MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET om Irakkrigets konsekvenser på energi- och transportområdet

Kriget i Irak kommer att få omfattande verkningar som är svåra att överblicka i nuläget. Det här meddelandet utgör endast en första reaktion på krigets konsekvenser på energi- och transportområdet. Beroende på händelseutvecklingen kan det naturligtvis bli nödvändigt att göra vissa ändringar.

I december 2002 tillsatte generaldirektoratet för energi och transport en särskild arbetsgrupp för att analysera riskerna på energi- och transportområdet för kommissionens räkning. Arbetsgruppens mandat är att förse kommissionens övriga beredskapscentrum (GD Yttre förbindelsers krisrum och GD Miljös larmcentral) med information. Dess huvudsakliga uppgift är att kartlägga riskkällor och undersöka hur sårbara energi- och transportinfrastrukturerna är i EU-länderna, kandidatländerna och grannländerna.

Innan kriget startade, förbereddes en rad åtgärder som skulle kunna sättas in för att möta de mest överhängande problemen.

1. Luftfartssektorn

Den europeiska luftfartssektorn riskerar att påverkas av kriget i Irak. Den kan komma att drabbas på åtminstone följande tre sätt:

- Stängning av luftrummet i konfliktområdet och omdirigering av trafiken, främst via Ryssland.

- Trängsel i det europeiska luftrummet eftersom den militära trafiken kommer att prioriteras framför den civila.

- Minskad efterfrågan (vilket är det största problemet). Luftfartsindustrin räknar med att dess globala intäkter kommer att minska med omkring 6 miljarder euro om kriget varar i tre månader (källa: IATA [1]). Förlusten kan emellertid bli ännu större om kriget blir långvarigare än väntat.

[1] International Air Transport Association.

Krigets konsekvenser för luftfartssektorn, som redan tidigare var i behov av en konsolidering, får emellertid inte övervärderas (se bilaga 1, där nuläget inom sektorn redovisas). Den minskade flygtrafiken till Främre Orienten och Mellanöstern kommer inte nödvändigtvis att generaliseras till alla flygförbindelser. Helt klart kommer detta att vara beroende av nedgången i den globala ekonomin och av den psykologiska ovilja att resa som vanligtvis noteras under konfliktperioder.

Kommissionen undersöker för närvarande en rad åtgärder för att stödja sektorn. Den kan emellertid inte godta åtgärder som leder till en konkurrenssnedvridning mellan stater och mellan flygbolag, och inte heller att den nuvarande situationen används som ursäkt för att senarelägga nödvändiga omstruktureringar. Det är viktigt att reglerna om statligt stöd i EG-fördraget följs. Enligt fördraget finns emellertid en möjlighet att ge statligt stöd för att avhjälpa skador som orsakats av exceptionella händelser (artikel 87.2 b). Kommissionen har redan tillämpat denna bestämmelse inom luftfartssektorn när detta varit motiverat med hänsyn till omständigheterna.

Redan under det första Gulfkriget 1991 och i synnerhet efter attentaten den 11 september 2001 vidtog kommissionen en rad åtgärder för att hjälpa flygbolagen att övervinna svårigheterna på kort sikt:

- Generös bedömning av vissa former av statligt stöd som lämnats i avsikt att kompensera för extra kostnader på säkerhets- och försäkringsområdet.

- Möjlighet för kommissionen att i enlighet med de konkurrensregler som gäller på luftfartsområdet godkänna vissa samarbetsavtal mellan flygbolag, efter granskning av varje enskilt fall; i synnerhet generös bedömning av samordningsavtal som ingås i syfte att upprätthålla ett tillfredsställande utbud på mindre trafikerade linjer eller under perioder med lite trafik.

- Uppmjukning av reglerna om tilldelning av ankomst- och avgångstider vid flygplatserna.

Industrin reagerade bra på dessa svårigheter och trafiken kom igång igen en kort tid efter kriget. Efter den 11 september gick emellertid återhämtningen långsammare.

Det är nu nödvändigt att överväga en rad liknande åtgärder.

1.1. Finansiellt stöd till flygbolag

Efter attentaten den 11 september drog försäkringsbolagen utan förvarning in försäkringsskyddet för skador till följd av krigshandlingar och terrorism. Detta tvingade medlemsstaterna att träda in i deras ställe, och kommissionen att övervaka dessa interventioner inom ramen för sin kontroll av medlemsstaternas tilldelning av statligt stöd. Konsekvenserna av den nuvarande situationen väntas bli mer begränsade.

