MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET om en handlingsplan för insamling och analys av gemenskapsstatistik på migrationsområdet

Sammanfattning

Den 1 maj 1999 trädde Amsterdamfördraget i kraft. Ett av huvudmålen i det fördraget är att gradvis, inom en övergångsperiod på fem år, upprätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i Europeiska unionen. För att uppnå detta faller bland annat asyl- och invandringsfrågor numera inom gemenskapens behörighet enligt den nya avdelning IV i det ändrade Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (artikel 63 i EG-fördraget).

Sedan gemenskapen givits behörighet på dessa områden har kommissionen lagt fram förslag till en asyl- och migrationspolitik för gemenskapen. Denna politik syftar till att säkra en effektivare hantering av asyl- och migrationsströmmarna i alla skeden och bygger dels på att en gemensam rättslig ram antas i enlighet med fördraget, dels på att en öppen samordningsmetod utvecklas, som skall komplettera och samverka med EU:s politik på övriga områden. På asylområdet är syftet att det skall inrättas ett gemensamt europeiskt asylsystem som bygger på att Genèvekonventionen från 1951 tillämpas fullt ut. Dessa förslag åtföljs av ytterligare insatser för att bekämpa olaglig invandring, särskilt människosmuggling och människohandel, och för att utveckla en politik för återtagande och återvändande.

Rådet får dessutom med stöd av artikel 285 i EG-fördraget besluta om åtgärder för att framställa sådan statistik som behövs för gemenskapens verksamhet. Enligt artikeln skall framställningen av gemenskapsstatistik uppfylla krav på opartiskhet, tillförlitlighet, objektivitet, vetenskapligt oberoende, kostnadseffektivitet och insynsskydd.

Rådet ansåg i sina slutsatser från den 28 och 29 maj 2001 att det i fråga om gemensam analys och förbättrat utbyte av statistik om asyl och migration finns behov av en övergripande och enhetlig ram för framtida åtgärder när det gäller att förbättra statistiken. Rådet uppmanade kommissionen att lägga fram ett förslag i detta syfte som tar hänsyn till de principer och målsättningar som återges i bilagan.

Detta meddelande har två syften.

1. För det första att lägga fram en handlingsplan som syftar till att utveckla och förbättra gemenskapsstatistiken på asyl- och migrationsområdet och analyserna av den. Detta arbete pågår redan.

2. För det andra föreslås en diskussion om vilken form och vilka huvudprinciper som bör gälla för en eventuell framtida lagstiftning som skall ligga till grund för allt statistiskt arbete på detta område.

I meddelandet anges vilka framsteg som har gjorts hittills och vilka åtgärder som medlemsstaterna behöver vidta för att komplettera de åtgärder som ingår i handlingsplanen.

Utbytet av statistiska uppgifter om asyl och migration bör förbättras. Detsamma gäller för kvaliteten på insamling och presentation av gemenskapsstatistik, som hittills har skett på grundval av en rad informella överenskommelser. En samordnande handlingsplan och en framtida lagstiftning kommer att ge gemenskapen möjlighet att effektivt utforma, tillämpa, övervaka och värdera gemenskapens politik, vilket krävs enligt artikel 1 i förordning 322/97. Detta krav är tillämpligt även på asyl- och migrationsområdet i och med att det skapas gemenskapspolitik på dessa områden.

Utvidgningen av unionen 2004 kommer dessutom att ge migrationsfenomenet en vidare geografisk och politisk dimension. Den kommer också att öka efterfrågan på korrekta, aktuella och harmoniserade statistiska uppgifter. Det finns också ett ökande behov av statistisk över migranternas yrken, utbildning, kvalifikationer och verksamhetstyp.

Handlingsplanen är utformad för att uppfylla gällande rättsliga krav och att genomföra rådets slutsatser genom att tillföra en ny, proaktiv och dynamisk metod för kommissionens verksamhet på detta område. Många åtgärder i handlingsplanen har redan börjat genomföras, bland annat har man inlett diskussioner om särskilda frågor och ett förstärkt samarbete samt utarbetat en årsrapport. De flesta insatserna (som anges i bilaga I) förväntas dock genomföras från den 1 januari 2003 till den 1 januari 2004 (med vidareutveckling och förlängning till den 1 januari 2005 för att täcka återstoden av övergångsperioden enligt artikel 67 i EG-fördraget). Framtida förslag till lagstiftning om statistik kommer att bygga på att ge kontinuitet åt principerna bakom det arbete som utförs under övergångsperioden och kommer att ge en klar och otvetydig grund för framtida arbete på området. Kärnpunkten i handlingsplanen är den politiska målsättning som anges i rådets slutsatser, dvs. att nationella uppgifter om asyl och invandring bör göras allmänt tillgängliga när de väl har lagts fram som gemenskapsstatistik och att det skall göras en gemensam analys på gemenskapsnivå. Eftersom en nödvändig förutsättning för att uppnå detta mål är att det finns tillförlitlig och jämförbar statistik som lämnas in i tid och bearbetas enligt en gemensam statistisk metod, krävs ett stort antal ändringar av de nuvarande förfarandena under övergångsperioden och dessa principer bör ligga till grund för all eventuell framtida lagstiftning. Åtgärderna kommer att gälla all insamling, bearbetning och spridning av statistiska uppgifter om asyl och migration, även åtgärder som skall genomföras varje månad, kvartal eller år.

Handlingsplanen innebär följande:

A. Införande av nya förfaranden, gemensamma statistiska metoder och nya samarbetsformer.

Detta kommer att lägga grunden för det framtida arbetet genom att ge det en rättslig grund.

