Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om antagande av ett åtgärdsprogram för tullfrågor i gemenskapen (Tull 2007)"

(KOM(2002) 26 slutlig - 2002/0029 COD)

(2002/C 241/02)

Den 21 mars 2002 beslutade rådet att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 26 juni 2002. Föredragande var John Simpson.

Vid sin 392:a plenarsession den 17 juli 2002 antog Ekonomiska och sociala kommittén enhälligt följande yttrande.

KORT SAMMANFATTNING

a) Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK) välkomnar kommissionens initiativ att utöka och effektivisera tullmyndigheternas arbete genom programmet Tull 2007. Målen är oklanderliga och de metoder som föreslås för att uppnå dessa mål är logiska.

b) EESK är dock medveten om att många svåra problem återstår att lösa för att tullmyndigheterna skall kunna arbeta effektivt, till exempel att åstadkomma en minskning av den oregistrerade handeln och att säkerställa den samarbetsnivå som krävs mellan medlemsstaterna.

c) Kommittén är särskilt angelägen om att programmet skall utnyttjas för att utveckla och stärka tullsystemen i kandidatländerna. Det är viktigt för dem som enskilda länder och för gemenskapen som helhet att tullinsatserna är samordnade inom hela EU efter utvidgningen.

d) De föreslagna åtgärdernas räckvidd är omfattande och nödvändig.

e) Det är helt logiskt att Tull 2007 är inriktat på att samordna och effektivisera tullarbetet, minimera risken för bristfällig efterlevnad och optimera tullpersonalens kompetens och utnyttjandet av personalresurserna. Med dessa prioriteringar kommer EU, medlemsstaterna och företagen att kunna dra fördel av att bedrägerierna minskar och att färre underlåter att betala tull. Huvudmålen med att stärka tullpolitiken är dock att främja ett konkurrenskraftigt företagsklimat, sysselsättningen och laglig handel.

f) EESK konstaterar att det i gemenskapen krävs samordnade insatser, normer, gemensamma kommunikations- och informationssystem, kontroller och utbildning för tullmyndigheter.

g) Eftersom detta är ett femårigt program måste det finnas en metod för att utvärdera framstegen på ett tidigt stadium och vid behov åtgärda eventuella brister.

h) En grundlig utvärdering bör göras i samarbete med medlemsstaterna utifrån objektiva kriterier och indikatorer som definieras innan programmet inleds. Kommittén hoppas att kommissionen kopplar de föreslagna åtgärderna till resultatmätningar som bygger på de förväntade resultaten av det förbättrade tullsystemets administrationsmetoder.

i) Kommittén välkomnar kommissionens avsikt att utforma en rad noggrant utvalda resultat- och effektindikatorer för att bedöma om programmålen uppfylls.

1. Inledning

1.1. Kommissionen har publicerat ett meddelande till Europaparlamentet och rådet med förslag om att förnya åtgärdsprogrammet för tullfrågor i gemenskapen under ytterligare fem år från 2002 till 2007.

1.2. Förslaget innebär att man förlänger det löpande programmet Tull 2002(1), som i sin tur utgör en förlängning av det tidigare programmet Tull 2000(2) som inleddes 1996.

1.3. Kommissionen utvärderade i efterhand programmet Tull 2000 i ett tidigare meddelande(3).

1.4. Kommissionen har senare publicerat en interimsrapport med en förhandsutvärdering av genomförandet av programmet Tull 2002(4).

1.5. Slutsatsen av dessa utvärderingar av de tidigare och nuvarande tullprogrammens funktion och resultat är att de på ett värdefullt sätt har förstärkt efterlevnaden av gemenskapens tullbestämmelser och förbättrat tullmyndigheternas effektivitet i hela EU.

1.6. Europeiska ekonomiska och sociala kommittén antog i mars 1999 ett yttrande(5) om interimsrapporten om åtgärdsprogrammet i Tull 2000(6). Kommittén uttryckte där sitt allmänna stöd för principerna och de planerade åtgärderna.

2. Tull 2002 och det föreslagna programmet Tull 2007

Tull 2002

2.1. I det nuvarande programmet Tull 2002 finns en kombination av åtgärder för att öka tullmyndigheternas effektivitet i gemenskapen.

2.2. Det utmärks bland annat av följande:

- Det inrättas en grupp för tullpolicyfrågor och en Tull 2002-kommitté med uppgift att sammanföra kommissionstjänstemän och tjänstemän från medlemsstaterna för att utveckla ett gemensamt synsätt på tullproblem och besluta om åtgärder för programmets genomförande.

- Bättre bedömningsmetoder i fråga om riskhantering och åtgärder för att bekämpa bedrägeri.

