ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Bedömning av de nationella reform- och stabilitetsprogrammen 2014 för euroområdet Följedokument till rekommendationen till rådets rekommendation om genomförande av de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken för de medlemsstater som har euron som valuta /* SWD/2014/0401 final */





INNEHÅLLSFÖRTECKNING Sammanfattning. 3 1............ Inledning. 5 2............ Bedömning av euroområdets problem och politik. 5 2.1......... Struktureformer 5 2.2......... Budgetpolitik. 11 2.3......... Finanssektorpolitik. 15 Sammanfattning Det finns påtagliga tecken på att en varaktig återhämtning nu äger rum i euroområdet. Även om återhämtningen är skör tilltar den gradvis i styrka och sprids över EU. Tillväxten vände i fjol och blev positiv i det stora flertalet medlemsstater förra året, och utsikterna har förbättrats även i de mer sårbara länderna. Den reala BNP-tillväxten i euroområdet spås öka måttligt under 2014 och sedan ta fart under 2015. Förhållandena på arbetsmarknaden har börjat förbättras, och arbetslösheten tros minska om än långsamt i de flesta medlemsstaterna. Den sammanlagda statsfinansiella bilden av euroområdet ser allt ljusare ut, eftersom de omfattande satsningarna på konsolidering under de senaste årens kärva ekonomiska förhållanden nu bär frukt. Höga offentliga och privata skulder och det därav följande trycket att minska skuldsättningen i tider av låg inflation, svaga möjligheter till produktiva investeringar i ett splittrat finanssystem under återhämtning och oacceptabelt hög arbetslöshet är krisens följder, och skapar utmaningar för övergången från en skör återhämtning till en stark, för tillväxt och jobb på lång sikt. För att möta dessa utmaningar innebär det starka ömsesidiga beroendet och riskerna för spridningseffekter mellan euroländerna att de har ett särskilt ansvar att agera kraftfullt och samordnat på de områden som är särskilt viktiga för ett väl fungerande EMU. Både euroländerna och EU-institutionerna har gjort avsevärda framsteg med att genomföra 2013 års rekommendationer för euroområdet. Medlemsstaterna, särskilt de sårbara, har fortsatt med budgetkonsolidering och strukturreformer, och på EU-nivå har betydande åtgärder vidtagits för att fördjupa EMU, särskilt i fråga om bankunionen och tillämpningen av den förstärkta ekonomiska och budgetpolitiska styrningen. De särskilda rekommendationerna för enskilda euroländer och euroområdet som helhet har dock ännu inte genomförts helt, och en hel del kvarstår att göra. För euroområdet som helhet krävs ett ambitiöst och samordnat agerande på ett antal områden: · Strukturreformer: Ombalanseringen i euroområdet pågår, men justeringarna har varit asymmetriska och inga framsteg har skett med att justera överskott i bytesbalansen. Att få ned skulderna i den privata sektorn är fortfarande en omfattande uppgift i många euroländer. Arbetslösheten förblir hög, i vissa euroländer oacceptabelt hög. Med tanke på hur sammanlänkat euroområdet är krävs omfattande strukturreformer för att EMU ska fungera väl, för att konvergensen ska främjas och riskerna för stabiliteten minskas samt för att främja potentialen till tillväxt och den sociala sammanhållningen i euroområdet, med beaktande av de potentiellt stora spridningseffekterna av sådana reformer. · Budgetpolitik: Tack vare omfattande satsningar de senaste åren kan nu budgetkonsolideringen fortsätta i lugnare takt. Medlemsstaterna behöver dock fortsätta sina satsningar på att minska den höga skuldsättningen och närma sig sina medelfristiga mål. Det är särskilt viktigt att utforma justeringarna så tillväxtbefrämjande som möjligt, vilket innebär en mer tillväxtvänlig kombination av utgifter och intäkter och effektivare medelsanvändning. Euroländerna har här ett särskilt ansvar att utforma en allmän politik för euroområdet eftersom de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet kan få stora spridningseffekter till andra euroländer. · Finanssektorn: Tillgång till finansiering, särskilt för små och medelstora företag, är fortfarande bekymmersamt i många medlemsstater, och det riskerar att hämma den ekonomiska återhämtningen och störa EMU:s funktion. Risken för finansieringstorka för produktiva investeringar är fortfarande stor, med tanke på det fortsatta trycket att minska skulderna och den fortfarande avsevärda splittringen av marknaden, något som stör EMU:s funktion. Förutom inrättandet av bankunionen krävs ett antal initiativ för att finansiera ekonomin på lång sikt. Att fortsätta att stärka bankernas balansräkningar och vid behov deras egna buffertkapital bidrar också till att stärka kreditmöjligheterna. 