Yttrande från Regionkommittén om "Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén - Sammanhållningspolitik och miljö"

(97/C 34/05)

BAKGRUND

Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén - "Sammanhållningspolitik och miljö" (KOM(95) 509 slutlig).

Den 17 januari 1996 beslöt kommissionen att rådfråga Regionkommittén.

Den 17 januari 1996 beslöt kommittén att tilldela utskott 5 "Regional planering, miljö och energi" beredningen av detta yttrande i samarbete med utskotten 1, 2 och 8.

Den 5 och 27 juni 1996 antog utskott 5 utkastet till yttrande. Föredragande var Christos Paleologos, medföredragande var Michel Lafay (CdR 134/96 rev. 2).

På grundval av detta har Regionkommittén vid sin 14:e plenarsession den 18-19 september 1996 (sammanträdet den 19 september) antagit följande yttrande enhälligt.

1. Inledning

Kommissionens preliminära meddelande till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén om sammanhållningspolitiken och miljön undersöker det förhållande som håller på att utvecklas mellan sammanhållnings- och miljöpolitiken och beskriver de till buds stående alternativen för att säkra en bättre samverkan dem emellan i samband med tillämpningen av strukturfondsprogrammen och sammanhållningsfondens verksamhet.

Meddelandet grundar sig på gemenskapens miljöpolitik, som utgår från:

- Enhetsakten och Maastrichtfördraget (artiklarna 2 och 130r, punkt 2);

- Gemenskapens miljöprogram "Mot en hållbar utveckling";

- De reviderade strukturfondsbestämmelserna från 1993;

- Reglerna för sammanhållningsfonden.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Miljömedvetandet har otvivelaktigt förbättrats i förhållande till tidigare. Förbättringen beror helt klart på strukturfondernas och andra fonders regler och insatser, samt programplaneringsdokumenten för de nya ramarna för gemenskapsstöd (1994-1999) som avtalats fram med medlemsstaterna.

2.2. Regionkommittén anser att åtgärder för att skydda och förbättra miljön och en minskning av regionala skillnader i miljösituationen är nödvändiga förutsättningar för en framgångsrik sammanhållningspolitik.

2.3. Vidare anser ReK att en hållbar utveckling är den enda lösningen, även om den hindras av en del stora skillnader i utvecklingsnivåerna mellan olika regioner. Begreppet "långsiktigt hållbar utveckling" står för en utvecklingsmodell som både återspeglar och utnyttjar varje enskild regions geografiska, kulturella och miljömässiga egenheter, kombinerade med dess produktions- struktur, historiska arv och naturliga och mänskliga resurser.

2.4. Kommissionens meddelande beskriver stora luckor i rådande praxis och deklarerar dess avsikt att vidta åtgärder mot detta. ReK anser dock att specifika åtaganden krävs för att EU:s miljöpolitik skall bli effektiv.

2.5. Andelen miljöarbete som finansieras av strukturfonderna är fortfarande förhållandevis liten. ReK frågar sig huruvida de tillgängliga medlen är tillräckliga för att minska de regionala skillnaderna. Miljöskydd och ekonomisk och social sammanhållning har en direkt koppling till en överföring av resurser till de eftersatta regionerna.

ReK stöder Europaparlamentet när man i resolution A4-0126/95 ifrågasätter om anslagen till sammanhållningsfonden kan hjälpa mottagarländerna i sådan utsträckning att de kan klara konvergenskraven.

2.6. För att få en mer fullständig bild av de resultat som uppnåtts av den hittillsvarande politiken krävs en utvärdering av uppgifter som rör miljöåtgärder inom gemenskapsinitiativen och andra gemenskapsinsatser (till exempel Life-fonden) och, på samma sätt, av uppgifter som rör åtgärder med indirekt positiv miljöpåverkan.

2.7. ReK anser att kommissionen måste kontrollera att alla medlemsstater uppfyller sina åtaganden inom gemenskapens miljöpolitik, även med avseende på finansieringsinsatser inom ramen för struktur- och sammanhållningsfonderna.

Regionala skillnader i fråga om miljöskydd är oacceptabla, vilket ReK redan påpekat i ett tidigare yttrande (). Respekt för subsidiaritetsprincipen får aldrig leda till tolkningar som urholkar gemenskapens miljöinsatser.

