EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION
Bryssel den 14.10.2002
KOM(2002) 564 slutlig
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH
EUROPAPARLAMENTET
OM EN GEMENSKAPSPOLITIK FÖR ÅTERVÄNDANDE AV PERSONER SOM
VISTAS OLAGLIGT
2Innehållsförteckning
Förord
1. Återvändande som en nödvändig del av en övergripande gemenskapspolitik för
invandring och asyl .................................................................................................... 6
1.1. Inledning .................................................................................................................. .... 6
1.2. Förutsättningar för det arbete som grundar sig på kommissionens grönbok ............... 7
1.2.1. Inriktning på återvändande av personer som vistas olagligt ....................................... 7
1.2.2. Garantera invandrings- och asylsystemen s integritet genom a tt återsända personer
som vistas olagligt ....................................................................................................... 8
1.2.3. Respekt för internationella skyldi gheter och mänskliga rättigheter............................. 8
1.2.4. Samarbete med ursprungs- och transitlä nder om återvändande och återtagande ........ 9
2. Återvändandeprogram .............................................................................................. 9
2.1. En integrerad strategi i flera steg för samverkande delar av en gemenskapspolitik för
återvändande ................................................................................................................ 9
2.2. Operativt samarbete me llan medlemsstaterna............................................................ 11
2.2.1. Definitioner ............................................................................................................. ... 11
2.2.2. Statistik och informationsutbyte ................................................................................ 112.2.3. Nätverk av myndigheter............................................................................................. 122.2.4. Bästa praxis och riktlinjer .......................................................................................... 122.2.5. Gemensam utbildning ................................................................................................ 132.2.6. Bättre identifiering och dokumentation ..................................................................... 132.2.7. Bestämmelser om återtagande och tr ansitering mellan medlemsstaterna.................. 15
2.2.8. Ömsesidigt bistånd genom sambands personer på invandringsområdet..................... 15
2.2.9. Gemensamma insatser  för återvä ndande.................................................................... 16
2.2.10. Bättre samordning...................................................................................................... 1 6
2.3. Gemensamma miniminormer för en  effektiv återvändandepolitik ............................ 17
2.3.1. Ömsesidigt erkännande av beslut om återvändande .................................................. 17
2.3.2. Avlägsnande.............................................................................................................. .1 8
2.3.3. Förutsättningar för utvisningsbeslut........................................................................... 192.3.4. Den lagliga vistelsens upphörande............................................................................. 202.3.5. Frihetsberövande i avvaktan på ett avlägsnande........................................................ 202.3.6. Bevis på utresa och återinresa.................................................................................... 21
32.4. Inslag i integrerade återvändandeprogram................................................................. 22
2.5. Ökat samarbete me d tredje länder.............................................................................. 24
2.5.1. Ökat administrativt samarbete.................................................................................... 242.5.2. Gemenskapens åt ertagandeavtal ................................................................................ 24
2.5.3. Transiterings- och återtagandeavtal samt avtal med andra tredje länder ................... 25
3. Slutsatser ................................................................................................................... 25
Bilaga
4FÖRORD
Behovet av en gemenskapspolitik för åter vändande framhölls av kommissionen i dess
meddelande av den 15 november 2001 om en gemensam politik om olaglig invandring. Den
10 april 2002 lade kommissionen som aviserat fr am en grönbok om en gemenskapspolitik för
återvändande av personer som vistas olagligt . Grönboken låg till grund för ett brett samråd i
denna känsliga fråga. Samrådet, som avsl utades den 31 juli, gav många bidrag från
medlemsstaterna, kandidatländerna, länder utanför EU, statliga och icke-statligaorganisationer samt andra nati onella och lokala myndigheter. Höjdpunkten var en offentlig
utfrågning den 16 juli med över 200 deltagare och inlägg av ett trettiotal experter.
Frågans betydelse framgick även av slutsatserna från Europeiska rådet i Sevilla, som begärde
att ett åtgärdsprogram på detta område skulle antas före årets slut. Återvändandepolitikendiskuterades också ingående vid det inform ella ministermötet i Köpenhamn den 13 och 14
september. Såväl resultaten från samrådet som riktlinjerna som framkommit viddiskussionerna har utgjort värdefulla bidrag till arbetet med det här meddelandet.
Kommissionen betonar att en geme nsam strategi i fråga om återvändande måste ingå i
gemenskapens allmänna invandr ings- och asylpolitik, vars gr und lades i Amsterdamfördraget
samt i slutsatserna från Europeiska rådet i Tammerfors, Laeken och Sevilla. Det härmeddelandet är sålunda bara  en del av en större helhet, vars  andra delar återfinns i de många
förslag och meddelanden som kommissionen har lagt fram under de senaste åren.
Som framgår av titeln tar vi endast upp fråg an om återvändande av  personer som vistas
olagligt, dvs. de som inte uppfyller villkoren för in resa och vistelse på en  EU-stats territorium.
Avsikten är alltså inte att ta upp den vidare  frågan om återvändande av personer som vistas
olagligt och till exempel hur ursprungslandet kan dra nytta av återvändandet. Sådana aspekterkommer att tas upp separat, till exempel i det kommande  meddelandet om fö rhållandet mellan
migration och utveckling.
En effektiv gemenskapspolitik i fråga om återvändande av personer som vistas olagligt är
dock av grundläggande betydelse för en trovärdig  kamp mot olaglig invandring. Men den kan
bara bli helt verkningsf ull om den är en del i en verk lig ambition att lösa problemen i
samband med migration. För att de tta skall bli möjligt måste ma n klargöra vilka som är de
lagliga invandringsvägarna och kriterierna för vem som skall betraktas som en person somlagligen vistas i EU. Dessutom krävs ett effektivt och generöst asylsystem som bygger påsnabba förfaranden och som ge r tillgång till ett verkligt skydd för dem som behöver det samt
en förstärkt dialog med länderna utanför EU som oftare än idag bör knytas till partnerskap ifråga om migration.
Mot denna bakgrund och med tanke  på det särskilda syftet med detta meddelande tänker
kommissionen särskilt framhålla fyra frågor:
– Vi måste snabbt tillmötesgå behovet av ett förstärkt operativt samarbete. Medlemsstaterna
ställer sig mycket positiva till detta.. Det är viktigt att underlätta kontakter och
informationsutbyte med utgångspunkt från  gemensamma refere nser, att likrikta
arbetsmetoder och utbildning sa mt att öka de gemensamma insatserna för att få bort hinder
och förbättra samordningen av resurser på  områden som identifiering och dokumentation
av berörda personer, samordning av återvändandeinsatser och mobilisering av de resursersom krävs för detta.
5– Det operativa samarbetet kommer dock snabbt att visa sig otillräckligt om det saknas
lämpliga rättsliga ramar. Ett första mål på medellång sikt är därför att anta gemensammanormer för att underlätta arbe tet för de nationella myndigheter som ansvarar för
återvändandeinsatser och säkers tälla ett ömsesidigt erkännande av beslut om återsändande
utöver det första steg som utgörs av direktiv et från maj 2001. Senare måste man ytterligare
precisera dessa bestämmelser , bland annat när det gäller situationen för personer som
riskerar att återsändas.
– Mot bakgrund av de erfarenheter som gjor ts av medlemsstaterna och internationella
organisationer bör man utarbeta  de grundläggande delarna av ett integrerat program som
skulle utgöra en gemensam ram som kan anpassas till berörda befolkningars och länderssärskilda behov. Ett sådant prog ram måste omfatta både själva  återvändandet och de olika
skedena i förberedelserna och uppföljningen för att skapa förutsättningar för ett varaktigt
återvändande. Om det b lir nödvändigt är kommi ssionen beredd att undersöka
möjligheterna att frigöra gemenskapsmedel för att stödja inrättandet av sådana program.
– Även här är ett fördjupat samarbete med länderna utanför EU ett absolut villkor för att
åtgärderna skall bli framgångsrika. Det administrativa och operativa samarbetet börnaturligtvis utvecklas i första hand, fr amförallt i fråga om dokumentation om och
mottagande av berörda personer, men i vissa fall även i fråga om transitering. Samarbetet
skulle kunna formaliseras genom undertecknandet  av återtagandeavtal, vars betydelse vid
flera tillfällen har framhållits av Europeiska rådet och rådet. Det är också viktigt att skapaförutsättningar för återanpassning, till nytta för både den återvändande personen ochdennes ursprungsort. Detta förutsätter dels ett tydligt åtagande från de tredje ländernassida, dels att EU oc h dess medlemsstater är beredda a tt vid behov ge det stöd som behövs.
61. Å TERVÄNDANDE SOM EN NÖDVÄNDIG DEL AV EN ÖVERGRIPANDE
GEMENSKAPSPOLITIK FÖR INVANDRING OCH ASYL
1.1. Inledning
Europeiska rådet i Sevilla den 21 och 22 juni 2002 kr ävde att genomförandet av alla
aspekter av det program som antogs av Europeiska rådet i Tammerfors i oktober1999 för att skapa ett område med frihet, sä kerhet och rättvisa i Europeiska unionen,
skall påskyndas, särskilt vad beträffar gemenskapspolitiken för invandring och asyl.Behovet av att effektivt bekämpa olaglig inva ndring framhölls återigen som en viktig
del av denna gemensamma och övergripande politik. Europeiska rådet i Laeken den14 och 15 december 2001 hade redan efterl yst en handlingsplan för kampen mot
olaglig invandring.
1 På grundval av kommissionens meddelande om en gemensam
politik om olaglig invandring av den 15 november 20012 antog rådet (rättsliga och
inrikes frågor) den 28 februari 2002 en över gripande strategi mot olaglig invandring
och människohandel i Europeiska unionen.3 Politiken för återvändande och
återtagande framhålls som en nödvändig och viktig del av denna strategi.
För att följa upp dessa aspekter av st rategin lade kommissionen den 10 april 2002
fram en grönbok om en gemenskapspolitik för återvändande av personer som vistasolagligt.
4 Syftet var att få berörda parter  att inkomma med synpunkter och att få
igång en bred diskussion mellan alla som ha r ett intresse av de ssa frågor. Den 16 juli
2002 anordnade kommission därför en offen tlig utfrågning där man på grundval av
idéerna i grönboken diskuterade den nuv arande politiken för återvändande och
möjligheterna till en framtida gemensam EU-politik för återvändande av personersom vistas olagligt. Utfrågningen innebar ett öppet utbyte av åsikter från företrädare
för EU-institutionerna, medlemsstater, kandidatländer, ursprungs- och transitländer,andra destinationsländer, internationella or ganisationer, regionala myndigheter, icke-
statliga organisationer och akademiker.
5 Skriftliga bidrag, som efterfrågats i
grönboken, lämnades också till kommissionen.6
Vid rådets informella möte (rättsliga oc h inrikes frågor) den 13 och 14 september
2002 diskuterades det framtida återvändandep rogram som begärdes i slutsats nr 30
från Sevilla. Där sades bland annat följande:
“(…) Europeiska rådet uppmanar rådet oc h kommissionen att inom ramen för sina
respektive befogenheter ge en absolut prior itet åt följande åtgärde r i strategin: (…)
/g183 Att i fråga om politiken för utvisning oc h återsändande senast före årsskiftet anta
de olika delarna i ett program för återsändande som grundar sig på
kommissionens grönbok. Ett inslag bör vara att på bästa möjliga sätt påskyndaåtervändanden till Afghanistan. (…)”
                                                
