Förslag till RÅDETS FÖRORDNING om inrättande av en europeisk byrå för förvaltningen av det operativa samarbetet vid de yttre gränserna

(framlagt av kommissionen)

MOTIVERING

1. INLEDNING

Gemenskapens politik när det gäller EU:s yttre gränser syftar till en integrerad förvaltning. Avsikten är att garantera en hög och enhetlig nivå på personkontrollen och övervakningen vid de yttre gränserna, då detta är en förutsättning för ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Målet att skapa en integrerad förvaltning av de yttre gränserna kräver, i enlighet med artikel 62.2 a i fördraget, att det fastställs gemensamma normer och förfaranden som medlemsstaterna skall följa när de utför kontroller vid sådana gränser.

Med hänsyn till att det är medlemsstaterna som ansvarar för genomförandet av den operativa delen av sådana gemensamma bestämmelser, skulle gemenskapspolitiken ofrånkomligen gynnas av en bättre samordning av deras verksamheter avseende kontroll och övervakning av de yttre gränserna.

I meddelandet från kommissionen till rådet och Europaparlamentet med titeln "En framtida integrerad förvaltning av EU-medlemsstaternas yttre gränser" av den 7 maj 2002 [1], förespråkade kommissionen att det skulle inrättas en "gemensam instans för personer som arbetar med frågor om de yttre gränserna", med uppgift att förvalta det operativa samarbetet vid medlemsstaternas yttre gränser.

[1] KOM(2002) 233 slutlig.

I den plan för förvaltningen av EU-medlemsstaternas yttre gränser (nedan kallad planen) som antogs av rådet den 13 juni 2002 [2] förespråkades inrättandet av en gemensam enhet för personer som arbetar med frågor om de yttre gränserna (den gemensamma enheten) inom ramen för kommittén för strategiska frågor om invandring, gränser och asyl (SCIFA), som ett sätt att skapa en integrerad förvaltning vid de yttre gränserna.

[2] Dok. 10019/02 FRONT 58 COMIX 398.

I planen definieras uppgifterna för den gemensamma enheten, som inledde sitt arbete som SCIFA+ under den andra hälften av 2002. Enheten skulle ha till uppgift att leda den gemensamma politiken för förvaltning av de yttre gränserna och att leda samordning och kontroll av operativa insatser på fältet.

I sin rapport till rådet av den 11 juni 2003 [3] om genomförandet av program, ad hoc-centrum, pilotprojekt och gemensamma insatser, konstaterade det grekiska ordförandeskapet att avsaknaden av en övervakningsmekanism och en metod för oberoende och grundlig utvärdering samt för behandlingen och användningen av resultaten är särskilt tydlig. Ordförandeskapet ville därför att det skulle undersökas om det behövdes en ny institutionell struktur för att förbättra det operativa samarbetet om förvaltningen av de yttre gränserna.

[3] Dok. 10058/1/03 REV 1 FRONT 70 COMIX 354.

I meddelandet från kommissionen till Europaparlamentet och rådet inför Europeiska rådet i Thessaloniki om utvecklingen av en gemensam politik för olaglig invandring, människosmuggling och människohandel, yttre gränser och återvändande av personer som vistas olagligt i EU [4] av den 3 juni 2003, påpekade kommissionen att den gemensamma enheten har visat sig ha strukturella begränsningar när det gäller samordningen av det praktiska samarbetet vid de yttre gränserna. Kommissionen föreslog därför att mer strategiska samordningsuppdrag skulle kunna kvarstå inom SCIFA+, medan de mer operativa uppdragen skulle kunna anförtros en ny permanent gemenskapsstruktur som kan utföra den löpande administrationen och snabbt reagera på nödsituationer.

[4] KOM(2003) 323 slutlig.

I sina slutsatser om en effektiv förvaltning av EU-medlemsstaternas yttre gränser av den 5 juni 2003 [5] begärde rådet att den gemensamma enheten skulle stärkas genom att omvandlas till en arbetsgrupp i rådet bestående av experter som medlemsstaterna stationerar ut vid rådets generalsekretariat.

[5] Dok. 10059/03 FRONT 71 COMIX 355.

Vid sitt möte i Thessaloniki den 19-20 juni 2003 stödde Europeiska rådet ovan nämnda rådsslutsatser från den 5 juni 2003 och uppmanade kommissionen att undersöka om det är nödvändigt att inrätta nya institutionella mekanismer, däribland en operativ gemenskapsstruktur, för att förstärka det operativa samarbetet om förvaltningen av de yttre gränserna.

I sina slutsatser från mötet den 16-17 oktober 2003 välkomnade Europeiska rådet kommissionens avsikt att lägga fram ett förslag till inrättande av en gränsförvaltningsmyndighet för att stärka det operativa samarbetet vid förvaltningen av de yttre gränserna, i så god tid att rådet före årets utgång kan nå en politisk överenskommelse om förslagets huvuddelar.

Detta förslag till rådsförordning om inrättande av en europeisk byrå för förvaltning av det operativa samarbetet vid de yttre gränserna läggs fram som ett svar på Europeiska rådets uppmaning. I förslaget beaktas erfarenheterna från medlemsstaternas samarbete inom ramen för den gemensamma enheten, från vilken byrån skall ta över ansvaret för samordningen av det operativa samarbetet.

Jämfört med den gemensamma enheten har byrån givits den ytterligare uppgiften att samordna och organisera medlemsstaternas insatser för återvändande och utveckla en god praxis för framskaffande av resehandlingar och avlägsnande av tredjelandsmedborgare från medlemsstaternas territorier. Detta motiveras av att det i de flesta medlemsstater är det de myndigheter som ansvarar för kontrollen av de yttre gränserna som är behöriga när det gäller de operativa aspekterna av insatser för att avlägsna tredjelandsmedborgare.

En trovärdig invandringspolitik kräver att det finns möjlighet att återsända tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. På grundval av kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet om en gemenskapspolitik för återvändande av personer som vistas olagligt [6], har rådet antagit en handlingsplan om en gemenskapspolitik för återvändande. Kommissionen, som är den drivande kraften bakom genomförandet av gemenskapens återvändandepolitik, bereder för närvarande ett förslag till finansiellt instrument om förvaltning av återvändande och kommer i början av 2004 att lägga fram ett förslag till rådets direktiv om miniminormer för återvändandeförfaranden och ömsesidigt erkännande av återvändandebeslut. Vidare har gemenskapen ingått, eller håller på att förhandla om, återtagandeavtal med en rad viktiga tredje länder. Byråns samordning av de operativa aspekterna av insatser för att avlägsna tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna är således en mycket viktig uppgift när det gäller att genomföra gemenskapens återvändandepolitik.

[6] KOM(2002) 564 slutlig.

2. SYFTE

Huvudsyftet med en gemenskapspolitik rörande EU:s yttre gränser är att skapa en integrerad gränsförvaltning. Detta skulle garantera en hög och jämn nivå på kontrollen och övervakningen, vilket är en förutsättning för ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Detta mål kräver, i enlighet med artikel 62.2 a i fördraget, att det fastställs normer och förfaranden som medlemsstaterna skall följa när de utför kontroller vid sådana gränser

Genom införlivandet av Schengenregelverket inom Europeiska unionens ram, finns det redan sådana gemensamma regler om kontroll och övervakning av de yttre gränserna på gemenskapsnivå.

De gemensamma reglerna tillämpas på operativ nivå av behöriga myndigheter i de medlemsstater som ingår i området utan inre gränser. Erfarenheten har dock visat att det inte är tillräckligt att de nationella myndigheterna nöjer sig med att tillämpa gemensamma regler, om man vill uppnå full effektivitet. Det är helt avgörande att myndigheterna tillämpar dessa gemensamma bestämmelser på ett harmoniserat sätt, så att det kan garanteras att alla yttre gränser har en lika väl fungerande kontroll och övervakning. Därför står det alltmer klart att gemenskapens politik om kontroll och övervakning av de yttre gränserna skulle dra nytta av ett ökat samarbete mellan de behöriga nationella myndigheterna.

Syftet med denna förordning är således att effektivisera genomförandet av gemenskapens politik om förvaltningen av de yttre gränserna genom en bättre samordning av det operativa samarbetet mellan medlemsstaterna genom inrättandet av en byrå. Byrån skulle ha till uppgift att underlätta tillämpningen av befintliga och framtida åtgärder angående förvaltningen av de yttre gränserna genom att säkerställa samordning av medlemsstaternas insatser för att genomföra dessa åtgärder.

Byrån som inrättas genom denna förordning kommer inte att ha till uppgift att utveckla politiken på detta område, och inte heller att lägga fram lagstiftningsförslag eller utöva genomförandebefogenheter i enlighet med artikel 202 i fördraget. Den skall enbart bistå medlemsstaterna i deras arbete med att genomföra gemenskapslagstiftning om kontroll och övervakning av de yttre gränserna och avlägsnande av tredjelandsmedborgare.

Byrån skall därför utarbeta och tillämpa riktlinjer, bland annat om utbildning av gränsbevakningspersonal, men dessa riktlinjer kommer inte att vara bindande.

Gemenskapslagstiftning om kontroll och övervakning av de yttre gränserna och avlägsnande av tredjelandsmedborgare kommer givetvis även i fortsättningen av utarbetas enligt gemenskapens lagstiftningsmetod.

Kommissionen kommer att vara företrädd i byråns styrelse och tillhandahålla relevant vägledning i frågor som rör gemenskapslagstiftningen.

Byråns verksamhet kommer att fungera som ett rent komplement till det arbete som utförs av medlemsstaternas nationella myndigheter med ansvar för kontroll och övervakning av de yttre gränserna och avlägsnande av tredjelandsmedborgare.

Byrån kommer att ha följande huvuduppgifter:

- Att samordna det operativa samarbetet mellan medlemsstaterna i fråga om kontroll och övervakning av de yttre gränserna.

- Att bistå medlemsstaterna vid utbildningen av deras nationella gränsbevakningspersonal genom att tillhandahålla fortbildning på EU-nivå för personer som arbetar med utbildning av gränsbevakningspersonal på nationell nivå, och genom att hålla seminarier och erbjuda kompletterande fortbildning för tjänstemän vid de nationella gränsbevakningsmyndigheterna.

- Att utföra allmänna, men även särskilt riktade riskbedömningar.

- Att följa upp forskningen när det gäller kontroll och övervakning av de yttre gränserna.

- Att bistå medlemsstater som ställs inför situationer som kräver ökat tekniskt och operativt stöd vid de yttre gränserna.

- Att samordna det operativa samarbetet mellan medlemsstaterna när det gäller avlägsnande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna.

De arbetsuppgifter som räknas upp ovan överensstämmer i huvudsak med den gemensamma enhetens ansvarsområde.

Vid genomförandet av sina uppgifter skulle byrån samarbeta med och ta hänsyn till det arbete som utförs av andra myndigheter som arbetar med kontroller vid de yttre gränserna, särskilt tullmyndigheterna, som har det största ansvaret för kontrollen av gods vid de yttre gränserna. Med hänsyn till detta och mot bakgrund av det nyligen framlagda meddelandet om tullens roll i den integrerade förvaltningen av de yttre gränserna, bör man regelbundet se över om det kan finnas några synergier mellan de uppgifter som utförs av byrån och det arbete som bedrivs av tullmyndigheter och andra myndigheter som verkar vid de yttre gränserna.

På grundval av erfarenheterna från byråns arbete kan kommissionen komma att föreslå att byråns verksamhetsområde skall utvidgas till att omfatta även andra frågor rörande förvaltningen av de yttre gränserna.

Som framgår av uppräkningen ovan kommer byrån att ta över uppgifter som idag ingår i olika projekt angående utvecklingen av en gemensam och integrerad modell för riskanalys (CIRAM), en gemensam grundplan för utbildning av gränsbevakningspersonal samt forskning kring teknik som är av relevans för kontrollen och övervakningen av de yttre gränserna.

