[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 21.12.2005

KOM(2005) 666 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

Att främja ett hållbart resursutnyttjande: En temainriktad strategi för förebyggande och materialåtervinning av avfall

{SEK(2005) 1681}{SEK(2005) 1682}

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. Inledning 3

2. Den aktuella situationen 4

3. Målen med EU:s avfallspolitik och dess utveckling 6

4. åtgärd 6

5. Vilka effekter kommer de föreslagna ändringarna att få? 8

6. Den internationella situationen 10

7. Övervakning och utvärdering 11

8. Översynsförfarandet 11

BILAGA I: De viktigaste åtgärderna 13

BILAGA II: Finansieringsöversikt för rättsakt 13

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

Att främja ett hållbart resursutnyttjande: En temainriktad strategi för förebyggande och materialåtervinning av avfall (Text av betydelse för EES)

1. INLEDNING

För Europas befolkning berörs både miljö, samhälle och ekonomi av avfallsfrågan. För många ger avfallsproblematiken negativa associationer: sopsäckar, skräp och giftiga avfallsdeponier. För andra betyder avfall chanser: Europas insatser för att hantera avfall på ett miljöskonande sätt har skapat nya arbetstillfällen och lett till affärsmöjligheter. Avfallshantering och materialåtervinning är en sektor med hög tillväxt och en omsättning på över 100 miljarder euro per år i EU:s 25 medlemsstater. Det är en arbetsintensiv sektor som står för mellan 1,2 och 1,5 miljoner arbetstillfällen. Materialåtervinningsindustrin blir i allt mer ökande grad en leverantör av råvaror till tillverkningsindustrin. Minst 50 % av allt papper och stål, 43 % av allt glas och 40 % av alla icke-järnmetaller som tillverkas i EU kommer i dag från materialåtervinning.

Under de senaste 30 åren har avfall varit en kärnpunkt i EU:s miljöpolitik, och stora framgångar har gjorts på detta område. Starkt förorenande deponier och förbränningsanläggningar håller på att saneras. Ny teknik för hantering av farligt avfall har utvecklats. Fordon och elektrisk och elektronisk utrustning innehåller mindre farliga ämnen. Utsläppen av dioxin och andra ämnen från förbränningsanläggningar minskas.

Avfall börjar mer och mer ses som en värdefull resurs för industrin. Lösningar som återanvändning, materialåtervinning och energiåtervinning tillämpas allt mer på reglerade avfallsflöden som förpackningsavfall, uttjänta fordon, avfall från elektriska och elektroniska apparater, biologiskt nedbrytbart avfall och däck. Genom att sortera ut det biologiskt nedbrytbara avfallet från deponier och öka materialåtervinning och återvinning kan man bidra till minskade utsläpp av växthusgaser.

Men trots dessa framgångar vållar avfall fortfarande problem. Avfallsmängden växer ständigt. I många fall efterlevs lagstiftningen inte tillräckligt väl, och det finns stora skillnader mellan ländernas strategier. Än så länge utnyttjar man inte alla möjligheter att undvika och återvinna avfall. Avfallspolitiken har inte heller i tillräcklig utsträckning börjat spegla de nya rönen om resursanvändningens miljökonsekvenser.

Avfallsproduktionens ohållbara ökning och de strategiska aspekterna ger anledning till oro, eftersom avfallsproduktion kan vara ett symptom på miljömässigt ineffektiv resursanvändning. Dessutom leder avfallshanteringen till utsläpp i luften, vattnet och marken, samt till buller och andra störande effekter som bidrar till miljöproblem och medför ekonomiska kostnader.

Dessutom är EU:s avfallslagstiftning ofta oklar trots domstolens rättspraxis, och många rättsmål handlar om hur den skall tolkas. Detta leder till att lagstiftningen ofta överlappar och till osäkerhet för de behöriga myndigheterna och avfallsindustrin, vilket kan vara ett hinder för välbehövliga investeringar.

Med tanke på allt detta är det dags att analysera och bedöma EU:s avfallspolitik och utveckla strategiska ramar för framtiden. I denna strategi fastställs mål för EU:s verksamhet och redogörs det för hur man kan förbättra avfallshanteringen, så som det föreskrivs i sjätte miljöhandlingsprogrammet.

Strategin leder till avsevärda förenklingar och förtydliganden av den gällande lagstiftningen, vilket är i linje med EU:s mål för bättre lagstiftning. Avfall har fastställts som en prioritering för förenklingen av gemenskapslagstiftningen [KOM(2005) 535]. I denna strategi behandlas de första steg som krävs, enligt vad denna översyn har visat, och den metod som kommissionen har valt för att förbättra EU:s avfallslagstiftning.

Slutligen bygger strategin på befintlig lagstiftning och på omfattande samråd med berörda parter. En viktig slutsats i strategin är att fullständigt och effektivt genomförande av lagstiftningen i medlemsstaterna är en förutsättning för att man skall kunna uppnå de fastställda målen.

2. DEN AKTUELLA SITUATIONEN

I dag omhändertas hushållsavfallet i EU med hjälp av deponering (49 %), förbränning (18 %), samt genom materialåtervinning och kompostering (33 %). I de nya medlemsstaterna, som har gjort stora insatser och investeringar för att anpassa sig till EU:s regelverk, pågår en snabb utveckling av avfallshanteringen, men deponering är fortfarande den dominerande metoden. Det finns enorma skillnader mellan de medlemsstater som materialåtervinner minst (90 % deponering, 10 % material- och energiåtervinning) och dem som är mest miljövänliga (10 % deponering, 25 % energiåtervinning och 65 % materialåtervinning).

I dag ligger den s.k. avfallshierarkin till grund för EU:s avfallspolitik. Detta innebär att avfall i idealfall skall undvikas, och det som inte kan undvikas skall återanvändas, materialåtervinnas eller återvinnas så långt möjligt. Deponering skall tillämpas så lite som möjligt. Ur miljösynpunkt är deponering den värsta lösningen, eftersom den medför resursförluster och kan leda till miljöproblem i framtiden. Avfallshierarkin får emellertid inte ses som allena saliggörande, bland annat eftersom olika avfallshanteringsmetoder kan få olika miljökonsekvenser. Om man strävar efter ett samhälle som materialåtervinner och återanvänder måste man emellertid försöka komma ifrån deponering och allt mer satsa på dessa metoder.

De rättsliga ramarna[1] för denna strategi omfattar övergripande rättsakter om avfallshantering, som ramdirektivet om avfall, direktivet om farligt avfall och förordningen om avfallstransporter. Dessa kompletteras med mer detaljerade bestämmelser om avfallshantering och bortskaffande, till exempel direktiven om deponering och förbränning, och med bestämmelser om hur särskilda avfallsflöden skall hanteras (spilloljor, PCB/PCT och batterier). Mål för materialutnyttjande och återvinning har fastställts för vissa centrala avfallsflöden, exempelvis förpackningar, uttjänta fordon och avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter (WEEE). I bilaga III till kommissionens dokument SEK(2005) 1682 finns en förteckning över sådan lagstiftning.

Trots de betydande framsteg som gjorts fortsätter avfallsmängden att växa, och den totala mängden avfall som deponeras minskar inte. Mellan 1990 och 1995 ökade den sammanlagda avfallsproduktionen i EU och EFTA-länderna med 10 %, medan BNP under samma period ökade med 6,5 %. Produktionen av fast hushållsavfall har stor andel i denna ökning och är kopplad till den ekonomiska situationen: mellan 1995 och 2003 ökade både produktionen av fast hushållsavfall och BNP i EU:s 25 medlemsstater sammanräknat med 19 %. Även de mindre men inte oviktiga avfallsflödena tilltar: Produktionen av farligt avfall har ökat med 13 % mellan 1998 och 2002, medan BNP under denna period ökade med 10 %. Den kraftigare ekonomiska tillväxt som väntas kommer att medföra en allmän ökning av avfallsmängden och påverka de flesta avfallstyperna. Europeiska miljöbyrån förutser exempelvis att avfallsflödena papper och kartong, glas och plast kommer att öka med 40 % till 2020, jämfört med 1990 års nivåer. OECD förutser att produktionen av hushållsavfall kommer att fortsätta att öka fram till 2020, men något mindre snabbt än i dag. Gemensamma forskningscentret förutsäger en ökning av hushållsavfallsproduktionen på 42,5 % till 2020, jämfört med 1995 års nivå. I den tio nya EU-medlemsstaterna väntas produktionen av fast hushållsavfall öka något snabbare.

Även om materialåtervinning och förbränning blir allt vanligare minskar de sammanlagda mängderna deponerat avfall inte, eftersom vi också producerar mer avfall. Exempelvis ökade mängden plastavfall som deponerades med 21,7 % mellan 1990 och 2002, trots att andelen plast som deponerades minskade från 77 % till 62 %.

Denna ohållbara utveckling beror delvis på att avfallslagstiftningen inte genomförs korrekt, vilket i sin tur delvis beror på att vissa aspekter av avfallspolitiken och avfallslagstiftningen skulle kunna förbättras.

