RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN 29:e årsrapporten från kommissionen till Europaparlamentet om EU:s antidumpnings-, antisubventions- och skyddsåtgärder (2010) /* COM/2012/059 final */





Inledning Denna rapport för 2010 läggs fram med anledning av Europaparlamentets resolution av den 16 december 1981 om Europeiska unionens antidumpningsåtgärder och av betänkandet från parlamentets utskott för industrifrågor, utrikeshandel, forskning och energi. I denna korta rapport ingår en översikt över de viktigaste händelserna under 2010, och liksom tidigare år kompletteras den med ett mer ingående arbetsdokument från kommissionen med detaljerade bilagor. Rapporten följer samma allmänna disposition och har samma rubriker som arbetsdokumentet, vilket gör det lätt att hitta mer utförliga uppgifter. Rapporten och det fullständiga arbetsdokumentet finns också tillgängliga för allmänheten på http://ec.europa.eu/trade/issues/respectrules/anti_dumping/legis/index_en.htm. 1. Översikt över lagstiftningen Antidumpnings-, antisubventions- och skyddsåtgärdsundersökningar genomförs med stöd av grundläggande rådsförordningar. En översikt över den gällande lagstiftningen finns i arbetsdokumentet. Den grundläggande lagstiftningen om antidumpnings- och antisubventionsåtgärder kallas nedan grundförordningarna. 2. Grundläggande begrepp Under rubrik 2 i arbetsdokumentet finns en översikt över de termer och förfaranden som tillämpas i undersökningarna om handelspolitiska skyddsåtgärder. 3. Modernisering av de handelspolitiska skyddsåtgärderna EU anser att en periodisk översyn av de handelspolitiska skyddsåtgärderna kan bidra till att de förblir verkningsfulla mot orättvis handel. Handelskommissionären klargjorde vid en utfrågning i Europaparlamentet 2009 att kommissionen välkomnar debatt i den här frågan, men betonade att de berörda parterna måste nå en överenskommelse. I september 2010 offentliggjorde kommissionen som ett led i GD Handels vanliga utvärderingsplanering en anbudsinfordran för en utvärdering av Europeiska unionens handelspolitiska skyddsåtgärder. En sådan utvärdering skulle hjälpa kommissionen att utforma eller förbättra sina politiska insatser och att övervaka deras genomslag. Den skulle också hjälpa medborgarna att utöva sin rätt att granska, kritisera och påverka den politik som kommissionen bedriver på deras vägnar. Efter att de inlämnade anbuden granskats tecknades ett kontrakt i slutet av december 2010. Arbetet pågick under 2011 och beräknas vara klart i början av 2012. Redan under 2010 vidtog kommissionen åtgärder (bl.a. ny utformning av webbplatsen för handelspolitiska skyddsåtgärder, särskilt stöd till små och medelstora företag och förbättrat utlämnande av uppgifter) som förbättrar insynen i de handelspolitiska undersökningarna. 4. Landsomfattande marknadsekonomisk status I samband med antidumpningsundersökningar kan ett land betraktas som ett land med fullvärdig marknadsekonomi om det uppfyller de fem kriterier som beskrivs närmare i det arbetsdokument som åtföljer denna rapport. Under 2010 fortsatte utvärderingen av fem av de sex ansökningarna om landsomfattande marknadsekonomisk status från Kina, Vietnam, Armenien, Kazakstan, Mongoliet och Vitryssland. Samtliga länder utom Vitryssland fortsatte under året att lämna in kompletterande uppgifter till stöd för sina ansökningar, och deras ansökningar befinner sig i olika stadier i handläggningsprocessen. Samråden med Vitrysslands myndigheter lades på is på grund av det politiska läget i landet. De övriga fem länderna har kommit olika långt när det gäller att uppfylla de fem kriterierna för marknadsekonomisk status. Arbetet fortsatte med Kinas ansökan om marknadsekonomisk status, och i september 2010 hölls i Peking det tionde mötet i den särskilda arbetsgruppen för