1. Inledning Euroområdets ekonomiska återhämtning, som började under andra kvartalet 2013, förväntas fortsätta sprida sig, tillta i styrka och samtidigt bli mer balanserat utspridd över tillväxtfaktorerna. Som normalt efter allvarliga finanskriser är dock återhämtningen skör. I detta sammanhang kan också nämnas att euroområdets problem ändrar karaktär. För bara några få år sedan kretsade de viktigaste politiska frågorna kring hur man skulle återställa förtroendet för budgetarna med skenande underskott och snabbt ökande offentliga skulder, hejda den skadliga återkopplingen mellan statsskuld och banksektor och lösa problemen i den reala ekonomin, med ohållbara underskott i bytesbalansen, oroande konkurrenskraftförluster, ökande privat skuldsättning och höga bostadspriser. En dådkraftig politik på EU-nivå och nationell nivå har gjort att euroområdet kunnat gå vidare. Nu är det största utmaningarna för euroområdet skuldsaneringens kvardröjande effekter på den medelfristiga tillväxten, oacceptabelt hög arbetslöshet och ojämlikhet, statsskuldens och de privata skuldernas hållbarhet mot bakgrund av konkurrensdeflation samt behovet av att ge krediter till lönsamma investeringar i sårbara ekonomier med ett finanssystem under återhämtning. Dessa frågor bör inte betraktas åtskilda från varandra utan som ett komplext system av samspelande ekonomiska variabler, vilket visar på vikten av ett konsekvent och samordnat politiskt svar på nationell nivå och i euroområdet. I det följande avsnittet bedöms hur euroområdets politik bidrar till ett välfungerande EMU, med särskild tonvikt på strukturreformer, budgetpolitik och finanssektorpolitik. 2. Bedömning av euroområdets problem och politik 2.1. Struktureformer Ombalanseringen i euroområdet pågår och har hunnit långt. Avsevärda justeringar har skett i länderna i euroområdets periferi, som hade stora bytesbalansunderskott före krisen. Dessa sårbara länder hade sammantaget faktiskt ett överskott på omkring 1,3 % av sin BNP 2013, och det förväntas öka ytterligare till 2,0 % under 2015. En stor del av denna justering är inte konjunkturbunden och kommer alltså inte att försvinna när den totala ekonomiska situationen ljusnar. Den har drivits av både en strukturell minskning av den inhemska efterfrågan och i tilltagande grad av starkare export. Den del av justeringen som genomförts genom lägre inhemsk efterfrågan på grund av minskad potentiell produktion har haft en hög ekonomisk och social kostnad. Med tanke på den höga privata och offentliga skuldsättningen i dessa länder och den därav följande hämmade inhemska efterfrågan, måste tillväxten i framtiden främst vara exportledd, vilket bidrar till att bevara en sund bytesbalans. I detta avseende har de flesta utsatta länderna gjort avsevärda framsteg med att återvinna kostnadsrelaterad konkurrenskraft som gick förlorad före krisen. Ombalanseringen är långt ifrån färdig eftersom ett stort skuldberg finns kvar att ta itu med. Trots de justerade flödena är stockarna av externa skulder fortfarande mycket höga i de flesta sårbara länderna. Här har en uppdelning mellan dessa ”gäldenärsländer” och deras ”borgenärsländer” i euroområdet ersatt den traditionella uppdelningen mellan underskotts- och överskottsländer. Den förbättrade bytesbalansen har inte lett till motsvarande minskning av kvoten mellan finansiell nettoutlandsställning och BNP på grund av den nominella produktionens svaga tillväxt och i vissa fall även avsevärda negativa värderingseffekter (i den mån värderingseffekterna beror på ökat värde på utländska skulder, t.ex. ökade priser på inhemska aktier som ägs av utlänningar, kan det vara ett tecken på marknadernas förtroende för de aktuella ekonomierna). Figur 1 visar att det verkligen är de euroländer som har den högsta nettoutlandsskulden som också har haft mycket låg tillväxt och inflation. Detta är ett allvarligt hinder för två viktiga sätt som historiskt visat sig användbara för att få ned skulder. För att få ned den mycket höga externa skuldsättningen till en rimligare nivå bör de förbättrade bytesbalanserna hållas i framtiden, och det innebär att i några fall kan mer förbättringar komma att krävas. Även om alla de sårbara länderna nu har bytesbalanser som överensstämmer med målet att stabilt förbättra kvoten mellan finansiell nettoutlandsställning och BNP skulle en rimligt snabb minskning av kvoten i vissa fall kräva ännu högre handels- och bytesbalansöverskott. Dessutom har justeringen skett asymmetriskt och justeringen av bytesbalansöverskotten har inte framskridit. Det fick till följd att euroområdets bytesbalans förbyttes i ett överskott på omkring 2,2 % under 2013, och spås öka något till 2,3 % under 2014 och 2015 (se figur 2). Riskerna med ett sådant överskott är att det frestar på den inhemska efterfrågan och därigenom euroområdets tillväxtförmåga men också att det kan stärka eurokursen. Genom effekter på extern efterfrågan och pris- och kostnadsjusteringar skulle det kunna undergräva periferiländernas satsningar på att återfå konkurrenskraften, och genom effekterna på den disponibla inkomsten också sprida ut deflationen mer. Figur 1: Extern skuld och nominell tillväxt || Figur 2: Geografisk fördelning av euroområdets bytesbalans || Anm.: Italien, Lettland, Luxemburg 3 kvartalet 2013, Malta 2 kvartalet 2013, Frankrike 4 kvartalet 2012. NIIP multiplicerad med -1. Källa: Eurostat, Ameco || Källa: Eurostat Det ökande överskottet i euroområdets bytesbalans tyder på svag total inhemsk efterfrågan. I