I enlighet med bestämmelserna i artikel 287.1 och 287.4 i EUF-fördraget, artiklarna 148.1 och 162.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 av den 25 oktober 2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget och om upphävande av rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 och artiklarna 43, 48 och 60 i rådets förordning (EG) nr 215/2008 av den 18 februari 2008 med budgetförordning för tionde Europeiska utvecklingsfonden, ändrad genom förordning (EU) nr 567/2014

har Europeiska unionens revisionsrätt vid sitt sammanträde den 14 juli 2016 antagit sina

ÅRSRAPPORTER

för budgetåret 2015.

Rapporterna har tillsammans med institutionernas svar på revisionsrättens iakttagelser överlämnats till de myndigheter som ansvarar för beviljandet av ansvarsfrihet och till de övriga institutionerna.

Revisionsrättens ledamöter är följande:

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA (ordförande), Kersti KALJULAID, Karel PINXTEN, Henri GRETHEN, Szabolcs FAZAKAS, Louis GALEA, Ladislav BALKO, Lazaros S. LAZAROU, Hans Gustaf WESSBERG, Pietro RUSSO, Ville ITÄLÄ, Kevin CARDIFF, Baudilio TOMÉ MUGURUZA, Iliana IVANOVA, George PUFAN, Neven MATES, Alex BRENNINKMEIJER, Danièle LAMARQUE, Nikolaos MILIONIS, Phil WYNN OWEN, Klaus-Heiner LEHNE, Oskar HERICS, Bettina JAKOBSEN, Janusz WOJCIECHOWSKI, Samo JEREB, Jan GREGOR, Mihails KOZLOVS och Rimantas ŠADŽIUS.

ÅRSRAPPORT OM BUDGETGENOMFÖRANDET

(2016/C 375/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

(4) Tillägg C till cirkulär nr A-123 Requirements for Effective Estimation and Remediation of Improper Payments (krav när det gäller ändamålsenlig uppskattning och åtgärdande av lagstridiga betalningar).

Procentandelen skuggad area under kurvan visar sannolikheten för att felnivån i populationen ligger mellan den under felgränsen (UFG) och den övre felgränsen (ÖFG).

Våra kriterier för kvantifiering av fel i den offentliga upphandlingen beskrivs i dokumentet Non-compliance with the rules on public procurement – types of irregularities and basis for quantification (bristande efterlevnad av reglerna för offentlig upphandling – typer av oriktigheter och grund för kvantifiering) (2) .

(29) I resultatet för 2014 ingår kvantifiering av tvärvillkorsfel. År 2014 bidrog sådana fel med 0,6 procentenheter till den uppskattade felnivån under rubrik 2 i den fleråriga budgetramen (se figur 1.2 ). Under perioden 2011–2014 när vi kvantifierade dessa fel var den genomsnittliga effekten 0,4 procentenheter för Marknads- och direktstöd och 0,3 procentenheter för Landsbygdsutveckling.

Kommissionen anser att hänvisningen till den statistiska metodik som används av ”organ som handhar federala medel i USA” inte är lämplig för medel under delad förvaltning. Under delad förvaltning förlitar sig inte kommissionen på utgiftsrevisioner som gjort av deras egna avdelningar på EU-nivå, utan på revisionsorgan i suveräna medlemsstater som redovisar utgifter som dessa medlemsstater ådragit sig, ofta med nationell medfinansiering. Därför anser kommissionen att framtagandet av en statistiskt giltig skattning för hela EU av felnivån i sig inte skulle ge revisionsmottagare ett mervärde för delad utgiftsförvaltning.

Figur 1.6 – Genomsnittlig uppskattad felnivå per förvaltningsmetod och per betalningsgrund (2014–2015) (1)

Vi granskade de metoder och kontrollsystem som de mest betydelsefulla generaldirektoraten använde i uppskattningarna vid årets slut och de kostnadsredovisningar som lämnades in av medlemsstaterna under det första kvartalet 2016. Vi stickprovsgranskade fakturor och förfinansieringar och kontrollerade risken för att periodiseringen var felaktig. Vi försökte få ytterligare förklaringar från räkenskapsföraren när det gällde ökningen av de upplupna kostnaderna, såsom de redovisas i räkenskaperna. Utifrån vår granskning av den preliminära årsredovisningen och nettojusteringarna på 3,3 miljarder euro (25) i den slutliga årsredovisningen kan vi dra slutsatsen att det totala beloppet för upplupna kostnader i den slutliga konsoliderade balansräkningen är korrekt redovisat.

Myndigheterna i medlemsstaterna för över en del av den finansiering som kommissionen betalar i förskott till finansieringsinstrument (13) i form av lån, egetkapitalinstrument eller garantier. Under den fleråriga budgetramen för 2007–2013 var myndigheterna enligt EU-lagstiftningen inte skyldiga att regelbundet rapportera om belopp som dessa instrument förfogade över i tid till upprättandet av årsredovisningen. Kommissionen uppskattade därför hur förskotten hade använts och antog att medlen skulle användas helt och hållet och jämnt under verksamhetsperioden (ursprungligen fram till den 31 december 2015 men senare förlängd – utan rättslig grund (14) – till den 31 mars 2017). Av de 16 miljarder euro (inbegripet nationella bidrag) som hade förts över till finansieringsinstrument med delad förvaltning inom sammanhållningspolitiken hade vid utgången av 2014 (15) endast 9,2 miljarder euro (57 %) överlämnats till projekt.

Kommissionen kommer att föra över medel från garantin till EIB när den får en begäran från EIB. För att kunna fullgöra de åtagandena har kommissionen inrättat en garantifond (Efsis garantifond) (40) . EU-budgeten kommer att finansiera fonden under perioden fram till 2020 genom att man minskar de planerade utgifterna för Fonden för ett sammanlänkat Europa med 2,8 miljarder euro och för Horisont 2020 med 2,2 miljarder euro (41) och använder 3 miljarder euro från outnyttjade marginaler under den fleråriga budgetramens utgiftstak. I december 2015 avsatte kommissionen 1,4 miljarder euro (42) för betalningar till fonden. Den genomförde inga betalningar 2015.

Figur 2.9 – Totala tillgångar på 6,5 miljarder euro (1) per den 31 december 2015 i finansieringsinstrument med indirekt förvaltning per typ av instrument

Myndigheterna i medlemsstaterna lade fram färre ersättningsanspråk för sammanhållningsverksamheter 2015 än 2014 (42,2 miljarder euro 2015 och 56,6 miljarder euro 2014). Det ledde till att beloppet för obetalda ersättningsanspråk föll från 23,2 miljarder euro i slutet av 2014 till 10,8 miljarder euro (18) i slutet av 2015. Beloppet för de ersättningsanspråk som togs emot under årets sista månad nära halverades till 10,5 miljarder euro (2014: 19,4 miljarder euro), liksom de ersättningsanspråk som togs emot under årets fyra sista dagar (2015: 5,4 miljarder euro; 2014: 10,1 miljarder euro). Av det totala obetalda beloppet på 10,8 miljarder euro vid årets slut var 2,8 miljarder euro obetalt sedan slutet av 2014.

De skulder och upplupna kostnader som återges i balansräkningen behöver inte nödvändigtvis motsvaras av ett åtagande (t.ex. när det gäller pensioner som EU-tjänstemän har tjänat in eller den troliga kostnaden för avveckling av kärntekniska anläggningar). De skulder och upplupna kostnader som inte täcks av ett budgetåtagande utgör ytterligare 121 miljarder euro, vilket ger ett totalbelopp på 339 miljarder euro per den 31 december 2015 som ska finansieras genom framtida budgetar (2014: 305 miljarder euro) (13) .

Den fleråriga budgetramen är en sjuårig ram för EU:s årliga budget. Budgetramen fastställs i en rådsförordning (1) och anger årliga tak för betalnings- och åtagandebemyndiganden. I den nuvarande budgetramen begränsas åtagandena till 1 083 miljarder euro och betalningarna till 1 024 miljarder euro för sjuårsperioden (2) 2014–2020. Ett nytt inslag i budgetramen är att outnyttjade belopp under taket för betalningar (3) och taket för åtaganden (4) automatiskt höjer taken i budgetramen för påföljande år.

KAPITEL 3

EU-budgeten: att uppnå resultat

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Inledning 3.1–3.5

Del 1 – Horisont 2020 (2014–2020) 3.6–3.59

Avsnitt 1 – Kopplingarna mellan Europa 2020, kommissionens nya prioriteringar och Horisont 2020 underlättar inte alltid en inriktning på resultat och behöver förtydligas 3.7–3.21

Avsnitt 2 – Synergieffekter och komplementariteter med ESI-fonder och nationella program 3.22–3.23

Avsnitt 3 – Mekanismerna i Horisont 2020 driver inte alltid fram ett fokus på resultat 3.24–3.59

Del 2 – Planeringen och rapporteringen av resultat vid de generaldirektorat som arbetar med naturresurser 3.60–3.65

