Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Skyddet av ensamkommande barn i Europa

(yttrande på eget initiativ)

(2020/C 429/04)

Föredragande Özlem YILDIRIM (FR–II)

Beslut av EESK:s plenarförsamling 20.2.2020 Rättslig grund Artikel 32.2 i arbetsordningen Yttrande på eget initiativ Ansvarig sektion Sektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna Antagande av sektionen 9.7.2020 Antagande vid plenarsessionen 18.9.2020 Plenarsession nr 554 Resultat av omröstningen (för/emot/nedlagda röster) 215/1/5

1. Rekommendationer och kommentarer

1.1 EESK rekommenderar än en gång att principen om barnets bästa ska ha företräde framför all annan nationell och internationell rätt.

1.2 EESK uppmanar EU att ta fram en enhetlig och harmoniserad strategi för att skydda ensamkommande barn i Europa.

1.3 EESK uttrycker stor oro när det gäller situationen för de ensamkommande barnen, som tillhör de mest sårbara personerna i samband med migration och således löper hög risk för att drabbas av kränkningar av de grundläggande rättigheterna.

1.4 EESK uppmanar på nytt medlemsstaterna att se till att barn i en irreguljär situation betraktas och skyddas som barn, först och främst, enligt de nationella systemen för skydd av barn.

1.5 EESK uppmanar medlemsstaterna att förhindra alla former av våld mot migrerande barn genom att skapa säkra, lagliga och reguljära migrationsvägar.

1.6 EESK påminner på nytt ( 1 ) om det absoluta förbudet mot att frihetsberöva barn, oavsett deras administrativa förhållanden. Kommittén fördömer uttryckligen denna praxis och påminner om att den strider mot den internationella konventionen om barnets rättigheter.

1.7 I syfte att effektivt skydda de ensamkommande barnen uppmanar EESK medlemsstaterna att avsätta de resurser som krävs för offentliga tjänster och att tillhandahålla anpassade tjänster, bland annat med hjälp av specialiserad utbildning och förstärkning av kapaciteten när det gäller personer som arbetar med skydd av barn.

1.8 EESK uppmanar kommissionen att utarbeta ett direktiv om skydd av ensamkommande barn som tar tillvara barnets bästa.

1.9 EESK påminner om att varje ensamkommande barn så snart som möjligt och tills barnet blir myndigt bör bistås av en särskilt förordnad förmyndare som ska informeras om alla beslut som fattas rörande barnet och bistå det under hela processen. Denna förmyndare måste alltid kunna agera i barnets intresse och ska inte befinna sig i en intressekonflikt med de nationella systemen för skydd av barn.

1.10 EESK påminner om att en ung person som presenterar sig som underårig i enlighet med principen om ”omyndighetspresumtion” bör betraktas som sådan tills det att en dom som vunnit laga kraft meddelas.

1.11 EESK uppmanar medlemsstaterna att utvärdera om en person är minderårig med stöd av en rad indicier, i första hand den berörda personens redogörelser, de folkbokföringshandlingar som har lämnats, de intervjuer som genomförts med den berörda personen av behöriga yrkespersoner och, vid behov, kontroll av folkbokföringshandlingarnas giltighet.

1.12 I och med att skelettundersökningar inte är verkligt tillförlitliga efterlyser EESK helt enkelt ett stopp för dessa undersökningar. EESK anser inte att frånvaron av tillförlitliga kontrollmetoder motiverar användning av metoder som man vet är osäkra.

1.13 Mot bakgrund av hur svårt det vore att behandla samtliga frågor och principer med anknytning till ensamkommande barn i detta yttrande föreslår EESK att en rad uppföljningsstudier med inriktning på specifika delfrågor genomförs.

