Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Första rapporten om sammanhållningen"

(97/C 206/16)

Den 23 april 1997 beslutade kommissionen i enlighet med EG-fördragets artikel 198 att rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om "Första rapporten om sammanhållningen".

Sektionen för regional utveckling, landsbygds- och stadsplanering, som ansvarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 11 april 1997. Föredragande var Vasco Cal.

Vid sin 345:e plenarsession den 23-24 april 1997 (sammanträdet den 23 april 1997) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 117 röster för, 4 emot och 8 nedlagda röster.

1. Inledande kommentarer

1.1. Kommissionen lade fram sin första rapport om sammanhållningen i början av november 1996. I enlighet med fördragets artikel 130b skall rapporten analysera "de framsteg som har gjorts för att uppnå ekonomisk och social sammanhållning och (...) hur de olika medel som anges i denna artikel har bidragit till detta". Enligt artikeln omfattar dessa medel inte bara strukturfonderna, Europeiska investeringsbanken och andra befintliga finansieringsorgan, utan även samordningen av medlemsstaternas ekonomiska politik, utformningen och genomförandet av gemenskapens politik och åtgärder och genomförandet av den inre marknaden. I artikel 130a definieras förstärkningen av den ekonomiska och sociala sammanhållningen som "att minska skillnaderna mellan de olika regionernas utvecklingsnivåer och eftersläpningen i de minst gynnade regionerna, inbegripet landsbygdsområdena". Ekonomisk och social sammanhållning finns med bland gemenskapens mål och åtgärder som räknas upp i artiklarna 2 och 3 i fördraget.

1.2. Detta är första gången som man gemensamt granskat EU:s och den nationella politikens bidrag till den ekonomiska och sociala sammanhållningen och bedömt effekterna av icke-strukturell politik (utarbetad för andra syften) på regioner och samhällsgrupper. Kommittén välkomnar att kommissionen nu uppfyllt denna skyldighet. I sitt initiativyttrande från februari 1992 om den ekonomiska och sociala sammanhållningen (CES 226/92, föredragande: Ettore Masucci) efterlyste kommittén det slags tillvägagångssätt som kommissionen nu anammat i sin rapport.

1.3. Ekonomisk och social sammanhållning är ett viktigt begrepp. Det ger en grund för urvalet av de regioner som skall prioriteras i EU:s strukturpolitik och utgör en måttstock när man skall bedöma de framsteg som gjorts.

1.4. De EU-instrument för regionalt stöd som utvecklats sedan de infördes 1975 baseras på två principer. Den första är att den europeiska integrationsprocessen främst kännetecknas av en ojämn fysisk utveckling. Den andra principen är att en mycket viktig ingrediens för att skapa "en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken" är att man uppnår en allt större ekonomisk och social sammanhållning inom hela EU.

1.5. Den ekonomiska integrationsprocessen fortsätter att omvandla Europeiska unionens ekonomi. Färdigställandet av den inre marknaden, som är ett resultat av 1992 års projekt, har tillsammans med successiva utvidgningar av unionen skapat nya möjligheter för producenter att utnyttja de dynamiska fördelar som länge har erkänts som något som följer på internationell ekonomisk integration. Det är dock även erkänt att dessa möjligheter sannolikt inte kommer att bli jämnt fördelade. Det finns många möjliga förklaringar till detta, som exempelvis avståndet till marknadens centrum, tjänsters tillgänglighet, arbetskraftens produktivitet och omfattningen på FoTU.

1.6. Integrationen kan främja en region mer än en annan, vilket leder till ojämn ekonomisk utveckling där de ursprungliga "vinnarna" fortsätter att dra störst nytta av integrationen medan "förlorarna" hamnar allt längre efter. Resultatet blir att de regionala ekonomiska skillnaderna inom hela området blir mer påtagliga.

1.7. Samtidigt finns det naturligtvis faktorer som verkar åt motsatt håll. Vi ser ett betydande ekonomiskt uppsving - centrum av ekonomisk tillväxt - på vissa platser i regioner som i övrigt är eftersatta. Investeringarna strömmar ofta från "kärnan" till "utkanten", vilket skapar betydande ekonomiska möjligheter i avlägsna regioner. Det verkar dock även här vara så att de investeringar som inte sker utanför kärnregionerna tenderar att vara starkt koncentrerade på särskilda platser och inte jämnt spridda i hela regionen.

1.8. Det är denna koppling mellan å ena sidan de möjligheter som den ekonomiska integrationen medför och å andra sidan den ojämna fördelningen av vinsterna som utgör en central, logisk grund för strukturfondernas verksamhet. Kort sagt utgör dessa fonder ett instrument för att säkerställa att de som vinner mest på integrationen kan bidra till den ekonomiska utvecklingen av de länder och regioner som vinner minst, men som ändå har bidragit till integrationens allmänna nytta. Ur denna synvinkel bör man se strukturfonderna som en motiverad mekanism för att främja en balanserad och effektiv ekonomisk utveckling av hela EU.

Det politiska ansvaret för åtgärder som syftar till att stärka sammanhållningen delas mellan Europeiska unionen, medlemsstaterna och regionala och lokala myndigheter. Inom Europeiska unionen finns det ett tvingande behov av att se till att den politik som utvecklas på olika platser, med de marginaler som motiveras av de olika beslutsprocesserna och subsidiaritetsprincipen, samordnas och är konsekvent.

1.9. Strukturfonderna utgör ett instrument för att ge uttryck för solidariteten mellan unionens medborgare. Gemenskapsåtgärderna är meningsfulla genom att de syftar till att bidra till den nationella och/eller interregionala solidarieteten när det saknas egna möjligheter att lösa problemen. Principen om "ekonomisk och social sammanhållning", som nämndes i Enhetsakten, utgör ett tydligt mål för Europeiska unionens långsiktiga politiska strävanden. Det är svårt att tänka sig en framgångsrik union som har allt större skillnader i levnadsstandard och sysselsättningsmöjligheter. Strukturfonderna är avsedda att bidra till förbättrade möjligheter i regioner som är ekonomiskt eftersatta. Genom att göra detta spelar de en mycket viktig roll för att driva på processen mot allt närmare integration inom Europeiska unionen.

