[pic] | EUROPEISKA KOMMISSIONEN |

Bryssel den 11.4.2011

KOM(2011) 174 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om tillämpningen av förordning 261/2004 om fastställande av gemensamma regler om kompensation och assistans till passagerare vid nekad ombordstigning och inställda eller kraftigt försenade flygningar

{SEK(2011) 428 slutlig}

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om tillämpningen av förordning 261/2004 om fastställande av gemensamma regler om kompensation och assistans till passagerare vid nekad ombordstigning och inställda eller kraftigt försenade flygningar

In LEDNING

Den fria rörligheten, som är en av EU-medborgarnas allra viktigaste individuella rättigheter och en väsentlig aspekt av den inre marknaden, är av avgörande betydelse för konkurrensen och integreringen av EU-ekonomin. Resande är en förutsättning för att man ska kunna utöva sin fria rörlighet. Förordning (EG) nr 261/2004[1] ( förordningen ) började tillämpas den 17 februari 2005. I den fastställs minimikrav vad gäller kvaliteten på passagerarskyddet, vilket tillför en viktig medborgardimension till liberaliseringen av luftfartsmarknaden.

Det nytänkandet som en del av förordningens bestämmelser innebär har lett till att olika lufttrafikföretag och nationella tillsynsmyndigheter har gjort olika tolkningar och därmed olika tillämpningar. Därmed har det blivit svårt för passagerare och aktörer att få grepp om omfattningen av och gränserna för de rättigheter som fastställs. År 2007 lade kommissionen fram ett meddelande[2] där man redogjorde för bristerna i tillämpningen och beskrev ett antal åtgärder för att åtgärda dessa brister. Kommissionen har ålagt aktörerna och EU:s institutioner att fortsätta sina ansträngningar för att förbättra tillämpningen och uppnå en harmoniserad tolkning och efterlevnad av förordningen. De ska regelbundet rapportera om hur det går.

I linje med det här åtagandet är det nu dags för kommissionen att åter, sex år efter det att förordningen börjat tillämpas, göra en bedömning av förordningens genomförande. Denna rapport är ett led i kommissionens strävan att undanröja sådana faktorer som hindrar medborgarna från att i praktiken utöva sina rättigheter enligt EU-lagstiftningen. Detta arbetet inleddes med 2010 års rapport om EU-medborgarskapet, Att undanröja hindren för EU-medborgarnas möjligheter att utöva sina rättigheter [3]. I denna rapport aviserade kommissionen sin avsikt att se till att flygpassagerarnas rättigheter tillämpas på ett korrekt sätt (i synnerhet vid kraftiga förseningar och inställda flygningar).

Denna rapport har därmed tre syften: Att beskriva den utveckling efter förordningens antagande som kan påverka tillämpningen, att följa upp de åtgärder som vidtogs 2007 och kartlägga förbättringar av tillämpningen som gjorts och kvarvarande hinder, samt att beskriva ytterligare åtgärder som på kort sikt kan förbättra tillämpningen ytterligare inom den nuvarande rättsliga ramen enligt förordningen och analysera tänkbara förändringar som bättre kan bidra till de politiska målen.

UTVECKLINGEN SEDAN 2007

Förändringar på marknaden

På senare år har liberaliseringen av luftfartsmarknaden, i kombination med framgångarna för nya företag och affärskoncept och utbyggnaden av nya rutter, skapat nya resmöjligheter för resenärer. Antalet resenärer har ökat med uppskattningsvis 35 % sedan 2000. Flygresor uppfattas inte längre som en lyx utan har blivit en nödvändighet för företagen och en självklar rättighet för EU-medborgarna.

Denna tillväxt har medfört att den uppfattade kvaliteten på luftfarten har påverkats negativt i vissa avseenden. Försämringen har flera orsaker, bland annat följande: Onödiga förseningar på grund av överbelastat luftrum, överbelastade flygplatser och bristfällig beredskapsplanering för dåliga väderförhållanden, striktare säkerhetsåtgärder samt större flygplatser med längre avstånd som för passagerarna medför problem med att återfå bagage och risk för att missa flygningar. En annan orsak är vissa lufttrafikföretags affärsmetoder, som kan ha negativa effekter för passagerarna (som är den svagare parten i transportavtalet), t.ex. no show-principen och praxis vid felhantering av bagage som visar att det finns kryphål och brister i tillämpningen av den nuvarande lagstiftningen). Dessa problem kan i en del fall bli lika kostsamma för passagerarna som en inställd flygning eller kraftig försening. Då sådana metoder har varit vanliga efter förordningens antagande måste man ta ny ställning till om en del av dessa frågor borde hanteras på europeisk nivå.

Det sätt vi reser på och resandets syfte har också utvecklats i linje med vårt samhälles allmänna utveckling mot ett mer intensivt utnyttjande av tiden och den större vikt som läggs vid resande och semestrar. Om en resa avbryts är olägenheterna för passagerarna förmodligen större nu än förr. Därför är förordningens huvudsyfte – att förbättra passagerares situation om deras resa störs – mer relevant än någonsin.

Ändringar av EU-lagstiftningen om passagerares rättigheter

Förordningen om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer trädde i kraft i december 2009[4]. År 2010 antog rådet och Europaparlamentet en förordning om passagerares rättigheter vid resor till sjöss och på inre vattenvägar[5] och 2011 en förordning om passagerares rättigheter vid busstransport[6].

Eftersom olika transportmedel och transportmarknader har olika särdrag, vad gäller både företagen (olika företagsstorlek, intäkter och antal rutter) och resenärerna (olika reslängd och olika resevillkor) varierar det exakta innehållet i dessa rättigheter. De typiska rättigheter som garanteras genom de tre existerande förordningarna som omfattar resor med flyg, båt respektive buss är dock jämförbara, nämligen rätten till information, ersättning, ombokning, bistånd i väntan på resan och kompensation under vissa omständigheter.

