EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION 
Bryssel den 12.03.1997 
KOM(97) 102 slutlig 
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN 
MODERNISERING OCH NYDANING AV SOCIAL TRYGGHET 
I EUROPEISKA UNIONEN 

INNEHÅLLSFÖRTECKNING 
SAMMANDRAG 4 
l.EU-DISKUSSION OM FRAMTIDENS SOCIALA TRYGGHET 6 
1.1 Bidrag till debatten 7 
1.2 Utmaning: Behov av bättre och moderniserade sociala trygghetssystem i 
EU 8 
1.2.1 Förändringar i arbetsförhållandena 9 
1.2.2 Åldrande befolkning i EU 10 
1.2.3 Ny könsfördelning 11 
1.2.4 Reformbehov för samordningen av de nationella systemen för 
social trygghet 12 
2. CENTRALA MODERNISERINGSFRÅGOR 13 
2.1 Social trygghet som produktiv faktor 13 
2.2 Socialförsäkringssystem med tydligare sysselsättningsfrämjande profil 13 
2.2.1 Sysselsättningsfrämjande skatte- och socialförsäkringssystem 14 
2.2.2 Arbetslöshetsförsäkringen blir en nyanställningsförsäkring 15 
2.2.3 Nya finansieringsmodeller för social trygghet 16 
2.2.4 Flexiblare övergång från yrkesverksamhet till pension 18 
2.2.5 Socialt skydd för att främja samhällsintegrering 19 
2.3 Anpassning av den sociala tryggheten till EU : s åldrande befolkning 21 
2.3.1 Ekonomiskt hållbara allmänna pensionssystem 21 
2.3.2 Trygga förutsättningar för tilläggspensionssystemen 23 
2.3.3 Nya typer av omvårdnad för äldre 25 
2.3.4 Bättre hälso- och sjukvård 26 
2.4 Anpassning av social trygghet till könsförskjutningen: Individualisering av 
rättigheterna 28 
2.5 Bättre social trygghet för människor som flyttar inom unionen 30 
2 
3. HUR UNIONSNIVÅN KAN ANVÄNDAS SOM STÖD I 
ANPASSNINGSARBETET 32 
Bilaga 
SAMMANDRAG 
Offentligt finansierade sociala trygghetssystem svarar for merparten av utgifterna för 
socialt stöd, hälso- och sjukvård samt pensioner i medlemsstaterna i Europeiska 
unionen. De har haft fundamental betydelse för inkomstfördelning och social 
sammanhållning samt för bestående politisk stabilitet och ekonomiskt 
framåtskridande under unionens existens. 
De sociala trygghetssystemen svarar för 28 % av EU:s totala BNP. Procentsatsen 
varierar mellan medlemsstaterna -mellan 16 % och 35 % -beroende på skillnader i 
ersättningsnivåer och i avvägning mellan offentlig och privat finansiering. 
För de flesta av systemen lades såväl mål som ekonomi och funktion fast för 
årtionden sedan. Idag fyller de fortfarande samma grundläggande funktion, men de 
lyder under ekonomiska och sociala villkor som har förändrats och som ständigt 
kommer att förändras. För att säkerställa fortsatt effektivitet, och för att klara 
framväxande behov, krävs en snar modernisering. I synnerhet måste de sociala 
trygghetssystemen anpassas till följande: 
• Förändringar i arbetslivet, där ett nytt samspel krävs mellan flexibilitetsåtgärder 
och sociala trygghetsåtgärder. 
• Förskjutningen mellan könen i arbetslivet, där jämställdhetspolitiken aktualiserar 
nya frågeställningar och krav i fråga om social trygghet. 
• EU:s allt äldre befolkning som ger en snabb ökning av personer med 
omvårdnadsbehov och dels skapar nya behov, dels driver på pensionsreformen. 
• Behovet av att reformera samordningen av nationella sociala trygghetssystem för 
människor som flyttar inom EU. 
För att stödja medlemsstaterna i arbetet med dessa utmaningar lade kommissionen i 
slutet av 1995 fram en ram för en europeisk debatt om den sociala trygghetens 
framtid som gav upphov till en livlig diskussion. Nu är det dags att göra ett bokslut. 
Detta meddelande har följande två syften: 
• Att visa på olika moderniseringsalternativ. 
• Att ge konkreta förslag på hur unionsnivån kan ge stöd i arbetet. 
Framställningen bygger på att följande arbetsfördelning är underförstådd: 
• Varje medlemsstat ansvarar för organisation och finansiering av inhemsk social 
trygghet. 
• EU ansvarar för samordningen av nationella sociala trygghetssystem när 
medborgare utövar rätten till fri rörlighet inom unionen. 
• EU tjänar också som forum när det gäller att främja ömsesidig insikt i perspektiv 
på längre sikt samt att klarlägga utmaningar som är gemensamma för 
medlemsstaterna. 
Mot denna bakgrund föreslår kommissionen följande lista över frågor som förtjänar 
ytterligare analys, debatt och insatser: 
1. Social trygghet som produktiv faktor: Med utgångspunkt i diskussionen 
under konferensen om socialpolitik och ekonomiska prestanda som ordförandelandet 
Nederländerna anordnade i januari 1997 kommer kommissionen under 1997 att 
studera den sociala trygghetens samlade kostnader och fördelar - särskilt hur den 
påverkar social sammanhållning, politisk stabilitet och ekonomiskt framåtskridande. 
2. Mera sysselsättningsfrämjande socialförsäkringssystem: Enligt 
uppdrag från Europeiska rådet vid dess möte i Dublin kommer kommissionen, i sitt 
bidrag till 1997 års enhetsrapport om sysselsättningen, att koncentrera sig på har 
reformer av social trygghet och beskattning skall utformas för att bli en integrerad 
del av en aktiv arbetsmarknadspolitik. Detta skall grundas på en utvärdering av de 
bästa metoderna inom aktiv arbetsmarknadspolitik. 
Kommissionen kommer att undersöka hur en passiv arbetslöshetsförsäkring kan 
förvandlas till en aktiv nyanställningsförsäkring. Kommissionen kommer att 
fördjupa analysen av åtgärder som vidtas för att sänka lönebikostnaderna i sitt 
bidrag till interimsrapporten som skall läggas fram för Europeiska rådets möte i 
Amsterdam i juni 1997 och till enhetsrapporten om sysselsättningen som skall 
färdigställas till Europeiska rådets möte i Luxemburg i december 1997. Frågan om 
hur beskattning påverkar sysselsättning kommer också att engagera gruppen om 
skattepolitik som Europeiska rådet godkände vid mötet i Dublin. 
Kommissionen kommer att behandla möjligheterna och svårigheterna med successiv 
övergång till pension i 1997 års rapport om sysselsättningen i Europa, som skall ges 
ut under 1997, samt planera för lämplig uppföljning. 
Under första halvåret 1997 kommer kommissionen att lägga fram ett meddelande om 
hur social integrering kan främjas och, under andra halvåret 1997, en rapport om 
hur medlemsstaterna har utformat sina system för minimiinkomstgaranti. 
3. Anpassning av den sociala tryggheten till utvecklingen mot en allt 
äldre befolkning i EU-samhällena: Den åldrande befolkningen i medlemsstaterna 
utövar ett avsevärt tryck på pensionssystemen. Kommissionen kommer att utveckla 
metoder för att förutsäga pensionskostnaderna och utvärdera sådana reformelement 
som förefaller bäst ägnade att ge hållbara allmänna pensionssystem med bibehållen 
solidaritet som huvudsakligt kännetecken. 
Under första halvåret 1997 kommer kommissionen också att ge ut en grönbok om 
tilläggspensioner. I den skall man försöka ange huvuddragen i en ram pä EU-niva 
som skall trygga förutsättningarna för tilläggspensionssystemen. 
För att klara omvårdnads be hoven för äldre människor på längre sikt genomför 
medlemsstaterna ett antal reformer. Kommissionen kommer att studera det pågående 
reformarbetet och ge medlemsstaterna en översikt. 
För att förbättra produktiviteten och kostnadseffektiviteten / hälso- och 
sjuk\>årdssystemen kommer kommissionen under 1997 att utreda om förebyggande 
vård skulle kunna sänka kostnaderna för hälso- och sjukvård. Kommissionen 
kommer i samma syfte att klarlägga om - och i så fall i vilken utsträckning och på 
vilka villkor - man genom att släppa in marknadskrafterna i hälso- och 
sjukvårdssystemen kan sänka kostnaderna och samtidigt främja bättre kvalitet och 
säkerställa vård för alla 
4. Anpassning av social trygghet till köns fors k ju t ningen: Förskjutningen 
mellan könen kräver både nya grepp för att det skall gå att förena familjeliv med 
yrkesliv och nya initiativ för att stärka individens rättigheter. I slutet av 1997 
kommer kommissionen att lägga fram förslag med inriktning på högre kvalitet när 
det gäller omvårdnad av barn och andra med omvårdnadsbehov. I årsrapporten 
1997 om lika möjligheter kommer det att ingå en bedömning av medlemsstaternas 
strävanden att åstadkomma individualisering utan att äventyra kvinnors ekonomiska 
situation. 
5. Bättre social trygghet för människor som flyttar inom unionen: 
Kommissionen kommer att utarbeta en strategi för att reformera och förenkla 
samordningen av social trygghet för migrerande arbetstagare och för att finna 
särskilda lösningar på problem med företags- eller yrkesbaserade system vid 
förflyttningar över gränserna. I arbetet ingår att, som ett första steg, under 1997 
lägga förslag till ett direktiv som skall angripa några av problemen. 
Kommissionen uppmanar alla medlemsstater och EU-institutionerna att inleda ett 
samtal om moderniseringsstrategier för de sociala trygghetssystemen, utefter linjerna 
i detta meddelande. När enhetsrapporten om sysselsättningen läggs fram för 
Europeiska rådet vid mötet i Luxemburg i december 1997 ges ett lämpligt tillfälle att 
skärskåda strategin. 
Kommissionen uppmanar också arbetsmarknadsparterna, på alla nivåer, att delta i 
arbetet. Kommittén för den sociala dialogen och Stående sysselsättningskommittén 
uppmanas att ta på sig en ledande roll. Kommissionen avser att placera reformarbetet 
med den sociala tryggheten överst på dagordningen för samhällsdialogen vid 
Europeiskt socialpolitiskt forum 1998. I detta forum kommer medlemsstaterna, 
arbetsmarknadsparterna, icke-statliga organisationer och EU-institutionerna att delta. 
Slutligen kommer rapporten om social trygghet i Europa, som kommer ut i slutet av 
1997, att innehålla en mera fullständig redogörelse för utvecklingen i medlems­
staterna, som ett bidrag till den gemensamma beredningsprocessen. 
1. EU-DISKUSSION OM FRAMTIDENS SOCIALA TRYGGHET 
Ett av gemenskapens grundläggande mål är att vidmakthålla sysselsättningen och den 
sociala tryggheten pä en hög nivå. Detta mål nämns uttryckligen bland uppgifterna i 
artikel 2 i Maastrichtfördraget. Social trygghet är en kännetecknande och 
fundamental komponent i EU-samhällsmodellen. 
Rådet antog i juli 1992 en rekommendation om konvergerande mål och metoder 
inom socialpolitiken1. Syftet med konvergeringsstrategin var att fastställa 
gemensamma mål för medlemsstaternas politik. Därmed skulle olika nationella 
Rådets rekommendation 92/442/EEG av den 27 juli 1992 om konvergerande mal och metoder inom 
socialpolitiken, EGT nr L 245. 26.8.1992. 
socialförsäkringssystem kunna samexistera och utvecklas harmoniskt mot 
grundläggande mål för gemenskapen. En strategi som går ut på att verka för 
konvergerande politik och samtidigt respektera varje systems autonoma karaktär är 
en direkt tillämpning av subsidiaritetsprincipen. 
Varje medlemsstat ansvarar för organisation och finansiering av det egna sociala 
trygghetssystemet. Men, eftersom medlemsstaterna står inför samma svårigheter, 
finns det ett värde i att diskutera frågorna på EU-nivå. Över hela Europeiska unionen 
är reformer av socialförsäkringssystemen nu på väg och införs i många fall som en 
reaktion på hastiga förändringar i sociala och ekonomiska villkor2. 
