FÖRKORTNINGAR

AVS : stater i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet.

CENI : oberoende nationella valkommissionen.

GSFP : gemensam säkerhets- och försvarspolitik.

DCI : instrument för utvecklingssamarbete.

GD : generaldirektorat.

EUF : Europeiska utvecklingsfonden.

EIDMR : europeiskt instrument för demokrati och mänskliga rättigheter.

Eupol : Europeiska unionens polisuppdrag i Kinshasa (Demokratiska republiken Kongo).

Eusec : Europeiska unionens rådgivnings- och biståndsuppdrag för reform av säkerhetssektorn i Demokratiska republiken Kongo.

HIPC : kraftigt skuldtyngda fattiga länder.

IfS : stabilitetsinstrumentet.

Monuc : Förenta nationernas uppdrag i Demokratiska republiken Kongo (ersatt av Monusco).

OECD/DAC : Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling/utvecklingsbiståndskommitté.

Olaf : Europeiska byrån för bedrägeribekämpning.

PAG : stödprogram för en god samhällsstyrning.

PEFA : offentliga utgifter och ekonomisk redovisningsskyldighet.

PFM : förvaltning av de offentliga finanserna.

Rejusco : stödprogram för att återupprätta rättsväsendet i östra delen av Demokratiska republiken Kongo.

ROM : resultatorienterad övervakning.

UNDP : Förenta nationernas utvecklingsprogram.

SAMMANFATTNING

I. Demokratiska republiken Kongo (DRC) betraktas allmänt som en av de mest instabila staterna i världen. Statens oförmåga att tillhandahålla grundläggande tjänster åt sin befolkning är en tydlig indikator på instabilitet. Grundläggande delar av en god samhällsstyrning som mänskliga rättigheter och demokrati respekteras inte. Med ett bistånd på cirka 1,9 miljarder euro mellan 2003 och 2011 är EU en av de viktigaste utvecklingspartnerna i Demokratiska republiken Kongo.

II. Revisionsrätten granskade om EU:s stöd till att förbättra samhällsstyrningen i Demokratiska republiken Kongo var ändamålsenligt. Mer specifikt granskade den EU:s stöd till valprocessen, rättsväsendet och polisen och reformerna av förvaltningen av de offentliga finanserna samt decentraliseringsprocessen.

III. Revisionsrätten drar slutsatsen att EU:s bistånd till en god samhällsstyrning i Demokratiska republiken Kongo är endast i begränsad utsträckning ändamålsenligt. EU:s stöd till en god samhällsstyrning fastställs inom en generellt sett solid samarbetsstrategi, det tillgodoser de viktigaste behoven och har uppnått visst resultat. Framstegen är dock långsamma, ojämna och begränsade generellt sett. Färre än hälften av de granskade programmen har levererat eller kommer sannolikt att leverera merparten av de förväntade resultaten. Utsikterna för hållbarhet är i de flesta fall orealistiska.

IV. Likt andra utvecklingspartner möter kommissionen allvarliga hinder i sina ansträngningar för att bidra till en bättre samhällsstyrning i Demokratiska republiken Kongo. Avsaknaden av politisk vilja, programmens givarstyrda dynamik och bristen på absorptionsförmåga är orsakerna till dessa misslyckanden. Trots att kommissionen väl känner till huvudskälen till och följderna av en instabil stat i Demokratiska republiken Kongo tog den inte tillräcklig hänsyn till dessa utmaningar när den utformade EU-programmen. Risker har inte hanterats på tillfredsställande sätt, programmålen tenderar att bli alltför ambitiösa, villkorlighet har liten incitamentseffekt och politisk dialog har inte utnyttjats fullt ut och samordnats på ett bra sätt med EU:s medlemsstater.

V. Uppgiften att återuppbygga staten och förbättra samhällsstyrningen i Demokratiska republiken Kongo kommer att bli en lång process. Om EU i sin egenskap av landets huvudsakliga utvecklingspartner och förespråkare för en god samhällsstyrning och mänskliga rättigheter ska fortsätta att stödja en god samhällsstyrning i Demokratiska republiken Kongo måste den göra biståndet betydligt ändamålsenligare. I det avseendet måste kommissionen både vara mer realistisk när det gäller vad som kan uppnås och hur EU-programmen är utformade och kräva mer av de kongolesiska myndigheterna när den övervakar uppfyllelsen av de villkor som man kommit överens om och de åtaganden som gjorts [1].

VI. Revisionsrätten rekommenderar att kommissionen och Europeiska utrikestjänsten förbättrar EU:s utvecklingsstrategi med Demokratiska republiken Kongo, bättre bedömer de risker som hänger ihop med ett lyckat genomförande av programmen, sätter upp mål som är nåbara i den nationella kontexten och i större utsträckning använder villkorlighet och politisk dialog.

INLEDNING

EN INSTABIL STAT

1. Med instabilitet menar kommissionen svaga eller bristande strukturer och situationer då samhällskontraktet brutits till följd av statens oförmåga eller ovilja att sköta sina grundläggande uppgifter, fullgöra sina skyldigheter och sitt ansvar när det gäller att tillhandahålla tjänster, förvalta resurser, rättsstatsprincipen, rättvis tillgång till makt, befolkningens säkerhet och främjande av medborgarnas fri- och rättigheter [2].

2. Instabila stater kännetecknas ofta av att offentliga institutioner, politiska processer och sociala mekanismer är ineffektiva och brister i fråga om integrering och legitimitet, av omfattande fattigdom och av allvarlig underutveckling. Ett annat typiskt kännetecken för många instabila stater är att de är oförmögna att utöva en ändamålsenlig statlig auktoritet.

3. I många av EU:s policydokument, bland annat det europeiska samförståndet om utveckling [3] framställs en instabil stat som ett särskilt problem när det gäller målen för EU:s utvecklingssamarbete. I sitt meddelande 2007 EU:s hantering av instabila situationer underströk kommissionen att ett långsiktigt utvecklingssamarbete var ett sätt att hantera instabilitet.

4. Behovet av att främja en god samhällsstyrning underströks i kommissionens meddelanden Styre och utveckling [4] och Samhällsstyrning och det europeiska samförståndet om utveckling där man försökte ta fram ett enhetligt och gemensamt tillvägagångssätt för att främja en demokratisk samhällsstyrning.

DEMOKRATISKA REPUBLIKEN KONGO

DEN SOCIOEKONOMISKA SITUATIONEN

5. Demokratiska republiken Kongo ligger i Centralafrika, har en yta på 2,3 miljoner km2 och en uppskattad befolkning på 68 miljoner [5] som består av omkring 350 olika etniska grupper (se kartan). Det var det andra mest industrialiserade landet i Afrka vid självständigheten från Belgien 1960. Landet har stora mineral- och skogsresurser, goda jordbruksförutsättningar och hydroelektrisk kapacitet. Landet har även olja. Trots naturresurserna är Demokratiska republiken Kongo numera ett av de minst utvecklade länderna. Den ekonomiska nedgången började på grund av ett rovgirigt sätt att sköta ekonomin, dålig samhällsstyrning och otillräckliga investeringar under den tidigare presidenten Mobutu. Den utdragna konflikten i regionen vid de stora sjöarna som har pågått sedan tidigt 1990-tal har haft en förödande inverkan på ekonomin: infrastrukturen skadades allvarligt, många institutioner förstördes, tillgångar gick förlorade och investeringarna avstannade [6].

6. Det har skett viss makroekonomisk återhämtning sedan Joseph Kabila kom till makten 2001 och inbördeskriget tog slut. Regeringen har genomfört ett reformprogram i syfte att återställa makroekonomisk stabilitet, rikta in resurserna på upprustning av infrastrukturen och reformering av civilförvaltningen och banksektorn. En stor del av den ekonomiska verksamheten sker i den informella sektorn som ligger utanför regeringens kontroll. Det är ett allvarligt handikapp när det gäller skatteintäkter. Den nationella budgeten för 2013 är 8 miljarder US-dollar, vilket är en obetydlig summa med tanke på landets storlek, befolkning och naturtillgångar.

7. En otillräcklig och försummad infrastruktur är ett stort hinder för ekonomisk tillväxt, social utveckling, effektiv offentlig förvaltning, säkerhet och skapandet av en känsla av nationell enhet. Det vidsträckta och splittrade territoriet som regeringen inte har någon kontroll över utgör en enorm utmaning.

KARTA

DEMOKRATISKA REPUBLIKEN KONGO – ADMINISTRATIV KARTA

+++++ TIFF +++++

© Europeiska revisionsrätten.

8. Fattigdoms- och sårbarhetsindikatorer visar inga tecken på förbättring. År 2011 var Demokratiska republiken Kongos index för mänsklig utveckling 0,286, vilket gav landet placeringen 187 av 187 länder med jämförbara uppgifter [7]. Cirka 70 % av befolkningen lever under fattigdomsgränsen [8]. Den förväntade livslängden är 48 år [9]. Landet kan inte tillgodose medborgarnas utbildningsbehov [10]. Trots överflödet av naturresurser är landet paradoxalt nog en dålig livsmedelsproducent; ungefär 70 % av befolkningen lider av osäker livsmedelsförsörjning och cirka 14 % av alla barn under fem år lider av akut undernäring [11].

9. En stor utvecklingsutmaning är den dåliga samhällsstyrningen. Den offentliga förvaltningens bristande förmåga att tillhandahålla grundläggande tjänster är centralt för landets instabilitet. Dåligt ledarskap, bristen på professionalitet, begränsade karriärmöjligheter, otillräcklig personalförvaltning, låga löner [12] och dåliga arbetsvillkor är några av orsakerna till den ineffektiva och icke ändamålsenliga offentliga förvaltningen. Många "offentliga" tjänster måste man betala för på grund av statens oförmåga att tillhandahålla dem. Korruptionen är utbredd: enligt Transparency Internationals världsomfattande korruptionsindex (2011) ligger Demokratiska republiken Kongo på plats 168 av 182 bedömda länder (se även punkt 82).

DEN POLITISKA OCH INSTITUTIONELLA SITUATIONEN

10. Efter det att Mobutus regim tog slut 1997 var anordnandet av president- och parlamentsval 2006 en stor politisk framgång. Valen följde på stora fredsbyggande ansträngningar som bildade grunden för en regering som kunde ena nationen och bidrog till att en övergångsregering tillsattes under ledning av president Joseph Kabila i juni 2003 [13].

