Särskild rapport nr 7/2001

om exportbidrag - bestämmelseort och utsläppande på marknaden samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2001/C 314/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

FÖRTECKNING ÖVER FÖRKORTNINGAR

DG AGRI Generaldirektoratet för jordbruk

DG RELEX Generaldirektoratet för yttre förbindelser

EUGFJ Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket

HZA Tyskt utbetalningsställe

Ofival Franskt utbetalningsställe - köttprodukter

OLAF Europeiska byrån för bedrägeribekämpning

PVE Nederländskt utbetalningsställe - köttprodukter

UCLAF Enheten för samordning av åtgärderna i kampen mot bedrägeri

ZA Österrikiskt utbetalningsställe

SAMMANFATTNING

I. Exportbidragen kostar varje år EU:s skattebetalare omkring 5 miljarder euro. Exportbidragssystemet medger att bidragssatserna för vissa produkter differentieras beroende på bestämmelseorten, förutsatt att det lämnas in tillfredsställande belägg (ankomstbevis) på att varorna har släppts ut på marknaden på den uppgivna bestämmelseorten. En rad olika dokument kan accepteras som sådana belägg, från importdeklarationer utställda av tullmyndigheten i destinationslandet till bankdokument som styrker betalning. Särskilda regler gäller för utfärdandet av dokument av internationella kontroll- och övervakningsföretag.

II. Revisionsrätten anser att det även är ett krav att produkter som får icke-differentierade bidrag, det vill säga en bidragssats för en viss produkt oavsett bestämmelseort, skall släppas ut på marknaden i ett land som inte är medlem i EU (icke-medlemsland). Belägg för varor som får icke-differentierade bidrag krävs emellertid bara om det finns anledning till tvivel.

III. Att säkerställa att ankomstbevis är giltiga är en komplicerad och tidskrävande uppgift och det är alltid möjligt att man kommer fram till ett osäkert resultat. För att hjälpa medlemsstaterna med denna uppgift tog kommissionen 1992 fram en katalog med mallar för bevis, men denna har inte uppdaterats. Det finns stora skillnader mellan medlemsstaterna vad beträffar kontrollerna av ankomstbevisen (se punkterna 9-13).

IV. Kommissionen granskar visserligen inlämnade bevis för de transaktioner som den har valt att testa inom ramen för sitt förfarande för räkenskapsavslut, men den har inte granskat systemet med ankomstbevis, förutom för vad som anges i punkt 7. Icke desto mindre har den identifierat betydande svagheter i medlemsstaternas kontroll vid exporttillfället, vilket har resulterat i finansiella rättelser som uppgår till 188 miljoner euro (se punkterna 7-8).

V. Några medlemsstater har inte genomfört de erforderliga granskningarna av godkända kontroll- och övervakningsföretag. I de fall där sådana granskningar har genomförts har man upptäckt allvarliga brister och oegentligheter. Dessa har inte alltid följts upp på ett tillfredsställande sätt. Då ett godkännande har återkallats i en medlemsstat, har detta återkallande inte gällt för andra företag i samma företagsgrupp som har varit godkända i andra medlemsstater. Godkännanden som borde ha återkallats har inte alltid återkallats (se punkterna 17-32).

VI. Medlemsstaterna har inte utfärdat riktlinjer för sina ambassader om de kontroller som skall göras innan lossningsintyg utfärdas. Ambassadbevis utfärdades till största delen på grundval av en kontroll av dokumentationen. Fysiska kontroller vid lossningstillfället utfördes sällan (se punkterna 35-38).

VII. OLAF och DG AGRI har upptäckt, eller varit orsaken till upptäckten av, ett antal allvarliga oegentligheter och misstänkta fall av bedrägeri på några av de viktigaste bestämmelseorterna för exportbidrag. Kontroll- och övervakningsföretag är inblandade i några av dessa oegentligheter. Revisionsrättens granskning har avslöjat ytterligare misstänkta oegentligheter och fall där det är tveksamt om det varit berättigat att betala bidrag till vissa bestämmelseorter (se punkterna 39-80). De misstänkta oegentliga utbetalningarna som nämns i denna rapport uppgår till omkring 100 miljoner euro. Kommissionen bör försäkra sig om att åtgärder inleds för att återvinna dessa belopp i de fall där detta inte redan skett.

VIII. Revisionsrätten anser att det för sådana produkter som kräver exportstöd vore fördelaktigare att tillämpa en bidragssats för varje produkt till alla bestämmelseorter. Revisionsrätten inser emellertid att detta för närvarande, av olika skäl inklusive gällande handelsavtal, inte är möjligt. I betraktande av den kostnadsbörda som det nuvarande systemet lägger på både förvaltning och handel, och i betraktande av de minimala garantier som systemet med ankomstbevis erbjuder bör man därför överväga

- att kräva ankomstbevis endast om det finns anledning till tvivel eller för bestämmelseorter med hög risk,

- att intensifiera medlemsstaternas efterhandskontroller av utsläppande på marknaden till att omfatta konsultation av databaser för skeppning och containerrörelser och åkeriernas register för samtliga transaktioner som väljs ut för granskning (se punkterna 84-86).

INLEDNING

1. Exportbidrag betalas till exportörer som exporterar jordbruksprodukter till icke-medlemsländer. Syftet är att kompensera exportörerna för skillnaden mellan priserna på EU:s inre marknad och dem som råder på världsmarknaden. Därigenom gör de det möjligt för exportörer att öppna, eller vidmakthålla, exportmarknader för EU-produkter(1). De bidrar även till att bibehålla jämvikten på den inre marknaden. Det är inte berättigat att betala exportbidrag om det inte handlar om en normal affärstransaktion(2), eftersom det i så fall inte finns något egentligt ekonomiskt syfte och affären enbart utförs för att erhålla en utbetalning från gemenskapen(3).

2. För vissa produkter, såsom nötkött och ost, varierar bidragssatserna beroende på bestämmelseorten (differentierade bidrag) och exportörens rätt till bidraget är därför knutet till ett föreläggande av bevis på att varorna har släppts ut på marknaden på den uppgivna bestämmelseorten (ankomstbevis)(4). För andra produktgrupper finns det en enda bidragssats för alla bestämmelseorter för varje enskild produkt (icke-differentierade bidrag). Med undantag för fall där det finns anledning till tvivel behöver exportörerna inte lämna in ankomstbevis för icke-differentierade transaktioner. Revisionsrätten anser att det dock är ett krav att produkter som får icke-differentierade bidrag skall importeras till ett icke-medlemsland inom 12 månader från exportdatum(5).

3. Ackrediterade utbetalningsställen i medlemsstaterna svarar för att göra utbetalningar till exportörerna. Ansvaret för att kontrollera att ansökningarna om exportbidrag är lagliga och korrekta vilar i första hand på medlemsstaternas myndigheter.

REVISIONSRÄTTENS GRANSKNING

4. Denna rapport handlar om utsläppandet av varor på marknaden i icke-medlemsländer. Den granskar kommissionens hantering av detta krav inklusive det berättigade i differentierade bidrag, de problem som ett sådant system ger upphov till och medlemsstaternas förhandskontroller av ankomstbevisens giltighet(6).

5. Iakttagelserna i denna rapport bygger på utvärdering av medlemsstaternas system för godtagande av ankomstbevis, utvärdering av ankomstbevis, konsultation av databaser för skeppning och containertrafik och information om import som är i icke-medlemsländers besittning samt granskning av information hos OLAF beträffande oegentligheter beträffande bestämmelseorten i samband med exportbidragen. Referensperiod för granskningen av transaktioner har varit EUGFJ-året 1998. Några av de fall som beskrivs i rapporten hänför sig emellertid till andra EUGFJ-år.

EKONOMISK BAKGRUND

6. Under EUGFJ-året 1998 uppgick bidragen sammanlagt till omkring 4800 miljoner euro (omkring 12,4 % av EUGFJ:s budget). Tabell 1 visar hur betalningarna fördelade sig enligt åtgärd, Tabell 2 enligt exporterande medlemsstat och Tabell 3 enligt de viktigaste bestämmelseorterna. Betalningar på omkring 900 miljoner euro var differentierade enligt bestämmelseort. Tabell 4 visar de viktigaste bestämmelseorterna för dessa betalningar.

Tabell 1

Fördelning av betalningar av exportbidrag enligt åtgärd - EUGFJ-året 1998

>Plats för tabell>

Anm.:

Beloppen är avrundade.

Källa:

Budgetgenomförande 1998.

Tabell 2

Fördelning av exportbidrag enligt exporterande medlemsstat - EUGFJ-året 1998

>Plats för tabell>

Anm.:

Beloppen är avrundade.

Källa:

Uppgifter om exportbidrag från medlemsstaterna för EUGFJ-år 1998.

Tabell 3

Fördelning av exportbidrag enligt viktigaste bestämmelseort - EUGFJ-året 1998

>Plats för tabell>

Källa:

Medlemsstaternas uppgifter om exportbidrag för EUGFJ-år 1998.

Tabell 4

Fördelning av differentierade exportbidrag enligt bestämmelseort - EUGFJ-året 1998

>Plats för tabell>

Källa:

Medlemsstaternas uppgifter om exportbidrag för EUGFJ-år 1998.

GRANSKNING AV RÄKENSKAPSAVSLUT

7. Vid sin granskning av att betalningar av exportbidrag skett på korrekt sätt har kommissionen alltid värderat de ankomstbevis som har lämnats in för utvalda transaktioner. Eftersom Tyskland identifierats som den störste användaren av intyg från kontroll- och övervakningsföretag har den dessutom inlett en särskild undersökning beträffande lossningsintyg inlämnade av kontroll- och övervakningsföretag i denna medlemsstat (se punkterna 29-30). Före revisionsrättens granskning hade den emellertid inte specifikt granskat systemet för att bestyrka utsläppandet av varor på marknaden på de uppgivna bestämmelseorterna i icke-medlemsländer.

8. Kommissionens granskning av system för räkenskapsavslut har huvudsakligen varit inriktad på kvaliteten och förekomsten av de fysiska kontrollerna av exporterade produkter. Dessa granskningar har påvisat betydande svagheter i den fysiska kontrollen av beskrivningar och kvantiteter för produkter som exporteras med bidrag. Som ett resultat har betydande finansiella korrigeringar påförts, den senaste av dessa fastställdes till 5 % av utgifterna för exportbidrag för Belgien, Danmark, Tyskland, Grekland, Frankrike, Italien och Förenade kungariket, till ett totalbelopp av 188 miljoner euro.

KVALITETEN PÅ KONTROLLEN AV ANKOMSTBEVIS

9. Förutom skillnaderna i vilka krav som ställs på administrationen av olika produktområden, vilket återspeglar deras särskilda kännetecken, skapar kravet på att lämna in ankomstbevis en oproportionerligt stor administrativ börda i förhållande till de berörda beloppen. Bidrag på 1 miljon euro betalades till exempel för en icke-differentierad export av socker i bulklast på grundval av en enda anteckning från tullen att varorna hade lämnat gemenskapens tullområde, medan man däremot, utöver detta, krävde transportdokument och ankomstbevis för exporten av en container med nötkött för vilken bidrag på omkring 15000 euro hade betalats.

10. Ett antal olika dokument kan accepteras som ankomstbevis(7). De dokument som föredras är tullens importdeklarationer eller intyg om import utfärdade av ett godkänt kontroll- och övervakningsföretag (primärbevis). Om det inte går att få fram dessa kan andra dokument accepteras, av vilka en del inte är tillförlitliga(8), från lossningsintyg till bankdokument som intygar att varorna ifråga har betalats (sekundärbevis).

11. I oktober 1992 skickade DG AGRI ut resultatet av en studie av de dokument som 58 icke-medlemsstater använder som ankomstbevis. Ständiga förändringar i importdokumenten i icke-medlemsländer och den ökade användningen av datoriserad tullklarering gjorde att detta dokument snabbt blev föråldrat. För närvarande bär varje utbetalningsställe det fulla ansvaret för att bedöma giltigheten hos de ankomstbevis det tar emot. Med undantag för OLAF:s initiativ i fallet med Ryssland (se punkterna 43-47), finns det inte någon harmonisering och inga operativa förfaranden för att bedöma om primära och sekundära ankomstbevis är giltiga och korrekta. Sålunda kan samma sorts ankomstbevis för samma bestämmelseort accepteras av en medlemsstat och avvisas av en annan, alltefter de olika medlemsstaternas krav.

