Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Framtiden för den gemensamma jordbrukspolitiken"

(2002/C 125/18)

Den 31 maj 2001 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 23.3 i arbetsordningen utarbeta ett yttrande om Framtiden för den gemensamma jordbrukspolitiken. Den 4 september beslutade Europaparlamentet att i enlighet med EG-fördragets artikel 262 sista stycket begära Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande om halvtidsutvärderingen av den gemensamma jordbrukspolitiken inom ramen för Agenda 2000.

Sektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 4 mars 2002 med utgångspunkt i dessa båda beslut. Föredragande var Lutz Ribbe och medföredragande Paul Geraads.

Vid den 389:e plenarsession den 20-21 mars 2002 (sammanträdet den 21 mars 2002) antog kommittén följande yttrande med 91 röster för och 6 nedlagda röster.

1. Inledande kommentarer

1.1. Europeiska rådets "Laekenförklaring" av den 15 december 2001 framhäver Europeiska unionens framgångshistoria, som inleddes med kol- och stålgemenskapen och fortsatte med den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP). Kommittén vill framhålla att den gemensamma jordbrukspolitiken är den enda politik som förs och handläggs på gemenskapsnivå. Den intar därmed en framträdande plats i den europeiska integrationen. I Laekenförklaringen klargörs också att Europa i dag står inför nya utmaningar som också kräver andra modeller än de första åren.

1.2. Besluten inom ramen för Agenda 2000, som antogs vid Berlintoppmötet i mars 1999, räcker fram till slutet av 2006. Genom "halvtidsöversynen" går det bara att göra mindre anpassningar till gällande förordningar under åren 2002 och 2003. Därmed kan jordbruket utgå från tillförlitliga ramvillkor fram till slutet av 2006.

1.3. Efter år 2006 måste man emellertid förändra gemenskapens gemensamma jordbrukspolitik. Redan i dag är det tydligt att detta kommer att bli nödvändigt bland annat på grund av

- EU:s förestående utvidgning,

- de kommande förhandlingarna på WTO-nivå (med ökande liberaliseringstryck),

- fortfarande olösta ekonomiska, sociala, ekologiska och regionala problem,

- diskussionen om den hållbara utvecklingen och genomförandet av den europeiska jordbruksmodellen,

- förändrade anspråk på jordbruket.

1.4. Händelserna under 2000 och 2001 (t.ex. BSE-krisen, dioxinskandalen och de tragiska bilder som människorna fick se i samband med kampen mot mul- och klövsjukan) har speciellt bidragit till en kritisk debatt om hur jordbruket och jordbrukspolitiken bedrivs som varit mycket bredare och intensivare än tidigare.

1.5. Både Eurobarometerenkäten från våren 2001 och snabbenkäten på kommissionens uppdrag från november 2000 visar tydligt att den europeiska allmänhetens förtroende för den gemensamma jordbrukspolitiken har skadats. Upphovet till de europeiska konsumenternas förtroendekris låg i huvudsak inte hos jordbrukarna utan exempelvis i det föregående ledet, särskilt inom djurfodersektorn. Ändå är det i första hand jordbrukarna som drabbats av de negativa stämningar som sprids. De riskerar i allt högre grad att bli satta på undantag i samhället.

1.6. Motåtgärder måste sättas in snarast. Nyckeln till att bibehålla en livsmedelsproduktion med tillräcklig kvantitet och hög kvalitet, som också är regionalt mångskiftande, till att vidmakthålla mångfalden och artrikedomen i de europeiska kulturlandskapen och till att utveckla landsbygden ligger i att bevara och vidareutveckla EU:s mångfunktionella lantbruk enligt god bondetradition(1) med inriktning på hållbarhetsprinciperna ("den europeiska jordbruksmodellen"(2).

1.7. Det är följaktligen särskilt angeläget för ESK att utgå från det reformbehov som föreligger både på grund av att det blivit politiskt nödvändigt och för att samhällsdialogerna kräver det, och att utnyttja läget på ett positivt sätt till att utveckla en politik som är framtidsinriktad och därmed erbjuder intressanta perspektiv för lantbrukarna och alla som berörs av lantbruket. Det har visat sig finnas ett växande intresse hos många medborgare och organisationer för formerna för lantbruksproduktionen, och det måste gå att utnyttja detta till att politiskt och långsiktigt säkerställa "den europeiska jordbruksmodellen" som betydelsefull förutsättning för det mångfunktionella jordbruket.

1.8. Detta innebär att de olika anspråk som ställs på lantbruket snarast möjligt måste knytas samman till ett nätverk, så att resultatet inte än en gång blir nya reformdiskussioner om det europeiska lantbruket inom relativt kort tid. Det är skadligt med ständiga reformdiskussioner. De leder ofelbart till irritation, misstämning och ovisshet både inom yrkeskåren och i hela samhället.

1.9. Som företrädare för det organiserade civila samhället ställs ESK - som nästan inget annat organ - inför de olika kraven på lantbruket och diskussionerna om denna sektor. Kommittén har därför beslutat att redan nu, inför de stundande reformdiskussionerna, bidra med ett initiativyttrande i ärendet. Frågan bör dock behandlas ytterligare i framtida yttranden om exempelvis WTO, utvidgningen och gemensamma marknadsstrukturer. Yttrandet är i första hand inriktat på reformen efter Agenda 2000, inte på den kommande halvtidsöversynen.

1.10. På detta sätt vill kommittén också motsvara Europaparlamentets önskemål om att redogöra för vår inställning till GJP i allmänhet och till hur Agenda 2000 har fungerat.

2. 45 års GJP under föränderliga tider

2.1. GJP:s bas i EG-fördraget

2.1.1. I artikel 39 i det dåvarande EG-fördraget fastställde man 1957 de mål för den gemensamma jordbrukspolitiken som var aktuella då:

- Att höja produktiviteten inom jordbruket.

- Att tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard.

- Att stabilisera marknaderna.

- Att trygga försörjningen.

- Att tillförsäkra konsumenterna tillgång till varor till skäliga priser.

2.1.2. Under årens lopp har det gång på gång visat sig nödvändigt att anpassa GJP, oftast av finans- och marknadspolitiska skäl. Politiken har påverkats i varje enskilt fall.

2.1.3. Åtminstone följande artiklar i EG-fördraget har särskild betydelse för GJP:

- Artikel 6 (om integrering av miljöskyddskraven i gemenskapspolitiken, särskilt för att främja en hållbar utveckling).

- Artikel 152 (om att säkerställa hög hälsoskyddsnivå vid utformning och genomförande av all gemenskapspolitik).

- Artikel 153 (om att säkerställa hög konsumentskyddsnivå).

- Artikel 158 (om att minska skillnaderna i utvecklingsnivå inom gemenskapen).

- Artikel 174 (om gemenskapens miljöpolitik, bl.a. med målen att bevara, skydda och förbättra miljön; politiken är bl.a. avhängig av försiktighetsprincipen, prioritering av förebyggande insatser och principen att förorenaren betalar).

2.2. GJP:s olika faser med olika krav

2.2.1. I början av GJP stod produktivitetsökning och jordbrukens kvantitativa produktion i centrum för jordbrukspolitikens intresse, och därmed också dess instrument. Det handlade primärt om att sörja för tillräcklig livsmedelsproduktion, att främja den strukturomvandling inom jordbruket som då var helt nödvändig av ekonomiska skäl, och att samtidigt frigöra arbetskraft till den expanderande industrisektorn och servicesektorn. Man lyckades relativt snabbt åtgärda det försörjningsunderskott för viktiga jordbruksprodukter som fortfarande rådde i dåvarande EEG.

2.2.2. De avgörande instrument som initierades av EU avsåg stöd av vissa interna producentpriser och skydd mot lågprisimport (i form av importavgifter)(3).

