MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET enligt artikel 251.2 andra stycket i EG-fördraget om Gemensam ståndpunkt antagen av rådet inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om behandling av personuppgifter och skydd för privatlivet inom sektorn för elektronisk kommunikation

2000/0189 (COD)

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET enligt artikel 251.2 andra stycket i EG-fördraget om Gemensam ståndpunkt antagen av rådet inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om behandling av personuppgifter och skydd för privatlivet inom sektorn för elektronisk kommunikation

1. Bakgrund

Den 12 juli 2000 lade kommissionen fram ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om behandling av personuppgifter och skydd för privatlivet inom sektorn för elektronisk kommunikation [KOM(2000)385 - C5-0439/2000 - 2000/0189(COD)] för antagande genom medbeslutandeförfarandet enligt artikel 251 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen [1].

[1] EGT C 365 E, 19.12.2000, s. 223.

Ekonomiska och sociala kommittén avgav sitt yttrande den 24 januari 2001 [2].

[2] EGT C 123, 25.4.2001, s. 53.

Den 13 november 2001 antog Europaparlamentet en lagstiftningsresolution med ett antal ändringsförslag vid den första behandlingen (A5-0374/2001).

Rådet nådde en politisk överenskommelse om en gemensam ståndpunkt vid sitt möte (telekommunikation) den 6 december 2001. Den 28 januari 2002 antog rådet, i enlighet med artikel 251 i EG-fördraget, sin gemensamma ståndpunkt om förslaget till direktiv [3].

[3] Ännu ej offentliggjord.

Detta meddelande innehåller kommissionens yttrande över rådets gemensamma ståndpunkt, i enlighet med artikel 251.2 andra stycket i EG-fördraget.

2. Syfte med kommissionens förslag

Det föreslagna direktivet ingår i ett paket om fem direktiv och ett beslut som syftar till att reformera det befintliga regelverket för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster i gemenskapen. Ett av målen med denna övergripande reform är att skapa teknikneutrala regler. Man vill därför genom regelverket försöka se till att samma typ av tjänst alltid regleras på samma sätt oavsett hur den tillhandahålls rent tekniskt.

Detta innebär också att konsumenter och användare bör ha samma skydd oavsett vilken teknik som används för en viss tjänst. Ett av de uttalade målen i den aktuella översynen är bibehållandet av en hög nivå på dataskyddet och skyddet av medborgarnas privatliv.

Detta förslag till direktiv är avsett att ersätta direktiv 97/66/EG om behandling av personuppgifter och skydd för privatlivet inom telekommunikationsområdet, som antogs av Europaparlamentet och rådet den 15 december 1997. Genom det föreslagna direktivet anpassas och uppdateras de befintliga bestämmelserna till ny och förutsebar utveckling inom elektroniska kommunikationstjänster och elektronisk kommunikationsteknik.

3. Kommentarer till den gemensamma ståndpunkten i jämförelse med europaparlamentets yttrande

3.1. Sammanfattning av kommissionens ställningstagande

Kommissionen välkomnar att rådet i sin gemensamma ståndpunkt helt eller delvis övertagit de flesta av Europaparlamentets ändringar. Den resulterande texten är väl avvägd och konsekvent, tar på ett bra sätt hänsyn till Europaparlamentets yttrande och får därför kommissionens fulla stöd.

3.2. Ändringar som införts genom rådets gemensamma ståndpunkt i jämförelse med Europaparlamentets yttrande vid första behandlingen

3.2.1. Skälen

Skäl 11 [f.d. skäl 10] - (nationella åtgärder för begränsning av rättigheter och skyldigheter)

Kommissionen stöder Europaparlamentets ändring 4, enligt vilken man skall hänvisa till Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna. Ändringen har också förts in i den gemensamma ståndpunkten. Genom ändringen klargörs det att nationella åtgärder för begränsning av rättigheter eller skyldigheter enligt direktivet måste vara nödvändiga i ett demokratiskt samhälle och stå i proportion till syftet.

I Europaparlamentets förslag påpekas dessutom att varje form av elektronisk avlyssning i undersökningssyfte eller allmän elektronisk avlyssning i stor skala är förbjuden enligt domstolen för de mänskliga rättigheterna. Detta godtogs inte av rådet. En tolkning av den nämnda domstolens rättspraxis kan knappast sägas höra hemma i direktivet och skulle inte heller ta hänsyn till alla de kriterier som genomgående tillämpas av domstolen. Kommissionen kan därför godkänna texten såsom den föreslås i den gemensamma ståndpunkten.