1Se slutsats nr 40.
2KOM(2001) 672 slutlig.
3Se rådets dok. 6621/1/02 rev.1, RIF 30.
4KOM(2002) 175 slutlig.
5Ytterligare information finns på http://europa.eu.int/comm/justice_home/unit/immigration_en.htm.
6Se ovannämnda webbplats.
7Under mötet framhölls särskilt behovet av att öka det operativa samarbetet mellan
medlemsstaterna för att göra återvändandepolitiken mer effektiv i praktiken. Syftetmed det här meddelandet är att svara på denna uppmaning och lägga fram ett utkast
till ett återvändandeprogram som bland annat tar hänsyn till bidragen ochdiskussionerna i samband med grönboken. Me ddelandet är inriktat på den första
delen av uppmaningen från Europeiska rådet i Sevilla, nä mligen de konkreta
åtgärderna i den allmänna politiken för återvändande av personer som vistas olagligt.Åtgärderna gäller alla ursprungs- eller transitregioner eller ursprungs- ochtransitländer.
Frågan om Afghanistan, som Europeiska rådet särskilt hänvisar till, kommer att tas
upp separat. Åtgärderna beträffande Af ghanistan är dock nära kopplade till övriga
åtgärder och måste ligga i linje med den övergripande politik för återvändande sompresenteras i det här meddelandet. I synne rhet arbetet med att fastställa och
genomföra sådana åtgärder för snabbt återvändande till Afghanistan kommer att gemedlemsstaterna och kommissionen en unik möjlighet att pröva om gemenskapensnya återvändandepolitik är effektiv.
1.2. Förutsättningar för det arbete som grundar sig på kommissionens grönbok
I sin grönbok om en gemenskapspolitik för återvändande av personer som vistas
olagligt angav kommissionen ett antal förutsättningar för att återvändandepolitikenskall bli en nödvändig del av en övergripa nde gemenskapspolitik om invandring och
asyl.
7 Detta meddelande bygger på samma förutsättningar. De viktigaste av dem
beskrivs kortfattat nedan.
1.2.1. Inriktning på återvändande av personer som vistas olagligt
Även om politiken för återvändande i princip även omfattar återvändande av
personer som vistas lagligt i EU, men so m vill återvända till s itt ursprungsland, tar
det här meddelandet framföra llt upp återvändande av personer som vistas olagligt.
Dessa personer uppfyller inte villkoren för inresa och vistelse i Europeiska unionens
medlemsstater, antingen för att de rest in olagligt eller för att deras visering elleruppehållstillstånd har löpt ut, e ller för att deras asylansökan har avslagits slutgiltigt.
Termen "person som vistas olagligt " anvä nds i enlighet med artikel 63.(3) b) i EG-
fördraget. Detta skall inte uppfattas som att personerna är  kriminella utan att deras
ställning inte är förenlig med lagstiftningen om inresa eller vistelse.
Det är emellertid meningsfullt att något utvidga meddelandets ämnesområde när det
gäller frivilligt återvändande, så att det också täcker vi ssa grupper av personer som
vistas lagligt, har tillfällig status elle r vars avlägsnande tillf älligt har skjutits upp.
Detta gäller framförallt personer som har någon form av internationellt skydd som iprincip är tillfälligt. Erfarenheten visar att det kan vara bra att inte begränsaräckvidden av program för frivilligt återvändande för mycket.
                                                
7Del I - Återvändande som en nödvändig del av en övergripande gemenskapspolitik för invandring och
asyl - KOM (2002) 175 slutlig.
81.2.2. Garantera invandrings- och asylsystemen s integritet genom a tt återsända personer
som vistas olagligt
Meddelandet tar upp både friv illigt och påtvingat återvä ndande av personer som
vistas olagligt. Så långt det är möjligt bör man prioritera frivilligt återvändande avuppenbara humanitära skäl, men också på  grund av kostnader, effektivitet och
varaktighet. Man bör därför utveckla oc h använda effektivare sätt för att främja
frivilligt återvändande.
När det frivilliga återvändandet misslycka s är det dock nödvändigt att tillgripa ett
påtvingat återvändande av personer so m vistas olagligt. Ett trovärdigt hot om
påtvingat återvändande och effektiva möjligheter att verkställa detta hot ger en tydligsignal till personer som vistas olagligt i medlemsstaterna och till potentiella olagligamigranter utanför EU om att olaglig inresa och vistelse inte leder till en önskad stabilbosättning
8. Det måste göras klart att tredje landsmedborgare utan  rätt att stanna
permanent eller tills vidare i princip måste lämna EU, om medlemsstaten i fråga intehar någon rättslig skyldighet att acceptera vistelsen.
Möjligheten till påtvingat åter vändande är väsentlig för att inte undergräva politiken
om rätt till inresa och vistelse  och för att upprätth ålla rättsstatsprinc iperna, som är en
nödvändig del av ett område med frihet, sä kerhet och rättvisa. En trovärdig politik
för påtvingat återvändande bidrar till att allmänheten kan acceptera en större
öppenhet gentemot personer som verkli gen behöver skydd samt gentemot nya
invandrare som invandrat lagligt tack vare generösare regler för inresa, särskilt närdet gäller arbetsinvandring.
1.2.3. Respekt för internationella skyl digheter och mäns kliga rättigheter
Enligt artikel 6 i Fördraget om Europeis ka unionen bygger unionen på principerna
om frihet, demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna och degrundläggande friheterna samt på rättstatsprincipen, vilk a principer är gemensamma
för medlemsstaterna. Fullständig respekt för mänskliga rättigheter ochgrundläggande friheter är följaktligen  den naturliga och grundläggande
förutsättningen för en europeisk återvändandepolitik.
I grönboken om en gemenskapspolitik för återvändande av personer som vistas
olagligt slås fast att både 1950 års Eu ropakonvention för skydd av de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande frihetern a och Europeiska unionens stadga om de
grundläggande rättigheterna som prokl amerades i Nice i december 2000
9 innehåller
bestämmelser som är av betydelse för en politik för återvändande av personer somvistas olagligt (artiklarna 3, 5, 6, 8, 13 och 14 i konventionen om de mänskliga
rättigheterna och artiklarna 3, 4, 7, 19, 21, 24 och 47 i stadgan om de grundläggande
rättigheterna). När det gäller internationellt skydd är följande bestämmelser särskiltrelevanta: artikel 18 i stadgan om  de grundläggande rättigheterna och
bestämmelserna i Ge nèvekonventionen om flyktingars rättsliga ställning av den 28
juli 1951 och dess protokoll av den 31 janua ri 1967, särskilt artiklarna 32 och 33 i
detta. När det gäller barn bör  man slutligen framhålla a tt FN:s konvention om barnets
                                                
