillnaderna mellan de rikaste och de fattigaste regionerna. Inkomsten per capita i de 25 rikaste regionerna har ökat från 140 till 142 % av EU-genomsnittet och de 25 fattigaste från 53 till 55 % av samma genomsnitt.

1.3.6. Ur regionernas och kommunernas synvinkel handlar det om ett resultat som bör tas på största allvar, och man kan dra slutsatsen att strukturfondsinsatserna inte alltid har nått det eftersträvade målet. Kommittén uttrycker därför sin oro över att regionerna och kommunerna inte i tillräcklig utsträckning deltar i EU:s strukturpolitik. ReK är övertygad om att de regionala aktörernas deltagande i den europeiska strukturpolitiken skulle ha ökat de strukturfondsrelaterade positiva effekterna på situationen på lokal nivå. I yttrandet "Regionala och lokala myndigheters roll med avseende på strukturfondernas partnerskapsprincip" () hänvisade kommittén till betydelsen av regionernas och kommunernas deltagande inom ramen för partnerskapsprincipen:

"Partnerskapsprincipen är betydelsefull på grund av att aktiva och handlingskraftiga partnerskap leder till välfungerande projekt där strukturfonderna utnyttjas effektivt på lokal och regional nivå. Partnerskapen samlar de viktiga aktörerna, både regionalt och lokalt, som har detaljkunskaper om trakten och kan bedöma dess starka och svaga sidor när det gäller ekonomin. Dessutom är partnerskapen ett åskådningsexempel på närhetsprincipen och skapar en känsla av gemensamt ägarskap i projektet."

1.3.7. När det gäller arbetsmarknaden konstaterar man i rapporten att det, trots den rekordhöga arbetslösheten på 11 % (18 miljoner människor) av den arbetsföra befolkningen, under 80-talet skapades 10 miljoner arbetstillfällen. Av dessa förlorades emellertid 4,5 miljoner mellan 1991 och 1994, något som förstärkte trenden mot allt större skillnader i arbetslöshet mellan olika regioner. Samtidigt ökade den arbetsföra befolkningen med 1 %, vilket försvårade arbetsmarknadsläget ytterligare. Totalt sett var den ekonomiska tillväxten i EU inte lika sysselsättningsintensiv som i USA, eftersom den till stor del kan hänföras till produktivitetsförbättringar, som för övrigt också delvis orsakats av strukturförändringar till följd av att relativt arbetskraftsintensiv produktion försvunnit.

1.3.8. När det gäller arbetslösheten har de regionala skillnaderna skärpts och arbetslöshetsnivån är mycket ojämnt fördelad: på tio år har den minskat från 4,8 till 4,6 % av den arbetsföra befolkningen i de 25 regionerna med lägst arbetslöshet, och ökat från 17,2 till 22,4 % i de 25 regionerna med högst arbetslöshet.

1.3.9. Jämförbarheten mellan uppgifterna påverkas dock ibland starkt av de olika arbetsmarknadsreglerna i medlemsstaterna. Av denna anledning begränsas möjligheten att dra slutsatser utifrån arbetsmarknadsstatistiken avsevärt, särskilt med avseende på en EU-omfattande jämförbarhet.

1.3.10. I rapporten slår man också fast att beroendet av enskilda sektorer har stor betydelse för arbetsmarknadsläget. Följaktligen är arbetslösheten mycket högre än EU-genomsnittet i de regioner som är mest beroende av jordbrukssektorn. Arbetslösheten i städer är ett växande problem. Allt oftare kan man träffa på områden med hög inkomst och andra med låg inkomst i städerna.

1.3.11. ReK anser att strävan att fördjupa den europeiska integrationen endast kommer att lyckas om regionalpolitiken ger stöd åt svagare regioner, och följaktligen om medborgarna kan se och uppleva att deras levnadsstandard ökar. Samtliga indikatorer som kommissionen använder i sammanhållningsrapporten för att mäta de regionala skillnaderna visar att skillnaderna på regional nivå är betydligt större än på medlemsstatsnivå. Detta gäller oberoende av välståndsnivån i de enskilda medlemsstaterna. Kommittén anser att det krävs att man ägnar mer uppmärksamhet inom gemenskapen åt de problem som hänger samman med den europeiska integrationen och solidaritetstanken. Regionkommittén är övertygad om att ansträngningarna för att fördjupa den europeiska integrationen bara kan nå framgång om den blir synlig och konkret för allmänheten genom att levnadsförhållandena förbättras.

1.3.12. Dessa ekonomiska och sociala skillnader återspeglar i första hand skillnaderna i utvecklingsnivå mellan EU:s mer utvecklade delar och dess randområden. Tabellerna som visar BNP per capita i de rikaste respektive fattigaste regionerna, eller arbetslöshetsnivån i de minst respektive hårdast drabbade regionerna, visar att det råder stark och ihållande obalans mellan centrum och randområden.

1.3.13. Regionkommittén är oroad över den fattigdom i Europa som beskrivs i rapporten. Det är illavarslande att omkring 40 % av hushållen lever under gränsen för fattigdom om man räknar bort socialbidragen. Det är just dessa människor som gemenskapens solidaritet särskilt måste gälla.

1.3.14. I rapporten påpekar man mycket riktigt att de sociala klyftorna ökar just i städerna. ReK menar att detta är en stor politisk utmaning inför framtiden. Vidare påpekar kommittén att problemen i städerna inte kan betraktas isolerade från regionernas utvecklingsproblem. Stadsproblem omfattas inte direkt av strukturfonderna, och även om gemenskapsinitiativen är värdefulla så är de otillräckliga och ger inte tillräckligt med medel på EU-nivå. De kommande programmen bör innefatta åtgärder som direkt avser stadsområdenas behov. I de fall städernas intressen inte integreras i tillräcklig utsträckning i målprogrammen måste man i framtiden se till att tillräcklig hänsyn tas till stadsfrågorna inom ramen för partnerskapet.

2. Den framtida strukturpolitikens utmaningar

Den europeiska integrationsprocessen sker på två plan: den interna integrationen (på det ekonomiska, politiska, monetära området...) och genom den successiva utvidgningen av unionen. Ett tredje element är också starkt märkbart: Europas integration i världsekonomin inom ramen för globaliseringsprocessen.

2.1. Globalisering

2.1.1. Den stora betydelsen av ekonomins globalisering för utvecklingen av de regionala skillnaderna i Europa är en viktig slutsats i sammanhållningsrapporten, och samtidigt en mycket viktig faktor att ta hänsyn till i medlemsstaternas och regionernas ekonomiska och sociala sammanhållningspolitik.

2.1.2. Utvecklingen medför en betydande risk för att klyftorna skall öka, både inom samhället och i geografiskt hänseende. Därför innebär den också en risk för att vissa samhällsgrupper och regioner, som inte kan integreras i den globaliserade ekonomin, skall marginaliseras. Sammanhållningsmålet, som eftersträvas med hjälp av strukturpolitiken, går ut på att begränsa sådana klyftor. Europas integration i världsekonomin är med stor marginal det viktigaste strategiska området för de europeiska regionernas framtid.

2.1.3. Detta innebär att det är mycket viktigt att höja nivån på kompetens och yrkeskunnande, på de tekniska framstegen och likaså kompetensnivån i regionerna, vars dragningskraft och konkurrenskraft måste öka kontinuerligt. På dessa områden har strukturpolitiken en väsentlig roll att spela.

