[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 30.4.2009

KOM(2009) 203 slutlig

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN

om några huvudaspekter av direktiv 2003/41/EG om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut (direktivet om tjänstepensionsinstitut)

(framlagt av kommissionen)

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN

om några huvudaspekter av direktiv 2003/41/EG om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut (direktivet om tjänstepensionsinstitut)

(Text av betydelse för EES)

1. INLEDNING

Direktivet om tjänstepensionsinstitut (direktiv 2003/41/EG om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut) offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 23 september 2003 och skulle genomföras av medlemsstaterna senast den 23 september 2005. Från och med 2007 hade alla medlemsstater anmält sina genomförandeåtgärder, men två överträdelseförfaranden för felaktigt genomförande är ännu inte avgjorda.

I direktivet om tjänstepensionsinstitut fastställs uttryckligen vilka rapporteringskrav som kommissionen har när det gäller fyra huvudaspekter. Enligt artikel 15.6 ska en återkommande rapport om reglerna för beräkningen av tekniska avsättningar lämnas åtminstone vartannat år. I artikel 21.4 fastställs att det krävs en engångsrapport inom fyra år efter det att direktivet om tjänstepensionsinstitut har trätt i kraft om tillämpningen av investeringsregler (punkt a), de framsteg som har gjorts i anpassningen av de nationella tillsynssystemen (punkt a) samt gränsöverskridande förvaring (punkt b).

Enligt direktivet om tjänstepensionsinstitut skulle kommissionen lägga fram den första återkommande rapporten om tekniska avsättningar och engångsrapporten om de andra tre aspekterna i september 2007. Men eftersom många medlemsstater hade varit sena med genomförandet var det svårt för kommissionen att rapportera om de praktiska erfarenheterna av dessa fyra bestämmelser inom den planerade tidsramen. Vid mötet med Europeiska försäkrings- och tjänstepensionskommittén (EIOPC) den 5 april 2006 enades man därför med medlemsstaterna om att den rapportering som krävdes skulle utföras under 2008, efter det att Kommittén för europeiska myndigheter med tillsyn över försäkringar och tjänstepensioner (CEIOPS) hade undersökt de centrala genomförandefrågorna.

Men även om antalet gränsöverskridande pensionsordningar har ökat stort under de senaste åren, ligger antalet gränsöverskridande ärenden fortfarande på en relativt låg nivå. En undersökning som nyligen genomfördes av CEIOPS visar att i slutet av juni 2008 förekom det 70 fall av gränsöverskridande verksamhet i EES-området, med 21 stater som värdstater.[1]

På kommissionens begäran genomförde CEIOPS tjänstepensionskommitté (OPC) en omfattande undersökning om hur medlemsstaterna faktiskt hade genomfört direktivet om tjänstepensionsinstitut. Det får här inte heller glömmas att direktivet om tjänstepensionsinstitut innebär en minimiharmonisering, vilket ger medlemsstaterna visst spelrum inom en rad olika områden. Resultatet av OPC:s arbete sammanfattas i rapporten ”Initial Review of Key Aspects of the Implementation of the IORP Directive” (ej översatt till svenska) (OPC-rapporten) av den 31 mars 2008.[2]

I OPC-rapporten behandlas bland annat de huvudaspekter som kommissionen är skyldig att rapportera om. I OPC-rapporten konstateras att det visserligen förekommer stora skillnader när det gäller hur medlemsstaterna har tolkat och genomfört huvudaspekterna av direktivet om tjänstepensionsinstitut, men att det inte finns mycket som talar för att dessa skillnader har inneburit några större problem. Detta i kombination med de begränsade erfarenheterna av direktivets tillämpning leder till att man i OPC-rapporten inte finner någon anledning att i nuläget genomföra några lagstiftningsändringar i direktivet.

CEIOPS överlämnade OPC-rapporten till kommissionen den 2 april 2008, och rapporten diskuterades därefter av EIOPC under kommitténs möten den 27 juni och 26 november 2008. Av diskussionen framgick att medlemsstaterna i stort sett ställde sig bakom OPC-rapportens slutsatser. Kommissionens enheter noterade att det stora flertalet medlemsstater instämde i CEIOPS-rekommendationen om att det inte var aktuellt med någon lagstiftningsrevision av direktivet om tjänstepensionsinstitut i det här läget.[3]

Denna rapport bygger vidare på det arbete som har utförts så här långt och syftar till att uppfylla kommissionens rapporteringskrav som fastställs i direktivet om tjänstepensionsinstitut. Resten av rapporten kommer att handla om kommissionens ståndpunkt när det gäller följande huvudaspekter: tekniska avsättningar, investeringsregler, anpassning av de nationella tillsynssystemen och förvaring. Rapporten inskränks till att uppfylla kommissionens rapporteringskrav när det gäller de fyra aspekter som anges i direktivet. Behovet av eventuella lagstiftningsändringar till följd av andra viktiga frågor som påverkar tjänstepensionsinstituten, i synnerhet solvensreglerna[4], är något som kommissionen undersöker, men som inte redovisas i denna rapport.

