Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om distansförsäljning av finansiella tjänster till konsumenter och om ändring av rådets direktiv 90/619/EEG och direktiv 97/7/EG och 98/27/EG"

(1999/C 169/15)

Den 18 december 1998 beslutade rådet att i enlighet med artikel 100a i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion, som ansvarat för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 15 april 1999. Föredragande var Manuel Ataíde Ferreira.

Vid sin 363:e plenarsession den 28-29 april 1999 (sammanträdet den 29 april) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 78 röster för, 47 emot och 9 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Kommissionen har sedan länge varit medveten om att distansförsäljning av finansiella tjänster behöver regleras på gemenskapsnivå. Ämnet har behandlats inom ramen för olika initiativ, inte bara av kommissionen, utan också av Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén. Finansiella tjänster kom dock inte att omfattas av direktiv 97/7/EG av den 20 maj 1997 om distansförsäljning i allmänhet(1).

1.2. Ekonomiska och sociala kommittén var ett av de organ som ivrigast förespråkade att man skulle anta bestämmelser på detta område, i och med att kommittén på sätt och vis var initiativtagare till ett förslag i den riktningen.

1.2.1. ESK uppmärksammade redan i sitt yttrande om genomförandet av inre marknaden och konsumentskydd av den 26 september 1991(2) de svårigheter som konsumenterna ställs inför när de genomför gränsöverskridande banktransaktioner(3).

1.2.2. I ett ytterligare yttrande om samma ämne(4), påpekade kommittén att det är mycket viktigt att det finns gemensamma regler som skyddar konsumenterna på detta område och välkomnade således förslaget till direktiv om distansavtal, som även omfattar finansiella tjänster.

1.2.3. Senare, i sitt yttrande om kommissionens grönbok om finansiella tjänster(5), uttalade sig kommittén kritiskt om att grönboken begränsade sig till distansförsäljning och menade att "man borde tillämpa bestämmelser motsvarande dem som föreskrivs i det övergripande direktivet om distansavtal". Bestämmelserna måste naturligtvis anpassas till de specifika förhållanden som gäller för finansiella tjänster och ta hänsyn till de nya aspekterna av elektronisk försäljning eller TV-försäljning av finansiella produkter, i synnerhet om den sköts av icke-auktoriserade mellanhänder.

1.3. Det finns ett flertal skäl till att antagandet av gemenskapsbestämmelser på detta område är ett mycket brådskande ärende. Euron håller på att införas som gemensam valuta i EU; informationssamhället förser oss med allt fler tekniska mekanismer och hjälpmedel; vi lever redan i en ekonomisk verklighet som blir allt mer global, där gränserna mellan länderna inom och utom EU får allt mindre betydelse.

1.4. Alla dessa omständigheter leder till en ökad benägenhet och ett ökat behov av att genomföra affärstransaktioner på distans - en situation där parterna som genomför gränsöverskridande transaktioner inte möts personligen - inte ens när det gäller konsumtionsvaror - och genomför affärsöverenskommelsen utan att använda några egentliga fysiska hjälpmedel. Verksamhetsområdet finansiella tjänster, som utgör ett betydelsefullt instrument för sådana transaktioner, utgör redan och kommer, med tanke på de faktorer som nämns ovan, helt klart även fortsättningsvis att utgöra ett affärsområde där efterfrågan, utbud, förhandling och slutande av avtal i allt större utsträckning kommer att ske utan att berörda parter möts personligen, och till och med utan att någon egentlig konkret affärstransaktion äger rum.

1.5. Förslaget till direktiv syftar helt klart till att åstadkomma en fullständig harmonisering av sektorn i fråga, dvs. distansförsäljning av finansiella tjänster till konsumenter.

1.6. De finansiella tjänsternas karaktär och immateriella beskaffenhet, i kombination med deras omvittnade komplexitet och betydelse för konsumenterna, berättigar inte bara att man lägger fram förslag på nya bestämmelser, som inte bara är en efterapning av de allmänna bestämmelser som gäller för distansförsäljning, utan även att man åstadkommer ett starkt konsumentskydd på de områden som skall harmoniseras.

1.7. Med beaktande av finansiella tjänsters speciella karaktär och de speciella metoder som används inom distansförsäljning definieras i förslaget till direktiv en rad mål som det söker uppnå. I det följande sammanfattas dessa mål.

1.7.1. Det är viktigt att göra det möjligt för konsumenten att

a) granska avtalet innan samtycke lämnas,

b) jämföra anbuden innan valet görs,

c) ångra sig, om avtalet ingås utan kännedom om avtalsvillkoren, eller om leverantören inte iakttagit konsumentens rätt till betänketid.

