Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om:

- "Förslag till rådets förordning (EG) om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter", och - "Förslag till rådets förordning (EG) om ändring av förordning (EEG) nr 3950/92 om införande av en tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter" () (98/C 407/33)

Den 3 juli 1998 beslutade rådet i enlighet med artiklarna 43 och 198 i EG-fördraget att rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslagen.

Sektionen för jordbruk och fiskeri, som gjort förarbetet, antog sitt yttrande den 24 juli 1998. Föredragande var Kallio.

Vid sin 357:e plenarsession den 9-10 september 1998 (sammanträdet den 9 september 1998) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 101 röster för, 2 emot och 13 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Europeiska kommissionen publicerade i juli 1997 Agenda 2000-förslaget om unionens jordbrukspolitik för åren 2000-2006. Förslaget preciserades med förslag till förordningar i mars 1998. Dessa omfattade avsevärda förändringar jämfört med förslaget från juli 1997. Reformen utgör en fortsättning på GJP-reformen från år 1992, då man sänkte priserna på flera jordbruksprodukter. Reformen som nu presenteras omfattar fortsatta stora sänkningar av stödprisnivån samtidigt som det direkta stödet delvis kommer att öka. Utöver de detaljerade sektoriella presentationerna innehåller Agenda 2000 även förslag om horisontella frågor, om utvidgningen av unionen, om budgeten och om strukturfondsreformen. Dessa kommenteras i detta yttrande endast om de avsevärt påverkar mjölksektorn.

1.2. Kommissionen konstaterar att reformen är nödvändig p.g.a. vissa jordbrukspolitiska problem som man i reformen år 1992 endast kunde lösa delvis. Dessa gäller t.ex. fördelningen av stöd då stödet koncentreras till områden och producenter som inte hör till de minst gynnade. Som en följd härav har jordbruket minskat samtidigt som negativa verkningar har förekommit i flera regioner. Koncentrationen av produktionen till vissa regioner har enligt kommissionen samtidigt lett till att man tagit i bruk alltför intensiva produktionsmetoder vilket t.o.m. har gett upphov till en negativ uppfattning bland allmänheten.

1.3. Kommissionen har också motiverat reformen med externa faktorer. En sådan är utvidgningen av unionen, vilken gör det allt nödvändigare att genomföra de planerade marknadsåtgärderna och förenklingarna. Världshandelsorganisationens krav och den kommande förhandlingsrundan ökar också trycket. Dessutom påverkas Europa av situationen och priserna på den internationella marknaden.

1.4. Beträffande mjölkproduktsektorn föreslår kommissionen att man skall fortsätta med kvotsystemet ända till den 31 mars 2006. Kommissionen föreslår att den totala referenskvantiteten för EU skall höjas med 2 % och att denna höjning skall fördelas i förhållande till produktionen mellan unga producenter och producenter i ogynnsamma bergsområden, en procent åt vardera. Interventionspriserna föreslår man skall reduceras med 15 % och riktpriset på mjölk med 17 %. Denna sänkning skall ske under en period på fyra år som inleds den 1 juli 2000. I förslaget har man slagit fast interventionspriserna för hela programperioden. Sänkningen som föreslås är 5 procentenheter större än i förslaget från juli 1997. Prissänkningen kompenseras delvis med att man i motsats till förslaget i juli 1997 behåller ett bidrag för mjölkkor och ett bidrag för majsensilage. Fortsättningen av bidraget för majsensilage uppfattas som en grund för att sänka priserna mera än man tidigare har föreslagit.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Detta yttrande preciserar för mjölksektorns del kommitténs yttrande av den 10-11 december 1997 och i detta yttrande tas också hänsyn till de centrala ändringar som presenterades i mars 1998. Kommittén anser att förslaget från mars 1998 till vissa delar t.o.m. är svårare att godta än förslaget från juli 1997. Därför föreslår kommittén att kommissionen skall fortsätta beredningen av förslaget med hänsyn till de faktorer som framförs i detta yttrande.

2.2. Kommittén stöder kommissionens förslag om att fortsätta kvotsystemet, men kommissionen borde ge en klarare bild av vad som kommer att hända med kvotsystemet efter den 31 mars 2006. Kvotsystemet och bidragen för mjölkkor är av stor ekonomisk betydelse för mjölkproducenterna. EU:s utvidgning österut påverkar också den framtida mjölkpolitiken. Det befintliga förslaget ger mycket utrymme för spekulation, vilket försvårar mjölkproducenternas och industrins planering på lång sikt.

