KOMMISSIONENS RAPPORT om de erfarenheter som vunnits vid tillämpningen av de förfaranden för att meddela godkännande för försäljning av läkemedel som fastställs i förordning (EEG) nr 2309/93, kapitel III i direktiv 75/319/EEG och kapitel IV i direktiv 81/851/EEG Rapport grundad på artikel 71 i förordning (EEG) nr 2309/93

KOMMISSIONENS RAPPORT om de erfarenheter som vunnits vid tillämpningen av de förfaranden för att meddela godkännande för försäljning av läkemedel som fastställs i förordning (EEG) nr 2309/93 [1], kapitel III i direktiv 75/319/EEG [2] och kapitel IV i direktiv 81/851/EEG [3] Rapport grundad på artikel 71 i förordning (EEG) nr 2309/93

[1] Rådets förordning (EEG) nr 2309/93 av den 22 juli 1993 om gemenskapsförfaranden för godkännande för försäljning av och tillsyn över humanläkemedel och veterinärmedicinska läkemedel samt om inrättande av en europeisk läkemedelsmyndighet, EGT L 214, 24.8.1993, s. 1.

[2] Rådets andra direktiv 75/319/EEG av den 20 maj 1975 om tillnärmning av bestämmelser som fastställts genom lagar eller andra författningar och som gäller farmaceutiska specialiteter, EGT L 147, 9.6.1975, s. 13.

[3] Rådets direktiv 81/851/EEG av den 28 september 1981 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om veterinärmedicinska läkemedel, EGT L 317, 6.11.1981, s. 1.

I. Inledning

Läkemedel är varor som omfattas av principen om fri rörlighet för varor på den inre marknaden, vilket EG-domstolen har bekräftat vid flera tillfällen. Sålunda förbjuder EG i artikel 28 alla kvantitativa importrestriktioner och alla åtgärder med motsvarande verkan mellan medlemsstaterna. I artikel 30 i EG-fördraget medges dock sådana förbud mot eller restriktioner för import, export eller transitering som grundas på hänsyn till bl.a. intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv. Enligt dessa bestämmelser har medlemsstaterna infört och upprätthållit särlagstiftning om läkemedel för human och veterinärmedicinsk användning, och därigenom inskränkt den fria rörligheten för dessa produkter på den inre marknaden.

För att avlägsna dessa hinder för den inre marknaden för läkemedel och samtidigt slå vakt om ett gott skydd för folkhälsan har gemenskapen efterhand utvecklat en harmoniserad lagstiftning för läkemedel. Det första stora steget var att rådets direktiv 65/65/EEG [4] av den 26 januari 1965 antogs, i vilket bl.a. föreskrevs att ett läkemedel får släppas ut på marknaden i Europeiska unionen endast om tillstånd givits till försäljning. Detta direktiv har vid det här laget ändrats flera gånger. Steg för steg har ramen utvidgats och preciserats genom att stort antal rättsakter, vari ingår följande som avser läkemedel för humant och veterinärmedicinskt bruk:

[4] Rådets direktiv 65/65/EEG av den 26 januari 1965 om tillnärmning av bestämmelser som fastställs genom lagar eller andra författningar och som gäller farmaceutiska specialiteter, EGT B 22, 9.2.1965, s. 369.

* Direktiv 75/318/EEG om uppgifter och dokument som skall åtfölja en ansökan om tillstånd till försäljning [5].

[5] Rådets direktiv 75/318/EEG av den 20 maj 1975 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om analytiska, farmakologiska, toxikologiska och kliniska normer och prövningsplaner för undersökning av farmaceutiska specialiteter, EGT L 147, 9.6.1975, s. 1.

* Direktiv 75/319/EEG med viktiga sakliga och formella bestämmelser.

* Direktiv 89/105/EEG om priser och kostnadsersättning [6].

[6] Rådets direktiv 89/105/EEG av den 21 december 1988 om insyn i de åtgärder som reglerar prissättningen på humanläkemedel och deras inordnande i de nationella sjukförsäkringssystemen, EGT L 40, 11.2.1989, s. 8.

* Direktiv 89/342/EEG om immunologiska läkemedel [7].

[7] Rådets direktiv 89/342/EEG av den 3 maj 1989 om utvidgning av tillämpningsområdet för direktiven 65/65/EEG och 75/319/EEG om fastställande av ytterligare bestämmelser för immunologiska läkemedel som består av vacciner, toxiner eller sera och allergener, EGT L 142, 25.5.1989, s. 14.

* Direktiv 89/343/EEG om radioaktiva läkemedel [8].

[8] Rådets direktiv 89/343/EEG av den 3 maj 1989 om utvidgning av tillämpningsområdet för direktiven 65/65/EEG och 75/319/EEG och fastställande av ytterligare bestämmelser i fråga om radioaktiva läkemedel, EGT L 142, 25.5.1989, s. 16.

* Direktiv 89/381/EEG om läkemedel som härrör från blod eller plasma från människa [9].

[9] Rådets direktiv 89/381/EEG av den 14 juni 1989 om utvidgning av tillämpningsområdet för direktiven 65/65/EEG och 75/319/EEG om tillnärmning av bestämmelser som fastställts genom lagar eller andra författningar som rör farmaceutiska specialiteter och som fastställer särskilda bestämmelser för läkemedel som härrör från blod eller plasma från människa, EGT L 181, 28.6.1989, s. 44.

* Direktiv 91/356/EEG om god tillverkningssed [10].

[10] Kommissionens direktiv 91/356/EEG av den 13 juni 1991 om fastställande av principer och riktlinjer för god tillverkningssed i fråga om läkemedel för humant bruk, EGT L 193, 17.7.1991, s. 30.

* Direktiv 92/25/EEG om partihandel [11].

[11] Rådets direktiv 92/25/EEG av den 31 mars 1992 om partihandeln med humanläkemedel, EGT L 113, 30.4.1992, s. 1.

* Direktiv 92/26/EEG om klassificeringen vid tillhandahållande av humanläkemedel [12].

[12] Rådets direktiv 92/26/EEG av den 31 mars 1992 om klassificeringen vid tillhandahållande av humanläkemedel, EGT L 113, 30.4.1992, s. 5.

* Direktiv 92/27/EEG om märkning och om bipacksedlar [13].

[13] Rådets direktiv 92/27/EEG av den 31 mars 1992 om märkning av humanläkemedel och om bipacksedlar, EGT L 113, 30.4.1992, s. 8.

* Direktiv 92/28/EEG om marknadsföring av humanläkemedel [14].

[14] Rådets direktiv 92/28/EEG av den 31 mars 1992 om marknadsföring av humanläkemedel, EGT L 113, 30.4.1992, s. 13.

* Direktiv 92/73/EEG om homeopatiska läkemedel [15].

[15] Rådets direktiv 92/73/EEG av den 22 september 1992 om utökad räckvidd för direktiv 65/65/EEG och 75/319/EEG om tillnärmning av lagar och andra författningar beträffande läkemedel och fastställande av ytterligare bestämmelser som rör homeopatika, EGT L 297, 13.10.1992, s. 8.

* Direktiv 81/851/EEG om veterinärmedicinska läkemedel.

* Direktiv 81/852/EEG om uppgifter och dokumentation som skall åtfölja en ansökan om tillstånd att släppa ut ett veterinärmedicinskt läkemedel på marknaden [16].

[16] Rådets direktiv 81/852/EEG av den 28 september 1981 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om analytiska, farmakologiska, toxikologiska och kliniska normer och prövningsplaner för prövning av veterinärmedicinska läkemedel, EGT L 317, 6.11.1981, s. 16.

* Direktiv 90/677/EEG om utvidgning av gemenskapens bestämmelser om veterinärmedicinska läkemedel till att omfatta immunologiska produkter [17].

[17] Rådets direktiv 90/677/EEG av den 13 december 1990 som utvidgar räckvidden av direktivet 81/851/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om veterinärmedicinska läkemedel och fastställer ytterligare bestämmelser om immunologiska veterinärmedicinska läkemedel, EGT L 373, 31.12.1990, s. 26.

* Direktiv 91/412/EEG om god tillverkningssed avseende veterinärmedicinska läkemedel [18].

[18] Kommissionens direktiv 91/412/EEG av den 23 juli 1991 om fastställande av principer och riktlinjer för god tillverkningssed avseende veterinärmedicinska läkemedel, EGT L 228, 17.8.1991, s. 70.

* Direktiv 92/74/EEG om homeopatiska veterinärmedicinska läkemedel [19].

[19] Rådets direktiv 92/74/EEG av den 22 september 1992 om utökad räckvidd för direktiv 81/851/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om veterinärmedicinska läkemedel och fastställande av ytterligare bestämmelser som rör homeopatika avsedda för djur, EGT L 297, 13.10.1992, s. 12.

* Förordning (EEG) nr 2377/90 om högsta tillåtna restmängder av veterinärmedicinska läkemedel i livsmedel med animaliskt ursprung [20].

[20] Rådets förordning (EEG) nr 2377/90 av den 26 juni 1990 om inrättandet av ett gemenskapsförfarande för att fastställa gränsvärden för högsta tillåtna restmängder av veterinärmedicinska läkemedel i livsmedel med animaliskt ursprung, EGT L 224, 18.8.1990, s. 1.