Del 3 – Resultat av revisionsrättens effektivitetsrevisioner 3.66–3.85

Särskilda rapporter 2015 och andra publikationer om resultat 3.66–3.77

Uppföljning av rekommendationer i särskilda rapporter 3.78–3.85

Slutsatser och rekommendationer 3.86–3.95

Slutsatser 3.86–3.93

Rekommendationer 3.94–3.95

Bilaga 3.1 – Särskilda rapporter som antogs av revisionsrätten under 2015

Bilaga 3.2 – Uppföljning av tidigare rekommendationer avseende resultatfrågor

REVISIONSRÄTTENS IAKTTAGELSER INLEDNING 3.1. Det här kapitlet handlar om resultat (se figur 3.1 ). Vi fortsätter därmed den praxis som vi har följt i våra årsrapporter sedan 2010 att ha med ett kapitel där vi bedömer olika aspekter av de system som kommissionen har infört för att se till att EU-medlen används väl och inte bara i överensstämmelse med den relevanta lagstiftningen. 3.2. Vi har sedan 2010 analyserat kommissionens självbedömningar av vad som har åstadkommits, utifrån beskrivningarna i de årliga verksamhetsrapporterna från ett urval av kommissionens generaldirektorat, och granskat några av de teman som behandlats i det aktuella årets särskilda rapporter om effektivitetsrevisioner. Andra delar av resultatrapporteringen som vi har granskat är förvaltningsplanerna för utvalda generaldirektorat och kommissionens rapportering till Europaparlamentet och rådet, inklusive de första utgåvorna av kommissionens utvärderingsrapporter (1). Figur 3.1 – Resultat i EU Resultat i EU bedöms på grundval av principerna för en sund ekonomisk förvaltning (sparsamhet, effektivitet och ändamålsenlighet) (2) och omfattar a) input – de ekonomiska, mänskliga, materiella och organisatoriska medel och den lagstiftning som behövs för att genomföra programmet, b) output – vad programmet förväntas leda till, c) resultat – programmets omedelbara inverkan på de direkta målgrupperna eller mottagarna, d) effekter – långsiktiga förändringar i samhället som åtminstone delvis kan tillskrivas EU-insatsen. 3.3. I motsvarande kapitel i förra årets årsrapport tittade vi särskilt på EU:s långsiktiga strategi, Europa 2020. Vi granskade hur EU övervakade och rapporterade om strategin från en högre nivå och, när det gäller de europeiska struktur- och investeringsfonderna (3) (ESI-fonderna), hur strategin påverkar de partnerskapsavtal och finansieringsprogram som kommissionen och medlemsstaterna har enats om. I år fortsätter vi på samma tema och inriktar vår granskning av kommissionens resultat på Horisont 2020, kommissionens program för forskning och innovation som är en mycket betydande post i EU-budgeten, vilket framgår nedan. 3.4. Kapitlet är därför indelat i tre delar. Resultatet av Horisont 2020 är ämnet för den första delen. De två återstående delarna handlar om ämnen som vi har granskat tidigare år: dels i vilken utsträckning resultat behandlas i de stora årliga planerings- och rapporteringsdokumenten som utarbetas av generaldirektörerna vid kommissionen, dels några huvudteman från våra särskilda rapporter 2015, med en uppföljning av ett urval med rekommendationer från tidigare särskilda rapporter och, för första gången, medlemsstaternas svar på en enkät som vi gjorde om hur de följer upp våra rekommendationer. 3.5. I årsrapporten för 2014 rapporterade vi, utifrån information från kommissionen, att halvtidsutvärderingen av Europa 2020, som skulle ha lämnats till rådet i mars 2015, hade försenats till början av 2016 (4). I juni 2016 informerade kommissionen oss om att halvtidsutvärderingen var avslutad och att det nu inte skulle skrivas något formellt dokument om slutsatserna från utvärderingen. Vi har därför inte möjlighet att i detta kapitel rapportera om hur utvärderingen gjordes. Men vi kommer eventuellt att återkomma till denna fråga i framtida rapporter. DEL 1 – HORISONT 2020 (2014–2020) 3.6. Vår analys av Horisont 2020 består av tre delar. Vi börjar med att presentera huvuddragen i programmet och granska den strategiska ram inom vilken det arbetar, särskilt dess kopplingar till andra EU-strategier. I den andra delen diskuterar vi fördelarna och de potentiella riskerna med att föra samman forsknings- och innovationsverksamhet. Slutligen analyserar vi i vilken utsträckning inriktningen ligger på resultat inom Horisont 2020. Avsnitt 1 – Kopplingarna mellan Europa 2020, kommissionens nya prioriteringar och Horisont 2020 underlättar inte alltid en inriktning på resultat och behöver förtydligas Europa 2020 och Horisont 2020 3.7. Europa 2020 är Europeiska unionens tioårsstrategi för sysselsättning och tillväxt. Den lanserades 2010 för att skapa förutsättningar för en smart och hållbar tillväxt för alla. Ansvaret för att genomföra Europa 2020-strategin delas mellan EU och dess 28 medlemsstater. Till strategins fem överordnade mål (5) finns det därför ett nationellt mål i varje medlemsstat som återspeglar deras olika förutsättningar. 3.8. Horisont 2020 har en budget på cirka 75 miljarder euro för 2014–2020. Det är EU:s program för att stödja forskning och innovation och har som allmänt mål att ”bidra till att skapa ett samhälle och en ekonomi som baseras på kunskap och innovation inom unionen” (6). Det stödjer Europa 2020-strategin och EU:s mål att skapa ett europeiskt forskningsområde (7). Här sammanförs utgiftsprogram för forskning och innovation som tidigare var separata (8). 3.9. Medel beviljas främst i form av bidrag men även andra finansieringsformer finns tillgängliga, som finansieringsinstrument. Kommissionen förvaltar större delen av utgifterna inom Horisont 2020, antingen själv eller via byråer och andra organ. Stödmottagarna inom Horisont 2020 är enskilda personer, team, universitet, forskningsinstitut, små och medelstora företag och större företag inom och utanför EU. Många av de finansierade projekten är samarbetsprojekt. 3.10. I figur 3.2 visas strukturen på Horisont 2020. Det allmänna målet omsätts i tre prioriteringar (1. Vetenskaplig spetskompetens, 2. Industriellt ledarskap och 3. Samhällsutmaningar). Prioriteringarna ska uppnås med hjälp av 14 ”särskilda mål” som kompletteras med huvuddrag för verksamheterna för det särskilda målet som anger deras vetenskapliga och tekniska innehåll. Det allmänna målet ska också uppnås med hjälp av två särskilda mål (”Spridning av spetskompetens och breddat deltagande” och ”Vetenskap med och för samhället”), medan två andra organisationer – gemensamma forskningscentrumet och EIT – också bidrar till det allmänna målet och prioriteringarna genom att arbeta mot sina egna specifika mål. Horisont 2020 omfattar även ytterligare forskningsåtgärder, som ”snabbspåret till innovation” som ska stödja marknadsnära innovationer. Figur 3.2 - Strukturen på Horisont 2020 Källa: Europeiska revisionsrätten. REVISIONSRÄTTENS IAKTTAGELSER KOMMISSIONENS SVAR Det finns kopplingar på hög nivå mellan Horisont 2020 och Europa 2020 men de behöver förstärkas så att de garanterat underlättar en ökad inriktning på resultat 3.11. Lagstiftningen anger att Horisont 2020 ska ha tre resultatindikatorer för att bedöma framsteg mot det allmänna målet: a) Indikatorn för innovationsintensitet på forskning och utveckling, som anger att investeringar ska stå för minst 3 % av BNP senast 2020 – vilket är en kopia av ett av de fem överordnade målen för Europa 2020. b) Indikatorn för innovationsresultat. c) Andelen forskare inom den yrkesverksamma befolkningen (9). Den här indikatorn har ingen direkt koppling till de övergripande målen för Europa 2020. 3.12. Treprocentsindikatorn mäter hur stora medel som anslås till forskning och utveckling. Den utformades inte för att mäta output, resultat eller effekter. Med lagstiftningen för Horisont 2020 tillkommer för första gången kravet på att privata – i motsats till offentliga – investeringar i forskning och utveckling ska stå för två tredjedelar av de totala investeringarna (10). Mätt mot dessa målvärden låg investeringarna i Europa 2014 strax över 2 % av BNP och den privata sektorn stod för omkring 64 % av dem. Motsvarande siffror för USA var 2,8 % 2012, 3,5 % för Japan och 4,2 % för Sydkorea (2013 för båda länderna). 3.12. Treprocentsindikatorn för innovationsintensiteten på forskning och utveckling mäter hur stora medel som anslås till forskning och utveckling, men den återspeglar också effektiviteten hos de politiska åtgärder som vidtas för att främja en forskningsbas av hög kvalitet i medlemsstaterna och förbättra ramvillkoren för forskning och innovation i den privata sektorn. 3.13. Utgifterna inom Horisont 2020 är ett relativt litet bidrag till målet. Tanken har hela tiden varit att medlemsstaterna skulle bidra med större delen av medlen till det här området. Horisont 2020 började genomföras 2014, och under det första året stod EU-institutionerna för närmare 10 % av de totala offentliga budgetarna för FoU. I årsrapporten för förra året konstaterade vi att om alla nationella mål skulle uppnås för forskning och utveckling skulle de totala investeringarna ligga på 2,6 % av BNP 2020, det vill säga under målet på 3,0 % (11). 3.13. På forskningsområdet, liksom inom Horisont 2020, görs det ansträngningar för att samordna och förbättra medlemsstaternas investeringar i forskning och innovation samt för att utveckla ramvillkor som främjar innovation i den privata sektorn (öppen innovation). Detta är avgörande för att man ska kunna göra betydande framsteg med att minska innovationsklyftan mellan Europeiska unionen och dess viktigaste konkurrenter. Andra viktiga mål för forskningspolitiken är att öka forskningens genomslagskraft och den vetenskapliga spetskompetensen genom öppenhet (öppen vetenskap) och en digital inre marknad, att ta hjälp av digital teknik för att klara samhällets stora utmaningar, att genomföra forsknings-, innovations- och konkurrenskraftsdimensionen av energiunionen, att bedriva en framåtblickande politik mot klimatförändringar och att utnyttja EU:s starka sidor på områdena vetenskap och teknik för att göra unionen till en ledande global aktör (öppenhet mot omvärlden). Investeringarna i forskning och innovation via de sammanhållningspolitiska programmen för 2007–2013 bidrog också till treprocentsmålet. Detta bidrag kommer att bestå under programperioden 2014–2020, tack vare den tematiska koncentrationen för Eruf, och få större genomslagskraft genom förhandsvillkoret om ”smart specialisering” för forskning och innovation. Bidraget från Horisont 2020 till uppnåendet av Europa 2020-strategin förstärks av samverkan med andra åtgärder på europeisk och nationell nivå. 3.14. Den andra resultatindikatorn inom Horisont 2020, om innovation, är en sammansatt outputindikator. Den togs ursprungligen fram för flaggskeppsinitiativet Innovationsunionen inom Horisont 2020 (12). Den samlar information om fyra komponenter: patent, sysselsättning inom kunskapsintensiv verksamhet, konkurrenskraft hos kunskapsintensiva varor och tjänster samt sysselsättning inom snabbväxande företag i innovativa sektorer. Gruppen som forskar om sammansatta indikatorer (som finansieras av EU) har pekat på att sådana indikatorer, som bygger på delindikatorer som saknar en gemensam meningsfull enhet för mätning och en given metod för viktning, har både för- och nackdelar. De ger visserligen en allmän bild, men det finns en risk för att de var för sig kan leda till förenklade politiska slutsatser, och de bör därför användas tillsammans med delindikatorerna. Kommissionen rapporterade om denna indikator och delindikatorerna i mars 2016 (13). 3.15. Fördelen med indikatorn för innovationsresultat är att den riktar uppmärksamheten mot att skapa de rätta förutsättningarna för innovation och erbjuder ett mått för att bedöma framsteg i fråga om innovation inom EU:s ekonomi. Men den har också ett antal brister som begränsar dess nytta vid övervakning av Horisont 2020:s bidrag till målen för Europa 2020-strategin: 3.15. — Kommissionen har ännu inte fastställt ett kvantifierat målvärde som ska uppnås till ett visst datum (14). — För att ett kvantifierat målvärde ska påverka det politiska beslutsfattandet och stimulera till framsteg måste det vara fastställt i samförstånd, bygga på fakta och riktmärkning samt vara lätt att förstå och informera om. Detta är svårare att uppnå när det gäller sammansatta indikatorer, såsom indikatorn för innovationsresultaten, eftersom de summerade poäng som de resulterar i är abstrakta till sin natur. Därför åtföljs sammansatta indikatorer i regel inte av målvärden. Ett annat exempel på detta är det sammanfattande innovationsindexet för innovationsunionens resultattavla, som inte heller har något målvärde men som ändå klart påverkar medlemsstaternas beslutsfattande. Vidare är de tillgängliga tidsserierna för en del av de ingående indikatorerna fortfarande för korta för att man ska kunna fastställa trender och meningsfulla målvärden för EU (komponenten för företag med hög tillväxt byggde på nya data från Eurostat). Dessutom skulle man för att kunna fastställa ett målvärde för EU behöva göra en riktmärkning gentemot resultaten i icke EU-länder, vilket inte var möjligt vid den tidpunkt då indikatorn lanserades. — Kommissionen har inte omsatt indikatorn i nationella mål för att återspegla den specifika situationen i varje enskild medlemsstat – vilket experterna rekommenderar för indikatorer som mäter innovation (15). — Målvärdet för forskningsintensitet fastställs av medlemsstaterna och kompletteras av indikatorn för innovationsresultaten som ger en politisk bild av innovationsresultaten. Dessa olika beståndsdelar måste ses sammantagna. 