1.10. Fonderna är bara så effektiva som den politik de skall stödja. Det viktigaste bidraget från den första rapporten om sammanhållningen ligger i att den sätter fonderna i ett vidare gemenskapspolitiskt sammanhang.

Därför måste man i den kommande debatten om strukturfondernas framtida utformning uppmärksamma det syfte som fonderna är avsedda att tjäna och de olika sätt som kan öka deras effektivitet.

1.11. Resurser till stöd för sammanhållningspolitiken måste riktas på ett sådant sätt att det underlättar en självgenererad sysselsättnings- och inkomstökning i de mindre gynnande regionerna. Transfereringar, oavsett om de sker från unionen eller inom medlemsstaterna, är inte samma sak som permanenta subventioner. Målsättningen är att - oavsett om det sker genom en ökad produktivitet, innovationer, kompetenshöjning hos arbetskraften eller förbättringar av infrastrukturen - stödja livskraftiga företag som skapar ett högre mervärde. Vilken som helst blygsammare målsättning skulle innebära en oacceptabel begränsning.

2. Kommentarer till rapportens kapitel

2.1. De övergripande resultaten

2.1.1. Rapporten drar slutsatsen att sammanhållningen har förbättrats under den period som granskats (1983-1993), eftersom BNP per capita uttryckt i köpkraftsstandarder (KKS) i de fyra "sammanhållningsländerna" har närmat sig gemenskapens genomsnitt.

För de enskilda regionerna inom unionen är dock skillnaderna till stor del oförändrade.

2.1.2. BNP per capita är den indikator som används mest för att mäta sammanhållningen och är det främsta kriteriet för att avgöra vilka regioner som släpar efter (regioner i vilka köpkraften är mindre än 75 % av gemenskapens genomsnitt).

2.1.3. De övergripande resultat som nu presenteras måste användas med försiktighet, eftersom olika faktorer har ändrat mönstret under den granskade perioden. Först minskade Tysklands enande genast gemenskapens genomsnitt och ökade siffrorna för sammanhållningsländerna (och för andra regioner) med mellan en och två procent från och med 1991. Genomsnittet ändrades också av de tre nya medlemsstaternas anslutning 1995. Dessutom har Eurostats användning av KKS-bedömningar sedan 1990 inneburit att indexen inte bara avspeglar produktionsökningen per capita utan också variationer i bytesförhållandena och i mindre omfattning växelkurserna.

2.1.4. Resultatet är att de officiella indexen för Portugal, Irland och Grekland har ökat under 1990-talet med mer än den skillnad i reell ekonomisk tillväxt per capita som fanns mellan dessa länder och gemenskapens genomsnitt. Dessa index är mycket viktiga, både för att bestämma regionernas rätt till stöd och fördelningen av gemenskapens fondmedel och för den övergripande presentationen av sammanhållningspolitikens resultat. Kommissionen bör därför förbättra sin metod för att granska de framtida mål 1-områdena, för att beakta de olika faktorer som förklarar variationen i indexen för BNP-KKS per capita (trender i reell produktion, pristrender, delvis påverkade av valutafluktuationer och störningar som införts av de formler som används för att beräkna och regionalt avgränsa ekonomiska aktiviteter, som exempelvis att hänföra olje- eller gasproduktion till regioner eller hänföra ett företags hela verksamhet till den plats där dess huvudkontor är beläget).

2.1.5. Framstegen i riktning mot EU:s genomsnitt i "sammanhållningsländerna" påverkas av de framsteg som görs i dessa länders huvudstadsregioner. Denna trend är mer uppmuntrande än de framsteg som gjorts med att minska klyftan mellan de mest och de minst utvecklade EU-regionerna. Rapporten bekräftar att skillnaderna mellan de senare inte minskade: trots att de 25 fattigaste regionerna gick framåt från 53 till 55 % av EU:s genomsnitt ökade de 25 rikaste regionerna från 140 till 142 %.

2.1.6. Bara för att inkomstskillnaderna mellan medlemsstaterna, och framför allt i "sammanhållningsländerna" har minskat under perioder med hög ekonomisk tillväxt, kan man inte hävda att det har gjorts några större framsteg på väg mot en ökad sammanhållning. De sifferserier som används genomgick stora metodmässiga förändringar - jämförelsegraden förändrades - och sammanhanget blir otillfredsställande om det behandlas på ett alltför enkelt sätt.

2.1.7. Förutom den oro kommittén känner i fråga om de bedömningsmetoder som används och huvudstadsområdenas påverkan, noterar man särskilt förklaringen om de geografiska skillnadernas olika beståndsdelar, som skissats av kommissionen. Skillnaderna i den ekonomiska verksamheten för den vuxna befolkningen och skillnaderna i BNP per sysselsatt person får också politiska konsekvenser för sammanhållningsmålens framtid på gemenskaps- och nationsnivå.

2.2. Medlemsstaternas politik

2.2.1. När man i rapporten bedömer effekterna av makroekonomisk politik fokuserar man på konsekvenserna av att uppfylla de nominella konvergenskriterierna, som strävar efter att skapa stabilitet och ett klimat som främjar investeringar som är en nyckel till framtida ekonomisk tillväxt och sysselsättning. Man nämner inte alls de effekter som EMU och en sträng budgetpolitik kan få på sammanhållningen eller effekterna av relationerna mellan den första vågen av EMU-länder och de övriga. För en tid sedan efterlyste Europaparlamentet med stöd av Ekonomiska och sociala kommittén en studie av EMU:s effekter på sammanhållningen men kommissionen har ännu inte utarbetat någon sådan. Man har inte heller gjort någon studie av hur sammanhållningsländerna kan påverkas av att man i fördraget skriver in idén om "förstärkt samarbete" - det är inte ens klart inom vilka områden ett sådant samarbete skulle äga rum. I alla fall skulle det inte påverka områden som hamnar under den första pelaren, som den inre marknaden eller ekonomisk och social sammanhållningspolitik.

2.2.2. När det gäller effekterna av medlemsstaternas offentliga utgifter noterar rapporten att dessa står för en betydande del (mellan 40 % och 60 %) av ländernas BNP, och att den nuvarande gemenskapsbudgeten (som uppgår till 1,2 % av BNP, varav 0,45 % beräknas gå till strukturpolitiska insatser) är för liten för att bidra i någon större omfattning till att åtgärda obalansen.

2.2.3. De offentliga tjänsterna (som representerar mellan 20 och 30 % av medlemsstaternas BNP) har stora omfördelningseffekter, eftersom de stöder konsumtionen hos grupperna med lägst inkomst som bidrar minst till tjänsternas finansiering, vilket är resultatet av progressiv eller proportionell beskattning. Tack vare sociala transfereringar - som är ett framträdande drag i den europeiska samhällsmodellen - har antalet hushåll som lever under fattigdomsgränsen sjunkit från 40 till 15 % av alla hushåll.

2.2.4. De pengar som läggs på ekonomiska tjänster (vilka utgör mellan 6 och 14 % av medlemsstaternas BNP) syftar till att förbättra villkoren för företagens verksamhet genom att hjälpa dem på regional nivå, med FoU och genom sysselsättnings- och yrkesutbildningsstrategier. Medlemsstaternas finansiella kapacitet skiljer sig åt och detta innebär att det nationella stödet till regional utveckling är högre (4 % av givarländernas BNP och 8 % av mottagarländernas BNP) i de mer utvecklade länderna som har tydliga "dubbla" strukturer.

2.2.5. Som ett resultat av omfördelningen via de nationella budgetarna noterar rapporten att de regionala skillnaderna i genomsnittlig inkomst är 20-40 % lägre än skillnaderna i regional BNP per capita. Detta är viktigt för att bedöma skillnaden mellan disponibel inkomst efter transfereringar och produktionen per sysselsatt person, vilket visar den verkliga skalan av skillnader i regional utveckling.

2.2.6. Förutom den påverkan den makroekonomiska politiken har via konvergenskriteriernas effekter, ligger några av de avgörande faktorerna när det gäller att genomdriva sammanhållningen inom ramen för medlemsstaternas och de regionala myndigheternas inre åtgärder. Dessa åtgärder är viktiga i samband med en övergripande politik för att främja sammanhållningen, oberoende av om de rör statligt stöd, skatteeftergifter, utbildning och fortbildning, FoTU, miljöpolitik, socialpolitik eller investeringar i infrastruktur.

2.3. Europeiska unionens politik

2.3.1. Som noteras i introduktionen till detta kapitel i rapporten har den gemensamma politiken särskilda målsättningar inom varje område. Politiken utarbetades inte för att uppfylla andra mål, men när vi granskar dess resultat kan och bör vi se under vilka villkor den kan främja ytterligare ekonomisk och social sammanhållning inom ramen för dessa specifika målsättningar.

2.3.2. Av EU:s områdesspecifika politik har den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) stått för den största omfördelningen av inkomst mellan de europeiska medborgarna. Det stämmer att jordbruksprispolitiken (som svarar för ca 50 % av gemenskapens budget, eller ca 0,6 % av medlemsländernas samlade BNP) överför inkomster från rikare stadsområden till landsbygdsområden. Det stöd till höga jordbrukspriser som karaktäriserade den tidigare GJP fungerade dock som en regressiv konsumentskatt, eftersom hushållen med lägst inkomst lägger en större del av sin inkomst på mat, och transfereringar till jordbrukare tenderade att gynna de större gårdarna. Genom att koppla stödet till areal i stället för produktion verkar 1992 års reform ha lättat på denna situation, som medfört att ca 80 % av transfereringarna gick till 20 % av gårdarna, nämligen större och generellt sett mer lönsamma gårdar. Än finns det dock inte statistik tillgänglig för att bekräfta detta.

2.3.3. När det gäller transfereringar mellan regioner och/eller medlemsstater var de främsta mottagarna av garantibetalningar från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) 1995 Frankrike (nästan 25 % av totalsumman), Tyskland (16 %), Spanien (13 %), Italien (10 %), Storbritannien (9 %) och Grekland (7 %).

2.3.4. Rapporten ägnar bara några få stycken åt fiskeripolitiken. Effekterna av denna politik på sammanhållningen verkar vara blandade. Rapporten påpekar att de flesta av gemenskapens fiskare är koncentrerade till Spanien, Grekland, Portugal och södra Italien, men den noterar också att sektorns överkapacitet gör det nödvändigt att minska fisket, vilket kommer att inverka negativt på sysselsättningen.

2.3.5. Den inre marknadens program och politik för att främja konkurrenskraft, såsom åtgärderna för att garantera fri rörlighet för kapital, varor, tjänster och personer, har studerats ett flertal gånger vilket lett till ett särskilt meddelande från kommissionen som för närvarande granskas av ESK:s observationsgrupp för den inre marknaden. Rapporten verkar inte beakta detta arbete.

2.3.6. EU:s konkurrenspolitik, så som den beskrivs i fördraget, erkänner två typer av regioner som är berättigade till regionalt stöd från medlemsstaterna: de minst utvecklade områdena och/eller de som står inför allvarliga sysselsättningsproblem (artikel 92.3 a) och områden med andra problem (främst industriell tillbakagång) (artikel 92.3 c). Konkurrenspolitiken har inte försökt stärka den geografiska sammanhållningen utan snarare förhindra eller avlägsna marknadsstörningar i syfte att öka effektiviteten.

2.3.7. Nästan alla mål 1-regioner är möjliga mottagare under artikel 92.3 a. När det gäller mål 2-, 5b- och 6-regioner stämmer de regioner som täcks av ovannämnda fördragsartiklar dock inte helt överens med de regioner som täcks av strukturfondsmålen.

2.3.8. Det statliga stöd som beviljas för att främja investeringar varierar beroende på typen av region. I praktiken förhindrar budgetmässiga problem mindre utvecklade regioner från att nå upp till de maximala godkända nivåerna, samtidigt som andra länder kan bevilja regionalt stöd över dessa nivåer, vilket noterades i 2.3.6 ovan.

