MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET enligt artikel 251.2 andra stycket i EG-fördraget om Gemensam ståndpunkt antagen av rådet inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi

2002/0185 (COD)

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET enligt artikel 251.2 andra stycket i EG-fördraget om Gemensam ståndpunkt antagen av rådet inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi

1 BAKGRUND

Datum då förslaget överlämnades till Europaparlamentet och rådet (dokument KOM(2002)415 slutlig - 2002/0185 (COD)): // 22 juli 2002

Datum för Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande: // 26 februari 2003

Datum för Regionkommitténs yttrande: // 9 april 2003

Datum för Europaparlamentets yttrande vid den första behandlingen: // 13 maj 2003

Datum då det ändrade förslaget överlämnades: // 24 juli 2003

Datum då den gemensamma ståndpunkten antogs: // 8 september 2003

2 SYFTE MED KOMMISSIONENS FÖRSLAG

Det föreslagna direktivets syfte är att öka användningen av kraftvärme för att förbättra energieffektiviteten och försörjningstryggheten. Kraftvärme innebär att värme och el produceras samtidigt och är en process som kan ge betydande energibesparingar jämfört med konventionella processer som innebär att el och värme produceras var för sig.

Det föreslagna direktivet är ett ramdirektiv som är avsett att fastställa, harmonisera och stärka kraftvärmens roll på den inre energimarknaden. Förslaget skall ses som ett komplement till direktiven om de inre marknaderna för el och gas liksom direktivet om främjande av el från förnybara energikällor. Genom förslaget till direktiv om kraftvärme skall mer enhetliga konkurrensvillkor upprättas och definitionerna av kraftvärme harmoniseras för att öka öppenheten och insynen. Förslaget innebär inte någon harmonisering av medlemsstaternas stödåtgärder, men det upprättas en ram för att dels undvika att marknaden snedvrids, dels öka medlemsstaternas möjligheter att utveckla lämpliga åtgärder.

En viktig princip i förslaget är att se till att endast kraftvärme som ger upphov till verkliga energibesparingar jämfört med separat produktion kan betraktas som högeffektiv kraftvärme, och således bör stödjas.

I förslaget finns bestämmelser om följande: 1) en gemensam metod för att avgöra vad som är högeffektiv kraftvärme och beräkna den kraftvärmeproducerade elen, 2) upprättande av ett system för att garantera den kraftvärmeproducerade elens ursprung, 3) medlemsstaternas skyldighet att analysera den högeffektiva kraftvärmens potential, och 4) fastställande av rättvisa villkor för kraftvärmeproducenters tillgång till elnätet.

3 KOMMENTARER TILL DEN GEMENSAMMA STÅNDPUNKTEN

a) Allmänt

Kommissionens förslag till direktiv för att främja kraftvärme följer logiskt på flera initiativ. Under 1997 lade kommissionen fram en strategi för kraftvärme där fördelarna med denna process beskrevs. Betydelsen av en ökad användning av kraftvärme bekräftades i grönboken om en trygg energiförsörjning liksom i handlingsplanen för ökad energieffektivitet från år 2000. I resolutioner från år 2000 och 2001 har både Europaparlamentet och rådet konstaterat att kraftvärmen är viktig för att åstadkomma stora framsteg mot bättre energieffektivitet och försörjningstrygghet.

Det danska och nu senast det grekiska ordförandeskapet har gett detta förslag hög prioritet och har intensifierat arbetet i denna fråga under diskussionerna i rådet. Under båda ordförandeskapen har medlemsstaterna visat sig villiga att samarbeta konstruktivt och finna kompromisser i denna tekniskt komplicerade fråga.

Under förberedelserna för Europaparlamentets första behandling informerades rådet kontinuerligt om ståndpunkterna i parlamentet, vilket var till hjälp för medlemsstaterna vid utarbetandet av och förhandlingarna om den gemensamma ståndpunkten.

På de punkter där den gemensamma ståndpunkten avviker från kommissionens förslag är det i allmänhet för att förtydliga och definiera begrepp i den ursprungliga texten liksom bestämmelsernas räckvidd.

Europaparlamentet antog 74 ändringsförslag. 49 av dessa godtogs helt, i princip eller delvis av kommissionen och beaktas i kommissionens ändrade förslag av den 23 juli 2003.

I den gemensamma ståndpunkten inbegrips i sak, delvis eller i princip 24 av de ändringsförslag som Europaparlamentet antagit. Kommissionen kan godta alla dessa ändringsförslag.

b) Skillnader mellan kommissionens ursprungliga förslag och rådets gemensamma ståndpunkt

Processen i rådet ledde till ändringar av kommissionens ursprungliga förslag. De viktigaste skillnaderna beskrivs nedan.

