Yttrande över en översyn av fördraget om Europeiska unionen och av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (Föredragande: Jordi Pujol i Soley) (96/C 100/01)

FÖRORD

Regionkommittén har föresatt sig att bidra till den omfattande proceduren att reformera Fördraget om Europeiska unionen som just skall ta sin början.

Denna preliminära rapport som innehåller de riktlinjer som hittills har antagits kommer att överlämnas till Europaparlamentet, ministerrådet, Europeiska kommissionen och reflektionsgruppen. Målet med denna rapport är att Regionkommittén mycket snabbt skall kunna inleda den institutionella dialog som krävs för att den skall kunna sätta sin politiska prägel på arbetet med regeringskonferensen 1996.

Regionkommitténs församling kommer att kunna ta del av resultaten av denna dialog mellan institutionerna under hela den tid som arbetet med den institutionella reformen pågår.

Med början i juli kommer en rapport att utarbetas över de framsteg som gjorts i riktning mot en positiv dynamik i relationerna med Europaparlamentet och de övriga institutionerna. Denna sammanställning är inget slutligt dokument utan en utgångspunkt.

Regionkommittén ber Europaparlamentet och de övriga institutionerna att de delger Regionkommittén de förslag som de avser att lägga fram under regeringskonferensen och som skulle kunna erhålla Regionkommitténs stöd.

A. MOTIVERING

Reformen av Maastrichtfördraget

Maastrichtfördraget utgör ett nytt steg i den europeiska integrationsprocessen. Samtidigt som fördraget föreskriver nya verksamhetsområden för unionen och en förstärkning av vissa av dess nuvarande områden föreslås en reform av det institutionella systemet som avser att stärka dess effektivitet och demokratiska legitimitet.

I detta hänseende - och för första gången i en europeisk författningstext - införs mekanismer för ett regionalt deltagande i definitionen av unionens politik och dessa mekanismer utvidgas även till de lokala organen. Genom att subsidiariteten skrivs in som en grundläggande princip begränsas unionens verksamhet till de områden som av effektivitetsskäl kräver beslut på överstatlig nivå. Detta leder till att det upprättas en union enligt fördragets artikel A, 2:a stycket: "där besluten skall fattas så nära medborgarna som möjligt".

Det fastslås i fördragets artikel N att en regeringskonferens som skall diskutera ändringar av vissa av fördragets bestämmelser skall äga rum under 1996. Medvetandet om att det krävs ett nytänkande i fråga om fördragets föreskrifter och den omfattande förändring som unionen genomgår - särskilt då den ständigt utvidgas och inlemmar fler medlemmar - avspeglas således och det är tillrådligt att föreskriva att reformen av fördragets föreskrifter äger rum under en kort tidsperiod.

Europeiska rådet på Korfu enades i juni 1994 om att inrätta en förberedande reflektionsgrupp inför regeringskonferensen 1996 och bad kommissionen, parlamentet samt övriga institutioner och organ inom gemenskapens institutionella struktur att utarbeta rapporter och framföra sina kommentarer till reflektionsgruppen.

Regionkommitten anser att den i egenskap av organ för de europeiska regionala och lokala organen bör bidraga till reformen av fördraget på de områden som faller under dess ansvarsfält och att dess bidrag analyseras längre fram.

Områden för kommitténs förslag

Regionkommitténs sammansättning och uppdrag inskränker dess funktion till de regionala och lokala områdena. Kommitténs erfarenheter och dess bidrag från de regionala och lokala organen som den består av inskränker sig således till den politik som unionen för på olika områden och som påverkar de regionala och lokala myndigheternas ansvarsområden och intressen. Självfallet omfattas även de institutionella kanaler som föreskrivs i själva Maastrichtfördraget för att garantera att nämnda nivåer deltar i den europeiska beslutsprocessen.

Kommittén är ett organ som nyligen upprättats inom Europeiska unionens institutionella struktur och saknar därför den stora erfarenhet som parlamentet, kommissionen och rådet har. Regionkommitténs deltagande i reformprocessen, såsom en erforderlig instans, omnämns dessutom inte i fördraget.

Ambitionerna med reformen är föremål för diskussion. Vissa institutioner lutar åt att dra fördel av regeringskonferensen för att genomföra en grundläggande ändring av fördraget för att stärka en union som avser att inlemma fler än tjugo medlemmar. Staterna tycks för sin del föredra att inrikta sig på de aspekter som uttryckligen rör själva fördraget och på kompletterande ändringar, som grundar sig på de senaste årens erfarenheter, för att förbättra funktionen hos unionens institutioner.

Regionkommittén - som utgör en nödvändig pelare för den demokratiska legitimiteten - bör stödja de ändringar som leder till förbättringar av systemets funktion och även stödja de ändringar som möjliggör en anpassning av systemet till en utvidgad union. Regionkommitténs sammansättning och politiska uppdrag ger den möjlighet att uttala sig om reformen av fördraget i dess helhet då den deltar som ständig medlem i reflektionsgruppens överläggningar och senare även i regeringskonferensen. Denna rapport och dess beslut, som avges på grundval av rätten att yttra sig på eget initiativ enligt artikel 198c, 4:e stycket, utgör kommitténs särskilda bidrag till reformprocessen och det är tillrådligt att rapporten inriktar sig på de aspekter som direkt berör kommittén.

Fördraget utgör dessutom en mycket stark grund för att kräva en förbättring av det regionala och lokala deltagandet i unionen. Det påpekas i artikel N att denna reform kommer att ske i enlighet med de mål som anges i artiklarna A och B. I artikel A, 2:a stycket, fastställs skapandet av en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken som ett av dessa mål. Besluten skall i denna union fattas så nära medborgarna som möjligt. Det är därför uppenbart att filosofin som skall inspirera reformen bör omfatta ett fördjupande och en förbättring av mekanismerna för det regionala och lokala deltagandet och en formulering av subsidiaritetsprincipen.

