ORDFÖRKLARINGAR OCH FÖRKORTNINGAR

Centraliserad förvaltning av Europeiska kommissionen – Direkt : Uppgifter som avser genomförandet av budgeten utförs direkt av kommissionens avdelningar.

– Indirekt : Kommissionen överlåter uppgifter som innebär myndighetsutövning och särskilt budgetgenomförande till organ som inrättats av kommissionen (genomförandeorgan), traditionella organ eller gemensamma företag, andra organ, till exempel Europeiska investeringsbanken eller Europeiska investeringsfonden, nationella offentligrättsliga organ eller privaträttsliga organ med offentliga förvaltningsuppgifter (så kallade nationella byråer/organ).

EU-intresse När det gäller Life Miljö-projekt är det en synonym för europeiskt mervärde. EU-intresse innebär att projektet bidrar till uppfyllelsen av de allmänna målen i EU:s miljöpolitik genom att det är inriktat på ett problem som har stor betydelse på europeisk nivå eller förväntas generera resultat som kan få en allmän tillämpning.

EU Europeiska unionen.

GD Miljö Generaldirektoratet för miljö.

Kvantitativ eller kvalitativ faktor eller variabel som erbjuder ett enkelt och tillförlitligt sätt att mäta vad som uppnås, att återspegla de förändringar som insatsen leder till eller att bistå vid bedömningen av resultatet. Indikatorerna ska vara relevanta, godkända, trovärdiga, enkla och stabila (de så kallade Racerkriterierna).

a) Inputindikatorer: De mäter resursernas kvantitet och kvalitet och tidpunkten för när de ges till en insats.

b) Outputindikatorer: De mäter det förväntade resultat som en insats har åstadkommit eller tillhandahållit. De ger information till bedömningen om inputen har använts effektivt.

c) Utfallsindikatorer: Resultat- och konsekvensindikatorer

- Resultatindikatorer: De mäter de omedelbara och kortsiktiga resultaten av genomförandet av insatsen. De ger nyckelinformation om i vilken omfattning en insats uppnår sina mål.

- Effektindikatorer: De mäter positiva och negativa, primära och sekundära effekter på lång sikt som en insats åstadkommer direkt eller indirekt, avsiktligt eller oavsiktligt.

Indikator Insats En åtgärd eller verksamhet som genomförs av offentliga myndigheter eller andra organisationer, oavsett hur denna ser ut (policy, program, åtgärd eller projekt).

Integrerade projekt Projekt med ett hållbart genomförande och med en större geografisk omfattning, i synnerhet regionalt, multiregionalt eller nationellt, av strategier eller handlingsplaner för miljö eller klimat som krävs enligt specifik unionslagstiftning om miljö eller klimat i enlighet med andra unionsrättsakter eller som utarbetats av medlemsstaters myndigheter.

Katalysator Något som stimulerar eller påskyndar en reaktion, utveckling eller förändring.

Konsekvens Positiva och negativa, primära och sekundära effekter på lång sikt som en insats åstadkommer direkt eller indirekt, avsiktligt eller oavsiktligt.

Konsekvensbedömning Bedömning av de ekonomiska, sociala och miljömässiga effekterna av politiska förslag eller lagstiftningsförslag. Den är ett verktyg som garanterar att kommissionens initiativ och EU:s lagstiftning utarbetas utifrån ett öppet, heltäckande och balanserat bevisunderlag.

Life Finansiellt instrument för miljön (l’instrument financier pour l’environnement).

Program som antas av Europaparlamentet och rådet och där EU:s viktigaste miljömål och miljöprioriteringar fastställs. De är fleråriga och syftet med dem är att identifiera EU:s större utmaningar på miljöområdet, sätta upp mål och ge riktlinjer.

EU:s första miljöhandlingsprogram startade 1973. Det sjätte löpte ut i mitten av 2012. Europeiska kommissionen har lämnat ett förslag till nytt miljöhandlingsprogram (det sjunde) med arbetsnamnet "Att leva gott inom planetens gränser", som ska behandlas under Europaparlamentets och Europeiska unionens råds ordinarie lagstiftningsförfarande.

Miljöhandlingsprogram Output Något som produceras med de resurser som anslagits till en insats.

Projektets hållbarhet Projektets fortsatta existens.

Projektreproduktion Hela projektet eller delar av det återanvänds.

Resultat De direkta effekter eller förändringar som uppstår till följd av insatsen.

Spridning av projektresultat Den process då ett projekts resultat och produkter görs tillgängliga för aktörer och en bredare allmänhet.

Med det sjätte miljöhandlingsprogrammet infördes tematiska strategier som ett instrument för genomförandet. Programmet omfattade sju temaområden: markskydd, skydd och bevarande av havsmiljön, hållbar användning av bekämpningsmedel, luftföroreningar, förbättra kvaliteten på stadsmiljön och hållbar användning och förvaltning av naturresurser och avfallsförebyggande och återvinning.

Strategierna bygger på en övergripande arbetsmetod per tema och inte på vissa föroreningar eller typer av ekonomisk verksamhet, såsom var fallet tidigare. De innehåller långsiktiga mål och ger en möjlighet att förenkla och förtydliga gällande lagstiftning.

Tematiska strategier Ändamålsenlighet Att uppnå de uppsatta målen.

Övervakning Regelbunden granskning av insatsernas resurser, output och resultat.

SAMMANFATTNING

I. EU:s miljöpolitik är integrerad i EU:s viktigaste politikområden. En stor del av EU:s finansiering av miljön tillhandahålls därför inom ramen för EU:s huvudsakliga utgiftspolitik, till exempel strukturfonderna och den gemensamma jordbrukspolitiken. Life (l’instrument financier pour l’environnement) förvaltas direkt av kommissionen. Instrumentet är nu inne på sin fjärde programperiod, och det pågående Lifeprogrammet har en genomsnittlig årlig budget på 239 miljoner euro som går till finansiering av projekt – vilket motsvarar mindre än 1,5 % av EU:s uppskattade sammanlagda miljörelaterade utgifter. Det är en anspråkslös budget för ett ambitiöst mål, som är att bidra till genomförande, uppdatering och utveckling av EU:s miljöpolitik och miljölagstiftning. Nära 50 % av budgeten eller 120 miljoner euro går till komponenten Life Miljö.

II. Kommissionen har föreslagit en ökning av den tillgängliga budgeten för Life Miljö till nästa programperiod. Revisionsrätten gjorde därför en granskning för att bedöma om Life Miljö var ändamålsenlig. Bland annat granskade revisionsrätten om komponenten var utformad och genomfördes på ett sådant sätt att den bidrog till att göra Lifeprogrammet ändamålsenligt.

III. Revisionsrätten konstaterade att komponenten Life Miljö i Lifeprogrammet generellt sett inte fungerade ändamålsenligt eftersom den inte var utformad och genomfördes tillräckligt väl. De främsta problemen med utformningen var följande:

a) Det saknades en mekanism som riktade in de knappa resurserna på förutvalda mål, vilket försvagade effekten av de investerade medlen.

b) Den vägledande nationella tilldelningen hindrade att de bästa projekten valdes ut eftersom projekt valdes ut inte enbart efter förtjänst utan också utifrån vilken medlemsstat de kom ifrån.

c) Kvaliteten på projekturvalet försämrades av att resultatet av utvärderingarna inte motiverades tillräckligt.

d) Programmets övervakningsram saknade lämpliga gemensamma output- och resultatindikatorer. Det gjorde att kommissionen inte fick en heltäckande och aktuell översikt över projektresultaten och också att den inte kunde bedöma programmets operativa ändamålsenlighet.

IV. Följande huvudsakliga problem med genomförandet gjorde att programmet blev mindre ändamålsenligt:

a) Centrala aspekter av Lifeprojekt, till exempel att de ska vara innovativa och kunna användas i demonstrationssyfte, deras utsikter för hållbarhet och EU-intresse, bedömdes inte alltid ordentligt under projekturvalet.

b) Övervakningen av projektkostnadernas rimlighet och projektens hållbarhet och återanvändning var otillräcklig.

c) Komponentens förväntade roll som katalysator för miljöpolitiken reducerades kraftigt av en ineffektiv spridning och små utsikter för hållbarhet och återanvändning av projekten.

V. Revisionsrätten rekommenderar att kommissionen genomför följande rekommendationer:

1. När de fleråriga arbetsprogram som anges i det nya Lifeprogrammet fastställs bör de lagstiftande myndigheterna se till att kommissionen och medlemsstaterna kan begränsa giltiga ansökningar till avgränsade strategiska prioriteringar och sätta upp tydliga, specifika, mätbara och uppnåbara mål för de projekt som ska få finansiering. Ett begränsat antal prioriteringar under ett bestämt antal år skulle göra att urvalsprocessen blev effektivare, att insatserna inriktades på specifika problem och att det blev lättare att utvärdera programmets effekt.