Regionkommittén betonar dock att regleringen på miljöområdet måste formuleras som minimibestämmelser, så att medlemsstaterna och regionerna kan införa strängare normer än de som fastställts genom gemenskapsbestämmelserna, i de fall där lokala omständigheter kräver det.

2.8. Med tanke på att många viktiga miljöbeslut () fattas på lokal nivå anser ReK att de berörda lokala myndigheterna måste betraktas som en tredje part som, tillsammans med den nationella regeringen och Europeiska unionen, står för planeringen och tillämpningen av sammanhållnings- och miljöpolitiken.

Tyvärr omnämns inte någon procedur i meddelandet för att öka de lokala och regionala myndigheternas deltagande i sådana beslut.

2.9. ReK anser att för att sammanhållningspolitiken skall lyckas måste miljöpolitiken och strukturpolitiken anpassas för att stoppa den fortlöpande miljöförsämringen i framför allt de fattiga områdena.

3. Särskilda kommentarer

3.1. Regional utveckling och miljön

3.1.1. Man kan notera att vissa större infrastrukturarbeten för transporter inom de transeuropeiska näten inte har underbyggts av en korrekt utvärdering av externa effekter, varken ur miljösynpunkter eller socio-ekonomisk synpunkt. Dessa arbeten kommer utan tvivel att förorsaka avsevärda spänningar och en breddning av den ekonomiska strukturen i de berörda regionerna, något som kommer att leda till förändringar i sysselsättningen och den demografiska situationen, samt till sekundära effekter på miljön.

3.1.2. Som kommissionen påpekar i sitt meddelande är miljön en mycket viktig faktor för den regionala utvecklingen, och därför är det positivt att man inser att särskilt lokala initiativ för utveckling och sysselsättning bör uppmuntras. Det måste emellertid garanteras att hänsyn tas till miljön i sådana initiativ.

3.1.3. Förvaltningen av naturresurser är en viktig fråga som kräver att man definierar de principer som skall vägleda unionens politik. De olika medlemsstaterna och regionerna står inför speciella miljömässiga förhållanden som begränsar utvecklingsmöjligheterna och kräver ett visst sätt att se på förvaltningen av naturresurser.

3.1.4. Det krävs nya arbetstillfällen inom miljösektorn. ReK vill i detta sammanhang särskilt uppmärksamma initiativen för lokal utveckling och sysselsättning. Kommissionens meddelande om en europeisk strategi för att uppmuntra initiativ för lokal utveckling och sysselsättning ger exempel på arbeten inom miljösektorn, och identifierar dessutom de hinder dessa initiativ står inför och ger förslag till hur man kan stödja dem.

3.1.5. ReK menar att arbetstagarnas företrädare - den fackliga rörelsen - och representanter för arbetsgivar- och företagarorganisationer måste uppmärksammas på miljösektorns möjligheter att skapa arbetstillfällen. På detta sätt kan ett gemensamt agerande få större kraft.

3.1.6. Det bör betonas att det finns vissa arbeten inom miljösektorn som inte är direkt vinstskapande, exempelvis jobb inom miljöövervakningen. Därför står det klart att de lokala myndigheterna inte ensamma kan bära kostnaden för att skapa nya arbetstillfällen inom miljösektorn.

3.2. Sammanhållningspolitik som en möjlighet att förverkliga en hållbar utveckling

3.2.1. Att förbättra situationen för administrationer och förvaltningar i de fattigare regionerna så att de effektivt kan hantera miljöproblem är en mycket viktig fråga. Förbättringen av administrationerna är särskilt viktig då effekten skulle kunna bli att tillsynen av både privata och offentliga investeringar förstärktes.

3.2.2. Det är ett faktum att strukturfondernas budget har ökat i betydande grad, vilket lett till en ökning av medlen för investeringar på miljöområdet. Andelen strukturfondsmedel som tilldelats miljöinvesteringar uppvisar dock en försumbar ökning. Inget av de fem mål som nämns i grönboken om gemenskapsinitiativ refererar direkt till miljön, även om miljödimensionen horisontellt har samband med initiativen. Kommittén anser att man i större utsträckning bör betona initiativ som uppmuntrar nyskapande åtgärder för att förbättra miljön och bekämpa föroreningar.

