Yttrande från Ekonomiska och social kommittén om "Sammanhållningspolitikens framtid inför utvidgningen och övergången till en kunskapsbaserad ekonomi"

(2002/C 241/13)

Den 1 mars 2001 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 23.2 i arbetsordningen utarbeta ett yttrande om "Sammanhållningspolitikens framtid inför utvidgningen och övergången till en kunskapsbaserad ekonomi".

Sektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt tilläggsyttrande den 25 juni 2002. Föredragande var Henri Malosse.

Vid sin 392:a plenarsession den 17-18 juli 2002 (sammanträdet den 17 juli 2002) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande tilläggsyttrande: 127 röster för, 1 röst emot och 1 nedlagd röst.

1. Sammanfattning

A. Inför perspektivet av EU:s utvidgning till de central- och östeuropeiska länderna och vårt samhälles utveckling mot en kunskapsekonomi skapas nya förutsättningar för genomförandet av en sammanhållningspolitik på Europeiska unionens nivå.

B. Dessa nya förutsättningar gör det ännu mer motiverat att driva en mer ambitiös sammanhållningspolitik med målsättningen att göra den utvidgade unionen till världens mest konkurrenskraftiga kunskapsekonomi fram till år 2010.

C. Den studiegrupp inom sektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning som svarat för beredningen av kommitténs arbete i ärendet har besökt en av EU:s mål 1-regioner (Andalusien) och en region i ett kandidatland (i östra Slovakien) för att ta del av uppfattningarna bland de lokala ekonomiska och sociala aktörerna och på så sätt jämföra de egna analyserna med verkligheten ute på fältet.

D. Kommittén är övertygad om att det måste göras en genomgripande översyn av sammanhållningspolitikens principer, allmänna förutsättningar, prioriteringar och metoder.

E. En sådan omarbetning måste också medföra en översyn av kriterierna för stöd, vid sidan av gängse procenttal, för att bland annat föra in parametrar som avlägset och isolerat läge, brist på utbildning och företagarkultur och avsaknad av ett välstrukturerat civilt samhälle.

F. När denna reform utarbetas bör man kunna bygga på ett referensdokument som ger en helhetsbild av det ekonomiska och sociala läget i regionerna och medlemsstaterna efter utvidgningen. Detta prognosdokument, som kommissionen svarar för, skall föreligga i början av år 2004.

G. Utan att sträva efter likriktning bör sammanhållningspolitiken främja lokala och nationella initiativ för att övervinna de strukturella nackdelarna och utveckla ett klimat som är gynnsamt för tillväxt och välfärd. Dessa insatser bör gå längre än det finansiella stödet och särskilt stimulera företagarandan och de offentlig-privata partnerskapen. Man skall också undvika att skapa en biståndstagarattityd och att snedvrida konkurrensen.

H. Om de ekonomiska och sociala intressegrupperna kan delta på framskjuten plats, till att börja med genom att få bättre information, bör det gå att skapa bättre balans mellan de faktiska behoven och unionens insatser. Europeiska unionens aktiviteter för att främja sammanhållningen bör göras synligare.

I. Att utveckla välfungerande styresformer, bland annat avseende det organiserade civila samhällets roll, utbildning i vid bemärkelse och grundläggande infrastruktur, bör vara de tre stora prioriteringarna i en ny sammanhållningspolitik. De kommer att innefatta den hållbara utvecklingen, som är en tvingande nödvändighet.

J. Det finns ett akut behov av förfaranden på EU-nivå. Kommittén har utarbetat konkreta förslag till nya åtgärdsmodeller som bygger på principerna insyn, delaktighet och tidsenlighet.

K. Att inrätta en enda fond som är tillräckligt flexibel för att kunna anpassas till behoven ute på fältet skulle bidra till att förenkla utnyttjandet och samtidigt öka synligheten. Detta kompletteras med underlättad direktkontakt med aktörerna, vilket bör gynna partnerskapen och spridningen av bästa praxis. För andra politikområden som inte inriktas på lokal eller regional nivå eller som avser specifika frågor kan man införa särskilda instrument.

L. En alltför rigorös programplanering bör ersättas med målsättningskontrakt som innefattar nationella och lokala tillskott av allmänna medel samt privata investeringar och bidrag som skall återbetalas.

M. Kommittén efterlyser tillräckliga resurser till sammanhållningspolitiken, men med en flexibilitet som behövs för att främja kvaliteten i projekten. Man bör genomföra en jämförande utvärdering av kvaliteten. Det gäller också att se till att politiken är konsekvent i förhållande till EU:s övergripande prioriteringar och att man respekterar principerna för god förvaltning av offentliga resurser.

2. Ramen för tilläggsyttrandet på eget initiativ: En ny omgivning för sammanhållningspolitiken

2.1. I ett första yttrande som antogs av plenarförsamlingen den 25 april 2001(1) lade kommittén fram en första politisk reaktion, som blev dess bidrag till det sammanhållningsforum som Europeiska kommissionen arrangerade den 21-22 maj 2001. Där stöddes i stora drag principen med en förnyad sammanhållningspolitik med extraresurser för att klara utvidgningens effekter.

