Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Utkast till meddelande från kommissionen om tillämpning av konkurrensreglerna på tillträdesavtal inom telesektorn"

(97/C 287/03)

Den 20 december 1996 beslutade kommissionen i enlighet med artikel 198 i EG-fördraget att rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda utkast.

Sektionen för industri, handel, hantverk och tjänster, som ansvarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 7 maj 1997. Föredragande var Carlo Ernesto Meriano.

Vid sin 346:e plenarsession den 28-29 maj 1997 (sammanträdet den 28 maj) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 71 röster för, 1 röst emot och 2 nedlagda röster.

1. Bakgrund

1.1. Utkastet till meddelande från kommissionen ger oss en utmärkt möjlighet att genom ett tolkningsinstrument med allmän räckvidd få klarhet i tillämpningen av gemenskapens konkurrenslagstiftning med avseende på gemenskapens nya ramverk för telesektorn. Det tål att påpekas att det i denna sektor framför allt är genom tillträdesavtalen som aktörerna på marknaden kan dra nytta av avregleringen.

1.2. Därför stöder ESK helt och fullt kommissionens avsikt att utarbeta ett meddelande för att förebygga att snedvridning av konkurrensen uppstår vid ingående av avtal mellan olika aktörer. Kommissionen utfärdade faktiskt redan den 6 september 1991 riktlinjer om tillämpningen av gemenskapsrätten på konkurrensområdet i telekommunikationssektorn. Sådana riktlinjer kräver dock, å ena sidan, en anpassning efter den senaste utvecklingen av regleringarna inom sektorn, och å andra sidan bidrar de inte med några specifika uppgifter alls om tillträdesavtalen. Därför tycks de inte i tillfredsställande grad kunna ge garantier åt företag som levererar telekommunikationstjänster genom tillträde till redan befintliga nät i konkurrens med befintliga leverantörer. Genom de aktuella åtgärderna avser kommissionen att skapa säkrare marknadsvillkor och framförallt en stabilare miljö för investeringar och företagens satsningar inom sektorn för telekommunikation och multimediatjänster.

1.3. Utkastet till meddelande har en mycket vid definition av begreppet tillträde. Begreppet används både när det gäller tjänsteproducenters tillträde till öppna nät, sammanlänkning av operatörer som tillhandahåller tjänster via egen infrastruktur (hyrd eller ägd) och tillträde till nödvändig infrastruktur, inklusive till exempel tillgång till uppgifter om abonnenter. Detta är en av de stora fördelarna med meddelandet och grunden till dess allmänna giltighet och uttömmande behandling av ämnet i fråga.

1.4. Kommissionens utkast

Utkastet till meddelande från kommissionen är indelat i tre delar.

1.4.1. (I) Den första delen redogör för regelverket för telekommunikationsmarknaden och nämner de olika utfärdade och föreslagna ONP-direktiven, riktlinjer som baseras på artikel 90 i EG-fördraget och fördragets konkurrensregler (artiklarna 85 och 86). I detta sammanhang påminner kommissionen om att det, förutom kommissionens åligganden, är de nationella myndigheternas ansvar att garantera tillträde till de olika operatörernas öppna nät i enlighet med de ovan nämnda ONP-reglerna. Kommissionen påminner likaså om de nationella myndigheternas och domstolarnas befogenheter i tillämpningen av konkurrenslagstiftningen (både den nationella och gemenskapens), och önskar en decentalisering av handläggningen av sådana rättsfall avseende konkurrens som inte är av betydande intresse för gemenskapen.

1.4.2. (II) Den andra delen av utkastet till meddelande redogör för avgränsningen av relevanta marknader som man kommer att utgå ifrån vid bedömning av tillträdesavtalen. Vad beträffar produktmarknaden inser kommissionen att det i en så dynamisk sektor som telekommunikationssektorn inte är möjligt att finna en giltig definition för de olika marknaderna genom att grunda sig på de tjänster som erbjuds där. Därför begränsar man sig till att i stort skilja på marknaden för tillhandahållande av olika slags telekommunikationstjänster och marknaden för tillträde till olika operatörers allmänt tillgängliga nät för att kunna marknadsföra tjänster till slutanvändarna. Beträffande definitionen av den geografiska marknaden framhåller kommissionen att det är nödvändigt att det inom det aktuella området föreligger likvärdiga villkor - både ekonomiska och regelmässiga - för tillträde till nätet.

