SV Europeiska unionens officiella tidning C 226/1

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Marknadsbaserade instrument för att skapa en resurseffektiv ekonomi med låga koldioxidutsläpp i EU” (yttrande på eget initiativ)

2014/C 226/01

Föredragande: Martin SIECKER

Medföredragande: Lutz RIBBE

Den 18 september 2013 beslutade Europeiska ekonomiska och sociala kommittén i enlighet med artikel 29.2 i arbetsordningen att utarbeta ett yttrande på eget initiativ om

”Marknadsbaserade instrument för att skapa en resurseffektiv ekonomi med låga koldioxidutsläpp i EU”.

Facksektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 3 mars 2014.

Vid sin 297:e plenarsession den 25–26 mars 2014 (sammanträdet den 25 mars) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 123 röster för, 2 emot och 6 nedlagda röster:

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 Framstegen i övergången till en resurseffektiv ekonomi med låga koldioxidutsläpp har inte varit tillräckligt kraftfulla. Om EU ska kunna uppnå sina mål för 2050 på ett kostnadseffektivt och socialt godtagbart sätt såsom medlemsstaterna har enats om och EESK ställt sig bakom i flera yttranden krävs snabbare framsteg. Detta kan åstadkommas genom en kombination av ett tydligt, effektivt, stabilt och ändamålsenligt regelverk och förutsägbara marknadsbaserade instrument. De mål om minskade koldioxidutsläpp som medlemsstaterna har enats om syftar till att sakta ner resursutarmningen och den globala uppvärmningen och på så sätt avvärja en framtida miljökris. Målet på medellång sikt för att uppnå detta måste omfatta en betydligt större användning av förnybar energi och en väsentligt minskad användning av kol om inte koldioxidavskiljning visar sig vara ett genomförbart och socialt godtagbart alternativ.

1.2 Effekterna av den rådande finansiella och ekonomiska krisen har gjort att energipriserna har hamnat i fokus på grund av de höga energiprisernas konsekvenser för hushållens energikostnader mot bakgrund av åtstramningarna och för industrins konkurrenskraft. Energin betraktas som ett hinder för återhämtningen i stället för som en del av lösningen. Samtidigt som man måste ta itu med dessa verkliga farhågor är det mycket viktigt att i synnerhet energisektorn kan arbeta enligt ett långsiktigt övergångsprogram med ett åtagande om både en tydlig riktning och stabilitet i de olika politiska åtgärderna och de tillhörande stödmekanismerna. Det är viktigt att marknadsbaserade instrument både driver på övergången till en resurseffektiv ekonomi med låga koldioxidutsläpp och stöder den ekonomiska återhämtningen.

1.3 Den miljöinriktade finansreformen syftar till att utnyttja marknadsmekanismer för att hantera negativa externa effekter i samband med användning av naturresurser. Detta sker på ett budgetneutralt sätt genom att man sänker skattetrycket på arbete. Samtidigt tillämpas i den miljöinriktade finansreformen mer systematiskt principen om att förorenaren betalar genom att miljöskadliga subventioner fasas ut och resursanvändning beskattas i högre grad i stället för arbete. På detta sätt kan man korrigera marknadsmisslyckanden, förbättra den ekonomiska effektiviteten, bidra till att utveckla nya industrier som tillhandahåller hållbara och lokala arbetstillfällen, skapa tydliga och förutsebara förutsättningar för miljöinnovativa investeringar och bidra till att återskapa stabila statsfinanser efter konjunkturnedgången genom att skapa ytterligare intäkter.

1.4 Energipriserna har stigit inom alla sektorer. Detta skapar en motreaktion från hushållen och industrin i många medlemsstater. Det behövs grundliga undersökningar för att dels fastställa ursprunget till dessa högre priser (produktion, distribution, skatter), dels avgöra var förnybara energikällor har bidragit till högre elpriser och var de har bidragit till stabila eller lägre priser. Kommittén uppmanar medlemsstaterna att varsamt gå vidare med den miljöinriktade finansreformen, särskilt i kristider, i avvaktan på en mer genomgripande reform av deras skattesystem i sinom tid. Att säkerställa lämpliga koldioxidpriser i EU och därefter på en överenskommen global nivå måste utgöra en central del av denna reform. Kommittén uppmanar kommissionen att göra den miljöinriktade finansreformen till en integrerad och permanent del av den europeiska planeringsterminen, med särskild tonvikt på att uppmuntra energieffektivitet.

1.5 Utnyttjandet av marknadsbaserade instrument i EU är i dag inte tillräckligt enhetligt och konsekvent. EU:s medlemsstater utnyttjar inte fullt ut de möjligheter som övergången till en koldioxidsnål ekonomi erbjuder när det gäller innovation och modernisering av industrin och ökad sysselsättning. Bilindustrin är ett bra exempel på hur man har lyckats uppnå målet om att minska användningen av kolvätebränslen med hjälp av den rätta kombinationen av rättsliga och marknadsbaserade instrument. Vi behöver stärka och förbättra de marknadsbaserade instrumenten på ett sätt som skickar en stark signal till marknaderna. Kommittén uppmanar medlemsstaterna att följa efter och genomföra de principer om bästa praxis som nyligen antogs i kommissionens meddelande om interna energimarknader och tillhörande riktlinjer (1). Det råder inga tvivel om att fullbordandet av en inre marknad för energi skulle undanröja de stora prisskillnaderna mellan medlemsstaterna. Dessutom skulle fullbordandet av mellanstatliga energinät leda till minskade kostnader för övergången till förnybar energi genom att tillgången till reservkraftverk skulle öka.

