Särskild rapport nr 5/2001

om motpartsmedel från strukturanpassningsstöd i form av direkt budgetstöd (sjunde och åttonde EUF) samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2001/C 257/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

FÖRKORTNINGAR

AVS-länderna Länder i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet som undertecknat Lomékonventionen

FCFA Afrikanska ekonomiska gemenskapens franc

EUF Europeiska utvecklingsfonden

Stabex System för stabilisering av exportinkomster, inrättat genom Lomékonventionen

Sysmin System för stöd till gruvdrift

Referensdokument

KOM(2000) 58 slutlig: Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet av den 4 februari 2000 - Gemenskapens stöd till ekonomiska reformprogram samt till åtgärder för strukturanpassning: utvärdering och framtidsutsikter.

SAMMANFATTNING

I. Revisionsrätten har granskat kommissionens övervakning av hur motpartsmedlen från EUF:s stöd till strukturanpassning i AVS-länderna har använts. Granskningen har alltså inte avsett programmen för strukturanpassning i sig. Granskningen omfattade i huvudsak 23 finansieringsöverenskommelser som undertecknats med åtta AVS-länder, mellan 1994 och 1999. Stödet har i huvudsak utgjorts av direkt stöd till mottagarländernas budgetar. Därmed har stödet genomförts och kontrollerats enligt de nationella förfaranden som AVS-länderna tillämpar för offentliga utgifter och inte enligt EUF:s förfaranden.

II. Iakttagelserna om kommissionens förvaltning avser omfattningen av målinriktningen för budgetutgifterna, tillhandahållandet av medlen, användningen av tekniskt bistånd och av granskningar samt hur det administrativa arbetet har organiserats vid kommissionens avdelningar. Vissa svagheter som konstaterats på olika områden understryker vikten av att kommissionen närmare övervakar kvaliteten i förvaltningen av offentliga medel i mottagarländerna och utgifternas mängd och korrekthet i de sociala sektorerna samt att den, i samordning med alla berörda parter, ändrar programmens inriktning mot en verklig minskning av fattigdomen i mottagarländerna.

III. Kontrollen av utgifter som valts ut för att motta EUF-stödet, har påverkats av kommissionens önskan att samtidigt stödja betalningsbalansen och prioriterade sektorer, och de sociala sektorerna i synnerhet, genom en återfinansiering av utgifterna. Kontrollen har inte alltid varit effektiv, för uppgifterna om det verkliga genomförandet av budgeten var i vissa fall ofullständiga eller saknades helt. Det tekniska biståndet underutnyttjades. Övervakningen av utgifternas kvalitet och korrekthet, som är nyckeln till förbättringar av sociala tjänster, har släpat efter. Från 1998 har kommissionen förbättrat sin ledning av granskningen av program. De oegentligheter som påträffats har inte lett till några återbetalningar till EUF:s kassa, men i flera fall har nytt bistånd skjutits upp i väntan på korrigerande åtgärder.

IV. Med tanke på bristerna i de nationella förfarandena för genomförande och kontroll av offentliga utgifter är det inte realistiskt att tro att mottagarländernas utgifter inom de prioriterade sektorerna alltid skall effektueras korrekt och ha en verklig effekt på nivån och kvaliteten på de sociala tjänsterna. Dessa länders reformer av förvaltningen av de offentliga finanserna har nyligen genomförts och kan inte ha full effekt på kort sikt. Detta faktum har bekräftats av kommissionens granskningar sedan 1998. Budgetmyndigheten bör vara medveten om de risker som hänger samman med det valda angreppssättet, insistera på att riskerna utvärderas genom granskningar av de offentliga utgifterna och anstränga sig för att successivt minska deras omfattning genom att uppmuntra ett effektivt genomförande av reformerna i AVS-länderna, i första hand genom en samordnad insats från alla bidragsgivare tillsammans.

V. För att bättre kunna styra genomförandet av stödet och säkerställa en utveckling som överensstämmer med budgetmyndighetens nya riktlinjer, borde kommissionen

a) till stöd för sina program lägga fram en strategi och reformplan för förvaltningen av de offentliga finanserna, samt åstadkomma en hög grad av samordning av alla parters verksamhet på området,

b) ta fram tydliga riktlinjer så att kommissionens avdelningar bättre kan bedöma förbättringar i förvaltningen av de offentliga finanserna i varje berört land, samt utgifternas kvalitet eftersom man i annat fall riskerar att programmens mål inte uppnås,

c) fastställa vilka metoder för övervakning och kontroll som skall användas för varje program innan finansieringsöverenskommelserna undertecknas,

d) bättre fördela ansvarsområdena mellan avdelningarna, dels vad gäller övervakningen av övergripande makroekonomiskt och institutionellt stöd, dels vad gäller ansvaret för bedömningen av hur de sociala sektorerna fungerar,

e) tillsammans med Internationella valutafonden förbättra beräkningen av det framtida årliga budgetstödet, oavsett hur det finansieras,

f) inom ramen för multilaterala satsningar integrera sektorstödet i mottagarländernas budgetar när så är möjligt.

INLEDNING

Motpartsmedel från strukturanpassningsstöd

1. I början av 1980-talet hade många AVS-länder stora underskott i betalningsbalansen och budgeten, som de finansierade med utlandsskulder som ofta var alltför stora med tanke på ländernas möjligheter till tillväxt och inkomster i framtiden. För att lösa dessa problem påbörjade länderna strukturanpassningsprogram under ledning av Bretton Woods-institutionerna(1). Programmen bestod av en rad åtgärder av makroekonomiskt slag som syftade till att återskapa jämvikt i ekonomin och minska både de inhemska underskotten (i budgeten) och de externa (i betalningsbalansen). Europeiska gemenskapen anslöt sig till denna process genom fjärde Lomékonventionen(2), i vilken man genom artiklarna 243 till 250 inrättade ett instrument för stöd till strukturanpassning. I slutet av år 2000 hade kommissionen därmed betalat ut 2320 miljoner euro i sådant stöd till 42 AVS-länder, i syfte att stötta de reformer som mottagarländerna och Bretton Woods-institutionerna kommit överens om. Utbetalningarna motsvarade 22 % av samtliga utbetalningar från sjunde och åttonde EUF (se bilaga I).

2. Stödet från EUF sätts in i euro på ett konto som mottagarlandet öppnat, oftast i sin centralbank. I gengäld deponeras motvärdet i nationell valuta på ett konto som tecknas av två företrädare(3), som öppnats på samma bank. Beloppen i nationell valuta förbättrar regeringens likviditet i motsvarande grad gentemot emissionsinstitutet och kan bidra till finansieringen av mottagarlandets offentliga utgifter (se tabell 1). På så sätt har de medel EUF bidragit med till stöd för strukturanpassning skett i form av

a) stöd till betalningsbalansen som bidrar till varje lands ekonomiska och finansiella jämvikt under Internationella valutafondens samordning,

b) stöd till mottagarländernas budgetar varvid man prioriterat de sociala sektorerna. Strukturanpassningsprogrammet innehåller nämligen i allmänhet en omfördelning av de offentliga utgifterna, som kan leda till en minskning av de sociala tjänsterna för den fattigaste delen av befolkningen.

Tabell 1

Mekanism för mobilisering av EUF:s stöd till strukturanpassning

>PIC FILE= "C_2001257SV.000401.TIF">

3. Biståndet från EUF organiseras enligt en partssammansatt förvaltningsmetod, som inrättats genom Lomékonventionerna. Varje program till stöd för strukturanpassningen omfattas av en finansieringsöverenskommelse som sluts mellan kommissionen och det berörda AVS-landets nationella utanordnare. I de flesta mottagarländerna kompletteras finansieringsöverenskommelserna med avtalsprotokoll, i vilka man fastställer villkoren och metoderna för hur motpartsmedlen skall användas.

4. Kommissionen är varken utanordnare eller räkenskapsförare av motpartsmedlens användning, och de ingår för övrigt inte i dess räkenskaper. Den har emellertid insisterat på att medlen skall stå på ett konto som tecknas av två företrädare och på att finansieringsöverenskommelserna och protokollen skall innehålla villkor för hur medlen skall användas. Därmed har kommissionen försökt försäkra sig om att motpartsmedlen skall bidra till Europeiska unionens mål vad gäller utveckling och en sund ekonomisk förvaltning.

5. Sedan den sjunde EUF inleddes har kommissionen aktivt deltagit i diskussioner bidragsgivare emellan. Den har också anpassat sitt stöd efter hur situationen i AVS-länderna har utvecklats. Därmed har kommissionen gått från importbistånd till mer globalt budgetstöd, med tonvikt på resultaten av administrativa reformer och utvecklingen av den verkliga situationen för den fattigaste delen av befolkningen. Termerna "importprogram" och "motpartsmedel" borde ha övergetts, för de har bidragit till en viss förvirring vad gäller budgetstödets faktiska genomförande. År 1999 beslöt de viktigaste bidragsgivarna att koppla sitt bistånd till mottagarländernas framtagande av strategiska dokument för att minska fattigdomen, och sedan till deras genomförande av dem. Detta gäller de lån som beviljats av Internationella valutafonden och Världsbanken, skuldlättnad för kraftigt skuldtyngda och fattiga länder samt Europeiska unionens stöd till budgeten. Internationella valutafonden har ersatt sitt lån för förstärkt strukturanpassning med ett lån för minskning av fattigdom och för tillväxt. Därmed har Internationella valutafonden gjort minskning av fattigdomen till ett mål och ett kriterium för utvärdering av hur framgångsrika dess program är. De viktigaste dokumenten med riktlinjer som kommissionen och rådet lagt fram under perioden finns i bilaga II.

Revisionsrättens granskning

6. Efter Europaparlamentets resolution om beviljande av ansvarsfrihet för budgetåret 1998(4), har målsättningen med granskningen varit att bedöma kommissionens övervakning av hur motpartsmedlen från EUF:s stöd till strukturanpassning i AVS-länderna har använts. Granskningen har alltså inte avsett programmen för strukturanpassning i sig. Bedömningen grundar sig i huvudsak på en granskning av ett urval av 23 finansieringsöverenskommelser som slutits med åtta mottagarländer mellan 1994 och 1999. De motsvarade i slutet av 2000, 23 % av strukturanpassningsstödet från sjunde och åttonde EUF (se bilaga III). Vad gäller dessa program har granskningarna vid kommissionens centrala avdelningar kompletterats med besök på platsen vid de delegationer och nationella myndigheter som är ansvariga för användningen av medlen.

7. Denna rapport visar att många iakttagelser om motpartsmedel, som redan offentliggjorts i revisionsrättens årsrapporter och särskilda rapporter mellan 1990 och 1996 (se bilaga IV), fortfarande är aktuella trots de förbättringar kommissionen gjort vad gäller organisationen av sin övervakning.

8. Denna rapport behandlar endast motpartsmedel från EUF:s stöd till strukturanpassning. EUF:s övriga finansiella instrument kan också bidra till samma mål och ha formen av budgetstöd(5), framför allt vad gäller Stabex(6) - och Sysmininstrumenten som lett till utbetalningar på 2043 miljoner euro i slutet av 2000, under sjunde och åttonde EUF. Livsmedelsbiståndet(7) och avgifterna som betalas från gemenskapens budget i enlighet med fiskeavtalen, är också en finansieringskälla för budgeten i vissa AVS-länder.

PROGRAMUTFORMNING

Omfattningen av utgifternas målinriktning

9. Målinriktningen syftade till att främja ett tillfredsställande verkställande av de offentliga utgifter i AVS-länderna som bedöms som prioriterade, och då i första hand utgifterna inom budgetarna för de sociala sektorerna(8). I vissa fall skulle även finansieringsöverenskommelsernas villkor för utbetalning kunna bidra till en bra användning av de offentliga utgifterna. I Benin har dessa villkor i samtliga granskade program gällt den verkliga nivån på budgetgenomförandet, i stället för beräknade budgettilldelningar. I två av de granskade länderna (Senegal och Zambia) fanns det däremot inget kvantifierat mål för budgetgenomförandet i finansieringsöverenskommelserna.

10. I hälften av de länder som granskats förekommer det, i de finansieringsöverenskommelser och avtalsprotokoll som slutits mellan den nationella utanordnaren och kommissionens ombud, en detaljerad målinriktning av stödet, i form av en lista över särskilda utgifter som valts ut bland utgifterna inom de sociala sektorerna. I praktiken har målinriktningen av särskilda utgifter gjort det möjligt för kommissionen att kontrollera i hur hög grad utgifterna verkställts inom de prioriterade sektorerna och få inblick i genomförandet av utgifterna per mottagarland, men även att begränsa sin granskning av de verifierande underlagen och av genomförandet av utvalda utgifter upp till det belopp som finansierats av gemenskapen.