2.2.3. När målet att säkerställa kvantitativ försörjning till skäliga priser(4) uppnåtts inom vissa sektorer blev det nödvändigt att där ta itu med frågan om hur man skulle hantera växande volymer som inte längre kunde avsättas på den gemensamma marknaden. Orsaken till den överskottsproduktion som uppstod var dels utökning av den europeiska produktionen, dels förlorade marknadsandelar på grund av import. När konsumtionen bara kunde öka i begränsad omfattning inom EU satsade man på ökad export. Med utgångspunkt i att priserna i de flesta fall låg långt över världsmarknadsnivån kunde större delen av exporten bara genomföras med stöd. Exportbidrag blev vid sidan av lagringsstöd ett betydelsefullt jordbrukspolitiskt instrument.

2.2.4. På grund av att flera negativa effekter uppstod (särskilt alltför stora interna lager och för höga kostnader) infördes ytterligare ändringar och nyheter i instrumenten. Utbudet ökade exempelvis genom införandet av kvotsystem (t.ex. för mjölk och socker).

2.2.5. Åtminstone från mitten av 80-talet kan man iaktta en intensivare diskussion om sociala och miljömässiga frågor inom ramen för GJP. Även dessa utmynnade i inledande konkreta politiska åtgärder.

2.2.6. I lika liten utsträckning som andra "åtgärder för extensiv produktion" som beslutades då (exempelvis främjande av ekologiskt lantbruk) lyckades programmet för frivilligt arealuttag lösa de allt tydligare ekologiska problemen eller problemet att marknadsordningarnas kostnader skenade iväg. Dessa insatser kan dock ändå ses som föregångare till de första åtgärderna för att koppla de ekonomiska och ekologiska målsättningarna till varandra. Inom GJP gjordes således redan för omkring 15 år sedan ansatser till att ta upp frågor som i dag spelar en allt viktigare roll under hållbarhetsaspekten. Vid sidan av de produktivitetsmässiga framstegen inom det europeiska jordbruket har även utvecklingen på världsmarknaden, speciellt konkurrensen från de starkt subventionerade amerikanska producenterna och de nya exportländer som tillkommit på världsmarknaden (t.ex. Brasilien och Argentina), bidragit till att EU inom vissa produktionsområden även i fortsättningen får räkna med överskott. De resultat som eftersträvats med "extensiveringsåtgärderna" hämmades sålunda ytterligare.

2.2.7. Det bör även noteras att detta program, som ursprungligen var relativt litet, har utlöst mycket betydelsefulla utvecklingstendenser. Man kan exempelvis nämna att EU:s finansiella stöd till utvecklingen av det ekologiska jordbruket och miljöförordningen varit viktiga ramvillkor för att denna sektor skulle utvecklas kraftigt. Antalet lantbruksföretag som producerar med ekologiska jordbruksmetoder ökade från 9521 (år 1988) via 28868 (1993) till dagens 124462 (år 2000)(5).

2.2.8. I diskussionen om GJP:s sociala och ekologiska konsekvenser har åtminstone två frågor varit aktuella:

- Får den fortlöpande strukturomvandlingen negativa följder för regionernas livskraft och miljön? I så fall vilka?

- Kommer de finansiella resurser som Bryssel ställer till förfogande fram till "rätt" mottagare?

2.2.9. I allt högre grad erkänns det att den produktivitetsutveckling som inleddes och framgångsrikt drevs med GJP:s traditionella instrument inte bara stöter på ekonomiska utan också biologiska, ekologiska, etiska och sociala begränsningar, att de berör regionerna och att de väcker frågor bland konsumenterna. Klart är att lantbruket, som är bundet till en viss areal och hanterar levande "produktionsfaktorer", måste bli föremål för andra utvecklingskriterier än industrisektorn.

2.2.10. Man kan konstatera följande:

- I och med många av de jordbrukspolitiska förändringarna har motsvarande mål blivit helt uppnådda. GJP blev delvis till och med en motor för Europas integrering, särskilt vid utvidgningen söderut.

- I samband med alla reformsteg har det uppstått häftiga politiska konfrontationer om varje ny uppläggning av GJP.

- Det dyker gång på gång upp nya "problemområden" som utlöser nya reformdiskussioner. Nu hamnar exempelvis frågan om den hållbara utvecklingen och östutvidgningen alltmer i centrum för intresset. Man måste ta hänsyn till att kandidatländernas övertagande av den gemensamma jordbrukspolitiken på enskilda områden kan leda till svårigheter som inte är lätta att bemästra.

2.3. 1992 års reform

2.3.1. En betydelsefull påverkan på GJP var 1992 års reform. De beslut som fattades där skall ses i samband med GATT-rundan, som pågick då och senare avslutades.

2.3.2. De åtgärder som beslutades 1992 avsåg i första hand följande:

- De garanterade producentpriserna sänktes(6).

- Kompensation genom direkta prisutjämningsbidrag.

- Införande av obligatoriskt arealuttag.

- Sänkta exportbidrag (volym och budget) och reducerat yttre skydd (med hänsyn till GATT).

2.3.3. Reformen 1992 kan betecknas som en framgång utifrån de perspektiv som var utslagsgivande vid tidpunkten:

- Överskotten av smör, mjölkpulver, spannmål, frukt och grönsaker kunde bara avsättas till höga kostnader (bl.a. för destruktion) och hör nu till stor del till det förflutna. I allt högre grad exporteras EU:s jordbruksprodukter till marknader utanför unionen utan exportbidrag(7).

- Både de höga interventionskostnaderna(8) och exportbidragens andel(9) av de totala utgifterna(10) sjönk drastiskt under åren därefter. Jordbrukarnas inkomster skulle i mindre utsträckning säkerställas genom de traditionella instrumenten och i stället förstärkas genom de nyinförda prisutjämningsbidragen(11).

2.3.4. Samtidigt infördes de "stödåtgärder" som bland annat innefattar jordbruksmiljöprogrammen. Andelen för denna del av 1992 års reform, som speciellt inriktades på extensivare produktion, inskränkte sig till 5 % av utgifterna från EUGFJ:s garantisektion.

2.3.5. En tillbakablick på de diskussioner som fördes inför 1992 års reform visar också att debatten redan då berikades av teman som inte realiserades. Den ansvarige jordbrukskommissionären MacSharry formulerade då följande som ett nytt mål för jordbrukspolitiken:

- Att bibehålla ett tillräckligt antal jordbrukare för att kunna bevara miljön, kulturlandskapet och jordbruksmodellen enligt god bondetradition.

- Att ta fasta på två viktiga funktioner för jordbrukarna: produktion och miljöskyddsinsatser i samband med landsbygdsutveckling.

- Att utveckla landsbygden i denna anda, vilket också innefattar främjande av andra former av ekonomisk verksamhet, inte bara inom jordbrukssektorn.

2.3.6. Enligt kommissionens dåvarande vision skulle marknadsordningarna ges en ny utformning som stimulerade till extensivare produktion och miljövänligare metoder(12). Det direkta inkomststöd som infördes skulle graderas med sociala och regionala utgångspunkter. Samma sak skulle ske med alla andra kvantitativa bestämmelser, bl.a. beträffande kvoter och arealuttag. Betalningen för grödan skulle vara avhängig av att miljövänligare produktionssätt hade använts.

2.3.7. Som bekant kom man inte fram till någon gradering och motsvarande bindning av de nyinförda direkta inkomststöden.

2.4. Agenda 2000

2.4.1. En oväntat kort tid efter 1992 års reform blev man tvungen att undersöka och inleda nya reformsteg.

2.4.2. I förgrunden för resonemangen stod bland annat följande:

- Förstärkt marknadsinriktning av jordbruksproduktionen och ökad konkurrenskraft på de internationella marknaderna genom att EU-priserna skulle närma sig världsmarknadspriserna.