Skälet till detta är att dessa verksamheter är övergripande frågor som hör till själva kärnan av begreppet integrerad förvaltning av de yttre gränserna. De är inte kopplade till någon viss typ av gräns, och de bör därför förvaltas centralt för att garantera att de begrepp och kriterier som skall tillämpas i alla medlemsstater uppfyller kraven på konsekvens och enhetlighet.

Inrättandet av en byrå som har till uppgift att samordna de praktiska aspekterna av kontrollen och övervakningen av de yttre gränserna är ett konkret och viktigt steg för att skapa solidaritet mellan medlemsstaterna när det gäller förvaltning av de yttre gränserna.

Byrån kommer således att upprätta och föra centrala register över teknisk utrustning för gränskontrolländamål som medlemsstaterna tillfälligt kan ställa till varandras förfogande på grundval av en behovs- och riskbedömning som utförts av byrån.

Byrån kommer själv att anskaffa teknisk utrustning för sina experter, men denna utrustning kan också ställas till förfogande för de medlemsstater som deltar i gemensamma insatser och pilotprojekt. På detta sätt kommer byrån att spela en mycket viktigt roll när det gäller att fördela bördorna.

En av de största fördelarna med att skapa en centraliserad struktur i form av en byrå för den operativa sidan av gränsförvaltningen skulle vara en ökad förmåga att bidra till att på EU-nivå möta en eventuell kritisk situation vid de yttre gränserna.

Som har framgått av händelser på senare tid tenderar sådana kriser att dyka upp då och då, särskilt i Medelhavsområdet. Om ett stort antal illegala invandrare samtidigt försöker passera Europeiska unionens yttre gräns på ungefär samma ställe under förhållanden som kräver särskilda insatser från de medlemsstater som ansvarar för att bevaka just den yttre gränsen, kommer detta att kräva samordning och samarbete inte bara på lokal eller regional nivå, utan på EU-nivå.

I sådana fall kunde byrån bistå de berörda medlemsstaterna i frågor om samordning. Byrån kunde även låna ut sina experter och utrustning tillfälligt, för att stödja de behöriga nationella myndigheterna.

3. GENOMFÖRANDE

Byrån skall samarbeta direkt med medlemsstaterna och samordna alla gemensamma insatser och pilotprojekt vid de yttre gränserna.

Byrån skall inrätta egna särskilda avdelningar med ansvar för att handha de olika aspekterna av kontroll och övervakning av land-, luft- och sjögränser genom att omforma den nuvarande, mer informella strukturen till en gemenskapsstruktur.

De särskilda avdelningarna är, i egenskap av byråns lokala kontor, en integrerad del av byråns struktur. De skall rapportera till och ta instruktioner från byrån.

Medlemsstaterna får lämna in förslag till gemensamma insatser och pilotprojekt till byrån för bedömning och godkännande. När byrån fattar beslut om förslagen skall den i första hand lägga vikt vid om förslagen är relevanta och förenliga med andra insatser samt om de tillför ett mervärde. Dessutom kan byrån på eget initiativ besluta om gemensamma insatser och pilotprojekt med medlemsstaterna. Byrån använder sig av sina särskilda avdelningar när den organiserar sådana gemensamma insatser och pilotprojekt på det operativa planet.

Det bör understrykas att byråns personal, inklusive de experter som avdelats av medlemsstaterna, till en början inte kommer att ha någon behörighet i fråga om brottsbekämpning i medlemsstaterna och därför inte kommer att utföra några egentliga kontroller vid de yttre gränserna.

När det gäller finansieringen av insatser kan byrån fatta beslut om medfinansiering av gemensamma insatser och pilotprojekt som genomförs av medlemsstaterna. Byrån skall utvärdera resultaten av insatserna och projekten och göra en jämförande analys av dessa i syfte att förbättra kvaliteten på framtida insatser.

De övergripande frågorna (fortbildning för gränsbevakningspersonal, riskanalys och uppföljning av forskning) kommer att hanteras av byrån ensam.

Vad gäller samordningen och organiseringen av gemensamma insatser för återvändande, kommer byrån att ge medlemsstaterna det tekniska stöd som behövs för att organisera sådana, till exempel genom att utveckla ett nätverk av kontaktpunkter för detta ändamål, genom att föra en uppdaterad förteckning över befintliga och tillgängliga resurser och anläggningar eller genom att utarbeta särskilda riktlinjer och rekommendationer för gemensamma insatser för återvändande.

Som nämnts ovan kan byrån bistå medlemsstater som står inför exceptionella och oförutsedda händelser vid de yttre gränserna med hjälp i samordningsfrågor. Byrån kan också avdela egna experter och egen utrustning till de berörda medlemsstaterna. Experterna skall dock ha en rent rådgivande funktion och kommer inte att delta aktivt i insatser av rent brottsbekämpande natur.

4. FINANSIERING

Byrån kan medfinansiera gemensamma insatser och pilotprojekt vid de yttre gränserna genom att anslå medel ur sin budget i enlighet med byråns budgetförordning. Byrån kommer att kunna ange vissa av dessa insatser och projekt i sitt förslag till årligt arbetsprogram, och inbjuda medlemsstater att delta i genomförandet av dessa.

5. VALET AV EN GEMENSKAPSSTRUKTUR

Valet att inrätta en särskild byrå för förvaltningen av det operativa samarbetet vid de yttre gränserna kan motiveras med det uppenbara behovet av att inrätta en särskild och oavhängig operativ gemenskapsstruktur, i enlighet med Europeiska rådets slutsatser från toppmötet i Thessaloniki, för att förbättra det operativa samarbetet mellan medlemsstaterna.

Kommissionen har understrukit att en särskild byrå har bättre förutsättningar än till och med kommissionen själv att samla på sig den mycket tekniska sakkunskap om kontroll och övervakning av de yttre gränserna som kommer att behövas, om byrån skall kunna tillföra något till det operativa samarbetet på detta område. Vidare förväntas inrättandet av en byrå leda till ökad offentlig uppmärksamhet kring förvaltningen av de yttre gränserna och kostnadsbesparingar med avseende på det operativa samarbete som omfattas av dess behörighet.

Detta förslag till förordning om inrättande av en europeisk byrå för förvaltningen av det operativa samarbetet vid de yttre gränserna har utformats med hänsyn till vitboken om styrelseformerna i EU [7] av den 25 juli 2001, den "metautvärdering" om gemenskapens byråsystem [8] som kommissionens utfört, kommissionens meddelande om rambestämmelser för EU:s tillsynsmyndigheter [9] och kommissionens förordning av den 23 december 2002 med rambudgetförordning för de gemenskapsorgan som avses i artikel 185 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget [10].

[7] KOM(2001) 428 slutlig.

[8] Kommissionens slutliga rapport av den 15 september 2003.

[9] KOM(2002) 718 slutlig.

[10] Kommissionens förordning (EG, Euratom) nr 2343/2002 av den 23 december 2002.

Bortsett från allmänna frågor om byråns effektivitet och resultat bör man inom denna ram ägna särskild uppmärksamhet åt frågor som rör vad byrån faktiskt kan bidra med när det gäller att genomföra en sådan politik, vad en byrå som organisationsform har för fördelar när det gäller att genomföra gemenskapens politik, vilka långsiktiga effekter byråns verksamhet har för de slutliga mottagarna (det vill säga medlemsstaternas behöriga myndigheter). En mer formell analys av detta kommer att genomföras parallellt med lagstiftningsförfarandet.

Den byrå som inrättas genom denna förordning är således en tillsynsmyndighet med uppgift att bistå medlemsstaterna vid genomförandet av gemenskapslagstiftningen på detta område genom att samordna de operativa aspekterna av samarbetet vid de yttre gränserna.

6. VAL AV RÄTTSLIG GRUND

Artikel 66 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen är den rättsliga grunden för denna förordning, vars direkta syfte är att främja det gradvisa upprättandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa genom ett stärkt administrativt samarbete mellan de berörda myndigheterna i respektive medlemsstat och kommissionen om genomförandet av Schengenregelverkets bestämmelser om kontroll och övervakning av de yttre gränserna och om återvändande.

Eftersom den rättsliga grunden för förslaget till förordning finns i avdelning IV i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, påverkas förslaget av den "variabla geometri" som följer av protokollen om Förenande kungarikets och Irlands respektive Danmarks ställning. Förslaget till förordning bygger på Schengenregelverket. Därför måste hänsyn tas till vissa verkningar av de olika protokollen.

Förenade kungariket och Irland

Enligt artiklarna 4 och 5 i protokollet om införlivande av Schengenregelverket inom Europeiska unionens ramar får "Irland och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, som inte är bundna av Schengenregelverket, [...] när som helst begära att vissa eller samtliga bestämmelser i detta regelverk skall tillämpas på dem."

Detta förslag är en vidareutveckling av Schengenregelverket i vilket Förenade kungariket och Irland inte deltar enligt rådets beslut 2000/365/EG av den 29 maj 2000 om en begäran från Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland om att få delta i vissa bestämmelser i Schengenregelverket och rådets beslut 2002/192/EG av den 28 februari 2002 om Irlands begäran om att få delta i vissa bestämmelser i Schengenregelverket. Förenade kungariket och Irland deltar därför inte i antagandet av förordningarna och förordningarna är inte bindande för eller tillämpliga i dessa båda länder.

Danmark

Enligt det protokoll om Danmarks ställning som fogats till fördragen deltar Danmark inte i rådets beslut om åtgärder enligt avdelning IV i EG-fördraget, med undantag för "åtgärder för att bestämma de tredje länder vars medborgare är skyldiga att ha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser eller på åtgärder som avser en enhetlig utformning av viseringar" (tidigare artikel 100c i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen).

Eftersom de här förslagen innebär en utveckling av Schengenregelverket skall Danmark enligt artikel 5 i protokollet "inom en tid av sex månader efter det att rådet har beslutat om ett förslag eller initiativ om utbyggnad av Schengenregelverket enligt bestämmelserna i avdelning IV i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, besluta huruvida det skall genomföra detta beslut i sin nationella lagstiftning".

Norge och Island

I enlighet med vad som föreskrivs i artikel 6 första strecksatsen i Schengenprotokollet undertecknades ett avtal den 18 maj 1999 mellan rådet, Norge och Island om dessa båda staters associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket [11].

[11] EGT L 176, 10.7.1999, s. 35.

I artikel 1 i avtalet anges att Norge och Island skall associeras med Europeiska gemenskapens och Europeiska unionens verksamhet på de områden som omfattas av de bestämmelser som avses i avtalets bilaga A (om Schengenregelverket) och bilaga B (om Europeiska gemenskapernas rättsakter som ersätter tidigare bestämmelser i eller har antagits med stöd av Schengenkonventionen) och den vidare utvecklingen av dessa bestämmelser.

I artikel 2 i avtalet anges att de rättsakter och åtgärder som Europeiska unionen vidtagit för att ändra eller bygga vidare på Schengenregelverket (bilagorna A och B) också skall godtas, genomföras och tillämpas av Island och Norge.

Det här förslaget bygger vidare på Schengenregelverket enligt definitionen i bilaga A till avtalet.

Enligt avtalets artikel 4 måste frågorna därför behandlas i den gemensamma kommittén, för att Norge och Island skall ha möjlighet "att förklara de problem de möter i samband med" åtgärden och "att uttala sig i alla frågor som rör utvecklingen eller genomförandet av bestämmelser som berör dem".

Anslutande stater

Eftersom förslaget avser en rättsakt som bygger vidare på Schengenregelverket eller på annat sätt har samband med det, i enlighet med artikel 3.1 i anslutningsfördraget, skall det vara tillämpligt i de nya medlemsstaterna från och med anslutningen.

7. SUBSIDIARITET OCH PROPORTIONALITET

Avdelning IV om visering, asyl, invandring och annan politik som rör fri rörlighet för personer innebär att gemenskapen har ett ansvar på dessa områden. Detta ansvar skall dock utövas i enlighet med artikel 5 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, det vill säga endast om och i den mån som den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på gemenskapsnivå. Förslaget uppfyller dessa krav.