2.1.4. ReK anser att man i sammanhanget även i framtiden måste rikta särskild uppmärksamhet på sådana insatser som lämpar sig för att varaktigt förbättra regionernas konkurrenskraft och därmed också medborgarnas levnadsvillkor. En höjd produktivitet och den åtföljande förbättrade konkurrenskraften är den avgörande faktorn för att varaktigt förbättra samhällsekonomin och bidra till en kontinuerligt förbättrad levnadsstandard och livskvalitet. ReK instämmer i den slutsats som dras i sammanhållningsrapporten att forskning och utveckling samt att framgångsrikt omsätta innovationer i praktiken är nyckelfaktorer för att kontinuerligt förbättra samhällsekonomin.

2.1.5. I "Agenda 2000" betonas uttryckligen att Europa måste anpassa sig till den pågående globaliseringen. Enligt Regionkommitténs uppfattning innebär detta att den europeiska strukturpolitiken på olika sätt måste förbättra villkoren i regionerna på utbudssidan: Utbyggnad av infrastruktur och ökade investeringsmöjligheter, i synnerhet när det gäller små och medelstora företag, innovationsstöd och överföring av kompetens till perifera regioner samt bevarande och underhåll av landsbygden bidrar till den regionala utvecklingen. I samband med åtgärder som syftar till att höja arbetskraftens kompetensnivå genom vidareutbildning höjs produktiviteten generellt sett och förutsättningarna för en varaktigt högre välståndsnivå förbättras. Man bör därvid betona att de myndigheter i medlemsstaterna eller regionerna som enligt de nationella bestämmelserna är behöriga skall medverka vid fastställandet av den strukturpolitik som berör dem.

2.2. Kampen mot arbetslösheten

2.2.1. Enligt ReK utgör de arton miljoner arbetslösa den centrala politiska utmaningen och uppgiften för EU och dess regioner. Genom införandet av en avdelning om sysselsättningen i Amsterdamfördraget får arbetslöshetsproblematiken den uppmärksamhet den förtjänar. Regionkommittén välkomnar denna nya avdelning om sysselsättningen i Amsterdamfördraget. I "Agenda 2000" konstateras samtidigt att den framtida europeiska sysselsättningspotentialen endast kan utnyttjas fullt ut om det finns tillräcklig flexibilitet på arbetsmarknaden. Regionkommittén anser att de ansvariga organen enligt subsidiaritetsprincipen är skyldiga att skapa balans mellan den ekonomiska anpassning som är nödvändig och människors berättigade krav på social trygghet.

Under den kommande programperioden bör därför strukturpolitiken i högre grad inriktas på sysselsättningsfrämjande åtgärder, utan att den strategiska tanken åsidosätts. Den europeiska strukturpolitiken är en långsiktigt inriktad hjälp till självhjälp och syftar till att på ett varaktigt och sysselsättningseffektivt sätt utveckla regionernas ekonomiska potential. Sysselsättnings- och arbetsmarknadspolitiken måste komplettera denna inriktning. Genom att stödja små och medelstora företag gynnar man skapandet av långsiktiga och konkurrenskraftiga arbetstillfällen. Framdeles måste man ägna den största uppmärksamheten åt dessa insatser eftersom de flesta nya arbetstillfällen skapas i små och medelstora företag. En utveckling av den inneboende potentialen kan bidra till en självbärande ekonomi utvecklas i avgränsade geografiska områden, en ekonomi som inte berörs i någon större utsträckning av förändringar i den internationella arbetsdelningen.

2.2.2. De numera påbörjade regionala och lokala sysselsättningspakterna utgör ett innovativt angreppssätt för att få bukt med gemenskapens sysselsättningsproblem. De har uppstått ur insikten att det är genom att använda den kunskap som redan finns på lokal nivå, samt utveckla partnerskap på denna nivå, som man bäst kan utveckla de befintliga möjligheterna och integrera dem i sysselsättningsprojekten. Pakterna är i synnerhet väl lämpade att redan på ett mycket tidigt stadium integrera projekt med en regional utvecklingsstrategi. Man får avvakta för att se vilka nya slutsatser som kan dras av genomförandet av pakterna för utformningen av strukturfonderna. Regionkommittén uppmanar kommissionen att kontinuerligt informera ReK om resultatet av pakterna.

2.3. Ekonomisk prognos

2.3.1. Med tanke på den nödvändiga konsolideringen av medlemsstaternas och gemenskapens statsbudgetar håller kommittén det för orealistiskt att utgå från att Europeiska unionens anslag åter skall höjas väsentligt. ReK förespråkar att den övre gränsen skall ligga kvar på 1,27 % av gemenskapens bruttonationalinkomst och att man skall hålla fast vid strukturfondernas nuvarande andel på 0,46 % av bruttonationalinkomsten.

2.3.2. Omfattande anslagsökningar av den typ som gjordes med anledning av reformerna 1988 och 1993 utgör enligt ReK:s uppfattning inget realistiskt alternativ för den kommande programperioden. Kommittén förordar i stället att anslagen till strukturfonderna i reella termer inte skall sjunka under den nivå som uppnås 1999. I takt med den ekonomiska tillväxten ökar det ekonomiska handlingsutrymmet genom att de ekonomiska instrumenten blir mer koncentrerade både till innehållet och i regionalt hänseende.

2.3.3. Regionkommittén välkomnar avsikten i "Agenda 2000" att under nästa programperiod behålla sammanhållningsinsatserna på 1999 års nivå (0,46 % av Europeiska unionens BNI). Trots alla risker utgör den ekonomiska prognosen med denna inriktning ett realistiskt perspektiv för gemenskapens regioner och för anslutningskandidaterna.

Härigenom ger kommissionen också ett bidrag till den nödvändiga konsolideringen av medlemsstaternas budget och klargör att unionens utvidgning inte får finansieras på bekostnad av de svagaste och mest problemtyngda regionerna.

2.4. Utvidgningen

2.4.1. ReK stödjer EU:s utvidgning mot Östeuropa och anser att den innebär mer än en utvidgning av den europeiska inre marknaden. Integrationen av de östeuropeiska staterna är snarare ett uttryck för att befolkningen i dessa länder vill ha en samhällsstruktur som bygger på frihet och demokrati. För första gången i Europas moderna historia delar befolkningarna nästan till fullo samma grundvärderingar, och det står klart att hela Europa kommer att dra fördel av den europeiska integrationsprocessens fredsbevarande effekt. Det är just därför som kandidatländernas integration i EU är så viktig. Detta betonas också uttryckligen i "Agenda 2000".

2.4.2. Man kan utgå från att de anslutande staterna kommer att höra till EU:s eftersatta regioner. I en tid av resursknapphet innebär detta att de strukturfondsmedel som kommer att stå till de framtida medlemsländernas förfogande måste finansieras med det utrymme som finns i det nuvarande systemet och med de ökade budgetanslag inom gemenskapen som blir resultatet av den ekonomiska tillväxten. I sammanhanget måste man överväga hur det ekonomiska stödet till de anslutande länderna skall utformas. Exempelvis bör man fundera över en omstrukturering av de befintliga instrumenten eller starkare geografisk koncentration, för att skapa det nödvändiga handlingsutrymmet.