Det finns ett antal problem med genomförandet , allt från avfallsdeponering på dåligt skötta deponier till transport av farligt avfall i strid med internationella konventioner. Genomförandeproblemen har inte förbättrats av oklara definitioner och meningsskiljaktigheter om hur lagarna skall tillämpas. I stället har detta ofta lett till rättstvister. Trots EU-domstolens olika domar finns det fortfarande aspekter som är oklara, till exempel när avfall upphör att vara avfall.

Förebyggande av avfall har visserligen i många år varit det främsta målet i både EU:s och medlemsstaternas avfallshanteringsstrategier, men hittills har man gjort mycket blygsamma framsteg med att omsätta detta i praktiken. Varken de mål som EU eller medlemsstaterna har satt upp i det förflutna har kunnat uppnås på ett tillfredsställande sätt.

Materialåtervinning och återvinning blir allt vanligare. Men det är bara en begränsad andel av allt avfall som omfattas. Direktiven om materialåtervinning har hittills riktat in sig på enskilda avfallsflöden så att EU:s avfallspolitik har kunnat minska miljökonsekvenserna genom att främja källsortering och materialåtervinning i avfallsflöden som batterier, förpackningar, fordon och avfall från elektrisk och elektronisk utrustning. Dessa snabbt växande avfallsflöden är särskilt viktiga eftersom det delvis rör sig om farliga ämnen och de är mycket komplexa. Direktiven täcker dock endast en begränsad del av allt avfall som genereras.

Även om allt mer avfall materialåtervinns finns det ännu så länge bara hanteringsnormer för deponier och förbränning, och i viss mån för materialåtervinning. Därigenom uppstår miljöproblem, eftersom vissa materialåtervinningsanläggningar kan leda till föroreningar om de drivs på fel sätt. Det behövs normer, inte bara för at skydda miljön, utan också i näringslivets intresse, för att skapa rättvisa konkurrensförhållanden för materialåtervunna råvaror.

Därför omfattade utformningen av denna strategi också en ingående översyn av den nuvarande situationen och en identifiering av problem och frågeställningar. Resultatet är de förslag som behandlas nedan, och som skall leda till en bredare syn på avfallsförebyggande och materialåtervinning.

3. MÅLEN MED EU:S AVFALLSPOLITIK OCH DESS UTVECKLING

EU:s avfallspolitik skulle kunna bidra till att minska resursanvändningens negativa miljökonsekvenser. Om man förebygger avfallsproduktion och bidrar till materialåtervinning och återvinning av avfall blir det europeiska näringslivet resursintensivare och de negativa miljökonsekvenserna i samband med användandet av naturresurser minskar. Därigenom kan man bidra till att bevara det resursunderlag som är en förutsättning för en stadig ekonomisk tillväxt.

De grundlägganden målen för EU:s avfallspolitik i dag – att förebygga avfall och främja återanvändning, materialåtervinning och återvinning och därigenom minska de negativa miljökonsekvenserna – gäller fortfarande och kommer att främjas genom denna konsekvensbaserade strategi.

På lång sikt strävar EU efter att bli ett återvinningssamhälle där avfall undviks och används som resurs. Om man inför stränga referensnormer på miljöområdet kommer den inre marknaden att underlätta materialåtervinning och återvinning.

4. ÅTGÄRD

För att uppnå dessa mål och på så sätt också bättre miljöskydd föreslås det att modernisera de nuvarande ramarna och införa livscykelsanalys i beslutsprocesserna och att förtydliga, förenkla och effektivisera EU:s avfallslagstiftning. Därigenom kan man bidra till att lösa de nuvarande genomförandeproblemen och leda in EU på vägen mot att bli ett återvinningssamhälle som fungerar effektivt i ekonomiskt hänseende och ur miljösynpunkt. De nuvarande miljöambitionerna skall upprätthållas och ökas, samtidigt som grunden för en stadig tillväxt skall läggas.

Detta förutsätter en rad olika åtgärder för att främja avfallsförebyggande, materialåtervinning och återanvändning så att man minskar de samlade konsekvenserna av resursanvändningens livscykel så mycket som möjligt. Till dessa åtgärder hör bland annat följande:

- Nytt eftertryck på korrekt genomförande av befintlig lagstiftning. De olika medlemsstaterna har olika problem med genomförandet av lagstiftningen, från fortsatt förekomst av olagliga deponier i flera länder till oenighet i fråga om tolkning i andra. En del av denna strategi går ut på att reda ut oklarheter, lösa tolkningstvister och ändra sådan lagstiftning som inte medfört de förväntade miljöfördelarna. Kommissionen kommer att använda kommittén för avfallshantering som forum för utbyte av information och bästa praxis, men också för att spåra upp genomförandeproblem. Kommissionen kommer också att fortsätta vidta rättsliga åtgärder för att se till att alla medlemsstater efterlever EU:s regelverk på samma sätt.

- Förenkling och modernisering av befintlig lagstiftning där erfarenheten har visat att det är nödvändigt för att minska förvaltningsbördan. Samtidigt skall samma miljöskyddsnivå bibehållas, i enlighet med målen för bättre lagstiftning. Detta kommer att leda till att avfallslagstiftningen blir mer kostnadseffektiv, och kommer att förutsätta ett flertal olika insatser. För det första skall ramdirektivet om avfall ändras och slås ihop med direktiven om farligt avfall. I samband med detta skall ett livscykelinriktat synsätt införas, och det skall fastställas när avfall upphör att vara avfall. Definitionerna av återvinning och bortskaffande skall förtydligas, och en definition av materialåtervinning skall införas. Slutligen skall ett antal överlappningar mellan avfallslagstiftning och annan miljölagstiftning lösas. För det andra skall direktivet om spilloljor upphävas, och bestämmelserna i det direktivet om insamling av spilloljor överföras till ramdirektivet om avfall. För det tredje skall ett förslag läggas fram under 2006 om att konsolidera de tre direktiven om avfall från titandioxidindustrin. För det fjärde kommer kommissionen, utöver de förslag som antas tillsammans med denna strategi, att inom ramen för en löpande och systematisk översyn av EU:s avfallslagstiftning se om det finns behov av ytterligare insatser för att uppnå målen avseende bättre och enklare lagstiftning, i linje med det tidsschema som anges i meddelandet KOM(2005) 535. Bland annat gäller detta de översyner som snart skall genomföras i enlighet med avfallsdirektiven, till exempel 2006 års översyn av direktivet om uttjänta fordon och 2008 års översyn av direktivet om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter, men också översynen av systemet för avfallsnomenklatur, Slutligen kommer det att ges nya möjligheter att skapa en förenklad rättslig ordning för avfallstransporter när de gemensamma standarder som föreslås i denna strategi har införts. En sådan enklare ordning skulle ytterligare främja materialåtervinning och avfallsåtervinning.

- Livscykeltänkande i avfallsstrategin Traditionellt sett har miljöpolitiken varit inritad på livscykelns tidigaste och senaste skeden. Utvinning, bearbetning och tillverkning i ena änden av kedjan, och avfallshantering i den andra. Numera inser man att många resursers miljöpåverkan hänger samman med deras användningsfas[2]. Alla faser i en resurs liv måste beaktas, eftersom de kan påverka varandra inbördes, och åtgärder för att minska miljökonsekvenserna i en fas kan öka dem i en annan. Miljöpolitiken måste helt klart gå ut på att minska miljökonsekvenserna över en resurs hela livscykel. Om man tillämpar livscykeltänkandet kommer man enklare fram till prioriteringar, och kan effektivare rikta strategierna så att mesta möjliga nytta för miljön uppnås för den insats som görs.

Livscykeltänkandet kommer att införas i EU-lagstiftningen genom att målen för ramdirektivet om avfall klargörs så att de uttryckligen omfattar hela livscykeln. Detta får betydande konsekvenser för ramarna för all ny politik och för framtidens principer och metoder för avfallshantering. Den nyligen genomförda översynen av materialåtervinnings- och återvinningsmålen för förpackningsavfall är det första exemplet på att livscykeltänkandet har tillämpats i beslutsprocessen. Man har satt nya mål för varje berört material genom att analysera de miljörelaterade och ekonomiska konsekvenserna över materialets hela livscykel. Översynen av hanteringen av spillolja är ett annat område där livscykeltänkandet har tillämpats.

- Främjande av ambitiösare strategier för att undvika avfall genom att medlemsstaternas skyldigheter att utveckla offentligt tillgängliga program för undvikande av avfall klargörs. På EU-nivå kommer kommissionen att främja tillämpningen av direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet), den integrerade produktpolitiken och andra instrument som kan främja spridandet av bästa praxis.

- Bättre kunskap och information för att främja den pågående utvecklingen av en strategi för undvikande av avfall.

