Yttrande från Regionkommittén om "De bostadslösa och bostadsproblematiken"

(1999/C 293/07)

BAKGRUND

Regionkommitténs presidiums beslut av den 16 september 1998 att i enlighet med artikel 198c fjärde stycket i EG-fördraget avge ett yttrande i detta ärende och att ge utskott 4 - fysisk planering, stadsfrågor, energi, miljö - ansvaret för att utarbeta detta.

Det utkast till yttrande (CdR 376/98 rév 1) som antogs av utskott 4 den 4 februari 1999 (föredragande: François Geindre).

Mot bakgrund av ovanstående antog Regionkommittén vid sin 29:e plenarsession den 2-3 juni 1999 (sammanträdet den 3 juni) enhälligt följande yttrande.

1. Inledning

Regionkommittén har sedan en viss tid velat behandla problemet med de bostadslösa. Denna företeelse antar olika former i Europeiska unionens skilda medlemsstater och tycks vid första anblicken inte falla inom gemenskapens ansvarsområde, men det förhållandet att det i städerna finns hemlösa människor är en av de allvarligaste yttringarna av den sociala utslagningen i Europeiska unionen, och detta är något som i första hand berör de lokala och regionala myndigheterna. Därför är det främst utifrån deras perspektiv som ReK har utarbetat detta yttrande.

1.1. Grunden för de åtgärder Europeiska unionen kan vidta för de bostadslösa

1.1.1. Problemet med de bostadslösa är en av de centrala frågorna i gemenskapens diskussioner rörande bostadsproblematiken. Denna fråga hänger också samman med de problem som har att göra med en förstärkning av den europeiska social- och arbetsmarknadspolitiken. Den skall ses mot bakgrund av EU:s initiativ och program för att bekämpa utslagningen och rör även riktlinjerna för stadspolitiken.

1.1.2. Flera olika rättsliga grunder kan anföras som underlag för stödinsatser för och omsorg om de hemlösa.

1.1.3. I EG-fördraget behandlas i avdelning 14 den ekonomiska och sociala sammanhållningen, och i artiklarna 130a till 130e i denna avdelning anges formerna för de gemenskapsinsatser som syftar till att minska skillnaderna mellan de olika regionernas utvecklingsnivåer och eftersläpningen i de minst gynnade regionerna (bestämmelser som styr strukturfondernas verksamhet).

1.1.4. Artikel 13 i EG-fördraget (konsoliderad version) som börjar gälla när Amsterdamfördraget träder i kraft, syftar till att bekämpa ojämlikhet och diskriminering vad gäller tillträde till arbetsmarknaden. Artikeln lämnar utrymme för stöd till projekt som syftar till att förebygga och begränsa de processer som leder till social utslagning. Genom artikel 137 i EG-fördraget (konsoliderad version) ges explicita befogenheter att vidta åtgärder mot social utslagning. I dagsläget måste Europeiska unionen stödja sig på artikel 235 i EG-fördraget, som efter enhälligt beslut i rådet ger möjlighet att inleda åtgärder som inte uttryckligen anges i fördraget. Denna situation skapar hinder som får mycket negativa följder för gemenskapens socialpolitiska insatser.

1.1.5. De reformer av strukturfonderna som nu diskuteras mellan medlemsstaterna och kommissionen bör leda till att man på ett bättre sätt skall kunna bekämpa arbetslösheten och den sociala utslagningen på Europanivå. Den planerade stödnivån omfattar en uttrycklig hänvisning (i förslaget till ramförordning) till främjandet av social integration och lika möjligheter. I förslaget ges stöd till en integrerad utvecklingsstrategi, och man vill särskilt "att de olika fondernas åtgärder överensstämmer med gemenskapens prioriteringar, sysselsättningsstrategin, medlemsstaternas ekonomiska och sociala politik samt medlemsstaternas regionalpolitik".

1.1.6. Ytterligare två omständigheter skall beaktas. För det första att kommissionen den 15 oktober 1998 antog rapporterna om den europeiska sysselsättningsstrategin, där man i riktlinjerna för 1999 lägger tonvikten på 5 huvudlinjer, varav en är öppnandet av arbetsmarknaden för alla, inklusive handikappade och etniska minoriteter. För det andra vill vi nämna den internationella dagen mot fattigdom den 17 oktober 1998, som gav möjlighet för kommissionsledamoten Padraig Flynn (som har ansvaret för sociala frågor) att erinra om att gemenskapspolitiken måste utvecklas (med utgångspunkt i den rättsliga grund som artikel 137 utgör) för att förbättra anställbarheten, mot bakgrund av att hela 17 % av hushållen i Europeiska unionen har en inkomst som ligger under fattigdomsgränsen.

1.1.7. Frågor som berör de mest utsatta i samhället, däribland de bostadslösa, får allt större utrymme i EU:s diskussioner och politik på olika områden.

1.2. Regionkommitténs rekommendationer

1.2.1. Detta yttrande utgör en analys av alla aspekter av hemlöshet i Europeiska unionen. Det innehåller fem rekommendationer och kommentarer som redan nu skall nämnas.

1.2.2. Mot bakgrund av de bostadslösas allvarliga och komplicerade situation

i) rekommenderar Regionkommittén att Europeiska unionen fortsätter att stödja den forskning som utförs på detta område,

ii) föreslår ReK att man skall vidareutveckla ett system för kunskaps- och erfarenhetsutbyte mellan lokala myndigheter på EU-nivå genom att stödja sig på de nätverk som redan finns,

iii) rekommenderar ReK att Europeiska socialfondens mål uttryckligen skall omfatta även denna problematik,

iv) uppmanar ReK gemenskapens institutioner att grundligare undersöka principen om rätt till rimliga boendeförhållanden,

v) vill ReK rikta uppmärksamheten mot frågan om sammanhållning och europeisk integration i ljuset av närheten till mindre gynnade länder.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Sedan mitten av 1980-talet ser man allt oftare bostadslösa människor på offentliga platser i Europeiska unionens städer. Detta är inte något nytt problem, men det har fått en ny dimension, i synnerhet för att alla dagens överflödssamhällen betraktar extrem fattigdom som någonting oacceptabelt. De bostadslösas situation och levnadsförhållanden uppfattas överallt som kränkningar av de mänskliga rättigheterna.

