Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION i syfte att få situationen med ett alltför stort offentligt underskott i Portugal att upphöra /* COM/2012/0566 final - 2012/ () */





Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION i syfte att få situationen med ett alltför stort offentligt underskott i Portugal att upphöra EUROPEISKA UNIONENS RÅD UTFÄRDAR DENNA REKOMMENDATION med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), särskilt artikel 126.7, med beaktande av Europeiska kommissionens rekommendation, och av följande skäl: (1) Enligt artikel 126 i EUF-fördraget ska medlemsstaterna undvika alltför stora underskott i sina offentliga finanser. (2) Stabilitets- och tillväxtpakten grundas på målet om sunda offentliga finanser, som ett sätt att stärka förutsättningarna för prisstabilitet och stark varaktig tillväxt som kan bidra till ökad sysselsättning. (3) Den 2 december 2009 fastslog rådet i enlighet med artikel 126.6 i EUF-fördraget att det förelåg ett alltför stort underskott i Portugal och avgav en rekommendation, i enlighet med artikel 126.7 i EG-fördraget och artikel 3 i rådets förordning (EG) nr 1467/97 av den 7 juli 1997 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott, för en korrigering av det alltför stora underskottet senast 2013. För att få ned det offentliga underskottet under referensvärdet på 3 % av BNP senast 2013 rekommenderades en finanspolitisk ansträngning på i genomsnitt 1¼ % av BNP under perioden 2010–2013. Vid beräkningen av den genomsnittliga årliga finanspolitiska ansträngningen utgick man från 2011 års underskott i kommissionens vårprognos 2009. Därefter beräknades den totala finanspolitiska ansträngning som krävs för att inom tidsfristen uppnå det nominella målet om ett underskott som understiger 3 %, genom antagandet att produktionsgapet gradvis kommer att slutas till 2015. (4) Den 15 juni 2010 drog kommissionen slutsatsen att Portugal hade vidtagit effektiva åtgärder för att följa rådets rekommendation av den 2 december 2009 om att få ned det offentliga underskottet under referensvärdet 3 % av BNP. Den ansåg därför att det inte krävdes några ytterligare steg i förfarandet vid alltför stora underskott. (5) Enligt artikel 3.5 i förordning (EG) nr 1467/97 får rådet på kommissionens rekommendation anta en ändrad rekommendation enligt artikel 126.7 i EUF-fördraget, om effektiva åtgärder har vidtagits och oväntade negativa ekonomiska händelser med stora negativa effekter på de offentliga finanserna inträffar efter det att rekommendationen har antagits. Förekomsten av negativa ekonomiska händelser med stora negativa budgeteffekter ska bedömas mot bakgrund av den ekonomiska prognos som låg till grund för rådets rekommendation. (6) I enlighet med artikel 126.7 i EUF-fördraget och artikel 3 i rådets förordning (EG) nr 1467/97 ska rådet ge rekommendationer till den berörda medlemsstaten i syfte att få situationen med ett alltför stort underskott att upphöra inom en viss tid. I rekommendationen ska en tidsfrist på högst sex månader fastställas för medlemsstaten i fråga att vidta effektiva åtgärder för att korrigera det alltför stora underskottet. I rekommendationen om att korrigera ett alltför stort underskott bör rådet också som ett riktmärke begära att årliga budgetmål uppnås som, på grundval av den prognos som ligger till grund för rekommendationen, är förenliga med en årlig förbättring av det strukturella saldot, dvs. det konjunkturrensade saldot exklusive engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder, med som ett riktmärke minst 0,5 % av BNP. (7) Den portugisiska ekonomin noterade en betydande nedgång under 2009, då BNP föll med 2,9 %, men vände åter uppåt 2010 med en tillväxt på 1,4 %, till stor del till följd av exceptionella faktorer som ledde till ett uppsving för exporten och den privata konsumtionen. Ekonomin föll tillbaka i recession 2011 då BNP i reala termer sjönk med 1,7 %, men nedgången blev mindre kraftig än väntat genom att en stark nettoexport delvis uppvägde den väsentliga nedgången i privat konsumtion och investeringar. Samtidigt fortsatte arbetsmarknadsläget att försämras. Enligt kommissionens senaste uppdatering av de ekonomiska utsikterna för Portugal, som tar hänsyn till de finanspolitiska åtgärder som myndigheterna