RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN - Europeiska unionens solidaritetsfond - Årsrapport 2002-2003 och Rapport om den erfarenhet som vunnits efter ett års tillämpning av det nya instrumentet

Förord

Europeiska unionens solidaritetsfond (EUSF) [1] inrättades som en reaktion på den ovanligt svåra översvämningskatastrof som drabbade Centraleuropa sommaren 2002, och dess verksamhet började den 15 november 2002 [2]. Enligt artikel 12 i förordningen skall en rapport läggas fram för Europaparlamentet och rådet om fondens verksamhet under det föregående året. Denna första årsrapport omfattar sexveckorsperioden från fondens inrättande till 2002 års utgång och år 2003.

[1] Nedan kallad "fonden".

[2] Rådets förordning (EG) nr 2012/2002 av den 11 november 2002 om inrättande av Europeiska unionens solidaritetsfond, EGT L 311, av den 14 november 2002, s. 3, nedan kallad "förordningen".

Förordningens tillämpning på 15 olika användningsområden sedan november 2002 [3] har krävt en viss tolkning mot bakgrund av de konkreta omständigheterna vid respektive katastrof. Rådet begärde att kommissionen skulle utarbeta en rapport om den metod som användes när förordningen tillämpades under det första året. Två punkter skulle ägnas särskild uppmärksamhet: 1. lämpligheten av och motiven för kommissionens metod att i varje enskilt fall beräkna stödbeloppet, och 2. kommissionens sätt att tillämpa de särskilda kriterierna i förordningens bestämmelser om att i undantagsfall utnyttja fonden för "regionala katastrofer" [4].

[3] Se översiktstabeller i bilagorna 1 och 2.

[4] Artikel 2.2 sista stycket.

Följande rapport består därför av två huvuddelar: Del 1 avser fondens verksamhet 2002 och 2003. Del 2 beskriver den metod som kommissionen utarbetat för att tillämpa förordningen. Särskild uppmärksamhet ägnas åt kriterierna för ovanligt svåra regionala katastrofer och metoden för att beräkna stödbeloppet.

Bakgrund

1. Kommissionens reaktion på översvämningarna sommaren 2002

De översvämningar som drabbade Centraleuropa sommaren 2002 hade en omfattning som saknade motstycke. Många människor miste livet, och enbart de direkta skador som vållades i Österrike, Tjeckien och Tyskland samt några veckor senare i södra Frankrike värderades till sammanlagt över 15 miljarder euro. Den socioekonomiska infrastrukturen splittrades i hela regioner, och natur- och kulturarvet skadades.

Mycket snart stod det klart att en solidarisk reaktion från Europeiska unionen som gick utöver en maximal användning av befintliga gemenskapsinstrument krävdes. Inom två veckor efter "översvämningstoppmötet" den 18 augusti i Berlin, där regeringscheferna i de drabbade länderna, kommissionens ordförande och andra ledamöter av kommissionen träffades under Danmarks ordförandeskap, lade kommissionen fram ett meddelande till Europaparlamentet och rådet. [5] I detta meddelande föreslog kommissionen att ett nytt, särskilt instrument skulle inrättas med förfaranden för utnyttjandet som var särskilt anpassade för att reagera på följderna av större katastrofer genom att snabbt utnyttja nya resurser.

[5] "Europeiska gemenskapens reaktion på översvämningarna i Österrike, Tyskland och flera av kandidatländerna - Ett solidaritetsinitiativ", KOM (2002) 481 slutlig, 28.8.2002.

Enligt förslaget borde det nya gemenskapsinstrumentet komplettera de berörda ländernas ansträngningar och användas för att täcka en del av de offentliga utgifter som katastrofen orsakar. Fonden borde täcka katastrofhjälp för varje område som drabbas av en större katastrof, oberoende av dess ställning inom ramen för strukturfonderna. Stödets storlek skulle bero på katastrofens omfattning, och hänsyn skulle också tas till det relativa välståndet i den eller de regioner som berörs.

Fondens insatser skulle främst inriktas på kortfristig återuppbyggnad av förstörd infrastruktur, inklusive tillfällig inkvartering och omedelbar förstärkning av skadad skyddsinfrastruktur, såsom fördämningar och vallar. Medel från fonden skulle beviljas på begäran av det berörda landet som en global katastrofhjälp. Frågan om en katastrof har en omfattning som motiverar ingripande på EU-nivå och stödbeloppets storlek skulle bestämmas av budgetmyndigheten på förslag av kommissionen. Stödet skulle genomföras på berörda lands och regioners ansvar. Fonden skulle förvaltas enligt de vanliga gemenskapsbestämmelserna för finansiellt bistånd, inbegripet för kontrollfrågor.

Enligt diskussionen vid Berlinmötet skulle fonden inrättas så att den börjar fungera snarast möjligt och ställa minst 500 miljoner euro till förfogande i en första fas. Fonden skulle kunna utvidgas till de länder med vilka anslutningsförhandlingar pågår.

Vid det särskilda möte med medlemsstaternas företrädare som det danska ordförandeskapet kallade till den 29 augusti 2002 stödde dessa enhälligt tanken om att inrätta ett särskilt gemenskapsinstrument som skulle ta itu med följderna av större katastrofer genom att snabbt utnyttja nya resurser. Även Europaparlamentet uttryckte sitt fulla stöd för inrättandet av ett särskilt gemenskapsinstrument och lovade att snabbehandla förslag.

För fullständighetens skull bör det erinras om att det under perioden 1977-1997 fanns en särskild budgetpost i gemenskapens budget för katastrofhjälp till invånare i gemenskapen som hade fallit offer för främst naturkatastrofer [6]. I genomsnitt avsattes fem miljoner euro per år till denna budgetpost. Efter upprepad kritik från parlamentet att en permanent medelstilldelning inte var motiverad med hänsyn till att utgifter för ovanliga händelser inte kan förutsägas, och då budgetposten saknade rättslig grund, slutade kommissionen att föreslå den från 1998. Dessutom var de tillgängliga finansiella resurserna så begränsade att gemenskapens stöd i de flesta fall endast var symboliskt, vilket parlamentet motsatte sig av subsidiaritetsskäl.

[6] Budgetpost B4-3400, "Katastrofhjälp vid naturkatastrofer inom Europeiska unionen".

2. Rådets förordning om inrättande av Europeiska unionens solidaritetsfond

Den 18 september 2002, mindre än tre veckor efter det att meddelandet offentliggjorts, lade kommissionen fram sitt förslag om inrättande av Europeiska unionens solidaritetsfond [7] på grundval av artikel 159.3 i fördraget, som kräver enhälligt beslut om antagande i rådet och hörande av Europaparlamentet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén, och artikel 308 i fördraget, som kräver enhälligt beslut i rådet och hörande av Europaparlamentet.

[7] Förslag till rådets förordning om inrättande av Europeiska unionens solidaritetsfond, KOM(2002) 514 slutlig, av den 18 september 2002.

I rådet diskuterades förslaget av en särskild grupp som i huvudsak bestod av ledamöterna i rådets budgetkommitté. Diskussionerna präglades av en önskan om att visa solidaritet och att anta det nya instrumentet i tid för att före årsskiftet kunna utnyttja fonden för de fyra katastrofer som låg till grund för dess tillkomst. Enligt subsidiaritetsprincipen ansåg man också att det nya instrumentet endast borde vara en sista utväg, och att garantier borde byggas in för att förhindra att den utnyttjas ofta.

Samtidigt förhandlade kommissionen med rådet och parlamentet om att revidera det interinstitutionella avtalet för att skaffa fram nödvändiga budgetresurser. Att parlamentet godtog den rättsliga grunden - rådets förordning - var i praktiken en förutsättning för dess antagande.

Berendrapporten [8], som gav uttryck för parlamentets stöd för kommissionens förslag, antogs i plenum den 8 oktober 2002. En positiv resolution från Regionkommittén [9] och ett positivt yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén [10] följde.

[8] Rapport angående förslaget till rådets förordning om inrättande av Europeiska unionens solidaritetsfond, utskottet för regionalpolitik, transport och turism, A5-0341/2002 slutlig.

[9] Regionkommitténs resolution om de senaste översvämningskatastroferna i Europa och om att skapa en solidaritetsfond inom Europeiska unionen, ReK 294/2002, av den 10 oktober 2002.

[10] Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande om förslaget till rådets förordning om inrättande av Europeiska unionens solidaritetsfond, EESK 1185/2002, av den 25 oktober 2002.

Som ett resultat av det trepartssamtal som hölls den 7 november 2002 (se även avsnitt 3 nedan) infördes ett antal ändringar i kommissionens förslag, varav de viktigaste var följande:

- Fondens räckvidd begränsades till "huvudsakligen" större naturkatastrofer, till skillnad från större naturkatastrofer, tekniska katastrofer eller miljökatastrofer som kommissionen föreslagit.