- Utveckling av gemensamma referensnormer för materialåtervinning. För att se till att den inre marknaden för materialåtervinning fungerar som den skall, föreslås det att införa miniminormer för materialåtervinning och återvunnet material i hela gemenskapen i syfte att garantera en hög nivå av miljöskydd och förebygga hotet om ”miljödumping”. Detta skall grundas på ändringar av ramdirektivet om avfall och IPPC-direktivet. I första hand skall biologiskt avfall prioriteras.

- Ytterligare utveckling av EU:s materialåtervinningsstrategi. Nya vägar för att främja materialåtervinning skall sökas, utgående från genomförandet av den befintliga EU-lagstiftningen om avfall. En detaljerad analys av huruvida ett materialspecifikt tillvägagångssätt är genomförbart och hållbart på lång sikt. Medlemsstaterna kommer att uppmuntras att utnyttja ekonomiska styrmedel i större utsträckning och att utbyta erfarenheter och bästa praxis genom bättre samordning i avfallshanteringskommittén.

I bilaga I redogörs det närmare för de insatser och förändringar som föreslås. Där ges också en preliminär tidtabell för när de olika förslagen skall läggas fram för att genomföra den tematiska strategin.

5. VILKA EFFEKTER KOMMER DE FÖRESLAGNA ÄNDRINGARNA ATT FÅ?

Denna tematiska strategi förväntas påverka medlemsstaternas nuvarande metoder och skapa nya chanser för andra avfallshanteringsmetoder än deponering, vilket skulle bidra till en allmän förskjutning uppåt i avfallshierarkin. Nedan redogörs det för dessa effekter (ytterligare upplysningar finns i den konsekvensbedömning som åtföljer strategin).

Mindre avfall till deponier

De insatser som görs inom ramen för den tematiska strategin kommer att bidra till att avfallsflödena leds bort från deponierna. Eftersom genomförande av lagstiftning och främjande av ekonomiska styrmedel betonas mer kommer deponipriserna att stiga till en nivå som bättre motsvarar deras faktiska miljöpåverkan, vilket kommer att innebära att mindre avfall deponeras. Men eftersom deponering fortfarande är regeln i många medlemsstater kommer det att ta tid att gå ifrån den lösningen. Dessutom kan deponering även i framtiden visa sig var den enda praktiska lösningen för vissa avfallstyper. De nya medlemsstaterna kommer att behöva tid för att bygga upp alternativ infrastruktur och ta hand om problemen från det förflutna.

År 2010 kommer mängden avfall som deponeras att ses över. Om den mängd och de typer av avfall som deponeras då fortfarande är oacceptabla och det inte går tillräckligt snabbt att gå ifrån deponeringslösningen kommer man att ta ställning till ytterligare deponeringsförbud.

Mer kompost och energiåtervinning

Om man går ifrån deponering av avfall kommer flödena att ledas till andra, mer miljöskonande lösningar högre upp i hierarkin.

Möjligheterna att kompostera kommer att öka i och med att det utvecklas kvalitetsriktmärken för kompostanläggningar och för kompost.

För energiåtervinning från avfall kommer strategin att öka energieffektiviteten. Kommissionen föreslår att börja införa effektivitetströsklar för att kunna klassa förbränningen av hushållsavfall antingen som energiåtervinning eller som bortskaffande. Detta kommer också att hjälpa EU att uppnå målen i direktivet om främjande av el från förnybara energikällor.

Varje medlemsstat får själv bestämma vilka lösningar som är mest miljöskonande i varje given situation.

Mer och bättre materialåtervinning

De kommande fem åren kommer att vara viktiga för genomförandet av materialåtervinningsdirektiven. Genom att införa miniminormer för vissa materialåtervinningsanläggningar förväntas man kunna göra stora förbättringar och komma ifrån dagens situation där bara 8–10 % av allt avfall omfattas av miniminormer för kvalitet. Målet är att merparten av allt avfall för materialåtervinning omfattas av sådana normer. Denna täckning skall anpassas i förhållande till miljörisken. När materialåtervinning allt mer blir den prioriterade lösningen för avfall vill man på så sätt kontrollera miljökonsekvenserna och skapa en marknadssituation där materialåtervinningen kan fortsätta att växa.

Kvalitetsnormer för materialåtervinning kommer att stimulera efterfrågan på återvunnet material och göra det mer allmänt accepterat. Därigenom kan avfallsflöden styras om till materialåtervinning och återanvändning. Dessutom kommer en förbättrad inre marknad för materialåtervinning, grundad på EU-normer, att garantera att materialåtervinningen genomförs där detta är mest effektivt. Därigenom minskas kostnaderna och materialåtervinning och återanvändning främjas ytterligare.

För närvarande fungerar materialåtervinningen väl för vissa material, där höga marknadspriser leder till tillväxt av återvinningsandelen. Användningen av returpapper vid tillverkningen av nytt papper har exempelvis fördubblats mellan 1991 (25 %) och 2004 (50 %). För andra material verkar det fortfarande finnas hinder för att materialåtervinningsmarknaden skall kunna utvecklas till fullo. För närvarande försöker man avlägsna dessa hinder. Situationen kommer att ses över på nytt år 2010. Om vissa material inte återvinns, trots att detta skulle medföra miljöfördelar, kan ytterligare åtgärder vidtas för dessa material. Därvid skall det instrument som är mest lämpligt användas (ekonomiska styrmedel, tillverkaransvar, förbud mot deponering, insamlings- eller återvinningsmål).

Viktiga fördelar och positiva effekter

Dessa åtgärder kan göra EU:s avfallspolitik mer kostnadseffektiv och medföra betydande fördelar för miljö och samhälle:

- Avfallspolitiken kommer att bli mer inriktad på miljöfördelar, vilket gör den effektivare och kostnadseffektivare.

- De rättsliga ramarna för avfallshantering kommer att förbättras, vilket medför lägre kostnader och färre hinder för materialåtervinning och annan återvinning.

- Strategier för förebyggande av avfall kommer att införas på nationell nivå, där de får störst effekt för miljön och näringslivet, och främjar insatser så nära avfallskällan som möjligt.

- Ökad avfallsåtervinning kommer att minska utsläppen från bortskaffande och medföra miljöfördelar, till exempel minskade växthusgasutsläpp.

Dessa positiva effekter kan illustreras med följande mätbara exempel:

- Ytterligare omledning av hushållsavfall från deponier till kompostering, materialåtervinning och energiåtervinning kan minska växthusgasutsläppen med mellan 40 och 100 Mt koldioxidekvivalenter per år.

- genom att klargöra när avfall upphör att vara avfall kan man minska förvaltningskostnaderna i samband med avfallslagstiftningen. Exempelvis uppskattar materialåtervinningssektorn för primärmaterial dessa kostnader till cirka 1 % av omsättningen.

- Ökad materialåtervinning ger fler arbetstillfällen: Att materialåtervinna 100 000 ton avfall kräver upp till 250 arbetstillfällen, vilket skall jämföras med 20 till 40 arbetstillfällen om avfallet förbränns, och cirka 10 om det deponeras. Om man beaktar den minskade sysselsättningen i utvinningsindustrin och produktionen av nya råvaror bör det ändå medföra en begränsad nettoökning av antalet arbetstillfällen.

6. DEN INTERNATIONELLA SITUATIONEN

De flesta utvecklade ekonomierna och många utvecklingsländer satsar på förbättrad avfallshantering. Länder med mindre välutvecklade avfallshanteringssystem strävar normalt sett efter att förbättra grundläggande avfallshanteringsmetoder, till exempel i fråga om deponering av hushållsavfall och hantering av farligt avfall. Länder med mer avancerade avfallshanteringssystem försöker undvika avfallsproduktion och öka materialåtervinning och återvinning av avfall.

De viktigaste initiativen på internationell nivå är Baselkonventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och om slutligt omhändertagande av riskavfall, och OECD:s insatser för att kontrollera avfallstransporter och utveckla internationella riktmärken för miljöskonande avfallshantering. Bland annat går detta arbete ut på att bygga ut kapaciteten för avfallshantering i och utanför institutionerna i utvecklingsländerna. EU bidrar genom sina strategier till inrättandet av ett internationellt kontrollsystem, inte minst genom förordningen om avfallstransporter som syftar till en hög miljöskyddsnivå.

Nyligen inledde G8, på Japans initiativ, insatser för att minska, återanvända och materialåtervinna avfall.

Här följer några exempel på strategier som utvecklats i andra industriländer:

- Japan har en omfattande lagstiftning om avfall och andra hållbara produktions- och konsumtionsstrategier, som kan sammanfattas med begreppen Minskning, återanvändning och materialåtervinning. Bland annat har landet lagar som sätter mål för allmänt förebyggande av avfall, materialåtervinning och förebyggande av bortskaffande. Japan strävar efter att materialåtervinna 24 % av hushållsavfallet och begränsa bortskaffandet till 50 %. Utöver dessa mål har japan utarbetat en rad materialåtervinningslagar, av vilka somliga speglar målen i EU:s återvinningsdirektiv (om förpackningsavfall, elektriskt och elektroniskt avfall och uttjänta fordon), och andra berör frågor som inte omfattas av EU-lagstiftning (byggmaterial och livsmedel). På lokal nivå har vissa förvaltningar infört avfallshanteringsavgifter och tar ut avgifter för deponering av industriavfall.