- Stärkt EU-position i de nya WTO-förhandlingarna, bland annat genom sänkning av exportersättningarna och fortsatt omstrukturering av marknadsstöden i riktning mot direktbetalningar.

- Förberedelserna inför EU:s utvidgning.

- Förstärkt integrering av miljömål i GJP.

- Koppling av de olika åtgärderna inom jordbrukets strukturpolitik och stödprogrammen i riktning mot en integrerad utvecklingspolitik för landsbygden (GJP:s andra pelare).

2.4.3. Reformen enligt Agenda 2000 genomförs med hänsyn till Marrakech-avtalet, som uppställer en rad mål:

- Att i fråga om de viktigaste jordbruksprodukterna bibehålla gemenskapspreferensen trots att tullarna sänks.

- Att återvinna marknadsandelar på EU:s inre marknad, särskilt i fråga om spannmål för djurfoder.

- Att dra nytta av världsmarknaden som inte ser ut att mattas av mellan år 2000 och 2007.

- Att införa miljömål i den gemensamma jordbrukspolitiken.

- Att utforma en politik för landsbygdsutveckling och beteckna den som en andra pelare.

2.4.4. Än en gång fanns det vissa kritiska synpunkter på hur EUGFJ-medlen fördelades. "Kommissionen bekräftade ... att det stödsystem för jordbruk som fanns ... hade ägnats åt en liten del av jordbruken"(13). Detta ledde till diskussioner inom kommissionen om en ny uppläggning av medelsfördelningen i relation till behoven bland företag och regioner.

2.4.5. Därmed kom några av de grundläggande resonemangen i 1992 års reform, om att integrera nya sociala och ekologiska aspekter, än en gång upp på förhandlingsbordet i delvis modifierad form. Det gällde exempelvis förslaget om att införa övre gränser för direktbetalningar per företag. Kommissionen planerade bland annat "rättvisare" fördelning av stödmedlen genom obligatorisk justering efter företagets eller dess arbetsstyrkas ekonomiska läge. Även den obligatoriska kopplingen av direktstödet till miljöåligganden, som var påtänkt redan 1992, skulle införas.

2.4.6. Som aldrig tidigare diskuterade man under förhandlingarna om Agenda 2000 frågor om "hållbarhetens" alla tre pelare (med avseende på ett likvärdigt förhållande mellan ekonomiska, ekologiska och sociala aspekter). Inom rådet kunde man slutligen, efter åtskilliga förhandlingsrundor, enas om ett åtgärdspaket för ändrad uppläggning av många marknadsordningar (ekonomiska pelaren), men det gick fortfarande att se tydliga skillnader i både sociala och ekologiska avseenden(14).

2.4.7. Kommissionen fick till exempel inte gehör i rådet för förslaget om obligatorisk justering eller bibehållande av den övre gränsen på 90 djur per företag för det speciella tjurbidraget. Samma sak gäller kommissionens förslag att avskaffa premierna för silomajs(15). Därmed fortsätter man att missgynna andra fodergrödor som lusern eller klöver, som skulle vara viktiga att främja av ekologiska skäl.

3. Utvärdering av förändringarna inom jordbrukspolitiken under det senaste årtiondet

3.1. Reformen 1992 och Agenda 2000 förbättrade bland annat det europeiska jordbrukets konkurrenskraft på det internationella planet. Överskottsproblemet minskade avsevärt i betydelse när tillgången till världsmarknaden förenklades och det blev dessutom ekonomiskt sett intressantare att använda europeiskt spannmål till foder. Genom beslut inom den så kallade första pelaren har dessutom sedan länge välkända "marknadsproblem" blivit mindre framträdande.

3.2. Den fortsatta avvecklingen av prisstöd som genomfördes med Agenda 2000 kompenserades endast delvis genom höjda direktersättningar från den första pelaren ("priskompensation"). Det ekonomiska trycket har fortsatt att öka på flera jordbruksföretag. Konflikten mellan de nya kraven i samhället (hållbarhet, mångfunktionalitet) på jordbruksproduktionen och de ekonomiska förhållandena för lantbrukarna i och med den allt hårdare konkurrensen har blivit mer påtaglig.

3.3. Direktersättningarna till jordbruksföretagen spelar dock numera en väldigt viktig roll. Anslagen är mycket högre än de som ges till de traditionella delarna i jordbrukspolitiken, t.ex. till exportbidrag, stöd och lagring, och rent generellt torde direktersättningarna till jordbruket mötas av högre acceptans i samhället än de indirekta stöd som beviljas via de äldre stödinstrumenten. Totalt finns det numera 3 olika former av direktersättningar till jordbrukarna, nämligen

- "priskompensation" (betalas från första pelaren),

- det så kallade kompensationstillägget som betalas ut till eftersatta områden (andra pelaren) samt

- direktersättningar som jordbrukarna får för konkreta åtgärder inom ramen för programmet för miljöåtgärder i jordbruket (även från andra pelaren).

3.3.1. Systemet med direktersättning för areal och djur från den första pelaren är nära knutet till den prisstödslogik som gällde tidigare. Tanken är att lantbrukarnas förluster i och med förändringarna i det gamla prisstödssystemet skall kompenseras.

3.3.2. I detta sammanhang är det dock uppenbart att alla de företag och regioner som tidigare drog mest fördel av det gamla prisstödssystemet även fortsätter att göra det. Detta har ofta lett till kritik från allmänheten eftersom man anser att det ökade antalet direktersättningar går till en relativt liten del företag. Det har dessutom lett till att jordbrukarna enbart inriktat sig på vissa odlingstyper(16). Det är dock viktigt att komma ihåg att medlemsstaterna hade möjlighet att påverka fördelningen av direktstöd genom det så kallade graderingssystemet och genom fastställandet av övre gränser för antalet tjurar.

3.3.3. ESK anser att man mycket noga måste undersöka om det nuvarande systemet på bästa sätt kan fånga upp de framtida frågorna i samhället om hållbarhet, mångfunktionalitet och bevarandet av ett geografiskt balanserat jordbruk, och om man på lång sikt kan få det att ligga i linje med WTO-bestämmelserna.

3.3.4. För de direktersättningar som betalas från andra pelaren förhåller det sig på ett annat sätt. Här handlar det om att ge ekonomisk ersättning för bestående och naturliga olägenheter respektive för konkreta miljöåtgärder. De är därmed viktiga instrument, som dock skulle kunna förbättras, för införlivandet av miljöskyddet i den gemensamma jordbrukspolitiken.

3.3.4.1. Ett problem kan vara att dessa direktstöd endast utjämnar nackdelarna respektive fördelar bördorna, och inte verkligen stimulerar jordbrukarna att använda extensiva metoder i stället för intensivare produktionsprocesser. De uppmuntras inte heller att beakta konsumentskyddsaspekter inom ramen för den europeiska jordbruksmodellen (som t.ex. främjandet av livsmedelssäkerheten, spårbarheten och kvalitetssäkring).

3.3.4.2. Endast i några få medlemsstater har man uppmuntrat jordbrukarna tillräckligt att gå över till extensiva jordbruksprocesser genom miljöprogram, vilket också flera jordbrukare gjort. Enligt resultaten från en studie från kommissionen får miljöåtgärderna inom jordbruket ur produktionssynpunkt snarare fäste i lantbruksområden med svårigheter. De är dock nästan obetydliga i regioner med intensivjordbruk eftersom det finansiella incitamentet för jordbrukarna där är alldeles för litet.

3.4. Genom direktersättningssystemet från den första pelaren missgynnas flera viktiga odlingsformer både ur ekologisk och regionalekonomisk synvinkel som t.ex. vallodling, i förhållande till odlingsformer som tidigare fick prisstöd eftersom de inte omfattas av direktstödet.

