Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om ett flerårigt program för åtgärder på energiområdet: Intelligent energi för Europa (2003-2006)"

(KOM(2002) 162 slutlig/2 - 2002/0082 COD)

(2003/C 61/07)

Den 6 maj 2002 beslutade rådet att i enlighet med artikel 175 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 2 september 2002. Föredragande var Peter Morgan.

Vid sin 393:e plenarsession den 18-19 september 2002 (sammanträdet den 18 september 2002) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 127 röster för, 3 emot och 1 nedlagd röst.

1. Inledning

1.1. Kommissionen har lagt fram ett förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om ett flerårigt program för åtgärder på energiområdet - Intelligent energi för Europa - för perioden 2003-2006. Programmet har en budget på 215 miljoner EUR och syftar till att genomföra strategin i grönboken om försörjningstryggheten på energiområdet, på grundval av förnybara energikällor och energibesparingar.

1.2. Förslaget är inte knutet till EU:s övriga energipolitik utan till särskilda åtgärder på områdena energieffektivitet och förnybar energi. Det är endast kopplat till EG-fördraget och inte till Euratom, och berör inte forskning och utveckling, som täcks av det sjätte ramprogrammet. Intelligent energi handlar om förbättrad energianvändning (energieffektivitet) och främjande av förnybara energikällor.

1.3. Programmets syfte är att komplettera och bidra till genomförandet av olika lagstiftningsåtgärder som gemenskapen kommit överens om på områdena energieffektivitet, förnybara energikällor och transporter, bl.a. direktiv 2001/77/EG om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el, förslag till direktiv om främjande av biobränslen för transport(1), förslag till direktiv om byggnaders energiprestanda(2) samt förslag till direktiv om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på inre marknaden för energi(3).

1.4. Programmet är avsett att vara gemenskapens främsta program för icke-tekniskt stöd på energiområdet. Det är ett nytt program, men innebär också kontinuitet för åtgärderna under Altener-, SAVE- och Synergy-programmen. Genom programmet får verksamhetsområdena förnybara energikällor och energieffektivitet ökad betydelse; samtidigt införs ett tredje och fjärde verksamhetsområde (energianvändningen inom transportsektorn och internationellt samarbete med utvecklingsländerna), och förnybara energikällor och energieffektivitet främjas. Programmet syftar också till att vidta ytterligare åtgärder för att sprida och uppmuntra goda metoder genom medvetandehöjande kampanjer, utbildning och främjande av investeringar i ny teknik.

1.5. Programmet är uppdelat i fyra särskilda områden: "Rationell energianvändning och hantering av efterfrågan (SAVE)", "Nya och förnybara energikällor (Altener)", "Energianvändningen inom transportsektorn (Steer)", och "Främjande på internationell nivå av förnybara energikällor och energieffektivitet (Coopener)". Bland de åtgärder som skall finansieras finns genomförande av strategier, utveckling av standarder, utveckling av strukturer och ekonomiska och marknadsrelaterade instrument, främjande av system och utrustning som skall underlätta övergången från prototyp till färdig produkt, utveckling av informations- och utbildningsstrukturer och användning av resultaten samt övervakning och utvärdering.

1.6. Kommissionen överväger också att delegera en del av programförvaltningen till ett genomförandeorgan. I dokumentet fastställs vilka uppgifter detta organ skulle få ansvar för. Det finns dock inget formellt förslag om detta för närvarande. Kommissionen tänker lägga fram ett separat förslag om inrättande av ett sådant organ så snart rådets förordning om genomförandeorgan som ansvarar för vissa uppgifter inom förvaltningen av gemenskapsprogram har antagits.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Ekonomiska och sociala kommittén välkomnar förslaget om intelligent energi, som ligger i linje med flera av de rekommendationer som kommittén tidigare har lagt fram när det gäller behovet av att främja energieffektivitet, förnybara energikällor och överföring av energisparande teknik och kunskaper till utvecklingsländerna(4). Det föreslagna programmet för intelligent energi sammanför de fyra centrala beståndsdelar i energipolitiken som vi måste ta itu med på ett effektivt sätt om energiförsörjningen skall kunna tryggas i det nuvarande politiska läget och gemenskapen kunna uppfylla sina hållbarhetsmål och internationella åtaganden i fråga om klimatförändringar.