Regionkommitten begränsar av dessa skäl detta reformförslag till att omfatta följande aspekter av fördraget:

- Subsidiaritetsprincipen,

- Möjligheten att väcka talan vid domstolen mot institutionernas rättsakter,

- Regionkommittén.

Således föreslås att stärka elementen för de regionala och lokala organens deltagande på unionens olika politiska områden och att fundera över att stärka begreppet "europeiskt medborgarskap" samt samarbetet i rättsliga och inrikes frågor.

Subsidiaritetsprincipen

Subsidiaritetsprincipen innebär att offentliga myndigheter inte skall ingripa om medborgarna själva kan agera på ett effektivt sätt. Det görs även en rangordning av de offentliga myndigheterna, i den bemärkelsen att de högre myndighetsnivåerna enbart skall ingripa om de lägre myndighetsnivåerna inte kan agera på ett tillfredsställande sätt. Subsidiariteten i allmänhet - och den europeiska uppbyggnadsprocessen i synnerhet - stärker:

- den demokratiska legitimiteten, eftersom skapandet av en europeisk centralmakt som är avskärmad från medborgarna undviks. Unionens närhet till medborgarna är en av den demokratiska legitimitetens grundläggande beståndsdelar;

- öppenheten, eftersom en tydlig ansvarsfördelning mellan de olika offentliga myndighetsnivåerna gynnas, vilket sålunda underlättar för medborgaren att se vilken myndighet som har ett visst ansvar;

- effektiviteten, eftersom det antas att makten utövas på lämpligaste nivå.

Regionkommitten uppskattar införandet av subsidiaritetsprincipen i Maastrichtfördraget genom att på nytt framföra sina medlemmars åsikter samt de åsikter som framförts av Assembly of European Regions och Council of European Municipalities and Regions. Regionkommittén beklagar dock att subsidiaritetsprincipen, såsom den formuleras i EU-fördragets artikel 3b, begränsas till att endast omfatta ansvarsfördelningen mellan unionen och staterna.

Regionkommittén anser att subsidiaritetsprincipen bör analyseras både vad beträffar dess formulering i fördraget och dess tillämpning genom att i förväg kontrollera den nya bestämmelsen, utvärdera bestämmelsen som trätt i kraft, analysera lämpligheten i att införa nya politiska bestämmelser eller rättsakter med beaktande av subsidiaritetsprincipen och i efterhand låta EU-domstolen utföra en kontroll. Det tycks vara nödvändigt att särskilt stärka Regionkommitténs deltagande i kontrollen av hur subsidiaritetsprincipen tillämpas och detta bör ske i nära samarbete med kommissionens arbete på detta område.

Detta yttrande och dess beslut (bilaga) begränsas dock till reformen av fördraget och därför skall endast de aspekter som kräver författningsmässiga ändringar behandlas. Kommittén kommer att vidta åtgärder inom ramen för utskottet för institutionella frågor. Den tar även särskild hänsyn till det beslut som godkändes av plenum den 15 november 1995 samt till det tilläggsyttrandet från utskottet "Regional utveckling - Ekonomisk utveckling - Finansiella frågor på lokalt och regionalt plan" om "Tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i Europeiska unionen", som även syftar till att det görs framsteg i de frågor som rör tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Detta beslut omfattar inte dessa frågor, då de inte omnämns i fördragstexten.

Kommittén bör på konstitutionell nivå föreslå en ny formulering av artikel 3b som innebär att subsidiaritetsprincipen inte enbart omfattar ansvarsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna utan även kompetens- och ansvarsfördelningen mellan Europeiska unionens samtliga myndighetsnivåer. Kommittén bör således kräva lämpliga mekanismer för att kunna väcka talan hos domstolen mot överträdelser av subsidiaritetsprincipen som påverkar de regionala och lokala organens befogenheter.

Införandet av förteckningar över unionens och medlemsstaternas ansvarsområden kommer att underlätta tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Regionkommittén uppmanar därför unionens institutioner att starta överläggningar med avseende på översynen av fördraget, för att upprätta en tydlig ansvarsfördelning mellan unionen och staterna. Kommittén uppmanar även staterna att tillämpa subsidiaritetsprincipen på det nationella planet gentemot de regionala och lokala organen.

Systemet för att väcka talan vid domstolen

Kommissionen, rådet och medlemsstaterna har i gemenskapens system rätt att själva väcka talan för att häva beslut. Parlamentet och Europeiska centralbanken ges även en begränsad rätt att bevaka sina rättigheter. Övriga fysiska och juridiska personer måste påvisa att beslutet berör denne direkt och personligen, vilket i praktiken gäller rättsakter som riktar sig mot en konkret person, såsom en bot, annars är detta mycket svårt att bevisa. Detta system tillämpas med vissa undantag även vad beträffar rätten att väcka talan vid underlåtenhet att fatta beslut, vilket sker när unionens institutioner avstår från att agera, i strid mot fördragen.

Regionkommittén och dess medlemmar har en mycket svag ställning i denna struktur. Subsidiaritetsprincipens beskaffenhet och frånvaron av direkta påföljder gör det omöjligt att väcka talan mot beslut som fattats av unionens institutioner, och som strider mot nämnda princip, om den som väcker talan måste påvisa att denne har påverkats direkt och personligen. Kommittén och dess medlemmar befinner sig därför i en försvarslös situation vilket strider mot gemenskapsrättens anda.

Regionkommittén bedömer det därför vara nödvändigt att föreslå att kommittén ges samma rättigheter som parlamentet och Europeiska centralbanken att väcka talan mot ogiltiga rättshandlingar, vilket regleras i EG-fördragets artikel 173, och även i det fall då subsidiaritetsprincipen skall försvaras. Detta skulle möjliggöra att väcka talan mot de bestämmelser som strider mot subsidiaritetsprincipen eller på annat sätt skadar de åligganden och befogenheter som Regionkommittén och dess medlemmar åtnjuter.

