Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om en integrerad förvaltning av kustområden"

(96/C 295/15)

Den 29 januari 1996 beslöt kommissionen i enlighet med artikel 198 i Romfördraget att rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om "Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om en integrerad förvaltning av kustområden".

Sektionen för regional utveckling, landsbygds- och stadsplanering, som fått i uppgift att förbereda kommitténs arbete i ämnet, avgav sitt yttrande den 21 maj 1996. Föredragande var José Bento Gonçalves.

Vid sin 337:e plenarsession (sammanträdet den 11 juli 1996) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 98 röster för och 1 nedlagd röst.

1. Inledning

1.1. Detta är ett mycket viktigt ämne som berör stora områden i Europeiska unionen; både kustområden och avlägsna områden längre in i landet (inlands-, bergs-, och landsbygdsområden) i flera olika regioner och länder utanför unionen.

Detta innebär att man i många fall blir tvungen att analysera problemets gränsöverskridande effekter på kustområdena, särskilt vad gäller miljöskyddet.

Ett sådant integrerat synsätt bör emellertid bli än komplettare om man bl a följer riktlinjerna i kommissionens meddelande - EUROPA 2000+ "Samarbete för förvaltning av det europeiska territoriet" ().

1.2. Ekonomisk tillväxt i kustområden bör ske på ett hållbart sätt. På grund av intressekonflikterna tycks svårigheterna framför allt bestå i att definiera och harmonisera hållbara ekonomiska tillväxtmodeller. När man definierar de modeller som skall användas bör man inte prioritera ekonomiska mål framför övriga.

Detta överensstämmer med det integrerade synsättet och den inställning till problemet som beskrivs i kommissionens rapport, där man betonar behovet av att förstärka samordningen mellan de olika berörda regionala administrationerna på olika nivåer.

1.3. Kustområdena utgör kontaktytan mellan hav och land. De socio-ekonomiska system som tillämpas i dessa regioner kan ha positiva effekter (hållbar utveckling för systemen, miljöskydd och bevarande av landskapet, bevarande eller utökning av fiskeriresurserna och utveckling av vattenbruk), eller negativa (miljöförstöring, vattenförorening, överbefolkning i områdena, säsongsbetingad sysselsättning, översvämningar) vars konsekvenser bör studeras närmare.

1.3.1. Produktiva strukturer har etablerats i kustområdena. Dessa bör rationaliseras för att främja en hållbar utveckling. Detta gäller exempelvis turismstrukturer, som bör utnyttjas effektivare i socialt, miljömässigt och ekonomiskt hänseende och vara inriktade på varaktig och fortlöpande verksamhet som kan bidra till att skapa en stabilare sysselsättningssituation.

Man bör också uppmuntra nyskapande initiativ på området för ny teknologi för att ändra näringslivets inriktning och skapa en diversifiering som leder till en stabil sysselsättningssituation.

1.3.2. Miljöproblemen i kustområdena är också ett resultat av att mark övergivits i inlandet och att inlandet avfolkats, särskilt de hårdast drabbade bergsområdena som genomflyts av vattendrag.

1.4. De känsliga ekosystemen i kustområdena drabbas hårt av både inre och yttre faktorers skadliga effekter, vilket påverkar den biologiska mångfalden i områdena. Sektionen anser att förutom andra aspekter, är ett aktivt skydd av ekosystemen en viktig del av frågan.

1.5. Kustområden är mycket heterogena geografiska enheter som inte kan definieras enbart utifrån befolknings- eller landytekriterier.

Det är mycket viktigt för landsskyddet att bygga floddammar, vallar och vågbrytare i länder med störtregn som orsakar erosion, som i sin tur hotar kustens utseende, befolkningens säkerhet och hållbarheten i de utvecklingsmodeller och den sysselsättning som etablerats i dessa områden.

1.5.1. I vissa kustområden leder erosionen till att kustlinjen flyttar sig inåt och hotar tätorterna. Det är också viktigt att komma ihåg hur stormar och andra naturkatastrofer påverkar balansen i dessa områden.

1.5.2. Man bör också ta hänsyn till den effekt ackumuleringen av sediment har i våtmarker och i kustområden, som ju är en naturlig växtmiljö för fytoplankton och en viktig orsak till föroreningar. Föroreningarna är till förfång för användningen av dessa områden och leder till att man får alltfler polderområden, vars framtida användning måste programmeras.

Det blir också nödvändigt att i demonstrationsprogrammet ta fasta på att återställa och skydda berörda områden, sanera och avsalta, och att fundera ut vilka ekonomiska användningsområden sedimentet kan få. Dessa frilagda områden skulle kunna användas till att odla kvalitetsprodukter med hänsyn till markens och kringliggande områdens beskaffenhet.