2.2. I de olika medlemsstaterna har de bostadslösa, som är fångna i den sociala utslagningsprocessen, i omkring 15 års tid väckt allt starkare reaktioner (både negativa och positiva). De är föremål för såväl medialt som vetenskapligt intresse (det skrivs en allt större mängd artiklar, reportage, vetenskapliga rapporter och arbeten) och institutionellt intresse (förstärkning av rätten till rimliga boendeförhållanden, utformning av strukturinriktad politik och punktinsatser).

2.3. Hemlösheten utgör ett problem som har mycket djupt liggande socioekonomiska och kulturella orsaker i Europas olika länder. Problemet angrips på lokal nivå och ger upphov till reaktioner och lösningar som ständigt pendlar mellan repression och solidaritet. Samtidigt som de offentliga insatserna för att hjälpa de bostadslösa har ett brett stöd i olika länder, måste myndigheterna ta hänsyn till att lokalbefolkningen är kluven i denna fråga, vilket kan yttra sig i motstridiga krav på integrering av de bostadslösa respektive avståndstagande från dem.

2.4. De problem som sammanhänger med hemlösheten (t.ex. bostadsbrist, tiggeri, asocialitet, möjligheter att få arbete, vård) kan inte bara angripas på lokal nivå. Vad som verkligen behövs är samarbete mellan olika lokala och regionala myndigheter, som i och med att gränserna försvinner nu måste anlägga ett övergripande perspektiv på problemet.

2.5. De bostadslösas situation är inte något underordnat eller marginellt problem. Det är ett centralt problem som inte kommer att få någon lösning på kort sikt. I strävan att uppnå målet att skapa en starkare ekonomisk och social sammanhållning i Europeiska unionen måste man absolut ta hänsyn till denna känsliga fråga, som i början av 2000-talet säkert fortfarande kommer att utgöra ett inslag i de europeiska städernas vardag. Regionkommittén hoppas att alla krafter sätts in för att motverka uppgivenhet inför detta tillstånd och att man vidtar kraftfulla åtgärder för att förebygga bostadslöshet.

3. En befolkningsgrupp som alltjämt är relativt okänd

3.1. Ett problem i Europeiska unionens alla medlemsstater

3.1.1. De bostadslösa kanske inte förefaller vara en angelägenhet för EU:s institutioner. I vitboken om den europeiska socialpolitiken återfanns inget särskilt omnämnande av de bostadslösa. Men olika EU-program och -initiativ inom ramen för kampen mot fattigdom och utslagning (Urban, Integra, Fattigdom, projekt inom Europeiska socialfonden) har ändå gjort det möjligt att stödja nyskapande omsorgsåtgärder i medlemsstaterna. Dessutom tyder den senaste utvecklingen inom den europeiska debatten på ett tilltagande intresse för dessa frågor.

3.1.2. I alla EU-länder råder enighet om att hemlöshet är någonting ovärdigt för generellt sett välmående länder. I alla länder råder även enighet om att problemet är ett slags koncentrat av sociala och urbana problem. De bostadslösa kan alltså sägas företräda den synligaste delen av de utslagning som brett ut sig och alltjämt vinner terräng i Europa.

3.1.3. Bilden av vad fattigdom och utslagning är skiljer sig mycket åt. Att leva på gatan betraktas dock av invånarna i hela unionen som ett avgörande inslag i definitionen av fattigdom. Alla de problem som sammanhänger med människors oro, ökad långtidsarbetslöshet och de bakomliggande orsakerna till social utslagning, kan sägas komma till klart uttryck i de bostadslösas situation i merparten av unionens medlemsstater.

3.1.4. Sedan slutet av 1980-talet har oroande många människor tvingats anpassa sig till dessa levnadsvillkor. Den objektiva ökningen av denna företeelse bekräftas genom det ökade tryck som lokala förvaltningar och föreningar utsätts för, men man vet i själva verket inte särskilt mycket om dess egentliga omfattning och man har generellt sett inte heller någon särskilt ingående kunskap om de bostadslösa själva. Den senaste tidens forskning har dock varit mycket framgångsrik.

3.1.5. Man känner till den extrema fattigdomens former och den mycket stor andelen ensamma män i denna befolkningsgrupp. Det ökade inslaget av kvinnor och ungdomar har också dokumenterats i en mängd studier som utförts i ett stort antal städer i EU:s medlemsstater. Man har även kunnat konstatera att den stora konsumtionen av alkohol och narkotika, det försämrade hälsotillståndet, särskilt vad gäller registrerade fall av tuberkulos och mentalsjukdom (även om detta inte skall överdrivas) är betydande problem för folkhälsan. Slutligen har man noterat att det i en omfattning som varierar mellan de olika länderna finns ett ökande inslag av utlänningar från andra EU-stater - men även från länderna i Nordafrika, övriga Afrika och Östeuropa - bland de bostadslösa. Ökningen av andelen invandrare bland de bostadslösa är något som måste beaktas, om än i varierande grad i de olika länderna.

3.1.6. Beroende på vilket land det gäller och hur välfärdssystemet är utformat antar detta problem olika former och uttryck, men i de flesta medlemsstaterna har liknande företeelser varit utmärkande för 1990-talet: det har grundats "gatutidningar" som säljs av de bostadslösa, allmänheten ställer ökade krav på ingripanden från myndigheterna och det har tagits allt fler föreningsinitiativ som rör bostadslösa.