B. Åtgärder för att öka informationsutbyte och främja beslutsfattande.

Exempel på sådant arbete är årliga möten och seminarier om specifika frågor, där medlemsstaterna, andra uppgiftslämnare (kandidatländerna, Norge och Island), andra relevanta aktörer (UNHCR, UNSD, UNPD, UNECE, OECD, ILO, Europarådet, IOM, IGC) och potentiella nya uppgiftslämnare kommer att samlas under kommissionens ledning.

C. Ändringar av nuvarande uppgiftsinsamlingar eller databaser.

Detta innebär bland annat att uppgiftsinsamlingen utvidgas till att också omfatta uppgifter om laglig inresa och vistelse, asylbeslut i andra instans och uppgifter om genomförandet av förfaranden, kriterier och mekanismer för att fastställa vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva asylansökningar.

D. Kommissionen skall framställa användarvänlig statistik.

Detta innebär att kommissionen skall framställa en rad olika statistiskt material i syfte att tillmötesgå behoven för alla grupper som använder statistiken.

E. Åtgärder som rör den rättsliga och politiska ramen.

Detta omfattar bland annat antagandet av gemenskapslagstiftning om statistik och utvärdering och genomförande av denna handlingsplan.

Arbete på detta område finansieras för närvarande via Europeiska flyktingsfonden och den budgetpost som Europaparlamentet har skapat för observationscentrumet för migration. Handlingsplanen kommer att leda till betydligt mer arbete och statistik. Den framtida finansieringen kan därför behöva ses över.

Det befintliga och nya statistikarbetet på asyl- och migrationsområdet som beskrivs i denna handlingsplan medför ett avsevärt arbete för kommissionen. Det bör dock noteras att framgången med åtgärderna till stor del är beroende av att myndigheterna i medlemsstaterna och andra länder samarbetar aktivt. Om nationella myndigheter inte levererar de relevanta statistiska uppgifterna, kan kommissionen inte framställa tillräckligt aktuell statistik med tillräckligt hög kvalitet.

1. Inledning

Med detta meddelande framläggs en handlingsplan om att utveckla och förbättra gemenskapsstatistiken och analysen av den på området för asyl och migration och det inleds en diskussion om den möjliga framtida rättsliga grunden för detta arbete. Vissa åtgärder i handlingsplanen håller redan på att genomföras efter samråd med de relevanta nationella myndigheterna. Med detta meddelande inleds detta arbete formellt. Det finns ett behov av att förbättra gemenskapsstatistikens kvalitet, i enlighet med vad som anges i rådets slutsatser om gemensam analys och förbättrat utbyte av statistik för asyl och migration som antogs den 28-29 maj 2001.

Denna handlingsplan följer på handlingsplanen från 1998. På grundval av den handlingsplanen började Europeiska gemenskapernas statistikkontor, kommissionens generaldirektorat Eurostat, samla in månatlig statistik om asyl och olaglig inresa inom ramen för rådets arbetsgrupper CIREA [1] och CIREFI [2]. I och med att uppgiftsinsamlingen har utvidgats till att även omfatta kandidatländerna och Norge och Island, har målsättningarna i 1998 års handlingsplan nu genomförts.

[1] Centrum för information, diskussion och utbyte i asylfrågor. Till följd av ett beslut av Coreper av den 6 mars 2002 och i samråd med det danska ordförandeskapet upphörde CIREA den 1 juli 2002. Kommissionen har fått i uppdrag att ta över CIREAs uppgifter. För detta ändamål har den inrättat en ny expertgrupp vid namn Eurasil (EU-nätverk för personer som arbetar med asylfrågor).

[2] Centrum för information, diskussion och utbyte i frågor som rör passage av gränser och invandring.

Den handlingsplan som nu föreslås har en vidsträckt omfattning; den omfattar även den pågående årliga insamlingen av migrationsstatistik, som hittills skett på frivillig grund. Sådan uppgiftsinsamling, som genomförs gemensamt av kommissionen, Förenta nationernas statistikavdelning, Förenta nationernas ekonomiska kommission för Europa, Internationella arbetsorganisationen och Europarådet, omfattades inte av 1998 års handlingsplan.

Vid utarbetandet av handlingsplanen har kommissionen utgått från de olika behov som finns bland uppgiftslämnare och viktiga användare. Uppgiftslämnarna, dvs. medlemsstaterna, anslutande länder och kandidatländer samt Norge och Island, behöver på lämpligt sätt får tillgång till all aktuell statistik de behöver för administrativa och beslutsfattande ändamål. För användarna å andra sidan, dvs. EG:s institutioner och allmänheten, bör statistiken ge insikt i situationen på EU-nivå och nationell nivå, uppmuntra till jämförelser och berika den politiska debatten.

Det är därför mycket viktigt att man kan enas om enkla och effektiva arbetsmetoder i fråga om överlämnande, utbyte och spridning av uppgifter och gemenskapsstatistik. Det är också viktigt att EU-omfattande information finns tillgänglig så att utvecklingen och genomförandet av gemenskapens lagstiftning och politik kan övervakas. De nuvarande förfarandena kan inte i tillräcklig utsträckning garantera att harmoniserade uppgifter läggs fram och sprids enhetligt, regelbundet och snabbt och att de är aktuella och allmänt tillgängliga.

Åtgärderna i denna handlingsplan är i hög grad beroende av att de berörda nationella myndigheterna deltar i arbetet. Om nationella experter och uppgiftslämnare inte deltar fullständigt och aktivt i uppgiftsinsamlingarna och i det planerade arbetet med att utveckla och övervaka uppgiftsinsamlingarna, kommer kommissionen inte att kunna säkra att arbetet ger ett lyckat resultat.

