MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET enligt artikel 251.2 andra stycket i EG-fördraget om Gemensam ståndpunkt antagen av rådet inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av rådets direktiv 91/308/EEG om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar

1. Bakgrund

Den 14 juli 1999 antog kommissionen ett förslag [1] till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av rådets direktiv 91/308/EEG av den 10 juni 1991 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar [2].

[1] KOM(1999) 352 slutlig, EGT C 177, 27.6.2000.

[2] EGT L 166, 28.6.1991, s.77.

Detta förslag från kommissionen vidarebefordrades till Europaparlamentet och rådet den 20 juli 1999.

Europaparlamentet avgav ett yttrande efter första behandlingen den 5 juli 2000 [3].

[3] A5-0175/2000.

Rådet träffade en politisk överenskommelse om förslaget den 29 september 2000 och antog den 30 november 2000 enhälligt den gemensamma ståndpunkt som är föremål för detta meddelande.

Den ekonomiska och sociala kommittén avgav sitt yttrande den 26 januari 2000 [4].

[4] CES 89/2000.

2. Ursprunget till och syftet med kommissionens förslag

Kommissionens förslag uppfyllde Europaparlamentets och rådets önskan om en modernisering och utvidgning av direktivet om bekämpning av penningtvätt från 1991.

Följaktligen föreslår kommissionen en utvidgning av förbudet mot penningtvätt. I direktivet från 1991 ålades medlemsstaterna endast att förbjuda tvättning av vinsterna från narkotikasmugglingsbrott, samtidigt som de uppmuntrades att bekämpa tvättning av ett större antal underliggande brott (förbrott). Med förslaget försöker man få direktivet att överensstämma med den tilltagande internationella trenden mot att täcka in många förbrott.

Kommissionens förslag syftar framför allt till att utvidga skyldigheterna i direktivet från 1991 (särskilt kravet på kundidentifikation och rapportering av misstankar om penningtvätt) till ett antal icke-finansiella yrken och verksamheter, som till exempel juristyrket och redovisnings- och revisionsyrkena, där penningtvätt kan förekomma.

I förslaget tilldelas även Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) en uppgift när det gäller samarbete och informationsutbyte med de myndigheter i medlemsstaterna som har ansvar för bekämpning av penningtvätt i frågor som påverkar gemenskapens ekonomiska intressen.

Ytterligare riktlinjer anges för det allt vanligare fallet då det inte förekommer någon direktkontakt mellan det finansiella institutet och kunden.

Dessutom innehåller förslaget ett antal mer tekniska justeringar av direktivet från 1991.

3. Synpunkter på den gemensamma ståndpunkten

a) Allmänt

Denna frågas politiska betydelse underströks av Europeiska rådet, som vid sitt möte i Tammerfors i oktober 1999 yrkade på att förslaget skulle antas "så snart som möjligt".

Det finska, portugisiska och nu senast det franska ordförandeskapet har gett detta förslag hög prioritet.

Europaparlamentet anpassade takten i sitt eget arbete för att se om det skulle kunna vara möjligt att få förslaget antaget efter endast en behandling.

Detta visade sig omöjligt, främst på grund av pågående diskussioner i rådets arbetsgrupp om två huvudfrågor, nämligen vilka förbrott som skall ligga till grund för förbudet mot penningtvätt och vilka skyddsmekanismer som skall införas när det gäller förhållandet mellan advokat och klient, så att juristernas traditionella roll kan bevaras.

Dessa två problem löstes av Ekofinrådet vid dess möte den 29 september. Kommissionen anser att de lösningar som rådet antog och som sedan kom till uttryck i den gemensamma ståndpunkten av den 30 november 2000 ligger i stort sett i linje med tanken bakom kommissionens förslag, tar hänsyn till Europaparlamentets viktigaste invändningar och innebär ett stort steg framåt i Europeiska unionens arbete med att bekämpa penningtvätt.

b) Specifika synpunkter på enskilda bestämmelser

Definitionerna av "kreditinstitut" i artikel 1.A och "finansiellt institut" i artikel 1.B har ändrats för att beakta antagandet av det kodifierade bankdirektivet 2000/12/EG [5] av den 20 mars 2000. Europaparlamentet begärde denna ändring i sitt ändringsförslag nr 9. I samma ändringsförslag framfördes även önskemål om en särskild hänvisning till direktiv 2000/46/EG [6] om elektroniska pengar. Det är egentligen inte nödvändigt, eftersom definitionen av "kreditinstitut" i direktiv 2000/12/EG nu har ändrats genom direktiv 2000/28/EC [7]. Det framgår således tydligt att begreppet "kreditinstitut" omfattar e-penninginstitut. Syftet med Europaparlamentets ändringsförslag uppfylls följaktligen fullständigt.

