MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET En åtgärdsplan för transiteringen i Europa - en ny tullpolitik (97/C 176/03) KOM(97) 188 slutlig

(Framlagt av kommissionen den 30 april 1997)

1. Transiteringen som ett viktigt instrument för handeln och för den ekonomiska integrationen på den europeiska kontinenten

1.1 Transiteringen utgör en viktig del i uppbyggnaden av gemenskapen och ett grundläggande inslag i de europeiska företagens strategi. Genom tillfällig befrielse från de tullar och avgifter som normalt gäller för importerade varor ger systemet stor flexibilitet och total närhet till tullklareringsverksamheterna, såväl inom unionen, genom gemenskapstransitering, som vid handel med våra partners inom ramen för konventionen för gemensam transitering med EFTA- och Visegradländerna eller TIR-konventionen, som för närvarande har 59 avtalsslutande parter.

1.2 Integration av länderna i Central- och Östeuropa i systemet med gemensam transitering utgör ett viktigt inslag i strategien inför anslutning, som införts på basis av de europeiska associationsavtalen och kommissionens vitbok. För fyra länder i Visegrad-gruppen är denna integration redan en realitet och ger dem en konkret ram för förberedelse för deras framtida anslutning till unionen genom att låta dem delta direkt i den reform som pågår. När det gäller kandidatländerna till gemensam transitering lilgger deras intresse just i att de kan integrera sig i ett system som har möjlighet att införliva dem på bästa villkor. Endast ett förnyat transiteringssystem som baserar sig på datoriserade förfaranden kan ge dessa garantier.

1.3 Ungefär 18 miljoner transiteringshandlingar och 1 miljon TIR-carneter (av de 2 till 3 miljoner som används mellan alla avtalsslutande parter till TIR-konventionen) utfärdas varje år i länderna för gemensam transitering. Detta stora antal handlingar sätter avsevärda varukvantiteter till stora värden på spel liksom motsvarande avgifter och skatter som uppgår till flera miljarder ecu. Under dessa förhållanden måste dessa förfaranden inte bara anpassas till den moderna handelns behov utan också reformeras grundligt för att minska risken för bedrägeri.

1.4 De transiteringsbedrägerier som har skett under de senaste åren har inneburit stora ekonomiska förluster både för de nationella budgetarna och för gemenskapsbudgeten. Dessa bedrägerier leder också till att det på den europeiska marknaden olagligt saluförs obeskattade varor som undgår all kontroll och både hotar våra företags konkurrenskraft och våra medborgares hälsa och säkerhet.

1.5 Denna transiteringskris som uppmärksammats av kommissionen i tre meddelanden till Europaparlamentet och rådet under 1995 och 1996 och av Revisionsrätten i dess rapport om transitering 1994, har bekräftats av parlamentet och dess tillfälliga undersökningskommitté om gemenskapens transiteringssystem. Kommittén har i hög grad bidragit till att göra förvaltare och användare av dessa förfaranden medvetna om det stora behovet att genomföra en radikal reform för att rädda transiteringen i Europa både genom att återupprätta de ekonomiska fördelar och säkerheter som dessa förfaranden innebär och att skapa mekanismer för ett bättre skydd av de intressen som står på spel.

1.6 Genom att rikta detta meddelande till rådet och Europaparlamentet, liksom till samtliga användare och förvaltare av transitering, vill kommissionen i handling visa sin beslutsamhet att genomföra en djupgående, balanserad och realistisk reform av transiteringsförfarandena. Kommissionens åtgärdsplan för transitering som bifogas detta meddelande kommer att tjäna som, grund och fortlöpande referens för samtliga de förslag som kommissionen kommer att lägga fram och för de åtgärder som den kommer att vidta på detta område.

1.7 Antagandet av denna åtgärdsplan följer på rapporten från Europaparlamentets undersökningskommitté för gemenskapens transiteringssystem, som antogs den 19 februari 1997, och som lades fram för Europaparlamentet i plenarsammanträde den 12 mars 1997 (1). Genom sin rekommendation den 13 mars 1997 uppmanade Europaparlamentet kommissionen, rådet och medlemsstaterna att sörja för att undersökningens slutsatser följs upp. Undersökningskommitténs arbete, liksom dess slutsatser och rekommendationer, har utgjort ett instrument av avsevärt intresse för fastställande av kommissionens egna riktlinjer och har i hög grad bidragit till att tillföra en fråga som snarare är av teknisk art, hela sin politiska dimension och att placera den i det vidare sammanhanget med unionens tullpolitik och tullsamarbetet mellan staterna.

1.8 Reformen av transiteringsförfarandena i Europa utgör i detta sammanhang ett prioriterat verksamhetsområde i program Tull 2000 (2) som dels påvisar behovet av ett allt närmare samarbete mellan de europeiska tullmyndigheterna för att slutligen nå en integrationsnivå som kan jämföras med en enda gemenskapsförvaltning och dels föreslår ett visst antal instrument som främjar genomförandet av detta mål. Genom att i december 1996 anta beslut "Tull 2000" underströk parlamentet och rådet hur betydelsefullt det är för den inre marknaden och för de europeiska medborgarna med en dynamisk och effektiv tullpolitik som gynnar utveckling av den internationella handeln samtidigt som den garanterar ett högt skydd på alla områden vid den yttre gränsen.

1.9 Transiteringsreformen är för övrigt bara en av aspekterna, på ett område där åtgärder är av största betydelse i en mer allmän strategi från kommissionens sida vilken syftar till att fastställa och fullfölja gemensam politik för att tillämpa lagstiftning på området för tullar och indirekta skatter och att bekämpa tull- och skattebedrägerier. På själva gemenskapsplanet har denna åtgärd, förutom genomförandet av program "Tull 2000" som redan nämnts, bland annat yttrat sig i förslag till program "Tull 2000 b" om datorisering av tullförfaranden och "Fiscalis" som syftar till att utveckla ett samarbete inom området för indirekta skatter samt i inrättandet av "Arbetsgruppen på hög nivå" som samlar företrädare för tull- och skattemyndigheterna i medlemsstaterna under kommissionens ordförandeskap i syfte att förebygga bedrägeri när det gäller tobak och alkohol.

2. En kraftig insats för att rädda ett system i kris

2.1 Genom att utnyttja den oerhörda utveckling och det stora tryck från handeln, särskilt med Central- och Östeuropa, insåg bedragarna snabbt hur de kunde utnyttja ett system vars lättnader inte längre i tillräcklig utsträckning materiellt uppvägs av förebyggande och kontroll.

2.2 De internationella kriminella organisationerna har sålunda utnyttjat transiteringsförfarandenas svagheter och undanhållit avsevärda kvantiteter högt beskattade varor, särskilt cigaretter och alkohol från myndigheternas kontroll.

2.3 Förlusterna för de nationella budgetarna och gemenskapens budget har med utgångspunkt i de bedrägerier där transiteringsförfarandena var direkt eller indirekt berörda enligt anmälningar från medlemsstaterna (3), av kommissionen uppskattats till omkring 1,27 miljarder ecu under sju år (1990-1996), varav 485 miljoner ecu i traditionella egna medel och 784 miljoner i nationella skatter. År 1996 noterades ett belopp på 78 miljoner ecu i avslöjade bedrägerier i egna medel och 216 miljoner i nationella skatter, ett belopp som huvudsakligen hänförde sig till cigaretter, vilket motsvarar sammanlagt 294 miljoner mot 225 miljoner under 1995. Läget förblir således oroande. Transiteringsbedrägerierna utgjorde emellertid, beräknat i egna medel, endast 17 % av samtliga bedrägerier som rapporterades inom ramen för ömsesidigt bistånd under 1996 (448 miljoner ecu). Med hänsyn till punktskatternas betydelse utgjorde dock andelen transiteringsbedrägerier som endast gäller cigaretter och enbart under 1996 38 % av samtliga avgifter och skatter (773 miljoner ecu).

2.4 Den skada som dessa bedrägerier åsamkar är inte bara av budgetmässig karaktär. Den är också ekonomiskt och hälsomässigt betingad i den mån som den inte bara direkt eller indirekt berör ett korrekt förlopp av den verksamhet som är avhängig av den legala handeln och de lättnader som transiteringen erbjuder, utan ochså försörjer en parallell marknad som konkurrerar illojalt med varor som saluförs lagligt och vilka direkt kan hota konsumenternas hälsa eller säkerhet. Den som till sist förlorar är den europeiske medborgaren i egenskap av tillverkare, försäljare, konsument eller skattebetalare. Ty de inkomstförluster som beror på transiteringsbedrägerier måste kompenseras antingen på nationell nivå eller på gemenskapsnivå. Att inte avsätta medel för effektiva åtgärder och att inte investera mot bedrägeriet skulle följaktligen vara en kortsiktig politik, både ur budgetsynpunkt och vad gäller kampen mot den organiserade brottsligheten.

2.5 Som följd av kommissionens och Revisionsrättens undersökningar, tog kommissionen själv initiativet till att möta denna kris genom sitt första meddelande av den 29 mars 1995 "Bedrägeri vid transiteringsförfarande, förväntade lösningar och framtidsutsikter" (4).

2.6 Kommissionen har gradvis, efter att ha fått godkännande av medlemsstaterna, antagit flera åtgärder som kortsiktigt är avsedda att möta dessa hot mot gemenskapens och medlemsstaternas finansiella och ekonomiska intressen och genom att utveckla ett omfattande förslag till datorisering av transitering. I kommissionens meddelande av den 3 april 1996 "Kommissionens aktion för bekämpning av transiteringsbedrägerier" (5) fastställs dels ett program för antagande av dessa åtgärder varav de flesta sedan dess är i kraft, och dels underströks behovet av en total översyn av bestämmelserna och villkoren för dess genomförande.

2.7 Kommissionen påbörjade därefter en fördjupad analys av situationen och transiteringens svagheter i nära samarbete med alla berörda offentliga och privata aktörer i syfte att med full insyn fastställa riktlinjer för en övergripande reform. Denna analys ledde till en "interimsrapport" från kommissionens enheter vilken bifogas till meddelandet av den 9 oktober 1996 (6).

2.8 Detta meddelande och den åtgärdsplan som det inbegriper, utgör resultatet av denna analys och breda samråd med alla aktörer inom transiteringen för fastställande av reformens riktlinjer. Denna process avslutades med konferensen "Euro transit" som ägde rum i februari 1997. Denna process gjorde det möjligt att visa vilka förväntningar som användarna och förvaltarna har mot bakgrund av transiteringssystemens inre svagheter och de allvarliga brister i den allmänna organisationen och tullstrukturerna inom vilka och med hjälp av vilka dessa system skall fungera.

3. Systemets svagheter

Transiteringssystemen som de för närvarande är utformade uppvisar ett visst antal brister som samtliga berörda tycks vara överens om, nämligen följande punkter:

- Brist på respekt för gällande regler och skyldigheter, antingen det rör förvaltare eller användare, inte bara på grund av vissa svårigheter med rättslig tolkning och konkret tillämpning utan också på grund av bristande vilja at agera och att anslå nödvändiga medel för att var och en effektivt skall kunna ta sitt ansvar.

- Brist på enhetliga åtgärder och samordning hos de många berörda myndigheterna och avdelningarna och dåligt utnyttjande av de befintliga samarbetsinstrumenten. Dessa strukturella svagheter gäller inte bara transiteringar.

- Brist på enhetlighet beroende på mångfalden av system som omfattas av olika rättsliga ramar och beslutssystem och som på ett paradoxalt sätt både är komplicerat och flexibelt.