Förutom rådets slutsatser har andra dokument och händelser tjänat som inspiration för handlingsplanen:

- Det svenska ordförandeskapet skickade ut ett frågeformulär till medlemsstaterna och offentliggjorde en analys av svaren. Man sammankallade därefter ett expertmöte, som låg till grund för rådets slutsatser.

- Kommissionens avdelningar (GD Rättsliga och inrikes frågor och GD Eurostat) lade fram ett arbetsdokument [3] där den praxis som har utvecklats till följd av 1998 års handlingsplan utvärderas. I dokumentet anges

[3] Kommissionens arbetsdokument om utbyte av statistik på området för asyl och migration (SEK(2001) 602).

(a) att uppgiftsinsamlingen bör behållas och vid behov utvidgas och förbättras,

(b) att statistiken bör göras mera jämförbar och tillgänglig och

(c) att det, i mån av resurser, bör inrättas ett rapporteringssystem som svarar mot medlemsstaternas och EG-institutionernas behov. I dokumentet betonas vidare att utvecklingen av en gemensam migrationspolitik för EU kräver uppgifter om migration som inte finns med i de befintliga årliga uppgiftsinsamlingarna.

- I rådets handlingsplan för bekämpande av olaglig invandring och människohandel, som följde på meddelandet om en gemensam politik om olaglig invandring [4], pekas på behovet av att utveckla statistiska beräkningar och indikatorer. I handlingsplanen föreslås också att man använder administrativa hårddata, t.ex. data som avser vägrad inresa, gripanden, avvisade ansökningar samt återvändanden.

[4] KOM(2001) 672 slutlig.

- I kommissionens meddelande om finansiella instrument på området för asyl, migration, kontroll av yttre gränser och samarbete med tredje land anges att förbättringen av kvaliteten och utbytet av statistisk information om asyl och migration är en prioriterad fråga. Denna förbättring anses vara av avgörande betydelse för att Europeiska flyktingfonden och Europeiska observationscentrumet för migration (som numera kallas Europeiska migrationsnätverket) skall fungera väl.

- I kommissionens interna arbetsdokument Översyn av Dublinkonventionen [5] beskrivs de avsevärda problem man har haft med att försöka kontrollera konventionens effekter på grund av att lämplig statistik saknats.

[5] SEK(2000) 522.

2. Åtgärder för perioden 2002-2004

De åtgärder som tas upp i följande punkter återfinns i bilaga I, indelade i fem tabeller beroende på åtgärdstyp:

A. Införande av nya förfaranden, gemensamma statistiska metoder och nya samarbetsformer.

Detta kommer att lägga grunden för det framtida arbetet genom att ge det en rättslig grund.

B. Åtgärder för att öka informationsutbyte och främja beslutsfattande.

Exempel på sådant arbete är årliga möten och seminarier om specifika frågor, där medlemsstaterna, andra uppgiftslämnare (kandidatländerna, Norge och Island), andra relevanta aktörer (UNHCR, UNSD, UNPD, UNECE, OECD, ILO, Europarådet, IOM, IGC) och potentiella nya uppgiftslämnare kommer att samlas under kommissionens ledning.

C. Ändringar av nuvarande uppgiftsinsamlingar eller databaser.

Detta innebär bland annat att uppgiftsinsamlingen utvidgas till att också omfatta uppgifter om laglig inresa och vistelse, asylbeslut i andra instans och uppgifter om genomförandet av förfaranden, kriterier och mekanismer för att fastställa vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva asylansökningar.

D. Kommissionen skall framställa användarvänlig statistik.

Detta innebär att kommissionen skall ta fram en rad olika statistik i syfte att tillmötesgå behoven för alla grupper som använder statistiken.

E. Åtgärder som rör den rättsliga och politiska ramen.

Detta omfattar bland annat antagandet av gemenskapslagstiftning om statistik och utvärdering och genomförande av denna handlingsplan.

Dessa åtgärder, särskilt A, B och C, kommer att vara nära knutna till inrättandet av Europeiska migrationsnätverket, som gradvis kommer att bygga upp en systematisk bas för övervakning och analys av migration och asyl genom att täcka flera olika aspekter av dessa frågor, såsom politiska, rättsliga, demografiska, ekonomiska och sociala aspekter, och identifiera deras upphov. Tio nationella kontaktpunkter för detta nätverk håller på att inrättas. Vissa av dem kan också komma att fungera som nationella kontaktpunkter för statistik.

Inom nätverket skulle man kunna testa nya förfaranden och metoder för att förbättra samarbete och informationsutbyte på asyl- och migrationsområdet och göra informationen mera tillgänglig och jämförbar. Det har redan i de inledande skedena av genomförandet av dessa åtgärder framgått klart att ett aktivt deltagande från medlemsstaternas sida är av avgörande betydelse för att handlingsplanen skall kunna genomföras med framgång.

Den slutliga åtgärden kommer att bli att utvärdera framstegen med genomförandet av handlingsplanen och dra slutsatser om eventuellt framtida samordnat arbete om information och statistik på asyl- och migrationsområdet.

