[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 20 oktober 2009

KOM(2009) 561 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN, EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS DOMSTOL OCH EUROPEISKA CENTRALBANKEN

En europeisk ram för gränsöverskridande krishantering inom banksektorn

{SEK(2009) 1389}{SEK(2009) 1390}{SEK(2009) 1407}

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN, EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS DOMSTOL OCH EUROPEISKA CENTRALBANKEN

En europeisk ram för gränsöverskridande krishantering inom banksektorn (Text av betydelse för EES)

INLEDNING

Den senaste krisen har visat att EU saknar en effektiv krishantering för finansinstitut med gränsöverskridande verksamhet. Hösten 2008 enades medlemsstaterna om att för banker vidta nödvändiga åtgärder för kapitaltillskott och garantier. Denna unika åtgärd koordinerades på EU-nivå och på temporär basis. Åtgärderna var nödvändiga under de extrema förhållanden som rådde inom banksektorn.

Nationella tillvägagångssätt var olika men generellt sett använde myndigheterna antingen offentliga medel för att undsätta banker eller också spärrade man en banks tillgångar i landet och tillämpade nationella krislösningar på enskilda företag i stället för på gränsöverskridande koncernnivå. Detta ledde till ökade risker i form av minskat förtroende, snedvridning av konkurrensen, höga undsättningskostnader för skattebetalarna[1] och rättslig oklarhet. Händelserna kring Fortis, Lehmans och isländska bankers krascher under den senaste finanskrisen illustrerar hur skadlig avsaknaden av en adekvat avvecklingsordning kan vara för bankväsendets finansiella stabilitet i hela EU.

Det råder allmänt samförstånd om att EU behöver upprätta ett avvecklingssystem som säkerställer att alla behöriga myndigheter effektivt kan samordna sina insatser och ha lämpliga verktyg för att snabbt kunna ingripa och hantera en bank i konkurs. Syftet är att i möjligaste mån undvika att medlemsstaterna tvingas vidta den typ av undantagsåtgärder som varit nödvändiga under den rådande krisen.

För att åtgärda de brister som bankkrisen uppenbarat föreslår Europeiska kommissionen en genomgripande reform av regleringen och tillsynen av finansmarknaderna[2]. Åtgärder har redan vidtagits för att uppgradera insättningsgarantier, stärka kapitalkrav och reformera tillsynens infrastruktur i EU. Dessa åtgärder är väsentliga för ett starkt ramverk för makroövervakning och finansiell stabilitet.

Reformerna hittills måste dock kompletteras med ett klart ramverk som framöver gör det möjligt för myndigheter att stabilisera och kontrollera systemeffekterna när finansinstitut med gränsöverskridande verksamhet går i konkurs. Europa behöver ett starkt ramverk som omfattar preventiva insatser, tidiga ingrepp, avveckling av banker och likvidation (se tabell nedan).

- I de Larosière-rapporten dras slutsatsen att ” Bristen på enhetliga verktyg för krishantering och krislösning på den gemensamma marknaden missgynnar Europa i förhållande till USA, vilket bör åtgärdas genom att vidta adekvata åtgärder på EU-nivå .”[3] Denna kritiska brist bör nu åtgärdas.

- På Europeiska rådets möte i juni 2009 drogs slutsatsen att det är viktigt att göra ytterligare framsteg med att bygga ett omfattande gränsöverskridande ramverk för förebyggande och hantering av finanskriser.

- På toppmötet i Pittsburgh den 25 september åtog sig G20-ledarna att gemensamt agera för att ”… skapa mer kraftfulla verktyg för att få stora globala företag att ta ansvar för de risker de tar ” och särskilt att ” utveckla verktyg och ramar för en effektiv avveckling av finanskoncerner för att dämpa skadeverkningarna av finansinstituts konkurser och minska moraliska risker i framtiden ”.

En EU-ordning för avveckling av banker med gränsöverskridande verksamhet är också ett viktigt komplement till den nya tillsynsstruktur som kommissionen föreslår[4]. Det nya Europeiska systemriskrådet kommer att svara för ett förvarningssystem för systemrisker, medan den nya Europeiska bankmyndighetens viktiga roll ska bestå i att samordna tillsynsstrategierna, kanalisera information och se till att riskvarningar följs upp på lämpligt sätt. Dessa nya system kan inte uppnå sina mål, om inte nationella myndigheter kan vidta effektiva åtgärder på banknivå för att hantera konkurser och förebygga spridningseffekter i systemet.

MEDDELANDETS SYFTE OCH STRUKTUR

2.1 Syfte

Kommissionen anser att förändringar krävs för att möjliggöra effektiv krishantering och krislösning eller ordnad avveckling av konkursfärdiga banker med gränsöverskridande verksamhet[5]. Tyngdpunkten är på inlåningsbanker, som har en unik roll som tillhandahållare av lån och inlåning och som mellanhänder för betalningar. Detta meddelande behandlar åtgärder för att uppnå två olika men inbördes förbundna mål.

Det första målet är att se till att alla nationella tillsynsorgan har lämpliga verktyg för att tillräckligt tidigt kunna konstatera problem på banker och kunna ingripa för att återställa institutets eller koncernens sunda finanser eller undvika en ytterligare försämring av finanserna. Detta kommer att kräva ändringar av tillsynssystemet för bankkapital. Dessa grundläggande ändringar kan också åtföljas av ett ramverk, för att möjliggöra sådana överföringar av tillgångar mellan koncernföretag som är finansiellt stöd eller likviditetsstöd – innan problemen på vissa företag blir kritiska.

Det andra syftet är att möjliggöra att banker med gränsöverskridande verksamhet går i konkurs, utan att det stör vitala banktjänster eller får spridningseffekter i hela det finansiella systemet. Detta kommer att innebära utarbetande av en avvecklingsordning i EU, men även åtgärder för att hantera hindren för en effektiv avveckling över gränserna i form av nationella tillvägagångssätt vid betalningsoförmåga som gör att företagen behandlas separat. Detta kommer att innebära arrangemang för att finansiera sådana avvecklingar, inklusive att medlemsstaterna delar de direkta ekonomiska kostnaderna.

