MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN om skydd mot bedrägerier genom heltäckande lagstiftning och i kontraktsförvaltningen

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. Del ett: Det förebyggande arbetets politiska betydelse när det gäller att skydda gemenskapens ekonomiska intressen och bekämpa bedrägerier

1.1 Meddelandets mål

1.2 Bakgrund

1.2.1 Reformen av kommissionen (Vitbok)

1.2.2 Den övergripande strategin för skydd av de ekonomiska intressena och bedrägeribekämpning (kommissionens meddelande av den 28 juni 2000)

1.3 Den nuvarande situationen

1.4 Den närmaste framtiden

2. Del två: beskrivning av förebyggande förfaranden som skall inrättas vad gäller lagstiftning och kontrakt

2.1 Lagstiftningsområdet

2.1.1 Ett särskilt samarbetsförfarande i fyra faser

2.1.1.1 Fas ett: Fastställande av kriterier för en preliminär identifiering av de mest riskbenägna områdena

2.1.1.2 Fas två: Identifiering av högrisksektorer inom gemenskapslagstiftningen

2.1.1.3 Fas tre: Identifiering av känsliga lagstiftningsprojekt som avser högrisksektorer för vilka yttrande från Fraud Proofing skall krävas

2.1.1.4 Fjärde fasen: Samråd med OLAF under det förberedande skedet

2.1.2 Samråd mellan tjänsteavdelningarna

2.1.3 Uppföljning

2.2 Kontraktsdelen

2.2.1 Den planerade lösningen: upprättande av en central databas över kontrakt och kontraktstagare samt av standardkontrakt

2.2.2 Villkoren för genomförandet av åtgärderna

3. Del tre: kompletterande instrument och förebyggande insatser

4. Slutsatser

Bilaga

1. Del ett: Det förebyggande arbetets politiska betydelse när det gäller att skydda gemenskapens ekonomiska intressen och bekämpa bedrägerier

1.1. Meddelandets mål

Detta meddelande är avsett [1] som ett led i förverkligandet av de mål som anges i vitboken om reformen av kommissionen samt målen för den övergripande strategin för bedrägeribekämpning [2] i syfte att utveckla ett förebyggande förhållningssätt och se över skrivningarna i rättsakterna för att försäkra sig om att inget utrymme ges för bedrägerier eller annan olaglig verksamhet.

[1] Meddelandet är resultatet av ett arbete i en grupp med företrädare från olika enheter på kommissionen som inrättats informellt på initiativ av arbetsgruppen för reformen av kommissionen. Gruppen stod under ordförandeskap av OLAF och bestod för övrigt av företrädare för arbetsgruppen för reformen av kommissionen, generalsekretariatet och generaldirektoraten AGRI, AUDIT (ekonomistyrning), BUDG, EMPL, JAI, REGIO, RELEX och TAXUD. Även rättstjänsten medverkade vid ett antal tillfällen.

[2] Källor : Reformen av kommissionen - Vitbok del II - Handlingsplan, kapitel V "Revision, ekonomisk förvaltning och kontroll", avsnitt XXX "Skydd av gemenskapens ekonomiska intressen", KOM(2000) 200/2 slutlig (5.4.2000) och kommissionens meddelande "Skydd av gemenskapens ekonomiska intressen - Bedrägeribekämpning - För en gemensam övergripande strategi", KM(2000) 358 slutlig (28.6.2000).

Institutionerna söker ständigt handla förebyggande i syfte att slå vakt om gemenskapens ekonomiska intressen. I första hand hör detta till kommissionens tjänsteavdelningars ansvar, men OLAF kan bidra med ytterligare kunnande, utan att det interna samrådet för den skull belastas ytterligare. Den planerade samarbetsmodellen skall inriktas på nya lagstiftningsprojekt som berör de olika områden där gemenskapen är verksam. Dessa områden har valts ut på grundval av i förväg överenskomna kriterier eftersom dessa i hög grad riskerar att utsättas för bedrägerier och oegentligheter. OLAF skall samtidigt inom ramen för den operativa verksamheten fortsätta att regelbundet bistå andra tjänsteavdelningar när den upptäcker svagheter i den befintliga lagstiftningen som riskerar att utsättas för bedrägerier.

När det gäller kontraktsförvaltning kommer GD Budget att i samråd med OLAF vidta motsvarande förebyggande åtgärder.

1.2. Bakgrund

1.2.1. Reformen av kommissionen (Vitbok)

För att ytterligare förebygga oegentligheter och bedrägerier har kommissionen inom ramen för reformen föreslagit ett antal åtgärder för att bättre utnyttja det befintliga kunnandet inom kommissionen. Dessa förebyggande åtgärder ingår också i ett annat sammanhang, nämligen förändrade metoder för att planera tjänsteavdelningarnas verksamhet och fastställa prioriteringar [3].

[3] Verksamhetsbaserad förvaltning eller ABM (Activity Based Management), enligt åtgärderna 12 till 16 i vitboken om reformen, omfattar på samma gång fastställande av politiska mål, planering och programmering av verksamheterna, utarbetande av budget och tilldelning av resurser.

