[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 6.11.2007

SEK(2007) 1422

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

Bilaga till Förslag till

RÅDETS RAMBESLUT

om användande av passageraruppgifter (PNR-uppgifter) i brottsbekämpningssyfte SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN

{KOM(2007) 654 slutlig}{SEK(2007) 1453}

1. PROCEDURFRÅGOR OCH SAMRÅD MED BERÖRDA PARTER

I sitt uttalande om kampen mot terrorismen från mars 2004 uppmanade Europeiska rådet Europeiska kommissionen att lägga fram ett förslag ”till gemensam EU-strategi för användning av passageraruppgifter för gräns- och flygsäkerhet och för andra brottsbekämpningssyften”. En europeisk politik på detta område tillkännagavs i kommissionens meddelande ”Överföring av uppgifter ur PNR-registret (Passenger Name Record ( PNR): en övergripande strategi för Europeiska unionen” av den 16 december 2003. Kravet på en åtgärd på EU-nivå avseende PNR-uppgifter har vid flera tillfällen upprepats av Europeiska rådet.

Kommissionen har haft omfattande överläggningar med berörda parter, särskilt med medlemsstaterna, medlemsstaternas nationella dataskyddsmyndigheter, Europeiska datatillsynsmannen, Air Transport Association of America, International Air Carrier Association, Association of European Airlines, European Regions Airline Association och International Air Transport Association.

Möjligheten att hantera frågan genom att främja samarbete mellan medlemsstaterna övervägdes inledningsvis men förkastades. Ett sådant samarbete skulle ske genom utbyte av bästa praxis, men det anses att man den vägen inte skulle uppnå det eftersträvade målet att öka säkerheten och det skulle dessutom bli mycket kostsamt.

2. PROBLEMBESKRIVNING

TERRORISM en är för närvarande ett av de största hoten mot säkerheten, freden, stabiliteten, demokratin och de grundläggande rättigheterna, alltså de värden som Europeiska unionen bygger på, samt ett direkt hot mot Europas medborgare. Terrorhotet är inte begränsat till specifika geografiska områden. På senare år har Europeiska unionen och världen mer än någonsin tidigare känt av dess geografiska spridning. Brottslingar har till fullo dragit fördel av globaliseringens effekter, och de utnyttjar i allt högre grad möjligheterna att resa, utbyta information och kommunicera för att bedriva sin verksamhet. EU-medlemsstaterna inser mer och mer behovet av att öka medvetenheten om detta hot. Det förefaller därför lämpligt att nu införa lagstiftning om PNR-registret. Enligt medlemsstaterna måste EU vidta framsynta åtgärder, snarare än att bara ingripa reaktivt, för att effektivt bekämpa terrorism och allvarlig brottslighet.

Föreliggande konsekvensbedömning syftar till att bedöma det eventuella behovet av ett lagstiftningsförslag på EU-nivå om inrättande av en rättslig ram rörande skyldighet för flygbolag att överföra PNR-uppgifter till berörda behöriga myndigheter, för att förhindra och bekämpa terrorbrott och organiserad brottslighet. Syftet med åtgärden vore att hjälpa till med inhämtningen av uppgifter om terrorister och brottslingar och att kartlägga deras beteendemönster.

Flygbolagen är enligt rådets direktiv 2004/82/EG[1] skyldiga att förse medlemsstaternas behöriga myndigheter med förhandsinformation om passagerare. Uppgifterna används för att bekämpa illegal invandring. Vidare kan dessa myndigheter få tillgång till PNR-uppgifter om passagerare på en internationell flygning, genom att läsa av deras biljett och det landningskort som måste fyllas i vid gränskontrollen. Förslagets mervärde ligger i att medlemsstaternas behöriga myndigheter kan ta emot uppgifter i elektronisk form långt innan ett flygplan landar. Därigenom kommer myndigheterna att kunna behandla uppgifterna elektroniskt och dessutom betydligt snabbare än om de behandlas manuellt. Detta är i sin tur en fördel för såväl myndigheter som passagerare, eftersom gränskontrollen går snabbare.

De brottsbekämpande myndigheterna kan använda PNR-uppgifter på fem sätt:

- Köra PNR-uppgifter mot varningssystem, för att identifiera kända terrorister och brottslingar.