I förebyggande syfte sammankallade generaldirektoratet för energi och transport den 10 mars 2003 den särskilda grupp med försäkringsexperter från medlemsstaterna som inrättats efter händelserna den 11 september. Gruppen har gjort en bedömning av det rådande marknadsläget. Flertalet representanter tror inte att man kan förvänta sig en indragning av försäkringsskyddet (ansvar gentemot tredje man). Däremot kommer försäkringspremierna för flygningar till området runt Persiska viken troligen att höjas kraftigt, men denna höjning väntas bli kortvarig. Vissa medlemsstater har emellertid bett kommissionen att undersöka möjligheten att återinföra en ram för övervakning av stöd vid en kraftig höjning av premierna. Kommissionen fortsätter att följa händelseutvecklingen dag för dag för att kunna reagera och samordna medlemsstaternas eventuella reaktioner.

Det finns emellertid en risk för att den amerikanska regeringen och andra länder utanför EU fattar beslut om direktstöd till sina flygbolag. Det blir då nödvändigt att undersöka hur dessa stödåtgärder påverkar de europeiska bolagen. I detta sammanhang finns det anledning att erinra om kommissionens förslag från mars 2002 om illojala metoder inom luftfarten. Syftet med förslaget är att förse gemenskapen med ett kommersiellt instrument, liknande det som finns inom andra sektorer, för att skydda sig mot subventioner. Det är således viktigt att rådet och Europaparlamentet snabbt antar detta förslag för att undvika att bolag från tredje land snedvrider konkurrensen.

1.2. Skyddsåtgärder

Omedelbart efter attentaten den 11 september lade kommissionen fram ett förslag till förordning om införande av gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten, vilket antogs av rådet och Europaparlamentet i januari 2003. I förordningen fastställs gemensamma regler för kontroll av bagage och passagerare och där anges hur kontrollerna skall organiseras. Från och med juli 2003 skall kommissionen övervaka att förordningen verkligen efterlevs vid samtliga flygplatser i gemenskapen.

Kriget i Irak kan göra att det blir nödvändigt att förstärka det dagliga samarbetet mellan nationella skyddsmyndigheter och mellan dessa och kommissionen för att ha en kollektiv insatsberedskap i händelse av särskilda problem inom någon del av gemenskapens territorium.

Det är enligt kommissionens mening myndigheterna som måste ta ansvaret för en skärpning av skyddsåtgärderna. Om vissa åtgärder direkt åläggs flygbolagen eller andra operatörer inom branschen, t.ex. flygplatser, servicefunktioner för transittrafik och trafikledning bör naturligtvis myndigheterna inte bidra till finansieringen på ett sätt som strider mot fördraget.

1.3. Ankomst- och avgångstider

En förutsättning för att ett lufttrafikföretag skall få behålla de ankomst- och avgångstider som det tilldelats är, enligt rådets förordning om fördelning av ankomst- och avgångstider, att det utnyttjat dem till minst 80 % under den period (säsong) för vilken de tilldelats.

I förordningen godtas emellertid att oförutsebara och tvingande omständigheter utanför lufttrafikföretagets kontroll kan påverka utnyttjandet av de tilldelade ankomst- och avgångstiderna och motivera att företaget inte förlorar dem till nästa säsong.

Efter attentaten den 11 september föreslog kommissionen att flygbolagen undantagsvis skulle få behålla de ankomst- och avgångstider som inte utnyttjats. Kommissionen undersöker om det skulle vara lämpligt med ett liknande förhållningssätt för sommarsäsongen 2003.

2. Sjöfart

Krigets effekter på världshandeln kommer att få direkta återverkningar på sjöfarten, som idag har ytterst små marginaler till sitt förfogande. Det är emellertid särskilt bristerna när det gäller skyddsaspekterna som riskerar att bli uppenbara.

Det var först efter attentaten den 11 september som sjöfartssektorn blev medveten om sin sårbarhet, i och med att samtliga transportsätt då blev föremål för myndigheternas utvärdering.

Ett meddelande om förbättring av sjöfartsskyddet kommer att antas inom de närmaste dagarna. Det omfattar ett förslag vars syfte är att införliva nyligen antagna internationella instrument på detta område (ändring av SOLAS [2]-konventionen och en ny internationell kod för sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar - den s.k. ISPS-koden) som förhandlades fram vid Internationella sjöfarts organisationens diplomatkonferens i december 2002. Detta förslag torde, när det väl antagits, möjliggöra betydande framsteg vad gäller sjöfartsskyddet på fartyg och i hamnanläggningar.