I villkoren i åtgärd 94 anges följande mer exakt: "För att bättre skydda det nuvarande systemet mot bedrägerier kommer kommissionens avdelningar att uppmanas överlämna förslag till ny lagstiftning som kan påverka gemenskapsbudgeten till OLAF för en riskbedömning som en del i kommissionens interna remissförfarande. OLAF kommer också att bistå GD Budget i översynen av kommissionens system för kontraktsförvaltning (standardkontrakt, centrala kontraktsdatabaser, förvaltningshjälpmedel). OLAF kommer också att löpande ge råd om bedrägerisäkring under lagstiftningsprocessen."

1.2.2. Den övergripande strategin för skydd av de ekonomiska intressena och bedrägeribekämpning (kommissionens meddelande av den 28 juni 2000)

I sin övergripande strategi anger kommissionen målen för de förebyggande åtgärder som skall resultera i en klar och lättillämpad gemenskapslagstiftning med varaktiga förbättringar, som bygger på verkligheten på fältet och på en kontinuerlig utvärdering av de svårigheter som konstaterats. För att kunna genomföra sin strategi har kommissionen i sin handlingsplan för 2001-2003 av den 15 maj 2001 [4] föreslagit flexibla former för samarbete mellan tjänsteavdelningarna så att bedrägeribekämpningsexperterna kan anlitas mycket tidigt under det förfarande då de föreslagna rättsakterna eller åtgärderna skall utarbetas

[4] KOM(2001) 254 slutlig.

1.3. Den nuvarande situationen

För att mimimera risken för bedrägerier föreskrivs i ett kommissionsbeslut [5] att generaldirektoratet på förhand systematiskt skall samråda med ekonomistyrningstjänsten om alla lagstiftningsförslag på jordbruksområdet som har kontroll- och sanktionsaspekter (det så kallade 48-timmarsförfarandet). I detta sammanhang har finansieringsöversikten inte bara ändrats inom jordbrukssektorn utan inom alla områden [6] för att innehålla en rubrik under vilken det skulle anges vilka specifika bedrägeribekämpande bestämmelser som förslaget innehöll (bestämmelse nr 9 i finansieringsöversikten).

[5] E/478/90 av den 30 april 1990. Se även bilaga 1, punkt 1.1.

[6] Tillämpning av detta förfarande under kommissionens interna samråd har inte gett något tillfredsställande resultat, vilket också talar för att detta förfarande skall ersättas av andra mer effektiva mekanismer.

Inom ramen för kommissionens interna samråd förekommer särskilt samråd med OLAF i känsliga ärenden, men erfarenheterna visar att det inte alltid är möjligt att reagera på rätt sätt inom ramen för samrådet mellan tjänsteavdelningarna och att insatserna ofta anses fördröja beslutsprocessen. Finansieringsöversikten är ett viktigt instrument för att kunna analysera lagstiftningsförslagens motståndskraft mot bedrägerier, men dess tillämpning i samband med förslag i bedrägeriförhindrande syfte har varit otillfredsställande.

När det gäller kontrakt söker generaldirektoraten efter instrument som kan göra det möjligt för dem att effektivt behandla eventuella svårigheter. De som tilldelas kontrakt önskar konsekvens och rättssäkerhet för att inte tvingas anpassa sig till skiftande praxis för olika åtgärder. Riktlinjerna i vitboken om den administrativa reformen ligger i linje med detta.

1.4. Den närmaste framtiden

Under det samtidiga genomförandet av reformen av kommissionen och handlingsplanen för genomförandet av den strategiska metoden kommer samtliga tjänsteavdelningar på kommissionen att delta i de förebyggande insatserna för skydd av de ekonomiska intressena (en ny förebyggande kultur skapas). Detta bör ge samordningsvinster som kan göra det möjligt för kommissionen att öka sina kunskaper på det förebyggande området och för tjänsteavdelningarna att visa framförhållning i sin verksamhet. OLAF kommer även att bistå GD Budget vid granskningen av systemen för kontraktsförvaltning.

Den förebyggande verksamheten såsom den anges i vitboken om reformen av kommissionen och den strategiska metoden avser två områden, dels lagstiftning [7], dels kontrakt [8]. För kontrakt är det möjligt att definiera olika slag av avtal med standardklausuler, medan någon sådan repetitiv karaktär inte finns inom lagstiftning och man måste därför, enligt ett bestämt specifikt förfarande, undersöka om den innehåller luckor som möjliggör bedrägerier. En koppling finns dock mellan de båda områdena: för upprättandet av ett kontrakt finns vanligen en rättslig grund och de förebyggande åtgärder som görs inom det ena området får därför effekter på det andra.

[7] Med lagstiftning avses här alla rättsakter eller åtgärder med allmän räckvidd som utfärdas av gemenskapen (förordningar, däribland tillämpningsförordningar, direktiv, beslut riktade till medlemsstaterna, ramprogram samt internationella konventioner och avtal) som kan få finansiella konsekvenser.

