Särskild rapport nr 7/2003

om genomförandet av programplaneringen för strukturfondsåtgärder för perioden 2000-2006 samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2003/C 174/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

LISTA ÖVER FÖRKORTNINGAR OCH DEFINITIONER

BNP Bruttonationalprodukt

DOM-F Franska utomeuropeiska departement

EIB Europeiska investeringsbanken

ERUF Europeiska regionala utvecklingsfonden

ESF Europeiska socialfonden

EUGFJ-utveckling Utvecklingssektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket

FFU Fonden för fiskets utveckling

GSR Gemenskapsstödram: Det dokument som kommissionen har godkänt i samförstånd med den berörda medlemsstaten efter bedömning av den utvecklingsplan som lagts fram av medlemsstaten och som innehåller strategin och de prioriterade åtgärderna för fonderna och medlemsstaten, de särskilda målen, fondernas bidrag och övriga finansiella medel

MEANS Méthodes d'Évaluation des Actions de Nature Structurelle (metoder för utvärdering av strukturåtgärder)

Moms Mervärdesskatt

Mål 1 Avser utvecklingen och den strukturella anpassningen av regioner som släpar efter i utvecklingen. I allmänhet bidrar alla fonder till program som avser dessa regioner. I mål 1-regioner finansieras åtgärder som avser alla unionens landsbygdsområden antingen av anslag från strukturfonderna (EUGFJ-utveckling) eller av anslag från gemensamma jordbrukspolitiken (EUGFJ-garanti). Fonden för fiskets utveckling (FFU) används också för mål 1

Mål 2 Stöder den ekonomiska och sociala omställningen i regioner med strukturella problem. För detta mål utgår stöd endast från ERUF och ESF

Mål 3 Stöder anpassningen och moderniseringen av politiken och systemen när det gäller utbildning, yrkesutbildning och sysselsättning. För detta mål utgår stöd endast från ESF

NUTS Nomenklaturen för statistiska territoriella enheter

OP Operativt program: Det av kommissionen godkända dokumentet för genomförandet av en ram för gemenskapsstöd som skall omfatta ett antal sammanhängande prioriterade områden bestående av fleråriga åtgärder. Detta dokument kan genomföras med hjälp av en eller flera fonder, ett eller flera andra befintliga finansieringsorgan och EIB

Programkomplement Dokument för genomförande av strategin för stödet och de prioriterade insatsområdena, vilket innehåller en detaljerad beskrivning av åtgärdernas olika delar

Regional utvecklingsplan Den analys som den berörda medlemsstaten gjort av situationen med hänsyn till målen och till de prioriterade behoven för att uppnå dessa mål, liksom strategin och prioriteringarna för de planerade åtgärderna, de särskilda målen och uppgifter om de planerade finansiella medel som är knutna till dessa

Resultatreserv Kommissionen gör en vägledande fördelning mellan medlemsstaterna av de åtagandebemyndiganden som är disponibla för strukturåtgärder. 4 % av de åtagandebemyndiganden som avses i respektive fördelning skall efter halva tiden och senast den 31 mars 2004 fördelas till de operativa program eller samlade programdokument eller deras prioriterade områden som under denna tid nått en tillfredsställande nivå när det gäller resultaten

SPD Samlat programdokument: Dokument som en medlemsstat lägger fram och som kommissionen godkänner, med uppgifter om samtliga prioriterade områden och fleråriga åtgärder som genomförs med samfinansiering av nationella medel och gemenskapsmedel

SAMMANFATTNING

I. Liksom de tidigare reformerna syftar strukturfondsreformen 2000-2006 till att främja en harmonisk total utveckling av hela gemenskapen genom åtgärder som skall stärka den sociala och ekonomiska sammanhållningen. Ett belopp på 195 miljarder euro är avsett för strukturfondsåtgärder. Reformen utmärks framför allt av en stärkt tillämpning av subsidiaritetsprincipen, strävan efter bättre resultat för strukturprogrammen och en skärpt ekonomisk förvaltning och kontroll.

II. Revisionsrättens granskning har avsett förfarandena för strukturfondernas programplanering för perioden 2000-2006, framför allt inom ramen för mål 1(1). Den har framför allt bestått av en bedömning av huruvida

a) man vid fastställandet av de regioner som är berättigade till stöd från strukturfonderna har kunnat garantera att stödet koncentrerats till de minst utvecklade områdena,

b) förfarandena och processerna för programplanering säkerställer strukturstödets samstämmighet och effektivitet för att minska de regionala och nationella klyftorna i gemenskapen,

c) de system för förvaltning, utbetalning, övervakning och kontroll som införts är tillfredsställande.

III. Granskningen av ett urval stödberättigade områden inom ramen för strukturfondernas programplanering för perioden 2000-2006 har lett till följande konstateranden:

a) De stödberättigade mål 1-områdena har fastställts i enlighet med förordningen. Med de statistiska uppgifter som användes kunde man emellertid inte ta hänsyn till de allra senaste socioekonomiska effekterna för att strikt kunna iaktta principen om att stödet skall koncentreras till de minst gynnade områdena.

b) Fastställandet av områden som är stödberättigade inom strukturfondernas mål 2 baseras på kriterier som inte är tillräckligt objektiva och lämnar allt för stort utrymme för bilaterala förhandlingar mellan medlemsstaterna och kommissionen.

c) De områden som är berättigade till statligt stöd överensstämmer inte alltid med dem som är berättigade till stöd ur strukturfonderna. Regionalpolitiken och konkurrenspolitiken är inte tillräckligt samstämmiga.

IV. Jämfört med den föregående programplaneringen har väsentliga framsteg kunnat konstateras när det gäller kvantifiering av mål och programplaneringens kvalitet. Betydande förseningar och tungrodda förfaranden har emellertid konstaterats i samband med att strukturprogram skall godkännas. Införandet av programkomplement har gjort ansvarsfördelningen mellan medlemsstaterna och kommissionen mer komplex.

V. Kommissionens riktlinjer om metoder är ännu inte tillräckligt detaljerade, vilket kan utgöra ett hinder i strävan efter bästa praxis när det gäller dels strukturåtgärdernas samstämmighet och effekter, dels utvärderingarna av dessa i ett senare stadium. Dessa riktlinjer är nödvändiga särskilt för att man skall kunna identifiera den bästa strukturen för programplanering och den lämpligaste finansiella fördelningen. På basis av de program som granskats anser revisionsrätten att förhandsbedömningen har varit föga kritisk och att den inte har tillfört mycket vid valet av strategier utifrån förväntade resultat och effekter. I samband med förhandlingar och avvägningar saknas det nödvändig information om den nationella och regionala politiken.

VI. Fastställandet av kriterier för resultatreservens fördelning har överlåtits åt medlemsstaterna och kan leda till inkonsekvent och ineffektiv tillämpning.

VII. Systemen för förvaltning, utbetalning, övervakning och kontroll i medlemsstaterna uppvisar ännu svagheter när det gäller respekterande av tidsfrister, åtskillnad av funktioner, attestering av utgifter, elektroniskt datautbyte och utarbetande av årliga genomföranderapporter.

VIII. Bestämmelserna om stödberättigande för perioden 2000-2006 är ännu ofullständiga och vaga och kan leda till att stödmottagande medlemsstater utan giltigt skäl behandlas olika.

IX. De urvalskriterier för projekten som anges i programkomplementen är ofta föga selektiva och skulle kunna preciseras.

X. Revisionsrätten rekommenderar att kommissionen skall fortsätta att arbeta för att effektivisera den pågående förenklingen samtidigt som den garanterar strukturåtgärdernas höga kvalitet i fråga om laglighet, korrekthet och sund ekonomisk förvaltning. I detta sammanhang rekommenderar revisionsrätten även följande:

a) Kommissionen bör se till att ställa upp tydligare regler för fastställande av områden som är berättigade till stöd inom mål 2, och därmed undvika att tillämpningen är inkonsekvent och olika mellan medlemsstaterna.

b) Kommissionen bör bättre definiera de berörda aktörernas ansvarsområden.

c) Kommissionen bör bättre säkerställa de strategiska prioriteringarna för strukturfondernas programplanering och stärka de befintliga förfarandena när det gäller decentraliserad förvaltning (programkomplement, indikatorer, informationssystem, stödberättigande, urvalskriterier samt utvärdering och översyn efter halva tiden).

d) Tonvikten bör snarare läggas vid strukturfondernas effektivitet än vid att medlen kan utnyttjas i så stor utsträckning som möjligt.

INLEDNING

Reformen 2000-2006

1. Europeiska rådet i Berlin beslutade i mars 1999 att 195 miljarder euro skulle öronmärkas för strukturfondsåtgärder för perioden 2000-2006. Tabellerna 1 och 2 visar fördelningen mellan medlemsstaterna av anslag respektive stödåtgärder som antagits för de tre prioriterade målen(2). Av tabell 1 framgår bland annat att sex medlemsstater erhåller 84 % av anslagen. Bilaga 1 visar programplaneringsprocessen och belyser de olika stadierna av partnerskapets genomförande.

Tabell 1

Åtagandebemyndiganden för strukturfonderna, perioden 2000-2006, i miljoner euro (1999 års priser)((Exklusive gemenskapsinitiativ och innovativa åtgärder.))

>Plats för tabell>

Källa:

Kommissionen (tolfte årsrapporten om strukturfonderna (2000) - KOM(2001) 539 slutlig, 3 oktober 2001).

Tabell 2

Stödåtgärder som antagits under åren 2000 och 2001 för perioden 2000-2006

>Plats för tabell>

Källa:

Kommissionen.

2. Utan att ifrågasätta de grundläggande principerna för de tidigare reformerna var det huvudsakliga syftet med den omarbetning av strukturfondernas rättsliga ramar som Europeiska unionens råd godkände 1999(3) att förenkla och effektivisera strukturfonderna genom följande:

a) Mer koncentrerade och förenklade strukturfondsåtgärder genom att antalet prioriterade mål minskades från sju till tre. Antalet gemenskapsinitiativ begränsades å sin sida till fyra(4). Den andel av gemenskapens befolkning som är stödberättigad enligt de regionala målen uppgår till 41,4 % i slutet av perioden 2000-2006, vilket skall jämföras med 50,6 % för den föregående perioden. Den procentuella andelen medel som avser mål 1 uppgår till 69,7 % (inklusive övergångsstöd till tidigare stödberättigade områden som inte längre är stödberättigade perioden 2000-2006), vilket ligger något över den procentuella andelen för den föregående perioden. Stödet inom mål 1 koncentreras dessutom huvudsakligen till fem medlemsstater.

b) En tydligare ansvarsfördelning och en striktare tillämpning av subsidiaritetsprincipen, framför allt i syfte att påskynda och förenkla programplaneringsförfarandena. I detta sammanhang är kommissionen garant för de strategiska prioriteringarna och antar i detta syfte gemenskapens riktlinjer och prioriteringar för de tre målen. Förvaltningen av operativa program (OP) och samlade programdokument (SPD) är däremot mer decentraliserad. Därmed innehåller de operativa programmen och de samlade programdokumenten inte längre detaljerade uppgifter om de planerade åtgärderna, och stödmottagare och den finansiella fördelningen för de olika planerade åtgärderna fastställs i ett nytt dokument, programkomplementet. Även rollen för övervakningskommittéerna, där kommissionen hädanefter endast har en rådgivande funktion, har stärkts, och de godkänner programkomplementen, de årliga genomföranderapporterna och varje ändring av dessa.

c) Strävan efter bättre resultat och effektivitet genom en fördjupad utvärdering med precisering av de tre stadierna (på förhand, efter halva tiden och i efterhand) och medlemsstaternas och kommissionens ansvar på detta område. Bland annat är de behöriga nationella myndigheterna ansvariga för förhandsbedömningen när det gäller utarbetande av planer, stödåtgärder och programkomplement. I en strävan efter effektivitet förutser reformen även en mer heltäckande övervakning baserad dels på indikatorer för hur långt stödåtgärderna kommit när det gäller faktiskt genomförande, resultat och effekter, dels på en årlig genomföranderapport för varje program, samt på att en del av åtagandebemyndigandena läggs i en reserv (resultatreserven på 4 %), vilket gör det möjligt att efter halva tiden fördela ytterligare medel beroende på stödåtgärdernas resultat.

d) En bättre åtskillnad och förstärkning av funktionerna för förvaltning, utbetalning, övervakning och kontroll, genom en avgränsning av de ansvarsområden som gäller för de nya enheterna (förvaltningsmyndigheter, utbetalande myndigheter och förmedlande organ, av vilka de sistnämnda agerar för någon av dessa myndigheter), övervakningskommittéerna och de instanser som ansvarar för kontroller i medlemsstaterna.

e) En ekonomisk förvaltning som skall leda till ett effektivare genomförande av programmen med hjälp av ett system som i princip är enklare men också mer krävande: efter förskottet (7 % utbetalas när programmet antas) baseras varje utbetalning på faktiskt betalda utgifter, och kommissionen kommer automatiskt att återta den del av åtagandet som inte har lett till någon utbetalning i slutet av det andra året efter det att åtagandet gjordes (bestämmelsen "n+ 2").

