EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION 
Bryssel den 22.10.1996 
KOM(96) 500 slutlig 
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN 
GENOMFÖRANDE AV GEMENSKAPENS MILJÖLAG 

MEDDELANDE OM GENOMFORANDE AV GEMENSKAPENS MILJÖLAG 
Del I : Inledning 
Bakgrund 
Aktuell situation när det gäller genomförandet av gemenskapens 
miljölag 
Särdrag hos gemenskapens miljölag 
Befogenhet att genomföra gemenskapens miljölagstiftning 
Omfattning och mål 
Meddelandets struktur 
Del II : Nya åtgärdsområden 
Medlemsstaternas undersökningsuppgifter 
Medlemsstaternas klago- och undersökningsförfarande rörande miljön 
Tillgång till rättvisa 
Del III : Förstärkning av befintliga system 
Lagstiftningsförslagens kvalitet 
Lagstiftningsprocessen 
Sanktioner på medlemsstatsplanet 
Insyn 
Kommissionens samråd 
Medlemsstaternas samråd 
Informationsstrategi för gemenskapens miljöpolitik och lagar 
Förbättring av samarbetet 
Rapportering, övervakning och utvärdering 
Utvärdering av åtgärdernas effektivitet 
Europeiska miljöbyrån 
Befrämjande av kunskap om gemenskapens miljölag 
Gemenskapens finansiering och genomförande av gemenskapens miljölag 
Del IV: Slutsatser 
Bilaga I : Definitioner 
Bilaga II: Genomförandeproblem inom sektorerna 
? 
DEL I: INLEDNING 
Bakgrund 
1. Gemenskapen står vid en viktig punkt i miljöpolitiken. Det 
första politiska stadiet, lagstiftningen om de viktigaste 
miljöproblem som gemenskapen står inför har utvecklats 
kraftigt tack vare gemenskapens arbete under de senaste två 
decennierna för att skapa en rättslig ram som är utformad på 
ett sådant sätt att den säkerställer ett starkt skydd för 
miljön ur alla synpunkter. Mer än 200 olika lagar om miljön 
har antagits. De flesta av dem är direktiv vilket 
o 2 
inledningsvis väckte frågor om införlivande , och nu när de 
flesta lagarna har införlivats uppstår frågor om praktisk 
tillämpning och upprätthållande , medan förordningar endast 
är föremål för frågor om praktisk tillämpning och 
upprätthållande. 
2. Vi rör oss nu mot det andra stadiet när det gäller att 
förstärka och konsolidera gemenskapsrätten genom att 
åstadkomma förändringar av nuvarande tendenser, 
tillämpningar och attityder. Gemenskapens femte 
handlingsprogram för miljön om miljön och en hållbar 
utveckling, som nyligen sågs över, då kommissionen föreslog 
att genomförandet skulle påskyndas , angav ett antal 
prioriteter i fråga om detta arbete. Genomförande och 
upprätthållande genom ett delat ansvar är en av dessa 
huvudbeståndsdelar tillsammans med en granskning och/eller 
förenkling av viss befintlig lagstiftning och en utökad 
2 
Se definition i bilagan. 
Se definition i bilagan. 
Se definition i bilagan. 
5 o 
Rapport frän kommissionen om genomförandet av den Europeiska 
gemenskapens program för riktlinjer och åtgärder i samband med miljö 
och hållbar utveckling "Mot en hållbar utveckling" KOM (95) 624 
slutlig, och förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om en 
översyn av detta KOM (95) 647 av den 24.1 1996. 
kombination av instrument genom gemenskapsinitiativ till 
frivilliga överenskommelser och fiskala och ekonomiska 
instrument. 
3. Det är möjligt att uppnå målet med ett starkt utvecklat 
miljöskydd endast om vår rättsliga ram genomförs korrekt. Om 
den starka gemenskapsrätten rörande miljön inte efterlevs på 
rätt sätt och upprätthålls på ett likformigt sätt i alla 
medlemsstater kan gemenskapens framtida miljöpolitik inte 
bli effektiv och målen enligt fördraget inte uppfyllas 
fullständigt och kontinuerligt. Miljön kommer antingen att 
förbli oskyddad eller också kommer skyddsnivån i olika 
medlemsstater och regioner inom gemenskapen att bli ojämn 
vilket bl.a. kan leda till konkurrensstörningar. 
4. I detta avseende är det också viktigt att påpeka att 
kommissionen under förberedelserna inför unionens utvidgning 
har ett nära samarbete med myndigheterna i de ansökande 
länderna för att bistå dem i antagandet och genomförandet av 
gemenskapens lagar inom miljöområdet. 
Aktuell situation när det gäller genomförandet av gemenskapens 
miljölag 
5. I detta sammanhang finns det svagheter när det gäller den 
nuvarande situationen i fråga om genomförandet av 
gemenskapens miljölag i de flesta delar av gemenskapen och 
det krävs fler åtgärder för att förbättra situationen. 
Kommissionens egen statistik om genomförandet visar på 
Genom Phareprogrammet har cirka 100 miljoner ecu per år tilldelats 
miljöprojekt i centrala och östra Europa vilket hjälper de nationella 
och lokala myndigheterna att införa och genomföra gemenskapens 
miljölag genom utbildningsprogram och tillhandahållande av 
infrastrukturer. När det gäller Cypern och Malta kommer kommissionen 
att fortsätta att stödja harmoniseringen av lagstiftningen inom 
miljöområdet inom ramen för gemenskapsrätten och förberedelserna för 
deras anslutning till unionen. 
5" 
följande: Under 1995 hade medlemsstaterna anmält 
genomförandeåtgärder i fråga om endast 91% av gemenskapens 
miljödirektiv, vilket innebär att ett så stort antal som 20 
eller 22 direktiv inte var införlivade i vissa 
7 o 
medlemsstater ' Under samma ar registrerade kommissionen 
totalt 265 misstänkta överträdelser av gemenskapens miljölag 
med utgångspunkt från klagomål från allmänheten, 
parlamentsfrågor och petitioner samt fall som kommissionen 
har upptäckt, vilket är mer än 20% av alla överträdelser som 
o 
har registrerats av kommissionen under det året. I oktober 
1996 förekom det mer än 600 klagomål och fall av 
överträdelser i miljöfrågor som riktade sig mot 
medlemsstaterna, där åttiofem av överträdelsefallen 
inväntade beslut av EG-domstolen. 
Kommissonens överträdelseförfaranden ger en bild av hur 
genomförandeproblemen uppstår inom gemenskapen. Vissa 
lagstiftningar ger upphov till samma svårigheter i de flesta 
medlemsstaterna: Kommissionen har tvingats att vidta 
"horisontella" åtgärder mot de flesta medlemsstaterna när 
det gäller anmälan om livsmiljöer enligt direktiv 92/43/EEG 
och direktiv 91/676/EEG om nitrater från jordbruket i 
vattnet . Andra överträdelseförfaranden visar på den stora 
mångfalden miljöproblem inom gemenskapen: Även om 
avfallshanteringen är en viktig fråga för medborgarna i 
Europeiska unionen, som leder till många klagomål till 
kommissionen, är den viktigaste frågan i vissa medlemsstater 
den illegala avfallsdumpningen och i andra stater utsläppen 
Trettonde årliga rapporten om övervakning av tillämpningen av 
gemenskapens lagar (1995), Bryssel, 29.5.1996 KOM (96) 600 slutlig. 
8 Siffrorna avseende 1994 och 1993 är 359 och 383 registrerade 
misstänkta överträdelser som representerar 25% respektive 28,5% av 
det totala antalet registrerade misstänkta överträdelser. Källa: 
Tolfte årliga rapporten om övervakning av gemenskapens lagar (1994), 
Bryssel, 7.6.1995 KOM(95) 500 slutlig. 
9 EGT L 206, 22.7.1992, s. 7. 
10 EGT L 375, 31.12.1991, s. 1. 
från förbränningsanläggningar för avfall. 
Överträdelseförfarandena visar också vilket motstånd det 
finns när det gäller vissa miljöproblem: Flera aktuella fall 
rör direktiv som har antagits under 1970-talet: Direktiv 
76/160/EEG om badvatten11 och direktiv 76/464/EEG om farliga 
ämnen i vattenmiljön , är två exempel där det föreligger 
ständiga problem när det gäller vissa medlemsstaters 
efterlevnad. Fler mer detaljerade exempel på 
genomförandeproblem uppdelat på sektorer anges i bilaga II 
till detta meddelande. 
Särdrag hos gemenskapens miljölag 
7. Själva karaktären hos miljöskyddet skapar utmaningar som är 
speciella för miljölagen i jämförelse med andra områden av 
lagstiftningen. Miljöskyddet måste ta hänsyn till komplexa 
inbördes beroenden och inbördes förhållanden mellan 
miljöelementen (luft, vatten, jord) och biodiversiteten. Om 
inte försiktighet iakttas kan åtgärder som vidtas för att 
skydda ett element inverka negativt på ett annat element. 
Det gäller att tänka på klimatbetingade, årstidsbetingade 
och geografiska skillnader när det gäller miljövillkoren 
(en strategi som kan vara bra i en del av gemenskapen är 
kanske inte bra i en annan del). Miljöskyddet måste 
återspegla en ständigt föränderlig kunskapsnivå (som ofta 
innebär ett behov av betydelsefulla och viktiga 
innovationer, antaganden och förändringar av strategier). Pä 
grund av de potentiellt mycket viktiga följder en bristande 
framförhållning kan få måste miljöskyddet i ett viktigt 
avseende, både när det gäller formulering och tolkning, 
11 EGT L 31, 5.2.1976, s. 1. 
12 EGT L 129, 18.5.1976, s. 23. 
13 
Se artikel 130r.2 och 130r.3 i fördraget: "Gemenskapens 
miljöpolitik skall syfta till en hög skyddsnivå med beaktande av de 
olikartade förhållandena inom gemenskapens olika regioner" "När 
gemenskapen utarbetar sin miljöpolitik skall den beakta 
miljöförhållanden i gemenskapens olika regioner" 
1 
basera sig på förebyggande principer och 
försiktighetsprinciper snarare än på en botande strategi. 
På grund av att miljöskyddet berör alla måste det engagera 
en vittomfattande samling aktörer, från regeringar, 
näringslivet och företagare till den breda allmänheten 
vilket i många fall kan innebära mycket svåra balansakter. 
Eftersom miljöskyddet rör allmänna angelägenheter där det 
ofta inte finns ett moraliskt intresse (ren luft och rent 
vatten, en sund biodiversitet) måste det förutse metoder som 
säkerställer dess effektivitet på andra sätt än genom 
metoder som är lämpliga inom andra områden av 
lagstiftningen. 
8. Dessa kännetecken bidrar till att förklara varför 
genomförandet och upprätthållandet av gemenskapens miljölag 
är komplex och ofta otillräcklig. Dessa egenskaper går också 
att finna i andra delar av gemenskapens lagstiftning men de 
är särskilt framträdande inom miljöområdet. De sammanhänger 
huvudsakligen med ämnets rättsliga och tekniska komplexitet 
vilket väcker många frågor när det gäller tolkning och 
frågor om teknisk tillämpning samt svårigheter att 
säkerställa en korrekt koordinering mellan de olika 
nationella myndigheter som berörs av införlivandet, den 
praktiska tillämpningen och upprätthållandet. 
9. Större delen av gemenskapslagstiftningen är visserligen 
antagen i form av direktiv som måste införlivas i den nationella 
lagstiftningen vilket ger medlemsstaterna frihet att anta 
införlivandelagstiftningen i den form som är mest lämplig i 
förhållande till de nationella förutsättningarna.Dessutom, vare sig 
gemenskapens lagstiftning är antagen i form av direktiv eller inte, 
är de behöriga myndigheterna och institutionerna inom de nationella 
Se artikel 130r.2 i fördraget. Dessa principer utvecklas mot 
bakgrund av omständigheterna och genom nya tvärvetenskapliga 
insikter. 
