Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 68/414/EEG om en skyldighet för medlemsstaterna i EEG att inneha minimilager av råolja och/eller petroleumprodukter" () (98/C 407/26)

Den 25 maj 1998 beslutade rådet att i enlighet med artikel 198 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén yttrande om ovannämnda förslag.

Sektionen för energi, kärnkraft och forskning, som fick uppdraget att förbereda ärendet, antog sitt yttrande den 22 juli 1998. Föredragande var Neville Beale.

Vid sin 357:e plenarsessionen den 9-10 september 1998 (sammanträdet den 9 september 1998) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med röstetalet 108-2.

1. Inledning

1.1. Kommittén har ombetts att utarbeta ett yttrande om kommissionens förslag till rådets direktiv varigenom direktiv 68/414/EEG ändras och direktiv 72/425/EEG upphävs. Båda dessa direktiv föreskriver att medlemsstaterna är skyldiga att hålla ett lager av olja så att försörjningen kan tryggas. (Det första direktivet föreskrev lager motsvarande 65 dagars förbrukning som norm, något som ändrades till 90 dagar i det senare direktivet.)

1.2. Försörjningstrygghet har varit en fråga som kommittén behandlat i samband med utarbetandet av flera olika yttranden under de senaste åren, bl.a. ett yttrande om inre marknaden för gas och el (), om kärnkraftens framtid (), om effektiv energianvändning, om förnybara energikällor () samt om energipolitik i allmänhet (). Den största försörjningstryggheten uppnås givetvis om energikällorna finns inom EU:s gränser, exempelvis olje- och gasfyndigheter på brittiskt och danskt territorialvatten, gas i Nederländerna, kärnkraftsanläggningar i Frankrike, koltillgångar i Tyskland, vattenkraftsystem i Österrike etc.

1.3. Försörjningstryggheten kan säkras ytterligare genom diversifiering av såväl primära energikällor som energikällor som genererar den importerade energin. För att täcka behovet av olja och naturgas kommer dock de flesta av EU:s medlemsstater troligtvis även i fortsättningen i stor utsträckning att vara beroende av import från områden som anses som potentiellt instabila (exempelvis Ryssland, Mellanöstern, Nord- och Västafrika och - i framtiden - länderna i Kaukasus och Centralasien).

1.4. 1991 rådfrågades kommittén av rådet om två utkast till direktiv på detta område. I det ena föreslogs nya åtgärder för obligatoriska oljelager i medlemsstaterna, ett förslag som dock drogs tillbaka efter överläggningar i rådet. I det andra förslaget - som kommittén utarbetat ett yttrande om (ENERG/195 av den 22 oktober 1992) - fastställdes de åtgärder som bör vidtas om det uppstår svårigheter i fråga om leveranser av råolja och petroleumprodukter till gemenskapen. Även detta förslag drogs dock tillbaka.

1.5. Erfarenheterna från den chock som oljekrisen 1973 innebar ledde till att Internationella energiorganet (IEA) inrättades i Paris 1974, i syfte att utarbeta planer för att hantera en eventuell oljekris i framtiden. IEA:s medlemmar utgörs av alla EU-staterna samt Norge, Ungern, Schweiz, Turkiet, Australien, Nya Zeeland, Kanada, USA och Japan, medan Tjeckien, Slovakien och Polen har ansökt om medlemskap.

1.6. IEA:s regler täcker därför oljebehovet i större delen av den industrialiserade världen, och detta skulle vara av vital betydelse om en allvarlig försörjningskris inträffar. EU:s åtgärder till följd av en sådan kris skulle beslutas inom ramen för IEA, men kommissionen skulle samordna medlemsstaternas politik i enlighet med EG-fördraget.

2. Kommissionens förslag

De främsta skälen som kommissionen ger för lagerskyldigheten kan sammanfattas enligt nedan:

2.1. Avbrott i oljeförsörjningen utgör ett hot mot den ekonomiska verksamheten. Det är därför önskvärt att medlemsstaterna förfogar över lager som gör att de klarar ett eventuellt försörjningsavbrott och kan hantera situationen innan den når ett kritiskt skede.

2.2. Under en kris föreligger det risk för prisspekulation på marknaden. Ur ekonomisk synvinkel är det därför motiverat att myndigheterna har möjlighet att minimera eller eliminera effekterna av en försörjningskris genom uttag ur sina beredskapslager.

2.3. Det faktum att medlemsstaterna förfogar över beredskapslager utgör i sig ett effektivt avskräckningsmedel som kan verka avhållande på dem som skulle kunna vara frestade att åstadkomma en försörjningskris eller spekulera i en sådan.

2.4. Förslaget om en ändring av det befintliga direktivet innebär en välbehövlig översyn av regelverket. Mycket har hänt sedan början av 1970-talet. Ekonomier har liberaliserats och såväl trenderna för tillgång och efterfrågan på olja som den industriella strukturen har förändrats. Direktivet behöver dessutom uppdateras och anpassas till den inre energimarknaden och den planerade utvidgningen av Europeiska unionen. EU måste ändå fortsätta att bevaka försörjningstryggheten, eftersom man är beroende av importerad olja.

