Sammanfattning I detta meddelande sammanfattas kommissionens bedömning av de utkast till budgetplaner 2021 som medlemsstaterna i euroområdet har lämnat in i enlighet med förordning (EU) nr 473/2013. Kommissionens bedömning tar hänsyn till den pågående hälsokrisen, den stora osäkerheten och den allvarliga konjunkturnedgång som orsakats av covid-19-utbrottet. Utgångspunkten är den finanspolitiska rekommendation som rådet antog den 20 juli 2020 och hänsyn tas till aktiveringen av stabilitets- och tillväxtpaktens allmänna undantagsklausul. Medlemsstaterna bör enligt den årliga strategin för hållbar tillväxt 2021 fortsätta att ge riktat och tillfälligt offentligfinansiellt stöd under 2021 för att effektivt hantera pandemin, upprätthålla ekonomin och stödja återhämtningen. När de ekonomiska förhållandena medger detta bör finanspolitiken syfta till att uppnå en sund offentligfinansiell ställning på medellång sikt, säkerställa en hållbar skuldsättning och öka investeringarna. I detta meddelande sammanfattas både bedömningen av enskilda utkast till budgetplaner och bedömningen av budgetsituationen för euroområdet som helhet, inbegripet den aggregerade finanspolitiska inriktningen. Utkasten till budgetplaner 2021 och bedömningen av den finanspolitiska inriktningen i euroområdet som helhet kan sammanfattas på följande sätt: 1.Covid-19-pandemin fortsätter att hålla euroområdets ekonomi i ett hårt grepp. BNP i fasta priser beräknas minska med nästan 8 % under 2020. Även om tillväxten enligt prognoserna kommer att komma igång igen under 2021 kommer återhämtningen att vara ojämn och variera kraftigt mellan medlemsstaterna. Ekonomin kommer enligt förväntningarna fortsätta att utvecklas under sin potential. Osäkerheten och riskerna är fortfarande exceptionellt stora. 2.De omfattande tillfälliga åtgärder som behövde vidtas under 2020 för att mildra pandemins effekter i euroområdet drar ned den aggregerade offentligfinansiella ställningen, som dock ser ut att förbättras något under 2021. Utkasten till budgetplaner pekar på ett aggregerat samlat underskott på nästan 6 % av BNP och en skuldkvot på omkring 100 % 2021, vilket i stort sett överensstämmer med kommissionens höstprognos 2020. Att smittspridningen åter blossat upp i Europa på senare tid innebär nedåtrisker som kan göra att de ekonomiska och offentligfinansiella utfallen 2021 blir sämre än i utkasten till budgetplaner. 3.Medlemsstaterna har vidtagit omfattande finanspolitiska åtgärder med anledning av pandemin (4,2 % av BNP 2020 och 2,4 % av BNP 2021). Merparten av krisåtgärderna har syftat till att hantera folkhälsosituationen och kompensera arbetstagare och företag för inkomstförluster till följd av nedstängningsåtgärder och störningar i försörjningskedjor (3,4 % av BNP 2020 och 0,9 % av BNP 2021). Andra åtgärder, såsom sänkningar av indirekta skatter eller extra offentliga arbeten, har varit inriktade på att stötta den ekonomiska återhämtningen mer allmänt (0,8 % av BNP 2020 och 1,5 % av BNP 2021). Medlemsstaterna gav även omfattande likviditetsstöd till hushåll och företag i form av garantier eller anstånd med skatter och sociala avgifter. I vissa fall begränsades de finanspolitiska åtgärderna av det offentligfinansiella utrymmet. Medlemsstater med starkare offentliga finanser gav överlag mer direkt budgetstöd, medan medlemsstater med svagare offentliga finanser i högre grad erbjöd likviditetsstöd, som inte har någon omedelbar effekt på det samlade underskottet utan medför eventualförpliktelser. 4.Justerat för att de tillfälliga krisåtgärderna fasas ut på det sätt som planeras i utkasten till budgetplaner (+1,1 % av BNP 2020 och +1,4 % av BNP 2021) förefaller den finanspolitiska inriktningen i euroområdet som helhet vara stödjande både 2020 och 2021. Med tanke på att pandemin åter blossat upp i Europa den senaste tiden är det dock alltmer osäkert om krisåtgärderna kommer att kunna avvecklas som planerat 2021. Medlemsstaterna förväntas ge ytterligare krisstöd för att stötta ekonomin, utöver vad som anges i de budgetplaner som beaktats i kommissionens prognos. 