Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om:

- "Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om en öppen samordningsmetod för gemenskapens invandringspolitik", och

(KOM(2001) 387 slutlig)

- "Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om en gemensam asylpolitik för Europeiska unionen och införandet av en öppen samordningsmetod"

(KOM(2001) 710 slutlig)

(2002/C 221/12)

Den 21 januari 2002 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda meddelanden.

Sektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 13 maj 2002. Föredragande var Soscha zu Eulenburg.

Vid sin 391:a plenarsession den 29-30 maj 2002 (sammanträdet den 29 maj 2002) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 106 röster för, 0 röster emot och 1 nedlagd röst.

1. Inledning

1.1. Europeiska rådet i Laeken (i december 2001) bekräftade än en gång avsikten att besluta om en gemensam asyl- och invandringspolitik med utgångspunkt i slutsatserna från Tammerfors (i oktober 1999). Denna politik bör slå vakt om balansen mellan flyktingskyddet på basis av flyktingkonventionen från Genève, önskan om en bättre tillvaro samt EU:s och medlemsstaternas absorptionskapacitet. Debatten om de initiativ (förordnings- och direktivförslag) som kommissionen hittills tagit i anslutning till denna gemensamma politik, men som ännu bara beslutats till en mindre del, har visat att vissa medlemsstater fortfarande har svårt för att omarbeta sin nationella politik så att en gemensam politik blir möjlig.

1.2. Liksom tidigare torde det inte vara någon tveksamhet om att det behövs en gemensam politik på grundval av de mål som ställdes upp i Tammerfors om att skapa ett område för frihet, säkerhet och rättvisa. Gemenskapspolitiken måste ta hänsyn till både invandring av humanitära skäl, familjeåterförening och migration av ekonomiska eller yrkesmässiga skäl.

1.3. Kommittén har arbetat intensivt med kommissionens förslag och initiativ och utförligt redovisat sin ståndpunkt. I huvudsak har vi ställt oss positiva till de initiativ som lagts fram hittills, och uppmanat gemenskapen att fortsätta de aktiviteter med humanitära och solidariska aspekter som påbörjats.

2. Sammanfattning av förslagen

2.1. Samordning av invandringspolitiken

2.1.1. Med utgångspunkt i den gemensamma invandringspolitiken drar kommissionen slutsatsen att den öppna samordningsmetoden - som vidareutveckling av de lagstiftningsåtgärder som föreskrivs i EG-fördragets artiklar 61-69 - är ett lämpligt instrument för att hantera migrationsfenomenets många aspekter, mängden av ansvariga instanser och medlemsstaternas ansvar.

2.1.2. Den öppna samordningsmetoden bör stämmas av mot tillämpningen av den EU-rätt som planeras i medlemsstaterna, och den bör komplettera den gemenskapspolitik som blir konsekvensen. På detta sätt kan man bidra till att centrala element i en gemensam invandringspolitik vidareutvecklas på ett logiskt sätt och efter gemensamma regler.

2.1.3. De planerade riktlinjerna berör målen från Tammerfors och omfattar områdena för styrning av migrationsströmmarna, för tillåtande av invandring av ekonomiska skäl, för partnerskap med tredje land och för integrering av tredjelandsmedborgare.

2.2. Samordning av asylpolitiken

2.2.1. På asylpolitikens område bör den öppna samordningsmetoden stödja och vidga de gemenskapsbestämmelser som finns i EG-fördraget, och komplettera och underlätta övergången till det gemensamma europeiska asylsystemets andra steg. Parallellt med inrättandet av den rättsliga ramen avser kommissionen

- att utarbeta förslag till riktlinjer och innehåll i de nationella handlingsplanerna,

- att samordna de enskilda staternas politik,

- att svara för utbyte av välfungerande lösningar,

- att bevaka och utvärdera effekterna av gemenskapspolitiken,

- att hålla regelbundet samråd med tredje land och internationella organisationer.

2.2.2. Riktlinjerna bör framför allt behandla följande aspekter: att skaffa kunskaper om flykting- och asylsökarströmmarna, att utveckla ett effektivt asylsystem för dem som behöver skydd som bygger på tillämpning av Genèvekonventionen om flyktingar, att återvända till hemlandet, att hantera förbindelserna med tredje land, att åstadkomma integrering.

3. Allmänna kommentarer

3.1. Det är välkommet att man använder den öppna samordningsmetoden inom invandrings- och asylpolitiken som en kompletterande mekanism för att vidareutveckla och stödja den gemensamma lagstiftningsramen. Kommittén beklagar emellertid att gemenskapslagstiftningen avancerar så långsamt.

