Rekommendation till RÅDETS YTTRANDE enligt artikel 9.3 i rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om Ungerns konvergensprogram, 2004-2008

(framlagd av kommissionen)

MOTIVERING

Enligt rådets förordning (EG) nr 1466/97 om förstärkning av övervakningen och samordningen av den offentliga sektorns finanser [1] skall icke-deltagande medlemsstater, dvs. sådana som inte har infört den gemensamma valutan, överlämna konvergensprogram till rådet och kommissionen för det regelbundna multilaterala övervakningsförfarande som avses i artikel 99 i fördraget.

[1] EGT L 209, 2.8.1997. Alla dokument som det hänvisas till i denna text finns tillgängliga på följande webbplats:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

Enligt artikel 9 i förordningen skall rådet granska dessa program på grundval av de bedömningar som gjorts av kommissionen och av den kommitté som inrättas genom artikel 114 i fördraget (Ekonomiska och finansiella kommittén). Rådet skall med stöd av kommissionens rekommendation och efter samråd med Ekonomiska och finansiella kommittén avge ett yttrande efter att ha granskat programmet. Enligt förordningen skall medlemsstaterna årligen lägga fram uppdaterade program, som också kan granskas av rådet enligt samma förfaranden.

De tio länder som anslöt sig till EU den 1 maj 2004 har beviljats undantag och deltar därför inte i det gemensamma valutasamarbetet. De har åtagit sig att överlämna sina konvergensprogram senast den 15 maj 2004 och en första uppdatering av dem mot slutet av år 2004.

Ungerns konvergensprogram för perioden 2004-2008 överlämnades den 14 maj 2004. Kommissionen har gjort en teknisk utvärdering av programmet med beaktande av uppgifterna i vårprognoserna 2004 samt uppförandekoden [2] och de principer som fastställs i kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet av den 27 november 2002 om bättre samordning av finanspolitiken [3]. Denna utvärdering ger anledning till följande bedömning:

[2] Reviderat yttrande från Ekonomiska och finansiella kommittén om stabilitets- och konvergensprogrammens innehåll och utformning, godkänt av Ekofinrådet den 10 juli 2001.

[3] KOM(2002) 668 slutlig, 27.11.2002.

Den 14 maj 2004 lade Ungern fram sitt första konvergensprogram, som antogs av regeringen den 13 maj och omfattar perioden 2004-2008. Det uppdaterade programmet uppfyller kraven i uppförandekoden för stabilitets- och konvergensprogrammens innehåll och utformning. I programmet bekräftas det planerade antagandet av euron 2010 (eventuellt 2009 om de ekonomiska förutsättningarna visar sig gynnsammare än väntat). Man räknar således med att konvergenskriterierna kommer att vara uppfyllda senast 2008.

Det offentliga underskottet minskade från 9,3 % av BNP 2002 till 5,9 % av BNP 2003, men ligger fortfarande betydligt över fördragets referensvärde på 3 % av BNP. Den 12 maj 2004 inledde kommissionen ett förfarande vid alltför stora underskott för Ungern genom att anta en rapport i enlighet med artikel 104.3 i fördraget. Ekonomiska och finansiella kommittén lämnade sitt yttrande om rapporten den 25 maj. Den 5 juli 2004 väntas rådet, på grundval av två rekommendationer från kommissionen, fastställa att ett alltfört stort underskott föreligger i Ungern och lägga fram rekommendationer för Ungern för att få denna situation att upphöra.

Konvergensprogrammet innehåller två olika scenarier för den makroekonomiska utvecklingen och utvecklingen för de offentliga finanserna: ett basscenario och ett mer optimistiskt scenario. Utvecklingen av de offentliga finanserna grundar sig på basscenariot. I basscenariot förväntas en BNP-tillväxt på cirka 3½-4 % 2004 och 2005, följt av en ökning av tillväxttakten med omkring ½ procentenhet per år till 2008. Återhämtningen av den ekonomiska aktiviteten väntas drivas på av en kraftig ökning av exporten och de fasta investeringarna, vilket kompenserar för en svagare ökning av den privata konsumtionen, som har sin grund i en betydande avmattning av den tidigare höga reala lönetillväxten. Detta skulle också avspeglas av en successiv om än måttlig minskning av underskottet i bytesbalansen. Det kortfattat beskrivna "mer optimistiska" scenariot visar högre tillväxtsiffror baserade på en större export. Med kommissionens vårprognos 2004 som referens bekräftas att basscenariot bör ses som det referensscenario som återspeglar mer rimliga antaganden om tillväxt. På grundval av den information som för närvarande finns tillgänglig verkar detta visserligen rimligt på kort sikt, men också detta scenario verkar ganska optimistiskt på medellång sikt. I linje med den stabila tillväxten och åtgärder för att öka sysselsättningen väntas arbetslösheten minska ytterligare till omkring 5½ % fram till 2008 och sysselsättningsgraden väntas öka upp till 64 % 2008 (från något under 6 % respektive 60 % 2003).