Granskningens omfattning och mål

3. Granskningen omfattade programplaneringen av stödåtgärderna - framför allt inom mål 1 - samt införandet av förvaltningsinstrument. Syftet med granskningen var att bedöma

a) om man vid fastställandet av de regioner som är berättigade till stöd inom mål 1 och 2 har kunnat garanterat att stödet koncentrerats till de minst utvecklade områdena (punkterna 6-16),

b) när det gäller mål 1, om de förfaranden och processer för programplanering som kommissionen och medlemsstaterna infört säkerställer samstämmighet dels mellan de olika programdokumenten, dels mellan dessa dokument och de berörda medlemsstaternas och regionernas specifika behov, för att minska skillnaderna i förhållande till genomsnittet inom EU (punkterna 17-53),

c) om de nya bestämmelserna för förvaltning, utbetalning, övervakning och kontroll har lett till att det införts tillfredsställande system på dessa områden (punkterna 54-85).

4. Avseende de problem som rör utnyttjandet av åtagande- och betalningsbemyndiganden, översynen av de flesta av stödåtgärdernas finansieringsplaner och införandet av system för budgetprognoser har det gjorts iakttagelser i årsrapporten för 2001 och dessa problem tas därför inte upp här(5).

5. Granskningen har gjorts vid kommissionens avdelningar och i elva medlemsstater som mottar stöd inom mål 1(6). Den omfattade ett urval av 15 regioner(7), varav fyra(8) erhöll ett övergångsstöd (regioner där stödet stegvis avvecklas [phasing out]).

FASTSTÄLLANDE AV STÖDBERÄTTIGADE REGIONER

6. Granskningen syftade främst till att bedöma huruvida fastställandet av de regioner som var berättigade till stöd inom mål 1 och 2 var baserat på aktuella uppgifter som möjliggör lämpliga jämförelser och på tydliga regler som garanterar att stödåtgärderna koncentreras till de minst utvecklade områdena.

Regioner för mål 1

7. Inom ramen för programplaneringen av strukturfonderna är arbetet med att fastställa de stödberättigade områdena av särskild vikt, eftersom man då för en sjuårsperiod fastställer vilka regioner som skall vara behöriga för mål 1, vilket är de regioner som erhåller den största andelen medel. I motsats till vad som var fallet för den föregående programplaneringsperioden, för vilken det i förordningen medgavs undantag, har det allmänna kriteriet(9) om en bruttonationalprodukt (BNP) per invånare som ligger under 75 % av gemenskapens genomsnitt tillämpats strikt, eftersom det i bestämmelserna för perioden 2000-2006 inte längre finns några undantag till detta kriterium. Kommissionen kunde genom sitt beslut av den 1 juli 1999(10) snabbt fastställa den icke-reviderbara förteckningen över berörda regioner med utgångspunkt i Nomenklaturen för statistiska territoriella enheter (NUTS)(11).

8. BNP beräknas utifrån de senaste tre årens uppgifter över gemenskapen som fanns tillgängliga per den 26 mars 1999 - ett datum som fastställts i förordningen - vilket innebär åren 1994, 1995 och 1996. För fyra mål 1-regioner (franska utomeuropeiska departement - DOM-F) fanns endast uppgifter för 1994 tillgängliga. Dessutom var dessa uppgifter ännu inte baserade på det nya europeiska national- och regionalräkenskapssystemet(12), där metoderna för registrering av ekonomiska och statistiska uppgifter harmoniseras.

9. Kommissionen har tillämpat förordningen korrekt. Med de uppgifter som användes (1994, 1995 och 1996) kunde man emellertid inte beakta alla strukturella effekter av den föregående periodens stödåtgärder på de berörda regionernas utveckling. Eftersom det inte finns någon korrigeringsmekanism som baseras på mer aktuella uppgifter, vilket är fallet med mål 2(13), kan gemenskapsfinansiering via strukturfonderna kvarstå för de regioner som delvis redan har hunnit ikapp med utvecklingen(14), vilket i princip utesluter en förstärkt finansiering till de regioner som befinner sig i en svårare situation.

10. Eftersom den administrativa avgränsningen av regioner (baserad på NUTS) kan skilja sig från den avgränsning som fastställts geografiskt eller historiskt, kan den också ha ett visst inflytande över regionernas berättigande till stöd ur strukturfonderna(15). Exempelvis har Irlands helt nya uppdelning i regioner gjort det möjligt för en av de nyskapade regionerna att fortsätta omfattas av mål 1(16). Regionindelningen kunde ändras eftersom NUTS uppdaterades genom bilaterala förhandlingar mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten. Kommissionen har ännu bara lagt fram ett förslag till förordning om införande av en rättslig grund som fastställer regler för detta, vilket skedde i februari 2001(17).

Regioner för mål 2

11. I förordningen om strukturfonderna för 2000-2006 anges ett tak på 18 % av gemenskapens totala folkmängd för de områden som skall omfattas av mål 2. Det utgör grunden för när kommissionen fastställer ett tak för folkmängden för de enskilda medlemsstaterna. Inom ramen för dessa tak har vissa medlemsstater presenterat fragmenterade områden för att maximera den territoriella täckningen, vilket inte gör det möjligt att garantera att de områden som är värst drabbade av strukturella problem väljs ut.

12. När områdena skall fastställas tillämpas dessutom två kategorier av kriterier, en med gemenskapsanknytning och en med nationell anknytning. Gemenskapskriterierna, som avser industriområden och landsbygdsområden, baseras på statistik som harmoniserats på NUTS 3-nivå(18) och de nationella kriterierna baseras på statistik och annan relevant information som medlemsstaterna har översänt angående situationen i de berörda områdena.

13. De objektiva gemenskapskriterierna fastställs i bestämmelserna om strukturfonderna, och de har minskat i betydelse i förhållande till de nationella kriterierna. Följaktligen uppgick den befolkningsandel i mål 2-områdena som uppfyllde gemenskapskriterierna till 77 % under perioden 1989-1993, till 55 % under perioden 1994-1999, men bara till 47 % under perioden 2000-2006. Dessutom har den reviderbara förteckningen över områden som är berättigade till mål 2-stöd fastställts utifrån förslag och information som medlemsstaterna översänt, vars innehåll är svårt att verifiera och ibland visar sig vara föga enhetligt. Den slutliga förteckningen avspeglar resultatet av de bilaterala förhandlingarna mellan kommissionen och medlemsstaterna.

14. I praktiken är det främst de nationella kriterierna som avgör valet av mål 2-områden. Tillämpningen av nationella kriterier ger emellertid medlemsstaterna stor frihet när de skall motivera ett stödberättigande för de flesta av de gemenskapsområden som omfattas av mål 2. På så sätt har ett av dessa kriterier(19) varit det främsta kriteriet för fastställande av mål 2-områden i åtta(20) av de tolv berörda medlemsstaterna.

Regioner som är stödberättigade inom ramen för konkurrenspolitiken

15. Revisionsrättens granskningar har visat att de områden som är berättigade till statligt stöd inte alltid överensstämmer med de områden som är berättigade till stöd ur strukturfonderna. För de föregående perioderna har denna bristande överensstämmelse redan uppmärksammats av revisionsrätten i dess årsrapport för 1995(21), av Europaparlamentet(22) och av kommissionen själv(23).

16. Även om kommissionen har åtagit sig att öka överensstämmelsen mellan regionalpolitiken och konkurrenspolitiken för att undvika att en sådan situation uppstår även för perioden 2000-2006(24), måste man konstatera att situationen inte direkt har förbättrats. Befolkningsandelen i de regioner som är berättigade till stöd inom strukturfonderna men som inte omfattas av nationella regionalstöd är fortfarande stor: 5,8 % för perioden 2000-2006 mot 6,6 % för perioden 1994-1999. Den bristande överensstämmelsen är huvudsakligen koncentrerad till mål 2 och den procentuella andelen i fråga uppgår till 12,9 % för detta mål. För en medlemsstat(25) uppgår denna andel till 41 %.

IAKTTAGELSER AVSEENDE PROGRAMPLANERINGEN FÖR STÖDÅTGÄRDER INOM MÅL 1

17. Kommissionen har spelat en aktiv och positiv roll, framför allt genom sina vägledande strategiska riktlinjer, sin arbetsinsats för att göra förhandsbedömningen till ett användbart och kritiskt instrument samt de förhandlingar som syftar till att öka gemenskapsstödramarnas och stödåtgärdernas kvalitet och samstämmighet. Trots väsentliga framsteg, framför allt när det gäller kvantifiering och indikatorer, uppvisar programplaneringen för stödåtgärder för mål 1 för perioden 2000-2006 vissa svagheter.

Försenade och tungrodda förfaranden för programplanering

18. Granskningen syftade till att undersöka om kommissionens anvisningar och de införda förfarandena(26) gjort det möjligt att vid lämplig tidpunkt anta stödåtgärder, med tanke på de administrativa och institutionella begränsningarna i medlemsstaterna och gemenskapen.

19. Som kommissionen själv påpekar i sitt meddelande(27) har den inte kunnat anta de flesta programdokument förrän efter en tidsförskjutning på ett år eller mer. Av de 123 programdokument som mottagits beträffande mål 1 kunde endast tre dokument(28) antas inom fem månader efter mottagandet av planerna eller förslagen till samlade programdokument, vilket är den tidsfrist som anges i förordningen. Förordningens tidsfrister har alltså visat sig vara föga realistiska.

20. Dessa förseningar av programplaneringen förklaras bland annat av en varierande kvalitet på de dokument som medlemsstaterna översänt (se punkt 31), vilket har gjort att kommissionen har varit tvungen att ingripa för att öka effektiviteten och samstämmigheten i de gemenskapsstödramar och stödåtgärder som medlemsstaterna lagt fram. En annan anledning till förseningarna är det tungrodda antagningsförfarandet (se punkt 21) och ett otillräckligt klargörande av medlemsstaternas och gemenskapens ansvarsområden när det gäller antagande av programkomplement (se punkterna 22-23). Kommissionens interna reform (omstrukturering av kommissionens avdelningar och ändrade samrådsförfaranden) var i full gång år 2000, och vid tidpunkten för antagande av programdokumenten bidrog den ytterligare till att försena behandlingen och förlänga svarstiderna inom kommissionen.

21. Olika tillvägagångssätt vid utarbetande och slutförande av programdokumenten har tillämpats parallellt. Medlemsstaterna å sin sida har från budgetåret 1998 lagt ned betydande arbete på att utarbeta samtliga programdokument (planer, gemenskapsstödramar, operativa program, samlade programdokument och programkomplement) relativt samlat och vid ungefär samma tidpunkt. Inom kommissionen har den sekventiella uppdelningen av programplaneringsstadierna lett till ett stort antal etapper, där varje etapp skall godkännas och slutföras innan nästa etapp kan inledas. Detta är anledningen till att de programdokument som medlemsstaterna har utarbetat har lagts fram för kommissionen separat för varje fas. Detta har bidragit till att skapa betydande förseningar, även om de frågor som kommissionen vid varje stadium tog upp ofta var relevanta och bidrog till att öka stödåtgärdernas effektivitet och överensstämmelse med Europeiska unionens politik på andra områden.

22. Som kommissionen själv påpekar(29) respekterades inte den lagstadgade tidsfristen på tre månader för översändande av programkomplementet, med några få undantag. Det slutliga framläggandet av programkomplementet för kommissionen försenades ibland till följd av att gemenskapens och medlemsstaternas ansvarsområden inte var tillräckligt tydligt klargjorda. För ansökningar om löpande utbetalningar gäller att villkoret om att det programkomplement som lagts fram för kommissionen skall innehålla den information som anges i artikel 18.3 i förordning (EG) nr 1260/1999 skall vara uppfyllt. I vissa fall där detta villkor inte har varit uppfyllt har kommissionen skjutit upp motsvarande löpande utbetalningar, vilket försenat framstegen med strukturåtgärderna(30).