marknadsekonomisk status. Vid mötet i arbetsgruppen diskuterade parterna bl.a. den pågående gemensamma undersökningen av redovisningssed i Kina, och särskilt frågan om konsulters tillträde till de kinesiska företagen. Arbetet med frågan om Kinas marknadsekonomiska status fortsatte under 2011. Den första bedömningsrapporten om Armeniens ansökan om marknadsekonomisk status översändes till de armeniska myndigheterna i början av 2010. I rapporten konstaterades att de hade uppfyllt två av de fem kriterierna för marknadsekonomisk status. Detta åtföljdes i juni 2010 av en begäran om information av den fortsatta utvecklingen mot marknadsekonomisk status. Vid 2010 års utgång hade Armenien emellertid ännu inte skickat kommissionen någon ny information. I februari 2010 slutfördes Vietnams andra preliminära bedömningsrapport, där det konstaterades att Vietnam uppfyller ett av de fem kriterierna i fråga om graden av statlig inblandning i ekonomin. Särskilda möten om marknadsekonomisk status hölls med Vietnam i september 2010. Ärendet analyserades ytterligare under 2011. När det gäller Kazakstan konstaterade GD Handels avdelningar i slutet av 2010 att utvecklingen visserligen hade gått framåt men att den hade hämmats av effekterna av den globala finanskrisen. Man har för avsikt att tillsammans med Kazakstan utarbeta en färdplan över nästa etapp i fråga om marknadsekonomisk status. Vid mötet i handelskommittén EU–Mongoliet i oktober 2010 informerade kommissionen om hur arbetet med bedömningen av marknadsekonomisk status fortskred, och i december 2010 begärdes ytterligare upplysningar. 5. Handelspolitiska skyddsåtgärder – råvarustrategin I årsrapporten för 2009 betonades för första gången de handelspolitiska skyddsåtgärdernas roll när det gäller att ta itu med vissa följder av snedvridningar i råvarutillgången. Särskilt poängterades att fem kinesiska företag som tillverkar fästdon för första gången hade nekats marknadsekonomisk status, eftersom kostnaderna för den viktigaste insatsvaran, ståltråd, inte återspeglade marknadsvärdena i någon större utsträckning, vilket krävs enligt artikel 2.7 c i grundförordningen. Under 2010 fortsatte kommissionen detta arbete med att utvärdera alla ansökningar om marknadsekonomisk status genom att bl.a. granska alla politiska insatser som kan leda till snedvridna råvarupriser. Ett exempel på ett sådant fall under 2010 där frågan uppkom var aluminiumhjul från Kina. 6. Information och kommunikation/Bilaterala förbindelser 6.1. Små och medelstora företag Kommissionen inser hur viktiga de små och medelstora företagen är för EU:s ekonomi och hur svårt det är för dem att delta i handelspolitiska undersökningar. Därför inledde kommissionen i slutet av 2009 en undersökning för att kartlägga behoven hos små och medelstora företag i EU när de deltar i handelspolitiska undersökningar. I slutet av 2010 fick kommissionen från en uppdragstagare resultaten av undersökningen för att kartlägga behoven hos små och medelstora företag i de 27 EU-länderna när de lämnar in klagomål eller deltar i handelspolitiska undersökningar i egenskap av importör, användare eller exportör i undersökningar som inletts av tredjeländer. Undersökningens resultat omfattade också särskilda förslag om hur kommissionen och medlemsstaterna bättre kan bistå små och medelstora företag i alla led av sådana undersökningar. I dokumentet identifieras ett antal konkreta åtgärder för att stödja små och medelstora företags tillväxt och konkurrenskraft, och det föreslås framförallt åtgärder för att förbättra informationen och stödet till små och medelstora företag när det gäller EU:s handelspolitiska skyddsåtgärder. Sådana åtgärder diskuterades med de nationella myndigheter som är inblandade i handelspolitiska skyddsåtgärder och med GD Handels avdelningar för handelspolitiska