2.2. Detta tilläggsyttrande syftar till att fullfölja och fördjupa kommitténs behandling av frågan med utgångspunkt i de uppgifter som finns i Andra sammanhållningsrapporten(2) och Första etapprapporten om den ekonomiska och sociala sammanhållningen(3). Vi tar också hänsyn till kommissionens regelbundna rapporter om kandidatländerna. I perspektivet av en utvidgning av Europeiska unionen till 25 länder år 2004 (och sannolikt ännu fler på längre sikt) väcks den grundläggande frågan om referenser, målsättningar, prioriteringar och metoder för en sammanhållningspolitik. Detta gäller i särskilt hög grad på grund av att de nya anslutningsländerna till allra största delen är mindre utvecklade än dagens medlemsstater. Inkomsten per invånare i dagens kandidatländer ligger i allmänhet klart under EU:s genomsnittsnivå, och i vissa regioner eller länder på knappt 1/4 av gemenskapens genomsnitt.

2.3. Genom tilläggsyttrandet vill vi också bredda diskussionen till konsekvenserna för sammanhållningspolitiken av övergången till kunskapsekonomin. Kommittén delar unionens allmänna mål som fastställdes av EU-toppmötet i Lissabon i mars 2000, att före 2010 bli världens främsta kunskapsekonomi.

2.3.1. Vi fäster också stor vikt vid Cardiff-, Luxemburgs- och Göteborgsprocesserna, som vidgar begreppet territoriell och ekonomisk sammanhållning till den sociala dimensionen, till insatser för sysselsättningen och den hållbara utvecklingen.

2.3.2. Den europeiska småföretagsstadga som antogs vid EU-toppmötet i Feira ingår också bland kommitténs prioriteringar, och vi framhåller företagarandans avgörande betydelse för Europas potentiella tillväxt. Mot denna bakgrund vill kommittén betona vikten av att stödja och stärka de befintliga företagen.

2.4. Kommitténs reflektioner skall också ses i ett större sammanhang, i anslutning till arbetena i konventet för Europas framtid, som inleddes den 28 februari 2002. EESK representeras av tre observatörer vid konventet och räknar med att komma med ett särskilt bidrag som språkrör för de ekonomiska och sociala organisationerna i det europeiska civila samhället. Detta innefattar också anslutningsländerna, som kommittén har inlett kontinuerliga kontakter med.

2.5. Studiegruppen inom sektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning hade i uppdrag att bereda kommitténs arbete. För att fördjupa resonemangen och studera analyserna i det civila samhällets lokala organisationer reste gruppen till Andalusien, som för närvarande är berättigat till strukturpolitiskt mål 1-stöd samt stöd från Sammanhållningsfonden. Det är en av de regioner i Europa som berörs starkast av sammanhållningspolitiken. Där anordnades en hearing i samarbete med Andalusiens ekonomiska och sociala råd den 20-21 september 2001(4).

2.6. Enligt samma princip reste studiegruppen till Presov i östra Slovakien den 7-8 mars 2002 och höll hearingar med lokala organisationer ur arbetslivet och det civila samhället för att se hur välinformerade de var om gemenskapspolitiken, vad det hade för erfarenheter av föranslutningsfonderna och för att göra en bedömning av deras förväntningar på sammanhållningspolitiken när deras länder inlemmas i Europeiska unionen(5).

3. Kommentarer

3.1. Sammanhållningspolitikens grundläggande roll

3.1.1. Sammanhållningspolitikens roll kommer att bli grundläggande för kandidatländerna i Central- och Östeuropa. Deras ekonomiska eftersläpning och förfallna infrastruktur är en realitet som är välkänd i dag och som motiverar en fullständig tillämpning av sammanhållningspolitiken omedelbart efter deras anslutning till unionen.

3.1.2. Även inom kandidatländer som Polen, Ungern, Tjeckiska republiken eller Slovakien kan man konstatera att de regionala skillnaderna ökar. I Slovakien har således Bratislava-regionen en BNP per capita som närmar sig gemenskapens genomsnitt (95 %) och låg arbetslöshet (6,6 %), medan landets östra delar, till exempel Presov-regionen, bara ligger på 39 % av EU:s genomsnitt och har en arbetslöshet som inom vissa sektorer överstiger 50 %.

3.1.3. För dagens medlemsstater har sammanhållningspolitiken fortfarande stor betydelse. Till att börja med är mål 1-regionernas anknytning till sammanhållningspolitiken ett centralt politiskt faktum. I Andalusien är situationen den att de ekonomiska och sociala aktörerna - även om de erkänner behovet av radikala förändringar i sammanhållningspolitiken - betraktar den som en grundläggande aspekt av unionen, och de kan inte tänka sig att undvara den så länge deras strukturella eftersläpning i förhållande till unionens övriga regioner kvarstår.

3.1.4. Vissa av de regioner som nu är mottagare av sammanhållningspolitiskt stöd, och som riskerar att bli av med detta i morgon, upplever fortfarande allvarliga problem med den territoriella sammanhållningen, även om deras eftersläpning har reducerats betydligt i förhållande till gemenskapens genomsnitt. De traditionella stödkriterierna (BNP/invånare, arbetslöshetsnivå) tar således inte tillräcklig hänsyn till strukturella, geografiska eller kulturella problem.

