Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Kommissionens vitbok om rättvisa trafikavgifter: En modell för stegvist införande av gemensamma avgiftsprinciper för transportinfrastruktur i EU"

(1999/C 116/07)

Den 31 juli 1998 beslutade Europeiska kommissionen i enlighet med artikel 198 i EG-fördraget att rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om "Kommissionens vitbok om rättvisa trafikavgifter: En modell för stegvist införande av gemensamma avgiftsprinciper för transportinfrastruktur i EU".

Sektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället, som ansvarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 9 februari 1999. Föredragande var Dethmer H. Kielman.

Vid sin 361:a plenarsession den 24-25 februari 1999 (sammanträdet den 24 februari) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 117 röster för och 2 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Vitboken är en fortsättning på vitboken från 1993 om en framtida utveckling av en gemensam transportpolitik(1) och grönboken från 1995 om "en rättvis och effektiv prissättning inom transportsektorn"(2). I vitboken lägger Europeiska kommissionen fram förslag om en harmoniserad gemenskapsstrategi för transportavgifter enligt principen "användaren betalar". Enligt kommissionen kommer transportsystemets effektivitet och hållbarhet därmed att öka.

1.1.1. Den stora mängden olika system för infrastrukturavgifter för olika typer av transport i de olika medlemsstaterna undergräver transportsystemets effektivitet och hållbarhet.

1.1.2. Den stora mångfalden av nuvarande system för infrastrukturavgifter ger upphov till ett antal problem som man bäst löser med gemensamma krafter.

1.2. Därför anser kommissionen att det krävs en stegvis och långtgående harmonisering av avgiftssystemen för alla viktiga kommersiella transporter inom hela EU på basis av principen "användaren betalar".

1.3. Det föreslagna avgiftssystemet innebär att alla som använder transportinfrastruktur skall stå för de kostnader som de orsakar, inklusive kostnader för miljöeffekter och andra externa effekter. Avgifterna bör tas ut i samband med att användaren utnyttjar infrastrukturen.

1.3.1. Systemet innebär dessutom att medlemsstaterna kan fortsätta att stödja tillhandahållandet av offentliga tjänster eller tjänster av allmänt intresse.

1.3.2. Slutligen fastställs att avsikten med systemet inte är att vara ett centralt avgiftssystem. Syftet är att det skall utgöra ett ramverk inom vilket medlemsstaterna själva får bestämma avgiftsnivåerna.

1.4. Som tidigare nämnts föreslår kommissionen ett successivt införande. Under det första steget, som sträcker sig till utgången av år 2000, vill man införa avgiftssystem för järnvägar och flygplatser. Därmed har man genom att komplettera avgiftssystemet för vägtransporter infört en övergripande och enhetlig struktur för de viktigaste transportgrenarna.

1.4.1. Under denna period skall en expertkommitté med sakkunniga från medlemsstaterna stå till förfogande. Vad gäller kommitténs verksamhet skall alla parter som är inblandade tillfrågas.

1.4.2. Under det andra steget, som gäller från år 2000 till år 2004, skall avgiftssystemen anpassas till det system som etablerades under det första steget, samtidigt som man inför nya skattesystem som bygger på en eventuell översyn av de befintliga skattesystemen. Under det sista steget, efter år 2004, skall resultaten från det första och andra steget integreras i systemet. Man strävar efter ytterligare harmonisering där de marginella sociala kostnaderna byggs in i systemet.

2. Allmänna kommentarer

2.1. I sitt utkast till yttrande "Infrastrukturkostnader vid godstransporter på väg - grund för en jämförelse med andra transportsätt"(3) drog kommittén slutsatsen att en "fullständig fördelning av infrastrukturkostnaderna och de externa kostnaderna mellan de olika transportsätten på ett rättvist och enhetligt sätt är önskvärd".

2.2. I vitboken anges hur man kan genomföra en rättvisare fördelning av kostnaderna för infrastruktur och externa effekter mellan de olika transportgrenarna utan att de totala kostnaderna stiger.

2.3. I vitboken ställs inga krav på hur finansieringen av transportinfrastrukturen skall ske eftersom finansieringssystemen varierar kraftigt från en medlemsstat till en annan samt på grund av subsidiaritetsprincipen.

2.4. Kommittén påpekar dessutom att kommissionen i sin vitbok visserligen återger relevanta kostnadskomponenter i en översiktstabell (kapitel 2.1, s. 3), men att det inte framgår vilken relativ betydelse dessa kostnadskomponenter har för de olika transportslagen. Kommittén anser att man måste vara fullständigt på det klara med vilken relativ betydelse dessa kostnadskomponenter har för de olika transportslagen för att kunna utforma en gemenskapsprincip, i synnerhet vid utformningen av en genomförandestrategi eftersom en snedvridning av konkurrensen då lätt kan uppstå.