Förändrad internationell dimension

Europeiska unionen är inte längre ensam på den internationella arenan om att ha antagit bestämmelser som fastställer minimikrav för passagerares rättigheter. Myndigheterna på de största lufttransportmarknaderna satsar allt mer på att förbättra flygresenärernas rättigheter. Förenta staterna, Kanada och andra tredjeländer håller på att förbättra sin lagstiftning om flygpassagerares rättigheter, medan några andra europeiska och nordafrikanska länder kommer att tillämpa förordningen som ett led i sina bilaterala eller multilaterala luftfartsavtal med EU. EU är dock den enda del av världen där man hittills har fastställt minimikrav för passagerares rättigheter inom alla transportsätt.

Rättspraxis

Rättspraxis har haft stor påverkan på tolkningen av förordningen. I IATA-domen [7] bekräftade EU-domstolen att den är helt förenlig med Montrealkonventionen och fastställde att de två rättsliga instrumenten kompletterade varandra. I mål C-549/07 Wallentin-Herrman [8] klargjorde domstolen när ett tekniskt problem i ett luftfartyg inte kan betraktas som ”extraordinära omständigheter”. Det verkar behövas en bättre avgränsning av vad som kan betraktas som force majeure i luftfarten – med beaktande av EU-domstolens tolkning och de erfarenheter som gjorts. I Sturgeon-målet [9] , som rörde kraftiga förseningar, ansåg EU-domstolen att en kraftig försening på minst tre timmar vid ankomsten kan ge resenärerna rätt till samma ersättningsbelopp som en inställd flygning, eftersom den medför lika stora olägenheter för passagerarna. EU-domstolens beslut är direkt tillämpliga och rättsligt bindande från det datum då den berörda förordningen trädde i kraft och därmed är alla lufttrafikföretag enligt lag skyldiga att följa dem.

Vulkankrisen i april 2010

När det europeiska luftrummet i april 2010 stängdes på grund av askmolnet från en vulkan på Island var det en unik händelse. Förordningen förblev helt tillämplig, eftersom stängningen omedelbart kvalificerades som ”extraordinära omständigheter” i hela EU.

En första bedömning av hur EU-lagstiftningen om flygpassagerares rättigheter tillämpades under vulkansituationen visar att den stora majoriteten flygbolag, flygplatser och andra reseoperatörer arbetade effektivt för att minimera konsekvenserna för resenärerna. Det råder ingen tvekan om att det skulle ha blivit ett betydligt större kaos och högre kostnader för de europeiska medborgarna och samhället som helhet utan förordningen. De nationella tillsynsmyndigheterna måste nu vidta åtgärder mot det fåtal lufttrafikföretag som har vägrat att följa förordningen, för att förhindra både snedvridning av konkurrensen mellan lufttrafikföretag och passagerarnas frustration över bristande efterlevnad av lagstiftningen.

Vulkanutbrottet har dock riktat ljuset mot några strukturella begränsningar med förordningen, som testades hårt i krisen. Proportionaliteten för några av de nuvarande åtgärderna, som den obegränsade ansvarigheten när det gäller rätten till omhändertagande vid större naturkatastrofer, kan behöva utvärderas. Medlemsstaterna och kommissionen måste undersöka hur man i framtiden kan se till att detta viktiga stöd, som under vulkankrisen tillhandahölls av enbart en del av näringen, fördelas och finansieras korrekt. Man håller på att analysera de ekonomiska kostnaderna för krisen. Detta förutsätter dock att branschen tillhandahåller de relevanta uppgifter som krävs och alla dessa är inte tillgängliga i dagsläget eftersom ett stort antal passagerare fortfarande har anspråk liggande hos de nationella tillsynsmyndigheterna och behöriga nationella domstolar. Det måste göras en heltäckande analys av tillförlitliga siffror, gällande bestämmelser och eventuella framtida åtgärder för att säkerställa att inga orimliga bördor läggs på luftfartsnäringen, samtidigt som det inte får bli så att medborgarna ensamma tvingas bära de ekonomiska kostnaderna och olägenheterna av naturkatastrofer.

För att bevara resenärernas rörlighet i en krissituation kommer kommissionen bland annat att utreda olika möjligheter att öka beredskapen hos alla berörda aktörer. Ett tillfälligt upphävande av operativa begränsningar, som begränsningen av nattflygningar, skulle kunna övervägas.

UPPFÖLJNING AV DE ÅTGÄRDER SOM VIDTAGITS SEDAN 2007

Kommissionen övervakar data om tillämpningen av förordningen med hjälp av flera olika källor, som t.ex. den information som offentliggörs av lufttrafikföretag och konsumentorganisationer och av nationella tillsynsmyndigheter och organ kopplade till kommissionen som ECC-Net (nätverket för europeiska konsumentcentrum)[10] och EDCC (Europe Direct Call Center). Ett antal studier och enkätundersökningar har också gjorts för att granska förordningens tillämpning. Man bör särskilt nämna en rapport från 2008 om lufttrafikföretagens avtalsvillkor och förmånstariffordningar[11], en Eurobarometer från 2009 om passagerares rättigheter, 2010 års resultattavla för konsumentmarknaderna, 2010 års rapport om utvärderingen av förordning 261/2004 [12], resultaten från ett offentligt samråd om flygpassagerares rättigheter som avslutades 2010 (som även behandlade sådana frågor som felhantering av bagage)[13] samt förhållandet mellan flygresenärernas rättigheter och de rättigheter och skyldigheter som fastställs i direktivet om paketresor[14] i de fall då ett lufttrafikföretag går i konkurs. Det här har lagts ut på kommissionens webbplats och är ett komplement till informationen i denna rapport[15].

Den insamlade informationen visar att en del av bristerna är kopplade till förordningens formuleringar och innehåll. Dessa brister kan alltså inte åtgärdas utan att de nuvarande bestämmelserna ändras. De kommer därför inte att behandlas i denna rapport, men för att rapporten ska bli heltäckande kommer ändå den viktigaste kritiken av förordningens innehåll att beskrivas.

Den viktigaste kritik som luftfartnäringen framför är att förordningen är alltför komplex, att det inte finns någon begränsning av skyldigheten till omhändertagande under extraordinära omständigheter som ligger utanför lufttrafikföretagets kontroll, att det är svårt att säkerställa att kostnaderna för tillämpningen av förordningen täcks av ansvarig tredje part, att extraordinära omständigheter – både inom och utom lufttrafikföretagets kontroll – borde beskrivas bättre samt att enhetlighet saknas i tolkningen och kontrollen av efterlevnaden.