Unionens lagstiftande verksamhet påverkar i synnerhet regioner med lagstiftande befogenheter. Kommittén föreslår att dessa regioner tillerkänns rätten att på eget initiativ bevaka sina rättigheter.

Vad beträffar rätten att väcka talan vid underlåtenhet att fatta beslut, som regleras i EG-fördragets artikel 175, bedömer kommittén det vara nödvändigt att kommittén tillerkänns samma rättighet att väcka talan som föreskrivs för institutionerna. Om Regionkommittén omvandlas till institution skulle problemet i det här fallet lösas utan att artikel 173 behöver ändras.

Regionkommittén

Maastrichtfördraget avsåg för första gången att ge de regionala och lokala organen en rådgivande funktion i Europeiska unionens beslutsprocess. Detta motsvarades av att Regionkommittén upprättades då den genom sin sammansättning och sina åligganden bidrar till att unionen kommer närmare medborgarna och att unionens demokratiska legitimitet följaktligen stärks. Dessa båda mål omnämns som två av fördragets grundläggande mål.

Regionkommitténs medlemmar bidrar genom sina yttranden som överlämnas till rådet och kommissionen till att förbättra gemenskapslagstiftningen då de framför de organs åsikter som på många områden ansvarar för verkställandet av unionens bestämmelser. Den europeiska politikens effektivitet höjs utan tvivel tack vare detta. Samtidigt möjliggör detta deltagande, ur vilket ett konstant och detaljerat informationsflöde härleds, för de regionala och lokala organen att påverka Europapolitiken i respektive medlemsstat.

Kommitténs ställning i den institutionella strukturen och dess deltagande i beslutsprocessen ger den dock ej möjlighet att på ett tillfredsställande sätt planera sina bidrag som genom Regionkommitténs sammansättning leder till att den demokratiska legitimiteten stärks och att unionen kommer närmare sina medborgare.

Kommittén anser att dess ställning och befogenheter måste stärkas på följande områden:

- Institutionell ställning

EU-fördragets artikel 4 beskriver Regionkommittén som ett organ med rådgivande uppgifter som bistår rådet och kommissionen.

De regionala och lokala organens beskaffenhet och politiska legitimitet, deras avgörande och allmänna bidrag till den europeiska integrationsprocessen och deras roll - enligt subsidiaritetsprincipen - som två av de nivåer mellan vilka den politiska makten i unionen fördelas, kräver att kommittén, som förenar och representerar dessa nivåer inom unionen, skall tillerkännas institutionell rang.

Kommittén bör för övrigt kunna få utarbeta sin arbetsordning utan att denna skall godkännas av ministerrådet.

- Sammansättning

Enligt EU-fördragets artikel 198a består kommittén av representanter för de regionala och lokala organen. Det är tillrådligt att kommittémedlemmarnas mandat och politiska legitimitet uttrycks på ett tydligare sätt liksom det faktum att de utsetts på förslag från de organ som de representerar med tanke på den demokratiska legitimitet som kommittén garanterar.

- Struktur

Regionkommittén kommer att kunna bygga upp och organisera sitt arbete i enlighet med sin struktur och sina mål.

- Organisatorisk och budgetmässig självständighet

Regionkommittén bör kunna lita till en egen och oberoende administration och även till en egen budget. Protokollet som bilagts fördraget angående en gemensam organisationsstruktur med Ekonomiska och sociala kommittén bör upphävas, beträffande budgeten bör adekvata beslut fattas. Det är nödvändigt att kommittén garanteras tillräckliga medel för att fylla sin funktion, som kommer att utvidgas i framtiden.

- Ansvarsområden

Maastrichtfördraget ger Regionkommittén en konsultativ funktion för rådets och kommissionens räkning, som gäller enbart de fem områden som fördraget fastställt. Kommittén kan ytterligare utvidga sin funktion tack vare den i fördraget fastlagda rätten att yttra sig på eget initiativ.

Kommittén anser att den konsultativa funktionen bör förstärkas. För kommittén skulle det vara lämpligt att samrådet också sträckte sig till Europaparlamentet. Nödvändigheten av rådfrågning om gemenskapspolitiken skall dessutom utvidgas till gemenskapspolitiken som faller under de regionala och lokala organens kompetensområde i samtliga eller ett betydande antal av medlemsstaterna. Till exempel är det förvånansvärt att Regionkommittén inte konsulteras i frågor som jordbruk, transporter, socialpolitik, teknologisk forskning och utveckling, utvecklingssamarbete, yrkesutbildning, miljöskydd, näringsliv, energi eller konsumentskydd. I tredje hand, utan anspråk på att vilja göra Regionkommitténs yttranden bindande, är det viktigt att deras tyngd i beslutsprocessen ökar och tvingar institutionerna att för kommittén motivera beslut i de fall då rekommendationerna i yttrandet inte följs.

Regionkommittén kräver också att få förbli nära kopplad till utövandet av initiativrätten i samarbete med kommissionen i speciella tillkännagivanden som markerar initiativet, som redan återspeglas i konkreta regler, i lagstiftande program eller vit- och grönböcker där samarbetet naturligtvis begränsas till de frågor som gäller regionala och lokala ansvarsområden.

- Unionens politikområden

Maastrichtfördraget utsträcker unionens handlingsområde till nya sektorer som ofta berör medlemsstaternas regioner och i vissa fall också lokala organ. Samma fenomen återfinns i några av de traditionella politikområdena i gemenskapen.

Kommittén anser i dessa fall att de, utöver den föreskrivna rådgivningen och i enlighet med partnerskapsprincipen, måste erkänna det bidrag till nämnda politikområden som regioner och eventuellt lokala organ kan ge och följaktligen måste deras samarbete inom ramen för unionens åtgärder föreskrivas.

I själva verket måste detta samarbete tillse att dessa unionsinitiativ och -regler som har följdverkningar för regionernas och de lokala organens ekonomi är ordentligt utvärderade innan de tillämpas.