3.2. Tillämpningen av metoden är en funktion av politikområdets särdrag: Dels möjliggör den samarbete mellan medlemsstaterna och tankeutbyte innan man slutgiltigt inför rättsregler, och den har betydelse för genomförandet av framtida gemenskapsrätt, dels har alla medlemsstater likartade problem i samband med invandringen - låt vara i skiftande omfattning och med olika tyngdpunkter. Problembilden har transeuropeisk karaktär och är överförbar, vilket motiverar tätare samarbete med utgångspunkt i gemensamma mål och riktlinjer.

3.3. Asyl- och invandringspolitiken är ömsesidigt växelverkande. Åtgärder på det ena området kan inte undgå att få effekter på det andra. Erfarenheterna med åtgärder som invandringsstopp har visat att tillflödet ökade via andra invandringsmöjligheter, exempelvis inom ramen för asylsystemen, och att det åtföljs av föga önskvärda företeelser som olaglig invandring, människosmuggling och människohandel. Trots dessa samband anser kommittén att det är riktigt att använda den öppna samordningsmetoden på ett differentierat sätt alltefter invandringspolitiska och asylpolitiska behov. Det är också motiverat genom att asyl- och flyktingpolitikområdet till stora delar redan är reglerat genom internationella förpliktelser som Genèvekonventionen. Både EG-fördragets artikel 63 och slutsatserna från Tammerfors föreskriver också konkreta insatser och målsättningar med avseende på harmoniseringen. Dessutom bör man inte blanda ihop humanitära angelägenheter med invandringspolitiska målsättningar.

3.4. Kommittén betonar hur viktigt det är att alla går i samma marschtakt i utvecklingen av den gemensamma lagstiftningsramen för invandrings- och asylpolitiken. Det vore fel att åstadkomma enighet mellan medlemsstaterna med hjälp av klart restriktiva åtgärder inom gemenskapspolitiken utan att man samtidigt beslutar om konstruktiva insatser för att hitta en övergripande lösning.

3.5. För att kunna bedöma och utvärdera migrationsläget i medlemsstaterna är det viktigt att ha ingående kunskaper. Även om det finns statistik och siffermaterial i medlemsstaterna om invandringen och tillströmningen av asylsökande saknas det jämförbara uppgifter på europeisk nivå. Detta beror också på att begreppsapparaten och definitionerna skiftar. Kommittén förordar därför att man utvecklar gemensamma statistiska förfaranden och mallar som kan underlätta utvärderingen.

3.6. Det skulle vara beklagligt om den öppna samordningsmetoden ledde till att man avstår från att genomföra de planerade lagstiftningsåtgärderna. Den öppna samordningsmetoden är ingen ersättning för den rättsliga ram som skall etableras. Inom ramen för tillämpningen bör man således också låta de framsteg som görs i genomförandet av lagstiftningen i medlemsstaterna ingå i riktlinjeprocessen.

4. Särskilda kommentarer

4.1. Samordning av invandringspolitiken

4.1.1. De föreslagna riktlinjerna är kopplade till målsättningarna i de rättsregler som föreskrivs för den gemensamma invandringspolitiken och syftar till att stödja denna. Det framhålls mycket riktigt att det, även med hänsyn till de demografiska behoven, är nödvändigt att tillämpa förfaranden som kan skapa kopplingar mellan invandrings- och asylpolitiken och den ekonomiska och sociala politiken, och som kan påvisa växelverkan mellan dessa områden.

4.1.2. Hanteringen av migrationsströmmarna

4.1.2.1. Riktlinje 1: Att utarbeta ett heltäckande och samordnat tillvägagångssätt vad gäller hantering av invandring på nationell nivå

4.1.2.1.1. Kommittén kan ansluta sig till policyn med avseende på de inslag som tas upp i riktlinjen. Vi konstaterar emellertid att det bara är möjligt att göra en teknisk analys. Förfarandena för att styra migrationsströmmarna måste alltid omfatta även aspekten att de är av värde för människorna som blir föremål för åtgärderna.

4.1.2.2. Riktlinje 2: Förbättra tillgänglig information om de rättsliga möjligheterna för rätt till inresa och vistelse inom EU och konsekvenserna av att använda olagliga kanaler

4.1.2.2.1. Denna riktlinje innehåller en viktig aspekt som berör förhindrande av olaglig eller oreglerad invandring. Trovärdig information om möjligheterna att invandra legalt förutsätter emellertid att det finns en heltäckande och rimlig definition av migration. Utan en klar och överskådlig rättslig ram som omsätts i praktiken kan informationsåtgärderna lika gärna hamna i papperskorgen.