8KOM(2001) 672 slutlig, s.6.
9EGT C 364, 18.12.2000, s. 1.
9rättigheter från 1989 föreskriver att man i alla  situationer som rör barn i första hand
skall ta hänsyn till barnets bästa.
1.2.4. Samarbete med ursprungs- och trans itländer om återvändande och återtagande
Vid Europeiska rådets möte i Sevilla framhölls återigen betydelsen av samarbete med
ursprungs- och transitländer om hanteringen av migrationsströmmarna, särskilt närdet gäller återvändande och åt ertagande. Länder utanför EU måste återta sina egna
medborgare om de olagligen vistas i en  EU-stat och, enligt samma villkor, återta
medborgare från tredje land om  det går att fastställa att de transiterat genom landet i
fråga innan de kom till EU.
10 Medlemsstaternas justitie- och inrikesministrar
framhöll nyligen att det huvudsakliga problemet enligt deras mening inte ligger i ett
förstärkt samarbete mellan medlemsstaterna, utan snarare beror på de tredjeländernas ovilja att ta tillbaka sina medborgare och se till att återvändandet blirvaraktigt. Deförväntar sig därför att gemenskapen och medlemsstaterna tillsammansskall sätta press på dessa länder så att de blir mer samarbetsvilliga.
Till exempel behövs samarbete på  administrativ nivå för a tt skaffa resehandlingar för
återvändandet till personer so m vistas olagligt utan giltiga sådana. Dessutom behövs
det ofta bistånd i sa mband med återtagandeförfarandet vid inresestället, som ofta är
en flygplats. I vissa fall kan det vara till hjälp att förhandla fram ett återtagandeavtalpå politisk nivå, som inte bara fastställer principerna för återtagande utan ocksåinnehåller bestämmelser om praktiska förfaranden och transportmetoder vid
återvändande och återtagande.
Samarbetet med ursprungs- och transitländer om återvändande och återtagande är
mycket viktigt och måste stödjas - där de t är relevant och inom de finansiella
begränsningarna - med tekniskt och ekonomis kt bistånd från EU:s sida. Vägran att
samarbeta konstruktivt borde au tomatiskt utlösa den mekani sm i flera steg som anges
i slutsats nr 36 från Sevilla . Om en sådan vägran upprepas utan motivering skulle
mekanismen kunna innefatta det enhälliga antagandet av åtgärder eller ståndpunkter
inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och Europeiskaunionens övriga politikområden efter det att man använt de befintligagemenskapsmekanismerna fullt ut utan framgång.
2. Å
TERVÄNDANDEPROGRAM
2.1. En integrerad strategi i flera steg för samverkande delar av en
gemenskapspolitik för återvändande
Alla medlemsstater möter samma hinder för ett smidigt och snabbt återsändande av
olagliga invandrare till deras ursprungsländer. Det kan handla om att personen i frågainte vill återvända frivilligt,  att personens vistelseort eller identitet är okänd, att
resehandlingar saknas eller att det uppstått svårighete r i samarbetet med vissa
medlemsstater när det gäller att utfärda identitets- eller resehandlingar, att denåtervändande personen gör motstånd eller att lämpliga transportmedel saknas.Medlemsstaterna har därför utarbetat en  rad metoder för att övervinna dessa
svårigheter. Erfarenheter har vunnits genom varierande koncept eller förhandlingar
                                                
10Se slutsats nr 33-36.
10med olika destinationsländer. Ett förbättrat samarbete mellan medlemsstaterna som
bygger på vunna erfarenheter är avgörande för att lösa dessa praktiska problem.
Informationsutbyte om sådana erfarenheter är naturligtvis det första steget mot all
form av samarbete mellan medlemsstaterna. Det är därför viktigt att förbättrabefintliga system för att utbyta kunnande oc h bästa praxis. Det är också den bästa
utgångspunkten för ett fortsatt framgångsrikt  samarbete. Samarbetet omfattar utbyte
av statistik över återvändande, nätverk me llan myndigheter och utarbetande av vissa
riktlinjer för bästa praxis.
Sådana icke-bindande riktlinjer kräver i viss mån att parterna är överens om
effekterna av en viss arbetsmetod.
11 När det gäller frågan om huruvida man skall
anordna gemensam utbildning för dem som arbetar med återvändande är det
nödvändigt att uppnå en grundläggande gemens am förståelse av vissa minimiregler
om återvändande. Vissa på förhand fast ställda utbildningsprogram eller normer
behövs för att uppnå gemensa mma utbildningsresultat.
Konkret operativt samarbete när det gäller bi stånd i enskilda fall kräver vidare att
man utformar vissa regler som alla följer, särskilt när man måste identifiera enperson med hjälp av ett eventuellt utbyte  av personuppgifter. Ömsesidigt bistånd
eller till och med gemensamma insatser är dessutom dömda att misslyckas om denverkställande personalen i en  medlemsstat inte kan uppfylla de rättsliga kraven från
en annan medlemsstat. Geme nsamma normer skulle dä rför kunna underlätta eller till
och med skapa möjligheter att utföra gemensamma insatser. Verkställighetsåtgärdenslaglighet måste upprätth ållas utom allt tvivel  under alla skeden av
återvändandeförfarandet. Detta måste särskilt beaktas då återvändandet sker viatransitering genom en annan medlemsstat.
Ett bindande system för ömsesidigt erkänna nde av beslut om återvändande måste ses
som en nyckelfaktor för ett effektivt operativt samarbete. Enligt kommissionen är detdags för EU att på nytt öv erväga denna nyckelfaktor, eftersom samarbetet mellan
medlemsstaterna annars förblir rudime ntärt. Återvändandet bör bedömas som
framgångsrikt endast om den person som vist as olagligt har lämnat EU:s territorium
och inte bara en särskild medlemsstat, om inte någon annan medlemsstat har gett
vederbörande rätt till laglig vistelse. Den bästa lösningen är ett definitivtåtervändande till urspr ungslandet. Att den olagliga vi stelsen fortsätter i en annan
medlemsstat är hur som helst en otillfredsställande lösning, även om det förnärvarande sker i praktiken.
Medlemsstaterna måste därför se till att effekterna av åtgärderna för återvändandet
inte bara begränsas till deras eget territorium. Endast ett bindande ömsesidigterkännande av beslut om återvändande kan bidra till att verkställigheten, inklusiveömsesidigt bistånd och samarbete, på medellång sikt slutligen kan leda till önskatresultat. För att uppnå detta krävs en tillnär mning av de rättsliga villkoren för att
avsluta en vistelse.
                                                
11Se EU Schengen Catalogue, External borders c ontrol, Removal and readmission: Recommendations
and best practices , Europeiska unionens råd, 28 februari 2002.
11En övergripande gemenskapspolitik för återvändande borde utformas stegvis genom
att man fastställer kortsiktiga åtgärder som kan genomföras omedelbart. Det skulle
kunna röra sig om praktiska åtgärder fö r operativt samarbete. Men ett fungerande
återvändandeprogram måste även innehålla lagstiftningsåtgärder på medellång sikt,
som kan underlätta samarbet et mellan medlemsstaterna . Detta gäller till exempel
bindande ömsesidigt erkännande av beslut om återvändande.
2.2. Operativt samarbete mellan medlemsstaterna
2.2.1. Definitioner
Eftersom det finns olika koncept och rättssy stem varierar terminologin i fråga om
återvändande, vilket ofta skapar förvi rring. Vissa gemensamma definitioner skulle
underlätta det praktiska  samarbetet, eftersom de s kulle förbättra den ömsesidiga
förståelsen. Diskussionen om den första omgången definitioner som föreslås i
grönboken har inletts. Definitionerna är än  så länge preliminära och icke-bindande.
De kan dock senare tjäna som en utgång spunkt för lagstiftningsarbetet i fråga om
återvändande. I bilaga I fi nns uppdaterade definitioner.
De gemensamma definitionerna bör anvä ndas i framtida dokument i den mån det är
möjligt för att samordna terminologin och undvika språklig förvirring.
2.2.2. Statistik och informationsutbyte
I slutsatserna från rådets möte (rätts liga och inrikes frågor) i maj 2001 om gemensam
analys och förbättrat utbyte av statistik för asyl och migration12 konstateras att det
behövs ett övergripande och sammanhängande ramverk för att förbättra statistik om
asyl och migration. Kommissionen ko mmer inom kort att lägga fram en
handlingsplan för att genomföra rådets slut satser. Planen kommer att innehålla en rad
åtgärder, till exempel nya statistiska metoder och utvidgning av befintlig statistik.Den skall användas för befintlig gemenskapsstatistik om återvändande och eventuellframtida statistik som rådet beslutar samla in.
Arbetet med att uppfylla  en av slutsatsernas målsättn ingar har redan inletts, nämligen
offentliggörandet av en översiktlig statis tisk årsrapport om asyl och migration. Den
första rapporten om 2001 års uppgifter vä ntas publiceras i början av 2003. I avsnittet
om återvändande kommer siffrorna att fö r varje medlemsstat omfatta det totala
antalet personer som återvä nt sedan de fått avslag på  sin asylansökan samt andra
avlägsnade personer. Siffrorna skall också delas upp på olika typer av återvändande
(frivilligt eller påtvingat). T illförlitliga och jämför bara siffror kommer att tydligare
visa omfattningen av de utmaningar som vi står inför på detta område.
Efter offentliggörandet av rapporten bör man göra en bedömning av vilka andra
siffror som bör samlas in och hur statistiken över olika typer av återvändande skall
kunna bli enklare att jämföra.
                                                