2.4.3. Bara på det sättet kan man garantera att solidariteten inom gemenskapen inte spelas ut mot solidariteten med anslutningskandidaterna. De problem som är kopplade till östutvidgningen kommer bara att kunna lösas om de nödvändiga anpassningarna görs inom gemenskapen och dess sammanhållningspolitik, och samtidigt sker stegvis i kandidatländerna samt bedöms utifrån de framsteg som gjorts vid de anslutningsförhandlingar som inleds i början av 1998. Övergångsreglerna måste både under själva anslutningsfasen och under de första medlemskapsåren se till att de nya medlemmarna snarast möjligt och med hänsyn tagen till deras ekonomiska, budgetära och administrativa kapacitet på bästa möjliga sätt kan utnyttja gemenskapens sammanhållningspolitik. Därför måste man kontrollera om det är lämpligt att sätta ett tak för EU-medel till sammanhållningspolitiken på 4 % av nationella BNP, vilket föreslås i "Agenda 2000".

2.4.4. Enligt Regionkommitténs uppfattning skapar "Agenda 2000" ett realistiskt perspektiv för anslutningskandidaterna. Kommittén konstaterar att de ståndpunkter som presenteras i yttrandet väl överensstämmer med dem som förekommer i "Agenda 2000".

2.4.5. ReK välkomnar uttryckligen att de första fullständiga medlemskapen är planerade redan till år 2002. Den europeiska solidariteten kräver med tanke på att alla skall behandlas lika att de nya regionerna blir fullständigt integrerade i den nuvarande sammanhållningspolitikens program. Även i detta fall ger ReK "Agenda 2000" sitt uttalade stöd.

2.4.6. Kommittén påpekar emellertid att för att ge de övriga anslutningskandidaterna en fortsatt tillförsikt inför framtiden måste strategierna inom ramen för den så kallade Europa-konferensen ges ytterligare stöd.

2.5. EMU

2.5.1. Effekterna av valutaunionen kommer säkert att variera i de olika länderna och regionerna. De områden som redan idag har ett utvecklat transnationellt handelsutbyte kommer att dra de största fördelarna. Det ansträngda finansiella läget tvingar medlemsländerna att konsolidera sin budget, vilket leder till nedskärningar i de offentliga utgifterna. Dessa nedskärningar kan också begränsa spelrummet för den medfinansiering som länderna skall bidra med till unionens strukturfondsmedel. Det är möjligt att de regionala skillnaderna kommer att öka under en övergångsperiod till följd av den gemensamma valutan. När det gäller de fattigaste länderna kan sammanhållningsmålet också omintetgöras av de krav som EMU ställer. ReK anser att man inte får blanda samman konvergensen med sammanhållningen. Effekterna av EMU på regionerna bedöms totalt sett vara positiva. Det finns emellertid ett akut behov av att undersöka EMU:s sannolika effekter på regionernas ekonomier.

2.5.2. Regionkommittén är övertygad om att det kommer att bli mycket svårt att uppnå målen för den europeiska strukturpolitiken om tilldelningen av medel underkastas ett förfarande som är analogt med förfarandet under artikel 104c. Det skulle innebära att solidariteten mellan regionerna kullkastades, till förfång för de regioner som på grund av deras särskilda problemsituation har mest trängande behov av hjälp.

3. Programperioden efter år 2000

3.1. Förslag till hur den europeiska strukturpolitiken för programperioden efter år 2000 skall utformas

3.1.1. Gemenskapens strukturpolitik kompletterar medlemsstaternas insatser. Valet av verksamhetsområden är med nödvändighet selektivt och motsvarar de prioriteringar som EU ställt upp. Denna selektivitet gör att den europeiska strukturpolitiken inte kan ses som en universallösning. Även i framtiden bör det vara medlemsstaterna som har det grundläggande ansvaret för strukturpolitiken. EU:s strukturpolitik bör i framtiden utformas så att den ger ett klart europeiskt bidrag till regionerna och kommunerna när det gäller programmen, spridning av väl fungerande metoder, samarbete mellan länder, fondernas kompletterande karaktär samt ett effektivt utnyttjande av fondmedlen.

3.1.2. Reformeringen av strukturfonderna måste ske samtidigt med reformeringen av den gemensamma jordbrukspolitiken. Redan i "Agenda 2000" ses problemet utifrån det perspektiv som anlagts i avtalen med Världshandelsorganisationen. Reformen av jordbrukspolitiken kan frigöra betydande resurser till strukturpolitiken. Detta kommer inte minst att vara gynnsamt för landsbygdens utveckling.

3.1.3. Regionkommittén understryker det faktum att det är just de svagaste och mest problemtyngda regionerna som behöver den europeiska solidaritet som gemenskapen innebär. Fortfarande består den största utmaningen för gemenskapen i att hjälpa de människor och regioner som ännu inte i tillräcklig utsträckning har kontakt med gemenskapens ekonomiska och sociala utveckling, eller som har förlorat kontakten.

3.1.4. Regionkommittén välkomnar att kommissionen i "Agenda 2000" entydigt ger uttryck för uppfattningen att den politiska prioriteringen av ekonomisk och social sammanhållning måste bestå. Detta framhävs särskilt genom anslutningen av länder med helt olika utvecklingsnivå. Kommittén delar också uppfattningen att det mer än någonsin kommer att krävas europeisk solidaritet för att förverkliga huvudmålet med ekonomisk och social sammanhållning med hänsyn till dessa utmaningar.

3.1.5. Med hänsyn till dessa nya utmaningar bör EU:s strukturpolitik i högre grad ges en inriktning som medger att mer ambitiösa strategier baserade på partnerskap och regionala utvecklingsprojekt kan utvecklas, att urvalskriterierna kan tillämpas striktare och programmen genomföras på ett mer flexibelt sätt. De många positiva konsekvenserna av EU:s strukturfonder i allmänhet och EU:s regionalpolitik i synnerhet samt den politiska nödvändigheten att göra EU-politiken påtaglig för alla, innebär att utformningen av stödvillkoren måste bygga på att strukturfondsinsatserna skall fortsätta i alla medlemsstater oavsett deras ekonomiska styrka om villkoren för stödinsatser är uppfyllda.

3.1.6. Att det finns så många olika instrument för ekonomiskt stöd är en källa till komplexitet, byråkrati och eftersläpning i genomförandet. Detta beror inte bara på de många olika bestämmelserna och de praktiska metoderna som styr fonderna, utan också på det stora antalet instanser som är inblandade i förvaltningen på olika nivåer.

3.1.7. Det är nödvändigt att sträva efter en förenkling. Man måste dock vara vaksam så att man inte väljer felaktiga lösningar. Trots att det vid första anblicken verkar intressant att ersätta de nuvarande fonderna med en fond, är detta inte att rekommendera. De olika fonderna anses ju vara ett uttryck för gemenskapens politiska prioriteringar. En förändring av dessa måste övervägas noggrant. Vid en sammanslagning av fonderna föreligger en mycket stor risk att denna aspekt förbises i en finanspolitisk debatt. Förbättringar kan uppnås genom en harmonisering av fondernas bestämmelser och förfaranden och genom ett integrerat förfarande i det fall flera fonder är knutna till ett program och tilldelningen av medel kommer från olika fonder.

3.1.8. Den innevarande programperioden slutar den 31 december 1999. Innan dess måste den rättsliga grunden för EU:s strukturpolitik under den kommande programperioden färdigställas för att se till att övergången blir friktionsfri. Med tanke på den planeringssäkerhet som regionerna och de projektansvariga behöver samt den ekonomiska och sociala sammanhållningen uppmanar ReK rådet och Europaparlamentet att i god tid se till att omarbetningen av de relevanta förordningarna är färdig innan den kommande programperioden börjar. Förseningar av den typ som inträffade i samband med att programmet skulle antas 1994 får inte ske när den kommande programperioden skall påbörjas.

