SV Europeiska unionens officiella tidning C 128/80

Yttrande från Europeiska och sociala kommittén om ”Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet – Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst”

KOM(2009) 262 slutlig

(2010/C 128/14)

Föredragande: Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS

Medföredragande: Cristian PÎRVULESCU

Den 10 juni 2009 beslutade Europeiska kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

"Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet – Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst"

KOM(2009) 262 slutlig.

Facksektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 15 oktober 2009.

Vid sin 457:e plenarsession den 4–5 november 2009 (sammanträdet den 4 november) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 152 röster för och 1 nedlagd röst:

1. Rekommendationer

1.1 Under de senaste åren har försvaret och främjandet av de mänskliga rättigheterna hamnat längre ner på EU:s agenda. Man har gett politisk prioritet åt medlemsstaternas säkerhet, och utgått ifrån att denna är oförenlig med utvecklingen av friheten och skyddet av de grundläggande rättigheterna.

1.2 Politiken för säkerhet och rättsliga frågor bör skydda frihetens värden. Utgångspunkten för denna politik bör enligt EESK:s uppfattning vara att skydda de grundläggande rättigheter som garanteras genom Europakonventionen om skyddet av de mänskliga rättigheterna och EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna.

1.3 Säkerhetspolitiken får inte inkräkta på de grundläggande värden (mänskliga rättigheter och friheter) och demokratiska principer (rättsstaten) som är gemensamma för hela unionen. Den personliga friheten får inte komma i andra rummet efter den kollektiva säkerheten och statens säkerhet. Vissa av de politiska förslagen innebär att man upprepar ett misstag som gjorts i tidigare skeden, nämligen att offra friheten för att förbättra säkerheten.

1.4 Skyddet av de grundläggande rättigheterna och friheterna bör stärkas genom en synlig och handlingskraftig politisk auktoritet på EU-nivå, och EESK stöder därför kommissionsordförande José Manuel Barrosos förslag att inrätta en EU-kommissionärspost med ansvar för rättvisa, grundläggande rättigheter och medborgerliga friheter. Kommittén hoppas att denna avdelning ges de politiska styrmedel och organisatoriska och finansiella resurser som krävs för att fylla detta stora ansvar.

1.5 Kommittén beklagar dock att invandrings- och asylfrågor ingår bland inrikes- och säkerhetsfrågorna, som handläggs av en annan kommissionsledamot. Det är ett förfelat politiskt budskap att koppla invandringen till säkerhetspolitiken och skilja den från skyddet av rättigheterna. I den nya Europeiska kommissionen anser EESK att invandrings- och asylpolitiken bör få en stark koppling till skyddet av de grundläggande rättigheterna, under en sammanhållen politisk ledning.

1.6 När Lissabonfördraget träder i kraft kommer den politik som rör området med frihet, säkerhet och rättvisa att få en bredare rättslig grund, och EESK anser därför att Europeiska unionen skulle kunna uppnå mer ambitiösa mål än de som kommissionen föreslår.

1.7 EESK rekommenderar en översyn av lagstiftningen gällande friheten att resa, och följaktligen en ändring av förordning (EG) nr 2252/2004.

2. Området med frihet, säkerhet och rättvisa

2.1 EU:s område med frihet, säkerhet och rättvisa är nu på väg in i en avgörande fas. Sedan 1999 har två femårsprogram antagits av rådet: Tammerforsprogrammet (1999–2004) och Haagprogrammet (2004–2009).

2.2 Tio år efter Tammerfors har målen inte uppnåtts. EU är fortfarande inte ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Under dessa år har framstegen varit mindre än vad som krävs (1) – och dessutom obalanserade. Europeiska rådets möte i Stockholm kan innebära ett nytt tillfälle att återupprätta den anda som rådde i Tammerfors.

2.3 Den gemensamma invandrings-, asyl- och gränskontrollpolitiken har gjort betydande framsteg, med undantag av den politik som rör laglig invandring och arbetskraftsinvandring, där beslut fortfarande måste fattas med enhällighet i rådet.

2.4 Den politik som rör polisiärt och straffrättsligt samarbete har styrts av en mellanstatlig logik, en hög grad av misstro och av enhällighetsregeln, något som har gjort det oerhört svårt att anta en gemensam lagstiftning på EU-nivå.

2.5 Stockholmsprogrammet kommer förmodligen att genomföras när Lissabonfördraget har trätt i kraft, och en stor del av denna politik kommer följaktligen att antas av rådet genom det ordinarie förfarandet och genom medbeslutandeförfarandet med Europaparlamentet. På så vis kan EU sätta upp mer ambitiösa mål, även om också det nu gällande fördraget möjliggör den utveckling av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa som Europa behöver.

2.6 Olika bidrag har utformats i anslutning till beredningsarbetet inför antagandet av Stockholmsprogrammet, bl.a. den europeiska pakten för invandring och asyl (2), rapporterna från den rådgivande högnivågruppen avseende framtiden för den europeiska politiken för rättsliga frågor (3) och olika bidrag som mottagits av Europeiska kommissionen i anslutning till det offentliga samrådet om ”Hur kan vi utveckla EU:s politik för frihet, säkerhet och rättvisa?”, ett samråd om prioriteringarna för de kommande fem åren som genomfördes mellan september och november 2008 (4).

2.7 Kommissionen offentliggjorde i juni 2009 ett meddelande om ”Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst: Större frihet i en säkrare omvärld” (5), som är föremål för detta yttrande, där EESK lägger fram sina synpunkter och rekommendationer om Stockholmprocessen.

