Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Meddelande från kommissionen om Sammanhållning och transport"

(1999/C 258/09)

Den 14 januari 1999 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 198 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om "Sammanhållning och transport".

Sektionen för ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning, som ansvarat för kommitténs arbete i detta ärende, antog sitt yttrande den 2 juni 1999. Föredragande var Bill Tosh.

Vid sin 365:e plenarsession den 7-8 juli 1999 (sammanträdet den 7 juli) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 104 röster för och 2 emot.

1. Inledning

1.1. Detta yttrande består av fem avsnitt. Inledningen följs av avsnitt 2, där innehållet i kommissionens meddelande sammanfattas.

1.2. I de tredje och fjärde avsnitten gör kommittén en strängt objektiv analys av dokumentet och tabellerna. Här återfinns allmänna kommentarer och rekommendationer. I det femte avsnittet formulerar vi slutligen våra generella slutsatser.

1.3. Mot bakgrund av att kommissionen uttrycker sig i relativt vaga termer och att EU:s transportbudget kommer att växa kraftigt under de kommande fem åren, har vi velat ange hur en ingående översyn skall kunna utformas samt vilka kontrollmekanismer och - bestämmelser vi anser krävas för att sammanhållnings- och transportpolitiken skall kunna utvecklas på att övertygande sätt.

1.4. Sambanden mellan olika finansieringsmekanismer - strukturfonderna, Sammanhållningsfonden och Europeiska investeringsbanken - har studerats mot bakgrund av utvecklingen av den gemensamma transportpolitiken och politiken för fysisk planering, eftersom man här måste ha full förståelse för vad utvidgningen kommer att leda till. I detta yttrande ger vi rekommendationer till hur kommissionen på ett mer effektivt sätt kan integrera de skilda finansieringsorganen för att ge stöd till transportfrämjande åtgärder som är i linje med EU:s generella mål. Strukturfondernas stöd till transporterna är omkring tio gånger så stort som Sammanhållningsfondens.

2. Sammanfattning av innehållet i kommissionens meddelande

2.1. I meddelandet anges att EU strävar efter att a) bidra till ökad ekonomisk konvergens och b) främja social integration, och man framhåller den betydelse som transportinfrastrukturen överallt har för att målet om hållbar utveckling skall kunna uppnås. Man lägger särskild tonvikt på att förbättra situationen för a) randområden, b) eftersatta regioner och c) missgynnade samhällsgrupper.

2.2. I meddelandet framhåller man att det är viktigt att a) strukturfondernas program och projekt (ERUF, Interreg), b) sammanhållningsfondsprogrammen och c) stödet från Europeiska investeringsbanken har konvergerande mål.

2.3. Den gemensamma transportpolitiken syftar till att uppfylla människornas och ekonomins behov av bättre framtidsutsikter och ökad konkurrenskraft.

2.4. I meddelandet sägs att en samordnad och väl utformad regionalpolitik förmodligen är det bästa sättet att skapa

- ekonomisk utveckling (tillväxt, konkurrenskraft, sysselsättning),

- en välavvägd utveckling i alla delar av EU,

- goda förutsättningar för den förestående utvidgningen,

- ökad rörlighet för såväl ekonomiskt missgynnade som för funktionshindrade människor,

utan att miljömålen äventyras.

2.5. Man anger också olika problem som transporter kan bidra till att avhjälpa genom att

- minska tendensen till befolkningskoncentration, som ökar överbelastningen inom trafiken och medverkar till miljöförorening,

- förbättra transportmöjligheterna till randområden och öka dessa områdens möjligheter att få tillgång till tjänster, så att välstånd kan skapas genom ökad konkurrenskraft,

- göra fraktkostnaderna till en investeringsvariabel.

2.6. I meddelandet hävdar man

- att förbättrade transporter kan skapa möjligheter till ökad tillgång både till insatsvaror och till avsättningsmarknader, och

- att skräddarsydda transportförbättringar kan skapa varaktig och hållbar ekonomisk tillväxt och ny sysselsättning.

