MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET ATT TILLGODOSE VÅRA BEHOV PÅ ETT ANSVARSFULLT SÄTT ATT INTEGRERA MILJÖFRÅGOR I DEN EKONOMISKA POLITIKEN

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

ATT TILLGODOSE VÅRA BEHOV PÅ ETT ANSVARSFULLT SÄTT ATT INTEGRERA MILJÖFRÅGOR I DEN EKONOMISKA POLITIKEN

1. Inledning

För att uppnå en hållbar utveckling måste enligt Amsterdamfördraget miljöskyddsaspekten beaktas vid utformningen av gemenskapens politik [1]. Vid Europeiska rådets möte i Cardiff i juni 1998 uppmanades alla berörda rådskonstellationer, särskilt transport-, energi- och jordbruksråden, att utarbeta egna strategier för att ta hänsyn till miljö och hållbar utveckling inom sina respektive områden. Vid Europeiska rådets möte i Köln i juni 1999 uppmanades rådet att under 2000 rapportera till Europeiska rådet om integrationen av miljöfrågor och hållbar utveckling inom politikområdena för allmänna frågor, ekonomiska och finansiella frågor och fiskefrågor.

[1] "Miljöskyddskraven skall integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik och verksamhet enligt artikel 3, särskilt i syfte att främja en hållbar utveckling.", artikel 6 i den konsoliderade versionen av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen; EGT C 340, 10.11.1997.

Detta meddelande följer på framläggandet av strategier för att integrera miljöaspekten i jordbruks-, transport- och energisektorerna. Rådskonstellationerna med ansvar för utvecklingsfrågor, allmänna frågor (särskilt handelsfrågor), industrifrågor och den inre marknaden håller på att utarbeta strategier för sina respektive områden.

Meddelandet bygger på kommissionens meddelande från 1994 om ekonomisk tillväxt och miljön [2] och bidrar till att formulera en gemenskapsstrategi för att bättre integrera den miljömässiga och den ekonomiska dimensionen på hållbar utveckling [3]. I linje med slutsatserna från Europeiska rådets möte i Lissabon innehåller strategin inte någon ny process, utan istället föreslås att befintliga instrument används för att åstadkomma kontinuerliga men trovärdiga framsteg i integrationen. Dessa omfattar medlemsstaternas årliga rapporter om strukturreformer och de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken. De allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken bör garantera att de åtgärder för ökad integration och hållbar utveckling som föreslås för olika delar av ekonomin är förenliga med varandra. När Ekofinrådet, med beaktande av andra rådskonstellationers bidrag, utformar de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken skall den se till att sådan förenlighet föreligger. Rådets beslut om energi- och miljöskatter är också relevanta för integrationen av de miljö- och ekonomiskpolitiska åtgärderna.

[2] "Ekonomisk tillväxt och miljön: konsekvenser för den ekonomiska politiken"; KOM(94) 465, 3 november 1994.

[3] Vid Europeiska rådets möte i Helsingfors i december 1999 uppmanades rådet att i juni 2001 till Europeiska rådet inkomma med övergripande strategier för dessa sektorer. Kommissionen uppmanades också att vid Europeiska rådets möte i juni 2001 lägga fram ett förslag till långsiktig strategi för en ekonomiskt, socialt och ekologiskt hållbar utveckling. Bilaga 1 innehåller en mer ingående dikussion om hur begreppen ekonomisk och miljömässig hållbarhet kan integreras.

I meddelandet framhålls att det inte finns någon inneboende motsättning mellan ekonomisk tillväxt och bevarandet av en god miljö. I själva verket gör ekonomisk tillväxt det ofta möjligt för samhällen att förse sina medlemmar med en renare och hälsosammare miljö. Kolera och dysenteri orsakade av vattenföroreningar förekommer till exempel inte i utvecklade samhällen, inte ens vid naturkatastrofer. Problemet skall således inte ses som ekonomisk tillväxt kontra miljön, utan snarare som hur förbättringar i levnadsstandarden kan åstadkommas samtidigt som miljön bevaras och förbättras. Dessutom skulle förbättrad samordning gynna både miljöpolitiken och den ekonomiska politiken. Om finanspolitiken gjordes "grönare", till exempel genom att subventionerna till miljöskadlig verksamhet togs bort, skulle den ekonomiska effektiviteten öka. Ofta kan det vara effektivare att utnyttja ekonomiska instrument som skatter, subventioner eller annat incitamentpåverkande stöd eller köp- och säljbara utsläppsrätter för att uppnå miljöpolitiska mål än att använda traditionella miljöpolitiska instrument som direkt reglering av miljöskadlig verksamhet. Åtgärder för att öka samordningen kommer att gynna både ekonomin och miljön.

Europeiska miljöbyrån har påpekat att en förbättrad miljö främst måste komma från förändringar i den ekonomiska verksamheten och åtgärder på det socio-ekonomiska området [4]. I den utsträckning som vår nuvarande användning och allokering av resurser inte är förenlig med det målet kommer arbetet med att leda in våra ekonomier på en tillväxtbana som gör at vi kan uppfylla målet att medföra förändringar i resursanvändningen och resursallokeringen. Det finns främst två sätt att åstadkomma detta. Antingen måste de varor och tjänster som vi konsumerar idag framställas med mindre förbrukning av naturtillgångar eller också måste vi framställa och konsumera varor och tjänster där dessa tillgångar används mindre intensivt. Båda dessa scenarier innebär att förändringar måste ske. Denna omställning är en viktig del i att uppnå det mål som fastställdes vid Europeiska rådets möte i Lissabon, nämligen att göra gemenskapen till världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomi.

[4] "Europas miljö: Den andra bedömningen"; Europeiska miljöbyrån, 1998.

2. Varför samordningen är otillräcklig och hur detta kan åtgärdas

Ett av skälen till varför miljöaspekter inte beaktas i tillräcklig utsträckning vid utformningen av den ekonomiska politiken är att den ekonomiska politiken främst är inriktad på att upprätthålla makroekonomisk stabilitet och säkerställa marknadernas funktion. Denna inriktning är visserligen helt riktig, men många miljöproblem uppstår just på grund av att det inte finns några marknader för miljövaror och miljötjänster. Avsaknaden av dessa marknader skadar inte endast miljön, utan är även en viktig källa till ekonomisk ineffektivitet i form av så kallade externaliteter.

Externaliteter leder till att enskilda aktörers kostnader avviker från samhällskostnaderna. För att en situation skall kunna betecknas som effektiv krävs dock att de privata kostnaderna och samhällskostnaderna på marginalen är lika stora. Ett effektivt resursutnyttjande kräver således att kostnaden för en individ att använda dessa resurser sammanfaller med kostnaden för samhället att dessa resurser används. Om de ekonomiska aktörerna inte inkluderar de samhällskostnader som utsläpp ger upphov till i sina produktionskostnader kommer de att allokera alltför mycket resurser till produktion av varor och tjänster som orsakar utsläpp. Om de ekonomiska aktörerna inte får betalt för miljövänliga åtgärder kommer de att vidta alltför få sådana åtgärder. I båda fallen förlorar samhället som helhet på detta. Åtgärder som syftar till att öka miljöfrågornas vikt vid ekonomiska beslut bör således leda till mindre utsläpp och till att ekonomin fungerar bättre.

Eftersom marknader för många miljövaror och miljötjänster antingen saknas eller är ofullständiga får producenter och konsumenter missvisande prissignaler. Åtgärder för att åstadkomma rättvisande priser så att befintliga marknader kan förbättras och ännu inte existerande marknader kan skapas bör därför utgöra en del av en effektiv samordningsstrategi. Nedan anges flera instrument som kan användas för att förbättra samordningen av miljöpolitiken och den ekonomiska politiken genom att det skapas marknader för miljövaror och miljötjänster eller genom att dessa marknaders funktion förbättras. Närmare detaljer återfinns i bilaga 2.

För att marknaden för en vara eller tjänst skall fungera krävs det att äganderätterna till varorna eller tjänsterna i fråga är väl definierade, går att hävda och går att köpa och sälja. När det gäller många miljöprodukter är inte äganderätterna tydligt fastställda, så marknader för dessa produkter kan inte utvecklas. Under vissa väl definierade omständigheter kan en effektiv lösning på problemet med externaliteter följaktligen vara att skapa och fördela köp- och säljbara äganderätter för dessa miljövaror och miljötjänster.

Genom att införa skatter eller avgifter på utsläpp sätter myndigheterna ett pris på utsläpp och kan minska eller eliminera skillnaden mellan de privata kostnaderna för den verksamhet som orsakar utsläppen och samhällskostnaderna.