- Tröskeln för större katastrofer höjdes väsentligt, från skada som beräknas överstiga 1 miljard euro i 2002 års priser eller mer än 0,5 % av landets bruttonationalprodukt (BNP), till skada som överstiger 3 miljarder euro i 2002 års priser eller 0,6 % av bruttonationalinkomsten (BNI).

- Kriterierna för att i undantagsfall utnyttja fonden för regionala katastrofer där skadan inte når upp till tröskeln (så kallade kvalitativa kriterier) skärptes betydligt, och det totala årliga anslaget till sådana bidrag begränsades till 75 miljoner euro. Förslagets ganska öppna formulering (att stöd under omständigheter av extrem undantagskaraktär borde kunna beviljas när en betydande del av befolkningen i den berörda regionen eller staten påverkas av en katastrof) har nu följande lydelse:

-

- "... kan ... en region få bistånd från fonden om den regionen har drabbats av en ovanligt allvarlig katastrof, huvudsakligen naturkatastrof, som fått följder för större delen av befolkningen, med allvarliga och bestående återverkningar på levnadsvillkoren och regionens ekonomiska stabilitet. Det totala årliga biståndet enligt detta stycke skall inte överstiga 7,5 % av fondens årliga tillgängliga belopp. Särskild uppmärksamhet skall ägnas avlägsna eller isolerade regioner, såsom öområden och yttersta randområden enligt definitionen i artikel 299.2 i fördraget. Kommissionen skall behandla ansökningar som inlämnas till den i enlighet med detta stycke med största möjliga återhållsamhet".

- Ansökningsfristen förlängdes från två månader till tio veckor.

- De stödberättigade insatserna förblev i huvudsak oförändrade, men en bestämmelse infördes att betalningar från fonden i princip begränsas till finansiering av åtgärder för att lindra icke försäkringsbara skador.

- Regionala och lokala myndigheter uteslöts från att tillsammans med kommissionen och den stödmottagande staten vara parter i avtalet om stödets genomförande.

- Tiden för att genomföra bidraget minskades från två till ett år.

- Den bestämmelse som bemyndigade kommissionen att i undantagsfall föreslå tilläggsbidrag när skadorna visade sig vara betydligt större än man från början uppskattat togs bort. En ny bestämmelse infördes för det motsatta fallet då en skada är betydligt mindre än beräknat, då den stödmottagande staten skulle få betala tillbaka en motsvarande summa av bidraget.

Den 11 november 2002 antog rådet den nya förordningen om inrättande av Europeiska unionens solidaritetsfond, som trädde i kraft den 15 november, dagen efter den dag då den offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.

3. Budgetfrågor: Finansiering av solidaritet

För att kunna använda den nya fonden, som ligger utanför den vanliga EU-budgeten, krävdes två steg: att skapa ett förfarande och ett finansiellt instrument för att göra medlen tillgängliga och att skapa en budgetpost till vilken medlen skulle överföras för genomförandet.

Genom att ett nytt flexibilitetsinstrument för katastrofer inrättades kunde oförutsedda och ovanliga förhållanden hanteras, medan taken i den övergripande budgetplanen från Berlin bibehölls. Det nya instrumentet inrättades genom den revidering av det interinstitutionella avtalet som man enades om vid trepartssamtalet den 7 november 2002, där bestämmelserna för dess utnyttjande fastställdes. Enligt dessa får fonden tas i anspråk upp till ett årligt tak på 1 miljard euro utöver relevanta rubriker i budgetplanen, varigenom nödvändiga resurser kan sättas in endast vid behov.

De nya budgetposterna finns under rubrik 3 (budgetpost B2-400) i budgetplanen (interna insatser) och rubrik 7 (budgetpost B7-090) för länder som förhandlar om anslutning.

Del 1: Årsrapport 2002-2003

1. Fondens genomförande år 2002

Medan kommissionen, rådet och Europaparlamentet fortfarande förhandlade om förslaget till förordning förberedde kommissionen i nära kontakt med myndigheterna i Österrike, Tjeckien, Frankrike och Tyskland informellt fondens utnyttjande i dessa länder. Ansökningar mottogs och granskades informellt, och vid behov begärdes kompletterande uppgifter.

Dessutom utformades modeller för standardiserade bidragsbeslut, genomförandeavtal och en metod för att bestämma bidragsbeloppen (se del 2, kapitel 3).

Därmed var det möjligt att endast två dagar efter det att förordningen antogs föreslå parlamentet och rådet som budgetmyndighet ett utkast till tilläggs- och kompletteringsbudget för att ta fonden i anspråk [11]. Ansökningarna sammanfattades på följande sätt (se översiktstabell i bilaga 1):

[11] Preliminärt förslag till ändrings- och tilläggsbudget nr 5 till budgeten för 2002, SEK(2002) 1221 slutlig, 13.11.2002.

"Tyskland: Den första översvämningsskadan registrerades den 10 augusti 2002. Mer än 337 000 personer och över 10 000 företag berördes direkt, och mer än 100 000 personer måste evakueras. De regioner som drabbades hårdast var Sachsen och Sachsen-Anhalt. Den beräknade totala skadan uppgår till 9 151 miljoner euro, varav cirka 5 000 miljoner euro är offentliga utgifter. De tyska myndigheterna hävdar att de på detta stadium inte kan uppge hur mycket som täcks av försäkringar. Skadorna på offentlig infrastruktur uppgår till över 3 300 miljoner euro. Kostnaden för de insatser som nämns i artikel 3 i förordningen beräknas till omkring 1 500 miljoner euro.

Österrike: Den första översvämningsskadan inträffade den 6 augusti 2002. Hårdast drabbades Niederösterreich, Oberösterreich och Salzburg. Mer än 200 000 personer och över 2 400 företag berördes. Den beräknade totala skadan uppgår till 2 939 miljoner euro, varav cirka 1 448 miljoner euro är offentliga utgifter. Det finns ingen information om försäkringstäckning i Österrikes begäran. Skador på offentlig infrastruktur uppgår till nära 600 miljoner euro.

Tjeckien: Den första översvämningsskadan inträffade den 5 augusti 2002. Den beräknade totala skadan uppgår till 2 341 miljoner euro, varav cirka 770 miljoner euro är offentliga utgifter. Försäkringar beräknas täcka 800-1 000 miljoner euro. Andra gemenskapskällor (PHARE, ISPA och SAPARD) väntas bidra med 51 miljoner euro för att täcka skadan. Ett lån från Europeiska investeringsbanken på upp till 400 miljoner euro väntas också.

Frankrike: Översvämningar genom skyfall inträffade den 8 och 9 september 2002 i Languedoc-Roussillon. Ojämförligt svårast drabbades departementet Gard, och den franska ansökan begränsas till detta. I detta departement registrerades den första översvämningsskadan den 8 september 2002. Av 353 kommuner berördes 295 som svarar för 94 % av folkmängden i Gard. 8 000 hushåll saknade tak över huvudet. Den beräknade totala skadan uppgår till 834,5 miljoner euro, varav cirka 275 miljoner är offentliga utgifter. De franska myndigheterna säger sig inte på detta stadium kunna ange hur mycket som täcks av försäkringar (omkring 50 000 skadeanmälningar från enskilda eller företag har registrerats). Skadorna på offentlig infrastruktur uppgår till över 200 miljoner euro. Kostnaden för de insatser som nämns i artikel 3 i förordningen beräknas till cirka 225 miljoner euro, varav merparten avser infrastruktur."

Medan Österrike, Tjeckien och Tyskland alla uppfyllde kriteriet "större katastrof" föreslogs kriteriet "regional katastrof" för översvämningen i Frankrike.

På grundval av en metod som kommissionen utvecklat för att på ett rättvist sätt bestämma bidragets storlek (förklaras i detalj i del 2) och med hänsyn till särskilt det totala skadebeloppet och mottagarlandets relativa välstånd föreslogs och beslutades följande belopp (euro):

Österrike // 134 000 000

Tjeckien // 129 000 000

Frankrike // 21 000 000

Tyskland // 444 000 000

Totalt 2002 // 728 000 000

Europaparlamentet antog ändringsbudgeten den 21 november 2002 utan ändringar.

De fyra bidragsbesluten undertecknades av Michel Barnier på kommissionens vägnar den 11 december.

Samtidigt förhandlade kommissionen avtalen för genomförande av bidragen med de fyra länderna enligt de avtalsmallar som kommissionen tidigare utarbetat. Syftet med avtalen är att fastställa ett antal villkor för att värna om gemenskapens finansiella intresse, särskilt när det gäller finansiell kontroll. De fastställer vilka myndigheter i den stödmottagande staten som ansvarar för stödets genomförande och för vilka insatstyper enligt artikel 3 i förordningen stödmottagaren tänker använda bidraget. För kandidatländerna finns i genomförandeavtalet bestämmelser om bidragsbeslut som inte är direkt tillämpliga på dem eftersom de ännu inte är medlemsstater.

