Yttrande från Regionkommittén om "De territoriella sysselsättningspakternas innehåll och deras inverkan på strukturpolitiken"

(1999/C 293/01)

BAKGRUND

Presidiets beslut av den 7 maj 1999 att i enlighet med EG-fördragets artikel 198c fjärde stycket utarbeta ett yttrande i frågan och att uppdra åt utskott 6 - sysselsättning, ekonomisk politik, inre marknaden, industri, småföretag - att bereda ärendet.

Det utkast till yttrande (CdR 91/99 rév. 2) som antogs av utskott 6 den 11 maj 1999 (föredragande: Dimitrios Efstathiadis och Jorma Virtanen).

Regionkommittén har på senare år uppmärksammat betydelsen av lokala sysselsättningsinsatser, i exempelvis följande yttranden:

- "Genomförandet av de regionala sysselsättningspakterna i Europeiska unionen", föredragande Rembert Behrendt (Cdr 379/96 fin).

- "Förslag till rådets beslut om åtgärder för finansiellt stöd till innovativa och sysselsättningsskapande små och medelstora företag - initiativ för tillväxt och sysselsättning", föredragande Jorma Virtanen och Gordon Keymer(1).

- "Kommande riktlinjer för gemenskapens ekonomiska politik", föredragande Mercedes Bresso(2).

- "Meddelande från kommissionen: Riktlinjer omsätts i praktisk handling: De nationella handlingsplanerna för sysselsättning" (KOM(1998) 316 slutlig) och "Meddelande från kommissionen - Förslag till riktlinjer för medlemsstaternas sysselsättningspolitik 1999" (KOM(1998) 574 slutlig), föredragande Kenneth Bodfish(3).

I 1999 års sysselsättningsriktlinjer uppmanas medlemsstaterna att främja åtgärderna för att utnyttja alla möjligheter med sysselsättningsskapande på lokal nivå och att ta hänsyn till de lokala myndigheternas speciella roll i detta sammanhang.

I kommissionens arbetsdokument "Strukturfonderna och samordningen med Sammanhållningsfonden - Utkast till riktlinjer för programmen för perioden 2000-06 (SEK (1999) 103 slutlig)" sägs att Europeiska socialfonden i större utsträckning måste bidra till att främja sysselsättningen på lokal nivå, exempelvis via de lokala och regionala sysselsättningspakterna.

I sitt meddelande om en europeisk politik i sysselsättningens tjänst "Meddelande från kommissionen: Gemenskapspolitik för att stödja sysselsättningen" (KOM(1999) 167 slutlig) uppmärksammar kommissionen lokala och regionala åtgärder i sysselsättningspolitiken.

Med hänsyn till detta antog Regionkommittén enhälligt följande yttrande vid sin 29:e plenarsession den 2-3 juni 1999 (sammanträdet den 3 juni).

Utgångspunkt

Syftet med detta yttrande är att redovisa Regionkommitténs ståndpunkt och synpunkter beträffande de regionala sysselsättningspakterna, för att ha möjlighet att påverka utvecklingen och den politik som skall föras på området. Det riktar sig speciellt till kommissionen, som håller på att utarbeta ett meddelande i denna fråga. Yttrandet skall inte ses som en teknisk utvärdering utan som ett politiskt budskap till de instanser som ansvarar för sysselsättningen på lokal nivå, i avsikt att ge de lokala och regionala myndigheterna resurser att genomföra och utveckla metodiken inom de regionala sysselsättningspakterna. Det riktar sig också till nationella myndigheter med en uppmaning att stödja och uppmuntra de lokala och regionala aktörerna på området.

1. Inledning - bakgrunden till de lokala och regionala sysselsättningspakterna

1.1. Kampen mot arbetslösheten förutsätter gemensamma insatser av alla berörda parter. Det förutsätts även att det utvecklas initiativ och åtgärder som grundar sig på att dra nytta av den lokala ekonomins möjligheter. Samtidigt bör dessa åtgärder utnyttja de möjligheter som ekonomins europeiska dimension erbjuder.

1.2. De lokala och regionala sysselsättningspakterna är ett nytt viktigt försök i denna riktning. Då kommissionen i juni 1996 hade tagit initiativ till sysselsättningspakterna bad ordförande Jacques Santer även Regionkommittén att delta i arbetet med att staka ut de pilotprogram som genomförs på lokal nivå. Regionkommittén presenterade under sin plenarsession i november 1996 förslag till de förfaranden och regler som behövs då de territoriella sysselsättningspakterna genomförs. Ett gemensamt drag för dessa förslag var att alla aktörer - särskilt de lokala myndigheterna - tillerkänns ansvar för utvecklandet av behövliga gemensamma åtgärder för att lösa arbetslöshetsproblemet.

