Policyer för skälig användning ska framför allt säkerställa att roaming till nationella priser endast används vid periodiska resor i EU/EES. Därför får en operatör be sina kunder styrka sin hemvist i eller stadigvarande anknytning till det EU-/EES-land där operatören tillhandahåller tjänster och utfärdar det SIM-kort som ska användas till nationella priser vid resor utomlands. En operatör får också kontrollera om SIM-kortet används mer i hemlandet än utomlands. Om en sådan policy för skälig användning tillämpas och kunden under en period av minst fyra månader har en roamingkonsumtion som klart överstiger den inhemska konsumtionen eller en närvaro i en annan medlemsstat som klart överstiger den inhemska närvaron, måste operatören varna kunden för att kontrollera om det rör sig om onormal användning eller missbruk av roamingtjänster till nationellt pris. Efter en frist på minst 14 dagar räknat från dagen för kontakten får operatören ta ut en mindre tilläggsavgift för roaming kopplad till pristaken för grossistpriser, om kunden fortsätter att konsumera mobiltjänster utomlands.

Som en uppföljning av interimsrapporten och översynen av policyer för skälig användning och hållbarhetsundantaget ger roamingförordningen också i uppdrag åt kommissionen att senast den 15 december 2019 överlämna en översynsrapport till Europaparlamentet och rådet för att utvärdera hur roamingmarknaden fungerar med bestämmelserna om roaming som hemma. Det är detta som behandlas i denna rapport. En närmare beskrivning av metoden och resultaten av analysen som ligger till grund för denna rapport finns i det medföljande arbetsdokumentet. I stort bekräftar rapporten resultaten från kommissionens interimsrapport och arbetsdokumentet om policyer för skälig användning och hållbarhetsundantaget. Reformen roaming som hemma har varit framgångsrik och fyllt sitt syfte att frigöra den hittills outnyttjade roamingkonsumtionen. Analysen visar att konkurrensdynamiken på grossistmarknaden och detaljistmarknaden inte har ändrats – och inte förväntas ändras i framtiden – i en sådan utsträckning att roamingbestämmelserna skulle kunna avskaffas de närmaste åren. Vidare kan förbättringar göras på vissa områden. Kommissionen bör därför vidta nödvändiga åtgärder, inklusive lagstiftningsåtgärder, för att se till att européerna kan fortsätta att erbjudas roaming utan tilläggsavgifter under de kommande åren och att grossistmarknaderna fungerar väl.

Interimsrapporten fastställde att reformen roaming som hemma i stort varit en framgång under de första 18 månaderna, och i synnerhet hade efterfrågan på mobilanvändning under resor i EU/EES ökat snabbt och kraftigt sedan införandet av roaming som hemma. I arbetsdokumentet om policyer för skälig användning och hållbarhetsundantaget fastställdes att de skyddsmekanismer i detaljistledet som föreskrevs i roamingförordningen för att motverka snedvridning av nationella marknader dittills hade fungerat tillfredsställande där de behövdes.

·Ett exceptionellt och tillfälligt system av undantag för operatörer, för att förebygga all risk för nationella prisökningar.

Avskaffandet av roamingavgifter ledde till en snabb och kraftig ökning av roamingkonsumtionen i EU/EES efter den 15 juni 2017 ( Figure 1 ). Sommaren 2018 (tredje kvartalet 2018) var användningen av roamingdata i EU/EES tolv gånger högre än den sista sommaren före roaming som hemma (tredje kvartalet 2016). Volymen roamingsamtal var tre gånger större. Första kvartalet 2019 (de senaste tillgängliga uppgifterna) hade den ökat med en faktor 9 för data och en faktor 2,2 för röstsamtal jämfört med perioden före roaming som hemma (första kvartalet 2017). Sommaren 2018 använde resenärerna i genomsnitt 440 MB roamingdata per månad, jämfört med 60 MB sommaren 2016.