2.2. Det finns stora möjligheter till förbättring av energieffektiviteten inom bygg- och industrisektorn. Kommissionen har uppskattat den potentiella besparingen till 18 % av den nuvarande totala förbrukningen(5). Kommissionens handlingsplan för förbättring av energieffektiviteten (som inbegriper de åtgärder som föreslås i programmet för intelligent energi) innebär att man skall försöka uppnå två tredjedelar av denna potential fram till år 2010. För att detta skall kunna ske, krävs en förbättring på 1 % per år, vilket skall jämföras med ett genomsnitt på 0,6 % för de senaste tio åren. Detta skulle bidra med cirka 40 % av den minskning av CO2-utsläpp som krävs för att EU skall uppfylla Kyoto-åtagandena.

2.3. För närvarande står förnybara energikällor för 6 % av energiförsörjningen och 14 % av el-produktionen inom EU. Kommittén har tidigare påpekat att förnybara energikällor har en mycket viktig roll att spela när det gäller att komma till rätta med klimatförändringarna och att de bidrar till en mångfald av energikällor, vilket ger större trygghet i energiförsörjningen, särskilt genom det minskade beroendet av importerade energikällor (se yttrandet om förnybara energikällor från 2000). Kommittén har betonat behovet av kraftiga åtgärder för optimal användning av förnybara energikällor, och ser ett tydligt behov av incitament för ökad användning (se yttrandet om förnybara energikällor från 2000). I kommissionens meddelande "Energi för framtiden: förnybara energikällor - Vitbok för en gemenskapsstrategi och handlingsplan(6)" anges som vägledande mål att 12 % av energikonsumtionen (22 % av el-produktionen) skall komma från förnybara energikällor 2010.

2.4. Transportpolitiken måste vara ett prioriterat område för åtgärder eftersom transporterna står för mer än 30 % av den totala slutliga energiförbrukningen (se "Handlingsplan för ökad energieffektivitet i Europeiska gemenskapen"). EU:s långsiktiga mål är en femtioprocentig minskning av CO2-utsläppen per passagerarkilometer och per tonkilometer. På kortare sikt är målet 5-10 % energibesparingar för att man skall kunna uppnå en sammanlagd minskning av CO2-utsläppen. EU har slutit ett frivilligt avtal med biltillverkarna om en minskning av CO2-utsläppen från nya bilar med en tredjedel fram till 2005/2010 i förhållande till 1995 års nivåer.

2.5. I sitt yttrande om grönboken om försörjningstryggheten på energiområdet betonade kommittén behovet av EU-åtgärder för att stödja utvecklingsländernas satsningar på hållbar utveckling. För närvarande använder utvecklingsländerna mycket mindre energi per capita än länderna i den utvecklade världen, mycket till följd av att deras levnadsstandard är så låg. Levnadsstandard och energianvändning bör öka i utvecklingsländerna - utmaningen består i att uppnå högre standard utan avsevärt höjda utsläppsnivåer. För utvecklingsländerna finns en lockelse i att satsa på kortsiktiga, billiga energikällor i stället för att utveckla strukturer som är långsiktigt hållbara, effektiva och förnybara. Sådana åtgärder kan dock bli mer kostnadseffektiva om de sätts in i utvecklingsstadiet i stället för senare. Främjandet av bästa metoder på områdena för förnybara energikällor och energieffektivitet, och överföringen av dem till i första hand utvecklingsländerna, är alltså ett av gemenskapens prioriterade internationella åtaganden, liksom ett ökat samarbete beträffande användningen av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer.

2.6. Utvärderingen av de tidigare programmen (Altener och SAVE 1991-1997 och de två första åren av det första ramprogrammet för energi 1998-2000) visade värdet av dessa program och deras bidrag till minskningen av CO2-utsläppen, men ringade också in områden där förbättringar behövdes. Bland dessa kan nämnas följande: behovet av bättre samordning och mer enhetlighet mellan de olika programmen, behovet av förbättrade metoder för urval, utvärdering och förvaltning av programmen samt spridningen av resultaten. I utvärderingen framfördes rekommendationen att det i framtiden skulle finnas ett enda program i stället för olika program för energieffektivitet, förnybara energikällor osv.

3. De viktigaste frågorna

3.1. I sin bedömning av förslaget måste kommittén alltså ta hänsyn till dels om kommissionens förslag är ett svar på de utmaningar som klimatförändringarna och behovet av hållbar utveckling, ekonomisk konkurrenskraft och trygghet i energiförsörjningen utgör, dels om det kommer att bidra till att uppnå de potentiella förbättringarna i fråga om energieffektivitet och förnybara energikällor, något som behövs för att lösa problemen både inom och utom EU när det gäller industri-, bygg- och transportsektorerna.