Å andra sidan, för att fördjupa den ekonomiska och sociala sammanhållningen, anser kommittén att det i fördraget måste skrivas in fysisk planering och föreskrifter för att främja samarbete över gränser och mellan de regionala och lokala områdena.

Vidare anser kommittén att det är nödvändigt att det skapas en större samordning av gemenskapspolitiken som har direkt påverkan på städerna, i strikt beaktande av principen om lokalt självstyre, som Europeiska rådets stadga om självständighet handlar om.

För övrigt, som huvudelement i den demokratiska legitimiteten i unionen och det samtidiga närmandet till medborgarna, anser kommittén, grundat på erfarenheter hos medlemmarna, att översynen av fördraget måste utnyttjas till att i gemenskapen fördjupa samarbetet på lagområdet och inre angelägenheter - den tredje pelaren - och konkret i rätten till asyl och emigration och för att utveckla konceptet om ett europeiskt medborgarskap som i fördragstexten inkluderar en lista över grundläggande rättigheter.

B. BESLUT

REGIONKOMMITTÉNS yttrande grundar sig på

fördraget om Europeiska unionen, undertecknat i Maastricht, och särskilt fördragets artikel N i förhållande till artiklarna A och B,

Europeiska rådets slutsatser på Korfu i juni 1994 och särskilt de slutsatser som det hänvisas till i det förberedande arbetet med regeringskonferensen 1996,

Regionkommitténs beslut vid dess plenarsammanträde den 15 november 1994, Assembly of European Regions beslut av den 6 september 1990 och den 22 januari 1993 samt Council of European Municipalities and Regions beslut av den 3 december 1992,

de beslut och rapporter om subsidiaritetsprincipen och om Regionkommittén som har godkänts av olika institutioner i Europeiska unionen,

Europarådets stadga om lokalt självstyre,

kommissionens och Europaparlamentets förberedande arbeten i syfte att utarbeta rapporter till reflektionsgruppen och särskilt utkasten till yttrande från parlamentets institutionella utskott.

Regionkommittén anser följande:

Upprättandet av Regionkommittén och införandet av subsidiaritetsprincipen bidrar till att stärka Europeiska unionens demokratiska legitimitet, att unionen kommer närmare sina medborgare, att de regionala och lokala organens roll framhävs i den europeiska uppbyggnaden.

Den verkliga regleringen av nämnda mekanismer i fördraget bör dock förbättras för att möjliggöra för de regionala och lokala organen att deltaga i Europeiska unionen på ett mer effektivt sätt.

Det är nödvändigt att stärka regionernas prägel på vissa politiska områden och införa element som även garanterar principen om kommunalt självstyre.

Regionkommittén beaktar de regionala och lokala organens grundläggande intresse i frågor som rör emigration och asyl. Detta förtydligar och stärker begreppet om ett europeiskt medborgarskap som omnämns i fördraget.

Maastrichtfördraget skall i enlighet med sin artikel N genomgå en översyn under regeringskonferensen 1996. Det har därför beslutats om att upprätta en reflektionsgrupp från och med juni 1995.

Regionkommittén kan och bör bidraga till denna översyn. Det är tillrådligt med hänsyn till kommitténs sammansättning och åligganden att begränsa översynen till att omfatta förbättringar av mekanismerna för det regionala och lokala deltagandet i fördraget.

Regionkommittén begär följande:

1. De regionala och lokala organen bör uttryckligen omnämnas i formuleringen av subsidiaritetsprincipen i EU-fördragets artikel 3b. Regionkommittén föreslår därför att andra stycket formuleras enligt följande:

"På de områden där gemenskapen inte ensam är behörig skall den i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen agera endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna eller av de regionala eller lokala myndigheterna och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan genomföras av gemenskapen."

En tydlig definition av unionens och staternas befogenheter bör upprättas för att underlätta tillämpningen av subsidiaritetsprincipen så att Europeiska unionen agerar enligt de befogenheter som uttryckligen stipulerats i fördraget och respekterar subsidiaritetsprincipen.

2. Det bör föreskrivas att Regionkommittén och de regioner som har lagstiftande makt får rätt att själva väcka talan mot ogiltiga rättshandlingar, och Regionkommittén föreslår en ändring av EU-fördragets artikel 173, 3:e stycket, enligt följande:

"Domstolen skall på samma villkor vara behörig att pröva en talan som Europaparlamentet, ECB eller Regionkommittén väcker för att tillvarata sina rättigheter. Domstolen skall vara behörig att pröva en talan som Regionkommittén väcker med anledning av överträdelse av subsidiaritetsprincipen. Domstolen skall även vara behörig att pröva en talan som de regionala myndigheterna väcker då deras lagstiftande befogenheter inskränkts av en förordning, ett direktiv eller beslut."

3. Det bör föreskrivas att Regionkommittén får rätt att väcka talan mot underlåtenhet att fatta beslut. Detta möjliggörs genom att kommittén erhåller institutionell status utan att EU-fördragets artikel 175, som reglerar denna rätt att väcka talan, behöver ändras. Regionkommittén föreslår att om kommittén inte erhåller institutionell status så bör nämnda artikels första stycke ändras enligt följande:

"Om Europaparlamentet, rådet eller kommissionen i strid mot detta fördrag underlåter att fatta beslut, får medlemsstaterna och gemenskapens övriga institutioner samt Regionkommittén anhängiggöra talan vid domstolen i syfte att få denna överträdelse fastslagen."

4. Regionkommittén bör medges institutionell status och föreslår följaktligen följande ändring av EU-fördragets artikel 4:

"1. De uppgifter som har anförtrotts gemenskapen skall utföras av följande institutioner:

- ett EUROPAPARLAMENT,

- ett RÅD,

- en KOMMISSION,

- en DOMSTOL,

- en REVISIONSRÄTT,

- en REGIONKOMMITTÉ.