3.16. De särskilda mål som har satts upp för Horisont 2020 är nästa nivå i ordningen av mål med kopplingar till Europa 2020-strategin. Den största delen (38 %) av budgeten för Horisont 2020 ska gå till prioriteringen Samhällsutmaningar som har utformats för att hantera politiska prioriteringar i Europa 2020-strategin. 3.17. I många fall hänvisar beskrivningen av de särskilda målen till de flaggskeppsinitiativ som de har utformats till stöd för. Men även om de är en användbar indikation på det allmänna sambandet mellan Horisont 2020 och Europa 2020-strategin omsätts de inte på lägre nivåer i mer specifika och operativa kopplingar som skulle kunna ligga till grund för övervakning och rapportering av Horisont 2020:s bidrag till de enskilda flaggskeppsinitiativen och därigenom till Europa 2020-strategin. 3.17. Inför upprättandet av budgeten rapporteras bidraget från Horisont 2020 till de enskilda flaggskeppsinitiativen årligen i programförklaringarna för Horisont 2020, enligt en metod som utvecklades när programmet lanserades. Kopplingarna mellan kommissionens tio politiska prioriteringar och Europa 2020/Horisont 2020 måste bli tydligare 3.18. I förordningen från 2013 om inrättande av Horisont 2020 fastställdes prioriteringar och allmänna och särskilda mål för perioden 2014–2020. Prioriteringarna och målen hade utformats för att överensstämma med, och bidra till, Europa 2020-strategin (16). Mot slutet av 2014 fastställde den nuvarande kommissionen tio prioriteringar för kommissionen som helhet för 2014–2019 (17). Samtidigt som några nya områden (som ett frihandelsavtal med Förenta staterna) lyfts fram med prioriteringarna överlappar de också betydligt, som förväntat, den befintliga strategin för Europa 2020, bland annat dess överordnade mål och flaggskeppsinitiativ. Båda har till exempel sysselsättning och klimatförändring som tunga inslag. Trots överlappningarna och komplementariteten har det varit svårt att fastställa i vilken utsträckning de tio politiska prioriteringarna innebär att kommissionen har ett distinkt nytt synsätt eller om de är ett nytt sätt för kommissionen att använda Europa 2020 i sitt arbete. 3.18. Europa 2020-strategin är en tillväxtstrategi för EU under en tioårsperiod, och på EU-nivå. I linje med Europa 2020-strategin ger kommissionens tio politiska prioriteringar en tydlig och fokuserad agenda och strategi för hur kommissionen ska nå Europa 2020-målen och är helt förenliga med dessa. Samtidigt skapar de större klarhet och fokusering i kommissionens övergripande politiska strategi med hänsyn tagen till aktuella händelser. Sedan Europa 2020-strategin antogs har vi till exempel upplevt statsskuldskriser och ökande offentliga underskott i EU, krig i Ukraina och Syrien, massiva migrantflöden till EU och ingåendet av klimatavtalet vid COP 21. De här tio politiska prioriteringarna har också presenterats för Europaparlamentet och Europeiska rådet i samband med att den nya kommissionen utsågs. Prioriteringarna innehåller samma mål och indikatorer som Europa 2020-strategin. 3.19. Det är naturligt att strategiska prioriteringar ändras i takt med omständigheterna. Men trots de många likheterna har kommissionen ännu inte kartlagt överensstämmelsen mellan de två strategierna, vilket kommissionens tjänst för internrevision har påpekat. Eftersom förhållandet mellan de båda strategierna inte har klargjorts anser vi att de existerar parallellt och används för olika syften: 3.19. Kommissionen anser att dess prioriteringar ger den en tydlig och fokuserad politisk agenda som överensstämmer med Europa 2020-strategin för Europeiska unionen som helhet. De båda strategierna används givetvis för olika syften, vilket emellertid inte betyder att de på något sätt är oförenliga eller osammanhängande – i stället kompletterar de varandra. Se även kommissionens svar på punkt 3.18. — Tilldelningen av medel från EU-budgeten till utgiftsprogram (som Horisont 2020) baseras bland annat på hur de bidrar till de överordnade målen och flaggskeppsinitiativen inom Europa 2020. Övervakningen och utvärderingen av utgiftsprogram utgår också från mål som har utformats för att återspegla Europa 2020-strategin. — När det gäller Horisont 2020 gjordes detta i de första arbetsprogrammen för 2014–2015. Under återstoden av ramprogrammet kommer arbetsprogrammen och budgetarna för olika beståndsdelar i dem i ökande utsträckning att påverkas av de politiska prioriteringar som den nuvarande kommissionen gör med utgångspunkt från den rådande politiska, ekonomiska och teknologiska situationen. — Kommissionens årliga arbetsprogram är nu inriktat på de tio politiska prioriteringarna. Med början 2016 har kommissionen också infört en ny metod för strategisk planering som innebär att generaldirektoraten ska utarbeta strategiska femårsplaner som också bygger på de tio politiska prioriteringarna. De strategiska femårsplanerna kommer att ligga till grund för utarbetandet av årliga förvaltningsplaner om utförandet av generaldirektoratens arbetsuppgifter (bland annat genomförandet av utgiftsprogram som Horisont 2020). Eftersom rapporteringen i de årliga verksamhetsrapporterna är starkt knuten till de årliga förvaltningsplanerna är det sannolikt att också de årliga verksamhetsrapporterna från och med 2016 främst kommer att återspegla de tio politiska prioriteringarna. — Kommissionens årliga arbetsprogram innehåller åtgärder som kommissionen kommer att vidta för att bidra till de politiska prioriteringarna och uppnåendet av Europa 2020-strategin. De nya fleråriga strategiska planer som utarbetas för kommissionens avdelningar bygger på de tio politiska prioriteringarna, uttryckta som allmänna mål. Som en del av denna övning har generaldirektoraten instruerats att förklara hur deras verksamhet bidrar till Europa 2020-strategin. För att underlätta detta används de övergripande målen för Europa 2020-strategin som effektindikatorer knutna till de relevanta allmänna målen. I de åtföljande årliga förvaltningsplanerna anges planerade resultat för varje avdelning och hur dessa ska bidra till målen. Kommissionens avdelningar kommer att rapportera sina resultat i sina årliga verksamhetsrapporter, vilka kommer att återspegla strukturen hos de strategiska planerna och förvaltningsplanerna. Kommissionen kommer emellertid att fortsätta att rapportera om framstegen mot Europa 2020-målen inom ramen för processen med den europeiska planeringsterminen och om budgetens bidrag till Europa 2020 i sin årliga förvaltnings- och resultatrapport. 3.20. För Horisont 2020 leder detta till en situation där programmets rättsliga ram och budgetanslag återspeglar Europa 2020-strategin, samtidigt som de delar av kommissionen som genomför Horisont 2020 har riktat om sin strategiska planering och förvaltning mot de tio politiska prioriteringarna. Exempelvis utgår de nyckelprioriteringar som ska utvecklas med hjälp av arbetsprogrammen 2016–2017 inom Horisont 2020 från sju av de tio politikområden som står på den nya kommissionens agenda. Med dessa förutsättningar är det oklart vilka strategiska mål som Horisont 2020 ska inriktas på. GD Forskning och innovation har identifierat fyra politiska prioriteringar där det kan bidra (18). För att kunna genomföra dessa prioriteringar måste dock arbetet riktas om från de ursprungliga målvärden som angavs i lagstiftningen för Horisont 2020. 3.20. Kommissionen anser inte att det finns någon otydlighet i fråga om vilka de strategiska målen för Horisont 2020 är. Dessa mål är målen för Europa 2020, såsom fastställs i den rättsliga grunden. De tio politiska prioriteringarna används för att se hur kommissionen bäst kan hjälpa till så att prioriteringarna i Europa 2020 nås. Till exempel kommer genomförandet av strategin för den digitala inre marknaden att medföra att prioriteringarna i arbetsprogrammet för IKT-delen av Horisont 2020 för 2017–2018 uppdateras i linje med både Europa 2020 och kommissionens prioriterade fråga om den digitala inre marknaden, inom det spelrum som Horisont 2020 medger. Åtgärderna och initiativen från den 18 april 2016 (i paketet för den digitala inre marknaden) visar på denna överensstämmelse mellan Horisont 2020 och prioriteringen att skapa en digital inre marknad. 3.21. I förra årets årsrapport pekade vi på att Europa 2020 och EU:s sjuåriga budgetcykel är dåligt anpassade till varandra (19). Samma problem kan komma att uppstå när det gäller de tio politiska prioriteringarna eftersom den sittande kommissionens mandat går ut 2019, ett år före slutdatumet för Europa 2020 och Horisont 2020. 3.21. Den fleråriga budgetramen för 2007–2013 sammanföll inte helt med den period som Europa 2020-strategin omfattar. Kommissionen vidhåller emellertid den ståndpunkt som framgår av svaren på punkterna 3.7–3.11 och 3.87 i rättens årsrapport för 2014, nämligen att detta inte tyder på dålig anpassning till den övergripande strategin. Dessutom omfattas hela den fleråriga budgetramen för 2014–2020 av den nuvarande strategiperioden för Europa 2020 och har samma slutdatum som denna. Budgetramen för 2014–2020 har utformats i syfte att fokusera på uppnåendet av Europa 2020-strategin. Kommissionen övervakar och rapporterar om hur EU-budgeten bidrar till att EU:s övergripande mål uppfylls och till Europa 2020-strategin. Den nuvarande fleråriga budgetramen, Horisont 2020 och Europa 2020-strategin är helt anpassade till varandra och har 2020 som gemensamt slutår. Dessa ramverk påverkas inte av att den sittande kommissionens mandat går ut 2019. Avsnitt 2 – Synergieffekter och komplementaritet mellan ESI-fonder och nationella program Begränsad information om synergieffekter mellan Horisont 2020 och ESI-fonderna 3.22. Ett av de främsta målen för Europa 2020-strategin och dess initiativ Innovationsunionen är att slutföra det europeiska forskningsområdet med fri rörlighet för forskare, vetenskapliga rön och teknik. EU-budgeten bidrar till det europeiska forskningsområdets mål genom Horisont 2020 och ESI-fonderna. I det här sammanhanget, och i överensstämmelse med lagstiftningen, ville kommissionen skapa ett system för att uppmuntra och spåra synergieffekter mellan Horisont 2020 och ESI-fonderna. Genom att klassificera Horisont 2020-projekt i enlighet med ESI-fondernas tematiska mål och införa särskilda hänvisningar till potentiella synergieffekter vid planeringen och rapporteringen av projekt skulle man få en bas för ett sådant system. I den första övervakningsrapporten om Horisont 2020 är dock informationen om utnyttjandet och effekterna av synergier mellan Horisont 2020 och ESI-fonderna begränsad. Kommissionen planerar att analysera dessa effekter och synergier i samband med halvtidsutvärderingen av Horisont 2020. 3.22. Kommissionen har skapat regelverk som möjliggör synergieffekter mellan fonderna genom att förbättra samordningen och harmoniseringen av relevanta rättsliga ramar. För att synergieffekter ska uppstå fordras det emellertid fortsatta ansträngningar både av de organ som hanterar Horisont 2020 och myndigheterna i medlemsstaterna och regionerna. Det har gjorts mycket såväl i medlemsstaterna som i regionerna, i synnerhet i samband med utformningen av smarta specialiseringsstrategier, för att utveckla politiska åtgärder som gör det möjligt att ta till vara de olika slags synergieffekter som identifieras i kommissionens riktlinjer och att fokusera forsknings- och innovationsarbetet på de områden där medlemsstaten eller regionen har störst chans att generera vetenskaplig spetskompetens och konkurrenskraftiga företag. Det är också på dessa områden som det finns störst möjligheter till framgång i Horisont 2020:s ansökningsomgångar. Vid sidan av förvaltningen av Horisont 2020 vidtas det också omfattande åtgärder för att främja och utveckla synergieffekter, till exempel i form av samförståndsavtal mellan gemensamma företag och genom spetskompetensstämpeln, som lanserades på initiativ av kommissionsledamöterna Moedas och Creţu i oktober 2015. Ett antal regioner och medlemsstater medverkar redan i detta initiativ. Kommissionen genomför även initiativet om en ”spetsforskningsstege” för att ge medlemsstaterna i EU-13 bättre tillgång till Horisont 2020. Exempel på när nationella och europeiska forskningsprogram kompletterar varandra 3.23. I lagstiftningen om Horisont 2020 betonas vikten av att skapa ”synergier och komplementariteter mellan nationella och europeiska program för forskning och innovation” (20). I figur 3.3 har vi samlat viktiga erfarenheter från vårt samarbete (21) med de högre revisionsorganen i Bulgarien och Portugal. Även om det fanns några områden där de nationella och de europeiska forskningsprogrammen kompletterade varandra fann våra partner också vissa problem på nationell nivå. Figur 3.3 – Exempel på när EU:s program kompletterar nationella program och några identifierade brister på nationell