11. Det tog lång tid för de kongolesiska myndigheterna att förbereda de författningsenliga president- och parlamentsvalen i november 2011. Efter en kontroversiell ändring av författningen begränsades presidentvalet till en enda omgång, vilken gav oppositionen små vinstchanser. Bristen på samarbete med utländska partner, vanskötsel och dålig planering av omröstningarna påverkade kraftigt den nationella valkommissionens trovärdighet och valresultatet [14].

12. Instabilitet och våld i östra Demokratiska republiken Kongo är fortfarande ett stort orosmoment. Grundskälen till detta är statens svaghet, etniska spänningar, markkonflikter, såväl utländska [15] som kongolesiska beväpnade gruppers närvaro och det faktum att fredsavtalen inte har lyckats genomföras fullt ut [16]. Den olagliga exploateringen av regionens mineraltillgångar fortsätter att underblåsa konflikten. Många internationella och bilaterala partner är inblandade i reformen av säkerhetssektorn. Som oförmågan hos Demokratiska republiken Kongos nationella armé att hantera rebeller och miliser visade har reformen gett dåligt resultat.

EU:s SAMARBETE MED DEMOKRATISKA REPUBLIKEN KONGO UNDER PERIODEN 2003–2011

13. Det förekom inget samarbete mellan EU och Demokratiska republiken Kongo mellan 1992 och 2002 på grund av de uteblivna framstegen i landets politiska demokratiseringsprocess, den utbredda korruptionen, den ekonomiska vanskötseln och skillnader i EU-medlemsstaternas politik gentemot landet. Under denna period var EU fortfarande närvarande via det humanitära bistånd som finansierades av generaldirektoratet för humanitärt bistånd och civilskydd (Echo).

14. EU:s utvecklingssamarbete återupptogs efter det att ett övergripande och allomfattande avtal hade undertecknats i december 2002 och ratificerats i Sun City (Sydafrika) i april 2003. EU:s ekonomiska stöd till Demokratiska republiken Kongo under perioden 2003–2011 uppgick till 1868 miljoner euro, varav 72 % (1344 miljoner euro) i utvecklingssamarbete, 23,5 % (439 miljoner euro) i humanitärt bistånd och 4,5 % (85 miljoner euro) i politiskt och säkerhetsrelaterat samarbete.

UTVECKLINGSSAMARBETE

15. Huvudinstrumentet för utvecklingssamarbetet med Demokratiska republiken Kongo är EUF. I september 2003 undertecknades nionde EUF:s landstrategidokument och det nationella vägledande programmet till ett första belopp av 171 miljoner euro. Programmet byggde på tre huvudprioriteringar: i) makroekonomiskt stöd som ska bana väg för skuldlättnad, ii) stöd till hälsovårdssektorn och iii) institutionsuppbyggnad och stöd till övergången till demokrati.

16. I november 2003 lade man till 105 miljoner euro efter ett rådsbeslut [17] för att ge ekonomiskt stöd till landets övergång till demokrati. I juni 2005 anslog man efter halvtidsutvärderingen av nionde EUF ytterligare 270 miljoner euro och lade till transportinfrastruktur som en prioriterad sektor. Vid utgången av 2011 uppgick de totala anslagen från nionde EUF till 625 miljoner euro [18].

17. Det första anslaget från det nationella vägledande programmet inom tionde EUF, som undertecknades i september 2008, var 561,7 miljoner euro. Anslaget för oförutsedda behov ökade från 47,7 år 2008 till 120 miljoner euro år 2010, främst för att återuppbyggnadsarbetet i östra delen av Demokratiska republiken Kongo skulle fortsätta och effekterna av livsmedelspriserna på världsmarknaden och finanskrisen skulle hanteras. Anslaget från tionde EUF uppgår till sammanlagt 709 miljoner euro (juni 2013).

18. Tionde EUF:s utvecklingsstrategi bygger på tre prioriterade sektorer:

a) God samhällsstyrning – stöd till centrala och decentraliserade förvaltningar, reform av förvaltningen av de offentliga finanserna och reform av säkerhetssektorn (rättsväsende och polisväsende).

b) Infrastruktur och transport – stöd till upprustning eller uppgradering av vägar och vattenvägar.

c) Hälso- och sjukvård.

19. Stöd till icke prioriterade sektorer inriktas i huvudsak på åtgärder för regional integration och förvaltning av skogsresurser.

20. I tabellen finns en översikt över de anslag som beviljats inom nionde och tionde EUF:s nationella vägledande program.

TABELL

ANSLAG INOM NIONDE OCH TIONDE EUF

(miljoner euro) |

Nionde EUF | Tionde EUF |

| | % | | | % |

Programplanerat bistånd | | | Programplanerat bistånd | | |

Prioriterade sektorer | | | Prioriterade sektorer | | |

Hälsa | 80 | 14 | Samhällsstyrning | 130 | 23 |

Infrastruktur | 50 | 9 | Infrastruktur | 276 | 49 |

Makroekonomiskt stöd | 106 | 19 | Hälsa | 91 | 16 |

Institutionellt stöd/samhällsstyrning | 105 | 19 | | | |

Delsumma | 341 | | Delsumma | 497 | |

| | | | | |

Icke prioriterade sektorer | | | Icke prioriterade sektorer | | |

Val | 105 | 19 | Hållbara naturresurser regionala åtgärder, TCF [8888] | 72 | 13 |

Naturresurser, DDR [9999], övrigt | 104 | 19 |

Delsumma | 209 | | Delsumma | 72 | |

Programplanerat totalt | 550 | | Programplanerat totalt | 569 | |

Icke programplanerat bistånd | 75 | | Icke programplanerat bistånd | 140 | |

Summa | 625 | | Summa | 709 | |

EU:s TEMATISKA BUDGETPOSTER

21. Under perioden 2003–2011 uppgick stödet från EU:s allmänna budget till 147 miljoner euro, främst via instrumentet för utvecklingssamarbete när det gällde stöd till icke-statliga aktörer och program för tryggad livsmedelsförsörjning. Europeiska instrumentet för demokrati och mänskliga rättigheter (EIDMR) sattes in som stöd till tortyroffer, främjande av demokrati och rättstatsprincipen, mänskliga rättigheter och grundläggande friheter och icke-statliga aktörer. Stabilitetsinstrumentet (IfS) finansierade stabiliseringsåtgärder i östra delen av Demokratiska republiken Kongo och stöd till polisväsendet, till exempel stödprogrammet för fred och stabilisering i östra delen av landet (se punkterna 52 och 54).

HUMANITÄRT BISTÅND

22. Med sina cirka 500 miljoner euro under perioden 2003–2012 är generaldirektoratet för humanitärt bistånd och civilskydd (Echo) den största givaren av humanitärt stöd i Demokratiska republiken Kongo. Stödet är främst koncentrerat till östra delen av landet.

POLITISKT SAMARBETE OCH SÄKERHETSSAMARBETE

23. Europeiska rådets diplomatiska bidrag till insatserna för regional stabilisering har innefattat utnämningar av EU:s särskilda representanter som har avlöst varandra med uppdraget att koncentrera sig på stabilisering i länderna kring Afrikas stora sjöar, särskilt under perioden efter övergången i Demokratiska republiken Kongo. Tonvikten har legat på reformen av säkerhetssektorn och stöd till demokratiska institutioner.

24. EU har också startat fem uppdrag inom den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (GSFP) i Demokratiska republiken Kongo: två militära operationer (Artemis och Europeiska unionens militära insats till stöd för Förenta nationernas uppdrag i Demokratiska republiken Kongo (Monuc) under valprocessen, Eufor RD Congo) och tre civila uppdrag (Eupol–Kinshasa (2005–2007), Eupol RDC (2007–pågår) och Eusec RD Congo (2005–pågår)). Syftet med de två senare civila uppdragen är att bidra till reformen av säkerhetssektorn.

REVISIONENS INRIKTNING OCH OMFATTNING SAMT REVISIONSMETOD

25. Revisionsrätten försökte bedöma om EU:s stöd till en god samhällsstyrning i Demokratiska republiken Kongo är ändamålsenligt. Den inriktade sig på två frågor vid revisionen:

a) Motsvarar EU:s stöd till en god samhällsstyrning behoven och uppnår det planerade resultat?

b) Tar kommissionen tillräcklig hänsyn till den instabila situationen i Demokratiska republiken Kongo när den utformar EU-programmen?

26. Revisionen omfattade EU:s stöd till valprocessen, reformen av säkerhetssektorn (rättsväsende och polisväsende), reformen av förvaltningen av de offentliga finanserna och decentraliseringen under perioden 2003–2011.

27. Revisionen gjordes mellan mars och december 2012 och innefattade följande:

a) En genomgång av centrala policydokument på de områden som nämns ovan, en genomgång av landstrategidokumenten och de nationella vägledande programmen inom nionde och tionde EUF och intervjuer med anställda vid Europeiska kommissionen och Europeiska utrikestjänsten i Bryssel.

b) En genomgång av 16 EU-finansierade program. Syftet var att bedöma hur ändamålsenliga enskilda insatser var; insatserna poängsattes med hjälp av kommissionens resultatorienterade övervakningsmetod (se bilagorna I och II).

c) Ett besök i Demokratiska republiken Kongo mellan den 28 maj och 14 juni 2012 då revisionsrättens revisorer intervjuade anställda vid EU-delegationen, de kongolesiska myndigheterna, andra centrala utvecklingspartner och företrädare för det civila samhället. Revisorerna besökte program i Kinshasa, Kongo-Central, Södra Kivu och Norra Kivu;

d) Ett samråd med en Kongoexpert som är specialiserad på god samhällsstyrning och de politiska relationerna mellan stat och samhälle vid utformningen av revisionen och utarbetandet av rapporten.

IAKTTAGELSER

EU:s STÖD TILL EN GOD SAMHÄLLSSTYRNING I DEMOKRATISKA REPUBLIKEN KONGO MOTSVARAR BEHOVEN MEN HAR GETT BEGRÄNSADE RESULTAT TOTALT SETT

28. Revisionsrätten undersökte om EU:s stöd till en god samhällsstyrning i Demokratiska republiken Kongo

a) har fastställts inom en solid samarbetsstrategi som tillgodoser landets största behov och är förenligt med EU:s politik för hantering av instabila situationer,

b) har uppnått eller sannolikt kommer att uppnå förväntade resultat.