23. I sådana fall har man i praktiken inte alltid kunnat märka något av förenklingen av att förvaltningsmyndigheten och övervakningskommittén skulle ansvara för godkännandet av programkomplementet. En förenkling i ett tidigt stadium, framför allt i det skede där operativa program eller samlade programdokument antas, innebär inte nödvändigtvis en fördel i nästa del av processen. Den kan till och med leda till effektivitetsförluster, eftersom kommissionen senare alltid är tvungen att kontrollera programkomplementets innehåll innan den kan göra motsvarande utbetalningar.

24. I de flesta av medlemsstaterna kunde man inte hålla de planerade tidsfristerna för antagande av regionalstödskartor och kartor över strukturfonderna. Nästan alla stödordningar för regionalstöd löpte ut den 31 december 1999. Efter detta datum hade regionerna inte längre någon laglig möjlighet att bevilja stöd. Det sena antagandet av nya regionalstödskartor ledde till osäkerhet bland förvaltare och stödmottagande företag och ett avbrott i beviljandet av stöd, framför allt företagsstöd.

Tillvägagångssätt och metoder för förhandsbedömning och programplanering: bättre samstämmighet och större effekter bör eftersträvas

25. Vid granskningen gjordes en bedömning av

a) om kommissionen har preciserat vilka formella drag som skall känneteckna planerna, förslagen till samlat programdokument, operativa program och programkomplement (i form av precision, kvantifiering, samstämmighet och öppenhet), och om kommissionen har gett förslag och rekommendationer när det gäller metoder och tekniker för vilken utvärdering och programplanering som skall användas,

b) om de olika stadierna av programplaneringen har baserats på metoder och tekniker som är anpassade och kontrollerbara, och framför allt om förhandsbedömningarna har gett önskad effekt,

c) om programplaneringen i sig, med hjälp av lämpliga indikatorer på olika nivåer, är enhetlig och lämplig med hänsyn till regionernas specifika problem och ger upphov till precisa (eller kvantifierade) mål som kan uppnås, samt tydligt och konkret visar sambandet när det gäller rangordning, komplementaritet och substituerbarhet dels mellan målen, dels mellan målen och åtgärderna.

Metoder för styrning av programplaneringen

26. Kommissionens arbetsdokument är till nytta för medlemsstaterna när de skall genomföra arbetet med programplanering, framför allt när det gäller innehållet i planer, gemenskapsstödramar, operativa program och samlade programdokument inom ramen för tillämpningen av artiklarna 16-19 i förordning (EG) nr 1260/1999. Även om de generellt hänvisar till en grundläggande dokumentation(31) är dessa dokument ännu inte tillräckligt detaljerade, med undantag för de metoder som rör indikatorer. Följande aspekter förtjänar att påpekas:

a) Det finns få konkreta förklaringar till metoderna för behovsanalys som skulle kunna leda till att de identifierade behoven ordnas efter prioritet. Samma sak gäller rangordningen av mål, som skulle kunna resultera i ett ordentligt instrument för att uppskatta finansiella avvägningar mellan olika prioriteringar, mellan operativa program eller mellan åtgärder med hänsyn till det mål som skall uppnås(32).

b) I kommissionens arbetsdokument betonas en kvantifiering av mål och indikatorer och det hänvisas till befintliga metoder i ämnet. Det anges inte att dessa skall preciseras i programdokumenten, även om ett förtydligande i detta sammanhang skulle leda till ökad insyn.

c) Utredande av alternativ när det gäller strategier och åtgärder inom ramen för socioekonomisk utveckling, bedömda enligt inverkan, effektivitet och kostnader, tas inte upp i arbetsdokumenten.

d) Även om strategierna och prioriteringarna för en gemenskapsstödram eller ett samlat programdokument skall överensstämma med regional och nationell politik och gemenskapspolitik, efterfrågas inte uttryckligen detaljerad information om alla berörda nationella och regionala politiska åtgärder (framför allt om deras allmänna och särskilda mål, de åtgärder som genomförts, de finansiella medel som tilldelats och tidsplanerna för genomförande). Utan denna information är det svårt att fastställa någon motivering av de val som gjorts avseende gemenskapsstödramar eller förslag till samlade programdokument.

e) De grundläggande principer som motiverar ett offentligt ingripande och som politiska beslutsfattare kan stödja sig på(33) förklaras inte i tillräcklig utsträckning. Andra principer, såsom de som syftar till att undvika dödviktseffekter(34) eller undanträngningseffekter(35), eller till att säkerställa att åtgärderna tillför något och skapar incitament, eller resultatens och effekternas varaktighet, betonas inte heller i arbetsdokumenten eller riktlinjerna.

f) Tonvikten läggs främst på tematiska prioriteringar som skall göras inom de tre strategiska prioriteringarna (den regionala konkurrenskraften, ekonomisk sammanhållning och sysselsättning, samt utvecklingen av stads- och landsbygdsområden). Andra vägar(36) till regional utveckling eller minskade klyftor har inte behandlats i kommissionens riktlinjer eller arbetsdokument.

27. Revisionsrätten har noterat att alla dessa svagheter i arbetsdokumenten och riktlinjerna har gett återverkningar i ett senare skede när det gäller de tekniker som använts för analys av politiken (se punkterna 31-36).

Metoder och tekniker i praktiken

Förhandsbedömningens roll

28. Enligt artikel 41 i förordning (EG) nr 1260/1999 skall förhandsbedömningen utgöra underlag för utarbetandet av planerna, stödåtgärderna och programkomplementet samt utgöra en del av dessa. Den skall omfatta en analys av medlemsstatens, regionens eller den berörda sektorns starka och svaga punkter samt deras potential. Den skall också innehålla en bedömning av strategins och målens överensstämmelse med de berörda regionernas eller områdenas särdrag samt den förväntade effekten av de planerade prioriterade åtgärderna, om möjligt uttryckt kvantitativt för de särskilda målen i förhållande till utgångsläget. Kommissionen betonade också i sitt arbetsdokument om förhandsbedömning att det krävs en stark interaktion mellan förhandsbedömningen och programplaneringen där den som gör bedömningen ger en oberoende motivering för policymixen och fördelningen av medel utifrån förväntade resultat och effekter.

29. I praktiken är bedömarens roll på medlemsstatsnivå ofta inte klart definierad enligt avtal och det har funnits stora variationer, alltifrån rådgivning till kritisk analys. En av anledningarna till detta är att kommissionen, till skillnad från tidigare, inte har kunnat påverka valet av bedömare. I flera länder och regioner som besöktes(37) utgjordes bedömningen av ett vetenskapligt bistånd vid beredningen och utarbetandet av gemenskapsstödramen, koncentrerat på en motivering av den valda strategin, och den omfattade ingen kritisk bedömning eller analys av alternativa strategier(38).

30. Denna brist på precision av förhandsbedömarens roll har även lett till att förhandsbedömningarnas kvalitet har varit ganska ojämn och ibland otillfredsställande, även för kommissionen(39). Kommissionen ingrep dessutom endast i ett begränsat antal fall, framför allt när det gällde större regionala utvecklingsplaner, för att be medlemsstaten komplettera förhandsbedömningen eller för att ta initiativ till att det skulle göras ytterligare bedömningar av planen(40).

Metoder för analys av politiken

31. Olika svagheter har konstaterats när det gäller tillämpningen av metoder och tekniker för analys, utvärdering och programplanering.

32. Analyserna av medlemsstatens eller regionens starka och svaga sidor och potential åtföljs exempelvis sällan av tekniska analyser med syfte att rangordna behoven och tydliggöra den relativa betydelsen av olika faktorer som påverkar utveckling och tillbakagång, samt deras samband med strukturåtgärderna(41).

33. På liknande sätt har uppläggningen av de mål och strukturåtgärder som tas upp i planerna och gemenskapsstödramarna ofta en annan utgångspunkt än de förfaringssätt som, i syfte att underlätta val och avvägningar, uppmärksammar de viktigaste sambanden mellan olika mål, mellan allmänna mål och åtgärder och mellan åtgärderna i förhållande till ett givet mål(42).

34. Endast några av de nationella utvecklingsplanerna innehöll en detaljerad framställning av en väsentlig del av de berörda nationella och regionala prioriteringarna och åtgärderna (se punkt 26 d)(43).

35. Granskningen har påvisat brister när det gäller kvantifiering av mål och relevanta indikatorer (se punkt 44), vilket hindrar en påföljande teknisk analys. Exempelvis är de övergripande målen ibland alltför högt ställda(44) så att det är omöjligt att fastställa i vilken grad gemenskapsstödramarna och de samlade programdokumenten kan bidra till att målen uppfylls. Programplaneringen säkerställer i allmänhet inte att det går att kontrollera metoderna för kvantifiering när det gäller indikatorer och kostnader. Kommissionen och medlemsstaterna har dessutom endast i ett fåtal fall verifierat att de principer som motiverar ett offentligt ingripande tillämpats(45). De övriga principer som tas upp i punkt 26 e) togs inte upp i någon större utsträckning i programplaneringen av gemenskapsstödramarna och stödåtgärderna.

36. Dessa brister är av stor betydelse, eftersom de utgör ett hinder för överensstämmelse mellan gemenskapsstödramarna och stödåtgärderna (operativt program och samlat programdokument). De hindrar ett optimalt val av resursutnyttjande med tanke på regionernas specifika behov i fråga om hållbar utveckling, konvergens, sysselsättning, konkurrenskraft, produktivitet och integrering av målgrupper.

Utvärdering av strukturfondernas makroekonomiska effekter(46)

37. För mål 1-regionerna (främst de stora regionerna) är utvärderingen av strukturfondernas makroekonomiska effekter med hjälp av modeller ett viktigt analysinstrument, vars resultat kan vara ett effektivt bidrag till programplaneringsprocessen när det gäller val och avvägningar inom målen och instrumenten (se bilaga 2). För stora mål 1-planer har kommissionen dessutom varit positiv till att använda de allra senaste makroekonomiska modellerna(47) för att på förhand analysera effekterna på den berörda regionens BNP, sysselsättningen, produktiviteten och konkurrenskraften.

38. Utvecklingen och användningen av denna typ av utvärdering har emellertid inte alltid optimerats i samband med programplaneringen av gemenskapsstödramar och stödåtgärder. De modeller som medlemsstaterna tillämpade behandlade i själva verket endast delvis de fyra typerna av förväntade effekter (se bilaga 2). Beräkningen av vissa stora mål 1-planers effekter har inte baserats på någon makroekonomisk modell och har ibland endast varit partiell(48). För att få tillgång till jämförbara och ofta mer kompletta beräkningar har kommissionen varit tvungen att låta utvärdera effekterna av gemenskapsstödramarna - och ibland av planerna - för de medlemsstater som erhöll stöd ur Sammanhållningsfonden(49) och för Östtyskland med hjälp av modeller som kommissionen tagit initiativ till(50). För Italien tillämpade kommissionen en oberoende modell på mål 1-planen.

39. Användningen av modeller har gett begränsad effekt i samband med programplaneringen av mål 1, eftersom syftet främst var att kvantifiera de förväntade resultaten av den föreslagna strategin. Modellerna har inte använts för att bedöma alternativa strategier genom jämförelser av strategiernas effekter för att fastställa optimal planstruktur och finansiell fördelning med hänsyn till mål och disponibla medel. Under programplaneringsprocessen beaktade kommissionen inte heller vissa konstaterade anomalier i de effekter som beräknats utifrån modellerna, vilket understryker deras svaga påverkan (se punkt 6 i bilaga 2). Det är sant att tillämpningen av makroekonomiska modeller för att bedöma effekterna av programplaneringen har skett i ett sent skede, bland annat efter det att arbetet med den nationella planen har slutförts men innan kommissionen godkände gemenskapsstödramen och stödåtgärderna(51).

40. I detta sammanhang bör det också betonas att modellernas relevans, trots vissa modellers relativt kompletta resultat, ändå är begränsad av att modellerna huvudsakligen är inriktade på den nationella nivån, vilket inte alltid gör det möjligt att utifrån dem bedöma konvergensen mellan regionerna i en och samma medlemsstat eller en hållbar minskning av klyftorna tack vare planerna och gemenskapsstödramarna och de samlade programdokumenten i jämförelse med EU:s genomsnitt(52). Dessa modeller förenklar dessutom de ekonomiska mekanismerna och kräver därför ytterligare information för att kunna fånga upp den ekonomiska verkligheten. Den information som krävs för att kunna kvantifiera utbudseffekterna för investeringar i infrastruktur eller i mänskliga resurser är därmed inte alltid tillgänglig och ytterligare undersökningar av dessa effekter krävs ännu. Slutligen saknas det ibland lämplig statistisk information för de modeller som tillämpas (se bilaga 2).