Trots denna lagstiftning har framstegen när det gäller att fullborda den inre marknaden för läkemedel inte varit tillfredsställande. I början av 1990-talet beslutades därför att i grunden förbättra förfarandena för godkännande. Ett nytt system inrättades i och med att förordning (EEG) nr 2309/93 [21] antogs, tillsammans med ett antal direktiv [22] om ändring av den befintliga lagstiftningen. Detta nya system trädde i kraft 1995 och grundas på två separata förfaranden för godkännande av ett läkemedel för försäljning:

[21] Rådets förordning (EEG) nr 2309/93 av den 22 juli 1993 om gemenskapsförfaranden för godkännande för försäljning av och tillsyn över humanläkemedel och veterinärmedicinska läkemedel samt om inrättande av en europeisk läkemedelsmyndighet, EGT L 214, 24.8.1993, s. 1.

[22] Rådets direktiv 93/39/EEG av den 14 juni 1993 om ändring av direktiv 65/65/EEG, 75/318/EEG och 75/319/EEG avseende läkemedel, EGT L 214, 24.8.1993, s. 22; rådets direktiv 93/40/EEG av den 14 juni 1993 om ändring av direktiv 81/851/EEG och 81/852/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om veterinärmedicinska läkemedel, EGT L 214, 24.8.1993, s. 31 och rådets direktiv 93/41/EEG av den 14 juni 1993 om upphävande av direktiv 87/22/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas åtgärder vad gäller meddelande av försäljningstillstånd för högteknologiska läkemedel på marknaden, särskilt sådana som framställts genom bioteknologi, EGT L 214, 24.8.1993, s. 40.

- Det centraliserade förfarandet [23] leder till ett enda godkännande för försäljning som gäller i hela gemenskapen. Det meddelas i form av ett beslut av kommissionen grundat på en vetenskaplig utvärdering genom de kommittéer som inrättats inom Europeiska läkemedelsmyndigheten (EMEA) [24]. Detta förfarande är obligatoriskt för vissa läkemedel som utvecklats med hjälp av bioteknologiska förfaranden. Därutöver är förfarandet frivilligt för vissa andra kategorier av läkemedel, bl.a. sådana som presenteras för en helt ny indikation som utgör en betydande innovation och nya läkemedel som härrör från blod eller plasma från människa eller som innehåller en ny aktiv substans som inte var godkänd den 1 januari 1995 av någon medlemsstat för användning i ett läkemedel.

[23] Beträffande de olika faserna i detta förfarande, se flödesdiagram nr 1 i bilagan.

[24] Inrättad genom artikel 49.1 i förordning nr 2309/93.

- För de läkemedel som inte är berättigade till det centraliserade förfarandet, eller för vilka sökanden väljer att inte följa det centraliserade förfarandet, ger det nya systemet möjlighet till ett förfarande för ömsesidigt erkännande [25]. I tillämpliga fall skall detta användas av sökanden närhelst en ansökan om godkännande för försäljning av ett läkemedel berör två eller flera medlemsstater. Enligt detta förfarande genomför den behöriga myndigheten i en medlemsstat, den s.k. referensmedlemsstaten, en vetenskaplig utvärdering. Övriga medlemsstater som berörs av en ansökan för samma produkt skall erkänna referensmedlemsstatens utvärdering. En berörd medlemsstat får emellertid resa invändningar om den anser att det finns grund för att anta att godkännandet av läkemedlet kan medföra risk för folkhälsan. I detta fall skall alla medlemsstater som berörs av ansökan på alla sätt anstränga sig för att nå en överenskommelse i frågan. Om de inte lyckas skall frågan hänskjutas till EMEA, som tillämpar ett skiljedomsförfarande. Förfarandet leder till ett beslut av kommissionen riktat till de medlemsstater som berörs av frågan, vilka skall genomföra nödvändiga bestämmelser.

[25] Beträffande de olika faserna i detta förfarande, se flödesdiagram nr 2 i bilagan.

Kommissionen har antagit två meddelanden, 94/C82/04 [26] och 98/C2016 [27], i syfte att precisera räckvidden för de två förfarandena och att tolka de bestämmelser som rör procedurfrågor.

[26] EGT C 82, 19.3.1994, s. 4.

[27] EGT C 229, 22.7.1998, s. 4.

När detta nya system inrättades, föreföll det lämpligt att se till att det utvärderas efter en viss tid. Enligt artikel 71 i förordning nr 2309/93 skall därför kommissionen inom sex år efter det att förordningen trätt i kraft rapportera de erfarenheter som vunnits till följd av tillämpningen av de två förfarandena för godkännande. Ingen skyldighet att se över den nya lagstiftningen fastställdes, utan en möjlig uppföljning grundad på utvärderingen lämnades med avsikt öppen.

När denna rapport utarbetades, var det tydligt att utvärderingen och övervägandena om de ändringar av lagstiftningen som krävdes måste omfatta inte endast tillståndsförfarandet enligt artikel 71 i förordning 2309/93, utan även andra frågor om läkemedelslagstiftningen. De viktigaste skälen till att överväga andra frågor om läkemedelslagstiftningen ligger i den vetenskapliga och tekniska utvecklingen, i vissa ståndpunkter som intagits av Europaparlamentet (rapporter) och rådet (slutsatser eller resolutioner), och mera allmänt i det europeiska samhällets utveckling. Rapportens räckvidd har därför utvidgats till att omfatta hela det system av föreskrifter om inrättas genom läkemedelslagstiftningen.

____________________

II. De nya förfarandena för godkännande - utvärdering och förslag till översyn

Som redan nämnts föreskrivs i artikel 71 i förordning (EEG) nr 2309/93 skyldighet för kommissionen att offentliggöra en allmän rapport om systemets funktion i stort. Målet för denna rapport är särskilt att utvärdera de erfarenheter som vunnits av förfarandena för centraliserat och ömsesidigt erkänt godkännande som fastställs i den förordningen, i kapitel III i direktiv 75/319/EEG (läkemedel för humant bruk) och i kapitel IV i Direktiv 81/851/EEG (läkemedel för veterinärmedicinskt bruk), sedan de tillämpats i sex år.

II. 1. Erfarenheter av systemet sedan 1995

För att få en allsidig och objektiv bild av de erfarenheter av förfarandena som gjorts av alla berörda parter, såsom nationella myndigheter, industri, patienter och hälsovårdspersonal, har kommissionen anlitat en fristående konsult för att systematiskt undersöka de allmänna erfarenheterna. Genom denna metod skapas ett bättre underlag för en riktig och opartisk rapport om hur de nya förfarandena för godkännande för försäljning fungerar rent allmänt.

II. 1. 1 Utvärdering genom externa konsulter

År 1999 träffade kommissionen ett avtal med CMS Cameron McKenna and Andersen Consulting om utvärdering av tillämpningen av de två förfarandena för godkännande [28]. Uppgiften var att granska de föreskrivande förfarandena och det använda telematiksystemet samt att analysera i vilken omfattning de resultat som nåddes under perioden 1995-1999 har uppfyllt de mål som fastställs i lagstiftningen.

[28] Avtal PSR/99/502316.

Under tiden februari-augusti 2000 höll konsulten omfattande konsultationer och intervjuer. Frågeformulär och intervjuer omfattade de föreskrivande myndigheter som ansvarar för att godkänna mediciner för humant och veterinärmedicinskt bruk. En serie intervjuer hölls inom EMEA för att få en inblick i hur det centraliserade förfarandet fungerar i detalj och EMEA:s roll. Ordförandena för kommittén för farmaceutiska specialiteter, CPMP [29], kommittén för veterinärmedicinska specialiteter, CVMP [30], gruppen för främjande av ömsesidigt erkännande, MRFG [31] och veterinära gruppen för främjande av ömsesidigt erkännande, VMRFG [32] intervjuades för att undersöka praktiska frågor som har uppkommit i de nya systemen. Innehavare av godkännanden för försäljning som hade utnyttjat det centraliserade förfarandet uppmanades att medverka genom att fylla i ett detaljerat frågeformulär rörande deras senaste erfarenhet av att använda systemet och genom att delta i uppföljande intervjuer om frågor som togs upp i frågeformuläret. Enligt samma metodik gjordes ett urval av innehavare av godkännanden för försäljning som hade utnyttjat förfarandet för ömsesidigt godkännande för att besvara frågeformulär och intervjuer. Gruppdiskussioner hölls med alla större läkemedelsföretag i en rad frågor som de två förfarandena hade gett upphov till. Skrivna frågeformulär skickades också till ministerier i medlemsstaterna med ansvar för hälsovård, sociala frågor, ekonomifinans och jordbruk med begäran om yttranden i frågor som utvärdering av läkemedels säkerhet och marknadstillträde. Ett begränsat antal föreskrivande myndigheter med ansvar för godkännande av läkemedel i kandidatländer kontaktades också. Ministerier i kandidatländer med ansvar för hälsovård, sociala frågor, ekonomifinans och jordbruk fick också yttra sig i frågor som utvärdering av säkerhet och marknadstillträde. Skrivna frågeformulär skickades till yrkessammanslutningar med ansvar för föreskrifter för läkare, tandläkare, apotekare och praktiserande veterinärer, där synpunkter begärdes från dem som förskriver, bereder och lämnar ut läkemedel i frågor som öppenhet, säkerhetsbedömning och läkemedels tillgänglighet. Patientföreningar erbjöds delta på två sätt. Nationella konsumentorganisationer, tillsammans med sammanslutningar representerande ett brett spektrum av sjukdomar och etableringsländer fick skrivna frågeformulär med anhållan om synpunkter på frågor som godkännande och tillgänglighet av nya läkemedel. Dessutom lades frågeformuläret ut på webbsidan hos kommissionens avdelning med ansvar för läkemedelslagstiftning [33] för att ge berörda sammanslutningar möjlighet att skicka in sina bidrag.