3.2. Strukturfondernas mål: urvalskriterier och utvecklingsområden

3.2.1. Struktur- och regionalpolitiken måste koncentreras till de ekonomiskt svagaste regionerna i gemenskapen. Med hänsyn till de nuvarande och ihållande sysselsättningsproblemen och strukturella problemen är kommissionens förslag att minska antalet stödområden mycket genomgripande. Det måste framför allt bedömas mot bakgrund av det ekonomiska läget i regionerna. Det bör inte först och främst handla om att fastställa allmänna maximigränser för stödet, utan snarare om att prioritera regionernas behov enligt objektiva och öppna kriterier.

3.2.2. Regionkommittén rekommenderar i princip att stödet skall koncentreras på de regioner som är i behov av utveckling och på särskilda problemgrupper. ReK förordar därför att mål 1-utveckling fortsättningsvis skall ske med utgångspunkt i en strikt tillämpning av indikatorerna för områdesavgränsningen (75 % av EU-medelvärdet för BNP per capita uttryckt i köpkraftsparitet). Mål 1-stödet är redan från början inriktad på att lösa utvecklingsproblem inom stora områden. Även med hänsyn till koncentrationen av stödmedel och den eftersträvade hävstångseffekten anser kommittén att mål 1-områdena bör fastställas till en oförändrad nivå i linje med Nuts II, och omfatta särskilda bestämmelser för regionerna i gemenskapens yttersta randområden och de nordliga regionerna med ytterst låg befolkningstäthet.

3.2.3. Regionkommittén anser att kommentarerna om det framtida strukturstödet i "Agenda 2000" utgör ett bra diskussionsunderlag. Kommittén samtycker i stora drag till kommissionens rekommendationer beträffande målens inriktning och struktur och förväntar sig en ökning av medlens effektivitet när dessa förslag genomförs. Kommissionens förslag om reserver på 10 % av medlen, som skall utdelas till de effektivaste regionerna på grundval av en utvärdering efter halva programperioden, avvisar emellertid Regionkommittén bestämt som ogenomförbart i praktiken.

3.2.4. Regionkommittén förordar också att man skall behålla bruttonationalprodukten som mått för områdesavgränsningen eftersom den erbjuder den bästa möjligheten att statistiskt jämföra det ekonomiska välståndet. En låg bruttonationalprodukt, som är ett resultat av sysselsättningen och produktiviteten, visar orsakerna till en låg konkurrenskraft och därmed också den låga välståndsnivån. Därför rekommenderar ReK att man inte skall urvattna detta måtts användbarhet genom att vikta det med andra ekonomiska nyckeltal. Möjligen kan man använda andra ekonomiska tal som komplement till BNP. Regionkommittén anser i detta sammanhang att särskild hänsyn skall tas till arbetslösheten så att stödberättigade regioner, som är drabbade i större utsträckning är genomsnittet, får ytterligare strukturpolitiskt stöd. Enligt ReK:s uppfattning kan man här ta särskild hänsyn till stödets intensitet.

3.2.5. Kommittén förordar i detta sammanhang en likabehandling av gemenskapens regioner och anser att måtten för områdesavgränsningen bör tillämpas strikt. För att undvika att det uppstår avbrott i utvecklingen som skulle kunna äventyra de hittills uppnådda resultaten anser ReK att det behövs lämpliga övergångsregler för de regioner som inte längre blir berättigade till strukturfondshjälp. Utvecklingsproblemen måste vara utslagsgivande för vilka områden som skall främjas.

3.2.6. De åtgärder som hittills vidtagits inom ramen för mål 2 syftar i huvudsak till komma till rätta med strukturomvandlingsproblem i regioner drabbade av industrikris. På detta område har goda resultat uppnåtts tidigare. Kommittén anser att stödet bör bevaras i sin nuvarande form och i högre grad inriktas på att bemästra strukturomvandlingen och effekterna av ekonomins globalisering i industriregionerna samt att komma till rätta med problemen i de tätbefolkade stadsregionerna. Den föreslagna integrationen av stödet till strukturomvandlingar i ett gemensamt mål kräver också att man utformar nya riktlinjer för områdesavgränsningar.

3.2.7. ReK kräver att kommissionen skall göra det möjligt att ta med områden som håller på att avindustrialiseras i utbudet av regionala stimulansåtgärder. Detta skulle utgöra ett alternativ till strukturinterventioner och ha målet att fastställa en sammanhållen politik för regional ekonomisk utveckling och att undanröja inbyggda motsättningar mellan regionalpolitiken och konkurrensrätten.

3.2.8. Regionkommittén anser att man måste stärka stödet till landsbygdsområden och omställningen inom jordbruket och fiskenäringen i enlighet med omstruktureringsbehovet. I Cork-deklarationen om landsbygdsutvecklingen (november 1996) bekräftar man att "en varaktig landsbygdsutveckling bör vara en av Europeiska unionens främsta prioriteringar och bör bli en grundläggande princip för all landsbygdspolitik, både nu och efter utvidgningen". Även om drivkraften bakom en sådan utveckling är ekonomisk diversifiering får man inte glömma bort jordbruket, eftersom det genomgår stora förändringar. Regionkommittén förordar vidare en innehållsmässig fortsättning av mål 5a och av de övergripande satsningarna inom ramen för detta mål. Om detta mål (delvis) tas bort ur strukturfondernas målkatalog måste man i så fall säkerställa en smidig övergång till de instrument som skall ersätta detta mål.

3.2.9. För att göra stödet mer överskådligt skulle målen för strukturomvandling i industriregioner, tätbefolkade stadsområden och på landsbygden slås samman i ett regionalt mål, framför allt i Nuts III-sammanhang eller vid speciella geografiska förhållanden. Regionkommittén vill emellertid påpeka att de av kommissionen föreslagna övergångstiderna för utfasningen av det nuvarande stödet under de gamla målen 2 och 5b endast kan undvika att hamna i motsatsställning till koncentrationsprincipen om de planerade övergångsbestämmelserna utformas på ett tidsmässigt klart begränsat och degressivt sätt. Kriterierna för det nya mål 2 får inte leda till en försämring för de nuvarande mål 2- och mål 5b-områdena. Man måste naturligtvis undvika att en pågående utvecklingsprocess plötsligt avbryts. Därför bör övergångsbestämmelserna i princip bygga på en gradvis avveckling under flera år, även vid neddragningen av det finansiella stödet, utan att utesluta möjligheten att nära samordna programplanering och förvaltning på regional nivå i de regioner som sammantaget har svåra strukturomvandlingsproblem.

3.2.10. Den i sig meningsfulla avgränsningen av stödområden inom städerna kan enligt tidigare erfarenheter från EU:s strukturstöd innebära svårigheter, eftersom problem i vissa stadsdelar bara kan bekämpas framgångsrikt genom åtgärder i andra, mer utvecklade stadsdelar Därför bör man också överlåta till lokala myndigheter att besluta på, basis av kriterier som gäller för hela gemenskapen, i vilken stadsdel och för vilka åtgärder europeiska strukturfondsmedel kan sättas in på det effektivaste sättet.

3.2.11. Av praktiska skäl bör strukturpolitiken i förebyggande syfte delvis även omfatta regioner som kämpar mot en negativ utveckling på grund av en samhällsekonomisk strukturomvandling eller regioner som hotas därav.