Subsidiaritet

Enskilda nationella myndigheter har inte förmåga att inrätta en övergripande och integrerad europeisk förvaltning av det operativa samarbetet när det gäller kontroll av de yttre gränserna och avlägsnande av tredjelandsmedborgare från medlemsstaternas territorier. Det krävs därför en gemenskapsstruktur för att stärka det operativa samarbetet mellan dem. Det faktiska genomförandet av de gemensamma insatserna och pilotprojekten är förbehållet medlemsstaterna.

Proportionalitet

Genom förordningen inrättas en gemenskapsbyrå som skall bistå medlemsstaterna med samordning av det operativa samarbetet, med finansiellt stöd och fortbildning och med hjälp att lösa andra horisontella frågor när det gäller kontroll och övervakning av de yttre gränserna och avlägsnande av tredjelandsmedborgare. Som gemenskapsstruktur måste byrån omfattas av klara och enhetliga bestämmelser i en rådsförordning, som är den rättsaktstyp som lämpar sig bäst för inrättande av gemenskapsbyråer.

8. KOMMENTARER TILL DE ENSKILDA ARTIKLARNA

Artikel 1

Denna artikel handlar om inrättandet av byrån. Den fastställer målen för byrån.

Artikel 2

I artikel 2 beskrivs byråns huvuduppgifter.

Artikel 3

I artikel 3 beskrivs byråns befogenheter och skyldigheter med avseende på gemensamma insatser och pilotprojekt vid de yttre gränserna.

Med "gemensam insats" avses operativ verksamhet som utförs av två eller flera medlemsstater, eventuellt i samarbete med byrån, i syfte att stärka övervakningen och kontrollen vid ett visst avsnitt av de yttre gränserna.

Med "pilotprojekt" avses operativ verksamhet rörande övervakning och kontroll av de yttre gränserna i syfte att undersöka om det är möjligt att använda sig av en viss operativ metod och/eller viss teknisk utrustning.

Den operativa verksamhet som omfattas av artikel 3 skulle motsvara den som för närvarande medfinansieras inom ramen för Argo-programmet. Argo-programmet kommer att ersättas av byrån i den del som gäller operativt samarbete vid de yttre gränserna.

Byrån skall på förslag från medlemsstaterna välja ut insatser och projekt för medfinansiering och samordna dessa projekt. Byrån kan också själv starta projekt och insatser i samarbete med medlemsstaterna. Byrån kan besluta att ställa sin tekniska utrustning till förfogande för medlemsstater som deltar i projekt och insatser. Byrån skall utvärdera resultaten av alla insatser och projekt och offentliggöra en jämförande analys av resultaten i sin årliga allmänna rapport till Europaparlamentet, rådet, kommissionen, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och revisionsrätten, se artikel 17.2 b.

Artikel 4

Enligt artikel 4 skall byrån utföra allmänna och särskilt anpassade riskbedömningar.

Allmänna riskbedömningar används för att bedöma de risker som olaglig invandring innebär med avseende på samtliga EU:s yttre gränser, medan särskilt anpassade riskbedömningar fokuserar på särskilda förhållande vid något visst avsnitt av de yttre gränserna eller på särskilda tendenser i fråga om hur den olagliga invandringen utvecklas. Riskbedömning kan till exempel vara att bedöma risken för att olagliga invandrare försöker passera ett visst avsnitt av den yttre gränsen, mot bakgrund av information om övervakningen av det gränsavsnittet, de geografiska förhållandena i området samt uppgifter om hur den illegala invandringen fungerar i det aktuella området. Efter analys av dessa uppgifter bör man identifiera tänkbara lösningar på problemet. Eftersom riskanalys är en horisontell uppgift som hör till själva kärnan av begreppet integrerad förvaltning av de yttre gränserna, kommer byrån ta över ansvaret för dessa bedömningar från det finska centrumet för riskanalys (RAC). Vid utarbetandet av en integrerad modell för riskanalys skall byrån utgå ifrån det redan etablerade CIRAM-systemet (Common Integrated Risk Analysis Model).

Artikel 5

Denna artikel innebär att byrån skall ansvara för fortbildning av instruktörer i medlemsstaterna och erbjuda seminarier och kompletterande fortbildning för tjänstemän vid de nationella gränsbevakningsmyndigheterna. Eftersom detta är en horisontell uppgift som hör till själva kärnan av en integrerad förvaltning av de yttre gränserna, kommer byrån ta över ansvaret för dessa bedömningar från det österrikiska centrumet för utbildning av gränsbevakningspersonal (ACT). Vid utvecklingen av en gemensam grundplan för utbildningen av gränsbevakningspersonal, skall byrån utgå ifrån den redan fastställda grundplanen. Den gemensamma grundplanen skulle inbegripa riktlinjer för hur en gränsbevakningstjänstemans uppgifter skall utföras, med fokus på exempelvis föreläsningar om verkställighetsåtgärder/påföljder, kontrollverksamhet, utredningsverksamhet, förvaltning, utrustning och metoder som används vid insatser samt personlig utveckling.

Artikel 6

Enligt artikeln skall byrån på nära håll följa utvecklingen när det gäller forskning som är av relevans för kontrollen och övervakningen av de yttre gränserna.

Som exempel på typer av forskning som byrån bör följa upp kan nämnas forskning om apparatur för att upptäcka olagliga invandrare som gömmer sig i bilar, lastbilar och tåg samt oberoende vetenskapliga studier om mönster i den olagliga invandringen.

Byrån skall sprida uppgifter som den erhåller till kommissionen och medlemsstaterna, till exempel genom seminarier och rapporter.

Artikel 7

Som en åtgärd för att öka solidariteten mellan medlemsstaterna på detta område, skall byrån föra centrala register över medlemsstaternas tekniska utrustning för kontroll och övervakning av de yttre gränserna. På grundval av en behovs- och riskanalys kan byrån begära att den medlemsstat som äger den tekniska utrustningen ställer denna till en annan medlemsstats förfogande under en begränsad period.

Artikel 8

Medlemsstater som ställs inför situationer som kräver ökat och tekniskt bistånd i samband med förvaltningen av de yttre gränserna kan begära hjälp från byrån.

Byrån kan organisera lämpligt operativt och tekniskt bistånd. Detta bistånd kan bestå av stöd till samordning med andra medlemsstater och tillhandahållande av experter på kontroll och övervakning av de yttre gränserna (inklusive teknisk utrustning). Experterna kan endast ha till uppgift att bistå de behöriga nationella myndigheterna och har inga befogenheter att delta i brottsbekämpningen i de medlemsstater till vilka de lånats ut.

Det bör påpekas att "situationer som kräver ökat tekniskt och operativt bistånd" i artikel 8 i denna förordning inte motsvarar en sådan "nödsituation som kännetecknas av en plötslig inströmning av medborgare i tredje länder", som anges i artikel 64.2 i fördraget. Medan sådana provisoriska åtgärder som rådet antar med stöd av artikel 64.2 gäller lagstiftning och är politiska till sin natur, är de åtgärder som byrån kommer att kunna vidta enligt artikel 8 i förordningen uppenbarligen begränsade till rent operativt och tekniskt stöd på platsen i syfte att återupprätta en hög nivå av kontroll och övervakning av det aktuella avsnittet av den yttre gränsen.

Artikel 9

Byrån kommer att förse medlemsstaterna med det tekniska stöd som krävs för att organisera gemensamma insatser för återvändande, till exempel genom att utveckla ett nätverk av kontaktpunkter för detta ändamål, genom att föra ett uppdaterat register över befintliga och tillgängliga resurser och anläggningar eller genom att utarbeta särskilda riktlinjer och rekommendationer om gemensamma insatser för återvändande.

Artikel 10

Genom denna artikel bemyndigas byrån att upprätta ett system för utbyte av information med kommissionen och medlemsstaterna. Byrån kan för detta ändamål besluta sig för att använda redan befintliga resurser, till exempel ICONET-systemet.

Artikel 11

Byrån bör kunna utbyta strategisk information som inte omfattar personuppgifter med Europol (som i detta sammanhang verkar inom ramen för den tredje pelaren och har till uppgift att bekämpa nätverk för olaglig invandring och människohandel), behöriga myndigheter i tredje land och internationella organisationer, exempelvis Interpol. Sådant informationsutbyte bedöms som avgörande för byråns förmåga att samla in nödvändiga uppgifter för sina riskbedömningar. Redan idag är Europol djupt involverad i det arbete som bedrivs på detta område inom ramen för den gemensamma enheten.

Som nämndes ovan skulle den information som utbyts mellan byrån och andra relevanta aktörer inte innehålla personuppgifter, utan bestå av allmänna uppgifter om de senaste tendenserna i den olagliga invandringen och om hur den olagliga invandringen fungerar.

Genom denna bestämmelse bemyndigas alltså byrån att samarbeta om strategiska uppgifter (och inte uppgifter av personlig natur) med ovan nämnda aktörer. Den information som utbyts måste vara relevant för de uppgifter som byrån skall utföra.

Artikel 12

I artikel 12 anges byråns juridiska status och säte.

Artikel 13

De särskilda avdelningar som föreskrivs i denna artikel kommer att bygga på de befintliga center för land-, luft- och sjögränserna som inrättats av medlemsstaterna inom ramen för den gemensamma enheten för personer som arbetar med frågor om de yttre gränserna, som därefter kommer att bli en del av byrån. Byråns särskilda avdelningar skall vara bemannade med nationella experter som medlemsstaterna avdelar för ändamålet. Därvid bör man i största möjliga utsträckning sträva efter att använda de experter som finns vid de befintliga gränscentrumen.

Artikel 14

Denna artikel innehåller allmänna bestämmelser om byråns personal.

Artikel 15

Här anges vilka privilegier och vilken immunitet som gäller för byråns personal.

Artikel 16

I denna artikel regleras byråns skadeståndsansvar.

Artikel 17

Artikel 17 behandlar byråns styrelses befogenheter.

Artikel 18

Här beskrivs byråns styrelses sammansättning.

Artikel 19

Bestämmelsen handlar om ordförandeskapet i byråns styrelse.

Artikel 20

Denna artikel innehåller bestämmelser om styrelsens sammanträden.

Artikel 21

Denna artikel innehåller bestämmelser om hur röstning skall ske i byråns styrelse.

Artikel 22

I denna artikel anges de uppgifter och befogenheter som tillkommer byråns verkställande direktör.

Artikel 23

I artikel 23 beskrivs det förfarande som skall tillämpas vid utnämning och avsättning av byråns högre tjänstemän samt vilka allmänna kvalifikationer dessa skall ha. Dessutom anges uppdragstidens längd.

Artikel 24

Artikel 24 avser översättning av byråns handlingar och korrespondens.

Artikel 25

I denna artikel behandlas frågan om insyn i byråns verksamhet och vilka regler som gäller för dess kommunikation.

Artikel 26

Artikel 26 avser byråns budget.

Artikel 27

Denna artikel avser genomförandet och kontrollen av byråns budget.

Artikel 28

Artikel 28 innehåller bestämmelser om bedrägeribekämpning.

Artikel 29

Denna artikel innehåller en bestämmelse om utvärdering, enligt vilken byrån skall beställa en oberoende extern utvärdering senast tre år efter det att den inlett sin verksamhet och vart femte år därefter.

Artikel 30

Denna artikel reglerar hur byråns finansiella bestämmelser skall antas.

Artikel 31

Här anges när förordningen träder i kraft. Det föreskrivs att byrån kommer att inleda sin verksamhet den 1 januari 2005.