[29] CPMP: Kommittén för farmaceutiska specialiteter.

[30] CVMP: Kommittén för veterinärmedicinska specialiteter.

[31] MRFG: Mutual Recognition Facilitation Group.

[32] VMRFG: Veterinary Mutual Recognition Facilitation Group.

[33] http://pharmacos.eudra.org.

Slutrapporten, nedan kallad Cameron McKenna Andersen-rapporten, offentliggjordes i oktober 2000. Den finns tillgänglig på ovannämnda webbsida [34]. Detaljerna och slutsatserna i de externa konsulternas utvärdering berörs i denna rapport.

[34] Under adress http://pharmacos.eudra.org/F2/pharmacos/docs/Doc2000/nov/reportmk.pdf.

II. 1. 2 Ytterligare information och statistik

Utöver Cameron McKenna Andersens analys organiserade kommissionen och deltog i olika seminarier och offentliga utfrågningar om utvärderingen av den nuvarande lagstiftningen och möjliga ändringar av denna. I dessa seminarier och utfrågningar deltog företrädare för medlemsstaterna, europeiska sammanslutningar på läkemedelsområdet och andra berörda parter. Alla muntliga och skriftliga kommentarer från medlemsstaterna, industrin, hälsovårdspersonal, konsumenter och patienter har beaktats noga.

När den samlade utvecklingen och framgången i nuvarande förfaranden utvärderas, måste ytterligare fakta och statistik beaktas. Om inte annat nämns avser siffrorna åren 1995-2001.

a) Statistik rörande EMEA

För att medverka till skydd och främjande av människors och djurs hälsa skall EMEA mobilisera vetenskapliga resurser i hela Europeiska unionen för att ta fram en högkvalitativ utvärdering av läkemedel, ge råd om forsknings- och utvecklingsprogram och ge användbar och klar information till användare och hälsovårdspersonal. Det är också viktigt att utveckla effektiva och öppna förfaranden som ger patienter tillgång till innovativa läkemedel i rätt tid genom ett enda godkännande för försäljning, och att kontrollera säkerheten i läkemedel för människor och djur, särskilt genom ett nätverk för säkerhetsövervakning och upprättande av säkra gränsvärden för restsubstanser av veterinärmedicinska läkemedel i livsmedel av animaliskt ursprung.

EMEA har kontinuerligt expanderat för att klara av dessa uppgifter. Detta avspeglas i den markanta ökningen av budgeten, från 6 813 085 ecu år 1994 till 62 152 000 euro år 2001 [35], och även i de ökande anslagen från EU till EMEA:s budget [36]. Anslagsbeloppen har förändrats under åren. Det ursprungliga anslaget var 6 800 000 ecu 1994, och sedan år 2000 har förutom det allmänna årliga anslaget lämnats särskilda bidrag från EEA/EFTA-staterna, och EU:s budgetmyndighet har lämnat att speciellt anslag till särläkemedel. Det allmänna anslaget för år 2001 uppgår till 14 000 000 euro, medan det speciella anslaget till särläkemedel uppgår till 1 300 000 euro och det statliga bidraget från EES-EFTA till 250 000 euro. Generellt har EU:s relativa andel av anslagen till EMEA:s budget successivt minskat under åren [37]. År 1996 (i inledningsskedet) var andelen omkring 47 %, men år 2001 var den mindre än 23 %.

[35] Se tabell 1 "Utvecklingen av EMEA:s budget" i bilagan.

[36] Se tabell 2 "EU-bidrag till EMEA:s budget" i bilagan.

[37] Se tabell 3 "EU-bidragens andel av EMEA:s budget i procent" i bilagan.

I linje med den betydande ökningen av verksamheten har EMEA:s personal successivt ökat [38]. All personal som arbetar i EMEA är tillfälligt anställd enligt EU:s tjänsteföreskrifter. Där finns inga fast anställda tjänstemän, bara viss tillfällig personal och nationella experter. Antalet personer i tjänst har stigit från 50 (den 31 december 1995 med 17 externa befattningshavare) till 194 (den 31 december 2000 med 3 nationella experter och 13 externa).

[38] Se tabell 4 "Personalförändringar (antal poster)" i bilagan.

b) Statistik över de två förfarandena [39]

[39] Beträffande veterinärmedicinska produkter antyder utvecklingen av det nya systemet enligt siffrorna en tveksamhet från läkemedelsbolagens sida i inledningsskedet att bekanta sig med och använda det centraliserade förfarandet och förfarandet för ömsesidigt erkännande. Den blygsamma omfattningen av marknaden för veterinärmedicinska produkter måste också tas med i beräkningen.

- Bortsett från läkemedel för vilka det centraliserade förfarandet är obligatoriskt (del A i bilagan till förordning (EEG) nr 2309/93) har detta i stor utsträckning använts för läkemedel för vilka det är frivilligt (del B i samma bilaga).

För humanläkemedel registrerades under tiden fr.o.m. 1995 t.o.m. 2000 totalt 279 ansökningar [40], varav 97 enligt del A och 182 enligt del B. För veterinärmedicinska läkemedel registrerades under samma tid totalt 39 ansökningar [41], varav 18 enligt del A och 21 enligt del B. Sedan godkännande för försäljning meddelats, kan sökanden ansöka om förlängning eller ändring av redan meddelat godkännande för försäljning. Siffrorna i tabellerna 5 och 6 i bilagan ger en fullständig bild av ansökningar, ändringar och förlängningar, sökandes indragningar innan förfarandet avslutats, och yttranden från CPMP och CVMP.

[40] Se tabell 5 "Centraliserade förfaranden (humanläkemedel)" i bilagan.

[41] Se tabell 6 "Centraliserade förfaranden (veterinärmedicinska läkemedel)" i bilagan.

För humanläkemedel godkändes under tiden 1995 t.o.m. maj 2001 totalt 171, medan 2 drogs in tillfälligt och 12 återkallades [42]. Vissa drogs in på begäran av innehavaren av godkännandet för försäljning, men tillfällig indragning eller återkallande har i allmänhet samband med frågor om säkerhetsövervakning. För det centraliserade förfarandet liksom förfarandet för ömsesidigt erkännande ökar antalet ansökningar om ändring dramatiskt. Enligt det centraliserade förfarandet behandlades 816 ändringar av typ I (mindre ändringar) och 385 ändringar av typ II (större ändringar) under åren 1995 t.o.m. 2000.

[42] Se tabell 7 "Centraliserat förfarande: data om godkännanden för försäljning som meddelats av Europeiska kommissionen (läget i maj 2001)" i bilagan.

För veterinärmedicinska läkemedel godkändes 26 och ett drogs in tillfälligt fr.o.m. 1995 t.o.m. maj 2001 [43]. Inget godkännande återkallades. För dessa produkter bör nämnas att relativt få ändringar av godkännanden för försäljning behandlades (57 av typ I och 6 av typ II). Antalet förlängningar av godkännanden för försäljning var 9, och en begränsad ansökan godkändes efter medgivande av den ursprungliga innehavaren av godkännandet för försäljning.

[43] Se tabell 7 "Centraliserat förfarande: data om godkännanden för försäljning som meddelats av Europeiska kommissionen (läget i maj 2001)" i bilagan.

- Förfarandet för ömsesidigt erkännande har när det gäller humanläkemedel använts för läkemedel som generika, förlängning av redan meddelade godkännanden för försäljning, läkemedel som har följt det "samförståndsförfarande" som tillämpades innan det centraliserade förfarandet trädde i kraft, samt för läkemedel som innehåller nya aktiva substanser.

Under åren 1995-2000 slutfördes 988 förfaranden [44].

[44] Se tabell 9 "Förfaranden för ömsesidigt erkännande (humanläkemedel)" i bilagan.

För läkemedel som innehåller nya aktiva substanser och för vilka det centraliserade förfarandet är frivilligt gjordes 113 ansökningar enligt det centraliserade förfarandet och 73 enligt förfarandet för ömsesidigt erkännande under åren 1995-2000 [45].

[45] Se tabell 11 "Ansökningar för humanläkemedel med nya aktiva substanser som lämnats in enligt det centraliserade förfarandet och förfarandet för ömsesidigt erkännande sedan 1995" i bilagan.

Antalet ändringsansökningar ökar dramatiskt enligt såväl förfarandet för ömsesidigt erkännande som det centraliserade förfarandet. Enligt förfarandet för ömsesidigt erkännande har 2 183 ändringar av typ I och 1 096 ändringar av typ II behandlats [46].

[46] Se tabell 9 "Förfaranden för ömsesidigt erkännande (humanläkemedel)" i bilagan.