4.1.2.3. Riktlinje 3: Stärka kampen mot olaglig invandring, människosmuggling och människohandel

4.1.2.3.1. I denna riktlinje behandlar man visserligen främjandet av ett koncept som syftar till att jämka mellan de humanitära förpliktelserna, den lagliga invandringen och kampen mot kriminella nätverk för människosmuggling och människohandel, men de åtgärder som föreslås - övervakning, införande av sanktioner och förstärkta kontroller - ligger inte helt i nivå med företeelsen. I sina yttranden om "En invandringspolitik för gemenskapen(1)" och "En gemensam politik om olaglig invandring"(2) noterar kommittén att det är ett betydelsefullt steg att ge laglig status åt de personer som vistas irreguljärt inom gemenskapen, inte minst på grund av att invandringspolitiken är restriktiv.

4.1.2.3.2. Det är inte bara genom olaglig inresa som en vistelse kan bli olaglig. Även förlust av uppehållstillstånd kan leda till en olaglig situation, alltefter rättsläget i de enskilda medlemsstaterna.

4.1.2.3.3. En analys av livssituationen för de utlänningar och deras anhöriga som vistas illegalt i medlemsstaterna, och ett meningsutbyte mellan medlemsstaterna om vilka åtgärder för legalisering som är möjliga och lämpliga, bör också vägas in i riktlinjeprocessen.

4.1.3. Villkor för att tillåta ekonomisk invandring

4.1.3.1. Det är välkommet att man öppnar den europeiska arbetsmarknaden för en behovsinriktad och reglerad invandring. Kommittén har analyserat och utvärderat de aktuella direktivförslagen om bl.a. villkoren för inresa och uppehälle för tredjelandsmedborgare vid anställning eller i samband med egen verksamhet(3). Vi förordar offensivare och snabbare förfaranden för att öppna legala invandringsmöjligheter, och anser att samarbetet med ursprungsländerna är mycket betydelsefullt.

4.1.3.2. Riktlinje 4: Att inrätta en enhetlig och öppen politik och förfaranden för att öppna arbetsmarknaden för tredjelandsmedborgare inom ramen för den europeiska sysselsättningsstrategin.

4.1.3.2.1. Både med tanke på den sociala integrationen och för att förstärka acceptansen för mottagandet är det viktigt att undersöka frågan om vad invandrare kan tillföra arbetsmarknaden. Kommittén ser positivt på möjligheterna att inbegripa frivilligorganisationer och invandrarorganisationer.

4.1.3.2.2. Vi håller med om att man speciellt måste uppmärksamma de kvinnliga invandrarnas situation och behov. Kommittén föreslår att denna aspekt studeras särskilt inom ramen för de sysselsättningspolitiska riktlinjerna för bekämpning av diskriminering och främjande av social integration genom tillgång till sysselsättning och lika möjligheter.

4.1.4. Partnerskap med tredje land

4.1.4.1. Riktlinje 5: Att integrera invandringsfrågor i förbindelserna med tredje land

4.1.4.1.1. Denna riktlinje är nära kopplad till både politiska, ekonomiska och sociala frågor och utvecklingspolitiska och människorättsliga angelägenheter. I sitt yttrande om gemenskapens invandringspolitik(4) framhöll kommittén viktiga inslag i partnerskapet: ökat stöd till ekonomin och det mänskliga kapitalet i ursprungsländerna, vidgade möjligheter till rörlighet mellan ursprungs- och destinationsländer, stöd till åtgärder för frivilligt återvändande.

4.1.4.1.2. De åtgärder som föreslås under riktlinje 5 är betydelsefulla element i en gemensam invandringsmodell. Man bör särskilt uppmärksamma de åtgärder som berör främjande av rörlighet mellan medlemsstaterna och tredje land.

4.1.5. Integration av tredjelandsmedborgare

4.1.5.1. Riktlinje 6: Att säkerställa att en integrationspolitik utarbetas för tredjelandsmedborgare som är lagligt bosatta inom EU:s medlemsstater

4.1.5.1.1. Politiken för social integration måste föras framåt genom en modell för främjande av integration med framtidsinriktning. Det är ett ovedersägligt faktum att framgången för en gemensam invandringspolitik är avhängig av att invandrarna integreras i mottagarlandet. Grundvalarna för detta är rättvis behandling, jämställda rättigheter och skyldigheter, lika möjligheter, kamp mot diskriminering, medvetandegörande av allmänheten och deltagande i det offentliga livet.