3.1.7. De bostadslösa står nu högt upp på den politiska dagordningen i medlemsländerna och stadskommunerna. Under vissa tider av året, särskilt på vintern då de stränga väderförhållandena utgör en risk, blir de bostadslösa föremål för välmotiverad välgörenhet. Under andra perioder, vanligen i turisttider, möts de hemlösa av mer negativa reaktioner, som i viss utsträckning är förståeliga men som i en mängd avseenden är värda sträng kritik.

3.1.8. På EU-nivå finns några frivilligorganisationer som ägnar sig åt de bostadslösas situation. Dessa organisationer stöder forskning och utövar påtryckningar på offentliga institutioner. De sprider information om likheter och skillnader mellan olika länder. Den europeiska paraplyorganisationen för hjälp åt bostadslösa (FEANTSA), som grundades 1989, har sedan 1991 på kommissionens uppdrag haft ansvaret för ett europeiskt observationsorgan för bostadslösa som bygger sin verksamhet utifrån ett nätverk av nationella motsvarigheter och kontakter vid universitet och högskolor. Detta observationsorgan har kunnat etablera och sprida kunskaper om identifiering, inventering och analys av en befolkningsgrupp som inte fångas in av de traditionella statistiska metoderna, som vanligen utgår från begreppet hushåll.

3.2. En heterogen befolkningsgrupp

3.2.1. En förklaring till att de bostadslösa under mer än ett årtionde fått allt större uppmärksamhet är att de människor som använder städernas offentliga rum på sitt eget sätt blivit allt synligare, även om man ännu inte exakt kan fastställa deras antal. Vissa former av kollektiva insatser har också gjort att de bostadslösa framträder klarare: husockupationer, grundande och utveckling av "gatutidningar", lobbying från militanta grupperingar, demonstrationer, ockupationer av offentliga platser eller obebodda byggnader.

3.2.2. Även om det kan tyckas vara mycket lätt att beskriva en befolkningsgrupp som alla europeiska medborgare kan möta på gatan, är det i själva verket särskilt svårt att få detaljkunskap om denna befolkningsgrupp, i synnerhet med tanke på att alla bostadslösa inte kan karakteriseras som dem man ser på gatorna.

3.2.3. Att kunskap saknas om de bostadslösa beror främst på att det inte i något land finns någon exakt definition eller klart fastlagd juridisk kategori. Begreppet bostadslös omfattar olika verkligheter i varje enskilt land. De skilda medlemsstaternas olika definitioner, normer och praktiska insatser bidrar till denna komplexitet. Trots försök till klargörande finns inte heller på EU-nivå några fastlagda definitioner.

3.2.4. I vissa undersökningar och i vissa nationella lagbestämmelser jämställer man vanligen kringflyttande med bostadslösa, eftersom de saknar fast adress. Att placera dessa människor i samma kategori trots att de är så olika kan leda till allmän oklarhet. Det är dock ändå sant att frågan om mottagande av och tolerans mot kringflyttande i många avseenden ligger på samma nivå som frågan om öppenhet gentemot de hemlösa.

3.2.5. Anledningen till att det saknas kunskap om de bostadslösa är i grund och botten att det rör sig om en extremt heterogen grupp som består av människor med mycket olika livsvillkor - det kan röra sig om alltifrån män som levt på gatan under lång tid (den traditionella luffaren) till unga kvinnor som helt nyligen kastats ut från sina bostäder. Forskning har visat att hemlöshet är en situation som varierar avsevärt över tiden. Hemlösheten kan utgöra ett övergångsskede eller vara långvarig eller till och med permanent. En del har under en tid levt på gatan och kommer att stanna där under ytterligare lång tid, andra lever så under kort tid och kommer aldrig mer att göra det, medan ytterligare andra sporadiskt befinner sig i denna situation. Kollektiva föreställningar och offentliga reaktioner sammanfaller inte nödvändigtvis i de olika fallen.

3.2.6. Hemlösheten är alltså förknippad med ett grundläggande problem av språklig karaktär. I den allmänna föreställningsvärlden förknippas den snarare med en sorts social situation än med ett problem som gäller boendet. Bostadslösa, vagabonder, uteliggare och tiggare uppfattas vanligen som synonymer. Diskussioner om hemlöshet glider därför ofta över i diskussioner om tiggeri. Men alla som tigger är inte hemlösa och vice versa. De bostadslösas situation hänger för övrigt ofta samman med bostadsproblematiken. Men de hemlösas närvaro i Europas städer är inte bara ett bostadsproblem.

3.2.7. Begreppet "hemlös" används i dagligt tal för att, mer eller mindre korrekt, beteckna en uppsättning problem som möter dem som ofta träffar på hemlösa i sitt arbete, intresserar sig för dem eller deltar i omsorgsverksamhet. Följaktligen samlar man mycket olika företeelser (bostadslöshet, utslagna människor på offentliga platser, tiggeri, lösdriveri, extrema former av fattigdom, förändringar på bostadsmarknaden och av bostadspolitiken osv.) under en enda benämning.

3.2.8. De definitioner man konventionellt är enig om, men som fortfarande kan diskuteras, utgår från tillfällig eller varaktig avsaknad av fast bostad. I analyserna råder enighet om att det finns en glidande övergång mellan personer som lever på gatan och de som bor på härbärgen eller i provisoriska eller mycket dåliga bostäder. Det är alltså inte bara de som lever det hårda livet på gatan och därigenom blir synliga - eller de som upptäcks via välgörenhetsföreningar eller socialtjänst - som kan betraktas som bostadslösa.

3.2.9. I de flesta undersökningarna läggs större tonvikt på de sociala processer som pågår än på enbart förlust av bostaden. De hemlösa studeras följaktligen med utgångspunkt i olika utslagningsprocesser och inte bara genom observation av brister i bostadsmarknadens sätt att fungera.

3.2.10. I de mest djupgående undersökningarna framhålls att man alltid bör diskutera i termer av utslagningsprocesser och inte bara ägna sig åt en statistisk beskrivning av olika situationer. Sett ur detta perspektiv utgör de bostadslösa inte en konstant mängd. En mer sammanhängande bild av den verkliga situationen får man om man även beaktar större rörelser och individuella livsöden, samt hur enskilda människor drabbas av hemlöshet eller tar sig ur denna situation. Det är en komplicerad situation som måste förstås som en av de sista och mest påfrestande etapperna i den sociala utslagningsprocessen.

