RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN Rapport om genomförandet av den övergripande strategin för migration och rörlighet 2012-2013 /* COM/2014/096 final */





RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN Rapport om genomförandet av den övergripande strategin för migration och rörlighet 2012-2013 1. Inledning Den övergripande strategin för migration och rörlighet (nedan kallad den övergripande strategin) är sedan 2005 den generella ramen för EU:s externa migrations- och asylpolitik. Ramen beskriver EU:s politiska dialog och operativa samarbete med tredjeländer i frågor som gäller migration och rörlighet, utifrån tydligt definierade prioriteringar som avspeglar unionens strategiska mål. Strategin är fast förankrad i EU:s övergripande utrikespolitiska ram, däribland utvecklingssamarbetet. Meddelandet från kommissionen om en övergripande strategi för migration och rörlighet av den 18 november 2011[1] inledde en ny och mer konsoliderad andra fas i den övergripande strategin. Meddelandet hade flera nya inslag – bl.a. togs internationellt skydd och asylfrågornas externa dimension med som en ny tematisk prioritering. Vidare utvidgades den politiska ramen till att omfatta ”rörlighet”, och på så sätt betonades vikten av att främja en väl hanterad rörlighet för tredjelandsmedborgare över EU:s yttre gränser. Därefter bekräftades i rådets slutsatser av den 29 maj 2012[2] att den övergripande strategin utgör en ram för politisk dialog och samarbete med tredjeländer på ett övergripande och balanserat sätt. Rådet framhöll också behovet av att systematiskt övervaka genomförandet av den övergripande strategin genom rapporter vartannat år. Den övergripande strategin genomförs genom flera politiska instrument (bilaterala och regionala politiska dialoger och handlingsplaner), rättsliga instrument (t.ex. viseringslättnader och återtagandeavtal), operativt stöd och kapacitetsuppbyggnad (bl.a. genom EU-organ som Frontex, Easo och ETF, samt system för tekniskt stöd som instrumentet för migrationsförvaltning i tredjeland Migration EU Expertise – Mieux – och byrån för tekniskt bistånd och informationsutbyte Taiex). Strategin genomförs också genom stöd till program och projekt som är tillgängliga för tredjeländers förvaltningar och andra intressenter, bl.a. civilsamhället, invandrarorganisationer och internationella organisationer. Under perioden 2012–2013 har kommissionen gett över 200 miljoner euro i stöd till mer än 90 migrationsrelaterade projekt i alla delar av utvecklingsvärlden. Flera av EU:s medlemsstater har dessutom tillhandahållit ekonomiskt stöd till genomförandet av den övergripande strategin. De viktigaste bilaterala ramarna för att underlätta politisk dialog och operativt samarbete med partnerländerna är partnerskapen för rörlighet och de gemensamma agendorna för migration och rörlighet. Hittills har partnerskap för rörlighet ingåtts med sex länder: Moldavien (2008), Kap Verde (2008), Georgien (2009), Armenien (2011), Marocko (2013) och Azerbajdzjan (2013). Diskussionerna om ett partnerskap för rörlighet med Tunisien har slutförts (november 2013) och partnerskapet kommer att undertecknas inom kort. Diskussioner om ett partnerskap för rörlighet har inletts med Jordanien (december 2013). Vidare har ett utkast till en gemensam agenda för migration och rörlighet föreslagits för Indien (april 2013) och Nigeria (oktober 2013), men några faktiska diskussioner har ännu inte inletts. 2. De bilaterala dialogerna Bilaterala dialoger om migration och rörlighet mellan EU och tredjeländer kan se ut på olika sätt. Partnerskapen för rörlighet erbjuder en viktig ram för politisk dialog och operativt samarbete i asyl- och migrationsfrågor. När det gäller länder med vilka en dialog om viseringsliberalisering har inletts är den politiska dialogen dessutom i hög grad organiserad kring genomförandet av handlingsplanen för viseringslättnader. I några fall (Ryssland, Indien, Kina, Förenta staterna) har EU inrättat särskilda dialoger. För i stort sett alla länder utgör dialogen om migration och andra rättsliga och inrikes frågor dessutom ett led i genomförandet av associeringsavtal, partnerskaps- och samarbetsavtal, ramavtal, samarbetsavtal och liknande instrument som unionen ingår, även genom respektive rådskonstellationer och (under)kommittéer. Slutligen äger tekniskt samarbete rum inom ramen för de gemensamma kommittéer som inrättats genom avtal om viseringslättnader och återtagandeavtal. Kommittéerna övervakar genomförandet av dessa avtal tillsammans med tredjeländerna i fråga. 2.1. Blivande medlemsstater Mekanismen för uppföljning av viseringsliberalisering gör det möjligt att bedöma hållbarheten i reformer och åtgärder som genomförts av länderna på västra Balkan (Albanien, Bosnien och Hercegovina, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Montenegro och Serbien) genom deras färdplaner för viseringsliberalisering[3]. Mekanismen möjliggör även samverkan med dessa länder inom ramen för stabiliserings- och associeringsprocessen, för att hantera eventuella brister och utmaningar. Det stora flertalet medborgare från de länder på västra Balkan som omfattas av viseringsfrihet är resenärer med ärligt uppsåt som har ett legitimt syfte med sina resor till EU. Antalet ogrundade asylansökningar från medborgare i dessa länder ökade dock i vissa medlemsstater 2012 och låg kvar på en hög nivå 2013, och det påverkar funktionen hos systemet med viseringsfria resor. En dialog om viseringsliberalisering inleddes med Kosovo[4] den 19 januari 2012, och en färdplan mot viseringsfrihet överlämnades till landets regering den 14 juni 2012. Nästan tre år efter det att förhandlingarna slutförts undertecknades återtagandeavtalet mellan EU och Turkiet den 16 december 2013. Parallellt med undertecknandet av återtagandeavtalet föreslogs en dialog om viseringsliberalisering och en färdplan mot viseringsfrihet för Turkiet i enlighet med rådets slutsatser om utvecklande av samarbete med Turkiet på området rättsliga och inrikes frågor[5], som antogs den 21 juni 2012. Frontex har välfungerande samarbetsavtal med alla länder på västra Balkan och fortsätter att samarbeta med de länderna både organisatoriskt och operativt. Frontex varningssystem för uppföljning av viseringsliberaliseringen förser kommissionen med en bedömning av asylströmmarna. Den 28 maj 2012 undertecknade Frontex ett samförståndsavtal med Turkiet. 2.2. Länderna inom det östliga partnerskapet Avsevärda framsteg har gjorts under 2012–2013 när det gäller att stärka förbindelserna med de flesta av länderna inom det östliga partnerskapet i frågor som rör migration och rörlighet. Dialogerna om viseringsliberalisering har fortsatt med Moldavien och Ukraina, och en ny dialog inleddes 2012 med Georgien, med sikte på att så småningom införa viseringsfrihet. I kommissionens lägesrapport om Moldavien av den 15 november 2013[6] konstaterades att Moldavien uppfyller alla riktmärken i handlingsplanen för viseringsliberalisering. Kommissionen antog följaktligen den 27 november 2013 ett förslag om att lägga till Moldavien på förteckningen över länder vars medborgare inte behöver visering för att resa till Schengenländer för en vistelse på högst 90 dagar.[7] Dialogerna om viseringsliberalisering har visat sig vara ett viktigt instrument för en framåtblickande rörlighetspolitik och ett effektivt verktyg för att åstadkomma långtgående reformer på hela området för rättsliga och inrikes frågor, bl.a. reformer som avser rättsstaten och rättsväsendet.[8] Ett EU-program för budgetstöd på 20 miljoner euro godkändes 2013 för att säkra fortsatt genomförande av handlingsplanen för viseringslättnader i Moldavien. Dessutom undertecknades en finansieringsöverenskommelse för 28 miljoner euro med Ukraina till stöd för anpassningen av de nationella migrations- och asylsystemen till europeiska och internationella standarder, och för genomförandet av handlingsplanen för viseringslättnader. Kommissionen fortsätter också att ge ett bredare stöd för reformer avseende migration och gränsförvaltning i Ukraina. Ett fyraårigt stödprogram på 66 miljoner euro har t.ex. inletts för att stärka Ukrainas gränsförvaltningspolitik. Ett moderniserat avtal om viseringslättnader med Ukraina trädde i kraft den 1 juli 2013. Förhandlingar om avtal om viseringslättnader och återtagandeavtal med Armenien och Azerbajdzjan inleddes i början av 2012 och kunde slutföras i tid. Avtalen med Armenien trädde i kraft den 1 januari 2014, och avtalen med Azerbajdzjan väntas träda i kraft under de närmaste månaderna. Samarbetet inom ramen för partnerskap för rörlighet fortsätter med Armenien, Georgien och Moldavien, och ett nytt partnerskap för rörlighet med Azerbajdzjan undertecknades den 5 december 2013. Erfarenheten visar att samarbetet utan tvekan har stärkts genom partnerskapen för rörlighet och att betydande framsteg har gjorts när det gäller samordningen inom EU och mellan berörda institutioner i partnerländerna. Flexibiliteten hos partnerskapen för rörlighet gör att bilaterala och multilaterala initiativ kan hanteras inom samma ram och att partnerländernas prioriteringar kan behandlas på ett målinriktat sätt. Möten mellan högre tjänstemän har hållits inom alla tre partnerskapen för rörlighet, den 17 december 2012 och den 25 oktober 2013 (Armenien), den 18 december 2012 (Georgien) samt den 22 november 2012, den 25 juni 2013, den 31 oktober 2013 och den 10 december 2013 (Moldavien). Partnerskapet för rörlighet med Moldavien gjordes till föremål för en ingående utvärdering av en expert som anlitats av Internationella organisationen för migration, IOM. Slutrapporten av den 1 oktober 2012 visade att partnerskapet för rörlighet med Moldavien bidragit till uppnåendet av många av partnernas prioriteringar, som i hög grad motsvarades av de projekt och initiativ som genomförts. Partnerskapet för rörlighet har hjälpt partnerna att på ett effektivare sätt ta itu med relevanta frågor i anslutning till migration och rörlighet och har utgjort en ram som främjar ett aktivt engagemang i migrationsrelaterade diskussioner och samarbete på både regional och global nivå. Insatserna inom ramen för partnerskapet för rörlighet har hjälpt Moldavien att reformera sin rättsliga ram för migrationsfrågor och anpassa den till EU:s standarder, t.ex. dess asylsystem. I utvärderingsrapporten identifierades emellertid även en del utmaningar för partnerskapen för rörlighet, t.ex. 1) behovet av att bevara medlemsstaternas engagemang och intresse – och främja deras medverkan i de olika styr- och samordningsstrukturerna – och inkludera nya intresserade