12. Förvaltnings- och kontrollsystemen för ankomstbevis skiljer sig åt från medlemsstat till medlemsstat och från utbetalningsställe till utbetalningsställe. Några utbetalningsställen, som HZA-Hamburg Jonas i Tyskland, ZA Salzburg i Österrike, Ofival i Frankrike och PVE i Nederländerna har ett särskilt kontor som svarar för insamling, analys, kontroll och arkivering av de olika bevis på ankomst till bestämmelseorten som bifogas ansökningarna om bidrag. Dessa utbetalningsställen har också utformat ett övervakningssystem som gör det möjligt att jämföra stämplar och underskrifter från tullkontor i destinationsländerna och att kontrollera att dessa tullkontor existerar. Trots det utbyter inte utbetalningsställena i Frankrike och i Nederländerna information om ankomstbevisen med varandra. I Belgien, Grekland, Spanien och Finland saknar utbetalningsställena ett effektivt system som kan garantera identifiering och övervakning av bevisen på ankomst till bestämmelseorten.

13. Mot bakgrund av bristen på samordning, dubbelarbetet med verifiering av bevisen och inkonsekvensen i godtagandet av dem, bör kommissionen ha ansvaret för att samordna verifieringen med icke-medlemsländer och för att bibehålla och uppdatera handlingarna med mallar på ankomstbevis som medlemsstaternas utbetalningsställen kan acceptera.

EFFEKTEN AV SYSTEMET MED ANKOMSTBEVIS PÅ ÅTERLÄMNANDET AV SÄKERHETER

14. Bidrag betalas ut i förskott under förutsättning att en säkerhet ställs. Säkerheten återlämnas när alla erforderliga dokument, inklusive ankomstbevis, har lämnats in och blivit accepterade.

15. Antalet fall av icke återlämnade säkerheter och motsvarande belopp för de olika medlemsstaterna visas i Tabell 5. De flesta av de anhängiga ärendena hänför sig till tiden mellan 1995 och 1998, men några härrör från 1990.

Tabell 5

Icke återlämnade säkerheter - Förskottsbetalningar och förfinansierade varor

>Plats för tabell>

Källa:

Utbetalningsställenas handlingar.

16. Dröjsmålen med återlämnande av säkerheter har rättfärdigats på olika sätt: som gamla fall som ännu inte avgjorts i nationella domstolar (alla medlemsstater medtagna i Tabell 5), ryska tulldokuments otillförlitlighet (Danmark och Tyskland), införandet av nya datasystem i förening med hög personalomsättning (Danmark), särskiljandet av administrativa uppgifter (Spanien); eller personalbrist (Italien). Systemet är ännu mer komplicerat i Frankrike där hanteringen av säkerheter har delats upp mellan tullen och utbetalningsställena. Antalet icke återlämnade säkerheter kan emellertid även anses bero på komplexiteten i systemet med ankomstbevis.

GODKÄNNANDE OCH KONTROLL AV KONTROLL- OCH ÖVERVAKNINGSFÖRETAG

17. Övervakande organ måste vara godkända av medlemsstaternas myndigheter för att få utfärda ankomstintyg. Godkännandena ges för tre år åt gången. Förutsättningarna för godkännande av dessa organ formulerades 1994 i ett arbetsdokument från DG AGRI(9). Arbetsdokumentet stipulerar även förfaranden för kontroll och verifiering vid utfärdande av intyg som skall följas av organen och fastställer medlemsstaternas ansvar för att kontrollera hur organen utför sitt uppdrag. Bilagan innehåller en sammanfattning av de viktigaste kraven. Sedan 1999 har bestämmelser för godkännande av kontroll- och övervakningsföretag ingått i den grundläggande förordningen om exportbidrag. Den enda sanktionen för företag som inte uppfyller villkoren för godkännande eller utfärdar inkorrekta intyg är ett återkallande av godkännandet. När ett godkännande återkallas skall detta ske i samtliga medlemsstater. Det finns för närvarande 28 kontroll- och övervakningsföretag som har godkänts av medlemsstaterna, 15 av de godkända företagen tillhör bara fyra grupper.

18. Utfärdandet av ankomstbevis, för vilket man tar en avgift på 250 euro per dokument, kan utgöra bara en mindre del av de affärstjänster som kontroll- och övervakningsföretagen erbjuder sina kunder. Det finns därför en risk för sammanblandning av intressen. I ett fall gick ett kontroll- och övervakningsföretag med på en begäran från en kund att enbart intyga vikten enligt fraktsedeln (Förenade kungariket). I ett annat fall slutade ett kontroll- och övervakningsföretag, godkänt i Nederländerna, att utfärda bevis därför att det önskade bevara sitt goda anseende.

19. Belgien, Grekland, Spanien, Frankrike, Finland och Förenade kungariket godkände kontroll- och övervakningsföretag utan föregående granskning för att säkerställa att villkoren för godkännande i riktlinjerna var uppfyllda. Grekland, Frankrike och Förenade kungariket har korrigerat detta när godkännandena förnyats.

20. Endast Tyskland hade kontrollerat kontroll- och övervakningsföretagens metoder för utfärdande av bevis på plats i två icke-medlemsländer.

21. Belgien, Grekland, Nederländerna och Finland har inte kontrollerat att bidragsansökningar, som bestyrks med intyg från kontroll- och övervakningsföretag, är korrekta mot dessa företags verifierande underlag.

22. Belgien, Danmark, Tyskland, Spanien, Finland och Förenade kungariket kunde inte snabbt och enkelt identifiera ansökningar som bestyrkts med intyg från kontroll- och övervakningsföretag och kunde därför inte välja ut ansökningar för granskning från populationen av bidragsbetalningar. Istället valde man ut intyg för undersökning från kontroll- och övervakningsföretagens egna arkiv utan garantier för att dessa arkiv var fullständiga.

23. Det fanns ingen begäran från en medlemsstat til en annan om att granska intyg som den mottagit och som utfärdats av ett kontroll- och övervakningsföretag som var godkänt i en annan medlemsstat(10).

24. Misstänkta oegentligheter som upptäcktes vid medlemsstaternas granskningar av kontroll- och övervakningsföretag följdes inte upp för eventuell återbetalning (Belgien, Nederländerna, Förenade kungariket).

25. Godkännanden av företag återkallades av Förenade kungariket för bristfällig arkivering, av Italien för misstänkt medverkan till oegentligheter, och i Tyskland (se punkt 29) och Grekland för utfärdande av oriktiga intyg.

26. När ett godkännande återkallades av en medlemsstat, återkallades inte godkännandena för associerade företag inom samma grupp av andra medlemsstater, fastän alla företag inom gruppen använder samma metoder, personal och information i icke-medlemsländer. Ett misslyckande att utföra erforderliga kontroller på bestämmelseorten torde därför beröra alla godkända associerade företag i lika hög grad. För att säkerställa en enhetlig behandling bör därför kommissionen vara direkt ansvarig för godkännandet av kontroll- och övervakningsföretag.

27. Trots att de nederländska myndigheterna konstaterade att ett kontroll- och övervakningsföretag hade utfärdat intyg utan att nödvändiga kontroller hade utförts då varorna lossades och tullklarerades i icke-medlemsländer återkallade de inte godkännandet av företaget ifråga och inledde inte återkravsförfaranden.

28. Ett godkänt företag var inblandat i utfärdandet av oriktiga ankomstbevis i Jordanien (se även punkterna 40-42).

29. På initiativ av kommissionens enhet för granskning och godkännande av räkenskaper kontrollerade Tyskland alla ankomstbevis, utfärdade av kontroll- och övervakningsföretag, som rörde export av nötkreatur och nötkött. Dessa kontroller påvisade inkorrekta ankomstbevis för ansökningar om bidrag som uppgick till 72,1 miljoner euro (17 % av de bidrag som betalades ut mellan 1994 och 1996) och osäkra bevis för ytterligare 175,5 miljoner euro (40 %)(11). Återbetalningskrav på 60,4 miljoner euro, vilket täcker de ogiltiga ankomstbevisen och ofullständiga transportdokument, har utfärdats. Samtliga återbetalningskrav har överklagats. Med stöd av den tyska rapporten och flera bilaterala diskussioner har kommissionen påfört en finansiell korrigering på 25 %, omkring 20,8 miljoner euro(12), på grund av de konstaterade allvarliga svagheterna i systemet.

30. Vid tidpunkten för granskningen hade det inte gjorts några uppföljningsundersökningar i andra medlemsstater av intyg utfärdade av de kontroll- och övervakningsföretag som berördes i den tyska undersökningen. Företag som tillhörde samma grupp var även godkända i åtta andra medlemsstater. Utöver detta har Spanien, Italien, Nederländerna, Österrike och Finland accepterat bevis utfärdade av kontroll- och övervakningsföretag i Tyskland. Det är bara Österrike som har kvantifierat de berörda bidragen som uppgår till omkring 3,7 miljoner euro. Kommissionen bör ta initiativ till undersökningar av alla intyg utfärdade av de berörda företagen som har accepterats i andra medlemsstater.

31. Sedan 1996 har OLAF:s undersökningar avslöjat oegentligheter med ankomstbevis utfärdade av kontroll- och övervakningsföretag godkända i Tyskland, Italien och Nederländerna motsvarande omkring 10,6 miljoner euro. Detta belopp rör i huvudsak export av nötkött och fjäderfä till Jordanien och vin till före detta jugoslaviska republiken Makedonien.

32. Med tanke på oegentligheterna, avsaknaden av nödvändiga kontroller och bristen på uppföljning som har påvisats i punkterna 17-31, kan man inte hysa någon större tillit för de ankomstbevis som lämnas in av kontroll- och övervakningsföretag.

SAMORDNING AV FÖRFARANDET VID GODKÄNNANDE AV KONTROLL- OCH ÖVERVAKNINGSFÖRETAG FÖR EXPORTBIDRAG OCH LIVSMEDELSBISTÅND

33. 1993 inrättade kommissionen (DG RELEX) ett särskilt förfarande för godkännande av de kontroll- och övervakningsföretag som är kandidater till uppdraget att övervaka program för livsmedelsbistånd. Export av jordbruksprodukter inom ramen för dessa program gör det även möjligt för aktörerna att utnyttja exportbidrag.

34. De offentliga anbudsförfaranden för att välja ut kontroll- och övervakningsföretag som kommissionen inledde mellan 1993 och 2000 innebar inte någon skyldighet för kontroll- och övervakningsföretagen att på förhand erhålla det godkännande som föreskrivs i gemenskapens förordningar om exportbidrag. Bristen på samordning mellan kommissionens olika avdelningar (DG AGRI och DG RELEX) och på harmonisering av förfarandet vid godkännande av organ för kontroll och övervakning har lett till att icke godkända företag har utfärdat bevis på ankomst till bestämmelseorten som därefter har använts för att utnyttja exportbidrag.

TILLFÖRLITLIGHETEN FÖR ANKOMSTBEVIS SOM HAR UTFÄRDATS AV MEDLEMSSTATERNAS AMBASSADER

35. Medlemsstaternas ambassader får bestyrka att ett primärt bevis är i överensstämmelse med originalet. De får även utfärda sekundära bevis i form av lossningsintyg(13). Dessa bevis skall intyga att produkterna har lämnat hamnområdet eller att de åtminstone inte har lastats om för återexport. Ambassaderna är inte underkastade sådana regler som de som gäller för godkännande av kontroll- och övervakningsföretag och utfärdande av lossningsintyg. Det är emellertid underförstått att en ambassad för att utfärda ett lossningsintyg antingen bör göra samma kontroller som de som fordras av kontroll- och övervakningsföretag dvs. fysiska kontroller vid lossningstillfället(14) (eller, i vederbörligen motiverade undantagsfall, då fysiska kontroller inte kan utföras, en efterhandskontroll av till exempel dokumentationen över lossning och tullklarering. De bör även föra en dossier för varje utfärdat intyg. Som ett resultat av revisionsrättens iakttagelser har kommissionen påpekat för medlemsstaterna att medlemsstaternas ambassader bör utföra samma kontroller som kontroll- och övervakningsföretagen(15).

