Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén över "Kommissionens vitbok 'Flygledningstjänst - Frigörande av Europas luftrum'"

(97/C 56/05)

Den 12 mars 1996 beslutade kommissionen i enlighet med artikel 198 i EG-fördraget att begära Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande över Kommissionens vitbok "Flygledningstjänst - Frigörande av Europas luftrum".

Sektionen för transport och kommunikation, som ansvarade för kommitténs arbete i frågan, antog sitt yttrande den 9 oktober 1996. Föredragande var Robert J. Moreland.

Vid sin 339:e plenarsession den 30-31 oktober 1996 (sammanträdet den 31 oktober 1996) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 56 röster för och 1 röst emot.

1. Kommissionens förslag

1.1. Detta handlar om en "vitbok" (vilket innebär att det utgör kommissionens definitiva syn till skillnad från ett diskussionsunderlag) om Europas framtida flygledningstjänst. Innan man drar några slutsatser undersöker dock kommissionen bakgrunden till den nuvarande situationen och bristerna i de nuvarande arrangemangen.

1.2. Efter en avsevärd minskning i början av nittiotalet har förseningarna åter ökat sedan 1994. Kommissionen konstaterar (under punkt 9) att "kostnaden för ATC-förseningarna ("Air Traffic Control" - flygkontrolltjänst) har stabiliserats kring 2 000 miljarder ecu årligen". Kommissionen tror att denna situation kan förbättras genom en mer effektiv beslutsprocess och en effektivare resursanvändning.

1.3. I nuläget ansvarar de enskilda medlemsstaterna för flygledningsfunktioner och -tjänster. Eurocontrols kontrollcenter i Maastricht tillhandahåller flygkontrolltjänst för det övre luftrummet över Beneluxländerna och Nordtyskland. Eurocontrol har också givits ansvaret för att upprätta och genomföra en central flödeskontrollenhet (CFMU - "Central Flow Management Unit") för att tillhandahålla ATFM ("Air Traffic Flow Management") över nästan hela Europa. Den regleringsram inom vilken den operativa funktionen tillhandahålls är dock huvudsakligen ett nationellt privilegium. Två medlemsstater tillhör inte Eurocontrol (Finland och Spanien), samtidigt som åtta icke-medlemsstater gör det.

1.4. Tidigare förslag från kommissionens att skapa ett gemensamt flygledningssystem har inte antagits av rådet, eftersom man där har sett multilateralt samarbete inom konferensen för civil luftfart (ECAC - "European Civil Aviation Conference") som rätt väg att gå framåt, samtidigt som man har uppmanat kommissionen att hjälpa Eurocontrol på detta område.

1.5. Kommissionen anser att detta tillvägagångssätt inte har varit tillräckligt för att möta utmaningen i den ökande flygtrafiken. Kommissionen anser att:

a) Flygledningstjänsten är alltför fragmenterad; förutom de olika nationella förvaltningarna, ECAC och Eurocontrol finns det också andra organ som ansvarar för flygledningstjänsten.

b) Det råder brist på mekanismer för beslutsfattande.

c) Det rådet brist på medel för beslutsfattande: Den information som finns tillgänglig för att bistå beslutsprocessen är otillräcklig.

d) Det rådet brist på medel för att följa upp beslut.

e) Det råder brist på verktyg för genomförande och stöd.

f) Kostnadskontrollen är otillräcklig.

1.6. Kommissionen undersöker tre alternativa lösningar:

1.6.1. "En europeisk samlad struktur"

Detta alternativ skulle samla beslutsfattande och tillhandahållandet av tjänster under ett paraply.

1.6.2. "En lösning begränsad till gemenskapen"

Enligt detta alternativ skulle man göra Eurocontrol till ett EU-organ. Genom att tillämpa befintliga fördragsregler skulle gemenskapen kunna arbeta fram ett regelverk som möjliggör åtgärder mot de nuvarande bristerna.

1.6.3. "En bredare europeisk lösning"

I detta alternativ skulle också icke-medlemsstater kunna delta. Kommissionen skulle bli en part i Eurocontrol. Kommissionen anser dock att man i detta fall måste strukturera om Eurocontrol och ge organet större befogenheter när det gäller att fatta beslut som är bindande för dess parter samt en roll i övervakningen och tillhandahållandet av stödmekanismer.