2. TEKNISKA AVSÄTTNINGAR

I artikel 15.6 i direktivet om tjänstepensionsinstitut införs ett rapporteringskrav för kommissionen när det gäller beräkningen av de tekniska avsättningarna för tjänstepensionsinstitut i gränsöverskridande sammanhang.[5]

Beräkningen av tjänstepensionsinstitutens tekniska avsättningar undersöktes först av OPC och granskades därefter mer ingående av CEIOPS underkommitté för solvens (SSC). Underkommitténs arbete sammanfattades i ”Survey on fully funded, technical provisions and security mechanisms in the European occupational pension sector” (ej översatt till svenska) (SSC-undersökningen) av den 31 mars 2008.[6] Denna undersökning innehåller en ingående och omfattande genomgång av värderingsantaganden och säkerhetsmekanismer för medlemsstaternas tjänstepensionsfonder. Vad gäller tekniska avsättningar framhålls det att de olika medlemsstaterna använder sig av olika metoder och antaganden för att fastställa sina tekniska avsättningar. Detta resulterar i att det är stora variationer mellan länderna när det gäller storleken på de tekniska avsättningarna för jämförbara fastställda förmånsåtaganden. Viktiga faktorer som påverkar nivån på de tekniska avsättningarna i de olika medlemsstaterna är bland annat bakomliggande värderingsantaganden, framför allt antaganden som rör räntesatser och dödlighet samt inflationens karaktär och löneindexering för pensionsförmåner.

CEIOPS överlämnade SSC-undersökningen till kommissionen den 7 april 2008. Kommissionen välkomnar SSC-rapportens resultat. Den har varit en bra utgångspunkt för det offentliga samråd som kommissionen inledde i början av september 2008 gällande harmonisering av solvensreglerna för de tjänstepensionsinstitut som omfattas av artikel 17 i direktivet om tjänstepensionsinstitut samt för de tjänstepensionsinstitut som bedriver verksamhet över gränserna. Den potentiella ytterligare harmoniseringen av reglerna för beräkningen av tekniska avsättningar i ett gränsöverskridande perspektiv är ett av de områden som uttryckligen behandlas i detta samråd. Samrådsperioden löpte ut i slutet av november 2008. I syfte att dra de första lärdomarna av detta offentliga samråd har kommissionen planerat en offentlig utfrågning i Bryssel den 27 maj 2009.

Med resultaten av samrådet och den offentliga utfrågningen kommer det att bli lättare för kommissionen att avgöra om man ska lägga fram ett förslag om ytterligare harmonisering av reglerna för beräkningen av tekniska avsättningar när det gäller verksamhet över gränserna. I linje med strategin för bättre lagstiftning kommer kommissionens förslag att genomgå en ingående konsekvensanalys på sedvanligt sätt.

3. INVESTERINGSREGLER

Enligt artikel 21.4 a i direktivet om tjänstepensionsinstitut ska kommissionen ”lämna en rapport som innehåller en översyn av tillämpningen av artikel 18 […]”, som innehåller de kvalitativa och kvantitativa investeringsreglerna för tjänstepensionsinstitut. I den undersökning som har genomförts konstaterades flera olika saker.

I OPC-rapporten fastställs först och främst att införandet av aktsamhetsprincipen i artikel 18.1 har påverkat regelverket i flera medlemsstater. Även om kvantitativa investeringsbegränsningar fortfarande spelar en viktig roll läggs nu större vikt vid investeringsreglernas kvalitativa aspekter.

