Yttrande från Regionkommittén om "Meddelande från kommissionen: Mot en temainriktad strategi för förebyggande och återvinning av avfall"

(2004/C 73/12)

REGIONKOMMITTÉN HAR AVGETT DETTA YTTRANDE med beaktande av

kommissionens meddelande: Mot en temainriktad strategi för förebyggande och återvinning av avfall (KOM(2003) 301 slutlig),

kommissionens beslut av den 28 maj 2003 att rådfråga kommittén i detta ärende i enlighet med EG-fördragets artikel 265 första stycket,

ordförandens beslut av den 19 juni 2003 att ge utskottet för hållbar utveckling i uppdrag att utarbeta yttrandet i ärendet,

gemenskapens sjätte miljöhandlingsprogram,

kommitténs dokument "ReK:s politiska prioriteringar för perioden 2002-2006", där det anges att unionen i sitt miljöskyddsarbete bör koncentrera sig på följande områden:

b) Standardiserade grundläggande bestämmelser som gäller i hela unionen och som verkligen bidrar till att förbättra kvaliteten på miljön, och som borde bli nationella bestämmelser.

c) Nödvändiga miljöskyddsnormer som omfattar hela gemenskapen.

kommitténs yttranden:

- CdR 447/98 fin om kommissionens förslag till rådets direktiv om förbränning av avfall(1),

- CdR 36/2001 fin om sjätte miljöhandlingsprogrammet(2),

- CdR 190/2002 fin om kommissionens meddelande - Mot en temainriktad strategi för markskydd(3),

EU:s internationella åtaganden när det gäller hållbar utveckling,

det utkast till yttrande (CdR 239/2003 rév.) som antogs av utskottet för hållbar utveckling den (29 september 2003) (föredragande: Rosario Condorelli, kommunfullmäktigeledamot i Catania, IT-ELDR),

och av följande skäl:

1) Det finns ett behov av att uppdatera EU:s avfallspolitik mot bakgrund av de framsteg som gjorts, de problem som uppstått och de resultat som måste uppnås med hänsyn till principen om hållbar utveckling samt med tanke på unionens internationella överenskommelser.

2) Varje strategi för främjande av åtgärder som syftar till kvantitativt och kvalitativt förebyggande av avfall samt avfallsåtervinning måste erkänna de regionala och lokala myndigheternas nyckelroll. Dessa myndigheter förväntas dagligen säkerställa en effektiv avfallshantering, dels för att begränsa de negativa konsekvenserna för miljö och folkhälsa, dels för att bidra till framväxten av en lokal utveckling som är hållbar ekologiskt, ekonomiskt och socialt.

3) I samband med diskussionen om sjätte miljöprogrammet begärde kommittén att EU oberoende av utvecklingen i fråga om internationella avtal skulle åta sig att genomföra alla åtgärder för att uppnå hållbar utveckling, dels för att säkerställa EU:s internationella ledarskap på området, dels för att kunna dra fördel av en ekonomi med ekologisk inriktning "som en drivkraft för innovationer, konkurrenskraft och ekonomisk effektivitet" (CdR 36/2001, punkterna 3.1, 3.2).

4) Det finns ett behov av att påskynda anpassningen av nivån när det gäller miljöskyddet i anslutningsländerna för att stimulera en ekonomiskt hållbar utveckling genom överföring av ren teknik, så att dessa länder inte skall behöva gå igenom samma problem som EU:s medlemsstater redan har gjort. På så vis skulle den teknologiska klyfta som idag existerar kunna överbryggas eller åtminstone reduceras.

5) Det finns ett behov av att integrera avfallspolitiken i all miljöpolitik. I synnerhet bör de olika strategierna för avfallshanteringen samordnas. Detta ligger bakom ReK:s krav att markskydd gentemot erosion och föroreningar skall behandlas inom åtgärdsområdet "Att uppnå hållbar användning av naturresurser och hantering av avfall" i stället för inom "Natur och biologisk mångfald" (CdR 36/2001, punkt 3.31).

