Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om "Transportsäkerhet"

(2003/C 61/28)

I en skrivelse av den 23 april 2002 från Loyola de Palacio ombads Europeiska ekonomiska sociala kommittén av kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget utarbeta ett förberedande yttrande om "Transportsäkerhet".

Den 23 april 2002 gav kommitténs presidium facksektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället i uppdrag att utarbeta yttrandet i ärendet.

Med tanke på ärendets brådskande karaktär utnämnde Europeiska ekonomiska och sociala kommittén vid sin 394:e plenarsession den 24 oktober 2002 Anna Bredima-Savopoulou till huvudföredragande och antog följande yttrande med 93 röster för, 1 röst emot och 5 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Efter terroristattackerna i USA den 11 september 2001 präglas hela världen av stor osäkerhet. Chockvågorna från dessa tragiska händelser har spritt sig i hela världen och vi märker hur dessa terroristdåd har påverkat nästan alla aspekter av våra liv.

1.2. Förebyggande säkerhetsåtgärder och driftsäkerhet uppmärksammas mer än någonsin och står nu högst på politikernas dagordning för prioriterade frågor. Det är dock anmärkningsvärt att en internationellt godkänd definition av terrorism ännu inte finns.

1.3. En förbättring av säkerheten i världen måste ske. Detta behov har erkänts av såväl regeringar som näringsliv. Hundraprocentig säkerhet är omöjlig att uppnå. I allvarliga krissituationer försöker man ofta förutse alla eventualiteter och utarbeta metoder för att förhindra att dessa inträffar. Oavsett hur allvarliga säkerhetshoten är, är det dock omöjligt att upprätthålla en så hög säkerhetsnivå under mer än ett par dagar i sträck. För att kunna göra välgrundade bedömningar av när man bör vidta säkerhetsåtgärder och hur intensiva dessa åtgärder bör vara, måste man ha bättre kunskap om vilken typ av risk som hotar transportnäten och hur stora riskerna är.

1.4. Sedan den 11 september har sjöfarts- och flygindustrin visat sitt fulla stöd i kampen mot terrorism och andra hot mot säkerheten på fartyg och flyg. När det gäller säkerhet bör alla led i transportkedjan vara inkopplade för att man skall kunna uppnå hållbara resultat. Alla led i kedjan bör ta sitt ansvar, annars kommer den svagaste länken att bli målet för terrorister som kommer att utnyttja denna svaga komponent för att nästla sig in i systemet.

1.5. Terror och olagliga handlingar utgör ett globalt hot mot sjö- och flygsäkerheten och måste därför diskuteras och lösas globalt genom respektive internationell organisation, dvs. Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) och Internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO). Järnvägssäkerhet förefaller främst vara inriktad på initiativ på nationell nivå. Terrorism inom vägtransporter och inre vattenvägar har däremot inte uppmärksammats i någon större utsträckning. Genom dörr-till-dörr-konceptet, som omfattar ett flertal olika transportsätt, påverkas dock alla transportsätt av de förstärkta säkerhetsaspekterna. Därför krävs driftskompatibilitet inom den integrerade logistikkedjan.

2. Effekterna av säkerhetsåtgärderna

2.1. Strängare säkerhetskrav och en rad extraavgifter har också påverkat kostnaderna för sjö- och flygtransporter av varor(1). För internationella sjötransporter har detta medfört anmälningsskyldighet, mer regelbundna kustbevakningskontroller och krav på eskort med bogserbåt, vilket har lett till ökade kostnader och längre väntetider. När det gäller flygfrakt har kostnaderna för ökad säkerhet på flygplatser lett till att säkerhetsavgifter, högre handelsförsäkringspremier och avgifter för vissa konfliktområden tas ut.

2.2. Av en färsk rapport från OECD(2) om effekterna på den internationella handeln av terrorattackerna den 11 september framgår att kostnaderna för förseningar, pappersarbete och efterlevnad av bestämmelser beträffande gränspassering varierar mellan 5 % och 13 % av värdet av varan i fråga, och att säkerhetsåtgärder kan medföra en ökning av kostnaderna med 1 % till 3 %. Det är av avgörande betydelse att regeringar undviker oproportionerligt omfattande byråkrati eller höga avgifter. Vidare bör inte de kostnader som åligger staten överföras på transportbolagen.

2.3. Sjö- och flygtransportindustrin måste även fortsättningsvis på ett effektivt sätt kunna tjäna den internationella handeln. För att säkerställa detta måste fartyg, flygplan, flygplatser och hamnar vara utrustade så att de kan hantera eventuella terroristattacker eller andra former av kriminell verksamhet. Om säkerhetsförfarandena blir alltför stränga kan godstransporter komma att reduceras till ett absolut minimum, vilket skulle innebära att terroristerna har uppnått de resultat de önskade.

2.4. Nya säkerhetsåtgärder bör utvärderas mot bakgrund av de målsättningar man avser uppnå, de kostnader som är kopplade till åtgärderna och effekterna på trafiken. Därför är det nödvändigt att man noggrant överväger förslagen och bedömer om de är realistiska och genomförbara i praktiken. De bör inte i onödan inskränka invånarnas personliga mänskliga rättigheter eller enskilda staters konstitutionella system och på så sätt tjäna terroristernas syften.

2.4.1. Kostnaderna och fördelningen av kostnader för säkerhetsåtgärder bör bygga på bedömningar av de åtgärder som skulle kunna vidtas i syfte att förhindra eller minska riskerna för terroristattacker. I analysen bör man mäta de verkliga kostnaderna för genomförande, direkta och indirekta kostnader för transportbolag och speditörer (dvs. förseningar och ny utrustning), inverkan på världshandeln och snedvridning av handelsmönster (genom att handeln omdirigeras till områden med lägre säkerhetskrav).

2.4.2. Unilaterala avtal kommer inte i fråga, i synnerhet inte om de tillämpas osymmetriskt och får negativa effekter på tredjelands intressen. Unilaterala och godtyckliga åtgärder bör undvikas eftersom de hämmar världshandeln genom att de ökar byråkratiska och andra hinder och i slutändan leder till konkurrenssnedvridningar och skapar negativa ekonomiska effekter.