3.5. De senaste åren har tydliga konflikter uppstått mellan viktiga företagsekonomiska aspekter, som på grund av befintliga ramvillkor är nödvändiga för att öka produktiviteten, och regionalekonomiska, ekologiska samt djuretiska aspekter. Skyddsaspekter och konsumenternas krav kan även ligga till grund för konflikter. Den gemensamma jordbrukspolitiken har inte varit tillräckligt effektiv för att man skall kunna säga att dessa konflikter i dag är lösta. Detta innebär att man ännu inte har hittat en verklig jämvikt mellan de tre pelarna för hållbarhet.

3.6. Detta mål uppnåddes inte heller med Agenda 2000, även om "stödåtgärderna" (beskogningsprogram, förtidspensionering, miljöprogram i jordbruket) kompletterades och slogs ihop med t.ex. välkända stödåtgärder inom strukturfonderna till "landsbygdspolitiken" under den så kallade "andra pelaren" i jordbrukspolitiken. Härmed inleddes en ny etapp i den gemensamma jordbrukspolitiken. Frågan är nu om åtgärderna under den första pelaren redan är utformade så att de på ett optimalt sätt kompletterar de regionalpolitiska, ekologiska och sociala mål som framför allt skall uppnås med hjälp av åtgärder under den andra pelaren.

ESK har i princip ställt sig bakom att man inom politiken fäst större vikt vid "landsbygdsutvecklingen", även om denna andra pelare bara utgör 10 % av den totala jordbruksbudgeten. Under denna pelare finns i dag nämligen inte mer anslag än vad som fanns för alla "stödåtgärder" och mål 5a- och 5b-stöd från strukturfonderna i slutet av 90-talet. Åtgärderna för en integrerad landsbygdsutvecklingspolitik måste på ett meningsfullt sätt omvandlas till några specifika, men eventuellt även anpassningsbara, instrument inom den första pelaren, eftersom de spelar en allt viktigare roll för säkerställandet av jordbrukets mångfunktionella karaktär. Kommittén vill framhålla att såväl åtgärderna under första pelaren som instrumenten för landsbygdsutveckling måste bidra till att bibehålla och utveckla den mångfunktionella dimensionen, och att de måste överensstämma med hållbarhetens tre pelare (ekonomisk, social och ekologisk hållbarhet). Varken den första eller den andra pelaren inom den gemensamma jordbrukspolitiken får begränsas till en enda hållbarhetsaspekt.

3.7. Vid översynen av Agenda 2000 efter halva tiden bör man inte bara fråga sig om de uppställda målen inom de enskilda marknadsordningsområdena vad gäller marknads- och budgetstabiliseringen verkligen uppnåtts. Enligt ESK bör man snarare besvara en rad andra frågor för att klargöra hur de nya kraven på den gemensamma jordbrukspolitiken skall tas i beaktande. Dessa frågor är av avgörande betydelse för den fortsatta utvecklingen av den gemensamma jordbrukspolitiken efter 2006. Enligt ESK är dessa frågor t.ex.:

- Kan de flesta jordbrukarnas inkomster höjas?

- Kan reformen förhindra att antalet arbetsplatser minskar(17) inom jordbruket och på landsbygden i allmänhet, och i så fall i vilken utsträckning? Är detta över huvud taget ett mål för den gemensamma jordbrukspolitiken?

- Har fördelningen av stöd till jordbrukarna förändrats genom reformen, och i så fall på vilket sätt?

- I vilken utsträckning har medlemsstaterna genomfört artikel 3 "Miljöskyddskrav" (direkt inkomststöd, el. "cross compliance") samt artikel 4 "Modulering" i förordningen (EG) nr 1259/1999 och med vilka resultat?

- I vilken utsträckning har de nya kraven införts inom jordbruksproduktionen? Motsvarar de kriterier som är kopplade till utgifterna de behov som finns inom den "europeiska jordbruksmodellen" och det som nämnts under hållbarhetsdebatten?

- Vad skulle man uppnå om man löste nuvarande miljö- och naturskyddsproblem och utjämnade regionala skillnader?

- Är uppgifterna mellan den första och andra pelaren och mellan sektorerna inom den första pelaren jämt fördelade(18)?

- Råder det tillräcklig jämvikt mellan regionerna och producenterna?

- Bör man vidta kompletterande åtgärder för att fler jordbruksprodukter skall få en särprägel och påvisa bättre kvalitet och för att miljö- och djurskyddet samt regionala aspekter skall tas i beaktande(19)?

- Används medlen under den andra pelaren verkligen på ett effektivt sätt för landsbygdsutvecklingen? Hur effektiva var egentligen de enskilda programdelarna? Främjar t.ex. programmen för förtidspensionering "landsbygdsutvecklingen"? Motsäger inte vissa beskogningsåtgärder strävan att bevara ett öppet landskap?

- Hur skulle man ytterligare kunna utveckla det väldigt viktiga instrumentet för kompensationstillägg för missgynnade områden?

- Hur kommer det sig att man i så olika grad utnyttjar t.ex. medlen från den andra pelaren respektive vidtar miljöåtgärder inom jordbruket i de olika medlemsstaterna och även inom de olika regionerna(20)?

4. Dagens och framtidens krav på jordbruket

4.1. Även om den gemensamma jordbrukspolitiken hela tiden utvecklas och har övervunnit flera hinder under den gångna tiden är det uppenbart att det fortfarande återstår mycket att göra. Detta avser både själva politiken och de enskilda konsumenterna, vars beteende ofta står i motsats till de fastställda målen beträffande en mer utvecklad regional dimension eller en starkare miljöinriktning.

4.2. Samhällets förväntningar och krav på jordbruket har förändrats.

4.3. I dag ser både politiker och samhället jordbruksproduktionen med andra ögon. Under de senaste 15 åren har den ekologiska dimensionen i hållbarhetsdebatten samt frågor beträffande den regionala utvecklingen, sysselsättningen, arbetstillfällenas kvalitet eller djur- och konsumentskyddet fått en allt viktigare ställning i den gemensamma jordbrukspolitiken. Kvaliteten på jordbruket och produktionsprocessen tillmäts en allt större betydelse i hela Europa. Det europeiska jordbruket har inte bara som uppgift att producera utan har även en "mångfunktionell roll" på landsbygden.

4.4. Jordbrukarna har i dag flera kompletterande uppgifter som kostar pengar och som länge inte gett någon avkastning. Detta beror på att de marknadsrelaterade priserna för jordbruksprodukter inte omfattar jordbrukets tjänster inom ramen för dess mångfunktionella roll.

4.5. Vad gäller jordbrukarnas inkomster kan man i dag i allmänhet konstatera att skillnaden mellan utvecklingen av produkter och konsumentpriserna är enorm och att klyftan blir allt större. Inom jordbruket är skillnaderna i löner också mycket stora, vilket inte enbart kan bero på olika grad av kvalifikationer, engagemang eller företagaranda. Genom dumpningserbjudanden i livsmedelssektorn har vissa marknadsföringskedjor främjat en osund prisutveckling. Marknadspriser, som delvis ligger under de tillåtna, minskar rejält jordbrukarnas handlingsutrymme och beslutsmöjligheter att driva ett mer hållbart och mångfunktionellt jordbruk. I flera regioner och sektorer inom jordbruket står jordbrukarnas inkomster inte längre alls i relation till det utförda arbetet.

4.6. På grund av de svåra ekonomiska ramvillkoren måste jordbrukarna utnyttja alla tänkbara metoder för att förbättra sin produktivitet för att hitta en balans mellan de i praktiken sjunkande (produkt-)priserna och samtidigt höjda driftskostnaderna.