nivå Figur 3.3 – Exempel på komplementariteter med nationella program och några identifierade brister på nationell nivå Bulgarien (enligt en revision gjord av Bulgariens nationella revisionsorgan (BNAO) som offentliggjordes i juli 2016) Bulgarien (enligt en revision gjord av Bulgariens nationella revisionsorgan (BNAO) som offentliggjordes i juli 2016 Förhållandet mellan EU:s prioriteringar i Europa 2020-strategin för smart och hållbar tillväxt för alla, inbegripet Horisont 2020, och Bulgariens nationella prioriteringar uttrycks i åtta prioriteringar i Bulgariens nationella utvecklingsprogram 2020. Tre av prioriteringarna handlar om vetenskap och innovation: — Öka tillgången till utbildning och förbättra dess kvalitet liksom arbetskraftens kvalitetsegenskaper. — Stödja insatser för innovation och investeringar för att höja ekonomins konkurrenskraft. — Energitrygghet och höjd resurseffektivitet, i synnerhet för små och medelstora företag. Utöver det nationella utvecklingsprogrammet, som är ett integrerat dokument för Bulgariens socioekonomiska utveckling fram till 2020, har målen inom Horisont 2020 också synkroniserats och delats upp i operativa mål och planer i följande strategier: — Den nationella strategin för vetenskaplig forskning (NSSR) till 2020 som har utformats för att stödja den vetenskapliga utvecklingen i Bulgarien och göra den till en drivkraft för utvecklingen av en ekonomi som bygger på kunskaps- och innovationsverksamhet. — Innovationsstrategin för smart specialisering (ISSS) som har som strategiskt mål att Bulgarien ska övergå från att vara ”blygsamma innovatörer” till att bli ”måttliga innovatörer” till 2020. De nationella strategierna hade som nationellt mål att öka utgifterna för forskning och utveckling till 1,5 % av BNP till 2020. För att landet ska uppnå sitt nationella mål planeras åtgärder och insatser i handlingsplanerna för genomförandet av de nationella strategidokumenten. BNAO konstaterade emellertid att det varken fanns kvantitativa resultatindikatorer eller målvärden per år för insatser kopplade till Horisont 2020 i åtgärdsplanerna för genomförandet av det nationella utvecklingsprogrammet. Det fanns heller inga kvantitativa indikatorer per insats i åtgärdsplanen för NSSR. BNAO har även identifierat vissa problem när det gäller samordningen och samverkan mellan alla dem som deltar i Horisont 2020 på nationell nivå, och konstaterar att bättre samverkan mellan deltagarna skulle stimulera Bulgariens deltagande i programmet. Kommissionen stöder Bulgarien aktivt dels genom pilotprojektet ”spetsforskningsstegen” (se ovan) och dels genom det nya initiativet om ”regioner med eftersläpning” (1), i syfte att förbättra dess ekosystem för innovation och medverkan i Horisont 2020 via genomförande och utveckling av Bulgariens strategi för smart specialisering. I oktober 2015 presenterade Europeiska kommissionen viktiga politiska rekommendationer som kan bidra till att modernisera forsknings- och innovationsverksamheten i Bulgarien. Detta var första gången en medlemsstat i EU valde att använda enheten för politiskt stöd inom Horisont 2020, ett nytt instrument som ger länderna praktisk hjälp med att identifiera, genomföra och utvärdera de reformer som krävs för att höja kvaliteten hos deras offentliga strukturer för forskning och innovation. Portugal (enligt det specifika granskningsarbete som utfördes av Portugals högre revisionsorgan under det första kvartalet 2016) Det viktigaste nationella strategidokumentet för området forskning och innovation är forsknings- och innovationsstrategin för smart specialisering (RISSS) som gäller för 2014–2020, vilket överensstämmer med tidsramen för Horisont 2020 och slutdatumet för Europa 2020. I ett av kapitlen görs kopplingar mellan Europa 2020 och Portugals partnerskapsavtal 2020, som ingåtts mellan Portugal och kommissionen på området FoU och innovation om medel från både sammanhållningspolitiken och Horisont 2020. Portugals högre revisionsorgan (Tribunal de Contas) noterade att RISSS hade två scenarier för utvecklingen av indikatorn för andelen BNP som investeras i forskning och utveckling: ett försiktigt scenario på 2 % till 2020 och ett förändringsscenario på 2,7 % till 2020. En jämförelse mellan Europa 2020 och indikatorerna för Horisont 2020 och Innovationsunionen visade också att några aspekter inte täcks av indikatorerna för den nationella strategin, till exempel om forskarna är kvinnor eller män, om bidraget är kopplat till hållbar utveckling och klimatförändring samt i vilken utsträckning små och medelstora företag deltar. Tribunal de Contas konstaterade också att det finns liknande indikatorer på nationell och europeisk nivå, till exempel de som handlar om vetenskapliga publikationer eller innovativa produkter och processer, som inte kan jämföras eftersom man använder olika nämnare. Avsnitt 3 – Mekanismerna i Horisont 2020 driver inte alltid fram ett fokus på resultat 3.24. Det är per definition svårt att mäta resultat när det gäller forskningsområdet. Resultat och effekter av forskning är till sin natur svåra att förutsäga, i allmänhet relativt långsiktiga och utvecklas ofta inte linjärt. Men EU måste få tillförlitlig information om vetenskapliga framsteg och vetenskaplig produktivitet och kvalitet för forskningen som finansieras för att kunna mäta vetenskapliga resultat och fatta rätt beslut. Behovet formuleras i ramförordningen för Horisont 2020 där följande anges: ”För en effektiv resultatorienterad förvaltning, inklusive utvärdering och övervakning, krävs utveckling av specifika resultatindikatorer […] som är relevanta för en lämplig rangordning av mål och verksamheter” (22). 3.25. Mot denna bakgrund granskar vi i detta avsnitt om a) processen för förvaltning av bidrag från Horisont 2020 är resultatinriktad och har en tydlig och operativ koppling till Europa 2020, b) utformningen av övervaknings- och rapporteringssystemet för Horisont 2020 ger kommissionen möjlighet att övervaka och rapportera om resultat, c) kommissionen använder viktiga grundläggande begrepp för övervakning och rapportering av resultat på ett konsekvent och korrekt sätt. Processerna för förvaltning av bidrag är inte helt utformade för att vara resultatinriktade 3.26. För att bedöma om processerna för förvaltning av bidrag från Horisont 2020 hade en lämplig resultatinriktning, särskilt när det gällde kopplingarna till Europa 2020, granskade vi hur den rättsliga ramen för Horisont 2020 var utformad, i vilken grad arbetsprogrammen och ansökningsomgångarna var inriktade på resultat och, för vart och ett av de fem arbetsprogrammen i vårt urval (23), ett förslag från stödmottagare som hade godkänts. Med den rättsliga ramen för Horisont 2020 införs flera element som är viktiga för resultatstyrning men utformningen har några brister, särskilt när det gäller användningen av resultatindikatorer 3.27. De mål och indikatorer som den lagstiftande myndigheten har kommit överens om för Horisont 2020 innebär en verklig förbättring jämfört med de tidigare ramprogrammen. Som vi tidigare har konstaterat kan de mål som anges i lagstiftningen ligga på en alltför allmän och hög nivå för att ledningen ska kunna använda dem för operativa ändamål (24). Detta gäller också för högnivåmålen för Horisont 2020 – till och med för dem som kallas särskilda mål i förordningen och där de flesta faktiskt inte är formulerade som mål utan snarare som utmaningar eller områden. Prioriteringen Samhällsutmaningar har till exempel följande två särskilda mål: Hälsa och sjukvård, demografiska förändringar och välbefinnande samt Säker, ren och effektiv energi. I nästa avsnitt undersöker vi i vilken utsträckning ledningen lyckas omsätta dessa högnivåmål i mål på en lägre nivå. 3.27-3.28. Att det för första gången lades in mål i lagtexten om Horisont 2020 var otvivelaktigt ett framsteg. Det ledde till en omfattande diskussion med den lagstiftande myndigheten om målen för programmet och vilka indikatorer som skulle övervakas. 3.28. Förutom målen för programmet innehåller lagstiftningen om Horisont 2020 också tre resultatindikatorer, vilket redovisas i punkt 3.10, som ska användas för att bedöma framstegen mot det allmänna målet. På nästa nivå nedåt i lagstiftningsramen tillkommer ytterligare element i det särskilda programmet (25) som är viktiga för resultatstyrning. Där finns en tabell med 18 nyckelindikatorer för bedömningen av resultat och effekter av de särskilda målen för Horisont 2020-programmet (26). Därutöver har kommissionen fastställt ytterligare fem centrala resultatindikatorer, vilket innebär att det sammanlagt finns 23 indikatorer (27). Införandet av resultatindikatorer i lagstiftningen är en positiv utveckling. Vi konstaterade dock att programindikatorerna hade ett antal brister, vilka redovisas i punkterna nedan. 3.29. Av de 23 centrala resultatindikatorerna mäter över hälften input eller output snarare än resultat och effekter (se även figur 3.4 ). Vidare är några indikatorer otydligt formulerade, vilket gör dem svårtolkade utan ytterligare förtydliganden. Följande indikatorer är exempel på detta: antal åtgärder för institutionella förändringar som får stöd genom programmet eller antal förekomster av påtaglig specifik påverkan på europeisk politik till följd av tekniskt och vetenskapligt stöd från det gemensamma forskningscentrumet (28). 3.29. Det kan alltid finnas otydliga formuleringar, särskilt i lagstiftning, så ytterligare förklaringar ges ofta. Formuleringen ”Antal förekomster av påtaglig specifik påverkan på europeisk politik till följd av tekniskt och vetenskapligt stöd från gemensamma forskningscentrumet” förtydligas till exempel i en indikatorbeskrivning som också innehåller en hänvisning till mätmetoden. 3.30. För en tredjedel av de centrala resultatindikatorerna inom Horisont 2020 fastställde kommissionen varken utgångsvärden, delmål eller målvärden med motiveringen att de representerade ett nytt synsätt och att det därför inte gick att fastställa målvärden innan de första resultaten är tillgängliga, vilket de blir i början av 2018. Endast fem av de 23 centrala resultatindikatorerna inom Horisont 2020 har både ett utgångsvärde och ett målvärde. Vi anser att 2018 är alldeles för sent för att vara till nytta för ett program som pågår mellan 2014 och 2020. Där det finns målvärden är de ibland oambitiösa. I några fall fastställs målvärden som ligger under de resultat som uppnåddes inom sjunde ramprogrammet. I programförklaringarna för 2015 fann vi dessutom fem indikatorer inom Horisont 2020 (29) där målvärdet låg under utgångsvärdet. 3.30. I finansieringsöversikten för rättsakt till kommissionens förslag om Horisont 2020 angavs i regel utgångsvärden och målvärden för indikatorerna, men senare har ett antal nya indikatorer inkluderats i lagstiftningsprocessen. För dessa fanns det inte några utgångsvärden att basera rimliga målvärden på. Om man sätter upp mål som inte är tillräckligt underbyggda kan dessa bli mindre relevanta och trovärdiga (två av RACER-kriterierna). De målvärden i Horisont 2020 som ligger under resultaten för sjunde ramprogrammet förklaras. Till exempel har stödet till de forskare som har tillgång till forskningsinfrastrukturer med stöd av unionen minskats eftersom nya framväxande infrastrukturer och satsningar på nya forskarsamhällen som vanligen inte har infrastruktur som kan ge lika stor tillgång som mer utvecklade ska prioriteras (enligt årsrapporten från GD Forskning, s. 33). På många områden är målvärdena ambitiösa och högre än i sjunde ramprogrammet, till exempel när det gäller små och medelstora företags medverkan, utgifter relaterade till klimatförändringar, utgifter för förnybar energi och tidsåtgången för att bevilja bidrag. 3.31. För flera indikatorer kommer det inte att finnas några meningsfulla uppgifter att rapportera före 2018/2019. När det gäller en fjärdedel av de centrala resultatindikatorerna för Horisont 2020 anser kommissionen att det inte är meningsfullt att rapportera resultat före 2019 eftersom en kritisk massa med avslutade projekt inte kommer att uppnås förrän då. Även om de här indikatorerna kan vara till nytta vid efterhandsutvärderingen av Horisont 2020 lämpar de sig inte för halvtidsutvärderingar eller årlig övervakning före 2018. Detta bekräftas i 2014 års övervakningsrapport om Horisont 2020. 3.31. Jämfört med andra finansieringsområden kan det uppstå en betydande eftersläpning mellan tidpunkten för utbetalning av forskningsmedel och den tidpunkt då forskningen genererar resultat samt den tidpunkt då dessa resultat genererar effekter (under och efter projekttiden). När efterhandsutvärderingen av sjunde ramprogrammet offentliggjordes i januari 2016 (det vill säga två år efter programmets slutdatum) pågick över hälften av dess projekt till exempel fortfarande. Därför kommer kommissionen att fortsätta redovisa resultaten av sjunde ramprogrammet i ett särskilt avsnitt i övervakningsrapporten om Horisont 2020. Dessutom kommer halvtidsutvärderingen av Horisont 2020 att innehålla en bedömning av effekterna på längre sikt av tidigare ramprogram. Genom att detta tillvägagångssätt tillämpas över tid kommer problemet att minska. 