2.2 Struktur

Meddelandet täcker tre områden:

1 . Tidiga ingrepp (avsnitt 3) avser tillsynsmyndigheters åtgärder för att återställa ett instituts stabilitet och sunda finanser när problem hopar sig, men även överföring av tillgångar mellan en koncerns solventa företag för att ge finansiellt stöd. Dessa åtgärder bör vidtas innan tröskelvillkoren för avveckling uppfylls och innan institutet är eller sannolikt blir insolvent. Den nya Europeiska bankmyndigheten kan spela en roll som samordnare av tillsynsmyndigheters tidiga ingrepp i en koncern med gränsöverskridande verksamhet.

2. Avveckling (avsnitt 4) avser nationella myndigheters åtgärder för att hantera en kris i ett bankinstitut, för att begränsa dess påverkan på den finansiella stabiliteten och vid behov underlätta en ordnad avveckling av hela eller delar av institutet. Dessa åtgärder vidtas utanför ramarna för banktillsyn och kan vidtas av andra myndigheter än tillsynsmyndigheter, vilket alls inte utesluter att de senare kan vara inblandade.

3. Insolvens (avsnitt 5) avser rekonstruktion och likvidation enligt gällande insolvensförfarande.

Även om dessa åtgärder för denna diskussion presenteras som olika begrepp, utgör de inte nödvändigtvis olika ”faser” som följer efter varandra vid en kris. I praktiken kan det finnas en betydande överlappning, särskilt mellan avveckling och insolvens, och tillsynsmyndigheters tidiga ingrepp kan snabbt övergå i avvecklingsåtgärder.

2.3 Samverkan med andra EU-åtgärder

Dessa åtgärder är en viktig del av det mer omfattande regleringssystemet i EU och av initiativen till att stärka dess motståndskraft, vilket framgår av tabellen nedan.

[pic]

TIDIGA INGREPP AV TILLSYNSMYNDIGHETER

3.1 Verktyg för tidiga ingrepp

Vissa inslag i en ordning för tillsynsmyndigheters tidiga ingrepp återfinns redan i det gällande tillsynsregelverket för banker. Här specificeras en minsta uppsättning åtgärder som tillsynsmyndigheter ska vidta för att ingripa mot kreditinstitut som inte uppfyller kraven i det direktivet[6]. I dessa ingår krav på institutet att öka kapitalbasen över den miniminivå som fastställs i direktivet, att förstärka den interna organisationen och styrformerna, att tillämpa en särskild reserveringspolitik, att begränsa verksamheten eller transaktionerna eller att minska den inneboende risken i verksamheter, produkter och system. Vid sådana åtgärder har ledningen fortfarande kontrollen över institutet och de innebär inte nödvändigtvis något betydande inkräktande på aktieägarnas eller borgenärernas rättigheter. I de nyligen antagna ändringarna av kapitalkravsdirektivet (CRD)[7] kommer det av samordnande tillsynsmyndigheter att krävas att de planerar och samordnar bedömningar, extraordinära åtgärder, beredskapsplaner och information till allmänheten i undantagslägen.

Det finns dock fortfarande betydande luckor som kan åtgärdas med följande kompletterande åtgärder:

- Harmoniserade befogenheter för tillsynsmyndigheter att i relevanta fall (exempelvis systemviktiga finansinstitut) begära förberedande av ”företagspecifika beredskaps- och avvecklingsplaner” (ibland kallade ”living wills”), med närmare uppgifter om hur ett institut och dess affärsverksamhet snabbt och ordnat kan avvecklas. Behovet av sådana planer diskuteras för närvarande i G-20.

- Främjande av god styrning av finansinstitut för att förenkla och underlätta hanterandet av eventuella framtida kriser.

- Befogenheter – vilket ännu inte alla nationella tillsynsmyndigheter har – att begära in en omstruktureringsplan för en koncern, att förändra en banks ledning eller utse en representant med särskild uppgift att åtgärda institutets finansiella situation.

- Gemensamma indikatorer eller tröskelvärden och en överenskommen terminologi för EU:s tillsynsmyndigheter, som klart skulle ange när och hur ingrepp i en bank med gränsöverskridande verksamhet bör ske.

- En översyn av tillsynen över gränsöverskridande filialer mot bakgrund av brister i samarbetet mellan myndigheter i hem- och värdmedlemsstater och osäkerhet om värdmedlemsstatens befogenheter att effektivt kunna ingripa i undantagslägen.

Det finns klara och färska belägg för att tillsynsramverket inte varit tillräckligt kraftfullt och för att incitament saknats till att effektivt samordna tillsynsåtgärder för rekonstruktion av en koncern med gränsöverskridande verksamhet.

Frågeställningar[8]

Vilka ytterligare verktyg bör tillsynsmyndigheter ha för att åtgärda problem som uppstår?

Hur bör deras användning utlösas?

Hur viktiga är avvecklingsplaner ( ”living wills”) som verktyg för krishantering?

3.2. Överföringar av tillgångar inom koncerner

Överföringar av tillgångar som finansiellt stöd inom koncerner bör hjälpa dessa att hantera likviditetspositioner och bör i vissa fall bidra till att stabilisera koncernföretag vid kriser.

- Det finns för närvarande inget auktoriseringssystem i EU för överföringar av tillgångar och EU-lagstiftningen saknar ett generellt regelverk med villkor och bestämmelser för överföringar.[9] I princip måste överföringar av tillgångar i alla medlemsstater bli föremål för en rimlighetsbedömning, oberoende av om de görs mellan anknutna eller ej anknutna företag. Utformningen och tillämpningen av denna princip är dock olika i olika medlemsstater.

- Överföringar av tillgångar som inte görs på rent affärsmässiga villkor kan missgynna borgenärer och minoritetsägare i det överförande företaget. Sådana överföringar kan bestridas av minoritetsägare eller borgenärer och företagsledare kan ställas till civilrättsligt eller straffrättsligt ansvar[10].

Sådana fall kan hindra insatser som är den bästa lösningen för koncerner och särskilt koncerner med gränsöverskridande verksamhet. Att införa begreppet ”koncernintresse” för bankkoncerner kan vara ett sätt att stärka överföringar och hantera ansvarsriskerna för företagsledare. Ett begränsat begrepp om koncernföretags ömsesidiga beroende och intressen kan vara värt att undersöka, varvid överföringar skulle tillåtas på vissa villkor. Samtidigt måste man nogsamt betänka ett sådant förslags konsekvenser för principen om begränsat ansvar och koncernföretags skiftande företagsformer. Det blir då också viktigt att utforma ett tillräckligt skydd mot att överföring av tillgångar missbrukas i kriminella syften.