Varje institution skall handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats genom detta fördrag.

2. Rådet och kommissionen skall biträdas av en ekonomisk och social kommitté med rådgivande uppgifter."

5. Regionkommitté-medlemmarnas mandat och politiska legitimitet bör uttryckas på ett tydligt sätt och kommittén föreslår därför att EU-fördragets artikel 198a, 1:a stycket, ändras enligt följande:

"En kommitté bestående av representanter som utsetts på förslag av regionala och lokala organ, som är politiskt valda och har ett politiskt ansvar inför en församling som valts i allmänna och direkta val, hädanefter kallad Regionkommittén, upprättas med rådgivande status."

6. Kommitténs makt över sin egen organisation bör stärkas och artikel 198b, andra stycket, bör följaktligen ändras enligt följande:

"Den skall själv fastställa sin arbetsordning."

7. Regionkommittén bör erhålla ett fullständigt organisatoriskt och budgetmässigt självbestämmande i förhållande till Ekonomiska och sociala kommittén. Regionkommittén föreslår följaktligen att protokoll nr 16 om Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén, bilaga till Maastrichtfördraget, upphävs.

8. Kommitténs rådgivande funktion bör stärkas och den föreslår följaktligen:

- att Regionkommittén skall rådfrågas i alla de fall då det föreskrivs att Ekonomiska och sociala kommittén skall rådfrågas, samt även i enlighet med EU-fördragets artikel 130w, 1:a stycket, beträffande utvecklingssamarbete, EU-fördragets artikel 8e, 2:a stycket, beträffande unionsmedborgarskap, och EU-fördragets artikel 94 beträffande stödåtgärder,

- att EEG-fördragets artikel 198c, som ändrats av Maastrichtfördraget, med avseende på den rådgivande funktionen formuleras enligt följande:

"Regionkommittén skall höras av parlamentet, rådet eller kommissionen i de fall som anges i detta fördrag och i alla övriga fall där en av dessa tre institutioner finner det lämpligt.

Om parlamentet, rådet eller kommissionen anser det nödvändigt, skall de utsätta en frist inom vilken kommittén skall avge sitt yttrande; denna får inte understiga en månad från den dag kommitténs ordförande fått meddelande om ärendet.

Efter fristens utgång får saken behandlas även om något yttrande inte föreligger.

Den får på eget initiativ avge ett yttrande i sådana fall där den anser att det är lämpligt.

Kommitténs yttrande med protokoll från överläggningarna skall överlämnas till parlamentet, rådet och kommissionen. Om dessa institutioner har en annan uppfattning än kommitténs yttrande skall de informera den om motiven för deras ställningstagande."

9. Regionkommitten bör kunna samarbeta med kommissionen i fråga om denna institutions initiativrätt och föreslår att följande stycke läggs till artikel 198c:

"Kommittén skall samarbeta med och höras av kommissionen i utarbetandet av lagstiftande program, vit- och grönböcker och i förberedandet av övriga politiska initiativ som faller under de regionala och lokala organens ansvarsområde."

10. Då unionens politik faller under de regionala och eventuellt även de lokala organens ansvarsområde, särskilt vad beträffar den fysiska planeringen, och då det i fördraget föreskrivs ett samarbete med eller deltagande av de statliga myndigheterna, bör detta även omfatta de regionala och lokala myndigheterna.

11. Ett samarbete över gränserna och mellan regioner bör främjas i fördragstexten i syfte att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen. Regionkommittén föreslår därför att följande formulering läggs till EU-fördragets artikel 130a, 2:a stycket:

"Den skall genom sin verksamhet främja samarbetet över gränserna och mellan de regionala och lokala områdena."

12. Fördelen med en större samordning av gemenskapspolitiken som har direkt påverkan på städerna bör skrivas in i fördraget. Principen om lokalt självstyre bör skrivas in i fördraget i enlighet med formuleringen i Europarådets stadga om kommunalt självstyre.

13. Regeringskonferensen bör driva på frågan om att inbegripa rättsliga och inrikes frågor i gemenskapens verksamhet, till fördel för de europeiska medborgarna.

14. Europeiska unionens ansvar och befogenheter bör tydliggöras för medborgarna då fördraget revideras. Det bör ges plats åt en grundläggande text som definierar:

- de europeiska medborgarnas grundläggande rättigheter,

- Europeiska unionens mål,

- Europeiska unionens organ,

- nämnda organs ansvarsområde.

15. Regionkommitténs ordförande får i uppdrag att överlämna detta beslut till parlamentet, rådet, kommissionen och reflektionsgruppen som förbereder regeringskonferensen.

Bryssel den 21 april 1995.

Regionkommitténs ordförande

Jacques BLANC

BILAGA

Tilläggsyttrande från Regionkommittén om "Tillämpningen av subsidiaritetsprincipen inom Europeiska unionen"

Den 27 september 1994 beslutade Regionkommittén i enlighet med artikel 9 i den interna förordningen att bereda ett tilläggsyttrande om tillämpningen av subsidiaritetsprincipen inom Europeiska unionen.

Utskott 1 - Regional utveckling - Ekonomisk utveckling - Finansiella frågor på lokalt och regionalt plan - som inom kommittén ansvarar för beredningen av ärenden inom detta område, antog följande tilläggsyttrande den 17 mars 1995. Föredragande var Manuel Fraga Iribarne och Gerhard Gebauer.

Detta tilläggsyttrande biläggs Regionkommitténs yttrande (dok. CdR 136/95) om översynen av Maastrichtfördraget och Romfördraget, antaget under den sjunde plenarsessionen (sammanträdet den 21 april 1995).