och med att räntorna ligger nära den undre gränsen på noll finns det inga möjligheter att stärka efterfrågan med hjälp av penningpolitiken. Den finansiella politiken förefaller lika inträngd i de flesta länder. Med tanke på att det även finns små möjligheter att stimulera den inhemska efterfrågan i de perifera länderna är det enda andra sättet att minska produktionsgapet i euroområdet som helhet att öka den inhemska efterfrågan i överskottsländerna. Dessutom tenderar den låga inhemska efterfrågan i euroområdet som helhet att pressa ned priserna. Denna ”lågflation” – en inflation under ECB:s definition av prisstabilitet som en inflation på mindre än men nästan 2 % – gör det mycket svårare för periferiländerna att göra de nödvändiga justeringarna av sina relativpriser. Om man antar att stelheterna är nominella kan en varaktigt låg inflation också hindra nödvändiga justeringar av reallönerna, och det får i sin tur omfattande följder för sysselsättningen och arbetslösheten. En mer symmetrisk justering i euroområdet skulle göra justeringen smidigare och mindre kostsam överlag, och även mildra euroområdets totala överskott. Skuldsaneringen i den privata icke-finansiella sektorn har fortfarande en lång väg kvar i många europeiska länder. Den höga externa skuldsättningen i de sårbara länderna beror på hög skuldsättning på hemmaplan, både privat och offentligt. Just nu är det särskilt pressen på skuldsanering i den privata sektorn, som påverkar både hushåll och företag, som håller tillbaka konsumtion och investeringar. Som framgår av figur 3 är skuldnivåerna mycket höga i ett antal euroländer, och i några fall har inga minskningar synts alls sedan krisen började. Särskilt har företagen varit tröga med att minska sina skulder, och företagens skuldsättning har bara minskat i några få länder. Även i de fall där en viss skuldsanering ägt rum, är den justering som gjorts hittills av kvoten mellan skuldsättning och BNP bara en begränsad del av ökningen före krisen, och det tyder på minskningen av stockarna av privat skuld fortfarande befinner sig i sin linda. Trots en dämpad tillväxt av ny kredit motverkade den tröga eller till och med negativa BNP-tillväxten en minskning av skuldkvoten. Figur 3: Den privata sektorns skuldsättning, icke-finansiella företag (vänster) och hushåll (höger), % av BNP || Källa: Eurostat Anm.: konsoliderade uppgifter för de icke-finansiella företagen. Skuld inbegriper lån och andra värdepapper än aktier, dock inte finansiella derivat. Luxemburg ingår inte i uppgifterna om de icke-finansiella företagens skuldsättning. Arbetslösheten uppgick 2013 till 12 %, en ökning med 0,7 procentenheter sedan 2012. Arbetslösheten ökade starkt i en tredjedel av euroländerna, bl.a. i några länder där den redan var mycket hög. Justeringen går fortfarande långsamt och långtidsarbetslösheten har fortsatt att öka: den uppgick 2013 till 50 % av den totala arbetslösheten, och det ökar risken för att arbetslösheten blir alltmer strukturell. De reala enhetsarbetskostnaderna har ökat långsammare i länder med högre arbetslöshet, vilket jämnat ut jobbförlusterna och minskat skillnaderna i arbetslöshet mellan euroländerna. Risken kvarstår dock att arbetslösheten blir mindre följsam mot löneutvecklingen. Resursomfördelningen har också börjat märkas, eftersom nominella löner i icke-exportsektorn sjönk mer än i exportsektorn, vilket tyder på att arbetskraften rör på sig från icke-exportsektorn till exportsektorn. Denna omfördelning i synnerhet och rörlighet i arbetskraften i allmänhet är avgörande för en hållbar utveckling av utlandsställningarna i länder som ansamlat stora negativa nettoinvesteringsställningar det senaste året. Den sociala situationen i euroområdet förvärrades under krisen: nästan alla sociala indikatorer försämrades 2012 (dvs. som bygger på inkomsterna 2011), utom andelen personer som lever i hushåll med mycket låg förvärvsintensitet. Situationen har försämrats särskilt mycket för befolkningen i arbetsför ålder som drabbats mest direkt av de försämrade villkoren på arbetsmarknaden. De nuvarande nivåerna är alla högre än före krisen. Andelen som riskerar att drabbas av fattigdom är 17 %, andelen i allvarlig materiell fattigdom är 7,6 %, andelen personer i hushåll med mycket låg förvärvsfrekvens är 10,5 %, andelen arbetande fattiga är 10,6 % och slutligen ligger fattigdomsklyftan på 23,4 %. Från och med 2010 har de hårdast krisdrabbade länderna sett andelen som lever i allvarlig materiell fattigdom öka markant, medan ett antal medlemsstater har hållit sina flesta fattigdomsindikatorer stabila. Socialpolitiken kan påverka den långsiktiga tillväxten och statsskuldens hållbarhet på flera sätt[1]. Fattigdom har betydelse för produktiviteten genom tillgång till utbildning och vård, medan ojämlikhet har dynamisk inverkan på tillväxten genom ansamling av privat skuld och konsumtionstillväxt. Dessutom kan högre fattigdom och arbetslöshet leda till ”reformtrötthet”, och det kan allvarligt störa den återhämtning som behövs i euroområdet och i sin tur drabba hållbarheten i de sårbara ländernas