EU sätter in avsevärda resurser i Bosnien och Hercegovina inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken. Under perioden 2002–2011 utsåg rådet den internationella höga representanten till EU:s särskilda representant i Bosnien och Hercegovina. Den ökade närvaro som sedan 2011 säkerställs av det gemensamma kontoret för EU:s särskilda representant i Bosnien och Hercegovina och EU:s delegation till Bosnien och Hercegovina är avgörande för att förmedla EU:s prioriteringar till landets medborgare och genomföra målen på EU:s dagordning på viktiga områden. Sedan december 2004 finns den militära insatsen Europeiska unionens styrka i Bosnien och Hercegovina (Eufor) Althea i landet, med ett verkställande mandat för att säkerställa en trygg och säker miljö på plats. Ett ramavtal om Bosnien och Hercegovinas deltagande i EU:s krishanteringsinsatser är i kraft sedan september 2015.

EU tillhandahåller betydande ekonomiskt stöd till Bosnien och Hercegovina, vilket under årens lopp har gjort det möjligt för landet att återhämta sig från krigstidens förödelse och befästa sin ställning som en ekonomi som håller på att komma igen. Under perioden 1996–2000 fick Bosnien och Hercegovina ekonomiskt stöd från EU genom programmen Phare och Obnova. Mellan 2000 och 2007 föreskrevs ekonomiskt stöd i Cards-förordningen, skräddarsytt för prioriteringarna inom ramen för stabiliserings- och associeringsprocessen. Sedan 2007 får Bosnien och Hercegovina EU-stöd främst inom ramen för instrumentet för stöd inför anslutningen (IPA). Under perioden 2007–2018 mottog Bosnien och Hercegovina 1,5 miljarder euro från EU, varav uppskattningsvis 433 miljoner euro från regionala program. Sedan 2000 har Europeiska investeringsbanken beviljat 2,4 miljarder euro i lån för att stödja projekt i Bosnien och Hercegovina. EU:s delegation i Bosnien och Hercegovina ansvarar för tillämpningen av det ekonomiska stödet från EU via direkt förvaltning samt för samordningen av stödet med EU:s medlemsstater. IPA I- och IPA II-programmen håller på att genomföras. Det vägledande strategidokumentet för Bosnien och Hercegovina 2014–2017 utvidgades 2018 till att omfatta fler sektorer och förlängdes till 2020. Sektorsstrategier finns för miljö, energi, transport och landsbygdsutveckling, vilket möjliggör IPA-stöd inom dessa sektorer. Antagandet av landsomfattande strategier för t.ex. förvaltningen av de offentliga finanserna och sysselsättningen är fortfarande en avgörande förutsättning för att Bosnien och Hercegovina ska kunna dra full nytta av IPA-stöd under perioden 2018–2020.

Bosnien och Hercegovina har gradvis utvidgat sitt deltagande i EU:s program som delvis har samfinansierats med IPA-medel. Bosnien och Hercegovina deltar för närvarande i Cosme, Kreativa Europa, Tull 2020, Ett Europa för medborgarna, Erasmus+, Fiscalis 2020, Horisont 2020 och det tredje programmet för unionens åtgärder på hälsoområdet. Landet deltar också i programmet Interreg.

B.Kriterier för medlemskap

1. Politiska kriterier

Denna bedömning bygger på Köpenhamnskriterierna avseende stabiliteten hos de institutioner som garanterar demokrati, rättsstatsprincipen, mänskliga rättigheter och respekt för och skydd av minoriteter samt på villkoren för stabiliserings- och associeringsprocessen.

Det krig som härjade i Bosnien och Hercegovina mellan 1992 och 1995 lämnade efter sig en materiell och mänsklig förödelse som landet behövde återhämta sig från. Landet har sedan dess återuppbyggt sina institutioner och sin ekonomiska infrastruktur och har förberett sig på att inleda vägen till EU-medlemskap. Bosnien och Hercegovina är hängivet sitt mål att bli medlem i Europeiska unionen, som bekräftats i flera beslut från presidentämbetet, och har i allt högre grad fokuserat sitt lagstiftningsarbete på att anta reformer med en anslutning till EU i åtanke.

Som fastställs i dess författning, som är en integrerad del (bilaga IV) i det allmänna ramavtalet för fred i Bosnien och Hercegovina (fredsavtalet i Dayton och Paris) från 1995, är Bosnien och Hercegovina en parlamentarisk demokrati där den verkställande makten utövas av presidentämbetet och ministerrådet, och den lagstiftande makten av parlamentsförsamlingen. Författningen garanterar de grundläggande principerna för en demokratisk stat, bland annat rättsstatsprincipen, fria val och skydd av de mänskliga rättigheterna.