3.2.3. Det är viktigt att åtgärder som har en indirekt effekt på miljön tas med i lämpliga analyser för att bedöma effekterna av ingripanden via strukturfonderna. Om detta inte sker innebär det att man varken kan utföra någon utvärdering av gemenskapens miljöpolitik eller någon kontroll av dess tillämpning.

3.2.4. Utvärderingen av program ur miljösynpunkt har hittills varit bristfällig, liksom indikatorerna för miljöeffekter och metoderna för att mäta miljöförstöring. Dessutom beaktas inte särskilda procedurer och kriterier vid utvärderingen under genomförandestadiet och den retrospektiva bedömningen. De utsedda miljömyndigheterna bör kunna bidra på ett avgörande sätt till utvärderingen, men än så länge har deras roll och resurser minskat.

3.2.5. I ett tidigare yttrande uttryckte ReK sina åsikter om ändringen av rådets direktiv 85/337/EEG () om bedömning av miljöeffekter. Att man inför kriterier för att utvärdera investeringarnas bidrag till ekonomisk och miljömässig hållbarhet kommer att förstärka sammanhållningspolitiken och samtidigt ge stöd åt tillsynskommittéerna när man väljer ut projekt.

3.3. Framtidsutsikter

3.3.1. För sammanhållningsfonden har det satts upp ett mål på en 50/50-fördelning av bidragen till transportprojekt respektive miljöprojekt.

Kommissionen fastslår att man för att uppnå detta mål måste ha en flexibel inställning, där man tar hänsyn till de speciella förutsättningarna i varje särskilt fall. Däremot tar kommissionen inte ställning till när eller i vilken grad man skall uppnå denna balans i tilldelningen av fondernas medel. I motsats till vad som framgår av meddelandet kan möjligheten uppstå att transportprojekt kan finansieras med medel ur miljöbudgeten, förutsatt att dessa projekt betraktas som en lösning på ett miljöproblem.

3.3.2. Det konstateras i kommissionsmeddelandet att man kommer att överväga ytterligare möjligheter att starta pilotprojekt på miljöområdet enligt artikel 10 i ERUF-förordningen, artikel 6 i ESF-förordningen, artikel 8 i EUGFJ-förordningen och artikel 4 i förordningen för fonden för fiskets utveckling.

Men om vi exempelvis ser på budgeten för artikel 10 i ERUF-förordningen upptäcker vi att ingen av de fyra rubriker som valts ut för perioden 1995-1999 har något att göra med hållbar utveckling.

Det horisontella förhållningssättet till hållbar utveckling (som innebär att alla åtgärder måste ta hänsyn till behovet av förbättring av miljön och en rationell resursanvändning) minskar inte vikten av att införa särskilda rubriker för hållbarhet i budgetarna för de nämnda artiklarna.

Att göra prioriteringar för gemenskapsstöd genom strukturfonderna är ett effektivt redskap för att främja investeringar på miljöområdet.

3.3.3. Övervakning och utvärdering (i förväg/efteråt) av program är av stor betydelse för en hållbar utveckling och sammanhållningspolitiken.

Det vore möjligt för bedömningen av miljökvalitet att identifiera negativ miljöpåverkan hos de program som redan antagits, innan tillämpningen av dem nått en punkt där de negativa effekterna är oåterkalleliga.

Det nödvändiga samarbetet med medlemsstaterna och regionerna, med målet att förbättra miljömålsättningarna och bedömningen av miljökonsekvenserna, måste ta hänsyn till de särskilda betingelser som gäller i varje medlemsstat och region.

En grundläggande svaghet som återfinns i många regioner är bristande information om miljön. Om man inte känner till den miljömässiga "utgångspunkten" är det svårt att sätta upp miljömålsättningar.

Bristen på gemensamma metoder för miljöutvärdering av program för både regioner och sektorer som finansierats av strukturfonderna skapar betydande problem, både på urvalsstadiet och utvärderingsstadiet.

För att stärka de administrativa myndigheternas förmåga att hantera miljöfrågor, skulle man kunna planera in föreläsningsserier för de anställda, samt speciella program för att förstärka befintliga nätverk för utbyte av erfarenheter och metoder för miljöbedömning.

