Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets direktiv om avskaffande av kontroll av personer vid de inre gränserna" () (96/C 174/12)

Den 26 oktober 1995 beslöt rådet att i enlighet med artikel 100 i Romfördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för sociala frågor och familje-, utbildnings- och kulturfrågor, som var ansvarig för kommitténs förberedande arbete, antog sitt yttrande den 14 mars 1996. Föredragande var Gianni Vinay.

Vid sin 334:e plenarsession den 27-28 mars 1996 (sammanträdet den 27 mars 1996), antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 107 röster för, 2 emot och 3 nedlagda.

1. Inledning

1.1. Avskaffandet av inre gränskontroller och den efterföljande fria rörligheten för personer är grundläggande för ett fullständigt genomförande av den inre marknaden. Detta är en av de viktiga punkterna i Romfördraget (som ändrades genom Europeiska enhetsakten och därefter genom Maastrichtfördraget). Avsikten är att förverkliga ett område, som är en gemensam marknad i än vidare mening, inom vilken man har rättighet att verka på samma villkor som på en nationell marknad. Den fria rörligheten är en central del i den Europeiska unionens verksamhet som ett medel att främja ekonomisk tillväxt och som ett grundläggande steg i integrationsprocessen av medlemsstaterna.

1.2. ESK har tidigare uttalat sig i denna fråga. I sitt senaste yttrande om "Kommissionens rapport till rådet och Europaparlamentet om den inre marknaden 1994" underströks dels kravet på att man skall avskaffa gränskontroller för personer vid de inre gränserna, dels att man skall vidta kompletterande åtgärder, till exempel när det gäller harmonisering av yttre gränskontroller.

1.3. Kommissionen har ingripit flera gånger i denna fråga, speciellt i meddelandena från den 18 december 1991 () och från den 18 maj 1992 ().

1.3.1. I det första av dessa meddelanden framhöll kommissionen skillnaden mellan kontrollerna och formaliteterna som fortfarande finns vid de inre gränserna och nödvändigheten av att vidta särskilda åtgärder för att avskaffa dessa skillnader, så att artikel 8a i Romfördraget (numera 7a) kan gälla fullt ut.

1.3.2. I det andra meddelandet understryker kommissionen sin oro över förseningen när det gäller att avskaffa de fysiska gränserna för personer jämfört med framgångarna med att avskaffa gränserna för varor, tjänster och kapital. På grund av denna försening drog Europaparlamentet den 18 november 1993 kommissionen inför domstolen, därför att man inte hade lagt fram de nödvändiga förslagen för att införa fri rörlighet för personer. I övrigt har Europaparlamentet flera gånger utfärdat resolutioner av olika slag för att bekräfta de ovannämnda principerna och för att kräva lämpliga åtgärder för att undvika ytterligare förseningar ().

1.4. Det föreslagna direktivet syftar till att reglera dessa frågor.

1.5. Det påminns dessutom att avskaffandet av kontroller av personer vid de inre gränserna, som även föreskrivs av Schengenavtalet, redan gäller mellan 7 medlemsländer () sedan mars 1995. Enligt deras bedömning fungerar det i stort sett tillfredsställande. En av medlemsstaterna, som undertecknat Schengenavtalet, har redan använt undantagsklausulen för att återinföra kontrollerna. Denna åtgärd förutses även i förslaget till direktiv.

2. Syfte med förslaget till direktiv

2.1. Definitionen av den inre marknaden, som "ett område utan inre gränser", innebär att varor, tjänster, kapital och personer kan röra sig fritt som på vilken nationell marknad som helst utan att vara föremål för någon kontroll vid medlemsstaternas gränser.

2.2. Den fria rörligheten för personer har ännu inte genomförts därför att den är avhängig vissa väsentliga följdåtgärder. Dessa åtgärder innefattar: 1) Dublinkonventionen om fastställande om vilken stat som ansvarar för granskning av en asylansökan, 2) den föreslagna konventionen om kontroll av personer som reser in i en medlemsstat via en yttre gräns, 3) förordningen som fastställer tredje land vars medborgare omfattas av visumkrav för att passera de yttre gränserna, 4) rådets förordning som inrättar en enhetlig viseringsmodell och 5) projektet med det europiska informationssystemet.

