[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 13.3.2007

SEK(2007) 171

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONEN som åtföljer

Förslag till RÅDETS DIREKTIV om ändring av direktiv 2003/96/EG när det gäller anpassning av särskilda skatteregler för dieselbrännolja som yrkesmässigt används som motorbränsle och samordning av beskattningen av blyfri bensin och dieselbrännolja som används som motorbränsle Sammanfattning av konsekvensbedömning {KOM(2007) 52 slutlig}{SEK(2007) 170}

Bara de kommissionsavdelningar som deltagit i utarbetandet av denna rapport är ansvariga för dess innehåll.

INLEDNING

I vitboken Den gemensamma transportpolitiken fram till 2010: Vägval inför framtiden [1] noterades att eftersom vägtransportsektorn är fullständigt avreglerad utgör avsaknaden av harmoniserade bränsleskatter ett allt större hinder för en välfungerande inre marknad. Vidare betonades behovet av att göra skattesystemet enhetligare. Därför presenterades förslag på enhetlig beskattning av bränsle för yrkesmässig trafik för att skapa förutsättningar för att den inre marknaden skall fungera fullt ut. Ett första förslag som rörde beskattning av diesel för yrkesmässig användning lades fram 2002[2], men drogs tillbaka efter resultatet av granskningen av aktuella lagförslag[3]. Kommissionen tillkännagav dock också sin avsikt att ompröva behovet av lagstiftning till följd av resultaten av en heltäckande konsekvensanalys.

I sitt meddelande till rådet och Europaparlamentet – KOM(2006) 314, 22.6.2006, ”Hållbara transporter för ett rörligt Europa – Halvtidsöversyn av EU-kommissionens vitbok från 2001 om den gemensamma transportpolitiken” – skrev kommissionen bland annat att den ”kommer att utreda hur man kan minska orimliga skillnader mellan bränsleskatter” . Vidare skrev den att ”Transportpolitiken är tätt sammanflätad med energipolitiken eftersom det finns gemensamma mål: minska CO 2 -utsläppen och minska EU:s beroende av import av fossila bränslen[4]”. Den underströk också att ” Internationella miljöåtaganden, däribland dem som ingår i Kyotoprotokollet, måste integreras i transportpolitiken”.

Den här konsekvensbedömningen syftar följaktligen till att bedöma vilka alternativ som är bäst för att minska den snedvridning av konkurrensen och de miljöskador som beror på skatteskillnader som påverkar transportmarknaden.

BESKRIVNING AV PROBLEMET

BESKATTNINGEN AV ENERGIPRODUKTER OCH EL I GEMENSKAPEN STYRS AV BESTÄMMELSERNA I RÅDETS DIREKTIV 2003/96/EG [5] om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (nedan kallat ”energiskattedirektivet”) som fastställer berörda skattepliktiga produkter, vilka användningsområden som gör dem skattepliktiga och minimiskattesatser för varje produkt beroende på om den används som drivmedel, för viss industriell eller kommersiell användning eller för uppvärmning. I fråga om dieselbrännolja är det bara minimipunktskatten som harmoniseras i gemenskapen med 302 euro per 1 000 liter från och med den 1 januari 2004 och med 330 euro från och med 2010.

Skattesatserna varierar kraftigt mellan medlemsstaterna. I fråga om diesel (dieselbrännolja) uppfyller fortfarande nio medlemsstater inte kraven på minimiskattesatserna, eftersom de beviljats övergångsperioder beroende på deras specifika situation. Skattesatserna i dessa länder ligger på mellan 220 och 294 euro. Tretton medlemsstater tillämpar en skattesats på mellan 300 och 400 euro. I fem medlemsstater är skattesatsen högre än 400 euro. Högsta skatten tas ut av Förenade kungariket med 693 euro (vilket är en atypisk situation).

Dessa skillnader har givit upphov till bränsleturism. De stora bränsletankarna på stora lastbilar gör att de kan köra mellan 1 500 och 3 000 kilometer på en tank. Transportföretag som bedriver internationell trafik eller som ligger nära en gräns till ett land med låg bränsleskatt skatteplanerar på ett sätt som kallas bränsleturism. De fyller tankarna i lågskatteländerna och får på så sätt en viktig konkurrensfördel.

I teorin leder inte detta till någon snedvridning av konkurrensen, eftersom chaufförerna får välja var de vill tanka inom EU oavsett ursprungsland. Av geografiska och affärsmässiga skäl, kan emellertid inte alla transportföretag tanka på den billigaste marknaden. Eftersom olika åkarkategorier som konkurrerar på samma marknad inte har samma möjligheter att utnyttja lågbeskattat bränsle, leder bränsleturismen till att konkurrensen snedvrids. Skillnaderna i bränslekostnader kan vara så stora som 20 % på en sträcka av 1 000 kilometer. Av transportföretagens driftskostnader utgör bränslekostnaderna mellan 20 och 30 %.

Med tanke på den hårda konkurrensen på marknaden för transportföretag, påverkar denna snedvridning av konkurrensen marknadsandelarna på de nationella marknaderna. En undersökning utförd av franska transportministeriet av bilateral vägtransport avslöjade kraftiga förändringar av marknadsandelar på den europeiska marknaden[6] mellan 1997 och 2001. Enligt undersökningen kunde två tredjedelar av de variationer som observerades mellan 1997 och 2001 hänföras till följande tre faktorer: olika dieselbeskattning, skillnader i företagsbeskattning och löneutveckling mellan olika länder. Olika dieselbeskattning verkade vara den viktigaste faktorn och låg bakom ungefär 40 % av de förändringar i marknadsandelar som upptäckts. Även om man inte kan utesluta att arbetskraftskostnadernas påverkan underskattas beroende på svårigheter att jämföra uppgifter, pekar undersökningen på att skillnader i punktskatter i mycket hög grad påverkar konkurrensen på den internationella marknaden för transportföretag inom EU. Man bör också observera att skillnader i beskattning leder till att konkurrensen snedvrids även utanför marknaden för transportföretag. Skillnaderna påverkar också bensinstationer och hamnar beroende på var de är belägna i EU, inte minst med tanke på att de till skillnad från vägtransportföretag inte är mobila och följaktligen inte kan mildra effekterna av skillnader i punktskatter.

Bränsleturismen påverkar dessutom miljön negativt i de fall lastbilarna kör omvägar. Chaufförerna utnyttjar prisskillnaderna på diesel så långt det är möjligt och tankar i den medlemsstat där det är billigast, samtidigt som de beaktar de extrakostnader som det innebär. Om chaufförerna tankar längs den normala färdvägen utan att göra någon omväg leder det bara till att förbrukningen (och följaktligen utsläppen av skadliga ämnen) sker på ett annat ställe än det ändå skulle gjort. Om chaufförerna däremot gör en omväg från den ordinarie rutten för att utnyttja skillnader i nationella punktskatter, påverkar det miljön negativt beroende på de längre sträckor som körs.

En undersökning från 1990 i Nederländerna visade att en prisskillnad på 0,14 till 0,16 ecu per liter jämfört med Belgien och Tyskland ledde till att 10 miljoner kilometer extra kördes för att man skulle tanka på andra sidan gränsen[7]. Michaelis (2003)[8] visade att tyskar kan tänka sig att köra två till fyra extra kilometer för varje eurocents prisskillnad på diesel i ett grannland. Människor kör alltså betydande omvägar för att tanka.

Bränsleturismen leder till försvagad budget för de medlemsstater som tillämpar en relativt hög punktskatt på diesel. I Tyskland uppskattade Schmid Traffic Service GmbH att förlorade skatteinkomster från punktskatter på mineraloljor (dvs. diesel för yrkesmässig användning) som en följd av bränsleturism under 2004 uppgick till 1 915 000 000 euro. Den totala förlusten är ännu högre och uppgår till 3,6 miljarder euro per år (förutom punktskatter på mineralolja omfattar den ytterligare förluster i form av mervärdesskatt och punktskatter på cigaretter, beroende på det färre antal cigaretter som säljs på bensinstationerna).

BEFINTLIGA FÖRSLAG OCH DET ÖKADE EUROPEISKA MERVÄRDE SOM FÖRSLAGET GER

För att transportanvändarna i högre utsträckning skall känna av de verkliga kostnaderna och för att ändra prisstrukturerna, innehåller vitboken Den gemensamma transportpolitiken fram till 2010: Vägval inför framtiden , följande två ytterligare åtgärder:

- En harmonisering av minimibestämmelserna i transportavtal i syfte att möjliggöra ändring av taxor i samband med höjda kostnader (till exempel bränsleprishöjningar).

- Utarbetandet av gemensamma principer för avgiftsbeläggning av infrastrukturanvändandet som omfattar olika transportslag.

Den första åtgärden var föremål för en omfattande konsekvensbedömning under 2005. Fem alternativ ringades in[9], som efter en första bedömning utmynnade i följande tre huvudinriktningar: i) ändring av förordning (EEG) nr 4058/89[10], ii) ingen ändring av den förda politiken och iii) harmonisering av bränsleskatter med minimikontraktsbestämmelser. Resultaten av konsekvensbedömningen övertygade kommissionen om behovet av ett förslag om att ändra de särskilda skattevillkoren för dieselbrännolja för yrkesmässig användning.

I fråga om infrastrukturavgifter skall kommissionen – efter att ha undersökt alla alternativ, inklusive kostnader för miljö, buller, trafikstockningar och hälsoaspekter – senast i juni 2008 lägga fram ett allmänt tillämpligt ramverk för bedömning av externa kostnader för alla transportslag. Ramverket skall fungera som underlag för framtida beräkningar av infrastrukturavgifter[11]. Det här förslaget är förenligt med den framtida utvecklingen av infrastrukturavgifter, eftersom det ger medlemsstaterna mer flexibilitet i fråga om användning av både punktskatter och vägavgifter, samtidigt som man undviker dubbelbeskattning och ytterligare bördor för operatörerna[12].

Målen för FÖRSLAGET

De allmänna målen för direktivet är följande:

- Att minska skillnaderna i bränsleskattenivåer.

- Att minska konkurrenssnedvridningen.

- Att minska skadorna på miljön, i första hand genom att minska omvägar som beror på bränsleturism.

- Att bidra till vägtransporternas hållbarhet och att främja tillväxt, sysselsättning och konkurrenskraft genom att minska den konkurrenssnedvridning som påverkar marknaderna.

Politiska alternativ

I konsekvensbedömningen har fem politiska alternativ beaktats: fyra av dem var redan aktuella när konsekvensbedömningen inleddes.

Det första alternativet (alternativ A) innebär att inga fler åtgärder på gemenskapsnivå vidtas (den förda politiken ändras inte).

Det andra alternativet (alternativ B) innebär att det skall ske fullständig harmonisering mellan medlemsstaterna i fråga om punktskatter på diesel för yrkesmässig användning. Den enhetliga skatten skulle uppgå till 400 euro 2018. Skattesatsen för blyfri bensin skulle inte vara lägre än för dieselbrännolja för yrkesmässig användning.

Det tredje alternativet (alternativ C) innebär att punktskatterna för dieselbrännolja för yrkesmässig användning i högre grad närmas varandra. Ett intervall skulle anges på gemenskapsnivå, med en minimi- och maximiskattenivå. Medlemsstaterna skulle vara tvungna att ange en skattenivå för diesel för yrkesmässig användning inom detta intervall. Intervallet skulle därefter stegvis snävas in för att nå 100 euro senast 2010. För att de medlemsstater som utnyttjar övergångsperioder skall få tid att anpassa sig, föreslår kommissionen att man behåller de nuvarande miniminivåer som fastställts i energiskattedirektivet som lägsta värdet i intervallet till 2013. Därefter bedömdes två andra delalternativ: i) från och med den 1 mars 2013, skulle intervallet indexeras ( alternativ C1) , eller ii) intervallet skulle förbli oförändrat, men miniminivån skulle vara högre än den som fastställs i energiskattedirektivet, dvs. 359 euro per 1 000 liter, som är samma miniminivå som gäller för blyfri bensin, för att ta hänsyn till att bägge bränsletyperna är likartat skadliga för miljön ( alternativ C2).

Under konsekvensbedömningen beslutade kommissionen att ändra delalternativen inom C genom att senarelägga genomförandet av indexeringen (alternativ C1) och jämställandet av diesel med blyfri bensin (C2) till 2012 och genom att lägga till ett femte alternativ (C2+) mot bakgrund av resultaten av offentliga samråd och ekonometriska simuleringar. I alla tre C-delalternativ måste de medlemsstater som utnyttjar övergångsperioder respektera de nya skattesatserna när övergångsperioderna löpt ut. Dessutom skulle skattesatsen för blyfri bensin inte vara lägre än för dieselbrännolja för yrkesmässig användning.

Alternativ C2+ innebär att man ökar minimiskattenivån för diesel till 359 euro så tidigt som 2012 och därefter till 380 euro under 2014 för att förhindra att det reala värdet av skattesatsen urholkas för mycket och för att ytterligare minska snedvridningen av konkurrensen. Dessutom behöver medlemsstaterna inte ha någon övre intervallgräns att respektera. Det står medlemsstaterna fritt att använda högre skattesatser än miniminivån genom att hitta en avvägning mellan lönsamheten hos vägtransportindustrin, bättre internalisering av externa miljökostnader och behovet av skatteintäkter.

För att vara förenliga med övrig gemenskapspolitik innebär alternativen C1, C2 och C2+ dessutom att de medlemsstater som redan tillämpar eller inför ett system för vägavgifter för motorfordon som drivs med dieselbrännolja för yrkesmässig användning kan beskatta dieselbrännolja för sådana fordon lägre än den skattesats som gällde den 1 januari 2003; dock under förutsättning att det totala skattetrycket i stort är oförändrat och att gemenskapens miniminivåer för dieselbrännolja respekteras. Den här bestämmelsen borde göra det enklare att differentiera skattesatserna för dieselbrännolja för yrkesmässig användning och dieselbrännolja för icke-yrkesmässig användning för medlemsstater som vill frikoppla dem från varandra och göra det enklare att minska skillnaderna i punktskatter.

Jämförelse av alternativen

Bedömningen grundas på bidrag och synpunkter från intressenter genom olika kanaler, till exempel offentliga samråd, positionsdokument, artiklar och möten. Kommissionen har dessutom gjort en kvalitativ och kvantitativ analys av konsekvenserna. Analysen grundas på resultaten från följande tre modeller (Tremove, IPTS-transportteknikmodell (Poles) och TRANSTOOLS).

Det första alternativet (alternativ A) löser inte problemet med den snedvridna konkurrensen på vägtransportmarknaden, som får återverkningar på marknadsandelar och sysselsättning (ökning i medlemsstater med låga skatter på bekostnad av medlemsstater med höga skatter). Alternativet tar inte heller itu med problemet med lastbilar som kör omvägar, som skulle leda till en förbrukning på totalt 42 500 miljoner liter bränsle mellan 2007 och 2030 och därmed förknippade utsläpp av föroreningar (2,2 miljoner ton koldioxid). Kommissionen valde därför bort detta alternativ.

Det andra alternativet (alternativ B) ger maximal minskning av snedvridningen av konkurrensen, utan att de administrativa kostnaderna ökar alltför mycket. Alternativet skulle innebära att 22 medlemsstater måste öka punktskatterna på dieselolja för yrkesmässig användning till 400 euro per 1 000 liter och att 5 medlemsstater måste sänka skattesatsen. Det skulle leda till en ökning av skattesatsen för blyfri bensin i nio medlemsstater från och med 2014 och kan leda till en ökning av punktskatten för dieselbrännolja för icke-yrkesmässig användning i två medlemsstater, om Tyskland och Förenade kungariket bestämmer sig för att kompensera den kraftiga minskningen av skattesatsen för dieselbrännolja för yrkesmässig användning med en ökning av skattesatsen för dieselbrännolja för icke-yrkesmässig användning. För bilindustrin jämnar detta alternativs effekter ut varandra. Ur miljösynpunkt leder alternativ B leder till en liten ökning av dieselförbrukningen, en liten minskning av förbrukningen av blyfri bensin och en mycket liten ökning av utsläppen av föroreningar (om bränsleturismen inte tas med i beräkningen). Eftersom det är det alternativ som minskar omvägarna i största möjliga utsträckning, är det också det alternativ som uppnår störst effekt i fråga om att minska tillhörande koldioxidutsläpp (100 000 ton), utsläpp av andra föroreningar och motverka skatteundandragande. Ur samhällelig synvinkel skulle det här alternativet kunna ha störst inverkan (även om det förmodligen blir rätt blygsamma resultat), med minst trafikstockningar och -olyckor, färre antal arbetstimmar för chaufförerna och de största, låt vara tämligen små i ett större sammanhang, förändringarna av sysselsättningen på regional och nationell nivå. Alternativ B ger dock största negativa budgetpåverkan med minus 71,8 miljarder euro mellan 2007 och 2030, eller minus 58,2 miljarder euro om minskningen i bränsleturism tas med i beräkningen. Inte heller detta alternativ ansågs vara realistiskt ur politisk synvinkel. Av alla dessa skäl valde kommissionen att inte gå vidare med detta alternativ.

Alternativ C1, C2 och C2+:

Alternativ C1 och C2 skulle innebära höjda punkskatter på diesel i 18 medlemsstater senast 2014, jämfört med 21 stycken i alternativ C2+. Alternativ C2 ger oförändrade punktskatter på blyfri bensin, medan C1 och C2+ leder till höjda punktskatter på blyfri bensin i nio medlemsstater från 2016 (C1) och 2014 (C2+). Eftersom alternativ C2+ inte innehåller något intervall och följaktligen ingen maximinivå, bör det inte påverka punktskatterna på dieselbrännolja för icke-yrkesmässig användning. Alla tre alternativ kommer att leda till minskad snedvridning av konkurrensen. Eftersom miniminivåerna för beskattning av dieselbrännolja för yrkesmässig användning på lång sikt ökar mer med alternativ C1 än med C2 kommer, allt annat lika, C1 att innebära att skillnaderna minskar i större utsträckning än med alternativ C2. Med C2+ är det högskattemedlemsstaternas reaktion som avgör hur stor minskningen blir. Om de beslutar att sänka skattesatsen och införa vägavgifter, kommer också minskningen av skatteskillnaderna att vara större än med C2, tack vare den högre miniminivån. De administrativa kostnaderna kommer att vara i samma storleksklass som med alternativ B och verkar inte vara någon fråga som oroar branschen. Inverkan på bilindustrin, mätt i den mängd bilar som drivs med blyfri bensin respektive diesel, förefaller vara väldigt liten i alla alternativen. Inget av alternativen bör påverka transportefterfrågan i någon större utsträckning eller leda till övergång till andra transportslag. Samtliga tre alternativ kan få små positiva samhälleliga återverkningar, till exempel i form av färre trafikstockningar, färre olyckor och kortare arbetstider för chaufförer, men påverkan kommer att bli mindre än med alternativ B, som är det alternativ som förmodligen minskar omvägarna mest. Alla dessa alternativ kan leda till vissa sysselsättningsförändringar på regional eller nationell nivå, men inte på europeisk nivå, allt annat lika.

De största skillnaderna mellan de tre alternativen rör bränsleförbrukning, miljöpåverkan samt påverkan på bränsleturism och budgeten. Medan alternativ C1 och C2 leder till små ökningar av förbrukningen av dieselbrännolja och minskningar i förbrukningen av blyfri bensin (med tanke på den övre gränsen för beskattning av dieselbrännolja), är C2+ det enda alternativ som innebär att förbrukningen av både dieselbrännolja och blyfri bensin kan sänkas. Miljömässigt bidrar C2+ i högre grad till internalisering av externa miljökostnader än C2, eftersom dess miniminivåer är högre. Om man inte räknar med bränsleturism, är C2+ det enda alternativ som minskar föroreningar i luften. Alla tre alternativ kommer att leda till att bränsleturismen och de utsläpp av föroreningar den leder till minskar. Störst effekt ger C1 med en minskning med 600 000 ton utsläpp. Med alternativ C2+ kan bränsleturismen minska till en lägre nivå än med C1 om Tyskland och Förenade kungariket, som är de medlemsstater som har högst skattetryck på dieselbrännolja, bestämmer sig för att sänka skattesatsen för dieselbrännolja för yrkesmässig användning genom att införa vägavgifter. Den totala budgetpåverkan (dvs. med beaktande av minskad bränsleturism) blir minus 38,3 miljarder euro (C1), minus 46,8 miljarder euro (C2) och plus 40,3 miljarder euro (C2+).

Mot bakgrund av ovanstående, har kommissionen beslutat att föreslå alternativ C2+.

[1] KOM(2001) 370 slutlig, 12.9.2001.

[2] Förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 92/81/EEG och direktiv 92/82/EEG i syfte att inrätta en särskild skattelagstiftning för dieselbrännolja som används som motorbränsle för yrkesmässiga ändamål och i syfte att åstadkomma en tillnärmning av punktskattesatserna för bensin och dieselbrännolja (KOM(2002) 410 av den 24 juli 2002).

[3] KOM(2005) 462, 27.9.2005.

[4] Europeiska rådet, 23–24 mars 2006.

[5] Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (EUT L 283, 31.10.2003, s. 51). Direktivet senast ändrat genom direktiv 2004/74/EG och 2004/75/EG (EUT L 157, 30.4.2004, s. 87 och s. 100).

[6] BIPE (2005), Evaluation des conséquences de la hausse du prix du gazole sur les entreprises de transport routier de marchandises, Etude réalisée pour le Ministère des Transports, de l'Equipement, du Tourisme et de la Mer.

[7] Effects at the border of a petrol tax increase on 1 January 1990, P. M. Blok och A. P. Muizer, Nederlands Economisch Instituut, TK 1990-1991, 21.665 Nr 3, Rotterdam.

[8] Michaelis (2003) Tanktourismus – eine Szenarioanalyse, In Zeitschrift für Verkehrswissenschaft.

[9] Ingen ändring av den förda politiken, ändring av förordning (EEG) nr 4058/89, harmonisering av bränsleskatter, införande av prisgarantier, samt lämplig lagstiftning som motverkar outsorcing.

[10] Rådets förordning (EEG) nr 4058/89 av den 21 december 1989 om prissättning vid godstransporter på väg mellan medlemsstater (EGT L 390, 30.12.1989, s. 1).

[11] EUT L 157, 9.6.2006, s. 8, om ändring av direktiv 1999/62/EG om avgifter på tunga godsfordon för användningen av viss infrastruktur.

[12] Genom att medlemsstaterna ges möjlighet att sänka sina punktskatter till en nivå under den som gällde den 1 januari 2003 (under förutsättning att de respekterar miniminivån och att det totala skatteuttaget förblir stabilt), kommer fler medlemsstater kunna frikoppla diesel för yrkesmässig användning och diesel för icke-yrkesmässig användning från varandra och minska skillnaderna i punktskatter på diesel för yrkesmässig användning.