skyddsåtgärder, med avsikten att under 2011 anta en förklaring med ett antal konkreta åtgärder för att ta itu med de svårigheter som små och medelstora företagen involverade i handelspolitiska skyddsinstrument stöter på. Rådgivningsservicen för handelspolitiska skyddsåtgärder (Trade Defence Helpdesk), som riktar sig till små och medelstora företag, inrättades på grund av den komplexitet som präglar förfaranden om handelspolitiska skyddsåtgärder, särskilt för små och medelstora företag just för att de är små och fragmenterade. Rådgivningsservicens uppgift är att behandla frågor och problem, av både allmän och ärendespecifik karaktär, som små och medelstora företag ställs inför när det gäller handelspolitiska skyddsåtgärder. En del av webbplatsen för handelspolitiska skyddsåtgärder vänder sig till små och medelstora företag, med hänvisningar till kontaktpunkterna för rådgivningsservicen. Webbplatsen har gjorts om ytterligare för att bli mer användarvänlig, särskilt med tanke på små och medelstora företag. Under 2010 tog dessa kontaktpunkter emot många förfrågningar om information, som alla omedelbart besvarades. Dessa förfrågningar rörde både form- och sakfrågor i förfaranden avseende handelspolitiska skyddsåtgärder. 6.2. Bilaterala kontakter och information – näringslivet och tredjeländer Att förklara lagstiftningen och praxisen bakom EU:s handelspolitiska skyddsåtgärder är en viktig del i arbetet för de avdelningar som arbetar med dessa frågor. Ett seminarium om handelspolitiska skyddsåtgärder för tjänstemän från tredjeländer ägde rum 2010. Dessutom togs under 2010 en rad bilaterala kontakter för att dryfta handelsrelaterade spörsmål med länder som Kina, Sydkorea, Vietnam, Indien, Vitryssland och Australien. Vidare hölls flera möten med centrala intresseorganisationer och företag under 2010, bl.a. ett antal evenemang med Business Europe (ett seminarium med organisationens samtliga närmast berörda medlemmar och flera bilaterala möten med Business Europes handelspolitiska kommitté) samt ett seminarium och allmänna möten med de närmast berörda organisationerna för importörer och distributörer, t.ex. Eurocommerce och FTA. 7. Förhörsombud År 2010 var det tredje verksamhetsåret för förhörsombudet vid GD Handel, som inledde sitt arbete i april 2007. Förhörsombudet agerar oberoende men rapporterar till och är för administrativa ändamål knutet till generaldirektören för GD Handel. Förhörsombudets huvudsakliga uppgift är att säkra att berörda parter verkligen kan utöva sina processuella rättigheter och att se till att de handelsförfaranden som läggs fram för Europeiska kommissionen behandlas opartiskt, rättvist och inom skälig tid. Förhörsombudet ger också generaldirektören för GD Handel råd i frågor som rör korrekt rättsförfarande och i tillämpliga fall i alla andra frågor som uppstår vid ett handelsförfarande. En uppdatering av riktlinjerna för samarbetet mellan förhörsombudet och de kommissionsavdelningar som utreder handelspolitiska ärenden har antagits. Riktlinjerna innehåller ett antal principer för arbetet och inför tidsramar för organisationen av utfrågningar. Där finns även regler om ingripanden i sekretessfrågor och tillgång till handlingar samt ett antal mekanismer för kommunikation och uppföljning av förhörsombudets ingripanden. De uppdaterade riktlinjerna användes som underlag för ett utkast till beslut om förhörsombudets kompetensområde. Under 2010 och 2011 hölls interna samråd om beslutet, och det kommer troligtvis att antas under början av 2012. Under 2010 ingrep förhörsombudet vid 55 tillfällen i 29 ärenden som rör handelspolitiska skyddsåtgärder och höll 24 utfrågningar, vilket är en avsevärd ökning sedan 2009. Förhörsombudet kontaktades av berörda parter, de kommissionsavdelningar som utreder handelspolitiska ärenden samt