[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 23.10.2007

SEK(2007) 1393

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONEN som åtföljer

Förslag till RÅDETS DIREKTIV om ett enda ansökningsförfarande för ett kombinerat tillstånd för tredjelandsmedborgare att vistas och arbeta på en medlemsstats territorium och om en gemensam uppsättning rättigheter för arbetstagare från tredjeland som vistas lagligen i en medlemsstat

SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN

{KOM(2007) 638 slutlig}{SEK(2007) 1408}

1. Inledning

Europeiska rådet erkände vid sitt möte i Tammerfors 1999 behovet av att säkerställa en rättvis behandling av medborgare i tredjeland som lagligen vistas på medlemsstaternas territorium genom att ge dem rättigheter som är jämförbara med EU-medborgarnas. Detta dokument är en sammanfattning av en konsekvensbedömning som undersöker olika politiska alternativ för att, som ett svar på detta behov, garantera en gemensam uppsättning rättigheter för alla arbetstagare från tredjeland som vistas lagligen i medlemsstaterna och som ännu inte har fått ställning som varaktigt bosatta.

Analysen grundar sig på samråd med medlemsstaterna och andra aktörer. Information har främst hämtats från samråd, fallstudier och litteraturgenomgångar som utförts i en extern undersökning som beställts av kommissionen. Generaldirektoratet för sysselsättning, socialpolitik och lika möjligheter samt en styrgrupp som sammankallats av generaldirektoratet för rättvisa, frihet och säkerhet har medverkat i undersökningen och utarbetandet av rapporten.

2. Beskrivning av problemet

2.1. Bakgrund

I den strategiska planen för laglig migration[1] definieras en ”färdplan” och en rad åtgärder och lagstiftningsinitiativ. Följande linje föreslås: Att öppna särskilda kanaler för laglig migration (högutbildade arbetstagare, säsongsarbetare, avlönade praktikanter och företagsinternt utstationerad personal) och ett generellt direktiv om rättigheterna för arbetstagare från tredjeland. Det sistnämnda ska fungera som en ram för de specifika direktiven. Det föreslås med andra ord inte någon horisontell lagstiftning rörande villkoren för anställda tredjelandsmedborgares vistelse. I stället skulle särskilda direktiv reglera rätten till inresa för vissa kategorier av migranter och en horisontell gemenskapslagstiftning skulle täcka rättigheterna för arbetstagare från tredjeland på EU-nivå.

2.2. Fråga/problem som behöver lösas – skillnader i fråga om rättigheter och ineffektiva inreseförfaranden

Skillnader i fråga om rättigheter

En analys av de gällande gemenskapsreglerna, medlemsstaternas nationella lagstiftning och internationella avtal ger vid handen att det finns skillnader mellan de rättigheter som arbetstagare från tredjeland åtnjuter och de som gäller för EU-medborgare/egna medborgare och varaktigt bosatta.

För närvarande finns bestämmelser om likabehandling avseende arbetsvillkor och rätt till social trygghet endast i nationell lagstiftning och, för vissa arbetstagare från tredjeland, i olika multilaterala avtal som gemenskapen har ingått. Vissa kategorier av arbetstagare från tredjeland kan göra gällande en förmånligare ställning på grundval av gemenskapsrätten, antingen beroende på deras ställning (dvs. som varaktigt bosatta) eller deras nationalitet (dvs. de kommer från länder som har undertecknat multilaterala avtal med EU och dess medlemsstater, t.ex. Eftaländerna och Turkiet). Detta är dock inte fallet för flertalet arbetstagare från tredjeland. Eftersom det saknas en horisontell gemenskapslagstiftning finns det därför betydande skillnader när det gäller vilka rättigheter arbetstagare från tredjeland tillerkänns, beroende på vilken nationalitet de har och i vilken medlemsstat de vistas. Detta skapar osäkerhet kring rättsläget för arbetstagare från tredjeland och sätter dem i en sämre ställning i förhållande till arbetstagare som åtnjuter klart definierade rättigheter. En sådan situation överensstämmer inte med målet från Tammerfors om att ge tredjelandsmedborgare som lagligen vistas i medlemsstaterna rättigheter och skyldigheter som är jämförbara med EU-medborgarnas.

