Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Europeiska kommissionens begäran att kommittén skall utarbeta ett förberedande yttrande om kommissionens meddelande 'En bättre och enklare lagstiftning'"

(KOM(2001) 726 slutlig)

(2002/C 125/20)

I en skrivelse av den 10 januari 2002 från kommissionens ordförande Romano Prodi ombads kommittén av kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget utarbeta ett förberedande yttrande om "Meddelande från kommissionen - En bättre och enklare lagstiftning".

Sektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 1 mars 2002. Föredragande var Kenneth Walker.

Vid sin 389:e plenarsession den 20-21 mars 2002 (sammanträdet den 21 mars 2002) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 56 röster för, 1 röst emot och 1 nedlagd röst.

1. Inledning

1.1. Lagstiftning spelar en viktig roll när det gäller att uppnå de mål som Europeiska unionen har ställt upp, inklusive målen i den europeiska sociala modellen. Den gynnar både den offentliga sektorn och näringslivet på många sätt. Den behövs för att förbättra folkhälsan och den allmänna säkerheten, för att skydda miljön, uppfylla sociala målsättningar och se till att grundläggande offentliga tjänster finns tillgängliga för alla samt för konsumentskyddet. Lagstiftning främjar också konkurrensen genom att garantera att hela näringslivet följer samma regler. Därmed undviker man snedvridning av konkurrensen och skapar ett klimat av lagstiftningsmässig säkerhet där offentlig förvaltning, näringsliv och konsumenter kan agera. Förordningar är också viktiga när det gäller att sammanjämka de ibland motstridiga intressen som olika aktörer har.

1.1.1. Dessa fördelar har dock ett pris. I den senaste opinionsundersökningen i företagen, genomförd av Europeiska kommissionen (Europeiska kommissionen: Internal Market Scoreboard nr 9, november 2001, http://europa.eu.int/comm/internal_market), framkommer att företagen i EU skulle kunna spara minst 50 miljarder euro om lagstiftningen var av bättre kvalitet. Detta motsvarar en minskning på 15 % av företagens kostnader för att följa lagarna. Om man extrapolerar innebär det att näringslivets totala kostnad för att följa lagarna uppgår till mer än 330 miljarder euro per år. Dessa besparingar är dessutom beräknade med en statisk situation som utgångspunkt. Kommissionen menar själv att en lagstiftning av högre kvalitet troligtvis skulle ge upphov till en ny ekonomisk dynamik vars fördelar utan tvekan skulle vara ännu större.

1.1.1.1. För företagen kan dessa kostnader faktiskt betraktas som en extra skatt som de måste betala. Denna skatt tas sedan (precis som alla andra skatter) ut från konsumenterna i form av högre priser. Medborgarna måste vara övertygade om att de får valuta för pengarna. För närvarande är det uppenbart att det inte är fallet.

1.2. Detta är dessutom bara halva sanningen. De siffror som citerades ovan tar inte hänsyn till regleringskostnaderna för den offentliga förvaltningen eller kostnaderna för den brist på ekonomisk effektivitet som dålig lagstiftning orsakar, t.ex. högre priser och produkter och tjänster av lägre kvalitet beroende på minskad konkurrens och mindre innovation. Mot denna bakgrund skulle samhällets kostnader för lagstiftning av dålig kvalitet, enligt kommissionens beräkningar; vara i storleksordningen 10 % av BNP. Det är då föga förvånande att kommissionen beskriver en förbättrad lagstiftning som en "prissumma väl värd att tävla om". Dessutom skulle lagar av hög kvalitet förbättra möjligheterna att återställa förtroendet för regeringarna samt för institutionerna i allmänhet.

