Viseringspolitiken har nämnts som ett område som borde ingå mer i EU:s samarbete med tredjeland, särskilt i fråga om migrationshantering, med tanke på att en viss del av de irreguljära migranterna som ska återsändas hade rest in i EU lagligt med visering, men sedan stannat trots att giltigheten löpt ut. Europeiska rådet uttalade sig således i juni 2017 för en omprövning vid behov av viseringspolitiken gentemot tredjeländer som ett sätt att nå verkliga framsteg inom återvändande- och återtagandepolitiken.

Under de senaste åren har viseringskodexens mål att förhindra irreguljär migration och säkerhetshot kommit i mycket skarpare fokus. En viktig pullfaktor för irreguljära migrationsflöden till EU är att medlemsstaterna har stora svårigheter att skicka tillbaka gripna irreguljära migranter till deras ursprungsländer på grund av bristande samarbetsvilja från myndigheternas sida i dessa länder när det gäller att besvara en medlemsstats begäran om återtagande.

Säkerheten i samband med handläggningen av viseringar ska stärkas, främst genom en översyn av Informationssystemet för viseringar (VIS), som ska presenteras senare under våren (se kapitel 4). I förslaget om översyn av VIS är avsikten också att till fullo utnyttja de möjligheter interoperabiliteten ger. Interoperabiliteten har en avgörande roll att spela för ytterligare förbättring av de uppgifter som finns tillgängliga för konsulaten när de handlägger viseringsansökningar Det blir samtidigt lättare att identifiera personer som kan innebära hot mot säkerheten eller risk för irreguljär migration och som bör få avslag på sina viseringsansökningar. På samma sätt blir det enklare att igenkänna resenärer med ärligt uppsåt, vars viseringsförfaranden skulle kunna underlättas.

Tillsammans med de nya systemen för säkerhet, gränsförvaltning och migrationshantering – exempelvis det nyligen antagna in- och utresesystemet, som bl.a. erbjuder möjligheter till bättre kontroll av att viseringsvillkoren följts, samt EU-systemet för reseuppgifter och resetillstånd (Etias) som föreslagits av kommissionen – håller grunden på att läggas för en viseringspolitik som är bättre lämpad att hantera säkerhets- och migrationsutmaningar. Detta kommer ytterligare att stärka förslaget rörande interoperabilitet vars syfte är att förbättra möjligheterna att utbyta uppgifter och dela information via EU:s informationssystem för gränsförvaltning, säkerhet och migrationshantering.

Förutom de viktigaste aspekterna av förslaget om ändring av viseringskodexen redogör föreliggande meddelande också för målsättningarna för de ändringar av Informationssystemet för viseringar (VIS) som ska presenteras senare under våren sedan pågående tekniska undersökningar och konsekvensanalyser slutförts.

Den påtagliga tekniska utvecklingen ger samtidigt nya möjligheter till förenklingar av viseringshandläggningen både för de sökande och för konsulaten. Viseringspolitikens betydelse i EU:s yttre förbindelser har under årens lopp vuxit.

I slutrapporten från expertgruppen påpekas att det på EU-nivå finns en informationslucka gällande handlingar som tillåter tredjelandsmedborgare att stanna inom en viss EU-medlemsstats territorium längre än 90 dagar inom en 180-dagarsperiod. I dagsläget insamlas inte några uppgifter om dessa handlingar och deras innehavare och uppgifterna kan inte kontrolleras via något av EU:s stora it-system för gränsförvaltning och säkerhet (med undantag för SIS, i begränsad utsträckning). Vissa medlemsstater anser att nuvarande hantering av dessa handlingar skapar problem som gör att tredjelandsmedborgare får svårigheter att passera den yttre gränsen och därefter röra sig fritt inom Schengenområdet. Kommissionen har således av dessa medlemsstater ombetts bedöma om en central EU-databas med information om viseringar för längre vistelse och uppehållsviseringar är nödvändig, genomförbar och proportionerlig för att komma till rätta med den nuvarande bristande informationen om dessa kategorier av tredjelandsmedborgare.

Tanken med interoperabilitetsförslaget är också att det ska vara lättare att upptäcka multipla identiteter och motverka identitetsbedrägeri. Genom interoperabilitetsfunktionen underrättas den handläggande viseringsmyndigheten automatiskt om den sökande är känd under andra identiteter och kommer då att kunna vidta lämpliga åtgärder.