[5] EGT L 126, 26.5.2000, s.1.

[6] EGT L 275, 27.10.2000, s.39

[7] EGT L 275, 27.10.2000, s.37.

Definitionen av "finansiellt institut" utvidgas också i den gemensamma ståndpunkten, så att den även omfattar "ett företag för kollektiva investeringar som erbjuder sina andelar eller aktier till försäljning". Detta omfattar bland annat institut för kollektiva investeringar, vilket Europaparlamentet eftersträvade genom sitt ändringsförslag nr 10. Hänvisningar som begränsar sig till tillämpningsområdet för direktiv 85/611/EEC [8] skulle enligt kommissionen ha blivit för snäva.

[8] EGT L 375, 31.12.1985, s.3.

Artiklarna 1.C, 1.D och 1.F, som i kommissionens förslag ordagrant återges från direktivet från 1991, är oförändrade.

Definitionen av "brottsliga handlingar" i artikel 1.E i den gemensamma ståndpunkten är bredare än den som förekommer i kommissionens ursprungliga förslag. Brottsliga handlingar definieras nu som "brottslig inblandning i förövandet av ett allvarligt brott". Begreppet "allvarligt brott" förklaras i fem strecksatser.

Den hänvisning till narkotikabrott enligt definitionen i Wienkonventionen som görs i den första strecksatsen är desamma (bortsett från smärre ändringar av ordalydelsen) som i kommissionens förslag.

I den andra strecksatsen ersätts den odefinierade hänvisning till organiserad brottslighet som förekommer i kommissionens förslag av en hänvisning till "handlingar som utförs av kriminella organisationer" såsom dessa handlingar definieras i gemensam åtgärd 98/733/RIF av den 21 december 1998 [9]. Detta återspeglar tanken bakom Europaparlamentets ändringsförslag nr 4 och nr 12, vilka pekade på behovet av en lämplig definition.

[9] EGT L 351, 29.12.1998, s.1.

Hänvisningen i kommissionens förslag till "bedrägeri, korruption och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot Europeiska gemenskapens ekonomiska intressen" har omorganiserats i den gemensamma ståndpunkten. Hänvisningen till bedrägeri i artikel 1.E tredje strecksatsen i den gemensamma ståndpunkten har gjorts mer specifik och skall åtminstone omfatta allvarliga fall. Detta ligger i linje med Europaparlamentets ändringsförslag nr 13, där denna hänvisning till allvarliga fall gjordes på ett annat sätt (nämligen via artikel 1.e i det andra protokollet till konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas ekonomiska intressen). Hänvisningen till uttrycket "annan olaglig verksamhet", som kritiserades för att vara oprecis, har strukits och korruption omfattas nu av en separat fjärde strecksats. Korruption ges således en vidare innebörd än vad som begärdes i ändringsförslag nr 13. Kommissionen har dock fortfarande som mål att de förbrott som skall ligga till grund för förbudet mot penningtvätt bör omfatta all den olagliga verksamhet som omfattas av artikel 280 i fördraget.

I en femte och sista strecksats hänvisas till brott som kan generera betydande vinning och som är straffbart med ett strängt frihetsstraff. Vad som skall anses som "betydande" och "strängt" får varje enskild medlemsstat bedöma. Denna lösning återspeglar den kompromiss som nåddes i rådet mellan de medlemsstater som ville basera förbudet mot penningtvätt på begreppet "allvarliga brott" enligt definitionen i gemensam åtgärd 98/308/RIF av den 3 december 1998 [10] och de som ansåg att en sådan definition skulle kunna bli för bred. Den kompromiss som nåddes i rådet och som återspeglas i femte strecksatsen ger medlemsstaterna flexibilitet i denna fråga under en övergångsperiod, men det rådde enighet om att inom tre år från det att det nya direktivet trädde i kraft ändra definitionen i den femte strecksatsen så att den stämmer överens med definitionen av allvarliga brott i den gemensamma åtgärden av den 3 december 1998. I detta syfte kommer kommissionen att lägga fram ett förslag om ytterligare modernisering av direktivet.

