Särskild rapport EU:s föranslutningsstöd 
till SerbienSV 2014  nr 19
EUROPEISKA
REVISIONSRÄTTEN
EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tfn +352 4398-1
E-post: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet  
via Europa-servern ( http://europa.eu ).
Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2014
ISBN 978-92-872-1834-6
doi: 10.2865/64324
© Europeiska unionen, 2014
Kopiering tillåten med angivande av källan.
Printed in Luxembourg
EU:s föranslutningsstöd 
till Serbien
(i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF‑fördraget)Särskild rapportSV 2014  nr 19
02
 Innehåll
Punkt
 Förkortningar
I–VII  Sammanfattning
1–6 Inledning
1–4 Bakgrund
5–6 EU:s föranslutningsstöd till Serbien
7–8 Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod
9–71  Iakttagelser
9–48 Del ett  – Kommissionens förvaltning av IPA‑projekt
9–22  Finansieringsbeslut härrörde från relevanta strategier
23–38  Kommissionen har börjat åtgärda brister i projektutformningen som har lett till förseningar 
i genomförandet
39–48  IPA‑projekten levererade i allmänhet den planerade outputen men resultaten utöver outputen blir kanske 
inte hållbara
49–71  Del två  – Kommissionens förvaltning av icke‑ekonomiskt stöd på området samhällsstyrning
49–63  Kommissionen tog i stor omfattning upp frågor om samhällsstyrning i sin dialog med Serbien med allt 
positivare effekter
64–71  När kommissionen godkände Serbiens system för förvaltning av EU‑medel beaktade den inte fullt ut 
Serbiens förvaltning av de offentliga finanserna
03 Innehåll
72–81  Slutsatser och rekommendationer
72–79  Slutsatser
80–81  Rekommendationer
 Bilaga I — Förteckning över granskade IPA‑projekt
 Bilaga II —  Förteckning över granskade IPA‑projekt där samhällsstyrning och 
korruptionsbekämpning var övergripande frågor
 Kommissionens svar
04
 Förkortningar
CSO : organisation i det civila samhället
DIS: system för decentraliserat genomförande
EP: Europaparlamentet
EPD : förstärkt ständig dialog
IA: interimsavtal om handel och handelsrelaterade frågor
IPA: föranslutningsinstrument
MIFF : flerårig vägledande budgetram
MIPD : fleråriga vägledande planeringsdokument
NAD : behovsprövningsdokument
NIPAC : nationell IPA‑samordnare
PAR : reform av den offentliga förvaltningen
PEFA : offentliga utgifter och ekonomisk ansvarighet
PFM : förvaltning av de offentliga finanserna
ROM : resultatorienterad övervakning
SAA : stabiliserings ‑ och associeringsavtal
SAP : stabiliserings ‑ och associeringsprocess
SEIO : Serbiens avdelning för europeisk integration
Sigma : stödprogram för förbättring av förvaltningen och ledningen i central ‑ och östeuropeiska länder
SME : små och medelstora företag
05
 Sammanfattning
I
Sedan 2007 uppgår EU:s ekonomiska stöd till Ser ‑
bien via föranslutningsinstrumentet (IPA) till ungefär 
170 miljoner euro per år. En fjärdedel av IPA‑finansie ‑
ringen har gått till samhällsstyrning, som kommis ‑
sionen har utsett till det mest utmanande området 
i Serbien. EU kompletterar IPA‑finansieringen med 
visst icke‑ekonomiskt stöd för att hjälpa Serbien att 
förbereda sig för ett EU‑medlemskap.
II
Syftet med revisionen var att bedöma om kommis ‑
sionen har förvaltat föranslutningsstödet till Serbien 
på ett ändamålsenligt sätt och närmare utvärdera 
stödet till det centrala området samhällsstyrning. Revi ‑
sionen omfattade perioden 2007–2013 och var inriktad 
på följande två frågor:
a) Har kommissionen förvaltat IPA‑projekten på ett 
ändamålsenligt sätt?
b) Har kommissionen förvaltat det icke‑ekonomiska 
stödet till Serbien på området samhällsstyrning på 
ett ändamålsenligt sätt?
III
Revisionsrätten granskade planeringen av föranslut ‑
ningsstödet (IPA) och 15 IPA‑finansierade projekt 
från IPA:s årliga program för Serbien för åren 2007, 
2008 och 2009 och inriktade sig särskilt på projektre ‑
sultaten. I det icke‑ekonomiska stöd som granskades 
ingick dialogen mellan EU och Serbien om frågor 
om samhällsstyrning och samarbete som ska förbe ‑
reda Serbien för en decentraliserad förvaltning av 
EU‑medel. Revisionsrätten granskade även ett annat 
urval av tio IPA‑projekt från de årliga programmen för 
2010, 2011 och 2012 för att kontrollera om samhälls ‑
styrning och korruptionsbekämpning var övergri ‑
pande frågor i de projekt där en god samhällsstyrning 
inte var det främsta målet.IV
Vid revisionen konstaterade revisionsrätten att kom ‑
missionen generellt sett förvaltar föranslutningsstödet 
till Serbien på ett ändamålsenligt sätt. Det ekonomiska 
föranslutningsstödet, tillsammans med andra former 
av stöd, hjälper Serbien på ett ändamålsenligt sätt 
att genomföra sociala och ekonomiska reformer och 
förbättra samhällsstyrningen i landet. Utifrån sina 
erfarenheter från andra länder som tar emot IPA‑stöd 
lägger kommissionen allt större tonvikt på frågor om 
samhällsstyrning när den planerar sitt ekonomiska och 
icke‑ekonomiska stöd till Serbien.
V
Kommissionen har förvaltat IPA‑projekt på ett ända ‑
målsenligt sätt. Planeringen av IPA:s ekonomiska stöd 
bygger på en enhetlig strategisk ram och metoden för 
att välja ut projekt som bidrar till att förbereda Serbien 
för anslutning har gradvis blivit bättre. På det hela 
taget levererade projekten den planerade outputen 
men de var bristfälliga i fråga om utformning, genom ‑
förande och hållbarhet. När kommissionen upprättade 
de senaste IPA‑programmen vidtog den åtgärder för 
att komma till rätta med de brister som revisionsrätten 
konstaterat i tidigare IPA‑projekt.
Sammanfattning 06
VI
Kommissionen förvaltade det icke‑ekonomiska stödet 
till Serbien på området samhällsstyrning på ett ända ‑
målsenligt sätt. Vid revisionen konstaterade revisions ‑
rätten att den strukturerade dialogen mellan EU och 
Serbien på lämpligt sätt täckte de viktigaste områdena 
inom samhällsstyrning och kopplade politiska priorite ‑
ringar till utformningen av politiken. Den tonvikt som 
lades på samhällsstyrning i dialogen var i regel inte 
uttalad i projektens utformning men de flesta av de 
projekt som revisionsrätten granskade hade indirekt 
bidragit till en bättre samhällsstyrning och/eller till 
korruptionsbekämpningen genom uppbyggnaden av 
den administrativa förmågan. När det gäller Serbiens 
förberedelse för en decentraliserad förvaltning av 
EU‑medel konstaterade revisionsrätten att kommis ‑
sionens metod var ändamålsenlig när det handlade 
om att ge stöd till samhällsstyrningen, men endast på 
det begränsade området förvaltningsstrukturer för 
IPA. Kommissionens revisionsarbete med de nationella 
IPA‑strukturerna i enlighet med IPA‑förordningen 
ingick inte i en övergripande bedömning av förvalt ‑
ningen av de offentliga finanserna på landnivå.VII
I rapporten lämnar vi konkreta rekommendationer om 
hur planeringen, utformningen och genomförandet av 
IPA‑projekten i Serbien kan förbättras. När det gäller 
det icke‑ekonomiska stödet rekommenderar revisions ‑
rätten att kommissionen hjälper de serbiska myn ‑
digheterna att ytterligare effektivisera de nationella 
strategierna och färdigställa en fullvärdig färdplan för 
förvaltningen av de offentliga finanserna, förbättrar 
samrådsmekanismen för organisationer i det civila 
samhället, systematiskt bedömer behovet av särskild 
korruptionsbekämpning eller andra åtgärder för en 
god samhällsstyrning under projektutformningen och 
vidtar åtgärder för att integrera kommissionens revi ‑
sionsarbete med de nationella IPA‑strukturerna i den 
landsomfattande bedömningen av förvaltningen av 
de offentliga finanserna.
07
 Inledning
Bakgrund
01 
Efter det att Slobodan Miloševićs 
regim föll i oktober 2000 påbörjade 
Serbien, som är det största landet på 
västra Balkan både i fråga om befolk ‑
ning och landareal1, sin väg mot en 
föranslutning till EU inom ramen för 
stabiliserings ‑ och associeringspro ‑
cessen. I  figur 1  finns en översikt över 
de viktigaste händelser som präglade 
förbindelserna mellan EU och Serbien 
mellan 1999 och 2014.1 Serbiens territorium omfattar 
77 474 km2 med en befolkning 
på 7,2 miljoner invånare 
(uppgifter för 2014, CIA World 
Factbook).Figur 1Nyckeldatum i förbindelserna mellan EU och Serbien
2014•  21 januari – Den första mellanstatliga konferensen (Europeiska unionens råd, Europeiska kommissionen och Serbien) äger rum vilket blir 
den formella inledningen på Serbiens anslutningsförhandlingar.
2013•  1 september  – Stabiliserings- och associeringsavtalet mellan EU och Serbien träder i  kraft. Den analytiska granskningen av EU:s regelverk 
(acquis ) påbörjas.
• 28 juni – Europeiska rådet beslutar att inleda anslutningsförhandlingar med Serbien.
2012 • 1 mars – Europeiska rådet bekräftar Serbien som ett EU -kandidatland.
2011• 14 oktober – Kommissionen avger ett yttrande över Serbiens ansökan om EU -medlemskap.
• 20 juli – Goran Hadžić, den sista krigsförbrytare som eftersöks av Internationella tribunalen för f.d. Jugoslavien (Icty), grips.
• 26 maj – Ratko Mladić grips.
2010•  1 februari – Interimsavtal om handel och handelsrelaterade frågor (del av stabiliserings- och associeringsavtalet mellan EU och Serbien) 
träder i  kraft.
2009• 22 december – Serbien ansöker om EU -medlemskap.
• 19 december – Visumfrihet vid resor till Schengenområdet för serbiska medborgare.
2008• 21 juli – Radovan Karadžić grips.
•  29 april – Stabiliserings- och associeringsavtalet mellan EU och Serbien, tillsammans med interimsavtalet om handel och handelsrelatera -
de frågor, undertecknas.
2006•  3 maj – EU avbryter samtalen om stabiliserings- och associeringsavtalet mellan EU och Serbien, med motiveringen att Serbien inte samar -
betar fullt ut med Internationella tribunalen för f.d. Jugoslavien (Icty).
2005•  1 oktober – Serbien inleder förhandlingar med EU om undertecknandet av det internationella fördrag som kallas stabiliserings- och 
associeringsavtalet.
2003 • 1 juni – Europeiska rådet i Thessaloniki bekräftar det europeiska perspektivet för länderna på västra Balkan.
2001 • 1 april – Slobodan Milošević grips.
2000•  1 juni – Europeiska rådet i Santa Maria da Feira uppger att alla länder som ingår i stabiliserings- och associeringsprocessen är potentiella 
kandidater för EU -medlemskap.
1999•  26 maj – Kommissionens förslag till stabiliserings- och associeringsprocessen, EU:s politik gentemot länderna på västra Balkan, fastställs 
med målet om ett slutligt EU -medlemskap.
08 Inledning
02 
Stabiliserings ‑ och associeringsproces ‑
sen, som EU tog initiativ till 1999 efter 
ett årtionde av oroligheter och väpna ‑
de konflikter i forna Jugoslavien, vilade 
på tanken att endast verkliga utsikter 
till integrering i EU skulle kunna ge 
varaktig fred, stabilitet och demokrati 
till länderna på Balkan. Stabiliserings ‑ 
och associeringsprocessen kombinerar 
kontraktsmässiga förbindelser i form 
av stabiliserings ‑ och associeringsavtal, 
handelsåtgärder som ger regionen fritt 
tillträde till EU‑marknaderna för nästan 
alla varor och ett betydande ekono ‑
miskt stöd från EU‑budgeten.
03 
EU framhärdade i att Serbien både 
måste utlämna krigsförbrytare till den 
internationella brottmålsdomstolen 
i Haag och hitta en varaktig lösning på 
sina förbindelser med Kosovo innan 
landet kunde göra några större fram ‑
steg mot ett EU‑medlemskap. Serbien 
lämnade in sin ansökan om EU‑med ‑
lemskap den 22  december  2009 och 
fick ställning som kandidatland den 
1 mars 2012 av Europeiska rådet på 
grundval av slutsatserna från mö ‑
tet i rådet (allmänna frågor) den 28 
februari. I slutsatserna noterade rådet 
framför allt Serbiens framsteg i dialo ‑
gen med Kosovo2. De framsteg som 
Serbien gjort för att uppfylla de poli ‑
tiska delarna i Köpenhamnskriterierna3 
och utlämnandet av flera påstådda 
krigsförbrytare till rättsliga myndig ‑
heter var också avgörande för rådets 
beslut.04 
Anslutningsförhandlingarna med 
Serbien inleddes formellt den 1  janua ‑
ri 2014. Europeiska kommissionen hade 
tidigare meddelat att den betraktade 
frågor om samhällsstyrning som Ser ‑
biens största utmaning och beslutade 
att detta mycket svåra område måste 
behandlas tidigt i förhandlingarna 
kapitel för kapitel4.2 Belgrad–Pristina‑dialogen 
med medling av unionens 
höga representant för utrikes 
frågor och säkerhetspolitik 
och Europeiska kommis ‑
sionens vice ordförande 
Catherine Ashton och med 
stöd från Europeiska 
utrikestjänsten.
3 Köpenhamnskriterierna 
fastställdes av Europeiska 
rådet i juni 1993 och består av 
följande: 
(a) Politiska kriterier: landet 
måste ha stabila 
institutioner som 
garanterar demokrati, 
rättsstatsprincipen, 
mänskliga rättigheter och 
respekt för och skydd av 
minoriteter.
(b) Ekonomiska kriterier: 
landet måste ha en 
fungerande 
marknadsekonomi och 
kapacitet att hantera 
konkurrenstrycket och 
marknadskrafterna 
i unionen.
(c) Landet måste ha kapacitet 
att axla skyldigheterna 
enligt fördragen och att 
ansluta sig till den 
politiska, ekonomiska och 
monetära unionens mål.
4 För att underlätta 
anslutningsförhandlingarna är 
processen uppdelad i 35 
kapitel med EU:s olika 
politikområden. Förhand ‑
lingarna om de olika kapitlen 
är inte begränsade till 
bestämmelser och lagstiftning 
utan innefattar även 
upp rättandet av nödvändiga 
administrativa strukturer och 
de framsteg som gjorts för att 
bygga upp den egna 
för valt ningsförmågan. De 
kapitel som gäller sam ‑
hällsstyrning är i huvudsak 
kapitel 23 (domstolsväsende 
och grundläggande 
rättig  heter) och kapitel 24 
(rättvisa, frihet och säkerhet).
09 Inledning
EU:s föranslutningsstöd 
till Serbien
05 
Prioriteringarna för EU:s föranslut ‑
ningsstöd är bland annat att hjälpa 
mottagarländerna att stärka den egna 
administrativa förmågan och bidra till 
att EU:s regelverk ( acquis communau ‑
taire )5 antas och genomförs . För att 
stärka den administrativa förmågan 
finansierar kommissionen verksam ‑
heter som institutionsuppbyggnad, 
inrättande av förvaltningssystem och 
utbildning.06 
Under perioden 2007–2013 gav EU 
stöd till Serbien på området för admi ‑
nistrativ förmåga via del I (övergångs ‑
stöd och institutionsuppbyggnad) 
av föranslutningsinstrumentet (IPA)6. 
IPA‑finansieringen  – omkring 170  mil ‑
joner euro om året i genomsnitt – har 
fördelats ganska jämnt mellan en lång 
rad sektorer, vilket framgår av tabell 1 . 
Området samhällsstyrning  – rättvisa 
och inrikes frågor, inklusive korrup ‑
tionsbekämpning, och reformen av 
den offentliga förvaltningen, inklu ‑
sive reformen av förvaltningen av de 
offentliga finanserna – fick en fjärde ‑
del av finansieringen, vilket visar att 
kommissionen anser att det är viktigt 
att brister på detta område åtgärdas.5 Acquis communautaire är 
beteckningen på de samlade 
principer, strategier, lagar, 
praxis, skyldigheter och mål 
som har överenskommits eller 
utvecklats inom Europeiska 
unionen.
6 IPA inrättades genom rådets 
förordning (EG) nr 1085/2006 
av den 17 juli 2006 om 
upprättande av ett instrument 
för stöd inför anslutningen 
(IPA) (EUT L 210, 31.7.2006, 
s. 82) och kommissionens 
förordning (EG) nr 718/2007 av 
den 12 juni 2007 om 
tillämpning av rådets 
förordning (EG) nr 1085/2006 
om upprättande av ett 
instrument för stöd inför 
anslutningen (IPA) (EUT L 170, 
29.6.2007, s. 1).Tabell 1IPA‑stöd till Serbien (2007–2013)
SektorAnslag  
(miljoner euro)Procentandel av de 
totala anslagen
Rättvisa och inrikes frågor 117 9,7 %
Reform av den offentliga förvaltningen 164 13,6  %
Social utveckling 171 14,2  %
Utveckling av den privata sektorn 109 9,1 %
Transport 146 12,1  %
Miljö, klimatförändringar och energi 192 16,0  %
Jordbruk och landsbygdsutveckling 109 9,1 %
Annat i EU:s regelverk och övergripande aktiviteter 195 16,2  %
Totalt 1 203
Källa:  Flerårigt vägledande planeringsdokument för Serbien, 2011–2013.