3.1.5. Å andra sidan kan man notera att utvecklingsklyftorna inom vissa länder, och då inte de minsta (Spanien, Storbritannien), snarare tenderat att öka under de senaste fem åren. Dessa skillnader skulle ha varit ännu större utan struktur- och sammanhållningspolitiska insatser, beroende på att det finns en stark polariseringstendens där den ekonomiska utvecklingen sker i de rikaste områdena. Fortfarande måste strukturpolitiken vara överskådlig, vilket verkligen inte är fallet i dag i många länder, där den ytterst komplexa uppläggningen även översätts till ogenomtränglighet. Det är avgörande att ställa frågan vilket mervärde den europeiska sammanhållningspolitiken har för dessa regioner. Vid första anblicken kan EU:s interventioner vara berättigade med utgångspunkt i partnerskapet, nätverkssamarbetet och erfarenhetsutbytet bortanför de nationella ramarna.

3.1.6. Den sociala sammanhållningen är av lika vital betydelse som den territoriella, enligt den uppfattning som är allmän inom kommittén. I detta sammanhang visar 2:a årsrapporten och 1:a etapprapporten referensdata som är direkt oroväckande, med ökade klyftor och social marginalisering. För referensåret 1997 ligger stora procentandelar av befolkningen under den internationella fattigdomströskeln, omkring 20 % i vissa medlemsstater (22 % i Storbritannien/Nordirland, 22 % i Grekland, 23 % i Portugal). Detta måste i allt högre grad oroa unionens politiskt ansvariga. Hur skall de kunna göra anspråk på att bli världens främsta kunskapsekonomi när antalet marginaliserade är så stort?

3.1.7. Slutligen - och detta gäller också för sammanhållningspolitikens mål 2 och 3 - är det lämpligt att engagera regionerna i samtliga medlemsstater, med tanke på målsättningen att skapa större anslutning bland medborgarna i fråga om den europeiska integrationen. I detta avseende är nog synlighetsfrågorna och aspekterna av gemenskapens mervärde betydligt viktigare än själva de stödbelopp från EU som skulle kunna föreslås.

3.2. Avvisande av stöd

3.2.1. Det skall sägas klart och tydligt att målet med en sammanhållningspolitik inte skall vara att radera ut skillnaderna eller göra utvecklingsnivåerna helt lika. Av både objektiva och subjektiva skäl kommer det alltid att finnas regioner som är bättre ställda än andra. Sammanhållningspolitikens mål måste även fortsättningsvis vara att dels reducera effekterna av de strukturella handikappen (avlägset eller isolerat läge osv.), dels bättre utnyttja den ekonomiska potentialen och de lokala initiativen. Den verkliga utvecklingen måste befolkningen själv, det civila samhällets organisationer, de offentliga aktörerna och företagarna ta ansvar för.

3.2.2. Det gäller att fortsätta att bevaka att EU:s stöd blir incitament till handling och inte utvecklas till en form av bistånd eller beroende. De erfarenheter som man gjort i vissa av dagens medlemsstater leder till att vi bör klargöra för kandidatländerna att deras framtid beror på dem själva och på deras medborgares och ekonomiska och sociala aktörers initiativförmåga. Samtidigt kan gemenskapens ekonomiska stöd fungera accelererande och som en katalysator för de olika krafterna.

3.2.3. Frågan om förnuftigt utnyttjande av stöden är lika grundläggande för länder med särskilt svag förvaltningskapacitet och med allvarliga korruptionsproblem. Man måste följaktligen förstärka utvärderingen och kontrollen av EU:s insatser, och i de värsta fallen till och med ta till sanktioner på villkor att de inte drabbar de berörda befolkningsgrupperna.

3.3. En stor svaghet: arbetsmarknadsaktörernas otillräckliga delaktighet

3.3.1. Det civila samhällets aktiva medverkan och förstärkning av kapaciteten i de organisationer som bygger upp detta samhälle är förutsättningar för att strukturpolitiken skall utnyttjas väl i riktning mot en hållbar regional utveckling. Medverkan av aktörerna från nivåer under den nationella bör vara verksam på alla insatsstadier som föreslagits, nämligen idéutveckling, genomförande och utvärdering. Här är det uppenbart att gemenskapspolitikens resultat ger en felaktig bild. Det framförs åtskilliga klagomål på otillräcklig delaktighet i gemenskapspolitiken, vilket får negativa effekter på sammanhållningspolitikens synlighet, överskådlighet och verkansgrad.

3.3.2. Det skall noteras att detta i lika hög grad gäller kandidatländerna, där de lokala organisationernas alltför låga utvecklingsnivå blir en förevändning för bristande öppenhet och för praktiskt taget total dominans av regeringsnivåns aktörer i genomförandet av föranslutningsstödet. Utnyttjandet av föranslutningsprogrammen, där det redan uppstått avsevärda förseningar i igångsättandet, riskerar också att förhalas om dessa aktörer inte mobiliseras i tid för att förbereda projekt.

3.4. Behovet av nya prioriteringar

3.4.1. Det är centralt att lägga sammanhållningspolitiken i linje med Europeiska unionens stora strategiska mål, särskilt Cardiff-, Luxemburgs-, Lissabon- och Göteborgsprocesserna, som det senaste europeiska toppmötet i Barcelona i mars 2002 försökte bringa konsekvens i. Åtagandena i Europeiska småföretagsstadgan och frågorna om de offentliga tjänsternas kvalitet, som än en gång bekräftades i Barcelona, bör också föras in i debatten om prioriteringarna. Kommittén ställer sig positiv till tvingande riktlinjer som integrerar EU:s politiska prioriteringar och som utarbetas i partnerskap med medlemsstaterna, Regionkommittén och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén.

