SV Europeiska unionens officiella tidning C 487/57

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om en unionsrättslig ram för tullrättsliga överträdelser och sanktioner

[COM(2013) 884 final – 2013/0432 (COD)]

(2016/C 487/08)

Huvudföredragande: Antonello PEZZINI

Remiss Europaparlamentet, 22.6.2016 Rättslig grund Artikel 114 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt Ansvarig facksektion Inre marknaden, produktion och konsumtion Antagande vid plenarsession 21.9.2016 Plenarsession nr 519 Resultat av omröstningen (för/emot/nedlagda röster) 173/0/3

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK) har alltid hävdat att en effektiv tullunion är grundläggande för den europeiska integrationsprocessen, för att man ska kunna garantera att den fria rörligheten för varor är säker och öppen för insyn, genom att gällande konkurrensregler iakttas, att konsumenterna och miljön skyddas i största möjliga utsträckning och att överträdelser, bedrägerier och förfalskningar bekämpas på ett effektivt sätt, och för att främja den legala handeln.

1.2 Kommittén stöder till fullo målen i kommissionens förslag, i den mån som de föreslagna åtgärderna syftar till följande: — Att ta ett första steg mot ett verkligt gemensamt europeiskt tullsystem, med gemensam styrning, gemensamma administrativa och rättsliga tullmyndigheter, t.ex. en europeisk tulldomstol, ett gemensamt tullregelverk, ett gemensamt informationssystem med enhetliga efterlevnadskontroller och en enhetlig tolkning av regelverket för att främja handeln inom och utanför unionen. — Att skapa rättssäkerhet och en enhetlig tillämpning av lagstiftningen i hela unionen med hjälp av ett homogent system för att upptäcka och tillskriva ansvar för överträdelser och för att vidta civilrättsliga sanktionsåtgärder såväl som åtgärder av icke-straffrättslig art, i proportion till de tullar som undanhållits och allvarligheten av dessa sett till gemensamt fastställda minsta och högsta tröskelvärden, inbegripet möjligheten till andra sanktioner än böter. — Att som en integrerad del i lagstiftningen införa stärkta gemensamma system för att förebygga och avskräcka från överträdelser med hjälp av IKT-mallar för överensstämmelse och automatiska system för tidig varning. — Att införa gemensamma mekanismer för tvistlösning och tillgripande av sanktioner för att främja och påskynda utvecklingen av den europeiska handeln och undvika långdragna och kostsamma rättsliga förfaranden. — Att till fullo fullgöra skyldigheterna enligt internationella ramverk från Världshandelsorganisationen (WTO) och Världstullorganisationen (WCO).

1.3 EESK begär att man i direktivets mål ska ange att detta instrument, som möjliggör en gradvis men nödvändig övergång till ett gemensamt enhetligt regel-, genomförande- och tolkningssystem, ska kompletteras av kontroll och marknadsövervakning som bygger på automatiska insamlingsmekanismer, utan att detta medför några hinder för den lagliga europeiska handeln.

1.4 Kommittén rekommenderar att den tvåårsrapport som ska läggas fram för Europaparlamentet, rådet och EESK ska innehålla en bedömning av den nationella konvergensen när det gäller tillämpningen av regelverket men även ett förslag på indikatorer för nästa steg i processen när det gäller — inrättandet av en verklig europeisk tullmyndighet, — inrättandet av en europeisk tulldomstol, — framtagandet av en effektiv och verkningsfull gemensam tullkodex som baseras på gemensamma och enhetligt tillämpade bestämmelser och en entydig tolkning, för att harmonisera tullsystemen i fråga om överträdelser och sanktioner.

2. Inledning

2.1 Tullunionen utgör grunden för Europeiska unionen. De materiella och förfarandemässiga bestämmelserna i unionens tullagstiftning har varit helt harmoniserade ända sedan 1992. Den nya tullkodexen för unionen antogs år 2013 genom förordning (EU) nr 952/2013 och trädde i kraft 2016.

2.2 De normativa aspekterna av tullfrågor omfattas av unionens exklusiva behörighet enligt artikel 3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), medan medlemsstaterna har behörighet i frågor som rör gränskontroller, sanktionssystem och tillämpning av lagstiftningen inom ramen för det straffrättsliga samarbetet (EUF-fördraget, avdelning 5).

2.3 EU:s tullverksamhet utgör cirka 16 % av världshandeln och omfattar import och export motsvarande ett värde på över 3 500 miljarder euro per år. De tullavgifter som togs ut 2013 uppgick till 15,3 miljarder euro, vilket utgör nästan 11 % av EU:s budget.