[8] GD Budget håller på att göra en kategoriindelning inom ramen för den centrala databasen för kontrakt och kontraktstagare (åtgärd 74 i vitboken om reformen av kommissionen) och i enlighet med bestämmelserna i förslaget till ändring av budgetförordningen. Man skiljer å ena sidan mellan offentlig upphandling, dvs. onerösa kontrakt som upprättats för leverans av fast eller lös egendom, utförande av arbeten eller tillhandahållande av tjänster (i sådana fall står kommissionen för 100 % av finansieringen) och, å andra sidan, bidrag, dvs direkt ekonomiskt benefikt stöd till finansieringen av antingen verksamheten i ett organ vars syfte är av allmänt europeiskt intresse eller ligger inom ramen för unionens politik, eller en åtgärd som är avsedd att främja genomförandet av ett mål som ingår i unionens politik på något område.

Konkret gäller det att tillsammans med alla berörda aktörer skapa en metod för det gemensamma arbetet som garanterar framförhållning, vilket kräver medverkan av experter såväl på det avsedda politikområdet som på området för bedrägeribekämpning. Att de olika kunskapsnivåerna kompletterar varandra genom nära och regelbunden samverkan mellan tjänsteavdelningarnas experter och experterna på bedrägeribekämpning innebär att de förebyggande åtgärderna blir effektivare.

Genom sina erfarenheter att göra utredningar och förbereda dokument kommer OLAF att kunna bistå med kunskaper när det gäller att genomföra analyser [9] (sammanfattande rapporter om de svagheter som konstaterats i regelverket för den berörda sektorn, som kommer att ingå i undersökningsrapporten). Undersökningsrapporter som gäller bedrägeribekämpning kommer därmed att kunna utnyttjas i förebyggande syfte på samma sätt som rapporterna från de kontrolluppdrag som utförts av generaldirektoratens förstärkta kontrollenheter.

[9] I sitt meddelande av den 10 februari 1995 om organisationen av bedrägeribekämpningen [SEK(95) 249] beslutade kommissionen att inom ramen för UCLAF samla den största delen av den praktiska verksamheten och den verksamhet som rör bedrägeribekämpande politik samt skydd av ekonomiska intressen (tullpolitik, ..., handelspolitik och jordbrukspolitik). Kommissionens beslut av den 28 april 1999 (EGT L 136, 31.5.1999) om att inrätta en europeisk byrå för bedrägeribekämpning återger och preciserar OLAF:s allmänna befogenheter.

På så sätt skall ett kommissionsinternt samarbete börja fungera som omfattar organ med olika kompetensområden som kompletterar varandra. Följande organ är berörda:

* De ansvariga tjänstegrenarna (lagstiftning, kontrakt).

* Enheter med ansvar för kontroller inom generaldirektoraten (bl.a. i fråga om kontroller på plats hos dem som en åtgärd eller regel är till förmån för).

* Kommissionens tjänstegrenar och s.k. horisontella generaldirektorat (GD Budget, centrala internrevisionstjänsten, ekonomistyrningen, generalsekretariatet och rättstjänsten) som besitter särskilt kunnande, såväl till följd av sina speciella uppgifter som på grund av sina samordningsverksamheter, som bör ges vidast möjliga spridning.

* OLAF som ansvarar för utarbetande och genomförande av strategier för skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen och bedrägeribekämpningen.

Genom reformen fastställs klart generaldirektoratens ansvar i fråga om internkontroll (iakttagande av de normer som beslutats av kommissionen den 13 december 2000) och ansvaret i samband med kontroller på plats hos förmånstagare för att förvissa sig om att reglerna iakttas har utvidgats. Kontrollkapaciteten har ökats och samtidigt har det byggts upp strukturer för internrevision på generaldirektoraten. Dessa åtgärder ger sammantaget identifieringskapacitet för alla aspekter av arbetet på fältet som blir föremål för lagstiftning, vilket är av avgörande betydelse vid utarbetandet av lagstiftningsförslag i enlighet med arbetsprogrammet och för de prioriteringar som fastställts på politisk nivå inför införandet av mekanismen "Fraud proofing".

En intern enhet på OLAF, "Fraud Proofing" kommer att ha till uppgift att i förebyggande syfte analysera bedrägerier och oegentligheter, bl.a. i fråga om konstaterade svagheter eller påvisade luckor i lagstiftningen. Dessa specialanalyser kommer att överlämnas till generaldirektoraten (se punkt 2.1.1.3), såväl till dem som är ansvariga på lagstiftningsområdet inom respektive sektorer som till dem som ansvarar för administration och förvaltning av finansiering (program och bidrag) och kontrakt, samt till GD Admin och GD Budget.

2. Del två: beskrivning av förebyggande förfaranden som skall inrättas vad gäller lagstiftning och kontrakt

2.1. Lagstiftningsområdet

Det planerade förebyggande organet "Fraud Proofing" skall uteslutande ägna sig åt de mest känsliga lagstiftningsprojekten. Genom att i förväg utifrån exakt formulerade kriterier fastställa vilka områden av gemenskapspolitiken som är mest känsliga kan man undvika att i onödan belasta samråden mellan tjänsteavdelningarna.