2.2.1. En del av dessa åtgärder gäller redan, andra har antagits men ännu inte genomförts och ytterligare andra är på väg att antas. De är dock allihop inriktade på att fastställa klara, bestämda och stabila villkor för den fria rörligheten för personer som, enligt artikel 7a i fördraget, är en av grundvalarna i den gemensamma marknaden ().

2.2.2. Dessutom betonas, enligt slutsatserna från Europeiska rådet i Madrid () i december förra året, att bestämmelserna från Dublinkonventionen skall ratificeras. Dessutom har rådet uppmanats att så fort som möjligt ta i tu med de frågor som ännu är olösta, frågor som hindrar att konventionen om "yttre gränser" antas.

2.3. Målsättningen med det föreslagna direktivet, som är föremål för detta yttrande, är att avskaffa kontroller vid de inre gränserna för alla personer oavsett nationalitet och utan hänsyn till att de använder avsedda gränsövergångar.

2.4. Av detta följer några viktiga överväganden:

- Direktivets geografiska tillämpningsområde, som överensstämmer med de områden inom vilka den fria rörligheten gäller enligt artikel 8a i Romfördraget.

- Definitionen av de inre gränserna.

- En överensstämmelse och en koppling mellan förbudet mot kontroll vid gränserna och polisens kontrollmöjligheter och befogenheter i medlemsstaterna. Det bör anges klart att avskaffandet av kontroller vid de inre gränserna inte innebär att dessa blir zoner där man inte kan genomföra poliskontroller. Förbudet berör enbart gränsformaliteterna, medan avskaffandet av kontroller vid de inre gränserna inte upphäver skyldigheten att inneha legitimationshandlingar när medlemsstaternas lagstiftning så föreskriver.

- Speciella situationer när ett enskilt land kan begära tillfälligt och begränsat återinförande av gränskontroller.

- Förbud mot kontroll vid de inre gränserna som transportbolag genomfört "genom fullmakt".

2.5. Förbud mot kontroller innebär naturligtvis också avskaffande av gränsformaliteter, som till exempel att fylla i inresekort, en formalitet som inte krävs av den som förflyttar sig inom samma land och som alltså är oförenlig med den inre marknaden.

2.6. Direktivets ikraftträdande måste ske parallellt med de viktiga följdåtgärderna. Den angivna tidsgränsen 31 december 1996, som fastställdes när förslaget lades fram, valdes på grund av att ovannämnda åtgärder skulle börja gälla före 1996 års utgång. Kommissionen har dock uttryckligen förbundit sig att ändra detta datum om det inte är möjligt att genomföra följdåtgärderna inom denna tidsgräns. I själva verket beror möjligheten att eliminera alla eventuella negativa effekter av att avskaffa kontrollerna vid de inre gränserna på dessa åtgärder.

3. Allmänna kommentarer

3.1. Kommittén understryker att hänvisningen till "personer" utgör en betydande utveckling. De första reglerna i denna fråga drog i själva verket upp huvudlinjerna för fri rörlighet för ekonomiska personer med en klar hänvisning till arbetstagare och tjänsteleverantörer. Detta begrepp som ursprungligen var av ekonomisk art har efterhand fått en mycket mer allmän betydelse och omfattar även medborgarskapsbegreppet.

3.1.1. Denna utveckling har förverkligats genom ett intensivt juridisk och normativt förfarande. I övrigt har kommissionen klargjort att uttrycket "fri rörlighet för personer" gäller alla antingen de är ekonomiskt aktiva eller inte, utan hänsyn till nationalitet ().

3.2. Tolkningen av uttrycket "personer" berör således även medborgare i tredje land med uppehållstillstånd i en medlemsstat. Något annat vore otänkbart eftersom den fria rörligheten för samtliga personer då skulle hindras av nationalitetskontroller vid de inre gränserna på en medlemsstats territorium.

3.2.1. Detta direktiv innebär dock inte att medborgare i tredje land med uppehållstillstånd i en första medlemsstat automatiskt har frihet att bosätta sig i en andra medlemsstat.

I denna fråga understryker kommittén det som redan uttryckts i kommissionens ställningstagande när det gäller tolkningen av artikel 8a (numera 7a) i Romfördraget, det vill säga att rörlighet utan hinder för personer på den inre marknaden inte får förväxlas med rättigheterna som kommer av artiklarna 48-66 EG, (det vill säga tillåtelse att bedriva ekonomiska aktiviteter som egenföretagare eller anställd och således även rättighet att uppehålla sig), som berör medlemsstaternas medborgare (med undantag för artikel 59.2) ().