- USA har strategier på federal nivå och i de enskilda delstaterna. Den federala regeringen har infört ett långsiktigt preliminärt mål för landets materialåtervinning på 35 % av hushållsavfallet, och främjar detta med en rad program som mestadels är frivilliga. Hit hör insatser för att uppmuntra till smart konstruktion och minska produkternas miljöpåverkan. Flera enskilda delstater har lagstiftning som begränsar deponering och främjar materialåtervinning av olika avfallsflöden. till en del speglar denna lagstiftning EU:s återvinningsdirektiv (förpackningar och elektriskt och elektroniskt avfall). Dessutom tas stor hänsyn till den stora mängd hushållsavfall som genereras.

- Kina har antagit en rad lagar som berör avfallshantering. Bland annat strävar man efter att främja en ”kretsloppsekonomi”. I dag utarbetar Kina planer på medellång och lång sikt för detta koncept. Kina har också ökande efterfrågan på återvinningsbara material. På senare tid har detta satt press på marknaderna för sådana material, och detta förväntas öka i framtiden.

7. ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING

Strategin skall övervakas löpande. Detta förutsätter ständiga insatser för att förbättra statistiken för deponering och materialåtervinning och utveckla en omfattande kunskapsbas avseende miljökonsekvenser och dess indikatorer. Bedömning av nationella avfallsstrategier, analyser av medlemsstaternas genomföranderapporter och löpande samråd med berörda parter kommer att bidra till detta.

8. ÖVERSYNSFÖRFARANDET

Under 2010 kommer kommissionen att se över de framsteg som gjorts för att uppnå strategins mål. I samband med översynen kommer man bland annat att bedöma framstegen med strategierna för att förebygga avfall, med införandet av livscykeltänkandet i avfallshanteringen (inbegripet biologiskt avfall) och med att skapa ett återvinningssamhälle i EU. Resultaten kommer att tas med i slutbedömningen av sjätte miljöhandlingsprogrammet.

BILAGA I: De viktigaste åtgärderna

1. FÖRENKLING OCH AKTUALISERING AV BEFINTLIG LAGSTIFTNING

Definition av avfall

I ramdirektivet om avfall definieras avfall som produkter eller föremål som skall bortskaffas. I omfattande samråd med berörda parter har kommissionen kommit fram till att denna definition av avfall inte behöver ändras i någon större utsträckning, men att man däremot måste klargöra när avfall upphör att vara avfall (och blir en primär eller sekundär råvara). Därför föreslås en ändring av direktivet som inför avfallsflödesbaserade miljökriterier för att avgöra när avfall upphör att vara avfall. Detta kan både förbättra materialåtervunna produkters miljöprestanda genom att uppmuntra företagen att tillverka materialåtervunna produkter som uppfyller miljökriterierna, och minska de onödiga hindren för materialåtervinningsverksamhet med låg risk. Kommissionen kommer också att offentliggöra ett meddelande med riktlinjer, grundade på EU-domstolens rättspraxis, som bland annat behandlar frågor som biprodukter i viktiga sektorer inom näringslivet, och när biprodukter skall anses vara avfall. Detta skall förtydliga rättsläget för ekonomiska aktörer och behöriga myndigheter. Inom ramen för översynen av denna strategi, år 2010, kommer kommissionen att bedöma hur effektiva riktlinjerna har varit.

För närvarande sätter definitionen av avfall inga klara gränser för när avfall har behandlats tillräckligt och kan anses vara en produkt. Detta är ett problem, eftersom det skapar ett oklart rättsläge och medför förvaltningskostnader för företag och myndigheter. Det kan också leda till olika synsätt i olika medlemsstater, och till och med i olika regioner, vilket stör den inre marknaden. Dessutom cirkulerar återvunnet material av låg kvalitet på marknaden och skapar problem både för potentiella köpare och för renommerade försäljare.

Samråd med berörda parter och medlemsstaterna samt kommissionens utvärderingar har visat att detta problem endast berör ett relativt litet antal avfallsflöden. Det betyder att man kan välja ut de avfallsflöden som behöver kriterier utgående från de potentiella fördelarna för miljön och näringslivet. Den första gruppen avfallsflöden som detta system skall tillämpas på omfattar bland annat kompost, återvunnet primärmaterial, och, beroende på resultaten av en pågående undersökning om miljökonsekvenser, användningen av talg som bränsle.

Kommissionen föreslår ett tillvägagångssätt i två etapper: För det första vill man i ramdirektivet om avfall ange ett förfarande för antagande av kriterier och, för det andra, föreslå vissa specifika avfallsflöden för detta system, utgående från vilken nytta det medför för miljön och näringslivet. Kommissionen kommer att genomföra studie och samråda med berörda parter innan den lägger fram sitt förslag.

Därigenom vill man uppnå följande:

- Bättre miljöprestanda för materialåtervunna produkter, genom att de ekonomiska aktörerna försöker få sina återvunna produkter att uppnå de föreskrivna nivåerna och inte längre betraktar dem som avfall.

- Bättre säkerhet och förutsägbarhet för dem som köper återvunna produkter eller material.

- Förenklad lagstiftning för avfall som utgör liten risk och som används som sekundär råvara.

En förutsättning för att detta tillvägagångssätt skall kunna användas är att miljökriterierna blir mycket stränga så att miljöriskerna minskar. Utöver miljökriterierna kommer man också att behöva användbarhetskriterier för att kunna vara säker på att det finns en fungerande marknad för de återvunna produkterna. Sådana användbarhetskriterier skulle kunna hämtas från existerande CEN-standarder eller liknande källor.

När avfallsflödena väljs ut och kriterierna utarbetas kommer en rad olika faktorer att beaktas. Bland annat måste man ta hänsyn till risken för att en återvunnen produkt används felaktigt eller transporteras utanför EU för användning i bedrägerisyfte, eller på något annat sätt får miljökonsekvenser som skulle ha undvikits om produkten hade klassificerats som avfall. En annan faktor är huruvida det finns en fungerande marknad för produkten. Kommissionen kommer att ta hänsyn till dessa faktorer när den föreslår avfallsflöden och kriterier.

Definition av återvinning och bortskaffning

Det största problemet med definitionerna av återvinning och bortskaffning i ramdirektivet om avfall är att de används för olika ändamål. I återvinningsdirektiven används definitionerna för att sätta upp mål, och i förordningen om avfallstransporter används de för att fastställa huruvida den inre marknadens regler omfattar avfallstransporter.

Helst skulle de endast användas för att sätta upp mål, och ett enklare system skulle tillämpas för avfallstransporter. Men på grund av luckor i EU:s nuvarande avfallshanteringsnormer och eftersom det är nödvändigt att anpassa strukturerna och strategierna för avfallshantering är det ännu för tidigt att ändra avfallslagstiftningen på detta sätt.

Definitionerna i den nuvarande lagstiftningen, så som de tolkas av EU-domstolen, främjar inte bästa miljöpraxis, exempelvis när det gäller att återvinna energi från hushållsavfall i förbränningsanläggningar. Kommissionen anser att det krävs ytterligare definitioner och föreslår därför en ändring av ramdirektivet om avfall som innebär att definitionen av återvinning kommer att grundas på konceptet att ersätta resurser i näringslivet som helhet, snarare än i en viss, specifik anläggning. Ändringen kommer dessutom att göra det möjligt att med hjälp av ett kommittéförfarande från fall till fall hantera de miljöfrågor som uppkommit till följd av ny teknik och nya metoder.

Kommissionen föreslår att börja införa effektivitetströsklar för att kunna klassa förbränningen av hushållsavfall antingen som energiåtervinning eller som bortskaffande. Enligt EU-domstolens nuvarande rättspraxis klassas de flesta förbränningsanläggningar för hushållsavfall som bortskaffningsanläggningar. Denna klassificering kan få negativ effekt och leda till skador på miljön. Exempelvis anses förbränning med energiåtervinning allmänt som ett sätt att leda bort biologiskt nedbrytbart hushållsavfall från deponierna. Om förbränning emellertid hamnar i samma kategori som deponering kan lokala myndigheter frestas att välja det billigaste alternativet (deponering), vilket skulle vara till nackdel för miljön. Dessutom skulle det innebära att energieffektiva förbränningsanläggningar för hushållsavfall diskrimineras i jämförelse med samförbränningsanläggningar med samma energieffektivitet men mindre stränga utsläppskontroller.

En definition av återvinning som tar hänsyn till att energi som produceras i en avfallsförbränningsanläggning för hushållsavfall ersätter användningen av resurser i andra kraftverk skulle bättre återge förbränningens miljöfördelar. Sopförbränningsanläggningar kan emellertid ha mycket skiftande energieffektivitet. Anläggningar med låg energieffektivitet behöver inte vara mer miljövänliga än deponering. Men förbränning med hög energieffektivitet kan vara lika miljövänligt som mekanisk återvinning eller kompostering av vissa avfallsflöden.