EU:s STÖD TILL EN GOD SAMHÄLLSSTYRNING I DEMOKRATISKA REPUBLIKEN KONGO HAR FASTSTÄLLTS INOM EN GENERELLT SETT SOLID SAMARBETSSTRATEGI

29. EU:s samarbetsstrategi bygger på en adekvat bedömning av den politiska, ekonomiska, sociala och säkerhetsmässiga situationen i Demokratiska republiken Kongo. Inom nionde EUF fastställde kommissionen stegvis en utvecklingsstrategi som var anpassad till den föränderliga situationen efter konflikten och till det faktum att det saknades en strategi för fattigdomsminskning före 2006. Stöd till valprocessen var avgörande för institutionsuppbyggnaden och övergången till demokrati. Landet var i akut behov av återuppbyggnad av infrastrukturen, särskilt inom hälso- och sjukvårdssektorn, för att befolkningens levnadsförhållanden skulle kunna förbättras. Makroekonomiskt stöd inom initiativet för kraftigt skuldtyngda fattiga länder (HIPC) var av stor betydelse när det gällde att återställa makroekonomisk stabilitet och bana väg för en reform och utveckling av förvaltningen av de offentliga finanserna [19].

30. Tionde EUF:s strategi bygger helt korrekt på samma principer. Syftet är att anta utmaningarna vad gäller såväl politisk återuppbyggnad som uppbyggnad av infrastrukturen via stöd till en god samhällsstyrning, hälso- och sjukvård och transport och vatteninfrastruktur. Dessa mål är anpassade till de prioriteringar som fastställts i det nationella strategidokumentet för tillväxt och fattigdomsminskning [20] och regeringens prioriterade åtgärdsprogram [21]. En brist är att stöd till valperioden 2011, trots att det är förenligt med den prioritering som en god samhällsstyrning har, inte fanns med i strategin i landstrategidokumentet och det ekonomiska anslaget i det nationella vägledande programmet. Det minskade kommissionens förmåga att på lämpligt sätt komma till rätta med de stora problem som drabbade förberedelsen av dessa val (se punkterna 11, 40, 41, 87 och 90).

31. Stöd till en god samhällsstyrning är centralt i nionde och tionde EUF:s utvecklingsstrategier eftersom en god samhällsstyrning är avgörande för fred, stabilitet och utveckling. Stödet omfattar en rad nyckelområden där syftet är att bidra till långsiktiga reformer och på så sätt stärka statens förmåga att fylla sina grundläggande funktioner i fråga om rättstatsprincipen, säkerheten och förvaltningen av offentliga medel.

32. I linje med EU:s policy för hantering av instabila situationer kombineras utvecklingssamarbetet med humanitärt bistånd som finansieras av generaldirektoratet för humanitärt bistånd och civilskydd (Echo) och med politiskt samarbete och säkerhetssamarbete, främst i östra delen av Demokratiska republiken Kongo där regeringen inte utövar suverän kontroll över territoriet.

33. Utvecklingsstrategin bygger därför på ett heltäckande tillvägagångssätt som innefattar säkerhetsrelaterat, politiskt, ekonomiskt och utvecklingsrelaterat stöd och humanitärt bistånd i enlighet med de principer för bra engagemang i instabila stater som tagits fram av Organisationen för ekonomiskt samarbete och utvecklings och utvecklingsbiståndskommitténs (OECD/DAC) och med EU:s politiska ram.

34. EU:s utvecklingsstrategi är inriktad på stöd till den centrala regeringen och östra delen av landet. Detta speglar att man prioriterar att stärka statens förmåga och också behovet av att komma till rätta med den enorma humanitära krisen i regionen. Tionde EUF:s landstrategidokument uppmärksammar dock endast i liten utsträckning den geografiska komplementariteten mellan EU:s utvecklingsstrategi och EU-medlemsstaternas och andra utvecklingspartners program. Det tycks som om andra partner också ger en betydande del av sitt bistånd till östra delen av landet och också till de två mest välmående provinserna (Kongo-Central och Katanga). Det finns därför en risk för obalans i fördelningen av utvecklingsbiståndet på de fattigare provinsernas bekostnad [22].

EU:s STÖD TILL EN GOD SAMHÄLLSSTYRNING MOTSVARAR BEHOVEN PÅ ALLA OMRÅDEN MEN DE FRAMSTEG SOM GJORTS ÄR OJÄMNA OCH GENERELLT SETT BEGRÄNSADE

35. Revisionsrätten konstaterade att färre än hälften av de granskade programmen har uppnått eller kommer sannolikt att uppnå de planerade resultaten och att utsikterna för hållbarhet är orealistiska i de allra flesta fall (se poängen i kolumnerna "Resultat" och "Hållbarhet" i bilaga I).

STÖD TILL VALPROCESSEN

36. Den första prioriteringen efter inbördeskrigets slut var att styra bort landet från krig och mot försoning, enhet och fred. Efter Pretoriaavtalet inleddes övergångsprocessen den 30 juni 2003 då en övergångsregering inrättades vars främsta uppdrag var att leda landet mot demokrati genom rättvisa, konkurrensutsatta, öppna och demokratiska val. Detta komplicerades av övergångsregeringens krångliga maktfördelningsarrangemang och framstående politiska ledares olika syn på hur övergången och återuppbyggnaden skulle se ut. Folkomröstningen om författningen 2005 och valen 2006 markerade slutet på övergångsperioden [23]. Den andra valperioden inleddes i november 2011.

37. EU:s främsta mål under perioden efter det att det strukturella samarbetet med Demokratiska republiken Kongo hade återupptagits (se punkt 13) var att stödja processen för politisk övergång och återuppbyggnad av demokrati. Till de första valperioderna (2005 och 2006) finansierade kommissionen följande två program som sitt bidrag till en förvaltningsfond med flera givare som förvaltades av FN:s utvecklingsprogram (UNDP):

a) Programme d’Appui au Processus Électoral (PAPE) [24] som godkändes i november 2004 gav ett bidrag på 105 miljoner euro från det kompletterande anslag som beviljades av rådet i juli 2003 (se punkt 16).

b) Det andra PAPE-bidraget, som godkändes i november 2005 och var värt 60 miljoner euro, var en fortsättning på det tidigare program som finansierades genom det programplanerade biståndet till icke prioriterade sektorer inom nionde EUF.

38. För att stödja förberedelserna och anordnandet av den andra valperioden bidrog kommissionen också till en förvaltningsfond som förvaltades av UNDP, som hade tagit initiativ till Programme d’Appui au Cycle Électoral (PACE I) [25] 2007 för att upprätthålla och stärka den befintliga institutionella infrastrukturen inför den andra valperioden. EUF finansierade två program:

a) Nionde EUF tillhandahöll 3 miljoner euro till Appui à la CENI (stöd till oberoende nationella valkommissionen), som startade i november 2007.

b) Tionde EUF tillhandahöll 47,5 miljoner euro till Programme d’Appui au Cycle Électoral 2011–2013 (PACE II) [26], som startade i maj 2011.

39. De två EU-progam som gav stöd till valprocessen 2005–2006 har uppnått de flesta av sina mål genom att de vid lämplig tidpunkt bidrog till det föreberedelsearbete som krävdes för att valen skulle kunna äga rum på ett allmänt tillfredsställande sätt, vilket bekräftades av EU:s valobservatörsuppdrag [27]. Processen betraktades som framgångsrik i logistisk mening av Demokratiska republiken Kongos utländska partner med tanke på den enorma och särskilda utmaning som situationen i landet utgör. EU och andra utländska partner lyckades se till att president- och parlamentsvalen verkligen ägde rum. Ett stort bakslag var dock det bristande stödet till de lokala val som var planerade men som aldrig ägde rum.

40. Målen för EU:s stöd till presidentvalet 2011 uppnåddes inte. Som planerat höll de kongolesiska myndigheterna i förberedelserna och anordnandet av 2011 års president- och parlamentsval, men processen förvaltades dåligt och förberedelseprocessen påbörjades med stora förseningar. När det internationella samfundet väl reagerade var det för sent för att valen skulle kunna genomföras på ett tillfredsställande sätt. Det förekom även förseningar i arbetet med att inrätta en oberoende nationell valkommission [28]. Makthavarna valde noggrant ut medlemmarna till valkommissionen och uteslöt potentiellt oppositionsvänliga företrädare för det civila samhället.

41. I januari 2011 ändrades författningen: röstförfarandet för presidentvalet begränsades till en omgång, vilket gav oppositionen små vinstchanser. Det internationella samfundet tog lång tid på sig att reagera och hävdade att detta var en nationell angelägenhet. Men vad beträffar kommissionen och EU:s medlemsstater är detta inte ett giltigt skäl: enligt Cotonouavtalet har de möjlighet att inleda en politisk dialog och ett samrådsförfarande om de anser att partnerlandet inte fullgör en skyldighet som gäller respekten för mänskliga rättigheter, demokratiska principer och rättsstatsprincipen [29].

42. En mycket stor del av den kongolesiska befolkningen och det internationella samfundet är väl medveten om den trovärdighetsklyfta som kännetecknade valprocessen 2011 och valresultatets brist på demokratisk legitimitet [30]. Stödet från det internationella samfundet, däribland kommissionen, riskerar att uppfattas som ett bidrag som befäster regimens makt på befolkningens bekostnad.

STÖD TILL RÄTTSVÄSENDET

43. Att rättsstatsprincipen inrättas är en väsentlig del i stabiliseringen och återuppbyggandet av Demokratiska republiken Kongo. Landets historia av instabilitet och konflikter har lett till att de statliga institutionerna har brutit samman, vilket skulle kunna leda till ytterligare politiska problem och våld om de inte återuppbyggs med nya starka strukturer som främjar rättsstatsprincipen. EU har mot bakgrund av dessa risker gett stöd som är inriktat på östra delen av landet och också stöd till den långsiktiga omstruktureringen av centrala domstolsorgan.

44. Revisionsrätten granskade två program:

a) Programme d’Appui à la Restauration de la Justice à l’Est de la République Démocratique du Congo (Rejusco, stödprogram för att återupprätta rättsväsendet i östra delen av Demokratiska republiken Kongo), som inleddes 2006 och är ett program som finansieras av flera givare [31] till vilket EU bidrog med 7,9 miljoner euro från nionde EUF.

b) Rättskomponenten i Programme d’Appui à la Gouvernance (PAG, stödprogram för en god samhällsstyrning), med en finansiering på 9 miljoner euro från nionde EUF i januari 2007.

45. Syftet med stödprogrammet för att återupprätta rättsväsendet i östra delen av Demokratiska republiken Kongo var att i) bidra till kapacitetsuppbyggnaden av rättsväsendet i Norra och Södra Kivu, ii) förbättra hur rättsväsendet fungerar så att man kan garantera rättvisa och skäliga rättegångar och iii) stärka förtroendet för rättsväsendet hos befolkningen i de östra provinserna genom övervakning av rättegångar och fängelser och hjälpa till att öka allmänhetens medvetenhet om rättigheter och skyldigheter, särskilt när det gäller könsrelaterat våld.