2. Kommissionens förslag till det nya Lifeprogrammet sätter stopp för den nationella tilldelningen till traditionella projekt men behåller den geografiska balansen när det gäller integrerade projekt. Kommissionen bör se till att integrerade projekt väljs ut efter förtjänst och att den geografiska balansen inte går emot principen om lika möjligheter för de sökande.

3. Kommissionen bör förbättra utvärderingsblanketterna för projekturvalet och kräva att utvärderarna lämnar in separata bedömningar av och poäng för viktigare aspekter av projekten (t.ex. att förslaget ska vara innovativt eller kunna användas i demonstrationssyfte, kvaliteten på de spridningsåtgärder som planeras eller potentialen för att resultaten reproduceras). Det skulle förbättra kvaliteten på och insynen i urvalsprocessen och vara en garanti för att de utvalda projekten är de som har störst potential att bidra till att programmålen uppnås.

4. Kommissionen bör förbättra sina verktyg för programförvaltning och överväga att införa ett system med lämpliga gemensamma output- och resultatindikatorer och även uppföljningsinformation på projektnivå för att göra det lättare att övervaka programmet. Sådana indikatorer bör i så stor utsträckning som möjligt vara relevanta, godkända, trovärdiga, enkla och stabila (de så kallade Racerkriterierna).

5. Kommissionen bör förbättra bedömningen av om de redovisade personalkostnaderna är rimliga, särskilt när det gäller jämförbara projekt, genom att bättre använda den information som samlas in under övervakningen. Denna information skulle sedan kunna användas bättre och göra det lättare att identifiera alltför höga kostnader.

6. Kommissionen bör kräva att övervakningsteamet i sina bedömningar gör en kritisk analys av de åtgärder för spridning, hållbarhet och reproduktion som föreslås av stödmottagaren och av de eventuella hinder som kan motverka dem, både i utvärderingsrapporterna under projektgenomförandet och i rapporterna efter besök på plats.

7. Kommissionen bör fundera på hur den bättre kan uppmuntra privata stödmottagare som vill skydda sina affärsintressen att sprida och reproducera projektresultat.

8. Kommissionen bör fundera på hur den ska få stödmottagarna att lämna in enkel och aktuell information elektroniskt när ett projekt har avslutats (dvs. om projektet fortfarande drivs, om projektet reproduceras och, om ja, hur många gånger). Det skulle förbättra kommissionens efterhandsinformation om programmets ändamålsenlighet på ett effektivt sätt.

INLEDNING

FINANSIERING AV MILJÖN I EU

1. Miljön har blivit ett allt viktigare politikområde för Europeiska unionen. I och med Amsterdamfördraget (1999) medgav unionen att miljön behövde integreras i all annan politik (t.ex. transport, företag, forskning och utvidgning), vad gäller både definition och genomförande. Med tanke på miljöfrågornas övergripande karaktär innehåller de viktigaste gemenskapsutgiftsprogrammen (särskilt strukturfonderna, Sammanhållningsfonden och jordbruksutgifterna och andra stödprogram som genomförs utanför EU) aspekter som rör miljöpolitik.

2. Figur 1 visar de uppskattade miljörelaterade utgifterna för perioden 2007–2013 per utgiftsprogram. Lifeprogrammet, med en budget på 2,1 miljarder euro, utgör mindre än 1,5 % av de totala miljörelaterade utgifterna.

FIGUR 1

UPPSKATTADE MILJÖRELATERADE UTGIFTER (MILJARDER EURO), 2007–2013

+++++ TIFF +++++

Källa: Kombinerad konsekvensbedömning och förhandsutvärdering av översynen av Life+-förordningen: Options Development.

LIFEPROGRAMMET

3. Det pågående Lifeprogrammet [1] omfattar perioden 2007–2013 och har tre komponenter:

a) Life Natur och biologisk mångfald, som medfinansierar projekt för bästa praxis eller demonstrationsprojekt som bidrar till genomförandet av fågel- och habitatdirektiven, Natura 2000-nätverket. Dessutom medfinansierar Life Natur och biologisk mångfald innovativa projekt eller demonstrationsprojekt som bidrar till uppfyllelsen av målen i kommissionens meddelande Att hejda förlusten av biologisk mångfald före 2010 och därefter.

b) Life Miljöpolitik och miljöstyrning (nedan kallad Life Miljö), som medfinansierar innovativa projekt eller demonstrationsprojekt som handlar om klimatförändringar, vatten, luft, mark/jord, tätortsområden, buller, kemikalier, miljö och hälsa, naturresurser och avfall, skog och innovation.

c) Life Information och kommunikation, som stöder projekt som sprider miljöinformation, till exempel information om klimatförändringar eller naturbevarande, samarbete i nätverk och plattformar för bästa praxis.

4. Life förvaltas direkt av kommissionen [2]. Med tanke på att merparten av EU:s miljöutgifter är integrerade i andra utgiftsprogram fungerar Life som EU:s ryggrad i fråga om miljön. Det övergripande målet är att bidra till genomförande, uppdatering och utveckling av EU:s miljöpolitik och miljölagstiftning och integrera miljön i annan politik. Life bör därför tjäna som en plattform för utveckling och utbyte av bästa praxis och utbyte av kunskap och utlösa och påskynda förändringar vad gäller miljö- och klimatfrågor. I praktiken stöder Life de allmänna (politiska) miljöprioriteringar som rådet och Europaparlamentet har fastställt i miljöhandlingsprogrammen. Projekten inom Life Miljö omfattar en mycket stor mängd olika sektorer, bland annat klimatförändringar, kemikalier, vatten och naturresurser, såsom förklaras i ruta 1.

5. Den nuvarande komponenten Life Miljö har en genomsnittlig årlig budget på ungefär 119,5 miljoner euro. Från 1996 fram till 2012 kanaliserades 1,3 miljarder euro genom denna komponent till 1730 projekt (se tabell 1). Komponenten Life Miljö presenteras i figur 2. Den visar den interventionslogik som ligger till grund för komponenten och samspelet mellan dess huvudsakliga delar, nämligen "utformning av politik och utvärdering", "projektgenomförande" och "resultat och effekt".

FIGUR 2

KOMPONENTEN LIFE MILJÖ

+++++ TIFF +++++

6. På grund av Life Miljös relativt begränsade budget, både i jämförelse med de omfattande målen och med de sammanlagda EU-utgifterna för miljön, avgörs dess ändamålsenlighet nästan helt av om finansierade projekt fungerar som en katalysator för förändringar i fråga om miljön. Detta betyder att ett framgångsrikt genomförande av ett projekt inte i sig räcker för att garantera att programmet är ändamålsenligt på ett övergripande plan. Om projekten inte tar itu med problem som har en stor betydelse på europeisk nivå och om resultaten av dem inte övervakas, sprids, bevaras och reproduceras på lämpligt sätt är det inte troligt att det allmänna målet att bidra till miljöpolitiken uppnås.

REVISIONENS INRIKTNING OCH OMFATTNING SAMT REVISIONSMETOD

7. Revisionsrätten identifierade ett antal risker avseende ändamålsenligheten i komponenten Life Miljö i Lifeprogrammet när det gällde uppfyllelse av målen, framför allt riskerna för att kombinationen av ett stort antal prioriterade åtgärder och en relativt låg budget leder till en brist på inriktning och osäkra resultat, bristerna i den projektövervakning och de utvärderingssystem som används för att dra slutsatser om programmet och bristen på multiplikatoreffekt på grund av att projektresultaten inte sprids tillräckligt. Med tanke på kommissionens avsikt att markant öka programmets budget inför nästa programperiod 2014–2020 beslutade revisionsrätten att genomföra en granskning och bedöma dessa risker mer ingående.

8. Syftet med granskningen var att besvara frågan "Fungerar komponenten Life Miljö i Lifeprogrammet [3] ändamålsenligt?". Revisionsrätten ställde följande delfrågor vid granskningen:

- Var Life Miljö-programmet väl utformat så att det blev lättare att uppnå ändamålsenliga resultat? För att kunna besvara frågan granskade revisionsrätten om målen var förenliga med den tillgängliga budgeten, hur budgeten fördelades och hur projekturvalet och övervakningsprocesserna var utformade.

- Genomfördes Life Miljö-programmet väl så att man uppnådde ändamålsenliga resultat? För att kunna besvara frågan granskade revisionsrätten tillämpningen av urvalskriterierna och övervakningen, spridningen och återanvändningen av projekt.