När nya genomförandefrågor har uppstått i samband med nya typer av erbjudanden som inte specifikt behandlas i Berecs riktlinjer, har de nationella regleringsmyndigheterna samordnat sitt agerande i samverkan med kommissionen via den särskilda Berec-arbetsgruppen för internationella roamingexperter. Den mest framträdande genomförandefråga som arbetsgruppen hanterat var hur nya momsfria datatjänster ska behandlas inom ramen för roaming som hemma. Den tolkning av roamingbestämmelserna som överenskommits i gruppen och som följts av de nationella regleringsmyndigheterna i sådana ärenden överklagades av två operatörer till två olika domstolar i Tyskland. De nationella domstolarna bekräftade de nationella regleringsmyndigheternas tolkning. Kommissionen stöder förslaget från Berecs yttrande om roamingmarknaden om att uppdatera Berecs riktlinjer för roaming i slutkundsledet vad gäller momsfria datatjänster i enlighet med detta, i den mån som dessa tjänster uppfyller kraven i förordning 2015/2120.

I december konstaterades i interimsrapporten att mobiloperatörerna i allmänhet följt de nya roamingbestämmelserna sedan de trädde i kraft den 15 juni 2017. Den allmänna efterlevnaden av bestämmelserna har fortsatt under 2019. När överträdelser har upptäckts i medlemsstaterna har de nationella regleringsmyndigheterna snabbt löst problemen tillsammans med den berörda operatören, ofta innan några formella förfaranden inletts eller inom ramen för sådana förfaranden.

Vid exceptionella och särskilda omständigheter får en operatör, för att undvika en nationell prisökning, beviljas ett s.k. hållbarhetsundantag av sin nationella regleringsmyndighet. Operatören måste då kunna visa att det inom ramen för operatörens nuvarande nationella avgiftsmodell inte skulle vara hållbart att tillhandahålla roamingtjänster utan tilläggsavgifter. I sådana fall får den nationella regleringsmyndigheten godkänna att operatören under ett år tar ut en liten tilläggsavgift för roaming. För att godkännandet ska kunna förlängas måste operatören inkomma med en ny ansökan varje år.

Även om en skälig användning överskrids får dock summan av det nationella priset och den lilla tilläggsavgift för roaming som tas ut inte överstiga de roamingavgifter som gällde under första kvartalet 2016 (före övergångsperioden som mynnade ut i roaming för alla i juni 2017) .

I interimsrapporten konstaterades att roaming som hemma-reformen var allmänt erkänd och uppskattad av européerna. Ett år efter införandet visade en Eurobarometer-undersökning att 81 % av resenärerna visste att roamingavgifterna hade avskaffats i EU/EES och 69 % av alla européer ansåg att de, eller någon de kände, gynnas eller kommer att gynnas av roaming. De synpunkter som kommissionen fått in från konsumentorganisationer sedan juni 2017 är överlag mycket positiva.

De mobiloperatörer som har visat att de inte kan täcka sina faktiska och väntade kostnader för tillhandahållandet av reglerade roamingtjänster utan att höja sina nationella priser för att tillhandahålla roaming som hemma, har beviljats ett hållbarhetsundantag av sina nationella regleringsmyndigheter. Detta skedde i de fall detta kunde förväntas, dvs. det handlade om ett fåtal virtuella nätoperatörer i vissa medlemsstater och mobiloperatörer i medlemsstater med mycket låga datapriser och stora roamingobalanser och/eller låga intäkter per användare (Estland, Litauen, Polen, Finland). Undantagen beviljas endast för att de berörda operatörerna ska kunna täcka sina kostnader för att erbjuda sina kunder roamingtjänster och undvika nationella prisökningar. Hållbarhetsmekanismen har därför tillämpats på det sätt som medlagstiftarna avsett och har fungerat tillfredsställande där det behövts som skyddsåtgärd för att motverka snedvridningar, i synnerhet prisökningar på nationella marknader. Första kvartalet 2019 omfattades endast 1,3 % (resp. 3,1 %) av all roaming avseende data (resp. röstsamtal) i slutkundsledet i EU/EES av en tilläggsavgift till följd av undantaget.

