Yttrande från Europeiska regionkommittén – Genomförandet av faciliteten för återhämtning och resiliens

(2022/C 97/05)

Föredragande: Rob Jonkman (NL–ECR), ledamot, kommunstyrelsen, Opsterland

POLITISKA REKOMMENDATIONER

EUROPEISKA REGIONKOMMITTÉNS STÅNDPUNKT

Allmänna kommentarer

1. Europeiska regionkommittén välkomnar faciliteten för återhämtning och resiliens (nedan kallad ”faciliteten”) som ett ambitiöst och lägligt instrument för att EU ska kunna gå stärkt ur covid-19-krisen och påskynda den gröna och den digitala omställningen. ReK ställer sig bakom kommissionens åsikt att de flesta medlemsstater har uppnått goda resultat genom att utarbeta de nationella planerna för återhämtning och resiliens på relativt kort tid.

2. Kommittén är medveten om att de nationella planerna för återhämtning och resiliens i flera medlemsstater bara utgör en del av bredare nationella återhämtningsplaner, och pekar på behovet av ökat erfarenhetsutbyte och en övergripande strategi på EU-nivå för att ta sig ur krisen och göra EU:s ekonomi mer robust och hållbar för framtiden.

3. ReK varnar för att den europeiska planeringsterminen som styrningsmekanism för fonden (”faciliteten”) fortfarande är en centraliserad och toppstyrd process, som inte är lämplig för ett verktyg som syftar till att stärka den ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållningen. Det är mycket viktigt att de nationella planerna för återhämtning och resiliens genomförs ordentligt, med en objektiv och öppen fördelning av medlen och i nära partnerskap med de lokala och regionala myndigheterna, arbetsmarknadens parter och icke-statliga organisationer, baserat på subsidiaritetsprincipen, flernivåstyre och en integrerad nedifrån och upp-strategi. Ju större egenansvaret i en medlemsstat är, desto större är sannolikheten för ett framgångsrikt genomförande av planerna.

4. Kommittén understryker att de lokala och regionala myndigheterna har stått i främsta ledet i kampen mot covid-19-krisen och dess socioekonomiska konsekvenser sedan pandemin bröt ut, både genom egna politiska åtgärder och genom att genomföra och verkställa de nationella myndigheternas beslut.

5. I detta sammanhang vill ReK fästa uppmärksamheten på att covid-19-krisen har lett till minskade inkomster och ökade utgifter för många kommuner och regioner. Detta innebär en upprepning av den situation som rådde under kreditkrisen (2008–2011). De lokala och regionala myndigheternas investeringsnivå har dock fortfarande inte återgått till samma nivå som före den ekonomiska och finansiella krisen.

6. ReK påminner om att de lokala och regionala myndigheterna, som står för en tredjedel av alla offentliga utgifter och mer än hälften av de offentliga investeringarna i EU ( 1 ) , i många fall har lagstadgade befogenheter inom vissa politikområden som är avgörande för faciliteten. Det är avgörande att de lokala och regionala myndigheterna görs direkt delaktiga i utformningen och genomförandet av de nationella planerna för återhämtning och resiliens genom att de framgångsrikt genomför de reformer och investeringar som faller inom deras befogenhetsområde, i enlighet med den grad av ekonomisk, finanspolitisk och finansiell autonomi som följer av det nationella regelverket och subsidiaritetsprincipen.

De lokala och regionala myndigheternas deltagande i utarbetandet av de nationella planerna för återhämtning och resiliens

7. ReK konstaterar att de lokala och regionala myndigheterna inte har varit tillräckligt delaktiga i processen för att utarbeta de nationella återhämtnings- och resiliensplanerna, vilket framgår av studier från ReK, EPC, Konrad-Adenauer-Stiftung och CPMR ( 2 ) , och att det i de flesta fall inte går att fastställa i vilken utsträckning deras bidrag till planerna har införlivats.

8. Detta ger en mycket varierande bild av de lokala och regionala myndigheternas deltagande i utarbetandet av de nationella planerna för återhämtning och resiliens, och även om de lokala och regionala myndigheterna eller deras sammanslutningar officiellt har rådfrågats om utkasten till planer i flera medlemsstater är det i allmänhet oklart hur samråden har ägt rum i praktiken och vad som har gjorts med de decentraliserade bidragen till planerna.