För lämpligt skydd förefaller det också lämpligt att stärka ett sådant system med ändringar av insolvenslagstiftningen, så att den överförande parten får en prioriterad ställning vid den mottagande partens insolvens.

Behöver ett regelverk för överföring av tillgångar utvecklas? Vilka problem ska i så fall åtgärdas?

Vilket skydd krävs för aktieägare och borgenärer?

4. Avveckling av banker

4.1. Varför krävs EU-insatser för avveckling av banker?

Skiljaktiga nationella system

Existerande EU-åtgärder för avveckling av konkursfärdiga banker är minimala både till omfång och innehåll. De avser bara tillsynsorganens ingrepp och ömsesidigt erkännande av insolvensförfaranden för gränsöverskridande bankfilialer . I direktiv 2001/24/EG om rekonstruktion och likvidation av kreditinstitut (”likvidationsdirektivet”) krävs att varje rekonstruktion eller avveckling av ett kreditinstitut med filialer i en annan medlemsstat ska inledas och genomföras som ett gemenskapsförfarande av de behöriga myndigheterna enligt den nationella insolvenslagstiftningen i institutets hemmedlemsstat. Gränsöverskridande bankkoncerner som består av ett moderbolag med dotterbolag i andra medlemsstater omfattas inte av detta direktiv.

Dotterbolag är den dominerande formen av gränsöverskridande bankverksamhet i Europa, med tillgångar på nästan 4 biljoner euro[11]. Utan EU-åtgärder regleras alltså krishanteringen nästan helt av nationella regelverk som kan skilja sig betydligt.[12] I vissa medlemsstater är exempelvis befogenheterna knutna till ett specifikt avvecklings- eller insolvensförfarande för banker, medan det i andra bara finns ett allmänt insolvensförfarande för bolag. Befogenheterna att hantera gränsöverskridande bankkriser är spridda på en rad olika inhemska myndigheter som banktillsyn, centralbanker, regeringsministerier, domstolar eller insolvenshandläggare och i vissa fall insättningsgarantier. Befogenheternas omfattning och villkoren för deras tillämpning är också olika i de olika nationella systemen.

Effektiv gränsöverskridande avveckling försvåras, om tillgängliga åtgärder enligt nationell lagstiftning eller förfarandekraven för vissa bolagshändelser är olika. Om för att ta ett enkelt exempel en nationell myndighet har befogenhet att genom ett beslut överföra tillgångar till en köpare som är tredjepart, medan en annan inte kan göra så annat än genom ett rättsligt förfarande, blir det sannolikt mycket svårt för dessa två myndigheter att snabbt och samordnat ingripa för att hantera anknutna banker eller tillgångar inom respektive jurisdiktion.

Det kan också vara avgörande i vilken fas avvecklingsåtgärder får vidtas. Inte alla nationella myndigheterna har befogenhet att stabilisera och rekonstruera en bank i svårigheter innan den formellt sett är insolvent (enligt nationell lagstiftning). Denna brist på harmoniserade villkor för utövande av befogenheterna kan hindra samordnade insatser gentemot en koncern med gränsöverskridande verksamhet. Detta berörs närmare i avsnitt 4.4.

Denna mångfald är inte nödvändigtvis ett problem, om en bank i svårigheter bara har nationell verksamhet och åtgärderna är förenliga med reglerna för statligt stöd. Samtidigt kommer mångfalden tveklöst att hindra effektiva samordnade insatser gentemot en bankkoncern med verksamhet i flera jurisdiktioner.

Incitament till spärrande av nationella tillgångar

Medlemsstaternas myndigheter har tenderat att reagera på krisen genom att spärra gränsöverskridande koncerners nationella tillgångar och tillämpa nationella avvecklingsåtgärder på enskilda bolag, istället för att söka en lösning för koncernen som helhet. Spärrande av lokala tillgångar är emellertid ofta ett hinder snarare än en lösning på ett problem i en koncern med gränsöverskridande verksamhet. Sådana åtgärder kommer i vissa fall att leda till ökade förluster för koncernen som helhet.

Medlemsstaternas incitament till att samordna och avstå från att spärra nationella tillgångar begränsas av att de måste skydda nationella intressenters intressen (inklusive borgenärer, skattebetalare och insättningsgarantisystemet). Detta grundläggande hinder mot avveckling i samverkan av en koncern med gränsöverskridande verksamhet kan bland annat härledas till insolvenslagstiftningens nationella karaktär. Om insolvenslagstiftningen är nationell, har de nationella myndigheterna både ett legitimt och starkt politiskt intresse av att spärra de nationella tillgångarna hos en bank i svårigheter – för att skydda nationella insättningar och maximera de tillgångar som det nationella företagets borgenärer kan göra anspråk på.

Varje överenskommelse om att begränsa medlemsstaternas rättigheter att spärra gränsöverskridande bankkoncerners nationella tillgångar kommer dock att förutsätta att det finns lämpliga, rimliga och rättsligt bindande arrangemang[13] mellan medlemsstaterna som fördelar eventuella förluster som en bankkoncern – inklusive dess utländska dotterbolag – kan förorsaka. Sådana arrangemang skulle inte bara vara ett stöd för krishantering utan också vara krisförebyggande genom att öka offentliga myndigheters incitament till att samarbeta. I synnerhet måste tilltro och förtroende för samarbetsarrangemang grundas på förvissningen att kostnaderna för en avveckling över gränserna kan fördelas på ett skäligt sätt mellan de olika intressenterna. Detta berörs närmare i avsnitt 4.8 nedan.

4.2. Syftena med en avvecklingsordning för banker

De olika nationella tillvägagångssätten för bankavveckling har i dag olika syften. Insolvenslagstiftning för bolag har normalt två huvudsyften: dels en skälig och förutsägbar behandling av borgenärerna, dels en maximering av tillgångarna som kan tillgodose borgenärernas fordringar. I ett särskilt insolvensförfarande för banker kan däremot allmänna samhällsintressen prioriteras, som finansiell stabilitet, fortsatt tillgång till tjänster och betalningssystemens integritet. En överenskommelse om gemensamma syften kommer att avgöra och forma en ny EU-ordning.