medlemsstater i partnerskapen för rörlighet, och 2) behovet av att påvisa mervärdet av gemensamma insatser, dvs. insatser som utformas och genomförs av fler än en medlemsstat som ett sätt att förbättra synergieffekter, utbyte av information och bästa praxis samt ömsesidig kunskap bland intressenterna. När det gäller operativt samarbete finansierar EU för närvarande projekt för nästan 50 miljoner euro för migration och gränsförvaltning i Moldavien. Här ingår ett initiativ för 2 miljoner euro för att främja laglig rörlighet mellan Moldavien och EU genom partnerskapet för rörlighet. Sex EU-finansierade projekt för sammanlagt över 8 miljoner euro pågår i Armenien, bl.a. ett projekt värt 3 miljoner euro till stöd för genomförandet av partnerskapet för rörlighet. Projektet ska stärka myndigheternas kapacitet på områden som laglig migration, migration och utveckling samt återtagande och återanpassning. Genomförandet av partnerskapet för rörlighet med Georgien intensifierades efter inrättandet av den lokala samarbetsplattformen 2012. Det externa samarbetet med Georgien har stärkts betydligt sedan partnerskapet för rörlighet undertecknades, och stöd har getts för snabba reformer av det georgiska migrations- och gränsförvaltningssystemet. Sex projekt för totalt omkring 20 miljoner euro håller för närvarande på att genomföras på migrationsområdet i landet, bl.a. ett initiativ för 1 miljon euro för att förstärka utvecklingspotentialen hos partnerskapet för rörlighet. Vad beträffar Azerbajdzjan ger EU för närvarande stöd till reformer av politiken för migrationshantering, framför allt genom partnersamverkan med den statliga migrationsmyndigheten. EU:s bilaterala förbindelser med Vitryssland på området för migration och rörlighet har ännu inte utvecklats. I november 2013 uppgav Vitryssland emellertid att landet kommer att godta EU:s inbjudan från 2011 att inleda förhandlingar om avtal om viseringslättnader och återtagandeavtal. Dessutom har en del praktiskt samarbete på projektnivå ägt rum under 2012–2013, vid sidan av samarbetet inom ramen för de regionala migrationsdialogerna. Frontex undertecknade samarbetsavtal med de behöriga myndigheterna i Armenien (den 22 februari 2012) och Azerbajdzjan (den 16 april 2013) och har nu samarbetsavtal med samtliga länder inom det östliga grannskapet. 2.3. Länderna i södra Medelhavsområdet Arbetet med att upprätta ett starkare samarbete mellan EU och länderna i södra Medelhavsområdet har uppvisat stora framsteg sedan 2011, helt i överensstämmelse med den europeiska grannskapspolitiken och EU:s åtaganden i samband med den arabiska våren och dess efterdyningar. Europeiska rådet efterlyste nyligen ökade kontakter med tredjeländer i syfte att undvika att migranter ger sig ut på riskfyllda resor i riktning mot EU.[9] I detta sammanhang välkomnade rådet kommissionens meddelande om arbetet i arbetsgruppen för Medelhavsområdet av den 4 december 2013[10], som innefattar operativa insatser för att förhindra tragedier som den som inträffade utanför Lampedusa den 3 oktober 2013. Strukturerade dialoger om migration, rörlighet och säkerhet har inletts med Tunisien, Marocko (oktober 2011) och Jordanien (december 2012). Under förutsättning att villkoren uppfylls är EU berett att inleda dialoger med andra länder i regionen. I samband med de pågående förhandlingarna om en ny handlingsplan för den europeiska grannskapspolitiken har Algeriet uttryckt intresse för en sådan dialog.[11] EU:s erbjudande om att inleda en dialog med Egypten har upprepats vid flera tillfällen sedan 2011 men har ännu inte antagits. Libyen är fortfarande ett prioriterat land för en sådan dialog så snart omständigheterna tillåter. Efter intensiva diskussioner kunde ett partnerskap för rörlighet med Marocko undertecknas den 7 juni 2013. Partnerskapet för rörlighet är en tydlig landvinning och referenspunkt för andra länder i regionen. Det innefattar en välavvägd uppsättning åtaganden och initiativ på de fyra områden som prioriteras inom den övergripande strategin, dvs. laglig migration, irreguljär migration, internationellt skydd och migration och utveckling. Inrättande av ett nationellt asylsystem är ett av Marockos främsta åtaganden. Det innefattar även ömsesidiga åtaganden om samarbete för att förhindra och bekämpa människohandel och skydda offren. Partnerskapet för rörlighet har dessutom banat vägen för förhandlingar om ett avtal om viseringslättnader[12] och ett parallellt återupptagande av förhandlingarna om ett återtagandeavtal, som legat nere sedan 2010. Ett projekt värt 5 miljoner euro för att stödja genomförandet av partnerskapet för rörlighet håller på att slutföras. Dessutom planeras ett anslag på 6 miljoner euro från Springprogrammet till stöd för partnerskapet för rörlighet. En annan positiv utveckling är slutförandet av diskussionerna om ett partnerskap för rörlighet med Tunisien i november 2013. Processen försvårades under många månader av den instabila politiska situationen i landet. EU och Tunisien är eniga om att samarbeta nära inom partnerskapet för rörlighet för att stärka den rättsliga och institutionella ramen när det gäller t.ex. asyl och människohandel, viseringslättnader, bättre utbildning för personal som ansvarar för migration samt politik som avser integration, bekämpning av utestängning och främlingsfientlighet riktad mot migranter. I samband med dialogen om migration, rörlighet och säkerhet skickades 2013 två expertdelegationer till Jordanien. Experterna avgav ett positivt utlåtande om myndigheternas kapacitet på de relevanta områdena. Jordanien uttryckte också beredskap för och intresse av ett ökat samarbete med EU. I december 2013 lades ett utkast till partnerskap för rörlighet fram för myndigheterna i Jordanien. Trots den besvärliga säkerhetsmässiga och politiska situationen har EU stött Libyen i frågor som rör migration, gränsförvaltning och internationellt skydd. Till följd av rådets beslut av den 22 maj 2013 om att inrätta ett GSFP-uppdrag ges stöd till utvecklingen av ett system för integrerad gränsförvaltning i Libyen inom ramen för EU Bam Libyen. Projektet Sahara-Med för 10 miljoner euro bidrar också till detta syfte. Allt bilateralt samarbete med Syrien på politisk nivå har avbrutits, så för närvarande finns inget formellt eller informellt samarbete i migrationsfrågor med de syriska myndigheterna. EU är dock tillsammans med medlemsstaterna världens största givare med anledning av flyktingkrisen och erbjuder den syriska befolkningen och Syriens grannländer betydande humanitärt bistånd och utvecklingsbistånd. Det sker bl.a. via specialiserade internationella organisationer och organisationer i det civila samhället. Det politiska åtagandet om förstärkt samarbete med länderna i södra Medelhavsområdet har följts upp med ekonomiskt och operativt stöd. I exempelvis Libyen pågår EU-finansierade program för omkring 30 miljoner euro, som gäller hantering av blandade migrationsströmmar, gränsförvaltning och mottagningsvillkor för migranter. I september 2013 inleddes genomförandet av projektet ”Seahorse Mediterranean Network”, som leds av spanska Guardia Civil. Nätverket kommer att göra det möjligt för de deltagande Medelhavsländerna att utbyta information om incidenter och patrullering i nära realtid med hjälp av satellitkommunikation. Det kommer att öka de berörda myndigheternas kapacitet att hantera irreguljär migration och olaglig handel och att reagera på nödsituationer som kräver sökning och räddning. Projektet är öppet för Algeriet, Egypten, Libyen och Tunisien. Inom projektet Euromed Migration III värt 5 miljoner euro främjas dialog och samarbete mellan länder i södra Medelhavsområdet och EU. Projektet avser laglig migration, migration och utveckling och irreguljär migration och innefattar särskilda möten, utbildningar och expertuppdrag i dessa områden. Dessutom ingår stöd för migrationsprofiler och en undersökning om hur arbetsmarknadens behov i medlemsstaterna kan tillgodoses. EU har sedan 2011 genomfört ett regionalt skyddsprogram för Nordafrika, med fokus på Libyen, Tunisien och Egypten. Budgeten för detta regionala skyddsprogram höjdes i slutet av 2013 till 5,5 miljoner euro som en direkt följd av den tragiska händelsen utanför den italienska ön Lampedusa. Frontex har förhandlingsmandat för att ingå samarbetsavtal med Egypten, Libyen, Tunisien och Marocko, men försöken att inleda sådana förhandlingar har hittills varit förgäves. 2.4. Länderna i Afrika söder om Sahara Vissa framsteg har gjorts 2012–2013 när det gäller politisk dialog och operativt samarbete med framför allt Kap Verde, Nigeria och Sydafrika. Genomförandet av partnerskapet för rörlighet med Kap Verde har gått framåt under 2012–2013. Under perioden undertecknade EU och Kap Verde avtal om viseringslättnader (oktober 2012) och återtagande (april 2013), som båda väntas träda i kraft inom kort. EU är angeläget om att hålla partnerskapet för rörlighet levande och dynamiskt genom att gemensamt fastställa en ny uppsättning prioriteringar på kort och medellång sikt. Samarbetet med Nigeria har utvecklats positivt genom lokala dialoger om migration och utveckling på grundval av artikel 13 i Cotonouavtalet. De frågor som främst diskuterats i detta sammanhang har varit irreguljär migration och människohandel, varav det senare är ett problem för landet både internt och externt. Frågor som rör internationellt skydd har ännu inte tagits upp i tillräcklig utsträckning i dialogerna. Kapacitetsuppbyggnad på det området kan dock komma att tas upp framöver, och här skulle även internflyktingar kunna ingå. Vid det lokala dialogmötet den 20 mars 2013 uttryckte Nigeria intresse för att förnya samarbetet med EU genom en gemensam agenda för migration och rörlighet. Den 7 oktober 2013 lades ett utkast till en gemensam agenda för migration och rörlighet fram för Nigeria. Samarbetet med Sydafrika i migrationsfrågor sker inom ramen för forumet för migrationsdialog, som anordnas årligen i anslutning till det gemensamma samarbetsrådet. Sydafrika har i det sammanhanget uttryckt intresse för förhandlingar om ett avtal om viseringslättnader med EU, medan EU har efterlyst fullständig viseringsfrihet för alla medlemsstaters medborgare. Under toppmötet EU-Sydafrika den 18 juli 2013 enades man om att undersöka möjligheterna att ytterligare stärka och strukturera samarbetet, bl.a. genom ett eventuellt upprättande av en gemensam agenda för migration och rörlighet. Vid ett informationsseminarium i Accra i januari 2012 och inom ramen för den bredare politiska dialogen i juli 2012 gjorde EU insatser för att närma sig Ghana med sikte på ett utökat samarbete i form av en gemensam agenda för migration och rörlighet. Sammanlagt genomfördes 2012–2013 över 35 migrationsrelaterade projekt med särskilt fokus på länderna söder om Sahara. Dessa projekt omfattar alla områden med anknytning till migration, men tonvikten ligger på initiativ som gäller migration och utveckling, stöd till flyktingar och utsatta migranter och bekämpning av människohandel. Överlag har samarbetet kommit längst med de västafrikanska länderna, vilket delvis hänger samman med framstegen i de regionala processerna. EU förespråkar också ett betydande stöd till de västafrikanska länderna för kapacitetsuppbyggnad när det gäller migration och gränsförvaltning. Exempelvis inleddes 2013 ett initiativ för 24 miljoner euro till stöd för ett effektivt genomförande av Ecowas (Västafrikanska staters ekonomiska gemenskap) protokoll för fri rörlighet och Ecowas gemensamma migrationsstrategi. Migrationssamarbetet mellan EU och de östafrikanska länderna är mer begränsat, och den politiska situationen i flera länder i området har omöjliggjort framsteg mot ett effektivare samarbete. Ett antal projekt håller dock på att genomföras i området, bl.a. ett regionalt skyddsprogram för 5 miljoner euro för Afrikas horn (Kenya och Djibouti). Frontex undertecknade samarbetsavtal med Nigeria den 12 januari 2012 och med Kap Verde den 14 januari 2012. 