36. Danmark(16), Frankrike(17) och Irland(18) (se även punkterna 48-53), de främsta medlemsstaterna som använder ambassader för att tillhandahålla sekundärbevis, och Tyskland, Nederländerna och Spanien som också, om än i mindre utsträckning, godkände bevis utfärdade av ambassader, hade inte några riktlinjer för ambassaderna om de kontroller som skall göras innan sådana bevis utfärdas. I praktiken har sådana bevis till större delen utfärdats efter en efterhandskontroll av dokumentationen, vilket, i likhet med de villkor som gäller för kontroll- och övervakningsföretag, endast bör göras i vederbörligen motiverade undantagsfall. Man fann även exempel på underlåtenhet att föra dossierer och på intyg som utfärdats på grundval av dokumentation som tillhandahållits av exportören (Danmark)(19).

37. Eftersom ankomstbevisens exakta ursprung inte registreras i utbetalningsställenas databaser var det inte möjligt att fastställa det sammanlagda värdet av berörda bidrag. I Frankrike bestyrktes 1584 bidragsansökningar under 1997 och 1998 med lossningsintyg från ambassader. Danmark kunde inte fastställa värdet på berörda ansökningar då dessa inte kunde identifieras med hjälp av dator. I Irland var större delen av ansökningarna om exportbidrag för nötkött till Egypten bestyrkta med ambassadintyg. Under EUGF-J-året uppgick dessa enligt uppgift till cirka 120 miljoner euro.

38. Avsaknaden av riktlinjer för kontroller och bristen på fysiska kontroller utgör allvarliga svagheter i ambassadernas förfaranden för utfärdande av sekundärbevis. Giltigheten av hittills utfärdade bevis av detta slag måste därför anses vara tvivelaktig.

PROBLEM OCH/ELLER OEGENTLIGHETER SOM HAR UPPTÄCKTS VID EXPORT TILL VISSA BESTÄMMELSEORTER

39. Följande punkter belyser otillförlitligheten i systemet med ankomstbevis och ifrågasätter bidragens berättigande och det berättigade i att ha differentierade bidrag till vissa destinationer.

Jordanien - kringgående av FN:s embargo på leveranser till Irak

40. Sedan man noterat en betydande ökning av exporten av nötkött, kalvkött och fjäderfä till Jordanien under åren efter 1991 genomförde UCLAF 1998 en undersökning i Jordanien tillsammans med tyska och nederländska tjänstemän. Denna bekräftade förekomsten av oegentligheter ägnade att kringgå FN:s handelsembargo mot Irak. Bidrag fick inte betalas ut för export till Irak med mindre än att exportören på förhand hade erhållit tillstånd från FN för exporten i fråga. Det fanns misstankar om att stora kvantiteter av kött och fjäderfä som klarerats genom den jordanska tullen inte var för inhemsk konsumtion (41244 ton innefattande bidrag på omkring 80 miljoner euro). I de flesta av de granskade transaktionerna var slutdestinationen Irak. För att kringgå embargot använde aktörerna förfalskad eller ofullständig jordansk dokumentation.

41. Som ett resultat av undersökningen begärde UCLAF i juli 1998 att de medlemsstater som var involverade i exporten till Jordanien skulle kräva återbetalning av otillbörligt betalda exportbidrag. Vid den tidpunkten var transaktionerna redan slutförda och säkerheterna återlämnade. Till följd av detta vidtogs följande åtgärder:

a) Tyskland tillkännagav 1999 återbetalningskrav på sammanlagt 23 miljoner euro, alla har överklagats och målen har ännu inte avgjorts.

b) Italien tillkännagav 1999 återbetalningskrav på omkring 6 miljoner euro, alla har överklagats och målen har ännu inte avgjorts. En betalningsmottagare, som var föremål för krav på återbetalning av omkring 980000 euro, har redan försatts i konkurs.

c) I januari 2000 meddelade Nederländerna revisionsrätten att exportbidrag på 9 miljoner euro, inklusive straffavgift, kommer att krävas tillbaka. I januari 2001 var dessa fall uppe i den nationella handelsrätten och man övervägde att begära alternativa bevis från exportörerna. Åtgärder beträffande ytterligare 1546 ton nötkött och fjäderfä pågår fortfarande.

d) Frankrike vidtog inga åtgärder för att kräva återbetalning beträffande ett parti på 500 ton kött av nöt och fjäderfä, som skeppades till Aqabas frizon den 24 september 1993, eftersom transaktionen enligt fransk lag är preskriberad. Det bör framhållas att OFIVAL i oktober 1993 mottog ett brev från ett jordanskt företag som i detalj beskrev hur de till Jordanien exporterade varorna dirigerades om till Irak med hjälp av förfalskade ankomstbevis. Utbetalningsstället startade omgående en undersökning genom ambassadrådet på den franska ambassaden i Jordanien och informerade aktörerna om de risker som är förknippade med export till denna bestämmelseort. Då inga särskilda oegentligheter upptäcktes ansåg OFIVAL det inte meningsfullt att informera den nationella underrättelsetjänsten eller kommissionen.

e) Irland har styrkt för 2690 ton att varorna exporterats på laglig väg till Irak med FN:s tillstånd, men det finns ytterligare 510 ton som ännu inte har redovisats.

f) Danmark har inte inlett krav på återbetalning beträffande 144 ton nötkött och 113 ton fjäderfäkött därför att de nederländska myndigheterna inte har lämnat närmare uppgifter om partierna, som hade skeppats från nederländska hamnar.

g) Fram till december 2000 hade Belgien inte informerat OLAF om några krav på återbetalning beträffande 748 ton nötkött och 1064 ton fjäderfäkött.

42. Medlemsstaternas uppföljning är otillfredsställande. Dessutom har OLAF inte de maktbefogenheter som skulle krävas för att tvinga medlemsstaterna att snabbt och bestämt följa upp resultatet av dess undersökningar.

Ryssland - förfalskade importdeklarationer

43. Under EUGFJ-året 1998 uppgick exportbidragen till Ryssland till omkring 591 miljoner euro. Under det året blev det uppenbart att ryska importdeklarationer, som används som ankomstbevis för ansökningar om exportbidrag, förfalskades. I ett försök att verifiera importdeklarationer som hänskjutits av utbetalningsställen i medlemsstater upprättade OLAF en fortgående kontakt med de ryska tullmyndigheterna. Inledningsvis skaffade man fram listor på de koder för ryska tullkontor som förekommer på importdeklarationerna. Dessa användes som en första kontroll av importdeklarationernas äkthet men de distribuerades inte till alla utbetalningsställen.

44. Under perioden juni 1999 till augusti 2000 överlämnade medlemsstaterna till OLAF 699 ryska importdeklarationer, där det fanns tvivel om deras äkthet.. Fram till augusti 2000 hade OLAF fått svar från de ryska tullmyndigheterna om kontrollen av 424 importdeklarationers äkthet. Svaren visade att:

- 90 fall (21,2 %) var äkta.

- 10 fall (2,4 %) var för gamla för att kontrolleras.

- 324 fall (76,4 %) var oriktiga.

45. Det bör understrykas att det faktum att de ryska importdeklarationerna befanns vara falska inte nödvändigtvis innebär att exporten i sig inte skulle ha varit äkta. Incitamentet för ryska importörer att felaktigt deklarera friskt kött som slaktavfall för att få en lägre tullsats är lika stort som incitamentet för en EU-exportör att deklarera slaktavfall som friskt kött för att få en högre bidragssats. Det är emellertid just av den anledningen som importdeklarationer inte är tillfredsställande bevis för att kunna ligga till grund för exportbidrag.

46. Som ett erkännande av detta problem utfärdade kommissionen i juli 1999 ett beslut med en förteckning över alternativa ankomstbevis som kunde godtas(20). Kommissionen har även inrättat ett förfarande för direkt utbyte av information med de ryska tullmyndigheterna(21).

47. Det återstår att se huruvida införandet av ovannämnda kommunikationssystem, som ställer ytterligare krav på exportören och på det "centrala organet" som utses av medlemsstaterna, kommer att förbättra systemets tillförlitlighet och underlätta handläggningen av ansökningar om exportbidrag eller om det kommer att komplicera det administrativa förfarandet ytterligare.

Egypten - behandling av underskott och avvisade produkter

48. Exportbidragen för nötkött till Egypten för EUGFJ-året 1998 uppgick till 131,9 miljoner euro, 21 % av alla bidrag för nötkött. De inlämnade ankomstbevisen utgjordes till största delen av importdeklarationer från det egyptiska tullverket. För ett betydande antal av de undersökta fallen(22) utvisade dessa deklarationer skillnader mellan den bruttovikt och det antal kartonger som angavs på fraktsedlarna (som överensstämmer med kvantiteterna på exportbidragsdeklarationerna) och dem som övergick till fri omsättning på den egyptiska marknaden(23). Behandlingen av dessa skillnader varierade emellertid beroende på medlemsstat.

49. Den egyptiska tullens importdeklarationer, som godtogs av de irländska och franska utbetalningsställena, åtföljdes av intyg från deras respektive ambassader i Egypten med innebörden att den nettovikt som angavs på fraktsedlarna hade övergått till fri omsättning. Trots att skillnaderna i bruttomängd och antal kartonger som fastställts på de egyptiska tulldeklarationerna framgick av dessa intyg, godtog utbetalningsställena ambassadintygen för hela nettovikten och återlämnade säkerheterna(24) i sin helhet.

50. De importdeklarationer från den egyptiska tullen som godtogs av det tyska utbetalningsstället åtföljdes av intyg från ett icke godkänt kontroll- och övervakningsföretag som även tillhandahöll översättningarna. Dessa intyg förklarade skillnaderna i kvantitet som stickprov tagna av den egyptiska tullen. Det tyska utbetalningsstället godtog förklaringen av skillnaderna på kontroll- och övervakningsföretagets intyg och återlämnade säkerheterna i sin helhet.

51. Kommissionen har bekräftat att den differentierade delen av bidraget bara kan betalas ut för den kvantitet som faktiskt släppts för konsumtion (dock inte för en kvantitet som överstiger den på bidragsdeklarationen). Således har medlemsstaterna handlat felaktigt då de har godtagit vikter som bestyrkts av sekundärbevis från ambassaderna istället för dem som anges på primärbevisen, de egyptiska importdeklarationerna. Dessa systematiska oegentligheter har därför hänskjutits till kommissionen för uppföljande kvantifiering och krav på återbetalning.

52. Ett bestående problem med export av nötkött till Egypten är att ett antal varupartier avvisas därför att nötköttet inte uppfyller de egyptiska hälsokraven eller för att det överskrider den egyptiska gränsen för maximal fetthalt(25). En transaktion som valdes ut för undersökning på Irland innefattade en sådan avvisning.

53. Ett irländskt företag exporterade 1252 ton nötkött till Egypten i augusti 1997 med bidrag som uppgick till omkring 1,07 miljoner euro. De egyptiska myndigheterna avvisade 1000 ton som återexporterades till Irland i januari 1998. Tillstånd för tillfällig återimport av nötköttet utan förlust av bidrag lämnades på villkor att det återexporterades från EU före utgången av mars 1998. I februari 1999 hade köttet ännu inte återexporterats och vid tidpunkten för granskningen i augusti 1999 hade företaget inte uppmanats att återbetala det som betalats för mycket i bidrag och straffavgiften på 20 %, sammanlagt omkring 1,3 miljoner euro. Sedan dess har de irländska myndigheterna inlett krav på återbetalning.