andra aktörer som berörs av ärendena. Förhörsombudet ingrep i frågor under undersökningarnas alla olika stadier. De frågor som förhörsombudet behandlade under 2010 kan delas in i sex grupper, nämligen i) fastställande av marknadsekonomisk status, ii) sekretessbelagda respektive icke sekretessbelagda handlingar, iii) innehållet i och tidpunkten för utlämnande av uppgifter, iv) fastställande av vem som kan anses vara en unionstillverkare, en importör eller en användare, v) kriterier för val av jämförbart land och vi) anlitande av experter. En samling exempel på god praxis har antagits på förhörsombudets inrådan och efter slutsatserna från de arbetsgrupper som kommissionens avdelningar tillsatt. Avdelningarna har exempelvis börjat inkludera anmärkningar om förhandsbeslut om t.ex. stickprov till de handlingar som är tillgängliga för berörda parter. Den tid det tar att meddela uppgifter till berörda parter har också minskat. Förhörsombudet har inte fått många klagomål, med undantag för handlingarna med uppgifter om marknadsekonomisk status. I ett fall anlitade avdelningarna en expert som hjälpte till att analysera eventuellt kringgående. Förhörsombudet förväntar sig att det i framtiden kommer att anlitas fler experter. Med tanke på det allt större antalet ärenden som förhörsombudet ingriper i och den mängd olika frågor som behandlas, kan förhörsombudets funktion nu anses som väletablerad. 8. Översikt över undersökningar och åtgärder mot dumpning och subventioner samt skyddsåtgärder och skyddsåtgärdsundersökningar 8.1. Allmänt Vid utgången av 2010 var 124 antidumpningsåtgärder (se bilaga O) och elva antisubventionsåtgärder (se bilaga P) i kraft i EU. Under 2010 tillämpades antidumpnings- eller antisubventionsåtgärder på 0,43 % av den totala importen till EU. Närmare upplysningar om de frågor som behandlas nedan finns i det arbetsdokument som åtföljer denna rapport. I vissa avsnittsrubriker nedan finns det även hänvisningar till bilagor till arbetsdokumentet. 8.2. Nya undersökningar (se bilagorna A–E och bilaga N) Under 2010 inleddes 18 nya undersökningar[1]. Preliminära tullar infördes i 13 fall. Nio ärenden slutfördes med införande av slutgiltiga tullar. Tio undersökningar slutfördes utan åtgärder, och 14 åtgärder löpte ut automatiskt efter fem års varaktighet. 8.3. Översyner Översyner utgör fortfarande en väsentlig del av arbetet vid avdelningarna för handelspolitiska skyddsåtgärder. Under 2006–2010 utgjorde de 61 % av alla undersökningar som inleddes. I tabell 2 i arbetsdokumentet finns statistik för 2006–2010. 8.3.1. Översyner vid giltighetstidens utgång (se bilaga F) Enligt artikel 11.2 respektive artikel 18 i grundförordningarna upphör en åtgärd att gälla efter fem år, om det inte vid en översyn vid giltighetstidens utgång fastställs att åtgärden ska bibehållas. Under 2010 inleddes 14 översyner vid giltighetstidens utgång. Tio avslutades med ett bibehållande av tullarna i ytterligare fem år och en avslutades med att åtgärderna upphävdes. 8.3.2. Interimsöversyner (se bilaga G) Enligt artikel 11.3 respektive artikel 19 i grundförordningarna kan åtgärderna ses över under deras giltighetstid. Dessa översyner kan begränsas till de aspekter som rör dumpning respektive subventionering eller skada. Under 2010 inleddes totalt tolv interimsöversyner. Nio avslutades med att tullarna bibehölls eller ändrades och inga avslutades med att åtgärderna upphävdes. 8.3.3. Andra interimsöversyner (se bilaga H) Inga andra översyner, dvs. som inte omfattas av artikel 11.3 eller artikel 19 i grundförordningarna, inleddes 2010. 