2.5. Den relativa betydelsen av till exempel de fasta kostnaderna, de interna rörliga kostnaderna och de externa kostnaderna, såsom föroreningar av luft och vatten samt buller, skulle kunna variera mellan de olika transportslagen och dessutom vara beroende av lokala villkor. Eftersom man inte har någon fördjupad kunskap om den relativa betydelsen av kostnadskomponenterna uppmanar kommittén kommissionen att inom kort utföra ett flertal enskilda fallstudier. Dessa undersökningar bör också ta upp problemen att mäta externa effekter på bl.a. miljön.

2.5.1. I detta sammanhang syftar kommittén på ett tjugo- till trettiotal studier som täcker de olika transportsätten i de olika medlemsstaterna och som framför allt har till syfte att ge extra information om olika kostnadskomponenter, helst i absoluta termer, och om det skulle visa sig vara omöjligt, i relativa termer. En viktig kostnadsdel som i alla händelser måste undersökas i dessa studier är tidsaspekten. Givetvis bör man studera följderna för den sociala dimensionen. Dessa studier skulle kunna kompletteras med uppgifter om de avgifter och skatter som tas ut i dag för de olika transportsätten för att fastställa den nuvarande täckningsgraden.

2.5.2. Det finns till exempel i huvudsak 5 sätt att motverka miljöförstöring inom transportsektorn:

a) Tillämpning av teknik för att motverka utsläpp och buller.

b) Lokala trafikbegränsande åtgärder.

c) Skatter och avgifter.

d) örbättring av undervisning och information.

e) Planering och förbättring av standarden på stads- och landsbygdsinfrastrukturen.

2.6. De två första åtgärderna tillämpas i stor utsträckning. Vitboken är inriktad på prismekanismen. Vad som saknas är en analys av vad man hittills uppnått med de möjligheter som nämns under a) och b), samt en bedömning av frågan om man med extra skatter och avgifter kan göra omfattande framsteg. Dessutom anser kommittén att kommissionen bör ta hänsyn till kommitténs yttrande om "Grönbok om hamnar och sjötransportens infrastruktur"(4). Kommittén anser att kommentarerna i detta yttrande angående de särskilda problemen i samband med avgiftsstrukturer för hamnar är högst relevanta. Här skriver kommissionen nämligen att de som använder infrastrukturen skall stå för de kostnader de orsakar. Detta framgår också av stycke 5b punkt 8 i vitboken där det fastställs att "harmoniserade marginalkostnadsbaserade avgifter för tunga lastfordon och kommersiella passagerartransporter skulle därmed ersätta befintliga system som grundar sig på en rad olika instrument, inklusive tullar och användaravgifter". Samma princip bör gälla för de andra transportslagen, men kommissionen behandlar inte detta närmare. Kommittén beklagar detta eftersom man enligt kommitténs uppfattning inte kan garantera inkomstneutraliteten.

2.7. Kommissionen hävdar i vitboken att den europeiska transportinfrastrukturen är av stor betydelse för den ekonomiska tillväxten, arbetstagarnas rörlighet, användarna av infrastrukturen samt konkurrenskraften i Europeiska unionen.

2.8. Det handlar egentligen om att skapa villkor för att trafik och transport optimalt skall kunna bidra till den totala välfärden i EU. Trafik och transport utgör en viktig del av konsumtionen och produktionen och bidrar således till välfärden. Genom att utnyttja marknadsmekanismen och genom att låta enskilda beslutsfattare konfronteras med de verkliga kostnaderna, som är en följd av deras beslut, kan man uppnå bästa möjliga resultat. För fördelning av de samhällsekonomiska kostnaderna har man i vitboken främst satsat på avgifter som ett effektivt instrument.

2.9. Samhällsekonomiska kostnader för trafik och transport omfattar följande komponenter:

a) Driftkostnader (arbetskraft, energi, underhållskostnader för fordonet).

b) Kostnader för infrastruktur (trafikövervakning, underhåll, slitage).

c) Skador på miljö, natur och landskap och bullerhinder.

d) Direkta och indirekta kostnader för trafikolyckor.

2.10. Kostnaderna under a) är interna kostnader för tredje part eller företag, kostnaderna under b) är externa kostnader i den mån de täcks av offentliga medel. Kostnaderna under c) fastställs av myndigheterna i de enskilda medlemsstaterna, varför dessa kostnader räknas som externa kostnader. Kostnader för trafikolyckor under d) räknas som både indirekta och direkta. Det är fråga om externa kostnader om de inte kan krävas av den som orsakade skadorna.