2003/0273 (CNS)

Förslag till RÅDETS FÖRORDNING om inrättande av en europeisk byrå för förvaltningen av det operativa samarbetet vid de yttre gränserna

EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DENNA FÖRORDNING

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 66 i detta,

med beaktande av kommissionens förslag [12],

[12] EUT C [...], [...], s. [...].

med beaktande av Europaparlamentets yttrande [13],

[13] EUT C [...], [...], s. [...].

med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande [14],

[14] EUT C [...], [...], s. [...].

med beaktande av regionkommitténs yttrande [15], och

[15] EUT C [...], [...], s. [...].

av följande skäl:

(1) Gemenskapspolitiken när det gäller Europeiska unionens yttre gränser syftar till en integrerad förvaltning för att garantera en enhetlig och effektiv kontroll och övervakning, vilket är en förutsättning för den fria rörligheten för personer i Europeiska unionen och ett grundläggande inslag i ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Därför bör det fastställas gemensamma bestämmelser om vilka standarder och förfaranden som skall gälla för kontrollen av de yttre gränserna.

(2) Ett effektivt genomförande av de gemensamma bestämmelserna kräver ökad samordning av det operativa samarbetet mellan medlemsstaterna.

(3) Med hänsyn till erfarenheterna från det arbete som bedrivits av den gemensamma enheten [16], en enhet som verkar inom rådets ramar, bör det inrättas ett särskilt expertorgan med uppgift att förbättra samarbetet mellan medlemsstaterna när det gäller förvaltning av de yttre gränserna, i form av en europeisk byrå för förvaltning av det operativa samarbetet vid de yttre gränserna.

[16] Kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet - En framtida integrerad förvaltning av EU-medlemsstaternas yttre gränser (KOM(2002) 233 slutlig).

(4) Byrån bör underlätta tillämpningen av befintliga och framtida gemenskapsåtgärder rörande förvaltningen av de yttre gränserna genom att garantera samordningen av medlemsstaternas arbete för att genomföra dessa åtgärder.

(5) På grundval av en gemensam och integrerad modell för riskanalys, bör byrån utföra riskanalyser i syfte att förse gemenskapen och medlemsstaterna med lämplig information som gör det möjligt att vidta åtgärder eller hantera identifierade hot och risker och därigenom förbättra den integrerade förvaltningen av de yttre gränserna.

(6) Byrån bör tillhandahålla fortbildning på Europeisk nivå för personer som arbetar med utbildning av gränsbevakningspersonal i medlemsstaterna samt, för tjänstemän vid de behöriga nationella myndigheterna, kompletterande fortbildning och seminarier rörande kontroll och övervakning av de yttre gränserna och avlägsnande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna.

(7) Byrån bör följa upp utvecklingen inom vetenskaplig forskning som är av relevans på byråns verksamhetsområde och vidarebefordra denna information till kommissionen och medlemsstaterna.

(8) Byrån bör föra förteckningar över teknisk utrustning som tillhandahålls av medlemsstaterna och därigenom bidra till en gemensam användning av materiella resurser.

(9) Byrån bör även bistå medlemsstaterna när förhållandena kräver ökat tekniskt och operativt bistånd vid de yttre gränserna.

(10) I de flesta medlemsstater är det de myndigheter som har till uppgift att kontrollera de yttre gränserna som ansvarar för de operativa aspekterna av insatser för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. Eftersom det finns ett klart fördel med att utföra detta arbete på europeisk nivå, bör byrån i enlighet med gemenskapens återvändandepolitik samordna och organisera medlemsstaternas insatser för återvändande och utarbeta god praxis för framskaffande av resehandlingar och för tredjelandsmedborgares återvändande från medlemsstaternas territorier.

(11) För att kunna utföra sitt uppdrag bör byrån, i fråga om utbyte av strategisk information som inte omfattar personuppgifter, samarbeta med Europol, behöriga nationella myndigheter i tredje land och de internationella organisationer som har behörighet i frågor som omfattas av denna förordning, inom ramen för vad som avtalats med dessa organ i enlighet med relevanta bestämmelser i fördraget.

(12) Med utgångspunkt i de erfarenheter som vunnits genom arbetet i den gemensamma enheten för personer som arbetar med frågor om de yttre gränserna och i de centrum som medlemsstaterna har inrättat för de olika aspekterna av kontroll och övervakning av land-, luft- och sjögränser, kan byrån inrätta egna särskilda avdelningar med ansvar för land-, luft- respektive sjögränser.

(13) Byrån bör vara oberoende i tekniska frågor och självbestämmande i rättsligt, administrativt och finansiellt hänseende. Därför är det nödvändigt och lämpligt att den är ett gemenskapsorgan, som har ställning som juridisk person och utövar de genomförandebefogenheter som följer av denna förordning.

(14) För att garantera att byrån är fullt självbestämmande och oberoende, bör den ha en egen budget där intäkterna i huvudsak kommer från bidrag från gemenskapen. Gemenskapens budgetförfarande bör vara tillämpligt så vitt gäller gemenskapsbidraget och varje annat stöd som belastar Europeiska unionens budget. Granskningen av räkenskaperna bör utföras av revisionsrätten.

(15) Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 av den 25 maj 1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) [17] bör utan inskränkningar vara tillämplig för byrån, som bör ansluta sig till det interinstitutionella avtalet av den 25 maj 1999 mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen om interna utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) [18].

[17] EGT L 136, 31.5.1999, s. 1.

[18] EGT L 136, 31.5.1999, s. 15.

(16) Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 [19] av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar bör utan inskränkningar vara tillämplig för byrån.

[19] EGT L 145, 31.5.2001, s. 43.

(17) För att effektivt kunna kontrollera hur byrån fungerar bör kommissionen och medlemsstaterna vara företrädda i byråns styrelse. Denna styrelse bör ha de befogenheter som krävs för att kunna fastställa budgeten, kontrollera budgetens genomförande, anta relevanta finansiella bestämmelser, utarbeta öppna förfaranden för byråns beslutsfattande och utse den verkställande direktören.

(18) Eftersom målen för den föreslagna åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och de därför, på grund av åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på gemenskapsnivå, kan gemenskapen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 i fördraget. I enlighet med proportionalitetsprincipen i samma artikel går förordningen inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål.

(19) Med hänsyn till att utmaningarna när det gäller att skapa en effektiv förvaltning av de yttre gränserna är i ständig förändring bör det föreskrivas en möjlighet att gradvis utvidga byråns verksamhetsområde. En sådan utvidgning av verksamhetsområdet kunde till exempel innebära att byrån ges i uppgift att utföra inspektioner vid de yttre gränserna och får ökade möjligheter till operativt samarbete med berörda tredje länder och internationella organisationer, med beaktande av Europeiska gemenskapens institutionella ram. Denna förordning bör vara tillämplig även på andra områden med anknytning till förvaltningen av de yttre gränserna på grundval av framtida förslag i enlighet med Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen.

(20) En effektiv kontroll och övervakning av de yttre gränserna är en fråga av största betydelse för medlemsstaterna oavsett deras geografiska läge. Därför finns det behov av att främja solidariteten mellan medlemsstaterna på området för förvaltning av de yttre gränserna. Inrättandet av en byrå som hjälper medlemsstaterna med de operativa aspekterna av förvaltningen av de yttre gränserna, inklusive återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna, är ett viktigt steg i denna riktning.

(21) När det gäller Island och Norge utgör denna förordning, i enlighet med avtalet mellan Europeiska unionens råd och Republiken Island och Konungariket Norge om dessa staters associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket, en utveckling av bestämmelser i Schengenregelverket vilka omfattas av det område som avses i artikel 1.A och 1.E i rådets beslut 1999/437/EG [20] av den 17 maj 1999 om vissa tillämpningsföreskrifter för det avtalet.

[20] EGT L 176, 10.7.1999, s. 31.

(22) I enlighet med artiklarna 1 och 2 i det protokoll om Danmarks ställning som är fogat till Fördraget om Europeiska unionen och Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen deltar Danmark inte i antagandet av denna förordning som därför inte är bindande för eller tillämplig i Danmark. Eftersom denna förordning syftar till utbyggnad av Schengenregelverket med tillämpning av bestämmelserna i avdelning IV i tredje delen av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, skall Danmark, i enlighet med artikel 5 i ovannämnda protokoll, inom en tid av sex månader efter det att rådet har antagit denna förordning besluta om huruvida Danmark skall genomföra förordningen i sin nationella lagstiftning.

(23) Denna förordning innebär en utveckling av bestämmelserna i Schengenregelverket, i vilket Förenade kungariket inte deltar enligt rådets beslut 2000/365/EG av den 29 maj 2000 om en begäran från Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland om att få delta i vissa bestämmelser i Schengenregelverket; [21] Förenade kungariket deltar därför inte i antagandet av förordningen och förordningen är inte bindande för eller tillämplig i Förenade kungariket.

[21] EGT L 131, 1.6.2000, s. 43.

(24) Denna förordning innebär en utveckling av bestämmelserna i Schengenregelverket, i vilket Irland inte deltar enligt rådets beslut 2002/192/EG av den 28 februari 2002 om Irlands begäran om att få delta i vissa bestämmelser i Schengenregelverket; [22] Irland deltar därför inte i antagandet av förordningen och förordningen är inte bindande för eller tillämplig i Irland.

[22] EGT L 64, 7.3.2002, s. 20.

(25) Denna förordning utgör en rättsakt som bygger vidare på Schengenregelverket eller som på annat sätt hänför sig till det regelverket i den mening som avses i artikel 3.1 i anslutningsakten.

(26) Denna rättsakt respekterar de grundläggande rättigheter och iakttar de principer som erkänns såsom allmänna gemenskapsrättsliga principer, bland annat i artikel 6.2 i Fördraget om Europeiska unionen och i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

KAPITEL 1 Föremål

Artikel 1 Inrättande av byrån

1. En europeisk byrå för förvaltningen av det operativa samarbetet vid de yttre gränserna (nedan kallad byrån) skall inrättas i syfte att uppnå en integrerad förvaltning av Europeiska unionens yttre gränser.

2. Byrån skall underlätta tillämpningen av befintliga och framtida gemenskapsåtgärder rörande förvaltningen av de yttre gränserna genom att säkerställa samordning av medlemsstaternas insatser för att genomföra dessa åtgärder, och därigenom bidra till att personkontrollen vid och övervakningen av Europeiska unionens yttre gränser håller en effektiv, hög och enhetlig nivå.

3. Byrån skall även bistå kommissionen och medlemsstaterna med det tekniska stöd och den sakkunskap som behövs för förvaltningen av de yttre gränserna samt främja solidariteten mellan medlemsstaterna.

KAPITEL 1 Uppgifter

Artikel 2 Huvuduppgifter

Byrån skall utföra följande uppgifter:

a) Samordna det operativa samarbetet mellan medlemsstaterna när det gäller kontroll och övervakning av de yttre gränserna.

b) Bistå medlemsstaterna med utbildning av gränsbevakningspersonal.

c) Utföra riskbedömningar.

d) Göra uppföljningar av forskning som är relevant för kontrollen och övervakningen av de yttre gränserna.

e) Bistå medlemsstaterna i situationer som kräver ökat tekniskt och operativt stöd vid de yttre gränserna.

f) Samordna det operativa samarbetet mellan medlemsstaterna när det gäller att avlägsna tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna.

Artikel 3 Gemensamma insatser och pilotprojekt vid de yttre gränserna

1. Byrån skall utvärdera, godkänna och samordna förslag till gemensamma insatser och pilotprojekt som läggs fram av medlemsstaterna.

Byrån får själv ta initiativ till gemensamma insatser och pilotprojekt i samarbete med medlemsstaterna.

Byrån får även besluta att ställa sin tekniska utrustning till förfogande för medlemsstater som deltar i de gemensamma insatserna eller pilotprojekten.

2. För den praktiska organisationen av gemensamma insatser och pilotprojekt får byrån använda sig av de egna särskilda avdelningar som föreskrivs i artikel 13.

3. Byrån skall utvärdera resultaten av de gemensamma insatserna och pilotprojekten och, i syfte att förbättra kvaliteten, överensstämmelsen och effektiviteten i framtida insatser och projekt, göra en övergripande och jämförande analys av dessa resultat som skall tas med i de årliga rapporter som anges i artikel 17.2 b.

4. Byrån får fatta beslut om medfinansiering av sådana insatser och projekt som avses i punkt 1 via anslag ur dess egen budget i enlighet med de finansiella bestämmelser som gäller för byrån.

