SV Europeiska unionens officiella tidning C 133/62

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt”

COM(2012) 617 final – 2012/295 (COD)

2013/C 133/12

Föredragande: Krzysztof BALON

Den 22 november 2012 beslutade rådet och den 19 november 2012 Europaparlamentet att i enlighet med artikel 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt”

COM(2012) 617 final – 2012/295 (COD).

Facksektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 25 januari 2013.

Vid sin 487:e plenarsession den 13–14 februari 2013 (sammanträdet den 14 februari) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 182 röster för, 7 röster emot och 12 nedlagda röster.

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 EESK stöder i princip innehållet i förslaget till förordning. Samtidigt konstaterar kommittén att de finansiella medel som avsätts för den planerade fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt inte är tillräckliga för att fondens mål ska kunna uppnås.

1.2 Med tanke på att 24,2 % av EU:s befolkning hotas av fattigdom eller social utestängning och att denna siffra förväntas öka, anser EESK att den nya fonden måste få en budget som är avpassad till behoven. Budgeten för den nya fonden måste ligga i linje med målet i Europa 2020-strategin om att fram till 2020 minska antalet personer som lever i eller riskerar att drabbas av fattigdom eller social utestängning med åtminstone 20 miljoner. Storleken på budgeten får under inga omständigheter avvika från det belopp som avsätts för befintliga program för materiellt bistånd.

1.3 EESK befarar att medfinansiering från medlemsstaternas sida kan leda till svårigheter vid genomförandet av finansiella transaktioner med den nya fonden och anser att 100 % av finansieringen bör komma från EU:s budget, på samma sätt som i de program för materiellt bistånd som har genomförts under de gångna åren.

1.4 EESK ställer sig bakom planerna på en förenkling av förfarandena och en minskning av de administrativa bördorna för medlemsstaterna, och framför allt för partnerorganisationerna, enligt förslaget till förordning. I samband med detta varnar EESK dock för att medlemsstaterna kan komma att tillämpa de komplicerade förfarandena från Europeiska socialfonden.

1.5 Kommittén ställer sig positiv till bestämmelserna om att partnerorganisationerna ska få ett tillräckligt kassaflöde för att insatserna ska kunna genomföras korrekt och om att medel ur fonden ska avsättas för kostnader för administration, frakt och lagring samt kapacitetsuppbyggnad hos partnerorganisationerna.

1.6 EESK stöder planerna på att på EU-nivå inrätta en plattform för utbyte av erfarenheter och bästa praxis. EESK anser samtidigt att det civila samhällets organisationer bör involveras i övervakningen och utvärderingen av den nya fondens operativa program på medlemsstatsnivå.

1.7 Med tanke på skillnaderna i situationen i EU:s medlemsstater uppmanar EESK samtidigt medlemsstaternas regeringar att tillsammans med det civila samhällets organisationer fastställa den nya fondens plats och roll på ett sådant sätt att den blir ett faktiskt komplement till andra åtgärder som vidtas inom ramen för nationella strategier och planer för bekämpning av fattigdom och social utestängning, inklusive åtgärder som får stöd genom Europeiska socialfonden.

1.8 EESK betonar att EU och dess medlemsstater baserar sin socialpolitik på den europeiska sociala modellen, socialvetenskapliga normer och Europa 2020-strategin. Det innebär följande målsättningar: lagstadgade sociala förmåner, iakttagande av EU:s befogenhetsfördelning samt social integration och solidaritet inom medlemsstaterna och inom EU. Tillförlitliga välfärdsstatliga strukturer och i synnerhet tillgång till sociala tjänster krävs bl.a. för att det inte ska uppstå existentiella nödlägen. Vid alla typer av bistånd måste man undvika att fattigdom befästs och att de drabbade människorna stigmatiseras.

1.9 Med tanke på skillnaderna i de nationella politiska strategierna för att bekämpa fattigdom och social utestängning i EU:s medlemsstater men också med tanke på fondens långtifrån tillräckliga budget anser EESK dessutom att användningen av fonden bör vara frivillig för de enskilda medlemsstaterna. Detta får dock inte leda till att medlen i Europiska socialfonden minskar för de medlemsstater som inte utnyttjar fonden.

2. Bakgrund

2.1 Detta EESK-yttrande handlar om det nya program för stöd till de personer i EU som har det sämst ställt, ”Fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt”, som ersätter programmet för utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen (Pead) och det program för åren 2012–2013 för bistånd till dem som har det sämst ställt som har ersatt Pead.