I OPC-rapporten framhålls för det andra bristen på samsyn när det gäller tillämpningsområdet för regeln om en enda emittent, som syftar till att undvika överdrivet beroende av någon särskild tillgång, emittent eller företagsgrupp (artikel 18.1 e).[7] Att verka för enhetlighet när det gäller reglerna om en enda emittent är också särskilt relevant i gränsöverskridande sammanhang, eftersom värdstater kan införa ett explicit undantag från hemstatens investeringsregler för ”gästande tjänstepensionsinstitut” med vissa kvantitativa och kvalitativa begränsningar (artikel 18.7 b i direktivet). Vad gäller de kvantitativa begränsningarna bekräftades det att värdstaterna endast får tillämpa dessa för gästande tjänstepensionsinstitut om samma eller strängare investeringsregler gäller för tjänstepensionsinstitut som är etablerade i värdstaten. I detta sammanhang gick det därför inte att tillämpa högre begränsningar än de begränsningar som uttryckligen anges i direktivet. Vad gäller kvalitativa begränsningar, dvs. de typer av tillgångar som omfattas av artikel 18.7 b i direktivet, kan det vara lämpligt att hänvisa till andra delar av EU:s lagstiftning, t.ex. direktivet om marknader för finansiella instrument[8], som innehåller definitioner av ”finansiella instrument”, ”överlåtbara värdepapper” och ”penningmarknadsinstrument”.[9]

För det tredje saknas det samsyn när det gäller begreppet ”riskkapitalmarknader”, vilket är relevant för artikel 18.5 c där det fastslås att medlemsstaterna inte får hindra tjänstepensionsinstitut som är etablerade inom deras territorium från att investera på sådana marknader. I linje med OPC-rapportens rekommendationer och efter feedback från kommissionen har det gjorts ytterligare försök till klargörande för att CEIOPS eventuellt skulle kunna ge ”nivå 3-vägledning” i den här frågan. Detta ytterligare arbete har visat att de olika definitionerna på olika håll i Europa är beroende av det syfte och sammanhang där begreppet riskkapital tillämpas (konkurrens- eller inremarknadsregler, slutna eller öppna definitioner, med eller utan instrument för kvasikapital) och att det här är en fråga som i praktiken ännu inte är relevant över gränserna. I stället för att komma med abstrakt vägledning bör man se till att hålla den här frågan under uppsikt.

För det fjärde utnyttjar sex medlemsstater den möjlighet som föreskrivs i artikel 18.7 i direktivet om tjänstepensionsinstitut att i egenskap av värdland införa ytterligare investeringsbegränsningar.[10]

OPC:s resultat tyder på att det visserligen förekommer en del skillnader när det gäller hur investeringsreglerna tillämpas, men att dessa inte förefaller utgöra något hinder för konvergensprocessen i riktning mot en inre marknad och tjänstepensionsinstitutens verksamhet över gränserna. Kommissionen ställer sig bakom denna slutsats och uppmuntrar CEIOPS att fortsätta sitt analysarbete om riskkapitalmarknaderna och regeln om en enda emittent. Som ett specialfall av den sistnämnda frågan kan det också krävas ytterligare insatser när det gäller regler om interna investeringar, som begränsar investeringar i det uppdragsgivande företaget (artikel 18.1 f).[11]

En allt enhetligare tillämpning av investeringsreglerna bör bidra till säkerhet, kvalitet, likviditet och lönsamhet när det gäller tjänstepensionsinstitutens portföljer som helhet, och därigenom resultera i en bättre tjänstepension i EU både kvalitativt och kvantitativt sett.

CEIOPS och kommissionen kommer att fortsätta att bevaka hur investeringsreglerna fungerar också i ljuset av de lärdomar som dras med anledning av finanskrisen.

4. ANPASSNING AV DE NATIONELLA TILLSYNSSYSTEMEN

Enligt artikel 21.4 a i direktivet om tjänstepensionsinstitut ska kommissionen också ”lämna en rapport som innehåller en översyn av […] de framsteg som har gjorts i anpassningen av de nationella tillsynssystemen”. I detta sammanhang är även bestämmelserna i artikel 21.1–3 i direktivet relevanta eftersom de föreskriver ett nära samarbete mellan nationella tillsynsorgan och Europeiska kommissionen i syfte att säkerställa en enhetlig tillämpning av direktivet och underlätta tillsynen över tjänstepensionsinstitutens verksamhet.

För att underlätta samarbetet inrättade CEIOPS tjänstepensionskommittén (OPC) i februari 2004. Arbetet inom denna kommitté, där kommissionen deltar som observatör, ledde till överenskommelsen om Budapestprotokollet i februari 2006.[12] Detta protokoll reglerar tillsynsordningar och informationsutbyte mellan hem- och värdstatens tillsynsorgan när det gäller gränsöverskridande tjänstepensionsinstitut. Budapestprotokollet omfattar även tillsynsmyndigheter inom EU som inte är formella medlemmar i CEIOPS, vilket ger en bred bas för den fortsatta utvecklingen av den gränsöverskridande tillsynen över tjänstepensioner.

Kommissionen välkomnar och stöder tillsynsorganens pågående arbete som inte bara är i linje med Budapestprotokollet utan även avser just detta protokoll. Detta håller för närvarande på att granskas av OPC inför ett offentligt samråd som CEIOPS ska genomföra av en reviderad version under det första halvåret 2009.