1.6 Förutom inom politiken på energiområdet kan marknadsbaserade instrument dessutom användas inom andra strategier för att effektivisera användningen av naturresurser och minska koldioxidutsläppen, t.ex. återvinning, hållbarare avfallshantering och hållbarare jordbruk.

1.7 Miljöskattereformen främjar en förskjutning av skattebördan från arbete till resursanvändning, för att på så sätt göra det lättare att bevara befintliga arbetstillfällen och skapa nya inom en rad ekonomiska sektorer. Ett alternativ skulle kunna vara att inom vissa sektorer, t.ex. energisektorn, beskatta skadliga koldioxidutsläpp från fossila bränslen och använda intäkterna för att subventionera införandet av ny, renare teknik – t.ex. förnybar energi – och energieffektivitet. Syftet skulle vara att uppnå en mycket hållbarare energimix, samtidigt som de genomsnittliga energipriserna och energiräkningarna bibehålls på en rimligare nivå. Det kan bidra till budgetkonsolidering med en mindre negativ inverkan på den ekonomiska tillväxten och sysselsättningen än andra direkta eller indirekta skatter. Kommissionen bör spela en samordnande och pådrivande roll när det gäller att främja miljöskattereformen.

1.8 Kommittén anser att det är oacceptabelt att omotiverad miljöskadlig verksamhet fortfarande subventioneras inom EU, både direkt genom offentliga budgetar och indirekt som ”externa kostnader” som inte internaliseras i produktpriserna eftersom principen att förorenaren betalar inte tillämpas i tillräcklig utsträckning. Sådana stöd leder till snedvridna marknadssignaler och hindrar övergången till en resurseffektiv ekonomi med låga koldioxidutsläpp. EU har i flera år arbetat för en utfasning av miljöskadliga subventioner och en internalisering av externa kostnader. Med tanke på EU:s målsättning att avskaffa sådana subventioner senast 2020 är kommittén bekymrad över bristen på tillräckliga åtgärder. Kommittén uppmanar medlemsstaterna att ta fram kartläggningar och handlingsplaner för att avskaffa miljöskadliga subventioner i enlighet med målet. Kommissionen bör vara den samordnande och pådrivande aktören på detta område, exempelvis genom att inkludera frågan i den europeiska planeringsterminen.

1.9 Solenergi och vindkraft har betydligt lägre miljöpåverkan än energi från fossila bränslen. De bästa formerna av ren energiproduktion tar hänsyn till sociala och miljörelaterade intressen och till kommande generationers behov, håller kvar inhemsk produktion och minskar beroendet av importerad energi samtidigt som nya arbetstillfällen skapas. Ren energi kan dock inte konkurrera på lika villkor på marknaden eftersom fossilbaserad energi och kärnkraft subventioneras (både direkt och indirekt) i större utsträckning än energi från förnybara källor. Ren energi måste ges en rättvis möjlighet att utvecklas. Därför är det ytterst viktigt att skapa lika konkurrensvillkor för energiproduktion.

1.10 Det allmänna målet om en övergång till en koldioxidsnål ekonomi är allmänt godtaget, men tempot i övergången och de valda metoderna är fortfarande föremål för intensiv debatt. Det råder oro för att konjunkturnedgångens och skuldkrisens inverkan på den europeiska ekonomins bärkraft inte beaktas. Man befarar också att påskyndade övergångsåtgärder kommer att skada konkurrenskraften på kort till medellång sikt. Slutligen råder det oenighet om de ekonomiska fördelar som övergångsåtgärderna kommer att medföra och det finns en känsla av att de negativa effekterna förbises. I detta yttrande beaktas dessa farhågor och det erkänns att de kommer att bli föremål för fortlöpande diskussioner. Icke desto mindre uppmanar kommittén EU och dess medlemsstater att i högre grad betona vikten av att förverkliga en framtid med låga koldioxidutsläpp så fort som möjligt.

2. Inledning

2.1 EU-medlemsstaterna har inte vidtagit tillräckligt kraftfulla åtgärder för att anpassa sina ekonomier till klimatförändringarna. Det har förts en omfattande och grundläggande debatt i EU om huruvida det är nödvändigt att anpassa samhället till hållbar utveckling och klimatförändringar. Resultatet blev en överenskommelse om åtgärder för hållbar utveckling, inklusive en miljöanpassning av ekonomin. Denna politiska inriktning bekräftas i flera dokument: strategin för hållbar utveckling från 2001 (reviderad 2006), det sjunde miljöhandlingsprogrammet, flaggskeppsinitiativet ”Ett resurseffektivt Europa” inom ramen för Europa 2020-strategin, färdplanen för ett resurseffektivt Europa och färdplanen för ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt samhälle 2050. Kommittén har i olika yttranden ställt sig bakom denna föresats.

