RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPEISKA RÅDET om hur man kan bevara den nuvarande uppbyggnaden av idrotten och upprätthålla idrottens sociala funktion inom gemenskapen - Helsingforsrapporten om idrott

INNEHÅLL

1. 1. Inledning

2. 2. Utvecklingen av idrotten i Europa riskerar att leda till en försvagning av dess fostrande och sociala roll

3. 3. Gemenskapen, dess medlemsstater och idrottsrörelsen bör bekräfta och stärka idrottens fostrande och sociala roll

4. 3.1. Främja idrottens fostrande roll

5. 3.2. Kämpa tillsammans mot dopning

6. 4. klargöra idrottens rättsliga ramar

7. 4.1. Ökning av antalet konflikter

8. 4.2. Behovet av samstämmiga ansträngningar

9. 4.2.1. Gemenskapsnivån

10. 4.2.2. Den nationella nivån

11. 4.2.3. Idrottsorganisationsnivå

12. 5. slutsats

13. 1.

Inledning

"Mot bakgrund av den förklaring om idrott som är bifogad till Amsterdamfördraget och väl medvetet om idrottens sociala roll" uppmanade Europeiska rådet i Wien den 11 och 12 december 1998 "kommissionen att lägga fram en rapport för Europeiska rådet i Helsingfors om hur man kan bevara den nuvarande uppbyggnaden av idrotten och upprätthålla idrottens sociala funktion inom gemenskapen". Denna rapport från kommissionen är ett svar på Europeiska rådets begäran.

Till följd av denna begäran och i enlighet med förklaringen som är bifogad Amsterdamfördraget, har omfattande överläggningar hållits (olympiska rörelsen, idrottsförbunden, idrottsindustrin, medierna, regeringarna och gemenskapsinstitutionerna), bland annat vid Europeiska unionens idrottskonferens som anordnades i Olympia den 20-23 maj 1999. Idrotten är ett av de verksamhetsområden som berör flest unionsmedborgare och närmar dem till varandra, oavsett ålder och social tillhörighet. Mer än hälften av dem utövar regelbundet en idrottsaktivitet, antingen inom en av de 700 000 klubbar som finns i unionen eller utanför dem. Fler än två miljoner fritidsledare, idrottsledare och frivilliga ägnar sin arbetstid eller fritid åt sport- och idrottsaktiviteter.

Denna idrottens sociala och allmänna funktion påverkas sedan ett antal år tillbaka av uppkomsten av nya företeelser som ibland sätter idrottens etik och organisationsprinciper på spel: det kan röra sig om våldet på arenorna, tilltagande dopning, jakten på snabba, ekonomiska vinster på bekostnad av en mer balanserad utveckling av idrotten.

Denna rapport vill visa vilka vägar man kan gå för att göra det möjligt att förena idrottens ekonomiska dimension med dess folkliga, fostrande, sociala och kulturella dimension.

2. Utvecklingen av idrotten i Europa riskerar att leda till en försvagning av dess fostrande och sociala roll

Utövandet och organisationen inom idrotten, även om det finns vissa skillnader mellan länderna i unionen, uppvisar ändå så många gemensamma drag att det blir möjligt att tala om ett gemensamt europeiskt synsätt som har sin utgångspunkt i allmänna idéer och principer.

Sedan några år tillbaka finns det flera företeelser som påverkar det europeiska synsättet när det gäller idrotten:

- Idrottens ökande popularitet både bland utövare och åskådare. Sammanlagt 37 miljarder TV-tittare följde matcherna under den senaste världscupen i fotboll, dvs. nära 600 miljoner TV-tittare per match.

- Internationaliseringen av idrotten med en ökning av antalet internationella idrottstävlingar. 1999 anordnades 77 världsmästerskap och 102 europeiska mästerskap på europeisk mark.

- En utveckling utan motstycke av idrottens ekonomiska dimension med till exempel en spektakulär ökning av TV-rättigheterna. De rättigheter som förhandlades fram av Internationella olympiska kommittén (IOK) ökade från 441 miljoner dollar 1992 (Olympiska spelen i Barcelona) till 1 318 miljoner, som man beräknar för de olympiska spelen år 2000 i Sydney.