- Så snart en känd terrorist eller brottsling identifieras, kan PNR-uppgifter användas för att identifiera en passagerare med kopplingar till en känd terrorist eller brottsling. Detta kan göras genom att PNR-uppgifter om den kända terroristen eller brottslingen jämförs med dem som finns om andra passagerare. Sedan kan de som har samma adress, kreditkortsnummer och kontaktuppgifter identifieras. Detta förfarande är ett mycket användbart sätt för att erhålla bevis och identifiera passagerare som inte tidigare varit misstänkta.

- Köra PNR-uppgifter mot en kombination av kännetecken och beteendemönster för att genomföra riskbedömningar. En passagerare som passar in i en viss riskbedömning kan då identifieras som högriskpassagerare.

- Köra PNR-uppgifter mot underrättelser om risk som föreligger under en viss period i syfte att identifiera högriskpassagerare. När det exempelvis finns underrättelser om att en resebyrå i ett visst land har kopplingar till en bestämd terrororganisation eller kriminell grupp, kan man med hjälp av PNR-uppgifter se vilka passagerare som har köpt biljetter från den misstänkta byrån.

- Tillhandahålla underrättelser om resvanor och kopplingar när terrordåd har begåtts.

Syftet med att identifiera okända högriskpassagerare är att detta möjliggör en andra kontroll vid inresan och ytterligare utfrågningar från säkerhetstjänstemännens sida samt att detta tillsammans med stöd i andra uppgifter, under specifika förhållanden, leder till inreseförbud i bestämmelselandet. Samtidigt kan man därigenom minska gränskontrollerna för övriga resande.

Avtal om överföring av PNR-uppgifter i samband med kampen mot terrorismen och internationell organiserad brottslighet har ingåtts mellan EU och Förenta staterna samt mellan EU och Kanada. Avtalen gäller endast flygresor. Det förmodas att fler tredjeländer kommer att begära tillgång till PNR-uppgifter från flygbolag som upprätthåller flygförbindelser från EU.

Storbritannien, Frankrike och Danmark har redan infört förberedande lagstiftning för insamling och användning av PNR-uppgifter, och överväger för närvarande tillämpningslagstiftning för att införa nationella system med bokningsregister. Dessa nationella bestämmelser skiljer sig från varandra i flera avseenden.

Andra aspekter av frågan gäller tillräckligt personuppgiftsskydd i PNR-registret och underlättandet av gränskontroller, som alltmer håller på att bli ett problem på grund av det stora antalet passagerare. Den elektroniska insamlingen och användningen av PNR-uppgifter kommer att bidra till en effektivare hantering av detta problem. Möjligheten att genomföra säkerhetskontroller av en resenärs uppgifter i PNR-registret före inresan i bestämmelselandet kommer att påskynda kontrollerna av passagerare vid gränsen.

Problemet kan få följder för samtliga medborgare i EU, medlemsstaternas regeringar och flygbolagen. Effekterna kan vara såväl direkta, exempelvis offer för terrorattacker, som indirekta, exempelvis återverkningar på samhället och ekonomin samt störningar i vissa tjänster vid en attack som påverkar tillhandahållandet av sådana tjänster. Likaså kan medborgarnas personliga integritet påverkas.

EU:s rätt att agera på detta område fastslås i avdelning VI i fördraget om Europeiska unionen. Hoten från terrorism och organiserad brottslighet är av sådan natur att de förundersökningar som medlemsstaternas behöriga myndigheter genomför i hög grad är beroende av internationellt och gränsöverskridande samarbete. Det är omöjligt för medlemsstaterna att på egen hand uppnå tillräcklig harmonisering av sina lagstadgade skyldigheter på området, exempelvis harmoniserade kategorier av passageraruppgifter för samtliga flygbolag som upprätthåller flygförbindelser från eller till Europeiska unionen. Åtgärder på EU-nivå kommer dessutom att ge harmoniserade bestämmelser till skydd för den personliga integriteten, medan det kan bli svårare att harmonisera sådant skydd om lagstiftningsarbetet överlåts på medlemsstaterna själva.