1.7.2. Leverantören skall garanteras att

a) utan hinder kunna saluföra sina finansiella produkter eller tjänster med hjälp av en metod för distansförsäljning,

b) dra full nytta av de öppna gränserna på den inre marknaden och de nya möjligheter som den elektroniska handeln erbjuder,

c) kunna sluta distansavtal med konsumenter.

1.8. För att uppnå dessa mål anger förslaget till direktiv följande vägledande principer:

a) Det är viktigt att konsumenten får kännedom om avtalsvillkoren före undertecknandet.

b) Dessa avtalsvillkor måste gälla under några dagar (betänketid), för att göra det möjligt för konsumenten att granska avtalet och jämföra det erbjudna anbudet med andra anbud.

c) Konsumenten måste ha rätt att frånträda avtal inom en rimlig tidsfrist om de två föregående villkoren inte har uppfyllts.

d) Konsumenten har rätt att få tydlig information om de rättigheter som nämnts ovan.

e) Ett totalförbud för automatiska uppringningssystem och påtvingade köp av finansiella tjänster, utan konsumentens samtycke på förhand.

f) Dessa rättigheters tvingande karaktär och att försäljningsmetoder som strider mot dem skall bli föremål för allvarliga straffrättsliga följder.

g) Det bör finnas lämpliga och effektiva förfaranden för reklamation och rättelse i medlemsstaterna för att lösa eventuella tvister mellan leverantörer och konsumenter, särskilt inom ramen för direktiv 98/27/EG av den 19 maj 1998 (förbudsföreläggande).

h) En tydligt omvänd bevisbörda, till konsumentens fördel, när det gäller leverantörens iakttagande av skyldigheten att informera konsumenten och försäkra sig om att konsumenten samtyckt till att ingå avtalet och att fullgöra det.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Kommittén anser att åtgärder för att harmonisera distansförsäljning av finansiella tjänster är nödvändigt och välkomnar förslaget till direktiv, dok. KOM(1998) 468 slutlig av den 14 oktober 1998, som kommissionen till slut lagt fram.

2.2. Genomförandet av direktivet kommer säkerligen vålla problem och kräva en viss anpassning av berörda finansiella inrättningars struktur och verksamhet. Kommittén tror dock att införandet av den gemensamma valutan den 1 januari 1999 kommer att bidra till en smidig övergång. Därför föreslås att den föreslagna övergångsperioden på tre år (till den 30 juni 2002, artikel 17.1) förkortas med ett år och fastslås till den 30 juni 2001.

2.3. Kommittén godtar att syftet med föreliggande förslag till direktiv begränsas till sättet på vilket distansförsäljning av finansiella tjänster sker, och att man medvetet utelämnar alla andra aspekter som har att göra med innehållet i tjänsterna. Innehållet kommer även i fortsättningen att regleras av befintlig gemenskapslagstiftning. Kommittén godtar också att direktivet endast avser avtal mellan yrkesutövare eller leverantörer och "en fysisk person som handlar för ändamål som faller utanför hans närings- eller yrkesverksamhet" (artikel 2 d).

2.3.1. Kommittén anser dock att kommissionens syfte med detta förslag till direktiv endast kan uppnås om dess tillämpningsområde begränsas till de fall där försäljningen av finansiella tjänster sker enbart med hjälp av teknik för distanskommunikation. Denna rekommendation borde komma till uttryck i definitionen av "distansavtal" (artikel 2 a).

2.3.2. Överlappning med andra direktiv avseende konsumentskydd måste undvikas och man bör framför allt försöka jämka samman de olika direktiven.

2.4. Förslaget till direktiv hänvisar till artiklarna 57.2 och 66 som grund, men även till artikel 100a om förverkligandet av inre marknaden.

Trots att hänvisningen till dessa artiklar som rättslig grund innehåller ordet "särskilt" och det finns en hänvisning till artikel 129a i skäl 1, anser ESK att man i uppräkningen av artiklarna som utgör rättslig grund i förslagets första stycke uttryckligen borde nämna artikel 129a.3 b i fördraget (artikel 153 i Amsterdamfördraget som träder i kraft den 1 maj 1999).

2.5. Av detta bör kommissionen dra en viktig slutsats avseende det slag av harmonisering som föreslås i direktivet och införa en "minimiklausul", liknande den i direktiv 97/7/EG för att återspegla det som uttrycks i fördragets artikel 129a.5. Detta skulle uppmuntra medlemsstaterna att införa strängare skyddsåtgärder, som ligger i linje med traditionell gemenskapslagstiftning på området, utan att avstå från den höga konsumentskyddsnivå som fastslås i direktivet.