2.2 Programmet för utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen (Pead) har funnits sedan 1987, då man fastställde allmänna bestämmelser för leverans av livsmedel från interventionslager till vissa utsedda organisationer för utdelning till de sämst ställda i gemenskapen. Detta program bidrar till ökad social sammanhållning i EU genom att det minskar de ekonomiska och sociala klyftorna.

2.3 Organisationer inom det civila samhället (godkända välgörenhetsorganisationer) har i de flesta av EU:s medlemsstater delat ut livsmedelsbistånd till de sämst ställda inom ramen för Pead. Denna hjälp har i många fall varit av grundläggande betydelse för fortsatta åtgärder för att integrera missgynnade grupper i samhället och samtidigt varit ett synligt tecken på den europeiska solidariteten.

2.4 Programmets budget ökade under dessa år från 97 miljoner euro 1988 till 500 miljoner euro 2009 (framför allt i samband med den successiva utvidgningen av EU). Pead har hittills (fram till 2011) gett bistånd till nästan 19 miljoner av de allra fattigaste européerna (1).

2.5 Vissa medlemsstater har dock inte deltagit i Pead-programmet med hänvisning till att det inte funnits något behov för detta eller att programmet inte varit förenligt med den nationella politiken för bekämpning av fattigdom och social utestängning. Vissa av det civila samhällets organisationer i dessa stater pekar på att direkt materiellt bistånd har en stigmatiserande verkan och att staten i stället bör dela ut finansiell hjälp som räcker till för att tillgodose alla grundläggande behov. Även i dessa medlemsstater finns det dock personer och grupper som det finansiella stödet inom ramen för de offentliga stödsystemen av olika skäl inte når fram till.

2.6 Pead har också, vid sidan av den sociala aspekten, varit ett instrument i EU:s jordbrukspolitik och har genom utnyttjandet av interventionslagren bidragit till att stabilisera jordbruksmarknaderna. De successiva reformerna av den gemensamma jordbrukspolitiken har lett till en kraftig minskning av interventionslagren, och dessa har under de senaste åren inte varit tillräckligt stora för att tillgodose behovet av livsmedelsbistånd. Detta är en av anledningarna till att man efter bl.a. samråd med företrädare för det organiserade civila samhället har utarbetat ett förslag till förordning som syftar till att göra systemet för bistånd till de personer som har det sämst ställt permanent. De flesta av de förändringar som hänger samman med detta, bland annat ett successivt införande av medfinansiering, treåriga distributionsplaner, fastställande av prioriterade åtgärder som ska genomföras av medlemsstaterna och en ökning av den tillgängliga budgeten, har inte fått den majoritet som krävs i rådet.

2.7 Den 13 april 2011 fällde EU-domstolen ett avgörande, enligt vilket inköp av livsmedel på EU-marknaden inte regelbundet får användas för att ersätta de minskade interventionslagren. Europaparlamentet uppmanade därefter kommissionen och rådet (med en resolution av den 7 juli 2011) att utarbeta en övergångslösning för de år som återstår av den nu gällande fleråriga budgetramen i syfte att undvika en kraftig minskning av livsmedelsbiståndet. Den 15 februari 2012 antogs Europaparlamentets och rådets förordning om ett tillfälligt program för att livsmedel ska kunna distribueras under 2012 och 2013. Detta program löper ut samtidigt med årsplanen för 2013 (2).

2.8 2011 riskerade 24,2 % av EU:s befolkning – cirka 120 miljoner personer – att drabbas av fattigdom eller social utestängning (att jämföra med 23,4 % 2010 och 23,5 % 2008) (3). Om den ekonomiska och finansiella krisen fortsätter kan man förvänta sig att denna siffra fortsätter att stiga i nästan alla medlemsstater. Fattigdom och social utestängning är dessutom mycket komplexa fenomen. De drabbar inte bara arbetslösa utan också arbetstagare, vilkas lön inte räcker till för att tillgodose grundläggande behov.

2.9 I Europa 2020-strategin har EU fastställt som mål att fram till 2020 minska antalet personer som lever i eller riskerar fattigdom eller social utestängning med minst 20 miljoner. År 2010 utsågs till Europaåret för bekämpning av fattigdom och social utestängning. EESK påminner i detta sammanhang om att den ekonomiska krisen har lett till ännu större fattigdom och social utestängning, och detta ger anledning att befara att enskilda medlemsstater inte kommer att kunna uppfylla detta mål i Europa 2020-strategin, framför allt inte utan tillräckligt finansiellt stöd från EU:s sida.