2.4.3. Med tanke på sjö- och flygtransportsektorns internationella karaktär bör säkerhetskraven bygga på ömsesidiga avtal, tillämpas enhetligt och utan diskriminering och samtidigt skapa möjligheter för ett så effektivt handelsflöde som möjligt.

2.4.4. För att kunna försvara sig mot en attack krävs information. Därför är det alla transportoperatörers skyldighet att vidarebefordra all information och alla misstankar till myndigheterna och informera sin personal.

2.4.5. För att stärka säkerheten krävs kostsamma investeringar både i material (infrastruktur och utrustning) och mänskliga resurser (personal och utbildning). Man bör försöka undvika oproportionerligt omfattande tekniska investeringar som kan uppfattas som protektionistiska och befrämjande för särskilda handelsintressen. Vidare bör man vid fastställandet av åtgärdernas intensitetsgrad och tillämpningsområde ta hänsyn till eventuella negativa effekter på personalens prestationsförmåga (trötthet, stress osv.). Arbetstagare inom transportsektorn kommer med all sannolikhet att påverkas av genomförandet av säkerhetsåtgärderna. Inom europeiska tankesätt och kulturer hyser man stark respekt för de mänskliga rättigheterna och alla svar på terroristhot måste ligga i linje med dessa väl förankrade principer.

2.4.6. Det finns en växande risk för att fartygs- och flygpersonal samt hamnmyndigheter direkt eller indirekt åläggs ett kontrollansvar som vanligen faller på regeringsorgan. Sådana ansvarsuppgifter faller utanför deras traditionella ansvarsområde och kan medföra fysiska risker och emotionell stress.

3. Följderna på försäkringsområdet

3.1. Terroristattackerna den 11 september fick mycket stora försäkringsmässiga följder för luft- och flygtransportsektorn. Kommersiella försäkringsbolag drog in allt skydd mot krigsrisker. När bolagen åter erbjöd försäkringar mot krigsrisker var kostnaderna tio gånger högre än tidigare. Försäkringssektorn höjde premierna med mellan 0,03-0,05 % av värdet, men det utjämnade enbart delvis den minskning som registrerades under det senaste årtiondet. Det blev nära nog omöjligt att teckna en försäkring mot terroristangrepp. Regeringar blev följaktligen tvungna att gripa in och täcka risker som bedömdes som alltför höga för den privata sektorn.

3.2. Även de nya säkerhetsåtgärderna påverkade försäkringsmarknaden. Man var tvungen att överväga täckning mot förseningar som var en oundviklig följd av de stränga säkerhetsåtgärderna. Dessutom var man tvungen att köpa in och försäkra mycket kostsam sofistikerad högteknologisk genomlysningsutrustning(3).

3.3. Inom sjöfartsområdet skedde en orimlig utökning av de geografiska områden för vilka kompletterande premier krävs och tillämpningsperioden för dessa premier. Det finns en allmän uppfattning att händelserna den 11 september har använts som en förevändning för att införa orimliga premier. För närvarande pågår en dialog mellan rederier och försäkringsbolag i syfte att uppnå mer hållbara lösningar.

3.4. Inom flygtransportområdet införde försäkringsbolagen extra premier för försäkring mot krigsrisker. I USA tog regeringen på sig de extra försäkringskostnaderna för amerikanska flygplan. Mot bakgrund av försäkringsproblemen gav den amerikanska regeringen direktstöd till flygbolag och stärkte flygsäkerheten. För att förhindra avbrott i flygtrafiken har finansministrarna i EU godkänt en uppförandekod i vilken fastställs under vilka villkor EU-regeringarna kan bevilja stöd för betalning av luftfartsförsäkringar. Enligt uppförandekoden kan de medlemsstater som så önskar antingen betala kostnaderna för försäkring mot terrorism- och krigsrelaterade risker, eller erbjuda flygbolagen en statsgaranti mot sådana risker. EESK stöder ovannämnda EU-initiativ som syftar till att stärka EU-flygbolagens lönsamhet.

3.5. Eftersom läget på det kommersiella flygförsäkringsområdet sannolikt håller på att återgå till det normala kommer medlemsstaternas försäkringsgarantier inte att förlängas. I ett försök att lösa de ständiga problemen med att finna tillfredsställande försäkringstäckning har kommissionen lagt fram förslag om minimikrav på flygförsäkring för samtliga flygplan som utnyttjar EU:s luftrum, dvs. minimiansvar per person och kilogram last. På lång sikt kan man tänka sig ett alternativ som bygger på ömsesidiga försäkringsfonder som täcker ersättningsskyldighet för terrorism gentemot tredje part till ett rimligt pris.

4. Sjösäkerhet

4.1. Sjösäkerhetsperspektivet

4.1.1. Angreppen den 11 september drabbade flygplan och flygplatser, men även fartyg och sjöfartsinfrastruktur kan bli föremål för terroristangrepp. Fartyg kan användas som vapen, utnyttjas för att starta ett angrepp, transportera vapen eller farliga ämnen eller sänkas för att ödelägga infrastrukturen (till exempel vid inlopp till hamnar eller i kanaler). Kemikalie- och gasfraktskepp och lastade oljetankskepp är särskilt utsatta och utgör ökade risker. Containrar som fraktas på fartyg kan också användas för att smuggla massförstörelsevapen eller terrorister. På grund av den potentiella faran har USA vidtagit ytterst omfattande säkerhetsåtgärder för att skydda sina hamnar och fartyg. Inget annat land har ännu genomfört unilaterala, omfattande förändringar av sina gällande säkerhetsbestämmelser inom sjötransportområdet.

4.1.2. I motsats till flygplan och med undantag av kapningen av kryssningsfartyget Achille Lauro har inget annat passagerarfartyg eller fraktfartyg varit föremål för verkliga terroristangrepp. Fraktfartyg har dock varit föremål för kapningar och väpnade rånöverfall. Det sammanlagda antalet kapningar och väpnade rånöverfall mot fartyg som anmäldes mellan 1984 och 2002 uppgick till 2650.