Till skillnad från utsläppsavgifter, varigenom priset på utsläpp fastställs men inte utsläppsmängden, gör köp- och säljbara utsläppstillstånd det möjligt att fastställa mängden utsläpp och sedan bestäms priset av marknadskrafterna.

Pantsystem är ett av de instrument som kan användas för att uppmuntra återvinning.

Stöd att bedriva verksamhet eller tillhandahålla varor och tjänster som ger upphov till positiva miljöeffekter kan skapas genom subventioner, eller annat positivt incitamentpåverkande stöd.

Avtal som förhandlas fram mellan industrin och myndigheterna är ett slags mellanting mellan marknadsbaserade instrument och formell reglering. De innebär oftast att medlemmar i ett branschförbund förbinder sig att uppnå vissa mål, som till exempel att fasa ut användningen av skadliga ämnen eller att inom en viss tidsfrist minska energianvändningen per producerad enhet, i utbyte mot ett löfte från myndigheterna att dessa avstår från direkt reglering eller beskattning av de berörda sektorerna.

Även om det i strikt mening inte är ett ekonomiskt instrument kan tydlig och tillförlitlig information avsevärt förbättra de ekonomiska instrumentens effektivitet när det gäller att öka hänsynstagandet till miljön vid utformningen av den ekonomiska politiken. Bättre information om varors och tjänsters miljömässiga egenskaper kan ha stor betydelse när det gäller att uppmuntra och att göra det möjligt för producenter och konsumenter att fatta miljövänliga beslut som återspeglar deras handlingars kostnader för samhällsekonomin.

3. Marknadsbaserade instrument kontra "traditionell" reglering

Till skillnad från mer traditionella former av reglering tar ekonomiska instrument marknader till hjälp för att minska utsläppen. Genom att påverka antingen priserna, de absoluta kvantiteterna eller kvantiteten per producerad enhet tar marknadsbaserade instrument implicit hänsyn till att företag är olika, vilket ger en flexibilitet som kan minska kostnaderna för miljöförbättringar avsevärt. De är oftast bättre än rigidare regleringsinstrument på både kort och lång sikt. På kort sikt gör de det möjligt att minska utsläppen där det är som billigast. Varje företag känner till "värdet" på sina egna utsläpp. Om en avgift tas ut på varje enhet utsläpp kommer företagen att minska sina utsläpp så länge kostnaden för att göra det är lägre än avgiften. På lång sikt ger marknadsbaserade metoder för att begränsa utsläppen företagen incitament att hitta kostnadseffektiva sätt att minska utsläppen genom att ta fram nya och renare produktionstekniker. Dessa sänker kostnaderna för att minska utsläppen, vilket kan göra det möjligt för samhällen att åstadkomma större miljöförbättringar än vad som annars skulle ha ansetts ekonomiskt försvarbart.

Detta kan vara relevant vid utvidgningen av gemenskapen till Central- och Östeuropa. Marknadsbaserade instrument ger kandidatländerna nya möjligheter att på ett effektivt sätt genomföra EU:s miljölagstiftning i praktiken. Dessa instrument kan därigenom göra det lättare att uppnå gemenskapens miljöstandarder på ett kostnadseffektivt sätt. Att förlita sig på marknadsbaserade instrument kan dessutom ta mindre förvaltningsresurser i anspråk. Detta är en viktig aspekt med tanke på att de offentliga förvaltningarna i de central- och östeuropeiska länderna redan är hårt ansträngda av anpassningen till marknadsekonomins spelregler och villkoren för att bli EU-medlemmar. Gemenskapens biståndspolitik bör också stödja införandet av marknadsbaserade instrument, särskilt genom stödet till strukturanpassnings- och sektorsreformprogram i partnerländer.

Traditionellt sett har utsläppsrätter skapats till exempel genom att det i miljöregleringar fastställs gränsvärden för hur mycket föroreningar varje utsläppskälla maximalt får släppa ut. Företagen har inga incitament att släppa ut mindre än vad gränsvärdena medger. I allt större utsträckning har dessa gränsvärden differentierats efter vilken produktionsteknik som används. Även de mest sofistikerade regleringar kan dock endast i begränsad utsträckning ta hänsyn till skillnader i enskilda utsläppskällors förmåga att minska sina utsläpp. Det är mycket svårt att stifta lagar som är avpassade för alla de olika företag som finns och de olika kostnader som dessa har för att gå över till miljövänligare produktionstekniker. Att föra in miljöaspekter i enskilda ekonomiska aktörers beslut genom att tillgripa regleringar innebär per definition att man i stort sett bortser från marknadskrafterna. Det är sannolikt lättare att samordna miljö- och ekonomisk-politiska mål om man inser att marknadskrafterna är starka - de är en del av orsaken till många miljöproblem - och istället försöker utnyttja dem för att uppnå miljöpolitiska mål.

Ett återkommande problem för dem som utformar miljöpolitiken är osäkerhet, vilket utgör ytterligare ett skäl till att använda ekonomiska instrument för att väga in miljöpolitiska aspekter vid ekonomiskt beslutsfattande. Marknadsmekanismen kan leda till att det kommer fram viktig information som annars skulle ha varit otillgänglig. De miljöpolitiska målen bör i princip utformas så att nyttan av en miljöförbättring är minst lika stor som kostnaden för att åstadkomma den. Det är dock ofta svårt för den reglerande myndigheten att åsätta ett värde på ett visst miljöfenomen eller på den skada som en viss förorening orsakar eller att ta reda på den exakta kostnaden för utsläppsminskningar. Genom att använda ekonomiska instrument framgår det tydligt hur stora kostnaderna för miljömässiga förbättringar är. Regleringar medför också kostnader, men eftersom de är implicita förblir de okända.

Ekonomiska instrument tar naturligtvis inte bort all osäkerhet. När skatter eller avgifter införs är det i regel osäkert hur stor utsläppsminskningen blir. På samma sätt är det svårt att veta hur hög avgift som skall tas ut eller vilken skattesats som skall tillämpas för att garantera en effektiv resursallokering. Fastställs ett tak för utsläppsvolymen är det inte heller möjligt att på förhand känna till hur stor kostnaden blir för att hålla fast vid detta tak genom handel med utsläppsrätter. För att dessa instrument skall vara effektiva krävs dessutom väl fungerande marknader som präglas av konkurrens och där aktörerna är känsliga för prissignaler. Den nuvarande betoningen på strukturreformer inom gemenskapens ekonomi bör göra marknadsbaserade instrument ännu lämpligare. Ju större konkurrensen är på en marknad och ju känsligare utbud och efterfrågan är för förändringar i relativpriserna på varor och tjänster, desto effektivare är marknadsbaserade lösningar på miljöproblem. Osäkerhet om priser och kvantiteter får dock inte bli en ursäkt för att inte göra något. Det är tydligt vilken inriktning åtgärderna bör ha, även om deras exakta omfattning inte går att bestämma.

Även om marknadsbaserade instrument erbjuder betydande fördelar jämfört med mer traditionella alternativ bör valet av instrument anpassas till varje enskilt miljöproblem. Det kan innebära att marknadsbaserade åtgärder, regleringar eller förhandlingslösningar används antingen enskilt eller i kombination. Platsspecifika eller regionala problem kräver platsspecifika eller regionala lösningar. Regleringar kommer antagligen att fortsätta vara särskilt lämpliga för att förebygga och bekämpa allvarliga risker i livs- och arbetsmiljön. Oavsett vilken exakt utformning åtgärderna får är det viktigt att den politiska process varigenom åtgärderna genomförs inte leder till att dessa, oavsiktligt eller avsiktligt, avviker från sitt uttalade syfte. Regleringar som innebär att nya anläggningar åläggs tuffare reningskrav än befintliga anläggningar kan till exempel göra det svårare för nya företag att ta sig in på marknaden och hämmar därmed konkurrensen. Förhandlingslösningar riskerar att åstadkomma föga mer än "business as usual" eller kan ge tillfälle till konkurrenshämmande beteende. Marknadsbaserade instrument som skatter kan främst bli en intäktskälla med liten eller ingen effekt på miljön. Vilken metod som än används skall miljöproblemen inte hanteras på ett sätt som skapar eller förvärrar andra problem. För att en åtgärd skall få önskad effekt krävs dessutom att det kontrolleras att den genomförs på ett riktigt sätt.

4. Miljömässig integration, tillväxt, konkurrenskraft och social stabilitet

4.1. Tillväxt och miljön

Sambandet mellan ekonomisk tillväxt och miljön är inte okomplicerat. Många av miljöproblemen i de fattiga länderna är följden av alltför lite ekonomisk tillväxt.