9. Kommittén beklagar också att utarbetandet av de nationella planerna för återhämtning och resiliens har varit en toppstyrd process i de flesta medlemsstater, vilket innebär en risk för att viktiga offentliga investeringar centraliseras och i slutändan äventyrar facilitetens framgång. Detta går stick i stäv med betydelsen av flernivåstyre, subsidiaritetsprincipen och den decentralisering av befogenheter som har ägt rum i många medlemsstater under de senaste årtiondena, inte minst när det gäller programmen inom de europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna).

10. Det sätt på vilket de nationella planerna för återhämtning och resiliens har utarbetats och de lokala och regionala myndigheterna gjorts delaktiga främjar inte egenansvaret för återhämtningsplanerna. Tidigare erfarenheter från den europeiska planeringsterminen visar att många landsspecifika rekommendationer inte följts upp på grund av avsaknaden av en tydlig strategi och egenansvar. Detta beror bl.a. på det bristande erkännandet av de lokala och regionala myndigheternas roll i den europeiska planeringsterminen.

11. Kommittén uttrycker sin besvikelse över att dess yttrande om att involvera de lokala och regionala myndigheterna direkt och som medansvariga myndigheter i utarbetandet av de nationella planerna för återhämtning och resiliens i allmänhet inte har följts upp ordentligt ( 3 ) . ReK beklagar att detta också innebär att uppmaningen i skäl 34 i förordningen om faciliteten, där medlemsstaterna uttryckligen uppmärksammas på vikten av att involvera de lokala och regionala myndigheterna i utarbetandet och genomförandet av återhämtningsplanerna, bara delvis har följts vid utarbetandet av planerna. Förfarandena för att utarbeta de nationella planerna för återhämtning och resiliens äventyrar också respekten för subsidiaritetsprincipen.

12. Kommittén påminner om specialfallet med de yttersta randområdena, vars behov av särskild uppmärksamhet inom ramen för den europeiska planeringsterminen har erkänts av kommissionen.

13. Kommittén upprepar att de lokala och regionala myndigheterna är de myndigheter som befinner sig närmast sina invånare och företag och därmed är de som bäst känner till deras behov, problem och ambitioner. I slutändan ansvarar de för att genomföra de flesta nationella strategier på lokal nivå. Dessa utformas vanligtvis enligt en toppstyrd process och överensstämmer därför inte med de lokala behoven. Dessutom tillhandahåller de lokala och regionala myndigheterna merparten av de offentliga tjänsterna till sina invånare och företag och investerar i politikområden som ingår i återhämtningsplanerna. Den ekonomiska och sociala återhämtningen samt den gröna och den digitala omställningen – särskilt digitaliseringen av den offentliga förvaltningen – kan därför endast lyckas om de lokala och regionala myndigheterna görs direkt delaktiga i utarbetandet och genomförandet av de nationella planerna för återhämtning och resiliens. Utan de lokala och regionala myndigheternas strukturella deltagande lämnas den politiska nivå som befinner sig närmast medborgarna utanför, vilket gör att de fastställda delmålen och målen inte kan uppnås. Därför föreslås det att lokala och regionala myndigheter eller nationella sammanslutningar som företräder dessa myndigheter involveras i planeringskommittéerna och deltar i förhandlingarna med kommissionen.

14. ReK konstaterar också att de flesta nationella planer för återhämtning och resiliens inte innehåller några hänvisningar till bidragen till uppnåendet av målen för hållbar utveckling, trots att EU tidigare har beslutat att dess politik i allmänhet ska bidra till detta. Därför föreslås det att kommissionen tar fram tydliga indikatorer som medlemsstaterna måste följa.

15. Kommittén understryker att medlemsstaterna och EU-institutionerna strikt måste tillämpa principen om att inte orsaka betydande skada i samband med alla investeringar och reformer, särskilt hållbara investeringar som bidrar till klimatmålen och målen för biologisk mångfald. Kommissionen bör säkerställa att rapporteringssystemet är tillgängligt och att den territoriella dimensionen och de lokala och regionala myndigheternas sakkunskap beaktas i bedömningen, eftersom utvärderingen av de olika åtgärderna görs på nationell nivå.