4.1.5.1.2. Det måste vara målet för en heltäckande och långsiktigt hållbar integrationspolitik att invandrarna får delta på lika villkor i samhällslivet (deltagande och lika möjligheter). Alla områden för samhällelig integration - arbetsmarknad, utbildning, språk, kultur, social och rättslig integration - måste stimuleras, både enskilt och i växelverkan. Ytterligare en viktig integrationsaspekt är deltagandet i det offentliga livet, som kännetecknas av att man förfogar över vissa medborgerliga rättigheter, men också skyldigheter. Integrationspolitiken måste ses som en ständig politisk uppgift för samhället.

4.1.5.1.3. De åtgärder som tas upp under denna riktlinje innefattar dessa aspekter för utveckling av en integrationspolitik. Vi hänvisar särskilt till språkfrämjandets betydelse. Språket är en väsentlig förutsättning för att integreringen skall lyckas. Språkkunskaper är absolut nödvändiga för att man skall kunna delta i värdlandets kulturella, sociala och politiska liv. Förbättrade möjligheter till språkinlärning i medlemsstaterna kan i stor utsträckning också bidra till ömsesidiga kontakter och ökad förståelse, vilket i sin tur kan förbättra mottagandet och integrationen av invandrare.

4.1.5.1.4. Kommittén understryker att de lokala och regionala aktörerna - arbetsmarknadsparterna, det civila samhället och invandrarna själva - spelar en särskild roll när man utvecklar och genomför integrationsmodellerna. I många medlemsstater går det att bygga vidare på erfarenheter inom befintliga nätverk och sociala tjänster med anknytning till rådgivning och omhändertagande på invandrarområdet.

4.2. Samordning av asylpolitiken

4.2.1. Kommittén anser att de föreslagna riktlinjerna är av värde för att göra den gemensamma asylpolitiken mer konsekvent. Invandrings- och flyktingpolitiken är visserligen ömsesidigt beroende, och med hänsyn till invandringen skulle de kunna knytas samman, men man bör avstå ifrån att av humanitära skäl inordna flyktingmottagningen under de sociala, ekonomiska och demografiska kraven inom en gemensam migrationspolitik.

4.2.2. Riktlinje 1: Förbättra kunskaperna om migrationsströmmar med kopplingar till inresa och vistelse på humanitär grund

4.2.2.1. Kunskaperna om flyktingströmmarna och deras orsaker och motiv är ett väsentligt element vid bedömningen av framtida politik och strategier. Utveckling av förfaranden för utbyte och utnyttjande av information och analyser kan bidra till att förbättra de politiska insatserna. Även frivilligorganisationerna kan ge värdefulla bidrag till detta. De deltar i flyktingmottagningen i medlemsstaterna och spelar också en betydelsefull roll i många ursprungsländer för den sociala och ekonomiska utvecklingen.

4.2.2.2. Eventuellt kan det också vara meningsfullt att på längre sikt inrätta ett centrum som dokumenterar relevant information om ursprungsländer och lagstiftning, och som står öppet för alla beslutsfattare och alla som är aktiva inom invandringsverksamhet som är kopplad till asylpolitiken.

4.2.3. Riktlinje 2: Utveckling av ett effektivt asylsystem

4.2.3.1. Kommittén erinrar om sina yttranden om kommissionens "Meddelande till rådet och Europaparlamentet om ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status giltig i hela unionen för dem som beviljas asyl(5)" och "Förslag till rådets direktiv om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna(6)". Synpunkterna i dessa yttranden ligger i huvudsak i linje med kommissionens förslag.

4.2.3.2. Kommittén är positiv till de föreslagna åtgärderna, som bör stödja utvecklingen av ett välfungerande asylsystem. Det gäller särskilt att utveckla gemensamma kriterier för själva ansökan. I yttrandet om "Förslag till rådets förordning om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat(7) hänvisar kommittén till ett harmoniseringsbehov med avseende på att minska betydelsen av de faktorer som styr val av med"lemsstat för asylansökan. Inom ramen för riktlinjeprocessen bör man särskilt ta itu med utvecklingen av gemensamma kriterier.