5.Finansiellt stöd från faciliteten för återhämtning och resiliens kan förväntas ge betydande ytterligare finanspolitiska impulser jämfört med vad som för närvarande ingår i medlemsstaternas budgetplaner och prognoser. Eftersom återhämtnings- och resiliensplaner förväntas inkomma och därefter godkännas först under 2021 utgår kommissionen i sin höstprognos 2020 tills vidare från antagandet om en förfinansiering från faciliteten för återhämtning och resiliens på 10 % av bidragen. Förfinansieringen behandlas som en finansiell transaktion som inte påverkar budgetsaldot, men däremot minskar den offentliga skulden. På sikt förväntas faciliteten för återhämtning och resiliens få betydelsefulla effekter på makronivå för den ekonomiska aktiviteten och de offentliga finanserna i många medlemsstater och i euroområdet som helhet. 6.Finanspolitikens inriktning i enskilda medlemsstater, som var mycket ackommoderande 2020, förefaller i nästan alla medlemsstater vara fortsatt stödjande under 2021 sedan den korrigerats för utfasningen av tillfälliga krisåtgärder. Även om krisåtgärder utgör mer än en tredjedel av de totala åtgärderna 2021 i utkasten till budgetplaner är majoriteten av åtgärderna inriktade på att stötta den ekonomiska återhämtningen. Utgifter finansierade genom bidrag från faciliteten för återhämtning och resiliens kan förväntas ge betydande ytterligare finanspolitiska impulser utan att påverka medlemsstaternas underskotts- och skuldnivåer. 7.Medlemsstaterna bör undvika att dra tillbaka det offentligfinansiella stödet alltför snabbt. Kombinationen av stora produktionsförluster och nedåtrisker innebär att det kommer att krävas fortsatt finanspolitiskt stöd under 2021. 8.Stödåtgärderna bör vara väl riktade och tillfälliga. Medlemsstaterna planerar för närvarande en kombination av tillfälliga och permanenta åtgärder under 2021. Permanenta åtgärder vars finansiering inte planeras ske genom ökning av inkomster eller kompenserande utgiftsminskningar kan påverka de offentliga finansernas hållbarhet på medellång sikt. 9.Trovärdiga finanspolitiska strategier på medellång sikt är särskilt viktiga för att säkerställa hållbara offentliga finanser, i synnerhet i högt skuldsatta medlemsstater. Väl utformade finanspolitiska åtgärder och reformpaket, i synnerhet genom återhämtnings- och resiliensplaner, spelar en viktig roll för att hantera de utmaningar som identifierats i de relevanta landsspecifika rekommendationerna. Kommissionens yttranden om utkasten till budgetplaner 2021 bygger på en kvalitativ bedömning av de finanspolitiska åtgärderna. Yttrandena kan sammanfattas på följande sätt: 1.Kommissionen anser sammantaget att utkasten till budgetplaner överensstämmer med den finanspolitiska rekommendation som rådet antog den 20 juli 2020. Merparten av åtgärderna i utkasten till budgetplaner stöder den ekonomiska aktiviteten i ett läge med betydande osäkerhet. 2.I Österrike, Belgien, Cypern, Estland, Finland, Tyskland, Grekland, Irland, Lettland, Luxemburg, Malta, Nederländerna, Portugal, Slovenien och Spanien är åtgärderna (mestadels) tillfälliga. Vissa åtgärder som tas upp i de utkast till budgetplaner som lämnats in av Frankrike, Italien, Litauen och Slovakien förefaller inte vara tillfälliga eller matchas med kompenserande åtgärder. Litauens utkast till budgetplan baseras på ett scenario med oförändrad politik och landet uppmanas lämna in ett uppdaterat utkast till budgetplan. 3.I Belgien, Frankrike, Grekland, Italien, Portugal och Spanien är det, med tanke på den offentliga skuldens storlek och de betydande hållbarhetsutmaningarna på medellång sikt redan före utbrottet av covid-19-pandemin, viktigt att slå vakt om de offentliga finansernas medelsiktiga hållbarhet när stödjande budgetåtgärder vidtas.