Marocko - berättigande för bidragssatser och underskott

54. Marocko är den viktigaste bestämmelseorten för renrasiga nötkreatur. Under de senaste 10 åren har exporten uppgått till ungefär 96000 ton (motsvarande omkring 174000 djur). Bidrag som betalades under EUGFJ-året 1999 uppgick sammanlagt till omkring 8,5 miljoner euro. Det förekommer praktiskt taget ingen export av djur för slakt. Bidragssatsen för den sorts renrasiga djur som exporteras till Marocko är 38,5 euro högre per 100 kg än för motsvarande djur som är avsedda för slakt. Satserna är differentierade för de flesta levande djur. För renrasiga djur är de emellertid inte differentierade och ankomstbevis erfordras därför inte. Det är ingen tull på renrasiga djur som importeras till Marocko. Slaktdjur är belagda med en tullsats på 300 %.

55. De EU-regler som definierar de villkor som gäller för att importerade djur skall klassificeras som renrasiga kräver att de skall hållas i åtminstone 12 månader före slakt(26). Uraktlåtenhet att efterleva detta villkor resulterar i att djuret klassificeras som slaktdjur och beläggs med tull.

56. Denna regel borde även gälla för export som behandlas i samma förordning. Då det emellertid inte finns något enkelt sätt för EU att ta reda på huruvida en sådan regel efterlevs eller ej då bestämmelseorten är ett icke-medlemsland, är det tvivelaktigt huruvida renrasiga avelsdjur bör få en högre bidragssats än motsvarande slaktdjur.

57. Enligt information som revisionsrätten erhållit från Marocko har vissa djur varit döda vid ankomsten och andra har inte uppfyllt de marockanska kraven för att klassificeras som renrasiga djur. Dessa fall är inte många men de räcker för att åskådliggöra den inkonsekventa behandlingen: för levande slaktdjur erfordras ankomstbevis, vilket skulle resultera i en minskning av bidragen för att ta med de döda djuren i beräkningen. I Danmark och Frankrike ställde leverantörerna ut kreditnotor för de döda djuren men bidrag återbetalades inte vid den tidpunkten. Undersökningar har nu inletts som ett resultat av revisionsrättens iakttagelser.

Libanon - underskott - inkonsekvent uppföljning från medlemsstaternas sida

58. Libanon är den viktigaste bestämmelseorten för levande nötkreatur avsedda för slakt. De bidrag som betalades under EUGFJ-året 1998 uppgick till omkring 58 miljoner euro. En OLAF-undersökning avslöjade ett antal oegentligheter som innefattade falska ankomstbevis, viktunderskott, döda djur och felaktig klassificering av slaktdjur som renrasiga. Frankrike har hittills utfärdat återbetalningskrav för omkring 161000 euro. Undersökningarna pågår fortfarande. I Italien har brottmålet emellertid avskrivits av de nationella domstolarna och man har inte inlett krav på återbetalning av det som har betalats för mycket i bidrag.

Estland - handelsavtal som skapar risk för bedrägerikedjor

59. EU har ett frihandelsavtal för mjölkprodukter med Estland. Följaktligen skall tull inte erläggas för smör som importeras till Estland från EU och tullsatserna för smör som importeras från Estland till EU är reducerade(27). EU betalar bidrag för export av smör till Estland. Under EUGFJ-året 1998 uppgick bidragen för smör till Estland till 6,9 miljoner euro. Samtidigt har en betydande mängd smör importerats från Estland. Tabell 6 visar kvantiteterna av smör som har importerats från och exporterats till Estland från 1996 till 1999.

Tabell 6

Smör - Import från och export till Estland

>Plats för tabell>

Källa:

Comext.

60. Risken att smör från EU som exporterats med bidrag till Estland skulle återimporteras som estniskt smör identifierades av OLAF 1997 och medlemsstaterna informerades.

61. På grundval av laboratorieprov kom de tyska tullmyndigheterna fram till att smör som hade förklarats vara av estniskt ursprung när det importerades till EU inte hade tillverkats där. Det kunde därför inte falla under frihandelsbestämm-elserna. Återbetalningskrav på omkring 700000 euro som betalats för lite i tull utfärdades i Tyskland.

62. Som ett resultat av sina undersökningar i Estland kom OLAF fram till att det var svårt att spåra smör från EU när det väl hade klarerats för fri omsättning. De estniska myndigheternas undersökning visade att ett estniskt företag som var en viktig exportör av smör till EU hade otillräckliga bevis för utfärdandet av varucertifikat. Dessa certifikat är nödvändiga för att smöret skall dra fördel av de reducerade tullsatserna för import till EU. Under en 12-månadersperiod 1996/1997 hade detta företag importerat 1056 ton smör från EU och exporterat 1107 ton till EU. De berörda medlemsstaterna (Tyskland, Frankrike och Nederländerna) har därefter inlett ett förfarande för att få resterande obetalda tullar. Dessa beräknas till omkring 3 miljoner euro.

63. Frihandelsbestämmelserna för mjölkprodukter med Estland borde ha beaktat de fördelar som kan erhållas genom att återimportera smör från EU som har subventionerats med exportbidrag. Bidragssatsen för export av smör till Estland borde ha satts till noll i likhet med vad man nyligen har gjort för export av ost till den bestämmelseorten(28).

64. Problemet beträffande frihandel med mjölkprodukter var inte begränsat till smör till och från Estland. Frihandelsavtalen för mjölkprodukter omfattar även de andra baltiska staterna, Lettland och Litauen, och andra mjölkprodukter så som ost och skummjölkspulver (SMP). Det finns en betydande export- och importhandel i ost (Tabell 7) och en mindre i SMP. För att eliminera risken för bedrägerikedjor bör kommissionen pröva om det är berättigat med exportbidrag för produkter som omfattas av frihandelsavtal.

Tabell 7

Sammanställning av import av ost från och export av ost till de baltiska staterna

>Plats för tabell>

Anm.:

Beloppen är avrundade.

Källa:

Comext.

Eventuell avledning av ost till Kanada

65. Bidragssatserna för export av ost till Kanada har alltid varit lägre än bidragssatserna för export av likvärdig ost till Förenta staterna. Från september 1995 var till exempel alla bidragen för ost till Kanada fastställda till noll medan bidragen för Förenta staterna fortfarande var positiva. EU:s statistik över export av ost till Kanada anger betydligt lägre kvantiteter för åren 1995 till 1999 än Kanadas statistik över import av ost med ursprung i EU (Tabell 8). Detta tyder på att en del av importen av ost till Kanada från EU eventuellt har skett via Förenta staterna och därigenom beviljats oberättigade bidrag på grundval av ogiltiga ankomstbevis. Fallet undersöks för närvarande av OLAF. Om bidrag skulle betalas ut för skillnaderna i kvantiteter mellan 1995 och 1999 överstiger det sammanlagda beloppet sannolikt 15 miljoner euro.

Tabell 8

Jämförelse mellan statistik över import av ost från EU till Kanada

>Plats för tabell>

Anm.:

I siffrorna ingår ej export av ost från Österrike, Finland och Sverige.

Källor:

COMEXT och Kanadas departement för utrikesfrågor och internationell handel.

Nordkorea - bevis på marknadspenetrering

66. Detta fall, som rör export av omkring 3200 ton dansk fetaost till Nordkorea med utbetalning av omkring 2,23 miljoner euro i exportbidrag, hänsköts av revisionsrätten till OLAF för undersökning.

67. När exporten av feta till Iran upphörde 1996 fanns en betydande mängd kvar i lager. En del av lagret såldes till tillverkare av smältost inom EU och i slutet av 1998 bestod lagret av omkring 3200 ton.

68. I december 1998 skickades 3200 ton feta, som tillverkats i början av 1996, från Danmark till Nordkorea. Utgångsdatumet för feta i tetraförpackningar är i regel 18 månader efter produktionsdatum. Det senaste produktionsdatumet för de transaktioner som har granskats av revisionsrätten var den 8 mars 1996. Fetan i fråga hade således överskridit sitt utgångsdatum med åtminstone 12 månader. Affären ingick inte i något program för livsmedelsbistånd men produkten skulle distribueras av Nordkoreas kommitté för återställande av översvämningsskador (North Korean Flood Damage Rehabilitation Committee). Fetan fakturerades med 0,3 euro per kg, vilket kan jämföras med bidragssatsen på 0,7 euro per kg. Totalfakturan var på omkring 966000 euro. Normala exportbidrag på sammanlagt omkring 2,23 miljoner euro betalades till exportören.

69. Fetans fakturerade värde, motsvarande 30 euro per 100 kg, understiger det lägsta priset fritt gränsen på 230 euro per 100 kg som krävs för att berättiga till exportbidrag(29). Denna sats fastställdes den 5 maj 1996 och tillämpades för alla sorters ost. Från den 12 juli 1996 till den 3 februari 1999 gjordes emellertid undantag för feta som tillverkats av komjölk(30). Det är tvivelaktigt om detta var berättigat, då det var det enda undantaget från kravet på priset fritt gränsen, och mot bakgrund av att det sammanföll med anhopningen av ett stort lager feta som det visade sig vara svårt att finna avsättning för.

70. Det faktum att fetan hade överskridit sitt normala utgångsdatum med mer än 12 månader, att detta var den enda försäljningen av feta till Nordkorea under senare år (det har inte skett någon mer sedan dess), och att bidraget var mer än dubbelt så stort som det fakturerade värdet, tyder på att detta inte var någon normal affärstransaktion i syfte att penetrera en marknad. Transaktionen hade inte något verkligt ekonomiskt syfte och genomfördes enbart för att erhålla en betalning från gemenskapen. Bidrag borde därför inte ha betalats eftersom produkten inte gick att sälja på normala villkor(31).

Japan - berättigande för bidragssatser för ost som inte är avsedd för direkt konsumtion

71. Japan är den tredje största marknaden för ost från EU, som årligen exporterar omkring 35000 ton till detta land. Subventionerna för export av ost till Japan uppgår till omkring 25 miljoner euro varje år. De viktigaste sorterna av ost som exporteras är dansk Samsø, Maribo och Mozzarella, tysk Gouda och Steppenkäse. Bidragssatserna varierar beroende på ostsort och ligger mellan 0,8 och 1 euro per kg.

72. Större delen av den ost som konsumeras i Japan är antingen förädlad eller riven. Japan har en importkvot för ost som förädlas (till smältost). År 1999 var EU:s andel av denna kvot omkring 2150 ton. En del av den ost från EU som importeras till Japan bär förbehållet "endast för industriellt bruk" på fakturor och/eller förpackningar. Andra ostar från EU som importeras till Japan är till stor del avsedda att rivas. För 1997 uppskattades denna siffra till omkring 19000 ton.

73. Ända till 2000(32) angavs alltid i ingressen till de förordningar som fastställer bidragssatserna för mjölkprodukter att bidragsnivån för ost var beräknad för produkter avsedda för direkt konsumtion. Kommissionen har inte lämnat någon motivering för avskaffandet av denna bestämmelse. Eftersom bidragssatserna för både smältost och ost för rivning är lägre än för hela ostar kan det ifrågasättas huruvida ostar som är särskilt avsedda för sådan användning skall åtnjuta de satser som gäller för ost som är avsedd för direkt konsumtion.

74. Det finns också en skillnad mellan Japans importstatistik och EU:s exportstatistik. För 1999 visar japansk statistik import av riven ost från Irland och Tyskland som inte återspeglas vare sig i EU:s exportstatistik eller i databaserna över utbetalda exportbidrag. Frågan har hänskjutits till OLAF för undersökning.

Uruguay, Ukraina, Kroatien - importdeklarationer som inte styrker klarering för fri omsättning

75. I vissa fall placeras varorna som berättigar till differentierade exportbidrag i frizoner eller under system för magasinering eller aktiv förädling på bestämmelseorteni icke-medlemsländer. Eftersom det är föreskrivet att varorna skall släppas ut på marknaden på samma bestämmelseort(33) efter magasinering eller förädling, utgör inte införsel i en frizon, magasinering, aktiv förädling eller tillfällig import tillräckliga bevis för att varorna har släppts ut på marknaden på den angivna bestämmelseorten.