- Brist på anpassning av regler och förfaranden till kravet att säkerställa en snabb, säker och flexibel behandling av ett stort antal transiteringar av mycket varierad art.

- Brist på utnyttjande av befintliga uppgifter, kombinerat med en brist på kompletta och tillförlitliga uppgifter om transiteringens verkliga ekonomiska och administrativa verkan och om själva verksamheterna. Denna brist när det gäller tillgänglighet och utnyttjande av information gör varje försök till anpassning och effektivisering av systemen liksom varje försök till förebyggande av bedrägerier grundad på riskanalys och målinriktade kontroller illusorisk.

4. På systemets minussida: utestående skulder

4.1 Svagheterna i transiteringssystemet och de olika brister som de resulterar i, har möjliggjort en ökning av bedrägerierna vilket har medfört en ackumulation av tull- och skatteskulder, särskilt för de huvudansvariga. Totalsumman för de skulder som ännu är oreglerade - som man emellertid inte kan likställa med beloppet för bedrägerier - har kunnat uppskattas av kommissionen på basis av de uppgifter som inlämnats av medlemsstaterna för perioden från 1990 till 1996, till omkring 2 miljarder ecu, varav en femtedel är gemenskapens traditionella egna medel (tullar) och fyra femtedelar nationella avgifter (mervärdesskatt, accis etc.).

4.2 Inför omfattningen av de skulder som förorsakats av bedrägeri har de berörda sektorerna begärt eftergift eller åtminstone, till en början, anstånd med dessa skulder.

4.3 Europaparlamentets tillfälliga undersökningskommitté för transitering anmodar i sin rekommendation nr 27 kommissionen att avskriva dessa skulder "i de fall fordringarna bevisligen har uppstått som ett resultat av dålig förvaltningspraxis" och i avvaktan på att beslut fattas beträffande sådana fall "inte driva in utestående fordringar som härstammar från tiden innan systemet med hundraprocentig säkerhet för känsliga varor infördes".

4.4 När det gäller skatteskulden faller det på medlemsstaterna som är fordringsägare för de nationella resurserna i fråga att besluta i enlighet med deras nationella bestämmelser vilka följder de bedömer att dessa begäran skall få under förutsättning att detta är förenligt med lika skattemässig behandling av aktörerna, momsneutraliteten och upprätthållandet av underlaget för egna mervärdesskattemedel.

4.5 När det gäller tullskulden som motsvarar delen "traditionella egna medel" av dessa oreglerade skulder, förutses i de gällande gemenskapsbestämmelserna inga möjligheter att varken efterskänka eller ens uppskjuta den rent allmänt. Ett tillvägagångssätt som skulle innebära sådant undantag, vilket skulle kräva grundläggande förändringar bland annat vad avser beslutet om systemet med gemenskapens egna medel, framstår dessutom inte som lämpligt med hänsyn till dess mycket negativa ekonomiska och finansiella effekter. Det skulle till och med strida mot den strävan till rättvisa som den tycks bygga på eftersom den nämligen inte skulle ta någon hänsyn till de mycket skiftande situationerna och enskilda beteendena.

4.6 Därför anser kommissionen att tullskulderna inte kan bli föremål för allmän avskrivning. Det är däremot möjligt att behandla gäldenärernas enskilda situationer inom ramen för de befintliga bestämmelserna i gemenskapens tullkodex vilka särskilt är avsedda att ta hänsyn till omständigheter där någon handling eller försummelse från aktörernas sida inte kommer ifråga enligt förfaranden som styrs på nationell nivå och i tillämpliga fall fullföljs på gemenskapsnivå. När dessa bestämmelser tillämpas bör hänsyn tas till att procedurreglerna för transitering inte har skapats i syfte att minska den handelsrisk som den huvudansvarige åtar sig. En "dålig administrativ förvaltning" är sålunda inte nödvändigtvis en "omständighet" enligt dessa bestämmelser. I alla händelser förutses i gemenskapens tullkodex också en möjlighet för tullmyndigheterna att bevilja betalningsfrister och betalningslättnader.

4.7 Det ankommer sålunda på dessa myndigheter att, särskilt när det gäller betalningsperioder, utnyttja såväl gemenskaps- som nationella bestämmelser för att i varje enskilt fall ta hänsyn till gäldenärens särskilda situation.

5. Riktlinjer för åtgärdsplanen

5.1 Åtgärdsplanen är baserad på ett antal riktlinjer som skulle kunna lösa systemets svagheter:

- Ett enkelt och enhetligt system som aktörer och tulltjänstemän lätt kan förstå och tillämpa.

- Ett system som förvaltas enligt moderna samarbetsförfaranden och samarbetsmekanismer, med stöd av datorisering och elektroniskt utbyte av uppgifter.

- Ett system som är anpassat till olika verksamheter och situationer.

- Ett system som i sina mekanismer integrerar samordnat förebyggande av bedrägerier och målinriktat skydd av de intressen som står på spel.

- Ett system vars förvaltning och bedömning är grundade på tillgång till och utnyttjande av information, såväl på global som operativ nivå.

5.2 Dessa mål bör nödvändigtvis resultera i en rad åtgärder inte bara inom det särskilda transiteringsområdet utan också inom ramen för allmänna tullfrågor. Dessa insatser och åtgärder omfattar både gemenskapens interna tullförfaranden (intern del) och de förfaranden vars tillämpningsområde överskrider gemenskapens tullområde (extern del). I de efterföljande punkterna i detta meddelande behandlas de områden där dessa åtgärder främst bör utvecklas. De utgör givetvis kärnan i den åtgärdsplan som bifogas till detta meddelande.

6. En förstärkning av tullens organisation och tullsamarbetet

6.1 Eftersom en enda tullmyndighet borde bli det logiska resultatet av en enda tullagstiftning är det, såsom sägs i åtgärdsprogrammet för tullfrågor i gemenskapen "Tull 2000" och såsom Europaparlamentets undersökningskommitté har krävt, viktigt att de femton tullmyndigheterna fungerar som om de var en och samma myndighet. Kommissionen kommer att sörja för ett optimalt genomförande av program "Tull 2000" genom en plan som omfattar samtliga åtgärder som kan inledas under programmets femårsperiod men som kan omprövas varje år inom ramen för kommittén för tullpolitik, som samlar cheferna för tullmyndigheterna i medlemsstaterna och företrädare från kommissionen. Åtgärdsplanen för transitering utgör sålunda en sektoriell motsvarighet till denna mer övergripande insats för att förbättra tullens verksamhet.

6.2 Om det i princip inte ankommer på kommissionen att blanda sig i hur medlemsstaterna organiserar sina egna administrativa strukturer och avgör sina tjänstemäns behörigheter och befogenheter är det av desto större intresse för unionen liksom för dess medlemsstater att finna lämpliga och enhetliga lösningar på bedrägeriet och den organiserade brottsligheten.

6.3 Som komplement till de omfattande insatser för att förebygga bedrägeri som skall överenskommas, är det bara möjligt att effektivt avskräcka mot sådana bedrägerier inom transiteringsförfarandena som är ett resultat av organiserad gränsöverskridande brottslighet, om en konsekvent politik för att bekämpa bedrägeriet utvecklas. Denna politik måste vara tullmyndigheternas huvudansvar med särskilt och målinriktat bistånd från kommissionen, för att bekämpa den stora ekonomiska och finansiella brottsligheten och få nödvändigt stöd från polismyndigheter och rättsväsende.

6.4 En straffrättslig politik på unionsnivå är dessutom oumbärlig i syfte att underlätta bevisföring, att vidta åtgärder på ett samordnat sätt, att dra allvarliga fall, där särskilt kriminella organisationer är indblandade, inför rätta, och att bestraffa organisatörerna av bedrägerier på ett effektivt, avvägt och avskräckande sätt. Kommissionen har i detta avseende en roll att spela när det gäller information, hjälp, samordning och initiativtagande för att fylla den uppgift den anförtros i artikel 209 A i EG-fördraget.

6.5 Detta kräver oundvikligen att medlemsstaterna ratificerar konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (7), liksom tilläggsprotokollen till denna konvention om bekämpande av korruption av nationella eller gemenskapens tjänstemän och om straffrättsligt samarbete (8). Politiken för bekämpande av bedrägeri bör på sikt möjliggöra inrättandet av en lämplig rättslig ram på det europeiska planet för att skydda Europas finanser.

6.6 För ögonblicket är det absolut nödvändigt att förstärka upptäckt, utbyte och utnyttjande av information genom införande av nya instrument såsom särskilt rådets förordning (EG) nr 515/97 av den 13 mars 1997 om ömsesidigt bistånd mellan de administrativa myndigheterna i medlemsstaterna och om samarbetet mellan dessa och kommissionen i syfte att säkerställa god tillämpning av tull- och jordbruksbestämmelserna (9), rådets förordning (Euratom, EG) nr 2185/96 av den 11 november 1996 om kommissionens kontroller på platsen för att skydda Europeiska gemenskapernas finansiella intressen mot bedrägeri och andra oegentligheter (10) och rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (11) och fastställande i detta syfte av administrativa sanktioner för oegentligheter vad avser gemenskapsrätten, liksom konventionen (12) om användning av informationsteknik för tulländamål, som bör ratificeras i strävan efter en striktare straffrättslig politik för allvarliga bedrägerier inom transiteringsförfarandet.

6.7 Unionen bör sålunda förfoga över grundläggande instrument för informationsutbyte, rättssamarbete, bevisföring inom straffrätten, rättsliga åtgärder och beivrande inom de nationella domstolarna. Detta kräver kommisionens medverkan bland annat för att tillgodose transiteringsförfarandenas krav och ändamålsenlighet eftersom dessa tillämpas såväl inom unionen som för icke-medlemsländer. De åtgärder som vidtas måste göra det möjligt att på ett kraftfullt sätt åtala och straffa de transiteringsbedrägerifall som förtjänar att betraktas och behandlas som kriminella.

6.8 I detta sammanhang bör inte det faktum att det i EU-fördraget finns olika rättsgrunder och möjligheter till ingripanden leda till att artificiellt begränsa unionens kapacitet sammantaget, att agera mot kriminella.

7. Ett europeiskt system

7.1 Bibehållande av tre transiteringssystem - gemenskapstransitering, gemensam transitering, TIR - i Europa kommer med handelns utveckling och den ökade ekonomiska och politiska integrationen mellan unionen och dess europeiska partners att bli allt svårare att förvalta, både när det gäller förfarandenas effektivitet och säkerhet. Förenklingen av förvaltningen av transitering liksom framstegen med det nya datoriserade systemet för transitering, NCTS, kommer till stor del att vara beroende av en mer integrerad ram för gemenskapstransitering och gemensam transitering vilket skulle kunna gå så långt som en sammanslagning av de två systemen. Kommissionen kommer att lägga fram konkreta förslag i denna riktning.

7.2. Våra förbindelser med våra nuvarande partners inom ramen för gemensam transitering måste för övrigt struktureras på basis av ett ändå närmare samarbete och ett maximalt utnyttjande av de instrument för ömsesidigt bistånd som hädanefter finns tillgängliga. All framtida utvidgning av systemet till kandidatländer förutsätter dessutom att de har visat att de perfekt behärskar systemet när det väl har reformerats och datoriserats.