Man måste dock uppmärksamma

- att tillväxt även drivs fram av andra faktorer, till exempel telekommunikationer, och

- att skapande av ny sysselsättning är lika viktigt som transportmöjligheter till eftersatta randområden.

2.7. Investeringar kommer i ökande utsträckning att inriktas mot medborgarna och mot väldefinierade sociala behov, exempelvis genom att avhjälpa de största bristerna i transportnätet och infrastrukturen. Samtidigt medger man att det även i de mest välmående medlemsstaterna finns "fickor" där bristerna i transportnätet leder till underutveckling eller ökade klyftor. I meddelandet framhävs tydligt den viktiga roll som kollektivtrafiken i framtiden kommer att ha för att uppnå dessa mål.

2.8. För att avhjälpa bristerna föreslås ett brett spektrum av EU-finansieringsprogram, som skall samordnas för att främja utvecklingen. Stöd från Sammanhållningsfonden kan ge ett viktigt bidrag.

2.9. EU:s resurser används i hög grad till vägtransporter:

- 2/3 av ERUF:s transportinvesteringar under perioden 1994-1999.

- 2/3 av Sammanhållningsfondens transportinvesteringar mellan 1993 och 1999.

- Europeiska investeringsbankens utlåning till regionala projekt (bl.a. transport).

Det bör noteras att en fjärdedel av EIB:s utlåning till regionala utvecklingsprojekt inbegriper samfinansieringsåtgärder med strukturfonderna.

2.10. I meddelandet konstateras att de nationella utvecklingsplanerna har medfört många inkonsekvenser och hinder. Detta leder till en obalanserad användning av EU:s territorium och understryker behovet av en regional utvecklingsplanering på europeisk nivå (ESDP) som anlägger ett överordnat perspektiv. Ett offentligt-privat finansieringssamarbete och sociala partnerskap borde kunna säkerställa en sammanhängande gemensam syn på utvecklingen av EU:s territorium.

2.11. De resultat som avregleringen förmodligen kommer att leda till vill man balansera genom ökat stöd till regional sammanhållning. Detta skall ske genom

- att det skapas ett utbud av transporttjänster som är tillgängliga för alla till rimliga priser inom EU,

- att det utformas ett regelverk som syftar till att övervaka resultaten och garantera att valen mellan olika transportsätt sker i en anda av hållbar utveckling,

- att man undviker att transportpolitiken styrs endast av marknadens behov och att man i detta syfte utformar sociala och allmänekonomiska värden,

- att förfarandena för tilldelning av kontrakt till operatörer utformas på ett sådant sätt att tjänsternas kvalitet kan säkras, exempelvis genom att selektiva cabotagerättigheter används vad gäller mer perifera förbindelser.

2.12. Kommissionen vill att prissättningen vad beträffar användning av infrastrukturen endast skall återspegla och täcka marginalkostnaderna, genom avgifter, och man menar att detta kommer att leda till

- att effektiviteten ökar eftersom det resulterar i ett optimalt val av transporttjänster till lägre kostnader,

- att kostnaderna i randområdena "möjligen" ökar,

- att produktionen i randområdena kommer att läggas om så att det inte längre produceras varor som ger ett litet mervärde.

2.13. Planerna på att integrera olika transportsätt, inbegripet alla hamnar och terminaler, framhålls som en del av den nödvändiga diversifieringen av nätverksförbindelserna.

3. Allmänna kommentarer

3.1. Samtidigt som kommittén stöder tanken bakom sammanhållningsprinciperna finner den få historiska bevis för värdet av struktur- och sammanhållningsfondsstöd för att uppnå de mål som beskrivs i punkt 2.1.

3.1.1. Kommittén anser att de bifogade tabellerna bidrar föga vare sig till att förstå de principer som ligger bakom sammanhållningsutgifter i transportsektorn eller till att ge bevis för de effekter som EU:s stöd påstås ha. De är för gamla och i meddelandet hänvisas inte till dem för att stödja dess huvudinriktning. Inte heller finns det bevis som visar hur medel från Sammanhållningsfonden har samverkat med finansiering från strukturfonderna och EIB för att angivna mål skall uppnås.