offentliga finanser. För att möta dessa utmaningar för euroområdet är långtgående strukturreformer som leder till en flexiblare ekonomi avgörande. Strukturreformer bidrar inte bara till en varaktig ombalansering utan lindrar också de negativa följderna av hushållens skuldminskning: större reala lönejusteringar leder till att sysselsättningen och därigenom den reala produktionen reagerar smidigare, medan en snabbare prisjustering också möjliggör en snabbare justering av den reala räntan till jämviktsnivån. Reformer är också viktiga för att åter få fart på en hållbar tillväxt för alla och för att stimulera sysselsättningen, och det bidrar i sin tur till en långsiktigt hållbar offentlig och privat skuldsättning och skyddar välfärdssystemen i tider av svångremspolitik. Med tanke på euroländernas starka beroende av varandra kan strukturreformernas spridningseffekter bli mycket stora. Handel och konkurrenskraft är några av de viktigaste kanalerna för spridningseffekter. Reformer av varu-, tjänste- och arbetsmarknaderna samt vissa skattereformer kan påverka sysselsättningen och tillväxten i den medlemsstat som genomför reformerna, och därigenom efterfrågan på varor och tjänster från andra medlemsstater. Några reformer kan skapa spridningseffekter genom finansmarknaderna när reformerna ökar medlemsstatens motståndskraft mot externa chocker och minskar risken för ökning av riskpremien med avseende på statsskulden. På de områden där strukturreformer behövs i de flesta eller alla euroländer kan dessutom samordnade reformer bidra till att uppmärksamma strukturreformernas vidare konsekvenser för välfärden, medan riktmärkning, erfarenhetsutbyte och utbyte av bästa praxis kan ge ytterligare fördelar. De sårbara medlemsstaterna har nyligen genomfört imponerande strukturreformer. Trots det krävs ytterligare framsteg för att skapa investeringsmöjligheter som kan bidra till att omfördela resurser till produktion av exportvaror och -tjänster, stärka konkurrenskraften mot omvärlden och öka produktiviteten. I kärnländerna har reformsatsningarna hittills varit mindre långtgående. Lämpliga reformer i kärnländerna och en mer symmetrisk justering vore därför bra för att stimulera den inhemska efterfrågan i borgenärsländerna och i hela euroområdet, och underlätta satsningarna på att återställa konkurrenskraften och växa i periferin. En politik som bidrar till ökade investeringar är särskilt viktig, eftersom den ökar efterfrågan på kort sikt och ökar den potentiella tillväxten på längre sikt. Här bör produktmarknadsreformer avsedda att stärka konkurrensen i sektorerna för annat än exportvaror bland annat främja investeringar och underlätta utvecklingen. Allmänt sett har strukturreformernas inverkan på produktmarknaden varit begränsad. Det har bara gjorts begränsade framsteg med att genomföra rekommendationerna på tjänstemarknaden, bl.a. avlägsna omotiverade hinder för tillträde till och utövande av lagreglerade yrken och minska hindren för marknadstillträde i detaljhandeln. Begränsade framsteg har gjorts med reformerna av företagsmiljön (t.ex. krångel, verkställighet av kontrakt, startande av företag, stöd till små och medelstora företag, insolvens och betalningsförseningar). Några åtgärder har vidtagits för att stärka konkurrensen, men mer behöver göras i en del länder för att öka konkurrensmyndigheternas oberoende och ändamålsenlighet. Mer reformer krävs också inom FoU och innovation och i nätbranscherna, särskilt järnvägen. I många medlemsstater finns det utrymme för och behov av en bättre skattestruktur: skatterna bör flyttas från arbete och företag till mindre tillväxthämmande skattebaser som konsumtion, miljö och fastigheter. Skatternas sammansättning i euroområdet är alltför inriktad på skatt på arbete. Skattekilen i euroområdet är över 45 %, mycket högre än i de utomeuropeiska OECD-länderna (se tabell 1). Tabell 1. Skattekil (medeltal) för en ensamstående barnlös person med 100 % av medelinkomsten (%) || 2013 || Förändring 2013–2009 Euroområdet || 46,5 || -0,2 OECD, medeltal || 35,9 || 0,7 Australien || 27,4 || 0,7 Kanada || 30,7 || 0,5 Japan || 31,6 || 2,5 Nya Zeeland || 16,9 || -1,2 Sverige || 42,9 || -0,3 USA || 31,3 || 1,3 Förenade kungariket || 31,5 || -0,9 OECD (2010), Taxing Wages: Comparative tables, OECD:s databas över skattestatistik. Medelskattekilen i euroområdet beräknas som ett vägt medelvärde för de 15 euroländer som är med i OECD. Resursomfördelningen bör underlättas av lättrörliga arbetsmarknader både i medlemsstaterna och i euroområdet. Reformer som stärker anpassningar på arbetsmarknaden har de senaste åren genomförts i ett antal euroländer: exempelvis har man ändrat definitionen av rättvisa uppsägningar eller storleken på avgångsvederlag, men man har också underlättat nedskärningar genom reviderade uppsägningsregler. Särskilda åtgärder som gör det mindre attraktivt att ha tillfälliga eller otypiska kontrakt har införts för att minska segmenteringen av arbetsmarknaden, även om det fortfarande är en utmaning för framtidens arbetsmarknadspolitik. Den administrativa bördan och