Förslag till RÅDETS BESLUT om ändring av beslut 1999/468/EG om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter

(framlagt av kommissionen)

MOTIVERING

Skäl och syfte med ändringen

- Gällande rätt

I artikel 202 i EG-fördraget föreskrivs för närvarande att genomförandet av EG-lagstiftningen i princip skall verkställas av kommissionen i de fall då det krävs att den genomförs på EU-nivå och det inte har överlåtits åt medlemsstaterna. Enligt fördraget kan även rådet i särskilda undantagsfall förbehålla sig rätten att direkt utöva genomförandebefogenheter. Detta undantag är dock inte förenligt med det faktum att den lagstiftande funktionen utövas av två institutioner - Europaparlamentet och rådet - när det gäller frågor som omfattas av medbeslutandeförfarandet i artikel 251 i fördraget, eftersom rådet befinner sig både på den sida som delegerar befogenheter och på den sida som kan utöva de befogenheter som delegeras. I fördraget görs dessutom ingen åtskillnad mellan delegering av lagstiftandet och utövandet av genomförandebefogenheter.

- Kommissionens bidrag till konventet [1]

[1] Jfr KOM(2002) 728 slutlig.

Kommissionen föreslog därför i sitt meddelande till konventet en ändring av artikel 202 i fördraget i syfte att införa ett nytt system för delegering av befogenheter som i högre grad är anpassat till den rättsliga och politiska situationen och till vad som behövs för att den utvidgade unionen skall fungera. Ändringen syftar dels till att avskaffa rådets genomförandebefogenheter, dels till att införa begreppet "delegering av lagstiftande" i fördraget. Kommissionen har uttryckligen föreslagit att rådet och Europaparlamentet inom ramen för delegeringen av lagstiftandet skall ha befogenhet att motsätta sig förslag som kommissionen lägger fram ("call back"). Kommissionen skall då antingen dra tillbaka sitt förslag, ändra det eller lägga fram ett förslag till rättsakt.

- Ändringar som föreslås

Med tanke på att det kommer att ta ganska lång tid innan det nya fördraget träder i kraft, förefaller det lämpligt att redan nu ändra rådets beslut 1999/468/EG (det s.k. kommittébeslutet), i vilket hänsyn inte tas till Europaparlamentets ställning som medlagstiftare. Naturligtvis kan en ändring av beslutet om kommittéförfaranden utan ändringar av fördraget inte vara så omfattande som en grundligare reform i samband med en ändring av fördraget, eftersom det nuvarande fördraget endast medger att kommissionen ges genomförandebefogenheter. Tills vidare och i väntan på ett nytt system för delegering av befogenheter enligt det nya fördraget, föreslår därför kommissionen en första ändring av det nuvarande systemet. Denna ändring bör leda till att utövandet av genomförandebefogenheterna förtydligas och till att Europaparlamentet och rådet blir likställda, när det gäller att kontrollera hur kommissionen utövar sina genomförandebefogenheter, genom att man i så hög grad som möjligt utnyttjar de rättsliga möjligheter som finns enligt det nuvarande fördraget, som inte gör det möjligt att gå längre.

I samband med revideringen bör hänsyn tas till de allmänna tankar som framförs i vitboken om styrelseformerna i EU med sikte på ökad öppenhet och effektivitet och ökat ansvarstagande i Europeiska unionens verksamhet, bland annat förslaget om att institutionerna skall koncentrera sig på sina huvuduppgifter.

I vitboken föreslås därför att Europaparlamentet och rådet i högre grad skall koncentrera sig på politiskt ledarskap och innehållet i EU-politiken, medan kommissionen skall ta huvudansvaret för den verkställande funktionen på EU-nivå under lagstiftarens kontroll. Genom en enkel rättslig mekanism bör Europaparlamentet och rådet kunna ansvara för övervakningen och kontrollen enligt de principer och politiska riktlinjer som anges i rättsakterna. Detta innebär också att de rättsliga ramar utifrån vilka kommissionen antar genomförandebestämmelser måste ses över på grundval av en rapport som kommissionen utarbetar senast ett år efter det att det här beslutet har trätt i kraft.