Beträffande veterinärmedicinska läkemedel har antalet förfaranden för ömsesidigt erkännande ökat markant efter den 1 januari 1998, då förfarandet för ömsesidigt erkännande blev obligatoriskt för flertalet typer av läkemedel [47]. Medan endast 13 respektive 16 förfaranden för ömsesidigt erkännande avslutades under 1996 och 1997, steg antalet till 31 år 1999 och 32 år 2000 [48]. Det är svårt att urskilja någon särskild trend, även om flertalet produkter i förfarandet för ömsesidigt erkännande inte är innovativa. Det centraliserade förfarandet och förfarandet för ömsesidigt erkännande användes båda i ungefär samma omfattning för godkännande av innovativa produkter, med undantag av bioteknologiska produkter (lista A) som obligatoriskt skall bedömas enligt det centraliserade förfarandet. Beträffande särskilt läkemedel som innehåller nya aktiva substanser för vilka det centraliserade förfarandet är frivilligt, gjordes 20 ansökningar under åren 1995-2000 enligt det centraliserade förfarandet, och 14 följde förfarandet för ömsesidigt erkännande [49].

[47] Artikel 8a i direktiv 81/851/EEG, ändrat genom rådets direktiv 93/40/EEG av den 14 juni 1993 om ändring av direktiv 81/851/EEG och 81/852/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om veterinärmedicinska läkemedel, EGT L 214, 24.8.1993, s. 31.

[48] Se tabell 10 "Förfaranden för ömsesidigt erkännande (veterinärmedicinska läkemedel sedan 1996)" i bilagan.

[49] Se tabell 12 "Ansökningar för veterinärmedicinska läkemedel med nya aktiva substanser som lämnats in enligt det centraliserade förfarandet och förfarandet för ömsesidigt erkännande sedan 1995" i bilagan.

Om ömsesidigt erkännande inte kan nås, eller om det brister i harmoniseringen mellan beslut som tagits av medlemsstaterna för ett visst läkemedel, eller där gemenskapens intressen berörs, kan ärendet hänskjutas till EMEA. För humanläkemedel hänsköts 21 ärenden rörande 33 läkemedel under tiden från 1995 till maj 2001 [50]. För veterinärmedicinska läkemedel behandlades 3 hänskjutna ärenden under tiden 1995 till maj 2001 [51].

[50] Se tabell 8 "Gemenskapens hänskjutningsförfaranden" i bilagan.

[51] Se tabell 8 "Gemenskapens hänskjutningsförfaranden" i bilagan.

II. 2. Bedömning och förslag till översyn

II. 2. 1 Allmänna kommentarer

- I bedömningen av den allmänna framgången i de två förfarandena för godkännande beror de svar som kommit fram under olika samråd som hållits av den externa konsulten och kommissionen på ett antal objektiva och subjektiva faktorer, bl.a. olika uppfattningar och intressen. Mycket ofta uttrycktes vitt skilda synpunkter på den konkreta frågan, varför det var omöjligt att komma till samförstånd eller ens att uppfatta någon mera allmän tendens. De föreskrivande organens och industrins synpunkter är ofta olika och ganska polariserade. Olika föreskrivande organs synpunkter varierar ofta lika starkt som synpunkterna från olika företag. I flera centrala frågor, som de ändringar som behöver göras i förfarandet för ömsesidigt erkännande respektive det centraliserade förfarandet, är överensstämmelsen svagare i de synpunkter som framförts av de föreskrivande organen (särskilt när det gäller den långsiktiga strategin för lagstiftningen) än i industrins synpunkter.

- Utifrån resultaten av bedömningen visar denna del av rapporten också den inriktning som bör följas när nuvarande läkemedelslagstiftning ändras. Rapporten kommer då att beskriva den allmänna strategi som bör följas där ändringar behövs, men den kommer inte att ange enskilda och konkreta bestämmelser, vilka kommer att utarbetas i motiveringen till respektive förslag till lagstiftning.

- Som ett sätt att allmänt överväga förslagen till framtida lagstiftning skall översynen av läkemedelslagstiftningen sträva mot fyra huvudmål:

- Att slå vakt om ett gott skydd för folkhälsan för europeiska medborgare, särskilt genom att ge snabb tillgång till innovativa och säkra produkter och genom en sträng övervakning av marknaden, baserad på förstärkta förfaranden för kontroll och säkerhetsövervakning. När det gäller veterinärmedicinska läkemedel bör skyddet för djurhälsan förbättras, särskilt genom att antalet tillgängliga läkemedel ökas.

- Att ytterligare fullborda den inre marknaden för läkemedel och att inrätta ett regelsystem som främjar den europeiska läkemedelsindustrins konkurrenskraft, samtidigt som globaliseringen beaktas.

- Att möta utmaningarna från en utvidgning av Europeiska unionen.

- Att rationalisera och så långt möjligt förenkla systemet och att förbättra dess globala sammanhang, dess synlighet och öppenheten i förfarandena.

Dessa likvärdiga och i sig själva förenade mål kan förverkligas optimalt endast om översynen skapar en sund jämvikt mellan dem alla, totalt sett. För detta krävs ett gemenskapssystem som är dynamiskt, konsekvent och effektivt, och som skapar en god balans mellan de centraliserade och decentraliserade systemen. Generellt har utvärderingen av de nuvarande förfarandena för godkännande visat att det system som varit i bruk sedan 1995 fungerar bra och har medverkat till att ge ett gott skydd för folkhälsan och till att den inre marknaden för läkemedel i Europa gjort framsteg. Det finns därför inget behov av att i grunden förändra det nuvarande systemet med dess dubbla struktur.

Följande beskrivningar av hur man kan förbättra bestämmelserna för läkemedel i Europa kan därför begränsas till en optimering och ändring av de nuvarande förfarandena, medan deras allmänna struktur bibehålls. Om inte annat anges gäller följande kommentarer både humanläkemedel och veterinärmedicinska läkemedel.

II. 2. 2 Allmänna resultat

När det nya systemet utformades i början av 1990-talet utgick man från förutsättningen att samma principiella mål skulle gälla för båda förfarandena, nämligen att skapa ett gott skydd för folkhälsan och att bidra till fullbordandet av den inre marknaden för läkemedel. Framgången i de två förfarandena måste mätas mot dessa mål.

Beträffande det första målet leder enligt kommissionens uppfattning den externa konsultens utvärdering till slutsatsen att båda systemen har lyckats skapa ett gott skydd för folkhälsan, och särskilt i humansektorn en ökad tillgång till innovativa läkemedel. Båda systemen har lett till en hög kvalitet, säkerhet och effektivitet hos de läkemedel som har gjorts tillgängliga för människor och djur. De krav med avseende på tre grundläggande kriterier på läkemedel som fastställs i den befintliga lagstiftningen har gett ett gott skydd för folkhälsan.

När det gäller de två förfarandenas bidrag till fullbordandet av den inre marknaden för läkemedel finns det emellertid betydande skillnader. Det centraliserade förfarandets positiva inverkan på den fria rörligheten för läkemedel erkänns allmänt. Detta förfarande har fungerat effektivt, och begreppet gemenskapens godkännande har i praktiken inte mött några större problem. Förfarandet för ömsesidigt erkännande har däremot inte fungerat som väntat, vilket förklaras i detalj nedan. Tanken att en medlemsstats vetenskapliga utvärdering skulle erkännas ömsesidigt av de övriga medlemsstaternas behöriga myndigheter har accepterats endast i viss utsträckning.

En positiv effekt av båda förfarandena har varit att tillgängligheten av nya läkemedel har ökat under de senaste fem åren, särskilt när det gäller humanläkemedel. Kritik har emellertid riktats mot att det i vissa fall har tagit orimligt lång tid från ansökningstillfället till det slutliga godkännandet för försäljning. Ytterligare bekymmer rörde situationer där ett läkemedel hade godkänts men inte släppts ut på marknaden, eller dragits in efter en viss tid på marknaden. Problem förekom också med avseende på veterinärmedicinska läkemedel, där man befarade att det kommer att bli mindre tillgång på läkemedel för livsmedelsproducerande djur sedan krav på fastställande av gränsvärden införts.

En samlad kostnads-/intäktsanalys av de två förfarandena för godkännande är svår att göra. Förfarandena har ännu inte gett något verklig utdelning i form av kostnadseffektivitet genom stordriftsfördelar. Det finns emellertid ett behov av att minska förvaltningsbördan, där detta inte påverkar folkhälsan. Dessutom finns det en viss känsla av att förnyelser av godkännanden för försäljning i praktiken allt mindre grundas på en vetenskaplig omprövning, utan verkar vara ett enkelt administrativt förfarande. Detta lägger en ekonomisk börda på innehavarna av godkännanden för försäljning och är resurskrävande för de behöriga myndigheterna, utan att skyddet av folkhälsan förbättras. När det gäller kostnadseffektiviteten måste man ta hänsyn till att de nationella myndigheternas resurser är hårt pressade, och att nationella myndigheter i vissa medlemsstater får allt större problem att finansiera det decentraliserade systemet, och indirekt det centraliserade systemet.

Det finns ett starkt krav, som stöds av såväl nationella myndigheter som innehavare av godkännanden för försäljning, på större öppenhet i förfarandena för godkännande. För att förbättra den nuvarande situationen är ett initiativ på gemenskapsnivå i allmänhet att föredra framför olika lösningar i varje enskild medlemsstat.