41. Även om de har vissa brister är dessa modeller användbara både för de nationellt ansvariga för programplaneringen och för kommissionen. Kommissionen har emellertid ännu inte lyckats bemästra denna mångfald av tillvägagångssätt och modeller för att kunna göra en välgrundad jämförande analys av resultaten mellan medlemsstaterna.

Indikatorerna

42. Införandet av kvantifierade indikatorer för faktiskt genomförande, resultat och effekter bör ha följande syfte:

a) Göra det möjligt att fastställa lämpliga orsakssamband mellan olika mål, mellan åtgärdernas mål och genomförandet av åtgärderna och de insatser de består av. Indikatorerna bör följaktligen ge en relevant återspegling av mål, resultat och genomförd aktivitet.

b) Vid bestämda intervall under programmets genomförande skall indikatorerna kunna användas för övervakning och registrering av den faktiska utvecklingen i förhållande till en fastställd utgångspunkt, för att ge underlag för utvärderingar efter halva tiden och utvärderingar i efterhand.

c) Bidra till eventuella justeringar som behöver göras med hänsyn till avvikelser mellan prognoser och genomförande eller ändrade prioriteringar.

43. Framsteg har konstaterats i förhållande till de svagheter som framkom i samband med revisionsrättens särskilda rapport nr 15/98 om utvärdering av strukturfondsåtgärder avseende perioderna 1989-1993 och 1994-1999(53). För perioden 2000-2006 har kommissionen ägnat ett helt arbetsdokument åt indikatorer och den därtill hörande metodiken samt urvalet av nyckelindikatorer för de olika stödområdena(54). De berörda medlemsstaterna och regionerna har dessutom alla lagt ned arbete(55) på att göra indikatorerna mer enhetliga (se punkt 42 a) och förbättra kvantifieringen(56).

44. Det återstår emellertid en del arbete att göra, framför allt när det gäller utvärderingar och översyn efter halva tiden och utvärderingar i efterhand.

a) Det har noterats att ytterligare indikatorer bör fastställas(57), eller i de fall de är fastställda saknas det ännu en kvantifiering(58) eller ett fastställande av deras utgångspunkt(59). Kvantifieringen motiveras i allmänhet inte av lämpliga analyser (se punkt 35).

b) Likaså har det för alla de granskade regionerna konstaterats att indikatorerna fortfarande ofta uttrycker mål, resultat och genomförd aktivitet på ett ofullständigt eller ibland föga relevant sätt. Därmed är det svårt att med hjälp av indikatorerna klart och tydligt fastställa orsakssambanden mellan olika mål och mellan plan- eller programnivån, prioriteringsnivån och åtgärdsnivån. Denna avsaknad av enhetliga indikatorer på olika nivåer hänger samman med programplaneringens uppläggning. Enligt denna fastställs indikatorer avseende allmänna mål och prioriterade stödområden inom ramen för gemenskapsstödramar och samlade programdokument, och därefter indikatorer avseende åtgärder inom ramen för programkomplementet. Om man samtidigt hade följt en omvänd ordning, där man börjar med insatser och åtgärder för att därefter gå vidare till prioriterade stödområden och program, och till prioriterade stödområden och allmänna mål, skulle detta ha bidragit till mer enhetligt utformade indikatorer.

Finansieringsplaner

45. Inom programplaneringen återger stödåtgärdernas finansieringsplaner den årliga fördelningen i budgetplanen där ett liknande belopp distribueras för varje år. Den fördelningsprofil som följer av detta liknar profilen för de disponibla budgetmedlen (se tabellerna 3 och 4). Finansieringsplanerna tar alltså inte hänsyn till den faktiska cykeln för programplanering av strukturåtgärder, som i allmänhet omfattar stadier för igångsättning, sedan normal genomförandetakt och till sist slutförande. Istället reproducerar de endast den årliga fördelning som anges i gemenskapens budgetplan och åtföljs inte av några faktiska prognoser för strukturåtgärdernas framåtskridande. Därmed blir det svårare att med detta finansiella instrument effektivisera övervakningen av stödåtgärdernas framskridande samt utvärderingen av dessa(60).

Tabell 3

Årlig fördelning av disponibla anslag för programplaneringen av mål 1 (exklusive resultatreserven) i miljoner euro, löpande priserKälla:

Kommissionen.

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

Källa:

Kommissionen.

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

Förhandlings- och avvägningsprocesserna

46. Vid förhandlingarna mellan kommissionen och medlemsstaterna har man inte fullt ut kunnat ta upp alla problem med överensstämmelse mellan gemenskapsstödramarna och stödåtgärderna, eller precis ange deras förväntade effekter när det gäller regional utveckling. De brister som konstaterats vid granskningen i fråga om information, kvantifiering eller överensstämmelse mellan behov, mål och åtgärder (se punkterna 31-35 och 44) bör behandlas ytterligare vid ett senare tillfälle, bland annat i samband med översynen efter halva tiden, för att gemenskapsprogrammen skall bli så effektiva som möjligt (se punkt 36).

47. Framför allt i vissa betydande aspekter av programplaneringen har kommissionen inte eftersträvat en väsentlig förbättring under förhandlingarna.

a) Det begärdes ingen detaljerad information om nationell och regional politik som omfattar gemenskapsstödramen eller det samlade programdokumentet, och kommissionens förhandlingar med medlemsstaterna berörde därmed endast i liten utsträckning den samlade finansieringen för regional utveckling. Detta gäller även för de utvecklingsplaner som täcker en relativt betydande del av nationella och regionala prioriteringar och åtgärder för utveckling, varav gemenskapsstödramen endast utgjorde en liten del(61). Den del av de utvecklingsfrämjande åtgärderna som inte samfinansieras, och som inte systematiskt tas upp vid förhandlingarna(62), är följaktligen inte nödvändigtvis underställd samma principer. På grund av interaktionen mellan åtgärderna, vare sig de är samfinansierade eller inte, påverkar den differentierade behandlingen gemenskapsstödramarnas och de samlade programdokumentens samstämmighet och effekter på alla nivåer.

b) Med undantag för stöd till produktiva investeringar har kommissionen i praktiken ägnat föga uppmärksamhet åt principerna för offentlig finansiering och de dödviktseffekter eller undanträngningseffekter som kan vara utmärkande för vissa åtgärder (se punkt 26 e).

48. Vissa förhandlingar, avseende lämpligheten av de framlagda åtgärderna och nivån på de finansiella medel de skulle tilldelas, har utmärkts av en brist på relevanta analyser, vilket har begränsat kommissionens möjligheter att ge tillräckligt genomförbara förslag(63).

49. Man har betonat sådana formella aspekter av programplaneringen som beskrivningen av prioriterade områden eller av åtgärder, angivelsen av beloppet för finansiering ur fonderna för varje prioriterat område och för varje år, beskrivningen av förvaltningsmyndigheten och förvaltningsmetoderna och beskrivningen av övervakningssystemen och de särskilda kontrollförfarandena. Fördelningen av budgetmedel för gemenskapsstödramar och program påverkas alltså mer av hur medel tidigare har utnyttjats inom vissa åtgärder, erfarenheter från genomförandet och behovet av att garantera att fondmedel kan utnyttjas i så stor utsträckning som möjligt inom varje medlemsstat, än av en väl upplagd utvecklingsstrategi och tekniska analyser av alternativa anslagsfördelningar.

Risk för bristande överensstämmelse och ineffektivitet vid tillämpningen av resultatreserven

50. Granskningen syftade till att bedöma om mekanismerna för fördelning av den resultatreserv som förutses i artikel 44 i förordning (EG) nr 1260/1999 möjliggör jämförelser för att bedöma de samlade programdokumentens eller de operativa programmens resultat (performance) utifrån indikatorer som ger en tillräcklig bild av effektivitet, förvaltning och det finansiella genomförandet, och som mäter resultaten efter halva tiden i förhållande till de ursprungliga särskilda målen.

51. Införandet av resultatreserven gav varje program incitament att uppnå de på förhand fastställda målen med hjälp av operativa och kvantifierbara indikatorer. För detta ändamål har kommissionen tillhandahållit de stödmottagande medlemsstaterna en vägledande lista över indikatorer för kriterier avseende finansiell förvaltning, måluppfyllelse och förvaltning, och utarbetat ett arbetsdokument om detta.

52. Resultatreserven medför ett komplext förfarande för omfördelning av medel där det nästan fria valet av kriterier eller indikatorer och av deras kvantifiering i form av konkreta mål som skall ha uppnåtts efter halva tiden kan leda till en inkonsekvent och ineffektiv tillämpning. I detta sammanhang skiljer sig många av medlemsstaternas val väsentligt från kommissionens vägledande lista. Dessutom anges det i olika samlade programdokument, operativa program eller gemenskapsstödramar att resultatreserven under alla omständigheter kommer att fördelas till de operativa programmen eller inom det samlade programdokumentet och att den under inga omständigheter kommer att gå förlorad. Under sådana förhållanden är detta resultatinstruments funktion starkt begränsad.

53. Två stödmottagande medlemsstater har inrättat en extra reserv som inte krävs enligt lagstiftningen. Denna uppgår till 6 % i Italien och 2,6 % i Portugal. I detta fall bör kommissionen se till att gemenskapsbudgeten används enhetligt och strikt för att dessa medlemsstater inte utan kommissionens godkännande skall kunna omfördela gemenskapsmedel inom den redan tidigare fastställda fördelningen.

IAKTTAGELSER AVSEENDE SYSTEMEN FÖR FÖRVALTNING, BETALNING, ÖVERVAKNING OCH KONTROLL

Svagheter i samband med införandet av nya system och förfaranden

54. Granskningen syftade till att inom ramen för perioden 2000-2006 undersöka om de nya bestämmelserna om förvaltning, utbetalning, övervakning och kontroll lett till att det utan dröjsmål införts system och förfaranden som möjliggör en sund åtskillnad av funktioner, minskad förekomst av oegentligheter och ett tillfredsställande flöde av tillförlitliga uppgifter mellan medlemsstaterna och kommissionen.

55. Det försenade offentliggörandet av genomförandebestämmelserna i förordning (EG) nr 438/2001 från mars 2001 rättfärdigar inte helt och hållet medlemsstaternas sena införande av förvaltnings- och kontrollsystem. Grunden till systemet med kontroll i efterhand hade utvecklats redan i den föregående förordningen (EG) nr 2064/1997(64), framför allt vad gäller ansvaret beträffande utlåtande från en oberoende instans. Det kan konstateras att dessa system i slutet av 2001 ibland ännu var under uppbyggnad eller slutförande. Gällande nationell lagstiftning var inte alltid anpassad för att kunna anförtro dessa nya strukturer allt det ansvar och alla de resurser som krävs enligt regelverket för strukturfonderna 2000-2006.

56. I Grekland var det exempelvis nödvändigt att införa särskilda nationella bestämmelser för att svara på dessa nya gemenskapskrav, vilket gjorde att vissa program inleddes först efter mycket stora förseningar. I Spanien utarbetades särskilda bestämmelser för att samordna de nationella och regionala nivåerna i fråga om ansvarsfördelning. I Portugal omfattar de regionala programmen en mycket stark sektoriell komponent, vilket kräver en lämplig koppling mellan nationell och regional nivå när det gäller ansvar vid gemensam förvaltning.

57. Som kommissionen själv har konstaterat(65) uppstod det förseningar vid införandet av kontrollstrukturen och organiseringen av de kontroller som bör spridas över hela perioden 2000-2006(66). Följden av detta är att attesteringen av de utgiftsredogörelser som lagts fram under 2001 ofta inte blivit föremål för några kontroller av den utbetalande myndigheten och att stickprovskontroller i efterhand ännu inte har gjorts för perioden 2000-2006(67). Svagheter (avsaknad av kontroller på plats, omöjligt att följa någon verifieringskedja) har också konstaterats i samband med förvaltningsmyndighetens interna kontroll(68).

58. Utöver dessa förseningar vid inrättandet av kontrollsystem i medlemsstaterna har det i flera medlemsstater förekommit tolkningsproblem när det gäller att konkret fastställa tillvägagångssättet vid stickprovskontroller av transaktionerna för att kunna täcka minst 5 % av de totala stödberättigande utgifterna före avslutandet av varje stödåtgärd(69). Denna lägsta gräns angavs redan i förordning (EG) nr 2064/97 för perioden 1994-1999 och togs upp även i förordning (EG) nr 438/2001. Beskrivningen av förvaltnings- och kontrollsystemen, som meddelats efter tidsfristens utgång(70), är dessutom av varierande kvalitet och inte alltid tillämplig, eftersom det krävs ytterligare information för att säkerställa övervakning eller uppdatering av denna.