2.11. Översikten ovan över kostnader för trafik och transport omfattar inte kostnader för trafikstockning, eftersom dessa kostnader delvis redan är internaliserade. Den som orsakat kostnaderna känner av det i form av tidsförlust.

2.12. Syftet med "priset" för ovanstående kostnader är att säkerställa att transportsektorn ansvarar för de kostnader den orsakat. Då det totala beloppet av detta pris (avgifter) är högre än de genomsnittliga kostnaderna kommer bruket av infrastrukturen att innebära maximal inkomst för infrastrukturförvaltaren. Detta är ett tydligt tecken på att infrastrukturen är bristfällig. Infrastrukturförvaltaren måste besluta om utvidgning och/eller förnyelse av infrastrukturen.

2.13. På olika nivåer i Europa för man en trafik- och transportpolitik. I denna vitbok står naturligtvis utvecklingen av en europeisk politik i centrum. Mot bakgrund av subsidiaritetsprincipen kommer ett stort antal ärenden i fråga om politiken i medlemsstaterna att falla på medlemsstaterna själva. Ändå skulle vissa frågor gagnas av en gemenskapspolitik, till exempel följande:

- Enhetligheten och överskådligheten på inre marknaden.

- Harmoniseringen av indirekta skatter såsom bränsleavgifter.

- De gränsöverskridande miljöproblemen.

- Effektiva gränsöverskridande trafik- och transportsystem samt nätverk.

- En hållbar regional utveckling.

2.14. Det skulle därför vara önskvärt att närmare granska gemenskapspolitiken och fördelningen av befogenheter mellan EU och medlemsstaterna vad gäller de avgifter som skall tillämpas, i synnerhet där det enhetliga struktursystemet kan komma att korsa de nationellt fastställda avgifterna. Så länge bestämmelser för och storleken på skatter och avgifter skiljer sig åt såväl mellan de olika transportgrenarna som mellan de olika medlemsstaterna kommer konkurrensen att påverkas.

2.15. Den europeiska statsstödspolitiken bör granskas om man skall kunna fördela kostnaderna för infrastruktur på ett rättvist sätt.

3. Kommentarer relaterade till de särskilda transportslagen

3.1. Vägar

3.1.1. Kommissionen har för avsikt att under det första steget utveckla ett vägavgiftssystem för lastfordon och kommersiella passagerartransporter. Förslag till detta har redan utarbetats och utvärderats(5).

3.1.2. Av olika anledningar verkar det rimligt att använda avancerade elektroniska system vid införandet av avgiftssystemet. För närvarande finns det dock ett antal problem som man måste ta hänsyn till. Det verkar därför klokt att i en inledningsfas använda den utrustning som finns i dag och som man vet fungerar.

3.1.3. I ingressen framgår att syftet med vitboken är att uppnå ytterligare harmonisering av avgiftsprinciperna för alla kommersiella transportslag. Avgifter för personbilar överlåter man till medlemsstaterna. Även om personbiltrafik i sig inte ger upphov till en snedvridning av konkurrensen på den inre marknaden, är denna typ av trafik en konkurrent till kollektivtrafiken och andra typer av kommersiell passagerartransport. Den spelar en viktig roll för kombinerade transporter ("modal split") inom passagerartransporten. Dessutom används väginfrastrukturen i stor utsträckning för passagerartransport, som således står för en stor del av de externa kostnader som hänger samman med infrastrukturen. Om man inte lyckas fördela en stor del av de externa kostnaderna är det tvivelaktigt om man kommer att uppnå målsättningen att till exempel minska miljöskadorna. Trots att kommissionen hävdar att infrastrukturkostnaderna inte automatiskt kommer att återspeglas i transportpriserna, eftersom företagen kommer att ändra sitt utnyttjande av infrastrukturen, verkar detta nästan oundvikligt, åtminstone under första och andra steget.

3.2. Järnvägar

3.2.1. Europeiska kommissionen håller för tillfället på att utarbeta ett förslag till direktiv om infrastrukturavgifter för järnvägar(6), som man hoppas få godkänt av rådet under steg ett. Under det andra steget räknar kommissionen med att kunna fördela de externa kostnaderna. Eftersom genomförandet av direktiv 91/440/EEG beträffande liberaliseringsåtaganden på järnvägsområdet går trögt är det osäkert i vilken utsträckning kommissionen kommer att lyckas. Den starkare marknadsorientering för järnvägarna som föreskrivs i direktivet utgör, i samband med motsvarande investeringar i den europeiska järnvägsinfrastrukturen, en viktig bas för en starkare framtida konkurrensposition för järnvägen i de europeiska godstransporterna.