4.1.3. Därför bör man vid riskbedömningen koncentrera sig på sannolikheten för ett angrepp och konsekvenserna, till exempel geografisk plats, transportsättens särdrag, tillgänglighet, riskexponering samt institutionella och rättsliga svårigheter kopplade till säkerhetsåtgärderna.

4.1.4. Säkerhetsåtgärder inom sjöfarten bör vara tydliga angående kraven på fartyg, besättning, passagerare, redare, fraktmottagare, terminaloperatörer och väg- och järnvägsföretag verksamma inom internationell handel, och bör stå i rimlig proportion till den beräknade risken.

4.2. IMO:s arbete

4.2.1. Sedan 1980-talet har IMO arbetat med frågor som rör olagliga handlingar som hotar säkerheten på fartyg och passagerarnas och besättningens säkerhet.

4.2.2. Efter händelserna ombord på Achille Lauro 1985 antog IMO en resolution och två cirkulärskrivelser, i vilka åtgärder rekommenderas för att förebygga olagliga handlingar som äventyrar säkerheten på passagerarfartyg(4).

4.2.3. År 1988 antog IMO konventionen om bekämpning av olagliga handlingar mot sjöfartssäkerheten och det därtill kopplade protokollet om bekämpning av olagliga handlingar mot säkerheten på fasta plattformar på kontinentalsockeln. Ovannämnda instrument trädde i kraft den 1 januari 1992(5).

4.2.3.1. Det förberedande arbete som ledde till antagandet av dessa avtal skedde parallellt med det förberedande arbete som låg till grund för antagandet av protokollet om bekämpning av olagliga våldshandlingar på flygplatser som betjänar den internationella civila luftfarten, som utgör ett komplement till konventionen om bekämpning av olagliga handlingar mot luftfartsäkerheten från 1971.

4.2.3.2. Vidare upprättade IMO en korrespondensgrupp som skulle arbeta med översynen av konventionen och det därtill kopplade protokollet i syfte att främja internationellt samarbete för att bekämpa olagliga handlingar, däribland terroristattacker.

4.2.4. Efter angreppen den 11 september försökte IMO så fort som möjligt granska de internationella säkerhetsbestämmelserna. På initiativ av USA höll IMO möten den11-15 februari 2002, 15-24 maj 2002 och 9-13 september 2002 i en extrainsatt arbetsgrupp inom sjöfartssäkerhetsutskottet.

4.2.5. IMO har beslutat att de nya åtgärder som syftar till att förbättra sjöfartsäkerheten skall fungera som internationell standard för säkerhet för fartyg och hamnanläggningar, och att de grundläggande komponenterna skall ingå som ändringar i kapitel 11 i den internationella konventionen om säkerheten för människoliv till sjöss (SOLAS). IMO-åtgärderna skall enligt planerna antas vid en diplomatkonferens den 4-13 december. Åtgärderna kommer att omfatta följande områden:

- Automatiska identifieringssystem för fartyg.

- Säkerhetsplaner för fartyg och offshoreanläggningar.

- En säkerhetsansvarig på fartyg/säkerhetsansvarig på företag.

- Säkerhetsplaner för hamnar och riskbedömningar för hamnar.

- Säkerhetsåtgärder för containrar.

- Information om fartyg, frakt, besättning och passagerare.

4.2.6. Frågor av särskilt intresse som man måste arbeta vidare med på internationellt och nationellt plan omfattar säkerhet på hamnområden, genomförande av åtgärder som rör hamnar och säkerhetsaspekter rörande containrar.

4.2.7. IMO-åtgärderna kommer att täcka samverkan mellan fartyg och hamn, dvs. det omedelbara säkerhetshotet mot fartyget från land och vice versa även då fartyg ligger för ankar eller rör sig i hamnområdet. Övriga aspekter kommer att behandlas av IMO i samarbete med ILO och andra berörda organisationer (t.ex. Världstullorganisationen, den internationella sammanslutningen av hamnar och den internationella sammanslutningen av hamnchefer).

4.2.8. IMO har övervägt att införa krav på en riskbedömning för småhamnar och hamnar som mycket sällan gästas av fartyg i internationell sjöfart. Även om man insåg att kravet på en riskbedömning eventuellt inte skulle kunna tillämpas på samtliga hamnar i ett land, ansåg man att viss flexibilitet krävdes för att säkerställa maximal säkerhet till sjöss i de fall en säkerhetsrisk skulle kunna uppstå.

4.2.9. Containertransporter är ett mycket öppet transportsätt men det är detta som gör att de riskerar terroristangrepp. Sjötransport av containrar är bara en del av den multimodala transportkedjan, och säkerheten måste garanteras på alla nivåer - befraktare, speditörer och transportörer. Gränsmyndigheterna, särskilt tullmyndigheterna, spelar en avgörande och viktig roll vad gäller kontrollen av den internationella containertrafiken. Tullmyndigheter världen över har lång erfarenhet av att kontrollera containrar i samarbete med andra nationella och internationella rättsvårdande myndigheter och berörda handelsorgan. Världstullorganisationen har en viktig funktion att fylla när det gäller att utveckla ett övergripande säkerhetssystem för containerfrakt i samarbete med berörda internationella organisationer och i samråd med sammanslutningarna för befraktare, speditörer och transportörer. En del av detta system skall omfatta ansvaret för att utfärda och kontrollera lastdeklarationer för containrar.

4.2.10. Registret över ett fartygs historia och uppgift om ägarskapet kommer på ett tillfredsställande sätt att tillgodose den säkerhetsaspekt som rör öppenheten. Krav kommer att ställas på att fartygen för en fortlöpande historik. Därigenom skall det ombord finnas uppgifter om fartygets historia vad gäller flagg, registreringsdatum, namn och fartygets IMO-nummer. Det skall också innehålla uppgift om registrerad(e) ägare, befraktare, klassificeringssällskap samt dokumentation om ISM-koden (den internationella koden för säkerhetsstyrning). Vidare kommer uppgifter om vem som rekryterar besättningen, vem som bestämmer fartygets användning och vem som på ägarens vägnar skriver under som befraktare att vara lätt åtkomliga.