10
 Revisionens inriktning och 
omfattning samt revisionsmetod
07 
Målet med revisionen var att bedöma 
om kommissionen förvaltar föranslut ‑
ningsstödet till Serbien på ett ända ‑
målsenligt sätt och närmare utvärdera 
stödet till det centrala området sam ‑
hällsstyrning. Vid revisionen behandla ‑
des följande två huvudfrågor:
a) Har kommissionen förvaltat 
IPA‑projekten på ett ändamålsen ‑
ligt sätt?
b) Har kommissionen förvaltat det 
icke‑ekonomiska stödet till Serbien 
på området samhällsstyrning på 
ett ändamålsenligt sätt?
08 
Revisionen genomfördes mellan maj 
2013 och januari 2014 och inbegrep 
följande:
a) Granskning av 15 IPA‑finansierade 
projekt med en särskild inriktning 
på projektresultat (se bilaga I )7. 
I urvalet ingick åtta samhällsstyr ‑
ningsprojekt som visar att vi inrik ‑
tade oss på samhällsstyrning och 
sju projekt på andra insatsområ ‑
den – social utveckling, transport, 
energi, landsbygdsutveckling och 
utveckling av den privata sektorn.b) Skrivbordsgranskning av ett 
annat urval av tio IPA‑projekt från 
de årliga programmen för 2010, 
2011 och 2012 (se bilaga II ) då vi 
bedömde om samhällsstyrning 
och korruptionsbekämpning hade 
införlivats som övergripande frå ‑
gor i projekt där en god samhälls ‑
styrning inte var det främsta målet.
c) Granskning av IPA:s planeringspro ‑
cess, mekanismer för dialogen om 
frågor avseende samhällsstyrning 
och av befintliga förfaranden för 
att bedöma Serbiens beredskap 
för att hantera ett system för 
decentraliserat genomförande för 
IPA‑stöd.
d) Mellan den 17 och 28 juni 2013 
besökte vi Europeiska unionens 
delegation i Belgrad och berörda 
serbiska fackministerier, organ8, 
regionala eller lokala myndigheter 
och offentliga företag. Vi besökte 
projekt på plats i Belgrad, Horgos, 
Kragujevac, Kraljevo, Leskovac, Niš, 
Novi Sad, Obrenovac, Prokuplje, 
Subotica och Ušće.7 De 15 granskade IPA‑projekten 
valdes ut från de årliga 
IPA‑programmen för 2007, 
2008  och  2009 för Serbien 
eftersom de projekten borde 
ha uppnått de förväntade 
resultaten när granskningen 
genomfördes (mitten av 2013). 
Det enda budget  stöd ‑
programmet hittills för 
Serbien, som finansieras inom 
IPA 2009 till ett belopp av 
100 miljoner euro, ingick också 
i revisionen.
8 Framför allt Serbiens 
avdelning för europeisk 
integration, byrån för 
korruptionsbekämpning och 
byrån för offentlig 
upp  handling.
11
 Iakttagelser
Del ett  – Kommissionens 
förvaltning av IPA‑projekt
Finansieringsbeslut härrörde 
från relevanta strategier
09 
Revisionsrätten granskade om de 
strategiska dokumenten stämde 
överens med varandra, om de innehöll 
tydliga mål och resultatindikatorer 
och om kommissionen och de serbiska 
myndigheterna hade tagit fram en 
process för att välja ut de projekt som 
var mest relevanta för IPA‑finansie ‑
ring. Revisionsrätten granskade även 
om IPA‑stödet till samhällsstyrning på 
lämpligt sätt inbegrep organisationer 
i det civila samhället och om givarsam ‑
ordningen fungerade.
IPA‑stödet grundar sig på 
en enhetlig uppsättning 
strategiska dokument
10 
IPA:s planeringsram är komplex och 
består av ett flertal dokument där 
politiska mål och strategiska priorite ‑
ringar fastställs (se punkterna 13–14 
och figur 3 ). Dokumenten stämmer 
i allmänhet överens med varandra 
när det handlar om bedömningen av 
landets behov och prioriteringar. IPA:s 
planeringsdokument för Serbien stäm ‑
mer också överens med den nationella 
strategin för EU‑integrering och med 
de nationella behovsbedömningarna.11 
De serbiska myndigheterna har tagit 
fram mer än 70 nationella strategier 
och handlingsplaner för att åtgärda 
olika politiska och socioekonomiska 
problem, men de hade inte alltid en 
jämn kvalitet. Dessutom behandlades 
inte två betydande områden inom 
samhällsstyrning i de många olika 
nationella strategierna:
 — Eftersom den territoriella decen ‑
traliseringen i Serbien är en poli ‑
tiskt känslig fråga har decentrali ‑
seringsprocessen genomförts utan 
en strategisk ram där nationella 
prioriteringar och en tidtabell för 
genomförandet av dem fastställs.
 — Det fanns ingen överordnad stra ‑
tegi för att samordna genomföran ‑
det av reformen av förvaltningen 
av de offentliga finanserna.
12 
Den koalitionsregering som hade 
makten mellan juli 2012 och våren 
2014 gjorde stora insatser för att kon ‑
solidera Serbiens strategiska ram för 
förberedelserna inför EU‑anslutningen, 
dvs. antagandet i december 2012 av en 
handlingsplan för att följa upp resul ‑
taten i kommissionens lägesrapporter 
och, i februari 2013, av en nationell 
plan för tillnärmning till EU:s regel ‑
verk. Under tiden vidtog även kom ‑
missionen och Serbiens avdelning för 
europeisk integration åtgärder för att 
göra Serbiens strategiska ram mer en ‑
hetlig, till exempel genom att försöka 
konsolidera de många olika nationella 
strategierna i behovsbedömningsdo ‑
kumentet 2011–2013. De nationella 
strategierna och IPA‑målen har anpas ‑
sats till varandra och stämmer nu ännu 
bättre överens med varandra tack 
vare den sektorbaserade metod som 
använts sedan 2012.
12 Iakttagelser
De strategiska dokumenten 
innehöll relevanta priori ‑
teringar och fastställandet av 
mål ‑ och resultatindikatorer 
blev gradvis bättre
13 
Det senaste europeiska partnerska ‑
pet med Serbien, som utarbetades 
20079, tjänade som politisk ram för att 
uppmuntra reformer och en grund 
för att potentiellt hålla inne ekono ‑
miskt stöd genom en villkorsklausul10. 
Det innehöll en mycket omfattande 
uppsättning prioriteringar på kort och 
medellång sikt som täckte anslutnings ‑
kriterierna och införandet av EU‑stan ‑
darder, men prioriteringarna rangord ‑
nades inte efter hur viktiga de var för 
Serbiens anslutning till EU eller för att 
landet skulle få EU‑finansiering.
14 
I de fleråriga vägledande planerings ‑
dokumenten, Serbiens behovsbedöm ‑
ningsdokument och de påföljande 
planeringsdokumenten fastställdes ett 
antal mål och resultatindikatorer men 
de var ofta alltför vaga. Det gjorde det 
svårt att göra en objektiv bedömning 
av framsteg på insatsområdena11. De 
nyligen inrättade sektorsövervak ‑
ningskommittéerna (se punkt 58) 
bekräftade att detta var ett allvarligt 
problem. Till exempel rapporterade 
sektorsövervakningskommittéerna 
för rättsstatsprincipen och offentlig 
förvaltning båda i november 2012 att 
det i allmänhet var omöjligt att mäta 
framsteg på grund av dåligt fastställda 
indikatorer och rekommenderade att 
indikatorer i framtida planeringscykler 
skulle fastställas på ett bättre sätt12.15 
Genom den gradvisa övergången till 
den sektorspecifika metoden infördes 
dock förändringar under IPA:s plane ‑
ringsprocesser 2012 och 2013. Man 
kom överens om Racerindikatorer13, 
utgångsplanervärden och mål för 
perioden fram till 2020, med koppling 
till det senaste serbiska behovsbedöm ‑
ningsdokumentet, inom de sektors ‑
specifika arbetsgrupperna för inklude ‑
ring i sektor ‑ och projektunderlagen 
för 201314.
Kommissionen har 
tillsammans med de serbiska 
myndigheterna gradvis 
förbättrat sin metod för att 
välja ut relevanta projekt
16 
Under den första delen av program ‑
perioden 2007–2013 förhindrade inte 
projektprioriteringen vid Serbiens 
avdelning för europeisk integration, 
EU‑delegationen och kommissionens 
huvudkontor att ofärdiga eller proble ‑
matiska projekt valdes ut. De borde 
aldrig ha valts ut eller så borde de ha 
sparats till ett senare årligt program15. 
Kommissionen konstaterade problem 
i planeringen i sitt övervakningsar ‑
bete som gällde bristande stöd från 
nationella myndigheter, bristande 
samordning mellan institutioner, 
bristfällig projektutformning, bristfäl ‑
liga specifikationer, ohållbara finansie ‑
ringslösningar och att man inte drog 
lärdom av tidigare projekt i tillräcklig 
utsträckning.9 Rådets beslut 2008/213/EG av 
den 18 februari 2008 om 
principerna, prioriteringarna 
och villkoren i det europeiska 
partnerskapet med Serbien, 
inbegripet Kosovo, enligt 
definitionen i FN:s säkerhets ‑
råds resolution 1244 av den 
10 juni 1999 och om upphävan ‑
de av beslut 2006/56/EG 
(EUT L 80, 19.3.2008, s. 46).
10 Stödet ges på villkor att 
länderna gör framsteg 
i uppfyllandet av Köpenhamns ‑
kriterierna och de särskilda 
prioriteringarna i det 
europeiska partnerskapet 
(punkt 5 i bilaga 1 till rådets 
beslut 2008/213/EG).
11 Utvärderingen av IPA‑stöd för 
jordbruk och landsbygdsut ‑
veckling under perioden 
2007–2011 kom fram till att 
mätningen av förväntade 
resultat och effekter var ett 
område med fortsatta brister 
eftersom det saknades lämpliga 
och mätbara indikatorer 
i planeringsdokumenten  – 
utvärderingsrapport av AESA 
Consortium, januari 2013.
12 Protokoll från mötet i sektorsö ‑
vervakningskommittén för 
rättsstatsprincipen den 
15 november 2012 och 
i sektorsövervakningskommit ‑
tén för offentlig förvaltning den 
16 november  2012.
13 Racer står för relevanta 
(relevant ) – dvs. nära kopplade 
till insatsens mål, godkända 
(accepted ) av alla intressenter, 
trovärdiga ( credible ) för 
icke‑experter och lätta att 
tolka, enkla ( easy ) att 
övervaka  – t.ex. uppgiftsinsam ‑
ling möjlig till en låg kostnad, 
och stabila ( robust ) – dvs. svåra 
att manipulera.
14 Sektor ‑ och projektunderlag är 
standarddokument som 
lämnas in till kommissionen av 
landet som får IPA‑stöd för ett 
bestämt år efter diskussioner 
mellan kommissionen och 
mottagarlandet. I underlagen 
ska prioriterade områden, mål, 
planerade insatser, förväntade 
resultat och tillhörande 
objektivt kontrollerbara 
indikatorer tydligt framgå på 
sektors ‑ eller projektnivå och 
planerade genomförandebe ‑
stämmelser inklusive delmål.
15 Under perioden maj 2009–
maj 2013 betraktade 
EU‑delegationen i genomsnitt 
14 IPA‑projekt i månaden som 
problematiska.
13 Iakttagelser
17 
Andelen medfinansiering av projek ‑
ten och förväntade hävstångseffekter 
av IPA‑finansieringen användes inte 
som kriterier i urvalsprocessen. Fram 
till 2012 fanns det inga riktlinjer från 
Europeiska kommissionen om paral ‑
lell medfinansiering i samband med 
IPA. Serbien ingick ett åtagande på 
289 miljoner euro i medfinansiering 
till de årliga IPA‑programmen för 
2007–2012, dvs. 24 % av den samman ‑
lagda IPA‑finansieringen nationellt och 
från EU16. Men det var svårt att över ‑
vaka om det nationella medfinansie ‑
ringsåtagandet hade uppfyllts och det 
fanns inga riktlinjer för vilka åtgärder 
som skulle vidtas om sådana åtagand ‑
en inte uppfylldes.
18 
Både EU‑delegationen och de serbis ‑
ka myndigheterna arbetade hårt för 
att lösa de problem som konstaterats 
och beakta dem i den efterföljande 
programplaneringen. De förbättringar 
som kommissionen införde i urvalspro ‑
cessen tillsammans med Serbiens av ‑
delning för europeisk integration inom 
IPA‑programmen för 2012 och 2013 
innefattade följande:
a) Strängare krav på projektens 
beredskap.
b) En överenskommelse 2012 mellan 
kommissionen och de serbiska 
myndigheterna om riktlinjer för 
parallell medfinansiering.IPA‑finansiering till 
samhällsstyrning inbegrep 
organisationer i det civila 
samhället i allt större 
utsträckning
19 
I den europeiska utvidgningsstrategin 
läggs tonvikten på att stärka orga ‑
nisationer i det civila samhället och 
öka deras deltagande i utvecklingen 
av politiken. Fyra projekt som stöder 
det civila samhället godkändes inom 
de årliga IPA‑programmen 2007–2010 
för Serbien för ett totalt belopp av 
9 miljoner euro.
20 
Sedan 2007 har ställningen för organi ‑
sationer i det civila samhället och re ‑
geringens samarbete med dem stärkts 
betydligt. Organisationerna i Serbien 
är nu mycket aktiva på området för 
samhällsstyrning och korruptionsbe ‑
kämpning17. Mer generellt har det se ‑
dan 2010 varit möjligt att regelbundet 
samråda med organisationerna i det 
civila samhället om IPA‑planering men 
när revisionen genomfördes användes 
inte samrådsmekanismen ännu i nå ‑
gon större utsträckning.16 Utifrån uppgifter i de årliga 
IPA‑programmen för Serbien. 
Denna höga medfinansi ‑
erings  andel uppnåddes 
främst tack vare att de serbiska 
myndigheterna 2011 åtog sig 
att fördela 122 miljoner euro 
till det kommunala investe ‑
rings  programmet för bidrag 
och utlåning till miljön inom 
sektorn för miljö, klimat  för‑
ändringar och energi.
17 Se till exempel resultatet av 
projekt 15 Dialog med det civila 
samhället  i ruta 8 .
14 Iakttagelser
Samordningen med andra 
givare var endast delvis 
ändamålsenlig men håller på 
att förbättras
21 
Trots vissa ansträngningar var man inte 
särskilt disciplinerad vad gäller sam ‑
ordningen av tidiga IPA‑projekt med 
andra givares projekt för att se till att 
de kompletterade och inte överlappa ‑
de varandra, särskilt inom sektorn för 
rättsstatsprincipen (se ruta 1 ).
18 Kommissionens partnerskap 
med internationella 
organi  sa tioner är inte 
begränsat till att ta fram 
information som ska användas 
i dialogen. Ett antal 
IPA‑projekt genomförs i själva 
verket med hjälp av dessa 
organisationer, t.ex. projektet 
Corridor X  (korridor X, 2010) 
med Världsbanken, projektet 
Good Local Governance (god 
lokal samhällsstyrning, 2007) 
och projektet mot penning ‑
tvätt Money Laundering  (2010) 
med Europarådet, projektet 
Hospital Information System  
(sjukhusinformationssystem, 
2008) med FN:s kontor för 
projekttjänster, projektet 
Support for Civil Society  (stöd 
till det civila samhället, 2010) 
med OSSE och projektet 
Support for SME Development  
(utvecklingsstöd till små och 
medelstora företag, 2012) med 
Europeiska banken för 
åter uppbyggnad och 
utveckling.Exempel på luckor i samordningen inom sektorn för rättsstatsprincipen
Projekt 3 Rättsväsende  är ett tydligt exempel på dålig samordning, från utformning till genomförande. Det 
EU‑finansierade ärendehanteringssystemet löpte parallellt med ett annat system som finansierades av Usaid. 
Bristen på samordning och lokalt egenansvar när det gäller it‑frågor i sektorn för rättsstatsprincipen visas av 
det faktum att större it‑investeringar som IPA har gjort har genomförts utan en ordentlig it‑strategi.Ruta 1
22 
Sedan den sektorsspecifika metoden 
infördes visar dock IPA‑dokumentatio ‑
nen att givarsamordningen har blivit 
bättre och mer systematisk. Givarna 
konsulteras nu regelbundet av de 
sektorspecifika arbetsgrupperna, och 
i dialogen med Serbien förlitar sig 
kommissionen i allt högre grad på att 
internationella organisationer deltar 
på sina respektive expertområden, 
framför allt Världsbanken (PEFA‑rap ‑
porter), Europeiska banken för åter ‑
uppbyggnad och utveckling, organi ‑
sationen för ekonomiskt samarbete 
och utveckling (Sigmabedömningar), 
organisationen för säkerhet och samar ‑
bete i Europa (OSSE), Europarådet och 
FN‑organisationer18.Kommissionen har 
börjat åtgärda brister 
i projektutformningen som 
har lett till förseningar 
i genomförandet
23 
Revisionsrätten undersökte om de 
15 granskade projekten (se bilaga I ) 
strävade efter tydliga mål och byggde 
på en särskild behovsbedömning, och 
om projektutformningen inbegrep 
relevant villkorlighet. Revisionsrätten 
granskade också om projekten genom ‑
fördes enligt den planerade tidtabel ‑
len och övervakades ordentligt och 
om korrigerande åtgärder vidtogs vid 
behov.