2.8 EESK utarbetar också ett initiativyttrande (6) där det föreslås att Europeiska unionens politik och lagstiftning om invandring och gränser till fullo måste respektera de mänskliga rättigheterna och sätta alla människors frihet och säkerhet i främsta rummet. Det yttrandet är också en del av EESK:s bidrag till beredningen av Stockholmsprogrammet.

3. Allmänna synpunkter

3.1 Kommittén ser positivt på och ger sitt stöd till att Stockholmsagendan ger politisk prioritet åt utvecklingen av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst. En av de viktigaste utmaningarna under de närmaste fem åren, i synnerhet efter antagandet av Lissabonfördraget, är att bygga ett medborgarnas Europa, och därför måste EU:s politiska prioriteringar anpassas till detta mål (7). Kommittén antog för tre år sedan ett initiativyttrande i syfte att göra EU-medborgarskapet mer synligt och effektivt. Det europeiska medborgarskapets kvalitet måste förbättras, så att det blir öppnare, mer jämlikt och integrerande samt förhindrar all sorts diskriminering.

3.2 EESK välkomnar också att man i meddelandet prioriterar utvecklingen av ett ”Rättigheternas Europa”, med tanke på att skyddet av grundläggande rättigheter och friheter i stadgan om de grundläggande rättigheterna är ett fundamentalt värde i EU (8).

3.3 Trots att det europeiska systemet för skydd av de grundläggande rättigheterna redan är ganska välutbyggt finns det ingen garanti för att dessa rättigheter verkligen respekteras i EU, särskilt när det gäller att genomföra och tillämpa gemenskapsrätten på nationell, regional och lokal nivå. Stockholmsprogrammet bör innefatta en tydlig, ambitiös och fullständig strategi för skydd av och garanti för de grundläggande rättigheterna i området med frihet, säkerhet och rättvisa, och göra det möjligt för alla styrelsenivåer att garantera ett stabilt och övergripande ”rättigheternas Europa”.

3.4 Under de senaste åren har EU prioriterat säkerheten framför mänskliga rättigheter, rättvisa och frihet. Kommittén anser att skapandet av ett verkligt område med frihet, säkerhet och rättvisa kräver en lämplig balans mellan de tre dimensionerna. Säkerhetspolitiken bör skydda de värden som frihet och rättsstatsprincipen utgör. Utgångspunkten för säkerhetspolitiken bör vara att skydda de grundläggande rättigheter som garanteras genom Europakonventionen om skyddet av de mänskliga rättigheterna och EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna.

3.5 De mänskliga rättigheterna som är odelbara och universella bör skyddas och gälla alla människor, inte enbart unionsmedborgarna. ”Rättigheternas och rättvisans Europa” får inte inskränkas till de personer som är medborgare i någon av medlemsstaterna, utan måste omfatta alla personer som är bosatta på EU:s territorium. Annars blir området med frihet, säkerhet och rättvisa på personnivå oförenligt med de värden och principer om icke-diskriminering, rättvis och lika behandling och solidaritet som utgör Europeiska unionens grundval. Stockholmsprogrammet bör beakta att många av de rättigheter och friheter som anges i internationella och europeiska konventioner och fördrag är tillämpliga på alla personer, oberoende av deras nationalitet, medborgarskap eller administrativa invandrarstatus.

3.6 Programmet bör inspireras av Tammerforsprogrammet från 1999, där rådet beslutade att en av grundpelarna skulle vara principen om rättvis behandling av EU-medborgare och tredjelandsmedborgare och ingen diskriminering av tredjelandsmedborgare. Denna princip kan komma att stärkas genom det nya fördraget, varigenom EU:s stadga om grundläggande rättigheter blir rättsligt bindande och unionen får möjlighet att ansluta sig till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

3.7 EESK anser att man från 2011 bör stärka den roll som Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter har, genom att öka dess budget och ge den nya befogenheter när det gäller att genomföra utvärderingar samt förbättra samarbetet med andra europeiska organ, t.ex. Europeiska datatillsynsmannen och Europeiska ombudsmannen. Byråns självständighet måste dessutom ökas gentemot regeringarna, och EESK måste ges möjlighet att delta som det civila samhällets företrädare.

3.8 EESK ställer sig bakom den metod med fem pelare som kommissionen föreslår för att säkerställa att Stockholmsprogrammet blir en framgång: 1. De rättsliga och inrikes frågorna ska integreras på ett adekvat sätt i EU:s övriga politikområden; 2. Problemet med att de normer som man enas om på europeisk nivå i praktiken genomförs bristfälligt i medlemsstaterna ska minskas, och konkreta åtgärder ska utformas; 3. EU-lagstiftningen ska förbättras och dess genomslagskraft ökas; 4. Arbetet med utvärdering av befintliga rättsakter och de organ som inrättats ska vidareutvecklas; och 5. Denna politik ska stödjas av adekvata finansiella instrument.

3.9 EESK är en institution som kommer att fortsätta att samarbeta mycket aktivt när det gäller att bedöma EU-politikens kvalitet och mervärde, dess inverkan på de grundläggande rättigheterna och på proportionalitetsprincipen samt dess effekter på de etiska, sociala och ekonomiska områdena.

3.10 Kommittén kan således även fortsättningsvis samarbeta om en europeisk strategi för bättre lagstiftning och bedömning av kvaliteten i det europeiska rättssystemet och den sunda förvaltningen av detta, samt av genomförandet och konsekvenserna av de antagna bestämmelserna.