Mot den bakgrunden lade kommissionen i slutet av 1995 fram en "Ram för en 
europeisk debatt om den sociala trygghetens framtid"3. Kommissionen föreslog att 
gemenskapens institutioner och medlemsstaterna gemensamt skulle granska åtgärder 
som skall vidtas för att göra social trygghet mera sysselsättningsfrämjande och mera 
effektiv. Arbetsmarknadsparterna och alla berörda parter har uppmanats att komma 
med bidrag. Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén har också 
involverats i beredningsarbetet och lämnat yttranden. Förtroendepakten om 
sysselsättning underströk debattens betydelse4. 
1.1 Bidrag till debatten 
Debattramen5 gav upphov till en utomordentligt livlig debatt under hela 1996 i form 
av skrivna inlägg, konferenser, ad hoc-möten med experter och opinionsbildare. Ett 
sammandrag av bidragen från medlemsstaterna, EU-institutionerna och 
arbetsmarknadsparterna publiceras separat som arbetsdokument för kommissionens 
tjänstemän. Mycket är gemensamt i reaktionerna, t.ex. följande: 
• EU:s sociala modell värdesätts och den bör befästas. Det är en modell som 
grundar sig både på gemensamma värderingar och på uppfattningen att 
socialpolitik och ekonomiska prestanda inte strider mot varandra utan förstärker 
varandra. Högt utvecklade sociala trygghetssystem är en huvudkomponent i denna 
sociala modell. 
• Att vidmakthålla social trygghet innebär att vidareutveckla de olika systemen 
inom EU, eftersom det sammanhang de skapades för har förändrats. Utmaningen 
består i att anpassa social trygghet till en ny situation utan att ge upp kärnan av 
solidaritet och sammanhållning. 
Se rapporterna "Social trygghet i Europa - 1993" (KOM(93)531) och "Social trygghet i Europa -
1995" (KOM(95)457). 
Kommissionens meddelande KOM(95)466 av den 31 oktober 1995 "Den sociala trygghetens framtid. 
En ram för en europeisk debatt". 
Insatser för sysselsättningen i Europa: En förtroendepakt, SEK(96)1093 av den 6.5.1996, särskilt 
punkterna 3.11 och 3.16. 
1 ett särskilt uttalande som den franska delegationen lämnade till rådet i november 1996 ger den sitt 
stöd till initiativet, såsom uppföljning till Europeiska rådets möte i Turin och det franska 
memorandumet om EU:s sociala modell. 
• Uppgiften är komplicerad och medlen för att lyckas osäkra. Varje medlemsstat 
måste finna lösningar som passar för dess särskilda system. Medlemsstaterna bör 
fortsätta att följa konvergeringsstrategin enligt rådets rekommendation från 1992 
• De sociala trygghetssystemen måste anpassas på ett sätt som är förenligt med den 
europeiska integreringsprocessen, särskilt den inre marknaden, utvecklingen mot 
en gemensam valuta och mot EU-medborgarskap. 
• Beredskap att lära av varandra och anpassa sig snabbt är en förutsättning för att 
lyckas. EU bör fungera som en förmedlande länk för att ge medlemsstaterna 
möjlighet att lära av varandras erfarenheter och anpassa sig till förändrade 
förhållanden. 
Kommissionen åtog sig att, med hjälp av utfallet av beredningsprocessen, göra en 
sammanställning av reaktionerna på den debatt som kommissionen hade initierat och 
att föreslå lämplig uppföljning. Detta meddelande har följande dubbla syfte: 
• Att föreslå alternativa vägar när det gäller att förbättra social trygghet inom EU 
på grundval av debatten och ange centrala åtgärder på varje område. 
• Att lägga förslag på hur alla berörda parter kan involveras i anpassningsprocessen. 
1.2 Utmaning: Behov av bättre och moderniserade sociala trygghetssystem i 
EU 
Kostnaden för social trygghet svarar nu för 28 % av Europeiska unionens BNP med 
en nationell spridning inom intervallet 16-35 %. Social trygghet är av fundamental 
betydelse för inkomstfördelning och social sammanhållning, politisk stabilitet och 
ekonomisk framgång. Ju flexiblare arbetslivet blir, ju mer kommer medborgarna att 
begära trygghet av socialförsäkringssystemen. Bra social trygghet och framgångsrikt 
näringsliv stöttar därför varandra. 
Denna syn på social trygghet underbyggs av noggranna, internationella jämförelser 
som, om man tar såväl privata som offentliga utlägg med i beräkningen, antyder att 
hushållen spenderar ungefär lika mycket på socialt skydd, sjukvård och pension i ett 
antal utvecklade, industrialiserade länder6. Vidare har medlemsstater med ett starkt 
skyddsnät ofta bättre BNP per capita eller betalningsbalans än medlemsstater med ett 
svagt skyddsnät. Å andra sidan är det bara länder med sunda finanser som kan 
bibehålla en hög social skyddsnivå. Därför kommer det att bli allt viktigare att 
slutföra och befästa den inre marknaden. 
Det är viktigt att inse att skälen för en reform av socialförsäkringssystemen inte har 
något att göra med konkurrens från tredje länder. Frihandel och internationalisering 
bör inte ses som ett hot mot den sociala modellen inom EU. 
Skälen för att reformera är interna. Det verkliga hotet mot den sociala modellen i EU 
är vår egen oförmåga att hantera de befintliga problemen. För det första finns det ett 
Se t.ex. G. Esping-Andersen: "The Double Problem of Co-ordination in Contemporary Welfare 
States" (Nutida välfärdsstaters dubbla samordningsproblem), en uppsats som skrevs för konferensen 
om socialpolitik och ekonomiska prestanda, Amsterdam, 23-25 januari 1997. 
brådskande behov av att stärka statens finanser i de flesta medlemsstaterna för att 
undvika växande underskott och framtida, betungande räntekostnader som tränger ut 
anslag till social trygghet. Det finns ingen motsägelse mellan detta och en hög social 
trygghetsnivå, och det leder inte till att solidaritetstanken skrotas Tvärtom stärks 
solidariteten mellan olika generationer, eftersom kommande generationers börda blir 
lättare. 
För det andra behöver systemet reformeras för att främja ekonomisk och social 
integrering. Ett nyckelelement i sociala trygghetssystem är att ge människor som inte 
kan arbeta grundläggande ekonomisk trygghet. Detta har dock samtidigt fört med sig 
att dessa människor lämnats utanför det ekonomiska livet. Sociala trygghetssystem 
har både varit en framgång, när det gäller att lindra fattigdom, och ett misslyckande, 
när det gäller att nå full integrering i samhället. 
De transfereringar som krävs för att betala ersättning för utebliven inkomst till 
människor som inte har något arbete växer allt snabbare och leder till att allt högre 
avgifter måste läggas på arbetstagarnas löner. Samtidigt visar det sig att de berörda 
människorna hade föredragit nya möjligheter att aktivt ta del i det ekonomiska livet. 
Dessa problem - stora offentliga underskott och svårigheter att åstadkomma social 
integrering - är de verkliga hoten mot EU:s sociala modell. Situationens allvar kan i 
stor utsträckning förklaras med förändringar i de grundläggande villkoren för social 
trygghet. Följande fyra viktiga faktorer ligger bakom reformarbetet på 
socialförsäkringsområdet: förändringar i arbetsförhållandena, ny könsfördelning, 
åldrande befolkning i EU samt reformbehov för samordningen av de nationella 
systemen för social trygghet för människor som flyttar inom EU. 
1.2.1 Förändringar i arbetsförhållandena 
Nu undergår det arbetsliv som låg till grund för trygghetssystemen genomgripande 
förändringar. Nya arbetstillfällen kommer till i tjänstesektorn medan arbeten i 
tillverkningsindustrin försvinner. Kompetenskraven förändras också: Vi rör oss från 
enkla, lågkvalificerade jobb mot arbeten som kräver nya, breda och högre 
kvalifikationer. Anställningsformerna förändras: Det finns fler deltidsarbeten och 
visstidsarbeten än någonsin förut. Slutligen har vårt yrkesverksamma liv blivit 
kortare: Vi utbildar oss längre och börjar arbeta senare, men vi lämnar arbetslivet 
tidigare och den genomsnittliga pensionsåldern är i realiteten under 60 år. 
Nya sätt att organisera arbetet växer fram. 1900-talets raka karriär kommer efter 
hand att ersättas av nya arbetslivsmönster med större variationsrikedom. Detta 
innebär att en person vid ett givet tillfälle skulle kunna ha flera betalda verksamheter 
på gång. De flesta arbetstagare kommer att uppleva arbetslöshetsperioder under silt 
yrkesverksamma liv. Dessa kommer att ingå i normala övergångsperioder mellan en 
verksamhet och en annan, under vilka de kommer att anpassa sina färdigheter eller 
förbereda sig för ett nytt arbete7. 
Dessa förändringar belyses i grönboken "Leva och arbeta i informationssamhället: Människan i 
centrum", KOM(96)389. Europeiska unionens bulletin - Tillägg 3/96. Dessutom är kommissionen i 
tard med att sammanställa en grönbok om "Partnerskap för en ny arbetsorganisation" som skall ges 
ut 1997. 
Den viktigaste lärdomen av de senaste 20 åren är att trygghetssystemen inte kan ge 
fullgod trygghet. Tillgångarna i förmånssystemen måste göras mera 
sysselsättningsorientenule. Arbetslöshetsförsäkringen mäsle utformas mera cllektivt, 
dvs den skall ge arbetslösa större incitament att leta efter ett jobb (se 2.2.1) genom 
att erbjuda möjligheter till kompetensutveckling, så att den successivt blir en 
nyanställningsförsäkring i stället för en simpel ersättning vid arbetslöshet (se 2.2.2). 
Så långt som möjligt måste finansieringen av de sociala trygghetssystemen 
reformeras, för att åstadkomma en verkningsfull sänkning av löne b i kostnaderna. 
Detta gäller särskilt låga löner (se 2.2.3). Utvecklingen bör styras mot en mera 
flexibel och successiv övergång till pension för att äldre arbetstagare skall ha 
möjlighet att stanna kvar på arbetsmarknaden (se 2.2.4). Samtidigt måste social 
trygghet ha kvar sin sammanhållande funktion. Medlemsstaterna undersöker också 
vägar att integrera alla fullt ut i samhället, även sådana grupper som hotas av 
utslagning (se 2.2.5). 
1.2.2 Åldrande befolkning i EU 
Socialförsäkringen måste också kunna hantera konsekvenserna av att befolkningen i 
EU blir äldre. Mellan 1995 och 2025 kommer antalet 60-åringar och äldre, som var 
77 miljoner 1995, att stiga under de kommande 30 åren med lägst 29 miljoner och 
högst 44 miljoner. Andelen äldre av hela befolkningen kommer att stiga från 21 % till 
ungefär 30 %. Transfereringarna från arbetstagare till pensionärer genom allmänna 
pensionssystem är så höga att det finns en risk för att de blir ohållbara. Flera 
medlemsstater har börjat reformera sina pensionssystem (se 2.3.1 och 2.3.2). 
Eftersom riktigt gamla människor hela tiden blir fler och fler kommer efterfrågan på 
sjukvård och omvårdnad att öka. Det kommer att bli svårt för medlemsstaterna att 
klara de stigande sjukvårdskostnaderna. Ökad effektivitet i hälso- och sjukvård 
kommer att bli en prioriterad fråga (2.3.4). Parallellt ökar omvårdnadsbehovet för 
äldre människor som inte klarar sig själva (se 2.3.3), och detta leder till nya krav på 
de sociala trygghetssystemen. De nya kraven har i sig en stor sysselsättningsskapande 
potential. Svårigheten ligger i att samtidigt fylla nya omvårdnadsbehov och hålla 
tillbaka kostnaderna för all vård. 
10 
Befolkningstillväxt mellan 1995 och 2025 för tre åldersgrupper 
i Europeiska unionen (15). 
M'Minivkor (iMl|')iit>c) 
7F 21.1 
-6.7 1.3 
0-19 20-59 60+ Källa: EUROSTAT 
1.2.3 Ny könsfördelning 
Utvecklingen mot lika möjligheter för kvinnor och män påverkar arbetslivet kraftigt 
och samhället i sin helhet. Antalet förvärvsarbetande kvinnor har ökat från 46 till 61 
miljoner under de senaste 20 åren, medan antalet förvärvsarbetande män ligger 
förvånansvärt stabilt (86 miljoner). Tendensen mot ökad kvinnlig förvärvsfrekvens 
kommer att hålla i sig under de närmaste åren och är välkommen som motvikt till 
effekten av att befolkningen åldras. 