4.7. För lantbrukarna i Europa försvåras läget ytterligare, inte enbart på grund av den inbördes konkurrensen på de mättade marknaderna, utan även på grund av ständiga påtryckningar från WTO att avreglera världshandeln med jordbruksprodukter. Förutsättningarna och villkoren för jordbruksproduktionen skiljer sig åt mellan EU-medlemsstaterna och andra områden. Utanför EU är det ofta billigare att producera jordbruksprodukter på grund av

- att klimatförhållandena delvis är bättre och man har strukturellt fördelaktigare företagsformer,

- att man till viss del använder produktionsmetoder som går emot europeiska värderingar (låg miljö-, djurskydds-, konsument- eller socialstandard och att man använder produktionshöjande medel som är förbjudna i Europa),

- att världsmarknadspriserna ofta påverkas rejält och dras nedåt på grund av beviljade exportbidrag, garantier eller ansvarsförbindelser.

4.8. Konflikten mellan de företagsmässiga kraven att öka produktiviteten och miljö-, djurskydds-, och konsumentintressena inom ramen för jordbrukets mångfunktionella dimension blir allt tydligare.

4.9. De hårda reformförhandlingarna men även diskussionerna om nödvändiga åtgärder visar tydligt att EU verkligen befinner sig i en ständig målkonflikt och att frågan är omöjlig att lösa. Man kan och kommer inte i framtiden att kunna ha ett jordbruk som

- klarar av att producera under (ofta ojämlika) marknadsvillkor (kanske utan finansiellt stöd),

- som samtidigt uppfyller alla krav beträffande produktionen (kvalitet, säkerhet, bevarandet av naturresurser, artanpassad djurhållning osv.) och klarar av kostnaderna i Europa(21),

- och som dessutom säkerställer en modern och attraktiv arbetsmarknad som bidrar till att skydda de anställda, och som kännetecknas av en hög kvalitet på arbetsplatserna och på säkerheten samt av en hög nivå på grundutbildningen och den yrkesmässiga fortbildningen.

4.10. Alla berörda aktörer måste vara medvetna om denna målkonflikt som ännu inte lösts när man bedömer resultaten av reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken samt när man diskuterar nya former för denna politik. Flera politiska beslutsfattare verkar inte vara tillräckligt medvetna om dessa komplicerade samband.

4.11. Den viktigaste uppgiften i framtiden är därför att hitta vägar som kan leda till ett genombrott för ett hållbart och mångfunktionellt jordbruk. Den europeiska jordbruksmodellen kan bara fungera om man hittar en balans mellan de ekonomiska, sociala och ekologiska aspekterna av hållbarhet.

4.12. Det måste finnas ett sätt att ge även lantbrukarna, och i synnerhet kommande generationers lantbrukare, dvs. de unga lantbrukarna, attraktiva och ekonomiskt stabila framtidsutsikter. Kommittén hänvisar i detta sammanhang till de riktlinjer som presenteras i ett av kommittén nyligen antaget yttrande(22), samt till det stöd man ger i den förklaring på temat unga jordbrukare som den 6 december 2001 avgavs gemensamt av Europaparlamentet, Regionkommittén och Ekonomiska och sociala kommittén.

4.13. ESK betonar vikten av att bibehålla dessa olika funktioner inom det europeiska jordbruket. Teoretiskt sett skulle man kunna föreställa sig den liberala modellen där de nödvändiga livsmedlen kommer från producenter utanför Europa, eftersom detta skulle vara "lönsammare" även om man då skulle gå emot principen om försörjningssäkerhet. Jordbruk, landskap, arbetsplatser och allt det som mångfunktionaliteten omfattar kan dock inte importeras!

4.14. Det kommer att bli dyrt, och sannolikt kräva mer anslag än vad man hade räknat med vid utformningen av jordbruksdirektivet, att behålla den europeiska jordbruksmodellen och införa den i de nya medlemsstaterna. Frågan om man skall föra över offentliga medel till jordbruket spelar en avgörande roll med tanke på bristen på medel och flera finansministrars strävan att minska de offentliga utgifterna. Vikten av "hållbarhet i framtiden" kan vara nyckeln till att få samhällets godkännande att långsiktigt stödja jordbruket finansiellt.

5. Tankar om den framtida utvecklingen av den gemensamma jordbrukspolitiken

5.1. Några grundläggande förslag

5.1.1. EU har beslutat att främja ett "mångfunktionellt jordbruk". De europeiska lantbrukarna bör därmed uppfylla följande krav:

- Framställning av kvantitativt tillräckliga(23), högkvalitativa och säkra livsmedel.

- Producera inom ramen för en jordbruksstruktur som passar in i landsbygden och respekterar regionala behov.

- Producera i enlighet med avtalade miljöbestämmelser (miljöskydd).

- Förhindra flykten från landsbygden.

- Bibehålla arbetsplatser.

- Föda upp djur utan hormonbehandling eller antibiotika.

- Artanpassa djurhållningen.

- Bevara landsbygdens kultur och kulturarv.

- Ge tillträde till värdefulla kulturlandskap.

- Bevara den biologiska mångfalden.

5.1.2. Dessa krav innefattar många fler aspekter än endast produktionen av livsmedel, och i detta hänseende kan jordbruket inte direkt jämföras med andra sektorer i näringslivet.

5.1.3. Det finns bara två möjligheter att främja en kvalitetsproduktion och uppfylla dessa krav, nämligen genom att täcka de kostnader som finns:

- antingen genom produktionspriset eller

- genom direkta överföringar från staten (eller eventuellt en kombination av båda alternativen).

5.1.4. Så länge det inte går att täcka (de externa) kostnaderna som är kopplade till jordbrukets mångfunktionella roll med konsumentpriserna är det nödvändigt att ge de jordbrukare som uppfyller kriterierna för detta jordbruk ett inkomststöd.

5.1.5. I detta sammanhang är det viktigt att ytterligare öka inkomststödet om

- de särskilda kraven på jordbruket höjs,

- produktionspriserna ytterligare sänks på grund av trycket på den snedvridna världsmarknaden eller på grund av snedvriden saluföring.

5.1.6. Jordbrukarnas ersättning för särskilda konkreta åtgärder i form av direktersättning skulle kunna utgöra ett för medborgarna acceptabelt underlag för nya inkomstbaserade stödåtgärder till förmån för det europeiska jordbruket. Jordbrukarna i EU får därmed inte längre bara stöd för att producera prisvärda livsmedel (produktstöd) utan för att de, på grund av samhällets krav på en hållbar och mångfunktionell produktion på landsbygden, står emot konkurrensen på den liberaliserade världsmarknaden och bidrar till att främja viktiga sociala och territoriella värden (bibehållandet av arbetsplatser, bruk av mindre produktiva randområden) (belöning för att man använder den produktionsmodell som förespråkas). Målet bör vara att slå vakt om en geografiskt balanserad, miljöanpassad och kvalitetsinriktad produktion, något som inom vissa produktionssektorer kan komma att kräva särskilda insatser och åtgärder.

5.1.7. Samhället skulle därmed erkänna den unika ställning som jordbruket har som producent av hälsosamma och säkra livsmedel, vårdare av landskap, bevarare av kulturarvet och som drivande aktör för bevarandet av naturens och regionernas mångfald.

5.1.8. Detta betyder självklart att man inom ramen för diskussionen om "Framtiden för den gemensamma jordbrukspolitiken" måste ompröva alla jordbrukspolitiska instrument i ljuset av detta nya perspektiv och om de är förenliga med den "europeiska jordbruksmodellen". Även nya instrument och modeller bör granskas.

5.1.9. I princip måste även beprövade instrument för den gemensamma jordbrukspolitiken användas i framtiden. De måste dock naturligtvis vidareutvecklas och anpassas till förändrade villkor.

5.2. Direktstöd

5.2.1. Direktstöden kommer att spela en allt större roll så länge som de "externa" kostnaderna för multifunktionalitet inte ingår i prisbildningen, utan samhället måste kompensera för dem.

5.2.2. Kommittén stöder uttryckligen principen om att direktstöd skall vara funktionsbaserade och att detta för GJP allt viktigare instrument skall säkras på ett hållbart sätt. Detta strider inte på något sätt mot kravet att varje form av direktstöd skall motiveras utförligt för den allmänna acceptansens skull.