1.3. I takt med att projektet framskrider har även begreppet sysselsättningspakt blivit klarare definierat. Kommissionens meddelande i juni 1997 fastställde tre viktiga kriterier för planering och genomförande av sysselsättningspakterna:

a) Sysselsättningsinitiativen skall komma nedifrån, det vill säga från lokal nivå.

b) Pakterna skall bli ett brett partnerskap som inom såväl den offentliga som den privata sektorn omfattar samtliga aktörer som spelar en betydande roll för sysselsättningen i respektive område. (De skall alltså gå utanför gängse ramar för partnerskap inom gemenskapens strukturfonder genom att också omfatta den privata sektorn, arbetsmarknadens parter och icke-statliga organsiationer).

c) Insatsen skall bygga på en analys av de lokala förhållandena, som sedan skall ge upphov till en integrerad strategi och nyskapande åtgärder när det gäller att skapa sysselsättning(4).

1.4. Alla dessa tre kriterier placerar de regionala och lokala myndigheterna i partnerskapsprojektets centrum för att koordinera och främja projekten. Därför är en viktig grundförutsättning för partnerskapsprojektet att de folkvalda beslutsfattande organen engagerar sig och ger sitt politiska stöd.

1.5. De territoriella sysselsättningspakterna är inte något universalmedel mot Europas sysselsättningsproblem och de kan inte ensamma lösa dessa problem. De kan dock starta en ny form av dialog mellan nyckelaktörerna i en region, varvid den lokala efterfrågan och det lokala utbudet på arbetskraft kan mötas bättre än tidigare. Om en sådan dialog inleds kan den utgöra ett viktigt medel som i fallet Sofia, ett exempel från verkligheten:

Fallet Sofia

Sofia har gått ett antal kurser i osttillverkning, men detta har tyvärr inte hjälpt henne att hitta ens ett tillfälligt arbete. Yrkesutbildningen tycks vara avskärmad från företagen och deras anställnings- och urvalsförfaranden. Sofia själv uttrycker det så här: "Om jag presenterar mig och säger att jag har det här utbildningsbeviset och har genomgått en kurs, kommer de knappast att anställa mig. Det krävs mer organiserade arbetsgivarkontakter, som man inte kan skaffa sig på egen hand - och inte heller via ett yrkesutbildningscentrum". Många regionala sysselsättningspakter eftersträvar just att etablera ett sådant lokalt system som skapar balans mellan utbud och efterfrågan och som skulle vara till stor hjälp för Sofia. De ger på så sätt många arbetslösa möjlighet att komma i kontakt med arbetsgivarna och få den arbetsträning som behövs.

Territoriella sysselsättningpakter - lösningen på Sofias problem?

Det behövs alltså en dialog som bidrar till att efterfrågan och utbud på arbetskraft möts. I bilagan till detta dokument ges konkreta exempel på hur framsteg har nåtts tack vare instrument på de territoriella sysselsättningspakternas område:

- I många fall har verksamheten inom de territoriella sysselsättningspakterna grundat sig på en analys av konkurrenskraften inom näringslivet, i både industri- och servicebranschen. Analyserna av nuläget har dessutom kompletterats med sektorsvisa framtidsvisioner, så att det har varit möjligt att förutse behovet av arbetskraft i varje enskild bransch under olika tider.

- En sådan analys av konkurrenskraften visar hur behovet av arbetskraft utvecklas i olika branscher. För att efterfrågan och utbud skall mötas så effektivt som möjligt måste man också veta vilket kunnande företagen i fortsättningen förväntar sig att arbetstagare inom olika branscher har. Därför har det i anslutning till de territoriella sysselsättningspakterna utvecklats särskilda projekt för att utröna företagens behov av kunnande. Med hjälp av sådana projekt har man i samarbete med de lokala företagen i detalj kunnat bedöma behovet av specialkunskaper hos den personal som skall rekryteras i dagsläget eller möjligen inom den närmaste framtiden. På basis av en dylik analys kan åtgärder som förbättrar arbetstagarnas möjligheter på arbetsmarknaden genomföras på ett sätt som ger verkliga sysselsättningsmöjligheter.

- Parallellt med detta har man analyserat såväl arbetskraftens som arbetslöshetens strukturer. Genom att jämföra den arbetskraft som står till buds med efterfrågan har man fått fram flaskhalsarna i efterfrågan på arbetskraft samt de branscher där utbudet på arbetskraft överstiger efterfrågan. Detta har bidragit till att skräddarsy sysselsättningsfrämjande åtgärder efter det lokala behovet.

Då arbetslöshetens struktur har utretts har man även i vissa fall beaktat de indirekta effekterna av arbetslöshet och de problem som dessa innebär för individen. Exempel på sådana problem är ekonomisk instabilitet, försämring av hälsan och störda sociala kontakter. Allt detta ökar riskerna för att den arbetslöse så småningom marginaliseras i ett samhälle som är inriktat på arbete.