46. Dessa visserligen relevanta men ambitiösa mål uppnåddes endast delvis, främst på grund av programmets komplexitet, de många olika förfarandena, den svåra miljön och bristfälliga dialogen mellan partner och regeringen. Det ledde till att programmet stoppades tidigare än vad som var planerat från början och att kommissionens bidrag begränsades. Trots att kvaliteten på viss output, särskilt byggnader, var dålig bidrog programmet ändå till att förbättra domstolarnas funktionsförmåga. Fängelseförhållandena är dock fortfarande bedrövliga och mycket återstår att göra för att befolkningen ska få bättre tillgång till och större förtroende för rättsväsendet. Oroligheterna i Goma (M23-rörelsen) ledde till kaos i regionen, vilket ytterligare kan ha underminderat det arbete som gjorts med hjälp av EU-bistånd (se punkt 12).

47. Rättskomponenten i stödprogrammet för en god samhällsstyrning (PAG) syftar till att ge stöd till reformen av rättsväsendet genom att i) stärka kapaciteten hos Ministère de la Justice et des Droits Humains (MJDH) [32], Comité Mixte de la Justice (CMJ, den gemensamma kommittén för rättsväsendet) och Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM) [33], ii) förbättra hur rättsväsendet i Kinshasaprovinsen fungerar och iii) utarbeta en långsiktig polisstrategi.

48. Programmet pågick fortfarande när revisionsrätten gjorde sitt granskningsbesök. Svårigheter med att rekrytera ett arbetslag för tekniskt stöd försenade genomförandet av verksamheterna med två år. Det ledde till att en femtedel av programmets budget förföll. Programmet kommer troligen att uppnå en stor del av de planerade resultaten när det gäller att stärka centrala rättsinstitutioner och rättsväsendet i Kinshasaprovinsen. Ett stort problem är att politikreformen inte kommer att antas innan programmet avslutas på grund av att den gemensamma kommittén för rättsväsendet är ineffektiv. Detta har lett till att kommissionen tills vidare har dragit in sitt ekonomiska stöd till kommittén.

49. Vad gäller båda programmen kan resultatens hållbarhet inte garanteras på grund av den otillräckliga nationella budgeten för rättsväsendet, ihållande brister i den administrativa kapaciteten och den nationella regeringens bristande engagemang när det gäller reformen av sektorpolitiken.

STÖD TILL POLISVÄSENDET

50. En av de främsta prioriteringarna i de institutionella reformer som lanserades av de kongolesiska myndigheterna efter år av försummelse under Mobuturegimen och den utdragna perioden av väpnad konflikt, var att ge befolkningen säkerhet. Den kongolesiska nationella polisens största brister är att den saknar utrustning och infrastruktur, har otillräcklig utbildning och låga och oregelbundet utbetalda löner, och allt detta har lett till bristande motivation. Ett stort problem är den så kallade trickle-up-kulturen, som innebär att polisanställda måste betala sina chefer. Polisen lever likt militären på bekostnad av befolkningen.

51. EU:s främsta mål i början av övergångsperioden var bland annat att skydda de statliga institutionerna och stärka den inre säkerheten för att trygga övergångsprocessen och göra det lättare att hålla val. Sedan 2005 har EU siktat på att stödja en bredare process på längre sikt där institutions- och styrningsreformen av säkerhetsstyrkorna är en central del.

52. Revisionsrätten granskade tre program på detta område:

a) Appui à la formation de l’Unité de Police Intégrée (UPI, stödprogram för den integrerade polisenheten), som inleddes i maj 2004 med en finansiering på 5 miljoner euro från nionde EUF inom anslaget för AVS-länderna [34].

b) Stödprogrammet för fred och stabilisering i östra delen av Demokratiska republiken Kongo, som inleddes i juni 2008 med ett EU-bidrag på 10 miljoner euro från stabilitetsinstrumentet, däribland 2,9 miljoner euro till polisen.

c) Programme d’Appui à la Réforme de la Police Nationale (PARP, stödprogrammet för reform av den nationella polisen), som inleddes i augusti 2010 med en finansiering på 11 miljoner euro från tionde EUF.

53. Stödprogrammet för den integrerade polisenheten genomfördes gemensamt med Eupol Kinshasa, ett GSFP-polisuppdrag (se punkt 24). Det hade ett begränsat antal tydliga och logiska prioriteringar. Det lyckades inrätta en enhet med ettusen högutbildade polismän med det logistiska stöd och den utrustning som krävdes, och det uppnådde de planerade resultaten och kunde garantera säkerhet inför folkomröstningen om författningen och valen 2005 och 2006. Revisionsrätten kunde inte inhämta någon information om utplaceringen av personal och utrustning när programmet hade avslutats. Därför är det oklart om resultaten blir hållbara.

54. Poliskomponenten i stödprogrammet för fred och stabilitet i östra delen av Demokratiska republiken Kongo har delvis uppnått planerade resultat. Den har tillhandahållit byggnader, anläggningar och utrustning till två mobila interventionsenheter och till den regionala polisens huvudkontor i Goma och Bukavu. Byggarbetena drabbades av stora förseningar, särskilt i Bukavu, och är av dålig kvalitet. När revisionsrätten gjorde sitt granskningsbesök hade de finansierade anläggningarna i Bukavu ännu inte börjat användas. I Goma var de ännu inte operativa på grund av att det saknades rinnande vatten och elektricitet som skulle ha installerats och finansierats av polismyndigheterna. Programmet har hittills inte varit ändamålsenligt när det gäller att stärka den operativa kapaciteten hos polisen i regionen. Oroligheterna i Goma (M23-rörelsen) kan ytterligare ha underminerat det arbete som gjorts med hjälp av EU-biståndet (se punkt 12).

55. Syftet med stödprogrammet för reform av den nationella polisen är att stödja reformen av den kongolesiska nationella polisen och stärka samarbetskapaciteten i Comité de Suivi de la Réforme de la Police (uppföljningskommittén för reformen av polisen, CSRP), omorganisera förvaltningen av personalresurser och budgetresurser och förbättra infrastrukturen för utbildning. Programmet håller på att genomföras i samordning med det tekniska stödet till CSRP från Eupol RDC, ett annat GSFP-polisuppdrag.

56. Programmet hade just börjat genomföras när revisionsrätten gjorde sitt granskningsbesök. Man hade lyckats inrätta en personalresursdatabas, vilket är ett avgörande steg för att polisreformen ska kunna genomföras. Hur hållbar denna databas är var däremot osäkert eftersom det inte fanns några planer på underhåll av it-systemet efter det att det EU-finansierade tekniska stödet skulle upphöra.

STÖD TILL REFORMEN AV FÖRVALTNINGEN AV DE OFFENTLIGA FINANSERNA

57. År 2008 fastställde man i översynen av offentliga utgifter och ekonomisk ansvarighet (Public Expenditure and Financial Accountability, PEFA) att förvaltningen av de offentliga finanserna kännetecknades av brister på de flesta områden, bland annat en föråldrad rättslig budgetram, brister i budgetplaneringen och budgetgenomförandet samt flitigt utnyttjande av exceptionella förfaranden. Nyckelfunktioner som redovisning och finansförvaltning följde inte principerna om god praxis och externa granskningsmekanismer var praktiskt taget obefintliga.

58. Efter översynen antog regeringen och håller på att genomföra en strategisk plan för reform av de offentliga finanserna med stöd från utvecklingspartner som innefattar EU för att komma till rätta med dessa brister under perioden 2010–2017.

59. Revisionsrätten granskade tre EU-program:

a) Komponenten för offentliga finanser i Programme d’Appui à la Gouvernance (PAG), som undertecknades i januari 2007 och finansierades med ett bidrag från nionde EUF på 6,5 miljoner euro.

b) Komponenten för naturresurser i PAG, som finansierades med ett bidrag från nionde EUF på 9 miljoner euro.

c) Projet d’Appui à la Modernisation des Finances Publiques (PAMFIP) som undertecknades i maj 2010 och finansierades med ett bidrag på 10 miljoner euro från tionde EUF.

60. Revisionsrätten granskade också två riktade budgetstödprogram:

a) Appui budgétaire à la Stabilisation économique de la RDC [35], som undertecknades i augusti och december 2009 och finansierades med sammanlagt 48,6 miljoner euro från tionde EUF och instrumentet för utvecklingssamarbete.

b) Appui budgétaire pour atténuer les effets de la crise économique et financière en RDC [36], som undertecknades i december 2010 och finansierades med 50 miljoner euro från tionde EUF inom initiativet sårbarhets-Flex (V-FLEX) som inrättades 2009.

61. De tre EU-stödprogrammen som gällde centrala reformer av förvaltningen av de offentliga finanserna har hittills åstadkommit blygsamma resultat.

62. Komponenten för förvaltning av de offentliga finanserna i PAG har stärkt Comité d’Orientation de la Réforme des Finances Publiques (COREF) [37], som är det centrala organ, där företrädare för olika ministerier ingår, med ansvar för samordningen av reformen av förvaltningen av de offentliga finanserna. Den har också bidragit till antagandet av Plan Stratégique de Réforme des Finances Publiques (PSRFP) [38] och stärkt kapaciteten hos Inspection Générale des Finances (IGF) [39] och nationalförsamlingens Commission Économique, Financière et Contrôle Budgétaire (Ecofin) [40] genom utbildning, konsulttjänster och utrustning och renovering av kontorslokaler.

63. Stödet till det högre revisionsorganet har däremot inte alls varit lyckat. Antalet anställda och deras kapacitet har visserligen ökat, men den planerade renoveringen av revisionsorganets huvudkontor står helt stilla på grund av en rättslig tvist med entreprenören. Revisionsorganets operativa kapacitet har allvarligt påverkats av detta.

64. Syftet med PAMFIP, en logisk fortsättning på PAG, är att stärka budgetplanering, redovisning och tulltjänster. Programmet var i ett tidigt skede av genomförandet när revisionsrätten gjorde sitt besök men man hade redan svårt att rekrytera experter och samordna vissa verksamheter med andra givare.