3.2. Det kommer att bli svårt att nå kommissionens energieffektivitetsmål på 1 % per år fram till 2010. Det senaste decenniets årliga förbättring på 0,6 % är kanske svår att upprätthålla på lång sikt (och än svårare att överträffa) eftersom mycket av förbättringen beror på en växling från energiintensiva industrier till tjänster. I dagsläget svarar industrin för mindre än en tredjedel av den totala energiförbrukningen utanför transportsektorn, och den andelen kommer att fortsätta att minska i takt med att ekonomin omstruktureras ytterligare mot tjänstesektorn och i takt med att den kvarvarande industrin blir mer energieffektiv. Energianvändningen ökar för närvarande i de två numera största sektorerna (hushållen och tjänstesektorn/den offentliga sektorn) trots att den minskar i industrisektorn. I dessa sektorer ökar särskilt användningen av el för apparater och utrustning, och ett annat tillväxtområde är luftkonditionering.

3.3. Kommissionens mål när det gäller förnybar energi är ambitiöst med tanke på att de förnybara energikällorna endast förväntas täcka cirka 8 % av energibehovet år 2030, om den nuvarande trenden fortsätter(7). Många förnybara energikällor är långt ifrån konkurrenskraftiga i förhållande till traditionella energikällor om man inte räknar med de externa effekterna, och de kommer därför (om marknadskrafterna får råda) att ha svårt att öka sina marknadsandelar till den nivå som krävs för att uppfylla kommissionens mål.

3.4. CO2-utsläppen från transporter förväntas öka med omkring 40 % mellan 1990 och 2010. Om inte ytterligare särskilda åtgärder vidtas när det gäller transportanvändningen kommer det att bli ytterst svårt att vända den trenden, speciellt om man fortsätter att bortse från de externa effekterna.

3.5. Som redan har påpekats ovan kommer efterfrågan på energi att öka i utvecklingsländerna i framtiden, och det finns en fara för att möjligheterna att satsa på energieffektivitet och förnybara energikällor går förlorade om inte åtgärder vidtas tillräckligt snabbt.

3.6. Mot bakgrund av dessa utmaningar ställer man sig också frågan om lagstiftningspaketet på gemenskapsnivå är fullständigt. Det behövs en jämvikt mellan reglering och marknad, och det krävs därför effektiv lagstiftning på flera områden. Även om ett brett spektrum av åtgärder redan vidtagits eller finns som utkast till direktiv är många inte rättsligt bindande (t.ex. märkning och standarder för hushållsapparater och kontorsutrustning). Andra innehåller vägledande mål (t.ex. när det gäller förnybara energikällor), men det är oklart hur effektivt genomförandet är, åtminstone i vissa medlemsstater.

3.7. Det behövs också större åtaganden i fråga om intelligent energi i medlemsstaterna. Kommissionen påpekar själv (s. 21) att de flesta av gemenskapsåtgärderna för energieffektivitet inte är bindande för medlemsländerna. Stödprogrammet är ett användbart sätt att säkerställa större åtaganden i medlemsstaterna, men det kan inte åstadkomma särskilt mycket. Medlemsstaterna måste därför uppmuntras att öka sina åtaganden för förbättrad energieffektivitet och utvidgad användning av förnybara energikällor genom lämpliga lagstiftnings- och stödmekanismer. En del av lagstiftningen kan göras bättre på nationell nivå än på EU-nivå, med tanke på särskilda omständigheter i de enskilda länderna. Det verkliga testet för programmet blir alltså att se hur mycket det kan utnyttja och sprida de kunskaper och det kunnande som redan finns i medlemsstaterna.

3.8. I medlemsstaterna finns det också ekonomiska möjligheter att främja energieffektivitet och minskade CO2-utsläpp. Detta kan uppnås dels genom skatteincitament, dels genom stödåtgärder för förnybara energikällor.

3.9. Enligt kommitténs åsikt kan programmet för intelligent energi bli ett värdefullt bidrag till att uppnå målen för trygg energiförsörjning, hållbar utveckling och hanteringen av klimatförändringarna. Om programmet verkligen skall leda till att man uppnår målen måste dock ett antal andra förutsättningar vara uppfyllda. För det första behövs eventuellt (beroende på de olika omständigheterna i olika länder) lagstiftning och ekonomiska instrument som bidrar till förändringen. För det andra beror framsteg inom områdena transport, energieffektivitet och förnybara energikällor på framgångar inom forskning och utveckling och på att det sjätte ramprogrammet genomförs effektivt. Kommittén hänvisar i detta sammanhang särskilt till sitt yttrande om "Forskningsbehov för en säker och tillförlitlig energiförsörjning" (CES 578/2002). Slutligen är det av central betydelse vilken roll det föreslagna genomförandeorganet får. Det måste ha uppgifter och befogenheter som är tillräckliga för att kunna åstadkomma förändringar av en typ som vi ännu inte har sett.