2.10 Frågan om stöd till de sämst ställda har flera gånger varit föremål för ett aktivt intresse och diskussioner från EESK:s sida. Bara under 2011 antog kommittén två yttranden där den framhöll behovet av att fortsätta med och vidareutveckla detta stöd (4). Om vi betraktar Europa 2020-stategins mål om social integrering ur ett helhetsperspektiv, antog kommittén bara under 2012 yttranden där den tog upp olika aspekter av bekämpning av fattigdom och social utestängning, bland annat situationen för äldre personer, funktionshindrade, risker för den psykiska hälsan och utvecklingen av socialt jordbruk och subventionerat boende (5).

2.11 I FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna fastslås varje individs rätt till ”en levnadsstandard tillräcklig för den egna och familjens hälsa och välbefinnande, inklusive mat, kläder, bostad, hälsovård och nödvändiga sociala tjänster (…)” (6). Bestämmelserna i EU-fördraget om respekt för människans värdighet, och även bestämmelserna i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna om en värdig tillvaro för alla dem som saknar tillräckliga medel, ligger i linje med dessa bestämmelser (7). En av de främsta principerna för det europeiska samhället och en följd av vår kontinents historiska erfarenheter är solidaritetsprincipen (8), som också och framför allt bör avse de invånare i EU som lever i extrem fattigdom och social utestängning.

3. De viktigaste inslagen i förslaget till förordning (kommissionens förslag)

3.1 I förslaget till förordning, som grundar sig på artikel 175.3 i EUF-fördraget och hänvisar till artikel 174 i EUF-fördraget, placeras den nya fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt – till skillnad från de program för livsmedelsbistånd som har förekommit hittills – i sammanhållningspolitiken. Förslaget utgår ifrån att målet för förordningen, nämligen att förbättra den sociala sammanhållningen i unionen och bidra till att bekämpa fattigdom och social utestängning, inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna utan bättre kan uppnås på unionsnivå. Om EU respekterar proportionalitetsprincipen enligt artikel 5 i EU-fördraget får EU därför också vidta lämpliga åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i samma artikel (9).

3.2 Målet för den nya fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt (nedan kallad ”fonden”) är att bidra till Europa 2020-strategins mål om att begränsa fattigdomen och därmed också till den sociala sammanhållningen i EU. Det instrument som föreslås svarar mot grundläggande behov och ska bidra till att minska fattigdomen och den sociala utestängningen i EU. Den nya fonden grundar sig till viss del på erfarenheterna av Pead och samtidigt avsätts en del av fondens resurser till materiellt bistånd i form av andra konsumtionsvaror än livsmedel för hemlösa eller barn och till kompletterande åtgärder för social integrering.

3.3 Stödet från fonden riktar sig till personer som lider brist på livsmedel, hemlösa och barn som är materiellt missgynnade. Det kommer även i fortsättningen att vara upp till medlemsstaterna att fatta beslut om detaljerade bestämmelser om målgrupper och former av stöd.

3.4 Organisationer som inom ramen för åtgärder som får stöd genom fonden direkt tillhandahåller livsmedel eller andra produkter har en skyldighet att vidta åtgärder som kompletterar det materiella biståndet och syftar till en social integrering av de personer som har det sämst ställt. Medlemsstaterna behåller också möjligheten att genom fonden stödja detta slags kompletterande åtgärder.

3.5 Nivån på medfinansieringen ur fonden för de enskilda medlemsstaternas operativa program har fastställts till högst 85 % av de stödberättigande utgifterna, med undantag för de medlemsstater som har tillfälliga budgetproblem.

4. Synpunkter på kommissionens förslag

4.1 Fondens budget och stödets omfattning

4.1.1 Kommittén konstaterar att de finansiella medlen för den planerade fonden tyvärr är långtifrån tillräckliga för att fondens mål ska kunna uppnås.

4.1.2 När livsmedlen köps in måste man se till att inte bryta mot några konkurrensregler och att tillräcklig hänsyn tas till små och medelstora företag samt till regionala, miljömedvetna och socialt inkluderande leverantörer. De organisationer som delar ut livsmedlen får inte ha några privata vinstintressen.

