SV Europeiska unionens officiella tidning C 44/68

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om inrättande av en ram för återhämtning och rekonstruktion av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av rådets direktiv 77/91/EEG och 82/891/EEG och direktiven 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG och 2011/35/EU samt förordning (EU) nr 1093/2012”

COM(2012) 280 final – 2012/0150 (COD)

2013/C 44/12

Föredragande: Lena ROUSSENOVA

Europaparlamentet och rådet beslutade den 5 juli 2012 respektive den 10 juli 2012 att i enlighet med artikel 114 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om inrättande av en ram för återhämtning och rekonstruktion av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av rådets direktiv 77/91/EEG och 82/891/EG och direktiven 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG och 2011/35/EG samt förordning (EU) nr 1093/2010”

COM(2012) 280 final – 2012/0150 (COD).

Facksektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 21 november 2012.

Vid sin 485:e plenarsession den 12–13 december 2012 (sammanträdet den 12 december 2012) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 153 röster för, 1 röst emot och 3 nedlagda röster.

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 EESK välkomnar lagstiftningsförslaget om en ram för att föregripa bankkriser, trygga den finansiella stabiliteten och minska bördan på de offentliga finanserna genom verktyg för förebyggande åtgärder, tidigt ingripande och rekonstruktion. Att säkerställa effektiv rekonstruktion av finansiella institut på obestånd inom EU utgör en väsentlig del i fullbordandet av den inre marknaden. EESK ställer sig bakom införandet av dessa verktyg men efterlyser större klarhet vad gäller de verktyg som är nya och inte har testats under systemkriser. EESK hoppas att innehållet i detta direktiv samordnas med innehållet i förslaget om en bankunion.

1.2 EESK accepterar förslaget att rekonstruktionsplaner ska utarbetas och uppdateras av rekonstruktionsmyndigheterna i samråd med behöriga myndigheter. Vi är övertygade om att planering och uppdatering av såväl individuella rekonstruktioner som rekonstruktion av koncerner skulle förbättras om även bankerna deltog i förfarandet. Om så är lämpligt bör man också söka professionell rådgivning i relevanta frågor från andra aktörer som skulle kunna beröras av rekonstruktionsplanerna, t.ex. konsumentorganisationer, fackföreningsföreträdare m.fl.

1.2.1 Centralbankerna, däribland ECB, har de bästa möjligheterna att utföra utvärderingar när det gäller frågor av allmänt intresse och EESK rekommenderar att man involverar dem i bedömningen av återhämtnings- och rekonstruktionsplanerna, samtidigt som deras oberoende respekteras fullt ut.

1.3 Konfidentialitetsbestämmelserna avseende kreditinstituten och deras återhämtnings- och rekonstruktionsplaner bör stärkas. Särskilda bestämmelser i direktivet bör säkerställa att alla myndigheter, institutioner och aktörer som deltar i utarbetande, uppdatering och bedömning av bankernas återhämtnings- och rekonstruktionsplaner strikt respekterar konfidentialiteten i all relevant information.

1.4 EESK välkomnar förslagen till bestämmelser som skulle möjliggöra harmoniserade regler och villkor för tillhandahållandet av koncerninternt finansiellt stöd, men anser samtidigt att man måste se till att skyddet av både den överförande och den mottagande partens intressen och rättigheter bör balanseras väl i händelse av åsiktsskillnader mellan dem avseende stödet. Kommittén stöder helt bestämmelserna i artikel 19.1 och föreslår att man utvidgar kravet i artikel 19.1 f så att det också omfattar eventuella högre kapitalbas- och likviditetskrav som fastställts av tillsynsmyndigheterna i det land där den överförande enheten finns.

1.5 De viktigaste utlösande villkoren för utnämningen av en särskild förvaltare bör bedömas av behöriga myndigheter. EESK godtar att de behöriga myndigheterna behöver ett visst manöverutrymme, men om man beaktar den viktiga roll och de befogenheter som den särskilda förvaltaren har, skulle kommittén vilja uppmuntra ökad säkerhet för institutionerna genom tydliga och mer väldefinierade bestämmelser och villkor för när en särskild förvaltare får utses.

1.6 Utnämningen av en särskild förvaltare är en mycket radikal åtgärd för tidigt ingripande som ska tillämpas först efter det att man har uttömt möjligheterna med mindre radikala åtgärder. Det kan emellertid uppstå en situation där en avsevärd försämring av ett instituts finansiella ställning utvecklas alltför snabbt och en särskild förvaltare måste utnämnas utan att man inväntar genomförandet av de mindre radikala åtgärder för tidigt ingripande som föreslås i artikel 23.1. Under dessa omständigheter bör det vara möjligt att utnämna en särskild förvaltare även om något av de utlösande villkor som fastställs i artikel 24 inte har uppfyllts (dvs. ”… när andra åtgärder som vidtagits i enlighet med artikel 23 inte är tillräckliga för att vända den förvärrade situationen”).