Konvergensprogrammet utgår från en fortsatt fallande inflation efter en högsta notering på 6½ % för den genomsnittliga årliga inflationen 2004 och räknar med en inflation på cirka 3 % fram till 2008. Den markanta minskningen av inflationen 2005 beror på avtagande prisökningar orsakade av indirekta skatter, men inflationen faller under hela perioden tack vare måttliga reala löneökningar (särskilt inom den offentliga sektorn) och en återhållsam finanspolitik. Dessa beräkningar stämmer i det stora hela överens med kommissionens antaganden. Konvergensprogrammet ger ingen antydan om planerade ändringar av den monetära regimen och växelkursregimen för den aktuella perioden (bestående av ett inflationsmål som ram kombinerat med ett fluktuationsband på +/-15 % kring den centrala paritetskursen). Dessutom, till skillnad från 2003 års ekonomiska program inför anslutningen, tillkännager konvergensprogrammet inte syftet att uppnå medlemskap i ERM II omedelbart efter anslutningen till EU. I konvergensprogrammet erkänns snarare att ett deltagande i ERM II måste stödjas av en strategi med trovärdiga och hållbara finanspolitiska korrigeringar.

Den finanspolitiska strategin på medellång sikt är ett stort avsteg från strategin i 2003 års ekonomiska program inför anslutningen. Det sistnämnda syftade till ett underskott på mindre än 3 % av BNP fram till 2005, medan detta mål skjutits upp till 2008 i konvergensprogrammet. Den konsolidering som planerats i programmet har tidigarelagts, och underskottet minskar från 5,9% av BNP 2003 till 4,6% av BNP 2004, följt av en årlig justering på cirka ½ procentenheter (4,1% av BNP 2005, 3,6% 2006, 3,1% 2007 och 2,7% av BNP 2008). Konsolideringsstrategin är utgiftsbaserad, förstärkt med strukturreformer särskilt inom offentlig förvaltning, utbildning samt hälso- och sjukvård. Det finns dock ingen exakt kännedom om effekterna av dessa reformer eller hur långt de genomförts. Den beräknade minskningen av den totala utgiftskvoten med mer än fyra procentenheter mellan 2003 och 2008 [4] skulle möjliggöra en ökning av de offentliga investeringarnas andel av BNP, med stöd av EU-finansiering. Samtidigt planeras det att den finanspolitiska konsolideringen skall åtföljas av en minskning av den offentliga sektorns tyngd i ekonomin. Detta skulle också ta sig uttryck i en minskning av den totala skattebördan från 39 % 2004 till 37 % 2008.

[4] Detta inträffar om effekterna av EU-överföringar substraheras från utgifterna (EU-överföringarna väntas öka från cirka 0,5% av BNP 2004 till 2,5% av BNP 2008).

En årlig konsolideringstakt på ½ procentenhet av BNP från 2005 och framåt kan verka relativt måttlig, särskilt mot bakgrund av prognosen om en stabil tillväxt under hela perioden, de relativt höga underskotts- och skuldkvoterna samt den väntade minskningen av räntebördan. Detta skall dock ställas mot minst tre andra överväganden som neutraliserar varandra. För det första är det viktigt för Ungern att återställa trovärdigheten för sin finanspolitik genom att sätta upp mål som är inom räckhåll och att uppnå dessa. För det andra skulle de strategiförstärkande strukturreformerna, när de preciserats och genomförts, öka den finanspolitiska konsolideringens hållbarhet och förbättra kvaliteten på de offentliga finanserna. För det tredje belastas statsbudgeten av kostnaderna för pensionsreformen (som väntas öka från 0,7 % 2003 till 0,9 % av BNP fram till 2008).