Tillväxt gör att viljan och förmågan att betala för en bättre miljö ökar. Samhällen med låga inkomster har däremot inte tillräckligt med resurser för att tillgodose ens sådana grundläggande behov som avloppsrening. Världsbanken har uppskattat att vattenföroreningar i utvecklingsländerna leder till mer än 2 miljoner dödsfall per år [5]. Dessa föroreningar hämmar dessutom den ekonomiska utvecklingen genom att till exempel fiskevatten drabbas. I de fattiga ländernas städer är föroreningshalterna flera gånger högre än i de rika ländernas städer. Å andra sidan, om inte riktade åtgärder vidtas tenderar mängden hushållsavfall och utsläppen av växthusgaser att öka i takt med att inkomsten per capita ökar. Om den nuvarande trenden håller i sig kommer gemenskapen inte att uppfylla sina åtaganden om att minska utsläppen av växthusgaser enligt Kyotoprotokollet i "FN:s ramkonvention om klimatförändringar" [6].

[5] "Growth and the Environment" (World Development Report 1992); Världsbanken; 1992.

[6] I kommissionens grönbok om handel med utsläppsrätter för växthusgaser (KOM(2000) 87, 8 mars 2000) diskuteras hur ett system med köp- och säljbara utsläppsrätter skulle kunna bidra till att gemenskapen når sitt mål.

Emellertid kommer den ekonomiska tillväxten i både i-länder och u-länder - åtminstone på kort sikt - sannolikt att ta ökade mängder naturtillgångar i anspråk och leda till mer utsläpp. Ansträngningar att öka den ekonomiska tillväxten bör därför åtföljas av ett ökat hänsynstagande till miljöfaktorer när företag och enskilda fattar beslut och agerar. Även om gemenskapen och andra industriländer har gjort framsteg när det gäller att bryta tillväxtens beroende av naturtillgångar återstår mycket att göra. Inom vetenskapliga kretsar råder det till exempel enighet om att utsläppen av växthusgaser måste minskas med minst hälften jämfört med dagens nivå för att det skall gå att undvika att människan orsakar en potentiellt farlig klimatförändring. Det går dock att förhindra att utsläppen av växthusgaser eller mängden avfall ökar. De är nämligen ingen oundviklig följd av ekonomisk tillväxt, utan återspeglar snarare att enskilda konsumenter och producenter inte tar tillräcklig miljöhänsyn när de fattar sina beslut. Följaktligen drabbas industriländerna nu av höga kostnader för att åtgärda tidigare miljöförstöring. Detta beror på att miljön och de tjänster den tillhandahåller inte har tillmätts sitt fulla värde.

Att skapa konkurrenspräglade marknader för miljövaror och miljötjänster är enligt kommissionens uppfattning oftast det effektivaste sättet att se till att vi som producenter och konsumenter lägger tillräcklig vikt vid miljön och beaktar miljöaspekterna i våra dagliga beslut.

4.2. Konkurrenskraft och miljö - den internationella dimensionen

Miljöpolitiska åtgärder leder inte nödvändigtvis till högre sammanlagda kostnader. Kostnaderna blir snarare tydligare, särskilt om de genomförs med hjälp av ekonomiska instrument. Införs principen om att förorenaren betalar ("Polluter Pays Principle") som en del av arbetet med att integrera miljöfrågor i den ekonomiska politiken förändras kostnadsfördelningen mellan producenter och konsumenter. Den som orsakar utsläppen måste ta igen kostnaderna för utsläppsminskningarna genom högre priser. Detta står i kontrast till en situation där kostnaderna inte uttryckligen framgår, men ändå drabbar samhället genom till exempel högre hälso- och sjukvårdsutgifter.

Både traditionella miljöregleringar och ekonomiska instrument leder till att kostnaderna för utsläppsminskningar förs över till företag och konsumenter istället för att drabba andra. Dessutom kan de innebära betydande överföringar av medel för utsläpp som förblir orenade. För vissa sektorer skulle en stor och plötslig ökning av kostnaderna kunna medföra betydande nackdelar, särskilt jämfört med utländska konkurrenter. Dessa problem är inte oöverstigliga. Det finns flera sätt att hantera dem på.

Instrument såsom konsekvensanalyssystem kan bidra till att bedöma vilka följderna blir för de berörda branscherna och företagen och se till att beslutsfattarna får bättre information. Även om vissa miljöproblem kan kräva omedelbara åtgärder finns det andra där en mer gradvis strategi är möjlig. Ekonomin kan inte över en natt ges en miljömässigt sund inriktning. Risken med att anlägga ett långsiktigt steg-för-steg-perspektiv är att målsättningarna blir så allmänt formulerade eller placerade så långt fram i tiden att de saknar trovärdighet. Detta problem kan lösas genom att ange delmål mot vilka det går att stämma av hur arbetet med att uppfylla det väldefinierade slutmålet fortskrider. Förutsatt att den gradvisa strategin är trovärdig bör den kunna vara förenlig med behovet av att åstadkomma en bättre miljö utan att de förutsättningar företagen arbetar under ändras alltför hastigt. Att ange en höggrad av miljöskydd som mål för åtgärderna får inte innebära att stora mängder kapital görs obsolet eller att ett stort antal människor blir arbetslösa. En strategi som bygger på gradvisa åtgärder ger företagen tid att anpassa sig och utveckla nya metoder för att minska utsläppen.

En strategi som bygger på att de externa kostnaderna gradvis internaliseras och att alla branscher behandlas lika är att föredra framför ett snabbare genomförande om det senare innebär att vissa branscher befrias från skatt eller får skatterabatter. Detta kan nämligen leda till att miljöskatterna får motsatt effekt mot vad som avses. Oftast är det de mest energiintensiva eller mest förorenande branscherna som beviljas undantag eller skattebefrielse. Eftersom dessa branscher ofta är relativt kapitalintensiva snarare än arbetskraftintensiva kan det få negativa konsekvenser för både miljön och sysselsättningen. De länder som infört skatter på utsläpp har dock mycket ofta samtidigt beviljat denna typ av undantag eftersom de befarar att de berörda branscherna har sådana tekniska begränsningar att de inte snabbt skulle kunna anpassa sig till prisförändringar och att de därför skulle förlora internationell konkurrenskraft med efterföljande förluster av arbetstillfällen.

Detta problem skulle inte ha samma betydelse om en samordnad och långsiktig strategi för miljön utarbetades på gemenskapsnivå eller på global nivå. Gemenskapens ansträngningar att skydda miljön kan i själva verket inte bli långsiktigt framgångsrik om inte samordnade internationella åtgärder vidtas. Globala utmaningar som klimatförändringar och uttunning av ozonskiktet kan när allt kommer omkring endast klaras av genom åtgärder på global nivå. Internationella miljöproblem som gränsöverskridande vatten- och luftföroreningar kan lättast hanteras genom samordnade internationella insatser. Gemenskapens biståndspolitik skulle kunna utformas så att partnerländer lockas att använda marknadsbaserade instrument som till exempel Kyotoprotokollets Joint Implementation and the Clean Development Mechanism. Detta skulle förbättra deras totala ekonomiska och miljömässiga resultat samt vara ett kostnadseffektivt sätt för gemenskapen att bidra till att uppfylla globala miljömål.

Den absolut största delen av de varor och tjänster som produceras i gemenskapen konsumeras också i gemenskapen. Både exporten och importen från tredje länder motsvarar mindre än en tiondel av gemenskapens BNP. En stor del av denna handel sker med länder i Central- och Östeuropa som har ansökt om att bli EU-medlemmar eller med länder som är medlemmar i EES. Dessa länder har åtagit sig att på kort till medellång sikt genomföra gemenskapens lagstiftning för den inre marknaden. Om gemenskapen gör kontinuerliga framsteg med att förbättra miljön inom ramen för den inre marknaden bör det således inte ha några större negativa effekter på den internationella konkurrenskraften gentemot dessa länder.

En ännu vidare krets av länder, som bland annat omfattar samtliga stora industrialiserade ekonomier, håller också på att vidta åtgärder för att skydda den globala miljön genom att begränsa sina utsläpp av växthusgaser. Även om det effektivaste sättet att hantera de globala miljöproblemen skulle vara att vidta övergripande, gemensamma och samordnade åtgärder på global nivå eller som åtminstone omfattar de industrialiserade länderna, är det inte särskilt stor risk att avsaknaden av dylikt samarbete kommer att leda till en omfattande omflyttning av den ekonomiska aktiviteten. Tanken att ett ökat miljöskydd skulle leda till att stora delar av produktionen riskerar att förläggas till länder utanför gemenskapen (och den industrialiserade världen i allmänhet) bortser från alla de fördelar som det innebär att bedriva verksamhet i gemenskapen. Dessa omfattar bland annat garanterad tillgång till den inre marknaden, en i allmänhet välutvecklad infrastruktur samt makroekonomisk, politisk och institutionell stabilitet.