Med den europeiska sökportalen väl införd kan behöriga myndigheter – bl.a. viseringsutfärdande myndigheter – göra en samlad sökning och att få resultat från alla system har åtkomst till (bl.a. Eurodac, in- och utresesystemet samt europeiska informationssystemet för utbyte av uppgifter ur kriminalregister - tredjelandsmedborgare) i stället för separata slagningar i varje enskilt system. Den europeiska sökportalen blir ett verktyg som underlättar upptäckt av säkerhetshot och risk för irreguljär migration eftersom viseringstjänstemännen då kan göra snabba och effektiva bakgrundskontroller av viseringssökande.

VIS var också en del av en bredare reflexionsprocess avseende interoperabiliteten mellan informationssystem. Processen utmynnade i interoperabilitetsförslagen som går ut på att EU:s it-system för säkerhet, gränsförvaltning och migrationshantering ska kunna fungera ihop på ett smartare och effektivare sätt. Interoperabilitetens själva kärna består av en sammanhållen plattform för in- och utresesystemet, Etias och VIS, som kommer att utgöra ett stort steg framåt i insamlingen av uppgifter och utbyte av information för viseringar, säkerhet samt gränsförvaltning och migrationshantering. En sammanhållen sökplattform (europeiska sökportalen) gör det möjligt att med en enda sökning få resultat från olika system. Detta kommer i sin tur att ge bättre bakgrundskontroller av viseringssökande, och på så sätt bidra till ökad säkerhet inom Schengenområdet. Den kommande översynen av VIS-regelverket som ska presenteras under våren kommer att innefatta specifika interoperabilitetsåtgärder för att effektivisera handläggningen av viseringsansökningar (se avsnitt 4.1). Förslaget kommer förmodligen också att beröra andra frågor som lyftes fram i VIS-utvärderingen 2016 (se avsnitten 4.2 och 4.3). Förberedelser pågår inför VIS-förslaget, bl.a. tekniska studier och en konsekvensbedömning, som även ska analysera konsekvenserna för de grundläggande rättigheterna.

En annan viktig komponent i regelverket för viseringspolitiken är Informationssystemet för viseringar (VIS). Sedan 2011 har VIS fungerat som den tekniska lösning som underlättar viseringsförfarandena och hjälper medlemsstaternas myndigheter att i) snabbt och effektivt kontrollera nödvändig information om tredjelandsmedborgare som behöver visering för resor till EU, och ii) fatta beslut om viseringsansökningar. In- och utresesystemet, i drift från och med 2020 och som tagits fram med fullständig interoperabilitet med VIS, ska förbättra funktionen av VIS genom att tillhandahålla information om hur tredjelandsmedborgare använder sina viseringar, och kommer att hjälpa till att fastställa att viseringsinnehavare som redan har rest in i Schengenområdet gjort så med ärligt uppsåt.

Viseringar för flera inresor innebär att innehavaren upprepade gånger kan resa in i EU under viseringens giltighetstid. Dessa frekventa besök bidrar positivt till EU:s ekonomi och tillväxt och till direkta personkontakter och kulturutbyten. I nuvarande bestämmelser om viseringar för flera inresor ges emellertid medlemsstaternas konsulat ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid utfärdandet av dem. Detta kan leda till att konkurrens uppstår mellan medlemsstaterna på attraktiva (turist-) marknader, till bilaterala avtal och överenskommelser med tredjeländer och till ”viseringsshopping”. Det undergräver grundprinciperna för en gemensam viseringspolitik och gynnar inte handel och ekonomi. En orsak till detta är att affärsmän som är tillförlitliga och ofta på resande fot kan behöva ansöka om visering varje gång de ska resa. Den osäkerhet som de sökande upplever i samband med sin ansökan om visering för flera inresor kan dessutom fungera som ett incitament för dem att manipulera sin ansökan. Kommissionen föreslår därför att obligatoriska regler införs för utfärdande av viseringar för flera inresor som ger sökande med en god viseringshistorik möjlighet att beviljas viseringar för flera inresor med allt längre giltighet från ett år upp till högst fem år om de ansöker om visering flera gånger i rad.