Följande schematiska framställning beskriver det särskilda förfarande för samarbete som skall inrättas inom lagstiftningsområdet och som innefattar samarbete med OLAF redan under de tidigaste skedena i de interna samråden mellan tjänsteavdelningarna.

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

1.1.1.

2.1.1. Ett särskilt samarbetsförfarande i fyra faser

2.1.1.1. Fas ett: Fastställande av kriterier för en preliminär identifiering av de mest riskbenägna områdena

De olika områden där gemenskapen är verksam är i olika hög grad förenade med risker som gäller deras potentiella utsatthet för bedrägerier och oegentligheter. För att fastställa graden av risk på varje enskilt område måste man först fastställa ett antal kriterier. Därvid kommer OLAF att utgå från sina operativa erfarenheter från fältet och även utnyttja tillgängligt material (de årliga bedrägerirapporterna, undersökningsrapporter, revisionsrapporter från revisionsrätten och kommissionens övriga operativa generaldirektorat osv.) för att upprätta en första klassificering av känsliga sektorer utifrån vissa indikatorer (t.ex. frekvensen av genomförda kontroller och undersökningar samt om dessa kontroller har utförts med stöd av en riskanalys eller antalet upptäckta bedrägerier). Redan i detta skede kommer OLAF att ta kontakt med berörda generaldirektorat. Därigenom kommer OLAF att kunna upprätta egna kriterier (på intäkts- och utgiftssidan) så att man kan identifiera och inrikta sig på de sektorer av de mest känsliga som bör granskas av "Fraud Proofing".

2.1.1.2. Fas två: Identifiering av högrisksektorer inom gemenskapslagstiftningen

Kriterierna och de första elementen för identifiering av högrisksektorer från OLAF:s analys, som gjorts i samarbete med berörda tjänsteavdelningar, kommer att valideras av en särskild arbetsgrupp. Denna grupp kommer att ledas av OLAF och vara sammansatt av företrädare för generalsekretariatet, rättstjänsten, DG Budget, GD Ekonomistyrning och internrevisionstjänsten samt ett begränsat antal operativa generaldirektorat. Dessa väljs ut av OLAF:s generaldirektör på grundval av deras erfarenheter inom riskanalyser, särskilt med tanke på att deras verksamhetssektorer kan utsättas för risker och med hänsyn till det intresse som ligger i att säkerställa en viss representativitet inom gruppen i förhållande till de olika utgiftsslagen. De generaldirektorat som inte är representerade inom gruppen, men som berörs genom att deras verksamhetsområde anses utgöra ett högriskområde, kommer att engageras fullt ut i verksamheten och kommer att ingripa på samma sätt som gruppens medlemmar när det gäller de slutgiltiga besluten om högriskområden.

2.1.1.3. Fas tre: Identifiering av känsliga lagstiftningsprojekt som avser högrisksektorer för vilka yttrande från Fraud Proofing skall krävas

Identifieringen av högrisksektorer kommer att ske i samarbete mellan OLAF (under medverkan av arbetsgruppen) och de ansvariga generaldirektoraten som skall utse en representant som skall sköta kontakterna med OLAF och arbetsgruppen.

Urvalet av projekt kommer att ske utifrån kommissionens arbetsprogram och generaldirektoratens årliga förvaltningsplaner. Genom granskningen av programmet och planerna kommer det att bli möjligt att genom en överenskommelse med de berörda generaldirektoraten fastställa vilka projekt som bör omfattas av ett tidigt samarbete med OLAF. Alla beslut att inte samråda med OLAF i ett tidigt skede när det gäller projekt som enligt arbetsgruppen kräver samarbete med OLAF kommer att vila på det generaldirektorats ansvar som är initiativtagare till projektet.

Efter denna fas kommer OLAF att uppmana de berörda enheterna att samråda under det förberedande skedet när det gäller projekt som angivits av arbetsgruppen.

2.1.1.4. Fjärde fasen: Samråd med OLAF under det förberedande skedet

De ansvariga generaldirektoraten skall så tidigt som möjligt knyta OLAF till förberedandet av de projekt som valts ut av den särskilda arbetsgruppen genom att underrätta OLAF om preliminära lagförslag.

Det berörda generaldirektoratet skall ta de första kontakterna med OLAF:s "Fraud proofing-enhet". OLAF skall så tidigt som möjligt knytas till förberedelserna av projektet när det gäller "Fraud proofings" utvärdering av de föreslagna rättsakternas kvalitet i ett tidigt skede och den eventuella utformningen av bestämmelser om skydd mot bedrägerier om sådana bestämmelser är nödvändiga och lämpliga i sammanhanget. Om ingen överenskommelse har nåtts mellan OLAF och det ansvariga generaldirektoratet (oavsett anledning) om de bestämmelser som skall säkerställa skyddet mot bedrägerier kan det interna samrådet ändå inledas. Där kommer OLAF och samtliga berörda generaldirektorat att kunna framhålla sina synpunkter. Båda parternas argument kommer att utvärderas inom ramen för samrådet mellan tjänsteavdelningarna och vid behov åligger det kommissionskollegiet att göra en slutlig prövning.