- De territoriella sysselsättningspakterna har kunnat påverka även dessa problem. På så sätt har det varit möjligt att förhindra marginalisering och att öka individens möjlighet till en återgång till arbetslivet. I samarbete med lokala aktörer och tjänsteproducenter har det skapats ett nytt slags serviceutbud som även beaktar de indirekta problemen till följd av individens arbetslöshet. Exempel på sådan service, som utvecklats inom de territoriella sysselsättningspakterna:

- Arbetssökandens kunnande kartläggs och jämförs med det lokala utbudet. Utbildning anordnas som förbättrar möjligheten att få arbete och som grundar sig på de lokala företagens verkliga behov.

- Rådgivning ordnas för eget företagande.

- Specialiserade tjänster erbjuds för att åtgärda hälsoproblem till följd av arbetslöshet.

- Myndigheterna samarbetar i syfte att lösa sociala problem.

Det framgår av ovanstående att arbetslöshetsproblemet överskrider förvaltningens traditionella behörighet och programmens sektorsgränser. De territoriella sysselsättningspakterna kan därför lokalt vara den kraft som samlar olika aktörer till samarbete för att främja sysselsättningen och för att sammanställa och genomföra en bred sysselsättningsstrategi. I denna roll fungerar de territoriella sysselsättningspakterna som ett slags konsult som granskar hela näringslivet i ett område och som utreder möjligheterna till sysselsättning med beaktande av såväl företagens som arbetstagarnas och de arbetssökandes möjligheter och behov. Då uppstår ett samarbete mellan den regionala näringspolitiken och sysselsättningspolitiska åtgärder, vilket i själva verket är nyckeln till att skapa arbetstillfällen.

2. Genomförandet av de territoriella sysselsättningspakterna - preliminära iakttagelser

2.1. Allmän beskrivning

2.1.1. De 89 utvalda lokala sysselsättningspakterna i alla medlemsstater har kommit till som ett resultat av betydande ansträngningar från de regionala och lokala myndigheternas sida då dessa myndigheter planerat och utvecklat partnerskap för att kunna vidta systematiska åtgärder i kampen mot arbetslösheten. Projektet underlättades även av att alla berörda parter insåg att den politik som dittills hade bedrivits hade varit otillräcklig i fråga om att behandla arbetslöshetens strukturella dimensioner. Ett nytt och viktigt arbetsredskap togs i bruk då arbetslöshetsproblemet angreps med hjälp av systematiska lokala åtgärder. Ifall denna verksamhetsmodell slår väl ut, binds de sysselsättningspolitiska åtgärderna ihop med den lokala näringspolitiken och främjar således även de lokala ekonomiernas tillväxt.

2.1.2. De territoriella sysselsättningspakter som ingåtts är mycket mångskiftande såväl med tanke på de mål och åtgärder de omfattar som med tanke på hur genomarbetade och utvecklade pakternas förslag är. Ett exempel på detta är att programmen i Europeiska unionens södra delar koncentrerar sig mer på tillväxtproblemet, medan de i de norra delarna inriktas på särskilda specialaspekter i arbetslösheten såsom långtids- och ungdomsarbetslöshet. I vissa fall grundar sig partnerskapen på existerande "mogna" samarbetsformer mellan de lokala aktörerna. I andra fall uppstod partnerskapen som ett resultat av sådana lokala avtal som dittills inte hade varit tillräckligt fördjupade och som inte stod på någon ändamålsenlig institutionell grund. Det finns även skillnader i fråga om storleken på de geografiska områden pakterna täcker samt i fråga om karaktären på och tidtabellen för de partnerskap som pakterna baserar sig på.

2.1.3. De territoriella sysselsättningspakternas styrka ligger i att man utgått från de lokala förutsättningarna och behoven. Den mångfald som beskrivits är i själva verket en naturlig följd av denna princip. Därför bör exempelvis den geografiska storleken även i fortsättningen avgöras på lokal nivå, och inga geografiska begränsningar bör noteras på programnivå. Sysselsättningspakternas nedifrån-och-upp-aspekt med insyn i utveckling, planering och genomförande av åtgärderna skapar möjlighet för medborgarna och lokala initiativtagare att delta. Denna uppläggning bör behållas och byggas ut i programmets kommande genomförandefaser.