2. Vad har hänt hittills?

2.1. Vid Europeiska rådets möte i Edinburgh i december 1992 fastslogs att en förenkling och en förbättring av lagstiftningen utgör en av gemenskapens främsta prioriteringar. Europeiska rådet fastställde i Lissabon (mars 2000) det strategiska målet att Europeiska unionen skall "bli världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomi, med möjlighet till hållbar ekonomisk tillväxt med fler och bättre arbetstillfällen och en högre grad av social sammanhållning". Både där och i Santa Maria de Feira (juni 2000) fastställdes den viktiga roll som bättre lagstiftning har när det gäller att uppnå målen. Kravet på att "utarbeta en strategi för ytterligare samordnade åtgärder för att förenkla bestämmelser" bekräftades och utvidgades därefter vid Europeiska rådets möten i Stockholm och Göteborg.

2.1.1. Under rådets möte i Lissabon uppmanade man uttryckligen kommissionen att år 2001 behandla frågan om förenkling såväl inom EU-institutionerna som i medlemsstaterna. Hittills har resultaten varit en besvikelse. Det finns få tecken på några nämnvärda framsteg i medlemsstaterna, och kommissionen ligger tolv månader efter tidtabellen. Dessa förseningar är speciellt olyckliga med tanke på att utvidgningen närmar sig. Enligt gällande tidtabell planerar man att tio kandidatländer skall hinna anslutas före valen till Europaparlamentet år 2004.

2.2. Under perioden mellan toppmötena i Edinburgh och Lissabon hände inte mycket i fråga om en förbättring av lagstiftningen. År 1995 fastställdes i Molitorrapporten arton allmänna rekommendationer. Kommittén stödde dessa förslag och beklagar att så lite har gjorts sedan dess för att genomföra dem.

2.3. I maj 1996 inleddes SLIM-initiativet (initiativet för en enklare lagstiftning för den inre marknaden) i syfte att se hur lagstiftningen för inre marknaden skulle kunna förenklas, men resultaten har varit mycket magra. Genomförandet har varit slumpartat och genomslaget har varit svagt. En orsak är att rådet och parlamentet emellanåt inte har följt upp kommissionens förslag om ändring av lagstiftningsinstrument. Alltför ofta har även medlemsstaterna underlåtit att göra den nödvändiga uppföljningen. I en nyligen utkommen rapport om resultaten av den femte etappen i SLIM-initiativet (kommissionens arbetsdokument, Simpler Legislation for the Internal Market, SEK (2001) 575 angavs att endast fem medlemsstater hade tagit initiativ till att förenkla den nationella lagstiftningen i fråga om de gemenskapsförordningar och gemenskapsdirektiv som granskades under den femte etappen, och att det i de flesta av dessa fall inte hade varit möjligt att fastställa om besparingar för användarna hade ägt rum eller hur stora de i så fall varit. Detta är ett tydligt belägg för att metodiken för utvärderingar i efterhand måste förbättras.

2.4. Efter rådets möte i Lissabon har flera steg tagits för att påskynda förenklingstakten. Ekonomiska och sociala kommittén utarbetade ett yttrande på eget initiativ i ämnet i oktober 2000(1), och ett uppföljande yttrande i november 2001(2). I november 2000 inrättade inrikesminstrarna en rådgivande grupp på hög nivå för att bidra till att belysa alla aspekter av detta problem. Gruppen lade fram sin rapport, Mandelkernrapporten, i november 2001. I december offentliggjorde kommissionen ett meddelande(3) till Laekentoppmötet om en förenklad och förbättrad lagstiftning.

2.5. I ett meddelande från kommissionen inför rådets vårmöte i Barcelona(4) finns en rekommendation om att Europeiska rådet bör stödja det pågående arbetet med att senast i juni 2002 lägga fram en handlingsplan för en förbättring och förenkling av bestämmelser.

3. Kommissionens meddelande inför rådets möte i Laeken

4. Mandelkernrapporten

5. Ekonomiska och sociala kommitténs yttranden

5.1. Kommittén underströk i ett yttrande från oktober 2000(5)"vikten av att så fort som möjligt påbörja förenklingen av lagstiftningen på inre marknaden, samtidigt som man förbättrar föreskrifternas kvalitet och gör överföringen till nationell lagstiftning mer effektiv och stärker det civila samhällets friheter och ansvar".