9. Frågorna ovan behandlar de kriterier som krävs för att man ska uppnå en katalysatoreffekt och på så sätt en övergripande ändamålsenlighet i programmets komponent Life Miljö.

10. Granskningen inriktades på de projekt som finansierades mellan 2005 och 2010. Revisionsrätten besökte berörda avdelningar vid kommissionen och fem av de medlemsstater som får mest stöd från Lifeprogrammet (Tyskland, Spanien, Frankrike, Italien och Storbritannien), vilka står för 55 % av Lifebudgeten och 15 % av dess projekt.

11. Totalt besöktes 25 projekt på plats i de fem medlemsstaterna [4]. Revisionsrätten granskade relevanta dokument för att kontrollera projektens syfte, stödberättigande, hållbarhet och eventuella reproduktion och undersökte även om bästa praxis och gjorda lärdomar spreds på lämpligt sätt av kommissionen. Dessutom analyserades relevant information om projekturval och projektövervakning samt information på webbplatsen om ett urval av 70 projekt.

12. Intervjuer gjordes med företrädare för kommissionen, utvärderingsteamet, övervakningsteamet [5] och företrädare för de nationella eller regionala kontaktpunkterna (NCP).

IAKTTAGELSER

DEL I – UTFORMNING

DET STORA ANTALET PROGRAMMÅL VAR INTE FÖRENLIGT MED DEN BEGRÄNSADE BUDGETEN

13. För att ett program ska bli ändamålsenligt måste det inte bara ha tydliga och specifika mål utan målen bör även vara realistiska och förenliga med den tilldelade budgeten. Mer konkret bör programmet innehålla ett begränsat antal särskilda prioriteringar så att man kan rikta in tillgängliga resurser på att uppnå målen. Detta är särskilt viktigt för Life med tanke på programmets förväntade roll som katalysator för utveckling av EU:s miljöpolitik och dess relativt begränsade budget.

14. I Lifeförordningen fastställs många mål som ger rätt till stöd för Life Miljö-projekt (se ruta 1). Från 2008 inskränkte kommissionen dessa mål i sina årliga inbjudningar att lämna förslag till "vägledande prioriterade områden". Men i praktiken ledde inte detta till någon större inriktning på särskilda prioriteringar eftersom förslag som ligger utanför dessa prioriteringar berättigar till finansiering så länge de gäller något av de många målen i förordningen. Trots den blygsamma budgeten finansierar därför Life Miljö projekt inom tolv olika politikområden och de berör mycket olika frågor och intressen. Även om bra projekt får finansiering leder detta oundvikligen till att det saknas en kritisk massa av projekt som främjar en meningsfull utveckling av EU:s miljöpolitik, och det i sin tur leder till att det inte blir några reella effekter på politikområdena.

RUTA 1

LIFE MILJÖ: EN LITEN BUDGET

Komponenten Life Miljö utgör omkring 0,5 % av de uppskattade EU-utgifterna för miljön under perioden 2007–2013.

Många ambitiösa mål (listade i bilaga II till Life+-förordningen)

a) Klimatförändringar: Stabilisera koncentrationen av växthusgaser på en nivå som förhindrar global uppvärmning över 2 °C.

b) Vatten: Bidra till förbättrad vattenkvalitet genom att utveckla kostnadseffektiva åtgärder för att åstadkomma god ekologisk status i syfte att utveckla den första förvaltningsplanen för avrinningsdistrikt i enlighet med direktiv 2000/60/EG [6] senast 2009.

c) Luft: Uppnå nivåer av luftkvalitet som inte ger upphov till avsevärd negativ påverkan på eller risker för människors hälsa och miljön.

d) Mark/Jord: Skydda marken och säkerställa att den används på ett hållbart sätt genom att bibehålla markfunktioner, förebygga hot mot marken, mildra deras effekter och återställa nedbruten mark.

e) Tätortsmiljö: Bidra till förbättring av miljöprestanda avseende EU:s tätortsområden.

f) Buller: Bidra till strategiutveckling och genomförande när det gäller buller.

g) Kemikalier: Att senast 2020 förbättra miljö- och hälsoskyddet från risker som kemikalier kan utgöra, genom att genomföra kemikalielagstiftning.

h) Miljö och hälsa: Utveckla informationsbasen för miljö- och hälsopolitik (handlingsplanen för miljö och hälsa 2004–2010).

i) Naturresurser och avfall: a) Utveckla och genomföra strategier som avser att säkerställa hållbar förvaltning och användning av naturresurser och avfall, förbättra produkters miljöprestanda, hållbara produktions- och konsumtionsmönster samt förhindrande, återställande och återanvändning av avfall, b) Bidra till ett verkningsfullt genomförande av den tematiska strategin för avfall.

j) Skog: Att särskilt genom ett nätverk för samarbete inom EU tillhandahålla en koncis och heltäckande grund för strategirelevant information om skog när det gäller klimatförändringar (inverkan på skogekosystem, mildrande åtgärder, ersättningseffekter), biologisk mångfald (utgångsinformation och skyddade skogsområden), skogsbränder, skogarnas tillstånd och skogars skyddande funktion (vatten, mark och infrastruktur) samt bidrag till skydd av skogar mot bränder.

k) Innovation: Att bidra till utvecklingen och påvisandet av innovativa strategiska synsätt, teknologier, metoder och instrument för att ge understöd till genomförandet av handlingsplanen för miljöteknik (Etap).

15. Tabell 1 visar hur stora belopp Life Miljö använde per prioriterat område under åren 1996–2012. Också inom de prioriterade områdena omfattar projekten en mängd olika sektorer, och det totala beloppet utgör omkring 0,5 % av EU:s totala miljörelaterade utgifter (se punkt 5).

16. Det faktum att Lifeprogrammet inte har någon mekanism för att fördela sina begränsade resurser till de vägledande områden som ska främjas gör att kommissionen inte kan inrikta projektansökningarna på ett begränsat antal specifika prioriteringar. Det innebär att Life inte nödvändigtvis inriktas på förutvalda politikområden utan finansierar de utvalda projektens politikområden. Revisionsrätten anser att detta inte stämmer överens med den katalysatorroll som programmet förväntas ha.

TABELL 1

LIFE MILJÖ (1996–2012): ANTAL PROJEKT OCH BEVILJAT BELOPP PER PRIORITERAT OMRÅDE

Källa: Mid-term Evaluation of the LIFE+ Regulation (halvtidsutvärdering av Life+-förordningen). GHK april 2010 och kommissionens avdelningar.

| | 2007–2012 | 1996–2006 |

| Politikområden | Antal projekt | EU:s bidrag (miljoner euro) | Antal projekt | EU:s bidrag (miljoner euro) |

Teman 1996–2006 | Luft | 20 | 21 | 93 | 52 |

Kemikalier | 32 | 21 | 17 | 10 |

Klimatförändringar | 144 | 168 | 39 | 33 |

Skog | 15 | 17 | 15 | 6 |

Mark/jord | 27 | 29 | 92 | 49 |

Strategiska metoder | 37 | 28 | 189 | 103 |

Tätortsmiljö | 33 | 7 | 69 | 35 |

Avfall och naturresurser | 191 | 30 | 312 | 184 |

Vatten | 92 | 37 | 250 | 145 |

Nya teman | Miljö och hälsa | 18 | 29 | | |

Innovation | 35 | 195 | | |

Buller | 10 | 84 | | |

| Totalt | 654 | 666 | 1076 | 617 |

DEN NATIONELLA TILLDELNINGEN FÖRHINDRADE KONKURRENS MELLAN PROJEKTFÖRSLAG

17. Lifemedlen täcker en stor mängd olika områden i hela EU. För att de bästa projekten ska få finansiering bör ansökningarna genomgå en konkurrensutsatt urvalsprocess där de bästa projekten väljs ut för finansiering.

18. Sedan 2007 har Lifeprogrammet utformats så att projekt fördelas proportionellt mellan medlemsstaterna. I artikel 6.2 i Life+-förordningen fastställs en vägledande årlig nationell tilldelning [7] på grundval av befolkningen och procentandelen av det nationella territorium som utsetts till Natura 2000-område.

19. Syftet med den vägledande nationella tilldelningen är att säkerställa finansiering till mindre medlemsstater genom att en del av budgeten "blockeras" för dem. Men såsom betonades i den konsekvensbedömning som tjänade som underlag till kommissionens förslag till ny Lifeförordning är små medlemsstaters tilldelning per definition liten, och det minskar deras intresse av och engagemang i programmet. Följaktligen stimulerade systemet inte fler ansökningar från dessa medlemsstater.