11. I alla länder där EUF bidrar med strukturanpassningssstöd, övervakar Internationella valutafonden de totala offentliga finanserna. Sedan 1996 anser Världsbanken(9) att på grund av att samtliga statliga tillgångar är fungibla och kan omfördelas för andra ändamål, är det viktigare för denna, då det gäller lån till strukturanpassning, att intressera sig för samtliga valutareserver och all budgetförvaltning, snarare än för hur biståndet från just Världsbanken används. Bidragsgivarna, som grupp, intresserade sig vid tiden för den sjunde EUF ännu inte särskilt mycket för de offentliga utgifternas kvalitet. Därför är det endast gradvis som kommissionen, vid granskningar av motpartsmedel som gjorts från 1995, har försökt säkerställa att mottagarländernas offentliga utgifter är korrekta och relevanta inom målsektorerna för motpartsmedel. Kommissionens uppmärksamhet begränsas emellertid ofta till utgifter som identifierats upp till det belopp som finansierats av gemenskapen, trots att det lämnade budgetstödet är fungibelt och kan omfördelas. År 2000 tillstod kommissionen att målinriktningens effektivitet var begränsad och att dess effekter i vissa fall snedvred förfarandena i samband med budgetgenomförandet och medförde förseningar(10), men det återstår för kommissionen att precisera sina metoder för utgiftskontroll och agera gemensamt med andra bidragsgivare.

Val av målinriktade utgifter

12. Valet av målinriktade utgifter har inte enbart grundats på en strävan efter särskilda effekter i de sociala sektorerna, eftersom denna effekt kan uppnås på andra sätt såsom genom utbetalningsvillkoren i finansieringsöverenskommelserna. I vissa fall har en önskan att snabbt fördela medlen i budgeten vägt tyngst medan man i andra fall har prioriterat att förenkla den kommande administrativa och räkenskapsmässiga redovisningen av hur medlen använts (se ruta 1).

Ruta 1 Målinriktade utgifter

1. I Malawi finansierades 98 % av hälsovårdsministeriets administrativa utgifter, exklusive löner, genom programmet. Utan detta stöd skulle graden för verkställande av utgifter ha varit låg.

2. I Benin har återfinansieringen av redan verkställda utgifter framför allt inom hälsosektorn fått till följd att myndigheterna uppmuntrats att verkställa utgifter, samtidigt som statsbudgeten snabbt tillfördes kompletterande medel.

3. När utgifter att stödja skulle väljas ut i Burkina Faso, var ett kriterium att de skulle vara enkla att identifiera, framför allt de utgifter som administrerades centralt. De utvalda budgetrubrikerna i hälsosektorn har inte alltid haft ett direkt samband med de decentraliserade strukturer som tillhandahåller tjänster inom hälsosektorn.

4. I Senegal valdes sådana målinriktade utgifter i hälsosektorn, som med stor sannolikhet skulle komma att genomföras korrekt. Biståndet till decentraliserade utgifter visade sig däremot vara svåra att kontrollera.

13. I många länder anser Internationella valutafonden att frågan om inhemska skulder är avgörande, på grund av återverkningarna på såväl den statliga finansiella situationen som på den privata sektorn, bl.a. banksektorn. Genom att ta över skulderna bidrar man till den önskade finansiella saneringen. Dessutom frigörs medel snabbt vilket kan liknas vid ett stöd till den totala budgeten. När man tar över skulder från en tidigare dålig förvaltning eller icke-godkända utgifter, riskerar bidragsgivarna att myndigheterna slipper ta sitt ansvar och att man godkänner en praxis som leder till nya skulder av samma slag. En sådan skuldfinansiering reder därför endast upp de offentliga finanserna om den är en del av en effektiv reform, som förhindrar att skulder uppstår på nytt. Medan man höll på att vidta åtgärder i Benin, uppfylldes inte detta villkor när kommissionen tog över skulderna i Tanzania och Zambia.

14. Inlösen av statsobligationer, eller helt enkelt ersättning av de finansiella kostnader de lett till, gjordes i Ghana, Zambia och Elfenbenskusten(11). Denna åtgärd kan också likställas med ett globalt och snabbt budgetstöd, men har ingen direkt effekt på de sektorsvisa reformerna eller tryggandet av verksamheten inom de sociala sektorerna.

15. I Lomékonventionen fastställs att motpartsmedlen även kan bidra till att finansiera EUF-projekt. Dessa bestämmelser överensstämmer inte särskilt väl med budgetdisciplinen, när de projekt som genomförs med offentliga medel inte ingår i statsbudgeten. Därför har kommissionen successivt gått ifrån att välja ut projekt utanför budgeten. Fram till 1998 gjordes emellertid sådana tilldelningar av medel i tre av de granskade länderna (Ghana, Malawi och Tanzania). I Tanzania motiverades tilldelningen av medel, som inte ingick i finansieringsöverenskommelsen, med de risker som den dåliga förvaltningen av offentliga utgifter medförde.

16. I kommissionens meddelande från februari 2000, ingår endast lite information i siffror om de målinriktade utgifternas natur(12). I dokumentet nämns inte särskilt att övertagandet av skulder enligt kommissionens beräkningar har absorberat cirka 7 % av biståndet från sjunde EUF.

LEDNING AV PROGRAMMENS GENOMFÖRANDE

Tidsschemat för stödet

17. Fördelningen av stödet till strukturanpassning mellan stödberättigade länder gjordes av kommissionen i tvåårsperioder. Eftersom kommissionen ansåg det omöjligt(13) att erhålla tillförlitliga uppgifter om ländernas budgetunderskott, är sambandet mellan tilldelningen av medel och de verkliga finansieringsbehoven svagt och utgör endast ett av kriterierna för fördelningen av medlen. I Senegal 1998 hade kommissionen inför EUF-kommittén rättfärdigat gemenskapens stöd, eftersom finansieringsbehovet sades vara omedelbart, men i slutet av 2000 fanns fortfarande 7 miljarder FCFA (motsvarande 10,7 miljarder euro) kvar på motpartsmedelskontot och myndigheterna visade ingen skyndsamhet vid användningen(14).

18. I tabell 2 redovisas stödet som kommissionen ställt till mottagarländernas förfogande, enligt ett tidsschema som klart skiljer sig från avsikterna i de finansieringsförslag som lagts fram inför EUF-kommittén. Skillnaderna beror på den tid beslutsprocessen inom EUF kräver och den tid som AVS-länderna behöver för att uppfylla återbetalningsvillkoren i finansieringsöverenskommelserna. Om dessa villkor inte uppfylls ställs hela stödet in. I det nuvarande systemet kan mottagarländerna inte säkert räkna med det finansiella stödet förrän strax innan kommissionens avdelningar betalar ut det. Utbetalningen sker ofta efter det att länderna fastställt budgeten för det budgetår under vilket stödet planerats och i slutet av budgetåret.

Tabell 2

Skillnader mellan gjorda och planerade betalningar under budgetåren 1995 till 2000 för de 23 granskade programmen

>PIC FILE= "C_2001257SV.000701.TIF">

Källa:

Kommissionens beslut och räkenskaper.

19. Efter kommissionens utbetalning i utländska valutor upprättades motpartsmedlen av centralbanken i tre av de granskade länderna (Malawi, Moçambique och Zambia) med försening. Sedan gjordes överföringen av medel till statskassans allmänna konton mer eller mindre snabbt. På grund av dessa olika dröjsmål försvagades ytterligare det redan bräckliga sambandet mellan beviljat stöd och likviditetsbehoven för enskilda budgetår. Detta hjälper inte mottagarländerna att sköta sina externa och interna betalningar i rätt tid, eller att undvika att betalningseftersläpningar uppstår (se ruta 2).

Ruta 2 Dröjsmål i tidsschemat för biståndet

1. Kommissionen gjorde i december 2000 en utbetalning till Malawi på 16 miljoner euro, som var planerad till juli 2000, sedan delegationen flera gånger påmint de centrala avdelningarna. Centralbanken gjorde å sin sida inbetalningen till motpartsmedelskontot för föregående betalning med försening. Världsbanken uppskattade att Malawis finansiella kostnader för samtliga bidragsgivares försenade betalningar uppgick till 11 miljoner USD per år(15).

2. I Zambia betalades motpartsmedlen in på kontot som tecknas av två företrädare först sex månader efter en utbetalning på 20,6 miljoner euro från fjärde strukturanpassningsprogrammet.

3. I Ghana kan inget samband hittas mellan de årliga beloppen från motpartsmedlen som frigjorts från kontot som tecknas av två företrädare och beloppen i utländsk valuta som kommissionen beslutar om som stöd till de berörda budgetåren.

20. Internationella valutafonden och stödmottagarländerna har inte kommit överens om någon allmän praxis vad gäller metoder och tidsschema för att införliva gemenskapens finansiella stöd i statens räkenskaper. Om stödet ingår eller inte i beräkningen av regeringens nettoposition hos centralbanken, beror på vilket land och vilken tidsperiod det är fråga om. Stödet kan ingå i beräkningen för fastställande av underskottet i den preliminära budgeten, eller också får det i efterhand finansiera underskottet. Dessa räkenskapsmetoder och förseningar underlättar inte integrationen av stödet i de beräknade budgetinkomsterna(16) och inte heller respekten för normerna för offentliga räkenskaper(17) eller samordningen av stödet, vilket kommissionen önskar.

Granskning av fastställandet av motpartsmedel

21. Granskningen av de växelkurser som använts och kontoutdragen från bankerna, har varit otillräcklig vid flera av kommissionens delegationer. Inte i någon av de 23 granskade finansieringsöverenskommelserna preciserades hur man skulle fastställa växelkursen för att beräkna motvärdet i nationell valuta av de betalningar kommissionen gjort i europeisk valuta. I avtalsprotokollen har denna fråga sedan tagits upp, utan att enhetliga regler följts (se ruta 3).

Ruta 3 Granskning av fastställandet av motpartsmedel

1. I fyra länder (Malawi, Moçambique, Tanzania och Zambia) använde centralbankerna en ogynnsam växelkurs, vilket minskade beloppen som överfördes till statskassan.

2. I Moçambique var den växelkurs centralbanken använde för beräkning av motpartsmedelsbeloppet 3 % lägre än den mest gynnsamma växelkursen. Dessutom räknades ytterligare 1 % bort för administrativa kostnader. Revisionsrätten uppskattar att centralbankens marginal därmed uppgick till 4 miljoner euro.

3. I Moçambique och Senegal, hade delegationen inte tillgång till kontoutdrag från banken för att kontrollera att beräkningen av motpartsmedlen var korrekt. I Moçambique hade dessutom motpartsmedlen inte satts in på ett konto som tecknas av två företrädare. Det har inte gått att bekräfta upprättandet av motpartsmedel motsvarande 8 miljoner euro, som betalats ut för det första importprogrammet (1992)(18).

Användning av tekniskt bistånd

22. Tekniskt bistånd är en av tre former för stöd till strukturanpassning som fastställs i fjärde Lomékonventionen, artikel 247. I sjunde och åttonde EUF:s interna avtal, artikel 20 e, preciseras endast dess roll vad gäller övervakning av importprogrammen. Detta var kommissionens huvudsakliga problem 1990, men en anpassning borde ha gjorts 1995 för åttonde EUF för att ta hänsyn till den vikt man fäste vid budgetstödet. I handboken för verksamheten för kommissionens avdelningar, uppdaterad i juli 1998, uppges att man genom tekniskt bistånd kan kontrollera och styra genomförandet av programmet och följa genomförandet av budgeten (planering, genomförande, kontroll). Emellertid preciseras varken något tidsschema för åtgärderna eller deras innehåll. Mer exakta uppgifter förekommer sällan i finansieringsöverenskommelserna, och därmed får behoven och åtgärderna definieras i avtalsprotokollen som sluts på platsen och av dem som arbetar med det tekniska biståndet, inom deras befogenheter.

23. I tabell 3 sammanfattas budgeten som det tekniska biståndet tilldelats samt dess genomförande för de granskade programmen. Budgetmedlen har inte använts fullt ut och ofta med förseningar jämfört med tidsschemat för användningen av motpartsmedlen, vilket lett till att i slutet av 2000 endast 31 % hade betalats ut av totalt avsatta medel. Med undantag för Benin, har det begränsade utnyttjandet av det tekniska biståndet inte kunnat förklaras av att lokala förhållanden objektivt sett gjort det möjligt att avvara det. De tungrodda förfaranden som kommissionens centrala avdelningar använder vid rekrytering av personal som skall arbeta med tekniskt bistånd, samt i vissa fall de nationella myndigheternas tveksamhet, har bromsat upp användningen av medel som avsatts till dessa mycket viktiga kompletterande uppgifter.