2.2 De senaste fem åren har alla medlemsstater i större eller mindre utsträckning ställts inför utmaningar till följd av bankkrisen och statsskuldskrisen, som båda förvärrats av en ytterst allvarlig ekonomisk nedgång. Utvecklingen av hushållens och industrins energipriser mot bakgrund av åtstramningarna och en global konkurrens med lägre priser har gett upphov till frågor om det sätt på vilket EU:s miljö- och energipolitik genomförs med tanke på dess potentiella negativa följdverkningar. Situationen är kritisk och måste åtgärdas. Marknadsbaserade instrument måste tillämpas på ett sätt som gör att de både bidrar till miljöanpassningen av ekonomin och stöder den ekonomiska återhämtningen.

2.3 Även om debatten delvis har utlösts på grund av klimatförändringarna handlar den också om ekonomin och samhälleliga framsteg. Europa har mycket att vinna på att leda övergången till en inkluderande grön ekonomi. En ny studie från kommissionen bekräftar att den europeiska industrin hittills har behållit sin ställning på världsmarknaden tack vare relativt låga energiintensitetsnivåer och en stor utbredning av förnybar energi (2). Kommittén har framhållit de möjligheter som en koldioxidsnål ekonomi innebär för de nya hållbara affärsmodellerna och den industriella omvandlingen (3). En framgångsrik, snabb övergång är inte bara en utmaning, utan denna miljövänliga ekonomiska modell erbjuder också EU de bästa möjligheterna att förbli en ekonomisk världsmakt. Samtidigt befarar vissa att energipriserna på kort sikt är en av de faktorer som leder till avindustrialisering, och dessa farhågor måste beaktas. Det är i synnerhet energiintensiva industrier som påverkas av låga gaspriser i USA och Ryssland. För de flesta industrisektorer är dock energikostnaderna en mindre betydande faktor för konkurrenskraften än den allmänna produktiviteten och arbetskraftskostnaden. Kommissionen har gjort övergången till en resurseffektiv ekonomi med låga koldioxidutsläpp till en central del i sitt flaggskeppsinitiativ för att främja en starkare industri i Europa (4), men har nu också påpekat att övergången måste ske på ett sätt som beaktar den rådande ekonomiska och politiska verkligheten (5).

2.4 Det är säkert att en övergång till en ekonomi med låga koldioxidutsläpp skulle öka Europas energitrygghet. I dagsläget importerar Europa gas och olja för över 500 miljarder euro, delvis från politiskt instabila regioner. Genom att ersätta bränsleimporten med koldioxidsnål energi som producerats i EU kan man förbättra den europeiska ekonomins motståndskraft och bidra till att bevara värdekedjor i Europa. Om övergången sker i tid, med en smart styrning av förändringstakten och med rätt balans mellan de ekonomiska, ekologiska och sociala intressena, kan den spela en nyckelroll när det gäller att övervinna krisen.

2.5 Övergången får inte ske på bekostnad av Europas konkurrenskraft, och grundförutsättningen är en högre nivå på den ekonomiska verksamheten, med fler företag inom fler sektorer som sysselsätter fler människor. I detta sammanhang är det omöjligt att bortse från effekterna av billig energi, främst skiffergas, som har lett till ett uppsving i den amerikanska tillverkningen. EU:s ekonomi är i stort behov av en liknande industriell renässans så att människor kan få arbete igen och skatteintäkterna öka. En del av en sådan uppgång kommer att kräva större säkerhet och lyhördhet gentemot globalt tryck i EU:s energipolitik, samtidigt som man håller fast vid den allmänna agendan för en koldioxidsnål ekonomi.

2.6 EU:s mål är att fram till 2050 minska koldioxidutsläppen med 80–95 % jämfört med 1990. Kommissionen bedömer att man varje år bör investera ytterligare 1,5 % av EU:s BNP i övergången till en koldioxidsnål ekonomi för att detta mål ska kunna uppnås. Om inget görs uppskattar kommissionen kostnaden till 50 miljarder euro per år. För de tiotals miljoner EU-medborgare som för närvarande är arbetslösa eller har drabbats av lägre levnadsstandard är dessa ”framtida kostnader” betydligt mindre verkliga än deras nuvarande svårigheter. Om inte denna uppenbara spänning kan lösas kan kostnaderna i tid och pengar för att uppnå målet bli betydligt högre.

2.7 Ambitioner och olika former av reglering är till största delen bara ord, medan politiska strategier grundar sig på handling. Det har inte vidtagits tillräckliga åtgärder när det gäller målen. Det finns många orsaker till detta: finanskrisen, bristande åtgärder från medlemsstaternas sida, politiska kursändringar i medlemsstaterna och motstånd från olje- och gasindustrin. Utöver detta finns det dock verkliga osäkerheter och anpassningar som orsakas av den oförutsedda inverkan av nya utvecklingstendenser eller händelser, t.ex. den snabba utvecklingen av skiffergas i USA samt olyckan i Fukushima. Den ryckiga politik som detta leder till skapar inte den stabila och förutsägbara ram som behövs. För att fortsätta övergångsprocessen utan dröjsmål måste vi finna en balans mellan politisk flexibilitet och det nödvändiga engagemanget för långsiktiga investeringar och en rad stödjande marknadsbaserade instrument. Detta förutsätter en intensiv dialog mellan alla berörda parter i energikedjan: EU-institutionerna, medlemsstaterna, industrin och allmänheten.