möjligheterna till omfördelning vid uppsägning har också förbättrats i flera länder. Reformer av system för arbetslöshetsförmåner bör inriktas på att understödja en återgång till arbete, främst genom att förmånernas utformning anpassas under arbetslöshetsperioden och i vissa fall genom att kraven på arbetssökande skärps. Incitament är bl.a. sänkta maximiförmånsnivåer, ändrad utformning av förmånerna under arbetslöshetsperioden, kortare förmånstid och strängare kriterier för att få förmånerna. Flera medlemsstater har förstärkt sina system för aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder, bl.a. genom mer skräddarsydd jobbsökarhjälp i kombination med skärpta krav för att fortsätta få förmåner. Förutom aktiveringsåtgärder i fattigdomsbekämpande syfte håller en del länder också på att reformera sina system för socialt bistånd. 2.2. Budgetpolitik Den sammanlagda budgetpolitiska bilden för euroområdet blir allt ljusare: den omfattande konsolideringen under de senaste årens kärva ekonomiska förhållanden bär nu frukt, med draghjälp av en allt starkare ekonomi. Det nominella underskottet förväntas under 2014 sjunka under målet på 3 % av BNP i euroområdet för första gången sedan 2009, och landa på 2,5 %. Statsskulden förväntas dessutom äntligen stabiliseras 2014, även om det blir på den höga nivån 96 % av BNP i euroområdet, och det är ett trendbrott från de senaste årens ökning. Således är både euroområdets prognosticerade skuld och underskott betydligt gynnsammare än för andra stora ekonomier däribland USA och Japan. Kommissionens ekonomiska vårprognos visar att euroområdets budgetkonsolidering kommer att bli långsammare 2014 än föregående år och förväntas bli mindre än en kvarts procentenhet av BNP. Man kan konstatera att vissa resultat har uppnåtts på det budgetpolitiska området, men arbetet i riktning mot hållbara budgetar bör fortsätta. Satsningarna på konsolidering har varit omfattande de senaste åren och lyckats få ned underskotten och hejda skuldens tillväxt. De ekonomiska utsikterna har också förbättrats, bland annat för underskott och skuldkvoter. I processuellt hänseende har detta varit tydligt i de medlemsstater som korrigerat sina alltför stora underskott på ett hållbart sätt och avslutat förfarandet vid alltför stora underskott. Det finns dock många medlemsstater som har underskott på mer än målet på 3 % och skulder på mer än 60 %, och de behöver fortsätta sina ansträngningar att minska underskotten och få skulderna stadigt sjunkande i enlighet med det riktvärde för skuldminskning som infördes i den reviderade stabilitets- och tillväxtpakten. Flera medlemsstater som visserligen har korrigerat sina alltför stora underskott har ännu inte nått fram till ett hållbart budgetläge enligt det medelfristiga budgetmålet. Misstagen från åren före krisen får inte upprepas. En av de viktigaste nyheterna för EU:s budgetram i det s.k. sexpacket var att stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del stärktes. Det bygger på lärdomarna av krisen, nämligen att den svaga efterlevnaden av paktens förebyggande del var en av de viktigaste orsakerna till de stora budgetunderskotten och den skenande skulden under krisen, men redan under förarbetena inför reformen 2005 av pakten framkom det att bristande efterlevnad av den förebyggande delen var en av de viktigaste orsakerna till budgetproblemen. För att åtgärda detta har man genom sexpacket förtydligat bedömningen av uppfyllelsen av det medelfristiga budgetmålet eller vägen mot det och infört sanktioner för de euroländer som inte håller sig till målet. För att framhäva vikten av strukturellt balanserade budgetar har medlemsstaterna också undertecknat fördraget om stabilitet, samordning och styrning som i nationell lagstiftning på grundlagsnivå eller motsvarande inför kravet på att det medelfristiga budgetmålet ska hållas. Det är därför mycket viktigt att medlemsstaterna ser till att helt följa kraven i den förebyggande delen. Det ljusare ekonomiska läget bör tas till intäkt för att fortsätta på den inslagna vägen mot det medelfristiga budgetmålet och bygga upp statsfinansiella buffertar innan konjunkturen vänder igen. Därför är den strukturella konsolideringen på mindre än ¼ procentenhet av BNP under 2014 ett otillräckligt svar på euroområdets ekonomiska utmaningar. Det är särskilt relevant, eftersom de medlemsstater som fortfarande var med i förfarandet vid alltför stora underskott 2014 hade en rekommenderad genomsnittlig strukturell åtstramning på 1 % av BNP, medan de medlemsstater som omfattades av stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del borde göra en strukturjustering på 0,5 % av BNP i riktning mot det medelfristiga budgetmålet, men bara fyra euroländer har nått det medelfristiga budgetmålet. Det här konstaterandet behöver dock nyanseras eftersom den strukturella balansen kan underskatta de därmed förenade budgetkonsolideringarna på grund av ett onormalt lågt intäktssvar på den ekonomiska tillväxten och den för närvarande dämpade tillväxten i potentiell produktion på medellång sikt. Sedan starten för strategin