3.32. Ett praktiskt exempel på de problem som uppstår när indikatorer används på ett dåligt sätt ges i vår särskilda rapport om Europeiska institutet för innovation och teknik (EIT). Vi konstaterade att organisationens centrala indikatorer fortfarande var mer inriktade på input och output än på resultat och effekter, och drog slutsatsen att det var svårt att bedöma EIT:s resultat sedan verksamheten inleddes 2010. Det saknades tillförlitliga och relevanta rapporterings- och övervakningsprocesser, och det var svårt att urskilja effekterna (30). 3.32. Såsom framgår av kommissionens och EIT:s svar på särskild rapport nr 4/2016 genomför EIT omfattande analyser för att jämföra kunskaps- och innovationsgrupperna (KI-grupperna) på basis av flera olika faktorer, inte enbart på de centrala prestandaindikatorerna. Genomförandet av KI-gruppernas affärsplaner utvärderas både med hjälp av kvalitativa resultatindikatorer och kvalitativa översyner utförda av externa experter och EIT:s personal. Mer generellt övervakar EIT också KI-gruppernas verksamhet och gör översyner av olika verksamhetsområden på plats. Sammantagna ger dessa verktyg en mycket informativ bild av skillnaderna mellan KI-grupperna. Arbetsprogram och ansökningsomgångar är inte tillräckligt resultatinriktade 3.33. Arbetsprogrammen och de tillhörande ansökningsomgångarna är en central drivkraft för arbetet inom Horisont 2020. De ger kommissionen möjlighet att omsätta de allmänna och särskilda högnivåmålen i Horisont 2020 i mål på en lägre nivå som kan användas för den operativa resultatstyrningen. 3.34. Baserat på det särskilda programmet utarbetar kommissionen tvååriga arbetsprogram där de särskilda målen och den förväntade effekten utvecklas, och möjligheterna till finansiering genom ansökningsomgångar anges: 15 miljarder euro för 2014–2015 och 14,5 miljarder euro för 2016–2017. I det grundläggande arbetsprogrammet för Horisont 2020 finns en del om varje särskilt mål i det särskilda programmet. Det kompletteras med separata arbetsprogram för Europeiska forskningsrådet (ett årligt program), gemensamma forskningscentrumet (tvååriga program) och EIT (ett treårigt program som delas upp per år). 3.34. Efter det att rätten gjorde sitt påpekande har kommissionen infört en strategisk planeringsprocess som fortfarande pågick när arbetsprogrammen för 2016–2017 färdigställdes. Processen inbegriper en strategisk genomgång av prioriteringar och behov tillsammans med medlemsstater och andra intressenter för att se till att det finns en koppling mellan de särskilda målen i Horisont 2020 och de arbetsprogram som syftar till att omsätta dem. 3.35. Lagstiftningen för Horisont 2020 antogs strax innan programmet började genomföras, vilket begränsade möjligheten till strategisk planering. Europa 2020-strategin, Innovationsunionen och andra flaggskeppsinitiativ nämns i den övergripande strategiska ramen för arbetsprogrammet 2014–2015, men hänvisningarna är allmänna och förklarar inte hur de enskilda arbetsprogrammen bidrar till specifika strategiska mål. Processen för strategisk programplanering blev bättre för 2016–2017 och dokumenterades med hjälp av ett övergripande strategiskt planeringsdokument och avgränsande riktlinjer. 3.35. Arbetsprogrammen för 2014–2015 utarbetades parallellt med lagstiftningen om Horisont 2020. Det fanns en tydlig koppling mellan de olika delarna i arbetsprogrammen och de särskilda målen i Horisont 2020. 3.36. Samtliga arbetsprogram som vi granskade hade mål som överensstämde med de särskilda målen i det särskilda programmet. Men målen i arbetsprogrammen i urvalet omsätter inte högnivåmålen från lagstiftningen i operativa mål som det går att övervaka och rapportera om: i tre av fem arbetsprogram används exakt samma formuleringar som i lagstiftningen, och inget av dem uppfyller SMART-kriterierna (31). Målen åtföljs inte av indikatorer med målvärden och delmål. Operativa mål och relevanta indikatorer skulle göra det lättare att öka inriktningen på resultat och övervakning av och rapporter om resultat på arbetsprogramsnivå. 3.36-3.38. Kommissionen är medveten om att de ”förväntade effekter” som anges i arbetsprogrammen kan utvecklas, och arbetet med detta har redan inletts i arbetsprogrammen för 2016–2017. Arbetsprogrammens främsta uppgift är emellertid att ge de sökande den information de behöver för att kunna utarbeta förslag av hög kvalitet. Hur arbetsprogrammen bidrar till Europa 2020-målen behöver inte framgå av dem. De bör snarare vara kopplade till de särskilda målen i Horisont 2020, och dessa mål har utformats så att de överensstämmer med Europa 2020. I första hand bedöms resultaten med hjälp av de indikatorer som anges i lagstiftningen. Detta klargörs i artikel 5 i Horisont 2020-förordningen. ”Den första uppsättningen relevanta indikatorer för att bedöma framstegen mot det allmänna målet anges i [bilagan till förordningen].” Bedömningen av framstegen baserar sig främst på dessa. 3.37. Varje arbetsprogram har ansökningsomgångar som motsvarar huvuddragen för verksamheterna för det särskilda målet (och anger det vetenskapliga och tekniska innehållet). Ansökningsomgångarna i vårt urval anger mål som överensstämmer med målen i arbetsprogrammet och följer huvuddragen för verksamheterna för det särskilda målet, när det är tillämpligt (32). Även om målen i ansökningsomgångarna generellt är mer specifika än målen i arbetsprogrammet uppfyller de inte alla SMART-kriterier. Förutom mål har varje ansökningsomgång ett avsnitt om förväntad effekt. De förväntade effekterna är dock sällan kvantifierade och saknar i allmänhet indikatorer. Kommissionen kommer därför att få svårt att mäta hur framgångsrika ansökningsomgångarna är eftersom det saknas operativa mål och indikatorer med målvärden. 3.38. I arbetsprogrammen i urvalet identifieras inte deras långsiktiga bidrag till de strategiska målen trots att det står i anvisningarna för arbetsprogram att detta ska förklaras. Inte i något av de arbetsprogram som vi analyserade förklaras hur det bidrar till uppnåendet av särskilda mål för Europa 2020. I ett fall kopplar arbetsprogrammets mål samman åtgärderna som får stöd med ett av flaggskeppsinitiativen men anger inte exakt hur. REVISIONSRÄTTENS IAKTTAGELSER Förslag, utvärderingar och bidragsavtal är resultatinriktade men det finns brister som kan ge problem när resultaten ska bedömas 3.39. Vid ansökningsomgångar lämnar de sökande in förslag för finansiering. Kommissionen utvärderar förslagen och för de förslag som väljs ut undertecknar den bidragsavtal med stödmottagarna. I det här avsnittet bedömer vi om fokus låg på resultat under dessa steg i förvaltningsprocessen. Utvärdering av förslag 3.40. Förslag utvärderas normalt av experter, för kommissionens räkning, utifrån deras spetskompetens, effekter och kvalitet och effektivitet i genomförandet (33). Med undantag för Europeiska forskningsrådet, som endast använder kriteriet om spetskompetens, hade samtliga förslag från stödmottagare som vi granskade avsnitt som var uppbyggda kring dessa tre utvärderingskriterier, där effekter viktades minst lika högt som de två andra kriterierna. Dock är kvaliteten på utvärderingen beroende av kvaliteten på de förväntade effekter som anges i de ansökningsomgångar som kommissionen offentliggör. 3.41. För kriteriet om spetskompetens anger mallarna i förslagen hur målen ska definieras. Enligt tre av de fem förslagsmallarna i urvalet skulle de sökande ange SMART-mål och förklara hur de hängde ihop med ämnet för det aktuella arbetsprogrammet. I allmänhet är målen i de tre förslagen SMART-mål. Men i de två andra förslagen, om Europeiska forskningsrådet och Marie Curie, hade förslagen i urvalet inga SMART-mål eftersom det inte krävdes. REVISIONSRÄTTENS IAKTTAGELSER KOMMISSIONENS SVAR Bidragsavtal 3.42. Bidragsavtal är det vanligaste sättet att anslå Horisont 2020-medel för att uppnå programmålen. Målen i bidragsavtalen i urvalet var samma som i förslagen. 3.43. I bidragsavtalen finns ett avsnitt om bakgrund och resultat. Med resultat menas ”alla immateriella eller konkreta resultat av åtgärden” enligt definitionen i reglerna om deltagande (34). En viktig bestämmelse i bidragsavtalen anger att stödmottagarna ska rapportera information till kommissionen för aggregeringen av de centrala resultatindikatorerna för Horisont 2020. Den här nivån är därför en viktig källa till all resultatinformation om Horisont 2020. Vi har pekat på problem vid bedömningen av resultat på den högre nivån (arbetsprogram och ansökningsomgångar) i punkterna ovan. 3.43. Se kommissionens gemensamma svar på punkterna 3.36 till 3.38 Uppgifter om de indikatorer som anges i den rättsliga grunden kan och kommer att samlas in för att möjliggöra en bedömning av framstegen. Utformningen av övervaknings- och rapporteringssystemet för Horisont 2020 begränsar kommissionens möjlighet att korrekt övervaka och rapportera om resultat 3.44. Det här avsnittet handlar om övervaknings- och rapporteringssystemet för Horisont 2020. Vi granskade om a) kommissionen med det nuvarande systemet kan övervaka och rapportera om utgifterna för forskning och utveckling separerat från utgifterna för innovation, b) det går att rapportera om Horisont 2020:s bidrag till Europa 2020, c) kommissionen kommer att kunna utvärdera programmet medan det pågår. Utgifterna för forskning övervakas inte separat från utgifterna för innovation 3.45. I Horisont 2020 sammanförs tidigare separata instrument för finansiering av forskning och innovation i ett gemensamt strategiskt ramverk (35). I linje med detta tillvägagångssätt sammanfördes de innovationsrelaterade delarna av ramprogrammet för konkurrenskraft och innovation (36) och EIT inom Horisont 2020. 3.46. Vi har tidigare påpekat att den föreslagna lagstiftningen för Horisont 2020 inte hade en tydlig definition av innovation och att man måste begränsa omfattningen av den innovationsverksamhet som kan finansieras för att inte riskera att en stor mängd olika innovationsprojekt gör att finansieringen blir urvattnad (37). Vi anser att denna risk kvarstår. Ramprogrammet och det särskilda programmet för Horisont 2020 har inte tydliga kriterier för hur man skiljer mellan ”forskning och utveckling” och ”innovation” (38) eller hur man övervakar och rapporterar separat om resultaten under dessa rubriker. 3.46-3.47. Redan i början av diskussionerna om ramprogrammet fastställdes det att ett av huvudsyftena med Horisont 2020 skulle vara att överbrygga klyftan mellan forskning och innovation. Lagstiftningen innehåller inte några separata definitioner av forskning och innovation. I stället definieras forsknings- och innovationsverksamhet som ”hela spektrumet av verksamheter inom forskning, teknisk utveckling, demonstration och innovation, inbegripet främjande av samarbete med tredjeländer och internationella organisationer, spridning och optimering av resultat och stimulerande av högkvalitativ utbildning och rörlighet för forskare i unionen”. Kommissionen anser inte att någon åtskillnad behöver göras mellan forsknings- och innovationsverksamhet. En sådan har inget tydligt mervärde och riskerar att motverka ansträngningarna att överbrygga klyftan mellan forskning och innovation i EU. REVISIONSRÄTTENS IAKTTAGELSER 3.47. EU har antagit det övergripande målet på 3 % för indikatorn för innovationsintensitet när det gäller forskning och utveckling. All innovationsverksamhet som finansieras av Horisont 2020 omfattas inte av den definition på forskning och utveckling som används för detta mål (39). Faktum är att det inom Horisont 2020 finns verksamhet som specifikt syftar till att främja innovation (40) till skillnad från forskning och utveckling, och därför inte fångas upp av målet på 3 %. Horisont 2020:s bidrag till Europa 2020 är visserligen fastställt i budgeten men inga rapporter om det kommer att lämnas förrän tidigast 2018 3.48. Programförklaringarna, som används i budgetförfarandet för att motivera driftsutgifter, innehåller information om kopplingarna mellan utgiftsprogram och Europa 2020-strategin genom att de anger vilka överordnade mål som eftersträvas och uppskattar programmens bidrag till flaggskeppsinitiativen. Finansieringen av Europa 2020-strategin från EU:s budget beräknas därför utifrån utgiftsprogrammens uppskattade finansiella bidrag till flaggskeppsinitiativen i programförklaringarna. REVISIONSRÄTTENS IAKTTAGELSER KOMMISSIONENS SVAR 3.49. Ur ett budgetperspektiv kopplar programförklaringarna över 90 % av Horisont 2020:s budget för 2015 till de olika flaggskeppsinitiativen. Närmare hälften av beloppet (4,3 miljarder euro av 9,5 miljarder euro) anslogs till åtgärder knutna till flaggskeppsinitiativet Innovationsunionen. 