I.Inledning

Samordningen av ländernas budgetpolitik är en viktig del av ramen för ekonomisk styrning inom Ekonomiska och monetära unionen. För att möjliggöra denna samordning ska medlemsstaterna i euroområdet senast den 15 oktober lämna in sina utkast till budgetplaner för det kommande året till kommissionen och Eurogruppen. Budgetplanerna sammanfattar de budgetförslag som regeringarna avser lägga fram för sina nationella parlament. Kommissionen avger ett yttrande om varje budgetplan och bedömer om den är förenlig med medlemsstatens skyldigheter enligt stabilitets- och tillväxtpakten. Kommissionen gör även en samlad bedömning av budgetsituationen och utsikterna för euroområdet som helhet.

Nästan alla medlemsstater i euroområdet lämnade in sina utkast till budgetplaner 2021 före den 15 oktober 2020 i överensstämmelse med kravet i förordning (EU) nr 473/2013. Cypern och Italien lämnade in sina budgetplaner något försenat. I enlighet med bestämmelserna i uppförandekoden för ”tvåpacket” har Belgien och Litauen lämnat in utkast till budgetplaner som baseras på ett antagande om oförändrad politik. Belgien, där en ny regering bildades den 30 september 2020, lämnade senare in en uppdaterad budgetplan den 30 oktober. Kommissionens yttrande bygger på en bedömning av den uppdaterade budgetplanen. I Litauen hölls parlamentsval i oktober och landets expeditionsregering lade fram en budgetplan baserad på ett scenario med oförändrad politik.

Kommissionen ger i sina yttranden, med respekt för medlemsstaternas budgetära befogenheter, objektiva råd om budgetpolitiken som framför allt riktas till nationella regeringar och parlament för att göra det lättare att bedöma om budgetförslagen är förenliga med EU:s finanspolitiska regler. Tvåpacket innehåller en omfattande verktygslåda för att behandla den ekonomiska politiken och budgetpolitiken som en fråga av gemensamt intresse inom euroområdet på det sätt som krävs enligt fördraget.

Kommissionens bedömning utgår från de landsspecifika rekommendationer som antogs av rådet den 20 juli 2020. På grund av covid-19-pandemin är de finanspolitiska landsspecifika rekommendationerna i år enbart av kvalitativ karaktär och omfattar inte de siffersatta budgetkrav som normalt skulle ingå. Detta är en följd av att stabilitets- och tillväxtpaktens allmänna undantagsklausul har aktiverats. Rekommendationerna var inriktade på de mest akuta utmaningarna till följd av covid-19-utbrottet och behovet av ett samordnat finanspolitiskt agerande. Rådet utfärdade en identisk finanspolitisk rekommendation till alla medlemsstater i euroområdet som omfattas av den förebyggande delen i vilken de rekommenderades vidta alla nödvändiga åtgärder, i enlighet med den allmänna undantagsklausulen, för att effektivt hantera pandemin, upprätthålla ekonomin och stödja återhämtningen. När de ekonomiska förhållandena medger detta bör finanspolitiken syfta till att uppnå en sund offentligfinansiell ställning på medellång sikt, säkerställa en hållbar skuldsättning och öka investeringarna.

Kommissionen bekräftade i den årliga strategin för hållbar tillväxt 2021 att finanspolitiken bör fortsätta att stödja återhämtningen även under 2021. Med tanke på detta och den stora osäkerhet som fortfarande råder om pandemins ekonomiska konsekvenser kommer den allmänna undantagsklausulen att vara aktiverad även under 2021. Kommissionen kommer med stöd av uppdaterade makroekonomiska prognoser ta förnyad ställning till situationen och utvärdera tillämpningen av den allmänna undantagsklausulen under våren 2021.

Syftet med detta meddelande är tvåfalt. Det ska för det första ge en samlad bild av budgetpolitiken i euroområdet som helhet baserat på en bedömning av ländernas utkast till budgetplaner. Bedömningen liknar den som görs av ländernas stabilitetsprogram under våren, men fokus ligger på det kommande året i stället för på de finanspolitiska planerna på medellång sikt. Det ska för det andra ge en överblick över enskilda länders utkast till budgetplaner och förklara hur kommissionen gör sin bedömning, i synnerhet av de finanspolitiska åtgärder som vidtagits med anledning av covid-19-pandemin och den ekonomiska kris som den har orsakat.

II. De viktigaste iakttagelserna beträffande euroområdet

Ekonomiska utsikter

Diagram 2.1Euroområdet: real tillväxt i BNP, 2015–2021 (%) Anm. Europeiska kommissionens vårprognos 2020 används för länder vars stabilitetsprogram för 2020 inte innehöll några prognoser för 2020 eller 2021. Källor: Utkast till budgetplaner 2021(DBP), Europeiska kommissionens vår- och höstprognoser(AF) 2020 samt stabilitetsprogram för 2020.