2.8 Liksom alla marknader svarar energimarknaden på prissignaler inom det rådande regelverket. Om energimarknaden inte tillhandahåller den energimix som anges i övergångsplanen är prissignalerna felaktiga. Signalerna kan ändras, men man måste se till att de berörda ekonomiska och sociala aktörerna inte missgynnas allvarligt.

2.9 I samband med övergången till en ekonomi med låga koldioxidutsläpp måste man ta hänsyn till de sociala konsekvenserna, särskilt vad gäller sysselsättningen. Kommissionen har konstaterat att sysselsättningen i den gröna ekonomin har ökat under hela konjunkturnedgången och förväntas förbli tämligen stark. Enbart sektorerna för energieffektivitet och förnybar energi skulle kunna skapa fem miljoner nya arbetstillfällen fram till 2020 (6). En rättvis övergång kräver en aktiv sysselsättningspolitik för att kunna garantera anständiga arbetstillfällen. En viktig faktor för detta är en ekonomisk renässans med tillhörande krav i fråga om energipolitik, infrastruktur och marknader. Konsekvenserna för hushåll med låga inkomster och energipriserna måste övervägas noga. Dessutom avspeglar energipriserna på energimarknaden ofta inte de verkliga kostnaderna för olika energikällor. Till skillnad från kostnaderna för förnybar energi rapporteras en stor del av kostnaderna för konventionell energi inte separat i energipriserna och betalas inte via energiräkningarna. I stället utgör de i form av subventioner en del av statsbudgeten eller döljs i form av de externa kostnaderna för negativa hälso- och miljöeffekter.

2.10 Den komplicerade frågan om energipriser och kostnadernas konsekvenser för både hushåll och industriella förbrukare har behandlats i kommissionens meddelande ”Energipriser och energikostnader i Europa” (7). En av slutsatserna är att de åtgärder som finansieras genom ”den del av priset som består av skatter och avgifter”, som är den priskomponent som ökat mest under de senaste åren, måste tillämpas så kostnadseffektivt som möjligt.

3. Marknadsbaserade instrument

3.1 Allmänna kommentarer

3.1.1 Många EU-rättsakter har utformats för att få till stånd minskade koldioxidutsläpp. Ett regelverk räcker i sig inte för att lösa problemen. Det krävs finansiella och ekonomiska incitament som morot och piska för att stödja övergången. Marknadsbaserade instrument, t.ex. miljöavgifter, utsläppshandel och reformer av subventioner, kan spela en viktig roll i denna process (8).

3.1.2 Dessa instrument kan förändra resultatet av marknadens verksamhet eftersom de förbättrar systemet med prissignaler genom att internalisera externa kostnader, erbjuder mer flexibilitet och stöd för företagen när det gäller att uppnå målen, samt främjar effektivitet och innovation.

3.1.3 EU och medlemsstaterna har tagit fram vissa verktyg, exempelvis miljöskattereformen, utfasning av skadliga subventioner, utsläppshandel, främjande av förnybar energi och miljöanpassad offentlig upphandling. De tillgängliga instrumenten kan i princip fungera som det är tänkt. Problemet är införlivandet i lagstiftningen samt en korrekt tillämpning, kontroll och efterlevnad, och för att lyckas med detta måste medborgarnas stöd säkerställas. Om denna kedja inte är tillräckligt utvecklad finns en verklig risk för att instrumenten inte fungerar ordentligt, vilket gör att resultaten blir undermåliga samtidigt som hushållen och industrin drabbas av överdrivna kostnader. Som ett mått på denna bristande samstämmighet är skillnaderna i energikostnader mellan medlemsstaterna slående.

3.1.4 Om EU vill uppnå sitt mål om låga koldioxidutsläpp måste man påskynda processen och få med sig den allmänna opinionen. Vi måste främja energisparande och ersätta en energiproduktion baserad på fossila bränslen med förnybar energi – två centrala faktorer i övergången till en miljövänlig ekonomi. I övergången från kol till förnybar energi måste man också sörja för reservbränslen och deletapper med användning av t.ex. gas eller kärnkraft. Medlemsstaternas sätt att tillämpa de tillgängliga instrumenten ger inte marknaden tillräckligt starka incitament att skapa bättre resultat. Viktiga instrument såsom miljöskatter används inte i tillräcklig utsträckning. Till stor del beror detta på att den energimix som står till varje medlemsstats förfogande varierar betydligt beroende på geografi, klimat, naturresurser och historia. Medlemsstaternas handlingsplaner för minskade koldioxidutsläpp och deras användning av marknadsbaserade instrument varierar i enlighet med detta.

3.1.5 Kommittén anser att förnybar energi måste ingå i mixen och prioriteras på ett sätt som gör att energipolitiken stöder både den ekonomiska utvecklingen och övergången till en koldioxidsnål ekonomi. Detta oaktat och även om medlemsstaterna har olika förutsättningar vill EESK att de transeuropeiska energinäten ska fullbordas så snart som möjligt. Dessa förbindelser kan ge alla nationella strategier en värdefull extra resurs.

3.1.6 Miljöpolitiken bör vara nära knuten till andra politikområden. Decentraliserad elproduktion i landsbygdsområden kan skapa många nya arbetstillfällen. Genom att knyta miljöpolitiken till regionalpolitiken, med dess olika fonder, kan livskvaliteten på landsbygden förbättras avsevärt.