2.1.4. Endast knappa 9 % av Europeiska unionens totala folkmängd bor i områden där försöksprogram genomförs. Det relativt begränsade täckningsområdet gör att de positiva sysselsättningseffekterna huvudsakligen begränsas till den lokala nivån. Om programmen lyckas ger de dock utan tvivel möjlighet till att i framtiden ingå territoriella sysselsättningspakter i större skala. Programmen fäster uppmärksamhet vid ett nytt viktigt medel för kampen mot arbetslöshet och för hjälp till lokal tillväxt, särskilt i de regioner i unionen som klart sackar efter i utvecklingen. En iakttagare beskrev sina erfarenheter på följande sätt:

"De territoriella sysselsättningspakterna var startskottet för en ny verksamhetskultur där även arbetslösa har fått en chans att påverka och aktivt delta som aktörer. De territoriella sysselsättningspakterna är kända som lokomotiv för ett samarbete som främjar sysselsättningen. I flera regioner har det uppstått konkreta föreningslänkar mellan sysselsättning och näringspolitik samt beröringspunkter med social- och hälsovårdssektorns målsättningar."

2.2. De regionala och lokala myndigheternas roll i partnerskapsprojekten

2.2.1. Som redan konstaterats ovan har de regionala och lokala myndigheterna en central roll vid planering och genomförande av partnerskapen i anslutning till de territoriella sysselsättningspakterna. De lokala myndigheterna är alltid det nav kring vilket det vidtas åtgärder som stöder den sociala integreringen av de lokala organen och de enskilda individerna samt kring vilket den samhälleliga utvecklingen kretsar. De lokala myndigheterna klarar också av att bedöma vilka lokala organ som effektivt kan delta i utvecklandet av partnerskap genom att bidra med finansiering, personal och erfarenhet. I samtliga fall är det viktigt att försäkra sig om ett heltäckande deltagande i partnerskapen för att hela den lokala potentialen skall kunna utnyttjas.

2.2.2. ReK vill understryka att de lokala och regionala myndigheterna är policyskapande vid sidan av sin samordningsfunktion. I denna roll kan de i avsevärd utsträckning stödja och ta del i "produktutvecklingen" av de sysselsättningsinstrument som pakterna bygger upp. Kommittén vill också påpeka att nedifrån-och-upp-metoden bör gälla även på lokal och regional nivå. Det måste finnas reella möjligheter för medborgarna att engagera sig direkt i de lokala och regionala pakterna.

2.2.3. Den praktiska verksamheten inom partnerskapen skall inledas med planering av programmen. På så sätt försäkrar man sig om att väcka och behålla parternas intresse så att dessa är beredda att organisera och genomföra ifrågavarande åtgärder. Det verkar vara särskilt viktigt att regionens stora arbetsgivare eller betydande investerare deltar i partnerskapen från första början för att de skall kunna bedöma de territoriella sysselsättningspakternas fördelar och möjligheter i praktiken. Information och deltagande i ett tidigt skede ökar intresset.

2.2.4. De regionala och lokala myndigheterna kan ta särskilt ansvar i regioner med betydande strukturomvandlingar eller med en minskande industriverksamhet. I dessa fall uppstår det ofta arbetslöshetshärdar och samtidigt många andra sociala och ekonomiska problem. Dessa problem kan lösas med hjälp av horisontella partnerskapsåtgärder som vidtas av de lokala aktörerna. På detta sätt är det möjligt att på bästa sätt koncentrera alla tillgängliga resurser på lokal nivå till kampen mot arbetslöshet och till att stödja den lokala tillväxten. Avsaknad av lokal samordning leder till en splittring av resurserna, och en stor del av de tillgängliga resurserna går åt till åtgärder som överlappar varandra och som är motstridiga.

Partnerskap kan bidra till utvecklingen av nya socioekonomiska verksamheter genom att skapa arbetstillfällen som annars inte skulle finnas. På grund av detta bör regeringarna och Europeiska unionen särskilt stödja partnerskap som baseras på samarbete med aktörer i det berörda närområdet och angränsande regioner.

2.2.5. Inrättandet av territoriella sysselsättningspakter inom ramen för partnerskap förutsätter samförstånd om regionens sysselsättningsproblem. Därför verkar en av förutsättningarna för framgångsrika partnerskap vara en noggrann kartläggning av den lokala arbetslöshets-/sysselsättningssituationen, ekonomiskt gynnsamma faktorer och utvecklingsperspektiv. Parterna skall med bistånd från de statliga och regionala myndigheterna få tillräcklig information för att kunna förstå och följa med den lokala situationen. Parterna måste också kunna identifiera den bästa praxis som tillämpas i ifrågavarande region eller någon annanstans för att kunna bibehålla eller vidareutveckla den. Det är också viktigt med uppföljning och bedömning av projekten i ett bredare perspektiv än enbart statistiska uppgifter: det gäller att analysera pakternas effekter på det berörda områdets utveckling med avseende på sysselsättning, ekonomi och sociala förhållanden. En noggrann uppföljning underlättar koncentration av resurser och hindrar en onödig upprepning av misslyckade initiativ.