2. Bakgrund

2.1 Ett ensamkommande barn (eller ”underårig utan medföljande vuxen”) är ”en tredjelandsmedborgare eller en statslös person under 18 år” som antingen ”anländer till en medlemsstats territorium utan att vara i sällskap med en vuxen som enligt lag eller praxis i den berörda medlemsstaten ansvarar för honom eller henne, så länge vederbörande inte faktiskt tas om hand av en sådan person” eller ”lämnas ensam utan medföljande vuxen efter det att han eller hon rest in på en medlemsstats territorium” ( 2 )

2.2 Ensamkommande barn finns i alla EU-medlemsstater, men 2019 registrerades 60 % av alla ensamkommande barn i fyra länder (Grekland, Tyskland, Belgien och Nederländerna). År 2019 betraktades 13 800 av de asylsökande som begärde internationellt skydd i Europeiska unionens 27 medlemsstater som ensamkommande barn. På EU-nivå utgör de ensamkommande barnen 7 % av samtliga asylsökande yngre än 18 år. De flesta var pojkar (85 %). Två tredjedelar var 16–17 år gamla (dvs. 9 200 personer), de i åldern 14–15 år motsvarade 22 % av de ensamkommande barnen (3 100 personer) och de yngre än 14 år 11 % (1 500 personer) ( 3 )

2.3 Migrerande barn tillhör en av de mest utsatta grupperna i våra samhällen. Utöver att de separerats från sina föräldrar, vilket i sig försätter dem i en mycket osäker och farlig situation, har ensamkommande barn mycket ofta haft en lång, kaotisk och traumatiserande migrationsresa som kantas av våld. De fortsätter att utsättas för många faror och är särskilt sårbara för kriminella nätverk som ägnar sig åt bland annat handel med barn för sexuella ändamål och barnarbete.

2.4 EESK rekommenderar än en gång att principen om barnets bästa ska ha företräde framför all annan nationell och internationell rätt ( 4 )

2.5 Kommittén fastslår även att de mångfacetterade och komplicerade situationer som de ensamkommande barnen ställs inför kräver sektorsövergripande strategier (juridiska, psykologiska, medicinska och sociala) som är omfattande och holistiska.

2.6 FN:s konvention om barnets rättigheter (1989) utgör den allmänna ramen för skydd av barn i Europa. Varken det instrumentet, den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (1950) eller den europeiska konventionen om utövande av barns rättigheter (1996) innehåller dock särskilda bestämmelser som är direkt tillämpliga på ensamkommande barn.

2.7 Det var först den 26 juni 1997 som Europarådet antog det första rättsliga instrumentet som specifikt behandlade frågan om ensamkommande migrerande barn. Denna resolution är dock ett icke-bindande instrument. I vissa EU-texter hänvisas det visserligen till ensamkommande barn, exempelvis återvändandedirektivet eller direktiv 2003/9/EG ( 5 ) , men inget specifikt instrument på EU-nivå har tagits fram.

2.8 I avsaknad av en tydlig rättslig ram står medlemsstaterna således inför stora svårigheter i fråga om att hantera frågeställningarna kring ensamkommande barn på ett samordnat och konsekvent sätt. Därför måste slutsatsen bli att ensamkommande barns situation i medlemsstaterna kännetecknas av stora skillnader mellan de lagar som definierar hur de ska behandlas och de förfaranden som de ska omfattas av (fastställande av ålder, förmyndare, rättigheter etc.).

2.9 Medlemsstaterna måste därför stärka den gällande rättsliga ramen för ensamkommande barn. EESK uppmanar kommissionen att utarbeta ett direktiv om skydd av ensamkommande barn som tar tillvara barnets bästa. Det är än mer uppenbart att så är nödvändigt om man betänker att många ensamkommande barns bedrövliga situation har kritiserats i hela Europa av organisationer för skydd av barns rättigheter.

3. Allmänna kommentarer

3.1 EESK uttrycker stor oro när det gäller situationen för de ensamkommande barnen, som tillhör de mest sårbara personerna i samband med migration och således löper hög risk för att drabbas av kränkningar av friheter och de grundläggande rättigheterna.