2.3. Kommissionen borde ta hänsyn till de av vissa medlemsstater påtalade kvotproblemen i regioner med låg produktion samtidigt bibehåller det stabila marknadsläget inom mjölkbranschen.

2.4. Kommittén anser att den föreslagna prissänkningen på den inre marknaden är stor, eftersom man inte för någon ordentlig diskussion om prisnivån på livsmedel. Kommittén anser att kommissionens förslag för starkt prioriterar betydelsen av internationell konkurrenskraft vilket leder till att verksamhetsförutsättningarna för den europeiska jordbruksmodellen försvinner. Agenda 2000 tar inte tillräcklig hänsyn till ett miljövänligt och mångsidigt jordbruk som grundar sig på hållbar utveckling och som samtidigt garanterar jordbrukarna en skälig inkomstnivå.

2.5. Kommittén anser att prissänkningen bör kompenseras mjölkproducenterna i sin helhet och på ett jämlikt sätt. I synnerhet mjölkproducenterna i ogynnsamma bergsområden samt mjölkproducenterna och mejeriindustrin i områden som inte kan utnyttja stödet för majsensilage blir lidande. Detta leder till färre arbetsplatser i dessa regioner där man mest skulle behöva dem och där de alternativa sysselsättningsmöjligheterna är få.

2.6. Kommittén är inte övertygad om att sänkningen av interventionsprisen leder till en sänkning av konsumentpriserna och således större konsumtion. Kommissionen bör ha ett tillräckligt snabbt och effektivt uppföljningssystem.

2.7. Kommittén anser att kommissionens förslag inte löser de problem som kommissionen för fram som interna motiv för reformen. I motiveringarna nämner man att stödet fördelar sig ojämnt till fördel för regioner och producenter som inte är mest missgynnade. Ett exempel på detta är stödet för majsensilage, som i synnerhet beviljas gynnade regioner, samtidigt som man inte har föreslagit något motsvarande stöd av ekonomisk betydelse för områden där man inte kan odla majs och där utfodringssystemet är annorlunda.

2.8. För sådana regioner som p.g.a. klimatet eller mjölkproduktionssystemet inte kan erhålla stöd för majsensilage kräver kommittén att man skall införa ett stöd för hö och gräs som motsvarar stödet för majs för ensilage. För att säkerställa en hållbar utveckling för mjölkproduktionen bör man fästa särskild uppmärksamhet vid prisförhållandena mellan olika grovfoder. Detta särskilda problem gäller i synnerhet nordliga och andra missgynnade områden där gräs inte förmår konkurrera med säd. Man bör säkerställa jämlik lönsamhet i mjölkproduktionen oberoende av om den baserar sig på majseller spannmålsensilage eller på andra slags grovfoder än korn. Besluten vid toppmötet i Luxemburg förutsätter dessa beslut.

2.9. Kommittén är inte övertygad om att förslaget förverkligar kommissionens mål om att förenkla marknadssystemet. Vissa detaljer som man har föreslagit förutsätter invecklade förvaltningsförfaranden.

2.10. Kommittén önskar i synnerhet betona att mjölkproduktionen är EU:s största enskilda sektor inom jordbruksproduktionen. Mjölkproduktion förekommer inom alla regioner och dess betydelse är accentuerad inom de missgynnade områdena i de flesta länderna i Europa.

3. Särskilda kommentarer

3.1. Kvotsystemet

3.1.1. Medlemsstaternas synpunkter på kvotsystemet är mycket olika. De länder där strukturen och de naturliga förutsättningarna är gynnsamma för mjölkproduktion och där exporten är av central betydelse anser vanligtvis att man skall upphäva kvotsystemet. Till denna grupp hör delvis även länder som nationellt sett inte är självförsörjande beträffande mjölk. De länder där strukturen och de naturliga förutsättningarna för mjölkproduktion sänker konkurrenskraften försvarar däremot upprätthållandet av kvotsystemet. Försvararna av kvotsystemet bedömer att frigörandet av kvoterna skulle öka produktionen i de gynnade regionerna på de missgynnade regionernas bekostnad. En ökad produktion skulle sänka priserna, vilket skulle försvåra situationen för alla producenter. I synnerhet skulle detta gälla för producenter i missgynnade områden som skulle stå inför särskilda problem.

3.1.2. Kvotsystemet berör även den planerade utvidgningen av EU. Man bör notera att de nya medlemsstaterna kan öka sin mjölkproduktion avsevärt från dagens nivå då man tar i bruk ny teknik och nya produktionsmetoder. Även priskonstellationen gynnar en ökning av produktionen i de nya medlemsstaterna. Om man skulle upphäva kvoterna och priserna skulle sjunka kunde det vara svårt för de nuvarande medlemsstaterna att reagera på denna utveckling. Marknadsbalansen skulle kunna störas.