3.11 Med Stockholmsprogrammet måste Europeiska unionens åtaganden bli mer seriösa och tydliga när det gäller mål och målsättningar. Kommittén rekommenderar att man utformar en uppsättning nyckelindikatorer och en preliminär förteckning över mål som borde uppnås och som kan möjliggöra en objektiv bedömning av de framsteg som gjorts, både under genomförandet av programmet och i slutet av processen.

3.12 EESK stöder de antagna handlingslinjerna, men rekommenderar att programmets prioriteringar definieras tydligare och kompletteras med åtaganden om ekonomiskt stöd.

3.13 Europarådets talrika resolutioner och rekommendationer om en effektiv och riktig rättsskipning har utgjort ett mycket värdefullt bidrag, och kommissionen uppmanas införliva detta idéinnehåll i framtida förslag på det civil- och straffrättsliga området i Europeiska unionen (9).

4. Särskilda synpunkter

4.1 Att främja mänskliga rättigheter: ett Europa grundat på rättigheter och rättsstatsprincipen

4.1.1 I den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna, som antogs 1948 av FN:s generalförsamling, fastställs ett gemensamt system för principer och värderingar av allmängiltig karaktär. Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom 1950 och som antagits av samtliga medlemsstater, utgör tillsammans med Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna en grundval och en garanti för att dessa rättigheter respekteras i hela EU.

4.1.2 EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna omfattar nya rättigheter som inte ingick i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Stadgan kommer att stärka rättssäkerheten vad gäller skyddet av de grundläggande rättigheterna och vara tillämplig på gemenskapens institutioner och medlemsstaterna, i synnerhet när de tillämpar gemenskapsrätten.

4.1.3 Rätten till fri rörlighet för personer är en av EU-medborgarskapets grundläggande rättigheter. Avskaffandet av kontrollen vid de inre gränserna och rätten till fri rörlighet och vistelse inom Schengen-området är en av den europeiska integrationens viktigaste framsteg under de senaste tio åren.

4.1.4 Samtidigt är kommittén oroad över att utövandet av denna rättighet fortfarande stöter på många hinder och barriärer i stora delar av EU. Kommittén anser att direktiv 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier inte har införlivats på ett tillfredsställande sätt i nationell lagstiftning. Införlivandet har av kommissionen (10), Europaparlamentet och i ett flertal rapporter från sakkunniga bedömts som otillfredsställande. Dessutom har tidsfristerna för genomförandet inte efterlevts (11).

4.1.5 EESK välkomnar kommissionens meddelande om riktlinjer för ett bättre införlivande och en bättre tillämpning av detta direktiv. Alla avvikelser och undantag som tillämpas av de nationella myndigheterna i fråga om den grundläggande rätten att röra sig fritt ska tolkas restriktivt och i full överensstämmelse med EG-domstolens rättspraxis (12). Skyddet av gränsarbetarnas arbetsrelaterade och sociala rättigheter måste förbättras, något som kommittén har föreslagit i flera yttranden (13).

4.1.6 Vad gäller ett förbättrat skydd av barns rättigheter har EESK avgivit olika yttranden (14) i syfte att verka för att EU ska iaktta internationella fördrag och lansera en strategi för att medlemsstaterna snarast ska uppfylla sina nuvarande åtaganden på europeisk och internationell nivå i fråga om barns rättigheter, särskilt inom ramen för FN:s barnkonvention.

4.1.7 EESK vill betona vikten av respekt för mångfald och skydd för de mest utsatta. Många olika minoriteter (t.ex. romerna) och många med invandrarbakgrund berörs av utmaningar som har sin grund i mångfalden.

4.1.8 EESK har nyligen antagit flera yttranden för att stärka lagstiftningen mot diskriminering (15), där kommittén föreslagit att instrumenten för att bekämpa diskriminering, rasism, våld, homofobi och främlingsfientlighet ska förbättras. Det civila samhället kan spela en viktig roll för att säkerställa att gemenskapslagstiftningen tillämpas i praktiken.

4.1.9 När stadgan om grundläggande rättigheter träder i kraft kommer EU att förfoga över en ny rättslig grund för skyddet av arbetsrelaterade och sociala rättigheter. Kommittén kommer i framtiden att lansera nya initiativ för att utveckla politiska insatser på EU-nivå som stärker skyddet av dessa rättigheter, och föreslår kommissionen att låta arbetstagarnas arbetsrelaterade och sociala rättigheter ingå i prioriteringarna.

4.1.10 EU håller på att utveckla en politik för säkerhet och gränskontroll som bygger på användning av ny teknik och informationssystem. Man måste beakta denna politiks etiska och rättsliga konsekvenser för skyddet av personuppgifter och privatlivet.

4.1.11 EESK anser att det civila samhället i nära samarbete med de myndigheter på nationell och europeisk nivå som ansvarar för uppgiftsskyddet liksom ombudsmannafunktionen skulle kunna delta i utvärderingen så att principerna om ändamålsenlighet, proportionalitet, legitimitet, säkerhet och sekretess respekteras.

4.1.12 De samråd som förts med det civila samhället i EU har pekat på att den fria rörligheten betraktas som mindre viktig än överdrivna säkerhetsåtgärder, exempelvis införande av biometriska element och teknik för radiofrekvensbaserad identifiering (RFID) i resedokument. EESK preciserade i sitt yttrande (16) att RFID-tekniken ”ännu inte uppnått full mognad” och att den kan inverka menligt på de grundläggande mänskliga friheterna.