20. Vidare konstaterade revisionsrätten att den nationella tilldelningen förvanskar resultatet av de utvärderingskriterier som används i urvalsprocessen och kan leda till att projekt, beroende på vilken medlemsstat de kommer ifrån, väljs ut trots att de har lägre utvärderingspoäng än projekt från andra medlemsstater som fått avslag. År 2009 till exempel fick tre projekt från Italien, Polen och Finland med ett slutbetyg på 55 poäng avslag på medfinansiering medan ett franskt projekt med ett slutbetyg på endast 46 poäng och två brittiska projekt med 50 poäng valdes ut.

21. Systemet ökar konkurrensen mellan projekt i samma land i stället för att garantera att de bästa projekten väljs ut på europeisk nivå. Därmed minskar programmets europeiska mervärde.

I DE MALLAR SOM ANVÄNDES FÖR UTVÄRDERING AV PROJEKTFÖRSLAG FANNS INGA KRAV PÅ ATT UTVÄRDERINGSRESULTATET SKULLE MOTIVERAS ORDENTLIGT, VILKET FÖRSVÅRADE INSYNEN I URVALSPROCESSEN

22. Projekturvalsprocessen är en hörnsten när det gäller utgiftsprogrammens kvalitet och en förutsättning för deras ändamålsenlighet. Processen bör garantera insyn och lika möjligheter för alla sökande, bygga på objektiva kriterier och vara inriktad på de projekt som bidrar mest till uppfyllelsen av programmålen. Om urvalsprocessen ska bli öppen och ändamålsenlig måste det finnas utvärderingsblanketter som visar hur många poäng som ges för varje kriterium och motiveringen till detta.

23. Lifeprojekt väljs ut på grundval av en inbjudan att lämna förslag som kommissionen skickar ut varje år. Kommissionen får stöd från en grupp externa utvärderare vid utvärderingen av projektförslagen, men bär fortfarande ansvaret för urvalsprocessen.

24. Hela urvalsprocessen för Life Miljö-förslagen sker i fyra etapper: stödberättigande, urval, tilldelning och granskning. Processen beskrivs kortfattat i bilaga I. Under de två första etapperna i utvärderingsprocessen – stödberättigande och urval – granskas varje förslag av en utvärderare. Under tilldelningsetappen ska förslagen bedömas självständigt av två expertutvärderare. Vid stor meningsskiljaktighet krävs en tredje bedömning av förslaget. Det slutliga beslutet om vilka poäng varje förslag ska få fattas under ett möte som leds av kommissionens avdelningar och där utvärderarna deltar.

25. Utvärderarna använder standardmallar som tas fram av kommissionen och utvärderar projektförslagen utifrån på förhand fastställda urvalskriterier. Vart och ett av dessa kriterier utvecklas vidare till en rad mer specifika aspekter som ska beaktas [8]. Vid tilldelningen måste utvärderarna enligt mallarna poängsätta förslaget i förhållande till varje huvudkriterium och uttala sig för eller emot, medan det inte finns några krav på att motivera bedömningen eller poängsätta de olika aspekter som varje huvudkriterium innehåller.

26. Revisionsrätten konstaterade att centrala aspekter som gäller programmets ändamålsenlighet, till exempel att förslaget ska vara innovativt eller kunna användas i demonstrationssyfte, kvaliteten på de planerade spridningsåtgärderna eller potentialen för att resultaten återanvänds, inte bedömdes som ett fristående kriterium utan som en av flera aspekter inom utvärderingskriterierna. I praktiken betydde detta att utvärderarna inte behövde poängsätta och motivera sin bedömning av dessa centrala aspekter av Life Miljö-projekten. Revisionsrätten anser att det är en brist i utformningen av urvalssystemet för projekt [9].

27. Revisionsrätten konstaterade att det faktum att man lade samman olika centrala aspekter under samma utvärderingskriterium, utan att kräva att utvärderarna skulle ge en individuell poäng, ledde till situationer där de satta poängen inte motiverades tillräckligt i utvärderingsmallarna (se ruta 2) eller där viktiga aspekter inte bedömdes ordentligt (se ruta 3 ochpunkt 41)

28. Om man ger en sammanlagd poäng till ett utvärderingskriterium utan att poängsätta underliggande aspekter är det svårt att göra en ny objektiv och grundlig bedömning av det utvärderingsarbete som utförts. Det minskar insynen i programmets urvalssystem.

RUTA 2

UTVÄRDERINGSPOÄNGEN MOTIVERADES INTE TILLRÄCKLIGT

Ett tyskt förslag fick till största delen negativa kommentarer avseende utvärderingskriteriet 1. Enligt detta kriterium ska utvärderarna bedöma förslagets innovativa karaktär, betydelsen av de förväntade framstegen i fråga om miljön och projektets tekniska genomförbarhet.

I utvärderingsblanketten noterade utvärderarna att det enda innovativa inslaget fanns i själva processen och inte i metoderna och koncepten.

Utvärderaren gav detta kriterium 6 av maximalt 10 poäng. Revisionsrätten anser att den negativa beskrivande bedömning som lämnades i utvärderingsblanketten inte ger skäl för 6 poäng.

ÖVERVAKNINGSRAMEN VAR OLÄMPLIG VILKET HINDRADE EN EFFEKTIV PROGRAMFÖRVALTNING

29. En lämplig förvaltning av alla sorters program kräver en regelbunden granskning av input, output och resultat så att man får aktuell information om huruvida programmet framskrider som planerat – med andra ord krävs en övervakningsram. Genom övervakningen får förvaltarna information under programmets genomförande om uppfyllelsen av operativa mål så att problem kan identifieras och korrigeras i tid. En sund övervakningsram bör till exempel innehålla en uppsättning gemensamma input-, output- och resultatindikatorer. Dessa bör göra att man kan lägga samman projektdata på programnivå och jämföra dem med på förhand fastställda mål och målvärden.

30. Övervakningen bör inte upphöra när projekten har avslutats. Inom Lifeprogrammet skulle efterhandsövervakning kunna komma till användning när man ska avgöra om output och förväntade resultat fortsätter att genereras, kontrollera att det inte finns några problem avseende hållbarheten eller i vilken omfattning projektresultaten har förts över eller reproducerats någon annanstans.

31. Kommissionen övervakar projektgenomförandet med hjälp av en grupp experter som fungerar som ett externt övervakningsteam. Teamet besöker projekten på plats varje år och kontrollerar vilka framsteg de gör, antingen på egen hand eller i sällskap med en handläggare från kommissionen. Övervakningsteamet bedömer de regelbundna rapporter om projektgenomförandet som stödmottagaren lämnar till kommissionen.

32. Under projektbesöken bedömer övervakningsteamet om output har levererats, om resultat uppnåtts på det sätt som angavs i projektförslagen och om de redovisade kostnaderna berättigar till stöd i tekniskt och ekonomiskt hänseende. När projektet har avslutats gör övervakningsexperterna en samlad bedömning av projektets resultat och ger ett "slutbetyg". Dessa övervakningsrutiner är inriktade på själva projekten och är inte till någon större nytta om man vill dra lärdom av genomförandet av programmet. Det beror på att programmets övervakningsram för genomförandet inte har lämpliga gemensamma output- och resultatindikatorer. Framför allt är den uppsättning gemensamma outputindikatorer som infördes 2007 till stor del begränsad till kommunikations- och spridningsåtgärder som workshoppar, seminarier, konferenser och publikationer. Vidare har kommissionen inte fastställt någon resultatindikator. Det har lett till att den nuvarande ramen inte medger att information från enskilda projektresultat läggs samman på ett meningsfullt sätt. Detta förhindrar en regelbunden övervakning av programmets ändamålsenlighet och gör att man inte snabbt kan identifiera problem som påverkar genomförandet av det.

33. Programmets övergripande mål är att bidra till genomförande, uppdatering och utveckling av EU:s miljöpolitik och miljölagstiftning. För detta krävs det att framgångsrika projekt blir hållbara och att deras resultat sprids och i slutändan reproduceras. Men när ett projekt väl har avslutats anser kommissionen att den inte har tillräckligt med resurser för att systematiskt besöka projekten i efterhand och följa upp projektens utveckling "efter Life".

34. Kommissionen är medveten om dessa brister och har sedan 2009 i kontraktet mellan Europeiska kommissionen och övervakningsteamet infört ett krav på tio besök i efterhand per år, då hållbarhet och andra frågor ska undersökas [10]. I december 2012 hade 30 Life Miljö-projekt besökts. Detta är visserligen en förbättring men motsvarar ändå endast 5 % av de avslutade projekten.