3.2 Miljöskatter

3.2.1 Tanken med sådana skatter är att sätta ett pris på miljöförstörande ekonomisk verksamhet för att visa de verkliga kostnaderna för produktion och konsumtion som inte avspeglas i marknadspriset, i enlighet med principen om att förorenaren betalar. Detta är till exempel fallet i Polen, där förorenande företag måste bidra till en nationell fond för miljöskydd och vattenförvaltning, och med hjälp av denna fond finansieras incitament för hållbarhetsprogram. Det är medlemsstaterna som har rätt att införa direkta och indirekta skatter i EU. Endast ett begränsat antal medlemsstater har specifika miljöskatter, och det finns ett antal goda exempel (i Finland, Sverige, Danmark, Nederländerna, Tyskland, Storbritannien, Slovenien och Estland). Omfattningen av skatteväxlingen varierar mellan medlemsstaterna. Den sammanlagda summan beräknas till över 25 miljarder euro per år (9).

3.2.2 Trots framgången med miljöskatter i vissa medlemsstater har miljöskattereformen inte levt upp till sin fulla potential när det gäller att få till stånd en bred förändring av skattepolitiken. Det bör betonas att miljöskattereformen erbjuder enorma möjligheter, i synnerhet som en del i åtgärderna för att på nytt öka sysselsättningen. Om kommissionsledamoten Connie Hedegaards motto ”Tax what you burn, not what you earn” (beskatta det du bränner, inte det du tjänar) förverkligas och skattetrycket flyttas över från arbete till resursanvändning, kommer arbetskraftskostnaderna för arbetsgivare att minskas och skapandet av nya arbetstillfällen att underlättas, inte bara inom ”miljönischer” utan inom många ekonomiska sektorer. Miljöskattereformen bör utgöra en hörnsten i den nödvändiga allmänna omstruktureringen av statsfinanserna i syfte att uppnå budgetkonsolidering. En sådan reform får naturligtvis inte öka den totala skattebördan och bör vara kostnads- och miljöeffektiv. Energikostnadsökningar som överstiger utrymmet för kostnadsbesparingar genom effektivitet bör undvikas.

3.2.3 Miljöskattereformen kan också bidra till att budgetunderskotten minskar. Miljöskatter kan bidra till budgetkonsolidering samtidigt som de har en mindre negativ inverkan på den ekonomiska tillväxten och sysselsättningen än andra direkta eller indirekta skatter som inkomstskatt och moms (10). Kommissionen bör intensifiera sin strategi för att beakta fördelarna med miljöskattereformer i den årliga tillväxtöversikten och den europeiska planeringsterminen.

3.3 Utfasning av skadliga subventioner

3.3.1 EU har för avsikt att fram till 2020 fasa ut subventioner som är skadliga för miljön (11). Kommissionen lovade detta 2006 och 2009. År 2009 åtog sig dessutom deltagarna i G20-toppmötet att börja avveckla ineffektiva stöd till fossila bränslen som uppmuntrar till slösaktig konsumtion. Detta åtagande har också tagits upp inom ramen för Ekonomiska samarbetet i Asien och Stillahavsområdet och resultatet från Rio+20-konferensen. Trots alla dessa löften har man inte gjort tillräckligt.

3.3.2 På global nivå har OECD rapporterat om miljöskadliga subventioner i medlemsländerna: direkt budgetstöd plus skattelättnader för fossila bränslen uppgår till totalt 55–90 miljarder dollar per år (12). Enligt IEA:s beräkningar uppgår subventionerna till fossila bränslen runt om i världen till 523 miljarder US-dollar, och man kallar dessa subventioner ”allmänhetens största fiende” (13). Världsbanken räknar med att subventionerna till fossila bränslen uppgår till 775 miljarder US-dollar per år. Om politiken inte ändras kommer subventionerna till fossila bränslen att nå skyhöga nivåer inom några år och skapa en rad nya problem. En gradvis utfasning av subventioner fram till 2020 kommer att minska efterfrågan på energi betydligt samt minska koldioxidutsläppen med 1,7 gigaton, samtidigt som statsinkomsterna ökar.

3.3.3 Det saknas fortfarande heltäckande uppgifter om subventioner till fossila bränslen i EU, och uppgifterna från olika källor varierar. Den allmänna bilden är att de är kraftigt subventionerade. På EU-nivå är fossila bränslen subventionerade med upp till 68,8 miljarder euro årligen, därav 26 miljarder euro i direkta subventioner och upp till 42,8 miljarder euro som medlemsstaterna och allmänheten måste betala för att kompensera de negativa konsekvenserna för samhället och hälsan (14). Miljöskadliga subventioner har inte införts för att avsiktligt skada hälsan eller miljön, utan det fanns andra positiva syften såsom att tillhandahålla billig energi från lokala källor eller skapa sysselsättning. EESK uppmanar medlemsstaterna att utvärdera om de fortfarande vill stödja dessa mål och i så fall hur detta kan göras på ett miljövänligt sätt. En utgångspunkt skulle vara en EU-inventering som ger en översikt över dessa subventioner.