5.1.1. Kommittén uppmanade Europeiska rådet i Stockholm att på förslag av kommissionen anta en flerårig plan för att förenkla bestämmelserna. Planen bör innefatta målsättningar, prioriteringar, metoder, budget samt uppföljnings- och kontrollinstrument. Europeiska rådet bör varje år under vårmötet granska genomförandet av planen på grundval av en rapport från kommissionen.

5.1.2. I yttrandet föreslogs att planen skulle leda till att EU-institutionerna antog uppförandekoder som skulle säkerställa att institutionerna arbetar för att förenkla bestämmelserna, snarare än att komplicera dem ytterligare. Kommissionen bör framstå som ett exempel, och medlemsstaterna och deras förvaltningar bör uppmuntras att anta sådana uppförandekoder. Kommittén gick i spetsen genom att fastställa en egen uppförandekodex i yttrandet.

5.1.3. I yttrandet rekommenderade ESK också att kommissionen skulle låta ett externt organ göra konsekvensanalyser, och att de skulle göras under förhållanden som garanterar oberoende.

5.2. I kommitténs yttrande från november 2001(6) utvecklades idén med ett oberoende sakkunnigt organ som granskar lagstiftningsprocessen. I yttrandet lades följande konkreta förslag fram för att förbättra den befintliga lagstiftningen:

- Ett organ för översyn av bestämmelser bör inrättas med uppgiften att kontrollera översynen av gällande lagstiftning och fastställa riktlinjer för införande av ny lagstiftning. Organet bör även genomföra utvärderingar av lagstiftningens effekter. Organet bör bestå av representanter för kommissionen och nationella myndigheter och företag.

- Särskilda kvantitativa mål bör fastställas för att minska lagstiftningsmängden, exempelvis att minska den sammanlagda mängden förordningar och direktiv med 20 % inom fem år.

- Alla nya bestämmelser och alla befintliga bestämmelser som förnyas bör ges ett slutdatum då de automatiskt löper ut, såvida de inte förlängs ytterligare.

- Små och medelstora företag och i synnerhet mikroföretag bör undantas från vissa bestämmelser eller från vissa delar av bestämmelser. Detta undantag bör tillämpas i fallande skala, med mer omfattande undantag för mikroföretag med färre än 10 anställda.

- Gemenskapens regelverk bör strömlinjeformas genom att man utarbetar ett "kärnregelverk" och skapar viss ordning och rationalisering utåt. Detta kan uppnås genom en kodifieringsprocess efter det svenska mönstret.

- Regelverket bör göras mer lättillgängligt genom en översyn av Gemenskapernas officiella tidning och genom att lägga ut regelverket på Internet.

- Man bör i möjligaste mån söka efter alternativ till lagstiftning.

- Samtliga lagstiftningsförslag bör testas för att se om det ligger i allmänhetens intresse att de införs.

- Framsteg inom teknik och kommunikation bör utnyttjas fullt ut i syfte att minska kostnaderna för efterlevnaden.

- I framtiden bör kommissionens konsekvensanalyser av lagförslag innefatta en rapport om en utvärdering av alternativ till lagstiftning.

5.2.1. Kommittén vill nu upprepa dessa förslag och anser att de bör utgöra grundvalen i en systematisk och övergripande strategi för att uppnå bättre lagstiftning på alla nivåer.

5.3. I yttrandet konstateras också att det finns en hierarki i lagstiftningen. Överst kommer EU:s förordningar och direktiv, och sedan följer i fallande ordning nationellt genomförande av EU-lagstiftning, nationella lagar och regeringsförordningar, myndigheters föreskrifter, regionala och kommunala föreskrifter och sist kollektivavtal. Ju lägre man kommer i hierarkin, desto mer ökar lagstiftningsvolymen. Dessutom minskar tydligheten och ansvarsskyldigheten, och bestämmelserna blir mer komplicerade, motstridiga och godtyckliga.