76. De ankomstbevis för export av ost till Uruguay som godtogs av det danska utbetalningsstället var kopior av den uruguayanska tullens importdeklarationer för vilka den danska generalkonsuln i Uruguay hade intygat att de överensstämde med originalen. Importdeklarationerna beskrev emellertid importen som tillfällig och de överensstämde inte med mallen i den danska sammanställningen över giltiga bevis. De var därför inte godtagbara bevis på utsläppande på marknaden i Uruguay men hade ändå godtagits av det danska utbetalningsstället.

77. Felaktigt betalda bidrag uppgick under EUGFJ-åren 1997 och 1998 till omkring 268000 euro. I skrivande stund har de danska myndigheterna inte inlett något återkravsförfarande.

78. I Österrike avvisade utbetalningsstället ankomstbevis som tydde på aktiv förädling i Ukraina och Kroatien och skickade tillbaka dem till betalningsmottagarna som omgående ändrade dokumenten till att ange klarering för fri omsättning och lämnade in dem på nytt till utbetalningsstället. Dessa förändringar upptäcktes och ett förfarande för att kräva återbetalning inleddes. Som ett resultat av revisionsrättens iakttagelser återsänds originalbevis inte längre till betalningsmottagare.

79. Liknande fall beträffande export till Ukraina har även identifierats av det italienska utbetalningsstället. I dessa fall sökte man emellertid ytterligare bevis.

Albanien - oriktiga ankomstbevis för import från Grekland

80. För att lösa problemet med oriktiga bevis på ankomst till bestämmelseorter i Albanien föreslog de grekiska myndigheterna för kommissionen att alla handlingar som rör betalningar av exportbidrag som inte hade avgjorts mellan 1995 och 1998 (cirka 820000 euro) reglerades genom att tillämpa den regel som tillåter medlemsstater att undanta exportören från att inkomma med ankomstbevis då transaktionen ifråga är föremål för en exportdeklaration som berättigar till ett bidrag av vilket den differentierade delen inte överstiger 1000 euro(34). Kommissionen avvisade förslaget och de grekiska myndigheterna avgjorde senare fallen på grundval av de dokument som ursprungligen lagts fram. Till följd av revisionsrättens ingripande bad kommissionen OLAF att genomföra en undersökning.

CONTAINERRÖRELSER

81. Under denna granskning ombads medlemsstaterna skaffa fram information om rörelserna för utvalda containrar som transporterade varor vilka hade fått exportbidrag. Syftet var att verifiera att containerbolagets beskrivning av varorna och deras kvantitet stämde överens med uppgifterna på bidragsansökan, och att varorna lastades ur containern på den bestämmelseort som uppgivits på bidragsansökan.

82. Vissa medlemsstater (Tyskland, Grekland, Frankrike, Italien och Sverige) tillhandahöll den begärda informationen. Förenade kungariket ansåg emellertid inte att revisionsrätten hade rätt att kräva av medlemsstaterna att dessa skall skaffa fram och tillhandahålla information som de inte är i besittning av för egna syften, Nederländerna kunde inte skaffa fram all information på grund av att landets resurser var ansträngda och Danmark behövde över fyra månader för att skaffa fram information som inte var fullständig.

83. Denna sida av granskningen var därför inte komplett när det var dags att skriva utkastet till denna rapport. På grundval av den information som då hade erhållits erfordrades uppföljning av medlemsstater (Tyskland, Frankrike, Italien och Österrike) i ungefär 5 % av fallen, eftersom containernumren vid första anblicken var felaktiga eller uppgifterna om förflyttningar inte stämde överens med dem på bidragsansökan.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

84. Några betydande svagheter har konstaterats i godkännandet och kontrollen av kontroll- och övervakningsföretag och i det system där medlemsstaters ambassader utfärdar bevis. Många oegentligheter och misstänkta bedrägerier har avslöjats av OLAF och på initiativ av DG AGRI. I en del fall är kontroll- och övervakningsföretag som är godkända för att utfärda ankomstbevis inblandade. Revisionsrättens granskning har avslöjat ännu fler misstänkta oegentligheter. Det finns därför inte anledning att hysa någon större tilltro för systemet med ankomstbevis(35) (se punkterna 17-80). Denna slutsats är desto mer oroande mot bakgrund av att kommissionen har identifierat allvarliga svagheter i medlemsstaternas fysiska kontroller av beskrivningar av och kvantiteter för exporterade varor (se punkt 8).

85. Det är emellertid viktigt att skilja på bevisens giltighet och transaktionens äkthet. Det finns inga belägg för att flertalet av de transaktioner som föranleder bidrag inte skulle vara genuina affärstransaktioner. Detta ifrågasätter kravet på systematiskt uppvisande av ankomstbevis. Systemet är komplicerat och betungande. Det ger upphov till betydande kostnader både för administrationen och för handeln men det ger inte mycket till säkerhet. De flesta oegentligheterna och bedrägerierna har upptäckts efter det att bevisen har accepterats av utbetalningsställen.

86. Revisionsrätten anser att det för sådana produkter som kräver exportstöd vore fördelaktigare att tillämpa en bidragssats för varje produkt till alla bestämmelseorter. Revisionsrätten är emellertid medveten om att detta för närvarande av olika skäl, inklusive gällande handelsavtal, inte är möjligt.

87. Beträffande systemet för kontroll av att varor har släppts ut på marknaden i icke-medlemsländer rekommenderar revisionsrätten följande:

- Ankomstbevis bör endast krävas om det finns anledning till tvivel eller för bestämmelseorter med hög risk.

- Transportdokument och affärsfakturor bör lämnas in till utbetalningsställena för alla ansökningar som överskrider minimigränsen(36).

- Efterhandskontroller(37) av utsläppande på marknaden bör intensifieras och databaser över skeppning och containerrörelser bör konsulteras för de transaktioner som väljs ut för efterhandskontroll.

88. Om systemet med obligatoriskt framläggande av ankomstbevis vidmakthålls rekommenderar revisionsrätten följande:

- Kontrollerna för utfärdande av bevis som skall utföras av medlemsstaternas ambassader bör vara desamma som för kontroll- och övervakningsföretagen (se punkterna 35-38).

- Kommissionen bör överta ansvaret för att godkänna kontroll- och övervakningsföretag (se punkt 26) vilket redan är fallet när det gäller livsmedelsbistånd.

- När godkännandet för ett kontroll- och övervakningsföretag återkallas bör detta gälla för alla företag inom samma grupp (se punkt 26).

- Införandet av sanktioner för oriktiga ankomstbevis utfärdade av kontroll- och övervakningsföretag bör övervägas (se punkt 17).

- Kommissionen bör vara ansvarig för att sammanställningar över mallar för godtagbara ankomstbevis upprättas och uppdateras och bör samordna verifieringen i icke-medlemsländer (se punkt 13).

89. Kommissionen och OLAF bör se till att upptäckta fall av bedrägeri och oegentligheter noggrant följs upp i alla berörda medlemsstater.

90. De misstänkta oegentligheter som framkommit i denna rapport gäller mer än 100 miljoner euro. Kommissionen bör också försäkra sig om att åtgärder omgående inleds för att återvinna dessa belopp, i de fall där detta inte redan skett. I andra fall, så som avskrivningen av fallet med levande djur till Libanon i Italien, bör kommissionen överväga åtgärder inom förfarandet för avslutande av räkenskaperna.

91. Slutligen skall inte bidrag betalas för produkter för vilka icke-medlemsländer och stater inom EU tillämpar reducerade importsatser enligt handelsavtal när detta skapar möjligheter till bedrägerikedjor (se punkterna 59-64).

Denna rapport har antagits av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 11 och 12 juli 2001.

För revisionsrätten

Jan O. Karlsson

Ordförande

(1) Iakttagelser framlagda av kommissionen i EG-domstolens mål C-125/75 och C-89/83.

(2) Med undantag för livsmedelsbistånd.

(3) Kommissionens förordning (EG) nr 800/1999, punkt 24 (EGT L 102, 17.4.1999).

(4) Artikel 16 i kommissionens förordning (EG) nr 800/1999 (EGT L 102, 17.4.1999).

(5) Artikel 20.1 c i i kommissionens förordning (EG) nr 800/1999 (EGT L 102, 17.4.1999).

(6) Detta är kontroller av ankomstbevis inlämnade av exportörerna som utförs av utbetalningsställena innan säkerheten återlämnas. De omfattar även systemet med godkännande av kontroll- och övervakningsföretag för att utfärda lossningsintyg och intyg om frisläppande för konsumtion.

(7) Artikel 16 i kommissionens förordning (EG) nr 800/1999 (EGT L 102, 17.4.1999).

(8) Ett tillförlitligt dokument är till exempel ett dokument som är infört i ett bokföringssystem och mot vilket en skuld regleras.

(9) VI/2705/93 Rev 7, 26.10.1994.

(10) Som ett resultat av revisionsrättens iakttagelser har Österrike börjat med dubbelkontroll av ett slumpmässigt urval av sådana bevis.

(11) Punkt 9 i den sammanfattande rapporten om räkenskaperna för EUGFJ:s garantisektion av den 16 oktober 2000.

(12) Kommissionens beslut 2001/137/EG (EGT L 50, 21.2.2001).

(13) Artiklarna 16.1 a och 16.2 b i kommissionens förordning (EG) nr 800/1999 (EGT L 102, 17.4.1999).

(14) Danmark har som svar på revisionsrättens iakttagelser framfört att man inte finner det motiverat att ambassadtjänstemän skall utföra fysiska kontroller vid lossningstillfället.

(15) Möte i kommittén för handelsmekanismer den 12 september 2000.

(16) Som ett resultat av revisionsrättens iakttagelser har det danska utrikesministeriet framfört att det kommer att se till att dess kvalitetshandbok för exportfrämjande uppdateras och att ambassaderna sorgfälligt kommer att följa riktlinjerna för utfärdande av ankomstbevis.

(17) Som ett resultat av revisionsrättens iakttagelser har de franska myndigheterna tillkännagivit att ambassadbevis från och med februari 2000 endast kommer att accepteras som en sista utväg.

(18) Det finns ett informationsmeddelande om dokument som skall lämnas in till den irländska ambassaden i Egypten för att erhålla erforderliga intyg. Meningen är att dessa intyg skall vara en bekräftelse av primärbevis men de används i praktiken som sekundärbevis eftersom de redovisade nettovikterna är de som finns på ambassadintygen och inte de på de egyptiska importdokumenten.

(19) I dessa fall lastades varorna obehörigen om utan tullkontroll i Danmark fastän de var i plomberade containrar som skickats direkt från Spanien till Ryssland. Det finns också motstridande uppgifter på en av exportdeklarationerna. Som ett resultat av revisionsrättens iakttagelser har Spanien inlett en undersökning av det berörda företagets export till Ryssland.

(20) Kommissionens beslut, K (1999) 2497 av den 28 juli 1999.

(21) Kommissionens förordning (EG) nr 2584/2000 av den 24 november 2000 om införande av ett system för överföring av uppgifter om vissa leveranser av nötkött, kalvkött och fläskkött som fraktas med vägtransport till Ryska federationen.

(22) Under de första sex månaderna 1998 förekom underskott i 14 av 25 partier från Irland som fick exportbidrag.

(23) Exportbidrag beräknas på nettovikten. Importtullar i Egypten beräknas på värdet och därför kontrollerar den egyptiska tullen inte nettovikten. Deras kontroll av bruttovikt och antal kartonger tyder emellertid på underskott. Effekten av dessa underskott på nettovikten bör beräknas av utbetalningsställena.

(24) Differentierade bidrag betalas under förutsättning att sökanden ställer en säkerhet. Denna säkerhet återlämnas om sökanden lämnar in tillfredsställande ankomstbevis inom 12 månader från exportdatum.

(25) Se även iakttagelserna i revisionsrättens årsrapport för budgetåret 1996, punkterna 5.20-5.38. (EGT C 348, 18.11.1997).

(26) Kommissionens förordning (EEG) nr 2342/92 (EGT L 227, 11.8.1992, s. 12).

(27) Kommissionens förordning (EG) nr 2508/97 (EGT L 345, 16.12.1997, s. 31).

(28) Kommissionens förordning (EG) nr 1869/2000 (EGT L 222, 2.9.2000, s. 8).