3.2 Enligt konventionen om barnets rättigheter måste medlemsstaterna behandla papperslösa barn på samma sätt som ”alla” andra barn, utan åtskillnad ( 6 ) . EESK konstaterar att det i praktiken finns en motsättning mellan de nationella regelverken för invandringskontroll och för skydd av barn. EESK uppmanar på nytt medlemsstaterna att se till att barn i en irreguljär situation betraktas och skyddas som barn, först och främst, enligt de nationella systemen för skydd av barn ( 7 )

3.3 EESK uppmanar medlemsstaterna att förhindra alla former av våld mot migrerande barn genom att skapa säkra, lagliga och reguljära migrationsvägar samt smidiga, snabba och effektiva förfaranden, i synnerhet när det gäller familjeåterförening, höjda kvoter för vidarebosättning och utfärdande av humanitära visum, vilket kommer att stärka garantierna för barnen och deras familjemedlemmar.

3.4 EESK uppmanar medlemsstaterna att införa specifika och effektiva förfaranden för att reglera vistelsen i syfte att få till stånd en hållbar lösning för de ensamkommande barnen, som garanterar att deras intressen kommer i första hand.

3.5 EESK påminner om det absoluta förbudet mot att frihetsberöva barn, oavsett deras administrativa förhållanden. Kommittén fördömer uttryckligen denna praxis och påminner om att den fullkomligt strider mot konventionen om barnets rättigheter (artikel 3). EESK konstaterar ( 8 ) nämligen att frihetsberövande kan medföra mycket allvarliga konsekvenser för barns hälsa och utveckling, oavsett hur länge frihetsberövandet varar. Frihetsberövande strider alltid mot barnets bästa ( 9 )

3.6 EESK uppmanar medlemsstaterna att anta nationell lagstiftning som förbjuder frihetsberövande och främjar utveckling av alternativ som är anpassade utifrån hur ensamkommande barns särskilda sårbarhet – t.ex. placering i familjehem och placering på anläggningar för självständigt boende under tillsyn.

3.7 EESK påminner om vikten av att garantera respekt för barns rätt att vara delaktiga i beslut som berör dem.

3.8 EESK rekommenderar att medlemsstaterna fastställer rättsliga garantier för att ensamkommande barn ska ha tillgång till förfaranden för internationellt skydd och garantier för att information som är anpassad utifrån deras ålder tillhandahålls. För att åstadkomma detta förefaller det lämpligt att skapa specialiserade asylenheter när det gäller bistånd till migrerande barn och tillhandahållande av information som är anpassad för barn, på deras modersmål, bland annat genom att integrera aspekter med anknytning till kön och den transkulturella dimensionen i dessa nationella system.

3.9 I syfte att skydda ensamkommande barn mot alla former av utnyttjande uppmanar EESK medlemsstaterna att betrakta barn som utnyttjats och utsatts för våld som offer för människohandel och bevilja dem uppehållstillstånd. EESK framhåller även hur brådskande beslut som rör ensamkommande barn är.

3.10 Ensamkommande barn bör aldrig utsättas för straffrättsliga förfaranden av anledningar som enbart rör deras invandringsstatus eller om deras deltagande i kriminella verksamheter har sin grund i utnyttjandet av dem.

3.11 I syfte att effektivt skydda de ensamkommande barnen uppmanar EESK medlemsstaterna och EU att avsätta de resurser som krävs för offentliga tjänster och att tillhandahålla anpassade tjänster, bland annat med hjälp av specialiserad utbildning och förstärkning av kapaciteten när det gäller personer som arbetar med skydd av barn. Denna utbildning bör införas på europeisk nivå.

3.12 Skyddet av ensamkommande barn upphör inte vid de europeiska gränserna. EESK uppmanar EU och medlemsstaterna att prioritera de ensamkommande barnens behov och rättigheter i yttre instrument och åtgärder, i synnerhet när man upprättar samarbetsavtal eller samarbetsprogram.

3.13 EESK påminner om att alla ensamkommande barn så snart som möjligt och tills barnet blir myndigt bör bistås av en särskilt förordnad förmyndare som ska informeras om alla beslut som fattas rörande barnet och bistå det under hela processen. Denna förmyndare måste alltid kunna agera i barnets intresse och ska inte befinna sig i en intressekonflikt med de nationella systemen för skydd av barn.

