[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 23.11.2005

KOM(2005) 585 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN

Tredje lagstiftningspaketet om sjösäkerheten i Europeiska unionen

{SEK(2005) 1496}

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN

Tredje lagstiftningspaketet om sjösäkerheten i Europeiska unionen (Text av betydelse för EES)

Prestigeolyckan i november 2002 utlöste starka känslor som utmynnade i en våg av solidaritet genom hela Europa. Unionens institutioner och högsta organ uttryckte sin fasta avsikt att fortsätta och intensifiera det arbete för att höja sjösäkerheten som inleddes efter Erikaolyckan i december 1999.

Under mötet i Köpenhamn den 12 och 13 december 2002, alltså strax efter Prestigeolyckan, erkände Europeiska rådet ”de beslutsamma insatserna inom Europeiska gemenskapen och Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) sedan olyckan med Erika för att öka sjösäkerheten och förhindra föroreningar”, och erinrade om unionens fasta avsikt ”att vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att undvika att liknande katastrofer upprepas”.

Även Europaparlamentet visade beslutsamhet, och utfärdade den 27 april 2004 en resolution om ökad sjösäkerhet, som byggde på det arbete som utförts av det tillfälliga utskottet för ökad sjösäkerhet (MARE)[1]. Parlamentet bekräftade i resolutionen behovet av att fortsätta sjösäkerhetsarbetet.

Europaparlamentet begär i resolutionen ett antal konkreta åtgärder avsedda att höja sjösäkerheten på internationell nivå och på unionsnivå:

- Inrättandet av ett europeiskt område för sjösäkerhet, grundat på förbud mot fartyg som inte uppfyller normerna, och en ansvarsordning som omfattar hela sjötransportkedjan samt offentliga myndigheter med ansvar för sjösäkerhetsfrågor.

- Utformningen av en beredskapsplan för effektivare insatser vid olyckor som kan begränsa konsekvenserna, inbegripet ett bättre utnyttjande av skyddshamnar.

- En bättre ersättning vid olyckor, bl.a. genom utökad försäkringsplikt och skärpta skadeståndsbestämmelser.

- Stärkt samarbete vid olycksutredningar, och större krav på utredningarnas oberoende.

- Skärpt fartygskontroll, främst genom en strikt tillämpning av hamnstatskontrollen och en bättre kontroll av klassificeringssällskapen.

Erika- och Prestigeolyckorna har alltså lett till en märkbar skärpning av sjösäkerheten på europeisk nivå. Vissa risker har minskats drastiskt, t.ex. riskerna förknippade med transport av tung eldningsolja i enkelskroviga oljetankfartyg.

Arbetet måste fortsätta och intensifieras. Men skärpningarna måste göras på ett sätt som beaktar sjöfartens betydelse för den europeiska konkurrenskraften.

Mot denna bakgrund lägger kommissionen härmed fram sitt tredje lagstiftningspaket för sjösäkerheten i Europeiska unionen. Paketet följer upp Erika I- och Erika II-paketen[2], men innehåller också åtgärder som stärker konkurrenskraften för fartyg under europeisk flagg. Det ligger också i linje med kommissionens strategiska mål för 2005–2009. I EU 2010: Ett partnerskap för Europas förnyelse – Välstånd, solidaritet och säkerhet [3] skissar kommissionen upp sin vision, och betonar att medborgarnas livskvalitet förutsätter en aktiv politik för att minska de risker som medborgarna ställs inför, t.ex. sjöfartsolyckor. Föreliggande förslag har just detta som mål.

I ett vidare perspektiv bidrar paketet till att öka säkerhetsaspekten i den integrerade europeiska sjöfartspolitik som håller på att växa fram. Dess huvuddrag kommer att beskrivas i en kommande grönbok om unionens sjöfartspolitik som skall vara klar under första halvåret 2006, och innehålla ”en europeisk vision om oceaner och hav”. Syftet är att skapa en rättvis balans mellan ekonomiska, arbetsrättsliga och miljö-, skydds- och säkerhetsrelaterade aspekter på utvecklingen av verksamhet som rör haven. Målet är att förena resursbevarande, konkurrenskraft, långsiktig ekonomisk utveckling och högre sysselsättning.