Dessa företeelser innebär positiva inslag för idrotten och samhället. Således har antalet arbetstillfällen som en direkt eller indirekt följd av idrotten ökat med 60 % under de senaste tio åren och är nu uppe i nära 2 miljoner. Man måste emellertid vara medveten om att dessa företeelser också kan vara en källa till spänningar.

Ett av de första tecknen på denna utveckling är att kalendrarna är fulltecknade med idrottsevenemang, vilket, tillsammans med sponsorernas krav på bra resultat, kan ses som en av orsakerna till dopningens utbredning.

En andra konsekvens är ökningen av vinstbringande sportevenemang, vilket kan få till följd att det kommersiella inslaget ökar på bekostnad av det rent idrottsliga eller idrottens sociala funktion.

Ett tredje tecken är frestelsen för vissa idrottsoperatörer och stora klubbar att lämna de gängse förbunden för att exploatera idrottens ekonomiska potential till sin egen fördel. Denna tendens kan äventyra principen om ekonomisk solidaritet mellan den professionella idrotten och amatöridrotten, liksom det system med uppflyttning-nedflyttning som de flesta föreningar har gemensamt.

Ytterligare en konsekvens som har noterats: farorna för de barn och ungdomar som i allt yngre ålder drivs till tävlingsidrott på hög nivå, ofta utan kompletterande yrkesutbildning, med risker för deras fysiska och psykiska hälsa och deras senare omskolning.

3. Gemenskapen, dess medlemsstater och idrottsrörelsen bör bekräfta och stärka idrottens fostrande och sociala roll

I den förklaring om idrott som är bilagd Amsterdamfördraget betonas "idrottens sociala betydelse, särskilt för att skapa identitet och gemenskap människor emellan". Fysisk aktivitet och idrott bör ha en plats i utbildningssystemet i alla medlemsstater.

De värderingar som idrotten står för (känsla för rent spel, lika möjligheter, solidaritet...) bör också spridas av idrottsföreningarna. Eftersom den berör alla socialgrupper och alla åldersgrupper i befolkningen, är idrotten ett väsentligt instrument för social integration och fostran.

3.1. Främja idrottens fostrande roll

I kommissionens "Vitbok om utbildning" [1] understryks det att "kunskap i vid mening definieras som ackumulerade grundläggande och tekniska kunskaper samt sociala färdigheter" och som gäller "samarbetsförmåga och förmåga att arbeta i grupp, kreativitet och strävan efter kvalitet", alla värden som återfinns inom idrotten. Med detta i åtanke skulle gemenskapens verksamhet, inom ramen för utbildningsprogrammen, kunna ha följande målsättningar:

[1] "Lära och lära ut - På väg mot kunskapssamhället", kommissionens vitbok om utbildning, Publikationsbyrån, Luxemburg, 1995.

- Förbättra, med utgångspunkt i gemenskapsprogram, idrottens och gymnastikens plats i skolan.

- Främja idrottsutövarnas omskolning och underlätta ett senare återinträde i arbetslivet.

- Främja en harmonisering av utbildningssystemen för idrottsledare i medlemsstaterna.

Vidare har Europarådet med rätta påpekat att idrotten också är "en idealisk tribun för den sociala demokratin" [2]. Inom ramen för de befintliga gemenskapsprogrammen skulle idrotten kunna användas i kampen mot utslagning, bristande jämlikhet, rasism och främlingsfientlighet.

[2] "Social sammanhållning och idrott" Clearing House - Europarådets avdelning för idrott - CDDS, Strasbourg mars 1999.

Vidare är det oacceptabelt med det våld som ibland förekommer vid idrottsevenemang. Inom ramen för Europeiska unionens målsättning att erbjuda sina medborgare en hög skyddsnivå och samtidigt lämna utrymme för frihet, trygghet och rättvisa, bör de behöriga myndigheterna intensifiera sitt samarbete för att förhindra denna typ av våld.

3.2. Kämpa tillsammans mot dopning

Europeiska rådet i Wien var också angeläget om att understryka "sin oro över utbredningen av doping inom idrotten och över allvaret i detta problem". Rådet hade nämnt nödvändigheten av en mobilisering på europeisk nivå och hade uppmanat medlemsstaterna och kommissionen att "gå igenom möjliga åtgärder för att intensifiera kampen mot denna fara", i samverkan med olika idrottsinstanser.