[10] EGT L 333, 9.12.1998, s.1.

Med tanke på svårigheterna att nå enighet i rådet i den viktiga frågan om förbrott, vilket bland annat beror på att brottsbalkarna i de olika medlemsstaterna har olika struktur, anser kommissionen att den lösning som anges i den gemensamma ståndpunkten är en bra kompromiss som kommer att göra det möjligt att bedriva kampen mot penningtvätt på bred front, i linje med den strategi som arbetsgruppen för finansiella åtgärder mot penningtvätt (Financial Action Task Force on Money Laundering - FATF) och Europarådet följer, samtidigt som medlemsstaterna får större flexibilitet på kort sikt. Kommissionen kommer dock i enlighet med den skyldighet som den åläggs i artikel 17 i direktiv 91/308/EEG att kontrollera om medlemsstaternas genomförande av det (ändrade) direktivet återspeglar en omfattande kamp mot penningtvätt och kommer att fästa särskild uppmärksamhet vid skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen.

Definitionen av "behöriga myndigheter" i artikel 1.F har ändrats något jämfört med kommissionens förslag. I rådet enades man om att direktivet inte skall tvinga medlemsstater att inrätta sådana myndigheterna där de inte finns.

Den förteckning över personer och yrkeskategorier som återges i en ny artikel 2a i den gemensamma ståndpunkten är mycket lik den som föreslås av kommissionen.

Skatterådgivare ingår nu i förteckningen i enlighet med Europaparlamentets önskan (se ändringsförslag nr 7 och nr 16).

I den gemensamma ståndpunkten följs dock inte Europaparlamentets önskan, så som den kommer till uttryck i ändringsförslag nr 15 och nr 16, att skatterådgivare och redovisningsansvariga i likhet med notarier och jurister bör omfattas av direktivet endast beträffande vissa specificerade verksamheter. På denna punkt ligger den gemensamma ståndpunkten i linje med kommissionens förslag.

Hänvisningen till penningöverföringsföretag har strukits eftersom de flesta medlemsstaterna inte såg något behov av att inkludera denna verksamhet. Det står enskilda medlemsstater fritt att inkludera denna verksamhet in sin nationella lagstiftning mot penningtvätt om de så önskar.

Den hänvisning som görs i kommissionens förslag till "handlare som köper och säljer varor av högt värde, såsom ädelstenar eller ädelmetaller" har i den gemensamma ståndpunkten försetts med tillägget "när betalning sker kontant och med ett belopp motsvarande 15 000 euro eller mer". Genom denna lösning har medlemsstaterna fortfarande flexibilitet när det gäller vad detta krav skall omfatta, samtidigt som det dock konstateras att särskild uppmärksamhet bör ägnas stora kontantinköp. I Europaparlamentets ändringsförslag nr 18 hade föreslagits att alla personer som säljer lyxvaror som kostar mer än 50 000 euro skulle omfattas.

Europaparlamentets förslag i ändringsförslag nr 17, 19 och 20 att inkludera konsthandlare, auktionsförrättare samt tulltjänstemän och tjänstemän vid skattemyndigheten figurerar inte i den gemensamma ståndpunkten. Varken kommissionen eller rådet anser det lämpligt att låta de sistnämnda tjänstemannakategorierna omfattas direktivet. När det gäller konsthandlare och auktionsförrättare samt andra handlare som köper och säljer varor av högt värde är det tydligt att de krävs fortsatta tekniska diskussioner om huruvida dessa handlare skall omfattas och i synnerhet om vilka medel som finns tillgängliga för att kontrollera huruvida de eventuella skyldigheter som dessa åläggs uppfylls i praktiken.