3.3. Kommittén bekräftar hur förslaget till direktiv stämmer överens med och är nödvändigt för den inre marknaden. Därav följer att en annan tolkning av artikel 7a, som begränsar effekterna av den inre marknaden för gemenskapens medborgare, skulle göra denna åtgärd ineffektiv.

3.4. Kommittén uttrycker sin oro över den långsamma gången med att godkänna och genomföra följdåtgärderna, som försenar den fria rörligheten för personer inom EU. Därför önskar sig kommittén en tydligare politik från rådet och medlemsstaterna.

3.5. Kommittén tar i det föreslagna direktivet hänsyn till att de åtföljande åtgärderna nämns i "motiveringspunkterna" men inte i direktivets text. I själva verket skulle det inte vara möjligt att göra åtgärder, som skall antas i kraft av Romfördraget, juridiskt beroende av andra åtgärder som rör Maastrichtfördraget.

3.6. I och med de redan nämnda följdåtgärderna anser kommittén att man måste understryka hur nödvändigt det är att skapa ett större och mera intensivt samarbete mellan medlemsstaternas polismyndigheter och andra berörda myndigheter. Detta bör även ske genom harmonisering av lagar och administrativa metoder (inklusive de som berör utlänningar) för bekämpning av kriminalitet i alla former. I detta sammanhang är det nödvändigt att öka informationsutbytet och samarbetet inom denna sektor för att uppnå samma nivå som den som redan finns mellan polismyndigheterna i varje land. Detta för att avskaffandet av gränskontrollerna vid de inre gränserna inte ska leda till minskad säkerhet.

3.7. Slutligen måste man komma ihåg att de frågor som behandlas av förslaget till direktiv åter aktualiserar problemen med invandringspolitiken, om vilken kommittén tidigare redan har haft tillfälle att uttala sig (). Variationerna inom den nationella invandringspolitiken har också haft negativa effekter på den fria rörligheten för personer mellan medlemsstaterna. Kommittén tar därför tillfället i akt att understryka behovet av att nå fram till en gemenskapspolitik för att kontrollera och reglera invandringen och för att undvika olaglig invandring.

4. Särskilda kommentarer

4.1. Åtgärderna som föreskrivs i förslaget till direktiv följer åtgärderna i Schengenavtalet och strider inte mot detta. Dessa åtgärder bör inte heller medföra problem när det gäller fördragen om att underlätta gränspassager, som slutits både mellan medlemsstater och mellan medlemsstater och EES-länder.

4.2. I övrigt noterar man några förbättringar i förhållande till texten i Schengenavtalet, speciellt när det gäller:

- Klarare terminologi och definition.

- En lämpligare reglering av medlemsstaternas rättigheter när det gäller att återinföra kontroller vid de egna inre gränserna vid allvarliga hot mot den allmänna ordningen eller säkerheten.

4.2.1. Man bör dock precisera den senare punkten ytterligare på gemenskapsnivå när det gäller begreppen "allvarliga hot mot den allmänna ordningen och säkerheten" för att undvika alltför skilda angreppssätt från medlemsstaternas sida.

4.3. Dessutom, som tidigare noterats, utesluter inte avskaffandet av kontroller möjligheten för medlemsstaterna att anta åtgärder om utvisning för att skydda den allmänna säkerheten. Detta förutses av direktivet 64/221/EEG och av förslaget till direktiv om rätten att resa inom unionen för medborgare i tredje land. Även här understryker kommittén att man måste förbättra harmoniseringen av lagstiftningen i denna fråga.

4.4. Det framhålls dessutom att frågan inte behandlar problemet med hälsovården. Denna fråga bör behandlas i bestämmelserna om inresa till en medlemsstat via en yttre gräns.

4.5. Även om förslaget till direktiv inte är tvingande i detta avseende, skulle avskaffandet av kontroller vid de inre gränserna kunna medföra att poliskontrollerna inom medlemsstaterna intensifierades, i enlighet med enskild nationell lagstiftning, eftersom medlemsstaterna annars inte skulle kunna kontrollera om medborgare i tredje land som befinner sig på deras territorium, och som kommit dit via ett annat medlemsland, har giltiga uppehållstillstånd och färdhandlingar i enlighet med förslaget till direktiv 346.