4. Programmen och budgeten

4.1. Kommittén stöder förslaget att sammanföra de olika aspekterna på intelligent energi (energieffektivitet, förnybara energikällor, transporter och internationell verksamhet) till ett enda program. Utvärderingen av programmen hittills visar att detta skulle göra satsningarna mer effektiva och sammanhängande och att konflikter och dubbelarbete skulle undvikas. Fördelarna med ett enda program kommer att visa sig inte bara i en mer effektiv förvaltning utan också genom att samarbete mellan programmen underlättas, t.ex. program och projekt som rör både energieffektivitet och förnybara energikällor eller både byggnader och transporter.

4.2. Programmen SAVE och Altener har redan funnits en tid, men Steer och Coopener är i huvudsak nya program, och det hade därför varit lämpligt om kommissionen hade tillhandahållit mer information om deras målsättningar. Detta gäller särskilt eftersom de har ganska små preliminära budgetar och alltså måste ha en ganska snäv inriktning om de skall få något genomslag.

4.3. Kommittén välkomnar förslaget att fastställa nyckelåtgärder, något som skulle bidra till en fokusering av programmet och till större genomslag. Utan denna fokusering finns det en risk för att resurserna sprids ut för mycket och att det blir svårare att sprida resultaten. Utvärderingen av de föregående programmen visar att det funnits alltför många små program med begränsad genomslagskraft.

4.4. Kommittén stöder kommissionen när den betonar behovet att åstadkomma "faktiska förändringar i konsumenternas beteende". I alla medlemsstater måste nyckelåtgärdsprogrammen inriktas på detta. Kommittén välkomnar också att kommissionen framhåller vikten av utbildning. Det är dessutom viktigt att nå de unga genom att energifrågorna integreras i skolornas läroplaner och i program för pristävlingar och utmärkelser.

4.5. I dokumentet (tabellen på s. 19) nämns möjligheten att kombinera nyckelåtgärder som täcker flera särskilda områden. Kommittén anser att det vore värdefullt att säkerställa att nyckelåtgärder och projekt som omfattar två eller flera av de fyra områdena kan utvecklas. Det är t.ex. möjligt att åstadkomma en bättre koppling mellan åtgärderna för ökad användning av förnybara energikällor och för förbättrad energieffektivitet i byggnader så att ett samordnat arbetssätt kan utvecklas för hur man tar fram byggnader med låga utsläppsnivåer eller nollutsläpp.

4.6. På ytterligare tre områden vill kommittén att nyckelåtgärder tas fram: för det första när det gäller energileverantörernas roll, särskilt för att få dem att erbjuda kunderna övergripande energitjänster som omfattar både förnybara energikällor och energieffektivitet, för det andra för att se till att arkitekter och planerare tar vara på möjligheterna att maximera energieffektiviteten i nya byggnader, för det tredje för att vid behov utveckla energieffektivitetens och de förnybara energikällornas roll i samband med utvärderingen av koldioxidutsläpp och handeln med utsläppsrättigheter.

4.7. Kommittén välkomnar budgetökningen för intelligent energi i förhållande till tidigare anslag. Med hänsyn till uppgiftens storlek kan förstås frågan ställas om ens denna budgetökning räcker. Med hänsyn till resultaten av utvärderingarna av de föregående programmen när det gäller behovet av förbättringar i programförvaltningen verkar det dock oklokt att öka budgeten alltför mycket alltför snabbt, eftersom det tryck som då uppstår att använda pengarna kan leda till bristande effektivitet. Kommittén förväntar sig att tillbörlig ekonomisk kontroll kommer att ske, och anser att den budgetnivå som kommissionen föreslår utgör en vettig kompromiss. Den slutsatsen har kommittén kommit fram till mot bakgrund av åtagandet om ytterligare medel när utvidgningen sker, och antagandet att genomförandeorganet på ett effektivt sätt kommer att kunna dra nytta av medlemsstaternas kunskaper och resurser.

4.8. Kommissionen anger att programmet syftar till att koppla samman stödåtgärder (Save osv.) med lagstiftningsåtgärder. Detta välkomnas, men det är oklart hur det kommer att ske. Ett alternativ kan vara att man när man fastställer nyckelåtgärderna beaktar hur de kan kopplas till särskilda bestämmelser, som t.ex. det föreslagna direktivet om energibesparing i byggnader.