Konsekvensbedömningen visar att man kan få både ekonomiska och miljörelaterade fördelar genom att tillämpa energieffektivitetströsklar på förbränningsanläggningar för hushållsavfall. Om trösklarna sätts i förhållande till värdena för en BAT-anläggning ( BAT- Best Available Technique , bästa tillgängliga teknik) skull edet bli lättare att uppnå målen för att leda bort avfallsflöden från deponeringen.

Kommissionen föreslår en ändring av ramdirektivet om avfall för att införa en energieffektivitetströskel över vilken förbränning av hushållsavfall skall anses vara energiåtervinning. Tröskeln riktar sig efter BAT och tar hänsyn till rekommendationerna i det referensdokument för bästa tillgängliga teknik ( BREF, BAT Reference Document ) för avfallsförbränning att använda en motsvarighetsfaktor på 2,6 när man jämför energi i form av elström med energi i form av värme, dvs. 1 kWh el motsvarar 2,6 kWh värme. För fjärrvärme rekommenderas faktorn 1,1.

Förslaget kommer att gynna omledningen av avfallsflöden från deponier, och även tillämpningen av BAT för energiåtervinning från förbränning av hushållsavfall. Det kommer också att möjliggöra en ständig förbättring av miljöprestandan för sådan energiåtervinning, eftersom effektivitetströskeln kommer att ses över regelbundet och anpassas till den tekniska utvecklingen.

Ett sådant förtydligande av definitionerna skulle få den inre marknaden för materialåtervinning att fungera bättre och garantera att stränga miljönormer tillämpades. Samtidigt måste man fortsätta att övervaka situationen.

Ett annat exempel på frågor som ett sådant system skulle kunna lösa är de fall där användningen av avfallsmaterial för att bygga deponier kan anses vara återvinning.

Definition av materialåtervinning

En definition av materialåtervinning måste införas i ramdirektivet om avfall för at fungera som vägledning när man definierar materialåtervinningsstrategier och –mål.

Övriga förenklingar

I syfte att uppnå bättre lagstiftning föreslås följande:

- Överlappning mellan de tillståndsförfaranden som föreskrivs i ramdirektivet om avfall och direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet) avlägsnas genom att det anges att om ett tillstånd enligt IPPC-direktivet föreligger behövs inget ytterligare avfallstillstånd.

- Direktiv 91/689/EEG om farligt avfall kommer att slås ihop med ramdirektivet om avfall i syfte att öka klarheten och bli av med överlappningar och onödiga bestämmelser.

- Kommissionen kommer under 2006 att föreslå en konsolidering av de tre direktiven om avfall från titanoxidindustrin för att aktualisera bestämmelserna och bli av med överflödiga bestämmelser,

Kommissionen kommer att ta hänsyn till det målet om bättre lagstiftning i den översyn av EU:s avfallsdirektiv, dvs. direktiven om förbränning, uttjänta fordon, deponering, elektriskt och elektroniskt avfall samt begränsning av vissa farliga ämnen. I samband med en systematisk översyn av EU:s avfallslagstiftning kommer man också vid behov att föreslå ändringar av gällande EU-lagstiftning.

2. INFÖRANDE AV LIVSCYKELTÄNKANDE I AVFALLSPOLITIKEN

Miljöfördelarna med en avfallspolitik är komplexa, eftersom de uppstår i olika skeden i livscykeln och tar sig olika form. Därför kan de vara svåra att kvantifiera och jämföra. Men avfallspolitiken måste givetvis bidra till att minska miljöpåverkan över resursernas hela livscykel. I många fall räcker det att se på det stora hela med sunt förnuft, men ibland behövs redskap som livscykelbedömningar.

Kommissionen föreslår att avfallspolitikens mål skall förtydligas i ramdirektivet om avfall, så att livscykeltänkandet uttryckligen införs. EU:s avfallspolitik bör syfta till att minska avfallsproduktionens och –hanteringens negativa miljöpåverkan och bidra till en allmän minskning av resursanvändningens miljöeffekter.

3. FÖRBÄTTRAD KUNSKAPSBAS

Livscykeltänkandet förutsätter en bättre kunskapsbas om effekterna av resursanvändning, avfallsgenerering och avfallshantering, men också mer systematiska prognoser och modeller.

Detta skall i första hand tillgodoses genom den mekanism som beskrivs i den tematiska strategin för resurser och genom initiativ inom ramen för den integrerade produktpolitiken. Utöver detta kommer Europeiska miljöbyrån, Eurostat och Gemensamma forskningscentret att fortsätta sina bidrag till en stabil vetenskaplig och ekonomisk informationsbas för avfallspolitiken.

Ett annat viktigt steg blir att i samråd med den vetenskapliga världen och berörda parter utarbeta grundläggande riktlinjer för hur man kan göra det lättare att använda livscykelredskap i beslutsprocessen kring avfallsfrågor. Här vill man komma överens om ett enhetligt tillvägagångssätt och gemensamma metoder. Livscykelredskapen måste lätt kunna användas i alla beslutsprocesser, från den lokala nivån och upp till EU-nivå.

4. FÖREBYGGANDE AV AVFALL

Möjligheterna att förebygga avfall är beroende av många olika faktorer, som ekonomisk tillväxt, i vilken utsträckning de ekonomiska aktörerna redan har infört bästa praxis för avfallsförebyggande osv. Man kan bara förebygga genom att påverka praktiska beslut på olika stadier i livscykeln: Hur en produkt utformas, tillverkas, görs tillgänglig för konsumenterna och slutligen används. Produktionen av hushållsavfall påverkas också av konsumentbeteende, vilket i sin tur beror på samhällsstrukturer, de individuella inkomsterna och välfärden i samhället som helhet.

I denna strategi föreskrivs inga EU-mål för förebyggande av avfall, eftersom det inte är det effektivaste och miljövänligaste sättet att främja avfallsförebyggande. Sådana mål tar aldrig hänsyn till hur komplex miljöpåverkan kan vara. Man kan exempelvis minska avfallets vikt men ändå få en ökad miljöpåverkan, medan små viktminskningar å andra sidan också kan leda till betydligt minskade miljökonsekvenser. Strategier för förebyggande bör dessutom ta hänsyn till de nationella produktions- och konsumtionsmönstren, deras förutsedda tendenser och deras förhållande till den ekonomiska tillväxten.

I denna strategi beskrivs ett samordnat förfarande för förebyggande av avfall, som skall leda till att strategier för förebyggande inriktas på at minska miljökonsekvenserna och som skapar ramar för särskilda, nationella strategier. Åtgärder för förebyggande av avfall måste vidtas på alla nivåer i förvaltningen. På EU-nivå är det direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet) och den integrerade produktpolitiken som kan lämna avgörande bidrag till förebyggandet av avfall. I de referensdokument för bästa tillgängliga teknik (BREF) som utvecklats inom ramen för IPPC-direktivet finns nyttiga uppgifter om förebyggande av avfall. Dessa aspekter av BREF bör utvecklas mer, och medlemsstaterna, näringslivet och andra berörda parter borde mer regelbundet utbyta information om bästa praxis Slutligen tänker kommissionen inom ramen för den integrerade produktpolitiken på nytt ta upp frågan om ramar för initiativ som syftar till miljövänlig design.

De flesta åtgärderna för förebyggande kommer emellertid att behöva tas på nationell, regional eller lokal nivå. Det kan till exempel handla om mål för förebyggande. Ramdirektivet om avfall skall ändras för att förtydliga att medlemsstaterna är skyldiga att utveckla offentligt tillgängliga program för förebyggande av avfall, inom ramen för hållbar tillverkning och konsumtion.

5. ETT EUROPEISKT ÅTERVINNINGSSAMHÄLLE

Eftersom alla resurser som hamnar på marknaden förr eller senare blir till avfall, och all produktion genererar avfall av något slag, krävs det åtgärder för att återföra avfallet till det ekonomiska kretsloppet. Återvinningssektorn behöver rättsliga ramar som uppmuntrar till återvinning.

För närvarande går tendensen mot ökad kontroll och fler begränsningar av avfallstransporter på den inre marknaden. Detta kommer inte att förbättra miljösituationen avsevärt och kan i stället medföra för detaljerad lagstiftning och alltför petig hantering av avfallsfrågor på nationell och regional nivå. Därigenom kan EU-industrins tillgång till återvinningsbart avfall minskas, särskilt i små medlemsstater. För att förebygga detta krävs lika konkurrensvillkor för återvinningsverksamhet i hela EU. Materialåtervinning måste vara smart ur miljösynpunkt, och det förutsätter att man inför normer.

I vissa fall har marknadskrafterna drivit på utvecklingen av materialåtervinning, men i allmänhet styr marknadssignalerna snarare mot deponering av avfall. Det krävs därför också incitament för materialåtervinning och annan återvinning av avfall. I detta sammanhang ger ekonomiska styrmedel och nationella deponiavgifter goda utsikter.