12Se rådets dok. 7973/01 ASIM 10.
122.2.3. Nätverk av myndigheter
Samarbete startar med kontakter och info rmellt utbyte mellan enskilda. Under de
senaste åren har det mellanstatliga informationsutbytet om återvändande framföralltskett på ministeriell expertnivå. De tjänstemän som arbetar med frågan imedlemsstaterna kontaktade varandra vid behov i samband med bilaterala eller
multilaterala diskussioner, workshops, möte n, konferenser eller seminarier, som inte
nödvändigtvis ägde rum i EU-sammanhang. Det finns ingen systematisk översyn av
organisation och ansvarsområde för de  myndigheter i medlemsstaterna som
verkställer återvändandet, trots a tt en sådan översyn skulle underlätta
arbetskontakterna mellan de olika ländernas tjänstemän.
En uppdaterad och lättillgänglig lista öve r nationella kontaktpunkter, inklusive
kontaktpersoner vid nationella myndigheter  som arbetar med resehandlingar samt
andra verkställande myndigheter skulle  därför underlätta kontakten med andra
medlemsstaters verkställande myndigheter.
Kommissionen har börjat utar beta ett Internetbaserat informations- och
samarbetsnätverk (ICONet), som är utformat  som en säker webbplats via Intranät för
medlemsstaternas migrationsmyndigheter. En  del av webbplatsen skulle kunna ägnas
åt återvändande. Där skulle man kunna tillhandahålla listor över centrala
myndigheter som verkställer återvändande . Listan skulle kunna uppdateras i realtid.
Kommissionen kommer att utforma en särs kild sida för återvändande i det
Internetbaserade informations - och samarbetsnätverket (ICONet). Detta för att ge
kontaktuppgifter för de verkställand e myndigheterna i medlemsstaterna.
2.2.4. Bästa praxis och riktlinjer
Utbyte av bästa praxis är ett annat viktigt inslag i det operativa samarbetet. På
grundval av erfarenheterna från Schengensa marbetet publicerade medlemsstaterna en
katalog med rekommendationer och bästa pr axis för avlägsnande och återtagande
den 28 februari 2002.13 Samma dag antog rådet slutsats er om de särskilda aspekterna
på att få fram resehandlingar som gör det möjligt att återsända personer som vistasolagligt. På grundval av medlemsstaternas sv ar på ett frågeformulär kommer man att
göra en översikt över de praktiska erfare nheterna av passerkort (laissez-passer), dvs.
om det enhetligt utformade resedokumentet för EU
14 normalt accepteras av länder
utanför EU eller inte.
Översikten - och i framtiden andra sammanfattningar av frågor om återvändande och
återtagande - bör ställas samman, analyser as och diskuteras. Man skulle kunna tänka
sig en handbok med bästa praxis, inriktad bå de på hur bästa praxis kan genomföras
och vilka resurser som krävs för detta . Detta skulle kunna hjälpa operativa
avdelningar att dra nytta av andras erfare nheter och garantera att länderna utanför EU
använder likartade metoder när de behandlar ansökningar om utfärdande och
godkännande av de resehandlingar so m behövs för återresan. En sådan handbok
skulle även kunna innehålla riktlinjer till grund för en gemensam utbildning.
                                                
13Se EU Schengen Catalogue, External borders c ontrol, Removal and readmission: Recommendations
and best practices,  Europeiska unionens råd, 28 februari 2002.
14EGT C 274, 19.9.1996, s. 18.
13En handbok med bästa praxis i samband med återvändande och återtagande bör
utarbetas. Handboken bör även innehålla ri ktlinjer för bättre re sultat, baserade på
bästa praxis i medlemsstaterna. Den första utgåvan bör inriktas på de problem som är
förknippade med att få fr am de resehandlingar som behövs för återvändandet.
2.2.5. Gemensam utbildning
Att verkställa ett återvändandebeslut är en  mycket svår och krävande uppgift som bör
utföras av en specialiserad enhet. Detta  kräver specifikt kunnande. Personer som är
satta att utföra en sådan komplicerad och utsatt uppgift behöv er ha kompetens på
olika områden, till exempel god kunskap om rättslig behörighet, lämplig behandling
av de återvändande personerna, hantering av  incidenter, interkulturell förståelse och
förhandlingstekniker. Medlemsstaterna må ste ge särskild utbildning för att
personalen skall kunna genomföra sitt arbete på ett bra sätt.
Svårigheterna med att verkställa återvä ndandebeslut skulle kunna vara ämnet för
gemensamma seminarier eller regelbundna möten mellan personer som är ansvariga
för att utveckla utbildningsprogram. För att göra arbetet så effektivt som möjligtskulle man till en början kunna a nvända det nätverk av nationella
fortbildningsinstanser för gränsförvaltning som avses i rådets strategi mot olagliginvandring av den 28 februari 2002.
15 Om det uppstår problem med
ansvarsfördelningen skulle man kunna över väga att upprätta e tt liknande nätverk av
institut som är ansvariga för fortbildning kring återvändande. Medlemsstaterna bördessutom erbjuda kurser för tjänstemä n från andra medlemsstater i sina
fortbildningsinstitut. Man skulle kunna börja med ämnen som är av gemensamt
intresse och som inte är inriktade på särskilda behov på grund av nationell
lagstiftning.
Man skulle dock även kunna utforma gemens amma utbildningsprogram på områden
där de nationella metoderna skiljer sig åt , som till exempel användning av handbojor.
Sådana program skulle  lättare kunna utformas på gr undval av gemensamma normer i
de riktlinjer som avses i punkt 2.2.4. Geme nsamma normer efte rfrågades redan i
rådets strategi för förvaltning av EU-medlemsstaternas yttre gränser av den 13 juni2002. Rådet efterlyste där standardsäkerhet såtgärder när det gäller återsändande i
flygplan, fartyg och andra transportmedel.
16
Gemensam intensivutbildning bör göras möjlig genom fastställandet av
gemensamma säkerhetsnormer, ett nätverk av institut som bedriver utbildning kring
återvändande, utformningen av gemensamma utbildning sprogram samt deltagande i
andra medlemsstaters kurser.
2.2.6. Bättre identifiering och dokumentation
Det bör upprepas att det viktigaste hindr et för återvändande är oklarheter kring
identiteten och avsaknad av giltiga resehandlingar. Det är oftast potentiellaåtervändande personer som är ansvariga fö r att handlingar saknas, eftersom det är
allmänt känt att ursprungsländerna ofta försenar eller vägrar att utfärdaresehandlingar för återresan på grund av br istfällig informati on om nationalitet och
                                                
15Se rådets dok. 6621/1/02 rev.1, RIF 30.
16Se rådets dok. 10019/02 FRONT 58.
14identitet. För att undvika att bli återsänd är  det inte ovanligtatt personer som vistas
olagligt gömmer eller förstör sina reseha ndlingar och uppger en falsk identitet eller
nationalitet. Därför krävs ofta långa och kostsamma förfaranden där man kontaktar
flera olika ambassader från närliggande tredje länder eller utför en språk- ellerdialektanalys.
En nyckelfråga när det gäller att lösa pr oblem som uppstår i återvändandesituationer
är därför att vidta lämpliga identifieringsåtgärder som ett led i de administrativaförfarandena vid viseringsmyndigheterna, nä r personen fortfarande har ett intresse av
att lämna korrekta uppgifter. Efter kommi ssionens förslag enades rådet om att
upprätta ett europeiskt identifie ringssystem för visering on-line
17i sin strategi mot
olaglig invandring av den 28 februari 2002. Kommissionen undersöker förnärvarande de tekniska aspekterna av ett sådant informationssy stem för viseringar.
I undersökningen skall man framförallt bedöma ett viktigt inslag som är relaterat till
återvändanden: lagring av ett elektronisk t fotografi eller andra biometriska data
kombinerat med en skanning av den rese handling som uppvisats av den person som
ansökt om visering. Om denna information fanns tillgänglig i en central databasskulle det innebära en konkret  förbättring, trots att ma n redan idag för det mesta
begär foton och kopierar resehandlinga r i samband med viseringsansökningar.
Svårigheten är att befintlig information endast går att få fram om motsvaranderesehandling finns tillgänglig. Man är sålunda beroende av om ägaren till handlingenvill lämna fram den, vilket sällan är fallet när det gäller personer som vistas olagligt.Målet är därför att övervinna  detta hinder och kunna identif iera personer även om de
inte vill samarbeta. Med hjälp av biometriska data i informationssystemet förviseringar kan gripna personer som vistas olagligt utan id-handlingar hittas och, omde tidigare gjort en viseringsansökan, identif ieras. De skannade resehandlingarna kan
användas som bevis när framställningar om  resehandlingar för återvändande görs hos
ett tredje land.
Det förväntas att man med hjälp av systemet betydligt kan minska tidsspillan och
kostnader i samband med olaglig vistel se och under den tid som personen är
frihetsberövad före avlägsnandet. Dessu tom kan förfarandet vid utfärdande av
viseringar ses över tack vare en uppenbar ändring av riskbedömningen. Tack vare det
återvändanderelaterade inslaget i info rmationssystemet för viseringar kan
viseringsförfarandet bli både snabbare oc h smidigare, eftersom medlemsstaterna får
en verklig chans att identifiera och avlägsna oärliga resenärer, oberoende av omhandlingarna finns i pappersform eller vid vilken medlemsstats representation
viseringen har utfärdats. Resenärer med ärligt uppsåt kan i gengäld dra nytta av
systemet.
Det återvändanderelaterade inslaget bör ha en central funktion i det framtida
systemet bör för information om viseringar. Detta för att gripna personer utan id-
handlingar skall kunna identifie ras med biometriska data för att få fram befintliga
personuppgifter, särskilt genom att man sk annar de resehandlingar som uppvisas vid
en viseringsmyndighet.
                                                
