Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén över:

- "Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om gemensamma regler för utvecklingen av posttjänster i gemenskapen och för förbättring av servicekvaliteten", och - "Utkast till meddelande från kommissionen om tillämpningen av konkurrensbestämmelserna inom postsektorn, särskilt utvärderingen av vissa statliga åtgärder i samband med posttjänster" () (96/C 174/14)

Rådet beslöt den 3 januari 1996 att begära yttrande enligt artikel 198 i Romfördraget om ovannämnda förslag.

Kommissionen beslöt den 22 november 1995 att begära yttrande enligt artikel 198 i Romfördraget om ovannämnda utkast.

Sektionen för transport och kommunikation fick i uppdrag att bereda frågan och antog sitt yttrande den 12 mars 1996. Föredragande var Johann Farnleitner.

Vid sin 334:e plenarsession den 27-28 mars (sammanträdet den 28 mars 1996) antog kommittén följande yttrande genom majoritetsbeslut med 6 motröster och 15 nedlagda röster.

1. Kommissionens meddelande

1.1. Kommissionens meddelande om det åtgärdspaket som föreslås för utveckling av gemenskapens posttjänster understryker hur viktig postservicen är som kanal för både kommunikation och handel och många andra samhälls- och näringslivsaktiviteter inom gemenskapen. I EU:s postala sektor sysselsätts omkring 1,8 miljoner personer (varav cirka 1,5 miljoner i postföretagen och 300 000 i berörda myndigheter) och man svarar för ungefär 1,3 % av bruttonationalprodukten. Gemenskapens posttjänster befordrar 80 miljarder försändelser om året, varav 3 miljarder passerar nationsgränser inom gemenskapen. Det är av största betydelse för Europeiska unionens konkurrenskraft och sysselsättning att postsektorn har hög produktivitet.

1.2. Av största betydelse är också att en allmänservice av hög kvalitet erbjuds alla kunder, till rimliga priser, på gemenskapsnivå.

1.3. I kommissionens grönbok om "Utvecklingen av den inre marknaden för posttjänster" (), den 11 juni 1992, och de påföljande offentliga rådfrågningarna, som utmynnade i kommissionens meddelande till Europaparlamentet och rådet om "Riktlinjer för utvecklingen av gemenskapens posttjänster" (), den 2 juni 1993, samt fyra beslut av Europaparlamentet - 22 januari, 25 juni, 29 oktober 1993 och 14 juli 1995 - där kommissionen uppmanades utarbeta förslag för denna sektor ().

Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om gemensamma regler för utvecklingen av posttjänster i gemenskapen och för förbättring av servicekvaliteten

2. Direktivets huvudsakliga innehåll

2.1. Direktivet formulerar - för första gången på gemenskapsnivå - en övergripande målsättning i fråga om en högkvalitativ allmänservice till rimliga priser inom postsektorn och delvis avreglering och öppning av postmarknaden för konkurrens. Marknaden skall öppnas i två etapper för att ge dem som svarar för allmänservicen tillräckligt med tid att ställa om sig till den nya situationen.

2.2. Enligt direktivförslaget bör det harmoniserade regelverket för postsektorn definieras på gemenskapsnivå. I meddelandet framför kommissionen uppfattningen att aktörerna inom denna sektor måste få tillräcklig klarhet över hur Romfördragets regler skall tillämpas. Det är framför allt behovet av konkurrens och friheten att erbjuda tjänster och etablera sig som berörs här.

2.3. Det föreslagna direktivet grundar sig på artikel 100a i Romfördraget och förespråkar harmoniserade regler om allmänservicen, harmoniserade kriterier för den service som kan förbehållas dem som svarar för allmänservicen samt främjande av kvalitetsnormer och anslutande frågor.