Lika konkurrensvillkor för återvinning

Fördelen med en inre marknad med stränga miljönormer för materialåtervinning skulle vara att bästa praxis skulle spridas över hela EU. Det skulle också vara till gagn för materialåtervinningsindustrin, som skulle kunna utnyttja den inre marknaden.

Den nuvarande lagstiftningen skall kompletteras med en rad åtgärder som skall hjälpa EU att överbrygga den klyfta som finns i fråga om avfallsnormer. Hit hör följande:

- Effektivitetskriterier för utvalda återvinningsprocesser inom ramdirektivet för avfall, och riktlinjer för tillämpningen av vissa bestämmelser om bekämpning av skenbar återvinning i förordningen om transport av avfall.

- Spridning av bästa praxis genom minimistandarder i ramdirektivet om avfall avseende återvinningsprocesser och en framtida utvidgning av tillämpningsområdet för direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet) till att omfatta utvalda avfallshanteringsåtgärder.

- En ny bestämmelse i ramdirektivet om avfall som gör det möjligt att anta miljökriterier för vissa avfallsflöden för att fastställa när de inte längre omfattas av avfallslagstiftningen utan skall anses vara produkter.

Bättre informationsutbyte om nationella avgifter för bortskaffande

Det råder allmän enighet om att avgifter på bortskaffande är ett kostnadseffektivt sätt att kraftigt förbättra avfallshanteringen. Stora skillnader mellan medlemsstaterna i avgifterna för bortskaffande skulle dessutom kunna leda till onödiga avfallstransporter och påverka konkurrensen mellan avfallshanteringsföretag i olika medlemsstater.

Eftersom utsikterna att nå enighet om åtgärder på detta område på EU-nivå är begränsade vore det ett första steg på vägen om man kunde uppmuntra medlemsstaterna att använda detta ekonomiska styrmedel på nationell nivå. Kommissionen uppmuntrar medlemsstaterna att utbyta information om sina avgiftssystem för bortskaffande, samt att hålla kommissionen informerad om alla utvecklingar.

Nya sätt att främja materialåtervinning

De direktiv om återvinning som antagits under de senaste åren gör det lättare att skapa och finansiera återvinningsinfrastruktur för stora avfallsflöden. Det är däremot svårt att motivera deras tillämpning på nya avfallsflöden. För små avfallsflöden och sådana med mindre stark miljöpåverkan skulle ett sådant tillvägagångssätt innebära orimligt tunga administrativa bördor med tanke på de miljövinster som kan uppnås.

Om man i stället överlåter all organisation och allt främjande av materialåtervinning till marknaden kommer man emellertid inte heller att kunna uppnå alla de miljöfördelar som materialåtervinning kan medföra. Detta direktiv syftar till att garantera att EU:s materialåtervinningsdirektiv genomförs till fullo, men i framtiden krävs också ett kompletterande, mer flexibelt och omfattande tillvägagångssätt. När denna strategi ses över kommer man att undersöka behoven av ytterligare insatser för att främja materialåtervinning. Man kommer bland annat att överväga en mer materialinriktad metod, eventuellt med tillverkaransvar. Det skulle innebära att man undersöker om marknaden ensam kan förväntas driva fram återvinning av ett visst material på ett tillfredsställande sätt eller om det behövs insatser för att övervinna hinder för materialåtervinningen. I detta sammanhang skulle en hel rad olika insatser kunna övervägas. Livscykeltänkande kan bidra till att miljöfördelarna med materialåtervinning uppnås till lägsta möjliga pris.

Återvinningsmål

I flera av EU:s direktiv om materialåtervinning fastställs mål för materialåtervinning och återvinning. I samband med den nyligen genomförda översynen av återvinningsmålen i direktivet om förpackningsavfall visade det sig hur viktigt det är att sätta målen på rätt nivå i förhållande till definitionerna och att beakta varje materials särskilda egenskaper. Utan en sådan analys kan man få mål som främjar förfaranden som knappt eller inte alls är till fördel för miljön, eller som främjar teknik som skulle kunna leda till stora miljöfördelar men som har svårigheter med att ta sig in på marknaden.

På grund av dessa komplexa förhållanden bör målnivån sättas med beaktande av definitionen av materialåtervinning för varje enskilt material, på samma sätt som när målen i förpackningsdirektivet sågs över. Samtidigt bör varje materials särskilda egenskaper beaktas. I framtida förslag till nya eller reviderade mål för materialåtervinning eller återvinning är det viktigt att få så hög kostnadseffektivitet för återvinningen som möjligt så att man inte främjar olämplig teknik för vissa material.

Hantering av biologiskt avfall

Biologiskt avfall får framför allt negativa miljöeffekter om det deponeras. Då uppstår metan, en växthusgas som är 21 gånger kraftigare än koldioxid. För att bekämpa detta miljöhot föreskriver direktiv 1999/31/EG om deponering av avfall att två tredjedelar av allt biologiskt nedbrytbart avfall skall ledas bort från deponering, och att medlemsstaterna skall inrätta och regelbundet se över nationella strategier för hantering av avfall som letts bort från deponier. Om denna skyldighet uppfylls helt kommer det biologiska avfallets miljöpåverkan att sjunka kraftigt, särskilt i fråga om växthusgasutsläpp.

I kommissionens rapport om de nationella strategierna fastställs det emellertid också att en analys av strategierna visar att det långt ifrån är säkert att målen för minskning av deponering kommer att kunna uppnås i de medlemsstater som ännu inte uppnått dem. Det ser ut som att det kommer att krävas ytterligare ansträngningar för att nå målen. Kommissionen kommer särskilt att vara uppmärksam på om målet för 2006 nås och kommer att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att direktivet genomförs på ett korrekt sätt[3].

Det finns ingen ensam bästa lösning ur miljösynpunkt för hantering av biologiskt avfall som leds bort från deponering. För- och nackdelarna för miljön med de olika möjligheter som finns för hanteringen av sådant avfall beror på en rad lokala faktorer som insamlingssystem, avfallets sammansättning och kvalitet, klimatförhållanden, inverkan på klimatförändringen, möjligheterna att använda kompost för att bekämpa markförsämring och andra kategorier av miljöeffekter. Därför bör medlemsstaterna själva utveckla strategier för hantering av sådant avfall, utgående från livscykeltänkande.

Kommissionen kommer att ta fram riktlinjer för hur livscykeltänkande kan tillämpas på hantering av bioavfall. Dessa riktlinjer kommer att skickas ut till medlemsstaterna, som uppmuntras att se över sina nationella strategier. Riktlinjerna skall också hjälpa lokala och regionala myndigheter, som normalt sett har hand om att utveckla planer för hantering av hushållsavfall.

Frågor rörande avfallsnormer måste också tas upp på EU-nivå. Kvalitetskriterier för kompost kommer att antas inom ramen för de bestämmelser om när avfall upphör att vara avfall som föreslagits för ramdirektivet om avfall, och kommissionen kommer att föreslå att biologisk avfallsbehandling skall omfattas av det reviderade IPPC-direktivet.

Rådets direktiv 86/278/EEG om skyddet för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket kommer att ses över i syfte att skärpa normerna för sådan användning av slam så snart den tematiska strategin för mark och dess följdåtgärder har antagits.

Vid denna översyn kommer man i första hand att utgå ifrån de framsteg som gjorts i fråga om hantering av bioavfall, och bedöma behovet av ytterligare insatser.

Hantering av spillolja

Livscykeltänkande har införts i lagstiftningen om spilloljor (direktiv 75/439/EEG).

Genom detta direktiv regleras bortskaffande av spillolja och föreskrivs regenerering av spilloljor. Denna lagstiftning har inte genomförts väl, och flera fall har dragits inför EU-domstolen, som dömt fem medlemsstater. Nyligen genomförda undersökningar där livscykeltänkandet har tillämpats har visat att det inte finns några entydiga miljöfördelar som motiverar regenerering av spillolja framför användning som bränsle. Dessutom är andelen insamlad spillolja fortfarande för liten. Felaktigt bortskaffande av spillolja kan visserligen få betydande negativa effekter och bör undvikas, men den nuvarande lagstiftningen uppnår inte de eftersträvade resultaten. Den skall därför upphävas och ersättas med nya bestämmelser i ramdirektivet för avfall. Bland annat bibehålls medlemsstaternas skyldighet att se till att spillolja samlas in, men regenerering prioriteras inte längre. Därigenom kan man garanter att medlemsstaterna till fullo uppfyller insamlingsskyldigheten, vilket är den viktigaste miljöaspekten för spilloljor.

