Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION i syfte att få situationen med ett alltför stort offentligt underskott i Spanien att upphöra /* COM/2012/0397 final */





Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION i syfte att få situationen med ett alltför stort offentligt underskott i Spanien att upphöra EUROPEISKA UNIONENS RÅD UTFÄRDAR DENNA REKOMMENDATION med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), särskilt artikel 126.7, med beaktande av Europeiska kommissionens rekommendation, och av följande skäl: (1) Enligt artikel 126 i EUF-fördraget ska medlemsstaterna undvika alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser. (2) Stabilitets- och tillväxtpakten grundas på målet om sunda offentliga finanser, som ett sätt att stärka förutsättningarna för prisstabilitet och stark varaktig tillväxt som kan bidra till ökad sysselsättning. (3) Den 27 april 2009 fastslog rådet enligt artikel 104.6 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen att det förelåg ett alltför stort underskott i Spanien. Det rekommenderade att det alltför stora underskottet skulle korrigeras senast 2012, i enlighеt med artikel 104.7 i fördraget och artikel 3 i rådets förordning (EG) nr 1467/97 av den 7 juli 1997 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott. (4) Den 2 december 2009 fastslog rådet i enlighet med artikel 3.5 i rådets förordning (EG) 1467/97 att effektiva åtgärder hade vidtagits och att oväntade negativa ekonomiska händelser med stora negativa effekter på de offentliga finanserna hade inträffat, efter att den rekommendationen antagits. Därför beslöt rådet att i enlighet med artikel 126.7 i EUF-fördraget anta en ändrad rekommendation om att det alltför stora underskottet skulle korrigeras senast 2013. För att nedbringa det offentliga underskottet under referensvärdet på 3 % av BNP senast 2013 rekommenderades en finanspolitisk ansträngning på i genomsnitt ”över 1,5 % av BNP” under perioden 2010–2013. Vid beräkningen av den genomsnittliga årliga finanspolitiska ansträngningen utgick man från 2011 års underskott i kommissionens vårprognos 2009. Sedan beräknades den totala finanspolitiska ansträngning som krävs för att inom tidsfristen uppnå det nominella underskottsmålet på 3 %, genom att anta att produktionsgapet gradvis kommer att slutas till 2015. (5) Den 15 juni 2010 drog kommissionen slutsatsen att Spanien hade vidtagit effektiva åtgärder för att följa rådets rekommendation av den 2 december 2009 om att nedbringa det offentliga underskottet under referensvärdet på 3 % av BNP. Den ansåg därför att det inte krävdes några ytterligare steg i förfarandet vid alltför stora underskott. (6) Enligt artikel 3.5 i förordning (EG) nr 1467/97 får rådet på kommissionens rekommendation anta en ändrad rekommendation enligt artikel 126.7 i EUF-fördraget, om effektiva åtgärder har vidtagits och oväntade negativa ekonomiska händelser med stora negativa effekter på de offentliga finanserna inträffar, efter att rekommendationen antagits. Sådana ekonomiska händelser ska bedömas mot bakgrund av den ekonomiska prognos som låg till grund för rådets rekommendation. (7) I enlighet med artikel 126.7 i EUF-fördraget och artikel 3 i rådets förordning (EG) nr 1467/97 ska rådet ge rekommendationer till den berörda medlemsstaten i syfte att få situationen med ett alltför stort underskott att upphöra inom en viss tid. I rekommendationen ska den berörda medlemsstaten få högst sex månader på sig att vidtaga effektiva åtgärder för att korrigera det alltför stora underskottet. I rekommendationen om att korrigera ett alltför stort underskott ska rådet också som ett riktmärke begära att årliga budgetmål uppnås som, på grundval av den prognos som ligger till grund för rekommendationen, är förenliga med en årlig förbättring av det strukturella saldot på minst 0,5 % av BNP, dvs. det konjunkturrensade saldot exklusive engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder. (8) Efter en betydande nedgång år 2009, då real BNP sjönk med 3,7 %, fortsatte BNP att sjunka även 2010 men med bara -0,1 %. Ekonomin visade åter tillväxt år 2011 (0,7 %), på grund av minskad import till följd av svag inhemsk efterfrågan och en dynamisk spansk export till följd av stärkt konkurrenskraft. Enligt den senaste uppdateringen av kommissionens ekonomiska utsikter för Spanien 2012–2013 torde Spanien åter gå in i en lågkonjunktur och notera en negativ ekonomisk tillväxt både 2012 och 2013. Detta är en uppdatering av 2012 års vårprognos och inkluderar både de finanspolitiska åtgärder som i slutet