MOTIVERING

1.BAKGRUND TILL FÖRSLAGET

Vid klimatkonferensen i Doha i december 2012 antog de 192 parterna i Kyotoprotokollet till FN:s ramkonvention om klimatförändringar en ändring av Kyotoprotokollet. Genom denna ”Dohaändring” fastställs en andra åtagandeperiod enligt Kyotoprotokollet från och med den 1 januari 2013 till och med den 31 december 2020 med rättsligt bindande åtaganden om utsläppsminskningar för de parter som förtecknas i bilaga B.

Avtalet om Dohaändringen ingick i ett mer omfattande åtgärdspaket. Bortsett från de 38 parter som omfattas av den andra åtagandeperioden har drygt 60 andra länder, bl.a. Förenta staterna, Kina, Indien, Sydafrika och Brasilien, nu åtagit sig att vidta begränsningsåtgärder inom ramen för Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar (nedan kallad konventionen). Detta innebär att totalt mer än 80 % av de globala utsläppen omfattas av internationella begränsningsåtaganden enligt både Kyotoprotokollet och konventionen. En annan viktig del av detta mer omfattande åtgärdspaket är det faktum att parterna till konventionen är helt överens om att senast 2015 ”anta ett protokoll, annat rättsligt instrument eller en gemensam lösning med rättslig verkan enligt konventionen som är tillämplig(t) på alla parter” och som bör träda i kraft och genomföras från och med 2020.

Enligt artikel 4 i Kyotoprotokollet får parterna fullgöra sina åtaganden gemensamt. Europeiska unionen och de femton parter som var medlemsstater när Kyotoprotokollet undertecknades 1997 valde att göra detta den första åtagandeperioden (2008–2012) och ratificerade därför protokollet 2002 i enlighet därmed. Enligt Dohaändringen och uttalandet från Europeiska unionen och dess medlemsstater vid antagandet av ändringen avser unionen och medlemsstaterna att uppfylla sina utsläppsmål under den andra åtagandeperioden gemensamt. Vidare har EU och dess medlemsstater också meddelat att de tänker uppfylla sina åtaganden under den andra åtagandeperioden enligt Kyotoprotokollet gemensamt med Island. Island togs med i denna grupp av parter som fullgör sina respektive åtaganden gemensamt efter att Island begärt att få inbegripas i juni 2009. Vid rådsmötet den 15 december 2009 välkomnade rådet denna begäran och uppmanade kommissionen att lägga fram en rekommendation för att inleda relevanta förhandlingar med Island. Kommissionen överlämnade sin rekommendation till rådet den 10 juni 2013.

Enligt Dohaändringen åtar sig Europeiska unionen, dess medlemsstater och Island att begränsa sina genomsnittliga årliga växthusgasutsläpp för åren 2013–2020 till 80 % av basårsutsläppen (i de flesta fallen 1990). Detta åtagande grundar sig på de utsläppsminskningsmål som fastställs i det klimat- och energipaket som antogs 2009, särskilt EU:s utsläppshandelssystem och ansvarsfördelningsbeslutet. Åtagandet fastställdes med beaktande av skillnaderna mellan räckvidden för Europeiska unionens lagstiftning och räckvidden för Kyotoprotokollets andra åtagandeperiod. Detta ligger i linje med rådets slutsatser från mars 2012, enligt vilka det gemensamma åtagandet för Europeiska unionen, dess medlemsstater och Island bör baseras på klimat- och energipaketet men de enskilda medlemsstaternas åtaganden för utsläppsminskning under den andra åtagandeperioden enligt Kyotoprotokollet inte ”får överträffa skyldigheterna enligt Europeiska unionens lagstiftning”. Denna linje följdes vid anmälan från Europeiska unionen och dess medlemsstater om deras åtagande för en andra åtagandeperiod i april 2012.

Den EU-lagstiftning som krävs för att uppnå målet på 80 % har redan trätt i kraft. Utvidgade konsekvensbedömningar av de ekonomiska följderna för varje medlemsstat redovisades vid tidpunkten för antagandet av beslutet och har även uppdaterats för att beakta inverkan av den ekonomiska och finansiella krisen. Därför godkände Europeiska unionen och dess medlemsstater i Doha ett omedelbart genomförande av sina åtaganden och skyldigheter avseende den andra åtagandeperioden enligt Kyotoprotokollet från och med den 1 januari 2013. Dessutom är Europeiska unionen på rätt väg för att uppnå sitt mål för 2020. Den senaste inventeringen av växthusgaser visar att 2011 års utsläpp i de 27 medlemsstaterna låg 18,4 % under 1990 års nivå (med undantag av markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk och användning av flexibla mekanismer). Med en justering för att beakta skillnaderna i räckvidd och omfattningen av Kyotoprotokollet och utgående från basåret 1990 för Cypern och Malta skulle den faktiska utsläppsminskningen under 2011, jämfört med utsläppen under Kyotoprotokollets basår, bli något större än den minskning på 20 % som krävs under den andra åtagandeperioden. Utgående från medlemsstaternas senaste prognoser avseende växthusgasutsläpp och förutsatt att de strategier och åtgärder som har införts faktiskt genomförs har Europeiska miljöbyrån förutspått en måttlig ytterligare utsläppsminskning fram till 2020 som skulle ge en sammanlagd minskning på ungefär 19 % under 1990 års nivåer fram till 2020. Detta bekräftar att Europeiska unionen förväntas uppfylla sina mål för den andra åtagandeperioden med hjälp av redan befintliga strategier och åtgärder. EU:s förslag att gå vidare till en minskning med 30 % står fast. Dessutom fortsätter diskussionerna om vilken väg som skulle vara den mest ekonomiskt fördelaktiga för Europeiska unionen när det gäller att minska växthusgasutsläppen med 80–95 % till 2050, inbegripet målet för 2030.