I. EUROPEISKA UNIONEN STÅR FÖR EN KONKURRENSKRAFTIG, SÄKER OCH BRA SJÖFART

Europeiska unionens ekonomiska utveckling är på grund av geografi, historia och handelns tilltagande globalisering helt beroende av sjöfarten. Detta framgår tydligt av följande siffror:

- Nästan 90 % av unionens externa handel och över 40 % den interna handeln beräknat i varuvolym går via sjöfart.

- Varje år kommer ungefär 1 miljard ton olja in i unionen via dess hamnar, eller korsar unionens vatten.

- Rederier som tillhör medborgare i Europeiska unionen kontrollerar nästan 40 % av världsflottan. EU är världens ledande handelsblock, och nästan all extern handel går via fartyg som kontrolleras från unionen.

- Hela sjöfartssektorn, inbegripet varv, hamnar, fisket och kompletterande verksamhet såsom försäkringsbolag och banker, sysselsätter 3 miljoner människor i Europeiska unionen.

Unionen behöver alltså en konkurrenskraftig flotta och en sjöfartssektor som kan säkra sin lönsamhet och sin plats på den internationella marknaden. Unionen har under flera år fört en aktiv politik för att stödja sin flottas konkurrenskraft. Detta har skett på olika sätt:

- Genom lagstiftning: Det statliga stödet till sjöfartssektorn regleras i riktlinjer (reviderade 2004). Riktlinjerna syftar till att försöka få redarna att återigen flagga sina fartyg i unionen, vilket är en förutsättning för högre kvalitet och säkerhet.

- Genom avtal: Bilaterala och internationella avtal erbjuder unionens aktörer fri tillgång utan diskriminering till den internationella transportmarknaden.

- Genom stöd: Unionens ekonomiska stöd utgår främst inom ramen för stödet till de transeuropeiska nätverken i form av stöd till hamnanläggningar och tillfarter, genom stöd till innovativa tjänster via Marco Polo-programmet och genom stödet till havsforskning.

Kvaliteten på aktörernas tjänster har stor betydelse för sektorns konkurrenskraft. Eftersom kommissionens åtgärder i viss mån motiveras av de senaste årens tragiska olyckor med oljetankfartyg måste åtgärderna också syfta till att höja sjöfartssektorns kvalitet. De måste ge de bästa aktörerna tillfälle att konsolidera sin internationella konkurrenskraft.

Med detta paket vill kommissionen främja insynen i sjöfartssektorn, och därmed framväxten av en rättvisare marknad på internationell nivå och unionsnivå, vilket kommer att gynna de europeiska aktörerna. Kommissionen har för avsikt att se till att befintlig lagstiftning följs noga, och kommer även i fortsättningen att främja korsbefruktningen mellan det internationella regelverket och unionslagstiftningen. Med detta vill kommissionen bidra till en rättvis konkurrens på världsmarknaden, vilket är en förutsättning för att de europeiska flaggstaterna skall kunna bibehålla sin kvalitetsnivå. Kommissionen tänker sig följande åtgärder:

- Unionen skall skärpa kontrollen av att dess sjöfartslagstiftning genomförs och följs. Kommissionen kommer att använda sig av de påtryckningsmedel fördraget erbjuder, och har redan inlett överträdelseförfaranden inför EG-domstolen mot stater som inte har fullgjort sina skyldigheter (några förfaranden har redan resulterat i fällande domar).

- Unionen skall delta i det internationella arbetet i större utsträckning.

Kommissionen tänker bl.a. arbeta för och främja en enhetlig och strikt tolkning av IMO:s internationella föreskrifter. Motsvarande åtgärder kommer att vidtas i fråga om ILO:s (Internationella arbetsorganisationen) föreskrifter inom ramen för den pågående omarbetningen av organisationens konventioner. Härvid har det utmärkta samarbetet med arbetsmarknadens parter möjliggjort stora framsteg i arbetet med den nya konvention som kommissionen vill införliva i unionslagstiftningen.