Viss kritik riktades också mot systemet för behandling av generika. Det nuvarande kravet i lagstiftningen på att sökanden för generika skall använda samma förfarande som tillämpas för referensläkemedlet, tillsammans med de bestämmelser som gäller för skyddsperioden på dataexklusivitet, innebär betydande hinder för generika.

Generellt sett bör noteras att systemets grundläggande struktur som har fungerat sedan 1995 är välbalanserad och sund och har gett tillfredsställande resultat. Systemet skulle kunna medverka till att ge ett gott skydd för folkhälsan, stödja utvecklingen av den europeiska läkemedelsindustrin och - i olika grad - ytterligare bidra till harmoniseringen av den inre marknaden för läkemedel. Följaktligen råder det en utbredd enighet om att båda förfarandena har sina speciella förtjänster och bidrar till läkemedelssystemets grundläggande mål och av detta skäl bör behållas parallellt, men bör förbättras i olika avseenden.

II. 2. 3. Centraliserat förfarande

* Räckvidd

Enligt resultaten av Cameron McKenna Andersen-rapporten är det en allmän uppfattning hos innehavarna av godkännanden för försäljning och medlemsstaterna att det centraliserade systemet kan fungera bra och till allmän belåtenhet. Det erkänns också allmänt att EMEA i hög grad bidragit till systemets framgångsrika start. Det anses att EMEA är välskött och på ett effektivt sätt har fullgjort sina funktioner enligt lagstiftningen.

Förfarandet har visat sig vara effektivt för bioteknologiska läkemedel, och det har gjort att bioteknologiska processer helt har godtagits i läkemedelssektorn. Det vetenskapliga nyskapande som nya slags läkemedel som tillämpar komplicerad teknik bygger på (t.ex. genterapi) gör en europeisk utvärdering, grundad på en samverkan av nationella organs högsta vetenskapliga kompetens, ännu mera nödvändig.

Utvärdering på gemenskapsnivå kräver en högt kvalificerad expertis. Genom att utnyttja såväl medlemsstaternas nationella resurser som nödvändig extern erfarenhet (dvs. ett nätverk av ca 2 300 experter) borgar EMEA för att kvaliteten i den vetenskapliga utvärderingen är fullt betryggande.

Kommissionen anser ändå att, för att stärka konkurrenskraften genom att stödja innovativa företag och att klara en förutsebar framtida utveckling i form av innovation och tekniska framsteg, EMEA:s vetenskapliga profil bör förstärkas genom tillhandahållande av ytterligare vetenskapligt stöd och genom att vissa av dess uppgifter preciseras och utökas. För att uppnå detta behövs en utökad och flexibel vetenskaplig expertis - som kan utvecklas antingen genom vetenskapliga specialiserade expertgrupper sammansatta för vissa ändamål och interna rådgivningsstrukturer, eller genom att inrätta kommunikationskanaler till experter från vetenskapssamhället utanför myndigheten.

Ett betydande antal företag och myndigheter i medlemsstaterna tycker att det centraliserade systemet skall öppnas för ett större antal produkter. Detta är en god indikator på det allmänna förtroendet för de principer som ligger till grund för systemet och de fördelar det kan ge.

Kommissionen anser, mot bakgrund av vetenskapens framsteg de senaste sex åren, att den lista med produkter för vilka det centraliserade förfarandet är obligatoriskt inte motsvarar marknadens behov av läkemedel och behovet av en enda vetenskaplig bedömning. Det decentraliserade förfarandet lämpar sig inte för godkännande av läkemedel som innehåller nya aktiva substanser, med hänsyn till de höga kostnaderna för utveckling av dessa och effekterna på samhället när dessa produkter saluförs i ett begränsat antal medlemsstater. Detta sista faktum (avsaknaden av en homogen gemenskapsmarknad) kommer sannolikt att skapa ännu större bekymmer efter Europeiska unionens utvidgning. Denna invändning gäller också de produkter som finns på lista B i bilagan, vilken anses otillräcklig och ganska snäv, särskilt när det gäller andra innovativa produkter och generika.

1. Lista A i bilagan till förordning 2309/93 bör behållas, och det bör fortfarande vara obligatoriskt att de produkter som hänförs dit godkänns genom det centraliserade förfarandet.

2. Det centraliserade förfarandet bör bli obligatoriskt för alla nya aktiva substanser, dvs. varje substans som inte har ingått i något godkänt läkemedel i någon av medlemsstaterna.

3. Det centraliserade förfarandet bör på frivillig basis vara öppet för varje annan produkt för vilken sökanden visar att produkten utgör en betydande innovation eller att det finns ett gemenskapsintresse, för patienter och från djurhälsosynpunkt, att godkännande meddelas enligt detta förfarande. På samma sätt bör godkännande enligt detta förfarande också vara möjligt för immunologiska veterinärmedicinska läkemedel som faller under gemenskapens profylaktiska åtgärder.

4. Detta förfarande bör vara frivilligt för generika av centralt godkända referensprodukter.

* Förfarande för godkännande

Utvecklingen av ny teknik anses innebära nya utmaningar som motiverar en översyn av CPMP:s bedömningsrutiner. Viss flexibilitet behövs därtill för att lösa två situationer som för närvarande inte omfattas av förordningen. Den ena gäller fall då tillgång till en viss produkt är oundgänglig för folkhälsan. Den andra gäller det faktum att vissa patienter mycket ofta skulle kunna skaffa och ha till hands vissa ej godkända läkemedel (användning i trängande fall). Båda situationerna kan ha negativa konsekvenser för folkhälsan om ingen vägledning ges på gemenskapsnivå om villkoren för användningen, eller för det allmänna förtroendet om patienternas behov i de olika medlemsstaterna inte tillgodoses på ett rättvist och skäligt sätt.

Kommissionen håller med om att bedömningsförfarandet i vissa fall inte är tillräckligt snabbt. Ifråga om innovativa produkter kan långsamheten i förfarandet förta de gynnsamma effekter ett utsläppande på marknaden av dessa kan ha för samhället. Den erkänner också behovet av att skynda på den slutliga beslutsprocessen i förfarandet.

1. De olika stegen i godkännandeförfarandet bör förbli i princip oförändrade för såväl humanläkemedel som veterinärmedicinska läkemedel.

2. Godkännandeförfarandet bör skyndas på. Detta kan ske genom att förkorta vissa frister i förfarandets olika steg.

3. Likaså bör skyndsammare bedömningsförfaranden (snabbspårsförfaranden) kunna användas för läkemedel av särskilt stort intresse för folkhälsa och terapeutisk innovation.

4. I vissa fall bör möjlighet skapas för villkorligt godkännande, som skall omprövas årligen. Möjligheten till godkännande under särskilda omständigheter kommer att behållas på de villkor som redan beskrivs i nuvarande lagstiftning.

5. När det gäller användning i trängande fall av humanläkemedel, varigenom patienter kan få tillgång till vissa läkemedel innan dessa har godkänts, bör EMEA kunna anta rekommendationer att tillämpas av medlemsstaterna inom deras egna förvaltningssystem. Dessa rekommendationer skulle främst syfta till att fastställa villkoren för hur denna användning i trängande fall praktiskt skall utformas.

Det finns också utrymme för att förbättra öppenheten, såväl när det gäller information om produktens egenskaper och rapporterna från bedömningen av läkemedlen som de skäl och den dokumentation som ligger till grund för ett beslut att meddela eller vägra godkännande. Större öppenhet skulle göra förfarandet mera lättillgängligt och lättare att förstå för alla berörda parter och skulle underlätta en ännu smidigare och snabbare behandling av ansökningar om godkännande för försäljning.

Reglerna om öppenhet bör förbättras när det gäller myndighetens spridning av handlingar som besluten om godkännande grundar sig på genom offentliggörande av bedömningsrapporter, yttranden som lämnats av kommittéerna och de slutsatser som nåtts när det gäller besvär. Ett allmänt öppenhetskrav kunde läggas till, så att varje intresserad person får tillgång till sammanfattningen av produktegenskaperna, rapporten om bedömningen av läkemedlet och de delar av akten och handlingarna som inte är konfidentiella.

En annan faktor som i nuläget skapar en betydande administrativ börda för innehavare av godkännanden för försäljning och ökar myndighetens arbetsbörda är kravet på förnyelse av godkännanden för försäljning vart femte år. Detta betraktas inte som något lämpligt sätt att bedöma om läkemedlet verkligen uppfyller kraven för dess godkännande. Det är lämpligare att införa ett förstärkt tillsynssystem i stället för en fortlöpande förnyelse vart femte år. Kraven på säkerhetsövervakning och tillsyn bör förstärkas så att behovet av skydd för folkhälsan i det avseendet uppfylls. Skyldigheterna för innehavare av godkännanden för försäljning bör också utökas. Deras skyldighet att registrera och rapportera till medlemsstaterna bör inte begränsas till alla misstänkta allvarliga negativa reaktioner, utan den bör utvidgas till varje annan misstänkt allvarlig negativ reaktion som de rimligen kan förväntas känna till.

Förfarandet för godkännande för försäljning medger inte någon exakt administrativ kontroll huruvida godkännanden för försäljning används effektivt, särskilt i de fall där en produkt som omfattas av ett godkännande inte längre finns på marknaden. Det finns i själva verket inte någon skyldighet för innehavare av godkännande för försäljning att informera myndigheten om det datum när en produkt släpps ut på marknaden.