Kommissionen anser att detta omstrukturerade Eurocontrol skulle ha en styrande funktion, men att de flesta operativa uppgifter skulle förbli decentraliserade till nationell nivå. Den centrala flödeskontrollen skulle förbli ett av Eurocontrols ansvarsområden enligt denna modell.

1.7. Kommissionen drar slutsatsen att alternativ 3 är den lämpligaste lösningen, och man kommer här att lägga fram rekommendationer för att gemenskapen skall kunna bli en part i Eurocontrol och för att säkerställa att villkoren för detta alternativ uppfylls.

2. Kommitténs yttrande

2.1. Allmänna kommentarer

Kommittén stöder i stora drag kommissionens beskrivning av bristerna med det nuvarande flygledningssystemet i Europa och stöder till fullo åsikten att man måste vidta åtgärder för att förbättra systemet i syfte att minska förseningarna, öka trafiksäkerheten och för att göra de nationella kontrollsystemen mer enhetliga. Kommittén anser att situationen förutsätter en multilateral lösning och stöder kommissionen i dess slutsats att det är nödvändigt att skapa ett flygledningssystem "som kan bortse från nationella gränser". Av de tre alternativen som kommissionen lägger fram är "en bredare europeisk lösning" det alternativ på vilket direkta åtgärder bör baseras.

2.2. När rådet tar upp vitboken för övervägande bör man ha en förbättring av flygledningssystemet som främsta målsättning. I detta sammanhang bör Eurocontrol "återinrättas" () och få större befogenheter på regleringsområdet.

2.3. Även om ett "återinrättat" Eurocontrol skulle fastställa principer för en bättre flygledning skulle de flesta operativa uppgifter förbli ett nationellt ansvar för de deltagande statliga myndigheterna. Det är här viktigt att alla medlemsstater förbättrar sina nationella flygledningssystem (ATM) och gör dem kostnadseffektiva och kundorienterade. Oavsett vilka framsteg vitboken kan komma att medföra kvarstår det faktum att förbättringar av de nationella flygledningsorganisationerna är väsentliga och kommer att bidra till att förbättra det övergripande europeiska systemet.

2.4. Förseningar i flygtrafiken beror inte bara på flygledningen (se bilaga). Huvuddelen av passagerarnas förlorade tid beror på många andra olika faktorer som flygplatskapacitet, administration av flygbolag och flygplatser, marktjänster, säkerhetsrutiner hos flygbolag och på flygplatser samt väder. Det händer att förseningar felaktigt skylls på brister i flygledningen. Kommittén anser att den uppmärksamhet som ägnas flygledningen inte får leda uppmärksamheten från behovet att komma till rätta med andra förhållanden som orsakar förseningar.

3. Särskilda kommentarer

3.1. Gemenskapen som en medlem i Eurocontrol

3.1.1. I nuläget ansvarar Eurocontrol för vissa regleringsfunktioner, administrationen av programmet för att förbättra den europeiska flygledningstjänsten (ATC) samt för tillhandahållandet av operativa tjänster. Precis såsom sades under punkt 2.2 skulle ett omstrukturerat Eurocontrol ha befogenheter att reglera alla relevanta aspekter i fråga om ATC. Det står i vitboken inte klart uttryckt exakt hur man skall dela det operativa ansvaret mellan överstatlig och nationell nivå. Kommissionen måste komma med mer detaljerad information om hur man ser på skillnaderna mellan reglerande och operativa funktioner och vilken roll de olika ansvariga organen skall ha i fråga om dessa funktioner. Kommittén anser att den centrala flödeskontrollen skall vara ett av det "återinrättade" Eurocontrols ansvarsområden, men att alla andra operativa uppgifter skall åligga de nationella myndigheterna. I varje fall skulle kommittén välkomna medlemskap för de medlemsstater och andra europeiska stater som för närvarande inte är medlemmar i Eurocontrol. Vi anser att Eurocontrols befogenheter skall sträcka sig över alla europeiska länder.