Artikel 4 Riskbedömning

Byrån skall utarbeta och tillämpa en gemensam modell för integrerad riskbedömning.

Byrån skall utarbeta både allmänna och särskilt anpassade riskanalyser, som skall överlämnas till rådet och kommissionen.

Byrån skall ta hänsyn till resultaten av den gemensamma modellen för integrerad riskbedömning när den utarbetar den gemensamma grundplan för utbildning av gränsbevakningspersonal som avses i artikel 5.

Artikel 5 Utbildning

Byrån skall utarbeta och vidareutveckla en gemensam grundplan för utbildning av gränsbevakningspersonal och tillhandahålla fortbildning på europeisk nivå för personer som arbetar med utbildning av gränsbevakningspersonal i medlemsstaterna.

Byrån skall även erbjuda tjänstemän vid medlemsstaternas behöriga myndigheter kompletterande fortbildning och seminarier i ämnen som rör kontroll och övervakning av de yttre gränserna samt tredjelandsmedborgares återvändande.

Artikel 6 Uppföljning av forskning

Byrån skall följa upp utvecklingen inom forskning som är av relevans för kontrollen och övervakningen av de yttre gränserna och vidarebefordra denna information till kommissionen och medlemsstaterna.

Artikel 7 Förvaltning av teknisk utrustning

Byrån skall upprätta och föra centrala förteckningar över teknisk utrustning för kontroll och övervakning av de yttre gränserna som tillhör medlemsstaterna och som dessa är villiga att ställa till varandras förfogande under en begränsad period på grundval av en behovs- och riskbedömning som utförts av byrån.

Artikel 8 Stöd till medlemsstater i situationer som kräver ökat tekniskt och operativt bistånd vid de yttre gränserna

1. Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 64.2 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen får en eller flera medlemsstater, som ställs inför situationer som kräver ökat tekniskt och operativt bistånd när de fullgör sina skyldigheter i fråga om kontroll och övervakning av de yttre gränserna, vända sig till byrån för sådant bistånd. Byrån kan organisera lämpligt tekniskt och operativt bistånd för de medlemsstater som så begär.

2. Under sådana omständigheter som avses i punkt 1 får byrån

a) bistå i frågor om samordning mellan två eller flera medlemsstater i syfte att lösa problem som uppstått vid de yttre gränserna,

b) avdela sina experter för att stödja de behöriga nationella myndigheterna i de berörda medlemsstaterna.

3. Byrån får införskaffa teknisk utrustning för kontroll och övervakning av de yttre gränserna som dess experter kan använda under uppdraget i medlemsstaten eller medlemsstaterna i fråga.

Artikel 9 Samarbete om återvändande

1. Byrån skall, under beaktande av gemenskapens politik för återvändande, samordna eller organisera medlemsstaters gemensamma insatser för återvändande. Byrån får använda gemenskapsmedel som är tillgängliga på området för återvändande.

2. Byrån skall identifiera god praxis när det gäller framskaffande av resehandlingar och avlägsnande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på medlemsstaternas territorier.

Artikel 10 System för utbyte av information

Byrån får vidta de åtgärder som krävs för att underlätta utbyte med kommissionen och medlemsstaterna av information som är av relevans för dess arbetsuppgifter.

Artikel 11 Utbyte av strategisk information som inte omfattar personuppgifter med Europol, internationella organisationer och behöriga myndigheter i tredje land

Byrån får samarbeta om utbyte av strategisk information som inte omfattar personuppgifter med Europol, behöriga myndigheter i tredje land och de internationella organisationer som är behöriga i frågor som omfattas av denna förordning, inom ramen för vad som avtalats med dessa organ i enlighet med relevanta bestämmelser i fördraget.

KAPITEL III Struktur

Artikel 12 Rättslig status och säte

Byrån skall vara ett gemenskapsorgan. Den skall också vara en juridisk person.

Byrån skall i var och en av medlemsstaterna ha den mest vittgående rättskapacitet som tillerkänns juridiska personer enligt deras nationella lagstiftning. Byrån skall särskilt ha rätt att förvärva eller avyttra fast och lös egendom och vara part i rättsliga förfaranden.

Byrån skall vara oberoende i tekniska frågor.

Byrån skall företrädas av sin verkställande direktör.

Byråns säte skall ligga i [...].

Artikel 13 Särskilda avdelningar

Byrån skall utvärdera behovet av och fatta beslut om inrättande av särskilda avdelningar i medlemsstaterna med deras samtycke.

Byråns särskilda avdelningar skall utarbeta god praxis med avseende på de särskilda typer av yttre gränser som de ansvarar för. Byrån skall se till att sådan god praxis är konsekvent och enhetlig.

Varje särskild avdelning skall varje år lägga fram en utförlig rapport för byrån om sin verksamhet och tillhandahålla alla andra typer av uppgifter som är av betydelse för samordningen av de operativa samarbetet.

Artikel 14 Personal

1. Byråns personal skall omfattas av de tjänsteföreskrifter och anställningsvillkor som gäller för tjänstemän och övriga anställda inom Europeiska gemenskaperna samt de bestämmelser som Europeiska gemenskapernas institutionerna har antagit gemensamt för tillämpningen av dessa tjänsteföreskrifter och anställningsvillkor.

2. Byrån skall gentemot sin egen personal ha de befogenheter som tillsättningsmyndigheten ges enligt tjänsteföreskrifterna och anställningsvillkoren för övriga anställda.

3. Byråns personal skall bestå av ett begränsat antal tjänstemän och av nationella experter på området för kontroll och övervakning av de yttre gränserna som medlemsstaterna avdelar för att sköta ledningsuppgifterna. Övrig personal skall bestå av andra anställda som byrån vid behov anställer för de uppgifter som den skall utföra.

Artikel 15 Privilegier och immunitet

Byrån skall omfattas av protokollet om Europeiska gemenskapernas immunitet och privilegier.

Artikel 16 Skadeståndsansvar

1. Byråns skadeståndsansvar skall regleras av den lag som är tillämplig på avtalet i fråga.

2. Europeiska gemenskapernas domstol skall vara behörig att träffa avgöranden enligt skiljedomsklausul i ett avtal som byrån har ingått.

3. När det gäller utomobligatoriskt ansvar skall byrån, i enlighet med allmänna principer i medlemsstaternas lagstiftning, ersätta skador som orsakats av dess avdelningar eller personal när de genomför sina arbetsuppgifter.

4. Europeiska gemenskapernas domstol skall vara behörig i tvister om ersättning för sådana skador som avses i punkt 3.

5. De anställdas personliga ansvar gentemot byrån skall regleras av bestämmelserna i de tjänsteföreskrifter eller anställningsvillkor som gäller för dem.

Artikel 17 Styrelsens befogenheter

1. Byrån skall ha en styrelse.

2. Styrelsen skall

a) utnämna den verkställande direktören efter förslag från kommissionen i enlighet med artikel 23,

b) före den 31 mars varje år anta byråns allmänna rapport för föregående år och senast den 15 juni översända den till Europaparlamentet, rådet, kommissionen, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och revisionsrätten; den allmänna rapporten skall offentliggöras,

c) före den 30 september varje år, efter att ha mottagit kommissionens yttrande, med tre fjärdedelars majoritet av dess ledamöter anta byråns arbetsprogram för det kommande året och översända det till Europaparlamentet, rådet, och kommissionen; detta arbetsprogram skall antas utan att gemenskapens årliga budgetförfarande eller gemenskapens lagstiftningsprogram på relevanta områden av förvaltningen av de yttre gränserna åsidosätts,

d) utarbeta förfaranden för den verkställande direktörens beslutsfattande rörande byråns operativa uppgifter,

e) utföra sina arbetsuppgifter beträffande byråns budget enligt artiklarna 25, 26.3, och 29,

f) vara ansvarig för disciplinåtgärder gentemot den verkställande direktören, samt även, i samråd med den verkställande direktören, gentemot den vice verkställande direktören,

g) fastställa sin arbetsordning,

h) fastställa byråns organisationsstruktur och anta byråns personalpolitik.

3. Styrelsen får ge råd till den verkställande direktören i alla frågor som strikt hänför sig till den strategiska utvecklingen av den operativa förvaltningen av de yttre gränserna, även uppföljning av sådan forskning som anges i artikel 6 i denna förordning.

4. Styrelsen skall varje år översända all information som är av relevans för resultaten av utvärderingsförfarandena till budgetmyndigheten.

Artikel 18 Styrelsens sammansättning

1. Styrelsen skall bestå av tolv ledamöter och två företrädare för kommissionen. Rådet skall utse ledamöterna och deras suppleanter som skall företräda ledamöterna i deras frånvaro. Kommissionen skall utse sina ledamöter och deras suppleanter. Mandatperioden skall vara fyra år. Mandatperioden skall kunna förlängas en gång.

2. Byrån skall stå öppen för deltagande av europeiska tredje länder som har ingått avtal med Europeiska gemenskapen varigenom de har antagit och tillämpar gemenskapsrätten på det område som omfattas av denna förordning och dess genomförandebestämmelser. Enligt de relevanta bestämmelserna i dessa avtal kommer det att utarbetas arrangemang som bland annat skall ange på vilket sätt och i vilken utsträckning dessa länder kommer att delta i byråns arbete samt de exakta villkoren för detta deltagande, inklusive bestämmelser om finansiella bidrag och personal.

Artikel 19 Styrelsens ordförande

1. Styrelsen skall välja en ordförande och en vice ordförande bland sina ledamöter. Vice ordföranden skall ersätta ordföranden om han/hon har förhinder.

2. Ordförandens och vice ordförandens mandatperiod skall löpa ut när uppdraget som styrelseledamot löper ut. Om inte annat följer av denna bestämmelse skall ordförandens och vice ordförandens mandatperioder vara två år. Mandatperioden skall kunna förlängas en gång.

Artikel 20 Sammanträden

1. Styrelsens ordförande skall sammankalla till sammanträden.

2. Byråns verkställande direktör skall delta i överläggningarna.

3. Styrelsen skall hålla minst två ordinarie sammanträden per år. Den skall dessutom sammanträda på initiativ av ordföranden eller på begäran av minst en tredjedel av styrelsens ledamöter.

4. Styrelsen får bjuda in alla personer vars åsikter kan vara av intresse att delta som observatörer vid sammanträdena.

5. Styrelseledamöterna får, om inte annat följer av bestämmelserna i styrelsens arbetsordning, biträdas av rådgivare eller experter.

6. Byrån skall tillhandahålla styrelsens sekretariat.

Artikel 21 Röstning

1. Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 17.2 c och artikel 23.2 skall styrelsen fatta sina beslut med absolut majoritet.

2. Varje ledamot skall ha en röst. Den verkställande direktören får inte rösta. I en ledamots frånvaro skall suppleanten ha rätt att utöva hans/hennes rösträtt.

3. Närmare bestämmelser om röstningsförfarandena skall fastställas i arbetsordningen, särskilt under vilka villkor en ledamot kan agera på en annan ledamots vägnar och eventuella krav på beslutförhet när så är lämpligt.

Artikel 22 Den verkställande direktörens uppgifter och befogenheter

1. Byrån skall ledas av den verkställande direktören, som skall vara fullständigt oavhängig i sin ämbetsutövning. Utan att det påverkar kommissionens eller styrelsens befogenheter får den verkställande direktören varken begära eller ta emot instruktioner från någon regering eller något annat organ.

2. Europaparlamentet och rådet får uppmana byråns verkställande direktör att rapportera om utförandet av sina arbetsuppgifter.

3. Den verkställande direktören skall ha följande uppgifter och befogenheter:

a) Att förbereda och genomföra beslut, program och verksamheter som antas av byråns styrelse inom de tidsfrister som anges i denna förordning, dess genomförandebestämmelser och annan tillämplig lagstiftning.

b) Att vidta alla nödvändiga åtgärder, däribland besluta om interna administrativa anvisningar och offentliggöra meddelanden, för att se till att byrån fungerar enligt bestämmelserna i denna förordning.

c) Att varje år utarbeta ett utkast till arbetsprogram och en verksamhetsrapport och lägga fram dem för styrelsen.

d) Att utöva de befogenheter i förhållande till personalen som fastställs i artikel 14.2.

e) Att göra beräkningar av byråns intäkter och utgifter enligt artikel 26 och genomföra budgeten i enlighet med artikel 27.

f) Att delegera sina befogenheter till andra medlemmar i byråns personalstyrka enligt bestämmelser som skall antas i enlighet med förfarandet i artikel 17.2 g.