En teknisk studie av genomförbarheten för en central EU-databas med information om viseringar för längre vistelse och uppehållshandlingar slutfördes i september 2017. Studiens slutsats var att en databas som ingår i VIS vore den mest genomförbara lösningen vad gäller it-säkerhet, enkelhet i genomförandet och kostnadseffektivitet.

4.3. Kvarvarande informationsluckor i fråga om handläggningen av viseringar för kortare vistelse: ålderssänkning för tagande av sökandes fingeravtryck samt lagring av kopior av resehandlingar i VIS

Kommissionen bedömer även följande frågor:

·Kan åldern för tagande av fingeravtryck för barn som omfattas av viseringskrav sänkas, och kan fingeravtrycken lagras i VIS. Detta skulle ge barn bättre skydd och bekämpa människohandel och irreguljär migration, samtidigt som barnets bästa sätts i centrum.

·Möjligheten att i VIS lagra kopior av resehandlingar som inlämnats av viseringssökande under viseringsförfarandet. Detta skulle göra det möjligt att genomföra fördjupade kontroller av dessa handlingar och effektivisera återvändandeförfarandena. Denna åtgärd skulle understödja EU:s återvändandepolitik, men skulle vara beroende av VIS för att kunna genomföras.

5. ÖKAD SAMSTÄMMIGHET MELLAN EU:s VISERINGSPOLITIK OCH ÖVRIGA POLITIKOMRÅDEN

EU:s gemensamma viseringspolitik utgör en allt viktigare del av EU:s yttre förbindelser i en globaliserad värld. Att landets medborgare kan få viseringsfria resor eller att upprätthålla viseringsfria resor till EU är för många partnerländer en central politisk prioritering i förbindelserna med EU.

Samstämmigheten mellan viseringspolitiken och åtaganden som gjorts inom andra politikområden, främst handelsavtal, bör studeras, liksom även samstämmigheten mellan den gemensamma viseringspolitiken och bilaterala avtal om undantag från viseringskrav som medlemsstaterna har ingått med vissa tredjeländer.

I EU:s nya generation av handelsavtal som för närvarande håller på att förhandlas fram innefattas ofta tjänstesektorn, vilket gör det möjligt för enskilda personer att investera i och tillhandahålla tjänster på motpartens territorium. I sin preliminära analys i samband med kontrollen av ändamålsenligheten av direktiven om laglig migration har kommissionen – i fråga om dessa personers tillfälliga närvaro på medlemsstaternas territorium – bekräftat att vissa kategorier av tjänsteleverantörer som omfattas av handelsavtal (t.ex. tjänsteleverantörer som kan beviljas vistelser på upp till 6 månader per 12 månader) varken omfattas av viseringskodexen eller av gällande lagstiftning om laglig migration. Kommissionen kommer att analysera hur synergieffekterna kan förstärkas mellan, å ena sidan, åtaganden i handelsavtal och, å andra sidan, EU:s politik vad gäller visering och laglig migration med tanke på dessa kategorier av tjänsteleverantörer.

Ytterligare analyser behövs dessutom av de bilaterala avtal om undantag från viseringskrav som en del medlemsstater ingått med tredjeland före Amsterdamfördragets ikraftträdande 1999 då EU:s viseringspolitik blev gemensam. Dessa bilaterala avtal är fortfarande i kraft eftersom medlemsstaterna och berörda tredjeländer sätter stort värde på dem, främst av historiska och politiska skäl. Ändock passar sådana bilaterala avtal inte in i ett politikområde som är gemensamt. De är också omaka i strukturellt hänseende eftersom de tredjelandsmedborgare som omfattas av dem skulle kunna förlänga sin vistelse i Schengenområdet nästan i oändlighet. Enligt förordningen om in- och utresesystemet ska en utvärdering göras av dessa avtal tre år efter in- och utresesystemets driftsstart. Kommissionen kommer i detta sammanhang att inleda en reflexionsprocess avseende form och tillämpningsområde för ett framtida EU-instrument som ska ersätta dessa, bl.a. genom att undersöka alternativ för viseringsfria vistelser över 90 dagar inom Schengenområdet för medborgare från vissa utvalda tredjeländer.