Tabell 3

Genomförandet av tekniskt bistånd som omfattas av de finansieringsöverenskommelser som granskats

>PIC FILE= "C_2001257SV.000901.TIF">

Källa:

Finansieringsöverenskommelser och EUF:s räkenskaper per den 31 december 2000, se bilaga 3.

24. I de åtta länder som granskats arbetade ibland de tekniska biståndsarbetare som deltog i genomförandet av åtgärderna i målsektorerna redan i andra program som avsåg de sociala sektorerna eller t.o.m. inom budget och finansiering. Denna indirekta övervakning har inte bidragit till att tydliggöra uppsatta mål och utförda arbeten, som mer avsett kvantitativa analyser av budgeten än utgifternas korrekthet och deras effekter. Visst tekniskt bistånd ger kommissionen möjlighet att följa upp genomförandet av programmen, men det har endast indirekt operativt intresse för de stödmottagande myndigheterna (Senegal). Fördelningen mellan bistånd från utlandet och lokalt bistånd följer ingen generell politik. Även om vissa åtgärder i denna mångfald fått effekt (Burkina Faso, Tanzania), så har de fall där uppgiften definierats dåligt och använda medel varit otillräckliga inte alltid kunnat åtgärdas. Utvärderingen av hur det tekniska biståndet har använts är mycket motsägelsefull.

25. I Benin, Ghana och Malawi finansierades det tekniska biståndet, som bl.a. omfattade granskningar och utvärderingar enligt programmen, med motpartsmedel fram till 1999(19). Därmed omfattas inte dessa åtgärder av kommissionens förvaltningssystem, eftersom man med detta system inte kan göra någon analytisk granskning av det tekniska bistånd som använts. Liksom för direkt finansiering från EUF förhandlas befogenheter och kontrakt på mottagarlandets initiativ. Kommissionens kontroll över verksamheten är svagare än för sådana kontrakt som sluts på central avdelningsnivå för andra resurser, framför allt vad gäller åtgärdernas innehåll, harmonisering av metoder och tidsschemat för genomförandet.

Användningen av revisioner

26. Möjligheten att utföra redovisningsrevisioner på initiativ av kommissionen eller nationella myndigheter, fastställs i finansieringsöverenskommelserna. I tabell 4 sammanfattas de revisioner som gjorts av de granskade programmen, samt de konsekvenser de lett till. I hälften av länderna i fråga omfattade revisionerna samtliga program. I Zambia gjordes ingen revision, men skälen till att undantag gjordes är otydliga. Endast i två länder (Benin och Burkina Faso) gjordes revisionerna årligen och de omfattade samtliga stödformer under ett visst budgetår, och inte revisioner för flera budgetår av ett eller flera program. De årliga revisionerna lämpar sig bättre för en övervakning av programmen i rätt tid. De ingår i budgetbestämmelserna och förstärker de nationella kontrollbestämmelserna avseende offentliga finanser.

Tabell 4

Situationen den 31 december 2001 för revisioner av användningen av motpartsmedel i de granskade programmen

>Plats för tabell>

Källa:

kommissionens handlingar.

27. Även när revisionerna innehållit liknande granskningsmoment, har de befogenheter och resurser som tilldelats dem varit mycket olika i olika länder. De skilda situationer som råder speglar inte någon pragmatisk politik, där revisioner görs efter en utvärdering av förhållandena i länderna i fråga. Liksom för det tekniska biståndet hade planeringen av resurser underlättats om det hade funnits en allmän referensram för samtliga länder som definierar målen, vilka granskningar som skall göras och deras omfattning, samt strategin för användning av revisioner.

28. Fram till 1998 omfattade de programfinansierade redovisningsrevisionerna i huvudsak bildandet av motpartsmedel, utgifternas stödberättigande och nivån på budgetgenomförandet. I vissa fall ägnade emellertid revisorerna sig främst åt att komma till rätta med dåligt avgränsade utgiftssystem, rekonstruera räkenskaperna och lägga fram rapporter med tonvikten på kvantitet. Detta ledde dock inte fram till någon granskning av räkenskapernas tillförlitlighet eller transaktionernas genomförande och korrekthet, vilket medförde att det var svårt att dra slutsatser utifrån rapporterna.

29. Efter de oegentligheter som konstaterades i Elfenbenskusten 1998(20) gjorde kommissionen en bättre bedömning av riskerna med sina metoder. Från och med 1999 förstärktes redovisningsrevisionerna i flera länder genom en granskning som var mer inriktad på utgifternas kvalitet, räkenskapernas tillförlitlighet och förvaltnings- och kontrollsystemens vederhäftighet (se ruta 4).

Ruta 4 Resultat av de revisioner som EUF finansierat

1. I Benin visade granskningen av utgifter i hälsosektorn för budgetåret 1998 att tjänster redovisats innan bevis getts för att de utförts, att lagerhållningen var dålig och att det fanns brister vad gällde anbudsinfordringar. Revisionen av obetalda skulder som gjordes 2000, verifierade inte bara att de obetalda skulderna verkligen existerade utan gick också igenom regeringens handlingsplan för att undvika att nya skulder uppstod.

2. I Burkina Faso upptäckte revisorerna vissa oegentligheter 1998, och 1999 visade de att räkenskaperna inte återspeglade utgifternas verkliga nivå. Vid en utvidgad revision i april 2000 bekräftades svagheterna i räkenskapssystemen och inköpsförfarandena, nya anomalier påträffades, den administrativa och ekonomiska förvaltningen vid en offentlig inrättning ifrågasattes och effekterna av olika anomalier som upptäckts för räkenskapsåren 1997 till 1999 utvärderades.

3. I Ghana gjorde den gemensamma tjänsten för yttre förbindelser i februari 2000 en fördjupad redovisningsrevision av budgetåren 1996 till 1999. I den slutliga rapporten från april 2000, konstaterades att cirka 25 % av utgifterna inte var stödberättigande och stor plats ägnades åt svagheter i de offentliga finanserna, kontrollsystemen och i förfarandena för anbudsinfordran.

4. I Tanzania gjorde den gemensamma tjänsten för yttre förbindelser 2000 en granskning av 1999 års stöd till betalning av inrikesskulden. Förutom att det saknas verifierande underlag för 4 % av betalningarna, visar rapporten även på de interna kontrollsystemens ineffektivitet och räkenskapernas bristande tillförlitlighet.

30. År 1999 och 2000 organiserade den gemensamma tjänsten för yttre förbindelser flera redovisningsrevisioner i de länder(21), där den ansåg att en oberoende granskning av hur motpartsmedlen använts behövde göras. Arbetet leddes av en avdelning, specialiserad på redovisningsrevision och med välgrundade befogenheter, som fokuserade på resultat som var sammanhängande, kvantifierade och jämförbara mellan länderna. Detta initiativ från den gemensamma tjänsten för yttre förbindelser visar på fördelarna med ett samordnat tillvägagångssätt. I tabell 5 sammanfattas granskningarnas viktigaste resultat. Samtliga länder omfattades emellertid inte av detta initiativ. Vad gäller de länder som revisionsrätten granskade i oktober 2000 gjordes ingen kontroll av detta slag i Malawi, Moçambique eller Zambia, som är länder där förvaltning av offentliga medel emellertid innebär risker som är jämförbara med dem som identifierats i andra länder.

Tabell 5

Resultat av de revisioner som organiserats av den gemensamma tjänsten för yttre förbindelser 1999 och 2000.

>Plats för tabell>

Källa:

Handlingar från gemensamma tjänsten för yttre förbindelser.

31. Vidden av de problem, som påvisades av redovisningsrevisionerna fr.o.m. 1998, ledde till att kommissionen följde upp resultaten bättre. I tre av de granskade länderna (Burkina Faso, Ghana och Tanzania), avbröts genomförandet av programmen år 2000 tills avtalsprotokollen om hur oegentligheterna skulle behandlas hade undertecknats. Revisionerna i Malawi och Moçambique, som inte leddes av kommissionens centrala avdelningar, hade inte en tillräckligt solid bas för att åtgärder skulle kunna vidtas. I Benin noterade kommissionen endast regeringens åtaganden att vidta egna åtgärder för att i framtiden råda bot på de brister som konstaterades vid revisionerna.

32. I avtalsprotokollen som följer på revisionsresultaten, planeras en ombildning av motpartsmedlen från mottagarlandets sida, vad gäller icke stödberättigande belopp. Ombildningen innebär i princip att kommissionen får insyn i genomförandet av nya utgifter. I avtalsprotokollen beskrivs åtgärder som regeringen åtar sig att vidta för att förbättra förvaltningen av offentliga medel, och en del av de ombildade motpartsmedlen kommer att användas till detta. Detta förfaringssätt innebär att kommissionen nu ägnar väsentligt större uppmärksamhet åt den konkreta reformen av systemen för en sund förvaltning vid genomförandet av budgeten i mottagarländerna.

33. I de avtalsprotokoll som revisionerna lett till, fastställs inte någon återbetalning till EUF:s kassa. Ombildningen av motpartsmedlen är en överföring av likvida medel mellan två statliga konton, upp till beloppet för icke stödberättigande utgifter (se tabell 6). Effekten av denna åtgärd är större om det konto som tecknas av två företrädare utesluts från statens nettoposition. Betalningarna som redan gjorts till stöd för betalningsbalansen, bl.a. för att betala räntorna på utlandsskulden, blir därmed definitiva. I Ghana har emellertid ett samband inrättats mellan genomförandet av korrigerande åtgärder och nytt bistånd i utländska valutor från kommissionens sida. Att betalningarna i samband med revisionerna har ställts in har för övrigt i flera fall lett antingen till att de sista delarna av programmen annullerats, eftersom sista dagen för deras genomförande passerats (Elfenbenskusten och Ghana) eller till att nya eventuella bidrag i utländsk valuta minskats (Kamerun, Elfenbenskusten, Guinea och Tanzania).

Tabell 6

Mekanism för återbetalning av icke-stödberättigande utgifter

>PIC FILE= "C_2001257SV.001101.TIF">

34. Kommissionen har ibland avhjälpt problemet med icke stödberättigande utgifter genom att helt enkelt identifiera andra stödberättigade åtgärder upp till beloppet för gemenskapens finansiering (se ruta 5). Sådana tendenser har redan visat sig vid övervakningen av importprogrammen samt vid den inledande granskningen av budgetutgifter i vissa länder, som omvandlats till en "jakt" på stödberättigande fakturor upp till beloppet för gemenskapens stöd.

Ruta 5 Icke stödberättigande utgifter ersätts med stödberättigande utgifter

1. I Elfenbenskusten återbetalades 18 miljarder FCFA (cirka 27,4 miljoner euro) i januari 2000 till motpartsmedelskontona till följd av granskningar som gjorts 1998 och 1999. Därmed blev totalt 28,8 miljarder FCFA i motpartsmedel tillgängliga(22). Eftersom granskningarna hade visat att tillämpningsmetoderna måste förbättras innan kommissionen på nytt kunde lämna budgetstöd till hälsovårdsministeriet(23), gjordes en omfördelning av dessa anslag i juni 2000 till återfinansiering av redan återbetalda statsobligationer (9,5 miljarder FCFA), till betalningar av skulder (5 miljarder FCFA), till stöd av valprocessen (6 miljarder FCFA), till genomförandet av korrigerande åtgärder (4,3 miljarder FCFA) samt till prioriterade åtgärder för folkhälsan (3 miljarder FCFA). Därmed har kommissionen prioriterat målen för ett snabbt frigörande av motpartsmedlen för att hjälpa staten att betala sina utlandsskulder och handlingsplanen i de sociala sektorerna kom därmed i andra hand.

2. I Gabon ville kommissionen möjliggöra ett fullföljande av programmen trots att det i redovisningsrevisionen som gjordes 1996 dragits allvarliga slutsatser (oegentligheter, otillräcklig dokumentation, dålig räkenskapsmässig förvaltning). Därför accepterade kommissionen principen om att göra en ny revision, som skulle visa att andra stödberättigande utgifter hade effektuerats på andra områden, motsvarande beloppet för gemenskapens bidrag. Därmed gjorde en ny "jakt" på fakturor det möjligt att förbigå finansieringen av icke stödberättigande verksamheter med tystnad.

