MOTIVERING

1.BAKGRUND TILL FÖRSLAGET

•Motiv och syfte med förslaget

Detta förslag syftar till att skapa möjligheter för en marknadsledd utveckling av värdepapper med statsobligationer som underliggande tillgångar (Sovereign Bond-Backed Securities) (nedan kallade SBBS-värdepapper) för att stödja ytterligare integration och diversifiering inom EU:s finanssektor, och därmed en starkare och mer motståndskraftig ekonomisk och monetär union. Initiativet kompletterar andra delar av bankunionen och kapitalmarknadsunionen genom att förbättra integrationen, riskspridningen och riskminskningen i det finansiella systemet.

Efter den globala finanskrisen och statsskuldkrisen i euroområdet har betydande framsteg gjorts för att stabilisera finanssektorn inom EU och euroområdet och skapa förutsättningar för ytterligare integration genom tydliga gemensamma tillsyns- och rekonstruktionsregler för finansinstituten. Detta har kunnat genomföras tack vare reformer som direktivet om återhämtning och resolution av kreditinstitut, skapandet av den gemensamma tillsynsmekanismen och den gemensamma resolutionsmekanismen, såväl som utarbetandet av kapitalkravsförordningen. Ytterligare integrering och diversifiering av finansmarknaderna över nationsgränserna skulle emellertid kunna öka Europas och den ekonomiska och monetära unionens motståndskraft genom bättre riskspridning och bättre förmåga att klara av påfrestningar via kapitalmarknaderna. Detta är målet med kommissionens ansträngningar att ytterligare fördjupa och integrera Europas kapitalmarknader inom ramen för kapitalmarknadsunionen. Banksektorn i euroområdet är fortfarande sårbar när det gäller kopplingen mellan kreditinstitut och deras statsobligationer, dvs. den starka tvåvägskopplingen mellan kreditvärdigheten för en regering och bankerna inom dess jurisdiktion, vilket delvis beror på bankernas tendens att koncentrera sina statsobligationsportföljer i sitt eget hemland (nedan kallad hemmapartiskhet). Risken för destabiliserande ömsesidig spridning och finansiell instabilitet blev uppenbar under statsskuldkrisen i euroområdet: en urholkad kreditvärdighet för ett statspapper leder, via lägre obligationsvärden, till påfrestningar i balansräkningen för bankerna inom jurisdiktionen, och bankernas bekymmer sätter i sin tur press på regeringens budget antingen direkt (behov av en räddningsaktion) eller t.ex. via lägre skatteintäkter från en försvagad kredit- och finansverksamhet. Vid sidan av dessa kopplingar till den egna regeringen förblir bankerna även starkt påverkade ekonomiska utvecklingar i sina hemländer (på grund av otillräcklig gränsöverskridande diversifiering).

Trots att den totala statsskulden har ökat fram till nyligen, i efterdyningarna av den globala finanskrisen, har det samtidigt skett en minskning av utbudet av högt värderade eurodenominerade statsobligationer, vilka fungerar som säkra tillgångar i det moderna finansiella systemet. Samtidigt har bankernas och de andra finansiella institutens efterfrågan på sådana tillgångar ökat, bland annat beroende på de nya rättsliga kraven att inneha tillräckliga buffertar av mycket likvida tillgångar (t.ex. vad gäller likviditetstäckningsgraden).

Som en del av kommissionens ansträngningar att vidareutveckla bankunionen och fördjupa den ekonomiska och monetära unionen, i linje med diskussionsunderlaget om en fördjupad ekonomisk och monetär union från maj 2017, och så som angavs i den avsiktsförklaring som åtföljde ordförande Junckers tal om unionens tillstånd i september 2017 och i fördjupningspaketet om EMU i december 2017, syftar detta förslag till att skapa en ram som möjliggör en marknadsledd utveckling av värdepapper med statsobligationer som underliggande tillgångar.

SBBS-värdepapper kommer att skapas av den privata sektorn. Tanken är att ett företag inom den privata sektorn ska sammanställa en underliggande portfölj med statsobligationer från marknaden och därefter överlåta dem till ett juridiskt fristående företag som inrättats särskilt i det enda syftet att emittera en serie värdepapper som motsvarar fordringar på intäkterna från denna underliggande portfölj till investerare. De olika emitterade värdepapperna skulle bära eventuella förluster från den underliggande portföljen i en viss ordning (dvs. förluster skulle först tillfalla innehavare av lägre prioriterade, eller underordnade, värdepapper och först efter det att sådana värdepapper raderas ut skulle de även tillfalla innehavare av de högst rangordnade fordringarna).

SBBS-värdepapper skulle inte vara beroende av någon riskdelning eller något ömsesidigt finansiellt ansvar mellan medlemsstaterna. Endast privata investerare skulle dela riskerna och eventuella förluster. Dessa värdepapper skiljer sig därför avsevärt från euroobligationer.

I mitten av 2016 inrättade Europeiska systemrisknämnden (ESRB) en arbetsgrupp på hög nivå (nedan kallad ESRB:s arbetsgrupp) för att utvärdera genomförbarheten och fördelarna med SBBS-värdepapper. ESRB:s arbetsgrupp omfattade representanter från många av medlemsstaternas centralbanker och finansiella tillsynsmyndigheter, såväl som flera europeiska institutioner (Europeiska centralbanken och Europeiska kommissionen) och organ (Europeiska bankmyndigheten och Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten), tjänstemän inom förvaltningen av offentlig skuld samt akademiker.