5. FÖRVARING

Enligt artikel 21.4 b i direktivet om tjänstepensionsinstitut ska kommissionen lämna en rapport som innehåller en översyn av tillämpningen av artikel 19.2 andra stycket. I denna bestämmelse fastslås att den medlemsstat som är hemland får göra det obligatoriskt att anlita förvaringsinstitut. Men i samband med detta får medlemsstaten inte begränsa tjänstepensionsinstitutens rätt att utse vederbörligen auktoriserade förvaringsinstitut som är etablerade i en annan medlemsstat, vilket anges i artikel 19.2 första stycket.

I OPC-rapporten konstateras att det förekommer olika synsätt vad gäller arbetet med att utse förvaringsinstitut och vilken typ av organ som utses för att fylla denna funktion, inklusive vilka arbetsuppgifter det ska ha. Det förekommer även skillnader när det gäller de behöriga myndigheternas roll, där vissa är delaktiga i processen med att utse förvaringsinstitut. OPC anser emellertid inte att dessa skillnader i praktiken är av någon större betydelse. Det är ännu för tidigt att dra några slutsatser om förvaringsbestämmelserna i direktivet om tjänstepensionsinstitut skapar tillsynsproblem, men OPC lyfter fram några frågor som kan behöva ägnas ytterligare uppmärksamhet framöver.[13]

OPC konstaterar i synnerhet att om ett förvaringsinstitut är etablerat i en annan medlemsstat än tjänstepensionsinstitutet är det lämpligt att stärka samarbetet mellan tjänstepensionsinstitutets tillsynsmyndigheter och det utländska förvaringsinstitutets tillsynsmyndigheter (i synnerhet om tillsynsmyndigheten inte är CEIOPS-medlem), framför allt för att garantera en korrekt tillämpning av artikel 19.3 i direktivet vad gäller frysning av tillgångar.[14] Om samarbetet inte kan förstärkas inom EU:s nuvarande rättsliga ram anser OPC att detta skulle kunna vara en fråga där det krävs en lagstiftningsändring.

Kommissionen välkomnar denna bedömning och uppmuntrar till ytterligare samarbete mellan tillsynsmyndigheterna. Kommissionen är beredd att ta upp frågan med CEIOPS om det krävs. Behovet av eventuella framtida förändringar är också beroende av vad ett mer generellt arbete gällande europeiska tillsynsordningar leder fram till.[15]

6. SLUTSATS

När det gäller de fyra huvudaspekter där kommissionen är rapporteringsskyldig enligt direktivet om tjänstepensionsinstitut anser kommissionen att det inte finns något omedelbart behov av lagstiftningsändring. Denna rapport inskränks emellertid till att uppfylla kommissionens rapporteringskrav som anges i direktivet om tjänstepensionsinstitut. Behovet av eventuella lagstiftningsändringar till följd av andra viktiga frågor som påverkar tjänstepensionsinstituten, i synnerhet solvensreglerna, är något som kommissionen undersöker, men som inte redovisas i denna rapport.

Kommissionen anser att direktivet om tjänstepensionsinstitut redan har lett till de första resultaten i och med att det har skapats en inre marknad för tjänstepensioner som organiseras på europeisk nivå. Det behövs mer tid för att man ska se direktivets fullständiga effekter.

CEIOPS granskning har samtidigt visat att det finns ett behov av fortsatt övervakning av flera olika aspekter av direktivet. En eventuell ytterligare harmonisering av reglerna för beräkningen av tekniska avsättningar kan behandlas inom ramen för kommissionens pågående arbete om solvensreglerna för tjänstepensionsinstitut. Vad gäller investeringsregler behöver definitionen av riskkapitalmarknader och tillämpningsområdet för regeln om en enda emittent klargöras ytterligare. Kommissionen och CEIOPS kommer också att fortsätta att bevaka hur investeringsreglerna fungerar även i ljuset av finanskrisen. Kommissionen är positiv till ett förstärkt samarbete mellan tillsynsorganen och välkomnar det offentliga samråd som CEIOPS har planerat om Budapestprotokollet. Vad gäller förvaring uppmuntrar kommissionen till ett förstärkt samarbete mellan tjänstepensionsinstitutets tillsynsmyndigheter och det utländska förvaringsinstitutets tillsynsmyndigheter och är själv beredd att lägga fram lagstiftningsförslag om det behövs. Behovet av eventuella framtida förändringar är också beroende av vad ett mer generellt arbete gällande europeiska tillsynsordningar leder fram till.

