[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 8.2.2006

KOM(2006) 43 slutlig

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

om tillämpning av bestämmelserna om ömsesidigt bistånd för indrivning av fordringar avseende vissa avgifter, tullar, skatter och andra åtgärder

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. Inledning 3

2. Bakgrund 3

3. Inledande anmärkningar om införlivande och tillämpning av direktiv 3

3.1. Bristande efterlevnad av tidsfristen för införlivande av de berörda direktiven 3

3.2. Tillämpningen av direktiven när det gäller de nya medlemsstaterna 4

4. Undersökning av användningen av ömsesidigt bistånd under perioden 2003-2004 4

4.1. Inledande anmärkningar 4

4.2. Statistikuppgifter 5

4.3. Utvärdering av statistikuppgifter 6

5. Gemenskapsinitiativ för att främja ömsesidigt bistånd för indrivning 8

5.1. Kontinuerligt stöd till medlemsstaterna när det gäller tillämpningen av bestämmelserna om ömsesidigt bistånd 8

5.2. Nya initiativ för att förbättra det ömsesidiga biståndet 9

6. Slutsatser och rekommendationer 9

6.1. Slutsatser 9

6.2. Rekommendationer 10

1. INLEDNING

För de nationella skattemyndigheterna, vars behörighet begränsar sig till den egna medlemsstatens territorium, kan den ökade rörligheten för personer, varor, tjänster och kapital inom EU:s territorium vålla problem när det gäller indrivning av fordringar, särskilt i fråga om skattefusk.

Under dessa omständigheter har ömsesidigt bistånd mellan nationella myndigheter för indrivning av skattefordringar, vilket regleras genom rådets direktiv 76/308/EEG av den 15 mars 1976[1] och kommissionens direktiv 2002/94/EG av den 9 december 2002[2], visat sig vara ett användbart och till och med nödvändigt instrument. Det räcker inte med att upptäcka skattefusk: de skatter och avgifter som skall betalas måste också drivas in och det faktum att gäldenärer kan ha etablerat sig i en annan medlemsstat eller överfört sina tillgångar dit bör inte få utgöra ett oöverstigligt hinder för indrivning av skattefordringar.

I denna rapport sammanfattas resultaten av det ömsesidiga bistånd för indrivning av fordringar som ägt rum under 2003 och 2004 på grundval av denna nya lagstiftning.

2. BAKGRUND

I enlighet med artikel 25 andra stycket i direktiv 76/308/EEG, i dess lydelse enligt artikel 1 led 13 i rådets direktiv 2001/44/EG av den 15 juni 2001[3] skall kommissionen regelbundet utarbeta en rapport om tillämpningen av de bestämmelser om ömsesidigt bistånd för indrivning av fordringar med avseende på vissa avgifter, tullar, skatter och andra åtgärder som medlemsstaterna antagit i och med införlivandet av direktiv 76/308/EEG och om de resultat som uppnåtts genom detta ömsesidiga bistånd. För att kommissionen skall kunna utarbeta dessa rapporter måste varje medlemsstat årligen underrätta kommissionen om det antal framställningar om upplysningar, delgivning och indrivning som sänts och mottagits varje år, de berörda fordringsbeloppen och de indrivna beloppen. Med tanke på att medlemsstaterna skulle införliva direktiv 2001/44/EG senast den 30 juni 2002 och kommissionens direktiv 2002/94/EG av den 9 december 2002 – direktivet om tillämpningsföreskrifter för vissa bestämmelser i rådets direktiv 76/308/EEG, ändrat genom direktiv 2001/44/EG – senast den 30 april 2003, utgör denna rapport den första rapporten i sitt slag och baseras på uppgifter från medlemsstaterna om de framställningar om upplysningar, delgivning och indrivning som de sänt och mottagit 2003 och 2004.

3. INLEDANDE ANMÄRKNINGAR OM INFÖRLIVANDE OCH TILLÄMPNING AV DIREKTIV

3.1. Bristande efterlevnad av tidsfristen för införlivande av de berörda direktiven

Som det nämnts ovan ändrades det grundläggande direktivet 76/308/EEG genom rådets direktiv 2001/44/EG av den 15 juni 2001, vilket skulle införlivas i nationell lagstiftning senast den 30 juni 2002. Tillämpningsföreskrifterna i kommissionens direktiv 2002/94/EG av den 9 december 2002 skulle införlivas i nationell lagstiftning senast den 30 april 2003.

Kommissionen konstaterar att ett flertal medlemsstater inte iakttagit tidsfristerna enligt dessa direktiv. I ett fall var kommissionen till och med tvungen att väcka talan vid EG-domstolen och inleda rättsliga åtgärder mot Italien för att landet inte anmält de nationella åtgärder som det vidtagit för att införliva direktiv 2002/94/EG (se pressmeddelande IP/04/1506 av den 20 december 2004).

3.2. Tillämpningen av direktiven när det gäller de nya medlemsstaterna

I de förenade målen C-361/02 och C-362/02 (Tsapalos och Diamantakis) skulle domstolen svara på frågan om direktiv 76/308/EEG måste tolkas så, att det är tillämpligt på sådana fordringar avseende tull som uppkommit i en medlemsstat (Italien) inom ramen för ett instrument som utfärdats av den medlemsstaten innan direktivet trätt i kraft i en annan medlemsstat (Grekland), där den anmodade myndigheten är belägen.

I en dom av den 1 juli 2004 utfärdade domstolen ett förhandsavgörande enligt vilket direktiv 76/308/EEG (i dess ändrade lydelse) måste tolkas så, att det är tillämpligt på sådana fordringar avseende tull som uppkommit i en medlemsstat inom ramen för ett instrument som utfärdats av den medlemsstaten innan direktivet trätt i kraft i den andra medlemsstat där den anmodade myndigheten är belägen. Domstolen betraktar direktivets bestämmelser som handläggningsregler vars tillämpning inte är begränsad till att bara omfatta fordringar som uppkommer efter direktivets ikraftträdande i den medlemsstat där den anmodade myndigheten är belägen. Detta är ett avgörande beslut, särskilt med tanke på de nya medlemsstaternas anslutning till EU.

4. UNDERSÖKNING AV ANVÄNDNINGEN AV ÖMSESIDIGT BISTÅND UNDER PERIODEN 2003-2004

4.1. Inledande anmärkningar

4.1.1. Sen inlämning av statistikuppgifter

Flera medlemsstater lämnade in sina statistikuppgifter för sent, trots bestämmelserna i artikel 29 i direktiv 2002/94/EG om att varje medlemsstat skall lämna in dessa uppgifter till kommissionen senast den 15 mars varje år.

4.1.2. Avvikelser i statistikuppgifterna

Statistikuppgifterna från de olika medlemsstaterna stämmer dessutom inte överens. När de första statistikuppgifterna för 2003 hade lämnats in konstaterade kommissionen stora skillnader i uppgifterna från respektive medlemsstat: Enligt de första rapporterna uppgick det antal framställningar om indrivning som mottagits av samtliga medlemsstater under 2003 endast till 70 % av det antal framställningar om indrivning som enligt uppgift hade sänts iväg. På ett möte i kommittén för indrivning av fordringar[4] som ägde rum i oktober 2004 uppmanades medlemsstaterna att på nytt analysera sin statistik. I de rättade rapporter som kommissionen mottagit efter detta möte är avvikelserna mellan medlemsstaternas uppgifter avsevärt lägre. Det på nytt beräknade totala antal framställningar om indrivning som mottagits av samtliga medlemsstater under 2003 uppgick till 99 % av det antal framställningar som enligt uppgift hade sänts i väg. Under 2004 ökade emellertid skillnaden återigen: det antal framställningar om indrivning som mottogs uppgick till 91 % av det antal framställningar som enligt uppgift hade sänts i väg.

Medlemsstaterna måste bli mera noggranna när de upprättar sina statistikuppgifter.

4.2. Statistikuppgifter

Statistikuppgifterna från medlemsstaterna visar att ömsesidigt bistånd använts i stor utsträckning under 2003 och 2004.

4.2.1. Framställningar om upplysningar

Enligt de statistikuppgifter som lämnats av de anmodade medlemsstaterna uppgick det totala antal framställningar om upplysningar som mottagits av dem till följande:

- 2003: 435.

- 2004: 727 (varav 81 mottagits av medlemsstater som gick med i EU 2004).

4.2.2. Framställningar om delgivning

Enligt de statistikuppgifter som lämnats av de anmodade medlemsstaterna uppgick det totala antal framställningar om delgivning som sänts till dem till följande:

- 2003: 123.

- 2004: 182 (varav 38 mottagits av medlemsstater som gick med i EU 2004)

4.2.3. Framställningar om indrivning

Enligt de statistikuppgifter som lämnats av de anmodade medlemsstaterna uppgick det totala antal framställningar om indrivning som mottagits av samtliga medlemsstater till följande:

- 2003: 2 797.

- 2004: 3 735 (varav 326 mottagits av medlemsstater som gick med i EU 2004).

4.2.4. Sammanlagd summa som drivits in

Enligt de statistikuppgifter som lämnats av de anmodade medlemsstaterna uppgick den totala summa som drivits in av dessa medlemsstater i fråga om sådana fordringar där deras bistånd begärts till följande:

- 2003: 5 050 090,55 euro.

- 2004: 13 857 040,55 euro (varav 375 109,07 euro som drivits in av medlemsstater som gick med i EU 2004).

4.2.5. Procentandel framställningar om indrivning som lett till att fordran betalats

Enligt de statistikuppgifter som lämnats av de anmodade medlemsstaterna uppgick den totala summa som drivits in av dessa medlemsstater i förhållande till den totala summan av fordringar för vilka deras bistånd för indrivning hade begärts till följande:

- 2003: 1,13 %

- 2004: 1,82 %

4.3. Utvärdering av statistikuppgifter

4.3.1. Allmänna kommentarer

Deltagandet från medlemsstaternas sida (antingen som sökande myndighet eller som anmodad myndighet) varierar avsevärt från en medlemsstat till en annan. Detta gäller både de ”gamla” medlemsstaterna och de länder som gick med i unionen den 1 maj 2004.

Variationen är inte överraskande, med tanke på att personers rörlighet också varierar från en medlemsstat till en annan. Stor rörlighet av personer mellan vissa medlemsstater påverkar det antal framställningar om ömsesidigt bistånd som skickas mellan dessa länder (exempelvis mellan Storbritannien och Irland).

Tyskland skickade det största antalet framställningar om indrivning. Enligt statistikuppgifterna om de belopp för vilka framställningar om indrivning sänts 2004 stod Tyskland ensamt för 36,14 % av den sammanlagda summa för vilken framställningar om ömsesidigt bistånd skickats under det året. Statistikuppgifter från de anmodade myndigheterna visar samtidigt att de tyska myndigheterna stod för 38,59 % av alla de belopp som drivits in av medlemsstaterna under 2004 på begäran av andra medlemsstater.

Dessa statistikuppgifter återspeglar inte nödvändigtvis den sammanlagda verkan av det ömsesidiga bistånd för indrivning som medlemsstaterna ger varandra. Uppgifterna inkluderar inte resultaten av det ömsesidiga bistånd som eventuellt givits på grundval av andra överenskommelser som inte ingåtts på gemenskapsnivå, t.ex. konventionen av den 7 december 1989 mellan de nordiska länderna, den multilaterala konventionen av den 25 januari 1988 inom ramen för OECD och Europarådet eller de bilaterala konventioner som vissa medlemsstater kan tillämpa i enlighet med artikel 23 i direktiv 76/308/EEG.

Den form i vilken medlemsstaterna för närvarande meddelar sina statistikuppgifter gör det omöjligt att bedöma verkan av ömsesidigt bistånd när det gäller indrivning av respektive typ av avgift. För att kunna göra en sådan analys har kommissionen för avsikt att föreslå att medlemsstaterna i sina framtida statistikuppgifter även skall uppge vilken typ av skatter och avgifter som drivits in på begäran av andra medlemsstater.

4.3.2. Orsaker till ökningen av antalet framställningar mellan 2003 och 2004

Det finns ett flertal och varierande orsaker till det kontinuerligt ökande antalet framställningar om ömsesidigt bistånd.

Å ena sidan har denna utveckling ett direkt samband med gäldenärernas beteende:

- Allmänt sett har rörligheten för personer, varor och kapital på den inre marknaden ökat, vilket medför att skatteskulder uppkommer i medlemsstater där de berörda gäldenärerna inte – eller inte längre – är etablerade.

- Mera bestämt har de nationella förvaltningarna också sett en ökning av antalet fall av oberättigad insolvens, dvs. situationer där gäldenärer organiserar sin verksamhet och placerar sina tillgångar på ett sådant sätt att det blir svårare för dessa förvaltningar att driva in skattefordringar (exempelvis genom att gäldenärer etablerar brevlådeföretag).

Å andra sidan bör det understrykas att tillämpningsområdet för ömsesidigt bistånd avsevärt har utvidgats:

- För det första utvidgades genom direktiv 2001/44/EG det materiella tillämpningsområdet för ömsesidigt bistånd till att omfatta alla fordringar avseende skatter på inkomst och förmögenhet samt skatter på försäkringspremier. Denna utvidgning av möjligheterna att använda ömsesidigt bistånd inverkar naturligtvis på statistiken över det antal framställningar som sänts av de olika medlemsstaterna. Konsekvenserna av denna utvidgning har särskilt börjat märkas från och med 2004 (eftersom kommissionens direktiv 2002/94/EG av den 9 december 2002 om tillämpningsföreskrifter för vissa bestämmelser i rådets direktiv 76/308/EEG, i dess ändrade lydelse enligt direktiv 2001/44/EG, införlivades i medlemsstaterna först 2003). Under dessa omständigheter kan det inte uteslutas att ökningen av antalet framställningar och av det belopp som drivits in på grundval av gemenskapslagstiftning har uppvägts (åtminstone delvis) av en minskning av antalet framställningar och resultatet av det ömsesidiga bistånd som tidigare givits på grundval av överenskommelser eller arrangemang som inte slutits på gemenskapsnivå.

- För det andra, genom utvidgningen av det territoriella området till följd av de tio nya medlemsstaternas anslutning 2004.

Det är vidare troligt att denna ökning också beror på att rådet antagit direktiv 2000/65/EG av den 17 oktober 2000[5], som avskaffade möjligheten för medlemsstaterna att göra det obligatoriskt att utse ett skatteombud inom gemenskapen för mervärdesskatteskulder. Detta direktiv har sannolikt medfört att bestämmelserna om ömsesidigt bistånd fått större betydelse när det gäller indrivning av mervärdesskatt.

4.3.3. Avvikelse mellan framställningar om indrivning och resultaten av dem

Trots den enorma ökningen av de belopp som drivs in genom ömsesidigt bistånd (en ökning med 258 % 2004 jämfört med 2003) finns det fortfarande en betydande skillnad mellan de belopp för vilka framställningar om bistånd med indrivning skickats och de belopp som faktiskt drivs in.

Detta är i och för sig inte så förvånande. Erfarenheten visar att möjligheten att driva in ett belopp i allmänhet minskar med fordrans ålder. Med hänsyn till att bistånd till andra länder avseende indrivning tenderar att få lägre prioritet än nationella indrivningsåtgärder, är denna ”sista utväg”, till följd av sin karaktär, mindre effektiv. Detta styrks av det faktum att fordringar som är föremål för framställningar om ömsesidigt bistånd i vilket fall som helst är fordringar som är svåra att driva in.

När medlemsstaterna ombads förklara denna avvikelse (se avsnitt 5.2) uppgavs även andra skäl:

- Problem avseende resurser för att vidta åtgärder i fråga om framställningar som skickats av de övriga medlemsstaternas förvaltningar.

- Kommunikationsproblem både mellan de behöriga myndigheterna i de olika medlemsstaterna (oklar eller föråldrad information, dåligt gensvar) och mellan en medlemsstats behöriga myndigheter och dess egna lokala enheter.

- Problem till följd av att framställningar om ömsesidigt bistånd lämnas sent, vilket förhindrar de anmodade myndigheterna från att driva in skulder innan de preskriberas.

Samtidigt bör man inte glömma bort att statistikuppgifterna om de belopp som drivits in av de anmodade myndigheterna i andra medlemsstater inte gör det möjligt att bedöma den totala inverkan av förfarandena för ömsesidigt bistånd:

- Uppgifterna beaktar inte de belopp som gäldenärer betalar direkt till de sökande myndigheterna, efter underrättelse om en skuld eller inledande av ett förfarande för indrivning av de anmodade myndigheterna.

- Uppgifterna beaktar inte sådana eventuella minskningar av krävda belopp som, till följd av att skatteskulden ifrågasatts, överenskommits efter det att en framställning om ömsesidigt bistånd skickats.

- De tillgängliga uppgifterna omfattar bara de belopp som redan drivits in av de anmodade myndigheterna och beaktar inte eventuellt överenskomna skuldavvecklingsplaner eller eventuella resultat av indrivningsförfaranden som ofta är långsamma eller fortfarande pågår.

5. GEMENSKAPSINITIATIV FÖR ATT FRÄMJA ÖMSESIDIGT BISTÅND FÖR INDRIVNING

5.1. Kontinuerligt stöd till medlemsstaterna när det gäller tillämpningen av bestämmelserna om ömsesidigt bistånd

Även om den nya gemenskapslagstiftning som antogs 2001 och 2002 var en nödvändig förutsättning för att förbättra det ömsesidiga biståndet mellan medlemsstaterna för indrivning, måste den kompletteras med konkreta åtgärder för att stärka samarbetet mellan skatteförvaltningarna. I syfte att lösa eventuella problem avseende tolkning eller tillämpning av direktiven och ta ställning till nya behov och andra frågor ger kommissionen medlemsstaterna kontinuerligt stöd på följande sätt:

5.1.1. Bistånd från kommittén för indrivning av fordringar

I enlighet med artikel 20 i direktiv 76/308/EEG, i dess ändrade lydelse enligt direktiv 2001/44/EG, skall kommissionen biträdas av en kommitté för indrivning av fordringar, som skall bestå av företrädare för medlemsstaterna och ha en företrädare för kommissionen som ordförande. Kommittén skall mötas regelbundet för att diskutera frågor och förslag som lagts fram av kommissionen och medlemsstaterna.

5.1.2. Fiscalisprogrammet 2003–2007

Fiscalisprogrammet 2003–2007, som antagits av rådet och Europaparlamentet med målet att intensifiera det dagliga samarbetet mellan skatteförvaltningar och berörda tjänstemän, har gjort det möjligt att finansiera ett flertal seminarier om ömsesidigt bistånd för indrivning av skattefordringar. Seminarier har bl.a. hållits i Alicante (Spanien) 2003, i Brygge (Belgien) 2004 och i Bratislava (Slovakien) 2005. På dessa seminarier diskuterade tjänstemän från olika länder de särskilda frågor och problem som hänger samman med ömsesidigt bistånd.

5.2. Nya initiativ för att förbättra det ömsesidiga biståndet

I maj 2005 skickade kommissionen ett dokument till medlemsstaterna i vilket de uppmanades överväga olika sätt att förbättra det ömsesidiga biståndet för indrivning och framföra sina synpunkter i denna fråga. Idéerna togs upp till diskussion på det senaste Fiscalis-seminariet och kommer att diskuteras på nytt på nästa möte i kommittén för indrivning av fordringar.

På grundval av detta planerar kommissionen att 2007 lägga fram konkreta förslag med utgångspunkt i behovet av att underlätta den praktiska användningen av förfarandena för ömsesidigt bistånd och behovet av att så långt möjligt förstärka och förenkla den tillämpliga lagstiftningen.

6. SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

6.1. Slutsatser

Ett ömsesidigt bistånd mellan de nationella myndigheterna när det gäller indrivning av skattefordringar är oundgängligt för att bekämpa skattefusk.

Statistikuppgifterna om ömsesidigt bistånd för indrivning av skattefordringar för åren 2003 och 2004 visar att denna form av internationellt administrativt samarbete har ökat väsentligt.

Det finns emellertid fortfarande en stor skillnad mellan de belopp för vilka bistånd för indrivning begärts och de belopp som faktiskt drivits in genom ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaterna.

Kommissionen planerar att lägga fram konkreta förslag för att förbättra det ömsesidiga biståndet för indrivning under 2007. Dessa förslag kommer att läggas fram med utgångspunkt i behovet att underlätta den praktiska användningen av förfarandena för ömsesidigt bistånd och i största möjliga utsträckning förstärka och förenkla den tillämpliga lagstiftningen.

6.2. Rekommendationer

- Medlemsstaterna bör fortsätta att intensivt använda systemet med ömsesidigt bistånd för indrivning av skattefordringar.

- Medlemsstaterna bör frigöra de mänskliga resurser som behövs för att skyndsamt handlägga framställningar om ömsesidigt bistånd, eftersom möjligheterna till indrivning minskar i takt med den tid som förflyter från upprättandet av den berörda skattefordran.

- Medlemsstaterna bör sörja för en bättre kommunikation mellan de sökande myndigheterna och de anmodade myndigheterna. Å ena sidan bör de sökande myndigheterna få tillräcklig och kontinuerlig information om de åtgärder som vidtagits av de anmodade myndigheterna när det gäller framställningar om ömsesidigt bistånd, och å andra sidan bör de sökande myndigheterna se till att de anmodade myndigheterna får användbara och aktuella eller uppdaterade uppgifter om de berörda fordringarna och gäldenärerna.

- Medlemsstaterna bör se till att de statistikuppgifter som skall lämnas i enlighet med artikel 25 i direktiv 76/308/EEG och artikel 29 i direktiv 2002/94/EG är tillförlitliga och att de skickas inom den tidsfrist som anges i gemenskapslagstiftningen.

[1] EGT L 73, 19.3.1976, s. 18.

[2] EGT L 337, 13.12.2002, s. 41.

[3] EGT L 175, 28.6.2001, s. 17.

[4] Direktiv 76/308/EEG, art. 20.

[5] EGT L 269, 21.10.2000, s. 44.