8. Särskilda åtgärder för förvaltning och kontroll av transitering

Presentationen av dessa åtgärder, vars detaljer återfinns i den bifogade planen som också anger motsvarande rekommendationer från Europaparlamentet, har ordnats på basis av en logisk följd av de moment som en transitering innebär eller som sker i förbindelse med denna operation. Åtgärderna avser sålunda följande inslag i förfarandena i fråga:

- Styrning av transiteringsverksamheterna vilket bör möjliggöra att i ett återupprättat förtroendefullt klimat, säkerställa en anpassning mellan de lättnader som beviljas eller de skyldigheter som operatörerna har å ena sidan och de faktiska risker som deras verksamheter medför å andra sidan.

- Transiteringarnas förlopp. Varje aktör inom förfarandena måste ha kontroll över sin roll och ta sitt ansvar vilket för tullmyndigheterna betyder maximalt utnyttjande och utveckling av instrumenten för administrativt samarbete.

- Förebyggande och bekämpande av bedrägeri och samordning av kontroller som grundas på mer effektiva säkerhetsåtgärder och en gemensam politik för förvaltning av risker och målinriktning av kontroller och på införande av instrument för upptäckt av bedrägeri och egentligheter på gemenskapsnivå samt utveckling av och inrättande av en lämplig rättslig ram för en förstärkning av politiken för bekämpning enligt punkt 7 i detta meddelande.

- Sund finansiell förvaltning av transitering som förutsätter både en adekvat nivå vad avser säkerhet för de finansiella intressen som står på spel beroende på aktörens tillförlitlighet, de risker som berörs och mekanismer för effektiv uppbörd av de belopp som eventuellt skall erläggas i första hand från de personer som direkt är upphov till tull- och skatteskulderna.

- Enhetlig tillämpning av transiteringsbestämmelser. Denna åtgärd förutsätter inte endast utveckling av praktiska instrument för utbildning och genomförande av bestämmelser och kontroller utan också effektiv kontroll av tillämpningen av reglerna och definitionen av ett system för administrativa tullsanktioner.

- Effektiv uppföljning och fortlöpande utvärdering av transiteringssystemen och reformen av dem.

9. En reform vars framgång beror på aktörernas engagemang

9.1 Genom sin åtgärdsplan söker kommissionen skapa förutsättningar för en enhetlig reform av transiteringssystemen genom att inrätta en referensram för utövandet av sin initiativrätt i enlighet med sin institutionella roll.

9.2 Denna plan kan inte helt tillfredsställa samtliga aktörer inom transiteringen och den kommer självfallet att ge upphov till en debatt och till förhandling innan beslut kan fattas.

9.3 I detta syfte kommer givetvis kontakt att tas med de behöriga beslutsorganen vare sig de är gemenskapsorgan eller omfattas av transiteringskonventioner, enligt en tidsplan som anges i åtgärdsplanen, och de bör yttra sig tydligt i fråga om kommissionens förslag, om den fördelning av ansvar som de innebär och de medel som bör anslås till detta.

9.4 Men när väl besluten har fattats måste var och en lojalt och i det gemensamma intresset bidra aktivt till att de genomförs inom det egna ansvarsområdet.

9.5 Varje medlemsstat i unionen eller partnerland inom ramen för gemensam transitering bör åta sig att på politisk nivå frigöra alla de medel som krävs för reell och effektiv tillämpning av de åtgärder som de har medverkat till att anta.

9.6 Eftersom aktörerna är de verkliga konsumenterna av transitering har de rätt till en produkt och en tjänst av kvalitet. Men de måste också axla sin verkliga del av ansvaret i utnyttjandet av denna tjänst. Vad aktörerna beträffar bör därför transiteringsreformen medföra ett åtagande att lojalt använda systemet genom att de tar sitt ansvar som tydligt fastställs före varje transitering och att strukturer införs som gör det möjligt för dem att föra fram sina åsikter och att delta i den fortlöpande utvärderingen av systemets användning. Effekten av de förutseda affärsåtgärdena, särskilt SMF'n kommer att beaktas.

9.7 Som redan angivits har kommissionen också för avsikt att på gemenskapsplanet spela sin institutionella roll genom att på basis av ett absolut nödvändigt partnerskap med medlemsstaterna säkerställa uppföljning och utvärdering av denna tillämpning. Kommissionen kommer att om nödvändigt utnyttja de befogenheter som fördraget ger för att säkerställa respekt för lagen. Kommissionen kommer dessutom att tillsammans med partnerländerna bestämma om en gemensam uppföljning av avtalsmässig karaktär.

9.8 Tullmyndigheterna och kommissionen kommer på detta sätt att förfoga över ett internt instrument för att mäta relevansen och effektiviteten av de åtgärder som vidtagits. Detta instrument kommer också att göra det möjligt att bidra till åtgärderna för uppföljning av reformen och kontroll av dess tillämpning, dels genom Revisionsrätten och dels genom Europaparlamentets budgetkontrollutskott, på basis av rekommendationerna från dess tillfälliga undersökningskommitté för transiteringar. Kommissionen kommer dessutom regelbundet att rapportera till budgetkontrollutskottet om hur transiteringsreformen fortskrider.

10. Ett framtidsorienterat system och en omgivning i ständig förändring

10.1 Transiteringsreformen sker i ett övergripande sammanhang i ständig förändring. Den inre marknaden och dess skattedimension, översynen av fördraget vid utgången av regeringskonferensen, den framtida utvidgningen av Europeiska unionen, utvecklingen av gemenskapens inre och yttre handel och den konstanta tendensen att sänka tariffära och icke-tariffära tullmurar är samtliga faktorer som man bör ta stor hänsyn till när framtida transiteringsförfarandena utformas utöver själva reformen för att säkerställa att dessa förfaranden anpassas till sin omgivning.

10.2 För att vara helt effektiv bör följaktligen denna reform stödja sig särskilt på de huvudprinciper för tullpolitiken som fastställs i det ovannämnda åtgärdsprogrammet "Tull 2000" i syfte at dels bidra till att fullfölja den inre marknaden och dels integreras i unionens externa förbindelser särskilt inom den europeiska ramen (13).

10.3 Den utveckling som sker på området för indirekta skatter inom ramen för den inre marknaden bör också tas i beaktande dels när det gäller enhetligheten i fråga om de tull- och skattebestämmelser som tillämpas för befordran av både gemenskapsvaror och icke-gemenskapsvaror och dels för att kunna förutse effekterna som denna utveckling har inte bara på aktörernas deklarationsuppträdande utan också på utvecklingen av nya bedrägerikretsar.

10.4 Beträffande acciser iakttar systemet för befordran av varor inom gemenskapen som är föremål för acciser mål (skattekontroll och kontroll av varor som är högt beskattade), bestämmelser (åtföljande dokument, säkerhet, etc.) och tyvärr typer av bedrägeri vilket innebär att de i stor utsträckning kan jämställas med transiteringsförfarandena. I detta sammanhang bör man jämföra de erfarenheter som vunnits i de två systemen och reformen av dem, särskilt i termer av förfarandenas effektivitet och förebyggande av bedrägeri, och förhindra att bedrägeri förskjuts från ett system till ett annat. Kommissionen har redan tillsammans med medlemsstaterna i form av en högnivåarbetsgrupp, fastställt den struktur som borde kunna möjliggöra ett sådant bredare angreppssätt i fråga om bedrägeri beträffande så känsliga varor som tobak och alkohol.

10.5 Beträffande mervärdesskatten, skulle alla kopplingar vid en beskattning vid ursprunget, såsom beskrivs i kommissionens dokument "Ett gemensamt momssystem" (14) till befordran av varor som är föremål för transaktioner inom gemenskapen slopas. För importerade varor däremot - det vill säga de varor som för närvarande är föremål för transitering - förblir frågan öppen om fastställande från när de transaktioner som berör dem omfattas av tillämpningsområdet för mervärdesskatt. Svaret på denna fråga bör avspegla en jämvikt mellan två motställda principer dvs. å ena sidan garantera snabbt flöde av varor över de yttre gränserna, antingen de släpps till fri omsättning vid gränsen eller fortsätter i transitering, och å andra sidan säkerställa lika skattemässig behandling av transaktioner inom unionen genom att undvika att ge orättmätiga fördelar till importerade varor.

10.6 Fastställande av en sådan jämvikt begränsar sig dock inte till själva transiteringen utan borde beröra skattedelen inom samtliga tullförfaranden. I detta perspektiv måste den dubbla frågan ställas om den ekonomiska och skattemässiga relevans av transitering för befordran av importerade varor inom unionens område och aktörernas fria val att utnyttja detta förfarande.

(1) "Rapport om gemenskapens transiteringssystem" av Europaparlamentets tillfälliga undersökningskommitté för gemenskapens transiteringssystem (dok PE 220.895 av den 20 februari 1997).

(2) Europaparlamentets och rådets beslut nr 210/97/EG (EGT nr L 33, 4.2.1997, s. 24).

(3) Antingen enligt förordning (EEG) nr 1468/81 (meddelanden "ömsesidigt bistånd") ersatt från och med den 13 mars 1997 av förordning (EG) nr 515/97 (jfr. fotnot 9), eller enligt förordning (EEG) nr 1552/89 "egna medel" (register av bedrägerier för fall som överstiger 10 000 ecu).

(4) KOM(95) 108 slutlig.

(5) SEC(96) 290 slutlig.

(6) KOM(96) 477 slutlig.

(7) Rättsakt från rådet den 26 juli 1995 (EGT nr C 316, 27.11.1995).

(8) För det första protokollet se rådets rättsakt av den 27 september 1996 (EGT nr C 313, 23.10.1996).

(9) EGT nr L 82, 22.3.1997, s. 1.

(10) EGT nr L 292, 15.11.1996, s. 2.

(11) EGT nr L 312, 23.12.1995, s. 1.

(12) Rådets akt av den 26 juli 1995 (EGT nr L 316, 27.11.1995).

(13) Kommissionens program för 1997 - KOM(96) 507 slutlig och SEK(96) 1819 slutlig.

(14) KOM(96) 328 slutlig.

BILAGA

ÅTGÄRDSPLAN FÖR TRANSITERING

1. Inledning

1.1 Den transiteringskris som analyseras i den interimsrapport från kommissionen som bifogas kommissionens meddelande av den 9 oktober 1996 (1), avslöjar djupa brister inom tullunionen vilka inte bara kräver särskilda åtgärder i fråga om transiteringsförfarandena utan också övergripande initiativ inom ramen för en gemensam tullpolitik. När det gäller transitering kommer denna politik att inriktas både på frågor inom Europeiska unionen och dess inre marknad och utom unionen på basis bland annat av en ny tullkonvention för underlättande av handeln i Europa (punkt 2).

1.2 Reformen av transiteringssystemen omfattar förutom ett snabbt genomförande av det nya datoriserade transiteringssystemet (NCTS (2)) (punkt 3), stegvis antagande av de särskilda åtgärder som krävs för teknisk eller administrativ förbättring av förfarandena både inom gemenskapstransitering och gemensam transitering i avvaktan på en sammanslagning av dessa båda system (punkterna 4.1 till 4.5) Reformen bör också bedömas i fråga om dess relevans och verkan (punkt 4.6). Dessa åtgärder presenteras i form av arbetsblad där varje åtgärd relateras till något av reformens mål så som de fastställs i meddelandet.

1.3 Slutligen bör förutsättningar skapas som gör det möjligt att förutse utvecklingen inom transiteringsmiljön och att därmed i tid vidta nödvändiga korrigeringar (punkt 5).

