En annan fråga som tidigare vållat debatt är disciplinärenden. På detta område delar Högsta rättsrådet ansvaret med den oberoende rättsliga inspektionen, som i januari 2017 fick ytterligare befogenheter att kontrollera domarnas integritet, bland annat genom kontroller av redovisningarna av personliga tillgångar. Inspektionen fick också en mer framträdande roll när det gäller att inleda disciplinärenden. Efter kommissionens rekommendation att man skulle ta hjälp av extern expertis lanserades nyligen ett projekt med bistånd av kommissionens stödtjänst för strukturreformer och Europarådet. Projektet förväntas avslutas under 2019.

Under året som gått har en rad höga befattningar inom rättsväsendet tillsatts och generellt sett verkar dessa utnämningar inte ha gett upphov till några större kontroverser. I mars misslyckades man med att utnämna en ny ordförande för Sofias stadsdomstol på grund av att Högsta rättsrådets domare inte kunde enas. Sofias stadsdomstol drabbades under 2014 och 2015 av stora skandaler och har sedan dess genomgått en allmän omorganisering under en ny ledning. Sedan ordföranden avgick av personliga skäl under sommaren 2017 har domstolen dock stått utan permanent ledning. Högsta rättsrådet måste säkerställa att tillsättningen av stadsdomstolens nya ordförande sker på ett öppet sätt, så att den nya ordföranden kan vinna förtroende hos såväl allmänheten som hos de domare som arbetar vid domstolen.Man håller också på att tillsätta en ny ordförande för specialdomstolen för organiserad brottslighet. Mer generellt håller man på att förbereda uttagningsprov för att tillsätta tjänster vid domstolarna, först vid Högsta kassationsdomstolen och sedan vid alla lägre nivåer inom rättsväsendet. Dessa uttagningsprov är en viktig del i ett öppet system och det kommer att vara viktigt för Högsta rättsrådet att säkerställa att proven är effektiva för regelbunden tillsättning av lediga tjänster.

I den förra rapporten framhölls valet av ett nytt Högsta rättsråd som ett viktigt framsteg under 2017. Valet genomfördes inom en ny förbättrad konstitutionell och rättslig ram som innebar att ledamöterna som utsågs av rättsväsendet utsågs genom direkta val och de ledamöter som utsågs av parlamentet valdes med två tredjedels majoritet i nationalförsamlingen. Det nya Högsta rättsrådet tillträdde i oktober i fjol och spelar en viktig roll, såväl när det gäller rättsväsendets dagliga förvaltning som dess fortsatta reformarbete.

Internationella observatörer har under de senaste åren noterat en betydande försämring av Bulgariens medieklimat. De bulgariska medierna kännetecknas av ogenomsynliga ägarförhållanden och bristande tillämpning av publicistiska normer. Detta påverkar kvaliteten på den offentliga debatten och riskerar att begränsa allmänhetens tillgång till information eftersom det finns så få oberoende källor. Rättsväsendets oberoende påverkas i hög grad av medieklimatet. I vissa medier med anknytning till ogenomsynliga intressen sker riktade attacker mot domare och det är svårt att få till stånd någon effektiv prövning av dessa attacker. Högsta rättsrådet spelar en viktig roll när det gäller att försvara rättsväsendet och principen om rättsväsendets oberoende mot sådana attacker.

I denna rapport redogörs för de ytterligare framsteg som gjorts sedan november 2017 när det gäller att följa upp de rekommendationer som lades fram i rapporten från januari 2017. Liksom under tidigare år är denna rapport ett resultat av de noggranna analyser som kommissionen gjort i nära samarbete med de bulgariska myndigheterna, och av synpunkter från det civila samhället och andra berörda parter, däribland medlemsstaterna.

3.2 Andra riktmärket: Den rättsliga ramen

Rekommendation 4: Anta ändringarna av straffprocesslagen och strafflagen för att förbättra de rättsliga förutsättningarna att åtala korruption på hög nivå och allvarlig organiserad brottslighet.

I rapporten från januari 2017 poängterades att det fortfarande fanns behov av att åtgärda bristerna i den bulgariska strafflagen och straffprocessrätten, i synnerhet för att förbättra det bulgariska straffrättsliga systemets kapacitet att effektivt hantera korruption på hög nivå och organiserad brottslighet.

Under årens lopp har Bulgarien vidtagit en rad konkreta lagstiftningsåtgärder för att hantera dessa problem och antog under 2017 ytterligare ändringar av straffprocesslagen. De viktigaste ändringarna var överföringen av korruptionsmål på hög nivå till specialdomstolen för organiserad brottslighet samt strängare regler när det gäller domstolarnas möjligheter att av formella skäl skicka tillbaka ärenden till åklagarmyndigheten. Nu är det endast möjligt att skicka tillbaka ärenden på grundval av formella fel och rättegångsfel under den förberedande förhandlingen alldeles i början av rättegångsförfarandet.