2.4 De olika system som tillämpas i medlemsstaterna för tullrättsliga överträdelser och sanktioner kan medföra att den illegala handeln flyttas till de medlemsstater där risken för upptäckt är mindre och där sanktionerna är mildare medan laglydiga företag får utstå högre kostnader när de bedriver verksamhet i flera jurisdiktioner och då olika sanktionssystem riskerar att förändra handelsflödena och den ekonomiska verksamheten på den inre marknaden och gynna de företag som verkar i länder med mindre hårda tullkontroller.

2.5 Efter införandet av programmet Tull 2013 har man analyserat medlemsstaternas nationella system för tullrättsliga överträdelser och sanktioner. Man har konstaterat att det finns stora skillnader mellan systemen, vilket har bekräftats i djupgående analyser som gjorts på senare tid (1).

2.6 I själva verket försöker man bekämpa tullrättsliga överträdelser inom 28 (2) olika rättssystem samt olika administrativa och rättsliga traditioner, där det finns stora definitionsmässiga skillnader och diskrepans i sanktionernas stränghet. Den oenhetliga tillämpningen av tullagstiftningen påverkar konkurrensreglerna, som borde vara desamma på den inre marknaden.

2.7 Skillnaderna i tillämpningen av lagstiftningen rör särskilt de administrativa och/eller straffrättsliga sanktionernas art, sanktionernas typ, tröskelvärdena för överträdelsen och överträdelsens omfattning, systemen för förlikning/överenskommelse, ansvarsnivåer och ansvarets art, försvårande och förmildrande omständigheter, tids- och preskriptionsfrister samt juridiska personers ansvar.

2.8 Det är nödvändigt att åtgärda de tillämpningsmässiga skillnaderna och införa harmoniserade tullsystem i Europa, enligt principen om ett gemensamt tullsystem, inom vilka medlemsstaterna kan godkänna tvistlösningsmekanismer för likvidation vid tullrättsliga överträdelser, i enlighet med överträdelsens art och omfattning, för att försöka undvika långdragna och kostsamma rättsliga förfaranden för båda parter.

2.9 För övrigt måste man komma ihåg att tullunionen är den operativa grenen av många av EU:s handelspolitiska åtgärder och genomför många internationella avtal med anknytning till handelsflöden. Vidare utvecklar den, via medlemsstaternas administrationer, viktiga horisontella processer i fråga om datahantering, hantering av näringsidkare och tillämpningar. De tillämpningsmässiga skillnaderna inom det europeiska systemet har redan blivit föremål för klagomål till WTO.

2.10 Med tanke på de stora funktionsmässiga problem som tullunionen måste ta itu med och som följer av att lagstiftningen tillämpas på olika sätt, vilket riskerar att försvaga den allmänna effektiviteten, har EESK redan fått möjlighet att betona nödvändigheten av ”en samlad tullpolitik som bygger på enhetliga, uppdaterade, öppna, effektiva och förenklade förfaranden och som kan främja EU:s ekonomiska konkurrenskraft på internationell nivå” (3).

2.11 Liksom EESK slagit fast (4) måste man, för att förverkliga en verklig inre marknad, fastställa bindande tidsfrister för införandet av genomförandebestämmelserna, säkerställa enhetliga tolkningar av tullagstiftningen i unionen, som bör uppträda som en enhetlig förvaltning för att förverkliga en enhetlig behandling av operatörerna över hela EU:s tullområde, ett förenklat förfarande för att få status som godkänd ekonomisk aktör, mer utförlig information till alla berörda operatörer, datoriserade förfaranden och en utbildning av hög kvalitet för tullpersonalen. Sammanfattningsvis måste vi vara kapabla att genomföra ett gemensamt europeiskt tullsystem.

2.12 Det är bara med effektiva steg mot en gemensam europeisk tullunion och lämpliga styrningsförfaranden som man kan åtgärda tullunionens operativa funktionssätt, som fortfarande är komplext och oenhetligt.

3. Kommissionens förslag

3.1 Huvudsyftet med kommissionens förslag till direktiv är att genom ett harmoniseringsdirektiv uppnå en gemensam rättslig referensram för — likabehandling av de ekonomiska aktörerna, — effektivt skydd av EU:s ekonomiska intressen, — effektivt genomdrivande av lagstiftningen på området för tullrättsliga överträdelser och sanktioner, — rättssäkerhet (lex certa) och lika villkor och proportionalitet i fråga om straff (nulla poena sine culpa), genom att säkerställa en enhetlig efterlevnad av tullagstiftningen i hela EU med en harmoniserad tillämpning av reglerna för tullrättsliga överträdelser och sanktioner för att undvika att de nationella systemen skiljer sig för mycket åt i fråga om överträdelser och tillsynsåtgärder, såsom att ändra konkurrensreglerna och påverka den fria rörligheten för varor.