2. Transiteringen, en nyckelfaktor inom tullpolitiken i Europa

2.1 På bästa sätt utnyttja möjligheterna i "Tull 2000"

2.1.1 Denna åtgärdsplan ligger helt i linje med åtgärdsprogram "Tull 2000" och ansluter sig till rekommendation nr 1 från Europaparlamentets tillfälliga undersökningskommitté för gemenskapens transiteringssystem, enligt vilken de nationella tullmyndigheterna "bör fungera som om de vore en enda tullmyndighet". Genomförandet av program "Tull 2000" på basis av en femårsstrategi och årliga planer bör sålunda inkludera transiteringen som är en grundläggande del av den tullverksamhet och handel som transiteringen utgör.

2.2 En dynamisk informationspolitik för att behärska transiteringen

2.2.1 En sund och effektiv förvaltning av transiteringsförfarandena, bedömning av de risker som påverkar transiteringarna, anpassning av resurserna till behoven och allmän säkerhet inom förfarandena är bara möjlig om de som administrerar detta system har en lämplig, komplett och användbar kunskap om hur transiteringsförfaranden används genom att samla in och behandla vissa uppgifter och utarbeta statistik. Vissa viktiga uppgifter finns idag inte tillgängliga och de som finns utnyttjas inte i tillräckligt hög grad. Europaparlamentets undersökningskommitté påvisade också i sin slutrapport bristen på tillräcklig information om dessa förfaranden och de konsekvenser som detta får för administrationen samt farhågorna om den verkliga omfattningen av det bedrägeri som drabbar transiteringen. Kommissionen har för avsikt att stärka sin samordnande roll på detta område i syfte att säkerställa att den informationspolitik som är helt nödvändig för en modern administration av transiteringsförfarandena införs på gemenskapsplanet.

2.2.2 De som handlägger transitering liksom i viss utsträckning de som utnyttjar dessa förfaranden bör följaktligen förfoga över nödvändiga uppgifter

- för att kunna utvärdera förfarandet ur ekonomisk synpunkt,

- för övergripande administration av transiteringarna, bland annat för att fastställa vilka resurser som krävs för att förfarandena skall förlöpa smidigt och vara säkra (statistik och uppgifter från deklarationen),

- för att inhämta kunskap om oegentligheternas ekonomiska effekter (statistik och uppgifter från deklarationen), och

- för att följa upp transiteringar och för riskförvaltningen.

2.2.3 De uppgifter som avses rör särskilt den exakta identifieringen av varor och aktörer, de berörda belopp, transportsätt och transportmedel, flöden, kontor, tidsfrister och problem förknippade med transiteringarnas förlopp fram till det ögonblick då T-dokumenten avslutas.

2.2.4 Kommissionen kommer att i nära samarbete med tullmyndigheterna och de ekonomiska aktörerna vidta lämpliga åtgärder för att fastställa vilka behov av statistik som finns och vilka uppgifter på deklarationen som behövs samt vilka andra uppgifter som inte återfinns i deklarationen som kan vara till hjälp för förvaltningen, för statistik och för utarbetande av riskprofiler, för insamling av uppgifter på det nationella planet och användning av dessa uppgifter för utarbetande av statistik. Detta arbete borde självfallet kunna underlättas genom införandet av NCTS.

2.3 Utöka det administrativa tullsamarbetet

2.3.1 Ett nära samarbete mellan de europeiska tullmyndigheterna är absolut nödvändigt för att säkra tullförfarandena och särskilt transiteringarna mot bedrägeri. Detta samarbete är också en viktig förutsättning för att den inre marknaden skall fungera smidigt eftersom den måste garantera de ekonomiska aktörerna lika behandling och erbjuda dem optimala förutsättningar för att utöva sina verksamheter. Samarbete är ett nödvändigt instrument vid tillämpning av gemenskapens tullbestämmelser, och är nära förenat med dessa bestämmelser.

2.3.2 Det bedrägeri som konstaterats inom transiteringen kan bara bekämpas effektivt genom att samtliga behöriga nationella myndigheter vidtar insatser som samordnas av Europeiska kommissionen. Bland annat krävs gemensamt tillvägagångssätt för riskförvaltning och utnyttjande av upplysningar liksom gemensamma åtgärder för att bekämpa bedrägeriet (se punkt 4.3).

2.3.3 I detta syfte bör de befintliga samarbetsmekanismerna, kommunikationsnäten och informationsutbytet som är specifika för transitering såsom det tidiga varningssystemet (Système d'Information Préalable, SIP) eller de allmänna inom ramen för ömsesidigt administrativt bistånd i tullfrågor, såsom SCENT-nätet (System Customs Enforcement Network) eller systemet för tullinformation (CIS), utnyttjas till fullo på alla nivåer. Förutom de ytterligare möjligheter som NCTS erbjuder kommer nya instrument, såsom nätet av transiteringskorrespondenter, att föreslås för att komplettera de befintliga mekanismerna och i möjligaste mån utsträcka dem till de europeiska partnerländerna inom gemensam transitering (se punkterna 4.2.2, 4.3.2, 4.3.3 och 4.3.4).

2.4 Sörja för kontroll av att bestämmelserna tillämpas korrekt och enhetligt

2.4.1 En sådan kontroll riktar sig i första hand till konsumenterna av tulltjänster och särskilt till de som utnyttjar transiteringsförfaranden. I tillägg till åtgärder för att förebygga och bekämpa tullbedrägerier som behandlas senare (se punkt 4.3) medför det faktum att tullbestämmelserna på gemenskapsnivå innehåller ett visst antal skyldigheter för användarna, att försummelse att uppfylla dessa skyldigheter betraktas som oegentlighet och leder till påföljder på samma nivå för att säkerställa att de är enhetligt avskräckande och rättvisa. Därför avser kommissionen att med anknytning till rådets rambestämmelse (Euratom, EG) nr 2988/95 och samtidigt som hänsyn tas till att tullbestämmelserna sätter intressen på spel som inte endast är finansiella, i år lägga fram förslag till rådet om antagande av en förordning som syftar till att fastställa oegentligheter på tullområdet och fastställa påföljder och administrativa åtgärder på gemenskapsnivå.

2.4.2 Denna kontroll av tillämpningen riktar sig också till tullmyndigheterna. Det har tydligt framgått att tullbestämmelserna i fråga om transiteringsförfaranden inte har tillämpats på ett enhetligt sätt av tullmyndigheterna i medlemsländerna, att kontrollernas kvalitet liksom kvantitet som helhet var otillräckliga eller till och med att vissa av de administrativa bestämmelserna ibland inte har följts. Dessa brister och försummelser har bland annat konstaterats i fråga om tidsfristen för återsändande av exemplar 5 i transiteringshandlingen eller administration av efterforskning och uppbörd. Detta har i hög grad bidragit till systemets ineffektivitet och brist på säkerhet liksom till att tilltron till tullmyndigheternas kapacitet att säkerställa att transiteringarna förlöper normalt har gått förlorad. Särskilda åtgärder borde göra det möjligt att avhjälpa vissa av dessa brister (se punkt 4.2).

2.4.3 Om transiteringar skall fungera smidigt förutsätter detta mera allmänt en väl fungerande tullunion. Detta kräver effektiv kontroll av att medlemsstaternas tullmyndigheter tillämpar de gällande reglerna på ett riktigt sätt. Åtgärder för "övervakning" av tulltjänsterna har ett annat syfte. De förbereds och genomförs i partnerskap med medlemsländerna och snart också med de tredje länder som är partners, och är klart nödvändiga för att konstatera rutiner och svårigheter i tillämpningen för att förbättra genomförandet och för att eventuellt ompröva tillämplighet och i tillämpliga fall föranleda myndigheterna att göra tillrättalägganden. Denna övervakning skall dock inte ses som inspektioner eller undersökningar för att kontrollera tillämpningen. Likaledes är de kontroller som genomförs på basis av förordning (EEG) nr 1552/89 om "egna medel" begränsade till att endast omfatta denna finansiella aspekt. Förfarandena vid överträdelser och eventuella hänvändelserna till domstolen i fall av försummelser utgör slutligen det sista verktyget för att säkerställa gemenskapsrättens effektivitet och överhöghet. Genomförande av dessa förfaranden förutsätter dock att informationer och bevis finns tillgängliga som gör det möjligt att fastställa överträdelsen. Därför framstår det som brådskande att ge kommissionen, såsom fördragets väktare, under domstolens kontroll och med beaktande av principen att höra båda parter liksom den om rättighet till försvar, möjligheter till direkta undersökningar och i förekommande fall tvingande medel som gör det möjligt för den att till fullo genomföra sitt uppdrag. Det bör också förutses hur medlemsstaterna själva kan medverka direkt i detta arbete, exempelvis genom att bilda blandade inspektionsgrupper från tullmyndigheterna.

2.4.4 Förutom dessa instrument för att kontrollera den faktiska tillämpningen av bestämmelserna, är det också nödvändigt att säkerställa att tillämpningen sker på ett enhetligt sätt vilket kan ske genom hjälpmedel för att tolka bestämmelserna, utbildning och fortbildning vilket behandlas i punkt 4.5.

2.5 Upprätta ett partnerskap mellan tull och aktörer för att bättre fylla de behov som användarna av transitering har

2.5.1 För att bevara den nödvändiga jämvikten mellan de tullättnader som aktörerna erbjuds och de kontrollåtgärder som tillämpas inom tullförfarandena i allmänhet och inom transiteringen i synnerhet, framstår det som allt viktigare att skapa ett förtroendefullt klimat mellan tull och aktörer.

2.5.2 Kommissionen delar den åsikt som Europaparlamentet ger uttryck för i sin rekommendation nr 32 där det föreslås att tullmyndigheterna skall "ha skyldighet att bistå" dem som använder systemet, och kommer att föreslå att en allmän politik för dialog och partnerskap som grundar sig på en europeisk stadga för kvalitet inom den offentliga tulltjänsten införs på gemenskapsplanet och på det nationella planet. Åtgärder för att främja bilden av den europeiska tullen och av denna politik för kvalitet och öppenhet kommer också att stödjas av kommissionen inom den bredare ramen för program "Tull 2000".

2.5.3 Kommissionen kommer att uppmana tullmyndigheterna att skapa förutsättningar och att förse sig med instrument som gör det möjligt att först införa denna dialog på nationell nivå genom exempelvis ett "gratis telefonnummer" dit alla anmärkningar om administrativa brister skulle kunna kanaliseras och därefter överföras till de behöriga avdelningarna eller till och med inrättande av "tullombudsmän" som av tullmyndigheterna får i uppgift att ta emot och utanför varje rättsligt förfarande behandla de klagomål som inkommer från aktörerna på grund av olämplig eller otillfredsställande behandling från myndigheternas sida bland annat i syfte att förbättra det sätt på vilket myndigheterna fungerar och kvaliteten på deras prestationer. Dessa instrument skulle givetvis få en räckvidd som skulle omfatta mer än endast transitering.

2.5.4 Inom området för transitering bör detta partnerskap mellan tull och aktörer göra det möjligt för de två parterna

- att bättre klargöra deras respektive ansvarsområden när det gäller administration av transitering och att på så sätt bidra till att förbättra den (se punkt 4.2.1 och 4.2.3),

- att minska de administrativa uppgifterna såväl för tullen som för de som utnyttjar förfarandena,

- att delegera vissa uppgifter till de aktörer inom den privata sektorn som anses såsom tillförlitliga, och

- att utveckla konkret samarbete mellan tullen och aktörerna i syfte att förbättra förebyggande och upptäckt av bedrägeri och genom detta göra det möjligt att avsevärt förbättra säkerheten inom transiteringsförfarandena.