35. När projektets slutrapport utvärderas fastställer övervakningsteamet en rad långsiktiga övervakningsindikatorer som ska användas vid efterhandsbesöken. Vid granskningen har revisionsrätten dock inte funnit några bevis på att dessa indikatorer bedömdes vid de efterföljande efterhandsbesöken. Vidare är de föreslagna långsiktiga indikatorerna unika för varje projekt, vilket kan begränsa nyttan med dem på programnivå även om ett värde skulle finnas tillgängligt. En annan brist i de nyligen införda efterhandskontrollerna är att även om ett projekts hållbarhet analyseras ingående av efterhandsutvärderarna ombeds inte övervakningsteamet att analysera projektets potential att reproduceras, något som är grundläggande om programmet ska få en katalysatoreffekt.

36. Vidare har varken kommissionen eller övervakningsteamet övervägt att ta fram en lista med gemensamma indikatorer som övervakningsteamet ska använda under efterhandsbesöken för att följa upp Life Miljö-projektens utfall, vilket även är fallet under genomförandet av projekten. Tillsammans innebär de här bristerna att kommissionen inte vet hur många projekt som har avslutats framgångsrikt, hur många projekt som fortfarande är i gång efter ett visst antal år och hur många projekt som har reproducerats. Det gör att man inte kan dra nytta av de lärdomar som dragits och förbättra urvals- och övervakningsförfarandena, undvika att upprepa misstag och spara resurser.

37. Trots att kommissionen ser till att det görs regelbundna utvärderingar av programmet kan dessa inte ersätta den löpande övervakningen av programmet. De båda processerna kompletterar i själva verket varandra eftersom utvärderingarna bland andra källor bör använda den information som samlats in under övervakningen.

38. På ett övergripande plan konstaterade revisionsrätten att bristen på konsoliderad information och lämpliga indikatorer om Life Miljö-projektens output och resultat hindrar en löpande bedömning av programmets ändamålsenlighet. Detta medför att man inte snabbt kan identifiera problem som påverkar programmets genomförande, vilket i sin tur gör att man inte kan dra lärdomar inför framtiden.

DEL II – GENOMFÖRANDE

39. Med hänsyn till målen för komponenten Life Miljö (se punkt 4 och ruta 1), stödkriterierna i förordningen och kommissionens riktlinjer för urval har revisionsrätten kommit fram till att om Life Miljö ska fungera som katalysator och bidra till ett ändamålsenligt program bör Life Miljö-projekten

a) vara innovativa eller kunna användas i demonstrationssyfte och inriktas på lösningar som är innovativa eller kan användas i demonstrationssyfte på miljöproblem genom utveckling eller spridning av innovativa tekniker eller metoder, bästa praxis, sakkunskap etc.,

b) ha ett EU-intresse och bidra till att de allmänna målen i EU:s miljöpolitik uppnås och vara inriktade på ett problem som har stor betydelse på europeisk nivå eller förväntas generera resultat som kan användas i stor omfattning,

c) sprida sina resultat så att innovativa tekniker och förfaranden för att skydda miljön blir allmänt kända och får en omfattande användning,

d) vara hållbara eftersom projektet måste fortsätta att drivas om det ska kunna spridas och reproduceras på ett framgångsrikt sätt,

e) reproduceras av andra enheter så att de genererar en större effekt; reproduktion kan innebära att utfallet av projektet sprids och mångfaldigas och får effekt utanför det enskilda projektet.

40. Vid granskningen analyserade revisionsrätten därför hur dessa kriterier uppfylldes under Lifeprojektens olika genomförandeetapper.

CENTRALA ASPEKTER AV PROJEKTEN BEDÖMDES INTE ALLTID PÅ TILLFREDSSTÄLLANDE SÄTT VID PROJEKTURVALET

41. Revisionsrätten granskade utvärderingsblanketterna för de 25 projekt som besöktes och för ytterligare 70 projekt som skrivbordsgranskades. Mer konkret granskade revisionsrätten om utvärderingen av projektförslag på lämpligt sätt omfattade vissa grundläggande aspekter vad gäller programmets ändamålsenlighet, som att projektet ska vara innovativt eller kunna användas i demonstrationssyfte, dess potential vad gäller hållbarhet eller reproduktion och omfattningen av det miljöproblem som ska åtgärdas (se punkt 39). Vid granskningen avslöjades projekt där de poäng som tilldelades för utvärdering och nyckelkriterier inte motiverades tillräckligt (se punkt 27) men som ändå finansierades:

a) Bedömningen av om projekten var innovativa eller kunde användas i demonstrationssyfte motiverades inte tillräckligt i 20 % av de projekt som skrivbordsgranskades och i 24 % av de projekt som besöktes på plats.

- Vid sitt besök hos de 25 projekten hittade revisionsrätten fall (se exemplen i ruta 3) där graden av innovation antingen överskattades eller inte motiverades tillräckligt, till exempel i de fall då utvärderarna inte beaktade att det fanns andra liknande projekt.

RUTA 3

URVALSFÖRFARANDE: EXEMPEL PÅ BRISTER I UTVÄRDERINGEN AV OM PROJEKTEN VAR INNOVATIVA ELLER KUNDE ANVÄNDAS I DEMONSTRATIONSSYFTE

Vid utvärderingen av ett brittiskt projekt, ansågs projektets innovativa karaktär vara hög trots att utvärderaren inom andra kriterier angav att "metoden inte är helt och hållet innovativ i gemenskapen".

När utvärderaren bedömde om projektet kunde användas i demonstrationssyfte ifrågasatte denne projektets storlek och sa att det var för stort. Stödmottagarens svar var att den teknik som föreslogs redan hade testats på två av företagets mindre anläggningar.

Granskningen visade att på en av dessa två anläggningar var produktionen redan igång, vilket väcker tvivel om Lifeprojektet kan användas i demonstrationssyfte.

b) Bedömningen av ett projekts utsikter för hållbarhet eller reproduktion motiverades inte tillräckligt i 21 % av de projekt som skrivbordsgranskades och i 12 % av de projekt som besöktes på plats.

- När revisionsrätten besökte de 25 projekten fann den fall (se exempel i ruta 4) där utvärderarna inte identifierade de potentiella ekonomiska, finansiella eller rättsliga svårigheter som skulle kunna förhindra att projektet blev hållbart eller reproducerades. Vid granskningen konstaterades också exempel på projekt som visserligen uppnådde sina mål och förväntade resultat, men som inte kunde bli hållbara eller reproduceras på grund av dessa svårigheter [11], som enligt revisionsrättens uppfattning skulle ha kunnat identifieras redan under urvalsprocessen. Om utvärderarna hade identifierat dessa svårigheter skulle kommissionen ha kunnat besluta att inte finansiera projektet.

RUTA 4

URVALSFÖRFARANDE: EXEMPEL PÅ BRISTER I UTVÄRDERINGEN AV PROJEKTFÖRSLAGENS HÅLLBARHET OCH REPRODUKTIONSPOTENTIAL

Prognoser för projektens hållbarhet

I utvärderingen av ett spanskt projekt noterade utvärderarna att det inte fanns några affärsplaner på att bevara projektet och därför kunde de inte bedöma om projektet skulle bli ekonomiskt bärkraftigt efter det att det hade slutförts och fått EU-finansiering. Utvärderarna begärde inga ändringar eller kompletterande information när de granskade projektet för att försäkra sig om att projektet gav minimigarantier för att det skulle bli hållbart efter EU-finansieringen. Utvärderingen av hållbarheten var därför otillräcklig.

Revisorernas besök hos projektet bekräftade att projektet inte fortsatte efter det att det hade slutförts.

Rättsligt hinder för projektreproduktion

I ett annat projekt i Spanien, som slutfördes 2008, tog man fram en teknik där ozon används som ett alternativt miljövänligt rengöringsmedel i livsmedelsförädlingsföretag. Om denna teknik ska kunna spridas måste en ny europeisk lagstiftning tas fram som stöder tekniken, vilket ännu inte har skett.

Ekonomiska hinder för projektreproduktion

Ett projekt i Frankrike minskade glastillverkningens miljöpåverkan. Glasugnarnas långa livslängd (15–20 år) begränsar dock möjligheten till reproduktion inom stödmottagarnas företagsgrupp. Reproduktion utanför gruppen planeras inte eftersom projektet utgör en ekonomisk fördel för gruppen.

c) Bedömningen av EU-intresset motiverades inte tillräckligt i 20 % av de projekt som skrivbordsgranskades och i 12 % av de projekt som besöktes på plats.

- Vid besöket hos de 25 projekten hittade revisionsrätten fall (se exemplet i ruta 5) där EU-intresset inte bedömdes eller där utvärderaren inte motiverade bedömningen, till exempel fall där det var osäkert om projektresultaten skulle kunna användas utanför projektets omedelbara tillämpningsområde.