En EU-ordning för bankavveckling måste därför baseras på avtalade och gemensamma syften som bör säkerställa att förluster främst drabbar aktieägare, mindre borgenärer och borgenärer utan säkerhet men inte regeringar och skattebetalare. Viktigt är att undvika de moraliska riskerna med uppfattningen att banker är för stora och integrerade för att gå i konkurs och bör räddas med offentliga medel. Det övergripande politiska syftet är att säkerställa att det alltid ska vara möjligt – både politiskt och ekonomiskt – för banker att gå i konkurs, oberoende av deras storlek.[14] Detta övergripande syfte kan knappast uppnås, om inte avvecklingsordningen förmår skydda (försäkrade) insättare och trygga fortsatta bank- och betalningstjänster. Generellt måste systemeffekterna av att en bank går i konkurs hanteras genom att minimera spridningseffekterna och erbjuda de nödvändiga rättsliga förutsättningarna för en ordnad avveckling.[15]

Vilka bör de centrala syftena och prioriteringarna vara i en avvecklingsordning för banker i EU?

4.3. Vilka avvecklingsverktyg behövs?

Nationella tillvägagångssätt vid bankavveckling kan i stort sett indelas i två kategorier: de som faller under allmän insolvenslagstiftning för bolag, inklusive förvaltning, och de som omfattas av ett särskilt förfarande för banker. I bägge fallen är reglerna begränsade till nationell bankverksamhet. De är inte tillämpliga utanför det nationella territoriet.[16] Särskilda system kan vara utformade som ett allmänt insolvensförfarande för banker eller ett antal särskilda avvecklingsverktyg för konkursfärdiga banker. Ett sådant särskilt avvecklingsverktyg kan vara befogenhet att överföra alla eller delar av en konkursfärdig banks tillgångar och skulder till ett annat privat företag (av nationella myndigheter assisterad eller icke assisterad sammanslagning). Ett annat alternativ är en ”brobank” ( bridge bank ) eller befogenhet att rensa det konkursfärdiga institutets balansräkning genom att överföra nödlidande lån och dåliga ( toxic ) eller svårvärderade tillgångar till en särskild tillgångsförvaltare (eller ”saneringsbolag”). Ytterligare ett alternativ är nationalisering.

Inom denna bredare kategorisering finns ytterligare graderingar. I vissa nationella system föredras ett förfarande med etapper, medan andra är inriktade på snabba krislösningar. Det förstnämnda tenderar att tillämpas i ett tidigare skede och innebär att aktieägare uppmuntras att tillstyrka omstruktureringsåtgärder: det första steget är ofta att ersätta ledningen med en ”förvaltare” eller ”särskild företagsledare” och låta aktieägarna ta ställning till en omstruktureringsplan. Först i nästa steg vidtas åtgärder där aktieägares rättigheter åsidosätts. I detta steg vidtas åtgärder innan aktieägare kan samtycka.

Effektiva verktyg måste ge myndigheterna andra möjligheter att lösa problem på en bank i svårigheter än offentligt finansiellt stöd och likvidation. Detta dokument är öppet för – och söker och synpunkter på – de lämpligaste verktygen för en EU-ordning. Det är samtidigt viktigt att avvecklingsmyndigheter har en tillräckligt bred skala av gemensamma verktyg som kan tillämpas flexibelt och med urskillning samt att de kan agera tillräckligt snabbt och med kontroll över avvecklingen. I ett aktuellt arbetsdokument från IMF[17] föreslås att följande verktyg, som används i ett antal gällande nationella system[18], bör beaktas vid en översyn av EU:s regelverk:

- Befogenheter att underlätta eller genomföra förvärv av en privat konkursfärdig bank eller dess verksamhet.

- Befogenheter att överföra en konkursfärdig banks verksamhet till en ”brobank”, för att låta det fortleva inför en försäljning till privat köpare.

- Befogenheter att fördela ”goda” och ”dåliga” tillgångar mellan ”goda” banker och ”saneringsbolag”, genom partiell överföring av tillgångar och skulder.

I den mån sådana verktyg innebär statligt stöd, bör de utformas och tillämpas på ett sådant sätt att de följer EU:s regelverk för statligt stöd.[19]

I andra jurisdiktioner hanteras rekonstruktion av banker med ett särskilt förfarande, där berörd nationell myndighet utser en förvaltare som tar över ledningen av en konkursfärdig bank och bedömer hur den bör omstruktureras. Detta kan också vara en användbar åtgärd i en EU-ordning, även om villkoren och tidpunkten för tillämpningen kan vara annorlunda (se avsnitt 4.4).

Vilka är de centrala verktygen i en avvecklingsordning i EU?

4.4. Villkor och tidpunkt för användning av verktyg

Centralt för en avvecklingsordning i EU är klara ”tröskelvillkor” som måste vara uppfyllda, innan befogenheterna att ingripa kan utlösas. Sådana underlättar samordnande insatser av nationella myndigheter, minskar risken för ifrågasättande och gör det rättsligt sett klart för aktieägare och borgenärer när insatser kan väntas. Varje ingrepp som inkräktar på aktieägares och borgenärers intressen och rättigheter måste stå i proportion till hur allvarliga institutets problem är och vara i samhällets intresse.

Det är i samhällets intresse att ingrepp möjliggörs innan banken är insolvent enligt balansräkningen, dvs. innan banken kan bli föremål för normala insolvensförfaranden. Om myndigheterna inte resolut kan ingripa för att skydda samhällets intressen innan banken tekniskt sett är insolvent, kommer detta att begränsa de faktiska möjligheterna till stabilisering och avveckling eller öka de offentliga medel som krävs för ett sådant alternativ. Tröskelvillkoren i en EU-ordning bör därför innebära att ingrepp tillåts i rätt skede, samtidigt som de tillräckligt strängt reglerar att ingrepp som inkräktar på aktieägares rättigheter ska vara befogade. Detta bör uppnås genom en kombination av regleringsvillkor, baserade på att tillsynsorgan bedömer att ett institut inte uppfyller centrala tillsynsmässiga villkor, och ett bredare allmänintresse av exempelvis finansiell stabilitet och fortsatt tillgång till banktjänster.

Vilka villkor är lämpliga för tillämpningen av avvecklingsverktyg?