Artikel 2a.5 i den gemensamma ståndpunkten, vilken gäller notarier och andra oberoende jurister, har en ordalydelse och uppställning som skiljer sig något från kommissionens förslag, men omfattar i stort sett samma sak. I texten görs nu en skillnad mellan två typer av omständigheter då jurister kan omfattas av direktivet. I det första fallet avses jurister som deltar "genom att hjälpa till vid planering eller genomförande av transaktioner för klientens räkning" när det gäller i stort sett samma verksamheter som föreslogs av kommissionen. Det andra fallet är mer allmänt och gäller när jurister "handlar i en klients namn och för dennes räkning vid finansiella transaktioner eller transaktioner med fast egendom". Så som avsågs i kommissionens förslag omfattar termen "hjälpa till", så som den används i den gemensamma ståndpunkten, de fall där en jurist ger råd till sin klient i fråga om de verksamheter som anges i förteckningen. Rådet höll med kommissionen om att det skulle ha varit att gå för långt att inte låta några rådgivande verksamheter omfattas av direktivet, vilket Europaparlamentet förordade i ändringsförslag nr 34, 45, 16 och 26. I enlighet med Europaparlamentets önskan innehåller dock den gemensamma ståndpunkten långtgående garantier för att skydda juristernas rådgivande roll och försvarsroll. Dessa garantier beskrivs i artikel 6.3.

Artikel 3 gäller identifikationskraven. Den gemensamma ståndpunkten följer ordalydelsen i kommissionens förslag (som i sin tur inte innehåller någon ändring jämfört med direktivet från 1991) när det gäller artikel 3.1 och 3.2 första stycket. Kommissionen anser att uttrycket "när ett affärsförhållande inleds" ger medlemsstaterna en viss flexibilitet beträffande tillämpningen av denna bestämmelse, eftersom en viss varaktighet underförstås. Följaktligen medtas inte Europaparlamentets ändringsförslag nr 21 och 22 i den gemensamma ståndpunkten.

När det gäller artikel 3.2 andra stycket följer den gemensamma ståndpunkten Europaparlamentets ändringsförslag nr 33 genom att stryka den bilaga som kommissionen föreslår beträffande kundidentifikation i situationer där det inte förekommer någon direktkontakt med det finansiella institutet. Bilagan ersätts av en ny artikel 3.10, som behandlas nedan.

Ordalydelsen i artikel 3.3 och 3.4 i den gemensamma ståndpunkten motsvarar kommissionens förslag och ordalydelsen i direktivet från 1991. Europaparlamentets ändringsförslag nr 24, i vilket det föreslås en ökning av beloppen under vilka undantag från identifikationskravet får beviljas när det gäller vissa försäkringsavtal, har därför inte godkänts. Kommissionen håller dock med Europaparlamentet om att dessa belopp behöver ses över. Kommissionen anser att denna fråga kan omprövas vid en framtida tidpunkt på grundval av detaljerat tekniskt arbete i kontaktkommittén.

Identifikationskraven för kasinokunder anges i artikel 3.5. Medlemsstaterna måste kräva att deras kasinon identifierar antingen samtliga kunder eller endast de som växlar in minst 2 500 euro i kontanter till spelmarker eller växlar in spelmarker för ett motsvarande belopp till en kasinocheck. Detta val av identifikationsförfarande ligger i linje med tanken bakom Europaparlamentets ändringsförslag nr 25.

Artikel 3.6 och 3.7 motsvarar kommissionens förslag.

Artikel 3.8 i den gemensamma ståndpunkten skiljer sig från kommissionens förslag på så sätt att medlemsstaterna tillåts utvidga undantaget från identifikationskravet till att också omfatta fall där kunden själv är ett kreditinstitut eller ett finansiellt institut beläget i ett tredje land som föreskriver skyldigheter som motsvarar dem som föreskrivs i direktivet. Medlemsstaterna ges viss flexibilitet vid tillämpningen av denna bestämmelse. Kontaktkommittén kommer dock att övervaka praxis på detta område för att garantera en samordnad strategi.

Artikel 3.9 följer ordalydelsen i artikel 3.8 i kommissionens förslag.