[2] Safety Of Life At Sea.

För att kunna hantera problemet i dess helhet och motverka eventuella kontraproduktiva initiativ på bilateral nivå krävs det emellertid fortsatta insatser också i andra internationella sammanhang (inom Världstullorganisationen, G8, Internationella arbetsorganisationen) och inom gemenskapen. Förhandlingsmandatet av den 18 mars i syfte att ersätta USA:s unilaterala tillvägagångssätt när det gäller containerskydd utgör en viktig etapp i detta sammanhang. Av samma skäl förefaller det viktigt att se till att EU:s medlemsstater verkligen genomför de antagna åtgärderna, så man kan kräva att tredje land erkänner EU:s skyddsnivå och åtgärdernas ömsesidiga karaktär.

Det är också angeläget att vidta kompletterande åtgärder för att:

- stödja Internationella arbetsorganisationens insatser vad gäller identifiering av sjöfolk för att få bättre kontroll över immigrationen och bekämpa terrorismen,

- fastställa vilka ytterligare skyddsåtgärder som bör tillämpas i gemenskapens hamnar (skydd av hamnområden och hamnpersonal) och utarbeta lämplig lagstiftning.

3. Galileo

Man kan fråga sig om de amerikanska myndigheterna kommer att hålla GPS-signalen tillgänglig under konflikten. Flera möjligheter är tänkbara: alltifrån en begränsad störning av signalen i krigszonen till en kraftig global kvalitetsförsämring som drabbar samtliga civila användare. Följderna av dessa beslut på transportsektorn och andra sektorer som är beroende av satellitbaserad navigering måste analyseras ingående.

I detta sammanhang vill kommissionen erinra om att Europeiska rådet den 20-21 mars 2003 begärde "ett fullständigt och snabbt genomförande av slutsatserna från Barcelona när det gäller Galileo".

4. Olja

4.1. Oljepriserna

Under de senaste månaderna har förväntningarna om en eventuell konflikt gjort att oljepriserna skjutit i höjden, trots att det grundpris per fat som OPEC fastställt har sänkts. Detta bekräftar på ett tydligt sätt det välkända faktum att prisspekulationen har stor betydelse.

Europeiska unionens import av olja från Irak utgör mindre än 3,5 % av den totala oljeimporten (se bilaga 2). Ett plötsligt avbrott i oljeförsörjningen från Irak skulle därför inte få några dramatiska konsekvenser för försörjningstryggheten, särskilt inte med tanke på Saudiarabiens uttalanden. Saudiarabien, som svarar för 12 % av EU:s oljeimport, har i samråd med andra medlemmar i OPEC lovat att kompensera EU för den minskade exporten från Irak. Produktionen i de länder som är de största exportörerna till EU, nämligen Norge (22,9 %) och Ryssland (22,5 %), kommer inte att påverkas direkt av konflikten i Irak.

Det är mycket svårt att överblicka konfliktens konsekvenser för oljeproduktionen och för utvecklingen av priserna på petroleumprodukter. Det nuvarande priset (se bilaga 3) omfattar enligt många analytiker redan en "krigspremie" och speglar inte marknadsläget. I vilket fall som helst är följande faktorer av vital betydelse:

- Krigets längd kommer att ge omedelbara priseffekter:

- Om konflikten blir kortvarig kan man vänta sig kraftiga prisfluktuationer.

- Vid en långvarigare konflikt kommer priserna att fortsätta fluktuera och väntas nå en högre nivå. Någon allvarligare försörjningsproblem kan inte förutses, men på grund av spekulationen kommer priserna förmodligen att ligga kvar på en hög nivå.

- Konfliktens omfattning kommer att påverka både priserna och försörjningstryggheten:

- En konflikt som begränsas till Irak kommer, även om den blir långvarig, inte att påverka utbudet, inte ens om de irakiska oljefälten förstörs.

- Om konflikten sprids till andra länder i regionen skulle däremot försörjningstryggheten kunna hotas, och bristen på olja skulle leda till prishöjningar.

4.2. Förvaltning av oljelagren

Oljepriserna skulle även kunna påverkas av andra faktorer, särskilt om USA utnyttjar sin strategiska oljereserv. Internationella energiorganet (IEA) skulle även kunna överväga en samordnad insats för att ta oljelagren i anspråk. I nuläget är detta föga troligt eftersom det råder delade meningar inom IEA och eftersom organet, på grund av det stora antalet medlemmar (bl.a. från flera icke-europeiska länder [3]), av tradition är motvilligt till att agera. Tidigare har många av dessa länder föredragit att vidta unilaterala åtgärder som samordnas genom IEA.