3.14 I EU:s lagstiftning konstateras vikten av legalt förmyndarskap, men såsom EESK redan har påpekat definieras inte de skyldigheter som en förmyndare har. Förmyndaren bör vara ett ”kvalificerat ombud” som har erfarenhet av att arbeta med underåriga och kunskaper om den nationella utlänningsrätten och lagstiftningen om skydd av barn och som har befogenhet att företräda barnet i alla beslutsprocesser ( 10 ) , förutsatt att barnet ger sitt samtycke ( 11 ) . Förfarandet för att utse förmyndare i Belgien skulle kunna fungera som inspirationskälla ( 12 )

3.15 EESK påminner om att ensamkommande barn utöver juridiskt bistånd bör ha tillgång till socialt skydd och en struktur för mottagande och provisoriskt anständigt boende. Mottagandet bör anpassas utifrån deras sårbarhet, och det bör tillhandahållas stöd av yrkespersoner som är specialiserade på barn och unga, möjlighet till medicinska och psykologiska undersökningar samt tillgång till hälso- och sjukvård.

3.16 Ensamkommande barn bör även ha tillgång till utbildning med hänsyn till den underårigas, och eventuellt förmyndarens, val. Vidare skulle programmen Erasmus och Erasmus+ även kunna främja deltagande av ensamkommande barn och före detta ensamkommande barn som nu är myndiga.

3.17 EESK framhåller vikten av att informera varje barn, utifrån ålder, om de rättigheter som det åtnjuter i enlighet med FN:s konvention, och att på så vis göra det möjligt även för underåriga som saknar lämpligt förmyndarskap att begära skydd.

4. Särskilda kommentarer

4.1 I artikel 1 i konventionen om barnets rättigheter definieras barn som varje människa under 18 års ålder. Barns särskilda rättsliga ställning garanterar dem en uppsättning rättigheter som konventionsstaterna måste säkerställa. Detta skydd hänger samman med att personen är underårig, vilket i praktiken och i alla medlemsstater föranleder frågan om hur ålder ska fastställas.

4.2 EESK påminner om att en ung person som presenterar sig som underårig i enlighet med principen om ”omyndighetspresumtion” bör betraktas som sådan tills en dom som vunnit laga kraft meddelas. Personen bör då omedelbart föras i säkerhet under förhållanden som är värdiga och förenliga med hans eller hennes särskilda sårbarhet.

4.3 EESK påminner även om att giltighetspresumtion bör tillämpas när det gäller de utländska folkbokföringshandlingar som den unga personen lägger fram för att bevisa att han eller hon är underårig, och att dessa handlingar bör vara de första faktorer som tas i beaktande när underårighet fastställs. Enbart ett formellt bestridande av giltigheten hos folkbokföringshandlingen bör göra det möjligt att bryta denna giltighetspresumtion.

4.4 EESK påminner om att följande anges i artikel 8 i konventionen om barnets rättigheter: ”Om ett barn olagligt berövas en del av eller hela sin identitet, ska konventionsstaterna ge lämpligt stöd och skydd i syfte att snabbt återupprätta barnets identitet” ( 13 )

4.5 Förfarandet för att kontrollera migrantens ålder bör dock i princip enbart tillgripas om han eller hon inte innehar några officiella administrativa handlingar som styrker åldern eller i händelse av allvarliga tvivel ( 14 )

4.6 EESK konstaterar än en gång att det inte finns någon samstämmighet mellan medlemsstaterna när det gäller metoder för att bedöma ensamkommande barns ålder, och att ingen av metoderna har visat sig vara tillförlitlig.

4.7 EESK uppmanar medlemsstaterna att utvärdera om en person är minderårig med stöd av en rad indicier, i första hand den berörda personens redogörelser, de folkbokföringshandlingar som har lämnats, de intervjuer som genomförts med den berörda personen och, vid behov, kontroll av folkbokföringshandlingarnas giltighet, och betonar att medicinsk expertis när det gäller ålder enbart får tillgripas i händelse av ihållande tvivel och som sista utväg.