I författningen fastställs landets interna struktur som en stat som består av två enheter, Federationen Bosnien och Hercegovina (som i sin tur består av tio kantoner) och Republika Srpska, samt distriktet Brčko. I ingressen till författningen anges att den har fastställts av bosniaker, kroater och serber, som konstituerande folkgrupper (tillsammans med ”övriga”), och medborgare i Bosnien och Hercegovina. Landet har ett flertal strukturella problem som härrör från dess komplexa institutionella struktur, i kombination med etnicitetsrelaterade förfaranden som försämrar dess funktion.

Befogenheter på statlig nivå anges i författningen, som ger enheterna alla övriga befogenheter. Till befogenheterna på statlig nivå hör även sådana som gradvis har tilldelats eller övertagits av staten på grundval av avtal om överföring, underförstådda befogenheter och bilagor till fredsavtalen, såsom föreskrivs i författningen och bekräftats av författningsdomstolen. Ofta förekommande tvister om fördelningen av befogenheter mellan staten och enheterna påverkar det faktiska utövandet av befogenheterna och därmed anpassningen av lagstiftningen till unionens regelverk och dess genomförande i många kapitel. För att förhindra sådana systematiska tvister och säkerställa ett faktiskt genomförande av unionens regelverk måste Bosnien och Hercegovina garantera rättssäkerhet i fråga om fördelningen av befogenheter mellan regeringsnivåerna. Det finns inget förfarande som gör det möjligt att på statlig nivå förebygga och ingripa om det på andra regeringsnivåer begås allvarliga överträdelser av EU-rätten som Bosnien och Hercegovina som helhet skulle hållas ansvarig för.

Författningen innehåller etniska och bosättningsbaserade bestämmelser som inte stämmer överens med Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. Dessa gäller statschefens och de verkställande och lagstiftande organens utnämning, sammansättning och beslutsfattandeförfaranden, eftersom vissa valrättigheter är förbehållna medborgare som är närstående till de ”konstituerande folken”, dvs. bosniaker, kroater och serber. Betydande gradvisa reformer behövs därför för att se till att alla medborgare faktiskt kan utöva sina politiska rättigheter, i enlighet med rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna i målet Sejdić-Finci.

Flera administrativa organs sammansättning och beslutsfattande bygger på etniska kriterier, vilket riskerar att påverka genomförandet av EU:s regelverk. Etniskt baserad vetorätt kan även påverka arbetet i parlamentet och enheternas lagstiftande församlingar.

Författningsdomstolen tolkar författningen och har sista ordet i tvister om befogenheter mellan olika regeringsnivåer. Tre av de nio domarna är internationella. Flera av dess beslut har ännu inte verkställts. Författningsdomstolens domares professionalism och oberoende måste stärkas, till att börja med genom bättre behörighetskriterier och utnämningsförfaranden. Frågan om internationella domare i författningsdomstolen måste behandlas. Författningsdomstolen måste kunna inta en proaktiv och oberoende roll när det gäller att ta itu med befogenhetstvister. Dess legitimitet måste erkännas av alla myndigheter, för att säkerställa att dess beslut kontinuerligt efterlevs.

I bilaga X till Daytonavtalet inrättades den internationella höga representantens kansli som slutlig myndighet i fråga om tolkningen av de civila aspekterna av genomförandet av fredsavtalet. Den internationella höga representantens kansli har sedan dess fått omfattande befogenheter att besluta om lagstiftning och att avsätta offentliga tjänstemän – s.k. ”Bonnbefogenheter” – som användes senast 2011. En sådan omfattande internationell tillsyn är i princip oförenlig med Bosnien och Hercegovinas suveränitet och därigenom med EU-medlemskap. Sedan 2008 har det pågått en process för att stänga den internationella höga representantens kansli. Hur det går beror på en rad olika omständigheter.

Parlamentet och de andra lagstiftande församlingarna antar lagstiftning och utövar demokratisk kontroll och tillsyn över den verkställande makten. Rätten att ställa upp i val till folkens församling är begränsad baserat på etnicitet och hemvist, vilket strider mot europeiska normer. Veton på grundval av ”vitala nationella intressen” och enhetsröstning hindrar också parlamenten från att fungera effektivt, vilket riskerar att fördröja antagandet av lagstiftning. Kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR) inom Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) och Europeiska kommissionen för demokrati genom lag (Venedigkommissionen) vid Europarådet har lämnat rekommendationer till förbättring av valramverket och säkerställande av att val genomförs i enlighet med europeiska normer, även vad gäller insyn i finansieringen av politiska partier. Vad gäller lokalval har medborgarna i Mostar inte kunnat välja kommunfullmäktige sedan 2008 på grund av avsaknaden av en rättslig ram.