H 
administrationerna i alla avseenden huvudansvariga för den faktiska 
och dagliga tillämpningen, både när det gäller direkt tillämpliga 
gemenskapsåtgärder (t.ex. förordningar) och nationell införlivande 
lagstiftning. Vare sig medlemsstaterna är enhetsstater eller 
förbundsstater är kompetensen när det gäller den praktiska 
tillämpningen och upprätthållandet av gemenskapens miljölag i 
allmänhet delad mellan eller delegerad till olika nivåer inom den 
offentliga administrationen. Denna decentralisering av 
genomförandeprocessen bidrar i avsevärd grad till att 
genomförandeprocessen blir komplex varför det krävs en samordning 
15 o 
genom "regleringskedjan" för att uppnå ett fullständigt och korrekt 
genomförande. Inspektions- och upprätthållandefunktionernas 
komplexitet rörande övervakningen av en stor mängd enskilda mål 
kräver dessutom en tillräckligt stor personalstyrka med lämpliga 
yrkesmässiga kvalifikationer vars resurser utnyttjas på rätt sätt. 
Detta är inte alltid fallet i alla medlemsstater. 
Befogenhet att genomföra gemenskapens miljölagstiftning 
10. Kommissionen har som övervakare av Fördraget om upprättandet 
av Europeiska gemenskapen ansvaret att säkerställa att 
gemenskapslagstiftningen blir tillämpad. Den utövar detta 
ansvar framförallt genom att utöva sin befogenhet att inleda 
överträdelseförfaranden mot medlemsstaterna enligt artikel 
169 i fördraget. Denna befogenhet är ett mycket viktigt och 
nödvändigt verktyg för kommissionen när det gäller 
upprätthållandet, vilket återspeglas i ovan angivna 
statistik om överträdelser. Kommissionen tänker fortsätta 
att i full utsträckning göra bruk av sin 
upprätthållandebefogenhet med stöd av artikel 169. 
15 För definition, se bilagan. 
Artikel 155: "För att säkerställa den gemensamma marknadens 
funktion och utveckling skall kommissionen.... övervaka tillämpningen 
av bestämmelserna i detta fördrag och av bestämmelser som antagits av 
institutionerna med stöd av fördraget...". 
1 
11. Ett försök att öka effektiviteten hos förfarandet enligt 
artikel 169 gjordes genom Maastrichtfördraget genom att 
införa böter mot medlemsstaterna med stöd av artikel 171. 
Dessa bestämmelser börjar nu tillämpas. Kommissionen kommer 
också att i full utsträckning använda sig av artikel 171 för 
att säkerställa att medlemsstaterna till fullo uppfyller 
sina förpliktelser rörande miljön i enlighet med vad som 
anges av EG-domstolen i dess utslag i de mål som regleras av 
artikel 169 för att uppnå en stark förebyggande effekt. 
Ytterligare förbättringar i fråga om användningen av artikel 
169 bör ske genom de förslag som finns i kommissionens 
senaste översyn av sina interna bestämmelser angående hur 
17 
artiklarna 169 och 171 tillämpas . Denna omfattande översyn 
av kommissionens praxis och förfaranden bör avsevärt öka 
hastigheten och effektiviteten när det gäller utnyttjandet 
av behörigheten enligt dessa artiklar. 
12. Erkännas bör dock att förfarandet enligt artikel 169 kan bli 
både långdraget och formellt och att det inte utformades 
särskilt med avseende på mål enligt miljölagen. På grund av 
att den tillämpas i fråga om beslut och åtgärder efter det 
att de har fattats är detta inte alltid det bästa 
tillvägagångssättet när det gäller att förhindra att det 
sker försämringar av eller skada på miljön, även om 
resultatet blir att gemenskapens lag tillämpas. 
13. Det finns ytterligare grundläggande problem när det gäller 
användandet av artikel 169 och 171 som enda sättet att 
genomföra förordningar och direktiv om miljön bortsett från 
ovan nämnda begränsningar. Flera förordningar och direktiv 
om miljön måste tillämpas dagligen av ett stort antal 
människor i medlemsstaterna. Det skulle varken vara möjligt 
eller praktiskt om alla rättsliga åtgärder som dessa mål 
i / Se även meddelande rörande tillämpningen av artikel 171 i 
fördraget, EGT nr C 242, 21.8.96, s.6 
innebär skulle avhandlas av en enda upprätthållande 
myndighet, kommissionen och en domstol, EG-domstolen. 
Artikel 169 skapar dessutom en "upprätthållandemekanism" 
inom gemenskapen som enbart riktar sig till medlemsstaternas 
centrala regeringar. Kommissionen kan inte i detalj övervaka 
att det fattas sådana individuella beslut (både frivilliga 
och bindande) som överensstämmer med gemenskapens 
lagstiftning. 
14. Det är inte heller möjligt för ett enstaka rättsligt 
upprätthållandesystem som omfattar hela gemenskapen att ta 
hänsyn till alla rättsliga och administrativa strukturer på 
det nationella, regionala och lokala planet i de 
medlemsstater där gemenskapens miljöåtgärder tillämpas. 
Användandet av sådana strukturer är väsentligt för 
införlivandet av gemenskapens miljölag i de nationella 
systemen och för deras praktiska tillämpning. Alternativa 
upprätthållandemetoder, som kan ge full effekt i fråga om 
dessa nationella och lokala villkor som är viktiga för ett 
korrekt skydd av miljön, krävs därför. Mer ambitiösa 
lösningar än vad som kan nås med hjälp av ändrad praxis och 
ändrade förfaranden enligt artikel 169 och 171 krävs därför 
för att säkerställa ett korrekt genomförande av gemenskapens 
miljöåtgärder. 
15. Till sist finns det stora olikheter mellan 
inspektionsmekanismerna bland medlemsstaterna när det gäller 
miljön. Även om kommissionen i egenskap av fördragets 
övervakare har rollen att säkerställa att medlemsstaterna 
följer gemenskapens miljölagar, finns det inga generellt 
tillämpliga mekanismer på gemenskapsplanet för att övervaka 
den praktiska tillämpningen av dessa lagar inom 
medlemsstaterna. Kommissionen har därför endast begränsad 
befogenhet att kunna övervaka att gemenskapens miljölag 
tillämpas på ett korrekt sätt. Den är nästan helt beroende 
/V7 
av sådan information som den får genom klagomål, 
framställningar till och skriftliga och muntliga frågor från 
Europaparlamentet, från icke-statliga organisationer, från 
media och från medlemsstaterna själva. Även om denna 
information på nuvarande stadium är mycket värdefull för 
kommissionen kan det på lång sikt medföra allvarliga 
nackdelar för miljön att enbart förlita sig på ett sådant 
rapportsystem och sådana informationskällor som inte går att 
styrka. 
Omfattning och mål 
16. Som redan har påvisats ovan och som kommer att visas mer 
detaljerat i del II och III i detta meddelande, ger de 
närmare detaljerna i gemenskapens miljölag upphov till vissa 
svårigheter och utmaningar när det gäller genomförandet, 
varför det är nödvändigt att ägna särskild uppmärksamhet åt 
de lösningar som bör tillämpas för att komma tillrätta med 
dessa svårigheter och utmaningar. Kommissionen anser att ett 
effektivt genomförande av dess miljölag är av avgörande 
betydelse, eftersom ett misslyckande sannolikt kan innebära 
att gemenskapens trovärdighet inför dess medborgare 
äventyras när det gäller att skapa och införa en framtida 
miljöpolitik. 
17. På det internationella planet kommer genomförandet av 
miljölagarna och miljöpolitiken dessutom att bli ett viktigt 
område för diskussion i samband med granskningen av Agenda 
21 vilket kommer att ske som en del av uppföljningen av 
"Toppmötet om jorden" i Rio under 1997. Om den skall kunna 
ge ett effektivt bidrag till denna debatt, måste gemenskapen 
då ha en egen genomförandepolitik som är klart fastställd. 
18 Se punkterna 7-9 ovan. 
/IX 
18. Detta meddelande är kommissionens första bidrag till att 
genomdriva gemenskapens mål inom detta område. Avsikten med 
det är att säkerställa att miljölagarna blir införlivade i 
gemenskapen på ett fullständigt och korrekt sätt på alla 
plan och att de tillämpas och genomförs på ett likformigt 
sätt i hela gemenskapen så att Europas miljö skyddas. 
Kommissionens uppgift i egenskap av övervakare av fördraget 
enligt artikel 155, är att ha en allsidig inställning, att 
förbättra genomförandet och upprätthållandet och att ge 
förslag till förbättringar på alla lämpliga plan, och detta 
meddelande besvarar kraven från den politiska och allmänna 
19 
opinionen att sa sker . Europaparlamentet i synnerhet har 
alltid varit mycket hjälpsamt när det gäller att förstärka 
effektiviteten hos kommissionens åtgärder i det avseendet. 
Detta åtagande bekräftades ytterligare en gång vid den 
gemensamma utfrågningen "Utmaningar mot miljöskyddet: Att få 
lagstiftningen av fungera", vilken organiserades av 
parlamentet och kommissionen gemensamt och hölls den 30 maj 
1996. Meddelandet har en bred inriktning. Det presenterar en 
"global bild" av genomförandet, den praktiska tillämpningen 
och upprätthållandet av gemenskapens miljölag. Den 
inriktning som antas i detta meddelande tar också hänsyn 
till metodiken i "regleringskedjan" som under alla 
successiva stadier ger en bild av alla problem som 
sammanhänger med genomförandet (lagstiftning, införlivande, 
praktisk tillämpning, upprätthållande och granskning). 
19. Målet är att ge en tydlig analys av de frågor som omfattas 
av denna breda inriktning och att öka kunskaperna om dem (på 
alla plan - medborgarna, icke-statliga organisationer, 
19 Betydelsen av genomförandet av gemenskapens lagstiftning har 
framhållits av medlemsstaterna i 19:e förklaringen till Fördraget om 
Europeiska unionen samt av president Santer i hans installationstal 
till Europaparlamentet samt i kommissionens eget förslag till ett 
europaparlament och rådets beslut om översyn av Europeiska 
gemenskapens program lör riktlinjer och åtgärder i samband med miljö 
och hållbar utveckling: "Mot en hållbar utveckling". 
regionala myndigheter, regeringar i medlemsstaterna och 
gemenskapens institutioner). Mot bakgrund av denna analys är 
meddelandets syfte att förstärka de förpliktelser som olika 
aktörer i regleringskedjan (kommissionen, medlemsstaterna, 
regionala och lokala myndigheter, näringslivet, medborgarna 
och icke-statliga organisationer) har när det gäller det 
20 
"delade ansvaret" för tillämpningen av gemenskapens 
miljölag, för att öka miljölagens och miljöpolitikens 
effekter och effektivitet med åtföljande förbättringar av 
Europas miljö. Resten av detta meddelande anger inriktningar 
för att uppnå dessa lösningar vilket kommer att innebära 
förbättringar av genomförandet och upprätthållandet av 
gemenskapens miljölag på alla relevanta plan och möjliggöra 
att de miljömål som har uppställts för gemenskapen genom 
fördraget kommer att uppnås. 
Meddelandets struktur 
20. Frågor om genomförande, tillämpning och upprätthållande har 
undersökts i relation till de ramar som regleringskedjan 
uppställer. Denna analys har påvisat att det finns ett behov 
av en rad mer omfattande åtgärder som inbegriper aspekter 
som kan anses vara nyskapande och som syftar till att 
säkerställa uppnåendet av särskilda mål där de befintliga 
mekanismerna inte verkar vara helt lämpliga eller effektiva 
samt av befintliga mekanismer och förfaranden för att 
förstärka dem och göra dem ännu mer effektiva. Del II och 
III av meddelandet behandlar "den nyskapande inriktningen" 
respektive "den förstärkande inriktningen", de två faktorer 
som är nära sammanlänkade när det gäller att uppnå det 
Europeiska gemenskapens program lör riktlinjer och åtgärder i 
samband med miljö och hållbar utveckling: "Mot en hållbar 
utveckling", EGT nr C 138, 17.5.1993, s. 1. Se även rapporten från 
kommissionen om genomförandet av den femte miljöhandlingsplanen 
KOM(95) 624, slutlig, 10.1.1996. 