Utan att det påverkar slutsatserna under den andra och tredje fasen eller de principer som rör den planerade uppföljningen under punkt 2.1.3 skall generaldirektörerna uppmuntras att samråda med OLAF i ett tidigt skede om alla nya projekt som rör högrisksektorer som inte föreskrivits i den inledande planeringen samt när det gäller alla projekt som anses vara särskilt känsliga inom normalrisksektorer.

2.1.2. Samråd mellan tjänsteavdelningarna

Vid samrådet mellan tjänsteavdelningarna (enligt artikel 21 i kommissionens arbetsordning) ges OLAF tillfälle att ingripa i alla relevanta fall. Det kommer att vara desto viktigare när det gäller känsliga projekt som inte omfattas av Fraud proofing och som berör högrisksektorer (se punkt 2.1.1.3). Det kommer att göra det möjligt för OLAF att uttala sig om projekt som inte är känsliga för bedrägerier och som berör högrisksektorer, om detta inte redan har gjorts i ett tidigt skede inom ramen för det särskilda samarbetsförfarandet med OLAF, vilket det berörda operativa generaldirektoratet alltid kan sätta igång på eget initiativ. Detta samråd kommer även att fungera som en sista kontroll av att samrådet med OLAF har fungerat väl under de tidigare skedena (se punkt 2.1.1.4). Den översiktsmodell som ligger till grund för samrådet mellan tjänsteavdelningarna kan eventuellt anpassas så att samrådet med OLAF framgår av denna, om ett sådant är nödvändigt, eller inom ramen för samrådet mellan tjänsteavdelningarna.

2.1.3. Uppföljning

OLAF och den särskilda arbetsgruppen förbehåller sig rätten att när som helst inleda en ny granskning av kriterierna och elementen för identifiering av högrisksektorer och att se över dessa sektorer i samarbete med berörda generaldirektorat. Det kan gälla att identifiera nya sektorer och att stryka sektorer från den fastställda listan (särskilt med hänsyn till det gemenskapspolitikens utveckling och viss lagstiftnings risk att utsättas för bedrägerier). OLAF och den särskilda arbetsgruppen kommer att regelbundet utvärdera hur generaldirektoratens planering följs.

De ansvariga generaldirektoraten skall vaka över uppföljningen av besluten och åtgärderna med avseende på skyddet mot bedrägerier när kommissionens förslag överlämnats till lagstiftaren i enlighet med de vanliga interna beslutsförfarandena. De särskilda bedrägeribestämmelserna i kommissionens förslag måste i så stor utsträckning som möjligt bevaras under förhandlingarna.

Ett kapitel i kommissionens årliga rapport om bedrägeribekämpningen kommer att ägnas åt det specifika "Fraud Proofing-förfarandet".

2.2. Kontraktsdelen

När det gäller kontraktsförvaltningen har man hittills sökt uppnå målet att förebygga bedrägerier och oegentligheter på två nivåer:

- På central nivå: En harmonisering av avtalsbestämmelser och förfaranden vid upphandling och tilldelande av bidrag har inletts för varje definierad kontraktskategori [10]. Standardkontrakt och standardavtal som kan användas av samtliga kommissionens tjänsteenheter har upprättats och vägledningar och riktlinjer ("vademecum", cirkulär osv.) har offentliggjorts.

[10] Vad gäller de allmänna rättsliga ramarna bör det erinras om att finansförordningen och dess tillämpningsföreskrifter omfattar de båda tidigare nämnda kategorierna [KOM(2000) 461 slutlig av den 26 juli 2000].

- På enhetsnivå (kontraktsförvaltande enheter): Olika instrument har utarbetats för användning inom rep. enhet, varav vissa är av särskilt intresse, t.ex. standardkontrakt som antagits av kommissionen, vilket bl.a. visar på att de är juridiskt hållbara, och lokala databaser av vilka en del kan konsulteras via SINCOM.

Detta behöver följas upp med ytterligare insatser som skall bygga på bästa praxis och inriktas på att bevara konsekvens och helhet, trots att många skiftande områden måste behandlas.

2.2.1. Den planerade lösningen: upprättande av en central databas över kontrakt och kontraktstagare samt av standardkontrakt

Följande två huvudsakliga inriktningar har valts som redovisas i åtgärderna 73 och 74 i vitboken: Dels upprättande av standardkontrakt för kommissionen [11], dels införande av en central databas över kontrakt och kontraktstagare. Dessa åtgärder som framför allt skall verka förebyggande och avskräckande, syftar bl.a. till följande:

[11] De standardkontrakt som redan har upprättats inom biståndsområdet skulle kunna tjäna som modell för utarbetandet av dessa standardkontrakt.

- Harmonisering och inbördes konsekvens med utgångspunkt i bästa praxis och modeller som leder till en gemensam kontraktspolitik för hela kommissionen. Detta skall ske genom en inventering av nu använda typer av kontrakt och avtalsbestämmelser, upprättande av en kategoriindelning av kontrakten, fastställande av "allmängiltiga" klausuler, konsolidering och komplettering av riktlinjerna till tjänsteavdelningarna, pregnantare skrivningar i de befintliga standardkontrakten och, i tillämpliga fall, nya standardkontrakt.