2.5. Asiatiska länder Efter det 15:e toppmötet mellan EU och Kina i september 2012, där man enades om att undersöka möjligheterna att underlätta rörlighet och stärka samarbetet i kampen mot irreguljär migration, har samarbetet med Kina i dessa frågor gått långsamt framåt. Mot bakgrund även av den kinesiska reaktionen och oron beträffande fingeravtryckstagning av innehavare av diplomatpass (en följd av införandet av EU:s informationssystem för viseringar) beslutade de två sidorna att inrätta en högnivådialog om migration och rörlighet. Ett första möte ägde rum den 14 oktober 2013, där man bl.a. diskuterade möjligheten att inleda parallella förhandlingar om återtagandefrågor och ett avtal om viseringsundantag för innehavare av diplomatpass. Samarbetet mellan EU och Indien i migrationsfrågor stärktes nyligen. Sedan en migrationsdialog inletts 2006 och ytterligare ett möte hållits 2010 ägde ett möte inom ramen för högnivådialogen för migration och rörlighet rum i New Delhi i juli 2012. Indien uttryckte intresse för att stärka samarbetet ytterligare genom att upprätta en gemensam agenda för migration och rörlighet med EU. Ett utkast till en gemensam agenda för migration och rörlighet lades följaktligen fram för Indien i april 2013. Dialog och samarbete med andra länder i Asien, i synnerhet Sydostasien (t.ex. Vietnam och Indonesien) sker i dag på ad hoc-basis efter intresseyttringar och inom ramen för de internationella avtal (partnerskaps- och samarbetsavtal samt ramavtal) som EU ingått. Med tanke på dessa avtals blandade karaktär, som gör att ingåendet och ikraftträdandet tar längre tid, väljs migration ofta ut för ”tidigt genomförande” tillsammans med länderna i fråga. Att förhindra och bekämpa människohandel är en viktig fråga i dessa dialoger. Viseringssamarbete med EU (viseringslättnader, undantag för innehavare av diplomatpass) är av ständigt intresse för flera länder i denna region. Eftersom den regionala migrationen och utvecklingen av de asiatiska länderna är så omfattande, får migrationsfrågorna allt större uppmärksamhet i samband med utvecklingssamarbetet i regionen. Under 2013 inleddes exempelvis ett projekt för 1,6 miljoner euro tillsammans med ILO för att förbättra kapaciteten att hantera arbetskraftsutvandring i Bangladesh, Indonesien, Nepal och Filippinerna. 2.6. Andra prioriterade länder Samarbetet mellan EU och Förenta staterna i migrationsfrågor går vidare inom ramen för plattformen för migrations- och flyktingfrågor mellan EU och Förenta staterna, som lanserades 2010. Plattformens handlingsplan innefattar tio prioriterade områden, däribland återvändande och återanpassning, biometri, vidarebosättning, människohandel, kapacitetsuppbyggnad för migrationshantering och arbetskraftsmigration. Under 2012 gjordes inom ramen för plattformen en studieresa till Förenta staterna om vidarebosättningsfrågor. Dessutom gjordes ett antal insatser med anknytning till människohandel, bl.a. en studieresa till Förenta staterna av EU-samordnaren för kampen mot människohandel (mars 2013). I november 2013 anordnades ett seminarium om den syriska flyktingkrisen och migrationsströmmar till följd av krisen, som också bidrog till att identifiera möjliga områden för fortsatt samarbete (t.ex. vidarebosättning). Plattformen har även utnyttjats för att samordna ståndpunkter inför internationella evenemang med migrationsanknytning, t.ex. högnivådialogen om internationell migration och utveckling och Globala forumet för migration och utveckling.[13] Migrationsdialogen mellan EU och Ryssland, som inleddes i maj 2011, erbjuder en plattform för hantering av gemensamma utmaningar i ett informellt och icke-bindande sammanhang.[14] Varje år hålls ett möte mellan högre tjänstemän och två tematiska möten kombinerade med studieresor. Hittills har fem tematiska möten hållits, om internationellt skydd (Moskva, december 2011), irreguljär migration (Budapest, mars 2012), migration och utveckling (Sankt Petersburg, oktober 2012), laglig migration (Bratislava, februari 2013) och irreguljär migration (Kaliningrad, juli 2013). Inom ramen för dialogen kommer arbetet med att utveckla migrationsportaler på internet som riktar sig till både europeiska och ryska medborgare att inledas under 2014. En viseringsdialog med Ryssland inleddes 2007. Parterna enades om en förteckning över gemensamma steg mot viseringsfrihet vid korttidsvistelse för ryska medborgare och EU-medborgare, vars genomförande är en förutsättning för förhandlingar om ett avtal om ömsesidigt viseringsundantag mellan EU och Ryssland. I december 2013 lade kommissionen fram sin första rapport om framstegen i genomförandet av de gemensamma stegen.[15] 2.7. Lärdomar De bilaterala dialogerna erbjuder med sin rika mångfald en värdefull möjlighet att stärka samarbetet, eftersom de behandlar relevanta och ibland känsliga migrations- och rörlighetsfrågor av ömsesidigt intresse, och att bygga upp förtroendet mellan parterna. Erfarenheterna av de befintliga partnerskapen för rörlighet har visat att de har erkänt och tagit hänsyn till partnerländernas prioriteringar. De har dessutom varit avgörande för att samla EU och partnerländerna runt samma bord och uppmana dem att anamma en samordnad syn på migrationspolitik och internationellt samarbete. Ytterligare arbete behövs dock för att se till att partnerskapen för rörlighet genomförs på ett balanserat sätt så att de bättre avspeglar den övergripande strategins fyra tematiska prioriteringar. Bland annat krävs ökade insatser i fråga om laglig migration, mänskliga rättigheter och skydd för flyktingar. Migration och rörlighet diskuteras i allt större utsträckning som en del av en bredare politisk dialog inom ramen för associeringsavtal, partnerskaps- och samarbetsavtal eller samarbetsavtal och i deras underkommittéer. Denna positiva utveckling kan bidra till att höja profilen för migration i EU:s yttre förbindelser generellt sett och öka uppmärksamheten på migrationsfrågor inom det bilaterala utvecklingssamarbetet. Samtidigt bör också ett ökat fokus läggas på mer övergripande aspekter av yttre förbindelser när det gäller migrations- och rörlighetsfrågor på EU-intern nivå. Här är möjliga vägar framåt ett starkare engagemang i dessa dialoger av experter från kommissionen eller medlemsstaterna (vilket ofta är svårt på grund av budget- och tidsbegränsningar) eller uppbyggnad av större expertis vid EU:s delegationer. 3. De regionala dialogerna Inom den övergripande strategin prioriteras i öster Pragprocessen, Budapestprocessen och det östliga partnerskapets panel för migration och asyl, i söder Afrika–EU-partnerskapet om migration, rörlighet och sysselsättning och Rabatprocessen samt den strukturerade och övergripande migrationsdialogen mellan EU och Gemenskapen för Latinamerikas och Västindiens stater och migrationsdialogen mellan AVS och EU. I detta avsnitt beskrivs i korthet läget för var och en av dessa dialoger. 3.1. Pragprocessen Pragprocessen är en ram för dialog och samarbete mellan EU och dess medlemsstater, Schengenländerna utanför EU och 19 partnerländer i öster (Ryssland, länderna i det östliga partnerskapet, de centralasiatiska länderna, länderna på västra Balkan, Turkiet). Arbetet baseras på den gemensamma ministerdeklarationen (Prag, 2009) och handlingsplanen för 2012–2016, som antogs vid Pragprocessens andra ministerkonferens (Poznan, november 2011). Dialogprocessen erbjuder en effektiv ram för samordning och främjande av operativt samarbete i migrationsfrågor. Processens breda geografiska räckvidd, med länder från olika regioner av strategiskt intresse för EU, möjliggör utbyte av god praxis och erfarenheter mellan stater som står inför olika men ofta besläktade utmaningar och möjligheter. En rad aktiviteter har anordnats under 2012 och 2013 både på expertnivå och för högre tjänstemän: seminarier om laglig migration (Budapest, september 2012, och Prag, februari 2013), migration och utveckling (Budapest, september 2012), internationellt skydd (Stockholm, oktober 2012, och Warszawa, januari 2013), migrationsprofiler (Florens, januari 2013), irreguljär migration (Lvov, november 2012), återvändande och återtagande (Warszawa, mars 2013), cirkulär migration (Tbilisi, oktober 2013) och människosmuggling och människohandel (Bratislava, september 2013) samt möten mellan högre tjänstemän (Warszawa, april 2012, Prag, februari 2013, och Kiev, november 2013). Kommissionen stöder genomförandet av Pragprocessens handlingsplan från Poznan genom ett riktat projekt värt 3 miljoner euro, som avspeglar den övergripande strategins tematiska prioriteringar. Delresultaten varierar från stöd för utveckling av migrationsprofiler till riktlinjer i olika frågor, t.ex. arbetskraftsmigration och återtagande, och särskilda utbildningar för statstjänstemän på t.ex. asylområdet. EU har också inlett andra initiativ med koppling till genomförandet av Pragprocessen, bl.a. ett projekt värt 1 miljon euro om irreguljär migration och ett initiativ värt 600 000 euro för en stärkt integrationspolitik i Ryssland. 