3. HANDLINGSALTERNATIV

De föreslagna åtgärderna inbegriper insamling, behandling, utbyte och användning av vissa personuppgifter om medborgare som reser till och från EU. Åtgärderna kan naturligtvis kollidera med rätten till skydd för privat- och familjeliv samt med personuppgiftsskyddet, som omfattas av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. Rätten till skydd för privat- och familjeliv är emellertid inte absolut, utan föremål för nödvändiga undantag ”med hänsyn till den nationella säkerheten, den allmänna säkerheten eller landets ekonomiska välstånd, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter”, dock under förutsättning att eventuella inskränkningar sker ”med stöd av lag” och ”om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt”. Eftersom de föreslagna åtgärderna syftar till att bekämpa terrorism och organiserad brottslighet, skulle de utan tvekan omfattas av undantagen.

Åtgärden skulle omfattas av avdelning VI i fördraget om Europeiska unionen. Kommissionens förslag till ett rådets rambeslut om skydd av personuppgifter, som behandlas inom ramen för polissamarbete och straffrättsligt samarbete, hade ännu inte antagits när denna konsekvensbedömning sammanställdes. Med tanke på detta bör målet med förslaget vara efterlevnad av de regler för uppgiftsskydd som gäller enligt EG-lagstiftningen, exempelvis Europarådets konvention 108 om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter. I praktiken borde samtliga medlemsstater också redan ha gällande nationell lagstiftning om databehandling som utförs av de brottsbekämpande myndigheterna.

Det nu aktuella förslaget syftar till att:

- bekämpa terrorbrott och organiserad brottslighet med stöd av PNR-uppgifter och skydda medborgarnas liv och fysiska integritet, i EU som helhet och var och en av medlemsstaterna,

- skapa rättssäkerhet för flygbolag med avseende på de juridiska krav som ställs på dem, samtidigt som en snedvridning på den inre marknaden på grund av olika juridiska krav undviks,

- skydda medborgarnas grundläggande rättigheter, särskilt rätten till personlig integritet, samtidigt som behovet av ett mer omfattande utbyte av relevanta personuppgifter i brottsbekämpningssyfte erkänns,

- ta fram en gemensam ståndpunkt för hela EU på området i syfte att främja ett övergripande förhållningssätt vad gäller användning av passageraruppgifter i kampen mot terrorbrott och organiserad brottslighet.

I konsekvensbedömningen granskas två huvudalternativ med ett antal varianter, nämligen status quo respektive att lägga fram ett förslag till rättsakt.

Alternativet att lägga fram ett förslag till rättsakt har två underalternativ: decentraliserad respektive centraliserad insamling av uppgifter om flygresor.

Alternativen har bedömts utifrån deras inverkan på säkerheten inom EU, integritetsskyddet, kostnaderna för flygbolagen, kostnaderna för myndigheter, relationerna till tredjeländer, konkurrensen på den inre marknaden och passagerarnas bekvämlighet.

I konsekvensbedömningen drogs slutsatsen att ett lagförslag om ett decentraliserat system för behandling av uppgifterna vore det bästa alternativet. Status quo-alternativet innebär inte någon faktisk stärkning av säkerheten inom EU. Med tanke på hur detta område för närvarande utvecklar sig, kommer detta alternativ att få negativa återverkningar på grund av de administrativa svårigheter som följer av flera olika system, ökade kostnader för anpassning till de olika systemen och snedvridning av konkurrensen.

Möjligheten att lägga fram ett förslag till rättsakt har den klara fördelen att det ökar säkerheten genom att minska risken för terrorattacker och organiserad brottslighet på EU-medlemsstaternas territorium. Andra fördelar med denna möjlighet är att den hindrar snedvridning av konkurrensen, eftersom den ställer samma krav på samtliga flygbolag som upprätthåller flyglinjer till och från EU. Kostnaderna för flygbolagen och den administrativa apparaten skulle slutligen bli mycket lägre än om medlemsstaterna utvecklade sina egna system. Passagerarna skulle resa bekvämare med snabbare gränskontroller. Slutligen skulle detta alternativ innebära en harmonisering av de olika aspekterna av systemen för utbyte och användning av PNR-uppgifter och av de garantier som passagerarna får till skydd av deras rätt till personlig integritet.

Att införa en rättsakt har klara fördelar jämfört med status quo-alternativet.