3.2.12. Regionkommittén anser också att de mer övergripande målen 3 och 4 bör slås samman i ett gemensamt mål. Detta nya mål bör syfta till att aktivt stödja en anpassning av arbetskraften till de nya arbetsprocesserna samt att varaktigt återintegrera arbetslösa i yrkeslivet.

3.2.13. Den främsta målsättningen måste framdeles bli att se till att befolkningen blir attraktiv på arbetsmarknaden. På grund av den nuvarande ansvarsfördelningen finns det i första hand behov av insatser på nationell och regional nivå på utbildningsområdet. För att uppnå målsättningen behövs åtgärder som ger verklig tillgång till kunskap, gynnar den personliga utvecklingen och ser till att befolkningens kvalifikationer motsvarar näringslivets behov. Det krävs ett kraftfullt och tydligt stödinstrument som inbegriper myndigheter på nationell, regional och lokal nivå, arbetsmarknadens parter samt dem som ansvarar för åtgärder som syftar till att utveckla de mänskliga resurserna.

3.3. Gemenskapsinitiativ

3.3.1. ReK understryker gemenskapsinitiativens särskilda betydelse på innovativa områden.

3.3.2. Initiativen spelar alltså en viktig roll på de områden där småskalig verksamhet av innovativ karaktär med goda utvecklingsmöjligheter står på spel, i synnerhet verksamhet med koppling till den europeiska integrationsprocessen.

3.3.3. ReK anser emellertid att även initiativen bör koncentreras eftersom ett antal av dem överlappar strukturfondernas målprogram både vad gäller syfte och innehåll.

3.3.4. Ett första steg kunde vara att drastiskt minska antalet gemenskapsinitiativ. Sammanhållningsrapporten pekar också på detta. I detta avseende välkomnar Regionkommittén förslagen i "Agenda 2000" om att minska gemenskapsinitiativens antal och tematiska koncentration och den planerade begränsningen av initiativens ekonomiska andel till 5 % av strukturfondsmedlen. Det kommer dock att krävas utrymme för kompletterande åtgärder i syfte att lösa strukturproblem i vissa sektorer. I synnerhet för mål 1-områden bör man överväga om gemenskapsinitiativen kan integreras i målstödet samtidigt som man undersöker möjligheten till regionalt samarbete. Detta kan också prövas när det gäller andra målområden. Därmed skulle gemenskapsinitiativen bli det strukturpolitiska huvudinstrumentet vid sidan om målstödet. Den nya generationen gemenskapsinitiativ bör framför allt följa sektorsstrukturproblemen och främja gränsöverskridande, flernationellt och interregionalt samarbete. Därvid är det nödvändigt att beakta hur gemenskapsinitiativen inom de nuvarande medlemsstaterna stämmer överens med programmen för interregionalt samarbete inom Phare och Tacis. Förfarandena inom Phare/CBC- och Tacis-programmen bör - åtminstone vid gränsöverskridande åtgärder i samband med strukturfonderna - anpassas till vad som gäller för strukturfonderna.

3.4. Pilotprojekt

3.4.1. Pilotprojekt som syftar till övergripande samarbete mellan regioner i olika länder och decentraliserade organ på innovativa områden, är mycket intressanta för regionerna i den mån de kan användas för samarbete med eftersatta regioner och medge utbyte av know-how i utvecklingsfrågor. ReK anser att det är mycket viktigt att denna typ av projekt införs.

3.4.2. Förfarandet och villkoren är dock inte öppna för insyn och förvaltningskostnaderna står inte i proportion till den avsedda nyttan. Regionkommittén förespråkar därför att detta styrinstrument omarbetas i grunden och att det framför allt införs ett förfarande som är öppet för insyn.

3.5. Stödåtgärdernas omfång

3.5.1. Regionkommittén anser att koncentrationsprincipen även bör tillämpas på stödåtgärdernas innehåll. Den europeiska strukturpolitikens tillväxtpolitiska profil kan därmed stärkas, så att regionerna med de största problemen kan utveckla sina produktivitets- och lokaliseringsmöjligheter i största möjliga utsträckning. Samtidigt måste sysselsättningsfrämjande projekt kompletteras och stödjas av en aktiv arbetsmarknadspolitik.

3.5.2. När det gäller den tematiska koncentrationen bör regionerna få möjlighet att koncentrera sig på målinriktade strategier i sina program. En koncentration på till exempelvis sjöfarten skulle innebära att den privata sektorn deltar i högre grad än om åtgärderna koncentreras till infrastruktur och sysselsättning i allmänhet, trots att det delvis är frågan om samma sak. Regionerna är alltmer benägna att hitta en egen identitet och position som grundar sig på deras möjligheter i den globala ekonomin. De framtida bestämmelserna bör formuleras så att det i ett senare skede går att ange till vilka områden strukturpolitiken bör koncentreras för att man skall kunna uppnå sammanhållningsmålet.

3.5.3. På grund av gemenskapens oacceptabelt höga arbetslöshetsnivå förespråkar Regionkommittén att man under den kommande programperioden särskilt skall verka för att höja åtgärdernas sysselsättningsskapande effekt och att fler resurser skall gå till innovationer. Kommittén vill än en gång betona att den europeiska strukturpolitiken framför allt bör eftersträva långsiktiga sysselsättningseffekter. Strukturfondssatsningarna måste också bidra till att det skapas moderna, konkurrenskraftiga arbetsplatser.

3.5.4. Detsamma gäller främjandet av fler nyskapande åtgärder och FoU-åtgärder. Det finns många bevis för att det råder ett nära samband mellan framgångsrika innovationer och regional utveckling. Framgångsrika innovationer är drivkraften bakom en lyckad regional utveckling och en varaktig förbättring av livskvaliteten och levnadsstandarden. Innovationsverksamheten i Europa inskränker sig dock till ett fåtal regioner, framför allt när det gäller tjänster till ett högt värde. För att problemregionerna skall kunna göra framsteg är det särskilt viktigt att de får dra fördel av utvecklingscentrernas FoU-kunskap. Detta skulle underlätta den strukturomvandling som måste äga rum i problemregionerna och skulle ge dessa regioner en möjlighet att ta del av den inre marknadens fördelar på lika villkor. Strukturfondssatsningarna måste därför även i framtiden vara tillräckligt flexibla när dylika åtgärder vidtas i stödområdena. Medlemsstaterna och regionerna måste göra särskilda ansträngningar när åtgärderna vidtas konkret. Partnerskapsprincipen har ur just detta perspektiv en speciellt viktig innebörd.

3.5.5. Regionkommittén föreslår att de olika aktörerna på miljöområdet, med hänsyn till den europeiska miljöpolitikens betydelse, bör delta i partnerskapet tillsammans med arbetsmarknadens parter och andra intresseorganisationer. Genom att det utvecklas ny miljöskyddsteknologi kommer nya marknader att uppstå och därmed nya arbetstillfällen. Den nya teknologin kommer dessutom att innebära att den ekonomiska utvecklingen inte inverkar negativt på miljön. Utnyttjandet av knappa resurser måste framför allt utformas så att vi hittar tillbaka till en balans mellan ekonomisk och ekologisk effektivitet och skall även bidra till en hållbar utveckling. Regionkommittén anser att den europeiska strukturpolitiken har en roll att spela även på detta område.