Det förekommer redan betydande skillnader i skattesystemens struktur och i nivån på beskattningen både inom gemenskapen och mellan gemenskapen och andra industrialiserade länder. Detta är ett tecken på att skillnader i skattesystemens struktur inte är den enda relevanta faktorn vid internationella investeringsbeslut och följaktligen att bevarandet och förbättrandet av den internationella konkurrenskraften inte förutsätter att beskattningens struktur och nivå eller miljönormerna är lika i alla länder eller grupper av länder.

Mot denna bakgrund är nog oron för att strävan efter en hög nivå på miljöskyddet oundvikligen kommer att innebära att gemenskapens internationella konkurrenskraft försämras överdriven. Det står dock utom varje tvivel att bredast möjliga internationella samarbete skulle göra det lättare att vidta åtgärder för miljömässig hållbarhet och ett dylikt samarbete är i vissa hänseenden ett nödvändigt villkor för att åtgärderna skall lyckas. Om det inte går att få till stånd en sådan samordning skulle gemenskapen kunna undersöka om det är möjligt att göra skattejusteringar vid gränsen på ett sätt som är miljömässigt och ekonomiskt sunt och förenligt med internationella handelsregler.

4.3. Förbättrad miljöhänsyn, resursfördelning och social stabilitet

Det finns mer grundläggande skäl till varför påståendet att en väl utformad miljöpolitik skulle leda till en försämrad internationell konkurrenskraft är felaktigt. Diskussionen gäller i själva verket inte så ofta makroekonomisk konkurrenskraft, utan resursfördelningen i ekonomin.

Att strama åt miljölagstiftningen och att förhindra eller ta betalt för användningen av explicit eller implicit tilldelade rättigheter beträffande naturtillgångar och miljön får, liksom den initiala fördelningen av äganderätter, fördelningseffekter. Här måste en avvägning göras mellan förorenarens intressen å ena sidan och de som drabbas av utsläppen och deras intressen samt samhället i stort å andra sidan.

Som redan påpekats kommer ett ökat hänsynstagande till miljöfaktorer vid utformningen av den ekonomiska politiken att öka den ekonomiska effektiviteten. Vissa branscher får för närvarande dolda subventioner genom att de slipper betala för de skador på miljön eller människors hälsa som deras verksamhet ger upphov till. Vissa branscher där utsläppen är stora erhåller faktiska subventioner som kan ha införts av kortsiktiga socialpolitiska skäl. Om dessa subventioner leder till ytterligare miljöförstöring är de helt klart inte förenliga med målet om att beakta miljön vid utformningen av den ekonomiska politiken.

Den ekonomiska effektiviteten kan öka ännu mer om de medel som anskaffas genom miljöpolitiskt motiverade skatter och avgifter och som sparas genom att miljöskadliga subventioner tas bort återförs till ekonomin genom att andra ineffektiva skatter sänks. En effektivare ekonomi kommer att få större internationell konkurrenskraft, inte mindre.

Om ökad vikt läggs vid miljön kommer det på längre sikt troligen att medföra förändringar när det gäller vilka varor och tjänster vi producerar och konsumerar och hur vi producerar dem. Vissa branscher kommer att gå tillbaka medan andra kommer att expandera. Totalt sett kommer vi att tjäna på detta genom att leva och arbeta i hälsosammare samhällen och effektivare ekonomier. Miljöpolitiska åtgärder kan ha en positiv effekt på sysselsättningen i de fall miljövaror och miljötjänster är arbetsintensivare än den verksamhet som ersätts [7].

[7] Jfr. "Environmental Policies and Employment", OECD, 1997.

Generella åtgärder för att förbättra arbetskraftens kompetens och anpassningsbarhet, i enlighet med rekommendationerna i sysselsättningsriktlinjerna och slutsatserna från Europeiska rådets möte i Lissabon, kommer att underlätta de förändringar som blir följden av en förbättrad integration av miljöpolitiken och den ekonomiska politiken. Det kan dock inte uteslutas att det uppstår negativa effekter i vissa branscher och regioner. Av detta skäl måste varje övergripande integrationsstrategi innehålla en objektiv bedömning av alla konsekvenser. För att avhjälpa eventuella problem måste strategin omfatta lämpliga strukturåtgärder, som till exempel omskolning och andra stödåtgärder för arbetstagarna i de berörda branscherna, om åtgärder för att förbättra den miljömässiga integrationen skall vara socialt och politiskt möjlig.

5. Lämpliga mått på hur väl miljöaspekterna beaktas

5.1. Inledning

I de strategier för ökad miljöhänsyn som andra rådskonstellationer håller på att ta fram har flera mått redan fastställts som är av både branschspecifik och allmänt intresse. Mått som energiintensitet och utsläpp av växthusgaser och andra föroreningar, både i absoluta tal och i relation till BNP, bör ingå i varje övergripande bedömning. Istället för att upprepa det arbete som andra rådskonstellationer redan gjort är huvudsyftet med detta avsnitt att fastställa ytterligare mått av intresse för den övergripande ekonomiska politiken. Kommissionen kommer att intensifiera sina ansträngningar att ta fram ett antal detaljerade mått på hur väl miljöaspekterna beaktas vid utformningen av den ekonomiska politiken. Dessa mått kommer att komplettera de strukturella mått som efterfrågades vid Europeiska rådets möte i Lissabon. Detta bör bidra till att säkerställa att miljöfaktorer beaktas i de strukturella reformerna i gemenskapsekonomin.

5.2. Mått på användandet av och effektiviteten i ekonomiska instrument

I avsnitt 0 ovan påpekades att ett effektivt sätt att ta större miljöhänsyn vid utformningen av den ekonomiska politiken är att skapa marknader för miljövaror och miljötjänster eller få dessa marknader att fungera bättre. Följaktligen kan mått på användandet av ekonomiska instrument vara till hjälp vid bedömningen av hur omställningen till en hållbar utveckling fortskrider.

Traditionellt sett har användandet av ekonomiska instrument fokuserat på att påverka priserna genom användaravgifter eller skatter. Kanske det enklaste och mest lättillgängliga måttet på denna typ av instrument är hur stora intäkter som kommer från miljöskatter.

Faktaruta 1: Mått på användandet av miljöskatter

En miljöskatt kan definieras som en skatt vars bas består av en fysisk enhet (eller en proxy för den) som har en bevisad och specifik negativ inverkan på miljön. I denna definition betonas den potentiella effekten av en skatt på miljöskadlig verksamhet snarare än skattens namn eller dess föregivna syfte. Med utgångspunkt från denna definition har kommissionens tjänstegrenar (Eurostat och Generaldirektoratet för skatter och tullar) i samarbete med andra internationella organisationer delat in miljöskatterna i fyra kategorier. Dessa omfattar energiskatter (främst skatt på transportbränslen), transportskatter, utsläppsskatter och skatter på naturtillgångar.

Som andel av de totala offentliga intäkterna från skatter och sociala avgifter har dessa skatter knappt ökat alls i betydelse under de senaste 20 åren och utgör något under 7 % av de totala intäkterna. Nästan allt av detta skapas genom "traditionella" skatter som till exempel energi- och transportskatter.

Detta ger dock ett överdrivet negativt intryck. Dessa siffror återspeglar inte försök att differentiera skatter efter miljökriterier. Även om de totala intäkterna från punktskatter på bränsle inte har förändrats så mycket har till exempel differentieringen mellan blyad och blyfri bensin på ett effektivt sätt övertygat bilförarna att använda miljövänligare bränslen. Vad skatteintäkterna uppgår till är dessutom en dålig indikation på miljöeffekterna. En effektiv miljöskatt hämmar nämligen miljöskadlig verksamhet och kommer följaktligen att leda till att dess egen bas reduceras och till att intäkterna kanske inte blir så stora.

För att dessa skatter skall vara långsiktigt effektiva i miljöhänseende måste de å andra sidan regelbundet justeras för att väga upp effekten av den totala inflationen, inkomstökningar och fluktuationer i råvarupriserna före skatt. Om man verkligen vill minska eller bromsa efterfrågan på en miljöskadlig vara eller verksamhet bör priset efter skatt öka snabbare än inkomsten och den totala inflationen.

Detta kräver politiskt svåra beslut om diskretionära skatteförändringar, såvida skattesystemet inte innehåller en automatisk justeringsmekanism.