4. Den verkställande direktören skall svara för sina handlingar inför styrelsen.

Artikel 23 Utnämning av högre tjänstemän

1. Kommissionen skall föreslå kandidater för tjänsten som verkställande direktör på grundval av en förteckning som upprättats efter det att tjänsten utannonserats i Europeiska unionens officiella tidning samt, om det bedöms som lämpligt, i pressen eller på Internet.

2. Byråns verkställande direktör skall utnämnas av styrelsen på grundval av meriter och dokumenterad förvaltnings- och ledningskompetens samt hans eller hennes relevanta erfarenheter när det gäller förvaltning av de yttre gränserna. Styrelsen skall fatta sitt beslut med tre fjärdedelars majoritet av dess röstberättigade ledamöter.

Befogenheten att avsätta den verkställande direktören skall ligga hos styrelsen, i enlighet med samma förfarande.

3. Den verkställande direktören skall biträdas av en vice verkställande direktör. Om den verkställande direktören är frånvarande eller har förhinder skall den vice verkställande direktören ersätta henne eller honom.

4. Byråns vice verkställande direktör skall efter förslag av den verkställande direktören utnämnas av styrelsen på grundval av meriter och dokumenterad förvaltnings- och ledningskompetens samt hans eller hennes relevanta erfarenheter när det gäller förvaltning av de yttre gränserna. Styrelsen skall fatta sitt beslut med tre fjärdedelars majoritet av dess röstberättigade ledamöter.

Befogenheten att avsätta den vice verkställande direktören skall ligga hos styrelsen, i enlighet med samma förfarande.

5. Mandatperioden för den verkställande direktören och den vice verkställande direktören skall vara fem år. På kommissionens förslag får mandatperioden förlängas med ytterligare en period på upp till högst fem år.

Artikel 24 Översättning

1. Utan att det påverkar beslut som fattats på grundval av artikel 290 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, skall den årliga verksamhetsrapport och det årliga arbetsprogram som avses i artikel 17.2 b och 17.2 c vara utformade på samtliga av gemenskapens officiella språk.

2. De översättningar som byråns arbete kräver skall utföras av Översättningscentrum för Europeiska unionens organ.

Artikel 25 Öppenhet och kommunikation

1. Sex månader efter det att förordningen trätt i kraft skall byrån omfattas av förordning (EG) nr 1049/2001 när den behandlar ansökningar om tillgång till de handlingar som den innehar.

2. Byrån får på eget initiativ informera på de områden som ingår i dess uppdrag. Den skall särskilt se till att allmänheten och alla berörda parter, förutom genom det offentliggörande som avses i artikel 17.2 b, snabbt får objektiv, tillförlitlig och lättbegriplig information om dess arbete.

3. Styrelsen skall fastställa de praktiska arrangemangen för tillämpningen av punkterna 1 och 2.

4. Varje fysisk eller juridisk person har rätt att skriftligen vända sig till byrån på något av de språk som anges i artikel 314 i fördraget. Han eller hon har rätt att erhålla svar på samma språk.

5. De beslut som fattas av byrån i enlighet med artikel 8 i förordning (EG) nr 1049/2001 kan ligga till grund för ett klagomål till ombudsmannen eller en talan inför Europeiska gemenskapernas domstol enligt artiklarna 195 och 230 i EG-fördraget.

KAPITEL IV Finansiella bestämmelser

Artikel 26 Budget

1. Byråns intäkter skall, utan att det påverkar andra typer av inkomster, bestå av följande:

- Ett bidrag från gemenskapen som finns infört i Europeiska unionens allmänna budget (kommissionsavsnittet).

- Ett bidrag från de tredje länder som har åtagit sig att delta i genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket.

- Avgifter för tjänster som byrån tillhandahåller.

- Eventuella frivilliga bidrag från medlemsstaterna.

2. Byråns utgifter skall omfatta kostnader för personal, administration, infrastruktur och drift.

3. Den verkställande direktören skall göra en beräkning av byråns intäkter och utgifter för påföljande räkenskapsår, och överlämna denna till styrelsen tillsammans med en tjänsteförteckning.

4. Intäkter och utgifter skall vara i balans.

5. Styrelsen skall senast den 31 mars anta ett utkast till beräkningar, inklusive den provisoriska tjänsteförteckningen tillsammans med det preliminära arbetsprogrammet, och överlämna dem till kommissionen och de tredje länder som har åtagit sig att delta i genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket.

6. Beräkningarna skall vidarebefordras av kommissionen till Europaparlamentet och rådet (nedan "budgetmyndigheten") tillsammans med det preliminära förslaget till Europeiska unionens budget.

7. På grundval av dessa beräkningar skall kommissionen i det preliminära förslaget till Europeiska unionens allmänna budget, som den skall förelägga rådet i enlighet med artikel 272 i fördraget, införa de beräkningar den anser nödvändiga för tjänsteförteckningen samt det bidragsbelopp som kommer att belasta den allmänna budgeten.

8. Budgetmyndigheten skall bevilja anslagen för bidraget till byrån.

Budgetmyndigheten skall anta byråns tjänsteförteckning.

9. Styrelsen skall anta byråns budget. Budgeten skall bli slutlig efter det slutliga antagandet av Europeiska unionens allmänna budget. Om det är lämpligt skall den justeras i enlighet med den allmänna budgeten.

10. Alla eventuella ändringar av budgeten, inklusive tjänsteförteckningen, skall ske enligt samma förfarande.

11. Styrelsen skall snarast möjligt meddela budgetmyndigheten om den har för avsikt att genomföra ett projekt som kan ha betydande inverkan på finansieringen av dess budget, särskilt projekt som rör fastigheter, till exempel hyra eller förvärv av byggnader. Styrelsen skall även underrätta kommissionen om sådana planer.

Om en avdelning inom budgetmyndigheten har meddelat att den har för avsikt att avge ett yttrande, skall den vidarebefordra detta yttrande till styrelsen inom sex veckor från underrättelsen om projektet.

Artikel 27 Genomförande och kontroll av budgeten

1. Den verkställande direktören skall genomföra byråns budget.

2. Senast den 1 mars som följer på utgången av budgetåret skall byråns räkenskapsförare förse kommissionens räkenskapsförare med de preliminära räkenskaperna och en rapport om budgetförvaltningen och den finansiella förvaltningen under budgetåret. Kommissionens räkenskapsförare skall konsolidera institutionernas och de decentraliserade organens preliminära räkenskaper i enlighet med artikel 128 i den allmänna budgetförordningen.

3. Senast den 31 mars som följer på utgången av budgetåret skall kommissionens räkenskapsförare förse revisionsrätten med byråns preliminära räkenskaper och rapporten om budgetförvaltningen och den finansiella förvaltningen under budgetåret. Rapporten om budgetförvaltningen och den finansiella förvaltningen skall också översändas till Europaparlamentet och rådet.

4. Efter det att revisionsrättens synpunkter på byråns preliminära räkenskaper enligt bestämmelserna i artikel 129 i den allmänna budgetförordningen inkommit, skall den verkställande direktören upprätta byråns slutliga räkenskaper på eget ansvar och överlämna dem till styrelsen för ett yttrande.

5. Styrelsen skall avge ett yttrande om byråns slutliga räkenskaper.

6. Senast den 1 juli påföljande år skall den verkställande direktören överlämna de slutliga räkenskaperna tillsammans med styrelsens yttrande till kommissionen, revisionsrätten, Europaparlamentet och rådet.

7. De slutliga räkenskaperna skall offentliggöras.

8. Senast den 30 september skall den verkställande direktören förse revisionsrätten med ett svar på dess synpunkter. Han skall även översända detta svar till styrelsen.

9. Europaparlamentet skall före den 30 april år n+ 2, på rekommendation av rådet som skall fatta sitt beslut med kvalificerad majoritet, bevilja byråns verkställande direktör ansvarsfrihet för budgetens genomförande under budgetår n.

Artikel 28 Bedrägeribekämpning

1. För bekämpning av bedrägeri, korruption och andra rättsstridiga handlingar skall föreskrifterna i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 av den 25 maj 1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) oinskränkt tillämpas.

2. Byrån skall ansluta sig till det interinstitutionella avtalet av den 25 maj 1999 om interna utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) och utan dröjsmål utfärda föreskrifter i anslutning till detta, som skall gälla alla anställda vid byrån.

3. I beslut om finansiering samt de avtal om och instrument för genomförande vilka införts till följd av dessa beslut skall det uttryckligen föreskrivas att revisionsrätten och OLAF vid behov får utföra kontroller på platsen hos dem som mottagit anslag från byrån liksom hos de tjänstemän som fördelat dessa anslag.

Artikel 29 Utvärdering

1. Styrelsen skall beställa en oberoende extern utvärdering av förordningens tillämpning senast tre år efter det att byrån inlett sin verksamhet och vart femte år därefter.

2. I utvärderingen skall det granskas hur effektivt byrån utför sina uppgifter. Byråns betydelse och dess arbetssätt skall också bedömas. I utvärderingen skall hänsyn tas till synpunkter hos intressenter både på gemenskapsnivå och på det nationella planet.

3. Styrelsen skall ta emot utvärderingsresultaten och utfärda rekommendationer om hur förordningen, byrån och dess arbetsmetoder bör ändras, och lägga fram dessa för kommissionen, som får översända dem tillsammans med sitt eget yttrande och lämpliga förslag till rådet. En åtgärdsplan med tidsschema skall bifogas vid behov. Utvärderingsresultaten och rekommendationerna skall offentliggöras.

Artikel 30 Finansiell bestämmelse

Styrelsen skall anta byråns finansiella regler efter samråd med kommissionen. Styrelsen får avvika från kommissionens förordning (EG, Euratom) nr 2343/2002 av den 19 november 2002 med rambudgetförordning för de gemenskapsorgan som avses i artikel 185 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget endast om byråns särskilda förvaltningsbehov kräver detta och efter det att kommissionen gett sitt godkännande.

Artikel 31 Ikraftträdande

Denna förordning träder i kraft den tjugonde dagen efter det att den har offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.

Byrån skall inleda sin verksamhet den 1 januari 2005.

Denna förordning är till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater i enlighet med Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen.

Utfärdad i Bryssel den

På rådets vägnar

Ordförande

BILAGA

FINANSIERINGSÖVERSIKT FÖR RÄTTSAKT

Politikområde: 18 Rättsliga och inrikes frågor (RIF)

Verksamhet: 18 02 YTTRE GRÄNSER, VISERINGSPOLITIK OCH FRI RÖRLIGHET FÖR PERSONER

Åtgärdens beteckning: Förslag till rådets förordning om inrättande av en europeisk byrå för förvaltningen av det operativa samarbetet vid de yttre gränserna

1. BERÖRDA BUDGETRUBRIKER (nummer och beteckning)

Från och med 2005 kommer det att finnas två budgetrubriker för detta ändamål:

- 18 02 XX 01: administrativa utgifter (avdelning 1 och 2 )

- 18 02 XX 02: driftsutgifter (avdelning 3)

2. ALLMÄNNA UPPGIFTER

2.1. Sammanlagda anslag för åtgärden: XX miljoner euro i åtagandebemyndiganden

Sammanlagt 15 miljoner euro per år för 2005 och 2006 finns tillgängliga efter den överenskommelse som kommissionens kollegium nådde när det antog meddelandet av den 3 juni 2003 om utvecklingen av en gemensam politik för olaglig invandring, människosmuggling och människohandel, yttre gränser och återvändande av personer som vistas olagligt i EU [23].