1.7 Rekonstruktionsmyndighetens befogenheter och ansvar behöver klargöras och fastställas mer i detalj. Den behöriga myndigheten/tillsynsmyndigheten ansvarar för tidiga åtgärder, men rekonstruktionsmyndigheten ansvarar för valet och tillämpningen av rekonstruktionsverktyg. I några fall ansvarar emellertid både tillsynsmyndighet och rekonstruktionsmyndighet för vissa åtgärder. Beroende på medlemsstaternas beslut skulle tillsynsmyndigheterna kunna utföra rekonstruktionsmyndighetens uppgifter, men de två funktionerna bör separeras för att minimera risken för ett alltför avvaktande förhållningssätt. EESK anser att man bör fastställa en tydlig åtskillnad mellan tillsynsmyndigheternas respektive rekonstruktionsmyndighetens uppgifter och tidpunkten för insatserna.

1.8 I direktivet föreslås att ett instituts ledning ska underrätta den behöriga myndigheten om de anser att institutet hamnat eller sannolikt kommer att hamna på obestånd. EESK anser att rekonstruktionsmyndighetens beslut kan komma för sent om initiativet överlämnas helt till bankens ledning. Det bör tydligt och klart framgå av direktivet att tillsynsmyndigheterna har rättighet och möjlighet att informera rekonstruktionsmyndigheten utan att avvakta bankledningens anmälan när de anser att de utlösande villkoren för rekonstruktion är uppfyllda men anmälan är försenad. Direktivet bör föreskriva att medlemsstaterna fastställer stränga påföljder för bankledningar som bryter mot god yrkessed.

1.9 Det breda spektrum av befogenheter som tillerkänns rekonstruktionsmyndigheten tillsammans med den begränsade rätten till överklagan för tredje part väcker frågor om den rättsliga stabiliteten i den ram som föreslås. I många medlemsstater, särskilt sådana som har common law-rättssystem, skulle domstolarna troligtvis skydda sin rätt att rättsligt pröva alla beslut som har fattats av en administrativ myndighet när en individ eller en grupp kan visa att de har lidit skada som en följd av beslutet. Om någon skulle anse att rekonstruktionsmyndigheten eller handläggarna gjort sig skyldiga till allvarligt fel i yrkesutövningen har domarna en sorts immunitet när det gäller beslut som fattats i domstol, men ingen lag och inga bestämmelser kan utsträcka detta privilegium till en administrativ myndighet som rekonstruktionsmyndigheten, som därför skulle löpa risken att hållas ansvarig inför domstol för eventuella skador.

1.10 Skuldnedskrivningsverktyget kräver ytterligare förklaringar och förtydliganden. För att förhindra eventuell osäkerhet bland investerare bör tydliga bestämmelser införas för kvalificerande skulder och tröskelvillkoren för skuldnedskrivning.

1.11 EESK välkomnar förslagen till bestämmelser som möjliggör harmoniserade regler på basis av förfinansiering till insättningsgarantimedel och rekonstruktionsmedel. Kriterierna för att bidra till rekonstruktionsfinansieringen förefaller korrekta och realistiska med avseende på den aktuella situationen, men de ekonomiska och finansiella villkoren kan ändras oväntat, vilket vi har sett prov på under de senaste åren. EESK föreslår att man inför en bestämmelse om regelbunden översyn av kriterierna för förhandsbidragen.

1.12 Det kan visserligen finnas samordningsfördelar med ett gemensamt organ för insättningsgarantimedel och rekonstruktionsmedel, men kommittén välkomnar också kommissionens strategi att låta medlemsstaterna besluta om de vill ha ett eller två finansieringssystem (fonder). Direktivet bör i båda fallen innehålla realistiska bestämmelser som säkerställer att insättningsgarantisystemen kan fylla sin huvuduppgift, nämligen att skydda ickeprofessionella insättare, med beaktande av vad som kommer att fastställas för bankunionen.

1.13 EESK välkomnar införandet av en effektiv rekonstruktion av finansiella institut på obestånd inom EU, eftersom detta utgör en väsentlig del av fullbordandet av den inre marknaden. Inrättande av ett europeiskt system för finansieringsordningar bör säkerställa att alla institut som är verksamma inom unionen omfattas av lika effektiva finansieringsordningar för rekonstruktion samtidigt som det ska bidra till den inre marknadens stabilitet och tillhandahålla lika konkurrensvillkor. Kommittén skulle välkomna ett så snabbt införande som möjligt av en realistisk färdplan för ett framtida system för finansieringsordningar.

1.14 Under alla omständigheter hoppas EESK att direktivet bidrar till målet att lagstiftningen i högre grad integreras och samordnas, till att börja med mellan länderna i euroområdet.

2. Inledning

2.1 Med kommissionens förslag till direktiv (1) skapas en effektiv politisk ram för att på ett ordnat sätt hantera banker på obestånd och för att hindra en spridning till andra institut genom att man förser de behöriga myndigheterna med gemensamma och effektiva verktyg och befogenheter för att föregripa bankkriser, trygga den finansiella stabiliteten och minimera skattebetalarnas förluster. Det aktuella förslaget ger ytterligare detaljer när det gäller kommissionens synpunkter på ramverket för krishantering, som presenterades i ett tidigare meddelande från kommissionen (2). Den nya lagstiftningsramen är utformad som ett alternativ till de befintliga nationella insolvensförfarandena, i synnerhet kapitalinjektioner, och är förenlig med ”Grunddrag för effektiva rekonstruktionssystem för finansinstitut” från rådet för finansiell stabilitet (FSB) (3) och med de principer man enats om vid olika G-20-möten.