1.4.3. (III) Slutligen redogör man i den tredje delen för hur artiklarna 85 och 86 i EG-fördraget är tillämpliga på tillträdesavtal mellan nätoperatörer. Kommissionen klargör särskilt de kriterier som kommer att användas för att avgöra om det förekommer konkurrensbegränsningar mellan nätoperatörer (och framför allt operatörer i dominerande ställning) då de upprättar och sätter sådana avtal i verket.

2. Allmänna synpunkter

2.1. ESK godtar i stora drag det aktuella utkastet till meddelande. Vi vill dock göra vissa påpekanden beträffande vissa delar i utkastet, i syfte att uppnå en större överensstämmelse i regelverket för sektorn i fråga och för att förekomma eventuella feltolkningar vid tillämpningen av dokumentet.

2.2. ESK anser alltså att meddelandet om hur konkurrensreglerna skall tillämpas på tillträdesavtal i telekommunikationssektorn borde vara utformat som ett tolkningsinstrument, vilket nämnts tidigare. Det borde begränsas till att redovisa de syften och principer som ligger till grund för kommissionens handlande i konkurrensfrågor, och inte föra fram hypotetiska slutsatser om olika operatörers agerande i brist på analyser av konkreta fall. Dessa hypotetiska slutsatser kan dessutom bli vilseledande med tanke på telekommunikationsmarknadens oerhört dynamiska prägel - en marknad som karakteriseras av en ständig teknisk utveckling, fortlöpande nydaning och otaliga följdeffekter.

3. Särskilda synpunkter

3.1. (I) Vad beträffar den första delen i utkastet till meddelande uppskattar ESK kommissionens framställning angående svårigheterna med förhållandet mellan den specifika lagstiftningen avseende sektorn (ONP-reglerna () och riktlinjer som baseras på artikel 90 i EG-fördraget) och gemenskapens konkurrenslagstiftning. Kommittén instämmer i kommissionen uppmaning till alla myndigheter på nationell nivå och gemenskapsnivå som ansvarar för nämnda lagstiftnings tillämpning att undvika onödigt dubbelarbete vid behandling av konkreta fall.

3.2. ESK befarar dock att de anvisningar som finns i meddelandet kan bli verkningslösa om man inte först företar en anpassning av den omfattande lagstiftning som skall tillämpas. När det gäller den sektor som behandlas här kan man undra om det inte vore lämpligt att anpassa bedömningen av vad som avses med dominerande ställning i utkastet till meddelande till ONP-reglernas normer avseende företag med avsevärda marknadsandelar.

3.3. Om man inte genomför en sådan anpassning riskerar grundläggande rättsprinciper såsom insyn och rättssäkerhet att åsidosättas på telekommunikationsmarknaden. Detta utgör en risk eftersom operatörens verksamhet kan bedömas olika från gång till gång beroende på vilka kriterier den ansvariga myndigheten använder. Följden kan bli rättsliga tvister med gemenskapsinstitutionerna.

3.4. (II) I den andra delen av kommunikationen konstaterar ESK med en viss förvåning att man skiljer på marknaden för tillhandahållande av telekommunikationstjänster och marknaden för tillträde till olika operatörers allmänt tillgängliga nät för att kunna marknadsföra tjänster. Kommittén är särskilt tveksam till huruvida en sådan distinktion är realistisk när det gäller en så komplex marknad, där det i många fall förhåller sig så att "utrustningen" för att leverera en viss tjänst utgör en tjänst i sig.

3.5. Det är dessutom otvivelaktigt så att gränserna mellan telekommunikationer, audiovisuella sektorn och informationsteknik tenderar att suddas ut, vilket i framtiden kommer att göra det ännu svårare att på förhand göra avgränsningar av de olika marknaderna.

3.6. Vad beträffar den geografiska marknaden är det inget tvivel om att definitionen i meddelandet är helt i linje med kommissionens gällande praxis för konkurrensbestämmelser. Det är dock denna kommittés mening att man, för att kunna göra en korrekt bedömning av de olika telekommunikationsoperatörerna som är verksamma på den europeiska marknaden, måste beakta att vissa, åtminstone under den första avregleringsfasen, kommer att fortsätta att åtnjuta speciella och exklusiva rättigheter i det egna landet. De kan t.ex. beröras av en utökad övergångsperiod för införandet av avregleringsbestämmelserna och ha möjlighet att skaffa sig konkurrensfördelar i andra medlemsländer genom dubbelt stöd från deras "skyddade" affärsverksamheter.