Effektivitetskriterier och referensvärden

Enligt den gemensamma ståndpunkten kan kraftvärme som ger upphov till primärenergibesparingar på minst 10 procent jämfört med separat produktion anses vara högeffektiv. Vid jämförelsen mellan kraftvärmeprocessen och separat produktion är effektivitetsvärdena för separat produktion av värme respektive el av stor betydelse. Enligt kommissionens förslag skulle dessa värden fastställas på nationell nivå och harmoniseras i ett senare skede. Rådet har dock föreslagit en process som innebär att harmoniserade referensvärden för effektivitet skall fastställas inom två år. Detta är också i överensstämmelse med Europaparlamentets ändringsförslag (ändringsförslag 42) och kommer att förbättra den inre energimarknadens samstämmighet och minska marknadens snedvridning. Denna frågas tekniska komplexitet och behovet av en anpassning till den tekniska utvecklingen motiverar förslaget att inrätta en kommitté som skall bistå kommissionen. Kommittén ges också i uppgift att se över effektivitetskriteriet, vars värde till en början fastställs till 10 procent, för att se till att direktivet anpassas till den tekniska utvecklingen.

Alternativa beräkningar

Enligt kommissionens förslag skulle mängden kraftvärmeproducerad el och primärenergibesparingarna, som avgör om kraftvärmen kan betraktas som högeffektiv, i huvudsak beräknas i två steg. I det första steget räknar man bort el som inte producerats i en kraftvärmeprocess (bilaga II) och i steg två beräknas primärenergibesparingen på grundval av den rena kraftvärmeproduktionen (bilaga III). Med hänsyn till gällande bestämmelser i medlemsstaterna kom man i rådet överens om två alternativ till detta.

Ett alternativ (artikel 12.2) innebär att medlemsstaterna kan göra beräkningen i omvänd ordning. Detta alternativ innebär att besparingarna av primärenergi beräknas direkt (bilaga III). Kraftvärmeproduktionen kan anses vara högeffektiv om kriteriet på 10 procent uppfylls, även om en andel som inte producerats i en kraftvärmeprocess inbegrips. Detta alternativ har vissa begränsningar när det gäller kraftvärmepannor över 25 MW. Om en ursprungsgaranti utfärdas skall dock den kraftvärmeproducerade elen bestämmas mer exakt (bilaga II).

Enligt det andra alternativet (artikel 12.3) behöver inte medlemsstaterna beräkna primärenergibesparingar för varje enskild kraftvärmeprocess. Begreppet högeffektiv kraftvärme kan användas för kraftvärmeprocesser om det visas att den nationella kraftvärmeproduktionen i genomsnitt uppfyller effektivitetskriteriet på 10 procent. Om en ursprungsgaranti utfärdas för sådan kraftvärmeproducerad el får den primärenergibesparing som anges inte överskrida standardvärdet 10 procent. Detta alternativ kan tillämpas till 2010.

Kommissionen kan godta dessa alternativ eftersom de ger framför allt de medlemsstater som redan bedriver en aktiv politik för att främja kraftvärme visst handlingsutrymme, samtidigt som det centrala målet om primärenergibesparingarna upprätthålls. Alltför strikta bestämmelser om fastställande av högeffektiv kraftvärme skulle kräva ytterligare kontroller och mätningar, och skulle i sektorn kunna ses som ytterligare hinder mot en ökad användning av kraftvärme. Den gemensamma ståndpunkten utgör en väl avvägd lösning som innebär en stor förbättring i riktning mot ett mer harmoniserat kraftvärmebegrepp än idag.

Elnätet och avgiftsfrågor

I den gemensamma ståndpunkten klargörs förslagets likheter med direktivet om el från förnybara energikällor (2001/77/EG), eftersom artikel 7 (punkterna 1, 2 och 5) i det direktivet också skall gälla el från kraftvärmeprocesser. Det centrala är att kraftvärmeproducerad el måste ges tillträde till elnätet på klara och tydliga, objektiva samt icke-diskriminerande villkor. Den gemensamma ståndpunkten skiljer sig från kommissionens ursprungliga förslag, men kan godtas eftersom det nyligen antagna direktivet om den inre elmarknaden (2003/54/EG) också garanterar principen om icke-diskriminering.

Ursprungsgaranti

I den gemensamma ståndpunkten gör rådet en precisering av förslaget, eftersom det föreslås att det endast är elproducenten som kan kräva ursprungsgarantier. Det säkerställs också att den mängd el som omfattas av en sådan garanti bestäms i enlighet med bilaga II och att medlemsstaternas skyldighet att utfärda en garanti bara gäller krav avseende elproduktion från högeffektiv kraftvärme, i enlighet med bilaga III.