[23] KOM(2003) 323 slutlig.

Från och med 2007 kommer anslagstilldelningen att vara beroende av den nya budgetplanen.

2.2. Tillämpningsperiod: 2004 - 2009

En preliminär tidsplan för inrättandet av myndigheten skulle kunna se ut enligt följande:

- Förväntat antagande och ikraftträdande av förordningen: första halvåret 2004:

- Övergångsfas: från det att förordningen träder i kraft till dess att byrån är i drift. Under denna period kommer kommissionen att utföra det arbete som krävs för att inrätta byrån.

- Operativ fas: byrån är inrättad och redo att inleda sin verksamhet i enlighet med förordningen.

2.3. Flerårig total utgiftsberäkning:

(a) Driftsutgifter (avdelning 3): förfalloplan för åtagandebemyndiganden (se punkterna 6.2.1 och 6.2.2, driftsutgifter).

Åtagandebemyndiganden i miljoner euro

>Plats för tabell>

(b) Administrativa utgifter (avdelning 1 och 2) förfalloplan för åtagandebemyndiganden (se punkterna 6.1.1 och 6.1.2).

Åtagandebemyndiganden i miljoner euro

>Plats för tabell>

( c ) Totalt: förfalloplan för åtagande-/betalningsbemyndiganden

>Plats för tabell>

( d ) Total budgetkonsekvens i form av personalutgifter och övriga administrativa utgifter (se punkterna 7.2 och 7.3)

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

2.4. Förenlighet med de ekonomiska planeringen och budgetplanen

[X] Förslaget är förenligt med gällande ekonomisk planering (till och med 2006).

Förslaget kräver omfördelningar under den berörda rubriken i budgetplanen,

i nödvändiga fall med stöd av bestämmelserna i det interinstitutionella avtalet.

2.5. Påverkan på inkomsterna [24]

[24] För ytterligare uppgifter, se motiveringen.

Inkomsterna påverkas inte (gäller tekniska aspekter på genomförandet av en åtgärd)

ELLER

[X] Inkomsterna påverkas enligt följande:

Det här förslaget bygger vidare på Schengenregelverket så som det definieras i bilaga A till det avtal som undertecknades den 18 maj 1999 mellan rådet, Republiken Island och Konungariket Norge om dessa båda staters associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket [25]. I artikel 12.1 sista stycket föreskrivs följande:

[25] EGT L 176, 10.7.1999, s. 35.

"Om driftskostnader skall belasta Europeiska gemenskapernas allmänna budget skall Island och Norge dela dessa kostnader genom att till denna budget överföra en årlig summa efter sin respektive bruttonationalinkomsts procentuella förhållande till samtliga deltagande staters bruttonationalinkomst"

Bidrag från Island/Norge: 2,128 % (2002 års siffror)

miljoner euro (avrundat till en decimal)

>Plats för tabell>

Andra tredje länder som kan komma att delta i utvecklingen av Schengenregelverket och som därigenom deltar i denna myndighet skall också bidra till gemenskapsbudgeten.

3. BUDGETTEKNISKA UPPGIFTER

>Plats för tabell>

4. RÄTTSLIG GRUND

Artikel 66 i EG-fördraget.

5. BESKRIVNING AV ÅTGÄRDEN OCH SKÄL FÖR ÅTGÄRDEN

5.1. Behovet av gemenskapsåtgärder

5.1.1. Mål för åtgärden

Huvudsyftet med denna byrå är att förbättra det operativa samarbetet mellan medlemsstaterna vid de yttre gränserna och att främja solidariteten på området och likvärdig skyddsnivå vid alla EU:s yttre gränser. Dessa målsättningar är inte nya. Redan i kommissionens meddelande från maj 2002 [26] hänvisas till de viktigaste inslagen i en integrerad förvaltning av de yttre gränserna. Europeiska rådet (i Sevilla) och rådet (när det antog sin handlingsplan [27]) följde denna linje. I de föreslagna bestämmelserna om inrättande av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa (se artikel I-41) i utkastet till konstitution erkänns vikten av ett operativt samarbete mellan medlemsstaternas behöriga myndigheter när det gäller att skapa ett sådant område.

[26] Meddelande av den 7 maj 2002 från kommissionen till rådet och Europaparlamentet - En framtida integrerad förvaltning av EU-medlemsstaternas yttre gränser (KOM(2002) 233 slutlig).

[27] Strategi för förvaltning av EU-medlemsstaternas yttre gränser, godkänd av rådet (RIF) den 13 juni 2002 (Dok. 10019/02 FRONT 58 COMIX 398).

Byrån skall särskilt utföra följande uppgifter:

* Samordna gemensamma insatser och pilotprojekt mellan medlemsstaterna och mellan medlemsstaterna och gemenskapen i syfte att förbättra kontrollen och övervakningen vid Europeiska unionens yttre gränser.

* Tillhandahålla fortbildning på europeisk nivå för personer som arbetar med utbildning av medlemsstaternas gränsbevakningspersonal samt kompletterande fortbildning för tjänstemän vid de nationella gränsbevakningsmyndigheterna.

* Utföra allmänna och särskilt anpassade riskanalyser.

* Följa upp forskning som är relevant för kontrollen och övervakningen av EU:s yttre gränser och bistå kommissionen och medlemsstaterna med teknisk sakkunskap.

* Fylla en samordnande funktion mellan medlemsstaterna när det gäller återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna.

* Stödja medlemsstater som ställs inför situationer som kräver ökat tekniskt och operativt stöd i samband med utövandet av kontroll och övervakning av de yttre gränserna.

* Samordna användningen av medlemsstaternas tekniska utrustning (föra en gemensam förteckning över utrustning och införskaffa ny utrustning som skall ställas till medlemsstaternas förfogande).

De fyra första punkterna avser verksamheter som medlemsstaterna bedriver för närvarande, ofta med stöd av gemenskapsfinansiering genom Argo-programmet. Dessa verksamheter samordnas av rådets gemensamma enhet för personer som arbetar med frågor om de yttre gränserna. De återstående tre punkterna anger de av byråns verksamheter eller uppgifter som är nya och som inte utförs av den gemensamma enheten.

Fördelarna med byrån kommer att märkas när den övertar de nationella verksamheter som idag omfattas av olika projekt rörande utvecklingen av en gemensam modell för integrerad riskanalys (CIRAM), en gemensam grundplan för utbildning av gränsbevakningspersonal och forskning kring teknik som är av relevans för kontrollen och övervakningen av de yttre gränserna. Dessa verksamheter av övergripande natur hör till själva kärnan av begreppet integrerad förvaltning av de yttre gränserna. De är inte knutna till någon viss typ av gräns, och bör följaktligen förvaltas centralt för att garantera att de begrepp och kriterier som skall tillämpas i alla medlemsstaterna är konsekventa och enhetliga.

Inrättandet av en byrå med uppgift att samordna de operativa aspekterna av kontrollen och övervakningen av de yttre gränserna och fatta beslut om medfinansiering av vissa verksamheter är ett konkret och viktigt steg mot ökad solidaritet mellan medlemsstaterna när det gäller förvaltningen av de yttre gränserna. Byrån kommer även att upprätta och föra en central förteckning över teknisk gränskontrollutrustning som medlemsstaterna är beredda att ställa till varandras förfogande under begränsad tid, efter det att byrån utfört behovs- och riskanalyser. Detta kommer att öka möjligheterna att tillvarata medlemsstaternas resurser och förmåga.

Byrån kommer själv att införskaffa den tekniska utrustning som dess experter behöver, men denna utrustning kan även ställas till förfogande för medlemsstater som deltar i gemensamma insatser och pilotprojekt. På detta sätt kommer byrån att i hög grad bidra till en bättre bördefördelning.

En av de främsta fördelarna med att inrätta en centraliserad struktur som en byrå på området för operativ gränsförvaltning är att det ger ökade möjligheter att på europeisk nivå bidra till lösningen av eventuella kritiska och oförutsedda situationer vid de yttre gränserna. Detta nya organ skulle därför också stärka medlemsstaternas förmåga att förebygga och hantera risker.

Som oberoende organ skulle denna byrå i framtiden också kunna genomföra inspektioner vid medlemsstaternas yttre gränser och fungera som en förbindelselänk mellan medlemsstaterna och tredje länder eller berörda internationella organisationer, vilket kommer att ge ökad trovärdighet och uppmärksamhet åt gemenskapens insatser på området.

5.1.2. Förhandsutvärdering

Kommissionen har genomfört en förhandsutvärdering av förslaget om att inrätta en europeisk byrå för förvaltning av det operativa samarbetet vid de yttre gränserna.

En analys av erfarenheterna från det arbete som bedrivits av den gemensamma enheten visar tydligt att det behövs en oberoende och mycket professionell samordningsstruktur om de problem som den gemensamma enheten har stött på skall kunna lösas.

Förhandsutvärderingen har visat att inrättandet av en byrå är ett bättre och mer kostnadseffektivt sätt att uppnå målet att stärka det operativa samarbetet vid de yttre gränserna än någon av de alternativa genomförandemetoder som undersökts (en förstärkt gemensam enhet eller kommissionen själv).

Ytterligare uppgifter om detta finns i kommissionens förhandsutvärdering.

5.1.3. Åtgärder som vidtagits som följd av en efterhandsutvärdering

Vid Europeiska rådets möte i Bryssel (16-17 oktober 2003) välkomnades kommissionens planer på att lägga fram ett förslag om inrättande av en särskild gränsförvaltningsbyrå och angavs att detta förslag bör bygga på erfarenheterna från den gemensamma enheten för personer som arbetar med frågor om de yttre gränserna.

Kommissionen har därför i detta förslag tagit hänsyn till de utvärderingar som rådet [28] och kommissionen [29] gjorde inför toppmötet i Thessaloniki. Utvärderingen av de gemensamma insatserna, pilotprojekten och olika specialiserade centrum innebar samtidigt en utvärdering av det arbete som utförts av den gemensamma enheten. Ett av de största problemen är bristen på effektivt operativt samarbete. Detta förhållande bekräftas i rådets (rättsliga och inrikes frågor) slutsatser om en mer effektiv förvaltning av EU-medlemsstaternas yttre gränser [30]. Vidare ledde även den ovan nämnda rådsrapporten om genomförandet av program, ad hoc-centrum, pilotprojekt och gemensamma insatser till slutsatser om bristerna i de nuvarande institutionella arrangemangen för samordning av genomförandet av handlingsplanen. Slutsatserna pekade särskilt på följande brister:

[28] Rapport av den 3 juni 2003 från ordförandeskapet till Coreper/rådet om genomförandet av program, ad hoc-centrum, pilotprojekt och gemensamma insatser (Dok. 10058/03 FRONT 70 COMIX 354).

[29] Meddelande av den 23 maj 2003 från kommissionen till Europaparlamentet och rådet inför Europeiska rådet i Thessaloniki om utvecklingen av en gemensam politik för olaglig invandring, människosmuggling och människohandel, yttre gränser och återvändande av personer som vistas olagligt i EU (KOM(2003) 323 slutlig).

[30] Dok. 10274/03 FRONT 76 av den 6 juni 2003.

* Den uppenbara avsaknaden av en mekanism för övervakning, utvärdering och konsekvensanalys.

* Bristen på riktlinjer för genomförandet och en lämplig rättslig ram för utformningen av gemensamma insatser.

* Den bristande definitionen av särskilda och allmänna mål och av en lämplig ram för integrerad planering av operativa insatser på gemenskapsnivå.

Detta är skälet till att det grekiska ordförandeskapet i sin rapport såg en uppgradering av den samordning och den operativa roll som utövas av SCIFA+ som en förutsättning för en framgångsrik utveckling av liknande program i framtiden.

I rapporten förespråkades vidare en institutionalisering av centrumen och en granskning av huruvida det skulle behövas en ny institutionell struktur för att förbättra det operativa samarbetet om förvaltningen av de yttre gränserna.