av maj 2012 vidtogs på regional nivå och den senaste ekonomiska och finansiella utvecklingen. Minskad skuldsättning inom både privat och offentlig sektor och den stora arbetslösheten drar kraftigt ned den inhemska efterfrågan. Den internationella avmattningen gör dessutom att utlandsefterfrågan inte kan uppväga den svaga inhemska efterfrågan, vilket leder till en avmattning i den spanska ekonomin. (9) Det offentliga underskottet sjönk från 11,2 % 2009 till 9,3 % av BNP 2010. De offentliga finansernas saldo förbättrades både av besparingar och ökade inkomster, huvudsakligen till följd av diskretionära åtgärder. År 2011 blev underskottsutfallet betydligt större än väntat (8,5 % av BNP), jämfört med målet på 6 % av BNP. Den 17 maj 2012 underrättade Spanien Eurostat om att det offentliga underskottet för 2011 kan komma att justeras upp med cirka 0,4 % av BNP. Orsaken är nya uppgifter om vissa utgiftsposter i de självstyrande regionerna som inte ingick i anmälan från mars 2012 inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott. Omkring två tredjedelar av 2011 års budgetavvikelser hänförde sig till regionerna, medan statens och socialförsäkringssystemet registrerade mycket lägre överskridanden. Budgetavvikelserna kunde främst förklaras med lägre intäkter än väntat, genom att den ekonomiska situationen blev mindre gynnsam än vad som förutsågs i 2011 års stabilitetsprogram och att tillväxten blev mindre skatteintensiv, samtidigt som utgiftsöverskridandena var begränsade. (10) Enligt kommissionens uppdaterade vårprognos 2012 väntas underskottet i de offentliga finanserna uppgå till 6,3 % av BNP år 2012, vilket ska jämföras med ett förväntat underskott på 5,3 % av BNP i 2012 års stabilitetsprogram och utkastet till budgetlag för 2012. Det senare baserar sig på inkomstförstärkande åtgärder som främst handlar om höjda direkta skatter, som förändringar i inkomst- och företagsbeskattningen och en skatteamnesti. Vissa av dessa åtgärder har aviserats som tillfälliga, exempelvis höjningen av inkomstskatten (begränsad till 2012 och 2013), eller kommer att ge en engångseffekt, som bolagsskattens förändrade inbetalningssystem under 2012 och skatteamnestin. I utkastet till budgetlag och programmet väntas de totala utgifterna sjunka till följd av stora besparingar i både kapitalutgifter och löpande utgifter, inbegripet besparingar i hälso-/sjukvård och utbildning på regional nivå. Den beräknade avvikelsen från målet 2012 beror främst på det väntade inkomstbortfallet (särskilt inom de sociala trygghetssystemen) och på högre sociala transfereringar på grund av försämrade makroekonomiska utsikter, en mindre skatteintensiv tillväxt och kraftigare nedgång på arbetsmarknaden. Budgetprognosen omgärdas fortfarande av stora risker. Avvikelsen kan bli ännu större genom en ytterligare fördjupning av den ekonomiska krisen och genomföranderisker på regional nivå, på grund av att många finanspolitiska åtgärder endast kommer att avse delar av året. Den spanska ekonomins nödvändiga och pågående omstrukturering från icke-handelsvaror till handelsvaror innebär också en risk för att den ekonomiska tillväxten blir mindre skatteintensiv. Färska siffror om budgetutfallet för de första månaderna 2012 pekar på fortsatt inkomstbortfall och tyder på att ytterligare strukturella åtgärder utan dröjsmål behöver vidtas. (11) I kommissionens uppdaterade vårprognos 2012 beräknas det offentliga underskottet bli 6,1 % av BNP år 2013 i stället för det ursprungliga målet på 3 % av BNP, vilket baseras på oförändrad politik och på att real BNP väntas sjunka med 0,3 % i förhållande till föregående år. I 2012 års stabilitetsprogram beräknas skatteinkomsterna från produktion och import öka betydligt, hittills utan att några konkreta åtgärder anges. Dessa inkomster väntas dock delvis utjämnas av lägre skatter på arbete. Programmet innehåller också besparingar som hittills inte är helt specificerade, särskilt i utbildning och hälso-/sjukvård på regional nivå. För 2014 och 2015 bygger den planerade ytterligare konsolideringen ännu inte på tillräckliga åtgärder för att klara det föreslagna underskottsmålet och stabilitetsprogrammet innehåller få konkreta åtgärder. (12) Kommissionens uppdaterade vårprognos 2012 visar att det strukturella underskottet blev 7,3 % av BNP år 2009, 8,7 % år 2010 och 7,0 % år 2011. Det förväntas uppgå till 4,3 % av BNP år 2012. Detta innebär en genomsnittlig finanspolitisk ansträngning på 1,5 % av BNP mellan 2010 och 2012, vilket är i linje med den minsta genomsnittliga finanspolitiska ansträngning på ”över 