3.2.11. Man måste därför alltid minnas att de bostadslösa utgör en mycket heterogen grupp som aldrig kan betraktas som en fast samhällskategori. Situationer som är oerhört olika i termer av sociala band, bostäder eller social trygghet ges samma beteckning.

3.3. Otillförlitlig statistik

3.3.1. Trots dessa svårigheter och eventuellt bristande precision finns ändå statistik över hemlöshet i alla länder, men också på EU-nivå. Man bör emellertid - i enlighet med rekommendationerna från de forskare och observatörer som tar fram och sprider dessa siffror - använda statistiken med viss försiktighet.

3.3.2. För att övertyga beslutsfattare och påverka den allmänna opinionen är det i dag nödvändigt att producera statistiska skattningar. Viljan att rikta uppmärksamheten mot de hemlösa genom en viss åtgärd har ofta lett till att man lägger fram siffror utan att klargöra bakgrunden (Vem talar man om? På vilken plats? Under hur lång tid?) och utan att använda en stringent metod för att räkna de hemlösa och göra ett urval bland dem. I aktuella beräkningar likställs mycket ofta antalet individer som är hemlösa under hela året med antalet individer som någon gång under året är hemlösa. I dessa beräkningar blandar man också ofta samman det totala antalet av olika slags personer som är hemlösa med det totala antalet personer som får hjälp av sociala organ för de hemlösa. Arbetet att mäta antalet hemlösa störs av att det är svårt att karakterisera denna befolkningsgrupp, eftersom metoderna kan variera beroende på det bakomliggande intresset hos dem som utför undersökningarna. Vissa föredrar en mer utsträckt definition (som till den hemlösa befolkningen i strikt mening även lägger personer som har undermåliga bostäder), medan andra använder en strikt definition som bara omfattar de mest marginaliserade av de allra fattigaste.

3.3.3. Statistiska beräkningar har utförts i alla EU-stater, ofta med utgångspunkt i sammanställningar från välgörenhetsorganisationer och ibland på grundval av uppgifter från offentliga organ. Dessa statistiska uppgifter har sammanställts och spritts av FEANTSA, som framhåller att man måste använda dem med försiktighet (tabell A). Uppgifterna ger snarare en bild av omsorgssystemets omfattning i varje enskild medlemsstat än en välunderbyggd bedömning av det verkliga problemet. Dessutom färgas de av den definition man lokalt använder för detta problem. Eftersom de olika uppgifterna inte är lika välgrundade och inte heller utgår från samma grupp av personer, kan man inte göra några mer omfattande jämförelser mellan de olika länderna. De ger dock en fingervisning om problemets vidd och en föreställning om hur olika situationerna är.

TABELL A

Beräkning av det genomsnittliga antalet personer per år som fått hjälp av socialtjänst eller välgörenhetsinrättningar för hemlösa i början av 1990-talet

>Plats för tabell>

3.3.4. Varje dag anlitar omkring 1,1 miljoner EU-medborgare olika hjälporgan för hemlösa. På årsbasis stiger denna siffra till 1,8 miljoner. Enligt FEANTSA:s beräkningar lever nära 18 miljoner EU-medborgare i mycket undermåliga bostäder eller i "icke-konventionella" bostäder, dvs. i lokaler som inte är avsedda för boende.

3.3.5. Det skall framhållas att uppgifterna från vissa länder (Tyskland, Belgien, Danmark, Finland, Storbritannien, Sverige) visar att antalet mottagare av stöd från hjälporgan för hemlösa sjunker under den senaste perioden, utan att man därför alltid kan dra slutsatsen att antalet hemlösa sjunkit eller stagnerat, eller till och med ökat.

3.3.6. Dessa siffror visar dock att detta problem antar mycket olika former i Europeiska unionen utan att sambandet mellan problemet och välfärdssystemens olika utformning i de skilda medlemsstaterna nödvändigtvis är särskilt starkt. Problemet förefaller vara statistiskt marginellt i vissa sydeuropeiska länder (Spanien, Grekland, Portugal) och i vissa länder i norr (Danmark, Finland, Sverige). Det tycks också vara marginellt i Österrike men betydligt mer omfattande i Tyskland, Frankrike, Italien och Storbritannien.

3.3.7. På grund av den stora efterfrågan på statistik har en mängd vetenskapliga undersökningar avseende antalet hemlösa genomförts på senare tid. Dessa undersökningar har gjort det möjligt att ta tag i de svårigheter som uppstår när man vill fastställa antalet hemlösa, att klargöra metodologiska och etiska problem vid studier av de hemlösa och att pröva metoder som bör göra det möjligt att skapa ett bättre underlag än de ungefärliga beräkningar som aktörerna inom omsorgsinstanserna varit tvungna att arbeta med.

3.3.8. I dessa undersökningar har man framhållit det begränsade värde som ligger i att bara ta fram statistiska uppgifter, och man har i stället gått över till att intressera sig för de förhållanden som karakteriserar enskilda personer och deras utveckling över tiden. Metoder för att fastställa antalet hemlösa och för att göra en mer övergripande bedömning av denna befolkningsgrupp har därför utarbetats och prövats i praktiken (opinionsmätningar, stickprovsundersökningar av hjälporgan, uppskattningar av relationen mellan antalet hemlösa som bor på gatan och antalet hemlösa i härbärgen). I studier som inom kort kommer att genomföras i vissa länder i Europeiska unionen skall förfaranden användas som garanterar ett visst mått av tillförlitlighet. Fortfarande har man inte på EU-nivå några mer ingående kunskaper om hur hemlösa flyttar mellan olika länder. De som verkar inom omsorgssystemen har emellertid påpekat detta problem, särskilt vad beträffar ungdomar som till exempel åker mellan olika festivaler, och det skulle vara mycket värt att få större kunskaper på detta område.