Europa 2020 har kommissionen konsekvent uppmanat medlemsstaterna att prioritera en tillväxtbefrämjande politik när de stramar åt sina statsbudgetar. Viktiga byggstenar i en tillväxtbefrämjande budgetpolitik är differentierade åtstramningar, långsiktig hållbarhet (som bägge nämnts ovan), inkomsternas och utgifternas sammansättning och struktur samt sunda finanspolitiska ramar. Utgifternas kvalitet beror på en kombination av två faktorer: i) utgifternas sammansättning, särskilt hur stor del som är mer tillväxtbefrämjande utgiftsposter, och ii) utgifternas effektivitet, dvs. hur väl offentliga medel omsätts i tjänster till enskilda och företag. När det gäller vilka utgiftsområden man bör inrikta sig på som i princip ska gynna tillväxten, brukar man nämna offentliga investeringar, utbildning samt forskning och utveckling (FoU). De senaste tendenserna i utgifternas sammansättning i euroområdet sedan krisen slog till visar att utgifterna för social trygghet ökat överlag, medan flera andra funktioner, däribland utbildning, minskat, och det finns också en allmän tendens att skära i offentliga investeringar, som ofta anses som ett enkelt svångremsobjekt. Exempelvis låg 2013 medelutgifterna för kapitalbildning i euroområdet på 2,1 % av BNP och 4,3 % av de totala utgifterna, en minskning från 2,6 % respektive 5,7 % under 2007 (se tabell 2). Tabell 2. Offentliga investeringar (fasta bruttoinvesteringar) som andel av BNP och totala utgifter || Brutto-investe-ringar (% av BNP) || || || Bruttoinveste­ringar (% av totala utgifter) || || || 2007 || 2014 || Förändr. || 2007 || 2014 || Förändr. BE || 1,6 || 1,6 || 0,0 || 3,2 || 2,9 || -0,3 DE || 1,5 || 1,6 || 0,1 || 3,4 || 3,5 || 0,1 EE || 5,1 || 4,0 || -1,1 || 14,9 || 10,3 || -4,5 IE || 4,7 || 1,6 || -3,1 || 12,7 || 3,9 || -8,8 EL || 3,4 || 2,6 || -0,8 || 7,1 || 5,5 || -1,6 ES || 4,0 || 1,3 || -2,7 || 10,3 || 3,0 || -7,3 FR || 3,3 || 3,0 || -0,2 || 6,2 || 5,3 || -0,8 IT || 2,3 || 1,6 || -0,7 || 4,9 || 3,3 || -1,6 CY || 3,0 || 2,3 || -0,7 || 7,3 || 4,8 || -2,4 LV || 5,7 || 3,7 || -2,0 || 15,8 || 10,5 || -5,3 LU || 3,3 || 3,1 || -0,2 || 9,1 || 7,2 || -1,9 MT || 3,7 || 2,7 || -1,0 || 8,8 || 6,2 || -2,7 NL || 3,3 || 3,3 || 0,0 || 7,3 || 6,6 || -0,7 AT || 1,1 || 1,0 || -0,1 || 2,2 || 1,9 || -0,3 PT || 2,7 || 1,8 || -0,9 || 6,1 || 3,8 || -2,3 SI || 4,2 || 4,2 || 0,0 || 10,0 || 8,4 || -1,6 SK || 1,9 || 1,9 || 0,0 || 5,5 || 5,0 || -0,5 FI || 2,4 || 2,9 || 0,4 || 5,1 || 4,8 || -0,3 EU-18 || 2,6 || 2,0 || -0,6 || 5,7 || 4,1 || -1,5 Källa: Kommissionen (Ameco) Beträffande utgifternas effektivitet finns det också stort utrymme för förbättringar i euroområdet. Detta visas av utgifterna för social trygghet. Figur 4 visar korrelationen mellan minskad inkomstjämlikhet och sociala utgifter. Även om utgifterna för social trygghet inte enbart har som mål att minska ojämlikheten antyder figuren att de offentliga finanserna kan saneras utan att inkomstojämlikheten ökar, förutsatt att man effektiviserar hanteringen. Figur 1. Korrelation mellan sänkt marknadsinkomstojämlikhet och utgifter för social trygghet, 2000–2011 Källa: Eurostat och databasen Standardised World Income Inequality. Anm.: minskningen av marknadsinkomstojämlikhet beräknas som differensen mellan Gini-koefficienten, uttryckt i procent, efter skatter och transfereringar och Gini-koefficienten före skatter och transfereringar. När det gäller finanspolitiska ramar har framsteg gjorts över hela euroområdet de senaste åren. Detta fick draghjälp av behovet att följa och synas följa en strängare budgetdisciplin, åtföljt av strängare krav i den europeiska budgetpolitiska styrningen i form av bl.a. det nya direktivet om krav på medlemsstaternas budgetramverk[2] som började tillämpas i början av 2014 i EU-28. Denna utveckling mot fastare budgetstyrning är särskilt tydlig i euroområdet, där man gjort ytterligare åtaganden till stöd för budgetdisciplinen. Under 2013 började ramarna för euroområdet tillämpas i och med att tvåpacket[3] trädde i kraft (se ovan) samtidigt med finanspakten[4], som gäller alla euroländer. För efterlevnaden av de nya kraven på budgetramar blir 2014 ett kritiskt år. Enligt den nya lagstiftning som nämns ovan måste euroländerna se till att de följer all tillämplig lagstiftning så snart som möjligt, och kommissionen håller nu på att kontrollera att direktivet och finanspakten införlivas. Euroländerna bör under de kommande månaderna särskilt se till att finansreglerna finns och fungerar, särskilt reglerna om strukturell budgetbalans, och att de övervakas av oberoende finanspolitiska institutioner. De bör också se till att den nya gemensamma budgettidplanen – med utkast till budgetplaner och finanspolitiska planer på medellång sikt på grundval av prognoser som utarbetas eller knäsätts oberoende – helt inarbetas i de nationella förfarandena. 