Dessa ändringar har nu trätt i kraft. Den särskilda åklagarmyndigheten har också tilldelats ytterligare resurser så att den ska kunna hantera den ökade arbetsbördan och man har inlett förfaranden för att ge specialdomstolen ytterligare resurser. Ändringarnas inverkan på domstolsförfarandenas effektivitet har visat sig i form av ett större antal ärenden som skickas tillbaka i förfarandenas inledningsskede. Detta är kanske naturligt under en övergångsperiod och speglar delvis en försiktig strategi från domarnas sida när det gäller de nya reglerna. Det bör med tiden uppvägas av snabbare framsteg, när den inledande fasen är avslutad.

Utöver de ändringar som redan gjorts av straffprocesslagen under 2017 har man också under det senaste året fört diskussioner om olika sätt att hantera den mycket komplexa och formella ramen för straffrättsliga förfaranden i Bulgarien. Detta är en uppföljning av en rad analyser som de bulgariska myndigheterna eller externa experter har utfört under de senaste åren. Analyserna har gjorts mot bakgrund av den fortlöpande strategin för reform av rättsväsendet och mer specifikt för att förbättra ramarna för utredning och lagföring i korruptionsärenden.

Dessa diskussioner har förts i arbetsgrupper vid justitieministeriet, där företrädare för rättsväsendet och akademiska experter har deltagit. Under 2018 nådde man enighet i en rad frågor där man beslutat att inte gå vidare med lagstiftningsåtgärder.I de fall där man beslutat att inte lagstifta kommer det att vara viktigt att överväga om eventuella icke-lagstiftningsåtgärder kan vara lämpliga för att bemöta de underliggande utmaningarna.

Några av de frågor som uppkom i samband med analyserna håller fortfarande på att behandlas och kan eventuellt följas upp genom lagstiftning. Ett exempel på själva kärnan i de utmaningar som lyfts fram gäller frågan om hur man ska fastställa regler för förundersökningar och ”inledande undersökningar” som inte regleras i straffprocesslagen och där den insamlade informationen inte får användas som bevis i rätten. Ur effektivitetssynpunkt kan man argumentera för och emot inledande undersökningar, något som också hänger samman med känsliga frågor om mekanismerna för domstolsprövning av beslut som fattats av åklagarmyndigheten. En annan känslig fråga där man ännu inte nått koncensus gäller de förfaranden som finns för ställa de högsta ämbetsmännen inom rättsväsendet, inklusive en sittande riksåklagare, till svars när det finns allvarliga misstankar om förseelser eller kriminella handlingar.

När det gäller strafflagen har regeringen förberett riktade ändringar för att göra det lättare att lagföra korruptionsbrott inom den offentliga sektorn och att utöka straffrättens tillämpning till att också omfatta korruption inom den privata sektorn. Dessa ändringsförslag visade sig vara kontroversiella och håller fortfarande på att behandlas av den bulgariska lagstiftande församlingen.

Det är viktigt att göra noggranna överväganden och höra berörda parter innan man beslutar om hur man ska gå vidare i dessa återstående frågor, i synnerhet med tanke på de potentiella konsekvenserna för det överordnade systemet för brottsutredningar och balansen mellan viktiga institutioner. Medan man i det andra riktmärket fokuserar på möjliga lagstiftningslösningar är de underliggande problemen nära kopplade till de frågor som uppkommit i samband med den bredare strategin för reform av rättsväsendet och korruptionsutredningar, som omfattas av tredje och fjärde riktmärket.

Mot bakgrund av analysen av det andra riktmärket har Bulgarien gjort betydande framsteg när det gäller rekommendation 4 och vidtagit konkreta åtgärder för att förbättra den relevanta rättsliga ramen. De bulgariska myndigheterna utreder fortfarande en rad frågor som också är relevanta för det tredje och fjärde riktmärket. Det andra riktmärket kan preliminärt anses ha nåtts, i väntan på den fortsatta uppföljningen av de lagstiftningsmässiga ändringarna.

3.3 Tredje riktmärket: Fortsatt reform av rättsväsendet

Rekommendation 5: Offentligt lägga fram en årlig lägesrapport om genomförandet av den nationella strategin för reform av rättsväsendet och ange de steg som återstår. Inrätta former för löpande offentlig redovisning av framstegen under återstoden av strategin. Rekommendation 6: Åtgärda arbetsbelastningen på de mest upptagna domstolarna med hjälp av de nya normerna för arbetsbelastning, och enas om en plan för reform av rättsväsendets geografiska indelning samtidigt med utvecklingen av e-juridik. Rekommendation 7: Upprätta en plan för att genomföra rekommendationerna i rapporten från stödtjänsten för strukturreformer om reform av åklagarmyndigheten och dess samspel med andra institutioner, inbegripet former för offentlig redovisning av framstegen. Rekommendation 8: Upprätta en plan för att genomföra rekommendationerna i studien på Europadomstolens domar, inbegripet former för offentlig redovisning av framstegen.

Arbetet med reformen av rättsväsendet fortsätter inom de områden som fastställdes i strategin för reform av rättsväsendet från 2014. Regeringen har fortsatt sina samråd med berörda parter i det konsultativa rådet för juridiska reformer och offentliggör regelbundet uppdateringar om de framsteg som gjorts och om vilka prioriteringar som gäller i reformarbetet. Eftersom den nuvarande reformstrategin börjar närma sig sitt slut (2020) kan dessa mekanismer användas som en utgångspunkt för en bredare samhällsdebatt om framtiden för det bulgariska rättsväsendet och om möjliga reforminitiativ som sträcker sig längre än 2020. Högsta rättsrådet kommer också att kunna bidra till debatten eftersom det har omfattande oberoende befogenheter när det gäller förvaltningen av det bulgariska rättsväsendet.

En central fråga i detta sammanhang är arbetsbelastningen i domstolarna och en eventuell framtida reform av rättsväsendets indelning. Som ett första steg mot en mer omfattande reform har åklagarmyndigheten inlett ett pilotprojekt för att slå samman några få lokala åklagarmyndigheter. När det gäller domstolarna har Högsta rättsrådet i avvaktan på resultaten av ett pågående projekt intagit en försiktigare hållning, och en allmän reform av domstolsindelningen inom den närmaste framtiden verkar alltmer osannolik. I stället har man genom lagstiftningsändringar tagit initiativ för att omfördela behörigheten i civilrättsliga ärenden. Syftet är att omfördela arbetsbördan från de mest upptagna domstolarna, som normalt sett ligger i Sofia, till andra domstolar. Regeringen står bakom detta initiativ och det har redan resulterat i konkreta ändringar som nyligen antogs av nationalförsamlingen. Parallellt med dessa lagstiftningsinitiativ har Högsta rättsrådet nyligen också inlett flera förfaranden för att flytta över poster inom rättsväsendet till de viktigaste domstolarna i Sofia. Dessa lagstiftnings- och förvaltningsinitiativ kommer att bli viktiga för att man på kort sikt ska kunna minska pressen på de viktigaste domstolarna. På längre sikt kommer det att krävas mer strukturerade reformer för att säkerställa ett effektivt och ändamålsenligt rättsväsende.

En annan central fråga inom strategin för reformen av rättsväsendet är att förbättra ramen för rättslig uppföljning av ärenden som gäller korruption och organiserad brottslighet. Under 2016 utarbetade ett team av erfarna åklagare från flera medlemsstater, med stöd från kommissionens stödtjänst för strukturreformer, en rapport om Bulgariens åklagarmyndighet. Rapporten innehöll en rad rekommendationer till de bulgariska myndigheterna. Rekommendationerna i rapporten från december 2016 låg till grund för en färdplan som de bulgariska myndigheterna utarbetade under 2017. Många av dem har följts upp med konkreta åtgärder, exempelvis förstärkningen av den särskilda åklagarmyndigheten för organiserad brottslighet som nu också ansvarar för korruption på hög nivå. Vissa rekommendationer har dock inte fått stöd från myndigheterna. De bulgariska myndigheterna ansåg att rekommendationerna om att åklagarmyndighetens ledning borde involveras mer i konkreta rättsfall var särskilt problematiska, eftersom ett sådant formellt erkännande av ledningens roll i individuella fall skulle ses som ett steg tillbaka mot ett system som tidigare ansågs problematiskt. En rad rekommendationer har lett till konkreta åtgärder från de bulgariska myndigheternas sida, bland annat överväganden om eventuella lagändringar, som i vissa fall inte har avslutats, och flera organisatoriska åtgärder, främst inom åklagarmyndigheten. För att arbetet ska ge resultat krävs tid och ledningen vid åklagarmyndigheten måste fortsätta att fokusera på detta.

Den oberoende analys av åklagarmyndigheten som genomfördes under 2016 var ett mycket omfattande projekt, som dock åtföljdes av liknande ansträngningar från de bulgariska myndigheternas sida för att följa de rekommendationer som lämnats i tidigare rapporter inom samarbets- och kontrollmekanismen. I syfte att kartlägga återkommande utmaningar som skulle kunna åtgärdas genom lagstiftning eller andra åtgärder genomförde Bulgarien en separat analys av ärenden vid Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna där man konstaterat effektivitetsbrister vid utredning av brott i Bulgarien. Detta arbete åtföljdes 2017 av en färdplan i vilken man presenterar en rad områden som beaktats vid överläggningarna om de lagändringar som avses ovan, utöver olika åtgärder av administrativ natur.