presenterade under den femte översynen av de ekonomiska anspassningsprogrammet i början av september, väntas reala BNP sjunka med 3,0 % 2012 som en följd av en ytterligare nedgång i inhemsk efterfrågan, framförallt på grund av en minskad investeringsaktivitet. Samtidigt står sig exporten väl och, trots att den dämpats jämfört med förra året till följd av en försvagad utlandsefterfrågan, väntas exporten vinna ytterligare marknadsandelar. Tillväxten kommer att vara fortsatt dämpad under 2013, vilket avspeglar svagare tillväxt bland landets handelspartner i euroområdet liksom ytterligare budgetkonsolideringsåtgärder, men väntas bli svagt positiv vid halvårsskiftet tack vare en återhämtning för export och investeringsaktivitet. För hela året beräknas BNP-tillväxten minska med omkring 1 %. Arbetslösheten väntas kulminera på drygt 16 % under 2013. (8) Det offentliga underskottet uppgick till - 9,8 % av BNP 2010, något lägre än underskottet på - 10,2 % av BNP 2009. Det svaga resultatet berodde främst på den statistiska omklassificeringen av vissa statsägda företag och offentlig-privata partnerskap inom den offentliga sektorn liksom kostnaderna i samband med räddningen av två problembanker. Dessa effekter uppvägdes endast delvis av engångseffekten av överföringen av en pensionsfond till den offentliga sektorn och något högre offentliga inkomster än de tidigare åren. För 2011 blev underskottsutfallet 4,2 % av BNP jämfört med ett uppsatt mål på 5,9 % av BNP. Det bättre nominella resultatet förklaras av en överföring av bankernas pensionsmedel till socialförsäkringssystemet, som användes till att sluta ett finanspolitiskt gap på 1½ % av BNP. Regeringen reagerade snabbt för att korrigera det sämre än väntade utfallet under årets första hälft genom att anta ytterligare åtgärder på inkomstsidan, som exempelvis ett engångsskattepåslag på inkomstskatten och en höjning av mervärdesskattesatsen på elektricitet och naturgas från den nedsatta skattesatsen till normalskattesatsen i förening med nedskärningar på utgiftssidan. Det finanspolitiska gapet förklaras därför främst av icke återkommande underskottshöjande faktorer, nämligen sämre än väntat utfall för andra inkomster än skatt i fråga om koncessioner och fast egendom, redovisningen av skulder i ett samhällsägt företag och ett offentlig-privat partnerskap, båda med Madeiras regionala regering som huvudman, samt omklassificeringen av ett offentlig-privat partnerskap inom den offentliga sektorn efter införandet av vägavgifter. (9) Enligt kommissionens senaste uppdatering av Portugals ekonomiska utsikter beräknas det offentliga underskottet 2012 bli 5,3 % baserat på oförändrad politik, vilket ska jämföras med ett förväntat underskott på 4,5 % av BNP i 2012 års budgetlag och 2012 års stabilitetsprogram. I 2012 års budget, efter ändring genom budgettillägget i mars, ingår konsolideringsåtgärder på uppskattningsvis 5½ % av BNP. Bland de utgiftsreducerande åtgärderna ingår löne- och pensionsnedskärningar tillsammans med lägre anställningsnivåer i den offentliga sektorn och nedskärningar i sjukvård, utbildning och kapital i samhällsägda företag samt i löpande utgifter. De inkomsthöjande åtgärderna baseras på högre indirekt beskattning genom att vissa varor och tjänster flyttas över från nedsatt och mellanliggande till högre mervärdeskattesatser. Förändringar i direkt beskattning syftar främst till att bredda skattebasen genom att minska gällande avdragsmöjligheter och skatteundantag i den personliga inkomstbeskattningen och bolagsbeskattningen. (10) Den beräknade avvikelsen 2012 från budgetplanen är omkring 2¼ % av BNP, främst kopplad till en snabbare omläggning än väntat av ekonomin mot mindre skatteintensiv export samt högre arbetslöshet än väntat som belastar socialförsäkringsbudgetarna. Inkomstunderskridandena är brett baserade och gäller lägre än väntade direkta och indirekta skatteinkomster liksom socialförsäkringsavgifter. Ändringen i skattebaser har lett till ett totalt inkomstunderskridande på omkring 2 % av BNP jämfört med de beräknade inkomsterna i 2012 års budget, medan 1¼ % av BNP avsåg engångstransaktioner. De totala utgifterna utvecklas planenligt, med högre utgifter för arbetslöshetsersättningar som uppvägs av besparingar på andra områden, särskilt ersättningar till