Resenärernas viktigaste kritik är att förordningen inte alltid tillämpas korrekt av lufttrafikföretagen (t.ex. rätten att erbjudas ombokning snarast möjligt, under likvärdiga transportvillkor och att bli omhändertagen i väntan på ombokningen), att de nationella tillsynsmyndigheterna inte handlägger klagomål tillräckligt snabbt och effektivt, att de nationella tillsynsmyndigheternas beslut inte är bindande och därför inte alltid följs av lufttrafikföretagen eller erkänns av domare samt att man inte övervakar, mäter och offentliggör operatörernas resultat i förhållande till tillämpningen av förordningen eller hur nöjda konsumenterna är.

I sitt meddelande från 2007 identifierade kommissionen flera områden där tillämpningen av förordningen skulle kunna förbättras, bland annat gällde det bristen på

- enhetlig tolkning och kontroll av efterlevnaden i hela EU,

- tydliga och lättillgängliga sätt att hantera klagomål, och

- tillräcklig information till passagerarna.

För att åtgärda dessa brister har kommissionen uppmuntrat berörda parter att uppnå en samsyn om hur förordningen kan tillämpas på ett tillfredsställande sätt. Två frivilliga överenskommelser har ingåtts, som förtydligar både de nationella tillsynsmyndigheternas och flygbolagens skyldigheter när det gäller hantering av klagomål, i synnerhet under extraordinära omständigheter. Två tolkningsdokument som ska bidra till att harmonisera tillämpningen och kontrollen av efterlevandet av förordningen, har också antagits av de nationella tillsynsmyndigheterna under ledning av kommissionen, ett från 2007 som är baserat på frågor och svar och ett från 2010 som behandlar vulkankrisen. Kommissionen har varje år lett flera möten för nationella tillsynsmyndigheter och uppmuntrat ett kontinuerligt informellt utbyte av information tillsynsmyndigheterna emellan. Kommissionen upprätthåller också en öppen och kontinuerlig dialog med branschen och alla berörda parter genom multilaterala möten varje år. Denna dialog har hjälpt alla parter att bättre förstå både kontexten för tillämpning av förordningen och de behöriga nationella myndigheternas krav. Kommissionen betraktar den här dialogen med alla berörda parter som mycket viktig och vill vidareutveckla den.

Utifrån de olika informationskällorna kan man i det här skedet dra tre huvudsakliga slutsatser. För det första att det fortfarande förekommer många problem i tillämpningen på grund av bristen på både enhetlig tolkning och konsekvent kontroll av efterlevnaden på nationell nivå. För det andra blir resenärerna frustrerade och förordningen försvagas på grund av den slående diskrepansen mellan förfarandena för hantering av klagomål, tidsgränserna för att svara passagerarna och de nationella tillsynsmyndigheternas räckvidd och det faktum att deras ställningstagande inte är bindande. Slutligen verkar resenärerna inte ha blivit mer medvetna om sina rättigheter.

Några av bristerna är direkt kopplade till förordningen, medan andra beror på fragmenterad konsumentskyddslagstiftning och den praktiska tillämpningen av sådan lagstiftning, i synnerhet i samband med gränsöverskridande verksamhet.

Brist på enhetlig tolkning

Eftersom det handlar om ny lagstiftning och några av de begrepp som lagstiftarna använder inte definieras, har några artiklar varit föremål för olika tolkningar redan från början. När det gäller de flesta frågor som diskuterades 2007 har den tolkning som gjorts av nationella tillsynsmyndigheter och kommissionen nu i princip godtagits av alla berörda parter. Några andra frågor har blivit överflödiga i och med att EU-domstolen har tillhandahållit en tolkning, men nya frågor har tillkommit. Dokumentet med frågor och svar behöver med andra ord uppdateras.

De exceptionella naturfenomen som inträffade 2010 – vulkankrisen och de hårda väderförhållandena – har visat att det måste understrykas att om det är någon annan person, inklusive tredje part (t.ex. lufttrafikföretag, flygplatsförvaltare, marktjänstleverantörer, researrangörer och nationella förvaltningar) som bär ansvaret för störningen så kan lufttrafikföretagen begära kompensation från dem. Artikel 13 fastställer otvetydigt en delad ansvarighet, som innebär att det lufttrafikföretag som utför flygningen har ansvaret för att bistå passagerarna men inte är skyldigt att betala samtliga kostnader. Syftet med att inledningsvis lägga skyldigheterna enligt förordningen på detta företag är att säkerställa en effektiv tillämpning som gagnar passagerarna, och samtidigt göra det möjligt att dela kostnaderna med varje annan person, privat eller offentlig, som har ansvaret för störningen[16].

I ljuset av de allmänna principer som utvecklats genom rättspraxis har några andra begrepp förtydligats så mycket att de nu tolkas på ett enhetligt sätt, utan hinder av framtida yttranden från EU-domstolen. Detta gäller för rätten till ombokning snarast möjligt, under likvärdiga transportvillkor (artikel 8.1 b) vid inställda flygningar eller nekad ombordstigning samt rätten till omhändertagande (artikel 6) vid flygplatser.

Såsom EU-domstolen fastställt i sin rättspraxis ska man vid tolkningen av en bestämmelse i EU-lagstiftningen inte bara ta ställning till hur bestämmelsen är formulerad utan även till dess kontext, målen för det regelsystem som den ingår i samt skälen till att den antogs[17]. Den främsta och mest väsentliga rättigheten för resenärer är att de ska kunna känna sig säkra på att få resa enligt villkor som motsvarar de villkor som anges på biljetten, i synnerhet att tidtabellen följs. I linje med både förordningens politiska mål att minska olägenheterna för passagerarna och erbjuda dem rimlig ombokning[18] och EU-domstolens resonemang måste de bestämmelser som medför rättigheter för flygresenärer ges en bred tolkning[19].