[3] År 2002 hade Internationella energiorganet 26 medlemmar, förutom EU:s 15 medlemsstater också USA, Kanada, Japan, Australien, Nya Zeeland, Schweiz, Turkiet, Ungern, Norge (som har ett särskilt avtal), Tjeckien och Sydkorea.

Den 13 mars sammankallade kommissionen experterna i oljeförsörjningsgruppen för att undersöka läget vad gäller oljelagren och medlemsstaternas förväntningar. Samtliga medlemsstater bekräftade att gemenskapens oljelager är tillräckliga och räcker för 115 dagars försörjning, dvs. längre än de minst 90 dagar som fastställts av IEA.

I händelse av en konflikt eller kraftiga prisfluktuationer skulle kommissionen med kort varsel kunna sammankalla experterna för att överväga en samordning av nationella åtgärder. Man skulle också kunna ingå en överenskommelse om energisparåtgärder, och kommissionen kan eventuellt, efter att ha undersökt denna möjlighet, komma att lägga fram ett sådant förslag.

De förslag till direktiv om gemensamma olje- och gaslager, som antogs av komissionen den 11 september 2002, är fortfarande föremål för diskussion i rådet och parlamentet. Det är emellertid redan nu möjligt att samordna medlemsstaternas agerande på grundval av den befintliga lagstiftningen och mer generella skyldigheter som åligger dem i enlighet med fördraget.

I detta sammanhang finns det anledning att erinra om att kommissionen har rätt att lägga fram förslag om det uppstår allvarliga försörjningsproblem. Sådana förslag, som grundas på artikel 100, kan antas med kvalificerad majoritet [4].

[4] Artikel 100 (*)

Man bör även överväga en samordning av medlemsstaternas agerande inom IEA för att lägga fram gemensamma europeiska förslag och stärka samarbetet med IEA.

4.3. Samordning av skatteåtgärder

Vid en oljeprishöjning som leder till en varaktig ökning av bränslepriserna har medlemsstaterna tidigare haft en tendens att vidta unilaterala skatteåtgärder för att minska trycket på transportsektorn. I en sådan situation måste man, såsom kommissionen redan påpekat, motstå frestelsen att dämpa prishöjningen genom att sänka skatterna. Det är också den strategi som det informella rådet (Ecofin) i Versailles förordade i september 2000. Flera medlemsstater har emellertid valt att sänka punktskatterna på bränsle när oljepriserna gått upp.

4.4. Säkerhetsåtgärder

Det är i första hand medlemsstaternas sak att sörja för energiinfrastrukturens säkerhet, och varje land har sina egna nationella planer. I det nuvarande internationella läget skulle det vara värdefullt att samla de nationella myndigheter som ansvarar för dessa planer för att utbyta erfarenheter och främja ett gemensamt agerande vad gäller de största riskerna och samordning av nationella åtgärder.

5. Kärnsäkerhet

Redan efter attentaten den 11 september funderade kommissionen på vilka åtgärder som skulle kunna vidtas för att förbättra kärnsäkerheten. I enlighet med Euratomfördraget har kommissionen ansvaret för alla frågor som rör icke-spridning och kontroll av kärnämnen samt strålskydd. Det finns 300 inspektörer i unionen som regelbundet kontrollerar alla kärntekniska anläggningar i unionen och att kärnämnena används i en mängd och på ett sätt som motsvarar de angivna målen. Unionen har därmed världens bästa system för kontroll av icke-spridning.

För att förbättra kärnsäkerheten skulle man även kunna överväga åtgärder avseende andra aspekter såsom de kärntekniska anläggningarnas materiella säkerhet, användningen av andra radioaktiva ämnen än de som används i kärnenergiprogrammen (inom medicinen eller industrin) och skärpta kontroller på alla nivåer. Medlemsstaterna skulle kunna överväga följande åtgärder:

- Förbud mot överflygning av känsliga anläggningar.

- Tillfälligt förbud mot transport av radioaktiva ämnen mellan kärnkraftverk och lagringsanläggningar. Radioaktiva ämnen omfattas av stränga kontroller inom kärnkraftverken och när de deponerats som avfall, men är mer utsatta under transportfasen. Man skulle därför kunna överväga ett tillfälligt förbud mot sådana transporter. Kartorna i bilagan visar var kärnkraftverken och lagringsanläggningarna är belägna i unionen (se bilaga IV).

- Upprättande och samordning av ett permanent larmsystem med hjälp av befintliga medel.