2.2.6. Det är centralt att uppmärksamma att partnerskapsprincipen också har en vertikal dimension. Det krävs samordning och samarbete mellan myndigheter på nationell, regional och lokal nivå. Det har emellertid visat sig att det i vissa länder, exempelvis Grekland, inte finns några institutionella ramar för att partnerskap skall kunna utvecklas, vilket utgör ett betydande hinder för parternas samarbete på lokal nivå. Partnerskap som utvecklas i form av koncerner, till exempel aktiebolag, eller i form av allmännyttiga organisationer, tillåter inte alltid att lämpliga ramar för partnerskap kan fastställas. En välfungerande institutionell ram skall möjliggöra samarbete mellan jämlika parter med en jämlik fördelning av finansieringen utan att skapa problem i rätts-, beskattnings- eller sysselsättningshänseende. Detta förutsätter i vissa fall en reaktion och åtgärder på statlig nivå i medlemsstaterna, men det ser ut som om principen att inta ett perspektiv nedifrån ofta har haltat just i fråga om detta och alltså blivit stympad till en dimension som är hänvisad endast till den lokala aktiviteten.

2.2.7. Å andra sidan finns det skäl att undvika att sysselsättningspakterna reduceras till administrativa mekanismer och därmed förlorar sin funktionella karaktär. I så fall skulle de endast utgöra en ny sektor i ett samhälle som redan nu är sektoriserat i övermått. Sysselsättningspakternas styrka ligger uttryckligen i ett sektorsöverskridande samarbete, och detta bör vidmakthållas även i fortsättningen. Som konkreta, operationella ramar för samarbete kan sysselsättningspakterna bilda grundval för en betydelsefull lokal hantering av sysselsättningsfrågorna. Detta är sannolikt en nödvändighet för att sysselsättningspolitiken skall anpassas till de lokala behoven. Lokal förvaltning av sysselsättningen via partnerskap kommer samtidigt att förstärka kopplingen till den grundläggande och yrkesförberedande utbildningen. I dagens läge saknas dessa kopplingar. I normalfallet i dag samordnar man inte metoder eller samarbetsformer mellan de olika lokala instanser som verkar på sysselsättnings- respektive fortbildningsområdena.

2.2.8. Ett etablerat samarbetsförhållande skall dock också säkerställa en kontinuitet i åtgärderna via nationella beslut, även då en territoriell sysselsättningspakts första antagna giltighetsperiod löper ut.

3. Integration av sysselsättningsaspekten på politikens olika områden

3.1. Man har på europeisk nivå förstått att sysselsättningsproblemet inte kan lösas endast genom åtgärder som främjar sysselsättningen, utan alla funktioner och utvecklingsprojekt måste vart och ett för sig säkerställa en förbättring av sysselsättningen. Därför har en diskussion startats om en integration av sysselsättningsaspekten på politikens olika områden. I projekt som kommissionen finansierar kan den lokala aktören förväntas beakta sysselsättningsaspekten genom att gemenskapens sysselsättningskrav förverkligas oberoende av vilket område inom verksamheten eller politiken det är fråga om.

3.2. På nationell nivå utgör förvaltningens vedertagna sektorsgränser ofta ett hinder för en effektiv integration av sysselsättningsaspekterna. Detta har i vissa fall visat sig vara ett problem även då de territoriella sysselsättningspakterna skall genomföras: samarbetsprojekt som på lokal nivå överskrider sektorsgränserna har haft svårt att hitta en motsvarighet till de sektorsvis skapade nationella programmen.

3.3. På lokal och regional nivå är det lättast att införliva arbetslöshetsproblemet i olika förvaltningsområdens program. Dessa program inverkar konkret på problemen och sysselsättningen, och verksamhetens effekter speglas direkt i en positiv utveckling och återkoppling i regionen. Det vanligaste problemet på lokal nivå är att det inte existerar någon betydande lokal finansieringsmöjlighet. På så sätt kan inte ens goda program för ökad sysselsättning frammana de önskade sysselsättningseffekterna fullt ut. Enligt Regionkommitténs förmenande bör man noggrant undersöka om det inom ramarna för de territoriella sysselsättningspakterna utvecklats god praxis i fråga om integrationen av sysselsättningsaspekten på politikens olika områden.

3.4. Integrationen av sysselsättningsaspekten på lokal nivå kunde dock främjas effektivt om de territoriella sysselsättningspakterna gavs ansvaret att skapa en sysselsättningsstrategi på lokal nivå. Detta bör vara ett klart uttalat mål i framtiden.

3.5. Det är främst de nationella myndigheterna som kan svara för de skattelättnader och enklare administrativa förfaranden som krävs för att vissa viktiga aktiviteter inom sysselsättningspakterna skall kunna genomföras. Detta är en förutsättning för att småföretag och mikroföretag skall kunna delta i sysselsättningsfrämjande initiativ och arrangemang för regional utveckling. Förutom administrativ förenkling är det betydelsefullt med specifika stödfunktioner och program för småföretagen. Dessa projekt och de ansvariga instanserna skall knyta sysselsättningspakterna till sina diskussioner och stödja dem aktivt.