/Il, 
avsedda allmänna målet, dvs. ett lyckat genomförande och 
upprätthållande av gemenskapens miljölag. 
21. De nya områden som behandlas i del II behöver undersökas 
och, om de bibehålls, effektiviseras genom lämpliga 
förfaranden varom beslut skall fattas på ett senare stadium 
i samband med 
- utarbetandet av minimikriterier avseende hela gemenskapen 
för genomförande av undersökningsuppgifter genom 
medlemsstaternas myndigheter, 
- behandlandet av klagomål i miljöfrågor och av 
undersökningsförfaranden i medlemsstaterna som kommer att 
motta och utreda klagomål från allmänheten om genomförandet 
av gemenskapens miljölag, 
- ökade möjligheter för att miljömål kan behandlas av 
nationella domstolar genom ökad tillgång till rättvisa när 
det gäller frågor som berör gemenskapens miljölag. 
22. Åtgärderna inom dessa tre områden kommer att innebära 
viktiga framsteg mot en enhetlig tillämpning av gemenskapens 
miljölag i alla medlemsstater och ge de europeiska 
medborgarna bättre informationskällor och bättre möjligheter 
att ta itu med de bekymmer de kan ha när det gäller 
miljöskyddet. På ett sätt kommer det också att göra 
medlemsstaterna mer medvetna om sitt ansvar när det gäller 
att säkerställa miljöskyddet genom att de på ett effektivt 
sätt tillämpar och genomför miljölagen i grunden. 
23. Förstärkning av det befintliga systemet, i synnerhet de 
frågor som omfattas av del III är i lika hög grad en 
prioritetsfråga som den egentliga grunden för att kunna 
uppnå ett tidsanpassat och korrekt genomförande och 
K 
upprätthållande. En stor del av de åtgärder som krävs i det 
avseendet kan behandlas av kommissionen eller 
medlemsstaterna utan krav på godkännande av formella 
åtgärder. Kommissionen kommer att ta alla lämpliga initiativ 
för att så snabbt som möjligt få dem effektiva. 
-oooooOooooo-
DEL II: NYA ÅTGÄRDSOMRADEN 
24. Införlivandet är ett extremt viktigt stadium i 
genomförandeprocessen när det gäller direktiven. Majoriteten 
av EG:s miljölagstiftning består av direktiv som i princip 
inte är direkt tillämpliga i medlemsstaterna och som därför 
kräver ytterligare genomförandeåtgärder som endast är 
tillämpliga som nationell lag av gemenskapsursprung. Ett 
tidsanspassat införlivande säkerställer därför att 
gemenskapslagen blir tillämplig i alla medlemsstater mer 
eller mindre samtidigt och ett korrekt införlivande 
(enhetlighet) säkerställer att den nationella lagstiftningen 
har mer eller mindre samma innehåll och leder till de 
resultat som krävs enligt gemenskapens direktiv. 
25. Enligt artikel 155 har kommissionen till uppgift att på ett 
tidsmässigt anpassat och korrekt sätt säkerställa 
medlemsstaternas införlivande genom att använda sig av 
politiska påtryckningar och om så är nödvändigt 
domstolsåtgärder enligt artiklarna 169 och 171 i fördraget. 
Den kan också generellt behöva granska den praktiska 
tillämpningen av lagstiftningen och dess upprätthållande för 
att säkerställa att detta fungerar på ett tillfredsställande 
sätt. Det är emellertid en upprätthållandemekanism inom 
gemenskapen som endast riktar sig till medlemsstaternas 
centralregeringar. Kommissionen kan helt enkelt inte 
övervaka de tusentals individuella beslut som fattas varje 
år enligt den införlivade eller direkt tillämpliga 
miljölagstiftningen inom de olika delarna och på de olika 
behörighetsnivåer som finns inom medlemsstaterna. Den 
dagliga tillämpningen och upprätthållandet av dessa lagar 
måste i det enskilda fallet helt säkerställas genom 
myndigheternas försorg i medlemsstaterna, via mekanismer som 
förstärker upprätthållandet och samtidigt underlättar 
kommissionens kontroll av medlemsstaterna. 
Medlemsstaternas undersökningsuppgifter 
26. Genom artikel 5 i fördraget, så som den tolkas av EG-
21 
domstolen i mål 68/88 , har medlemsstaterna skyldighet att 
ta till alla medel för att genomförandet skall vara 
effektivt, proportionellt och likvärdigt med genomförandet 
när det gäller medlemsstaternas nationella lagar. Den 
allmänna principen när det gäller gemenskapens lagar har, 
trots att den är grundläggande, resulterat i stora 
skillnader när det gäller upprätthållandeorganen eller 
mekanismerna bland medlemsstaterna där vissa lägger stora 
resurser på väl understödda inspektörsområden eller andra 
organ som övervakar den praktiska tillämpningen av 
gemenskapens miljölag medan andra tar till mindre omfattande 
medel eller inga alls. Dessutom varierar dessa medel där de 
tillgrips: Undersökningsbefogenheterna utövas inte alltid av 
ett enda nationellt organ utan är ofta decentraliserade 
eller uppdelade på flera behörighetsplan (lokalt, regionalt, 
nationellt, osv.). I ett antal fall utgör 
miljöinspektionerna bara en del av det ansvar som åvilar de 
behöriga myndigheterna. I vissa medlemsstater , t.ex. 
Danmark eller Förenade kungariket, fattar de behöriga 
myndigheterna, förutom att de inspekterar efterlevnaden, 
21 Utslag av den 21.9.1989 i mål 68/88 (1989) ECR 2965, punkterna 23 
och 24. 
^7 
även beslut om beviljande av tillstånd eller huruvida en 
fråga skall prövas i domstol för upprätthållandeåtgärder 
medan dessa uppgifter är åtskilda i andra medlemsstater 
(t.ex. Nederländerna). 
27. Denna stora skillnad kan inte anses vara tillfredsställande 
med hänsyn till målet att uppnå ett korrekt och likvärdigt 
upprätthållande på gemenskapsplanet. Det finns ett behov av 
att säkerställa att det genomförs ett visst minimum av 
inspektioner, t.ex. att övervaka om kraven enligt 
gemenskapens miljölagar, i synnerhet de som rör industriella 
utsläpp och normer för miljökvaliteten verkligen tillämpas. 
Det finns också ett behov av att säkerställa att så är 
fallet i alla medlemsstater. 
28. På grund av skillnaderna mellan de befintliga situationerna 
i medlemsstaterna kan detta mål uppnås genom att definiera 
de riktlinjer som överlämnar valet av strukturer/mekanismer 
till medlemsstaterna. 
Kommissionen skulle i samarbete med medlemsstaterna kunna 
definiera dessa riktlinjer och ge rekommendationer med denna 
innebörd. Impel-nätet som anges nedan skulle också kunna 
bistå med att definiera minimikr.iter vid inspektionerna och 
hjälpa till att bygga upp kapaciteten, till exempel i fråga 
om den kompetens som krävs för att genomföra inspektionerna. 
På den grundvalen, i de fall det finns inspektörsområden 
eller liknande organ som redan är i verksamhet, finns det 
inget behov av att förändra befintliga strukturer. I de fall 
det inte finns några inspektörsområden kommer kommissionen 
att överväga lämpliga medel för att om möjligt bistå med att 
bygga upp kapaciteten för att hjälpa till att skapa sådana. 
x 
29. Dessa inspektörsmyndigheter kan skriva och publicera årliga 
rapporter om de erfarenheter som görs i samband med 
utförandet av arbetsuppgifterna. De kommer att ge användbar 
information om de problem som dyker upp och som skall 
övervinnas och vilka förbättringar som uppnås, vilket skulle 
kunna utgöra en mycket viktig grund för framtida åtgärder. 
Dessa årliga rapporter som kommissionen skall informeras om 
skulle faktiskt kunna användas av kommissionen för att 
säkerställa att målet med en likvärdig tillämpning uppfylls 
samt för att bedöma om det krävs ytterligare åtgärder. De 
ytterligare åtgärderna skulle t.ex. kunna bestå i att man i 
framtiden etablerar ett mindre organ på gemenskapsplanet som 
utför granskningsuppgifter angående hur de nationella 
organen utför sina inspektionsuppdrag. 
Kommissionen kommer att överväga att ge rekommendationer för 
att bistå medlemsstaterna i genomförandet av deras 
inspektionsuppgifter, genom att framställa riktlinjer för 
att på så sätt minska de stora skillnader som för närvarande 
existerar i fråga om medlemsstaternas inspektioner. Senare 
kommer kommissionen att överväga om det kan finnas behov av 
ett mindre gemenskapsorgan med granskningsbefogenheter. 
Medlemsstaternas klago- och undersökningsförfarande rörande miljön 
30. Erfarenheterna på gemenskapsplanet av frågor om 
tillämpningen och upprätthållandet av gemenskapens miljölag 
har vunnits på ett antal olika sätt. Ett avsevärt antal 
klagomål inkommer till kommissionen från medborgarna och 
icke-statliga miljöorganisationer. Även Europaparlamentet är 
i stor utsträckning berört av dessa problem. Skriftliga 
framställningar inges till det utskott som ansvarar för 
dessa och fler och fler skriftliga och muntliga frågor 
ställs av Europaparlamentets ledamöter med klagomål i 
"?1 
miljöfrågor. Klagomål framställs också till den europeiska 
ombudsmannen, ofta i frågor som redan har varit föremål för 
kommissionens överväganden och som även har hänvisats till 
parlamentet. Flera av de miljöproblem som hänvisas till 
gemenskapens institutioner på detta sätt uppstår på grund av 
dålig information eller missförstånd (antingen hos 
medborgarna eller de administrativa organen) huvudsakligen i 
fråga om förfaringssätt. De mekanismer som finns till hands 
för gemenskapens institutioner för att handha dessa klagomål 
är inte nödvändigtvis de som är lämpligast i förhållande 
till det aktuella problemet. Klagomålen skulle också kunna 
behandlas på ett effektivare sätt i medlemsstaterna, 
nämligen på det lokala planet där de uppstår och där det är 
lättare att insamla fakta. 
31. Domstolsåtgärderna för att upprätthålla gemenskapens 
miljölag i medlemsstaterna innebär också ett antal nackdelar 
som förhindrar att den kan användas effektivt och skydda 
miljön i sådana fall. Vissa av dessa problem uppstår när det 
gäller frågor om tillgång till rättvisa vilket diskuteras i 
nästa avsnitt. Även bortsett från frågor om tillgång finns 
det emellertid problem som är inbyggda i de rättsliga 
systemen, bl.a. kostnader och förseningar, som kan innebära 
att det för den enskilde individen inte leder till några 
resultat att försöka upprätthålla gemenskapens miljölag. Att 
driva en fråga till process är en sista tillflykt. Ett icke­
rättsligt undersökningsförfarande när det gäller klagomål 
skulle kunna ha den fördelen att dessa inbyggda problem 
skulle undvikas. Det skulle kunna bidra till ett snabbt och 
billigt avgörande av en fråga vilket skulle vara enklare för 
medborgarna och utan krav på juridisk rådgivning. 