Kommissionens administrativa organisation

35. Mellan den 29 juli 1989 och den 18 juni 2000 har 40 interna skrivelser utfärdats om stödet till strukturanpassning. De flesta har varit utvärderingar av läget eller framtidsvisioner. Två exakta instruktioner om metoder för att övervaka motpartsmedlen utfärdades den 14 mars 1991. Dessa instruktioner uppdaterades inte när programmens tyngdpunkt lades på budgetstöd och kvaliteten i förvaltningen av de offentliga finanserna, varför de är otydliga vad gäller stora frågor som skall behandlas. Om det funnits förtydliganden om det tekniska biståndets roll, villkoren för frigörande av motpartsmedel till statskassornas allmänna konton, inställningen till skulder eller återfinansiering av utgifter som redan effektuerats, respekten för budgetens ettårighet, slag och omfattning av de granskningar som skall göras av olika aktörer, hade det varit lättare för delegationerna att utöva en konsekvent övervakning av olika länder och förvaltningar. I de flesta finansieringsöverenskommelserna täcks denna brist av hänvisningar till tidigare avtalsprotokoll (se punkt 10), som ofta är kortfattade eller föga relevanta.

36. Vid de centrala kommissionsavdelningar som har till uppgift att utforma och övervaka stödet till programmen för strukturanpassning har det brustit vad gäller organisation av ärendenas förvaltning. Trots att det finns en plan för klassificering och arkivering sedan 1999, är det upp till varje enskild tjänsteman att tillämpa den och upprätta handlingar om ärendena. Detta är inte någon särskilt bra administrativ praxis och det är särskilt allvarligt för kontinuiteten i förvaltningen av programmen. På grund av den stora arbetsbördan, de belopp som står på spel, personalstyrkans otillräcklighet och den stora omsättningen av anställda måste avdelningarna kunna stödja sig på ett strikt, fullständigt och tillförlitligt datasystem.

37. Delegationernas mötesprotokoll är av varierande form och kvalitet och den enda referensmodellen från 1991 har begränsad betydelse. Under dessa omständigheter har de centrala avdelningarna inte kunnat övervaka helheten, t.ex. med hjälp av sammanfattande översikter över programmens genomförande. För att kunna göra en utvärdering av stödet till sjunde EUF, var kommissionen tvungen att anlita en konsult för att samla in grundläggande information om genomförandet av programmen som kommissionen saknade.

38. Övervakningen av och uppskattningen av användningen av motpartsmedlen, samverkan med biståndet från andra bidragsgivare samt kontrollen över makroekonomisk och sektorsvis politik är svåra och komplexa arbetsuppgifter, som kräver olika kompetens. Kvaliteten på förvaltningen av de offentliga finanserna och på politiken inom olika sektorer med hjälp av resultatindikatorer har gjort övervakningsområdet större och mer komplicerat. Arbetsuppgifterna vid olika centrala avdelningar och delegationer har varierat mellan länder och även mellan olika tidsperioder för ett och samma land, beroende på avdelningarnas kapacitet och inriktning. Dessa kontraster beror på att instruktionerna inte är tillräckligt detaljerade (se punkt 35), men även på bristande överensstämmelse mellan antalet anställda och behovet av personal. Från och med 1999 har de centrala avdelningarna analyserat sina uppdrag, sin verksamhet och fördelningen av sina resurser(24). Men i slutet av 2000 hade kommissionen inom ramen för reformen av biståndet till tredje land fortfarande inte definierat den kompetens och de mänskliga resurser, vid huvudkontoret och vid delegationerna, som är nödvändiga för att övervaka användningen av budgetstödet, bl.a. för att göra helhetsbedömningar av kvaliteten i förvaltningen av offentliga medel.

39. Det är viktigt att den avdelning som specialiserat sig på makroekonomiska frågor och som för närvarande arbetar med programmen för strukturanpassningsstöd, analyserar stödet till betalningsbalanserna i samarbete med Internationella valutafonden, medlemsstaterna och samordnande myndigheter som t.ex. Parisklubben. Hänsyn måste också tas till utvärderingen av de särskilda villkoren för EUF-stöd. Det är emellertid inte lämpligt att den deltar i bedömningen av hur de sociala sektorerna fungerar. Vid övervakningen och kontrollen av användningen av stödet till dessa sektorer bör den kompetens som redan finns tillgänglig vid andra kommissionsavdelningar utnyttjas (se punkterna 30 och 50). Ansvaret för att fastställa och följa upp resultatindikatorer inom dessa sektorer bör fördelas när avdelningen för bistånd till tredje land (EuropeAid) inrättas.

BUDGETSTÖDETS UTMANINGAR

Förvaltning av offentliga medel

40. Budgetstödet från EUF används enligt de förfaranden som gäller för mottagarlandets offentliga utgifter. De underkastas samma interna kontroll och samma risker som de utgifter som finansieras med nationella inkomster och skiljer sig på så sätt från bidragsprojekt som genomförs enligt förfaranden som är specifika för varje bidragsgivare. I många finansieringsförslag har frågan om kvaliteten i förvaltningen av de offentliga finanserna undvikits. Endast makroekonomiska aspekter och frågor om budgetens struktur och utarbetande har beaktats. Större uppmärksamhet har ägnats de sektorsvisa budgettilldelningarna än genomförandet av dem (se punkt 9). Fastän kommissionen sedan den sjunde EUF använt budgetstöd i stor skala, har den inte börjat göra bedömningar av kvaliteten på de offentliga utgifterna i AVS-länderna förrän från och med 1998.

41. I de flesta av de granskade länderna har reformen av de offentliga finanserna först gällt ramen för utarbetande av budgetar och den börjar nu ge effekt på programplaneringens kvalitet. Den offentliga sektorns plats i den sociala politiken och statens förmåga till insamling och analys av sektorsvis statistik, har ännu inte uppmärksammats tillräckligt. Dessa aspekter är väsentliga för att kunna bedöma de sektorsvisa effekterna av budgetfinansieringen, framför allt som de lokala kyrkorna står för en ofta betydande del av de sociala tjänster som kommer befolkningen till del.

42. Det är först under andra etappen som reformen av genomförandekedjan av utgifterna och av framläggandet av räkenskaperna påbörjades. Det är emellertid på dessa områden som man genom olika granskningar har påvisat de svagheter som är mest oroande med tanke på en god användning av budgetstödet. I allmänhet har framläggandet av räkenskaper som speglar budgetgenomförandet försenats rejält och granskningen av dem är otillräcklig. Genomförandet av utgifterna uppvisar liknande svagheter i alla länder. Förseningar i genomförandet hotar efterlevnaden av nationella regler om budgetens ettårighet och undantagsförfaranden används ofta, vilket leder till att betalningarna inte alltid godkänns och bokförs korrekt och att skulder uppstår. En bristfällig kontroll av inköpsförfarandena leder till alltför höga priser eftersom inga anbudsinfordringar görs. Tilldelningarna av budgetmedel används i liten utsträckning för de mest perifera eller decentraliserade nivåerna. Den administrativa disciplinen (verifierande underlag för utgifterna, arkivering) är dålig. Räkenskaperna blir inte tillförlitliga och det är svårt att konsolidera dem eftersom det inte finns harmoniserade räkenskapsförfaranden och eftersom regleringarna vid budgetårets slut är ofullständiga eller sker för sent.

43. I många av de länder som granskats kan de nyligen genomförda reformerna, som måste betraktas som verkliga framsteg, fortfarande inte alls garantera att, med stöd från en stabil institutionell ram, risken för avvikelser begränsas vid förvaltningen av offentliga medel. Det är svårt att bedöma hur mycket tid som behövs för att reformerna ska få effekt (se ruta 6).

Ruta 6 Granskning av de offentliga finanserna i mottagarländerna

1. I Benin har rationaliseringen och datoriseringen av utgiftskedjan påbörjats under 2000. Finansiell kontroll och internrevision har införts men tilldelats otillräckliga medel. Det första lagförslaget (budgeten 1998) lades fram för granskning av Nationalförsamlingen under 2000, men har inte kunnat genomföras på grund av procedurfrågor. Revisionsmyndigheten och Nationalförsamlingen förfogar ännu över alltför begränsade medel för att kunna spela sin roll fullt ut när det gäller budgetkontroll.

2. I Senegal är många reformer som vidtagits i andra länder fortfarande på projektstadiet (bl.a. modernisering och datorisering av utgiftskedjan). Detta gör att åtagandet, att genomföra direktiven från Västafrikanska ekonomiska och monetära unionen fram till år 2002, inte framstår som särskilt realistiskt. I oktober 2000 hade lagarna om reglering av budgetåren 1997 till 1999 fortfarande inte antagits. Revisionsmyndigheten, som upprättades i början av 1999, förfogade endast över 12 av 60 planerade ämbeten.

3. I Burkina Faso datoriserades utgiftskedjan redan 1996, men förfarandena för avslutande av budgetåret är fortfarande otillräckliga. Förslag till lag om reglering av budgetåren 1995 till 1998 har tagits fram. I slutet av oktober 2000 hade dessa emellertid varken lagts fram för den högre revisionsmyndigheten eller för Nationalförsamlingen. Den högre revisionsmyndigheten reformerades under 2000, men den nya myndigheten hade fortfarande inte påbörjat sin verksamhet vid årets slut.

4. I Ghana påbörjades 1996 ett stort reformprojekt av de offentliga finanserna. I projektet deltog bl.a. Världsbanken, Europeiska gemenskapen, Förenade kungariket och Kanada. Projektet har inte fortskridit när det gäller genomförandet av utgifter och framläggandet av räkenskaperna och de första resultaten väntas först 2002. Under tiden har en omfattande decentralisering samt sektorsvisa arbetsmetoder, som samordnats väl mellan bidragsgivarna, gjort det möjligt för Hälsovårdsministeriet att förbättra den finansiella förvaltningens kvalitet vid sidan av helhetsreformerna. Omstruktureringen av den högre revisionsmyndigheten (800 revisorer) gjordes 2000. Statens konsoliderade räkenskaper reviderades för budgetåret 1998 och förbereddes för budgetåret 1999. År 2000 rapporterade parlamentet om genomförandet av budgetarna för åren 1996 och 1997 och riktade hård kritik mot genomförandet av utgifterna.

5. I Moçambique utarbetades 1997 en strategi för att reformera förvaltningen av de offentliga utgifterna. År 2000 lade regeringen fram de första kvartalsrapporterna om budgetgenomförandet samt årsräkenskaperna (de första sedan 1975) för budgetåret 1998. Granskningen av dem åligger den administrativa domstolen (som rapporterade till parlamentet år 2000 om 1998 års räkenskaper). Denna ansvarar också för den finansiella förhandskontrollen av utgifterna, vilken visat sig ha begränsad effektivitet.

44. Världsbanken började först 1999, med stöd av analysen av sina nya lån, att bedöma mottagarländernas förmåga att rapportera om genomförandet av sina offentliga budgetar(25). Internationella valutafonden lade fram ett förslag för mottagarländerna om en ram för att utvärdera möjligheten till insyn i budgeten. Andra bilaterala bidragsgivare har nyligen börjat revidera de offentliga finanserna och regeringarna i AVS-länderna fäster själva allt större vikt vid reformeringen av sina offentliga finanser. Den bedömning som kommissionen börjat göra av förvaltningen av AVS-ländernas offentliga finanser som helhet omfattar inte alla mottagarländer, eftersom den är en följd av revisionsresultaten. Sedan kommissionen nyligen blivit medveten om denna brists betydelse och sett resultaten från de granskningar som den tagit initiativet till, har den tillsammans med Världsbanken från början av 2001 börjat planera ett förstärkt samarbete med gemensamma mål och gemensamma finansiella medel(26), som skall samordnas med alla andra berörda parters insatser.

Utgiftsvolymen i de sociala sektorerna

45. I tre av de åtta länder som granskats (Benin, Burkina Faso och Ghana), har stödets effekter på situationen för de sociala budgetarna följts upp och dokumenterats noggrant av delegationen. Det är svårt att etablera ett orsakssamband mellan ökningen av utgifter i de sociala sektorerna och biståndet från EUF, men det finns exempel som visar att delegationen spelat en positiv roll när det gäller att efterleva målen för genomförandet av budgetarna i Benin och Ghana. I Burkina Faso kunde man inte med hjälp av det komplicerade uppföljningssystemet garantera att medlen verkligen förbrukades under budgetåret (se ruta 7). I andra länder har begränsningar i de gjorda uppföljningarna gjort att något samband inte har kunnat bevisas mellan det stöd som mottagits och budgetinsatserna i de sociala sektorerna.

Ruta 7 Delegationernas kvantitativa övervakning av utgifterna

1. I Benin gjorde delegationen en jämförelse för varje budgetår av genomförandegraden av utgifterna inom hälsovårdssektorn och målen i finansieringsöverenskommelserna. Korrespondensen mellan delegationen och Hälsovårdsministeriet visar att 1999 var kommissionens beslutsamhet att endast frigöra motpartsmedel om målen uppnåtts avgörande för regeringens fullgörande av sina åtaganden.