5.4. I yttrandet framhölls också att ramlagstiftning till sin natur är mer flexibel och ger företag större frihet inom fastställda gränser, men att det finns risk för att själva regleringsprocessen härigenom blir slappare och att skillnader i regleringsklimat uppstår mellan olika medlemsstater. Detsamma gäller tillämpningen av subsidiaritetsprincipen.

5.5. I yttrandet menade man att "förenklingsprocessen måste påskyndas kraftigt för att underlätta unionens utvidgning". Kommittén vill understryka hur viktig denna fråga är. När en handlingsplan för förenklad och förbättrad lagstiftning väl har slutbehandlats i juni 2002 - förutsatt att man håller denna tidsgräns - återstår det knappt två åt innan den första gruppen med nya medlemsstater planeras ansluta sig.

6. Allmänna kommentarer

6.1. Kommittén delar kommissionens åsikt att uppgiften att förenkla bestämmelserna måste fördelas på olika organ, och att alla berörda aktörer på EU-nivå och nationell nivå måste samarbeta och samordna sina insatser.

6.1.1. Trots kommissionens lovvärda avsikter att ta itu med detta problem på ett effektivt sätt tvivlar kommittén starkt på att den politiska viljan finns på nationell nivå för att genomföra planerna med tillräcklig beslutsamhet. Tidigare samarbete - eller brist på samarbete - mellan medlemsstaternas förvaltningar på andra områden (t.ex. i fråga om skattebedrägerier) bådar inte gott för dagens planer, om det inte bakom dem finns en stark, enande kraft.

6.1.1.1. Kommissionen har rätt när den menar att det finns behov av nya vanor och arbetsmetoder och att man måste utveckla en ny administrativ och politisk kultur. Detta kommer att bli svårt nog på EU-nivå, och det kommer att visa sig allt svårare ju längre ned man kommer i lagstiftningshierarkin. Man måste särskilt komma till rätta med medlemsstaternas sedvana att ge anonyma organ (som i stor utsträckning inte kan ställas till ansvar) lagstiftningsbefogenheter.

6.2. Kommittén stöder kommissionens plan att förenkla och minska volymen på gemenskapslagstiftningen, vilket ligger i linje med de rekommendationer som kommittén har fört fram i två yttranden. Kommittén välkomnar särskilt kommissionens avsikt att minska den befintliga lagtextmängden med 25 % innan mandatperioden löper ut. Ett slutdatum bör anges för att fullborda denna process före slutet på nästa mandatperiod år 2010. Detta borde bidra till att förbättra texternas kvalitet och reducera textvolymen. Det senare är lika viktigt, eller till och med viktigare. Kommittén stöder också planen att dra tillbaka förslag som inte har lett till lagstiftning och som inte längre är aktuella. Det skulle vara välkommet med ett liknande initiativ från medlemsstaternas sida.

6.2.1. Förenklingsprocessen förutsätter att man tillämpar vissa kriterier för att underbygga beslut, exempelvis sociala och miljömässiga normer eller tankegångar. Dessa kriterier bör avtalas i ett förfarande som omfattar alla berörda aktörer.

6.3. Kommittén välkomnar kommissionens åtagande att stärka och intensifiera samråden. ESK anser att detta görs bäst genom att rådfrågningsområdena görs så vida som möjligt. Det är särskilt betydelsefullt att införa procedurer för att bredda samrådsförfarandet till företrädare för småföretagen och andra samhällssektorer som är underrepresenterade i dag. Förutom formell rådfrågning som inbegriper utvalda samtalspartner bör kommissionen vara öppen för bidrag från alla berörda parter så att rådfrågningen i praktiken skulle kunna ske på den rådfrågades initiativ. Detta förfarande bör genomföras innan lagförslaget offentliggörs, och klara tidsgränser bör fastställas för bidragen.

6.3.1. Öppenheten i rådfrågningsförfarandet skulle förbättras mycket om kommissionen under utarbetandet av lagförslaget kunde offentliggöra vilka framställningar som hade inkommit och i vilken utsträckning dessa hade beaktats.