Om de totala intäkterna delas upp efter antalet skatter, beskattade produkter och föroreningskällor, skattesatser och det reala priset efter skatt bidrar det till att göra det totala beloppet mer relevant för de politiska beslutsfattarna. Om dessa uppgifter presenteras som en tidsserie jämte uppgifter om hur volymen på de beskattade produkterna och utsläppen utvecklats kommer detta att ge ytterligare information om hur arbetet med att integrera miljöfrågor i finanspolitiken fortskrider och kommer att visa om ökade finanspolitiska ansträngningar har lett till utsläppsminskningar.

Dessa beskattningsbaserade mått bör om möjligt kompletteras med analoga uppgifter om användning av avgifter till exempel i samband med vattenförbrukning och sophämtning. Ett intensivare samarbete mellan miljö-, statistik- och finansmyndigheterna på medlemsstats- och gemenskapsnivå kommer att underlätta jämförelser mellan medlemsstaterna. Detta kommer i sin tur att bidra till att sprida information om effektiva sätt att integrera miljöarbetet i den ekonomiska politiken.

Mått på användandet av köp- och säljbara utsläppsrätter och förhandlingslösningar bör också tas fram så att det går att få en fullständigare bild av hur de ekonomiska instrumenten används för att väga in miljöaspekter vid utformningen av den ekonomiska politiken.

Kvantitativ information om utnyttjandet av marknadsbaserade instrument måste kompletteras av en analys av deras miljömässiga och ekonomiska konsekvenser. Kommissionen har genomfört en sådan analys [8] och kommer att fortsätta att göra dylika analyser. Detta kommer att bidra till att sprida information om bästa praxis i medlemsstaterna och identifiera lyckade och mindre lyckade försök att använda marknader för att väga in miljöaspekter vid utformningen av den ekonomiska politiken.

[8] Se till exempel "Utvärdering av miljöskatters miljöeffekter", Europeiska kommissionen, 1998. En uppdaterad version av denna undersökning kommer att finnas tillgänglig inom kort.

5.3. Mått på miljöskadliga inslag i den ekonomiska politiken

En övergripande strategi måste även omfatta mått på i vilken utsträckning politiska åtgärder avsiktligt eller oavsiktligt främjar miljöskadlig verksamhet.

Arbetet med att reformera de delar av den ekonomiska politiken som är miljöskadlig verkar gå långsamt, bland annat på grund av bristande information om hur omfattande dessa kontraproduktiva åtgärder är. I en nyligen utgiven rapport från OECD, i vilken man har försökt utröna i vilken utsträckning miljön kan förbättras genom att subventionerna minskas, fann man att, med några få undantag, internationellt jämförbara uppgifter om stödnivåer antingen var sällsynta eller nästan obefintliga [9]. Om man kunde komma överens om mått på dessa subventioners omfattning och effekter skulle följaktligen ett stort hinder för ökad miljöhänsyn undanröjas.

[9] "Improving the Environment through Reducing Subsidies; Part I: Summary and Policy Conclusions"; OECD, 1998.

5.4. Mått på miljöns värde

Även om bruttonationalprodukten är den mest lättillgängliga (och därför mest använda) indikatorn på ekonomisk välfärd är BNP egentligen endast ett mått på produktionen. När det gäller att väga in miljöaspekter i den ekonomiska politiken har BNP-måttet två stora brister. Det ger ingen information om den brist på naturtillgångar som kan komma att uppstå och som kan hota framtida ekonomisk verksamhet och det återspeglar inte miljöförsämringar som kan ha en negativ effekt på människors hälsa och välfärd. För att fylla dessa luckor har betydande ansträngningar gjorts för att ta fram alternativa nationalräkenskaper och indikatorer som till exempel mått på sparande och förmögenhet där man försöker beakta effekten av förbrukning och försämring av naturtillgångar. Dessa syftar till att komplettera den traditionella ekonomiska statistiken och till att göra mer information tillgänglig för de offentliga myndigheterna. Genom att de fastställer den förbrukning och försämring av naturtillgångar som olika typer av ekonomisk verksamhet är förenad med kan de hjälpa dem som utformar politiken att beakta det värde samhället åsätter dessa tillgångar. Förbättrad information om miljöresursernas värde - inklusive värdet på de positiva miljöeffekter som viss ekonomisk verksamhet ger upphov till - kan göra åtgärderna konsekventare och öppnare genom att de beräkningar som är implicita vid varje miljöpolitisk åtgärd blir explicita.

5.5. Mått på "miljövänliga" industrier

Den process som består i att öka hänsynstagandet till miljön vid utformningen av den ekonomiska politiken innebär att politiken bör inriktas mindre på miljöproblemen och mer på orsakerna till dessa problem. Det skulle således underlätta övervakningen av integrationsarbetet om miljöverksamheten kunde indelas i två huvudkategorier, en som omfattar förebyggande och minskning av utsläpp (integrerade tekniker och processer) och en annan som omfattar återställande av skador orsakade av utsläpp och tillhandahållande av miljötjänster. Information från särskilt den andra kategorin skulle kunna komma till nytta när det gäller att lösa några av problemen i samband med värderingen av de miljömässiga tillgångarna. De summor som satsas på att återställa skador och att tillhandahålla miljötjänster kan vara en indikation på vilket värde man tillmäter miljön. De uppgifter som krävs för att göra en sådan indelning har dock ännu inte tagits fram på gemenskapsnivå. Det kommer således inte att gå att få fram dessa mått på kort till medellång sikt.

6. Slutsatser

Vid Europeiska rådets möte i Helsingfors uppmanades rådet att vid Europeiska rådets möte i juni 2001 lägga fram övergripande strategier för att öka hänsynstagandet till miljön och för att åstadkomma en hållbar utveckling. Det är viktigt att se till att dessa övergripande strategier innehåller konsekventa förslag till åtgärder i olika branscher. Bidragen från olika andra rådskonstellationer till framtagandet av de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken bör bidra till att säkerställa att strategierna är konsekventa och systematiska.

Miljöskydd som bygger på en ökad användning av marknadsbaserade instrument bör beaktas vid utarbetandet av de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och rekommendationerna beträffande de offentliga finansernas kvalitet och hållbarhet. Om miljöskatter och miljöavgifter användes i större utsträckning än vad som nu är fallet skulle det bidra till den ekonomiska effektiviteten och bredda skattebasen. Detta skulle hjälpa medlemsstaterna att fortsätta sin finanspolitiska konsolidering samtidigt som de offentliga finansernas kvalitet och hållbarhet förbättrades, vilket ligger i linje med slutsatserna från Europeiska rådets möte i Lissabon. Parallellt med detta bör aktörerna på de marknader som dessa instrument tillämpas på utsättas för ökad konkurrens och göras känsligare för prissignaler.

Hänsynstagandet till miljön vid utformningen av den ekonomiska politiken kommer också att förbättras om miljöskadliga subventioner tas bort. Även om det råder allmän enighet om att sådana subventioner förekommer och att de potentiellt sett är en betydande källa till miljöskador verkar det inte finnas särskilt mycket tillförlitlig information om deras omfattning eller effekter. Kommissionen föreslår att rådet, med hjälp av den metod som användes för att upptäcka fall av skadlig skattekonkurrens mellan medlemsstaterna, undersöker de nationella skattesystemens positiva och negativa miljömässiga effekter, med beaktande av det arbete som redan pågår inom gemenskapen. Denna undersökning bör vara så omfattande som möjligt och beakta direkta och indirekta, explicita och implicita, avsiktliga och oavsiktliga effekter av subventioner, skatter, skattedifferentiering, skattebefrielser och skatteundantag. Resultaten skulle göra det möjligt för alla medlemsstater att ta del av information om "bästa metod" beträffande den nationella finanspolitiken och fastställa vilka delar av de nationella systemen som har särskilt kraftiga - positiva eller negativa - miljömässiga effekter. Detta skulle bidra till att ange prioriteringar för miljömässigt sunda finanspolitiska reformer.

Den ökade användningen av marknadsbaserade instrument bör återspeglas i rapporterna om ekonomiska reformer på produkt- och kapitalmarknaderna. Som rekommenderas i de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken för 2000 skulle rådet kunna visa att det är en förespråkare för miljömässig integration genom att snabbt anta kommissionens energiskatteförslag i en form som inte äventyrar dess miljömässiga effektivitet.