Lagstiftningsförsamlingarna på såväl stats- som enhetsnivå uppvisar en tendens att använda snabbförfaranden för att anta lagstiftning med anknytning till unionens regelverk, vilket har en negativ inverkan på kvaliteten på anpassningen av lagstiftningen. Ofta görs inga heltäckande konsekvensbedömningar av föreslagen lagstiftning, och den rättsliga tillsynen av de verkställande organen, inklusive övervakning av lagstiftningens genomförande, måste utökas. Samverkan mellan de lagstiftande församlingarna och deras kapacitet att bedöma lagstiftningen i förhållande till EU:s regelverk är bristfällig och bör också förbättras avsevärt, vid behov genom att resurser slås samman på statlig nivå.

Bosnien och Hercegovina har ett komplext system med verkställande befogenheter som i stort sett fungerar. Institutionernas komplexitet leder till betydande problem när det gäller samordning och harmonisering av landets politiska ställningstaganden, i synnerhet vad gäller anpassning till och genomförande av lagstiftning som följer av EU:s regelverk. Med 14 verkställande organ runtom i landet som utövar befogenheter av relevans för genomförandet av EU:s regelverk krävs antingen betydande insatser och väsentlig förstärkning av landets kapacitet på alla nivåer eller någon typ av sammanslagning av resurser och kapacitet för att Bosnien och Hercegovina ska kunna uppfylla de skyldigheter som följer av ett EU-medlemskap. Detta är särskilt fallet på kantonsnivå, där det inte finns tillräcklig kapacitet att fullgöra skyldigheterna för ett EU-medlemskap. Regeringarna har vidtagit vissa åtgärder för att säkerställa samordning i EU-integrationsfrågor, bland annat genom att inrätta en samordningsmekanism för EU-frågor, som ännu inte har tagits fullt i bruk. Regeringarnas förmåga att planera och samordna politiken på alla regeringsnivåer är fortfarande otillräcklig.

Stora insatser krävs för att se till att lagstiftningen anpassas till principerna för reform av den offentliga förvaltningen och att den genomförs i praktiken. Myndigheterna på alla nivåer måste säkerställa politiskt stöd till samordningsstrukturen för reformen av den offentliga förvaltningen och anslå tillräckliga ekonomiska resurser för att främja denna. För att säkerställa en professionell offentlig förvaltning bör lagstiftningen anpassas till meritbaserade principer för rekrytering, befordring och uppsägning. Det praktiska genomförandet bör vara fritt från politisk inblandning. Den rättsliga ramen och metoden för central och sektoriell politisk utveckling, övervakning och budgetering på alla nivåer är inte harmoniserade. Detta är en förutsättning för ett verkningsfullt landsomfattande förhållningssätt till beslutsfattandet. Lagstiftningen och förfarandena är inte harmoniserade och de olika systemen för elektroniska signaturer i landet är inte ännu interoperabla. Detta krävs för ett effektivt tillhandahållande av tjänster.

Viktiga reformer har gjorts under en längre tid i fråga om rättsväsendet, i synnerhet genom inrättandet av Bosnien och Hercegovinas domstol och ett enda självregleringsorgan inom rättsväsendet, det höga domar- och åklagarrådet. Rättsväsendet är organiserat i fyra system, som vart och ett har en egen jurisdiktion och egna interna institutionella strukturer. Den konstitutionella och rättsliga ramen är ofullständig och inte en tillräcklig garanti för rättsväsendets oberoende, autonomi, ansvarsskyldighet och effektivitet. För att stärka garantierna för rättsväsendets oberoende och åklagarväsendets autonomi, inklusive från alla former av politisering och påtryckningar, bör det höga domar- och åklagarrådet och det statliga domstolsväsendet ha en uttrycklig konstitutionell ställning.

Lagen om det höga domar- och åklagarrådet bör revideras för bättre reglering av utnämnings- och bedömningsförfaranden och disciplinära förfaranden för medlemmar av domarkåren, och lämpliga rättsmedel mot slutliga beslut från det höga domar- och åklagarrådet. En lag om Bosnien och Hercegovinas domstolar bör antas för att förhindra behörighetskonflikter och garantera den nödvändiga rättssäkerheten i brottmål.

Bosnien och Hercegovina har ingen högsta domstol på statlig nivå. Enhetligheten mellan rättspraxis i alla rättsordningar i landet främjas genom frivilliga harmoniseringspaneler bland de högsta rättsliga instanserna. Förr eller senare måste Bosnien och Hercegovina inrätta ett rättsligt organ som garanterar att lagstiftningen tolkas enhetligt och att rättspraxisen harmoniseras, och samtidigt till fullo säkerställer principen om alla domares oberoende.