Ändring av direktivet om värmepannors effektivitet (92/42/EEG)

Den gemensamma ståndpunkten innehåller en ändring av direktiv 92/42/EEG om effektivitetskrav för nya värmepannor som eldas med flytande eller gasformigt bränsle. Denna ändring är motiverad, eftersom det då direktivet antogs 1992 inte förutsågs att små kraftvärmepannor skulle komma att omfattas av det direktivet. Undantaget för kraftvärmepannor från det direktivet (92/42/EEG) är berättigat och kommissionen välkomnar detta bidrag från rådet.

c) Parlamentets förslag till ändringar

Följande ändringsförslag från Europaparlamentet har i sak, delvis eller i princip tagits med i rådets gemensamma ståndpunkt: 3, 10, 12, 13, 15, 18, 20, 22, 24, 26, 27, 41, 42, 45, 46, 48, 58, 62, 63, 68, 69, 73, 78 och 79.

Nedan beskrivs hur ändringsförslagen har tagits med på ett antal centrala punkter. Dessutom behandlas kommissionens synpunkter på de ändringsförslag som inte tagits med.

Definitioner och beräkningar

I skäl 14 i den gemensamma ståndpunkten återspeglas ändringsförslag 69 om att inbegripa de metoder som utarbetas av CEN/CENELEC. Kommissionen skulle välkomna utvecklingen av metoder för att underlätta medlemsstaternas genomförande av direktivet, men anser det inte lämpligt att formellt knyta bestämmelserna till en standardiseringsprocess som nyligen har inletts och om vilken ett allmänt samförstånd inte kan garanteras i detta skede.

Europaparlamentets ändringsförslag 67 och 71 har i sig inte tagits med, men de bekräftar att två steg krävs för att 1) definiera kraftvärmeproducerad el och 2) se till att den kraftvärme som främjas verkligen ger upphov till besparingar av primärenergi. Tvåstegsprincipen är i överensstämmelse med den gemensamma ståndpunkten och är en viktig förutsättning för ett samförstånd.

Formeln i ändringsförslag 71 för beräkning av primärenergibesparingar skiljer sig från den i den gemensamma ståndpunkten. Kommissionen anser att det är mer konsekvent att hänföra energibesparingarna till hela kraftvärmeprocessen istället för att, såsom i ändringsförslag 71, endast hänföra dem till andelen el från kraftvärmeproduktionen.

Även om den detaljerade metoden för att beräkna den kraftvärmeproducerade elen i ändringsförslag 70 är en möjlig metod, anser kommissionen inte att det är lämpligt att ta med denna metod i en bilaga till direktivet, eftersom den ännu inte är färdigutvecklad. Den ses dessutom över inom ramen för ovannämnda standardiseringsprocess och kan komma att justeras.

Harmoniserade referensvärden

Ändringsförslagen 42 och 63 om utarbetandet av harmoniserade referensvärden för separat produktion och inrättandet av en kommitté som skall bistå kommissionen har beaktats i artiklarna 4 och 14 i den gemensamma ståndpunkten. Ändringsförslagen i denna fråga visar att parlamentets uppfattning överensstämmer med rådets. Kommissionen kan godta att det upprättas en sådan kommitté och anser att den kommer att bli ett viktigt forum för behandling av sådana komplicerade frågor.

Mikrokraftvärme

Flera av parlamentets ändringsförslag (23, 34, 38, 41, 52, 54 och 83) syftar till att se till att mikrokraftvärme ges särskilt stöd. Parlamentet vill begränsa definitionen av mikrokraftvärme till sådan som produceras i pannor under 50 kWe, medan det i artiklarna 3 och 8 samt bilaga III i den gemensamma ståndpunkten konstateras att det är nödvändigt att främja småskalig kraftvärme, som definieras som kraftvärme från enheter under 1 MWe. Kommissionen kan godta definitionen på 1 MWe, eftersom ett för lågt kapacitetstak skulle kunna medföra oönskade begränsningar på längre sikt. Rådet stöder förslaget att medlemsstaterna skall ha möjlighet att underlätta tillgången till nätet framför allt för el från små kraftvärmepannor (artikel 8) och godtar att småskalig kraftvärme kan betraktas som högeffektiv om den ger upphov till primärenergibesparingar, även om kriteriet på 10 procent inte alltid uppfylls. Kommissionen anser att det är viktigt å ena sidan att inte främja småskalig kraftvärme just med tanke på småsakligheten, och å andra sidan att försöka undanröja hinder som är förhållandevis betungande för mindre pannor.