- Investeringar inom ramen för programmet för underhåll och fortsatt utveckling av befintliga IT-system samt utveckling av nya IT-system för att uppfylla nya krav på tullområdet.

- Utnyttjande av större IT-kapacitet för att understödja nya datorplattformar, t.ex. det gemensamma kommunikationsnätet och det gemensamma systemgränssnittet (CCN/CSI).

- Dessa plattformar skall tillföras det nya datoriserade transiteringssystemet (NCTS) och dataspridningssystemet (DDS) som ger tillgång till information om gemenskapens integrerade tulltaxa (TARIC) och tullkvoter. Dessa databaser utnyttjas 2,5 miljoner gånger varje månad.

- Bättre tillämpning av tullnormer i hela gemenskapen.

- Bättre samarbete för att bekämpa varumärkesförfalskade produkter.

- Standardisering av olika aktiviteter för att understödja tullmyndigheterna, t.ex. laboratorier, produktsäkerhet, kemiska prekursorer och användning av röntgenskannrar.

- Externa åtgärder för att understödja kandidatländerna.

- Tjänstemannautbyten och närmare samarbete mellan tullmyndigheter, på samma sätt som inom Ralfh-projekten för de fem viktigaste hamnarna (Rotterdam, Antwerpen, Le Havre, Felixstowe, Hamburg), och användning av containerskannrar.

Tull 2007

2.3. De befintliga programmen kommer att fortsätta inom Tull 2007, som enligt förslaget bör stärkas i vissa avseenden och tillföras nya inslag.

2.4. I ramverket för det nya programmet anger kommissionen de viktigaste politiska målen som motiverar förslagen. Målen är att

- främja sysselsättningen genom minskade kostnader för reglernas efterlevnad, vilket bidrar till ett konkurrenskraftigt företagsklimat,

- förbereda utvidgningen och, efter utvidgningen, underlätta de nya medlemsstaternas fullständiga integration, så att samtliga tullförvaltningar i den utvidgade gemenskapen kan fungera som om de vore en enda förvaltning,

- förbättra det skydd för konsumenterna och för gemenskapens ekonomiska intressen som tullen erbjuder(7).

2.5. Huvudmålet är att gemenskapens tullagstiftning skall tillämpas på ett konsekvent och professionellt sätt av alla länder i gemenskapen. Tullverksamheten skall tillgodose gemenskapens behov på den inre marknaden (artikel 3.1a, ändrad av rådet). Tullverksamheten skall inte bara tillgodose behoven utan det är också viktigt att alla medlemsstater ökar samordningen på detta område.

2.6. Programmet Tull 2007 lägger ökad tyngdpunkt på datorisering, transiteringsreform, bättre riskanalys och kontroller på områden med stor risk för olaglig verksamhet, bättre förutsättningar för bedrägeribekämpning och tydligare normer som kandidatländerna kan rätta sig efter i sina förberedelser inför anslutningen.

2.7. Även om det primära målet är att öka effektiviteten inom medlemsstaternas tullmyndigheter skulle en sekundär effekt av förbättringarna bli ett bättre skydd för intäkterna till gemenskapens egna medel, vilket anges i artikel 3.1 d, ändrad av rådet. Detta bör också bidra till att höja standarderna inom tullförvaltningarna och till att varor som förs in i EU bättre uppfyller tullkraven.

2.8. Ett centralt inslag är att programmet skall syfta till att påskynda övergången till e-tull, med allt vad det innebär för effektiviteten och utvecklingen mot papperslösa system.

2.9. Dessutom är viktiga inslag praktiskt inriktat stöd och utbildning avseende alla aspekter av tullmyndigheternas tillämpning av gemenskapsbestämmelserna.

2.10. Dessa åtgärder bör bland annat att leda till lägre kostnader för att efterleva reglerna, vilket i sin tur bidrar till att tullkostnaderna inte blir för höga i förhållande till den totala vinsten. En annan fördel är att dessa åtgärder skall garantera att särskilt kraven på uppgifter för tulldeklarationerna blir mer standardiserade.

2.11. Programmets totala budget under fem år beräknas till 133 miljoner EUR, varav 18,8 miljoner EUR är öronmärkta för gemensamma åtgärder, med särskilt tillägg av metod- och resultatjämförelser (benchmarking). Ytterligare 79 miljoner EUR rör IT-investeringar och förbättringar, och 22,7 miljoner EUR skall investeras i sammankopplingen av kandidatländernas system med gemenskapens. Återstående 12,5 miljoner EUR går till övriga åtgärder.