- Skärpta säkerhetskontroller och tillträdeskontroller vid samtliga anläggningar.

- Strängare kontroller av alla radioaktiva ämnen som inte används som kärnbränsle (och som därmed redan omfattas av stränga kontroller). Det finns i unionen stora mängder radioaktiva ämnen som används inom sektorer som inte omfattas av samma stränga kriterier som kärnkraftsindustrin. En del av dessa radioaktiva källor är officiellt inte deklarerade och undslipper därigenom de officiella kontrollerna och bortskaffningsförfarandena. Man skulle kunna överväga att rekommendera medlemsstaterna att kräva att verksamhetsutövarna automatiskt lämnar en deklaration för alla radioaktiva källor, och att införa sanktioner som skall tillämpas vid överträdelser.

Bilaga 1: Läget för de största europeiska flygbolagen

Bilaga 2: Oljeimporten 2002

Bilaga 3: Oljeprisernas utveckling

Bilaga 4: Kärnkraftverk och bortskaffningsanläggningar i EU

BILAGA 1

Läget för de största europeiska flygbolagen

Passagerartrafikens utveckling under 2002

Denna utveckling kan mätas på bland annat följande sätt:

- RPK (förkortning för Revenue Passenger Kilometers): Detta statistiska värde erhålls genom att man lägger samman det antal kilometer som varje betalande passagerare tillryggalägger. RPK är alltså ett reellt mått på bolagets aktivitet.

- Fyllnadsgrad: Ett statistiskt mått på balansen mellan utbud och efterfrågan.

Dessa uppgifter presenteras i nedanstående tabell för de största europeiska flygbolagen. Siffrorna inom parentes anger utvecklingen jämfört med föregående period (när det gäller RPK, utvecklingen i procent jämfört med 2001, och när det gäller fyllnadsgraden, ökning/minskning i procentenheter):

>Plats för tabell>

Bolag : British Airways (BA), Air France (AF), Lufthansa (LH), Iberia (IB), KLM (KL) och Ryanair (RY).

Efterfrågan på flygtrafik minskade drastiskt under de sista månaderna 2001. Den generella ökningen av fyllnadsgraden visar att de berörda bolagen lyckats anpassa sitt utbud till den minskade efterfrågan.

Utvecklingen av RPK uppvisar större kontraster. Det finns inte någon uppgift för Ryanair, men bolagets RPK har utan tvivel ökat kraftigt. Fyra bolag av sex har alltså ökat sin aktivitet. För Iberia noteras en mindre nedgång. På grund av sitt starka beroende av den transatlantiska marknaden har British Airways drabbats hårdare än de andra bolagen. Bolaget har emellertid genomfört en rigorös omstruktureringsplan, som på grund av sin omfattning och sina resultat lovordats av många analytiker.

Dessa uppgifter tyder på att de åtgärder som de flesta bolag vidtagit för att rationalisera sitt nät och anpassa sitt kommersiella utbud har varit effektiva. De visar också att situationen stabiliserats efter chocken den 11 september 2001 och att en sanering inletts.

Finansiella resultat (räkenskapsåret som avslutats under 2002 - Obs att endast Lufthansa och Iberia gör bokslut per den 31 december)

De finansiella resultat som offentliggjorts av de berörda bolagen ger samma helhetsintryck. Nedanstående tabell visar två viktiga uppgifter (omsättningen och rörelseresultatet) som hämtats från bolagens redovisning. Siffrorna inom parentes anger utvecklingen jämfört med föregående räkenskapsår (2001):

>Plats för tabell>

För British Airways anges siffrorna i miljoner pund. För alla andra bolag anges de i miljoner euro.

Bolag: British Airways (BA), Air France (AF), Lufthansa (LH), Iberia (IB), KLM (KL) och Ryanair (RY).

Lufthansas fullständiga resultat för 2002 kommer att offentliggöras den 20 mars 2003.

Dessa resultat visar i vilken utsträckning och hur snabbt bolagens ansträngningar har gett utdelning. Flera bolag har gjort betydande vinster. Lufthansas prestation är anmärkningsvärd: resultaten är till och med bättre efter den 11 september 2001 än de var före detta datum (de perioder som jämförts är januari-september under åren 2001 och 2002)! Vissa bolag uppvisar förluster, men dessa förefaller vara under kontroll, även för de mest utsatta bolagen som British Airways.

BILAGA 2

>Plats för tabell>

BILAGA 3

>Hänvisning till>

BILAGA 4

>Hänvisning till>