2.6. Kommittén godtar att direktivets tillämpningsområde begränsas till att omfatta finansiella avtal som ingås "inom ramen för ett system för distansförsäljning eller tillhandahållande av tjänster på distans som organiseras av leverantören" och således inte omfattar enstaka, tillfällig försäljningsverksamhet som utövas av aktörer som inte har något organiserat system för försäljning (artikel 2 a).

Kommittén anser dock ur rättssäkerhetssynpunkt att det i direktivet måste finnas en exakt definition av vad som avses med dels "ett system för distansförsäljning" inom ramen för detta direktiv, dels i vilket skede försäljning kan upphöra att betraktas som enstaka eller tillfällig, för att tvinga leverantören att verkligen inrätta "ett system för distansförsäljning eller tillhandahållande av tjänster på distans som organiseras av leverantören".

2.7. Vad beträffar definitioner anser kommittén också att förslaget till direktiv inte definierar vad som avses med "otillbörlig påverkan" (artikel 4.2), eftersom man inte anger vad som är otillåtet.

Det ligger i rättssystemets natur att olagliga handlingar definieras inom detta system. I ett direktiv som syftar till att åstadkomma en fullständig harmonisering på ett så viktigt område som detta - med allvarliga följder för rätten att frånträda ett avtal och erhålla kompensation - kan det inte godtas att ett grundläggande begrepp, dvs. olagligt bruk av "otillbörlig påverkan", inte beskrivs med större exakthet i gemenskapslagstiftningen.

2.7.1. Kommittén rekommenderar därför med eftertryck - inte bara av juridiska skäl utan även med tanke på jämställdhet och trygghet - att man inte skall överlåta till medlemsstaterna att avgöra vad som avses med "otillbörlig påverkan", utan att detta tydligt skall preciseras i direktivet.

2.7.2. Kommittén anser att begreppet "otillbörlig påverkan" skulle kunna omfatta bruket att bifoga reklam- eller marknadsföringsmeddelanden till avtalsvillkoren. Dessa båda företeelser bör tydligt skiljas åt.

2.8. Kommittén anser att termen "varaktigt medium" skulle behöva förtydligas och rekommenderar att man använder en mer teknisk och utförlig definition som baseras på de begrepp som förekommer i tidigare yttranden från ESK, nämligen yttrandet om elektroniska signaturer(6), yttrandet om säker användning av Internet(7) eller utkastet till yttrande om vissa rättsliga aspekter på den elektroniska handeln på den inre marknaden(8).

2.9. Vad beträffar rätten att frånträda avtal framgår det inte klart i direktivet om det avgörande är konsumentens meddelande till leverantören, och i så fall om leverantören måste ha erhållit meddelandet före betänketidens utgång, eller om det räcker med att rättigheten utövas före betänketidens utgång, även om meddelandet ankommer senare (artikel 4.1, artikel 4.2 och artikel 4.3).

Eftersom det inte finns någon entydig tolkning i sådana fall i medlemsstaterna - det finns stora variationer i rättspraxis - rekommenderar kommittén att frågan om meddelande avseende frånträde klargörs för att undvika tolkningssvårigheter.

2.10. När det gäller de tidsfrister som anges i olika bestämmelser i förslaget anser kommittén att tidsgränsen för att utöva rätten till frånträde (14 eller 30 dagar - artikel 4.1 och artikel 4.2) inte bör vara fast, utan uppfattas som en minimigräns som medlemsstaterna kan förlänga för att uppnå bättre konsumentskydd.

2.11. Kommittén anser också att det borde klargöras hur tidsperioden skall räknas, dvs. om man skall räkna alla veckodagar eller bara arbetsdagar och göra undantag för söndagar och helgdagar, samt hur man skall göra när den sista dagen i tidsperioden är en söndag.

2.12. Kommittén anser också att närhelst uttrycket "så snart som möjligt" används, vilket förekommer i ett flertal tvingande bestämmelser (artikel 5.1 och 5.3, artikel 8.1 och artikel 11.2 andra stycket), skall en yttersta tidsgräns anges, t.ex. "inom 48 timmar" eller "inom högst fem dagar", för att undvika oklarhet.

2.13. Det är viktigt att konsumenten känner att det finns information att tillgå samt enkla icke-rättsliga och billiga förfaranden för gottgörelse om tvist skulle uppstå med utländska tjänsteföretag.

