Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Meddelande från kommissionen: Genomförande av gemenskapens miljölag"

(97/C 206/02)

Den 5 november 1996 beslutade Europeiska kommissionen i enlighet med Romfördragets artikel 198 att rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda meddelande.

Sektionen för miljö, folkhälsa och konsumentfrågor, som ansvarat för beredningen av ärendet, antog sitt yttrande den 1 april 1997. Föredragande var Maria Sánchez Miguel.

Vid sin 345:e plenarsession den 23-24 april 1997 (sammanträdet den 23 april 1997) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 106 röster för, 3 emot och 6 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Gemenskapens miljölagstiftning utgör idag en betydande del av gemenskapsrätten. Mer än 200 rättsliga instrument har antagits. Många av dem är direktiv som har överförts till nationell lagstiftning i medlemsstaterna på olika sätt, vilket föranlett kommissionen att rikta större uppmärksamhet mot hur denna lagstiftning kan överföras till nationell lagstiftning och iakttas på ett mer effektivt sätt.

1.2. Kontrollen av genomförandet av miljölagstiftningen bör syfta till att garantera ett effektivt miljöskydd i EU:s samtliga medlemsstater och regioner, så att framtida strategier kan utvecklas på ett likformigt sätt utan att de olikheter som finns i dag ger upphov till en snedvridning av konkurrensen, vilket innebär att den inre marknaden fungerar på ett mindre effektivt sätt.

1.3. I detta nya skede föreslår kommissionen en rad åtgärder som, med hänsyn tagen till att medlemsstaterna skall behålla sin suveränitet på detta område, syftar till att göra miljölagstiftningen mer effektiv genom att fastställa nya områden för åtgärder och i synnerhet stärka de befintliga systemen. Det övergripande målet är att förbättra sättet på vilket den europeiska miljölagstiftningen fungerar.

1.4. Kommissionen bör dock ta hänsyn till åtgärder som vidtagits inom ramen för gemenskapens femte åtgärdsprogram (), som nyligen setts över () och som syftade till att integrera samtliga åtgärder till förmån för en hållbar utveckling.

1.5. Mot denna bakgrund bör även framhållas att kommissionen bör bana väg för en utvidgning av unionen genom ett samarbete med myndigheterna i de berörda länderna. Ur ESK:s synvinkel är genomförandet av miljölagstiftningen avgörande för den framtida integrationen. Kommittén föreslår därför att kommissionen, inom ramen för sina befogenheter, vidtar de miljöpolitiska åtgärder som kan gagna övriga europeiska länder.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Enligt artiklarna 169 och 171 i fördraget ansvarar kommissionen för att gemenskapslagstiftningen tillämpas. Det bör dock påpekas att dessa artiklar (särskilt artikel 169) inte antagits i syfte att skydda miljön. Det formella och långdragna förfarandet innebär att det tar lång tid att fatta beslut och att besluten följaktligen blir mindre effektiva, trots att miljöproblemen kräver åtgärder för att förhindra att skadorna förvärras.

2.2. Man får inte glömma bort att tillämpningen av gemenskapens miljölagstiftning varierar avsevärt från ett land till ett annat. I vissa fall beror detta på skillnader i klimatologiska, geografiska och ekonomiska förutsättningar, i andra fall på förhållandet mellan den föreslagna åtgärden och den ekonomiska verkligheten (befolkning, inkomst, osv.). Ingen av dessa orsaker rättfärdigar dock att medlemsstaterna underlåter att genomföra miljölagstiftningen, om inte behöriga myndigheter kan anpassa lagarna till lokala skillnader, i enlighet med subsidiaritetsprincipen.

2.3. Att det finns olika behöriga myndigheter som bär det miljöpolitiska ansvaret - från nationella regeringar ner till lokala organ - försvårar genomförandet av lagstiftningen. Eftersom det inte finns någon enhetlig politisk modell i medlemsstaterna är det svårt att inrätta ett enda kontrollsystem för miljölagstiftningen.

2.4. Av miljölagstiftningens komplexitet att döma kan man dra slutsatsen att bestämmelserna på detta område måste omformuleras så att de blir tydliga och precisa. Detta bör ske genom en nödvändig konsolidering av bestämmelserna och en omgruppering efter ämnesområde, samtidigt som hänsyn tas till försiktighetsprincipen och till principen om förebyggande åtgärder, vilka anges i fördragets artikel 130r 2. Detta torde bidra till att miljölagstiftningen genomförs på ett bättre sätt.

2.5. Innehållet i fördraget och de internationella konventioner som EU undertecknat skall i alla händelser återspeglas i EU:s samtliga miljöpolitiska åtgärder.