15 Iakttagelser
Vid utformningen av projekt 
och kontrakt ägnade 
kommissionen till en början inte 
tillräckligt med tid åt att tydligt 
fastställa projektmålen, åt den 
särskilda behovsbedömningen 
och åt lärdomar som dragits från 
tidigare projekt
24 
Alla granskade projekt stämde överens 
med de prioriteringar som fastställts 
i IPA‑strategidokumenten men ungefär 
hälften av dem strävade efter mål som 
var alltför vaga eller orealistiska (se 
ruta 2 ). Samtidigt var kommissionen 
flexibel när det gällde att anpassa 
förteckningen över mål och förvän ‑
tade resultat när det blev nödvändigt 
på grund av den långa tidsperioden  – 
upp till fyra eller fem år – som förflöt 
mellan beskrivningen av projektet och 
den tidpunkt då outputen faktiskt le ‑
vererades19. Denna flexibilitet motver ‑
kade i hög grad – men inte fullt ut – de 
negativa effekterna av de från början 
vaga eller orealistiska projektmålen.25 
Vissa granskade projekt utformades 
och genomfördes utan hänvisning till 
en tydlig behovsbedömning, vilket 
i några fall har lett till en ineffektiv 
fördelning av IPA‑medel (se ruta 3 ). 
År 2012 började kommissionen införa 
åtgärder som lade större tonvikt på 
behovsbedömningen vid utformning ‑
en av insatsen, vilket revisionsrättens 
genomgång av projekt ‑ och sektorun ‑
derlagen för IPA‑projekten 2012 visar.19 Den långa handläggnings ‑
tiden noteras även i punkt 11 
i budgetkontrollutskottets 
förslag till betänkande om 
EU:s föranslutningsstöd, 
referens 2011/2033(INI), 
20.6.2013, s. 25.
Exempel på bristfällig behovsbedömning
I projekt 14 ”Landsbygdsutveckling” användes inte 40 % av den levererade it‑utrustningen och en del av den 
fanns fortfarande i det utbetalande organets lagerlokal när vi gjorde vårt granskningsbesök.Exempel på vaga eller orealistiska projektmål
Eftersom inga uppgifter om riktmärken lämnades var det svårt att bedöma i hur stor utsträckning projektmål 
som ”stärka hälsoministeriets roll” i projekt 10 ”Akutsjukvård” eller ”förbättra anslutningsprocessen genom att 
främja och öka ömsesidiga kunskaper och förståelsen för Serbiens integrationsprocess i EU” i projekt 15 ” EU:s 
och Serbiens dialog med civilsamhället” hade uppnåtts.
Projekt 7 ”Byrån för offentlig upphandling” omfattade en e‑upphandlingskomponent som senare visade sig 
vara orealistisk.Ruta 3 Ruta 2
16 Iakttagelser
26 
Vid utformningen av de granskade 
projekten drog man inte lärdom av 
genomförandet av tidigare projekt. 
Avsnitten om lärdomar som dragits 
i projektunderlagen var mer av formell 
karaktär. Dessutom sades ingenting 
om särskilda lärdomar som dragits av 
liknande projekt i andra mottagarlän ‑
der i de granskade projektunderlagen. 
Mekanismerna för att beakta lärdo ‑
mar som dragits inom kommissionen 
förlitade sig i själva verket främst på 
resultaten av utvärderingar på makro ‑
nivå, ibland flera år senare, och därför 
var de inte inriktade på att ge svar i tid 
på projektutformningsnivå.
Brister i villkorligheten för 
att inleda nya projekt och 
tidsplaneringen av insatserna 
minskade gradvis
27 
Villkorligheten och tidsplaneringen 
i projektutformningen beaktades inte 
tillräckligt, vilket ofta motverkade ett 
smidigt och snabbt genomförande av 
IPA‑projekten (se ruta 4 ).28 
Kommissionen kontrollerade i regel 
om det fanns nationell lagstiftning 
som en garanti för att insatsen var 
ändamålsenlig. Delar av två av de 
granskade projekten var dock inte 
tillräckligt anpassade till den aktuella 
eller kommande serbiska lagstiftning ‑
en och därför värdelösa (se ruta 5 ).
29 
I projekt som består av komplette ‑
rande leveranskontrakt och kapaci ‑
tetsuppbyggnadskontrakt omfattade 
villkorligheten inte några fördjupade 
förberedande marknadsanalyser, 
särskilt inte när det gällde speciali ‑
serad eller känslig utrustning. Ingen 
marknadsundersökning efterfrågades 
till exempel i projekt 1 ”Polisreformen”. 
Att leveranskontraktet misslyckades 
påverkade relevansen och ändamåls ‑
enligheten i det kompletterande 
kontraktet för partnersamverkan på ett 
genomgripande sätt.
Exempel på bristfällig villkorlighet och tidsplanering i projekt
Tidsplaneringen var bristfällig mellan de två tjänstekontrakt som utgjorde projekt 9 ”Regional utveckling”. 
Strategierna för den regionala utvecklingen utarbetades före den nationella planen för regional utveckling 
och måste därför senare omarbetas för att anpassas till den.
I projekt 12 ”Žeželjbron” var det inte ett krav att man skulle få de nödvändiga byggnadstillstånden utan en 
verksamhet inom projektet. Det visade sig bli ett problem eftersom det är en långdragen process att få bygg ‑
nadstillstånd i Serbien. Projektet inleddes i mars 2011 men kontraktsparterna fick inte de viktiga tillstånden 
förrän i april 2012, vilket försenade projektet.Ruta 4
17 Iakttagelser
30 
Samtidigt var villkorligheten stabil 
och tillämpades strikt i inbjudningar 
att lämna förslag, t.ex. i projekt 15 
”Serbiens och EU:s dialog med civil ‑
samhället” som drog stor nytta av det 
starka engagemanget hos organisa ‑
tioner i det civila samhället och deras 
projektpartner.
31 
Jämfört med IPA 2007 och 2008 visar 
planeringsdokumenten efter 2012 att 
man lägger större tonvikt på villkor ‑
lighet. Projektförslag sköts upp på 
grund av att tillstånd saknades20 eller 
minskade i omfattning på grund av att 
den genomförbarhetsstudie som krävs 
saknades.Förseningar förekom 
i genomförandet av de 
granskade projekten 
men IPA:s övergripande 
absorptionsförmåga bedömdes 
som god av kommissionen
32 
Genomförandet av alla de granskade 
projekten drabbades av ibland stora 
förseningar, vilket kan tyda på att en 
del serbiska projektpartners förmåga 
att genomföra insatsen överskattades. 
Ofta fanns det flaskhalsar som stod 
i vägen för absorptionsförmågan i sto ‑
ra infrastrukturprojekt som projekt 12 
”Žeželjbron” (se punkt 43). Ett bättre 
utnyttjande av IPA‑medel avspeglades 
i framgången för inbjudningarna att 
lämna förslag, särskilt i det bidragssys ‑
tem som ingick i projekt 5  ”Kommunalt 
stödprogram” där mer än 200 projekt 
lämnades in, varav 67 fick finansiering, 
och de flesta av dem avslutade sina 
verksamheter inom den planerade 
tidsramen.20 Ett exempel är det inter ‑
modala transportprojekt som 
har skjutits upp flera 
pro gram planeringsår sedan 
IPA 2011 på grund av att 
tillstånd saknats.Exempel på rättsliga inkonsekvenser
En del i projekt 1 ”Polisreformen” måste slopas eftersom stödmottagaren hävdade att integritetsprövning av 
polisen inte var tillåtet enligt serbisk lagstiftning.
I projekt 10 ”Akutsjukvård” har de defibrillatorer som beställts och satts upp för användning av allmänheten 
praktiskt tagit varit oanvända eftersom serbisk lagstiftning inte tillåter att defibrillatorer används av andra 
personer än sjukvårdspersonal.Ruta 5
18 Iakttagelser
33 
Samtidigt och trots förseningar och 
kostnadsfria utvidgningar av kontrak ‑
ten i det granskade urvalet tyder de 
stora andelarna upphandlade kontrakt 
och betalningar som rapporterades 
av EU‑delegationen för hela program ‑
cykeln 2007–2013 på en ganska stor 
absorptionsförmåga på nationell nivå 
när det gäller hela IPA‑programmet.
IPA‑insatser övervakades på 
kontraktsnivå men inte på 
projektnivå
34 
IPA‑insatserna övervakades inte 
systematiskt på projektnivå. Styrkom ‑
mittéerna, som missvisande kallas för 
”projektstyrkommittéer, ansvarade 
bara för vissa kontrakt och inte för det 
övergripande projektet.
35 
Praxis för EU‑delegationens inspek ‑
tioner på plats varierade till en början 
men EU‑delegationen förbättrade den 
övergripande situationen 2011 genom 
att införa en formell mekanism för in ‑
tern övervakning. Den resultatoriente ‑
rade övervakning (ROM) som infördes 
2009 är nu den dominerande externa 
övervakningsmekanismen för kapaci ‑
tetsuppbyggnadsprojekt. Revisionsrät ‑
ten konstaterade att ROM‑rapporterna 
om de granskade projekten i allmän ‑
het gav tillfredsställande information 
om hur projekten fortlöpte.36 
I projekt där en nationell del och en 
IPA‑del samexisterade, till exempel 
projekt 6 ”Stöd till tullen”, förvaltades 
de två delarna separat utan något 
formellt flöde av information mel ‑
lan de serbiska myndigheterna och 
EU‑delegationen. De tidsbegränsning ‑
ar som gällde för de nationella delarna 
var också mindre krävande än de som 
gäller för IPA‑komponenterna. Sedan 
2012 har den överenskommelse som 
ingicks med de serbiska myndigheter ‑
na om parallell medfinansiering gjort 
att kommissionen har kunnat öka sina 
ansträngningar för att komma till rätta 
med den bristande samordningen (se 
punkterna 17 och 18).
Kommissionens 
tillvägagångssätt när det gällde 
korrigerande åtgärder var 
ganska begränsat
37 
Kommissionen vidtog korrigerande 
åtgärder under genomförandet när 
så krävdes, men tog inte itu med de 
svårigheter som orsakade försening ‑
arna (se punkt 16). Åtgärderna bestod 
i huvudsak av att det på ett flexibelt 
sätt gick att förlänga kontraktslängden 
utan att det innebar några extra kost ‑
nader eller att kontraktsverksamheten 
ändrades. Om till exempel ett projekt 
blockerades på grund av otillräckligt 
engagemang från de serbiska myndig ‑
heterna fördelades de IPA‑finansierade 
resurserna om till andra nya verksam ‑
heter. Kommissionen övervägde inte 
en starkare reaktion, till exempel att 
skjuta upp genomförandet tills proble ‑
men fått en lösning eller till och med 
att avbryta projektet.
19 Iakttagelser
38 
De villkor som var inbyggda i projekt ‑
utformningen var i allmänhet inte 
tillräckligt restriktiva för att automa ‑
tiskt leda till korrigerande åtgärder 
(se punkterna 27–29)21. Samtidigt tog 
EU‑delegationen itu med och löste 
stora problem på stödmottagarsidan 
som hade kunnat äventyra anbuds ‑
givningen, kontraktstilldelningen och 
genomförandeprocesserna. Problem 
som inte kunde lösas vid EU‑delegatio ‑
nen överlämnades till övervaknings ‑
kommittéerna och i slutändan till IPA:s 
gemensamma övervakningskommitté.
IPA‑projekten levererade 
i allmänhet den planerade 
outputen men resultaten 
utöver outputen blir kanske 
inte hållbara
39 
Revisionsrätten undersökte om den 
planerade outputen och andra resul ‑
tat uppnåddes och om anbuds ‑ och 
upphandlingsförfarandena genomför ‑
des korrekt. Revisionsrätten granskade 
också om projektets output och andra 
resultat sannolikt skulle bli hållbara 
efter det att IPA‑finansieringen hade 
upphört.
40 
I tabell 2  när det gäller projekt på 
området samhällsstyrning och tabell 3  
när det gäller projekt på områden som 
inte avser samhällsstyrning finns en 
detaljerad översikt över revisionsrät ‑
tens iakttagelser om projektens output 
och andra resultat. Vid bedömningen 
tog revisionsrätten hänsyn till rele ‑
vanta slutsatser, när sådana fanns, 
i rapporter och utvärderingar från den 
resultatorienterade övervakningen22.IPA‑projekten levererade 
merparten av den planerade 
outputen och resultat utöver 
den
41 
Trots systematiska förseningar hade de 
granskade projekt som avslutats när 
granskningen gjordes levererat mer ‑
parten av den output som planerats 
från början eller som reviderats under 
projektgenomförandet. Att outputen 
levererades var faktiskt ett krav för att 
kommissionen skulle verkställa slut ‑
betalningarna, vilket förklarar varför 
det var mycket få fall där outputen 
inte hade uppnåtts helt och hållet när 
projekten avslutades (se rutorna 7 , 9 
och 10). Men vissa av granskningsre ‑
sultaten väckte frågan om hur värde ‑
fulla vissa ofta relativt små delar av 
projektens output var på medellång 
eller lång sikt (se punkt 48).
42 
Projekten uppnådde i allmänhet goda 
resultat, till och med utöver outputen, 
och bidrog till uppfyllelsen av IPA:s 
mål med stödet. Generellt sett har 
de åtta granskade IPA‑projekten på 
området samhällsstyrning bidragit till 
att öka de stödmottagande institution ‑
ernas förmåga och/eller till att förbätt ‑
ra den nationella rättsliga ramen (se 
ruta 6 ). Revisionsrätten konstaterade 
väsentliga brister i fråga om resul ‑
tat i fyra samhällsstyrningsprojekt 
(se ruta 7 ).21 Detta bekräftas i  Evaluation of 
the rule of law sector 
implemented and financed by 
IPA and other donors in Serbia  
(utvärdering av sektorn för 
rättsstatsprincipen som 
genomfördes och finansi ‑
erades av IPA och andra givare 
i Serbien för perioden 
2007–2011), utkast, maj 2013 
där det sägs att det alltid är ett 
tecken på dålig utformning 
om ett projekt påbörjas under 
förhållanden som ännu inte 
tillåter att verksamheten 
utförs ordentligt (s. 24) och att 
villkorlighet bör införas med 
möjlighet att avbryta 
genom  förandet av projektet” 
(s. 59).
22 Framför allt interims ‑
utvärderingen och meta ‑
utvärderingen av IPA‑stöd, 
landrapport Serbien, Ecorys, 
augusti 2013. Se även de 
utvärderingar som tas upp 
i fotnoterna 22, 24, 28 och 30.
20 Iakttagelser
Exempel på konkreta resultat av projekt på området samhällsstyrning
Projekt 2 ”Korruptionsbekämpning” gav på ett framgångsrikt sätt stöd till att stärka korruptionsbekämpnings ‑
byråns administrativa förmåga, särskilt genom att tillhandahålla it‑lösningar. Projektet förbättrade även den 
rättsliga och institutionella ramen för korruptionsbekämpning genom att det bidrog till att en omarbetad 
korruptionsbekämpningsstrategi och en handlingsplan utarbetades.
Projekt 5 ”Kommunalt stödprogram” bidrog till att stärka lokala förvaltningars kapacitet och förbättra kvali ‑
teten på medborgartjänster. Detta bekräftades av revisionsrättens revisioner på plats i Kraljevo (geografiskt 
informationssystem) och i Niš (teletjänstcentral och centrum för byggnadstillstånd). Projektet bidrog även till 
att förbättra kommunikationen och samarbetet mellan kommuner och allmännyttiga företag som var verk ‑
samma på deras områden.
Exempel på blandade resultat av projekt på området samhällsstyrning
Inom ramen för projekt 5 ”Kommunalt stödprogram” uppnådde den specifika modul som gav stöd till initia ‑
tivet om kommunala obligationer begränsade resultat. Den ständiga konferensen för städer och kommuner 
(SKGO) uppmuntrade kommunala obligationer som ett alternativ till traditionella banklån men mötte mot ‑
stånd från banker och ovilja till förändring från kommunerna. Volymen på de kommunala obligationerna var 
extremt liten. I mitten av 2013 hade endast två städer emitterat kommunala obligationer: Novi Sad för 35 mil ‑
joner euro och Pančevo för 1 miljon euro. Den andrahandsmarknad som IPA finansierade kom aldrig igång på 
grund av att så få obligationer hade emitterats.
Projekt 8 ”Intern finansiell kontroll i den offentliga sektorn” lyckades inrätta en central harmoniseringsenhet 
inom finansministeriet, men när granskningen gjordes inriktade enheten alla sina resurser på utbildnings ‑
verksamhet och arbetade inte ännu med en sådan enhets andra traditionella ansvarsområden, som att ta 
fram interna revisionsstrategier och revisionsstandarder. Enheten hade framför allt ännu inte gett något stöd 
om riskbedömning och bedrägerihantering till ekonomiansvariga och internrevisorer. De planerade intern ‑
revisionsenheterna fanns formellt på plats men hade personalproblem. Projektet lyckades dock ta fram ett 
certifieringsschema för internrevisorer.