6.4. Kommittén stöder kommissionens åsikt att samreglering, rätt tillämpad, är ett sätt att uppnå flexibilitet och större effektivitet, och instämmer i kommissionens uppfattning att samreglering inte utgör ett försök att gå förbi lagstiftarens befogenheter eller undvika reglering. Detta var också slutsatsen från en hearing om samreglering som kommitténs observationsgrupp för inre marknaden arrangerade i maj 2001.

6.5. ESK stöder kommissionens avsikt att inrätta ett internt rättsligt nätverk i syfte att främja goda metoder samt åsikten att man samtidigt bör upprätta ett interinstitutionellt nätverk med uppgift att sörja för att texterna håller en hög kvalitet ur rättslig synvinkel. Kommittén anser att dess yttranden i framtiden också bör innehålla en kommentar om den rättsliga kvaliteten i kommissionens förslag.

6.6. Kommittén stöder kommissionen när det gäller att medlemsstaterna bör förbinda sig att troget och inom fastställd tid införliva gemenskapens rättsakter i den inhemska lagstiftningen. Kommissionens Internal Market Scoreboard (Nr 9, 29 november 2001) visar att detta i stor utsträckning inte är fallet. Kommittén anser att det är mycket viktigt att förbättringar sker på detta område.

6.7. Kommittén ger starkt stöd åt rekommendationerna i Mandelkernrapporten.

7. Konsekvensanalyser för lagstiftning

7.1. Kommittén noterar att kommissionen föreslår en förhandsbedömning av utkasten till förslag för att fastställa vilka förslag som bör bli föremål för en detaljerad konsekvensanalys. ESK anser att det finns svagheter i det nuvarande systemet för konsekvensanalyser och stöder förslaget från expertgruppen European Policy Centre (centrum för europeisk politik) att all reglerande eller lagstiftande verksamhet från kommissionen, rådet eller Europaparlamentet bör underställas konsekvensanalys för lagstiftning ("Regulatory Impact Analysis: improving the quality of EU regulatory activity" EPC, september 2001).

7.2. En sådan konsekvensanalys omfattar flera metoder som syftar till att systematiskt bedöma negativa och positiva följder av föreslagen och befintlig lagstiftning. Detta är inte samma sak som en analys av kostnad/nytta, och det är inte heller ett sätt att ersätta beslut av politiker och valda tjänstemän. Konsekvensanalysen grundar sig på principerna för riskanalys men används mot bakgrund av insikten att det inte finns "riskfria" alternativ.

7.2.1. Konsekvensanalysen för lagstiftning förbättrar det relevanta informationsflödet till dem som utformar lagstiftningen, utan att påverka de politiska beslutsfattarnas självständighet. Konsekvensanalysen skulle inte på något sätt påverka balansen mellan EU-institutionerna.

7.3. Begreppsmässigt bygger analysen på följande sex grundsatser:

- Motivering: Det skall finnas en tydlig identifiering av ett specifikt problem och en övertygande motivering av värdet och den troliga effektiviteten av lagstiftning.

- Samråd: Brett och öppet samråd med alla intressenter för att fastställa kostnader och nytta när det gäller lagförslag.

- Analys: Systematisk, empirisk analys av kostnader, nytta och alternativ med hänsyn tagen till följderna av lagstiftningen i den "riktiga världen".

- Maximering av de totala nettofördelarna: Inriktning på att hitta lagstiftningslösningar som ger största möjliga välfärd för alla medborgare och berörda parter.

- Enhetlighet: Ett gemensamt, standardiserat praktiskt förfarande skall säkerställa att analysen sker enhetligt i hela förvaltningen.

- Ansvarsskyldighet: Tydlig, strukturerad information till beslutsfattarna om följderna av att välja vissa mål eller strategier för lagstiftningen.