1. Gränserna för godkännandets giltighet bör avskaffas, och godkännanden bör gälla under obegränsad tid.

2. Innehavaren av ett godkännande för försäljning bör svara för ett effektivt utnyttjande av godkännandet för försäljning, och godkännandet bör upphöra att gälla om läkemedlet inte släpps ut på gemenskapens marknaden inom en viss tid.

3. Intervallet för inlämnande av periodiska rapporter för säkerhetsövervakning bör ses över - register bör lämnas in med färre års intervall (maximalt tre år) än de nuvarande femårsintervallen.

4. Skyldighet att informera myndigheten om datum för faktisk saluföring av läkemedlet i medlemsstaterna, eller om att produkten inte längre saluförs, bör införas.

* Beslutsprocessen inom det centraliserade förfarandet

Ett av de mest kritiserade områdena i det centraliserade förfarandet är den beslutsprocess som följer efter EMEA:s vetenskapliga utvärdering. Tiden för denna administrativa fas verkar inte vara motiverad, särskilt inte med hänsyn till den allmänna strävan att rationalisera och förkorta hela metoden för utvärdering och godkännande. För att förbättra och snabba på beslutsprocessen är det viktigt att reglerna förbättras, så att de medger ett snabbare avslutande av fasen efter utvärderingen. Bortsett från vissa interna förbättringar bör emellertid de tidsramar som anges i förordning (EEG) nr 2309/93 omprövas och om möjligt förkortas.

Anpassningar måste införas i texten till förordningen så att den stämmer överens med bestämmelserna i rådets nya beslut 1999/468/EG [52].

[52] Rådets beslut 1999/468/EG av den 28 juni 1999 om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter, EGT L 184, 17.7.1999, s. 23.

1. Medlemsstaterna kommer att få 15 dagar på sig att reagera på kommissionens förslag.

2. Föreskrivandeförfarandet bör ersättas av hänvisningar till artiklarna 3 och 5 i beslut 1999/468/EG som fastställer samråds- och förvaltningsförfarandena.

Föreskrivandeförfarandet bör endast användas vid tekniska ändringar i lagstiftningen, särskilt för anpassning av direktivet (framförallt bilagorna) till vetenskapliga och tekniska framsteg.

* EMEA

1. EMEA:s struktur

Antalet vetenskapliga kommittéer i EMEA avspeglar inte de nuvarande organ som svarar för den vetenskapliga bedömningen inom EMEA. Dessutom behöver sammansättningen av dessa vetenskapliga kommittéer ses över mot bakgrund av utvidgningen, t.ex. genom att minska antalet representanter från två till en.

Styrelsen i dess nuvarande form behöver ses över så att Europeiska unionens framtida utvidgning beaktas. Den nya sammansättningen kommer också att behöva anpassas till de senaste förslag kommissionen antagit om inrättande av Europeiska livsmedelsmyndigheten och de två myndigheterna för säkerhet till havs och i luften. Den måste också ge tillräckliga garantier för att medborgarsamhällets och näringslivets intressen finns representerade. Styrelsens nuvarande struktur stämmer inte överens med moderna teorier för förvaltning och beslutsfattande, som garanterar att alla berörda parter är representerade.

Efter samma linjer, och i avsikt att fullborda sammanhanget i EMEA:s administrativa system, verkar det lämpligt att föra samman alla nationella myndighetschefer i en rådgivande grupp som skulle kunna ge råd till kommissionen och till EMEA:s verkställande direktör.

Kommissionen har klart för sig att EMEA bör vara kompetent att lämna goda och systematiska vetenskapliga råd till företag som vill medverka aktivt i förnyelseprocessen. Detta är fallet särskilt för små och medelstora företag som utvecklar bioteknologiska eller innovativa produkter för vilka vetenskaplig rådgivning är avgörande för en korrekt och fullständig utformning av de vetenskapliga handlingarna.

1. EMEA:s struktur behöver kompletteras med Kommittén för särläkemedel som inrättas genom förordning (EG) nr 141/2000 [53] och den kommitté för örtläkemedel som kommer att inrättas genom ett nytt direktiv om traditionella örtläkemedel som snart skall föreslås.

[53] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 141/2000 av den 16 december 1999 om särläkemedel, EGT L 18, 22.1.2000, s. 1.

2. En rådgivande nämnd sammansatt av representanter för de nationella behöriga myndigheterna, som skall ha en rådgivande funktion med avseende på EMEA:s och kommissionens verksamhet som rör förfarandena för godkännande av läkemedel, kommer att inrättas.

3. Flexibiliteten behöver ökas när det gäller de olika expertgrupper som kan skapas av de vetenskapliga kommittéerna och som ingår i EMEA. Möjligheten att inrätta arbetsgrupper och expertgrupper bör kompletteras med rutiner för att delegera vissa uppgifter till dessa arbetsgrupper. Även inrättande av förvaltningsstrukturer och specialiserade grupper, vid behov med deltagande av experter inom specifika vetenskapliga områden, som t.ex. gör det möjligt att utforma rutiner för vetenskaplig rådgivning till företagen, bör övervägas. Möjligheten att anlita experter även utanför EU bör inte uteslutas, under förutsättning att garantier för urval, självständighet och kvalifikationer är uppfyllda.

4. Strukturen för styrelsen bör också ses över för att beakta EU:s framtida utvidgning, behovet av en lämplig representation för medborgarsamhället (patienter, näringslivet) och den föreslagna strukturen för de nya myndigheterna (Livsmedelsmyndigheten, Sjösäkerhetsmyndigheten och Flygsäkerhetsmyndigheten).

2. EMEA:s uppgifter

Räckvidden för EMEA:s verksamhet bör vidgas genom att uppgifter infogas som går utöver utvärdering av läkemedel i samband med godkännande för försäljning. Genom denna roll som vetenskaplig rådgivare skall kommissionen kunna begära vetenskapliga råd från EMEA i alla frågor som rör godkännande av läkemedel.

Samarbetet med Världshälsoorganisationen bör förstärkas för bedömning av vissa läkemedel som uteslutande är avsedda för försäljning i tredje länder.

Enligt kommissionens erfarenhet rörande parallell distribution ger många klagomål och mål vid Europadomstolen tillräckligt belägg för att åtgärder behöver vidtas i det avseendet för att förhindra problem och nå en enhetlig tillämpning av gemenskapens lagstiftning.

Sanktioner utöver dem lagstiftningen redan föreskriver, t.ex. ekonomiska sanktioner, som EMEA direkt skall ålägga innehavare av godkännande för försäljning om de inte uppfyller vissa skyldigheter som fastställs i samband med godkännandena, bör övervägas. På detta stadium är EMEA inte tillräckligt engagerad i åläggande av sanktioner. Inga ekonomiska sanktioner finns, även om erfarenheten visar att ekonomiska påföljder är de effektivaste avhållande åtgärderna.

1. EMEA bör bidra mera aktivt inom ramen för dialoger om internationell harmonisering.

2. Möjligheten bör övervägas att uppdra åt EMEA att se till att de villkor som fastställs i gemenskapens läkemedelslagstiftning och i godkännanden för försäljning följs när det gäller parallell distribution av läkemedel som tillåts i det centraliserade förfarandet.

3. De kommittéer som ingår i EMEA bör få en vidgad roll genom att biträda verkställande direktören för EMEA och kommissionen med att på deras begäran utarbeta yttranden i vetenskapliga frågor som rör läkemedel.

4. Kommissionen behöver ha större befogenhet att utfärda sanktioner, och behörighet att ålägga ekonomiska sanktioner bör övervägas.

II. 2. 4. Förfarande för ömsesidigt erkännande

* Allmän bedömning av förfarandet

Det finns klar acceptans och stöd för förfarandet för ömsesidigt erkännande. Erfarenheten är begränsad, eftersom förfarandet för ömsesidigt erkännande slutgiltigt blev obligatoriskt först från och med 1998. Även med denna begränsade kunskap kan man ändå dra slutsatsen att förfarandet för ömsesidigt erkännande i viss mån har bidragit till fullbordandet av den inre marknaden för läkemedel och samtidigt tryggat en god folkhälsa.

Förfarandet för ömsesidigt erkännande, som endast behöver omfatta ett begränsat antal medlemsstater, ger en flexibilitet som är viktig för de läkemedel som avses för endast en begränsad del av den europeiska marknaden, särskilt på veterinärområdet. Många läkemedelsbolag, särskilt små och medelstora företag, bekräftade att förfarandet för ömsesidigt erkännande fyller deras kommersiella behov effektivare än det centraliserade systemet eftersom de inte har tillräckliga resurser för att sälja på hela den europeiska marknaden. Detta måste emellertid ses mot bakgrund av patienternas legitima behov av att läkemedel finns tillgängliga i de olika medlemsstaterna.

Det finns för närvarande vissa bekymmer med att godkännandeförfarandet i allmänhet tar för lång tid. Det största problemet med förfarandet är emellertid att medlemsstaterna i själva verket alltför ofta inte erkänner det godkännande för försäljning och den vetenskapliga utvärdering en annan medlemsstat har gjort. I stället för att lita på referensmedlemsstatens utvärdering gör de behöriga myndigheterna i berörda medlemsstater ofta sin egen utvärdering. Denna brist på verkligt ömsesidigt erkännande bekräftas av slutsatserna i Cameron McKenna Andersen-rapporten.