6) Hanteringen måste bevakas uppmärksamt för att undvika att en "miljömaffia" etablerar sig och utnyttjar denna sektor med enorma skador på miljön som följd, genom olagliga bortskaffningsmetoder, prisdumpning och åtföljande snedvridning av konkurrensen i förhållande till de företag som respekterar bestämmelserna. Vaksamhet krävs för att skydda miljön även i tredje världens länder, som ofta utsätts för sådana metoder.

7) Gemenskapens sjätte miljöhandlingsprogram:

- "skall främja en fullständig integrering av miljöskyddskrav i gemenskapens övriga politik" (art. 2.4),

- påtalar behovet av att "resursanvändning och uppkomsten av avfall inte längre kopplas till graden av ekonomisk tillväxt" (art. 2.2),

- uppställer målet om "en betydande minskning av den mängd avfall som skall bortskaffas och mängden producerat farligt avfall"(art. 8.1),

- skall verka för "stöd till återanvändning" och anser att "företräde bör ges åt återvinning, särskilt materialåtervinning" (art. 8.1),

- anger målet att "sätta upp en rad kvantitativa och kvalitativa delmål för minskning som omfattar alla typer av relevant avfall, som skall uppnås på gemenskapsnivå senast 2010" (art. 8 II.a).

8) Mot denna bakgrund tycks det nödvändigt att arbeta beslutsamt för att förebygga avfall eftersom det inte är acceptabelt att åtgärder i den riktningen, som bör vara bland de första som vidtas, inte genomförs i praktiken. Beslutsamma åtgärder bör därför vidtas för att fastställa mål för det förebyggande arbetet. Kommissionsdokumentet skall ses som utgångspunkt för en samrådsprocess och innehåller inga förslag till målsättningar i detta inledande skede. Det bör dock utmynna i en kraftfull temainriktad strategi, med angivande av precisa mål och tidsgränser.

9) Det är nödvändigt att på nytt tydligt fastställa att materialåtervinning är en prioriterad åtgärd med tanke på energiåtervinningen. Regionkommittén framförde redan i sitt yttrande om direktivet om förbränning av avfall följande (CdR 447/98, punkt 5): "Regionkommittén anser att avfallsförbränning med energiutnyttjande med fördel skulle kunna ingå i det moderna avfallshanteringssystemet, under förutsättning att (...) den inte hindrar initiativ om återvinning av material eller minskning av avfallsmängden".

10) I samband med föregående punkt kan tilläggas att det på många platser som en följd av ett svagt engagemang när det gäller sopsortering och återvinning finns en tendens till massiv användning av förbränning, både av kommunalt avfall (vilket bekräftas i kommissionsdokumentet, punkt 5.3.1) och av avloppsslam, som används allt mindre i jordbruket, trots den betydelse som en humusrik jord har för att skapa kolsänkor. Ett allvarligt problem är att dessa tendenser är starkast i länderna i södra Europa, där riskerna för ökenspridning är mest påtagliga och där behovet av att återföra organiskt material till marken alltså är som störst. Kommittén vill understryka att spridning av avloppsslam på jordbruksmark bör, för att i största möjliga utsträckning skydda miljö och hälsa, utföras mycket noggrant och kontrolleras av mycket strikta regler,

Yttrandet antogs vid Regionkommitténs 52:a plenarsession den 19 och 20 november 2003 (sammanträdet den 20 november).

1. Regionkommitténs ståndpunkt

1.1. Regionkommittén uppskattar kommissionens dokument, som visserligen endast är en utgångspunkt för samråd, men som på ett realistiskt sätt lägger fram förutsättningarna för att åstadkomma ett bättre miljöskydd.

1.2. Kommittén anser att det är av största vikt att de lokala och regionala myndigheterna får tillräckliga möjligheter att påverka i slutskedet av arbetet med gemenskapens temainriktade strategi, eftersom genomförandet av många av de beslut som har fattats eller som kommer att fattas inom detta känsliga område åligger dessa myndigheter. Detta krav får ytterligare tyngd av den förestående utvidgningen av unionen, som kommer att innebära helt nya ekologiska utmaningar: En trendmässig ökning av avfallet måste åtföljas av en successiv och påtaglig reduktion av miljöeffekterna som en följd av tillämpningen av gemenskapsdirektiven. Det är kommitténs uppgift att inför dessa utmaningar samarbeta med de lokala och regionala myndigheterna i kandidatländerna.