7.4. Kommittén anser att många av de förslag som fastställs i kommissionens meddelande(7) bör genomföras i samband med att man upprättar en integrerad stödprocess för beslutsfattandet på grundval av konsekvensanalyserna för lagstiftning.

7.5. EU:s politik när det gäller förvaltning av bestämmelser är inte klar och enkel. Den kan utläsas ur de riktlinjer för lagstiftningspolitiken som utfärdades 1996 av Europeiska kommissionens ordförande. De är inte obligatoriska och det finns för närvarande inte någon rättslig grund för konsekvensanalyser för lagstiftning på EU-nivå, och inte heller några rättsliga krav på att omfattande sådana analyser skall genomföras. Kommittén anser att konsekvensanalyser för lagstiftningen bör ingå som en del i arbetet med att utforma politiken, både på EU-nivå och på nationell nivå.

7.5.1. Konsekvensanalysen för lagstiftning måste utformas så att den omfattar hela lagstiftningsprocessen från kommissionens förslag till rådets beslut (samt i tillämpliga fall Europaparlamentets andra behandling), så att alla ändringar och kompromisser kontinuerligt utvärderas.

7.5.1.1. I princip bör det behöriga generaldirektoratet bifoga en förhandsbedömning till alla lagförslag, så att kommittén får möjlighet att uttala sig om dem.

7.5.2. I medlemsstaterna bör också konsekvensanalyser ingå i lagstiftningsförfarandet. Alla medlemsstater bör vara tvungna att göra en konsekvensanalys när EU-direktiv införlivas i den nationella lagstiftningen och när man meddelar kommissionen att man avser lagstifta på tekniska områden som inte ännu täcks av bestämmelserna för inre marknaden. Detta får inte bli en förevändning för att förlänga perioden för införlivande.

7.6. Därför instämmer kommittén i European Policy Centres åsikter:

- Det bör finnas en förenklad rättslig grund för att inrätta ett effektivt framtida system för konsekvensanalyser av lagstiftning på EU-nivå.

- Riktlinjer och principer bör fastställas.

- Det framtida systemet för konsekvensanalyser av lagstiftning på gemenskapsnivå bör kännetecknas av långsiktighet.

7.7. Kommittén instämmer också i rekommendationerna från expertgruppen om att en kortsiktig handlingsplan bör upprättas.

8. Övriga lagstiftningsfrågor

8.1. Bortsett från alla andra aspekter (som hållbar utveckling, levnads- och arbetsvillkor) är lagstiftning en fråga som handlar om inre marknaden. De olika lagstiftningsmodeller som har uppstått i medlemsstaterna beroende på när och i hur stor utsträckning gemenskapslagstiftningen har införlivats i nationell lagstiftning, nationella tolkningar av EU:s rättsliga instrument, "komplettering" på nationell nivå med EU:s ramlagstiftning samt sekundärlagstiftning skapad av nationella, regionala och lokala myndigheter splittrar inre marknaden och skapar allvarliga problem med snedvridning av konkurrensen.

8.1.1. Med tanke på inre marknaden finns det goda skäl för att genomföra en större andel av gemenskapslagstiftningen genom förordningar, som måste tillämpas enhetligt i medlemsstaterna, i stället för direktiv, som införlivas i den nationella lagstiftningen, vilket innebär förseningar och varierande bestämmelser.

8.2. Det finns också behov av att centralisera styrningen, vilket skulle göra det lättare att minska skillnaderna mellan lagstiftningsmodellerna i medlemsstaterna. I USA samordnas och övervakas lagstiftning av Office of Regulatory Affairs (byrån för rättsliga frågor). Byrån ingår i Vita husets Office of Management & Budget (förvaltnings- och budgetkontoret) och arbetar därför inte helt fristående från presidenten (som är mottagare av byråns rapporter), men den är oberoende gentemot de andra maktutövande organen och de nationella lagstiftningsorganen. Byrån har avsevärda befogenheter att gå in i alla lagstiftande organs verksamhet. Utkast till lagförslag måste remitteras till byrån först, och tidsgränser fastställs för dess godkännande. Innan byrån godkänner förslaget kan den efter eget gottfinnande kräva ändringar som berör förslagens ordalydelse eller innehåll.