Vad gäller de båda underalternativen till det förstnämnda har alternativet decentraliserad insamling av uppgifter fördelar framför det centraliserade alternativet vad gäller ökad säkerhet inom EU. Alternativet att genomföra en centraliserad insamling av uppgifter skulle riskera att haverera både politiskt och praktiskt: politiskt, eftersom ett tillräckligt samarbete mellan medlemsstaterna inte skulle kunna säkerställas, och praktiskt eftersom systemet inte skulle fungera och inte vara tillförlitligt.

4. FÖRORDAT ALTERNATIV

Det förslag som förordas är att man lägger fram förslag till en ny rättsakt med tillämpning på flygresor och med decentraliserad insamling av uppgifter. Detta alternativ skulle ge oss bättre möjligheter att öka säkerheten inom EU, samtidigt som det säkerställer bättre uppgiftsskydd och minimerar kostnaderna för inrättande och drift. Det betyder inte att detta alternativ i sig är den bästa tänkbara lösningen på problemet, men i nuvarande skede är det den lösning som är lättast att genomföra. Det är en bra utgångspunkt som också kommer att bidra till att erfarenheter samlas på detta nya område. Avsikten är att den föreslagna ordningen ska utvärderas och, om möjligt, få en bredare tillämpning i ett senare skede. Det bör överlåtas på medlemsstaterna att då utöka räckvidden av ett sådant förslag till andra transportsätt. Vidare bör medlemsstaterna kunna sluta bilaterala eller multilaterala avtal i syfte att förbättra eller genomföra bestämmelserna i ett sådant förslag.

Förslaget skulle få formen av ett rambeslut enligt avdelning VI i fördraget om Europeiska unionen.

I konsekvensanalysen undersöks vidare olika andra parametrar i det förordade alternativet, närmare bestämt följande:

- Förslagets räckvidd i fråga om transportsätt : Flertalet tillfrågade parter håller med om att förslaget i ett första skede bör begränsas till flygtransport, med möjlighet att senare utöka det till andra transportslag. Generellt bygger denna hållning på att flygbolag redan har system med hjälp av vilka de kan samla in PNR-uppgifter. Detta gör det lättare för dem att efterleva bestämmelserna i förslaget.

- Förslagets geografiska räckvidd : De flesta tillfrågade parter anser att den geografiska räckvidden borde begränsas till flygningar från tredjeländer till EU och från EU till tredjeländer. I detta skede anses det opåkallat att utsträcka förslaget till flygningar från en medlemsstat till annan och till inrikesflygningar inom en medlemsstat.

- Användning av och insamling av PNR-uppgifter : Insamling av PNR-uppgifter bör endast tillämpas för det ändamål som anges i avdelning VI i fördraget, det vill säga förebyggande av och kamp mot terrorbrott och organiserad brottslighet.

- Bevarandeperiod : Det ansågs allmänt att uppgifterna måste bevaras under en femårsperiod för att systemet ska vara effektivt, såvida de inte använts i en förundersökning eller underrättelseoperation.

- Mottagande organ för PNR-uppgifter : Flertalet medlemsstater stödjer tanken att uppgifterna tas emot av en enhet för passagerarinformation som utses i varje medlemsstat, medan andra medlemsstater föredrar en centraliserad enhet inom EU som skulle ta emot uppgifter från flygtrafikföretag från samtliga medlemsstater.

- Metod för överföring av uppgifter : Samtliga tillfrågade parter föredrar ”sändmetoden” framför ”direktåtkomstmetoden”. Den huvudsakliga skillnaden är att med sändmetoden överförs uppgifterna av flygbolaget, medan direktåtkomstmetoden innebär att den nationella myndigheten får tillgång till flygbolagets bokningssystem och hämtar uppgifterna där.

- Vidarebefordran av PNR-uppgifter : De flesta tillfrågade parter stödjer att PNR-uppgifter överförs till de behöriga nationella myndigheterna och till de behöriga myndigheterna i andra medlemsstater. Några medlemsstater stödjer också att uppgifter överförs till de behöriga myndigheterna i tredjeländer.

- IT-säkerhet : För att uppgifter ska kunna överföras på ett säkert sätt, håller de flesta parterna med om att gemensamma krypteringsstandarder bör antas för att garantera säkerheten.

Den föreslagna åtgärden skulle vidare omfatta bestämmelser om övervakning och utvärdering.

[1] EUT L 261, 6.8.2004, s.24.