3.4.2. Det offentliga tenderar nästan över hela linjen att gå tillbaka till att fokusera på sina kungliga privilegier, till förfång för de direkta ekonomiska insatserna. Samtidigt bör gemenskapsinterventionerna också koncentreras på det viktigaste, nämligen att skapa en miljö som främjar ekonomisk verksamhet och innovationer. Först och främst skall detta ske med den konkreta och immateriella infrastrukturen i mycket vid bemärkelse, därefter genom utveckling av de mänskliga resurserna.

3.4.3. Direkta subventioner till företagen kan få negativa effekter. Företag kan flytta från en plats till en annan, det kan bli "bidragsjakt" och snedvridning av konkurrensen. Innovationer beror betydligt mer på människornas resurser och på den allmänna inramningen än på bidrag. Företagen, särskilt de små och medelstora, är i dag angelägna om att förfoga över grundläggande infrastruktur av god kvalitet, tillfredsställande utbildningsnivå och kvalifikationer som motsvarar deras behov.

3.4.4. Socialt samförstånd via dialog, tillgång till organisationer med en förmedlande roll i samhället som är självständiga, välstrukturerade och kapabla att svara för tjänster i det allmännas intresse - exempelvis representation och information - kan i dag betraktas som villkor som är betydligt gynnsammare för ett ekonomiskt uppsving än subventioner.

3.4.5. Perspektivet med en hållbar utveckling, som står i centrum för en ny strategi som antogs vid EU-toppmötet i Göteborg våren 2001, möter i princip anklang hos arbetsmarknadens parter och andra intressegrupper. Det gäller att dra ut alla konsekvenser av detta. En sida av saken är att valet av transportsätt och kommunikationsvägar absolut måste ta hänsyn till den hållbara utvecklingen. En total landsvägslösning kan inte längre presenteras som den enda möjliga för att reglera frågorna om tillgänglighet och undanröjande av geografiska hinder. Transporter på järnväg och sjövägen, särskilt av gods, bör prioriteras i möjligaste mån. Å andra sidan riskerar vissa europeiska regioner, som blir föremål för massturism och krav på kostsam infrastruktur som bara utnyttjas under en kort period av året, att drabbas av negativa reaktioner från befolkningens sida. Denna aktivitet måste åtföljas av mer detaljerade analyser av det lokala samhällslivets integration och effekterna på miljön.

3.4.6. Det är centralt att utvärdera Europeiska unionens prioriteringar och insatsmetoder i relation till temat kunskapsekonomin. Enligt Andra sammanhållningsrapporten koncentreras 50 % av välfärdsproduktionen och 3/4 av forsknings- och utvecklingsutgifterna på 14 % av EU:s territorium. En av sammanhållningspolitikens uppgifter skulle kunna vara att underlätta spridningen av ny teknik och på så sätt öka de mindre gynnade regionernas möjligheter att få tillgång till kunskapsekonomin. I en region som Andalusien råder det brett samförstånd mellan samhällslivets parter om att prioritera gemensamma insatser för att undvika att förhala utnyttjandet av informationstekniken och för att inte upprepa misstagen i det förflutna, då regionen inte lyckades anpassa sig till industriåldern.

3.4.7. I fråga om kunskapsekonomin har grundutbildning och yrkesutbildning en central plats. Man har fått ärva en uppspaltning mellan yrkesutbildningen - som är stödberättigad genom Europeiska socialfonden - och grundutbildningen - som inte är stödberättigad. Tudelningen har blivit föråldrad i dagens läge när Europeiska unionen med all rätt pläderar för det livslånga lärandet. Frågan blir särskilt akut i kandidatländerna, där behoven av omställning och kompetensutveckling är speciellt stora. I dag är det faktiskt ofta universiteten och inte naturtillgångarna som drar till sig företagen. Man kan tänka sig att en förnyad sammanhållningspolitik kan innebära att grundutbildning och yrkesutbildning blir huvudlinjerna i främjandet av en "god cirkel" i riktning mot välstånd.

3.5. Behovet av nya metoder

3.5.1. Det finns ett mycket stort antal instrument för sammanhållningspolitiken (EUGFJ/ESF/ERUF, Sammanhållningsfonden), vilket lätt kan leda till dubbelarbete. Man verkar ha gjort samma fel i kandidatländerna, med en uppsjö av verktyg som Ispa, Sapard och Phare. Till detta kommer Tempus, Leonardo osv., vilket skapar förvirring och förbistring hos en allmänhet som till stor del är okunnig om EU:s förfaranden. Att det finns så många instrument leder också till att lokala aktörer kan lockas att utveckla uppsplittrade projekt som en funktion av EU:s procedurer i stället för att angripa behoven på ett globalt sätt och definiera projekten som integrerade och sektorsövergripande. För att förenkla unionens interventioner och göra dem synligare och mer konsekventa bör man smälta samman de olika europeiska strukturinstrumenten till ett enda verktyg som är tillräckligt flexibelt för att kunna anpassas till lokala behov och prioriteringar.