2.4. Direktivförslaget definierar en minimimodell för en allmänservice på viss kvalitetsnivå till skäliga priser som måste kunna utnyttjas av samtliga gemenskapsmedborgare, var de än befinner sig. Förslaget vill särskilt ålägga de medlemsstater som hittills saknat strikta regler om allmänservice och tjänstekvalitet att ställa sådana krav på dem som svarar för de allmänna tjänsterna.

2.5. Den allmänna postservicen skall som ett minimum omfatta: insamling, transport och utdelning av adresserade brev, böcker, kataloger, tidningar och tidskrifter upp till 2 kilo och adresserade postpaket upp till 20 kilo. Vidare innefattas hantering av rek- och assförsändelser.

2.6. Utkastet till direktiv formulerar harmoniserade kriterier för de tjänster som kan förbehållas allmänserviceoperatören i den mån detta krävs för att allmänservicen skall kunna upprätthållas och för att skapa rimliga ekonomiska förutsättningar för att tillhandahålla allmänservicen.

2.7. De undantagna tjänsterna omfattar insamling, transport, sortering och utdelning av inrikes brev som inte väger mer än 350 gram, med porto som understiger grundportot (taxan för brev upp till 20 gram) gånger fem.

2.8. Utgående internationell brevpost, express- och pakettjänster faller utanför de undantagna tjänsterna, eftersom de i praktiken redan har avreglerats i de flesta medlemsstater.

2.9. Inkommande internationell brevpost kan undantas från avreglering fram till 31 december 2000 i den mån detta krävs för att allmänserviceoperatören skall få ett realistiskt ekonomiskt underlag. Kommissionen utgår ifrån att en avreglering av detta marknadssegment bara får begränsad effekt och inte äventyrar operatörens finansiella ställning.

2.10. Direktreklam kan undantas fram till 31 december 2000 i den mån detta krävs för att allmänserviceoperatören skall få ett realistiskt ekonomiskt underlag. I genomsnitt för hela gemenskapen svarar denna sektor för omkring 17 % av alla försändelser och omkring 12 % av omsättningen för de offentliga postoperatörernas brevpost och har starkt stigande tendens. I sju medlemsstater (Tyskland, Finland, Italien, Nederländerna, Österrike, Sverige och Spanien) har man redan avreglerat denna sektor, om än i olika utsträckning.

2.11. Kommissionen kommer senast den 30 juni 1998 att fatta beslut om det är möjligt att låta direktreklam och inkommande internationell brevpost - efter vederbörlig utvärdering - kvarstå inom det reglerade området även efter den 31 december 2000. Första halvåret 2000 skall omfattningen av regleringssektorn utvärderas generellt.

2.12. Direktivförslaget bygger på principerna om att allmänservicens avgifter skall vara skäliga och stå i relation till kostnaderna. Det står varje medlemsstat fritt att fastställa en nationell enhetsavgift för varje tjänstetyp. Allmänserviceoperatörerna skall åläggas att lägga upp överskådlig redovisning och skilja på reglerade och avreglerade tjänster.

2.13. Medlemsstaterna har befogenhet att fastställa kvalitetskrav på inrikesverksamheten, medan kvalitetskraven på den internationella brevbefordran inom gemenskapen formuleras av kommissionen med stöd av en rådgivande kommitté med representanter för de 15 medlemsstaterna.

2.14. Utarbetandet av och beslutet om harmoniserade normer kommer att bygga på normeringsuppdrag till CEN (Europeiska standardiseringskommittén).

2.15. Direktivet föreskriver att nationella tillsynsmyndigheter inrättas i samtliga medlemsstater, fristående från postoperatörerna. Därmed respekteras principen om att tillsyns- och driftsfunktioner skall hållas åtskilda.

2.16. Kommissionens meddelande hänvisar uttryckligen till Europadomstolens beslut med innebörden att Romfördragets bestämmelser är tillämpliga, speciellt konkurrensbestämmelserna för postsektorn.