De lokala och regionala myndigheternas deltagande i genomförandet av de nationella planerna för återhämtning och resiliens

16. Mot bakgrund av ovanstående påpekar kommittén att genomförandet av de nationella planerna för återhämtning och resiliens på lokal och regional nivå är av avgörande betydelse, och uppmanar kommissionen att uppmuntra medlemsstaterna att aktivt och strukturellt involvera de lokala och regionala myndigheterna i denna process och att lägga fram vägledning för detta.

17. I detta sammanhang påpekar ReK att de lokala och regionala myndigheternas avgörande roll inte bara hänför sig till genomförandet av återhämtningsplanerna, utan också till den fortsatta planeringen och utvärderingen av planerna.

18. ReK uppmanar europeiska sammanslutningar såsom CEMR, Eurocities och CPMR ( 4 ) att fortsätta att tillsammans med kommittén informera de lokala och regionala myndigheterna och deras sammanslutningar om (genomförandet av) de nationella planerna för återhämtning och resiliens och den roll som lokala och regionala myndigheter kan spela i detta avseende.

19. Medlemsstaterna uppmanas att fastställa de lokala och regionala myndigheternas roll igenomförandet, den fortsatta planeringen och utvärderingen av återhämtningsplanerna i de operativa överenskommelser som sluts med kommissionen (i enlighet med artikel 20.6 i förordningen om faciliteten) och de enskilda rättsliga åtagandena om ekonomiska bidrag (i enlighet med artikel 23 i förordningen), med beaktande av de konstitutionella förhållandena och befogenhetsfördelningen i medlemsstaterna, framför allt med tanke på att en del av genomförandet av faciliteten i vissa medlemsstater faller under subnationella myndigheters ansvar. Medlemsstaterna bör i sina rapporter om genomförandet av faciliteten inkludera ett avsnitt om de lokala och regionala myndigheternas deltagande, i linje med skäl 34 i förordningen.

20. Resultattavlan för att mäta framstegen i och tillhandahålla information om genomförandet av de nationella planerna för återhämtning och resiliens ska vara i drift senast den 31 december 2021 enligt artikel 30 i förordningen. Den utgör en grund för dialogen om återhämtning och resiliens och bör beakta regionala och lokala intressen. Kommittén uppmanar kommissionen att se till att den ”territoriella dimensionen” och de lokala och regionala myndigheternas roll återspeglas ordentligt i den halvårsvisa resultattavlan. För att säkerställa en inkluderande övervakningsprocess och en objektiv bild av genomförandet är det mycket viktigt med insyn i de mål som uppnåtts på lokal och regional nivå, utan att detta leder till en alltför stor administrativ börda för de lokala och regionala myndigheterna.

21. Kommittén uppmanar kommissionen att även fortsättningsvis se till att medlemsstaterna beaktar särdragen hos alla slags regioner när de genomför sina nationella planer för återhämtning och resiliens för att möjliggöra ett platsbaserat genomförande av planerna.

22. Kommittén välkomnar införandet av ”dialoger om återhämtning och resiliens” i förordningen. ReK vill i detta sammanhang uppmärksamma Europaparlamentet på dess rätt att i enlighet med artikel 26 i förordningen varannan månad bjuda in kommissionen för att redogöra för läget vad gäller återhämtning, medlemsstaternas planer och framstegen i genomförandet.

23. Kommittén uppmanar kommissionen att regelbundet samråda med medlemsstaterna och regionerna och även se till att alla krav och principer, särskilt principerna om subsidiaritet och flernivåstyre, i största möjliga mån efterlevs när de nationella planerna för återhämtning och resiliens genomförs och tjänar som utgångspunkt i diskussionerna om de halvårsvisa lägesrapporterna.

24. Med tanke på vikten av lokalt och regionalt deltagande i genomförandet av de nationella planerna för återhämtning och resiliens uppmanas parlamentet och kommissionen att strukturellt involvera Europeiska regionkommittén i ”dialogerna om återhämtning och resiliens” för att främja dialogen mellan alla EU:s institutioner och rådgivande organ så att den regionala och lokala dimensionen är väl tryggad.