3. Områden där förbättringar föreslås

Kommissionen anser att det finns behov av förbättringar på följande sex områden i det nuvarande direktivet:

3.1. Nedsättning av lagerhållning

Kommissionen föreslår att den maximala procentandel som medlemsstater med inhemsk oljeutvinning har rätt att dra av bör höjas från 15 till 25 %.

3.2. Bilaterala överenskommelser om lagerhållning

Ökat stöd för bilaterala överenskommelser (varigenom obligatoriska oljelager kan hållas i en annan medlemsstat) skulle kunna underlätta för oljeraffinaderier och -importörer att uppfylla lagerhållningskraven till lägsta möjliga kostnad. En tydligare definition av ramavtalens huvudpunkter skulle öka enhetligheten inom unionen, särskilt med avseende på en tydlig definition av de behövliga strategiska lager i annat land som skulle frigöras i händelse av ett krisläge.

3.3. Definitioner

Tydligare definitioner säkerställer konsekvent redovisning av medlemsstaternas konsumtion av de petroleumprodukter som anges i direktivet. För närvarande underlåter några medlemsstater att redovisa konsumtion av fotogenbaserat jetbränsle som används i internationell flygtrafik, trots att detta i enlighet med det nuvarande direktivet skall räknas in i den inhemska konsumtionen, även om det inte behöver specificeras separat.

3.4. Omräkningsmetoder och rapporteringstidpunkter

För att förenkla metoden för omräkning av råolja till produktekvivalenter föreslås att man frångår en av de tre nuvarande omräkningsmetoderna. En övergång till månadsredovisning kommer dessutom att innebära att EU:s förfarande ligger i linje med IEA:s. Medlemsstaterna skall sända in sina statistiksammandrag (som visar existerande lager vid månadens slut) till kommissionen senast den 25:e nästföljande månad.

3.5. Lagerhållningssystemens kvalitet

I det nya direktivet betonas behovet av bättre möjligheter att överblicka kostnaderna för lagerhållningssystemen för att undvika diskriminering och för att skapa rättvisa villkor på marknaden.

3.6. Påföljder

Tillämpningen av påföljdssystemet bestäms av respektive medlemsstat, i enlighet med subsidiaritetsprincipen. Påföljderna skall vara verkningsfulla, proportionerliga och verka avskräckande.

4. Direktivets innehåll

- Artikel 1 innehåller de föreslagna ändringarna av direktiv 68/414/EEG och behandlas mer ingående nedan.

- Artikel 2 upphäver direktiv 72/425/EEG från den 31 december 1999.

- Artikel 3 ålägger medlemsstaterna att anta, offentliggöra och tillämpa de nya bestämmelserna från samma datum, samt att underrätta kommissionen om att så har skett.

- Artikel 4 föreskriver att kommissionen regelbundet skall rapportera till rådet om läget beträffande gemenskapens beredskapslager.

- Artikel 5 anger att direktivet riktar sig till medlemsstaterna.

5. Artikel 1

Denna artikel i det nya direktivet innehåller de viktigaste ändringarna av artiklarna 1, 2, 3, 4, 5 och 6 i direktiv 68/414/EEG.

5.1. I artikel 1 införs åter skyldigheten att hålla beredskapslager för 90 dagar. Dessutom anges att avdragsrätten för medlemsstater med inhemsk oljeutvinning höjs till 25 % av den inhemska konsumtionen.

5.2. I en ny artikel 2 föreskrivs att fartygsbunkrar för utrikes sjöfart inte skall ingå i beräkningen av den inhemska konsumtionen, medan däremot jetbränsle för internationellt flyg fortfarande skall ingå.

5.3. I en ny artikel 3 föreskrivs att medlemsstaterna skall sörja för att de har de rättsliga befogenheterna att bestämma över användningen av lagren i en krissituation. Vid alla andra tidpunkter måste lagren under icke-diskriminerande förhållanden tydligt kunna identifieras, och kostnaderna för lagerhållningen skall synliggöras i oljeprodukternas slutpris. En medlemsstat kan - själv eller tillsammans med en eller flera andra medlemsstater - även besluta om inrättande av särskilda organ för lagerhållning.

5.4. I en ny artikel 4 beskrivs det förfarande som medlemsstaterna skall tillämpa för att redovisa sina lager för kommissionen. Den aktuella lagerhållningsskyldigheten baseras på förbrukningen under närmast föregående år.

5.5. I en ny artikel 5 föreskrivs att färdiga (dvs. raffinerade) produkter skall redovisas med sin verkliga vikt, medan formler anges för omräkning av råolja och halvfabrikat (dvs. utgångsmaterial för industriell bearbetning) till motsvarande slutproduktsvikt.

5.6. I en ny artikel 6 behandlas främst villkoren för att en medlemsstat skall få hålla sitt beredskapslager på annan medlemsstats territorium på grundval av ett avtal mellan dessa stater. Det föreskrivs även att ett beredskapslager som en medlemsstat håller för en annan medlemsstats räkning kan redovisas till kommissionen av båda staterna. Avtal för sådan lagerhållning måste uppfylla direktivets allmänna villkor och rapporteras till kommissionen. I artikelns punkt 3 anges de oljekategorier som inte skall tas med i statistiksammandraget från varje medlemsstat.