5. Genomförandeorganet

5.1. Det är svårt för kommittén att komma med välunderbyggda synpunkter på förslaget om genomförandeorgan, utan att ha tagit del av något förslag till beslut om ett sådant organ i samband med föreliggande förslag.

5.2. Kommittén tror sig dock förstå att det genomförandeorgan som planeras i förslaget kommer att kännetecknas av följande: För det första kommer dess arbetsuppgifter, i synnerhet de utvalda åtgärdsprogrammen, att fastställas av en kommitté som leds av kommissionen och som även inbegriper medlemsstaterna. För det andra kommer ett litet antal tjänstemän från kommissionen att förflyttas till organet för att förvalta åtgärdsprogrammen. För det tredje kommer själva åtgärdsprogrammen att förvaltas av personal som rekryteras på kontraktsbasis. Förslaget ger dock upphov till vissa farhågor, nämligen att det kunnande som samlas kommer att försvinna om personalen är tillfälligt anställd och att organets verksamhet kommer att få en alltför snäv inriktning och inte täcka medlemsstaternas verksamhet fullt ut när det gäller omfattning och räckvidd.

5.3. För närvarande finns det ingen organisation på EU-nivå som sysslar med att främja och sprida kunskap på rätt nivå. Dessa uppgifter kräver en större satsning av kommissionen, vilket framgår av utvärderingen av de tidigare programmen. Detta är svårt för enskilda medlemsländer att göra, eftersom det kräver goda nätverk i alla medlemsstater. En sådan roll skulle innebära stort mervärde för åtgärderna i de enskilda länderna och skulle vara särskilt viktig efter utvidgningen, eftersom de nya medlemsstaterna kommer att ha stort behov av dylik information.

5.4. Programmet för intelligent energi behöver åstadkomma mer än bara demonstrationsprojekt. Om olika projekt och program ger positiva resultat skulle de behöva genomföras på bred front. Framför allt måste programmet bli den avgörande kontaktytan mellan sjätte ramprogrammet och marknaden.

Det finns också mycket att göra när det gäller genomförande, spridning och främjande av programmet för intelligent energi. Här kan relevanta energiorgan och olika centra i medlemsstaterna och i regionerna spela en roll. Sådana instanser skulle bland annat kunna utgöra förbindelselänk mellan å ena sidan kommissionen och genomförandeorganet och å andra sidan lokala organisationer, vilket skulle vara ett kostnadseffektivt och smidigt sätt att stödja mindre projekt som kommissionen kan ha svårt att stödja direkt.

5.5. Enligt kommittén har genomförandeorganet tre fördelar: Det belastar inte budgeten, det underlättar en snabb start och det gör det möjligt att rekrytera personal med de nödvändiga kunskaperna. Detta är dock fördelar på kort sikt som inte tar hänsyn till de långsiktiga frågorna. Kommittén anser att kommissionen måste gå längre än i det föreliggande förslaget och välja ett av följande två förslag: antingen att inrätta ett fullständigt, traditionellt organ med omfattande möjligheter att absorbera kunnande, kompetens och resurser från de olika länderna, eller att ge uppdraget till kommissionens personal med erforderliga resurser och mål. Anledningen till detta är att det rör sig om en sektor med betydande strategisk vikt som måste ha kommissionens totala uppbackning.

6. Slutsats

Vissa problem kvarstår i förslaget om genomförandeorganet. Enligt kommitténs åsikt behövs det mer än en genomförandeinstans för ett begränsat antal åtgärdsprogram om alla de möjligheter som intelligent energi innebär skall kunna omsättas i praktiken. Dessutom kommer inte förslaget om intelligent energi att på egen hand åstadkomma hela den förändring som behövs för EU:s strategiska och hållbara energimål om inte andra villkor uppfylls, nämligen ett åtagande från medlemsstaterna, selektivt lagstiftningsstöd, ekonomiska instrument samt framsteg i fråga om forskning och utveckling. Behovet av ett heltäckande strategiskt energiinitiativ inom EU måste undersökas. Kommittén anser ändå att kommissionens förslag till program är värdefullt. Det behöver genomföras före utgången av år 2002, varför beslutet måste fattas snarast möjligt.

Bryssel den 18 september 2002.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) KOM(2001) 547 slutlig.

(2) KOM(2001) 226 slutlig.

(3) KOM(2002) 415 slutlig.

(4) Se t.ex. ESK:s yttrande om grönboken "Mot en europeisk strategi för trygg energiförsörjning", KOM(2000) 769 slutlig.

(5) KOM(2002) 162 slutlig, s. 21.

(6) KOM(97) 599 slutlig.

(7) KOM(2001) 769 slutlig.