25. De 27 medlemmarna och deras suppleanter i Europaparlamentets ECON- och BUDG-utskotts gemensamma arbetsgrupp för granskning av faciliteten för återhämtning och resiliens uppmanas att fullt ut spela sin roll som ”vakthund” över genomförandet av återhämtningsplanerna och att regelbundet involvera kommittén och andra företrädare för lokala och regionala myndigheter i dessa dialoger. Kommittén kan också utnyttja sakkunskapen hos sin arbetsgrupp för den gröna given och bredbandsplattformen för att stödja övervakningen av de avgörande gröna och digitala målen.

Territoriell sammanhållning

26. ReK välkomnar att faciliteten är förankrad i den ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållningen genom den rättsliga grunden i artikel 175 i EUF-fördraget och att sammanhållning har införts som en av de pelare som fastställs i artikel 3 i den slutliga förordningen.

27. ReK anser att medlemsstaterna bör involvera de lokala och regionala myndigheterna i kostnads-nyttoanalysen av de offentliga investeringarna och reformerna inom ramen för faciliteten när det gäller sammanhållning, hållbarhet och digitalisering och i tillämpliga fall verkställa facilitetens finansieringssystem inom ramen för delad eller direkt förvaltning.

28. Det är mycket viktigt att förordningen om faciliteten genomförs med full respekt för artikel 4.2 i EU-fördraget, principerna om tilldelade befogenheter, objektivitet, icke-diskriminering och likabehandling. I enlighet med Europeiska rådets slutsatser från december 2020 måste EU:s budget (inklusive Next Generation EU) skyddas mot alla former av bedrägeri, korruption och intressekonflikter för att säkerställa en sund ekonomisk förvaltning och skydda unionens ekonomiska intressen.

29. Kommittén konstaterar dock att territoriell sammanhållning endast i viss utsträckning tas upp i de nationella planerna för återhämtning och resiliens. I vissa planer ges information på lokal och regional nivå och behandlas sociala, digitala och miljörelaterade frågor ur ett territoriellt perspektiv. Det territoriella synsättet integreras dock inte systematiskt i alla politikområden.

30. Toppstyrningen i de flesta nationella planer för återhämtning och resiliens samt de lokala och regionala myndigheternas bristande delaktighet är orsaken till detta, och vi uppmanar därför med eftertryck kommissionen och medlemsstaterna att tillämpa och genomföra partnerskapsprincipen enligt den europeiska uppförandekoden för partnerskap inom ramen för de europeiska struktur- och investeringsfonderna.

31. Det centraliserade tillvägagångssättet har gjort att man förbisett territoriella skillnader när det gäller både utmaningar och möjligheter. Till följd av detta kan de nationella planerna för återhämtning och resiliens vara mindre effektiva och ha mindre effekt än önskat. Detta innebär att regioner som släpade efter i utvecklingen redan innan pandemin bröt ut riskerar att hamna ännu mer efter, vare sig det gäller sysselsättning, utbildningsnivå, företagsstöd, digitalisering, mobilitet eller andra viktiga politikområden.

32. De lokala och regionala myndigheternas otillräckliga deltagande i utarbetandet av de nationella planerna för återhämtning och resiliens gör dessutom att man riskerar att inte uppnå de potentiella synergierna med sammanhållningspolitiken. Det finns en risk för överlappande investeringar mellan återhämtningsplanerna och ESI-fondsprogrammen, vilket skapar konkurrens mellan dessa planer och program. Att planerna inte förutsätter nationell medfinansiering och omfattas av ett särskilt system för statligt stöd är till nackdel för ESI-fondsprogrammen. Sammanhållningspolitikens mål att minska skillnaderna mellan de olika regionerna och eftersläpningen i de minst gynnade regionerna får inte äventyras.

33. ReK uttrycker sin förvåning över att man ännu inte har åstadkommit någon tydlig samordning mellan de nationella planerna för återhämtning och resiliens och ESI-fondsprogrammen, eftersom detta är en skyldighet enligt artikel 17 i förordningen om faciliteten. Kommissionen uppmanas därför att fästa uppmärksamheten på detta i de avtal om planerna som sluts med medlemsstaterna. Synergierna mellan de nationella planerna för återhämtning och resiliens och ESI-fondsprogrammen bör också tas upp i kommissionens årsrapporter om genomförandet av faciliteten och parlamentets granskning.