Nuvarande bestämmelser om de invändningar de berörda medlemsstaterna kan resa för att ifrågasätta den utvärdering referensmedlemsstaten gjort skapar ytterligare problem. Bestämmelserna medger sådana invändningar där den berörda medlemsstaten anser att det finns skäl för att anta att godkännande av läkemedlet kan innebära en risk för folkhälsan. Detta begrepp har inte definierats i lagstiftningen, varför det är öppet för en bred tolkning av de nationella myndigheterna. Därför åberopas begreppet "risk för folkhälsan" i ett antal situationer där detta inte verkar stämma överens med tanken bakom ömsesidigt erkännande.

När invändningar av folkhälsoskäl har rests, visar det sig ofta vara ganska svårt att nå en överenskommelse mellan medlemsstater med olika uppfattning. Svårigheterna att nå en gemensam uppfattning var ofta knutna till att referensmedlemsstaten på grundval av dess vetenskapliga utvärdering redan hade meddelat godkännande för försäljning. Ur administrativ och politisk synpunkt är det svårare att ifrågasätta dess nationella vetenskapliga utvärdering när beslut redan har fattats på grundval av denna utvärdering.

De informella grupperna för ömsesidigt erkännande (MRFG och VMRFG) [54], som har inrättats för att förbättra funktionen i förfarandet för ömsesidigt erkännande, har varit påfallande framgångsrika. De har medverkat till en allmän förbättring av förfarandet, och särskilt till att skapa en ram inom vilken medlemsstaterna kan komma överens om vad som skall göras när det gäller ansökningar där invändningar har rests av folkhälsoskäl. Eftersom de är informella grupper utan rättslig grund, har det emellertid funnits vissa bekymmer för den rättsliga verkan av deras arbete.

[54] Se fotnoterna 31 och 32.

Det finns även problem med skiljedomsförfarandet, vilket bekräftas i Cameron McKenna Andersen-rapporten. Det krångel med förfarandet för ömsesidigt erkännande som beskrivs ovan har funnits även i skiljedomsfasen, och särskilt problemet hur man skall nå en allmän tolkning av begreppet "risk för folkhälsan". Andra skäl till att skiljedomsförfarandet var särskilt oattraktivt för sökandena var att det tog för lång tid, och att produkten under denna fas inte kunde saluföras i de andra berörda medlemsstaterna, även om dessa var beredda att meddela godkännande.

Som en konsekvens av detta väljer sökanden mycket ofta att dra tillbaka ansökan från den medlemsstat som rest invändningarna. Under den treåriga övergångsperioden 1995-1997, då förfarandet för ömsesidigt erkännande ännu inte var obligatoriskt, avslutades 46 %, eller 112 av 249 nya ansökningar för humanläkemedel som hade behandlats enligt förfarandet för ömsesidigt erkännande, med minst en indragning. Under åren 1998-2000, var antalet 223 av 616 nya ansökningar, alltså 36 % [55]. Trots denna nedgång visar båda talen att detta är ett stort problem. I jämförelse härmed var antalet skiljedomsförfaranden helt obetydligt. År 1997 förekom endast två skiljedomsförfaranden, varav det ena rörde en ny ansökan och det andra en typ II-ändring. År 1998 förekom ett skiljedomsförfarande för en ny ansökan och fyra skiljedomsförfaranden för typ II-ändringar [56].

[55] Data grundade på MRFG:s rapport "Analys av indragningar i förfarandet för ömsesidigt erkännande" av den 23.1.2001.

[56] Data grundade på respektive årsrapport från MRFG. Inga data finns för hänskjutanden åren 1999 och 2000.

Kommissionen är liksom vissa nationella myndigheter bekymrad över denna relation mellan tillbakadraganden och skiljedomsförfaranden. Sökanden hindrar en grundlig utvärdering av den resta invändningen, och därmed en lösning för hela gemenskapen, genom att dra tillbaka ansökan från en medlemsstat som har rest invändningar. Även om begreppet "risk för folkhälsan" ibland kan ha åberopats utan någon hållbar motivering, har vissa invändningar varit befogade och lett till att gemenskapen omprövat den vetenskapliga utvärderingen av läkemedlet.

1. När det gäller tidsåtgången för det nationella godkännandeförfarandet bör nuvarande frist på 210 dagar minskas till 150 dagar, varav 120 dagar ägnas åt bedömningsrapporten. Eftersom behandlingstiden i förfarandet för ömsesidigt erkännande läggs till, kommer den totala tiden att bli jämförbar med behandlingstiden på 210 dagar i det centraliserade förfarandet.

2. När det gäller själva förfarandet bör olika former tillämpas, beroende på om läkemedlet redan har godkänts i en medlemsstat eller ej. Om läkemedlet redan har godkänts, måste det ömsesidiga erkännandet grundas på det befintliga godkännandet. Om läkemedlet ännu inte är godkänt, bör de medlemsstater som berörs av en ansökan enas om den vetenskapliga utvärderingsrapporten innan något godkännande meddelas.

3. Det är nödvändigt att mera exakt definiera det begrepp risk för folkhälsan som nämns i lagstiftningen, så att inte förfarandet för ömsesidigt erkännande stoppas.

4. För att underlätta att förfarandet löper smidigt verkar det lämpligt att de befintliga MRFG/VMRFG får formell och rättslig status. Ansvarsområdet bör särskilt vara den del av förfarandet som behandlar invändningar grundade på begreppet risk för folkhälsan.

5. Under skiljedomsfasen, där EMEA medverkar, förefaller det nödvändigt att se till att invändningar som har att göra med allvarlig risk för folkhälsan utvärderas och följs upp ordentligt, oberoende av om ansökan dragits tillbaka. För att ytterligare harmonisera den nivå på skyddet för folkhälsan som följer av skiljedomsförfarandet synes det önskvärt att utsträcka kommissionens beslut till att gälla alla medlemsstater. För att undanröja det betydande missnöjet med skiljedomsförfarandets längd bör tidsfristen omprövas och om möjligt förkortas.

* Säkerhetsövervakning och tillsyn

Med hänsyn till det grundläggande målet att skapa bästa möjliga skydd för folkhälsan har lagstiftningen för uppföljningen av åtgärderna för säkerhetsövervakning inte varit helt tillfredsställande från gemenskapssynpunkt, även om det inte orsakat några problem från folkhälsosynpunkt. Nuvarande bestämmelser om säkerhetsövervakning tillåter medlemsstaterna att tillfälligt upphäva ett godkännande för försäljning vid krislägen inom deras territorier utan att göra den nödvändiga uppföljningen på gemenskapsnivå.

I nuvarande läkemedelslagstiftning finns bestämmelser om kvalitetskontroll och om god tillverkningssed, vilka endast omfattar den färdiga produkten och inte de aktiva substanser som används som utgångsmaterial för läkemedel. Erfarenheten har visat att detta begränsade synsätt inte alltid är tillfredsställande, eftersom kvaliteten på ett färdigt läkemedel är knuten till hela processen, från tillverkningen av utgångsmaterialen till den slutliga tillverkningen av produkten.

1. För att ytterligare förbättra och harmonisera läkemedlens säkerhet bör nya bestämmelser fastställas, så att nödfallsåtgärder som en medlemsstat vidtar utvärderas grundligt på europeisk nivå, och att lämpliga åtgärder vid behov vidtas av alla medlemsstater.

2. Kommissionen bör bemyndigas att fastställa detaljerade riktlinjer för tillverkning av aktiva substanser som används som utgångsmaterial för läkemedel, och att fastställa skyldighet att som utgångsmaterial använda endast sådana aktiva substanser som har tillverkats enligt dessa riktlinjer.

3. Systemet med inspektioner bör även omfatta kontroll under särskilda omständigheter av aktiva substanser som används som utgångsmaterial.

II. 2. 5. Särskilda frågor

Förutom de punkter som tagits upp ovan visar utvärderingen av systemet för godkännande av läkemedel också att förändringar av befintlig lagstiftning behövs i följande särskilda frågor:

* Definition av läkemedel

Den nuvarande definitionen av ett läkemedel i läkemedelslagstiftningen är formulerad på ett sådant sätt att den inte kan omfatta vissa nya eller framtida former av medicinsk behandling, särskilt sådana som är knutna till genterapi och cellterapi. Det finns ett klart behov av ett förutsägbart och hållbart regelsystem för dessa nya terapier. För att skapa sammanhang och effektivitet verkar det bäst att infoga dessa behandlingar i den befintliga ramen i stället för att skapa en ny uppsättning regler.

Definitionen av läkemedel (definition "per funktion") bör ändras så att även nya terapier ingår.

* Generika

Tidigare erfarenhet visar att vissa problem har uppstått när det gäller generika. Medan motivationen för att utveckla innovativa läkemedel bör bibehållas och om möjligt även förstärkas, måste en framtida lagstiftning samtidigt fastställa klara regler för generika, som fyller en lika viktig roll inom hälsovårdssystemet. Lagstiftningen bör skapa en optimal balans mellan innovativa läkemedel och generika.

Möjligheten att hindra ett generiskt läkemedel från att bli godkänt genom att dra tillbaka originalprodukten från marknaden bör uteslutas genom en lämplig utformning av de tillämpliga bestämmelserna.