1.3. ReK anser att det är nödvändigt med en bättre samordning med de andra initiativen för avfallshantering (förbränning och användning av organiskt avfall) och större beslutsamhet i arbetet med att skapa en politik för att förebygga avfall. Kommittén är samtidigt medveten om att avfallsförebyggande åtgärder inte bör begränsas till enbart avfallshantering. Målsättningar bör även införas på andra områden, t.ex. i fråga om den integrerade produktpolitiken, resursanvändnings-politiken och kemikaliepolitiken.

1.4. Det krävs större engagemang från medlemsstaterna när det gäller att snarast möjligt och på bästa sätt införliva EU:s direktiv. Kommittén anser också att det är nödvändigt med en bättre övervakning av resultaten och av problemen i samband med genomförandet.

1.5. Regionkommittén menar att skillnaderna mellan miljölagstiftningen i de olika länderna skapar spänningar på inre marknaden. För att undvika miljödumpning inom EU och i utvecklingsländerna är det viktigt att EU antar gemensamma normer när det gäller återvinning.

1.6. Kommittén är djupt övertygad om att politiken för avfallshantering, liksom miljöpolitiken i allmänhet, i första hand bör tillämpas på lokal nivå av de lokala och regionala myndigheterna eftersom dessa känner till problemens storlek och hanterar alla aspekter av dem. Dessa myndigheter har också medborgarnas förtroende när det gäller att genomföra och förvalta en politik för återvinning och förebyggande av avfall, och de lägger mycket stora resurser ur den egna budgeten på att genomföra denna politik. De är också engagerade i kampanjer för att öka allmänhetens medvetenhet och kunskaper. Dessutom arbetar de för att genomföra goda metoder, och de finansierar studier och forskning. Mot denna bakgrund har problemets stadsdimension en särskild betydelse, inte bara på grund av den mycket höga andel av den europeiska befolkningen som bor i städer och de därmed sammanhängande effekterna på miljö och folkhälsa, utan också på grund av sambandet med utvecklingspolitiken. Lika stor uppmärksamhet bör dock riktas mot landsbygdsområdena, särskilt med tanke på problemen med vissa typer av jordbruksavfall, t.ex. maskinskrot och bekämpningsmedel. För att kunna garantera det särskilda skydd som bergs-, ö- och landsbygdsområden behöver måste man beakta och lösa frågan om kostnaderna för transport av små mängder avfall från dessa områden till ofta avlägset belägna avfallshanteringsanläggningar.

1.7. Regionkommittén är också övertygad om att de regionala och lokala myndigheternas åtgärder måste samordnas med de åtgärder som genomförs på nationell och europeisk nivå, med respekt för subsidiaritets- och närhetsprinciperna, i syfte att uppnå samordningsvinster mellan förvaltningsnivåerna.

1.8. Kommittén beklagar att kunskaperna om nivåerna och trenderna för avfallsgenerering är så dåliga i unionen och medlemsstaterna. Statistiken på gemenskapsnivå lider av stora brister, bl.a. ofullständig täckning och brist på harmonisering och jämförbarhet, vilket innebär svårigheter att göra en generell bedömning av den största delen av de fem stora avfallskategorierna (industriavfall, avfall från gruvdrift och stenbrott, bygg- och rivningsavfall, fast kommunalt avfall samt jord- och skogsbruksavfall). Om dessa brister kan avhjälpas skulle det också innebära ett steg i rätt riktning för kampen mot den organiserade brottsligheten inom området, eftersom det skulle vara lättare att övervaka avfallskedjan. Kommittén framhåller att det är ett grundläggande krav att man genomför en grundlig vetenskaplig analys av avfallsproduktionens nivå och utvecklingstendenser om man på ett konsekvent sätt skall kunna fastställa avfallsförebyggande mål. Det anses dock i allmänhet att den mest tillförlitliga statistiken rör det kommunala avfallet, vilket åter visar den lokala nivåns strategiska betydelse i utarbetandet av politiken på området.