34. Man bör också uppmärksamma samordningen med övriga program som finansieras genom Next Generation EU (t.ex. React-EU). I detta sammanhang försvåras ett ändamålsenligt genomförande från de lokala och regionala myndigheternas sida av de olika ledtiderna för återhämtningsprogrammen och bristen på samordning mellan de befintliga EU-programmen och de nya program som finansieras genom Next Generation EU vad gäller ambitionerna om en grön och digital omställning.

35. Dessutom hänvisas det i de nationella planerna för återhämtning och resiliens knappt till andra EU-program (t.ex. FSE), vilket innebär att man fortfarande måste stärka samordningen mellan planerna och dessa EU-program.

Administrativ kapacitet

36. I många nationella planer för återhämtning och resiliens är visserligen den administrativa kapaciteten föremål för reformer inom ramen för de landsspecifika rekommendationerna, men vissa medlemsstater ägnar inte tillräcklig uppmärksamhet åt att stärka den administrativa kapaciteten på lokal och regional nivå. I synnerhet med tanke på de många EU-program och möjligheter till ekonomiskt stöd som finns bör den administrativa kapaciteten hos många lokala och regionala myndigheter stärkas.

37. För att säkerställa ett ordentligt genomförande av de nationella planerna för återhämtning och resiliens och ett tillräckligt utnyttjande av medlen från faciliteten kan medlemsstaterna i förekommande fall, i nära samarbete med de lokala och regionala myndigheterna, förbättra skapandet och/eller förstärkningen av de lokala och regionala myndigheternas administrativa kapacitet i syfte att uppnå ett effektivt utnyttjande av offentliga medel genom att tillsammans utveckla och stödja mekanismer för politisk samordning, samarbete, informationsöverföring samt specifika och permanenta utbildningssystem.

38. Instrumentet för tekniskt stöd bör därför göras mer lättillgängligt för att stödja lokala och regionala myndigheter, särskilt de mindre utvecklade regioner som har den största kapacitetsklyftan, eftersom detta hindrar dem från att på bästa sätt utnyttja stödet från faciliteten när de genomför investeringar och reformer.

Den europeiska planeringsterminen

39. I egenskap av medansvariga myndigheter spelar de lokala och regionala myndigheterna genom investeringar, reformer och lagstiftning en viktig roll vid utförandet av reformer som genomförs genom de nationella planerna för återhämtning och resiliens på grundval av de landsspecifika rekommendationerna i den europeiska planeringsterminen. ReK uppmanar kommissionen att i samarbete med kommittén offentliggöra och sprida god praxis och erfarenheter när det gäller de lokala och regionala myndigheternas deltagande i den europeiska planeringsterminen.

40. Kommissionen uppmanas att aktivt hjälpa de lokala och regionala myndigheter som tidigare har haft problem med att utnyttja EU-medel att ta itu med dessa problem, så att de nationella planerna för återhämtning och resiliens kan genomföras framgångsrikt i hela EU.

41. Kommittén upprepar därför sin efterlysning från tidigare yttranden ( 5 ) av en uppförandekod för de lokala och regionala myndigheternas deltagande i den europeiska planeringsterminen. Denna uppförandekod är mer brådskande och nödvändig än någonsin för att göra planeringsterminen mer transparent, inkluderande och demokratisk, men också effektivare, genom att de lokala och regionala myndigheterna görs delaktiga. Detta ökar egenansvaret på lokal och regional nivå, vilket gör att genomförandet av de önskade reformerna i medlemsstaterna förbättras.

42. Med en uppförandekod för partnerskap inom den europeiska planeringsterminen hade man undvikit toppstyrning vid utarbetandet av de nationella planerna för återhämtning och resiliens. De lokala och regionala myndigheternas direkta deltagande som partner och medansvariga myndigheter hade lett till en bättre förankring av målet om ekonomisk, social och territoriell sammanhållning i planerna.