2.2 Stöd i form av kapitalinjektioner innebär en enorm belastning för de offentliga finanserna, orsakar en snedvridning av konkurrensen, ökar riskerna för överdrivet risktagande och erkänns nu allmänt som ett otillfredsställande alternativ i ett läge där en bankkonkurs hotar att skapa spridningseffekter. Den föreslagna ramen förväntas åstadkomma följande: — Minska skattebetalarnas risk för att få stå för kostnaderna för att rädda banker. — Ge de offentliga myndigheterna nödvändiga befogenheter för att kunna vidta förebyggande åtgärder, ingripa tidigt och möjliggöra en rekonstruktion för banker i kris. — Införa rekonstruktionsverktyg, bl.a. skuldnedskrivningsverktyget, som ger rekonstruktionsmyndigheterna befogenhet att för institut på obestånd skriva ner borgenärernas fordringar utan säkerhet och att konvertera fordringar till aktier.

2.3 Den 12 september 2012 föreslog kommissionen att man skulle inrätta en gemensam tillsynsmekanism för bankerna i euroområdet. Det slutgiltiga ansvaret för särskilda tillsynsuppgifter med koppling till den finansiella stabiliteten för alla banker i euroområdet åligger Europeiska centralbanken (ECB). Nationella tillsynsmyndigheter kommer även fortsättningsvis att spela en viktig roll i den dagliga tillsynen och när det gäller att förbereda och genomföra ECB:s beslut. ECB kommer att kunna vidta åtgärder för tidigt ingripande när en bank inte uppfyller eller riskerar att inte uppfylla de fastställda kapitalkraven. När en överenskommelse har nåtts i fråga om de befintliga insättningsgarantisystemen och direktivförslaget om återhämtning och rekonstruktion av kreditinstitut planerar kommissionen att utarbeta ett förslag till gemensam tillsynsmekanism som skulle ansvara för att samordna tillämpningen av alla rekonstruktionsverktyg för bankerna inom bankunionen.

3. Allmänna kommentarer

3.1 De senaste årens händelser har visat att man så långt som möjligt måste förebygga bankkriser för att förhindra att banker hamnar på obestånd. Den dystra läxa världen har lärt sig efter den första krisen 2007 är att en enskild stor konkurs nästan alltid medför en systemkris, med välbekanta sociala och ekonomiska konsekvenser. Avvikelser från de etablerade och allmänt accepterade principerna för konkurslagstiftning motiveras då av allmänintresset.

3.2 På EU-nivå finns det för närvarande ingen harmonisering av rekonstruktionsförfaranden för kreditinstitut. EESK välkomnar därför lagstiftningsförslaget om en ram för att föregripa bankkriser, trygga den finansiella stabiliteten och minska bördan på de offentliga finanserna genom verktyg för förebyggande, tidigt ingripande och rekonstruktion. Kommittén är medveten om att dessa verktyg för förebyggande åtgärder, tidigt ingripande och rekonstruktion knappast ensamma kan lösa systemkriser, men om de tillämpas på ett lämpligt och enhetligt sätt kan de bidra till att förebygga dem. Kommittén stöder införandet av återhämtnings- och rekonstruktionsverktygen, men vill påpeka att vissa av dem (skuldnedskrivning) inte har testats i systemkriser och att det inte finns tillräcklig erfarenhet av tillämpningen, vilket innebär att de bör behandlas med särskild vaksamhet.

3.3 EESK välkomnar försöket att inrätta en ram för att se till att en konkurs i ett insolvent finansinstitut handläggs på ett korrekt sätt och godtar att systemrisken och ”institutens viktiga ekonomiska funktion gör att det normala insolvensförfarandet i vissa fall kan vara olämpligt” (4). Vi konstaterar också att det är bättre att en specialiserad rekonstruktionsmyndighet, och inte en rättslig myndighet, hanterar förvaltningen när allmänintresset kräver en ordnad rekonstruktion av en bank på obestånd. En rekonstruktionsmyndighet är i praktiken en administrativ myndighet med befogenheter som normalt sett helt ligger inom de rättsliga myndigheternas område, och den befogenhetsöverföringen kräver vissa rättsliga ändringar. Befogenhetsöverföringen kan ge följande konsekvenser: — Den rättsliga ramen för rekonstruktionsmyndighetens befogenheter bör fastställas på EU-nivå. — På grundval av de bestämmelser som fastställts på EU-nivå bör rekonstruktionsmyndighetens befogenheter fastställas av nationella parlament, som samtidigt bör tillåta och reglera överföringen av befogenheterna från rättsväsendet till bankmyndigheterna. — Tredje parts rättigheter fastställs i konkurslagstiftningen, som bör ändras så att den beaktar de särskilda bestämmelserna för bankerna. Ett annat alternativ är att separat lagstiftning antas av de nationella parlamenten. — I alla händelser konstaterar kommissionen att en lagändring skulle vara förenlig med stadgan om de grundläggande rättigheterna, särskilt äganderätten, rätten till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol.