2.13.1. ESK betonar därför vikten av att kommissionen och medlemsstaterna ser till att det snabbt inrättas mekanismer så att konsumenterna kan hävda sina rättigheter över nationsgränserna, t.ex. genom nätverk av nationella konsumentskyddsorganisationer eller ombudsmän som skulle kunna tjäna som kontaktpersoner och bistå med att lösa eventuella tvister.

3. Särskilda kommentarer

3.1. Artikel 1.1: Det är skillnad mellan begreppen "tillnärmning" och "harmonisering", och kommittén anser att formuleringen som skall användas i denna artikel är "harmonisera medlemsstaternas lagar och andra författningar", i överensstämmelse med kommissionens strävan efter "fullständigt harmoniserade bestämmelser"(9).

3.2. Artikel 1.2: Med tanke på att det är svårt att göra en strikt åtskillnad mellan enstaka kontrakt och avtal som inbegriper på varandra följande handlingar, anser ESK att direktivet bör hänvisa till "varje nytt enskilt och separat avtal".

3.3. Artikel 2 a: I definitionen av "distansavtal" bör det heta "...uteslutande använder sig av teknik...".

3.4. Artikel 3: Formuleringarna bör göras tydligare enligt följande:

3.4.1. Under punkt 1 bör ett nytt stycke läggas till:"Fram till dess att konsumenten godtagit avtalet får leverantören inte begära betalning i någon form."

3.4.2. Ersätt "kurser" med "fluktuationer" under punkt 3. Stryk också det överflödiga uttrycket "med konsumentens uttryckliga samtycke".

3.5. Artikel 4: Artikeln bör ändras i linje med följande rekommendationer:

3.5.1. (Avser verbformer som inte berör den svenska versionen, ö.a.)

3.5.2. (Tillägg av "i så fall"; berör inte den svenska versionen, ö.a.)

(Strykning i 4.1 a som inte berör den svenska versionen, ö.a.)

Under 1 b bör man nämna sakförsäkringar "med omedelbar effekt", eftersom det finns risk för missbruk av ångerrätten i dessa fall.

3.5.3. Kommittén anser att en tydlig klargörande hänvisning i direktivets ingress bör finnas om portföljförvaltning och investeringsrådgivning avseende de finansiella tjänsterna i punkterna 5 och 7 i bilagan, även om de inte behöver upptas i företeckningen över undantag från rätten till frånträde. Hänvisningen skulle precisera att även om avtal som omfattar ett uppdrag avseende enskild förvaltning av finansiella tjänster alltid kan frånträdas, gäller inte detta de finansiella tjänster som refereras till i punkterna 5 och 7 i bilagan.

3.6. Artikel 3.3 och artikel 4.1 fjärde stycket: Kommittén anser att referensen till punkterna 5 och 7 i bilagan är alltför begränsande och därför borde formuleras om i mer allmänna termer som refererar till "alla finansiella tjänster som är så beskaffade att det inte är praktiskt möjligt att utöva rätten till betänketid och frånträde, såsom de som anges i punkterna 5 och 7 i bilagan".

3.7. Artikel 7: Kommittén anser i linje med sitt tidigare yttrande(10) att i de fall ett "varaktigt medium" inte är tillräcklig garanti för tillförlitlighet och säkerhet bör medlemsstaterna kunna välja att begära skriftligt meddelande när det gäller de fall som direktivet avser(11).

3.7.1. Alternativt rekommenderar kommittén, om det visar sig omöjligt att ta fram en otvetydig och täckande definition av "varaktigt medium", att man gör det obligatoriskt att inom en rimlig tid (8 dagar) skriftligen bekräfta det meddelande som sänts via ett "varaktigt medium", så länge bekräftelse om att det mottagits inte nått fram. Meddelandet skulle dock redan bli gällande, såvida inte konsumenten kan bevisa att han inte erhållit det - och i så fall skulle det bli gällande från den tidpunkt då det skriftliga meddelandet mottagits.

3.8. Artikel 9: I överskriften bör "beställts" ändras till "begärts".

3.8.1. [Ändring som inte berör den svenska versionen, ö.a.]

3.9. Artikel 10: Kommittén anser inte att det är berättigat att låta varje medlemsstat välja fritt mellan de två alternativen.

Kommittén anser att systemet i enlighet med 2 a otvetydigt skall gälla, dvs. att meddelanden inte skall vara tillåtna om berörda konsumenter inte har givit sitt samtycke.

3.10. Artikel 11.2: Avsnittet om påföljder för de fall då leverantörer inte följer bestämmelserna i artiklarna 6 och 10 borde utgöra ett enskilt avsnitt.