1,5 %” av BNP per år som rådet angav för 2010–2013. Mellan 2010 och 2012 beräknas den genomsnittliga finanspolitiska ansträngningen öka med 0,5 % av BNP per år, efter korrigering för förändringarna av det makroekonomiska scenariot mellan de beräkningar som låg till grund för den nuvarande prognosen och för rådets rekommendationer av den 2 december 2009. Således har Spanien hittills vidtagit effektiva åtgärder när det gäller planen för det strukturella underskottet till och med 2012. (13) Nedgången i den spanska ekonomin år 2010 beräknades till 0,8 % och tillväxten år 2011 till 1 %, enligt kommissionens höstprognos 2009 som låg till grund för rådets rekommendation av den 2 december 2009 enligt artikel 126.7 i EUF-fördraget. Åren 2012 och 2013 låg bortom den prognoshorisonten, men utifrån antagandet att det stora negativa produktionsgapet gradvis kommer att slutas senast 2015, väntades tillväxten under 2012 och 2013 bli högre än 2011. Det reala BNP-utfallet för 2010 och 2011 blev något bättre än vad som väntades i höstprognosen 2009. Samtidigt blev tillväxten mindre skatteintensiv än väntat, eftersom den inhemska efterfrågans ackumulerade bidrag till tillväxten under 2010 och 2011 blev ‑2,7 % av BNP, jämfört med prognosens -1,1 %. Detta berodde på att sektorn för icke-handelsvaror krympte snabbare än väntat. Kommissionens uppdaterade vårprognos 2012 visar för 2012 och 2013 att den spanska ekonomin sannolikt kommer att utsättas för betydande prövningar, som inte var väntade i höstprognosen 2009. Medan det i höstprognosen 2009 väntades en årstillväxt på drygt 1 % både 2012 och 2013, tyder de senaste prognoserna på en tillväxt på -1,9 % respektive -0,3 % med oförändrad politik. Dessutom väntas tillväxtens sammansättning vara fortsatt ojämnt fördelad med tonvikten på nettoefterfrågan från utlandet, vilket får fortsatt negativa effekter på skatteinkomsterna. (14) Den offentliga bruttoskulden ökade till 68,5 % av BNP 2011, och i kommissionens uppdaterade vårprognos 2012 väntas den öka till 80,9 % av BNP under 2012 och till 86,8 % år 2013, baserat på ett scenario med oförändrad politik. Den kommer således att överstiga fördragets referensvärde under åren i fråga. Denna ökning av skuldkvoten drivs främst på av högre räntebetalningar och i mindre omfattning av dynamiken i det primära underskottet. Stock-/flödesjusteringarna är omfattande år 2012 och bidrar med 5,4 % av BNP till ökningen. De är knutna till planen att reglera fakturor från leverantörer till offentliga organ och andra utestående transaktioner. Riskerna som omgärdar det makroekonomiska scenariot och de finanspolitiska målen, samt ytterligare finansiella räddningsinsatser, kan bidra till att den offentliga skulden späs på. (15) De offentliga finansernas ställning har försämrats betydligt sedan rådets rekommendation utfärdades, på grund av mindre gynnsamma ekonomiska utsikter som också är mindre skatteintensiva. Den betydande nedgången i ekonomin påverkar dessutom sysselsättning och arbetslöshet på ett mycket negativt sätt. Detta har fått negativa effekter på både inkomst- och utgiftssidan, med lägre sociala avgifter och högre sociala transfereringar. Mot bakgrund av alla dessa faktorer skulle det därför krävas ytterligare ett års korrigering av det alltför stora underskottet, särskilt med tanke på den markanta försämringen av de finanspolitiska utsikterna sedan rådets ursprungliga rekommendation enligt artikel 126.7 i EUF-fördraget. (16) Beviljandet av ytterligare ett år för korrigeringen av det alltför stora underskottet kräver att mellanliggande nominella underskottsmål uppnås på 6,3 % av BNP år 2012, 4,5 % år 2013 och 2,8 % år 2014. Enligt kommissionens uppdaterade vårprognos 2012 skulle dessa nominella mål i sin tur kräva en underliggande förbättring av det strukturella saldot på 2,7 % av BNP år 2012, 2,5 % år 2013 och 1,9 % år 2014. Enligt färska uppgifter om utfallet för de första månaderna 2012 kommer ytterligare åtgärder att krävas för att nå målet 2012. Situationen kommer att behöva övervakas noga och ytterligare korrigerande åtgärder behöver vidtas tidigt, om ytterligare överskridanden skulle ske. (17) Konsolideringsansträngningens trovärdighet bör förstärkas genom att den aviserade fleråriga budgetplanen för 2013–14 antas i slutet av juli 2012, med tanke på det kraftiga tryck som Spaniens offentliga skuld är utsatt för på marknaden. Detta skulle dels kräva närmare information om alla strukturella åtgärder som krävs för att uppnå budgetmålen under 2013 och 2014, dels att minskningen av underskottet påskyndas om de