För att undvika att de vetenskapliga försök som krävs för att utarbeta en ansökan för generika av rent rättsliga skäl genomförs utanför gemenskapen, utan att ha något större inflytande på tillträdet till marknaden, kan det vara lämpligt att införa en bestämmelse som medger att en sådan verksamhet under patenttiden genomförs med den ursprungliga produkten.

Å andra sidan verkar de olika nivåerna för dataskydd för centralt och nationellt godkända läkemedel svåra att motivera. Harmoniseringen av tidsfristerna och sambandet mellan dataskyddet för nationellt godkända läkemedel och motsvarande patentskydd bör därför omprövas. Erfarenheten av humanläkemedel visar att det bör finnas något slags motivation för att ytterligare förbättra befintliga läkemedel, särskilt att utveckla nya och viktiga terapeutiska indikationer. En sådan motivation kan vara ytterligare en dataskyddsperiod.

1. Dataskyddsperioden bör harmoniseras med den tid som gäller för centralt godkända produkter.

2. En förlängning av dataskyddsperioden med ett år skulle kunna medges om ett läkemedel som omfattas av den normala dataskyddsperioden har utvecklat en ny terapeutisk indikation med betydande patientnytta inom de första åtta skyddsåren.

3. Termen generika bör införas och beskrivas i lagstiftningen.

4. Möjlighet bör införas att utarbeta och registrera en generisk tillämpning under den tid patentskyddet för referensläkemedlet gäller.

* Reklam för humanläkemedel

Allmänhetens intresse och kunskaper ökar när det gäller information om läkemedel. Särskilt patienter som lider av långvariga sjukdomar söker information om möjliga behandlingar och använder världsomspännande kommunikationsmetoder, särskilt Internet. Mot denna bakgrund synes det lämpligt att häva det strikta förbudet mot reklam för receptbelagda läkemedel. Med hänsyn till de negativa effekterna av vilseledande reklam bör emellertid alla nya möjligheter att sprida information till allmänheten kontrolleras på ett tillfredsställande sätt. I detta bör förutom kontroll genom offentliga myndigheter ingå en egenkontroll under tillsyn av dessa myndigheter. När sådana nya informationsmöjligheter skapas, bör det övervägas att i ett första försöksskede begränsa dem till vissa terapeutiska indikationer eller sjukdomar. Sedan tillräcklig erfarenhet vunnits av effekterna i olika avseenden och av kontrollförfarandena, kan man överväga att utvidga räckvidden för sådana bestämmelser ytterligare.

1. Särskild information på begäran av patienter eller grupper av patienter bör godkännas för receptbelagda läkemedel.

2. I ett första skede, och för att utvärdera effekterna av en sådan åtgärd, skulle denna information endast medges för behandling av tre långvariga/kroniska sjukdomar.

3. Industrin skulle behöva anta principer för gott uppförande och egenkontroll, vilket skall avtalas med de behöriga myndigheterna.

4. Efter en viss tid bör tillämpningen av dessa bestämmelser utvärderas och eventuellt ändras.

* Homeopatiska läkemedel

Endast en begränsad harmonisering har uppnåtts sedan direktiven 92/73/EEG och 92/74/EEG om homeopatiska läkemedel för human/veterinärmedicinsk användning trädde i kraft. En detaljerad analys av deras funktion finns i kommissionens rapport till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av direktiven 92/73/EEG och 92/74/EEG [57]. För att ytterligare förbättra dessa läkemedels tillgänglighet, och för att gå vidare mot ett fullbordande av den inre marknaden för dessa läkemedel, verkar det nödvändigt att ändra den tillämpliga lagstiftningen. När det gäller veterinärmedicin bör även homeopatiska läkemedel avsedda för livsmedelsproducerande djur ha tillgång till det förenklade registreringsförfarandet, särskilt med hänsyn till den ökande användningen av dessa i ekologiskt jordbruk.

[57] KOM(1997) 362 slutlig, 14.7.1997.

1. Den valfrihet som finns att inrätta ett förenklat registreringsförfarande för vissa homeopatiska läkemedel bör ändras till en skyldighet.

2. Så långt möjligt bör förenklade registreringar som beviljats av en medlemsstat erkännas i hela gemenskapen.

II. 3. Särskilda bestämmelser om veterinärmedicinska läkemedel och tillgången på dessa

Minskningen av tillgängliga veterinärmedicinska läkemedel för livsmedelsproducerande djur är ett problem som ökar [58]. Översynen av läkemedelslagstiftningen ger en viss möjlighet att ta itu med detta problem.

[58] Se rådets meddelande av den 5 december 2000, KOM(2000) 806 slutlig.

Läkemedelslagstiftningen bör ge motivation att stärka läkemedelsföretagens intresse för vissa marknadssegment genom att göra de investeringar som krävs före saluföring mera attraktiva.

En stimulans till att inte endast arbeta med djurarter som svarar för den ekonomiskt mest intressanta marknaden bör skapas. Med hänsyn till den speciella behandling som krävs för bin och fisk och den lilla marknad dessa arter representerar, bör veterinärmedicinska läkemedel för dessa arter stimuleras särskilt.

Dessutom bör praktiserande veterinärs användning av befintliga läkemedel underlättas. Särskilt bör medlemsstaterna tillåta veterinärer att, i avsaknad av ett godkänt läkemedel till livsmedelsproducerande djur, för djurslag eller indikation inom deras territorium använda ett läkemedel som finns tillgängligt på annat håll i gemenskapen, om konsumentskyddet inte äventyras och information kan ges till djurägare och hälsovårdspersonal på deras eget språk.

Dessutom måste de aktiva substanser som ingår i ett veterinärmedicinskt läkemedel utvärderas med avseende på toxikologi och restsubstanser för att fastställa gränsvärden för högsta tillåtna restmängder enligt förordning nr 2377/90. Fastställandet av dessa gränsvärden är en huvudorsak till att tillgängliga läkemedel för livsmedelsproducerande djur har minskat i antal. Därför skulle ett klarläggande om kopplingen mellan de två förfarandena vara värdefullt, och kommissionen avser att föreslå en översyn av denna förordning i en nära framtid för att beakta bl.a. frågan om extrapolering från en art till en annan.

1. Särskilda bestämmelser om dataskyddsperioden för veterinärmedicinska läkemedel kan införas.

2. Den tioåriga dataskyddsperioden kan förlängas, beroende på det antal djurslag för vilket ett företag får godkännande för försäljning (ett år per ytterligare livsmedelsproducerande djurslag upp till högst 13 år för 4 eller flera arter). Denna förlängning av dataskyddsperioden skulle gälla endast om godkännandet för försäljning till flera livsmedelsproducerande arter meddelas eller utsträcks inom 3 år efter det första godkännandet för försäljning.

3. Bestämmelserna om villkor för att använda sådana läkemedel för livsmedelsproducerande arter ("cascade"-villkor) som inte är godkända i en viss medlemsstat bör ses över.

____________________

III. Slutsatser

1. De två grundläggande målen för nuvarande läkemedelslagstiftning är att säkerställa ett gott skydd för folkhälsan, samtidigt som den inre marknaden för läkemedel fullbordas. Dessa huvudmål är oeftergivliga och måste respekteras i all framtida läkemedelslagstiftning. Flera mål måste dock beaktas, särskilt de som är nödvändiga för att möta utmaningarna från Europeiska unionens kommande utvidgning och för att ytterligare främja den europeiska läkemedelsindustrins konkurrenskraft.

2. De huvudsakliga principerna och strukturerna i det system för godkännande av läkemedel för human och veterinärmedicinsk användning som tillämpats sedan 1995 föreslås kvarstå oförändrade. På det hela taget har de visat sig vara riktiga och lämpade för sitt ändamål. Trovärdigheten, hållbarheten och den framtida framgången för läkemedelslagstiftningen i Europa kommer att bero av att dessa principer och strukturer respekteras.

3. När läkemedelslagstiftningen utvecklas vidare, måste man ha i minnet att läkemedelsindustrin genom att utveckla nya läkemedel i betydande grad medverkar till att trygga en god folkhälsa i Europa. För den forskning och utveckling som krävs måste industrin göra betydande ekonomiska investeringar, och det tar ofta upp till 15 år innan innovativa produkter når marknaden. Därför måste alla ändringar leda till en öppen, förutsägbar och stabil lagstiftning.

4. En optimal läkemedelslagstiftning beror i hög grad av den aktuella forskningsfronten inom tillämpliga vetenskapsgrenar, som utvecklas snabbt. Därför föreslås en viss flexibilitet i lagstiftningen när det gäller läkemedel för att medge en tillräckligt snabb anpassning av de tekniska kraven till vetenskapens framsteg.

5. När det gäller Europeiska unionens framtida utvidgning kommer en betydande del av förslagen från en framtida översyn att motiveras av behovet att anpassa systemet till det ökande antalet medlemsstater, som kommer att engageras i godkännandet av läkemedel för den europeiska marknaden.

BILAGA

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

Tabell 1: UTVECKLINGEN AV EMEA:s BUDGET

ÅR // Budget i euro (ecu fram till 1998)

1994 // 6 813 085

1995 // 14 412 000

1996 // 22 550 000

1997 // 28 530 000

1998 // 31 900 000

1999 // 42 650 000

2000 // 55 287 000

2001 // 62 152 000

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>