Kommissionen står fast vid sitt åtagande om att fortlöpande kontrollera att medlemsstaterna tillämpar direktivet om tjänstepensionsinstitut på rätt sätt och fortsätter med sitt arbete inom detta område. Kommissionen uppmuntrar också CEIOPS att gå vidare med sitt arbete när det gäller de mer övergripande frågor som har tagits upp i OPC-rapporten och kommer att fortsätta övervaka och främja ett förbättrat samarbete mellan tillsynsorganen i syfte att säkerställa att direktivet tillämpas enhetligt.

[1] CEIOPS-rapporten ”2008 Report on Market Developments” (ej översatt till svenska) av den 11 november 2008 kan laddas ned från: http://www.ceiops.eu/media/docman/public_files/publications/reports/OPC-Report-Market-Developments2008.pdf

[2] Hela rapporten kan laddas ned från CEIOPS webbplats: http://www.ceiops.eu/media/docman/public_files/publications/submissionstotheec/ReportIORPdirective.pdf

[3] EIOPC:s dokument kan laddas ned från kommissionens webbplats: http://ec.europa.eu/internal_market/insurance/committee_en.htm

[4] Mer information om detta arbete finns på http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/2008/occupational_retirement_provision_en.htm

[5] I artikel 15.6 fastställs att ”[f]ör att kunna åstadkomma den ytterligare harmonisering av reglerna för beräkningen av tekniska avsättningar som kan vara motiverad – i synnerhet vad gäller räntesatserna och andra antaganden som påverkar de tekniska avsättningarna – ska kommissionen vartannat år eller på begäran av en medlemsstat lägga fram en rapport om situationen när det gäller utvecklingen av verksamhet över gränserna”. Där föreskrivs också följande: ”Kommissionen ska föreslå de åtgärder som är nödvändiga för att förebygga eventuella snedvridningar orsakade av olika räntesatser och för att i övrigt skydda förmånstagares och medlemmars intressen avseende varje plan.”

[6] http://www.ceiops.eu/media/docman/public_files/publications/submissionstotheec/ReportonFundSecMech.pdf

[7] I artikel 18.1 e anges att ”tillgångarna ska vara diversifierade på ett lämpligt sätt för att undvika dels överdrivet beroende av någon särskild tillgång, emittent eller företagsgrupp, dels ackumulation av risker i den samlade portföljen. Investeringar i tillgångar som emitterats av samma emittent eller emittenter som tillhör samma grupp får inte innebära överdriven riskkoncentration för institutet.”

[8] Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG av den 21 april 2004 om marknader för finansiella instrument, EUT L 145, 30.4.2004.

[9] Se artikel 4.1 punkterna 17, 18 och 19 i direktivet om marknader för finansiella instrument.

[10] I artikel 18.7 fastställs att medlemsstater får införa ytterligare investeringsbegränsningar för gästande tjänstepensions-institut som är verksamma på deras territorium. Enligt direktivet får sådana begränsningar bara tillämpas om samma eller strängare regler även tillämpas på tjänstepensions-institut som är etablerade i det egna landet.

[11] Denna regel måste följas av medlemsstaterna om de inte har utnyttjat det alternativ som ges i artikel 22.4 i direktivet.

[12] ”Protocol relating to the Collaboration of the Relevant Competent Authorities of the Member States of the European Union in Particular in the Application of the Directive 2003/41/EC of the European Parliament and of the Council of 3 June 2003 on the Activities and Supervision of Institutions for Occupational Retirement Provision (IORPs) Operating Cross-Border” (ej översatt till svenska) kan laddas ned från http://www.ceiops.eu/content/view/19/23/

[13] Som ett svar på Madoff-fallet håller kommissionen nu också på att se över hur medlemsstaterna har genomfört de nuvarande principerna i direktiv 85/611/EEG (fondföretagsdirektivet) i fråga om förvaringsinstitutets ansvar och skyldigheter. Beroende på vad det här arbetet leder fram till kan det också bli nödvändigt att se över de tillämpliga bestämmelserna i direktivet om tjänstepensions-institut.

[14] I artikel 19.3 fastställs följande: ”Varje medlemsstat ska vidta nödvändiga åtgärder för att göra det möjligt enligt sin nationella lagstiftning att i enlighet med artikel 14 förbjuda förvaringsinstitut som är etablerade inom dess territorium att fritt förfoga över förvarade tillgångar om detta begärs av den medlemsstat som är institutets hemland.”

[15] För mer information: se rapporten från högnivågruppen under ledning av Jacques de Larosière av den 25 februari 2009 samt kommissionens meddelande ”Främja återhämtning i Europa” av den 4 mars 2009 (KOM(2009) 114 slutlig).