59. Rådets förordning (EG) nr 1260/1999(71) om strukturfonderna 2000-2006 bekräftar principen om ett decentraliserat genomförande av strukturfondernas verksamhet av medlemsstaterna. Denna decentralisering kräver en effektiv och snabb insamling av tillförlitlig information som uppdateras regelbundet. För detta ändamål har kommissionen upprättat en gemensam databas för strukturfonderna som berör programplanering, övervakning och genomförande av strukturfondsprogram. I praktiken hade vissa medlemsstater i slutet av 2001 inte helt lyckats införa ett (fullständigt) elektroniskt datautbyte.

60. I Hainaut (B) togs exempelvis ett nytt dataprogram avsett för många användare i bruk i juni 2000, men det omfattade inte de projekt som inte godtagits. I Spanien måste systemet FONDOS 2000, som ursprungligen konstruerades för förvaltning av ERUF, utökas för att även omfatta de övriga fonderna och andra befintliga datasystem, vilket ger upphov till tekniska problem i samband med uppgifternas konvertering och integritet. I Frankrike togs systemet PRESAGE i bruk i juni 2001, men de olika franska regionernas anslutning till systemet, och då främst de utomeuropeiska departementens anslutning, var av varierande kvalitet, och därmed var även de uppgifter kommissionen fick av varierande kvalitet. I Portugal har det nya datasystemet SIFEC, upprättat i oktober 2000, uppdaterats regelbundet för att möjliggöra en fullständig överföring av alla system för förvaltning av operativa program till denna databas. Detta arbete utfördes mellan april 2001 och augusti 2002.

61. Kommissionens gemensamma databas för strukturfonderna uppvisar ännu brister och är svår att använda för verifiering och analys av utgiftsredogörelser, årliga rapporter eller beräknade utbetalningar. Oftast begränsas kommissionens konsultationer av databasen till ackumulerade stödberättigande belopp för den berörda åtgärden. Denna situation komplicerar kommissionens roll, eftersom kommissionen dels genom informationsutbytet bör säkerställa en dynamisk och strategisk övervakning av programmets prioriteringar, dels bör framföra iakttagelser eller rekommendationer till den berörda förvaltningsmyndigheten i syfte att förbättra genomförandet.

62. De flesta av medlemsstaternas datasystem, som skulle kunna knytas till kommissionens gemensamma databas för strukturfonderna, registrerar dessutom inte alltid alla uppgifter om de tidigare programplaneringsperioderna, vilket försvårar jämförande analyser och identifiering av projektfasen och i vissa fall till och med innebär en risk för dubbla utbetalningar till samma stödmottagare.

63. Vid framläggningen av årliga genomföranderapporter har det uppstått förseningar på mellan en och flera månader, vilket var fallet med flera av de operativa programmen i Spanien (i genomsnitt fyra månader), i Förenade kungariket (i genomsnitt tre månader), i Frankrike (i genomsnitt tre månader) och i Irland (i genomsnitt två månader). En förklaring till detta är att angivelserna av vad rapporterna skulle innehålla skickades ut sent i form av ett arbetsdokument av den 25 maj 2001 från kommissionen, och där anges inte med tillräcklig precision hur detaljerade uppgifter som krävs eller vilka konsekvenserna blir om kommissionen inte anser dem vara tillfredsställande. De olika årliga rapporternas kvalitet varierar därmed också stort mellan medlemsstaterna. Förseningar vid antagandet av stödåtgärder, och följaktligen vid genomförandet av olika åtgärder inom dessa, bidrar för övrigt till att reducera innehållet i de första årliga genomföranderapporterna.

64. Generellt sett har det vid granskningen framkommit att när nya funktioner och förfaranden ofullständigt eller endast delvis har införts inom nationella institutionella, finansiella eller administrativa system medför detta risker i fråga om åtskillnad mellan funktioner, de nya enheternas oberoende och hur väl de fungerar.

65. De många ansvarsområdena och samordningstillfällena kan komplicera förvaltningen och kontrollen om de inte åtföljs av precisa och detaljerade vägledningar och instruktioner till de förmedlande organen angående EU:s bestämmelser, de checklistor som krävs eller hur man skall gå till väga, vilket inte alltid är fallet(72).

66. Att ge samtliga ansvarsområden (förvaltning, utbetalning och attestering) till en och samma myndighet kan, även om ansvaret sprids över olika avdelningar, leda till intressekonflikter(73) om det inte ges några garantier för avdelningarnas oberoende. Vissa avdelningar innehar till och med flera uppgifter(74).

67. Ofta ger inte den utbetalande myndigheten några tydliga indikationer till förvaltningsmyndigheten eller de förmedlande organen om hur den tänker gå till väga med de kontroller som krävs enligt bestämmelserna(75). Ofta saknas det fortfarande checklistor och handledningar(76). Det är följaktligen svårt för den utbetalande myndigheten att försäkra sig om att alla kontroller är riktigt utförda.

Bestämmelserna om stödberättigande för perioden 2000-2006: brist på precision

68. Jämfört med den föregående programplaneringsperioden(77) anges det i artikel 30.3 i förordning (EG) nr 1260/1999, om stödberättigande för utgifter för perioden 2000-2006, även att "tillämpliga nationella regler skall gälla för stödberättigade utgifter, förutom om kommissionen vid behov fastställer gemensamma regler om rätt till stöd för utgifterna". Med de nya bestämmelserna(78) har vissa regler utgått eller gjorts mindre strikta och andra lagts till.

69. Vid granskningen gjordes en bedömning av de nya reglernas precision samt av rättssäkerheten för de slutliga stödmottagarna.

Principer om stödberättigande ej medtagna för perioden 2000-2006

70. I jämförelse med den föregående programplaneringsperioden är innebörden av begreppet slutlig stödmottagare samt dennes roll och ansvarsområden mindre tydligt definierade. Medlemsstaterna måste hädanefter själva definiera dessa preciseringar, vilket inte alltid sker.

71. Inte heller är innebörden av rättsligt och finansiellt åtagande längre tydligt definierad. I de nya bestämmelserna preciseras inte längre att medlemsstaten skall intyga att tidsfristerna har respekterats när den gör sin utgiftsredogörelse, och inte heller fastställs några särskilda skyldigheter för de projekt som sträcker sig över två separata programplaneringsperioder. Bestämmelserna innehåller inte längre möjligheten till alternativ finansiering(79) av projekt som samfinansieras av strukturfonderna, vilket säkerligen för en medlemsstat (Frankrike) varit till stor nackdel för igångsättandet av strukturåtgärder för vilka nationell samfinansiering inte alltid fanns tillgänglig. Revisionsrättens granskning har visat att alternativ finansiering i praktiken fortfarande används för perioden 2000-2006, utan att stödberättigande eller särskilda skyldigheter i detta sammanhang är närmare angivna(80).

72. I vissa fall skulle utgifter som är knutna till en stödmottagares löpande verksamhet (administrativa kostnader) eller till en omstrukturering av företagens balansräkning (ökade tillgångar eller minskade skulder) nu kunna betraktas som stödberättigande utan någon fastställd gräns, trots att strukturfonderna inte har till syfte att förbättra företagens driftsräkenskaper. På liknande sätt är det utan särskilda bestämmelser för stöd som skall återbetalas (lån utan ränta) inte längre möjligt att bestämma avsättningen för det återbetalade kapitalet efter programplaneringsperioden eller ägaren till detta belopp.

Nya bestämmelser om stödberättigande för perioden 2000-2006

Kriterier för stödberättigande som tillämpades redan för perioden 1994-1999

73. Vissa aspekter av stödberättigande har inkluderats även i de nya bestämmelserna, men deras innehåll har ibland ändrats eller delvis slopats, vilket ger de slutliga stödmottagarna ett mycket stort utrymme för olika inskränkningar eller tolkningar och leder till att omotiverade skillnader mellan regioner eller medlemsstater bibehålls.

74. Exempelvis är det för faktiska utgifter för ett projekt inte alltid tydligt angivet att endast klart identifierbara utgifter är stödberättigande, eller att utgifter som baseras på en godtycklig fördelningsmall måste utelämnas.

75. De indirekta kostnaderna för genomförandet av ett projekt har inget tak i förhållande till den samfinansierade insatsens totala kostnader, och projekt där mer än 80 % av kostnaderna består av indirekta kostnader kan följaktligen vara berättigade till stöd ur strukturfonderna.

76. Man bör bättre definiera hur avskrivningar, för vilka aktörernas skattemässiga regler och ekonomiska beslut tydligt kan skilja sig åt mellan medlemsstaterna, kan tas upp som stödberättigande utgifter, för att på så sätt undvika att medlemsstaterna utan giltigt skäl behandlas olika.

77. Stödberättigandet för sådana utgifter som mervärdesskatt (moms) och diverse övriga skatter och avgifter bör preciseras bättre med tanke på deras komplexitet, nationella särdrag och specifika karakteristiska, eftersom denna typ av utgifter inte nödvändigtvis bidrar till regional utveckling. När det gäller förvärv av fast egendom är inte heller möjligheten att inhysa offentlig förvaltning, om sådan användning överensstämmer med den stödberättigande verksamheten, tillräckligt preciserad i samband med regional utveckling.

78. När det gäller finansiering av inkomstbringande investeringar (företag, infrastruktur) bör det nämnas att det saknas bestämmelser för att fastställa graden av samfinansiering från strukturfonderna(81). Artikel 29.4 i förordning (EG) nr 1260/1999 medger exempelvis olika tolkningar när det gäller vad de avsedda inkomsterna består av, referensperioden, den berörda delen av projektet och beräkningen av bruttomarginalen för självfinansiering. Utan sådana bestämmelser kan den slutlige stödmottagaren och förvaltningsmyndigheten differentiera graden av samfinansiering som det passar dem, vilket medför olika behandling av samma typ av projekt.

Särskilda aspekter som rör perioden 2000-2006

79. De nya bestämmelserna för stödberättigande innefattar nya begrepp, utan närmare angivelse av hur dessa skall tillämpas. Exempelvis förutses numera stödberättigande för utgifter som avser insatser eller projekt som genomförs utanför ett stödberättigat område i proportion till inverkan i en angränsande region som är stödberättigad. Behandlingen av potentiella inkomster som genereras av projekt beroende på deras lokalisering tas inte upp där. Vidare får insatser eller projekt behålla stödet från strukturfonderna endast om de inom en femårsperiod inte har undergått någon betydande förändring, men det finns inga närmare bestämmelser om specialfall såsom att projekt privatiseras eller att projekt av motiverade orsaker läggs ned.

80. Generellt har revisionsrätten även konstaterat att förvaltningsmyndigheterna och de utbetalande myndigheterna i medlemsstaterna inte har fäst någon större uppmärksamhet vid utgifternas stödberättigande. De hänvisar ofta till kommissionens informationsblad om stödberättigande utgifter, men ger sällan närmare detaljer om detta. Det finns följaktligen en reell risk för olika behandling inom en och samma medlemsstat och mellan olika medlemsstater.

Privata utgifters stödberättigande

81. Privata utgifters stödberättigande(82) inom ramen för strukturfonderna har gett upphov till diverse tolkningar. Artiklarna 18.2 c, 18.3 c och 19.3 c i förordning (EG) nr 1260/1999 kan tolkas som att endast offentlig finansiering skulle vara stödberättigande. Detta är inte nödvändigtvis innebörden av artikel 29.2 eftersom det där anges att "bidragen från fonderna skall beräknas antingen i förhållande till den totala stödberättigade kostnaden eller till den totala offentliga eller motsvarande stödberättigade utgiften [...] för varje stödform" utan specificering av vad som menas med den "motsvarande" utgiften. Vissa förvaltningsmyndigheter har följaktligen slopat alla hänvisningar till privata utgifter i sina programdokument, medan andra har fortsatt hänvisa till dessa precis som under den föregående perioden, främst för att visa de två finansieringstypernas komplementaritet och synergieffekter. Varken i besluten eller i finansieringsplanerna, som skiljer på offentliga utgifter och privata medel, definieras emellertid vilken av dessa två kategorier som står för den stödberättigande kostnaden. För samma typ av beslut är kommissionens förvaltning inte alltid konsekvent. Exempelvis beräknade kommissionen i ett fall(83) det belopp som skulle utbetalas genom att tillämpa samfinansieringsgraden på den totala kostnaden, medan den i ett annat fall(84) tillämpade samfinansieringsgraden endast på varje åtgärds offentliga utgifter.

Urvalskriterier för projekten

82. Övervakningskommittén skall inom sex månader från det att strukturåtgärden har godkänts granska och godkänna urvalskriterierna för de insatser eller projekt som finansieras inom varje åtgärd, och om de är tillgängliga bifoga dem till programkomplementet(85).