Det faktum att det planerade underskottet beräknas minska till under 3 % av BNP först 2008, och då också med bara en liten marginal, är däremot en källa till oro. En ogynnsam utveckling av makroekonomin eller de offentliga finanserna skulle äventyra uppnåendet av detta mål och kunna ha en allvarligt negativ inverkan på regeringens övergripande strategi för finanspolitiska korrigeringar. Därför kan det hända att de finanspolitiska åtgärderna i programmet inte är tillräckliga för att minska underskottet till under tröskelvärdet på 3 % av BNP innan programmet löper ut, och alla möjligheter bör utnyttjas att påskynda anpassningen av finanspolitiken. Att utgiftstaket överskridits under de två senaste åren och att det inte tydligt anges hur de mycket ambitiösa åtgärderna för att minska utgifterna för 2005-2008 skall förverkligas är mycket oroande tecken i detta sammanhang. Dessutom är hela strategin för finanspolitiska korrigeringar på ett avgörande sätt beroende av att den planerade ambitiösa korrigeringen genomförs med framgång 2004. Om budgetmålet inte nås i år äventyras hela strategin. Eftersom oväntade utgifter, exempelvis sådana som förekommit under senare år inte kan uteslutas, är det viktigt att regeringen håller fast vid det mål som anges i konvergensprogrammet och vid behov vidtar ytterligare korrigerande åtgärder i tid för att se till att målet för underskottet 2004 nås.

På det hela taget verkar konsolideringsstrategin i konvergensprogrammet främja de offentliga finansernas kvalitet. Det erkänns allmänt att en finanspolitisk konsolidering är mer hållbar om den grundar sig på en minskning av utgifterna, särskilt om den stöds av strukturreformer. Också en minskning av den tunga skattebördan, särskilt skatten på arbete, verkar befogad. För att en "god" cirkel skall sättas igång är det viktigt att målen för utgifterna respekteras. Därför verkar en viss försiktighet tillrådlig i fråga om skattesänkningar, som är beroende av att de planerade reformerna genomförs och målen för underskottet nås. Dessutom är det troligt att det behövs fler åtgärder för att hålla konsolideringen inne på rätt spår, om den ekonomiska tillväxten blir svagare än vad som förväntas i programmet.

Skuldkvoten når en högsta notering på närmare 60 % av BNP 2004, varefter den i programmet beräknas minska i linje med den planerade anpassningen av de offentliga finanserna, men också tack vare en minskande räntebörda och negativa stock-flödesjusteringar. Detta verkar rimligt, förutsatt att konsolideringen äger rum som planerat, och under antagande att valutakursen inte försvagas märkbart och att räntebördan minskar enligt prognosen i programmet. Behovet av att konsolideringen äger rum som planerat understryks av att det offentliga lånebehovet måste fortsätta tillgodoses på ett smidigt sätt och att kostnaderna för skuldbetalning hålls under god kontroll.

Särskilt med tanke på den relativt höga skuldnivån finns det en viss risk för att Ungern drabbas av obalanser i de offentliga finanserna för att klara kostnaderna för den åldrande befolkningen. 1998 års pensionsreform och införandet av ett progressivt pensionssystem på tre nivåer - inklusive parametriska ändringar av det fördelningsbaserade systemet, t.ex. höjd pensionsålder och pensionsindexering - har avsevärt minskat riskerna för obalans i de offentliga finanserna på lång sikt, men inte avlägsnat dem helt och hållet. Att säkra ett tillräckligt primärt överskott på medellång sikt tillsammans med genomförandet av åtgärder för att ytterligare hejda ökningen av åldersrelaterade utgifter, särskilt i fråga om hälso- och sjukvård, är avgörande för att skapa hållbara offentliga finanser.

Jämförelse av viktiga prognoser för makroekonomin och de offentliga finanserna

>Plats för tabell>

På grundval av denna bedömning har kommissionen antagit den bifogade rekommendationen till rådets yttrande om Ungerns konvergensprogram och översänder den härmed till rådet.

Rekommendation till RÅDETS YTTRANDE enligt artikel 9.3 i rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om Ungerns konvergensprogram, 2004-2008

EUROPEISKA UNIONENS RÅD AVGER FÖLJANDE YTTRANDE

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,

med beaktande av rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken [5], särskilt artikel 9.3 i denna,

[5] EGT L 209, 2.8.1997, s. 1. Alla dokument som det hänvisas till i denna text finns tillgängliga på följande webbplats:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

med beaktande av kommissionens rekommendation, och

efter att ha hört Ekonomiska och finansiella kommittén.

HÄRIGENOM FRAMFÖRS FÖLJANDE.

Den [5 juli 2004] granskade rådet Ungerns konvergensprogram, som omfattar perioden 2004-2008. Programmet uppfyller i stort sett kraven i "uppförandekoden för stabilitets- och konvergensprogrammens innehåll och utformning".