32. Fördelarna med att behandla miljöfrågor pä det lokala planet 
istället för på •gemenskapsplanet skulle, i kombination med 
kännetecknen lör snabbhet, låga kostnader och 
? L'> 
lättillgänglighet för medborgarna och miljöorganisationerna 
och om det skedde i hela gemenskapen, kunna leda till 
avsevärda förbättringar när det gäller säkerställandet av 
ett korrekt genomförande av gemenskapens miljölag. 
t 
Kommissionen kommer därför att bedöma om det finns behov av 
att fastställa m.i nimikrJ ferier för en förfarandemekanism som 
kan behandla klagomål i miljöfrågor och genomföra 
undersökningar (en funktion som även skulle kunna motsvara 
de funktioner som en ombudsman har) i de fall det uppstår 
problem när det gäller den praktiska tillämpningen och 
upprätthållandet av gemenskapens miljölagstiftning genom de 
offentliga myndigheterna. Dessa uppgifter skulle kunna 
utföras antingen inom ramen för medlemsstaternas befintliga 
strukturer eller genom upprättandet av specialorgan. 
33. Riktlinjerna för upprättandet av sådana minimikriterier 
skulle behöva övervägas noggrant. De skulle t.ex. kunna 
omfatta behörighet att motta klagomål (både från enskilda 
personer och icke-statliga miljöorganisationer) rörande 
förfarandena för administrativa beslut som berör miljön, att 
begära information från administrativa organ som svar på 
sådana klagomål samt att ge rekommendationer (som snarare 
skulle vara av rådgivande än rättsligt bindande karaktär). 
Det är inte nödvändigt att dessa mekanismer avgör sakfrågor, 
där det är lämpligare att antingen administrativa organ 
eller domstolarna avgör dessa frågor med hänsyn till det 
administrativa och rättsliga system som finns i 
medlemsstaten. 
34. Det finns redan liknande förfaranden i ett antal 
medlemsstater och de kan anta olika former. De två 
huvudsakliga modellerna för dessa system som finns i 
medlemsstaterna är institutionen oberoende "ombudsman" samt 
system för granskning av beslut inom ramen för 
administrativa strukturer. De medlemsstater som tillämpar 
dessa system behöver i princip inte göra några förändringar. 
Endast i de medlemsstater där det saknas sådana mekanismer 
behöver man inrätta motsvarande modeller enligt de 
minimikriterier som anges i riktlinjerna, för att tillgodose 
behovet. 
35. Sådana klagomål och undersökningsmekanismer rörande miljön 
kan också få befogenhet att ge rekommendationer för att lösa 
problem eller för att förbättra funktionerna inom 
administrationen när det gäller tillämpningen av 
gemenskapens miljölagstiftning. Dessa rekommendationer bör 
alltså inte vara bindande men ha en starkt moralisk innebörd 
så att de i allmänhet efterlevs. 
Kommissionen kommer att överväga att ge rekommendationer när 
det gäller fastställandet av minimikriterier för behandling 
av klagomål och utförande av miljöundersökningar i 
medlemsstaterna där det saknas sådana 
mekanismer/förfaranden. 
Tillgång till rättvisa 
36. Den rättsliga processen är en sista tillflykt när det gäller 
att lösa problem. En gemenskap som grundar sig på lagregler 
måste emellertid se till att lagarna respekteras och vid 
behov att de upprätthålls. Domstolarnas roll är viktig i 
detta avseende, i synnerhet när det gäller miljöfrågor där 
den som orsakar ett problem eller en skada är geografiskt 
begränsad men följdverkningarna vittomfattande. Tillgången 
till rättvisa är i allmänhet tillräckligt tillgodosedd när 
det står ekonomiska intressen på spel. Upprätthållande av 
lagstiftningen som utformats för att skapa gynnsamma villkor 
för näringslivet, t.ex. inom industri, handel eller 
jordbruk, uppmuntras troligen av ekonomiska operatörer som 
har til] r: ä c k 1 i q a r e s urs o r 1 ö r att kämpa för lagens 
%1 
upprätthållande. Detta är inte nödvändigtvis fallet med 
ekologiska intressen. De ekonomiska operatörerna ser det 
inte som sin uppgift att övervaka att andra verksamheter 
följer miljölagstiftningen. 
37. Upprätthållandet av miljölagen åvilar därför de offentliga 
myndigheterna och är beroende av deras befogenheter, 
resurser och välvilja, i motsats till vad fallet är inom 
andra områden inom gemenskapens lagar, som inre marknad och 
konkurrens. Myndigheternas förmåga att ta hänsyn till 
behovet av att skydda miljön kan begränsas av någon av dessa 
faktorer. Det är därför viktigt att det finns kompletterande 
vägar för förbättring av upprätthållandet av gemenskapens 
miljölag. I synnerhet skulle åtgärder från de enskilda 
organisationernas eller medborgarnas sida hjälpa till att 
skydda miljön när det gäller tillämpningen och 
upprätthållandet av miljölagarna (i administrativa, 
civilrättsliga eller straffrättsliga domstolar med hänsyn 
till den struktur som finns i den berörda medlemsstaten). 
38. Som redan har nämnts är ett viktigt drag hos miljölagen att 
det genomgående råder brist på privata intressen såsom en 
pådrivande kraft när det gäller upprätthållandet. Miljön har 
ofta karakteriserats som "vårt gemensamma arv". Detta 
innebär också att det är vanligare att det inte finns några 
privata anslag till flera av miljöområdena, t.ex. luften, 
haven, den vilda floran och faunan. Därför ger 
miljöförstöringen många gånger inte upphov till reaktioner 
och även om det uppstår problem finns det inte några sätt på 
vilka enskilda personer kan använda sig av lagen för att 
lösa problemet, eller också finns det inte några lämpliga 
rättsliga åtgärder till hands. Även när det gäller 
gemenskapens miljölag kan det hända att viktiga allmänna 
principer inte kan upprätthållas av individer (t.ex. 
Zï 
principen förorenaren betalar, förebyggande principer och 
säkerhetsprinciper). 
39. Betydelsen av ett mer omfattande deltagande från allmänheten 
22 
i utformandet av miljöpolitiken i stort bekräftas allmänt 
och alla medlemsstater har enskilda organisationer som 
åtnjuter en viss rätt att medverka i behandlingen av 
miljöfrågor. Möjligheterna för allmänheten som sådan att 
kunna medverka i rättsliga åtgärder rörande tillämpning och 
upprätthållande av gemenskapens miljölagar skiljer sig stort 
inom gemenskapen. Detta varierar från att få delta i vissa 
bemyndigandetörfaranden, via rätt för erkända organisationer 
att begära upphävande av administrativa beslut, till 
kollektiv talan {actio popularis) i miljöfrågor. Det kan 
dock påpekas att allmänheten och allmänhetens 
intressegrupper generellt sett inte har tillräcklig tillgång 
till medlemsstaternas nationella domstolar i miljöfrågor. 
40. En bättre tillgång till domstolarna för enskilda 
organisationer och personer skulle ge ett antal fördelaktiga 
effekter när det gäller genomförandet av gemenskapens 
miljölag. Enör det första skulle det innebära att enskilda 
mål som gäller problem om genomförandet av gemenskapens 
lagar vid behov skulle kunna lösas i enlighet med kraven i 
gemenskapens lagar. För det andra, vilket kanske är ändå 
viktigare, kommer det att leda till allmänna förbättringar 
av den praktiska tillämpningen och upprätthållandet av 
gemenskapens miljölag på grund av att potentiellt ansvariga 
aktörer kommer att tendera att uppfylla ställda krav för att 
undvika en eventuell process. 
I princip nr 10 i Rioförklaringen om miljö och utveckling 
deklareras bl.a. följande: "Miljöfrågorna behandlas bäst genom att 
alla berörda.medborgare medverkar på ett relevant plan... En effektiv 
tillgång till rättsliga och administrativa förfaranden skall ges, 
inklusive skadestånd och gottgörelse." 
l<i 
41. Slutligen kommer tillgången till medlemsstaternas domstolar 
att ha den önskvärda effekten att processer i fråga om 
upprätthållandet av gemenskapens miljölag kanaliseras till 
det plan som är bäst skickat för detta ändamål, dvs. till 
det regionala och nationella planet. Utnyttjandet av 
domstolarna inom medlemsstaterna för att upprätthålla 
gemenskapens miljöåtgärder är önskvärt av olika orsaker. Ett 
skäl är att det inte finns någon möjlighet att de 
tidsmässiga resurser och personalresurser som finns inom 
kommissionen och EG-domstolen i Luxemburg någonsin kommer 
att vara tillräckliga ens för majoriteten av de miljömål som 
uppkommer i medlemsstaterna och som skall avgöras genom 
direkta åtgärder som läggs fram till EG-domstolen av 
kommissionen. Dessutom är medlemsstaternas domstolar bättre 
belägna än EG-domstolen när det gäller att under förfarandet 
kunna ta hänsyn till det särskilda rättsliga, administrativa 
och miljörelaterade sammanhang som avser den aktuella 
miljöåtgärden i enlighet med vad som gäller i varje 
medlemsstat och för att kunna skapa sig en klar bild av 
fakta med hjälp av vittnen och sammanträffanden med 
experter. De är dessutom bättre lokaliserade för att bevilja 
interimistiska åtgärder vilket är ett extremt användbart 
instrument för att förhindra skador på miljön. 
42. Restriktioner angående tillgången till domstolarna uppstår 
på två huvudsakliga sätt. För det första på grund av att de 
rättsliga förfarandena i medlemsstaterna skapar hinder mot 
upprätthållandeåtgärder i fråga om miljölagen. Ett särskilt 
intresse kan t.ex. behöva styrkas för att det skall anses 
vara skäl att väcka ett mål. Av rättshistoriska skäl är 
sådana särskilda intressen i allmänhet av sådan karaktär att 
de är lätta att hävda för någon som äger egendom eller en 
ekonomisk operatör men svårare att hävda för miljögrupper. 
Ytterligare ett exempel är att det kanske inte finns 
lämpliga domstolsförfaranden som kan skydda miljöintressena. 
Is" 
Domstolsförfarandena, som huvudsakligen är utformade för att 
skydda ekonomiska intressen, erbjuder kanske inte lämpliga 
handlingsformer och lösningar på miljöproblem. För det andra 
kan kostnaderna för att inleda upprätthållandeåtgärder när 
det gäller miljöintressen vara oöverstigliga. 
43. Ett antal möjligheter finns för kommissionens del för att 
påskynda åtgärderna när det gäller dessa frågor, bl.a. en 
"mjuk" inriktning hos lagen som ett första steg. Liknande 
frågor om tillgång till rättvisa övervägs i samband med 
gemenskapens åtgärder när det gäller tillgång till rättvisa 
23 t. 
för konsumenter. Kommissionen har också skrivit in 
bestämmelser om tillgång till rättvisa i olika förslag till 
24 
gemenskapens miljölag. I samband med säkerställandet av ett 
25 
ännu effektivare upprätthållande av gemenskapens miljölag 
är det nödvändigt att se längre än till de enskilda personer 
som direkt påverkas och innefatta representantorganisationer 
som strävar efter att skydda miljön. En möjlig väg när det 
gäller att uppnå bättre tillämpning och upprätthållande av 
gemenskapens miljölag skulle vara att säkerställa att 
enskilda miljöorganisationer som är erkända i 
medlemsstaterna får erforderlig rätt att uppträda inför 
rätta för att utföra rättsliga granskningsåtgärder, vilket 
skulle gälla i förhållande till de offentliga myndigheterna 
i medlemsstaterna. Om ett sådant system visar sig vara 
eftersträvansvärt skulle ett första steg i denna riktning 
vara en rekommendation som uppmuntrar medlemsstaterna att 
utöka tillgången till rättvisa för enskilda organisationer. 
!3 KOM(95) 712 slutlig, EGT nr C 107, 13.4.1996, s. 3 
24 Se t.ex. artikel 4 i direktiv 90/313/EEG om rätt att ta del av 
miljöinformation (EGT nr L 158, 23.6.1990, s. 56). 
2 5 
Gemenskapslagen säkerställer redan att de som direkt och indirekt 
pverkas av ett beslut som fattas i en gemenskapsinstitution kan ta 
upp frågan i Europeiska gemenskapernas domstol, men i fråga om miljön 
är det ofta svårt att identifiera sådana personer. 