Flera av de ovan nämnda gemensamma insatserna och pilotprojekten erhöll finansiering via Argo-programmet. Kommissionen kommer att lämna in en första rapport om genomförandet av projekt inom ramen för Argo-programmet i slutet av 2003. Det kan dock avslöjas redan nu att den övergripande kvaliteten på de inlämnade förslagen och av resultaten av de insatser som gjorts när det gäller de yttre gränserna inte är tillfredsställande. En byrå som samlar sakkunskap på området och som också har till uppgift att godkänna, samordna och utvärdera insatser för att slutligen fatta beslut om att bevilja stöd till vissa av förslagen kommer att leda till insatser med högre kvalitet och bättre resultat.

5.2. Planerad verksamhet och villkor för finansiering via budgeten

Övergångsfas (2004): När förordningen väl har antagits och trätt i kraft kommer kommissionen att vidta de åtgärder som krävs för att inrätta byrån, det vill säga införa och tillhandahålla administrativt stöd till styrelsen, utarbeta juridiska texter, offentliggöra meddelanden och rekrytera den verkställande direktören och den vice verkställande direktören. Dessa uppgifter kommer endast att påverka kommissionens personalutgifter och administrativa utgifter (se punkt 7).

Operativ fas (från och med 2005): I beräkningarna av vilka resurser som kommer att krävas under den första operativa fasen (2005-2006) tas hänsyn till de finansiella begränsningarna (de tak som fastställts i budgetplanen). Beräkningarna gäller en fristående enhet (det vill säga som inte är beroende av kommissionens infrastruktur och personal). Kostnaderna kan delas in i två huvudkategorier:

Personalkostnader och administrativa kostnader:

Byråns personal skall bestå av ett begränsat antal tjänstemän och nationella experter inom området för kontroll och övervakning av de yttre gränserna, som medlemsstaterna avdelat för att utföra förvaltningsuppgifter. Övrig personal skall bestå av andra anställda som byrån rekryterar efter behov för att kunna utföra sina uppgifter. Personalkostnaderna visas på tolvmånadersbasis och personalutgifterna och de administrativa utgifterna uppgår till 0,108 miljoner euro per år och person (gemenskapsanställda), inklusive byggnader och därtill knutna administrativa utgifter (IT, telekommunikationer, etc).

Det nödvändiga personalantalet i den första operativa fasen (2005-2006) beräknas till 27. Personalstyrkan kommer att bestå av 15 A-tjänster (varav 10 nationella experter), 5 B-tjänster, 5 C-tjänster och 2 D-tjänster. Personalantalet kan komma att öka till följd av att rådet ger byrån nya uppgifter. Detta skall i så fall ske i enlighet med budgetmyndighetens fördelning av budgetmedel till byrån för perioden efter 2007. Den säkerhetspersonal som ansvarar för byggnaden och infrastrukturen tillhör inte byråns personal och denna post redovisas därför inte heller i följande tabell. Tjänster rörande säkerheten kommer att upphandlas externt.

TABELL: Personalbehov - fördelat på verksamhetsområden och kategori

>Plats för tabell>

Driftskostnader

Dessa kostnader kan delas upp efter byråns olika uppgifter:

(1) Samordning av gemensamma insatser och pilotprojekt vid de yttre gränserna som föreslås av medlemsstaterna (samordning och utvärdering som utförs av byrån). Byrån kan bevilja stöd till särskilda insatser och projekt. Det uppstår även kostnader för byråpersonalens tjänsteresor till de yttre gränserna eller till nationella samordningscentrum i syfte att samordna, följa upp eller utvärdera projekt eller insatser. Beloppet per tjänsteresa inom Europa beräknas till 800 euro per dag och 1 200 euro per dag för övriga världen. Det kan också bli aktuellt att hålla möten i byråns lokaler för samordnings- och utvärderingsändamål.

(2) Riskanalyser kommer att kräva vissa möten med experter från medlemsstaterna. Beräkningarna grundar sig på antagandena att traktamente för möten bör utgå med 800 euro per person för en dag och med 1 150 euro för två dagar. Det finns också ett behov av att utveckla säkra metoder för elektronisk kommunikation med medlemsstaterna i syfte att samla in och utbyta relevant information.

(3) Fortbildningsuppgiften kräver månatliga möten, seminarier eller workshops för personer som arbetar med utbildning av gränsbevakningspersonal.

(4) Uppföljningen av forskning och tillhandahållandet av teknisk sakkunskap kommer att ligga till grund för studier som byrån låter utomstående utföra, och medföra vissa möten och tjänsteresor. Man kommer också att behöva utarbeta rapporter och utvärderingar.

(5) För att kunna stödja medlemsstater som ställs inför situationer som kräver ökad tekniskt och operativt bistånd vid de yttre gränserna måste byrån förvärva eller hyra rörlig utrustning som kan användas vid kontrollen av de yttre gränserna. Detta kommer att vara den största utgiftsposten. Här måste man även räkna med kostnader för tjänsteresor och specialutrustning.

(6) Samarbete om återvändande: driftskostnaderna för gemensamma insatser för återvändande av tredjelandsmedborgare (transportmedel, beledsagande etc.) kunde täckas med gemenskapsmedel som framöver görs tillgängliga för ändamålet. Det kan dessutom bli fråga om vissa kostnader för tjänsteresor och samordningsmöten.

(7) Förvaltningen av teknisk utrustning (förande av förteckningar över medlemsstaternas utrustning) och behovet av system för utbyte av information innebär att byrån måste utveckla en databas och informationssystem som lämpar sig för utbyte av information med medlemsstaterna och kommissionen.

5.3. Genomförandemetoder

Byråns huvuduppgifter, till exempel fortbildning, riskanalyser och tillhandahållande av tekniskt stöd eller sakkunskap, kommer att utföras av dess fasta personal och endast medföra extrakostnader för tjänsteresor och möten (seminarier och workshops).

Byrån kommer också att medfinansiera vissa förslag från medlemsstaterna om gemensamma insatser och pilotprojekt som anses vara av särskilt intresse eller tillföra ett mervärde i samband med byråns arbetsprogram. Gemenskapsmedel kommer att tilldelas genom överenskommelser om bidrag i enlighet med bestämmelserna i byråns budgetförordning.

Byrån kommer att inleda upphandlingsförfaranden i enlighet med sin budgetförordning för att förvärva den operativa utrustning eller köpa in de tjänster (till exempel studier, konsultrådgivning etc.) den behöver för att fullgöra sina uppgifter.

6. BUDGETKONSEKVENSER I DE BUDGETRUBRIKER SOM RÖR BYRÅN:

6.1. Administrativa utgifter (avdelning 1 och 2):

6.1.1 Budgetkonsekvens av personalbehov

Beloppen avser totala utgifter för tolv månader, inklusive personalutgifter och administrativa utgifter (byggnader, IT etc.). Som ett undantag kommer kostnaderna för 2005 att beräknas endast för en sexmånadersperiod, eftersom byrån kommer att rekrytera sin personal gradvis under det året (se punkt 2.3).

>Plats för tabell>

6.1.2 Övriga administrativa utgifter

Här anges endast styrelsens möten. Andra kostnader, för tjänsteresor, konferenser eller seminarier anges fördelat på de olika arbetsuppgifterna under byråns årliga driftsutgifter.

>Plats för tabell>

6.2. Driftsutgifter: (avdelning 3)

I följande tabeller anges byråns driftsutgifter efter typ av arbetsuppgift och insatsernas natur.

6.2.1. Årliga eller återkommande kostnader

De kostnader som anges i tabellen nedan motsvarar en fullt operativ byrå. Under 2005 kommer byrån gradvis att inleda sin verksamhet och bli operativ. Dess främsta uppgift under det året kommer därför att vara att stödja gemensamma insatser och pilotprojekt inom ramen för en budget som motsvarar Argo-programmets budget under tidigare år (se punkt 2.3).

>Plats för tabell>

6.2.2 Särskild teknisk utrustning

Byrån måste i ett första skede (2005) identifiera sina operativa behov och kapacitetsmål samt undersöka byrån förmåga att mobilisera och samordna befintliga resurser (särskilt utrustning), som finns tillgänglig i medlemsstaterna och som skulle kunna ställas till andra medlemsstaters förfogande.

Efter en sådan föregående utvärdering kommer byrån att, i enlighet med subsidiaritetsprincipen, inleda förfaranden i syfte att upphandla egen utrustning som skall användas för att stödja medlemsstater som ställs inför exceptionella situationer och för att kunna genomföra andra verksamheter, exempelvis gemensamma insatser. Upphandlingen av denna utrustning kommer att ske gradvis med början 2006 (se punkt 2.3).

>Plats för tabell>

7. EFFEKTER PÅ PERSONALRESURSER OCH ADMINISTRATIVA UTGIFTER

7.1. Personalbehov för åtgärden

Nedan anges kommissionens befintliga resurser för att samordna och övervaka byråns verksamhet. Dessa tjänster bör vara tillsatta innan byrån blir operativ (dvs. 2004) för att utföra de uppgifter som läggs på kommissionen under övergångsperioden (se punkt 2.2).

>Plats för tabell>

Personalbehovet skall täckas med de anslag som beviljas det förvaltande generaldirektoratet inom ramen för det årliga förfarandet.

7.2. Total budgetkonsekvens av personalbehov

>Plats för tabell>

7.3. Övriga administrativa utgifter till följd av åtgärden

För styrelsemöten under 2004.

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

8. UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING

8.1. Metod för uppföljning

Kontrollen av byrån kommer att ske på grundval av den årliga verksamhetsrapport som styrelsen antar för det gångna året och arbetsprogrammet för det kommande året. Båda dessa dokument skall överlämnas till kommissionen, rådet och Europaparlamentet.

8.2. Planerad form och tidsplan för utvärderingar

Inom tre år från den dag byrån inledde sin verksamhet och därefter vart femte år skall styrelsen beställa en oberoende extern utvärdering om genomförandet av denna förordning.

I utvärderingen skall det granskas hur effektivt byrån utför sina uppgifter. Byråns betydelse och dess arbetssätt skall också bedömas. I utvärderingen skall hänsyn tas till synpunkter hos intressenter både på gemenskapsnivå och på det nationella planet.

Styrelsen skall ta emot utvärderingsresultaten och till kommissionen utfärda rekommendationer om hur förordningen, byrån och dess arbetsmetoder bör ändras. Kommissionen får översända dessa rekommendationer, sitt eget yttrande samt lämpliga förslag till rådet. En åtgärdsplan med tidsschema skall bifogas vid behov. Utvärderingsresultaten och rekommendationerna skall offentliggöras.

9. BESTÄMMELSER OM BEDRÄGERIBEKÄMPNING

Särskilda planerade kontrollåtgärder:

9.1. För byrån

Den verkställande direktören genomför byråns budget. Han eller hon kommer varje år att lämna in detaljerade räkenskaper över alla inkomster och utgifter för det gångna budgetåret till kommissionen, styrelsen och revisionsrätten. Dessutom kommer kommissionens tjänst för internrevision att bistå vid förvaltningen av byråns finansiella transaktioner genom att bedöma risker, övervaka att reglerna följs genom att lämna oberoende synpunkter på förvaltnings- och kontrollsystemens kvalitet och lämna rekommendationer i syfte att göra insatserna mer effektiva och verkningsfulla och se till att det inte förekommer något slöseri med byråns medel.

Byrån kommer att anta sin budgetförordning i enlighet med kommissionens förordning nr 2343/2002 [31], efter godkännande från kommissionen och revisionsrätten. Byrån kommer att inrätta ett system för internrevision motsvarande det som kommissionen har infört inom ramen för sin egen omstrukturering.

[31] Rambudgetförordning för de gemenskapsorgan som avses i artikel 185 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget.

9.2. Samarbete med OLAF

Den personal som omfattas av kommissionens tjänsteföreskrifter kommer att samarbeta med OLAF för att bekämpa bedrägerier.

9.3. För revisionsrätten

Revisionsrätten kommer att granska räkenskaperna i enlighet med artikel 248 i fördraget och lägga fram en årlig rapport om byråns verksamhet.