17Kommissionens arbetsnamn är "System för information om viseringar".
152.2.7. Bestämmelser om återtagande oc h transitering mellan medlemsstaterna
Som anges i kommissionens grönbok sker åt ertagande mellan me dlemsstater främst
på grundval av bilaterala återtaga ndeavtal och informellt samarbete.18 Under 1999
lade Finland fram ett initiativ inför antagandet av rådets förordning om att fastställamedlemsstaternas skyldigheter sinsemellan när det gäller återtagande av tredje landsmedborgare.
19 Diskussionen avbröts på grund av förhandlingarna om överföringen
av mekanismen för att fastställa ansv aret för prövning av asylansökningar till
gemenskapslagstiftningen, Dublin II.20 Eftersom dessa förhandlingar har framskridit
betydligt bör de allmänna ramarna för återtagande mellan medlemsstaterna avtredjelandsmedborgare som vi stas olagligt föras upp på dagordningen igen.
En gemensam ram kunde dessutom skapas för frågor om transitering under
återvändandeförfarandet. Ofta är det nödvä ndigt att använda andra medlemsstaters
flygplatser, på grund av att det sa knas direkta flygförbindelser med
destinationslandet. För sådana fall är det viktigt att inrätta en tydlig rättslig ram förtransiteringsförfarandet, till exempel användningen av och kompetensen hos
eskortpersonal vid transiteringar och best ämmelser om vad so m skall ske om den
återvändande inte når fram till destinationslandet. I detta syfte har Tyskland lagt framett initiativ till rådets direktiv om stöd för verkställighet av återsändande vidtransitering via flyg.
21 Här bör man beakta bilaga 9 i konventionen angående civil
luftfart.22 Man borde också diskutera hur a ndra destinationsländer skulle kunna
integreras i ett EU-system för transitering via flyg.
Vidare är det nödvändigt att finna praktiska lösningar för återvändande som passerar
medlemsstaternas inre gränser, särskilt i fråga om frivilligt återvändande. Dennafråga är särskilt relevant när den återvänd ande är medborgare i ett land som omfattas
av viseringsplikt och därför behöver en visering för att resa genom andra
medlemsstaters territorium. I sådana fa ll skulle man kunna använda en säker
standardresehandling som utfärdas av den medlemsstat som skickar tillbakapersonen. Dokumentet skulle erkännas av samtliga medlemsstater  och likställas med
en visering.
De allmänna ramarna för åt ertagande mellan medlemsstat erna bör åter föras upp på
dagordningen när förordningen om Dublin II  har antagits på grundval av ett förslag
från kommissionen.
Hjälp vid transitering, särskilt vid återvändande med flyg, bör omfattas av särskilda
bestämmelser. Transitering med andra transportmedel bör också diskuteras.
2.2.8. Ömsesidigt bistånd genom sambands personer på invandringsområdet
Sambandspersoner på invandringsområde t, som tjänstgör i ursprungs- och
transitländer, har regelbundna kontakter med lokala myndigheter, särskilt tjänstemän
                                                
18Bortsett från Dublinkonventionens ram och mekanismen för att fastställa ansvaret för prövning av
asylansökningar samt artikel 11 i rådets direktiv 2001/55/EG om tillfälligt skydd. Se även artikel 26 iförslaget om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare (KOM(2001)127 slutlig).
19EGT C 353, 7.12.1999, s. 6.
20KOM(2001) 447 slutlig.
21Se rådets dok. 10386/02 - MIGR 60 av den 27 juni 2002.
22”Chicagokonventionen” av den 7 december 1944.
16vid gränskontroller och immigrationsmyndi gheter vid flygplatserna. Sådana
arbetsrelationer borde utnyttjas för uppgifter i samband med återvändande.
En sambandsperson skulle kunna finnas på plats när de  återvändande kommer fram
till destinationslandet. På så sätt skulle återtagandeförfarandet kunna bli smidigare.
Dessutom skulle de kunna bistå even tuell eskortpersonal. Nätverket av
sambandspersoner på invandringsområdet  borde utvecklas ytterligare för detta
ändamål.
Medlemsstaterna bör i möjligaste mån erbjuda och tillhandahålla ömsesidigt bistånd
för att underlätta återkomst en till destinationslandet.
2.2.9. Gemensamma insatser för återvändande
Personer återsänds allt oftare med chartrade flyg av olika skäl. Vissa medlemsstater
använder små chartrade jetplan vid påtvi ngade återvändanden, v ilket har visat sig
vara oerhört kostsamt. Andra medlemsstater chartrar större flygplan för att skicka
tillbaka fler personer med nödvändig eskortp ersonal. Denna metod är också kostsam,
särskilt när flygplanet inte utnyttjas till sin fulla kapacitet på grund av att den
återvändande avviker, insjuknar eller gör starkt motstånd eller på grund av att ett
rättsligt förfarande inleds i ett mycket sent skede för att förhindra avlägsnande.
Om medlemsstaterna kunde dela befintlig kapacitet genom geme nsamma operationer
skulle de kunna genomföra åtgärderna mer ef fektivt. Under förutsättning att det finns
lämpliga transiteringsarrangemang bör medlemsstaterna sträva efter att tillsammanschartra plan för frivilligt och påtvingat återvändande. Gemensammacharterflygningar har redan förekommit mellan medlemsstater eller andradestinationsländer i form av pilotprojekt med två eller tre parter. Denna praxis skulleinte bara innebära ekonomiska fördel ar, utan också ge viktiga signaler.
Gemensamma återsändandeåtgärder bör ge nomföras av medlemsstaterna, i början på
bi- och multilateral grund ge nom att man gemensamt ch artrar flygplan. Andra
gemensamma återsändandeåtgärder land- e ller sjövägen kan också övervägas där så
är lämpligt.
2.2.10. Bättre samordning
Det ökade samarbete som beskrivs ovan kr äver lämpliga ramar för samordning. Som
nämnts tidigare23 skulle det Internetbase rade informations- och
samordningsnätverket ICONet kunna bi dra till detta. Förutom information om
kontakter kan webbplatsen ge andra återvä ndanderelaterade tjä nster. Den skulle
kunna innehålla ett verktyg för anmäla n on-line av en transitering från en
medlemsstat till en annan genom att använda ett sådant enhetligt formulär somTyskland föreslår i sitt initiativ om transitering med flyg. Medlemsstaterna skulleockså kunna använda ICONet för att samo rdna gemensamma charterflygningar för
att verkställa återvändandebeslut. Dessutom kan ICONet ge information omkontaktpunkter i tredje land eller annan relevant information om tredje land.
                                                
23Se punkt 2.2.3
17En webbplats kan dock inte ersätta personlig kontakt, som absolut behövs för att
uppnå ett tätt samarbet e. Samarbete och särskilt samo rdning skulle kunna underlättas
genom upprättandet av den stödenhet som föreslås i det nyligen framlagda
meddelandet om en gemensam politik om olaglig invandring.24 En sådan enhet skulle
kunna ha många olika uppgifter. Den skulle  bland annat kunna samla, analysera och
sprida information om återvändande, leda  en dialog bland dem som arbetar med
återvändande, anordna expertmöten, utform a gemensamma utbil dningskurser eller
hjälpa till vid organisationen av gemensamma åtgärder. För att se om enheten äranvändbar bör den till en början begränsas till ett litet sekretaria t, med ett fåtal
nationella experter som koncentrerar sig på  prioriterade frågo r. Stödenheten skulle
kunna finansieras via programmet fö r administrativt samarbete (ARGO)
25, som även
kan utnyttjas för medlemsstaternas samarbete kring återvändande.
En bättre samordning av ett ökat operativ t samarbete kring återvändande kan uppnås
genom utveckling av nätverket för inform ation och samordning  samt upprättande av
en stödenhet.
2.3. Gemensamma miniminormer för en effektiv åt ervändandepolitik
Det samarbete mellan medl emsstaterna som beskrivs i kapitel 2.2 kan bli
framgångsrikt om det bygger på en gemens am förståelse av nyckelfrågor. Man bör
därför fastställa gemensa mma miniminormer på medellång sikt för att underlätta
arbetet för de berörda myndigheterna och möjliggöra ökat samarbete mellanmedlemsstaterna. På lång sikt  bör man genom såda na normer fastställa regler för en
adekvat och jämförbar behandling av pe rsoner som vistas olagligt och som är
föremål för åtgärder för att få vistelsen att upphöra, oavsett vilken medlemsstat som
verkställer avlägsnandet. Av dessa skäl tänker kommissionen ta lämpliga initiativ.
2.3.1. Ömsesidigt erkännande av beslut om återvändande
För det operativa samarbetet vid verkställighet av återvändandebeslut i EU är det
mycket viktigt att personer som vistas ol agligt och efter utvisningsbeslut i en
medlemsstat avviker för att dä refter gripas i ennan stat verkligen återsänds, särskilt
när det inte finns några inre gränskontrolle r. Ett utvisningsbeslut som utfärdats i en
medlemsstat skall verkställa s i en annan medlemsstat ut an att denna behöver utfärda
ett nytt utvisningsbeslut. I direktiv 2001/40/ EG om ömsesidigt erkännande av beslut
om avvisning eller utvisning av medborgare i tredje land
26 framhålls denna
nödvändighet, även om direktivet inte innehåller några binda nde bestämmelser.
Det ömsesidiga erkännandet av  utvisningsbeslut för pers oner som har ansökt om asyl
kräver särskild uppmärksamhet, eftersom medlemsstaterna tolkar
Genèvekonventionen på olika sä tt och även har olika grunder för subsidiärt skydd.
Enligt Europeiska rådet i Tammerfors 1999 är ett gemens amt asylförfarande och en
enhetlig status det långsiktig a målet. Europeiska rådet i Sevilla i juni  2002 bekräftade
detta mål och lade till tidsfrister för antagandet av vissa direktiv. Kommissionenupprepar därför den steg-för-steg-metod som den föreslog i meddelandet från
                                                