2. I Ghana spelade delegationen en aktiv roll 1999 för att påskynda tillhandahållandet av budgetanslag till förmån för ministerierna i de sociala sektorerna.

3. I Burkina Faso dolde det komplicerade systemet med tillägg till avtalsprotokollen absorptionssvårigheterna och förseningarna med genomförandet av budgeten, trots en generell ökning av budgetarna i de sociala sektorerna. I stället för att insistera på att tidsschemat för budgeten skulle hållas bidrog systemet till att etablera överdrivna undantag i de sociala sektorerna vad gäller budgetårens löptid, vilket strider mot principerna om sund ekonomisk förvaltning av offentliga finanser. För att 2,3 miljarder FCFA som fanns kvar från stödet till 1998 års budget skulle absorberas, föreslog delegationen i maj 1999 ett bokföringsmässigt knep för att i efterhand fördela kvarvarande medel till andra budgetrubriker för budgetåret 1998 som genomförts på ett tillfredsställande sätt. De centrala avdelningarna motsatte sig, med rätta, detta tillvägagångssätt och kvarvarande medel avsattes i november 1999 till budgeten för 1999.

46. Delegationerna följer oftast upp användningen av budgetanslagen utifrån statens centrala räkenskaper, men kommissionen har fram till 1999 inte gett frågan om dessa räkenskapernas tillförlitlighet så stor uppmärksamhet. Då ifrågasattes tillförlitligheten till följd av granskningarna i efterhand i två av de granskade länderna (Burkina Faso och Moçambique), som visade att räkenskaperna överskattade det faktiska genomförandet av utgifterna i målsektorerna.

Utgifternas effekter i de sociala sektorerna

47. Kommissionen tog vid sin övervakning nyligen hänsyn till de mål i finansieringsöverenskommelserna som syftar till att förbättra den sociala servicen för befolkningen. Av 23 granskade finansieringsöverenskommelser innehöll endast två, som slutits 1999 (Benin och Burkina Faso), villkor beträffande uppnådda resultat i de sociala sektorerna. Få resurser har ägnats åt att bedöma utgiftens nytta, effektivitet och effekter på fältet. Under sådana förhållanden kan kommissionen inte bedöma de effekter som budgetstödet från sjunde och åttonde EUF haft på de sociala tjänsternas kvalitet.

48. Från 1996(27) rekommenderades användningen av resultatindikatorer som ett medel för att integrera resultatmätningen i systemen för bedömning och granskning av utgifterna. Pilotförsöket i Burkina Faso gjorde det möjligt att styra den politiska dialogen bort från avsikterna och istället fokusera på resultaten. Försöket visade(28) också på de huvudsakliga svårigheter som måste övervinnas för att möjliggöra ett trovärdigt genomförande av resultatindikatorerna, nämligen att definitionen är tillräckligt exakt, att de nivåer som skall uppnås fastställs, att det finns tillförlitliga system för att mäta resultaten och, slutligen, att parterna är överens om valet av indikatorer inom ramen för planerna för bekämpning av fattigdomen.

49. Problemen med korrekthet och god förvaltningsmässig ledning(29) som redovisningsrevisionerna dragit fram i ljuset, har haft direkta effekter på utgifternas kvalitet och situationen för de delar av befolkningen som är utsatta och mindre gynnade. De genomgångar av offentliga utgifter som görs i många länder handlar fortfarande inte så mycket om utgifternas kvalitet och äger i allmänhet rum med oregelbunden intervall och de kan därmed inte överbrygga bristerna i systemen för intern kontroll av de offentliga finanserna i mottagarländerna.

50. De sektorsvisa reformerna har visserligen uppmuntrats genom kommissionens stöd till strukturanpassning men inte alltid gjorts i direkt samband med detta stöd, även om målinriktningen av utgifterna har omfattat den berörda sektorn eller de berörda sektorerna. På grund av deras omfattning har de i flera länder följts av samordnade multilaterala insatser, bl.a. inom ramen för helhetssatsningar. Budgetstödets integrering i dessa insatser har ännu knappt påbörjats i kommissionens program för strukturanpassningsstöd (se ruta 8).

Ruta 8 Multilaterala sektorssatsningar

1. I Moçambique påbörjades 1998 en multilateral sektorssatsning inom utbildningssektorn. Det är emellertid först i samband med finansieringsförslaget för 2001 års stödprogram till strukturanpassning, som kommissionen inom ramen för sektorssatsningarna förordar, att befolkningen skall få bättre tillgång till sociala tjänster inom sektorerna för hälsa, utbildning och vatten. Det är önskvärt att arbetsuppgifterna i samband med denna satsning tydligt definieras, så att antalet sektorer som erhåller stöd är rimligt i förhållande till delegationens personalresurser.

2. I Ghana deltar EUF med andra bidragsgivare i en sektorsvis helhetssatsning på hälsoområdet vid sidan om stödet till strukturanpassning. Det rör sig delvis om budgetstöd till en fond, som flera bidragsgivare gemensamt bygger upp och övervakar. Denna satsning har fördelar och särdrag, som i högsta grad är relevanta för den nya inriktningen av EUF:s budgetstöd, framför allt för förvaltningen av offentliga finanser, resultatindikatorer och kontrollmetoder. När det gäller den känsliga aspekten "utgifternas kvalitet" har den helt säkert haft effekt på investeringarnas relevans.

Ny inriktning av övervakning och kontroll av budgetstöden

51. Under första hälften av 2000 förespråkade rådet(30), på grundval av kommissionens dokument om utvärdering och framtidsutsikter(31), en mindre detaljerad fördelning av medel (direkt budgetstöd utan målinriktning) i de länder som har en tillfredsställande förvaltning av sina offentliga finanser. Rådet ville också fastställa ett förhållande mellan reformernas effekter och stödet som betalas ut i utländska valutor. Finansieringsförslagen som lagts fram för EUF-kommittén under andra hälften av 2000 för fem av de granskade länderna (Benin, Burkina Faso, Moçambique, Senegal och Zambia) förutsätter att det redan gjorts framsteg vad gäller förvaltningen av offentliga medel. När det gäller Senegal beslutade kommissionens avdelningar i slutet av 2000, efter en granskning, att ändra i genomförandebestämmelserna på grund av brister som upptäckts i genomförandet av de nya programmen.

52. I finansieringsförslagen motiveras upphörandet med målinriktningen av utgifterna, med att likviditetsproblemen försvinner och budgetgenomförandet blir tillräckligt (kvantitativa aspekter), snarare än med en sund förvaltning av de offentliga finanserna. Vissa av förslagen innehåller inslag av bedömning av denna förvaltnings kvalitet, men konsekvenserna av denna bedömning på programmetoderna och användningen av medel förklaras inte.

53. Det är svårt att bedöma om villkoren för ett effektivt genomförande av de resultatindikatorer som nämns i finansieringsförslagen i framtiden kan förenas (se punkt 48). På området för en sund förvaltning av offentliga utgifter förblir resultatindikatorerna i första hand kvantitativa och de tar inte tillräcklig hänsyn till de svagheter som framkom vid granskningarna som gjordes 1999 och 2000. För Senegal diskuterades resultatindikatorerna fortfarande då finansieringsöverenskommelsen undertecknades i oktober 2000.

54. De nya program som handlagts under andra hälften av 2000 innehåller flera delar. Den första delen måste alltid betalas ut i enlighet med Internationella valutafondens makroekonomiska bedömningar. En enda del, som motsvarar hälften av beloppet för Benin-programmet, men endast en tredjedel för Burkina Faso, Senegal och Zambia, kommer att betalas ut i proportion till den nivå som resultatindikatorerna uppnått. En automatisk utbetalning av en minimisumma kan säkerställa en bättre planering från stödmottagarnas sida av hur resurserna skall användas (se punkt 18). Metoderna för att frigöra de kompletterande delarna behöver fortfarande ofta preciseras, för att garantera att dåliga resultat uppmärksammas.

55. Systemet med målinriktning, som använts för att välja ut enskilda "stödberättigande" utgifter, bör upphöra på grund av sin artificiella karaktär och för att det till en hög administrativ kostnad har få varaktiga effekter på den offentliga förvaltningens kvalitet. Kommissionen kan dock inte upphöra med nödvändiga kontroller för att bedöma om de gemenskapsresurser som den anförtrotts används på ett bra sätt (se punkt 43). Utöver en allmän genomgång (för vilken huvuddragen återstår att bestämma) skall det i de nya programmen utföras granskningar av en mängd transaktioner som motsvarar det stöd som getts. Det samband som etableras mellan granskningarnas omfattning och stödbeloppet är inte särskilt meningsfullt. Om man bibehåller denna målinriktade granskning finns det en risk att man tenderar att identifiera stödberättigande utgifter upp till det belopp som gemenskapen finansierat, i syfte att lugna (se ruta 9). Det vore lämpligare att göra en stickprovsgranskning för att bedöma alla transaktioners korrekthet inom en eller flera utgiftssektorer.

Ruta 9 Motivering av utgifternas stödberättigande

1. I de senaste stödprogrammen till förmån för Benin och Burkina Faso är revisionens roll otydlig vad gäller att motivera det europeiska stödet genom att verifiera beloppen för prioriterade budgetutgifter som motsvarar det erhållna stödet samt säkerställa de finansierade utgifternas stödberättigande.

2. Finansieringsförslaget för Moçambique är det enda som innehåller en helhetsmetod för revision. Det är emellertid långt ifrån klart hur de externa revisorernas arbete hänger samman med det nationella revisionsorganets arbete, och villkoren för i vilka fall kommissionen skall stödja sig på det sistnämnda för att göra en oberoende bedömning är också oklara.

56. I kommissionens meddelande från februari 2000 utvecklas inte frågan om utgiftskontroll(32). När det gäller budgetstöd utan målinriktning kan endast en helhetsbedömning av de offentliga utgifterna ge rimlig säkerhet. Trots detta tyder inget i de senaste finansieringsöverenskommelserna (år 2000) på en allmän revisionsmetod som kombinerar de nationella revisionsorganens arbete med externa revisioner och tekniskt bistånd eller, när så är möjligt, med andra bidragsgivare som bidrar med budgetstöd. I brist på en sådan väl genomarbetad metod har fortfarande endast liten hänsyn tagits till resultaten från granskningarna 1999 och 2000 när det gäller resultatkriterier för en sund förvaltning av offentliga medel.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

Helhetsbedömning

57. Med tanke på stödmottagarländernas användning av motpartsmedel inom ramen för det nationella genomförandet av offentliga utgifter och riskerna i samband härmed, är det inte realistiskt att tro att de kvantitativa mål som eftersträvats för de prioriterade sektorerna kan uppnås utan problem (se punkterna 45 och 46), att utgifterna alltid skall effektueras korrekt (se punkterna 26-34 och 40-43) och att de alltid har positiva effekter på situationen i de sociala sektorerna (se punkterna 47-50).

58. Strävan att samtidigt stödja betalningsbalansen och de sociala sektorernas budgetar, påverkade ibland mekanismerna för beslutsfattande (se punkterna 11, 33, 39, 52och 54). Granskningarna av motpartsmedel har i vissa fall reducerats till en formell administrativ verifiering i efterhand av utgifterna (se punkterna 10, 12, 34 och 55) utan direkt samband med väl fungerande statliga sociala tjänster till förmån för de delar av befolkningen som är utsatta och mindre gynnade (se punkt 47).

59. Kommissionens centrala avdelningar har inte ägnat tillräcklig uppmärksamhet åt vissa aspekter av helhetsövervakningen (se punkterna 17 och 37) och de tekniska aspekterna av utnyttjandet av programanslagen (se punkterna 21-22, 35-36, 40 och 46). De nya inriktningarna, och framför allt den ökande betydelse som fästs vid att förstärka förvaltning och kontroll av de offentliga finanserna (se punkt 51), borde förbättra mekanismens effektivitet. Detta gäller under förutsättning att metoderna för uppföljning av reformerna förbättras, vid behov med stöd från institutionerna, och att kommissionen tillhandahåller lämpliga medel för att säkerställa ett konsekvent och samordnat genomförande tillsammans med de viktigaste bidragsgivarna (se punkterna 22-25, 27, 30 och 35-39).