3.5.2. Under årens lopp har EU:s procedurer kommit att främja en högutvecklad uppläggning med stor mångfald i insatserna, vilket inverkat negativt på överskådligheten och tillgängligheten. Man kan redan konstatera samma brister i kandidatländerna med avseende på genomförandet av föranslutningsstöden.

3.5.3. Det behövs följaktligen radikala förändringar i form av förenklade förfaranden. Det gäller också att förstärka det tekniska biståndet till kandidatländernas nationella och lokala förvaltningar och till arbetsmarknadsaktörerna, som bör ges möjlighet att spela en grundläggande roll i genomförandet av programmen.

3.5.4. Även beträffande insynsmöjligheterna krävs det avgörande förändringar. Politiska insatser och mekanismer för verklig och permanent informationsspridning bör införas parallellt med alla gemenskapsinterventioner.

4. En grundläggande reform av sammanhållningspolitikens allmänna principer och villkor

4.1. Nya principer

4.1.1. Unionens utvidgning till länder med helt nya förutsättningar och den framväxande kunskapsekonomin gör att det krävs en genomgripande reform av en politik som visat sig ge resultat men också avslöjat grundläggande svagheter.

4.1.2. Kommittén bekräftar sitt stöd av principerna för en sammanhållningspolitik för gemenskapen, både som uttryck för att dela solidaritetsvärderingarna och som pragmatisk strävan efter förbättrad konkurrenskraft. Denna kan inte uppnås om det finns geografiska områden och samhällsgrupper som lämnas därhän. Detta stöd betyder också att denna politik på ett eller annat sätt måste inriktas på att minska klyftorna mellan regionerna och mellan befolkningsgrupperna i samhället. Målet med politiken är inte alls att sudda bort skillnaderna utan att ge de mindre lyckligt lottade områdena och kategorierna resurser (infrastruktur, utbildning, organisationsliv i det civila samhället) som ger dem möjlighet att övervinna handikapp och hämta in eftersläpningen.

4.1.3. Sammanhållningspolitiken måste vara både en inställning och en samling tillgängliga metoder. Med avseende på själva insatserna är det givet att det krävs en prioriteringshierarki och att enbart budgetanslag inte är tillräckliga. Strukturreformerna, de privata aktörernas och organisationslivets initiativ, överföring av know-how och spridning av välfungerande lösningar måste utnyttjas bättre i detta sammanhang. Utnyttjandet av EU:s budgetresurser bör begränsas till att stödja direkt avgörande prioriteringar med avseende på de allvarligaste handikappen, utveckling av partnerskap och uppbyggnad av nätverk för samarbete, erfarenhetsutbyte och spridning av bästa praxis.

4.1.4. Vid genomförandet av de centrala prioriteringarna bör gemenskapens finansiering komplettera och stödja nationella och lokala resurser, bland annat genom att mer systematiskt utnyttja den privata sektorns medel. Principen om successivt sjunkande stöd bör också markeras för att man inte skall väcka reflexmässig passivitet som leder till permanent stödberoende. Varje euro som är en offentlig utgift skall ha en katalysatoreffekt. När det gäller företagen bör subventionerna, som ger upphov till snedvriden konkurrens, begränsas, och man bör framför allt uppmuntra stödtjänsterna till de små och medelstora företagen, nybildande av företag och förenklad tillgång till finansmarknaderna. Principen om att resurserna skall skjutas till av alla parter (EU, medlemsstaten, regionen, de lokala och privata aktörerna) är grundläggande för att all kapacitet skall mobiliseras och för att partnerskapet skall fungera väl. Den får emellertid inte leda till att procedurerna blir för komplicerade eller till att gemenskapsinterventionerna blir mindre synliga.

4.1.5. En analys av de nya behoven och de nya prioriteringarna bör också leda till att man tar hänsyn till andra stödkriterier än enbart BNP per capita. Detta gäller särskilt dagens medlemsstater, och det gäller aspekter som "utkantsposition", svårtillgänglighet, bristande utbildningsnivå, svag företagarkultur, potential för produktion av tjänster i allmänhetens intresse, bristande struktur i det civila samhället och dess förmåga att generera lokal utveckling, offentlig-privata partnerskap samt behärskandet av hur den sociala ekonomin skall hanteras.

4.2. Nya genomförandevillkor

4.2.1. Än i dag är informationen till det civila samhället, och dess delaktighet, alldeles för outvecklad. Det är ett absolut krav att tillämpningen av sammanhållningspolitiken skall göras med fullständiga insynsmöjligheter, och det gäller att vända ryggen åt de hemliga procedurerna i det förgångna. Kommittén vill verka för strukturerade informationsinsatser i form av medvetandehöjande möten, praktiska handledningar, information på Internet och i media. Alla program bör i fortsättningen åtföljas av ett informationsprogram som genomförs på det lokala planet som anförtros åt det civila samhällets lokala organisationer som förmedlande länk.

4.2.2. Före alla EU-program måste man göra en behovsanalys på regional nivå för att säkerställa arbetsmarknadsaktörernas medverkan, exempelvis genom regionala styrgrupper. Denna fas bör stödjas av EU och betraktas som en förutsättning för alla gemenskapsinterventioner.