3.2. Det östliga partnerskapets panel för migration och asyl Det östliga partnerskapet är ramen för samarbete mellan EU och Armenien, Azerbajdzjan, Vitryssland, Georgien, Moldavien och Ukraina. Gemensamma deklarationer antogs vid det östliga partnerskapets toppmöten i Prag (2009), Warszawa (2011) och Vilnius (2013). Dialogen om migration och rörlighet äger rum inom ramen för panelen för migration och asyl, som inrättades 2011 och tog över efter Söderköpingsprocessen. Efter inrättandet i december 2011 har det östliga partnerskapets panel för migration och asyl snabbt fått upp farten med fyra möten 2012 och 2013 om fastställande av flyktingstatus (Tbilisi, maj 2012), cirkulär migration (Chișinău, oktober 2012) återvändande, återtagande och återanpassning (Tbilisi, mars 2013) och integration av migranter och flyktingar (Prag, november 2013). Dessutom har expertseminarier hållits med fokus på information i ursprungsländerna (Bukarest, september 2012), offren för människohandel (Warszawa, maj 2013) och statslöshet (Budapest, december 2013). Panelen har flera styrkor, särskilt när det gäller metod och organisation. För det första har den en varierad sammansättning som innefattar företrädare för EU-institutioner och statliga myndigheter, akademiker och icke-statliga organisationer. För det andra möjliggör panelens informella karaktär givande utbyten och förtroendeskapande mellan de deltagande länderna. I oktober 2013, vid det östliga partnerskapets första ministermöte för rättsliga och inrikes frågor, bekräftade deltagarna sitt engagemang för förstärkt dialog och samarbete om bl.a. migration och rörlighet. Åtagandet bekräftades på nytt vid det östliga partnerskapets toppmöte i Vilnius den 28–29 november 2013, där man i deklarationen framhöll vikten av rörlighet och hänvisade till panelen för migration och rörlighet. 3.3. Budapestprocessen/partnerskap för migration med länderna längs Sidenvägen Budapestprocessen inleddes 1991 som ett rådgivande forum och innefattar i dag mer än 50 regeringar – däribland länderna på västra Balkan, länderna i det östliga partnerskapet, de centralasiatiska länderna, Afghanistan, Irak, Ryssland, Pakistan och Turkiet – och tio internationella organisationer. Syftet är att utveckla övergripande och hållbara system för strukturerad migration. Inom ramen för Budapestprocessen inrättades partnerskapet för migration med länderna längs Sidenvägen vid ministerkonferensen i Istanbul den 19 april 2013. Budapestprocessen har getts en ny geografisk inriktning, vilket kulminerade med antagandet av Istanbuldeklarationen om ett partnerskap för migration med länderna längs Sidenvägen den 19 april 2013. Denna deklaration skapar förutsättningar för en betydligt förstärkt dialog och för samarbete om hantering av migrationsströmmar mellan länderna längs Sidenvägen, något som tidigare bara förekommit i begränsad omfattning. I deklarationen framhålls några viktiga aspekter, t.ex. ett tydligt åtagande att respektera mänskliga rättigheter i samband med migrationshantering. Mötet i arbetsgruppen för Sidenvägen i Islamabad i Pakistan den 28–31 oktober 2013 gav anledning att hoppas på ett konstruktivt samarbete i framtiden. Vid mötet mellan högre tjänstemän i Istanbul den 9–10 december 2013 antogs en handlingsplan med konkreta och operativa åtgärder. Kommissionen finansierar ett projekt värt 2,6 miljoner euro till stöd för dialogen, med ytterligare delfinansiering från ett antal medlemsstater och Turkiet. 3.4. Afrika–EU-partnerskapet om migration, rörlighet och sysselsättning Afrika–EU-partnerskapet om migration, rörlighet och sysselsättning lanserades under det andra toppmötet mellan stats- och regeringscheferna från Afrika och EU i Lissabon i december 2007. Partnerskapet utvidgades vid toppmötet mellan Afrika och EU i Tripoli 2010, där även en handlingsplan för perioden 2011–2013 antogs. Handlingsplanen innehöll tolv konkreta initiativ gällande migration, rörlighet, sysselsättning och högre utbildning. Genomförandet av handlingsplanen för 2011–2013 avbröts 2011 till följd av händelserna i Libyen (som var afrikansk medordförande för partnerskapet om migration, rörlighet och sysselsättning) men återupptogs 2012. Sedan dess har ett flertal möten anordnats om frågor som människohandel (Johannesburg, december 2011), migranters rättigheter (Nairobi, maj 2012), migration och rörlighet inom regionala ekonomiska gemenskaper (Addis Abeba, juli 2012), tillgång till internationellt skydd (Barcelona, oktober 2012) och underlättande av rörlighet genom stärkt gränsförvaltning (Cotonou, juli 2013). Kommissionen har finansierat ett projekt värt 3,6 miljoner euro för att stödja dialogen genom expertseminarier, möten mellan högre tjänstemän etc. Processens mervärde ligger i den kontinentala dimensionen och samordningen av migrationsrelaterade insatser inom Afrikanska unionen och de olika afrikanska regionala ekonomiska gemenskaperna. Den kontinentala karaktären är emellertid också partnerskapets främsta utmaning, med tanke på de skiftande migrationsströmmarna inom Afrika och mot Europa. Kopplingarna till sysselsättning och utbildning är tydliga i teorin men har inte utnyttjats till fullo i praktiken. I dag står det strategiska partnerskapet mellan Afrika och EU vid ett viktigt vägskäl. Inför toppmötet mellan Afrika och EU den 2–3 april 2014 diskuteras en ny struktur. Utgången är ännu oviss, men det tycks råda samförstånd om att införa större flexibilitet för att kunna ta itu med de utmaningar som båda kontinenterna står inför, däribland migration och rörlighet. Inför toppmötet 2014 hölls ett möte mellan högre tjänstemän om migration och rörlighet i november 2013 i Bryssel. Man enades då om ett utkast till handlingsplan för 2014–2017 och inrättande av en kärngrupp under tillsyn av de två kommissionerna och sex stater från varje sida. 3.5. Rabatprocessen Rabatprocessen inleddes vid den första ministerkonferensen mellan EU och Afrika om migration och utveckling, som ägde rum i juli 2006 i Rabat. Processen syftar till att stärka dialog och samarbete mellan ursprungs-, transit- och destinationsländer längs den västafrikanska migrationsrutten. Ett andra ministermöte hölls 2008 i Paris. Det tredje hölls i Dakar i november 2011, och då antogs Dakarstrategin för 2012–2014. Vid den tredje ministerkonferensen mellan EU och Afrika om migration och utveckling den 23 november 2011 bekräftades framstegen med genomförandet av det tidigare samarbetsprogrammet. Dessutom antogs en ny strategi, Dakarstrategin, för åren 2012–2014. Genom Rabatprocessen har en stabil och givande dialog inrättats mellan EU och länderna i Nord- och Västafrika, och den har bidragit till ett förstärkt samarbete genom genomförande av bilaterala, subregionala, regionala och multilaterala initiativ. Under 2012 och 2013 anordnades expertmöten med fokus på gränsförvaltning (Bryssel, juni 2013), förstärkt evidensbaserat beslutsfattande på migrationsområdet (Dakar, september 2013) och gränsförvaltning (Madrid, 2013). Dessutom hölls tre möten i styrkommittén. Kommissionen stöder Rabatprocessen genom ett projekt för 2 miljoner euro. 3.6. Strukturerad och övergripande migrationsdialog mellan EU och Gemenskapen för Latinamerikas och Västindiens stater Den strukturerade och övergripande migrationsdialogen mellan EU och Gemenskapen för Latinamerikas och Västindiens stater inleddes i juni 2009 till följd av ett mandat från toppmötet mellan EU och Latinamerika och Västindien i Lima (2008). Åtagandet att vidareutveckla dialogen förnyades vid toppmötet mellan EU och Latinamerika och Västindien i Madrid (2010). I handlingsplanen från Madrid ingick migration som ett av sex nyckelområden för samarbete mellan de två regionerna. Dessa områden bekräftades på nytt vid toppmötet i Santiago (2013), som ledde fram till antagandet av handlingsplanen för EU och Gemenskapen för Latinamerikas och Västindiens stater för 2013–2015. Under 2012 och 2013 har tre högnivåmöten om migration mellan EU och Gemenskapen för Latinamerikas och Västindiens stater anordnats, varvid följande frågor diskuterats: ekonomisk tillväxt och migration, människohandel, skydd och integration av migranter, bekämpning av alla former av diskriminering, rasism och främlingsfientlighet, frivilligt återvändande och återanpassning Vidare anordnades ett expertseminarium om nya migrationstendenser i november 2013. Vid det sjunde högnivåmötet om migration mellan EU och Gemenskapen för Latinamerikas och Västindiens stater i november 2012 godkändes ett ståndpunktsdokument från kommissionen om dialogens framtid, där en mer operativ och resultatorienterad hållning efterlystes. Detta bör åstadkommas för det första genom stärkt tekniskt samarbete på expertnivå, för det andra genom ett mer operativt utnyttjande av de Brysselbaserade arbetsgruppsmötena och slutligen genom en tydligare styrroll för högnivåmötena, vilket säkras genom bredare medverkan av medlemsstaterna och bättre biregionala förfaranden. Operativa insatser inom ramen för dialogen genomförs genom ett stödprojekt värt 3 miljoner euro som finansieras av kommissionen. Projektet har bidragit till ökad kunskap om migrationssituationen i regionen, bl.a. genom att migrationsprofiler utarbetats för Peru, Ecuador, Jamaica och Nicaragua. 