3.50. Även om det skapas kopplingar mellan Horisont 2020 och Europa 2020 för budgetförfarandet återspeglas dessa inte i resultatrapporteringen om Horisont 2020. Enligt lagstiftningen om Horisont 2020 ska övervakningen innefatta information om övergripande frågor, varav en är bidraget till alla relevanta flaggskeppsinitiativ inom Europa 2020 (41). Men i den årliga övervakningsrapporten 2014 om Horisont 2020 (som offentliggjordes i april 2016) behandlas inte Horisont 2020:s bidrag till de relevanta flaggskeppsinitiativen. Kopplingarna mellan Horisont 2020 och Europa 2020 kommer inte att bedömas förrän i rapporten om halvtidsutvärderingen av Horisont 2020 som planeras till 2017. Och ingen av de utvärderingsrapporter som kommissionen är skyldig att lämna enligt artikel 318 i EUF-fördraget har de senaste åren rapporterat om detta bidrag på ett användbart sätt. 3.50. En ingående utvärdering av kopplingarna mellan Horisont 2020 och Europa 2020-strategin kommer att göras i halvtidsutvärderingen av Horisont 2020. Hävstångseffekten kommer också att behandlas i halvtidsutvärderingen av Horisont 2020. Kommissionen anser inte att artikel 31 i Horisont 2020-förordningen, där omfattningen av den årliga övervakningsrapporten fastställs, ska tolkas som att kommissionen ska rapportera om bidraget från Horisont 2020 till relevanta flaggskeppsinitiativ i Europa 2020-strategin. Övervakningsrapporten avser enbart genomförandet av Horisont 2020. Enligt artikel 32 i Horisont 2020-förordningen ska bidraget från Horisont 2020 till målen för Europa 2020-strategin beaktas i den preliminära utvärderingen av Horisont 2020. De utvärderingsrapporter som kommissionen utarbetar i enlighet med artikel 318 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt kan inte innehålla uppgifter om bidraget från Horisont 2020 till Europa 2020 förrän dessa finns tillgängliga, efter halvtidsutvärderingen. Några inbyggda svårigheter som uppträdde vid efterhandsutvärderingen av sjunde ramprogrammet kan också komma att gälla för Horisont 2020 3.51. Utvärderingen av ramprogram för forskning har inbyggda svårigheter som gäller tidsaspekten. I ramprogrammet för Horisont 2020 anges att utvärderingar ska göras ”i tillräckligt god tid för att kunna beaktas i beslutsprocessen”. Det här kravet är svårt att uppfylla på forskningsområdet där det kan gå många år innan man ser resultat och effekter. Trots det anger lagstiftningen tidsfrister för olika utvärderingar: en halvtidsutvärdering ska normalt göras det fjärde året av det sjuåriga ramprogrammet (2017 för Horisont 2020) och en efterhandsutvärdering ska göras 2–3 år efter det att programmet är avslutat (2023). Tidsfristerna har utformats för att stödja beslutsprocessen, men det finns en risk för att de leder till utvärderingar som inte på ett adekvat sätt fångar upp programmens resultat och effekter. 3.51-3.53. Kommissionen är medveten om att det av naturliga skäl är svårt att göra meningsfulla utvärderingar för varje ramprogram inom en fastställd tidsperiod om sju år. Det är därför som halvtidsutvärderingen av Horisont 2020 kommer att innehålla en uppdaterad bedömning av resultaten av sjunde ramprogrammet. Därmed kommer problemen att minska. Kommissionen är också medveten om att behovet att snabbt få fram underlag för ny lagstiftning måste ställas mot behovet av att utvärdera de mer långsiktiga effekterna av forskningsutgifternas mervärde. Detta återspeglas i lagstiftningen. Kommissionen håller med om att det finns inbyggda svårigheter både när det gäller resultat och tillgång till data vid preliminära utvärderingar av forskningsramprogram. Om man skjuter upp utvärderingen kan emellertid viktiga lärdomar som utan tvivel kan dras i samband med en preliminär utvärdering också försenas. Detta uppmärksammas i lagstiftningen, genom att många av de faktorer i artikel 32.3 som ska beaktas vid den preliminära utvärderingen kan utvärderas i ett relativt tidigt skede av programmet, till exempel — deltagande från deltagare som förfogar över avancerade forskningsinfrastrukturer eller som tidigare har använt sig av självkostnadskalkyl inom sjunde ramprogrammet, — förenkling för deltagare som förfogar över avancerade forskningsinfrastrukturer eller som tidigare har använt sig av självkostnadskalkyl inom sjunde ramprogrammet och — i hur stor utsträckning lönetillägg till personal används, i enlighet med artikel 27 i förordning (EU) nr 1290/2013. Därför anser kommissionen att lagstiftningen och utvärderingsförfarandena så långt möjligt mildrar de inbyggda svårigheter som rätten framhåller. 3.52. Efterhandsutvärderingen av sjunde ramprogrammet (2007–2013) var klar mot slutet av 2015 när över hälften av projekten inom sjunde ramprogrammet fortfarande pågick och två år efter att det efterföljande programmet, Horisont 2020, hade antagits. Utvärderingen påverkades av att många projekt var försenade och av att stödmottagarnas skyldighet att rapportera upphörde när projektet var avslutat. Dessutom upphörde man att samla in uppgifter för några av indikatorerna 2013, när sjunde ramprogrammets programperiod var slut. 3.53. När det gäller Horisont 2020 kommer den halvtidsutvärdering som ska göras 2017 att hindras av att det inte kommer att finnas några meningsfulla resultat för flera resultatindikatorer (se punkt 3.31). Utvärderingen generellt av Horisont 2020 kommer troligen att påverkas av de brister som har identifierats när det gäller resultatrapporteringen om ansökningsomgångar och arbetsprogram (där uppgifter som samlats in från projekt inte kan aggregeras för att tillhandahålla feedback om ansökningsomgångar och arbetsprogram – se punkterna 3.33–3.38) och av kommissionens svårigheter att samla in resultatinformation från stödmottagarna efter det att projekten har avslutats. Kommissionen får utvärdera effekten efter projektets slut, men i de fall som vi granskade fann vi inga krav på stödmottagare att rapportera efter det att projekten var avslutade. 3.53. Kommissionen kan samla in uppgifter för bedömning av de 23 indikatorer som anges i den rättsliga grunden, vilket är det centrala när det gäller resultatramarna enligt artikel 5 i Horisont 2020-förordningen: ”Den första uppsättningen relevanta indikatorer för att bedöma framstegen mot det allmänna målet anges i [bilagan till förordningen].” Kommissionen använder inte alltid centrala resultatbegrepp på ett konsekvent sätt, vilket kan undergräva resultatstyrningssystemet 3.54. I figur 3.1 anges de olika sätt på vilka EU-åtgärder kan leda till fördelar: ”output”, ”resultat” och ”effekt”. ”Utfall” inbegriper både resultat och effekter. Termerna används inom kommissionens system för övervakning och rapportering av resultat för att definiera mål och indikatorer. Alla inkonsekvenser eller brister vid användningen av termerna innebär en risk för att resultatstyrningssystemet försvagas. 3.55. Kommissionen använder i stort sett termerna i enlighet med dessa definitioner (42). Men i Horisont 2020:s regler för stödmottagare om deltagande definieras resultat som ”alla immateriella eller konkreta resultat av åtgärden, såsom uppgifter, kunskap eller information som uppkommer genom åtgärden”. Denna definition skulle normalt tillämpas på ”output” snarare än på ”resultat”. 3.55-3.57. Horisont 2020-förordningen antogs före riktlinjerna för bättre lagstiftning (de antogs i december 2013 respektive maj 2015). Som rätten noterar har detta lett till en del inkonsekvenser. Sedan riktlinjerna för bättre lagstiftning antogs har terminologin i dem använts konsekvent vid övervakningen och utvärderingen av Horisont 2020. 3.56. En annan inkonsekvens vid tillämpningen av dessa termer inom Horisont 2020 är att lagstiftningen anger att de enskilda arbetsprogrammen som fungerar som drivkrafter inom Horisont 2020 ska ha ”förväntade resultat” (43), medan kriteriet som används i reglerna för deltagande (44) handlar om ”effekter”. Kommissionen använder dock uttrycket ”förväntade effekter” i arbetsprogram och ansökningsomgångar. 3.57. Resultat mäter de omedelbara effekter som direkt kan tillskrivas en åtgärd och är därför mycket lämpligare som kriterium för att välja ut projekt än effekter, som är långsiktigare och kan innefatta element som inte kan behandlas på projektnivå. 3.58. Vårt urval av fem pågående Horisont 2020-projekt visar att uttrycket ”förväntade effekter” tolkades olika inom de olika ansökningsomgångarna. En stödmottagare, inom ordningen för små och medelstora företag, var tvungen att lämna in en marknadsanalys och en affärsplan. Dokumenten var en del av förslaget och analyserades av utvärderarna avseende effektkriteriet. En annan stödmottagare lämnade in en kortfattad beskrivning av kopplingen mellan projektet och de olika förväntade effekterna, såsom ”ökade innovationsmöjligheter för tjänsteleverantörer, däribland små och medelstora företag och offentliga förvaltningar”. En tredje stödmottagare beskrev fördelarna med ett nytt behandlingsprotokoll som skulle bli tillgängligt som ett resultat av projektet och bekräftade att resultaten skulle bidra till den effekt som definierades i den aktuella ansökningsomgången. Den varierande tolkningen av ”förväntad effekt” i ansökningsomgångar, och de olika sätt som stödmottagare använde för att motivera sina bidrag, innebär en risk för att bedömningen av projektens resultat i förhållande till de övergripande målen för ansökningsomgångar och arbetsprogram inte blir korrekt. 3.58. Behovet av att förstärka bedömningarna av förväntade konsekvenser utpekades som ett problem i det andra arbetsprogrammet och de befintliga riktlinjerna förbättrades. Utvärderingsprocessens kvalitet borgar dock för att de bästa projekten väljs ut. När det gäller den stödmottagare som var tvungen att lämna in en marknadsanalys och en affärsplan gäller detta instrumentet för små och medelstora företag, och en marknadsanalys och en affärsplan är förutsättningar för att bidraget ska beviljas. Tyngdpunkten i Horisont 2020 ligger på innovation och effekter på längre sikt. Därför har uttrycket förväntade effekter använts i ansökningsomgångarna, och dessa effekter bedöms under utvärderingarna. Att ordet resultat används i lagstiftningen beror på att lagstiftningen om Horisont 2020 föregick riktlinjerna för bättre lagstiftning. Hur projekt på olika områden bidrar bedöms med hjälp av en uppsättning indikatorer som beskrivs i rättsakterna om Horisont 2020 och andra dokument. Och indikatorerna är bara en källa till information. Kommissionen använder sig av en mängd olika data för övervakning och bedömning av resultaten (till exempel externa studier, undersökningar, fallstudier, kontrafaktisk analys med mera). 3.59. Ett annat problem som följer av kommissionens bristande tydlighet inom det här området är att några av indikatorerna beskrev resultat- eller effektindikatorer som i realiteten handlar om input och output, vilket begränsar kommissionens möjlighet att bedöma resultat. Några exempel på hur dessa risker har blivit verklighet finns i figur 3.4 . 3.59. De indikatorer som fastställs i förordningen omfattar input, output, resultat och effekter. Kommissionen anser att övervakningen av dessa indikatorer, med stöd av utvärdering, kommer att ge goda förutsättningar att bedöma resultat. Figur 3.4 – Inkonsekvent användning av indikatorer Som vi angav i punkt 3.28 har Horisont 2020 23 nyckelindikatorer för ”bedömningen av resultat och effekter av de särskilda målen för Horisont 2020”. Sju av indikatorerna är kopplade till publikationer, såsom ”Ledarskap inom möjliggörande teknik och industriteknik – Antalet gemensamma offentlig–privata publikationer”. Att uppnå output av detta slag kan vara ett giltigt mål för programmet, men publikationsindikatorer av det här slaget mäter varken resultat eller effekter. Dessutom finns det fyra andra indikatorer som är kopplade till input snarare än till resultat eller effekt. Som exempel kan nämnas ”Tillgång till riskfinansiering – Totala investeringar mobiliserade via lånefinansiering och riskkapitalinvesteringar” och ”Procentandelen av de samlade medlen inom Energiutmaningen som går till följande forskningsverksamheter: förnybar energi, effektiv slutanvändning av energi, smarta nät och energilagring”. Vi rapporterade även om detta problem i kapitel 3 i förra årets årsrapport, i samband med ESI-fonderna (45). Figur 3.4 – Felaktig användning av indikatorer Kommissionen har i sina riktlinjer för bättre lagstiftning fastställt standardiserade definitioner av dessa begrepp, och dessa definitioner kommer nu att tillämpas konsekvent. Publikationer är visserligen output i sig själva, men kommissionen anser att de i vissa fall kan vara resultatindikatorer, till exempel när det gäller publikationer i referentgranskade tidskrifter. Kommissionen anser att dess resultatram, och i synnerhet de indikatorer som används för Horisont 2020, skapar en lämplig balans mellan olika typer av indikatorer. Inom ramen för denna balans kan ett visst antal inputindikatorer accepteras för att tillse att olika prioriteringar bedöms korrekt. DEL 2 – PLANERINGEN OCH RAPPORTERINGEN AV RESULTAT VID DE GENERALDIREKTORAT SOM ARBETAR MED NATURRESURSER 3.60. Denna del av kapitlet handlar om resultatrapporteringen vid kommissionens generaldirektorat. Vi gick igenom programförklaringarna för 2015 (46), förvaltningsplanerna (47) och de årliga verksamhetsrapporterna (48) från fyra generaldirektorat (49) utifrån kraven i budgetförordningen, kommissionens normer för internkontroll och de interna instruktionerna för förvaltningsplaner och årliga verksamhetsrapporter. 