4.2.3. Det civila samhällets ekonomiska och sociala aktörer bör, på basis av sin representativitet och legitimitet, i likhet med de lokalt förtroendevalda engageras fullt ut och utan begränsningar när de åtgärder som skall genomföras läggs upp, genomförs och utvärderas. Kommittén förordar att man generellt använder sig av globala bidrag till lokala organisationer så att de bland annat kan driva mindre projekt som ofta är bättre anpassade till behoven.

4.2.4. Insatserna för utbyte av erfarenheter och samarbete mellan regioner är fortfarande alltför hemliga, och de får inget egentligt genomslag i praktiken. Det är beklagligt att de regioner som släpar efter i utvecklingen inte i högre grad kan dra nytta av positiva erfarenheter i andra europeiska regioner. Det krävs följaktligen att detta utbyte intensifieras, exempelvis genom införande av ett specifikt instrument som är direkt tillgängligt för de lokala myndigheterna och de ekonomiska och sociala aktörerna.

4.2.5. Kommittén vill att EU:s aktiviteter skall vara väl synliga ute på fältet. Förutom en systematisk informationspolitik gäller det att ge Europeiska kommissionen möjlighet att svara för en närvaro i mottagarregionen, exempelvis i form av att i EU:s namn delegera ansvaret till organ som är självständiga visavi de politiska instanserna eller till organisationer i det civila samhället.

4.2.6. Ett grundläggande element är att utvärdera genomförda aktiviteter med tanke på sammanhållningspolitikens framtid och på att den skall accepteras av de befolkningsgrupper som inte är mottagare. En tillfredsställande utvärdering får inte bara bestå i kontroll av att de är lagenliga eller följer budgetreglerna. Den måste framför allt mäta det faktiska genomslaget av genomförda åtgärder, både i relation till de ursprungliga målsättningarna och som en funktion av de ekonomiska och sociala konsekvenserna. Den skall också inriktas på sammanhållningspolitikens globala effekter med avseende på ett visst geografiskt område eller en viss befolkningsgrupp. Det går inte att göra någon fullvärdig utvärdering utan aktiv medverkan av ekonomiska och sociala aktörer som företräder berörda parter. När det gäller utvärderingsfrågan efterlyser kommittén systematiskt arrangerade sammanträden ute i regionerna där lokala organisationer kan komma till tals med utgångspunkt i ett enkätformulär som utarbetats på förhand i samråd med dessa lokala organisationer. EESK skulle kunna engageras i sådana sammanträden efter modell av de hearingar som kommittén anordnat i Sevilla och Presov.

5. Nya prioriteringar och förfaringssätt i genomförandet av gemenskapens sammanhållningspolitik

5.1. Nya prioriteringar.

Utveckling av resurser för sund offentlig förvaltning, utbildning i vid bemärkelse och grundläggande infrastruktur blir de tre stora prioriteringarna i en ny sammanhållningspolitik.

5.1.1. Förstärkning av resurserna för förbättrad offentlig förvaltning. Förstärkningen av kapaciteten att driva en sund offentlig förvaltning och stödet till utvecklingen av ett organiserat civilt samhälle framstår som nya grundläggande prioriteringar för kandidatländerna. Under en övergångsfas skulle kommissionen kunna kompensera bristerna genom direktförvaltning eller ett specialorgan. I de stödmottagande regionerna kan aktiviteter också genomföras för att påskynda utnyttjandet av ny teknik inom förvaltningarna, särskilt för att göra verksamheten enklare och öppnare för insyn, både för företagen och de ekonomiska och sociala aktörerna och för allmänheten. Det är också grundläggande att stödja de lokala ekonomiska och sociala organisationernas kapacitet, inte i den gängse verksamheten men inom ramen för projekt för att förstärka deras rådgivande funktion eller utveckla allmännyttiga tjänster för deras medlemmar. Det skulle vara lämpligt att främja vänortssamarbete genom program för att förstärka det direkta samarbetet mellan regionerna i dessa frågor.

5.1.2. Förstärkning av resurserna för grundutbildning, yrkesutbildning och forskning. I konsekvens med unionens stora prioriteringar, särskilt slutsatserna från EU-toppmötet i Lissabon, bör främjandet av ekonomins övergripande konkurrenskraft genom införande av teknik betraktas som en huvudlinje för årtiondet 2000-2010. Grundutbildning bör prioriteras i sammanhållningsprogrammen. Europeiska unionen kan inom ramen för de fleråriga riktlinjerna fastställa att minst 25 % av bidragen skall inriktas på utbildnings- och forskningskapaciteten. Grundutbildning och yrkesutbildning skall här ses i mycket vid bemärkelse, så att man inbegriper alla aktiviteter för att öka medvetenheten om informationstekniken, både inom företagen, särskilt de mindre, och hos allmänheten.

5.1.2.1. Via en förstärkning av kapaciteten för både grundläggande utbildning och kompetenshöjning under hela livstiden kan unionen bidra till kampen mot marginaliseringsfaktorerna. Spridning av positiva erfarenheter över hela EU skulle kunna ge ett verkligt mervärde på gemenskapsnivån.