1.9. Kommittén ser positivt på de goda resultaten i medlemsstaterna när det gäller självförsörjningsgraden i fråga om bortskaffande av avfall i enlighet med närhetsprincipen, och hoppas att detta inte kommer att förändras när de nya medlemsstaterna ansluter sig.

1.10. Mot bakgrund av vad som framförs i dokumentet vill kommittén understryka behovet av att skapa samarbetsformer för viktiga frågor som materialåtervinning och samordning när det gäller frågor som hanteras av andra organ, i första hand avfallsförbränning och frågan om hur man hanterar organiskt avfall och avloppsslam. Inom dessa områden finns tendenser som står i strid med den temainriktade strategi som förespråkas i dokumentet. Problemet påpekas av kommissionen: "Deponiskatterna måste dock kompletteras med andra instrument för att undvika att blandat avfall i bulk skickas till förbränning". (Punkt 5.3.1.)

1.11. Kommittén anser att avfallsbegreppet skulle kunna preciseras med tanke på de tolkningsproblem som uppstått under de senaste åren. Man bör dock hålla fast vid den bredare syn på avfall som EG-domstolen fastställt eftersom denna tolkning utgör en garanti för starkt miljöskydd.

1.12. ReK anser att det är nödvändigt att på nytt och med kraft fastställa vilken åtgärdshierarki som gäller för avfallsfrågan, och därvid framhålla förebyggande åtgärder (här är det nödvändigt att fastställa de konkreta mål som skall uppnås, med största möjliga engagemang från de regionala och lokala myndigheterna och med relevant planering), återanvändning och materialåtervinning som särskilt lämpliga i jämförelse med andra former av hantering, framför allt avfallsförbränning, som visserligen har en funktion att fylla men som riskerar att bli en "genväg", särskilt i de länder som inte har kommit så långt när det gäller sopsortering.

1.13. Kommittén noterar att förbränning används i allt större utsträckning för organiskt avfall (från kommunalt avfall och avloppsslam) trots att de senaste vetenskapliga rönen och slutsatserna av konferenserna om klimatförändringen i Bonn och Marrakech har visat på vikten av kompostering för att binda stora mängder kol i marken. Det nyligen publicerade och viktiga direktivet om deponering föreskriver en drastisk minskning av deponeringen av organiskt avfall, vilket skulle kunna leda till att förbränning används i ännu större omfattning. Detta skulle vara föga effektivt ekonomiskt (kostnaden för kompostering är i allmänhet lägre än för förbränning) och - framför allt - miljömässigt. Kommittén vill i detta sammanhang understryka att den redan i sitt yttrande om en temainriktad strategi för markskydd framhållit följande: "Det vore olämpligt att, som kommissionen föreslår, utarbeta skilda initiativ om erosion, minskad andel organiskt material och föroreningar"(4). Mot bakgrund av ovanstående anser kommittén att kommissionens dokument bör samordnas med det direktiv om kompostering som håller på att utarbetas.

1.14. Kommittén hoppas att den nya politiken också kommer att tillämpas i de nya medlemsstaterna inom föreskriven tid så att inte den regionala obalansen ökar ytterligare. De regionala och lokala myndigheterna bör engageras genom utbyte av de goda metoder, kunskaper och erfarenheter som finns tillgängliga bl.a. tack vare Europeiska miljöbyrån i Köpenhamn och OECD.

2. Regionkommitténs rekommendationer

2.1. Regionkommittén är medveten om att man vid utarbetandet av en heltäckande temainriktad strategi bör syfta till en kombination av rättsliga, frivilliga och ekonomiska instrument samt till en förändring av beteendemönstren. Man bör också fastställa precisa mål som kan kontrolleras. Detta bör innefatta satsningar som stöder etableringen av marknader för återvunna produkter.