Exempel på goda resultat från IPA‑projekt på andra områden än samhällsstyrning
IPA‑finansierade delar av projekt 13 ”Elkraft i Serbien” hade uppnått de förväntade resultaten när det gällde 
kapacitetsuppbyggnad för upphandling och installation av reningssystem som är förenliga med EU:s regelverk.
De korruptionsrelaterade bidrag till organisationer i det civila samhället som ingår i projekt 15 ”Dialog i det ci ‑
vila samhället” uppnådde hållbara resultat, till exempel utarbetade man konkreta metoder för korruptionsbe ‑
kämpning i hälsosektorn och medborgares övervakning av förfaranden för offentlig upphandling samt gjorde 
en undersökning om ett nationellt integritetssystem.Ruta 6 Ruta 7 Ruta 8
21 Iakttagelser
43 
Av de sju granskade projekten på 
andra insatsområden än samhälls ‑
styrning hade fyra uppnått eller var 
på god väg att uppnå de planerade 
resultaten utöver outputen (se ruta 8 ) 
medan två bedömdes som delvis 
ändamålsenliga (se ruta 9 ). Det sjunde 
projektet, projekt 12 ”Žeželjbron”, 
pågick när granskningen genomför ‑
des och förväntades bli 18 månader 
försenat. De stora infrastrukturpro ‑
jekten dominerar i flaskhalsarna och 
visar på ett återkommande problem 
med begränsade framsteg och tids ‑
frister som inte hålls23. EU finansierade 
tidigare två andra projekt till stöd för 
återuppbyggnaden av Žeželjbron: ett 
Cardsprojekt 200424 som finansierade 
den detaljerade utformningsspecifi ‑
kationen och ett IPA‑projekt 2008 för 
övervakningen av återuppbyggnaden. 
Trots betydande EU‑finansiering och 
tekniskt stöd har de serbiska myndig ‑
heterna fortfarande svårt att planera 
och genomföra investeringsprojekt. 
Att få tillgång till byggnadstillstånd är 
fortfarande ett allvarligt problem som 
kommissionen gradvis försöker åtgär ‑
da i IPA‑planeringen (se punkt 31).23 Evaluation of effectiveness and 
efficiency of development 
assistance to the Republic of 
Serbia per sector (utvärdering 
av ändamålsenligheten och 
effektiviteten i utvecklings‑
biståndet till Serbien per 
sektor), Maxima Consulting, 
referens SWE14/OC01–18, 
2014, s. 80.
24 Under perioden 2000–2006 
finansierades de program som 
gav stöd till Serbien främst 
inom Cards, rådets förordning 
(EG) nr 2666/2000 av den 
5 december 2000 om bistånd 
till Albanien, Bosnien och 
Hercegovina, Kroatien, 
Förbundsrepubliken 
Jugoslavien och f.d. 
jugoslaviska republiken 
Makedonien samt om 
upphävande av förordning 
(EG) nr 1628/96 och om 
ändring av förordningarna 
(EEG) nr 3906/89 och (EEG) 
nr 1360/90 och besluten 
97/256/EG och 1999/311/EG 
(EGT L 306, 7.12.2000, s. 1). 
Cards står för gemenskapens 
bistånd för återuppbyggnad, 
utveckling och stabilisering 
(Community Assistance for 
Reconstruction, Development 
and Stabilization ).
Exempel på delvis ändamålsenliga IPA‑projekt på andra områden än 
samhällsstyrning
Projekt 11 ”Konkurrenskraft inom den privata sektorn” uppnådde delvis de förväntade resultaten när det gäll ‑
de att stärka institutioner: på statlig nivå behöver klusterstrategin få en ny utformning och det finns ett behov 
av att utveckla ändamålsenliga stödåtgärder till utveckling av det lokala franchisesystemet. Man uppnådde 
även delvis målen i fråga om internationalisering: fem av åtta mål uppnåddes.
Projekt 14 ”Landsbygdsutveckling” var också det delvis ändamålsenligt. Det utbetalande organet och för ‑
valtningsmyndigheten hade inrättats men ackrediteringen av dem blev försenat (med ett och ett halvt år när 
granskningen genomfördes) på grund av en utveckling som låg utanför projektets kontroll. Det utbetalande 
organet kunde inte utnyttja de planerade projektaktiviteterna, framför allt inte utbildning. Den andra projekt ‑
delen (Leader) uppnådde också delvis resultat. Insatserna för att bilda planerade lokala strukturer gav frukt 
men projektet lyckades inte få fram en kritisk massa av utbildad personal.Ruta 9
22 Iakttagelser
Anbuds‑ och upphandlings ‑
förfarandena var i allmänhet 
ändamålsenliga
44 
Anbuds ‑ och upphandlingsförfaran ‑
dena konstaterades i allmänhet vara 
tillfredsställande och garanterade att 
den förväntade outputen levererades 
i tid25. Men i fyra granskade projekt 
fanns det allvarliga problem med 
upphandlingen av hela eller delar av 
den planerade utrustningen, särskilt 
när det handlade om specialiserad och 
känslig utrustning (se ruta 10 ).
45 
Kommissionen krävde inte något sam ‑
manfattande övervakningsdokument 
om bakgrunden till att anbud inte gick 
i lås och analyserade inte skälen till att 
de inte gjorde det, ibland upprepa ‑
de gånger. Revisionsrätten fann inga 
bevis för att bestämmelserna i IPA:s 
vägledning om planering 2008 om 
specialiserad utrustning26 hade följts.IPA‑projektens utsikter att 
bli hållbara var inte helt 
tillfredsställande
46 
I två tredjedelar av de granskade 
projekten konstaterade revisionsrätten 
problem med hållbarheten i viss out ‑
put och andra resultat. Det var särskilt 
osäkert om vinsterna som de inköpta 
varorna medförde skulle bli hållbara 
när viktiga beslut saknades eller när 
stöd  mottagaren hade otillräckliga 
budgetresurser och var beroende av 
givare (se ruta 11 ). Hållbarheten hos 
projekt på området samhällsstyrning 
var särskilt utsatt på grund av perso ‑
nalproblem som försvårades ytterli ‑
gare av de åtstramningsåtgärder som 
Serbiens regering vidtog med anled ‑
ning av den globala krisen (se ruta 12 ).25 Eftersom EU‑delegationen 
genomförde upphandlings ‑
förfarandena inom ramen för 
en central förvaltning kan inga 
slutsatser dras från projekten 
när det gäller de serbiska 
myndigheternas admini ‑
strativa förmåga på området 
upphandling.
26 När det gäller investerings ‑
projekt eller delar av projekt 
som omfattar specialiserad 
utrustning eller med ett 
betydande öronmärkt belopp 
kommer det slutliga 
god  kännandet av det aktuella 
projektunderlaget först efter 
det att en lämplig marknads ‑
undersökning har presen ‑
terats. Om undantag måste 
göras från denna regel ska det 
skriftligen motiveras av den 
nationella IPA‑samordnaren 
för Europeiska kommissionen 
(del 7.2 i IPA:s vägledning för 
programplanering).
Exempel på problem med anbudsinfordran och upphandling
I projekt 1 ”Polisreformen” gick tiden för anbudsgivningen för den utrustning som behövdes till hemlig 
övervakning ut och de anslagna medlen drogs till slut tillbaka. Att man inte lyckades upphandla utrustningen 
inom projektet har försvagat stödmottagarens engagemang och hindrar fortfarande internkontrollavdelning ‑
ens förmåga att på ett ändamålsenligt sätt bekämpa korruption inom polisen, vilket var ett centralt mål för 
projektet.
I projekt 6 ”Stöd till tullen” togs till sist del 2 av den IPA‑finansierade utrustningen (kläder) bort från anbudet 
på grund av svårigheter att följa EU:s regler om ursprung och har i stället finansierats direkt av Serbien.Ruta 10
23 Iakttagelser
Exempel på personalproblem i projekt på området samhällsstyrning
Hur hållbara resultaten i projekt 8 ”Intern finansiell kontroll i den offentliga sektorn” blir beror på finansmi ‑
nisteriets förmåga att skapa en lämplig permanent pool med kvalificerade internrevisorer i den offentliga 
sektorn. Eftersom projektet konkurrerar med den privata sektorn och den statliga revisionsinstitutionen har 
det svårt att fullfölja sin rekryteringsplan och begränsa personalomsättningen28.
Personalomsättningen äventyrar även den institutionella kapaciteten hos nya organ som ansvarar för att ge ‑
nomföra IPA:s landsbygdsutvecklingskomponent, som finansieras via projekt 14 ”Landsbygdsutveckling”29.
28 De internrevisionsenheter som vi träffade under granskningen hade personalproblem. Vid justitieministeriet arbetade två (icke‑certifierade) 
internrevisorer i stället för de åtta som var planerade. Vid finansministeriet var endast en internrevisor (enhetschefen) aktiv av de tre som var planerade.
29 Se även Evaluation of Agriculture and Rural development Sector implemented and financed by IPA programme and other donors (utvärdering av 
jordbruks ‑ och landsbygdsutvecklingssektorn som genomförs och finansieras genom IPA‑programmet och andra givare), januari 2013, 
sektorsutvärdering, s. 37–39.Exempel på risker avseende hållbarheten
När det gäller hållbarheten i projekt 3 ”Rättsväsende” hade de serbiska myndigheterna ännu inte fattat det 
viktiga beslutet om vilket system (EU SAPS eller US AVP) som skulle införas vid det serbiska domstolsnätverket 
när granskningen genomfördes. Det var oklart om finansiering fanns tillgänglig för ett nationell införande, 
och detta skulle sannolikt hindras av problem med mjukvarans livslängd och otillräcklig eller föråldrad hård ‑
vara. Cirka 70 % av it‑budgeten för rättsväsendet i Serbien tillhandahölls via IPA eller andra givare medan de 
återstående 30 % kom från statsbudgeten, vilket inte är en hållbar lösning för it‑utveckling eller för att man 
ska kunna garantera stödmottagarens egenansvar.
Det största problemet med hållbarheten i projekt 9 ”Regional utveckling” var den oklara organisatoriska 
formen för politiken för regional utveckling både nationellt och regionalt. Det fanns inget tydligt samförstånd 
om hur omfattande decentraliseringen skulle vara eller om hur regionaliseringen skulle passa in27. Risken var 
stor för att de organ för regional utveckling som fick stöd inte skulle kunna överleva utan tydliga roller och 
ansvarsområden. De hade även betydande ekonomiska problem och var fortfarande beroende av givare.
Det fanns ingen planering eller något tidsschema för att ersätta de IPA‑finansierade ambulanser som inom 
kort inte skulle kunna användas längre och som hade konstant ökade underhållskostnader. Därför var det osä ‑
kert huruvida den ökade kapaciteten tack vare projekt 10 ”Akutsjukvård” skulle bli hållbar på längre sikt.
27 Ex‑ante evaluation of the national plan for regional development and the regional development strategies (förhandsutvärdering av den nationella 
planen för regional utveckling och strategier för regional utveckling), IBF International Consulting, juli 2012, s. 7.Ruta 12 Ruta 11
24 Iakttagelser
47 
Lagstiftningen visade sig vara ett hin ‑
der för att vissa delar av projekt skulle 
bli ändamålsenliga (se punkt 28), men 
i vissa fall har den gynnat hållbarheten 
i hela projekt. Den nya serbiska lagen 
om offentlig upphandling till exempel 
har garanterat hållbarheten hos många 
av resultaten i projekt 7 ”Offentlig 
upphandling” och även en del av de 
insatser som finansierades genom de 
granskade åtgärdsbidragen inom pro ‑
jekt 15 ”Dialog i det civila samhället”. Tabell 2IPA‑projekt på området samhällsstyrning  – Bedömning av output och andra resultat
RevisionskriterierProjekt1. Polisreformen
2. Korruptionsbekämpning
3. Rättsväsendet
4. Åtals- och straffsystem
5. Kommunalt 
stödprogram
6. Serbiens tull
7. Byrå för offentlig 
upphandling
8. Intern finansiell kon -
troll inom den offentliga 
sektorn Fas 3
Planerad output levererades.
Förväntade resultat utöver output uppnåddes.e.t.
pågår
Anbuds- och upphandlingsförfaranden utarbetades 
på lämpligt sätt och garanterade att den förväntade 
outputen levererades i tid.
Det fanns en nationell lagstiftning som garanterade 
att insatsen var ändamålsenlig.
Projektet hade goda utsikter att bli hållbart efter 
det att IPA -finansieringen hade upphört, framför 
allt var finansieringen efter IPA säkrad och stödmot -
tagaren hade egenansvar och förmåga att garantera 
projektets kontinuitet.
Tillfredsställande
Delvis tillfredsställande
Ej tillfredsställande
25 Iakttagelser
48 
Det saknas lämpliga uppföljningsåt ‑
gärder när det gäller hållbarhet. Vilka 
effekter kontrakten har haft och hur 
användbara de har varit bedöms sällan 
efter det att kontrakten har avslutats. 
Resultatorienterad övervakning i efter ‑
hand har ännu inte införts i Serbien för 
att kontrollera hållbarheten hos IPA:s 
projektresultat på medellång och lång 
sikt. Projekten/kontrakten är i sig inte 
ansvariga för de planerade resultatens 
effekter eller hållbarhet på medellång eller lång sikt. Det ansvaret upphör 
i samma ögonblick som de kontrakte ‑
rade aktiviteterna avslutas. En lämplig 
uppföljningsmekanism saknas särskilt 
när de förväntade resultatens praktiska 
användbarhet endast kan bedömas 
flera år efter projektet, till exempel när 
det gäller policydokument, protokoll, 
förfaranden, handböcker, analyser, 
olika undersökningar osv. eller när det 
uttryckligen anges, till exempel i pro ‑
jekt 1 ”Polisreformen” och projekt 10 
”Akutsjukvård” .Tabell 3IPA‑projekt på andra områden än samhällsstyrning – Bedömning av output och 
andra resultat
RevisionskriterierProjekt9. Regionalt 
utvecklings - 
program
10. Akutsjukvård
11. Konkurrens -
kraft i den 
privata sektorn
12. Žeželjbron 
13. Serbiens 
elkraft 
14. Landsbygds-  
utvecklings -
politik 
15. Det civila 
samhället
Planerad output levererades.e.t.
pågår
Förväntade resultat utöver output uppnåddes.e.t.
pågår
Anbuds- och upphandlingsförfaranden utarbetades 
på lämpligt sätt och garanterade att den förväntade 
outputen levererades i tid.
Det fanns en nationell lagstiftning som garanterade 
att garantera att insatsen var ändamålsenlig.e.t.
Projektet hade goda utsikter att bli hållbart efter 
det att IPA -finansieringen hade upphört, fram -
för allt var finansieringen efter IPA säkrad och 
stödmottagaren hade egenansvar och kapacitet att 
garantera projektets kontinuitet.
Tillfredsställande
Delvis tillfredsställande
Ej tillfredsställande
26 Iakttagelser
Del två  – Kommissionens 
förvaltning av icke‑  
ekonomiskt stöd på 
området samhällsstyrning
Kommissionen tog i stor 
omfattning upp frågor 
om samhällsstyrning i sin 
dialog med Serbien med allt 
positivare effekter
49 
Revisionsrätten granskade om man 
i dialogen mellan EU och Serbien 
uttryckligen tog upp centrala frågor 
om samhällsstyrning och fastställde 
åtgärdspunkter och uppföljning av 
dem. Vi undersökte också om politiska 
prioriteringar togs med i utformningen 
av politiken och projekten. Revisions ‑
rätten tittade på tio IPA‑projekt från 
senare tid som genomförts i andra sek ‑
torer än samhällsstyrning (se bilaga II ) 
och bedömde i vilken omfattning 
samhällsstyrning och korruptionsbe ‑
kämpning ingick som övergripande 
frågor i projekten.
Det fanns en strukturerad 
dialog mellan kommissionen 
och Serbien om samhälls ‑  
styrning
50 
Stabiliserings ‑ och associeringsavtalet 
(se punkt 2) innehåller bestämmelser 
om dialogen mellan EU och Serbien 
om politiska frågor och samarbetsstra ‑
tegier30. Kommissionen har infört ett 
komplext system för officiella och min ‑
dre formella möten och dokument på 
flera olika nivåer som ska möjliggöra 
en fördjupad fortlöpande dialog med 
de serbiska partnerna. De strukturer 
som finns för den förstärkta ständiga 
dialogen (EPD), interimsavtalsdialogen 
och IPA:s dialog på högre nivå beskrivs 
i figur 2 . Hur komplex den övergripan ‑
de politiska dialogen och IPA:s plane ‑
ring är illustreras i  figur 3 .51 
I den förstärkta ständiga dialogen fäs ‑
te man stor vikt vid reformen av den 
offentliga förvaltningen och reformen 
av rättsväsendet, däribland korrup ‑
tionsbekämpningen, som en del av de 
politiska kriterierna. Man behandlade 
dessa områden på ett konsekvent och 
genomgripande sätt både vid den 
förstärkta ständiga dialogens plenar ‑
sammanträden och i de delgrupper för 
den förstärkta ständiga dialogen som 
inrättats. Den fortsatta betydelse som 
reformen av rättsväsendet och korrup ‑
tionsbekämpningen har med avseende 
på Serbiens status som kandidatland 
framgår av det faktum att motsvaran ‑
de kapitel (23 och 24) i EU:s regelverk 
behandlas tidigt i förhandlingsproces ‑
sen på grund av erfarenheterna från 
tidigare utvidgningar.30 Framför allt avdelningarna II 
och VIII i stabiliserings ‑ och 
associeringsavtalet.