Vid Europeiska rådets möte den 12 december undertecknade Michel Barnier och Österrikes, Frankrikes och Tysklands utrikesministrar respektive genomförandeavtal. Avtalet med Tjeckien om genomförande undertecknades av Michel Barnier i Bryssel den 18 december och av Tjeckiens finansminister i Prag den 19 december. Fullständiga betalningar gjordes de följande dagarna.

Förordningen föreskriver inte någon särskild övervakning, men kommissionen har en allmän skyldighet att regelbundet utvärdera de verksamheter för vilka den har politiskt ansvar och budgetansvar. Det sågs därför som viktigt att kontrollera framstegen i genomförandet i fält. Därför besöktes alla mottagarländer och de viktigaste berörda regionerna i maj (Berlin och Dresden, Wien och Prag) och juli (Nîmes) 2003. Dessa besök avsågs fylla ett dubbelt syfte: mottagarna kunde ta upp alla frågor där de behövde vägledning från kommissionen, och kommissionen kunde se om systemet för genomförande var bra och om framstegen var sådana att bidragen kunde förväntas bli fullständigt genomförda inom det år som stod till förfogande. Kommissionen begärde och fick också lägesrapporter från de genomförande myndigheterna som de hade gjort för interna ändamål.

2. Fondens genomförande år 2003

År 2003 tog kommissionen emot sammanlagt tio nya ansökningar om att utnyttja fonden (se översiktstabell i bilaga 2) [12].

[12] Denna rapport begränsas i huvudsak till fall som beslutades under rapporteringsperioden. Övriga fall kommer att behandlas mera utförligt i rapporten för det år då besluten togs.

I juli 2003 föreslog kommissionen att fonden skulle utnyttjas för andra gången [13] för ett paket av tre katastrofer i samband med Etnas utbrott och jordbävningen i Molise och Apulien i Italien samt tankfartyget Prestiges förlisning och den oljeförorening den orsakade i Spanien. Medan detta paket ännu diskuterades föreslog kommissionen att fonden också skulle utnyttjas för de skogsbränder som började i augusti 2003 i Portugal [14]. De två förslagen slogs sedan samman till en enda ändringsbudget [15]. De viktigaste skälen till förslaget att utnyttja fonden var följande [16]:

[13] Preliminärt förslag till ändringsbudget nr 5 till budgeten för 2003, SEK(2003) 886 slutlig, 30.7.2003.

[14] Preliminärt förslag till ändringsbudget nr 6 till budgeten för 2003, SEK(2003) 1059 slutlig, 25.9.2003.

[15] Slutgiltigt antagande av Europeiska unionens ändringsbudget nr 5 för budgetåret 2003, EGT L 310/1, 26.11.2003.

[16] Fullständig text, se APBR 5/2003.

Oljespill från Prestige: Den 13 januari 2003 lämnade de spanska myndigheterna in en ansökan om att utnyttja fonden efter den katastrof som började den 19 november 2002 och orsakades av tankfartyget Prestiges förlisning. Katastrofen var ingen naturkatastrof och låg därför utanför fondens huvudsakliga tillämpningsområde. De spanska myndigheterna har dock visat att särskilda omständigheter, särskilt skadans omfattning och art, osäkerheten om när källan till den pågående föroreningen kunde avlägsnas och de långsiktiga negativa effekterna på den drabbade regionen, var sådana att det verkade motiverat att utnyttja fonden. Enligt kommissionens tjänstemän bör den direkta skadan uppskattas till 436 miljoner euro (justerat belopp sedan kompensation från Internationella oljeskadefonden, IOPC, beaktats och med avdrag för viss indirekt skada från det belopp som ursprungligen angavs). En särskild omständighet i fallet Prestige var att det var förenat med objektiv svårighet att verifiera om fallet uppfyllde alla kriterier för "regionala katastrofer" i förordningen. Då föroreningen direkt berörde främst havet och stränderna var det svårt att på ett rimligt sätt definiera "den drabbade regionen" enligt artikel 2.2 i förordningen och att verifiera om "större delen av befolkningen" som bor i området drabbats. Allvarliga och bestående återverkningar på levnadsvillkoren och den ekonomiska stabiliteten har dock konstaterats i det kustnära området, där en stor del av befolkningen i de fyra autonoma regionerna är koncentrerad. Dessa effekter påverkar såväl ekonomin i dess helhet som levnadsvillkoren för ett stort antal människor. Kommissionen ansåg därför att förordningen borde tillämpas i detta speciella fall med tanke på den ovanliga arten av och förhållandena kring katastrofen samt dess klart bevisade negativa konsekvenser, och att utnyttjande av Solidaritetsfonden därför verkade motiverad.

Jordbävningen i Molise och Apulien: Katastrofen började den 31 oktober 2002, och ansökan om att utnyttja fonden lämnades in den 13 januari 2003, inom den retroaktiva period som fastställs i artikel 13 i förordningen. Katastrofen var en naturkatastrof och faller därför inom fondens huvudsakliga tillämpningsområde. Den direkta skadan beräknades till 1 558 miljoner euro. Det område som drabbades av katastrofen angavs klart till 65 kommuner i provinsen Campobasso i Molise och 14 kommuner i provinsen Foggia i Apulien. Området har 243 000 invånare, av vilka det stora flertalet berördes direkt. I allmänhet förefaller det inte motiverat att utnyttja fonden för regionala katastrofer som inte påverkar något betydande antal geografiska områden eller människor, utan detta element bör bedömas från fall till fall och hänsyn även tas till skadans relativa omfattning och återverkningarnas vidd. I detta fall motiverade det stora beloppet för den direkta skadan och områdets relativt isolerade karaktär bedömningen att den var betydande. Även om det berörda området inte kan kallas avlägset ligger det ganska isolerat, och det har drabbats av allvarliga och bestående återverkningar på levnadsvillkoren och den ekonomiska stabiliteten. De italienska myndigheterna har visat att effekterna av jordbävningen på det berörda området, som redan före denna betecknades som särskilt svagt och socialt fragmenterat, var så allvarliga att utnyttjande av fonden verkade motiverat.

Etnas utbrott: Ansökan lämnades in den 13 januari 2003, inom den retroaktiva period som fastställs i artikel 13 i förordningen, efter Etnas utbrott som började den 26 oktober och följande jordbävningar och nedfall av aska under flera månader. Katastrofen var en naturkatastrof och föll därför inom det huvudsakliga tillämpningsområdet för EUSF. Kommissionens tjänstemän ansåg att den totala direkta skadan kan uppskattas till 849 miljoner euro (justerat belopp sedan ej bidragsberättigande indirekt skada dragits av). Den berörda regionen definierades som provinsen Catania med 1 069 000 invånare, varav 920 000 (86 %) berördes direkt. Allvarlig skada av jordskalv och lava noterades i 14 kommuner med 160 000 invånare, där över 3 000 bostäder och ett antal offentliga byggnader blev osäkra och skador till ett uppskattat värde av 590 miljoner euro vållades på privat egendom, offentliga byggnader och infrastruktur. De allvarliga och bestående återverkningarna på levnadsvillkoren och den ekonomiska stabiliteten i regionen berodde på (i) den eruptiva och seismiska aktiviteten som kvarstod under flera månader och (ii) storleken på det arbete som krävs för att reparera skadorna - vilket beräknas ta mer än två år - och uppskatta hälsoeffekterna av exponeringen för askan. Det ekonomiska bortfallet, som uppskattas till 3 miljarder euro, väntas indirekt påverka Siciliens ekonomi i dess helhet. Förlusterna för jordbruket, den primära ekonomiska resursen i provinsen Catania med över 30 000 sysselsatta, beräknas till 50 % av årsskörden. Den allmänna nedgången i ekonomin är av storleksordningen 35 %, och bokningarna i turistsektorn, som är livsviktig för öns ekonomi, har minskat med upp till 80 %. En stängning eller starkt minskad aktivitet på flygplatsen i Catania ansågs vara särskilt skadlig. Provinsen Catania är en del av Sicilien där levnadsvillkoren och ekonomin kännetecknas av det isolerade och avlägsna geografiska läget, begränsad tillgänglighet och partiell avskildhet från den italienska ekonomins centrala delar, vilket gör Siciliens ekonomi särskilt sårbar.

Skogsbränder i Portugal: Katastrofen började den 20 juli 2003. Den formella ansökan mottogs den 13 augusti 2003, inom den föreskrivna tidsfristen, och kompletterades med ytterligare uppgifter som mottogs den 22 augusti. Katastrofen bestod av många större bränder i skogs- och jordbruksområden till följd av mycket höga temperaturer och låg luftfuktighet. Den krävde 18 människoliv. Man beräknar att bränderna förstörde 270 000 hektar skog och 25 000 hektar jordbruksmark och vållade förlust av inkomster och lön för ca 45 000 personer. Den direkta skadan för Portugal uppskattades till 946,489 miljoner euro. Då detta belopp överstiger 0,6 % av Portugals BNI (718,120 miljoner euro) klassades katastrofen som en "större katastrof" i förordningens mening. Kostnaden för nödvändiga krisinsatser enligt artikel 3.2 i förordningen har uppskattats till 79,579 miljoner euro.