4.2.4. Riktlinje 3: Förbättra effektiviteten i politiken för återvändande

4.2.4.1. Migrationspolitiken och migrationsstyrningen bör också alltid innefatta återvändandeaspekten. En grundval för detta bör vara dialog och samarbete med ursprungs- och transitländerna samt frivillighetsprincipen. Här bör man väga in medlemsstaternas och frivilligorganisationernas erfarenheter av exempelvis programmen för återvändande.

4.2.4.2. De förfaranden som tagits upp under punkt d för återvändande under tvång bör inte behandlas tillsammans med en återvändandepolitik som är inriktad på samarbete, flexibilitet, frivillighet och stöd.

4.2.5. Riktlinje 4: Att införliva frågor om internationellt skydd i förbindelserna med tredje land

4.2.5.1. På liknande sätt som inom invandringspolitiken har relationerna till tredje land i internationella skyddsfrågor stor betydelse. Den utrikespolitiska dimensionen måste således uppmärksammas särskilt.

4.2.6. Riktlinje 5: Att säkerställa att en integrationspolitik utarbetas för tredjelandsmedborgare som är lagligt bosatta inom EU:s medlemsstater

4.2.6.1. Redan i samband med invandringspolitiken noterade vi att integreringsinsatserna har särskild betydelse. De föreslagna åtgärderna, om exempelvis hänsynstagande till barns och ensamma minderårigas speciella behov, för att engagera de olika sociala och privata aktörerna på lokal och regional nivå, är viktiga inslag i en verksam integrationspolitik.

4.2.6.2. Särskilt i fråga om de åtgärder som tas upp under punkt f om medicinskt stöd till personer som utsatts för våld, traumatiska upplevelser, tortyr eller annan omänsklig och förnedrande behandling, finns det många modeller i medlemsstaterna som bör beaktas.

5. Slutkommentarer/facit

5.1. Genomförandet av den planerade lagstiftningsramen

5.1.1. Den öppna samordningsmetoden är ett instrument som lämpar sig för att skapa konsekvens mellan olika nationers politik. Den bör utnyttjas till att utveckla gemensamma insatser från medlemsstaternas sida i riktning mot de mål som fastställdes i Tammerfors om ett europeiskt område för frihet, säkerhet och rättvisa. Användningen av den öppna samordningsmetoden får emellertid inte leda till att man fördröjer genomförandet av den rättsliga ram som är förankrad i fördraget och bekräftad i Tammerfors. Här uppmanas medlemsstaterna att snarast ta itu med de åtgärder som ansetts nödvändiga och riktiga.

5.2. Anslutningsländernas deltagande

5.2.1. Redan i dag måste man tänka på att anknyta kandidatländerna till riktlinjeprocessen. Även innan lagstiftningsramen är fastlagd kan den öppna samordningsmetoden göra det möjligt att inleda samarbetsåtgärder som kan bidra till att uppnå vissa mål, exempelvis inom ramen för styrningen av invandrarströmmar eller utvecklingen av ett effektivt asylsystem - och ta hänsyn till varje deltagande stats särdrag - utan att ställa överkrav på kandidatländerna.

5.3. Det civila samhällets medverkan

5.3.1. Man får inte bortse från de mångåriga erfarenheter som finns hos olika föreningar, frivilligorganisationer och arbetsmarknadsparter i fråga om rådgivning, omhändertagande och stöd till invandrare och flyktingar. De organisationer som är verksamma i medlemsstaterna, med sina strukturer för olika hjälpverksamhet, har grundförutsättningarna för att understödja mottagandet och acceptansen av invandrarna och deras integrering. De måste engageras som likaberättigade parter i diskussionsprocessen, framför allt i fråga om handlingsplanerna på nationell - men även lokal och regional - nivå.

5.4. Allmänheten

5.4.1. Kommittén erinrar om att det är nödvändigt med åtgärder för att medvetandegöra allmänheten om invandringens och invandrarnas behov (av både ekonomiska och humanitära skäl), att åstadkomma ett positivt mottagandeklimat och att bidra till att bekämpa rasism och främlingsfientlighet. Sådana åtgärder kan emellertid bara bli verksamma om de samtidigt stöds av de politiskt ansvariga och får genomslag i deras politiska agerande.

Bryssel den 29 maj 2002.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) EGT C 260, 17.9.2001.

(2) Yttrande från ESK som antogs den 24.4.2002.

(3) EGT C 80, 3.4.2002.

(4) EGT C 260, 17.9.2001.

(5) EGT C 260, 17.9.2001.

(6) EGT. C 48, 21.2.2002.

(7) ESK:s yttrande av den 20 mars 2002.