(29) Kommissionens förordning (EG) nr 823/96 (EGT L 111, 4.5.1996, s. 9).

(30) Kommissionens förordning (EG) nr 1315/96, (EGT L 170, 9.7.1996, s. 20).

(31) EG-domstolens utslag i mål C-12/73 är relevant här. Det lyder: "En produkt som inte kan säljas inom gemenskapen under normala betingelser och under den beteckning som lämnas i bidragsansökan skulle inte uppfylla dessa krav i fråga om kvalitet."

(32) Kommissionens förordning (EG) nr 74/2000, (EGT L 10, 14.1.2000, s. 13).

(33) Artikel 15.2 i kommissionens förordning (EG) nr 800/1999 (EGT L 102, 17.4.1999). Se även utslaget i EG-domstolens mål C-74/98.

(34) Artikel 19 kommissionens förordning (EEG) nr 3665/87 (EGT L 351, 14.12.1987, s. 1).

(35) Se även årsrapporten för budgetåret 1987 där revisionsrätten drog slutsatsen att: "Så länge som differentierade bidrag tillämpas har revisionsrätten svårt att föreställa sig något kontrollsystem för ankomstbevis som skulle utgöra ett tillräckligt gott skydd mot ett beslutsamt försök till bedräglig deklaration" (EGT C 316, 12.12.1988).

(36) Artikel 17 i kommissionens förordning (EG) nr 800/1999 (EGT L 102, 17.4.1999, s. 11).

(37) Rådets förordning (EEG) nr 4045/89 (EGT L 388, 30.12.1989, s. 18).

BILAGA

HUVUDSAKLIGA KRAV FÖR BEVIS UTFÄRDADE AV KONTROLL- OCH ÖVERVAKNINGSFÖRETAG

Artikel 16.5 i kommissionens förordning (EG) nr 800/1999

Minimivillkoren för godkännande av företag som på internationell nivå är specialister på kontroll och övervakning skall vara följande:

a) På begäran från kontroll- och övervakningsföretagen skall dessa godkännas av de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna för en period av tre år. Godkännandet skall gälla i alla medlemsstater.

b) När de bevis som nämns i punkterna 1 b och 2 c läggs fram skall kontroll- och övervakningsföretagen genomföra alla de kontroller som behövs för att fastställa arten, egenskaperna och kvantiteten för de produkter som nämns i intyget. För varje intyg som utfärdas skall en dossier sammanställas i vilken de övervakningsåtgärder som vidtas beskrivs. Kontrollerna skall göras på platsen och då importen sker, utom i vederbörligen motiverade fall.

c) De kontroll- och övervakningsföretag som avses i punkterna 1 b och 2 c skall vara fristående från de parter som är involverade i den transaktion som kontrolleras. Ett kontroll- eller övervakningsföretag som utför en kontroll av en särskild transaktion, eller en filial som tillhör samma företagsgrupp som detta, får inte delta i denna kontroll i egenskap av exportör, tullspeditör, transportör, varumottagare, lagerhavare eller i någon annan egenskap som kan ge upphov till intressekonflikter.

d) Utan att det påverkar bestämmelserna i artikel 8 i förordning (EEG) nr 729/70 och i artikel 3 i rådets förordning (EEG) nr 4045/89(1) skall medlemsstaterna kontrollera kontroll- och övervakningsföretagens verksamhet. Detta skall ske regelbundet eller då det finns skäl att misstänka att godkännandevillkoren inte uppfylls.

e) Medlemsstaterna skall helt eller delvis dra in godkännandet om det konstateras att kontroll- och övervakningsföretaget inte längre kan garantera att godkännandevillkoren uppfylls. Den berörda medlemsstaten skall utan dröjsmål informera övriga medlemsstater och kommissionen om att ett godkännande har dragits in. Detta skall ligga till grund för överläggningar i alla berörda förvaltningskommittéer. Om ett godkännande dras in skall detta gälla i alla medlemsstater.

(1) EGT L 388, 30.12.1989, s. 18.

Kommissionens svar

SAMMANFATTNING

I. För att man skall förstå varför exportbidraget i sektorn för nötkött och mjölk är differentierat och konsekvenserna av detta för sektorernas allmänna ekonomi vill kommissionen, innan den besvarar revisionsrättens enskilda iakttagelser, tydligt förklara den logiska grunden för det befintliga systemet, presentera ekonomiska data och betona att differentierade bidragssatser har mycket begränsad tillämpning.

- Kommissionen anser att nuvarande system är väl motiverat av följande skäl:

- Bidragssatserna för differentierade exportbidrag är lägre än för allmänna bidrag, varigenom kostnaderna för EUGFJ:s budget minskar.

- Internationella åtaganden förpliktar EU att avstå från att införa någon åtgärd som skulle påverka prisnivån i handeln (exportbidrag såväl som försäljning till nedsatta priser från interventionslager) för nötkött som skall exporteras till Sydkorea, Taiwan, Japan, Singapore och Malaysia (dessa länder hör till de länder i världen som importerar mest nötkött). På liknande sätt förpliktar internationella avtal i mjölksektorn till betalning av lägre bidragssatser, eller inga bidrag alls, för att uppfylla våra internationella åtaganden räknat i kvantitet och utgifter. (EU avvecklade t.ex. bidragen till vissa destinationer för ost för att minska behovet av exportlicenser med bidrag och för att hålla sig inom GATT:s gränser.) Internationella avtal gör emellertid också att EU i vissa fall kan betala lägre bidrag (t.ex. mjölkprodukter till Kanada och Förenta staterna).

- Dessutom medger EU enligt artikel 4 i rådets förordning (EG) nr 1706/98 en årlig importkvot till förmånstullar av 52100 ton nötkött (urbenad vikt) från ett antal AVS-länder. Inga exportbidrag beviljas för dessa destinationer.

Konsekvensen av detta är att differentieringen mellan länder för vilka bidrag kan eller inte kan beviljas verkar ge upphov till en faktisk differentiering.

- Budgetkostnaden för systemet bör också tas med i beräkningen.

- Utgifterna för exportbidrag har minskat betydligt under det senaste årtiondet, och den trenden fortsätter.

- Den har stor betydelse för att stabilisera EU:s inre marknad och för att minimera behovet av interventionsköp. I dagsläget orsakar ett ton kött (slaktviktsekvivalent) som köps för intervention en kostnad för EUGFJ av omkring 1900 euro. Exportbidraget för samma kvantitet nötkött i form av slaktkropp av handjur är 970 euro. Ett liknande exempel från mjölksektorn visar att ett ton skummjölkspulver i maj 2001 orsakar en kostnad av 500 euro för intervention, medan samma kvantitet kan avyttras för 50 euro genom exportbidrag.

- Samma bidragssats tillämpas på omkring 90 % av värdet av den totala exporten av nötkött och mjölk. För återstoden av exporten tillämpas en väsentligt lägre sats, särskilt för export till kandidatländerna. Omkring 21 % av all export av ost och 7 % av exporten av nötkött från gemenskapen sker utan bidrag.

II. Kommissionen anser att rätten till exportbidrag enligt artikel 3 i förordning (EG) nr 800/1999 uppstår när produkterna lämnar gemenskapens tullområde om en enda bidragssats gäller för samtliga tredje länder.

I vissa mycket speciella fall (starkt tvivel) kan emellertid utbetalningsstället innan exportbidraget betalas ut kräva bevis på import till tredje land eller väsentlig behandling eller bearbetning.

III. Det system som godtas för bevis på ankomst till bestämmelseorten grundas bl.a. på en dokumentation från officiell källa, t.ex. tullens importdeklarationer. År 1992 ställdes en katalog med giltiga formulär och stämplar från tullen i 58 tredje länder till förfogande för medlemsstaterna. Kommissionen ställer sig positiv till idén att undersöka möjligheterna att skapa en katalog för åtminstone vissa tredje länder, och att fortlöpande hålla den aktuell.

IV. Kommissionen har gjort en särskild revision med avseende på ankomstbevis som utfärdats av kontroll- och övervakningsföretag. Av skäl som beskrivs i punkterna 34 och 35 gjordes revisionen i Tyskland, som i själva verket var den enda medlemsstat som godtog sådana intyg i stor skala. Undersökningen ledde till en finansiell rättelse av omkring 20 miljoner euro.

Det är vidare sant att kommissionen alltid har utvärderat ankomstbevis för transaktioner som valts ut för kontroll inom förfarandet för avslutande av räkenskaper. Denna utvärdering har gett upphov till andra finansiella rättelser under tidigare avslutanden.

V. Villkoren för godkännande av kontroll- och övervakningsföretag kommer att utvärderas under den pågående revisionen (påbörjad i maj 2001) av differentierade bidrag som genomförs under avslutningen av räkenskaper. När kommissionen har informerats om att en medlemsstat har dragit in godkännandet av ett kontroll- och övervakningsföretag som tillhör en grupp, har andra medlemsstater som har godkänt dotterbolag till denna grupp inom sina territorier anmodats kontrollera om samma svagheter finns i dessa dotterbolag.

VI. När det gäller intyg från ambassader har kommissionen inlett en diskussion med medlemsstaterna om lämpligaste sättet att skapa en harmoniserad och mera tillfredsställande metod.

VII. Enligt upplysningar från revisionsrätten hänför sig beloppet i stort sett till misstänkta oegentligheter som konstaterats i en medlemsstat under perioden 1994-1996 (60 miljoner euro) och till olaglig export till Irak sedan embargot infördes 1991 (cirka 40 miljoner euro). Fallen har uppmärksammats av kommissionen, och de följs upp enligt reglerna. När det gäller övriga fall kommer lämpliga åtgärder att vidtas av kommissionen.

VIII. Det går inte att lindra villkoren för framläggande av ankomstbevis på det sätt revisionsrätten rekommenderar. Om man kräver ankomstbevis endast i tveksamma fall eller för bestämmelseorter med hög risknivå, kan det finnas risk för att man förlorar kontrollen över exporten till länder för vilka exportbidrag inte fastställs. Gemenskapen skulle också utsättas för principiell kritik för sitt sätt att övervaka och kontrollera sin subventionerade handel med tredje länder, speciellt med hänsyn till de internationella åtagandena att avstå från att bevilja exportbidrag för särskilda marknader.

Därför kan en lindring av kraven på framläggande av ankomstbevis endast skapa en potentiell risk för gemenskapens budget.

- Kommissionen kommer att med förtur diskutera med de avdelningar som ansvarar för kontroll i efterhand hur man kan få in konsultation av databaser över skeppning och containerrörelser i revisionsprogrammen.

INLEDNING

2. Kommissionen anser att rätten till (icke-differentierat) exportbidrag enligt artikel 3 i förordning (EG) nr 800/1999 uppstår när produkterna lämnar gemenskapens tullområde. I vissa mycket speciella undantagsfall (beskrivna i artikel 20.1 a, 20.1 b och 20.1 c) kan emellertid utbetalningsstället innan (det icke-differentierade) exportbidraget betalas ut kräva bevis på att produkterna importerats till tredje land eller undergått väsentlig behandling eller bearbetning inom 12 månader efter exportdatum. Sedan exportbidraget betalats ut gäller andra regler (fall som avses i artikel 20.4).

GRANSKNING AV RÄKENSKAPSAVSLUT

7. Med anledning av vad som konstaterats i Tyskland har man beslutat genomföra en undersökning i alla övriga medlemsstater för att utvärdera de ankomstbevis de godtagit (tullens importdeklarationer, bevis från ambassader etc.). Denna undersökning pågår för närvarande.

KVALITETEN PÅ KONTROLLEN AV ANKOMSTBEVIS

10. Det finns primära och sekundära bevis för ankomst till bestämmelseorten. Om exportören inte kan skaffa ett primärbevis (efter eget val, tullens importdeklarationer eller intyg om lossning och import utfärdat av ett kontroll- och övervakningsföretag), kan det ersättas med andra handlingar (sekundärbevis) som förtecknas i detalj i artikel 16.2 i förordning (EG) nr 800/1999. Alla dessa handlingar är lika tillförlitliga och har samma rättsliga verkan.