5.1.2.2. I vissa kandidatländer är det ett mycket stort orosmoment vad som sker med de ofta marginaliserade etniska minoriteterna som saknar arbete och utbildningsmöjligheter, till exempel romerna. Utöver ekonomiska bidrag, som sällan blir riktigt verksamma, bör man utveckla överföringen av erfarenheter med utgångspunkt i metoder som visat sig fungera väl och främja spridning av lyckade lösningar.

5.1.3. Förstärkning av de grundläggande infrastrukturerna med hänsyn till den hållbara utvecklingen. Den tredje större prioriteringen avser grundläggande infrastruktur i vid bemärkelse: kommunikationsvägar, telekommunikationsnät, särskilt för att underlätta tillgången till ny teknik, utrustning för att förbättra strukturerna för utbildning, forskning och spridning av innovationer, utrustning för att bevara miljön. Den hållbara utvecklingens perspektiv bör stå i centrum för valet av utvecklingsalternativ, särskilt med avseende på kommunikationsvägarna.

5.2. Nya metoder: öppenhet, delaktighet, modernt synsätt, konsekvens

5.2.1. Sammanhållningspolitikens genomslag och effekt kommer automatiskt att förbättras om man eftersträvar större öppenhet förenad med systematisk information till allmänheten om de vägval som gjorts, samt systematisk medverkan av de mest representativa arbetsmarknads- och intresseorganisationerna. Här förordar kommittén att man inrättar regionala styrgrupper, i huvudsak med medverkan av lokalt förtroendevalda och arbetsmarknadsaktörerna.

5.2.2. Utvecklingen av moderna, flexibla förvaltningsmetoder, exempelvis globala bidrag till ekonomiska och sociala organisationer, finansiell uppfinningsrikedom och utnyttjande av offentlig-privata partnerskap, kan med fördel ersätta den fleråriga programuppläggning som i dag framstår som föråldrad. Målsättningskontrakt kan ersätta detaljerad och ofta alltför petig programplanering.

5.2.3. Det blir särskilt angeläget att bringa konsekvens i gemenskapspolitiken när EU på det ena toppmötet efter det andra förser sig med nya prioriteringar: konkurrenskraft, social sammanhållning, hållbar utveckling och sysselsättning. Utöver upprättandet av en enda fond kan man förespråka en ny och tillräckligt flexibel metod för att korsa sammanhållningsprogrammens prioriteringar med unionens övergripande prioriteringar. Målsättningen skall vara att främja en "nedifrån-och-upp"-metod. Den bygger på att lokala projekt uppstår vid basen, att samförstånd nås i regionala styrgrupper, att målsättningskontrakt förhandlas fram i samarbete med de olika parterna (EU, medlemsstaterna, regionerna, det civila samhället, privata investerare och finansiella mellanhänder) och att interventionerna drivs med flexibilitet.

5.2.4. Additionalitetsmodellen skulle här kunna hanteras mer flexibelt genom att man generaliserar systemet med korsfinansiering, vilket innebär att EU stöder ett initiativ och medlemsstaten ett annat. Att strikt respektera additionalitetsprincipen för varje projekt är en komplicerande faktor som också försämrar insynsmöjligheterna.

5.2.5. När vi snart kommer att skapa en inre marknad med 400-500 miljoner konsumenter löper vi risken att ändra de företagsstrategier som är inarbetade i många av de 25 eller 27 länderna. I detta perspektiv skulle det vara bättre att ha ett referensdokument - i stil med det som utarbetades genom Padoa-Schioppa-rapporten 1986 - som ger en helhetssyn på medellång sikt av det ekonomiska och sociala läget i regionerna och medlemsstaterna efter utvidgningen. Detta dokument skulle göra det möjligt för dagens och morgondagens EU-regioner att ställa upp rimliga ambitioner, och det skulle kunna bli en objektiv utgångspunkt för det kommande 2007-paketet.

5.2.6. I dag visar det sig vara omöjligt för Europeiska kommissionen att direkt administrera EU-programmen, och det är riskabelt att låta enbart medlemsstaterna svara för detta. Man får därför tänka sig genomförandeorgan med tidsbegränsade mandat, särskilt för kandidatländerna. En av deras uppgifter skulle kunna vara att främja benchmarking av välfungerande aktiviteter och de mest lyckade resultaten för att dessa skall spridas. I samtliga fall bör EU:s insatser bli synligare och lättare för allmänheten att koppla till unionen. I högre grad än skyltar med EU-instrumentens i regel ogenomträngliga symboler eller förkortningar blir närvaron av EU:s företrädare eller lokala myndigheter som agerar i unionens namn en påtaglig manifestation av denna synlighet.

5.2.7. Den europeiska allmänheten blir med rätta alltmer vaksam på hur EU:s allmänna medel utnyttjas, och de accepterar inte slöseri. Det handlar också om Europeiska unionens image och utvidgningsprocessens trovärdighet. Det är avgörande att genomföra en jämförande utvärdering av kvaliteten och att förstärka EU:s förvaltningskontroll. Läget i vissa kandidatländer när det gäller förvaltningen av offentliga medel är mycket oroväckande(6). Möjligheterna till insyn i EU:s stödinsatser måste vara fullständiga, och det föreslås här att man skall införa permanent uppföljning av "sund förvaltning av allmänna medel". Uppföljningen skall skötas av ett oberoende organ som står i kontakt med de ekonomiska och sociala aktörerna i varje region som mottar stöd genom sammanhållningspolitiken. Tillfälligt upphävande av programmen eller införande av direktförvaltning skulle bli tillämpliga reaktioner i händelse av att de spårar ur.