3.7. Migrationsdialogen mellan AVS och EU Migrationsdialogen mellan AVS och EU inleddes i juni 2010 genom en gemensam förklaring av AVS–EU-rådet. Dialogen baseras på artikel 13 i Cotonouavtalet. I maj 2011 beslutades att dialogen skulle fördjupas ytterligare, med särskilt fokus på penningförsändelser, visering[16] och återtagande och med det specifika syftet att stärka de operativa aspekterna av samarbetet mellan AVS-länderna och EU på dessa områden. Under 2012 hölls en rad expertmöten i Bryssel om penningförsändelser (februari 2012), visering (februari 2012) och återtagande (april 2012). Därutöver hölls även möten på hög tjänstemannanivå. Rekommendationer om penningförsändelser, viseringar och återtagande godkändes på ministernivå i juni 2012 vid AVS–EU-rådets möte i Vanuatu. Under 2014 planeras konkreta uppföljningsåtgärder när det gäller visering, penningförsändelser och återtagande, framför allt genom ett EU-finansierat stödprojekt värt 10 miljoner euro. Irreguljär migration och människohandel kommer att läggas till som nya ämnen för dialogen. Trots de framsteg som gjorts kompliceras migrationsdialogen mellan AVS och EU av att makroregionerna Afrika, Västindien och Stilla havet har mycket olika ställning när det gäller EU:s migrationspolitik, och deras engagemang för dialogen varierar på motsvarande sätt. 3.8. Lärdomar Tack vare de sju regionala dialogerna har en plattform skapats för särskilda politiska debatter med grupper av tredjeländer, och de har alla bidragit till att förbättra de generella politiska förbindelserna med dessa länder. De operativa resultaten är dock mer blandade. För att en process ska bli verkligt framgångsrik krävs politiskt engagemang för att driva agendan framåt från både EU:s och partnerländernas sida. Dessutom måste konkreta resultat kunna uppvisas för att bygga upp tillit och förtroende bland intressenterna. Ett sätt att göra en dialogprocess dynamisk är att ge en grupp engagerade medlemsstater gemensamt ansvar för att driva processen framåt, som i fallet med t.ex. Pragprocessen och Rabatprocessen. En annan modell som också kan ge resultat är att ge kommissionen en väldefinierad och ledande roll i processen, som i det östliga partnerskapets panel för migration och asyl. Ytterligare ansträngningar krävs också för att säkra konkreta operativa resultat, bl.a. genom att stärka insatserna för att planera och genomföra aktiviteter i prioriterade områden och regelbundet övervaka de åtgärder som vidtas. Flera regionala dialoger präglas av bristande engagemang från medlemsstaternas sida. Det är inte alltid som tillräckligt många medlemsstater deltar i mötena, och i många fall är deltagandet inte tillräckligt aktivt. När en dialog har tappat farten bör insatser göras för att återuppliva plattformen genom att anordna färre och mer målinriktade möten och möjliggöra mer övergripande diskussioner mellan deltagarna. Men ansträngningarna bör ha ett mervärde. Om ansträngningarna inte ger resultat bör även alternativet att avbryta vissa dialoger övervägas, i samråd med berörda partner och med hänsyn till migrationsdialogens roll i den bredare politiska dialogen med regionen i fråga. Dialogprocesser bör hanteras tillräckligt flexibelt för att göra det möjligt att reagera på ändrade prioriteringar och se till att verkliga prioriteringar för både EU och partnerländerna behandlas vid mötena. När nya dialoger övervägs bör större tonvikt läggas vid tillfälliga initiativ än vid att inrätta permanenta processer. 4. Globala processer I överensstämmelse med Lissabonfördraget – som erbjuder en unik möjlighet att ge EU en helt ny ställning så att unionen kan förverkliga sin fulla potential på den globala scenen – har EU under 2012 och 2013 aktivt deltagit i diskussioner om internationell migration och utveckling och global migrationshantering. Inom ramen för det regionala, multilaterala och globala samarbetet har EU främjat den övergripande strategins partnerskapsbaserade metod. Unionen har också stött, bekräftat och bidragit till den internationella diskussionen om sambanden mellan migration och utveckling och mellan migration och klimatförändringar. Syftet är att maximera de positiva effekterna av migration och rörlighet på utveckling och fattigdomsminskning, samtidigt som en koppling görs mellan migration och klimatanpassningsstrategier. I ett beslut från 2012 av partskonferensen[17] för FN:s ramkonvention om klimatförändringar om strategier för att hantera förluster och skada till följd av klimatförändringarnas effekter i utvecklingsländer erkändes arbetet för att öka förståelsen för och sakkunskapen om förluster och skada, bl.a. hur klimatförändringar påverkar mönster i fråga om migration, fördrivning och människors rörlighet. EU engagerar sig nu också mer i UNHCR och i internationella diskussioner eller initiativ som rör internationellt skydd och har ökat samarbetet med IOM genom att 2012 upprätta ett strategiskt partnerskap. EU har finansierat ett antal projekt med fokus på att stödja initiativ på global nivå. Ett exempel är det globala åtgärdsprogrammet för migrerande hushållsarbetare och deras familjer, värt 4,2 miljoner euro, som inletts tillsammans med ILO. Ett av målen för det programmet är att stödja genomförandet av ILO:s konvention om hushållsarbetare. 4.1. Högnivådialog om internationell migration och rörlighet EU spelade en central och inflytelserik roll i förberedelserna inför den andra högnivådialogen om internationell migration och utveckling, som anordnades den 3–4 oktober 2013 i samband med FN:s generalförsamling i New York. Under plenarsessionen gjorde kommissionsledamot Cecilia Malmström ett uttalande på EU:s och medlemsstaternas vägnar. Genom FN:s högnivådialog har det politiska engagemanget för frågan om internationell migration och utveckling framgångsrikt förnyats och stärkts. Slutdeklarationen visade att det internationella samfundet har förmåga att nå politisk enighet om migrations- och utvecklingsfrågor, bl.a. genom att tydligt framhålla behovet av att ta hänsyn till migration när utvecklingsagendan efter 2015 utarbetas. Den vittnade också om de senaste årens påtagliga framsteg på ett område där dialog tidigare i stor utsträckning har misslyckats. 4.2. Globala forumet för migration och utveckling Även när det gäller globala forumet för migration och utveckling har EU spelat en aktiv roll, bl.a. genom att delta i de statliga förberedelsegrupperna och genom att ta på sig en framträdande roll vid forumets toppmöte i november 2012 (Port Louis). EU bidrar också aktivt till förberedelserna inför det kommande toppmötet i Stockholm i maj 2014. 4.3. Lärdomar Den övergripande strategin gör det möjligt för EU att visa en enad front. Erfarenheterna i samband med högnivådialogen har visat att EU är starkare, synligare och effektivare i sina yttre förbindelser när alla EU-aktörer och medlemsstater samarbetar med utgångspunkt i en gemensam analys och delad vision. För att uppnå konkreta och operativa resultat vid forumets toppmöte i Stockholm i maj 2014 och därefter kommer det att vara viktigt att bygga vidare på framstegen inom högnivådialogen. Det handlar t.ex. om att underlätta arbetskraftens internationella rörlighet och tydligare ange hur betydelsen av migration som en utvecklingsfrämjande faktor kan avspeglas i utvecklingsagendan efter 2015. 5. Framtiden - mot en ytterligare förstärkning av den övergripande strategin En mängd olika processer och insatser har genomförts inom ramen för den övergripande strategin, och stora framsteg har gjorts med att integrera strategins mål i EU:s dialog och samarbete med tredjeländer. Trots det bör man dock titta närmare på möjligheterna att göra den övergripande strategin ännu effektivare och resultatinriktad. I detta avsnitt undersöks några alternativ för att ytterligare förstärka den övergripande strategin, både på politisk nivå och när det gäller formerna för genomförandet. 5.1. Politik 5.1.1. Migration, rörlighet och ekonomisk tillväxt Möjligheterna att använda den externa migrationspolitiken för att stödja medlemsstaternas insatser för att säkra ekonomisk tillväxt och konkurrenskraft, bl.a. genom att dra till sig och behålla högkompetenta och begåvade människor, har fortfarande inte utnyttjats till fullo. Man bör överväga hur de olika instrumenten inom ramen för den övergripande strategin bättre kan utnyttjas för att dra full fördel av den roll som migration kan spela när det gäller att åtgärda arbetskrafts- och kompetensbrist i Europa. Ytterligare insatser bör göras för att organisera arbetskraftsmigrationen till EU bättre och samordna medlemsstaternas insatser för att successivt finna en bättre balans mellan nationell behörighet – särskilt beslut om anställning av tredjelandsmedborgare på en medlemsstats territorium – och behovet av att bygga upp en alltmer integrerad EU-arbetsmarknad, som motsvarar den alltmer integrerade inre marknaden.[18] Det bör även undersökas hur instrumenten inom den övergripande strategin bäst kan utnyttjas för att underlätta handelsrelaterad rörlighet, i synnerhet med avseende på tjänstehandel genom närvaro av fysiska personer på handelspartnernas territorier (”leveranssätt 4”). Samtidigt bör det klargöras att leveranssätt 4 i allmänna tjänstehandelsavtalet inte handlar om migration på permanent basis eller om försök att ta sig in på arbetsmarknaden i ett värdland. I detta sammanhang kan partnerskapen för rörlighet framhållas. Partnerskapen syftar till att främja rörlighet för personer, t.ex. genom att underlätta rörlighet för tjänsteleverantörer, utbyten för studerande eller yrkesverksamma, stärka kapaciteten för migrationshantering i tredjeländer, införa program för cirkulär migration, stärka det sociala skyddet för lagliga migranter och där så är lämpligt ta upp möjligheten att överföra sociala rättigheter etc. Om det blir lättare att utfärda visering för kortare vistelse kan det ge en rad positiva utvecklingseffekter i tredjeländer, t.ex. bättre affärsmöjligheter och handelsförbindelser med EU och förstärkta direkta kontakter mellan människor. Den potential som viseringskodexen erbjuder bör också utnyttjas till fullo. Medlemsstaterna är fortfarande ovilliga att utfärda viseringar för flera inresor med lång giltighetstid för frekventa resenärer. Kommissionen kommer under 2014 att föreslå ändringar för att förbättra viseringskodexen genom att bl.a. se till att EU:s viseringspolitik främjar ekonomisk tillväxt och kulturella utbyten genom ytterligare underlättade resor till EU för legitima resenärer, samtidigt som en hög säkerhetsnivå i EU garanteras. När det gäller operativa åtgärder har kommissionen fortsatt att finansiera flera insatser för att öka partnerländernas kapacitet att hantera arbetskraftsutvandring, bl.a. till Europa. I stödprojektet för 5 miljoner euro för att genomföra partnerskapet för rörlighet med Marocko ingår t.ex. en viktig del som gäller förstärkning av de behöriga marockanska myndigheternas kapacitet att hantera arbetskraftsmigration genom ökat samarbete med EU-partner. 