3. Utkast till meddelande från kommissionen om tillämpningen av konkurrensbestämmelserna inom postsektorn, särskilt utvärderingen av vissa statliga åtgärder i samband med posttjänster (dok. SEK(95) 830 slutlig)

3.1. Utkastet till kommissionsmeddelande om tillämpningen av konkurrensreglerna översändes till kommittén för yttrande den 22 november 1995. Reglerna är avsedda att kompletteras med de föreslagna lagstiftningsåtgärderna, och de formulerar och förtydligar enligt vilka riktlinjer kommissionen tänker tillämpa Romfördragets konkurrensbestämmelser inom postsektorn. Man skall befrämja den successiva, kontrollerade avregleringen av postmarknaden och samtidigt se till att allmänservicen garanteras i rimlig utsträckning. Meddelandet bör etablera en klar och tillförlitlig ram för den framtida tillämpningen av konkurrensbestämmelserna om tillräcklig rättssäkerhet skall kunna byggas upp.

3.2. Meddelandet utvecklar särskilt kommissionens modell för bedömning av i vilken mån statliga åtgärder som inskränker tjänsteproduktions- och/eller konkurrensfriheten på postmarknaden är förenliga med Romfördragets konkurrensbestämmelser.

3.3. Meddelandet bekräftar medlemsstaternas rätt att för tillfället bibehålla regleringar inom ett väl avgränsat postserviceområde, i den mån det behövs.

3.4. Meddelandet behandlar dessutom frågan om icke-diskriminerande tillgång till det postala nätet och behovet av administrativa åtgärder för att garantera rättvis konkurrens inom denna sektor.

3.5. Kommissionen betonar uttryckligen postsektorns betydelse för den europeiska ekonomins framtida utveckling. På gemenskapsnivå måste man etablera jämvikt mellan kraven på offentlig service och tillämpningen av konkurrensbestämmelserna. Kommissionen eftersträvar successiv utveckling av en övergripande gemenskapspolitik inom postsektorn och kommer särskilt att ta hänsyn till konkurrensbestämmelserna och de egna ansvarsuppgifterna enligt fördraget.

3.6. Målet är att fullborda den inre marknaden och utveckla gemenskapens posttjänster. De åtgärder som planeras skall betraktas som ett första betydelsefullt steg inom ramen för en successiv och framtidsinriktad politik.

4. Synpunkter på meddelandeutkastet och meddelandet

4.1. Kommittén uppfattar det som positivt att kommissionen väntat med att utfärda meddelandet och överlämnat det för yttrande. Direktivet utgör grundvalen för kommitténs bedömning av meddelandet. ESK ställer det uttryckliga kravet att direktivet och meddelandet måste överensstämma innehållsmässigt och terminologiskt.

4.1.1. Förutom vad som konstateras i meddelandet om att EG-domstolen slagit fast att Romfördraget, och i synnerhet dess konkurrensregler, gäller även postsektorn, påminner ESK om ytterligare fastställelser från rättens utslag i Corbeau-fallet, rättsfall C-320/91. Där bekräftade EG-domstolen att det strider mot artiklarna 90 och 96 i Romfördraget att behålla den exklusiva rätten till samling, sortering och distribution av post bara när 1) den exklusiva rätten också omfattar tjänster som specifikt svarar mot ekonomiska aktörers behov och som ligger utanför allmänhetens intresse och kräver vissa tilläggstjänster som den ursprungliga posttjänsten inte erbjuder, och 2) när det är omöjligt att utesluta dessa tilläggstjänster från monopolsektorn utan att äventyra den ekonomiska balansen i en tjänst av ett allmänt ekonomiskt intresse som tillhandahålls av den aktuella postorganisationen.

4.2. Allmänservicen

4.2.1. Det ligger i medborgarnas intresse att en obligatorisk allmän servicenivå fastställs, och ESK välkomnar detta. En allmänservice av god kvalitet och med geografisk täckning är lika oumbärlig för de breda befolkningslagren som för de mindre och medelstora företagen, och den är dessutom ett nödvändigt bidrag till jämnare levnadsförhållanden i gemenskapens samtliga regioner.