2.1 Åtgärder mot bakgrund av målen och principerna i rådets slutsatser

2.1.1 Öppenhet, sekretess och känsliga uppgifter

Rådets slutsatser erinrar om öppenhetsprincipen i slutsatserna från Tammerfors och anger att tillvägagångssättet när det gäller statistik på asyl- och migrationsområdet bör bringas i överensstämmelse med de regler och förfaranden som har antagits för statistik inom gemenskapens övriga politikområden. De tidigare begränsningarna i fråga om offentliggörande har därför ersatts med bestämmelser och metoder som bygger på behovet av att undvika yppande av sekretessbelagd information om identifierbara enskilda individer.

De relevanta reglerna finns i rådets förordning (EG) nr 322/97 av den 17 februari 1997 om gemenskapsstatistik [6]. I den förordningen föreskrivs att gemenskapsstatistik skall styras av bland annat principerna om opartiskhet och förtrolighet. Opartiskhet inbegriper tillgång till statistik med minsta möjliga dröjsmål för alla användare (gemenskapsinstitutioner, regeringar, sociala och ekonomiska aktörer, akademiska kretsar och den stora allmänheten). Den är villkorad av skyldigheten att betrakta uppgifter som används av nationella myndigheter och kommissionen för att framställa gemenskapsstatistik som förtroliga när det är möjligt att identifiera statistiska objekt antingen direkt eller indirekt och därigenom röja särskild information. Sekretesskyddet för enskilda är generellt det enda godtagbara skälet för att begränsa offentliggörandet av statistik.

[6] EGT L 52, 22.2.1997, s. 1.

När det särskilt gäller statistik om asyl och migration krävs det i rådets slutsatser också att vederbörlig hänsyn tas till uppenbart känsliga frågor.

Två åtgärder har därför inletts för att säkerställa ett lämpligt offentliggörande av gemenskapsstatistik. För det första håller det på att antas regler om sekretess för statistiska uppgifter i enlighet med föreskrifterna i rådets förordning (se ovan). Dessa nya regler bygger på god statistisk praxis. Den andra åtgärden är att införa en gemensam tolkning av begreppet uppenbart känsliga frågor när det gäller de senaste uppgifterna om verkställighetsåtgärder. Kommissionen samrådde med uppgiftslämnare vid ett möte med expertgruppen för asyl- och invandringsstatistik i Luxemburg i november 2001 om vilka ändringar av reglerna för offentliggörande som måste göras till följd av dessa åtgärder. De reviderade reglerna för offentliggörande diskuterades vidare inom CIREA och CIREFI i slutet av 2001.

De nya reglerna för offentliggörande av gemenskapsstatistik bygger på månatlig uppgiftsinsamling om verkställighetsåtgärder på området för asyl och olaglig invandring (en insamling som tidigare skedde inom ramen för CIREA och CIREFI) och ser ut på följande sätt:

- Månads- och årsrapporter samt kvartalsvisa sammanfattande rapporter om gemenskapsstatistik om asyl och migration kommer att göras tillgängliga för allmänheten omedelbart efter det att de har utarbetats. Rapporterna kommer att läggas ut på kommissionens webbplats som är öppen för allmänheten. Statistiken kommer att finnas i online-databasen för spridning av statistik, New Cronos.

- När det gäller olaglig inresa och verkställighetsåtgärder, kommer endast årlig gemenskapsstatistik att lämnas ut. Med tanke på de farhågor som vissa nationella myndigheter har uttryckt i fråga om risken för missbruk av sådan statistik, kommer den senaste månatliga eller kvartalsvisa statistiken över olaglig inresa inte att göras tillgänglig för icke-officiella användare. Månatlig eller kvartalsvis statistik som är minst tolv månader gammal får dock hållas tillgänglig för icke-officiella användare.

Som en ytterligare säkerhetsåtgärd för att skydda sekretessen för enskilda, kommer denna statistik att avrundas till närmaste femtal innan den offentliggörs. Detta är en standardmetod inom statistiken och används i flera medlemsstater vid offentliggörande av denna typ av statistik.

Eftersom de nya reglerna för offentliggörande har diskuterats ingående med medlemsstaternas myndigheter under de senaste 15 månaderna kommer de att införas med omedelbar verkan. De nya reglerna kommer att tillämpas omedelbart på nationella uppgifter som avser januari 2002 och framåt [7]. För uppgifter för 2001 och tidigare år gällde de tidigare reglerna för offentliggörande under 2002. De nya reglerna kommer dock att tillämpas på sådana äldre uppgifter från och med början av 2003, dvs. när alla sådana uppgifter är minst tolv månader gamla.

[7] De handlingar med definitioner för uppgiftsinsamling om asyl och olaglig inresa som utvecklades inom ramen för CIREA och CIREFI i slutet av nittiotalet kommer således också att vara offentligt tillgängliga från och med detta datum.

När tidsfristen för medlemsstaterna att lämna uppgifter till kommissionen har löpt ut, kommer uppgifterna att offentliggöras automatiskt [8].

[8] När Eurostat lämnar ut gemenskapsstatistik genom gemenskapens databas New Cronos eller i en årlig statistisk rapport kommer naturligtvis statistik som betraktas som uppskattningar eller som kan komma att justeras av uppgiftslämnarna att markeras särskilt.

2.1.2. Snabb elektronisk spridning av alla rapporter

I rådets slutsatser anges att elektronisk spridning av månatlig statistik bör införas för att säkerställa ett snabbt informationsutbyte mellan vederbörliga uppgiftslämnande myndigheter och kommissionen.

Elektronisk spridning kommer att tillmötesgå uppgiftslämnarens behov av att hålla kvar vissa av uppgifterna i en säker miljö och det skulle samtidigt ge de särskilt utsedda användarna inom regeringarna (statistikenheter inom justitie-, inrikes- eller utrikesministerierna) möjlighet att få direkt tillgång till databasen eller vissa av tabellerna.

