RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET om övervakning av gränsöverskridande förflyttningar av kontanta medel

(framlagt av kommissionen)

1. INLEDNING

1. Detta dokument utgör kommissionens slutliga rapport, som läggs fram som svar på en begäran från rådet (RIF-Ekofin), som vid sitt sammanträde den 17 oktober 2000 drog slutsatsen att "rådet, som erkänner att övervakningen av gränsöverskridande kontantflöden kan stärka effektiviteten i den dagliga kampen mot penningtvätt, uppmanar kommissionen att fram till den 1 juli 2001 undersöka möjligheten av att lägga fram ett förslag i syfte att göra de befintliga nationella bestämmelserna mer enhetliga och att stärka dem, att göra det möjligt för medlemsstaterna att skaffa sig dessa samt att organisera informationsutbytet".

2. Vid rådets (RIF-Ekofin) sammanträde den 16 oktober 2001 lade kommissionen fram en muntlig preliminär rapport och uppmanades av rådet att lägga fram en slutlig rapport före utgången av 2001. Detta dokument utgör den slutliga rapporten.

2. RESULTATEN AV PROJEKT MONEYPENNY

3. Rådets ursprungliga begäran framfördes mot bakgrund av rapporten om projekt Moneypenny.

4. Moneypenny [1] var ett gemensamt projekt som medlemsstaternas tullförvaltningar under perioden september 1999 - februari 2000 genomförde i syfte att övervaka gränsöverskridande förflyttningar av kontanta medel större än 10 000 euro och undersöka om omfattningen av dessa förflyttningar utgjorde något hot mot effektiviteten i de finansiella institutens befintliga penningtvättsövervakning.

[1] Rådsdokument 9630/2/00 rev. 2 av den 7.9.2000.

5. Projekt Moneypenny visade för det första omfattningen av de gränsöverskridande förflyttningarna av kontanta medel, förflyttningar som kan innefatta penningtvätt. Den sammanlagda mängden betalningar som registrerades under projektets gång uppgick till 1,6 miljarder euro. Förflyttningarna av kontanta medel uppgick till 1,35 miljarder euro.

6. Av rapporten framgick även att det fanns stora skillnader i medlemsstaternas övervakning.

7. Även om rapporten är en användbar utgångspunkt för en undersökning av behovet av att övervaka förflyttningarna av kontanta medel, bör siffrorna i den hanteras varsamt. Vissa stater utför nämligen inte någon övervakning alls och har därför inte kunnat lämna några siffror. Andra medlemsstater har å andra sidan även lämnat uppgifter om förflyttningar inom gemenskapen.

3. BEHOVET AV ÅTGÄRDER PÅ GEMENSKAPSNIVÅ

8. För att bekämpa penningtvätten har det i ändrade direktiv 91/308/EEG [2] fastställts bestämmelser om övervakning på gemenskapsnivå av förflyttningar av kontanta medel lika med eller större än 15 000 euro när transaktionerna utförs av finansiella institut.

[2] Rådets direktiv 91/308/EEG av den 10 juni 1991 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar, EGT L 166, 28.6.1991 s. 77, ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/97/EG av den 4 december 2001, EGT L 344, 28.12.2001 s. 76.

9. När det gäller övervakningen av förflyttningarna av kontanta medel finns det däremot, även om vissa medlemsstater inrättat en sådan övervakning på sina nationella gränser, inte någon möjlighet att övervaka sådana förflyttningar över hela gemenskapens gräns.

10. Även om det i nuläget inte är möjligt att fastställa omfattningen av den penningtvätt som sker genom förflyttningar av kontanta medel, är mängden kontanta medel som förflyttas på detta sätt tillräckligt stor för att detta skall utgöra en potentiell risk för gemenskapens intressen och de nationella intressena.

11. I Moneypenny-rapporten görs det inte någon skillnad mellan förflyttningar av kontanta medel över gemenskapens inre och yttre gränser. Men det är mycket möjligt att en större del av de stora förflyttningarna inom gemenskapens gränser är lagliga. Detta följer av den stora mängd laglig handel som sker inom gemenskapen, en handel som i sin tur stimuleras av att den inre marknaden underlättat försäljning, överföringar, köp osv. Införandet av euron har stärkt denna utveckling.