REGIONKOMMITTÉNS yttrande grundar sig på:

- artiklarna A och B i Fördraget om Europeiska unionen, undertecknat i Maastricht den 7 februari 1992, och artikel 3b i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, inlemmat i Fördraget om Europeiska unionen,

- de resolutioner och rapporter antagna av Europeiska unionens olika institutioner, och då särskilt den interinstitutionella överenskommelsen av den 25 oktober 1993 mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen,

- resolutioner från the Assembly of European Regions (ARE) daterade den 6 september 1990 och den 22 januari 1993 och från the Council of European Municipalities and Regions (CEMR) daterad den 3 december 1992,

- utkastet till resolution om subsidiaritetsprincipen framlagt av Regionkommitténs specialutskott för institutionella frågor.

A. Subsidiaritetsprincipen (såsom den definierats i inledningen av artiklarna A och B i Fördraget om Europeiska unionen, dvs att beslut skall fattas så nära medborgaren som möjligt) skall tjäna som en grundprincip vid beslutsfattande och tillämpning av politik inom gemenskapen. Detta innebär att unionens institutioner måste anpassa sina handlingar till denna princip såtillvida att medlemsstaternas nationella politiska och administrativa strukturer respekteras.

B. Parallellt med den europeiska integrationsprocessen har medlemsstaterna genomgått radikala förändringar vad gäller den geografiska maktfördelningen. I vissa länder har detta skett i form av en federal eller mycket regionaliserad maktstruktur, i andra länder i form av en ökad tendens till decentralisering.

C. Denna omorganisation av administrativa strukturer måste leda till ett effektivare och mer demokratiskt administrativt system.

D. Vissa medlemsstater tillerkänner i sina konstitutioner landets regioner vissa lagstiftande rättigheter, och ger lokala myndigheter autonomi i utövandet av funktioner som rör dem själva.

E. Gemenskapens institutioner måste i strikt mening respektera Regionkommitténs rättigheter såsom stipuleras i fördraget och Regionkommittén måste ha rätt att försvara dessa rättigheter.

F. Artikel 3b i Romfördraget som definierar subsidiaritetsprincipen som kriterium för maktfördelningen mellan gemenskapen och medlemsstaterna syftar inte bara på statens centrala organ varför artikel 3b måste utvidgas till att även innefatta en särskild hänvisning till regionala och lokala myndigheter.

G. Unionens institutioner, och då särskilt kommissionen, kontrollerar i förväg att ny gemenskapslagstiftning är förenlig med subsidiaritetsprincipen samtidigt som de granskar existerande regelverk och eventuella behov av åtgärder. Regionkommittén och dess medlemmar kan behöva involveras i denna granskning om de berörs av dessa lagar och åtgärder.

H. För att underlätta efterhandsgranskning bör subsidiariteten kunna prövas rättsligt. Det innebär att möjligheten bör finnas att väcka talan vid Europeiska gemenskapens domstol. Regionkommittén måste därför tillerkännas rätten att inför domstolen föra talan i fall som inkräktar på subsidiaritetsprincipen på sätt att det rör antingen kommitténs egna, eller lokala och regionala myndigheters befogenheter.

I. Dessutom erinras om översynen av Fördraget om Europeiska unionen som planeras till 1996 och utarbetandet av en konstitution för den Europeiska unionen.

TILLÄMPNING AV SUBSIDIARITETSPRINCIPEN UNDER BEFINTLIG LAGSTIFTNING

Betydelse och omfattning av subsidiaritetsprincipen

Med hänsyn till ovanstående betonar REGIONKOMMITTÉN

1. att tillämpningen av subsidiaritetsprincipen inom Europeiska unionen är av avgörande betydelse för att öka acceptansen för, och främjandet av den europeiska integrationsprocessen. Införandet och tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i den europeiska integrationsprocessen motverkar centralism, stärker lokala och regionala myndigheters identitet och garanterar att beslut fattas nära medborgarna.

2. att tillämpning av subsidiaritetsprincipen på nationell nivå bidrar till att förstärka nationella kunskaper och administrativa erfarenheter inom ramen för integrationsprocessen och därmed förbättrar kvaliteten på gemenskapens handlingar.

3. att de förhoppningar som satts till subsidiaritetsprincipen inte kommer att infrias om inte principen tillämpas i sin fulla omfattning. Kommittén anser att följande principer måste följas:

- Subsidiaritetsprincipen utgör inte bara ett skydd mot orättfärdiga ingripanden från medlemsstaternas myndigheter utan borgar också för de befogenheter som tillkommer regioner, kommuner och deras samarbetsorgan vad gäller lokala angelägenheter.

- Tillämpningen av subsidiaritetsprincipen måste utsträckas till alla områden där gemenskapens organ verkar. Förutom juridiska aspekter bör i detta avseende också nämnas utvecklingen av gemenskapspolitik, finansieringsbidrag från EU samt slutförandet av den inre marknaden.

- Tillämpningen av subsidiaritetsprincipen måste gälla alla faser av gemenskapens aktiviteter. Detta gäller, förutom lagstiftning, särskilt den administrativa tillämpningen av gemenskapens politik och kontrollen av olika aktiviteter. I detta sammanhang krävs att EU enligt subsidiaritetsprincipen respekterar medlemsstaternas nationella politiska och administrativa strukturer.

- Tillämpningen av subsidiaritetsprincipen inom EU:s organ måste vara öppen, dvs överskådlig och kontrollerbar.

- tillämpningen av subsidiaritetsprincipen får inte begränsas till de gemensamma organens framtida aktiviteter utan skall också inbegripa befintlig lagstiftning.

Praktisk tillämpning av subsidiaritetsprincipen

REGIONKOMMITTÉN

4. noterar med tillfredsställelse det helhetskoncept om tillämpningen av artikel 3b i Fördraget om Europeiska unionen som Europeiska rådet antog i Edinburgh. Kommittén vill framhäva att de riktlinjer som fastställts i konceptet utgör en lämplig grund som kan komma att behöva byggas på om det visar sig behövligt, och då i samråd med Regionkommittén.