Utnyttjande av fonden föreslogs och beslutades på grundval av den fastställda metoden med följande belopp (euro):

// Bidragsbelopp

Italien - jordbävning i Molise/Apulien // 30 826 000

Italien - Etnas utbrott // 16 798 000

Spanien - Prestige // 8 626 000

Portugal - skogsbränder // 48 539 000

Totalt // 104 789 000

Ännu en ansökan från Italien som rörde allvarliga översvämningar i flera regioner i Norditalien avslogs, eftersom fristen för ansökan på 10 veckor efter den första skadan överskreds. Dessutom var de uppgifter som lämnades otillräckliga för att fastställa om kriterierna för särskilt allvarliga regionala katastrofer uppfylldes.

Europaparlamentet antog ändringsbudgeten utan ändring den 8 oktober 2003. Bidragsbesluten undertecknades av Michel Barnier på kommissionens vägnar för Portugal den 17 november 2003, för de två italienska fallen den 5 december 2003 och för Spanien den 12 december 2003.

Genomförandeavtalet med Portugal undertecknades av Michel Barnier och Portugals statssekreterare för Europafrågor i Bryssel den 17 november. Bidragen betalades ut i sin helhet under de följande dagarna. För Italien och Spanien pågår undertecknandet av avtalen (skriftligt förfarande) när denna rapport skrivs.

Inom rapportperioden avvaktades ännu slutliga beslut i fem fall som mottogs 2003 [17]:

[17] Kommissionen beslutade i dessa fall den 9 mars 2004, se översiktstabellen i bilaga 2.

Två var grundade på kriteriet större katastrof: katastrofen på Malta efter storm och översvämning i september och ansökan från Grekland som avsåg extrema väderförhållanden under vintermånaderna 2002/2003.

I september lämnade Frankrike in en ansökan, grundad på kriteriet regional katastrof, för de skogsbränder som drabbade olika delar av sydöstra Frankrike och Korsika i juli och augusti 2003.

Ansökan från Spanien rörande sommarens skogsbränder grundades från början på kriteriet särskilt allvarlig regional katastrof, vilket kommissionen inte ansåg var uppfyllt. När denna rapport skrivs håller kommissionens tjänstemän på med att bedöma om grannlandskriteriet kan tillämpas på bränderna nära den portugisiska gränsen i Spanien utifrån det bevismaterial som lämnats.

I november lämnade Italien in ytterligare en ansökan som rörde översvämning i Friuli Venzia-Giulia enligt kriteriet "regional katastrof".

Del 2: Hur förordningen har tillämpats

Fram till slutet av november 2003, dvs. under det första tillämpningsåret, tog kommissionen emot totalt 14 ansökningar om utnyttjande av solidaritetsfonden. Fem av dessa grundades på huvudkriteriet "större naturkatastrof" i artikel 2.1, första stycket i förordningen [18]. En ansökan som rörde skogsbränder år 2003 i Spanien grundades på kriteriet "grannland" i artikel 2.1, andra stycket i förordningen, medan övriga åtta ansökningar [19], dvs. flertalet fall, grundades på kriteriet "regional katastrof" i artikel 2.1, tredje stycket i förordningen. Endast en katastrof, oljeutsläppet efter tankfartyget Prestiges förlisning, var ingen naturkatastrof. I samtliga fall måste kommissionen bedöma om villkoren i förordningen för utnyttjande av fonden var uppfyllda.

[18] År 2002: översvämningar i Österrike, Tyskland och Tjeckien; år 2003: skogsbränder i Portugal, översvämning och storm på Malta.

[19] År 2002: översvämning i departementet Gard, Frankrike; år 2003: översvämning i Norditalien, eruption i Etna, jordbävning i Molise och Apulien, extrema väderförhållanden i Grekland, Prestiges förlisning utanför Spanien, skogsbränder i Frankrike och översvämning i Friuli Venezia-Giulia i Italien.

För större katastrofer fastställer förordningen ett enda avgörande kriterium för bidragsberättigande: storleken på den vållade skadan, varför kommissionen kunde göra sin undersökning på mycket kort tid. Alla övriga fall där det begärdes att fonden undantagsvis skulle utnyttjas krävde en mycket mera ingående undersökning, och ytterligare uppgifter måste begäras från den sökande staten, vilket var mycket tidsödande. Behovet av att i några fall låta översätta ansökningar och kompletterande uppgifter innan de kunde behandlas vållade ytterligare förseningar.

Granskningen av ansökningarna visade att vissa nyckelbegrepp i förordningen kräver tolkning för att kunna tillämpas i praktiken. Kommissionen har tillämpat förordningen enligt beskrivningen i kapitel 1 nedan, inte minst för att alla fall skulle behandlas rättvist enligt artikel 4.2 i förordningen. För att nå en rättvis behandling har också en metod måst utformas för hur man bestämmer stödets storlek när det har fastställts att en katastrof berättigar till stöd från solidaritetsfonden. Den metod kommissionen utvecklat och dess logiska grund beskrivs i kapitel 3 nedan.

1. Allmänna begrepp

Följande begrepp visade sig kräva en mera exakt definition:

Katastrofens art

Fonden bör utnyttjas "i första hand när det ... har inträffat en större naturkatastrof" (artikel 2.1)

Förordningen utesluter inte katastrofer som inte är naturkatastrofer, men stöd från fonden är förbehållet "i första hand" naturkatastrofer. Detta innebär att andra katastrofer än naturliga sådana kan uppfylla kraven för stöd från solidaritetsfonden, men detta kräver en specialmotivering. Kriteriet togs in i förordningen bland annat för att undvika konflikter med principen "förorenaren betalar" och för att inte undergräva det rättsliga ansvaret för vållade skador. Om en stat söker stöd från fonden även för en icke-naturlig händelse, måste den visa varför det ändå kan vara motiverat att anlita fonden (t.ex. om den ansvariga parten försatts i konkurs). Att den ansvariga parten inte var betryggande försäkrad är inget tillräckligt skäl i sig.

Skadetröskel

För att räknas som "större" måste katastrofer uppfylla den lägre av skadetrösklarna 3 miljarder euro eller 0,6 % av BNI. Mindre katastrofer är stödberättigande endast enligt kriterierna "grannland" eller "regional katastrof" (se punkterna 2.1 och 2.2 nedan).

Sammanläggning av flera händelser

Förordningen avser enskilda händelser (en katastrof). Sammanläggning av ett antal händelser under en längre tidsperiod och möjligen av skilda slag godtas inte. Därför uppmanades de grekiska myndigheterna att revidera sin ansökan, som från början grundades på kriteriet "större katastrof" och avser flera händelser under tre månaders tid som orsakades av extrema väderförhållanden (frost, kraftiga snöfall, storm etc.) för att se om var och en av de enskilda händelserna uppfyllde kraven på en särskilt allvarlig regional katastrof [20].

[20] När denna rapport skrivs har kommissionen ännu inte tagit något formellt beslut i ärendet.

Ett antal händelser av samma slag som inträffar under en relativt kort period som inte överstiger några veckor kan godtas som en enstaka större katastrof, förutsatt att händelserna hade samma (inte enbart liknande) orsak, även om olika regioner i ett land berörs. Detta resonemang tillämpades på skogsbränderna i Portugal sommaren 2003. De villkor som skall uppfyllas för kriteriet "regional katastrof" skiljer sig dock från dem som tillämpas på större katastrofer. Därför godtas inte sammanläggning av geografiskt spridda händelser som en regional katastrof, även om de olika händelserna är av samma art.

Beräkning av tröskel

"Skador för vilka kostnaderna uppskattas antingen överstiga 3 miljarder euro i 2002 års priser eller utgöra mer än 0,6 % av dess BNI" (artikel 2.2, första stycket).

För att avspegla 2002 års priser tillämpar kommissionen en deflator på siffran 3 miljarder. Den senaste deflatorn som användes i gemenskapens budget 2003, grundad på den makroekonomiska utvecklingen i unionen, är 1,8 %. Alltså motsvarar 3 miljarder i 2002 års priser 3,054 miljarder i 2003 års priser (3 x 1,018).

För bruttonationalinkomsten (BNI) använder kommissionen harmoniserade EUROSTAT-siffror för det andra året före datum för ansökan, vilka i allmänhet kan anses vara tillförlitliga. Där det inte finns någon tillförlitlig BNI-siffra används BNP (vilket hittills inte tillämpats i något fall).