3.4 EESK godtar kommissionens slutsats att ramens kostnader består av eventuellt ökade finansieringskostnader för institut till följd av avskaffandet av implicit visshet om statligt stöd respektive kostnaderna för rekonstruktionsmedel. Kommittén delar kommissionens oro för att instituten kan låta kunder eller aktieägare betala dessa ökade kostnader genom sänkta insättningsräntor, höjda utlåningsräntor (5) och bankavgifter eller minskade utdelningar. Enligt kommissionens konsekvensanalys kommer bankerna att drabbas av en ”viss” ökning av driftskostnaderna, men de totala kostnaderna för verksamheten och för att utarbeta återhämtnings- och rekonstruktionsplaner kommer att bli ”försumbara” eller ”obetydliga” (6).

3.5 Bankernas farhågor för att kostnaderna kan bli avsevärda har tillbakavisats av både kommissionen och arbetsmarknadsparterna. Kommittén delar kommissionens åsikt rörande ramens potentiella långsiktiga fördelar. Kostnadskonsekvenserna på kort till medellång sikt för alla berörda aktörer bör utvärderas noggrant och övervägas av alla medlemsstater i arbetet med de nationella bestämmelserna, som bör beakta ländernas egna särskilda behov och förutsättningar.

3.6 EESK välkomnar kommissionens förslag att inrätta en bankunion med en gemensam tillsynsmekanism, och anser att den nuvarande ramen för återhämtning och rekonstruktion bör anpassas till den nya mekanismen. Samtidigt är kommittén medveten om att en kombination av europeisk tillsyn och lokal rekonstruktion knappast kan fungera väl, särskilt om systemviktiga institutioner med verksamhet i flera medlemsstater drabbas av problem. Helst skulle EU-behörigheten när det gäller reglering och tillsyn av banker kompletteras av EU-behörighet i fråga om rekonstruktion och insättningsgarantier (7). Kommissionen planerar att utarbeta ett förslag till gemensam tillsynsmekanism (8), men för närvarande är det svårt att bedöma när en sådan skulle kunna förverkligas.

4. Särskilda kommentarer

4.1 Återhämtnings- och rekonstruktionsplaner

4.1.1 Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt behovet av mänskliga resurser. Att utarbeta återhämtnings- och rekonstruktionsplaner är ett mycket specialiserat arbete, och bankerna har vanligtvis inte experter med nödvändig sakkunskap och erfarenhet i personalen. Detsamma gäller offentliga myndigheter. Huvudproblemet för tillsynsmyndigheterna och rekonstruktionsmyndigheterna kommer att vara att få tag på tillräckliga personalresurser med erforderliga specialkunskaper. Detta problem kan inte undvikas eftersom tillförlitligheten i planerna och förtroendet för eventuella åtgärder båda är beroende av att hela konstruktionen präglas av hög yrkesmässig kvalitet.

4.1.2 EESK accepterar förslaget att rekonstruktionsplaner ska utarbetas och uppdateras minst en gång per år av rekonstruktionsmyndigheterna i samråd med behöriga myndigheter. Rekonstruktionsplanen bör ange alternativ när det gäller användningen av rekonstruktionsverktygen. Vi är övertygade om att planering och uppdatering av såväl individuella rekonstruktioner som rekonstruktion av koncerner skulle förbättras om bankerna också deltog i förfarandet i linje med vad som föreslås i kommissionens meddelande COM(2010) 579 final (9) och den konsekvensanalys som åtföljer direktivförslaget (10). Detta framgår dock inte uttryckligen i direktivet. Om så är lämpligt bör man också söka professionell rådgivning i relevanta frågor från andra aktörer som skulle kunna beröras av rekonstruktionsplanerna, t.ex. konsumentorganisationer, fackföreningsföreträdare m.fl.

4.1.3 Att involvera tillsyns- och rekonstruktionsmyndigheter tillsammans med kreditinstituten skulle inte vara tillräckligt när planerna måste bedömas med utgångspunkt i allmänintresset. Det lämpligaste är att centralbankerna genomför sådana bedömningar. Bedömningar om huruvida enskilda återhämtnings- och rekonstruktionsplaner för flera institut skulle kunna genomföras samtidigt i systemrelaterade situationer, och bedömningar av i vilken utsträckning de enskilda lösningarna skulle påverka det finansiella systemet som helhet inom ramen för en nationell eller internationell utveckling, kräver en övergripande tillsyn på makronivå. Centralbankerna har med sin sakkunskap och sina erfarenheter de bästa möjligheterna att klara detta, och EESK rekommenderar att man involverar dem i bedömningen av återhämtnings- och rekonstruktionsplanerna med utgångspunkt i allmänintresset, samtidigt som deras oberoende respekteras fullt ut. I framtiden kan eventuellt ECB genomföra liknande bedömningar av planerna, både i egenskap av centralbank och som gemensam europeisk tillsynsmyndighet.