5. noterar med tillfredsställelse kommissionens åtagande att grunda alla sina lagförslag på subsidiaritetsprincipen och att i sina redogörelser i Europeiska gemenskapernas officiella tidning också inkludera sina motiveringar. Kommittén förväntar sig också att EU:s organ i varje fall kontrollerar ifall något av dess uppställda mål inte kan tillfredsställas av medlemstaterna eller deras lokala och regionala myndigheter.

6. föreslår att kommissionen i framtiden inbegriper en uppskattning av konsekvenserna av föreslagna åtgärder i sin motivering för följsamhet med subsidiaritetsprincipen. Regionkommittén anser att ett övervägande av ekonomiska och administrativa konsekvenser av gemensamma åtgärder vis-à-vis regionala och lokala myndigheter är ett viktigt kriterium för proportionaliteten mellan gemenskapens åtgärd och fördragets mål enligt artikel 3b, tredje stycket i EU-fördraget.

7. föreslår omedelbart kommissionen att inte betrakta översynen av lagstiftningen som en rutinmässig förenkling utan att verkligen se till att subsidiaritetsprincipen tillämpas generellt.

8. anser att kontrollen av efterlydnad av subsidiaritetsprincipen är en av dess huvudsakliga uppgifter. Den föreslår kommissionen och rådet att i detta syfte dra nytta av kommitténs kompetens och expertis genom att överväga följande förslag:

- Regionkommittén bör i framtiden konsulteras beträffande förenligheten med subsidiaritetsprincipen när kommissionen påbörjar förarbetet till sitt årliga lagstiftningsprogram.

- Representanter för lokala och regionala myndigheter att såsom experter vad gäller subsidiaritetsprincipen involveras i förberedelsearbetet för olika förslag.

- Representanter från Regionkommittén bör obligatoriskt engageras i konsultationsprocessen för samtliga kommissionens förslag (grönböcker, vitböcker, konferenser, etc) vad gäller tillämpningen av subsidiaritetsprincipen.

- Regionkommittén bör ges möjlighet att delta i utarbetandet av kommissionens rapport om subsidiaritetsprincipen riktad till Europeiska rådet. Regionkommitténs yttrande bör biläggas kommissionens rapport. Regionkommittén beklagar härvid att den inte 1994 deltog i utarbetandet av kommissionens första årliga rapport om subsidiaritetsprincipen.

FÖRSLAG OM FRAMTIDA ÄNDRINGAR AV BEFINTLIGA VILLKOR I FÖRDRAGET OM UPPRÄTTANDET AV EUROPEISKA GEMENSKAPEN

Omformulering av artikel 3b, andra stycket, i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen

REGIONKOMMITTÉN

9. anser det vara nödvändigt att inlemma en uttrycklig hänvisning till lokala och regionala myndigheter i artikel 3, andra stycket, i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen för att subsidiaritetsprincipen skall täcka samtliga maktnivåer (lokal-regional-nationell-gemenskaplig) och inte bara förhållandet mellan gemenskapen och dess medlemsstater.

10. föreslår därför att artikel 3b skall lyda som följer:

"(...)På de områden där gemenskapen inte är ensam behörig skall den i överensstämmelse med närhetsprincipen vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås vare sig av medlemsstaterna eller av de lokala eller regionala myndigheterna och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på gemenskapsnivå. (...)".

Deltagande av Regionkommittén eller lokala eller regionala myndigheter i mekanismerna för förgranskning av förenlighet med subsidiaritetsprincipen

REGIONKOMMITTÉN

11. anser, i subsidiaritetsprincipens anda, att makt när den delas mellan gemenskapen och medlemsstaterna skall utövas på en så decentraliserad nivå som möjligt, med beaktande av regionala och lokala myndigheters befogenheter såväl som av medlemsstaternas politiska och administrativa strukturer samtidigt som kriteria för effektivitet och ekonomisk hushållning skall uppfyllas.

12. påpekar att även om tillämpningen av subsidiaritetsprincipen är uppenbar i vissa av de nya delade befogenheterna i gemenskaperna, som t ex utbildning (art. 126 i fördraget), yrkesutbildning (art. 127), folkhälsa (art. 129) och kultur (art. 128), och är klart påvisbar i andra områden såsom industri (art. 130), forskning och teknisk utveckling (art. 130f-p), miljö (art. 130r-t), utvecklingsamarbete (art. 130u-y) samt konsumentskydd (art. 129a), så råder det inget tvivel om att principen, på grund av sin "horisontella" natur såsom det framgår i artikel 3b, troligen kommer att åberopas i vilket som helst annat sammanhang vad gäller fördraget, t ex politik beträffande jordbruksstruktur, transport, ekonomi och utvecklingsbidrag.

13. konstaterar därför att det är omöjligt att i förväg avgöra på vilka områden subsidiaritetsprincipen bör tillämpas i första hand. Det är också omöjligt att avgöra på vilken nivå - lokal, regional, nationell eller gemenskaplig - befogenheterna bör ligga för dessa olika områden.

14. anser till följd av ovanstående att subsidiaritetsprincipen för en korrekt tillämpning bör prövas från fall till fall, utan någon förbestämning av tillämpningsnivå. Denna uppgift faller i första hand på kommissionen som enligt gemenskapens balanserade institutionella system ansvarar för att de mål och uppgifter som ställts upp i fördraget verkställs. Detta prövningsansvar skall dock inte endast ligga hos kommissionen; Regionkommittén likaväl som lokala och regionala myndigheter, vilkas befogenheter direkt påverkas av föreslagen lagstiftning eller åtgärd, måste också medverka.

15. anser därför att ett system bör upprättas där Regionkommittén och dess medlemmar deltar i förhandsgranskningen av huruvida subsidiaritetsprincipen i olika fall tillämpas korrekt och föreslår därför:

- att kommissionen, såsom avses i den interinstutionella överenskommelsen från Luxemburg den 25 oktober 1993, till kommittén sänder sitt lagstiftningsprogram med framtida förslag som vid första anblicken kan förmodas orsaka diskussioner kring tillämpningen av subsidiaritetsprincipen.