Sedan januari 2003 har kommissionen lagt fram följande i elektronisk form:

- Korta månadsrapporter (på omkring tio sidor) som innehåller grundläggande tabeller och diagram med resultaten för de senaste månaderna, tillsammans med tidsserier som möjliggör en jämförelse med tidigare månader. Rapporterna kommer att ha ett format och en struktur som gör att de är enkla att öppna, skriva ut och sprida vidare. Det kommer att finnas separata serier med rapporter för uppgifter om asyl och olaglig inresa och inom dessa serier separata rapporter för EU, kandidatländerna, Island respektive Norge. De första månadsrapporterna om asyl för september-november 2002 har utarbetats och skickats ut till uppgiftslämnarna. Rapporten för december 2002, som innehåller avrundade siffror för allmänhetens bruk, kommer att läggas ut på kommissionens lämpliga webbplatser.

- Kvartalsvisa sammanfattande rapporter. Kvartalsvisa sammanfattande tabeller och diagram kommer att föras in i månadsrapporterna i slutet av varje kvartal.

Rapporterna kommer att offentliggöras så snart som möjligt efter utgången av referensperioden [9]. På grund av behovet av att offentliggöra statistik inom rimlig tid kommer det inte att vara möjligt att skjuta upp offentliggörandet om nationella uppgifter inte har lämnats in inom de överenskomna tidsfristerna. De första månadsrapporterna om uppgifter från CIREFI har utarbetats och skickats ut till uppgiftslämnare.

[9] Detta innebär att t.ex. månadsrapporten för januari kommer att offentliggöras i slutet av mars och att kvartalsrapporten för juli-september kommer att offentliggöras i slutet av november.

2.1.3 En årlig EU-rapport om asyl och migration

Rådet anger i sina slutsatser att för att stimulera den politiska diskussionen om asyl- och migrationsfrågor samt följderna för gemenskapens politik och lagstiftning, bör en årlig offentlig rapport till stöd för utformningen av politiken på detta område snarast möjligt utarbetas på grundval av statistisk information. Denna rapport skulle innehålla uppgifter om asyl och olaglig inresa samt uppgifter från den årliga uppgiftssamlingen om migration, inklusive uppgifter från kandidatländerna och andra länder, och även omfatta en statistisk analys av tendenser och indikatorer. Om möjligt bör rapporten vidare innehålla statistiska uppgifter från överprövningsorgan för asylansökningar.

Månadsrapporter och kvartalsvisa sammanfattningar ger en grundläggande statistisk jämförelse, men överlämnar åt läsaren att göra en vidare analys. Årsrapporterna bör däremot fylla behovet av en meningsfull och grundlig analys av den statistiska utvecklingen när det gäller asyl och migrationsströmmarna och genomförandet av politiken på dessa områden, både nationellt och på EU-nivå.

Strukturen för den första årsrapporten, som avser situationen 2001, godkändes vid ett expertmöte den 17 juni 2002. Ett frågeformulär skickades ut till uppgiftslämnare i medlemsstaterna, kandidatländerna, Norge och Island. Den information som kommit in som svar på detta frågeformulär ligger till grund för rapporten, som kommer att färdigställas i nära samarbete med uppgiftslämnarna. Den kommer att bearbetas för att offentliggöras så snart som möjligt under 2003.

För denna första rapport är det valfritt att lämna uppgifter om överklaganden i asylärenden och endast ett fåtal sådana uppgifter har kommit in. Eftersom det i rådets slutsatser anges att målet bör vara att rapporten skall omfatta statistiska uppgifter från överprövningsorgan för asylansökningar kommer en arbetsgrupp med fem medlemsstater att under kommissionens ledning undersöka tillgängligheten av denna typ av uppgifter. Innan ett beslut om att utvidga uppgiftsinsamlingen fattas kommer frågan att diskuteras med överprövningsmyndigheter (se 2.1.5).

Årsrapporten om asyl och migration kommer att utgöra ett viktigt bidrag till Europeiska migrationsnätverkets databas.

Denna första övning har tydligt visat att medlemsstaterna och kommissionen är beroende av varandra när det gäller utarbetandet av sådan statistik. Det finns fortfarande stora luckor i den information som lämnas till kommissionen, vilket har bidragit till att utarbetandet av rapporten har försenats.

2.1.4. Medel och metoder för regelbundet samråd

I rådets slutsatser anges att medel och metoder bör utarbetas för att underlätta regelbundet samråd och utbyte av statistiska uppgifter mellan vederbörliga uppgiftslämnande myndigheter och kommissionen. Som redan angetts är denna process med samråd och aktivt samarbete av avgörande betydelse för att kommissionens verksamhet på detta område skall ge lyckade resultat.

En av de idéer som lades fram vid expertmötet som det svenska ordförandeskapet hade sammankallat var att man bör ta fram en säker webbplats på Internet för att underlätta mer samråd. En sådan webbplats skulle ha två funktioner: dokumentation och diskussion. Den skulle underlätta regelbundet utbyte av statistisk information och analyser på arbetsstadiet och öka myndigheternas möjligheter att dela med sig av kunskap och expertis om nationell utveckling rörande administrativa källor, uppgiftsinsamlingar, databaser, de statistiska resultatens innehåll och kvalitet etc. Kommissionen avser att utveckla ett sådant säkert hjälpmedel i form av en CIRCA-webbplats. Den kommer att sträva efter att undvika dubbelarbete och överlappningar med innehållet i de andra CIRCA-webbplatser som håller på att utvecklas, t.ex. EURASIL.