4.8 Med hänsyn till de ensamkommande barnens särskilda sårbarhet erinrar EESK om att principen att hellre fria än fälla bör tillämpas när det gäller de ensamkommande barnen.

4.9 EESK påminner om att expertutlåtanden på grundval av skelettundersökningar, vilket genomförs i många medlemsstater, är mycket ifrågasatta med avseende på vetenskaplig tillförlitlighet av internationella institutioner och sakkunniga ( 15 ) , och att detta även kritiseras på grund av bristande respekt för barnets privatliv, potentiella hälsorisker (i samband med röntgen) samt möjliga felaktigheter.

4.10 I och med att dessa tester inte är verkligt tillförlitliga uppmanar EESK medlemsstaterna att helt sluta att genomföra dem. EESK anser inte att frånvaron av tillförlitliga kontrollmetoder motiverar användning av metoder som man vet är osäkra.

4.11 EESK uppmanar medlemsstaterna att skydda de ensamkommande barnen genom att ge dem tid och verkliga sätt att fastställa identiteten med hjälp av exempelvis diplomatiskt samarbete (med förbehåll för att den unga personen samtycker och att hon eller han inte försätts i fara) och att tillhandahålla prima facie-bevisning, exempelvis rapporter med psykosocial expertis, för att fastställa att personen är underårig.

4.12 EESK föreslår att åldersbedömning ska ske som sista utväg, i avsaknad av skriftliga bevis och i händelse av allvarliga tvivel rörande den underårigas ålder, med hjälp av en tvärvetenskaplig strategi som genomförs av oberoende yrkespersoner med lämplig expertis och kunskaper om individens kulturella och etniska ursprung. De förfaranden som tillämpas i Storbritannien skulle kunna tjäna som inspirationskälla.

4.13 EESK uppmanar medlemsstaterna att införa en övervakningskommission på europeisk nivå i syfte att föreslå en holistisk åldersbedömning som är densamma i medlemsstaterna och övervaka protokoll och förfaranden när det gäller åldersbedömningar.

4.14 För att undvika ineffektivitet måste de slutsatser som varje förfarande leder till absolut vara motiverade och kunna bli föremål för effektiva och skyndsamma rättsmedel som hindrar verkställighet och kan överklagas.

5. Särskilda kommentarer rörande covid-19

5.1 Covid-19-pandemin förstärker ofrånkomligen riskerna för ensamkommande barn, vilkas hälsotillstånd ofta redan är försvaga, på grund av en omöjlighet att respektera nedstängningsåtgärder, otillräcklig tillgång till mat, sanitet och vatten, brist på anpassad information om personliga skyddsåtgärder och försiktighetsåtgärder som bör vidtas, samt svårt att få tillgång till hälso- och sjukvård.

5.2 EESK uppmanar samtliga EU-institutioner att vidta alla åtgärder som krävs för att säkerställa att de rättigheter som alla barn garanteras i internationella texter respekteras under hälsokrisen i samband med covid-19 och att de skyddas på ett lämpligt sätt med tanke på den hotande ekonomiska krisen.

5.3 EESK välkomnar den senaste vidarebosättningen av ensamkommande barn från Grekland till Luxemburg, Portugal, Frankrike, Finland och Tyskland, och uppmanar eftertryckligen medlemsstaterna att prioritera och omedelbart vidarebosätta dem som lever under ovärdiga förhållanden, i synnerhet i Grekland ( 16 )

Bryssel den 18 september 2020. Luca JAHIER Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

(1) EESK:s yttrande om ”Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om bekämpande av sexuella övergrepp mot barn, sexuell exploatering av barn och barnpornografi samt om upphävande av rambeslut 2004/68/RIF” (EUT C 48, 15.2.2011, s. 138).

(2) Artikel 2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 (EUT L 337, 20.12.2011, s. 9).