4.1.13 Stockholmsprogrammet bör beakta att det på grund av den snabba utvecklingen av denna teknik kan bli nödvändigt att vidta nya politiska och rättsliga åtgärder för att skydda de grundläggande rättigheterna, särskilt vad avser skyddet av personuppgifter. Kommissionen bör lansera kampanjer för information och medvetandegörande om de rättigheter och risker som är förbundna med IT-tekniken.

4.1.14 Det låga deltagandet i de senaste valen till Europaparlamentet visade att många européer var missnöjda med kvaliteten på sitt EU-medborgarskap och med vissa delar av EU-politiken. Kommittén stöder kommissionens mål att stärka det demokratiska livet och EU-medborgarnas aktiva deltagande. För att råda bot på EU-medborgarnas växande ointresse för gemenskapens politik, rekommenderar EESK att en rad åtgärder vidtas för att främja ett aktivt unionsmedborgarskap. Kommittén förordar att man koncentrerar parlamentsvalen till veckan runt 9 maj och att kandidaturerna, kampanjerna och valprogrammen får en mindre nationell och mer europeisk karaktär.

4.1.15 EESK anser att man bör bredda basen för våra demokratier och inkludera nya medborgare, med samma rättigheter och skyldigheter. De nationella och europeiska medborgarrättigheterna bör omfatta alla former av nationellt, etniskt, religiöst och kulturellt ursprung, som delvis är en frukt av invandringen.

4.1.16 EESK utarbetade ett yttrande (17) på eget initiativ riktat till konventet, där man efterlyste ett EU-medborgarskap för medborgare från tredje land som är varaktigt bosatta inom unionen. Kommittén ber EU-institutionerna att beakta detta förslag i Stockholmsprogrammet.

4.2 Att underlätta för medborgarna – rättigheter och rättsligt samarbete i Europa Att säkerställa rättigheter och rättvisa i ett Europa som är öppet mot världen

4.2.1 Ömsesidigt erkännande av domstolsbeslut

4.2.1.1 EESK välkomnar insatserna för ömsesidigt erkännande, som är en hörnsten i arbetet för att bygga upp ett europeiskt rättsligt område. Detta måste existera sida vid sida med rättstraditionerna i varje medlemsstat, och säkerställa stärkandet av ett område med frihet och ansvar. Unionen måste upprätta en gemensam rättslig grund. Hela sanktionssystemet, både vad gäller respekten för gemensamma regler och medlemsstaternas lagstiftning, bör underkastas juridiska restriktioner i syfte att avvärja alla möjligheter till missbruk: Reglerna får under inga omständigheter kränka frihet och mänskliga rättigheter och bör garantera skyddet av medborgerliga och samhälleliga rättigheter.

4.2.1.2 Det ömsesidiga erkännandet skulle kunna utsträckas till områden som ännu inte har reglerats, t.ex. arv och testamenten, förmögenhetsförhållanden och förmögenhetsrättsliga konsekvenser vid skilsmässa samt alla områden som påverkar EU-medborgarnas vardag. Det ömsesidiga erkännandet ska tillämpas på alla former av civilt partnerskap som lagligen erkänns i medlemsstaterna.

4.2.1.3 På civilrättens område bör man avskaffa exekvaturförfarandet, enligt vilket medlemsstaterna verkställer domar på privaträttens område som avkunnats i andra medlemsstater, och det ömsesidiga erkännandet av domar bör utsträckas till sådana områden som ännu inte omfattas av detta. Inom det straffrättsliga samarbetet bör principen om ömsesidigt erkännande alltid tillämpas i alla stadier i förfarandet. Det ömsesidiga erkännandet bör också utsträckas till skydd av vittnen och brottsoffer och till upphävande av rättigheter.

4.2.2 Att stärka det ömsesidiga förtroendet

4.2.2.1 För att stärka det ömsesidiga förtroendet mellan de olika rättssystemen, bör man stärka och stödja utbildningen av domstolspersonal med hjälp av gemensamma instrument. Man bör främja och stödja utbyte mellan tjänstemän inom rättsväsendet, både med hjälp av rättsforumet och verksamheten inom olika nätverk för fackfolk, och genom att upprätta ett system i stil med Erasmus. För att förbättra kommunikationen och överföringen av goda metoder bör det europeiska rättsforumet byggas ut.

4.2.2.2 Det ömsesidiga förtroendet måste även i fortsättningen stärkas genom ett kraftigt ökat stöd, särskilt finansiellt, till programmen för fortbildning av domstolspersonal och till utvecklingen av de professionella nätverken. Dessa åtgärder bör åtföljas av utbyte av bästa praxis och utformning av innovativa projekt för modernisering av rättssystemet.

4.2.3 Tillgången till rättslig prövning: en prioritet

4.2.3.1 Den insats som görs på det straffrättsliga området i EU för att förbättra det ömsesidiga erkännandet av domar får inte enbart inriktas på terrorism, organiserad brottslighet och angrepp på unionens finansiella intressen, utan bör också omfatta brott mot de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. EU-medborgarnas ökade rörlighet inom unionens gränser gör att de utsätts för diskriminering och missbruk såväl i privatlivet som på arbetsplatsen.

4.2.3.2 EU bör arbeta för att stärka befintliga system för rättshjälp, utnyttja elektroniska medel (e-juridik) (18) i de fall då detta är nödvändigt, och därvid i synnerhet underlätta tillgången till översättning och tolkning i samband med rättsliga förfaranden. Likaså bör EU sträva efter att förenkla kraven när det gäller legalisering av handlingar. Stödet till brottsoffer måste också förbättras, i synnerhet när det gäller gränsöverskridande fall.