3.61. Enligt kommissionens instruktioner för förvaltningsplaner för 2015 ska generaldirektoraten sätta upp allmänna mål med effektindikatorer (på lång sikt) och särskilda mål med resultatindikatorer (på kort/medellång sikt). Enligt budgetförordningen ska generaldirektoraten ha SMART-mål (50). 3.62. I linje med våra iakttagelser från tidigare år när det gäller andra generaldirektorat konstaterade vi att samtliga fyra generaldirektorat som vi granskade hade hämtat många av de mål (allmänna och särskilda) som användes i förvaltningsplanerna och de årliga verksamhetsrapporterna direkt från politiska eller lagstiftande dokument och att de därför låg på en alltför hög nivå för att kunna användas som förvaltningsinstrument (se figur 3.5 ). 3.62. Sedan rätten gjorde sina påpekanden om förvaltningsplanerna för 2015 har kommissionen gjort förändringar av cykeln för strategisk planering och programplanering, främst för att skapa en tydligare ram för kommissionens ansvarsskyldighet och för dess avdelningar. I och med det nya angreppssättet görs planeringsdokumenten från och med 2016 mer koncisa och inriktas på kommissionens prioriteringar och generaldirektoratens uppgifter, vilket hjälper generaldirektoraten att ställa upp prioriteringar för verksamheten och utveckla en enhetlig resultatstruktur där tydlig åtskillnad görs mellan politiska resultat och programresultat som kan tillskrivas, det vill säga är en direkt följd av, kommissionens verksamhet, och resultat där kommissionens verksamhet bidrar till att ett visst resultat eller en viss effekt uppnås för EU:s högt satta politiska mål och utgiftsprogram. I den strategiska planen har fokus förflyttats från kortsiktig planering till ett långsiktigt, strategiskt perspektiv, vilket hjälper generaldirektoraten att anpassa sina särskilda mål till de långsiktiga mål som kommissionen har ställt upp. De förväntade operativa resultaten för varje generaldirektorat under det kommande året anges i förvaltningsplanen. Figur 3.5 – Exempel på mål som inte lämpar sig för förvaltningsändamål GD Klimatpolitik: Målet om att säkerställa att det finns investeringar för klimatrelaterade frågor är inte specifikt eftersom det inte anges hur stora investeringar som ska säkerställas och inte är tidsbundet eftersom det inte angetts en tidsfrist för när det ska uppnås. GD Miljö: Man har satt upp ett särskilt mål om att förvandla EU till en resurseffektiv, grön och konkurrenskraftig ekonomi. Det anges inte exakt vad de uttryck som används betyder och inte heller hur målet ska uppnås. Figur 3.5 – Exempel på mål som inte lämpar sig för förvaltningsändamål GD Klimatpolitik – Beloppet och tidsfristen framgår implicit eftersom målet och mätindikatorerna tydligt sammanhänger med (delprogrammet för klimatpolitik) i Life-programmet 2014–2020. GD Miljö – Kommissionen konstaterar att det sätt på vilket detta mål ska nås beskrivs på sidorna 9 och 10 i generaldirektoratets för miljö strategiska plan för 2016–2020 och att indikatorerna för att mäta framstegen anges på sidorna 19 och 21 i samma dokument. 3.63. Totalt gick vi igenom 19 mål varav endast fyra uppfyllde alla SMART-kriterier. Detta resultat liknar det som vi konstaterat under tidigare år. De granskade målen är visserligen relevanta för det politikområde som generaldirektoraten arbetar inom, men i många fall mäter de indikatorer som åtföljer målet inte fullt ut alla aspekter på lämplig nivå. 3.64. Valet av indikatorer bör grundas på överväganden som relevans, mätbarhet och tillgång till aktuella och tillförlitliga uppgifter om resultat. Så långt det är möjligt bör indikatorerna uppfylla RACER-kriterierna (51). Indikatorer som mäter utfall som generaldirektoraten har ett begränsat inflytande över bör kompletteras med andra indikatorer som direkt mäter generaldirektoratens verksamheter. 3.65. Alla fyra generaldirektoraten har minst en resultatindikator per mål som ska hjälpa ledningen att övervaka, utvärdera och rapportera vad som uppnåtts. Av de 58 indikatorer som vi granskade vid dessa generaldirektorat uppfyllde 28 alla RACER-kriterier. Det är en förbättring jämfört med vad vi har rapporterat under tidigare år. Men liksom tidigare år har vi funnit några brister i de indikatorer som används (se figur 3.6 ). Figur 3.6 – Exempel på problem med indikatorer Indikatorer presenterades som resultatindikatorer men var i stället inriktade på input, till exempel vid GD Jordbruk och landsbygdsutveckling: Totala investeringar i produktion av förnybar energi – den här indikatorn mäter den verksamhet som insatsen direkt har lett till i stället för att inrikta sig på den ökning av förnybar energi som investeringen har resulterat i. Figur 3.6 – Exempel på problem med indikatorer Denna indikator bygger inte bara på uppgifter från Ejflu, utan också på nationella och privata bidrag till verksamheten. Därigenom ger den en indikation om de stimulerande effekter som bidrag från EU och länderna i fråga har när det gäller att uppbåda privata investeringar i verksamhet som är direkt relaterad till målet om förnybar energi. Det kvantifierade målet för 2023 fastställdes på förhand av medlemsstaterna på basis av en behovsanalys för programområdet, och avsikten är att det ska nås med hjälp av en konsekvent strategi. Dessutom, och framför allt, kompletteras denna indikator av resultatindikatorn ”förnybar energi som framställs från projekt som fått stöd” som utvärderarna ska använda 2017, 2019 och i efterhandsutvärderingen (2024). Dessa båda indikatorer kommer sammantagna att ge en fullständig bild av de uppnådda resultaten. REVISIONSRÄTTENS IAKTTAGELSER DEL 3 – RESULTAT AV REVISIONSRÄTTENS EFFEKTIVITETSREVISIONER Särskilda rapporter 2015 och andra publikationer om resultat 3.66. I de särskilda rapporterna granskar vi huruvida principerna för en sund ekonomisk förvaltning har tillämpats på EU:s budget. Inom ramen för vår strategi 2013–2017 (52) identifierar vi varje år ett antal prioriteringar som vi riktar in oss på (53). Vi väljer ämnena för de särskilda rapporterna utifrån en rad kriterier, till exempel storleken på de aktuella inkomsterna eller utgifterna, riskerna när det gäller en sund ekonomisk förvaltning och de berörda parternas intresse av temat. Under 2015 antog vi (54) 25 särskilda rapporter som listas i bilaga 3.1 . 3.67. Vår metod för effektivitetsrevision utvecklas naturligt för att återspegla de ändrade förutsättningar som EU arbetar under. I den här årsrapporten ger vi exempel på hur våra särskilda rapporter 2015 tar hänsyn till dessa ändringar: Vi har utarbetat en serie rapporter där vi undersöker olika aspekter av finanskrisen, utarbetat en serie rapporter om det kroniska problemet med ungdomsarbetslöshet och rapporterat om utvecklingen när det gäller klimatförändring och miljö. EU:s svar på finanskrisen 3.68. Finanskrisen och senare statsskuldkrisen som slog till 2007–2008 har fått långtgående konsekvenser för Europa, och EU:s medlemsstater och unionen som helhet har vidtagit ett antal steg som svar (55). REVISIONSRÄTTENS IAKTTAGELSER KOMMISSIONENS SVAR 3.69. Vi offentliggjorde tre särskilda rapporter 2015 om detta område. Vår rapport om ekonomiskt bistånd till länder som har svårigheter var en heltäckande analys av kommissionens förvaltning av det ekonomiska bistånd som gavs till fem medlemsstater: Ungern, Lettland, Rumänien, Irland och Portugal (56). Vi drog omfattande slutsatser och pekade på det faktum att kommissionen före krisen hade ignorerat en del varningssignaler, vilket gjorde att den inte var förberedd när ansökningar om ekonomiskt bistånd började komma in. Kommissionens försök att mobilisera resurser för att hantera krisen gav blandat resultat, även om den i allmänhet var framgångsrik när det gällde att emittera obligationer för EU:s räkning för att möta finansieringsbehoven. Effekten av kommissionens insats var att medlemsstaterna oftast uppfyllde sina underskottsmål och i allmänhet gick vidare med de reformer som hade utlösts av programvillkoren. Vi lämnade nio rekommendationer om alla aspekter av detta problem. 3.69. Den globala finanskrisen 2007–2008 var exceptionell både till sin omfattning och till sin art. Den övervakningsram som tillämpades före krisen visade sig vara otillräcklig när det gäller att identifiera risker i de offentliga finansernas underliggande ställning i samband med en ekonomisk kris utan motstycke. Krisen visade att det krävs en bredare strategi för övervakningen av banksektorn och makroekonomin i stort. Vid den tidpunkt då länderna ansökte om bistånd pågick övervakningen av den försämrade situationen bakom kulisserna och kommissionen hade nära kontakter med de nationella myndigheterna. Vårt svar på krisen var omedelbart och heltäckande. Trots en akut personalbrist och en brant inlärningskurva lyckades kommissionen snabbt sätta sig in i alla sina nya uppgifter i samband med programförvaltningen, inte bara när det gäller att emittera obligationer för att möta finansieringsbehoven. Rätten uppmärksammar detta och betraktar det som en framgång. De viktigaste ekonomiska målen nåddes för alla program. Rättens rekommendationer handlade främst om kommissionens rutiner, beslutsfattande och dokumentation i samband med programförvaltningen, och kommissionen godtog alla rekommendationerna, i sin helhet eller delvis. 3.70. Grekland var en av de medlemsstater som mest förknippades med finanskrisen. Vi offentliggjorde därför en rapport som var specifikt inriktad på biståndet från kommissionen för att hjälpa Grekland genomföra finansiella reformer (57). Vi drog slutsatsen att den enhet som kommissionen hade inrättat för att tillhandahålla biståndet, Arbetsgruppen för Grekland, generellt hade uppfyllt sitt mandat och levererade bistånd i enlighet med kraven i de ekonomiska anpassningsprogrammen för Grekland. När det gällde att påverka reformernas framsteg fanns det dock brister och resultaten var blandade. 3.70. Kommissionen är medveten om att det tekniska biståndet hade blandade effekter på genomförandet av reformerna i stort. Detta måste dock sättas in i ett större politiskt sammanhang, och man måste ta med behörighetsfördelningen mellan medlemsstaterna och EU:s institutioner i beräkningen. Det var och är de grekiska myndigheterna som ansvarar för att genomföra (strukturella) reformer, men Arbetsgruppen för Grekland fanns till hands för att vid behov ge dem råd och stöd. 3.71. Kreditvärderingsinstitutens roll fick större betydelse som ett resultat av krisen och ledde till att Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma) inrättades 2011. Vår rapport om EU:s övervakning av kreditvärderingsinstitut (58) var därför ett viktigt bidrag till en mer ändamålsenlig förvaltning på området. Vår slutsats var att Esma på kort tid hade lagt en god grund för att kunna utöva sin tillsyn, men att det fortfarande fanns utrymme för förbättringar, till exempel genom att man förtydligar metodkriterier och kontrollerar att den sammanfattande statistik som redovisas till Esmas centrala online-arkiv är riktig och att man gör adekvata kontroller av de uppgifter som rapporteras dit. Ungdomsarbetslöshet 3.72. Kronisk ungdomsarbetslöshet är ett stort problem i många medlemsstater och en av de frågor som vi prioriterade för vårt arbete under 2015. Kommissionen reagerade 2013 med att rekommendera medlemsstaterna att inrätta en ”Ungdomsgaranti” som skulle finansieras med både EU-medel och nationella medel. Garantin innebar att unga inom fyra månader efter att de blivit arbetslösa eller avslutat sin formella utbildning ska få ett ”högkvalitativt” erbjudande om sysselsättning eller vidareutbildning som ska hjälpa dem få arbete i framtiden. I vår rapport i detta ämne (59) konstaterade vi att kommissionen hade gett medlemsstaterna tillräckligt stöd vid rätt tidpunkt när de inrättade ungdomsgarantisystemet men pekade på tre potentiella risker som skulle kunna påverka om systemet blir framgångsrikt: om den totala finansieringen är tillräcklig, hur man definierar ett ”högkvalitativt erbjudande” och hur kommissionen övervakar och rapporterar resultat. 3.72. När det gäller de tre potentiella risker som skulle kunna påverka, om ungdomsgarantisystemet som revisionsrätten tar upp blir framgångsrikt, håller kommissionen med och vill framhålla följande: — Att investera i en ungdomsgaranti är avgörande för att EU ska kunna bevara sin potential för framtida tillväxt. EU har redan gjort ett omfattande ekonomiskt stöd tillgängligt, men om ungdomsgarantin ska förverkligas måste medlemsstaterna också prioritera åtgärder för att ge ungdomar sysselsättning i sina nationella budgetar. — Att erbjudandena är ”högkvalitativa” är ett avgörande element vid genomförandet av ungdomsgarantin. Kommissionen kommer att uppmuntra till fortsatta diskussioner om vad som kännetecknar ”högkvalitativa” erbjudanden och ge medlemsstaterna ytterligare vägledning. — Det krävdes en långvarig övning för att uppnå konsensus om utformningen av en gemensam övervakningsram. Övervakningen kommer via lämpliga kanaler att ligga till grund för kommissionens utvärdering av genomförandet av ungdomsgarantin under kommande europeiska planeringsterminer och 2016 års rapport till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av systemet. 