Det formella ikraftträdandet av Dohaändringen är ett viktigt mål för Europeiska unionen, vilket kräver att minst 144 av de 192 parterna i Kyotoprotokollet, även Europeiska unionen och dess medlemsstater, deponerar sina godtagandeinstrument. Detta förslag till rådets beslut om godkännandet av Dohaändringsförslaget kommer att göra det möjligt för Europeiska unionen att göra detta. Utöver EU:s ratificering kommer det även att krävas att medlemsstaterna slutför sina respektive ratificeringsförfaranden. Enligt gällande praxis och efter deras respektive ratificeringsförfarande kommer Europeiska unionen och dess medlemsstater samtidigt att deponera sina godtagandeinstrument för att ikraftträdandet ska kunna ske samtidigt för dem alla. Detta bör ske i god tid före klimatkonferensen i Paris i slutet av 2015.

2.Dohaändringen

Genom Dohaändringen fastställs begränsningsåtaganden för den andra åtagandeperioden enligt Kyotoprotokollet för de länder som anges i bilaga B till protokollet. Dessutom görs det ytterligare ändringar av protokolltexten som ska genomföras under den andra åtagandeperioden. De flesta av dessa ändringar möjliggör helt enkelt genomförandet av de nya begränsningsåtagandena, men det finns också bestämmelser som innebär ändringar i de materiella skyldigheterna. Dessa avser inbegripandet av en ny gas - kvävetrifluorid (NF3); två bestämmelser som avser parternas ambitionsnivå för den andra åtagandeperioden (den s.k. ambitionsmekanismen); och en ny artikel 3.7b.

Begränsningsåtaganden för den andra åtagandeperioden i bilaga B

Genom Dohaändringen ändras en tabell i bilaga B till Kyotoprotokollet som innehåller en tredje kolumn i vilken de rättsligt bindande begränsningsåtagandena fastställs för den andra åtagandeperioden i form av kvantifierade åtaganden om begränsning och minskning av utsläpp för hela ekonomin. 38 parter i Kyotoprotokollet har angett en procent av sina utsläpp per basår eller basperiod som kvantifierat åtagande om begränsning och minskning av utsläpp i den tredje kolumnen i tabellen i bilaga B till Kyotoprotokollet. Detta inbegriper fyra parter som hittills inte har ett Kyotomål (Cypern, Malta, Kazakstan och Vitryssland). USA (tidigare "Förenta Staterna") togs bort från förteckningen i bilaga B, eftersom landet aldrig ratificerade protokollet. Kanada är inte längre en part till Kyotoprotokollet efter landets frånträde som började gälla den 12 december 2012. Japan, Nya Zeeland och Ryska federationen, är fortfarande parter till Kyotoprotokollet, men har inte åtagit sig ett mål för en andra åtagandeperiod. Dessa länder förtecknas nu, tillsammans med Kanada, i ett separat avsnitt i bilaga B.

Målet på 80 % för Europeiska unionen och dess medlemsstater i bilaga B åtföljs av en fotnot som klargör att dessa åtaganden grundas på förutsättningen att de kommer att uppfyllas gemensamt av Europeiska unionen och dess medlemsstater. Målet på 80 % i Kroatien och Island åtföljs på samma sätt av fotnoter som klargör att länderna kommer att uppfylla sina mål tillsammans med Europeiska unionen och dess medlemsstater.

Införande av kvävetrifluorid (NF3)

Förteckningen över de växthusgaser som omfattas av Kyotoprotokollet och som finns i dess bilaga utökas genom tillägg av en gas: kvävetrifluorid (NF3). NF3 är en kraftig växthusgas. För närvarande är utsläppen av denna gas väldigt begränsade men de ökar, och gasen har en potential för global uppvärmning på 17 200 (ett ton NF3 som släpps ut i atmosfären motsvarar 17 200 ton koldioxid).

Artikel 3.1c: Ambitionsmekanismen

Genom Dohaändringen föreskrivs ett förenklat förfarande, i en ny artikel 3.1c som gör det möjligt för en part att anpassa sitt åtagande genom att höja sin ambitionsnivå under en åtagandeperiod. Tidigare skulle en sådan anpassning behandlas som en ändring av bilaga B till protokollet vilket kräver enighet bland alla parter till protokollet för att den ska antas och en ratificering av tre fjärdedels majoritet av parterna i protokollet för ratificeringen för att den ska träda i kraft. Dohaändringen leder till att förfarandet för en högre ambitionsnivå har förenklats avsevärt. En höjning av ambitionsnivån som föreslås av en part avseende partens egna mål anses antagen såvida inte minst tre fjärdedelar av parterna motsätter sig detta. Dessutom krävs det inte längre en ratificering för ändringens ikraftträdande.

Artikel 3.7b: anpassning av tilldelad mängd

Enligt Dohaändringen annulleras en parts tilldelade utsläppsenheter automatiskt om och i den mån som den tilldelade mängden för den andra åtagandeperioden överstiger dess genomsnittliga utsläpp under de första tre åren av den föregående åtagandeperioden, multiplicerat med åtta (antalet år i den andra åtagandeperioden). Detta innebär att en parts mål anpassas automatiskt genom Dohaändringen för att förhindra en ökning av utsläppen under perioden 2013–2020 så att de inte överstiger de genomsnittliga utsläppen för åren 2008–2010.