4. Komplexa problem med varierande lösningar

4.1. Ett ytterst komplicerat socialt problem

4.1.1. Åtskilliga undersökningar visar vilka politiska och sociala förändringar som mest har bidragit till att de bostadslösas antal har ökat. Man kan peka på: utvecklingen av olika former av fattigdom, utsatthet och långtidsarbetslöshet, avvecklingen av de psykiatriska vårdenheterna, drog- och alkoholproblem, ökningen av antalet ensamstående föräldrar, reducerad socialhjälp i vissa länder, en utveckling av socialhjälpen som uppfattas som abnorm på andra håll, svårigheten att få tillgång till bostäder.

4.1.2. Beroende på de olika samhällsaktörernas synsätt är frågan om de bostadslösa framför allt ett bostadsproblem, ett arbetslöshetsproblem, ett befolkningsproblem, ett problem som har samband med psykisk sjukdom, ett missbruksproblem, ett problem som har samband med misshandel i hemmet, ett problem som beror på nedskärningar i det sociala trygghetssystemet eller dess ohämmade tillväxt, ett problem som har samband med familjens försvagade ställning samt ett problem som har samband med ökningen eller förändringen av fattigdomen.

4.1.3. Man kan försöka förklara problemet med de bostadslösa enligt två olika linjer. Man kan ägna sig åt att analysera strukturella problem (arbetslöshet, förändringar på bostadsmarknaden osv.). Man kan också inrikta sig på mer personliga orsaker som leder till att en människa blir bostadslös (personlig kris, sjukdom, socialt missgynnad grupp osv.). De som förespråkar orsaksmodeller som bygger på individvariabler kritiserar dem som tror på strukturella orsaker och menar att de inte tar hänsyn till speciella förhållanden. De som anser att den strukturella dynamiken är avgörande kritiserar dem som inriktar sig på olika enskilda fall och menar att man därigenom skuldbelägger de bostadslösa.

4.1.4. Den bästa lösningen återfinns utan tvivel någonstans mittemellan ett utpräglat strukturellt synsätt och en individbaserad metod. De mest avancerade analyserna framhåller behovet av att närmare knyta samman å ena sidan utvecklingen på bostadsmarknaden, de olika hjälpfunktionerna och arbetsmarknaden och å andra sidan mer individuella faktorer som lösare sociala band (särskilt familjebanden), vissa personliga brister eller extremt dåliga sociala bakgrundsförutsättningar. Bostadslöshetens rötter skall varken sökas i enbart strukturella problem eller i enbart individuella problem, utan snarare i samspelet mellan dessa båda problemkategorier. Denna kombination av olika faktorer ger upphov till en negativ spiral som kan driva ut vissa personer på gatan; det ena problemet förvärrar det andra.

4.1.5. Problemet med de bostadslösa är kopplat både till problemet med att institutionerna inte är strukturellt anpassade och problemet med att man inte tillräckligt avhjälper vissa personliga svagheter.

4.1.6. Problemet med de bostadslösa är också mycket komplext om man tänker på hur det yttrar sig konkret i vardagen. Förutom problemet med att inte ha logi handlar det också, och ibland framför allt, om arbete, hälsa och en självsvåldig attityd. Vissa bostadslösa bor i härbärgen eller har tillfällig logi, och deras främsta problem är att de inte kommer in på arbetsmarknaden. Andra har framför allt svåra hälsoproblem som hindrar dem från att finna en bostad eller behålla en. Sedan finns det de som på grund av sitt uppträdande gör sig skyldiga till förargelseväckande beteende på de offentliga platser som de har som tillflyktsort. Den mer eller mindre olagliga verksamhet som de bedriver för att överleva kan i viss mån betecknas som förargelseväckande beteende (upplopp, hotfullt beteende, aggressivt tiggeri). Detta kan leda till att livskvaliteten i städerna blir försämrad och att känslan av otrygghet ökar.

4.1.7. Politiska åtgärder som skall ge tillgång till bostad måste ses som ett led i mer generella stödåtgärder för social integration, så att man gör en samlad insats för den nödställda personen och sålunda garantera hälsovård samt tillgång till arbetsmarknaden.

4.2. Det dagliga problemet med tillsynen av offentliga platser

4.2.1. Problemet med de bostadslösa blir påtagligt för kommunerna och dem som ansvarar för ordningen på offentliga platser (stationer, köpcentrum, parker osv.) i och med att de dagligen måste sköta tillsynen av dessa offentliga platser.

4.2.2. Det sägs ofta att de bostadslösa (deras blotta närvaro eller deras beteende) ger anledning till en känsla av otrygghet. De bostadslösa själva lever för övrigt i en särskilt brutal och farlig miljö.

4.2.3. Problemet med de bostadslösa har en uppenbar betydelse i den mycket aktuella debatten om trygghet och säkerhet. Lokala stadgor för att förhindra tiggeri har utvecklats i vissa städer i Europeiska unionen (i Belgien, Frankrike, Nederländerna, Storbritannien och Tyskland) sedan mitten av 90-talet. Dessa stadgor har givit upphov till politiska diskussioner och viktiga debatter om friheten att uppehålla sig var man vill och om yttrandefriheten. Dessa kommunala åtgärder, som i hög grad kan kritiseras, stöds ofta av en inte så liten del av befolkningen och är ett uttryck för en allmän inställning som på engelska går under beteckningen NIMBY som betyder "Not In My Back Yard", eller NIMEY som betyder "Not In My Electoral Yard". Rent konkret innebär det att man oroar sig för eller motsätter sig att bli granne med hjälpinrättningar för bostadslösa. Problemet med de bostadslösa försvåras på grund av detta dilemma som innebära att man vanligtvis har medlidande för de bostadslösa och gärna ser att de tas om hand, men det skall helst inte vara där man själv bor.