2.3 Finanssektorpolitik Utlåningsvillkoren är mycket olika och kontrasterar mot den minskade splittringen på andra marknadssegment såsom statsskuld och företagsskulder. Bankerna i euroområdet bekräftade i ECB:s bankutlåningsenkät att den minskade oron för statsskulderna på det hela taget bidragit till bättre finansieringsvillkor för bankerna, medan effekterna på bankernas utlåningsvillkor fortfarande var små. Det tyder på att bankerna ännu inte omsatt de förbättrade finansieringsvillkoren i bättre utlåningsvillkor. De senaste månaderna har räntan för lån till företag i kärnländer som Tyskland och Frankrike slutat sjunka, medan den minskat något i de flesta sköra länder som Grekland och Portugal. Skillnaderna i företagens utlåningsräntor mellan länder som Italien eller Spanien och Tyskland har ännu inte börjat minska på allvar. Kreditflödena förblir också dämpade. De senaste uppgifterna om bankernas utlåning bekräftar att den ekonomiska återhämtning vi ser nu i allt väsentligt är kreditlös. Kreditflödena till den privata sektorn krympte de senaste månaderna på grund av fortsatt mycket låga utlåningsvolymer till den icke-finansiella företagssektorn. Sådana kärva kreditvillkor kan hämma återhämtningen, särskilt i sårbara länder, och bidra till deflationstrycket. Den svaga utlåningen till den reala ekonomin beror både på utbuds- och efterfrågesidan. På utbudssidan påverkas kreditrisken av samspelet mellan en långvarig ekonomisk svaghet och gamla underlåtenhetssynder, för att inte tala om fortsatta korrigeringar av fastighetsmarknaderna i några länder. Det leder till lägre kvalitet på tillgångarna och ökar andelen problemlån för euroområdets banker. Enligt några marknadsaktörer är dessutom problemen med kreditkvaliteten mer akuta än vad som sagts, i och med att bankerna beviljar anstånd för låntagare med låg kreditvärdighet. Det kan i sin tur minska bankernas kapacitet att bevilja nya lån till produktiva företag, eftersom en hög andel problemlån och lån med anstånd binder kapital och finansiering. ECB:s pågående översyn av tillgångarnas kvalitet, som ska följas av ett stresstest i hela EU, förväntas avslöja eventuella okända förluster i bankerna och underlätta reparationen av balansräkningarna. Samtidigt utgör det befintliga privata skuldberget och skuldsaneringen, den svaga ekonomin och de mediokra ekonomiska utsikterna för euroområdet hinder för låntagarnas avbetalningsförmåga och kreditefterfrågan. I några euroländer hämmar dessutom de långsamma framstegen i omstruktureringen av den privata sektorn efterfrågan på nya lån. Trots den förhållandevis kärva ekonomin har euroområdets banker fortsatt att stärka sin kapitaltäckning. Därför har många storbanker i euroområdet en kapitaltäckning enligt Basel III Common Equity Tier 1 (CET1) som i stort sett är jämförbar med andra banker i omvärlden. Många storbanker uppger dessutom att de hade nått upp till eller passerat en täckningsgrad enligt Basel III CET1 på 9 % i september 2013. Det leder till att euroområdets banker trots stadigt ökande avsättningar till förlustreserven har kvar en stabil kapitaltäckning överlag, och den växer till och med i många euroländer. Icke desto mindre förblir täckningen rätt låg i en del länder, genom att problemlånen ökar snabbare än avsättningarna. Att euroområdets banker fått bättre kapitaltäckning har kunnat uppnås genom en kombination av kapitalökning och en minskning av riskvägda tillgångar. Med tanke på finansmarknads-aktörernas osäkerhet gentemot beräkningarna av riskvägda tillgångar används en enkel skuldkvot allt oftare som ett kompletterande mått på banksektorns hälsa. Mätt på det sättet har euroområdets banker gjort mindre tydliga framsteg. Om man blickar framåt kan splittringen på finansmarknaden minskas ytterligare om man kan åtgärda grundorsakerna. Här pågår redan flera politiska initiativ för att ta itu med frågan och åtgärda banksystemets bräcklighet. Initiativen i bankunionen förblir avgörande punkter på EU:s dagordning. Bankunionen kommer att leda till en tåligare finanssektor i euroområdet och göra bankerna tryggare genom att först och främst förebygga kriser, och samtidigt ska centraliseringen av tillsynen i den gemensamma tillsynsmekanismen minska risken för osund kollusion mellan myndigheter och tillsynsobjekt. Om bankerna ändå får svårigheter med solvens, likviditet eller lönsamhet kan tillsynsmyndigheterna gripa in tidigt för att förvalta dem, och om problemen inte kan lösas finns det nu en ram som möjliggör ordnad avveckling av institutioner på obestånd. ECB har gjort avsevärda framsteg med att ta över ansvaret för banktillsynen i euroområdet. ECB genomför bland annat en heltäckande bedömning av euroområdets största banker (128 banker i 18 medlemsstater, som tillsammans står för ungefär 85 % av tillgångarna hos bankerna i euroområdet) och siktar på att bli färdig med den innan man tar på sig sitt uppdrag som gemensam tillsynsmyndighet i november 2014. Bedömningen omfattar en riskbedömning av varje bank, en översyn av tillgångarnas kvalitet och ett stresstest, och den ska genomföras i alla 28 EU-länderna i samordning med Europeiska bankmyndigheten (EBA). Arbetet med översynen av tillgångarnas kvalitet har kommit långt. Metoden offentliggjordes i slutet av mars och översynen förväntas vara färdig i juli. Förberedelserna inför stresstesten