27 Iakttagelser
Strukturer för dialogen mellan EU och Serbien (fram till september 2013)Figur 2
Struktur för IPA:s dialogInterimsavtal (IA)
Struktur för dialogen
Endast EU:s 
medlemsstater 
Serbiens 
regeringKommissionenEU:s 
medlemsstater
Serbiens 
regering  
(NIPAC & 
SEIO)KommissionenÅrlig
IPA-kommittée
Serbiens 
regeringKommissionenÅrlig 
IA-kommittée
Transport
Inre marknaden och 
konkurrens
Handel, tullar och 
beskattning
Jordbruk och ﬁskeStatistikIA:s 
delkommittéerSAA
Årligt plenarsam-
manträde i EPD
Rättvisa, frihet och 
säkerhet
Transport, energi, 
miljö, regionalpolitik
Inre marknadenSocialpolitik, 
informationssam-hället, audiovisuell forskning och innovation
Ekonomiska och 
ﬁnansiella frågor, statistik
Jordbruk, ﬁske, 
livsmedelssäkerhet
NäringslivetEPD:s 
delkommittéerIPA:s gemensamma 
övervakningkom-
mitté
Sektorspeciﬁka 
arbetsgrupper/ 
delkommittér för 
sektorsövervakning
RättsstatsprincipenReform av den 
oﬀentliga förvaltnin-gen
Organisationer i det 
civila samhället och medier
Ekonomisk utvecklingTransportSocial utvecklingJordbruk och 
landsbygds-utveckling
Miljö och energiStabiliserings- och associeringsavtalet (SAA)
Struktur för den förstärkta ständiga 
dialogen (EPD)
Källa: Revisionsrätten, utifrån information från kommissionen och Europeiska utrikestjänsten.
28 Iakttagelser
De viktigaste delarna i den politiska och IPA‑relaterade dialogen mellan EU och SerbienFigur 3
Politisk dialog Policydialog Genomförande & uppföljning
Granskningsrapport Utvärderingar ROM-rapporterKommissionens 
årliga lägesrapportHalvtids- och slutrap-
porter om kontraktKommissionenRapportering, övervakning och utvärderingProjektförslagSerbienSerbiens 
behovsbedömningEU:s integrationsprogram 
för Serbien
IPA:s årliga 
programFinansieringsbeslutFlerårigt vägledande 
planeringsdokumentFleråriga vägledande 
ﬁnansieringsramarSerbien
KommissionenKommissionenKommissionens 
meddelandenStrategidokument 
för utvidgningenRådets 
slutsatserEP-betänkandenEuropeiskt 
partnerskapIA SAA
KontraktsjusteringarAnbudsförfarande, 
upphandlingBeslut att inleda kontraktKommissionenProjekt-/kontraktsgenomförandeIPA-planeringRam för politisk strategi
Serbiska nationella 
handlingsplanerSerbiska nationella 
strategier strategierategies
Källa: Revisionsrätten utifrån information från kommissionen och Europeiska utrikestjänsten.
29 Iakttagelser
52 
Reformen av förvaltningen av de of ‑
fentliga finanserna behandlades i regel 
vid den förstärkta ständiga dialogens 
plenarsammanträden under rubriken 
reform av den offentliga förvaltningen, 
men man lade något mindre tonvikt vid 
den än vid andra områden av samhälls ‑
styrning. Men vissa specifika ämnen som 
rör förvaltningen av de offentliga finan ‑
serna – som den statliga revisionsinsti ‑
tutionen, intern finansiell kontroll inom 
den offentliga sektorn, den centrala 
harmoniseringsenheten, lagstiftning om 
internrevision och budgetsystem  – be ‑
handlades mer ingående i delgrupperna 
för den förstärkta ständiga dialogen.
53 
Kommissionen hade ytterligare en 
möjlighet att diskutera frågor om refor ‑
men av förvaltningen av de offentliga 
finanserna med Serbien när den utar ‑
betade villkoren för programmet för 
allmänt budgetstöd för Serbien inom 
IPA‑komponent I för 2009. Syftet med 
programmet var att stödja makroekono ‑
misk stabilitet i Serbien på kort sikt och 
göra det möjligt för landet att fortsätta 
genomföra strukturreformer trots den 
ekonomiska krisen31. Betalningsvillkoren 
handlade särskilt om att de ekonomiska 
och administrativa förfarandena i Ser ‑
bien skulle vara tillförlitliga, att den ser ‑
biska regeringen skulle lägga fram en ny 
budgetlag och att ett strategidokument 
om finansiell kontroll i den offentliga 
sektorn skulle antas. Ett annat villkor var 
att man skulle inleda en uppdatering av 
bedömningen av offentliga utgifter och 
ekonomisk ansvarighet och utarbeta en 
färdplan för reformen av förvaltningen 
av de offentliga finanserna. Kommis ‑
sionen ansåg att alla villkor var uppfyllda 
vid utgången av 2010. Trots att Serbien 
inte utarbetade en särskild färdplan för 
denna reform konstaterade revisionsrät ‑
ten att vissa reformfrågor behandlades 
i Serbiens strategi för reformen av den 
offentliga förvaltningen 2013–2016. 
Dessutom rättades ett antal brister som 
konstaterats föregående år till i 2012 års 
lag om offentlig upphandling.I dialogen behandlades 
frågan om att systematiskt 
fastställa åtgärdspunkter för 
en god samhällsstyrning och 
uppföljning av dem
54 
Strukturerna på flera olika nivåer (se  fi-
gurerna 2  och 3) var en god grund 
för en öppen dialog för att man skulle 
kunna komma överens om, fastställa, 
följa upp och övervaka prioriteringar. 
Åtgärdspunkter för centrala frågor 
om samhällsstyrning undersöktes 
specifikt på nytt varje år både vid 
plenarsammanträdet i den förstärkta 
ständiga dialogen och vid mötena 
i delkommittéerna.
55 
Kommissionens övervakningsprocess 
beskrivs i de årliga lägesrapporterna. 
Vid sin analys konstaterade revisions ‑
rätten att kommissionen bedömde 
de framsteg som gjorts på de vikti ‑
gaste områdena av samhällsstyrning 
i Serbien på ett realistiskt sätt i sina 
lägesrapporter. Enligt rapporterna har 
man under åren 2007–2013 åstadkom ‑
mit vissa konkreta resultat i korrup ‑
tionsbekämpningen, från inrättandet 
av en institutionell ram – med stöd 
från IPA – via ökat deltagande från 
organisationer i det civila samhället, till 
utredningar av några högprofilerade 
korruptionsfall. Framsteg noterades 
även i reformen av den offentliga 
förvaltningen och i den finansiella 
kontrollen i reformen av förvaltningen 
av de offentliga finanserna liksom även 
framsteg på området för offentlig upp ‑
handling. Reformen av rättsväsendet 
var det mest bristfälliga av de centrala 
områdena för samhällsstyrning där få 
framsteg har rapporterats sedan 2007.31 100 miljoner euro av IPA:s 
anslag till Serbien 2009 var 
öronmärkta för budgetstöd. 
Det kompletterades av ett 
reviderat IMF‑program på 
2,9 miljarder euro och lån till 
utvecklingspolitiken från 
Världsbanken.
30 Iakttagelser
56 
På den serbiska sidan vittnar de natio ‑
nella handlingsplanerna för genom ‑
förandet av kommissionens rekom ‑
mendationer från 2010 och framåt om 
tydliga mål och uppgifter och även 
om en tillfredsställande övervakning 
och en systematisk sammanfattning 
av uppföljningsåtgärder som är lätt att 
jämföra.
Under dialogen kopplade man 
politiska prioriteringar till 
utformningen av politiken
57 
IPA:s viktigaste planeringsdokument 
för Serbien32 från åren 2007–2013 – 
som i huvudsak bygger på centrala 
dialogdokument – gav tillräcklig 
täckning åt de viktigaste områdena 
av samhällsstyrning även om refor ‑
men av förvaltningen av de offentliga 
finanserna betonades i något mindre 
utsträckning. I dialogen hänvisar man 
regelbundet till IPA‑stödet i allmän ‑
het eller till specifika IPA‑projekt 
som viktiga verktyg för att förbättra 
samhällsstyrningen i Serbien. IPA:s ge ‑
mensamma övervakningskommitté (se 
figur 2 ), som inrättades 2008, tog itu 
med specifika genomförandeaspekter 
av dialogen på högre nivå och tog 
även upp den strategiska nivån på det 
ekonomiska stödet33.58 
År 2012 började åtta sektorsövervak ‑
ningskommittéer arbeta inom den ge ‑
mensamma övervakningskommittén. 
De är främst inriktade på vilka förhål ‑
landen som IPA‑stödet tillhandahålls 
under. De sköts av kommissionen och 
Serbien (SEIO), har en tydlig struktur 
och de har infört ett ändamålsenligt 
övervakningsverktyg som är lätt att 
jämföra. Sektorsövervakningskommit ‑
téerna har också påtagligt förbättrat 
samordningen mellan kartläggningen 
av nationella behov och IPA‑stöd. Till 
exempel tog man projekt avseende re ‑
formen av den offentliga förvaltningen 
i de senaste nationella IPA‑program ‑
men upp nästan alla prioriteringar som 
fastställts i avsnittet om reformen av 
den offentliga förvaltningen i Serbiens 
behovsbedömningsdokument för 
2011–201334.
Tonvikten på samhällsstyrning 
i dialogen och planeringen 
var i allmänhet inte uttrycklig 
i projektutformningen
59 
Vid IPA:s planering på hög nivå tog 
man sig särskilt an frågan om en god 
samhällsstyrning, delvis med tanke 
på de problem med samhällsstyrning 
som funnits vid tidigare utvidgningar, 
vilket betraktades som en indikator 
på att de berörda länderna inte hade 
förberett sig tillräckligt. Men denna 
tonvikt återspeglades i allmänhet inte 
uttryckligen på projektplaneringsni ‑
vå av kommissionen och de serbiska 
myndigheterna.32 Stabiliserings ‑ och 
associerings  avtal, kommis ‑
sionens utvidgnings  strategier, 
europeiskt partnerskap, 
fleråriga vägledande 
planerings  dokument och 
årliga nationella IPA‑program.
33 I IPA:s gemensamma 
över  vakningskommittée delas 
ordförandeskapet mellan en 
kommissionsföreträdare på 
hög nivå (direktörsnivå) och 
den nationella 
IPA‑samordnaren, som för 
närvarande är minister för 
europeisk integration.
34 Dessutom speglas den ökande 
tonvikten på samhällsstyrning 
i utformningen av politiken 
i EU:s utvidgningsstrategi 
2013–2014, där man planerar 
för väsentliga ökade 
ansträngningar för att 
utveckla den ekonomiska 
förvaltningen och kontrollen 
i den offentliga sektorn.
31 Iakttagelser
60 
Färre än hälften av projektutform ‑
ningsdokumenten för 2007–2012 inne ‑
höll särskilda hänvisningar till en god 
samhällsstyrning. När det gäller pro ‑
jekt där aspekter av samhällsstyrning 
var aktuella men inte bland de främsta 
målen, hänvisade man i projektdoku ‑
mentationen i de flesta fall i allmänna 
termer till behovet av insyn. Det var 
endast i ett fåtal projektutformnings ‑
dokument som kommissionen och 
de serbiska myndigheterna specifikt 
hänvisade till riskerna för korruption 
eller potentiella intressekonflikter. Från 
2011 blev dock språkbruket när det 
handlade om en god samhällsstyrning 
tydligare i projektutformningen.
61 
I listan över övergripande frågor 
i projektutformningen ingick inte en 
god samhällsstyrning eller korrup ‑
tionsbekämpning. Projektutformnings ‑
dokumenten för perioden 2007–2011 
begränsades i själva verket till tre 
övergripande kriterier, nämligen lika 
möjligheter, miljö och minoriteter. 
Det civila samhällets och intressenters 
deltagande lades till som en fjärde 
övergripande fråga 2012.
62 
Inget av de granskade projekten (se 
bilaga II ) hade med en formell be ‑
dömning av behovet av korruptionsbe ‑
kämpning eller andra åtgärder för en 
god samhällsstyrning som var specifik 
för den stödmottagande sektorn i ut ‑
formningen, med undantag av projekt 
E ”Stärkande av lagstiftningen på 
central nivå” där man tog upp korrup ‑
tion på ett begränsat sätt i projektun ‑
derlaget och projekt I ”Utvecklingsstöd 
till små och medelstora företag”  där 
man uttryckligen hade som syfte 
att bekämpa korruptionen och den 
informella ekonomin genom att införa 
e‑tjänster.63 
Trots att det saknas en uttrycklig 
hänvisning till korruptionsbekämp ‑
ning och samhällsstyrning i projek ‑
tens utformning har merparten av de 
granskade projekten indirekt bidragit 
till korruptionsbekämpningen och en 
bättre samhällsstyrning. Aktiviteter 
inom vissa projekt som bidrog till att 
sprida kunskap om och användning 
av god praxis för upphandling och 
kontrakt (t.ex. projekt A ”Kommunal 
infrastruktur” och projekt B ”Övervak ‑
ning av vägbygget längs korridor X”) 
stämde överens med den nationella 
strategin för korruptionsbekämpning. 
Projekt A ”Kommunal infrastruktur“ 
gav även stöd till en god samhälls ‑
styrning via aktiviteter som gällde 
ekonomisk förvaltning, kontroll och 
revision lokalt och aktiviteter som 
handlade om att upprätta en samling 
framtida projekt enligt EU‑standarder. 
Projekt som gav stöd till administrativ 
kapacitetsuppbyggnad i miljö ‑ och 
energisektorn (projekt D ”Stärka 
miljöinspektionerna” och projekt H 
”Energibyrån”) och i jordbrukssektorn 
(projekt C ”Ändamålsenlig markförvalt ‑
ning” och projekt J ”Jordbruksstöd”) 
kan också anses ha bidragit till att 
stävja korruptionen.
32 Iakttagelser
När kommissionen godkände 
Serbiens system för 
förvaltning av EU‑medel 
beaktade den inte fullt ut 
Serbiens förvaltning av de 
offentliga finanserna
64 
Revisionsrätten granskade om kom ‑
missionen systematiskt bedömde 
riskerna vid IPA:s genomförandeorgan, 
om de serbiska myndigheterna vidtog 
lämpliga riskreducerande åtgärder 
och följde upp dem vid behov, och om 
denna process var en del av kommis ‑
sionens övergripande bedömning av 
frågor om förvaltningen av de offentli ‑
ga finanserna.
IPA:s genomförandeorgan 
genomgick systematiska 
riskanalyser men det 
gjordes ingen övergripande 
bedömning av förvaltningen 
av de offentliga finanserna 
före decentraliseringen av 
förvaltningen av EU‑medel
65 
Enligt IPA‑förordningen ska om möjligt 
decentraliserad förvaltning av medlen 
tillämpas så att de stödmottagande 
länderna får ett ökat egenansvar för 
förvaltningen av stödet. Det görs 
via nya nationella organ, som går 
under samlingsnamnet ”system för 
decentraliserat genomförande”, vilka 
genomför föranslutningsstöd. Innan 
kommissionen beslutar att överföra 
förvaltningsbefogenheter35 till det 
stöd  mottagande landet ska den förvis ‑
sa sig om att landet uppfyller kraven, 
särskilt beträffande förvaltnings‑  och 
kontrollsystemen36.66 
För att uppnå decentralisering, först 
med och sedan utan kommissionens 
förhandskontroller, följer Serbien en 
detaljerad färdplan med vägledan ‑
de riktmärken och tidsfrister. Som 
ett led i färdplanen genomgick IPA:s 
genomförandestrukturer37 systema ‑
tiska riskbedömningar inom ramen 
för ackrediteringen av de serbiska 
myndigheterna och kommissionen. 
Men ackrediteringsprocessen gällde 
bara de strukturer som inrättats för 
den decentraliserade förvaltningen 
av IPA‑medel. Det fanns inget rättsligt 
krav på en övergripande bedömning 
av de samlade framstegen med för ‑
valtningen av de offentliga finanserna 
och arbetet med att förebygga och 
bekämpa korruption i Serbien. Det 
innebar att ackrediteringsförfarandet 
i systemet för decentraliserat genom ‑
förande var ändamålsenligt när det 
gällde stödet till en god samhällsstyr ‑
ning inom det begränsade området 
för IPA:s förvaltningsstrukturer men att 
det inte var en del av en övergripande 
strategi för förvaltningen av de offent ‑
liga finanserna på landnivå.