Enligt artikel 8 har passagerarna rätt att välja ombokning ”under likvärdiga transportvillkor”. Det kan röra sig om resor med ett annat transportsätt eller flygningar som utförs av ett annat lufttrafikföretag som trafikerar samma eller näraliggande rutt, i samma eller liknande flygklass. Lufttrafikföretagen är skyldiga att erbjuda passagerarna ett sådant val. ”Likvärdiga transportvillkor” måste definieras på basis av samma eller liknande klass, inte baserat på det biljettpris som den enskilda passageraren betalat, eftersom priset på en flygplansfåtölj hela tiden ändras som ett led i företagets affärsstrategi beroende på flera olika faktorer. Passagerare som sitter bredvid varandra på samma flygning och i samma klass kan ju ha betalat helt olika priser för identiska platser.

Samma principer gäller för omhändertagandet av passagerare vid flygplatser, oavsett var på resan den kraftiga förseningen – eller den första försening som i förlängningen leder till den kraftiga förseningen – inträffar. Förordningen måste tolkas i enlighet med primärlagstiftningen som helhet, inbegripet principen om lika behandling, som innebär att jämförbara situationen inte får hanteras på olika sätt[20]. Det viktiga är att fastställa att lufttrafikföretagets skyldigheter är det enda avtalsförhållande som säkerställer att passagerarna når sin slutdestination enligt tidtabellen. För passagerarna är den enda funktionen för en anslutningspunkt i deras biljetter som kopplar samman två olika transportsträckor att den hjälper dem att nå sin slutdestination. Förordningen hindrar varken lufttrafikföretaget från att erbjuda tjänsten själva (antingen direkt eller via anslutningsflyg) eller från att utnyttja ett annat lufttrafikföretags flygningar enligt avtal mellan lufttrafikföretagen. Lagstiftarna uttrycker detta tydligt i artikel 2 h som definierar ”slutlig bestämmelseort" och begränsar lufttrafikföretagens ansvar genom att specificera att ”alternativa anslutande flygförbindelser som är tillgängliga skall inte beaktas om den ursprungliga planerade ankomsttiden respekteras”.

Lagstiftarna har konsekvent använt begreppet slutlig bestämmelseort för att både fastställa lufttrafikföretagets ansvar (som kan reduceras om ankomsttiden är oförändrad) och lämpliga passagerarrättigheter (för att minimera alla olägenheter). I artikel 6 fastställs det att när det lufttrafikföretag som utför flygningen har rimlig anledning att anta att en flygning kommer att försenas utöver de tidsramar som anges i artikeln är det skyldigt att omhänderta passagerarna. Denna skyldighet omfattar passagerare som finner sig vara försenade vid en anslutningspunkt på vägen mot den slutliga bestämmelseorten. Artikel 13 bekräftar att det lufttrafikföretag som utför flygningen (som ska stå för omhändertagandet) har rätt att begära gottgörelse från det lufttrafikföretag som har ansvaret för förseningen, dvs. det lufttrafikföretag som omfattas av avtalet eller det lufttrafikföretag som utfört en föregående (försenad) flygning).

EU-domstolen har spelat en viktig roll genom att förtydliga några av de mest omtvistade punkterna, men kommissionen är medveten om att de nuvarande bestämmelsernas komplexitet innebär att ett stort antal frågor fortfarande kvarstår och kan behöva tolkas av EU-domstolen.

Som redan nämnts i punkt 2.4 belyste vulkankrisen hur viktigt det är med en entydig tolkning. Flygpassagerarnas rättigheter måste analyseras som en helhet och därmed är det viktigt att analysera om kryphålen i den nuvarande lagstiftningen – t.ex. när det gäller bagagefrågor – ska täppas till eller om ny marknadspraxis bör beaktas. Mot bakgrund av erfarenheterna och senare tids utveckling anser kommissionen därför att de nuvarande åtgärderna måste utvärderas i samordning med den pågående revideringen av direktivet om paketresor.

Kommissionen kommer tillsammans med nätet av nationella tillsynsmyndigheter sträva efter att uppnå en harmoniserad tolkning och under 2011 ta initiativ till en konsekvensanalys där det ska undersökas om de nuvarande åtgärderna är proportionerliga med tanke på erfarenheterna och regleringens kostnader för aktörerna. Syftet är att föreslå ytterligare åtgärder avseende flygpassagerares rättigheter under 2012, även lagstiftning.

Ingen enhetlig kontroll av efterlevnaden inom EU

I rapporten från 2010 slogs det fast att problemen med efterlevnaden på EU-nivå beror på att många medlemsstater inte kontrollerar efterlevnaden på ett så effektivt, proportionerligt och avskräckandet sätt att lufttrafikföretagen får ekonomiska incitament att följa förordningen. En följd är att dessa nationella skillnader riskerar att snedvrida konkurrensen inom luftfarten.

År 2010 uppmuntrade kommissionen de nationella tillsynsmyndigheterna till flera gemensamma åtgärder mot lufttrafikföretag för att säkerställa en framgångsrik harmoniserad korrigering av all otillbörlig praxis. Tillsynsmyndigheterna har börjat genomföra nya åtgärder, som att övervaka både den information som offentliggörs av lufttrafikföretagen och de brev som sänds till passagerare för att korrigera eventuell felaktig, vilseledande eller ofullständig information. Det här arbetet kombineras med strukturerade kontakter med lufttrafikföretag när bestämmelser inte följs och officiella varningar som ska främja efterlevnad. Även om dessa varningar och gemensamma åtgärder har förbättrat kontrollen av efterlevnaden på EU-nivå kvarstår brister som gör det nödvändigt med ytterligare åtgärder:

Skillnader i nationella lagar och förfaranden

I rapporten från 2010 analyserade och förklarade man de viktigaste anledningarna till att kontrollen av efterlevnaden i de flesta medlemsstater är för komplex, för långsam eller i praktiken omöjlig att tillämpa. Skillnaderna i nationella rättsliga ramar, förvaltningssystem och rättsliga förfaranden leder till högre kostnader och ökad osäkerhet om rättsläget både för luftfartsnäringen, som är starkt beroende av gränsöverskridande trafik, och för företag och passagerare. Kontrollen av efterlevnaden på EU-nivå kan förbättras genom samarbete med medlemsstaterna för att upptäcka och undanröja hinder i nationell lagstiftning för en korrekt tillämpning av förordningen – om nödvändigt även genom överträdelseförfaranden.

Förordning 261/2004 täcks av förordning EG 2006/2004 (förordningen om konsumentskyddssamarbete)[21] när det gäller att utreda och kontrollera efterlevnaden i samband med gränsöverskridande överträdelser av det kollektiva konsumentintresset. De nationella myndigheter har dock hittills inte utnyttjat de möjligheter som förordningen om konsumentskyddssamarbete erbjuder. Förordning 261/2004 föreskriver att egna nationella tillsynsmyndigheter ska utses vilka ska tillämpa deras nationella sanktionssystem på både nationella och icke-nationella operatörer som är verksamma på deras territorium. Det här kan ha bidragit till att användningen av nätverket för konsumentsskyddssamarbete har begränsats i den här sektorn. Alla möjligheter bör undersökas för att förbättra kontrollen av efterlevnaden av förordning 261 när det gäller gränsöverskridande verksamhet.

Kommissionen kommer att samarbeta med berörda medlemsstater för att kartlägga och undanröja de hinder i nationell lagstiftning som står i vägen för en korrekt tillämpning och enhetlig kontroll av efterlevnaden av förordningen. Kommissionen kommer även att ta ställning till om det är möjligt att undanröja dessa hinder genom att inleda överträdelseförfaranden, om nödvändigt.

Inget tydligt mandat och inga interna regler för nätet av nationella tillsynsmyndigheter

Artikel 16 i förordningen behandlar genomförandet på nationell nivå, men där inrättas inte något verktyg som kan säkerställa den harmoniserade, konsekventa och effektiva tillämpningen av förordningen på EU-nivå som är nödvändig. Därför har kommissionen uppmanat de nationella tillsynsmyndigheterna att bilda en informell grupp (nätet av nationella tillsynsmyndigheter) där kan enas om genomförandefrågor. Erfarenheterna har visat fördelarna med att de nationella tillsynsmyndigheterna kommer överens om en gemensam tolkning av förordningen och med samordnade åtgärder för att samordna efterlevnaden.

Erfarenheterna har visat att det i dag finns tre huvudsakliga anledningar till att de överenskommelser som ingås inom nätet inte följs till hundra procent: Nätet har inget mandat där dess uppgifter fastställs på ett tillfredsställande sätt, det finns inga officiellt utsedda medlemmar som har befogenhet att fatta beslut på sina nationella förvaltningars vägnar och nätet saknar interna regler som t.ex. definierar effekterna av dess beslut och fastställer hur besluten ska antas. För att råda bot på det här skulle man kunna inrätta mekanismer som säkerställer att de överenskommelser om tillämpningen som ingås inom det existerande nätet faktiskt följs av alla medlemsstater. Nätet av nationella tillsynsmyndigheter kommer att täcka EU:s olika lagar om flygpassagerares rättigheter, genom att medlemmar utses utifrån vilken förordning som ska diskuteras, i synnerhet förordningarna 261/2004, 1107/2006[22] och 889/2002[23].

Kommissionen kommer att fastställa ett mandat och interna arbetsregler för det befintliga nätet av nationella tillsynsmyndigheter, som kommer att omfatta de olika förordningarna om flygpassagerares rättigheter. Detta kommer att förbättra deras samordning på lämplig nivå och främja antagandet av gemensamma och relevanta beslut om tolkningen och kontrollen av efterlevnaden av förordningen, inklusive ytterligare förtydliganden av extraordinära omständigheter och en rimlig och proportionerlig rätt till omhändertagande.

Lufttrafikföretagen tillhandahåller inte information om sina förfaranden för att följa förordningen

Varken EU-lagstiftning eller nationell lagstiftning ålägger operatörerna att ha en officiellt godkänd beredskapsplan. Det här betyder att en nationell tillsynsmyndighet måste vara extremt proaktiv och bedöma hur varje lufttrafikföretag tolkar och uppfyller sina skyldigheter enligt förordningen på grundval av den information som de får fram från indirekta källor. Det faktum att operatörerna inte är skyldiga att i förväg underrätta dessa tillsynsmyndigheter om de förfaranden de infört för att uppfylla kraven i förordningen komplicerar i onödan deras uppgift att förhindra otillbörlig praxis. Detta kan förbättras genom bättre samordning på nationell nivå mellan den myndighet som utfärdar licensen och den nationella tillsynsmyndigheten samt genom ökat samarbete med alla berörda parter. Man kommer att inrätta en expertgrupp som ska lämna yttranden till kommissionen om all lagstiftning om flygpassagerares rättigheter.

Kommissionen kommer att göra följande:

- Främja bättre samordning på nationell nivå mellan den myndighet som utfärdat licensen och den nationella tillsynsmyndigheten för att förbättra genomförandeåtgärderna liksom mellan de olika nationella organ som utsetts till nationella tillsynsmyndigheter för att intensifiera utbytet av information om hur lufttrafikföretagen följer bestämmelserna.

- Strukturera sina kontakter med alla andra centrala aktörer genom inrättandet av en samrådsgrupp för flygpassagerares rättigheter (Air Passenger Rights Consultative Group) som förmedlar industrins och passagerarnas perspektiv på alla frågor som rör flygpassagerarnas rättigheter.

Brist på integrerade data, rapporteringsskyldighet och sammanställning av rättspraxis

Rapporten från 2010 visade att man skulle få en mer enhetlig kontroll av efterlevnaden om alla de data som finns tillgängliga på nationell nivå och EU-nivå samordnades bättre på EU-nivå. Det här kan uppnås om man inom nätet av nationella tillsynsmyndigheter kan enas om gemensamma definitioner och datakategorier som kan delas, i de fall då information som utbyts består av personuppgifter ska direktiv 95/46[24] tillämpas. I dagsläget finns det ingen sammanställning av nationella domar som rör tillämpningen av förordningen. Det hindrar en harmonisering av tolkningen, även inom ett och samma land. En mer harmoniserad kontroll av efterlevnaden som görs av de nationella tillsynsmyndigheterna och nationella domare skulle kunna uppnås om relevanta domar på både EU-nivå och nationell nivå sammanställs och offentliggörs. Slutligen rapporterar de nationella tillsynsmyndigheterna inte de sanktioner eller andra åtgärder som vidtas för att säkerställa att lufttrafikföretagen uppfyller kraven och varken de eller industrin rapporterar om i vilken mån en operatör uppfyller kraven i förordningen. Offentlig rapportering om sanktioner och om hur lufttrafikföretagen uppfyller kraven skulle öka öppenheten och insynen för allmänheten och därmed bidra till en mer korrekt tillämpning av förordningen och främja lika konkurrensvillkor för alla lufttrafikföretag.