2.5.5 Principen för detta partnerskap som baserar sig på dialog och utbyte mellan tullmyndigheter och aktörer bör inte endast komma till uttryck i åtaganden eller institutionella strukturer av allmän art utan dessutom integreras i hur själva systemen fungerar, särskilt genom slutande av avtalsprotokoll eller avtalsmemorandum (se punkt 4.1.2)

2.5.6 Dessutom kommer en "kontaktgrupp mellan tull och aktörer för transitering" att på ett användbart sätt komplettera den roll som den rådgivande kommittén "tull och indirekt beskattning" spelar på transiteringsområdet, med en räckvidd som utsträcks till gemensam transitering (se punkt 4.5.2).

2.6 Säkerställa tullintegrationen i Europa: en ny konvention för europeiska tullättnader

2.6.1 Grundtanken är att införa ett nytt transiteringsförfarande som på europeisk nivå skulle ersätta de nuvarande gemenskaps- och gemensamma ramarna och sålunda skulle ha möjlighet att fylla de rättmätiga kraven på underlättande av handeln i Europa och att i framtiden kunna ta emot andra partner, särskilt inom strategin inför anslutning till Europeiska unionen. Denna nya konvention skulle inledningsvis avse transitering och tulldeklaration genom ett enda administrativt dokument och skulle senare kunna utvidgas till att omfatta alla bestämmelser som har som mål att förenkla och underlätta handeln och som för närvarande ingår i andra bilaterala eller multilaterala avtalsinstrument.

2.6.2 Europaparlamentet ansluter sig till detta tillvägagångssätt, och stödjer kommissionens idé i rekommendation nr 34.

2.6.3 Denna nya konvention om europeiska tullättnader kommer emellertid bara att vara av intresse om den innehåller ett snabbt och balanserat beslutssystem och garanterar ett rättvist skydd av parternas intressen. För att kunna utnyttjas måste systemet alltså vara försett med ett röstförfarande som baseras på kvalificerad majoritet för att därmed undvika både att ett isolerat land inlägger veto och att en grupp länder dominerar.

2.6.4 För att trygga de avtalsslutande parternas främsta intressen samtidigt som systemets övergripande funktion säkerställs, måste den nya konventionen innehålla en skyddsklausul som gör det möjligt för varje part att i vissa exceptionella fall under en begränsad period uppskjuta tillämpningen av konventionen eller av vissa av dess bestämmelser på sitt territorium eller att eventuellt anta särskilda akuta åtgärder.

2.7 Sörja för att de internationella transiteringssystemen kompletterar varandra

2.7.1 Det stora antalet transiteringssystem med tillhörande förvaltningssätt har angivits som en strukturell faktor som utgör en svaghet inom transiteringen. Beslutsprocesserna och vissa procedurella principer i dessa system skadar samstämmigheten inom förfarandena för transitering i Europa. Dessutom ger de olika säkerhetsnivåerna inom dessa system kriminella organisationer en möjlighet att flytta över sina verksamheter till det system som är minst säkert mot bedrägeri varigenom de kan göra stora vinster samtidigt som de tar minsta möjliga risker.

Kommissionen anser det därför önskvärt att et enda system för transitering används för den handel som sker inom det område som omfattas av gemenskapen och av partnerländerna i den framtida konventionen för europeisk transitering. TIR-konventionen skulle tillämpas endast för att täcka handeln mellan länderna inom zonen och de som befinner sig utanför denna och som är avtalsslutande parter till TIR-konventionen. Detta är med denna utgångspunkt som kommissionen anser att de två konventionerna bör komplettera varandra.

Med hänsyn dock till att TIR-konventionen inte för närvarande möjliggör att vissa av dess avtalsslutande parter sinsemellan inför exklusivt utnyttjande av ett annat transiteringssystem än TIR förutom när de avtalsslutande parterna har en tullunion, avser kommissionen spela en pådrivande roll inom den översyn av TIR-konventionen som för närvarande sker och som bland annat syftar till att höja säkerheten för de transiteringar som genomförs inom denna ram.

2.7.2 I detta sammanhang kommer kommissionen sålunda att främst agera under översynens första fas som bör avslutas före utgången av 1997, för att i TIR-konventionen införa kontroll av garanterande sammanslutningars och aktörers tillträde till systemet liksom kontroll av användningen av TIR-carneter vilken i så stor utsträckning som möjligt bör ske med utnyttjande av elektronisk dataöverföring av uppgifter ("EDI"), och att skapa ett internationellt kontrollorgan ("TIR Executive Board").

2.7.3 Den andra fasen som kommer att inledas i början av 1998 kommer att inriktas på följande:

- En översyn av det nuvarande systemet med samlade garantier (3).

- Införande av vissa inslag i konventionstexten som är viktiga för förfarandet, särskilt de som hör samman med avslutande av TIR-förfaranden.

- Införande av bestämmelser som syftar till att möjliggöra datorisering av TIR-förfarandet.

- Tydligare definition av den status som innehavaren av TIR-carneten har.

- Omprövning av TIR-carnetens struktur och innehåll.

- Eventuellt införande av en särskild TIR-carnet och ett förfarande för "känsliga varor" som baseras på en lämplig säkerhet.

2.8 Förfoga över resurser som tillgodoser behoven för en tullpolitik i Europa

2.8.1 Erkännandet på politisk nivå av den betydelse som transiteringen har för Europa och behovet av att inleda en djupgående reform av transiteringsförfarandena bör åtföljas av motsvarande anslag av nödvändiga resurser så att de planerade åtgärderna inte stannar vid avsiktsförklaringar.

2.8.2 De nuvarande och framtida resurser som kommer att behövas inom kommissionen för att slutföra reformen av transiteringsförfarandena anges och specificeras i en tabell i tillägget till denna åtgärdsplan.

3. Datoriseringen - kärnan i transiteringsreformen: Det nya datoriserade transiteringssystemet "NCTS"

3.1 Genom sin utformning och nya förvaltningsmöjligheter utgör NCTS ett effektivt verktyg som ger en lämplig lösning på ett stort antal av de problem som är förknippade med förvaltning och säkerhet inom transiteringsförfarandena samtidigt som det gör det möjligt att fullt ut bekämpa bedrägeriet. Europaparlamentets undersökningskommitté har för sin del i rekommendation nr 21 framfört sin önskan om ett snabbt genomförande av NCTS liksom att dess möjligheter utnyttjas optimalt.

3.2 I NCTS införs ett nytt koncept för förvaltning av transitering som baseras på utnyttjande av avancerade datasystem, teknologi för elektronisk databehandling och informationsutbyte på elektronisk väg (EDI) som kommer att beröra gemenskapen, EFTA och de fyra länderna i Visegradgruppen.

3.3 Det nya datoriserade systemet har följande mål:

- Att göra förfarandena för gemenskapstransitering och gemensam transitering mer effektiva.

- Att höja effektiviteten när det gäller att förebygga och upptäcka bedrägeri inom transitering.

- Att påskynda och öka säkerheten inom transiteringar och samtidigt erbjuda de ekonomiska aktörerna nya lättnader när dessa är lämpliga och genomförbara.

3.4 NCTS kommer att möjliggöra kontroll i realtid av befordran av varor i transit medan de kontroller som utförs inom ramen för det nuvarande pappersbaserade systemet genomförs i efterhand. Bland de fördelar som det nya systemet erbjuder kan nämnas följande:

- Återsändande av exemplar 5 kan ersättas med ett elektroniskt meddelande.

- Den jämförande dokumentkontrollen kan ersättas med datorstödd kontroll varigenom urvalet av transiteringar och målinriktade kontroller underlättas.

- Administrationen av säkerheter förbättras.

- Insamlande och utnyttjande av statistik över transiteringar.

- Förfarandena kan avslutas snabbare.

- Transiteringarna blir säkrare.

3.5 Gradvis införande och utveckling av systemet kommer att ske enligt följande tidtabell:

- Den inledande genomförandefasen för systemet, kommer att äga rum i mitten av 1998 (samtidigt som utväxling av dokument i papperskopior mellan tullkontoren bibehålls parallellt) i ett begränsat antal länder och vid kontor och med begränsade funktioner.

- Fasen för den operativa starten av det nya systemet vid ett begränsat antal kontor med begränsade funktioner, kommer att ske i slutet av 1998 (utan parallella deklarationer i papperskopia).

- Komplett fullföljande av NCTS kommer att ske i slutet av 2000 (när utbyte av papperskopior mellan tullkontoren helt kommer att ha övergivits).

3.6 De nationella myndigheterna har åtagit sig att frigöra de resurser som krävs för att genomföra projektet. Den del som kommissionen ansvarar för kommer att finansieras från gemenskapsbudgeten.

3.7 I syfte att utvinna största möjliga fördelar av NCTS och direkt integrera aktörerna i genomförandet av systemet, presenterades hela projektet för dess framtida användare vid en konferens i Bryssel den 28 april 1997, i vilken även de tullmyndigheter som kommer att förvalta systemet deltog.

4. Särskilda åtgärder för administration och kontroll av transiteringssystemen

Dessa åtgärder avser inte bara utformning och administration av bestämmelserna inbegripet kontroll av hur de tillämpas och förebyggande av bedrägeri, utan också upptäckt och bekämpande av överträdelser på det operativa planet. En bedömning av de mänskliga resurser som krävs för genomförande av dessa åtgärder återfinns i tillägget.

Även om vissa av dessa åtgärder medför en kostnad för aktörerna borde de gott och väl kompenseras genom de fördelar som dessa åtgärder ger i fråga om effektivitet och säkerhet inom förfarandena. De åtgärder som beskrivs nedan borde inte leda till oproportionerliga kostnader för de som använder transitering, oavsett företagens storlek, och åtgärderna kommer dessutom att bli föremål för regelbunden utvärdering som gör det möjligt att mäta hur effektiva och relevanta de är bland annat med hänsyn till de eventuella kostnader som de ger upphov till.

4.1 Styrning av transiteringsförfaranden

4.1.1 OLIKA TILLTRÄDE TILL FÖRFARANDET BEROENDE PÅ AKTÖRERNAS TILLFÖRLITLIGHET OCH RISKERNA

Styrning av transiteringsförfarandena förutsätter bättre kunskap om användarna av transitering och riskförvaltning. Detta tillvägagångssätt bör göra det möjligt att säkerställa jämvikt mellan förfarandets säkerhetsåtgärder och de lättnader som de ärliga aktörerna rätteligen gör anspråk på. Inom ramen för bedömningen av de risker som är förknippade med tillträdet till lättnaderna inom förfarandena, kommer en studie att göras för att utvärdera genomförbarheten av ett system på gemenskapsnivå och på europeisk nivå för tillgång till information om aktörer vars tillförlitlighet inte har ansetts tillräcklig för att bevilja dem förenklad transitering.

Mål

- Att göra förfarandena säkrare och bevara lättnaderna genom att förbehålla de aktörer som är ärliga och tillförlitliga tillträde till de förenklade transiteringsförfarandena.

- Att följa artikel 5 i GATT-avtalet genom att behålla fritt tillträde till det icke förenklade transiteringsförfarandet med förbehåll för full säkerhet.

Åtgärder

- Fastställa ett basförfarande för transitering som det inte behövs något tillstånd i förväg för att få tillträde till.