Den strategi för de offentliga finanserna som ligger till grund för programmet syftar till att minska det offentliga underskottet till under 3 % av BNP fram till 2008, samtidigt som den offentliga sektorns tyngd i ekonomin minskas. I detta syfte åsyftar programmet en tidigarelagd konsolidering, där det offentliga underskottet minskar från 5,9% av BNP 2003 till 4,6% av BNP 2004, följt av en årlig justering på cirka ½ procentenheter av BNP (4,1% 2005, 3,6% 2006, 3,1% 2007 och 2,7% av BNP 2008). Konsolideringen är utgiftsbaserad, förstärkt med strukturreformer främst inom offentlig förvaltning, hälso- och sjukvård samt utbildning. Reformerna måste dock ännu preciseras och genomföras. Minskningen av den totala utgiftskvoten skulle möjliggöra en ökning av de offentliga investeringarnas andel av BNP, med stöd av EU-finansiering. Samtidigt planeras en minskning av den totala skattebördan från 39 % av BNP till 37 % av BNP.

Programmet innehåller två olika scenarier för den makroekonomiska utvecklingen och de offentliga finansernas utveckling: ett basscenario och ett mer optimistiskt scenario. Basscenariot bör ses som referensscenariot vid bedömningen av de offentliga finansernas utveckling, eftersom det återspeglar de rimligare tillväxtantagandena med en real BNP-tillväxt på omkring 3½-4 % 2004 och 2005, följt av en ganska optimistisk ökning av tillväxttakten med cirka ½ procentenheter per år fram till 2008. Prognosen om en snabbt fallande inflation efter 2004, när de indirekta skattehöjningarna småningom avtar, verkar på det hela taget realistisk, förutsatt att löneökningarna i reala termer blir avsevärt måttligare för att motsvara produktiviteten.

I programmet förutses det offentliga underskottet ha bringats ned under referensvärdet 3 % av BNP först under 2008. Den minskning av underskottet som förutses i programmet verkar vara inom räckhåll. Riskerna när det gäller utfallet för de offentliga finanserna har sin grund i möjligheten att tillväxten kan bli mindre än beräknat, i tidigare erfarenheter av utgiftsöverskridningar och i bristen på information om de planerade utgiftsminskande åtgärderna för de sista åren av programmet. Det är avgörande för den finanspolitiska strategins trovärdighet att en tidigareläggning av korrigeringen lyckas under det första året av programmet. Ett misslyckande kan äventyra hela strategin. Därför kan det hända att de finanspolitiska åtgärderna i programmet inte är tillräckliga för att minska underskottet till under tröskelvärdet på 3 % av BNP innan programmet löper ut, och alla möjligheter bör utnyttjas att påskynda anpassningen av finanspolitiken. Samtidigt avspeglar de beräknade saldona i betydande utsträckning genomförandet av ett intensivt program för offentliga investeringar som höjer kvoten offentliga investeringar som andel av BNP från 4,0 % av BNP 2004 till 5,5 % av BNP 2008.

Efter en toppnotering på nästan 60 % av BNP 2004 beräknas skuldkvoten i programmet minska till 54 % av BNP fram till 2008. Detta vore i linje med den planerade korrigeringen av de offentliga finanserna men skulle också gynnas av en minskande räntebörda och en negativ stock-flödesjustering. Även om detta verkar rimligt kan den gynnsamma utvecklingen äventyras av att räntorna sjunker långsammare än beräknat.

Ungern löper en viss risk att drabbas av obalanser i de offentliga finanserna för att klara kostnaderna för den åldrande befolkningen. 1998 års pensionsreform och införandet av ett progressivt pensionssystem på tre nivåer - inklusive parametriska ändringar av det fördelningsbaserade systemet, t.ex. höjd pensionsålder och pensionsindexering - har minskat riskerna för obalans i de offentliga finanserna på lång sikt, men inte avlägsnat dem helt och hållet. Att säkra ett tillräckligt primärt överskott på medellång sikt tillsammans med genomförandet av åtgärder för att ytterligare hejda ökningen av åldersrelaterade utgifter, särskilt i fråga om hälso- och sjukvård, är avgörande för hållbara offentliga finanser.

[Den 5 juli 2004] beslutade rådet på grundval av rekommendationer från kommissionen i enlighet med artikel 104.6 i fördraget att ett alltför stort underskott föreligger i Ungern och gav rekommendationer enligt artikel 104.7 till Ungern för att få denna situation att upphöra. I rekommendationerna gav rådet finanspolitiska råd.

Prognosticerade nyckeltal i Ungerns konvergensprogram

>Plats för tabell>