Nya skäl 2, 13-18, 22, 23, 26-28, 31, 32 och 39, tillägg till skälen 20 och 33

Flera nya skäl har införts, de flesta av dem till följd av Europaparlamentets ändringar. Syftet är att klargöra innebörd och räckvidd av direktivets definitioner och begrepp, att ge illustrerande exempel och att förklara bakgrunden till bestämmelserna. Kommissionen anser att de nya skälen bidrar till att avsevärt förbättra det ursprungliga förslaget :

* Genom Europaparlamentets ändring 1 införs ett nytt skäl med en hänvisning till den i Nice proklamerade stadgan om de grundläggande rättigheterna. Rådet ansåg att detta på ett bra sätt klargör direktivets bakgrund och tog upp hänvisningen i något ändrad form i skäl 2.

* I skäl 13 klargörs att förbetalda kort också måste anses utgöra ett avtal enligt direktivet.

* I skäl 14 nämns i förklarande syfte exempel på vad som avses med lokaliseringsuppgifter.

* I skäl 15 förklaras att det i dagens elektroniska kommunikationsnät inte längre är lika enkelt att skilja mellan kommunikationens innehåll och de därmed förknippade trafikuppgifterna som i traditionella telefonnät. Detta är viktigt med tanke på direktivets tillämpning.

* I enlighet med Europaparlamentets ändring 2 klargörs i skäl 16 att själva sändningsinnehållet inte utgör en kommunikation i den mening som avses i direktivet, eftersom den är avsedd för en potentiellt obegränsad publik. Om den enskilde mottagaren som får sådan information kan identifieras, omfattas emellertid denne av direktivets skydd av privatlivet.

* I skäl 17 införs Europaparlamentets ändring 8 och klargörs därmed att definitionen av samtycke enligt direktiv 95/46/EG skall gälla även om användaren eller abonnenten i fråga är en juridisk person. I skälet klargörs också att man på Internet kan ge sitt samtycke genom att markera en ruta.

* I enlighet med Europaparlamentet ändring 7 ges i skäl 18 i förklarande syfte en rad exempel på mervärdestjänster.

* Europaparlamentets ändring 5 har förts in i skäl 20 (f.d. skäl 13). Analog mobiltelefoni nämns nu som ytterligare ett exempel, och det klargörs att tjänsteleverantörer alltid är skyldiga att på egen bekostnad garantera en normal säkerhetsnivå för sina tjänster, och att de inte kan befria sig från detta krav genom att informera användarna och abonnenterna om särskilda risker.

* Skäl 22 återger Europaparlamentets ändring 9, där det förklaras att överföringen i det elektroniska kommunikationsnätet kan nödvändiggöra tillfällig teknisk lagring av information och att detta inte strider mot artikel 5 i direktivet, förutsatt att konfidentialiteten förblir garanterad. I skälet klargörs också att cachelagring av information är tillåten under förutsättning att den lagrade informationen inte hänvisar till enskilda användare.

* I skäl 23 återges Europaparlamentets ändring 10 och klargörs att man får registrera kommunikationer i legitima affärssyften i överensstämmelse med artikel 5 i direktivet, men att man bör upplysa användaren om detta. Registreringen får dessutom inte lagras längre än vad som är nödvändigt för det ursprungliga syftet.

* När det gäller behandling av trafikuppgifter med användarens eller abonnentens samtycke i syfte att marknadsföra en leverantörs elektroniska kommunikationstjänster, har skäl 26 utvidgats till att omfatta alla slags elektroniska kommunikationstjänster, även andra leverantörers tjänster för att undvika diskriminering. Detta motsvarar Europaparlamentets ändring 7.

* I skäl 27 klargörs att det exakta ögonblick då överföringen av en kommunikation avslutas och efter vilket trafikuppgifterna måste utplånas beror på typen av tjänst.

* I skäl 28 tydliggörs att skyldigheten att utplåna uppgifter inte berör vissa former av lagring av trafikuppgifter som behövs för tillhandahållandet av tjänster på Internet.

* Likaså påpekas i skäl 29 att det i enskilda fall kan vara nödvändigt att behandla uppgifter för att upptäcka tekniska fel. Dessutom kan det vara nödvändigt att granska faktureringsuppgifter för att upptäcka bedrägerier i form av obetald användning av en tjänst.