- Generalisera utfärdandet av ett enhetligt förhandstillstånd med hänsyn till varje form av förenkling och fastställa de villkor som gäller för detta i fråga om omprövning, återkallande eller hävande.

- Fastställa vilka kriterier som aktörerna måste uppfylla för att erhålla tillstånd till förenklad transitering: personliga, materiella och finansiella kriterier.

- Ge garantitullkontoren de rättsliga och praktiska instrumenten för att kunna granska sökandens räkenskaper och fastställa säkerhetens storlek i tillståndet.

- Ta hänsyn till de säkerhetsåtgärder som aktören vidtagit för beviljande av de lättnader som denne ansökt om.

- Utföra en genomförbarhetsstudie av ett gemenskapssystem för tillträde till information om icke tillförlitliga aktörer.

Tidsplan

- Förslag till bestämmelser (Gemenskapstransitering och gemensam transitering): juli 1997.

- Planerat genomförande: första halvåret 1998.

- Uppföljning och utvärdering: sommaren 1998 och därefter en gång per år.

Motsvarande rekommendationer från Europaparlamentets undersökningskommitté: nr 10 och nr 11.

4.1.2 SMIDIGARE TILLÄMPNING BASERAD PÅ DIALOG: AVTALSMEMORANDUM (MEMORANDA OF UNDERSTANDING)

Skapande av ett nytt förtroendefullt klimat mellan tull och aktörer bör också kunna utvecklas inom en icke-rättslig ram som inte skapar några rättigheter eller skyldigheter för någon part men som gör det möjligt att vidta ett visst antal gemensamma åtgärder när det gäller förvaltning av förfaranden och säkerhet genom bättre kontroll över förfarandena. Detta är syftet med avtalsmemorandumen (Memoranda of Understanding). För att vara effektiva bör dessa avtalsmemorandum slutas på lokal nivå mellan företaget och den tullmyndighet som det lyder under för sina formaliteter. Detta hindrar emellertid inte att "ram"-avtalsmemorandum kan slutas på nationell eller gemenskapsnivå mellan administratörer och användare av transitering på basis av "typ-avtalsmemorandum".

Mål

- Att höja förfarandenas effektivitet och befria tullmyndigheterna och aktörerna från överflödiga administrativa uppgifter och kontroller.

- Att öka säkerheten inom förfarandena.

- Att bättre lära känna användarna av transiteringen och deras tillförlitlighet.

Åtgärder

- Utarbeta mallar till avtalsmemorandum.

- Uppmuntra slutandet av sådana avtalsmemorandum mellan tullmyndigheter och aktörer.

- Utvärdera genomförandet av avtalsmemorandumen och dessas effekter på transiteringarnas säkerhet, förfarandenas effektivitet och de fördelar som de innebär såväl för tullen som för aktörerna.

Tidsplan

- Fastställande av avtalsmemorandum: under 1998 (första halvåret ad hoc-grupp och andra halvåret diskussioner med aktörerna).

- Start genomförande: början av 1999.

4.1.3 OMPRÖVNING AV DE TRANSITERINGSFÖRFARANDEN SOM TILLÄMPAS PÅ VISSA TRANSPORTSÄTT

De transiteringsförfaranden som tillämpas för vissa transportsätt bör granskas noga för att bedöma hur effektiva de är och hur sårbara de eventuellt är för bedrägeri. I detta sammanhang bör bland annat den granskning av de förslag som redan lagts fram för sjötransporter fullföljas.

Mål

- Att ompröva transiteringars räckvidd i fråga om sjötransporter för att ta hänsyn till svårigheter att i detta fall tillämpa förfarandet och begränsa riskerna för bedrägeri.

- Att bättre säkerställa uppbörd av tullskulder och skatteskulder genom att införa skyldighet att ställa garanti för vissa transiteringar till sjöss.

- Att förfoga över uppgifter som gör det möjligt att bedöma om de lättnader som beviljas järnvägstransporter och flygtransporter tillämpas på ett korrekt sätt och ger en tillfredsställande skyddsnivå.

Åtgärder

- Ändra bestämmelserna i syfte att anpassa förfarandena för transitering till sjöss för att begränsa räckvidden till fartyg i linjetrafik och förstärka kontrollerna.

- Förbättra skyddet av finansiella intressen genom att införa obligatorisk säkerhet för transitering av icke gemenskapsvaror på fartyg i linjetrafik.

- Beställa en studie för att utvärdera effektivitet och säkerhet vad avser de transiteringsförfaranden som tillämpas för flygtransporter och järnvägstransporter och lämpligheten av att behålla befrielse från ställande av säkerhet i dessa fall.

Tidsplan

- Anpassning av bestämmelserna för transitering till sjöss: antagande av förslag inom gemenskapsramen planerat till juni 1997.

- Studie: inledande av anbudsförfarandet: oktober 1997.

Resurser

- Finansiering av studien: Artikel 10.2 i beslut "Tull 2000".

Motsvarande rekommendation från Europaparlamentets undersökningskommitté: nr 25.

4.2 Transiteringarnas förlopp

4.2.1 MYNDIGHETERNAS ANSVAR FÖR FÖRFARANDENAS FÖRLOPP OCH FÖR BEAKTANDE AV TIDSFRISTER: NATIONELLA FÖRVALTNINGSPLANER

Reformen börjar med en bättre tillämpning av de nuvarande förfarandena och genom optimalt utnyttjande av befintliga strukturer för administrativt samarbete.

Mål

- Att möjliggöra för aktörerna att använda transiteringsförfarandena på ekonomiskt fördelaktiga villkor genom att göra administrationen av förfarandena mer effektiva.

Åtgärder

- Omorganisera de avdelningar inom bestämmelsetullkontor och centrala kontor som har till uppgift att återsända exemplar 5 i T-dokumenten efter utvärdering av vilka resurser som krävs.

- Anförtro åt en central nationell myndighet (till exempel garantitullkontoren - se blad 4.4.3) att jämföra exemplar 1 och 5 av T-dokumenten och administrera efterforskningar.

- På gemenskapsnivå fastställa ett realistiskt mål för de tidsfrister som skall beaktas inom ramen för den nationella förvaltningsplanen.

Tidsplan

- Anpassning av administrativa arrangemang (gemenskapstransitering/gemensamtransitering): slutet av 1997 och genomförande början av 1998.

- Genomförande av de övriga åtgärderna: från och med det andra kvartalet 1997.

Motsvarande rekommendationer från Europaparlamentets undersökningskommitté: nr 5 och nr 26.

4.2.2 DET ADMINISTRATIVA SAMARBETET INOM FÖRFARANDET

Det administrativa samarbetet bör förbättras för att underlätta kontakterna mellan myndigheterna i syfte att säkerställa ett snabbt och strukturerat informationsutbyte särskilt via korrespondenter som särskilt får till uppgift att handha alla frågor med anknytning till transiteringar.

Mål

- Att förstärka säkerheten och effektiviteten inom transiteringsförfarandena genom att underlätta kommunikationen mellan de olika tullmyndigheterna och på så sätt förbättra uppföljningen av transiteringen.

Åtgärder

- Förbättring av systemet för förhandsinformation (Système d'Information Préalable (SIP):

1. utvidgning av systemet (pågår) till alla länder som använder gemensam transitering,

2. systemet görs obligatoriskt för alla transiteringar av "känsliga varor" (vilka tas upp i en ny enhetlig förteckning),

3. systematiskt och omedelbart återsändande via snabba kommunikationsmedel av ett mottagningsbevis från destinationstullkontoret efter omhändertagande av varorna.

- Skapande av ett nätverk av nationella samordnare och lokala transiteringskorrespondenter:

- utnämnande på nationell nivå av en "transiteringssamordnare" som får till uppgift att följa tillämpningen av transiteringsbestämmelserna, utarbeta nationella förvaltningsplaner och kontrollplaner, spela rollen som kontaktperson och stödja de lokala korrespondenternas insats,

- utnämnande av en "transiteringskorrespondent" i varje större kontor som är öppet för transitering (exempelvis de som har fler än 10 000 handlingar per år), som skall fungera som operativ kontaktperson med uppgift att genomföra förvaltningsplanerna och kontrollplanerna för transitering och direkt kommunicera med de övriga tullmyndigheterna samt upprätthålla en regelbunden dialog med aktörerna.

- Inrättande av "Systemet för överföring av transiteringsstämplar" (Système de "Transmission des Cachets Transit", TCT).

Tidsplan

- Skapande och genomförande av TCT-systemet: juni 1997.

- Antagande av en enda förteckning över "känsliga varor": juli 1997.

- Utnämning av samordnare och korrespondenter för varje land: september 1997.

- Spridande av den fullständiga förteckningen över "transiteringsnätet": december 1997.

- Första seminarium för de "nationella transiteringssamordnarna": 1998.

Motsvarande rekommendationer från Europaparlamentets undersökningskommitté: nr 1 och nr 9.

4.2.3 AKTÖRERNAS ANSVAR FÖR KONKRET KONTROLL AV TRANSITERINGARNA

Användarna av transiteringsförfarandena som ansvarar för den konkreta kontrollen och uppföljningen av de transiteringar som de inleder, måste själva medverka till att höja säkerheten och effektiviteten hos förfarandena.

Mål

- Att göra transiteringarna säkrare genom att tydligt fastställa den huvudansvariges ansvar i fråga om konkret kontroll av transporter av varor under transitering.

- Att förkorta väntetiderna i förfarandet för att avsluta transiteringen och göra aktörerna ansvariga genom att anförtro åt dem att återsända exemplar 5 i T-dokumentet.

Åtgärder

- I bestämmelserna tydligt fastställa principen om den huvudansvariges ansvar i fråga om konkreta kontroller och uppföljning av de transiteringar som han inleder och definiera begreppet "avslutande av förfarandet".

- Konkret ange omfattningen av den huvudansvariges ansvar för att transiteringarna förlöper smidigt genom ett åtagande som denne gör inom ramen för ett protokoll om överenskommelse som sluts med tullmyndigheterna.

- Ge tillförlitliga aktörer tillstånd att ta hand om återsändande av exemplar 5 i T-dokumentet inom ramen för tillträde till förenklad transitering och tills dess att NCTS helt har införts.

Tidsplan

- Förslag till bestämmelse om gemensam transitering och gemenskapstransitering: i juli 1997.

- Genomförande: början av 1998.

Motsvarande rekommendationer från Europaparlamentets undersökningskommitté: nr 10, nr 23, och nr 24.

4.3 Förebyggande och bekämpning av bedrägeri

4.3.1 SÄKER VARUBEFORDRAN

En förutsättning för att en samordnad politik för förebyggande av bedrägeri på europeisk nivå skall vara enhetlig och framgångsrik är ett nära samarbete mellan tullmyndigheterna och med kommissionen och en aktiv samverkan med aktörerna som måste bedöma de risker de löper och kontrollera de varor som de anförtros. Även om vissa av de säkerhetsåtgärder som anges inte är nya kommer de olika berörda tullmyndigheternas samtidiga och samordnade genomförande av dem under hela förfarandet att göra det möjligt att uppnå det förhållande mellan kostnad och effektivitet som eftersträvas för tullmyndigheterna och aktörerna.

Mål

- Att begränsa riskerna för att varor undanhålls eller ersätts under transporten genom åtgärder som vidtas av tullmyndigheter och aktörer baserade på ett bättre förhållande mellan kostnad och effektivitet.

- Att säkerställa att transiteringarna övervakas och följs upp och underlätta kontrollerna.