4.2.4. På så sätt modererar de upprörda kollektiva reaktioner som finns inför problemet i bostadskvarter eller städer det alltför enkla konstaterandet att det finns en enhällig medkänsla för de bostadslösa. Sådana reaktioner uppstår ofta för att man alltför lätt frestas att utestänga andra, men detta visar i alla händelser att det inte räcker att bara anslå en medlidande och barmhärtig ton. Problemet med de bostadslösa handlar också om att andra människor känner sig otrygga och blir ofredade. Detta är något som polis och ansvariga för tillsynen av offentliga platser måste lösa.

4.2.5. Problemet med de bostadslösa belyser de svårigheter som offentliga organ har med att lösa dessa komplicerade problem och att finna lämpliga resurser för att tillgodose olika krav samt att tillmötesgå olika krav på insatser från medborgare som känner medlidande eller rädsla när de träffar på de bostadslösa på gatorna. Den gyllene medelvägen går naturligtvis någonstans mellan utfrysning å ena sidan och änglalik barmhärtighet å andra sidan. Vissa människor måste ständigt påminnas om sina förpliktelser och andra om att visa större tolerans.

4.2.6. Det finns verkligen inte något mirakelrecept för att komma till rätta med detta dilemma. Man kan dock konstatera att lyckade insatser har gjorts för att förbättra förhållandena på offentliga platser och för allmänheten och de bostadslösa som rör sig där. Det är företag, säkerhetsansvariga och kommuner som genomfört sådana insatser, och exempel finns i hela Europeiska unionen. Regionkommittén menar att det vore intressant att ett erfarenhetsutbyte kom till stånd för att diskutera dessa insatser och utvärdera dem med avseende på resultat, rimlighet och möjligheten att genomföra dem någon annanstans.

4.3. En fråga om lokalt samarbete

4.3.1. Frågan om de bostadslösa är en realitet på lokal nivå. Den ger i sin tur upphov till den nödvändiga frågan om samarbete mellan städer inom samma område. En snabb historisk återblick är nödvändig för att förstå betydelsen av detta.

4.3.2. När städer började växa fram blev lösdriveri ett mycket svårt problem överallt i Europa för de lokala beslutsfattarna. Under medeltiden kunde hjälpen till lösdrivare, som definierades på olika sätt beroende på de lokala sociala och politiska förhållandena, ombesörjas på stadsnivå. Ingen stad kunde dock ensam åta sig all hjälpverksamhet inom en region. Det fanns endast två möjligheter för städerna. Antingen kunde de ta emot de fattiga som knackade på porten eller så kunde de köra iväg dem. Om ett samhälle av religiösa eller politiska skäl beslutat att ta emot fattiga, kunde man där inte vara säker på att andra samhällen gjorde likadant eller om de tvärtom utnyttjade denna gästfrihet för att skicka iväg lösdrivare. Det rådde således spänning mellan lösdriveriets regionala karaktär och hjälpens lokala förankring. I och med att antalet fattiga och lösdrivare tilltog ökade denna spänning vid början av den moderna tiden. Statsmakterna överallt i Europa ingrep för att se till att de fattiga hade anknytning till ett bestämt område. Resurserna för att ta emot dem var dock otillräckliga och systemet kunde lätt bringas i gungning av ett krig, en epidemi eller en dålig skörd.

4.3.3. I och med att städerna och det ömsesidiga beroendet dem emellan växte, ingrep centralmakten för att tillförsäkra att en regional jämvikt i hjälpverksamheten skapades för att komplettera de lokalt baserade välgörenhetssystemen som blivit otillräckliga. De fattiga stängdes inte längre in enbart för att försörjas eller straffas. De blev förelagda en uppgift som syftade till att omvända dem, straffa dem eller omskola dem. Välgörenhetsinrättningar hyste alla sorters människor och använde skiftande former av tvång, bland annat arbetstvång. Principen gick ut på att anställa arbetsföra fattiga i en självfinansierad hjälpverksamhet. Den centrala statsmakten spelade här en avgörande roll i stödet till städerna. Med ett litet stöd till en lokal struktur för mottagning kunde man bevara sammanhållningen sedd i stort. De europeiska staternas deltagande i kampen mot lösdriveri och i stödet till de fattiga har således stadigt ökat. De lokala organens självständighet utplånades genom framväxten av stater som efterhand tog makten över samhällena inom det egna territoriet.

4.3.4. De centrala myndigheterna trodde först och främst att de fattigas rörlighet skulle bromsas upp genom skyldigheten för varje församling att hjälpa sina nödlidande. Illusionen om tvångsarbete spred sig ända tills detta visade sig ineffektivt.

4.3.5. Denna beskrivning av hur lösdriveriet åtgärdats under historiens lopp belyser dagens situation. Den lärdom som kan dras av denna modell är att autonoma samhällen visat sig oförmögna till kollektiva åtgärder för att bemästra lösdriveriet utan en central, regelskapande myndighet. Statens åtgärder har här till syfte att organisera övervakningen av rörligheten och samarbetet mellan städerna. Centralmaktens engagemang kan emellertid inte helt och hållet undanröja det dilemma som kommunerna ställs inför.

4.3.6. I dag tar återigen varje enskild lokal myndighet endast hand om de fattiga som den anser att den ansvarar för, samtidigt som man bekymrar sig över grannstädernas inställning. Det gemensamma ansvaret för frågan om de bostadslösa är vidare en fråga om jämvikt och organisation på det lokala planet. För en kommun handlar det om att minimera de sociala och politiska kostnader som är förknippade med att ta emot bostadslösa, samtidigt som man respekterar sina juridiska och moraliska åtaganden. Det gäller dock fortfarande att avgöra vilka som är "rätt" bostadslösa att ta emot och vilka som bör tas om hand av andra kommuner. Detta alltid mycket godtyckliga val görs på grundval av den urgamla uppdelningen mellan "behövande" fattiga och övriga.