KOMMISSIONENS ÖVERVAKNING AV PROJEKTGENOMFÖRANDET VAR OTILLRÄCKLIG I VISSA AVSEENDEN

42. Revisionsrätten kontrollerade om övervakningsarbetet var heltäckande och om de rapporter som övervakningsteamen utarbetade om de 25 besökta projekten korrekt återspeglade det faktiska projektgenomförandet.

43. Övervakningsteamets arbete under projektgenomförandet är inriktat på den förväntade outputen och på kontroller av om de kostnader som stödmottagarna begär ersättning för är tekniskt motiverade, ingår i projektets budget, är realistiska och faktiskt har uppkommit under rapporteringsperioden. Revisionsrätten konstaterade att kontrollerna genomfördes regelbundet. Men det fanns problem när det gällde övervakningen av kostnadernas rimlighet och projektens hållbarhet och reproduktionspotential.

RUTA 5

URVALSFÖRFARANDE: EXEMPEL PÅ BRISTER I UTVÄRDERINGEN AV PROJEKTFÖRSLAGENS EU-INTRESSE

Ett brittiskt förslag skulle bevara stadsmiljöerna på tre platser. På två av dem nämnde man inte miljöfrågor i förslaget. De huvudåtgärder som planerades och slutligen genomfördes gällde den sociala miljön eller naturskyddsåtgärder och inte åtgärder för att komma till rätta med ett miljöproblem av stor vikt på EU-nivå, vilket krävs enligt förordningen.

Även om man i förslaget hänvisade till en av prioriteringarna i Lifeförordningen var det inriktat på mycket lokala problem och hade inget EU-intresse.

De utvärderingsblanketter som revisionsrätten granskade innehöll inga bevis på att utvärderaren hade bedömt denna aspekt.

44. Stödberättigandet när det gäller de kostnader som man begär ersättning för kontrolleras alltså, men det görs ingen jämförande analys av kostnaderna mellan liknande projekt och inte ens mellan projekt i samma sektor och region. Avsaknaden av sådana jämförelser kan leda till att alltför höga kostnader godkänns, särskilt som de utvärderare som ansvarar för bedömningen av projektförslag och stödmottagarnas slutrapporter i första hand är tekniska, inte ekonomiska experter. Till exempel konstaterade revisionsrätten att den timkostnad för projektledarna som stödmottagarna begärde ersättning för inom 23 avslutade besökta projekt varierade mellan 10,56 euro och 164,39 euro.

45. Analysen av strukturen för slutkostnaderna för de 23 avslutade projekt som besöktes – se figur 3 – visar hur stora personalkostnaderna var, som i revisionsrättens urval utgjorde mellan 18,5 och 83,5 % av projektets totala kostnad.

FIGUR 3

KOSTNADSSTRUKTUR FÖR DE 23 AVSLUTADE PROJEKTEN

+++++ TIFF +++++

Källa: Europeiska revisionsrätten.

46. Det kan finnas goda skäl till de stora variationer i Lifeprojektens timkostnad för personal, men revisionsrätten anser ändå att de extrema variationerna är ett skäl för kommissionen att analysera saken vidare.

47. Revisionsrätten konstaterade också att övervakningsteamet inte undersökte utsikterna för att projekten skulle bli hållbara och reproducerade tillräckligt (se exempel i ruta 6).

RUTA 6

EXEMPEL PÅ BRISTER I ÖVERVAKNINGEN AV PROJEKTENS HÅLLBARHET OCH REPRODUKTIONSPOTENTIAL

Ett projekt i Spanien skulle minska grundvattenföroreningen genom en minskad användning av gödningsmedel och salpetersyra i en trädgårdsodlingssektor.

Övervakningsteamet gav projektet en bra bedömning trots att stödmottagaren medgav att det gav begränsade miljövinster och att det behövdes fler undersökningar för att man skulle kunna visa på miljövinster. Övervakningsteamet noterade även att sådana undersökningar krävdes för att garantera projektets hållbarhet, trots att stödmottagaren inte hade åtagit sig att genomföra sådana undersökningar. Slutligen bedömdes projektets överförbarhet som "stor" av övervakningsteamet, trots att det konstaterade att "denna sektor antagligen inte var redo att göra tekniska förändringar eftersom vinsterna i sektorn var låga och små producenter egentligen inte kan göra någon investering". Denna fråga behandlades inte under genomförandet av projektet.

När revisionsrätten gjorde sitt besök fortsatte endast en av de sex partner som deltog i projektet att använda den nya tekniken. Det finns inga bevis för att projektet reproducerades.

Ett projekt i Italien förväntades pågå i 24 månader. Fem månader innan det avslutades begärde stödmottagaren en omfattande ändring av projektet eftersom ingen av de 50 potentiella användare som från början hade varit intresserade av att testa produkten längre var intresserad av den nya processen. Trots det faktum att sådana tester från början ansågs vara grundläggande ville stödmottagaren ha kommissionens tillstånd att låta en affärspartner genomföra testen.

Kommissionen godkände den begärda ändringen av projektet. När projektet hade avslutats var det inte hållbart och reproducerades inte heller på grund av slutanvändarnas bristande intresse. Trots de uppenbara risker som slutanvändarnas bristande intresse medförde för projektets hållbarhet ifrågasatte övervakningsteamet aldrig denna omständighet och ingen korrigerande åtgärd vidtogs för att man skulle komma till rätta med den.

48. Stödmottagarna skriver genomförande- och slutrapporter där de presenterar projektresultat och vad de har åstadkommit. Övervakningsteamen bedömer rapporterna. Revisionsrätten konstaterade att övervakningsteamen inte var tillräckligt kritiska mot de påståenden och argument som framfördes i stödmottagarnas genomförande- och slutrapporter (se ruta 7). Det innebär en risk för att projektresultaten och därmed också programmet överskattas.

49. Sammanfattningsvis upptäckte revisionsrätten brister i övervakningsteamens bedömningar i 18 av de 25 projekt som granskades. Utöver bristen på tillräckligt kritiska bedömningar av stödmottagarnas egna bedömningar var bristerna jämnt fördelade mellan bedömningen av projektens miljömål, hållbarhet, reproduktion och spridning.

LITEN SPRIDNING AV, HÅLLBARHET OCH REPRODUKTION AV PROJEKT ÄVENTYRADE DEN KATALYSATOREFFEKT SOM PROGRAMMET FÖRVÄNTADES HA

50. Ett av Lifeprogrammets nyckelmål är att det bör fungera som en katalysator för utveckling av miljöpolitiken och miljöåtgärderna. Detta förutsätter att projektresultaten får en bred och lämplig spridning, att de blir hållbara och att de reproduceras (se punkt 39).

RUTA 7

INTE TILLRÄCKLIGT KRITISK ÖVERVAKNING AV STÖDMOTTAGARNAS RAPPORTER

Ett projekt i Italien skulle minska avfallet i keramiksektorn. Övervakningsteamets bedömning av stödmottagarens slutrapport återger i huvudsak stödmottagarens egna påståenden och var inte tillräckligt kritisk mot projektets rapporterade hållbarhet. Projektet som avslutades i september 2008 (slutbetalningen gjordes i augusti 2009) pågick inte när revisionsrätten besökte det.

Ett projekt i Tyskland skulle utveckla en renare stadslogistik. Övervakningsteamets utvärdering av projektets miljövinster återger i huvudsak stödmottagarens egna påståenden utan någon vidare bedömning.

51. Urvalet av granskade projekt visar att det finns problem med alla dessa delar (se bilaga II). Även om projekten uppnådde positiva miljöresultat lyckades programmet inte sprida och reproducera dem så att dessa småskaliga resultat kunde överföras till en mer meningsfull tillämpning på EU-nivå. Detta begränsar kraftigt programmets övergripande ändamålsenlighet.

SPRIDNING AV RESULTAT

52. Som anges i punkt 39 och figur 2 måste projektresultaten spridas om projekten ska tjäna som katalysator för miljöåtgärder. Om resultaten sprids på ett effektivt sätt uppmuntrar detta till att de reproduceras och utvecklas. Spridningen bör vara välriktad, göras effektivt och övervakas. Kommissionen och stödmottagarna delar på ansvaret för att sprida Lifeprojektens resultat. Revisionsrätten konstaterade att det fanns problem hos båda.

53. Kommissionen offentliggör viktig information om Lifeprojekt på sin webbplats. Den består av sammanfattningar av projektteman och lärdomar som dragits, en projektdatabas, ett verktyg med namnet "LIFE by Theme" (Life per tema) och projektsammanfattningar. Tematiska plattformsmöten främjas av kommissionen eller medlemsstaterna eller enskilda stödmottagare, och för många projekt anordnas avslutande konferenser.