Kommissionen vill även bidra till uppnåendet av Lissabonstrategins mål genom att förbättra och förenkla befintliga texter, t.ex. direktiven om hamnstatskontroll och klassificeringssällskap, som båda har ändrats flera gånger. Målet har i första hand varit att förbättra regelverkets tydlighet och överskådlighet. Detta kommer först och främst medborgarna och de berörda aktörerna till godo.

Genomförandet av paketet kommer i viss mån att involvera Europeiska sjösäkerhetsbyrån, inrättad genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1406/2002[4]. Vissa av paketets åtgärder nämns redan i förordningen, andra föranleder ändringar. Kommissionen kommer att lägga fram ett förslag om ändring av förordningen under de kommande månaderna.

Sammanfattningsvis: Konsolideringen av gällande lagstiftning, effektiviseringen av sjöfartsmyndigheterna och inriktningen på högriskfartyg med lindrigare kontroller för lågriskfartyg bidrar på ett betydelsefullt sätt till näringslivets konkurrenskraft. Säkerheten går hand i hand med konkurrenskraften.

II. ÅTGÄRDERNA BEHÖVS REDAN FÖR TILLÄMPNINGEN AV BEFINTLIG LAGSTIFTNING

Medlemsstaterna ansvarar för genomförandet av unionens direktiv och förordningar.

I sin resolution av den 27 april 2004 betonade Europaparlamentet ”att i och med lagstiftningen efter katastroferna med Erika och Prestige har viktiga bestämmelser antagits för att göra fartygstrafiken i EU:s farvatten säkrare. Medlemsstaternas snabba och kompletta genomförande och strikta tillämpning av EU-bestämmelserna måste prioriteras.”

Kommissionen är fast besluten att se till att medlemsstaterna tillämpar unionens sjösäkerhetslagstiftning korrekt. Tillsammans med Europeiska sjösäkerhetsbyrån genomför kommissionen ett särskilt program för kontroll av överensstämmelse och tillämpning på sjösäkerhetsområdet under perioden 2005–2007, vilket redan har lett till en ökning av antalet överträdelseförfaranden mot medlemsstater. Per den 30 september 2005 pågick 68 förfaranden rörande sjösäkerhet, inbegripet förfaranden om underlåtenhet att underrätta kommissionen om genomförandeåtgärder samt klagomål.

Genomförandet av Erika I- och II-direktiven har blivit mycket bättre: för närvarande utreder EG-domstolen tre ärenden. För senare lagstiftning är situationen dystrare; 31 förfaranden pågår. Kommissionen är också bekymrad över vissa staters undermåliga genomförandelagstiftning. Detta gäller särskilt texter för genomförandet av direktiven om hamnstatskontroll respektive mottagningsanordningar i hamn för fartygsgenererat avfall och lastrester; 12 förfaranden pågår om detta. För dessa båda direktiv pågår allt som allt 19 förfaranden om bristande tillämpning av nationell lagstiftning.

III. SÄKERHETEN MÅSTE HÖJAS, OCH FÖRORENING FRÅN FARTYG FÖREBYGGAS

Efter Erika- och Prestige-olyckorna agerade Europeiska unionen i vad som kan beskrivas som ett akut läge för att få på plats defensiva åtgärder som kunde skydda Europa från framtida olyckor och utsläpp. Unionen har ibland beskyllts för att vara alltför försiktig jämfört med USA, som genom lagstiftningen OPA 90 (Oil Pollution Act) agerade ensidigt efter Exxon Valdez-olyckan[5]. En sådan anklagelse bortser från det faktum att omständigheterna skiljer sig åt mellan Europa och USA. Det största problemet i Europa gäller fartyg under tredjelands flagg som transiterar unionens vatten, men utanför medlemsstaternas jurisdiktion: ungefär 200 miljoner ton råolja och oljeprodukter[6] transiterar varje år genom våra vatten utan att anlöpa någon hamn, och därmed utan att någon medlemsstat får tillfälle att utöva rätten att genomföra en hamnstatskontroll för fartygen i fråga.