24KOM(2001) 672 slutlig.
25Se rådets beslut av den 13 juni 2002, EGT L 161, 19.6.2002, s.11.
26EGT L 149, 2.6.2001, s. 34.
18november 200027 och betonar kopplingen mellan ömsesidigt erkännande och
harmoniseringen av asylförfarandena.
Upprättandet av rättsligt bindande bestämme lser för ömsesidigt erkännande av alla
åtgärder som avslutar en vistelse, särskilt utvisningsbeslut, bör inlemmas i ett
framtida förslag om återvändandeförfaranden.
2.3.2. Avlägsnande
Avlägsnandet, som är den sista verkställi ghetsåtgärden i samb and med återsändandet
av personen i fråga, skall omfattas av  miniminormer för att skydda personens
rättigheter och se till att avlägsnandet blir så effektivt som möjligt. Miniminormerunderlättar även det operativa samarbetet  mellan medlemsstater na under transitering
eller gemensamma avlägsnanden.
Så länge som medlemsstaterna har olika as ylsystem behövs en slutgiltig garanti för
att en person inte återsänds  till ett land där ha n eller hon riskerar  att utsättas för
förföljelse (principen om "non-refoulem ent") för att medlemsstaterna skall kunna
iaktta sina interna tionella förpliktelser, om denna risk inte har undersökts tidigare.
Bestämmelser om en sådan slutgiltig garanti bör innehålla en hänvisning till gällandeasylregler, som redan innefattar en praktisk möjlighet att överklaga.
Miniminormer bör också balans era intressena av att förebygga missbruk i form av
låtsad sjukdom och att beakta de berörda personernas verkliga fysiska hälsa och
mentala status. Om den åter vändande personen åberopar fy sisk eller psykisk ohälsa
strax före avresan kan det vara ett förs ök att förhindra avlägsnandet, men det kan
också vara ett korrekt påstående. Här måste man göra en noggrann bedömning,
särskilt när det gäller sårbara grupper so m underåriga och gravida kvinnor. Det bör
också finnas miniminormer för under vilka förhållanden en familj kan skiljas åtunder avlägsnandet.
Medlemsstaterna bör få rätt att avlägsna  en person även om han eller hon gör
(fysiskt) motstånd. Det finns dock gränser för vilka tvångsåtgärder man kan använda.Den återvändande personens fysiska integrite t är av yttersta vikt. Dennes psykiska
hälsa måste också respekteras. Det behövs normer för vilka tvångsåtgärder som kan
användas. När det gäller avlägsnanden med flyg kan IATA/CAWG:s riktlinjer föråtersändande och eskort ligga till grund för EU-bestä mmelser om eskort och
tvångsmedel.
Samarbete om avlägsnanden aktualiserar frågan om hur medlemsstaterna skall kunna
anpassa sin nuvarande praxis i frågor om återvändande i förhållande till vissa
ursprungsländer där den rådande situa tionen gör avlägsnanden diskutabla ur
humanitär synvinkel (Angola är ett aktuellt exempel på detta). Om medlemsstaterna
vill samarbeta på detta område är det logiskt att ha miniminormer för bedömningenav sådana situationer.  Bedömningen skulle kunna inkludera samråd med
organisationer som FN:s flyktingkommissa riat, andra FN-organ (t.ex. UNMIK i
Kosovo) eller andra relevanta aktörer.
                                                
27KOM(2000) 755 slutlig.
19Miniminormer för avlägsnande bör fastställas på EU-nivå genom att man inför en
slutgiltig garanti om att avvisning och utvisning inte får strida mot de skyldigheter
som följer av folkrätten (principen om " non-refoulement") i ett framtida direktiv om
miniminormer för återvändandeförfaranden. Man bör dessutom fastställa riktlinjer
för avlägsnande när det gäller den återvä ndandes fysiska hälsa och mentala status
samt dennes integritet under avlä gsnandet. Vidare bör man in rätta ett system för att
kunna bedöma den aktuella situ ationen i vissa länder och avgöra om avlägsnanden är
möjliga att genomföra eller inte.
2.3.3. Förutsättningar för utvisningsbeslut
Utvisningsbeslut fattas av medlemsstaterna, hittills enligt nationell lagstiftning.
Rådet har redan fastställt vi ssa normer för utvisningsbeslut i direktiv 2001/40/EG om
ömsesidigt erkännande av be slut om avvisning eller utvi sning av medborgare i tredje
land, som antogs i maj 200128. I direktivet föreskrivs bland annat att
tredjelandsmedborgaren skall utvisas om det föreligge r ett utvisningsbeslut och
beslutet är grundat på ett a llvarligt och aktuellt hot mo t den allmänna ordningen eller
den inre säkerheten i två grupper av fall.
För att ytterligare utveckla idén om ömsesi digt erkännande av utvisningsbeslut utgår
kommissionen från distinktionen mellan auto matiska skäl till utvisningsbeslut på
grund av extrem fara för allmän ordning e ller inre säkerhet och andra legitima skäl
som normalt sett leder till ett utvisningsbeslut.
Distinktionen måste ta noggrann hänsyn till de villkor och ga rantier som måste
uppfyllas för att kunna avsluta den lagliga vistelsen för vissa grupper. Priviligierade
tredjelandsmedborgare, till exempel de som är varaktigt bosatta29 eller
familjemedlemmar till en unions medborgare kan endast av lägsnas vid allvarliga hot
mot allmän ordning och säkerhet.30Särskilda överväganden bör också göras då
tredjelandsmedborgaren är född i en medlemsstat och aldrig har bott i det land som
han eller hon är medborgare i.
Utvisning av flyktingar samt av andra personer som åtnjuter andra former av
internationellt skydd kräver särskild uppm ärksamhet. De kan endast avlägsnas i
enlighet med internationella förplikte lser som 1951 års Genèvekonvention och
Europeiska konventionen om mä nskliga rättigheter. Ett utvisningsbeslut bör i alla
händelser baseras på den enskildes s ituation. Man måste överväga den berörda
personens mänskliga rättigheter och huruvida åtgärden är rimlig. Ett rättsmedel börfinnas att tillgå, inklusive möjligheten att ett utvisningsbeslut inte verkställs förränöverklagandet har prövats.
Miniminormer om utvisningsbeslut bör fa stställas på EU-nivå med definitioner av
automatiska och andra skäl för utvisning sa mt fastställande av grupper med särskilda
behov av skydd och minimigarantier för a tt kunna överklaga e tt utvisningsbeslut
inom ramen för ett framtida direktiv om miniminormer för återvändandeförfaranden.
                                                