En samordnad gemenskapsstrategi för att se till att principen om att förorenaren betalar följs - antingen genom beskattning eller andra marknadsbaserade instrument - kommer att bidra till att lösa problem som vanligtvis går under benämningen "konkurrenskraft", även om det - som påpekades i avsnitt 4 ovan - egentligen är en missvisande benämning, eftersom den makroekonomiska konkurrenskraften bör öka för varje steg som tas mot en bättre integration av miljöaspekterna. I de fall införandet av skatter eller avgifter är det bästa sättet att öka hänsynstagandet till miljön bör dessa inledningsvis vara låga för att sedan gradvis höjas, så att företag kan anpassa sig till den nya prisbilden och hitta nya metoder att minska utsläppen. Detta skiljer sig från nuvarande praxis i enskilda medlemsstater, där skattesatserna ofta är höga redan från början men där långa perioder av skattebefrielse eller skattenedsättningar beviljas de största förorenarna. Förutom att detta kan visa sig vara miljömässigt irrationellt riskerar det också att skada den inre marknaden och stå i strid med gemenskapens regler om statligt stöd. Återigen kan en samordnad strategi på gemenskapsnivå bidra till att öka trovärdigheten i ett gradvist införande av effektiva utsläppsskatter. Om det fastställdes en minimiram inom gemenskapen skulle det också kunna hjälpa de medlemsstater som önskar gå fram snabbare i arbetet med att öka hänsynstagandet till miljön men som befarar att ensidiga åtgärder skulle leda till en försämrad konkurrenskraft. Kommissionens förslag till regeringskonferensen att beslut i miljöbeskattningsfrågor skall fattas med kvalificerad majoritet syftar till att göra det lättare att skapa en sådan ram [10].

[10] "Kommissionens kompletterande bidrag till regeringskonferensen om institutionella reformer - Beslut med kvalificerad majoritet inom de delar av skatte- och socialförsäkringsområdet som berör den inre marknaden", KOM(2000) 114 slutlig, 14.3.2000.

Mot bakgrund av ovanstående föreslår kommissionen att nedanstående punkter bör utgöra de viktigaste delarna i en gemenskapsstrategi för att öka hänsynstagandet till miljön vid utformningen av den ekonomiska politiken:

*Gemenskapen bör följa en öppen, gradvis och trovärdig strategi när det gäller att öka hänsynstagandet till miljön. Strategin bör grundas på en effektiv målformulering som baserar sig på en noggrann analys av tillgängliga vetenskapliga och tekniska fakta, miljöförhållandena i gemenskapens olika regioner och de potentiella kostnaderna för och fördelarna med att vidta eller inte vidta åtgärder.

*Ett ökat hänsynstagandet till miljön vid utformningen av den ekonomiska politiken måste ske på ett sätt som är förenligt med den strategi för en hållbar utveckling som Europeiska rådet avser att anta i juni 2001.

*Miljöeffekterna av ekonomisk verksamhet och regleringar samt miljöpolitikens inverkan på den ekonomiska reformprocessen (mängd regleringar, marknadernas funktion) bör undersökas som en del av den multilaterala övervakningen av strukturreformerna.

*De allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken bör helt innefatta målen om ökat hänsynstagande till miljön samt utnyttja de tillförlitliga mått som skall tas fram.

*När de offentliga finansernas kvalitet och hållbarhet granskas bör skatte- och utgiftspolitikens bidrag till en miljömässig integration särskilt beaktas och granskningen bör innehålla en bedömning av hur effektiva de ekonomiska instrumenten är när det gäller att uppnå sina miljömål.

*Ett ökat hänsynstagandet till miljön vid utformningen av den ekonomiska politiken bör leda till att en lämplig blandning av marknadsbaserade instrument och regleringar används i större utsträckning. Detta bör medföra att subventioner som är skadliga för miljön tas bort och till att kommissionens och andra organs analyser av marknadsbaserade instruments miljömässiga och ekonomiska effektivitet beaktas.

Denna strategi bör kunna bidra till att gemenskapen får en tillväxt som är ekonomiskt och miljömässigt hållbar.

Bilaga 1 Begreppet hållbarhet

Orden "hållbar utveckling" betyder olika saker för olika personer. För en makroekonom står begreppet antagligen för förhållandet mellan BNP-tillväxten, inflationstakten, de offentliga finanserna och betalningsbalansen. Det är en i huvudsak kort- till medellångsiktig definition av begreppet hållbarhet, eftersom den bortser från andra viktiga faktorer. De senare omfattar bland annat den långsiktiga livskraften i de ekologiska system som en stor del av den ekonomiska verksamheten är beroende av samt frågan om huruvida fördelningen av inkomstökningarna ger upphov till så stora inkomstskillnader mellan rika och fattiga att den sociala sammanhållningen äventyras.

En miljöaktivist skulle däremot mena att en hållbar utveckling handlar om frågor som jordens stigande medeltemperatur och bevarandet av den biologiska mångfalden. Lika stor vikt läggs inte vid miljöpolitikens ekonomiska eller sociala bieffekter. Definitionerna av miljömässig hållbarhet uttrycks ofta i mycket allmänna termer, vilket kan göra det svårt att omsätta dem i praktisk handling.

Kanske den oftast citerade och mest allmänt accepterade definitionen av hållbar utveckling kommer från World Commission on Environment and Development (den så kallade Brundtland-kommissionen) [11]. Den definierade hållbar utveckling som en utveckling som tillgodoser dagens behov utan att äventyra framtida generationers möjligheter att tillgodose sina behov. Denna definition måste fyllas med innehåll för att vara till någon nytta för dem som utformar politiken.

[11] "Our Common Future"; World Commission on Environment and Development; 1987.

Även om vi inte kan veta vilka de framtida generationernas behov kommer att vara, verkar det orimligt att anta att de skulle vara mindre än våra nuvarande behov. Vi bör således ha som minimimål att se till att vi, när vi tillgodoser våra egna behov, inte hindrar framtida generationer från att åtnjuta åtminstone samma "levnadsstandard" som vi gör. Vad innebär detta mål-

Varje generation tillgodoser sina behov genom att använda sig av tillgängliga resurser för att producera varor och tjänster som den kan konsumera. Vissa av de tillgängliga resurserna kan användas till att skapa nya resurser som sedan kan användas för att producera varor och tjänster för framtida konsumtion. Detta ger ett första kriterium som kan tillämpas när den ekonomiska politikens hållbarhet analyseras: är det resursutbud som vi lämnar efter oss till framtida generationer tillräckligt för att de skall kunna tillgodose sina behov- Samma fråga kan omformuleras något: vilka begränsningar medför detta hållbarhetskriterium för hur vi använder våra tillgängliga resurser-

Tre olika typer av resurser utgör produktionsfaktorer vid produktion av varor och tjänster: humankapital, naturtillgångar och fysiskt kapital. Vissa varor och tjänster kan produceras med hjälp av många olika tekniker, det vill säga proportionerna mellan humankapital, naturtillgångar eller fysiskt kapital kan variera vid produktionen av dessa varor och tjänster. Att olika resurskategorier kan bytas ut mot varandra när de används för att producera varor och tjänster är en sanning med modifikation. Naturtillgångar och fysiskt kapital är inte perfekta substitut. Naturtillgångar tillhandahåller nämligen vissa tjänster som helt enkelt inte kan produceras på något annat sätt och som vi inte kan vara utan för att överleva. Att naturtillgångar och fysiskt kapital är substitut, men inte perfekta substitut, leder till två slutsatser.

Det faktum att det finns ett visst utrymme för substitution mellan naturtillgångar och fysiskt kapital innebär att hållbarhetskriteriet ger den nuvarande generationen ett visst mått av frihet när det gäller att bestämma hur den skall använda tillgängliga naturtillgångar och tillgängligt fysiskt kapital. Det är inte nödvändigt att vi till kommande generationer lämnar efter oss naturtillgångar och fysiskt kapital av exakt samma kvantitet och kvalitet som vi hade tillgång till. Det viktiga är snarare att det sammanlagda utbud av dessa resurser som framtida generationer har tillgång till, tillsammans med deras humankapital, kan generera varor och tjänster som kan göra det möjligt för framtida generationer att tillgodose sina behov minst lika bra som den nuvarande generationen.

Förutom att produktionsfaktorer kan bytas ut mot varandra kan samhällen också byta ut varor och tjänster mot varandra - de kan välja att konsumera olika typer av varor och tjänster i olika kvantiteter. Hållbarhetskriteriet innebär således inte att samma kombination av varor och tjänster måste finnas tillgängligt för framtida generationer. Det viktiga är att utbudet av varor och tjänster är sådant att framtida generationer kan uppnå samma välfärdsnivå som den nuvarande generationen.