43. ReK påminner kommissionen om dess eget meddelande om subsidiaritetsprincipen av den 23 oktober 2018 ( 6 ) , där den bland annat konstaterar att lokala och regionala myndigheter skiljer sig från andra berörda parter eftersom de tar initiativ vid genomförandet av EU-lagstiftningen samt att det i många fall finns utrymme att ta bättre hänsyn till de nationella och regionala parlamentens och de lokala och regionala myndigheternas åsikter under lagstiftningsprocessen. Kommissionen uppmanas att i framtiden förbättra delaktigheten.

44. När det gäller den europeiska planeringsterminens territoriella dimension konstaterar ReK också att kommissionen har vidtagit åtgärder för att inkludera fler regionala inslag i de landsspecifika rekommendationerna och skapa en koppling till ESI-fondsprogrammen. Det är därför ett logiskt och nödvändigt steg att utarbeta en uppförandekod för att formalisera de lokala och regionala myndigheternas deltagande i den europeiska planeringsterminen.

45. Medlemsstaterna bör i sina årliga nationella reformprogram inom ramen för den europeiska planeringsterminen hädanefter åtminstone rapportera om sina samråd med lokala och regionala myndigheter och berörda parter, i enlighet med andemeningen i artikel 18.4 q i förordningen om faciliteten, och i detalj redogöra för de konkreta effekterna av dessa samråd.

46. För att säkerställa ett korrekt genomförande av de nationella planerna för återhämtning och resiliens där de lokala och regionala myndigheterna regelbundet involveras behövs en genomgripande reform av den europeiska planeringsterminen, inte bara mot bakgrund av lärdomarna av utarbetandet av dessa planer, utan också för att göra planeringsterminen till ett verkligt verktyg till stöd för EU:s långsiktiga mål, oavsett om det gäller 55 %-paketet, den digitala omställningen eller uppnåendet av målen för hållbar utveckling senast 2030 och klimatneutralitet senast 2050.

Bryssel den 1 december 2021. Apostolos TZITZIKOSTAS Europeiska regionkommitténs ordförande

(1) OECD, ”Key data on Local and Regional Governments in the European Union” (broschyr), 2018. Finns på https://www.oecd.org/regional/EU-Local-government-key-data.pdf.

(2) EPC och Konrad-Adenauer-Stiftung Europe, diskussionsunderlag, ”National Recovery and Resilience Plans: Empowering the green and digital transitions?” (april 2021).

ReK-studie av Alessandro Valenza, Anda Iacob, Clarissa Amichetti, Pietro Celotti (t33 Srl), Sabine Zillmer (Spatial Foresight) och Jacek Kotrasinski, ”Regional and local authorities and the National Recovery and Resilience Plans” (juni 2021). Finns på https://cor.europa.eu/en/engage/studies/Documents/Regional and local authorities and the National Recovery and Resilience Plans/NRRPs_study.pdf.

”CPMR analysis on the National Recovery and Resilience Plans”, teknisk not (juni 2021).

(3) Yttrande från Europeiska regionkommittén, ”Den europeiska återhämtningsplanen som svar på covid-19-pandemin: faciliteten för återhämtning och resiliens samt instrumentet för tekniskt stöd” (COR-2020-03381).

(4) CEMR: Europeiska kommuners och regioners råd (http://www.ccre.org)

Eurocities (https://eurocities.eu)

CPMR: konferensen för perifera kustregioner i Europa (https://cpmr.org/)

(5) Yttrande från Europeiska regionkommittén, ”Den europeiska återhämtningsplanen som svar på covid-19-pandemin: faciliteten för återhämtning och resiliens samt instrumentet för tekniskt stöd” (oktober 2020, COR-2020-03381).

Yttrande från Europeiska regionkommittén, ”Den europeiska planeringsterminen och sammanhållningspolitiken: anpassa strukturreformer till långsiktiga investeringar” (april 2019, COR-2018-05504).

Yttrande från Europeiska regionkommittén, ”Förbättra styrningen av den europeiska planeringsterminen: en uppförandekod för de lokala och regionala myndigheternas deltagande” (maj 2017, COR-2016-05386).

(6) COM(2018) 703 final.