Nästa steg: tidsschema för genomförandet av den tematiska strategin för förebyggande och materialåtervinning av avfall och andra åtgärder och insatser som kan bidra till detta

Åtgärder som föreslås/planeras i den tematiska strategin om förebyggande och materialåtervinning av avfall | Tidsperspektiv |

Förslag till ett direktiv om ändring av ramdirektivet om avfall och upphävande av spilloljedirektivet | Föreslås tillsammans med denna strategi |

Rapport om genomförandet av direktiv 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall. | 2006 |

Översyn av målen i direktiv 2000/53/EG om uttjänta fordon | 2006 |

Förslag till ett direktiv som sammanfattar de tre direktiven om avfall från titandioxidindustrin | 2006 |

Offentliggörande av riktlinjer om när biprodukter skall anses vara avfall, utgående från EU-domstolens rättspraxis | 2006 |

Offentliggörande av riktlinjer för medlemsstaterna om livscykeltänkande vid hantering av biologiskt nedbrytbart avfall som leds bort från deponering | 2006 |

Bättre kunskapsbas om effekterna av resursanvändning och avfallsgenerering och –hantering, samt mer systematiska modeller och prognoser | Inleds under 2006 |

Förslag för att klargöra och utvidga IPPC-direktivets tillämpningsområde till att omfatta ytterligare avfallshantering som biologisk behandling för återvinning av avfall och förberedelse av farligt avfall för förbränning, samt förbränning av slagg för energiåtervinning | 2007, när IPPC-direktivet genomgår en allmän översyn |

Förslag till översyn av rådets direktiv 86/278/EEG om skyddet för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket | 2007 |

Offentliggörande av grundläggande riktlinjer som förenklar användningen av livscykelverktyg i beslutsprocesser om avfall, med en gemensamt överenskommen metod och inriktning | 2007 |

Offentliggörande av riktlinjer om vissa bestämmelser i förordningen om transport av avfall, i syfte att bekämpa skenbar återvinning | 2007 |

Offentliggörande av riktlinjer om minimi-miljönormer för tillstånd för anläggningar som inte omfattas av IPPC-direktivet och om bästa tillgängliga teknik för blandning av farligt avfall | 2007 |

Bedömning av dagsläget och behovet av ytterligare insatser för att främja övergången till ett återvinningssamhälle i EU | 2007 |

Översyn av målen i direktiv 2002/96/om avfall från elektrisk och elektronisk utrustning | 2008 |

Antagande av en första omgång kvalitetsnormer för att definiera när vissa avfallsflöden upphör att vara avfall, i första hand kompost och återvunnet primärmaterial | 2008 – förutsatt att det reviderade ramdirektivet om avfall träder i kraft |

Andra åtgärder och insatser som bidrar till den tematiska strategin för förebyggande och materialåtervinning av avfall |

Marknadens utveckling Flera medlemsstater har inlett initiativ för att utveckla marknaden för materialåtervinning i syfte att avlägsna tekniska och ekonomiska hinder för materialåtervinning och öka efterfrågan efter återvunnet material (t.ex. utveckling av normer, bättre tillgång till marknadsrelevant information och offentlig upphandling). Sådana tillvägagångssätt verkar kunna komplettera de viktigaste materialåtervinningsstrategierna och kan tas upp i nationella planer för genomförandet av handlingsplanen för miljöteknik. |

Forskning och teknik Kommissionen kommer att se till att de EU-medel som står till förfogande för forskning och utveckling i fråga om avfallsteknik tar större hänsyn till avfallets viktigaste miljöeffekter. |

Bästa praxis Kommissionen kommer att stödja spridandet och överföringen av bästa praxis om informationskampanjer, utbildning och PR-initiativ och -system som utvecklats på nationell, regional och lokal nivå. |

Statligt stöd Riktlinjerna för statligt stöd till miljöskydd kommer att ses över. Bland annat kommer detta att leda till att det klargörs när statligt stöd kan betalas för att främja materialåtervinning från avfall. |

Vid översynen av strategin, år 2010, kommer man dessutom vid behov att fastställa ytterligare åtgärder som behövs för att främja förebyggande av avfall och tillämpa livscykeltänkande vid hantering av avfall och vid utvecklingen mot ett återvinningssamhälle i EU.

BILAGA II FINANSIERINGSÖVERSIKT FÖR RÄTTSAKT

1. FÖRSLAGETS NAMN:

Temainriktad strategi för förebyggande och återvinning av avfall

2. AKTIVITETSBASERAD FÖRVALTNING/BUDGETERING

Politikområde: 07 – Miljö

Verksamhet: 07 04 – Genomförande av miljöpolitik

3. BERÖRDA BUDGETRUBRIKER

3.1. Budgetposter (driftsutgifter och utgifter för tekniskt och administrativt stöd i samband därmed (f.d. B.A-poster) inklusive följande rubriker:

07 01 04 01 - Lagstiftning, åtgärder för att förbättra medvetenheten och andra allmänna åtgärder knutna till gemenskapens handlingsprogram på miljöområdet - Administrativa utgifter.

07 04 02 – Åtgärder för att förbättra medvetenheten och andra allmänna åtgärder knutna till gemenskapens handlingsprogram på miljöområdet.

3.2. Åtgärdens och budgetkonsekvensens varaktighet:

Strategin sträcker sig över tio år (2005–2015). Denna finansieringsöversikt täcker budgetplanen för de första fem åren (2005–2010).

3.3. Budgettekniska uppgifter:

Budgetpost | Utgiftsslag | Nya | Bidrag från EFTA | Deltagande av kandidatländer | Rubrik i budgetplanen |

07 04 02 | Icke oblig. utg. | Diff[4] | NEJ | NEJ | NEJ | nr 3 |

4. FÖRTECKNING ÖVER MEDEL

Personalbehov och administrativt behov skall tillgodoses genom det anslag som beviljas det ansvariga generaldirektoratet (GD Miljö) inom ramen för det årliga budgetförfarandet.

4.1. Finansiella medel

4.1.1. Sammanfattning av åtagandebemyndiganden (ÅB) och betalningsbemyndiganden (BB)

Miljoner euro (avrundat till tre decimaler)

Typ av kostnad | Avsnitt | År 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | Totalt |

Driftskostnad [5] |

Åtagandebemyndiganden | 8.1 | a | 0,230 | 0,380 | 0,230 | 0,230 | 0,080 | 1,150 |

Betalningsbemyndiganden | b | 0,130 | 0,280 | 0,330 | 0,230 | 0,180 | 1,150 |

Administrativa utgifter inom referensbeloppet[6] |

Tekniskt och administrativt stöd | 8.2.4 | c | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

TOTALT REFERENSBELOPP |

Åtagandebemyndiganden | a+c | 0,230 | 0,380 | 0,230 | 0,230 | 0,080 | 1,150 |

Betalnings-bemyndiganden | b+c | 0,130 | 0,280 | 0,330 | 0,230 | 0,180 | 1,150 |

Administrativa utgifter som inte ingår i referensbeloppet[7] |

Personalutgifter och därtill hörande utgifter | 8.2.5 | d | 0,486 | 0,486 | 0,486 | 0,486 | 0,486 | 0,486 | 2,916 |

Andra administrativa utgifter än personalutgifter och därtill hörande utgifter som inte ingår i referensbeloppet | 8.2.6 | e | 0,002 | 0,088 | 0,088 | 0,090 | 0,086 | 0,084 | 0,438 |

Total preliminär finansiell kostnad för stödet |

ÅB TOTALT inklusive kostnad för personalresurser | a+c+d+e | 0,488 | 0,804 | 0,954 | 0,806 | 0,802 | 0,650 | 4,504 |

BB TOTALT inklusive kostnad för personalresurser | b+c+d+e | 0,488 | 0,704 | 0,854 | 0,906 | 0,802 | 0,750 | 4,504 |

Samfinansieringsuppgifter

Om förslaget skall samfinansieras av medlemsstaterna eller av andra organ (specificera), ange den uppskattade samfinansieringsnivån i nedanstående tabell (lägg till ytterligare rader, om det rör sig om flera organ):

Miljoner euro (avrundat till tre decimaler)

Samfinansierande organ | År n | n + 1 | n + 2 | n + 3 | n + 4 | n + 5 | Totalt |

…………………… | f |

TOTALT ÅB inbegripet samfinansiering | a+c+d+e+f |

4.1.2. Förenlighet med den ekonomiska planeringen

X Förslaget är förenligt med gällande ekonomisk planering.

( Förslaget kräver omfördelningar under den berörda rubriken i budgetplanen.

( Det kan krävas stöd av bestämmelserna i det interinstitutionella avtalet[8] (dvs. mekanismen för flexibilitet eller revidering av budgetplanen).

4.1.3. Påverkan på inkomsterna

X Förslaget påverkar inte inkomsterna.

( Inkomsterna påverkas enligt följande:

Miljoner euro (avrundat till en decimal)

Före åtgärden(År n-1) | Situation efter åtgärden |

Totalt antal personal | 0,486 | 0,486 | 0,486 | 0,486 | 0,486 | 0,486 |

5. BESKRIVNING OCH MÅL

5.1. Behov på kort eller lång sikt

Avfallshanteringens miljöproblem måste lösas. Strategin skall leda till insatser för att förbättra avfallshanteringen och de rättsliga ramarna för avfallshanteringen.