Det är mot bakgrund av detta - vilket ordförande Romano Prodis redogjorde för inför Europaparlamentet i november 2001 i samband med debatten om vitboken - som kommissionen i sitt meddelande om bättre lagstiftning av den 5 juni 2002 tillkännagav sin avsikt att lägga fram förslag till anpassning av systemet med kommittéförfaranden "utan fördragsändringar" för att likställa den lagstiftande myndighetens två grenar när det gäller kontrollfunktionen, åtminstone när det gäller frågor som behandlas enligt medbeslutandeförfarandet och samtidigt tydliggöra utövandet av genomförandebefogenheterna.

En översyn av kommittéförfarandet har blivit mer brådskande på de områden där Europaparlamentet medverkar som lagstiftare enligt artikel 251, eftersom parlamentet där medverkar i förfarandet enbart genom att utöva sin rätt till insyn när det gäller genomförandeaktens legitimitet, vilket med hänsyn till parlamentets ställning som medlagstiftare är otillfredsställande. Det är också inom ramen för tillämpningen av förfarandet i artikel 251 som "gemenskapsmetoden" är mest utvecklad, vilket är ytterligare ett skäl till att börja revidera bestämmelserna för utövandet av genomförandebefogenheterna på dessa områden. Denna revidering av kommittéförfarandet begränsas därför till tillämpningsområdet för ovannämnda förfarande i väntan på ett eventuellt förslag till ändring av artikel 202 från konventet om EU:s framtid, vilket skulle bana väg för en mer övergripande revidering.

Förfarandena för antagande av genomförandebestämmelser i konkurrensfrågor påverkas inte av detta beslut.

Varierad omfattning av lagstiftarens kontroll

Behovet av kontroll från lagstiftarens sida visar sig främst när de genomförandebestämmelser som kommissionen skall anta har ett normativt innehåll, som innebär att väsentliga aspekter i grundläggande rättsakter skall tillämpas eller att vissa delar i dessa skall ändras, t.ex. anpassning av direktiven till vetenskapliga och tekniska framsteg eller ändring av vissa bilagor till dessa direktiv. I dessa fall förefaller det lämpligt att lagstiftaren själv ingående kan kontrollera utövandet av de befogenheter som delegeras. Detta följer det tillvägagångssätt som kommissionen utvecklade i de förslag om bättre lagstiftning som lades fram den 5 juni 2002 (jfr KOM(2002)275 slutlig). I dessa förslag förespråkades bland annat att man skulle återgå till den ursprungliga tanken med direktiven enligt fördraget, dvs. att de bör begränsas till väsentliga aspekter som innebär ett politiskt val och att tekniska aspekter och detaljbestämmelser skall regleras i tillämpningsföreskrifter. När det gäller genomförandebefogenheter som innebär att förfarandebestämmelser antas eller enskilda beslut fattas, bör dock kommissionen behålla hela ansvaret för de rättsakter som institutionen ålagts att anta.

När denna fråga övervägs bör hänsyn också tas till andra aspekter, bland annat det faktum att Europaparlamentet inte medverkar i den verkställande funktionen enligt det institutionella system som föreskrivs i det nuvarande fördraget och att de nationella myndigheterna fortfarande måste ha möjlighet att påverka genomförandebesluten på EU-nivå, eftersom denna medverkan dels gör det möjligt att få tillgång till experter av hög kvalitet, dels underlättar den kommande tillämpningen av genomförandebestämmelserna på nationell nivå.

Förfaranden som föreslås i fråga om genomförandebestämmelser till rättsakter som antas enligt förfarandet i artikel 251

Mot bakgrund av ovanstående kan man tänka sig följande ändringar av beslutet om kommittéförfarande när det gäller grundläggande rättsakter som antas enligt förfarandet i artikel 251:

1. Ändra förfarandet för den föreskrivande kommittén (artikel 5 i beslut 1999/468/EG) så att det kan tillämpas för antagande av genomförandebestämmelser med allmän räckvidd som gäller sakfrågor på det berörda området.

2. Bibehålla förfarandet för den rådgivande kommittén (artikel 3 i beslut 1999/468/EG), och som en följd av ändringen av det föreskrivande förfarandet, utvidga tillämpningen av förfarandet till vissa åtgärder av administrativ karaktär för vilka andra förfaranden för närvarande tillämpas (t.ex. vid antagande av genomförandebestämmelser för program som gäller ekonomiskt stöd).

Problem med det nuvarande förfarandet för den föreskrivande kommittén

Förslaget att ändra förfarandet för den föreskrivande kommittén motiveras av de problem som förfarandet för närvarande ger upphov till:

- Framför allt råder det ingen jämvikt mellan de två lagstiftarna när det gäller genomförandebestämmelser till de grundläggande rättsakter som antas genom medbeslutandeförfarandet. Trots att Europaparlamentet medverkar i förfarandet, begränsas institutionens befogenheter till en legitimitetskontroll, till skillnad från rådet som medverkar i själva utformningen av bestämmelserna i rättsakten. Till detta kommer följande:

- Det görs ingen tydlig åtskillnad mellan själva genomförandet och kontrollen, vilket strider mot ovannämnda riktlinjer i vitboken.

- Om en kvalificerad majoritet inte kan uppnås i rådet och de flesta går emot kommissionens förslag, kan förslaget blockeras när bestämmelserna i fråga skall antas, utan att Europaparlamentet kan påverka utgången.

Ett nytt föreskrivande förfarande för genomförandebestämmelser till rättsakter som antas enligt förfarandet i artikel 251

En ändring av förfarandet måste naturligtvis lösa dessa problem, beakta övriga aspekter som påpekats ovan och samtidigt följa de viktigaste kriterierna både i vitboken om styrelseformer och i handlingsplanen för bättre lagstiftning: förenkling, effektivitet, öppenhet och ansvar.

Ett förfarande i två separata etapper bör föreslås:

I den första etappen (genomförandet) skall kommissionen ansvara för att utarbeta förslaget till genomförandebestämmelser och lägga fram det för företrädarna för de nationella myndigheterna i kommittén. Kommittén skall yttra sig om förslaget inom den tid som kommitténs ordförande bestämmer och ha möjlighet att påverka innehållet i bestämmelserna genom att anta ett negativt yttrande med kvalificerad majoritet (eller genom att inte lämna något yttrande i enlighet med de uppfattningar som framförs av de nationella delegationerna). Om ett negativt yttrande lämnas eller om inget yttrande lämnas, föreskrivs en ytterligare tidsfrist på en månad för att komma fram till en lösning som kan stödjas av en kvalificerad majoritet i kommittén. Kommissionen har dock fortfarande det slutliga ansvaret för att besluta om förslagets innehåll. I slutet av denna etapp utformar kommissionen det slutliga, eventuellt ändrade, förslaget med beaktande av kommitténs yttrande.

I den andra etappen (kontrollen) skall förslaget läggas fram för Europaparlamentet och rådet så att de kan utöva sin politiska kontroll. Om någon av de två institutionerna motsätter sig förslaget inom en månad (som kan förlängas med ytterligare en månad), med absolut majoritet av ledamöterna i parlamentet och med kvalificerad majoritet i rådet, måste kommissionen välja mellan att antingen anta förslaget med eventuella ändringar som beaktar de invändningar som gjorts eller att lägga fram ett förslag till rättsakt inom ramen för medbeslutandeförfarandet. Om inga invändningar görs inom utsatt tidsfrist, skall kommissionen naturligtvis slutligen anta rättsakten i den form som kommissionen föreslog.

Detta förfarande presenteras grafiskt i bilagan.

Det nya förfarandet uppfyller ovanstående krav:

- Varje institution koncentrerar sig på sina egna uppgifter och en sammanblandning av den lagstiftande och den verkställande funktionen undviks.

- Det nya förfarandet är enklare och mer begripligt än det nuvarande. Varje institution får klara och tydliga ansvarsområden gentemot medborgarna samtidigt som de nationella myndigheternas sakkunskap bibehålls under genomförandeetappen. Kommissionens centrala roll och det handlingsutrymme den ges när det gäller invändningar från lagstiftaren innebär att kommissionen kan ta ansvar för de bestämmelser den antar.

- Europaparlamentet och rådet jämställs när det gäller att kontrollera hur kommissionen fullgör de genomförandebefogenheter den får enligt de rättsakter som antas genom medbeslutandeförfarandet. De två lagstiftarna får möjlighet att yttra sig om förslagets innehåll och kan i vissa fall ta upp en politiskt känslig fråga som kan påverka jämvikten i den grundläggande rättsakten, vilket innebär att genomförandebestämmelserna bör ersättas med ett lagstiftningsförslag.

- Det kommer inte längre att finnas någon risk för blockering eftersom man kan välja att antingen anta genomförandebestämmelserna eller att lägga fram ett lagstiftningsförslag.

Detta förfarande måste naturligtvis kombineras med en lämplig lösning för antagande av genomförandebestämmelser genom ett brådskande förfarande, om det skulle visa sig nödvändigt för att säkerställa en god tillämpning av den grundläggande rättsakten.

2002/0298 (CNS)

Förslag till RÅDETS BESLUT om ändring av beslut 1999/468/EG om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter

EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR BESLUTAT FÖLJANDE

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel [202] tredje strecksatsen i detta,

med beaktande av kommissionens förslag [2],

[2] EGT C [...], [...], s. [...].

med beaktande av Europaparlamentets yttrande [3], och

[3] EGT C [...], [...], s. [...].

av följande skäl:

(1) Enligt artikel 202 i fördraget har i regel kommissionen befogenhet att genomföra de bestämmelser som rådet, eventuellt tillsammans med Europaparlamentet, fastställer. Kommissionen utövar denna befogenhet enligt de bestämmelser som fastställs av rådet i kraft av artikel 202 och enligt de ramar som fastställts för detta ändamål i de rättsakter som antas på grundval av fördraget.

(2) Den nuvarande utvecklingen av gemenskapens regelverk visar att rättsakterna allt oftare kräver antagande av kompletterande bestämmelser med principer och tekniska detaljer som inom rimlig tid måste fastställas på grundval av lämplig granskning och sakkunskap. När denna utveckling leder till att lagstiftaren delegerar utvidgade befogenheter till kommissionen, bör lagstiftaren kunna yttra sig över de bestämmelser som kommissionen planerar att anta.

(3) Bestämmelserna i beslut 1999/468/EG gör det inte möjligt att följa denna utveckling. Den kontroll i fråga om överskridande av befogenheter som Europaparlamentet utövar enligt artikel 8 i beslut 1999/468/EG förefaller vara otillräcklig. Den kontroll som rådet utövar kan leda till att genomförandebefogenheter sammanblandas med lagstiftningsbefogenheter eller till att beslutsgången blockeras. Bestämmelserna i beslut 1999/468/EG kan också leda till att kommissionen måste anta en rättsakt utan att kommittén har lämnat något yttrande och utan att lagstiftaren har lämnat några synpunkter.

(4) Det är därför lämpligt att ändra beslut 1999/468/EG för att effektivisera beslutsgången genom ett klargörande av ansvarsfördelningen och förfarandena.

(5) För utövandet av genomförandebefogenheter med en normativ räckvidd, som i sak ändrar det tidigare rättsläget, krävs att Europaparlamentet och rådet i egenskap av medlagstiftare utövar en effektiv kontroll. För detta ändamål bör det föreskrivande förfarandet tillämpas på bestämmelser med allmän räckvidd som gäller tillämpning av väsentliga aspekter eller ändring av vissa andra aspekter i de grundläggande rättsakter som antas enligt förfarandet i artikel 251 i fördraget.

(6) I dessa fall bör det föreskrivande förfarandet göra det möjligt för kommissionen att ta fullt ansvar för antagandet av genomförandebestämmelserna, efter att ha inhämtat yttrande från kommittén med företrädare för medlemsstaterna, samtidigt som Europaparlamentet och rådet har möjlighet att kontrollera utövandet av den verkställande funktionen. När kommissionen och lagstiftaren inte kan komma överens, bör kommissionen beroende på omständigheterna därför antingen kunna lägga fram ett förslag enligt artikel 251 i fördraget eller anta sitt ursprungliga förslag till bestämmelser med eventuella ändringar.

(7) För de fall då de tidsfrister som fastställts för det föreskrivande förfarandet i fråga inte kan hållas, bör det föreskrivas ett brådskande förfarande som gör det möjligt för kommissionen att genast anta genomförandebestämmelser, utan att det påverkar Europaparlamentets och rådets efterföljande kontroll.

(8) Genomförandebefogenheter för de grundläggande rättsakter som berörs som bara gäller förfarandebestämmelser eller enskilda beslut bör inte i sig omfattas av några särskilda bestämmelser om kontroll av lagstiftaren, utan bör följa de riktlinjer och principer som anges för detta i den grundläggande rättsakten. Detta innebär dock inte att kommissionen inte bör samråda med kommittéer bestående av företrädare för medlemsstaterna som har sakkunskap om de frågor som berörs. Det rådgivande förfarandet bör därför bli allmän regel för sådana genomförandebestämmelser som avses ovan, till exempel för genomförandet av program för ekonomiskt stöd. Förvaltningsförfarandet bör utgå för genomförandet av rättsakter inom medbeslutandeförfarandet.

(9) Med hänsyn till det begränsade syftet med detta förslag finns det för närvarande ingen anledning att se över bestämmelserna för utövandet av kommissionens befogenheter i andra grundläggande rättsakter än de som antas enligt förfarandet i artikel 251 i fördraget. Dessa bestämmelser bör därför inte påverkas av detta beslut. De bestämmelser som föreskrivs i de rättsakter som antas enligt detta förfarande bör dock ses över på grundval av en rapport som kommissionen utarbetar senast ett år efter det att det här beslutet har trätt i kraft.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

Beslut 1999/468/EG ändras på följande sätt:

1. Följande artikel 2a skall föras in:

"Artikel 2a

Valet av förfarande för antagande av genomförandebestämmelser till grundläggande rättsakter som antas enligt förfarandet i artikel 251 skall göras enligt följande kriterier:

a) Det rådgivande förfarandet skall alltid tillämpas när genomförandebestämmelserna har enskild räckvidd eller gäller förfarandebestämmelser för genomförandet av grundläggande rättsakter.

b) Det föreskrivande förfarandet skall alltid tillämpas när genomförandebestämmelserna gäller allmän tillämpning av väsentliga aspekter i den grundläggande rättsakten eller anpassning av vissa andra aspekter i denna rättsakt."

2. I artikel 4.3 skall orden "utan att det påverkar tillämpningen av artikel 8" utgå.

3. Artikel 5.5 skall utgå.

4. Följande artikel 5a skall föras in:

"Artikel 5a

Det föreskrivande förfarandet för grundläggande rättsakter som antas enligt förfarandet i artikel 251 i fördraget.

1. Kommissionen skall biträdas av en föreskrivande kommitté som skall bestå av företrädare för medlemsstaterna och ha kommissionens företrädare som ordförande.

2. Kommissionens företrädare skall förelägga kommittén ett förslag till åtgärder. Kommittén skall yttra sig över förslaget, eventuellt genom omröstning, inom den tid som ordföranden får bestämma med hänsyn till hur brådskande frågan är. Den skall fatta sitt beslut med den majoritet som enligt artikel 205.2 i fördraget skall tillämpas vid beslut som rådet skall fatta på förslag av kommissionen. Rösterna från medlemsstaternas företrädare i kommittén skall vägas enligt bestämmelserna i samma artikel. Ordföranden får inte rösta.

3. Om kommittén lämnar ett positivt yttrande, skall kommissionen anta det slutliga förslaget. Om kommittén lämnar ett negativt yttrande eller inte alls lämnar något yttrande, skall kommissionen utan dröjsmål lägga fram ett nytt förslag och då sträva efter att beakta kommitténs ställningstagande och på nytt lägga fram det för kommittén. Kommittén får lämna synpunkter inom en månad från och med den dag då det nya förslaget överlämnades. Kommissionen skall utarbeta sitt slutliga förslag på grundval av dessa synpunkter. Om inget yttrande lämnas inom de tidsfrister som föreskrivs får trots detta ett slutligt förslag utformas.

4. Kommissionen skall utan dröjsmål överlämna det slutliga förslaget samtidigt till Europaparlamentet och till rådet. Om ingen av de två institutionerna framför några invändningar inom en månad från och med den dag då förslaget överlämnades, skall kommissionen anta den föreslagna åtgärden. Tidsfristen på en månad för att framföra invändningar skall på Europaparlamentets eller rådets begäran förlängas med ytterligare en månad.

5. Om Europaparlamentet med absolut majoritet av sina ledamöter, eller rådet med den majoritet som föreskrivs i artikel 205.2 i fördraget, inom en månad (som eventuellt kan förlängas med ytterligare en månad) från och med överlämnandet av kommissionens slutliga förslag, framför invändningar mot förslaget, skall kommissionen antingen dra tillbaka sitt förslag, lägga fram ett förslag till rättsakt enligt förfarandet i artikel 251 i fördraget eller anta den föreslagna åtgärden med eventuella ändringar av sitt förslag för att beakta de invändningar som framförts.

6. Om tidsfristerna för det föreskrivande förfarandet inte kan hållas på grund av tvingande och brådskande skäl, får kommissionen anta genomförandebestämmelserna efter att ha inhämtat yttrande från den föreskrivande kommittén i enlighet med punkt 2. Kommissionen skall utan dröjsmål underrätta Europaparlamentet, rådet och medlemsstaterna om dessa åtgärder. Inom en månad efter denna underrättelse, får Europaparlamentet med absolut majoritet av sina ledamöter eller rådet med den majoritet som föreskrivs i artikel 205.2, framföra sina invändningar. I detta fall kan kommissionen antingen dra tillbaka den antagna åtgärden och lägga fram ett förslag till rättsakt enligt förfarandet i artikel 251 i fördraget, eller stå fast vid åtgärden med eventuella ändringar för att beakta de invändningar som framförts.

7. Detta beslut skall inte påverka de förfaranden i fråga om skyddsåtgärder och brådskande fall som föreskrivs vid allvarliga risker för säkerheten, människors och djurs hälsa eller miljön i grundläggande rättsakter som antagits enligt förfarandet i artikel 251 i fördraget."

5. Artikel 7 skall ändras på följande sätt:

a) Punkt 3 skall ersättas med följande text:

"3. Kommissionen skall regelbundet informera Europaparlamentet och rådet om kommittéernas arbete. De skall för detta ändamål erhålla dagordningar för kommittémöten, inför kommittéerna framlagda utkast till åtgärder för genomförande av rättsakter som antagits enligt förfarandet i artikel 251 i fördraget, resultaten av omröstningar och sammanfattningar av mötena samt förteckningar över organisatorisk hemvist för medlemsstaternas företrädare. Europaparlamentet skall även informeras närhelst kommissionen till rådet översänder åtgärder eller förslag till åtgärder som skall vidtas."

b) I punkt 4 skall den sista meningen ersättas med följande text:

"Kommissionen skall även offentliggöra en årlig rapport om kommittéernas arbete."

c) Punkt 5 skall ersättas med följande text:

"5. Hänvisningar till alla handlingar som sänts till Europaparlamentet i enlighet med punkt 3 skall offentliggöras i ett register som kommissionen skall upprätta för detta ändamål."

6. Artikel 8 skall utgå.

Artikel 2

Europaparlamentet och rådet skall, på förslag av kommissionen, se över de förfaranden som föreskrivs i de grundläggande rättsakter som antas enligt förfarandet i artikel 251 i fördraget, på grundval av en rapport som kommissionen skall utarbeta senast ett år efter det att det här beslutet har trätt i kraft.

Artikel 3

Detta beslut träder i kraft dagen efter det att det har offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.

Utfärdat i Bryssel den

På rådets vägnar

Ordförande

BILAGA

>Hänvisning till>