3. Allmänna kommentarer

3.1. Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK) välkomnar kommissionens initiativ att utöka och förbättra tullmyndigheternas arbete genom programmet Tull 2007. Målen är oklanderliga och de föreslagna metoderna för att uppnå dem är logiska.

3.1.1. EESK är dock medveten om att många avgörande problem återstår att lösa för att tullmyndigheterna skall kunna arbeta effektivt, till exempel att åstadkomma en minskning av den oregistrerade handeln och att säkerställa den samarbetsnivå som krävs mellan medlemsstaterna.

3.2. För att inre marknaden skall utvecklas på ett tillfredsställande sätt måste gemenskapens myndigheter och företag kunna förlita sig på att tullförvaltningen är av hög standard. Varje medlemsland är beroende av de övriga ländernas ansträngningar för att genomföra och kontrollera tullbestämmelserna vid de yttre gränserna och vid övervakningen av den internationella handeln.

3.3. Genom en effektiv tullförvaltning kan man skapa enhetliga, konsekventa och högt ställda normer inom gemenskapen. För att detta mål skall kunna uppnås krävs det att man vidtar gemenskapsåtgärder av det slag som anges i Tull 2007.

3.4. Tullens tjänster måste utvecklas och förbättras, samtidigt som man beaktar motsättningen mellan att undvika en överdriven byråkrati och att säkerställa effektiva genomförandemetoder.

3.5. Följaktligen koncentreras Tull 2007 till att skapa en samordnad och effektiv tullpolitik som minimerar risken för att genomförandet skall bli bristfälligt, och som maximerar personalens kompetens och insatser. Med hjälp av dessa prioriteringar kommer gemenskapen, medlemsstaterna och laglydiga företag att kunna dra nytta av en minskad omfattning av bedrägerier och underlåtenhet att betala tull.

3.6. Kommittén instämmer i behovet av en gemenskapsomfattande samordning av politiken, normerna, informationstekniken, genomförandet och utbildningen inom tullväsendet. Eftersom tullförvaltningen i varje medlemsstat har ett vidare ansvar inom den nationella administrationen (exempelvis vad gäller moms, punktskatter, tullavgifter och förebyggande åtgärder mot narkotikasmuggling) kommer tullförvaltningen även fortsättningsvis att ingå i den offentliga förvaltningen och vara underställd medlemsstaten. Gemenskapens roll är för närvarande att säkerställa ett effektivt samarbete på en rimlig nivå.

3.6.1. Kommittén rekommenderar att kommissionen spelar en aktivare roll vid övervakningen av normerna för kontroll i medlemsstaterna. Detta skulle delvis kunna genomföras med hjälp av ett system med tullinspektörer som omfattar hela gemenskapen. Denna rekommendation kan särskilt hjälpa kandidatländerna att anta nödvändiga normer för kontroll och övervakning längs de (nya) utvidgade gemenskapsgränserna.

3.6.2. Det exempel på goda förfaranden som illustreras av Ralfh-projektet (se punkt 2.2) bör utvidgas genom att man inför en strategi för att sammanföra platser med gemensamma kontrollproblem eller liknande handelsmönster för att på så sätt förbättra kontrollen och informationen (t.ex. hamnarna i Medelhavet). Detta bör förenas med utbyte av tjänstemän inom tullförvaltningen (se punkt 4.10).

3.7. Detta dokument innefattar uppenbarligen även de länder som förhandlar om medlemskap i gemenskapen, och lägger särskild tonvikt vid konsekvenserna av Tull 2007.

3.8. Kommittén välkomnar kommissionens förslag att utarbeta ett "samförståndsavtal" mellan medlemsstaterna och kandidatländerna så att dessa kan dra största möjliga nytta av programmet och få hjälp med att skapa en effektivare tullförvaltning.

3.9. Under diskussionerna om förslaget till beslut har rådet ändrat artikel 3, där de allmänna målen anges. Kommittén noterar att den ändrade ordalydelsen innebär att tullpolitiken fortlöpande bör anpassas till utvecklingen när det gäller "partnerskapet mellan kommissionen och medlemsstaterna". Detta är ett viktigt förtydligande som bör betonas.

3.10. Kommittén har tidigare riktat uppmärksamheten på problemet med skattebedrägerier(8). Kommittén förväntar sig att man inom Tull 2007-programmet kommer att koncentrera sig på att minska omfattningen av bedrägerier och underlåtenhet att betala tull. Kommittén beklagar att detta mål inte betonas starkare. För att visa att syftet med Tull 2007 är att åstadkomma positiva resultat skulle det vara ovärderligt med ett åtagande att i större utsträckning sprida information och samarbeta vid utredningar, samt att vidta effektiva åtgärder i de fall misstänkta personer eller företag kan identifieras.