3.5.6. Med hänsyn till den territoriella sammanhållningsprincipen och för att främja områden av strategisk betydelse med hjälp av strukturfondsresurser, bör programmen beakta de behov som finns när det gäller fysisk planering. Om det är möjligt, är det önskvärt med samverkan och samarbete med grannregionerna.

3.5.7. Regionkommittén förordar att strukturfondernas framtida tyngdpunkt läggs vid följande områden: regional infrastruktur och produktiva investeringar, stimulering och praktisk tillämpning av forskning, utveckling och innovation, miljö, en förbättrad tillgång till kapitalmarknaden och världsmarknaden för små och medelstora företag, anpassning av humankapitalet till den ekonomiska strukturomvandlingen och för att stödja inre utvecklingsmöjligheter, stadsfrågor, jordbruk och landsbygd samt jämställdhet.

3.6. Partnerskap

3.6.1. Regionkommittén anser att partnerskapsprincipen bör tillämpas konsekvent när principerna för stödåtgärder inom programmen fastställs, under förutsättning att inga nya administrativa organ inrättas. Denna uppfattning framförs också i "Agenda 2000". Enligt kommittén finns det ingen garanti för detta i den nuvarande programplaneringen, även om kommissionen och de ansvariga institutionerna förhandlar om hur villkoren för strukturfondsåtgärder skall utformas konkret. I slutet av förhandlingsperioden föreligger dock en ensidig rättsakt från kommissionen, som i inte oväsentlig grad även reglerar nationella och regionala finansieringsbidrag och föreskrifter. Denna ensidiga rättsakt speglar inte det faktum att genomförandet av strukturfondsåtgärderna måste bygga på ett partnerskap på lika villkor. Regionkommittén anser att det här föreligger ett klart brott mot partnerskapsprincipen.

3.6.2. Ansvariga på plats bekräftar att partnerskapet - med beaktande av samtliga bestämmelser för den nationella kompetensen - har givit upphov till ett aktivt och samordnat engagemang hos de ansvariga i regionerna. Gemenskapsstödet får större effekt av att de regionala aktörerna integrerats i ett tidigt skede i arbetet med att förbereda och genomföra åtgärderna. Gemenskapens bidrag till den regionala utvecklingen får på det viset en mycket framträdande plats. För regioner och kommuner utgör partnerskapsprincipen därför ett av den europeiska strukturpolitikens grundläggande kännetecken. Tidigare erfarenheter tyder också på att det inte går att garantera något positivt resultat i de regioner där strukturfondsåtgärderna planeras och genomförs över huvudet på aktörerna.

3.6.3. Regionkommittén vill uttala ett starkt stöd för att partnerskapsprincipen stärks, med beaktande av subsidiaritetsprincipen. Medlemsstaterna bör säkerställa att tillämpningen av den europeiska strukturpolitikens styrinstrument bygger på de utvecklingsförslag och handlingsprogram som regionerna utarbetat och godkänt, och allmänt införa den regionala nivån som bas för programplaneringen i alla medlemsstater i enlighet med den interna ansvarsfördelningen. Därmed garanterar man att de regionala aktörerna får delta i arbetet med att förbereda strukturfondsåtgärderna redan på ett tidigt stadium samt att åtgärderna är förenliga med de uppställda målen och accepteras på orten. Regionkommittén föreslår att det inrättas lämpliga institutioner på regional nivå - där sådana inte finns - och att arbetsmarknadens partner och andra intresseorganisationer integreras i denna process.

3.7. Programplanering

3.7.1. I början av innevarande programperiod skapades möjligheten att utarbeta ett samlat programplaneringsdokument - ett arbete som hittills bestått av tre faser. Regionkommittén anser rent principiellt att denna möjlighet på ett avgörande sätt bidrar till att förenkla programplaneringen. Kommittén har också stärkts i sin uppfattning av erfarenheterna på fältet. Det har dock visat sig att det inte har skett någon nämnvärd förenkling av programplaneringen i praktiken, utan att de tre faserna snarare sammanfattas i ett samlat dokument.

3.7.2. Åtgärder inom ramen för mål 1 vidtas fortfarande enligt det trestegsförfarande som anges i förordningen. Det faktum att de flesta ansökningarna beviljades först under det andra halvåret 1994 utgör belägg för att man snabbt måste förenkla förfarandet och övergå till ett förfarande som i huvudsak består av en enda fas.

3.7.3. Mot denna bakgrund föreslår Regionkommittén därför följande inskränkningar i förfarandet, som begränsar programplaneringen till de mest centrala delarna och som innebär att det upprättas ett verkligt enstegsförfarande:

a) Programinnehållet bör regleras genom ett stödåtgärdskontrakt - ett lämpligt uttryck för partnerskapsprincipen. De programdokument som föreslås i "Agenda 2000" kan enligt Regionkommitténs uppfattning ha formen av ett stödåtgärdskontrakt. Först och främst bör ett preliminärt stödåtgärdskontrakt utarbetas. Detta bör innehålla en sammanfattning av den information som återfinns i dagens regionala utvecklingsplan och i gemenskapens planering. Stödåtgärdskontraktet skall dock begränsa sig till de punkter som är av grundläggande betydelse för att man skall kunna genomföra åtgärderna och uppnå målen.

Det preliminära stödåtgärdskontraktet bör utarbetas av de ansvariga på lokal, regional och nationell nivå och omfatta följande:

- En heltäckande ekonomisk analys av sektorn i fråga.

- Strategiska utvecklingsmål.

- Stödåtgärdsområden.

- Graden av gemenskapens deltagande.

- Bestämmelser för strukturfondsåtgärdernas budgeträttsliga och budgettekniska regler, med beaktande av subsidiaritetsprincipen.

- Bestämmelser om vilka utgifter som är bidragsberättigade.

- Vägledande fördelning av strukturfondsresurser.

- Bestämmelser beträffande överensstämmelsen med gemenskapens politik och kontroll.

Detta utkast skall ligga till grund för förhandlingarna om strukturfondsresurser och skall omfatta alla nödvändiga överenskommelser.

b) Gällande nationella och regionala bestämmelser för finansiellt stöd kommer att ligga till grund för det praktiska genomförandet av strukturfondsåtgärderna, dvs. gällande förvaltningsrättsliga bestämmelser som reglerar utbetalningen av stöd till de slutliga mottagarna. Det blir därigenom inte längre nödvändigt att utarbeta ett särskilt program för genomförandet av åtgärderna.

c) Regionkommittén föreslår att gemenskapen oftare bör använda sig av möjligheten att ge globalt stöd, framför allt när gemenskapens bidrag inte överstiger 50 miljoner ecu. En separat förhandling om stödvillkoren och förvaltarens förpliktelser måste då äga rum. Det globala stödet används mycket sällan. Regionkommittén anmodar kommissionen att tillämpa detta styrmedel i högre grad.

3.7.4. Regionkommittén välkomnar kommissionens förslag att i den nya programperioden endast planera in ett flerårigt program per region i regioner under mål 1 och 2. Detta kan betraktas som ett steg i rätt riktning. Man måste emellertid se till att det inte endast blir en formell sammanslagning av de tidigare stegen (beträffande mål 1: regional utvecklingsplan, gemenskapsstöd och det operativa programmet), utan snarare en reell förenkling av förvaltningen. I kommissionens dokument saknas till exempel upplysningar om förbättrad intern samordning och anpassning av kommissionens förvaltningsprocesser, som hittills har lett till avsevärda merkostnader vid integration av fonderna i regionerna och på projektnivå. Så länge det inte skapas förutsättningar på kommissionsnivå måste den fondspecifika redovisningen förbli oförändrad även om man inför ett samlat flerårigt program.

