INLEDNING

Kärnsäkerhet och fysiskt skydd är ytterst viktiga frågor för EU och för människorna i Europa. Därför är en central fråga för kärnenergipolitiken att säkerställa högsta möjliga standarder för kärnsäkerhet, fysiskt skydd, och beredskap, både i Europa och globalt. Olyckan i kärnkraftsverket Fukushima-Daiichi i Japan efter jordbävningen och tsunamin den 11 mars 2011 har medfört att de åtgärder som behövs för att minimera risken och garantera maximala nivåer av kärnsäkerhet, fysiskt skydd och icke-spridning åter förts upp på den politiska dagordningen.

Först och främst mobiliserade EU omedelbart och solidariskt sina egna experter och resurser för att bistå Japan i arbetet med att begränsa och hantera konsekvenserna av katastrofen. Toppmötet EU-Japan i maj 2011 ägnades åt samordningen av uppföljningsåtgärder, i synnerhet genomförandet av åtgärder avseende kärnsäkerhetssamarbete.

Kommissionen reagerade omedelbart på händelserna i Fukushima. Tillsammans med nationella tillsynsmyndigheter[1] och kärnkraftsindustrin tog kommissionen initiativ till en process för att i EU genomföra heltäckande risk- och säkerhetsbedömningar av kärnkraftverk (stresstester). Initiativet stöddes av Europaparlamentet, och Europeiska rådet godkände det vid sitt möte den 24–25 mars 2011[2]. Europeiska rådet bad också kommissionen att ”se över den befintliga lagstiftnings- och regleringsramen för säkerheten vid kärntekniska anläggningar” och ”före slutet av 2011 föreslå eventuella nödvändiga förbättringar”. I och med att kärnkraftsolyckor kan ha gränsöverskridande konsekvenser har Europeiska rådet också uppmanat kommissionen att bjuda in EU:s grannländer för att delta i stresstestprocessen.

Det här är första gången som alla aktörer i EU på frivillig grund har inlett en heltäckande och samordnad process för att se över kärnsäkerheten och det fysiska skyddet i kärnkraftsreaktorer. De mänskliga och finansiella resurser som avsatts för detta, liksom deltagarnas villighet att samarbeta i varje led av processen, understryker kärnsäkerhetens betydelse för EU. Det finns också uppenbara vinster av gemensamma EU-åtgärder inom detta område. Kärnsäkerheten har i hela EU erkänts som en fråga med europeisk dimension och inte längre en strikt nationell fråga. Det nyligen framlagda meddelandet om den yttre energipolitiken[3] är ett uttryck för en stark vilja att stärka det internationella kärnsäkerhetssamarbetet.

Samtidigt har kommissionen verkat för att säkerställa maximalt skydd för befolkningen i EU. Särskild tonvikt har lagts på ett några specifika områden, t.ex. regelverket för importkontroll av produkter med ursprung i områden utsatta för strålning, rekommendationer till tullmyndigheter och arbete för att stärka forskningen och miljöövervakningen.

I detta meddelande sammanfattas det arbete som hittills gjorts för att åter utvärdera kärnsäkerheten och det fysiska skyddet i de kärnkraftverk som är i drift i EU. Det baseras på de lägesrapporter som medlemsstaterna inkommit med fram till den 15 september och den interimsrapport som sammanställts av rådets arbetsgrupp för fysiskt skydd (AHGNS). Det innehåller även kommissionens första bedömning av den rådande situationen liksom några preliminära idéer för det framtida arbetet.

STRESSTESTER: TILLVÄGAGÅNGSSÄTT, METOD, FRAMSTEG HITTILLS OCH NÄSTA STEG

Tillvägagångssätt och metod

Europeiska rådet uppmanade kommissionen och ENSREG att analysera lärdomarna från händelserna vid Fukushima och göra en ny bedömning av säkerhetsmarginalerna på EU:s kärnkraftverk. Arbetet bör baseras på en metod som är gemensam för medlemsstaterna, för att säkerställa full öppenhet och insyn för allmänheten. Det mandat som Europeiska rådet gav kommissionen omfattade följande:

1. Fastställandet av en metod och genomförandet av en heltäckande risk- och säkerhetsbedömning av kärnkraftverk; detta ska göras i samarbete med de nationella tillsynsmyndigheterna på kärnkraftsområdet.

2. En ny bedömning och en omarbetning av EU:s gällande kärnsäkerhetslagstiftning.

3. Inbjudan till EU:s grannländer att delta i processen.

Kommissionen och ENSREG[4] enades om att arbeta i två parallella spår:

- Kärnsäkerhet. Där bedöms hur kärnkraftsanläggningar kan klara konsekvenserna av olika oväntade händelser. Det kan röra sig om allt från naturkatastrofer och den mänskliga faktorn till tekniska fel och andra olyckor, som t.ex. transportolyckor.

- Fysiskt skydd. Där analyseras säkerhetshot och förebyggandet av och reaktionerna på incidenter som beror på illvilliga handlingar eller terrorism.

Kärnkraftsoperatörerna och de nationella tillsynsmyndigheterna, i nära samarbete med kommissionen, fick ansvaret för aspekter kopplade till kärnsäkerhet, men det beslutades att medlemsstaterna, med bistånd av kommissionen, skulle ansvara för bedömningen av fysiskt skydd. Därför inrättade rådet arbetsgruppen för fysiskt skydd (AHGNS). De framsteg som gjorts inom detta område beskrivs i en bilaga till detta dokument.