8.3.4. Översyner avseende nya exportörer (se bilaga I) Enligt artikel 11.4 respektive artikel 20 i grundförordningarna ska en översyn avseende en ny exportör och en påskyndad översyn utföras för att fastställa en individuell dumpningsmarginal eller individuell utjämningstull för nya exportörer i det berörda exportlandet som inte exporterade produkten under undersökningsperioden. Dessa exportörer måste visa att de verkligen är nya exportörer, dvs. att de faktiskt började exportera produkten till EU efter undersökningsperioden. Om så är fallet kan individuella tullsatser, som normalt är lägre än tullen för hela landet, beräknas för dem. Under 2010 inleddes tre översyner avseende nya exportörer. 8.3.5. Absorptionsundersökningar (se bilaga J) Om det finns tillräckligt som tyder på att exportpriserna har minskat efter den ursprungliga undersökningsperioden och före eller efter det att åtgärder infördes, eller att återförsäljningspriserna eller påföljande försäljningspriser på den importerade produkten i EU inte har förändrats, eller inte förändrats tillräckligt, kan en s.k. absorptionsundersökning inledas för att utreda om åtgärden haft någon effekt på dessa priser. Dumpningsmarginalerna kan i så fall räknas om och tullarna höjas för att ta hänsyn till de lägre exportpriserna. Möjligheten att företa absorptionsundersökningar regleras i artikel 12 respektive artikel 19.3 i grundförordningarna. Under 2010 varken inleddes eller avslutades några absorptionsundersökningar. 8.3.6. Undersökningar av kringgående (se bilaga K) Enligt artikel 13 respektive artikel 23 i grundförordningarna får undersökningar återupptas om det finns bevis för att åtgärder kringgås. Under 2010 inleddes två sådana undersökningar. En undersökning av kringgående avslutades med att tullen utvidgades och en avslutades utan att åtgärderna utvidgades. 8.4. Skyddsåtgärdsundersökningar (se bilaga L) Under 2010 inleddes en skyddsåtgärdsundersökning. 9. Verkställande av antidumpnings- och antisubventionsåtgärder 9.1. Uppföljning av åtgärder Uppföljningen av gällande åtgärder inriktades på 1) att förebygga bedrägerier, 2) att följa handelsflödena och utvecklingen på marknaderna, 3) att förbättra effektiviteten med hjälp av lämpliga instrument och 4) att ingripa mot oegentligheter. Detta gjorde det möjligt för de handelspolitiska avdelningarna att aktivt och i samarbete med medlemsstaterna se till att de handelspolitiska skyddsåtgärderna verkställdes korrekt i EU. 9.2. Övervakning av åtaganden (se bilagorna M och Q) I arbetet med att se till att åtgärderna verkställs ingår också övervakning av åtaganden, eftersom åtaganden är en form av antidumpnings- eller antisubventionsåtgärder. Kommissionen godtar åtaganden om den anser att de faktiskt kan undanröja de skadliga verkningarna av dumpning eller subventionering. I början av 2010 fanns det 42 gällande åtaganden. Under 2010 skedde följande förändringar av åtagandena: ett företags åtaganden löpte ut eftersom åtgärderna löpte ut, tre företags åtaganden godtogs och 22 åtaganden drogs tillbaka av kommissionen på grund av konstaterade överträdelser. Antalet gällande åtaganden i slutet av 2010 uppgick därmed till 22. 10. Återbetalningar (se bilaga U) Enligt artikel 11.8 respektive artikel 21.1 i grundförordningarna får importörer begära återbetalning av en uttagen tull om det kan styrkas att den dumpnings- eller subventionsmarginal som låg till grund för den uttagna tullen har slopats eller sänkts till en lägre nivå än den gällande tullsatsen. Under 2010 ingavs 29 nya ansökningar om återbetalning av tullar. I slutet av 2010 pågick 15 undersökningar avseende 27 ansökningar. Under 2010 antogs 28 kommissionsbeslut – 23 innebar delvis återbetalning medan ansökningarna om återbetalning avslogs i fem fall. Tolv ansökningar drogs tillbaka. 