3.2 Kommissionen har i synnerhet med tanke på den rättsliga grund som valts, artikel 33 i EUF-fördraget, föreslagit följande: — Upprättande av en förteckning över fall som är föremål för sanktionsåtgärder och kan delas in i tre huvudkategorier: fall med strict liability (motsvarande strikt ansvar) vid överträdelse, vårdslöshet eller vid uppsåt. — En skala av sanktioner som är ”effektiva, proportionella och avskräckande” för varje kategori enligt de kriterier som fastställts i domstolens rättspraxis (5). — Åläggande av en rad sanktioner, från 1–30 % av varornas värde eller en fast sats, om överträdelsen rör en viss status eller visst tillstånd. — Införandet, för att hantera skillnaderna i tidsgränser för straffåtgärder, av en tidsgräns på fyra år från dagen för överträdelsen eller i händelse av en fortsatt eller återkommande överträdelse, från den dag då den upphör. — Införande av mekanismer för att upphäva det administrativa förfarandet, om samma gärningar innebär att ett straffrättsligt förfarande inleds. — Främjande av samarbete och informationsutbyte mellan medlemsstaterna.

3.3 Förslaget, som lades fram för tre år sedan av Europeiska kommissionen, har granskats av Europaparlamentet och mött invändningar i flera medlemsstater. Litauens parlament har invänt att den rättsliga grunden (artikel 33 i EUF-fördraget) för förslaget inte ger unionen rätt att vidta åtgärder för att upprätta en ram för överträdelser av tullagstiftningen i unionen och påföljder för sådana överträdelser (6), eftersom det inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen, i synnerhet när det inte uppfyller kraven enligt principen om tilldelning, enligt vilken unionen endast ingriper om fördragen ger den en rättslig grund för att ingripa.

3.4 Europaparlamentet har nu återupptagit behandlingen av förslaget och anförtrott utarbetandet av sitt yttrande till Kaja KALLAS, föredragande för IMCO-utskottet, som begärt att den rättsliga grunden ska utvidgas till att även omfatta artikel 114 i EUF-fördraget (7), som föreskriver obligatoriskt samråd med kommittén. Detta anges också i skrivelsen från ordföranden för Europaparlamentets IMCO-utskott till EESK.

3.5 Kommittén instämmer helt med detta val, och betonar vikten av ett enhetligt tullsystem som kan ge värden och enighet, inte bara till den inhemska marknaden, utan också till hela det europeiska samhället som nu mer än någonsin behöver enhetliga system.

4. Allmänna kommentarer

4.1 Europeiska ekonomiska och sociala kommittén har alltid hävdat att en effektiv tullunion är en viktig del av den europeiska integrationsprocessen, för att säkerställa den fria rörligheten för varor, i enlighet med konkurrensreglerna och med maximalt konsumentskydd och miljöskydd.

4.2 Kommittén anser att det är viktigt med en gemensam strategi för att förebygga, avskräcka från och upptäcka överträdelser och en enhetlig hantering av fastställandet av påföljder, inklusive förlikningssystem, för att säkerställa ett enhetligt och icke-diskriminerande genomförande av EU-lagstiftningen i hela EU, såsom anges i artikel 3 i EUF-fördraget.

4.3 Kommittén stöder till fullo ett påskyndande av utvecklingsprocessen mot ett effektivt gemensamt europeiskt tullsystem med enhetlig styrning och med en europeisk tullmyndighet samt införandet av gemensamma administrativa och rättsliga organ (8), särskilt en europeisk tulldomstol (9). Som förebild kan man använda det nordamerikanska systemet där det finns ett enda system för överträdelser och som sista utväg ett enhetligt sanktionssystem, som åtföljs av införandet på förhand av system för förebyggande och för förlikning/uppgörelse som syftar till att begränsa/eliminera kostsamma rättstvister som stör handeln inom gemenskapen, särskilt för små och medelstora företag.

4.4 Enligt kommittén måste en enhetlig tillämpning av EU:s tullagstiftning också omfatta rättstvistförfarandet för ekonomiska aktörer, vilket gäller för såväl den inre marknaden som den internationella, liksom en förebyggande strategi som bygger på enhetliga, förstärkta IKT-telematiklösningar för att undvika en stor byråkratisk börda i identifieringsarbetet.

4.4.1 Kommittén betonar att det är viktigt att ”tullpolitiken bygger på enhetliga, tydliga, effektiva, ändamålsenliga […] förfaranden, som gör det möjligt för EU att klara den globala konkurrensen och se till att industrins och de europeiska konsumenternas rättigheter […], samt de immateriella rättigheterna, kan skyddas” (10).

4.5 Kommittén anser att alla europeiska system för överträdelser, förlikningar eller uppgörelser vid sanktioner bör åtföljas av åtgärder som omfattar alla andra element som ingår i det allmänna systemet för efterlevnad av reglerna, såsom tillsyn, kontroll, utredning och övervakning.