3.2. Även om kommittén medger svårigheterna att skilja på orsak och verkan försvårar avsaknaden av en fallstudie eller verksamhetsrevisioner bedömningen av politikinriktning och utgifter. Det har uttryckts farhågor över att delegeringen av förvaltningen av fonderna till respektive lokal behörig myndighet skulle leda till att prioriteringar som är sämre än om de optimala antas, med till exempel möjlig koncentration och tillväxt i storstadsregioner, om bara marknadsorienterade mål för transporter eftersträvas. Vidare leder marknadsrelaterade mål till svårigheter att säkerställa offentliga transporter som är av tillräcklig kvalitet, antingen för att lokalt uppnå EU:s mål för social integration och jämlikhet eller för att främja hållbara transporter och minska beroendet av bilar.

3.3. Samordning av sammanhållningsstöd till transporter där mellanregionala aspekter var viktiga har inte undersökts, inte heller externa länkar till icke-medlemsstater. Transitvägar genom icke-sammanhållningsländer förbisågs också i meddelandet trots deras uppenbara strategiska värde.

3.4. Meddelandets stil, med dess upprepade påståenden om sammanhållningens mervärdeskapande effekter, leder om något till irritation och understryker frånvaron av bevisföring samtidigt som den underminerar tron på budskapet.

3.5. Den höga andelen sammanhållningsstöd till väginfrastruktur är en källa till oro mot bakgrund av gemenskapens politik för social sammanhållning och hållbar utveckling. För individen är målet sammanhållningsinvesteringar som är samhälleligt försvarbara för att skapa hållbar utveckling och rörlighet, samtidigt som miljökonsekvenserna balanseras. Att finansiera framtida offentliga transportbehov kommer att kräva avsevärt större uppmärksamhet, särskilt med tanke på att många offentliga transportinitiativ har visat sig vara finansiellt ohållbara.

3.6. I framtiden anser kommittén att EU måste öka sina ansträngningar avseende offentliga transporter eftersom

- offentliga transporter spelar en viktig kompletterande roll för att avhjälpa social utslagning, och

- goda offentliga transporter minskar de negativa effekterna på vår miljö.

4. Allmänna rekommendationer

4.1. Kommittén erkänner att medan medlemsstater sätter upp egna prioriteringar för investeringar är principerna för strukturfonderna och Sammanhållningsfonden viktigare än subsidiaritetsprincipen och behörigheten, för programmen bör stanna kvar hos Europeiska unionen om den skall försöka uppnå sammanhållningsmålen. Speciella program bör utvecklas och nyskapande finansiella instrument skapas för att locka privat finansiering och skapa partnerskap mellan EU, medlemsstaterna och företag. Möjligheten att finansiera transporter genom prissättning efter samhällets marginalkostnad måste identifieras och en sådan politik principiellt antas.(1) EU:s randområden och andra mindre gynnade områden kan emellertid vara i behov av särskilda undantag från sådana bestämmelser när hållbara transportalternativ varken är tillgängliga eller finansiellt hållbara. Mer tillåtande interregionala sammanhållningsprogram bör uppmuntras i en sådan miljö.

4.2. Investeringar i transporter måste bestämmas strategiskt. De vanliga begränsningarna som vägleder subsidiariteten måste utvecklas.. Kopplingar till effektivitetsmål för stödberättigade projekt skulle göra det lättare att göra prioriteringar. Specifika rekommendationer om driftskompatibilitet, transeuropeiskt eller lokalt, kommer att stödja utvecklingen av fördelar på en gemensam spelplan.

4.3. Investeringar i järnvägar, sjötransporter, vattenvägar och korta färjeleder bör öka i de fall de inbegriper intermodala förbindelser, med förtur men normalt och nödvändigtvis jämte investeringar i vägar när så är lämpligt.