5.2. Mervärde som tillförs genom gemenskapens deltagande och förslagets förenlighet med övriga finansiella instrument samt eventuella synergieffekter

Avfallshantering är en ekonomisk verksamhet som äger rum på den inre marknaden. Den är mycket reglerad och det krävs gemensamma tillvägagångssätt för att göra marknaden mer effektiv.

5.3. Mål, förväntade resultat och motsvarande indikatorer inom ramen för verksamhetsbaserad förvaltning

Strategin syftar till en serie åtgärder som skall minska avfallets miljökonsekvenser och bidra till att minska miljökonsekvenserna av resursanvändningen.

För att uppnå dessa mål planeras en rad konkreta insatser:

1) Förenkling och modernisering av avfallshanteringens rättsliga ramar.

2) Ökad kunskap på detta område.

3) Utveckling av incitament för undvikande och återanvändning av avfall.

En detaljerad redogörelse för de förväntade resultaten och deras konsekvenser ingår i meddelandet respektive i den bifogade konsekvensbedömningen.

5.4. Metod för genomförande (preliminär)

X Centraliserad förvaltning

X direkt av kommissionen

( indirekt genom utläggning på:

( genomförandeorgan

( av gemenskaperna inrättade organ som avses i artikel 185 i budgetförordningen

( nationella organ inom den offentliga sektorn/organ med offentliga förvaltningsuppgifter

( Gemensam eller decentraliserad förvaltning

( med medlemsstater

( med tredjeland

( Gemensam förvaltning med internationella organisationer (specificera))

Anmärkningar: De åtgärder som avses i denna strategi kommer att genomföras direkt av kommissionen (undersökningar, möten, tjänstekontrakt osv.) och av medlemsstaterna (genomförande av lagstiftning och rekommendationer).

6. 6. UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING

6.1. Övervakningssystem

Kommissionen föreslår att man fem år efter meddelandets offentliggörande granskar den tematiska strategins genomslag. Kommissionen kommer att utarbeta en rapport för detta, som kommer att offentliggöras och läggas fram för de övriga institutionerna.

6.2. Utvärdering

6.2.1. Förhandsutvärdering

Den tematiska strategin har genomgått konsekvensbedömning, som kommer att offentliggöras samtidigt som detta meddelande antas.

6.2.2. Åtgärder som vidtagits efter en halvtids-/efterhandsutvärdering (erfarenheter från liknande åtgärder)

Att använda en tematisk strategi som politiskt verktyg är en nyhet inom det sjätte miljöhandlingsprogrammet[10]. Åtgärderna i denna strategi går emellertid inte utöver vanlig förvaltningssed (undersökningar, möten, tjänsteavtal avseende relativt små belopp), för vilken lämpliga ekonomiska skyddsåtgärder finns.

6.2.3. Villkor och periodicitet för framtida utvärderingar

Kommissionen föreslår att man fem år efter meddelandets offentliggörande granskar den tematiska strategins genomslag. Kommissionen kommer att utarbeta en rapport för detta, som kommer att offentliggöras och läggas fram för de övriga institutionerna.

7. BESTÄMMELSER OM BEDRÄGERIBEKÄMPNING

De föreslagna åtgärderna gäller endast utgifter för personal, expertmöten och avtal om studier. Eftersom de sistnämnda omfattas av kommissionens vanliga kontrollförfaranden, behövs inga ytterligare åtgärder för bedrägeribekämpning.

Potentiella förmånstagare och avtalsparter skall i synnerhet respektera budgetförordningen och styrka sin finansiella och rättsliga status. För stipendier krävs preliminära inkomst- och utgiftsdeklarationer avseende de projekt/verksamheter för vilka finansieringen söks. Betalningarna kommer att göras i enlighet med de bestämmelser och villkor som ingår i stipendieavtalet och utgående från stödmottagarens styrkta intäkts- och utgiftsförklaring, som kommer att kontrolleras av kommissionen. Kontroller på plats kan förekomma, och stödmottagarna skall bevara alla uppgifter och styrkande handlingar under en period på fem år efter det att projektet slutförts.

8. UPPGIFTER OM MEDEL

8.1. Förslagets mål i form av finansiella kostnader

Åtagandebemyndiganden i miljoner euro (avrundat till tre decimaler)

8.2.2. Beskrivning av de uppgifter som skall utföras i samband med åtgärden

Uppgifterna är förenliga med vanlig förvaltningssed (undersökningar, möten, tjänsteavtal osv.).

8.2.3. Rekrytering (bland personal som omfattas av tjänsteföreskrifterna)

X Tjänster som för närvarande anslagits till förvaltning av de program som skall ersättas eller utvidgas.

( Tjänster som på förhand har tillsatts inom ramen för förfarandet för den årliga politiska strategin/det preliminära budgetförslaget för år n.

( Tjänster som skall begäras I samband med nästa årliga politiska strategi/preliminära budgetförslag.

( Tjänster som skall fördelas om med hjälp av befintliga resurser inom förvaltningsavdelningen (intern omfördelning).

( Tjänster som krävs för år n men som inte planerats inom ramen för förfarandet för den årliga politiska strategin/det preliminära budgetförslaget för året i fråga.

8.2.4. Övriga administrativa utgifter som omfattas av referensbeloppet (XX 01 04/05 – Administrativa utgifter)

Miljoner euro (avrundat till tre decimaler)

Budgetpost (nummer och benämning) | År 2005 | År 2006 | År 2007 | År 2008 | År 2009 | År 2010 | TOTALT |

Övrigt tekniskt och administrativt stöd |

- internt |

- externt |

Totalt tekniskt och administrativt stöd |

8.2.5. Finansiella kostnader för personal och därmed sammanhängande kostnader som inte inkluderats i referensbeloppet

Miljoner euro (avrundat till tre decimaler)

Typ av personal | År 2005 | År 2006 | År 2007 | År 2008 | År 2009 | År 2010r |

Tjänstemän och tillfälligt anställda (XX 01 01) | 0,486 | 0,486 | 0,486 | 0,486 | 0,486 | 2,430 |

Personal som finansieras genom artikel XX 01 02 (extraanställda, nationella experter, kontraktsanställda, etc.) (ange budgetrubrik) |

Summa personal-kostnader och utgifter i samband därmed (som INTE ingår i referensbeloppet) | 0,486 | 0,486 | 0,486 | 0,486 | 0,486 | 2,430 |

Beräkning – Tjänstemän och tillfälligt anställda

Varje heltidsekvivalent beräknas till 108 000 euro per år.

Beräkning – Personal som finansieras enligt artikel XX 01 02

8.2.6 Övriga administrativa utgifter som inte ingår i referensbeloppet Miljoner euro (avrundat till tre decimaler) |

XX 01 02 11 02 – Möten och konferenser |

XX 01 02 11 03 – Kommittéer[16] | 0,080 | 0,080 | 0,080 | 0,080 | 0,080 | 0,400 |

XX 01 02 11 04 – Studier och samråd |

XX 01 02 11 05 - Informationssystem |

2 Summa övriga administrativa utgifter (XX 01 02 11) | 0,002 | 0,088 | 0,088 | 0,090 | 0,086 | 0,084 | 0,438 |

3 Övriga utgifter av administrativ art (med hänvisning till budgetrubrik) |

Summa administrativa kostnader, utom personalresurser och kostnader i samband därmed (som INTE ingår i referensbeloppet) | 0,002 | 0,088 | 0,088 | 0,090 | 0,086 | 0,084 | 0,438 |

Beräkning – Övriga administrativa utgifter som inte ingår i referensbeloppet

En genomsnittlig tjänsteresa beräknas kosta 1 000 euro.

[1] Se den detaljerade förteckningen över rättsakter i bilaga III.

[2] KOM(2003) 302, Integrerad produktpolitik.

[3] KOM(2005) 105 - Rapport från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om de nationella strategierna för minskning av biologiskt nedbrytbart avfall som går till deponier i enlighet med artikel 5.1 i direktiv 1999/31/EG om deponering av avfall.

[4] Differentierade anslag.

[5] Utgifter som inte omfattas av kapitel xx 01 i avdelning xx.

[6] Utgifter enligt artikel xx 01 04 i avdelning xx.

[7] Andra utgifter enligt kapitel xx 01 än de som omfattas av artiklarna xx 01 04 eller xx 01 05.

[8] Se punkterna 19 och 24 i det interinstitutionella avtalet.

[9] Ytterligare kolumner kan läggas till vid behov, t.ex. om åtgärden överskrider sex år.

[10] Europaparlamentets och rådets beslut nr 1600/2002/EG av den 22 juli 2002 om fastställande av gemenskapens sjätte miljöhandlingsprogram (EGT L 242, 10.9.2002, s. 1).

[11] Enligt beskrivningen i avsnitt 5.3.

[12] Denna kostnad ingår INTE i referensbeloppet.

[13] Denna kostnad ingår INTE i referensbeloppet.

[14] Denna kostnad ingår i referensbeloppet.

[15] Det skall göras en hänvisning till den särskilda finansieringsöversikten för det eller de berörda genomförandeorganen.

[16] Ange vilken typ av kommitté som avses samt vilken grupp den tillhör.