anställda. Besparingar motsvarande 1,5 % av BNP – lägre räntebetalningar, omprogrammeringen av EU:s strukturfonder och, möjligen, engångsintäkter från flygplatskoncessioner – kommer att medverka till att delvis uppväga inkomstunderskridandena. Eftersom en del av de underskottsminskande faktorerna är av engångskaraktär ger hålet i 2012 års budget en övervältringseffekt på 1½ % av BNP under 2013 orsakad av minskade skatteintäktsbaser samt utvecklingen på arbetsmarknaden. (11) Enligt kommissionens senaste uppdatering av Portugals ekonomiska utsikter beräknas det offentliga underskottet för 2013, baserat på oförändrad politik, uppgå till 4 ¾ % av BNP, vilket ska jämföras med ett ursprungligt mål på 3 %. Inom ramen för det ekonomiska anpassningsprogrammet för Portugal beaktas i scenariot baserat på oförändrad politik de åtgärder som man enats om i rådets genomförandebeslut 2011/344/EU om beviljande av ekonomiskt bistånd från unionen till Portugal av den 17 maj 2011 och den fjärde uppdateringen av samförståndsmemorandumet om särskilda ekonomisk-politiska villkor mellan Europeiska kommissionen, som agerar på Europeiska unionens vägnar, och Republiken Portugal. I den fjärde uppdateringen av översynen av samförståndsmemorandumet om särskilda ekonomisk-politiska villkor föreslogs finanspolitiska konsolideringsåtgärder på cirka 2 % av BNP för 2013 inklusive en betydande utgiftsminskning genom lägre ersättningsnivå per anställd och nedskärningar inom utbildning och sjukvård i förening med vinster från omstrukturering av den centrala förvaltningen och samhällsägda företag. På inkomstsidan föreslås åtgärder som syftar till att bredda skattebasen genom minskade skatteförmåner och skatteavdrag när det gäller bolagsskatter och personliga inkomstskatter samt genom att höja punktskatter. Med åtgärder i samma linje övervägs i 2012 års stabilitetsprogram finanspolitiska konsolideringsåtgärder på i storleksordningen 1,4 % av BNP . (12) Kommissionens senaste uppdatering av Portugals ekonomiska utsikter visar att det strukturella underskottet uppgick till - 8,7 %, - 8,5 % och - 6,3 % av BNP för åren 2009, 2010 respektive 2011. Det förväntas uppgå till -4,2 % av BNP år 2012. Detta innebär en genomsnittlig finanspolitisk ansträngning, mätt som skillnaden mellan de strukturella underskotten, på 1,5 % av BNP mellan 2010 och 2012, vilket överstiger den minsta årliga, genomsnittliga finanspolitiska ansträngning på 1¼ % av BNP som rådet fastställde för 2010–2013. Efter korrigering för förändringarna av det makroekonomiska scenariot mellan de beräkningar som låg till grund för rådets rekommendationer av den 2 december 2009 och den nuvarande prognosen beräknas den årliga, genomsnittliga finanspolitiska ansträngningen mellan 2010 och 2012 bli omkring 0,8 procentenheter av BNP högre. Portugal har således vidtagit effektiva åtgärder när det gäller utvecklingsbanan för det strukturella underskottet fram till 2012. (13) Enligt kommissionens höstprognos 2009 som låg till grund för rådets rekommendation av den 2 december 2009 enligt artikel 126.7 i EUF-fördraget, förväntades den portugisiska ekonomin växa med 0,3 % 2010 och med 1,0 % 2011. Åren 2012 och 2013 låg bortom den prognoshorisonten, men utifrån antagandet att det stora negativa produktionsgapet gradvis kommer att slutas senast 2015, väntades tillväxten 2012 och 2013 bli högre än 2011. Det reala BNP-utfallet 2010 och 2011 överensstämde mycket dåligt med den beräknade utvecklingsbanan i 2009 års höstprognos, till stor del på grund av exceptionella faktorer som resulterade i högre icke hållbar tillväxt 2010 och mycket lägre tillväxt 2011. Dessutom var den ekonomiska tillväxtens sammansättning i mycket lägre grad baserad på inhemsk efterfrågan. Det sammantagna bidraget från inhemsk efterfrågan under 2010 och 2011 var -5 procentenheter av BNP, jämfört med en prognos på 0,6 procentenheter. Samtidigt försämrades arbetsmarknaden i större omfattning och snabbare takt än vad som förutsågs i kommissionens höstprognos 2009. I den senaste uppdateringen av kommissionens prognos för den portugisiska ekonomin räknar man med en väsentligt negativ tillväxt för 2012 respektive 2013. Tillväxtens sammansättning förmodas vidare fortsätta att ha slagsidan mot nettoexport. Dessa tillväxtberäkningar visar att den