67 
En tillräckligt utvecklad internrevi ‑
sionsfunktion vid finansministeriet och 
inom fackministerierna förväntas bidra 
positivt till de förvaltnings ‑ och kon ‑
trollsystem som krävs för decentralise ‑
rad förvaltning. Trots vissa framsteg på 
senare tid38 befinner sig den nationella 
internrevisionsfunktionen fortfarande 
på ett tidigt stadium när det gäller 
att ge ett ändamålsenligt stöd till den 
decentraliserade förvaltningen av 
EU‑medel. I Sigmarapporten för 201339 
angavs det att det saknades en policy 
för bedrägerier och oegentligheter 
i den ekonomiska förvaltningen och 
att den centrala harmoniseringsenhe ‑
ten40 vid finansministeriet inte hade 
gett tillräckligt med metodstöd till 
ekonomiansvariga och internrevisorer 
om riskbedömning och bedrägeri.35 Vid decentraliserad 
förvaltning överlåter 
kommissionen förvaltningen 
av vissa åtgärder till det 
stödmottagande landet men 
behåller det övergripande 
slutliga ansvaret för 
genomförandet av den 
allmänna budgeten.
36 Artikel 56.2 i rådets förordning 
(EG, Euratom) nr 1605/2002 av 
den 25 juni 2002 med 
budget  förordning för 
Europeiska gemenskapernas 
allmänna budget och 
artiklarna 11 och 19 i 
för ordningen om tillämpning 
av instrumentet för stöd inför 
anslutningen (EG) nr 718/2007.
37 Decentraliserad förvaltning 
innebär att Serbien måste 
inrätta strukturer för offentlig 
upphandling, ingående av 
kontrakt, utbetalning, 
över  vakning och rapportering 
om IPA‑program.
38 Se slutsatserna om projekt 8 
“Intern finansiell kontroll inom 
den offentliga sektorn”  
i rutorna 7  och 12.
39 Sigmas bedömning av 
Serbien, april 2013, Public 
administration reform 
coordination, implementation 
and priorities  (samordning, 
genomförande och prio ‑
riteringar när det gäller 
reformen av den offentliga 
förvaltningen).
40 Den centrala harmoniserings ‑
enhetens roll är att utveckla 
och harmonisera den 
offentliga intern  revisions ‑
funktionen. Se även rutorna 7  
och 12.
33 Iakttagelser
68 
I utvidgningsstrategin för 2013 vidtog 
kommissionen åtgärder i rätt riktning 
och lyfte fram behovet av att först ta 
uti med grunderna med utvidgnings ‑
länderna. Den nämnde särskilt att sys ‑
temen för förvaltningen av de offentli ‑
ga finanserna måste stärkas betydligt 
om de ska kunna minska risken för 
bedrägeri och korruption. Vidare ges 
IPA:s sektorspecifika budgetstöd på 
villkor att de nödvändiga standarderna 
för förvaltning av offentliga finanser är 
uppfyllda.
Åtgärder för att minska riskerna 
vidtogs och följdes upp
69 
De åtgärder som vidtogs för att minska 
de risker som konstaterats vid IPA:s 
genomförandeorgan var relevanta och 
följdes sedan upp av kommissionen. 
När förvaltningsbefogenheterna väl 
har överlåtits fortsätter kommissionen 
att övervaka systemet och följer upp 
eventuella olösta problem (t.ex. reste ‑
rande granskningsresultat med med ‑
elstor eller liten risk). En viktig riskre ‑
ducerande faktor är att kommissionen 
kan dra tillbaka eller avbryta överlåtel ‑
sen av förvaltningsbefogenheter om 
kraven inte längre är uppfyllda.70 
Risker avseende personalomsättning ‑
ar41 och politiska förändringar under 
genomförandet av decentraliserad för ‑
valtning som kan leda till att erfaren ‑
heter och synergier går förlorade kan 
inte åtgärdas på ett enkelt sätt i det 
skede då förvaltningen överlåts och de 
kräver en aktiv uppföljning. Vidare ge ‑
nomgår personalen främst utbildning 
när de väl blivit anställda och den har 
begränsade möjligheter att förvärva 
praktisk erfarenhet eftersom det ännu 
inte förekommer några transaktioner. 
Det innebär ytterligare risker i fråga 
om bristande motivation och hög 
personalomsättning.
71 
En annan risk som finns i IPA‑struktu ‑
rerna är det begränsade skydd som 
uppgiftslämnare för närvarande har, 
vilket medges i den nationella stra ‑
tegin för korruptionsbekämpning för 
2013–2018. Ny lagstiftning om upp ‑
giftslämning håller på att utarbetas av 
de serbiska myndigheterna så att de 
kan vinna potentiella uppgiftslämna ‑
res förtroende.41 I Sigmas rapport för 2013 
uppskattas procentsatsen till 
15–20 % per år. I den noterar 
man även att ändringar i 
regeringen leder till en större 
omsättning, särskilt på högre 
tjänster.
34
 Slutsatser och 
rekommendationer
Slutsatser
72 
Generellt sett förvaltar kommissionen 
föranslutningsstödet till Serbien på ett 
ändamålsenligt sätt. Det ekonomiska 
föranslutningsstödet, tillsammans med 
andra former av stöd, hjälper Serbien 
på ett ändamålsenligt sätt att genom ‑
föra sociala och ekonomiska reformer 
och förbättra samhällsstyrningen 
i landet. Utifrån sina erfarenheter från 
andra länder som tar emot IPA‑stöd 
lägger kommissionen större tonvikt på 
frågor om samhällsstyrning när den 
planerar sitt ekonomiska och icke‑eko ‑
nomiska stöd till Serbien.
Har kommissionen 
förvaltat IPA‑projekt på ett 
ändamålsenligt sätt?
73 
Kommissionen har generellt sett 
förvaltat IPA‑projekt på ett ändamåls ‑
enligt sätt. Planeringen av IPA:s eko ‑
nomiska stöd bygger på en enhetlig 
strategisk ram och metoden för att väl ‑
ja ut projekt som bidrar till att förbere ‑
da Serbien för anslutning har gradvis 
blivit bättre (se punkterna 9–22).
74 
De granskade projekten, både på 
området för samhällsstyrning och på 
andra områden, producerade i stor ut ‑
sträckning den planerade outputen (se 
punkterna 39–43) men hade följande 
problem:a) Utformningen. Man ägnade inte 
tillräckligt med tid åt att fastställa 
mål, bedöma behov, dra lärdomar 
från tidigare projekt och villkor ‑
lighet för att inleda projekt och 
tidsplanera insatser (se punkterna 
24–31).
b) Genomförandet. De granskade 
projekten från de tidigare IPA‑pro ‑
grammen drabbades ibland av 
stora förseningar. Insatserna 
övervakades systematiskt på 
kontraktsnivå men inte på projekt ‑
nivå, och de korrigerande åtgärder 
som kommissionen vidtog var 
främst begränsade till ändringar 
i verksamheterna. Vissa enskilda 
anbuds ‑ och upphandlingsförfa ‑
randen var inte helt effektiva och 
ändamålsenliga (se punkterna 32– 
38, 44 och 45).
c) Hållbarheten. Det var osäkert om 
resultaten skulle bli hållbara i två 
tredjedelar av projekten. Framför 
allt gällde det hållbarheten i pro ‑
jekt på området samhällsstyrning 
på grund av personalproblem (se 
punkterna 46–48).
75 
Kommissionens flexibla förvaltnings ‑
metod mildrade effekterna av vissa 
brister i utformningen, och när kom ‑
missionen utarbetade de senaste årli ‑
ga IPA‑programmen hade den vidtagit 
åtgärder för att komma till rätta med 
de brister som konstaterats i tidiga ‑
re IPA‑program (se punkterna 27–31 
och 38).
35 Slutsatser och rekommendationer
Har kommissionen förvaltat 
det icke‑ekonomiska stödet 
till Serbien på området 
samhällsstyrning på ett 
ändamålsenligt sätt?
76 
Generellt sett förvaltade kommis ‑
sionen det icke‑ekonomiska stödet 
till Serbien på området samhälls ‑
styrning på ett ändamålsenligt sätt. 
Den använde dialogen med Serbien 
på ett ändamålsenligt sätt och tog 
upp frågor om samhällsstyrning och 
korruptionsbekämpning. Den för ‑
bättrade gradvis sin strategi för att få 
med dessa frågor i utformningen av 
politiken och projekt. Kommissionen 
arbetade ändamålsenligt när den 
gav stöd till samhällsstyrning inom 
strukturerna för EU‑finansiering men 
beaktade inte fullt ut den nationella 
förvaltningen av de offentliga finan ‑
serna (se punkterna 50–71).
77 
Kommissionen har inrättat en struktu ‑
rerad dialog i frågor om samhällsstyr ‑
ning med Serbien. Dialogen täcker på 
ett tillfredsställande sätt de viktigaste 
områdena vad gäller samhällsstyrning, 
den inbegriper åtgärdspunkter och 
uppföljning av dem och gör kopp ‑
lingar mellan politiska prioriteringar 
och utformningen av politiken. EU:s 
utvidgningsstrategi och den omarbe ‑
tade IPA‑förordningen fäster större 
tonvikt vid finansiell och ekonomisk 
styrning i anslutningsländerna (se 
punkterna 50–58).78 
Revisionsrätten konstaterade att 
tonvikten på samhällsstyrning i dialo ‑
gen och i planeringen återspeglades 
i mindre utsträckning i projektut ‑
formningen. Man tog begränsad eller 
ingen hänsyn till de risker som hänger 
samman med samhällsstyrning i de 
delar av projektdokumentationen 
som gällde villkorlighet, lärdomar som 
dragits och övergripande aspekter. 
Men trots att behovet av korruptions ‑
bekämpning och andra åtgärder för en 
god samhällsstyrning inte uttryckligen 
nämns i merparten av de senaste pro ‑
jekt som vi granskade, konstaterade 
revisionsrätten att merparten av dessa 
projekt indirekt hade bidragit till kor ‑
ruptionsbekämpningen och en bättre 
samhällsstyrning genom de verksam ‑
heter som handlade om att bygga 
upp den administrativa förmågan (se 
punkterna 59–63).
79 
När kommissionen godkände systemet 
för decentraliserad förvaltning bedöm ‑
de den de serbiska strukturerna för 
att förvalta EU‑medel. Den bedömde 
systematiskt riskerna inom IPA‑struktu ‑
rerna och övervakade de åtgärder som 
vidtagits för att minska dem. Men i en ‑
lighet med de rättsliga kraven gällde 
ackrediteringsprocessen endast IPA:s 
genomförandeorgan, vilket betyder att 
systemet för decentraliserad förvalt ‑
ning inte var kopplat till en preliminär 
övergripande bedömning av förvalt ‑
ningen av de offentliga finanserna och 
korruptionsbekämpningen på landnivå 
(se punkterna 65–71).
36 Slutsatser och rekommendationer
Rekommendationer
80 
För att förbättra planeringen, utform ‑
ningen och genomförandet av IPA‑pro ‑
jekt bör kommissionen göra följande:
a) Skapa större insyn i projektprio ‑
riteringen och urvalsprocesser ‑
na och dokumentera dem mer 
systematiskt så att de speglar de 
enskilda stadierna i motiverad 
projektprioritering.
b) Förbättra processen för hur man 
drar lärdom av tidigare projekt 
genom att ta fram en särskild 
databas som innehåller lärdomar 
som dragits i Serbien och andra 
berörda stödmottagande länder. 
Dessa lärdomar bör ta hänsyn till 
tidigare mönster för misslyckade 
eller upprepade anbud. Man bör 
även överväga att föra in viktiga 
rekommendationer från slutliga 
rapporter om kontrakt i databasen. 
Databasen skulle kunna indelas 
efter de största sektorer som an ‑
vänds vid planeringen av IPA.
c) Systematiskt dokumentera de 
behovsbedömningar som ligger 
till grund för den förväntade out ‑
puten från projekt och kontrakt, 
särskilt för att stärka stödmottaga ‑
rens egenansvar för de konstatera ‑
de behoven.d) Stärka principen om villkorlighet. 
Framför allt bör stödmottagarens 
förmåga att göra det som krävs för 
ett projekt av hög kvalitet kon ‑
trolleras på förhand och i specifika 
mätbara termer och också om 
projektdelarna är förenliga med 
den nationella rättsliga ramen 
och om de byggnadstillstånd som 
krävs finns tillgängliga. En star ‑
kare villkorlighet bör bidra till att 
minska antalet projekt som inte är 
redo att genomföras, särskilt stora 
infrastrukturprojekt.
e) Inrätta ett system för regelbundna 
kortfattade lägesrapporter för att 
garantera att det finns en lämplig 
verifieringskedja för hela projek ‑
tet i stället för enskilda kontrakt. 
Översiktsrapporterna bör innehålla 
en fullständig förteckning över de 
kontrakt som hör till ett bestämt 
projekt/en bestämd sektor.
f) Införa ett system för att kontrollera 
hur användbar projektens output 
är på medellång och lång sikt 
(bland annat undersökningar, ana ‑
lyser, förfaranden, protokoll och 
utbildningsmaterial). Om det läggs 
större tonvikt på den slutliga an ‑
vändbarheten bör det bidra till att 
skifta fokus från leverans av output 
och uppfyllelse av kontrakts ‑ och 
betalningsmål till mer bestående 
resultat.
37 Slutsatser och rekommendationer
Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning III, med ledamoten 
Karel Pinxten som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 
21 oktober 2014.
 För revisionsrätten
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 Ordförande
81 
I samband med den strukturerade 
dialogen med Serbien om frågor om 
samhällsstyrning och processen för 
systemet för decentraliserad förvalt ‑
ning bör kommissionen göra följande:
a) Påpeka att de serbiska myndighe ‑
terna behöver effektivisera sina na ‑
tionella strategier ytterligare och 
färdigställa en fullvärdig färdplan 
för förvaltningen av de offentliga 
finanserna och vid behov ge tek ‑
niskt stöd till detta.
b) Vidta åtgärder i planeringen av IPA 
för att stärka samrådsmekanismen 
med de organisationer i det civila 
samhället som är verksamma på 
området samhällsstyrning.c) Ge ut riktlinjer för att se till att 
behovet av sektorspecifik korrup ‑
tionsbekämpning eller andra åt ‑
gärder för en god samhällsstyrning 
bedöms i projektutformningen när 
så behövs.
d) I bedömningen av de landsomfat ‑
tande reformerna av förvaltningen 
av de offentliga finanserna kon ‑
trollera att det revisionsarbete som 
kommissionen gjort i samband 
med ackrediteringsprocessen för 
systemet för decentraliserat ge ‑
nomförande beaktas fullt ut.
38
 Bilagor
Förteckning över granskade IPA‑projekt
Serienummer TitelNationellt program/
projektnummerBudget  
(miljoner euro)1
Projekt på området samhällsstyrning
Rättvisa och inrikes frågor  – Korruptionsbekämpning och administrativ förmåga
1. Polisreformen: inrikes frågor 2007/6 1,0
2. Korruptionsbekämpning 2008/5 2,5
3. Öka effektiviteten och insynen i rättsväsendet 2007/4 2,6
4. Öka insynen och effektiviteten (åklagare och straffsystem) 2008/8 4,5
Reform av den offentliga förvaltningen
5. Kommunalt stödprogram 2007/2 22,5
6.Harmonisering av Serbiens avdelning för att kontrollera efterlevnaden 
av tullbestämmelserna till standarderna, organisationen och de operati -
va metoderna inom EU:s brottsbekämpande organ2008/6 4,4
Förvaltning av de offentliga finanserna
7. Stöd till byrån för offentlig upphandling 2007/7 2,0
8.Stöd till utvecklingen av den interna finansiella kontrollen inom den 
offentliga sektorn, fas 32008/2 2,0
Projekt på andra områden än samhällsstyrning
Social utveckling
9. Program för regional ekonomisk och social utveckling 2007/13 23,3
10. Reform av hälsosektorn: akutsjukvård 2007/16 10,0
Utveckling av den privata sektorn
11. Stöd till konkurrenskraften i den privata sektorn 2007/22 3,5
Transport
12. Žeželjbron – återuppbyggnad av Serbiens infrastruktur 2009/4 30,0
Miljö, klimatförändringar och energi
13. Miljöskydd vid Serbiens elkraftsföretag 2008/17 11,0
Jordbruk och landsbygdsutveckling
14.Kapacitetsuppbyggnad för att genomföra landsbygdsutvecklingspoliti -
ken enligt EU:s standarder 2007/32 4,4
Annat som rör EU:s regelverk och övergripande verksamheter
15.Stöd till det civila samhället I
Stöd till det civila samhället II2007/12
2008/112,0
2,5
Totalt 128,4
1 Nationell medfinansiering ingår inte.Bilaga I
39 Bilagor Bilaga IIFörteckning över granskade IPA‑projekt där samhällsstyrning och korruptionsbe ‑
kämpning var övergripande frågor
Serienummer TitelNationellt program/
projektnummerBudget  
(miljoner euro)
A. Stödprogram för kommunal infrastruktur – MISP 2010 2010/3 31,1
B.Övervakning av vägbyggnadsarbeten längs korridor X (Grdelica–  
Vladicin Han och Pirot–Ciflc -avsnitten)2010/15 10,0
C.Uppbyggnad av institutionskapacitet och stöd till jordbruk och lands -
bygdsutveckling i  Serbien2010/20 2,8
D. Stärkande av Serbiens miljöinspektion och relevanta intressenter 2010/23 2,5
E.Stärkande av lagstiftning, politik och samordningskapacitet på central 
nivå2011/3 6,5
F. Socioekonomisk utveckling i  Donauregionen 2011/13 18,5
G.Kommunalt investeringsprogram för bidrag och utlåning när det gäller 
miljöfrågor2011/17 19,1
H. Kapacitetsuppbyggnad vid energibyrån 2011/19 1,5
I. Utvecklingsstöd till små och medelstora företag 2012/7 6,2
J. Stöd till jordbruk och landsbygdsutveckling (särskilt åtgärderna 1.4 och 2) 2012/10 15,6
Totalt 113,8
40
11 Första strecksatsen
Det – begränsade – stödet från IPA till decentralise ‑
ringsprocessen byggde på strategin för reformen 
av den offentliga förvaltningen som antogs av 
Serbiens regering 2004 och tillhörande handlings ‑
planer. De särskilda områdena för IPA‑stöd härrör 
direkt från handlingsplanerna inom reformen av 
den offentliga förvaltningen. Det utvalda projekt 5 
(kommunalt stödprogram) inriktades på att stärka 
lokala förvaltningars kapacitet inom områden som 
prioriteras i samband med EU‑integrationen. I linje 
med handlingsplanen för reformen av den offent ‑
liga förvaltningen var projektet dessutom utformat 
för att stödja utvecklingen av decentraliseringsstra ‑
tegin, som hade begärts av det dåvarande ministe ‑
riet med ansvar för decentralisering. Det saknades 
emellertid politisk vilja att ta itu med projektet. 