11. Då en medlemsstat begär det tar kommissionen kontakt med myndigheterna i tredje land för att få veta om den handling medlemsstaten skickat gäller i detta tredje land.

Kommissionen instämmer i att det är de enskilda medlemsstaternas sak att övervaka detaljerna i ankomstbevisen. Det är emellertid viktigt att nämna att dessa bevis skall uppfylla samma krav i hela EU.

12. Huvudsyftet med den undersökning av differentierade bidrag som skall genomföras inom förfarandet för avslutande av räkenskaper är att utvärdera de system för förvaltning och kontroll av ankomstbevis som tillämpas i de olika medlemsstaterna.

13. Kommissionen skall tillsammans med medlemsstaterna undersöka frågan om att hålla ett register med mallar för ankomstbevis som medlemsstaterna kan godta, samt närmare föreskrifter för en bättre samordning.

EFFEKTEN AV SYSTEMET MED ANKOMSTBEVIS PÅ ÅTERLÄMNANDET AV SÄKERHETER

16. Ankomstbevisen har införts bl.a. för att bekämpa omdirigering av handeln. Kommissionen anser att de strikta reglerna i nuvarande system är nödvändiga för att säkerställa en riktig kontroll.

GODKÄNNANDE OCH KONTROLL AV KONTROLL- OCH ÖVERVAKNINGSFÖRETAG

17. När en medlemsstat beslutar dra in ett godkännande av ett kontroll- och övervakningsföretag underrättar kommissionen de övriga medlemsstaterna om detta. Den upplyser också om skälen till att medlemsstaten dragit in godkännandet när dessa är kända. De kan vara knutna till kontroll- och övervakningsföretagets organisation i medlemsstaten eller till den kontroll detta företag genomför i det importerande tredje landet.

Dessutom skall kommissionen och medlemsstaterna diskutera möjligheten att föreskriva säkerhet som villkor för godkännande av kontroll- och övervakningsföretag.

18. Risken för intressekonflikt när det gäller kontroll- och övervakningsföretag har undersökts. Ett arbetsdokument utarbetat av kommissionen ger riktlinjer i ämnet som bl.a. går ut på att det kontroll- och övervakningsföretag (eller dotterbolag tillhörande samma företagsgrupp som detta) som utför en kontroll av en exporttransaktion enligt artikel 16 i förordning (EG) nr 800/1999 inte får delta i denna transaktion i egenskap av tullspeditör, transportör, speditör, lagerhavare eller i någon annan egenskap som kan ge upphov till intressekonflikt.

19-23. Enligt uppgifter som enheten för avslutande av räkenskaper har tillgång till, och som konstateras bl.a. i kommentarerna till punkterna V och 34, godkände endast Tyskland intyg från kontroll- och övervakningsföretag i stor skala. Handelsidkare i andra medlemsstater lade endast i undantagsfall fram sådana bevis; de lämnar i regel tullens importdeklarationer till utbetalningsställena. Kommissionen avser emellertid att genomföra en revision av differentierade bidrag och kommer att överväga finansiella rättelser om det finns systematiska fel i kontrollen av sådana intyg.

25-28. Kommissionen kommer att överväga ett system som innebär att större ansvar läggs på kontroll- och övervakningsföretagen.

26. Godkännande av kontroll- och övervakningsföretag i systemet med ankomstbevis till bestämmelseorten och tillsyn av deras verksamhet har alltid varit medlemsstaternas ansvar. Kommissionen planerade en gång att införa godkännande på gemenskapsnivå (förordning (EEG) nr 887/92). Denna bestämmelse tillämpades aldrig och upphävdes genom förordning (EG) nr 2955/94. Erfarenheten har visat att medlemsstaterna i detta fall är bäst lämpade att bedöma om ett kontroll- och övervakningsföretag kan godkännas. Kommissionen diskuterade ingående med medlemsstaterna för att utarbeta ett dokument som publicerades 1995. Det innehåller riktlinjer ifråga om förfarandet för medlemsstaternas godkännande och tillsyn av dessa företag. Vissa av riktlinjerna i dokumentet, särskilt de som rör villkoren för godkännande av företagen, togs dessutom av rättssäkerhetsskäl in i de övergripande reglerna för exportbidrag (artikel 16.5 i förordning (EG) nr 800/1999).

27-28. De problem som nämns av revisionsrätten meddelades till OLAF, som för närvarande håller på med en undersökning.

29-30. Sedan kommissionen hade uppmärksammat problemen i Tyskland, skickade den ett brev till alla medlemsstater med en förfrågan om hur många intyg från kontroll- och övervakningsföretag som hade godkänts av utbetalningsställena under den aktuella tiden. Det visade sig att 7546 intyg hade godkänts, av vilka 7280 i Tyskland (97 %) och 266 (3 %) i alla andra medlemsstater tillsammans.

Det har därför beslutats att kontrollerna skall koncentreras till Tyskland, eftersom detta land fram till slutet av 1995 tillät att primära ankomstbevis utfärdades av kontroll- och övervakningsföretag, även då dessa inte i tid hade fått instruktioner från exportören att vara närvarande vid lossningstillfället för att genomföra kontroll. Det finns inget som tyder på att samma systemfel existerade i någon annan medlemsstat.

Den tillämpade korrektionssatsen (i 97 % av alla fall) var 25 % av de riskerade utgifterna, eller 20 miljoner euro. Det är en mycket hög sats som tillämpas endast i undantagsfall.

Kommissionen anser därför att kontrollerna i själva verket var inriktade på de riskerade utgifterna. Dessutom har det beslutats att genomföra ovannämnda revision av differentierade bidrag för att undersöka vilka ankomstbevis andra medlemsstater godkänner (eftersom kontroll- och övervakningsföretag sällan anlitas av dessa andra länder) och vilka kontroller som genomförs med avseende på dessa bevis.

31. OLAF följer dessa fall.

32. Kommissionen har under årens lopp ansträngt sig för att finna lämpliga lösningar på frågan vilka typer av bevis på ankomst till bestämmelseorten som kan godkännas. För att underlätta för gemenskapens exportörer att skaffa importbevis har kommissionen genom förordning (EEG) nr 887/92 infört som primärbevis (det existerade tidigare som sekundärbevis) intyg som lämnas av kontroll- och övervakningsföretag, vilket jämställs med tullens importdeklarationer.

Kommissionen anser det värdefullt att behålla denna typ av primärbevis från kontroll- och övervakningsföretag för att ge exportörer större möjligheter att verka och inte lämna dem helt i händerna på importörer i tredje länder när det gäller att skaffa primära importbevis, eftersom det normalt är denne importör som har tillgång till tullens importdeklarationer i handelskedjan.

TILLFÖRLITLIGHETEN FÖR ANKOMSTBEVIS SOM HAR UTFÄRDATS AV MEDLEMSSTATERNAS AMBASSADER

35. Ambassader och konsulat har en annan rättslig ställning än kontroll- och övervakningsföretag. För dessa företag finns särskilda bestämmelser i gemenskapens lagstiftning (artikel 16.5 i förordning (EG) nr 800/1999).

38. Dessa frågor kommer också att följas upp under ovannämnda särskilda revision av de differentierade bidragen (se punkt 12). Kommissionen vill också framhålla att medlemsstaterna har ett tydligt ansvar för att bevisen är korrekta.

PROBLEM OCH/ELLER OEGENTLIGHETER SOM HAR UPPTÄCKTS VID EXPORT TILL VISSA BESTÄMMELSEORTER

Jordanien - kringgående av FN:s embargo på leveranser till Irak

40-42. Med tanke på indrivningen bör OLAF ta hänsyn till principerna i gemenskapsrätten som bl.a. gör det möjligt att överklaga till behörig förvaltningsdomstol eller högre rättslig instans.

Ryssland - förfalskade importdeklarationer

43. Vid den sjätte konferensen för cheferna för EU:s utbetalningsställen som hölls den 6 maj 1999 hade varje berört utbetalningsställe ombetts ta kontakt med OLAF (som då hette UCLAF) för att få de regler för ryska tullkontor som fanns tillgängliga.

47. Kommissionen är tacksam för att revisionsrätten har noterat kommissionens åtgärder mot problemet med godtagbarhet och kontroll av ankomstbevis för export till Ryssland.

Egypten - behandling av underskott och avvisade produkter

48. Det finns ingen meningsmotsättning mellan kommissionen och revisionsrätten om hur skillnaderna mellan vikten vid avsändandet och vikten på bestämmelseorten skall hanteras. Revisionsrättens begäran avser endast uppföljningen av enskilda berörda fall. I den mån de noterade skillnaderna hänför sig till prover som tagits av myndigheterna i det tredje landet (om detta visas vara fallet), medger artikel 15.4 i förordning (EG) nr 800/1999 att exportbidrag beviljas för provernas vikt.

Dessa fall kommer att undersökas när enheten för avslutande av räkenskaper granskar de differentierade bidragen under sina uppdrag i Irland, Tyskland och Frankrike.

Marocko - berättigande för bidragssatser och underskott

54-56. Den risk som beskrivs av revisionsrätten att slaktdjur ur bidragssynpunkt kan behandlas som avelsdjur noterades av kommissionen i ett verkligt fall i Tyskland vid tidpunkten för enandet. Kommissionen utredde en omfattande export till Polen av nötkreatur som deklarerats som avelsboskap. Undersökningen visade att det i själva verket rörde sig om slaktboskap (se 1991 års sammanfattande rapport om avslutningen av räkenskaperna, punkt 6.1.2).

Kommissionens undersökning ledde till slutsatser beträffande

- avsaknad av stamboksbevis utfärdade från officiella stamböcker med uppgift om resultat av prestationstest och resultat av bedömning av djurens, deras föräldrars och mor- och farföräldrars genetiska värde,

- hälsocertifikat för avelsdjuren som uppfyllde importländernas krav, och

- avsaknad av ålderskriterier och allmänt bristande kontroll av kommersiell bevisning (pris, leveransvillkor etc.).

Undersökningsresultatet utgjorde skäl för att fastställa villkor som skall uppfyllas för bidrag till avelsboskap. I artikel 3 i förordning (EEG) nr 2342/92 fastställs dessa villkor. Detta fall belyser att kommissionen har tagit nödvändiga initiativ för att skaffa rimliga garantier för att det högre bidraget betalas endast för äkta avelsboskap. Dessutom bör i tveksamma fall artikel 20 i förordning (EG) nr 800/1999 tillämpas (tvivel om faktisk destination). Förordning (EEG) nr 4045/89 (redovisningskontroll i efterhand) verkar vara ett lämpligt verktyg för att kontrollera att det verkligen är avelsboskap som går i handel.

55. Kommissionen kommer att vidta lämpliga åtgärder.

57. De fall som rapporteras här visar vikten av det senare slaget av kontroller och möjligheten att gå tillbaka i fall där bidrag måste återbetalas.

Bidrag medges inte för djur som dött under transporten. Exportörerna måste alltid deklarera det antal djur som har tullbehandlats i importlandet (artikel.5.2 i förordning (EG) nr 615/98).

Libanon - underskott - inkonsekvent uppföljning från medlemsstaternas sida

58. Beträffande export av levande nötkreatur till Libanon med bidrag har de behöriga italienska myndigheterna anmodats lämna mera detaljerade upplysningar om avslöjade överträdelser, berörda bidragsbelopp och antalet exporter för vilka det har utfärdats lossningsbevis med felaktiga uppgifter. Frankrike har under år 2000 anmält oegentligheter i tre företag till ett belopp av 1061 506,85 franska franc. Ytterligare anmälningar väntas mot en fjärde aktör.

Estland - handelsavtal som skapar risk för bedrägerikedjor

59. Kommissionen instämmer inte i revisionsrättens uppfattning att exportbidrag inte borde betalas för smör avsett för Estland, eftersom import av estniskt smör till gemenskapen inte är tullbelagd.

Kommissionen är emellertid beredd att undersöka situationen mot bakgrund av revisionsrättens kommentarer. Kommissionens nuvarande ståndpunkt är den att Estlands mjölkpriser hör till de lägsta i kandidatländerna: 13 euro/100 kg, mot 24 euro/100 kg i Polen, och följaktligen ligger de estniska smörpriserna nära världsmarknadspriset.