(3) https://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/10774034/3-28042020-AP-EN.pdf/03c694ba-9a9b-1a50-c9f4-29db665221a8.

(4) Se i detta avseende bland annat FN:s konvention om barnets rättigheter, den europeiska konventionen om utövande av barns rättigheter och EESK:s yttrande ”Internationellt skydd av ensamkommande barn” av den 15 oktober 2014 (EUT C 12, 15.1.2015, s. 69).

(5) Direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 (EUT L 348, 24.12.2008, s. 98), kallat ”återvändandedirektivet”: ”Innan ett beslut fattas om att utfärda ett beslut om återvändande beträffande ett ensamkommande barn, ska stöd av lämpliga organ som inte är verkställande myndighet beviljas med vederbörlig hänsyn till barnets bästa.” I rådets direktiv 2003/9/EG av den 27 januari 2003 (EUT L 31, 6.2.2003, s. 18) definieras centrala begrepp, bland annat underåriga utan medföljande vuxen.

(6) Artikel 2 i konventionen om barnets rättigheter.

(7) EESK:s yttrande ”Internationellt skydd av ensamkommande barn” (EUT C 12, 15.1.2015, s. 69).

(8) Se A study of immigration detention practices and the use of alternatives to immigration detention of children, PACE Committee on Migration, Refugees and Displaced Persons, 2017.

(9) Det europeiska nätverket för barnombudsmän (Enoc), Position Statement on Ending detention of children for immigration purposes, antaget vid Enocs 23:e sammanträde, 27 september 2019.

(10) Se La protection des mineurs migrants non accompagnés en Europe (skydd av ensamkommande barn i Europa), Nisrine Eba Nguema, 2015: https://doi.org/10.4000/revdh.1147

(11) 1996 års Haagkonvention.

(12) Belgien har infört ett mycket snabbt system för att utse förmyndare. Alla ensamkommande barn får en förmyndare som kan vara en privatperson (som utses efter ett urvalsförfarande och efter att ha genomgått en utbildning) som ska bistå dem i alla deras förfaranden. Se https://justice.belgium.be/fr/themes_et_dossiers/enfants_et_jeunes/mineurs_etrangers_non_accompagne. Förmyndarens uppgifter definieras på följande sätt: ”I egenskap av rättslig företrädare som ansvarar för att säkerställa den underåriges allmänna välbefinnande ska förmyndaren fungera som ’den röda tråden’ som ser till att han eller hon utvecklar de färdigheter som krävs för ett aktivt deltagande i samhället”: https://justice.belgium.be/fr/themes_et_dossiers/enfants_et_jeunes/mineurs_etrangers_non_accompagne/tuteur/missions_du_tuteur.

(13) Se även artikel 24 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter från 1966 och artikel 7 i konventionen om barnets rättigheter.

(14) Kontoret för FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter (juli 2010) och Europarådets parlamentariska församling (15 april 2011) har klargjort att åldersbedömning enbart bör tillgripas i händelse av tvivel,

(15) Den vetenskapliga tillförlitligheten har bland annat ifrågasatts av Europaparlamentet (resolution av den 12 september) och i rekommendationerna från kommittén för barnets rättigheter av den 12 juni 2009. Ordre des médecins (den belgiska läkarsammanslutningen) (yttrande av den 20 februari 2010) och Académie nationale de médecine (den nationella medicinska akademin i Frankrike) underkänner dessa testers tillförlitlighet. Défenseur des Droits (rättighetsförsvararen i Frankrike) fördömer användningen av skelettundersökningar (26 februari 2016). Se även rapporten från plattformen Mineur en exil (den belgiska plattformen för underåriga i exil), L’estimation de l’âge des MENA en question: problématique, analyse et recommandations (åldersbedömning av ensamkommande barn: problem, analys och rekommendationer), september 2017.

(16) Se https://www.unhcr.org/news/press/2020/4/5e9707ed4/un-agencies-welcome-first-relocation-unaccompanied-children-greece.html och https://www.eepa.be/?p=3856