4.4. Kommittén anser att intermodala länkar är värda ett större erkännande och ges stöd till utveckling i sammanhållningsprogrammen.

4.5. Kommittén upplever att man bara kan få ett effektivt uppsökande av projekt för sammanhållningsinvesteringar i transporter om arbetsmarknadens parter ges inflytande i beslutsprocessen.

4.6. Möjligheterna efter utvidgningen till transportinvesteringar för att stödja sammanhållningen bör undersökas noga redan nu. Det kommer att bli än viktigare att effektivt allokera resurserna och övervaka att utgifterna handhas på ett förebyggande sätt av regionala ekonomier där globaliseringen tydligt erkänns.

4.7. Man bör eftersträva en klar utvärdering av effekterna för ytterområdena av prissättning på infrastruktur för att avslöja effekterna på produktion där nettoförluster är en klar möjlighet och motverkar åtgärder för sammanhållning.

4.8. Kommittén anser också att om perifera områden är isolerade av hav, som i vissa delar av Grekland och i Irland, eller av långa avstånd, som på den iberiska halvön, eller genom dålig servicenivå vad gäller transporter till intilliggande länder som inte är medlemsstater, bör dessa områden vara stödberättigade eftersom de har och kommer att fortsätta att ha transportnackdelar i förhållande till marknaden. BNP bör inte vara det enda avgörande villkoret. Ytterligare villkor skulle bl.a. kunna inbegripa åtgärder för att främja tillgänglighetsåtgärder. Finansieringen måste utsträckas till fler länder än de som definierats som sammanhållningsländer.

4.9. ESK anser att samråd med arbetsmarknadens parter och andra intressegrupper i sammanhållningsregionerna skulle få ett konstruktivt inflytande på programmen och skulle främja insatsernas tvärfunktionella aspekter och på så sätt optimera de principer som omnämns i 2.1.

4.10. Kommissionen bör studera långsiktig transportfinansiering som sammanhållningsfrämjande åtgärd och lyfta fram sambanden mellan en jämn ekonomisk utveckling, ett ökat tjänsteutbud till mindre gynnade befolkningsgrupper för att förbättra deras situation och stödet inför utvidgningen. Fastän kommissionen är medveten om svårigheterna kommer dessa förmodligen inte att minska efter utvidgningen och därför bör en "kvalitetsbenchmarking" införas. Detta erfordrar att de allmänna transportmedlen får större politisk vikt och tilldelas större resurser.

4.11. ESK framhåller de gemensamma målen i detta yttrande och i yttrandet om regional utvecklingsplanering i europeiskt perspektiv (ESDP)(2), som antogs i september 1998. I båda är det fråga om en genomgripande förändring av all politik som rör den fysiska planeringen. I yttrandet från september påpekar man att livskvalitet borde vara ett grundläggande mål för alla åtgärder för regional planering. Man påpekar likaledes att situationen i bergsområdena påminner om den i perifera områden. Detta visar att transnationella och gränsöverskridande åtgärder bör samordnas, och att det bör skapas samband mellan samtliga politiska insatser som syftar till socioekonomiska förbättringar. ESK påpekar riskerna med en alltför stark koncentration av aktiviteten till vissa centrala områden på bekostnad av randområdena, och anser att inbördes förbindelser mellan randområdena kan bidra till att minska denna tendens.

4.12. ESK upprepar de synpunkter som lades fram i yttrandet av september 1998 om kommissionens förslag angående gemenskapens finansiella stöd på området för transeuropeiska nät(3), vilket kommer att göra det möjligt för kommissionen att till 100 % finansiera undersökningar av övergripande strategisk karaktär. Sådana undersökningar skulle utgöra ett stöd och en förbättring när det gäller att utvärdera användningen av Sammanhållningsfonden. ESK noterar att man föreslår en budget på 4992 miljoner ecu för transeuropeiska nät för perioden 2000-2006, vilket innebär en ökning med 277 % i jämförelse med perioden 1995-1999. Med hänsyn till denna kraftiga ökning och beloppets storlek, är det tveksamt huruvida Sammanhållningsfondens effekt på utvecklingen av transporter blir mätbar.