De åtgärder som kommissionen [3] har vidtagit i nära samarbete med medlemsstaterna har orienterat sig i tre olika riktningar:

[3] "Gemenskapsplan för stöd till kampen mot dopning inom idrotten", KOM (1999) 643, 1.12.1999

- Höra Europeiska gruppen för etik. I gruppens yttrande föreslås ett antal tillvägagångssätt som skulle kunna undersökas av myndigheterna och idrottsföreningarna.

- Samarbeta med den olympiska rörelsen för att inrätta den internationella antidopningbyrån och förvissa sig om att denna arbetar oberoende och under insyn.

- Mobilisera gemenskapens instrument i syfte att komplettera och förstärka de åtgärder som redan vidtagits i medlemsstaterna inom forskning, folkhälsa, utbildning och ungdom, men också samarbete enligt den tredje pelaren. Arbete återstår när det gäller förbättringen av den rättsliga samordningen.

Men dessa åtgärder förblir ineffektiva om myndigheterna och idrottsorganisationerna inte angriper de underliggande orsakerna till att dopningen ökat. Idrottens allmänna utveckling är avhängig av hur framgångsrik kampen mot dopningen blir.

4. klargöra idrottens rättsliga ramar

Som det understryks i slutsatserna från Europeiska unionens första idrottskonferens som anordnades i Olympia av kommissionen i maj 1999 "måste idrotten kunna passa in i den nya kommersiella omgivning i vilken den måste utvecklas, men utan att förlora vare sig sin identitet eller sin självständighet, vilka båda framhäver idrottens sociala och kulturella funktion samt dess funktion inom det sociala och kulturella området, samt inom hälso- och undervisningsområdena."

Även om fördraget inte innehåller några särskilda bestämmelser om idrott, måste gemenskapen givetvis se till att de initiativ som tas av nationella myndigheter eller idrottsorganisationer är förenliga med gemenskapsrätten, inbegripet konkurrensrätten, och att de följer principerna för den inre marknaden (arbetstagarnas fria rörlighet, etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster, etc.).

Uppföljnings- eller samordningsåtgärder på gemenskapsnivå skulle i detta sammanhang kunna vara till nytta, bland annat när det gäller kampen mot dopning. Åtgärderna skulle syfta till att inom gemenskapens ram stärka rättssäkerheten för idrottsverksamheten och dess sociala funktion. Det är däremot inte fråga om att inom ramen för gemenskapens nuvarande behörighet inrätta åtgärds- eller stödprogram i stor skala eller att genomföra en gemenskapspolitik för idrotten.

4.1. Ökning av antalet konflikter

Den ekonomiska utvecklingen inom idrottsvärlden och de lösningar som myndigheter och idrottsorganisationer har på åtföljande problem gör det inte möjligt att garantera att idrottens nuvarande strukturer och sociala funktion oundgängligen kan bibehållas. De allt fler rättsliga förfarandena är ett tecken på ökande spänningar.

- Vissa klubbar motsätter sig kollektiv försäljning av TV-rättigheterna. Flera stämningar har inkommit till nationella domstolar och i de domar som avkunnats på nationell nivå har man kommit till skilda slutsatser. Frågan om kollektiv försäljning ställs också i vissa ärenden som kommissionen har uppe till behandling.

- Bosman-domen, som EG-domstolen avkunnade i december 1995 och som gäller principen om arbetstagarnas fria rörlighet, har haft betydande återverkningar på organisationen av idrotten i Europa. Den har i hög grad bidragit till undanröjandet av vissa former av missbruk och till idrottsutövarnas rörlighet. Idrottsförbunden - som för övrigt inte har kommit med något nytt, alternativt system till det som domstolen dömde ut - anser emellertid att den också haft återverkningar på den ekonomiska jämvikten mellan klubbarna och spelarna och att den har ställt till problem när det gäller utbildningen av ungdomar i klubbarna. Vissa klubbar som hade inrättat centrum för utbildning av professionella idrottsutövare har fått se sina bästa förmågor försvinna utan någon kompensation för den investering i utbildning som klubbarna hade gjort.