4.1.3 Som bekant har kommissionen i budgetramen för 2014–2020 satt av en budget på 2,5 miljarder euro, dvs. cirka 350 miljoner euro per år, för verksamheten i fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt. Diskussionen om den slutliga EU-budgeten ger dock anledning att befara att detta belopp kan komma att sänkas ännu mer. Det årliga belopp på 500 miljoner euro som redan har avsatts för 2012–2013 inom ramen för det nuvarande programmet räcker inte heller till för att helt tillgodose medlemsstaternas behov, som uppskattas till cirka 680 miljoner euro per år (10). En eventuell ökning av antalet medlemsstater som utnyttjar den nya fonden (för närvarande 20) (11) och flexibiliteten i det stöd som föreslås, t.ex. möjligheten att – utöver livsmedel – distribuera grundläggande konsumtionsvaror till hemlösa och barn för personligt bruk, samt de insatser som planeras för social integrering ger anledning att förmoda att behovet kraftigt kommer att överstiga den hittillsvarande budgeten. Det är därför uppenbart att den budget som föreslås för fonden inte motsvarar de behov som den enligt plan ska tillgodose. Med tanke på möjligheten att EU:s budget ligger kvar på samma nivå som hittills eller bara minskar något under 2014–2020 är det dessutom svårt att acceptera en minskning av medlen för materiellt bistånd med minst 28 % (i förhållande till programmet för 2012–2013).

4.1.4 Kommissionen förutsätter att ”sammanlagt skulle antalet personer som får bistånd direkt ur fonden, tack vare medlemsstaternas medfinansiering och bidrag in natura från partnerorganisationerna vara cirka fyra miljoner” (12). Även om man antar att detta mål kommer att uppnås till fullo uppstår frågan om fondens effektivitet mot bakgrund av målen för Europa 2020-strategin (att minska antalet personer i EU som lever i fattigdom med minst 20 miljoner). Mot denna bakgrund anser EESK att man bör ge den nya fonden den höga prioritet som den förtjänar och en budget som motsvarar de behov som finns.

4.1.5 EESK påminner i detta sammanhang om Regionkommitténs yttrande, där kommissionen i samband med biståndsprogrammet för 2012–2013 uppmanades att ”kontinuerligt bedöma om det årliga tak som fastställts för programperioden, 500 miljoner euro, är tillräckligt mot bakgrund av att finanskrisen eventuellt skapar högre tryck på att skära ned offentliga utgifter och eftersom den ekonomiska osäkerheten i många länder har lett till ökad arbetslöshet” (13).

4.1.6 Dessutom anser EESK att fonden till 100 % bör finansieras med medel från EU:s budget, på samma sätt som i de gångna årens program för livsmedelsbistånd. Enligt kommittén kan medfinansiering med medel från medlemsstaterna leda till finansiella svårigheter vid genomförandet av programmet, inte bara i de medlemsstater som har tillfälliga budgetproblem (där man tänker skapa en möjlighet till ökade utbetalningar) (14).

4.1.7 EESK stöder den bestämmelse i förordningen som gör det möjligt att använda interventionslager för att tillhandahålla livsmedelsbistånd, även om man inte förväntar sig kunna ackumulera några större mängder under den närmaste tiden (15). Med tanke på fondens långt ifrån tillräckliga budget anser kommittén dock inte att värdet på de interventionslager som används bör räknas in i budgeten.

4.1.8 Med tanke på fondens mycket knappa budget och vissa medlemsstaters uppfattning att fonden inte behövs eller inte är förenlig med deras nationella politiska strategier för att bekämpa fattigdom och social utestängning anser EESK slutligen att man bör göra användningen av fonden frivillig för de enskilda medlemsstaterna. Detta skulle också innebära att det fanns mer resurser tillgängliga i fonden för de medlemsstater som vill använda sig av den.

4.2 Fondens målgrupper och typ av bistånd

4.2.1 När bistånd tillhandahålls bör man ta hänsyn till alla de tre situationer som anges i förslaget – brist på livsmedel, hemlöshet och materiell fattigdom bland barn – men också till grupper och personer som av särskilda skäl, bland annat historiska, har utestängts från samhället. Utgångspunkten bör vara att biståndet ska tillhandahålla livsmedel. Tillgången till livsmedel är det första steget på vägen mot social integrering eller återintegrering av personer som har varit utestängda. Med tanke på skillnaderna i situationen i de enskilda medlemsstaterna anser EESK dock att frågan om vilka typer av stöd som ska gå till vilka målgrupper helt och hållet bör överlåtas till medlemsstaterna.

4.2.2 Samtidigt motsätter sig EESK att organisationer som direkt tillhandahåller livsmedel eller andra produkter åläggs att vidta åtgärder som kompletterar det materiella biståndet i de fall där dessa åtgärder inte får stöd genom det operativa programmet i medlemsstaten i fråga inom ramen för fonden (16).