4.2.1.1. För att en sådan service skall kunna garanteras på sikt krävs en speciell finansieringsform som bygger på monopol för de tjänsteproducenter som ansvarar för allmänservicen. Det reglerade området skall definieras så att det företag som anförtros att tillhandahålla allmänservicen garanteras bärkraft.

4.2.1.2. Det är ett prioriterat krav att allmänservicen skall fungera.

4.2.1.3. Vikt- och prisgränserna i direktivets artikel 8 kan inte alltid tillämpas, eftersom det kvarstår skillnader mellan de nationella reglerna. Överallt är det inte möjligt att befordra en 350 grams försändelse till fem gånger standardportot (för 20 gram), och för övrigt regleras inte denna viktgräns i ett antal medlemsstater. Kommittén efterlyser statistik som stöder de viktgränser som kommissionen kommit fram till.

4.2.1.4. Den relativt höga viktgränsen för paket, 20 kilo, ligger i linje med världspostavtalet och speciellt de mindre och medelstora företagens behov.

4.2.2. Kommittén stöder kommissionsdirektivets föreslagna tidsplan för uppföljning av läget inom postservicesektorn, som också innebär att de planerade tidsgränserna börjar löpa först när direktivet träder i kraft och att det slutgiltiga beslutet skall fattas först fyra år efter det att direktivet trätt i kraft.

4.2.3. Principen om enhetliga avgifter inom ett visst territorium blir även fortsättningsvis ett viktigt politiskt instrument för att utjämna levnadsvillkoren i unionens alla delar. Den är dessutom socialpolitiskt nödvändig. Denna avgiftsprincip bör utan undantag fortsätta att tillämpas på de tjänster som faller inom det icke-avreglerade området. För den allmänna postservicens brevtjänster som inte avregleras krävs det emellertid en differentiering, så att ingen "plockar russinen ur kakan" till förfång för det företag som anförtrotts allmänservicen. För de brevtjänster av allmänservicekaraktär som utsätts för konkurrens behöver man kunna differentiera avgifterna, särskilt i större tätorter.

4.2.3.1. Kommitténs inledande överläggningar har visat att den hittills bristfälliga mekanismen för slutlig kompensation mellan postföretagen är ett ekonomiskt problem för dem. Med tillfredsställelse har kommittén noterat att avtalet om kompensation för kontraktsreglerad utdelning av gränsöverskridande försändelser (Reims-överenskommelsen) gäller, och uppmanar kommissionen att verka för att samtliga offentliga postorganisationer i medlemsstaterna undertecknar och tillämpar avtalet. Kommittén påpekar att kommissionen bör undersöka om den bör delta i förhandlingar om slutlig kompensation för att se till att det skapas ett bindande kostnadsbaserat system för slutlig kompensation som ligger i postföretagens intresse. Innan man byggt upp ett kompensationssystem som utesluter osund konkurrens måste de postförvaltningar och -företag som utsätts för ekonomiska angrepp ha möjlighet att försvara sig med hjälp av åtgärderna i Världspostunionens artikel 25.

4.3. Separat redovisning

4.3.1. Redan tidigare () har kommittén förespråkat separat redovisning. Inom ramen för allmänservicen bör det emellertid vara tillåtet att låta verksamhetsgrenar subventionera varandra.

4.3.1.1. Den åtskilda redovisning som krävs är emellertid inget motiv för en strukturell uppdelning av företagsenheterna.

4.3.2. I detta sammanhang hänvisar kommittén också till frånskiljandet av postföretagens övriga rörelsegrenar, särskilt bussverksamheten, som i vissa medlemsstater fortfarande drivs av postoperatörerna. I en del medlemsstater svarar postföretagen även för andra tjänster (betalningar, sparkonton, hantering av ämbetshandlingar), och dessa måste bokföringsmässigt skiljas tydligt från allmänservicen.