3.3. Inre vattenvägar

3.3.1. Enligt kommissionen leder de nuvarande avgiftssystemen för bland annat infrastrukturer inom inre vattenvägar inte till en allvarlig snedvridning av konkurrensen eftersom kostnaderna är relativt små och avgifterna relativt låga. Därför prioriterar man inte nya reformer, vilket visserligen stämmer överens med Mannheimkonventionen som förbjuder uttag av avgifter på floden Rhen. För att kunna införa avgifter för infrastruktur måste man anpassa denna konvention. En faktor som komplicerar situationen är att Schweiz, som har skrivit under konventionen, inte är medlem i EU. Kommissionen måste därför lägga fram förslag i ärendet under det tredje steget.

3.4. Luftfart

3.4.1. Som redan nämnts har kommissionen lagt fram ett förslag till direktiv om flygplatsavgifter(7). I direktivet diskuteras de aspekter som skall ligga till grund för avgifterna: en rättvis kostnadsfördelning, överskådlighet och icke-diskriminering. Luftfarten avviker fortfarande från de andra transportslagen på en del punkter. Flygplansbränsle beskattas till exempel inte. Dessutom betalar man inte moms på flygbiljetter för internationella flygningar (även mellan medlemsstater). Man bör undersöka om undantag från beskattning av flygbränsle och moms på biljetter kan avskaffas.

3.4.2. Man skulle kunna undersöka möjligheten att beskatta utsläppen i stället för flygbränslet. Dessa avgifter skulle kunna tas ut på samma sätt som flygkontrollavgifter och skulle kunna leda till en förbättring av motorteknologin.

3.4.3. Vid tillämpning av den metod som beskrevs i punkt 3.4 och 3.4.2 måste man ständigt ta hänsyn till gällande internationella konventioner, till exempel inom ramen för ICAO.

3.5. Sjötransport

3.5.1. Sjötransportens infrastruktur omfattar framför allt hamnar.

3.5.2. I grönboken om hamnar och sjötransportens infrastruktur(8) fastställs ramen för hamnavgifter i syfte att uppnå en rättvis konkurrens mellan EU-hamnarna. En ram för hamnavgifter kan inte utformas förrän man vet var och i vilken form man kan räkna med offentlig finansiering samt hur stort statligt stöd som erbjuds. Dessutom bör bokföringen över hamnarna göras mer överskådlig.

3.5.3. Det är intressant att kommissionen nu anser att det är de direkta användarna som skall stå för investeringskostnaderna för hamninfrastrukturen. Förutom hamninfrastrukturen finns det inom sjötransporten även andra typer av infrastrukturer, till exempel internationella navigeringssystem.

Kommissionens andra målsättningar under det andra steget omfattar utformning av kvalitetskrav för bränsle samt miljöbeskattning av bränsle. I detta sammanhang måste man ta hänsyn till att minimikvaliteten på bunkerolja är reglerad genom internationella ISO-normer och att Internationella sjöfartsorganisationen redan fastställt övre gränser för svavelhalt i fartygsbränsle i Marpol-konventionens bilaga VI. Om regionala miljöskatter skall läggas på havstonnagets drivmedel måste man tänka på att detta är en typ av konsumtionsskatt och därför bara kan uppbäras på förbrukning inom medlemsstaternas territorialvatten. Den klart övervägande delen av den internationella sjöfarten - även mellan EU:s medlemsstater - går emellertid på internationellt vatten eller utanför EU.

3.5.4. Vissa punkter måste ses mot bakgrund av internationella konventioner(9).

3.5.5. ESK konstaterar att det enligt förslaget till direktiv om mottagningsanordningar i hamn för fartygsgenererat avfall och lastrester från fartyg skall bli obligatoriskt att avlämna avfall till dessa anläggningar och även betala avgifter för användningen. För att åstadkomma bättre samordning föreslås det att det slutliga avgiftssystemet för mottagningsanläggnngar baseras på de allmänna principerna i vitboken för att kostnaderna för transportinfrastrukturen skall inkluderas.

4. Särskilda kommentarer

4.1. Det är viktigt att representanter för de relevanta paraplyorganisationerna deltar i förhandlingarna med kommittén, som bistår kommissionen i de olika utvecklingsstegen.