- Skillnader i skattelagstiftning och alltså i hur de professionella idrottsutövarna beskattas förekommer inom Europeiska unionen. Denna situation är en källa till ojämlikhet mellan länder och mellan klubbar och bidrar till den ekonomiska överbjudningen.

- Flera länder i Europeiska unionen har nyligen tillkännagjort att de har vidtagit åtgärder för att begränsa eller styra kommersialiseringen inom idrotten. Dessa åtgärder, även om de är uppenbart positiva när det gäller att bevara idrottens principer och sociala funktion, kan komma att öka skillnaderna mellan länderna i Europeiska unionen och skapa problem i förhållande till gemenskapsrätten.

- Vissa stämningar gäller också frågan om det monopol att organisera idrottstävlingar som förbunden har, liksom en ägares innehav av flera klubbar ("multiple ownership"), regler om idrottens territoriella aspekter, de professionella klubbarnas ställning samt vissa typer av kommersiell verksamhet som förbunden bedriver.

I gengäld har, med beaktande av subsidiaritetsprincipen, vissa åtgärder vidtagits på gemenskapsnivå, vilka har till syfte att trygga de rättsliga ramarna genom att bevara den dimension av idrotten som är av allmänt intresse. Ett exempel är det beslut som fattades i samband med 1997 års översyn av direktivet "Television utan gränser". Den ändrade texten gör det möjligt för medlemsstaterna att, med beaktande av gemenskapsrätten, vidta åtgärder för att trygga allmänhetetens tillgång till viktigare idrottsevenemang.

4.2. Behovet av samstämmiga ansträngningar

Europeiska rådet, Europaparlamentet [4] och Regionkommittén [5] anser att det är önskvärt att bibehålla idrottens sociala funktion och dess nuvarande strukturer vid organisationen av idrotten i Europa, men att det krävs ett nytt tillvägagångssätt när det gäller idrottsfrågor såväl på unionsnivå som på nationell nivå, med beaktande av fördraget, särskilt subsidiaritetsprincipen och principen om idrottsorganisationernas oberoende.

[4] Europaparlamentets resolution om Europeiska unionens roll på idrottens område, EGT C 200, 30.6.1997.

[5] Yttrande från Regionkommittén om "Den europeiska idrottsmodellen", Regionkommittén 37/99, 15.9.1999.

Det nya tillvägagångssättet innebär att idrottens traditionella värden bevaras, samtidigt som de ekonomiska och rättsliga ramarna utvecklas. Idrotten skall ses på ett övergripande och sammanhängande sätt. Denna helhetssyn förutsätter ett stärkt samråd mellan de olika aktörerna (idrottsrörelsen, medlemsstaterna och Europeiska gemenskapen) på varje interventionsnivå och borde göra det möjligt att på varje nivå klargöra de rättsliga ramarna för idrottens aktörer.

Vid förverkligandet av detta nya tillvägagångssätt är Europeiska unionens medverkan en oundgänglig del, mot bakgrund av idrottens ökade internationalisering och gemenskapsåtgärdernas direkta inverkan på den europeiska idrotten.

4.2.1. Gemenskapsnivån

Idrottssektorn är, när det gäller den ekonomiska verksamhet den genererar, precis som andra ekonomiska sektorer underkastad bestämmelserna i EG-fördraget. När fördragets konkurrensregler tillämpas på idrottssektorn, bör hänsyn tas till idrottens särart, särskilt det ömsesidiga beroendet mellan idrottsverksamheten och den ekonomiska verksamhet den genererar, principen om lika möjligheter samt osäkerheten kring resultaten.

Vid utarbetandet av tydligare rättsliga ramar skulle man kunna ge exempel, utan att det inverkar på de slutsatser som kommissionen kan komma att dra vid en närmare analys av varje ärende som gäller förfaranden som idrottsorganisationerna tillämpar.

4.2.1.1. Förfaranden som inte påverkas av konkurrensreglerna

De regelsystem som idrottsorganisationerna har och som innehåller regler utan vilka en idrott inte skulle kunna existera, eller regler som är nödvändiga för dess organisation, eller organisationen av tävlingar, skulle kunna undantas från konkurrensreglerna. De regler som är avhängiga av idrotten är i första hand "spelreglerna". Syftet med dessa regler är inte att snedvrida konkurrensen.