3.7. Slutligen anser ESK beträffande den tredje delen av utkastet till meddelande att de olika kriterier som kommissionen föreslår för att bedöma förekomsten av "dominerande ställning" på telekommunikationsmarknaden är överdrivet stränga.

3.8. Det förefaller inte korrekt att förutsätta att ett företag har en dominerande ställning på marknaden enbart genom en bedömning som bygger på kriterier som marknadsandelar och kundunderlag. Framförallt saknas här uppgiften om vilka alternativ som finns på marknaden. Enbart innehav av dominerande ställning anses enligt gemenskapsrätten inte vara olagligt (utkastet till meddelande föreslår inte heller några förändringar av den principen). Det är dock tydligt att kommissionen intar en betydligt strängare hållning i bedömningen av dominerande företag jämfört med andra företag.

3.9. Trots att ett sådant synsätt rent allmänt förefaller korrekt riskerar det att skada sektorns utveckling, genom att de nuvarande operatörerna hindras att utvidga sin verksamhet till närliggande sektorer, som ligger allt närmare p.g.a. teknologiernas gradvisa sammansmältning genom vertikal och horisontell integration. Detta är endast en följd av att företagsstrukturen anpassas till den teknologiska utvecklingen.

3.10. Med tanke på detta önskar kommittén att man i dokumentet åtminstone för in en passus som uttrycker att kriterierna i meddelandet, om de används var för sig, inte räcker till för att avgöra om en dominerande ställning föreligger. Samtidigt skulle det vara lämpligt att påpeka att kommissionen för varje enskilt fall måste undersöka om det finns alternativa nätoperatörer som kan verka i konkurrens med de traditionella operatörerna. Kommissionen bör särskilt beakta att alternativa nätoperatörer i många medlemsstater redan har ett betydande inflytande inom telekommunikationsmarknaden.

3.11. En viss förvåning väcker meddelandets beskrivning av nödvändig infrastruktur. Det påpekas särskilt att vissa exempel redan i dag är passé: det gäller bland annat förhyrda nät som inte längre utgör en nödvändig infrastruktur i meddelandets mening på grund av den nuvarande graden av öppenhet på marknaden, uppkomsten av alternativa nät och konsolideringen av ersättningsteknik (t.ex. DECT). Med tanke på detta vore det lämpligt om man i meddelandet begränsade sig till en allmän definition av nödvändig infrastruktur och överlät till ansvariga myndigheter att bedöma varje enskilt falls konkreta omständigheter.

3.12. ESK anser att den indelning av olika slags missbruk som finns i meddelandet är godtagbar. Större uppmärksamhet kunde dock ha ägnats vad som skall uppfattas som missbruk inom telekommunikationssektorn (och då särskilt med avseende på tillträdesavtal), i stället för att uppehålla sig vid hur man skall definiera "dominerande ställning", vilket riskerar att bli abstrakt och vilseledande när det skall appliceras på konkreta fall.

3.13. Detsamma gäller den del av meddelandet som behandlar andra former av missbruk. Som exempel anger kommissionen (och det med rätta) bland annat fallet då en operatör för tillträde till sitt nät tar ut ett pris av de andra operatörerna som är för högt eller omotiverat lågt. Ingenting nämns däremot om att ägare till alternativa infrastrukturer har möjlighet att ge tillträde till extremt lågt pris, eftersom de har sina intäkter från den huvudsakliga verksamheten, som oftast idkas i monopolställning.

3.14. Slutligen vill ESK ge sitt bifall åt stycket där tillträdesavtalen analyseras med utgångspunkt i artikel 85 i EG-fördraget. Det är tillräckligt allmänt formulerat samtidigt som det tydligt klargör vilka tillämpningskriterier som gäller i olika konkreta fall.

Bryssel den 28 maj 1997.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() Förslaget till direktiv från parlamentet och rådet om ONP och samtrafik på telekommunikationsområdet fastställer särskilt reglerna för avgörande av ekonomiska villkor för tillträde till telekommunikationsnät.