12. Moneypenny-rapporten visar även att den nuvarande övervakningen av penningtvätten förlorat en del av sin effektivitet på grund av de stora skillnaderna i övervakningen av de gränsöverskridande förflyttningarna av kontanta medel. Medlemsstaternas mycket olika strategier innebär att det verkliga skyddet på gemenskapsnivå är begränsat, vilket lett till att luckor fått bestå som kan utnyttjas av brottslingarna.

13. Efter händelserna den 11 september 2001 kommer övervakningen av de finansiella institutens penningflöden oundvikligen att förstärkas. Användningen av kontanta medel som alternativ kan komma att öka.

14. Den ekonomiska integrationen i Europa, som krönts med införandet av euron, gör det nödvändigt att tänka över behovet av en gemenskapsstrategi på detta område på ett annat sätt. Tidigare kunde olikheterna i den nationella övervakningen försvaras med att Europa var uppdelat och att det fanns olika nationella valutor inom Europeiska unionen. Med tanke på hur sammanvävda medlemsstaternas ekonomier är kommer denna heterogena situation oundvikligen att bli ett undantag som samtidigt är svårt att motivera. En rigorös övervakning i en viss medlemsstat kan nämligen mycket väl leda till att förflyttningarna leds om genom en angränsande medlemsstat med svag eller obefintlig övervakning. Skillnaderna i medlemsstaternas övervakningsbestämmelser är dessutom diskutabla mot bakgrund av den inre marknaden. Personer som reser inom Europeiska unionen ställs, beroende på vilken medlemsstat de reser in i, inför vitt skilda bestämmelser som därigenom är svåra att överskåda. Under dessa omständigheter skulle det inte bara vara lägligt att harmonisera de anmälningar som enligt den nationella lagstiftningen på detta område skall lämnas på den yttre gränsen genom att utarbeta en enhetlig anmälan för hela gemenskapen utan även att överväga huruvida kravet på nationella anmälningar bör bibehållas (se punkt 23).

15. Kommissionen anser alltså att det finns skäl för att komplettera penningtvättsdirektivet med åtgärder i syfte att införa en övervakning av de stora mängder kontanta medel som passerar gemenskapens yttre gräns.

16. För att göra övervakningen effektiv är det dessutom nödvändigt att införa ett system för informationsutbyte mellan de medlemsstater som berörs av de misstänkta förflyttningarna. Det bör dessutom betonas att de ordningar för ömsesidigt administrativt bistånd för bekämpning av penningtvätt, framför allt informationsutbyte på olika områden mellan medlemsstaterna själva och mellan medlemsstaterna och kommissionen i enlighet med förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av ett system för samarbete mellan de nationella behöriga myndigheterna i medlemsstaterna för skydd av gemenskapens ekonomiska intressen mot olaglig verksamhet [3], är av kompletterande karaktär.

[3] Kommissionens arbetsprogram för 2001 (dokument 2001/98).

17. Det skulle dessutom vara lägligt att göra en varaktig PR-insats bland resenärerna, för att informera dem om innehållet i bestämmelserna och göra dem uppmärksamma på deras skyldigheter på detta område. Denna insats kommer att vara desto mer effektiv eftersom bestämmelserna i fråga, långt ifrån att uppvisa sådana skillnader som nu, kommer att utgöra en samling enhetliga regler.

4. TILLÄMPNINGSOMRÅDET FÖR VARJE FÖRSLAG

18. Den uppenbara nyttan av en sådan strategi, både i förebyggande och bekämpande syfte, bör göras förenlig med behovet av att respektera principerna för den inre marknaden, särskilt den fria rörligheten för kapital.

19. Av hänsyn till balansen mellan behovet av övervakning och kravet på skydd av den fria rörligheten för kapital är det nödvändigt att särskild uppmärksamhet riktas mot tillämpningsområdet för varje förslag, vilken inverkan det kan ha på befintliga nationella åtgärder och slutligen dess särskilda utformning.