54. När projekten har slutförts uppdaterar dock inte kommissionen informationen för att lyfta fram antingen problem eller framgångar vad gäller projektens resultat, hållbarhet eller reproduktion. Vidare leder den delvis manuella behandlingen av informationen och kommissionens brist på resurser till informationsluckor och fel. Till exempel tog kommissionen inte med 11 av de 23 slutförda projekt som besöktes i verktyget "LIFE by Theme". Det innebär att trots omfattande information online har potentiella användare inte tillgång till fullständig och aktuell information om projekten.

55. Enligt Lifes gemensamma bestämmelser ska stödmottagaren, som en del av kommunikationsåtgärderna, skapa eller använda en befintlig webbplats för att sprida projektens verksamheter, framsteg och resultat. När det gäller Lifeprojekt som godkändes före 2007 fanns det ingen obligatorisk period under vilken webbplatsen skulle användas. Inom 16 [12] av 22 av dessa slutförda projekt som besöktes av revisionsrätten användes webbplatsen. När det gäller projekt som godkändes från 2007 eller senare måste webbplatsen vara online inom sex månader efter det att projektet startar och uppdateras regelbundet och underhållas i minst fem år efter det att projektet har slutförts. De projekt från den perioden som granskades uppfyllde detta krav.

56. Trots att kommissionen har ansträngt sig för att uppmuntra förbättringar av projektens webbplatser (till exempel genom att publicera exempel på webbplatser på Lifes webbplats och ge rekommendationer till de utvalda projekten om hur man utformar webbplatser för Lifeprojekt) konstaterade revisionsrätten att det fanns brister på de webbplatser som granskades.

57. Revisionsrätten analyserade innehållet på 63 projektwebbplatser [13] av ett urval av 69 [14] projekt. I detta ingick 31 Lifeprojekt som hade godkänts före 2007 och 32 Lifeprojekt som godkänts senare. Av de 53 webbplatser som användes när granskningen genomfördes hade 11 mycket begränsat innehåll. Den största bristen var att projektbeskrivningarna var mycket kortfattade och att det saknades visuella exempel, rapporter och presentationer. Men kvaliteten på webbplatserna för de projekt som godkändes från 2007 hade förbättrats.

58. Utöver den passiva kommunikation som internet eller andra former av publicitet erbjuder bör spridningsåtgärderna anpassas till projektets särskilda förhållanden. Revisionsrätten hittade fall där spridningsåtgärderna, trots att projekten uppnådde förväntade resultat, var ineffektiva och inte uppmuntrade till reproduktion av projekten. Projektens webbplatser uppdaterades inte, spridningen gjordes till stor del i samband med stödmottagarnas kommersiella reklamkampanjer eller till direkta affärspartner, och aktiviteter som planerats som en del av kommunikationsplanerna "efter Life" slutfördes inte.

59. När det gäller stödmottagare som är privata företag anordnades spridningsåtgärderna vanligtvis i samband med saluföringen av produkten. Detta gjorde man för att skydda sakkunskapen eftersom projektet ofta betraktades som en strategisk fördel för de stödmottagande företagen. Men det begränsar ändamålsenligheten i den spridning som programmet eftersträvar. Lifeprojektens resultat skulle ge företaget en konkurrensfördel i branschen. Därför ligger det kanske inte i företagets intresse att överföra kunskaperna och reproducera projekten utanför den egna gruppen. Det minskar kraftigt projektens eventuella miljöeffekt och då infinner sig frågan om Lifeprogrammet bör finansiera sådana projekt.

60. Sammanfattningsvis konstaterade revisionsrätten att de spridningsåtgärder som vidtogs inte i tillräcklig utsträckning uppmuntrade till att projektresultaten reproducerades. Också när stödmottagare fullgjorde de spridningsåtgärder som krävs enligt projektöverenskommelsen saknades samordnade spridningsåtgärder mellan kommissionen, stödmottagarna och behöriga nationella myndigheter som på ett ändamålsenligt sätt uppmuntrade till reproduktion av projektresultaten.

61. I ruta 8 finns ett exempel på ett framgångsrikt projekt, vars potential för en betydande miljöeffekt inte realiserades på grund av dålig spridning.

RUTA 8

KATALYSATOREFFEKT FÖR KERAMIKSEKTORN UPPNÅDDES INTE

Vid putsning av keramik och liknande material produceras stora mängder avfall. Ett av de projekt som besöktes i Italien genomförde med framgång en process som minskade och återvann detta avfall.

Projektet, som slutfördes 2008, var fortfarande i gång när granskningsbesöket gjordes 2012.

Trots projektets framgång och hållbarhet har det inte reproducerats. Projektets webbplats har inte uppdaterats sedan det slutfördes men företaget, som ser projektet som mycket positivt ur marknadsföringssynpunkt, har med Lifelogotypen i alla sina säljfrämjande artiklar.

En stor del av produktionen är koncentrerad till ett begränsat antal europeiska regioner, i synnerhet keramikdistriktet Sassuolo i Italien och Valenciaregionen i Spanien.

Trots att stödmottagaren fullgjorde de spridningsåtgärder som krävs enligt projektöverenskommelsen har det inte förekommit någon samordnad insats mellan kommissionen, de regionala myndigheterna och affärsorganisationerna för att sprida projektresultaten och uppmuntra att liknande teknik används på andra ställen. Miljöeffekten minskar därför markant.

PROJEKTENS HÅLLBARHET OCH REPRODUKTION AV RESULTAT

62. Som anges i punkt 39 är Life Miljö-projektens hållbarhet grundläggande för programmets ändamålsenlighet även om kravet på att Lifeprojekten ska vara innovativa och kunna användas i demonstrationssyfte innebär en risk för att projekten inte lyckas. Revisionsrätten besökte 23 slutförda projekt, varav de flesta slutfördes mellan 2007 och 2009. Revisionsrätten upptäckte att tio av dem inte längre var operativa när besöket gjordes. När det gäller två projekt höll stödmottagare eller partner på med ny utveckling. Exempel på ohållbara projekt finns i rutorna 4 och 6 och ett exempel på ett hållbart projekt finns i ruta 8.

63. Bristerna vad gäller spridningen av framgångsrika projektresultat förklarar åtminstone delvis varför projekten reproduceras i så liten utsträckning. Endast åtta av de 23 slutförda projekt som besöktes har reproducerats eller kommer troligen att reproduceras, däribland tre som inte längre är igång. När det gäller två av de åtta projekten reproduceras resultaten inom den företagsgrupp som stödmottagaren tillhör, något som begränsar reproduktionen och det europeiska mervärdet. Detta visar skillnaden mellan ett framgångsrikt genomförande av ett projekt och ett ändamålsenligt program.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

64. Life Miljö-programmet bör fungera som en katalysator för EU:s miljöpolitik, framför allt genom att finansiera projekt med ett europeiskt mervärde som är innovativa eller kan användas i demonstrationssyfte och där projektresultaten sedan sprids och återanvänds. Revisionsrätten bedömde om denna katalysatoreffekt var ändamålsenlig.

65. Revisionsrätten drog slutsatsen att Life Miljö-komponenten inte fungerade ändamålsenligt på grund av att den inte utformades och genomfördes tillräckligt väl. Vid granskningen konstaterade revisionsrätten brister i utformningen och genomförandet som kraftigt minskade programmets grundläggande katalysatorfunktion som är att främja en meningsfull utveckling av EU:s miljöpolitik. Utan detta kan programmet inte bli ändamålsenligt på ett övergripande plan.

66. Det saknades en mekanism som riktade in de knappa resurserna på förutvalda mål vilket försvagade effekten av de investerade medlen (punkterna 13–16).

REKOMMENDATION 1

När de fleråriga arbetsprogram som planeras i det nya Lifeprogrammet fastställs bör de lagstiftande myndigheterna se till att kommissionen och medlemsstaterna kan begränsa ansökningar som ger rätt till stöd till begränsade strategiska prioriteringar och sätta upp tydliga, specifika, mätbara och uppnåbara mål för de projekt som ska få finansiering.

Ett begränsat antal prioriteringar som fastställs för ett antal år skulle effektivisera urvalsprocessen, rikta in ansträngningarna på specifika frågor och underlätta utvärderingen av programmets effekt.

67. Den vägledande nationella tilldelningen hindrade att de bästa projekten valdes ut eftersom projekt valdes ut inte enbart efter förtjänst utan också utifrån vilken medlemsstat de kom ifrån (punkterna 17–21).

REKOMMENDATION 2

Kommissionens förslag till nytt Lifeprogram sätter stopp för den nationella tilldelningen till traditionella projekt men behåller den geografiska balansen när det gäller integrerade projekt. Kommissionen bör se till att integrerade projekt väljs ut efter förtjänst och att den geografiska balansen inte går emot principen om lika möjligheter för de sökande.