83. Granskningen syftade till att undersöka om tillämpningen av de nya bestämmelserna lett till att det införts system som möjliggör val av projekt utifrån objektiva urvalskriterier som återspeglar de eftersträvade målen och utifrån avvägningar som tillåter insyn.

84. Revisionsrättens granskning har visat att fastställandet av dessa urvalskriterier för projekt fortfarande varierar mycket mellan medlemsstaterna och att de, när det gäller att optimera mål och prioriteringar, inte bidrar i tillräcklig grad till att tillvarata strukturåtgärderna. I några medlemsstater(86) har man lagt till en extra klassificering tillsammans med en viktning av kriterierna utöver de urvalskriterier som är fastställda sedan tidigare, i syfte att dessa skall bli mer selektiva och öka strukturåtgärdernas mervärde.

85. I andra medlemsstater har däremot de urvalskriterier som anges i programkomplementet varit föga selektiva och inte åtföljts av några mer detaljerade förklaringar. I detta sammanhang bör varje förvaltningsmyndighet ha i uppgift att göra kriterierna tillämpliga och garantera att de överensstämmer med målen för strukturstödet. I praktiken är denna strävan efter selektivitet otillräcklig för att man skall kunna försäkra sig om att de bästa projekten faktiskt godkänns. Det är fortfarande vanligt med sådana vaga kriterier för projekturval som ökad produktivitet, tillväxt i regionala BNP eller ökat antal små och medelstora företag, där utgångssituationen inte är tydligt definierad. Sådana begrepp som dödviktseffekter, mervärde, bevarad sysselsättning, hävstångseffekter, den privata sektorns deltagande och kostnadseffektivitet är outvecklade och ingår sällan bland de verifierade urvalskriterierna. Urvalskriteriernas prioritetsordning nämns inte heller i tillräcklig utsträckning.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

Slutsatser

86. Det kan konstateras att kommissionen för strukturfondernas programplaneringsperiod 2000-2006 har spelat en aktiv och positiv roll genom sina strategiska vägledande riktlinjer, sina förhandlingar med medlemsstaterna om planer och program, främjandet av bästa praxis och en konstant strävan efter att förbättra strukturfondernas effektivitet. I förhållande till den föregående perioden har väsentliga framsteg konstaterats under hela granskningens gång. Vid sidan av dessa mycket positiva aspekter kvarstår också vissa svårigheter.

87. Granskningsresultaten visar att kommissionen nu har varit striktare när den har fastställt stödberättigade områden än vad den var för den föregående perioden. De uppgifter som använts för detta ändamål i fråga om mål 1 avser åren 1994, 1995 och 1996, i enlighet med vad som anges i förordningen. De innefattar emellertid inte alla strukturella effekter av den föregående periodens stödåtgärder, och i motsats till vad som gäller för mål 2 finns det ingen mekanism för att kunna göra de justeringar som krävs för att garantera att strukturfondsåtgärderna effektivt koncentreras till gemenskapens minst gynnade områden. Inom mål 2 finns det fortfarande brister i arbetet med att fastställa stödberättigade områden när det gäller de använda uppgifternas relevans, och man utgår från kriterier som inte är tillräckligt precisa och som därmed lämnar större utrymme för bilaterala förhandlingar. Vidare är regionalpolitiken och konkurrenspolitiken fortfarande föga samstämmiga (punkterna 6-16).

88. När det gäller programplaneringen har kommissionens riktlinjer underlättat utformningen av olika begrepp. Det visade sig emellertid att medlemsstaternas strategier för programplanering för strukturfonderna skilde sig från kommissionens, vilket bidrog till förseningarna. De mål kommissionen eftersträvade i samband med antagandet var att förbättra programplaneringens kvalitet, men de kunde endast delvis uppnås och detta till priset av att tidsfristerna i förordningen överskreds kraftigt. Den nya mekanismen med programkomplement visade sig slutligen vara ytterligare ett förfarande som gav ännu mer förseningar och medförde tolkningsproblem, vilket gick tvärtemot den förenkling som var det egentliga syftet enligt förordningen om strukturfonderna. Programkomplementen tillför inte heller alltid relevant information som det var tänkt (punkterna 18-24).

89. Förhandsbedömningen har inte haft någon större effekt på programplaneringsprocessen. Den har oftast begränsats till att berättiga den föreslagna programplaneringen och endast sällan berört hur välgrundad den föreslagna programplaneringen och dess underliggande strategi var. Trots kommissionens önskan om att kunna förstärka utvärderingsstrategin utarbetade den inte i tillräcklig grad relevant information eller tillhandahöll alla lämpliga medel (bästa praxis, spridning av metoder och tekniker, m.m.). Modellerna för strukturfondernas makroekonomiska effekter har inte alltid gjort det möjligt att identifiera den bästa strukturen för programplaneringen eller den lämpligaste finansiella fördelningen. Trots de framsteg som revisionsrätten kunnat konstatera är indikatorerna fortfarande inte tillräckligt kvantifierade och relevanta (punkterna 26-44).

90. De godkända strukturprogrammens interna och externa samstämmighet är en förutsättning för att man skall kunna uppnå de eftersträvade målen och effekterna. Denna samstämmighet bedöms framför allt genom en rangordning av prioriteringarna. Analysen av de olika programmen har belyst flera brister på detta område (liten överensstämmelse mellan olika mål och mellan mål och finansiella medel, oklara synergieffekter mellan fonder eller insatser, otillräckliga verifierande uppgifter, m.m.). Kommissionens förhandlingar med medlemsstaterna har inte alltid lett till att stödåtgärderna i största möjliga utsträckning är samstämmiga innan de godkänns (punkterna 31-35 och 46-49).

91. Fördelningen av budgetmedel för gemenskapsstödramar och program påverkas mer av hur medel tidigare har utnyttjats inom vissa åtgärder, erfarenheter från genomförandet och behovet av att garantera att fondmedel kan utnyttjas i så stor utsträckning som möjligt inom varje medlemsstat, än av en väl upplagd utvecklingsstrategi (punkt 49).

92. Som revisionsrätten redan har konstaterat i samband med tidigare iakttagelser(87) har de svagheter som upptäckts avseende programplaneringen fått effekter på det efterföljande genomförandet av programmen. Otillräckliga uppgifter inom kommissionen när det gäller nationell och regional politik som omfattar planen eller förslaget till samlat programdokument, liksom de brister som konstaterats avseende indikatorerna, försvårar därmed en eventuell översyn av gemenskapsstödramen eller de operativa programmen. En konsekvens av detta skulle vara att en eventuell översyn av programmen snarare skulle baseras på ett snabbt anslagsutnyttjande på bekostnad av tillförlitliga indikationer om faktiskt genomförande, resultat och effekter.

93. De kriterier som kommer att ligga till grund för fördelningen av resultatreserven utses främst av medlemsstaterna, vilket innebär en risk för en inkonsekvent och ineffektiv tillämpning (punkterna 50-53).

94. Förvaltningssystemen för programplaneringen 2000-2006 är ännu ofullständiga och otillräckligt definierade när det gäller ansvarsområden för och sammansättning av förvaltningsmyndigheter och utbetalande myndigheter, elektroniskt utbyte av datauppgifter, utarbetande av årliga genomföranderapporter och förfaranden avseende urvalskriterier för projekt. De nationella kontrollsystem som anges i förordning (EG) nr 438/2001, i samband med attestering av utgifter, är i flera medlemsstater ännu inte helt utvecklade (punkterna 54-68).

95. En effektiv förvaltning av strukturprogrammen förutsätter bestämmelser för stödberättigande som är tydliga och så fullständiga som möjligt. De nya bestämmelserna för perioden 2000-2006 är emellertid ofullständiga och otillräckligt preciserade, vilket medger olika behandling när de tillämpas och gör dem svårare att kontrollera (punkterna 68-81).

96. Likaså bör man med hjälp av urvalskriterierna för projektet så långt det är möjligt kunna se till att projektet har samma mål som det berörda programmet. Vissa urvalskriterier bör definieras mer ingående för att de fullt ut skall kunna tjäna sitt syfte (punkterna 82-85).

97. Målet förenkling har inte alltid uppnåtts och i praktiken har man ibland i stället uppnått motsatsen. Som tidigare nämnts var detta fallet bland annat när det gäller förfarandet för antagande av program (punkt 88), en samstämmig programplanering (punkt 90), införandet av decentraliserade förvaltningssystem (punkt 94) och regler för stödberättigande (punkt 95).

Rekommendationer

98. Kommissionen bör beakta all tillförlitlig och aktuell information för att koncentrera strukturfonderna till de mest drabbade områdena på lämpligaste geografiska nivå. Med tanke på svagheterna när det gäller fastställande av stödberättigade mål 2-områden bör kommissionen se till att kriterierna för detta blir mer objektiva och fastställa tydligare regler för att undvika inkonsekvent och olika tillämpning mellan medlemsstater.

99. Ansvarsområdena bör definieras bättre, framför allt när det gäller programkomplement och vilka uppgifter de enheter skall ha som deltar i förvaltningen av stödåtgärder.

100. Kommissionen och medlemsstaterna bör vidta de åtgärder som krävs för att programkomplementet skall vara ett effektivt instrument för decentraliserad förvaltning, hitta en lämplig strategi för de senare stadierna med översyn och utvärdering efter halva tiden och i efterhand, framför allt med hjälp av lämpligare indikatorer, samt fördela resultatreserven på ett enhetligt och befogat sätt.

101. När det gäller förvaltning bör kommissionen se till att den samlar in tillräcklig information och gör relevanta analyser för att garantera att de godkända strukturprogrammen är samstämmiga. Kommissionen bör också bättre definiera bestämmelserna för stödberättigande samt se till att det tas fram lämpliga urvalskriterier.

102. Som helhet understryker iakttagelserna om genomförandet av strukturfondernas programplanering 2000-2006 behovet av att kommissionen fortsätter sitt arbete med att effektivisera den pågående förenklingen samtidigt som man garanterar strukturåtgärdernas höga kvalitet i fråga om laglighet, korrekthet och sund ekonomisk förvaltning. För programplaneringen och översynen av programmen samt för förvaltningen bör man i första hand sträva efter effektivitet och inte enbart efter att fondmedel skall kunna utnyttjas i så stor utsträckning som möjligt.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 8 maj 2003.

För revisionsrätten

Juan Manuel Fabra Vallés

Ordförande

(1) Vissa aspekter har redan tagits upp i revisionsrättens årsrapport för budgetåret 2001, punkt 3.30-3.35, 3.65-3.78 och 3.82 (EGT C 285, 28.11.2002).

(2) Mål 1, 2 och 3.

(3) - Rådets förordning (EG) nr 1260/1999 av den 21 juni 1999 om allmänna bestämmelser för strukturfonderna (EGT L 161, 26.6.1999).

- Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1783/1999 av den 12 juli 1999 om Europeiska regionala utvecklingsfonden (EGT L 213, 13.8.1999).

- Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1784/1999 av den 12 juli 1999 om Europeiska socialfonden (EGT L 213, 13.8.1999).

- Rådets förordning (EG) nr 1263/1999 av den 21 juni 1999 om Fonden för fiskets utveckling (EGT L 161, 26.6.1999).

- Rådets förordning (EG) nr 1257/1999 av den 17 maj 1999 om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till utveckling av landsbygden och om ändring och upphävande av vissa förordningar (EGT L 160, 26.6.1999).

Dessa rättsliga ramar har under 2000 och 2001 kompletterats med följande:

- Kommissionens förordning (EG) nr 1685/2000 av den 28 juli 2000 om närmare bestämmelser för genomförandet av rådets förordning (EG) nr 1260/1999 avseende stödberättigande utgifter i samband med insatser som medfinansieras av strukturfonderna (EGT L 193, 29.7.2000).

- Kommissionens förordning (EG) nr 438/2001 av den 2 mars 2001 om genomförandebestämmelser till rådets förordning (EG) nr 1260/1999 beträffande förvaltnings- och kontrollsystemen för stöd som beviljats inom ramen för strukturfonderna (EGT L 63, 3.3.2001).

- Kommissionens förordning (EG) nr 448/2001 av den 2 mars 2001 om genomförandebestämmelser till rådets förordning (EG) nr 1260/1999 beträffande förfarandet för finansiella korrigeringar av stöd som beviljas inom ramen för strukturfonderna (EGT L 64, 6.3.2001).

(4) Interreg III och Urban II när det gäller ERUF, Equal när det gäller ESF och Leader när det gäller EUGFJ-utveckling.

(5) Se punkt 3.7-3.24 i revisionsrättens årsrapport för budgetåret 2001 och motsvarande svar (EGT C 285, 28.11.2002).