65. Ett mål med de två riktade budgetstödprogrammen var att förbättra förvaltningen av de offentliga finanserna. I programmen gjorde man dock inga kopplingar till regeringens plan för reform av förvaltningen av de offentliga finanserna och identifierade inte heller vilka prioriteringar programmen skulle stödja. Det är oklart hur program av denna typ kan uppnå ett sådant mål med tanke på att medlen betalades ut i en enda fast utbetalning utan några resultatrelaterade villkor eller krav på politisk dialog. Revisionsrätten noterar att trots att landet befinner sig i en svår ekonomisk och budgetmässig situation och att låga löner är ett skäl till regeringsavdelningarnas ineffektivitet (se punkt 9), höjdes parlamentsledamöternas löner från 1500 US-dollar under övergångsperioden till 6000 US-dollar 2006 och 13000 US-dollar 2012. År 2011 stod utgifterna för presidenten, premiärministern, nationalförsamlingen och senaten för 11 % av de totala budgetutgifterna, vilket var nästan tre gånger högre än det belopp som gick till hälso- och sjukvård [41].

66. Att en strategisk plan för reformen av de offentliga finanserna har antagits är en indikator på regeringens engagemang när det gäller reformen, som det samordnade stödet från utvecklingspartnerna hjälper till att upprätthålla. Men liksom inom EU-program på andra områden är budgetresurserna otillräckliga och förvaltningen av de offentliga finanserna bristfällig, vilket väcker tvivel om att de institutioner som får stöd av PAG- och PAMFIP-programmen kan fortsätta sin verksamhet och bevara byggnader och utrustning utan givarstöd.

67. Demokratiska republiken Kongos ekonomiska framtid och utsikterna att förbättra samhällsstyrningen hänger intimt samman med hur landets ansenliga naturtillgångar förvaltas. Att konflikten har tagit slut och att val har hållits har än så länge inte lett till att landets naturresurser har omvandlats till utvecklingsmotorer. I det sammanhanget är syftet med komponenten naturresurser i PAG att stärka centrala institutioners kapacitet att förvalta gruv- och skogsbrukssektorerna, förbättra villkoren för att locka till sig investeringar och öka intäkterna.

68. När komponenten naturresurser i PAG granskades cirka ett och ett halvt år innan den operativa perioden tog slut hade den åstadkommit blygsamma resultat. Ett skäl var en otillfredsställande behovsbedömning där man inte hade lyckats identifiera vissa stora brister i förvaltningen av naturresurser som olaglig exploatering, korruption, brist på tillförlitliga uppgifter, dåliga kontroll- och tullmekanismer, godtycklig beskattning, låg produktivitet och låg grad av bearbetning av produkter. Det fanns även brister i programmets utformning, vilket ledde till stora förseningar under genomförandet och till att man blev tvungen att ställa in många av de planerade verksamheterna.

69. Programmet har visserligen bidragit till att stärka kapaciteten hos en del institutioner, men många resultat kommer troligtvis inte att uppnås. I dessa ingår att anta en nationell skogsbruksplan, se över gruvlagen och stärka utnyttjande-, bearbetnings- och saluföringskedjan.

STÖD TILL DECENTRALISERINGSPROCESSEN

70. Decentraliseringen i Demokratiska republiken Kongo är föremål för en lång politisk debatt som fördes tillbaka på dagordningen när författningen antogs 2006. Den har tre dimensioner (en politisk, en administrativ och en skattemässig dimension) och syftar till att främja demokrati och stärka den lokala politiska ansvarigheten och samtidigt förbättra tillhandahållandet av tjänster till medborgarna.

71. Revisionsrätten granskade två program:

a) Projet d’Appui au Démarrage de la Décentralisation en RDC (PA2D) [42], som undertecknades i maj 2010 och finansierades med ett bidrag från tionde EUF på 15 miljoner euro.

b) Programme d’Appui aux Parlements (PAP) [43], som undertecknades i maj 2010 och finansierades med ett bidrag från tionde EUF på 5 miljoner euro.

72. Syftet med PA2D är att underlätta övergången till decentralisering genom stöd till organ som ansvarar för att styra decentraliseringsreformen på nationell nivå och stärka den administrativa kapaciteten i provinserna Kinshasa och Norra Kivu. Syftet med PAP är att bidra till konsolideringen av demokrati i Demokratiska republiken Kongo genom att stärka kapaciteten hos nationalförsamlingen, senaten och de två provinsförsamlingarna i Kinshasa och Norra Kivu.

73. Båda programmen befann sig i ett tidigt skede av genomförandet när revisionsrätten gjorde sitt besök, men deras utsikter för att lyckas var redan begränsade. De upplevde stora problem av en mängd olika skäl, främst bristerna i den kongolesiska administrationen, uppskjutandet av provinsvalen och de nationella myndigheternas otillräckliga politiska åtagande när det gällde att uppnå decentraliseringsmålet. Det nuvarande presidentskapet är inne i ett skede då man försöker konsolidera makten. Decentralisering innebär en delning av makten som presidenten är ovillig till för ögonblicket. Under dessa förhållanden är det mycket tveksamt om de resultat som de båda programmen kanske uppnår blir hållbara, såvida inte den politiska kontexten förändras radikalt.

74. Trots ett överväldigande socialt samförstånd i landet om behovet av decentralisering är regeringen ovillig att gå vidare med reformen. Det Kinshasabaserade toppstyrda tillvägagångssätt som Demokratiska republiken Kongos utländska partner har främjat, däribland kommissionen, har därför begränsade möjligheter att lyckas verka för att decentraliseringen genomförs. Provinsregeringarna hävdar att de gärna drar nytta av de fördelar som en decentralisering innebär, men de är ovilliga att acceptera det ansvar för tillhandahållande av tjänster som detta skulle medföra. Ett politiskt hinder är obalansen mellan provinsernas tillgångar: två provinser (Kongo-Central och Katanga) bidrar med mer än hälften av landets skatteintäkter.

75. Detta har medfört att decentraliseringsprocessen kraftigt har försenats:

a) Många rättsliga instrument avseende decentralisering har ännu inte antagits.

b) Retrocessionsprocessen har ännu inte genomförts [44].

c) De lokala val, som ursprungligen skulle ha hållits 2008 men som sedan sköts upp till 2011, ägde aldrig rum. De regionala val som skulle ha hållits under 2011 har lagts på is [45].

d) Inrättandet av 26 provinser i stället för de nuvarande elva skulle ha avslutats i maj 2010, men lagen har ännu inte antagits.

KOMMISSIONEN TOG INTE TILLRÄCKLIG HÄNSYN TILL DEN INSTABILA SITUATIONEN I LANDET NÄR DEN UTFORMADE EU-PROGRAMMEN

76. Revisionsrätten granskade om kommissionen

a) hanterade de största riskerna avseende EU-programmens ändamålsenlighet på ett tillfredsställande sätt,

b) fastställde tydliga och uppnåbara mål,

c) använde villkorlighet och politisk dialog på lämpligt sätt för att uppmuntra de kongolesiska myndigheternas engagemang när det gäller att förbättra samhällsstyrningen.

RISKER HANTERADES INTE PÅ ETT TILLFREDSSTÄLLANDE SÄTT

77. Bistånd till tredje land genomförs i högriskmiljöer och detta gäller i ännu högre grad i instabila stater. Likt andra utvecklingspartner kan kommissionen inte undgå att ta risker. Men den bör hantera riskerna på lämpligt sätt och minska dem så långt det är möjligt.

78. Kommissionen är väl medveten om situationen i Demokratiska republiken Kongo och om orsakerna till och följderna av en instabil stat. När den utformade de EU-program som revisionsrätten granskat identifierade den många risker och beaktade de lärdomar som dragits inom föregående program. Kommissionen tog hänsyn till den svåra kontexten och bristfälliga nationella administrationen när den valde hur biståndet skulle levereras och när den införde ett kontrollsystem. Men den bedömde inte riskernas sannolikhet eller deras eventuella inverkan på programmen. I många fall hänvisade man i de förberedande dokumenten enbart till antaganden om och/eller risker avseende programmens ändamålsenlighet trots att det var väl känt att det fanns allvarliga problem, särskilt när det gällde de nationella myndigheternas bristande engagemang vad gäller reformer och deras bristfälliga institutionella och finansiella kapacitet att se till att resultaten blev hållbara efter det att EU-programmen hade avslutats.

79. I programdokumenten tog man inte upp ett antal större risker – framför allt bristen på politisk vilja, bedrägerier och korruption – som väcker stora farhågor i Demokratiska republiken Kongo (se punkt 9). Andra risker underskattades, till exempel transport- och kommunikationsproblem, de nationella myndigheternas begränsade absorptionsförmåga (se punkt 82 c) och svårigheterna med att rekrytera internationella experter och lokala entreprenörer med den utrustning och den kvalificerade arbetskraft som krävs, särskilt i avlägsna och ofta otrygga områden i östra delen av landet (se punkt 82 b).

80. I de program som revisionsrätten granskade hade man inte systematiskt tagit med åtgärder för att förebygga eller minska de främsta särskilda risker som identifierats i det berörda området och inte heller någon vägledning för projektansvariga och kommissionens avdelningar om hur man ska gå till väga om riskerna blir verklighet.

81. Det riktade tillvägagångssätt som följdes i de budgetstödprogram som antogs 2009 varken förebygger eller minskar risker. Budgetstöd slås ihop med andra resurser i partnerlandets budget (så kallad fungibilitet) och kan inte spåras efter det att de har betalats till budgeten. De är utsatta för samma brister i förvaltningen av de offentliga finanserna och risker som andra nationella budgetresurser (se punkt 65).