Kommissionen kommer att göra följande:

- Uppmuntra de nationella tillsynsmyndigheterna att utnyttja effektiva verktyg för att utbyta information, inbegripet information om administrativa och juridiska beslut, och att sträva efter ytterligare samordning av databaser och rapportering om tillämpningen av förordningen.

- I högre grad främja lika konkurrensvillkor för operatörer i hela Europa, bland annat genom att uppmuntra offentliggörande av utfärdade sanktioner och/eller operatörens totala resultat i förhållande till kraven i förordningen.

Inga harmoniserade och lättillgängliga förfaranden för hantering av klagomål samt prövning

I artikel 16 fastställs att de nationella tillsynsmyndigheterna har två olika uppgifter: Kontroll av efterlevnaden av förordningen, med sanktionssystem som tillämpas vid otillbörligt beteende, samt hantering av klagomål från enskilda passagerare. Enligt förordningen har medlemsstaterna full frihet att besluta om vilken typ av organ som ska hantera den sistnämnda uppgiften. Det behöver alltså inte röra sig om samma organ som det som ansvarar för kontrollen av efterlevnaden. Förordningen innehåller inte någon definition av hantering av klagomål och identifierar inte heller någon specifik behörig nationell tillsynsmyndighet för hantering av klagomål. Passagerarna anser att det huvudsakligen finns tre problem: För det första har lufttrafikföretagen och de nationella tillsynsmyndigheten alltför lång tid på sig för att svara på passagerarnas klagomål. För det är de yttranden som de utfärdar inte bindande och behöver därmed inte följas av lufttrafikföretagen och erkänns ofta inte av nationella domstolar – framför allt när ett beslut har utfärdats av en nationellt tillsynsmyndighet i en annan medlemsstat. För det tredje medlar de nationella tillsynsmyndigheterna inte alltid mellan passagerare och lufttrafikföretag. De viktigaste frågor som återstår att lösas är följande:

Diskrepans mellan de nationella tillsynsmyndigheternas uppgifter och räckvidden för deras yttranden

De olika modeller för hantering av klagomål som utvecklats sedan 2005 förklaras ingående i 2010 års rapport. De nationella tillsynsmyndigheternas uppgifter, räckvidden för deras yttranden och tidsgränserna för handläggning av klagomål är därmed fortfarande väldigt olika på olika ställen i EU. I enlighet med andan i förordningen bör passagerarna genom handläggningen av ett klagomål få ett substantiell svar om sina specifika rättigheter inom en rimlig tidsrymd, och inte bara information om i vilken utsträckning som det berörda lufttrafikföretaget följer lagstiftningen eller om eventuella sanktioner. Flera nationella tillsynsmyndigheter konstaterar att antalet klagomål från passagerare har ökat på senare år. Det här är ett gott tecken i och med att det visar att medvetenheten om medborgerliga rättigheter i samband med flygresor har ökat, men samtidigt visar det att de nuvarande tillståndsmyndighetsstrukturerna kanske inte räcker för att handlägga ett allt större antal klagomål korrekt inom en rimlig tidsrymd. Ett samarbete med medlemsstaterna för att kartlägga och åtgärda brister hos de utsedda nationella organen och förfarandena för hantering av klagomål – och samtidigt säkerställa det nödvändiga informationsflödet till tillsynsmyndigheten – kan ge en effektivare och mer harmoniserad hantering av klagomål på EU-nivå. Dessutom kan tillämpningen och passagerarnas belåtenhet förbättras med hjälp av effektiva möjligheter för privatpersoner att få sin sak prövad på nationell nivå och EU-nivå, t.ex. inrättandet av skiljedoms- och medlingsorgan som kan hjälpa passagerare att få gottgörelse genom ett bindande, snabbt och billigt förfarande.

Kommissionen kommer att göra följande:

- Tillsammans med berörda medlemsstater kartlägga och åtgärda brister hos deras nuvarande nationella organ och förfaranden för hantering av klagomål för att uppnå en effektivare, snabbare och mer konsekvent hantering av klagomål på EU-nivå och samtidigt säkra det oundgängliga informationsflödet mellan de organ som hanterar klagomål och de som kontrollerar efterlevnaden.

- Se till att lagstiftningen om passagerares rättigheter samordnas med den kontinuerliga revideringen av befintliga eller framtida EU-åtgärder som avser kontroll av efterlevnad och prövning, som t.ex. åtgärderna avseende alternativa tvistlösningsmekanismer eller kollektiva prövningsmöjligheter för konsumenter.

Behörig nationell tillsynsmyndighet för hantering av ett klagomål samt rimliga tidsgränser

I dagsläget följs de två frivilliga överenskommelserna om hantering av klagomål inte fullt ut av alla parter. Rapporter från europeiska informationscentrum för konsumenter och konsumentorganisationer visar att det är svårt att ta reda på hur man kan inkomma med klagomål till vissa flygbolag. Tidsramarna för när en passagerare kan förvänta sig ett slutligt yttrande från den nationella tillsynsmyndigheten kan i dagsläget variera mellan 4 och 18 månader, utöver den tid som lufttrafikföretaget tar på sig för att svara på anspråket. Om två likadana incidenter rör samma turochreturbiljett med samma lufttrafikföretag – t.ex. brist på omhändertagande vid två kraftiga förseningar – och den ena avser utresan och den andra tillbakaresan måste passagerarna klaga hos två olika nationella tillsynsmyndigheter och genomgå två olika förfaranden med olika tidsgränser, som sedan kan resultera i två olika typer av yttranden där den ena kvantifierar personens specifika rättigheter och den andra redogör för i vilken utsträckning som förordningen har följts. Den rådande situationen skulle kunna förbättras genom en starkare politiskt vilja i medlemsstaterna att respektera de tidsgränser som fastställs i frivilliga avtal och arbeta på ett mer konsekvent sätt.

Dessa skillnader, som fortfarande dominerar på EU-nivå, är frustrerande för passagerna på grund av klyftan mellan deras förväntningar på vad den nationella tillsynsmyndigheten ska göra och det som den faktiskt får göra inom ramen för de egna nationella förfarandena. Språkfrågor kan utgöra ett annat hinder. Detta blir ännu mer påtagligt med tanke på luftfartens gränsöverskridande natur och de fastställda principerna om ”incidentbaserad” behörighet för de nationella tillsynsmyndigheternas handläggning av klagomål. Erfarenheterna tyder på att passagerarna på grund av sin närmare relation till en annan relevant punkt på resan skulle föredra att själva få välja vilken behörig nationell tillsynsmyndighet som ska hantera ett klagomål (såsom är fallet när det gäller jurisdiktion[25]). Möjligheten att erbjuda passagerare samma val när det gäller vilken nationell tillsynsmyndighet som ska ha behörighet att hantera deras klagomål skulle kunna utredas, eftersom detta inte bara skulle underlätta eventuella rättsliga åtgärder för passagerarna utan även den uppföljning av tillsynsmyndigheternas beslut som görs behörig domstol i samma land.

Kommissionen kommer att göra följande:

- Främja en snabbare och mer enhetlig handläggning av klagomål, framför allt genom att förse nätet av nationella tillsynsmyndigheter med ett gemensamt standardformulär som ska användas för att begära information från lufttrafikföretagen samt ett förslag om behörig nationell tillsynsmyndighet.

- Tillsammans med den samrådsgrupp för flygpassagerares rättigheter som ska inrättas uppmuntra lufttrafikföretagen att fastställa rimliga och exakta tidsramar för hantering av klagomål.

Brist på information till passagerare

Passagerarna måste få korrekt information för att kunna ta ställning till om alla deras rättigheter har respekterats och få reda på vart de kan vända sig om de är missnöjda. En viktig felaktighet som alltid ska leda till påföljder, även om det inte inkommer några klagomål, är felaktig eller vilseledande information som lämnas till passagerarna i lufttrafikföretagets avtalsvilllkor, deras allmänna information i reklam och pressmeddelanden samt den specifika information de lämnar i svaren på passagerarnas anspråk. Omedelbara reaktioner från nationella tillståndsmyndigheter är nödvändiga. Det märks fortfarande att det finns skillnader så fort ett lufttrafikföretag måste ge passagerarna information enligt artikel 14.2 om orsakerna till avbrotten på resan. De nationella tillsynsmyndigheterna bör uppmuntra branschen att i ökad omfattning använda ny teknik (t.ex. sms, Internet och sociala nätverk på Internet) för att nå de drabbade passagerarna så fort som möjligt, vilket bör bidra till att minimera olägenheterna för passagerarna och kostnaderna för lufttrafikföretagen.

Robusta kvantitativa data är ett ovärderligt verktyg för både operatörer, konsumenter och beslutsfattare. Förordningen skulle vara mer effektiv om lufttrafikföretagen lämnade mer information till de nationella tillsynsmyndigheterna för att underlätta offentliggörande av information om t.ex. punktlighet, antal flygningar som påverkats av avbrott och de åtgärder för flygpassagerares rättigheter som tillämpats, i full överensstämmelse med direktiv 95/46/EG. Detta skulle också bidra till att öka konkurrensen mellan lufttrafikföretagen, på grundval av standarder för kundservice, samt öka det allmänna flödet av information till allmänheten och därmed bidra till lika konkurrensvillkor för alla lufttrafikföretag.

Kommissionen kommer att arbeta med nätet av nationella tillsynsmyndigheter och samrådsgruppen för flygpassagerares rättigheter för att uppmuntra flygbolag och andra berörda aktörer att regelbundet rapportera relevanta data om tillämpningen av förordningen till de nationella tillsynsmyndigheterna. Dessa data ska sedan offentliggöras.

Antalet klagomål från passagerare som rör lufttrafikföretag som inte uppfyller sina skyldigheter i samband med incidenter är fortfarande litet[26]. Detta kan bland annat bero på att passagerarna inte har full kunskap om sina rättigheter. År 2010 tog kommissionen initiativ till en europatäckande informationskampanj för att öka allmänhetens medvetenhet om detta. Ytterligare åtgärder som genomförs av de nationella tillsynsmyndigheterna, konsumentorganisationer och tjänster kopplade till kommissionen, som ECC-Net, kan ytterligare öka passagerarnas medvetenhet om hur omfattande deras rättigheter är och hur de kan hävda dem. Inom ramen för sin övergripande syn på passagerares rättigheter kommer kommissionen att fortsätta att söka aktörernas stöd för en successiv omvandling av transportknutpunkter, inklusive flygplatser, till platser där allmänheten enkelt kan få information om sina EU-rättigheter, särskilt när de reser inom EU.

Kommissionen kommer att satsa på att öka passagerarnas medvetenhet om sina rättigheter genom omfattande kommunikation, som kommissionens pågående informationskampanj om passagerares rättigheter, samt genom existerande konsumentnätverk, som de europeiska konsumentcentrumen, och i samordning med nätet av nationella tillsynsmyndigheter.

SLUTSATSER OCH DET FORTSATTA ARBETET

Trots de framsteg som har gjorts sedan 2007 anser kommissionen att det finns tre områden där det fortfarande behövs åtgärder för att förbättra tillämpningen av förordningen: Det behövs en effektiv harmoniserad kontroll av efterlevnaden av EU-rättigheter, det måste bli lättare att utnyttja dessa rättigheter i praktiken och medvetenheten om dem måste ökas.