* I skäl 30 påpekas att systemen bör utformas så att mängden uppgifter begränsas till ett absolut minimum och att verksamhet som i samband med tillhandahållande av elektroniska kommunikationstjänster omfattar mer än vad som är absolut nödvändigt för detta bör grundas antingen på sammanhållna uppgifter eller betraktas som tjänster för vilka abonnentens samtycke krävs.

* I skäl 31 återges Europaparlamentets ändring 12, som gäller frågan huruvida det är användaren eller abonnenten som skall ge sitt samtycke enligt direktivet. I skälet förklaras att detta beror på vilken tjänst som erbjuds och om det är möjligt att skilja mellan abonnent och användare.

* Europaparlamentets båda ändringar 14 och 15 har förts in i skäl 32, där man redogör för vissa frågor i samband med överföring av trafik- eller lokaliseringsuppgifter till tredje part, där detta krävs för tillhandahållandet av en mervärdestjänst.

* I slutet av det befintliga skälet 33 (f.d. skäl 16) har Europaparlamentets ändring 11 förts in i ändrad ordalydelse. Enligt Europaparlamentets förslag skulle medlemsstaterna få kräva att man på specificerade räkningar, utfärdade för den elektroniska kommunikationstjänstens abonnent, tar bort siffror för att skydda den uppringande eller uppringda partens privatliv. Rådet valde en formulering enligt vilken medlemsstaterna kan be, och inte föreskriva, operatörerna att erbjuda sina kunder en sådan strykning av siffror. Kommissionen föredrar rådets lösning.

* Skäl 36 är en omarbetad version av det tidigare skälet 23 om begränsning av rätten till privatliv i samband med okynnessamtal eller larmtjänster, utan någon grundläggande ändring.

* Europaparlamentets ändring 17 har införts i skäl 39, där man redogör för informationsskyldigheten för den part som samlar in personuppgifter för införande i allmänna abonnentförteckningar.

Skälen 24 och 25 (cookies och andra osynliga spårningsverktyg)

Den gemensamma ståndpunkten omfattar två nya skäl, där man i detalj förklarar hur man i praktiken skall tillämpa den nya bestämmelsen i artikel 5.3, som gäller användningen av osynliga spårningsverktyg (se nedan). Det är lämpligt att skilja mellan legitim och illegitim användning såsom rådet gör i de nya skälen. Kommissionen stöder därför rådets lösning.

Skälen 40-45 (icke begärd e-post)

I enlighet med rådets hållning i fråga om icke begärd e-post för direkt marknadsföring (se nedan) har sex nya skäl införts för att motivera bestämmelserna. Kommissionen välkomnar dessa klargöranden, eftersom de underlättar direktivets tolkning och tillämpning.

3.2.2 Artiklarna

Artikel 2 - Definitioner

Omformuleringen av artikel 2 b och 2 d i den gemensamma ståndpunkten följer i stort sett Europaparlamentets ändringar 19 och 21, medan de nya punkterna f, g och h följer Europaparlamentets ändring 22. Kommissionen anser att ändringarna är lämpliga och ger dem sitt stöd.

Artikel 4 - Säkerhet

Ordalydelsen i artikel 4.2 har ändrats något i enlighet med Europaparlamentets ändring 23.

Artikel 5 - Konfidentialitet

Rådet har fört in Europaparlamentets ändring 24 i artikel 5.1 för att klargöra att förbudet mot lagring av kommunikationer inte gäller sådan teknisk lagring som är nödvändig för överföring av kommunikationen, exempelvis för elektronisk post, förutsatt att konfidentialiteten garanteras.

Till följd av Europaparlamentets ändring 26 har en ny punkt 3 lagts till. Enligt ändringsförslaget skulle man endast få använda osynliga spårningsverktyg, t.ex. cookies, om abonnenten eller användaren i förväg gett sitt uttryckliga samtycke till detta. Rådet var införstått med att föra in en ny bestämmelse om detta, men ändrade formuleringen så att det inte längre ställs krav på samtycke utan på information och att användaren får vägra sådan behandling. Eftersom spårningsverktyg ofta används för att underlätta tillhandahållandet av tjänster via ett elektroniskt kommunikationsnät, befarade rådet att krav på samtycke skulle skapa orimliga hinder för sådan användning. Målet att skydda användarens privatliv uppfylls också, om man ger användaren fullständig information om ändamålen med spårningsverktygen och rätt att vägra användningen av sådana verktyg i sin terminalutrustning. De båda nya skälen 24 och 25 lades till för att mer i detalj förklara hur den nya bestämmelsen bör tillämpas på olika spårningsverktyg, bland annat genom att skilja mellan verktyg som används för legitima syften och verktyg såsom "spyware" och "web bugs", som uppenbarligen inte har några legitima syften. Kommissionen kan godta lösningen i den gemensamma ståndpunkten, eftersom den både beaktar Europaparlamentets ändring och tar hänsyn till ekonomiska aktörers farhågor.