2.2. Kommittén vill upprepa den begäran som framfördes i samband med granskningen av sjätte miljöprogrammet: "Det borde fastställas exakta mål, i möjligaste mån med sifferangivelser och datum"(5). Förlängningen av det sjätte miljöprogrammet till tio år gör det "ännu viktigare att definiera mål och konkreta indikatorer"(6). Eftersom det lanserats initiativ som syftar till en minskning av farligt avfall vill kommittén betona behovet av att fastställa konkreta mål när det gäller kvantitativt förebyggande.

2.3. Följaktligen hoppas vi på ett större åtagande när det gäller förebyggande åtgärder. Ännu har inte mycket gjorts när det gäller det förebyggande arbetet, och inga konkreta mål har uppställts, vilket är underligt med tanke på att detta arbete bör ha högsta prioritet. Kommittén vill understryka att de konkreta steg som hittills tagits är otillräckliga med tanke på att principen om att prioritera förebyggande åtgärder formulerades redan i det första miljöhandlingsprogrammet. I synnerhet på den lokala nivån skulle man i förvaltningsplanerna kunna fastställa konkreta mål för minskningen av mängden kommunalt avfall (eller åtminstone en minskning av ökningstakten). Detta skulle kunna innefatta belöningsformer för stor avfallsminskning och sanktioner för sämre resultat.

2.4. Kommittén ser gärna att man inom andra områden snarast möjligt genomför en politik som kan medföra betydande fördelar även i fråga om avfall (en kraftfull politik när det gäller vattenledningar skulle till exempel kunna medföra en betydande minskning av produktionen och användningen av glasflaskor och framför allt plastflaskor).

2.5. Kommittén är positivt inställd till användningen av marknadsanpassade instrument som incitament för att styra marknaden i riktning mot återanvändning och återvinning. Detta framfördes även i yttrandet om det sjätte miljöhandlingsprogrammet(7) där Regionkommittén med eftertryck ställde sig "bakom förslaget om en politik för offentlig upphandling som främjar miljön", och rekommenderade att alla europeiska offentliga institutioner skulle åta sig "att vid all upphandling först utvärdera varornas eller tjänsternas livscykel och miljömässiga hållbarhet". I samband med detta hoppas kommittén på en vidareutveckling av politiken för miljövänlig upphandling och miljötillstånd som kan överlåtas (säljbara certifikat) på EU-nivå. Vi är dock medvetna om behovet av att fastställa regler för de mer praktiska aspekterna av tillämpningen, kontrollformerna och sanktionerna.

2.6. ReK ser även positivt på strävan mot en större samordning mellan de nationella myndigheter som har befogenheter när det gäller beskattning av avfall. Med tanke på hur känsliga beskattningsfrågorna är i allmänhet skulle detta inte nödvändigtvis innebära att en harmoniserad deponiskatt införs på gemenskapsnivå. Målsättningen skulle dock vara att öka kostnaderna för andra avfallshanteringsmetoder än återvinning, med tanke på behovet av att undvika urskillningslös användning av förbränning.

2.7. Kommittén vill understryka att de regionala och lokala myndigheternas roll i den integrerade produktpolitiken är avgörande eftersom de också kan uppmuntra till medveten och hållbar konsumtion genom information till medborgarna. De kan även stimulera avtal med lokala företag och använda instrument som lokala Agenda 21.

2.8. ReK stöder förslaget att stärka principen att förorenaren betalar. Av denna följer principen om producentansvar, som bör vara individuellt och inte ligga på medborgarkollektivet. Dessa principer är ett incitament för producenterna att utveckla miljövänligare produkter.

2.9. Kommittén ser positivt på förslaget om en inriktning på materialåtervinning - inte endast av vissa produkter - både av miljöhänsyn och för att underlätta för medborgarna, som i dag inte förstår varför vissa produkter av papper, plast, glas och metall skall återvinnas medan andra produkter som består av samma material inte skall samlas in.