Detta hållbarhetsbegrepp är mycket likt definitionen av vad som oftast benämns det "svaga" hållbarhetskriteriet. Inom ramen för detta synsätt måste en politik som är inriktad på hållbarhet leda till att en lämplig avvägning görs mellan uppbyggnad och förbrukning av ekonomiska, sociala och miljömässiga tillgångar. Alternativa definitioner av hållbarhet inbegriper bland annat:

-"Stark hållbarhet": naturtillgångarnas betydelse betonas med motiveringen att de tillhandahåller tjänster som inte kan bytas ut eller tillhandahållas på annat sätt.

-"Miljömässig hållbarhet": det fysiska flödet av varor och tjänster från naturtillgångarna måste bevaras.

Skillnaderna mellan dessa och andra hållbarhetsbegrepp har främst att göra med i vilken utsträckning naturtillgångar och fysiskt kapital kan ses som ömsesidigt utbytbara. Dessa skillnader får dock inte dölja det faktum att dessa konkurrerande hållbarhetsbegrepp till stor del överlappar varandra. Alla håller med om att vårt användande av naturtillgångar inte kan vara obegränsat. Miljön har en ändlig förmåga att absorbera det avfall som uppstår som en biprodukt av den ekonomiska verksamheten. Utarbetandet av en gemenskapspolitik för ökad hållbarhet får inte försenas på grund av diffusa diskussioner om vilka begränsningarna exakt är.

Praktisk tillämpning av hållbarhetsprincipen

Ta som exempel byggandet av ett vattenkraftverk. Detta innebär att naturtillgångar ersätts med fysiskt kapital och den typ av tjänster som finns tillgänglig för samhället förändras. Istället för de tjänster som det "ursprungliga" landskapet tillhandahöll, som till exempel fiske eller turism, har samhället nu tillgång till den elektricitet som kraftverket genererar. Dessa tjänster kan vara tillräckliga eller otillräckliga för att kompensera de tjänster som de ersätter. Det är omöjligt att säga vilket relativt värde samhället kommer att åsätta dessa tjänster i varje enskilt fall. Detta avgör dock om byggandet av kraftverket är förenligt med begreppet hållbar utveckling. Om elektriciteten är värdefullare är kraftverket förenligt med en hållbar utveckling, annars inte. Det viktiga i detta sammanhang är att det kan vara förenligt med en hållbar utveckling att ersätta naturtillgångar med fysiskt kapital.

Problemet med klimatförändringar är däremot en fråga där hållbarhetskriteriet ger en tydlig signal om vilken inriktning politiken bör ha. Det finns en allmänt utbredd enighet inom den vetenskapliga världen att ökade koncentrationer av växthusgaser i atmosfären till följd av människans verksamhet - främst koldioxid från förbränning av fossila bränslen - riskerar att leda till oförutsägbara men potentiellt mycket skadliga förändringar av jordens klimat. Vår nuvarande konsumtion av fossila bränslen och våra utsläpp i atmosfären av den koldioxid dessa ger upphov till ligger med andra ord på en ohållbar nivå. Vårt beteende riskerar således att äventyra framtida generationers förmåga att tillgodose sina behov. Därför har industriländerna åtagit sig att i enlighet med Kyotoprotokollet till Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar börja minska sina utsläpp av växthusgaser för att åstadkomma en övergång till en hållbarare utveckling.

Risken för att klimatförändringar allvarligt kommer att skada den nuvarande generationens välfärd anses allmänt som mycket liten. En nytto- och kostnadskalkyl som endast beaktade den nuvarande generationens direkta nytta skulle säkert leda till slutsatsen att åtgärder för att förhindra klimatförändringar inte var befogade. Det faktum att man i alla fall vidtar åtgärder för att komma till rätta med problemet är ett praktiskt exempel på ökat hänsynstagande till miljön vid utformningen av den ekonomiska politiken och visar att hållbarhetskriteriet kan få verkliga praktiska konsekvenser.

Att med hjälp av stabilitetskriteriet öka hänsynstagandet till miljön vid utformningen av den ekonomiska politiken kanske inte alltid ger praktisk vägledning om vilka åtgärder som bör vidtas. Det kanske inte går att komma fram till en tillfredsställande operativ definition av hållbarhet som alltid och i alla situationer kan styra beslutsfattandet. Ofta kommer frågan om huruvida en viss utveckling är förenlig med hållbarhet att vara en bedömningsfråga. Att ta med hållbarhetskriteriet i beslutsfattandet ger en analytisk ram inom vilken dessa bedömningar kan göras, med beaktande av konsekvenserna för framtida generationers välfärd av beslut som fattas nu.

Bilaga 2 ekonomiska instrument för ökat hänsynstagande till miljön vid utformningen av den ekonomiska politiken

I avsnitt 2 i detta meddelande framfördes argumentet att ett viktigt skäl till att det inte tas tillräcklig hänsyn till miljöfrågor vid utformningen av den ekonomiska politiken är att marknader för många miljövaror eller miljötjänster antingen saknas eller inte är tillräckligt utvecklade, så därför omnämndes ett antal marknadsbaserade instrument som skulle kunna förbättra situationen. I denna bilaga ges ytterligare detaljer.

Äganderätter

Miljömässiga externaliteter uppstår till följd av att marknader för miljövaror och miljötjänster saknas eller inte är tillräckligt utvecklade. Om köp- och säljbara äganderätter definieras och fördelas kan en marknad skapas och externaliteterna på så sätt internaliseras. Därigenom blir samhällskostnaderna lika stora som de privata kostnaderna, vilket leder till ett ekonomiskt effektivt utfall.

Frågan om äganderätterna skall tilldelas förorenarna eller dem som drabbas av utsläppen har viktiga rättviseaspekter, eftersom den gäller frågan vem som äger samhällets resurser. Om förorenarna tilldelas äganderätterna får de betalt för att minska utsläppen. Om däremot medborgarna tilldelas rättigheterna får dessa betalt av förorenarna för att de senare skall ha rätt att förorena. Om det tas ökad miljöhänsyn vid utformningen av den ekonomiska politiken genom att principen om att förorenaren betalar tillämpas får det långtgående konsekvenser. Principen om att förorenaren betalar är inte bara en bra utgångspunkt för miljöpolitiken, utan den kan också leda till en effektiv och rättvis ekonomisk politik samt bidra till den sociala sammanhållningen.

Även om det kan vara så att det enda myndigheterna behöver göra för att ett miljöproblem skall lösas på ett ekonomiskt effektivt sätt är att tilldela äganderätter till miljötillgångar antingen till dem som drabbas av utsläppen eller till förorenarna, finns det många miljöproblem som inte går att lösa med en sådan renodlad marknadsmodell.

Många former av luftföroreningar kommer till exempel från tusentals källor och påverkar miljoner människor. Under sådana omständigheter är det omöjligt för en enskild person att exakt fastställa källan till det utsläpp som påverkar just honom eller henne. Det är också osannolikt att det skulle ligga i någon enskild persons intresse att vidta åtgärder mot en utsläppskälla eftersom dess utsläpp också påverkar andra: kostnaderna för att vidta åtgärder drabbar den enskilde, medan de positiva effekterna av åtgärderna kommer flera personer till del. Under dessa omständigheter har varje enskild person incitament att "åka snålskjuts" på andras ansträngningar. Att enbart fördela äganderätter är således inte tillräckligt för att leda till ett ekonomiskt effektivt resultat. Om företagen tilldelas en rätt att förorena är det osannolikt att enskilda personer kan organisera sig för att gemensamt betala företag för att minska utsläppen. Om medborgarna tilldelas en rätt till ren luft skulle det bli alldeles för dyrt för företagen att köpa delar av dessa rättigheter från de enskilda ägarna.

Om regeringen inte gör någonting alls innebär det i denna situation att den indirekt subventionerar förorenande verksamhet och att det inte finns någon begränsning för hur stora utsläppen kan bli. Att uttryckligen tilldela äganderätter till antingen förorenarna eller till dem som drabbas av utsläppen kommer å andra sidan inte heller att lösa problemet. Eftersom utsläppen är miljöskadliga och ger upphov till ekonomisk ineffektivitet behövs det någon form av offentligt ingripande för att skydda samhällets intressen. Betraktas frågan inom ramen för en övergripande strategi för en hållbar utveckling består utmaningen i att utröna hur det miljöpolitiska målet om minskade utsläpp på bästa sätt kan integreras med de ekonomisk-politiska målen om att uppnå produktions- och sysselsättningsnivåer som gör det möjligt för befolkningen att tillgodose sina behov på ett sätt som är förenligt med målet om social sammanhållning.