ESRB:s arbetsgrupp drog slutsatsen att en marknad för SBBS-värdepapper kan utvecklas under vissa förhållanden. För att kunna avgöra huruvida denna typ av värdepapper är lönsamma måste de emellertid genomgå ett marknadstest. Detta förslag banar väg för ett sådant marknadstest.

En av arbetsgruppens viktigaste slutsatser, som även bekräftats genom samverkan med marknadsaktörer och andra intressenter, är att den befintliga rättsliga ramen utgör ett stort hinder för utvecklingen av SBBS-värdepapper. Inom den befintliga rättsliga ramen skulle SBBS-värdepapper definieras som värdepapperiseringsprodukter och därigenom behandlas mycket mindre fördelaktigt än deras underliggande portfölj av statsobligationer utgivna av länder inom euroområdet (t.ex. genom högre kapitalkrav, begränsad/ingen behörighet för likviditetstäckning och säkerhet, striktare investeringsgränser för olika investerarkategorier etc.). De underliggande tillgångarnas karaktär och den standardiserade och enkla utformningen innebär emellertid att riskerna med SBBS-värdepapper är jämförbara med de underliggande statsobligationerna, snarare än traditionella värdepapperiseringar. Det finns till exempel ingen asymmetri i informationen mellan emittenterna av SBBS-värdepapper och slutinvesterarna, eftersom de underliggande tillgångarna är välkända och redan omsätts på marknaden.

På grund av detta måste den rättsliga ramen anpassas så att den tar hänsyn till SBBS-värdepapperens unika egenskaper. En viktig faktor är att genomförandet av SBBS-värdepapper inte innebär någon förändring av den rättsliga behandlingen av statsskuldsexponeringar. Som fastställdes i diskussionsunderlaget om en fördjupad ekonomisk och monetär union från maj 2017 skulle detta ha långtgående konsekvenser, däribland när det gäller finansiell stabilitet och lika villkor för EU:s banker.

•Förenlighet med befintliga bestämmelser inom området

Eftersom SBBS-värdepapper är ett nytt koncept som ännu inte existerar i praktiken har det ännu inte skapats något lämpligt regelverk som tar hänsyn till de unika egenskaperna hos denna typ av instrument.

Som anges ovan skulle SBBS-värdepapper definieras som värdepapperiseringsprodukter inom den befintliga rättsliga ramen. Som ett resultat av den rättsliga ramen för värdepapperiseringar – vilken i sig är lämplig för befintliga värdepapperiseringar – skulle en investering i SBBS-värdepapper medföra högre avgifter än en direkt investering i statsobligationer utgivna av länder i euroområdet, vilka utgör SBBS-värdepapperens underliggande portfölj. När det till exempel gäller bankernas kapitalkrav är statsobligationer inom euroområdet nollriskviktade (vilket innebär att bankerna inte behöver inneha något kapital mot deras investeringar i dessa obligationer), medan investeringar i värdepapperiseringstrancher är föremål för positiva och – beroende på deras rangordning – ofta ganska höga kapitalkrav.

Dessa högre avgifter för värdepapperiseringsprodukter i allmänhet (den så kallade icke-neutraliteten i värdepapperiseringsregelverket) motiveras av risker som är specifika för värdepapperiseringar, huvudsakligen på grund av asymmetrisk information mellan utfärdaren av värdepapperiseringsprodukterna och investerarna. Detta förstärks vanligen av de värdepapperiserade tillgångarnas svåröverskådliga karaktär och strukturens komplexitet, vilket medför principalagentrisker och juridiska risker. Vid typiska värdepapperiseringar härrör principalagentriskerna från det faktum att originatorer av sådana produkter vet betydligt mycket mer än investerarna om de tillgångar som utgör värdepapperspoolen. Detta är uppenbarligen fallet när, till exempel, en bank utfärdar inteckningar och sedan värdepapperiserar dem. Investerare har inte tillgång till samma information om hypotekslåntagare som banken har. Därför kan de även anta att banken först/endast värdepapperiserar de minst lönsamma eller de mer riskfyllda inteckningarna. Det är på grund av detta förmedlingsproblem som många institutionella investerare, såväl som banker, förhindras från att investera i värdepapperiseringar såvida inte emittenten behåller en viss exponering till de underliggande tillgångarna.

SBBS-värdepapper är emellertid en specifik finansiell produkt med två viktiga egenskaper. För det första saknas mycket av den informationsasymmetri och komplexitet som kännetecknar en typisk värdepapperiseringsstruktur, eftersom de SBBS-värdepappernas underliggande pool består av statsobligationer utgivna av länder i euroområdet. Dessa tillgångar är välkända och lätta att förstå för marknadsaktörerna. Utformningen av den underliggande poolen av tillgångar för SBBS-värdepapper är dessutom förutbestämd (t.ex. skulle vikterna av de enskilda medlemsstaternas centrala statsobligationer vara i linje med deras bidrag till Europeiska centralbankens kapital, med endast små avvikelser). För det andra handlas statsobligationer från euroområdet regelbundet på marknaderna. Detta betyder att vem som helst kan skapa en finansiell exponering mot dem utan att behöva använda värdepapperisering.

Därför är de specifika avgifterna för värdepapperiseringar inte motiverade för SBBS-värdepapper så som de definieras i detta lagförslag.