4.3.2.1. Separat och lättöverskådlig redovisning av monopolservicen bildar underlag för beslut om hur länge de reglerade tjänsterna skall bibehållas.

4.4. Kvalitetsnormer

4.4.1. Bristande kvalitet kan i vissa fall orsakas av att medlemsstaterna inte rustat postföretagen finansiellt (exempelvis med tillräcklig kapitalbas), av politiskt motiverade åtgärder (exempelvis upprepade nedskärningar till förmån för statsbudgeten) och av försummelser från postföretagens sida. Kommittén förespråkar därför att medlemsstaterna definierar de reglerade tjänsternas omfång så att det blir möjligt för företagen att bedriva en fungerande och kvalitetsinriktad verksamhet.

4.4.2. Ett problem i vissa medlemsstater är utdelningen av postförsändelserna till adressaten enligt direktivutkastets krav. ESK stöder den grundläggande regeln om utdelning ända till hemmet, men medlemsländerna bör få möjlighet att ge avkall på denna regel i undantagsfall för att i möjligaste mån anpassa tillämpningen till regionala förhållanden. I vissa regioner levereras exempelvis breven i speciella mottagarbrevlådor, och paket måste i princip avhämtas i en del medlemsstater.

4.4.3. Kommittén understryker den principiella betydelsen av höga kvalitetskrav och klara kriterier för kvaliteten. Här bör man också ställa upp rimliga regler för skadestånd när försändelser förkommer eller försenas, vilket är en förbättring för kunderna. Inom Europeiska unionen planeras definierade minimimål för servicekvaliteten, medan medlemsstaterna bör ha rätt att föreskriva högre kvalitetsnormer.

4.4.4. I princip skall man verka för att servicenivån höjs. Ständiga kontroller får visa att kvalitetsnormerna följs.

4.5. Avgifter

4.5.1. Porton och avgifter för posttjänster skall återspegla kostnaderna och stå i rimlig relation till postservicens kvalitet. Om man avstår från modellen med en utjämningsfond kan man undvika att en lågtaxepolitik i enskilda medlemsstater snedvrider konkurrensen med garanterad förlusttäckning. Här skall man i första hand se till att företagen ges en sund ekonomisk bas för allmänservicen genom monopoltjänsterna. Inom ramen för den reglerade sektorn bör företagen ha full frihet att omdisponera resurserna. Slutligen vill ESK påpeka att man förordar en bra och prisvärd allmänservice som alla har tillgång till och vars fortsatta existens måste garanteras på lång sikt.

4.5.2. Kommittén vill understryka sin uppfattning att geografisk jämställdhet i portohänseende är en grundval för allmänservicen.

5. Avslutning

5.1. Kommittén välkomnar att man etablerar en allmänservice till rimliga priser för alla medborgare i Europa. Som en följd av den nya allmänservicen väntar man sig högre kvalitetsstandarder som kommer att gynna alla användare, både konsumenter och företag. Enligt ESK:s uppfattning är stabila ramvillkor för postföretagen en positiv grundval som kan avvärja negativa sociala konsekvenser och underlätta genomförandet av den inre marknaden.

5.2. Kommittén anser att kommissionen ständigt bör vara uppmärksam på sociala konsekvenser. Hit hör särskilt effekterna av en genomgripande avreglering av postservicen på inkomst- och arbetsförhållandena på detta område.

5.2.1. Innan man tar ytterligare steg mot avreglering måste man därför ingående studera effekterna på löne- och arbetsvillkorssidan. Denna granskning bör bland annat komma in på riskerna med social dumpning och skapande av stora mängder "bad jobs", och samtidigt visa på möjligheter att stödja respektive främja en social minimistandard för arbetstagarna på europeisk nivå.

5.2.2. Kommittén ber kommissionen att inleda och genomföra nödvändiga åtgärder, i omfattande samråd med både Ekonomiska och sociala kommittén och flerpartskommittén för posttjänster.