Alla 14 EU-medlemsstater som har kärnkraftverk i drift[5] plus Litauen[6] deltar i stresstestprocessen. Schweiz och Ukraina har också tackat ja till att delta såsom grannländer. Flera länder[7] beslutade – utöver de fastställda kraven – att inte bara inbegripa kärnkraftverk i drift utan även avvecklade anläggningar eller andra kärnanläggningar.

I specifikationerna för kärnsäkerhetsdelen av stresstesterna[8] fastsälls att tre huvudområden ska analyseras: Extrema naturfenomen (jordbävning, översvämning, extrema väderförhållanden), hur anläggningarna påverkas av längre bortfall av elförsörjningen och/eller förlust av den slutliga värmesänkan (oavsett orsaken) samt hanteringen av allvarliga olyckor. Undersökningsmetoderna fastställs nationellt och tillhör de nationella tillsynsmyndigheternas ansvarsområde.

Stresstestprocessen indelas i följande tre faser:

- Självbedömning som görs av kärnkraftsoperatörerna. Kärnkraftsoperatörerna ombads lägga fram lägesrapporter senast den 15 augusti 2011 och slutrapporter senast den 31 oktober 2011.

- De nationella tillsynsmyndigheternas granskning av självbedömningarna . De nationella tillsynsmyndigheterna kommer att granska de uppgifter som inkommit från operatörerna och sammanställa nationella rapporter (lägesrapporter senast den 15 september 2011 och slutrapporter senast den 31 december 2011).

- Nationella experters och Europeiska kommissionens experters sakkunniggranskning av de nationella rapporterna under perioden januari–april 2012.

Tidsgränsen för att börja med bedömningarna var den 1 juni 2011. I enlighet med de fastställda tidsfristerna har samtliga deltagande medlemsstater lämnat sina lägesrapporter till kommissionen. Dessa ligger till grund för föreliggande interimsrapport.

De viktigaste resultaten återstår dock fortfarande att få. För att resultaten ska ha den nödvändiga tillförlitlighetsgraden behövs de slutliga nationella rapporterna (som väntas till utgången av det här året) och sakkunniggranskningarna som kommer att ge en detaljerad analys av resultaten.

Inledande resultat från de preliminära säkerhetsbedömningarna

Alla lägesrapporter visar att kärnkraftsoperatörerna följer och tillämpar den metod som fastställts. När det gäller format, innehåll och detaljrikedom finns det dock stora skillnader mellan olika nationella rapporter. I en bilaga till detta meddelande[9] sammanfattas resultaten från var och en av de nationella rapporterna.

Även om bedömningen ännu inte är avslutad identifieras i lägesrapporterna ett antal frågor som förtjänar en mer djupgående analys. Det råder också relativt stor samsyn mellan de nationella tillsynsmyndigheterna om de åtgärder som behöver vidtas. Några nationella tillsynsmyndigheter har redan övervägt att ändra de säkerhetsmarginaler som de tillämpar på anläggningarna. Följande områden uppmärksammas: Att öka anläggningarnas förmåga att klara översvämningar[10], bortfall av elförsörjning[11],[12] och förlust av den slutliga värmesänkan[13], samt att öka anläggningarnas förmåga att klara större jordbävningar än vad anläggningen egentligen är konstruerad för[14].

I några rapporter anges potentiella förbättringar av bassängerna för använt kärnbränsle så att de kan klara händelser som de inte utformats för[15]. Dessutom anges i flera rapporter tänkbara sätt att förbättra hanteringen av allvarliga olyckor och förfarandena i nödsituationer[16].

Vissa skillnader mellan medlemsstaterna framträder dock redan, till exempel följande:

- Seismiska risker verkar hanteras på mycket olika sätt i olika länder, helt oavsett den faktiska seismiciteten i de berörda områdena. Betydande skillnader syns i både underliggande metoder[17] och acceptanskriterier[18]. Några länder ser för närvarande över den seismicitetsnivå som beaktas i anläggningarnas utformning.

- Några länder[19] har redan genomfört SAMG (Severe Accident Management Guidelines) [20], medan andra inte har gjort det.

- Några länder[21] har börjat utvärdera bestämmelserna om hantering av olyckor under olycksförhållanden beyond design-basis (dvs. olyckor som är tänkbara, men som inte fullt ut beaktats i utformningen eftersom de ansågs alltför osannolika) och identifierat möjliga förbättringar.

Nästa steg sakkunniggranskning och validering av resultaten

Utifrån Europeiska rådets begäran har kommissionen, tillsammans med de nationella tillsynsmyndigheterna på kärnsäkerhetsområdet, beslutat att på grundval av en gemensamt fastställd metod göra en sakkunniggranskning av de nationella bedömningarnas slutresultat[22]. De slutliga nationella rapporterna som ska läggas fram i slutet av 2011 ska därför ha en på förhand fastställd struktur för att vara maximalt enhetliga och jämförbara.

Sakkunniggranskningen, som ska inledas i början av 2012, kommer att ge en kompletterande bedömning av de nationella resultaten på europeisk nivå och samtidigt säkerställa maximal objektivitet och neutralitet för att skapa förtroende för resultaten.