Detta skulle kunna skapa betydande problem i de medlemsländer där man för närvarande inte kräver identitetshandlingar och vars myndigheter inte har befogenhet att göra identitetskontroller av den arten.

4.6. Kommittén rekommenderar behöriga myndigheter att överväga hur man bäst kan lösa problemet utan att lägga på nya förpliktelser på medborgarna i medlemsstaterna, och att också överväga om det eventuellt behövs en bättre harmonisering av den nationella lagstiftningen i fråga om kontroll av identitetshandlingar, där dessa är är i bruk.

4.7. Kommittén anser att de åtföljande åtgärderna även skall omfatta en harmonisering i syfte att få till stånd en enhetlig utformning av uppehållstillstånd i medlemsstaterna.

4.8. Kommittén anser att direktivet måste innehålla regler om övervakning av dess tillämpning (efter överföringen till nationell lagstiftning) och man önskar även att följdåtgärderna övervakas på ett lämpligt sätt.

4.9. Slutligen, när direktivet väl har antagits, önskar kommittén att kommissionen och medlemsländerna genomför en kampanj för att informera medborgarna om rättigheter och skyldigheter när det gäller den fria rörligheten för personer.

5. Juridiska grunder

5.1. Kommissionen anser att det föreslagna direktivet är viktigt för att uppnå målsättningarna i artikel 7a i Romfördraget. Kommittén är positiv till dessa argument, som först framfördes i meddelandet från den 18 maj 1992. Valet av artikel 100 som juridisk grund är en logisk följd av detta dokument.

5.2. Frågan om fri rörlighet för personer - och det följdriktiga avskaffandet av kontroller vid de inre gränserna - berör därför förverkligandet av den inre marknaden och hänför sig således enbart till Romfördraget.

5.3. Som tidigare sagts måste avskaffandet av kontroller av personer löpa parallellt med förverkligandet av de viktigaste följdåtgärderna (Dublinkonventionen, förordningen om visumkrav, konventionen om "yttre gränser" etc). De olika juridiska grunderna hålls emellertid åtskilda.

6. Slutsatser

6.1. Mot bakgrund av de kommentarer och iakttagelser som framförs i detta yttrande, ställer sig kommittén positiv till det föreslagna direktivet.

6.2. När det gäller den allmänna europeiska och internationella opinionen betonar kommittén att avskaffandet av kontroller vid de inre gränserna har ett starkt symbolvärde. Förverkligandet av direktivet anses grundläggande för en äkta "inre marknad". En ytterligare förhalning, speciellt under det år när regeringskonferensen börjar, skulle ha en påtagligt negativ effekt.

6.3. Slutligen framhåller kommittén följdåtgärdernas grundläggande betydelse. De är oumbärliga för direktivets genomförande. Därför föreslår kommittén att direktivet börjar gälla tre månader efter det att rådet har fastställt att villkoren för dess genomförande har uppfyllts. Det kan dock bli avvikelser när det gäller tiden för genomförandet för särskilt komplicerade situationer.

Bryssel den 27 mars 1996.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Carlos FERRER

() EGT nr C 289, 31. 10. 1995, s. 16.

() Dok. KOM(91) 549 slutlig.

() Dok. SEK(92) 877 slutlig.

() Gemensam resolution om dokumenten B3-291, 300 och 310/90. Medborgarskap i unionen A3-139/91. Fri rörlighet för personer Resolution A3-0284/92.

() B, D, E, F, L, NL och PT.

() Dublinkonventionen har redan antagits, men har ännu inte ratificerats av Nederländerna, Österrike, Finland och Sverige. Dessa länder måste ansluta sig till denna konvention. Konventionen om "yttre gränser" och det europeiska informationssystemet granskas f.n. av rådet. Förordningen om "visum" och förordningen om en enhetligt viseringsmodell har redan godkänts. Den förstnämnda börjar gälla den 3 april 1996 och den sistnämnda träder i kraft i september.

() Dok. SN 400/95.

() Dok. SEK(92) 877 slutlig.

() EGT nr C 159, 17. 6. 1991, s. 12; EGT nr C 339, 31. 12. 1991; EGT nr C 148, 30. 5. 1994; EGT nr C 40, 17. 2. 1992.