Begreppet försäkringsbarhet

"Utbetalningar från fonden skall i princip vara begränsade till ... icke försäkringsbara skador" (artikel 3.3)

Argumentet att allt kan försäkras om bara premierna är tillräckligt höga avspeglar inte verkligheten, är inte något gångbart synsätt och är enligt kommissionens synsätt inte vad lagstiftaren avsett. Skälet för att införa begreppet icke försäkringsbar i förordningen var snarare att inte undergräva principen "förorenaren betalar" och den enskildes skyldighet att vidta tillräckliga försiktighetsåtgärder. På detta sätt ville man undvika att solidaritetsfonden griper in och täcker en skada som rimligen borde ha varit försäkrad eller för vilken det finns ett klart ansvar. Av flera skäl visade det sig dock vara svårt att tillämpa denna idé i praktiken.

Bland annat finns det ingen enhetlig försäkringsmarknad för alla de länder som kan utnyttja fonden. För vissa risker kan försäkringstäckning erbjudas eller till och med vara obligatorisk i några länder, medan så inte är fallet i andra [21]. I den privata sektorn är det nästan omöjligt att inom tio veckor få veta vad som faktiskt är försäkrat. Ännu svårare är det att veta vad som kunde ha försäkrats, dvs. var försäkringsbart. Då fondens ingripanden endast avser offentliga kostnader är dock detta villkor av mindre betydelse. Offentliga myndigheter försäkrar normalt inte sina tillgångar även om det i några fall hade gått att försäkra. Kommissionen anser att lagstiftarens avsikt var att inte störa medlemsstaternas allmänna praxis.

[21] I detta sammanhang åtog sig kommissionen att genomföra en studie av de försäkringssystem som tillämpas i medlemsstaterna.

När kommissionen granskade ansökningar till fonden nöjde den sig därför med uppgift om huruvida någon av de föreslagna stödberättigade krisinsatserna faktiskt var försäkrad eller täckt på annat håll, t.ex. genom internationella instrument som Internationella oljeskadefonden, IOPC (som i fallet Prestige). Om så var fallet drog kommissionen av motsvarande belopp från den totala kostnaden för stödberättigade krisinsatser (för att undvika dubbelfinansiering) och från beloppet för den totala direkta skadan, vilket minskade bidraget (se kapitlet om beräkningsmetoden nedan, relevant i fallet Prestige och bränderna i Portugal). Justeringar kan behöva göras i efterhand när mottagarna har lämnat in sina slutrapporter, där alla relevanta uppgifter skall finnas.

Ansökningsfrist

"... senast inom tio veckor efter det datum då den första skadan ... inträffat" (artikel 4.1)

Ansökningarna måste lämnas in inom tio veckor från den dag då katastrofen började. Fristen räknas från dagen för den första skadan vilken måste bekräftas av det ansökande landet och kontrolleras av kommissionen mot andra tillgängliga uppgifter. Ansökningarna måste tas emot hos kommissionen inom fristen, vilket dokumenteras av registreringsstämpeln för inkommande post. Denna praxis överensstämmer med reglerna för andra finansiella gemenskapsinstrument som strukturfonderna och avspeglar allmän praxis i medlemsstaterna. Eftersom fonden är ett krisinstrument godtar kommissionen dock inlämning med elektronisk post. I detta fall visar e-postservern automatiskt dagen för mottagandet.

Om det visar sig att den skada som berodde på katastrofen orsakades före tioveckorsfristen betraktas ansökningarna som ej godtagbara. Detta tillämpades i fallet med den ansökan Italien lämnade in för översvämning i Norditalien.

Ansökningarna skall innehålla alla de uppgifter förordningen kräver. Om detta inte är möjligt får kompletterande uppgifter lämnas senare, så snart som möjligt. För att kunna godtas måste ansökningarna dock ge vissa minimiuppgifter, som katastrofens art, plats och när den började, annars avslås de. Om detta inte var fallet bedömdes ansökan ha mottagits först när dessa grunduppgifter lämnats in.

Alla ansökningar vid "större katastrofer" har hittills kunnat behandlas mycket snabbt, men detta gällde inte alltid ansökningar grundade på kriteriet "regional katastrof". I alla sådana fall måste kommissionen begära kompletterande uppgifter från den sökande staten minst en gång för att kunna kontrollera de mycket mera detaljerade krav förordningen ställer. I några fall var svaren ofullständiga eller togs emot först efter flera månader, vilket - tillsammans med behovet av översättning (i några fall) - ledde till förseningar på upp till ett år, vilket strider mot fondens natur av krisinstrument.

För att råda bot på denna otillfredsställande situation kommer kommissionen i framtiden att införa en tidsgräns för inlämning av kompletterande information och avsluta sin bedömning av ansökningarna senast fyra månader efter inlämningen på grundval av de uppgifter den då har tillgång till (se slutsatserna av denna rapport).

Definition av skada

"Total skada" (artikel 4.1 a)

När man bedömer katastrofens omfattning avser man endast direkt skada och bortser från indirekt skada som bortfall av inkomst och produktion beroende på avbrott i ekonomisk verksamhet (löner, företagsintäkter, avbokningar i turistnäringen), minskade inbetalningar till socialförsäkringssystem och förlust av framtida grödor (medan förstörd växande gröda godtas). Hypotetisk skada som ett fiktivt pris på förlorat rekreationsvärde av nedbrända skogar ("5 euro per förlorat besök") beaktas inte heller.

Det är det sökande landets uppgift att bestämma storleken på skadan enligt dess nationella praxis. För fasta tillgångar innebär detta i regel "återuppbyggnadskostnad" (för byggnader, särskilt infrastruktur), medan tillgångens nuvärde bör användas för andra tillgångar som förstörd lös egendom. Ekologisk skada får beaktas om den är förenad med en verklig kostnad för exempelvis uppröjning. Interventionskostnaden för krisinsatser betraktas som en del av den totala skadan.

Direkt skada som en grund för att kontrollera om tröskeln för fondens utnyttjande uppnåtts valdes av följande skäl: Indirekt skada är inget allmänt accepterat begrepp. Det har visat sig vara tillräckligt svårt att göra tillförlitliga bedömningar av direkt skada inom ansökningsfristen på tio veckor, och att godta indirekt skada skulle leda till enorm snedvridning, ytterligare förseningar och möjligen större behov av rättelser i efterhand och återkrav.

Aktuella eller väntade betalningar från försäkringar eller internationella källor som IOPC (men inte andra EU-bidrag) för krisinsatser som är stödberättigade enligt artikel 3 i förordningen dras dock av från totalskadan (tillämpades i fallet Prestige). Donationer bör inte påverka det totala skadebeloppet, i annat fall skulle viljan att ge donationer undergrävas. Inte heller påverkar lån från EIB den totala skadan.

Kommissionen bedömer skadebeloppets trovärdighet och kommer så långt möjligt att kontrollera skadebeloppen mot uppgifter från andra källor. I tillämpliga fall justerade kommissionen den sökande statens siffror innan de lades till grund för bestämning av stödbeloppet. Andra uppgifter finns dock inte alltid tillgängliga, och kommissionen har ingen särskild expertis på detta område. Det kan i framtiden vara lämpligt att anlita fristående externa experter, men för detta måste särskilda medel ställas till förfogande.

Stödberättigande kostnad

"Uppskattning av kostnaderna för (insatserna)" (artikel 4.1 b)

Syftet med bidrag från fonden är att täcka en del av den stödmottagande statens offentliga utgifter. Bidrag får endast användas för att finansiera kostnaden för vissa väsentliga krisinsatser enligt definitionen i artikel 3.2 och får därför aldrig överstiga storleken på den kostnaden. Urvalet av sådana insatser (enligt specifikation i genomförandeavtalet) görs av det stödmottagande landet. Under alla förhållanden måste mer än enbart kostnaden för krisinsatser finansieras av offentliga medel, varför kravet i förordningen att begränsa bidragen till att täcka "en del" av de offentliga utgifterna verkar vara uppfyllt. I varje fall innebär detta villkor inte något krav på att medfinansiera individuella insatser. Rättviseskäl talar för att man diskuterar en begränsning av bidraget till en viss andel av de totala kostnaderna för de stödberättigande insatserna enligt beräkning vid den tidpunkt då förslag väcks om att utnyttja fonden. Frågan kommer att undersökas ytterligare vid den konferens med Solidaritetsfonden som skall organiseras hösten 2004. Mot bakgrund av dessa diskussioner kommer kommissionen att lägga fram lämpliga förslag.

Det beräknade beloppet för krisinsatserna får inte överstiga vad som är omedelbart nödvändigt (återställande i fungerande skick) och skall i regel inte täcka kostnaden för full återuppbyggnad. Man måste dock inse att det kan finnas fall där den enda genomförbara lösningen är fullständig återuppbyggnad. Om denna utnyttjas för att införa förbättringar får tilläggskostnaden under inga förhållanden krävas från fonden. Om utrustning behöver ersättas (t.ex. räddningstjänstens fordon som förstörts vid insatsen) får endast nuvärdet av denna utrustning begäras.