Osäkerheten till sjöss är inte lätt att komma till rätta med, eftersom sjöfarten till sin natur är en riskfylld verksamhet. Det krävs kraftfullare åtgärder om grundförutsättningarna skall kunna ändras och man på ett bestående sätt skall kunna återskapa en rättvis konkurrens för de aktörer som följer de internationella reglerna.

Det finns flera skäl att skärpa alla regler – internationella såväl som unionsrättsliga – som påverkar säkerheten:

- Alla tillgängliga fakta visar att undermåliga fartyg under bekvämlighetsflagg fortfarande har en lönsam marknad. Enligt siffror från OECD bryter 10 till 15 % (dvs. 5 000-7 000 fartyg) av världsflottan mot de internationella säkerhetsnormerna.

- Statistik från Paris MOU[7] visar att allt fler brister upptäcks vid fartygsinspektioner[8], särskilt i fråga om besättningens arbets- och boendeförhållanden ombord och fartygets drift[9]. Siffrorna understryker att viljan att skydda miljön inte får överskugga det höga pris sjöfolket betalar för den bristande säkerheten.

- Varuutbytet med länder utanför unionen via sjöfart har ökat under de senaste fem åren, både i fråga om volym och värde. Fartygstrafiken har ökat i Europa, även om andelen fartyg i transit sjönk i och med utvidgningen. Flera nya sjövägar har kommit till. De nya, stora oljeterminalerna i Ryssland har lett till en spektakulär och hastig ökning av trafiken i Finska viken. År 2000 passerade ca 40 miljoner ton råolja och oljeprodukter genom Finska viken; detta beräknas ha ökat till 100–120 miljoner ton år 2010.

- En annan källa till oro är hur man skall kunna skydda Medelhavet från utsläpp från fartygstrafiken från Svarta havet. Under 2002 passerade 122 miljoner ton olja genom Bosporen ombord på 7 400 oljetankfartyg. Även den ökade oljeproduktionen i trakterna kring Kaspiska havet bidrar till den ökade utsläppsrisken. Om alla planerade utvidgnings- och pipelineprojekt förverkligas kommer den genomsnittliga kapaciteten för oljexport från Kaspiska havet till terminalerna vid Svarta havet att nå 2,4 miljoner fat per dag år 2015. Denna utveckling oroar både länderna i norra Europa och Medelhavsländerna, och det är därmed viktigt att diskutera och betona sjösäkerheten inom ramen för dialogen med unionens grannar. Detta bör särskilt ske inom ramen för inrättandet av det gemensamma ekonomiska området för unionen och Ryssland, och den ram för förbindelserna mellan unionen och dess grannar som inrättas genom den europeiska grannskapspolitiken[10]. Handlingsplaner har redan upprättats tillsammans med partnerskapsländerna i Svarta havs- och Medelhavsregionerna, med flera åtgärder avsedda att stärka sjösäkerhetssamarbetet och förbättra genomförandet av hamnstatskontrollen.

- Kommissionens granskningar av klassificeringssällskap erkända på unionsnivå har visat att rutinerna och bestämmelserna måste skärpas om alla fartygs säkerhet skall kunna kontrolleras kontinuerligt.

- Branschens aktörer åläggs endast ett begränsat skadeståndsansvar genom de internationella konventionerna. Så lindriga bestämmelser är sällsynta inom andra branscher, och kan vara en bidragande orsak till att det är så svårt att avgöra vem i aktörskedjan som är ansvarig. De höjningar av ansvarsgränserna som hittills har gjorts har inte varit tillräckliga, även om höjningen – på kommissionens initiativ – av ansvarsgränserna i FIPOL-konventionen[11] från ca 240 miljoner euro till 900 miljoner euro var ett viktigt steg.