Artikel 6 - Trafikuppgifter

Genom en hänvisning till artikel 15.1 i artikel 6.1 klargör man att undantag från skyldigheten att utplåna trafikuppgifter är möjliga i enlighet med artikel 15.1. Kommissionen anser att denna hänvisning är överflödig, eftersom artikel 15.1 redan innehåller en hänvisning till artikel 6. Dessutom kan det uppstå missförstånd på grund av att motsvarande hänvisningar saknas i andra artiklar där undantag är möjliga. Kommissionen är dock villig att kompromissa och godtar därför införandet av denna hänvisning.

I artikel 6.3-6.6 har man gjort en rad redaktionella ändringar i linje med Europaparlamentets ändringar 28-30. I artikel 6.3 klargörs att användare eller abonnenter skall ha möjlighet att när som helst dra tillbaka sitt samtycke till behandling av trafikuppgifter för mervärdestjänster eller marknadsföring.

Artikel 8 - Presentation och skydd när det gäller identifiering av det anropande och uppkopplade numret

I sin gemensamma ståndpunkt har rådet infört en liten redaktionell ändring i artikel 8.1-8.4. Skyldigheten att erbjuda möjligheter till integritetsskydd uttrycks nu med en aktivkonstruktion i stället för en passivkonstruktion, vilket tydliggör operatörernas ansvar i sammanhanget. Detta innebär ingen grundläggande ändring utan underlättar bara textförståelsen. Kommissionen välkomnar denna förbättring.

Artikel 9 - Andra lokaliseringsuppgifter än trafikuppgifter

I enlighet med Europaparlamentets ändring 32 införs i den gemensamma ståndpunkten en rad redaktionella ändringar i artikel 9.1 och klargörs att användare eller abonnenter skall ha möjlighet att när som helst dra tillbaka sitt samtycke på samma sätt som i fråga om trafikuppgifter.

Artiklarna 12 och 16.2 - Abonnentförteckningar och övergångsbestämmelser

Rådet godtog inte Europaparlamentets ändring 34 om abonnentförteckningar, som skulle ha inneburit en återgång till bestämmelserna i det befintliga direktivet 97/46/EG. Rådet följde i stället kommissionens förslag om att uppdatera och anpassa gällande regler till nya tjänster och nya slags abonnentförteckningar. I artikel 16.1 tar man i den gemensamma ståndpunkten däremot hänsyn till problemen med traditionella telefonkataloger. Här enades rådet om övergångsbestämmelser för att undvika att katalogutgivare i efterhand måste be om abonnenternas samtycke. Ett sådant krav kommer endast att gälla för nya abonnenter och för andra slags elektroniska kommunikationstjänster än fasta taltelefonitjänster. Kommissionen ställer sig utan förbehåll bakom den gemensamma ståndpunktens lösning för abonnentförteckningar, eftersom den är väl avvägd, gäller alla tjänster i lika grad och tar hänsyn till användarnas rätt till integritet mot bakgrund av att man i elektroniska förteckningar har nya och vittomfattande möjligheter att skapa länkar.

Artikel 13 - Icke begärd kommunikation

När det gäller kravet på samtycke i artikel 13.1 skulle enligt Europaparlamentets ändring 35 endast SMS-meddelanden omnämnas särskilt, medan medlemsstaterna själva skulle få bestämma över annan slags elektronisk post. Rådet föredrog en harmoniserad lösning som bygger på samtycke för all slags elektronisk post. Kommissionen är mycket nöjd med att rådet valt ett enhetligt tillvägagångssätt för den inre marknaden och anser att detta är den bästa lösningen för icke begärd elektronisk post för direkt marknadsföring.

Rådet övertog däremot Europaparlamentets ändring 44 i ny ordalydelse. Enligt den nya punkten 2 får kommunikationsuppgifter, som operatören fått av sina kunder i samband med köp av en vara eller en tjänst, användas för direkt marknadsföring endast om kunderna klart och tydligt ges möjlighet att motsätta sig sådan användning av uppgifterna, när dessa samlas in och i samband med varje meddelande. Dessutom är det bara den operatör som ursprungligen fått uppgifterna som också får använda dem. Kommissionen kan godta kompromisslösningen i den gemensamma ståndpunkten.