5.2.3. Nu inställer sig frågan hur mycket de nuvarande direktstöden bör ändras. Viktigare samhällsgrupper kommer säkert framdeles att i allt högre grad väcka frågan om den inriktning och motivering som hittills gällt för den första pelarens direktstöd och kräva en obligatorisk koppling till multifunktionalitetsanspråken. Denna diskussion måste föras inom politiken.

5.2.4. En koppling mellan beviljande av direktstöd och krav på prestationer på multifunktionalitetsområdet skulle sålunda kunna utgöra en avgörande diskussionsfråga. Principiellt sett kan den befintliga lagstiftningen inte motivera några krav på offentligt stöd. Man måste emellertid undersöka om man, mot bakgrund av globala skillnader i produktionsstandarder och produktionsvillkor, måste avvika från denna princip för att det europeiska lantbrukets mångfunktionalitet skall kunna säkerställas.

5.2.5. ESK vill understryka att multifunktionalitet inte endast betyder att man uppfyller de ekologiska krav och anspråk som ställs ur naturskyddshänsyn. Multifunktionalitet står bland annat även för hållbarhet, landskapsvård, förvaltning av eftersatta områden, att man avstår från eller introducerar vissa produktionstekniska lösningar samt artanpassad djurhållning, och dessutom att man uppfyller vissa kvalitets- och säkerhetskrav.

5.2.6. ESK anmodar kommissionen att undersöka om det i framtiden

a) är tänkbart med ett graderat direktstödssystem

- som i olika utformningar riktar sig till aktiva lantbrukare som i sin produktion respekterar enhetligt fastställda harmoniserade europeiska miljö- och djurskyddsnormer som går längre än den praxis som gäller utanför Europa, och som skall ersättas för de konkurrensnackdelar som de högre satta europeiska normerna ger upphov till,

- som i en andra etapp vänder sig till lantbrukare som med sin produktion uppfyller ytterligare bindande multifunktionalitetskriterier som går längre än god praxis(24) och beaktar sådana faktorer som exempelvis arealanknytning inom djurhållning eller bevarande av landsbygdsmiljön,

- genom vilket man analogt med de nuvarande miljöprogrammen inom jordbruket inte bara bör kompensera konkreta insatser, utan även ge rejäla incitament för att multifunktionella företagsformer införs,

samt om

b) GJP:s första pelare skulle kunna utökas med nya stödformer för att göra det möjligt för varje enskild medlemsstat att (i enlighet med subsidiaritetsprincipen och inom vissa gränser så att inte konkurrensen snedvrids) öka stödet till de lantbruksföretag som är villiga att vidta ytterligare åtgärder för att öka kvaliteten, förbättra miljöskyddet och trygga sysselsättningen.

5.2.7. Kommittén är medveten om att en eventuell koppling av samtliga direktstöd till bestämda åtaganden (ekologiska, sociala och territoriella) innebär en avgörande förändring inom detta yrkesområde, i synnerhet som detta torde resultera i en betydande omfördelning mellan olika lantbruk, regioner, ja kanske även mellan olika medlemsstater. Likväl ser dock ESK en sådan koppling som den ur samhällssynpunkt enda motiveringen till en hållbar fortsättning på jordbruksstödet.

5.2.8. En sådan undersökning torde kunna fastställa om man i framtiden bör bevilja stöd endast till företag vars produkter tidigare har reglerats eller för närvarande regleras av en marknadsordning, eller om sådan belöning från samhällets sida i stället bör ges till samtliga företag med multifunktionell produktion, så att därmed samtliga lantbruksområden skulle omfattas(25).

5.2.9. Kommittén anmodar kommissionen att undersöka om ett sådant system skulle kunna införas - vilket ofta hävdas från olika håll - genom att samtliga lantbrukare som i enlighet med fastställda kriterier bedriver en multifunktionell produktion(26) beviljas direktbidrag i form av ett enhetligt arealbidrag, oavsett vilken gröda som odlas. Eventuellt kan man då dra nytta av de erfarenheter kommissionen har fått vid genomförandet av förordning (EG) nr 1244/2001 (förenklade bestämmelser för utbetalning av direktstöd till småjordbruk). Samtidigt måste man ta hänsyn till de särskilda förhållanden som råder vid specialiserade odlingar (av olivolja till exempel).

5.2.10. Med hänvisning till frågeställningen i punkt 3.7 och 5.2.6 bör man undersöka hur direktbidragstilldelningen i ett system med ett enhetligt arealbidrag skulle utfalla i jämförelse med det nuvarande systemet, samt vilka följderna skulle bli för enskilda sektorer, regioner och lantbruksföretag.

5.2.11. Dessutom bör det fastställas

- om man verkligen kan räkna med ökad politisk och social acceptans i samhället,

- om man på detta sätt bättre kan säkra det europeiska lantbrukets multifunktionalitet i samtliga regioner, samt

- om själva de administrativa rutinerna kan förenklas.

5.2.12. För att man skall kunna lösa konflikten mellan naturskyddshänsyn och kraven från lantbruket bör kommissionen i sin undersökning ställa frågan huruvida det skulle kunna bli aktuellt med ett grundbidrag även för sådana arealer som ur företagsekonomisk synvinkel inte är produktiva eller endast partiellt produktiva (t.ex. naturskyddsområden eller häckar, dikesrenar etc.).

5.2.13. Direktbidragen faller i dag under såväl första som andra pelaren. I samband med andra pelarens åtgärder gäller medfinansiering från medlemsstaterna. ESK föreslår att man i samband med de förestående reformdiskussionerna undersöker om det skulle gå att uppnå bättre acceptans och enhetlighet om denna avvikande finansieringsform avskaffades åtminstone delvis, eller om det finns några andra möjligheter att lösa de påtagliga problem som föreligger i samband med medfinansieringen under andra pelaren.

5.3. Den framtida landsbygdsutvecklingen (GJP:s andra pelare)

5.3.1. Landsbygden har inte endast viktiga markrelaterade funktioner, utan har framför allt även en fundamental existentiell roll att fylla för befolkningen i ekonomiskt, socialt och kulturellt hänseende.

5.3.2. Det är mångfalden bland de regionala resurserna som ger de olika landsbygdsområdena deras typiska och unika karaktär. Hållbarhet som ett ansvar gentemot kommande generationer är ett prioriterat krav, som framför allt även måste utvidgas till en målmedveten subsidiaritet i allt handlande. Landsbygden och lantbruket är funktionellt sett tätt sammanflätade. En politik för landsbygden förutsätter därför ett väl avvägt samarbete med andra politikområden. Den andra pelarens instrument måste även framdeles åtföljas av åtgärder utanför lantbrukssektorn. Framför allt handlar det om de tekniska och sociala infrastrukturerna, som är av grundläggande betydelse och som är en förutsättning för att det skall gå att utföra landsbygdens mångfasetterade funktioner.

5.3.3. Påverkade av en långtgående avreglering av marknaderna pågår det koncentrationsförlopp som inte bara drabbar de struktursvaga regionerna utan också ifrågasätter viktiga strävanden i den europeiska jordbruksmodellen (t.ex. regionala kretslopp). I kommissionens vitbok om handeln(27) sägs följande: "Det finns en risk på längre sikt att det uppstår en extrem koncentration av handeln i Europa. Hela detaljhandelsmarknaden skulle då domineras av en handfull stora kedjor [...] Inom distributionssektorn skulle en koncentration av detta slag i slutändan leda till en begränsning av produktutbudet, av antalet olika försäljningssystem och antalet affärer - särskilt i stadskärnorna och på landsbygden - och den skulle förändra förhållandet mellan små tillverkare och återförsäljare." På senare år har de stora detaljhandelskedjorna fått mycket stor makt på marknaden, vilket lett till stark koncentration inom förädlingsindustrin, som i ökad utsträckning köper råvaror från jordbruket, oberoende av ursprunget. Deras krav på att produkterna skall kunna förädlas leder ofta till normer som strider mot den mångfasetterade produktion som tidigare funnits inom jordbruket och även från region till region.