IV. DET BEHÖVS ETT BRA SAMARBETE MELLAN UNIONEN OCH INTERNATIONELLA ORGAN

Kommissionen inser till fullo vikten av åtgärder på internationell nivå när det gäller sjösäkerhet. En internationell åtgärd är i allmänhet att föredra framför en regional om den motsvarar unionens behov. Ett närmare samarbete mellan unionens institutioner och organ, medlemsstaterna och internationella organ (IMO) är alltså önskvärt. Tyvärr saknar unionen – trots utvidgningen – ett internationellt inflytande som motsvarar storleken på dess flotta och dess ekonomiska investeringar i sjöfarten. Anledningen är att unionen inte är medlem av och därmed inte kan agera i eget namn inom ramen för IMO. Kommissionen delar därför helhjärtat Europaparlamentets åsikt (uttryckt i MARE-resolutionen) att rådet bör ansluta unionen till IMO (vilket kommissionens föreslog redan 2002).

Slutsats

Detta tredje sjösäkerhetspaket vilar på en helhet av sinsemellan beroende delar. Det omsätter i praktiken de krav som uttryckts av Europaparlamentet, Europeiska rådet och de europeiska ministrarna samlade i rådet (transport) eller vid den mellanstatliga konferensen om hamnstatskontroll som hölls i Vancouver i november 2004.

Kraven är inte bara en reaktion på en viss olycka, utan syftar till en djupare reform av sjöfartens rutiner och visar, med Europaparlamentets ord ur resolutionen av den 27 april 2004, på behovet av en ”övergripande och konsekvent europeisk sjöfartspolitik som syftar till att skapa ett europeiskt område för sjösäkerhet.” I likhet med föregående paket bidrar det till förverkligandet av de mål som uppställs i den tematiska strategin för skydd av havsmiljöer, i enlighet med Sjätte miljöhandlingsprogrammet.

Åtgärderna i detta tredje paket bidrar till detta, och ingår i en övergripande politik avsedd att lyfta fram en effektiv och bra sjöfart som respekterar människor och miljö. Europeiska unionens samlade insatser, av nationella myndigheter och näringsliv, för att främja en hållbar och lönsam sjöfart kommer att gynna de aktörer som följer säkerhetsnormerna. Paketet skapar rättvisa konkurrensförhållanden som unionens sjöfartsbransch – som bidrar till Europas tillväxt och framgång – kan dra full nytta av.

Europeiska unionen arbetar med en ambitiös politik för att skapa höghastighetsleder till sjöss[12]. Nu behövs tydliga och förutsebara bestämmelser som kan ligga till grund för de investeringar som behövs för detta.

[1] http://www.europarl.eu.int/comparl/tempcom/mare/default_en.htm

[2] KOM(2000) 142 och KOM(2000) 802. Både Erika I och II siktar i första hand på att skärpa befintlig lagstiftning (främst om hamnstatskontroll) men innehåller också helt nya åtgärder, t.ex. om en snabbare utfasning av fartyg med enkelskrov, trafikövervakning, skadestånd vid utsläpp och inrättandet av en europeisk sjösäkerhetsbyrå (med uppgift att bistå kommissionen och medlemsstaterna vid genomförandet av gemenskapslagstiftningen).

[3] KOM(2005) 12, 26.1.2005.

[4] EGT L 208, 5.8.2002, s. 1.

[5] Grundstötningen av det amerikanska oljetankfartyget Exxon-Valdez den 24 mars 1989 ledde till att 40 000 ton råolja släpptes ut utanför Alaskas kust.

[6] Dvs. en fjärdedel av den europeiska importen via sjöfart (som uppgår till 800 miljoner ton och motsvarar 90 % av den totala importen).

[7] http://www.parismou.org

[8] Nästan 72 000 år 2003 mot färre än 58 000 år 1998.

[9] Mellan 2001 och 2003 ökade anmärkningarna om besättningens utbildning och certifiering med 152 %, och anmärkningarna om säkerhetsrutinerna (ISM) med 186 %.

[10] KOM(2004) 373, 12.5.2004.

[11] 1992 års internationella konvention om upprättande av en internationell fond för ersättning av skada orsakad av föroreningar genom olja (http://en.iopcfund.org/).

[12] I kommissionens vitbok om Den gemensamma transportpolitiken fram till 2010: Vägval inför framtiden - KOM(2001) 370 - föreslås att unionen skall försöka skapa höghastighetsleder till sjöss mellan europeiska hamnar, för att ge ett konkurrenskraftigt alternativ till landtransporterna.