- Detta arbete måste ske med en ständig strävan efter precision. Särskild uppmärksamhet måste därför ägnas valet av termer (en enda term för varje begrepp), redigeringen av klausulerna (inga motsägande formuleringar och inget utrymme för tvivel eller tolkning) och standardkontraktets helhetsutformning.

- Centralisering av informationerna som gör det möjligt för alla avdelningar på kommissionen att utnyttja samma instrument: med hjälp av den centrala databasen ("Interactive Contract Network Database", ICON DB) kan alla avdelningar på kommissionen snabbt informeras om utvecklingen på de områden de är intresserade av oavsett geografisk belägenhet (i fråga om delegationer).

Inom de ramar som föreskrivs i gemenskapslagstiftningen [12] kommer det på detta sätt att bli möjligt att innan ett kontrakt undertecknas kontrollera om kontraktstagaren kan identifieras som juridisk person eller, om kontraktstagaren redan är känd, dennes tillförlitlighet mot bakgrund av tidigare eller löpande kontraktsmässiga relationer med kommissionen (i fråga om förluster vid konkurs, allvarliga fel, risk för dubbel finansiering osv.). I och med omarbetningen av finansförordningen tillkommer även fall av intressekonflikter, bedrägerier och korruption samt möjligheten att under upp till fem år utesluta kontraktstagare som begått fel.

[12] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 45/2001 av den 18 december 2000 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter, EGT L 8, 12.1.2001.

De erfarenheter som ett generaldirektorat haft av en kontraktstagare kan på så sätt bli till nytta för ett annat generaldirektorat, på följande sätt:

- Genom en god prestationsmätning och en ökad kontroll av kontraktstagarna och de transaktioner som genomförts. Även här kommer den centrala databasen att samla all kontraktsmässig information per kontraktstagare och följa upp dess utveckling över tiden vad gäller relationerna med kommissionen, både när det gäller uppgifter om kontraktstagaren (t. ex. i fråga om ändring av firma) och om de olika kontrakten (tillägg till försäkringsbrev, bankgarantier etc.).

Mer specifikt kommer man på detta sätt att kunna kontrollera sambandet mellan en kontraktstagare och ett visst bankkonto [13]. Dessa uppgifter kommer att arkiveras och kan kontrolleras mot uppgifterna för varje enskilt kontrakt, eftersom standardkontrakten normalt innehåller en uppgift om bankkonto. All information om kontrakten kommer att läsas in och lagras centralt vilket kan få avgörande betydelse i händelse av bedrägerimisstankar.

[13] Kommissionens förordning (EG) nr 1687/2001 av den 21 augusti 2001 om ändring av kommissionens förordning nr 3418/93 av den 9 december 1993 om närmare bestämmelser för genomförandet av vissa bestämmelser i budgetförordningen av den 21 december 1977 (EGT L 228, 24.8.2001, s. 8, artikel 81a).

- Ökad ekonomisk och juridisk säkerhet. De mål och resultat som skall uppnås genom ett kontrakt och metoderna för detta bör fastställas i ett tidigt skede med exakthet så att alla avvikelser kan undvikas.

- Vid bristande eller ofullständig uppfyllelse av villkoren i kontraktet bör kommissionen kunna agera effektivt med stöd av kontraktet, t.ex. genom indragna betalningar, utnyttjande av ekonomiska garantier, återkrav med utvidgning av tillämpningsområdet för artikel 256 i EG-fördraget och, så vitt det är möjligt, tillämpa ett kompensationsförfarande, sanktioner och i sista hand upphävande av kontraktet och införande av forumklausuler för att kommissionen skall kunna försvara sina rättigheter effektivt [14].

[14] Se den omarbetade budgetförordningen när det gäller offentlig upphandling och bidrag. Systemet för tidig varning håller för närvarande på att förstärkas i denna riktning (åtgärd 95 i vitboken om reformen av kommissionen).

Den centrala databasen för kontrakt och kontraktstagare kommer inte bara att förstärka standardkontrakten utan också fungera som en spärr när problem upptäcks. En kontraktstagares berörda konton skall snabbt kunna underrättas. Alla berörda tjänster på kommissionen kommer omedelbart att informeras om att så skett, vilket underlättar för dem att reagera snabbt och i full utsträckning.

2.2.2. Villkoren för genomförandet av åtgärderna

De planerade åtgärderna (upprättandet av harmoniserade standardkontrakt och införandet av en central databas över kontrakt och kontraktstagare för kommissionens tjänsteavdelningar) befinner sig i olika skeden av sin utveckling.