- att specialrapporten om tillämpningen av artikel 3b i fördraget som kommissionen efter Edinburgh-mötet åtagit sig att lägga fram för rådet och Europaparlamentet också bör läggas fram för Regionkommittén, som för övrigt bör få delta i de allmänna debatter om rapporten som Europaparlamentet skall organisera.

- att Regionkommittén i förväg granskar förenligheten med subsidiaritetsprincipen i varje gemenskapslig rättsakt eller antagen åtgärd inom något nytt område.

- att tillämpningen av artikel 198c, första stycket, utökas till att innefatta alla fall där tvivel föreligger om att subsidiaritetsprincipen tillämpas korrekt.

- att Regionkommittén utnyttjar möjligheten att enligt artikel 198c, fjärde stycket, avge yttranden på eget initiativ när den anser att subsidiaritetsprincipen har kränkts.

16. påpekar också att Fördraget om Europeiska unionen ger kommissionen initiativrätt och uppmanar därmed denna institution att innan den lägger fram lagförslag konsultera inte bara medlemstaterna, utan också berörd myndighet på lokal eller regional nivå samt Regionkommittén beträffande de aspekter i förslaget som rör subsidiaritetsprincipen.

17. understryker nödvändigheten av att alla kommissionens förslag innehåller en deklaration om att lagutkastet är förenligt med subsidiaritetsprincipen.

18. anser vidare att varje ändring av kommissionens förslag som görs av Europaparlamentet eller rådet, och som innebär en ändring av gemenskapens verksamhetsområde, också skall innehålla en deklaration om att subsidiaritetsprincipen tillgodoses.

Deltagande av lokala och regionala myndigheter och av Regionkommittén i lagprocessen beträffande kontrollen av förenlighet med subsidiaritetsprincipen

REGIONKOMMITTÉN

19. är medveten om svårigheterna i att underställa tillämpningen av subsidiaritetsprincipen en juridisk kontroll för att fastställa vilken myndighetsnivå - gemenskaplig, nationell, regional eller lokal - som är mest lämplig att angripa ett visst problem.

20. påpekar icke desto mindre att EU-fördraget till fullo erkänner den juridiska karaktären hos subsidiaritetsprincipen och att den därför, i enlighet med artikel L i EU-fördraget, faller under domstolens jurisdiktion.

21. uppmärksammar att tre olika typer av talan kan väckas inför domstolen i syfte att pröva huruvida gemenskapens lagstiftning är förenlig med subsidiaritetsprincipen:

- I första hand kan talan grunda sig på att man enligt artikel 173 i Fördraget om Europeiska gemenskapen försöker ogiltigförklara en rättsakt såsom överträdelse av den nya artikeln 3b. Sådan talan kan, i enlighet med artikel 173 i nämnda fördrag, väckas av endera "privilegierade sökande" (medlemsstater, institutioner) eller av "vanliga sökande" (fysiska eller juridiska personer som berörs direkt och individuellt).

- I andra hand kan talan grunda sig på artikel 175 i fördraget. Detta gäller de fall då en institution genom passivitet inte efterföljer den nya artikeln 3b och därmed bryter mot fördraget.

- I tredje hand kan domstolen enligt artikel 177 i fördraget meddela förhandsavgörande beträffande giltigheten av en rättsakt som beslutats av gemenskapens institutioner.

22. påpekar i detta sammanhang att benämningen "juridisk person" i artikel 173, andra stycket, i Romfördraget som tillerkänns rätten att väcka talan mot ett beslut som riktar sig mot, eller som direkt och individuellt berör personen själv, även innefattar regioner och lokala myndigheter.

23. påpekar icke desto mindre att regionala och lokala myndigheter under nuvarande juridiska villkor inte kan väcka talan enligt artikel 173 om överträdelse av subsidiaritetsprincipen.

24. anser att det, för att ohållbara situationer som bryter mot andan i gemenskapens lagstiftning inte skall uppstå, är nödvändigt att ge Regionkommittén rätt att väcka talan vid domstolen mot överträdelser mot artikel 3b i de fall överträdelsen inkräktar på dess egna eller lokala och regionala myndigheters intressen. Regionkommittén föreslår därför att artiklarna 173 och 175 i Romfördraget ändras enligt följande:

- Artikel 173:

"Domstolen skall granska lagenligheten av de rättsakter som antas av Europaparlamentet och rådet gemensamt, av rådet, av kommissionen eller av ECB och som inte är rekommendationer och yttranden, samt sådana rättsakter som antas av Europaparlamentet och som skall ha rättsverkan i förhållande till tredje man.

För detta ändamål skall domstolen vara behörig att pröva talan som väcks av en medlemsstat, av rådet eller av kommissionen rörande bristande behörighet, åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, åsidosättande av detta fördrag eller av någon rättsregel som gäller dess tillämpning eller rörande missbruk.

Domstolen skall på samma villkor vara behörig att pröva en talan som Europaparlamentet, Regionkommittén eller ECB väcker för att tillvarata sina rättigheter. (...)"

- Artikel 175:

"Om Europaparlamentet, rådet, kommissionen eller Regionkommittén i strid med detta fördrag underlåter att vidta åtgärder, får medlemsstaterna, gemenskapens övriga institutioner och Regionkommittén väcka talan vid domstolen för att få överträdelsen fastslagen. (...)"

25. påpekar att nästa revision av Fördraget om Europeiska unionen ger tillfälle att, i enlighet med dess artikel N, i fördraget inlemma de ändringar som gör det möjligt att i dess helhet definiera subsidiaritetsprincipen och uppmanar därför Europeiska rådet att inför regeringskonferensen framlägga relevanta kriteria.

26. ger sin ordförande i uppdrag att framlägga denna resolution till rådet, kommissionen och Europaparlamentet.