MÅLEN VAR OFTA ALLTFÖR AMBITIÖSA

82. Den otillfredsställande bedömningen av risker bidrog i stor utsträckning till att alltför ambitiösa mål fastställdes för sju av de program som revisionsrätten granskade:

a) Målet för PACE (se punkt 38) och stödet till CENI (se punkterna 11 och 40) som var att bidra till demokratiska val var orealistiskt med tanke på de kongolesiska myndigheternas begränsade tillgänglighet för dialog med det internationella samfundet om förberedelser i god tid inför 2011 års valprocess.

b) Målen för Rejusco-programmet (se punkterna 45 och 46) var alltför ambitiösa för den situation som rådde efter konflikten i den östra delen av landet. Till exempel tog man i programmen inte hänsyn till bristen på bygg- och konsultföretag med lämplig kvalificerad arbetskraft och utrustning. Programmet hade också en komplex förvaltningsstruktur och en kombination av olikartade regler och förfaranden. Man blev tvungen att minska omfattningen av programmet under genomförandet och till sist skrinlägga det efter en anmälan till Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) om bygg- och anläggningskontrakt.

c) Halvtidsutvärderingen av komponenten rättvisa i PAG (se punkterna 47 och 48) visade att med de 35 planerade verksamheterna och en budget som var cirka dubbelt så stor som justitieministeriets årsbudget [46] var programmet dåligt anpassat till justitieministeriets begränsade struktur och absorptionsförmåga. Man var tvungen att minska programmets omfattning betydligt under genomförandet.

d) Komponenten för naturresurser i PAG (se punkterna 67–69) är avsedd att nå åtskilliga prioriteringar som innefattar en stor mängd olika verksamheter och behov av expertkunskaper. Detta har lett till stora svårigheter och behov av att ändra och markant minska omfattningen av programmet under genomförandet.

e) När det gäller PA2D (se punkterna 71–73) tog man inte tillräcklig hänsyn till det faktum att decentraliseringsprocessen främst var givarstyrd. Från första början har den kongolesiska regeringen varit ovillig att stödja reformen. Många rättsliga instrument avseende decentraliseringen har ännu inte antagits och många observatörer ser hela processen som dödfödd. Det EU-program som godkändes 2009 har kommit in i ett reellt dödläge.

f) När målen för PAP fastställdes (se punkterna 71–73) tog man inte tillräcklig hänsyn till risken för att valen till senaten och i provinserna skulle skjutas upp, vilket kraftigt har försenat uppfyllelsen av programmets mål.

VILLKORLIGHET OCH POLITISK DIALOG UTNYTTJADES INTE FULLT UT

83. EU-programmen innefattar inte enbart finansieringen av planerade verksamheter utan också två andra komponenter som måste kombineras på lämpligt sätt om man ska maximera chanserna för att EU-medlen används väl:

a) Överenskommelse med partnerlandet om villkor som är kopplade till programmets mål och risker.

b) Politisk dialog med regeringen om utarbetandet och genomförandet av en lämplig reformpolitik och reformstrategi.

VILLKORLIGHET

84. När det gäller de EU-program som revisionsrätten granskade använde kommissionen villkorlighet på ett sätt som markant minskade den potentiella incitamentseffekten på de nationella myndigheternas åtagande vad gäller reformer och kommissionens möjligheter att använda villkor som ett redskap i den politiska dialogen med regeringen.

85. Så som revisionsrätten redan har konstaterat i samband med EUF-stöd till väginfrastrukturprogram i Afrika söder om Sahara [47] använde sig kommissionen sällan av förhandsvillkor som de kongolesiska myndigheterna måste uppfylla innan ett program kunde starta, anbudsgivningen inleddes eller ett kontrakt undertecknades. Revisionsrätten hittade få exempel på detta tillvägagångssätt, som kravet på att lagstiftning antas på förhand eller att lämplig mark tillhandahålls, i de granskade programmen.

86. De fastställda villkoren är inte rättsligt bindande utan presenteras vanligtvis i finansieringsöverenskommelserna som "kompletterande åtgärder" som ska genomföras av de kongolesiska myndigheterna. Åtgärderna är ofta vagt definierade (till exempel att successivt öka utgifterna för underhåll beroende på budgetkapaciteten) eller orealistiska (till exempel att garantera tillfredsställande underhåll).

87. Därför var det svårt för kommissionen att övervaka att villkoren uppfylldes och att i tid vidta lämpliga åtgärder när de inte uppfylldes. Endast i ett fall beslutade kommissionen att hålla inne med en utbetalning av ett EU-bidrag: på grund av de oriktigheter som konstaterades under presidentvalen 2011 beslutade kommissionen i samförstånd med andra givare att hålla inne med slutbetalningen. Men dessa åtgärder var "för litet för sent".

POLITISK DIALOG

88. Kommissionen var en huvudaktör som främjade en politisk dialog med den kongolesiska regeringen i samordning med andra givare. Den deltog aktivt i biståndsramen för enskilda länder (Country Assistance Framework, CAF) och i de olika tematiska arbetsgrupper som är den institutionella ramen för dialog mellan ansvariga ministerier, givare och företrädare för det civila samhället. Den finansierade organ med företrädare för olika ministerier som skulle spela en nyckelroll i reformprocessen och samordningen med givare [48]. Kommissionen upprätthöll även dialogen med regeringen när den planerade och såg över nionde och tionde EUF:s samarbetsstrategier, när den utformade och övervakade genomförandet av enskilda program och när den gjorde gemensamma årliga översyner av EU-samarbetet.

89. Kvaliteten på den politiska dialogen påverkades dock av flera centrala brister:

a) De tematiska arbetsgrupperna var inte ett ändamålsenligt forum för en samordnad politisk dialog. I mitten av 2009 agerade de flesta av dem utan någon handlingsplan och de hade inget tydligt uppdrag, inga tydliga mål, ansvarsområden och ingen budget eller tidsram. Ansvariga ministerier deltog sällan aktivt och på mötena tog man inte upp relevanta frågor. Ett försök att förbättra arbetsgrupperna gjordes men en utvärdering 2011 som gjordes av planeringsministeriet visade att många problem kvarstod.

b) Trots att denna otillfredsställande situation delvis berodde på den bristfälliga nationella administrativa kapaciteten föredrog de kongolesiska myndigheterna en bilateral politisk dialog med varje givare så att de kunde dra fördel av eventuella åsiktsskillnader och eventuell konkurrens mellan givarna. Detta underlättades av att den politiska dialogen mellan givarna inte var tillräckligt samordnad, bland annat mellan kommissionen och EU:s medlemsstater, särskilt när det gällde stöd till polisen [49].

c) EU och likasinnade utländska partner står inför ökade svårigheter att påverka den riktning som Demokratiska republiken Kongos myndigheter tar när det handlar om samhällsstyrning. Landet har naturresurser som världen behöver, och överenskommelser med nyare utländska partner utan några andra ambitioner än att bedriva affärsverksamhet (som Kina, Sydafrika, Brasilien och Sydkorea) minskar ytterligare de traditionella utvecklingspartnernas inflytande över landets regering.

d) Så som anges ovan (se punkterna 84–87) minskar kommissionens hantering av villkorlighet betydligt dess kapacitet att fullt ut dra fördel av den politiska dialogen.

90. I det här sammanhanget har den politiska dialogen med de kongolesiska myndigheterna varit en utmanande uppgift för kommissionen som har uppnått varierande och generellt sett begränsade resultat:

a) Eftersom stödet till valrörelsen inte var en prioriterad sektor i tionde EUF:s samarbetsstrategi gjorde kommissionen det inte tillräckligt tydligt från början att stöd till demokratiska val fortfarande var en central politisk prioritering i EU-samarbetet efter övergångsperioden. Detta påverkade kommissionens kapacitet att reagera på lämpligt sätt och tillräckligt snabbt.

b) Inom rättsväsendet har den gemensamma kommittén för rättsväsendet inte visat sig vara ett ändamålsenligt forum för dialog och har i hög grad misslyckats med att få justitieministeriet att anta och genomföra reformer. Detta ledde till att kommissionen drog in sin finansiering till sekretariatet för den gemensamma kommittén för rättsväsendet 2011. De kongolesiska myndigheterna visade också litet engagemang för Rejuscoprogrammet som av befolkningen uppfattades som ett givarstyrt initiativ.

c) Inom polissektorn har den politiska dialogen varit svår. Trots att GSFP är ett lämpligt forum för dialog har de kongolesiska myndigheterna visat litet engagemang vad gäller reformer och en förkärlek för bilateral dialog med enskilda givare. Det tog fem år innan den grundläggande polislagen antogs.

d) Bristen på politisk vilja att genomföra decentraliseringen har lämnat litet utrymme för en värdefull politisk dialog.

e) Den politiska dialogen i samband med reformen av förvaltningen av de offentliga finanserna har inte varit lika svår, framför allt tack vare en samordnad givarmedverkan sedan PEFA 2008.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

91. Revisionsrätten drar slutsatsen att EU:s bistånd till en god samhällsstyrning i Demokratiska republiken Kongo är ändamålsenligt i begränsad utsträckning. EU:s stöd till en god samhällsstyrning fastställs inom en generellt sett solid samarbetsstrategi, det tillgodoser de viktigaste behoven och har uppnått visst resultat. Framstegen är dock långsamma, ojämna och begränsade generellt sett. Färre än hälften av de granskade programmen har levererat eller kommer sannolikt att leverera merparten av de förväntade resultaten. Utsikterna för hållbarhet är i de flesta fall orealistiska.

92. Likt andra utvecklingspartner står kommissionen inför allvarliga hinder i sina ansträngningar för att bidra till en bättre samhällsstyrning i Demokratiska republiken Kongo. Avsaknaden av politisk vilja, programmens givarstyrda dynamik och bristfällig absorptionsförmåga är orsakerna till dessa misslyckanden. Trots att kommissionen väl känner till huvudskälen till och följderna av en instabil stat i Demokratiska republiken Kongo tog den inte tillräcklig hänsyn till dessa utmaningar när den utformade EU-programmen. Risker har inte hanterats på tillfredsställande sätt, programmålen tenderar att bli alltför ambitiösa, villkorighet har liten incitamentseffekt och politisk dialog har inte utnyttjats fullt ut och samordnats på ett bra sätt med EU:s medlemsstater på alla områden.

93. Uppgiften att återuppbygga staten och förbättra samhällsstyrningen i Demokratiska republiken Kongo kommer att bli en lång process. Om EU i sin egenskap av landets huvudsakliga utvecklingspartner och förespråkare för en god samhällsstyrning och mänskliga rättigheter ska fortsätta att stödja en god samhällsstyrning i Demokratiska republiken Kongo måste den göra biståndet betydligt ändamålsenligare. I det avseendet måste kommissionen både vara mer realistisk när det gäller vad som kan uppnås och hur EU-programmen är utformade och kräva mer av de kongolesiska myndigheterna när den övervakar efterlevnaden av de villkor som man kommit överens om och de åtaganden som gjorts [50].