60. I fallet Estland är det värt att notera att de uppställda reglerna fyller sin funktion och att de behöriga myndigheterna inom och utanför EU samarbetar för att bekämpa fall av oegentligheter. Medan de estniska myndigheterna hävdar att de inte kan fastställa ursprunget för smör i fri omsättning skall ett sådant påstående bedömas mot bakgrund av att veterinärintyg alltid måste utfärdas av ursprungslandet och alltid följa produkterna av hälsoskäl. Dessutom kommer forskningen om eventuell användning av isotoper, som är i ett framskridet stadium men som kommer att kräva medverkan från tredje länder, att göra det möjligt att i framtiden kontrollera/spåra smörets ursprung.

62. Kommissionen delar inte revisionsrättens uppfattning att exportbidraget för smör inom frihandelsavtalet för mjölkprodukter med Estland borde ha satts till noll som var fallet med ost.

Om kommissionen skulle fastställa nollbidrag för smör till Estland, skulle den vara nödsakad att göra på samma sätt med övriga mjölkprodukter som omfattas av avtalet. Den skulle därmed utestänga EU:s mjölkprodukter från marknaden i ett kandidatland och låta andra länder ta över EU:s andel av den marknaden.

Att stimulera handelsflödena mellan EU och kandidatländerna är enligt kommissionens mening ett viktigt mål på medellång sikt med hänsyn till Estlands framtida anslutning till den inre marknaden. Kommissionen förordar inte att EU skall stå utanför den estniska lågprismarknaden genom att fastställa exportbidraget till noll.

Kommissionen skall emellertid med hänsyn till revisionsrättens kommentarer fortsätta att nära följa situationen och undersöka revisionsrättens uppfattning att exportbidrag inte bör betalas för vissa produkter när importavgifterna för samma produkter är lägre än den normala importavgiftssatsen eller noll.

Nordkorea - bevis på marknadspenetrering

66-69. Eftersom undersökningen ännu pågår, anser OLAF det olämpligt att kommentera detta ärende.

70. OLAF kommer att avgöra om transaktionen var en handelstransaktion och fastställa om varorna inte kunde säljas på normala villkor.

Japan - berättigande för bidragssatser för ost som inte är avsedd för direkt konsumtion

71-74. I sin not till revisionsrätten av den 19 februari 2001 (AGR 004898) har kommissionen tydligt förklarat sina motiv för att ändra ingressen till exportbidragsförordningen. Det har aldrig funnits någon bestämmelse i förordningens artiklar som motsvarar denna särskilda fras i ingressen. Texten utformades efter juridiskt samråd genom att frasen uteslöts ur ingressen, eftersom den var omöjlig att tillämpa i praktiken.

Kommissionen delar revisionsrättens syn att bidrag till ost för bearbetning under lämpliga marknadsförhållanden i teorin skulle kunna vara lägre än på naturlig ost i lämplig presentation för direktkonsumtion. Det är i praktiken omöjligt att kontrollera slutanvändningen i ett tredje land. Bidrag är fastställt för att överbrygga gapet mellan interna priser och externa priser med beaktande av den allmänna marknadssituationen. Sedan frasen togs bort ur ingressen har marknadssituationen och EU:s export av ost varit sådan att den motiverar ett upprätthållande av status quo med avseende på bidrag för ost, vare sig den är avsedd för bearbetning i ett tredje land eller för direktkonsumtion. Det bidrag som betalas för ost är nära knutet till dess torrsubstanshalt. Torrsubstanshalten ändras inte om ändamålet i ett tredje land ändras från direktkonsumtion till bearbetning. Därför finns det starka skäl för att behandla den exporterade mjölktorrsubstansen på samma sätt oberoende av ostens destination i ett tredje land. Kommissionen skall emellertid fortsätta att övervaka och hålla frågan under uppsikt.

74. Kommissionen kommer att samarbeta nära med OLAF för att klara ut skillnaderna mellan EU:s exportdata och japanska importdata. Undersökningen pågår ännu.

Uruguay, Ukraina, Kroatien - importdeklarationer som inte styrker klarering för fri omsättning

77-79. Enligt artikel 3 i förordning (EEG) nr 595/91 skall OLAF informeras om sådana oegentligheter.

80. OLAF arbetar med fallet.

CONTAINERRÖRELSER

81-83. För att kunna uttala sig om enskilda exporttransaktioners verkliga karaktär kan man använda information från databaser som Lloyds (om skeppningar) eller, om det låter sig göra, information som kan erhållas från containerföretag.

Båda typerna av kontroller kan ge insyn i de fysiska rörelserna under en tidsperiod för ett chartrat transportmedel eller en chartrad container.

Under inga omständigheter kan dessa kontroller på ett godtagbart sätt bevisa de exporterade varornas vikt, slag och egenskaper, och inte heller kan de bevisa att produkter importerats till tredje land.

Även om kommissionen är öppen för tanken att undersöka möjligheterna att utnyttja denna typ av kontroller i enskilda fall där det t.ex. finns misstanke om oegentligheter, anser den inte att dessa kontroller kan tillämpas på all export.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

84. Kommissionen instämmer i revisionsrättens slutsats att betydande svagheter konstaterats i vissa avseenden, t.ex. det sätt på vilket godkända kontroll- och övervakningsföretag genomför sina uppdrag, och avsaknaden av nödvändiga garantier för den verkliga karaktären av vissa andra bevis. Därför har åtgärder redan vidtagits för att stärka tillämpade förfaranden och skapa tillgång till alternativa bevis. Kommissionen kommer att diskutera de punkter revisionsrätten tagit upp i detta avseende med medlemsstaterna.

Kommissionen skall fortsätta sina granskningar inom förfarandet för avslutande av räkenskaper för att minimera den finansiella risken för EU-utgifterna.

85. Kommissionen är tacksam för att revisionsrätten allmänt sett inte ifrågasätter de berörda handelstransaktionernas äkta karaktär.

86. Samma bidragssats tillämpas på omkring 90 % av värdet av den totala exporten av nötkött och mjölk. För återstoden av exporten tillämpas en väsentligt lägre sats, särskilt för export till kandidatländerna.

Kommissionen skall studera i vilken sektor tillämpning av ett anbudssystem är möjlig och genomförbar.

87. - Det går inte att lindra villkoren för framläggande av ankomstbevis på det sätt revisionsrätten rekommenderar. Om man kräver ankomstbevis endast i tveksamma fall eller för bestämmelseorter med hög risknivå, kan det finnas risk för att man förlorar kontrollen över exporten till länder för vilka exportbidrag inte fastställs. Gemenskapen skulle också utsättas för principiell kritik för sitt sätt att övervaka och kontrollera sin subventionerade handel med tredje länder, speciellt med hänsyn till de internationella åtagandena att avstå från att bevilja exportbidrag för särskilda marknader.

Därför kan en lindring av kraven på framläggande av ankomstbevis endast skapa en potentiell risk för gemenskapens budget.

- Kommissionen anser att framläggande av transportdokument och handelsfakturor när bidragen är differentierade inte ger tillräcklig garanti för ankomst till det tredje land för vilket bidraget betalats. Kommissionen kommer emellertid att undersöka om det är möjligt att höja de belopp som anges i artikel 17 i förordning (EG) nr 800/1999 i samband med förenklingen av det administrativa förfarandet för framläggande av ankomstbevis.

- Kommissionen kommer att diskutera med de avdelningar som ansvarar för kontroll i efterhand hur man kan införa konsultation av databaser för skeppning och containerrörelser i granskningsprogrammen.

88. - Kvaliteten i den tillsyn medlemsstaterna utövar kommer att granskas i kommande kontrolluppdrag för avslutande av räkenskaper. Granskningen började i maj 2001.

Kommissionen påminde i en deklaration som presenterades vid sammanträdet med förvaltningskommittén för handelsmekanismer den 12 september 2000 medlemsstaterna om att ambassadernas intyg borde ange de berörda produkternas kvantitet, slag och egenskaper för att kunna godtas som sekundärbevis. Den framhöll också att ambassaderna borde ha akter med alla utfärdade intyg och uppgifter om utförda kontrollåtgärder till stöd för de utfärdade intygen.

- Kommissionen tänker inte ändra nuvarande system, då den anser att medlemsstaterna är närmare verkligheten och har bättre möjlighet än kommissionen att bedöma om ett kontroll- och övervakningsföretag kan godkännas. Om kommissionen skulle återta detta ansvar skulle den nödgas stödja sig på erfarenhet och bedömningar från respektive företags medlemsstater.

Dessutom kan man vid efterhandskontroller kontrollera om företagen följt gemenskapens regler och de riktlinjer kommissionen utfärdat.

- Kommissionen kommer att tillsammans med medlemsstaterna undersöka den idé som framförs i denna strecksats, men två punkter behöver klargöras:

- Finansiella kriterier för effektiv kontroll eller för tillhörighet till en och samma grupp.

- Vilken del av ett kontroll- och övervakningsföretag det gäller. Effekten av upptäckta svagheter är mycket större om det rör sig om ett dotterbolag utanför Europeiska unionen som levererar tjänster till alla dotterbolag inom denna (t.ex. kontor för företagsgrupp i Angola). I sistnämnda fall finns det säkert anledning att dra in godkännandet för alla gruppens dotterbolag i gemenskapen.

- Om det har konstaterats att kontroll- och övervakningsföretaget har lämnat ett intyg som inte överensstämmer med verkligheten, skall mottagaren av bidraget bära ansvaret för denna handling och dess konsekvenser (artikel 52.4, andra stycket i förordning (EG) nr 800/1999), och följaktligen skall bidraget återbetalas och sanktioner enligt artikel 51 i förordning (EG) nr 800/1999 tillämpas.

Parallellt skall kommissionen överväga ett system som innebär ökat ansvar för kontroll- och övervakningsföretagen.

Kommissionen skall snarast möjligt undersöka möjligheten att skapa och underhålla en katalog med formulär och tullstämplar som används i tredje länder eller i vissa tredje länder.

89. Under senare år har enheten för avslutande av räkenskaper noggrant granskat de utgifter för exportbidrag som deklarerats av medlemsstaterna, och betydande finansiella rättelser har gjorts i fall där det har upptäckts att betalningarna inte har gjorts enligt reglerna.

Ankomstbevis som valts ut för transaktioner som valts ut för kontroll under förfarandet för avslutande av räkenskaper har alltid utvärderats, och där så har varit nödvändigt har finansiella rättelser gjorts under tidigare avslutanden.

90. Enligt meddelande från revisionsrätten hänför sig beloppet i stort sett till misstänkta oegentligheter som konstaterats i en medlemsstat under åren 1994-1996 (60 miljoner euro), och till olaglig export till Irak efter införandet av embargot 1991 (omkring 40 miljoner euro). Fallen har uppmärksammats av kommissionen, och de följs upp i överensstämmelse med reglerna. När det gäller övriga fall kommer lämpliga åtgärder att vidtas av kommissionen.

Efter en undersökning som pågick i fem år, under vilken tusentals intyg som utfärdats av kontroll- och övervakningsföretag undersöktes i detalj, har en finansiell rättelse på 20 miljoner euro tillämpats för Tyskland, vilket motsvarar 25 % av den riskerade utgiften. Enheten för avslutning av räkenskaper kommer under 2001 och 2002 att undersöka vilka kontrollförfaranden som tillämpas på ankomstbevis i andra medlemsstater.

För Italien gjordes en finansiell rättelse på cirka 33 miljoner euro för bristande tillsyn med anledning av att italienska domstolar ogillade ett brottmål som rörde export av levande djur till Libanon. Det bör nämnas att sådana fall skall överlämnas till OLAF.

91. Kommissionen kommer att undersöka revisionsrättens uppfattning att exportbidrag inte bör betalas för vissa produkter när EU:s importtull för samma produkter är lägre än den normala tullsatsen eller t.o.m. noll. Som kommissionen nämner i sina kommentarer till punkt 59 kommer den att överväga denna punkt i samband med EU-Estlandsfallet.