5.3. "De gränsöverskridande försändelserna utgör en del av marknaden, vars betydelse för postoperatörerna varierar mycket från land till land beroende på den geografiska och strukturella situationen. Vid genomgången av begränsningarna för sektorn som omfattas av undantag anser kommittén att man skall ta hänsyn till de länder som har mycket fler inkommande, gränsöverskridande försändelser än genomsnittet i gemenskapen, eftersom undantagen för denna post är en viktig förutsättning för att nå finansiell jämvikt hos de postföretag som tillhandahåller den allmänna servicen."

5.4. För det fall att beslutet om direktivet dröjer rekommenderar kommittén att man fastställer en fyraårig tidsgräns för provverksamheten och att man när det är lämpligt gör en mellanliggande utvärdering innan man fattar nya beslut. Det kommissionsbeslut som föreskrivs i direktivet [se direktivets artikel 8 (2)] bör förarbetas enligt förfarandet i artikel 21. Kommittén vill också bli rådfrågad i ett förfarande enligt artiklarna 100a och 189b före beslutet.

5.5. Kommittén välkomnar den föreskrivna uppspaltningen av de driftsanknutna och myndighetsutövande uppgifterna inom postservicesektorn. Särskilt betydelse får här de självständiga myndigheternas övervakning av konkurrensen.

5.6. Kommittén ser en fara i att direktivets mål riskerar att åsidosättas vid en ökad "remailing"-verksamhet, i synnerhet från tredje land. I detta sammanhang välkomnar kommittén kommissionsmeddelandets besked om att medlemsstaterna kan betrakta det som nödvändigt "att i vissa fall bibehålla vissa begränsningar i fråga om utdelning av inkommande internationella brevförsändelser, för att undvika artificiell förskjutning av trafiken som skulle öka andelen gränsöverskridande försändelser i gemenskapens brevtrafik. Sådana begränsningar får endast avse försändelser som faller inom området för reglerbara tjänster".

5.7. Kommittén konstaterar med tillfredsställelse att kommissionen - när de båda dokumenten översänts för yttrande - beslutat att tillkännagivandet om konkurrensreglerna träder i kraft först i anslutning till direktivet och i överensstämmelse med detta. Kommittén stöder denna uppläggning.

5.8. Marknaden för "direct-mailing" (även med elektroniska tjänster) utgör en snabbt växande sektor som hittills till stor del förbehållits postföretagen. Den snabba tekniska utvecklingen och avregleringen kan emellertid leda till att posttjänsterna kringgås i ökad omfattning. Även om det hittills visat sig att postföretagens marknadsandelar i stort sett förblivit oförändrade, kan ändå snabbt växande förluster av marknadsandelar inom detta kärnområde inverka negativt på tillhandahållandet av allmänservicen. Kommittén anser att man ständigt måste bevaka den teknologiska utvecklingen och dess konsekvenser för den allmänna postservicen.

Bryssel den 28 mars 1996.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Carlos FERRER

() EGT nr C 322, 2. 12. 1995, s. 22.

() EGT nr C 129, 10. 5. 1993.

() Dok. KOM(93) 247 slutlig.

() EGT nr C 42, 15. 2. 1993, s. 240; EGT nr C 194, 19. 7. 1993, s. 397; EGT nr C 315, 22. 11. 1993, s. 643; EGT nr C 249, 25. 9. 1995, s. 212.

() EGT nr C 129, 10. 5. 1993.

BILAGA till Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande

Följande ändringsförslag fick minst en fjärdedel av de närvarande ledamöternas röster, men förkastades senare under diskussionen:

Punkt 5.2.1

Lägg till följande mening i slutet av punkten:

"En sådan undersökning bör också omfatta de positiva sysselsättningsskapande effekterna. Nya jobb skulle möjliggöras genom avregleringen av posttjänsterna och närliggande tjänster i gemenskapens medlemsländer och i andra länder."

Resultat av omröstning

För: 48, emot: 67, nedlagda: 19.