94. Revisionsrätten ger följande rekommendationer för att EU:s stöd till en god samhällsstyrning i Demokratiska republiken Kongo ska bli ändamålsenligare:

REKOMMENDATION 1

EU:s SAMARBETSSTRATEGI

I samordning med andra utvecklingspartner, framför allt EU:s medlemsstater, bör kommissionen och Europeiska utrikestjänsten

a) inför programplaneringen av elfte EUF och utformningen av framtida EU-program i) ägna större uppmärksamhet åt att garantera lämplig balans mellan biståndet till alla provinser, särskilt de fattigare, ii) kombinera stöd på central nivå med program i provinserna som kopplar den politiska och territoriella decentraliseringen till förbättrade förvaltningsstrategier vad gäller naturresurserna och upprustning och utveckling av infrastrukturen och iii) ompröva EU:s stöd till förbättrad förvaltning av naturresurser på grundval av en heltäckande behovsbedömning,

b) i sin dialog med Demokratiska republiken Kongos regering lägga större tonvikt vid det faktum att demokratiska val är en nyckelkomponent för en god samhällsstyrning och noggrant bedöma alla risker för att se till att EU-programmen på detta område inte stödjer ett befästande av regimen,

c) verka för ökad ansvarighet hos landets regering genom ökat stöd till att stärka kapaciteten hos de nationella tillsynsmyndigheterna, särskilt de specialiserade kommittéerna i nationalförsamlingen och det högre revisionsorganet,

d) på alla områden för samhällsstyrning som omfattas av EU:s samarbetsstrategi systematiskt överväga behovet av stöd till bedrägeri- och korruptionsbekämpningen.

REKOMMENDATION 2

RISKER

Kommissionen bör göra följande:

a) Från det att programmen startar och regelbundet under genomförandet bedöma sannolikheten för och den potentiella inverkan av de största riskerna för att programmens mål inte uppnås. I detta ingår att i) bedöma relevansen och trovärdigheten i landets politik och handlingsplaner för att förbättra samhällsstyrningen i förhållande till tillgängliga institutionella och ekonomiska resurser och ii) övervaka framstegen mot de åtaganden som Demokratiska republiken Kongos myndigheter gjort.

b) Utforma åtgärder som förebygger eller minskar riskerna och tydligt fastställa hur man ska gå till väga om riskerna blir verklighet.

REKOMMENDATION 3

PROGRAMMENS MÅL

Kommissionen bör

a) inrikta målen på ett begränsat antal prioriteringar,

b) fastställa en tidsplan som är bättre anpassad till programmiljön,

c) verka för flexibilitet under programgenomförandet så att man snabbt kan revidera målen vid behov.

REKOMMENDATION 4

VILLKORLIGHET OCH POLITISK DIALOG

Kommissionen bör

a) i större utsträckning använda villkorlighet och politisk dialog; i detta ingår att i) fastställa tydliga, relevanta, realistiska och tidsbundna villkor, ii) regelbundet bedöma uppfyllelsen av de överenskomna villkoren och iii) reagera bestämt, proportionerligt och snabbt om Demokratiska republiken Kongos regering visar otillräckligt engagemang när det gäller att uppfylla villkoren, vid behov genom att avbryta programmet tills vidare eller avsluta det helt,

b) mana på landets regering att vidta de åtgärder som krävs för att förbättra arbetet i de tematiska arbetsgrupperna och övervaka genomförandet av dessa åtgärder,

c) ta på sig en aktivare ledarskapsroll gentemot EU:s medlemsstater och därigenom uppmuntra en samordnad politisk dialog och öka EU:s inflytande över Demokratiska republiken Kongos regering.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning III, med ledamoten Karel PINXTEN som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 16 juli 2013.

För revisionsrätten

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Ordförande

[1] Demokratiska republiken Kongos premiärminister Augustin Matata Ponyo har förklarat att landet behöver partner som är krävande men förstående, offensiva men respektfulla och kritiska men klarsynta (franska dagstidningen Libération, 12.12.2012).

[2] KOM(2007) 643 slutlig, 25.10.2007.

[3] KOM(2006) 421 slutlig, 30.8.2006.

[4] KOM(2003) 615 slutlig, 20.10.2003.

[5] Världsbanken (2011).

[6] Trefon, Th., Congo Masquerade – The political culture of aid inefficiency and reform failure (Kongos förklädnad – en politisk kultur av ineffektivt bistånd och oförmåga att reformera), Zed Books, London-New York, 2011.

[7] Indexet för mänsklig utveckling i länder i Afrika söder om Sahara som region ökade från 0,365 år 1980 till 0,463 år 2011, vilket betyder att Demokratiska republiken Kongo ligger långt under det regionala genomsnittet.

[8] Afrikanska utvecklings-banken, Analyse de la pauvreté en RDC (analys av fattigdomen i Demokratiska republiken Kongo), arbetsdokument nr 112, augusti 2010.

[9] Världsbankens landuppgifter för 2011.

[10] Andelen läs- och skrivkunniga vuxna var 67 % 2009 och andelen barn som hade avslutat låg- och mellanstadiet var 59 % 2010 (Världsbanken).

[11] http://www.fao.org/emergencies/resources/documents/resources-detail/en/c/162039/. Se även revisionsrättens särskilda rapport nr 1/2012 Ändamålsenligheten i Europeiska unionens utvecklingsbistånd till en tryggad livsmedelsförsörjning i Afrika söder om Sahara, särskilt diagram 2, tabell 2 och bilaga I (http://eca.europa.eu).

[12] En statstjänsteman på mellannivå tjänar mindre än 100 US-dollar i månaden.

[13] Regeringen var en politisk kompromiss mellan de fem största beväpnade grupperna: före detta regeringsarmén (Forces Armées Congolaises (FAC)), Mouvement de Libération du Congo (MLC), Rassemblement Congolais pour la Démocratie (RCD), Rassemblement Congolais pour la Démocratie/Mouvement de Libération (RCD/ML) och Rassemblement Congolais pour la Démocratie/National (RCD/N) samt mai-mai-milisen.

[14] Valresultatet ledde omedelbart till anklagelser om manipulation, fusk och brott mot de mänskliga rättigheterna. Trots att 32 miljoner människor hade röstregistrerat sig 2011 var det färre än 19 miljoner (cirka 59 %) som faktiskt röstade. Gapet mellan röstregistrering och valdeltagande kan bäst förklaras av att röstsedlarna kom sent till många av de 63000 vallokalerna och att det var svårt för människor att hitta de lokaler där de skulle rösta. I det Kabilavänliga Katanga var röstregistreringen och valdeltagandet officiellt högst. I de oppositionsvänliga provinserna Équateur, Kasaï Oriental and Kasaï Occidental var det lågt.

[15] Rebellgruppen M23, Mouvement du 23 mars, som Rwandas stöder, är den senaste illustrationen av beväpnade grupper som verkar i östra delen av Demokratiska republiken Kongo och bidrar till den instabila situationen i landet och var den största utrikespolitiska utmaningen under andra halvan av 2012. M23 lyckades inta Goma, den strategiskt viktiga huvudstaden i Norra Kivu. Vid FN:s generalförsamling i september 2012 vägrade presidenterna Kabila och Kagame att skaka hand offentligt, vilket väckte stor uppmärksamhet. M23 är en rebellgrupp som i huvudsak består av kongolesiska tutsier som tidigare tillhörde Congrès National pour la Défense du Peuple (CNDP, nationalkongressen för folkets försvar). M23 hoppade av från Demokratiska republiken Kongos armé i april 2012 mitt under påtryckningarna på regeringen att den skulle gripa general Ntaganda, som var efterlyst av Internationella brottmålsdomstolen för brott mot mänskligheten.

[16] The DRC: Background and current developments (Demokratiska republiken Kongo – bakgrund och aktuell utveckling), rapport från US Congressional Research Service (forskningstjänsten vid USA:s kongress) av Ted Dagne, specialist på afrikanska angelägenheter, april 2011.

[17] Rådets beslut 2003/583/EG av den 21 juli 2003 om användning för åtgärder i Demokratiska republiken Kongo av medel som erhållits av Europeiska investeringsbanken i enlighet med den andra, tredje, fjärde, femte och sjätte Europeiska utvecklingsfonden (EUT L 198, 6.8.2003, s. 8).

[18] Anslaget från nionde EUF är det sista anslaget efter kompletterande anslag som beviljats efter halvtids- och efterhandsutvärderingarna och även frigjorda anslag från sjunde och åttonde EUF.

[9999] Avväpning, demobilisering och återintegrering av före detta soldater (Disarmament, demobilisation and reinsertion of former soldiers).

[8888] Facilitet för tekniskt samarbete (Technical Cooperation Facility).

[19] I juli 2010 nådde Demokratiska republiken Kongo HIPC:s slutförandepunkt: 12,3 miljarder US-dollar av landets skuld på 13,1 miljarder US-dollar avskrevs.

[20] Document de Stratégie pour la Croissance et la Réduction de la Pauvreté (DSCRP).

[21] Programme d’Actions Prioritaires (PAP).

[22] De två fattigaste provinserna som får minst utvecklingsbistånd är Équateur och Maniema. De två Kasaïprovinserna är också fattiga och får litet utvecklingsbistånd.

[23] Folkomröstningen om författningen hölls den 18 december 2005. De kombinerade presidentvalen och nationella/regionala valen hölls den 30 juli och 29 oktober 2006 över hela landet.

[24] EU:s stödprogram för valprocessen 2005–2006.

[25] Stödprogram för valprocessen 2011–2013 som startades av UNDP.

[26] EU:s stödprogram för valprocessen 2011–2013.

[27] Slutrapport från EU:s valobservatörsuppdrag till Demokratiska republiken Kongo om 2006 års presidentval, parlamentsval och regionala val. Rapport daterad den 23 februari 2007.

[28] Man förlängde inte presidentens mandat, som officiellt skulle löpa ut den 6 december 2011, för att kompensera för att arbetet med att inrätta en oberoende valkommission (mars 2011) och offentliggöra vallagen (augusti 2011) var så kraftigt försenat.

[29] Artiklarna 8, 9 och 96.

[30] Slutrapport från EU:s valobservatörsuppdrag till Demokratiska republiken Kongo om 2011 års president- och parlamentsval.

[31] Medfinansieras av Belgien (3,7 miljoner euro), Nederländerna (1,1 miljoner euro) och Storbritannien (2,9 miljoner euro). Sverige anslöt sig i ett senare skede med särskilt stöd till verksamheter inriktade på könsrelaterat våld.

[32] Ministeriet för rättsliga frågor och mänskliga rättigheter.

[33] Högsta rättsrådet.

[34] Anslaget för AVS-länderna gäller samarbete med AVS-staterna som ingår i det regionala samarbete som är till gagn för många eller alla AVS-stater. Sådana insatser kan därför gå utöver begreppet geografisk placering.

[35] Budgetstöd till ekonomisk stabilitet i Demokratiska republiken Kongo.

[36] Budgetstöd för att minska effekterna av den ekonomiska och finansiella krisen i Demokratiska republiken Kongo.

[37] Styrkommitté för reformen av de offentliga finanserna.

[38] Strategisk plan för reform av de offentliga finanserna.