4.1.4 Konfidentialitetsbestämmelserna avseende kreditinstituten och deras återhämtnings- och rekonstruktionsplaner bör stärkas. Särskilda bestämmelser i direktivet bör säkerställa att konfidentialiteten i all relevant information strikt respekteras av alla myndigheter, institutioner och aktörer som deltar i utarbetande, uppdatering och bedömning av bankernas återhämtnings- och rekonstruktionsplaner.

4.2 Finansiellt stöd inom koncerner

4.2.1 EESK välkomnar förslagen till bestämmelser som möjliggör harmoniserade regler och villkor för tillhandahållandet av koncerninternt finansiellt stöd, men anser samtidigt att man måste se till att skyddet av både den överförande och den mottagande partens intressen och rättigheter bör balanseras väl i händelse av åsiktsskillnader mellan dem avseende stödet. Kommittén stöder helt bestämmelserna i artikel 19.1 och påpekar att kravet i artikel 19.1 f bör utvidgas så att det också omfattar eventuella högre kapitalbas- och likviditetskrav som fastställs av tillsynsmyndigheterna i det land där den överförande enheten finns.

4.3 Särskild förvaltning

4.3.1 De främsta utlösande villkoren för utnämningen av en särskild förvaltare i enlighet med artikel 24.1 bör bedömas av behöriga myndigheter (11). Vi förstår att det finns ett behov av marginaler och flexibilitet när det gäller de utlösande villkoren som skulle ge de behöriga myndigheterna ett visst manöverutrymme, men om man beaktar den viktiga roll och de befogenheter som den särskilda förvaltaren har skulle kommittén vilja uppmuntra ökad säkerhet för institutionerna genom tydliga och mer väldefinierade bestämmelser och villkor för när en särskild förvaltare får utses. Erfarenheten visar att tidiga varningstecken ofta är av kvalitativ art, och att upptäckten av dem ofta inte beror på datorer och kvoter, utan på erfarenhet och färdigheter hos tillsynsmyndighetens personal, eller på effektiv övervakning. Om det i sådana fall saknas tydligt fastställda regler som friskriver dem från ansvar vad avser beslutet finns det en risk för att tillsynsmyndigheterna tvekar att inleda förfarandet och att de därmed förlorar en viktig möjlighet till tidigt ingripande i rätt tid. Tydliga och mer väldefinierade utlösande villkor och förutsättningar är viktigt eftersom tredje part kan ställa krav på ersättning från den särskilda förvaltaren, som då betraktas som personligt ansvarig, och dessutom väcka talan mot tillsynsmyndigheterna för bristande omdöme i beslutet om att ett förfarande för tidigt ingripande skulle inledas, eller i valet av särskild förvaltare.

4.3.2 I direktivet fastställs i vilken ordning de olika åtgärderna för tidigt ingripande ska vidtas. Utnämningen av en särskild förvaltare är en mycket radikal åtgärd för tidigt ingripande som ska tillämpas först efter det att man har uttömt möjligheterna med mindre radikala åtgärder. Det kan emellertid uppstå en situation där en avsevärd försämring av ett instituts finansiella ställning utvecklas alltför snabbt och en särskild förvaltare måste utnämnas utan att man inväntar genomförandet av de mindre radikala åtgärder för tidigt ingripande som föreslås i artikel 23.1. I dessa fall bör det vara möjligt att utnämna en särskild förvaltare trots att det utlösande villkor som fastställs i artikel 24 inte har uppfyllts (dvs. ”… när andra åtgärder som vidtagits i enlighet med artikel 23 inte är tillräckliga för att vända den förvärrade situationen”).

4.3.3 Kommittén skulle vilja uppmana kommissionen att granska ett scenario där utnämningen av en särskild förvaltare skulle kunna utlösa massuttag från banker, och föreslå lämpliga åtgärder för att förhindra detta. I vissa fall och situationer skulle utnämningen av en särskild förvaltare kunna utgöra en signal till marknaden att banken befann sig i allvarliga finansiella svårigheter, vilket skulle kunna utlösa massuttag av insättningar. Läget kan till och med bli ännu värre om man samtidigt utnämner flera särskilda förvaltare för flera banker, i ett land eller i flera länder, och branschen drabbades av massuttag och en förtroendekris. Vi är övertygade om att vissa bestämmelser bör fastställas i direktivet för att förhindra en sådan utveckling under den fas då åtgärder för tidigt ingripande vidtas. Den kommande europeiska tillsynsmyndigheten bör ha en stark ställning och lämpliga verktyg för att kunna hantera sådana situationer snarast möjligt.