3.73. Vi återvände till den här frågan senare under 2015 i en rapport om kommissionens stöd till insatsgrupper för ungdomars sysselsättning (60), ett initiativ som förde samman experter från kommissionen och nationella experter i de åtta medlemsstater där ungdomsarbetslösheten är störst (61). Vi drog slutsatsen att ändamålsenligheten i kommissionens rådgivande stöd till medlemsstaterna när det gällde insatsgrupperna begränsades av att den tillgängliga informationen om hur befintliga ESF-åtgärder eller nationella åtgärder för arbetslösa unga människor fungerar i praktiken inte var tillräckligt omfattande och inte av tillräckligt god kvalitet. Kommissionens bedömning av ändringarna av program som medlemsstaterna föreslog var främst inriktad på budgetaspekter och inte på hur de tillgängliga ESF-medlen bäst kan utnyttjas. 3.73. Kommissionen har använt alla tillgängliga instrument i förebyggande syfte, med hänsyn till den rättsliga ramen, för att uppnå målen med insatsgrupperna och rapportera om dem. Kommissionen anser att initiativet har infriat de politiska förväntningar som Europeiska rådet gav uttryck för i sina slutsatser den 30 januari 2012. Huvudsyftet med de gemensamma insatsgrupperna – ett målinriktat och tillfälligt initiativ – var att mobilisera EU-instrument och nationella instrument, däribland strukturfonderna, och att diskutera vilka politiska reformer som ska ingå i planerna för ungdomssysselsättningen. Tanken var att grupperna skulle ”röra om i grytan” genom att öka medvetenheten på högsta politiska nivå, skynda på beslutsfattandet och ge åtgärderna en tydligare inriktning utan att skapa ytterligare administrativa och/eller rättsliga förfaranden. Miljö, energi och klimatförändringar 3.74. Miljö och klimatförändringar, tillsammans med konsekvenserna för EU:s politik på många andra områden, som jordbruk och energi, är en av de globala utmaningar som vi riktar in oss på i vår strategi för 2013–2017. Vår rapport om EU-finansierade anläggningar för rening av avloppsvatten i Donaus avrinningsområde handlade därför om granskningen av huruvida EU-stödet hjälpte medlemsstaterna att uppfylla EU:s politiska mål när det gäller avloppsvatten (62) – en central del av en framgångsrik miljöpolitik. Vår slutsats var att även om EU:s ekonomiska stöd hade spelat en viktig roll och inneburit att insamlingen och reningen av avloppsvatten har gått framåt, räckte det inte för att de relevanta tidsfristerna skulle hållas. 3.75. I en senare rapport under 2015 granskades en annan aspekt av vattenkvaliteten i Donaus avrinningsområde: samma fyra medlemsstaters framsteg när det gäller att uppfylla kraven i ramdirektivet för vatten (63), vars främsta mål från 2000 var att god vattenkvalitet ska uppnås till 2015 (med några möjliga undantag). Vår slutsats var att genomförandet av de åtgärder som medfinansierades av EU knappast hade förbättrat vattenkvaliteten. Även om införandet av förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt som ett instrument för integrerad vattenförvaltning hade varit en styrka i ramdirektivet, hade planerna i praktiken brister när det gällde att identifiera föroreningstryck och fastställa korrigeringsåtgärder. 3.76. Vi har också granskat EU:s utsläppshandelssystem (ETS) (64). Det är en grundpelare i EU:s politik för att bekämpa klimatförändringarna och är utformat för att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser. Vi konstaterade att kommissionens och medlemsstaternas förvaltning av systemet inte var tillfredsställande i alla avseenden. Den hindrades av en del problem med tillförlitligheten i den ram som skulle skydda systemets integritet, som att det inte fanns någon tillsyn på EU-nivå av utsläppsmarknaden, och av betydande brister i genomförandet av systemets andra fas under perioden 2008–2012, efter den inledande förberedelsefasen. 3.76. Kommissionen kommer att fortsätta att förbättra EU:s utsläppshandelssystem och den kommer även att ta itu med de brister som revisorerna påtalar. Ett antal rekommendationer riktar sig till medlemsstaterna. Många av de punkter som revisionsrätten tar upp avser perioden 2008–2012 (fas 2) och har redan till stor del åtgärdats i de aktuella reglerna för perioden 2013–2020 (fas 3). Efter det att revisionsrapporten skrevs har det kommit ett nytt förslag till lagstiftning om ETS (65) (genomförande av målen för klimat och energi 2030 mot bakgrund av Europeiska rådets slutsatser från oktober 2014). 3.77. Vi offentliggjorde också en rapport om trygg energiförsörjning och utvecklingen av EU:s inre marknad för energi (66). Vi konstaterade att EU:s mål att fullborda den inre marknaden för energi senast 2014 inte hade uppnåtts. Energiinfrastrukturen i Europa är i allmänhet inte väl utformad för helt integrerade marknader och ger därför inte någon verklig försörjningstrygghet i dag. Det finansiella stödet från EU:s budget inom området för energiinfrastruktur har endast gett ett begränsat bidrag till den inre energimarknaden och försörjningstryggheten. 3.77. Kommissionen vidtar konkreta åtgärder för att avlägsna de återstående marknadshindren för den inre marknaden för energi, främst genom ramar för regionalt samarbete med olika medlemsstater och i samband med utarbetandet av den nya marknadsmodellen. När det gäller infrastrukturen är det viktigt att notera följande: a) Meningen är att energiinfrastrukturen ska finansieras av marknaden, det vill säga genom användaravgifter som fastställs av oberoende tillsynsmyndigheter. Finansiellt stöd från EU:s budget bör därför snarare vara undantag än regel. b) När finansiellt stöd har lämnats har försörjningstryggheten ofta ökat betydligt. Ett bra exempel är de baltiska staterna, där stöd från både återhämtningsprogrammet och fonden för ett sammanlänkat Europa dels ökade försörjningstryggheten när det gäller elektricitet, dels också bidrog till att priserna i grossistledet konvergerade. Uppföljning av rekommendationer i särskilda rapporter 3.78. Att följa upp våra effektivitetsrevisionsrapporter är en väsentlig del i redovisningsskyldighetscykeln och bidrar till att uppmuntra kommissionen och medlemsstaterna att genomföra revisionsrekommendationer. 3.79. I vår särskilda rapport 2016 om våra iakttagelser från uppföljningen 2014 (67) lämnade vi ett antal rekommendationer och föreslog att kommissionen anpassar sina rutiner för uppföljning till de relevanta normerna för internkontroll. Kommissionen godtog rekommendationerna och accepterade att vidta korrigerande åtgärder. 3.79-3.80. Kommissionen har för avsikt att se till att de rekommendationer som revisionsrätten lämnar i sina särskilda rapporter och som kommissionen godtar systematiskt genomförs och följs upp. Kommissionen anser att dess kontrollmekanismer överensstämmer med internationella normer för kontroll och bästa metoder. Kommissionen kommer emellertid att vidta ytterligare åtgärder för att förbättra förfarandet för beviljande och systemet för uppföljning av ansvarsfrihet. REVISIONSRÄTTENS IAKTTAGELSER 3.80. Vi bedömde kommissionens uppföljning av ett urval av 90 revisionsrekommendationer från elva särskilda rapporter som offentliggjordes under 2011–2012. Urvalet gjordes på grundval av ett antal kriterier (68). Av de 83 rekommendationerna som kunde kontrolleras konstaterade vi att kommissionen har genomfört 63 % av våra rekommendationer fullt ut, att 26 % har genomförts i de flesta avseenden, att 10 % har genomförts i vissa avseenden och att 1 % inte har genomförts. 3.81. Även om kommissionen är vårt främsta revisionsobjekt identifierar vi ofta frågor som bäst kan behandlas av myndigheter i medlemsstaterna eller i samarbete med kommissionen eftersom förvaltningen av större delen av EU:s utgifter delas med medlemsstaterna. I våra särskilda rapporter riktar vi ibland rekommendationer till medlemsstaterna i allmänhet. Vi kan även lämna rekommendationer till enskilda medlemsstater, även om det är ovanligt (69). Medlemsstaterna underrättas om rekommendationerna men kvaliteten på den formella uppföljningen varierar 3.82. När vi lämnar rekommendationer till medlemsstaterna i allmänhet kan budskapen förmedlas på fem sätt (se figur 3.7 ). Först och främst skickas alla rapporter till det högre revisionsorganet (det främsta nationella organet för offentlig revision). Rapporterna skickas också till rådet, som tar del av dem inom ramen för förfarandet för beviljande av ansvarsfrihet, och ibland presenteras de för rådets arbetsgrupper. Vår årliga verksamhetsrapport (som innehåller närmare uppgifter om våra särskilda rapporter) skickas också till parlamentet i varje medlemsstat. Enskilda ledamöter av revisionsrätten kan också uppmärksamma det nationella parlamentet eller något av dess berörda utskott på särskilda rapporter vid sina kontakter med det aktuella parlamentet. Våra rekommendationer sprids också till medlemsstaterna genom kommissionens riktlinjer och utbildningsinsatser. Figur 3.7 – Så underrättas medlemsstaterna om granskningsresultat Källa: Europeiska revisionsrätten. REVISIONSRÄTTENS IAKTTAGELSER 3.83. Hittills har vi dock haft relativt lite information om effekten av dessa kommunikationsansträngningar i medlemsstaterna. För att åtgärda detta skickade vi en enkät till utbetalande organ, departement och högre revisionsorgan i medlemsstater om uppföljningen av rekommendationer (70). Fyra av kommissionens generaldirektorat fyllde också i ett frågeformulär. 3.84. Det bekräftades att rekommendationerna verkligen når ut till medlemsstaterna genom att enkäten gav bevis för att våra meddelanden tas emot genom en eller flera av de kanaler som nämns ovan. När det gäller effekt bekräftade 80 % av respondenterna att de åtminstone hade ”viss kännedom” om våra rapporter i medlemsstaten. Dock svarade endast 13 % att det fanns en samordnad uppföljningsprocess för alla våra rekommendationer i deras medlemsstat. När det gäller vidtagna uppföljningsåtgärder uppgav 38 % att det endast vidtas åtgärder för särskilda ämnen, medan 49 % sade att det inte vidtas några formella uppföljningsåtgärder. Trots det gav några medlemsstater konkreta exempel på att våra rekommendationer hade förts in i nationell lagstiftning och nationella rutiner, främst på området naturresurser (se figur 3.8 ). Figur 3.8 – Exempel på medvetenhet och kommunikation i medlemsstaterna I vår särskilda rapport Kostnadseffektivitet i EU:s landsbygdsutvecklingsstöd för icke-produktiva jordbruksinvesteringar (71) rekommenderade vi att medlemsstaterna inför förfaranden för att se till att kostnaderna för de icke-produktiva investeringar som stöds inte överstiger kostnaderna för liknande typer av varor, tjänster eller arbeten som erbjuds på marknaden. Mer konkret bör medlemsstaterna som ett led i sina administrativa kontroller definiera lämpliga riktmärken och/eller referenskostnader mot vilka kostnaderna för icke-produktiva investeringar systematiskt ska kontrolleras. Som svar på denna rekommendation har en medlemsstat infört standardpriser för förvaltningen av plantering av häckar. För att sprida revisionsrättens rekommendationer publicerar en förvaltningsmyndighet i en medlemsstat revisionsrättens granskningsresultat på intranätet för landets kommitté för genomförande av landsbygdsutvecklingsprogrammet, dit alla genomförandeorgan och det utbetalande organet har tillträde. I en medlemsstat ger jordbruksministeriet det utbetalande organet och, vid behov, andra intressenter en sammanfattande rapport med våra centrala granskningsresultat och rekommendationer, och hela rapporten ligger med som en bilaga. Källa: Utvalda svar från vår enkät till högre revisionsorgan och utbetalande organ. REVISIONSRÄTTENS IAKTTAGELSER KOMMISSIONENS SVAR 3.85. Enkäten visar att medlemsstaterna känner till våra rekommendationer efter effektivitetsrevisioner ganska väl. Hur omfattande den formella uppföljningen är varierar dock stort och det finns få bevis på att nationell politik och nationella rutiner har ändrats till följd av våra rekommendationer. Det är tydligt att vi kan förbättra vårt sätt att utveckla och sprida våra rekommendationer så att de får maximal effekt i medlemsstaterna. Under hösten 2016 kommer revisionsrätten att kontakta kontaktkommittén, kommissionens avdelningar och rådet för att diskutera hur rekommendationerna kan följas upp i medlemsstaterna. SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER Slutsatser 3.86. Horisont 2020 är ett ambitiöst och omfattande program som för första gången sammanför tidigare separata forsknings- och innovationsprogram och för in en inriktning på ”Samhällsutmaningar”. Det finns kopplingar på hög nivå mellan Horisont 2020 och EU:s huvudstrategi Europa 2020: två av de tre viktigaste indikatorerna för Horisont 2020 är också högnivåindikatorer för Europa 2020. Indikatorerna är dock av begränsad nytta om man vill se hur Horisont 2020 bidrar till Europa 2020 (se punkterna 3.7–3.17). 3.86. Kommissionen är medveten om att den behöver förbättra sig ytterligare, men anser att dess resultatram redan spårar bidraget från Horisont 2020 till Europa 2020. Detta förklaras i kommentarerna om figur 3.1 och punkt 3.13. Eftersom det bara är en liten del av de totala utgifterna fö