Den särskilda webbplatsen skulle kunna byggas ut så att den förutom statistik också omfattar andra kategorier av information, enligt den uppdelning som Europeiska migrationsnätverket har gjort i politiska, rättsliga, demografiska, ekonomiska och sociala aspekter av migration och asyl.

Kommissionen skall också underlätta regelbundet samråd bland statistikexperter genom följande:

- Kontaktpersoner som är ansvariga för att svara på frågor om migrations- och asylstatistik. Varje stat som deltar i uppgiftsinsamlingen kommer att uppmanas att utse en enda nationell kontaktperson inom en central myndighet [10]. Den tjänsteman, helst en högre tjänsteman, som fungerar som kontaktperson skulle vara ensam ansvarig för informationsutbytet mellan hans eller hennes myndighet och kommissionen på statistikområdet. Kontaktpersonerna kan men måste inte också vara nationell kontaktpunkt för Europeiska migrationsnätverket.

[10] Att medlemsstaterna utser en enda person för kontakterna med kommissionen hindrar dem inte från att ha flera statistiker som arbetar med olika uppgiftsinsamlingar.

- Årliga expertmöten som tar upp tekniska frågor och förbereder frågor angående utbyte av statistisk information om migration och asyl. Kommissionen kommer att leda mötena och bjuda in alla uppgiftslämnare och andra berörda aktörer (särskilt UNHCR, UNECE, ILO, Europarådet, OECD och IGC).

2.1.5 Förbättra samarbetet med andra aktörer och uppgiftslämnare

I rådets slutsatser anges att för att undvika dubbelarbete och öka effektiviteten och den statistiska jämförbarheten, bör samordning och samarbetet mellan uppgiftslämnande myndigheter, kommissionen och andra berörda aktörer, inklusive internationella organisationer, ytterligare utvecklas bland annat genom ett nätverk av statistiska experter.

Samarbetet med internationella organisationer kommer att ökas genom regelbundna kontakter på arbetsnivå. Det måste dock medges att det finns olika organisatoriska tillvägagångssätt när det gäller statistik. Samarbetet kan börja med utbyte av information om format och utvecklingen av insamling, spridning och analys av statistik, men det måste respektera dessa olikheter. När samarbetet väl har vidareutvecklats, till exempel genom gemensamma projekt eller frågeformulär, skulle en mera formell överenskommelse kunna ligga till grund för en mera strukturerad metod.

När det gäller samarbetet med andra länder skall kommissionen

- involvera anslutande länder fullt ut enligt tillämpliga regler, varvid hänsyn skall tas till deras särskilda behov och nödvändigheten av att beakta den nya migrationsordning som håller på att växa fram i Centraleuropa samt med full vetskap om att resurserna är begränsade,

- fullständigt och på lämpligt sätt informera kandidatländerna samt Norge och Island om den fortsatta utvecklingen, under förutsättning att de är uppgiftslämnare och deltar i uppgiftsinsamlingen,

- se över möjligheterna att förbättra utbytet av statistisk information med Förenta staterna och Kanada för att utveckla den transatlantiska dialogen på området för asyl och migration,

- undersöka möjligheterna till samarbete med Schweiz, som redan deltar i kommissionens årliga insamling av migrationsstatistik,

- fortsätta arbetet inom MEDSTAT-programmet för att hjälpa partnerländerna i Medelhavsområdet med att utveckla system för framställning och spridning av harmoniserad asyl- och migrationsstatistik av god kvalitet,

- överväga hur man kan förbättra samarbetet med andra länder på detta område, särskilt länder som har stora migrationsströmmar till eller från EU.

Det är slutligen viktigt att anordna särskilda expertmöten och seminarier för att samråda med alla deltagare i särskilda frågor. Kommissionen kommer att använda sig av sådana möten och seminarier när målet är att införa ny gemenskapsstatistik eller inleda samarbete med nya aktörer. Operativa slutsatser bör tjäna som vägledning för ytterligare åtgärder och för lämpliga medel och metoder.

Kommissionen kommer att anordna sådana möten när den finner det lämpligt. Möjliga teman är:

- Administrativt samarbete mellan ministerier och nationella statistikbyråer på området. Det ligger i alla parters intresse att förbättra kvaliteten på informationen om omfattningen och arten av personers förflyttningar.

- Insamling av uppgifter om överklaganden i asylärenden. Efter en inledande utredning av möjligheten att utvidga uppgiftsinsamlingen på asylområdet till att även omfatta uppgifter om överklaganden kommer det att anordnas en diskussion om samordning, där de som lämnar uppgifter om prövningen i första respektive andra instans kommer att delta.

- Samarbete med andra aktörer som framställer statistik på området. Man kommer att jämföra format och allmänna tillvägagångssätt och undersöka möjligheterna till samarbete, t.ex. i form av gemensamma projekt eller frågeformulär.

- Medel och metoder för att förbättra kvaliteten på asyl- och migrationsstatistik från administrativa källor (befolkningsregister, system för viseringar och gränspassage, register över utfärdade och återkallade uppehållstillstånd). Det är viktigt att utveckla långsiktiga strategier för att göra dessa system mera tillförlitliga och korrekta.

Den allmänna bakgrunden till dessa möten och seminarier kommer bland annat att vara behovet av att uppmuntra strävanden mot högre kvalitet och större harmonisering i både de befintliga och de nya verksamheterna med migrations- och asylstatistik.