Interventionströskel

20. Varje förslag bör komplettera den befintliga övervakningen av de finansiella institutens penningöverföringar och på så sätt fylla de luckor som den nuvarande avsaknaden av en gemensam enhetlig strategi rörande förflyttningar av kontanta medel gett upphov till. Därför bör endast stora förflyttningar av kontanta medel kontrolleras. Den tröskel över vilken kontroll bör ske bör vara densamma som den som är tillämplig på finansiella institut (nämligen 15 000 euro). Denna tröskel bör vara tillräckligt hög för att ytterligare administrativa formaliteter för resenärerna och de ekonomiska aktörerna och en orimlig börda för tullförvaltningarna skall kunna undvikas. Det finns icke desto mindre en risk för att resenärer ofta kommer att utföra förflyttningar av belopp under tröskeln. Att lösa detta problem genom att i avskräckande syfte sänka tröskeln skulle administrativt förmodligen ge upphov till allvarliga tillämpningsproblem.

Detta problem (allmänt känt som "smurfing") löses i penningtvättsdirektivet genom kravet på att den aktör som berörs av de finansiella transaktionerna vid misstanke lämnar en anmälan. Detta alternativ är inte rimligt när det gäller resenärer som medför pengar. Sådana förflyttningar kan alltid hållas under kontroll genom att tullförvaltningarna använder sina befogenheter att kontrollera personer och deras bagage, bl.a. med hjälp av riskanalysmetoder för identifiering av högriskresenärer. I vilket fall som helst bör man överväga behovet av att se över och skärpa bestämmelserna om senare erfarenhet ger vid handen att riskanalysen inte ger några lämpliga medel för att lösa problemet.

Övervakning på gemenskapens yttre gräns

21. Medlemsstaterna utför för närvarande övervakning av flera slags förflyttningar (förflyttningar över de inre och de yttre gränserna) och på flera sätt (till exempel anmälan eller riskanalys).

22. På gemenskapsnivå står det klart att det med bestämmelserna endast kan införas övervakning på den yttre gränsen. Även bortsett från att övervakning av de inre gränserna är politiskt oförenlig med den inre marknaden, utesluter de praktiska tillämpningsproblemen i en gemenskap utan inre gränser (särskilt i Schengenområdet och euroområdet) möjligheten att övervakning införs på de inre gränserna.

23. Om man beaktar den fria rörligheten för kapital såsom denna garanteras i fördraget och den gemenskapsåtgärd som föreslås i syfte att mer effektivt hantera de större risker som kan följa av förflyttningarna av kontanta medel över gemenskapens gräns, är det viktigt att varje nationell åtgärd respekterar den ömtåliga balansen mellan behovet av övervakning och kravet på fri rörlighet. Begränsningar, även i fråga om anmälningsplikten, bör ha som mål att kontroll endast sker när det föreligger ett verkligt behov.

24. Ingen gemenskapsåtgärd bör få begränsa räckvidden hos artikel 58.1 b i EG-fördraget, som gör det möjligt för medlemsstaterna att vidta vissa åtgärder med inverkan på den fria rörligheten för kapital. På den inre marknaden och i euroområdet bör sådana åtgärder logiskt sett dock genomföras mycket restriktivt. Varje medlemsstat som inrättat ett system för nationella anmälningar bör framför allt, till följd av att det på gemenskapsnivå utarbetas en enhetlig anmälan för övervakning av förflyttningar av kontanta medel över den yttre gränsen, se till att detta är förenligt med gemenskapsåtgärden och överväga nyttan eller det nödvändiga i att bibehålla detta.

25. En allmän övervakning på den yttre gränsen bör dessutom leda till att övervakningen av förflyttningarna av kontanta medel över de inre gränserna försvinner. De medlemsstater som infört sådana övervakningssystem bör naturligtvis fundera över om dessa bör bibehållas.

Övervakning av införsel och utförsel av pengar

26. Penningtvätt är en företeelse som antar många former. Införsel av kontanta medel till gemenskapen för växling till en annan valuta betraktas allmänt som det klassiska exemplet på penningtvätt. Det kan alltså hävdas att endast sådana transaktioner bör övervakas.