Resultaten av denna del av projektet används dock 
av det nyligen inrättade rådet för decentralisering, 
som har samlats återigen under hösten 2013 för att 
gå vidare med utarbetandet av strategin. Ministe ‑
riet för regional utveckling och lokalt självstyre har 
av den nya regeringen fått i uppdrag att utarbeta 
en decentraliseringsstrategi.
Kommissionen instämmer i att ytterligare stöd inom 
ramen för IPA II för att stärka decentraliseringspro ‑
cessen bör bygga på en tydlig nationell decentrali ‑
seringsstrategi och handlingsplan.
11 Andra strecksatsen
Kommissionen medger att det inte fanns någon 
överordnad strategi för alla centrala aspekter av 
förvaltningen av de offentliga finanserna. Det har 
snarare varit så att olika aspekter av förvaltningen 
av de offentliga finanserna har täckts av specifika 
strategier, t.ex. en finanspolitisk strategi eller strate ‑
gin för intern finansiell kontroll inom den offentliga 
sektorn. Det fanns med andra ord en strategisk 
grund för att stödja särskilda IPA‑projekt, också om 
det saknades en formell, överordnad strategi för 
förvaltningen av de offentliga finanserna. I den nya 
utvidgningsstrategin ”Det grundläggande först” Sammanfattning
IV
Föranslutningsinstrumentet IPA är inriktat på behov, 
och dess prioriteringar bygger på bedömningar 
av i vilken grad som EU:s kriterier, fastställda bl.a. 
i kommissionens strategidokument om utvidg ‑
ningen och årliga rapporter, uppfyllts. Kriterierna 
för tilldelning tar hänsyn till Serbiens förmåga att 
använda och förvalta medlen och i vad mån landet 
uppfyller villkoren för anslutning. På så sätt är IPA 
länken mellan den politiska ramen för utvidgning 
och EU:s budgetprocess.
VI
Kommissionen är medveten om att systemet för 
decentraliserat genomförande har skapats för 
förvaltningen av IPA‑medel. Serbien håller för när ‑
varande på att förbereda en omfattande reform av 
förvaltningen av de offentliga finanserna, som kom ‑
mer att grunda sig på en övergripande diagnostik 
av delsystemen för förvaltning av offentliga finan ‑
ser. Därför kommer en bedömning av offentliga 
utgifter och ekonomisk ansvarighet att genomföras.
Iakttagelser
11
Genom ett antal riskreducerande åtgärder som 
finansieras genom IPA har kommissionen redan 
bistått regeringen i arbetet med att förbättra kvali ‑
teten på sina strategidokument. Kommissionen har 
under det senaste året genomfört ett antal sektors ‑
utvärderingar om det tidigare IPA‑stödet och stöd 
från andra givare i Serbien till förberedelserna inför 
IPA II, där målet är att stödja genomförandet av 
enhetliga sektorsstrategier och program genom en 
sektorsspecifik metod.Kommissionens  
svar
Kommissionens svar 41
16
Kommissionen är medveten om att vissa projekt, 
inom ramen för de tidigare IPA‑programmen, valdes 
ut med anledning av deras betydelse för Serbien 
på grundval av garantier som regeringen hade gett 
om ett smidigt genomförande. Betydligt strängare 
krav på projektens beredskap har redan införts 
i IPA‑programmen för 2012 och 2013 och kommer 
att genomföras än mer systematiskt inom ramen för 
IPA II. Kommissionen har genom IPA‑stöd främjat 
utvecklingen av en ny metod för urval av investe ‑
ringsprojekt som kommer att ingå i den nationella 
samlingen av framtida projekt. Metoden syftar till 
att hjälpa den serbiska regeringen att bedöma a) 
prioritering och b) projektens/programmens mog ‑
nadsgrad inom infrastruktursektorerna.
20
Kommissionen delar uppfattningen att organi ‑
sationer i det civila samhället betyder mycket, 
och kommer att fortsätta att uppmuntra 
och stödja dessa organisationers medverkan 
i IPA‑programplaneringen.
Ruta 3
Leveranserna var synkroniserade med tillförseln 
från en parallell partnersamverkan för att stärka det 
utbetalande organets institutionella utvecklings ‑
plan. Det utbetalande organet hade tilldelats 105 
tjänster för jordbruksministeriets systematisering. 
Under projektets löptid ombildades regeringen tre 
gånger, vilket ledde till störningar i de planerade 
rekryteringarna till det utbetalande organet.
26
Åtgärder har vidtagits för att förbättra förmågan att 
dra lärdomar av tidigare erfarenheter och därige ‑
nom förbättra programplaneringsprocessen för IPA 
II (2014–2020). Lärdomar och rekommendationer 
från sektorsbedömningar avseende IPA‑kompo ‑
nent I i Serbien har tillämpats vid utformningen av 
IPA‑programmet för 2014. En tabell över rekommen ‑
dationerna per sektor och för programplaneringen 
som helhet har utarbetats för att användas som 
grundläggande nyckeldokument för de sektorsspe ‑
cifika arbetsgrupperna i programplaneringsproces ‑
sen under 2014.från oktober 2013 läggs särskild vikt vid den ekono ‑
miska styrningen och förvaltningen av de offentliga 
finanserna. Det föreslås att utvidgningsländerna 
ska utarbeta särskilda handlingsplaner för förvalt ‑
ningen av de offentliga finanserna. Stödet inom 
ramen för IPA II på detta område kommer därför att 
grundas på en ram för förvaltning av de offentliga 
finanserna som är enhetligare än tidigare. Det är 
viktigt att notera, att den nya serbiska strategin 
för reformen av den offentliga förvaltningen för 
perioden 2013–2016 också omfattar förvaltningen 
av de offentliga finanserna. Detta är en betydande 
förbättring jämfört med tidigare, eftersom det 
belyser att förvaltningen av de offentliga finanserna 
avser samtliga budgetanvändare, inte bara finans ‑
ministeriet, och att det finns behov av samordning 
och samstämmighet i genomförandet. Framöver 
kommer den planerade bedömningen av offentliga 
utgifter och ekonomisk ansvarighet att bidra till 
en övergripande bild av de befintliga systemen för 
förvaltning av de offentliga finanserna.
13
Syftet med de europeiska partnerskapen har varit 
att ge en allmän referensram snarare än en politisk 
ram, för att ange prioriterade områden för reformer 
och att tillhandahålla allmänna riktlinjer för det eko ‑
nomiska stödet inom dessa prioriterade områden 
med förväntningen att landet respekterar de princi ‑
per och prioriteringar som betonas i referensgrafen. 
Principerna har genomgående avtalats tillsammans 
med Serbien och präglat de nationella programmen 
under de första åren av IPA‑programplaneringen. 
En mer specifik ram med relevans för anslutningen 
har tillhandahållits genom den årligen uppdate ‑
rade utvidgningsstrategin och landsspecifika årliga 
lägesrapporter.
14
Kommissionen erkände behovet av förbättrade 
indikatorer i programplaneringen av IPA‑stödet och 
har tagit upp frågan inom ramen för IPA II. De vägle ‑
dande landstrategidokumenten, vilka kommer att 
fastställa den långsiktiga strategiska inriktningen 
för IPA‑finansieringen per land, innehåller en bilaga 
med en detaljerad förteckning över indikatorer på 
olika nivåer, däribland indikatorer för ekonomisk 
styrning och kampen mot korruption.
Kommissionens svar 42
även fortsättningsvis tvingas betala höga räntor för 
banklån. Det kommunala obligationsstödet var där ‑
för en viktig utgångspunkt för den kommunala kre ‑
ditmarknaden i Serbien, för kommunal infrastruktur 
och för besparingar i kommunala budgetar.
Ruta 7 – Svar på det andra stycket
Det ekonomiska stödet från IPA hjälper regeringen 
att uppfylla EU:s kriterier och fungerar som ett kom ‑
plement till den politiska dialogen. I den politiska 
dialogen med de serbiska myndigheterna under ‑
strök kommissionen bristerna i den centrala harmo ‑
niseringsenhetens verksamhet och i personaltill ‑
delningen vid enheterna för internrevision inom de 
berörda strukturerna, särskilt i stabiliserings ‑ och 
associeringsavtalets underkommitté samt i gransk ‑
ningsrapporten för kapitel 32. På kort sikt förväntar 
man sig därför förbättringar inom ramen för anslut ‑
ningsförhandlingarna. Även om IPA‑projektet 2008 
var otillräckligt för att lösa alla problem, bidrog det 
i hög grad till att nå en beredskap som skulle göra 
det möjligt för kommissionen att föreslå en öpp ‑
ning av kapitel 32.
43
På grundval av detta specifika projekt kan inga 
allmänna slutsatser dras om effektiviteten i EU:s 
stöd på området offentliga arbeten. Enligt den 
ingenjörstekniska bedömningen kan merparten av 
förseningarna tillskrivas kontraktsparten. Särskilt 
inom IPA 2011 tar man numera itu med denna typ 
av svårigheter genom tydligare kopplingar mellan 
politiska åtgärder och programplaneringen.
45
Kommissionen medger att det saknas ett sam ‑
manfattande dokument som ger en överblick över 
upphandlingsförfaranden som inte gått i lås. Skälen 
till att ett anbudsförfarande ställdes in eller inte 
gick i lås analyseras från fall till fall och beaktas inför 
en eventuell ny omgång.27
IPA:s programplaneringsvillkor för 2012 används på 
ett målinriktat sätt, definieras tydligt och mätbart 
i sektor ‑/projektunderlag och verkställs under 
genomförandet. Åtskilliga projekt har skjutits 
upp i programplaneringen om centrala villkor 
inte varit uppfyllda. Kommissionen har emellertid 
för avsikt att tillämpa villkoren mer strikt och har 
därför klargjort för den serbiska regeringen att 
endast helt färdiga projekt kan komma i fråga för 
programplanering.
33
I kommissionens rapporter från utanordnaren 
genom vidaredelegering framhålls de höga krav 
som uppfyllts och den stora andelen upphandlade 
kontrakt, vilken har varit jämn från år till år, och 
vilket tyder på hög absorptionsförmåga.
37
Kommissionen reagerade, särskilt i de första 
övervakningskommittéerna, för att säkerställa ett 
framgångsrikt genomförande av pågående projekt, 
vilket ledde till en flexibel avtalsförvaltning. Denna 
process ledde till starkare mekanismer för övervak ‑
ning och strängare beslut om svårigheter uppstår 
under genomförandet från fall till fall.
Ruta 7 – Svar på det första stycket
Volymen av kommunala obligationer för staden 
Novi Sad utgör den näst största kommunala upp ‑
låningen i Serbien. De resultat som uppnåtts inom 
detta program påverkar fortfarande marknaden 
under 2014, då man t.ex. planerar att utfärda ytter ‑
ligare kommunala obligationer för staden Sabac 
och kommunen Stara Pazova. Serbiens ständiga 
konferens för städer och kommuner tar fortsatt 
emot ansökningar om stöd till emission av kom ‑
munala obligationer, som är ett alternativ till lån. 
Kommissionen anser att den kommunala obliga ‑
tionsmarknaden i Serbien förmodligen inte skulle 
existera utan detta stöd, och kommunerna skulle 
Kommissionens svar 43
Ruta 11 – Svar på det tredje stycket
Projektet kan betraktas som ett statligt engångs ‑
stöd till kommunala strukturer, vilka först däref ‑
ter blir ansvariga för underhåll och upphandling 
av utrustning och infrastruktur inom hälso ‑ och 
sjukvårdsorganen.
Vid inköpstillfället avsåg hälsovårdsministeriet 
att upphandla fler fordon för att täcka ytterligare 
behov (antalet fordon i flottan borde ha varit 1 000 
och Serbien hade endast omkring 400, inräknat 
de 252 fordon som EU donerat). De ekonomiska 
resurserna har emellertid begränsats alltmer, och de 
kommunala budgetarna har endast lämnat utrym ‑
mer för reparationer och sporadiska upphandlingar.
Den upphandling som gjordes av EU bör betraktas 
som akut hjälp till återanpassning, eftersom inga 
sådana inköp gjordes före 1991 och systemet hade 
ett skriande behov av dessa fordon. I annat fall hade 
konsekvenserna för tillhandahållandet av tjänster 
och för folkhälsan blivit allvarliga.
Dessa fordon är de nyaste som finns i landet och 
utnyttjas alltjämt maximalt, den förstärkta kapacitet 
som projektet ledde till upprätthålls därför fortfa ‑
rande. Fordonsförnyelsen är beroende av landets 
framtida ekonomiska utveckling.
Ruta 12 – Svar på det första stycket
Kommissionen medger att det finns svårigheter 
med att rekrytera personal till internrevisionen 
i vissa ministerier. Serbien informerade emellertid 
kommissionen om att en intern revisionsfunktion 
har inrättats vid 76 budgetanvändare (vid 55 cen ‑
trala myndigheter och 21 lokala). Dessa användare 
hanterar för 90 % av de offentliga medlen. Alla 
ministerier har interna revisionsenheter, men vid 
två ministerier fanns det fortfarande tjänster som 
inte hade tillsatts. De mindre budgetanvändarna 
kan under tiden antingen bygga upp en gemensam 
internrevision, eller ingå ett avtal med budgetan ‑
vändare som har en intern revisionsfunktion och 
använda deras revisorer.Ruta 10 – Svar på det första stycket
Anbudsförfarandet för polisreformprojektet gick 
inte i lås på grund av att den enda ansökan läm ‑
nades in efter den officiella tidsfristen. Trots att 
anbudsförfarandet misslyckats var stödmottagaren 
(inrikesministeriets enhet för internutredningar) fast 
besluten att genomföra projektet, samtidigt som 
frågorna om brister i fråga om enhetens självstän ‑
dighet, adekvata personalresurser och stöd från 
högre chefer vid inrikesministeriet fortsatte att 
påverka internkontrollavdelningens förmåga att 
på ett ändamålsenligt sätt bekämpa korruptio ‑
nen inom polisen. Dessa problem har tagits upp 
i särskilda skrivelser som delegationschefen och 
samverkanspartnerns ambassadör översänt till 
ministern.
Ruta 11 – Svar på det första stycket
Kommissionen har redan tillämpat lärdomarna från 
denna erfarenhet. Inom IPA‑programmet för 2012 
är en behovsanalys den inledande åtgärden inom 
it‑aspekten för rättsväsendet. Ytterligare stöd kan 
inte användas förrän behovsanalysen genomförts.
Ruta 11 – Svar på det andra stycket
Kommissionen medger att avsaknaden av en tydlig 
regionalpolitisk ram utgjorde en risk för hållbarhe ‑
ten. Det fanns dock ingen gemensam EU‑modell 
som kunde ha föreslagits, eftersom organisatoriska 
aspekter måste definieras nationellt i ett politiskt 
beslut av den serbiska regeringen. Hållbarhet blev 
ett problem när det stod klart att Serbien inte skulle 
få till stånd vare sig någon regionalpolitik, lagstift ‑
ningsram i början av processen eller tydliga finan ‑
sieringsmekanismer. Kommissionen vill påpeka att 
alla EU‑finansierade regionala utvecklingsorgan har 
varit operativa sedan projektet och EU:s finansiering 
avslutats. Samtidigt som de fortfarande till stor del 
är projektberoende, har de flesta erkänts regionalt 
och dragit nytta av gränsöverskridande samarbets ‑
program, nationella medel, bilaterala givarmedel 
samt även privata inkomster från olika kommer ‑
siella tjänster. En viktig lärdom av programmet är 
att verksamheten tydligt bör sekvenseras, så att 
exempelvis antagandet av den strategiska/rättsliga 
ramen är klart innan ytterligare stöd beviljas.
Kommissionens svar 44
66
Serbien förbereder för närvarande en omfattande 
reform av förvaltningen av de offentliga finanserna, 
som kommer att bygga på en övergripande dia ‑
gnostik av delsystemen för förvaltning av offent ‑
liga finanser. Därför kommer en bedömning av 
offentliga utgifter och ekonomisk ansvarighet att 
genomföras. Ett omfattande och tillförlitligt reform ‑
program för förvaltningen av offentliga finanser 
utgör ett av de centrala kraven i Serbiens anslut ‑
ningsförhandlingar med Europeiska unionen, och 
utgör också samtidigt en av de viktigaste faktorerna 
för att planera och genomföra långsiktiga reformer.