4.2.4 De juridiska aktörernas roll när det gäller stödet till den ekonomiska aktiviteten

4.2.4.1 Deras roll är att se till att verkställandet av domar förbättras, särskilt genom ett europeiskt system för kvarstad på bankmedel. Arbetet med att skapa en gemensam referensram för avtalsrätt skulle kunna utnyttjas i samband med framtida lagförslag, och mallar för avtal skulle kunna utformas. Vidare skulle man kunna införa frivilliga europeiska ordningar på klart definierade områden som omfattas av den inre marknaden (”den 28:e ordningen”). Harmoniseringen av den lagstiftning som ska tillämpas när det gäller försäkringsavtal och bolagsrätt bör fortsätta.

4.2.4.2 Det europeiska rättsliga området borde – särskilt i kristider – inte bara stödja en väl fungerande ekonomisk verksamhet på den inre marknaden utan också öka de ekonomiska aktörernas ansvarskänsla inför samhället och sina egna anställda. Mot bakgrund av den finansiella och ekonomiska krisen är det viktigt att stärka solidariteten mellan medlemsstaterna, de ekonomiska aktörerna och medborgarna, och att respektera medborgarnas värdighet och deras rättigheter.

4.2.5 Förstärkning av unionens internationella närvaro på det rättsliga området

Prioritet bör ges till insatser för att främja rättsstatsprincipen runt om i världen och särskilt i grannländer och de länder med vilka EU har ett gemensamt ekonomiskt, socialt och säkerhetspolitiskt program. Det är också mycket viktigt att avsevärt stärka de instrument som unionen använder för rättsligt samarbete med och bistånd till tredjeländer.

4.3 Att skydda medborgarna Regelverk och principer för en öppen union som skyddar sina medborgare

EESK välkomnar utarbetandet av en intern säkerhetsstrategi för unionen. En lång rad offentliga och privata aktörer bör delta i denna process (19). Det civila samhällets deltagande kommer att göra det möjligt att prioritera ett perspektiv baserat på tolerans, dialog och samarbete och inte på utslagning, rädsla och misstroende när det gäller medborgare i andra medlemsstater och tredjeländer. Detta kommer även att säkra skyddet av de grundläggande fri- och rättigheter som påverkas mest negativt om det införs sådana kontrollåtgärder och tvingande åtgärder som skulle kunna användas på ett diskriminerande och oegentligt sätt i avsaknad av ett demokratiskt civilt samhälle. Den interna säkerhetsstrategin bör kompletteras med en EU-strategi i syfte att utvärdera hur de europeiska rättssystemen fungerar.

4.3.1 Ökade resurser

4.3.1.1 I polissamarbetet bör ingå omfattande utbildning och instruktioner för polispersonalen. Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter har konstaterat att polisstyrkornas tuffa och aggressiva uppträdande är en viktig orsak till diskriminering. Det är nödvändigt att vidta åtgärder för att begränsa och bekämpa denna attityd och återvinna allmänhetens förtroende för polisens integritet (20).

4.3.1.2 De tekniska resurser som krävs för att garantera den inre säkerheten kan inte mobiliseras utan att man säkrar att de används på ett öppet och ansvarsfullt sätt i förhållande till medborgarna och det civila samhället.

4.3.2 En effektiv politik

4.3.2.1 Prioriteringarna i samband med gränsöverskridande brottslighet måste även omfatta en förstärkning av rätten till försvar genom gemensamma minimigarantier i fråga om oskuldspresumtionen samt häktning (tid och översyn av häktningsgrunderna). Åtgärderna för att bekämpa brottslighet måste vara i överensstämmelse med proportionalitetsprincipen. Dessa initiativ bör utarbetas och stödjas på lämpligt sätt, exempelvis inom ramen för en handlingsplan, samt följas upp, särskilt i sådana situationer som hittills visat sig vara problematiska (behandling av personer som misstänks för terrorism).

4.3.2.1.1 När det gäller kontroll och övervakning av gränserna, särskilt skydd av människor och utsatta grupper, bör medlemsstaternas grundläggande skyldighet att genomföra sjöräddningsinsatser prioriteras framför kontroll och övervakning till havs.

4.3.2.1.2 Den gemensamma europeiska Schengenviseringen, som kan utställas av en gemensam konsulär myndighet, skulle kunna säkra att alla asylsökande behandlas lika. Man bör gradvis överge riskpresumtion kopplad till nationaliteten och bygga mer på en bedömning av risken i det enskilda fallet. Detta skulle vara en positiv utveckling som skulle kunna förhindra kränkningar och diskriminering av de asylsökande.

4.3.3 Gemensamma mål

4.3.3.1 Den interna säkerhetsstrategin bör fokusera på hot som inte uppmärksammats tillräckligt. Åtgärder för att tackla hatbrott, rasism, främlingsfientlighet och antisemitism måste prioriteras. De metoder som används bör inte utarbetas enkom för säkerhetsändamål, utan de bör även kunna användas på de ekonomiska, sociala, kulturella och utbildningsmässiga områdena, samt i preventivt syfte.

Den interna säkerhetsstrategin bör prioritera insyn och kampen mot korruptionen, eftersom detta fenomen undergräver medborgarnas förtroende för de offentliga institutionerna och den demokratiska processen såväl på nationell nivå som på EU-nivå.

4.3.3.2 I syfte att minska terroristhotet bör EU intensifiera sina ansträngningar att främja europeiska modeller och därigenom bidra till en dialog mellan olika kulturer och religioner som gör det möjligt att motverka isoleringen och radikaliseringen hos olika samfund, grupper och organisationer såväl inom EU:s gränser som utanför. Hur effektiva de interna säkerhetsåtgärderna än är åtgärdar man därigenom bara följderna av terrorismen, inte orsakerna. Därför är det absolut nödvändigt att inleda en paneuropeisk dialog som gör det möjligt att utveckla dessa modeller så att EU aktivt kan främja dem i samarbete med medlemsstaterna.