27. Verkligheten ser något annorlunda ut. Erfarenheten från de medlemsstater som utför övervakning har visat att det ofta är mycket viktigare att övervaka utförseln av kontanta medel än införseln. Gemenskapen är nettoimportör av narkotika och följaktligen exportör av kontanta medel, dels för att exportera vinsterna och dels för att finansiera nya försändelser. I vissa medlemsstater är detta en vanlig företeelse även för högt beskattade produkter, exempelvis alkohol och tobak.

28. Med behovet av att bekämpa terrorismen ökar även behovet av att övervaka utförseln av kontanta medel från gemenskapen. Medel för finansiering av terrorism kan både föras in i och ut ur gemenskapen. Allteftersom andra åtgärder för terroristbekämpning, exempelvis spärrande av tillgångar, träder i kraft kommer terroristgrupperna att behöva tillgång till andra former av finansiering. De kommer att försöka undvika risker som hänger samman med banktransaktioner. De terroristorganisationer som finansierar sin verksamhet med narkotika (eller med smuggling av högt beskattade eller förfalskade varor) kommer förmodligen att försöka kompensera förlusten av vissa summor med hjälp av vinsterna från nya transaktioner.

29. Varje åtgärd för införande av övervakning på gemenskapsnivå bör alltså omfatta både införsel och utförsel av kontanta medel till och från gemenskapen. Ingen åtgärd bör ha som mål att uppmuntra medlemsstaterna till att bibehålla övervakningen på de inre gränserna.

5. ÖVERVAKNING

30. Införandet av ett övervakningssystem skulle möjliggöra övervakning av stora förflyttningar av kontanta medel, både in i och ut ur gemenskapen, utan att detta utgör någon orimlig belastning för medborgaren eller förvaltningarna.

31. De medlemsstater som utför övervakning har följt mycket olika strategier: från ett system som bygger på formell anmälan, som ett tillägg till underrättelsearbetet, till strategier som nästan uteslutande bygger på underrättelsearbete. Vissa kräver en skriftlig anmälan, andra har fastställt en anmälningsplikt i fall där tullen begär uppgifter. Andra åter kräver inte någon anmälan alls. Variationen i dessa bestämmelser gör dem svårbegripliga för resenärerna. Den ger anledning att ifrågasätta huruvida dessa bestämmelser bör bibehållas efter det att gemenskapens rättsakt trätt i kraft och huruvida två olika regelkategorier bör tillämpas parallellt. Denna sammanläggning av normer ger nämligen i praktiken upphov till känsliga problem. Som ett sådant kan nämnas fallet med en turist som kommer från ett tredjeland och önskar besöka flera medlemsstater under en och samma resa. Som nämnts (punkt 14) har dessutom införandet av euron gjort det oskäligt med skillnader i övervakningen. Tanken bakom den inre marknaden och den fria rörligheten för kapital kräver logiskt sett ett system med en anmälan på den yttre gränsen, ett system som med iakttagande av artikel 58 i EG-fördraget skulle ersätta de många olika nationella strategier som finns i dag. Gemenskapsinstrumentet bör följaktligen göra de nationella anmälningsförfarandena överflödiga när det gäller transaktioner över gemenskapens inre och yttre gränser (se punkt 23).

Ett system som bygger på anmälan

32. Medlemsstater med ett system som bygger på anmälan anser att anmälningsplikten ger större klarhet, större säkerhet och fler rättsliga uppgifter som kan vara av nytta vid riskhanteringen.

33. De medlemsstater som inte har ett system som bygger på anmälan anser att det är förenat med en risk att skapa en massa handlingar och att använda tullens resurser samtidigt som de uppgifter som erhålls på detta sätt nästan uteslutande härrör från hederliga resenärer (och inte från de brottslingar som systemet vanligtvis har som målgrupp). Till stöd för ett system med anmälan har det anförts att systemets avskräckande effekt inte bör undervärderas och att de resurser som det kräver i praktiken är relativt begränsade i förhållande till de resultat och de fördelar som det erbjuder. Detta är särskilt fallet om tröskeln för anmälan fastställs till den höga nivån 15 000 euro.

34. På gemenskapsnivå är övervägandena av en annan svårighetsgrad. På grund av skillnaderna i de olika strategier som följs och, i vissa medlemsstater, den mycket begränsade erfarenheten av övervakning av förflyttningar av kontanta medel, bör hela systemet vara tydligt och möjliggöra ett enhetligt genomförande i hela gemenskapen.