2.2 Andra åtgärder för att förbättra insamling och spridning av uppgifter

2.2.1 Ändringar av insamlingen och dess definitioner

Rådets slutsatser tar inte upp frågan om omfattningen av den nuvarande uppgiftsinsamlingen. Vid diskussionerna under det svenska ordförandeskapet lades tonvikten på bättre genomförande: att förstärka den gemensamma analyskapaciteten och att förbättra rapporteringssystemet och samarbetet mellan alla berörda aktörer. I slutsatserna anges vidare att de nuvarande definitionerna som används för att samla in gemenskapsstatistik bör användas till dess att kommande gemenskapslagstiftning antas.

Kommissionen föreslår att ytterligare ändringar av det nuvarande systemet för insamling av uppgifter om asyl och olaglig inresa bör

- undersökas först efter det att gemenskapslagstiftning om asyl och migration har antagits med stöd av artiklarna 62 och 63 i EG-fördraget och

- genomföras när sådan lagstiftning väl har trätt i kraft.

Det är berättigat att göra ett undantag för utvidgningen av insamlingen till att omfatta överklaganden i asylärenden.

Vad gäller antagandet av den förordning som skall ersätta Dublinkonventionen, kommer kommissionen att ta över den insamling av administrativa uppgifter om tillämpningen av förordningen i medlemsstaterna som nu utförs av rådets sekretariat, för att uppfylla sin uppgift enligt fördraget att övervaka genomförandet av gemenskapslagstiftningen. Kommissionen kommer därefter att föreslå en ny uppgiftsinsamling på grundval av förordningen.

2.2.2 Införande av insamling av uppgifter om laglig inresa

Situationen är en annan när det gäller uppgifter om migration.

För närvarande samlar kommissionen in årliga uppgifter om migration direkt från nationella statistikinstitut i samarbete med Förenta nationernas statistikavdelning, Förenta nationernas ekonomiska kommission för Europa, Internationella arbetsorganisationen och Europarådet. Uppgiftsinsamlingen omfattar inte bara medlemsstaterna utan även EES-länderna, kandidatländerna, Schweiz, vissa andra central- och östeuropeiska länder samt Israel.

Med hänsyn till att den nuvarande uppgiftsinsamlingen sker på årlig basis och då mycket skiftande definitioner används, ger siffrorna dock inte någon information om aktuella tendenser och de är inte särskilt användbara när det gäller att utveckla och genomföra en politik på området. Den befintliga statistiken kan därför inte tillhandahålla den strukturerade information som behövs för att effektivt övervaka och utvärdera en gemenskapspolitik om invandring. Europaparlamentet erkände detta faktum i sin resolution om familjeåterförening.

Kommissionen har nyligen låtit utföra en studie över tillgängligheten i medlemsstaterna av statistik över laglig inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare, uppdelat i olika kategorier (t.ex. sysselsättning, studier/yrkesutbildning etc) och olika karakteristika (medborgarskap, ålder etc). Studien avsåg både ansökningar om och utfärdande av uppehållstillstånd. Sedan kommissionen mottog resultaten av studien, har den lett en arbetsgrupp bestående av fem medlemsstater för att förbereda införandet av en EU-omfattande insamling av uppgifter om laglig inresa. Förslag på vad en sådan uppgiftsinsamling skulle innehålla återfinns i bilaga II. Ett pilotprojekt kommer att inledas i början av 2003, där upp till sex stater kommer att delta.

2.2.3. Anpassa insamlingen till behoven för andra användare än stater

Flera mer tekniska åtgärder måste vidtas för att förbättra tillgången till uppgifterna och göra dem mer användarvänliga. Exempel på sådana åtgärder är

- insamling av historiska uppgifter om asyl och olaglig inresa som saknas eller har korrigerats,

- offentliggörande av statistiska resultat på en av kommissionens webbplatser,

- införande av en standardrapport om vanliga frågor om asyl- och migrationsstatistik på webbplatsen,

- tillgång till all gemenskapsstatistik på detta område via online-databasen New Cronos.

2.3 Lagstiftning

Kommissionen planerar att lägga fram förslag till lagstiftning om tillhandahållande av månatlig, kvartalsvis och årlig asyl- och migrationsstatistik från nationella administrativa och statistiska källor. Det skulle ge rättslig säkerhet och förutsebarhet för alla inblandade parter. Med hänsyn till att det är fråga om ett känsligt område med komplicerade metodfrågor, är avsikten att utarbeta ett utkast till ramförordning som skall ge den rättsliga grunden för den generella verksamheten med att framställa, tillhandahålla, samla in, bearbeta och sprida gemenskapsstatistik på asyl- och migrationsområdet. Kommande lagstiftning som antas inom denna ram skulle ange de exakta definitionerna och variablerna i uppgiftsinsamlingarna enligt befintlig, ny och kommande asyl- och migrationslagstiftning. De begrepp och definitioner som används vid uppgiftsinsamlingen skulle återspegla dem som används i den relevanta lagstiftningen.

2.3.1 Tillämpningsområde

Lagstiftningen kommer att omfatta månatliga, kvartalsvisa och årliga statistiska uppgifter om asyl och migration. De källor som kommer att användas kommer att vara administrativa uppgifter och uppgifter om uppehållstillstånd samt folkräkningar och enkäter. De berörda nationella myndigheterna kommer att vara inrikes-, justitie- och arbetsmarknadsministerierna samt de nationella statistiska instituten. Vilken statistisk information som skall omfattas av förordningen kommer att beslutas efter samråd med uppgiftslämnare och användare.

Utgångspunkten för dessa diskussioner kommer att vara de befintliga och planerade insamlingarna av uppgifter om migration och asyl, enligt vad som anges i bilaga II till detta meddelande.