Processen kommer att indelas i två faser:

- En sakkunniggranskning av horisontella frågor där man jämför hur konsekventa de nationella tillvägagångssätten och resultaten är inom tre centrala områden: Extrema naturfenomen, förlust av säkerhetsfunktioner och hantering av allvarliga olyckor. En panel av erfarna tillsynsexperter kommer att verifiera de relevanta avsnitten i de nationella rapporterna. Slutrapporten kommer att innehålla utkast till slutsatser inom de centrala områdena och redogöra för skillnader i metod eller utvärdering.

- En vertikal (nationell) sakkunniggranskning, där man bedömer de nationella rapporterna som helhet. De vertikala sakkunniggranskningarna kommer att utföras i medlemsstaterna, för att underlätta de sakkunnigas kontakter med specialiserad personal från tillsynsmyndigheterna och med operatörerna samt för att underlätta tillgången till kärnkraftverk. Resultaten och de expertkunskaper som man får fram genom sakkunniggranskningarna av horisontella ämnen kommer att utnyttjas i de nationella granskningarna.

Grupperna av sakkunniggranskare består av kärnsäkerhetsexperter från alla EU-medlemsstater. Kommissionens gemensamma forskningscentrum tillhandahåller sekretariatet för sakkunniggranskningen.

Både de nationella rapporterna, lägesrapporterna och resultaten från sakkunniggranskningarna kommer att offentliggöras[23].

Kommissionen kommer att lägga fram resultaten från sakkunniggranskningarna i en slutrapport till Europeiska rådets sammanträde den 28–29 juni 2012.

Inledande resultat från de preliminära säkerhetsbedömningarna[24]

Fysiskt skydd syftar till att förhindra avsiktliga handlingar som kan skada en kärnkraftsanläggning eller leda till stöld eller spridning av kärnmaterial. Fysiskt skydd[25] och kärnsäkerhet är nära besläktade områden. Följaktligen är ingen bedömning av kärnkraftverkens säkerhet komplett om inte samma typ av analys görs av skyddsaspekterna. Därför har den här säkerhetsbedömningen utvidgats till att omfatta fysiskt skydd.

Inom EU är det bara ett fåtal av de nationella tillsynsmyndigheterna på säkerhetsområdet som har särskilt ansvar för kärnkraftverkens fysiska skydd. Skyddsuppgifterna i medlemsstaterna är utspridda på olika organ.

Kärnkraftverken omfattas av sofistikerade och omfattande ordningar för säkerhet och icke-spridning som har utvecklats under lång tid. På internationell nivå är skyddsordningen för kärnkraftverk mindre utvecklad[26]. På senare har dock skyddsfrågor uppmärksammats mer globalt, i synnerhet efter terroristattackerna den 11 september 2001 i USA.

För att bedöma metodologin för kärnsäkerhet för kärnkraftverk har rådet inrättat en arbetsgrupp för fysiskt skydd (AHGNS) som består av experter från medlemsstaterna med deltagande från Europeiska kommissionen. Gruppens lägesrapport, som bifogas detta meddelande[27], innehåller dess preliminära slutsatser.

Gruppens arbetsprogram har delats upp i tre delar:

- Insamling av information, t.ex. genom ett frågeformulär till medlemsstaterna.

- Bearbetning av informationen, dvs. att identifiera de viktigaste frågorna för rekommendationer om bästa praxis och göra en sammanställning av resultaten.

- Förberedelse av lägesrapport och slutrapport.

Frågeformuläret inriktas på ett antal frågor som rör den nationella rättsliga ramen för fysiskt skydd, den allmänna nationella ramen för skyddsfrågor, design basis-hot (risker på grund av oförutsedda illvilliga handlingar), skyddskulturen inom kärnenergiområdet samt beredskapsplanering. Medlemsstaterna angav inte några kompletterande viktiga frågor, så därför fokuserar interimsrapporten på dessa frågor och svaren på dem. Svaren visade att det internationella samarbetet behöver förbättras, t.ex. genom internationella sakkunnighetsbedömningar för att verifiera nivån på och effektiviteten i åtgärderna för fysiskt skydd i kärnkraftverk

Medlemsstaterna har ett starkt engagemang för fysiskt skydd och bekräftar sin ambition att helt utnyttja och stärka relevanta internationella ordningar, men även att sprida bästa praxis på EU-nivå. Deras svar understryker den nära kopplingen mellan kärnsäkerhets- och skyddsdimensioner, liksom gränssnitten mellan fysiskt skydd och strategier för att bekämpa terrorism. Det är nödvändigt att kontinuerligt göra nya bedömningar av det fysiska skyddet och ändamålsenligheten i åtgärder, system och skyddskoncept mot bakgrund av hotens utveckling. Rapporterna visar också att det finns en samsyn om att det är viktigt att utveckla och genomföra ändamålsenliga processer för riskhantering och överbrygga klyftorna mellan experter inom de olika områden som berörs.

I samband med sin pågående behandling av frågor som rör fysiskt skydd kommer kommissionen helt att beakta resultaten och rekommendationerna från slutrapporten från AHGNS som ska läggas fram i juni 2012.

STÄRKT EU-REGELVERK FÖR KÄRNSÄKERHET

Parallellt med stresstesterna har kommissionen börjat med en genomgång av EU:s rättsliga ram för kärnsäkerhet, på grundval av de preliminära resultaten från de nationella rapporterna, diskussionerna på internationell nivå (IAEA) och aktörernas synpunkter. Kommissionens preliminära analys visar att de nationella tillsynsmyndigheterna arbetar med säkerhetsfrågor på olika sätt och använder olika kriterier för att definiera säkerhetsförbättringar.

På grundval av dessa inledande reflektioner anser kommissionen att den rättsliga ramen på EU-nivå och i medlemsstaterna kan förbättras inom när det gäller följande: 1) Förbättring av de tekniska säkerhetsåtgärderna och den nödvändiga tillsynen som ska säkerställa att de genomförs helt. 2) Förbättring av styrelseformerna och den rättsliga ramen för kärnsäkerhet. 3) Förbättring av beredskapen och åtgärderna vid nödsituationer. 4) Stärkande av EU:s ansvarsordning för kärnenergiområdet. 5) Förbättrad vetenskaplig och teknisk kompetens. Utgångspunkten är dock att de nuvarande EU-bestämmelserna ska tillämpas fullt ut.

Genomförande av den nuvarande rättsliga ramen för kärnsäkerhet

När rådet 2009 antog direktivet om kärnsäkerhet[28] var det ett stort steg framåt inom EU:s kärnsäkerhetsordning. Direktivet upprättar ett övergripande och rättsligt bindande gemenskapsramverk för kärnsäkerheten i kärnkraftsanläggningar. Där fastställs grundläggande principer och skyldigheter som ska vara vägledande inom Europeiska atomenergigemenskapen ( gemenskapen eller Euratom ). Det införlivar de viktigaste internationella instrumenten med gemenskapslagstiftningen, nämligen konventionen om kärnsäkerhet[29] och Internationella atomenergiorganets (IAEA) Safety Fundamentals [30].

Tidsfristen för medlemsstaternas genomförande av direktivet om kärnsäkerhet var den 22 juli 2011. Kommissionen har inlett överträdelseförfaranden mot tolv medlemsstater som inte har respekterat denna tidsgräns[31]. De medlemsstater som fortfarande inte har införlivat direktivet bör högprioritera detta.

Förbättring av den nuvarande rättsliga ramen för kärnsäkerhet

Kommissionen utreder följande två sätt att förbättra den rättsliga ramen för kärnsäkerhet, såsom Europeiska rådet begärt.

- (i) Ändrad lagstiftning för att stärka gemenskapens nuvarande rättsliga ram för kärnsäkerhet.

- (ii) Förbättrat genomförande av befintliga mekanismer samt förbättrat samarbete mellan medlemsstaterna.

Kärnsäkerhetsramen kommer att behöva granskas på både gemenskapsnivå och nationell nivå, helt i enlighet med subsidiaritetsprincipen. Inom internationella institutioner måste kommissionen och medlemsstaterna agera tillsammans för att se till att utvecklingen av den internationella kärnsäkerhetsramen är förenlig med gemenskapens och medlemsstaternas lagstiftning.

Tekniska förbättringar och tillsyn

Enligt den nuvarande Euratomlagstiftningen och nationella lagstiftningen är det tillståndshavaren som har huvudansvaret för kärnsäkerheten (alltså kraftverkets operatör). De nationella tillsynsmyndigheterna ålägger tillståndshavarna att göra tekniska förbättringar av sina anläggningar som uppföljning av säkerhetsbedömningarna, detta omfattar även den pågående stresstestprocessen. De nationella tillsynsmyndigheterna måste se till att dessa åtgärder genomförs korrekt.

I dag finns det inga gemensamma säkerhetsstandarder eller säkerhetskriterier för kärnkraftverk i EU.

De preliminära resultaten av stresstesterna visar att det säkerhetsmarginalerna hanteras på olika sätt på kärnkraftverken i Europa. Beroende på slutresultaten från EU-processen med stresstester och lärdomarna från kärnkraftsolyckan i Fukushima skulle man kunna tänka sig en EU-uppsättning grundläggande principer och krav med tillhörande tekniska kriterier för miniminivåer när det gäller kärnkraftverkens placering, utformning, konstruktion och drift[32]. EU:s principer och krav måste återspeglas i de nationella lagstiftningsåtgärderna och besluten och i slutänden tillämpas av anläggningarnas operatörer.

En uppsättning EU-kriterier för fastställande av anläggningens egenskaper samt tillståndskrav och driftskontroller skulle innebära att kärnkraftsoperatörerna fick anpassa sig till bästa praxis för de nya kärnkraftverk som byggs i EU. Sådana krav finns redan i internationell praxis och EU-praxis[33]. Valet av tekniska åtgärder kommer också att bero på slutresultaten från stresstesterna, men dessa skulle kunna föras in i EU:s regelverk. Det tycks också finnas goda argument för att utvidga bästa praxis som redan täcks av det nuvarande direktivet om kärnsäkerhet. Exempelvis skulle internationella sakkunnigbedömningar, som i dag är begränsade till nationell lagstiftning och nationella regler, kunna breddas till att omfatta säker utformning och driftssäkerhet för kärnkraftverk[34].

Många olika aktörer bör involveras i sammanställningen av rekommendationerna för den nya europeiska kärnsäkerhetsarkitekturen, t.ex. de nationella tillsynsmyndigheterna, kärnkraftsindustrin samt forskarvärlden och tekniker, representerade genom t.ex. Etson (European Technical Support Organisations Network).

Styrelseformer för kärnsäkerhet

En av de viktigaste lärdomarna från Fukushimaolyckan är att man måste säkerställa de nationella tillsynsmyndigheternas oberoende i praktiken. I EU skulle detta stärkas ytterligare genom att de relevanta bestämmelserna i direktivet om kärnsäkerhet[35] gjordes tydligare och kriterier fastställdes för de nationella tillsynsmyndigheternas oberoende. Dessutom skulle minimikraven klargöras för de nationella myndigheternas tillsynsbefogenheter.

I dag är tillsynsbefogenheterna i en del medlemsstater uppdelade på flera olika enheter eller ligger under ministerierna, i stället ligga under en enda oberoende myndighet.

I enlighet med sitt mandat har ENSREG lämnat rekommendationer om kärnsäkerhet till EU-institutionerna sedan 2007. Det är nu dags att reflektera över ENSREG:s framtida roll, med beaktande av de erfarenheter som gjorts.

Kraven på öppenhet och insyn skulle kunna anges i större detalj och gå längre än den nuvarande allmänna skyldigheten att informera allmänheten[36] och anställda hos kärnkraftoperatörer. I linje med detta bör de nationella tillsynsmyndigheterna uppmanas att informera allmänheten om skälen bakom sina regleringsbeslut. Konfidentialitetsklausuler skulle skydda information med säkerhetsdimensioner.

Förbättra beredskapen och åtgärderna i nödsituationer

Åtgärder för att förhindra, förbereda för och hantera kärnkraftsolyckor och strålningsolyckor vidtas ofta på nationell nivå. På gemenskapsnivå finns det dock ett antal lagstiftningsinstrument och mekanismer[37] och särskilda bestämmelser för kärnkraftsolyckor[38]. Flera gemenskapsmekanismer kan aktiveras i sådana fall.

I december 2010 utfärdade kommissionen, i nära samarbete med medlemsstaterna, riktlinjer för nationella riskbedömningar för katastrofhantering. Medlemsstaterna har frivilligt åtagit sig att utarbeta och lägga fram sina nationella riskbedömningar före utgången av 2011. Kärnsäkerhet och folkhälsohot är viktiga delar av en heltäckande riskbedömning.

För att bättre förbereda sig för kärnkraftsolyckor och samordna åtgärderna efter sådana skulle gränsöverskridande riskhanteringsplaner för kärnkraftsolyckor kunna antas (eventuellt skulle de även kunna omfatta EU:s grannländer). Dessa måste kopplas till förbättrade europeiska åtgärder vid kärnkraftsolyckor. Det är också viktigt att säkerställa tillgången till utrustning för katastrofåtgärder (inklusive tung utrustning som backupgeneratorer) som kan delas vid behov, liksom planer för sanering av anläggningarna.

Efter kommissionens meddelande Förstärkning av den europeiska insatskapaciteten vid katastrofer: civilskyddets och det humanitära biståndets roll [39] har arbete inletts för att skapa en europeisk insatskapacitet vid nödsituationer och inrätta ett helt operativt europeiskt centrum för krisberedskap med dygnetruntberedskap samt för att utarbeta europeiska beredskapsplaner för de viktigaste typerna av katastrofer, inklusive kärnkraftsolyckor. Kommissionen kommer att lägga fram förslag för att införa dessa aspekter i den europeiska lagstiftning om en civilskyddsmekanism.

Förtydligande av ansvarsfrågor när det gäller kärnenergiområdet

Frågan om ansvar i samband med kärnkraftsolyckor är mycket viktig. I kommissionens meddelande Energi 2020 En strategi för hållbar och trygg energiförsörjning på en konkurrensutsatt marknad anges följande: ”Den rättsliga ramen för kärnkraftverks säkerhet och tillförlitlighet kommer att förstärkas ytterligare genom (…) ett förslag om ansvarsskyldighet vid kärnkraftsverksamhet på europeisk nivå”.

Euratomfördraget[40] föreskriver också att medlemsstaterna ska ”vidta alla åtgärder som behövs för att underlätta ingåendet av försäkringsavtal som täcker risker med kärnenergi.”

De flesta medlemsstater har valt att förlita sig på ett antal internationella konventioner (Pariskonventionen/tilläggskonventionen från Bryssel och Wienkonventionen), medan andra inte är parter i någon konvention. Detta har lett till ett ”juridiskt lapptäcke” i EU. Den rättsliga samstämmigheten i EU skulle kunna förbättras på två fronter: i) Skydd för offren i olika medlemsstater, i synnerhet för att förbättra ersättningen till drabbade inom EU, oavsett hemvist. ii) Potentiella konsekvenser för den inre marknadens funktion, i synnerhet när det finns olika skadeståndssystem för olika operatörer vilket kan leda till snedvridning av konkurrensen.

Förbättrad vetenskaplig och teknisk kompetens

Kommissionen har inlett ett utbildnings- och informationsprogram utifrån lärdomarna från Fukushima för de närmaste fyra åren. Det finansieras gemensamt av EU:s och Euratoms ramprogram[41].

Syftet är att öka medvetenheten om kärnsäkerhetens betydelse hos kärnenergiexperter och beslutsfattare och att låta dem utbyta bästa praxis när det gäller riskhantering . Programmet kommer också att förbättra samarbetet mellan universitet, forskningsorganisationer, offentliga organ och industrin i samverkan med EU-plattformar, i synnerhet teknikplattformen för hållbar kärnenergi (SNE-TP) och Europeiska kärnenergiforumet (Enef).

När det gäller kärnenergiforskning inom ramen för EU:s nästa fleråriga finansieringsram (Horisont 2020) är det fortsatt viktigt att fokusera på kärnsäkerhet, för att behålla kärnenergiexpertis i EU och stärka kärnkraftsoperatörernas och tillsynsmyndigheternas kompetens.

DEN INTERNATIONELLA DIMENSIONEN

Tredjeländers deltagande i risk- och säkerhetsbedömningar

EU:s grannländer

Europeiska kommissionen uppmuntrade alla länder med kärnkraftverk i drift att snarast möjligt göra risk- och säkerhetsbedömningar som liknar de som håller på att göras i EU, för att stärka kärnsäkerheten i hela världen.

Kommissionen har vidtagit åtgärder för att utvidga bedömningarna till att omfatta angränsande länder som driver eller äger kärnkraftverk: Schweiz, Ryska federationen, Ukraina, Armenien och Kroatien, liksom de länder som har långt framskridna planer för kärnkraftsutveckling, nämligen Turkiet och Vitryssland.

Den 23 juni 2011 antogs ett gemensamt uttalande med ovannämnda länder om ett gemensamt tillvägagångssätt för stresstester. Schweiz och Ukraina ingår i EU:s stresstestprocess, men andra länder arbetar enligt andra tidtabeller. Det finns dock ett gemensamt åtagande om att utföra nya säkerhetsbedömningar före utgången av 2012.

EU kommer att fortsätta att uppmuntra samtliga EU:s grannländer att engagera sig i stresstestprocessen. EU kommer också att se till att alla ansträngningar görs för att skapa optimala villkor för kärnsäkerhet både i och utanför EU och längs EU:s gränser.

Samarbete med Internationella atomenergiorganet (IAEA) och G8/G20

IAEA:s handlingsplan för kärnsäkerhet, som antogs i september 2011, uppmuntrar samtliga IAEA-medlemsstater att genomföra, och agera i enlighet med, en nationell bedömning av kärnkraftverkens utformning i förhållande till platsspecifika extrema naturbetingade risker. Europeiska kommissionen kommer att bidra till IAEA:s arbete med att utveckla en metod som kan användas av andra stater och är redo att bistå IEAE när det gäller rådgivning eller hjälp för bedömning av tredjeländer inom detta område.

Kommissionen deltog fullt ut i G8/G20-processen för förberedelse av IAEA:s ministerkonferens i juni 2011, som stödde IAEA:s handlingsplan för kärnsäkerhet. Kommissionen kommer att göra sitt yttersta för att uppnå ytterligare framsteg i dessa internationella initiativ.

Föreslagna förbättringar av den globala ramen för kärnsäkerhet

Händelserna i Fukushima visade att den internationella rättsliga ramen för kärnsäkerhet måste stärkas. Genom IAEA är de viktigaste instrument som styr kärnsäkerheten internationellt accepterade säkerhetsnormer och internationella konventioner, i synnerhet konventionen om kärnsäkerhet och konventionen om tidig anmälan av en kärnteknisk olycka ( Convention on the Early Notification of a Nuclear Emergency ).

IAEA:s medlemsstater erkänner generellt sett att den internationella kärnsäkerhetsramen behöver revideras, särskilt konventionen om kärnsäkerhet, så att den blir mer verkningsfull, dess styrelseformer stärks och möjligheterna att kontrollera efterlevnaden förbättras. Kommissionen avser att bidra till att uppdatera konventionen på Euroatomgemenskapens vägnar[42].

Konventionen om kärnsäkerhet bör uppdateras i enlighet med IAEA:s senaste säkerhetsnormer, som bör vara juridiskt bindande och bör vidareutvecklas.

Som ett minimum bör EU verka för att konventionen om kärnsäkerhet anpassas till det befintliga direktivet om kärnsäkerhet när det gäller räckvidd och skyldigheter. Den reviderade konventionen skulle då omfatta alla typer av kärnenergianläggningar, med obligatorisk periodisk tillsyn. Den bör också omfatta kriterier för tillsynsmyndigheternas oberoende och mekanismer för kontroll av efterlevnaden, som medling, förlikning eller skiljedom.

Konventionens bestämmelser om olycksberedskap måste också säkerställa effektivare och mer samordnade åtgärder i sådana situationer samt ett sammanhängande gränssnitt till andra internationella konventioner[43].

Yttre samarbete om kärnsäkerhet

Ända sedan början av 1990-talet har arbete för förbättrad kärnsäkerhet i tredjeländer varit en viktig del av gemenskapens arbete. Genom programmen Tacis och Phare blev det möjligt att bistå länder i Central- och Östeuropa och f.d. Sovjetunionen under 15 år. Från och med 2007 utvidgades kärnsäkerhetssamarbetet till att omfatta andra tredjeländer inom ramen för instrumentet för kärnsäkerhetssamarbete. Meddelandet om energipolitikens yttre dimension[44] efterlyser ökad konvergens av de internationella regelverken och vill främja bindande internationella standarder för kärnsäkerhet.

Det nuvarande instrumentet för kärnsäkerhetssamarbete kommer att ge stöd till tredjeländer som åtagit sig att delta i stresstesterna[45] och kommer helt att beakta framstegen i denna process i samband med diskussionerna om ytterligare samarbete för perioden2012–2013. Kommissionen har föreslagit ett nytt instrument för kärnsäkerhetssamarbete för perioden 2014–2020. Det nya instrument som föreslås behöver inventera de erfarenheter som gjorts under EU-stresstesterna och i genomförandet måste man beakta de prioriteringar som framträtt under stresstesterna i grannländer. Det nya instrumentet måste vara integrerat med en övergripande och sammanhängande strategi, med beaktande av internationella åtgärder inom ramen för IAEA.

SLUTSATS OCH FORTSATT ARBETE

Efter Fukushima förband sig EU och medlemsstaterna att göra en heltäckande omfattande bedömning av kärnkraftverken i Europa. Denna process förde första gången samman kärnkraftsoperatörer, nationella tillsynsmyndigheter och andra myndigheter och EU-institutionerna och därmed belystes mervärdet av EU-samordning och EU-samarbete, för att säkerställa att EU:s höga krav på kärnsäkerhet och fysiskt skydd upprätthålls och förbättras ytterligare där så är nödvändigt.

Processen är särskilt viktig med tanke på åldern på många reaktorer i EU och vissa medlemsstaters och grannländers intresse av att bygga ny kärnkraftskapacitet. Resultaten av stresstesterna väntas ge objektiva och vetenskapligt hållbara fakta i rätt tid, vilket kommer att stärka säkerhetsparametrarna när det gäller lokalisering, utformning, drift, underhåll och reglering av befintliga och planerade kärnkraftverk.

De första resultaten visar på områden som kan förbättras på både nationell nivå och EU-nivå. Medlemsstaterna kommer att bestämma hur bedömningen ska följas upp på nationell nivå. Kommissionen välkomnar de steg i den riktningen som redan tagits av några medlemsstater. I detta meddelande har kommissionen gjort en första redogörelse för hur EU-ramen för kärnsäkerhet skulle kunna stärkas och EU-samarbetet om befintliga instrument och mekanismer förbättras.

Dessa preliminära angivelser måste ses över ytterligare och följas upp i ljuset av stresstesternas slutresultat. Euratomfördraget tillhandahåller en flexibel och övergripande rättslig ram för att, om nödvändigt, förbättra kärnsäkerhetslagstiftningen.

Medlemsstaterna väntas lämna sina slutrapporter om risk- och säkerhetsbedömningarna till kommissionen senast den 31 december 2011. Sakkunniggranskningar kommer att utföras under perioden januari–april 2012. Kommissionen kommer att lägga fram en slutrapport om stresstesterna till Europeiska rådets möte den 28–29 juni 2012, inklusive eventuella lagstiftningsinitiativ som är nödvändiga för att stärka kärnsäkerhetsramen i Europa.

Kommissionen är fast besluten att se till att hela stresstestprocessen präglas av öppenhet och insyn. Den kommer att fortsätta sitt nära samarbete med alla aktörer, inklusive ickestatliga organisationer, och kommer att lägga fram resultaten från sakkunniggranskningen vid ett offentligt möte.

Innan några lagstiftningsförslag läggs fram som uppföljning till stresstesterna kommer kommissionen också att hålla ett offentligt samråd där alla nyckelaktörer deltar, vid sidan av de viktigaste expertgrupperna inom kärnenergiområdet (t.ex. ENSREG, Europeiska kärnenergiforumet (Enef) och Wenra).

I samarbetet med tredjeländer och internationella organisationer som är aktiva inom kärnenergiområdet, i synnerhet IAEA, kommer EU att dela med sig av sina erfarenheter från stresstesterna, för att stärka den internationella lagstiftningen och tillsynen på kärnsäkerhetsområdet.

[1] Nationella tillsynsmyndigheter på kärnsäkerhetsområdet träffas i europeiska högnivågruppen för kärnsäkerhet och avfallshantering. Denna grupp inrättades genom kommissionens beslut 2007/530/Euratom av den 7 juli 2007 (EUT L 195, 27.7.2007, s. 44–46). Gruppen antog sedan akronymen Ensreg (Europeiska gruppen av tillsynsmyndigheter på kärnsäkerhetens område).

[2] EUCO 10/11 (punkt 31).

[3] KOM(2011) 539 slutlig.

[4] ENSREG:s möte den 12–13 maj 2011, på grundval av de tekniska specifikationer som föreslagits av Wenra (Western European Nuclear Regulators Association). Se ENSREG:s deklaration på www.ensreg.eu.

[5] Belgien, Bulgarien, Tjeckien, Finland, Frankrike, Tyskland, Ungern, Nederländerna, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Spanien, Sverige och Förenade kungariket.

[6] Trots att den sista reaktorn i Ignalina stängdes 2009 som ett fullgörande av skyldigheterna inför EU-anslutningen finns det fortfarande anläggningsspecifika driftslicenser liksom stora mängder använt kärnbränsle som lagras där.

[7] Belgien, Bulgarien, Finland, Frankrike, Tyskland, Litauen, Slovakien, Spanien, Ukraina och Förenade kungariket.