3.6. I vissa fall spelar de stora nationella eller multinationella företagen en central roll för sysselsättningen. Lokalt samarbete med bolag av denna typ kan i båda parternas intresse vara en väsentlig del av sysselsättningspakterna, för att öppna nya dörrar för den regionala utvecklingen i stället för att fungera begränsande. Regionkommittén är givetvis medveten om att globaliseringen av ekonomin har skapat problem för de lokala ekonomierna. Särskilt genom att etablera en ny typ av nätverk som är speciellt viktig för entreprenörer kan de regionala sysselsättningspakterna erbjuda vissa möjligheter till lösningar som kan bidra till att bibehålla en lokal verksamhetsstruktur som i viss mån fungerar oberoende av de internationella strukturerna.

4. Den europeiska sysselsättningsstrategin: de nya förutsättningarna

4.1. Vid Europeiska rådets toppmöte i Amsterdam beslutade man att foga en ny avdelning om sysselsättning till EG-fördraget. Enligt denna anser medlemsstaterna att främjandet av sysselsättningen är ett gemensamt intresse, och de skall därför utveckla gemensamma sysselsättningsstrategier. Huvudansvaret för genomförandet av sysselsättningspolitiken skall dock fortfarande ligga hos medlemsstaterna.

4.2. Uppkomsten av en europeisk sysselsättningsstrategi har skapat en ny kontext även för de territoriella sysselsättningspakterna, och detta bör beaktas i fortsättningen.

4.3. Vid Europeiska rådets toppmöte i november 1997 träffades en överenskommelse om sysselsättningspolitikens första riktlinjer i enlighet med EG-fördragets nya avdelning om sysselsättningen. Riktlinjerna omfattade fyra ämnesområden: förbättra sysselsättningsmöjligheterna, främja företagsamhet, förbättra företagens och arbetstagarnas anpassningsförmåga samt främja lika möjligheter för kvinnor och män.

4.4. Toppmötet beslutade också att varje medlemsstat skall göra upp en nationell handlingsplan för att integrera Europeiska rådets riktlinjer. I dessa skall subsidiaritetsprincipen följas och medlemsstaternas behörighet på sysselsättningens område beaktas. De skall också överensstämma med de allmänna riktlinjerna i EU:s ekonomiska politik. Under 1998 verkställde varje medlemsstat sin sysselsättningspolitik i enlighet med den överenskomna planen.

4.5. Det lokala perspektivets betydelse blir kontinuerligt allt viktigare i en alltmer globaliserad värld. Särskilt då det gäller försök att lösa arbetslöshetsproblemet måste en regions lokala förhållanden tas i beaktande. Europeiska kommissionen har understrukit vikten av de lokala åtgärderna och särskilt vikten av lokala initiativ i fråga om att främja sysselsättningen. Regionkommittén har å sin sida föreslagit att de regionala och lokala myndigheterna intensivt bör vara med i uppbyggnaden och genomförandet av de nationella verksamhetsplanerna. Detta förslag har dock inte fått allmänt stöd.

4.6. På basis av ovan redogjorda iakttagelser kan följande slutsats dras: Då territoriella sysselsättningspakter som intar ett perspektiv nedifrån genomförs, stöter man ofta på problemet att aktivitet som uppstått på lokal nivå inte har väckt den behövliga institutionella genklangen från de högre nivåerna. Därför har nedifrån och upp-perspektivet begränsats till en aktivitet på lokal nivå och därmed krympt ihop till ett horisontellt samarbete. Samtidigt har upprättandet av den europeiska sysselsättningsstrategin startat en process som intagit ett omvänt perspektiv, det vill säga uppifrån och ned; en politisk vilja som byggts upp på europeisk nivå skall genomföras i medlemsstaterna via de nationella handlingsplanerna. Som det konstaterades ovan förutsätter genomförandet av de nationella handlingsplanerna till syvende och sist även att de regionala och regionala myndigheterna är delaktiga, men detta har inte hittills beaktats tillräckligt. I stället för att bara vara en förteckning över åtgärder och mål bör de nationella planerna bilda en solid utgångspunkt för genomförande av de lokala och regionala sysselsättningspakterna.

4.7. Regionkommittén vill påpeka att de nationella handlingsplanerna, som befinner sig i skärningspunkten mellan dessa två processer med olika riktning, erbjuder en möjlighet att lösa de problem som nu framkommit. Om erfarenheterna av de territoriella sysselsättningspakterna, och den nya praxis som uppstått, verkligen beaktas då de nationella verksamhetsplanerna upprättas, kommer den regionala och lokala nivån automatiskt att dras med i utformningen och genomförandet av de nationella sysselsättningsplanerna. Samtidigt kan de centrala myndigheterna fatta de beslut som eventuellt krävs för att de territoriella sysselsättningspakterna skall kunna genomföras. Detta skulle även medföra behövlig kontinuitet och skulle uppenbarligen för många partnerskap möjliggöra en verksamhet på längre sikt än vad fallet är för närvarande.

5. En länk mellan sysselsättningspakterna och strukturpolitiken

5.1. Särskild uppmärksamhet måste också riktas på att den kommande strukturfondsperioden skall bilda en viktig referensram för genomförandet av den europeiska sysselsättningsstrategin. Europeiska kommissionen har uppställt följande mål för strukturfondsreformen: 1) Ökad koncentration av stöden, 2) utlokaliserat och förenklat genomförande samt 3) bättre effektivitet och tillsyn. Som allmänna mål för reformen har kommissionen föreslagit att stödja en hållbar ekonomisk utveckling, att stödja små och medelstora företags konkurrenskraft och att utveckla nytänkandet, samt att främja sysselsättningen, miljöskyddet, en hållbar utveckling och lika möjligheter. För Europeiska socialfondens del lyfter kommissionen fram det lokala perspektivet genom att föreslå lokala sysselsättningsinitiativ och territoriella sysselsättningspakter som arbetsredskap för en aktiv arbetsmarknadspolitik.

5.2. Här är det viktigt att vara uppmärksam på att partnerskapet i vid bemärkelse och ett aktivt engagemang för samtliga lokala/regionala aktörer som i avsevärd mån kan bidra till sysselsättningen - principer som de lokala och regionala sysselsättningspakterna bygger på - kan ge ett uppenbart mervärde i jämförelse med de åtgärder som traditionellt genomförs i samband med strukturpolitiken.

5.3. Program som gjorts upp på nationell nivå klarar inte alltid av att hitta den rätta medicinen för att råda bot på lokala problem, och det är svårt att beakta de regionala skillnaderna i ett sysselsättningsprogram som gäller medlemsstaten som helhet. De lokala verksamheterna bör därför ses som en möjlighet som kompletterar de nationella sysselsättningsåtgärderna, och inte alls som en konkurrent till dessa. Det lokala perspektivet i arbetslöshetsfrågor bör redan på EU-nivå anknyta starkt till den kommande programperiodens målsättningar och till genomförandet av de nationella programmen. De territoriella sysselsättningspakterna bör i detta skede lyftas fram som en verksamhetsmodell som erbjuder en flexibel möjlighet till integrering av lokala partnerskap i de nationella programmen. Man bör även öronmärka tillräckligt med resurser för denna verksamhetsmodell. Detta skulle även stärka de nationella myndigheternas motivation att lösa problem på lokal nivå.

5.4. Det framstår som helt nödvändigt att kommissionen tar initiativ till fler sysselsättningspakter under kommande år och säkerställer en fortsättning på de befintliga pakterna. Dels bör kommissionen stödja de betydelsefulla initiativ som redan tagits på lokal och regional nivå, dels ge tillräckligt tekniskt bistånd för att etablera nya sysselsättningspakter i krisområden och områden med speciella sysselsättningsproblem. En sådan utvidgning av verksamheterna förutsätter givetvis avsevärt högre anslag till ändamålet. Det är viktigt att anslagen ges till strukturer som kan skapa arbetstillfällen på lång sikt.

5.5. Både de befintliga och - särskilt - de blivande sysselsättningspakterna bör förutom att ta hänsyn till regionernas konkreta behov inriktas på områden som miljö, folkhälsa, turism, kultur och omsorg, där det finns möjligheter att skapa nya arbetstillfällen i anslutning till nya och dynamiska ekonomiska aktiviteter. Parallellt med detta bör de nya sysselsättningspakterna främja nytt företagande inom de nämnda branscherna och andra sektorer. Initiativen kan stödjas via "växthus" som erbjuder nya företagare fortbildning och teknisk hjälp. Dessa aktiviteter bör i möjligaste mån finansieras med riskkapitaltillskott till regionala fonder eller kooperativ, eftersom de yngre företagarna inte kan skaffa kapital på traditionellt sätt via bankerna i brist på säkerheter.

6. Spridning av erfarenheter och välfungerande lösningar

6.1. ReK uppmanar kommissionen att utforma en europeisk handlingsplan för spridning av erfarenheterna och de välfungerande lösningarna från sysselsättningspakterna. Denna plan bör ha mellaninstitutionell prägel för att kunna utnyttja varje institutions befintliga nätverk.

6.2. Som ett inslag i denna handlingsplan föreslår Regionkommittén att en beskrivning av sysselsättningspakterna och lyckade lösningar som bygger på dem skall samlas i en handbok. Denna bör bygga på uppgifter från en studie av fördelar och möjligheter med lokalt samarbete i kampen mot arbetslösheten. Handboken bör särskilt inriktas på förfaranden, metoder och institutionella förutsättningar för sysselsättningspakternas samarbete.

6.3. En handledning bör distribueras till de lokala och regionala myndigheterna, med anvisningar om hur man bildar en framgångsrik pakt, och metoder för bedömning av hur varaktiga pakternas effekter har varit på aktiviteterna och sysselsättningen. ReK lovar att delta aktivt i utarbetandet av denna typ av handledning, och uppmanar de övriga institutionerna, särskilt kommissionen, att samarbeta omkring detta projekt.

7. Slutkommentar

7.1. Slutligen finns det skäl att återvända till sysselsättningspakternas innersta väsen och verksamhetsidé. Pakterna är ett verktyg som skapats för ett horisontellt samarbete, vilket är ett slags motåtgärd mot samhällets och förvaltningsstrukturernas sektorisering. Genom att samla alla huvudaktörer kan man skaffa sig en helhetsbild såväl av problemen som av möjligheterna och de tillämpliga metoderna.

7.2. Pakternas karaktär utgörs av samarbete och handling, vilket bör vara fallet även i fortsättningen. De territoriella sysselsättningspakterna får inte utvecklas till nya separata sektorer i ett samhälle som redan nu är splittrat. De regionala sysselsättningspakterna skall i stället fungera som samlande punkt för de lokala ansträngningarna och skapa en grundval för lokal förvaltning av sysselsättningsfrågorna via de omfattande samarbetskontakter som pakterna bygger upp. Slutligen uppmanar Regionkommittén de lokala och regionala myndigheterna att delta aktivt i planeringen och genomförandet av de regionala sysselsättningspakterna och hjälpa alla berörda aktörer på lokal nivå att få upp ögonen för de avsevärda möjligheter som sysselsättningspakterna innebär.

8. Rekommendationer

Regionkommittén understryker att man har skapat nya instrument, nya partnerskap och nya kulturer inom de verksamheter som initierats inom de lokala och regionala sysselsättningspakterna. För att i full utsträckning dra fördel av dessa nyskapande lösningar och främja spridningen av sysselsättningspaktsmodellen bör man vidta följande åtgärder:

1. De lokala och regionala myndigheterna bör i högre grad uppmuntras att ta aktiv del i utfomningen av sysselsättningspakterna och andra partnerskap, i policyskapande och samordnande roller.

2. Både de horisontella och vertikala partnerskapsdimensionerna måste förstärkas.

3. Särskild uppmärksamhet måste ägnas utvärderingen av aktiviteterna. Utvärderingen måste genomföras på bredare basis än enbart statistiska uppgifter, och analysera pakternas effekter på sysselsättningsutvecklingen och den ekonomiska och sociala utvecklingen i den berörda regionen.

4. Det måste undersökas noga i vilken mån välfungerande metoder för att integrera sysselsättningsdimensionen i andra politikområden har kunna utvecklas inom ramen för pakterna.

5. Sysselsättningens lokala dimension bör ges fast förankring på EU-nivå bland målsättningarna för den kommande programplaneringsperioden och i genomförandet av de nationella programmen.

6. Antalet lokala och regionala pakter måste öka, de befintliga pakternas kontinuitet måste säkras och breddat utnyttjande av partnerskapsmodellen måste uppmuntras, varvid skapandet av varaktiga arbetsplatser måste stå i centrum.

7. Eftersom bristen på ekonomiska resurser utgör ett grundläggande problem för genomförandet av sysselsättningspakterna på lokal och regional nivå, föreslår kommittén att man anslår särskilt stöd till de lokala och regionala sysselsättningspakterna inom ramen för strukturfonderna.

8. Förutom att ta hänsyn till regionernas konkreta behov måste man lägga större betoning på sektorer som miljö, folkhälsa, turism, kultur och social omsorg.

9. Kommissionen bör utarbeta en europeisk handlingsplan för spridning av erfarenheter och välfungerande lösningar från sysselsättningspakterna och av välfungerande lösningar som pakterna utmynnat i.

10. Som ett inslag i denna handlingsplan bör en handledning utarbetas med beskrivning av det som är typiskt för uppläggningen av pakterna och av välfungerande lösningar som paketerna utmynnat i.

Bryssel den 3 juni 1999.

Regionkommitténs

ordförande

Manfred DAMMEYER

(1) CdR 46/98 fin, EGT C 251, 10.8.1998, s. 41.

(2) CdR 110/98 fin, EGT C 51, 22.2.1999, s. 63.

(3) CdR 279/98 fin, EGT C 51, 22.2.1999, s. 59.

(4) Kommissionens meddelande om lägesrapporten över genomförandet av de territoriella sysselsättningspakterna CSE(97) 3 slutlig, Bryssel den 10 juni 1997, s. 1.