De väsentliga krisinsatsernas andel av den totala skadan har visat sig variera kraftigt beroende på katastrofens art och det berörda territoriets egenskaper (se bilagorna 1 och 2). Ett extremfall var oljespillet från Prestige, där praktiskt taget inga privata eller offentliga tillgångar skadades, utan kostnaderna avsåg nästan uteslutande (stödberättigade) upprensningsinsatser. I detta fall svarade stödberättigade insatser för 95 % av den totala skadan. Som jämförelse kan nämnas skogsbränderna i Portugal, där skadan i huvudsak drabbade privata skogar och de stödberättigade insatserna endast svarade för 8 % av den totala skadan.

Samordning med andra finansiella instrument

"Andra källor för gemenskapsfinansiering" (artikel 4.1 c)

Uppgifter om katastrofrelaterad finansiering från andra gemenskapskällor - särskilt om insatser som är berättigade till stöd från fonden - söks av två skäl: för att uppnå ett samordnat grepp från dessa instrument och därmed maximera deras effekt, och för att undvika dubbelfinansiering. Kommissionen har vid olika tillfällen uppmanat ansökande stater att utnyttja strukturfonderna, Sammanhållningsfonden eller föranslutningsinstrumenten där den katastrofdrabbade regionen är berättigad till stöd från något av dessa instrument. Inom gränserna för de föreskrifter som gäller för dessa instrument var och är kommissionen angelägen om att vara så flexibel som möjligt för att dirigera om medel och medverka till att lindra följderna av en katastrof och - vad som är viktigare - att lägga större vikt på katastrofförebyggande strategier. EUGFJ:s garantisektion kan också medverka till katastrofhjälp genom undantag som rör åtgärder inom den första pelaren (t.ex. genom tidigareläggning av betalningar och användning för jordbruksändamål av mark som tagits ur produktion) och de särskilda återställningsåtgärderna för landsbygdsutveckling.

"Andra källor för nationell eller internationell finansiering, inklusive offentligt och privat försäkringsskydd" (artikel 4.1 d)

Länder som söker stöd uppmanas ge en bedömning av andra offentliga och privata källor, inklusive försäkringar, som kan bidra till att avhjälpa skadan. Det har visat sig vara mycket svårt att få några tillförlitliga uppgifter om försäkringstäckning inom tio veckor efter en katastrof, då det i regel tar mycket längre tid att få fram privata krav och ännu längre tid att reglera dem. Vad sökandena i regel kan få fram är om någon av de offentliga skadorna var försäkrad, vilket normalt inte är fallet.

Sachsens regering har tillsammans med Röda korset tagit fram ett elektroniskt verktyg som kallas PHOENIX och väsentligen är en interaktiv databas, som användes med gott resultat för att samla in uppgifter om olika källor som lämnat finansiering på projektnivå bland de olika offentliga och privata organ som bidrog till att reparera skadorna av översvämningen 2002. Databasen har ställts till kommissionens förfogande och får nu användas av andra stödmottagande länder.

Bidragsberättigandets startdatum (artikel 4.5)

Bidragsberättigandet börjar den dag då den första skadan i samband med katastrofen inträffar (se artikel 4.1 i förordningen). Detta innebär att stöd får begäras från fonden till sådana utlägg för bidragsberättigade krisinsatser enligt definitionen i artikel 3 i förordningen och specifikationen i artikel 5 i avtalet som gjorts mellan den dagen och undertecknandet av bidragsbeslutet.

Genomförandetid

"Ett bidrag skall användas inom ett år från det datum då kommissionen betalade ut det" (artikel 8.1)

Enligt förordningen skall bidraget genomföras inom ett år räknat från det datum då kommissionen betalade ut det. För att undvika tveksamhet om exakta datum har man hittills kommit överens med mottagarna om att fristen skall anses löpa från dagen för bidragets faktiska ankomst till det första kontot i mottagarlandet. Den stödmottagande staten måste lämnas bevis på exakt datum senast med slutrapporten.

Användning av bidraget betyder att medlen faktiskt förbrukas (betalas ut) för de ändamål som fastställs i genomförandeavtalet och att utgiften verifieras.

Kommissionen anser inte att det finns något utrymme i förordningen för att bevilja förlängning av genomförandeperioden på ett år. Denna position har hittills i ett tidigt skede meddelats alla mottagare.

2. Insatser från fonden i undantagsfall

Förordningen medger två undantag där fonden får utnyttjas även om kriteriet skada överstigande 3 miljarder euro eller 0,6 % av BNI inte är uppfyllt.

2.1. Grannlandskriteriet

"Grannland som drabbats av samma katastrof" (artikel 2.2, andra stycket)

Detta kriterium är tillämpligt endast på länder som gränsar till ett annat land där en större katastrof har inträffat vars berättigande till stöd från fonden kommissionen godkänt. För att vara berättigande måste katastrofen i grannlandet (vilken kan vara en enstaka händelse eller en serie händelser, se kapitel 1) och som drabbar gränsområdet mellan de två aktuella länderna vara densamma. Enbart liknande förhållanden är inte tillräckligt. Om en katastrof visas uppfylla detta kriterium är utnyttjandet av fonden inte belagt med några ytterligare villkor och oberoende av katastrofens omfattning.

Bidrag enligt detta kriterium räknas in i det totala årliga anslag som är tillgängligt för fonden och inte i den andel på 7,5 % av det totala årliga anslaget som är reserverad för extraordinära regionala katastrofer. Stödet bestäms med tillämpning av den metod som beskrivs i kapitel 3 nedan (dvs. 2,5 % av total direkt skada).

2.2. Regionala katastrofer

Katastrofer som varken fyller kriteriet "större katastrof" eller "grannland" får i undantagsfall berättiga till stöd från fonden om de uppfyller ett antal särskilda kriterier som anges i artikel 2.2, tredje stycket. Dessa har kallats "kvalitativa" kriterier.

Definition av den drabbade regionen

Förordningen definierar inte begreppet drabbad region. Då katastrofer inte tar hänsyn till administrativa gränser förefaller det rimligt att låta den sökande staten, under kommissionens kontroll, definiera regionen enligt ett kriterium som den väljer och som avspeglar skadans art. Detta måste tydligt förklaras i ansökan.

Förordningen fastställer inga minimikrav när det gäller det berörda territoriets eller befolkningens storlek. Kommissionen anser dock att med hänsyn till fondens logiska grund och för att de särskilda kriterierna för regionala katastrofer skall ha någon mening, särskilt när det gäller "ekonomisk stabilitet", måste det drabbade området eller befolkningen vara betydande i ett nationellt sammanhang. Rent lokala händelser berättigar därför inte till stöd från fonden, men den ledande principen har varit att ju mera förödande en katastrof är, desto mindre behöver regionen vara. Det är givet att denna inte kan kvantifieras i förväg utan måste beslutas från fall till fall. Begreppet tillämpades i fallet med jordbävningen i Molise som drabbade en relativt liten andel av Italiens befolkning, mindre än en kvarts miljon invånare, men var extremt förödande.

Kommissionen anser också att för katastrofer som inte uppfyller kriteriet "större katastrof" medger förordningen inte att skador i flera områden läggs samman, även om skadorna har en gemensam orsak. Förordningen medger att fonden griper in när merparten av befolkningen i en särskild region drabbas av en katastrof med allvarliga och bestående återverkningar på levnadsvillkoren. Termen "en region" används i förordningen för att beteckna intilliggande eller sammanhängande områden och skall inte förstås som någon samling områden som är spridda över ett större territorium. Detta stöds av att sista stycket i artikel 2.2 är ett undantag och därför bör tolkas strikt. En vid tolkning som medger att flera distinkta och osammanhängande områden kollektivt räknas som en region skulle också skapa svårigheter att tillämpa övriga kriterier i artikel 2.2, särskilt när det gäller att påvisa bestående återverkningar på den berörda regionens ekonomiska stabilitet.

Utnyttjande av fonden i undantagsfall

Fonden får i undantagsfall utnyttjas för regionala katastrofer på tre villkor:

* Katastrofer måste i första hand vara naturkatastrofer [22]

[22] Beträffande innebörden av "i första hand", se sidan 14.

* Större delen av befolkningen i regionen måste drabbas, och

* Allvarliga och bestående återverkningar på levnadsvillkoren och den ekonomiska stabiliteten måste påvisas.

I sådana fall anses en katastrof vara särskilt allvarlig, eftersom den genom sin natur eller skadans storlek eller genom sin inverkan på den drabbade regionen överskrider vad som rimligen kunde väntas inträffa.

"Katastrof ... som fått följder för större delen av befolkningen"

För att bedöma om större delen av befolkningen i den drabbade regionen påverkas av katastrofen måste två omständigheter beaktas.