8.2.1. För närvarande finns ingen liknande organisation för EU-lagstiftningen. Kommissionen har lagt förslag om att inrätta ett internt rättsligt nätverk och ett interinstitutionellt nätverk, och dessa organ kan få en liknande funktion på EU-nivå, men med tanke på att cirka 90 % av lagstiftningen härrör från medlemsstaterna skulle det i enlighet med subsidiaritetsprincipen bli nödvändigt att inrätta motsvarande organ i varje medlemsstat. Det vore också önskvärt om man kunde samordna dessa organs verksamhet på EU-nivå och nationell nivå, och detta skulle kunna kräva att man inrättar ett gemensamt organ som består av företrädare för nätverken i medlemsstaterna, kommissionen och EU-institutionerna.

8.2.2. Ett annat alternativ vore att utanför kommissionen inrätta en byrå för utvärdering av lagstiftning med Office of Regulatory Affairs (byrån för rättsliga frågor) i USA som förebild. Att införa konsekvensanalysen och övervaka tillämpningen av denna bör vara ett prioriterat mål på kort sikt.

8.3. Ett annat inslag i USA:s lagstiftningssystem är den inbördes utvärdering (peer review) som de lagstiftande organen gör av varandras arbete. De rättsliga instrument som inrättats av en myndighet underställs de andra myndigheterna för granskning och konstruktiv kritik. Detta fungerar inte enbart som en extra granskning utan främjar också utvecklingen av ett gemensamt arbetssätt när det gäller att utarbeta rättsliga instrument. Om den typen av expertgranskning kunde införas i Europa skulle liknande fördelar kunna uppnås även här. Förutom att de nationella myndigheterna granskade varandras arbete inom medlemsstaten och att institutionerna granskade varandra på EU-nivå, skulle det kunna bli lärorikt för medlemsstaterna att genomföra utvärderingar av andra staters arbete.

8.4. Konsolidering är en annan fråga som måste behandlas. Konsolidering innebär en sammanställning av en lagtext och de ändringar som gjorts av den i en enda, icke-bindande text. Skillnaderna är också stora i fråga om hur lång tid det tar att utarbeta konsoliderade versioner. I allmänhet tycks det dröja alltför länge för att det skall tillfredsställa behoven hos dem som använder lagstiftningen och som behöver en koncis, enhetlig och enkel men heltäckande text så snart som möjligt.

8.4.1. Även i de fall konsolideringen sker inom rimlig tid har den nackdelen att inte vara rättsligt bindande, och därför kan företag eller medborgare inte lita på den om de vill ta reda på vad lagen egentligen innebär. Kodifiering och omarbetning är att föredra. I december 1994 slöts en mellaninstitutionell överenskommelse om att man skulle fastställa ett påskyndat förfarande för officiell kodifiering av lagtexter, men detta tycks inte ha fått särskilt stor genomslagskraft ännu. Nyligen slöts också en mellaninstitutionell överenskommelse om mer strukturerad användning av omarbetningstekniken när det gäller rättsakter, vilket borde göra det lättare att använda denna metod under förutsättning att det finns tillräcklig tyngd bakom för att få den att fungera effektivt i praktiken.

8.5. Bestämmelser måste inte bara respektera proportionalitetsprincipen utan också vara genomförbara i praktiken. Lagstiftarna bör inrikta sig på lagförslagens praktiska effekter på företagens och medborgarnas dagliga verksamhet och liv. Framför allt måste man vara medveten om "lagen om oavsiktliga följder".

8.6. Mot bakgrund av vår tids snabba tekniska utveckling är det särskilt viktigt att bestämmelser är teknikneutrala. Man måste se till att konkurrensen inte snedvrids genom en lagstiftning som är så utformad att den gynnar eller missgynnar en teknik framför en annan, om det inte tydligt fastslagits att det är motiverat med hänsyn till allmänhetens intresse. Det finns också behov av att ge lagstiftningsförslag sådan utformning att tekniska framsteg inte gör dem föråldrade.