4.6 Kommittén anser att det är mycket viktigt att säkerställa rättssäkerhet och en enhetlig tillämpning över hela EU:s territorium, med hjälp av ett homogent system för att upptäcka överträdelser och väcka åtal, enligt tydliga och väldefinierade kategorier, samt civilrättsliga och icke straffrättsliga påföljder (inklusive möjligheten till icke-ekonomiska sanktioner) som står i proportion till hur allvarlig överträdelsen är, inom ramen för lägsta och högsta gemensamma trösklar, vilket kräver en konvergens av riktlinjer.

4.7 Kommittén anser att detta första konvergenssteg i fråga om överträdelseförfaranden och påföljder inom ramen för den gemensamma tullagstiftningen ska — anpassa preskriptionstiderna till dem som gäller för underrättelse om tullskuld, som är tre år i enlighet med tullkodexen, — se till att överträdelser får påföljder i förhållande till graden av skuld, — fastställa de ekonomiska påföljderna proportionerligt och i enlighet med de obetalda avgifterna och inte enligt varornas värde.

4.8 Kommittén anser att fullständig driftskompatibilitet ska garanteras mellan de olika databaser som används i det europeiska systemet för marknadsövervakning, för att öka den avskräckande effekten av påföljder. Detta bör ske på grundval av en gemensam strategi och ett starkt stöd av EU:s program, för att säkerställa att information utbyts i realtid mellan olika myndigheter på olika nivåer, i synnerhet när det gäller allvarliga brott och påföljder, bland annat för att stärka kampen mot olaglig handel och rationalisera förfarandena för laglig handel.

4.9 I enlighet med domstolens rättspraxis stöder kommittén införandet av artikel 114 utöver artikel 33 i den rättsliga grunden för förslaget, eftersom de åtgärder som avses i artikel 114 i EUF-fördraget syftar till att förbättra villkoren för den inre marknadens funktion och bidra till att undanröja snedvridning av konkurrensen, enligt andan i lagstiftningsförslaget i fråga.

4.10 I väntan på en verklig tullunion efterlyser kommittén en förstärkning av EU:s åtgärder för utbildning och utveckling av kvalificerad personal och förstärkning av förvaltningskapaciteten i EU:s regelverk, bland annat genom åtgärder som rör administrativ kapacitet och inrättandet av en gemensam tullinsatsstyrka som kan säkerställa en enhetlig tillämpning av påföljder, förlikningar och uppgörelser.

4.11 Kommittén rekommenderar att man i den rapport som kommissionen ska lägga fram vartannat år till Europaparlamentet, rådet och EESK inte bara tar upp en utvärdering av konvergensnivån i medlemsstaterna, utan även och framför allt ger en översiktlig bild av viktiga resultatindikatorer för tullrättsliga sanktioner, spridning av bästa praxis, effektiviteten av sådana tjänster och effektiviteten i det antagna EU-regelverket, för att utvärdera nästa steg mot skapandet av en verklig europeisk tullmyndighet, en europeisk tulldomstol och bildandet av en effektiv och ändamålsenlig gemensam tullstyrka.

Bryssel den 21 september 2016. Georges DASSIS Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

(1) Se Analysis and effects of the different Member States’ customs sanctioning systems. PE 569.990 – januari 2016.

(2) För närvarande.

(3) Se EUT C 229, 31.7.2012, s. 68.

(4) Se EESK:s yttranden EUT C 229, 31.7.2012, s. 68 och EUT C 251, 31.7.2015, s. 25.

(5) Se domstolens domar i målen C-382/92 och C- 91/02.

(6) Se Litauens parlament Seimas – Kommissionens slutsatser om EU-frågor, dokument nr ES-14-51, 9.7.2014 nr 100-P-71.

(7) Artikel 33 i EUF-fördraget är därför den korrekta rättsliga grunden för en ram för samarbete mellan tullmyndigheterna. Artikel 114 i EUF-fördraget är den rättsliga grunden för att anta harmoniseringsåtgärder avseende den inre marknaden. De harmoniseringsåtgärder som avses i denna artikel kräver som en förutsättning att de avvikelser som finns mellan medlemsstaternas lagstiftning kan störa handeln på den inre marknaden.

(8) Detta är juridiskt möjligt, på grundval av bestämmelserna i artikel 257 i EUF-fördraget, som redan tillämpas för personaldomstolen (dvs. arbetsdomstolen för anställda i Europa) och kan i framtiden användas för att skapa en europeisk domstol för varumärken och patent.

(9) Modellen skulle kunna vara U.S. Court of International Trade, ”The Customs Courts Act of 1980 creates a comprehensive system for judicial review of civil actions arising out of import transactions and federal transactions affecting international trade.”.

(10) Se EESK:s yttrande (EUT C 271, 19.9.2013, s. 66).