Förvärvsfrekvens för män och kvinnor 1970-1995 
i Europeiska unionen (15). 
Per kön och i procem av befolkningen i åldrarna 15-64 
Män 
Kvinnor 
S S S S S S Källa: EUROSTAT 
Den nya könsfördelningen innebär att traditionella föreställningar om socialt skydd, 
som vilar på idén om en familjeförsörjande make och en maka utan avlönat arbete, 
blir förlegade. Del finns en konflikt mellan könsförskjutningen pä arbetsmarknaden 
och sådan traditionell familjepolitik som bygger på att kvinnorna tar hela ansvaret för 
hemarbetet samt omvårdnad av barn och gamla i hemmet. 
Låg och sjunkande nativitet i många medlemsstater är en larmsignal om att social 
trygghet måste förändras. De sociala trygghetssystemen står inte bara inför 
utmaningen att skapa jämlikhet mellan kvinnor och män. De måste också förändras 
mot individualiserade rättigheter utan att detta går ut över kvinnor som inte 
yrkesarbetar för att kunna ta hand om familjen. Och nya lösningar måste till för att 
underlätta omvårdnad av barn och gamla (se 2.4). 
11 
Total nativitet 1960-1995 i Europeiska unionen (15). 
2.S 
1.0 
O.S 
0.0 \ 
\ 
mm :J.O 
|§J2-S 
""^1 S 
*|0.5 
mmm0,Q 
1960 1965 197» 19?>> 198Ö 1985 1990 1995 Å«//«: miROSTAT 
1.2.4 Reformbehov för samordningen av de nationella systemen för social 
trygghet 
Sedan 19598 har unionen ett europeiskt system för samordning av social trygghet i 
medlemsstaterna. Det är till för att skydda rättigheterna för människor som flyttar 
inom unionen. Detta betyder att väldigt många människor helt eller delvis är 
beroende av en väl fungerande samordning för sin sociala trygghet9. 
Att hantera samordningen är en dynamisk process som återspeglar utvecklingen i de 
nationella trygghetssystemen och förändrade krav. Det finns nu ett behov av att 
förenkla och reformera samordningen för att anpassa den till nya behov som följer av 
nya typer av social trygghet och nya rörelsemönster. Rörlighet berör i allt större 
utsträckning högt kvalificerade arbetstagare10. Olika tilläggsförsäkringar, som inte 
omfattas av någon samordning på EU-nivå, är i synnerhet viktiga för dem (se 2.5). 
8 Förordningarna 3 och 4 om samordning av socialförsäkringssystemen i de dåvarande sex 
medlemsstaterna trädde i kraft den 1 januari 1959. De ersattes den 1 oktober 1972 av förordningarna 
1408/71 och 574/72 som fortfarande gäller och har ändrats mänga ganger sedan dess. Dessa 
förordningar finns sammanställda i EGT nr L 28, 30.1.97. 
,; Det är samordningen som avgör vad 2,8 miljoner EU-mcdborgarc, som nu arbetar i en annan 
medlemsstat, har för socialförsäkringsrättighctcr. Det är ocksä genom den man fastställer rättigheter 
tor miljoner EU-mcdborgarc som tidigare under en del av sitt yrkesverksamma liv arbetat i fler än en 
medlemsstat, eller som kommer att göra det framöver. Genom att unionen successivt utvidgats har 
antalet berörda människor ökat kraftigt och varje kommande utvidgning innebär en ny ökning 
(EUROSTAT. Labour Force Survey, 1995). 
10 "Social Security in Europe - Equality between nationals and non-nationals" (Social trygghet i Europa 
- Jämlikhet mellan medborgare och icke-medborgare) Första europeiska konferensen om social 
trygghet för migrerande arbetstagare. Oporto, november 1994. 
12 
2. CENTRALA MODERNISERINGSFRÅGOR 
2.1 Social trygghet som produktiv faktor 
Förmågan att skapa arbete för en allt större andel av den arbetsföra befolkningen, 
och därigenom sänka graden av bidragsberoende, har en grundläggande betydelse för 
att de sociala trygghetssystemen skall bestå. Kampen för sysselsättning och mot 
arbetslöshet har högsta prioritet i Europeiska unionen, vilket Europeiska rådet vid 
sitt möte i Dublin nyligen underströk. 
Reformerna i de sociala trygghetssystemen måste ses mot bakgrund av den 
europeiska sysselsättningsstrategin. De övergripande ekonomiska riktlinjerna, som 
lades fast vid Europeiska rådets möte i Florens, uppmanar till en omfördelning av de 
offentliga utgifterna för att nå ökat utrymme för sådana utgifter som gynnar 
sysselsättning, vari även ingår att föra över medel från passiva till aktiva 
arbetsmarknadsinsatser och till investeringar i mänskliga resurser. En central fråga 
som uppstår när man försöker modernisera sociala trygghetssystem är hur 
skyldigheter och möjligheter skall kombineras. Större möjligheter för enskilda att fa 
arbete eller återgå till arbete måste vara en förutsättning för sådana nedskärningar i 
sociala förmåner som leder till att ett större ansvar läggs på den enskilde 
Ordförandelandet Nederländerna belyste helt nyligen, under en konferens i 
Amsterdam11, kopplingen mellan socialpolitik och ekonomiska resultat. 
Kommissionen har samlat information och inlett utredningar om sambanden mellan 
socialpolitik och ekonomisk politik. Pågående arbeten kommer att sammanställas för 
att väcka debatt om hur god socialpolitik och god ekonomisk politik förstärker 
varandras verkan. 
Mål: Skapa insikt om socialpolitik som produktiv faktor. 
Central åtgärd: Med utgångspunkt i diskussionen under konferensen om 
socialpolitik och ekonomiska prestanda som ordförandelandet 
Nederländerna anordnade i januari 1997 kommer kommissionen 
under 1997 att studera den sociala trygghetens samlade kostnader 
och fördelar - särskilt hur den påverkar social sammanhållning, 
politisk stabilitet och ekonomiskt framåtskridande. 
2.2 Socialförsäkringssystem med tydligare sysselsättningsfrämjande profil 
Idag är sysselsättningen Europeiska unionens högst prioriterade fråga. Mot bakgrund 
av Förtroendepakten om sysselsättning, särskilt vädjan om att påskynda reformen av 
sysselsättningssystemen, antog Europeiska rådet vid mötet den 13-14 december 1996 
"Dublinförklaringen om sysselsättningen", i vilken man betonar att skatte- och 
socialförsäkringssystem måste bli mera sysselsättningsfrämjande. Rådets resolution 
av den 2 december 1996 om socialförsäkringssystemens roll i kampen mot 
11 Ordförandelandet Nederländernas konferens "Social policy and Economic Performance: 
Employment, activating the welfare state and economic competitiveness" (Socialpolitik och 
ekonomiska prestanda: Sysselsättning, att aktivera välfärdsstaten och konkurrenskraften) -
Amsterdam 23-25 januari 1997. 
13 
arbetslösheten12 innehåller vidare en anvisning om hur man skall kunna uppnä detta 
samt en uppmaning till kommissionen och medlemsstaterna att i samverkan 
intensifiera informations- och erfarenhetsutbytet samt fördjupa medlemsstaternas 
gemensamma ansträngningar att finna metoder och vägar som leder till 
sysselsättningsfrämjande socialförsäkringssystem. 
Det förefaller alltmer uppenbart att socialförsäkringssystemen, i takt med att 
arbetslivet förändras, måste ge mera stabilitet och trygghet. I morgondagens 
arbetsliv måste avvägningen mellan flexibilitet och trygghet innebära att man 
erkänner och reglerar nya anställningsformer. Även den trygghet som kommer av att 
individen ges större inflytande över sitt arbete och större möjlighet att bygga upp sina 
färdigheter och stärka sitt värde på r: betsmarknaden skall ingå. 
Följande idéer bör diskuteras med målet att åstadkomma ett sysselsättningsfrämjande 
socialförsäkringssystem för ögonen: 
2.2.1 Sysselsättningsfrämjande skatte- och socialförsäkringssystem 
Skatte- och socialförsäkringssystemen måste bli mera sysselsättningsfrämjande 
genom tydliga incitament till arbetssökande att ta arbete eller delta i verksamhet som 
kan leda till anställning. Samtidigt skall det även framgent finnas ett skyddsnät för de 
arbetslösa. Det är därför viktigt att förbättra samverkan mellan system för skatter 
och sociala förmåner. En situation med växande bidragsberoende kommer att bestå 
så länge förväntad nettovinst av att återgå till ett arbete är liten. 
Ett läge där en arbetslös far en högre disponibel inkomst av bidrag än han/hon kan 
räkna med att fa i arbete kan uppstå. Kontroller och socialt tryck kanske förmäl 
människor att söka arbete även om vinsten jämfört med arbetslöshet är liten, men i 
det långa loppet är en sådan situation inte sysselsättningsfrämjande. Ekonomiska 
incitament behövs som förstärkning till andra incitament. 
Störst risk att drabbas av negativa signaler löper de som sitter fast i 
arbetslöshetsfällan: Förlorade förmåner i kombination med skattekilar kan 
omintetgöra hela den förväntade vinsten av en inkomst till en familj. Förmånstagaren 
sitter då verkligen i en fälla och några ekonomiska motiv för att ta sig ur den finns 
inte. 
Ett socialt skydd bör vara så neutralt som möjligt i förhållande till övrig betald 
verksamhet i ett par, och kan gärna uppmuntra till sådan verksamhet. Det börjar bli 
sällsynt med sociala förmåner - särskilt familjeförmåner - på villkor att en 
familjemedlem inte har någon inkomst. Men i vissa medlemsstater finns det 
fortfarande tilläggsförmåner särskilt tillägg vid arbetslöshet som endast beviljas 
om den arbetslöse bor med en partner som inte är yrkesverksam. Att detta har en 
motverkande effekt är uppenbart. 
Ett annat problem uppstår när inkomstgränser anges för rätt till bidrag. I alla 
medlemsstater, utom Spanien, utgår barnbidrag till alla familjer, fastän i Tyskland, 
12 Resolution antagen av rådet och medlemsstaternas regeringsföreträdare vid rådsmötet den 2 
december 1996 om socialförsäkringssystemens roll i kampen mot arbetslösheten. EGT nr C 386, 
20.12.1996. 
14 
Italien och Grekland begränsas beloppet när familjens inkomst överstiger en viss 
gräns. Om det finns andra familje- eller bostadsförmåner är dessa emellertid vanligen 
inkomstprövade. Här är det viktigt att undvika fattigdomsfällan. Faran kan undvikas 
på två sätt: Antingen genom att endast delvis sänka förmånen när hushållets 
inkomster ökar, eller genom att införa en särskild högre inkomstgräns om hushållet 
far två inkomster. I de flesta medlemsstater finns ingen särskild bestämmelse för att 
hantera det här problemet. 
Ett annat sätt att göra socialförsäkringar mera sysselsättningsfrämjande kan vara att 
ge indirekt inkomststöd som inte är lön. Tidigare programs oförmåga att ge 
incitament till människor att ta sig ur långvarigt bidragsberoende, särskilt kvinnor 
med ansvar för omvårdnad, antogs vara ett resultat av att de mest utsatta 
människorna inte fick tillräcklig hjälp med att kombinera hemarbete och lönearbete. 
Ensamföräldrarnas särskilt bräckliga ställning beror i stor utsträckning på att de 
misslyckas med att kombinera arbete och omsorg. Ett indirekt inkomststöd genom 
offentlig eller subventionerad barnomsorg kan därför påverka tillgången på 
arbetskraft väsentligt. 
Mål: Göra socialförsäkringssystemen mera sysselsättningsfrämjande 
genom att integrera skatte- och förmånssystem med inriktning pä 
starkare sysselsättningsincitament. 
Central åtgärd: Kommissionen kommer, enligt Europeiska rådets slutsatser vid 
mötet i Dublin, att utreda om nyligen genomförda ändringar i 
socialförsäkringarnas inriktning och regelsystem har gett 
arbetssökande starkare incitament att ta ett arbete. Kommissionen 
kommer också att klarlägga hindren för att nå dessa mål. 
2.2.2 Arbetslöshetsförsäkringen blir en nyanställningsförsäkring 
Incitament för att leta efter en anställning är nödvändiga. Men incitamenten måste 
stöttas med bättre möjligheter att fa anställning. Om man ser till hela unionen erbjuds 
idag bara 7 % av de arbetslösa omskolning. Man förutsätter att de allra flesta hittar 
ett nytt arbete på en allt mer kompetenskrävande arbetsmarknad även om deras 
kvalifikationer ofta är förlegade. 
Arbetslöshetsförsäkringar utformades ursprungligen för att säkerställa en 
ersättningsinkomst åt människor som tillfälligt saknade arbete men räknade med att 
snart arbeta igen. För det mesta krävdes liknande eller samma färdigheter för det nya 
jobbet som för det gamla. Men idag utvecklas arbetsmarknaden snabbt för att reagera 
på förändringar i behov och efterfrågan, och kraven på kompetens växer. Då är det 
viktigt att de som söker anställning är inställda på att tillägna sig nya och andra 
färdigheter. Ett framgångsrikt yrkesliv omfattar numera livslångt lärande. En del av 
de arbetslösa erbjuds nu förutom ekonomiskt stöd också skräddarsydda insatser som 
skall ge dem bättre kompetens och bättre möjligheter att göra sig gällande på 
arbetsmarknaden. Detta är nödvändigt om de skall ha en realistisk chans att hitta nya 
arbeten. 
Av statistiken framgår vidare att ju längre arbetslösa går utan arbete, ju svårare har 
de att fa nytt fotfäste på arbetsmarknaden. På grund av krympande ekonomiskt 
utrymme har flera medlemsstater förkortat arbetslöshetsförsäkringens 
ersättningsperiod genom att knyta periodens längd till uppgifter om tidigare 
15 
anställning. Ett växande antal arbetslösa hamnar i en process som, när de utför säkras, 
kan leda till att de lämnar arbetsmarknaden helt och hållet eller till att deras 
färdigheter blir allt rostigare. Den sammanlagda effekten av 
arbetslöshetsförsäkringar, som garanterar ersättning under en begränsad lid. och 
bidiagssyslem, antingen de ar kopplade till arbetslöshet eller utgör en del av en 
minimiinkomstgaranti, går kanske inte så bra ihop med dagens arbets­
marknadsförhållanden. 
Uppgiften är alltså att åstadkomma ett system som hjälper arbetslösa att utveckla ny 
kompetens eller vidareutveckla den de har, samt att omgärda detta system med ett 
socialt skyddsnät som förhindrar att människor driver mot fattigdom eller utslagning 
från arbetsmarknaden och från samhället i sin helhet. Större uppmärksamhet måste 
ägnas arbetsmarknadsåtgärder med inriktning på att stödja och hjälpa arbetslösa 
genom att ge dem nödvändig kompetens för att komma in på arbetsmarknaden eller 
komma tillbaka till arbetsma.knaden. Socialt skydd bör stödja reformer inriktade på 
att ge bättre yrkesinriktad utbildning eller allmän utbildning. Flera medlemsstater har 
reformerat sina arbetslöshetsförsäkringar med siktet inställt på att ge aktivt stöd till 
de arbetslösa i ett tidigt skede av sysslolösheten, och på att avlägsna signaler som 
motverkar aktivt arbetssökande. En förskjutning måste ske från passiva till aktiva 
insatser som skall omfatta deltagande i utbildning och stöd till program för 
arbetslivserfarenhet. 
Mål: Göra socialt skydd mera sysselsättningsfrämjande genom att 
utveckla arbetslöshetsförsäkringar till att bli nyanställnings­
försäkringar, i linje med utvecklingen mot livslångt lärande. 
Central åtgärd: Kommissionen kommer att undersöka vilka förändringar i de 
nuvarande arbetslöshetsförsäkringarna som behövs för att 
genomföra den överenskomna omställningen från passivt till aktivt 
stöd. 
2.2.3 Nya finansieringsmodeller för social trygghet 
Kampen mot arbetslösheten handlar inte bara om att stärka incitament och skapa 
möjligheter för arbetslösa som söker anställning. Valet av finansieringsmodell för 
social trygghet påverkar också sysselsättningen - särskilt lågkvalificerade 
arbetstagares sysselsättning - genom finansieringsmodellens inverkan på kostnaden 
för arbetskraften. 
I vitboken från 1993 Tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning1* rekommenderas 
en sänkning av lönebikostnaderna med 1-2 % av BNP i EU som helhet. Rekom­
mendationen betonades ytterligare vid Europeiska rådets möte i Essen 1994, där en 
sänkning av lönebikostnaderna, särskilt för okvalificerade arbetstagare, angavs som 
en av fem prioriterade åtgärder i kampen mot arbetslösheten. Denna sänkning har 
ännu inte genomförts helt. Den viktigaste orsaken till detta är att medlemsstaterna 
har svårt att finna lämpliga och tillräckligt stora budgetmedel för att kompensera 
intäktsminskningen. 
' "Tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning: En vitbok", KOM(93)7()(), december 1993. 
16 
Under en längre tid har tendensen inom beskattning varit ogynnsam för arbete. 
Mellan 1980 och 1994 steg totalt skatteuttag på arbete stadigt från i genomsnitt 
34,7 % till 40,5 % i medlemsstaterna. Under samma period sjönk skattesatsen från 
44,1 % till 35,2% för andra produktionsfaktorer (kapital, egenföretagande, energi, 
naturtillgångar). 
Flera medlemsstater har vidtagit åtgärder för att sänka lönebikostnaderna. Vissa 
undersökningar visar att detta inte haft någon väsentlig inverkan på den allmänna 
sysselsättningsnivån eftersom det leder till en förskjutning mellan subventionerat och 
icke-subventionerat arbete och till att organisationen slimmas14. Samtidigt framgår 
det av undersökningarna att de positiva effekterna blir större om åtgärderna är 
noggrant utformade och knyts till nyskapade arbetstillfällen. Om dessa riktade 
sänkningar av lönebikostnaderna genomförs konsekvent under en längre tid kan nya 
arbetstillfällen skapas åt kategorier med stora svårigheter att komma in på 
arbetsmarknaden. Rent allmänt bör man ge en tydlig signal om att den långvariga 
trenden mot högre skatt på arbete skall vändas. 
Avståndet mellan å ena sidan total lönekostnad och å andra sidan nettoinkomst för 
lågutbildade arbetstagare måste krympa. Den sista tiden har framstegen på området 
varit små. Detta misslyckande har flera orsaker. Det är ofta svårt att förändra 
finansieringsmodellerna bakom socialförsäkringarna och samtidigt behålla 
människors rättigheter, särskilt om förmånerna ersätter lön. Det finns dock visst 
manöverutrymme i vissa länder, skatteväxling från skatt på arbete till skatt på andra 
produktionsfaktorer kan innebära en omfördelning av lönebikostnaderna så att låga 
löner slipper lindrigare undan. I vitboken "Tillväxt, konkurrenskraft och 
sysselsättning" angavs skatt på miljöpåverkan och energi som möjliga alternativa 
intäktskällor för att möjliggöra sänkt beskattning av arbete. 
En sådan skatteväxling skulle gynnas av ett närmare samarbete mellan 
medlemsstaterna, vilket kommissionen betonar i nyligen utgivna meddelanden15. En 
skattesamordning skulle dels kunna bidra till att undanröja snedvridningar i den 
gemensamma marknaden, dels till att vända den långvariga trenden inom beskattning 
mot mera sysselsättningsfrämjande modeller. För att motarbeta vikande 
skatteintäkter på mera rörliga skatteunderlag har medlemsstaterna i någon mån 
drivits att sänka skatten på kapital och kompensera detta genom att överbelasta 
arbetskraften. Detta leder i sin tur till oönskade effekter på sysselsättningen och 
inkomstfördelningen. 
Mål: Göra socialt skydd mer sysselsättningsfrämjande genom att 
krympa avståndet mellan total lönekostnad och nettoinkomst för 
lågutbildade arbetstagare. 
14 Se t.ex. "L'allégement des charges sociales sur les bas salaires" (Sänkta arbetsgivaravgifter på låga 
löner), rapport till premiärministern, Conseil supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts, Paris, 
juni 1996 och "Labour cost. Wages, and Employment in the EU" (Arbetskostnader, löner och 
sysselsättning i EU), not till Kommittén för ekonomipolitik, september 1996. 
15 1 SEK(96)487. 20.3.96 "Beskattningen inom Europeiska Unionen" och i meddelandet KOM(96)546, 
22.10.96 "Rapport om skattesystemens utveckling". 
17 
Central åtgärd: Kommissionen kommer att göra en fördjupad analys av de 
åtgärder som vidtagits för att sänka lönebikostnaderna. Resultaten 
kommer att redovisas i den interimsrapport som skall läggas fram 
för Europeiska rådet vid mötet i Amsterdam i juni 1997 och i den 
enhetsrapport om sysselsättningen som skall sammanställas inför 
Europeiska rådets möte i Luxemburg i december 1997. 
Kommissionen kommer bl.a. att undersöka hur trenden mot 
växande skatt på arbete kan vändas och vilka konkreta steg mot 
en skattesamordning mellan medlemsstaterna som krävs för detta. 
Dessutom kommer den ständiga högnivågruppen för skattepolitik, 
som inrättades \1J Europeiska rådets möte i Dublin, att bl.a. 
undersöka sätt att omvandla skattesystemen, vari ingår avgifter till 
socialförsäkringarna och beskattning av arbete. 
2.2.4 Flexiblare övergång från yrkesverksamhet till pension 
De äldre arbetstagarnas situation har förändrats dramatiskt under de senaste tjugo 
åren. Företagen eftersträvar flexiblare anställningsförhållanden, sett både ut 
kvantitativ och kvalitativ synvinkel. Extern flexibilitet, avsedd att anpassa 
arbetsstyrkan till behoven för stunden, har varit lika viktigt som intern flexibilitet. 
Resultatet har bl. a. varit stadigt sjunkande sysselsättning för äldre arbetstagare. 
För att minska arbetslösheten och skapa arbetstillfällen för unga människor har 
många länder i Europa försökt förkorta de äldre arbetstagarnas yrkesverksamma liv. 
Man har lanserat program som tillåter arbetstagare att lämna yrkeslivet långt före 
pensionsåldern genom förmånssystem på grund av arbetsoförmåga, särskilda 
förmånssystem riktade till äldre arbetstagare, förtidspensionering eller tidigarelagd 
pensionering i händelse av arbetslöshet. Denna arbetslivsförkortning har genomförts i 
brett, underförstått samförstånd mellan arbetsgivare, arbetstagare och stat. 
Sysselsättningsgraden i årskullar över 55 har fallit mycket märkbart på tjugo år. 
Föreställningen att man skall gå i pension på en förutbestämd dag är på väg att 
försvinna. 
Men medellivslängden fortsätter att öka och många medlemsstater försöker höja 
pensionsåldern för att lätta trycket på de allmänna pensionssystemen (se 2.3.1 
nedan). Mot denna bakgrund är det viktigt att vända trenden mot tidig avgång från 
arbetslivet. Övergången till pensionering har, paradoxalt nog, blivit mindre flexibel. 
Arbetstagarnas förväntningar har förändrats i takt med att utbudet på möjligheter till 
tidig pensionering ökat. När företagen visat sig mindre villiga att investera i 
utbildning av äldre arbetstagare eller att befordra dem, har de berörda individerna 
blivit mindre motiverade och ofta kommit att uppfatta förtidspensionering som det 
bästa - eller det enda - alternativet. 
Insikten om vad förtidspensionering kan leda till inom en tioårsperiod är ringa. De 
förändringar som nu sker i företagen, där yngre arbetstagare ersätter äldre, är på 
längre sikt ohållbara. Det finns tecken som tyder på att, om den nuvarande trenden 
håller i sig, dvs. att människor över 50 eller 55 betraktas som omöjliga att anställa, 
kan allvarlig brist på arbetskraft uppstå i ett antal regioner. Om allvarliga störningar 
skall undvikas och om sysselsättningsgraden i EU skall stiga, måste krafttag till för 
att behålla de äldre arbetstagarna på arbetsmarknaden. 
Till en del betyder detta större investeringar i fortbildning för äldre arbetstagare än 
vad som är vanligt idag16. Kommissionen undersöker särskilt möjligheterna att via 
skatteincitament stimulera investeringar i mänskliga resurser. Vidare krävs en kraftig 
förskjutning mot flexiblare hantering av övergången lian arbetsliv till pension oeh 
inni dc-llid.-tnii.sinllniiijj, loi aldic aibelslugaie Tiol.s all läilcl antog en 
rekommendation i denna fråga så tidigt som 198217 har lite gjorts för att nå fram till 
mera flexibla system. En nyckelfaktor är frågan om huruvida det går att möta 
stimulansåtgärder riktade till äldre arbetstagare för att de skall stanna kvar i 
arbetslivet med tillräckligt många arbetstillfällen som passar för dem. Nyligen 
genomförda initiativ i vissa medlemsstater bör granskas. 
Mål: Göra social trygghet mer sysselsättningsfrämjande genom att ge 
äldre arbetstagare kraftigare sysselsättningsincitament och fler 
arbetstillfällen. 
Centralåtgärd: Kommissionen kommer att behandla möjligheterna och 
svårigheterna med successiv övergång till pension i rapporten om 
sysselsättningen i Europa, som skall ges ut i september 1997, 
samt planera för lämplig uppföljning. Kommissionen kommer 
också att uppmana arbetsmarknadens parter att fördjupa den 
sociala dialogen om följderna av att bli äldre. 
2.2.5 Socialt skydd för att främja samhällsintegrering 
De sociala trygghetssystemen i EU fick sin moderna utformning strax efter andra 
världskriget. Avsikten var att ge arbetstagarna en ersättningsinkomst under perioder 
utan arbete, antingen det rörde sig om ett tillfälligt (sjukdom eller arbetslöshet) eller 
ett slutgiltigt uppehåll (permanent arbetsoförmåga eller pension). På så vis bidrog de 
verksamt till att lindra fattigdom. Nu står emellertid social trygghet inför en ny 
företeelse: Utslagningen. 
Utslagning går längre än fattigdom. Det är en anhopning eller en kombination av 
bristtillstånd: brist på utbildning, bristande hälsa, brist på bostad, brist på stöttande 
familj, bristfälligt deltagande i normalt samhällsliv och brist på möjlighet till 
anställning. Varje enskild bit förstärker de andra. Resultatet är en ond cirkel, som går 
från långtidsarbetslöshet till avbrutna familjeband och eventuellt till marginalisering 
och brottslighet. 
Enbart social trygghet kan inte vara ett medel mot alla typer av utslagning. Social 
trygghet kan emellertid spela en roll när det gäller att ge utslagna människor medel 
som tillåter dem att leva ett värdigt liv, men också stötta dem på väg tillbaka in i 
samhället. Både arbetslöshetsförsäkringar och socialbidragssystem, samt särskilt 
sådana skyddsnät som är utformade som en minimiinkomstgaranti åt alla invånare, 
bör bli viktiga vapen i en aktiv kamp mot utslagning. Det förefaller särskilt alltmer 
uppenbart att system inriktade på minimiinkomstgaranti, enligt definitionen i rådets 
16 Se vitboken om utbildning "Lära och lära ut - Pä väg mot kunskapssamhället", KOM(95)59(). 
17 Radels rekommendation 82/857/EEG av den 10 december 1982 om grunden för en 
gemenskapspolitik om pensionsålder, EGT nr L 357, 18.12.1982. 
19 
rekommendation frän I992IX, bör ingå i en övergripande strategi för att motverka 
utslagning. 
Samtidigt har system inriktade på minimiinkomstgaranti fatt en annorlunda roll. Till 
följd av att antalet förmånstagare växer, löper systemen risk att bli någon slags 
kompensation för utslagning som snabbt bekräftar socialt sönderfall, såvida de inte 
kopplas samman med aktiva integreringsåtgärder. Det råder nu allt större enighet om 
att man måste röra sig bort från det traditionella socialbiståndstänkandet. 
Hur bär man sig åt för att ge utslagna människor en roll i samhället? Å ena sidan har 
de utslagna mycket svårt att hitta arbete eftersom de inte uppfyller företagens krav på 
färdigheter, produktivitet och flexin;,itet. Det går inte att kräva av marginaliserade 
människor att de skall vara lika produktiva och flexibla på arbetsmarknaden som 
utbildade och fullt integrerade arbetstagare. Om de utslagna skall kunna återskapa sig 
en existens behöver de öppningar mot samhället med en garanterad lägsta 
stabilitetsnivå. Denna lägsta stabilitetsnivå finner man svårligen i den privata, 
vinstgenererande sektorn av samhällsekonomin. 
Å andra sidan finns det behov som för närvarande inte tillgodoses av de icke­
marknad smässiga tjänster som staten, lokala myndigheter och icke-statliga 
organisationer tillhandahåller. Flera medlemsstater har slagit in på en ny väg som 
innebär aktivering av socialbidragskostnaderna och en strävan att åstadkomma 
bestående integrering av utslagna genom att tillgodose sociala behov som för 
närvarande är ekonomiskt utom räckhåll. Samma försöksverksamhet genomförs 
såväl av de länder som har kommit längst när det gäller aktiv arbetsmarknadspolitik 
som av dem som försöker utveckla integreringsdelen av systemen för 
minimiinkomstgaranti. De måste förvandla en passiv och bräcklig solidaritet med 
utslagna människor till ett kontrakt som erbjuder de utslagna verkliga möjligheter till 
social och ekonomisk integrering mot ett åtagande att göra en egen ansträngning. 
Dock måste denna satsning på icke-marknadsmässig verksamhet förvaltas 
omsorgsfullt och vissa band till marknadsanpassad verksamhet måste utvecklas för 
att förhindra ökad segmentering av arbetsmarknaden och fastlåsning av människor i 
subventionerade arbeten. 
Mål: Göra socialt skydd mer sysselsättningsfrämjande genom 
aktiverande integreringsåtgärder i kombination med en 
minimiinkomstgaranti. 
Central åtgärd: Under första halvåret 1997 kommer kommissionen att lägga fram 
ett meddelande om att främja samhällsintegrering och, under det 
andra halvåret 1997, en rapport över system för minimi­
inkomstgaranti i medlemsstaternas socialförsäkringar. Dessa 
dokument kommer att omfatta en granskning av 
integreringskontrakt (kontraktstid, villkor för övergång till 
reguljärt arbete osv.) och av hur en sådan strategi kan göras 
ekonomiskt hållbar för stat och kommun. 
18 Rådets rekommendation 92/441/EEG av den 24 juni 1992 om gemensamma kriterier för tillräckliga 
tillgångar och socialt bistånd i socialskyddssystem, EGT nr L 245, 26.8.1992. 
20 
2.3 Anpassning av den sociala tryggheten till EU:s åldrande befolkning 
2.3.1 Ekonomiskt hållbara allmänna pensionssystem 
Ålderssammansättningen i EU-ländernas befolkningar håller på att förändras 
radikalt19. Kvoten mellan äldre, icke-yrkesarbetande människor och människor i 
yrkesverksam ålder stiger i de flesta länder och når tidigare aldrig uppnådda värden. 
Även om man är ganska osäker på hur åldrandet långsiktigt påverkar den offentliga 
budgeten, eftersom det beror på hur samhällsekonomin anpassar sig till 
förändringarna, är det troligt att en förskjutning mot större offentliga utgifter sker 
under de närmaste årtiondena. De allmänna pensionssystemen kommer att fa ta en 
stor del av bördan eftersom utbetalningarna därifrån hänger intimt samman med hur 
befolkningspyramiden ser ut. 
I en nyligen genomförd studie granskas nationella prognoser om kostnaden för 
pensionerna i EU-15 under perioden 1995-203020. Prognoserna är byggda på 
antagandet att politiken förblir oförändrad men tar hänsyn till större reformer i 
medlemsstaterna sedan mitten av 80-talet. Under perioden 1995-2030 förväntas 
EU:s genomsnittliga pensionskostnad i procent av BNP stiga med tre eller fyra 
procentenheter (från 12% till 15 % eller 16%). År 2030 kan pensionskostnaden i 
flera länder (Belgien, Finland, Frankrike, Tyskland, Italien och Nederländerna) 
mycket väl utgöra mellan 15 % och 20 % av BNP. Kostnaden beräknas bli lägre i 
Danmark, Spanien, Sverige (mellan 10% och 15%) samt i Irland och Förenade 
kungariket (under 10 %). 
Nödvändig produktivitetsökning per år tor att uppväga effekten av Europeiska unionens (15) 
åldrande befolkning. 
«-«iA^a'-WiiftNOt'-Jja'ljsBti-ttirtfsOi'-flJjrt 
ÎÎ*Î*Î22;££8S8%88A£A$8SS Källa: liUROSTAT 
19 Rapporten om "The demographic situation in the European Union" (Befolkningslaget i Europeiska 
unionen). 1996, handlade om befolkningsutvecklingen i EU-ländema pä läng och medellång sikt. I 
diagrammen i anslutning till meddelandet visas befolkningstillväxt mellan 1995 och 2015 för tre 
åldersgrupper i de olika EU-ländema. 
20 D. Franco och T. Munzi: "Public Pension Expenditure Prospects in the European Union: A Survey of 
National Projections" (Utsikterna för kostnader för allmänna pensioner i Europeiska unionen: 
Översikt över nationella prognoser), European Economy, Reports and Studies nr 3, 1996. 
21 
Det faktum att befolkningen i EU blir allt äldre har utlöst en debatt om de nuvarande 
allmänna pensionssystemens möjligheter att överleva och om alternativa sätt att göra 
pensionssystem stabila. I princip existerar två sätt att finansiera pensioner. Det ena är 
att komma överens om ett system som anger hur arbetstagare kommer att erhålla 
transfereringar när de har gått i pension i utbyte mot att de nu gör inbetalningar som 
går till dagens pensionärer. Detta är fördelningssystemet. Pensionsförmåner räknas ut 
enligt en i förväg uppgjord modell som brukar grunda sig på antal tjänsteår och 
genomsnittlig lön eller slutlön. Pensionsförmånerna finansieras genom avgifter från 
arbetstagare och arbetsgivare samt med hjälp av budgetmedel. Systemets livskraft 
beror på avgiftsbetalarnas beredskap att betala. Detta är i sin tur avhängigt av deras 
förväntningar på att ett fungerande transfereringssystem kommer att finnas kvar i 
framtiden. 
Den andra finansieringsmetoden, premiereservsystemet, är att grunda överföring av 
tillgångar, inte på ett löfte om att det kommer att rulla kontinuerligt, utan på 
egendom eller finansiella tillgångar. Sådana system finansieras som regel genom 
avsättningar och ger utdelning beroende på avkastningen på de investerade 
tillgångarna. Detta betyder att pensionen utsätts för sådana risker som inflation och 
investeringsförluster. 
Debatten om pensionssystemen och arbetet med att hitta alternativa 
finansieringsmodeller har lett fram till några viktiga slutsatser. För det första går det 
inte att fly från det faktum att det alltid är innevarande års BNP som varje år delas 
mellan dem som har sin utkomst av yrkesaktivt liv och dem som inte deltar i 
arbetslivet. Detta gäller både för fördelningssystemet och för premiereservsystemet. 
För det andra är en radikal övergång från fördelningssystem till premiereservsystem 
inte realistisk, eftersom det skulle medföra ofantliga övergångskostnader. Vid en 
hastig övergång överförs alla deltagare i pensionssystemet tillsammans med sina 
innestående krav till premiereservsystemet på en gång. Då blir alla åtaganden enligt 
nuvarande system plötsligt synliga, dvs. statens skulder ökar direkt. Ur 
flödessynpunkt fortsätter utbetalningarna, men utan att några avgifter kommer in. 
Om utgående pensioner finansieras helt genom ökad statlig upplåning, kommer 
kostnaden för övergången att fördelas över alla kommande generationer. Om den 
finansieras delvis genom ökad statlig upplåning och delvis skattevägen, kommer 
nuvarande generation att fa leva med högt skattetryck och betala pensionen två 
gånger, medan kommande generationer gynnas. En successiv övergång (dvs. endast 
nykomlingar på arbetsmarknaden deltar i premiereservsystemet) betyder att ett 
konstant tryck utövas mot statens finanser under hela övergångstiden. Båda 
alternativen är svåra att genomföra i rådande skatteläge. 
Eftersom en total omställning till premiereservsystem framstår som en orealistisk 
lösning, inriktar sig de flesta medlemsstater på att göra de allmänna 
pensionssystemen av fördelningstyp ekonomiskt hållbara. Detta kommer att tvinga 
fram omfattande reformer. Den viktigaste är att hitta vägar som tillåter människor att 
arbeta istället för att gå i pension i förtid. Med andra ord måste den faktiska 
pensionsåldern, nu under 60 år och tendensen är fallande, höjas och den formella 
pensionsåldern måste bibehållas på nuvarande nivå, vanligen 65 år. Detta ger både en 
ökning i inbetalningar och en sänkning i utbetalningar. Går inte den lösningen att 
genomföra återstår i teorin alternativen att höja inbetalningarna, skjuta till allmänna 
medel, sänka förmånsnivån eller en kombination av dessa. 
22 
I de flesta EU-länderna knyts inte pensionerna längre till löneindex utan till prisindex. 
Mera grundläggande reformer i vissa medlemsstater på senare tid (Belgien, Finland, 
Frankrike, Tyskland, Italien, Sverige) uppvisar överensstämmande drag Tidpunkten 
för pension bestäms inte längre genom en lagstadgad pensionsålder, utan i lika stor 
utsträckning ay hur många avsättningsår som krävs för full pension. Några 
medlemsstater har antagit principen om flexibel pensionering inom ett givet 
tidsintervall. Ur rättvisesynpunkt är detta en positiv utveckling. Pensionssystemen 
inom EU har ibland anklagats för att åstadkomma en orättvis omfördelning (dvs. de 
gynnar de rika på de fattigas bekostnad), eftersom förväntad livslängd korrelerar 
positivt med inkomst. Detta blir mindre uttalat om man går över till flexiblare 
pensionering, eftersom åldern för inträde på arbetsmarknaden också korrelerar 
positivt med inkomst. 
Ett annat återkommande inslag är att pensionsförmånernas storlek knyts närmare till 
total avsättning under hela det yrkesverksamma livet. Att på detta sätt förskjuta 
pensionssystemens tyngdpunkt till inbetalningarna är förnuftigt i en tid då incitament 
till arbete är en prioriterad fråga. Men det blir då samtidigt viktigt att lyfta fram 
solidaritetselementet i pensionssystemen: Hur mycket skall pensionen sänkas på 
grund av avbrott i yrkesverksamheten till följd av arbetslöshet, sjukdom, omvårdnad 
av barn eller gamla? Faran är att kvinnor, vars aktiva liv är mindre rätlinjigt än mäns, 
straffas genom denna utveckling. På längre sikt kan tendensen också motverka olika 
förändringar i arbetslivet, såsom perioder utan yrkesaktivitet för kompetens­
utveckling. 
Mål: Främja en anpassning av de allmänna pensionssystemen till EU-
1 ändernas åldrande befolkning. 
Central åtgärd: Utveckla jämförbara prognoser för pensionskostnader med hjälp 
av gemensamma prognosmetoder samt harmoniserade 
ekonomiska och demografiska antaganden. Utvärdera sådana 
reformelement som verkar lämpade att göra de allmänna 
pensionssystemen ekonomiskt hållbara med bibehållen 
solidaritetskomponent samt lägga fram slutsatser i rapporten om 
social trygghet i Europa, som skall ges ut i slutet av 1997. 
2.3.2 Trygga förutsättningar för tilläggspensionssystemen 
Det är inte bara viktigt att säkerställa ekonomisk hållbarhet i de allmänna 
pensionssystemen. Allt viktigare blir det dessutom att se till att nuvarande 
arbetstagare och kommande pensionärer far en inkomstnivå efter pensionering som 
innebär bibehållen levnadsstandard. Ett sätt att åstadkomma detta är att verka för 
tilläggspensionssystem som skall fungera helt enligt premiereservprincipen 
Premiereservsystem kan förväntas löpa parallellt med fördelningssystem i länder där 
sädana system tår fotfäste. Det blir medlemsstaternas sak att avgöra om sädana 
system skall användas. 
Ju viktigare tilläggspensionerna blir, ju viktigare blir det att staten tryggar 
förutsättningarna för effektiv förvaltning av tilläggspensionssystemen. Alla 
medlemsstaterna omgärdar penningförvaltning med regler om försiktighetsåtgärder. 
23 
På gemenskapsnivå säkerställer direktiven 80/987/EEG och 77/187/EEG21 ett skydd 
för tillgångarna, särskilt när en arbetsgivare kommer på obestånd eller ett företag 
byter ägare. Om arbetstagare genom enskilt val kan ange ett finansinstitut för 
avsättning till pension, bör de ha tillgång till begriplig information som kan hjälpa 
dem att välja rätt och undvika att gå i pension med lägre ersättning än väntat. 
Inom ramen för den inre marknaden finns möjligheter att utveckla yrkesbaserade 
system av premiereservtyp till ett effektivare alternativ. Detta skulle gynna både 
försäkringstagarna och ekonomin i sin helhet. Möjligheterna erbjuds genom 
fördragets bestämmelser om fri rörlighet för kapital och fri provision för tjänster. I 
fördragets artikel 73b finns bestämmelser om fria kapitalrörelser som tillåter 
pensionsfonder i alla medlemsstater att sprida sina tillgångar, både internt och 
internationellt. Detta borde ge bättre avkastning, begränsa risker förenade med 
inhemska konjunktursvängningar och inskränka negativ prisinverkan under 
avyttringsperioder när äldrs generationer realiserar sina tillgångar. Kapitalets fria 
rörlighet kan dock allvarligt begränsas genom att medlemsstaterna av 
försiktighetsskäl inför valutabindningsregler. 
Regelverket måste också förverkliga principen om likabehandling av män och 
kvinnor. I "Post-Barber"-direktivet22 från 1996, som följde på flera domar i EG-
domstolen, finns principerna för hur detta skall ske. Praktisk tillämpning av dessa 
principer skall vid förvaltning av pensionsfonder inte vara till nackdel för kvinnor, 
som inte skall bestraffas för att de blir äldre än medellivslängden. Detta skulle t.ex. 
kunna inträffa genom lägre nettolön på grund av krav på högre avsättning, eller 
genom att arbetsgivare tvekar att anställa kvinnor, eftersom de kommer att kosta mer 
att anställa än män med samma arbete, om det krävs högre inbetalningar tor 
kvinnorna. 
Svårigheterna att genomföra likabehandling framhäver behovet av att reglera 
tilläggspensionssystemen. Med allmänna pensionssystem, i motsats till privata 
pensionsförsäkringar, försöker man genom att skapa en mycket stor gemensam pott 
skilja mellan individuell risk för varje enskild person och de inbetalningar som 
kommer från enskilda personer eller deras arbetsgivare. Detta är för att 
högriskgrupper inte skall missgynnas, antingen genom lägre nettolön eller genom 
högre anställningskostnader. Risksammanslagning på detta vis är svårare att 
åstadkomma i tilläggspensionernas mindre sammanhang och saknas i system med 
individuell avsättning. Tilläggspensionssystem av premiereservtyp är visserligen inte 
inriktade på solidaritet, men det är ändå viktigt att värna om rättvis behandling av alla 
deltagare, däribland även deltidsarbetande och arbetstagare som gör uppehåll i sitt 
yrkesverksamma liv. Detta är i synnerhet viktigt eftersom sådana system troligen 
kommer att ra allt större betydelse. 
21 Direktiv 77/187/EEG (EGT nr L 061, 5.3.1977) om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning 
om skydd för arbetstagares rättigheter vid överlåtelse av företag, verksamheter eller delar av 
verksamheter och direktiv 80/987/EEG (EGT nr 283, 20.10.1980) om tillnärmning av 
medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens. 
22 Direktiv 96/97/EEG av den 20 december 1996 (EGT nr L 046, 17.2.1997) om ändring av direktiv 
86/378/EEG om genomförandet av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om 
företags- eller yrkesbaserade system för social trygghet. 
24 
Frågan måste angripas på ett kreativt sätt om tilläggspensionernas växande betydelse 
inte skall leda till att solidaritetstanken går förlorad. Det vore i synnerhet negativt för 
dem som har en udda eller mera utsatt arbetssituation (deltid, karriäruppehåll) om de 
inte täcktes pä ett rättvist sätt av de yrkesbaserade systemen 
Mål: Ge tilläggspensionssystemen trygga förutsättningar. 
Central åtgärd: Under första halvåret 1997 kommer kommissionen att ge ut en 
grönbok om tilläggspensioner. Den skall vara inriktad på att, 
tillsammans med alla berörda parter, även arbetsmarknadens 
parter, ta fram viktiga komponenter i ett EU-regelverk, som skall 
trygga förutsättningarna för att förvalta tilläggspensionssystemen 
effektivt. 
2.3.3 Nya typer av omvårdnad för äldre 
I takt med att EU-samhällena förändras sker också en förändring när det gäller behov 
av social trygghet. Medellivslängden har ökat avsevärt sedan åren direkt efter andra 
världskriget. Ålderdomen är som regel inte längre en svår tid ur ekonomiskt 
hänseende. Men det uppstår nya behov i samband med levnadsförhållandena i slutet 
av människornas liv och EU:s växande andel gamla människor kommer att påverka 
omvårdnadsbehoven. 
Allt bättre metoder att behandla akuta sjukdomstillstånd i kombination med stigande 
medellivslängd innebär att ett växande antal människor under sina sista år är 
beroende av daglig omvårdnad. Tidigare har det ofta varit medlemmar i 
familjekretsen som på ett informellt sätt skött vården. Denna typ av solidaritet inom 
familjen blir allt svårare att upprätthålla eftersom kvinnor arbetar utanför hemmet och 
vuxna barn bor långt bort från sina föräldrar. Alla EU-länderna strävar efter att låta 
äldre människor bo kvar i sina hem så länge det är möjligt och att undvika 
vårdinstitutioner. Äldre människor delar den åsikten. 
För att äldre människor som är beroende av daglig hjälp skall kunna bo hemma krävs 
bl.a. att de kan få sjuk- och hälsovård samt hjälp i hemmet med dagliga behov. Detta 
är tjänster som, om de skall tillhandahållas under ett antal år, kan bli mycket dyra. I 
flera länder finns en stark rädsla för att frivilliga försäkringar mot kostnader förenade 
med detta slags beroende skulle kunna innebära en förstärkning av sådana fenomen 
som negativt urval och moralisk risk. Detta leder till svårigheter med att bedöma 
kostnaderna och ange premier. Till slut har man kanske en produkt som privata 
försäkringsbolag uppfattar som riskabel och därför knappast uppskattar. Om 
försäkringen är frivillig finns också farhågor för att en stor del av befolkningen 
undervärderar den risk de löper och avstår från att teckna ett tillräckligt 
försäkringsskydd i tid. 
En ny typ av social trygghet tar alltså form inför våra ögon. Det förefaller både 
ekonomiskt och socialt befogat att skapa ett obligatoriskt försäkringsskydd för 
befolkningen mot beroende av daglig hjälp. Det är emellertid inte lätt att fa dessa nya 
behov av omvårdnad att gå ihop med kravet på att hålla tillbaka kostnaderna för 
omvårdnad. Huvudfrågor i sammanhanget är vilken typ av täckning ett obligatoriskt 
försäkringsskydd bör ge (tjänster eller pengar, varvid pengar ger förmånstagaren 
större valfrihet), hur behov av omvårdnad skall bedömas och förmåner i förhållande 
25 
till behov skall fördelas samt vilka fördelar respektive nackdelar det innebär att 
inrikta förmånerna och välja Ibimänstagare pä basis av inkomst. 
I vilket fall som helst kommer ell växande behov av sociala tjänster alt göra sig 
gällande Detta är ett behov som har en enastående sysselsättningsskapande potential 
och som inte kan tillgodoses utan en noggrann föregående politisk bearbetning. 
Särskilt bör jämställdhetsaspekten beaktas när det skapas nya arbetstillfällen inom 
vårdsektorn, eftersom detta, om tendensen inte motverkas, kan skapa obalans mellan 
könen. Slutligen måste de tjänster som tillhandahålls vara av hög kvalitet. 
Mål: Modifiera socialförsäkringssystemen sä att de tillgodoser de 
omvärdnadsbehov -om äldre människor i behov av daglig hjälp 
har. 
Central åtgärd: Analysera erfarenheter från de medlemsstater som redan har 
genomfört omvårdnadsprojekt i 1997 års rapport om social 
trygghet i Europa i syfte att finna bra modeller för 
försäkringssystem inriktade på långvarig omvårdnad. 
2.3.4 Bättre hälso- och sjukvård 
Varje medlemsstat har sitt speciella hälso- och sjukvårdssystem som återspeglar ett 
unikt mönster av historisk och kulturell utveckling. Systemen inom Europeiska 
unionen hör emellertid till en av två grundtyper: biandsystem innefattande både 
offentlig och privat vård huvudsakligen finansierad via obligatoriska avgifter eller 
statliga hälso- och sjukvårdssystem med finansiering och förvaltning förlagd framför 
allt till den offentliga sektorn. 
Medlemsstaternas totala utlägg för hälso- och sjukvård varierar mellan strax över 
5 % och nästan 10 % av BNP. I absoluta tal har kostnaden stigit under många år och 
i alla medlemsstaterna är hälso- och sjukvårdssektorn under stigande press. 
Exempelvis är vårdkostnaden för mycket gamla fem gånger så hög som för en 
människa i arbetsför ålder. Åldersgruppen 75 år och däröver kommer att växa med 
50 % under de närmaste 20 åren. Detta kommer naturligtvis att påverka den totala 
kostnaden för vård märkbart. Detta är en utveckling som inte enbart beror på 
förändringar i befolkningspyramiden utan också på stigande förväntningar på vad 
sjukvården kan och bör åstadkomma. 
Trycket mot hälso- och sjukvårdssystemen har drivit fram åtskilliga reformer i 
medlemsstaterna. Syftet har varit att förbättra effektiviteten såväl i meningen starkare 
samband mellan erbjuden värd och därav resulterande bättre hälsa som i meningen 
effektivare organisation inom hälso- och sjukvårdsinrättningar. I rapporten frän 1995 
om hälso- och sjukvårdens tillstånd i Europeiska unionen23 beskrevs några av de 
genomförda reformerna. Rapporten bekräftade också att medlemsstaterna satsar 
mera på friskvård och hälsovård i tanke att förhållandevis mindre investeringar på 
dessa områden skall påverka avgörande faktorer bakom viktiga orsaker till dödlighet 
och sjuklighet. Efter att ha misslyckats med att hålla tillbaka kostnaderna för hälso-
och sjukvårdssystemen genom att t.ex. höja patienternas egna avgifter, försöker nu 
23 KOM(95)357, 19.7.1995. 
26 
ett antal medlemsstater införa marknadsmekanismer i hälso- och sjukvårdssystemen. 
Ett särskilt intressant reforminitiativ har varit att separera funktionerna upphandling 
av värd och tillhandahällande av vård. Sjukhus och andra värdgivande instanser sluter 
kontrakt med hälso- och sjukvårdsmyndigheter pä lokal nivå om att tillhandahålla 
angivna värdtjänster. Pä detta sätt tvingas myndigheterna att definiera sina krav 
tydligare och söka det mest kostnadseffektiva sättet att uppfylla dem. Därmed 
stimuleras konkurrensen mellan dem som tillhandahåller vårdtjänster. 
Det finns uppenbara risker för att både myndigheter och tjänstetillhandahållare i sin 
jakt på besparingar frestas att tillgripa billiga snarare än optimala lösningar. Vidare 
finns det exempel på att kontrakt utformats otydligt både i fråga om vad som skall 
tillhandahållas och vilken kvalitet som krävs. Det är dock än så länge alldeles för 
tidigt att fälla slutgiltiga omdömen om följderna av dessa och andra reformer. 
En önskan att nå bättre effektivitet i hälso- och sjukvårdssystemen ligger bakom vissa 
medlemsstaters försök att skapa konkurrens mellan sjukvårdsförsäkringar - privata 
och offentliga - inom en ram av nödvändiga bestämmelser och garantier. Det är 
viktigt att utestänga inslag, såsom urval grundat på risk, som kan innebära att vissa 
förnekas nödvändigt skydd. Å andra sidan bör försäkringsgivare, under förutsättning 
att lämpliga villkor undanröjer risken för snedvridning, ges möjlighet att sluta avtal 
med de tjänstetillhandahållare som erbjuder de bästa tjänsterna till överkomliga 
priser. Dessa faktorer i kombination kan mycket väl leda till lägre kostnader, men de 
stora besparingarna måste göras i utgifterna för hälso- och sjukvård snarare än i 
förvaltningen av försäkringsverksamheten. 
Mot denna bakgrund framstår det som viktigt med en väl förankrad frihet att 
tillhandahålla hälso- och sjukvårdstjänster samt att släppa relevanta produkter på den 
gemensamma marknaden. Den underliggande basen skall vara sådan att den gynnar 
hälso- och sjukvårdssystemen samt leder till överkomliga priser och jämn kvalitet i 
hälso- och sjukvården över hela gemenskapen. En sådan bas kan byggas av principer 
om att underlätta spridning av information om komparativa fördelar med 
ingripanden, om nya teknikers effektivitet och kostnadseffektivitet, att uppmuntra till 
kunskapsöverföring om tjänstetillhandahållande organisationer, att försöka 
åstadkomma optimal användning av befintliga resurser, särskilt i randområden, samt 
nedbringa förvaltningen kring sådan sjukvårdskonsumtion som medborgare i andra 
medlemsstater står för till ett minimum. 
MM: Förbättra produktiviteten, kostnadseffektiviteten och kvaliteten i 
hälso- och sjukvårdssystemen så att de klarar ökande efterfrågan 
från en allt äldre befolkning och andra utmaningar. 
Central åtgärd: - Göra en uppskattning av vad förebyggande vård kan betyda i 
minskade hälso- och sjukvårdskostnader. 
- Klarlägga om man genom att släppa in marknadskrafterna i 
hälso- och sjukvårdssystemen kan sänka kostnaderna och 
samtidigt främja bättre kvalitet och säkerställa vård för alla. 
- Kommissionen kommer att sammanställa utredningar från 
medlemsstaterna om produktivitet och kostnadseffektivitet i hälso-
och sjukvårdssystem samt göra en bedömning av vad som kan 
27 
göras på gemenskapsnivå för att bistå medlemsstaterna i arbetet 
med att sänka kostnaderna och främja folkhälsan. 
2.4 Anpassning av social trygghet till köiisförskjutningen: Individualisering 
av rättigheterna 
Kvinnornas intåg på arbetsmarknaden kommer att fortsätta under den närmaste tiden. 
För att tillåta dem att delta i så stor utsträckning som möjligt är det viktigt att 
anpassa den sociala tryggheten till den pågående könsförskjutningen i arbetslivet. 
Detta innebär att man måste 
a) hitta nya grepp s^m gör det möjligt att jämka samman arbetsliv 
och familjeliv, 
b) gå över successivt till att knyta rättigheterna till individen. 
Nya mönster när det gäller familjebildning och hushållens sammansättning kräver nya 
lösningar. Nyskapande och livskraftiga system måste utarbetas. De skall ha förmågan 
att jämka samman arbetslivet med de behov familjer, hushåll och individer har, utan 
att för den skull lägga hela ansvaret för omvårdnad på familjen. I det fjärde 
handlingsprogrammet för lika möjligheter för kvinnor och män (1996-2000)24 
utforskar kommissionen en uppsättning konkreta initiativ och politiska 
valmöjligheter, däribland åtgärder inriktade på att höja kvaliteten på omvårdnad av 
barn och andra med behov av omvårdnad. Efter ett initiativ från kommissionen nådde 
arbetsmarknadens parter en överenskommelse om föräldraledighet som tillförsäkrade 
män och kvinnor en individuell rätt till föräldraledighet som garanterade rätten att 
komma tillbaka till den tidigare arbetsplatsen efter bortovaron. Överenskommelsen 
antogs i form av ett rådsdirektiv den 3 juni 199625. 
I praktiskt taget alla medlemsstater innehåller det sociala trygghetssystemet regler 
som knyter individens sociala skydd till hans eller hennes familjesituation, 
ensamstående, gift, sambo osv. Härledda rättigheter har tidigare varit ett bra sätt att 
skydda många människor från fattigdom. De tar hänsyn till familjebanden, värdesätter 
arbete i hemmet och omvårdnad samt ger dem som inte utfört betalt arbete 
kontinuerligt för att de skött marktjänsten i familjen den trygghet en inkomst efter 
familjeförsörjarens frånfälle innebär. Ur den synvinkeln kan en uppdelning av 
pensionstillgodohavanden i samband med skilsmässa ses som ett erkännande av det 
osynliga bidrag den icke-yrkesverksamma eller lågt betalda kontrahenten står för. 
Men härledda rättigheter skapar också problem. De skapar ett beroendeförhållande 
till den som är direkt berättigad till sociala trygghetsförmåner. Eftersom direkta 
sociala trygghetsförmåner för det mesta är intjänade genom betalt arbete, kommer 
kvinnors lägre förvärvsfrekvens till uttryck i att de saknar direkta rättigheter. 
Kvinnor blir därför mera sårbara när ett förhållande spricker, t.ex. vid en skilsmässa. 
Dessutom tillerkänns härledda rättigheter, i de flesta länder, endast makar och barn. 
24 KOM(95)381. 19.7.1995, EGT nr C 306, 17.11.1995. 
25 Rädets direktiv 96/34/EEG av den 3 juni 1996 om Ramavtalet om föräldraledighet mellan UNICE, 
CEEP och ETUC. EGT ur L 145/4, 19.6.1996. 
28 
Reglerna tar inte alltid hänsyn till andra former av familjebildning, som blir allt 
vanligare. 
För det andra kan härledda rättigheter påverka kvinnors benägenhet att gå ut på 
arbetsmarknaden negativt och innebära incitament till att snarare ta informella jobb 
utanför den reguljära arbetsmarknaden. I vissa länder ger inte marginell 
yrkesverksamhet rätt till någon social trygghet. Detta kan förekomma därför att 
marginellt sysselsatta vanligen omfattas av härledda rättigheter och för att deras 
arbete inte betraktas som ett självständigt sätt att försörja sig utan som ett tillskott till 
familjens inkomster, varvid personen i fråga förblir beroende av sin partners sociala 
trygghet. 
För efterlevandepensioner gäller slutligen att människor åtnjuter pension i kraft av 
inbetalningar från hans/hennes avlidna maka/make, utan att förmånstagaren behöver 
göra några extra inbetalningar. Detta kan ge upphov till en situation där en 
maka/make som aldrig arbetat utanför hemmet far en högre pension, beräknad på den 
avlidnes arbetsliv och inkomst, än en ensamstående som arbetat hela sitt liv för en 
lägre lön. Härledda rättigheter tenderar alltså att omfördela sociala 
trygghetsförmåner från genomsnittsinkomsttagaren till höginkomsttagarnas 
familjemedlemmar eller efterlevande. 
Att individualisera rättigheterna är att sluta låta personliga band påverka en 
människas samlade sociala skydd. Det är en åtgärd som för social trygghet närmare 
lagstiftning för anställningskontrakt, där arbetstagarna betraktas som individer. På ett 
allmännare plan är individualiseringen i linje med den allmänna utvecklingen mot 
mera fristående individer. I den meningen går den utanpå könsfrågor och berör även 
förhållandet mellan föräldrar och barn mot bakgrund av nya familjebildningsmönster 
och nya familjebildningar. 
Man måste medge att individualiserade rättigheter ibland kan leda till hårda villkor. 
Exempelvis kan härledda rättigheter medföra att arbetslösa indirekt blir berättigade 
till förmåner för barn som de försörjer. En individualisering av rättigheterna kan 
också leda till att ålderskrav för att vara berättigad till förmåner läggs fast. Detta till 
trots måste en strategi följas som stimulerar alla potentiella arbetstagare att tjäna in 
egna rättigheter på arbetsmarknaden, men som inte i onödan belastar familjernas 
ekonomi. 
En eventuell individualisering lär fa olika slags inverkan på å ena sidan enskildas 
förhållanden, å andra sidan de allmänna medlen beroende på vilken slags social 
trygghet det rör sig om. Individualisering av rätten till hälso- och sjukvård samt till 
arbetslöshetsersättning förefaller någotsånär okomplicerat att genomföra eftersom 
effekten pä de allmänna medlen förmodligen bli liten. Den trygghetstyp som troligen 
både är viktigast och svårast att individualisera är ålderspensionen, för på det 
området finns de flesta härledda rättigheterna. En individualisering skulle inte bara 
betyda att tillägg för personer som förmånstagaren är skyldig att underhålla 
försvinner, utan också att efterlevandepensionen ersätts med någon annan sorts 
bidrag. Man skulle kunna bevilja änkor/änklingar under pensionsålder en särskild 
övergångspension tills de når pensionsålder eller far arbete. 
Med hänsyn till kvinnornas ställning på arbetsmarknaden är det mycket möjligt att de 
som grupp skulle förlora på att efterlevandepensionerna försvinner, många riskerar 
kanske tom. att hamna under existensminimum. Ett system med en allmän 
29 
ålderspension i kombination med en yrkesbaserad pension är kanske en lösning på 
detta svåra problem, varvid den allmänna ålderspensionen säkerställer att alla över 
pensionsålder erhåller tillräckliga medel för sin försörjning. Men medlemsstaternas 
pensionsreformer pekar snarast i motsatt riktning, dvs. de strävar mot en fastare 
bindning mellan inbetalningar via tjänst och pensionsförmåner (se 2.3.1 ovan), vilket 
gör det ännu svårare att lösa detta problem. En djupgående analys av hur avbrott i 
yrkesverksamheten påverkar pensionsförmånerna är nödvändig för att hitta sätt att 
hantera denna synbarliga intressekonflikt. På detta område kan medlemsstaterna dra 
lärdom av de olika infallsvinklar på problemet som finns representerade i unionen. 
Mål: Anpassa social trygghet till könsförskjutningen i arbetslivet och till 
nya typer av familjebildningar. 
Central åtgärd: Kommissionen kommer att ta initiativ inriktade på att höja 
kvaliteten nå omvårdnad av barn och andra med behov av 
omvårdnad. 
Årsrapporten för 1997 om lika möjligheter kommer att bedöma 
medlemsstaternas försök att individualisera utan att äventyra 
kvinnors ekonomiska situation. 
2.5 Bättre social trygghet för människor som flyttar inom unionen 
Förordning 1408/71, grundad på artiklarna 51 och 235 i EG-fördraget, samordnar 
social trygghet för människor som flyttar inom unionen. Detta är en förutsättning för 
fri rörlighet för arbetstagare. Denna förordning ger människor som flyttar mellan 
medlemsstaterna ett höggradigt skydd. 
Det skyddsnät som existerar genom förordning 1408/7126 innehåller icke desto 
mindre en del hål. Dessutom riskerar samordningen i sin nuvarande utformning att bli 
förlegad och förlora kontakt med utvecklingen på området. Medlemsstaterna har på 
senaste tiden infört nya typer av förmåner, exempelvis förmåner riktade till äldre 
människor med behov av långvarig omvårdnad, som inte genom enkla ändringar kan 
införlivas i de rättsliga begreppen i förordning 1408/71, eftersom den är uppbyggd 
kring en traditionell uppfattning av det sociala trygghetssystemets ingående delar. 
Nya former av social trygghet i medlemsstaterna får inte hindras av osäkerhet om hur 
samordningen påverkar de nya systemen. 
Den ursprungliga idén bakom den europeiska integreringen, dvs. föreställningen om 
en gemensam marknad och fri rörlighet för arbetstagare, har berikats med ett nytt 
inslag: medborgarskap i Europeiska unionen. I förordningens 1408/71 
tillämpningsområde ingår en personkrets som bör anpassas följdenligt. 
Att samordna olika nationella, sociala trygghetssystem är självklart en komplicerad 
sak. Men omotiverad komplexitet måste undvikas och reglerna bör förenklas när det 
går. Målsättningen bör vara att göra reglerna enklare att förstå för medborgare som 
flyttar inom unionen och att undanröja praktiska problem och onödig byråkrati vid 
26 Åtskilliga av hålen behandlades i kommissionens grönbok "Grundutbildning, vidareutbildning, 
forskning: hinder för rörlighet över gränserna", KOM(96)462. 
30 
tillämpning av förordningen, eftersom detta är sådant som skymmer fördelarna med 
den. Kommissionen kommer att utveckla en strategi för att förenkla och reformera 
samordningssystemet så att det uppfyller dagens och morgondagens krav. Nationella 
myndigheter och instanser, Europaparlamentet och arbetsmarknadsparterna kommer 
att involveras i arbetet med att utarbeta en sådan strategi. 
Under debatten har man från många håll gjort gällande att det inte längre finns någon 
motivering för att arbetstagare som är försäkrade och legalt bosatta i en medlemsstat, 
och därmed omfattas av nationell, social trygghet där, skall uteslutas helt från 
samordningens skyddsnät bara för att de inte är medborgare i något EU-land. Under 
andra halvåret 1997 kommer kommissionen att lägga förslag till rådet om att utvidga 
samordningen, helt eller delvis, till att omfatta anställda och egenföretagare, som är 
försäkrade i en medlemsstat men inte är medborgare i något EU-land. 
Av debatten framgick också att en ingående diskussion behövs om att upplåta 
sjukvårdsinrättningar över gränserna, särskilt för att möjliggöra bättre och effektivare 
användning av befintliga anläggningar, särskilt i gränsregioner. Man bör emellertid 
beakta att detta kan få följdverkningar för den ekonomiska jämvikten i 
medlemsstaternas sjukvårdsförsäkringar. Dessutom bör de finansiella bestämmelserna 
i samordningsförordningar på hälso- och sjukvårdsområdet ses över. Med anledning 
av domstolens avgöranden i målen Decker och Kohll27 kommer kommissionen att 
lägga fram förslag på ändringar av förordning 1408/71 för att sjukvård enklare skall 
kunna erbjudas över gränserna. 
Att det inte finns någon skattesamordning på gemenskapsnivå, medan det däremot 
finns samordning på området social trygghet skapar ibland absurda förhållanden. 
Vissa gränsgångare tvingas exempelvis betala två gånger för social trygghet - genom 
hög beskattning i bosättningslandet och höga sociala trygghetsavgifter i arbetslandet. 
Kommissionen kommer att utreda problemen under 1997 och söka sätt att åtgärda 
dem på gemenskapsnivå. 
Det finns inget samordningssystem för tilläggspensioner på EU-nivå. Det råder bred 
samsyn om att detta är ett verkligt problem för dem som flyttar inom unionen. Detta 
är i synnerhet fallet i de medlemsländer där yrkesbaserade system spelar en viktig roll 
i det sociala trygghetssystemet. Kommissionens meddelande från juli 199128 handlade 
om de särskilda hindren på området. Eftersom många av dessa system är speciellt 
utformade och varierar kraftigt från land till land vad gäller sådant som ursprung, 
omfattning ur yrkeshänseende och materiellt hänseende, rättslig och teknisk form, 
framstår den nuvarande samordningen, som upprättats för lagstadgade system, inte 
som något bra verktyg för att angripa problemet. Ett smidigare angreppssätt krävs 
27 Domstolen utreder nu i vilken utsträckning de nuvarande bestämmelserna i förordning 1408/71, som 
innehåller noggranna villkor för att tillåta sjukvård över gränserna på bekostnad av den behöriga 
staten, är förenliga med artikel 30 i EG-fördraget (fri rörlighet för varor såsom farmaceutiska 
produkter) och artikel 59 i EG-fördraget (frihet att tillhandahålla tjänster såsom sjukvård): Målen 
Decker (C-120/95) och Kohll (C-158/96). 
28 Kommissionens meddelande till rådet "Supplementary social security schemes, the place of 
supplementary pension schemes in the social protection of workers and their effect of free movement" 
(Tilläggspensionssystem: tilläggspensioner som en del av arbetstagarnas sociala trygghet samt effekt 
pa fri rörlighet) SEK(91)1332. 
31 
Rapporten från högnivågruppen om fri rörlighet för personer, som leddes av Simone 
Veil29, innehåller ett förslag till kommissionen om hur man kan komma framåt på 
området. Kommissionen kommer att utreda alla hinder för fri rörlighet på området i 
en kommande grönbok om tilläggspensioner. Som en första åtgärd på området avser 
kommissionen dock lägga fram ett förslag till direktiv som i princip bör täcka de 
aspekter som berördes i högnivågruppens rapport. 
Mål: Anpassa samordningssystemet till nya typer av social trygghet och 
till nya behov på fältet. Undvika onödig komplexitet och 
undanröja hinder för rörlighet över gränserna. 
Central åtgärd: - Kommissionen '.ommer att utarbeta en strategi för att dels 
reformera och förenkla, dels uppdatera samordningssystemet. 
Nationella myndigheter, Europaparlamentet och arbetsmarknads­
parterna kommer att involveras i arbetet. Strategin skall också 
omfatta sökandet efter lösningar på gränsöverskridningsproblem i 
förhållande till yrkesbaserade system. 
- Kommissionen kommer att ge ut en grönbok om tilläggspension 
som skall behandla alla hinder för fri rörlighet på området. Som ett 
första steg mot att ta itu med hindren avser kommissionen lägga 
fram ett förslag till direktiv som i princip bör täcka de aspekter 
som berördes i högnivågruppens rapport. 
3. HUR UNIONSNIVÅN KAN ANVÄNDAS SOM STÖD I ANPASSNINGSARBETET 
Detta meddelande bygger på subsidiaritetsprincipen. Varje medlemsstat ansvarar för 
organisation och finansiering av sitt eget sociala trygghetssystem. Samordning av 
social trygghet när det gäller skydd för människor som utövar sin rätt att flytta inom 
unionen sker på unionsnivå. På unionsnivån kan man också åstadkomma ett viktigt 
mervärde genom erfarenhetsutbyten mellan medlemsstaterna. 
Det går inte att åstadkomma modernare och bättre social trygghet i EU om inte alla 
berörda aktörer deltar aktivt. I del 2 i meddelandet nämner kommissionen att antal 
centrala åtgärder som både anger inriktningen mot målet och ger konkreta förslag på 
ytterligare beredning. 
Kommissionen uppmanar rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala 
kommittén, Kommittén för sysselsättnings- och arbetsmarknadsfrågor och 
Kommittén för ekonomisk politik att yttra sig över idéerna i meddelandet om hur 
social trygghet kan moderniseras. 
Kommissionen uppmanar arbetsmarknadens parter på alla lämpliga nivåer att delta i 
debatten, särskilt med avseende på följande tre punkter: 
• Hur påverkas övergången till pension av att befolkningen blir äldre? 
29 Rapport om tilläggspensioner antagen vid högnivågruppens möte den 28/29 november 1996. 
32 
• Hur skall en EU-reglering utformas för att ge trygga förutsättningar åt 
tilläggspensionssystemen? 
• Hur påverkas social trygghet av att nya arbetslivsmönster växer fram, särskilt 
effekten av uppehåll i yrkesaktiviteten? 
Frågor som rör social trygghet måste inarbetas i EU.s sysselsättningspolitik. Idag är 
sysselsättningen Europeiska unionens och medlemsstaternas högst prioriterade fråga 
och största utmaning. Detta engagemang skapar både behov av och en öppning för 
ytterligare handling på gemenskapsnivå. Kommissionen kommer att lämna ett bidrag 
till processen i enhetsrapporten som skall läggas fram för Europeiska rådet vid dess 
möte i Luxemburg i december 1997. Bidraget kommer att innehålla en analys av 
medlemsstaternas reformer med inriktning på att göra social trygghet mera 
sysselsättningsfrämjande och förslag till ytterligare åtgärder. Gruppen av höga 
ämbetsmän på området social trygghet skall inbjudas att bidra till rapporten. 
I denna gemensamma beredningsprocess måste dessutom en vidare krets delta, 
exempelvis företrädare för det civila samhället. Hela problematiken kommer att stå 
överst på dagordningen för Europeiskt socialpolitiskt forum 1998. I forumet kommer 
medlemsstaterna, arbetsmarknadens parter och icke-statliga organisationer att delta 
tillsammans med EU-institutionerna. Inriktningen på reformarbetet för social 
trygghet under kommande decennium kommer att diskuteras. Mera specifikt kommer 
diskussionen att fokuseras på olika sätt att anpassa social trygghet till de nya behov 
som beskrivs ovan. 
Slutligen kommer rapporten om social trygghet i Europa, som ges ut i slutet av 1997, 
att ge en fullödigare bild och analys av den senaste tidens utveckling i 
medlemsstaterna, som ett led i den gemensamma beredningsprocessen. 
33 
Bilaga 
Befolkningstillväxt mellan 1995 och 2015 för tre åldersgrupper. 
Sannolikt scenario 
Österrike Belgien 
40% W 
Danmark Tyskland 
Spanien Finland 
40% k 
20* x 2j 21.2% 
-20% 0%r:'iiS 
0-19 20-59 60+ 
Frankrike 
40% WMb\ 
40% p' \ 
20% k 1 
0-19 20-5$ «0+ 
34 
Irland Italien 
Luxemburg 
Portugal 
Storbritannien Nederländerna 
Sverige 
Europeiska unionen 
Källa: EUROSTAT 
35 

ISSN 1024-4506 
KOM(97) 102 slutlig 
DOKUMENT 
SV 05 04 
Katalognummer : CB-CO-97-104-SV-C 
ISBN 92-78-17140-9 
Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer 
L-2985 Luxemburg