2.3.9. Det är viktigt att de kriterier som avgör rätten till regionalt stöd under strukturfonderna stämmer överens med de nationella kriterierna, och den befintliga situationen måste åtgärdas. För det första bör man fastställa de kriterier som används för att avgränsa regioner och områden för regionalpolitiska syften på EU-nivå. För det andra bör de regioner som anses vara valbara för strukturfondsstöd inkluderas i och stämma överens med dem som respektive medlemsstat föreslår för sitt eget regionala stöd. För det tredje bör de områden som stöds enbart av medlemsstaterna komplettera/utvidga de regioner som är möjliga mottagare av strukturfondsstöd. Kommissionen måste stärka sin övervakningsroll på detta område.

2.3.10. Gemenskapens forsknings- och utvecklingspolitik står för ca 4 % av den totala civila FoU-insatsen i medlemsländerna (ca 0,05 % av gemenskapens BNP). Begränsningarna för denna politik står alltså klara. Rapporten bekräftar att mer än hälften av gemenskapens FoU utförs i omkring 10 "innovationsöar" - den "europeiska skärgården" som sträcker sig från London till Milano - som också får merparten av gemenskapens fondmedel. De mindre utvecklade regionerna saknar den infrastruktur, den laboratorieutrustning och de utbildade ingenjörer som krävs för att dra till sig högteknologisk verksamhet med högt mervärde eller för att delta i innovationssystem. När FoU-program väljs ut bör man ta hänsyn till dessa regioners forskningsspecialisering, så att det blir lättare för dem att delta. Man bör också ägna större uppmärksamhet åt växelverkan mellan strukturfonderna och gemenskapens FoU ramprogram samt åt spridningen av resultat för att förstärka de mindre utvecklade regionernas företagsnät.

2.3.11. Politiken för små och medelstora företag måste angripa de främsta hindren för utveckling av småföretag, exempelvis brist på startkapital och kunniga företagsledare. Tillgång till FoU och informationssystem är av avgörande betydelse för småföretag i den nya ekonomiska miljö som karakteriseras av marknadens globalisering och ett allmänt utbrett införande av nya teknologier. Vid genomförandet av en politik till stöd för små och medelstora företag - en politik som ESK alltid har ställt sig bakom - spelas en mycket viktig roll av de små och medelstora företagens stödorganisationer, och en förstärkning av det horisontella och vertikala samarbetet mellan små och medelstora företag är därvid också av mycket stor betydelse.

2.3.12. Vad beträffar handelspolitik bekräftas i rapporten att tullskyddet är högre för produkter som till övervägande delen kommer från låglöneregioner och att industrier som alltjämt åtnjuter det starkaste tullskyddet sysselsätter omkring hälften av antalet industrianställda i Portugal och Grekland men mindre än en fjärdedel i länder som Danmark och Tyskland. "Sammanhållningsländerna" (möjligen med undantag av Irland) och vissa andra avlägsna regioner är i allmänhet mer känsliga för handelsliberalisering.

2.3.13. Transeuropeiska nätverk (TEN) är utformade för att förbättra kontinuiteten och effektiviteten i transporter, telekommunikationer och energiförsörjning. Därigenom bidrar de till att göra EU:s ekonomi som helhet mer konkurrenskraftig. De aktuella liberaliseringarna av och investeringarna i nätverken tenderar att gagna de centrala, mer utvecklade regionerna inom gemenskapen, och om lämpliga åtgärder inte vidtas kommer regionerna med de största marknaderna att få oproportionerliga fördelar jämfört med de minst utvecklade eller mest perifera regionerna. Det ligger i gemenskapens intresse att utveckla lokala nätverk som sammankopplas med de transeuropeiska nätverken, eftersom de transeuropeiska nätverken kan bidra till att stärka sammanhållningen i den mån de prioriterar tillträdet till de mest perifera regionerna.

2.3.14. Under rubriken politik för livskvalitet diskuteras i rapporten socialpolitik, miljöpolitik samt utbildning och yrkesutbildning.

2.3.14.1. Avsnittet om socialpolitik är ytterst kort och förvirrande, och man blandar samman de åtgärder som vidtagits med de avsikter som angivits. Inom socialpolitiken - som per definition strävar efter att främja sammanhållningen - har lagstiftningen syftat till att garantera fri rörlighet för arbetstagare (även om det i praktiken kan konstateras att arbetstagares rörlighet mellan medlemsstaterna alltjämt är mycket liten), lika behandling för män och kvinnor och lämpliga normer för arbetarskydd (vilket har bidragit till sammanhållning i så måtto att man i de länder i vilka arbetstagarna åtnjöt det sämsta skyddet har förbättrat skyddsnivåerna).

2.3.14.2. Socialskyddsbestämmelserna inom det sociala handlingsprogrammet har tillämpats med utgångspunkt i miniminivåer som, nästan alltid, har varit en "minsta gemensamma nämnare" för de befintliga nationella bestämmelserna, något som medfört att de inte alltid har haft så stor effekt. Förseningarna när det gäller godkännandet av regler för gränsöverskridande underleverantörsförhållanden har inte bidragit till att stärka sammanhållningen. Den roll arbetsmarknadens parter spelar har utvidgats de senaste åren och slås fast i protokollet till EU-fördraget; detta skulle också kunna få effekter på nationell nivå. Direktivet om information till arbetstagare och medbestämmande i multinationella företag har också bidragit till den sociala sammanhållningen på EU-nivå genom att förbättra möjligheterna för arbetstagarna i de mest perifera områdena att komma in på arbetsmarknaden. Trots detta förbiser sammanhållningsrapporten dessa aspekter.

2.3.14.3. Det är för tidigt att bedöma resultaten av EU:s prioritering av sysselsättningen. Prioriteringen har givit upphov till kommissionens förslag om en sysselsättningspakt och, mer nyligen, förslag om att utarbeta regionala sysselsättningspakter. Europeiska socialfonden kan bidra till att bemöta de strukturella problem som orsakas av obalansen mellan arbetstagarnas faktiska kvalifikationer och dem som efterfrågas på arbetsmarknaden. Även om en förbättring av arbetstagarnas kvalifikationer inte i sig skapar nya arbetstillfällen, finns förhoppningar om att tillgången på kvalificerad arbetskraft skall dra till sig investeringar och därmed öka sysselsättningen. Europeiska socialfonden kan emellertid inte täcka mer än en liten del av de anslag som krävs för ett tillfredsställande fortbildnings- och utbildningsprogram som är anpassat efter olika regioners skiftande behov. Anslagen från Europeiska socialfonden utgör en möjlighet för gemenskapen att stödja särskilda områdens behov samt ger kommissionen möjlighet att förbättra den sammanhållning till vilken man använder anslag från medlemsstaterna och från gemenskapen.

2.3.14.4. I artikel 130r i EU-fördraget stipuleras att miljöpolitiken måste ta hänsyn till sammanhållningen. Rapporten slår fast att den underliggande situationen i sammanhållningsländerna tack vare den lägre föroreningsnivån generellt sett är mer gynnsam än i de mer utvecklade länderna, både i förhållande till BNP och befolkningsmängden, men att insatser för att främja en snabbare ekonomisk tillväxt och en anpassning av produktionskapaciteten och inkomstnivåerna "skapar oundvikliga risker för miljön". Det påpekas emellertid också i rapporten att det är svårt att utvärdera de åtgärder som redan vidtagits, och att ett godkännande av de åtgärder som förbereds (energi-/koldioxidskatt, minskning av fordonsutsläpp, större utnyttjande av förnybara energikällor, direktiv om nitrater, vatten och avloppsvatten) skulle kunna leda till minskning av BNP och en drastisk ökning av kostnaderna för jordbruk och vägtransporter. Detta argument användes för att rättfärdiga inrättandet av sammanhållningsfonden och är anledningen till att en stor del av dess medel används till att förbereda sammanhållningsländerna för de miljöpolitiska utmaningarna, som sannolikt kommer att öka.

2.3.14.5. EU:s program för utbildning och yrkesutbildning är begränsade till sin omfattning (omkring 0,5 % av gemenskapens budget) och eftersom de är innovativa till sin natur är de mest tillgängliga för unga människor i de mest utvecklade regionerna. Trots detta är studenter i sammanhållningsländerna välrepresenterade.

2.3.14.6. I motsats till slutsatserna i detta kapitel bekräftar analyserna inte att sammanhållningsländerna är de som huvudsakligen gynnats av GJP- respektive FoU-politiken.

2.4. Gemenskapens strukturpolitik

2.4.1. Rapporten börjar med att notera att de fyra strukturfonderna och sammanhållningsfonden svarar för omkring en tredjedel av gemenskapsbudgeten och nästan 0,5 % av gemenskapens BNP. Man har fått fram siffrorna genom att använda de prognoser som bygger på Edinburghavtalet, där man antog Delors II-paketet. De verkliga siffrorna för 1995 visar emellertid att strukturutgifterna motsvarar 0,38 % av gemenskapens BNP. De belopp som enligt planerna skall betalas ut i budgetarna för 1996 och 1997 bekräftar att de totala strukturutgifterna för de två åren ligger på 0,38 % respektive 0,37 % av gemenskapens budget. Enligt det finansiella överslag som antogs i Edinburgh kommer åtagandebemyndigandena att uppgå till 0,46 % av gemenskapens BNP - man kan alltså inte förvänta sig några större makroekonomiska effekter för EU-ekonomin som helhet. Effekten på sammanhållningsländerna är annorlunda eftersom de summor som betalas ut är betydande i förhållande till BNP och investeringarna i respektive land. Detta har ökat sammanhållningsländernas ekonomiska tillväxt med omkring 0,5 procentenheter. Dessutom har fonderna satt fart på ekonomin och i vissa fall lett till en avsevärd ökning i de utländska direktinvesteringarna i sammanhållningsländerna, vilket i sin tur har underlättat moderniseringsarbetet.

2.4.2. Den främsta prioriteringen inom gemenskapens strukturpolitik (mål 1) är utvecklingen och den strukturella anpassningen i regioner där utvecklingen halkat efter, inbegripet landsbygdsområden. Omkring 26 % av EU:s befolkning bor i dessa områden. För programperioden 1994-1999 förväntas fördelningen mellan de tre främsta strukturfondsområdena - infrastruktur, humankapital och produktiva investeringar - bli förhållandevis jämn. Den andel som går till infrastruktur har minskat de senaste åren, medan anslagen till produktionsmiljön har ökat.

2.4.3. Omkring 16 % av EU-befolkningen bor i mål 2-områden (områden drabbade av industrikris och särskilt hög arbetslöshet). Omkring 11 % av strukturfondsanslagen går till mål 2; av detta går 45 % till produktionsmiljön, 35 % till humankapitalsatsningar och resten till återskapande av näringsliv och industriområden. Infrastrukturutgifternas lägre procenttal förklaras med att dessa områden i regel är bättre utrustade än mål 1-områden.

2.4.4. Kommittén välkomnade införandet av mål 4. Det är viktigt att mål 4-åtgärder även fortsättningsvis strävar efter att förutse effekterna av ekonomiska förändringar med hjälp av att man förstärker strategin för att förebygga arbetslöshet och bidrar till att förbättra yrkesutbildningssystemen. I sitt yttrande om sammanhållningens framtid och innebörden på lång sikt för strukturfonderna (antaget i februari 1996, föredragande: Jan Jacob van Dijk, punkt 5.3 vii) uppmanade kommittén kommissionen att "ta fram en detaljerad bedömning av effekterna av bidrag under strukturfondernas mål 4".

2.4.5. Mål 5b-åtgärderna syftar till att hjälpa de regioner som står inför särskilt svåra jordbruksproblem. De integrerade programmen för landsbygdsutveckling under detta målområde bör stärkas avsevärt för att förstärka de effekter som GJP-reformen skulle uppnå.

2.4.6. Sammanhållningsfonden infördes först 1993. Den ger stöd till de fyra minst utvecklade medlemsstater som har en BNP per capita på under 90 % av gemenskapsgenomsnittet, beräknat utifrån köpkraften, och som har lagt fram ett konvergensprogram. Fonden anslår medel till projekt på transportinfrastruktur- och miljöområdet. Projektmetoden underlättar samordningen med Europeiska investeringsbanken (EIB).

2.4.7. I sitt yttrande om sammanhållningens framtid gav kommittén sitt stöd till förslaget att "de medlemsländer som omfattas av sammanhållningspolitiken och inte är kvalificerade för etapp 3 i den monetära unionen den 1 januari 1999 bör fortsätta att få bidrag från en möjligen anpassad sammanhållningsfond för att hjälpa dem att uppfylla Maastrichtfördragets konvergenskriterier". ESK noterade också att länder som uppfyllde konvergenskraven kanske skulle fortsätta att få ekonomiskt stöd och att även detta problem måste lösas (se punkt 5.3 xii och xiii i yttrandet).

2.4.8. EIB har givit mycket stöd till projekt i de aktuella regionerna, med tyngdpunkten på lån till transport- och telekomprojekt (42 % av totalsumman), energiprojekt (15 %) och miljöprojekt (13 %). Sammanhållningsländerna har utnyttjat EIB i relativt liten utsträckning, vilket väcker frågan om bristen på samordning mellan stödet från strukturfonderna och EIB.

2.4.9. Det finns ett antal orsaker till att det är svårt att utvärdera resultaten av strukturfondsstödet i de områden som kan ansöka om stödet: bristen på grundläggande uppgifter (t.ex. makroekonomiska uppgifter om områden som ligger utanför sammanhållningsländerna), de olika möjliga utvärderingsmetoderna (input/output-modeller och modeller för total efterfrågan), svårigheten att skilja på effekterna av strukturpolitiken och effekterna av den ekonomiska politiken i stort (vilket påpekas i rapporten när man säger att strukturpolitiken har bidragit till att lindra recessionens effekter), samt det omöjliga i att bedöma hur situationen hade varit om de ytterligare investeringarna inte hade gjorts. Alla dessa faktorer bör göra att kommissionen är mycket försiktig med de resultat man presenterar.

2.4.10. Koncentrationen av strukturutgifter till de områden som har låg BNP eller låga inkomstnivåer har haft en positiv fördelningseffekt när det gäller sammanhållningen, något som kan utläsas ur de Lorenzkurvor som är mer markerade i mål 1- än i mål 2-områden och mer markerade för perioden 1989-1993 än för prognosen för 1994-1999.

2.4.11. Den ekonomiska tillväxten i "sammanhållningsländerna" har också gynnats av gemenskapsmedel. Kommissionens bedömningar säger att BNP:n växte med ytterligare 0,5 procentenheter per år under perioden 1989-1993. Detta innebär att utan gemenskapsstödet från strukturfonderna och sammanhållningsfonderna skulle dessa länder ha haft en genomsnittlig tillväxttakt på 1,7 % per år i stället för de 2,2 % som de faktiskt hade. Med andra ord skulle deras tillväxttakt ha legat under EU-genomsnittet. För perioden 1994-1999 har bedömningar gjorts som säger att deras tillväxttakt skulle kunna hamna på 3,2 % i stället för 2,6 %. Tyvärr har kommissionen inte tagit med jämförbara uppskattningar för de regioner som kan bli aktuella för strukturfondsmedel men inte för sammanhållningsmedel.

2.4.12. Rapporten bekräftar också att omkring en fjärdedel av de medel som anslagits till de fyra sammanhållningsländerna återvänder till de andra mer utvecklade medlemsstaterna i form av utrustning och know-how. Det har uppskattats att detta procenttal 1999 kan ha ökat till 35 %. Den avsevärda förbättring i fråga om levnadsstandarder och konsumtionsmönster i sammanhållnings-länderna har också haft en kraftig tillväxteffekt på handeln inom EU, och har därmed ökat den ekonomiska aktiviteten i de länder som är nettobidragsgivare. Rapporten tar inte hänsyn till att de anslag som utbetalats till sammanhållningsländerna har ökat mindre, eller till och med sjunkit, på grund av de högre bidrag som dessa länder lämnar till EU-budgeten tack vare deras förbättrade inkomster och ökade momsbetalningar.

2.4.13. Med hänvisning till det leveranssystem som används för strukturstödet, nämner rapporten helt riktigt att den administrativa omorganisation som genomförts i vissa medlemsstater, och spridningen av programplaneringsmetoden och förhands- och efterhandsutvärderingar som tidigare inte var en del av de gängse administrativa rutinerna. I praktiken förlitar sig emellertid kommissionen på medlemsstaterna för dessa utvärderingar, och de resultat som nu presenteras bygger på förhandsutvärderingar. Det skulle hjälpa om kommissionen kunde använda effektivare utvärderingsmetoder och förbereda utvärderingen av den nuvarande programperioden på ett bättre sätt. Kommissionen skulle kunna använda de metoder som använts för sammanhållningsrapporten som underlag för den utvärdering som skall göras före nästa programperiod.

2.4.14. Rapporten bemöter inte den kritik som kommit från förmånstagare om den ökade byråkratin och de eviga förseningarna som orsakas av programplaneringen och metoderna för att avgöra vilka som kan ansöka om medel, samt om vilka fonder som omfattar olika utgiftstyper. Betalningarna är också ständigt försenade, delvis på grund av att projektmetoden har ersatts av programmetoden. I denna mellanrapport om sammanhållningspolitiken borde kommissionen ha tagit tillfället i akt att föreslå sätt att förenkla förfaranden och påskynda beslutsprocessen.

3. Framtidsutsikter och slutsatser

3.1. Varken 1988 eller 1993 skedde någon omorganisering av antalet strukturfonder, trots att detta blivit nödvändigt på grund av de genomgripande förändringarna i strukturpolitikens metod, principer, prioriteringar och riktlinjer. Bevarandet av de tre strukturfonderna samt skapandet av sammanhållningsfonden och av det finansiella instrumentet för utveckling av fiskerinäringen ledde tillsammans med de ändringar som gjorts i förordningarna till att processen blev mer komplicerad snarare än förenklad och att ansvaret för genomförandet försvagades. Trots ansträngningarna för att göra relationerna mellan medlemsstaterna och kommissionen klarare och öppnare för insyn, finns alltjämt många gråzoner och områden med potentiella konflikter, exempelvis när det gäller att avgöra om utgifter för projekt som redan har godkänts är bidragsberättigade eller när man skall kontrollera additionalitet eller faktiska utgifter. De slutliga stödmottagarna befinner sig i ett ännu sämre läge, eftersom de anser att det är svårt att hitta rätta vägen i den stora mängden av program som tillkommit eller överlappar varandra utan effektiv samordning på regional nivå. Irland har visat att det är möjligt att åstadkomma ett mer effektivt utnyttjande av strukturfonderna genom att låta organisationer i samhälle och arbetsliv samt lokala myndigheter medverka fullt ut i övervakningskommittéerna. Kommittén vill också peka på den modell som tillämpas i Sverige för mål 3 och 4. Ett mål 3-projekt måste godkännas såväl av den regionala mål 3-kommittén - där arbetsmarknadens parter samt andra ekonomiska intressen är representerade - som av den regionala arbetsmarknadsmyndigheten. En liknande ordning gäller för mål 4. Denna modell med "dubbelt veto" har visat sig ge väl förankrade beslut och har skapat goda förutsättningar för effektiva projekt. I detta sammanhang vill kommittén understryka sin uppfattning att det vertikala och horisontella partnerskapet kan fördjupas ytterligare och läggas upp på ett effektivare sätt om de lokala instanserna och arbetsmarknadsparterna får större medinflytande. De är en väsentlig länk mellan gemenskapens strukturella insatser och allmänhetens benägenhet att acceptera detta stöd till den konkreta gestaltningen av utvecklingen i gemenskapens regioner och utnyttja det på ett målinriktat sätt. De tekniska hjälpresurserna bör i högre grad än hittills användas som komplement till partnerskapet och för att bredda de berörda parternas specialkunskaper. Kommittén delar kommissionens uppfattning att en vidareutveckling av partnerskapet har avgörande betydelse för utvecklingen av unionsmedborgarskapet, demokratin och solidariteten.

3.2. Under den kommande programperioden bör ett viktigt inslag vara att anpassa strukturpolitikens och strukturfondernas mål, resurser, verksamhet och förfaranden till varandra. EU:s regionalpolitik är inte bara en fråga om inkomstomfördelning och bör inte utformas i ett centraliserat planeringsförfarande fjärran från de lokala och regionala förhållandena. En större självständighet när det gäller att genomföra åtgärderna, bland annat under medverkan av samhällets och arbetslivets organisationer, bestämmer förmodligen i hög grad hur effektiva de berörda åtgärderna blir, och optimalt utnyttjande av gemenskapens medel bör premieras. Det är av stor betydelse i vilken utsträckning denna politik är finansiellt decentraliserad. Om de aktuella förfarandena - som kommissionen själv erkänner är "överdrivet komplicerade" - bibehålls, kommer emellertid decentraliseringsförsöken att bli dömda att misslyckas. De aktuella förfarandena måste förändras i grunden. Nästa reform av strukturfonderna borde ha en mer genomgripande inriktning än tidigare. Det är enda sättet att frambringa de lämpliga ramvillkoren för att effektivt kunna förenkla förfarandena och skapa bättre insyn i de verksamheter som finansieras genom fonderna. Det finns inte stort utrymme för att förenkla förfarandena om man behåller det aktuella ramverket, med dess stora mängd fonder och program. Rationaliseringen och minskningen av målen och strukturfonderna bör här svara mot behovet av att med fortsatt politisk tydlighet prioritera de regioner som släpar efter i utvecklingen - till vilka arbetslösheten är starkt koncentrerad - behovet av att koncentrera resurserna för att uppnå bästa möjliga resultat med avseende på tillväxt och sysselsättning genom att man i största möjliga utsträckning stöder begränsade områden, samt behovet av att förenkla de administrativa förfarandena för att ansöka om strukturfondsmedel.

3.3. Om man behåller den nuvarande lagstiftningsramen skulle en omdefiniering av målen i syfte att koncentrera gemenskapens stöd kunna leda till betydande ändringar när det gäller vilka regioner som skall vara stödberättigade. Det skulle även finnas risk för att förslagen endast inriktades på budgetbesparingskriterier. Vissa mindre utvecklade regioner - exempelvis huvudstadsregionerna i mål 1-länder - överskrider redan de specificerade tröskelvärdena. Man måste finna en tillfällig lösning för sådana regioner om de resultat som redan uppnåtts inte skall hotas. Om tröskelvärdena för att vara bidragsberättigad förblir desamma, kan detta leda till att den befolkning som omfattas av mål 1 avsevärt minskas. Med samma stöd per capita innebär detta en vidare spridning av det ekonomiska stödet, vilket skulle påverka dels hur andra mål definieras, dels vilka förutsättningar som skall gälla för stöd från strukturfonderna under den kommande programperioden. Man bör ta tillfället i akt att ompröva antalet fonder och anpassa dem till strukturpolitikens mål och prioriteringar. Genom artikel 130d i fördraget ges redan utrymme för att "omgruppera" fonderna.

3.4. Som en första utgångspunkt för debatten föreslår kommittén att målen reduceras till två allmänna mål. Allmänt mål A skulle syfta till att stärka den ekonomiska sammanhållningen och "minska skillnaderna mellan de olika regionernas utvecklingsnivåer och eftersläpningen i de minst gynnade regionerna, inbegripet landsbygdsområdena" enligt de strategiska målen som formuleras i artikel 130a i fördraget. Detta mål skulle vara geografiskt grundat och omfatta de specifika ekonomiska målsättningar som gäller de nuvarande målen i 1, 2, 5b och 6 för de områden som uppfyller de gällande kriterierna, samt omfatta fysisk planering, stadsrelaterade problem och tvärregionalt samarbete. Allmänt mål B (social sammanhållning) skulle inte vara geografiskt grundat och skulle omfatta de aktuella målen 3 och 4, sådana gemenskapsinitiativ och -program som de som är inriktade på lika möjligheter och som gör det möjligt att förbättra i synnerhet kvinnors ställning på arbetsmarknaden, samt kampen mot social utslagning.