4.2.11. Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) har i princip samtyckt till att påskynda anpassningen av befintliga fartyg till automatiska identifieringssystem (AIS). Fastställandet av slutdatum för transportkraven har uppskjutits till den diplomatiska konferensen i december 2002.

5. EU-perspektivet

5.1. I de förslag och åtgärder som på internationell nivå har förts fram inom ramen för IMO verkar man ha lyckats uppnå en rätt "god balans" mellan behovet av garanterad fri rörlighet för varor och behovet av ett så effektivt skydd som möjligt mot terroristattacker.

5.2. Även om vissa IMO-åtgärder i ett senare skede kan komma att överföras till EU-lagstiftningen, får gemenskapens lagstiftningsförfaranden inte fördröjas på grund av att nya internationella åtgärder antas. Beslutsprocessen i internationella forum bör samordnas med EU:s beslutsprocess så att eventuella inkonsekvenser mellan internationella regler och gemenskapsreglerna kan undvikas.

5.3. Under Europeiska rådets möte i Sevilla (21-22 juni 2002) efterlyste man ett närmare samarbete mellan medlemsstaterna i kampen mot terrorismen. Man välkomnade också de framsteg som har nåtts sedan den 11 september när det gäller att införliva kampen mot terrorismen i alla aspekter av EU:s utrikespolitik.

5.4. Hamnarna i EU bör anta gemensamma normer för att öka skyddet mot terrorismen innan andra länder vidtar ensidiga åtgärder. Ensidiga och diskriminerande åtgärder som kan leda till att utländska hamnar klassificeras som "säkra" och "osäkra" när det gäller att upptäcka illegala invandrare och terrorister är oacceptabla, eftersom de kan leda till att marknaden snedvrids och den välfungerande internationella handeln äventyras. Vissa tullmyndigheter i EU har dessutom på eget initiativ ingått bilaterala avtal med tullen i USA, som föregriper gemensamma EU-åtgärder och undergräver de eftersträvade ramar för framtida överenskommelser som bör grunda sig på ömsesidighet och samarbete. Kontroll i lastningshamnen (EU) i stället för i lossningshamnen (USA) är en gigantisk uppgift. EESK stöder Europeiska kommissionens ståndpunkt då den ifrågasätter lagligheten hos dessa bilaterala avtal. Detta handlande bör ses i ljuset av rättsliga aspekter på EU:s befogenheter på området yttre handelsförbindelser. Kommittén stöder också EU:s strävan att fortsätta förhandlingarna med USA i syfte att nå en överenskommelse som innebär lika behandling av allt gods (containrar) som kommer från EU och att införliva de bilaterala överenskommelserna i multilaterala avtal (WCO).

5.5. Det är oroväckande att USA i framtiden kan komma att anta regler som den övriga världen kanske inte har möjlighet att följa, eftersom detta leder till förvirring för fartyg och fartygsägare och försvårar samverkan mellan fartygen och hamnarna. USA:s initiativ om sjösäkerhet ger den amerikanska regeringen rätt att göra en utvärdering av utländska hamnar, och fartyg beviljas tillträde till USA utgående från om det finns bevis för att ursprungshamnen kontrollerar godset tillräckligt noggrant och även vidtar andra åtgärder för att bekämpa terrorismen. Volymen på handeln med USA kan utgöra ett mått på initiativets betydelse och inflytande. Inom kryssningsfartygsindustrin har passagerarfartygen årligen mer än 6,5 miljoner amerikanska passagerare. Sex miljoner lastade containrar, 156 miljoner ton farliga ämnen och nästan en miljard ton oljeprodukter anländer årligen till hamnarna i USA. Det totala antalet containrar som år 2001 transporterades mellan Europa och Nordamerika (USA, Kanada och Mexiko) uppgick till 6177000 enheter(6). Cirka 22,5 % av de containrar som sjövägen fraktas till hamnar i USA lastas i nio storhamnar i sju EU-medlemsstater.

5.5.1. Redan volymen på handeln med EU och andra delar av världen borde få USA att söka realistiska lösningar i samarbete med sina handelspartner. Omvänt borde EU, då man blivit medveten om de potentiella följderna av olika och varierande åtgärder i andra delar av världen, åta sig att leda utformningen av ett globalt system som är i allas intresse. EESK uppmanar unionen att ta initiativet till en dialog med USA och andra länder för att diskutera suveränitet, informationsutbyte, inspektion av containrar, ömsesidighet och andra frågor av allmänt intresse. Detta ger EU möjlighet att profilera sig bättre. Erfarenheter som tidigare och även mer nyligen erhållits i många delar av världen har visat att effekten blir begränsad om man fokuserar endast på övervakningsåtgärder. En övervakningsstrategi är inte en säker strategi i en osäker värld. Det finns ett akut behov av att EU visar vägen på ett internationellt plan när det gäller att utveckla mer omfattande säkerhetsramar som inte enbart syftar till att eliminera konsekvenserna av terrorismen utan också beaktar orsakerna till denna.

5.6. Säkerhetsåtgärderna får inte innebära att trafiken omdirigeras så att vissa hamnar (på grund av ökade säkerhetsåtgärder) gynnas på andra hamnars bekostnad. Vidare får säkerhetsåtgärderna inte medföra att det sker någon diskriminering mellan linjefartyg och trampfartyg i EU-hamnarna.

5.7. EESK föreslår att alla EU-medlemsstater som inte är parter i konventionen om bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet (SUA Convention) och dess protokoll uppmanas att ratificera de båda instrumenten(7).

5.8. De ekonomiska aspekterna bör tas i beaktande i alla gemenskapsåtgärder, t.ex. vem som betalar för säkerhetsåtgärderna samt vilka konkurrensmässiga följder säkerhetskraven får för hamnar i offentlig och privat ägo. Inom sjöfartsindustrin har man insett att det behövs en övergripande lagstiftning för att bekämpa terrorismen och man är beredd att ta på sig en del av de kostnader som en ökad säkerhet medför.