3.3.4. ReK har redan gett uttryck för åsikten att det är av yttersta vikt att direktivet 85/337/EEG kompletteras i riktning mot en enhetlig tillämpning, att det inordnas i de administrativa rutinerna utan byråkratiskt krångel, att det harmoniseras med de övriga två direktiv som drar upp regler för liknande projekt, att man tar hänsyn till behovet att formulera speciella krav på skyddsnivå och begränsning av direktivets omfattning till projekt med påtagliga miljöeffekter.

3.3.5. Gällande kriterier för finansiering via gemenskapens fonder föreskriver att projekten skall vara direkt kopplade till ekonomisk tillväxt. I många fall är detta ett hinder för att planeringsdokumentens miljömålsättningar skall kunna uppnås.

Ett ytterligare hinder vid formuleringen av objektiva urvalskriterier är att det saknas kvantitativa indikatorer för miljö-"hållbarhet".

3.3.6. Icke-statliga miljöorganisationer kan bidra i hög grad till bedömning av miljömål och insamling av uppgifter om miljösituationen. Dessa organisationers grad av engagemang i gemenskapsfondernas verksamhet på regional och lokal nivå är emellertid starkt skiftande från den ena medlemsstaten till den andra.

4. Slutsatser

4.1. Regionkommittén ställer sig bakom kravet att miljödimensionen måste förstärkas när budgeten utarbetas.

4.2. I fråga om strukturfonderna och sammanhållningsfonden anser ReK att man måste prioritera utveckling och överföring av miljökunnande och förbättra de administrativa strukturerna för programuppläggning, projekturval, övervakning och utvärdering.

ReK anser att miljöskydd måste vara ett politiskt val. Ekonomisk bedömning av naturtillgångar och miljöeffekter kommer emellertid att ge bättre förståelse av kopplingen mellan ekonomisk tillväxt och miljökvalitet.

4.3. Kommittén har uppfattningen att lokala och regionala organ bör vara representerade i beslutsprocessen och i ledningen av de program som finansieras av strukturfonderna och sammanhållningsfonden.

4.4. Regionkommittén vill uppmana kommissionen att öka ansträngningarna att stödja nationella politiska insatser till stöd för lokala initiativ, i första hand via strukturfonderna och andra politiska verktyg som kan bidra till denna strävan, i linje med kommissionens meddelande KOM(95) 273.

ReK understryker att de lokala myndigheternas resurser måste förstärkas så att de kan bära kostnaderna för att skapa nya arbeten inom miljösektorn, särskilt där dessa arbeten inte är direkt lönsamma ur ekonomisk synvinkel.

4.5. Problem som orsakas av extrema klimatvillkor, av att naturtillgångar förstörs eller saknas - erosion, skogsskövling, översvämningar, torka - måste både förebyggas och åtgärdas genom övergripande administrativa system som gemenskapen bör prioritera.

4.6. Kommittén ansluter sig till uppfattningen att sammanhållningsfonden måste fördelas lika mellan transportinfrastrukturprojekt och miljöprojekt. Kommissionen bör komplettera meddelandet med antingen en tidsram för att kommissionen skall ha uppnått målet eller ett tillräckligt starkt åtagande att projekten skall fördelas 50/50 i sammanhållningsfondens planering. Om antalet föreslagna miljöprojekt inte är tillräckligt bör motsvarande fondmedel reserveras eller överföras till den pott som avsätts för miljöprojekt under närmast följande period.

För att miljöpolitiken skall bli både enhetlig och trovärdig anser ReK att man omedelbart måste inleda en samordning mellan strukturfonderna och sammanhållningsfonden med avseende på miljöprövning och -övervakning samt urvalskriterier.

ReK uppmanar kommissionen att förstärka metodutvecklingen inom miljöprövningen av både regionala och branschrelaterade program som finansieras av strukturfonderna.

4.7. Kommittén menar att man bör övervaka denna förbättring, speciellt när det gäller utnyttjande av gemenskapens medel eller tillämpning av gemenskapslagstiftning.

4.8. Pilotprojekt och erfarenhetsutbyte i fråga om en hållbar utveckling kommer att höja effektiviteten inom de olika lokala administrationerna när det gäller de långsiktiga målen.

Det krävs specifika budgetrubriker för hållbar utveckling i ERUF-förordningens artikel 10, ESF-förordningens artikel 6, EUGFJ-förordningens artikel 8 samt artikel 4 i förordningen för fonden för fiskets utveckling.