28EGT L 149, 2.6.2001, s. 34.
29Se artikel 13 i KOM(2001) 127 slutlig.
30Se dom av den 25 juli 2002 i mål C-459/99, MRAX mot Belgiska staten.
202.3.4. Den lagliga vistelsens upphörande
Kommissionen föreslår att en person skall kunna åläggas att lämna en medlemsstats
territorium så fort den lagliga vistelse n har upphört. Det kan till exempel röra sig om
avslag på en ansökan om uppehållstillstånd (av skäl som rör internationellt skydd
eller invandring) elle r att uppehållstillståndet har löpt ut  eller återkallats (på grund av
hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten). Det kan även vara frågaom att avbryta den olagliga vistelsen för en  person som aldrig varit lagligt bosatt i
den berörda medlemsstaten. Laglig vistel se anses också ha upphört om överklagandet
av ett beslut om rätten att stanna i en medlemsstat inte  har suspensiv verkan. Alla
dessa personer bör ha en rättslig skyldi ghet att lämna medlemsstaten omedelbart
eller, om en tidsfrist för avresan har fastställts, innan denna tidsfrist har löpt ut. UrEU-synpunkt bör skyldigheten att lämna landet  vara en skyldighet att lämna EU och
inte bara en av medlemsstaterna.
Med hjälp av samarbete mellan EU-lände rna skulle man kunna se till att personer
som inte är lagligt bosatta i en medlemsstat inte reser till något annan medlemsstat,
annat än om de kan resa in lagligt och beviljas bosättning där. Kommissionen
kommer därför att arbeta på att tillnärma åtgärderna för att avsluta olagliga vistelser,
så att de kan tillämpas i hela EU.
2.3.5. Frihetsberövande i avvaktan på ett avlägsnande
Kommissionen medger att medl emsstaterna ibland måste frihetsberöva personer i
avvaktan på ett avlägsnande. Det måste dock finnas en rimlig balans mellanmedlemsstaternas behov av effektiva förfa randen och respekten för den aktuella
personens grundläggande mänskliga rättighe ter. Man bör fastst älla miniminormer på
EU-nivå för behörigheten hos ansvariga myndigheter och villkoren förfrihetsberövande. Detta skulle även under lätta medlemsstaternas operativa samarbete
vid transitering eller gemensamma avlägsnanden. Miniminormerna skulle kunna
omfatta följande:
/g183 Grunder för frihetsberövande i avvakt an på avlägsnande. Detta omfattar
frihetsberövande i syfte att få fram resehandlingar för återvändandet eller för att
förhindra personen från att avvika unde r avlägsnandet eller transiteringen.
/g183 Angivande av de grupper av personer so m i princip inte eller endast under
särskilda omständigheter får frihetsberövas:
– Barn utan medföljande vux en och personer under 18 år.
– Äldre personer, särskilt de som behöver tillsyn.
– Gravida, om det inte finns en uppenbar risk för avvikande och läkare godkänner
frihetsberövande.
– Personer som lider av allvarliga medicins ka problem eller är psykiskt sjuka.
– De personer för vilka det finns oberoende  bevis på att de har torterats eller
misshandlats under frihetsber övande innan de kom till EU.
– Personer med allvar liga funktionshinder.
21/g183 Bestämmelser om utfärdande t av beslut om frihetsberövande. Dessa skulle kunna
omfatta krav på proporti onalitet och möjlighe ter till passande a lternativ som
anmälningsplikt, andra inskränkningar i rö relsefriheten, ställa nde av borgen eller
till och med elektronisk övervakning.
/g183 Bestämmelser om domstolskontroll. En dom stol bör ha behörighe t att utfärda eller
ändra beslutet om frihetsberövande.
/g183 Tidsgränser för frihetsberövande i avvakt an på avlägsnande. Även om grunderna
för frihetsberövandet (t.ex. identifiering  eller att förhindra att personen avviker)
automatiskt är tidsbegränsade anser kommissionen det nödvändigt att föreskriva
en maximal tidsgräns samt tidsgränser för domstolsprövningen av om fortsatt
frihetsberövande skall ske.
/g183 Bestämmelser om behandlingen av personer som frihetsberövas, särskilt vad
gäller inkvartering, men även rättshjälp fö r att säkerställa en human behandling i
alla anläggningar för frihetsberövande i medlemsstaterna. Kommissionen anser att
återvändande personer i de n mån det är möjligt inte skall inkvarteras tillsammans
med dömda brottslingar. Syftet  är att undvika kriminalisering.
Miniminormer för frihetsberöva nde i avvaktan på avlägsna nde bör fastställas på EU-
nivå med angivande av de ansvariga myndi gheternas befogenheter och villkoren för
frihetsberövande inom ramen för ett framtida direktiv om miniminormer för
återvändandeförfaranden.
2.3.6. Bevis på utresa och återinresa
Som angavs i grönboken är ett tillfredsställa nde bevis på utresa viktigt, i synnerhet
när återvändandet är frivilligt, för att garantera ett hållbart återvändande, möjliggörasärskilt förmånlig behandling av persone r som återvänder frivilligt och undvika att
dessa personer förbjuds att senare åter re sa in i den aktuella medlemsstaten på grund
av bristande bevis på den tidigare frivilliga utresan. En möjlighet skulle vara attutveckla incitament för de återvända nde att anmäla sig personligen vid en
medlemsstats konsulat i ursprungslandet. Om det finns praktiska förutsättningar
skulle utresebeviset även kunna utfärdas av en tillförlitlig organisation som har varit
inblandad i återvändandeprocessen.
Frivilligt återvändande bör prioriteras och de rättsliga följderna av frivilligt eller
påtvingat återvändande för en ansökan om  en senare återinresa bör bedömas. Ett
avs1ag på en ansökan om återinresa i EU någon gång i framtiden bör inte varagrundad enbart på att personen i fråga tidig are har vistats olagligt i en medlemsstat,
om personen har återvänt frivilligt. Å andra sidan krävs restriktioner i fall avpåtvingat återvändande.
Det krävs gemensamma definitioner för att fastställa under vilka omständigheter en
ny ansökan om visering eller uppehållstillstånd är utesluten. En registrering på
spärrlistan i Schengens informationssy stem enligt artikel 96 i konventionen om
tillämpning av Schengenavtalet eller i det framtida systemet för information om
viseringar skulle kunna användas i detta syfte.
222.4. Inslag i integrerade återvändandeprogram
Olika typer av återvändandeprogram oc h metoder för deras genomförande har
utformats av det internati onella samfundet i a llmänhet under de sena ste tio åren. Det
finns två grundläggande typer av åter vändandeprocesser: ett helt frivilligt
återvändande där den enskilde själv beslutar  att återvända och får hjälp med återresan
samt situationer där det statliga myndigheterna kräver återvändande med vederbörlighänsyn till internationell rätt och den berörda personens mänskliga rättigheter. Detfinns också en "blandsituation" där persone n godtar ett beslut om att han eller hon
måste återvända och även accepterar hjälp från myndigheterna.
Internationella organisationer har varit särskilt aktiva när det gäller alla typer av
återvändanden och har administrerat både EU-projekt och projekt som finansierats
nationellt med olika grader av framgång, återigen beroende på omständigheterna.Kommissionens erfarenheter, som inleddes  med de gemensamma åtgärderna från
1997 till 1999 inom Maastrichtfördragets "tredje pelare"
31 före upprättandet av
Europeiska flyktingfonden år 200032 visar att framgångsrika  återvändandeprojekt
innehåller alla eller nästan alla av de följande inslagen: rådgivning föreåtervändandet, hjälp med utbildning och anställning, hjälp med att resa till ursprungs-eller bosättningslandet och ev entuell hjälp med återetable ring där, uppföljande hjälp
och rådgivning efter återvändandet. De t genomförande organet måste dessutom ha
tillräckliga kontakter med myndigheter och icke-statliga organisationer i
ursprungslandet samt nödvändiga  resurser (till exempel lokal personal, åtminstone
tillfällig, som talar l okala språk) och nödvändig kom petens för att eventuellt kunna
välja ut återvändande som ha r förutsättningar att lyckas efter återresan. Bedömningen
av de återvändanderelaterade projekt som g odkänts för finansiering visar tydligt att
sådana projekt huvudsakligen finns i ett be gränsat antal medlemsstater. Det beror på
omständigheterna i medlemsstaten, dvs. såväl antalet möjliga återvändande somkonkurrerande behov av annan finansiering fö r exempelvis resurser för mottagandet
och integrationsprogram.
Dessa faktorer måste vägas mot återvä ndandeprogrammens kostnadseffektivitet.
Vissa projekt (t.ex. för somalier i Euro pa) är mycket kostsamma per person. Det
finns dessutom faktorer som praktiskt taget inte går att kvantifiera, somsannolikheten för att återvändande försöker att komma tillbaka till värdlandet.Huruvida en person som återvänt till sitt ursprungsland kommer att stanna där ellerinte beror på en rad faktorer: den rätts liga statusen i värdlandet, utfärdandet av
resehandlingar som gör det mö jligt att invandra på nytt, ekonomiska förutsättningar,
familjeförhållanden osv.
Potentiella återvändande bör få information så tidigt som möjligt om möjligheterna
att återvända frivilligt till ursp rungslandet. Informatione n skall omfatta upplysningar
om återvändandeprogrammen, tillgänglig yrkesutbildning eller annan form avutbildning, situationen i destinationslandet och möjligheterna att etablera sig där.Yrkesutbildning eller andra former av utbildning som kan vara användbar i
destinationslandet kan erbjudas före återresan eller på plats i des tinationslandet.
Hjälp och rådgivning bör erbjudas i alla  skeden av återvändandeprocessen, från
början av vistelsen i medlemsstater na till en tid efter ankomsten till
                                                
31Budgetpost B7-6008 och B5-803.
32Rådets beslut av den 28 september 2000 (2000/596/EG), EGT L 252, s.12.
23destinationslandet för att se till att återvändandet blir varaktigt. Man bör i allmänhet
överväga incitament som ka n uppmuntra potentiella återvä ndande att resa tillbaka
frivilligt. Kommissionen har därför beställt en studie om incitament för återvändandesom kommer att finnas tillgänglig i slutet av året. På grundval av studien bör man
överväga ytterligare steg för att skapa tillräckliga incitament för att återvända.
Den allmänna slutsatsen från tidigare erfarenheter av att administrera
återvändandeprogram är att de måste vara flexibla när det gäller tidsramar ochadministration för att man sk all kunna reagera på förhålla nden på fältet. Detta kräver
en mer samlad användning av såväl ge menskapsprogram so m nationella program
som bygger på klara politiska riktlinjer.
Utöver de gemensamma åtgärderna  under perioden 1997–1999 och Europeiska
flyktingfonden har kommissionen även använt budgetpost B7-667 (för vilken enrättslig grund kommer att föreslås fö re årets slut) i samband med den
återvändanderelaterade verksamheten i nom högnivågruppen för invandring och asyl.
Kommissionen kommer inom kort att ta ställning till framtiden för Europeiskaflyktingfonden, som har frivilligt återvänd ande som en av sina huvuduppgifter. På
begäran från Europeiska rådet i Sevilla
33 måste kommissionen f undera över de bästa
mekanismerna för finansiering och samor dning av återvändande. I början av hösten
2002 kommer kommissionen att överlämna en  rapport till rådet om  de budgetmässiga
aspekterna av Europeiska rådets slutsatser.
Ett sådant ekonomiskt stöd för återvänd ande bör omfatta fri villigt återvändande,
påtvingat återvändande och stöd till återvändande av olagliga migranter itransitländer.
Den del av det ekonomiska stödet för åter vändande som rör fri villigt återvändande
skulle omfatta återsändande och återanpassning av personer som vistas olagligt, men
även av lagliga invandrare om de vill återvända och det finns ett allmänt intresse avatt stödja en återresa. Ekonomiskt st öd skulle kunna beviljas för individuella
resekostnader, transport av personliga ägodelar, initiala utgifter efter återvändandetoch ett begränsat "startbidrag".
Den andra delen av det e konomiska stödet för återvändande – strikt begränsad till
personer som vistas olagligt – skulle utgöras av ekonomiskt stöd tillverkställighetsåtgärder. Denna del komme r att bidra till att framhålla behovet av
solidaritet och uppdelning av arbetsbördan mellan medlem sstaterna när det gäller
återvändande, till exempel i fråga om resekostnader för de återvändande ocheskortpersonal.
Den tredje delen av stödet skulle omfatta åtgärder för tidigt ingripande. Tredje länder
skulle kunna få hjälp med a tt återsända olagliga migranter , om dessa inte uppfyller
villkoren för att få resa in  i landet i fråga, inte be höver internationellt skydd och
endast är på genomresa i syft e att olagligen resa in i EU.
                                                