4.2.1.2. Förfaranden som i princip är förbjudna enligt konkurrensreglerna

Det handlar om begränsade förfaringssätt inom ramen för den ekonomiska verksamhet som idrotten genererar. Det kan röra sig om till exempel restriktioner för parallellimport av sportartiklar eller försäljning av entrébiljetter till idrottsarenor där åtskillnad görs mellan åskådare som bor i medlemsstaten ifråga och dem som bor utanför den.

Sponsringsavtal som utan objektiva skäl utesluter andra leveranörer från marknaden är förbjudna. System för internationella övergångar där ersättningsbeloppen har beräknats på ett godtyckligt sätt bör rimligtvis förbjudas, oavsett spelarens nationalitet.

Slutligen är det troligt att man kommer att förbjuda att en idrottsorganisation använder sig av sina befogenheter för att utan objektiva skäl utesluta från marknaden sådana ekonomiska aktörer som, trots att de uppfyller berättigade kvalitets- och säkerhetsnormer, inte har kunnat få ett intyg från organisationen att deras produkter uppfyller kraven.

4.2.1.3. Förfaranden som kan komma att undantas från konkurrensreglerna

- I den tidigare nämnda Bosman-domen fastställs att det är legitima mål att upprätthålla jämvikten mellan klubbarna genom att bevara en viss idrottslig jämställdhet och osäkerhet kring resultaten samt att understödja rekrytering och utbildning av unga spelare. Avtal mellan professionella klubbar, eller beslut som deras förbund fattat och som syftar till att i praktiken uppnå dessa två mål, kan följaktligen komma att undantas från reglerna. På samma sätt skall man kunna göra undantag från reglerna när det finns ett system för övergång eller typkontrakt som grundas på ersättningar som beräknats på ett objektivt sätt utifrån utbildningskostnader eller för sådana exklusiva sändningsrättigheter som har begränsad varaktighet eller räckvidd. Det är självklart att man i detta sammanhang också måste beakta andra bestämmelser i fördraget, bland annat de som garanterar fri rörlighet för professionella idrottsutövare.

- Sponsringsavtal för en kort period utifrån en anbudsinfordran enligt tydliga och icke-diskriminerande urvalskriterier kan tänkas bli tillåtna.

- Om undantag medges när det gäller gemensam försäljning av sändningsrättigheterna, bör man överväga nyttan för konsumenten samt om begränsningen av konkurrensrätten står i proportion till det avsedda syftet. I detta sammanhang är det lämpligt att undersöka i vilken utsträckning det finns ett samband mellan den gemensamma försäljningen av rättigheterna och den ekonomiska solidariteten mellan professionella utövare och amatörutövare, målet att utbilda unga idrottsutövare samt främjandet av idrottsaktiviteter hos allmänheten. När det gäller försäljning av exklusiva sändningsrättigheter av sportevenemang, är det emellertid troligt att de exklusiva rättigheter förbjuds som på grund av sin varaktighet eller räckvidd skulle komma att stänga marknaden.

4.2.2. Den nationella nivån

De nationella myndigheterna bör också vidta åtgärder för ett förtydligande av de rättsliga reglerna i syfte att bevara idrottens nuvarande strukturer och sociala funktion. Ett sätt att bevara de nationella förbundens struktur skulle kunna vara att se till att de får ett erkännande i lagstiftningen i varje medlemsstat. Andra sätt skulle kunna vara att inrätta partnerskapsavtal mellan staten och idrottsförbunden samt att ge de representativa idrottsförbunden en särskild rättslig ställning i likhet med den som branschorganisationer har. På samma sätt bör man ur lagstiftningssynpunkt undersöka klubbarnas rättsliga ställning, köp av klubbar eller kapitaltillskott från kommersiella eller ekonomiska grupperingar.