4.3.7. Frågan om de bostadslösa framstår dock fortfarande som ett problem i samarbetet mellan lokala myndigheter i en tid då de administrativa systemen har svårt att anpassa sig till de realiteter som i dag gäller på det lokala planet. Den kollektiva hanteringen av de bostadslösa kan härvid betraktas som ett oupphörligt bollande med personer och ansvar. Problemet har blivit ännu mer akut när medlemsstaterna öppnat sina gränser och det sker en invandring av missgynnade människor främst från eftersatta grannländer. Regionkommittén menar att det rimligen tillhör EU:s ansvar att bättre analysera frågan för att sedan försöka reglera den på ett rättvist och effektivt sätt. Gemenskapsnivån är anpassad för att ta hand om problem med betydande transnationella inslag.

4.4. Hur frågan om rätten till bostad har utvecklats

4.4.1. I och med att de bostadslösas situation alltmer har uppmärksammats och tack vare olika organisationers och den allmänna opinionens påtryckningar har de inhemska regeringarna börjat ta itu med frågan om rätten till bostad i respektive länder.

4.4.2. De 15 medlemsstaterna har alla ratificerat de internationella dokumenten om mänsklig värdighet. De erkänner underförstått att en av människans grundläggande rättigheter är rätten till rimliga boendeförhållanden eftersom det är en grundförutsättning för ett värdigt liv. Efter FN-konferensen Habitat II i juni 1996, där det kom fram en viss åsiktsmotsättning mellan USA och EU beträffande rätten till bostad, utkristalliserades en europeisk uppfattning om rätten till bostad, vilken innebär att de olika länderna förpliktar sig att försöka uppfylla den rättigheten - även om förhållanden, tillvägagångssätt och nationell lagstiftning varierar.

4.4.3. Rätten till bostad finns inskriven i vissa medlemsstaters konstitution (Belgien, Finland, Nederländerna, Portugal, Spanien och Sverige). I Frankrike utgör den en målsättning av konstitutionellt värde. I Storbritannien och Irland finns det lagar som inte direkt erkänner rätten till bostad, men de åtgärdar problemet med bostadslösa genom att anmoda kommunerna att ordna bostad åt vissa behövande kategorier av bostadslösa (Storbritannien) eller bara att räkna de bostadslösa och fastställa kriterier för förtur till bostad (Irland). I Tyskland är det delstaternas ansvar att se till att ingen behöver bo på gatan. Delstaterna kan genom påbud tvångsförvalta tomma bostäder. I Danmark är kommunerna skyldiga att tillhandahålla en lämplig bostad.

4.5. Lösningar för att möta det akuta behovet

4.5.1. De bostadslösa har trätt fram och fått mycket uppmärksamhet i media, och lyckats få allmänhet och myndigheter att reagera genom att påvisa upprörande förhållanden och ge uttryck för sin förbittring. Detta har lett till att man börjat tala om en social krissituation, vilket på sina håll ifrågasätts.

4.5.2. Sedan ett tiotal år tillbaka har resurserna för att ta hand om bostadslösa ökat markant, särskilt för dem som är i akut behov av bostad. Man har tagit fram specifika lösningar och avsatt särskilda medel till de bostadslösa. De traditionella lösningarna för att ordna logi och mat har konsoliderats och utgör numera ett komplicerat system av hjälpverksamhet som drivs av organisationer och av samhället. Vissa nya typer av verksamhet har skapats på senare tid (uppsökande lag med hjälparbetare, dagcentra, anpassade bostadsformer osv.). Diametralt olika aktörer, både yrkesfolk och frivilliga, verkar numera med en mängd mycket olika resurser.

4.5.3. I en juridiskt komplicerad situation med många befogenhetskonflikter och finansieringssvårigheter är det städerna och hjälporganisationerna som har kunnat tänka i nya banor. Det är framför allt på lokal nivå som man experimenterat med banbrytande åtgärder och bestämmelser med stöd av partnerskap mellan kommuner samt föreningslivet.

4.5.4. Det förblir dock ett faktum att huvuddelen av det allmännas åtgärder i samtliga länder består i att vidta akuta åtgärder för att ordna bostad och mottagande, snarare än att utgöra en verklig strategi som kunde ligga till grund för en bostadspolitik och för social integration.

4.5.5. När det gäller system för att i akuta fall ta emot och inhysa människor verkar det nu lämpligt att noggrant utvärdera de olika åtgärderna för att skapa sig en bild av svårigheterna och bedöma resultaten. Det verkar som om vissa centra och vissa typer av åtgärder har möjliggjort ett värdigt och effektivt mottagande som uppskattas av människor i svårigheter. I andra fall kan föreslagen hjälp avvisas av bostadslösa med hänsyn till att förhållandena är outhärdliga på grund av trångboddhet och våld.

4.5.6. Observatörer och mer direkt berörda är överens om att akuthjälp är nödvändig men att den också har begränsad verkan, eftersom den till sin natur är en kompletterande hjälp för stunden. De har också kunnat konstatera att akuthjälpen tenderar att institutionaliseras så till vida att åtgärder som varit tänkta att fungera tillfälligt blir bestående, utan att det ekonomiska stödet nödvändigtvis förstärks, eller utan att de bostadslösa har en verklig chans att en gång för alla ta sig ur den utslagningsprocess de befinner sig i. Man har också framhållit att en viss uppdelning av det allmännas åtgärder när det gäller hälsa, bostäder, sysselsättning och det sociala skyddsnätet utgör en stötesten. Det handlar här om ett allvarligt problem som man inte får försumma när det gäller att förstärka EU:s politik till förmån för ekonomisk och social sammanhållning.

5. Slutsatser

Regionkommittén har genom EG-fördraget dels fått en roll som företrädare för lokala och regionala myndigheter, dels behörighet att yttra sig om frågor som berör ekonomisk och social sammanhållning och särskilda åtgärder inom ramen för strukturfonderna och Sammanhållningsfonden.

Mot denna bakgrund vill Regionkommittén framföra fem rekommendationer och kommentarer.