2. Kommentarer till problemidentifieringen

2.1. Problemen har identifierats på ett korrekt sätt. Man medger att det viktigaste är att skydda naturtillgångarna och miljön av två olika anledningar: dels utgör de ett kultur- och naturarv, dels är de en oundgänglig grund för en hållbar ekonomisk och social utveckling i europeiska kustsamhällen.

2.2. När man ser på miljöproblemen i kustområdena bör man hålla i minnet deras påverkan på havet och jorden, och inse effekterna av den ekonomiska verksamheten i dessa områden och i berörda områden i inlandet och vid havet på skyddet av den biologiska mångfalden i ekosystemen och naturen.

2.3. Man medger att det är svårt att avgränsa och geografiskt resursbestämma dessa områden, som omfattar både hav och land. En definition måste emellertid göras så att modeller för integrerad förvaltning och planering kan utarbetas. I meddelandet står ju också: "De naturliga kustsystemen och de områden där människors verksamhet är knuten till utnyttjandet av kustområden kan således utöver territorialvattnet sträcka sig kilometervis inåt land." Men eftersom det finns ett betydande samband mellan havsprodukter eller havsresurser å ena sidan och människans sätt att utnyttja landresurserna å den andra, är det viktigt att i möjligaste mån avgränsa dessa två efter deras specifika biologiska eller administrativa enheter.

2.3.1. De olika sätt som kustområden utnyttjas på (fiskeri, industrier med koppling till fiskeri och jordbruk, vattenbruk, jordbruk, turism, marinor, urbanisering, tung industri med koppling till hamnar, petrokemiska industrier och hamnverksamhet), påverkar och bestämmer i vilken utsträckning dessa områdens kulturella identitet och tillgångar skyddas eller skadas. Alltså bör ett integrerat, inte sektoriellt, synsätt anläggas för att undersöka detta.

2.3.2. Man bör också nämna de i många fall svåra miljöeffekterna till följd av bristen på avfallshanteringsanläggningar i kustområden och i inlandet, på avloppsledningar från jordbruksanläggningar och kärnkraftverksbyggen, samt industrier som ligger intill floder och våtmarker och producerar förorenande och t.o.m. giftigt avfall.

2.4. Kommissionens meddelande anger ett antal relevanta indikatorer för hur omfattande kustområdena är och hur stor befolkning de har.

2.4.1. Kriterier som är baserade på befolkningstäthet gör det endast möjligt att bedöma "kustkaraktären" respektive "inlandskaraktären" på unionens medlemsstater, men de ger ingen information om samverkan mellan näringsverksamheterna och landskapet i kustregionerna.

Denna typ av kriterier ger emellertid intressanta indikatorer för skador på eller förstörelse av landskap, minskad biologisk mångfald och vattenföroreningar. Det visar sig emellertid än en gång att dessa indikatorer till stor del varierar med den typ av produktiv verksamhet som utövas inte bara av invånarna i samhällena utan också av pendlarna, och med hamnverksamheten.

2.4.2. De effekter som iakttas i ett landskap eller i en miljö är inte alltid direkt kopplade till orsakerna, och man kan långt ifrån vara säker på att effekterna visar sig direkt. Detta gäller i synnerhet naturen i kustområden där flod- och sjötransporter orsakar stor skada till följd av en mängd faktorer. På så sätt uppstår en växelverkan mellan den mänskliga verksamheten och de modeller för hållbar utveckling som är kopplade till verksamheten.

2.4.3. Å andra sidan finns det avsevärda skillnader mellan medlemsländerna vad avser natur, ekosystem och effekterna på kustområdenas biologiska mångfald, särskilt i de nordeuropeiska länderna. Kommissionen har inte tagit vederbörlig hänsyn till detta i sitt förslag.

2.4.4. Därför vore det värdefullt att noggrannare se över utvärderingskriterierna, ur ett dubbelt perspektiv, med land och hav som förenade och oskiljbara beståndsdelar.

Betydelsen av ekosystemen i kustområden pekar på, både i ekonomiska och rent biologiska termer, behovet att noggrant överväga vilka kriterier som skall tillämpas för att bevara ekosystemen och förbättra deras naturliga villkor.

2.5. Kommissionen gör korrekta påpekanden om säsongsvariationer i befolkningstrycket på ekosystemen och kustmiljön och tar då upp "massturismens" negativa effekter.

Dessa effekters omfattning bör undersökas i fråga om sysselsättning, kultur, intensiv urbanisering, skador på ekosystem, natur och ekonomi.