3.1.3. Den europeiska jordbruksmodellen som kommissionen presenterar skiljer sig från Europas främsta konkurrenters modeller. Den presenterade modellen lämpar sig för moderat tillväxt vad gäller produktionsvolymer och prisstabilitet. Trots att kvotsystemet har sina svagheter har det hållit marknadsläget stabilt. Utgifterna för mjölksektorn i EU:s jordbruksbudget har sjunkit avsevärt.

3.1.4. Kommissionen föreslår att man skall koppla ihop kvoten och mjölkkobidraget i form av en modell med virtuella kor. Denna koppling kan även höja det nuvarande ekonomiska värdet på kvoterna. De länder där medelproduktionen är låg anser att virtualkomodellen är orättvis. De producenter som utvecklar mjölkproduktionen och som önskar ta i bruk kvoter vet inte huruvida det lönar sig att införskaffa kvoter och därtill hörande mjölkkobidrag under Agenda 2000-perioden eller om det lönar sig att vänta tills perioden tar slut. Denna osäkerhet måste elimineras.

3.1.5. Kommittén stöder tilläggskvoter endast om marknadsläget tillåter att man tar i bruk sådana. Under denna förutsättning stöder kommittén kommissionens förslag om specialarrangemang för unga producenter t.ex. i form av kvothöjningar, men kommittén anser att den tilläggskvot man beviljar bergsområden inte är ett stöd jämförbart med stödet för majsensilage som skulle höja lönsamheten inom missgynnade regioner. De kvotfrågor som några medlemsstater har tagit upp borde kommissionen försöka lösa med interna arrangemang så att marknadsstabiliteten inom hela EU inte äventyras.

3.1.6. Med hänsyn till synpunkterna ovan och eftersom kvotsystemet har en central och fungerande roll för styrningen av marknaden stöder kommittén en fortsättning av kvotsystemet till år 2006.

3.2. Prissänkningen

3.2.1. Kommissionen föreslår att man skall sänka interventionspriserna med 15 % och riktpriserna med 17 %. Detta är strängare än prissänkningen på 10 % som föreslogs i juli 1997. Kommissionen motiverar förändringen med att mjölkprodukternas konkurrenskraft har stigit samt med att man höjer produktionskvoterna och fortsätter med stödet för majsensilage. Även utvidgningen av unionen gör det allt mer nödvändigt att skapa en ny marknadsstruktur som omfattar en prissänkning som i framtiden kan göra det möjligt att exportera t.o.m. utan stödåtgärder.

3.2.2. Kommittén stödde i sitt yttrande i december 1997 strävanden som syftar till att förbättra konkurrenskraften under förutsättning att mjölkproducenternas inkomster stabiliseras och att mjölkproduktionen kan fortsätta inom hela EU, i synnerhet inom missgynnade regioner och bergsområden. Det förslag om prissänkning och kompensation som man nu har presenterat uppfyller inte förutsättningarna i kommitténs tidigare yttrande i synnerhet vad gäller stabiliseringen av inkomsterna för producenter i missgynnade regioner och bergsområden. Kommittén anser att man bör öka det direkta inkomststödet. Om rådet skulle besluta i enlighet med det system som kommissionen föreslagit (prissänkningar - kompensationsstöd för kor - kvotökningar), blir det nödvändigt med en fullständig kompensation för prissänkningen.

3.2.3. Kommittén tror inte att prissänkningen ökar konsumtionen. I flera länder konsumeras mycket mjölkprodukter och priselasticitet förekommer inte nämnvärt vad gäller basprodukter. Kommittén finner att prissänkningen främst drabbar mjölkproducenterna och att det på den inre marknaden är främst handeln som vinner på det hela. Till denna del borde kommissionen presentera ytterligare bevis på hur prissänkningen påverkar marknaden och konsumtionen.

3.2.4. Prissänkningen gör det lättare för nya medlemsstater att ansluta sig till unionen. I kandidatländerna är priserna på jordbruksprodukter till alla delar avsevärt lägre än i de nuvarande medlemsstaterna. Då man nu föreslår en markant sänkning av priserna på jordbruksprodukter samtidigt som man kompenserar dessa endast delvis uppstår det inbesparingar som kan användas för de omstruktureringar som måste ske då de nya medlemsstaterna ansluter sig. Kommittén anser att utvidgningen av EU inte får ske på bekostnad av jordbruket i de nuvarande medlemsstaterna. Utvidgningen av EU måste kunna genomföras inom den presenterade strama budgetplanen.

3.2.5. Syftet med prissänkningen är att förbättra konkurrenskraften för EU:s mjölkprodukter på världsmarknaden. Världsmarknadspriserna motsvarar dock inte ens produktionskostnaderna i de billigaste länderna. Kommittén anser att storleken på den prissänkning som kommissionen föreslår inte kan motiveras tillräckligt. Dessutom är det tvivelaktigt huruvida man med den föreslagna prissänkningen verkligen kan uppnå målen med reformen. Det är viktigt att höja konkurrenskraften för EU:s mjölkprodukter på världsmarknaden, men samtidigt bör man minnas att 90 % av mjölkproduktionen i EU stannar på den inre marknaden. Den stora inre marknaden är avgörande för mjölksektorns lönsamhet.

3.3. Kompensation

3.3.1. Kommissionen föreslår att prissänkningen skall kompenseras med ett grundbidrag för mjölkkor som beviljas per företag tillsammans med ett tilläggsbidrag samt ett nötköttsbidrag som tilldelas för mjölkkor. Kommittén anser att kompensationen bör vara fullständig och bestående för alla jordbruksenheter.

3.3.2. Kommittén anser att grundbidraget för mjölkkor, som relaterats till medelproduktionen i EU, är ett tekniskt sett rättvist förfarande att företagsvis ersätta prissänkningen på mjölk, förutsatt att man inte kan erlägga ersättningen enkelt i form av betalning för mjölk. Kommittén godkänner inte att man har låtit bli att höja denna ersättning som tillkommer alla trots att priset på mjölk har sänkts ytterligare.

3.3.3. Kommittén anser att kommissionen har förfarit korrekt då man tillåter medlemsstaterna att erlägga tilläggsbidrag antingen på basis av mängden djur eller betesmark. I detta syfte skiljer sig förslaget från förslaget i juli 1997. I själva verket har varje medlemsstat ett visst manöverutrymme för att betala en del av direktstödet som det finner lämpligt. Det handlar här om en tilltagande renationalisering av jordbrukspolitiken, något som inte kommer att undgå att leda till snedvridningar i konkurrensen mellan medlemsstaterna samt mellan regioner inom en och samma medlemsstat, ett förhållande som är ägnat att förvåna med tanke på principen om den gemensamma marknaden inom EU.

3.3.4. Villkoret om permanent betesmark lämpar sig p.g.a. definitionen av begreppet inte för förhållandena i alla medlemsstater, varför kommittén föreslår att definitionen skall utvidgas till att också omfatta "tillfällig betesmark". Sådana förhållanden förekommer i synnerhet i nordliga odlingsområden där man regelbundet måste förnya gräset p.g.a. den korta växtperioden och tjälskadorna.

3.3.5. Kommissionen föreslår att sänkningen av priset på nötkött skall ersättas med ett bidrag för mjölkkor och ett tilläggsbidrag som erläggs ur det nationella medel som avsatts. Att göra mjölkkobidraget motsatt proportionellt mot kornas medelproduktion anser kommittén vara ett konstgjort sätt att försöka skapa rättvist stöd för en sänkning av nötköttpriset. Kommittén anser att kommissionen borde försöka finna ett enklare system som på ett rättvist sätt skulle binda stödet till mängden nötkött som företaget har sålt. Kommittén stöder kommissionens förslag om att bevilja tilläggsstöd på det nationellt mest ändåmålsenliga sättet på basis av mängden kor eller betesmark, förutsatt att man tar hänsyn förslagen om korrigering av villkoret beträffande permanent betesmark i föregående punkt. Kommittén godkänner dock inte att man har sänkt stödet från förslaget i juli 1997.

3.3.6. Kommissionen har framfört att både mjölk- och köttproducenterna skall få en partiell ersättning för att man fortsätter stödet för majsensilage. Kommittén anser att man bör skapa ett stödsystem för grovt ensilage från områdena utanför majsbältet. Detta bör göra priset på grovt ensilage utanför majsbältet konkurrenskraftigt med den subventionerade majsen. Detta kan eventuellt lösas genom att höja de nationella medlen. När mjölkprodukterna konkurrerar öppet är detta nödvändigt, eftersom ensilagekostnaderna utgör den största enskilda kostnaden för mjölkproduktionen. Kommissionen måste lösa det specialproblem beträffande ensilagepriserna som förekommer inom vissa missgynnade regioner. I dessa har priset på grovt ensilage för kor förblivit på en nivå som överstiger gemenskapens pris på vete. Dessa eftersatta regioner omfattar de nordiska regionerna, höga och låga bergsregioner samt andra typer av eftersatta regioner, som finns i flertalet producerande medlemsstater och i vilka ett system med intensiv uppfödning grundat på majsensilage inte är möjligt.