För det första måste regionen vara klart beskriven och dess vanliga bofasta befolkning måste anges. För de andra måste den andel av befolkningen som drabbas av katastrofen anges. Kommissionen anser att större delen betyder minst 50 %. För att bidrag skall kunna utgå måste dessa personer på något sätt ha drabbats direkt genom förlust av eller skada på hälsa eller egendom eller ekonomisk skada (t.ex. oförmåga att utöva sitt yrke) eller någon annan form av allvarlig personlig olägenhet, som provisorisk bostad, att barnen inte kan gå i skola etc. Det räcker inte med att man bor i det berörda området utan att drabbas av en allvarlig personlig olägenhet.

Staterna får grunda sin ansökan på det värst drabbade området, även om det är mindre än det område som faktiskt drabbats, för att uppfylla befolkningskriteriet. Detta kan godtas, men då får den deklarerade skadan endast avse den beskrivna regionen. I undantagsfall skulle man kunna acceptera att bidraget används i det större berörda området.

"Allvarliga och bestående återverkningar på levnadsvillkoren och den ekonomiska stabiliteten"

Detta innebär direkt negativ effekt på befolkningen, som varaktigt provisoriska bostäder, bestående avsaknad av normal infrastruktur (vatten, energi, viktig transportinfrastruktur, teleförbindelser etc.), bestående hälsorisker etc. Bestående bör innebära att den direkta negativa effekten inte väntas bestå mycket mindre än ett år.

Den sökande staten måste också påvisa en markant negativ effekt på sysselsättning och/eller ekonomisk verksamhet som väntas bli kännbar under mer än ett år (avsevärt ökad arbetslöshet, avsevärd minskning av produktionen i industrin eller jordbruket, avsevärd minskning i tjänstesektorn, exempelvis turismen, etc.).

Särskild inriktning på avlägsna och isolerade regioner

Kommissionen anser att ovannämnda tre kriterier måste uppfyllas kumulativt, men kravet på särskild inriktning på avlägsna isolerade regioner är inte ett separat kriterium för att en katastrof skall berättiga till stöd. Kommissionen anser att en region är avlägsen eller isolerad om den antingen ligger på stort avstånd från centrum för landets ekonomi (som de mest avlägsna regionerna) eller är isolerad inom den nationella ekonomin till följd av sitt geografiska läge (vissa bergsområden, öar etc.) med underutvecklade infrastrukturförbindelser, eller på grund av annan särskild sårbarhet. Om regionen inte är avlägsen eller isolerad måste den sökande staten motivera varför fonden ändå bör utnyttjas. Detta kan exempelvis vara att katastrofen är särskilt allvarlig enligt de tre nämnda kriterierna.

3. Bestämning av stödets storlek

Utöver de allmänna villkoren i artikel 4.2 ger själva förordningen inte några särskilda regler om fastställande av storleken på det stöd som skall beviljas. Den innehåller dock ett antal indikationer, som skyldighet att innehålla en fjärdedel av anslaget till fonden till den 1 oktober varje år, och särskilt nödvändigheten av att behandla alla ansökningar rättvist. Kommissionen har därför vägletts av följande principer när den fastställt en metod för att bestämma storleken på stöd från fonden:

- Rättvisa och insyn: Metoden bör medge flera bidrag till ett antal katastrofer av olika storlek och i länder med olika ekonomisk styrka under året och samtidigt respektera det maximala årliga anslaget till fonden i dess helhet (en miljard euro), en maximal andel av 7,5 % av det totala årliga anslaget till särskilt allvarliga regionala katastrofer och kravet att innehålla 25 % av fondens totala anslag till den 1 oktober varje år. Stödets storlek bör - under normala förhållanden och med all sannolikhet - inte bero på vid vilken tidpunkt under budgetåret ansökan görs eller vilket totalt stödbelopp som redan förbrukats under samma år.

- Solidaritet och subsidiaritet: Stödet från fonden bör vara högre vid större katastrofer än vid mindre. Stödsatsen bör därför vara progressiv med ökande skada. Stödbeloppet bör avspegla i vilken omfattning det katastrofdrabbade landet kan bemästra situationen med egna medel. För samma skadebelopp bör därför fattigare länder få mera stöd än rikare, uttryckt i BNI.

Dessa principer testades mot några alternativa lösningar och simuleringsberäkningar, varefter kommissionen antog följande system:

Ett progressivt system i två steg införs varigenom ett land som drabbas av en katastrof får en lägre stödsats på 2,5 % för den del av skadan som understiger tröskeln och en högre stödandel på 6 % för den del som överstiger tröskeln. De båda beloppen summeras.

Tröskeln är den skadenivå som enligt förordningen skall utlösa en insats från fonden, dvs. 0,6 % av BNI eller 3 miljarder euro i 2002 års priser. Detta element garanterar att en stats relativa förmåga att själv hantera en katastrof beaktas. Det garanterar också att relativt fattigare länder får mera stöd i absoluta termer än rikare för samma skadebelopp.

För särskilt allvarliga regionala katastrofer har samma metod tillämpats, vilket alltså innebär att länder som drabbas av sådana katastrofer, vilka definitionsmässigt inte når upp till tröskeln, får ett stöd på 2,5 % av den totala direkta skadan.

Under detta första år förordningen har tillämpats har det visat sig att ansökningar som inte uppfyller kriteriet "större katastrof" är regel snarare än undantag (9 av 14 ansökningar). Även om kommissionen av olika skäl inte reagerade positivt på vissa av dessa fall är antalet mindre katastrofer fortfarande oväntat högt. Detta ledde till en situation år 2003 där de budgetresurser som fanns tillgängliga för ovanligt svåra regionala katastrofer visade sig vara otillräckliga om stödsatsen 2,5 % av den totala direkta skadan skulle ha tillämpats. Det blev därför nödvändigt att justera satsen proportionellt till något under 2 %.

För att undvika liknande situationer i framtiden som vållar problem med att behandla alla fall rättvist kan man tänka sig två lösningar: 1) att ändra förordningen så att det maximala årliga belopp som får användas till regionala katastrofer höjs, eller 2) att ändra kommissionens beräkningsmetod så att den lägre av de båda satserna, som gäller för den andel av skadan som understiger tröskeln för större katastrofer, sänks till ett värde som är lägre än 2,5 %.

Total direkt skada valdes som grund för att bestämma stödbeloppet, eftersom det bäst avspeglar den totala inverkan på levnadsvillkoren och ekonomin i ett land. Kostnaden för stödberättigade krisinsatser och dess relativa storlek i förhållande till total skada kan däremot variera starkt (se avsnittet om total skada ovan). Belastningen på offentliga budgetar av en katastrof överstiger vida storleken på de kostnader som berättigar till stöd från fonden och får också indirekta följder i form av minskade skatteintäkter, ökade utbetalningar från socialförsäkringen etc. Självklart får stödet inte överstiga den stödberättigande kostnaden.

Slutsatser

Övergripande bedömning av fondens genomförande

1. Innan man drar några slutsatser är det viktigt att erinra om det ursprungliga syfte och koncept som ledde till att fonden kom till. Under intryck av den exempellösa omfattningen av översvämningskatastroferna 2002 ansågs unionen böra ha tillgång till ett instrument för att visa praktisk solidaritet med medlemsstater och kandidatländer genom att bevilja exceptionellt finansiellt stöd om de utsätts för katastrofer av så ovanlig omfattning att deras egen förmåga att bemästra dem utnyttjas till gränsen (i förordningen benämnda "större katastrofer"). Det är under dessa förhållanden medlemsstaterna - enligt subsidiaritetsprincipen - var beredda att skjuta till finansiella resurser utöver gemenskapens normala budget.

2. Förutom de tre större katastrofer som ledde till att fonden bildades - översvämningarna i Österrike, Tyskland och Tjeckien - har fonden hittills endast tagits i anspråk för en större katastrof, nämligen skogsbränderna i Portugal [23]. Alla dessa fall kunde behandlas på kortast möjliga tid, vilket visade unionens förmåga att motsvara de förväntningar som ställs på det nya instrumentet. Kommissionen kunde granska handlingarna och lämna förslag till budgetmyndigheten om utnyttjande av fonden inom föga mer än en månad från ansökningstillfället.

[23] Den grekiska tillämpningen grundades också på en "större katastrof", men kommissionen avslog den eftersom den inte ansågs uppfylla kriterierna (se också fotnoten ovan).

Man bör också komma ihåg att även om fonden kom till för att ge katastrofhjälp är den främst uppbyggd som ett refinansieringsinstrument. Målet är och bör vara att snabbt skaffa fram pengar. Efter vissa administrativa förbättringar, särskilt om det visar sig finnas utrymme för att ytterligare rationalisera budgetförfarandet mellan parlamentet och rådet, skulle aktuella stödutbetalningar kunna göras ännu snabbare.