En översyn gjordes nyligen av den upphävningsmekanism som gör det möjligt att tillfälligt upphäva undantag från viseringskrav för medborgare i tredjeland som anges i förteckningen i bilaga II till förordning (EG) nr 539/2001. Nya informationssystem för gränsförvaltning och migrationshantering, t.ex. in- och utresesystemet och Etias, samt relevanta databasers interoperabilitet sinsemellan kommer också parallellt att bidra till att minska den irreguljära migrationen och säkerhetshoten. Mot bakgrund av detta anser kommissionen att framtida förslag om att överföra tredjeland till bilaga II måste bedömas särskilt i ljuset av risken för irreguljär migration och säkerhetshot. Vid behov ska sådana förslag, från fall till fall, vara förknippade med villkor om att de berörda tredjeländerna redan ska ha vidtagit vissa åtgärder, t.ex. att de ska utfärda biometriska pass eller ingå avtal om återtagande. Dessa åtgärder skulle arbetas fram i linje med kriterierna i förordning (EG) nr 539/2001.

6. PÅ VÄG MOT DIGITALA VISERINGAR

Kommissionen har för avsikt att inleda en reflexionsprocess om huruvida EU bör röra sig i riktning mot digitala viseringar.

Trots de stora tekniska framsteg som gjorts sedan antagandet av viseringskodexen handläggs viseringsansökningar fortfarande till största del i enlighet med förfaranden från tiden före den digitala revolutionen. Förfarandena är visserligen numera redan delvis elektroniska, eftersom ansökningar och beslut finns registrerade i VIS, men två viktiga steg är fortfarande pappersbaserade, nämligen inlämnandet av viseringsansökan tillsammans med styrkande handlingar samt det faktiska utfärdandet av viseringsmärket. Det är i dessa två steg som sökandena är mest direkt involverade, eftersom de måste infinna sig på konsulatet eller hos en extern tjänsteleverantör: i) vid inlämning av ansökan och, för förstagångssökande, för att lämna fingeravtryck, och ii) när de hämtar sin resehandling i slutet av förfarandet. Flera länder (t.ex. USA, Australien och Turkiet) har redan börjat röra sig mot e-viseringsprogram och några medlemsstater har också infört (delvis) elektroniska ansökningsförfaranden.

Under andra halvåret 2017 inleddes i rådet diskussioner om en digitalisering av viseringsförfarandet med medlemsstaterna med tanke på ytterligare förbättring och underlättande av nuvarande viseringshandläggningspraxis. Diskussionerna fokuserades på två konkreta möjligheter: i) att det fysiska viseringsmärket ersätts med en ”digital visering”, ii) att den nuvarande pappersbaserade ansökan ersätts med ett ansökningsförfarande på nätet.

De flesta medlemsstater är intresserade av att använda digitala viseringar. Sänkta kostnader för konsulaten och ett snabbare, effektivare och mer klientvänligt ansökningsförfarande återfanns bland de potentiella fördelar som de framfört. Det framkom dock även att många aspekter kräver ytterligare djupgående utvärderingar och studier och att prioritet bör ges till utvecklingen och införandet av in- och utresesystemet, Etias samt interoperabilitetsförslagen.

Kommissionen tror också att digitala viseringar är vägen framåt långsiktigt och avser därför att senast i slutet av 2018 påbörja genomförbarhetsstudier. Mot bakgrund av detta anser kommissionen en debatt behövs med berörda parter om hur den tekniska utvecklingen kan utnyttjas för att ytterligare strömlinjeforma och förenkla viseringshanteringen till hjälp för de sökande och för konsulaten. Denna debatt kommer att inbegripa bedömningar av alternativ och genomförande av pilotprojekt, vilket skulle bereda vägen för framtida förslag. Resultaten från pilotprojekt i vissa medlemsstater kan i detta sammanhang ge bidrag till den politiska debatten.

Vissa medlemsstater har dessutom redan börjat överföra beslutsfattandet angående viseringsansökningar från konsulaten till centrala myndigheter. En debatt bör inledas om huruvida, och under vilka omständigheter, viseringshandläggningens integritet och säkerhet kan garanteras i sådana fall. I diskussionerna behöver man ta upp dels vikten av kunskap om lokala förhållanden i migrationsriskbedömningen i samband med varje beslut om en viseringsansökan, och dels fördelarna med en centralisering i effektivitets- och öppenhetshänseende.

7. SLUTSATS