Artikel 3.10 i den gemensamma ståndpunkten ersätter de bestämmelser om identifikation i fall där kunden inte är fysiskt närvarande som ursprungligen ingick i bilagan till kommissionens förslag. Europaparlamentet självt föreslog i ändringsförslag nr 33 att bilagan skulle strykas och i ändringsförslag nr 23 att specifika bestämmelser skulle inkluderas i artikel 3. Rådet och kommissionen anser dock att det skulle vara ett misstag att anta alltför detaljerade bestämmelser på detta område som präglas av snabb teknisk utveckling (bank via Internet, utveckling av elektroniska signaturer och elektronisk verifiering osv.). I den gemensamma ståndpunkten betonas därför behovet av att vara särskilt försiktig i fall där kunden inte är fysiskt närvarande och det ges exempel på åtgärder som kan vidtas för att säkerställa att kundens identitet fastställs i sådana fall. Detta ligger mycket nära de åtgärder som anges i Europaparlamentets ändringsförslag nr 23, även om den bindande karaktär som Europaparlamentet eftersträvade inte godtogs. Detta är ett annat område där Kontaktkommittén kommer att uppmanas att fortsätta sitt detaljerade tekniska arbete.

De tekniska justeringar i artikel 4, 5, 8 och 10 som kommissionen föreslår ingår, med endast smärre ändringar av ordalydelsen, i den gemensamma ståndpunkten. Den gemensamma ståndpunkten följer således inte Europaparlamentets ändringsförslag nr 28 beträffande ett undantag från regeln om "inget angiveri" när det gäller de yrkesgrupper som omfattas av direktivet.

I artikel 6 i den gemensamma ståndpunkten behandlas särskilt skyldigheterna när det gäller rapportering av misstankar om penningtvätt.

Artikel 6.3 första stycket i den gemensamma ståndpunkten följer kommissionens förslag att ge medlemsstaterna valmöjligheten att, när det gäller notarier och oberoende jurister, utse ett lämpligt självreglerande yrkesorgan till vilket sådana rapporter kan lämnas. Av ordalydelsen i den gemensamma ståndpunkten framgår det dock att yrkesorganet i sådana fall inte skall betraktas som den myndighet som har ansvar för att bekämpa penningtvätt. Yrkesorganet är med andra ord inte en enhet för insamling av finansiell information.

I artikel 6.3 andra stycket behandlas garantierna för de yrkesgrupper som omfattas av direktivet så att dessa kan spela sin traditionella roll och behålla sina klienters förtroende. I kommissionens förslag gavs sådana garantier endast för oberoende jurister. Rådet ansåg dock att de överväganden som gäller jurister under vissa förhållanden också gäller notarier, revisorer och skatterådgivare och därför ges dessa yrkeskategorier samma garantier. Enligt den gemensamma ståndpunkten är medlemsstaterna inte skyldiga att ålägga något rapporteringskrav på jurister eller de övriga yrkeskategorierna om de erhåller information som kan tyda på penningtvätt "medan de bedömer klientens rättsliga situation eller då de försvarar eller företräder klienten i eller i fråga om ett rättsligt förfarande". Rådet och kommissionen är helt övertygade om att dessa garantier innebär att den gemensamma ståndpunkten är fullt förenlig med europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Även om ordalydelsen i den gemensamma ståndpunkten inte helt överensstämmer med ordalydelsen i något av Europaparlamentets ändringsförslag anser kommissionen att tanken bakom ett antal av Europaparlamentets ändringsförslag (t ex. nr 16 och nr 26), som i synnerhet går ut på att ge ett fullgott skydd till juristens traditionella roll, återspeglas i den gemensamma ståndpunkten.

Artikel 6.4 om användandet av rapporter om misstänkta transaktioner överensstämmer med kommissionens förslag, som i sin tur återger motsvarande bestämmelse i direktivet från 1991. Europaparlamentets ändringsförslag nr 27 har därför inte följts.

Artiklarna 7 och 9 i den gemensamma ståndpunkten är i huvudsak oförändrade jämfört med kommissionens förslag. Europaparlamentets ändringsförslag nr 29, i vilket man försöker ändra den god tro-standard som stipulerar frihet från ansvar när det gäller rapporter till myndigheterna, tas inte upp i den gemensamma ståndpunkten.