Man måste i ökad utsträckning betona gemenskapsinitiativ som stöder återställande av miljön och åtgärder mot miljöförstöring.

Pilotprojekt och -program som täcker Agenda 21 borde utvecklas och inkludera alla mål som nämns i det femte handlingsprogrammet, särskilt när det gäller att engagera lokala och regionala miljöorgan som samarbetar med företag och frivilligorganisationer.

4.9. För att det skall bli lättare att prioritera gemenskapsstödets olika insatser anser Regionkommittén att man vid kommande översyn av strukturfonderna måste komplettera rambestämmelsernas artikel 13(1) med kriteriet - åtgärdens bidrag till att främja en hållbar utveckling.

4.10. ReK är positiv till att kommissionen fortsättningsvis skall försöka särskilja projekt med indirekta, gynnsamma miljöeffekter redan i programdokumenten.

Kommittén uppmanar kommissionen att främja insamling och dokumentation av uppgifter på regional nivå om miljöövervakning och miljöläge.

En kritisk analys av befintliga programdokument måste också syfta till att ge uppgift om korrigerande insatser under programmens genomförandefas, med målsättningen att förbättra miljön.

4.11. I samarbete med medlemsstaterna bör kommissionen eftersträva att ge de ansvariga miljömyndigheterna bättre resurser och en förstärkt roll.

Seminarieprogram för de anställda vid dessa myndigheter skulle kunna ingå som en del av varje medlemsstats planeringsåtaganden och administreras av sakkunniga som godkänns av kommissionen.

Kommittén vill också be kommissionen att snarast lägga upp speciella program för att förstärka nätverken för utbyte av erfarenheter och miljöprövningsmetoder mellan medlemsstaternas miljömyndigheter.

4.12. Regionkommittén anser att det åligger kommissionen att i samarbete med medlemsstaterna och regionerna formulera urvalskriterier, definiera indikatorer för miljömässiga effekter och skatta hållbarhetsaspekten i siffror.

Gällande kriterier för finansiering via fonderna måste revideras så att strukturpolitiken kan stödja hela det åtgärdsbatteri som krävs för främjande av en hållbar utveckling. Det räcker inte med strikta lönsamhetskriterier, utan man måste införa kriterier som gör det möjligt att finansiera exempelvis insamling av miljöinformation, åtgärder för återställande av miljön, naturskyddsplaner, och så vidare.

I väntan på nästa revidering av fondförordningarna anser ReK att kommissionen måste göra specifika åtaganden beträffande planerade åtgärder för att ge lokala och regionala myndigheter råd om hur urvalskriterierna skall tillämpas: Hänsyn skall tas till projektens miljövärden och bidrag till en hållbar utveckling.

Tekniskt stöd till projekt måste bland annat omfatta kunskapsöverföring mellan stater och regioner med avseende på miljöprövningsmetoder och utveckling av indikatorer för bedömning av miljömässiga effekter.

4.13. ReK ser positivt på att man uppmuntrar icke-statliga miljöorganisationers deltagande i den kontinuerliga dialogen och i informations- och erfarenhetsutbytet.

Den procedur som skall följas av de organ som svarar för publicering och tillämpning av programdokument måste snarast definieras, och ansvariga myndigheter måste specifikt binda sig för att respektera den.

Informationsarbetet måste sikta till bredast möjliga information till allmänheten om programmens sociala, ekonomiska och miljömässiga effekter, så att samhällsdialogen och beredskapen att acceptera dem förstärks.

4.14. Det är en viktig förutsättning för genomförandet av sammanhållningspolitiken och främjandet av en hållbar utveckling att större avseende fästs vid miljöinsatser, med hjälp av tillgängliga resurser.

4.15. Slutligen uppmanar ReK kommissionen till intensivare samarbete med de lokala och regionala myndigheterna för att systematiskt förbättra miljövärderingen av alla regionala projekt och utveckla gemensamma metoder för bättre samordning av miljöarbetet i hela gemenskapen.

Bryssel den 19 september 1996.

Regionkommitténs ordförande

Pasqual MARAGALL i MIRA

() EGT nr C 210, 14.8.1995, s. 78.

() EGT nr C 100, 2.4.1996, s. 72.

() EGT nr C 175, 5.7.1985, s. 40.