Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets direktiv om bedömning av vissa planers och programs inverkan på miljön" () (97/C 287/21)

Den 6 maj 1997 beslöt rådet att i enlighet med artikel 130s i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för miljö, folkhälsa och konsumentfrågor, som var ansvarig för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 15 maj 1997. Föredragande var Giampaolo Pellarini.

Vid sin 346:e plenarsession den 28-29 maj 1997 (sammanträdet den 29 maj) antog Ekonomiska och sociala kommittén, genom 49 röster för och fyra nedlagda röster, följande yttrande.

1. Inledning

1.1. Det aktuella förslaget kompletterar den miljökonsekvensanalys av projekt som föreskrivs enligt direktiv 85/337/EEG ("EIA-direktivet"). Detta direktiv har just ändrats av rådet när det gäller anpassningar av förfaranden som grundas på senare erfarenheter och de åtaganden som gjorts på internationell nivå i och med Esbo-konventionen ().

1.2. Konsekvensanalysen skall flyttas till den fas som föregår antagande av planer och program, som utgör den allmänna ramen för de enskilda projekten.

1.3. Tillämpningsområdet är begränsat till planer och program för fysisk planering som antas av behöriga organ i enlighet med ett formellt förfarande (jämför artikel 2), inbegripet planer för fysisk planering inom sektorer som transport, avfallshantering, förvaltning av vattenresurser, industri, telekommunikation, turism och energi.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Kommittén ser positivt på förslaget, som ansluter sig till begreppet hållbar utveckling enligt Rio-konventionens internationella överenskommelser och den femte åtgärdsplanen, i och med att det inriktar sig på en förbättrad integration av miljöhänsyn redan vid markanvändningens planeringsstadium.

2.2. Miljökonsekvensanalys på planerings- och programnivå innebär att miljömålen måste utformas mycket tidigt i planeringsprocessen, bedömas på ett interaktivt och allomfattande sätt och omfatta allt på lämplig beslutsnivå. Detta gynnar ett förebyggande synsätt och gör det möjligt att få en mer fullständig bild av alternativen samt de tillkommande och samverkande små, men talrika projekten. Denna strategiska bedömning uppfyller dessutom försiktighetsprincipen när det gäller synsättet på miljöfrågor.

2.3. Genom att tidigarelägga miljökonsekvensanalysen och ge den en strategisk karaktär borde kvaliteten på bedömningarna av de enskilda projekten förbättras i den utsträckning som det finns säkra och grundläggande referenser. Att referenserna är tillförlitliga kommer dessutom att vara praktiskt för producenterna eftersom man får tillgång till en enhetlig grund som man kan utgå ifrån.

2.4. Förslaget utgår alltså från de erfarenheter som man har fått under de tio år som EIA-direktivet har tillämpats. Dessa erfarenheter visar att förfarandets potential kan utvecklas fullständigare om flera alternativ jämförs och denna utveckling kan uppnås med större framgång om man inför miljöhänsyn i det preliminära planeringsstadiet.

2.5. Förslaget överensstämmer dessutom med synsättet i det femte programmet för miljön, där miljöprioriteringarna inte längre utgör särskilda politiska faktorer utan införs som övergripande delar av utvecklingspolitiken och förekommer i all förebyggande politik.

2.6. Förslaget tillför en referensram till de förfaranden som medlemsstaterna skall införa genom att man kombinerar förslaget så effektivt som möjligt med redan befintlig lagstiftning om bedömning av enskilda projekts inverkan på miljön. Om man inför strategisk miljögranskning bör det bli lättare att genomföra miljögranskning av enskilda projekt. Rådets förslag bör arbetas om i denna riktning.

2.7. Under de senaste åren har man antagit eller skall anta viktiga direktiv vad gäller kontroller, förfaranden och exploateringstillstånd på miljöområdet, till exempel det direktiv som rör minskning och förebyggande av föroreningar (96/61/EG). Det aktuella förslaget införs alltså i ett redan ganska invecklat sammanhang. Det är nödvändigt att ta tillfället i akt för att bättre definiera de befintliga hierarkierna och de olika direktivens särskilda tillämpningsområden för att undvika överlappningar, dubbelarbete och alltför tung byråkrati.