Eftersom bestämmelserna om skälig användning tillgodoser i stort sett alla roaminganvändares behov, är det fortfarande en mycket begränsad andel kunder som faktiskt överskrider gränserna för en policy för skälig användning: endast 0,6 % av abonnenterna hos mobiloperatörer som har infört fyramånaderskontrollmekanismen har fått en varning, och endast hälften av dessa har behövt betala den lilla tilläggsavgiften efter varningen. Totalt omfattades endast 4 % (resp. 5 %) av den totala roamingtrafiken för röstsamtal (resp. data) i EU/EES av en liten tilläggsavgift för roaming vid överskridande av policyn för skälig användning under första kvartalet 2019. I praktiken är det alltså en extremt liten minoritet av de mest intensiva roaminganvändarna som påverkas av en policy för skälig användning, medan den absoluta majoriteten av användarna inte behöver oroa sig för detta.

I de flesta länder där det finns tillräckliga uppgifter tillgängliga har de virtuella mobiloperatörerna i princip behållit eller marginellt ökat sin nationella marknadsandel (i antal abonnenter). Man noterar också en allmän stabilitet vad gäller genomsnittliga intäkter per användare i slutkundsledet för det fåtal virtuella mobiloperatörer som har tillhandahållit de nödvändiga uppgifterna över tid. Det är dock fortfarande en utmaning att få fram en bild av de virtuella mobiloperatörernas situation i hela EU, eftersom så få virtuella mobiloperatörer konsekvent har tillhandahållit relevanta data över tid.

I detta sammanhang är nivån på pristaken för roaming i grossistledet en mycket viktig aspekt av roamingförordningen. Pristaken har två syften, nämligen att göra det möjligt för alla, eller praktiskt taget alla, operatörer i unionen att tillhandahålla roaming som hemma och samtidigt säkerställa kostnadstäckning på grossistnivå i hela unionen.

Förordningen har medfört betydligt lägre priser i grossistledet, vilket har gynnat operatörer med nettoutflöde av trafik

Den dramatiska sänkningen av roamingpriser i grossistledet som iakttogs i interimsrapporten har fortsatt, i synnerhet när det gäller datatjänster. Det genomsnittliga roamingpriset i grossistledet för data gick ned till 1,78 euro/GB första kvartalet 2019, jämfört med 8,22 euro/GB första kvartalet 2017. För samtalstjänster var det genomsnittliga roamingpriset i grossistledet 1,97 cent/min första kvartalet 2019, jämfört med 2,90 cent/min första kvartalet 2017.

De sänkta roamingpriserna i grossistledet berodde huvudsakligen på två faktorer. För det första har de nya (och, för data, årligen sänkta) maxavgifterna för roaming i grossistledet som fastställdes i roamingförordningen 2017 fungerat som betydligt lägre tak för priserna och skapat en konkurrenspräglad marknadsdynamik mellan operatörer som erbjuder roamingtillgång i grossistledet under dessa tak. För det andra har införandet av roaming som hemma medfört kraftigt ökade roamingvolymer, vilket främjar konkurrensen när det gäller roamingpriser i grossistledet under dessa tak. Betydligt lägre roamingspriser i grossistledet har i hög grad mildrat de eventuella konsekvenser som införandet av roaming som hemma haft för operatörer med utflöde av trafik.

Operatörer med nettoinflöde har gagnats av ökad efterfrågan på roaming

Analysen i det medföljande arbetsdokumentet visar att operatörer med nettoinflöde har gagnats av den stora efterfrågeökningen på roamingtjänster i grossistledet, och för operatörer med utflöde gäller att nettoutflödet av roamingtrafik – trots en betydande ökning inom ramen för roaming som hemma – endast utgör en liten andel (vanligtvis mindre än 5 %) av deras inhemska trafik

Kostnaderna täcks för tillhandahållande av roaming i grossistledet

Som ett av flera underlag till denna roamingöversyn beställde kommissionen en extern studie för att bygga upp en kostnadsmodell för ett effektivt mobilnät i varje medlemsstat plus Norge. De uppskattningar som kan göras utifrån kostnadsmodellen och ytterligare uppgifter om transitpriser som tillhandahålls av operatörer visar att de pristak för roaming i grossistledet som fastställdes i roamingförordningen 2017 har möjliggjort en fullständig kostnadstäckning på grossistnivån plus marginal.