4.4 En dynamisk invandringspolitik

4.4.1 Att utveckla en gemensam invandrings- och asylpolitik kommer att vara en av de viktigaste prioriteringarna under de närmaste åren, med utgångspunkt i fastställda mål inom ramen för den europeiska pakten för invandring och asyl. Bland kommissionens prioriteringar återfinns också en konsolidering av den globala invandringsstrategin.

4.4.2 EU måste förbättra dialogen och samarbetet med ursprungsländerna. EESK har föreslagit (21) att EU inom ramen för utrikespolitiken ska främja en internationell rättslig ram för migration, baserad på den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna, konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Den internationella rättsliga ramen bör omfatta ILO:s viktigaste konventioner och FN:s internationella konvention om skydd av alla migrerande arbetares och deras familjers rättigheter. Denna har ännu inte ratificerats av EU:s medlemsstater, även om att EESK antagit ett initiativyttrande (22) där vi förordar att den ska ratificeras.

4.4.3 För att den europeiska invandringspolitiken ska kunna bidra till ursprungsländernas utveckling, bör avtalen mellan EU och ursprungsländerna baseras på ömsesidigt intresse och på respekt för invandrarnas rättigheter. Kommittén anser att avtalen om rörlighet bör motverka och kompensera för kunskapsflykt. För att skapa ett positivt samband mellan ”cirkulär migration” och utveckling, måste man göra de olika lagstiftningarna mer flexibla i fråga om inresetillstånd och ställning som varaktigt bosatt. I detta syfte kan man främja frivilligt återvändande utan att invandrarna för den skull förlorar sin vistelserätt.

4.4.4 Samarbetet med tredjeländer får inte enbart avse olovlig invandring, återvändande och gränskontroll, hur viktigt detta än må vara. De ovannämnda avtalen måste ta hänsyn till alla parters intressen: invandrarnas intressen, så att deras grundläggande rättigheter respekteras och de får en rättvis behandling; ursprungsländernas intressen, så att emigrationen kan få positiva effekter på deras ekonomiska och sociala utveckling; samt de mottagande europeiska samhällenas intressen.

4.4.5 Enligt EESK är en av de svaga punkterna i den övergripande strategin i immigrationsfrågor EU:s svårigheter när det gäller att ta steget från allmänna politiska diskussioner till att anta konkreta lagstiftningsinitiativ, med hänsyn tagen till gemenskapsmetoden och de behörighetsområden som fastställs i fördragen.

4.4.6 Kommittén delar inte åsikten att den europeiska invandringspolitiken bör baseras på cirkulär migration. En del av migrationsprojekten kommer utan tvekan att bli tidsbegränsade och i vissa fall av ”cirkulär” karaktär, men erfarenheten visar att en stor del av projekten är permanenta eller långvariga, och därför måste den europeiska politiken och lagstiftningen ständigt främja respekten för mänskliga rättigheter, en säker rättslig ställning för invandrarna samt integration och familjeåterförening.

4.4.7 I ett av våra yttranden (23) har vi nyligen framhållit att ”man i invandringspolitiken och lagstiftningen till fullo måste respektera mänskliga rättigheter för alla, lika behandling och icke-diskriminering”.

4.4.8 EESK ställer sig inte bakom användningen av termen ”olaglig invandring”. Vi instämmer med andra europeiska aktörer, bl.a. Europarådets parlamentariska församling och Europaparlamentet, som föredrar att använda termerna ”olovlig invandring” och ”papperslösa invandrare”, för att undvika felaktiga kopplingar mellan invandring och kriminalitet.

4.4.9 Även om det inte är lagligt att resa in i ett land utan giltiga handlingar och tillstånd så är dessa personer inga brottslingar. Den koppling mellan olaglig invandring och brottslighet som förekommer i många medier och i vissa politiska resonemang saknar verklighetsförankring och bidrar till att sprida rädsla och främlingsfientlighet bland befolkningen i mottagarlandet.

4.4.10 EESK ser positivt på att kommissionen prioriterar att övervaka tillämpningen på nationell nivå av de garantier och rättigheter som anges i återvändandedirektivet (2008/115), som träder i kraft i december 2010.

4.4.11 Kommittén stöder kommissionens förslag att unionen ska införa ”gemensamma normer rörande ansvaret för illegala invandrare som inte kan återsändas”. Vi stöder också förslaget om regularisering: ”När det gäller regularisering måste utbytet av information mellan medlemsstaterna förbättras. Riktlinjer för hur regulariseringar ska genomföras skulle kunna utarbetas.” Vid legalisering av de berörda personernas situation måste man ta hänsyn till graden av etablering i samhället och på arbetsmarknaden, i enlighet med den europeiska pakten för invandring och asyl.

4.4.12 Underåriga utan medföljande vuxen som befinner sig i en oreglerad situation måste skyddas av en särskild EU-politik.

4.4.13 Kommittén delar kommissionens åsikt att EU behöver en gemensam ram i form av ett flexibelt system för invandring som är anpassat till behoven på de nationella arbetsmarknaderna. Vi anser dock att man i EU-lagstiftningen bör undvika politiska åtgärder som enbart bygger på arbetsmarknadernas behov under en viss konjunktur eller tidsperiod där en invandrare bara ses som en ekonomisk enhet – och inte som en person med rättigheter och behov av skydd och trygghet.