4.3 Förvaltning av fonden

4.3.1 EESK ställer sig bakom kommissionens ståndpunkt när det gäller en förenkling av förfarandena och en minskning av de administrativa bördorna för medlemsstaterna, och framför allt för partnerorganisationerna (17). Rationaliserade och förenklade förfaranden för genomförandet av insatser bör svara mot fondens specifika mål och målgrupper. I samband med detta vill EESK dock varna för att tillämpa förfaranden från Europeiska socialfonden (18). I vissa medlemsstater är dessa förfaranden komplicerade och de kan visa sig vara olämpliga för partnerorganisationerna.

4.3.2 EESK välkomnar kommissionens förslag om att på EU-nivå skapa en plattform, vars verksamhet ska finansieras inom ramen för det tekniska biståndet. Utbytet av erfarenheter och bästa praxis mellan EU:s institutioner, medlemsstaterna, arbetsmarknadsparterna och andra aktörer inom det civila samhället kommer att utgöra ett mervärde för denna fond. (19)

4.3.3 Kommittén ställer sig positiv till att medlemsstaterna åläggs att utarbeta operativa program i samarbete med organ som företräder det civila samhället (20). EESK anser också att man i medlemsstaterna måste inrätta övervakningskommittéer eller andra organ som övervakar och utvärderar de operativa programmen och där organisationer i det civila samhället, personer som lever i direkt fattigdom eller deras företrädare deltar.

4.3.4 Kommittén ställer sig positiv till att man inom ramen för fonden kommer att tillhandahålla medel för kostnader för administration, frakt och lagring samt kapacitetsuppbyggnad hos partnerorganisationerna (21). Detta kommer att göra det möjligt att engagera partnerorganisationerna i det faktiska genomförandet av insatser inom ramen för fonden.

4.3.5 Kommittén välkomnar bestämmelsen om att partnerorganisationerna ska få ett tillräckligt kassaflöde för att insatserna ska kunna genomföras korrekt (22).

Bryssel den 14 februari 2013 Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Staffan NILSSON

(1) Main results of the distribution plan in the last years (”De främsta resultaten av distributionsplanen under de senaste åren”) – AGRI C5, möte mellan berörda parter – den 5 juli 2012, Bryssel, http://ec.europa.eu/agriculture/most-deprived-persons/meetings/05-07-2012/dg-agri-1_en.pdf, s. 9–10.

(2) Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 121/2012 av den 15 februari 2012.

(3) Eurostats pressmeddelande nr 171/2012 av den 3 december 2012.

(4) EUT C 84, 17.3.2011, s. 49–52 och EUT C 43, 15.2.2012, s. 94–97.

(5) EUT C 11, 15.1.2013, s. 16–20, EUT C 44, 15.2.2013, s. 28–35, EUT C 44, 15.2.2013, s. 36–43, EUT C 44, 15.2.2013, s. 44–48, EUT C 44, 15.2.2013, s. 53–58.

(6) Artikel 25.1 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna.

(7) Se bland annat artikel 2 i EU-fördraget och artikel 34.3 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna.

(8) Se artikel 2 i EU-fördraget.

(9) Se punkterna 3 och 42 i inledningen till kommissionens förslag.

(10) European food aid programme for the most deprived persons in the EU (”Den europeiska ordningen för utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen”), AGRI C.5, möte mellan berörda parter, den 5 juli 2012, Bryssel, http://ec.europa.eu/agriculture/most-deprived-persons/meetings/05-07-2012/dg-agri-2_en.pdf, s. 12.

(11) Belgien, Bulgarien, Tjeckien, Estland, Irland, Grekland, Spanien, Frankrike, Italien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Ungern, Malta, Polen, Portugal, Rumänien, Slovenien, Slovakien, Finland.

(12) MEMO/12/800 av den 24 oktober 2012, ”Fattigdom: kommissionen föreslår en ny fond för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt – vanliga frågor”, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-12-800_sv.htm.

(13) EUT C 104, 2.4.2011, s. 44-46, punkt 22 i yttrandet.

(14) Se artikel 18 och artikel 19 i kommissionens förslag.

(15) Se artikel 21.3 i kommissionens förslag.

(16) Se artikel 4.2 och artikel 7.1 i kommissionens förslag.

(17) Se t.ex. artikel 23 i kommissionens förslag.

(18) Se artikel 32. 4 i kommissionens förslag.

(19) Se artikel 10 i kommissionens förslag.

(20) Se artikel 7. 2 i kommissionens förslag.

(21) Se artikel 24. 1c och artikel 25. 2 i kommissionens förslag.

(22) Se artikel 39 och artikel 41 i kommissionens förslag.