4.2.3. Idrottsorganisationsnivå

Klargörandet av idrottens rättsliga ramar kräver också att förbunden å sin sida preciserar sina uppdrag och sina stadgar. Den europeiska idrottsorganisationens hierarkiska organisation tenderar att placera idrottsförbunden i en "monopolsituation". Förekomsten av flera förbund inom en och samma idrottsgren riskerar att skapa stora konflikter. Vidare är det vid anordnandet av nationella mästerskap och vid urvalet av nationella idrottsutövare och landslag till internationella tävlingar oftast nödvändigt med ett enda förbund, till vilket alla föreningar och utövare inom samma gren är anslutna.

Idrottsförbunden har också ansvaret för vissa uppgifter, som till exempel främjandet av amatöridrott och professionell idrott och den sociala integrationen (ungdomar, personer med funktionshinder etc.). Deras stadgar bör uttryckligen inbegripa dessa uppgifter. De olika ansvarsområdena bör ta sig konkreta uttryck genom att det finns ekonomiska mekanismer som tryggar den interna solidariteten, det strukturella och solidariska förhållandet mellan tävlingsidrotten och amatöridrotten. När det gäller den ekonomiska dimensionen, bör man följa principerna om öppenhet och tillgång till marknaden på lika villkor, effektiv och bevisbar omfördelning, tydliga kontrakt och samtidigt ta hänsyn till "idrottens särskilda natur".

Det skall understrykas att de grundläggande friheter som fastställs i fördraget i allmänhet inte utgör något hinder för idrottsförbundens åtgärder enligt stadgarna, under förutsättning att de objektivt kan rättfärdigas, att de inte är diskriminerande samt att de är nödvändiga och proportionella.

Lösningar bör för övrigt sökas i partnerskap med de berörda idrottsförbunden, så att man kan komma fram till alternativa lösningar på de system för övergång som döms ut i Bosman-domen.

5. slutsats

Det frågan gäller är om kommissionen kan garantera att den utveckling som nu pågår inom idrotten inte äventyrar idrottens nuvarande strukturer och dess sociala funktion- Kommissionens svar är ett entydigt nej. Det är viktigt att komma ihåg att fördraget inte ger kommissionen någon direkt behörighet när det gäller idrott.

Upprätthållandet av idrottens nuvarande strukturer och dess sociala funktion kräver en nytt synsätt på idrottsfrågor. Det måste i första hand grundas på att de olika aktörerna respekterar ett antal gemensamma principer för idrotten:s

- Europeiska unionen erkänner den framstående roll som idrotten spelar i det europeiska samhället och fäster största vikt vid upprätthållandet av dess roll när det gäller social integration, utbildning, betydelse för folkhälsan samt den funktion av allmänt intresse som idrottsförbunden fyller.

- Idrottens integritet och oberoende måste bevaras. Kommersiella gruppers köp av idrottsklubbar (kommunikationsgrupper ...) bör, om de tillåts, omgärdas av klara och tydliga regler för att strukturerna och etiken inom idrotten skall kunna bibehållas.

- Systemet med uppklassning-nedklassning är ett kännemärke för europeisk idrott. Genom detta system ges små och medelstora klubbar en större chans och de idrottsliga förtjänsterna värderas högre.

- Dopning och idrott är helt oförenliga. I kampen mot dopningen får inte minsta tolerans visas.

- "Handeln" med unga idrottsutövare måste bekämpas. Alla unga idrottsutövare som utbildas av sin klubb för elitidrott bör få en yrkesutbildning som ett komplement till idrottsutbildningen.

På grundval av dessa principer bör ett nytt partnerskap inrättas och samstämmiga initiativ tas av de europeiska institutionerna, medlemsstaterna och idrottsorganisationerna för att främja och befordra idrotten i det europeiska samhället, med beaktande av idrottens värden, idrottsorganisationernas oberoende och fördraget, däribland subsidiaritetsprincipen.

Avsaknaden av en samordning mellan idrottsaktörerna (förbunden, medlemsstaterna och Europeiska gemenskapen) och ett isolerat agerande från deras sida skulle äventyra dessa allmänna principer. Gemensamma ansträngningar från Europeiska gemenskapens, medlemsstaternas och idrottsförbundens sida skulle däremot effektivt kunna bidra till att i Europa främja en idrott som -trogen sin sociala roll - skulle göra det möjligt för organisationerna att anamma en ny ekonomisk ordning.