Artikel 11 i den gemensamma ståndpunkten skiljer sig något från kommissionens förslag. Bestämmelserna om intern kontroll och utbildningsåtgärder överensstämmer med kommissionens förslag. I ett nytt andra stycke föreskrivs att de institut och personer som omfattas av detta direktiv skall ha tillgång till aktuell information om tillvägagångssätt vid penningtvätt. Detta har länge efterfrågats av särskilt den finansiella sektorn. Denna nya bestämmelse motsvarar delvis Europaparlamentets ändringsförslag nr 30. Till skillnad från syftet med det ändringsförslaget är artikel 11 i den gemensamma ståndpunkten dock inte begränsad till den finansiella sektorn. Rådet och kommissionen anser att uttrycken "tillfredsställande rutiner för internkontroll" och "lämpliga åtgärder" för utbildning av personalen ger tillräcklig flexibilitet för att undvika att det läggs en för betungande börda på de yrkeskategorier och verksamheter som nu kommer att omfattas av det ändrade direktivet.

Med hänvisning till artikel 12.2 och med beaktande av de nära kopplingar som finns mellan grov ekonomisk brottslighet, till exempel penningtvätt, och gemenskapsbedrägerier (punkt 49 och 51 i slutsatserna från Europeiska rådets möte i Tammerfors) upprepar kommissionen sin avsikt att mellan OLAF och de myndigheter i medlemsstaterna som ansvarar för bekämpning av penningtvätt upprätta en mekanism för samarbete och informationsutbyte i frågor som berör kampen mot bedrägerier som påverkar Europeiska gemenskapens ekonomiska intressen. Kommissionen noterar den förklaring som rådet gjorde i detta hänseende när det träffade den politiska överenskommelsen den 29 september 2000. Rådet konstaterar att det är medvetet om behovet av en sådan mekanism från en praktisk synpunkt och uppmanar därför kommissionen att lägga fram ett nytt förslag. Därför stryks artikel 12.2 i den gemensamma ståndpunkten. Till följd av dessa ändringar återspeglas Europaparlamentets ändringsförslag nr 31 och 32 inte i den gemensamma ståndpunkten. Kommissionen kommer att utarbeta ett förslag enligt artikel 280 i fördraget (som föreslås i Europaparlamentets ändringsförslag nr 41). Detta förslag skall beröra informationsutbyte i vilket kommissionen deltar, inklusive åtgärder som är nödvändiga för att spåra tillgångar och upptäcka medel som kan återvinnas samt andra liknande åtgärder, till exempel kontroller av kontantrörelser som kan ha kopplingar till tvättning av förtjänster från gemenskapsbedrägerier.

Förordet till direktivet har anpassats för att få det att överensstämma med textens artiklar i den form som de godkändes av rådet i den gemensamma ståndpunkten. Beaktandemeningarna i deras ändrade form omfattar ändringsförslag nr 3 och 34 (delvis), medan nr 1, 5, 7, 45 och 35 inte godkändes.

4. Slutsatser

Kommissionen anser att den gemensamma ståndpunkt som rådet antog den 30 november 2000 ligger i stort sett i linje med tanken bakom kommissionens förslag från juli 1999, som i sin tur utarbetades som ett svar på den oro som rådet och Europaparlamentet uttryckt.

I de fall där den gemensamma ståndpunkten avviker från kommissionens förslag är det i allmänhet för att vidga förslagets omfattning. Detta är särskilt fallet när det gäller frågan om förbrott.

När det gäller de yrkesgrupper som omfattas av direktivet, särskilt jurister, eftersträvas i den gemensamma ståndpunkten att, i linje med Europaparlamentets ståndpunkt, garantera ett tillräckligt skydd så att dessa yrkesgrupper kan fortsätta att fullgöra sin traditionella roll som rådgivare till sina klienter och som företrädare för dem i rättsliga förfaranden. Kommissionen anser att det i den gemensamma ståndpunkten görs en rimlig avvägning mellan att låta dessa yrkesgrupper omfattas av reglerna om bekämpning av penningtvätt och att undvika att detta undergräver det förtroende som deras relation med klienterna traditionellt bygger på.

Kommissionen förordar därför att denna gemensamma ståndpunkt vidarebefordras till Europaparlamentet.