4.4 Rekonstruktion

4.4.1 Rekonstruktionsmyndighetens befogenheter och ansvar behöver klargöras ytterligare. Den behöriga myndigheten/tillsynsmyndigheten ansvarar för tidiga åtgärder, men rekonstruktionsmyndigheten ansvarar för valet och tillämpningen av rekonstruktionsverktyg. I några fall ansvarar emellertid både tillsynsmyndighet och rekonstruktionsmyndighet för vissa åtgärder. I artikel 27.1 a anges t.ex. att den ”behöriga myndigheten eller rekonstruktionsmyndigheten fastställer att institutet är eller sannolikt kommer att komma på obestånd”. Beroende på medlemsstaternas beslut skulle tillsynsmyndigheterna kunna utföra rekonstruktionsmyndighetens uppgifter, men de två funktionerna bör separeras för att minimera risken för ett alltför avvaktande förhållningssätt (12). EESK anser att man bör fastställa en tydlig åtskillnad mellan tillsynsmyndigheternas respektive rekonstruktionsmyndighetens uppgifter och ansvar samt tidpunkten för insatserna. Kommittén anser att rutiner för bedömning och anmälan rörande rekonstruktionsvillkor bör baseras på en tydlig ansvarsfördelning mellan de olika berörda myndigheterna, och att de bör förenklas så att beslutet om och genomförandet av rekonstruktionen kan påskyndas.

4.4.2 Kravet på att ett instituts ledning underrättar den behöriga myndigheten om de anser att institutet hamnat eller sannolikt kommer att hamna på obestånd skulle vara i sin ordning om det inte vore för tvivlen när det gäller tidpunkten för institutets anmälan till den behöriga myndigheten. Tidigare erfarenheter har visat att anmälan kan försenas av olika skäl, varav ett är osäkerhet vad gäller respekten för kapitalkraven. EESK anser att rekonstruktionsmyndighetens beslut kan komma för sent om initiativet överlämnas helt till bankens ledning. Det bör tydligt och klart framgå av artikel 74 att tillsynsmyndigheterna har rättighet och möjlighet att informera rekonstruktionsmyndigheten utan att avvakta bankledningens anmälan när de anser att de utlösande villkoren för rekonstruktion är uppfyllda men anmälan är försenad. Artikel 101, punkterna 1 d och 2, bör föreskriva att medlemsstaterna fastställer stränga påföljder för bankledningar som bryter mot artikel 74.1, inte artikel 73.1 som det står i direktivet.

4.4.3 I artikel 27.1 c hänvisas till ett läge där en ”rekonstruktionsåtgärd är nödvändig av hänsyn till allmänhetens intresse”. Bedömningen av allmänintresset är ett område där centralbankerna har de bästa möjligheterna att lämna information eftersom de har den sakkunskap och de erfarenheter som behövs för att bedöma den finansiella stabiliteten, kontinuiteten i de nödvändiga tjänsterna, skyddet av offentliga medel och skyddet av insättarna. De bör ingå bland de myndigheter som måste bedöma huruvida de utlösande villkoren har uppfyllts, men detta bör ske i ett tidigare skede, särskilt när bedömningarna genomförs för ett flertal institut inom ramen för en nationell eller gränsöverskridande utveckling. I den framtida bankunionen skulle ECB, i nära samarbete med Europeiska systemrisknämnden, kunna ha bättre möjligheter och bättre verktyg för att genomföra liknande bedömningar mot bakgrund av allmänintresset, både i egenskap av centralbank och som gemensam europeisk tillsynsmyndighet. En eventuell gemensam tillsynsmekanism skulle vara till särskilt stor hjälp i detta avseende.

4.4.4 En bankkonkurs har allmänintresse, och motiverar en annan fördelning av förluster än den normala vid konkursförfaranden. I förslaget fastställs därför en särskild prioriteringsordning för fordringar där aktieägare står först, och därefter följer oprioriterade borgenärer i en rangordning som anges i artikel 43. EESK har inga invändningar mot den föreslagna prioriteringsordningen för fordringar, men vill rikta uppmärksamheten på att även alla insättare/kunder tekniskt och rättsligt sett är ”borgenärer”. Med undantag för uttrycket ”drabbad borgenär” ges inga definitioner i artikel 2 av de olika typerna av ”borgenär” och ”insättare”. EESK skulle välkomna tydliga definitioner av dessa begrepp, särskilt med tanke på att rangordningen av insättare/borgenärer för närvarande inte är harmoniserad i medlemsstaterna.

4.4.5 Statliga insättningar behandlas på olika sätt i olika medlemsstater. I vissa länder är de kvalificerande för skuldnedskrivning, i andra inte, beroende på om de tillhör de insättningar som – upp till ett visst belopp – täcks, och beroende på om de är värdepapperiserade. Dessutom är de statliga insättningar som är kvalificerande skulder och kan skrivas ned i själva verket skattebetalarnas pengar. Men kan en skuldnedskrivning som utnyttjar offentliga medel definieras som skuldnedskrivning?

4.4.6 Förslaget ger rekonstruktionsmyndigheten vidsträckta befogenheter när det gäller att fastställa prioriteringsordningen för de nedskrivna skulderna. Rekonstruktionsmyndigheten har till och med befogenhet att skriva ner skulder till en borgenär inom affärs- eller handelssektorn om de inte är ”av avgörande betydelse för dess löpande verksamhet” (artikel 38.2 e ii), vilket innebär att t.ex. leverantörer av cateringtjänster eller hotelltjänster kan få sina anspråk nedskrivna om rekonstruktionsmyndigheten inte anser att dessa tjänster är ”av avgörande betydelse”. Likabehandling av borgenärer är en hörnsten i konkursförfaranden och måste respekteras också i detta fall.