2.10. Kommittén anser att det är viktigt att man i framtiden går i riktning mot en övergripande lagstiftning om återvinning i stället för att utarbeta ett direktiv för varje sektor. Ett nytt direktiv skulle på så sätt kunna behandla alla material, medan de särskilda bestämmelserna för olika sektorer kan återfinnas i bilagor.

2.11. När det gäller bygg- och rivningsavfall anser kommittén att man måste ta fram metoder för rivning av byggnader som möjliggör en sortering av avfallet i homogena kategorier. För att kunna utveckla sådana selektiva rivningsmetoder krävs en kvalitetsgaranti för de produkter som erhålls (en certifiering av återvunna material) och möjligheter att föra ut dem på marknaden (det borde bli obligatoriskt för offentliga myndigheter att se till att sådana material används vid väg- och järnvägsbyggen osv.).

2.12. Kommittén föreslår en sänkning av mervärdesskatten för produkter som framställs ekologiskt av återvunna material, dock med hänsyn tagen till förenligheten och sambandet med alla beskattningsmässiga krav och med konkurrenspolitiken.

2.13. Kommittén föreslår en kampanj för att höja medvetenheten och motverka slit-och-slängmentalitet (utom i de fall då engångsanvändning är motiverad av till exempel hygien- eller säkerhetsskäl). När det gäller åtgärder för att påverka medborgarnas beteende har de regionala och lokala myndigheterna en central roll att spela.

2.14. Vi föreslår att man utvecklar en typ av "avfallsbörs" för att gynna materialåtervinning i produktionen, som samtidigt skall omfattas av bestämmelserna om avfall.

2.15. ReK föreslår att man förstärker och drar nytta av de möjligheter som finns i befintliga program, framför allt programmet Life-Miljö och sjätte ramprogrammet för FoU, särskilt med tanke på hur ny teknik kan användas som svar på problemen med avfallshanteringen i städerna när det gäller förebyggande åtgärder, transporter, återvinning, återanvändning och bortskaffande.

2.16. Regionkommittén föreslår att kommissionen finansierar projekt som gynnar de regionala och lokala myndigheter som inför integrerade system som syftar till kvantitativt och kvalitativt förebyggande av avfall och olika former av samordning mellan förvaltningsnivåerna.

2.17. Vi anser att det är nödvändigt att främja utbytet av goda metoder på europeisk nivå när det gäller genomförandet av regelverket för avfall. I samband med detta bör den lokala nivån prioriteras och man bör sträva efter största möjliga kunskapsspridning i de nya medlemsstaterna.

2.18. Kommittén hoppas att de rättsliga bestämmelserna kommer att innehålla krav på att man upprättar planer för förebyggande av avfall som skall genomföras i form av miljöavtal på olika nivåer (europeisk, nationell och lokal). Dessa avtal bör beröra ekonomiska sektorer eller företag.

2.19. Kommittén stöder system med enhetsbaserad prissättning (Pay-As-You-Throw, PAYT), särskilt för att uppmuntra en mer utbredd sopsortering, och hoppas att dessa system utformas med tanke på lokala behov av lämpliga anpassningsåtgärder när de används för att uppmuntra sopsortering och kvantitativt förebyggande av avfall.

2.20. Regionkommittén föreslår att man i utarbetandet av nya initiativ lägger särskild vikt vid att fastställa vilka administrativa och ekonomiska resurser som krävs för genomförandet av lagstiftningen med hänsyn till den stora tekniska komplexiteten och i syfte att undvika att kostnaderna för den nya strategin endast drabbar den lokala nivån, vilket skulle leda till avsevärt dyrare tjänster och avgifter.

Bryssel den 20 november 2003.

Regionkommitténs

ordförande

Albert Bore

(1) EGT C 198 14.7.1999, s. 37.

(2) EGT C 357, 14.12.2001, s. 44.

(3) EUT C 128, 29.5.2003, s. 43.

(4) CdR 190/2002 fin, punkt 3.5.3.

(5) CdR 36/2001 fin, punkt 1.2.

(6) CdR 36/2001 fin, punkt 1.7.

(7) CdR 36/2001 fin, punkt 2.16.