5.1.2. Internationellt skydd Införandet av internationellt skydd och asylfrågornas externa dimension som en särskild tematisk prioritering inom den reviderade övergripande strategin har gjort att dessa frågor kan hanteras på ett mer systematiskt och strategiskt sätt inom ramen för strategins dialoger och strukturer. Inom partnerskapet för rörlighet med Marocko efterlyses t.ex. stöd till de marockanska myndigheterna med att stärka det nationella asylsystemet. Även om framsteg har gjorts krävs ytterligare arbete för att se till att alla politiska dialoger och samarbetsramar inbegriper denna dimension, och att samarbetet med tredjeländer om hantering av asyl- och flyktingströmmar stärks. Man bör titta närmare på hur Europeiska stödkontoret för asylfrågor, Easo, genom att utnyttja medlemsstaternas asylexperter kan bidra till att förbättra asyl- och mottagningskapaciteten i tredjeländer, bl.a. inom ramen för partnerskapen för rörlighet. Det kan exempelvis ske genom partnersamverkan där det är lämpligt. När det gäller internationellt skydd och asyl inleddes inom ramen för kommissionens instrument för utvecklingssamarbete mer än 15 nya projekt i 20 partnerländer under 2012–2013, för över 25 miljoner euro. Kommissionen har dessutom övervägt att sträva mot ett ökat utvecklingsfokus för de regionala skyddsprogrammen, med bibehållen tonvikt på att stärka skyddsförmågan och asylsystemen i partnerländer och partnerregioner. Detta återspeglas i det regionala utvecklings- och skyddsprogrammet för Mellanöstern (Jordanien, Irak och Libanon), värt 16 miljoner euro, som väntas lanseras inom kort som ett långsiktigt sätt att hantera flyktingkrisen i regionen. Programmet kommer inte bara att erbjuda kapacitetsuppbyggnad när det gäller flyktingskydd vid lokala och nationella myndigheter utan kommer även att stödja socioekonomisk utveckling för både flyktingar och värdsamhällen. Det finns utrymme för att ytterligare förbättra de regionala skyddsprogrammen, t.ex. genom att klargöra deras användning som strategiska verktyg för att åtgärda långvariga situationer och utvidga skyddsutrymmet i regioner av betydelse för EU. Därigenom bör flyktingar garanteras en tillräcklig skyddsnivå, försörjning och i slutändan en hållbar lösning. Här kan ingå att titta närmare på den nära kopplingen mellan bristande självständighet och ökad utsatthet för skyddsproblem i värdlandet. Såsom anges i meddelandet från kommissionen om arbetet i arbetsgruppen för Medelhavsområdet av den 4 december 2013[19] kommer det dessutom att krävas mer långsiktigt engagemang och finansiering, både från EU:s sida och på nationell nivå, för att de nya regionala skyddsprogrammen ska bli framgångsrika. Framgången för de regionala skyddsprogrammen är också beroende av de första asylländernas åtaganden gentemot flyktingar utöver tillhandahållandet av det första asylskyddet. Det kan handla om åtaganden om att ge effektivt skydd, förbättra försörjningsmöjligheterna för flyktingar och värdbefolkningar, införa strategier för självständighet, lokal integration eller godkännande av återvändande från sekundär förflyttning. Det finns också utrymme för ett mer strategiskt utnyttjande av vidarebosättning och en bättre integration av vidarebosättningsåtgärder i EU:s yttre förbindelser. Politisk och praktisk samordning av sådana insatser, både på EU-nivå och mellan medlemsstaterna, skulle utan tvekan kunna öka den strategiska effekten av vidarebosättning, särskilt som EU kommer att ha möjlighet att vidga finansieringen till fler platser för vidarebosättning eller inresa av humanitära skäl och snabbare göra medlen tillgängliga för snabb respons på krissituationer. Under 2012 vidarebosattes 4 930 flyktingar i EU som helhet.[20] För att försöka effektivisera utnyttjandet av vidarebosättning skulle det kunna undersökas hur bredare kopplingar kan åstadkommas genom partnerskap med första asylländer. 5.1.3. Migranters mänskliga rättigheter Skyddet av migranters mänskliga rättigheter är en övergripande prioritering i EU:s samarbete med tredjeländer. Detta återspeglas i de många projekt inom den övergripande strategin som handlar om att skydda migranter, bl.a. barn och utsatta grupper som asylsökande, mot övergrepp och människorättskränkningar som t.ex. människohandel, och att ge dem möjlighet att påverka sin egen situation. Det ska åstadkommas genom en effektiv integrationspolitik och underlättad tillgång till grundläggande tjänster som hälso- och sjukvård. Att skydda migranters mänskliga rättigheter är en övergripande prioritering för ett flertal EU-finansierade migrationsinitiativ, och ett antal målinriktade insatser pågår på det området. Kommissionen lanserar nu exempelvis tillsammans med Internationella rödakorsfederationen en globalt samordnad insats för det civila samhället, till ett värde av 9,5 miljoner euro, med fokus på rättigheterna för utsatta migranter och offer för människohandel. När det gäller rätten till hälso- och sjukvård för migranter, även irreguljära migranter, ingick kommissionen dessutom 2012 en direkt bidragsöverenskommelse med IOM om ett projekt för att främja tillgång till vård för migranter, romer och andra utsatta grupper.[21] Att skydda migranter, särskilt de mest utsatta som kvinnor och barn, mot exploatering och utestängning ses som ett av fem huvudsakliga åtgärdsområden i 2011–2013 års fleråriga strategidokument för det tematiska programmet. Ytterligare insatser kan dock fortfarande göras för att ta itu med människorättsfrågor på ett systematiskt sätt i politiska dialoger med tredjeländer. I rapporten om förvaltningen av EU:s yttre gränser och dess effekter för migranters mänskliga rättigheter av den 24 april 2013 konstaterade FN:s särskilda rapportör för migranters mänskliga rättigheter att skyddet av migranters mänskliga rättigheter ingår i den övergripande strategin som en generell prioritering. Den särskilda rapportören upprättade en förteckning med rekommendationer som det kommer att vara viktigt att ta hänsyn till vid det framtida genomförandet av den övergripande strategin. Ständig uppmärksamhet bör ägnas åt mänskliga rättigheter för migranter, i synnerhet barn och andra utsatta grupper, och att uppmana partnerländer att anta och genomföra reformer för att garantera en uppsättning människorättsstandarder för migranter. Under den period som omfattas av denna rapport skedde också en viktig politisk utveckling i EU när det gäller mänskliga rättigheter generellt sett. Den 25 juni 2012 antogs EU:s strategiska ram för mänskliga rättigheter och demokrati[22] – den allra första uppsättningen principer och målsättningar för arbetet med att främja mänskliga rättigheter världen över. Dessutom antog kommissionen i juni 2012 ett meddelande om EU:s strategi för utrotande av människohandel 2012–2016, som syftar till att förbättra samordningen, samstämmigheten och samarbetet för att förebygga och bekämpa människohandel och skydda offren, även i den yttre dimensionen.[23] 5.1.4. Migration och utveckling Den 21 maj 2013 antog kommissionen ett meddelande om att maximera migrationens bidrag till utvecklingen[24], med förslag om hur EU kan anta en mer ambitiös strategi för migration och utveckling, särskilt genom den övergripande strategin och EU:s utvecklingspolitik, agendan för förändring. I meddelandet föreslås en bredare syn på kopplingen mellan utveckling och migration på EU-nivå, med ökad uppmärksamhet på syd–syd-strömmar, effektiv integrering av migration i nationella planer för utveckling och fattigdomsminskning samt inbegripande av flyktingar och andra fördrivna personer i långsiktig planering för utveckling. De huvudsakliga riktlinjerna i meddelandet godkändes i rådets slutsatser som antogs den 23 september 2013. Där uppmanas alla aktörer på utvecklingsområdet at beakta migrationsfrågor och rörlighet i politiken och instrumenten. Meddelandet tar också upp kopplingarna mellan klimatförändringar, miljöförstöring och migration, bl.a. den betydelse som anpassning till klimatförändringar och katastrofriskreducering har för att minska fördrivningar.[25] I oktober 2013 antog kommissionen EU:s rapport 2013 om en konsekvent politik för utveckling[26], som innehåller ett kapitel om migrationsfrågor. I rapporten betonas mervärdet av den reviderade övergripande strategin som ett verktyg för att säkra strategisk samstämmighet mellan intern politik och partnerländernas utvecklingsprioriteringar, framför allt genom partnerskap för rörlighet och regionala dialoger. Dessutom efterlyses ytterligare insatser för att se till att utvecklingsfrågor i största möjliga utsträckning tas i beaktande i EU:s och medlemsstaternas politik för arbetskraftsmigration och rörlighet. Även andra åtgärder kan övervägas för att stärka rollen för diasporagrupper när det gäller att främja investeringar och tillväxt. 5.1.5. Återvändande och återtagande Hantering av återvändande och återtagande är en integrerad del av den övergripande strategin. Effektivt återvändande (frivilligt eller ofrivilligt) för irreguljära migranter är ett centralt inslag i hanteringen av olaglig invandring och en förutsättning för en väl hanterad migration. EU ansträngar sig för att öka sitt samarbete med berörda tredjeländer för att bygga upp kapaciteten när det gäller återvändande och återtagande. Ett antal projekt har redan fått stöd för kapacitetsuppbyggnad i samband med genomförande av återtagandeavtal i länder som Georgien, Moldavien, Ukraina, Sri Lanka och Pakistan. I många partnerländer krävs dock ytterligare kapacitetsuppbyggnad som skulle kunna inriktas t.ex. på att förbättra förmågan hos partnerländernas behöriga myndigheter att handlägga ansökningar om återtagande i tid, att identifiera de personer som ska återsändas och att erbjuda hjälp och återanpassning för dem som återsänds. Vidare skulle tekniskt stöd kunna ges till tredjeländer för att bidra till deras insatser för att upprätta återtagandeavtal med andra tredjeländer. Tack vare Asyl- och migrationsfonden kommer stödet på dessa områden att kunna ökas. EU:s begränsade tillgång till incitament för att säkra ingående och genomförande av återtagandeavtal med EU har, tillsammans med behovet av ett bredare samarbete från tredjeländernas sida när det gäller återvändande, återtagande och återanpassning, varit en central fråga sedan EU:s politik på området inrättades.[27] I överensstämmelse med ”mer för mer”-principen bör därför alla förslag om förhandlingar om ett återtagandeavtal åtföljas av ett lämpligt incitament. Mer allmänt sett bör frågor som gäller återvändande och återtagande alltid ingå i ett balanserat och konsoliderat erbjudande från EU till ett tredjeland och om nödvändigt kopplas inte bara till bestämmelser om ökad rörlighet utan även till andra politikområden som handel (inklusive leveranssätt 4), näringsliv och industri. Vid förhandling och genomförande av återtagandeavtal med EU bör skyddet av grundläggande rättigheter även fortsättningsvis betonas. När nya förhandlingsdirektiv utarbetas bör fokus ligga på ursprungsländerna. En noggrann granskning av mervärdet och behovet av att förhandla om återtagande av tredjelandsmedborgare och statslösa personer bör göras från fall till fall, med utgångspunkt i en geografisk bedömning och riskerna för transitering av irreguljära migranter. Samtidigt bör lämpliga incitament erbjudas. 