3.3.7. Kommittén anser att tilläggskvoten för bergsområden, vilken inte omfattar bidragsenheter, inte utgör en rättvis ersättning för att man fortsätter med stödet för majsensilage. Tilläggskvoten tillfaller områden som lider av problem med lönsamheten och som i första hand strävar efter att höja lönsamheten och förhindra en minskning av produktionen genom att förbättra förhållandena. Kommittén anser inte att konceptet "mera arbete och sämre lön" är en godtagbar ersättning för prissänkningen på mjölk på det sätt som stödet för majsensilage ersätter prissänkningen i områden som är lämpade för majsodling.

3.4. Övriga särskilda kommentarer

3.4.1. Kommittén ser med intresse på den frihet som kommissionen föreslår att medlemsstaterna skall få beträffande beslut om vissa ersättningar. Kommittén anser det vara bra att man i större utsträckning tar hänsyn till vissa områden och deras särdrag. Detta får dock inte resultera i att man genom denna decentraliserade modell stegvis minskar de inkomster som mjölkproducenterna erhåller i form av bidrag eller att systemet blir en faktor som snedvrider konkurrensen.

3.4.2. Kommittén anser att den europeiska jordbruksmodell som kommissionen föreslår är bra. I den föreslagna reformen är dock målen för modellen motstridiga. Därför ställer sig kommittén skeptisk till hur väl modellen kommer att uppnå de uppställda grundmålen. Hur kan man i Europa förena ett internationellt konkurrenskraftigt jordbruk på en låg stödnivå med att samtidigt upprätthålla mångsidiga, traditionella och miljövänliga produktionsmetoder? Dessutom bör allt detta enligt kommissionen ske så att man säkerställer odlarnas inkomster. Även detaljhandeln i Europa kräver ständigt olika former av mervärde av livsmedelsindustrin och producenterna, men då man skall diskutera kostnaderna hotar man med import från världsmarknaden till låga priser. Kommittén anser det vara omöjligt för kommissionen att samtidigt sträva efter allt. Kommittén anser att EU i egenskap av världens största mjölkproduktionsområde målmedvetet bör försvara den europeiska jordbruksmodellen, som främst bygger på familjeodlingar och på att anpassa det regionala jordbruket till de regionala förhållandena på ett hållbart sätt och vars mål är att producera trygga livsmedel samt bevara jordbrukets och landsbygdens livskraft och mångfald.

3.4.3. Kommittén anser att reformeringen av GMO för mjölk måste göra det möjligt för EU att bibehålla marknadsandelarna för mjölkprodukter såväl på gemenskapsmarknaden som på världsmarknaden. I syfte att förstärka framtidsutsikterna för mjölksektorn inom EU måste slutligen en reformering av GMO för mjölk omfatta ekonomisk flexibilitet i organisationen av de nuvarande marknaderna för mjölkprodukter så att det framför allt blir möjligt att exportera tilläggskvantiteter av mjölkprodukter utan bidrag tack vare att råvaror (för marginella kvantiteter) erhålls till lägre kostnad.

4. Slutsatser

4.1. Kommittén anser att den reform för mjölksektorn som presenterades i mars 1998 fortfarande innehåller detaljer som bör vidareutvecklas eftersom det framlagda förslaget inte är tillräckligt för att säkerställa mjölksektorns framtid. Kommittén anser att förslaget inte kan godkännas i dess nuvarande form, eftersom det varken uppfyller de beslut Europeiska rådet fattade i Luxemburg eller de allmänna mål som kommissionen själv har ställt upp för Agenda 2000. Kommittén kräver att mjölkproducenternas inkomstbortfall ersätts hundraprocentigt.

4.2. Om reformen genomförs enligt planerna, menar kommittén, skulle det medföra att producenternas inkomster blev beroende av dessa direktstöd, vilka inte säkert blir beständiga av två skäl:

- belastningen på budgeten;

- införandet av begreppet "virtuell ko" går tillbaka på det förhållandet att de direkta stöden kommer att utbetalas på grundval av den mängd mjölk som produceras.

Bryssel den 9 september 1998.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() EGT C 170, 4.6.1998, s. 38-60.