4.4.14 Kommittén stöder kommissionens förslag att upprätta en europeisk plattform för dialog, i syfte att kunna hantera arbetskraftsinvandringen bättre. Denna plattform skulle kunna samla arbetsgivare, fackföreningar, medlemsstaternas arbetsförmedlingar, rekryteringsföretag och andra berörda parter. EESK skulle kunna vara den europeiska institution som härbärgerar verksamheterna i plattformen, på liknande sätt som i fråga om det europeiska integrationsforumet.

4.4.15 EESK har vid flera tillfällen framhållit att den gemensamma lagstiftningen om rätt till inresa och vistelse borde ha försetts med en samlad och övergripande rättslig ram i stället för sektorsspecifika bestämmelser (24).

4.4.16 Kommissionen är emellertid i färd med att utarbeta diverse förslag till sektorsspecifika direktiv. Europeiska unionens råd har nyligen antagit ”Blue Card-direktivet” (25), som erbjuder ett snabbare och mer flexibelt förfarande för inresa och vistelse enbart för de arbetstagare som betraktas som ”högkvalificerade” och deras familjemedlemmar, vilket kan leda till diskriminering mellan dessa arbetstagare och andra grupper (som kommer att bli föremål för särdirektiv). Dessutom ger direktivet större utrymme för medlemsstaterna att själva fastställa och specificera de villkor och rättigheter som ”det blå kortet” innebär.

4.4.17 EESK anser att den sektorsspecifika inriktningen på EU-lagstiftningen om invandring bör åtföljas av en övergripande gemensam rättighetsram (europeisk stadga), som garanterar respekten och skyddet för invandrarnas rättigheter och friheter i Europa, oberoende av yrkeskategori, rättslig ställning eller administrativ situation.

4.4.18 Kommissionen har utarbetat ett förslag till direktiv om invandrarnas rättigheter, men detta har ännu inte antagits av rådet. Vidare har kommittén utarbetat ett yttrande (26) om det direktivförslaget, och rådet förväntas ta hänsyn till EESK:s yttrande i sitt arbete.

4.4.19 EESK kommer att analysera kommissionens förslag om att anta en invandringskodex i syfte att garantera en uppsättning enhetliga och jämförbara rättigheter för invandrarna i Europa. Vi beklagar dock att detta också innebär att förslaget till ramdirektiv dras tillbaka, och därför föreslår vi att rådets kommande ordförandeskap ska fortsätta arbetet med sikte på att det direktivet ska antas.

När det gäller familjeåterförening ställer sig kommittén bakom kommissionens förslag att ”en översyn av direktivet [skulle] kunna göras, efter ett brett samråd”.

4.4.20 EESK hoppas att kommissionen inom kort ska utarbeta en grönbok i syfte att diskutera de förändringar som behövs i det ovannämnda direktivet, mot bakgrund av att den minimalistiska utformningen av direktiv 2003/86 tillåter att vissa nationella lagstiftningar inte fullt ut garanterar rätten till familjeåterförening för tredjelandsmedborgare. Detta bekräftas i kommissionens rapport om direktivets tillämpning på nationell nivå (27).

4.4.21 Integrationsfrågan är en mycket viktig angelägenhet för EESK, och vi har utarbetat olika initiativyttranden där vi förespråkat en proaktiv integrationspolitik inom EU som bygger på ömsesidighet och där fokus ligger både på värdsamhället och på invandrarna. Detta är ett positivt synsätt på integration. Vissa personer i ledande ställning ser emellertid integration ur ett negativt perspektiv, som ett nytt hinder för jämlikhet och som ett nytt diskrimineringsinstrument.

4.4.22 Som kommissionen bekräftar krävs det ökade ansträngningar från EU:s, medlemsstaternas och de regionala och lokala myndigheternas sida, samt ett mer aktivt deltagande från det mottagande samhället och invandrarna själva. Det europeiska integrationsforumet har nyläggen inrättats i samarbete mellan Europeiska kommissionen och EESK. Denna plattform gör det möjligt för det civila samhället och invandrarorganisationerna att delta i utformningen av EU:s politik för att främja integrationen.

4.4.23 EESK har uttryckt sitt stöd för förslaget att skapa en öppen samordningsmetod för integration, och vi åtar oss att genom nya yttranden delta i samarbetet för att förverkliga denna metod. Kommissionen väcker tanken att ”en gemensam samordningsmekanism genom vilken medlemsstaternas insatser kan stödjas med hjälp av en gemensam referensram skulle kunna utvecklas”, genom att man identifierar framgångsrika metoder, utvecklar indikatorer, finner kopplingar till andra politikområden och involverar det civila samhället via portalen och det europeiska integrationsforumet.

4.4.24 Även forumet kan bidra till att utvärdera metoder, utveckla indikatorer och finna kopplingar mellan integrationen och andra EU-politikområden.

4.5 Asyl: ett gemensamt och solidariskt område

4.5.1 Europa måste vara berett att på ett värdigt sätt ta emot asylsökande personer med hjälp av en skyddande lagstiftning och en mer solidaritetsinriktad politik. Många personer i behov av internationellt skydd tar sig till EU:s yttre gränser via illegala kanaler. Myndigheterna måste garantera att dessa personer kan lämna in sin asylansökan, och att denna utreds i enlighet med internationella avtal och lagstiftningen i EU och medlemsstaterna.