11. Rättslig prövning: domstolens och tribunalens beslut Under 2010 avkunnade domstolen och tribunalen totalt 13 domar i antidumpnings- och antisubventionsärenden. Ett sammandrag av några av domarna finns i arbetsdokumentet. Tretton nya ärenden anhängiggjordes 2010 – åtta vid tribunalen och fem vid domstolen. En förteckning över de antidumpnings- och antisubventionsärenden inför tribunalen och domstolen som vid utgången av 2010 ännu inte hade avgjorts finns i bilaga S till arbetsdokumentet. 12. Verksamhet inom Världshandelsorganisationen (WTO) 12.1. Tvistlösning avseende antidumpnings-, antisubventions- och skyddsåtgärder Enligt WTO-reglerna gäller ett strikt förfarande för tvistlösning mellan WTO-medlemmarna om tillämpningen av WTO-avtalen. I februari 2010 begärde Kina ett samråd med Europeiska unionen om antidumpningsåtgärder avseende vissa läderskor från Kina som hade införts 2006. Samråden hölls i mars 2010. I april 2010 begärde Kina att det skulle tillsättas en panel. Panelen tillsattes i maj 2010 och dess medlemmar valdes i juli 2010. Panelrapporten publicerades i oktober 2011. I december 2010 publicerades en rapport med slutsatserna från en WTO-panel i en tvist mellan Kina och EU om antidumpningsåtgärder på import av vissa fästdon av järn eller stål med ursprung i Kina. Panelen ansåg att EU i flertalet av de undersökta fallen hade agerat helt i enlighet med WTO-bestämmelserna. Dock fanns ett antal frågor där panelen ansåg att vissa aspekter av EU:s grundläggande lagstiftning och praxis var oförenliga med vissa inslag i WTO:s antidumpningsavtal. Ärendet överklagades och WTO:s överprövningsorgan avgav en rapport i ärendet i juli 2011. Den 18 augusti 2011 underrättade Europeiska unionen tvistlösningsorganet om att man hade för avsikt att inom en rimlig tid genomföra dess rekommendationer och utslag på ett sätt som respekterar EU:s skyldigheter inom ramen för WTO. Närmare upplysningar om dessa ärenden finns i det arbetsdokument som åtföljer denna rapport. 12.2. Annan WTO-verksamhet Under 2010 utnämndes Dennis Francis (Trinidad och Tobago) till ordförande för förhandlingsgruppen om regler inom Dohautvecklingsrundan. Under hans ordförandeskap sammanträdde gruppen regelbundet, även i ”plurilateral” form, för att diskutera olika – såväl utestående som redan överenskomna – frågor i ordförandens text från december 2008. Vidare lades det fram flera nya förslag på olika aspekter i avtalet om subventioner och utjämningsåtgärder, bl.a. från Indien och Kina. Inga framsteg gjordes emellertid på områdena för antidumpning och horisontella subventioner. Inom fisket förde gruppen intensiva diskussioner om alla aspekter av berörda ämnesområden. Detta gjorde det visserligen möjligt för WTO-medlemmarna att dryfta sina åsikter i centrala frågor, men bidrog inte till att uppnå enighet. Snarare bekräftades i stället de stora skillnaderna mellan medlemmarnas ställningstaganden (såväl mellan utvecklingsländer som mellan utvecklade länder) liksom den komplexa och känsliga situation som utvecklingsländerna befinner sig i. Parallellt med denna verksamhet fortsatte kommissionens deltagande i det vanliga arbetet i kommittéerna för antidumpningsåtgärder, subventioner och utjämningsåtgärder samt skyddsåtgärder. Kommittéerna samlades två gånger till ordinarie sammanträden för att granska anmälningar och ta upp frågor av särskilt intresse. Slutsatser Under 2010 minskade såväl antalet nya ärenden som antalet slutgiltigt införda åtgärder något jämfört med föregående år. Antalet undersökningar som avslutades utan att åtgärder infördes minskade också en aning, medan antalet införda preliminära åtgärder ökade med nästan en tredjedel. Översyner utgör fortfarande en stor del av arbetet vid kommissionens avdelningar, även om antalet inledda översyner minskade något jämfört med 2009. Antalet avslutade översyner halverades jämfört med 2009. [1] I tabell 1 i arbetsdokumentet finns statistik över de nya undersökningar som inleddes under åren 2006–2010 med stöd av artiklarna 5 respektive 10 i grundförordningarna.