5.3. En enda strukturfond

5.3.1. Det verkar som om kommissionen bedömer att det är möjligt att klara utvidgningschocken under perioden 2004-2006 och att fortsätta med det finansiella stödet till regionerna i dagens medlemsstater som ligger kvar under 75 % av gemenskapsgenomsnittet för BNP per capita. Efter 2006 - samtidigt som man prioriterar regioner med eftersläpande utveckling i de nya medlemsstaterna - är det viktigt att vissa regioner som är stödmottagare i dag, och som inte kommer att ha fått höjd utvecklingsnivå, inte bryskt ställs åt sidan utan anpassningsperiod.

5.3.2. Kommittén kan inte acceptera att sammanhållningspolitikens framtid enbart skall dikteras av budgethänsyn. Vi förordar därför att de resurser som mobiliseras satsas på genomförandet av en ambitiös sammanhållningspolitik som motsvarar utmaningen med utvidgningen, som ger de nya regionerna möjligheter att fullborda sin strukturomvandling av industri och jordbruk, som svarar mot behovet att säkerställa en anpassning till kunskapsekonomin, som garanterar jämn fördelning av verksamheten över hela EU:s yta och som på ett verksammare sätt bidrar till att reducera befintliga skillnader inom EU-15. Det främjar i alla händelser inte en sorts "flykt framåt", som medför ständigt ökande utgifter utan att det går att påvisa resultat.

5.3.3. En förnyad, öppen, konsekvent och förenklad sammanhållningspolitik bör också kunna uträtta mer med de resurser som inskränks av att de ekonomiska utsikterna är dystra och kräver ökad stramhet.

5.3.4. En enda fond

5.3.4.1. I syfte att förenkla och integrera förespråkar kommittén att man inför en enda fond. Att det finns olika instrument för sammanhållningspolitiken är uppenbarligen negativt för verksamhetens synlighet i EU. Detta kan också bli en källa till bristande konsekvens. Kommittén förordar följaktligen en enda fond med inriktning på länder och regioner som släpar efter i utvecklingen. Denna enda fond kompletteras med ett instrument som riktas till samtliga aktörer, även de ekonomiska och sociala organisationerna, över EU:s hela territorium, för att utveckla partnerskap och nätverk för samarbete och spridning av bästa praxis. Annan politik, särskilt kampen mot marginalisering, utveckling av transeuropeiska nät eller hantering av specifika situationer som naturbetingade handikapp, skulle kunna bli föremål för andra instrument.

5.3.4.2. Den enda fonden skulle behålla en flerårig uppläggning. Detta är en logik som visat sig gynna stabiliteten i utvecklingsprojekten. Erfarenheterna har ändå visat att systemet med "budgetpaket" som beviljas varje land har nackdelen att fixera ett läge i många år utan att ta hänsyn till politisk, ekonomisk och social utveckling, och att ge intryck av att det handlar om belopp som utbetalas automatiskt. Kommittén vill därför att man studerar en ny metod för anslagsfördelning ur den enda fonden, med indikativa, fleråriga nationella stödramar men utan garanterad dragningsrätt. En justering skulle kunna göras varje år som en funktion av tillkommande budgetresurser. Beloppen skulle anslås med hänsyn till regionernas eller aktörernas förmåga att föreslå väl genomtänkta projekt som motsvarar målsättningskontrakten. Under utarbetandet av kontrakt om prioriterade målsättningar skall man också räkna med nationella och lokala allmänna medel samt investeringar från den privata sektorn och bidrag som skall återbetalas, särskilt som en funktion av de föreslagna insatserna och med en kalkylmetod som väger in de offentliga budgetresurserna och den övergripande utvecklingsnivån i det berörda landet.

5.3.4.3. Bland de hypoteser som behöver studeras föreslår kommittén att den enda fondens totala fleråriga belopp skall fastställas till en miniminivå och att eventuella avvikelser från tillväxtmarginalerna, brister i programkvalitet eller betalningsförseningar kan utnyttjas till att bygga upp reserver för att klara svårare ekonomiska situationer (som således kräver extrainsatser) eller framtida utvidgningar. Denna hypotes skall ses i perspektivet av en mer grundläggande reform av mekanismen för EU:s egna medel som ger allmänheten bättre insyn och parlamentet större ansvar för inkomsterna.

5.3.5. Denna enda strukturfond kompletteras med ett instrument som riktas till samtliga aktörer, även de ekonomiska och sociala organisationerna, över EU:s hela territorium, för att utveckla partnerskap och nätverk för samarbete och spridning av bästa praxis.

Bryssel den 17 juli 2002.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) EGT C 193, 10.7.2001.

(2) KOM(2001) 24 slutlig.

(3) KOM(2002) 46 slutlig.

(4) Det enkätformulär som låg till grund för hearingen återfinns som bilaga 1.

(5) Det enkätformulär som låg till grund för hearingen återfinns som bilaga 2.

(6) Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande om kampen mot bedrägerier på inre marknaden, EGT C 268, 19.9.2000, samt yttranden som lagts fram för de blandade kommittéerna EU/Bulgarien och EU/Slovakien, ref.:...