I den här rapporten har kommissionen redogjort för tolv åtgärder för att undanröja de hinder som passagerarna och industrin fortfarande möter när de ska tillämpa eller åtnjuta de rättigheter som fastställs i förordningen. På kort sikt bygger dessa åtgärder på existerande mekanismer och förfaranden och går ut på att strukturera och utnyttja dem bättre. På medellång sikt kommer kommissionen att göra en analys av den nuvarande förordningens effekter och de olika scenarion som kan bidra till att förbättra skyddet av flygpassagerares rättigheter och hålla jämn takt med den socioekonomiska utvecklingen. Detta bör göra det möjligt för kommissionen att 2012 meddela vilka ytterligare åtgärder, inklusive lagstiftningsåtgärder, som tycks nödvändiga.

Därför kommer kommissionen att göra följande:[27]

1. Samarbeta med berörda medlemsstater för att kartlägga och undanröja de hinder i nationell lagstiftning som står i vägen för en korrekt tillämpning och enhetlig kontroll av efterlevnaden av förordningen. Kommissionen kommer även att ta ställning till om det är möjligt att undanröja dessa hinder genom att inleda överträdelseförfaranden, om nödvändigt.

2. Fastställa ett mandat och interna arbetsregler för det befintliga nätet av nationella tillsynsmyndigheter, som kommer att omfatta de olika förordningarna om flygpassagerares rättigheter. Detta kommer att förbättra deras samordning på lämplig nivå och främja antagandet av gemensamma och relevanta beslut om tolkningen och kontrollen av efterlevnaden av förordningen, inklusive ytterligare förtydliganden av extraordinära omständigheter och en rimlig och proportionerlig rätt till omhändertagande.

3. Främja bättre samordning på nationell nivå mellan den myndighet som utfärdat licensen och den nationella tillsynsmyndigheten för att förbättra genomförandeåtgärderna liksom mellan de olika nationella organ som utsetts till nationella tillsynsmyndigheter för att intensifiera utbytet av information om hur lufttrafikföretagen följer bestämmelserna.

4. Strukturera sina kontakter med alla andra centrala aktörer genom inrättandet av en samrådsgrupp för flygpassagerares rättigheter (Air Passenger Rights Consultative Group) som förmedlar industrins och passagerarnas perspektiv på alla frågor som rör flygpassagerarnas rättigheter. Tillsammans med denna grupp uppmuntra lufttrafikföretag att fastställa rimliga och exakta tidsramar för hantering av passageraranspråk.

5. Uppmuntra de nationella tillsynsmyndigheterna att utnyttja effektiva verktyg för att utbyta information, inbegripet information om administrativa och juridiska beslut, och att sträva efter ytterligare samordning av databaser och rapportering om tillämpningen av förordningen.

6. Främja lika konkurrensvillkor för operatörer i hela Europa, bland annat genom att uppmuntra offentliggörande av utfärdade sanktioner och/eller operatörens totala resultat i förhållande till kraven i förordningen.

7. Tillsammans med berörda medlemsstater kartlägga och åtgärda brister hos deras nuvarande nationella organ och förfaranden för hantering av klagomål för att uppnå en effektivare, snabbare och mer konsekvent hantering av klagomål på EU-nivå och samtidigt säkra det oundgängliga informationsflödet mellan de organ som hanterar klagomål och de som kontrollerar efterlevnaden.

8. Se till att lagstiftningen om passagerares rättigheter samordnas med den kontinuerliga revideringen av befintliga eller framtida EU-åtgärder som avser kontroll av efterlevnad och prövning, som t.ex. åtgärderna avseende alternativa tvistlösningsmekanismer eller kollektiva prövningsmöjligheter för konsumenter.

9. Främja en snabbare och mer enhetlig handläggning av klagomål, framför allt genom att förse nätet av nationella tillsynsmyndigheter med ett gemensamt standardformulär som ska användas för att begära information från lufttrafikföretagen samt ett förslag om behörig nationell tillsynsmyndighet.

10. Tillsammans med nätet av nationella tillsynsmyndigheter och samrådsgruppen för flygpassagerares rättigheter uppmuntra flygbolag och andra berörda aktörer att regelbundet rapportera relevanta data om tillämpningen av förordningen till de nationella tillsynsmyndigheterna.

11. Öka passagerarnas medvetenhet om sina rättigheter genom omfattande kommunikation, som kommissionens pågående informationskampanj om passagerares rättigheter, samt genom existerande konsumentnätverk, som de europeiska konsumentcentrumen för konsumenter

12. Under 2011 göra en konsekvensanalys för att bedöma om de nuvarande åtgärderna är proportionerliga mot bakgrund av erfarenheterna och kostnaderna från förordningen för aktörerna, med sikte på att under 2012 föreslå ytterligare åtgärder om flygpassagerares rättigheter, i samordning med den pågående revideringen av direktivet om paketresor (90/314/EEG).

[1] EUT L 46, 17.2.2004, s. 1.

[2] KOM 168(2007).

[3] KOM 603(2010).

[4] EUT L 315, 3.12.2007, s. 14.

[5] EUT L 334, 17.12.2010, s. 1.

[6] EUT L 55, 28.2.2011, s. 1.

[7] C-344/04, 10.1.2006.

[8] C 549/07, 22.12.2008.

[9] Förenade målen C-402/07 och C-432/07, 19.11.2009.

[10] http://ec.europa.eu/consumers/ecc/index_en.htm

[11] Av Steer Davies Gleeve http://ec.europa.eu/transport/passengers/studies/passengers_en.htm

[12] Av Steer Davies Gleeve, samma webbplats.

[13] EGT L 140, 30.5.2002, s. 2.

[14] EGT L 158, 23.6.1990, s. 59.

[15] SEK (2011) 428 Arbetsdokument från kommissionens avdelningar, följedokument till detta medelande.

[16] Skäl 7 och 8.

[17] Sturgeonmålet, s. 41–42.

[18] Skäl 12.

[19] Wallentin-Hermann, s. 17, Sturgeon, s. 45.

[20] Iatamålet, s. 95.

[21] EUT L 364, 9.12.2004, s. 1.

[22] EUT L 204, 26.7.2006, s. 1.

[23] EGT L 140, 30.5.2002, s. 2.

[24] EGT L 281, 23.11.1995. s. 31–50.

[25] Mål C-204/08, Rehder, s. 43 och 45.

[26] Mindre än 7 % enligt Eurobarometern från 2009.

[27] Dessa slutsatser har samma innehåll som rutorna i texten ovan.