3.11. Artikel 11.3: Begreppet "nära knutet till" måste förtydligas i artikel 2 och tolkas på samma sätt som begreppet "närmast anknytning" i Romkonventionen, oavsett om lagstiftande organ bör överväga fördelen av att använda samma uttryck, särskilt som terminologiska variationer förekommer i andra texter, exempelvis i artikel 6 i direktiv 93/13/EEG av den 5 april om oskäliga villkor.

3.12. Artikel 12: Kommittén är av den åsikten att kommissionen, utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i Romkonventionen, Brysselkonventionen och Luganokonventionen, borde överväga möjligheten att infoga en bestämmelse om domstolars behörighet, som vid gränsöverskridande tvister skulle ge konsumenten möjlighet att välja var han eller hon vill att den rättsliga prövningen skall ske, dvs. vid en domstol i landet där konsumenten själv är bosatt eller vid en domstol i landet där leverantören är bosatt eller har sitt säte. All rättslig prövning med avseende på konsumentens handlande skall dock alltid ske vid domstol i det land där konsumenten är bosatt.

3.13. Slutligen anser kommittén att direktivet borde fastställa att regelbunden uppföljning av genomförandet skall ske, precis som fallet är i fråga om ett antal gemenskapsdirektiv(12).

Bryssel den 29 april 1999.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Beslutet att undanta finansiella tjänster från direktivets tillämpningsområde fattades av rådet (konsumentfrågor) den 17 maj 1995.

(2) EGT C 339/06, 31.12.1991.

(3) I den viktiga undersökning som bifogades till yttrandet, genomförd av Balate, Dejemeppe och Goyens, påpekades avsaknaden av bindande bestämmelser för finansiella tjänster, särskilt gränsöverskridande transaktioner, och det då nyligen framlagda direktivet om distansavtal, som då även omfattade finansiella tjänster, bedömdes vara ett betydelsefullt instrument för att förbättra situationen.

(4) EGT C 19, 25.1.1993.

(5) EGT C 56, 24.2.1997.

(6) EGT C 40, 15.2.1999.

(7) EGT C 214, 10.7.1998.

(8) CES 457/99, av den 29 april 1999.

(9) Trots att det i motiveringen talas om "harmoniserade" bestämmelser används termen "tillnärmning" i artikel 1. Det är egentligen skillnad på dessa begrepp, vilket framgår av Filiali Osmans "Codification, Unification, Harmonisation du Droit en Europe" och av Antoine Jeammauds "Unification, Uniformisation, Harmonisation: de quoi s'agit-il?" i "Vers un Code Européen de la Consommation", s. 11 och s. 35 (Bruylant, 1998).

(10) EGT C 40, 15.2.1999.

(11) Märk att de olika språkversionerna skiljer sig åt.

(12) Se exempelvis direktiv 89/552/EEG av den 3 oktober 1989, artikel 26: "Senast vid slutet av det femte året efter dagen för antagandet av detta direktiv och vartannat år därefter skall kommissionen till Europaparlamentet, rådet och Ekonomiska och sociala kommittén överlämna en rapport om tillämpningen av detta direktiv och, om nödvändigt, utarbeta ytterligare förslag för att anpassa det till utvecklingen inom området TV-sändning."

BILAGA

till Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande

Vid omröstningen om ändringsförslag under plenarsessionen togs följande textavsnitt i sektionens yttrande upp. De förkastades men erhöll mer än en fjärdedel av rösterna.

Punkt 2.2

"Kommittén vädjar därför till leverantörerna av finansiella tjänster att frivilligt och så snart som möjligt börja följa bestämmelserna i direktivet som skall gälla från den 30 juni 2002."

Resultat av omröstning

För: 74, emot: 43, nedlagda: 8.

Punkt 2.8

"Med tanke på bestämmelserna om utförlig förhandsinformation och om betänketid samt leverantörernas höga återfinansieringskostnader anser kommittén att den föreslagna tidsfristen för frånträde är tillräcklig och att den om möjligt bör införas i samtliga medlemsstater."

Resultat av omröstning

För: 75, emot: 48, nedlagda: 5.

Punkt 2.11

"Förverkligandet av den inre marknaden kräver att tjänsteföretag skall kunna bedriva sin verksamhet i hela gemenskapen enligt de bestämmelser som gäller i det land där företaget har sitt säte. De borde inte behöva ta hänsyn till 15 olika nationella regelramar, vilket skulle splittra marknaden, öka kostnaderna och höja priserna samt hindra konsumentens valfrihet."

Resultat av omröstning

För: 71, emot: 59, nedlagda: 2.