Ytterligare överväganden behövs av möjligheten att i vissa fall ordna omedelbar finansiering (exempelvis fonds de trésorerie) så att medlemsstaterna kan betala ytterligare åtgärder för att hantera katastrofer som övergår deras förmåga till omedelbar finansiering. Medlen skulle vara återbetalningspliktiga. Bidraget skulle beviljas oberoende av eventuella senare beslut om berättigande till stöd från Solidaritetsfonden [24].

[24] Se kommissionens meddelande om "Utbyggnad av räddningstjänstens kapacitet i Europeiska unionen".

Sammantaget och med hänsyn till den logiska grunden för fondens tillkomst blir bedömningen av dess insatser övervägande positiv: fonden fyller sitt ändamål.

3. För de fall som inte ligger inom fondens huvudsakliga tillämpningsområde måste bedömningen bli mera nyanserad.

För det första visade sig flertalet ansökningar om medel från fonden gälla katastrofer under tröskeln för "större katastrofer", vilka var avsedda att bli ett absolut undantag.

Hittills har endast en ansökan avsett kriteriet "grannland". Med hänsyn till fondens normala syfte och kriteriets undantagskaraktär bör fonden endast utnyttjas för sådana fall där det är klart fastställt att det är en och samma katastrof som drabbat de två ländernas gränstrakter.

Att bedöma det relativt stora antalet ansökningar enligt kriteriet "regional katastrof" vållade vissa svårigheter. Upplysningarna i de ursprungliga ansökningarna räckte knappast till för att kontrollera de betydligt flera och mera specifika kraven i detta kriterium. Därför måste kompletterande uppgifter sökas, vilket i sin tur ledde till längre förseningar i granskningen. I några fall vållade behovet av översättning ytterligare förseningar. I några andra fall visade sig förordningen i viss mån sakna precision och kräva tolkning, exempelvis när det gäller definitionen av den drabbade regionen och den drabbade befolkningens andel. Trots vissa svagheter - för några av vilka kommissionen föreslår administrativa lösningar (se femte punkten) - kan man konstatera att fonden i stort sett har fungerat tillfredsställande även i undantagsfallen.

4. Något mer än ett års erfarenhet är givetvis alltför kort för en slutgiltig bedömning. Särskilt är det alltför tidigt att föreslå några betydande ändringar i förordningen. Som erfarenheten redan har visat är ingen katastrof den andra lik, och varje fall testar förordningen på nytt. Det verkar därför lämpligast att samla mera erfarenheter och om möjligt överväga ändringar i förordningen senast 2006, vilket redan fastställs i artikel 14 i denna.

Riktlinjer för framtida insatser

Även om det verkar vara alltför tidigt att ändra den grundläggande rättsakten, anser kommissionen att ett antal praktiska åtgärder i förordningens tillämpning bör vidtas nu och skulle ge förbättringar på kort sikt, särskilt för att rationalisera och snabba på handläggningen av ansökningar:

1. Som beskrivs ovan har den tid som gått åt för att ta emot de kompletterande uppgifter som behövs för att kontrollera de olika kraven i förordningen - särskilt för ansökningar enligt kriteriet "regional katastrof" - gjort att undersökningen dragit ut på tiden. Mot bakgrund av den erfarenhet som vunnits av fondens genomförande under det gångna året skall kommissionen i framtiden sträva efter att avsluta sin bedömning på grundval av de uppgifter som finns tillgängliga senast fyra månader efter det att ansökan tagits emot. Ett standardiserat ansökningsformulär som skall finnas på alla språk (se mallen i bilaga) bör hjälpa till att rationalisera undersökningsförfarandet. I mån av tillgång på budget och resurser kommer kommissionen att söka ställa prioriterade resurser för översättning till förfogande.

2. Kommissionen har vid olika tillfällen känt ett behov av externa tekniska experter för att bedöma ansökningar, särskilt för att kontrollera tillförlitligheten i bedömningar av total skada och kostnaden för stödberättigade krisinsatser. Kommissionen kan föreslå en budget för att ställa sådant tekniskt stöd till förfogande från och med år 2005.

3. Nödvändigheten av att ibland översätta ansökningshandlingar kan orsaka försening på grund av resursbrist. Som ett sätt att minska tiden för att reagera på katastrofen föreslår kommissionen därför att ansökningshandlingarna så långt möjligt kan standardiseras i linje med det standardiserade "ansökningsformuläret" (se punkt a ovan och mallen i bilaga) och där så är möjligt lämnas in på ett av de vanligare arbetsspråken, engelska, franska eller tyska - men varken det standardiserade "ansökningsformuläret" eller något särskilt av EU:s officiella språk är givetvis obligatoriskt för att lämna in ansökningar.

4. För "regionala katastrofer" är det maximala årliga anslaget begränsat till 75 miljoner euro. Enligt artikel 4.2 i förordningen skall minst en fjärdedel av detta belopp vara tillgängligt den 1 oktober varje år, vilket begränsar det högsta totala belopp som får beviljas före detta datum till 56,25 miljoner euro. Med nuvarande metod för att beräkna stödets storlek finns det risk för att dessa gränser överskrids, särskilt om flera regionala katastrofer inträffar före den 1 oktober ett visst år. Som fastställs ovan avser kommissionen inte att föreslå någon ändring av förordningen på detta stadium. Om liknande situationer återkommer kan kommissionen ändra sin beräkningsmetod genom att sänka den lägre av de två satser som skall tillämpas på den andel av skadan som understiger tröskeln för större katastrofer till en lämplig lägre nivå (exempelvis 2 %) för alla framtida fall.

5. Rättviseskäl talar för att man diskuterar en begränsning av bidraget till en viss andel av de totala kostnaderna för de stödberättigande insatserna enligt beräkning vid den tidpunkt då förslag väcks om att utnyttja fonden. Frågan kommer att undersökas ytterligare vid den konferens med Solidaritetsfonden som skall organiseras hösten 2004. Mot bakgrund av dessa diskussioner kommer kommissionen att lägga fram lämpliga förslag.

BILAGOR

Bilaga 1 Ansökningar till Europeiska unionens solidaritetsfond 2002

>Plats för tabell>

* Registrering av första ansökan hos kommissionen

Bilaga 2 Ansökningar till Europeiska unionens solidaritetsfond 2003

>Plats för tabell>

* Registrering av första ansökan hos kommissionen

** Kommissionens beslut den 9 mars 2004

Bilaga 3

Sammanfattande formulär för ansökan om medel från Europeiska unionens solidaritetsfond (EUSF)

De uppgifter som lämnas på detta formulär skall betraktas som en sammanfattning av er ansökan. Den kan inte ersätta själva ansökan. Alla stödjande handlingar, rapporter, foton och statistik etc. som nämns på detta sammanfattande ansökningsformulär bör ha nummer och/eller register och bifogas er ansökan. Alla dokument kan skickas till kommissionen på ett av Europeiska unionens officiella språk. För att påskynda behandlingen av ansökan är det dock värdefullt om sammanfattningen (också) lämnas på engelska, franska eller tyska.

Detta sammanfattande ansökningsformulär skall underlätta kommissionens preliminära bedömning för att fastställa om ansökan om utnyttjande av EU:s solidaritetsfond kan godtas. Det avses inte på något sätt ge någon bindande tolkning av villkoren i förordning nr 2012/2002. Om en ansökan bedöms som godtagbar kommer den att granskas fullständigt enligt villkoren i förordningen. För vägledning och klarhet bör ni läsa förordningen för EU:s solidaritetsfond och den handledning för ifyllande av ansökningar som solidaritetsfondsgruppen i Generaldirektoratet för regionalpolitik tillhandahåller. Varje fråga har ett referensnummer till handledningen så att ni kan söka förklaring och vägledande not i denna som en hjälp för att svara på frågorna nedan.

Ansökningshandlingar och sammanfattande ansökningsformulär skickas till:

EUROPEISKA KOMMISSIONEN

GD REGIONALPOLITIK

B-1049 Bryssel

Belgien

En elektronisk version av ansökan bör skickas till:

eu-solidarity-fund@cec.eu.int

>Plats för tabell>

Bilaga 4

Sammanfattande riktlinjer för EUSF-ansökningar - Handledning

Dessa riktlinjer och rubriker har utarbetats för att vara till hjälp för sökande. De ger ingen uttömmande beskrivning av skyldigheterna enligt 2002 års EUSF-förordning, beaktar inte de rättsliga frågorna i detalj och får inte ses som någon tolkning av förordningen. De uppgifter som lämnas föregriper därför inte den ställning kommissionen kommer att ta på grundval av mottagna uppgifter. Referensnumren svarar mot numren i ansökningsformuläret.

>Plats för tabell>

Bilaga till Sammanfattande riktlinjer för EUSF-ansökningar - Handledning

Bruttonationalinkomst 2001

>Plats för tabell>

* (~ 3 miljarder i 2002 års priser)