60. Övervakningen på platsen av EUF-programmen vilar på olika aktörers kombinerade åtgärder: delegationer, mottagarländernas myndigheter, nationella revisionsorgan, tekniskt bistånd, externa revisorer. Definitionen och fördelningen av dessa aktörers roller har inte tillräckligt preciserats. Övervakningen, som gjorts av delegationerna huvudsakligen på de centrala myndigheternas nivå, har ställts inför de offentliga räkenskapernas bristande tillförlitlighet, bl.a. vad gäller de decentraliserade utgifterna (se punkterna 20, 38 och 46). Det tekniska biståndet har inte utnyttjats tillräckligt för att stödja delegationernas arbete (se punkterna 22-25). De revisioner som finansierats inom ramen för programmen har sällan lett till att man upptäckt svagheter i de interna kontrollerna, som påverkar användningen av motpartsmedlen (se punkt 28). De redovisningsrevisioner som sedan beställdes av kommissionen visade sig vara mycket effektivare (se punkt 30). Det är viktigt att dessa granskningar fortsätter, men den pågående omorganisationen ger ingen garanti för detta. De oegentligheter som konstaterats har inte lett till någon återbetalning till EUF:s kassa (se punkt 33), men i flera fall har nya program skjutits upp i väntan på korrigerande åtgärder.

61. Med stöd från bidragsgivare har många länder vidtagit omfattande reformer i syfte att successivt förbättra förvaltningen av sina offentliga finanser. Processen måste gå långsamt, för den är mycket komplicerad och väcker tvivel om många situationer och mottagarländernas medel är begränsade. Vid slutet av 2000 är det därför inte möjligt att omedelbart räkna med en användning av budgetstödet som efterlever principerna om en sund ekonomisk förvaltning under förhållanden som alltid är korrekta (se punkterna 41-43). Budgetmyndigheten måste vara medveten om riskerna med den metod som valts och anstränga sig för att successivt minska dessa riskers omfattning genom att effektivt genomföra reformer i AVS-länderna, bl.a. genom samordnade åtgärder med andra bidragsgivare.

Rekommendationer för hur övervakningen skall organiseras

62. Rekommendation 1 - För att undvika oklarheter i programmen och säkerställa en utveckling av stöden som överensstämmer med fattigdomsbekämpningens nya inriktning bör nya och tydliga riktlinjer antas till hjälp för kommissionens förvaltare och nationella utanordnare. Särskild omsorg bör ägnas fördelningen av befogenheter mellan de viktigaste aktörerna på området för övervakning och kontroll. Framför allt gäller följande:

a) Bedömningskriterier för framsteg som gjorts vad gäller förvaltningen av offentliga finanser (se punkt 52) bör fastställas. Kriterierna bör omfatta övervakningen av att brister och svagheter, som påträffats vid redovisningsrevisionerna, avhjälps (se punkterna 42 och 56).

b) Metoderna för utgiftsgranskning vad gäller icke-målinriktat budgetstöd bör preciseras och leda till att man kan förse budgetmyndigheten med en uppskattning av i vilken grad förvaltningen av medel är sund. Redovisningsrevisionerna bör vara ett led i dessa förfaranden, om så behövs genom flera sektorsvisa bedömningar (se punkterna 55 och 56). De bör helst genomföras på årlig basis, som motsvarar mottagarländernas budgetår (se punkt 26).

c) De olika metoder som är möjliga för att använda tillförlitliga resultatindikatorer i de sociala sektorerna och deras samband med budgetutgifterna (se punkterna 41 och 48) bör definieras.

d) Det tekniska biståndet till mottagarländernas myndigheter bör tydligt skiljas från det som hjälper EUF:s utanordnare och kommissionens delegationer att uppfylla sina plikter när det gäller övervakning (se punkterna 24 och 25).

e) Arten av och nivån på den övervakning som delegationerna själva skall utföra av utgifterna bör preciseras. Även om de inte kan hållas ansvariga för de förvaltningsfel som begåtts av de myndigheter som genomfört de nationella budgetarna (se punkterna 40 och 42), så bör delegationerna kunna bedöma utgifternas kvalitet i de prioriterade sektorerna (se punkt 47), bl.a. genom en samordnad åtgärd tillsammans med andra bidragsgivare.

63. Rekommendation 2 - Principer och metoder för övervakning och kontroll av stödet (se punkt 62), som specificeras vid utarbetandet av programmen, bör infogas i finansieringsöverenskommelserna (se punkt 35).

64. Rekommendation 3 - Inom ramen för reformen av sina externa avdelningar bör kommissionen fastlägga en klarare ansvarsfördelning mellan de avdelningar som handlägger programmen och ombesörjer den samlade uppföljningen av det makroekonomiska stödet och reformen av mottagarstaternas offentliga finanser och de avdelningar som ansvarar för bedömningen av hur de sociala sektorerna fungerar (se punkt 39).

Rekommendationer om samordning

65. Rekommendation 4 - Kommissionen bör årligen och för varje land, enligt ett tidsschema som överensstämmer med mottagarländernas upprättande av budgeten och som samordnas med Internationella valutafonden, fastställa vilka belopp som skall utbetalas för följande budgetår. Beloppen bör meddelas berörda parter och kommissionen bör se till att de införlivas i de offentliga räkenskaperna enligt ett överenskommet schema (se punkterna 18 och 20).

66. Rekommendation 5 - En förstärkt samordning mellan alla parter som berörs av förbättringen av förvaltningen av de offentliga finanserna som helhet, bl.a. inom ramen för strategidokumentet för minskning av fattigdom, skulle göra det möjligt för bidragsgivarna och mottagarländerna att precisera de konkreta bristerna i de offentliga finanserna (se punkt 42). Det skulle också underlätta ledningen och den regelbundna utvärderingen av vidtagna åtgärder och gjorda framsteg (se punkterna 62 a och b).

67. Rekommendation 6 - Kommissionen bör i samråd med övriga bidragsgivare så långt som möjligt integrera sitt sektorstöd i mottagarländernas budgetar. Ett sådant angreppssätt skulle underlätta det samarbete som vore önskvärt med mottagarländernas myndigheter för kontroll av de offentliga finanserna(33). Samordnade åtgärder är mycket viktiga för att man skall kunna uppnå målen för förbättring av de offentliga utgifternas kvalitet (se punkterna 50 och 56). Om kommissionen deltog i multilaterala sektorsprogram skulle det dessutom vara möjligt att konkretisera kommissionens avsikt att koncentrera sig på färre sektorer och verksamheter(34).

68. Rekommendation 7 - För att underlätta genomförandet av ovannämnda rekommendationer, bör programmen i högre grad stödjas på följande:

a) En strategi och en ledningsplan för reformering av förvaltningen av de offentliga finanserna i varje land, med tonvikt på de framsteg som gjorts i systemen för offentliga utgifter. Denna utveckling bör kontinuerligt bedömas och dokumenteras i en kontinuerlig process, som samordnas med andra bidragsgivare, för att nya beslut skall fattas och nya åtgärder företas på ett väl underbyggt sätt.

b) En helhetssatsning i de sociala sektorerna, inklusive kontrollmekanismerna för utgifternas kvalitet (effekter och förvaltning), även här med en omfattande samordning med de viktigaste bidragsgivarna på fältet och framför allt med medlemsländerna.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 27 och 28 juni 2001.

För revisionsrätten

Jan O. Karlsson

Ordförande

(1) Internationella valutafonden och Världsbanken.

(2) Fjärde Lomékonventionen undertecknades den 15 december 1989 för en tioårsperiod (från mars 1990 till mars år 2000). Till denna kommer ett finansieringsprotokoll på fem år som motsvarar sjunde EUF. Detta reviderades den 4 november 1995 och ett andra finansieringsprotokoll på fem år lades till, som motsvarar åttonde EUF.

(3) Kommissionens företrädare och den nationella utanordnaren skall båda underteckna.

(4) Europaparlamentets resolution som åtföljer Europaparlamentets beslut om beviljande av ansvarsfrihet för kommissionen avseende de sjätte, sjunde och åttonde Europeiska utvecklingsfonderna för budgetåret 1988 (EGT L 234, 16.9.2000). I punkt D i resolutionen uppger parlamentet att förvaltningsmässiga brister, bristfällig övervakning och otillräcklig utvärdering ibland kan leda till att motpartsfonder används dåligt.

(5) Artikel 226 c i fjärde Lomékonventionen.

(6) Se KOM(2000) 58 slutlig, punkt 2.1.1.

(7) Se KOM(2000) 58 slutlig, punkt, 2.1.4.1.

(8) Se KOM(2000) 58 slutlig, punkt 2.1.3.2.

(9) Världsbankens verksamhetsmemorandum "Simplifying Disbursements under Structural and Sectoral Adjustment Loans", 8 februari 1996.

(10) Se KOM(2000) 58 slutlig, punkterna 2.1.3.2 och 2.3.4.3.

(11) Se ruta 5, punkt 1.

(12) Se KOM(2000) 58 slutlig, punkt 2.1.3.2.

(13) Informationsmeddelande från EUF-kommittén av den 22 juni 2000.

(14) I slutet av 2000 hade på liknande sätt 29 miljoner euro, som betalats ut som Stabexmedel huvudsakligen mellan 1996 och 1998, förblivit outnyttjade på bankkonton i Europa.

(15) Rapporten "Administrative procedures for Macro-Economic Assistance to Malawi", tabell "Cost of Delays in Macro-Economic Aid and Inflows 1996-1998".

(16) Meddelande till medlemsstaterna om konvertering och direkt budgetstöd av den 3 februari 1997.

(17) Till exempel direktivet från Västafrikanska ekonomiska och monetära unionen om fastställandet av tabellen för statliga finansiella transaktioner.

(18) Se även punkt 4.52 i den särskilda rapporten nr 2/94 om importprogrammen under sjätte EUF (EGT C 97, 6.4.1994) om de svårigheter som påträffades i samband med Centralbanken i Moçambique.

(19) I finansieringsöverenskommelserna som slöts 1999 bröt man med denna praxis och planerade en budget för granskning och utvärdering som var skild från budgeten för budgetstöd.

(20) Icke stödberättigande utgifter på 27,4 miljoner euro.

(21) Varav Ghana och Tanzania, se tabell 4 och ruta 4.

(22) 7,2 miljarder FCFA från Stabex 1993 ej inräknade, som också väntar på att användas sedan slutet av 1997.

(23) Avtalsprotokoll från juni 2000.

(24) "Mission statements" 2000 och 2001.

(25) "Country Financial Accountability Assessment".

(26) "Trust Fund for Public Expenditure".

(27) Kommissionsavdelningarnas arbetsdokument om omformulering av villkor, december 1996.

(28) Internt meddelande inom kommissionens avdelningar av den 22 juni 2000.

(29) Utgifternas relevans och deras motivering, att tjänsten faktiskt utförts, korrekt pris, inget favoriserande eller snedvridande av konkurrensen.

(30) Resolution av den 18 maj 2000 om strukturanpassning.

(31) Kommissionens meddelande av den 4 februari 2000 om strukturanpassning KOM(2000) 58 slutlig.

(32) Se KOM(2000) 58 slutlig, punkt 2.3.4.3.

(33) Årsrapport för budgetåret 1999, punkterna 46 och 47 (EGT C 342, 1.12.2000).

(34) Rådets och kommissionens deklaration av den 10 november 2000 om Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik, punkt 12.

BILAGA I

AVSATTA OCH UTBETALADE BELOPP PER DEN 31 DECEMBER 2000, UNDER SJUNDE OCH ÅTTONDE EUF FÖR STÖD TILL STRUKTURANPASSNING

>Plats för tabell>

Källa:

EUF:s räkenskaper per den 31 december 2000.

BILAGA II

KOMMISSIONENS OCH RÅDETS VIKTIGASTE DOKUMENT MED RIKTLINJER

>Plats för tabell>

BILAGA III

GRANSKADE PROGRAM

>Plats för tabell>

Källa:

EUF:s räkenskaper per den 31 december 2000.

BILAGA IV

VIKTIGA IAKTTAGELSER SOM REVISIONSRÄTTEN REDAN LAGT FRAM BETRÄFFANDE ÖVERVAKNINGEN AV MOTPARTSMEDEL

>Plats för tabell>

Kommissionens svar

SAMMANFATTNING

I. Undersökningen avser en del av det stöd till strukturanpassningsprogrammen som kommissionen lämnat: uppföljningen av motpartsmedlen. Frågor om kommissionens roll i dessa program, utnyttjandet av villkorsprincipen, effekten av dess stöd på den makroekonomiska jämvikten och på de strukturella och sektorsvisa reformer, som är centrala i dessa program, har revisionsrätten inte granskat.