3.3.4 Utöver de direkta subventionerna från offentliga budgetar och externa sjukvårdskostnader måste man även ta med ytterligare kostnader på grund av negativa miljöeffekter från förbränningen av fossila bränslen i beräkningen, exempelvis uppföljningskostnader för miljöskador samt kraftiga stormar och översvämningar som orsakas av det varmare klimatet. Dessa ”externa kostnader” är resultatet av att principen om att förorenaren betalar inte tillämpas i tillräcklig utsträckning. Det tyska miljövårdsverket uppskattar de externa miljökostnaderna för koldioxidutsläpp till 80 euro per ton (15) med en extra börda på 290 miljarder euro baserat på det faktum att 3,652 miljarder ton koldioxid orsakas av bränsleförbränning (16). Kärnkraftverk subventioneras med totalt 35 miljarder euro i EU, vilket inte omfattar kostnaderna för att täcka olycksriskerna och deponering av avfallet. Förnybar energi får 30 miljarder euro i direkta subventioner årligen.

3.3.5 Trots dessa ojämlikheter utvecklas tekniken för förnybar energi snabbt: Priset på förnybar energi har sjunkit snabbt under de senaste åren (priset på solpaneler har sjunkit med 85 %) och sektorn har skapat ett stort antal arbetstillfällen samtidigt som priset på fossila bränslen fortsatt ligger på en hög och jämn nivå. I oktober 2013 krävde vissa särintressen inom energisektorn ett stopp för subventionerna till förnybar energi och ökade subventioner till kärnkraft. Om det sker kommer den förnybara energin inte att kunna konkurrera med andra energiförsörjningssystem på grund av att det saknas likvärdiga konkurrensvillkor.

3.3.6 Inte alla subventioner är skadliga. I sådana lägen där ny teknik behöver utvecklas för att stödja en mer hållbar ekonomi i framtiden kan det vara till nytta att subventionera inledande forskning, utveckling och infrastruktur fram tills den nya tekniken kan stå på egna ben på marknaden. Sådant stöd har varit av stor betydelse i de tidiga utvecklingsfaserna för förnybar energi, och kommer att behövas även fortsättningsvis tills de förnybara energikällorna är helt etablerade som konkurrenskraftiga energikällor för framtiden.

3.3.7 Enligt färdplanen för ett resurseffektivt Europa skulle medlemsstaterna senast 2012 ha kartlagt de viktigaste miljöskadliga subventionerna med hjälp av fastställda metoder, utarbetat planer och tidsramar för utfasningen av dessa samt rapporterat om frågan som en del av sina nationella reformprogram. Dessa steg har inte genomförts i tillräcklig utsträckning. En studie från GD Miljö från 2012 ger en överblick över bidrag och andra typer av stöd (17) i form av miljöskadliga subventioner i EU och där föreslås en färdplan för översynen av sådana bidrag. Kommissionen bör överväga att utnyttja detta verktyg i den pågående europeiska planeringsterminen.

3.4 Systemet för handel med utsläppsrätter

3.4.1 EU:s utsläppshandelssystem är Europas viktigaste ekonomiska instrument som bygger på principen med utsläppstak och handel och som syftar till att minska växthusgasutsläppen. Systemet är tänkt att ge företagen ett starkt incitament att investera i att förebygga växthusgasutsläpp, samtidigt som de ges flexibilitet att göra detta på ett så effektivt sätt som möjligt.

3.4.2 EU:s utsläppshandelssystem står för närvarande inför en obalans mellan tillgång och efterfrågan som resulterar i ett otillräckligt prisincitament för de nödvändiga investeringarna i koldioxidsnål teknik. Överskottet i tillgången på utsläppsrätter är till stor del ett resultat av den oväntat allvarliga ekonomiska krisen och ett stort utnyttjande av internationella krediter. Det behövs omgående en strukturreform av utsläppshandelssystemet för att göra det till ett starkt incitament för att investera i koldioxidsnål teknik. Utsläppsrättsöverskottet måste tas bort från marknaden, och de återstående utsläppsrätterna måste kopplas till de framtida minskningsmål för koldioxidutsläppen som kommer att krävas för att uppnå EU:s mål att skapa ett utsläppssnålt samhälle 2050. Vid en sådan reform måste man också ta hänsyn till den tekniska genomförbarheten och industriernas ekonomiska bärkraft samt noga beakta risken för framtida oavsiktliga konsekvenser.

3.5 Koldioxidjustering vid gränserna

3.5.1 Det behövs ytterligare åtgärder för att hantera ”koldioxidläckaget”, t.ex. koldioxidjustering vid gränserna, ett system som syftar till att minska koldioxidutsläppen, samtidigt som man säkerställer lika konkurrensvillkor. Inom ramen för detta system kommer priset på importerade varor att ökas vid gränserna med utgångspunkt i en beräkning av utsläppsmassan för dessa varor. Modeller i en nyligen genomförd studie (18) visar att koldioxidjustering vid gränserna kan minska koldioxidläckaget i relevanta sektorer avsevärt.