Covid-19-pandemin fortsätter att hålla euroområdets ekonomi i ett hårt grepp. De exceptionella åtgärder som vidtogs för att begränsa virusets spridning under första halvåret 2020 ledde till att den ekonomiska aktiviteten sjönk kraftigt. Produktionen krympte med omkring 15 % under första halvåret 2020 till de lägsta nivåerna sedan 2005. Kontaktintensiva branscher drabbades särskilt hårt. Trots den starka återhämtningen i den ekonomiska aktiviteten under tredje kvartalet ser denna utveckling ut att stanna av på grund av nya utbrott av smitta och förnyade isoleringsåtgärder för att begränsa smittspridningen. Sammantaget beräknas den reala tillväxten i BNP sjunka med nästan 8 % 2020. De makroekonomiska antagandena i utkasten till budgetplaner ger ungefär samma bild, med en aggregerad tillväxtprognos som ligger omkring 1 procentenhet under de förväntade utfallen i 2020 års stabilitetsprogram (diagram 2.1 och tabell IV.1 i bilagan). På längre sikt räknar både kommissionen och medlemsstaterna med att aktiviteten ökar igen under 2021, även om medlemsstaterna – i synnerhet Spanien och Luxemburg – förväntar sig en starkare återhämtning. Det bör emellertid påpekas att kommissionens prognos, som offentliggjordes den 5 november, beaktar nyare information än utkasten till budgetplaner vad gäller virusets spridning och införandet av nya isoleringsåtgärder. Sådana skillnader är att vänta i ett läge där utvecklingen är osäker och snabbt kan förändras. Trots återgången till tillväxt ser återhämtningen ut att bli ojämn och euroområdets ekonomier fortsätta att utvecklas under sin potential även 2021. Genomförandet av Next Generation EU, som bara beaktas i marginell grad i kommissionens höstprognos 2020 och utkasten till budgetplaner, kommer att ge ytterligare draghjälp åt återhämtningen i euroområdet.

Osäkerheten och riskerna är fortfarande exceptionellt stora. Den största källan till osäkerhet är covid-19-pandemins utveckling och dess ekonomiska följdverkningar. Virusets ökade spridning på senare tid kan försvaga den ekonomiska aktiviteten ytterligare. Om covid-19-relaterat stöd dras tillbaka för tidigt kan det ha en negativ inverkan på återhämtningen i ekonomisk aktivitet genom att bl.a. undergräva det ekonomiska förtroendet. Att förlänga de politiska stödåtgärderna längre än nödvändigt kan samtidigt vara kontraproduktivt (om t.ex. stöd ges till icke livskraftiga företag). Återhämtningen kan även hållas tillbaka om ländernas politiska åtgärder inte är tillräckligt samordnade. Om den globala efterfrågan blir lägre än väntat kan detta bromsa tillväxten ytterligare. Risken för stress på finansmarknaderna kan inte uteslutas. Banksektorn kan ställas inför prövningar om ökade betalningsinställelser leder till en större andel nödlidande lån. På uppåtsidan skulle snabbare framsteg när det gäller att kontrollera pandemin och genomföra en ambitiös och samordnad politik inom EU kunna skynda på återhämtningen.

Diagram 2.2Euroområdet: samlat underskott, 2015–2021 (% av BNP) Anm. Europeiska kommissionens vårprognos 2020 används för länder vars stabilitetsprogram för 2020 inte innehöll några prognoser för 2020 eller 2021. Källor: Utkast till budgetplaner 2021(DBP), Europeiska kommissionens vår- och höstprognoser(AF) 2020 samt stabilitetsprogram för 2020. Diagram 2.3Euroområdet: förändring i det samlade underskottet och den offentliga skulden, 2008–2010 och 2019–2021 (i procentenheter av BNP) Källa: Europeiska kommissionens höstprognos 2020.

Offentligfinansiella utsikter

Det aggregerade samlade underskottet för euroområdet som helhet, förväntas minska under 2021 men ligga kvar på en mycket hög nivå (diagram 2.2 och tabell IV.2 i bilagan). Utkasten till budgetplaner pekar på ett aggregerat samlat underskott på 5,9 % av BNP 2021, vilket är en minskning från förväntade 8,6 % av BNP 2020. Dessa prognoser ligger i stort sett i linje med kommissionens höstprognos 2020, men markerar en betydande ökning jämfört med 2020 års stabilitetsprogram, där det aggregerade underskottet beräknades uppgå till 3,5 % av BNP 2021. De ökningar av de offentliga underskotten som förutses i prognoserna är större än de som observerades under den globala finanskrisen (diagram 2.3). Den förbättring av det aggregerade underskottet som förväntas 2021 härrör främst från utfasningen av de tillfälliga finanspolitiska åtgärder som antogs 2020 för att bekämpa hälsokrisen och dess ekonomiska följdverkningar. De nya utbrotten av pandemin i Europa på senare tid kan leda till att dessa åtgärder förlängs för att stötta ekonomin och främja återhämtningen, vilket kan öka underskottet under 2021. Nästan alla medlemsstater i euroområdet räknar med att underskottet kommer att vara lägre 2021 än 2020. Störst minskningar – på mer än 4 procentenheter av BNP – förutses av Belgien, Grekland och Luxemburg.