33Se slutsats nr 33.
24EU bör utforma en egen strategi för integrerade återvändandeprogram. Sådana
program bör omfatta alla skeden i åt ervändandeprocessen, dvs. perioden före
återresan, själva åter vändandet samt mottagandet och återanpassningen i
destinationslandet.
Integrerade återvändandeprogram bör skräddarsys för särskilda länder för att
vederbörligen beakta specifika förhålla nden, arbetsbelastni ng och landets behov.
Man bör ytterligare överväga ett finans iellt instrument som skulle kunna omfatta
frivilligt återvändande, påtvingat återvändande och stöd till återvändande av olagliga
migranter i transitländer. Kommissionen ko mmer inom kort att ta  upp denna fråga på
nytt när den lägger fram sin rapport om fi nansiella instrument på invandrings- och
asylområdet.
2.5. Ökat samarbete med tredje länder
För att förbättra samordning, komplem entaritet och sammanhållning av unionens
externa åtgärder bör EU:s samarbete med tr edje länder om återvä ndande intensifieras
från fall till fall. Samarbetet bör ske mot ba kgrund av utarbetandet eller översynen av
strategidokumenten för enskilda länder oc h regioner. Kommissionen ansvarar för
detta arbete som medlemsstaterna deltar i till fullo. Kandidatländernas särskildasituation skall alltid beaktas, vilket bland annat innebär att man till fullo skallanvända mekanismerna i associeringsavtalen.
2.5.1. Ökat administrativt samarbete
Det stärkta samarbetet med tredje länder  om återvändande sku lle kunna inledas med
ett ökat administrativt samarbete. EU skulle, där det är lämpligt, kunna erbjuda stöd
för att stärka institutionerna och bidra till a tt bygga upp kapacitet fö r att ta emot och
återanpassa återvändande. Te kniskt samarbete är också tänkbart. I princip bör man
överväga alla återanpassningsåtgärder som bidrar till ett hållbart återvändande, tillexempel startbidrag för att skaffa bostad eller återanpassning till arbetsmarknaden,bland annat i form av yrkesutbildning. Frågan om återvändande bör slutligen ingå iden övergripande politiska diskussionen om migration med det aktuella landet.
EU bör främja ökat administrativt samarbete med tredje länder. Samarbetet bör
omfatta alla skeden och ni våer i återvändandeprocessen.
2.5.2. Gemenskapens återtagandeavtal
Europeiska rådet i Sevilla ville också påskynda ingåendet av de återtagandeavtal som
förhandlas för närvarande. Som tidigare slagits fast i grönboken kommerkommissionen därför att ytterligare bemöda  sig om att påskynda de pågående
förhandlingarna för att avsluta dem i tid och – i möjligaste mån – enligtförhandlingsdirektiven. För att uppnå detta krävs ett stö rre politiskt och diplomatiskt
stöd från medlemsstaterna än vad de hittills  har varit villiga att ge. Mot bakgrund av
de mycket olika riktningar som förhandli ngarna med de första sju länderna har tagit
kan man dock redan nu dra en viktig slutsats . Eftersom återtagandeavtal i första hand
ligger i gemenskapens intresse är de tr edje länderna mycket obenägna att godta
sådana avtal. Huruvida avta len verkligen kan ingås beror därför väldigt mycket på de
positiva incitament ("hävstänger") som kommissionen förfogar över. Här är detviktigt att notera att det på området för rättsliga och inrikes frågor inte finns mycket
25att erbjuda i utbyte. Att slä ppa efter på eller avskaffa viseringskraven är endast i
undantagsfall en realistisk möjlighet (till exempel i fråga om Hongkong och Macao);
i de flesta fall är detta inget alternativ. Man måste därför noggrant tänka igenomvilka andra former av incitament som kan erbjudas de aktuella länderna, inte barafrån området för rättsliga och inrikes frågor utan från samtliga gemenskapsområden(handelsutvidgning, tekniskt/ekonomiskt bi stånd, ytterligare utvecklingsstöd osv.).
Även om Europeiska rådet i Sevilla återigen understr ök att EU är beredd att ge
relevant tekniskt och finans iellt bistånd inom ramen för budgetplanen gavs inget
tillfredsställande svar på frågan hur man ska hantera länder som trots dettaerbjudande inte är intresserade av att ingå ett återtagandeavtal.
Kommissionen kommer därför att fortsätta diskussionen om in citament eller
kompensation i samband med återtagandeav tal i samråd med medlemsstaterna och
särskilt överväga möjligheten att skapa ökad överensstämmelse med andra
politikområden, inklusive medlemsstaternas politiska och diplomatiska åtgärder, för
att bidra till att uppnå geme nskapens mål när det gäller återvändande och
återtagande.
2.5.3. Transiterings- och återtagandeavtal sa mt avtal med andra tredje länder
Om ett direkt återvändande till ursprungslandet inte är möjligt eller lämpligt bör man
undersöka andra samarbetsformer med tr edje länder. Särs kilt när det uppstår
praktiska hinder, som komplicerade eller icke-existerande re seförbindelser med
ursprungslandet, skulle man kunna söka stöd hos möjliga transitländer i samband
med frivillig eller påtvingad transitering av återvändande genom deras territorium.
Transiteringsbestämmelser bör alltid ingå i gemenskapens återtagandeavtal. Om det
inte finns några sådana av tal bör man överväga separata transiteringsarrangemang
där så är lämpligt.
3. S LUTSATSER
Enligt uppdraget från Europeiska  rådets möte i Sevilla de n 21 och 22 juni presenterar
kommissionen härmed de viktigaste delarn a av ett återvändandeprogram som rådet
uppmanas att anta före årets slut.
Kommissionen har angivit ett antal åtgärder, särskilt i fråga om operativt samarbete,
som kräver ett tydligare åtagande av medlemsstaternas verkställande myndigheter.Åtgärderna skulle kunna uppnås på kor t sikt. Ett återvändandeprogram för
gemenskapen kräver dessutom en vision om ett övergripande "paket" av EU-åtgärder
på medellång sikt. Häri bör ingå ökat operativt sama rbete baserat på gemensam
samordning och – om nödvändigt – lagändringar.
Rådet uppmanas att anta återvändandeprog rammet före årets slut i enlighet med
uppdraget från Europeiska rådet i Sevilla.
26BILAGA – Definitioner
Term Definition
Återvändande Den process som innebär att man åter vänder till ursprungsland, transitland eller ett
annat tredje land, inklusive förberedelse och verkställighet. Återvändandet kan varafrivilligt eller påtvingat.
Person som vistasolagligtVarje person som inte, eller inte längre, uppfyller villkoren för vistelse eller bosättning
på en EU-stats territorium.
Personer som reser inolagligtVarje person som inte uppfyller villkoren för inresa på EU-staternas territorium.
Frivilligt återvändande Återresa med bistånd eller på egen hand till ursprungslandet, ett transitland eller ett
annat tredje land. Resan skall ske enligt den återvändandes fria vilja.
PåtvingatåtervändandeObligatorisk återresa till ursprungsland, transitland eller ett annat tredje land grundat
på ett administrativt eller rättsligt beslut.
Återtagande Beslut genom vilket en stat godtar en återinresa av en enskild (egna medborgare,
tredjelandsmedborgare eller statslösa) som olagligen har rest in i, vistats i, eller varit
bosatt i en annan stat.
Återtagandeavtal Avtal som innehåller ömsesidiga skyldigheter för avtalsparterna samt detaljerade
administrativa och operativa förfaranden för att underlätta återvändande ochtransitering av personer som inte, eller inte längre, uppfyller villkoren för inresa tillvistelse i, eller bosättning i den stat som gjort framställan.
Utvisning Administrativ eller rättslig åtgärd som, om det finns praktiska förutsättningar,
fastställer att en inresa, vistelse eller bosättning är olaglig eller att en tidigare lagligvistelse har blivit olaglig, t.ex. för att ett brott har begåtts.
Utvisningsbeslut Administrativt eller rättsligt beslut som utgör rättslig grund för en utvisning.
Frihetsberövande iavvaktan på ett
avlägsnandeVerkställighetsåtgärd som innebär frihetsberövande i sluten anläggning i syfte att
kunna verkställa ett beslut om återvändande.
Beslut omfrihetsberövandeAdministrativt eller rättsligt beslut som utgör rättsliggrund för ett frihetsberövande i
avvaktan på ett avlägsnande.
Avlägsnande Verkställighetsåtgärd som avser den faktiska transporten ut ur landet.
Beslut om avlägsnande Administrativt eller rättsligt beslut som utgör rättslig grund för avlägsnandet (i vissa
rättssystem likställt med utvisningsbeslut).
Laglig återinresa Tillstånd för en tredjelandsmedborgare eller statslös att resa in på en EU-stats
territorium efter en tidigare utresa.
Avvisning Nekad (rätt till) inresa i en stat.
Transitering Passage genom ett lands territorium under resa från ett avreseland till
destinationslandet.