3.5.2 Den typ av koldioxidjustering vid gränserna som diskuteras i dagsläget välkomnas emellertid inte av vissa av Europas viktigaste handelspartner. Frågan måste bli föremål för förhandlingar inom WTO. Avtalet ger möjlighet att beakta sådana ”icke handelsrelaterade” frågor. Man bör inte underskatta svårigheten att göra detta i avsaknad av en global överenskommelse om koldioxidprissättning. Problemen kan lösas genom en bättre utformning av koldioxidjustering vid gränserna. En justering av koldioxidskatten vid gränserna är i slutändan inte något antidumpningsverktyg utan snarare ett bidrag till en världsomspännande hållbar klimatpolitik, under förutsättning att den utformas väl.

3.6 Att främja hållbar energi

3.6.1 Att främja förnybar energi är ett av de avgörande inslagen i övergången till en koldioxidsnål ekonomi. Marknadsbaserade instrument kan spela en viktig roll i detta sammanhang. Införandet av dessa instrument är en fråga för medlemsstaterna, där vissa har valt andra instrument för att subventionera förnybar energi: investeringsstöd och driftsstöd, bland annat ett prissättningssystem för returleverans. Erfarenheterna från flera medlemsstater visar att det sistnämnda systemet har lett till den största ökningen i produktionen av förnybar energi, ofta genom att tillhandahålla garanterade och generösa nivåer på avkastningen på investeringarna.

3.6.2 Det är dock viktigt att inmatningspriser som syftar till att uppmuntra installation av utrustning för att kunna dra nytta av förnybara energikällor inte enbart finansieras genom generella energiprishöjningar, eftersom man då riskerar negativa reaktioner hos allmänheten mot priserna och mot de förnybara energikällorna. Tyvärr är detta vad som har hänt på många håll, och motreaktionerna är mycket påtagliga. Det krävs brådskande korrigeringsåtgärder för att stärka medborgarnas stöd för den gröna revolutionen.

3.6.3 Det faktum att medlemsstaterna har olika stödsystem bidrar till fragmenteringen av den europeiska energimarknaden. Kommittén förespråkar användning av marknadsbaserade instrument som främjar integreringen av nationella system på en europeisk energimarknad. Användning av samarbetsmekanismer i enlighet med definitionen i direktivet om förnybar energi från 2009 är också oerhört viktigt för att utnyttja EU:s synergieffekter på ett bättre sätt på elmarknaden (19).

3.7 Marknadsbaserade instrument inom bilindustrin

3.7.1 I allmänhet har bilindustrin varit ett bra exempel på en framgångsrik tillämpning av marknadsbaserade instrument. Övergångsmålsättningen är att minska och slutligen avskaffa användningen av kolvätebränslen inom sektorn. Strategin består av fyra delar: reglering, teknik, infrastruktur och marknadsbaserade instrument. Reglering används för att förbättra bränsleeffektiviteten och minska utsläppen från nya fordon med förbränningsmotor. Teknik gör det möjligt att uppfylla bestämmelserna om kolväten och utveckla elfordon. Allteftersom elfordon blir vanligare kommer infrastruktur som omfattar laddningsstationer med mätare, batteriutbyte osv. att behövas för att komplettera och slutligen ersätta den befintliga infrastrukturen för kolväteförsörjning. Allteftersom framsteg görs i fråga om reglering, teknik och infrastruktur kan marknadsbaserade instrument spela en avgörande roll i övergången.

3.7.2 Det mest uppenbara exemplet på tillämpning av marknadsbaserade instrument är de höjda skatterna på kolvätebränslen. Detta har gjort att ägare av fordon med förbränningsmotor har gått över till mindre, mer bränsleeffektiva fordon, kollektivtrafik och cykel. Beskattningen av fordon med förbränningsmotor har också anpassats för att uppmuntra till köp och användning av bränsleeffektiva fordon, antingen genom skatter på inköpspriserna eller genom årliga skatter på fordonsanvändningen. Samma system med differentierad fordonsbeskattning används för att gynna elfordon, men det kvarstår många andra hinder för en utbredd användning av elfordon.

3.8 Miljöanpassad upphandling

3.8.1 Med 16 % av EU:s BNP är offentlig upphandling en stor marknadsaktör. Miljöanpassad offentlig upphandling är därför ett viktigt instrument för att främja miljövänliga produkter och tjänster. Kommissionen har på senare år arbetat för att ta fram ett heltäckande system för vägledning och stöd genom handlingsplanen för hållbar produktion och konsumtion och ett meddelande om miljöanpassad offentlig upphandling. Med utgångspunkt i en utvärdering av medlemsstaternas resultat fastställde kommissionen det preliminära målet att hälften av alla utgifter år 2010 skulle vara miljöanpassade. Detta mål är långt ifrån uppnått och bör prioriteras högre i medlemsstaternas handlingsplaner.

3.9 Investeringar från den privata sektorn

3.9.1 Övergången till en mer hållbar produktions- och konsumtionsmodell inom energisektorn och andra sektorer förutsätter en grundläggande omstrukturering av ekonomin. Detta kan inte uppnås enbart av regeringarna och genom deras politik. Det krävs ett samhällsomfattande engagemang i frågorna och en bred, samarbetsinriktad dialog med alla berörda intressegrupper för att kunna skapa samförstånd och engagemang för de förändringar som krävs. Enligt färdplanen för ett utsläppssnålt samhälle måste den privata och den offentliga sektorn investera ytterligare 270 miljarder euro per år under de närmaste 40 åren. En tredjedel av dessa investeringar kan finansieras med offentliga medel, medan resten måste komma från den privata sektorn. Detta är långsiktiga investeringar, som kommissionen ser som en viktig utmaning för att på nytt utveckla EU i riktning mot en smart och hållbar ekonomi för alla, exempelvis genom europeiska långsiktiga investeringsfonder och Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE).