3. Otillräcklig samordning och samverkan

3.1. Översikt över befintliga åtgärder

3.1.1. Det finns, vilket framgår av bilaga 1 och 2 i kommissionens dokument, olika planeringsåtgärder samt juridiska och finansiella åtgärder som direkt eller indirekt påverkar kustområden. Det finns emellertid inget integrerat förhållningssätt för hur man skall gå till väga framöver. De föga tillfredsställande resultat som uppnåtts vid arbetet med europeiska fördraget om kustmiljön bekräftar denna slutsats.

3.2. Otillräcklig samordning

3.2.1. Man har inte uppnått målen med de isolerade åtgärderna, och bristen på samordning vid genomförandet av dem har understrukit vilket klent resultat man uppnått i fråga om en hållbar socio-ekonomisk utveckling i dessa områden.

3.2.1.1. Om en integrerad syn på miljöproblemen skall ha framgång, är beroende av hur både förebyggande åtgärder och utvecklingsåtgärder tillämpas, särskilt vad gäller:

- Bättre integration av miljöproblemen i strukturfonderna.

- Obligatorisk utvärdering av planernas och programmens miljöpåverkan.

- Antagande av mer omfattande ekonomiska utvärderingsinstrument som tar hänsyn till miljö och naturtillgångar.

- En samordnad gemenskaps- och medlemsstatspolitik, som tar hänsyn till regional planering, i syfte att säkra och tillämpa en hållbar utveckling.

- Att säkra delaktighet och samarbete genom att mobilisera, utbilda och informera befolkningen.

- Att engagera representanter för forskning och vetenskap.

För att göra dessa åtgärder effektivare måste maximal samordning och samverkan uppnås inom politiken och bland de aktörer som är ansvariga för åtgärdernas tillämpning. Man måste finna nyskapande juridiska strukturer för att skapa instrument för en permanent dialog och dessa skall stimulera till samförstånd i syfte att undanröja meningsskiljaktigheter.

Ekonomiska och sociala kommittén anser att även länder utanför unionen samt regionala och lokala myndigheter skall engageras i forskningen kring en integrerad förvaltning av kustområden. Detta bör tas i beaktande i EU:s stödprogram riktade mot grannländerna utanför unionen, förutsatt att dessa iakttar EU:s normer.

4. Demonstrationsprogram avseende en gemensam förvaltning av kustområden

4.1. Detta program är ett första steg mot en tillämpning av tidigare resolutioner (), och är ett tecken på en positiv trend.

Dessutom är det möjligt att programmet kan bidra till att definiera strategier för integrerad förvaltning av kustområden, med hänsyn tagen till riktlinjerna i punkt 3.2.1.1.

De klena resultat som uppnåtts i samband med tidigare initiativ för miljö och naturtillgångar i kustområden visar hur viktigt kommissionens "program" är.

4.1.1. I hela detta yttrande framkommer grundläggande skäl som sammanfattar och motiverar EU:s intresse för att lösa problemen i kustområdena:

a) Det är omöjligt för varje medlemsstat att enskilt lösa de befintliga problemen (natur- och kulturarv, föroreningar och sediment som förflyttar sig, turistströmmar, sjösäkerhet, sysselsättning och oreglerad stadstillväxt).

b) Vissa av de stora riktlinjerna inom EU:s och medlemsländernas politik och åtgärder har skapat obalans i kustområdena, minskad samordning och meningsskiljaktigheter om åtgärder vad gäller: regionsfrågor, jordbruk, transport, vattenbruk, fiskeri, energi, miljö, industri, turism och hamnar.

c) Utbytet av erfarenheter och sakkunskap inom dessa områden måste komma till stånd.

d) Målsättningarna måste göras mer omfattande. Man skall ta hänsyn till forskningsrön inom ekologi, arkeologi och biologi, och man skall knyta representanter för forskning och vetenskap till programmen.

4.1.2. Programmet bör se till att berörda befolkningsgrupper engageras genom lokala aktörer, kommuner, hamnmyndigheter och sjösäkerhetsmyndigheter, så som man föreslår i kommissionsdokumentets figur 8, vilken schematiskt beskriver demonstrationsprogrammets innehåll.

5. Slutsatser

5.1. Kommissionen bör definiera demonstrationsprogrammet på ett tydligare och mer objektivt sätt, för att kunna avgöra vem som kan utföra programmet och i vilka regioner det skall tillämpas. I utgångsläget skall alla kustområden som definierats som sådana av kommissionen ha samma möjligheter att ansöka.

5.2. Den bör också på ett genomblickbart sätt fastställa de urvalskriterier som skall gälla för att ett kustområde skall komma i fråga för demonstrationsprogrammet.

5.2.1. ESK anser att programmet bör omfatta olikartade kustområden.

5.2.2. De positiva eller negativa fakta, liksom de mest svåröverstigliga hindren, som framkommer av de erfarenheter man får i och med att man förverkligar (genomför) projekten, inklusive "Baie de la Rance-avtalet", kommer att vara intressanta för förslagen till kommissionen på följande punkter:

- Samordning och förvaltning.

- Effekterna av genomförda arbeten och åtaganden.

- Bidrag från och medverkan av representanter för vetenskap och forskning.

- Grad av medverkan från invånarnas och deras organisationers sida.

- Bidrag från lokala, regionala och nationella myndigheter.

- Medverkan av och bidrag från näringslivet och den fackliga sektorn i regionerna.

- Ekonomisk analys av kostnaderna för verksamheten och av de effekter som projektet medfört i samband med skapandet av nya affärs- och sysselsättningsmöjligheter.

5.3. Programmet bör innehålla riktlinjer för spridnings- och informationskampanjer och målsättningar för att på så sätt skapa samordningsvinster och motivera berörda lokalbefolkningar.

5.4. Demonstrationsprogrammet bör innehålla utvecklingsåtgärder både för mellanregionalt samarbete som omfattar såväl medlemsländer som länder utanför unionen, och för landsbygds- och stadsplanering.

5.4.1. Det bör också bidra till att göra den europeiska kustområdespolitiken mer sammanhängande, öppen för insyn och objektiv utan att för den skull bli mindre effektiv. Den bör bygga på principen om att angripa orsakerna till miljöskadorna och på "förorenaren betalar"-principen, och därmed integrera kustmiljöpolitiken i övrig regional utvecklingspolitik.

5.4.2. Programmet bör dessutom uppmuntra till forskning och förnyelse, där ny teknik används, till nyskapande verksamhet och tillkomsten av nya sysselsättningsområden som leder till nya typer av stabil sysselsättning.

5.4.3. Med tanke på de många kustområdesspecifika insatser som skall göras och deras speciella karaktär, bör programmet innehålla utbildningsåtgärder på alla nivåer: skolor, universitet och arbetsplatser.

5.4.4. Genom demonstrationsprogrammet skall man erhålla mer detaljerade uppgifter om förvaltning och samordning, vilket skall leda till att man kan organisera nationella, regionala och övernationella databaser. Dessa skall göra det lättare att definiera strategin för planeringen av kustområdena.

5.5. Finansieringen av dessa åtgärder har stöd i de olika juridiska instrument och finansieringsprogram som tillämpas för att lösa problemen i kustområden.

5.5.1. Det är mycket viktigt att dessa initiativ lyckas. Därför bör rådet antingen skapa ett nytt slags finansiellt instrument av branschövergripande slag eller skapa juridiska förutsättningar för en mer flexibel tillämpning av befintliga finansiella instrument.

5.5.2. Ekonomiska och sociala kommittén noterar de omfattande problemen i unionens kustområden och behovet av ett nyskapande tänkesätt i samband med mellanregionala och gränsöverskridande åtgärder. För att lösa problemen måste man skapa en tydlig uppsättning standarder och nalkas de finansiella och juridiska frågorna på ett övergripande sätt.

Man anser det vidare nödvändigt att förstärka samverkan inom kommissionen. Detta är viktigt om initiativet skall bli framgångsrikt. Exempelvis tillkomsten av en specialgrupp skulle kunna vara en bra lösning.

För att klargöra ovannämnda frågor och för att anpassa reglerna för utnyttjande av finansiella medel rekommenderar sektionen att en ny förordning eller ett nytt direktiv i ämnet publiceras.

5.6. Ekonomiska och sociala kommittén välkomnar och stöder förslaget i kommissionens meddelande och hoppas att tillräckliga medel kommer att anslås för initiativet för att detta skall lyckas.

Kommissionen bör, med utgångspunkt från den information som samlats in genom demonstrationsprogrammet, komma med konkreta förslag som kan bidra till att definiera strategin för en integrerad förvaltning av kustområden.

5.7. Kommissionens meddelande är dock inte särskilt vittgående och nyskapande, vare sig vad gäller målsättningar eller finansiering. ESK uppmanar kommissionen att fördjupa sina intentioner och samordna dem i ett förslag till strategi för planering och förvaltning av kustområden, där även inlands- och havsområden ingår.

Vidare bör fördelarna med ett samarbete med grannländerna med gemensamma havsområden uppmärksammas.

Bryssel den 11 juli 1996.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Carlos FERRER

() EGT nr C 133, 31. 5. 1995, s. 2; EGT nr C 301, 13. 11. 1995, s. 11.

() Resolution från den 25 februari 1992, EGT nr C 59, 6. 3. 1992 och EGT nr C 135, 18. 5. 1994.