4.5. Räckvidd för en bankavvecklingsordning

En ny ordning bör avse alla kreditinstitut som ingår i en koncern med gränsöverskridande verksamhet. Även gränsöverskridande filialer måste omfattas, eftersom erfarenheten visar att banker som verkar genom sådana också kan utgöra en verklig risk för finansiell stabilitet i de medlemsstater där filialerna svarar för betydande delar av inlåningsverksamheten.[20] Vidare är det förnuftigt att en harmoniserad avvecklingsordning i EU utvidgas till investeringsföretag och möjligen även till försäkringsbolag, eftersom det i bankkoncerner ofta ingår företag som bedriver investeringsverksamhet och erbjuder andra finansiella tjänster.[21] Avvecklingen av Lehman Brothers och den marknadsstörning denna förorsakade[22] demonstrerade tydligt att det också behövs åtgärder för att hantera investeringsföretag i konkurs. Här förelåg även osäkerhet om kundtillgångarnas lokalisering och status, om Lehmans motparters positioner i kontrakt och deras ej avslutade handel.

För inlåningsbanker lämpliga avvecklingsåtgärder är dock inte nödvändigtvis lämpliga för andra typer av finansinstitut. Exempelvis kan befogenheten att överföra tillgångar och skulder till en ”brobank” vara lämplig för inlåningsbanker, på grund av deras verksamhet och avvecklingens syften. Det kan däremot vara mindre relevant för investeringsbanker, där avvecklingssystemets fokus kan vara att åtgärda problem och osäkerhet vad gäller handel, clearing och avveckling, säkerheter och förvaring av kunders tillgångar.

Vilken räckvidd bör en EU-ordning för avveckling ha? Bör den bara ha fokus på inlåningsbanker (och inte andra reglerade finansinstitut)?

Bör den i så fall bara tillämpas på bankkoncerner med gränsöverskridande verksamhet eller bör den också omfatta enskilda företag vars gränsöverskridande verksamhet bara går via filialer?

4.6. Intressenters rättigheter i bankavvecklingsförfaranden

Aktieägare

Ett kraftfullt skydd av aktieägares rättigheter är viktigt för god företagsledning och även för kapitalets fria rörlighet. Detta är särskilt fallet för banker som är noterade bolag, eftersom aktier då noteras och handlas på kapitalmarknader Man bör finna en balans mellan skyddet av aktieägarnas legitima intressen och avvecklingsmyndigheternas möjligheter att ingripa snabbt och resolut för att omstrukturera ett konkursfärdigt institut eller koncern, minimera spridningseffekter och trygga banksystemets stabilitet i berörda medlemsstater.

EU-lagstiftningen innehåller ett antal tvingande bestämmelser som tillförsäkrar aktieägare rättigheter. De inkluderar förköpsrätt och bestämmelsen att varje ökning eller minskning av aktiekapitalet ska godkännas på bolagsstämman. Aktieägare har samma minimirättigheter i hela EU, så länge företaget fortlever. Aktieägares rättigheter enligt EU-lagstiftningen skulle normalt inte vara något hinder för rekonstruktionsåtgärder som vidtas vid ett reguljärt insolvensförfarande. Rättigheterna skulle heller inte vara något problem vid en bankavveckling med ett etappförfarande, där aktieägare uppmuntras att tillstyrka omstruktureringsåtgärder eller där det finns tillräckligt med tid för att följa sådana bestämmelser. Svårigheterna uppstår, när rekonstruktion vidtas enligt ett bankavvecklingsförfarande där åtgärder ska vidtas utan aktieägarnas förhandsgodkännande. Rättigheternas tvingande natur enligt EU:s direktiv om bolagsrätt kan i detta fall undergräva myndigheternas försök att snabbt hantera en bankkris. Det kan därför krävas rättelser av dessa direktiv. Rättelserna bör innebära garantier för de nationella myndigheterna att under vissa omständigheter, dvs. utlösande mekanismer eller villkor, kunna ingripa snabbt för att utan aktieägarnas godkännande trygga fortsatt tillgång till bastjänster som banken tillhandahållit och minimera systemeffekterna av dess konkurs – exempelvis genom att bidra till ett privat köp.

På liknande sätt måste en överlåtelse eller överföring av tillgångarna på en bank i svårigheter, utan aktieägarnas förhandsgodkännande också respektera aktieägarnas äganderätt enligt Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna. När rättigheter enligt EU-lagstiftningen berörs, måste även besvärsmöjligheter och möjlighet till ersättning beaktas.

Aktieägarna har rätt att inte berövas sina aktier och utsättas för värdeminskning, såvida inte ingreppet är i samhällets intresse och följer lagstiftningen och internationell rätt. Tryggar ingreppsvillkoren inte en klar balans mellan samhällets intresse och kravet på skydd av enskilda aktieägares grundläggande rättigheter, kan detta riskera att avvecklingsåtgärder i alla enskilda fall tas upp i nationella och europeiska domstolar.

Borgenärer och motparter

Bankavvecklingsverktyg som innebär överföring av tillgångar kan också inkräkta på borgenärer och motparters rättigheter och en avvecklingsordning i EU måste därför innehålla lämpligt skydd av dessa rättigheter. Exempelvis kan det i borgenärsskydd ingå ersättningsmekanismer som säkerställer att ingen borgenär förlorar mer än om banken hade avvecklats enligt gällande insolvenslagstiftning. Skydd av motparter kan innebära restriktioner för att begränsa förlusterna till kvittning och nettning, säkerhetsrätter och strukturerade finansiella instrument.

Är det nödvändigt med undantag från vissa av villkoren i EU:s direktiv om bolagsrätt och vilka utlösande mekanismer eller villkor bör gälla för sådana undantag? Vilken typ av skydd, översyns- eller ersättningsmekanismer är lämpliga för aktieägare, borgenärer och motparter?

4.7. Tillämpning av avvecklingsmekanismer på en bankkoncern

Detta meddelandes fokus är huvudsakligen på banker med gränsöverskridande verksamhet. Om ett rättssubjekt bedriver gränsöverskridande verksamhet genom filialer, bör principerna i ”likvidationsdirektivet” tillämpas så att åtgärder beslutade i bankens hemmedlemsstat utvidgas till filialer i andra medlemsstater. Detta kan innebära rättsliga förändringar, eftersom det inte är klart om EU:s bankavvecklingsåtgärder nödvändigtvis omfattas av detta direktiv.

Tillämpningen av avvecklingsåtgärder på en bankkoncerns anknutna företag är dock ännu mer komplex. Om EU ska gå längre än nationellt inriktad krishantering och den begripliga tendensen att spärra tillgångar, finns det generellt sett två vägar att gå. Den första vägen är att utveckla en ordning för samordning av åtgärder som även i fortsättningen skulle tillämpas på nationell nivå. Den andra vägen skulle innebära en mera omfattande utveckling av den gemensamma marknaden och innebära att en enda avvecklingsmyndighet avvecklade koncernföretag i olika jurisdiktioner.

Ett alternativ som kommissionen anser vara värt att utreda är genomförbarheten av en enda avvecklingsmyndighet – med ansvar för avveckling av koncerner med gränsöverskridande verksamhet – som på grundval av vissa regler spelar en ledande roll vid genomförandet av avvecklingen.

Om alternativet med en europeisk avvecklingsmyndighet inte anses genomförbart, bör åtminstone en samordning ske av nationella avvecklingsåtgärder för koncerner med gränsöverskridande verksamhet.

En lösning med gränsöverskridande avveckling via samordning av nationella åtgärder skulle innebära en förstärkning av nuvarande förfaranden och inte radikalt skilja sig från dessa. Samförståndsavtalet[23] om finansiell stabilitet som antogs i juni 2008 var tillämpligt under krisen men blev inte en tillräcklig och användbar utgångspunkt för samarbete mellan medlemsstaterna. Ordnad avveckling av konkursfärdiga koncerner med gränsöverskridande verksamhet underlättas av om det finns en rättsligt bindande och strukturerad EU-ordning som cementerar samarbetsförfarandena under en kris. Finansieringsmekanismer för gränsöverskridande avveckling av det slag som berörs i avsnitt 4.8 nedan bör också effektivisera samarbetet, genom att ge rätt incitament.

Med en sådan ordning för samarbete och samordning kommer avvecklingen av en bankkoncern med nödvändighet att utgå från varje rättssubjekt enligt gällande nationellt förfarande. Även om den är samordnad, kommer en sådan avveckling av enskilda företag inte nödvändigtvis att leda till den effektivaste rekonstruktionen. Detta tillvägagångssätt avspeglar heller inte verkligheten i den integrerade EU-banksektor som utvecklats inom den gemensamma marknaden. Bankkoncerner är internt sett alltmer operativt och affärsmässigt beroende, centraliserar ofta likviditetsförvaltningen så att tillgångar blandas och är organiserade och styrda på ett sätt som mer återspeglar affärsområden än juridisk struktur.

Dessa problem kan bara lösas genom en större strukturell integrering av en avvecklingsordning, möjligen genom att för avvecklingen av en viss koncern utse en ledande myndighet (utsedd enligt klara förhandsregler). I samarbete med berörda nationella myndigheterna skulle denna myndighet tillämpa EU:s avvecklingsåtgärder på varje relevant territorium. Detta tillvägagångssätt är klart ambitiöst och kan knappast bli effektivt och genomförbart, om inte integrerad insolvenshantering av bankkoncerner möjliggörs. Detta berörs närmare i avsnitt 5 nedan.

Hur kan man förbättra samordning och kommunikation mellan myndigheter och förvaltare som ansvarar för en gränsöverskridande bankkoncerns avveckling och insolvens?

Är integrerad avveckling genom en Europeisk avvecklingsmyndighet för bankkoncerner önskvärd och genomförbar?

Om detta alternativ inte anses genomförbart, vilket minimum av nationella avvecklingsåtgärder för en gränsöverskridande bankkoncern är i annat fall nödvändigt?

4.8. Finansiering av en gränsöverskridande avveckling

Finansiering från den privata sektorn

Finansieringen spelar en central roll för varje gränsöverskridande avvecklingsordning. Som grundläggande princip är det nödvändigt med privata finansieringsöverenskommelser eller lösningar som involverar den privata sektorn om kostnaderna för en bankkonkurs inte ska bäras av skattebetalarna (se avsnitt 4.2). Ur ett inremarknadsperspektiv begränsar dessutom det förhållandet att det inte finns några sådana ordningar på EU-nivå den uppsättning avvecklingsverktyg som myndigheterna kan använda sig av i en gränsöverskridande situation. Detta kan förhindra att myndigheterna väljer den mest effektiva lösningen och leda till högre samlade kostnader för de enskilda berörda medlemsstaterna. Generellt sett är det önskvärt att den privata sektorn involveras vid avveckling av banker, men i takt med att en kris fördjupas minskar snabbt tillgången till sådana möjligheter.

Det skulle vara ändamålsenligt att undersöka om det är möjligt att fastställa mekanismer som på förhand kan säkerställa att privat finansiering finns att tillgå i kristider. Insättningsgarantisystem skulle kunna inkludera möjligheten att finansiera avvecklingsåtgärder. Detta skulle ha fördelen att banksektorn direkt bidrar till att säkerställa sin egen stabilitet. Det får dock inte ske på bekostnad av icke-professionella insättares rätt till ersättning om en bank går i konkurs. Kommissionen kommer i sin undersökning av hur insättningsgarantisystemen fungerar, som ska läggas fram i början av 2010, att titta närmare på hur insättningsgarantisystem kan användas vid en kris. Alternativt kan kommissionen – som några medlemsstater gör – undersöka möjligheten att skapa en avvecklingsfond, som eventuellt kan finansieras via avgifter som åläggs finansinstitut och som kan vara anpassade efter storlek eller verksamhet på marknaden.

Därutöver kan man undersöka om det vore möjligt att underlätta finansieringen inom en koncern efter det att ett insolvensförfarande har inletts. Uncitral[24] undersöker inom ramen för sitt arbete kring behandlingen av insolventa koncerner hur man kan underlätta fortsatt drift vid en rekonstruktion eller likvidation genom att säkerställa en fortsatt tillgång till finansiering.

Slutligen kan varje risk att avvecklingsåtgärder upphävs efter en rättslig prövning allvarligt hämma den privata sektorns beredskap att förvärva tillgångar eller ta över alla eller delar av en bank som har hamnat i svårigheter. En ram som sörjer för klarhet angående rättsläget i fråga om de åtgärder som vidtas underlättar därför sannolikt lösningar där den privata sektorn deltar.

Bördefördelning

Den senaste tidens erfarenheter har klart visat att privata lösningar inte alltid finns att tillgå. Ett intensivt arbete krävs därför för att ta fram principer för hur finansiella bördor ska fördelas mellan medlemsstaterna om en gränsöverskridande bankkoncern avvecklas. Snabba framsteg är nödvändiga för att fastställa klara skyldigheter för medlemsstaterna att fördela de statsfinansiella kostnaderna för en sådan avveckling mellan sig på ett rättvist sätt.[25] Vikten av konkreta framsteg i den här frågan kan inte underskattas. Det är inte önskvärt att i detta skede försöka fastställa exakta formler för förhandsfördelningen av kostnaderna för offentliga räddningsaktioner över gränserna. Medlemsstaterna bör emellertid få veta om de i princip kommer att behöva bidra, hur en sådan bördefördelning skulle se ut, vem som ansvarar för att ta upp diskussionerna om bördefördelningen och vem som ska samordna dessa diskussioner.[26] Därutöver bör det övervägas om medlemsstater som ingår en förpliktelse om att dela på en börda också ska ha rättigheter gentemot varandra, t.ex. i form av tillgång till uppgifter osv. Ett förhandsavtal som fastställer principerna för en rättvis bördefördelning är ett nödvändigt ”säkerhetsnät” som säkerställer att berörda myndigheter har de incitament som krävs för att samarbeta när det gäller krisförebyggande och avvecklingsordning. Om inga framsteg görs på detta område riskerar man att allvarligt äventyra fördragets grundläggande principer om etableringsfrihet, friheten att tillhandahålla tjänster och fri rörlighet för kapital.

Vilket är det lämpligaste sättet att säkerställa gränsöverskridande finansiering av åtgärder för avveckling av banker? Vilken roll ska privat finansiering spela?

Är det praktiskt möjligt att ingå förhandsöverenskommelser om krisfinansiering? Om inte, hur kan privata lösningar på bästa sätt se ut? Kan större klarhet åstadkommas när det gäller bördefördelningen? Om ja, bör den första prioriteringen i så fall vara att fastställa principerna för bördefördelningen?

5. Insolvens

För närvarande genomförs varje likvidation i samband med en avveckling i enlighet med nationella insolvensförfaranden, och en eventuell samordning förutsätter ett frivilligt samarbete mellan olika nationella insolvensmyndigheter och behöriga tjänstemän.[27] Samarbetet mellan nationella insolvensmyndigheter är ofta osmidigt och bristfälligt, och det går därmed inte att på ett effektivt sätt hantera finansiella konglomerat, internationella holdingstrukturer och finanskoncerners organisation efter affärsområden.[28]

En EU-ram för bankavveckling bör därför åtminstone understödjas av en bindande ram för samarbete och informationsutbyte mellan domstolar och konkursförvaltare som ansvarar för förfarandena rörande anknutna företag i en bankkoncern. Ett annat alternativ kan t.ex. vara att en särskild förvaltare utses för samordningen av nationella förfaranden.

Integrerad behandling av koncerner

Det kan dock vara önskvärt att ytterligare underlätta en mer integrerad behandling av insolventa koncerner. Detta kan – under klart definierade omständigheter – inbegripa att koncerner betraktas som ett enda företag för att åtgärda det som uppfattas som ineffektivitet och orättvisa vid det traditionella tillvägagångssättet där företag behandlas var för sig. Metoder för att åstadkomma detta finns visserligen i några länders lagstiftning, men de kan naturligtvis bara tillämpas på företag som befinner sig inom samma jurisdiktion och omfattas av samma insolvensförfarande. Om likartade åtgärder ska utformas för användning vid insolvensförfaranden för gränsöverskridande bankkoncerner måste man beakta att det rör sig om olika insolvensförfaranden med skiljaktiga materiella regler i fråga om t.ex. förmånsrättsordning och återvinningsregler.

Ett harmoniserat insolvensförfarande för banker i EU

Metoder för en mer integrerad behandling av insolventa koncerner kan bidra till att åtgärda vissa av de orättvisor som kan uppstå vid en separat likvidation av de enskilda företagen inom mycket integrerade bankkoncerner. Allt fler akademiker och fackfolk är av den uppfattningen att man med separata insolvensförfaranden för de enskilda företagen inte på ett ändamålsenligt sätt kan hantera komplexa bolagsstrukturer där form och funktion inte följs åt, och att ett internationellt arbete för att harmonisera insolvensreglerna nu krävs. Utan en sådan harmonisering blir det mycket svårt att omstrukturera en gränsöverskridande bankkoncern.

Svårigheterna och den lyhördhet som krävs i samband med ett sådant arbete bör inte underskattas. Insolvenslagstiftningen hänger nära samman med andra områden i den nationella lagstiftningen såsom sakrätt, avtalsrätt och handelsrätt, och förmånsrättsordningen kan vara präglad av socialpolitiken. Det kommer att vara svårt att föra in särskilda nationella begrepp som ”trusts” (fonder) eller ”företagsinteckningar” i en enhetlig kodex.

Ett sådant projekt kan utformas som ett särskilt självständigt insolvensförfarande som kan tillgripas i stället för de nationella regler som annars skulle tillämpas på rekonstruktion och likvidation av gränsöverskridande bankkoncerner i EU. Problemen i samband med det företagsvisa tillvägagångssättet enligt den nationella insolvenslagstiftningen skulle bara kunna lösas fullt ut genom en sådan ordning om koncernföretag kan behandlas på ett integrerat sätt. Det måste i så fall noga övervägas hur en sådan ordning ska tillämpas och i vilken utsträckning den bör vara frivillig – om den alls bör vara det – för systemviktiga gränsöverskridande bankkoncerner. Ett införande av en ny EU-ordning för insolvenshantering för redan befintliga företag ger upphov till övergångsproblem, bl.a. när det gäller effekterna för borgenärer och motparter.

Finns det ett behov av ett mer integrerat insolvensförfarande för bankkoncerner? Hur bör det i så fall utformas?

Bör det finnas ett särskilt och självständigt insolvensförfarande för gränsöverskridande banker?

6. UPPFÖLJNING

Kommissionen efterlyser både allmänna och detaljerade synpunkter på de frågor som diskuteras i detta meddelande senast den 20 januari 2010. I det medföljande arbetsdokumentet från kommissionen finns ytterligare information om dessa frågor och om andra specifika frågor.

Kommissionen planerar att anordna ett offentligt samråd under våren 2010 för att presentera resultaten av detta samråd och redogöra för hur den avser att gå vidare. Detta kommer att leda till att en färdplan med uppföljande initiativ utarbetas på områdena tidiga ingrepp, avveckling och insolvens i syfte att skapa en ram för krishantering som säkerställer att alla behöriga myndigheter i framtiden effektivt samordnar sina åtgärder och har lämpliga verktyg för att snabbt kunna hantera en bankkonkurs.

[1] Sådana omstruktureringsåtgärder för banker bedöms enligt EU-regler om statligt stöd. De faller utanför detta meddelande och omfattas redan av kommissionens riktlinjer för kapitaltillskott, behandlingen av värdeminskade tillgångar samt undsättnings- och omstruktureringsstöd till banker.

[2] Se kommissionens meddelande till Europeiska rådets vårmöte av den 4 mars 2009: http://ec.europa.eu/commission_barroso/president/pdf/press_20090304_en.pdf

[3] Se de Larosière-rapporten s. 34:

http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/de_larosiere_report_en.pdf

[4] Se kommissionens nya lagförslag om finansiell tillsyn av den 23 september 2009: http://ec.europa.eu/internal_market/finances/committees/index_en.htm

[5] Meddelandet åtföljs av ett arbetsdokument med ytterligare detaljer om särskilda aspekter på det föreslagna systemet.

[6] Artikel 136 i direktiv 2006/48/EG om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (omarbetning) (EUT L 177, 30.6.2006, s. 1).

[7] Direktiv 2006/48/EG om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (omarbetning). Detta har nyligen ändrats inom ramen för CRD 2-förslag:

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:01999R0659-20040501:SV:NOT

[8] Mera detaljerade frågor om detta och andra avsnitt i meddelandet återfinns i det åtföljande arbetsdokumentet.

[9] I skäl 52 i direktiv 2006/48/EG specificeras bara att exponeringar bör handhas på ett helt självständigt sätt, i enlighet med principerna om sund bankledning utan hänsyn till några andra omständigheter.

[10] För kommissionens arbetsdokument av den 14 november 2008 om överföring av tillgångar hänvisas tillhttp://ec.europa.eu/internal_market/bank/docs/windingup/rep141108_en.pdf

[11] Tillgångar ägda av gränsöverskridande dotterbolag (2006). Källa : ECB.

[12] DBB Law: ” Study on the feasibility of reducing obstacles to the transfer of assets within a cross border banking group during a financial crisis and of establishing a legal framework for the reorganisation and winding-up of cross border banking groups ” (2008).

[13] Finansiellt stöd till avvecklingsåtgärder skulle med all sannolikhet aktualisera EU-reglerna om statligt stöd och sådana arrangemang måste därför följa dessa regler.

[14] Se G20-ledarnas uttalande i Pittsburgh den 24–25 september 2009:http://www.pittsburghsummit.gov/mediacenter/129639.htm

[15] Den 15 september 2009 offentliggjorde rådet för finansiell stabilitet (Financial Stability Board) ett pressmeddelande om att det inleder ett arbetsprogram för att utreda moraliska risker och andra problem med systemviktiga institut. http://www.financialstabilityboard.org/press/pr_090915.pdf

[16] Rekonstruktions- och avvecklingsåtgärder som faller under direktiv 2001/24/EG avser dock ett kreditinstituts filialer (men inte dess dotterbolag) i andra medlemsstater.

[17] IMF:s arbetsdokument WP/09/200, The Need for Special Resolution Regimes for Financial Institutions – The Case of the European Union av Martin Cihák och Erlend Nier.

[18] Sådana befogenheter finns i andra länder men är inte uttryckliga. Rättsliga myndigheter kan använda dem i samband med insolvensförfaranden.

[19] För den nuvarande finanskrisen har kommissionen antagit ett antal riktlinjer för detta exceptionella nödläge.

[20] Så var fallet i den isländska bankkrisen.

[21] Investeringsföretag omfattas varken av rekonstruktion- och likvidationsdirektivet eller av insolvensförordningen. Däremot omfattas försäkringsbolag av direktiv 2001/17/EG, om rekonstruktion och likvidation av försäkringsföretag, som föreskriver ömsesidigt erkännande och samordning av hemmedlemsstatens insolvensförfaranden när det gäller ett försäkringsbolags filialer i andra medlemsstater.

[22] Exempelvis var det oklart hur mycket andra finansinstitut var exponerade mot Lehman, vilket ledde till ett globalt prisras på aktier i banksektorn. Samtidigt ledde massuttag från USA:s obligationsfonder som antogs ha investerat i Lehmans värdepapper till en snabb likvidering av dessas innehav av alla USA-värdepapper på en fallande marknad.

[23] Samförståndsavtal om samarbete mellan finansiella tillsynsmyndigheter, centralbanker och EU:s finansministerier när det gäller gränsöverskridande finansiell stabilitet (1 juni 2008).

[24] Arbetsgrupp V inom Uncitral (FN:s kommission för internationell handelsrätt).

[25] I en aktuell rapport till ekonomiska och finansiella kommittén rekommenderas det att EU-ramen för finansiell stablitet bör omfatta frivilliga förhandsavtal om bördefördelning när det gäller gränsöverskridande finansgrupper. Avtalen bör understödjas av villkor som gäller för hela EU där nyinrättade grupper för gränsöverskridande finansiell stabilitet spelar en nyckelroll vid övervakningen av genomförandet (rapport om lärdomar från finanskrisen när det gäller de europeiska arrangemangen för finansiell stabilitet från ekonomiska och finansiella kommitténs högnivågrupp om gränsöverskridande arrangemang för finansiell stabilitet, juli 2008).

[26] Sådana åtgärder får naturligtvis inte strida mot reglerna om statligt stöd.

[27] Direktiv 2001/24/EG om rekonstruktion och likvidation av kreditinstitut förbjuder tillämpningen av särskilda insolvensåtgärder på filialer enligt värdlandets lagstiftning. Det säkerställer ömsesidigt erkännande och samordning av förfaranden under hemlandets kontroll och kräver ett tillvägagångssätt där moderbankens och dess utländska filialers alla tillgångar och skulder rekonstrueras eller avvecklas som en enda juridisk persons tillgångar och skulder enligt hemlandets lagstiftning – och endast med förbehåll för de undantag som anges i direktivet. Direktivet föreskriver dock inte någon konsolidering av insolvensförfarandena för olika juridiska personer inom en bankkoncern och är inte något försök att harmonisera nationell insolvenslagstiftning.

[28] Det komplexa och utdragna insolvensförfarandet i fallet Lehman Brothers är ett tydligt exempel på förvaltarnas problem vid komplexa likvidationsförfaranden.