3.11. EESK välkomnar de mål och metoder som presenteras i Tull 2007, men samtidigt konstaterar kommittén att det inte är möjligt att med utgångspunkt i det offentliggjorda meddelandet bedöma om man får "valuta för pengarna" med hjälp av de nuvarande och föreslagna åtgärderna. Kommittén skulle välkomna om kommissionen försäkrade att man har gjort en bedömning av detta under utarbetandet av programmet. Viss information om detta återfinns i interimsrapporten om Tull 2002-programmet(9).

4. Särskilda kommentarer

4.1. Programmet bör förstärkas med en handlingsplan som anger vad som bör göras och vilka resultat som kan förväntas i form av specifika mål, datum etc. Detta skulle skapa dynamik i programmet och göra det lättare att åstadkomma förändringar. Kommittén har informerats om att en detaljerad handlingsplan utarbetades inför genomförandet av Tull 2002-programmet och anser att ett liknande åtagande krävs för Tull 2007.

4.2. Eftersom detta är ett femårigt program måste det finnas möjligheter att utvärdera framstegen på ett tidigt stadium och vid behov åtgärda eventuella brister. Man bör dessutom på förhand fastställa datum för de perioder som utvärderingsrapporterna skall täcka, med krav på att rapporten skall vara avslutad senast sex månader efter periodens slut. En rapport för år 1 (2003) och ytterligare en för år 1-3 (2003-2005) föreslås. På så sätt bör man kunna säkerställa att framstegen utvärderas mot bakgrund av handlingsplanen.

4.3. Utvärderingen skall göras i samarbete med medlemsstaterna utifrån objektiva kriterier och indikatorer som definieras innan programmet inleds.

4.4. I synnerhet kan EESK notera att till skillnad från i åtgärdsprogrammet, där man pekar på värdet av en framstegsbedömning på basis av lämpliga indikatorer för framstegsmätning, hänvisas i handlingsplanen inte till några konkreta framstegsindikatorer. Inte heller föreslås några särskilda åtgärder för det nya programmet. Kommittén skulle gärna se att kommissionen var mer specifik och bedömde förslagen till framstegsåtgärder med utgångspunkt i de förväntade resultaten av tullsystemets förbättrade administrationsmetoder vid gemenskapens yttre gränser. Kommittén skulle även önska att kommissionen var mer specifik i samband med med övervakningen av interna varutransporter av varor under tulltillsyn. Kommittén välkomnar kommissionens plan att utarbeta en serie effektindikatorer i detta syfte.

4.4.1. En förutsättning för att programmet skall bli framgångsrikt är att samarbetet med och mellan medlemsstaterna förbättras. Medlemsstaterna måste tillhandahålla tillräckliga resurser för att prestationsnivån skall höjas, och acceptera att gemenskapen som helhet är beroende av de enskilda medlemsstaternas engagemang.

4.5. Punkt 3 i motiveringen till förslaget som hänvisar till utvärderingen av Tull 2002 innehåller en kommentar om "bättre resultat" som en följd av utbyte av tjänstemän, utan att det anges några konkreta siffror. Utförligare information ges i interimsrapporten om programmet för 2002(10). I denna hänvisas till en studie, i vilken behovet av mer specifika målsättningar och ständig övervakning betonas (se punkt 3.1.A).

4.6. I punkt 4 A i förslaget till Tull 2007 hänvisas till förbättringar på högriskområden, men inte heller i denna punkt anges några konkreta siffror. De är inte heller kopplade till några särskilda mål för 2003-2007. EESK föreslår att de preciseras närmare, även om kommittén kan förstå att kommissionen av taktiska skäl inte vill lämna ut alltför mycket information.

4.7. Punkt 4 D innehåller en rad kostnadsberäkningar. Det är oklart om beloppet under IT-åtgärder gäller kommissionen eller är avsett att täcka samtliga medlemsstaters och kandidatländers kostnader. Om det enbart gäller kommissionen bör medlemsstaternas kostnader beräknas.

4.8. Förslag till beslut: Kapitel 1: Räckvidd och mål:

4.8.1. Artikel 4: I den ursprungliga versionen gick denna artikel under beteckningen särskilda mål. Texten har nu granskats av rådet, varefter artikeln har ändrats till programmets prioriterade delmål, och artikel 3 har titeln mål. Dokumentets inriktning förbättras på så vis. Prioriteringsförteckningen har ändrats radikalt inom en mer ändamålsenlig ram. En kopia av rådets omarbetade version bifogas i bilaga 1.