Den dramatiska sänkning av roamingpriser i grossistledet som beskrivs ovan, som innebär att de genomsnittliga marknadspriserna i grossistledet har fortsatt att ligga under de sjunkande reglerade maxtaxorna i grossistledet, är ett övertygande bevis för att operatörerna har kunnat tillgodose den ökade efterfrågan på roamingtjänster och samtidigt kunnat täcka sina kostnader för nätinvesteringar, inklusive kapitalkostnaderna. Den information som kommissionen samlat in om grossistpriser för nationell tillgång till virtuella nätoperatörer är ytterligare ett bevis för att de nuvarande pristaken gör det möjligt för operatörer som tillhandahåller roaming i grossistledet att täcka sina kostnader.

Baserat på kommissionens externa studio gjorde Berec en egen bedömning av roamingkostnaderna i grossistledet. Berec kom fram till att det finns visst utrymme för ytterligare sänkning av taken i grossistledet och samtidigt hålla dem över de underliggande kostnaderna i alla medlemsstaterna inbegripet visst utrymme för förhandlingar under taken.

Kommissionen ska beakta dessa och andra synpunkter när den tar ställning till behovet och det ekonomiska utrymmet för ytterligare anpassning av pristaken för roaming i grossistledet framöver, samtidigt som taken hålls över de underliggande kostnaderna i alla medlemsstater,

Den särskilda situationen för virtuella mobiloperatörer på roamingmarknaden i grossistledet

En virtuell mobiloperatör äger inte ett radioaccessnät i det land (eller länder) där den bedriver verksamhet. Till följd av detta kan en virtuell mobiloperatör inte vara värdoperatör för roamingtrafik från en mobiloperatör i utbyte mot den roamingtrafik som den virtuella mobiloperatören sänder till denna utländska mobiloperatör. En virtuell mobiloperatör kan vanligtvis endast på grossistnivå köpa det utflöde av trafik som genereras av dennes kunder i utlandet, utan möjlighet att handla med/utbyta (en del av) detta utflöde av roamingtrafik mot ett inflöde av roamingtrafik. Virtuella mobiloperatörer är därmed i en strukturellt annorlunda situation än mobiloperatörer när de förhandlar om roamingtillgång i grossistledet. Denna faktor är inbyggd i de virtuella mobiloperatörernas affärsmodeller. Å andra sidan bör virtuella mobiloperatörer dock kunna åberopa den roamingtrafik i grossistledet som deras slutkunder genererar när de förhandlar med sin inhemska värd, eftersom det kan hjälpa den senare att få bättre taxor hos roamingleverantörer i grossistledet. De virtuella mobiloperatörerna betalar dock vanligtvis grossistpriser som är högre än de som mobiloperatörerna betalar, och i flera fall ligger de nära eller på samma nivå som pristaken för roaming i grossistledet. Såsom visas i det medföljande arbetsdokumentet finns det emellertid också exempel på virtuella mobiloperatörer som betalar roamingpriser i grossistledet som ligger klart under de reglerade taxorna i de flesta EU-länder, på ungefär samma nivåer som de som betalas av mobiloperatörer.

De virtuella mobiloperatörerna har i samtliga fall gynnats av den avsevärda sänkning av roamingpriserna i grossistledet som utlösts av den dramatiska sänkning av pristaken som beslutades 2017). Såsom anges ovan i avsnitt 3.b, har de virtuella mobiloperatörerna i stort bibehållit sin position på sina respektive nationella marknader. Kommissionen kommer att ta hänsyn till de virtuella mobiloperatörernas situation när den tar ställning till om den ska föreslå ytterligare anpassning av pristaken för roaming i grossistledet, i linje med huvudrekommendationen i Berecs yttrande om roamingmarknaden.