Strukturanpassningsprogrammen, i vilka Bretton Woods-institutionerna spelar en viktig roll enligt deras internationella mandat, är komplexa. Deras mål är att främja mottagarländernas genomförande av reformer som bedöms som väsentliga: makroekonomiska och strukturella reformer inriktade på offentliga finanser, privatiseringar, reformering av den offentliga förvaltningen etc. Stöd från det internationella samfundet har alltid varit förenat med förbehåll för åtlydnad av det makroekonomiska program som särskilt Internationella valutafonden följer och de strukturella reformer som Världsbanken svarar för. Efterlevs programmets villkorsprincip, kan biståndsgivarna ge betalningsbalansstöd som direkt påverkar statsbudgetarna. Kommissionen har medverkat genom dessa program och samtidigt sökt försäkra sig om att vissa av dess intressen beaktas. Bland dessa har, enligt riktlinjer som utfärdats av rådet, särskild uppmärksamhet ägnats åt att skydda prioriterade sektorer, särskilt de sociala sektorerna, och åt stöd till reformer i dessa sektorer: införande av politik för väsentliga läkemedel, omorientering av budgetarna till förmån för primära utgifter, införande av en vaccinationspolitik etc. Detta intresse har konkretiserats i gemenskapens stödprogram genom särskilda villkor, och även genom inriktningen av de motpartsmedel stödet genererar. Dessa program har genomgått en betydande utveckling under de två senaste åren. Utvecklingen bygger på erfarenhet, men också på den vilja som understryks i Lomékonventionen att tillämpa en strategi som är progressiv och visar respekt för länder där svåra reformer genomförs, som inte alla skulle kunna göras samtidigt.

II. Kommissionens tillvägagångssätt har följt principerna i Lomékonventionen: kommissionen har varit angelägen om att stödja de reformprogram som fastställts av regeringarna (artikel 244 a) och som stöds av samtliga biståndsgivare, och särskilt av Bretton Woods-institutionerna. Den har i övrigt följt vedertagna principer: respekt för ländernas prioriteringar (244 e), realistisk reformtakt (244 g), behovsanpassning (248 a) och flexibelt genomförande av stöden (247.4).

De program vilkas motpartsmedel revisionsrätten granskat motsvarar i huvudsak vad som brukar kallas första generationens ekonomiska reformprogram, som har koncentrerats på prioriterade reformer. Programmens aktuella utveckling beror i hög grad på kommissionens roll i den internationella debatten. Kommissionen har under de två senaste åren genomfört en nyskapande strategi, där införandet av indikatorer för budgetprestation och resultat betonas, särskilt på de sociala områdena.

III. I dessa program har kommissionen i första hand kontrollerat om villkoren för stödets utbetalning följts.

Det bör noteras att medan övriga biståndsgivare nöjt sig med att stödja förvaltningen av de offentliga finanserna, har kommissionen genom målinriktning av medlen strävat efter att dess stöd skall främja genomförandet av utgifterna i de prioriterade sektorerna. Målinriktningen av motpartsmedlen är i själva verket ett incitament för regeringarna att genomföra prioriterade utgifter och därigenom öka deras volym, eftersom gemenskapens medel endast betalas ut till statskassan i takt med att utgifterna genomförs. Regeringen straffas alltså om den målinriktade budgeten inte genomförs. Dessutom tvingar den motivering som krävs för gemenskapens utbetalningar automatiskt fram en uppföljning av budgetens genomförande.

Tekniskt bistånd ställs enligt Lomékonventionen till regeringarnas förfogande efter begäran från regeringen. Det tekniska biståndet kan snabbt ställas till förfogande om regeringen uttrycker behov av detta. Ändringar har gjorts så att outnyttjade belopp kan återföras till budgetstödet.

IV. En förbättring av förvaltningen av offentliga medel i utvecklingsländerna är nödvändig. Detta är säkert en långvarig process som måste genomföras i etapper inom ramen för en samordning av biståndsgivarna, och där man måste se till att mottagarländerna gör framsteg på området. Genom budgetstödet kan man ta itu med frågan, som inte kan hanteras enbart i projektform.

Genom strukturanpassningsprogrammen har stora reformer genomförts i förvaltningen av offentliga medel. De revisioner kommissionen låtit genomföra har visat att nya grepp är nödvändiga. Av samtliga biståndsgivare är det endast kommissionen som har kontrollerat statsbudgetarna och krävt rättelse och överföring till centralbanken över konton som tecknas av två kontoinnehavare (kommissionen och mottagarlandet). För att främja ett gemensamt grepp från biståndsgivarna i denna fråga har kommissionen beslutat att tillsammans med Världsbanken finansiera en förvaltningsfond ("Trust Fund") som gör det möjligt att skapa verktyg för att bedöma statsfinanserna och att mäta de framsteg som görs.

V. Kommissionen instämmer i revisionsrättens rekommendationer, som i många stycken överensstämmer med den inriktning kommissionen gett de program som genomförts de senaste två åren: bättre samordning inom ramen för strategidokumenten för fattigdomsbekämpning, strävan mot instrument som gör det möjligt att gemensamt med Bretton Woods-institutionerna bedöma kvaliteten i förvaltningen av offentliga medel, större vikt vid frågor som rör offentliga finanser och val av indikatorer för budgetprestationer och resultat inom de sociala sektorerna. Den kommer att följa den inriktning som redan valts mot program som inte är målinriktade, vilket revisionsrätten rekommenderar i punkt 55. Den kommer företrädesvis att planera stöd med treårsprogram enligt Cotonouavtalet. Som komplement till makroekonomiska stöd utarbetar den även sektorsstrategier inom en budgetram, vilket medges i Cotonouavtalet. Den kommer att med stöd av delegationerna och den sakkunskap den har fortsätta att eftersträva en enhetlig strategi, såväl på det ekonomiska området som inom sektorerna, särskilt de sociala sektorerna. Nya instruktioner, knutna till denna utveckling och till genomförandet av Cotonouavtalet, håller på att färdigställas av kommissionen.

Kommissionen åtar sig att ange kontrollbestämmelserna i finansieringsöverenskommelserna, inte i protokollen för motpartsmedlens användning. Dessa stödjer sig på revisionsrättens förslag, nämligen att bedöma den samlade kvaliteten i de offentliga finanserna, vilket så långt möjligt skall göras gemensamt med andra givare, och där indikatorer som gör det möjligt att mäta framstegen skall definieras. Som ett tillägg till revisionsrättens rekommendationer åtar sig kommissionen att verifiera att ett belopp som motsvarar dess stöd har gjort det möjligt att finansiera grundkostnaderna i de prioriterade sektorerna på ett korrekt sätt.

INLEDNING

Motpartsmedel från strukturanpassningsstöd

2. Presentationen av användningen av medlen till strukturanpassningsstöd uppfyller endast delvis målen i Lomékonventionen. Strukturanpassningsstödet har framför allt inriktats på stöd till makroekonomiska reformer, där Internationella valutafonden haft en dominerande roll, och på strukturella reformer med ett dominerande stöd från Världsbanken, i enlighet med de båda institutionernas internationella mandat. Kommissionen har stött dessa reformprogram genom att utarbeta en metod som syftar till att utveckla dem i vissa avseenden. Redan när den inledde sitt stöd fäste den särskilt uppmärksamheten på de risker som är förknippade med att minska statens utgifter utan att försäkra sig om skydd för prioriterade sektorer, särskilt de sociala sektorerna. Den har bemödat sig om att de strukturella reformerna också skulle ge en ny inriktning åt budgetarna, så att de ger företräde åt utgifter i primärsektorerna (särskilt grundläggande hälsovård och primärskolor) eller främjar en utveckling av den förda politiken (t.ex. väsentliga läkemedel).

Detta stöd till ibland svåra reformer tar sig uttryck i de villkor som är knutna till delutbetalningar och som enligt rapportens målsättning inte har granskats av revisionsrätten.

Rapporten omfattar därför endast en komponent i stödet till strukturanpassning som är specifik för kommissionen: uppföljning av de motpartsmedel i utländsk valuta som stödet genererar. Övriga biståndsgivare, särskilt Bretton Woods-institutionerna som beviljar lån till förmånlig ränta, har nöjt sig med att betala ut sitt stöd till statskassorna eller centralbankerna utan denna särskilda uppföljning.

4. Det mål kommissionen strävat efter har i första hand varit att stödet skall göra det möjligt för regeringarna att skydda de prioriterade utgifterna.

5. Strukturanpassningsprogrammen har utvecklats successivt i en realistisk reformtakt, vilket rekommenderas i Lomékonventionen. Den senaste utvecklingen mot stöd till strategidokument och fattigdomsbekämpning, som stöds av kommissionen, går i den riktning denna alltid har hävdat: förstärkt inriktning mot resultat för befolkningen, programmens förankring hos länderna och ökad uppmärksamhet på en sund förvaltning av offentliga medel.

Denna utveckling, som brukar kallas en andra reformgeneration, innebär en utveckling av prioriteringar, sedan de allvarligaste statsfinansiella kriserna ofta har lösts och de grundläggande reformerna redan har gjorts. Denna nya metod har lett till att kommissionen sedan två år successivt omprövar sina stödprogram. Kommissionen godtar revisionsrättens förslag att inte längre använda termen "motpartsmedel" när det rör sig om budgetstöd.

PROGRAMUTFORMNING

Omfattningen av utgifternas målinriktning

9. Budgetstödets målinriktning kompletterar de villkor som är knutna till programmen men som inte har granskats av revisionsrätten. Medlens målinriktning i sig är ett incitament till regeringarna att genomföra de målinriktade utgifterna, eftersom gemenskapens medel endast betalas ut från det konto som tecknas av två kontoinnehavare i takt med dessa utgifter. Regeringen straffas alltså om budgeten inte genomförs. Dessutom tvingar den motivering som krävs för dessa utbetalningar fram en uppföljning av budgetens genomförande.

Principen att budgetgenomförandet styrs av villkor har alltså tillämpats endast då målinriktningen i sig har visat sig otillräcklig, eller då kommissionen har övergått till stöd utan målinriktning.

11. Kommissionen har särskilt under de två senaste åren övergått till stöd utan målinriktning och sökt att tillsammans med andra biståndsgivare utveckla en övergripande metod för att kontrollera utgifterna.

Val av målinriktade utgifter

12. Valet av målinriktade utgifter har i de flesta fall gjorts efter en analys av de utgiftssituationer som bedömts som mest känsliga och har samtidigt syftat till en snabb insats av medel i enlighet med instrumentets mål. Sålunda visas i ruta 1 att man med återfinansieringen av utgifter i Benin godkänner att budgeten utnyttjas i förväg. Denna målinriktning har i ett mycket stort antal fall haft positiva effekter: en höjning av nivån på genomförandet av budgetarna i de sociala sektorerna i Benin (ruta 7) och en förbättring av budgetgenomförandet i Malawi (ruta 1). Bland andra effekter kan framhållas införandet av en politik för väsentliga läkemedel och decentralisering av anskaffningen av skolmateriel i Burkina Faso etc. Det bör understrykas att effekten i de sociala sektorerna också i hög grad uppnåtts genom villkorsprincipen.

13. De godkända utgifterna i kommissionens program är en del av programmet för ekonomisk stabilisering och reform, vilket gäller särskilt utestående skulder. Målinriktningen av utestående skulder innebär inte ett allmänt budgetstöd utan är tvärtom klart målinriktad. Det finns många ekonomiska skäl (framlagda för EUF-kommittén och överlämnade till revisionsrätten) för att målinrikta sådana utgifter som revideras innan de återbetalas. Programmen för stöd till strukturanpassning syftar till att begränsa de utestående skulderna och är föremål för en uppföljning från Internationella valutafondens sida, och kommissionen har inte för avsikt att göra en liknande uppföljning. Kommissionen anser att de reformprogram som leds av Internationella valutafonden i de nämnda länderna är effektiva.

14. Betalning av utestående skulder eller statsobligationer hindrar inte kommissionen från att följa upp sektorsreformerna eller att försäkra sig om skydd för de sociala sektorerna. Detta görs då indirekt genom en lindring av den finansiella börda som belastar staten, och genom villkoren för programmet.

15. Kommissionens ståndpunkt är att dels gynna införande i budgeten av hela det utländska stödet (även projekten), dels i praktiken dra sig ur projektfinansiering. Så har detta stöd exempelvis minskat i Ghana, medan kommissionen inte godkänt andra utgifter som begärts av regeringen men som inte införts i budgeten.

16. Rådets meddelande från februari 2000 ger en beskrivning per sektor av de målinriktade utgifterna, som bl.a. visar att 34 %, 27 % respektive 6 % av motpartsfonderna finansierat utgifter för hälsovård, utbildning respektive vägunderhåll (förutom finansiering av utestående skulder).

LEDNING AV PROGRAMMENS GENOMFÖRANDE

Tidsschemat för stödet

17. Det finns inga internationella normer för budgetunderskott. Sådana normer har för övrigt endast helt nyligen införts i Europeiska unionen. De kriterier som används för att ge budgetstöd har därför i huvudsak grundats på behoven av finansiering av betalningsbalansen. Begreppet "finansieringsbehov" är uppenbart subjektivt, eftersom landets behov inte på långa vägar fylls. Begreppet överfinansiering existerar inte; i fallet Senegal skulle det innebära att landet har alltför stora resurser, även om det är mycket fattigt (det är lätt att föreställa sig att begreppet inte existerar ens i de mest utvecklade länderna).