Åtgärder

- Försegling beroende på art: obligatoriskt för känsliga varor, rekommenderat i vissa andra fall och godkännande som ges av de behöriga nationella myndigheterna av det transportmedel som används om dess lämplighet för försegling.

- Obligatoriskt anbringande av en "T"-skylt på den godkända lastbilen för att ange att den transporterar varor under transitering, för att underlätta tullens insatser och för att informera transportören eller chauffören.

- Obligatorisk anmälan av bindande färdväg för fordonet när transiteringshandlingen inlämnas.

- Transporttid för färdvägen beräknas så exakt som möjligt av avgångstullkontoret.

- Övervakningsåtgärderna samordnas med de säkerhetsåtgärder som aktören själv vidtagit (se blad 4.2.3)

Tidsplan

- Förslag till tillämpningsåtgärder: juli 1997.

Resurser

- Tullmyndigheterna: tillräcklig tilldelning av personal för att i de fall och under de förutsättningar som anges på europeisk nivå vidta nödvändiga säkerhetsåtgärder under den inspektion som görs vid avgången.

- Utfärdande av intyg om godkännande och årliga kontroller av fordonens överensstämmelse: överlåts till godkända företag inom den privata sektorn.

Motsvarande rekommendationer från Europaparlamentets undersökningskommitté: nr 7, nr 8, nr 22.

4.3.2 SAMORDNING AV RISKFÖRVALTNING

Utveckling av en gemensam politik för riskförvaltning särskilt, inrättandet av en gemenskapsgrupp för riskanalys, kommer att möjliggöra för alla tullmyndigheter att målinrikta sina fysiska kontroller och dokumentkontroller och att inrikta undersökningarna på basis av de kriterier som på så sätt friläggs.

Mål

- Att rationalisera, modernisera, harmonisera och samordna förebyggande och bekämpandet av bedrägeri på europeisk nivå, särskilt inom förfarandena för transitering.

Åtgärder

- Inrättande av en gemenskapsgrupp för riskanalys med uppdrag att utarbeta de riskprofiler och urvalskriterier som skall genomföras.

- Kommissionen samordnar politiken för riskförvaltning som också förs på nationell, regional och lokal nivå (inklusive åtgärder för granskning av aktörernas räkenskaper, särskilt de aktörer som beviljas lättnader).

Tidsplan

- Fram till 1998 (datum då NCTS startar), kan den pilotåtgärd för riskanalys som vidtas på gemenskapsnivå inriktas på transitering som en första försöksåtgärd (testprofiler färdiga för juli 1997).

- Kommissionen förbereder en plan: första halvåret 1998.

Resurser

- Personal (kommissionen och nationella experter) i tillräckligt stort antal för att bilda gemenskapsgruppen för riskanalys (+ finansiering enligt artikel 9 i beslut "Tull 2000").

Motsvarande rekommendationer från Europaparlamentets undersökningskommitté: nr 1, nr 3, nr 4, nr 7, nr 9, nr 25 och nr 28.

4.3.3 MÅLINRIKTAD KONTROLL AV TRANSITERINGAR

Samordning på det europeiska planet av kontrollplaner och utveckling av gemensamma kontrolloperationer kommer att göra det möjligt att optimera alla åtgärder i kampen mot bedrägeriet.

Mål

- Att höja kontrollernas effektivitet och kvalitet utan att i onödan hindra eller försena varubefordran.

Åtgärder

- Halvårsvisa kontrollplaner som utarbetas av varje tullmyndighet (på nationell och lokal nivå) i syfte att fastställa målen i termer av kvantitet och prioriteter per sektor, att tilldela nödvändiga resurser, att målinrikta dokumentkontrollerna och de fysiska kontrollerna beroende på de riktlinjer som antagits på europeisk nivå i fråga om riskförvaltning, att utvärdera resultaten av de kontroller som genomförts och att ta hänsyn till dessa resultat på europeisk nivå.

- Samordning av de nationella kontrollplanerna på europeisk nivå.

- Gemensamma punktvisa kontroller av de olika transportsätten (flyg, sjö, järnväg, landsväg) som anordnas på europeisk nivå med kommissionens bistånd.

Tidsplan

- De nationella myndigheterna kommer att anmodas att sända in sina utkast till första halvårsplaner för transitkontroller under 1997 för att möjliggöra samordning och samverkan inom de behöriga kommittéerna i september 1997, före ett harmoniserat genomförande på europeisk nivå i januari 1998.

Resurser

- Gemenskapsnivå: finansiering enligt artikel 8 och 12 i beslut "Tull 2000".

- Tullmyndigheterna: avdela nödvändiga personella och materiella resurser för smidigt genomförande av dessa kontroller.

Motsvarande rekommendationer från Europaparlamentets undersökningskommitté: nr 1, nr 4, nr 5 och nr 7.

4.3.4 UPPTÄCKT OCH BEKÄMPNING AV BEDRÄGERI: ADMINISTRATIVA UNDERSÖKNINGAR OCH RÄTTSLIGA FÖRFARANDEN

Förutom förebyggande av bedrägeri är det nödvändigt att utveckla en politik för upptäckt och bekämpning av det, särskilt när det är ett led i den stora organiserade finansiella och ekonomiska brottsligheten. En förutsättning för detta är dels effektivt genomförande av befintliga instrument, varav vissa är nya, och dels att lämpliga instrument och mekanismer utvecklas för införande av en politik för utökade straffrättsliga åtgärder.

Mål

- Att avslöja och ingripa mot bedrägerier inom transiteringsförfarandena på ett effektivt, rättvist, avskräckande sätt och med samma verkan i hela gemenskapen.

Åtgärder

- Genomförande av den nya förordningen 515/97 "ömsesidigt bistånd på tullområdet",

- Genomförande av gemenskapsbestämmelserna om skydd av gemenskapens finansiella intressen mot bedrägerier och andra oegentligheter (förordning nr 2185/96 "kontroller och inspektioner på platsen") och om gemenskapens administrativa sanktioner (se punkt 2.4 vad avser förordning 2988/95).

- Inrättande av lämpliga undersökningsorgan på gemenskapsnivå.

- Stimulans och stöd till utveckling och genomförande av mekanismer och instrument för bekämpning av bedrägeriet på unionsnivå: konvention om "skydd av finansiella intressen" och två tilläggsprotokoll (korruption och straffrättsligt samarbete).

- Användning i undersökningen "Mot ett europeiskt rättsområde" som begärts av Europaparlamentet.

- Integration av tullsamarbete i gemenskapsdelen i EU-fördraget och förstärkning av artikel 209.

Tidsplan

- Genomförande av förordning 515/97: Mars 1998.

- Genomförande av förordning 2185/96: 1997.

- Uppföljning, ratificering och genomförande av konventionerna om användning av informationsteknologi för tulländamål och om skydd av gemenskapens finansiella intressen och dess första protokoll om korruption: 1997.

- Uppföljning, ratificering och genomförande av det andra protokollet om skydd av gemenskapens finansiella intressen: 1998.

- Användning av undersökningen "Europeiskt rättsområde": 1998.

Resurser

- Inrättande av en straffrättslig grupp sammansatt av experter på medlemsstaternas straffrätt vilka knyts till kommissionen.

- Förstärkning av kommissionens undersökningstjänster, särskilt för genomförande av förordning 2185/96 och för inrättande av det gemensamma undersökningsorganet.

Motsvarande rekommendationer från Europaparlamentets undersökningskommitté: nr 2, 8, 14 till 20.

4.3.5 SAMORDNING AV MEDEL OCH RESURSER OCH HARMONISERING AV BEHÖRIGHETER

Även de nationella myndigheternas resurser i fråga om personal och utrustning måste administreras på ett samordnat sätt. Såsom kommissionen konstaterar i sitt dokument (KOM(95) 556 (4) måste tulltjänstemännens befogenheter beträffande kontroll harmoniseras i den utsträckning som krävs för att göra det möjligt att säkerställa en enhetlig säkerhetsnivå och för att ge aktörerna likvärdig behandling på hela det område som täcks.

Mål

- Att totalt sett öka kvaliteten på tullmyndigheterna och kontrollernas effektivitet.

Åtgärder

- Utvärdering och aktiv samordning inom förvaltningen av tullmyndigheternas resurser.

- Utarbetande av en gemenskapsplan för utrustning för gemenskapens yttre gräns.

- Allmän studie om "tulltjänstemännens roll och behörigheter".

Tidsplan

- Samordningens första etapp: Kartläggning av de medel som används av tullmyndigheterna (andra halvåret 1998).

- Andra etapp: Identifiering av de ytterligare behov som finns på gemenskapsnivå och utarbetande av en utrustningplan för gemenskapen (1999).

- Studie om "Tulltjänstemännens roll och behörighet" som redan planeras inom ramen för "åtgärdsprogram Tull 2000 för 1997".

Resurser

- Gemenskapen/kommissionen: finansiering enligt artikel 8 och 12 i beslut "Tull 2000" + delvis gemenskapsfinansiering av viss kontrollutrustning som skall undersökas.

- För tullmyndigheterna: anslå de personella och materiella resurser som krävs för utförande av kontroller.

Motsvarande rekommendationer från Europaparlamentets undersökningskommitté: nr 1, nr 4, nr 5, nr 6, nr 8 och nr 9.

4.4 Sund finansiell förvaltning av transitering

4.4.1 ETT SYSTEM FÖR SÄKERHETER SOM UTFORMAS MED HÄNSYN TILL TILLFÖRLITLIGHET OCH RISK

En god förvaltning av transiteringsförfarandena på det finansiella planet förutsätter att finansiella säkerheter som är anpassade till riskerna ställs innan varje transitering inleds.

Mål

- Att anpassa typ av säkerhet och dess villkor till riskerna och till varje aktörs särskilda situation.

Åtgärder

- Tillämpa en säkerhet som ger maximalt finansiellt skydd (enskilt och totalt, inklusive i form av garantidokument till ett fast belopp som uppgår till den summa som står på spel) för standardtransiteringar som sker utan tillträdestillstånd.

- Erbjuda de aktörer som uppfyller vissa kriterier tillträde till former för förenklad säkerhet (samlad, fast) på basis av ett belopp som bestäms beroende på de potentiella riskerna med transiteringen och de säkerhetsåtgärder som vidtagits.

- Inleda en studie för att bestämma i vilken utsträckning ett system med försäkringar för tullar och avgifter i vissa fall skulle kunna ersätta säkerhet från solidariskt ansvarig tredje part.

Tidsplan

- Förslag till bestämmelser: juli 1997.

- Operativa instrument och åtgärder: under 1998.

- Studie om försäkringar: anbudsinfordran inleds i maj 1998.

Resurser

- Utnyttjande av budgeten för "Tull 2000" för operativa åtgärder och undersökning.

Motsvarande rekommendationer från Europaparlamentets undersökningskommitté: nr 10 och nr 24.

4.4.2 IDENTIFIERING AV DE GÄLDENÄRER SOM GARANTERAR ETT SKÄLIGT SKYDD AV FINANSIELLA INTRESSEN

I den andra änden av kedjan av de formaliteter och kontroller som en transitering utgör, kräver säkerställande av en sund finansiell förvaltning också att de behöriga myndigheterna är i stånd att agera snabbt och effektivt vid uppbörd av de berörda belopp hos gäldenären(-erna). För skulden innebär detta att man i första hand vänder sig till de personer som är direkt upphov till att skulden uppkom samtidigt som möjligheten till uppbörd av skulderna från den huvudansvarige och dennes borgensman i händelse av svårigheter med uppbörd från eventuellt andra gäldenärer bevaras.