portugisiska ekonomin har drabbats av oförutsedda händelser. (14) Den offentliga bruttoskulden steg från 93,3 % 2010 till 107,8 % av BNP 2011 och väntas, enligt kommissionens senaste uppdatering av de ekonomiska utsikterna för Portugal, stiga till 119,1 % av BNP 2012 samt nå 123,7 % av BNP 2013 och således överstiga fördragets referensvärde för alla åren. Denna ökning av skuldkvoten drivs främst på av högre räntebetalningar inbegripet betalningar kopplade till programlånen, och i mindre omfattning av den primära underskottsdynamiken. Stock-/flödesjusteringarna är betydande 2012 genom att de bidrar med 3,3 procentenheter av BNP till ökningen och är knutna till planen att reglera fakturor från leverantörer till offentliga organ och andra utestående transaktioner. (15) De offentliga finansernas ställning har försämrats väsentligt jämfört med antagandena i rådets ursprungliga rekommendation, på grund av sämre än väntade ekonomiska utsikter, som också är mindre skatteintensiva. Den betydande nedgången i ekonomin påverkar dessutom sysselsättning och arbetslöshet på ett mycket negativt sätt. Detta har fått negativa effekter på både inkomst- och utgiftssidan, med lägre sociala avgifter och högre sociala transfereringar. Med hänsyn tagen till alla dessa faktorer, och i synnerhet givet den markanta försämringen av de finanspolitiska utsikterna sedan rådets ursprungliga rekommendation enligt artikel 126.7 i EUF-fördraget och det faktum att Portugal har vidtagit effektiva åtgärder, skulle det därför vara motiverat med ytterligare ett år för att korrigera det alltför stora underskottet. (16) Beviljandet av ytterligare ett år för korrigeringen av det alltför stora underskottet kräver att mellanliggande nominella underskottsmål på 5,0 % av BNP för 2012, 4,5 % av BNP för 2013 och 2,5 % av BNP för 2014 uppnås på det sätt som definieras i den femte uppdateringen av rådets genomförandebeslut 2011/344/EU. På grundval av kommissionens uppdatering av Portugals ekonomiska utsikter skulle dessa nominella mål i sin tur kräva en underliggande förbättring av det strukturella saldot på 2,3 % av BNP år 2012, 1,6 % år 2013 och 1,3 % år 2014. De portugisiska myndigheterna kommer att anta ytterligare åtgärder för att nå underskottsmålen för 2012, 2013 och 2014 mot bakgrund av de behov som konstaterats i den femte översynen av det ekonomiska anpassningsprogrammet. Myndigheterna kommer därutöver att ta fram beredskapsåtgärder för de följande åren i händelse av avvikelser, givet möjliga genomföranderisker. (17) Trots att trycket lättat något under senaste månaderna förblir marknadstrycket på den portugisiska statsskulden högt och det finns därför behov att underbygga trovärdigheten i konsolideringsåtgärderna. Detta skulle dels kräva en närmare precisering av alla strukturella åtgärder som krävs för att uppnå budgetmålen under 2013 och 2014, dels att underskotten minskas snabbare om de ekonomiska eller finanspolitiska villkoren visar sig bättre än vad som för närvarande kan förväntas. Tidsfristen på tre månader för att vidta effektiva åtgärder motiveras av att det här är viktigt att vidta åtgärder i tid för att undvika risken för framtida överskridanden. (18) Den 6 juli antog rådet landspecifika rekommendationer riktade till Portugal för att genomföra de åtgärder som föreskrivs i rådets genomförandebeslut 2011/344/EU och som närmare specificeras i samförståndsmemorandumet av den 17 maj 2011 och dess påföljande tillägg. Det övergripande syftet med dessa åtgärder är att anta en trovärdig och välavvägd finanspolitisk konsolideringsstrategi som stöds av strukturella finanspolitiska åtgärder och bättre finansiell kontroll över samhällsägda företag och offentlig-privata partnerskap, genomgripande och tidigarelagda strukturella reformer i produkt- och tjänstemarknader samt ansträngningar att skydda den finansiella sektorn genom rekapitalisering med stöd av reservfaciliteter. (19) Parallellt med de regelbundna översynerna av det ekonomiska anpassningsprogrammet för Portugal såsom definierat i rådets genomförandebeslut 2011/344/EU kommer en kvartalsvis övervakning göras av hur genomförandet av dess åtaganden inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott fortskrider. (20) Portugal uppfyller villkoren för en förlängning av tidsfristen för att