4.2. Trots att kommissionen vill genomföra avgiftsmodellen för de olika transportsätten i tre steg är det önskvärt att genomföra avgiftsprinciperna samtidigt och på ett enhetligt sätt inom de olika sektorerna, för att kunna säkerställa en lika behandling av de olika transportslagen. Därför bör avgifterna tas ut så nära användningsplatsen som möjligt. Kommittén påpekar att när det gäller luftfarten och sjötransporten måste man ta hänsyn till den internationella prägel som utmärker dessa transportsätt.

4.3. Man bör vara försiktig vid beräkningen av kostnader på en ofullständig marknad, eftersom denna aldrig kan vara helt tillförlitlig. Till exempel bör man inom järnvägen ge högsta prioritet till genomförande av direktiv 91/440/EEG.

4.4. Vad gäller rättvisa villkor för tillämpning av principen om att användarna skall betala kostnaderna för infrastrukturen är en grundlig översyn av den europeiska statsstödspolitiken önskvärd; denna måste dock väga in andra Europapolitiska målsättningar och en framtida offentlig sektor med hög prestationsförmåga.

4.5. Vid tillämpning av principen om att användaren betalar måste man dock säkerställa att en av de grundläggande principerna i Europa, rätten till fri rörlighet av varor och personer, respekteras.

5. Slutsatser

5.1. Det finns all anledning att stödja kommissionens vitbok eftersom den utgår från principen "användaren betalar".

5.2. Enligt kommittén kan principen först genomföras då man har tillräcklig kunskap om den relativa betydelsen av de olika kostnadskomponenterna och man kan erbjuda de skilda transportslagen lika villkor.

5.3. Kommittén anser att det måste utarbetas tydliga bestämmelser om inkomstneutralitet samt hur denna skall utformas innan det kan bli tal om att införa principen "användaren betalar"

5.4. Vad gäller luftfart och sjötransport betonar kommittén än en gång den internationella prägel som utmärker dessa transportsätt och påpekar att beslut inom området delvis bör fattas inom ramen för internationella konventioner.

Bryssel den 24 februari 1999.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) EGT C 352, 30.12.1993, s. 11.

(2) EGT C 56, 24.2.1997, s. 31.

(3) EGT C 18, 22.1.1996, s. 27.

(4) EGT C 407, 28.12.1998, s. 17.

(5) EGT C 206, 7.7.1997, s. 17.

(6) KOM(1998) 480 slutlig, 22.7.1998.

(7) EGT C 73, 9.3.1998, s. 38.

(8) EGT C 407, 28.12.1998, s. 17.

(9) Se bl.a. Marpol-konventionen.

BILAGA

till Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande

Följande ändringsförslag avvisades under diskussionerna.

Punkt 3.1.3

Lägg till följande text före näst sista meningen:

"Med tanke på kommissionens målsättning att få en övergång till mer miljövänliga transportslag i samband med kombinerade transporter ('modal split') är det obegripligt att privata personbilar enligt förslaget skall undantas när infrastrukturkostnaderna fördelas."

Motivering

Ändringen betonar och förstärker föredragandens påstående och lyfter fram kärnproblemet på ett tydligare sätt.

Resultat av omröstning

För: 27, emot: 68, nedlagda: 10.

Punkt 3.1.3

Ersätt allt efter andra meningen med följande:

"Undersökningar gjorda av kommissionen visar att lastfordon endast täcker en mindre del av de kostnader de förorsakar. De svarar för en stor del av utnyttjandet av väginfrastrukturen och de därmed sammanhängande externa kostnaderna. Därför skall dessa kostnader tas med i beräkningen, dels med hänsyn till principen om rättvisa avgifter, dels för att den utlovade minskningen av miljöförstöringen skall kunna genomföras."

Motivering

I punkt 3.1 behandlas åtgärder för lastfordon och kommersiella passagerartransporter. Ett avgiftssystem för lastfordon och kommersiella passagerartransporter skall utarbetas (3.1.1) och avancerade elektroniska system skall införas (3.1.2).

I punkt 3.1.3 presenteras skador och kostnader förorsakade av personbilar, och slutsatser dras av dessa. Detta är dock olämpligt av två skäl:

a) Kommissionens vitbok om rättvisa avgifter behandlar trafik med lastfordon samt kommersiella passagerartransporter men inte personbiltrafik. Punkt 3.1.3 i yttrandet behandlar dock uteslutande personbiltrafik.

b) Hela punkt 3.1 handlar om vägtrafik men behandlar inte alls trafik med lastfordon eller kommersiella passagerartransporter som kommissionen föreslår åtgärder för.

Resultat av omröstning

För: 27, emot: 46, nedlagda: 7.