Komplicerade och ineffektiva inreseförfaranden

Analysen har visat att även i avsaknad av gemenskapslagstiftning har över hälften av medlemsstaterna redan ett enda ansökningsförfarande eller har för avsikt att ändra sina system, och endast en minoritet av medlemsstaterna använder separata förfaranden för att bevilja arbets- respektive uppehållstillstånd. Skilda förfaranden har visat sig medföra längre handläggningstider och en större administrativ börda och större kostnader för såväl arbetsgivarna som de potentiella arbetstagarna från tredjeland.

2.3. Vem påverkas, i vilken medlemsstat och i vilken utsträckning? – Problemets räckvidd

Det är svårt att avgöra vem som berörs av problemet med olika rättigheter och ineffektiva inreseförfaranden. Tredjelandsmedborgare som arbetar lagligen i EU är en mycket heterogen grupp. Det finns på EU-nivå inte några uppgifter om migrationsströmmar till medlemsstaterna där det skiljs mellan orsakerna till migrationen (t.ex. för anställning eller för familjeåterförening)[2]. Därför har anställningssituationen för tredjelandsmedborgare på EU:s arbetsmarknader analyserats i Europeiska arbetskraftsundersökningen, där man skiljer mellan arbetstagare på den europeiska arbetsmarknaden på grundval av nationalitet.

Den kortfattade statistiska analysen från 2005 ger följande information.

- Tredjelandsmedborgare representerar 3,6 % av EU:s befolkning (16 miljoner människor).

- Flertalet (ca 12 miljoner) bor i fem medlemsstater (Tyskland, Frankrike, Spanien, Förenade kungariket och Italien).

- Deras ursprung är olika i varje medlemsstat, särskilt beroende på geografisk närhet och historiska band.

- Gruppen av arbetstagare från tredjeland förefaller kunna delas in i en grupp med högutbildade och en större grupp med låg- och medelutbildade arbetstagare.

3. Mål

De övergripande politiska målen är följande.

1) Att besvara den uppmaning som först gjordes i Tammerfors om att bevilja jämförbara rättigheter, genom att införa principen om likabehandling för arbetstagare från tredjeland i hela EU.

2) Att få EU:s arbetsmarknad att fungera bättre.

3) Att skydda unionsmedborgarna från illojal konkurrens på arbetsmarknaden.

De särskilda och praktiska målen är följande.

1) Att uppnå en enhetlig tolkning på EU-nivå av vilka som ingår i gruppen arbetstagare från tredjeland som vistas lagligen i EU men ännu inte har fått ställning som varaktigt bosatta.

2) Att fastställa en uppsättning rättigheter för arbetstagare från tredjeland.

3) Att skydda EU-medborgare och varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare från eventuella följder av konkurrensen från billig och utnyttjad utländsk arbetskraft.

4) Att öppna EU:s gemensamma arbetsmarknad för arbetstagare från tredjeland i större utsträckning.

4. Politiska alternativ

Frågan är i vilken omfattning EU ska ingripa. Skillnaderna när det gäller vilka rättigheter medlemsstaterna beviljar arbetstagare från tredjeland och andra arbetstagare är störst i fråga om tillträdet till arbetsmarknaden, tillgången till system för social trygghet (särskilt arbetslöshetsunderstöd, familjeförmåner, socialt bistånd), möjligheten att överföra pensionsrättigheter och sociala förmåner och tillgången till offentliga tjänster (tillgång till arbetsförmedlingar och andra offentliga tjänster, inklusive allmännyttiga bostäder). En annan fråga är hur man ska lösa problemet med komplicerade och ineffektiva nationella inreseförfaranden.

- Alternativ 1 – Ingen åtgärd

- Alternativ 2 – Andra åtgärder än lagstiftning: kommunikation, samordning och samarbete . Ingen ny lagstiftning om generella rättigheter för migrerande arbetstagare införs. De rättigheter som vissa arbetstagare från tredjeland åtnjuter skulle regleras närmare i nationell lagstiftning och på EU-nivå endast omfattas av de särskilda direktiven (t.ex. om högutbildade arbetstagare). I stället skulle man koncentrera sig på kompletterande och stödjande åtgärder för att göra medlemsstaternas lagstiftningspraxis mer enhetlig genom insamling och utbyte av sakkunskap och information.

- Alternativ 3a – Lagstiftning i form av ett direktiv som är inriktat på gemensamma nämnare. Med detta alternativ skulle man uppnå att tredjelandsmedborgare som redan fått tillträde till arbetsmarknaden behandlas lika med avseende på alla anställningsrelaterade områden förutom social trygghet, överföring av sociala förmåner och pensioner och tillgång till offentliga tjänster.

- Alternativ 3b – Lagstiftning om likabehandling i form av ett direktiv. Med detta alternativ skulle man uppnå att tredjelandsmedborgare som redan fått tillträde till arbetsmarknaden behandlas lika med avseende på alla anställningsrelaterade områden, inbegripet social trygghet, överföring av sociala förmåner och pensioner och tillgång till offentliga tjänster.

- Alternativ 4 – Kompletterande lagstiftning i form av ett direktiv. Ett enda ansökningsförfarande och ett kombinerat uppehålls-/arbetstillstånd . Direktivet skulle fokusera på ett enda ansökningsförfarande som förenklar förfarandet för både invandrarna och de offentliga myndigheterna och en enda handling som ger en tredjelandsmedborgare rätt att både vistas och arbeta i en medlemsstat. Dessa bestämmelser skulle kunna bygga på förordning 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd, vilken redan ger medlemsstaterna möjlighet att lägga till nationella uppgifter om tillträde till arbetsmarknaden. Detta alternativ skulle – i linje med det rättighetsbaserade perspektivet – kunna omfatta rättssäkerhetsgarantier i samband med ansökan om ett kombinerat tillstånd.

- Alternativ 5 – Fullständig lagstiftning i form av ett direktiv som reglerar tillträdet till arbetsmarknaden och även garanterar likabehandling av arbetstagare från tredjeland . Direktivet skulle reglera tillträdet till arbetsmarknaden i en medlemsstat för arbetstagare från tredjeland i syfte att bevilja dessa personer jämförbar behandling i fråga om tillgången till sysselsättning och rörlighet i den medlemsstaten. För att tredjelandsmedborgare ska kunna få tillträde till arbetsmarknaden måste villkoren för tillträde till arbete (bedömning av ekonomiska behov etc.) harmoniseras. Detta alternativ skulle vidare innebära att tredjelandsmedborgare behandlades på samma sätt som medlemsstaternas egna medborgare, på samtliga de områden som anges i alternativ 3b.

5. Jämförelse av alternativen

De sex olika alternativen (3a och 3b räknas som skilda underalternativ) har jämförts på grundval av i vilken utsträckning de kan uppnå de övergripande målen, vilken administrativ börda de medför och vilka sociala och ekonomiska konsekvenser de ger.

I analysen av om alternativen kan bidra till att uppnå de övergripande målen framträder tre alternativ tydligt, nämligen alternativ 3b, 4 och 5.