I C 
Kommissionen kommer att undersöka behovet av riktlinjer 
angående tillgången till nationella domstolar för 
representantorganisationer för att uppmuntra tillämpningen 
och upprätthållandet av gemenskapens miljölagstiftning i 
ljuset av den kompletterande principen, med hänsyn till de 
olika rättsliga systemen i medlemsstaterna. 
——oooooOooooo 
1 
DEL III: FÖRSTÄRKNING AV BEFINTLIGA SYSTEM 
44. De förslag som ges i resten av detta meddelande syftar till 
att förbättra ett antal områden inom gemenskapens miljölag 
och politik där de nuvarande normerna inte tillgodoser de 
höga normer som erfordras för ett effektivt miljöskydd: 
Lagstiftningens kvalitet, insynen, samarbetet på gemenskaps-
och medlemsstatsplanet, styrningen och utvärderingen av 
lagstiftningens effekter, kunskap om gemenskapens miljölag 
bland praktiserande jurister och integrationen av 
gemenskapens finansiering i genomförandet av gemenskapens 
miljölagstiftning. 
Kvaliteten hos gemenskapens lagstiftning 
Lagstiftningsprocessen 
45. Tydliga lagstiftningsförslag är en förutsättning för ett 
tidsanpassat och enhetligt införlivande på så sätt att 
tydliga förpliktelser kan införlivas enkelt och korrekt. 
Dubbeltydiga, oklara eller komplicerade bestämmelser kommer 
att orsaka förseningar, problem med enhetlighet och med den 
praktiska tillämpningen vilket leder till ett ofullständigt 
eller ojämnt genomförande i hela gemenskapen. Eftersom 
kommissionen har exklusiv rätt att ta initiativ till 
gemenskapens miljölagstiftning kan den ta hänsyn till de 
eventuella svårigheter som medlemsstaterna kan ha att 
införliva gemenskapsåtgärderna. Ett beaktande av dessa 
svårigheter vid utarbetandet av förslagen, tillsammans med 
öppenhet, gör införlivandeprocessen enklare för 
medlemsstaterna. De kan t.ex. säkerställa att den 
lagstiftning som är beroende av ett senare antagande av 
tekniska åtgärder framställs på ett sådant sätt att 
dröjsmålen när det gäller antagandet av dessa tekniska 
åtgärder inte medför tidsfrister för genomförandet som är 
i£ 
omöjliga för medlemsstaterna vilket nyligen inträffade i 
fråga om tekniska bestämmelser rörande genetiskt modifierade 
organismer . De nya allmänna riktlinjerna om 
regleringspolitiken som antogs av kommissionen i januari 
1996 och som kompletterar kommissionens bestämmelser om 
lagstiftningsförslag ("Règles de technique législative") bör 
förbättra sammanhållningen när det gäller framläggandet av 
förslag inom kommissionen. Det är absolut nödvändigt att 
dessa bestämmelser och riktlinjer tillämpas strikt. 
46. Det är särskilt viktigt att den ursprungliga texten till 
förslagen är så tydlig som möjligt. Komplicerade och 
otydliga förslag har en tendens att försvåra förhandlingarna 
om förslaget och ökar sannolikheten för att den slutgiltiga 
lagstiftningen blir mindre tydlig samt skapar problem när 
det gäller medlemsstaternas genomförande. Detta gäller både 
i fråga om förhandlingarna i rådet och de ändringar som 
föreslås av Europaparlamentet. Även om ansvaret för utkast 
och förslag till nya direktiv ligger hos Europeiska 
kommissionen inträffar ändringar i förslagen efter hand både 
i Europeiska unionens råd och Europaparlamentet. Oklara och 
tvetydiga utkast till miljölagstiftning är i många fall ett 
resultat av kompromisser som krävs i rådet eller vid 
27 •• o 
Europaparlamentets behandlingar. Även pa dessa senare 
stadier bör kommissionen vid behov säkerställa förslagens 
sammanhållning, effektivitet och praktiska användning genom 
att ändra sina egna förslag eller genom att återkalla 
förslag som inte längre tillgodoser önskvärda målsättningar. 
0 ft 
Kommissionens riktlinjer om klassificering antagna enligt direktiv 
94/51/EG om innesluten användning av genetiskt modifierade 
mikroorganismer. 
Dessa problem förvärras genom behovet av att 
gemenskapslagstiftningen är tillgänglig och likvärdigt gällande på 
alla elva gemenskapssprak. Kompromisser som förhandlas fram pä ett 
språk kan vara svära att översätta pä ett tillfredsställande sätt 
till alla de övriga språken. 
7 *) 
47. En viktig slutlig synpunkt är att lagstiftningstexterna i 
sig själva bör bidra till insyn i genomförandeprocessen. 
Detta kan göras genom att i gemenskapens lagstiftningstexter 
införa bestämmelser som säkerställer att informationen om 
genomförandet kommer att offentliggöras, antingen av 
medlemsstaterna eller kommissionen. Vissa bestämmelser av 
den här karaktären har redan införts, t.ex. 
offentliggörandet av rapporter och allmänhetens tillgång 
till information om tillämpningen av en åtgärd 8. Det kan 
dock vara lämpligt att införa bestämmelser i dessa texter 
som kräver att medlemsstaterna offentliggör ytterligare 
information om genomförande, t.ex. tabeller över 
införlivande som anger bestämmelser i nationell lag om 
genomförande av motsvarande bestämmelser ur direktiven, för 
att erhålla största möjliga insyn vid genomförandet av 
gemenskapens miljölagstiftning. 
Kommissionen kommer att säkerställa att alla förslag till 
nya gemenskapsåtgärder rörande miljön eller ändringar av 
befintliga åtgärder läggs fram i enlighet med principerna om 
maximal tydlighet, insyn och säkerhet för att göra 
genomförandeprocessen enklare och snabbare. Under 
lagstiftningsprocessen kommer kommissionen att eftersträva 
ett samarbete med Europeiska unionens råd och 
Europaparlamentet om förslagen och kommer att föreslå sina 
egna ändringar av förslagen i de fall detta krävs på grund 
av framkomna synpunkter eller förändringar av originaltexten 
under förhandlingarna. 
Sanktioner på medlemsstatsplanet 
48. I artikel 5 i fördraget, som den tolkas av EG-domstolen, 
krävs att medlemsstaterna inför effektiva, proportionella 
? ft 
Till exempel rapporten om genomförande av direktiv 85/337/EEG, 
artikel 11.3. 
och avvärjande sanktioner som säkerställer efterlevnaden av 
bestämmelserna i gemenskapens lagar. Även om detta ger 
medlemsstaterna handlingsfrihet att besluta om sanktioner, 
måste sanktionerna överensstämma med dem som tillämpas för 
att avskräcka från överträdelser i motsvarande nationell 
lagstiftning . I enlighet med kommissionens meddelande till 
rådet och Europaparlamentet om sanktionernas roll vid 
genomförandet av gemenskapslagstiftningen med avseende på 
30 o 
den inre marknaden , måste de nationella påföljdssystemen 
vid underlåtenhet att uppfylla förpliktelser enligt 
gemenskapens lagar vara öppna och tydliga. Insynen är inte 
bara.nyckeln till ömsesidigt förtroende utan tillåter också 
att kommissionen utvärderar systemen och begränsar 
gemenskapens åtgärder till vad som är absolut nödvändigt. 
49. Kommissionen beslutade därför att i fråga om den inre 
marknaden i sina lagstiftningsförslag införa tydliga 
bestämmelser om att de nationella genomförandeåtgärderna 
skall innehålla bestämmelser om sanktioner från 
medlemsstaternas sida vid överträdelser av direktivets 
bestämmelser av enskilda eller juridiska personer och att 
den lagstiftning som avser dessa sanktioner skall meddelas 
till kommissionen. Dessa förpliktelser bör utökas till att 
gälla miljön. Målet bör vara att lämpliga sanktioner, vare 
sig det gäller administrativa, civilrättsliga eller 
straffrättsliga sanktioner eller en kombination av dem, 
beroende på de nationella myndigheternas val, är 
tillgängliga i alla medlemsstater och att de tillämpas i 
praktiken så att ett likvärdigt upprätthållande säkerställs 
av gemenskapens miljölag. Offentliggörandet av tillämpningen 
av sådana sanktioner i medlemsstaterna och på 
29 Dom av den 21.9.1989, mål 68/88, [1989] ECR 2965, punkterna 23 och 
24. 
30 KOM(95) 162 av den 3.5.1995. 
V 
gemenskapsplanet skulle bistå till deras avskräckande 
verkan. 
50. .Allmänna krav för införandet av sanktioner har redan införts 
i gemenskapens miljölagstiftning liksom i fallet med de 
förordningar som genomför Cites-konventionen om handel med 
utrotningshotade arter och Baselkonventionen om 
gränsöverskridande transporter av farligt avfall. Mer 
specifika bestämmelser, t.ex. införandet av administrativa 
påföljder som återkallande av tillstånd, kan också vid behov 
införas bland gemenskapens miljöåtgärder. 
Kommissionen kan bland sina förslag till miljöåtgärder 
införa en bestämmelse som kräver nationella 
genomförandeåtgärder som i förebyggande syfte inbegriper 
lämpliga sanktioner för underlåtenhet att följa kraven i ett 
tillämpligt direktiv. 
Insyn 
Kommissionens samråd 
51. Kommissionen är i samband med utformningen av 
miljölagstiftningen medveten om behovet av en öppen och 
rådgivande process under det stadium då de förberedande 
förslagen framställs och under utkaststadiet. Olika sätt att 
uppnå detta är genom användandet av grönböcker, t.ex. 
o 3] o 
grönboken om åtgärder mot miljöskador , samrad genom 
formella och informella nät, t. ex. Rådgivande miljöforum ', 
Gruppen för översyn av miljöpolitiken , Impel , sammanträden 
med medlemsstaternas experter och icke-statliga 
organisationer för att diskutera den politiska utvecklingen, 
31 KOM(93) 47 slutlig, 14.5.1993. 
32 
Se kapitel 9 i det femte handlingsprogrammet (fotnot 20 ovan). 
Se kapitel 9 i det femte handlingsprogrammet (fotnot 20 ovan). 
Se punkt 55 nedan. 
V 
offentliggörande av arbetsprogrammet och anordnande av 
offentliga utfrågningar, antingen i egen regi, t.ex. om 
kommissionens framtida vattenpolitik den 28 och 29 maj 1996 
eller tillsammans med parlamentet,som "Utmaningar mot 
miljöskyddet: Att få en fungerande lagstiftning", den 30 maj 
1996. Kommissionen måste säkerställa att dessa samråd 
genomförs på ett mer systematiskt sätt med alla personer och 
organisationer som har intresse av ett visst förslag. Det är 
viktigt att kommissionen i. anslutning till sina samråd 
engagerar Europeiska miljöbyrån som kan ge ovärderlig 
information och tekniska råd angående miljösituationen i 
Europa och vilka effekter de åtgärder gemenskapen vidtar för 
att skydda miljön kommer att få. 
Kommissionen kommer i största möjliga utsträckning att 
samråda vid utformandet av nya förslag till miljöåtgärder i 
gemenskapen. Samråden kommer att omfatta samtliga aktörer 
som berörs av en viss åtgärd. 
Medlemsstaternas samråd 
52. Det är särskilt sannolikt att genomförandet av gemenskapens 
miljölagstiftning kommer att beröra många olika aktörer. 
Bristande samråd inom medlemsstaterna kan innebära att de 
som berörs av förslaget antingen förblir okunniga om 
åtgärden eller känner att den inte återspeglar deras behov 
och intressen. Därmed kan de bli mer benägna att hindra ett 
korrekt och tidsanpassat införlivande och motsvarande 
tillämpning av åtgärderna i medlemsstaterna. Detta går att 
lösa delvis genom ett omfattande samråd om åtgärderna i 
medlemsstaterna, strax efter antagandet av 
gemenskapsåtgärden. Om inget samråd hålls eller om det är 
bristfälligt, kan införlivandet av lagstiftningen på det 
nationella planet bli mycket svårare, på grund av protester 
som uppstår först på ett sent stadium. Mer systematiska 
V> 
preliminära kontakter från kommissionens sida med berörda 
parter (medlemsstaterna, Impel, icke-statliga 
organisationer, näringslivet, osv.) i samband med att 
förslag utarbetas skulle underlätta genomförandet genom att 
dessa problem skulle minska, men samråd på 
medlemsstatsplanet kommer förmodligen fortfarande att krävas 
med avseende på den slutgiltigt antagna texten. 
Detaljtillägg angående ett förslags preliminära omfattning 
och inverkan i den motivering som är bifogad kommissionens 
lagstiftningsförslag bör vara medlemsstaterna till hjälp när 
det gäller genomförandet av detta efterföljande samråd. 
Medlemsstaterna bör säkerställa att de har 
samordningsmekanismer som möjliggör ett korrekt samråd före 
antagandet av nationella införlivandeåtgärder. För att bistå 
medlemsstaterna i denna uppgift kommer kommissionen att i en 
motivering som bifogas dess lagstiftningsförslag göra 
hänvisningar till de föreslagna åtgärdernas potentiella 
omfattning och till förslagets effekter inom 
medlemsstaterna. 
Informationsstrategi för gemenskapens miljöpolitik och lag 
53. En avsevärd informationsmängd om gemenskapens diplomatiska, 
politiska och reglerande verksamhet i stort lämnas till 
allmänheten genom den allmänna rapporten om Europeiska 
unionens verksamhet och den ärliga rapporten om 
övervakningen av tillämpningen av gemenskapens lagar. 
Kommissionen har offentliggjort sektorsvisa rapporter om 
konkurrenspolitiken och den inre marknaden. Den inre 
marknaden är särskilt aktuell på grund av att den även berör 
miljöfrågor, på så sätt att de är nära relaterade till 
skapandet av den inre marknaden. Bulletinen, som utkommer en 
gång per månad, ger bl.a. information om ny lagstiftning och 
överträdelseförfaranden inom alla sektorer som omfattas av 
^ 
gemenskapens lagar. För att komplettera den information 
rörande övervakningen av tillämpningen av gemenskapens 
miljölag som lämnas i kommissionens årliga rapport om 
övervakningen av tillämpningen av gemenskapens lagar, kommer 
denna rapport, fr.o.m. den fjortonde utgåvan (avseende 
1996)-, att innehålla följande uppgifter: 
- Information om lagstiftning som har meddelats av 
medlemsstaterna för införlivande av gemenskapens 
miljödirektiv, bl.a. tabeller över genomförande som visar 
hur lagstiftningen införlivar direktivens krav, på grundlag 
av information från medlemsstaterna. 
- Information om åtgärder som medlemsstaterna vidtar för att 
tillämpa gemenskapens miljölagar, bl.a. meddelanden om 
behöriga myndigheter, skapande av och meddelande om program 
enliigt gemenskapens miljölagstiftning och vilka resultat som 
har uppnåtts. 
Kommissionens årliga rapport om övervakning av tillämpningen 
av gemenskapens lagar kommer (från och med dess fjortonde 
utgåva, för 1996) att utökas och innehålla information om 
den lagstiftning som har meddelats av medlemsstaterna, t.ex. 
införlivande av gemenskapens miljölagar och om de åtgärder 
som har vidtagits av medlemsstaterna för att tillämpa dessa 
lagar. De frågor som omfattas av detta meddelande som inte 
berör övervakningen av gemenskapens lagar och 
överträdelseförfaranden, t.ex. synpunkter i frågor om 
politik och förfaranden, kan bli föremål för uppföljning i 
en "Årlig granskning." 
Förbättring av samarbetet 
\> 
54. Ett gott samarbete mellan kommissionen och medlemsstaterna 
är väsentligt när det gäller att uppnå de ambitiösa mål som 
har uppställts genom gemenskapens miljöpolitik. På det 
nationella planet bör de organ som skapar lagarna ha ett 
nära samarbete med de tillämpande och upprätthållande 
organen om hela systemet skall kunna fungera och vara 
effektivt. Detta gäller i fråga om kommissionen och 
nationella behöriga myndigheter som bör förbättra sitt 
samarbete för att öka sin effektivitet i fråga om det delade 
ansvaret for genomförandet. Ett direkt samarbete mellan de 
nationella myndigheterna i olika medlemsstater bör också 
uppmuntras i samband med upprätthållande av 
miljölagstiftningen över gränserna, t.ex. vid upptäckt av 
illegal trafik med farligt avfall eller utrotningshotade 
arter. 
55. Medlemsstaternas oro angående likvärdigheten av normerna för 
tillämpningen och upprätthållandet av gemenskapens 
miljölagstiftning i olika länder resulterade i att det 1992 
skapades ett informellt nät av nationella miljömyndigheter 
som kallades Chesternätet. Samtidigt erkändes i det femte 
miljöhandlingsprogrammet att det fanns ett icke uppfyllt 
behov av en lämplig uppföljning av tillämpningen av 
gemenskapens miljölagstiftning i och med tillkännagivandet 
av upprättandet av ett genomförandenät med representanter 
från behöriga nationella myndigheter och kommissionen inom 
35 
området praktisk tillämpning av gemenskapsåtgärder . 
Chesternätet ändrades sedan för att skapa ett informellt EU-
nät för genomförande och upprätthållande av miljölagen 
(Impel). Impel, som är sammansatt av lämpliga företrädare 
från medlemsstaterna och som gemensamt leds av kommissionen 
och de medlemsstater som innehar ordförandeskapet i rådet 
och .Europeiska unionen, har ett tämligen vittgående mandat 
när det gäller att granska genomförandet av 
35 EGT nr C 138, 17.5.1993, s.80. 
miljölagstiftningen, vilket i huvudsak omfattar frågor om 
hur de nationella, regionala och lokala organen kan uppnå 
ett bättre upprätthållande. Den nuvarande koncentrationen på 
upprätthållandet skulle kunna utvidgas och omfatta 
genomförandet och frågor om den rättsliga politiken. Det 
arbete som hittills har utförts har omfattat följande 
frågor : 
- En jämförelse mellan tekniska standarder och tekniker för 
begränsning av föroreningar för olika anläggningar i varje 
medlemsstat som kan ge tekniska vägledningar för de 
reglerande organen avseende ett antal industrier, t.ex. 
kraftstationer, förbränningsanläggningnar, raffinaderier 
samt cement-, glas- och fibermaterialtillverkare. 
- Utbyte av information och jämförelse av erfarenheter i 
fråga om tillståndsgivning för industriella installationer i 
medlemsstaterna och undersökning av tillämpningen av EG:s 
lagstiftning i medlemsstaterna och de praktiska aspekterna 
av regleringsförfarandet, t.ex. rapporter om tvärmedial 
utvärdering av hur miljön påverkas av industriella 
installationer samt om tillämpningen av EG:s direktiv om 
förbränningsanläggningar för kommunalt avfall samt om stora 
förbränningsanläggningar. 
- Jämförelse av arrangemangen för upprätthållande i 
medlemsstaterna, för utvärdering och inspektion av 
efterlevnaden. En rapport skall t.ex. offentliggöras under 
andra halvåret 1996, som presenterar medlemsstaternas 
lagstiftning, organisationer och inspektionsmekanismer, 
övervakning och upprätthållande, inbegripet statistik, 
inspektionsbesök och upprätthållandeåtgärder. 
36 Skrifter från Impel sprids via Impels sekretariat på GD XI i 
Europeiska kommissionen 
?? 
- Utbytesprogram för inspektörer som skall ge en fördjupad 
förståelse av regleringssystemen i varje land och ett bättre 
framtida informationsutbyte mellan de olika 
inspektörsområdena, utarbetande av handböcker för "kunskaper 
och förvaltning" för inspektörer som omfattar både 
regleringsprocessen och inspektion av anläggningar. 
- Undersökning och offentliggörande av en rapport om 
övervaknings- och upprätthällandemekanismerna för 
transporter över gränserna av farligt avfall inom EU. 
56. Impel kan spela en betydelsefull roll när det gäller att 
förbättra samarbetet i frågor om genomförandet mellan 
kommissionen och medlemsstaterna samt mellan och inom 
medlemsstaterna men kan också förbättra samordningen mellan 
olika upprätthållande organ inom varje medlemsstat genom 
intern samordning som en förberedelse när det gäller 
medlemsstaternas ställning i Impel. På samma sätt som det 
finns ett behov av koordination på gemenskaps- och 
medlemsstatsplanet, finns det ofta också ett behov av 
samordning inom medlemsstaterna. Näten skulle kunna vara en 
hjälp för att minska de problem som uppstår på grund av det 
decentraliserade genomförandet och upprätthållandet av 
37 
gemenskapens miljölagstiftning vilket omnämnts tidigare . Om 
sådana nät fanns eller inrättades i varje medlemsstat av de 
nationella regeringarna, i samarbete med de behöriga 
nationella och regionala myndigheterna, skulle Impel 
därefter kunna samordna näten inom dessa medlemsstater pä 
gemenskapsplanet vilket skulle innebära ett mycket positivt 
utnyttjande av de tillgängliga resurserna på varje relevant 
nivå i medlemsstaterna. Eftersom upprätthållandet av 
37 
38 I detta sammanhang bör det undersökas om telematiknätet EIONET Se punkterna 13 och 14 ovan 
I detta sammanhang bör det i 
under Europeiska miljöbyrån kan vara av hjälp vid genomförandet. 
miljölagstiftningen nästan helt sköts av de offentligt 
finansierade myndigheterna, skulle en sådan samordning kunna 
leda till lägre kostnader genom storskalighet och hjälpa 
till att optimera erfarenhetsutbytet inom alla enskilda 
medlemsstater. Utformningen av centrala enheter i dessa 
nationella nät kan förväntas förbättra kommunikationen 
mellan kommissionen och de olika berörda nationella 
myndigheterna. 
Kommissionen kommer att överväga det informella Impelnätets 
nuvarande ställning som ett användbart instrument för 
samarbete och uppbyggnad av kapaciteten och kommer att lägga 
fram förslag till förbättringar, utveckling och 
omorganisering av dess arbetsuppgifter. Den kommer att 
uppmuntra skapandet av nationella samordningsnät som ansluts 
till Impel via de nationella samordnarna. 
Rapportering, övervakning och utvärdering 
Utvärdering av åtgärdernas effektivitet 
57. Det är anmärkningsvärt att förbättringarna av miljön i vissa 
avseenden inte har utvecklats till en önskvärd nivå trots 
den stora mängden miljöåtgärder som har antagits av 
gemenskapen, där miljöförhållandena i andra avseenden 
faktiskt har försämrats. Tidigare försök att övervaka 
effektiviteten hos gemenskapens åtgärder har hindrats av 
bristande information om lämpligt genomförande. Det kan vara 
svårt att veta om frånvaron av framsteg inom ett visst 
område beror på ineffektivitet i medlemsstaternas 
genomförande eller på ineffektivitet hos den bestämmelse som 
baserar sig pä direktivet. Alla utvärderingar av hur 
effektiv en åtgärd är i praktiken beror därför i första hand 
på information om genomförandet av den aktuella åtgärden. Så 
snart denna information har erhållits går det att få visshet 
'M 
om huruvida de bestämmelser som åtgärden omfattar är 
effektiva och, om så inte är fallet, om de befintliga 
bestämmelserna behöver förstärkas eller om en alternativ 
behandling av problemet krävs. 