5.3.4. Det måste vara en uppgift för GJP och regionalpolitiken att följa denna process aktivt för att motverka avfolkningen i struktursvaga landsbygdsregioner. Det gäller speciellt att åstadkomma hållbara sysselsättningspolitiska effekter för befolkningen på landsbygden. Ett hållbart utnyttjande av regionala resurser med avseende på endogena utvecklingsstrategier förutsätter att solidariska regionalpolitiska utjämningsregler vidareutvecklas i struktursvaga regioner.

5.3.5. GJP:s andra pelare bör ersätta lantbrukets mångfasetterade prestationer via ett samordnat paket av kompensationer, stödja en diversifiering av jordbruksaktiviteterna för att bredda intäktsbasen och förstärka regionernas konkurrenskraft med hjälp av investeringsstöd. Med utgångspunkt i de specifika funktionerna för de enskilda instrumenten i landsbygdsutvecklingen (andra pelaren) kan de inte ersätta GJP:s instrument men komplettera dem på ett substantiellt och unikt sätt. Den senaste reformen av EU:s jordbrukspolitik har infört en standard på områdena miljö, hygien och djurskydd som förutsätter sammanjämkning och enhetlighet över hela EU för att ge likvärdiga villkor och konkurrensförhållanden. De måste emellertid också granskas med avseende på om samtliga åtgärder som vidtagits verkligen är nödvändiga. De har delvis visat sig vara hämmande på vissa sektorer.

5.3.6. Landsbygdsutvecklingsprogrammet inom ramen för EUGFJ har utan tvekan en nyckelfunktion. ESK betonar att man måste sätta in adekvata strukturfondsåtgärder för att åstadkomma en totalt sett positiv utveckling av landsbygden. Framtidsstrategier för landsbygden kräver också omfattande innovationer. Därför måste EU vidareutveckla gemenskapsinitiativ som framför allt Leader+ och Interreg och ta hänsyn till dessa erfarenheter i landsbygdspolitiken.

5.4. Utbudsreglering/marknadsordningar

5.4.1. Uppfattningarna om utbudsreglering går delvis kraftigt isär, vilket bland annat diskussionen om mjölkkvotregleringen visar. I samband med globaliseringen, men speciellt i samband med EU:s utvidgning, uppfattas kvantitetsregleringar som en nackdel - och ifrågasätts - inte bara av jordbruksekonomer, enskilda regeringar och EU-medlemsstater utan också till viss del av lantbrukarna.

5.4.2. Något så när stabila marknadsvillkor är en väsentlig förutsättning för att jordbruksföretagen skall kunna uppfylla produktionskraven i tillfredsställande grad. Ett jordbruk som är uteslutande inriktat på konkurrens kommer med säkerhet inte att kunna fylla den multifunktionella uppgift som det ställs inför.

5.4.3. Av naturliga skäl är jordbruksmarknaderna instabila och extremt känsliga för prisfluktuationer. Samtidigt är jordbrukarnas möjligheter att påverka marknaden genom att anpassa kvantiteterna små. Därför kan utbudsbegränsningar eller utbudsstimulans via kvantitetsreglering ha en mycket betydelsefull funktion för att stabilisera hållbar jordbruksproduktion.

5.4.4. Detta blir särskilt tydligt när det gäller exempelvis mjölk. Fullständig avveckling av mjölkkvotregleringen - som vissa av medlemsstaternas regeringar kräver - skulle med säkerhet leda till koncentration av mjölkproduktionen till områden med gynnsamma förhållanden, med åtföljande effekter inte bara på miljön utan också på ekonomin i regionerna med ogynnsamma villkor. Särskilt vallodlingen, som har särskild betydelse i samband med miljöskyddet, är beroende av idisslare för ett hållbart utnyttjande.

5.4.5. Att helt avveckla kvotregleringen skulle i alla händelser kunna gå stick i stäv mot allt som sagts i samband med mångfasetterade funktioner, den europeiska jordbruksmodellen och ett geografiskt balanserat lantbruk.

5.4.6. ESK menar att en kvalificerad diskussion i anslutning till halvtidsöversynen förutsätter att man undersöker vilka konsekvenser en avveckling av mjölkkvoten och andra kvotsystem skulle få på de regionala ekonomierna, vilka kompensationsåtgärder (med vilka samhälleligt godtagbara motiv?) som är tänkbara, hur dyra dessa skulle bli och hur man generellt kan bibehålla vallodlingen på ett hållbart och geografiskt balanserat sätt.

5.5. Yttre skydd/export

5.5.1. På världsnivå är EU den största importören av jordbruksprodukter. Unionen har en andel av världens befolkning på omkring 6 %, men en andel av den totala importen på omkring 20 % (handeln inom gemenskapen oräknad).

5.5.2. ESK är medveten om att de kommande WTO-förhandlingarna innebär att EU ställs inför krav från enskilda stater och grupper av stater på att reducera tullarna substantiellt eller helt eliminera dem, och öppna gränserna fullständigt.

5.5.3. Att säkerställa ett traditionellt organiserat lantbruk med mångfunktionella uppgifter enligt alla samhällsgruppers önskemål är inte möjligt med dagens världsmarknadsvillkor.

5.5.4. Principiellt väntar sig ESK följaktligen av världshandelspolitiken att samhällen respektive ekonomiska områden måste kunna skydda sina producenter och konsumenter från produkter som inte framställts enligt egna erkända och tillämpade regler för hållbar produktion eller som inte följer gällande normer (t.ex. hormonbehandlat kött, burhöns, genmanipulerade produkter och BST i mjölkprodukter).

5.5.5. ESK erinrar om att motsvarande regler accepteras som självklara inom andra ekonomiska sektorer. Ingen skulle exempelvis komma på tanken att släppa in importerade bilar utan katalysator på Europamarknaden.

5.5.6. Ett yttre skydd som också säkerställer gemenskapspreferens för produkter som är känsliga för det europeiska lantbruket är en absolut förutsättning för den gemensamma jordbrukspolitiken. En avveckling, antingen genom WTO-krav eller de facto genom regler för frihandelszoner, skulle totalt sett ifrågasätta väsentliga inslag i GJP och därmed i sista hand också den mångfunktionella uppläggningen av EU:s lantbruk.

5.5.7. ESK rekommenderar följande:

- Förhandlingarna bör inte bara avse ytterligare sänkningar av det yttre skyddet utan också inriktas på att skapa rättvisare konkurrensvillkor genom obligatoriska miljömässiga och sociala miniminormer för alla WTO-medlemsstater.

- Fortsatta avregleringsetapper bör differentieras med hänsyn till att de olika produktionsområdenas situation och kravbild skiljer sig åt.

- "Non-trade-concerns" (aspekter vid sidan av de kommersiella) bör tas upp i WTO-förhandlingarna. EU har begärt detta för att kunna säkerställa lantbrukets mångfunktionella karaktär.

- WTO-reglerna skall inte kunna tvinga fram marknadstillträde för produkter som det finns skäl att betrakta som osäkra (här krävs motsvarande precisering i SPS-avtalet).

- Man bör förhandla fram regler som förhindrar att stränga EU-bestämmelser, exempelvis på området för ny miljövänlig teknik (genteknik) eller på djurskyddsområdet, blir absurda genom att man tillåter import från tredje land utan lika stränga regler. Risken för förväxlingar och eventuell vilseledande information till konsumenterna skall undvikas genom klara definitioner och märkningsregler.