4.13. ESK anser att kommissionen bör ta hänsyn till kraven på utveckling av lufttransport och järnvägsförbindelser till randområdena - i synnerhet till de framtida medlemsstaterna - även om etableringen kräver stora investeringskostnader.

4.14. Med tanke på den kommande utvidgningen anser ESK att det är viktigt att tillkortakommandena i tidigare sammanhållningsprojekt på transportområdet inte upprepas, och att strategiska visioner som till exempel förenar regional planering, miljöskydd, sysselsättningsskapande åtgärder och landsbygdsutveckling - och som i vissa fall är gränsöverskridande - måste utvecklas centralt och därefter antas och genomföras på regionalt plan. Ispa-programmets betydelse bör noteras.

4.15. Enligt ESK:s uppfattning bör ett kommande meddelande i frågan omstruktureras och omfatta följande:

- En definition av sammanhållning, som bygger på regional planering och egentliga sammanhållningsmål.

- En kartläggning av särskilda målsättningar och prestationsindikatorer.

- En översikt över aktuella strategier för transeuropeiska transportnät, Sammanhållningsfonden och ERUF:s transportfinansiering.

- En beskrivning av effekterna på regionalt plan av de transeuropeiska näten, och stödet från sammanhållnings- och strukturfonderna, Europeiska investeringsbanken (EIB) och Europeiska investeringsfonden (EIF).

- Prioriteringar mot bakgrund av de effekter som ovanstående har på relativ tillgänglighet, konkurrenskraft, nuvarande och potentiell BNP samt bristande infrastruktur.

5. Slutsatser

5.1. ESK anser att meddelandets syfte bör framgå tydligare och att dess målsättningar klart skall fastställas. Det centrala budskapet bör vara en grundläggande överensstämmelse mellan följande EU-mål:

- att förbättra de perifera regionernas möjligheter till ekonomisk utveckling, deras konkurrenskraft och sysselsättning,

- att bidra till en balanserad utveckling i de nuvarande 15 medlemsstaterna och att skapa villkor som gynnar integrationen av nya medlemsstater,

- att främja hållbar rörlighet genom att lägga större vikt vid och prioritera en förbättring av de allmänna kommunikationsmedlen,

- att säkerställa tillgången till transporttjänster till överkomliga priser för personer som är beroende av allmänna transportmedel och för personer med funktionshinder,

- att införa "bästa praxis" för att styra miljöeffekterna när man bygger upp transportinfrastrukturer och inför nya transporttjänster med stöd av Sammanhållningsfonden. Det är ett vida erkänt faktum att vägtransporter utgör en av de största föroreningskällorna.

5.2. I samband med planering, utvärdering, bedömning och övervakning samt vid bruk av indikatorer och mätteknik är det viktigt att man grundar sig på program för forskning och teknisk utveckling samt andra forskningsprogram.

5.3. Det är likaledes nödvändigt att utveckla principer för randområdena för att säkerställa en rättvis och effektiv prissättning så att dessa områden inte utsätts för prisdiskriminering på grund av brist på alternativ eller otillräcklig efterfrågan för att tillhandahålla lönsamma tjänster.

5.4. Utvidgningen kommer att medföra ytterligare problem för såväl de nya som de nuvarande medlemsstaterna samt vid EU:s gränser. EU:s tyngdpunkt kommer att förskjutas mot öst vilket kommer att öka de problem som de perifera regionerna i unionen redan känner av och detta kommer att inverka på de nya perifera regionerna. Dessa aspekter måste uppmärksammas.

Bryssel den 7 juli 1999.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) EGT C 56, 24.2.1997, s. 31 - EGT C 138, 18.5.1999, s. 7.

(2) EGT C 407, 28.12.1998, s. 85.

(3) EGT C 407, 28.12.1998, s.120.