3.9.2 För att möjliggöra investeringar i koldioxidsnål och klimattålig infrastruktur bör regeringarna, i enlighet med OECD:s rekommendationer i ett arbetsdokument om miljöfrågor från 2012, ta fram heltäckande strategiska infrastrukturplaner som bör vara nära knutna till nationella klimatförändringsmål. Kommissionen bör också försöka skapa ett sådant investeringsklimat för europeiska långsiktiga investeringsfonder med sikte på en hållbar framtid. I detta avseende bör investeringsprioriteringarna för FSE och de europeiska långsiktiga investeringsfonderna stämma överens med målen i EU:s färdplaner för ett utsläppssnålt samhälle 2050 och för energi, anpassningsstrategin samt det klimat- och energipaket för 2030 som för närvarande diskuteras.

3.9.3 Sådana fonder skulle kunna underlätta denna typ av investeringar. På grund av att den långa löptiden för tillgångar som ska finansieras är anpassad till de institutionella investerarnas ansvarsskyldighet, kan denna typ av fonder också leda till att man lockar till sig resurser från kapitalmarknaden. Förutsättningen är naturligtvis att dessa investeringar är attraktiva av följande anledningar: Riskerna – särskilt regleringsriskerna – är begränsade, det finns utsikter till tillräcklig avkastning, och de projekt man investerar i är finansiellt och tekniskt sunda.

3.9.4 Innovativa fonder och finansiella instrument som kan locka till sig resurser från kapitalmarknaden är välkomna. Banksektorn kommer emellertid att fortsätta att finansiera en stor del av EU:s ekonomi genom konventionella skuldinstrument. Att miljöanpassa bankstandarder är därför grundläggande om man ska kunna få till stånd en övergång i den privata finansieringen från konventionella lösningar till koldioxidsnåla och klimattåliga investeringar. För att kunna uppnå klimat- och energimålen måste innovativa finansieringsinstrument stimulera privat finansiering av investeringar som annars inte hade förverkligats.

Bryssel den 25 mars 2014 Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Henri MALOSSE

(1) SWD(2013) 439 final.

(2) Europeiska kommissionen: Energy Economic Developments in Europe, European Economy 1/2014.

(3) EESK:s yttrande om ”Affärsmodeller för hållbar tillväxt, låga koldioxidutsläpp och industriell omvandling”, EUT C 133, 9.5.2013, s. 8.

(4) Meddelande: ”En starkare europeisk industri för tillväxt och ekonomisk återhämtning”, (COM(2012) 582 final).

(5) Meddelande ”En klimat- och energipolitisk ram för perioden 2020–2030”, COM(2014) 15.

(6) Meddelande ”Att skapa förutsättningar för en återhämtning med ökad sysselsättning”, (COM (2012) 173 final).

(7) Meddelande ”Energipriser och energikostnader i Europa”, (COM (2014) 21 final).

(8) Grönbok om marknadsbaserade styrmedel för miljöpolitiken och näraliggande politikområden, (COM(2007) 140 final).

(9) Institutet för europeisk miljöpolitik (IEEP), Reforming environmental taxes and harmful subsidies: challenges and opportunities, s. 6.

(10) Vivid Economics, Carbon taxation and fiscal consolidation: the potential of carbon pricing to reduce Europe’s fiscal deficits. Rapport utarbetad för European Climate Foundation och Green Budget Europe, maj 2012.

(11) Europaparlamentets och rådets beslut nr 1386/2013/EU av den 20 november 2013 om ett allmänt miljöhandlingsprogram för unionen till 2020.

(12) OECD, Fossil fuel subsidies: billions up in smoke?, 2013.

(13) Pressmeddelande från European Wind Energy Association av den 4 februari 2013.

(14) Uppgifterna om direktstödet kommer från OECD (2013), Inventory of Estimated Budgetary Support and Tax Expenditures for Fossil Fuels 2013, och från IVM Institute for Environmental Studies (2013), Budgetary support and tax expenditures for fossil fuels: an inventory for six non-OECD EU countries. Uppgifterna om hälsokonsekvenser kommer från en rapport från HEAL (Health and Environment Alliance): The unpaid health bill – how coal power plants make us sick (rapporten offentliggjordes 2013). Se även artikeln i Süddeutsche Zeitung av den 14 oktober 2013, http://www.sueddeutsche.de/wirtschaft/foerderung-der-energiebranche-oettinger-schoent-subventionsbericht-1.1793957.

(15) Umweltbundesamt, Schätzung der Umweltkosten in den Bereichen Energie und Verkehr, 2012.

(16) Källa: EU energy in figures – statistical pocketbook 2013.

(17) Institutet för europeisk miljöpolitik, Study supporting the phasing-out of environmental harmful subsidies, oktober 2012.

(18) Vivid Economics, Carbon taxation and fiscal consolidation: the potential of carbon pricing to reduce Europe’s fiscal deficits. Rapport utarbetad för European Climate Foundation och Green Budget Europe, maj 2012.

(19) SWD(2012) 164 final.