58. En klausul om översyn finns allt oftare införd i 
gemenskapens miljölagstiftning och utifrån denna kan man 
vinna mycket erfarenhet och uppnå en förbättring av den 
rättsliga ramen. Mot bakgrund av erfarenheterna från 
tillämpningen av rapportkravet - den första rapport som 
kommer att offentliggöras av kommissionen enligt 
Rapporteringsdirektivet rör vattensektorn och offentliggörs 
först i juni 1997 - återstår det att se om de praktiska 
arrangemang som skall vidtas av medlemsstaterna för att 
insamla tillämpligt material är användbart och den insamlade 
informationen tillförlitlig. En grundlig utvärdering av 
vilka effekter en åtgärd får kräver insamling av relevant 
information, data och erfarenheter. Rapporteringsdirektivet 
och det nya miljöinformationsnätet som upprättats på 
gemenskapsnivå och samordnas av Europeiska miljöbyrån kan 
vara till stor nytta i detta avseende, i synnerhet eftersom 
vetenskapliga och tekniska utvärderingar är viktiga vid en 
bedömning av miljölagstiftningens effektivitet. Andra sätt 
att säkerställa återkoppling från medlemsstaterna och dem 
som påverkas av lagstiftningen till kommissionen bör också 
undersökas. 
Genom en optimalt effektiv användning av 
rapporteringsdirektivet och ett nära samarbete med 
Europeiska miljöbyrån kommer kommissionen att säkerställa 
39 Rådets direktiv 91/692/EEG av den 23 december 1991 om att 
standardisera och rationalisera rapporteringen om genomförandet av 
vissa direktiv om miljön (EGT nr L 377 av den 31.12.93, s.48). 
Rådets förordning (EEG) nr 1210/90 av den 7 maj 1990 om inrättande 
av Europeiska miljöbyrån och Europeiska nätverket för 
miljöinformation och miljöövervakning (EGT nr L 120, 11.5.1990, 
s.l.). 
L, o 
att bästa möjliga information finns till hands angående 
effektiviteten hos gemenskapens miljöåtgärder och kan 
användas i samband med utformningen av dess 
miljöskyddspolitik. Kommissionen kommer att starta och 
samordna fallstudier för att utvärdera införlivandet, 
tillämpningen och upprätthållandet av utvalda bestämmelser 
ur gemenskapens miljölag. Den kommer att arbeta för en 
omfattande spridning av den information som härrör från 
dessa fallstudier. 
Europeiska miljöbyrån 
59. Europeiska miljöbyrån inrättades 1990 för att ge 
gemenskapen och medlemsstaterna en objektiv, tillförlitlig 
och jämförbar information på det europeiska planet, så att 
de kan vidta erforderliga åtgärder för att skydda miljön, 
utvärdera resultaten av dessa åtgärder och säkerställa att 
allmänheten blir korrekt informerad om miljöns tillstånd. 
Byrån spelar därför en avgörande roll när det gäller 
anskaffandet av information som kommer att möjliggöra en 
utvärdering av hur effektiva gemenskapens miljöåtgärder är. 
Denna roll är lika viktig när det gäller kommissionens 
arbete med att utforma och anta gemenskapens 
miljölagstiftning och dess genomförande: tillhandahållande 
av information och tekniska råd i samband med kommissionens 
nya förslag om miljöskydd. Byrån är därför en viktig länk i 
regleringskedjan, eftersom den förbinder slutet av 
regleringskedjan i förhållande till de åtgärder som har 
antagits och genomförts, med början av regleringskedjan i 
förhållande till åtgärder som uppföljning av den tidigare 
lagstiftningen, och vid behov ändrar den så att den på ett 
effektivare och effektivare sätt kan skydda miljön. 
Europeiska miljöbyrån skulle även kunna engagera sig mer 
41 Rådets förordning (EEG) 1210/90 av den 7 maj 1990 (se föregående 
fotnot). 
h/ 
aktivt i utvärderingen och uppföljningen av rapporterna 
enligt rapporteringsdirektivet och andra direktiv med 
särskilda rapporteringskrav (t.ex. direktivet om fåglar). 
Kommissionen kommer att aktivt engagera byrån vid 
utvärderingen av effekterna av gemenskapens åtgärder och 
säkerställa att byråns information och kunskaper utnyttjas 
till fullo genom att den bistår kommissionen i dess uppgift 
att utforma förslag till nya miljöåtgärder för gemenskapen 
och att granska den befintliga lagstiftningen. 
Befrämjande av kunskap om gemenskapens miljölag 
60. Genomförandet börjar med kunskap om de bestämmelser som 
skall genomföras. Gemenskapens direktiv tillämpas i 
allmänhet på grundval av den införlivande nationella lagen, 
som vanligen är tillräckligt välkänd av de behöriga 
nationella myndigheterna och utformad på ett sätt som är 
välkänt för dem. Ett tidsanpassat och korrekt införlivande 
är därför viktig för den praktiska tillämpningen av ett 
direktiv. Det skall också säkerställas att de nationella 
genomförandeåtgärderna på ett tydligt sätt hänvisar till 
sitt gemenskapsursprung, vilket ger de nationella domarna 
möjlighet att tolka dem i enlighet med detta samt 
säkerställer att gemenskapens åtgärder äger företräde i 
förhållande till eventuella motstridiga nationella 
bestämmelser. Situationen är emellertid annorlunda när inget 
införlivande har skett eller om införlivandet är 
ofullständigt eller felaktigt. Domstolen fastställde i sitt 
utslag Costanzo/Milano " att både de nationella domstolarna 
och alla nationella myndigheter skall tillämpa direkt 
tillämpliga bestämmelser i europeisk lag och bortse från 
oförenliga bestämmelser ur nationell lag. Detta är i själva 
verket en svår uppgift, vilket generaladvokaten påpekade i 
42 Utslag av den 22.6.1989, C-103/88, [1989] ECR 1839 (1870). 
sina slutsatser i ovan nämnda fall. Även om de behöriga 
myndigheterna har kunskaper om tillämpliga bestämmelser kan 
det finnas en tendens att undvika att tillämpa dem. Trots 
att europeisk lag äger företräde framför nationell lag och 
ingår som en del i den nationella rättsordningen kan det 
finnas ett motstånd bland de praktiserande juristerna att 
tillämpa sådana lagar som har en utformning som skiljer sig 
från de lagar som i allmänhet finns i medlemsstaterna. 
Kommissionen kommer att överväga initiativ till finansiellt 
och tekniskt bistånd för att öka kunskaperna om gemenskapens 
miljölag, särskilt med hjälp av domare, advokater och 
ämbetsmän från medlemsstaterna. Gemenskapens finansiering 
inom ramen för "Life 2" kan också bidra till horisontella 
åtgärder, t.ex. telematiknät eller utbildning för 
förbättring av tillämpningen och upprätthållandet av 
miljölagstiftningen. 
Gemenskapsfinansiering och genomförandet av gemenskapens miljölag 
61. Det finns olika källor till och former för gemenskapens 
finansiering när det gäller miljön. Finansieringen enligt 
"Life" bidrar uteslutande till utvecklandet och 
genomförandet av miljöpolitiken men andra finansiella 
instrument erbjuder viktig finansiering av miljön även om de 
inte är särskilt inriktade på miljön. Enligt 
o 44 
sammanhallningsfonden , som ger stöd till infrastrukturella 
projekt om miljön och transporter, kan stöd beviljas sådana 
projekt som syftar till att gemenskapens lagstiftning skall 
följas i sin helhet, i synnerhet inom tre sektorer, nämligen 
vattentillförsel och vattenkvalitet, hantering av 
43 Rådets förordning (EEG) nr 1973/92 av den 21 maj 1992 om inrättande 
av ett finansiellt instrument för miljön (EGT L 206, 22.7.1992). 
Rådets förordning (EG) nr 566/94 av den 16 maj 1994 om inrättandet 
av en sammanhållningsfond (EGT nr L 72, 16.3.94). Finansieringsplanen 
för miljöprojekt under 1966 uppgår till cirka 1,7 miljarder ecu. 
<-,\ 
avloppsvatten och fast avfall. I de medlemsstater som är 
berättigade till stöd från denna fond kan gemenskapens 
finansiering av miljöprojekt vara viktiga när det gäller att 
bistå dem vid tillämpningen och upprätthållandet av 
gemenskapens miljölagstiftning. Vidare kan stödet enligt 
strukturfonderna , som i princip innebär samfinansiering av 
åtgärdsprogram och nationella stödsystem, gälla projekt som 
omfattar vissa miljöaspekter. 
62. Gemenskapens finansiering skall, i enlighet med 
integrationsprincipen, beakta gemenskapens miljölagar . 
Kommissionen skall inte heller samfinansiera projekt som har 
en negativ inverkan på miljöintressen som skyddas enligt 
gemenskapens lagstiftning, t.ex. särskilda naturvårdsområden 
som är skyddade enligt direktivet om livsmiljöer, såvida 
inte projektet i princip och i praktiken överensstämmer med 
skyddskraven i den aktuella lagstiftningen. Det är också 
viktigt att all gemenskapsfinansiering beviljas i ett 
lämpligt politiskt sammanhang. Inte bara gemenskapens 
miljölagstiftning utan även gemenskapens miljöpolitik skall 
beaktas vid beviljande och utnyttjande av gemenskapens 
4 R 
finansiering . Alla förslag till finansiering från 
gemenskapen skall utvärderas i förhållande till och 
överensstämma med gemenskapens miljöpolitik och 
lagstiftning. 
45 Rådets förordning (EEG) nr 2081/93 av den 20 juli 1993 om ändring 
av förordning (EEG) nr 2052/88 om strukturfondernas uppgifter och 
effektivitet samt om samordning av deras verksamheter dels inbördes, 
dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga 
finansieringsorgans verksamheter (EGT nr L 193 av den 31.7.1993). 
Denna hänvisning omfattar även de EUGFJ-åtgärder som avser 
strukturfinansiering, dvs. EUGFJ:s utvecklingssektion. 
Gemenskapen bör t.ex. i princip inte finansiera projekt för 
avloppsnät om den medlemsstat som mottar finansieringen inte har 
införlivat direktivet om hantering av avloppsvatten i städerna, 
eftersom det då saknas en rättslig ram som definierar de praktiska 
villkoren för individuella projekt. 
4 8 
Se t.ex. artikel 8.1 i rådets förordning (EG) nr 1164/94 om 
inrättandet av en sammanhållningsfond (EGT nr L 130/1, 25.5.94). 
t,* 
63. Så snart ett beslut har fattats om att bevilja finansiering 
från gemenskapen skall garantier finnas för att kraven i 
gemenskapens miljölag och politik tillgodoses. Gemenskapens 
förordningar om beviljande av finansiellt stöd till 
medlemsstaterna kräver i princip att de behöriga 
myndigheterna skall säkerställa att mottagarna av stödet 
kommer att följa kraven enligt gemenskapens politik och 
miljölagar. 
Denna princip gäller oavsett om det finns befintliga 
överträdelseförfaranden när det gäller projekt som åtnjuter 
gemenskapens finansiering, eftersom det är kommissionens 
beslut om beviljande av finansieringen i sig som kräver att 
gemenskapens lagar och politik efterlevs. Möjligheten att 
inställa betalningar eller att begära återbetalning är ett 
viktigt verktyg när det gäller att säkerställa att 
gemenskapens miljöpolitik och lagar efterlevs i samband med 
finansiering. Kommissionen bör öka sina kontroller av 
efterlevnaden och övervakningen av gemenskapsfinansierade 
projekt. 
Kommissionen kommer att överväga ytterligare åtgärder för 
att säkerställa att gemenskapens miljömål och kraven enligt 
Europeiska gemenskapens miljölagar fullt ut integreras i 
beslut om ekonomiskt stöd till medlemsstaterna och 
övervakningen av projekt som finansieras av gemenskapen. 