4.4.7 EESK inser behovet av att se till att institutionerna har en tillräcklig mängd kvalificerande skulder i balansräkningen som omfattas av befogenheterna gällande skuldnedskrivning. Att utfärda skuldinstrument som kan komma att skrivas ned kan bli svårt eftersom skillnaderna mellan efterställda skulder och prioriterade skulder utan säkerhet kommer att bli mindre. På mindre utvecklade marknader kommer det att bli svårare, dyrare eller t.o.m. omöjligt i kristider, särskilt vid systemkriser. Vi rekommenderar att förslaget om harmoniserad tillämpning av minimikrav för kvalificerande skulder på EU-nivå (som ska fastställas av kommissionen i delegerade akter) bör övervägas och justeras noggrant, med beaktande av utvecklingsgraden på den lokala finansmarknaden i de olika medlemsstaterna.

4.4.8 Skuldnedskrivningsverktyget kräver ytterligare förklaringar och förtydliganden. För att förhindra eventuell osäkerhet bland investerare bör tydliga bestämmelser införas för kvalificerande skulder och tröskelvillkoren för skuldnedskrivning.

4.5 Rättsliga frågor: Tredje parts rättigheter

4.5.1 Tredje parts rättigheter tycks komma i andra hand i förhållande till vad som är fallet i konkurslagstiftningen i de flesta medlemsstater. Allmänintresset betraktas som viktigare än skyddet av privaträttsliga rättigheter och fördelningen av förluster följer en annan logik. Enligt artikel 78 är det möjligt att begära rättslig prövning av rekonstruktionsmyndighetens beslut, men endast i fråga om huruvida beslutet om rekonstruktion var lagenligt, huruvida det sätt på vilket beslutet genomfördes var lagenligt och om den ersättning som beviljats var adekvat. Rekonstruktionsmyndighetens beslut kan inte stoppas och upphävs inte automatiskt. Även om rekonstruktionsmyndighetens beslut annulleras, begränsas tredje parts rättigheter till ersättning för den förlust som den sökande lidit (artikel 78.2 d).

4.5.2 I nödfall, t.ex. om en bank hotas av obestånd, är de normala insolvensförfarandena inte alls lämpliga, men den breda uppsättning befogenheter som rekonstruktionsmyndigheterna får, tillsammans med den begränsade överprövningsrätten för tredje part, väcker oro vad gäller den rättsliga grundvalen för den föreslagna ramen. I många medlemsstater, särskilt sådana som har common law-rättssystem, skulle domstolarna troligtvis skydda sin rätt att rättsligt pröva alla beslut som har fattats av en administrativ myndighet när en individ eller en grupp kan visa att de har lidit skada som en följd av beslutet.

4.5.3 De farhågor som uttrycks i ovanstående punkt har avfärdats i olika kretsar, med hänvisning till både rättsliga och sociala faktorer, varför EESK överlämnar bedömningen till de lagstiftande organen. Vi vill dock rikta uppmärksamheten på en viktig aspekt: Om någon skulle anse att rekonstruktionsmyndigheten eller handläggarna gjort sig skyldiga till allvarligt fel i yrkesutövningen har domarna en sorts immunitet när det gäller beslut som fattats i domstol, men ingen lag och inga bestämmelser kan utsträcka detta privilegium till en administrativ myndighet som rekonstruktionsmyndigheten, som därför skulle löpa risken att hållas ansvarig inför domstol för eventuella skador. I det fallet skulle eventuell ersättning betalas ur den offentliga kassan.

4.6 Rekonstruktionsfinansiering

4.6.1 Kommissionen har redan behandlat rekonstruktionsfinansiering i två meddelanden, nämligen det om bankavvecklingsfonder och det om en EU-ram för krishantering inom finanssektorn (13). I det aktuella förslaget till direktiv lämnas ytterligare detaljer till förslagen i de tidigare meddelandena. EESK har redan presenterat sina åsikter om dessa meddelanden i två yttranden (14). I båda fallen uttryckte kommittén sitt stöd för kommissionens förslag att införa ett harmoniserat nätverk på basis av nationell förfinansiering till rekonstruktionsmedel, och vi rekommenderade att man utformar nätverket omsorgsfullt, med beaktande av de särskilda villkoren i de olika medlemsstaterna.

4.6.2 I direktivet föreslås att rekonstruktionskostnader som inte tas ut av aktieägare och borgenärer bör täckas av extra finansiering som banksektorn står för. Insättningsgarantisystemets medel kan utnyttjas vid behov. EESK välkomnar förslagen till bestämmelser som möjliggör harmoniserade finansieringsregler på basis av förfinansiering till insättningsgarantimedel och rekonstruktionsmedel. Kriterierna för att på förhand bidra till rekonstruktionsfinansieringen tycks vara adekvata och realistiska med avseende på den aktuella situationen, men de ekonomiska och finansiella villkoren kan ändras oväntat, vilket vi har sett prov på under de senaste åren. Eftersom en rekonstruktionsfond tidigast om tio år kan erbjuda full täckning för kostnaderna, föreslår EESK att man inför en bestämmelse om regelbunden översyn av bidragskriterierna.