Mål

- Att klargöra situationerna när tullskulder och skatteskulder uppkommer under transitering och status för motsvarande gäldenärer.

Årgärder

- Det bör mycket tydligt framgå ur bestämmelserna att om det inte handlar om undandragande av varor eller olaglig införsel av tredje part, så vilar betalningsansvaret för de tullskulder som kan uppkomma inom ramen för en transitering enbart på den huvudansvarige, som i sin egenskap av tillståndshavare för transiteringsförfarandet måste sörja för att de verksamheter som han inleder förflyter korrekt och till fullo axla sitt ansvar som gäldenär för dessa skulder om de skyldigheter som utnyttjandet av detta förfarande medför inte fullgörs (se punkt 4.2.3).

- Ange i bestämmelserna att om varor undandras tullövervakning inom ramen för en transitering, så är gäldenären för skulderna den som i första hand har undandragit dem, dennes medbrottsling, hälaren av de undandragna varorna (inbegripet i tillämpliga fall fraktföraren), och agera gentemot dessa innan varje åtgärd gentemot den huvudansvarige vidtas.

- Den huvudansvariges finansiella ansvar förblir solidariskt när de åtgärder som vidtagits mot de övriga gäldenärerna inte har möjliggjort fullständig uppbörd av skulderna i fråga, och denne underättas då genom ett meddelande och inkassering av skulden i sin helhet inleds enligt dennes solidariska ansvar inom högst tolv månader för att inte i förtid friställa borgen, genom att vidta försiktighetsåtgärder (se punkt 4.4.3) och förutse suspension av betalningen tills åtgärderna mot de övriga gäldenärerna är avslutade. På samma sätt skapa möjlighet till återbetalning till den huvudansvarige med anledning av delvis eller total uppbörd av skulden hos en annan gäldenär med solidariskt ansvar.

- I bestämmelserna som gäldenäre utse den som är ansvarig för oegentlig införsel av varor som härleder från en transitering (när väl den huvudansvarige befriats från sina skyldigheter), medbrottslingen eller hälaren (i tillämpliga fall inbegripet varumottagaren).

Tidsplan

- Förslag i juli 1997.

Motsvarande rekommendation från Europaparlamentets undersökningskommitté: nr 23.

4.4.3 RATIONALISERING AV FÖRFARANDENA FÖR UPPBÖRD AV SKULDER

Detta kräver en omorganisation av uppbördsförfarandena för att undanröja de brister och förseningar som kan orsakas av splittringen av myndigheter och mångfalden av skatteområden.

Mål

- Att utan tvetydighet fastställa platsen där skulden uppkom och därmed den nationella myndighet som är ansvarig för uppbörden.

Årgärder

- Upprätta en enda nationell myndighet som ansvarar för samordning av förfaranden för uppbörd för en bestämd transitering som har givit upphov till skuld: garantitullkontoret, oavsett orsak till och plats där skulden uppkom och det land som till slut kommer i åtnjutande av fordringarna (se punkt 4.2.1).

- Ge garantitullkontoret behörighet att efter att de genomfört en undersökning av fallet baserat på de uppgifter som överlämnas av de olika berörda myndigheterna, föreslå dem en plan för handläggning av ärendet (i vilken turordning som betalningskravet hos gäldenärerna skall göras gällande, av vilken myndighet, inom vilken tidsfrist) och också vidta nödvändiga säkerhetsåtgärder gentemot den huvudansvarige och borgensmannen och särskilt inom tolv månader sända ett uppbördsmeddelande till den huvudansvarige utan att på förhand avgöra den faktiska uppbörden.

- Om enighet inte kan uppnås om handläggningsplanen inom samma tid, fastställa att tullskulden och skatteskulden skall anses ha uppkommit i avgångslandet som då omedelbart inleder uppbörd.

- Upprätta en förbindelse mellan garantitullkontoren i syfte att underlätta handläggning av ärenden.

- Förbättra gemenskapsdirektiven och bilagan till konventionen om gemensam transitering i fråga om ömsesidigt bistånd för uppbörd av fordringar.

Tidsplan

- Ändringar av bestämmelser: förslag i juli 1997.

4.5 Korrekt och enhetlig tillämpning av transiteringsreglerna

4.5.1 HANDBOK I PRAKTISKA TRANSITERINGSFRÅGOR

Oavsett den kontroll av tillämpningen som avses i punkt 2.4, kan detta mål nås särskilt genom att förse tulltjänstemännen med en handbok som kan tjäna som gemensamt referensverk för allt som rör tillämpning av transiteringsbestämmelser och bekämpning av bedrägeri inom transitering.

Mål

- Att aktörer och tulltjänstemän korrekt och harmoniserat tillämpar bestämmelserna om transitering.

- Att behandla aktörerna likvärdigt.

- Att underlätta aktörernas och tulltjänstemännens uppgift.

Åtgärder

- Utarbetande av en handbok i praktiska frågor för handledning och information om transitering att utnyttjas av tulltjänstemän och delvis av aktörerna.

Tidsplan

- Förslag till Kommittén för tullfrågor och till den gemensamma kommittén i juni/juli 1997.

- Första mötet mellan de handläggare som utsetts av varje land: oktober 1997.

- Start för redaktionsarbetet: maj 1998.

- Spridande till myndigheterna (för åtgärd) och till aktörerna (för information): under loppet av 2000.

Resurser

- Finansiering av publikationen: artikel 14 och 15 i beslut "Tull 2000".

- Nationella experter: ställs gratis till förfogande av varje tullmyndighet.

Motsvarande rekommendation från Europaparlamentets undersökningskommitté: nr 1.

4.5.2 UTBILDNING AV TULLTJÄNSTEMÄNNEN OCH INFORMATION TILL AKTÖRERNA

Man bör säkerställa att tulltjänstemännen får en lämplig utbildning, som grundas på en gemensam utbildningsbas och att aktörerna får information som gör det möjligt för dem att ha bättre kontroll över sina förfaranden och som främjar dialogen mellan tullmyndigheter och aktörer.

Mål

- Att säkerställa att tulltjänstemännen enhetligt och fortlöpande utbildas och att det ingår ett avsnitt om kampen mot bedrägeriet samt att aktörerna informeras om transiteringsfrågor.

Åtgärder

Dels inom ramen för Matthaeusprogrammet och beslut "Tull 2000":

- Tematiska seminarier för tulltjänstemännen (utbildningsåtgärder som också möjliggör personliga kontakter och skapande av förbindelser som främjar det gränsöverskridande samarbetet).

- Tjänstemannautbyte, särskilt utbyte av lokala "transiteringskorrespondenter".

- Utarbetande av en utbildningsmodell "transit" som både kan användas i de nationella tullutbildningarna och på lokal nivå.

- Tematiska informationsseminarier för aktörerna.

- Undersöka möjligheten att på gemenskapsnivå och europeisk nivå införa en gemensam fortbildningsplan som innefattar transitering.

Dels:

- Inrättande av en "Kontaktgrupp tullmyndigheter - aktörer för transitering" med deltagande av företrädare för de behöriga myndigheterna och aktörerna på europeisk och nationell nivå från de 23 berörda länderna.

- Eventuellt tillhandahållande av tekniskt bistånd, särskilt till de associerade länderna.

- Anordnande av konferenser tullmyndigheter/aktörer på nationell och regional nivå.

Tidsplan

- Seminarier Matthaeus/"Tull 2000" planläggs under 1998.

- Utarbetande av en utbildningsmodul under 1998.

- Undersökning om införande av en fortbildningsplan.

- Första årliga möte inom "Kontaktgrupp tullmyndigheter - aktörer för transitering": 1998.

- Tematiska seminarier för aktörer andra halvåret 1998.

- Konferens tullmyndigheter /aktörer under 2000.

Resurser

- Finansiering Matthaeusprogrammet och enligt artikel 14 och 15 i beslut "Zoll 2000".

Motsvarande rekommendation från Europaparlamentets undersökningskommitté: nr 4

4.6 Effektiv uppföljning och fortlöpande utvärdering av transiteringssystemen och reformen härav

Tullmyndigheterna och aktörerna kommer att, på lämpliga nivåer och inom passande strukturer, uppmanas att sida vid sida med kommissionen säkerställa uppföljningen och inleda en regelbunden utvärdering av transiteringsreformen samt bidra till en god tillämpning av transiteringssystemen.

Rådet och Europaparlamentet kommer dessutom att spela en mycket viktig politisk roll för att säkerställa att transiteringsreformen och särskilt datoriseringen av transiteringsförfarandena, genomförs korrekt och följer en tidsplan som tar hänsyn till den akuta situation som råder .

Revisionsrätten förklarade för sin del redan under konferensen "Euro transit 97" att den kommer att genomföra en undersökning om tulltransitering under 1998.

Mål

- Att göra det möjligt för förvaltningsmyndigheter och deras ansvariga politiska myndigheter att följa genomförandet av reformen.

- Att kunna lösa de eventuella problem man möter under genomförandet.

- Att säkerställa ett harmoniserat genomförande i samtliga berörda länder.

- Att kunna omorientera åtgärderna och omfördela resurserna i mån av behov.

Åtgärder

- På nationell nivå fastställa en tidsplan för genomförande av åtgärderna tillsammans med en översikt av de medel som skall avsättas för detta inom en samordnad gemenskaps- och europeisk ram.

- Säkerställa regelbunden uppföljning av hur de nationella planerna fullgörs.

- Fastställa utvärderingskriterier för genomförandet av reformen.

- Redogöra för genomföranden av åtgärderna på nationell nivå, de svårigheter som uppstått och de omprioriteringar som visat sig lämpliga för att nå målen med reformen.

- Upprätta en övergripande rapport över hur reformen fortskrider på gemenskaps- och europeisk nivå.

- Utvärdera vilken verkan åtgärderna har och de resultat de ger avseende förfarandenas effektivitet och säkerhet.

- Informera Europaparlamentet och rådet om förloppet för reformens genomförande.

Tidsplan

- Nationella åtgärdsprogram: från och med första kvartalet 1998.

- Övergripande rapport läggs fram av kommissionen: mitten av 1998 (UK ordförandeskap).

- Utvärdering: årlig.

Motsvarande rekommendationer från Europaparlamentet: nr 37 och nr 38.

Tillägg

ANTYDANDE FIGURER GÄLLANDE NÖDVÄNDIGA PERSONALRESURSER FÖR TRANSITERINGSREFORMEN

Dessa uppskattningar avser de övergripande behoven i fråga om fast personal och utplacerade nationella experter som kommissionen oavsett tjänstegren bör tillgodose för genomförandet av samtliga åtgärder som planeras inom ramen för reformen. Dessa behov kommer att tillgodoses genom användning av tilläggande resurser och av intern förflyttning samt av ett tillskott från medarbetarna för tredje land reformeringen av transiteringsåtgärderna och NCTS.

>Plats för tabell>

(1) KOM(96) 477 slutlig.

(2) NCTS: New Computerized Transit System, det nya datoriserade transiteringssystemet.

(3) Inom ramen för det nya systemet med säkerheter för TIR har kommissionen inlett en studie för att införa en enda garanterande sammanslutning för gemenskapen.

(4) Sammanställning av jämförelsen av medlemsstaternas rapporter om genomförandet av olika åtgärder på nationell nivå för att bekämpa misshushållning och förskingring av gemenskapsmedel.