•oooooOooooo-
DEL IV: SLUTSATSER 
64. Kommissionen anser att åtgärder som syftar till att 
förbättra genomförandet av gemenskapens lagar skall 
prioriteras i och med att gemenskapen är på väg in i en fas 
Inî 
av konsolidering av den gemenskapsrätt som hittills har 
uppnåtts inom miljöområdet. 
65. Dessutom vet kommissionen av erfarenhet att nuvarande 
tillvägagångssätt för att säkerställa genomförandet, vilket 
i princip sammanhänger med tillämpningen av förfarandet 
enligt artiklarna 169 och 171 i fördraget som, trots att det 
är viktigt, kraftfullt och nödvändigt, inte har visat sig 
vara tillräckligt snabbt och lämpligt för att skydda miljön 
mot brott mot gemenskapens lagar. Vissa av de problem som 
rör miljölagens speciella karaktär kan definitivt minskas 
genom att utöka blandningen av miljöinstrument, men det 
finns också ett behov av en större mångfald och 
decentralisering av kontrollmekanismerna. 
66. Kommissionen inför därför en ny bred inriktning i detta 
meddelande som omfattar hela regleringskedjan och alla 
berörda aktörer. Den föreslår ett antal nya förslag som 
syftar till att förbättra genomförandet av gemenskapens 
miljölag på alla plan. 
67. Kommissionen förväntar sig att kunna öka förståelsen på alla 
plan, genom den övergripande bild som anges i detta 
meddelande när det gäller genomförandet och upprätthållandet 
på alla plan och att därefter till fullo kunna utöva sin 
rättighet att, i ljuset av det gensvar meddelandet får och 
efter debatten om vad som bör göras för att förbättra 
situationen med alla berörda aktörer, ta initiativ på alla 
plan. 
oooooOooooo 
BILAGA I: DEFINITIONER 
^ 
"Regleringskedjan" är hela den process genom vilken lagstiftningen 
utformas, formuleras, föreslås, antas, genomförs och upprätthålls 
tills dess effektivitet har blivit utvärderad. Det är ett metodiskt 
verktyg som möjliggör en övergripande inriktning när det gäller att 
använda instrumenten inom miljöpolitiken. 
"Införlivande" innebär i detta meddelande alla bindande åtgärder av 
lagstiftande, reglerande eller administrativ art som vidtas av en 
behörig myndighet i en medlemsstat i avsikt att i den nationella 
lagstiftningen införliva de förpliktelser, rättigheter och 
skyldigheter som finns i gemenskapens miljödirektiv. Införlivandet 
innebär därmed inte bara ett återgivande av orden i ett direktiv i 
den nationella lagen utan också andra bestämmelser, t.ex. de 
ändringar eller upphävanden av motstridiga nationella bestämmelser 
som är nödvändiga för att säkerställa att den nationella lagen på ett 
korrekt sätt återspeglar bestämmelserna i ett direktiv. I vissa 
medlemsstater antas införlivandeåtgärderna endast på det 
nationella/centrala planet medan det i vissa andra medlemsstater är 
de regionala myndigheterna som har exklusiv behörighet inom vissa 
områden av miljöpolitiken (t.ex. bevarandet av naturen tillhör det 
tyska och österrikiska förbundsstaternas behörighetsområde). Det kan 
också hända att man på båda planen behöver tillgripa 
införlivandeåtgärder, nämligen om behörigheten är delad. 
"Praktisk tillämpning" definieras som införlivandet av gemenskapens 
lagar av de behöriga myndigheterna genom enskilda beslut, t.ex. vid 
beviljande av ett tillstånd eller vid planering av verkställandet av 
en plan eller ett program. Gemenskapens lagstiftning tillämpas direkt 
av de nationella myndigheterna när det gäller förordningar och direkt 
tillämpliga bestämmelser i direktiv. Så snart ett direktiv är korrekt 
införlivat tillämpas det via de nationella införlivandeåtgärderna. 
Detta omfattar också att tillhandahålla den infrastruktur och de 
bestämmelser som krävs för att de behöriga myndigheterna skall kunna 
utföra sina förpliktelser enligt gemenskapslagen och för att de skall 
kunna fatta lämpliga beslut. 
v> 
"Upprätthållande" definieras i vid bemärkelse som alla steg som de 
behöriga myndigheterna tar för att uppmuntra eller tvinga andra att 
följa den befintliga lagstiftningen (t.ex. övervakning, kontroller på 
platsen, sanktioner och obligatoriska korrigeringsåtgärder) för att 
förbättra efterlevnaden av miljöpolitiken med slutmålet att förbättra 
miljön. 
BILAGA II: GENOMFÖRANDEPROBLEM INOM SEKTORERNA 
Problem med genomförandet och upprätthållandet uppstår inom alla 
sektorer där gemenskapen har antagit miljölagar. Denna bilaga ger mer 
detaljer om vilka typer av genomförande- och upprätthållandeproblem 
som uppstår bara inom fyra sektorer, nämligen vatten, avfall, 
naturskydd och utvärdering av miljöeffekter. 
Vatten 
När det gäller förbättring av vattenkvaliteten innebär omfattningen 
av och komplexiteten i de förpliktelser som blir följden av den 
traditionella inriktningen av gemenskapens lagstiftning inom detta 
område - som i princip avser fastställande av kvalitetsmål, 
fastställande av saneringsprogram och system för förhandsgodkännande 
och sammanställning av rapporter - fortfarande avsevärda problem för 
medlemsstaternas administrationer. Vissa medlemsstater har stora 
problem att på ett tillfredsställande tillämpa gemenskapens direktiv 
Inom detta område. 
Direktiv 76/464/EEG om förorening genom utsläpp av vissa farliga 
ämnen i gemenskapens vattenmiljö är ett bra exempel. Kommissionen har 
inlett överträdelseförfaranden mot flera medlemsstater för att de 
inte har anmält program för begränsning av de ämnen som anges i 
förteckning II i bilagan till det direktivet. Tillämpningen av 
direktiv 76/160/EEG om kvaliteten på badvatten fortsätter att ställa 
till problem i flera medlemsstater. 
Hl 
När det gäller direktiv 91/676/EEG om nitrater i jordbruket har flera 
medlemsstater fortfarande inte underrättat om sina nationella 
införlivandeåtgärder. De flesta medlemsstater har problem när det 
gäller tillämpningen av direktivet (bristande angivande av känsliga 
områden, inga instruktioner för god jordbrukspraxis, inga 
kontrollprogram, inga meddelanden till kommissionen om sådana 
rapporter som krävs enligt artikel 10 i direktivet). Kommissionen 
följer noga upp problemen med tillämpningen av detta direktiv i 
medlemsstaterna och inleder överträdelseförfaranden i lämpliga fall. 
Kommissionen mottar också klagomål på' dricksvattnets kvalitet 
(direktiv 80/778/EEG). I många fall beror klagomålen rörande detta 
direktiv på att det råder brist pä en lämplig teknisk infrastruktur. 
Det åligger kommissionen att säkerställa att gemenskapens normer 
följs, vilket ibland försvåras på grund av de metoder som används i 
vissa medlemsstater när det gäller att upprätthålla normerna för 
vattnets kvalitet. 
Avfall 
Gemenskapens lagstiftning om avfallshantering omfattar ett stort 
antal åtgärder för avfallsåtervinning och avfallsbehandling som 
genomförs av ekonomiska operatörer. Var och en av dessa operationer 
borde normalt utföras i enlighet med gemenskapens avfallslagstiftning 
och nationella införlivandelagstiftning. Anordningarna för 
avfallsbehandling är föremål för ett tillståndssystem medan 
anordningarna för avfallsåtervinning åtminstone skall registreras. 
Till och med transporter av avfall mellan medlemsstaterna omfattas av 
en gemenskapsförordning. 
Hela systemet är därför i mycket stor utsträckning beroende av de 
nationella, regionala och/eller lokala behöriga myndigheternas 
genomförande av olika åtgärder som krävs för att ta hand om det stora 
antalet tillståndsansökningar, bevilja tillstånd enligt de villkor 
W 
som föreskrivs i lagar och förordningar, övervaka att de ekonomiska 
operatörerna följer de tillstånd och villkor som anges däri och, när 
det gäller överträdelser, vidta korrigerande åtgärder och bestraffa 
överträdelserna. De behöriga myndigheterna är dessutom ansvariga för 
upprätthållandet av avfallslagstiftningen när det gäller verksamheter 
som i sig är olagliga på grund av att det saknas tillstånd (t.ex. 
olaglig dumpning av avfall). 
De flesta av de svårare genomförandeproblemen inom avfallssektorn rör 
bristande tillämpning i medlemsstaterna: Olaglig dumpning, dåliga 
behandlingsmetoder och föroreningar av vattnet genom direkta 
avfallsutsläpp i vattnet. För att det skall bli effektivt kräver hela 
systemet ett decentraliserat nät av behöriga myndigheter som aktivt 
utför sina uppgifter. En decentralisering utgör ett mer 
kostnadseffektivt svar på den miljöutmaning som avfallet innebär 
eftersom mycket goda kunskaper om den faktiska situationen på plats 
är absolut nödvändiga för en effektiv och korrekt tillämpning av 
lagen beroende på omständigheterna. 
Naturen 
Det viktigaste gemenskapsinstrumentet när det gäller naturen är 
direktiv 79/409/EEG om bevarandet av vilda fåglar och direktiv 
92/43/EEG om bevarandet av den naturliga livsmiljön och den vilda 
floran och faunan. Dessa direktiv ger upphov till avsevärda problem 
när det gäller genomförandet och tillsammans är de upphov till ett 
avsevärt antal klagomål. 
Kommissionen spelar en viktig roll när det gäller att säkerställa 
antagandet av och enhetligheten hos den nationella lagstiftningen 
samt uppnåendet av viktiga gemenskapsmål, t.ex. inrättandet av Natura 
2000 (ett gemenskapsnät för skyddade platser). De flesta klagomålen 
beträffande dessa två direktiv rör hot mot enskilda platser där 
kommissionen står inför stora problem. Klagomål som avser vissa 
platser kräver ofta en bedömning av komplexa och lokalanknutna 
o 
faktorer och avser i många fall även snabbt utvecklande 
omständigheter (det kan t.ex. gälla skadliga projekt som redan har 
påbörjats). Den centraliserade upprätthållandemekanism som för 
närvarande, står till kommissionens förfogande är inte anpassad för 
att behandla sådana problem, i synnerhet inte när det gäller att ge 
snabba svar, använda experter med lokal kännedom och besök på 
platsen. 
Utvärdering av miljöeffekter 
Direktiv 85/337/EEG om utvärdering av miljöeffekter utgör en av de 
mest frekventa utgångspunkterna för klagomål, framställningar, frågor 
från parlamentet och överträdelseförfaranden. 
Överträdelseförfaranden från kommissionens sida beror oftast på 
felaktigt införlivande i den nationella lagstiftningen: det finns 
fortfarande enhetlighetsproblem i flera medlemsstater, främst när det 
gäller införlivandet i nationell lagstiftning av den typ av projekt 
som anges i bilaga II till direktivet. 
Klagomålen och framställningarna brukar för det mesta gälla 
kvaliteten på undersökningarna av utvärderingen av miljöeffekterna, 
undersökningen av alternativ och de behöriga myndigheternas oförmåga 
att agera i enlighet med de uppfattningar som på ett välgrundat sätt 
kommer till uttryck vid offentliga utfrågningar. Det är mycket svårt 
för kommissionen att undersöka och ingripa i sådana fall eftersom 
direktivet huvudsakligen är av processrättslig karaktär och inte ger 
kommissionen befogenheter att undersöka utvärderingarnas kvalitet 
eller att övervaka resultaten av utvärderingsprocessen. 
S* 

ISSN 1024-4506 
KOM(96) 500 slutlig 
DOKUMENT 
SV 14 06 
Katalognummer : CB-CO-96-540-SV-C 
ISBN 92-78-10648-8 
Byrån for Europeiska gemenskapernas officiella publikationer 
L-2985 Luxemburg