Rådet har också fört in en del av Europaparlamentets ändring 35 i den nya punkten 4, enligt vilken avsändaren av icke begärd, kommersiell e-post inte får dölja sin identitet eller använda en ogiltig svarsadress. Kommissionen anser att detta förbättrar texten.

Rådet tog också hänsyn till Europaparlamentets ändring 42 genom att i den nya artikeln 13.6 införa en rapporteringsskyldighet för kommissionen, som efter tre år måste redogöra för de erfarenheter som gjorts med de nya reglerna för icke begärd elektronisk post.

Rådet övertog inte Europaparlamentets förslag om att föreskriva vissa tekniska lösningar för leverantörerna av e-posttjänster (del av Europaparlamentets ändring 35). Även kommissionen har motsatt sig denna lösning, eftersom den inte hade varit tekniskt neutral, mycket svår att genomföra på ett enhetligt sätt och troligen inte hade bidragit till att lösa problemen med icke begärd elektronisk post.

Artikel 14 - Tekniska egenskaper och standardisering

Rådet har i sin gemensamma ståndpunkt ändrat artikel 14.3 i enlighet med Europaparlamentets ändring 36 för att bemöta näringslivets farhågor. Rådet gjorde några redaktionella ändringar i Europaparlamentets text för att sörja för fullständig överensstämmelse med direktiv 1999/5/EG.

Artikel 15 - Tillämpningen av vissa bestämmelser i direktiv 95/46/EG

Det har förts långa och komplicerade diskussioner i rådet om bevarandet av trafikuppgifter i samband med brottsbekämpning. Kommissionens ståndpunkt var att direktivet, som bygger på artikel 95 i fördraget, inte får innehålla verkliga brottsbekämpnings bestämmelser. Direktivet får enligt kommissionen varken förbjuda eller tillstyrka någon konkret åtgärd som medlemsstaterna kan anse nödvändig. Artikel 15.1 i det föreslagna direktivet ger medlemsstaterna en allmän grund för sådana åtgärder med hänsyn tagen till medlemsstaternas skyldigheter enligt gemenskapslagstiftningen och Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna.

Rådet beslöt likväl att lägga till följande nya mening i artikel 15.1: "Medlemsstaterna får för detta ändamål bland annat föreskriva att uppgifter får bevaras under en begränsad period som motiveras av de skäl som fastställs i denna punkt, i enlighet med de allmänna principerna i gemenskapslagstiftningen."

I en formell förklaring till protokollet för rådets ministermöte av den 6 december 2001 redogjorde kommissionen för sin "(..) tolkning av den andra meningen i artikel 15.1 (...) och påpekade att denna bara innehåller ett tänkbart exempel på åtgärder som medlemsstaterna kan vidta under de omständigheter och på de villkor som fastställs i artikel 15.1. I rättsligt hänseende ändrar denna mening enligt kommissionen varken innehållet i eller tillför något till den första meningen i artikel 15.1. Inte heller undantas några nationella åtgärder från en prövning av huruvida de uppfyller skyldigheterna enligt direktivet i synnerhet och gemenskapslag stiftningen i allmänhet, och inte minst skyldigheten att beakta de grundläggande rättigheterna och gemenskapslag stiftningens allmänna principer och även de som fastställs i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna."

Kommissionen kan godta den mening som läggs till i artikel 15.1 på grundval av denna förklaring och med tanke på att det i skäl 11 redogörs för de skyldigheter enligt Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna som medlemsstaterna under alla omständigheter måste uppfylla.

4. Slutsats

I den gemensamma ståndpunkten har viktiga klargöranden och förbättringar samt ett stort antal ändringsförslag från Europaparlamentet införts i kommissionens ursprungliga text. Kommissionen kan därför ge den nya texten sitt stöd och anförtror den åt Europaparlamentet.

Inför den andra behandlingen är det viktigt att notera att det föreliggande utkastet till direktiv är ett led i ett omfattande regelverk för elektroniska kommunikationer bestående av ytterligare fyra direktiv och ett beslut. Eftersom institutionerna den 13 december 2001 nådde full enighet om paketets övriga delar, bör man nu snabbt försöka enas även om detta utkast till direktiv för att undvika ytterligare förseningar och förhoppningsvis fortfarande kunna samordna alla sex rättsakters tillämpningsdag.

Jämförelsetabell

>Plats för tabell>