3. Åtgärder som föreslagits för att genomföra miljölagstiftningen

3.1. De åtgärder som anges i kommissionens meddelande kan delas upp i två delar: a) åtgärder som påverkar medlemsstaterna och som grundar sig på upprättandet av riktlinjer för att underlätta miljökontrollen och på skapandet av ett klagoförfarande samt möjligheten att väcka talan, och b) åtgärder som stärker det nuvarande gemenskapssystemet.

3.2. Åtgärder som påverkar medlemsstaterna

3.2.1. När det gäller åtgärder som påverkar medlemsstaterna, bör man påpeka att gemenskapen främst använt sig av direktiv som rättsligt instrument och att överföringen till nationell lagstiftning därför kan variera avsevärt. I praktiken skapar detta skillnader från ett land till ett annat, även om det inte nödvändigtvis innebär att medlemsstaten ej iakttagit direktivet. Enligt fördragets artikel 155 skall kommissionen rent allmänt övervaka att gemenskapsbestämmelserna tillämpas.

3.2.2. Den första riktlinjen som föreslås för medlemsstaterna innebär att de med stöd av fördragets artikel 5 (vidta alla lämpliga åtgärder för att fullgöra gemenskapens skyldigheter) skall inrätta kontrollorgan på miljöområdet med allmän befogenhet att se till att reglerna respekteras och med speciell tonvikt på kontroll av industriutsläpp och kvalitetsnormer för miljön.

3.2.3. Denna åtgärd motiveras av svårigheterna med dagens system när det gäller att på ett effektivt sätt kontrollera att miljölagstiftningen följs. Det kommer dock att åligga medlemsstaterna att bestämma om de befintliga systemen - i förekommande fall - är tillräckliga eller ej för att vidta denna åtgärd, i enlighet med de beslut som fattats på gemenskapsnivå.

3.2.4. Kommittén välkomnar kommissionens förslag att utarbeta rekommendationer för ett harmoniserat kontrollsystem på miljöområdet. För att detta förslag skall bli verkligt effektivt bör man dock först studera de rådande förhållandena, och uppdraget bör helst ges till Impel () och Europeiska miljöbyrån.

3.2.5. För att de föreslagna kontrollåtgärderna skall bli effektiva, anser dock kommittén det vara nödvändigt att kommissionen får större befogenheter när det gäller kontroll och inspektion i nämnda medlemsstater, med stöd av fördragets artikel 155, och om så krävs förses med de styrinstrument som kan bidra till att genomföra denna kontroll.

3.2.6. När det gäller den andra föreslagna åtgärden - ett förfarande för klagomål och för att påbörja undersökningar - anges de minimikritierier som kommissionen anser bör gälla för medlemsstaternas system.

3.2.7. De befintliga systemen ser ut på olika sätt, alltifrån någon form av ombudsman till länder som saknar ett särskilt organ. Slutresultatet varierar eftersom den nationella lagstiftningen reglerar befogenheterna.

3.2.8. Ett icke-rättsligt förfarande för klagomål skulle innebära att man genom miljörekommendationer fastställer ett antal minimikriterier för tvistlösning och för undersökningar som är nödvändiga för att upprätthålla respekten för miljölagstiftningen. De inrättade organen skulle på så sätt erkännas av allmänheten och deras utlåtande respekteras av de olika parterna.

3.2.9. Det är nödvändigt att påpeka att är det svårt att förutspå resultatet av ett organ dit man kan vända sig för att framföra klagomål på miljöområdet, samtidigt som man har påvisat att ett dylikt organ för konsumenter har varit effektivt. Detta beror på att man måste beakta skadans omfattning och spridning och framför allt bristen på gemenskapslagstiftning som reglerar skadeståndsskyldigheten på miljöområdet.

3.2.10. Den tredje åtgärden som föreslås syftar till att förenkla möjligheten att väcka talan i miljöfrågor såsom en sista utväg för att lösa dylika problem, vilket i dag är svårt med tanke på att förfarandet innehåller formella krav och innebär dröjsmål.

3.2.10.1. För att möjligheten att väcka talan skall förverkligas på ett effektivt sätt, bör man fundera på utformningen av ett antal reformer. För det första måste rätten att väcka talan utvidgas på ett sätt som motsvarar medborgarnas möjligheter att väcka talan i förvaltningsdomstolar och i EG-domstolen i Luxemburg, så att inte enbart de som lider direkt skada kan vidta åtgärder. Varje representativ socio-ekonomisk miljöorganisation skall ha denna rätt.

3.2.11. För att åtgärden skall vara effektiv bör man dessutom utarbeta bestämmelser som innebär lägre kostnader för ett rättsligt förfarande, eftersom dessa kostnader normalt är så höga att de avskräcker organisationer som inte har tillräckliga resurser, såsom frivilligorganisationer, kvartersföreningar osv. (). Med samma syfte bör man även försöka begränsa den tidsfrist för att överlämna handlingar som stipuleras i förfarandet, med beaktande av att inte någon av parterna förlorar möjligheten att försvara sig.

