MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN Flerårig budgetram 2014–2020: slutlig resultattavla för förenkling /* COM/2014/0114 final */





MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN Flerårig budgetram 2014–2020: slutlig resultattavla för förenkling Bakgrund Genom den fleråriga budgetramen för 2014–2020 regleras i stora drag hur EU:s medel ska användas under den perioden. Under de kommande sju åren kommer EU att investera nära en biljon euro i insatser för att stödja hållbar utveckling, ökad sysselsättning och konkurrenskraft samt sammanhållning och solidaritet. De samlade anslagen kommer också att göra det möjligt för unionen att framgångsrikt spela sin roll på den internationella arenan. Den fleråriga budgetram (nedan budgetramen)[1] som antogs av rådet den 2 december 2013 med Europaparlamentets godkännande reglerar EU:s utgifter under perioden 2014–2020 inom sex s.k. rubriker, vilka motsvarar breda politikområden: konkurrenskraft för tillväxt och sysselsättning, ekonomisk, social och territoriell sammanhållning, hållbar tillväxt – naturresurser, säkerhet och medborgarskap, Europa i världen, administration samt kompensationer. Sammanlagt kommer EU under perioden att ingå åtaganden att investera 960 miljarder euro, och 908,4 miljarder euro kommer att beviljas för faktiska utbetalningar under samma period. Som jämförelse kan nämnas att denna summa utgör knappt 1 procent av unionens samlade bruttonationalinkomst. Trots detta kommer emellertid anslagen att bidra till ett väsentligt europeiskt mervärde i arbetet för att uppnå Europa 2020-strategins[2] mål för tillväxt och sysselsättning. Under den kommande programperioden kommer EU att garantera konkreta resultat genom effektivare resursanvändning, bland annat genom resultatorienterat ekonomiskt stöd, förenklingar, minskade felfrekvenser och ökad kostnadseffektivitet – aspekter som ägnades särskild uppmärksamhet vid förhandlingarna inför den nya budgetramen. Med dessa mål i sikte skapade kommissionen en särskild resultattavla för förenkling inom den fleråriga budgetramen[3], vilken fungerat som en samordnande process för alla förenklings- och rationaliseringsåtgärder som införs i förslag och program som ingår i budgetramen. Med resultattavlan som riktmärke identifierades och styrdes dessa åtgärder noggrant genom hela lagstiftningsprocessen. Genom Europaparlamentets och rådets antagande av 2014 års budget[4] kan medlen för det innevarande budgetåret börja utnyttjas. Utgiftsprogrammen för enskilda sektorer, såväl de som handläggs centralt som de som sköts genom delad förvaltning, har också antagits av medlagstiftarna och har således kunnat börja tillämpas från den 1 januari 2014. Eftersom de sektorsspecifika utgiftsprogrammen har antagits av medlagstiftarna är således den rättsliga ramen för varje enskild sektor på plats och tillämplig från årsskiftet 2013­–14, då de rättsakter som styr utgiftsprogrammen i varje sektor har antagits. Dessutom har Europaparlamentet och rådet antagit den årliga budgeten för 2014, vilket innebär att de ekonomiska resurserna är tillgängliga för att utnyttjas inom sektorsprogrammen. Det betyder att alla de grundstenar som behövs för att inleda den nya finansieringsperioden nu finns på plats, nämligen den fleråriga budgetramen, den årliga budgeten och sektorslagstiftningen. 1. Förhandlingarna är slutförda men många detaljer återstår Arbetet för att förenkla förvaltningen är långt ifrån fullbordat. Vissa av de sektorsbestämmelser som har antagits behöver bl.a. kompletteras med tekniska regler, och samtliga kommer att kräva att det antas genomförandebestämmelser. De regler och förfaranden som EU-institutionerna och medlemsstaterna bör föra förenklingsarbetet vidare. Antagandet av sektorslagstiftningen och de förenklingsåtgärder som ingår i den markerar fullbordandet av EU-institutionernas förhandlingsprocess. Förenklingsarbetet behöver dock fortsätta, och detta är ett ansvar som måste delas av EU-institutionerna och medlemsstaterna. Vissa utgiftsprogram behöver kompletteras med tekniska visa tekniska delar innan programmen kan genomföras. De icke-lagstiftningsakter som behöver antas för detta ändamål bör vara på plats så snart som möjligt, så att EU-medlen kan börja användas på fältet redan tidigt under 2014. Det är viktigt att i detta sammanhang undvika onödiga administrativa bördor och förseningar, och detta kan bara åstadkommas genom fortsatt politisk vilja och smidigt samarbete mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen. Dessa tre institutioner vara alla starkt involverade i förfarandet för att anta de nya rättsakterna, och det är nu också deras uppgift att se till att den rättsliga ramen kompletteras så att det går att börja utnyttja anslagen. EU:s institutioner, och i synnerhet kommissionen, är också ansvariga för att anta genomförandebestämmelser för de program som kommissionen själv förvaltar centralt. Även här krävs det ett effektivt samarbete, och i många fall kommer genomförandereglerna att granskas av nationella experter inom olika kommittéer. Syftet med denna granskning är att ha ändamålsenliga finansieringsregler på plats så snart som möjligt. Enligt nya regler som införts i sektorsprogrammen kommer Europaparlamentet att ha en viktigare roll i genomförandefasen, särskilt genom information och löpande strategisk dialog med kommissionen. På så sätt kan parlamentet ha en avgörande roll för att uppmuntra till enkla och effektiva genomförandebestämmelser, så att medlen fördelas på basis av det EU-mervärde som uppnås. Man måste emellertid komma ihåg att 80 % av EU-budgeten förvaltas genom delad förvaltning mellan kommissionen och medlemsstaterna. För dessa program kommer regler och bestämmelser för genomförandet först att fastställas av kommissionen på EU-nivå, och sedan där så krävs kompletteras med nationella och regionala bestämmelser som antas av medlemsstaterna under kommissionens överinseende. När man antar dessa regler och förfaranden är det viktigt att utgå från de förenklingsåtgärder som införts i lagstiftningsakterna, och att detta sker med gemensamma insatser och i god samarbetsanda mellan medlemsstaterna och EU-institutionerna. I program som sköts genom delad förvaltning införs förenklade förfaranden ofta som alternativ. I fråga om anslagen för den gemensamma jordbrukspolitiken resulterade t.ex. förhandlingarna i att medlemsstaterna fick stort utrymme för skönsmässiga beslut vid tillämpningen av den nya förordningen om direktstöd[5]. Detta gäller både fördelningen av anslag mellan olika stödordningar och de närmare formerna för genomförandet av dessa stödordningar. Att erbjuda flexibilitet åt medlemsstaterna kan ge vissa möjligheter till förenklingar (inte minst för stödmottagarna), men erfarenheterna har visat att det som regel gör förvaltningen och kontrollen mer komplicerad, både för kommissionen och för nationella myndigheter. Den samlade kostnaden och administrativa bördan beror mycket på vilka politiska beslut som fattas på nationell och regional nivå. Kommissionen uppmanar därför medlemsstaterna att noga överväga hur de kan genomföra den nya lagstiftningen på ett så enkelt sätt som möjligt, och särskilt ta hänsyn till hur deras metoder för att förvalta programmen påverkar felfrekvenser och möjligheten till effektiva kontroller. Kommissionen kommer att erbjuda assistans och tekniska resurser som kan underlätta tillämpningen av de olika alternativa förvaltningsformerna på nationell nivå, t.ex. inom sammanhållningspolitiken, i synnerhet till de medlemsstater där det förefaller finnas problem i förvaltningen. Enkla regler och förfaranden är ett sätt att förbättra och effektivisera förvaltningen av EU-anslagen. Ansträngningarna för effektivare resursanvändning förväntas också medföra lägre felfrekvenser, genom att förebyggande och korrigerande åtgärder tillämpas korrekt och effektivt. Även om de nya bestämmelserna har till syfte att skydda EU-budgeten ligger det även i medlemsstaternas intresse att de genomförs, eftersom även nationella budgetar påverkas[6]. 2. Huvudsakliga framsteg 2.1. EU:s finansieringsprogram rationaliseras 2.1.1. Minskning av antalet program En viktig rationalisering har uppnåtts genom att det nu finns 22 finansieringsprogram färre än tidigare. Detta har skett genom att man som regel nu har samlade program för varje utgiftsområde. Det enda undantaget är det integrerade program för skatte- och tullområdet (Fiscusprogrammet)[7] som kommissionen föreslagit, men som parlamentet och rådet enades om att dela upp. I alla övriga fall har tidigare separata program integrerats i form av samlade program per politikområde. Att på så sätt sammanföra program per politikområde innebär både förenkling och effektivisering, eftersom man på sås sätt bör kunna uppnå synergieffekter och tillämpa gemensamma bestämmelser och förfaranden för genomförandet. Gemensamma ramverk har kunnat införas för politikområdena forskning och innovation (Horisont 2020), sammanhållningspolitik, landsbygdsutveckling, fiske- och havspolitik (gemensamma strukturpolitikförordningen), yttre förbindelser, fonderna inom samarbetet i inrikes frågor (asylfonden, migrationsfonden och fonden för inre säkerhet) samt inom socialpolitiken, där finansiering från programmet för sysselsättning och social innovation bland annat ska bidra till några av målen för Europa 2020-strategin. 2.1.2. Anpassning till budgetförordningen Man har också uppnått en bättre samordning mellan reglerna för de olika finansieringsprogrammen och budgetförordningen. Medlagstiftarna är eniga om att budgetförordningen[8] spelar en viktig roll för samstämmigheten, eftersom den innehåller en gemensam uppsättning regler för EU-finansiering. Parlamentet och rådet erkänner därmed vikten av att se till att alla regler som antas för sektorsprogrammen är förenliga med budgetförordningen, och denna princip godtogs konsekvent under förhandlingarna. Förenlighet med budgetförordningen har också reglerats genom korshänvisningar, så att budgetförordningens bestämmelser inte behöver upprepas i rättsakterna för de enskilda programmen. Genom sådana korshänvisningar undviks också olika tolkningar och eventuellt motsägelser vid tolkningen av budgetförordningen, eftersom det är exakt samma bestämmelse som det hänvisas till i olika lagtexter. En konsekvent tillämpning av budgetförorordningen har vidare garanterat genom att undantagsbestämmelserna är uttryckliga, väl motiverade och få till antalet, framför allt i förordningen om gemensamma bestämmelser inom strukturpolitikområdena och t.ex. inom fonderna inom samarbetet i inrikes frågor, där retroaktiva bidrag har tillåtits i samband med insatser i nödsituationer. Några undantagsbestämmelser finns också i den nya grundrättsakten för EU:s insatser mot ungdomsarbetslöshet (sysselsättningsinitiativet för unga). För att se till att detta initiativ kan börja genomföras snabbt kommer åtaganden för samtliga medel som avdelats för det att ingås under programperiodens två första år, och som ett undantag får utgifter som uppstått redan från och med 1 september 2013 godtas som stödberättigande. För att minska trycket på de nationella budgetarna har det också införts vissa undantagsregler i fråga om kravet på medfinansiering från medlemsstatens sida. 2.1.3. Synergieffekter och gemensamma mål för olika program Förutom att reglerna för olika program rationaliserats och samordnats i linje med budgetförordningen blir det också möjligt att identifiera synergieffekter och låta olika prioriterade åtgärder samverka. Man har kunnat konstatera att det finns synergier mellan olika program, t.ex. för att uppnå miljömässigt hållbar tillväxt. Direktstöd till jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken har t.ex. villkorats på så sätt att stödmottagrana måste använda miljövänliga metoder. Det är nu realistiskt att uppnå målet att 30 % av direktstöden till jordbruket ska vara kopplat till "gröna metoder". Kommissionen hade föreslagit tre enkla och lätt verifierbara procedurer som skulle gälla för alla jordbrukare, men medlemsstaternas krav på att kraven på gröna metoder skulle vara anpassade till deras nationella och regionala förhållanden ledde till att lagstiftarna beslöt att införa ett antal gränsvärden, undantag och valmöjligheter. Medan dessa detaljerade bestämmelser och undantag eventuellt kan minska jordbrukarnas kostnader för att uppfylla bestämmelserna, men de gör samtidigt förvaltningen och kontrollerna mer komplicerade och kan också generellt äventyra möjligheterna att kontrollera stödordningens tillämpning tillräckligt effektivt. Vidare är EU:s institutioner särskilt uppmärksamma på de små och medelstora företagens behov. Man har därför lagt stora ansträngningar på att skapa ett effektivt ramverk för investeringar inom dessa företag, och även här finns det en samverkan mellan flera olika program (programmet för företagens konkurrenskraft och små och medelstora företag, Horisont 2020 (inom forskning och innovation), gemensamma strukturpolitikförordningen). EU:s fokus ligger särskilt på de investeringsbehov som inte kan uppfyllas på marknadsmässiga villkor i det nuvarande ekonomiska (programmet för företagens konkurrenskraft och små och medelstora företag, Horisont 2020, Fonden för ett sammanlänkat Europa/infrastruktur, gemensamma strukturpolitikförordningen). För detta ändamål har det också införts nya finansieringsinstrument, som kommer att bidra med ytterligare resurser för investeringar. 2.2. Enklare regler, förenklad tillgång till EU-finansiering, lägre felfrekvenser och bättre resultat på fältet 2.2.1. Resultatorientering En ökad resultatorientering inom programmen har också bidragit till förenkling och rationalisering – ansträngningarna fokuseras på ett begränsat antal tydliga mål och prioriteringar, med utgångspunkt i Europa 2020-strategin. I sektorsprogrammen är principen att målen för EU-finansieringen ska vara direkt kopplade till Europa 2020-strategin, en princip som fick stöd av medlagstiftarna under förhandlingarna. I vissa fall regleras denna koppling till Europa 2020 i en särskild artikel, t.ex. i ramprogrammet Horisont 2020[9]. I andra fall har hänvisningarna till Europa 2020-strategin införts som en viktig komponent i de bestämmelser som reglerar målen för programmen, eller åtminstone i rättsaktens ingress (skälen). Detta gäller till exempel den gemensamma strukturpolitikförordningen. Några av Europa 2020-strategins prioriterade mål understöds också genom ett särskilt finansieringsinstrument, det europeiska programmet för sysselsättning och social innovation (919,496 miljoner euro), vilket förvaltas centralt av kommissionen. Även inom sammanhållningspolitiken har Europa 2020-målen en central roll, och det finns direkta kopplingar mellan dessa mål och de bestämmelser om sammanhållningsutgifter som antagits. I syfte att omsätta målen i Europa 2020-strategin i prioriterade investeringsmål har det utarbetats en gemensam strategisk ram för alla europeiska struktur- och investeringsfonder. För att reglera de operativa aspekterna har partnerskapsavtal ingåtts med varje medlemsstat. I avtalen bekräftas de nationella och regionala parternas åtagande att använda de tilldelade anslagen för att genomföra program och projekt som bidrar till målen för Europa 2020-strategin. De program som finansieras genom de europeiska struktur- och investeringsfonderna kommer att utvärderas enligt noggrant utformade resultatkriterier, så att åtgärdernas effekter kan bedömas i förhållande till åtagandena. För att ytterligare stärka resultatorienteringen och fokus på Europa 2020-målen har det införts en resultatreserv som motsvarar 6 % av anslagen för sammanhållningspolitik inom målet Investering för tillväxt och sysselsättning. Inom området landsbygdsutveckling kommer samma andel, efter en översyn 2019, att avdelas för de prioriterade åtgärder som uppfyllt sina mål enligt Europa 2020-strategin (ramverket för kvalitetsbedömning). Inom EU:s politik för landsbygdsutveckling kommer den resultatorienterade inriktningen också att stärkas genom den gemensamma handlingsplanen, som gör det möjligt för medlemsstater att genomföra delar av program på grundval av resultatnivåer som man enas om på förhand med kommissionen. Betalningarna till en gemensam handlingsplan är avhängiga av resultatnivån och bygger på förenklade kostnadsalternativ. 2.2.2. Fokus på konkreta resultat EU:s anslagstilldelning under perioden 2014–2020 ska bygga på principerna om bättre resultat och bättre mätning av resultat. Målen för finansieringen bygger på de s.k. SMART-kriterierna (Specific, Measureable, Achievable, Relevant and Timed – mål som är specifika, mätbara, möjliga att uppnå, relevanta och väl avpassade i tiden) och är kopplade till resultatindikatorer[10]. Alla de utgiftsprogram som antagits är förenliga med budgetförordningens regler om resultatstyrning. Bestämmelserna om programmen innefattar detaljerade uppgifter om mervärdet av de föreslagna åtgärderna, deras effekt i förhållande till kommissionens långsiktiga mål och EU:s politiska målsättningar inom sektorn i fråga, specifika mål för åtgärderna och vilka resultatindikatorer som ska användas för att bedöma om målen har uppfyllts, såväl i kvalitativa som kvantitativa termer. Konceptet EU-mervärde, som idag ses som ett centralt kriterium för finansiering från unionen, har införts i de flesta lagförslagen, ofta som en komponent i utvärderingbestämmelserna. EU-mervärdet ska där bedömas i samband med rapporterna om måluppfyllelsen inom vart och ett av de initiativ som finansieras. Rapporterna i fråga ska ställas samman av kommissionen efter halva programperioden. Målet att nå bättre konkreta resultat har också integrerats som en komponent i själva finansieringsmekanismen för vissa program. Den tematiska koncentrationen i den gemensamma strukturpolitikförordningen eller i de specifika bestämmelserna för de olika struktur- och investeringsfonderna, liksom den "resultatbonus" som införts i det nya instrumentet inför anslutningen (Ipa II, vars syfte är att ge ekonomiskt stöd till länder som har som mål att ansluta sig till EU) syftar till förbättrad resultatmätning och därigenom bättre resultat av EU:s finansiering. Reglerna om resultatorientering och resultatreserv i den gemensamma strukturpolitikförordningen innebär att samma resultatkrav gäller för samtliga europeiska struktur- och investeringsfonder. 2.2.3. Förenklade kostnadsval De nya, mindre komplicerade finansieringsmodellerna kommer att medföra en väsentlig förenkling av förvaltningen, särskilt genom minskad administrativ börda och därmed lägre kostnader. Det förenklade systemet för kostnadsalternativ är ett nytt och alltmer betydelsefullt element i de europeiska struktur- och investeringsfonderna. För det första börjar systemet nu tillämpas även utanför Europeiska socialfonden och Europeiska regionala utvecklingsfonden – det kommer fortsättningsvis även att användas för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling, Europeiska havs- och fiskefonden och fonderna inom EU:s samarbete i inrikes frågor. Det har införts ett antal innovativa bestämmelser i den nya förordningen. Bland annat kommer schablonsatser inte bara att tillämpas för indirekta kostnader utan för alla typer av kostnader. Vidare har vissa andelar och beräkningsmetoder fastställts, och det har införts tydliga kopplingar till andra EU-politikområden. Systemet med förenklade kostnadsalternativ förväntas minska den administrativa bördan för de förvaltande myndigheterna och för stödmottagarna, och samtidigt öka den rättsliga och finansiella förutsebarheten. Enligt Europeiska revisionsrättens bedömning medför systemet med förenklade kostnadsberäkningar ofta att felfrekvensen i de berörda projekten minskar. Slutsatsen av detta skulle vara att en mer utbredd användning av samma system förmodligen skulle få en ytterligare positiv effekt på felfrekvensen[11]. Mot bakgrund av detta har det gjorts obligatoriskt att tillämpa systemet med förenklad kostnadsberäkning inom de mindre projekten som finansieras av Europeiska socialfonden[12] och för den del av den europeiska fonden för dem som har det sämst ställt som avser konkret finansiellt stöd. En enhetlig ersättningsnivå har också infötts för Horisont 2020, och detta har skett i kombination med en obligatoriskt införd schablonsats för indirekta kostnader. Det enhetliga ersättningssystemet kommer att omfatta alla stödmottagare utom icke vinstdrivande organsationer och kommer generellt att gälla snart sagt alla typer av åtgärder och alla typer av deltagare. Utformningen av båda dessa åtgärder förebygger såväl behovet av krångliga beräkningar, rapporteringskrav och hög felfrekvens. Innovationen är dessutom särskilt relevant med tanke på den väsentliga strategiska betydelsen av vikten av forskning och innovation för EU:s framtida ekonomiska utveckling. Den förenklingssträvan som det har hänvisats till i detta dokument har också till syfte att frigöra viktiga resurser, minska den administrativa tidsåtgången och därmed bättre fokusera resurserna på operativa ändamål. Revisionsrätten angav i sitt yttrande nr 6/2012 över förslaget till ramprogram Horisont 2020[13] att denna radikalt förenklade kostnadsberäkningsmodell väsentligt skulle förtydliga och skynda på ansökningsprocessen och minska risken för oegentligheter, vilket i sin tur skulle reducera revisionsansträngningarna. Revisionsansträngningarna har kunnat reduceras i linje med proportionalitetsprincipen. I den gemensamma strukturpolitikförordningen har det införts regler som minskar revisionskraven för åtgärder som ligger under en viss anslagsnivå (200 000 euro för Eruf och Sammanhållningsfonden, 150 000 euro för Europeiska socialfonden och 100 000 euro för Europeiska havs- och fiskerifonden). Dessa nya regler har medfört en väsentlig administrativ förenkling, och en kortare arkiveringsperiod för dokument har också minskat den administrativa bördan för mottagarna. 2.2.4. Stödberättigande momsutgifter Ytterligare en förenkling har uppnåtts genom att bestämmelserna om återbetalning av momsutgifter inom olika sektorsprogram har anpassats till reglerna i budgetförordningen. Anpassningen till budgetförordningen garanterar att momsutgifter som belastar stödmottagare behandlas på ett konsekvent och rättsligt förutsebart sätt oavsett vilket program det gäller. Momsutgifter är stödberättigande endast om de inte är avdragsgilla enligt nationell lag och förutsatt att de betalas av andra än icke-beskattningsbara personer[14]. Det finns bara några mycket begränsade undantag från denna regel, nämligen i den gemensamma strukturpolitikförordningen, i bestämmelserna om fonderna inom samarbetet i inrikes frågor samt inom Fonden för ett sammanlänkat Europa. Dessa undantag har vidare getts enklaste möjliga utformning, så att missförstånd och fel vid det praktiska genomförandet kan minimeras. 2.2.5 Utfasning av nationella bidragssystem Genom att nationella stödformer inom programmet för miljö- och klimatinsatser har fasats ut har det kunnat skapas en enkel och väl sammanhållen ram för EU:s ekonomiska stöd inom detta område, ett stöd som idag förvaltas i centraliserad form av kommissionen De nationella medlen för EU:s miljöprojekt inom Lifeprogrammet kommer successivt att avvecklas, och kommer att vara helt ute ur bilden 2018. De specifika nationella kvoterna för fördelningen av EU-medel till miljöprojekt hade tidigare till syfte att fördela programmets totala medel mellan medlemsstaterna på grundval av ett förutbestämt vägledande belopp. Men systemet med nationella anslagstilldelningar kom i praktiken aldrig att leda till den balanserade tilldelning av medel som var avsikten, eftersom antalet projekt och deras kvalitet väsentligt varierat mellan olika medlemsstater. I stället ledde de nationella anslagstilldelningarna inom det tidigare Life+-programmet[15] i praktiken till ett minskat EU-mervärde, eftersom högkvalitativa projekt ofta inte kunde finansieras på grund av den stelhet som de nationella årliga anslagstilldelningarna förde med sig. Det faktum att dessa nationella tilldelningar nu avvecklas bör därför ses som en väsentlig förbättring av effektiviteten och kvaliteten på anslagsfördelningen. År 2018 kommer således EU-medlen att tilldelas de mest effektiva miljöprojekten inom unionen, även om kommissionen också kommer att bidra med tekniskt stöd till de medlemsstater där potentiella stödmottagare kan ha svårighet att utforma projekt som når upp till EU:s högt ställda krav för finansiering. 2.3. E-förvaltning De tekniska framstegen utgör en integrerad del av den fleråriga budgetramen för 2014–2020, och förvaltningen av EU:s sammanhållningspolitik kommer att bli i ökande grad elektronisk från och med 2016 Användningen av elektroniska system för datautbyte med stödmottagare – t.ex. genom att använda befintliga databaser för att lagra dokument som är en del av EU:s sammanhållningspolitik – kommer att minska den administrativa bördan för många stödmottagare, bl.a. genom att de inte längre behöver sända in samma information mer än en gång. Enligt beräkningarna kommer den elektroniska förvaltningen av sammanhållningspolitiken ("e-sammanhållning") att minska den administrativa bördan på EU-nivå med ca 11 %. Detta mål baseras på den centrala rekommendationen från högnivågruppen bestående av oberoende intressenter för studie av administrativa bördor, vilken baserades på den inledande bedömningen av administrativa bördor under perioden 2000–2006. Utvecklingen av systemen för e-sammanhållning kommer också att minska risken för förlorade dokument och på sikt minska arkiveringskostnaderna. Medlagstiftarna rådet och parlamentet stöder principen om e-sammanhållning men beslutade att senarelägga det obligatoriska införandet av systemet till den 31 december 2015 (kommissionen hade ursprungligen föreslagit den 31 december 2014), i syfte att ge de nationella förvaltningarna mer tid att inrätta de system och förfaranden som behövs. 3. Missade möjligheter 3.1. Alltför detaljerade bestämmelser i grundrättsakter Förenklingssträvandena har ibland hämmats av andra prioriteringar. I vissa grundrättsakter har det införts mycket detaljerade bestämmelser med syftet att på förhand kunna reglera alla tänkbara faktorer. Kommissionens möjlighet att fatta självständiga beslut i varje led i genomförandet av programmen har därmed minskat. Tendensen att införa alltför detaljerade bestämmelser i grundrättsakterna har i många fall minskat kommissionens manöverutrymme vid genomförandet av programmen, och också medfört att grundrättsakterna blivit alltför belastade med tekniska detaljer, vilket gjort dem svårtolkade och oflexibla. Det har införts en rad mycket detaljerade bestämmelser om programmens genomförande i grundrättsakterna. Det kan till exempel handla om tematiska prioriteringar eller typer av åtgärder som ska genomförasunder hela programperioden (Relexfonder, Fonden för ett sammanlänkat Europa, Life, konsumentprogram, men också, inom vissa program, bestämmelser om mål, kriterier för stödberättigande eller även villkoren för kommissionens upprättande av sitt arbetsprogram, som är grunddokumentet för kommissionens finansiering inom ett givet område (till exempel inom Hälsoprogrammet). I andra fall har det införts detaljer i grundrättsakten som bättre skulle ha kunnat fastställas i ett senare skede, t.ex. genom delegerade rättsakter, eftersom man på så sätt skulle kunna undvika att grundrättsakten blir överbelastad med tekniska detaljer och onödigt begränsande för kommissionens valmöjligheter vid genomförandet. Denna tendens har varit tydlig inom den gemensamma jordbrukspolitiken, inom de europeiska struktur- och inversteringsfonderna och inom Fonden för ett sammanlänkat Europa. Dock har möjligheten, som införts som en del i Fonden för ett sammanlänkat Europa, att använda delegerade akter för att modifiera de huvudsakliga villkoren och förfarandena för varje finansieringsinstrument, efter en utvärdering av dessa instrument och för att ta hänsyn till ändrade marknadsvillkor, visat sig vara nyttig för att undvika stelheter i budgetgenomförandet och göra det möjligt att snabbt reagera på ändrade marknadsförhållanden. 3.2. Kommissionen kontrollerar programgenomförandet strängare 3.2.1. Uppdelning av programmens budget Den detaljerade uppdelningen av budgeten, liksom fall av öronmärkning av medel i de flesta grundrättsakterna binder budgetanslagen för de berörda programmen under de kommande sju åren. Detta begränsar kommissionens möjlighet att styra om EU:s ekonomiska stöd vid oförutsedda ekonomiska, sociala eller politiska utvecklingar. Därför kan EU:s utgifter riskera att bli mindre effektiva. Denna risk lindras emellertid av att kommissionen har befogenhet att ändra anslagen genom delegerade akter. För att införa en strängare demokratisk förhandskontroll över hur kommissionen fördelar budgeten under genomförandet (utöver det årliga budgetförfarandet) har en detaljerad uppdelning av budgeten tagits med i rättsakten för de flesta finansieringsprogrammen. I det syftet har de nyinförda tematiska prioriteringarna ofta åtföljts av en procentuell tilldelning av programmets sammanlagda budget för de sju kommande åren (Relex, CEF, Kreativa Europa, Galileo, Cosme), som dock ofta haft utrymme för viss flexibilitet som gett kommissionen möjlighet att själv justera beloppen. Dessutom har kommissionen möjlighet att anta en delegerad akt om detta manöverutrymme behöver överskridas. En minimiandel av budgeten för varje åtgärd har införts även när åtgärderna ska genomföras av medlemsstaterna inom ramen för nationella program som måste godkännas av kommissionen (fonden för inrikes frågor). Även om dessa tilldelningar syftar till att garantera en minimifinansiering från medlemsstaterna av gemensamma EU-prioriteringar, står de i strid med den mångfald av situationer och prioriteringar som råder i medlemsstaterna och ska finansieras på varje enskilt politikområde, och även med det faktum att kommissionen har svårt att garantera deras genomförande om de delegerats till medlemsstaterna och kommissionen har övervaknings- och kontrollfunktionen (delad förvaltning). I vissa fall har det införts ytterligare en detaljnivå i uppdelningen av den budget som kommissionen föreslår (EaSI, Erasmus+, Horisont 2020). En sådan detaljerad uppdelning av budgeten kan vara särskilt betungande om den finansierade åtgärden kräver full flexibilitet i fråga om budgetanslag (unionens civilskyddsmekanism, EU:s program för frivilliga som ska finansiera en frivilligkår på EU-nivå för humanitärt stöd) eller för program med små anslag som behöver full flexibilitet för att förvalta sina begränsade tillgångar på bästa sätt (programmet Rättigheter, jämlikhet och medborgarskap och programmet för rättsliga frågor, Tull 2020, Herkules III - bedrägeribekämpning, Perikles – skydd av euron mot falskmynteri). 3.2.2. Administrativa bördor Medlemsstaternas förhandskontroll av hur kommissionen fördelar budgeten har förstärkts: detta kommer att leda till mindre flexibilitet vid genomförandet av kommissions finansieringsprogram. Förfarandena kan också påverka effektiviteten och därmed försämra kvaliteten på utgifterna. Kommittéförfarandena, som rådet infört eller skärpt i nästan alla program, innebär redan att arbetsprogrammen granskas av nationella experter när de sammanträder i kommittéerna. Men rådet har lagt till ytterligare kontroll över kommissionens fördelning av budgeten i vissa program (Horisont 2020, FSE). I dessa program förutsätter stödbeslutet (dvs. den administrativa akt genom vilken kommissionen fastställer villkor och belopp för det stöd som tilldelas en stödmottagare inom ramen för ett antaget arbetsprogram) även ett yttrande från den berörda kommittén. När det gäller riktlinjerna för de trans-europeiska telekommunikationsnäten (TEN-telekommunikation) har rådet med stöd av Europaparlamentet infört ett krav på förhandskonsultation av nationella experter, före kommittéförfarandet, för antagandet av arbetsprogrammet. Dessa administrativa förfaranden påverkar visserligen jämvikten mellan institutionerna, men kan göra EU:s finansiering mindre effektiv, eftersom de tillför procedurala förseningar, byråkrati och kostnader. Detta kan vara särskilt negativt i fall där EU:s stöd behövs som mest, till exempel i fråga om katastrofhjälp i fråga om livsmedels- och fodersäkerhet. 4. Vägen framåt: nästa steg 4.1. På EU-institutionernas nivå EU-institutionerna ska snabbt och effektivt anta akter som kompletterar de grundläggande rättsakterna om så föreskrivs, och genomförandeåtgärder, så att den faktiska tilldelningen av medel kommer i gång så snart som möjligt. På vissa politikområden ¨måste de rättsliga ramarna kompletteras med akter som bygger vidare på grundtexten och ger nödvändiga tekniska specifikationer. Befogenheten att anta sådana akter har tilldelats kommissionen, för att förenkla och skynda på förfarandet. De berörda icke-rättsliga akterna kommer att antas snabbt, så att hela den rättsliga ramen kan vara på plats snarast möjligt och det ekonomiska stödet kan börja betalas ut. Konkret fördelas medlen genom genomförandeåtgärder, som är en förutsättning för alla finansieringsprogram. Hit hör arbetsprogram om kommissionen förvaltar finansieringsprogrammet centralt, men också mallar och modeller. När sådana åtgärder antas ska man sträva efter förenkling. Rättsliga bestämmelser ska tillämpas effektivt, så att den administrativa bördan och eventuella förseningar minskas. Målet är att stödmottagarna ska få sina pengar så snart som möjligt. Likaså ska åtgärder som förenklar genomförandet (t.ex. riktlinjer) antas snabbt av kommissionen, om sådana åtgärder föreskrivs i grundakten (t.ex. FSE, Horisont 2020, Kreativa Europa). 4.2. På medlemsstatsnivå Medlemsstaterna har också ett nyckelansvar när det gäller förenkling. De bör undvika onödiga administrativa bördor för potentiella mottagare av EU-stöd och koncentrera användningen av medel på överenskomna EU-prioriteringar och -mål. För att denna förenkling ska ha effekt har man i de olika finansieringsprogrammen infört system för att koncentrera tilldelningen av medel till tematiska prioriteringar och strategiska mål, i enlighet med Europa 2020-strategin. Men dessa system utför bara en möjlighet. De måste tillämpas för att få effekt. Om genomförandet har delegerats till medlemsstaterna (t.ex. i europeiska struktur- och investeringsfonderna) är medlemsstaterna skyldiga att följa de överenskomna tematiska prioriteringarna och målen genom att fastställa regler och förfaranden som främjar dessa. I finansieringsprogram med delad förvaltning med kommissionen är medlemsstaterna skyldiga att sträva efter förenkling genom att snabbt och effektivt inrätta de strategiska och rättsliga ramar som krävs, både för programmering och för genomförande. Detta innebär att de ska undvika onödiga administrativa bördor, införa regler och förfaranden som underlättar stödmottagarnas tillgång till EU-medlen och skapa genomsynliga och tillgängliga rättsliga och administrativa ramar. Dessa ska vara sådana att de underlättar och påskyndar tilldelning en av medel till stödmottagare för att främja investering och undvika onödiga utgifter och förspillande av EU-medel i onödan. Enkla regler och förfaranden är bästa sättet att uppnå detta. 4.3. Både kommissionen och medlemsstaterna De förenklingsåtgärder som införts i finansieringsprogrammen måste få effekt, genom att de genomförs. Både kommissionen och medlemsstaterna har ansvar i denna fråga. Kommissionen (central förvaltning) eller medlemsstaterna (delad förvaltning, där nationella eller regionala program lämnas till kommissionen för godkännande) bör snabbt utveckla ambitiösa program med konkreta och mätbara mål för att visa mervärdet av EU:s ekonomiska stöd. Användningen av förenklade kostnadsmodeller bör föredras framför modeller med realkostnader, där detta är möjligt. Exempelvis i grundförordningen kan man för en liknande åtgärd och stödmottagare använda förenklade kostnadsalternativ enligt unionens politik, eller befintliga metoder i stödsystem som helt finansieras av en medlemsstat. Sådana möjligheter bör utnyttjas. Europeiska revisionsrätten har noterat[16] att medlemsstaterna och förvaltningsmyndigheterna ibland drar sig för att införa förenklade kostnadsmodeller av rädsla för att inte uppfylla kraven i lagstiftningen. Kommissionen har uppmuntrat medlemsstaterna att anordna seminarier om förenklade kostnadsmodeller och sammanföra företrädare för medlemsstaterna, kommissionen och Europeiska revisionsrätten. Flera seminarier genomfördes redan under 2013 och några planeras till 2014. I syfte att ge medlemsstaterna och förvaltningsmyndigheterna mer säkerhet har vissa andelar fastställts i de berörda grundakterna (CPR, ESF-förordningen). Därför krävs ingen metodmotivering om dessa andelar används. På samma sätt finns nu förenklingsmöjligheter för administrationen av de europeiska strukturella investeringsfonderna. Utöver koncentration av medel bör man sträva efter bättre samordning mellan olika finansieringskällor (inbegripet finansieringsinstrument) genom samarbete mellan kommissionen och medlemsstaterna vid genomförandet. Sådan samordning behövs om man vill förbättra stödmottagarnas tillgång till medel och ge unionens medel en multiplikatoreffekt genom att dra till sig extra finansiering från privata investerare. Förenkling är en nödvändig men inte tillräcklig faktor för att åstadkomma en bättre fördelning av medlen och reducerade felfrekvenser. Förenklingssträvandena måste därför åtföljas av lämpliga kontrollmekanismer samt förebyggande och korrigerande mekanismer. Klara och tydliga regler och förfaranden gör stor nytta för att förebygga fel och för att effektivisera EU:s utgifter. Genomförandet av dessa förenklingssträvanden behöver dock kompletteras med lämpliga kontroller, för vilka EU:s institutioner och medlemsstaterna måste dela ansvaret. Kommissionen och medlemsstaterna har också ett gemensamt ansvar för en korrekt tillämpning av de förebyggande och korrigerande åtgärder som införts inom jordbruks- och sammanhållningspolitiken, genom att de kan avbryta och upphäva betalningar och ekonomiska korrigeringar[17]. Avbrott och upphävning av betalningar och ekonomiska korrigeringar skyddar EU-budgeten. Men medlemsstaterna har ändå ett stort intresse av att själva spåra upp korrigera misstag för att undvika ekonomiska nettokorrigeringar som definitivt minskar tilldelningen av medel. [1] Rådets förordning nr 1311/2013 om den fleråriga budgetramen för 2014-2020 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:347:0884:0891:SV:PDF [2] Kommissionens meddelande, Europa 2020, En strategi för smart och hållbar tillväxt för alla, KOM(2010) 2020 slutlig http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:2020:FIN:SV:PDF [3] COM(2012) 531 final. [4] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+20131120+TOC+DOC+XML+V0//SV. För en mer fullständig redogörelse för EU:s budget för 2014 hänvisas till webbplatsen http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/2014/DB2014_WD_0_en.pdf [5] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1307/2013 av den 17 december 2013 om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 637/2008 och rådets förordning (EG) 73/2009 (EUT L 347, 20.12.2013, s. 608). [6] Se kommissionens meddelande till Europaparlamentet med titeln, Protection of the European Union budget to end 2012, COM(2013) 682/2 final (ingen svensk version publicerad). http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/management/COM_2013_682_en.pdf [7] Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av ett åtgärdsprogram för tull- och skattefrågor i Europeiska unionen för perioden 2014–2020 (Fiscus) och om upphävande av beslut nr 1482/2007/EG och nr 624/2007/EG, (KOM(2011)706 slutlig): http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/com_2011_706_en.pdf [8] Europaparlamentets och rådets förordning (EG, Euratom) nr 966/2012 av den 25 oktober 2012 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:298:0001:0096:SV:PDF [9] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1291/2013 av den 11 december 2013 om inrättande av Horisont 2020 – ramprogrammet för forskning och innovation (2014–2020) och om upphävande av beslut nr 1982/2006/EG, artikel 4. [10] Om smart lagstiftning, se även kommissionens meddelande till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén, Programmet om lagstiftningens ändamålsenlighet och resultat (Refit-programmet): resultat och nästa steg, COM(2013)685 final, http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/archives/2013/10/pdf/20131002-refit_en.pdf [11] Revisionsrättens årsrapport om årsrapport om budgetgenomförandet för budgetåret 2012, samt institutionernas svar, EUT C 331, 14/11/2013 s. 1, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2013:331:0001:01:EN:HTML [12] Mindre än 50 000 euro offentligt stöd till stödmottagaren. [13] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2012:318:0001:0011:EN:PDF [14] Se artikel 126 i budgetförordningen (förordning (EU, Euratom) nr 966/2012, [15] Se även revisionsrättens specialrapport nr 15/2013: http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR13_15/QJAB13015ENN.pdf [16] Se ovan, fotnot 11. [17] Se även kommissionens meddelande till Europaparlamentet och rådet, Methods of application of net financial corrections impacting at the level of Member States, COM(2013)934 (ännu ej översatt till svenska).