5.1.6 Migration som global företeelse Migration är en global och komplex företeelse. En väl förvaltad migration bör ses som en tillgång som bidrar till välstånd och ekonomisk tillväxt. Vikten bör ligga på behovet att utnyttja de väsentliga fördelar som migrationen erbjuder. Men för att effektivt hantera de utmaningar som migrationen medför måste politiken även tackla de bakomliggande orsakerna till irreguljär och ofrivillig migration, till exempel politiska förändringar och instabilitet, ökande välståndsklyftor och klimatförändringar. Det är väsentligt att integrera utrikespolitiska aspekter i EU:s migrationspolitik och att säkra kopplingar mellan den interna och den externa dimensionen. De inrikespolitiska frågorna bör beaktas i EU:s övergripande externa politik för att underlätta en stärkt dialog och samarbete med tredjeland. Samarbetet och samordningen mellan de olika intressenterna bör därför öka. De fördelar som Europeiska utrikestjänstens generella överblick över EU:s yttre förbindelser erbjuder bör utnyttjas, liksom EU-delegationernas roll och möjliga bidrag (se avsnitt 5.2.1). 5.2. Former för genomförandet 5.2.1. Rollen för EU:s delegationer Genomförandet av den övergripande strategin är ett gemensamt och delat ansvar för kommissionen, Europeiska utrikestjänsten och medlemsstaterna, i enlighet med deras respektive behörigheter enligt fördragen. EU:s delegationer är EU:s kontaktpunkter i tredjeländer och bör därför spela en central roll när det gäller att driva, genomföra och samordna EU:s dialog på lokal nivå, i samarbete med medlemsstaternas diplomatiska beskickningar. De spelar också en väsentlig roll genom att representera EU:s utrikespolitik utåt gentemot tredjeländer och multilaterala organisationer. Därutöver hanterar de program och projekt för externt bistånd och utvecklingssamarbete. Mer allmänt bör EU:s delegationer i större utsträckning medverka i analys och rapportering av tendenser med anknytning till asyl och migration i det land där de är ackrediterade, för att underlätta det fortsatta genomförandet och vidareutvecklingen av den övergripande strategin. Delegationerna spelar en väsentlig roll när det gäller att stärka dialog och samarbete på lokal nivå och se till att åtgärder är förenliga med EU:s generella utrikespolitik och prioriteringarna för det externa samarbetet. 5.2.2. Medlemsstaternas engagemang och fulla deltagande Åtgärderna inom ramen för den övergripande strategin stöds och genomförs av både EU-institutionerna och medlemsstaterna. För att den potential som den övergripande strategin erbjuder ska kunna utnyttjas till fullo och, framför allt, för att säkra synlighet, hållbarhet och effektivitet hos insatser inom ramen för strategin är dock ett aktivt engagemang från medlemsstaternas sida av yttersta vikt. Den övergripande strategins icke-bindande och flexibla karaktär är en av systemets fördelar och gör det möjligt för vissa medlemsstater att (i varierande grad) samarbeta vid insatser i länder eller regioner där de har särskild expertis. Denna flexibilitet är emellertid också strategins akilleshäl, eftersom den i vissa fall gör det svårt att säkra ett balanserat och fullständigt erbjudande från EU till tredjeländer, t.ex. inom ramen för ett partnerskap för rörlighet. Det finns också stora skillnader mellan medlemsstaternas deltagande i de olika samarbetsramarna. Fem medlemsstater deltar t.ex. inte i något av de partnerskap för rörlighet som ingåtts hittills. Flera av de medlemsstater som deltar i partnerskapen för rörlighet har ännu inte bidragit ekonomiskt till genomförandet. Det måste därför övervägas och diskuteras hur man kan se till att EU och dess medlemsstater kan fortsätta att erbjuda tredjeländer genuina och balanserade partnerskap. Det kommer att bli nödvändigt att utnyttja EU-institutionernas och medlemsstaternas olika styrkor, förmågor, finansieringskällor, befogenheter och förbindelser. Medlemsstaterna uppmanas att intensifiera sina insatser för att bidra till partnerskapen för rörlighet både ekonomiskt och genom andra initiativ, t.ex. lagstiftningsåtgärder. 5.2.3. Finansieringen av den övergripande strategin Finansieringen av den övergripande strategin inom den fleråriga budgetramen 2007–2013 har främst säkrats genom EU:s instrument för externt samarbete. Det tematiska programmet för migration och asyl har i hög grad bidragit till genomförandet av partnerskap för rörlighet, regionala dialoger och regionala skyddsprogram. Andra tematiska program inom EU:s finansieringsinstrument för utvecklingssamarbete och EU:s stabilitetsinstrument har också bidragit. Migration behandlas också allt oftare som en prioriterad fråga inom EU:s geografiska samarbetsinstrument. Exempelvis anslogs bara under 2012 över 90 miljoner euro i migrationsrelaterat bistånd inom ramen för bilaterala och regionala samarbetsinstrument som omfattade 25 länder. Inom ramen för den nya fleråriga budgetramen kommer kommissionen att fortsätta att ställa ekonomiska resurser till förfogande för genomförandet av den övergripande strategin, bl.a. inom den externa delen av de nya fonderna för inrikes frågor. EU:s nya instrument för utvecklingssamarbete kommer att fortsätta att erbjuda stöd genom både geografiska instrument (föranslutningsinstrumentet, det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet, finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete, Europeiska utvecklingsfonden) och tematiska instrument (i synnerhet migrations- och asyldelen av programmet för globala kollektiva nyttigheter och utmaningar inom finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete). Finansieringen genom dessa instrument planeras i enlighet med EU:s åtaganden om biståndseffektivitet och med vederbörlig hänsyn till partnerländernas behov och prioriteringar. Det framtida partnerskapsinstrumentet kommer dessutom att möjliggöra finansiering av migrationssamarbete med höginkomstländer och viktiga strategiska partner som Indien och Kina. Vid sidan av instrumenten för bistånd till tredjeländer kommer finansiering att erbjudas genom den externa delen av de nya fonderna för inrikes frågor, Asyl- och migrationsfonden, integrationsfonden och fonden för inre säkerhet. Dessa medel kommer dock främst att ägnas åt initiativ som inte är utvecklingsorienterade utan främst gäller genomförande av externa aspekter av EU:s interna politik, bl.a. på områden som återvändande och återtagande av irreguljära migranter. Medlemsstaterna uppmanas att öka sitt ekonomiska bidrag till genomförandet av den övergripande strategin. 5.3. Geografiska prioriteringar Sedan 2012 tillämpas den övergripande strategins struktur och metod över hela världen med alla berörda tredjeländer. Det ger tillräcklig flexibilitet för att fastställa lämpliga prioriteringar när behov uppstår och att utforma EU:s engagemang med partnerländer på lämpligt sätt i överensstämmelse med befintlig utrikespolitik och prioriteringar när det gäller asyl och migration. Principen om geografisk balans är fortfarande ett relevant kriterium, som dock bör tolkas flexibelt mot bakgrund av EU:s tydligt definierade strategiska intresse. Andra relevanta kriterier är fortfarande 1) strategiskt intresse hos ett tredjeland i förhållande till något av den övergripande strategins tematiska områden, framför allt migrationstryck och frågor som rör återtagande och rörlighet, 2) generella politiska förbindelser med ett tredjeland, bl.a. efterlevnad av mänskliga rättigheter och allmänna aspekter (handel, utveckling, säkerhet, turism osv.), 3) det intresse ett tredjeland uttryckt för samarbete, och dess institutionella kapacitet i det avseendet, och 4) en tydlig vision i fråga om förväntade resultat. I detta sammanhang kommer det att vara avgörande med bästa möjliga utnyttjande av knappa resurser, vilket kräver tydliga prioriteringar, bättre samordning och mer fokuserade insatser. Förslag till framtida prioriteringar för den övergripande strategin finns i bilagorna. 6. Slutsats Denna rapport visar att viktiga steg tagits under 2012 och 2013 mot en mer konsoliderad, sammanhängande extern migrations- och asylpolitik och åtgärder i anslutning till den. Betydande framsteg har gjorts när det gäller att stärka de politiska förbindelserna med länder och regioner utanför EU, t.ex. länderna i södra Medelhavsområdet och länderna inom det östliga partnerskapet. Insatser har också gjorts för att bidra till institutionella reformer och lagstiftningsreformer samt kapacitetsuppbyggnad i partnerländer. Framför allt partnerskapen för rörlighet har visat sig vara en sofistikerad bilateral ram för hantering av migrations- och asylfrågor på ett sätt som gör samarbetet ömsesidigt fördelaktigt. Mer behöver dock göras för att förbättra befintliga ramar, initiativ och verktyg. Det kommer t.ex. att bli nödvändigt att titta på några av de befintliga dialogprocesserna för att göra dem mer effektiva, operativa och balanserade i förhållande till de tematiska prioriteringarna. Den övergripande strategin är fortfarande en effektiv ram för politisk dialog och operativt samarbete med länder och regioner utanför EU. Kommissionen kommer att fortsätta att spela sin roll i genomförandet av den övergripande strategin och därigenom gå mot ännu starkare och mer sammanhängande yttre åtgärder från EU:s sida. Det bör dock framhållas att den övergripande strategin är beroende av en aktiv medverkan av alla intressenter med utgångspunkt i deras behov och prioriteringar. Att bygga upp starka och nära partnerskap med tredjeländer, baserade på ömsesidigt förtroende och gemensamma intressen, tar tid och kräver engagemang och uthållighet – och en fast föresats från EU-aktörernas och medlemsstaternas sida att spela sina legitima roller på ett aktivt sätt. I takt med att migrations- och asylpolitiken ökar i betydelse blir det allt viktigare att stärka samarbetet mellan medlemsstaterna, EEAS, EU:s organ och kommissionen för att kunna driva en framgångsrik politik. [1] KOM(2011) 743. [2] Rådets dokument 9417/12. [3] Kommissionen presenterade den 28 november 2013 sin fjärde rapport om uppföljningen av viseringsliberaliseringen (COM(2013) 836). [4] Denna beteckning påverkar inte ståndpunkter om Kosovos status och är i överensstämmelse med FN:s säkerhetsråds resolution 1244/1999 och med Internationella domstolens utlåtande om Kosovos självständighetsförklaring. [5] Rådets dokument 11579/12. [6] COM(2013) 807. [7] Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 539/2001 om fastställande av förteckningen över tredjeländer vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredjeländer vars medborgare är undantagna från detta krav (COM(2013) 853). [8] Den senaste lägesrapporten av den 15 november 2013 visade exempelvis att Ukraina gjort avsevärda framsteg i fråga om lagstiftningsåtgärder (COM(2013) 809). [9] Europeiska rådets dokument 217/13. [10] COM(2013) 869. [11] Under hela 2012 och 2013 har Algeriet vägrat att inleda förhandlingar med EU om ett återtagandeavtal. [12] Förhandlingsdirektiv antogs av rådet den 5 december 2013. [13] Globala forumet för migration