19. Flera skäl kan förklara eftersläpningen mellan det planerade tidsschemat och stödets genomförande, särskilt svårigheterna i diskussionerna mellan landet och Internationella valutafonden ("urspårade" eller tillfälligt upphävda program). I Ghana och Tanzania har t.ex. Internationella valutafondens program varit uppskjutna i omkring två år. Det är utan tvekan möjligt att förbättra budgetstödets förutsebarhet, men denna beror i hög grad av resultaten av Internationella valutafondens bedömningar. I andra fall kan den konstaterade eftersläpningen förklaras av att de särskilda villkoren inte följts. Inriktningen mot treårsprogram enligt Cotonouavtalet kommer att förbättra stödets förutsebarhet för de genomförande länderna.

Ruta 2 Eftersläpning i tidsschemat för stödet

1. I Malawi betalades stödet ut i slutet av år 2000 efter en granskning av om villkoren följts. Den granskning av åtlydnaden av villkoren som lagts fram av regeringen via delegationen bedömdes som otillräcklig av de centrala avdelningarna.

2. I Zambia har kommissionen finansierat en expert för att granska den fråga som väckts av revisionsrätten och inlett en revision i landet.

3. I Ghana har det makroekonomiska programmet legat nere under två år, beroende på svårigheten att samordna de årliga utbetalningarna med utnyttjandet av medlen.

20. Kommissionen beklagar att Internationella valutafonden inte har någon internationell norm för hur utländskt budgetstöd skall integreras.

Granskning av fastställandet av motpartsmedel

21. I alla länder med konvertibel valuta tillämpas endast en växelkurs för officiella transaktioner (valutabankernas växelkurs), som är erkänd i landets finansiella och monetära regler (samma kurs används även för Bretton Woods-institutionernas kapitaltillskott till centralbanken). Kommissionen tänker emellertid i framtida finansieringsöverenskommelser specificera den växelkurs som skall tillämpas.

Ruta 3 Granskning av fastställandet av motpartsmedel

1. Kommissionen bedömer att det är motiverat att inte tillämpa förmånssatser och att anpassa sig efter den enhetsregel som följs av centralbanken för konvertering av dess utländska tillgodohavanden (valutabankernas växelkurs).

2. I Moçambique beräknas motpartsfondernas belopp genom tillämpning av centralbankens enhetsregel. De förvaltningskostnader som nämns av revisionsrätten tillämpas inte längre av Moçambique på direkt budgetstöd.

Användning av tekniskt bistånd

22. Enligt Lomékonventionen har den nationella utanordnaren ansvar för tekniskt bistånd och direktiven för detta liksom för urvalet av personal, och kommissionen är alltså beroende av regeringen för dess utnyttjande.

23. I de senaste program som kommissionen beslutat har man försökt lösa frågan om tekniskt bistånd genom att medge större flexibilitet åt landet vid utnyttjandet av medel avsedda att förstärka regeringens kapacitet. I dessa program fastställs bl.a. att om stödet inte utnyttjas, skall berörda medel återinföras i budgetstödet.

24. Kommissionen anser att det är logiskt att knyta samman kommissionens olika instrument och utnyttja den kompetens som redan finns. Uppdelningen på lokalt och utländskt bistånd behandlas inte i Lomékonventionen, utan beror av den lokala kompetensen och regeringarnas val.

25. När det gäller tekniskt bistånd som betalas från motpartsfonderna (Benin, Ghana, Malawi) har alla avtal noga följts upp av delegationen, vid behov i samråd med huvudkontoret.

Användningen av revisioner

26. Beträffande de revisioner som genomförts av kommissionen påbörjades en sådan i Zambia den 14 maj 2001. Den sena igångsättningen berodde enbart på begränsade resurser vid kommissionens revisionsavdelning.

29. Det kan vara på sin plats att understryka att endast kommissionen av samtliga biståndsgivare inom ramen för sina program för budgetstöd har genomfört en revision inriktad på staternas andelar av budgeten. Ruta 4 bekräftar effekten och nyttan av de revisioner kommissionen genomfört.

30. En fullständig revision av budgetstödet till Malawi genomfördes i november 2000, och revisionen av stödet till Zambia har just startat. Endast Moçambique återstår ännu. Det erinras om att genomförandet av dessa revisioner begränsas av bristen på personal vid den ansvariga avdelningen.

Svar tabell 5: I Mauretanien har revisionen bekräftat att vissa utgifter som redan avvisats av kommissionen inte varit stödberättigande, och det krävs därför varken avtalsprotokoll eller överföring av medel.

33. Kommissionen har vidtagit följande åtgärder med anledning av de revisioner som avslöjat brister i staternas budgetförvaltning: 1) Överföring till det konto som tecknas av två kontoinnehavare för motpartsmedel. Denna överföring innebär ingalunda någon enkel "överföring mellan två statliga konton", eftersom det konto som tecknas av två kontoinnehavare, som i allmänhet finns i centralbanken, inte kan användas av regeringen. Dessa konton som tecknas av två kontoinnehavare beaktas i allmänhet inte av Internationella valutafonden i regeringens nettoposition och begränsar automatiskt statskassan. Om de räknas med, ger de staten möjlighet att låna resurser, antingen i banksektorn eller i centralbanken. Eventuella återbetalningar till "EUF:s kassa" är inte aktuella, eftersom motpartsfonderna inte tillhör EUF (se punkt 4) utan mottagarlandet. 2) Utarbetande av en handlingsplan som begränsar riskerna för nya funktionsstörningar. 3) Inrättande av nya institutionella stöd. 4) Dessutom har dessa revisioner i många fall medfört nedskärning eller avslutning av program.

34. Godtagande av stödberättigande fakturor upp till beloppet för gemenskapens stöd kan inte klandras under förutsättning att det åtföljs av en mera omfattande åtgärd som syftar till att förbättra budgetens kvalitet (se även svaren på punkterna 55 och 56).

Ruta 5 Icke stödberättigande utgifter ersätts med stödberättigande utgifter

1. Av anslag av återbetalade medel till Elfenbenskusten har endast stödet till valen, finansieringen av statsskuldsväxlar och vissa angelägna utgifter i hälsosektorn faktiskt genomförts, bl.a. till följd av att samarbetet med detta land tillfälligt avbröts av politiska skäl. När det gäller angelägenheten av att medlen snarast frigörs kan denna endast förklaras av den (finansiellt och institutionellt) helt unika situation landet befann sig i under perioden april-september 2000.

2. I Gabon kan godtagandet av stödberättigande fakturor upp till beloppet för gemenskapens stöd inte klandras: en omfattande revision av de offentliga finanserna och statens inhemska skulder har möjliggjort viktiga reformer i samförstånd med Internationella valutafonden. Bretton Woods-institutionernas och kommissionens stödprogram har tillfälligt avbrutits till dess revisionerna avslutats och ett nytt avtal med Internationella valutafonden undertecknats (oktober 2000).

Kommissionens administrativa organisation

35. Instruktionerna för motpartsmedel har uppdaterats genom ett meddelande från kommissionen och en resolution från rådet 1996, och genom en ny samling anvisningar från GD VIII 1998. Med anledning av denna rapport från revisionsrätten och de riktlinjer som rekommenderas, och då Cotonouavtalet genomförs, håller nya anvisningar på att utarbetas, särskilt ifråga om avskaffande av den grundläggande termen motpartsmedel, avskaffande av målinriktningen och kvalitetsbedömningen av budgetförvaltningen.

36. Kommissionen bekräftar det åtagande den gjorde vid ansvarsbefrielsen 1998 att införa ett effektivt arkiveringssystem, och arbetar aktivt på detta. Dessutom har ett system för klassificering och uppföljning införts i den enhet som ansvarar för makroekonomiska stödprogram.

37. De centrala avdelningarnas tillsyn koncentreras normalt på uppföljning av det totala programmet och efterlevnaden av villkoren för programmen. Uppföljningen av utbetalningen av motpartsmedel enligt de regler som överenskommits i avtalsprotokollen har gjorts av delegationerna under huvudkontorets överinseende. Den konsult som rekryterats har gjort en fördjupad utvärdering, inklusive kvalitativa bedömningar (med frågeformulär som skickats till alla berörda delegationer), som inte hade kunnat göras i rätt tid av tjänstemännen.

38. Kommissionen måste fortlöpande prioritera sin verksamhet med den begränsade personal den har tillgång till. I vilket fall som helst kan frågan om nödvändiga medel för uppföljning av kvaliteten i de offentliga finanserna endast lösas genom en övergripande strategi och en fördelning av uppgifter, där övriga givare medverkar.

39. Den avdelning som specialiserat sig på makroekonomiska frågor följer inte endast effekterna inom sektorerna av det lämnade stödet (som följs upp av delegationerna och de behöriga avdelningarna inom berörda sektorer: vägar, jordbruk och de sociala sektorerna). För att i de makroekonomiska programmen skilja bedömningen av de rent makroekonomiska dimensionerna från bedömningar knutna till effektiviteten i den politik som förs för att bekämpa fattigdom skiljs emellertid i kommissionens sistnämnda program mellan rent makroekonomiska delar av finansieringen och variabla delar knutna till resultatindikatorer i de sociala sektorerna (förslag som härstammar från försök med reformen av villkorsprincipen).

BUDGETSTÖDETS UTMANINGAR

Förvaltning av offentliga medel

40. Som revisionsrätten noterar i sin punkt 11 övervakar Internationella valutafonden de totala offentliga finanserna. Revisionsrätten har också noterat hur kommissionens revisionsmetod utvecklats (punkterna 26-29). För närvarande bör de svagheter i förvaltningen av offentliga medel som avslöjats, särskilt genom kommissionens revisioner, bli föremål för en bedömning och uppföljning som kräver en samordnad insats från samtliga biståndsgivare och som inte kan göras enbart av kommissionen.

42. Revisionsrättens beskrivning av de utmaningar som ställs av budgetförvaltningen illustrerar vidden av de problem utvecklingsländerna ställs inför. Den etappvisa metod som tillämpas av kommissionen är motiverad och stämmer överens med Lomékonventionen/Cotonouavtalet.

46. Det datoriserade system för uppföljning av utgifterna som installerats i Burkina är ett av de effektivaste i Afrika. Det behöver fortfarande utvecklas för att man skall kunna följa upp ett delegerat genomförande av utgifterna, liksom i många andra länder.

Utgifternas effekter i de sociala sektorerna

47. Kommissionen var först med att införa en bedömning av kvaliteten i tjänsterna till folket, eftersom den sedan 1999 har använt prestationsindikatorer i strukturanpassningsprogrammen.

48. Ända tills kommissionen inom ramen för det särskilda biståndsprogrammet för Afrika samlade alla biståndsgivare till en diskussion om reformen av villkorsprincipen, agerade biståndsgivarna enligt hypotesen att de sektors- och budgetreformer som krävdes av länderna automatiskt skulle medföra en förbättring av tjänsterna till folket. Det försök som genomfördes i Burkina Faso, i vilket kommissionen samordnade tolv biståndsgivare, visade att så inte var fallet, och ledde till en förändring i grunden av tillvägagångssättet och en ökad uppmärksamhet på resultatindikatorer. Denna komplexa ändring, som hittills endast genomförts av kommissionen, börjar bära frukt. Det krävdes två års diskussioner i det särskilda biståndsprogrammet för Afrika för att godta att detta mandat anförtroddes kommissionen.

50. Den enhet som ansvarar för strukturanpassning har engagerat sig i sektorsstrategin, såväl i det särskilda biståndsprogrammet för Afrika (en överläggning och en uppföljning av sektorsprogram) som i kommissionen som medansvarig för en arbetsgrupp som har utarbetat anvisningar i ämnet. Enligt revisionsrättens rekommendation stannar ansvaret för genomförandet kvar hos sektorsenheterna för att garantera ett enhetligt tillvägagångssätt.

Ny inriktning av övervakning och kontroll av budgetstöden

52. Frånvaron av problem i finansförvaltningen (till följd av ländernas ansträngningar och det erhållna utländska stödet) är det viktigaste skälet till en avveckling av budgetens målinriktning, varigenom den generiska bestämningen av medlen blir total. Med eller utan målinriktning bör frågan om en sund förvaltning av offentliga medel uppmärksammas av biståndsgivarna.

53. Parallellt med utnyttjandet av resultatindikatorer följer kommissionen tillämpningen av åtgärder som förhandlas med de berörda regeringarna efter revisioner. Dessa åtgärder är flera och mera detaljerade även på det kvalitativa planet än de indikatorer som godkänns som villkor för budgetstöd. Revision