3.7.5. Flexibilitet krävs för att de ansvariga för programplanering och förvaltning skall få större manöverutrymme vid genomförandet av de planerade åtgärderna, så att de kan anpassa dessa efter de ekonomiska förhållandena i varje region. Därmed fäster man också större vikt vid strategiska prioriteringar i styrningen av programmet.

3.8. Additionalitet

3.8.1. Additionalitetsprincipen är en av de principer som präglar strukturfondsåtgärderna i stor utsträckning, och den bör bibehållas även under kommande programperiod. I vissa fall måste man dock se flexibelt på additionaliteten, för att också kunna ta hänsyn till vissa särskilda omständigheter. Regionkommittén vill understryka att strukturfonderna inte får användas till att sanera den offentliga ekonomin. Kommittén vill dessutom än en gång betona att den konditionalitet som i vissa fall präglar strukturfondernas verksamhet strider mot additionalitetsprincipen enligt EG-fördragets artikel 104c, och kan hindra att regionerna utvecklas. Den extra impuls som gemenskapssatsningarna innebär skulle därmed kunna gå förlorad.

3.8.2. Regionkommittén instämmer därför i att man snabbt bör förenkla förfarandet, med hänvisning till additionalitetsprincipen.

3.9. Flerårigt genomförande

Strukturfondsåtgärderna bygger på en programperiodsprincip, vilket utgör en garanti för stödregionernas och mottagarnas planering och finansiering. Detta förfarande har visat sig hålla måttet och bör bibehållas i framtiden. Regionkommittén rekommenderar att programperioden i alla fall utvidgas till sex år. Åtgärderna bör även fortsättningsvis avslutas två år efter programperiodens slut.

3.10. Stödåtgärder

3.10.1. Förordningarna tillåter ett brett och - enligt Regionkommitténs åsikt - tillräckligt omfattande spektrum av olika sidoordnade stödåtgärder. Regionkommittén förespråkar därför att gemenskapen håller fast vid dessa även under kommande programperiod. I enlighet med partnerskapsoch subsidiaritetsprinciperna bör de nuvarande stödregionerna även fortsättningsvis bestämma vilka stödformer som lämpar sig bäst för just dem. Den centrala frågan under en dylik urvalsprocess bör vara vilken stödform eller kombination av stödformer som bäst tillgodoser de regionala och lokala aktörernas behov.

3.10.2. Regionkommittén ställer sig i princip positiv till att man under den kommande programperioden oftare använder sig av "public private partnership", men rekommenderar dock att det görs en ingående analys av de konsekvenser som detta medför. Kommittén vill peka på att de privata respektive regionala aktörerna ofta kan ha mycket olika intressen, vilket hindrar genomförandet av dessa offentlig-privata partnerskap. Om denna finansieringsform innebär fördelar för regionen i fråga bör beslutsfattarna naturligtvis även ha möjlighet att tillämpa den. I syfte att effektivisera strukturpolitiken och höja multiplikatoreffekten, bör man undersöka vilka stimulansvillkor som främjar den privata sektorns deltagande i projektfinansieringen, framför allt på infrastrukturområdet.

3.10.3. De nuvarande förordningarna gör det möjligt för gemenskapen att bidra med upp till 75 % av de totala kostnaderna, och rent generellt med minst 50 % av de offentliga utgifterna för åtgärder i mål 1-regioner. Därmed erkänner gemenskapen att dess fattigaste regioner inte kommer att kunna bära de tyngsta bördorna av en medfinansiering. Av solidaritetsskäl anser Regionkommittén därför att det är nödvändigt att behålla detta manöverutrymme under den kommande programperioden. I enlighet med principen om additionalitet och gott utnyttjande av offentliga medel bör stödet emellertid inte överskrida det belopp som är absolut nödvändigt för att genomföra projektet.

3.11. Integrering

3.11.1. Man måste beakta en integrering av fonderna med hänsyn till ovannämnda kommentarer om omstrukturerade mål och förenklade förfaranden.

3.11.2. Enligt en nästan enhällig bedömning av de ansvariga för strukturfonderna syftar fondernas integrering till att möjliggöra komplicerade utvecklingsåtgärder, i enlighet med de fastställda målen, och till att dra fördel av en samordning av de olika fonderna. Strukturfondsåtgärderna kan därmed få större effekt.

3.11.3. På projektnivå finns dock inte alltid förutsättningar för en fullständig integrering. Projekten måste snarare delas upp i mindre delar för att överhuvudtaget kunna erhålla stöd enligt de olika stödbestämmelserna. Fonderna är samtidigt underkastade olika avvecklingsbestämmelser, som inte är samordnade sinsemellan, och detta förhindrar en effektiv integrering på projektnivå. Principen om stöd från olika fonder som införts under innevarande programperiod har ökat förvaltningskostnaderna avsevärt i många stödregioner.

3.11.4. Regionkommittén förespråkar en integrering av strukturfondsåtgärderna, i synnerhet när det gäller samordning av olika typer av åtgärder inom en region. Kommittén förespråkar därför att man, i de regioner som omfattas av flera strukturmål, allmänt samordnar förvaltningen av dessa genom ett samlat flerårigt regionalt program för området i fråga. Detta skulle innebära en regional utvecklingsstrategi på medellång och lång sikt som svarar mot varje regions speciella behov och förhållanden. Kommittén instämmer dock i kritiken mot dagens förfarande och kräver att kommissionen framför allt samordnar bestämmelserna internt. Inom kommissionen bör man även skapa förutsättningar för en effektiv integrering fram till nästa programperiods början. Kommissionen bör på kort sikt även genomföra nödvändiga reformer av den interna förvaltningen.

3.12. Förhandsbedömning, övervakning och utvärdering

3.12.1. Det är obestridligt att strukturfondsåtgärderna måste åtföljas av en noggrann övervakning och utvärdering. Det ligger i de europeiska medborgarnas intresse att strukturfonderna ger god valuta för pengarna. Det är också med hänsyn till medborgarna som finanskontrollen skall tillämpas strikt, i syfte att bekämpa missbruk av strukturfondsresurser. Regionkommittén rekommenderar att gemenskapen - med hänsyn tagen till kostnads-/nytto-relationen - bör hålla fast vid principerna om utvärdering och övervakning även i framtiden, inte minst med hänsyn till partnerskapsprincipen. Efter de erfarenheter som gjorts hittills kan man dock konstatera att de nuvarande utvärderingsprocesserna är oerhört komplexa. Dessutom blir kraven på rapportering allt större och därför är det önskvärt att man inför förenklade kontrollåtgärder. Regionkommittén kräver att rapporterna skall begränsas till att presentera kortfattade informativa uppgifter. Nödvändiga åtgärder för övervakning och utvärdering bör vidtas gemensamt av kommissionen och de regioner som erhåller stöd.

3.12.2. Förhandsbedömningen och dess mål skiljer sig på ett avgörande sätt från utvärderingen. Dess metoder bör omarbetas och förfarandet i sig bör stärkas. Det handlar inte så mycket om att i förhand fastställa vilka kvantifierbara mål som skall uppnås, utan snarare om att göra en djupgående bedömning av programområdets framtidsmöjligheter och beakta dess dynamik och dess starka och svaga sidor i förhållande till ekonomins globalisering. Man bör i detta sammanhang även göra en förhandsbedömning av de planerade åtgärdernas och projektens eventuella effekter.