4.6.3 EESK inser behovet av solidaritet och accepterar förslaget om lån mellan finansieringsarrangemang (artikel 97) och ömsesidig bolagsform för nationella finansieringsarrangemang i fall av koncernrekonstruktion (artikel 98). Genomförandet av den föreslagna ömsesidiga bolagsformen för nationella finansieringsarrangemang kommer emellertid att bli problematiskt innan finansieringsarrangemangen har nått sin målkapacitet och det finns en viss harmonisering. De flesta medlemsstater accepterar att deras insättningsgarantisystem/rekonstruktionsfonder baseras på förhandsfinansiering, men efterhandsfinansiering föredras fortfarande av vissa medlemsstater. Kraven i artiklarna 97.2 och 98 kommer att bli svåra att uppfylla i länder där centralbanken inte får lämna kredit i enlighet med artiklarna 96 och 98. Kommittén uppmanar kommissionen att införa särskilda steg och rekommendationer som syftar till att övervinna utmaningarna och påskynda harmoniseringsprocessen.

4.6.4 Det kan visserligen finnas samordningsfördelar med ett gemensamt organ för insättningsgarantimedel och rekonstruktionsmedel, men ett sådant arrangemang tycks orealistiskt för vissa medlemsstater i dagsläget, då många insättningsgarantisystem är underfinansierade. Kommittén välkomnar kommissionens strategi att låta medlemsstaterna besluta om de vill ha ett eller två finansieringssystem (fonder). Samtidigt rekommenderar EESK att direktivet innehåller bestämmelser som säkerställer att insättningsgarantisystemen kan utföra sin huvuduppgift, nämligen att skydda icke-professionella insättare.

4.6.5 EESK välkomnar kommissionens insatser för att inrätta ett europeiskt system för finansieringsordningar som bör säkerställa att alla institut som är verksamma inom unionen omfattas av lika effektiva finansieringsordningar för rekonstruktion. Säkerställande av en effektiv finansiering av rekonstruktionen på likvärdiga villkor i alla medlemsstater ligger inte bara i medlemsstaternas intresse utan gynnar också den inre finansiella marknaden genom att bidra till stabilitet och likvärdiga konkurrensvillkor. Kommittén skulle välkomna ett så snabbt införande som möjligt av en realistisk färdplan för ett framtida system för finansieringsordningar.

Bryssel den 12 december 2012 Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Staffan NILSSON

(1) COM(2012) 280 final.

(2) COM(2010) 579 final.

(3) Se FSB, ”Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions”, oktober 2011.

(4) KOM(2012) 280 slutlig, punkt 4 i motiveringen.

(5) Enligt kommissionens uppskattning kan den högre finansieringskostnaden påverka investeringarna och minska BNP-tillväxten med 0,1–0,4 % årligen. Se kommissionens konsekvensanalys, SWD (2012) 166, s.69 och SWD (2012) 167.

(6) Se föregående fotnot, s. 68.

(7) Se Europeiska systemrisknämnden, Reports of the Advisory Scientific Committee, Forbearance, resolution and deposit insurance, Nr 1/juli 2012, s. 23.

(8) Se COM(2012) 510 final.

(9) Se COM(2010) 579 final, En EU-ram för krishantering inom finanssektorn, s. 6.

(10) Se kommissionens konsekvensanalys SWD (2012) 166, s. 26 och s. 64 samt SWD (2012) 167.

(11) Behöriga myndigheter ska bedöma när det ”föreligger en väsentlig försämring av ett instituts finansiella ställning eller när det föreligger allvarliga överträdelser av lag, föreskrifter och stadgar eller allvarliga administrativa oegentligheter, och när andra åtgärder som vidtagits i enlighet med artikel 23 inte är tillräckliga för att vända den förvärrade situationen”.

(12) I COM(2010) 579 final anges att varje medlemsstat ska utse en myndighet som ska utöva rekonstruktionsbefogenheterna. Medlemsstaterna kommer på så vis att kunna behålla befintliga nationella arrangemang där finansministeriet, centralbanken eller insättningsgarantisystemet kan fullgöra avvecklingen. Kommissionen noterar dock att det i många jurisdiktioner föreligger en ändamålsenlig åtskillnad mellan avvecklingsmyndigheter och tillsynsmyndigheter och anser att detta är viktigt för att minimera riskerna för återhållsamhet. Rekonstruktionsmyndigheten bör vara administrativ snarare än rättslig.

(13) Se COM(2010) 254 final och COM(2010) 579 final.

(14) Se EESK:s yttrande om ”Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Europeiska centralbanken: Bankavvecklingsfonder”, EUT C 107, 6.4.2011, s. 16, och EESK:s yttrande om ”Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén, Regionkommittén och Europeiska centralbanken – En EU-ram för krishantering inom finanssektorn”, EUT C 248, 25.8.2011, s. 101.