5.5.8. Den amerikanska statssekreteraren Ann Venemann har sagt att Doha-avtalet har stängt möjligheten att driva EU:s ekologiska åtgärder - som orättvis kommersiell praxis - och att man även lyckats hålla försiktighetsprincipen under kontroll. Detta visar både hur bedömningarna av Doha skiljer sig principiellt och hur uppfattningarna går isär generellt. Man kan räkna med hårda förhandlingar. ESK förväntar sig emellertid en konsekvent förhandlingsposition från kommissionens sida. Bl.a. kulturen och landskapsbilden, som är resultatet av en "europeisk jordbruksmodell", är inga handelsvaror utan en del av det samhälleliga arv som politiken skall skydda. Detta arv måste försvaras åtminstone lika intensivt som exempelvis USA bevakar sina storföretags (t.ex. Microsofts) exportintressen.

5.6. Exportbidrag

5.6.1. I sitt yttrande om konsolideringen av den europeiska jordbruksmodellen har ESK redan framfört grundläggande kommentarer om jordbruksexporten. Dessa är givetvis fortfarande giltiga.

5.6.2. Vi har speciellt understrukit att målet bör vara att i möjligaste mån reducera allt exportstöd. Kommittén har markerat att även de exportkrediter och exportgarantier som särskilt USA utnyttjar skall betraktas som exportstöd enligt artikel 10.2 i WTO:s jordbruksavtal, och att det inte fastställts några regler för detta. Det är ett principiellt problem för det europeiska jordbrukets internationella konkurrenskraft som kräver en lösning.

5.6.3. Jordbrukare i Europa, som i framtiden i ännu högre grad kommer att producera enligt principerna för ett hållbart och mångfunktionellt jordbruk, pressas naturligtvis inte bara av den potentiella importen av produkter som inte motsvarar dessa kriterier. Inom vissa sektorer är det också extra svårt att avsätta deras varor på världsmarknaderna, eftersom framställningen är mer resurskrävande (och dyrare).

5.6.4. Samtidigt måste det tydliggöras att det går att tjäna (ordentligt med) pengar även på världsmarknaden och även utan exportbidrag, på "kvalitetsprodukter" (ost, vin osv.).

5.6.5. Både i dag och fortsättningsvis bestämmer varje lantbrukare vad som skall produceras, hur det skall ske och för vilken marknad, inom ramen för gällande lagar och bestämmelser. Det offentliga stödet blir allt mindre, och de WTO-regler som väntas gör säkert att det blir nödvändigt att se över jordbruksexportpolitiken. Det kommer att bli allt viktigare att etablera "kvalitetsmarknader" (utan exportstöd) i motsats till massmarknader (t.ex. billigare spannmål för Kina genom exportstöd). Detta bör få effekter på alla jordbrukspolitiska stöd- och regleringsmekanismer.

Bryssel den 21 mars 2002.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) Föredraganden använder sitt modersmåls begrepp "bäuerlich" (enligt god bondetradition), som inte säger något om jordbruksföretagets storlek utan om arbets- och tänkesättet ute på gårdarna: en inriktning på att underhålla lantbruket och den kvalificerade, mångfasetterade arbetsplatsen, ett generationstänkande, en förankring i byn och regionen, en verksamhet i sammanvävda, allt vidare kretslopp så nära den egna byn som möjligt, ansvarskänsla för naturen och djuren.

(2) Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande om "En politik som främjar den europeiska jordbruksmodellen", EGT C 368, 20.12.1999, s. 76-86.

(3) På nationell nivå tillkom ofta stimulans till företagsinvesteringar och en förändrad jordbruksstruktur för optimal produktion (t.ex. omläggning av skiften).

(4) ESK understryker att skäliga priser inte är detsamma som lågpriser.

(5) Siffrorna avser EU-15. I vissa medlemsstater kan man notera ökningar långt över genomsnittet, t.ex. i Italien, där antalet ekologiskt arbetande jordbruk i dag är 45 gånger fler än 1988.

(6) Trots sjunkande produktionskostnader ledde detta dock inte till lägre konsumentpriser.

(7) Totalt 70 % år 2001.

(8) På åkerbruksområdet, som i dag svarar för omkring 40 % av alla EUGFJ-utgifter, gick man från 63,4 % (1991) till 5,1 % (1999) av de totala utgifterna.

(9) På åkerbruksområdet från 38,9 % (1991) till 4,9 % (1999) av de totala utgifterna.

(10) År 1991 gick fortfarande 91 % av utgifterna under EUGFJ:s garantisektion till bidrag och lagerhållningsåtgärder, men 2001 utgjorde de bara 21 % av de traditionella marknadsstödinsatserna.

(11) Inom åkerbruket steg prisutjämningsbidragens andel (inklusive arealuttag) från 0,8 % år 1991 till 89,3 % år 1999.

(12) Direktstödet räknades fram utifrån föregående års produktion i respektive land.

(13) Europeiska revisionsrättens årsrapport 1996, EGT C 348, 18.11.1997, punkt 3.30.

(14) Att andra pelaren, som utgör omkring 10 % av jordbruksutgifterna, förstärkte landsbygdens utveckling förändrar inte faktum.

(15) Europeiska revisionsrätten har kritiserat denna stödmodell ur ekologisk synvinkel (se revisionsrättens särskilda rapport nr 3/98 om kommissionens genomförande av EU:s politik och åtgärder på vattenföroreningens område samt kommissionens svar, EGT C 191, 18.6.1998).

(16) Vad gäller åkerbruk går 40 % av direktstöden till endast 3 % av jordbruksföretagen.

(17) För tillfället försvinner ett arbetstillfälle varannan minut inom jordbruket i EU (15).

(18) Åkerbruksområdet omsätter t.ex. i dag 40 % av EUGFJ:s garantisektion, medan området frukt och grönsaker står för 4 % av utgifterna.

(19) Bör man inte t.ex. i framtiden belöna regionala producentsammanslutningar om de inriktar sig på vissa regionalt anpassade, men mindre "produktiva", arter?

(20) I Österrike och Finland går t.ex. cirka hälften av alla medel från EU:s jordbruksbudget till den andra pelaren medan denna siffra är mindre än 5 % i Belgien och Nederländerna. I Tyskland är skillnaderna stora mellan nord och syd vad gäller utnyttjandet av programmen för "landsbygdsutveckling".

(21) En brasiliansk lantbrukare tjänar kanske 50 euro i månaden.

(22) Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Den nya ekonomin, kunskapssamhället och landsbygdsutvecklingen. Framtidsperspektiv för unga jordbrukare", EGT C 36, 8.2.2002, s. 29.

(23) Kommittén kan här hänvisa till sitt yttrande "En ny gemenskapsplan för växtproteiner" (EGT C 80, 3.4.2002).

(24) Den djurhållning utan arealanknytning som finns i vissa regioner i Europa bedrivs inom ramen för god praxis. Tjurbidraget, som ännu så länge fortfarande är begränsat till 2,0 lokala enheter/hektar foderareal, innebär att bidragen till dessa lantbruksföretag minskas till 2,0 lokala enheter/hektar (1,9 år 2002 och därefter ända ned till 1,8 lokala enheter/hektar), samtidigt som dock dessa företag, som knappast kan anses vara "multifunktionella", inte generellt utesluts från möjligheten att få bidrag.

(25) På så sätt skulle man eventuellt kunna undvika att t.ex. vall eller odling av sådana "jordförbättringsgrödor" som olika baljväxter och klöver missgynnas, så som fallet är i det nuvarande systemet.

(26) T. ex. lantbruk som har arealanknuten djurhållning (max 2 lokala enheter/ha), håller sig till fastlagda cykler av växelbruksgrödor, bevarar/skapar kulturlandskapselement eller kan visa att en viss bestämd andel av arealen utgör delar av ett kulturlandskap eller används för regionalt definierade "extensiva" odlingsformer.

(27) EGT C 279, 1.10.1999, s. 74.