8.7. Om förenklingsprocessen skall lyckas måste någon driva frågan. Erfarenheterna visar att det behövs en pådrivande kraft på hög politisk nivå som verkar för att uppnå de fastställda målen inom den angivna tidsfristen om man skall kunna övervinna den inneboende trögheten och motviljan mot förändring samt viljan att skydda vad som anses vara av nationellt intresse.

8.8. Det är viktigt för tilltron till förenklingsprocessen att konkreta och mätbara fördelar uppnås inom rimlig tid. Det faktum att processen inleddes för tio år sedan och hittills haft så begränsat genomslag är oroande. I t.ex. Frankrike har ett kodifieringsförfarande funnits i ungefär femtio år, men hittills har mindre än hälften av gällande lagstiftning behandlats, vilket inte är uppmuntrande. Om "framstegen" sker i den takten kan det bara leda till att hela projektet misskrediteras.

8.9. En förenkling på EU-nivå är meningslös om inte motsvarande åtgärder också vidtas i medlemsstaterna. För att projektet skall få fart måste man emellertid börja på EU-nivå och inte vänta på att medlemsstaterna skall agera. Det är en from förhoppning att de snarast väljer att följa exemplet. Förenklingsprocessens framgång är beroende av bästa möjliga samarbete och samordning mellan kommissionen och de ansvariga organen i medlemsstaterna. Dessutom behövs politiska åtaganden och aktivt deltagande från medlemsstaternas regeringar.

9. Slutsatser

9.1. Det är medborgarna i Europa som blir lidande av en dålig lagstiftning. De största hindren för verkliga framsteg när det gäller förenkling och förbättring av lagstiftningen är den motvilja mot förändringar som finns inbyggd i alla större byråkratier, även i EU, samt medlemsstaternas vilja att bevara nationella sedvänjor och bruk. För att övervinna dem måste man utveckla en helt ny kultur på såväl europeisk som nationell nivå. Det kräver mer samarbete mellan de nationella institutionerna och EU-institutionerna än tidigare, vilket i sin tur endast kan uppnås under förutsättning att det finns ett starkt politiskt engagemang både inom EU och i medlemsstaterna.

9.2. Förenklingspolitiken måste inriktas på en omfattande harmonisering och samordning av lagstiftningsmodellerna i medlemsstaterna och i EU. Trots att kommissionen är drivkraften för den politiska förändringen inom EU, har mer än 90 % av lagstiftningen fortfarande sitt ursprung i medlemsstaterna. För att förenklingen skall kunna bli verklighet krävs samarbete.

9.2.1. Om man skall kunna driva förenklingsprocessen vidare måste medborgarna ha förtroende för både metodiken och målsättningarna. Om de tydligt kan se fördelarna och är övertygade om att ändrad lagstiftning syftar till att förbättra deras levnads- och arbetsvillkor blir de mer benägna att se positivt på processen. Detta får i sin tur positiv inverkan på graden av politiskt engagemang.

9.3. På denna punkt är den tidsmässiga aspekten inte till fördel för Europa. Förenklad och förbättrad lagstiftning är ett avgörande steg som Europa måste ta för att förbereda sig för utvidgningen. Det krävs omedelbara insatser både på EU:s och medlemsstaternas nivå om det skall gå att genomföra några verksamma insatser i detta snabbt krympande tidsperspektiv.

Bryssel den 21 mars 2002.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) EGT C 14, 16.1.2001, s. 1.

(2) EGT C 48, 21.2.2002.

(3) KOM(2001) 726 slutlig, 5.12.2001.

(4) KOM(2002) 14 slutlig.

(5) KOM(2002) 14 slutlig.

(6) KOM(2002) 14 slutlig.

(7) KOM(2002) 14 slutlig.