Mål

Parlamentets ändringsförslag 43 innebär att gemenskapen och varje enskild medlemsstat skall ha uppnått en andel kraftvärmeproducerad el på minst 18 procent av den totala elproduktionen senast 2012. Den gemensamma ståndpunkten innehåller inte några mål för gemenskapen eller för de enskilda medlemsstaterna. Andelen 18 procent fastställdes i gemenskapens strategi för att främja kraftvärme från 1997 och byggde på en annan och mindre strikt definition av kraftvärme i en situation innan marknaden avreglerats. Kommissionen kan inte rekommendera att den inaktuella andelen 18 procent fungerar som en indikation på kraftvärmens framtida bidrag. Parlamentet håller med om att det är nödvändigt att genomföra en grundlig analys av den högeffektiva kraftvärmens potential, och resultatet av dessa analyser kommer att fungera som mål eller riktmärken för de nationella kraftvärmestrategierna.

Andra punkter

Den gemensamma ståndpunkten återspeglar innehållet i parlamentets ändringsförslag 15, eftersom hänvisningen till kapacitetströskeln för offentligt stöd har strukits (skäl 24). Kommissionen kan godta denna ändring av det ursprungliga förslaget, eftersom det betonas att offentligt stöd måste vara i överensstämmelse med riktlinjerna för statligt stöd för miljöskydd, och en skadlig snedvridning av marknaden således undviks.

Enligt ändringsförslagen 18 och 22 från parlamentet skall uppdelningen av kraftvärme i tre klasser strykas. Dessa ändringsförslag har helt tagits med i den gemensamma ståndpunkten (artikel 3 och bilaga IV) och kan godtas av kommissionen, eftersom de förenklar förslaget och eftersom det allmänna tillvägagångssättet kan omfatta olika typer av tillämpningar.

Slutligen har parlamentet föreslagit att genomförandeperioden skall förkortas för att skynda på processen och fördelarna med en ökad användning av kraftvärme skall uppstå tidigare. Kommissionen skulle i princip välkomna ett snabbare genomförande, men medlemsstaterna har i rådet förespråkat en längre period. Samförståndet att det måste fastställas harmoniserade referensvärden får vissa konsekvenser vad gäller tidtabellen för genomförandet. Två år är en relativt kort period för att fastställa harmoniserade referensvärden, och denna process påverkar upprättandet av systemet för ursprungsgarantier liksom möjligheterna att slutföra analyserna av nationell potential. Enligt den gemensamma ståndpunkten kan förslaget genomföras under de två år som fastställts för införlivandet.

4 SLUTSATS

Kommissionen anser att den gemensamma ståndpunkt som rådet antog [den 8 september 2003] i stort stämmer överens med kommissionens förslag av den 22 juli 2002, vilket lagts fram med anledning av rådets och Europaparlamentets krav på åtgärder för att främja kraftvärme i syfte att på ett effektivt sätt uppnå betydande energibesparingar och bättre försörjningstrygghet.

Kommissionen anser att den gemensamma ståndpunkten följer innebörden och syftet med kommissionens förslag och en stor del av Europaparlamentets ändringsförslag. Texten utgör en genomförbar och godtagbar avvägning när det gäller att definiera kraftvärme. Den kombinerar en viss grad av harmonisering, som krävs för att bidra till mer enhetliga konkurrensvillkor, med viss handlingsfrihet för medlemsstaterna med hänsyn till de mycket olika villkor för kraftvärme som råder i gemenskapen.

Den gemensamma ståndpunkten har berikat kommissionens förslag genom förslaget att det skall inrättas en kommitté som skall bistå kommissionen i tekniska frågor och spela en viktig roll när det gäller att se över direktivet, som måste uppdateras med hänsyn till den tekniska utvecklingen.

När det gäller den fråga som Europaparlamentet tagit upp om fastställandet av mål för ökad användning av kraftvärme stöder kommissionen tanken bakom denna ståndpunkt, eftersom det är viktigt att kräva att medlemsstaterna säkerställer och utvecklar kraftvärmens roll. Denna fråga tas upp i den gemensamma ståndpunkten, i och med att medlemsstaterna måste genomföra analyser av den högeffektiva kraftvärmens nationella potential, bland annat en separat analys av hinder för en ökad användning av kraftvärme. Kommissionen anser att dessa analyser är av stor vikt för framtida åtgärder och väntar sig att analyserna kommer att leda till konkreta mål för de nationella insatserna. Kommissionen anser också att det är viktigt att framhålla att dessa analyser måste offentliggöras, och således kommer rapporterna säkerligen att ifrågasättas och diskuteras inom sektorn.

Kommissionen rekommenderar därför att Europaparlamentet godtar denna gemensamma ståndpunkt.