pågår också, och EBA offentliggjorde scenarier och metoder den 29 april. EBA och ECB har gemensamt tillkännagett huvuddragen i bedömningen, bl.a. kapitalkrav på 8 % CET1 för grundscenariot och 5,5 % CET1 för det ogynnsamma scenariot. En nyhet är att tillsynsbesluten mot bakgrund av stresstesten och bankernas resultat inte samordnas av EBA utan av de behöriga myndigheterna, däribland ECB. Stresstestens trovärdighet har bekräftats på flera olika sätt, särskilt med tanke på att utgångsläget är mer trovärdigt och hårdare tack vare den förra översynen av tillgångarnas kvalitet. Trovärdigheten bekräftas också av i) att bedömningens tidsram har utsträckts från två till tre år, ii) att det finns bättre, enhetliga definitioner av viktiga storheter som andelen problemlån samt iii) att det finns en gemensam metod för hanteringen av statspapper i stresstestet utan nationellt manöverutrymme. Den öppenhet som bedömningen innebär och dess heltäckande karaktär innebär också en trygghet för institutioner och marknadsaktörer. De mycket gynnsamma villkoren på marknaden kan också underlätta och göra det billigare för bankerna att skaffa kapital och på bättre villkor avhända sig tillgångar som kan få ett lågt betyg under bedömningen. Den gemensamma rekonstruktionsmekanismen godkändes av rådet och parlamentet i april 2014. Den gemensamma rekonstruktionsmekanismen gäller för alla banker i euroområdet och de andra medlemsstater som väljer att delta. Beslutsprocessen i mekanismen har utformats så att det ska gå att besluta om ett rekonstruktionsärende över ett veckoslut. Mekanismen omfattar en stark gemensam rekonstruktionsnämnd med både ständiga ledamöter och företrädare för kommissionen, rådet, ECB och nationella rekonstruktions-myndigheter. När en bank i euroområdet eller i en medlemsstat som deltar i bankunionen behöver rekonstrueras är det i normalfallet ECB som anmäler ärendet till nämnden, kommissionen och de berörda nationella rekonstruktionsmyndigheterna. I bankunionen samlas nationella rekonstruktionsmedel successivt i en gemensam rekonstruktionsfond, dit alla banker i bankunionen ska bidra från och med 2016, och som 2024 ska ha kommit upp i 55 miljarder euro. Förordningen om den gemensamma rekonstruktionsmekanismen har dock inga bestämmelser om en gemensam säkerhetsmekanism för fonden, utan det kommer att utformas under de kommande åren. De små och medelstora företagens tillgång till finansiering är fortfarande kärv i många medlemsstater, och det riskerar att äventyra den ekonomiska återhämtningen. Samtidigt uppskattas investeringsbehoven i infrastrukturnät för transporter, energi och bredband till 1 biljon euro fram till 2020. Risken för finansieringsbrist i Europa är akut, beroende på ett fortsatt tryck att skuldsanera och kvarstående splittring av marknaderna (se ovan). Förutom inrättandet av bankunionen har ett antal initiativ för finansiering av ekonomin på lång sikt tagits eller planerats. Det råder enighet om att finansieringskällorna måste diversifieras, eftersom Europa kännetecknas av ett system där bankerna dominerar. De europeiska kapitalmarknaderna är förhållandevis underutvecklade, och för närvarande otillräckliga för att tillhandahålla den finansiering som försvunnit i och med att bankerna minskar sin utlåning. Det finns flera hinder för att kapitalmarknadsfinansieringen ska lyfta. Incitamenten för institutionella aktörer som försäkringsbolag att ägna sig åt långsiktig finansiering kan anpassas. De små och medelstora företagens tillgång till kapitalmarknaderna hämmas nu av informationsasymmetri och avsaknaden av en likvid marknad för värdepapperisering. För att få fart på värdepapperiseringsmarknaden behöver man först skilja ut den bra värdepapperiseringen från den dåliga, vilket torde göra det möjligt att förbättra regelverket för den bra. På marknaden för finansiering av infrastruktur har aktörerna ofta pekat på bristen på insyn i projektplaneringen som ett hinder för mer förutsägbar finansiering, bl.a. i offentlig-privat samverkan. Bättre tillgång till information om nationella infrastruktur- och investeringsplaner och projekt som drivs av nationella myndigheter kan locka kapitalmarknaderna att investera i projekt i Europa. Slutligen hämmas marknadsfinansieringen också av ett antal övergripande faktorer som rör bolagsstyrning, redovisning, beskattning och juridik. I kommissionens meddelande om långsiktig finansiering från slutet av mars 2014 finns en plan med konkreta åtgärder, varav några ska vidtas redan i år, för att hantera dessa frågor. [1] Darvas, Z. och G. Wolff (2014), Europe's social problem and its implication for economic growth, Bruegel policy brief, nummer 03. [2] Rådets direktiv 2011/85/EU om krav på medlemsstaternas budgetramverk, en del av sexpacket. [3] Förordning (EU) nr 473/2013 om gemensamma bestämmelser för övervakning och bedömning av utkast till budgetplaner och säkerställande av korrigering av alltför stora underskott i medlemsstater i euroområdet. [4] Finanspakten är det finansiella kapitlet i fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen.