KOMMISSIONENS TILLKÄNNAGIVANDE

Vägledning om kostnads-nyttofördelning i gränsöverskridande samarbetsprojekt inom förnybar energi

(2022/C 495/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1 Inledning 2

2 Samarbetets utformning och finansieringsalternativ 5

3 Kostnads-nyttoanalys som grund för kostnads-nyttofördelning 8

4 Sätt att fördela kostnader och fördelar 9

Principer för kostnads-nyttofördelning 10

Kostnads-nyttofördelning i praktiken 12

Exempel på samarbete 15

5 Sammanfattning av rekommendationer för kostnads-nyttoanalys och kostnads-nyttofördelning 18

6 Mall för mellanstatligt avtal 20

7 Bilaga 22

1 INLEDNING

Syftet med denna vägledning är att hjälpa medlemsstater som vill delta i gränsöverskridande projekt inom området förnybar energi att hitta en ömsesidigt fördelaktig lösning för fördelning av kostnaderna och fördelarna. I vägledningen beskrivs alternativ för kostnads-nyttofördelning vid gränsöverskridande projekt inom området förnybar energi. Den omfattar även rekommendationer och bästa praxis, samtidigt som medlemsstaterna ges ett visst handlingsutrymme (1). Vägledningen kan tillämpas inom ramen för Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE) för gränsöverskridande projekt inom området förnybar energi samt för projekt för förnybar energi som använder samarbetsmekanismer mer allmänt. Den är relevant för projekt för förnybar el samt förnybar värme och förnybar gas.

Rättslig ram

I det reviderade direktivet (EU) 2018/2001 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (direktivet) fastställs en rättslig ram för utvecklingen av förnybar energi i EU. Enligt artikel 3.1 i direktivet ska medlemsstaterna gemensamt uppfylla det bindande övergripande unionsmålet för andelen energi från förnybara energikällor i unionens slutliga energianvändning (brutto) senast 2030. Detta gemensamma mål uppnås genom de nationella bidrag som ska fastställas av alla medlemsstater som en del av deras integrerade nationella energi- och klimatplaner. I direktivet erkänns också att utbyggnaden av förnybar energi har en gränsöverskridande dimension. Medlemsstaterna uppmuntras att samarbeta i detta avseende, bland annat genom att använda tillgängliga samarbetsmekanismer såsom statistiska överföringar, gemensamma projekt mellan medlemsstater, gemensamma projekt mellan medlemsstater och tredjeländer eller gemensamma stödsystem (2).

Som en del av den fleråriga budgetramen 2021–2027 har FSE Energi kompletterats med ett instrument som ska främja gränsöverskridande projekt inom området förnybar energi. Begreppet gränsöverskridande projekt inom området förnybar energi, enligt definitionen i förordningen om Fonden för ett sammanlänkat Europa (3), bygger på samarbetsmekanismerna inom ramen för direktivet.

Samarbetsmotiv

Gränsöverskridande samarbete kan göra det lättare att uppnå unionsmålet och nationella bidrag på ett mer kostnadseffektivt sätt genom att öka projektens skala, samtidigt som medlemsstaterna får större handlingsutrymme att uppnå sina mål. Dessutom har gränsöverskridande regioner en viktig funktion som ”laboratorier för europeisk integration” (4). Eftersom medlemsstaterna har olika geografiska resurser och naturresurser för att utnyttja förnybar energi skiljer sig produktionskostnaderna avsevärt från land till land. En medlemsstat (”värdlandet”) som producerar ett överskott av förnybar energi, dvs. mer än vad den behöver för att uppfylla sitt eget bidrag, kan välja att samarbeta med en annan medlemsstat (det ”sponsrande landet”) som är villig att bidra ekonomiskt till produktionen. Båda gynnas av ett sådant samarbete. Värdlandet får ytterligare finansiering och icke-monetära fördelar i samband med uppförandet och driften av den nya anläggningen (t.ex. ökad försörjningstrygghet, nya arbetstillfällen, positiva spridningseffekter av ökad innovation), medan det sponsrande landet uppnår sitt mål mer kostnadseffektivt än på nationell nivå. Samarbetsmekanismerna bidrar också till utbyte av bästa praxis, anpassning av regelverket och rationalisering av det administrativa förfarandet i medlemsstaterna.

Samarbetsmotiven varierar från projekt till projekt. De vanligaste skälen till samarbete är bland annat att uppnå målen på ett billigare sätt, öka utbyggnaden av förnybar energi, förbättra infrastrukturen, öka energitryggheten, öka allmänhetens acceptans för en viss teknik, (gemensamt) testa innovativ teknik eller infrastrukturlösningar samt främja marknadsintegration av förnybara energikällor i syfte att förbättra EU:s inre energimarknad.

Dessutom kan marknadsvärdena för förnybar energi skilja sig avsevärt mellan medlemsstaterna, bland annat beroende på olika produktionsmixar, anläggningarnas befintliga kapacitet samt graden av sammanlänkning och de interna nätens transportkapacitet. Genom att samarbeta med varandra kan medlemsstater med lägre marknadsvärden få tillgång till projekt med högre marknadsvärde än sina egna, vilket minskar stödutbetalningarna.

Samarbetet kan ske mellan två eller flera länder/regioner eller gränsöverskridande territorier (5), varvid komplexiteten och samordningskraven vanligtvis ökar med antalet deltagande aktörer.

Exempel på gränsöverskridande samarbete: Ömsesidigt öppna auktioner mellan Tyskland och Danmark (6) Under 2016 genomförde Tyskland och Danmark två gränsöverskridande solcellsauktioner som var öppna för projekt i det andra landet. De ömsesidigt öppna auktionerna byggde på ett bilateralt samarbetsavtal. De öppna auktionerna byggde på stödsystemet för solcellssektorn i respektive land. Samarbetsavtalet omfattade även överenskommelser om lokala begränsningar, datautbyte och bidrag till målen för förnybar energi. När det gäller kostnadsdelningen står auktionslandet för stödutbetalningarna till alla anläggningar och mottar alla statistiska överföringar av energi från förnybara energikällor. Inga ytterligare kostnader eller fördelar ingår. Samtliga vinnande bud i de gränsöverskridande auktionerna avsåg projekt i Danmark. I den tyska öppna auktionen var de vinnande budens priser betydligt lägre än vid de tidigare tyska nationella auktionerna. I Danmark genomfördes inga nationella auktioner under samma period. Inga tyska projekt deltog i den danska auktionen. Detta berodde bland annat på den låga maximala kapaciteten för projekt i Tyskland (endast 2,4 MW av en total auktionsvolym på 20 MW), en nationell auktion i Tyskland endast några dagar senare, transaktionskostnader för att sätta sig in i det danska auktionssystemet samt den fasta premie som används i Danmark och som utsatte anläggningsoperatörerna för långsiktiga elprisrisker. För projekten i Danmark var det lockande att delta i den tyska auktionen, eftersom inga nationella solcellsauktioner ägde rum 2016. Det är oklart varför de danska buden var mer konkurrenskraftiga. Några orsaker är sannolikt bättre solcellsresurser vid de anläggningar som deltar i auktionerna, möjligheten att bygga solcellsanläggningar på jordbruksmark (vilket inte går i Tyskland) samt bristen på andra alternativ för inhemskt stöd, vilket ledde till aggressivare bud. Dessa ömsesidigt öppna auktioner har visat att samarbete mellan medlemsstaterna kan leda till effektivitetsvinster jämfört med nationella auktioner. De visar också att nationella stödsystem och auktionsplaner bör beaktas vid tidpunkten för och utformningen av samarbetsavtalet. Dessutom måste länderna ta hänsyn till marknadssystem och andra faktorer som påverkar projektkostnaderna för att undvika överraskningar när det gäller de vinnande budens fördelning mellan länder. Exempel på gränsöverskridande samarbete: Gemensamt system för certifikat mellan Sverige och Norge År 2012 började Sverige och Norge använda ett gränsöverskridande stödsystem för grön elektricitet i syfte att främja förnybara energikällor i båda länderna. Det är hittills det enda gemensamma stödsystemet som förverkligats inom ramen för de samarbetsmekanismer som föreskrivs i direktivet om förnybar energi. Systemet föregicks av lång förhandlingsfas mellan de två länderna. Det visade sig särskilt svårt att komma överens om en lämplig fördelning av kostnader och fördelar. En politisk överenskommelse om att fördela bördan lika banade väg för den slutliga överenskommelsen. Systemet drog nytta av Sveriges långa erfarenhet av en jämförbar marknad för nationella certifikat. Det är ett marknadsbaserat instrument – systemet gynnar anläggningar för produktion av förnybar energi i båda länderna genom att tilldela ett grönt certifikat för varje MWh förnybar el som produceras och som sedan kan handlas på en marknad. Svenska och norska elleverantörer (och vissa slutanvändare) är skyldiga att köpa certifikat som står i proportion till en andel av deras elproduktion/elförbrukning. Med tanke på systemets framgång när det gäller att (med råge) genomföra en riktad utbyggnad av förnybar energi, främst vind- och vattenkraft, stängdes systemet för nya deltagare i januari 2022. Även om systemet i huvudsak var detsamma i båda länderna och Sverige och Norge strävade efter ett gemensamt produktionsmål i TWh, behöll de också ett visst handlingsutrymme i fråga om systemets parametrar. Det finns inte heller någon gemensam myndighet som ansvarar för genomförande och övervakning, utan varje land har en egen myndighet. Detta visade att det kan vara bra att erkänna behovet av flexibilitet vid utformningen av ett gemensamt system. De förnybara energikällornas relativt likartade potential och de jämförbara kostnadsstrukturerna gjorde det dessutom lättare att enas om de viktigaste inslagen i systemet. Detta gäller också förhandlingarna om kostnads-nyttofördelning, som tenderar att blir svårare om kostnaderna och fördelarna skiljer sig avsevärt mellan länderna.

Hinder för samarbete

Trots de etablerade och väl undersökta fördelarna med samarbete för att gemensamt nå EU:s mål för förnybar energi har få samarbetsprojekt med hjälp av samarbetsmekanismerna faktiskt genomförts sedan 2009 (7) och användningen av samarbetsmekanismerna är fortfarande begränsad. Det finns belägg (8) för att de politiska, tekniska, rättsliga, regleringsmässiga, socioekonomiska och miljömässiga hindren för att använda samarbetsmekanismer kvarstår. Medlemsstaterna och andra intressenter rapporterar också administrativa hinder för att planera och genomföra ett samarbetsprojekt och hinder för att kvantifiera och fördela kostnader och fördelar. Under de senaste åren för dock medlemsstaterna allt intensivare diskussioner om att använda samarbetsmekanismer och det finns flera potentiella projekt (9). Det ökade trycket att snabbt minska koldioxidutsläppen i linje med den europeiska gröna given, 55 %-paketet och RePowerEU-planen kräver att samarbetsmekanismer används oftare.

Tillämpningsområde

Syftet med denna vägledning är att hjälpa medlemsstaterna att planera, utforma och genomföra gränsöverskridande samarbetsprojekt med hjälp av samarbetsmekanismer (10). Genom att sprida ljus över tillgängliga möjligheter och sätt att fördela kostnaderna och fördelarna är syftet att göra det lättare att övervinna detta hinder för användning av samarbetsmekanismerna.

Den tidigare vägledningen om fördelning av kostnader och fördelar är begränsad till den metod för kostnads-nyttoanalys som Entso för el utarbetade för nätutvecklingsprojekt enligt förordning (EU) 2022/869. Ingen vägledning handlar om fördelningen av kostnader och fördelar avseende produktionstillgångar. Syftet med denna vägledning är därför att klarlägga de tillgängliga alternativen och utrymmet för analys och fördelning av kostnader och fördelar med avseende på olika teknikslag för energi från förnybara energikällor. Vägledningen avser samarbete i allmänhet för alla dessa teknikslag, men särskilt (radiella) havsbaserade vindkraftsprojekt, eftersom sådant samarbete blir allt viktigare samtidigt som det är förenat med särskilda tekniska och praktiska svårigheter. Kostnads-nyttoanalysen och fördelningen i samband med hybridprojekt till havs kommer att behandlas utförligt i en kommande vägledning 2024 om att samordna fördelningen av kostnader och fördelar per havsområde för havsbaserade energiöverföringsprojekt i kombination med utvecklingen av projekt för förnybar energiproduktion samt kostnader och fördelar för enskilda hybridprojekt (11).

Denna vägledning består av följande delar: För det första beskrivs de viktigaste inslagen i stödsystem för förnybar energi med fokus på relevanta aspekter för att fördela kostnader och fördelar i gränsöverskridande samarbetsprojekt. Därefter beskrivs allmänna strategier och principer i kostnads-nyttoanalysen som det centrala verktyget för att bedöma ett projekts samlade fördelar för samhället och förutsättningarna för att fördela kostnader och fördelar. Sedan ges det information om hur man ska hantera fördelningen av kostnader och fördelar mellan samarbetande parter, med rekommendationer, exempel och bästa praxis. Ett utkast till samarbetsavtal finns i avsnitt 6.

2 SAMARBETETS UTFORMNING OCH FINANSIERINGSALTERNATIV

När medlemsstaterna enas om ett samarbetsprojekt måste de komma överens om en rad olika aspekter, däribland de viktigaste målen och principerna för samarbetet, de samarbetsmekanismer som kan användas för att uppnå dessa mål samt samarbetets omfattning och villkor. När det gäller det sistnämnda kan medlemsstaterna behöva välja ett stödsystem och komma överens om hur projektets kostnader och fördelar ska fördelas. Olika inslag i samarbetsmekanismerna och stödsystemet (i tillämpliga fall) kan leda till olika resultat när det gäller kostnader och fördelar.

Medlemsstaterna kan som sagt vilja eftersträva olika mål när de enas om ett samarbetsprojekt. I varje fall vill de dock att samarbetet är till ömsesidig nytta och att kostnader och fördelar fördelas på ett sätt som återspeglar detta mål. Logiken är att den sponsrande medlemsstaten bidrar till stödutbetalningarna i utbyte mot statistiska överföringar av energi från förnybara energikällor. Delmål för medlemsstaterna kan exempelvis vara att minska kostnaderna för integrering av förnybara energikällor genom att flytta utbyggnaden till länder med lägre kostnader för systemintegration. Värdländerna kommer också att beakta dessa kostnader och i vilken utsträckning de återspeglas i stödutbetalningarna, dvs. antingen bärs av dem som utvecklar förnybara projekt eller av andra intressenter såsom systemansvariga för överföringssystem eller slutkonsumenter. Eftersom systemintegrationskostnaderna kan vara betydande får värdländerna kräva lämplig ersättning.

Val av samarbetsmekanism

Valet av samarbetsmekanism beror på vilka konkreta mål medlemsstaterna eftersträvar. I allmänhet kan det sägas att om det enda syftet är att uppnå kortsiktiga mål till lägre kostnad, eller att snabbt göra vad som fortfarande krävs för att uppnå ett mål med begränsad inhemsk insats, är statistiska överföringar det lämpligaste valet, eftersom de har de lägsta transaktionskostnaderna och tenderar att vara mindre komplexa. Å andra sidan leder inte statistiska överföringar till ytterligare förnybar kapacitet, såvida inte det säljande landet öronmärker intäkterna för nya projekt för förnybar energi.

Gemensamma projekt kan också genomföras om målet är att utveckla eller testa (ny) teknik. Gemensamma stödsystem är den mest komplexa samarbetsmekanismen och medför de högsta transaktionskostnaderna. Gemensamma stödsystem kan dock förbättra kostnadseffektiviteten och öka den långsiktiga marknadsstabiliteten samt likviditeten. Ju större samarbetsvolym i projekt för förnybar el som ska genomföras över tid, desto mer motiverat är valet av en komplex mekanism.

Det bör också noteras att samarbetsmekanismerna inte utesluter varandra och att medlemsstaterna är fria att kombinera mer än en mekanism i ett avtal. När det gäller fördelningen av kostnader och fördelar är det lämpligt att hålla kostnaderna och fördelarna strikt åtskilda per projekt och inte sammanföra dem i kombinationer av projekt.

Val av stödform

Även om den marknadsbaserade användningen av förnybar energi ökar fortsätter den till största delen att baseras på ett stödsystem. Detta gäller även för gränsöverskridande samarbete. I princip kan medlemsstaterna välja mellan att använda värdlandets stödsystem, öppna upp det sponsrande landets stödsystem eller upprätta ett nytt skräddarsytt gemensamt stödsystem. För detta system måste en rad inslag fastställas. Det bör också noteras att ett stödsystem inte nödvändigtvis innebär faktiska stödutbetalningar, eftersom dessa kanske inte är aktuella om det finns bud till nollpris, dvs. utvecklare som är villiga att gå vidare med projektet utan några subventioner.

Att använda värdlandets stödsystem har fördelen att det säkerställer en sömlös integrering i det nationella regelverket. Att välja det sponsrande landets stödsystem kommer tvärtom att leda till två parallella system i den medlemsstat där anläggningen är belägen och kan strida mot dess regelverk. Ett nytt gemensamt stödsystem medför å andra sidan högre transaktionskostnader, men har fördelen att det är ändamålsenligt och effektivare för större samarbetsplaner. I så fall måste det fastställas vilka nationella eller regionala institutioner som ska driva systemet. Medlemsstaterna får också välja värdlandets eller det sponsrande landets system som utgångspunkt, men komma överens om avvikande inslag för enskilda aspekter.

Följande inslag bör beaktas vid utformningen av ett stödsystem, men den exakta utformningen och särdragen kommer att variera från fall till fall.

Förundersökning, val av plats, tillståndsgivning och förutveckling

Generellt kan man skilja mellan centraliserad (statligt ledd) och decentraliserad (utvecklarledd) förundersökning, val av plats, tillståndsgivning och förutveckling. Det centraliserade tillvägagångssättet kännetecknas av att staten eller ett statligt organ ansvarar för, driver och bär kostnaderna och riskerna för dessa processer (12). I en decentraliserad modell väljs, förundersöks och förutvecklas platser av projektutvecklare i en på förhand fastställd zon. Beroende på vem som inledningsvis står för kostnaderna för förundersökning, val av plats och förutveckling kan det bli nödvändigt med kompensation.

System för fördelning av nätkostnader

De samarbetande medlemsstaterna kommer också att behöva besluta om nätsystemets gränssnitt mellan utvecklare av förnybar energi och systemansvariga för överföringssystem. Med en kostnadsgräns (shallow cost approach) står utvecklare av förnybara projekt för anslutningskostnaderna till den närmaste lämpliga anslutningspunkten i det redan befintliga nätet, i allmänhet en understation, medan systemansvariga står för kostnaderna för eventuell nödvändig nätförstärkning. En kostnadsgräns är det billigaste alternativet för projektutvecklare (eftersom kostnaderna för nätförstärkningar i allmänhet bärs av systemansvariga för överföringssystem/systemansvariga för distributionssystem) och ger god insyn och samstämmighet. Projekt kan dock försenas på grund av att det krävs förstärkningar från de systemansvariga innan en anslutning är möjlig.

Utan kostnadsgräns (deep cost approach) måste utvecklarna bära alla anslutningskostnader samt eventuella ytterligare förstärkningskostnader på grund av integreringen av den nya anläggningen i systemet. En stor nackdel med detta system är att de inledande anslutningskostnaderna kan vara mycket höga och att nätförstärkningskostnaderna vanligtvis är osäkra och svåra att förutse för utvecklarna (13). Projektutvecklarna är dock ofta inte skyldiga att betala systemavgifter för pågående nätförstärkningar enligt denna metod.

Hybridformer är också möjliga. Beroende på exakt specifikation kan hybridmodeller ha båda systemens nackdelar/fördelar.

Former av ekonomiskt stöd

De viktigaste alternativen för former av ekonomiskt stöd är ”driftsstöd” och ”investeringsstöd” (direkt eller återkommande, t.ex. årligen). De mest relevanta formerna av driftsstöd är fasta premier, enkelriktade rörliga premier och dubbelriktade rörliga premier (differenskontrakt) (14).

När det gäller fasta premier är det totala stödet inte beroende av elpriserna. Dessutom är fasta premier lättare att administrera, men de missgynnar utvecklare med potentiellt höga marknadsintäktsrisker och ger incitament att producera även då ytterligare produktion inte behövs. Långsiktig marknadsintäktsrisk kan täckas genom rörliga premier, som dock kan innebära att de totala stödkostnaderna påverkas av elpriser som är lägre än lösenpriset. När det gäller direkt eller årligt investeringsstöd är anläggningarna i princip utsatta för hela marknadsintäktsrisken.

Investeringsstöd skiljer sig från driftsstöd genom att en andel av projektets investeringskostnader tillhandahålls innan anläggningen faktiskt tas i drift och börjar producera. Även om investeringsstöd sällan förekommer på medlemsstatsnivå förväntas det bli mer relevant inom ramen för EU:s finansieringsmekanismer, såsom den nya finansieringsramen för gränsöverskridande projekt inom ramen för Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE).

När beslut fattas om typ av ekonomiskt stöd rekommenderas det att diskussionen utgår från de befintliga typerna av stödsystem i de berörda medlemsstaterna, förutsatt att minst en av de samarbetande parterna har ett nationellt system för teknikslaget i fråga. Om det inte finns något sådant system i de samarbetande staterna kan erfarenheterna i medlemsstater med liknande särdrag och mål tjäna som förebild. Vid beslut om utformningen bör de samarbetande staterna sträva efter att säkerställa regelbunden drift och underhåll av den nya anläggningen, minimera de stödkostnader som krävs under dess livslängd, begränsa risken för över- eller underkompensation, minska de ekonomiska riskerna i allmänhet och beakta stödsystemets konsekvenser för konsumenterna.

Vid gränsöverskridande samarbete får medlemsstaterna använda sig av en rörlig premie (enkelriktad eller dubbelriktad), t.ex. i form av differenskontrakt. Särskilt differenskontrakt ger prisstabilitet och begränsar samtidigt oförutsedda vinster som kan uppstå vid mycket höga marknadspriser. Observera att beräkningen av stödutbetalningarna kompliceras för tillsynsmyndigheterna och att risken för investerarna sannolikt ökar om det rör sig om två elmarknader med två olika elpriser. Detta ökar de administrativa kostnaderna och transaktionskostnaderna, vilket kan kräva kompensationsbetalningar som är svåra att beräkna på förhand. För att minska dessa risker bör medlemsstaterna därför i förväg komma överens om referensmarknaden. Om sådana hinder övervinns kan gemensamma stödsystem ge effektivare och lägre stödbelopp för eventuella investeringsbrister i projekt för förnybar energi, jämfört med nationella stödsystem, vilket minskar de totala stödbelopp som finansieras av skattebetalarna i varje medlemsstat.

Projektansvariga kan dock även ha tillgång till andra konkurrenskraftiga finansieringskällor som inte medlemsstaterna har, t.ex. via EIB-instrument eller genom energiköpsavtal med köpare.

Anbuds-/auktionsutformning

När det gäller stöd till förnybara energikällor i EU minskar generellt sett betydelsen av administrativt fastställda tullar eller kvoter, samtidigt som auktionernas betydelse ökar. Det finns många alternativ när det gäller utformningen av anbud/auktioner för stöd till förnybar energi. De viktigaste faktorerna är auktionsteknik, volym, tidpunkt, anbudsstorlek, typ av stöd, kriterier för förhandskvalificering och tilldelning samt huruvida anbuden kan avse ett eller flera projekt.

När det gäller samarbete kan auktionerna utformas på olika sätt, särskilt i form av ensidiga, ömsesidiga och gemensamma auktioner. Typen av auktion kommer i sin tur att påverka stödmekanismen. Vid ensidiga auktioner tillämpas exempelvis det sponsrande landets stödsystem, dvs. motsvarande en ensidig öppning av stödsystemet för projekt från värdlandet. Vid ömsesidiga auktioner öppnar båda länderna sina respektive stödsystem, medan gemensamma auktioner innebär att ett skräddarsytt stödsystem utformas av de samarbetande parterna, vilket är anpassat till alla aspekter av samarbetsprojektet. I regel bör den medlemsstat som betalar stödkostnaderna erhålla motsvarande statistiska överföringar av energi från förnybara energikällor. Medlemsstaterna får också ingå olika överenskommelser om tidsramen för överföringen och om huruvida överföringen av andelar till det sponsrande landet ska fortsätta efter stödperiodens slut, dvs. under anläggningens hela tekniska livslängd. Detta påverkar den resulterande fördelningen av kostnader och fördelar. Medlemsstaterna får exempelvis komma överens om att anläggningen ska börja bidra till att värdlandets mål uppnås efter slutet av stödperioden, för att kompensera tillhandahållandet av platsen och det faktum att landet bär kostnaderna för systemintegration.

Finansiering av samarbetet

Utöver att välja samarbetsmekanismen och (i förekommande fall) anpassa stödsystemets utformning måste medlemsstaterna också komma överens om hur samarbetet ska finansieras och eventuellt hur stödkostnaderna ska täckas (15). De viktigaste finansieringsalternativen är offentliga finansieringskällor (nationella budgetar, EU:s finansieringsmekanismer och fonder), konsumentavgifter eller hybridformer, dvs. kombinationer av dessa. Medan offentliga finansieringskällor i huvudsak innebär en omfördelning från alla skattebetalare till energikonsumenterna, flyttar avgifter kostnaderna för förnybar energi till elkonsumenterna genom att höja elpriset. Medlemsstaterna kan också välja att finansiera delar av kostnaderna från en källa, samtidigt som de använder en annan källa för resten. Riktlinjerna för statligt stöd till klimat, miljöskydd och energi 2022 (16) utgör ramen för offentliga myndigheters stöd till målen i den europeiska gröna given på ett effektivt sätt och med minsta möjliga snedvridning av konkurrensen.

3 KOSTNADS-NYTTOANALYS SOM GRUND FÖR KOSTNADS-NYTTOFÖRDELNING

Inom ramen för samarbetsprojekt identifieras och jämförs projektets alla effekter, positiva eller negativa, avsedda eller inte, direkta eller indirekta, genom kostnads-nyttoanalysen. Kostnads-nyttoanalysen omfattar i princip projektets effekter i alla berörda medlemsstater.

För att avgöra om ett planerat samarbetsprojekt ger nettofördelar för samhället måste kostnader och fördelar fastställas, kvantifieras och vägas mot varandra. Om fördelarna uppväger kostnaderna under en fastställd tidsperiod, diskonterade till nutiden, har samarbetsprojektet ett positivt nettonuvärde och bedöms vara fördelaktigt ur samhälleligt helhetsperspektiv.

Dessutom ska projektets nettonuvärde jämföras med värdet för ett alternativt projekt utan samarbete (ett kontrafaktiskt scenario). Ett kontrafaktiskt projekt bör först och främst vara en realistisk representation av de projektansvarigas sannolika alternativa projekt för att nå sina mål, i linje med europeiska och nationella klimat- och energimål, om samarbetet inte förverkligas. Om samarbetsprojektets nettonuvärde är större än det kontrafaktiska projektets anses samarbetsprojektet vara fördelaktigt ur ett systemperspektiv och ytterligare steg kan tas.

För att avgöra om man ska gå vidare med ett samarbetsprojekt är en omfattande kostnads-nyttoanalys absolut nödvändig.

Som utgångspunkt för kostnads-nyttoanalysen kan de samarbetande medlemsstaterna använda befintliga metoder och praxis. Generellt sett omfattar detta Guide to Cost-Benefit Analysis of Investment Projects for Cohesion Policy 2014-2020 (17) och andra metoder, såsom metoden för ekonomisk bedömning av investeringsprojekt som används av Europeiska investeringsbanken (EIB) (18). För produktionstillgångar från förnybara energikällor ges relevant vägledning i principerna för kostnads-nyttoanalys av gränsöverskridande projekt inom ramen för FSE. I dessa rekommenderas en omfattande men hanterbar uppsättning indikatorer (19). För projekt för nätutveckling och nätinvesteringar är den mest relevanta resursen den metod för kostnads-nyttoanalys för hela energisystemet som används för nätinvesteringsprojekt enligt förordning (EU) 2022/869 (TEN-E) (20). På grundval av den ska Entso för el göra en kostnads-nyttoanalys som en del av tioårsplanen för nätutveckling. För gränsöverskridande elinfrastruktur ska den etablerade kostnads-nyttoanalys som tagits fram av Entso för el och godkänts av Europeiska kommissionen användas som utgångspunkt.

Indikatorer för kostnads-nyttoanalys avseende produktionstillgångar

För att hålla transaktionskostnaderna så låga som möjligt ska de samarbetande parterna inrikta kostnads-nyttoanalysen på det potentiella samarbetets viktigaste direkta och indirekta kostnader och fördelar. Även om vissa indikatorer sannolikt kommer att ingå i alla kostnads-nyttoanalyser, t.ex. energiproduktionskostnader, har medlemsstaterna en viss frihet att gemensamt komma överens om vilka kategorier av kostnader och fördelar de vill beakta. Ju mer avancerad planeringsprocess, desto mer omfattande kostnads-nyttoanalys och förteckning över indikatorer. I princip rekommenderas att de samarbetande parterna börjar med en enkel och mindre omfattande kostnads-nyttoanalys som sedan gradvis kan utökas med fler indikatorer allteftersom processen fortskrider.

När man övergår från ”enkelt samarbete” till mer komplexa former, t.ex. projekt som kombinerar infrastruktur och produktionstillgångar, blir metoden att bedöma samarbetets kostnader och fördelar också mer omfattande, med fler olika indikatorer.

Stödkostnader ska inte tas med i kostnads-nyttoanalysen, eftersom det är fråga om en nettoöverföring för samhället, men en kvantifiering av stödkostnaderna redan i kostnads-nyttoanalysen rekommenderas med eftertryck (21).

Kostnads-nyttoanalysens begränsningar

Det krävs visserligen en kostnads-nyttoanalys för att avgöra om samarbetsprojektet ska fortsätta eller inte, men den har samtidigt stora begränsningar som de samarbetande parterna måste ha i åtanke. Den måste som sagt finna en medelväg mellan att begränsa komplexiteten och transaktionskostnaderna till en hanterbar nivå och samtidigt omfatta alla relevanta faktorer. Detta kan vara en utmaning, särskilt om projektet fortfarande befinner sig i ett tidigt skede. Det är därför nödvändigt att använda antaganden och värdebedömningar.

Slutligen ger kostnads- och nyttoanalysen inte heller någon inblick i projektets effekter på olika intressentgrupper. Trots ett positivt nettonuvärde är det möjligt och till och med sannolikt att inte alla berörda parter kommer att gynnas av projektet. Detta är särskilt viktigt när det gäller nästa steg, fördelningen av kostnader och fördelar.

4 SÄTT ATT FÖRDELA KOSTNADER OCH FÖRDELAR

Projekt för gränsöverskridande samarbete kommer normalt att vara förenade med en unik uppsättning kostnader och fördelar som fördelas asymmetriskt. Med hjälp av kostnads-nyttoanalysen kan de samarbetande parterna avgöra om ett projekt är fördelaktigt ur ett samhällsperspektiv och därmed i princip värt att genomföra. Kostnads-nyttoanalyser säger dock inget om fördelningseffekterna mellan de berörda länderna och enskilda intressenter.

Användningen av samarbetsmekanismerna ger fördelar, såsom billigare måluppfyllelse. Dessa fördelar kan dock fördelas ojämnt mellan de berörda medlemsstaterna. Detta skapar ett problem med fördelningen av fördelar, och utmaningen är att hitta en lösning på problemet så att alla berörda medlemsstater kan skörda frukterna av samarbetet och så att fördelningen ses som rättvis för de samarbetande parterna och återspeglar varje parts bidrag. Eftersom det inte finns någon central marknad för denna fördelning måste de samarbetande parterna förhandla fram en metod för kostnadsdelning eller införa en fördelningsmekanism enligt tidigare överenskomna kriterier, regler eller formler.

Generellt sett måste två centrala frågor besvaras av de samarbetande länderna. För det första, genom vilken finansiell mekanism och till vilket pris kommer det sponsrande landet att täcka projektets stödkostnader? För det andra, om och genom vilken mekanism kommer det sponsrande landet att kompensera värdlandet för kostnader som uppkommit på den inhemska marknaden? Båda dessa frågor har direkta konsekvenser för den resulterande fördelningen av kostnader och fördelar, där den ena parten vanligtvis kompenserar den andra.

Med detta sagt är den underliggande logiken bakom kompensationen enkel, nämligen att intressenter som bär kostnader men inte (tillräckligt) drar nytta av samarbetsprojektet bör kompenseras i motsvarande mån. Hittills har de flesta fall av kostnadsdelning eller kompensation begränsats till nätinfrastruktur där det finns rekommendationer och vägledning från Byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer) (22), medan fördelningen av fördelar och kostnader avseende produktionstillgångar har baserats på en selektiv och pragmatisk strategi för att identifiera de viktigaste kostnader och fördelar som ska beaktas. De viktigaste faktorerna är normalt stödkostnader och statistiska överföringar på medlemsstatsnivå. Kompensationen avtalas sedan under en förhandlingsprocess mellan de viktigaste berörda parterna och/eller deras företrädare.

Principer för kostnads-nyttofördelning

Kostnads-nyttofördelningen bör baseras på rättvisa, dvs. att ingen part får en oproportionell fördel eller måste bära oproportionella kostnader på grund av samarbetet, vilket kan uppnås genom att kompensera alla parter i proportion till deras bidrag, praktisk genomförbarhet, dvs. att komplexiteten och därmed transaktionskostnaderna minskas till en hanterbar nivå genom att parterna och de olika kostnaderna och fördelarna begränsas till de viktigaste, samt faktiska kostnader och fördelar (och eventuellt avvika från dessa först i ett senare skede).

Intressenterna bör inte bara ta hänsyn till de tre ovan nämnda principerna, utan helst också ha ett långsiktigt perspektiv och bedöma inte bara de kortsiktiga utan även de långsiktiga resultaten av samarbetet.

Berörda intressenter

I allmänhet är regeringarna den drivande kraften bakom samarbetsprojekt. Därför vill staten i slutändan ha en sammantagen nettofördel av samarbetet (inklusive alla tillgångskomponenter). För de flesta gränsöverskridande samarbetsprojekt kan det också förutsättas att medlemsstaterna eller tredjeländerna har de högsta kostnaderna och får de flesta av fördelarna. De är således de naturliga förhandlingsparterna och kommer i regel att företräda sina intressenter.

Även om ett större antal intressenter kan påverkas av samarbetsprojektet är det sannolikt endast ett fåtal för vilka det får stora konsekvenser. De viktigaste intressenter som berörs av samarbetsprojekt är medlemsstater/tredjeländer (som företräder sina medborgare, dvs. elkonsumenterna), utvecklare av produktionstillgångar, systemansvariga för överföringssystem eller andra infrastrukturprojektansvariga (t.ex. i hybridprojekt och ibland radiella havsbaserade projekt) samt nationella tillsynsmyndigheter. Det civila samhället bör dessutom proaktivt och tidigt involveras i förberedelserna av samarbetsprojekten.

För att förenkla förhandlingarna och hålla transaktionskostnaderna nere bör dock de samarbetande parterna hålla antalet parter i de faktiska förhandlingarna så lågt som möjligt, särskilt för mindre komplexa sammanhang. Normalt bör företrädare för de nationella regeringarna delta. Andra nationella intressenter kan delta direkt i förhandlingarna eller i parallella processer på nationell nivå.

Andra intressenter kan exempelvis delta om de når ett visst tröskelvärde, t.ex. en viss procentandel av de totala nettokostnaderna. I vissa fall kan intressenter i tredjeländer påverkas av samarbetsprojektet och kan behöva beaktas i processen.

Fördelning av stödkostnader och statistiska överföringar

De samarbetande parterna måste i slutändan komma överens om en mekanism som fördelar frukterna av samarbetet. Modellerna för fördelning av kostnader och fördelar varierar mest i fråga om stödkostnaderna.

I de flesta samarbetsprojekt delas stödkostnaderna mellan det sponsrande landet och värdlandet, men stödkostnaderna kan också bäras ensidigt av det sponsrande landet. Om värdlandet vill behålla en del av den statistiska mängden energi från förnybara energikällor för att uppnå sitt eget mål kan det sponsrande landet och värdlandet komma överens om att båda ska bidra till stödutbetalningarna. För att kompensera värdlandet för eventuella lokalt uppkomna kostnader, t.ex. kostnader för systemintegration, måste dess andel förnybar energi vara större än den andel av stödkostnaderna det har betalat. Å andra sidan kan även lokala fördelar, som fördelar för försörjningstryggheten, beaktas.

Proportionell metod

Den sponsrande partens bidrag till stödutbetalningarna avgör sedan hur stora statistiska överföringar den mottar. Enligt denna proportionella metod skulle en medlemsstat som betalar hälften av stödkostnaderna också motta hälften av den statistiska mängden energi från förnybara energikällor. Detta kan justeras om det finns andra kostnads-nyttoindikatorer som de samarbetande parterna tycker är viktiga.

Fast överföringspremie

Alternativt kan de samarbetande länderna finna det bekvämare att enas om ett överföringspris. Detta skulle innebära att värdlandet lägger till en fast premie per överförd statistisk enhet, t.ex. euro per kWh, för att täcka sina (indirekta) kostnader. Premien måste betalas antingen av det sponsrande landet eller direkt av projektutvecklaren och kan också vara teknikspecifik.

Fysisk jämfört med virtuell överföring av el i samarbetsprojekt Samarbetsprojekt kan också kräva fysisk överföring av producerad el. Särskilt länder som vill öka sin långsiktiga energitrygghet kan vara lockade av fysisk överföring. Det kan också öka allmänhetens stöd för samarbetsprojektet i det sponsrande landet och göra projektet mer ”gripbart”. Fysisk överföring är dock inte alltid ett alternativ, eftersom den medför specifika tekniska utmaningar och kräver tillräcklig sammanlänkning och nätinfrastruktur mellan de samarbetande länderna. Det kan bli svårt att kräva fysisk överföring av elektricitet när de samarbetande länderna inte är grannländer, eftersom andra länder i så fall måste delta i samarbetet. Många länder tycker därför att det är enklare att inte kräva fysisk överföring av elektricitet. Ett annat argument för att inte kräva fysisk överföring är att de europeiska elmarknaderna blir alltmer sammanlänkade genom marknadskoppling. Därför skulle fysisk överföring kunna komma i konflikt med principerna för den inre elmarknaden, dvs. den effektivaste användningen av gränsöverskridande kapacitet. När det gäller gemensamma projekt med tredjeländer bör det noteras att det enligt artikel 11 i direktivet om förnybar energi krävs tillräcklig sammanlänkningskapacitet för att den producerade elen ska kunna räknas in i medlemsstatens andel förnybar energi (23).

Randvillkor

Flera faktorer har stor inverkan på fördelningen av kostnader och fördelar i samarbetsprojekt inom området förnybar energi och måste beaktas. Alla randvillkor som påverkar projektet och dess integrering i det större energisystemet måste specificeras, eftersom de påverkar kostnads-nyttoindikatorerna.

Samarbetsmekanism och stödutbetalningar: Utöver den valda samarbetsmekanismen är den potentiella kostnaden för stödutbetalningar en viktig faktor. Ur ett samhällsperspektiv kan man visserligen bortse från stödkostnaderna, eftersom de endast utgör en överföring från en part till en annan (t.ex. från staten till en utvecklare), men de blir viktiga när andelar förnybar energi ska överföras.

Val av plats och system för nätanslutning: Förfarandet för val av plats och systemet för nätanslutning har också stor inverkan på den inledande fördelningen av kostnader och fördelar och behovet av kompensation, eftersom de relaterade kostnaderna antingen bärs av de systemansvariga och tas med i nättarifferna, eller ingår i budet vid en auktion och finansieras av stödsystemet och därmed av avgiftsbetalarna. Detta får konsekvenser för vilken part som måste kompenseras.

Typ av stödutbetalning: Beroende på typen av stödutbetalning, dvs. en fast premie eller en rörlig premie, är stödkostnaderna för förnybara energikällor tydliga från början eller beror på elmarknadsprisernas utveckling i värdlandet eller i de länder som de samarbetande parterna har enats om. Utbetalningarna kan också skilja sig åt mellan enskilda anläggningar i det gemensamma projektet, om olika stödnivåer beviljas. Dessa skillnader måste beaktas när de statistiska värdena för förnybara energikällor fördelas.

Kostnads-nyttofördelning i praktiken

I figur 1 finns en översikt över de konkreta stegen för kostnads-nyttofördelning i samarbetsprojekt med inriktning på produktionstillgångar. Dessa förklaras mer ingående i följande avsnitt.

Figur 1

Steg i kostnads-nyttofördelning för produktionstillgångar

Steg 1: Se över den ursprungliga kostnads-nyttoanalysen

En grundlig kostnads-nyttoanalys ur ett samhällsperspektiv är en förutsättning för fördelningen av kostnader och fördelar mellan medlemsstaterna och andra parter. Det kanske dock inte räcker som grund för förhandlingarna. Kostnads-nyttoanalysen måste därför ses över och utvidgas. De samarbetande länderna ska avvika från förteckningen över kostnader och fördelar i kostnads-nyttoanalysen och lägga till stödkostnader. De måste överväga om de ska lägga till fler kostnads-nyttoindikatorer som påverkar den inledande fördelningen av kostnader och fördelar per intressent.

För att bevara samstämmigheten med de fastställda huvudeffekterna bör fördelningen av kostnader och fördelar i så stor utsträckning som möjligt bygga på kostnads-nyttoanalysen och de viktigaste randvillkoren bibehållas. Av tekniska eller rättsliga skäl och beroende på projektets utformning tilldelas inledningsvis olika parter kostnader och fördelar. Dessa nettokostnader och nettofördelar för varje intressent i kostnads-nyttoanalysen är utgångspunkten för eventuell omfördelning. Efter att man har satt sig in i den första fördelningen av kostnader och fördelar måste alla berörda parter komma överens om en samordnad metod för omfördelningen, där varje samarbetande land fritt kan omfördela nationella kostnader i enlighet med sina särdrag.

I följande tabell anges kostnads-nyttoindikatorer, berörda parter och hur dessa kan ändras eller läggas till när man går från kostnads-nyttoanalys till kostnads-nyttofördelning. Det enklaste sättet är att avvika från den ursprungliga kostnads-nyttoanalysen och endast ersätta produktionskostnaderna med stödkostnader.

Kostnads-nyttoindikator Berörd part Effekt Kapitalutgifter och driftskostnader (Capex/Opex) för produktion Utvecklare av produktionstillgångar Produktionens Capex/Opex bärs inledningsvis av den som utvecklar produktionstillgångar och täcks vanligtvis via marknadsintäkter och/eller utbetalningar från stödsystem. Marknadsintäkter Utvecklare av produktionstillgångar Beroende på marknadssystemet får utvecklaren intäkter från elmarknaden. Stödutbetalningar Stater / utvecklare av produktionstillgångar Anläggningar för förnybar energi får normalt stödutbetalningar. I princip används finansieringssystemet i den stat där anläggningen är belägen. En eventuell fördelning av stödutbetalningar mellan stater är inte en marknadsbaserad omfördelningseffekt, utan ett grundläggande beslut inom ramen för samarbetsstrategin. Måluppfyllelse Medlemsstater Till en början tilldelas den medlemsstat där anläggningen är belägen den uppnådda mängden förnybar energi. I likhet med stödutbetalningar förhandlar medlemsstaterna om fördelningen av den uppnådda mängden energi i form av statistiska överföringar. Elpriseffekter (grossistmarknadspris) Stater Samarbetsprojekt kan påverka elpriserna i de berörda elområdena. Detta påverkar i sin tur elpriserna för konsumenterna. Även om dessa effekter sannolikt inte kommer att kompenseras kan de påverka de politiska hänsynstagandena. Koldioxidutsläpp och andra utsläpp Stater Koldioxidutsläpp och andra utsläpp förändras på grund av samarbetsprojektet. Utnyttjande av förnybara energikällors potential Stater Den stat där anläggningen är belägen kan ha mindre potential att uppnå inhemska mål. Uppskjutande av investeringar i ytterligare produktionskapacitet från förnybara energikällor Stater Andra (inhemska) projekt skjuts upp till följd av samarbetsprojektet. Övriga effekter Stater Det kan finnas andra effekter, såsom arbetsmarknadseffekter, miljöeffekter, effekter på innovationen osv. Dessa ytterligare effekter kan vara svåra att kvantifiera, men kan påverka de politiska förhandlingarna. Kapitalutgifter och driftskostnader (Capex/Opex) för infrastruktur Systemansvariga för överföringssystem I de flesta fall ansvarar de systemansvariga för överföringssystemen för förhandsfinansiering av infrastrukturen, inklusive anslutning till landbaserad förstärkning. Capex/Opex för infrastruktur omfattar kostnader för sammanlänkning och eventuell nätanslutning. De tilldelas inledningsvis en eller flera systemansvariga för överföringssystem och täcks sedan via kapacitetsavgifter och nätavgifter i respektive elområden/länder. Kapacitetsavgifter Systemansvarig för överföringssystem Beroende på marknadssystemet kan det uppstå intäkter i form av kapacitetsavgifter. Ytterligare omdirigering eller reserver för omdirigering Systemansvarig för överföringssystem Systemansvariga för överföringssystem kan öka eller minska omdirigeringen till följd av samarbetsprojektet. Kostnaderna för omdirigering täcks via nättariffer. Ytterligare effekter, såsom effekter på systemets flexibilitet eller uppskjutande av investeringar i infrastruktur Systemansvarig för överföringssystem Positiva eller negativa effekter på systemets flexibilitet eller effekter, såsom uppskjutande av infrastrukturförstärkningar.

För att förenkla förhandlingarna om kostnads-nyttofördelningen bör parterna sträva efter att hålla antalet indikatorer på en hanterbar nivå. De viktigaste indikatorerna för samarbetande länder är stödkostnader och statistik om förnybara energikällor. Det står de samarbetande parterna fritt att inkludera ytterligare effekter eller ta upp dem i förhandlingarna om de förväntas vara betydande i fråga om inverkan eller politisk betydelse.

Steg 2: Fördela kostnader och fördelar till de berörda länderna

I nästa steg ska de samarbetande länderna fördela alla kostnader och fördelar, inklusive stödkostnader, sinsemellan enligt resultaten av kostnads-nyttoanalysen och huvudsakligen beroende på var anläggningarna är belägna (värdlandet påverkas av de flesta indirekta effekterna). Det bör noteras att andra länder som varken är värdländer eller sponsrande länder också kan påverkas, t.ex. av problem med överbelastning i nätet. I sådana fall skulle avtalet om kostnads-nyttofördelning kunna utvidgas till dessa länder.

Typen av tilldelningsregel är starkt beroende av valet av stödsystem. De samarbetande länderna kan komma överens om att upprätta en gemensam fond/ett gemensamt system eller att utvidga ett av de samarbetande staternas nationella stödsystem för förvaltningen av stödutbetalningarna till samarbetsprojektet och införa ett överföringspris som kompensation. Med ett gemensamt stödsystem kommer de samarbetande länderna givetvis att upprätta en gemensam fond. Vid statistiska överföringar och gemensamma projekt tar tvärtom kompensationen oftare formen av överföringspriser. Regeringarna måste i slutändan komma överens om huruvida alla nya anläggningar först ska tilldelas ett land, eller om de ska fördela dem beroende på vilket land som bär stödkostnaderna. Ytterligare en svårighet uppstår om den slutliga lokaliseringen av anläggningarna ännu inte har beslutats, i vilket fall den slutliga tilldelningen endast kan genomföras när upphandlingen är klar. I vilket fall som helst rekommenderas att regeringarna redan i förväg enas om de allmänna villkoren för tilldelning och gör en justering i efterhand.

Steg 3: Knyta kostnader till enheter av producerad energi

På grundval av kostnads-nyttoanalysen, som har fastställt den framtida totala energiproduktionen (i GWh), ska de samarbetande staterna knyta kostnaderna till enheter av producerad energi. För det första måste de lägga samman alla kostnader och fördelar för var och en av de samarbetande parterna, vilket leder till en total nettofördel/nettokostnad per land. Nästa steg är att denna summa knyts till den framtida elproduktionen från anläggningarna i varje land för att få fram en ”kostnad” per enhet av producerad förnybar energi. De samarbetande staterna kan räkna med genomsnittliga kostnader per anläggning.

Steg 4: Enighet om statistiska överföringar till det andra landet och överföringspris (euro/kWh)

I nästa steg bör medlemsstaterna fastställa mängden el som ska överföras och priset per överförd kWh. Överföringen kan ske fysiskt eller virtuellt genom statistiska överföringar. Överföringspriset beräknas på grundval av den totala framtida mängden producerad el. Beräkningen av överföringspriset ger en god indikation på omfattningen, men tack vare nettokostnadsbesparingarna genom samarbetet har de samarbetande staterna ett visst förhandlingsutrymme.

Medlemsstater som gör en statistisk överföring kan enas om att använda olika typer av kontrakt, såsom spotavtal i efterhand, spotavtal på förhand eller optionskontrakt. Kombinationer av dessa kontraktstyper är också möjliga och kan minska riskerna för båda parter. Ett enhetspris måste förhandlas fram som avviker från de inhemska referenspriserna för olika teknik, och transaktionskostnader samt potentiella kostnader för nätförstärkning ska beaktas. Indirekta fördelar för värdlandet ska dras av.

Det är också viktigt att erkänna att det alltid kommer att finnas en viss osäkerhet i förhandsanalysen av gränsöverskridande samarbetsprojekt, vilket man inte kan komma ifrån. Osäkerheten kan hanteras av parterna på olika sätt och kan minskas genom känslighetsanalys och kontroller av tillförlitligheten. I mindre komplexa samarbetsprojekt kan projektansvariga besluta att helt enkelt acceptera osäkerheten och de resulterande skillnaderna i kostnader och fördelar och politiskt förhandla fram ett förhandsbidrag. För mer komplexa och omfattande samarbetsprojekt är det dock tillrådligt att ta med en ändringsklausul i samarbetsavtalet, vilken kan aktiveras av en av parterna för att se över fördelningen av kostnader och fördelar vid stora avvikelser. Den kan till exempel utlösas om avvikelserna når ett visst tröskelvärde. Ett tredje alternativ är att fastställa regler för kompensationsfördelning, exempelvis beroende på de faktiska nödvändiga stödkostnader som fastställs i efterhand.

Steg 5: Institutionalisera finansiella överföringar

Slutligen måste de samarbetande parterna komma överens om hur den finansiella överföringen ska ske. Kompensationen kan ta formen av antingen kontantbetalningar eller statistiska överföringar. Medan kompensation mellan systemansvariga vanligtvis tar formen av kontantbetalningar kan stater välja att få ersättning i kontanter, statistiska överföringar eller en blandning av dessa.

Även om det är kostsamt att upprätta en gemensam fond för stödutbetalningar kan det gynna riskdelningen mellan de deltagande staterna och därmed minska den individuella risken för var och en av dem. Det kan också rationalisera förfarandena, särskilt om det rör fler än två samarbetsparter och uppföljningsprojekt med liknande parametrar. Om en gemensam fond upprättas bör betalningarna till den stå i proportion till fördelningen av målbeloppet och fördelningen av kostnader och fördelar. I varje fall kan det vara bra att inrätta gemensamma kontaktpunkter för sådana överföringar.

Exempel på samarbete

Exempel 1: Statistisk överföring

Två medlemsstater (medlemsstat A och medlemsstat B) kommer överens om att använda mekanismen för statistisk överföring. Medlemsstat A (det säljande landet) förväntas ha ett överskott av förnybar energi tack vare sin vattenkraft och landbaserade vindkraft och skulle vilja sälja det förväntade överskottet. Huvudmålet blir att därigenom täcka kostnaderna för lokal produktion av förnybar energi och minska bördan för inhemska elkonsumenter. Det finns en nationell rättslig grund för att använda statistiska överföringar – detta skulle vara första gången som man faktiskt använder den. Medlemsstat B (”det sponsrande landet”) har svårt att uppnå sina nationella mål enbart med hjälp av egna resurser. Användningen av statistiska överföringar medges i nationell lagstiftning och viktiga strategiska dokument, enligt vilka de måste användas för att uppnå landets nationella mål för förnybara energikällor.

För att öka planeringssäkerheten väljer båda medlemsstaterna att fastställa överföringspriset på förhand och även fastställa en minsta volym förnybar energi som ska handlas. Medlemsstat A är beredd att ingå detta avtal, eftersom den är på väg att avsevärt överträffa sitt eget inhemska mål för förnybara energikällor och är säker på att uppnå ett överskott.

När det gäller kostnads-nyttofördelningen är de viktigaste kostnaderna stödkostnader. Stödnivån är beroende av om genomsnittliga kostnader eller marginalkostnader används och vilken referensteknik som används.

Samarbetet medför också transaktionskostnader. Eftersom dessa kan förväntas vara jämförelsevis små och också jämnt fördelade mellan medlemsstaterna A och B kan vi bortse från dem vid kostnads-nyttofördelningen. Värdlandet kan påverkas av en rad indirekta effekter, såsom minskade växthusgasutsläpp, kostnader för systemintegration och försörjningstrygghet. Det är dock tveksamt om dessa kan anses bero på samarbetsmekanismen, eftersom medlemsstat A redan hade ett överskott av förnybar energi före den statistiska överföringen till medlemsstat B. Medlemsstat A och B enas därför om att bortse från dessa effekter vid kostnads-nyttofördelningen och endast koncentrera sig på stödkostnader.

Medlemsstaterna A och B måste först enas om lägsta och högsta överföringspris. För att fastställa minimipriset för förhandlingarna bör medlemsstat A beakta den nationella stödnivån för olika teknikslag. Om det finns en överenskommelse om att den statistiska överföringen ska avse en viss teknik bör stödpriset för just denna teknik väljas. Om det saknas en sådan överenskommelse är det ett alternativ att beräkna ett genomsnittligt stödpris för förnybara energikällor i medlemsstat A. Detta beräknade pris skulle då fungera som minimipris. Det högsta priset beror på priset för en lokal utbyggnad av förnybara energikällor i medlemsstat B. I teorin påverkas det högsta pris som medlemsstat B är villig att betala också av det överföringspris som andra medlemsstater erbjuder för statistiska överföringar. När den teoretiska priskorridoren har avtalats bör de samarbetande medlemsstaterna förhandla om det faktiska överföringspriset, som sannolikt kommer att ligga inom korridoren. De måste hitta en medelväg med tillräckligt höga intäkter för medlemsstat A och ett tillräckligt lågt pris för medlemsstat B, vilket skapar fördelar för båda sidor.

Exempel 2: Gemensamt projekt och statistisk överföring avseende en radiellt ansluten havsbaserad vindkraftpark (utan fysisk gränsöverskridande överföring av el)

Tre medlemsstater (medlemsstat A, medlemsstat B och medlemsstat C) enas om ett storskaligt gemensamt projekt med hjälp av respektive samarbetsmekanism. Det gemensamma projektet avser en havsbaserad vindpark som ska byggas och vara belägen i den exklusiva ekonomiska zonen i medlemsstat A (nedan kallad värdlandet), medan medlemsstat B (nedan kallad det sponsrande landet) bidrar till stödutbetalningarna. Det sponsrande landet och medlemsstat C enas dessutom om en statistisk överföring, som motsvarar 10 procent av den förnybara el som produceras i det gemensamma projektet, till ett förhandlat pris. Medlemsstat C är endast intresserad av att köpa en viss statistisk mängd förnybar energi för att snabbare uppnå sina nationella mål, men har inget annat intresse av det gemensamma projektet.

Det sponsrande landet är drivkraften bakom projektet och samordnar de andra parternas deltagande. Det kräver inte fysisk import av el och ingen sammanlänkning ingår i projektet. Vindkraftparken kommer att anslutas radiellt till värdlandets kust. Genom detta gemensamma projekt räknar värdlandet och det sponsrande landet med att kunna uppnå sina mål för förnybara energikällor fram till 2030 och därefter på ett mer kostnadseffektivt sätt. Samtidigt får de ekonomiska, miljömässiga och sociala fördelar genom nya arbetstillfällen och ökad försörjningstrygghet.

Eftersom både värdlandet och de sponsrande länderna vill ha statistiska överföringar från projektet som bidrar till att deras nationella mål uppnås, samtycker de till att bidra till stödutbetalningarna. Vi antar att de inte upprättar ett gemensamt stödsystem, utan i stället enas om att använda sina befintliga nationella system för havsbaserad vindkraft. Detta innebär att varje medlemsstat kommer att behandla vindkraftparken till havs som en del av sitt stödsystem för förnybar energi. Projektet tilldelas genom ett gemensamt anbud. De kommer överens om att värdlandets referenspris ska tillämpas, dvs. det sponsrande landet accepterar värdlandets referenspris i sitt stödsystem som grund för fastställande av premier. På grund av projektets pionjärprägel beviljas ett undantag i det sponsrande landets nationella stödsystem, som normalt inte möjliggör detta.

Värdlandet och de sponsrande länderna undertecknar ett samarbetsavtal för det gemensamma projektet. I den politiska överenskommelsen på hög nivå anges att var och en av dem ska tilldelas den statistiska mängd förnybara energi som motsvarar den mängd el landet sponsrar. Eftersom den havsbaserade vindkraftparken är belägen i värdlandets exklusiva ekonomiska zon kommer den som standard att tilldelas den statistiska mängden förnybar energi, som sedan skulle behöva omfördelas enligt avtalet.

Värdlandet och det sponsrande landet gör en kostnads-nyttoanalys för att fastställa de mest relevanta kostnaderna och fördelarna samt deras effekter. I sin kostnads-nyttoanalys beslutar de att fokusera på kostnader för energiproduktion, kostnader för systemintegration, växthusgasutsläpp, luftföroreningar och andra lokala föroreningar, försörjningstrygghet och innovationseffekter. För att fastställa deras effekter på kostnads-nyttofördelningen tar de även med och bedömer stödkostnader samt effekterna på statistiken över förnybara energikällor.

Medlemsstat A (värd) Medlemsstat B (sponsrande) Medlemsstat C (statistisk överföring) Energiproduktion 40 % 60 % Ej tillämpligt Statistik 40 % 50 % 10 % Stödkostnader 40 % 60 % Ej tillämpligt Kostnader för systemintegration (24) 100 % Ej tillämpligt Ej tillämpligt Minskade växthusgasutsläpp 40 % 60 % Ej tillämpligt Luftföroreningar och andra lokala föroreningar 40 % 60 % Ej tillämpligt Försörjningstrygghet 40 % 60 % Ej tillämpligt

De två samarbetande parterna enas om att fokusera på stödkostnader, statistik och systemintegrationskostnader vid kostnads-nyttofördelningen och bortse från övriga kostnader och fördelar.

I nästa steg sammanfattar värdlandet och det sponsrande landet alla kostnader och fördelar för var och en av dem, vilket leder till en total nettofördel/nettokostnad per medlemsstat. Eftersom värdlandet står för alla kostnader för systemintegration åsamkas det en nettokostnad och kräver att kostnaderna för systemintegration ska räknas in i överföringspriset.

I allmänhet bestäms förhandlingsutrymmet för överföringspriset av de samarbetande medlemsstaternas relativa bidrag till stödutbetalningarna. Beroende på om stödkostnaderna relativt sett är högre i det sponsrande landet eller i värdlandet kommer antingen det ena eller det andra att gynnas av samarbetet när det gäller stödutbetalningarna. I allmänhet beror det lägsta överföringspriset på de extra stödkostnader som antingen medlemsstat A eller B ådrar sig, och taket är de totala stödkostnadsbesparingarna.

Låt oss anta att de teknikspecifika stödkostnaderna är högre i det sponsrande landet än i värdlandet. Samarbetet leder därmed till kostnadsbesparingar i det sponsrande landet, medan stödkostnaderna i värdlandet kan öka (jämfört med ett scenario utan samarbete). Samarbetet leder dock till en nettokostnadsbesparing, eftersom de totala stödkostnaderna är lägre vid samarbete än utan samarbete. I exemplet ådrar sig värdlandet högre stödkostnader än den skulle ha haft utan samarbete, vilket skulle leda till en ekonomisk kompensation i form av en överföring till värdlandet. Överföringspriset fastställs efter förhandlingar, men det bör få båda länderna att betrakta samarbetet som fördelaktigt, dvs. för värdlandet måste priset vara minst lika högt som, men helst högre än de extra stödkostnaderna, och för det sponsrande landet måste priset vara lägre än dess totala kostnadsbesparingar. Länder kan naturligtvis också ha icke-ekonomiska samarbetsmotiv, vilket kan göra att de accepterar ett lägre/högre överföringspris.

Vid beräkningen av överföringspriset (euro/kWh) räknar länderna också med att kostnaderna för systemintegration delas lika, oavsett den totala volymen framtida förnybar energi och de kostnader som båda länderna ådragit sig.

Exempel 3: Gemensamt projekt för solcellsinstallationer och fysisk överföring av el

Två medlemsstater (medlemsstat A och medlemsstat B) enas om ett storskaligt gemensamt projekt med hjälp av respektive samarbetsmekanism. Det gemensamma projektet avser ett stort markmonterat solkraftverk i medlemsstat A (nedan kallad värdlandet), medan medlemsstat B (nedan kallad det sponsrande landet) betalar stödkostnaderna. Värdlandet har många platser tillgängliga för utbyggnad av solcellsinstallationer och stor solkraftspotential. Den är på väg att överträffa sina egna nationella mål för förnybara energikällor och är intresserad av att samarbeta med andra medlemsstater för att utnyttja sitt överskott och främja den lokala arbetsmarknaden. Medlemsstat B är däremot inte på väg att uppnå sitt mål för förnybara energikällor och är intresserad av att använda samarbetsmekanismerna för att nå målet till en lägre kostnad. På politisk nivå har den redan skapat förutsättningar för att utnyttja samarbetsmekanismerna genom att tillåta att dess inhemska, teknikneutrala stödsystem för förnybara energikällor öppnas för utländska projekt. Medlemsstat A är inte intresserad av att för egen del behålla någon statistisk mängd energi från samarbetsprojektet, vilket innebär att stödkostnaderna helt och hållet kommer att bäras av medlemsstat B, som kommer att integrera anläggningen i sitt eget nationella system.

Medlemsstat A kräver fysisk överföring av el för att säkerställa att projektet inte påverkar balansen på den inhemska marknaden. Detta kräver att det finns tillräcklig gränsöverskridande överförings- och sammanlänkningskapacitet mellan de samarbetande medlemsstaterna. När det gäller analysen av samarbetsprojektens kostnader och fördelar är detta relevant, eftersom behovet av fysisk export av den producerade elen sannolikt kommer att medföra avsevärda kostnader.

Värdlandet och det sponsrande landet undertecknar ett samarbetsavtal för det gemensamma projektet och gör en kostnads-nyttoanalys. I sin kostnads-nyttoanalys beslutar de att fokusera på kostnader för energiproduktion, kostnader för systemintegration, växthusgasutsläpp, luftföroreningar och andra lokala föroreningar, försörjningstrygghet och innovationseffekter. När det gäller kostnads-nyttofördelningen beslutar de att endast fokusera på de viktigaste, dvs. stödkostnader (som uteslutande bärs av medlemsstat B), kostnader för fysisk överföring av energi (som ska bäras av medlemsstat B), sysselsättningseffekter (för medlemsstat A) och kostnader för systemintegration (medlemsstat A). Den största fördel som medlemsstat A vill uppnå med samarbetet är att stimulera den lokala arbetsmarknaden. Medlemsstat B är mest intresserad av att sänka de stödutbetalningar som krävs för att uppnå de nationella målen för förnybara energikällor. Eftersom båda medlemsstaterna tror att en situation som båda vinner på är möjlig, vilket innebär att stora kostnader och fördelar tar ut varandra, samtycker de till att endast beakta stödkostnaderna.

Länderna måste också komma överens om ett referensmarknadspris. Eftersom medlemsstat B ska införliva anläggningen i sitt inhemska stödsystem, skulle referensmarknadspriset i medlemsstat B kunna användas. När det gäller kostnaderna för överföringen av el är det enklast att låta utvecklarna räkna in kostnaden i sina anbud, vilket innebär att stödkostnaderna kommer att öka i motsvarande grad.

För att fastställa det troliga överföringspris som ska betalas av medlemsstat B till medlemsstat A är det första villkoret att beräkna de besparingar som medlemsstat B kan göra tack vare samarbetsprojektet, dvs. besparingar i stödkostnader. Detta innebär att man beräknar de direkta stödkostnaderna för solcellsinstallationer (25) i medlemsstat A och i medlemsstat B. Skillnaden fungerar som utgångspunkt för förhandlingarna om överföringspriset.

5 SAMMANFATTNING AV REKOMMENDATIONER FÖR KOSTNADS-NYTTOANALYS OCH KOSTNADS-NYTTOFÖRDELNING

Sammanfattningsvis har medlemsstater och tredjeländer olika möjligheter att analysera och fördela kostnader och fördelar när de deltar i samarbetsprojekt inom området förnybar energi.

Generellt sett måste två centrala frågor besvaras av de samarbetande länderna. För det första, genom vilken finansiell mekanism och till vilket pris kommer det sponsrande landet att täcka projektets stödkostnader? För det andra, om och genom vilken mekanism kommer det sponsrande landet att kompensera värdlandet för kostnader som uppkommit på den inhemska marknaden? I regel bör den medlemsstat som betalar stödkostnaderna erhålla motsvarande statistiska överföringar av energi från förnybara energikällor.

I följande avsnitt sammanfattas de viktigaste stegen och rekommendationerna för kostnads-nyttofördelning med utgångspunkt i en kostnads-nyttoanalys. Förteckningen och kriterierna påverkar inte kriterierna för kostnads-nyttoanalys enligt förordningen om Fonden för ett sammanlänkat Europa, som används vid ansökningar om status som gränsöverskridande projekt inom området förnybar energi.

Allmänt tillvägagångssätt och nödvändiga steg i en första kostnads-nyttoanalys

Projektansvariga bör följa dessa steg vid kostnads-nyttoanalysen (förteckningen är inte uttömmande):

— Identifiera relevanta intressenter.

— Utforma det gränsöverskridande samarbetsprojektet: — Samarbetande parter och enheter. — Andra relevanta myndigheter och intressenter som kan påverkas av kostnader eller fördelar, såsom utvecklare, systemansvariga för överföringssystem, systemansvariga för distributionssystem osv. — Projektets lokalisering. — Teknik och konstruktion. — Andra relevanta tekniska egenskaper. — Kapacitet/projektstorlek. — Tidshorisont. — Typ av produktion och tjänster. — Relevanta ytterligare komponenter.

— Ange ett lämpligt kontrafaktiskt scenario, inklusive projektets utformning (samma aspekter som ovan).

— Ange alla kostnader och fördelar som ska inkluderas.

— Kom överens om beräkningsmetoder för kostnads-nyttoanalysens indikatorer.

— Samla in de senaste uppgifterna från verifierade nationella, europeiska och internationella källor.

— Kvantifiera de indikatorer som går att kvantifiera och uttryck dem i ett penningvärde, om de inte är för kostsamma, och beskriv effekten av indikatorer som inte kan uttryckas i ett penningvärde.

— Beräkna nettonuvärdenas deltavärde för det gränsöverskridande samarbetsprojektet och dess kontrafaktiska scenario.

— Komplettera analysen och åtföljande förklaringar.

— Verifiera resultaten med berörda myndigheter och andra (oberoende) experter.

— Förfina analysen efter behov genom att justera uppgifter och/eller metoder.

Stegen behöver inte nödvändigtvis vara i följd och kan i vissa fall upprepas. Medlemsstaterna får överväga att inrätta gemensamma kontaktpunkter för att hjälpa projektansvariga med dessa steg, särskilt vid utformningen av gränsöverskridande samarbetsprojekt.

Utgå från kostnads- nyttoanalysen så mycket som möjligt

En grundlig kostnads-nyttoanalys ur ett samhällsperspektiv är en förutsättning för fördelningen av kostnader och fördelar mellan medlemsstaterna och andra parter. Det kanske dock inte räcker som grund för förhandlingarna. Kostnads-nyttoanalysen måste därför ses över och utvidgas.

De samarbetande parterna bör så långt som möjligt utgå från kostnads-nyttoanalysen för att bevara samstämmigheten med de huvudeffekter som fastställts. Projektbeskrivningen, de använda uppgifterna, det underliggande scenariot och randvillkoren får inte ändras och de nettovärden som beräknas i kostnads-nyttoanalysen bör användas som utgångspunkt för fortsatta diskussioner. Alla randvillkor som påverkar projektet och dess integrering i det större energisystemet måste specificeras, eftersom de påverkar kostnads-nyttoindikatorerna.

Uppgörelsen om kostnads-nyttofördelning kommer i slutändan att vara resultatet av förhandlingar mellan de samarbetande parterna. De bör ha utrymme att komma överens om vilka kostnader och fördelar som ska ingå. Kostnads-nyttoanalysen måste finna en medelväg mellan att begränsa komplexiteten och transaktionskostnaderna till en hanterbar nivå och samtidigt omfatta alla relevanta faktorer.

Principer för kostnads-nyttofördelning

Kostnads-nyttofördelningen bör baseras på rättvisa, dvs. att ingen part får en oproportionell fördel eller måste bära oproportionella kostnader på grund av samarbetet, vilket kan uppnås genom att kompensera alla parter i proportion till deras bidrag, praktisk genomförbarhet, dvs. att komplexiteten och därmed transaktionskostnaderna minskas till en hanterbar nivå genom att parterna och de olika kostnaderna och fördelarna begränsas till de viktigaste, samt faktiska kostnader och fördelar (och eventuellt avvika från dessa först i ett senare skede).

Förenkling

Tidigare erfarenheter av samarbetsmekanismer har visat att komplexitet kan vara ett hinder och att mycket komplexa förhandlingar med flera intressenter oftare misslyckas. Hindret kan dock minskas om de samarbetande länderna först enas om de grundläggande principerna och villkoren för samarbetet och först därefter förhandlar fram detaljerna. Politiska överenskommelser på hög nivå om fördelning av kostnader och fördelar kan också vara till hjälp, vilket var fallet med Sverige och Norge, som förhandlade fram sitt gemensamma stödsystem.

Hantera osäkerhet och räkna med den i beslutsfattandet

Eftersom kostnader, fördelar och risker inte kan fastställas med säkerhet är osäkerhet en naturlig del av processen och måste beaktas. Den kan minskas genom känslighetsanalys och kontroller av tillförlitligheten.

Allmänhetens acceptans

När det gäller allmänhetens acceptans rekommenderas det att alla samarbetsprojekt tidigt och proaktivt engagerar allmänheten för att undvika senare bakslag. Alla direkta och indirekta kostnader och fördelar i samband med samarbetet samt sättet att fördela dem mellan de samarbetande parterna bör tydligt beskrivas och meddelas allmänheten.

6 MALL FÖR MELLANSTATLIGT AVTAL

Del I. Syfte och definitioner

Artikel om syftet

— Medlemsstaterna bör ange syftet med det mellanstatliga avtalet. Ett exempel när det gäller Energisamarbete för Nordsjön kan vara att bygga ut kapaciteten för produktion av förnybar energi i Nordsjön. De samarbetande medlemsstaterna beslutar om syftet.

Artikel om definitioner

— Medlemsstaterna bör definiera de viktigaste termerna i det mellanstatliga avtalet. Detta säkerställer samsyn bland de berörda parterna och ökar avtalets juridiska stabilitet.

Del II. Samarbetsmekanism

Artikel om samarbetsmekanismen

— Här beskrivs den rättsliga integreringen av samarbetet inom ramen för direktivet om förnybar energi, dvs. huruvida statistisk överföring, ett gemensamt projekt (med en annan EU-medlemsstat eller ett tredjeland) eller ett gemensamt stödsystem väljs.

Del III. Specifikationer av samarbetet

Artikel om samarbetets omfattning

— Medlemsstaterna bör specificera samarbetets omfattning: 1) endast utbyggnad av förnybara energikällor, 2) även infrastruktur, 3) även innovationsaspekter (såsom lagring, omvandlingsanläggningar osv.).

Artikel om det valda stödsystemet

— Medlemsstaterna bör specificera vilket stödsystem som tillämpas (värdlandets, det sponsrande landets eller ett nytt stödsystem). Om ett befintligt system används bör medlemsstaterna hänvisa till den relevanta rättsliga grunden.

Artikel om nytt stödsystem (gäller endast för gemensamma stödsystem)

— Medlemsstaterna bör specificera de tekniska inslagen i stödsystemet. Exempel: a. Ett projekt/flera projekt. b. Maximal kapacitet/volym (installerad MW eller MWh som ska överföras). c. Stödberättigad teknik. d. Plats eller process för val av plats och förutveckling. e. System för nätanslutning. f. Stödform. g. Anbuds-/auktionsutformning. h. Överenskommelse om anmälan av statligt stöd.

Artikel om det relevanta marknadssystemet

— Medlemsstaterna bör specificera det relevanta marknadssystemet (t.ex. referensmarknaden) för samarbetsprojektet och eventuella ytterligare relevanta bestämmelser.

Artikel om kostnads-nyttoanalys och gränsöverskridande kostnadsfördelning

— Medlemsstaterna bör enas om en kostnads-nyttoanalys och gränsöverskridande kostnadsfördelning. — Vid ett enkelt samarbete får den statistiska överföringen ske till det överenskomna överföringspriset. I detta fall bör analysen av kostnader och fördelar hållas så enkel som möjligt, vilket minskar transaktionskostnaderna. — För mer komplicerat samarbete (eller när man söker tillgång till gränsöverskridande finansiering genom Fonden för ett sammanlänkat Europa och/eller infrastrukturfinansiering) kan det krävas en mer omfattande kostnads-nyttoanalys. I det mellanstatliga avtalet bör man i detta avsnitt hänvisa till kostnads-nyttoanalysens tillgängliga beräkningar och den resulterande strategin för gränsöverskridande kostnadsfördelning. — Fastställande av nettofördelen för samhället. — Fördelning av viktiga kostnader och fördelar mellan parterna. — Resulterande kompensationsbetalningar mellan medlemsstaterna (inklusive andelen stödkostnader som finansieras av varje samarbetspartner, resulterande statistiska överföringar för bidrag till målet). — Betalningsförfarande. — Anmälan till Europeiska kommissionen i enlighet med direktivet om förnybar energi.

Artikel om parternas skyldigheter

— Här bör de samarbetande medlemsstaterna fastställa ansvarsområdena i enlighet med den form av samarbete som valts samt förfaranden och ett system som möjliggör övervakning, spårning och utfärdande av bevis och kontroller (inklusive dataöverföring: innehåll, format och tidpunkt).

Artikel om ett ansvarigt organ (för gemensamma projekt eller gemensamma stödsystem)

— I denna del bör det ansvariga organet (t.ex. en byrå eller en gemensam kontaktpunkt) och dess ansvarsområden beskrivas. Ansvarsområdena kan omfatta identifiering av projekt, fastställande av anbudsförfarandet, val av anbudsgivare, övervakning av genomförandet av tilldelade projekt, utbetalning av stöd och rapportering till de samarbetande staterna.

Artikel om anmälan till Europeiska kommissionen

— Enligt direktivet om förnybar energi bör det säljande landet/värdlandet underrätta Europeiska kommissionen om avtalet och det exakta beloppet för den resulterande statistiska överföringen.

7 BILAGA

Tillgängliga samarbetsmekanismer och grundläggande principer för samarbetet

I enlighet med artiklarna 8, 9, 11 eller 13 i direktivet om förnybar energi finns det tre huvudsakliga samarbetsmekanismer som medlemsstaterna kan välja att använda sig av:

Statistiska överföringar (artikel 8): När det gäller statistiska överföringar är högst två medlemsstater överens om att samarbeta och virtuellt tilldela en medlemsstat en viss mängd förnybar överskottsenergi från den andra medlemsstaten. Detta görs i efterhand via ett förhandlat överföringspris. Den energi som ”köps” av en medlemsstat kommer att räknas in i dess nationella bidrag enligt direktivet. Det sker ingen överföring eller leverans av fysisk energi. Statistiska överföringar är normalt inte kopplade till specifika projekt, även om medlemsstaterna kan besluta att ingå ett sådant avtal om det anses vara till ömsesidig nytta. Dessutom är statistiska överföringar i princip teknikneutrala. Medlemsstater som gör en statistisk överföring måste anmäla detta till kommissionen senast tolv månader efter utgången av det år då överföringen får verkan. Transaktionskostnaderna för statistiska överföringar är relativt låga eftersom de är jämförelsevis enkla att utforma och förhandla fram och gör det möjligt för medlemsstaterna att inleda ett begränsat samarbete utan att behöva ändra sina inhemska stödsystem. Eftersom de är mindre komplexa behövs mindre vägledning om statistiska överföringar, men allmänhetens acceptans kan vara ett problem eftersom ingen förnybar produktion överförs i utbyte mot betalningen. Privata aktörer får inte delta i statistiska överföringar, dvs. de är förbehållna offentliga organ.

Gemensamma projekt mellan medlemsstater (artikel 9): Medlemsstaterna får också inleda gemensamma projekt för förnybar energi när det gäller produktion av el eller värme och kyla från förnybara energikällor. Gemensamma projekt omfattar mer än bara statistiska överföringar och samarbetet är alltid knutet till ett visst projekt. Ett gemensamt projekt kan omfatta fysisk överföring av el. Utöver enskilda samarbetsprojekt, t.ex. storskaliga projekt för vindkraft till havs, är det också möjligt att genomföra flera projekt när ett upplägg för små eller medelstora anläggningar upprepas. Eftersom dessa projekt är begränsade i tid kan de dock inte likställas med gemensamma stödsystem. Projekten kan antingen avse renovering av befintliga anläggningar eller nya anläggningar. Fördelarna med och kostnaderna för dessa projekt delas mellan de samarbetande parterna enligt avtalade regler. Medlemsstaterna får komma överens om att genomföra projektet via ett befintligt stödsystem eller skapa ett skräddarsytt system.

Gemensamma projekt kan också vara lämpliga för att gemensamt investera i och samla erfarenheter av ny teknik. Graden av samarbete och transaktionskostnadernas nivå är högre än för statistiska överföringar, men normalt lägre än för gemensamma stödsystem, eftersom samarbetet är begränsat till ett överenskommet antal projekt. Till skillnad från statistiska överföringar kan gemensamma projekt även involvera privata aktörer.

Gemensamma projekt mellan medlemsstater och tredjeländer (artikel 11): Medlemsstaterna får också genomföra gemensamma projekt med tredjeländer, vilket kan bli särskilt relevant med länder i energigemenskapen eller Förenade kungariket. Gemensamma projekt med tredjeländer är dock begränsade till el från förnybara energikällor (värme och kyla omfattas inte) och måste ha en faktisk fysisk förbindelse med tredjelandet. För att säkerställa inmatning i EU:s elsystem måste respektive sammanlänkningskapacitet reserveras i tid. Med undantag för investeringsstöd till anläggningen kan mängden producerad och exporterad el inte ha mottagit stöd från ett tredjelands stödsystem.

Gemensamma stödsystem (artikel 13): En annan möjlig samarbetsmekanism är gemensamma stödsystem. Detta innebär att de nationella stödsystemen i två eller flera medlemsstater helt eller delvis samordnas och/eller slås samman. Eftersom gemensamma stödsystem kan medföra betydande transaktionskostnader omfattar de normalt flera projekt. De kan dock också användas för stora enskilda projekt med en mycket specifik utformning. Gemensamma stödsystem kan också endast avse ett segment av den nationella marknaden för förnybar energi, t.ex. en viss teknik eller ett visst geografiskt område, t.ex. en gränsregion. Om inte annat anges ersätter det överenskomna gemensamma stödsystemet inte de befintliga nationella stödsystemen, som fortsätter att användas parallellt. Gemensamma stödsystem är normalt mer krävande och komplexa än gemensamma projekt och kräver vanligtvis ändringar i nationell lagstiftning och/eller reglering.

Principer för samarbete inom området förnybar energi

I allmänhet styrs medlemsstaternas samarbete inom området förnybar energi av följande principer:

Valfrihet: Två eller flera medlemsstater som samarbetar med varandra eller ett tredjeland gör detta på frivillig basis. När medlemsstaterna väljer att samarbeta inom området förnybar energi står det dem dessutom fritt att utforma detaljerna och villkoren för ett sådant samarbete.

Socioekonomiska fördelar: Gränsöverskridande samarbetsprojekt måste skapa värde ur ett samhälleligt helhetsperspektiv. I allmänhet måste de socioekonomiska fördelarna med projektet uppväga kostnaderna jämfört med en utbyggnad av förnybar energi utan samarbete.

Ömsesidigt fördelaktigt samarbete: För att förverkligas måste gränsöverskridande samarbetsprojekt inte bara skapa nettofördelar för samhället, utan också ge ömsesidiga fördelar för alla deltagande länder och viktiga intressenter. I allmänhet är det osannolikt att alla intressenter gynnas av projektet, så därför måste länderna komma överens om vilka intressenter som bör kompenseras.

Samarbetsavtal: De medlemsstater som vill inleda ett samarbete måste ingå ett samarbetsavtal där villkoren fastställs.

Tillämpning av lokalspecifika villkor: De samarbetande länderna ska sträva efter att anpassa relevanta regler och bestämmelser så mycket som krävs, men det kan finnas naturliga gränser för detta. Sådana gränser kommer särskilt att gälla för platsspecifika villkor såsom licensiering och skatter. Som standard ska därför reglerna i det land där projektet är fysiskt beläget tillämpas, såvida inte annat avtalats och specificerats av de samarbetande länderna.

Påtagliga effekter: Medlemsstaterna kan välja att strukturera samarbetet så att det får påtagliga effekter på deras kraftsystem och marknader. Samarbetande medlemsstater kan till exempel kräva fysisk import av el (vilket är ett måste i gemensamma projekt med tredjeländer).

Fördelning av kostnader och fördelar: Enligt direktivet bör den förnybara energi som produceras tillgodoräknas det land som finansierar anläggningen. Beroende på tekniken kommer även andra kostnader och fördelar utöver stödkostnaderna att vara relevanta. Kostnader för nätanslutning och systemintegration är särskilt relevanta för vindkraftsprojekt till havs, medan stödkostnadernas betydelse normalt minskar med ökad teknisk mognadsgrad och marknadsintegration. Olika redovisningsalternativ är möjliga. Det står partnerländerna fritt att ange detaljerna i samarbetsavtalet.

(1) Den bygger på den tidigare vägledningen om användningen av samarbetsmekanismer för förnybar energi, SWD(2013) 440 final, som finns här: https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/com_2013_public_intervention_swd05_en.pdf.

(2) En mer detaljerad beskrivning av samarbetsmekanismerna återfinns i bilagan. Endast Europeiska unionens domstol har behörighet att tolka EU-rätten med avgörande verkan.

(3) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1153 av den 7 juli 2021 om inrättande av Fonden för ett sammanlänkat Europa (EUT L 249, 14.7.2021, s. 38).

(4) COM(2021)393: EU:s gränsområden: Levande laboratorier för europeisk integration.

(5) Gränsområden är territorier på vardera sidan om samma gräns (definition finns på https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Glossary:Border_region).

(6) Fallbeskrivningarna bygger på rapporten Design options for cross-border auctions, som utarbetats inom ramen för Aures II-projektet avseende auktioner för stöd till förnybar energi. Den fullständiga rapporten finns här: http://aures2project.eu/wp-content/uploads/2019/06/AURES_II_D6_1_final.pdf.

(7) Hittills har tolv samarbetsprojekt genomförts/överenskommits (tio statistiska överföringar, ett gemensamt projekt och ett gemensamt stödsystem). Även om detta kan tyda på att genomförandet ökar är användningen av samarbetsmekanismerna fortfarande mindre än förväntat. Följande projekt har genomförts och/eller överenskommits: statistiska överföringar mellan Luxemburg och Litauen, Luxemburg och Estland, Malta och Estland, Nederländerna och Danmark, Irland och Danmark, Irland och Estland, Danmark och Belgien, Finland och Belgien, Tjeckien och Slovenien samt Litauen och Belgien; ett gemensamt projekt mellan Tyskland och Danmark och ett gemensamt stödsystem mellan Sverige och Norge. I medlemsstaternas nationella handlingsplaner för förnybar energi för 2020 var planerna för att använda samarbetsmekanismerna fortfarande vaga, försiktiga eller till och med obefintliga på grund av det nya i mekanismerna och bristen på genomförda projekt. Några år senare var medlemsstaternas planer för användningen av samarbetsmekanismerna i deras nationella energi- och klimatplaner redan mer konkreta, särskilt tack vare bi- eller multilaterala samråd mellan medlemsstaterna, enskilt eller via olika grupper och forum. I detta avseende betonas arbetet i regionala energiforum, inklusive högnivågrupperna om Energisamarbete för Nordsjön (NSEC), den baltiska energimarknadens sammanlänkningsplan, sammankoppling av gasnäten i Central- och Sydösteuropa eller sammanlänkningar för Sydvästeuropa, eller i det Pentalaterala energiforumet. Forumen har lyckats sammanföra viktiga intressenter och underlätta dialog. Det saknas dock fortfarande konkreta rapporterade planer, vilket återspeglar de uppfattade svårigheterna med att tillämpa samarbetsmekanismerna.

(8) Studier och projekt omfattar bland annat projektet om samarbetsmekanismer mellan EU:s medlemsstater och samverkan med stödsystem inom ramen för direktivet om förnybar energi (2009/28/EG) (https://res-cooperation.eu/), CA-RES-projektet (https://www.ca-res.eu/) eller Mustec-projektet (https://mustec.eu/). Se även studien Cooperation between EU countries under the RES Directive, 2014, som finns här: https://energy.ec.europa.eu/topics/renewable-energy/renewable-energy-directive-targets-and-rules/cooperation-mechanisms_en#documents.

(9) Kända exempel är ett samförståndsavtal om ett eller flera havsbaserade energinav mellan Danmark och Nederländerna, ett samförståndsavtal mellan Lettland och Estland om ett gemensamt havsbaserat projekt, en avsiktsförklaring om analys av gemensamma projekt och hybridprojekt till havs mellan Danmark och Tyskland och ett samförståndsavtal om att undersöka alternativ för energiöar mellan Danmark och Belgien.

(10) För de flesta gränsöverskridande samarbetsprojekt kan det förutsättas att medlemsstaterna eller tredjeländerna har de högsta kostnaderna och får de flesta av fördelarna. De är således de naturliga förhandlingsparterna och kommer i regel att företräda sina intressenter.

(11) Vägledningen om att samordna fördelningen av kostnader och fördelar över gränserna för energiöverföringsprojekt i kombination med utvecklingen av projekt för energiproduktion utarbetas med tanke på den allt starkare inriktningen på komplexa former av samarbete inom området förnybar energi, t.ex. inom ramen för hybridvindparker till havs. Denna vägledning är knuten till artikel 15.1 i TEN-E-förordningen (förordning (EU) 2022/869) samt meddelandet från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén, En EU-strategi för att utnyttja potentialen i havsbaserad förnybar energi för en klimatneutral framtid, COM(2020) 741 final, som finns här: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0741&qid=1669367137224&from=EN.

(12) Delar av den centraliserade modellen ingår i kommissionens förslag av den 18 maj 2022 om ändring av bestämmelserna om tillståndsgivning för projekt för förnybara energikällor i direktivet om förnybar energi (COM(2022) 222 final).

(13) Detta beror främst på näteffekter, men osäkerheten kan också gälla ändringar av lagstiftningen.

(14) I det enkelriktade premiesystemet får producenterna stöd som täcker skillnaden om marknadspriset är lägre än auktionens lösenpris, och om marknadspriset är högre kan de behålla de överskjutande intäkterna. Den dubbelriktade premien fungerar på liknande sätt, men överskottsintäkterna måste betalas tillbaka av producenten. Inom ramen för systemet med fasta premier får producenterna ett fast belopp av överskjutande intäkter utöver marknadspriset.

(15) Hur kostnaderna för stödet ska täckas kan också beslutas nationellt av varje samarbetande land, utom när det gäller gemensamma stödsystem.

(16) 2022/C 80/01.

(17) Se https://op.europa.eu/sv/publication-detail/-/publication/120c6fcc-3841-4596-9256-4fd709c49ae4.

(18) The Economic Appraisal of Investment Projects at the EIB. Version March 2013 - Under review, som finns här: https://www.eib.org/attachments/thematic/economic_appraisal_of_investment_projects_en.pdf.

(19) Methodologies for assessing the contribution of cross-border projects to the general criteria and for producing the cost-benefit analysis specified in Part IV of the Annex to the Regulation (EU) 2021/1153 establishing the Connecting Europe Facility, som finns här: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52021SC0429&qid=1564520971474.

(20) Se https://tyndp.entsoe.eu/cba.

(21) Om statligt stöd är nödvändigt för att genomföra projektet bör den analys av likviditetsgapet som utförts enligt riktlinjerna för statligt stöd på klimat-, energi- och miljöområdet överensstämma med kostnads-nyttoanalysens huvudantaganden.

(22) När det gäller infrastruktur visade Acers fjärde övervakningsrapport om beslut om gränsöverskridande kostnadsfördelning att de flesta transeuropeiska energiprojekt med gränsöverskridande infrastruktur bygger på ”traditionella” kostnadsfördelningsmetoder. De flesta landbaserade projekt bygger på den så kallade territoriella principen, där varje land bär kostnaderna för genomförandet av projektet på sitt eget territorium, oaktat eventuella fördelar av projektet för andra länder, medan havsbaserade projekt ofta bygger på att kostnaderna fördelas lika. Denna metod kanske inte är ändamålsenlig för exempelvis nya sammankopplade nät till havs som potentiellt påverkar många parter.

(23) Se särskilt villkoren i artikel 11.2 a och c i direktiv (EU) 2018/2001.

(24) Bärs av systemansvarig för överföringssystem.

(25) En alternativ teknik kan användas för beräkningen om en direkt jämförelse inte är möjlig eller realistisk.