3.3. Åtgärder för att stärka befintliga gemenskapssystem

3.3.1. Meddelandet presenterar sex åtgärder som syftar till att stärka gemenskapens miljösystem när det gäller:

- lagstiftningsförslagens kvalitet;

- insyn;

- förbättring av samarbetet;

- rapportering, övervakning och utvärdering;

- befrämjande av kunskap om gemenskapens miljölag;

- gemenskapens finansiering.

3.3.2. Samtliga åtgärder syftar till att förbättra tillämpningen av gemenskapens miljölagstiftning. Detta skall ske på grundval av ett samarbete mellan medlemsstaternas myndigheter och kommissionen, samt, i synnerhet, genom att EU:s medborgare involveras i utarbetandet och uppföljningen av miljölagstiftningen i större utsträckning.

3.3.3. Den första åtgärd som föreslås och som avser lagstiftningsförslagens kvalitet är uppdelad i två åtgärder, en gäller lagstiftningsprocessen och den andra sanktioner på medlemsstatsplanet.

3.3.4. När det gäller lagstiftningsprocessen föreslår kommissionen att befintliga organ, även parlamentet, deltar i högre grad. Ekonomiska och sociala kommittén omnämns däremot inte, trots att detta föreskrivs i artikel 130s 2. Kommittén begär således att man uttryckligen skall hänvisa till ESK i texten. ESK vill även att man beaktar behovet av att rådfråga de nationella och internationella organisationer som deltar i miljöarbetet på europeisk nivå.

3.3.5. Miljölagstiftningens kvalitet kommer att förbättras av tydliga och enkla regler, som kan förstås av samtliga berörda parter, och av att lagarnas innehåll förenklas (utan att de för den skull görs mindre vetenskapliga eller stränga), i syfte att så långt möjligt minska antalet bestämmelser genom ramdirektiv.

3.3.6. När det gäller nationella sanktioner, vill kommissionen på nytt peka på de allmänna principerna, särskilt principen att förorenaren skall betala. Böter bör dock åtföljas av andra åtgärder som gör att sanktionen får ett större genomslag (), exempelvis att myndigheterna drar in tillstånd för företag och organisationer som bryter mot miljölagstiftningen. På samma sätt bör man fundera över möjligheten att dra in finansiellt gemenskapsstöd, oavsett om det är myndigheter eller privata företag som bryter mot reglerna.

3.3.7. Beträffande sanktioner på EU-nivå bör man fundera över möjligheten att upprätta ett register över företag och organisationer som bryter mot gemenskapens miljölagstiftning, så att dessa inte kan få något stöd från EU under en viss tid, beroende på hur allvarlig överträdelsen är.

3.3.8. Kommittén anmodar därutöver kommissionen att konkretisera sina diskussioner kring frågan om skadeersättning. Detta gäller både aspekten avseende statens ansvar när direktiv inte alls eller bara delvis omvandlas till nationell lagstiftning och aspekten avseende förorenarens ansvar (miljölagstiftning beträffande ansvarsfrågor).

3.3.9. ESK välkomnar åtgärden att förbättra insynen i tillämpningen av lagstiftningen - i likhet med alla åtgärder som syftar till att de berörda parterna och inte enbart officiella organ skall delta i högre grad - eftersom detta bidrar till att förbättra lagstiftningens kvalitet och framför allt bidrar till samarbetet med kommissionen.

3.3.10. Att använda befintliga nätverk är ett annat sätt att förbättra samarbetet. Här tycks det vara lämpligt att använda Impel som ett samordnande nätverk mellan länderna, och framför allt som informations- och samrådsorgan i miljöfrågor.

3.3.11. Europeiska miljöbyrån är också ett organ av mycket stor betydelse när det gäller samordning, information och samråd. ESK anser därför att detta organs arbetsuppgifter bör utökas, inte enbart i förhållande till kommissionen utan även till medlemsstaterna och miljöorganisationerna.

Bryssel den 23 april 1997.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() EGT nr C 138, 17.5.1993; EGT nr C 287, 4.11.1992.

() EGT nr C 140, 11.5.1996; EGT nr C 212, 22.7.1996.

() Informellt EU-nät för genomförande och upprätthållande av gemenskapens miljölag.

() Jfr ESK:s yttrande om "Åtgärdsprogram för gemenskapen för att främja frivilligorganisationer som är aktiva främst inom miljöområdet", EGT nr C 204, 15.7.1996.

() Med beaktande av Europarådets förslag till konvention om miljöskydd genom straffrätt (CM 96/99).