De befintliga standardkontrakten håller på att ses över, uppdateras och kompletteras av GD Budget tillsammans med OLAF, rättstjänsten och de berörda enheterna på kommissionen, bl.a. via nätverket av representanter för de ekonomiska enheterna. OLAF, via sin interna arbetsgrupp "Fraud Proofing", och rättstjänsten kommer att medverka redan från och med ett mycket tidigt skede av förfarandet när klara och tydliga klausuler skall fastställas och redigeras till skydd för gemenskapens, och också mottagarnas, ekonomiska intressen. Juridiskt sett måste klausulerna i kontrakten (dvs. själva redigeringen av kontrakten) granskas eller utformas så att inga oklarheter kvarstår. Standardklausuler om kontroll och sanktioner måste förekomma i kontrakten så att dessa åtgärders rättsliga ställning klart erkänns och ligga i linje med ett ökat skydd av gemenskapens ekonomiska intressen. Även nya ramkontrakt kommer att föreslås (kontrakt om tillhandahållande av tjänster, ramkontrakt om leveranser etc.). De olika standardkontrakten kommer att bli föremål för samråd mellan kommissionens tjänsteavdelningar för att de skall få en solid och gemensam grund.

OLAF kommer att sprida den information byrån har tillgång till (oavsett dennas form och inom ramen för vad gemenskapsrätten tillåter) om bedrägerier och oegentligheter i samband med onerösa kontrakt och beslut om bidrag (information som inhämtats under undersökningar, analyser osv.). Denna information kommer att införas i databasen över kontrakt och kontraktstagare och därigenom bli tillgänglig för samtliga kommissionens tjänsteavdelningar.

3. Del tre: kompletterande instrument och förebyggande insatser

För att underlätta utvecklingen av ett förebyggande synsätt kommer "Fraud Proofing" att stödjas av åtgärder för att upplysa och utbilda tjänstegrenarna så att de fortlöpande får tillgång till information om de risker för bedrägerier som hänger samman med texternas svårighetsgrad eller lagförslagens känslighet för bedrägerier. När det gäller förvaltning av kontrakt kommer det alltså att bli möjligt att ge förvaltningstjänstegrenarna klara riktlinjer (till exempel för uppdateringar av befintliga cirkulär).

OLAF kommer tillsammans med den särskilda arbetsgruppen att förmedla dessa upplysningar genom att utarbeta anvisningar som skall spridas under första halvåret 2002 till alla berörda tjänstegrenar och finnas på GD Budgets och OLAF:s Intranetsajt. OLAF kommer att uppdatera dessa anvisningar regelbundet tillsammans med den särskilda arbetsgruppen.

Så långt det är möjligt kommer OLAF dessutom att delta i utarbetandet av utbildningsmoduler som initierats av tjänstegrenarna vad gäller att bekämpa bedrägerier.

4. Slutsatser

De planerade förfarandena (punkterna 2.1-2.2) är avsedda att genom förebyggande åtgärder underlätta de operativa och förvaltande generaldirektoratens arbete på grundval av tillgängliga resurser. De är även avsedda att underlätta för OLAF att på bästa sätt bidra till att stärka skyddet mot bedrägerier i lagstiftningen och kontraktsförvaltningen. Inom ramarna för de befintliga resurserna kommer det att inrättas ett "Fraud Proofing-organ" inom OLAF med experter inom områdena juridik, drift och informationsutbyte.

*

Bilaga: Översikt över metoder och resultat

1. Metoder

1.1. På begäran av OLAF tog kommissionen 1990 ett förfarandeinitiativ som bestod i att lagtexterna, innan de antogs, skulle analyseras utifrån deras sårbarhet för bedrägerier (det så kallade "48-timmarsförfarandet" [15]). Generaldirektoratet för ekonomistyrning gavs i uppdrag att genomföra detta förfarande. Detta initiativ togs på begäran av Europaparlamentet. Förfarandet ledde till att kommissionen för varje nytt lagförslag antog en ändrad finansieringsöversiktsmodell som innehöll en rubrik under vilken det skulle anges vilka specifika bedrägeribekämpande bestämmelser som förslaget innehöll eller på vilket sätt lagförslaget i fråga uppfyllde dessa kriterier (hädanefter rubrik nr 9 i finansieringsöversikten).

[15] Förfarandet kallades så, eftersom denna typ av granskning av varje nytt lagförslag skulle utföras inom den tidsramen.

1.2. Förutom detta förfarande fanns det flera arbetsgrupper vid kommissionen med uppdrag att undersöka möjligheterna att förenkla de befintliga sektorsvisa bestämmelserna ("Lachaux-gruppen" på jordbruksområdet, utveckling av nya kontrollmetoder - fjärranalys, revision, harmonisering av tullagstiftningen, reformering av transitsystemet m.m.).

1.3. På jordbruksområdet, både när det gäller handels- och tullfrågor, bildades en arbetsgrupp med specifik profil för att undersöka den berörda lagstiftningen, främst utifrån aspekten hur väl det går att kontrollera att lagstiftningen följs. Denna arbetsgrupp inrättades 1978 [16] och hade i detta sammanhang ansvar för samordningen av tullaspekterna på gemenskapens olika politikområden. Det handlade dels om förebyggande arbete då texterna utarbetades, dels om förstärkning av det administrativa samarbetet mellan medlemsstaternas myndigheter och mellan dessa och gemenskapen. Goda resultat uppnåddes, vilket för övrigt uppskattades av de nationella tull-, finans- och jordbruksmyndigheterna som efterlyst dylikt samarbete, ty rådet hade vid flera tillfällen uppmanat kommissionen och medlemsstaterna att för det första förbättra samordningen mellan de myndigheter som berörs av utarbetandet och tillämpningen av jordbruksbestämmelserna [17] och för det andra se till att de gemenskapsbestämmelser som de nationella tullmyndigheterna skall genomföra kan tillämpas utan alltför stora svårigheter [18]. Dessa experter var närvarande redan när de nya texterna först började utarbetas, de utformade lämpliga bestämmelser och försvarade dem vid diskussionerna och förhandlingarna vid expertgruppernas möten och i förvaltningskommittéerna.