5.7. I en ny artikel 6a föreskrivs att "medlemsstaterna skall införa alla nödvändiga bestämmelser och vidta alla nödvändiga åtgärder" så att direktivet får önskad effekt.

5.8. I en ny artikel 6b föreskrivs att det är medlemsstaterna som skall bestämma vilka påföljder som skall utdömas vid överträdelse av de nationella bestämmelser som införts i enlighet med direktivet.

6. Allmänna kommentarer

6.1. Kommittén konstaterar att det råder allmän enighet om att ett nytt lagerhållningsdirektiv behövs, med tanke på att dagens förfaranden huvudsakligen är över ett kvarts sekel gamla. De båda huvudkraven - skyldigheten att hålla lager som motsvarar 90 dagars leveranser samt undantag för 15 % som beviljas de oljeproducerande staterna - formulerades under mycket annorlunda förhållanden under 60- och 70-talen.

6.2. Det lär inte ha legat något detaljerad teknisk analys bakom dessa kriterier. Det är känt att oljebranschen menar att dessa krav skulle kunna mildras något, liksom skyldigheten att hålla lager av raffinerade produkter inom specifika kategorier och i vissa kvantiteter. Möjligheten att hålla lager i form av råolja - som motiveras av att de moderna raffinaderierna är flexibla - är en fördel som IEA-medlemsstaterna utanför EU har.

6.3. Ju större lagervolymer som hålls, desto större är riskerna för miljöskador till följd av oavsiktliga utsläpp i flytande form eller som ångor. Dessutom är sysselsättningseffekterna små, eftersom lageranläggningarna till sin karaktär är kapitalintensiva. Kommittén noterar även att behovet att hålla lager utöver det som en normal verksamhet kräver lägger en extra ekonomisk börda på medlemsstaterna.

6.4. Kommittén ger dock sitt fulla stöd åt kommissionens bedömning i dessa avseenden, som syftar till att säkerställa försörjningstryggheten i alla medlemsstater i händelse av en ny oljekris eller jämförbara villkor. EU måste emellertid kunna behålla sin konkurrenskraft på världsmarknaden, och kommittén anmodar därför kommissionen att kontinuerligt se över bestämmelserna i det nya direktivet.

7. Särskilda kommentarer

7.1. Direktivet har formen av en rad ändringar till direktiv 68/414/EEG, vilket tyder på att alla bestämmelser i det tidigare direktivet fortfarande är i kraft om de inte specifikt ändrats eller strukits. Det finns också en artikel som upphäver direktiv 72/425/EEG - med krav på lager för 90 dagars behov - men samma krav tas upp i det nya direktivet.

7.2. Kommittén ställer sig positiv till bestämmelserna i artikel 1, särskilt höjningen av det 15-procentiga avdraget för oljeproducerande stater till 25 %. Vi anser emellertid att skyldigheten att hålla lager för 90 dagar (höjning från 65 dagar 1972) bör studeras även i fortsättningen.

7.3. När det gäller bestämmelserna i den nya artikel 2 bör kommissionen förklara logiken i att räkna bränsle för internationellt flyg som inhemsk förbrukning, samtidigt som fartygsbunkrar för utrikes sjöfart utesluts.

7.4. Vi stöder reglerna i de nya artiklarna 3 och 4.

7.5. Artikel 5 förefaller medföra onödigt komplicerade rapportkrav med avseende på olika produktkategorier.

7.6. Artikel 6 går i detalj in på under vilka villkor en medlemsstat kan tillåtas hålla lager på ett annat lands territorium. Denna typ av avtal erbjuder flexibilitet och möjligheter att sänka kostnaderna, vilket måste välkomnas. Kommittén kan emellertid inte förstå varför en medlemsstat som inte vill utnyttja en sådan möjlighet skulle behöva redovisa detta för kommissionen.

7.7. De återstående artiklarna i det nya direktivet klargör att det faller på medlemsstaternas ansvar att se till att reglerna följs; de skall regelbundet rapportera till kommissionen som i sin tur håller rådet informerat.

7.8. Kommittén är entydigt positiv till dessa förfaranden och ger kommissionen en eloge för den användbara, förklarande framställningen i anslutning till direktivförslaget i dok. KOM(1998) 221 slutlig. Vi vill emellertid än en gång trycka på att bestämmelserna i direktivet bör ses över oftare än som verkar ha varit fallet tidigare. För överskådlighetens skull vore det även önskvärt om det nya direktivets artiklar kunde föras in i det nuvarande direktivet, i stället för att utgöra ändringar till artiklarna i detta direktiv.

Bryssel den 9 september 1998.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() EGT C 160, 27.5.1998, s. 18.

() EGT C 195, 18.7.1994.

() EGT C 206, 7.7.1997.

() EGT C 214, 10.7.1998.

() EGT C 393, 31.12.1994.