3.12.3. Partnerskapsprincipen konkretiseras av övervakningskommittéerna. Arbetet i dessa kommittéer är enligt fondförvaltarna i princip väl beprövat och garanterar en noggrann kontroll av åtagandena. I syfte att förbättra detta arbete bör övervakningskommittén få utökade befogenheter och möjlighet att själv fatta definitiva beslut, framför allt om avveckling av det finansiella stödet. De av regionerna valda representanternas ansvar får inte begränsas i strid med demokratiprincipen. Förändringar av strukturfondernas finansiella deltagande bör inte längre vara förbehållet kommissionens prövning när övervakningskommittén har givit sitt godkännande. På detta område är snabba förbättringar viktiga, i synnerhet som kommissionens beslut ofta drar ut på tiden, vilket i slutändan förhindrar att stödåtgärder vidtas snabbt och friktionsfritt.

3.12.4. Strukturfondsförordningarna föreskriver att det inom ramen för den gemensamma övervakningen skall upprättas en rapport efter halva programperioden om hur stödåtgärderna har genomförts i regionerna. Med hjälp av denna rapport skall man därefter kunna utarbeta förslag till vidareutveckling av programmet. Regionkommittén anser detta vara nödvändigt för att stödåtgärdernas mål skall kunna anpassas till förändrade ekonomiska och sociala förhållanden. Vid upprättandet av en rapport efter halva programperioden måste man emellertid ta hänsyn till principerna om sparsamhet och ändamålsenlighet.

3.12.5. Utvärderingen gör det möjligt att dra slutsatser om hur strukturfondernas resurser har använts och bör anpassas till det nya förslaget om en förhandsbedömning.

3.12.6. De kunskaper man fått under genomförandet av programmen kan för närvarande endast utnyttjas i begränsad utsträckning. Strukturfondsbestämmelserna gör att man kan få fram intressanta uppgifter först när projekten har avslutat sin verksamhet. Denna tidsperiod sträcker sig dock två år in i nästföljande stödperiod. Det är därmed omöjligt att använda dessa utvärderingsresultat när man förbereder den kommande stödperioden.

3.13. Betalningar

Regionkommittén anser att de europeiska regionerna bör gå över till ett regionalt baserat system för betalningar, eftersom det nuvarande systemet i vissa medlemsstater innebär att betalningarna till enskilda regioner blir beroende av utvecklingen i alla andra regioner i landet. Regionkommittén är övertygad om att man på så sätt främjar en god förvaltning av fonderna, utan att detta för den skull är beroende av utvecklingen i övriga regioner.

4. Slutsatser

4.1. Regionkommittén värdesätter de positiva resultat som hittills uppnåtts med den Europeiska strukturpolitiken men hänvisar samtidigt till de stora insatser som även i framtiden krävs för att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen i Europa.

4.2. Kommittén betonar dessutom behovet av att samtidigt som man behåller den europeiska strukturpolitikens grundinriktning måste man anpassa den så att man är redo att anta de utmaningar som ekonomins ökande globalisering och EU:s förestående utvidgning utgör.

4.3. Kommittén uttalar sig för en utvidgning, men varnar för att solidariteten inom gemenskapen och solidariteten med kandidatländerna inte får spelas ut mot varandra.

4.4. ReK uttalar sig för ett snabbt införande av EMU och framhåller på nytt att konvergenspolitiken inte får komma i konflikt med sammanhållningspolitiken.

4.5. Mot bakgrund av dessa utmaningar och de erfarenheter som gjorts under programperioden efterlyser kommittén ett nytt angreppssätt inom den europeiska strukturpolitiken, för att främja en djärvare strategi, en striktare tillämpning av kriterier och en större flexibilitet vad gäller förfaranden.

4.6. ReK anser därför att följande anpassningar bör genomföras vad gäller den europeiska strukturpolitiken för tiden efter år 1999:

4.6.1. Strukturpolitikens andel i gemenskapsbudgeten, i gemenskapens bruttonationalprodukt och i den finansiella utformningen av de enskilda fonderna och målen får inte sjunka under 1999 års nivå.

4.6.2. Stödet skall koncentreras kring de regioner med störst behov och kring de allvarligaste problemen genom att man anpassar definitionen av målen:

a) Ett geografiskt baserat mål skall utformas för att underlätta för de eftersatta regionerna genom strikt tillämpning av de områdesavgränsande kriterierna för dagens mål 1 och för de mål 6-områden som jämställs med mål 1. Stöd till dessa regioner skall prioriteras.

b) Ett geografiskt baserat mål skall utformas för att stödja strukturomvandlingar i industriregioner, storstadsområden och på landsbygden.

c) Ett övergripande mål skall utformas för att anpassa arbetskraften efter ekonomiska förändringar för att stärka sysselsättningen och för att arbetslösa skall kunna komma tillbaka in på arbetsmarknaden.

4.6.3. Stödåtgärdernas innehåll bör anpassas efter produktivitets- och lokaliseringsmöjligheterna liksom efter de berörda områdenas särskilda förutsättningar.

4.6.4. Partnerskapsprincipen skall vidareutvecklas mot ett verkligt jämlikt partnerskap genom att ett stödkontrakt utformas mellan kommissionen, medlemsstaten och mottagarregionerna som grund för stöd via ett program, och genom att övervakningskommittéernas kompetens utvidgas.

4.6.5. Programplaneringen skall förenklas så genomgripande att den bara består av en fas. Medlemsstaternas och mottagarregionernas utkast till stödkontrakt skall begränsa sig till att omfatta endast de analyser och definitioner som krävs för att åtgärderna skall kunna genomföras. Hur stödanslagen i praktiken fördelas bör regleras av nationella och regionala bestämmelser. Å andra sidan är det nödvändigt att i större utsträckning föra ner programplaneringsverksamheten i medlemsstaterna på den regionala nivån. I de regioner som omfattas av flera strukturmål, måste det ske en allmän samordning av förvaltningen av dessa genom ett samlat flerårigt regionalt program för området i fråga. Detta skulle innebära en regional utvecklingsstrategi på medellång och lång sikt som svarar mot varje regions speciella behov och förhållanden.

4.6.6. Valet av optimala stödåtgärder skall inom ramen för de tillgängliga finansiella medlen även i fortsättningen överlåtas på mottagarregionerna. När det gäller eftersatta regioner kommer stödbeloppen även fortsättningsvis att ligga på en högre nivå.

4.6.7. För att uppmuntra till en effektiv fondförvaltning på regional nivå bör man i alla medlemsstater gå över till ett regionalt baserat system för utbetalningar.

4.6.8. Den nya generationen gemenskapsinitiativ bör koncentreras till särskilt utvalda strukturförbättrande innovativa, gränsöverskridande och interregionala verksamhetsområden, och genomförandet bör följa målområdesprogrammen i möjligaste mån. Dessutom skall insynen i och förenklingen av förvaltningsförfarandet ökas när det gäller pilotprojekt.

4.6.9. Regionkommittén uppmanar kommissionen att senast i början av år 1998 lägga fram förslag till ändring av strukturfondsbestämmelserna och förbehåller sig rätten att mot bakgrund av de framlagda förslagen yttra sig igen.

Bryssel den 19 november 1997.

Regionkommitténs ordförande

Pasqual MARAGALL i MIRA

() EGT C 100, 2.4.1996, s. 72.