Syftet kommer att vara att inrätta ett system där aktuell nationell statistik samlas in regelbundet enligt harmoniserade definitioner, så att kommissionen i sin tur regelbundet kan bearbeta, analysera och sprida aktuell gemenskapsstatistik, vilket kommer att ske månadsvis, kvartalsvis och årligen. En viktig utgångspunkt för utarbetandet av harmoniserade definitioner för migrations- och asylstatistik kommer att vara definitionerna i FN:s riktlinjer för statistik över internationell migration (United Nations Recommendations for Statistics on International Migration, Revision 1).

2.3.2 Tillvägagångssätt

Samtidigt som det finns ett stort och brådskande behov av att inrätta en omfattande lagstiftningsram är det fråga om ett känsligt ämne och det råder stora skillnader mellan medlemsstaterna när det gäller befintliga nationella statistiska metoder och definitioner. Därför planeras ett omfattande samråd. Tekniska frågor och metodfrågor kommer att diskuteras med uppgiftslämnare och användare under 2003 och dessa diskussioner kommer att prägla utarbetandet av utkastet till lagstiftning. På grundval av detta samråd avser kommissionen lägga fram ett formellt förslag till ramförordning i slutet av 2003.

3. Rekommendationer

Kommissionen

- uppmanar rådet att godkänna den handlingsplan som presenteras i detta meddelande,

- uppmanar medlemsstaterna att öka sina ansträngningar när det gäller att tillhandahålla kommissionen aktuella uppgifter och att bistå kommissionen med att utarbeta statistik,

- uppmanar medlemsstaterna att prioritera att deras experter deltar i den arbetsgrupp som skall bildas (se Bilaga I) och i de relevanta tekniska diskussionerna och samråden om utarbetandet av det förslag till lagstiftning som skall ligga till grund för insamling, bearbetning och spridning av gemenskapsstatistik om asyl och migration.

BILAGA I

HANDLINGSPLAN FÖR PERIODEN 2002-2004 OM INSAMLING OCH ANALYS AV GEMENSKAPSSTATISTIK PÅ MIGRATIONSOMRÅDET

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

BILAGA II

Följande statistiska uppgiftsinsamlingar finns redan (insamlingarna A-C nedan), är under utarbetande (D) eller planeras (E). Det exakta innehållet i de insamlingar som skall omfattas av lagförslaget kommer att beslutas i samråd mellan kommissionens avdelningar och nationella uppgiftslämnare. Det finns ett ökande behov av statistisk information om migranters yrke, utbildning, kvalifikationer och förvärvsverksamhet och av en uppdelning efter kön och ålder. Frågan om hur sådan information skall tas med i de uppgiftsinsamlingar som kommer att omfattas av lagstiftningen kommer också att bli föremål för samråd.

A. Årlig insamling av statistik om migration och asyl

- Invandring för längre tid efter senaste bosättningsland och kön

- Invandring för längre tid efter medborgarskap, ålder och kön

- Utvandring för längre tid efter nästa bosättningsland och kön

- Utvandring för längre tid efter medborgarskap, ålder och kön

- Nya asylansökningar efter medborgarskap och typ av ansökan

- Asylbeslut efter medborgarskap och beslutstyp

- Förvärv och förlust av medborgarskap

- Befolkning efter medborgarskap, ålder och kön

- Befolkning efter födelseland och kön

- Arbetstagare efter medborgarskap, kön och åldersgrupp

- Arbetstagare efter bransch (2-siffrig nivå i NACE), bred kategori av medborgarskap samt kön

- Arbetstagare efter medborgarskap och region (NUTS II-nivå)

- Arbetstagare efter bransch (1-siffrig nivå i NACE, Rev. 1), bred kategori av medborgarskap samt region (NUTS II-nivå)

- Huvudsakliga karakteristiska för den aktiva befolkningen efter bred kategori av medborgarskap, åldersgrupp, kön och anställningsform

B. Månatlig uppgiftsinsamling om asyl

- Nya asylansökningar efter medborgarskap och typ av ansökan

- Asylbeslut efter medborgarskap och beslutstyp

- Asylsökande som fått avslag på ansökan och återvänt, efter medborgarskap

- Asylansökningar som lämnats in av underåriga utan medföljande vuxen, efter medborgarskap och typ av ansökan

- Beviljande av tillfälligt skydd

C. Månatlig uppgiftsinsamling om verkställighetsåtgärder vid olaglig invandring

- Utlänningar som vägrats inresa, efter medborgarskap och typ av gräns

- Gripna utlänningar som uppehåller sig olagligen, efter medborgarskap och typ av gräns

- Gripna människosmugglare efter medborgarskap

- Gripna utlänningar som fått hjälp av människosmugglare, efter medborgarskap och typ av gräns

- Avlägsnade utlänningar efter medborgarskap och typ av gräns

D. Årlig uppgiftsinsamling om laglig inresa och vistelse för medborgare i länder utanför EES

- Utfärdade uppehållstillstånd efter kön, medborgarskap, giltighetstid och skälen för utfärdandet

- Antal giltiga uppehållstillstånd (utfärdade och varken återkallade eller förfallna) efter kön och medborgarskap

- Befolkning som uppehåller sig varaktigt och lagligen, efter kön och medborgarskap

E. Statistik över kriterier och mekanismer för att fastställa vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en tredjelandsmedborgare har lämnat in i en av medlemsstaterna

Variabler och tabeller skall beslutas efter samråd med uppgiftslämnare och användare.