3.1.2. En omstrukturering av Eurocontrol skulle naturligtvis ha som främsta syfte att ge organet befogenhet och förmåga att fatta beslut som är bindande för dem som tillhandahåller tjänsterna samt rätt att hävda dessa beslut. Detta kommer bland annat att kräva majoritetsbeslut (vilket redan tillämpas i Eurocontrols ständiga kommission). Dessutom bör man uppmuntra de olika nationella organ som tillhandahåller tjänsterna att samarbeta.

3.1.3. Kommissionens förslag - att kommissionen skall vara en part i det omstrukturerade Eurocontrol - är en politiskt möjlig lösning. Man tar dock inte upp olika frågor som kräver svar, som till exempel:

a) Vilken roll skulle kommissionen ha? Skulle man representera rådet vid Eurocontrols sammanträden enligt mandat från rådet? Hur skall rådet komma fram till ett ställningstagande för att ge kommissionen ett sådant mandat?

b) Vilken rösttalsfördelning skulle man ha mellan Europeiska unionen och icke-medlemsstater? (För närvarande har EU:s medlemsstater 69 av de 83 rösterna i den ständiga kommissionen.)

c) Hur skall man hantera fall som inbegriper gemenskapens odelade befogenheter, medlemsstaternas odelade befogenheter och delade befogenheter? Vad skulle ett omstrukturerat Eurocontrol få för konsekvenser i vart och ett av dessa fall?

d) Vem skall styra över det militära luftrummet? Kommer detta att vara beroende av avsevärda framsteg i fråga om överstatlighet i försvarsfrågor?

3.1.4. Man skulle kunna överväga varianter på kommissionens förslag. Att kommissionen inbegrips i en lösning är dock nödvändigt, framför allt om man skall omsätta Eurocontrols beslut i gemenskapens lagstiftning eller andra åtgärder.

3.1.5. INSTAR:s ("Institutional Arrangements") studie (över ECAC) är färdigställd och det efterföljande arbetet att utveckla en institutionell strategi är nu på gång (INSTRAT-studien). Det slutliga beslutsfattandet kommer att avvakta utgången av detta arbete, men skall också beakta andra synpunkter såsom detta yttrande, liksom Europaparlamentets yttrande (särskilt som ECAC till sin natur återspeglar nationella civila luftfartsmyndigheter snarare än intar en bredare hållning). Konsekvenserna för de mänskliga resurserna bör också beaktas. (Kommittén kan komma att avge ett tilläggsyttrande när man väl har avslutat denna del av arbetet.)

3.1.6. En eventuell ny struktur måste ha en lämplig demokratisk ansvarsskyldighet. Det bör upprättas årliga verksamhetsrapporter till rådet, Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén.

3.2. Militärt luftrum

3.2.1. En flexibel administration av luftrummet måste till fullo åläggas en eventuell flygledningsorganisation. Steget mot en flexibel administration av civilt och militärt luftrum i de flesta medlemsstater välkomnas, och motsvarande bör avtalas mellan alla stater som deltar i det europeiska flygledningssamarbetet. Kommittén skulle stödja ett ännu närmare samarbete mellan ledningarna för de civila respektive militära trafiksystemen för att maximera utnyttjandet av luftrummet.

3.3. Säkerhet

Kommittén noterar att man koncentrerar sig på att minska förseningarna. Även om kommissionen inte förbiser säkerhetsfrågan, anser kommittén att man bör inta en försiktig hållning till tanken att alla säkerhetsaspekter på ATC skulle ligga under en annan myndighets ansvar snarare än att vara en integrerad del av ett omstrukturerat Eurocontrol.

3.4. Elektronisk utrustning i flygplan

I samband med den operativa flygledningstjänsten (ATM) måste man till fullo beakta framtida elektronisk utrustning i flygplan. Den framtida flygkontrolltjänsten (ATC) bör också organiseras med beaktande av de organisatoriska konsekvenserna av införandet av satellitnavigation i Europa inom överskådlig framtid. Ny teknik kommer att spela en viktig roll för de institutionella arrangemangen. Dessutom kommer man att behöva gemensam finansiering, vilket i sin tur kommer att kräva en gemensam administration av luftrummet.

Bryssel den 31 oktober 1996.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() I vitboken använder man sig av begreppet "återinrättas". "Förbättrad" eller "starkt förstärkt" skulle vara en bättre beskrivning av Eurocontrols framtida roll.

BILAGA

>Plats för tabell>