(6) Granskningen har genomförts under perioden 2000-2001 i följande länder: Österrike, Belgien, Tyskland, Förenade kungariket, Grekland, Spanien, Frankrike, Italien, Irland, Nederländerna och Portugal.

(7) Burgenland (A), Hainaut (B), Berlin (D), Brandenburg (D), Andalucía (E), Galicia (E), Corse (F), Réunion (F), Attiki (GR), South-East (IRL), Calabria (I), Flevoland (NL), Algarve (P), Cornwall (UK) och Merseyside (UK).

(8) Flevoland (NL), Corse (F), South-East (IRL) och Hainaut (B).

(9) - Kriterierna för fastställande av vilka regioner som är berättigade till stöd inom mål 1 för perioden 2000-2006 anges i artikel 3 i rådets förordning (EG) nr 1260/1999.

- Artikel 3.1 första stycket i rådets förordning (EG) nr 1260/1999 och kommissionens beslut av den 1 juli 1999 om upprättande av en förteckning över regioner som omfattas av strukturfondernas mål 1 för perioden 2000-2006, K(1999) 1770.

(10) Kommissionens beslut 1999/502/EG av den 1 juli 1999 om upprättande av en förteckning över regioner som omfattas av strukturfondernas mål 1 för perioden 2000 till och med 2006 (EGT L 194, 27.7.1999, s. 53).

(11) NUTS är en hierarkisk klassifikation. Varje medlemsstat är uppdelad i ett antal regioner på NUTS 1-nivå och dessa är sedan indelade i regioner på NUTS 2-nivå, som i sin tur delas upp i regioner på NUTS 3-nivå. NUTS 2-nivån används för att beräkna 75 % av gemenskapens genomsnittliga BNP.

(12) Rådets förordning (EG) nr 2223/96 av den 25 juni 1996 om det europeiska national- och regionalräkenskapssystemet i gemenskapen (ENS 95) (EGT L 310, 30.11.1996, s. 1).

(13) Artikel 4.11 i förordning (EG) nr 1260/1999.

(14) Om mer aktuell statistik (1996, 1997 och 1998) hade använts skulle tio regioner inte ha varit stödberättigade, eftersom deras BNP låg över 75 % av gemenskapens genomsnitt (Sterea Ellada, Notio Aigaio, Comunidad Valenciana, Canarias, Leipzig, Sardegna, South Yorkshire, Border Midlands and Western, Attiki och Castilla y León).

(15) Se även punkt 5.18-5.23 i årsrapporten för budgetåret 1995 (EGT C 340, 12.11.1996).

(16) Border Midlands and Western.

(17) Det syftar bland annat till att "säkerställa jämförbarhet och objektivitet vid sammanställningen och användningen av regionalstatistik för olika politiska ändamål" framför allt för strukturfonderna, och att "uppställa klara regler för framtida ändringar i NUTS-indelningen så att konflikter av det slag som tidigare förekommit kan undvikas". Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om skapandet av en gemensam nomenklatur för statistiska territoriella enheter (NUTS). KOM(2001) 83 slutlig av den 14 februari 2001.

(18) Arbetslöshet och sysselsättning inom industrin för industriella områden, sysselsättning inom jordbruket, arbetslöshet och befolkningstäthet eller befolkningsminskning för landsbygdsområden.

(19) Artikel 4.9 c i förordning (EG) nr 1260/1999: "Områden som med hänsyn till relevanta variabler som kan verifieras drabbats eller hotats av allvarliga strukturproblem eller hög arbetslöshet till följd av genomförda eller planerade omstruktureringar av en eller flera verksamheter inom jordbruks-, industri- eller tjänstesektorn."

(20) Förenade kungariket, Frankrike, Österrike, Tyskland, Italien, Danmark, Nederländerna och Belgien.

(21) Punkt 5.37 (EGT C 340, 12.11.1996).

(22) Resolution om kommissionens meddelande till medlemsstaterna om regionalpolitiken och konkurrenspolitiken av den 9 februari 1999 (betänkande PE 226.204).

(23) Meddelande från kommissionen till medlemsstaterna om regionalpolitiken och konkurrenspolitiken: Stärkt koncentration och överensstämmelse (EGT C 90, 26.3.1998, s. 3).

(24) - Del 4 slutsatser i det ovannämnda meddelandet och särskilt punkt c.

- Agenda 2000: En förstärkt och utvidgad union. Del 1: Unionens politikområden. Avsnitt II. Ekonomisk och social sammanhållning, punkt 2, ökad koncentration.

- Skäl 16 i förordning (EG) nr 1260/1999.

(25) Förenade kungariket.

(26) Revisionsrätten betonade redan i sitt yttrande nr 10/98, i den del som avser förslag till förordningar som styr strukturfonderna, att förfarandena för programplanering bör utformas så att man undviker att förvaltningen påtagligt kompliceras, förberedelsetiden förlängs eller att sammanhållningen av helheten försvagas.

(27) Meddelande av den 5 juli 2001 om programplaneringen inom ramen för strukturfonderna för perioden 2000/2006 (mål 1), SEK(2001) 1140 och KOM(2001) 378 slutlig av den 5 juli 2001.

(28) GSR Portugal, SPD Burgenland (Österrike) och SPD Hainaut (Belgien).

(29) Programplaneringen inom ramen för strukturfonderna för perioden 2000/2006 (mål 1). KOM(2001) 378 slutlig av den 5 juli 2001.

(30) Årsrapporten för budgetåret 2001 - kapitel 3 - Strukturåtgärder - punkt 3.31 (EGT C 295, 28.11.2002).

(31) Framför allt skulle MEANS-dokumenten (dokument rörande metoder för utvärdering av strukturåtgärder), som utgör en allmän referensram för tillvägagångssättet vid bedömning och programplanering av programmen för socioekonomisk utveckling, ha kunnat innehålla en mer fullständig framställning.

(32) Målens struktur bör i princip följa förhållandena avseende rangordnad effekt, komplementaritet och substituerbarhet mellan olika mål och mellan mål och åtgärder.

(33) Enligt dessa principer gör man bland annat åtskillnad mellan

- åtgärder inom den offentliga sektorn (tjänster eller investeringar som inte kan produceras optimalt annat än inom den offentliga sektorn),

- åtgärder som syftar till att motverka effekterna av snedvridna priser och positiva eller negativa externa effekter,

- åtgärder som syftar till att ändra beteenden när dessa beteenden inte motsvarar förväntningarna,

- åtgärder som främst avser en omfördelning av inkomster, exempelvis genom bevarade arbetstillfällen.

(EU Structural Funds in Ireland, A Mid-Term Evaluation of the CSF 1994-99, The Economic & Social Research Institute (ESRI), Dublin, 1997, Part 2 Microeconomic effects and recommendations, s. 72-161; National Investment Priorities for the period 2000-2006, ESRI, Dublin, 1999, s. 134-273.)

(34) Dödviktseffekten är en effekt som skulle ha uppstått i vilket fall som helst, oavsett åtgärden.

(35) En undanträngningseffekt uppstår när stödåtgärder i ett område leder till att sysselsättning skapas eller bevaras på bekostnad av sysselsättningen i andra områden som berörs av programmet.

(36) Det rör sig bland annat om strategier för regional utveckling som baseras på följande:

- Klusterbildning: En klusterpolitik syftar bland annat till att främja ett produktionssystem som utmärks av en ökad produktivitet som framför allt beror på samarbete och partnerskap, på att det som är externt görs internt, på ekonomiska skalfördelar och specialisering.

- Konvergens: En kombination av faktorer som integrering av marknader, internationell handel, utländska direktinvesteringar, innovation och överföring av teknik och kunskaper, och förbättrad infrastruktur bör minska nivåskillnaderna i inkomst per invånare mellan mer och mindre utvecklade regioner.

- Uppdelningen mellan centrala och avlägset belägna områden: Här rör det sig om en utvecklingssituation där kärnan, som utgörs av det dominerande ekonomiska centrumet, drar till sig en stor del av direktinvesteringarna, såväl utländska som inhemska.

- Utvecklingen av tillväxtcentrum: Enligt denna strategi kan ett företag - eller en företagsgrupp - som har en stimulerande effekt på sin ekonomiska omgivning medföra att det skapas ett tillväxtcentrum som ger ökad tillväxt i den region där det är beläget.

(37) Tyskland (de nya delstaterna), Förenade kungariket (Merseyside), Frankrike (Corse, Réunion), Grekland, Italien (Mezzogiorno), Nederländerna (Flevoland) och Portugal.

(38) Det var endast i fallet med Irland och Hainaut (B) som man explicit och systematiskt tillhandahöll en faktisk kritisk bedömning.

(39) Spanien och Frankrike (Réunion).

(40) Bland annat att makroekonomiska modeller skulle tillämpas på den italienska mål 1-planen och mål 1-planen för de nya tyska delstaterna.

(41) Belgien (Hainaut).

(42) Den strukturella uppläggningen av SPD för mål 1 Réunion (F) influerades mer av förvaltningsbehov då dokumentet är upplagt kring 10 prioriterade områden med finansiering ur en fond, medan förslaget till samlat programdokument delade upp åtgärderna enligt fyra prioriterade inriktningar, vilket bättre återspeglade målens och medlens struktur samt synergieffekterna mellan fonderna.

GSR för mål 1 Italien var starkt influerad av operativa behov då den har en huvudsakligen operativ uppdelning i olika stödområden, sektorer och makro-områden. Direkta särskilda mål anges endast för makro-områdena, medan sambanden mellan stödområdena och övergripande och allmänna mål som skall göra det möjligt att säkerställa en viss tillväxt i BNI och sysselsättning inte är klart fastställda. Denna struktur underlättar inte de val som skall göras eller fastställandet av prioriteringar.

Det institutionella och administrativa systemet var det främsta kriteriet för GSR för mål 1 Spanien, med tanke på att den regionala utvecklingsplanen och gemenskapsstödramen baseras på en sammanställning av regionala planer och delar av nationella sektorplaner som inte nödvändigtvis var enhetliga sinsemellan.

Integreringen av fonderna har för övrigt inte varit någon garanti för en integrering av strukturåtgärderna. De regionala program, som de spanska myndigheterna ursprungligen lade fram inom ramen för GSR för mål 1, var finansierade ur en av fonderna ERUF, ESF eller EUGFJ-utveckling, men med tanke på förvaltningen integrerades fonderna genom att dokumenten lades ihop till ett enda dokument, utan några garantier för någon verkligt integrerad verksamhet inom strukturåtgärderna.

GSR Portugal var influerad av tidigare programplaneringar, vilket ledde till att den nya främsta prioriteringen inte uttryckligen återspeglas i gemenskapsstödramens struktur. Målet om en väsentlig ökning av produktiviteten har inte i tillräcklig utsträckning påverkat gemenskapsstödramens struktur, vars stödområden inte i grunden skiljer sig från den föregående periodens och inte uttryckligen är kopplade till denna prioritering.

(43) Irland, Spanien och Portugal.

(44) Detta konstaterades bland annat för Réunion (F), Spanien, Italien och Flevoland (NL).

(45) Irland och Belgien (Hainaut).

(46) Revisionsrätten har vid sin undersökning fått hjälp av en extern utvärderare som i stor utsträckning är specialiserad på makroekonomiska modeller och europeisk ekonomi.

(47) Kommissionens arbetsdokument 2 om förhandsbedömning av strukturåtgärder, s. 19. I bilaga 1 preciserar kommissionen de aspekter som skall beaktas.

(48) För södra Italien har det inte gjorts några direkta beräkningar av planens olika effekter. Direkta beräkningar har endast gjorts av effekterna på BNI och sysselsättning.

För de nya tyska delstaterna har det inom ramen för utvecklingsplanen inte gjorts några beräkningar av effekterna. Beräkningar av effekten på BNP har gjorts inom gemenskapsstödramen med hjälp av mindre sofistikerade metoder, medan effekterna på produktivitet och konkurrenskraft inte har beräknats alls.

(49) Spanien, Grekland, Irland och Portugal.

(50) Modellerna HERMIN och QUEST II.

(51) När det gäller Östtyskland skedde utarbetande och tillämpning av HERMIN-modellen i stort sett utanför programplaneringen för de nya delstaternas gemenskapsstödram och operativa program.

(52) Denna begränsning har framför allt konstaterats för HERMIN-modellen som alltid har en huvudsakligen nationell inriktning. För Irland överensstämmer exempelvis inte modellens inriktning med de regionala målen och den gör det inte möjligt för Irland att tillhandahålla beräkningar av utvecklingen i de olika irländska regionerna, framför allt när det gäller inverkan. Modellen integrerar inte heller Östtyskland i en allmän ram för den tyska ekonomin. Slutligen undersöks inte den europeiska konvergensen. HELM-modellen däremot gör det möjligt att analysera Hainauts ställning i förhållande till EU:s genomsnitt.

(53) EGT C 347, 16.11.1998, punkt 4.16-4.21.

(54) Enligt kommissionen har de valts utifrån relevans för de gemensamma prioriteringarna, möjlighet att kvantitativt fastställa mål och utgångspunkt, tydlighet och tillförlitlighet vid aggregering.

(55) Här bör man understryka de irländska myndigheternas arbete med att utveckla indikatorer med samma utformning såväl för den del av den regionala utvecklingsplanen som samfinansieras som för den del som inte samfinansieras.

(56) Aktivitetsindikatorerna är i allmänhet väl kvantifierade, men för perioden 1994-1999 var detta inte ofta fallet. Exempelvis var det då svårt att göra en total uppskattning av de produktiva investeringar som genererats av gemenskapsstöd till investeringar. Likaså är resultatindikatorernas innehåll ofta bättre definierat och kan därmed kvantifieras, exempelvis tidsvinst och trafikökning för infrastruktur på transportområdet.

(57) Effektindikatorer för de irländska operativa programmen, resultatindikatorer på övergripande nivå för SPD Corse, effektindikatorer på åtgärdsnivå för SPD Réunion, SPD Flevoland samt indikatorer för det operativa programmet för Calabria.

(58) För SPD Frankrike-Réunion där indikatorerna ofta är uttryckta i kvalitativa termer, för GSR Tyskland, för programkomplementet för det italienska operativa programmet Nazionale Sviluppo Imprenditoriale Locale och för det operativa programmet Calabria (Italien), för programkomplementen för de operativa programmen i Portugal och för vissa åtgärder inom SPD Réunion.

(59) För programkomplementet till det operativa programmet Nazionale Sviluppo Imprenditoriale Locale (Italien) och för SPD Flevoland.

(60) Detta har redan understrukits i årsrapporten för budgetåret 2000, punkt 3.19.

(61) GSR Irland utgjorde 12 % av planen och GSR Spanien 37 %.

(62) Exempelvis gick man vid förhandlingarna inför godkännandet av den irländska gemenskapsstödramen inte djupare in på den tillväxt som skulle utvecklas när det gäller investeringar, såväl totalt som inom specifika områden eller i samband med statligt stöd till produktionssektorn, även om det i dessa frågor rådde oenighet mellan de nationella instanser som ansvarade för att utarbeta den nationella utvecklingsplanen och de externa utvärderarna.

(63) Några exempel:

- Man fördjupade sig inte tillräckligt i frågan om man för den regionala utvecklingsplanen för södra Italien skulle anta en territoriell strategi med inriktning på framför allt tillväxtcentrer, snarare än den sektoriella strategi som slutligen antogs. Det skulle ha varit desto lämpligare som det med den funktionella strukturen på södra Italiens regionala utvecklingsplan och gemenskapsstödramen och den begränsade användningen av den makroekonomiska modellen var omöjligt att dra slutsatsen att gemenskapsstödramen, med sin fördelning av budgetmedel till prioriterade områden och åtgärder, var den lämpligaste strategin för att ta itu med utvecklingsproblemen i södra Italien.

- En av de främsta prioriteringarna för den portugisiska gemenskapsstödramen är ökad produktivitet och modernisering av industrin. Med tanke på att de regionala programmen har större vikt i den nya gemenskapsstödramen anges det emellertid inte i tillräcklig utsträckning i dessa program i vilken grad de kan bidra till att öka denna produktivitet, framför allt inom de sektorer där de inte fanns med i den föregående gemenskapsstödramen, samt till att uppfylla de mål som ställts upp för varje ekonomisk sektor.

- Den kvantitativa bedömningen av de förväntade effekterna av gemenskapsstödramen för de nya tyska delstaterna på dessa delstaters ekonomi gör det inte möjligt att, utifrån programmen och de kvantitativa indikatorerna, göra en tillfredsställande bedömning av om man med hjälp av de föreslagna strategierna kan göra tillräckliga framsteg för att minska klyftorna mellan de nya delstaternas utveckling och den genomsnittliga utvecklingen i Tyskland och Europeiska unionen. De regionala initiativens effekter på andra regioner beaktas inte heller i samband med att delstatens utvecklingsplan utarbetas. Man borde i större utsträckning ha analyserat om inte den nationella stödordningen (Gemeinschaftsaufgabe) borde ha bidragit mer till utvecklingen av regionala tillväxtcentrer, och till fondernas integration.

- När det gäller vissa betydande åtgärder i Hainaut (B), såsom rening och omvandling av industriområden främst i syfte att göra områden mer attraktiva, gjordes inga analyser, eller ibland områdesinspektioner, som visade det faktiska intresset eller effekterna av åtgärden eller den finansiering som krävdes för att uppnå en viss effektivitet.

- När det gäller Corse (F) går det inte att utifrån förhandsbedömningen och den tillgängliga informationen uttala sig om effektiviteten och relevansen i den föreslagna strategin och dess prioriteringar.

(64) Kommissionens förordning (EG) nr 2064/97 av den 15 oktober 1997 om fastställande av närmare bestämmelser för genomförandet av rådets förordning (EEG) nr 4253/88 i fråga om medlemsstaternas finansiella kontroll av verksamhet som samfinansieras av strukturfonderna (EGT L 290, 23.10.1997, s. 1).

(65) De första resultaten från granskningen av förvaltnings- och kontrollsystemen för strukturfondsprogram för perioden 2000-2006 (CDRR/01/01340/00).

(66) I Irland fastställdes den nationella uppläggningen av kontroller och ansvarsområden i juni 2001. För SPD Hainaut (B) beslutade den vallonska regeringen i juni 2001 att den utbetalande myndigheten internt skulle upprätta en enhet för internrevision, som skulle assisteras av en privat revisionsbyrå för att den utbetalande myndigheten skulle kunna uppfylla villkoren i artikel 9 i förordning (EG) nr 438/2001.

I Tyskland hade vissa delstater i slutet av år 2001 inget kontrollsystem som uppfyllde kraven i förordningarna (EG) nr 1260/1999 och (EG) nr 438/2001 och inte ens i mitten av 2002 var kontrollsystemet redo att tas i bruk. I Portugal var man, med tanke på antalet kontrollenheter som berördes av strukturfonderna, tvungen att i slutet av 2001 utarbeta förfaranden för att koppla samman de olika kontrollnivåerna, för att beakta gemenskapskraven i fråga om attestering av utgifter för perioden 2000-2006.

(67) Se revisionsrättens årsrapport för budgetåret 2001, punkt 3.70, 3.71 och 3.72.

(68) Se revisionsrättens årsrapport för budgetåret 2001, punkt 3.67 och 3.68.

(69) Bland annat i Irland, Italien och Nederländerna har man ännu inte preciserat hur efterhandskontrollerna på minst 5 % skall genomföras.

(70) Artikel 5 i förordning (EG) nr 438/2001.

(71) Bland annat i artiklarna 34.1 och 18.3 i förordning (EG) nr 1260/1999.

(72) Exempelvis träffades för OP Brandenburg en överenskommelse mellan förvaltningsmyndigheten (finansministeriet) och de ministerier som förvaltade åtgärderna inom det operativa programmet, som delegerats ansvaret som förvaltningsmyndighet (ekonomiministeriet för den del som berör ERUF, ministeriet för sociala frågor och arbetsmarknadsfrågor för den del som berör ESF och jordbruksministeriet för den del som berör EUGFJ) utan att det utarbetats några praktiska tillämpningsföreskrifter. I Spanien (mål 1) upprättades ett system för delat ansvar genom en förklaring om de regionala och nationella myndigheternas uppgifter som bifogats alla operativa program. Enligt detta tar de autonoma regionerna och andra organ för en serie åtgärder på sig uppgifter som i princip ligger inom förvaltningsmyndighetens ansvarsområden, men det upprättades inte någon lista över nödvändiga operativa kontroller. I Irland stöds den utbetalande myndighetens attestering på en mångfald av intyg där varje nivå stöder sig på de försäkringar som ges av den direkt underliggande nivån.

(73) I Niedersachsen (D) omfattar exempelvis ekonomi- och transportministerierna, inom olika avdelningar, förvaltningsmyndigheten, den utbetalande myndigheten och det oberoende organ som ansvarar för efterhandskontrollerna och den slutliga attesteringen. För PONSIL (PON Sviluppo Imprenditoriale Locale - Italien) ingår förvaltningsmyndigheten och den utbetalande myndigheten i samma generaldirektorat (Direzione Generale per il coordinamento degli Incentivi alle Imprese - DG C11).

(74) I Frankrike är generalsekretariatet för regionala frågor SGAR (Secrétariat Général pour les Affaires Régionales) direkt underställt regionens prefekt (förvaltningsmyndigheten), och det assisterar prefekten i arbetet med programplanering, åtagande och attestering och deltar i de stickprovskontroller som görs i efterhand. Till denna typ av kontroll bidrar även departementets kassaförvaltare (trésorier-payeur général), som delegerats rollen som utbetalande myndighet.

(75) Förordning (EG) nr 1260/1999 och framför allt artikel 9.2 a i förordning (EG) nr 438/2001.

(76) Frankrike (Corse), Grekland, Portugal, Spanien, Tyskland, Italien och Irland.

(77) Informationsblad om stödberättigande, antagna genom beslut av den 23 april 1997 (EGT L 146, 5.6.1997).

(78) Förordning (EG) nr 1685/2000 (EGT L 193, 29.7.2000).

(79) Den alternativa finansieringen är huvudsakligen en likviditetskälla. Då graden av samfinansiering fastställs på åtgärdsnivå ger den alternativa finansieringen möjlighet att finansiera vissa projekt med endast nationella medel och andra med endast gemenskapsmedel, medan man totalt sett i genomsnitt respekterar graden av samfinansiering för varje berörd åtgärd.

(80) Spanien och Frankrike.

(81) Vilket nämndes i särskild rapport nr 15/2000 om Sammanhållningsfonden (EGT C 279, 2.10.2000) och årsrapporten för budgetåret 2000, punkt 3.82 (EGT C 359, 15.12.2001).

(82) Privata företags eller privatpersoners utgifter.

(83) Ett portugisiskt operativt program avseende jordbruk och landsbygdsutveckling (99PT061PO007).

(84) Tyska OP Mecklenburg-Vorpommern (AGRI1999DE161PO004).

(85) Artikel 35 i den allmänna förordningen (EG) nr 1260/1999 om strukturfonderna för perioden 2000-2006.

(86) Belgien, Förenade kungariket och Irland för vissa åtgärder.

(87) Se särskild rapport nr 15/98, punkt 4.14-4.21, särskild rapport nr 16/98, punkt 6.19-6.24 (EGT C 347, 16.11.1998), och årsrapporten för budgetåret 1998, punkt 3.68-3.84 (EGT C 349, 3.12.1999).

BILAGA 1

PROGRAMPLANERINGSPROCESSEN

>PIC FILE= "C_2003174SV.002402.TIF">

BILAGA 2

UTVÄRDERING AV STRUKTURFONDERNAS MAKROEKONOMISKA EFFEKTER

1. För de stora mål 1-planerna har utvärderingen av de makroekonomiska effekterna baserats på ekonomiska modeller.

2. Utvärderingen av strukturfondernas makroekonomiska effekter och de modeller som använts förväntas främst resultera i att man skall kunna göra följande:

a) Uppskatta i vilken utsträckning planen och senare gemenskapsstödramen bidrar till uppfyllandet av de allmänna målen för ekonomisk och social sammanhållning, och framför allt till de främsta variablerna (regionens eller medlemsstatens BNP, sysselsättning, produktionsfaktorernas totala produktivitet eller arbets- och/eller kapitalproduktivitet, konkurrenskraft).

b) Visa de olika instrumentens (investeringar i infrastruktur, investeringar i mänskliga resurser, investeringar i produktionen) bidrag till tillväxten, samt även återspegla hur strukturfondsåtgärder i samband med dessa instrument påverkar tillväxten(1).

c) Identifiera inte bara efterfrågeeffekter utan även utbudseffekter (mer långsiktigt, i termer av produktivitet och priser/löner), med tanke på att ett av strukturåtgärdernas främsta mål är att förbättra utbudsfaktorerna.

d) Göra åtskillnad mellan olika regioner när det gäller effekter inom en medlemsstat och visa den faktiska och hållbara konvergensen inom denna medlemsstat samt även i förhållande till EU:s genom