4.5.2 Kommittén har under de senaste åren utarbetat diverse yttranden om utformningen av ett gemensamt asylsystem (28). Arbetet med det gemensamma europeiska asylsystemet bör slutföras på ett sätt som garanterar en hög kvalitet, utan att detta medför att de internationella skyddsnormerna sänks. Harmoniseringen får aldrig användas för att sänka de nuvarande skyddsnivåerna i medlemsstaterna. Den bör i stället tjäna till att förbättra lagstiftningen i de medlemsstater där skyddet är otillräckligt.

4.5.3 För att det gemensamma europeiska asylsystemet ska kunna inrättas måste den rättsliga harmoniseringen åtföljas av ett omfattande samarbete mellan medlemsstaterna. Samarbetet och solidariteten kommer att fördjupas genom inrättandet av den europeiska byrå för samarbete i asylfrågor som föreslagits av kommissionen, och som EESK stöder.

4.5.4 Den nya lagstiftningen måste ge de asylsökande tillgång till arbetsmarknaden och till utbildning. Den måste också erkänna de icke-statliga organisationernas roll när det gäller asyl och flyktingskydd och ge dem fullt tillträde till alla förfaranden och forum som rör deras verksamhet.

4.5.5 Förfarandena enligt Dublinförordningen måste ändras för att göra det möjligt för den asylsökande att välja i vilket land han eller hon vill lämna in sin ansökan, med hänsyn tagen till humanitära skäl, familjeband samt kulturella och sociala band.

4.5.6 Det kommer att bli möjligt att överklaga de beslut som fattas om asylansökningar, och överklagandet kommer att få en suspensiv verkan, i enlighet med praxis i Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna.

4.5.7 I många EU-medlemsstater hålls personer som invandrat på olovlig väg i förvar i särskilda interneringscentrum. EESK motsätter sig denna praxis, eftersom vi anser att internering i sådana anläggningar måste utgöra en exceptionell åtgärd.

4.5.8 Vi anser att respekt för mänskliga rättigheter är en grundförutsättning för att avtal om återtagande ska kunna ingås med tredjeländer, och vi motsätter oss att EU eller medlems staterna sluter avtal om återvändande eller gränskontroller med länder som inte har undertecknat de viktigaste internationella rättsliga konventionerna om skydd för de mänskliga rättigheterna.

4.5.9 Kommittén anser slutligen att den finansiella solidariteten inom Europa i asylfrågor måste förstärkas. Därför blir det nödvändigt att utvidga och förändra Europeiska flyktingfonden.

Bryssel den 4 november 2009 Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Mario SEPI

(1) Den förre vice ordföranden Franco Frattini har sagt att endast 53 % av målen uppnåtts.

(2) Den europeiska pakten för invandring och asyl, Europeiska unionens råd, Bryssel, 13440/08, 24 september 2008.

(3) Rapport från den rådgivande högnivågruppen avseende framtiden för den europeiska politiken för rättsliga frågor (framtidsgruppen för rättsliga frågor), ”Freedom, Security, Privacy: European Home Affairs in an Open World”, juni 2008.

(4) http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/news_consulting_0001_en.htm.

(5) KOM(2009) 262 slutlig.

(6) EESK:s yttrande av den 4 september 2009”Respekten för de grundläggande rättigheterna i EU:s politik och lagstiftning i fråga om invandring”, föredragande: Luis Miguel Pariza Castaños (se sidan 29 i aktuell utgåva av EUT).

(7) EUT C 318, 23.12.2006, s. 163.

(8) EUT C 218, 11.9.2009, s. 60.

(9) Se ”Relevant Council of Europe Resolutions and Reccommendations in the field of efficiency and fairness of justice” (CEPEJ(2003)7 rév. av den 13 november 2003).

(10) KOM(2008) 840 slutlig.

(11) 30 april 2006.

(12) KOM(2009) 313 slutlig.

(13) EUT C 228, 22.9.2009, s. 14 och EUT C 325, 30.12.2006, s. 43.

(14) EUT C 325, 30.12.2006, s. 65.

(15) EUT C 182, 4.8.2009, s. 19 och EUT C 77, 31.3.2009, s. 102.

(16) EUT C 256, 27.10.2007, s. 66.

(17) EUT C 208, 3.9.2003, s. 76.

(18) EESK:s yttrande av den 30 september 2009 om ”Kommissionens meddelande till rådet, Europaparlamentet och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén: Mot en europeisk strategi för e-juridik”, föredragande: Jorge Pegado Liz (EUT C 318, 23.12.2009, s. 69).

(19) EUT C 318, 23.12.2006, s. 147 och EUT C 211, 19.8.2008, s. 61.

(20) Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter, 2009. ”The Stockholm Programme: A chance to put fundamental rights protection right in the centre of the European Agenda”, s. 6–7.

(21) EUT C 44, 16.2.2008, s. 91.

(22) EUT C 302, 7.12.2004, s. 49.

(23) EUT C 218, 11.9.2009, s. 69.

(24) EUT C 286, 17.11.2005, s. 20.

(25) Direktiv 2009/50/EG.

(26) EUT C 27, 3.2.2009, s. 114.

(27) KOM(2008) 610 slutlig.

(28) EUT C 204, 9.8.2008, s. 77; EUT C 218, 11.9.2009, s. 78; EESK:s yttrande av den 16 juli 2009 om ”Förslag till rådets direktiv om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna (omarbetning)”, föredragande: An Le Nouail Marlière (EUT C 317, 23.12.2009, s. 110); samt yttrandet av den 16 juli 2009 om ”Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har gett in i någon medlemsstat (omarbetning)”, föredragande: An Le Nouail Marlière (EUT C 317, 23.12.2009, s. 115).