35. Det skulle vara svårt att i en juridisk text lägga fram ett system som uteslutande bygger på underrättelsearbete och ett sådant system skulle utgöra en svag garanti för en enhetlig strategi.

36. För att skapa större klarhet verkar en enhetlig strategi som ger resenären en skälig varning, en allmän anmälningsplikt, en gemensam tröskel och ett gemensamt standardformulär som är enkelt och kan användas i alla medlemsstater, vara den bästa metoden för att införa en enhetlig övervakning. Då logiken kräver att det dras slutsatser av denna harmonisering på gemenskapsnivå, bör medlemsstaterna överväga behovet av att på nationell nivå fortsätta avkräva resenärerna anmälan vid in- eller utförsel av kontanta medel över gemenskapens inre eller yttre gränser.

Tullövervakning

37. Varje system som införs på gemenskapsnivå bör ge alla de medlemsstaters övervakningsförvaltningar som för närvarande saknar stöd i den nationella lagstiftningen för övervakning av sådana förflyttningar befogenhet att utföra en effektiv övervakning.

38. Detta innebär inte enbart befogenhet att förvalta och övervaka anmälningssystemet utan även att fastställa påföljder som står i proportion till överträdelsen. Möjligheten att kvarhålla kontanta medel under en begränsad tid för att allmänt kunna samla in upplysningar i tveksamma fall (särskilt om de kontanta medlen skall föras ut ur gemenskapen) är mycket viktig.

39. Varje förslag bör icke desto mindre respektera den fria rörligheten för kapital och åtgärder som antas bör endast avse misstänkta förflyttningar. Systemet är alltså tänkt att identifiera misstänkta förflyttningar och att möjliggöra en behandling av dessa inom ramen för den gemenskapslagstiftning eller den nationella lagstiftning som avser ämnena eller överträdelserna i fråga.

40. Det förefaller alltså vara logiskt att tullen tar emot sådana anmälningar. Tullen har avdelningar på plats på den yttre gränsen. Behandlingen av anmälningar hör till dess normala verksamhet. Denna lösning är den mest praktiska för medborgarna och skulle begränsa medlemsstaternas resursanvändning. Tullen har inte bara den önskvärda erfarenheten för utbyte av detta slags information utan även de förfaranden som krävs för ett säkert och snabbt utbyte.

41. Om möjligt bör informationsutbytet ske inom ramen för befintliga system och juridiska åtgärder. Detta kommer inte bara att minska behovet av en ny lagstiftning och bibehålla ett minimum av formaliteter och administrativa utgifter utan kommer även att ge en högre säkerhetsnivå. Detta talar för att man använder sig av befintliga system för ömsesidigt bistånd i tullfrågor och de rättsliga ramarna för dessa.

42. De relevanta uppgifter som inhämtas av tullen delges i förekommande fall, å ena sidan, det nationella organ för finansiell kontroll som har att bekämpa penningtvätt och, å andra sidan, tullen i de medlemsstater som berörs av de misstänkta förflyttningarna. Delgivningen av relevanta uppgifter till kommissionen skulle även bidra till att begränsa hoten mot gemenskapens ekonomiska intressen.

43. Uppmärksammas bör även nyttan av att utbyta uppgifter med tredjeland i allvarliga fall och särskilt i fall där terrorism kan konstateras. På detta område kan det avtalas om särskilda administrativa arrangemang med gemenskapens främsta partner.

6. SLUTSATSER

44. Mot bakgrund av den växande oron över penningtvätten, särskilt när det gäller dess roll i finansieringen av internationell brottslighet och terrorism, är det lägligt att införa en gemenskapsstrategi för övervakning av förflyttningar av kontanta medel.

45. Mot bakgrund av medlemsstaternas olika erfarenheter bör varje strategi förstärkas genom utbyte av erfarenheter, underrättelser och metoder för hantering av risker på detta område.

46. Varje system som inrättas bör vid en lämplig tidpunkt utvärderas så att det alltid är aktuellt.

47. För dessa ändamål lämnar kommissionen till rådet ett förslag till förordning.