68. Kvaliteten på projekturvalet påverkades negativt av att utvärderingsresultaten inte motiverades ordentligt (punkterna 22–28).

REKOMMENDATION 3

Kommissionen bör förbättra utvärderingsblanketterna för projekturvalet och kräva att utvärderarna lämnar in separata bedömningar av och poäng för viktigare aspekter av projekten (t.ex. att förslaget ska vara innovativt eller kunna användas i demonstrationssyfte, kvaliteten på de spridningsåtgärder som planeras eller potentialen för att resultaten reproduceras). Det skulle förbättra kvaliteten på och insynen i urvalsprocessen och vara en garanti för att de utvalda projekten är de som har störst potential att bidra till att programmålen uppnås.

69. Programmets övervakningsram saknade lämpliga gemensamma output- och resultatindikatorer. Det gjorde att kommissionen inte fick en heltäckande och aktuell översikt över projektresultaten och därför inte kunde bedöma programmets ändamålsenlighet (punkterna 29–38).

REKOMMENDATION 4

Kommissionen bör förbättra sina verktyg för programförvaltning och överväga att införa lämpliga gemensamma output- och resultatindikatorer och även uppföljningsinformation på projektnivå så att det blir lättare att övervaka programmet. Sådana indikatorer bör i så stor utsträckning som möjligt vara relevanta, godkända, trovärdiga, enkla och stabila (de så kallade Racerkriterierna).

70. Centrala aspekter av projekten, till exempel att de ska vara innovativa och kunna användas i demonstrationssyfte, deras hållbarhet och EU-intresse, bedömdes inte på lämpligt sätt under projekturvalet (punkt 41) (se rekommendation 3).

71. Övervakningen av projektkostnadernas rimlighet, deras hållbarhet och reproduktionspotential var otillräcklig (punkterna 42–49).

REKOMMENDATION 5

Kommissionen bör förbättra bedömningen av om de redovisade personalkostnaderna är rimliga, särskilt när det gäller jämförbara projekt, genom att bättre använda den information som samlas in under övervakningen. Denna information skulle sedan kunna användas bättre och göra det lättare att identifiera alltför höga kostnader.

72. Revisionsrätten hittade exempel där spridningen var ineffektiv och projekten hade liten hållbarhet och inte reproducerades. Komponenten Life Miljös potentiella roll som katalysator för miljöpolitiken minskade därför betydligt (punkterna 50–63).

REKOMMENDATION 6

Kommissionen bör inrikta sig mer på Lifeprojektens spridning, hållbarhet och reproduktion. Framför allt bör kommissionen göra följande:

a) Kräva att övervakningsteamet i sina bedömningar gör en kritisk analys av de åtgärder för spridning, hållbarhet och reproduktion som föreslås av stödmottagaren och av de eventuella hinder som kan motverka dem, både i utvärderingsrapporterna under projektgenomförandet och i rapporterna efter besök på plats och

b) fundera på hur den bättre kan uppmuntra privata stödmottagare som vill skydda sina affärsintressen att sprida och reproducera projektresultat.

c) Fundera på hur den ska kräva att stödmottagaren lämnar in enkel och aktuell information elektroniskt efter det att ett projekt har avslutats (dvs. om projektet fortfarande är igång, om projektet reproduceras och, om ja, hur många gånger). Det skulle förbättra kommissionens efterhandsinformation om programmets ändamålsenlighet på ett effektivt sätt.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning I, med ledamoten Jan KINŠT som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 6 november 2013.

För revisionsrätten

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Ordförande

[1] Det så kallade Life+-programmet regleras av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 614/2007 av den 23 maj 2007 om det finansiella instrumentet för miljön (Life+) (EUT L 149, 9.6.2007, s. 1). Det efterträder programmen Life I(1992–1995), Life II(1996–1999) och Life III (2000–2006) från tidigare perioder. Kommissionen har utarbetat ett förslag till nytt Lifeprogram (2014–2020) som för närvarande håller på att förhandlas i Europaparlamentet och EU:s råd.

[2] Centraliserad förvaltning av Europeiska kommissionen (generaldirektoratet för miljö).

[3] Komponenten Natur och biologisk mångfald granskades i revisionsrättens särskilda rapport nr 11/2009 Hållbarheten i och kommissionens förvaltning av projekt inom LIFE-Natur.

[4] Däribland 23 avslutade projekt, varav 22 valdes ut 2005 och 2006 och endast tre under 2007. Det bör noteras att vissa regler, till exempel de som gäller spridning av projektresultat, har blivit striktare sedan 2007.

[5] Vid projekturvalet bistås kommissionen av externa utvärderare och i projektövervakningen av ett externt övervakningsteam.

[6] Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, 22.12.2000, s. 1).

[7] Den nationella tilldelning som "inte används" fördelades om och användes till att medfinansiera projekt som lämnats in av andra medlemsstater.

[8] Inom det pågående programmet innehåller mallen för tilldelningskriteriet för förslagens europeiska mervärde bland annat en bedömning av vissa aspekter som huruvida projektet är innovativt eller kan användas i demonstrationssyfte och de åtgärder för spridning av resultat som planerats.

[9] Redan i efterhandsutvärderingen av Life III (COWI 2009) och revisionsrättens särskilda rapport nr 11/2009 konstaterades behovet av att ytterligare klargöra poängsystemet.

[10] Andra projekt besöks inom ramen för GD Miljös årliga revisionsplan. Granskningsbesöken genomförs precis efter slutbetalningen eftersom urvalet görs från projekt för vilka slutbetalningen gjordes det föregående året och kort efter det att projekten hade avslutats. De är inriktade på ekonomiska aspekter av projekten och anses inte vara en del av uppföljningen.

[11] Typiska hinder som övervakningsteamet inte beaktade tillräckligt var bland annat: avsaknad av marknadsmöjligheter för projektets output, problem med kontinuiteten i verksamheten eller med tillgången till ekonomiska resurser för stödmottagaren och rättsliga hinder.

[12] Endast ett av de sex projekten utan aktiva webbplatser var fortfarande igång.

[13] Fem projekt hade övergetts och det fanns ingen webbplats. Ett projekt hade aldrig påbörjats.

[14] Stödmottagaren inom ett projekt drog sig tillbaka direkt efter det att projektet hade blivit utvalt. Ett annat projekt från reservlistan ersatte det.

--------------------------------------------------

BILAGA I

URVALSPROCESSEN

+++++ TIFF +++++

--------------------------------------------------

BILAGA II

REVISIONSRÄTTENS BEDÖMNING AV URVALET AV BESÖKTA PROJEKT

Medlems-stat | Politikområde | Lifes bidrag (1000 euro) | Är projektet innovativt eller kan användas i demonstrationssyfte? | Konstaterade revisionsrätten brister i spridningen? | Fortgår projektet (när granskningen genomfördes)? | Har projektet reproducerats? |

TYSKLAND | Avfall och naturresurser | ej tillgängligt [1] | Ja | Ja | e.t. | e.t. |

Vatten | 414 | Ja | Ja | Ja | Nej |

Avfall | 211 | Ja | Ja | Nej | Nej |

Luft, stadsutveckling | 867 | Nej | Ja | Ja | Nej |

Vatten | 959 | Nej | Ja | Ja | Nej |

SPANIEN | Mark/jord | 676 | Ja | Ja | Nej | Nej |

Luft | 305 | Ja | Ja | Ja | Nej |

Avfall | 434 | Ja | Ja | Nej | Nej |

Innovation | 333 | Ja | Ja | Ja | Ja |

Vatten | 281 | Ja | Ja | Nej (bara 1/6) | Nej |

FRANKRIKE | Vatten | 1056 | Nej | Ja | Nej | Nej |

Kemikalier | 1904 | Ja | Ja | Ja | Ja |

Vatten | 538 | Ja | Nej | Ja | Ja |

Luft | 667 | Ja | Ja | Nej | Nej |

Klimatförändringar | 3366 | Ja | Ja | Ja | Ja |

ITALIEN | Mark/jord | 407 | Ja | Nej | Ja | Nej |

Avfall | 214 | Ja | Ja | Nej | Ja |

Luft | 299 | Ja | Nej | Nej | Nej |

Vatten | 1775 | Ja | Nej | Ja | Nej |

Mark/jord | 372 | Ja | Ja | Nej | Ja |

STOR- BRITANNIEN | Klimatförändringar | ej tillgängligt [1] | Nej | Ja | e.t. | e.t. |

Avfall | 411 | Ja | Ja | Nej | Ja |

Vatten | 407 | Ja | Ja | Ja | Nej |

Avfall | 584 | Nej | Ja | Ja | Ja |

Stadsutveckling | 1747 | Nej | Ja | Ja | Nej |

[1] Ej avslutade projekt.

--------------------------------------------------