3.5. De existerande fonderna kan ersättas av två, en för vart och ett av de allmänna mål som nämndes ovan. Detta skulle lösa både administrativa problem och sådana som sammanhänger med förfarandena, problem orsakade av att man samtidigt tillämpar flera mål och fonder i ett visst geografiskt område. Den första fonden skulle endast vara verksam i mål A-regioner, även när det gäller projekt för att främja social sammanhållning och solidaritet. Spridningen av bästa praxis skulle förbättras på ett sådant sätt att de som mottar stöd genom åtgärder för social sammanhållning skulle kunna dra fördel av de mest framgångsrika projekt som erhållit stöd från den andra fonden. Inom kommissionen skulle åtgärder behöva vidtas för att säkerställa att tillgänglig kunskap om och erfarenheter av såväl sociala och utbildningsmässiga mål som integrerad utveckling av landsbygden också finner tillämpning vad avser det första allmänna målet. På samma sätt borde antalet gemenskapsinitiativ sänkas och de framgångsrika åtgärderna införas som en del av fondens ordinarie verksamhet. Fondunderstödet borde vara mera regionalt koncentrerat och åtgärderna i de olika regionerna borde skilja sig från varandra i högre grad. Subsidiariteten borde ökas speciellt genom att skapa ett närmare samarbete mellan lokala myndigheter och de ekonomiska och sociala intresseorganisationerna.3.6. Målet måste vara att gemenskapens stöd blir mer enhetligt och att samordningen mellan kommissionens olika avdelningar förbättras. Detta skulle i sin tur förbättra samordningen på fältet. Inom varje allmänt mål skulle EU:s stödsatser uppdelas i olika steg, så att hänsyn kan tas till varje enskild regions särskilda villkor och grad av underutveckling och så att respektive medlemsstats relativa välstånd kan beaktas. De medlemsstater som är mindre utvecklade och inte i lika hög grad kan finansiera tillräckliga program för ekonomisk och social sammanhållning bör ges extra stöd inom ramen för gemenskapens ordinarie budgetprocess, så att de får möjlighet att slå fast sina prioriteringar inom gemenskapens överenskomna sammanhållningspolitik. Dessa stödsatser i olika steg skulle också garantera att de regioner som uppfyller kriterierna i mål 1, 2, 5b och 6 även fortsättningsvis skulle vara berättigade till gemenskapsstöd på grund av sina ekonomiska svårigheter, och att regioner som är mindre utvecklade (mål 1) alltjämt skulle erhålla huvudparten av detta stöd.

3.7. I sitt yttrande om sammanhållningens framtid och innebörden på lång sikt för strukturfonderna (CES 246/96 av den 28 februari 1996, föredragande: Jan Jacob van Dijk) analyserade kommittén effekterna av utvidgningen, EMU och medlemsstaternas position. Kommittén hävdade att strukturfondernas resurser borde ökas och göras mer effektiva, och krävde att det skulle utformas instrument, baserade på en genomgripande omformulering av Phare-programmet, "särskilt inriktade på att främja den ekonomiska och sociala utvecklingen inom länderna i Central- och Östeuropa när dessa länder närmar sig ett EU-medlemsskap och sedan de har gått med i EU. Det finns annars en risk både för att den ekonomiska och sociala sammanhållningen mellan de nuvarande medlemsstaterna minskar" (punkt 5.3 xi i yttrandet).

3.8. De utmaningar som gemenskapspolitiken står inför kräver en politisk vilja att skapa och/eller omformulera instrumenten och anpassa resurserna till storleksordningen på de problem som skall angripas. Ekonomisk sammanhållning, social sammanhållning och utvidgning är sådana utmaningar som EU har framför sig. De instrument som används för att ta sig an dessa utmaningar måste, liksom de motsvarande budgetanslagen, vara i överensstämmelse med karaktären av de åtgärder som skall vidtas och i enlighet med gemenskapens principer. I ESK:s yttranden har vi hävdat att stödet till att stärka sammanhållningen inom EU måste fortsätta, att fattigare medlemsstater inte har de medel som krävs för att ge stöd till sina fattigare regioner och att gemenskapsstöd till dem därför bör vara en fråga av högsta prioritet. De mindre utvecklade regionernas prioritet måste således bekräftas. Kommittén kommer att utarbeta ett separat yttrande om de praktiska förslag till reform av strukturfonderna som kommissionen kommer att lägga fram efter regeringskonferensens slut.

3.9. I mer allmänna ordalag kan man i de praktiska erfarenheterna från fältet - som inte fullt ut återspeglas i statistiken - se tecken på att strukturfonderna inte är riktigt förberedda för de genomgripande förändringar som näringslivet och samhället står inför till följd av informationssamhällets och kunskapssamhällets framväxt, ekonomisk och finansiell globalisering och den snabba utvecklingen av nya teknologier. Den nya ekonomiska miljön kräver snabba beslut, men de nuvarande förfarandena och tidsramarna för att fatta beslut och genomföra utbetalningar bidrar inte till detta.

3.10. Kommittén välkomnar de viktiga framsteg som gjorts när det gäller analysen av och debatten om sammanhållningspolitiken i den första rapporten om ekonomisk och social sammanhållning. Även om stora framsteg har gjorts bekräftar rapporten att positiva resultat kan uppnås med hjälp av en starkare och bättre samordnad politik inom gemenskapen, tillsammans med den politik som ständigt utvecklas inom medlemsstaternas befogenhetsområde. Fastän en stor del av den tidigare debatten handlat om strukturfondernas och sammanhållningsfondens roll och effektivitet, och fastän det finns starka argument för att förbättra fondernas utformning och effektivitet, är kanske rapportens viktigaste budskap att ett antal av gemenskapens politiska områden uttryckligen integreras i debatten om hur en förstärkt sammanhållning skall garanteras. Kommittén kommer att utnyttja varje möjlighet att bidra till denna debatt och stödja åtgärder som syftar till att förverkliga målet att förbättra sammanhållningen.

Bryssel den 23 april 1997.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS