Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Europeiska investeringsbankens roll för regionalpolitiken i Europa"

(2000/C 367/04)

Den 2 mars 2000 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén i enlighet med artikel 23.3 C i arbetsordningen att utarbeta ett yttrande om "Europeiska investeringsbankens roll för regionalpolitiken i Europa"(1).

Sektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning, som ansvarat för det förberedande arbetet i ärendet, antog sitt yttrande den 5 september 2000. Föredragande var Roy Donovan.

Vid sin 375:e plenarsession den 20-21 september 2000 (sammanträdet den 20 september) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 101 röster för, 2 emot och 2 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Detta yttrande har tre delar. Den första delen innehåller en kort genomgång av begreppet regionalpolitik, det som Europeiska investeringsbanken kallar "utjämning av regionala olikheter och regional utveckling". I den andra delen granskas den prioritering som EIB har gjort av regionalpolitiken. Här ställs även vissa frågor om hur politiken genomförs genom olika lånetransaktioner. I den sista delen presenteras slutsatser och rekommendationer.

2. Vad innebär regionalpolitik och varför är det bra att den finns?

2.1. Det anses i allmänhet vara önskvärt med en minskning av inkomstskillnaderna mellan olika geografiska områden, länder eller regioner samt i landsbygdsområden inom landet. De huvudargument som förs fram till stöd för den åsikten kan inordnas under följande rubriker:

1. Rättvisa i fråga om fördelning av inkomster, lika möjligheter när det gäller levnadsstandard och valmöjligheter.

2. Värnande av den kulturella mångfalden.

3. Upprätthållande av livskvaliteten.

4. Skydd av miljön genom att undvika en koncentration av trafik, föroreningar osv. i de ekonomiskt mest avancerade länderna eller regionerna.

5. Exemplets makt - högre levnadsstandard i mer produktiva regioner kan driva fram för höga lönekrav i relativt sett fattigare regioner.

6. Utnyttjande av olika länders och regioners komparativa fördelar.

7. I en valutaunion måste man kunna undvika kriser som drabbar ett land mer än de andra, eftersom det drabbade landet inte kan använda växelkursen (eller räntan) för att lösa sina problem. Det är mindre troligt att sådana "asymmetriska" kriser inträffar om det finns en betydande grad av ekonomisk konvergens. (Detta är en del av den bärande tanken bakom strategin med struktur- och sammanhållningsfonderna och andra EU-initiativ där EIB spelar en betydande roll.)

2.2. Dessa argument kan verka övertygande, men man måste även ha klart för sig att regionalpolitiken kan innebära kostnader. Om en regering av t.ex. kulturella skäl eller miljöskäl vill göra det lättare för folk att bo kvar i relativt outvecklade regioner i stället för att flytta till storstadsregionerna, måste detta naturligtvis ske genom offentlig finansiering. Även om regeringen eller något organ anlägger en tillverkningsindustri eller någon annan typ av företag i en mindre utvecklad region kan det ändå bli fråga om bidrag i någon form. Trots detta tycks många regeringar och regeringsorgan anse att satsningen är värd kostnaden. Det är möjligt att IT-revolutionen kommer att minska beroendet av städer och behovet av klusterbildningar, och därmed ge regionalpolitiken en knuff framåt utan att det behöver belasta statsfinanserna särskilt mycket, eller om alls.

2.3. Det sägs ofta att det behövs automatiska finansiella transfereringar om en ekonomisk union (särskilt en valutaunion) skall fungera. Det är en typ av "finansiell federalism" som redan finns i USA och i vissa europeiska stater. Om en viss delstat tappar i inkomster ett år, överförs medel från den federala budgeten i form av arbetslöshetsersättningar, bidrag m.m. Trots detta finns det dock tecken på att det tar många år för vissa delstater att komma ur sin "relativa fattigdom".

2.4. EMU fungerar inte på det sättet. Visserligen kan man se struktur- och sammanhållningsfonderna som ett substitut för finansiell federalism, men många skulle nog hävda att dessa fonder är ett ganska dåligt substitut. Dessutom fungerar de inte på ett automatiskt sätt. Därför kan det visa sig svårt för vissa medlemmar i EMU att nå upp till den genomsnittliga per capita-inkomsten i EMU-länderna.

2.5. Den motsatta åsikten finns dock också företrädd, nämligen den som hävdar att det kan finnas en automatisk tendens att länder med rimligt god nivå på infrastruktur, rättssystem och företagskultur kommer ikapp sina mer utvecklade partner.

2.6. Genom historien har det visserligen funnits undantag från denna konvergensregel, men fortfarande kvarstår en viktig fråga: Om det nu är så att det finns en tendens till automatisk konvergens - finns det då behov av särskilda åtgärder och institutioner för att åstadkomma eller påskynda processen? Svaret är troligtvis "ja" på den frågan, särskilt i en valutaunion utan finansiell federalism.

3. Hur EIB genomför regionalpolitiken

3.1. Europeiska investeringsbanken, som grundades 1958, är i första hand en bank. Dess mål beskrivs på följande sätt i årsredovisningen för 1998(2):

"Europeiska investeringsbanken är Europeiska unionens finansinstitut och dess viktigaste uppgift är att med långfristiga lån bidra till integration, balanserad utveckling samt ekonomisk och social sammanhållning i unionens medlemsstater. Banken betonar i första hand utjämning av regionala olikheter och regional utveckling. Samtidigt stödjer den också övriga ekonomiska mål som fastställts av bankens råd, i synnerhet genom att den finansierar TEN, energiprojekt och små och medelstora företag eller stimulerar tillväxt och sysselsättning genom finansiering av projekt inom utbildnings- och hälsosektorn.

De lån banken beviljar för ekonomiskt motiverade projekt gäller kommunikationsnät, energi, miljöskydd och förbättring av stadsmiljö, industri och tjänster, utbildning och hälsa. (ESK:s markering)".

3.1.1. Bankens verksamhet är alltså nära förknippad med EU:s regionalpolitik. I januari 1999 godkände således styrelsen den första verksamhetsplanen, baserad på det strategiska ramverk som antogs av bankens råd i juni 1998.

3.1.2. I verksamhetsplanen sägs att bland de viktigaste prioriteringarna inom Europeiska unionen finns "främjandet av den regionala utvecklingen och sammanhållningen inom unionen, vilket i synnerhet genomförs via ett nära samarbete med kommissionen inom ramen för genomförandet av Agenda 2000".

3.1.3. EIB måste dock förena sin institutionella ställning med den effektivitet som krävs av en bank som verkar på kapitalmarknaden.

3.2. EIB:s huvudsakliga mål är alltså att verka för konvergens och regional utveckling, men det står klart att det finns åtskilliga andra mål. Vissa av dem nämns i citatet ovan, medan andra syften finns omtalade i andra delar av årsredovisningen. Dessa är:

- Stöd till införandet och konsolideringen av valutaunionen och den gemensamma valutan.

- Utveckling av de euronoterade kapitalmarknaderna.

- Genomförande av stödprogrammet för tillväxt och sysselsättning i Europa(3).

- Utlåning till investeringar i arbetskraftsintensiv verksamhet.

- Stadsförnyelse.

- Miljöskydd.

- Stärkande av den europeiska industrins konkurrenskraft.

- Stöd till kandidatländerna(4).

- Stärkande av de ekonomiska och sociala banden inom unionen.

- Stöd till unionens politik för externt stöd och samarbete i mer än 120 länder runt om i världen.

3.3. Ytligt sett verkar denna lista konturlös och ofokuserad. I verkligheten är det inte fullt så illa, eftersom en tämligen hög andel av den totala utlåningen går till mindre gynnade regioner.

3.4. EIB:s generella låneprofil såg 1999 ut på följande sätt:

>PIC FILE= "C_2000367SV.001601.EPS">

3.5. De 1,6 miljarder euro som har fördelats i kategorin "andra länder" är mycket tunt utspridda över nästan 100 länder och torde ha mycket liten (om ens någon) effekt på tillväxten eller konvergenstendensen i dessa länder. Administrationskostnaderna i samband med denna del av EIB:s utlåningsprogram är antagligen mycket hög i förhållande till den ekonomiska effekten i de berörda länderna.

3.6. De 2,4 miljarder euro som har fördelats mellan de tio kandidatländerna och Cypern får nog anses vara i minsta laget eftersom dessa länder nästan per definition måste anpassa sig i ganska snabb takt för att bli redo för EU-medlemskap.

3.7. Å andra sidan är troligtvis de 27,8 miljarder euro som går till de befintliga 15 EU-länderna för mycket. De flesta av dessa länder är redan högt utvecklade, och deras egna företag och halvstatliga bolag torde ha ganska god tillgång på utvecklingsfinansiering. Det är svårt att få fram hårddata, men det finns uppgifter som tyder på att dessa länder redan håller på att konvergera. EIB:s bidrag till den processen kommer att behandlas senare.

3.8. De 15 medlemsstaterna är indelade i cirka 150 regioner (23 i Frankrike, 21 i Italien, 4 i Belgien, etc.), medan Irland och Luxemburg odelade betraktas som var sin region. Den information om BNP per capita som används för att fastställa vilka regioner som ligger över respektive under genomsnittet för EU härstammar från 1995 och är alltså inte aktuell, men den visar att skillnaderna är ganska stora. Exempelvis har Hamburgregionen en BNP per capita som är nästan dubbelt så stor som EU-genomsnittet, medan den för Andalusien ligger på ungefär hälften av genomsnittet. Det skulle innebära att Europas mest välbärgade region är cirka fyra gånger rikare än den fattigaste regionen. På grund av bristen på uppgifter är det dock osäkert om dessa skillnader minskar efter hand eller om EIB:s fokusering på regional nivå innebär en avgörande skillnad för konvergeringen.

3.9. Ett förvånande faktum är att EIB lånar ut ganska stora summor till de mest avancerade EU-länderna. I tabellerna i bilagan anges utbetalningarna till olika länder och regioner. Man kan också lägga märke till att betydande finansiering har gått till många av de regioner som har en BNP som ligger över EU-genomsnittet. Detta beror på att stödet till de transeuropeiska näten och energisektorn är inkluderade i redovisningen av bankens utbetalningar, vilket visas av följande projekt:

- Anläggning av ett motorvägsavsnitt i Oberbayern (Tyskland).

- Spårvagnslinje i Orléans (Frankrike).

- Kraftstation i närheten av Turin (Italien).

- Utveckling av gasfälten i Nordsjön (Storbritannien).

- Utbyggnad av mobiltelefonnät (Storbritannien).

3.10. Det är sannolikt att dessa (och andra liknande) projekt skulle ha kunnat genomföras även utan stöd från EIB. Man bör också komma ihåg att det finns en god chans till synergieffekter, stordriftsfördelar m.m. när produktiva projekt startas i redan utvecklade regioner. Detta bidrar naturligtvis till att tillväxten och sysselsättningen ökar i det berörda landet, men skillnaderna mellan regionerna (under i övrigt likartade förhållanden) ökar troligtvis snarare än minskar.

3.10.1. Frågan är om de fattigare regionerna har någon möjlighet att på egen hand ta fram bankmässiga projekt. Det tycks som om finansieringen i många av dessa områden inte skulle kunna bli tillräcklig utan stöd från alla övriga gemenskapsinitiativ, och därför är största möjliga samarbete mellan och samordning av verksamheten för EIB, EU och arbetsmarknadens parter av väsentlig betydelse.

3.11. Amsterdamhandlingsprogrammet, som formulerades som svar på Europeiska rådets Amsterdamresolution om tillväxt och sysselsättning (juni 1997), gjorde det möjligt för EIB att ta på sig nya uppgifter för att mobilisera ytterligare resurser avsedda att stimulera den ekonomiska tillväxten och sysselsättningen.

3.11.1. Detta program, som ursprungligen sträckte sig över tre år (september 1997-2000), har tre beståndsdelar(5):

- Ett "utlåningsfönster för små och medelstora företag" avsett att erbjuda nya riskkapitalinstrument för egenkapital till små och medelstora högteknologiföretag med stark tillväxtpotential. Den risk som är förknippad med verksamheten täcks av medel ur EIB:s årliga rörelseöverskott med upp till en miljard(6).

- Utveckling av den finansiering som banken beviljar inom utbildnings- och hälsoområdet, som sedan juli 1999 ingår bland bankens prioriterade områden(7).

- Intensifiering av det redan avsevärda stöd som EIB lämnar till investeringar till förmån för transeuropeiska nät (TEN) och andra stora nät för infrastruktur, samt till investeringar i förbättring av stads- och landsbygdsmiljö och miljöskydd.(8) Detta stöd kan också konkretiseras genom finansiering av förberedande studier eller förstudier av TEN-projekt inom transport- och miljöområdet.

4. Slutsatser och rekommendationer

4.1. Regionalpolitik (som leder till konvergens) borde vara ett eftersträvansvärt mål, särskilt inom EMU som inte har någon finansiell federalism och där asymmetriska kriser bör undvikas. Eventuellt finns en automatisk tendens till konvergens mellan länder, och eventuellt förstärks den processen av IT-revolutionen och den nya ekonomin, men ett organ som EIB har fortfarande en stor roll att spela.

4.2. Det tycks dock som om antalet uppgifter på EIB:s bord har ökat genom åren, även när det gäller sådana uppgifter som inte ligger inom bankens kärnområde. Resultatet har blivit att uppdragsbeskrivningen nu är för diffus och utlåningen för tunt utspridd, särskilt i fråga om länder utanför Europa.

4.3. Det kan därför finnas anledning att se över uppdragsbeskrivningen och ge den en större inriktning mot regionalpolitik och konvergens. Rent konkret skulle det kunna innebära att utlåningen minskar till de utvecklade EU-länderna (och några av deras regioner) samtidigt som den ökar till kandidatländerna. EIB kan vara med i utvecklingen av EU:s antagningskriterier för anslutningsländerna. Det skulle kunna ses som ett substitut för ökad finansiering.

4.4. Det är tveksamt om det är så svårt att hitta långsiktig utvecklingsfinansiering i utvecklade EU-länder i dag. Säkert är att det inte är lika svårt som det var 1958 när EIB grundades. Regeringarna i många EU-länder har sina egna system för finansiering (och bidrag) till små och medelstora företag.

4.5. Det finns även alternativ till bankfinansiering, till exempel aktier, obligationer, outdelad vinst m.m. Problemet i de flesta utvecklade länder är inte så mycket brist på finansiering som på goda projektidéer. Skulle EIB kunna göra mer i fråga om projektrådgivning, särskilt när det gäller ny teknik, där Europa som helhet ligger ett gott stycke efter USA? Borde det finnas EIB-rådgivare permanent bosatta i de fattigaste regionerna för att man skall kunna säkerställa bästa möjliga projektutveckling och konvergens?

4.6. Man skulle också kunna se över den överlappning och oklara uppdelning som råder mellan olika utlåningsorgan (EIB, EBRD, nationella utvecklingsbanker etc.) för att kunna utnyttja dem på bästa sätt.

4.7. Ett av de största ekonomiska problemen i EU är bristen på strukturella reformer. Kan EIB göra något för att påskynda den processen? Det är troligt att många lån till specifika projekt och generella lån inte är så produktiva som de skulle kunna vara, på grund av en hämmande brist på flexibilitet på marknaden. EIB kan naturligtvis inte ställa några krav på de nationella regeringarna, men finns det något annat den kan göra för att frigöra marknaderna på regional nivå? Den ekonomiska konvergeringsprocessen innehåller element av "kreativ förstörelse" som kan vara plågsam på kort sikt och som en regering ofta motsätter sig om den inte har åtagit sig att genomföra strukturella reformer. I många fall är det senare viktigare för konvergeringsprocessen än utvecklingsfinansiering i sig.

4.8. Finns det en risk att EIB:s verksamhet kan motverka sitt syfte på miljöområdet? På viss.a håll menar man att beskattning och andra åtgärder mot förorening är mycket effektivare än att finansiera miljöprojekt. Troligtvis kan båda strategierna användas samtidigt, men det kan finnas tillfällen då förebyggande åtgärder (som sanktioner) är bättre än att i efterhand försöka ställa till rätta (genom projektfinansiering).

4.9. Det är inte helt klart exakt vilka metoder som används för projektutvärdering, men troligtvis rör det sig om analys av återbetalningstiden och förhållandet kostnad/nytta. Det kan dock finnas anledning att införa ett system för utvärdering av huruvida (och i vilken utsträckning) finansieringen faktiskt ledde till större konvergens. Det är viktigt att genomföra uppföljningsstudier av det slaget för att se om en viss institution faktiskt utför sitt huvuduppdrag.

4.10. EIB har nyligen inlett "Innovation 2000-initiativet", vilket är ett snabbt och välkommet svar på riktlinjerna från rådets möte i Lissabon i mars 2000 om att utveckla "Kunskaps- och innovationssamhället". Avsikten med initiativet är att styra EIB:s finansiering till fem områden:

1. Humankapital.

2. Forskning och utveckling.

3. Information och kommunikation.

4. Spridning av innovationer när det gäller teknologiska nätverk.

5. Utveckling av små och medelstora företag samt företagarandan.

För de kommande tre åren har 12-15 miljarder euro anslagits till detta initiativ, men kommittén anser att den summan borde ökas och att genomförandet av initiativet borde påskyndas.

4.11. När det slutligen gäller att bedöma konvergensläget bör inte EIB begränsa sig till enbart ekonomiska indikatorer utan även beakta andra faktorer, däribland sociala indikatorer, enligt de riktlinjer som redan fastställts av FN.

Bryssel den 20 september 2000.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Jfr ESK:s yttrande CES 225/94 om EIB:s roll i den regionala utvecklingen (föredragande: Eugène Müller) - EGT C 133, 16.5.1994.

(2) Europeiska investeringsbankens årsredovisning 1998, s. 11.

(3) Enligt EIB:s Amsterdamhandlingsprogram.

(4) Genom den s.k. förmedlemskapsfaciliteten.

(5) En detaljerad beskrivning finns på s. 16 och 17 i EIB:s årsredovisning för 1998.

(6) Resultaten analyseras i avsnittet "Finansiering till små och medelstora företag", s. 29-30 i EIB:s årsredovisning för 1999.

(7) De behandlas i ett separat avsnitt på s. 16 i EIB:s årsredovisning för 1999.

(8) Verksamheten som motsvarar dessa olika målsättningar presenteras i detalj på s. 19-24 i EIB:s årsredovisning för 1999.