5.9. EU bör i första hand koncentrera sig på att göra en bedömning av frågor rörande inte enbart säkerheten för personer som arbetar inom sjöfartssektorn (sjömän, hamnarbetare) utan också rörande säkerheten i hamnterminalerna. Unionen måste fastställa metoder med hjälp av vilka man bättre kan identifiera riskerna i detta sammanhang och lägga fram föreslag till såväl förfarandemässiga som tekniska lösningar för hur riskerna skall kunna minskas.

5.10. Säkerheten på fartyg och i hamnanläggningar är en riskhanteringsfråga. Medlemsstaterna beslutar självständigt hur säkerheten skall garanteras på basis av en egen bedömning. Liksom även på andra sjösäkerhetsområden kommer det dock att bli nödvändigt att införa enhetliga normer och förfaranden inom EU. Genom att bemöta de ökade kraven på säkerhet med gemensam utbildning av personalen uppnår man en harmonisering av förfarandena till minskade kostnader. För att kunna beakta säkerhetsaspekterna kommer därför hela den logistiska kedjan på lång sikt att bli tvungen att ändra sina rutiner.

5.11. Medlemsstaterna bör samordna bedömningen av säkerheten i hamnanläggningarna. EESK anser att det bör finnas en övergripande säkerhetsplan för hamnar som ram för planeringen av hamnanläggningar. Hamnarnas läge är ofta mycket öppet och utsatt, och de kan - på grund av sin roll i främjandet av ett fritt handelsflöde - bli mål för storskalig terrorism som utgör ett hot mot kustmiljön och industriella, kommersiella och administrativa centrum samt mot dem som bor och arbetar där. Effektiv fysisk säkerhet och passerkontroll är av avgörande betydelse om man vill avvärja och förebygga eventuella hot mot hamnverksamheten samt mot lasttransporter och fartyg. Kommittén anser att inrättandet av kommittéer för hamnsäkerhet kommer att göra det möjligt att samordna de åtgärder som vidtas av hamnmyndigheterna, företrädare för regeringen (tull, invandring osv.), hamnanvändarna och andra parter som är involverade i säkerheten.

5.12. Säkerhetsbedömningar bör bestå av tre huvuddelar. För det första skall de identifiera och utvärdera vilka tillgångar och vilken infrastruktur som är av avgörande betydelse för hamnanläggningarna liksom vilka områden eller strukturer som, om de skadas, kan orsaka dödsfall eller omfattande skador på hamnanläggningarnas ekonomi eller på miljön. För det andra skall de kunna identifiera de faktiska hoten mot nödvändiga tillgångar och infrastruktur så att man kan avgöra vilka säkerhetsåtgärder som bör prioriteras. Slutligen skall bedömningen beakta hamnanläggningarnas sårbarhet genom att identifiera deras svagheter när det gäller fysisk säkerhet, strukturellt oberoende, skyddssystem, förfarandemässiga strategier, kommunikationssystem, transportinfrastruktur och övrig infrastruktur samt andra områden inom hamnanläggningarna som kan utgöra sannolika mål för terrorism.

5.13. En effektiv passerkontroll skulle kräva att alla personer som går ombord på ett fartyg som ligger i hamn är försedda med ID-kort med fotografi. Utan ett sådant ID-kort vore det omöjligt för besättningen att kontrollera vilka personer som går ombord på eller lämnar fartyget, och man skulle följaktligen inte kunna garantera en sådan säkerhet som krävs i säkerhetsplanen för fartyg. Enligt ILO:s konvention nr 180 kan sjömän undantas från de normala visumkraven i samband med permission i land eller då de anländer till eller lämnar sitt fartyg. Säkerhetsaspekterna måste göras förenliga med säkerhetsaspekterna i konvention nr 108. Det är sannolikt att formatet på identitetshandlingarna, som utfärdas av det land där sjömannen är medborgare, standardiseras i och med utvecklingen av maskinläsbara dokument.

5.14. EESK noterar att de praktiska och ekonomiska konsekvenserna kan förhindra ett mer omfattande genomförande av nya ID-krav. Användningen av biometriska system för att kontrollera innehavarens identitet skulle kunna medföra problem när det gäller de mänskliga rättigheterna och dataskyddet. För EU:s del gäller det dessutom att se till att nya krav är förenliga med visumkraven inom Schengenområdet.

5.15. EESK uppmanar de medlemsstater som ännu inte har ratificerat konvention nr 108 att göra detta å det snaraste. För hamnarbetarnas del kommer IMO och ILO att lösa problemet så fort som möjligt, och EU bör ge dem sitt fulla stöd i detta arbete. I avvaktan på internationella åtgärder skulle unionen kunna överväga övergångsbestämmelser i linje med de behov som framkommit när det gäller passerkontroll av de statstjänstemän vars åligganden kräver att de har tillträde till fartygen.

5.16. Ökade säkerhetsåtgärder kräver ett intensivare samarbete mellan de olika myndigheterna i medlemsstaterna (invandrings-, tull-, flygplats- och hamnmyndigheter). Lika viktigt är det att samordna de berörda enheterna vid Europeiska kommissionen.

5.17. Man bör eftersträva samarbete med sjöfartsindustrin när det gäller att öka medvetenheten om säkerheten. Alla extra säkerhetsåtgärder bör beakta även andra hot mot fartygets och besättningens säkerhet, såsom narkotikasmuggling, sjöröveri, väpnade rån och fripassagerare. EESK konstaterar att fartygen och deras besättning under ett antal år har råkat ut för allt fler incidenter med sjöröveri och väpnade rån till havs. Den tonvikt som för närvarande läggs på sjösäkerheten bör också ses som en möjlighet att finna lösningar på problemet med sjöröveri. Transportarbetarnas säkerhet och arbetsvillkor får dock inte äventyras då man tar sig an dessa problem. Med hjälp av åtgärderna för att avvärja terroristhotet kan man alltså också få kontroll över annan illegal verksamhet (narkotika- och människosmuggling, sjöröveri). Då man uppskattar de kostnader som säkerhetsåtgärderna medför bör man också ta i beaktande de fördelar som de innebär.

5.18. Man bör se till att det inte uppstår obalans mellan säkerheten på fartygen och i hamnanläggningarna som kan leda till att fartygen och deras operatörer åläggs att vidta ytterligare säkerhetsåtgärder i hamnarna för att återställa balansen. Kostnader som staten skall stå för får inte överföras till industrin.

5.19. Medlemsstaterna bör utveckla effektiva metoder för att hantera godsinformation. Karakteristiskt för metoderna bör vara att informationen samlas på ett enda ställe och att elektroniska system tillämpas. Särskilt när det gäller containrar finns det ett behov av omfattande datautbyte mellan alla parter som är delaktiga i containertransporterna. EESK anser att det system som redan har införts genom direktiv 93/75/EEG om rapporteringskrav för fartyg med farligt eller förorenande gods bör utvidgas så att det inkluderar även det datautbyte som krävs.

5.20. EESK anser att ett tidigareläggande av genomförandet av Galileo-systemet (som enligt planerna skall träda i funktion år 2008) kommer att möjliggöra en mycket noggrann identifiering av fartyg och containrar och därigenom göra det enklare att uppnå målet ökad säkerhet. Under tiden bör man sträva efter att påskynda den operativa fasen (2003-2008) av Egnos-projektet, föregångaren till Galileo, som bygger på det amerikanska GPS-systemet och det ryska Glonass-systemet och som övervakar deras integritet, samt efter att genomföra Egnos parallellt med Galileo.

5.21. Inom ramen för de kommande IMO-åtgärderna kommer fartygen att kontrolleras i medlemsstaternas hamnar, och de kan också komma att bli inspekterade i enlighet med internationell lagstiftning i syfte att avgöra om de uppfyller de tillämpliga kraven. När så inte är fallet kan fartyg komma att bli föremål för dröjsmål, kvarhållande, begränsning av verksamheten eller förbud att stanna kvar i eller anlöpa en hamn. Enligt kommitténs uppfattning bör lämpliga ändringsförslag till direktivet om hamnstatskontroll (95/21(EG) utarbetas i syfte att påskynda utvidgningen av tillämpningsområdet för denna kontroll.

5.22. Det automatiska identifieringssystemet (AIS) kan bidra till säkerheten endast om signalerna kan tas emot i land, analyseras och leda till att åtgärder vidtas. EESK rekommenderar att man noga övervakar att medlemsstaterna i tid uppfyller de relevanta förpliktelserna i det föreslagna direktivet om rapportering.

6. Säkerheten inom den civila luftfarten

6.1. Risker i samband med den civila luftfarten

6.1.1. Säkerheten inom den civila luftfarten består dels av säkerheten ombord och dels av säkerheten på marken. Konventionen om internationell civil luftfart som undertecknades i Chicago den 7 december 1944 (Chicagokonventionen) innehåller miniminormer för att garantera säkerheten inom den civila luftfarten. Internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO) sammankallade en ministerkonferens om flygsäkerhet (Montreal, den 19-20 februari 2002) under vilken man enades om en global strategi för ökad flygsäkerhet i hela världen och fastställde grunderna för en handlingsplan för flygsäkerhet.

6.1.2. För att säkerhetsåtgärderna skall vara effektiva bör de, på grund av luftfartens globala karaktär, samordnas internationellt och vid behov även bilateralt. Det är viktigare än någonsin tidigare att hela luftfartsindustrin samarbetar för att uppnå det gemensamma målet ökad säkerhet. Förebyggande åtgärder kan inte längre överlåtas enbart på de lokala myndigheterna eller ens de ansvariga nationella myndigheterna. EU bör därför samordna åtgärder rörande flygsäkerheten med ICAO och ta hänsyn till relevanta ICAO-normer så långt detta är möjligt.

6.1.3. EESK stöder åsikten att det inte är möjligt att genomföra alla justeringar av säkerhetsåtgärderna effektivt och enhetligt med omedelbar verkan, utan att det behövs en realistisk och gradvis process om man skall kunna hantera den anställning och utbildning av personal som behövs liksom förändringarna i infrastrukturen.

6.2. Säkerheten ombord

6.2.1. När det gäller säkerheten ombord antog ICAO nyligen normer om hur säkerheten skall beaktas i flygplanens konstruktion liksom normer rörande andra säkerhetsåtgärder ombord på flygplanen. ICAO:s säkerhetsnormer för förarkabiner kommer att kräva att förarkabinen på passagerarflyg med minst 60 passagerare eller med en tillåten maximal startvikt på 45500 kg skall skyddas från intrång och vara skottsäkra. Detta krav blir obligatoriskt i november 2003.

6.2.2. Motsvarande regel i USA kräver dock att vissa amerikanska lufttrafikföretag installerar förstärkta förarkabindörrar senast den 9 april 2003, dvs. sju månader tidigare än vad ICAO-normerna föreskriver. Eftersom de amerikanska myndigheterna ansåg det vara oacceptabelt att olika skyddskrav för förarkabinen skall gälla för inhemska och utländska flygbolag som trafikerar samma flygrutter till och från flygplatser i USA, kommer reglerna att gälla även för flygplan som ägs av utländska lufttrafikföretag med lufttransporter i USA.

6.2.3. I vissa länder, bland annat Frankrike och Tyskland, har myndigheterna beslutat att anlita säkerhetsvakter i flygtrafiken, och amerikanska och engelska lufttrafikföretag har vidtagit omfattande åtgärder för att förhindra intrång i förarkabinen genom en förstärkning av dörrarna. Dessutom har mängden bagage som undersöks fysiskt ökat i hela världen, vilket främjar säkerheten.

6.3. Säkerhet på marken

6.3.1. Den 14 september 2001 beslutade rådet (transport) att man skulle genomföra de centrala åtgärder för att förhindra olagliga handlingar riktade mot civil luftfart som Europeiska luftfartskonferensen (ECAC) rekommenderar i sitt dokument nr 30(8). I sitt yttrande av den 28 november 2001(9) om "Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om införande av gemensamma säkerhetsregler för civil luftfart"(10) välkomnade EESK förslaget, som kommittén ansåg vara ett snabbt och adekvat initiativ för att garantera en hög säkerhetsnivå genom åtgärder avsedda att förebygga olagliga handlingar riktade mot den civila luftfarten.

6.4. EU-perspektivet

6.4.1. Händelserna den 11 september visade att luftfarten kan utnyttjas av terrorister i syfte att anfalla stater. Terroristernas mål är dock inte luftfartsnäringen, som alltså inte bör tvingas att bära kostnaderna för förebyggande åtgärder. Höjningen av säkerhetsnivån måste i viss mån bäras av de offentliga myndigheterna eftersom attackerna riktas mot samhället som helhet och inte mot aktörerna inom näringen.

6.4.2. Alla förändringar av säkerhetsåtgärder, inklusive omvandlingen av säkerhetsrekommendationer till obligatoriska rättsliga krav, bör analyseras med hänsyn till kostnad/nytta och kontrolleras med avseende på vilka konsekvenser de får i praktiken. I sammanhanget bör understrykas att villkoren för finansiering av säkerhetsåtgärder när det gäller luftfarten inom EU för närvarande varierar mellan de olika medlemsstaterna. Kostnaderna täcks av staten i vissa länder, genom en särskild skatt på avgångar i andra länder eller direkt av flygbolagen.

6.4.3. EESK hyser farhågor när det gäller finansieringen av befintliga och nya säkerhetsåtgärder. Kommittén anser att statens ekonomiska ansvar på området måste vara större. En flygplats utgör en nationell gräns och därför bör det falla under regeringens ansvar att säkerställa högsta möjliga säkerhetsnivå för landets medborgare vid dessa gränser, precis som när det gäller andra transportsätt. Inom EU krävs en harmonisering när det gäller säkerhetsfrågorna och regeringarna bör därför vidta samordnade åtgärder i syfte att utarbeta en övergripande politik när det gäller att finansiera och garantera högsta möjliga säkerhetsnivå inom luftfarten.

6.4.4. EESK vill påminna om sitt yttrande om förordningen om införande av gemensamma säkerhetsregler för civil luftfart(11), där kommittén menade att det inte är skäligt "att flygplatser och flygbolag belastas med dessa extrakostnader. Det bör vara medlemsstaternas uppgift att garantera allmänhetens säkerhet på flygplatserna".

6.4.5. EESK noterar att Förenta staternas kongress genom brådskande förfarande har antagit ett åtgärdspaket som innebär att medel avsätts bl.a. för att öka säkerheten inom luftfarten. I EU:s medlemsstater finns ännu ingen ersättning tillgänglig för kostnader i samband med att lufttrafikföretagen vidtar ytterligare säkerhetsåtgärder. En snedvridning av konkurrensen mellan europeiska och amerikanska lufttrafikföretag orsakad av skillnader i politiken när det gäller ersättning av kostnader för säkerhetsåtgärder måste undvikas. EESK anser dock att nya tekniska standarder inte bör införas med ökad säkerhet som förevändning om de i själva verket tjänar andra syften (till exempel kommersiellt främjande av ny utrustning, protektionism).

6.4.6. Mot bakgrund av ovanstående anser EESK att förslaget till förordning om införande av gemensamma regler för civil luftfart också bör behandla frågan om finansieringen av säkerhetsåtgärderna och inte överlämna den till lagstiftning på nationell nivå. De europeiska flygbolagens konkurrenskraft måste också beaktas när man beslutar om finansieringen av säkerhetsåtgärder.

6.4.7. EESK upprepar sitt tidigare krav på att andra förslag till lagstiftning när det gäller säkerheten inom den civila luftfarten främjas och antas så snart som möjligt.

6.5. EU kan inte anta åtgärder som skall tillämpas på flygplatser i tredje land. Man bör därför utarbeta ett system för att kunna bedöma huruvida flygplatser i tredje land uppfyller centrala säkerhetskrav. Om sådana krav inte uppfylls kan det leda till ännu större skillnader mellan säkerhetsnivåerna i EU-länderna. Sådana skillnader bör leda till en diskussion om en annan viktig säkerhetsfråga, nämligen passagerarsegregationen och de följder den får för de funktionella, mänskliga och ekonomiska aspekterna.

6.5.1. EESK anser att EU bör sträva efter att införa åtgärder som inte strider mot de åtgärder som man antagit i USA för säkerheten ombord. Eftersom säkerhetsriskerna inte är lika stora på alla platser i Europa bör det dessutom finnas möjligheter till flexibel tillämpning på grundval av en bedömning av riskerna.

6.5.2. Satsningarna bör i första hand syfta till att förhindra personer eller föremål som utgör en säkerhetsrisk från att komma ombord på flygplanet. Åtgärderna bör inriktas på säkerhet på marken, vilket faller inom statens ansvarsområde.

6.5.3. Det finns ett behov av översyn när det gäller åtgärder och förfaranden för kontroll av tillträde till flygplanen från start- och landningsbanan, särskilt när det gäller det ansvar som de flygplatsanställda har inom områden med begränsat tillträde. Om det är lätt att få tillträde till en skyddszon upphäver det fördelarna med en striktare kontroll av passagerarna.

6.5.4. Om man inte tar itu med detta problem äventyras målet att inrätta "ett gemensamt område av säkerhet" när det gäller luftfartssäkerheten. Detta mål, som är känt som One-Stop Security (säkerhetskontroll vid en enda punkt), innebär att säkerhetsåtgärder endast skall vidtas vid utgångspunkten för resan, inte vid till exempel mellanlandningar.

6.5.5. Säkerhetssystemet för flygfrakt, ECAC 30, skulle också kunna användas för att utarbeta ett säkerhetssystem för containrar inom sjöfarten. ECAC 30 grundas på ett system där man vet vem avsändaren är och där man utfärdar ett säkerhetsintyg för leveransen. ECAC 30-systemet kan dock inte tillämpas på transporter med trampfartyg eftersom de skiljer sig på ett grundläggande sätt från transporter med containerfartyg/linjefartyg och från flygfrakt.

6.6. Aktörerna bör ingå i säkerhetsprocessen, som inbegriper utarbetande, genomförande och kvalitetskontroll av säkerhetsåtgärder. Statliga flygbolag bör ha rätt att ta del av inspektionsrapporter och eventuella rekommendationer eftersom de är direkt utsatta för säkerhetsrisker om staten eller flygplatserna inte uppfyller kraven.

6.6.1. EESK anser att utplaceringen av säkerhetspersonal bör falla under de enskilda flygbolagens och staternas ansvar. Man bör sträva efter att förhindra olagliga handlingar redan på marken. Om någon stat kräver att beväpnad säkerhetspersonal skall finnas ombord på flygplan bör denna personal tillhandahållas av staten, som också skall ansvara för finansiering, urval och utbildning av sådan personal.

6.6.2. EESK anser inte att det är ett lämpligt alternativ att utrusta personalen ombord med vapen eftersom detta skulle kunna innebära mycket större nackdelar än fördelar. Däremot bör man göra ytterligare bedömningar av möjligheterna att använda icke-dödlig utrustning för personligt skydd i kabinen i händelse av nödfall.

7. Slutsatser

7.1. EESK välkomnar Europeiska rådets initiativ till ett närmare samarbete mellan medlemsstaterna i kampen mot terrorismen. Kommittén välkomnar också de framsteg som har nåtts sedan den 11 september när det gäller att införliva kampen mot terrorismen i alla aspekter av EU:s utrikespolitik.

7.2. EESK är fast övertygad om att en övervakningsstrategi inte är en säker strategi i en osäker värld. EU bör därför visa vägen på ett internationellt plan när det gäller att utveckla mer omfattande ramar för säkerheten som inte enbart syftar till att eliminera effekterna av terrorismen utan också beaktar orsakerna till denna.

7.3. Behovet av ökad säkerhet i hela världen är av central betydelse och erkänns av både regeringar och näringsliv. Ökade säkerhetsåtgärder kräver ett intensivare samarbete mellan de olika myndigheterna i medlemsstaterna (invandring, tull, flygplats- och hamnmyndigheter). Lika viktigt är det att samordna de berörda enheterna vid Europeiska kommissionen.

7.4. Sjöfart och civil luftfart måste även fortsättningsvis främja internationell handel på ett så enkelt och effektivt sätt som möjligt, och för att uppnå detta måste det på fartyg, flygplan, flygplatser och inom hamnanläggningar skapas lämpliga förutsättningar för att bemöta terrordåd eller andra former av kriminella handlingar.

7.5. Med tanke på att transporter via båt och flyg är internationella till sin natur bör alla säkerhetskrav baseras på ömsesidighet. De bör också tillämpas enhetligt och utan diskriminering och samtidigt ge utrymme för effektivast möjliga handel.

7.6. När det gäller säkerhet bör alla länkar i transportkedjan inbegripas. Genom dörr-till-dörr-konceptet berörs alla transportsätt av säkerhetsåtgärder, om än i varierande grad. Det krävs alltså kompatibilitet i hela den logistiska kedjan.

7.7. Beslutsprocessen i internationella forum bör samordnas med EU:s beslutsprocess så att eventuella inkonsekvenser mellan internationella regler och gemenskapsreglerna kan undvikas. Ensidiga och godtyckliga åtgärder bör undvikas eftersom de hämmar världshandeln genom att ställa upp byråkratiska och andra hinder, och de kan så småningom leda till en snedvridning av konkurrensen och negativa ekonomiska effekter.

7.8. Bilaterala avtal mellan vissa tullmyndigheter i EU och tullen i USA i samband med det amerikanska initiativet för containersäkerhet är inte förenliga med en enhetlig EU-strategi och undergräver solidariteten inom EU. Därför stöder kommittén EU:s strävan att fortsätta förhandlingarna med USA i syfte att införliva de bilaterala överenskommelserna i multilaterala avtal.

7.9. Nya säkerhetsåtgärder bör vägas mot de målsättningar man avser uppnå, de kostnader som är kopplade till åtgärderna och effekterna på handeln. De bör inte i onödan inskränka invånarnas personliga mänskliga rättigheter eller enskilda staters konstitutionella system och på så vis tjäna terroristernas syften.

7.10. Genomförandet av säkerhetsåtgärder kommer att påverka transportarbetarnas situation. I europeiska tankesätt och europeisk kultur finns en stark respekt för mänskliga rättigheter. Eventuella svar på terroristhot måste ta hänsyn till dessa sedan länge så centrala principer.

7.11. Nya tekniska standarder bör inte införas med ökad säkerhet som förevändning om de i själva verket tjänar andra syften (till exempel kommersiellt främjande av ny utrustning, protektionism).

7.12. EU:s regeringar är skyldiga att ge medborgarna största praktiskt möjliga säkerhet vid gränserna, inbegripet hamnar och flygplatser. Säkerhetsnivån skall stå i proportion till hotets allvar. De bör därför vidta samordnade åtgärder i syfte att utarbeta en övergripande politik när det gäller att finansiera och garantera högsta möjliga säkerhetsnivå inom sjö- och luftfarten.

Bryssel den 24 oktober 2002.

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Roger Briesch

(1) OECD, De ekonomiska konsekvenserna av terrorism, 17.7.2002, Economic Department Working Paper nr 34: OECD Transport Security and Terrorism Council of Ministers, 2.5.2002.

(2) TD/TC/WP (2002) REV1/702002.

(3) Kostnaderna för säkerhetsutrustning är mycket höga. Som exempel kan nämnas en genomlysningsutrustning för containrar i Rotterdams hamn som kostar 14 miljoner EUR.

(4) A.584(14), MSC/Circ.443, MSC/Circ.754.

(5) Antalet avtalstecknande stater uppgick till 67 respektive 60.

(6) Containerisation International, april 2002.

(7) Belgien, Irland och Luxemburg har ännu inte ratificerat instrumenten.

(8) ECAC är en frivillig sammanslutning av europeiska flygmyndigheter som har antagit ett antal rekommendationer, särskilt i fråga om säkerheten för den civila luftfarten.

(9) TEN/097.

(10) KOM(2001) 575 slutlig - 2001/0234 COD.

(11) EGT C 48, 21.2.2002, s. 70.