4.8.2. Om programmet skall ge maximalt resultat måste åtgärderna i artikel 4 b ("fastställa, utveckla och tillämpa bästa arbetsmetoder") och c ("upprätta ett prestationsmätningssystem för medlemsstaternas tullförvaltningar") vidtas i ett mycket tidigt skede i femårsperioden, eventuellt till och med före utgången av 2002.

4.8.3. Punkt g (f.d. e) har nu omformulerats i avsikt att förtydliga den prioritering som krävs för att betona de potentiella fördelarna med elektronisk kommunikation inom och mellan tullmyndigheterna och ytterligare framhäva ambitionen att utveckla elektroniska tullförfaranden med förbättrad och säker tillgång för användare.

4.8.4. I den ursprungliga punkt j var formuleringen "organisatoriska former för utbildningsplaneringen" oklar. Medlemsstaterna har sina egna utbildningssystem, och utbildningsprogram som måste samordnas om så krävs och tillämpas med utgångspunkt i gemensamma arbets- och utbytessystem. I den ändrade formuleringen (nuvarande punkt k) förändras prioriteringen till gemensamma utbildningsåtgärder som svarar till de behov som programverksamheten ger upphov till. Härigenom får kommissionen ett tydligare ansvar i samband med utveckling av en välfungerande gemensam organisatorisk ram för utbildning.

4.8.4.1. Det är naturligt att i detta sammanhang göra en koppling till det potentiella värdet av att upprätta ett formellt utbildningscentrum där kommissionen kan utbilda utvalda tjänstemän från medlemsstaterna.

4.9. Artikel 7 - Benchmarking: Detta bör vara en prioriterad åtgärd. Man bör strängt hålla sig till den fastställda definitionen, och åtgärder som saknar konkret innehåll eller sammanhang bör undvikas.

4.10. Artikel 8 - Tjänstemannautbyten: Dessa utbyten kan fungera som ett viktigt verktyg när det gäller att säkerställa förbättrat samarbete, bättre resultat och minskade kostnader för efterlevnad. Det är inte säkert att bestämmelserna i punkterna 2 och 3 kommer att få stort stöd eller godtas överallt. Artikel 8.2 skulle kunna ändras på följande sätt: För att utbytena skall ge bästa resultat bör tjänstemännen i fråga besitta nödvändiga språkfärdigheter och helst bemyndigas att utföra alla relevanta uppgifter inom värdlandets tulladministration. Förvaltningen i värdlandet skall agera efter eget omdöme för att säkerställa att juridiska hinder undanröjs och att åtgärder för att säkerställa efterlevnaden, undersökningar eller utredningsarbete inte äventyras.

4.11. Artikel 9 - Seminarier: Detta förefaller vara en mycket viktig del av programmet som dock måste övervakas noga. Det är viktigt att insistera på att deltagarna har de rätta kvalifikationerna med avseende på arbete och behörighet. Rekommendationer från dessa grupper bör vara klara och tydliga. Det ansvariga direktoratet inom kommissionen bör säkerställa att seminarierna finansieras och utvärderas på basis av ett rimligt kostnads-/nyttoförhållande.

4.12. Artikel 11 - Övervakning: Detta förslag om övervakning av särskilda delar av gemenskapens tullagstiftning bör preciseras närmare, stramas upp och samordnas med medlemsstaternas tullförvaltningar innan programmet inleds.

4.13. Medlemsstaternas skyldigheter när det gäller kostnadsfördelningen skulle kunna förtydligas med avseende på de olika föreslagna åtgärderna.

4.14. En förutsättning för att programmet skall nå framgång och förbättrade standarder för effektiva tulltjänster skall kunna uppnås är att en rad samarbetsavtal ingås och att arbetsmetoder antas som tillämpas i samtliga medlemsstater och övervakas av kommissionen. Sådana bör omfatta system med strängare kontroll, gemensamma bestämmelser rörande tillsyn och stickprovskontroller samt en lämplig balans mellan ny teknik och anställning av tjänstemän på lämpliga nivåer.

Bryssel den 17 juli 2002.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) EGT L 13, 19.1.2000.

(2) EGT L 33, 4.2.1997.

(3) KOM(2001) 51 slutlig, 8 februari 2001.

(4) SEK(2001) 1329, 31 juli 2001.

(5) EGT C 138, 18.5.1999.

(6) EGT C 396, 19.12.1998.

(7) KOM(2002) 26 slutlig, punkt 3 i motiveringen.

(8) EGT C 268, 19.9.2000.

(9) SEK(2001) 1329, 31.7.2001.

(10) SEK(2001) 1329.