I linje med Berecs förslag kommer kommissionen också att överväga att föreslå ytterligare förtydliganden av grossistbestämmelserna som bör stödja de virtuella mobiloperatörernas ställning i samband med förhandlingar om roaming i grossistledet, t.ex. genom att pristaket också tillämpas på alternativa roaminglösningar i grossistledet såsom sponsrad roaming , att mobiloperatörer måste ge tillträde till nya teknikgenerationer (dvs. 4G och 5G) för virtuella mobiloperatörer för roaming i takt med att de blir tillgängliga på värdmarknaderna eller att avtalsförhandlingarna inte bör vara orimligt långa och att den beviljade roamingtillgången i grossistledet inom tre månader från avtalets ingående, i enlighet med de nuvarande bestämmelserna, ska fungera fullt ut och inte bara delvis.

Separat försäljning av dataroamingtjänster har inte utnyttjats av marknaden

Sedan 2012 har roamingförordningen föreskrivit att slutanvändare inte får hindras av operatörerna från att få tillgång till reglerade dataroamingtjänster på ett värdnät som erbjuds av en alternativ roamingleverantör. Denna strukturella åtgärd, s.k. lokal break-out, var tänkt att främja konkurrens på roamingmarknaden. Kommissionen stöder iakttagelsen från Berec och den externa studien om teknisk utveckling om att denna lösning inte har använts i praktiken. Om man blickar framåt noterar både Berec och studien, baserat på de marknadsenkäter som genomfördes 2019 inför denna översyn, marknadsaktörernas bristande intresse för att genomföra en sådan lösning i framtiden. Därför kommer kommissionen att överväga att föreslå att skyldigheten till lokal break-out för data stryks från roamingförordningen.

Konkurrensdynamiken på grossistmarknaden och slutkundsmarknaden har inte ändrats – och förväntas inte ändras i framtiden – i en sådan utsträckning att regleringen skulle kunna avskaffas de närmaste åren.

Precis som under perioden före roaming som hemma har de reglerade pristaken varit nödvändiga för att pressa priserna på roamingmarknaden i grossistledet. Pristaken har fortsatt att fungera som riktmärkespriser i förhandlingar om roaming i grossistledet och för en konkurrenspräglad dynamik under dessa tak. Alla rabatter på roamingmarknaden i grossistledet görs utifrån dessa referenspriser. Delar av marknaden, i synnerhet vissa virtuella mobiloperatörer mindre operatörer som bedriver verksamhet i ett land och har stora utflödesobalanser, betalar också ofta roamingpriser i grossistledet som ligger nära eller på samma nivå som taket.

Berec konstaterar att ”det övergripande målet för RLAH-förordningen har varit en framgång”. Samtidigt förväntar sig inte Berec att ”att konkurrensvillkoren på roamingmarknaden inom de närmaste åren kommer att ändras på ett sådant sätt att reglering inte längre behövs”. Berec rekommenderar att roamingbestämmelserna ska behålla samma form och struktur till dess att en ny bedömning av roamingmarknaden kan göras. Baserat på sin översyn av hur roamingmarknadens grossistled fungerar anser Berec att pristaken för roaming i grossistledet även fortsättningsvis är nödvändiga och behöver sänkas ytterligare, för att säkerställa att roaming som hemma fungerar korrekt i hela EU och för alla marknadsaktörer. Berec anser också att de roamingbestämmelser som gäller för slutkundsledet sedan den 15 juni 2017 i princip bör fortsätta att tillämpas de närmaste åren, dock med några eventuella ändringar och förbättringar, för att säkerställa att slutanvändarna fortsätter att omfattas av roaming som hemma i hela EU.