2.8. Samtidigt som kommittén är medveten om de enskilda direktivens olika målsättningar (Seveso, EMAS, EIA etc.) anser man dock att en rangordning måste antas, med det aktuella förslaget som strategisk referensram, följt av EIA-direktivet om de enskilda projekten, Seveso- och IPPC-direktiven samt slutligen av frivilliga överenskommelser med avseende på att förenkla de fall där det kan röra sig om överlappning.

2.9. Denna begäran formulerades redan under punkt 2.2 i kommitténs yttrande om ändring av EIA-direktivet (). I detta yttrande begärde man en bättre samordning med gemenskapslagstiftningen som kan inverka på olika områden tillsammans med EIA-direktivet, liksom med IPPC och Seveso, och rekommenderade en samordning av förfarandena. Samma problem tas upp i kommitténs yttrande om "Genomförande av gemenskapens miljölag" () där man under punkt 2.4 begärde en förenkling och en omgruppering av reglerna efter ämnesområde.

2.10. Punkt 1.18 i motiveringsdelen är troligtvis alltför optimisktisk när det gäller metoderna. Dessa är inte tillräckligt konsoliderade, åtminstone inte enligt tekniker och andra som berörs av besluten. Tillfälliga jämförelsemekanismer skulle kunna föreskrivas för att få en entydigare bild av de tekniska kraven på miljökonsekvensanalysen. Kommissionen skulle tillsammans med medlemsstaterna kunna lägga fram förklarande, icke-bindande riktlinjer för att hjälpa medlemsstaterna att bättre samordna genomförandet och borde dessutom uppmuntra till utbyte av information och erfarenheter speciellt när det gäller metoder i enlighet med artikel 11.1.

2.11. Det är nödvändigt att harmonisera minimikraven för integration av miljödimensionen när planer och program antas som rör gränsöverskridande problem. Denna harmonisering är också nödvändig för att undvika konkurrensstörningar mellan medlemsstaterna och olika regioner.

2.12. Det står dock klart att förslaget handlar om förfaranden (jämför punkt 4.2 under motivering) eftersom analys och samråd under de förberedande stegen och beaktande av resultat därifrån när det slutgiltiga beslutet fattas inte betraktas som bindande i beslutsprocessen. Befogenheten att göra analyser och fatta slutgiltiga beslut ligger helt och hållet i den behöriga myndighetens händer, med hänsyn till subsidiaritetsprincipen.

2.13. Slutligen är det nödvändigt att anpassa direktivets genomförande till de nationella, regionala och lokala beslutsnivåer som är lämpliga för varje enskilt fall och medlemsstat där planer och program skall antas. Det är därför som ESK ställer sig mycket tvekande till direktivets hänvisning till medlemsstaterna när det gäller ändringar (artiklarna 4.3 och 4.4). Dessa ändringar måste fastställas i samarbete med den behöriga regionala eller lokala myndigheten.

2.14. Utöver att formulera några förslag för att bredda tillämpningsområdet (artikel 2) är man oroad över att planer som lagts fram för kommissionen i enlighet med strukturfondernas bestämmelser utesluts från tillämpningsområdet. De aktuella formerna för kontroll av inverkan på miljön (och då avser man inte kontrollåtgärderna för de enskilda projekten, som omfattas av gemenskapsfondernas program under det andra EIA-direktivet, utan de åtgärder som föreskrivs i planer och program som förverkligats genom fonderna) har inte varit trovärdiga just därför att de är dåligt utformade. Om man inbegriper strategisk bedömning av miljöpåverkan inom detta område skulle det kunna vara till stor hjälp när det gäller att i högre grad uppmärksamma miljöintegration i politiken för olika sektorer, såsom det föreskrivs i den femte åtgärdsplanen. Denna strategiska bedömning, som även omfattar samråd med allmänheten, borde vara en förutsättning när programmen antas. Kommittén hoppas att denna aspekt kommer att beaktas vid nästa översyn av strukturfonderna.

2.15. Av artikel 6 framgår det på vilket sätt allmänheten skall ges tillfälle att yttra sig, men kommittén anser att förfaranden och villkor för att delta bör preciseras bättre för att säkerställa effektivitet, engagemang från alla intressenters sida och tillräcklig tid för att kunna formulera kommentarer.

2.16. Till skillnad från konsekvensanalys när det gäller projekt, där det finns en dialog mellan privata aktörer och behöriga myndigheter, innebär den strategiska bedömningen att de offentliga myndigheterna inbördes fattar besluten. Det är därför på sin plats att undersöka möjligheten att utse en myndighet som säkerställer informationsförfarandenas riktighet på nationell nivå, eller också lägga till en andra bilaga i vilken man definierar minimikrav för offentlighet som de behöriga myndigheterna måste anpassa sig efter.

2.17. Till sist är det viktigt att redan vid bedömningsfasen utforma vilka instrument och metoder för kontroll som skall användas för att undersöka åtgärdernas effektivitet när det gäller att minska inverkan på miljön.

3. Särskilda kommentarer

Med hänsyn till ovanstående kommentarer föreslår ESK följande ändringar som berör de enskilda artiklarna.

3.1. Artikel 2a, punkt ii, sista stycket

Lägg till följande efter "industri (inbegripet mineralutvinning)":

"... de allmänna planerna för fysisk planering av jordbruksområden, när de innebär lokalisering av anläggningar som orsakar betydande inverkan på miljön och/eller en betydande konsumtion av miljöresurser."

Lägg till följande efter "turism":

"... alla andra planer av regional karaktär som man tror kan ha betydande inverkan på miljön."

3.2. Artikel 6, punkt 4

Ändra enligt följande:

"Den behöriga myndigheten skall ge alla som berörs av programmens och planernas inverkan på miljön möjlighet att yttra sig direkt eller indirekt genom att de bereds tillräcklig tid och rimliga villkor för att delta till försvarbara kostnader, med hänsyn till ..."

3.3. Artikel 6, punkt 5

Lägg till följande:

"Medlemsstaterna utser en myndighet som säkerställer att informations- och samrådsförfarandena går rätt till..."

3.4. Artikel 8

Man bör precisera att miljöutlåtandet måste utgöra en integrerad del av de behöriga myndigheternas beslut.

3.5. Artikel 9a

Lägg till en ny artikel.

"Medlemsstaterna är ansvariga för kontrollen av att planerna och programmen verkställs och de skall även upprätta lämpliga kontrollsystem för att bedöma åtgärdernas effektivitet när det gäller att minska inverkan på miljön, samt när det gäller kontrolltiderna och sättet att offentliggöra resultaten. På grundval av dessa erfarenheter skall de bedöma metodernas lämplighet när det gäller att gå vidare med lämpliga revisioner."

3.6. Artikel 10, punkt 1

Lägg till följande vid slutet av punkt 1:

"För att undvika överlappning kommer kommissionen att undersöka möjligheten att bereda förenklade förfaranden för projekten i den andra bilagan till direktiv 85/337/EEG när dessa omfattas av fastställda planer på strategisk nivå."

3.7. Artikel 11, punkt 1

Vid informations utbyte skall man vara särskilt uppmärksam på de metoder som används. Dessutom skall intervallen för informationsutbyte bestämmas genom att man fastställer årliga sammanträffanden för samordning av olika frågor.

3.8. Artikel 11, punkt 2

Denna rapport måste också överlämnas till Ekonomiska och sociala kommittén.

3.9. Bilaga

Lägg till följande under punkt e efter "De ...":

"... direkta och indirekta, sekundära, kumulativa och samverkande, kort-, medellång- och långsiktiga, ständiga och tillfälliga, positiva eller negativa ..."

Lägg till en ny punkt i enligt följande:

"... de kontrollsystem som är anpassade för att bedöma hur effektiva åtgärderna är när det gäller att minska inverkan på miljön samt när det gäller kontrolltid och sättet att offentliggöra resultaten."

3.10. Som ett alternativ till det som föreslås under punkt 3.3 kan man lägga till en andra bilaga om de minimiåtgärder när det gäller information och samråd som hänvisas till i artikel 6. Dessa minimiåtgärder skall utarbetas enligt befintliga gemenskapsbestämmelser om krav på miljöinformation.

Bryssel den 29 maj 1997.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() EGT C 129, 25.4.1997, s. 14.

() EGT C 393, 31.12.1994; Rådets beslut av den 3 mars 1997.

() EGT C 393, 31.12.1994.

() EGT C 206, 7.7.1997, s. 7.