och utveckling är ett initiativ som inleddes efter FN:s första högnivådialog 2006 och syftar till att hantera sambandet mellan migration och utveckling på ett praktiskt och åtgärdsinriktat sätt. Det är en informell, icke-bindande, frivillig och regeringsledd process. [14] Dialogen omfattar inte frågor som rör visering och återtagande, utan de frågorna hanteras av särskilda gemensamma kommittéer inom ramen för avtal om viseringslättnader och återtagandeavtal mellan EU och Ryssland. [15] COM(2013) 923. [16] Med ”visering” avses i denna rapport visering för kortare vistelser på högst 90 dagar per 180-dagarsperiod. [17] Beslut 3/CP.18 i FCCC/CP/2012/8/Add.1. [18] Det bör noteras att kommissionen den 18 november 2011 lanserade EU:s invandringsportal, som erbjuder praktisk information till människor som vill migrera till någon av medlemsstaterna. Webbplatsen lanserades på engelska och franska. Spanska och arabiska versioner kom 2013, och sedan 2014 finns även en portugisisk version. Se http://ec.europa.eu/immigration [19] COM(2013) 869. [20] De 4930 flyktingarna beviljades vidarebosättning i tolv av EU:s medlemsstater, nämligen Tjeckien, Danmark, Tyskland, Irland, Spanien, Frankrike, Litauen, Nederländerna, Portugal, Finland, Sverige och Storbritannien (källa: Eurostat). [21] Kommissionens delfinansierar med 60 % (1,5 miljon euro) [22] Rådets dokument 11855/12. [23] COM(2012) 286. [24] COM(2013) 292. [25] Dessa slutsatser överensstämmer också med rekommendationerna i arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar om klimatförändringar, miljöförstöring och migration (SWD(2013) 138), som antogs den 16 april 2013 som ett led i EU-strategin för klimatanpassning [26] SWD(2013) 456. [27] Se t.ex. kommissionens utvärdering av EU:s återtagandeavtal 2011 (KOM(2011) 76). BILAGA I – Partnerskap för rörlighet – || Ingångna || Diskussioner pågår || Aktuella under 2014 || Aktuella när omständigheterna medger Algeriet || || || || X Egypten || || || || X Libyen || || || || X Marocko || X || || || Tunisien || X || || || Jordanien || || X || || Libanon || || || || X Syrien || || || || X Armenien || X || || || Azerbajdzjan || X || || || Vitryssland || || || X || Georgien || X || || || Moldavien || X || || || Ukraina || || || || X Kap Verde || X || || || Följande länder kan komma i fråga för partnerskap för rörlighet: Algeriet: I samband med de pågående förhandlingarna om en ny handlingsplan för den europeiska grannskapspolitiken har Algeriet uttryckt intresse för att inleda en dialog om migration, rörlighet och säkerhet, med sikte på att eventuellt så småningom inleda ett strukturerat samarbete med EU på migrationsområdet. Beroende på om Algeriet är berett att inleda förhandlingar med EU om ett återtagandeavtal skulle ett partnerskap för rörlighet kunna erbjuda en sådan ram. Ukraina: Samarbetet i migrations- och rörlighetsfrågor med detta land har redan kommit mycket långt, bl.a. inom ramen för viseringsdialogen mellan EU och Ukraina, och Ukraina har ännu inte uttryckt något intresse för att ingå ett partnerskap för rörlighet med EU. Den möjligheten kan dock övervägas under de kommande månaderna, beroende på utvecklingen i landet. Vitryssland: Trots de komplexa politiska förbindelserna mellan EU och Vitryssland på grund av bl.a. människorättsfrågor finns det samarbetsområden som skulle kunna utgöra grunden för en framtida dialog, t.ex. människohandel, gränsförvaltning och asyl. Flera frågor som är problematiska för Vitryssland skulle dessutom kunna hanteras genom den ram som den övergripande strategin erbjuder. Under det östliga partnerskapets toppmöte i Vilnius uppgav Vitryssland att man är villig att inleda förhandlingar om avtal om viseringslättnader och återtagandeavtal. Mot den bakgrunden skulle ett partnerskap för rörlighet kunna övervägas. I en rekommendation av den 12 september 2013 om EU:s politik gentemot Vitryssland[1] efterlyste Europaparlamentet lansering av ett partnerskap för rörlighet mellan EU och Vitryssland. BILAGA II – Gemensamma agendor för migration och rörlighet – || Ingångna || Diskussioner pågår || Aktuella under 2014 || Aktuella när omständigheterna medger Kina || || || || X Indien || || X || || Indonesien || || || X || Nigeria || || X || || Sydafrika || || || X || Ghana || || || || X Kazakstan || || || X || Brasilien || || || X || I princip skulle många fler länder kunna komma i fråga för en gemensam agenda för migration och rörlighet än för ett partnerskap för rörlighet, och prioriteringen är mer komplicerad. Bland de möjliga kandidaterna finns EU:s strategiska partner, liksom partner som representerar ett särskilt EU-intresse inom någon av den övergripande strategins fyra tematiska prioriteringar. Valet av de partner som ska prioriteras för en gemensam agenda för migration och rörlighet bör styras av överväganden som gäller politisk och ekonomisk prioritet och genomförbarhet, liksom av möjligheter och begränsningar med avseende på ekonomiska och mänskliga resurser. Ur det perspektivet bör bilateralt samarbete bedrivas med länder som är intressanta för EU när det gäller att säkra ekonomisk tillväxt. Vidare bör, i enlighet med rådets slutsatser om den övergripande strategin av den 29 maj 2012, migrationsrutter och ursprungs- och transitländer av strategiskt intresse för EU prioriteras, framför allt länder som har gemensamma intressen med och är beredda att medverka i ömsesidiga åtaganden tillsammans med EU och dess medlemsstater. Följande länder kan komma i fråga för gemensamma agendor för migration och rörlighet: Kina: EU har uttryckt intresse för att öka samarbetet med Kina i fråga om återvändande och rörlighet. En gemensam agenda för migration och rörlighet skulle ytterligare underlätta och strukturera dialogen och ge en plattform för konkret och välbehövligt samarbete i migrations- och rörlighetsfrågor. Den ekonomiska utvecklingen gör att Kina håller på att bli en allt viktigare destination för (lagliga och irreguljära) migranter och står inför stora utmaningar när det gäller att utforma de lagstiftningsåtgärder och politiska åtgärder som krävs. Detta utgör en potentiell grund för utbyte och samarbete med EU, även i andra frågor än de aktuella frågorna om visering och återtagande. Indonesien: Indonesien prioriteras av EU på grund av landets storlek, demografi, ekonomi och geopolitiska betydelse. Indonesien passar väl in i de framväxande tankarna om viseringspolitik för migration och rörlighet som ett sätt att driva på ekonomisk tillväxt. Det är nödvändigt att formulera svar på Indonesiens frågor och önskemål när det gäller landets status i fråga om Schengenvisering och att inleda ett relevant och strukturerat informationsutbyte i det avseendet. En gemensam agenda för migration och rörlighet skulle utgöra en lämplig ram för undersökning av sådana konkreta frågor och samtidigt erbjuda en allmän plattform för meningsfullt politiskt utbyte och målinriktad utveckling av projekt och andra åtgärder. Sydafrika: En lokal migrationsdialog pågår redan med Sydafrika, och det finns utrymme för ytterligare fördjupning av samarbetet. Sydafrika har en del gemensamt med EU. Landet är främst en destination för arbetstagare och asylsökande från grannländerna. Sydafrika efterfrågar därför ett utbyte av bästa praxis för att kunna förbättra sin kapacitet att hantera dessa strömmar. Fokus skulle kunna ligga exempelvis på att öka rörligheten för vissa kategorier av resenärer och att stärka landets kapacitet i fråga om internationellt skydd och hantering av arbetskraftsmigration. Ghana: Ghana har redan erbjudits ett första generationens partnerskap för rörlighet och står för ett betydande migrationstryck på EU. Det finns också stort utrymme för samarbete i frågor som rör migration och utveckling, eftersom landet i allt högre grad håller på att bli ett nav för regional migration och erkänner betydelsen av migration på sin utvecklingsagenda. De ghananska myndigheterna erbjöds redan 2012 alternativet att upprätta en gemensam agenda för migration och rörlighet, men hittills har erbjudandet inte antagits. Landet finns kvar i tabellen som ”aktuellt när omständigheterna medger”, men inga fler proaktiva EU-åtgärder rekommenderas. Kazakstan: Kazakstan är en viktig partner för EU i Centralasien. EU är angeläget om att fördjupa samarbetet och kontakterna med Kazakstan genom förhandling om ett nytt förstärkt partnerskaps- och samarbetsavtal. EU vill också främja utbyten och förbättra de direkta kontakterna mellan människor i Kazakstan och EU genom olika program, och i det sammanhanget är rörlighet för personer ett viktigt inslag. Kazakstan har vid flera tillfällen uttryckt intresse för att gå vidare med samarbetet i migrationsfrågor. Brasilien: Ökat bilateralt samarbete med Brasilien erbjuder möjligheter för båda parter. Inom ramen för det strategiska partnerskapet mellan EU och Brasilien har båda sidor enats om att intensifiera samarbetet i ekonomiska frågor, bl.a. konkurrenskraft och investeringar. EU och Brasilien håller därför på att färdigställa en handlingsplan som innefattar åtgärder för att underlätta rörlighet för forskare, studerande och företagare mellan Brasilien och EU. Brasilien finns med på listan över prioriterade länder med vilka EU bör utveckla mer konkreta partnerskap och identifiera specifika områden för samarbete kring människohandel. Brasilien ser för närvarande över sin migrationslagstiftning samtidigt som migrationstrenderna mellan detta land och EU förändras, vilket ger intressanta möjligheter till ett stärkt samarbete. Ibland ger en regional strategi ett effektivare resursutnyttjande och betydligt bättre politiska resultat än vad som hade varit möjligt genom bilateral dialog och samarbete. I detta avseende rymmer det nya partnerskapet för migration med länderna längs Sidenvägen potential för förstärkt dialog och ökat samarbete kring hantering av migrationsströmmar med ett antal ursprungs- och transitländer, bl.a. Iran och Pakistan. Samarbetet med dessa länder bör därför intensifieras inom ramen för en regional strategi. I stället för att öka det bilaterala samarbetet med enskilda östafrikanska länder, t.ex. Kenya, som tar emot ett stort antal flyktingar, framstår det också i nuläget som lämpligare att inom ramen för dialogen mellan EU och Afrika inrätta en målinriktad regional dialogprocess med länder längs den östafrikanska migrationsrutten. De irreguljära förflyttningarna i området skiftar nämligen, och övergripande och effektiva åtgärder måste vidtas för att förhindra och bekämpa människosmuggling och människohandel från Afrikas horn. [1] Europaparlamentets dokument 2013/2036.