[39] Allmänna finansinspektionen.

[40] Ekonomiska utskottet, finansutskottet och budgetkontrollutskottet.

[41] År 2011 var den totala budgeten 6746 miljarder kongolesiska franc (CDF). Budgetanslag till presidenten, premiärministern, nationalförsamlingen och senaten uppgick till 291 miljarder CDF (4,3 %) medan anslagen till hälso- och sjukvård var 233 miljarder CDF (3,5 %). De totala budgetutgifterna var 3515 miljarder CDF, varav 393 miljarder CDF (11,1 %) gick till den förstnämnda sektorn och 137 miljarder CDF (3,9 %) till den sistnämnda.

[42] Stödprojekt för att påbörja decentraliseringen i Demokratiska republiken Kongo.

[43] Stödprogram för parlament.

[44] Artikel 175 i författningen föreskriver att 40 % av de nationella intäkter som uppbärs i varje provins ska föras över till dem, en process som kallas retrocession, medan 10 % ska fördelas till en utjämnande investeringsfond (Caisse nationale de Péréquation), som ska vara begränsad till investeringsutgifter. Det övergripande syftet är att minska ojämlikheten mellan olika provinser.

[45] För närvarande har de styrande i provinserna dubbla roller eftersom de företräder sina provinser och samtidigt utför uppgifter i centralregeringen. Ledarna för den lokala regeringen utses av presidenten.

[46] Halvtidsutvärderingsrapport för stödprogrammet för en god samhällsstyrning (PAG), oktober 2011.

[47] Särskild rapport nr 17/2012 Europeiska utvecklingsfondens (EUF) bidrag till ett hållbart vägnät i Afrika söder om Sahara (http://eca.europa.eu).

[48] Till exempel Comité de Suivi de la Réforme de la Police (CSRP, uppföljningskommittén för reformen av polisen) och Comité d’Orientation de la Réforme des Finances Publiques (COREF, styrkommitté för reformen av de offentliga finanserna).

[49] CSDP Missions and Operations: Lessons learned processes (GSFP:s uppdrag och insatser: erfarenhetshantering), Europaparlamentet, generaldirektoratet för EU-extern politik (PE 457.062, s. 52), april 2012.

[50] Demokratiska republiken Kongos premiärminister Augustin Matata Ponyo har förklarat att landet behöver partner som är krävande men förstående, offensiva men respektfulla och kritiska men klarsynta (franska dagstidningen Libération, 12.12.2012).

--------------------------------------------------

BILAGA I

POÄNGSÄTTNING AV PROGRAM

(miljoner euro) |

Program | Område | Belopp | EU-instrument | Relevans | Utformning | Resultat | Hållbarhet | Genomförandeperiod |

Appui à la formation de l'Unité de Police Intégrée (UPI) | Polisväsende | 5,00 | Samarbetet AVS-länder – nionde EUF | A | B | B | D | 7.5.2004– 31.12.2005 |

Programme d'appui à la réforme de la Police Nationale (PARP) | 11,00 | Tionde EUF | A | B | B | C | 12.8.2010– 12.2.2015 Tillägg: 12.2.2016 |

Support for Peace and Stabilisation in the eastern DRC (police component) | 2,90 | Stabilitets-instrumentet | A | B | C | C | 20.6.2008– 30.6.2011 |

Programme Restauration de la Justice à I'Est de la République Démocratique du Congo (REJUSCO) | Rättsväsende | 7,90 | Nionde EUF | A | C | C | D | 11.7.2006– 31.12.2010 |

Programme d'appui à la gouvernance (PAG) – Volet Justice | 9,00 | Nionde EUF | A | B | B | C | 25.1.2007– 31.12.2012 Tillägg: 31.12.2013 |

Appui au processus électoral en RDC (APEC) | Val | 105,00 | Ytterligare anslag | A | B | B | C | 29.11.2004– 31.12.2010 |

Programme d'appui au processus électoral (PAPE / APEC) | 60,00 | Nionde EUF | A | B | B | C | 24.11.2005– 31.12.2006 |

Appui à la CENI | 3,00 | Nionde EUF | B | C | C | C | 13.11.2007– 31.12.2009 |

Programme d'appui au cycle électoral 2011–2013 (PACE) | 47,50 | Tionde EUF | A | B | D | D | 25.5.2011– 27.5.2014 |

Programme d'Appui Budgétaire pour la Stabilisation Économique de la RDC | Förvaltning av de offentliga finanserna | 48,62 | Tionde EUF/instrument för utvecklings-samarbete | C | C | e.t. | e.t. | 2009 |

VFLEX - Appui budgétaire pour atténuer les effets de la crise économique et financière en RDC | 50,00 | Tionde EUF | C | C | e.t. | e.t. | 2010 |

Programme d'appui à la Gouvernance (PAG) – Volet finances publiques | 6,50 | Nionde EUF | A | B | C | B | 25.1.2007– 31.12.2012 Tillägg: 31.12.2013 |

Programme d'appui à la Gouvernance (PAG) – Volet ressources naturelles | 9,00 | Nionde EUF | B | C | C | C | 25.1.2007– 31.12.2012 Tillägg: 31.12.2013 |

Programme d'appui à la Modernisation des Finances Publiques (PAMFIP) | 10,00 | Tionde EUF | A | A | C | B | 20.5.2010– 20.5.2015 |

Projet d'appui au démarrage de la decentralisation en République Démocratique du Congo(PA2D) | Decentralisering | 15,00 | Tionde EUF | A | C | C | C | 20.5.2010– 20.5.2015 |

Programme d'appui aux Parlements (PAP) | 5,00 | Tionde EUF | A | B | B | C | 20.5.2010– 20.5.2014 Tillägg: 20.5.2015 |

TOTALT | | 395,42 | | | | | | |

| |

Förklaring:Utifrån poängsättningsmetoden i bilaga II har vi fastställt följande omdömen: |

A | Kriteriet uppfyllt |

B | Mindre brist |

C | Allvarlig brist |

D | Kriteriet inte uppfyllt |

--------------------------------------------------

BILAGA II

POÄNGSÄTTNINGSMETOD

Vid revisionen grundade vi poängsättningen avseende relevans, utformning, resultat och hållbarhet på kommissionens ROM-metod. De kriterier som användes listas nedan:

Relevans |

A | Tydligt införlivad i den nationella politiken och kommissionens strategi, motsvarar Parisdeklarationens åtaganden om egenansvar, anpassning och harmonisering, är mycket relevant för målgruppens behov. |

B | Passar väl in i den nationella politiken och kommissionens strategi (utan att det alltid är uttalat), rimligt förenlig med Parisdeklarationens åtaganden, relevant för målgruppens behov. |

C | Det finns vissa frågetecken/problem vad gäller överensstämmelse med nationell politik och kommissionens politik eller Parisdeklarationen eller relevansen för målgruppen. |

D | Går emot nationell politik eller kommissionens strategi eller Parisdeklarationens åtaganden, relevansen för behoven kan ifrågasättas. Det krävs en grundlig omarbetning. |

Utformning |

A | Tydlig och välstrukturerad logisk ram, genomförbar och konsekvent vertikal logik i målen, tillräckligt SMART, objektivt verifierbara indikatorer, risker och antaganden har tydligt identifierats och hanterats, exitstrategi finns. |

B | Lämplig interventionslogik även om vissa förbättringar kan behövas vad gäller rangordningen av mål, objektivt verifierbara indikatorer, risker och antaganden. |

C | Problem med interventionslogiken kan påverka projektets resultat och kapacitet att övervaka och utvärdera framsteg, förbättringar krävs. |

D | Interventionslogiken är bristfällig och kräver en större omarbetning om projektet ska ha en chans att lyckas. |

Resultat |

⇒ Avslutade projekt

A | Fördelar och kapacitet som kommer av resultatet finns tillgängliga, är av god kvalitet och används av alla målgrupper. |

B | Utfallet är till största delen av god kvalitet, tillgängligt och används av merparten av målgrupperna. Det finns utrymme för förbättringar, men utan någon allvarlig inverkan på ändamålsenligheten. |

C | Vissa fördelar finns tillgängliga, men de är inte alltid av bästa kvalitet. Förbättringar krävs om man ska garantera att projektet uppnår sitt syfte i fråga om kvalitet, räckvidd och tillgänglighet. |

D | Utfallet är inte tillgängligt i de flesta fallen och av dålig kvalitet. Stora förändringar krävs omedelbart om man ska åstadkomma resultat. |

⇒ Pågående projekt

A | Att resultaten uppnås fullt ut är sannolikt i fråga om kvalitet och täckning. Negativa effekter har dämpats. |

B | Resultaten kommer att uppnås med mindre begränsningar. Negativa effekter har inte orsakat någon större skada. |

C | Resultaten kommer endast att uppnås delvis, bland annat på grund av negativa effekter som ledningen inte helt lyckades anpassa sig till. Korrigerande åtgärder krävs för att förbättra förmågan att uppnå resultat. |

D | Projektet kommer inte att uppfylla sitt syfte såvida man inte vidtar stora, grundläggande korrigerande åtgärder. |

Hållbarhet |

⇒ Finansiell/ekonomisk hållbarhet

A | Potentiellt mycket god, kostnader för tjänster och underhåll är täckta eller överkomliga, externa faktorer kommer inte att ändra på det. |

B | Blir sannolikt god, men problem kan uppkomma, framför allt som ett resultat av föränderliga externa ekonomiska faktorer. |

C | Problem behöver åtgärdas vad gäller den finansiella hållbarheten, antingen i fråga om institutioner eller målgrupp, kostnader eller föränderlig ekonomisk kontext. |

D | Mycket tveksam om inte stora förändringar görs. |

⇒ Grad av egenansvar

A | Lokala strukturer och institutioner är starkt delaktiga i alla stadier av genomförandet och är fast beslutna att fortsätta åstadkomma och använda resultat efter det att EU-finansieringen har upphört. |

B | Genomförandet bygger till stor del på lokala strukturer och institutioner som också i viss utsträckning är delaktiga i beslutsfattandet. Sannolikheten för hållbarhet är god, men det finns utrymme för förbättringar. |

C | Projektet använder huvudsakligen tillfälliga arrangemang och inte i tillräcklig utsträckning lokala strukturer och institutioner för att garantera hållbarhet. Fortsatta resultat kan inte garanteras. Korrigerande åtgärder krävs. |

D | Projektet är helt beroende av tillfälliga strukturer utan några utsikter för hållbarhet. Grundläggande förändringar krävs för att projektet ska bli hållbart. |

--------------------------------------------------