[8] Bilaga I i ENSREG-deklarationen av den 12–13 maj 2011.

[9] Kommissionens arbetsdokument Technical Summary of the national progress reports on the implementation of comprehensive risk and safety assessments of the EU nuclear power plants.

[10] T.ex. Finland, Ungern, Slovakien, Slovenien, Sverige och Schweiz.

[11] Inklusive bortfall av elförsörjning utifrån och totalt elavbrott.

[12] T.ex. Finland, Rumänien, Slovenien och Spanien.

[13] T.ex. Finland, Slovenien, Spanien och Sverige.

[14] T.ex. Finland, Ungern, Slovakien, Spanien, Sverige och Schweiz.

[15] T.ex. Finland, Ungern, Litauen och Slovenien.

[16] T.ex. Tyskland, Ungern, Rumänien, Slovakien, Spanien och Sverige.

[17] Exempelvis huruvida man utfört en sannolikhetsbaserad säkerhetsvärdering (Seismic Probabilistic Safety Assessment, PSA) som är fullständig. Periodiskt reviderade sådana utförs t.ex. i Finland, Slovenien och Schweiz – helt oberoende av de relativt låga eller höga nivåerna av seismicitet i dessa länder.

[18] T.ex. den maximala markaccelerationen vid ( peak ground acceleration ) vid vissa sannolikheter.

[19] T.ex. Belgien, Tjeckien, Finland, Ungern, Rumänien, Slovenien och Spanien.

[20] SAMG är anläggningsspecifika förfaranden som hjälper operatörerna att minimera potentiella doser utanför anläggningen i nödsituationer.

[21] T.ex. Slovenien, Spanien och Förenade kungariket.

[22] ENSREG:s möte av den 11 oktober 2011.

[23] www.ensreg.eu

[24] Det här avsnittet bygger på uppgifter från rådets arbetsgrupp för fysiskt skydd (AHGNS).

[25] Kärnsäkerhet betyder korrekta driftsvillkor för kärnkraftverk, förebyggande av olyckor eller mildrande av deras konsekvenser, vilket resulterar i skydd av arbetstagare, allmänhet och miljö från onödiga strålningsrisker.

[26] IAEA har t.ex. under årtionden utvecklat omfattande riktlinjer för kärnsäkerhet, medan organisationen har relativt få riktlinjer för fysiskt skydd.

[27] Interim report on nuclear security , 17061/11 AHGNS 8 ATO 134.

[28] Rådets direktiv 2009/71/Euratom av den 25 juni 2009 om upprättande av ett gemenskapsramverk för kärnsäkerhet vid kärntekniska anläggningar (EUT L 172, 2.7.2009, s.18–22).

[29] INFCIRC 449 av den 5 juli 1994. Gemenskapen och samtliga EU-medlemsstater är avtalsparter.

[30] Fundamental safety principles, IAEA Safety Standard Series No. SF-1 (2006).

[31] Österrike, Belgien, Cypern, Danmark, Estland, Grekland, Italien, Lettland, Polen, Portugal, Slovakien och Förenade kungariket.

[32] EU-domstolen (Mål C 29/99, Rättsfallssamling 2002 s. I-11221) har erkänt att Euratom har delade befogenheter när det gäller dessa frågor.

[33] WENRA har utvecklat Reactor Safety Reference Levels (2008) som ett instrument för att utveckla ett gemensamt tillvägagångssätt för harmonisering av kärnsäkerheten och dess reglering i EU-länder. År 2010 antog WENRA säkerhetsmål för nya kärnkraftfverk på grundval av IAEA:s Fundamental Safety Principles. WENRA är ett nätverk för huvudtillsynsmyndigheter i EU-länder med kärnkraftverk samt Schweiz liksom andra intresserade europeiska länder med observatörsstatus.

[34] Driftssäkerhet omfattas t.ex. av IAEA:s sakkunnigbedömningar (OSART).

[35] Artikel 5.2 i direktivet.

[36] Artikel 8 i direktivet om kärnsäkerhet.

[37] T.ex. direktivet om grundläggande säkerhetsnormer, direktivet om information till allmänheten, beslutet om en gemenskapsordning för ett snabbt informationsutbyte i händelse av en nödsituation som medför risk för strålning, lagstiftningen om räddningstjänstmekanismen samt de förordningar om livsmedel och foder som antogs efter Tjernobylolyckan och kärnkraftsolyckan i Fukushima.

[38] Lagstiftning om gränsvärden för radioaktivitet i livsmedel och djurfoder efter en kärnenergiolycka eller annan radiologisk nödsituation.

[39] KOM(2010) 600 slutlig.

[40] Artikel 98 i EU-fördraget

[41] http://cordis.europa.eu/fp7/euratom-fisshome.hmtl

[42] Artikel 101 i Euratomfördraget.

[43] Konventionen om tidig anmälan av en kärnteknisk olycka (Convention on Early Notification of a Nuclear Accident) (INFCIRC/335 av den 18 november 1986) och konventionen om bistånd i händelse av kärnteknisk olycka eller ett nödläge med radioaktiva ämnen (INFCIRC/336 av den 18 november 1986).

[44] KOM(2011) 539 slutlig av den 7 september 2011.

[45] Projektförslag för Armenien och Ukraina ingår i 2011 års handlingsplan för instrumentet för kärnsäkerhetssamarbete.