Avgifter, köp- och säljbara utsläppsrätter, subventioner och annat incitamentpåverkande stöd

Om myndigheterna inte kan skapa fungerande marknader genom att fördela äganderätter kan de i alla fall använda marknadskrafterna för att förbättra eller bibehålla miljöns kvalitet genom att ta ut avgifter eller erbjuda stöd. Därigenom åsätts miljömässiga tillgångar ett pris, vilket bidrar till att den miljömässiga externaliteten internaliseras genom att skillnaden mellan de privata kostnaderna och samhällskostnaderna minskas. Att det nästan alltid kommer att vara omöjligt att i varje enskilt fall exakt fastställa kostnaden för den skada som utsläppen orsakar eller den nytta miljötjänsterna ger upphov till innebär inte att de ekonomiska och miljömässiga argumenten för att låta förorenarna betala eller för att ersätta den som tillhandahåller miljötjänster saknar giltighet.

Handel med köp- och säljbara utsläppsrätter kan vara en attraktiv marknadsbaserad metod att uppfylla miljöpolitiska mål om det specifika målet är att begränsa utsläppen till en viss mängd [12]. Det är dock inte ett lämpligt instrument i varje enskilt fall. Om föroreningen i fråga ger upphov till miljömässiga "hot spots" bör andra metoder för att minska utsläppen användas. Handel med köp- och säljbara utsläppsrätter är till exempel inte en kostnadseffektiv metod om kostnaderna för att mäta utsläppen från enskilda källor är höga jämfört med kostnaderna för att minska utsläppen och om det inte är möjligt att kontrollera användningen av sådana insatsvaror som har ett nära samband med utsläpp.

[12] Av detta skäl föreslog kommissionen nyligen att köp- och säljbara utsläppsrätter skulle kunna "vara en del av en sammanhängande ram av gemensamma, samordnade politiska strategier och åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser och uppfylla Kyotoåtagandena" (Grönbok om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen; KOM(2000) 87, 8 mars 2000).

På en marknad som präglas av konkurrens spelar det från miljösynpunkt ingen roll om utsläppsrätterna säljs eller skänks bort - i båda fallen är mängden utsläppsrätter känd och begränsad och det är detta som ger upphov till den miljömässiga vinsten. Vare sig utsläppsrätterna skänks bort eller säljs internaliseras de externa kostnaderna, vilket är ett villkor för ekonomisk effektivitet. Att sälja dem har dock den fördelen att regeringen kan - och bör - använda de intäkter som uppstår vid försäljningen av köp- och säljbara utsläppsrätter till att minska snedvridande skatter i den övriga ekonomin och därigenom ytterligare öka den allmänna effektiviteten.

Från ekonomisk synpunkt är utbetalandet av subventioner eller annat incitamentpåverkande stöd till "ren" verksamhet eller för att gå över till sådan teknik i princip likvärdigt med att ta ut avgifter eller skatter på "nedsmutsande" verksamhet för att uppnå miljöpolitiska mål, eftersom båda tar bort eller minskar skillnaden mellan de privata kostnaderna och samhällskostnaderna för den förorenande verksamheten. Denna likvärdighet gäller dock endast om finansieringen av dessa utbetalningar inte ger upphov till en ny snedvridning någon annanstans i ekonomin.

Att betala för en minskning av negativa externaliteter snarare än att avgiftsbelägga eller beskatta negativa externaliteter berör frågor om inkomstfördelning i allmänhet och i synnerhet frågan om snedvridningar av konkurrensen på den inre marknaden [13].

[13] I "Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd" (EGT C 72, 10 mars 1994) ges vägledning om vilken typ av stöd som kan vara förenliga med reglerna för den inre marknaden.

Från miljöpolitisk synpunkt uppfyller inte sådana betalningar principen om att förorenaren betalar. De kan dock bidra till att stimulera spridningen av ny miljövänlig teknik eller verksamhet, särskilt om det är svårt eller omöjligt att tillämpa principen om att förorenaren betalar. Risken med denna "näst bästa" strategi är att mottagarna av subventionerna kan bli beroende av dem, vilket gör det svårt att ta bort dem när de inte längre fyller någon miljöpolitisk eller ekonomisk funktion.

Förhandlingslösningar

I ett meddelande om miljöavtal från 1996 [14] konstaterade kommissionen att framförhandlade avtal kan leda till att effektiva åtgärder vidtas utan att man behöver lagstifta, vilket följaktligen minskar behovet av regleringar och administrativa åtgärder.

[14] Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om miljöavtal; KOM(96) 561, 27.11.1996.

Jämfört med lagstiftning, som kan innebära att enhetliga normer måste uppfyllas eller en viss teknik användas, medför förhandlingslösningar att industrin får ökad flexibilitet när det gäller att nå de överenskomna miljömålen. Detta främjar innovation för att minska kostnaderna att uppfylla målen. För att dessa avtal skall fungera krävs det att det anges väldefinierade och kvantifierade mål som kan övervakas. Om avtalen offentliggörs ökar det trovärdigheten och insynen och minskar risken för att förhandlingarna inte leder till mer än ett accepterande av "business as usual".

Det är svårt att bedöma hur miljömässigt effektiva förhandlingslösningar är när det gäller att åstadkomma större utsläppsminskningar än vad som skulle ha skett ändå, eftersom industrin bättre känner till sin verksamhet än den regleringsansvariga myndigheten.

I praktiken kan sådana avtal endast framförhandlas i branscher där det finns ett starkt branschförbund som företräder alla eller nästan alla företag i branschen och som har fullmakt att förhandla på deras vägnar. En branschmässig strategi kan dessutom leda till att liknande problem behandlas på olika sätt i olika sektorer, vilket innebär att ekonomin drabbas av ytterligare snedvridningar. Detta kan leda till en situation där små företag i framväxande branscher samt hushåll får bära en oproportionerligt stor del av bördan för utsläppsrening.

I vissa situationer kan förhandlingslösningar vara ett effektivare sätt att minska utsläppen än direkt reglering. Beroende på omständigheterna kan framförhandlade miljöavtal vara ett bra komplement till marknadsbaserade instrument.

Information

Det är lätt att glömma betydelsen av korrekt information för att marknader skall kunna fungera effektivt. Alltför ofta är den information om olika produkters och tjänsters miljöeffekter som konsumenter och producenter har tillgång till obefintlig eller ofullständig eller presenteras på ett sådant sätt att det är svårt att fatta ett välgrundat beslut. Ta exemplet med lågenergilampor som visserligen kostar mer att köpa än vanliga glödlampor men vars driftskostnader är betydligt lägre för samma mängd ljus och dessutom varar de mycket längre. Hur skall konsumenterna kunna veta om det är en bra affär att köpa lågenergilampor om de inte känner till hur mycket av elräkningen som härrör från belysning- Ett annat exempel är energimärkning av hushållsapparater av vilken endast skillnader i energiförbrukning framgår, vilket inte gör det möjligt för konsumenterna att bedöma om det högre priset på en apparat med lägre driftskostnad är motiverat jämfört med en apparat som är billigare att köpa men dyrare att använda.

Effekten av tydlig och tillförlitlig information kan förstärkas om den kombineras med prissignaler som återspeglar olika varors och tjänsters negativa och positiva miljöeffekter. Sådana prissignaler kan i själva verket minska behovet av regleringar som föreskriver att konsumentinformation måste ges. Efter den första oljekrisen blev låg bränsleförbrukning ett viktigt säljargument för biltillverkare. Även om många av de prestandauppgifter som framhölls sannolikt inte motsvarade de verkliga körförhållandena visar den spontana presentationen av sådant material den roll som prissignaler kan spela när det gäller att förbättra konsumentinformationen. Den vikt som lades vid information om bränsleförbrukning på 1970- och 1980-talen, då bränslepriserna var relativt höga, skiljer sig från situationen i slutet av 1990-talet, då de låga bränslepriserna ledde till att rådet och Europaparlamentet antog ett direktiv där det föreskrevs att information om bränsleförbrukning måste ges [15]. Eftersom bränslekostnaderna motsvarade en mindre andel av de totala kostnaderna för att ha bil påverkade de inte konsumenternas val i samma utsträckning.

[15] Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/94/EG av den 13 december 1999 om tillgång till konsumentinformation om bränsleekonomi och koldioxidutsläpp vid marknadsföring av nya personbilar; EGT L 12, 18.1.2000.

Bättre information kan också hjälpa företag - i synnerhet små och medelstora företag - att välja mindre förorenande produktionsmetoder. Jordbrukare kan dra nytta av bättre information om hur de kan erhålla godtagbar avkastning samtidigt som de använder mindre kvävehaltigt konstgödsel. Energirevisioner kan till exempel göra det möjligt för företag att förbättra sin konkurrenskraft genom att minska sin energianvändning per producerad enhet, samtidigt som de minskar sina utsläpp av växthusgaser och andra föroreningar.