[16] Kommissionens beslut av den 15 februari 1978 - SEK(78) 513 - om omstruktureringen av förvaltningen av tullunionen.

[17] Jfr. resolutionen av den 23 november 1976, EGT C 287, 4.12.1976.

[18] Jfr. resolutionen av den 27 juni 1974, EGT C 79, 8.7.1974.

1.4. Den 16 oktober 1996 antog kommissionen en rekommendation, som utarbetats inom ramen för SEM 2000, om lagstiftningens motståndskraft mot bedrägerier. Denna rekommendation (nr 7 i SEM 2000, fas 2) gäller förebyggandet av bedrägerier och oegentligheter och den började genomföras i slutet av 1996 efter uppmaningar från GD XX och UCLAF. Den syftade till att öka utanordnarnas medvetande om bedrägeririskerna och att upprätthålla vaksamheten hos initiativtagarna/utanordnarna om de risker som mot bakgrund av tidigare erfarenheter är kända och förutsägbara, bland annat genom att förstärka samarbetet mellan myndigheterna i de fall där det förekommer brister i det hänseendet.

Trots vissa positiva resultat (jfr. punkt 2 nedan), bland annat när det gäller strukturpolitiken, har arbetet inte kunnat slutföras och handlingsprogrammet i rekommendation nr 7 har inte fullbordats.

2. Viktigaste resultaten när det gäller förebyggande

2.1. Strukturpolitiken

Förenkling av det regelverk som styr förvaltningen av strukturfonderna med en allmän förordning, rådets förordning (EG) nr 1260/1999 om allmänna bestämmelser för strukturfonderna, där de grundläggande principerna för de olika strukturfonderna anges (mål, programplanering, ekonomisk förvaltning, utvärdering och kontroll) och ett antal fondspecifika förordningar, med respektive fonds tillämpningsområde, och nya tillämpningsförordningar beträffande förvaltnings- och kontrollsystemen (kommissionens förordning (EG) nr 438/2001) samt förfarandet för finansiella korrigeringar (kommissionens förordning (EG) nr 448/2001).

När det gäller skyddet av de ekonomiska intressena och "motståndskraften" mot bedrägerier anges det tydligt i den nya allmänna förordningen och tillämpningsförordningarna att det främst är medlemsstaterna som har ansvar för kontroll, förebyggande, upptäckt och korrigering av oegentligheter, och det införs bestämmelser om "finansiella korrigeringar" om det skulle förekomma enskilda eller systematiska oegentligheter i förvaltnings- och kontrollsystemen.

2.2. Jordbrukspolitiken

En ny finansiell ram antogs, med bland annat ett nytt rättsligt instrument för finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken, nämligen rådets förordning (EG) nr 1258/1999 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken som ersätter de tidigare bestämmelserna från 1970, vilka hade ändrats vid flera tillfällen. Genom kommissionens förordning nr 1663/95 inrättades förfarandet vid avslutande av räkenskaperna för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ). Ett liknande system skall inrättas beträffande det program som brukar kallas Sapard till förmån för kandidatländerna i Central- och Östeuropa. Dessa ändringar har åtföljts av en omstöpning av de flesta sektoriella bestämmelserna (t. ex. sektorn för jordbruksgrödor, sektorn för mjölk och mjölkprodukter och den gemensamma organisationen av vinmarknaden).

Samtidigt gjordes även särskilt viktiga tillämpningsförordningar om, till exempel de som reglerar de gemensamma tillämpningsföreskrifterna för systemet med exportbidrag.

2.3. Tullfrågor

Reformen av tullkodexen och transiteringssystemen, särskilt antagandet av en ny förordning, Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 955/99 och kommissionens förordning (EG) nr 2787/2000 med kompletterande ändringar av tullkodexens tillämpningsföreskrifter, har syftat till att minska dels de risker som hänger samman med de aktörer som utnyttjar transiteringssystemen, dels de risker som hänger samman med de varor som transporteras enligt dessa system. En annan förordning om ändring av tullkodexen, Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2700/2000, antogs för att underlätta datorisering av tulldeklarationer och för att modernisera och förenkla tullförfaranden med ekonomisk verkan.

2.4. Direkta utgifter

De riktlinjer som tagits fram av den arbetsgrupp (1996-1998) som fått i uppdrag att fastställa i vilken mån systemen för direkta utgifter borde göras om för att göra det möjligt att inkludera administrativa sanktioner på gemenskapsnivå antogs inte av rådet.

Inom denna utgiftssektor vidtas för övrigt nya åtgärder för att förbättra förvaltningen, bland annat inom ramen för åtgärderna 74 och 95 i kommissionens vitbok om administrativa reformer.

* * *