korrigera det alltför stora offentliga underskottet, i enlighet med artikel 3.5 i förordning (EG) nr 1467/97 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott. HÄRIGENOM REKOMMENDERAS FÖLJANDE. (1) Att de portugisiska myndigheterna får den rådande situationen med ett alltför stort underskott att upphöra senast 2014. (2) Att de portugisiska myndigheterna uppnår en förbättring av det strukturella saldot på 2,3 % av BNP år 2012, 1,6 % av BNP år 2013 och 1,3 % av BNP år 2014 för att senast 2014 nedbringa underskottet under referensvärdet på 3 % av BNP, baserat på kommissionens uppdatering av Portugals ekonomiska utsikter. De nominella underskottsmålen bör vara 5,0 % av BNP år 2012, 4½ % år 2013 och 2,5 % år 2014. (3) Att de portugisiska myndigheterna genomför de åtgärder som antogs i 2012 års budget och i dess tilläggsbudget i mars samt att de vidtar ytterligare åtgärder motsvarande 0,3 % av BNP för att begränsa underskottet till 5,0 % av BNP. Dessa åtgärder inbegriper en frysning av vissa av anslagen i 2012 års budget för ännu ej påbörjade investeringsprojekt, höjda stämpelskatter på högt värderade fastigheter och höjda skattesatser på investeringsinkomster, tidigareläggning av vissa åtgärder i budgeten för 2013 för att reducera sociala förmåner samt införa andra åtgärder för att generera besparingar i mellanliggande förbrukning och inkomster från försäljningar. (4) Att de portugisiska myndigheterna antar varaktiga konsolideringsåtgärder på 3,0 % av BNP för att uppnå underskottsmålet för 2013 på 4½ % av BNP. Om inget annat anges inbegriper de åtgärder som ska antas tillsammans med 2013 års budgetlag följande: i) en minskning av ersättningar till anställda genom en väsentlig minskning av antalet offentliganställda, i övertidsersättningar och i annan ersättning än lön, ii) förbättrad kontroll av existensmedel och nedskärningar i vissa sociala program och förmåner, iii) mer genomgripande sjukvårdsreform och reform av samhällsägda företag. På inkomstsidan inbegriper de planerade projekten följande: i) en reform av den personliga inkomstskatten som förenklar skattestrukturen, avskaffar vissa skatteutgifter, höjer den genomsnittliga skattesatsen samtidigt som skatteprogressiviteten skärps, ii) en breddning av bolagsskattebasen genom att avskaffa avdragsmöjligheten för skulder samt iii) höjda fastighetsskatter. De portugisiska myndigheterna kommer att tillgripa beredskapsåtgärder under 2013 om det uppstår avvikelser. (5) Att de portugisiska myndigheterna antar varaktiga konsolideringsåtgärder på 1¾ % av BNP för att uppnå underskottsmålet för 2014. En heltäckande utgiftsöversyn kommer att genomföras inför den sjätte översynen av det ekonomiska anpassningsprogrammet för att fullt ut specificera åtgärder på omkring 4 miljarder euro under perioden 2014-2015 och åtgärder kommer att specificeras i detalj senast i mitten av februari 2013. De finanspolitiska konsolideringsplanerna för perioden 2014-2015 kommer att specificeras i detalj i 2013 års stabilitetsprogram. (6) Portugals regering ska vidta effektiva åtgärder för att genomföra denna rekommendation inom tre månader från antagandet av denna rekommendation och, i enlighet med artikel 3.4a i rådets förordning (EG) nr 1467/97, i detalj rapportera om den konsolideringsstrategi som ska uppnå målen. Vidare uppmanar rådet de portugisiska myndigheterna att göra följande: – Utöver den rapport som avses i rekommendation 6 och parallellt med de krav som definieras i rådets genomförandebeslut 2011/344/EU om beviljande av ekonomiskt bistånd från unionen till Portugal av den 17 maj 2011 rapportera om de framsteg som görs för genomförandet av denna rekommendation var tredje månad liksom i ett särskilt kapitel i de stabilitetsprogram som tas fram till och med 2015. – Att upprätthålla takten i arbetet med att reformera den offentliga finansiella styrningen genom att reformera budgetramlagen för att göra den förenlig med Europeiska unionens nya regler för styrning av de offentliga finanserna och fortsätta att förbättra transparens och kontroll i alla budgetstadier samt säkerställa att dess medelfristiga budgetramverk och mål för alla nivåer av den offentliga sektorn efterlevs. Denna rekommendation riktar sig till Republiken Portugal. Utfärdad i Bryssel den På rådets vägnar Ordförande