Bedömningen av offentliga utgifter och ekono ‑
misk ansvarighet kommer att ge Serbiens regering 
en ögonblicksbild av det allmänna resultatet av 
förvaltningen av offentliga finanser som gör det 
möjligt att bedöma den aktuella situationen på 
viktiga områden och att fastställa var begräns ‑
ningarna och riskerna finns, för att gå vidare med 
en ny reformstrategi för förvaltningen av offent ‑
liga finanser. Detta kommer också att inbegripa 
en bedömning av IPA‑strukturer inom de serbiska 
myndigheterna.
67
Kommissionen medger att det behövs ytterligare 
ansträngningar för att skydda EU:s ekonomiska 
intressen. Internrevisionsfunktionen har gradvis 
inrättats som ett sätt att hantera en decentralise ‑
rad förvaltning. Antalet internrevisorer och utförda 
revisioner har ökat över tiden. Något effektivt och 
fungerande system för internrevision har dock ännu 
inte inrättats i enlighet med de krav i lagstiftningen 
om budgetsystem som gäller många budgetmyn ‑
digheter och stödmottagare. Den interna kontrollen 
är inriktad på efterhandskontroll av efterlevnaden 
av lagar och att på upptäckt av eventuella oegent ‑
ligheter, vilket framgår av det arbete som utförts av 
internrevisorer, centralt placerade budgetinspek ‑
törer och det statliga revisionsinstitutet. I linje med 
principen om ledningens ansvarsskyldighet, bör 
tyngdpunkten dock successivt förflyttas till att göra 
chefer ansvariga för upprättandet och genomföran ‑
det av lämpliga strukturer för kontroll av finansiell 
förvaltning, som stöds av en intern revisionsfunk ‑
tion, för att i första hand förhindra oegentligheter.Problemet kommer att behandlas i kapitel 32 
i förhandlingarna, varför framgångar är att vänta 
och därför kommer det också övervakas noggrant 
i detta hänseende innan kapitlet avslutas.
Ruta 12 – Svar på det andra stycket
Kommissionen är medveten om svårigheten att 
behålla utbildad personal inom nyckelstrukturer 
i förvaltningen och att detta är en övergripande 
utmaning i alla kandidatländer. Problemet kommer 
att övervakas på alla områden under förhandling ‑
arna, eftersom ett kapitel kan avslutas först när 
lagstiftningen är fullständigt anpassad till EU:s 
lagstiftning och den administrativa kapaciteten är 
tillräcklig för att genomföra EU:s politik.
48
Vad gäller hållbarheten, har man redan vidtagit 
åtgärder för att lindra bristerna. Tidtabellen för 
den resultatorienterade övervakningen för 2014 
omfattar ett antal aktiviteter för resultatorienterad 
övervakning i efterhand, med målet att kontrollera 
hållbarheten på medellång och lång sikt avseende 
IPA‑projektens resultat.
59
Det formella öppnandet av anslutningsförhandling ‑
arna med Serbien i januari 2014 inleddes med kapit ‑
len om rättsstatsprincipen (kapitel 23 om rättsväsen 
och grundläggande rättigheter och kapitel 24 om 
rättvisa, frihet och säkerhet) och stor vikt lades vid 
behovet av att säkerställa ett sunt och förutsebart 
klimat för rättsstatsprincipen som bidrar till ett all ‑
mänt sett bättre styre. Detta innebär i synnerhet att 
en effektiv och avskräckande kamp mot korruption 
ska prioriteras på alla nivåer och inom alla sektorer, 
också inom de enskilda projekten.
61
Samtliga programplaneringsperioder omfattade 
övergripande frågor under de mer allmänna frå ‑
gorna om rättsstatsprincipen. Även om det inte 
uttryckligen nämnts under tidigare år, tar kommis ‑
sionen itu med dessa på ett övergripande sätt, men 
medger samtidigt att uttryckliga hänvisningar kan 
skapa större klarhet i detta avseende.
Kommissionens svar 45
74 b)
Kommissionen medger att det finns enstaka pro ‑
blem i genomförandet av tidigare projekt, som har 
tagits upp av den upphandlande myndigheten 
i syfte att säkra genomförandet av kontrakten och 
skapa ett sunt ekonomiskt beteende inom kon ‑
traktsförvaltning. Komplexitet och tekniskt krävande 
anbudsförfaranden har lett till vissa brister, vilka 
hade åtgärdats när upphandling ägde rum på nytt.
74 c)
Kommissionen är medveten om svårigheten att 
behålla utbildad personal inom nyckelstrukturer 
i förvaltningen och att detta är en övergripande 
utmaning i alla kandidatländer. Problemet kommer 
att övervakas på alla områden under förhandling ‑
arna, eftersom ett kapitel kan avslutas först när 
lagstiftningen är fullständigt anpassad till EU:s 
lagstiftning och den administrativa kapaciteten är 
tillräcklig för att genomföra EU:s politik.
76
Serbien förbereder för närvarande en omfattande 
reform av förvaltningen av de offentliga finanserna, 
som kommer att bygga på en övergripande dia ‑
gnostik av delsystemen för förvaltning av offent ‑
liga finanser. Därför kommer en bedömning av 
offentliga utgifter och ekonomisk ansvarighet att 
genomföras. Ett omfattande och tillförlitligt reform ‑
program för förvaltningen av offentliga finanser 
utgör ett av de centrala kraven i Serbiens anslut ‑
ningsförhandlingar med Europeiska unionen, och 
utgör också samtidigt en av de viktigaste faktorerna 
för att planera och genomföra långsiktiga reformer.
78
Samtliga programplaneringsperioder omfattade 
övergripande frågor under de mer allmänna frå ‑
gorna om rättsstatsprincipen. Även om det inte 
uttryckligen nämnts under tidigare år, tar kommis ‑
sionen itu med dessa på ett övergripande sätt, men 
medger samtidigt att uttryckliga hänvisningar kan 
skapa större klarhet i detta avseende.70
Kommissionen har infört åtgärder för att minska 
riskerna med hög personalomsättning. Personalen 
tar aktivt del i uppgifter som utförs av delegationen 
i den nuvarande centraliserade strukturen, för att 
därigenom vinna praktiska erfarenheter av konkreta 
fall innan de själva börjar genomföra transaktioner 
efter inrättandet av den centraliserade strukturen. 
Till dessa uppgifter hör att delta i utvärderingskom ‑
mittéer, kontroller på plats och besök för kontroll av 
projekt.
71
Stärkt skydd för personer som slår larm om miss ‑
förhållanden (visselblåsare) är ett viktigt inslag som 
redan fastställts i granskningsrapporten för kapi ‑
tel 23. Utvecklingen av ett fungerande system för 
skydd av visselblåsare bör få en framträdande plats 
i den handlingsplan som Serbien för närvarande 
utarbetar som svar på det inledande riktmärket för 
detta kapitel. Ett förslag till lag om skydd av vissel ‑
blåsare har utarbetats och ska antas.
Slutsatser och rekommendationer
74 a)
Kommissionen medger vissa brister med avseende 
på utformningen, särskilt av tidiga IPA‑projekt. 
Kommissionen har därför förbättrat sina sektors ‑
underlag i detta hänseende. I de IPA‑finansierade 
sektorsutvärderingarna har lärdomar av genomför ‑
andet av IPA I (2007–2012) tillvaratagits. Rekommen ‑
dationerna från dessa bedömningar har beaktats 
i arbetsgrupperna och tas med i programplane ‑
ringen för IPA II. Vissa av de särskilda rekommen ‑
dationerna som tas upp i sektorsutvärderingarna 
har redan beaktats i samband med det nya IPA II 
(förordning (EU) nr 231/2014), den gemensamma 
genomförandeförordningen (förordning (EU) 
nr 236/2014) och utkastet till ramavtal som ska ingås 
med varje enskild stödmottagare.
Kommissionens svar 46
både sektorer och stödformer. Kommissionen har 
dessutom för avsikt att undersöka ‑ i samband med 
upprättandet av en övervaknings ‑ och rapporte ‑
ringsram för att uppfylla rapporteringskraven enligt 
IPA II:s rättsliga ram ‑ om det är möjligt att utifrån 
befintliga verktyg inrätta ett effektivt och kostnads ‑
effektivt rapporteringsverktyg som även beaktar 
anbudsförfarandet. I linje med GD Utvidgnings nyli ‑
gen uppdaterade politiska riktlinjer för utvärdering 
planeras dessutom såväl en översyn av de rådande 
övervakningsmetoderna och övervakningsverktygen 
som en förstärkning av synergierna mellan utvärde ‑
ringen och övervakningsfunktionerna, vilket kommer 
att bidra till att säkra en konsekvent uppföljning av 
tidigare iakttagelser och rekommendationer.
80 c)
Kommissionen godtar denna rekommendation och 
avser att ta hänsyn till den genom förbättringar av 
den logiska ramen för insatser enligt åtgärdsdoku ‑
ment inom IPA II, särskilt när det gäller resultat och 
effekter av verksamhet, samt genom att ytterligare 
förbättringar av dokumentationen med anknyt ‑
ning till behovsbedömningarna som bilagor till 
åtgärdshandlingarna.
80 d)
Kommissionen godtar denna rekommendation. 
Den har i själva verket redan beaktats, eftersom 
IPA:s programplaneringsvillkor för 2012 används på 
ett målinriktat sätt, definieras tydligt och mätbart 
i sektor ‑/projektunderlag och verkställs under 
genomförandet. Åtskilliga projekt har skjutits upp 
i programplaneringen om centrala villkor inte varit 
uppfyllda. Kommissionen har emellertid för avsikt 
att tillämpa villkoren mer strikt och har därför 
klargjort för den serbiska regeringen att endast helt 
färdiga projekt kan komma i fråga för programpla ‑
nering. Med avseende på infrastrukturen kommer 
denna politik att få fortsatt stöd genom inrättandet 
av gemensam projektplanering, vilken kommer att 
innehålla en individuell bedömning av samtliga 
projekt avseende deras mognadsgrad (och hur väl 
villkoren uppfyllts).80 a)
Kommissionen godtar rekommendationen. Priori ‑
teringen och urvalsförfarandet har överlag redan 
förbättrats så långt som IPA I har varit igång. Ytterli ‑
gare framsteg väntas för IPA II‑projekt tack vare den 
nyligen utvecklade metoden och övergången till 
en sektorsspecifik strategi som kommer att stärka 
kopplingarna mellan de politiska prioriteringarna 
och programplaneringen för stödet. De viktigaste 
politiska prioriteringarna i programplaneringen 
kommer att återspeglas i landstrategidokumentet 
och brister kommer att bedömas årligen i kom ‑
missionens strategidokument och lägesrapporter. 
När anslutningsförhandlingarna för varje sektor 
inletts, bör programplaneringen direkt kopplas 
till prioriteringarna i de relevanta kapitlen, först 
i granskningsrapporterna och därefter i öppnings ‑ 
och stängningsriktmärkena, där så är tillämpligt. En 
annan tydlig förbättring på investeringsområdet 
torde ske genom utvecklingen av en nationell sam ‑
ling av framtida strategiska projekt inom områdena 
transport, energi, miljö och kommersiell infrastruk ‑
tur, som ska antas av regeringen och användas som 
enda grund för IPA‑stöd till infrastrukturprojekt.
80 b)
Kommissionen godtar rekommendationen. Inom 
ramen för de tematiska sektorsutvärderingarna har 
erfarenheter från genomförandet av projekt, som är 
relevanta för länder och/eller sektorer, redan delats, 
och särskilt IPA‑finansierade sektorsutvärderingar 
har dragit lärdomar av genomförandet av IPA I (2007–
2012). Som ett resultat av detta har vissa av de sär ‑
skilda rekommendationerna som tas upp i sektors ‑
utvärderingarna redan beaktats i samband med det 
nya IPA II (förordning (EU) nr 231/2014), den gemen ‑
samma genomförandeförordningen (förordning (EU) 
nr 236/2014) och utkastet till ramavtal som ska ingås 
med varje enskild stödmottagare. I förekommande 
fall återspeglas de också i programplaneringen för 
IPA II. Vad gäller intern övervakning och rapporte ‑
ring, finns det en särskild tabell som återspeglar 
utvecklingen för de åtgärder som vidtagits för att 
genomföra de viktigaste resultaten och rekommen ‑
dationerna från tidigare utvärderingar, uppdelat på 
Kommissionens svar 47
81 b)
Kommissionen godtar denna rekommendation 
och välkomnar ytterligare delaktighet av det civila 
samhällets organisationer i processerna rörande 
politiken och programplaneringen. Kommissionen 
anser dock att dessa åtgärder till stor del redan har 
genomförts. Kommissionen har redan bidragit med 
IPA‑stöd till inrättandet av ett kontor för samarbete 
med det civila samhället. Kontoret inrättades 2010. 
Under 2010 inrättade även de nationella myndig ‑
heterna en mekanism (Seco , Sector civil society 
organisatio ns) för det civila samhällets deltagande 
i planering, programplanering och övervakning 
av föranslutningsstöd. Seco‑mekanismen orga ‑
niseras sektorsvis. Företrädare för organisationer 
i det civila samhället har registrerats för respektive 
sektor. IPA‑stöd har getts genom tekniskt bistånd 
till utformningen av Seco‑mekanismen och för att 
stärka dess inflytande för ett bredare beslutsfat ‑
tande. Även om det civila samhällets organisationer 
har rådfrågats regelbundet om IPA‑programplane ‑
ringen, har de tidigare utnyttjat denna mekanism 
i ganska begränsad omfattning.
81 c)
Kommissionen godtar denna rekommendation och 
kommer att utfärda riktlinjer för att se till att beho ‑
vet av sektorspecifik korruptionsbekämpning eller 
andra åtgärder för en god samhällsstyrning bedöms 
i projektutformningen när så behövs.
81 d)
Kommissionen godtar denna rekommendation 
och kommer att se till att det revisionsarbete som 
utförts i samband med ackrediteringen och överfö ‑
ringen av förvaltningsbefogenheter från och med 
mars 2014 kommer att beaktas vid reformen av 
förvaltningen av de offentliga finanserna80 e)
Kommissionen godtar denna rekommendation. 
En förbättrad verifieringskedja för hela projektet 
ska enligt planerna tas med i 2014 års rapport från 
utanordnaren genom vidaredelegering, dvs. för 
de kontrakt som ingår i den årliga tillförlitlighets ‑
strategin för 2014 och i revisionsplanen för 2014 
och framåt. Resultat, iakttagelser och rekommen ‑
dationer från revisionerna och mätningar på plats 
kommer att läggas fram i de översiktsrapporter 
som innehåller uppgifter om hela projektet/sek ‑
torn. Dessa rapporter kommer att förbättras på ett 
sådant sätt att det blir lättare att uppfylla fastställda 
rekommendationer.
80 f)
Kommissionen godtar denna rekommendation och 
planerar att inrätta ett system för att ta med exem ‑
pel på sådana kontroller i sin plan för årliga revision 
och planer för besök för kontroll av projekt.
81 a)
Kommissionen godtar rekommendationen. Kom ‑
missionen är i färd med att stödja en bedömning 
av offentliga utgifter och ekonomisk ansvarighet 
i syfte att ge den serbiska regeringen en allmän 
överblick över resultatet av förvaltningen av de 
offentliga finanserna. Vid en sådan bedömning 
uppskattas läget inom viktiga områden och fast ‑
ställs begränsningarna för att gå vidare med en 
ny reformstrategi och vilka risker den innebär för 
förvaltningen av de offentliga finanserna. Detta 
kommer också att inbegripa en bedömning av 
IPA‑strukturer inom de serbiska myndigheterna. 
Serbien förbereder för närvarande en omfattande 
reform av förvaltningen av de offentliga finanserna, 
som kommer att bygga på en övergripande dia ‑
gnostik av delsystemen för förvaltning av offentliga 
finanser. Utvecklingen kommer att styras noga och 
övervakas under förhandlingarna inom ramen för 
kapitel 32 om finansiell kontroll.

HUR HITTAR MAN EU: s PUBLIKATIONER?
Gratispublikationer
•  Ett enskilt exemplar 
genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
•  Flera exemplar/affischer/kartor 
hos Europeiska unionens representationer ( http://ec.europa.eu/represent_sv.htm), 
hos delegationer i länder utanför EU ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm), 
genom att kontakta nätverket Europe Direct ( http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm) 
eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).
(*) Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen). 
Avgiftsbelagda publikationer
• Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Avgiftsbelagda prenumerationer
•  Genom ett av Europeiska unionens publikationsbyrås försäljningsombud 
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_sv.htm).
QJ-AB-14-019-SV-N  ISSN 1977-5830
I rapporten bedömer vi om EU‑stödet – cirka 
1,2 miljarder euro under perioden 2007–2013 – 
var ändamålsenligt när det gällde att förbereda 
Serbien för ett EU‑medlemskap. De granskade 
projekten producerade den planerade outputen 
även om det fanns brister i deras utformning, 
genomförande och hållbarhet. Revisionsrättens 
samlade slutsats är att kommissionen gör rätt 
i att lägga tonvikten på frågor som gäller 
samhällsstyrning när den planerar sitt stöd till 
Serbien och att EU‑stödet på ett ändamålsenligt 
sätt hjälper Serbien att genomföra struktur ‑
reformer och förbättra förvaltningen av de 
offentliga finanserna. 
EUROPEISKA
REVISIONSRÄTTEN