5.1. Att stödja program för forskning om bostadslösa

5.1.1. Forskningen om de bostadslösa uppvisar vissa paradoxer. Få samhällsgrupper har fått så stor uppmärksamhet inom medierna, politiken och forskningen. En uppsjö av tidningsartiklar, konferenser, böcker, enkäter och tal har ägnats åt fenomenet. Forskningen har huvudsakligen bedrivits utifrån tre perspektiv: de bostadslösa som socialt fenomen, som uttryck för en livsstil och som målgrupp för olika åtgärder.

5.1.2. Forskningsinsatserna har obestridligen lett till en bättre förståelse för de bostadslösa, som i början av 1990-talet framstod som en ny, obestämd och ogripbar grupp. Ändå verkar de samlade kunskaperna vara föga spridda och dåligt utnyttjade av de offentliga myndigheter. De ger dessutom sällan några konkreta svar på politikernas, journalisternas och invånarnas många frågor.

5.1.3. Ett nytt program måste bygga på uppnådda forskningsresultat i nära samarbete med berörda politiska och sociala aktörer. Vissa outforskade frågor bör undersökas närmare, till exempel hemlösa som flyttar runt i EU:s olika medlemsstater eller principerna för omsorgspolitiken. Andra frågor som redan har behandlats i ett fåtal undersökningar bör studeras mer ingående, till exempel det ökande antalet hemlösa kvinnor och de bostadslösas kontakter med sin familj.

5.1.4. Detta program skulle kunna leda till en europeisk konferens med en större institution som huvudarrangör och med medverkan av politiker på toppnivå, lokala myndigheter och icke-statliga organisationer. Konferensen skulle kunna vara ett led i kommissionens arbete med "morgondagens stad".

5.2. Att vidareutveckla ett system för kunskaps- och erfarenhetsutbyte

5.2.1. Många som har studerat problematiken kring hemlöshet har uppmärksammat bristen på utbyten mellan städer och mellan aktörer på EU-nivå. Många nätverk, huvudsakligen av föreningskaraktär, utbyter redan kunskaper och erfarenheter och för en intensiv diskussion på EU-nivå. Förutom FEANTSA kan man nämna Europeiskt nätverk av föreningar för kamp mot fattigdom och social utslagning (EAPN) och det nätverk som bildats kring "Europeisk stadga för rätt till bostad och kamp mot social utslagning".

5.2.2. Regionkommittén föreslår att en lätt struktur, som bygger på dessa sammanslutningars kunskaper och metoder, skapas på EU-nivå i syfte att kartlägga och sprida (via rapporter, seminarier och Internet) erfarenheter, väl fungerande metoder och lokala undersökningar. Det handlar om att utifrån lokala myndigheters perspektiv stödja och komplettera det arbete som utförs av FEANTSA.

5.2.3. Utbyte av erfarenheter och insatser skall ses som ett led i en gradvis harmonisering av organ och verktyg för garanti och rätt till bostad, inom ramen för medlemsstaternas bestämmelser.

5.3. Strukturfonderna och den ekonomiska och sociala utslagningen

5.3.1. Regionkommittén konstaterar att EU-insatser kan vara värdefulla på detta område. Kommittén rekommenderar därför att Europeiska socialfondens mål uttryckligen skall omfatta även denna problematik via stödet till projekt för kamp mot ekonomisk och social utslagning. På så sätt kan man förbättra människors möjligheter att integreras på arbetsmarknaden. Även inom ramen för Feder och gemenskapsinitiativen Urban och Interreg bör det finnas stödåtgärder som främjar integrationen av de bostadslösa. Det är viktigt att Europeiska socialfonden i framtiden stödjer de initiativ som antas till förmån för missgynnade personer. Trots att man i gemenskapstexterna ofta hänvisar till sysselsättningen och arbetsmarknaden bör man ändå betona att de lokala och regionala myndigheterna vidtar förebyggande åtgärder (bostäder, hälsa, läs- och skrivundervisning, etc.) som på sikt möjliggör en återanpassning till yrkeslivet. Dessa åtgärder bör kunna ingå i de nationella strategierna för sysselsättningen som ligger till grund för de nationella programmen för mål 3.

5.3.2. Regionkommittén anser att stödmedlen måste vara relativt flexibla för att kunna underlätta genomförandet av lokala projekt som bidrar till ökad integration och närmare samarbete inom EU.

5.4. Att närmare studera principen om rätt till bostad på EU-nivå

5.4.1. En egen bostad är en grundförutsättning för att en person skall kunna få fotfäste i samhället och på arbetsmarknaden. ReK uppmanar därför gemenskapens institutioner att närmare studera principen om rätt till rimliga boendeförhållanden.

5.5. Iakttagelse beträffande fattiga grannländer och den nya migrationen

5.5.1. Regionkommittén vill fästa uppmärksamheten på problemen i samband med att fattiga personer flyttar från ett land till ett annat.

5.5.2. Hemlösheten aktualiserar problemet med fattigdom i rika länder och problemet med öppenhet och tolerans mot utsatta människor som korsar EU:s gränser. Bland de hemlösa i vissa EU-länder är allt fler utländska medborgare, särskilt politiska men också ekonomiska flyktingar från framför allt Östeuropa. Denna migration skall inte dramatiseras men är inte desto mindre en realitet.

5.5.3. Denna känsliga fråga bör betonas starkt inför utvidgningen av unionen och med hänsyn till det viktiga målet ekonomisk och social sammanhållning. Det nuvarande problemet med migration från mindre gynnade länder väcker frågan om den framtida integrationen av dessa länder, den tekniska frågan om hur dessa företeelser skall hanteras och den smärtsamma frågan hur man skall förhålla sig till dessa människors svårigheter, som är särskilt påtagliga när det gäller ofta mycket unga barn som driver omkring på gatorna i Europas städer.

Bryssel den 3 juni 1999.

Regionkommitténs

ordförande

Manfred DAMMEYER