ekonomiska eller finanspolitiska villkoren visar sig bättre än vad som för närvarande kan förväntas. Den kortare tidsfristen på tre månader för att vidta effektiva åtgärder motiveras av att det här är viktigt att vidta åtgärder i tid för att undvika risken för framtida överskridanden. (18) Den 10 juli antog rådet landsspecifika rekommendationer för Spanien, där den första bland annat baserades på bedömningen av landets nationella reformprogram 2012 och stabilitetsprogram för 2012–2015. I den första landsspecifika rekommendationen anges att lagen om budgetstabilitet bör iakttas strikt och att kraftfulla finanspolitiska åtgärder bör antas på regional nivå. Detta skulle minska riskerna för regionala överskridanden. Spaniens decentraliserade offentliga finanser gör att ett starkt finanspolitiskt och institutionellt ramverk är mycket väsentligt. Detta ramverk kunde också förstärkas genom ett oberoende finanspolitiskt institut som tillhandahåller analyser, ger råd om och övervakar finanspolitiken. Risker som omgärdar den finanspolitiska strategin är de regionala regeringarnas iakttagande av budgetramarna (på grund av hittills dåliga resultat), tillsammans med intäkternas större känslighet för den pågående strukturanpassningen, skatteamnestins osäkra inkomsteffekter och eventuella ytterligare finansiella räddningsinsatser. (19) Parallellt med den regelbundna översynen av Spaniens finansiella rekapitaliseringsprogram – nämnt i uttalandet av den 29 juni 2012 från Euroområdets toppmöte – kommer kvartalsvis övervakning att ske av framstegen med genomförandet av dess åtaganden inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott. (20) Spanien uppfyller villkoren för en senareläggning av tidsfristen för att korrigera det alltför stora offentliga underskottet, i enlighet med artikel 3.5 i förordning (EG) nr 1467/97 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott. HÄRIGENOM REKOMMENDERAS FÖLJANDE. (1) De spanska myndigheterna bör få den rådande situationen med ett alltför stort underskott att upphöra senast 2014. (2) För att senast 2014 nedbringa underskottet under referensvärdet på 3 % av BNP bör de spanska myndigheterna åstadkomma en förbättring av det strukturella saldot på 2,7 % av BNP år 2012, 2,5 % år 2013 och 1,9 % år 2014, enligt kommissionens uppdaterade vårprognos 2012. De nominella underskottsmålen bör vara 6,3 % av BNP år 2012, 4,5 % år 2013 och 2,8 % år 2014. (3) De spanska myndigheterna bör genomföra de åtgärder som antogs i 2012 års budget och i de autonoma regionernas omfördelningsplaner, senast i slutet av juli 2012 anta den aviserade fleråriga budgetplanen för 2013–14, inbegripet en finanspolitisk strategi på medellång sikt, med helt specificerade strukturella åtgärder som krävs att korrigera det alltför stora underskottet senast 2014. Mot bakgrund av de senaste uppgifterna om utfallet för de första månaderna av 2012 utan dröjsmål vidta ytterligare åtgärder under 2012, för att säkerställa uppfyllandet av budgetplanerna för 2012. Vara redo att vidta ytterligare åtgärder, om det skulle uppstå risker för budgetplanerna. Under 2013 och 2014 öka takten i minskningen av underskottet, om de ekonomiska eller finanspolitiska villkoren skulle bli bättre än väntat. (4) Rådets fastställer en tidsfrist på tre månader för den spanska regeringen att vidta effektiva åtgärder och att, i enlighet med artikel 3.4a i rådets förordning (EG) nr 1467/97, i detalj rapportera om den konsolideringsstrategi som ska uppnå målen. Utöver den rapport som avses i rekommendation 4 och parallellt med det finansiella rekapitaliseringsprogrammet – nämnt i uttalandet av den 29 juni 2012 från Euroområdets toppmöte – bör de spanska myndigheterna kvartalsvis rapportera om framstegen vid genomförandet av dessa rekommendationer samt i ett särskilt kapitel i de stabilitetsprogram som tas fram till och med 2015. Dessutom bör de spanska myndigheterna strikt tillämpa de nya bestämmelserna i lagen om budgetstabilitet när det gäller insyn och kontroll av budgetgenomförandet. I enlighet med de landsspecifika rekommendationerna inom den europeiska planeringsterminen uppmanar rådet också Spanien att inrätta ett oberoende finanspolitiskt institut för att analysera, ge råd om och övervaka finanspolitiken, respektera den bindande karaktären hos det finanspolitiska ramverket på medellång sikt samt noga övervaka att de finanspolitiska målen följs under hela året och på alla nivåer av den offentliga sektorn. Denna rekommendation riktar sig till Konungariket Spanien. Utfärdad i Bryssel den På rådets vägnar Ordförande