När det gäller de ekonomiska konsekvenserna ger alternativ 4 det bästa resultatet, vilket särskilt beror på de kostnadsbesparingar man kan uppnå genom att förenkla och standardisera ansökningsförfarandet. Alternativ 3b, 4 och 5 ger en rad ekonomiska fördelar, men de medför även finansiella och administrativa kostnader för företag och statliga myndigheter. Å andra sidan ger alternativ 3b, 4 och 5 betydande sociala fördelar, särskilt i fråga om social integration, likabehandling och tillgång till offentliga tjänster. Fördelarna med alternativ 4 består främst i att man kan bryta den onda cirkeln med fördröjningar som uppstår vid separata förfaranden för uppehållstillstånd och arbetstillstånd och att man kan förenkla, effektivisera och standardisera förfarandena och lagstiftningen.

Om man rangordnar alternativen efter möjligheterna att uppnå de övergripande målen och efter de ekonomiska och sociala konsekvenserna, framstår alternativ 3b, 4 och 5 som de bästa alternativen. Alternativ 3b har vissa nackdelar, t.ex. de kostnadsökningar det förväntas medföra att bevilja rättigheter för arbetstagare från tredjeland.

Alternativ 4 har jämförts med de övriga alternativen som en enskild valmöjlighet, men detta alternativ är egentligen ett komplement till de övriga alternativen och kan kombineras med något av lagstiftningsalternativen.

När det gäller utsikterna till att lagstiftning kommer att antas, betraktas alternativ 5 för närvarande som politiskt ogenomförbart med hänsyn till erfarenheterna med kommissionens förslag från 2001[3], som återkallades 2006.

6. Det lämpligaste alternativet

Med hänsyn till resultaten av jämförelsen av de olika alternativen bör det alternativ som väljs ha följande inslag:

- Den stora räckvidden av alternativ 3b, som beviljar likabehandling på alla anställningsrelaterade områden, inbegripet tillgång till social trygghet, export av inbetalda pensioner, tillgång till utbildning och yrkesutbildning, erkännande av examensbevis och tillgång till offentliga tjänster, särskilt bistånd från arbetsförmedlingar[4]

i kombination med

- alternativ 4, som går ut på att införa ett enda ansökningsförfarande för att erhålla ett kombinerat arbets-/uppehållstillstånd, där likabehandlingen är kopplad till att ansökan om ett sådant tillstånd beviljas (och sökanden alltså ges tillträde till en medlemsstats arbetsmarknad).

Detta tillvägagångssätt verkar ge de största utsikterna till betydande praktiska och politiska fördelar.

De två alternativen kan lätt kombineras till ett enda, eftersom de behandlar olika frågor men kompletterar varandra, och båda ger större rättssäkerhet och en mer integrerad arbetskraft. Kopplingen mellan dessa två alternativ – dvs. mellan migranternas rättigheter å ena sidan och ett enda ansökningsförfarande och ett kombinerat tillstånd å andra sidan – är att båda är inriktade på att uppnå en bättre migrationsförvaltning genom rättvisa metoder. Deras målsättningar kompletterar varandra; båda bidrar till att förbättra arbetsmarknadens funktion. En andra koppling mellan rättigheterna och det kombinerade tillståndet är att endast de som vistas och arbetar lagligen beviljas rättigheter. Ett kombinerat tillstånd är ett bevis för att innehavaren vistas och arbetar lagligen. Slutligen är det inte endast alternativ 3b utan även förfarandet med ett enda ansökningsförfarande i alternativ 4 som beviljar rättigheter till och skyddar migranterna, genom att de garanteras ett effektivare och öppnare inreseförfarande och ges rättssäkerhetsgarantier.

Alternativ 3b och 4 har vissa skilda effekter på arbetsmarknaden. Alternativ 3b kan minska efterfrågan på laglig arbetskraft från tredjeland och ge upphov till odeklarerat arbete, medan alternativ 4 minskar olagligt och odeklarerat arbete, främst genom att bryta den onda cirkeln med fördröjningar som uppstår vid separata förfaranden för uppehållstillstånd och arbetstillstånd genom att införa ett snabbare och effektivare förfarande.

6.1 . För- och nackdelar med det valda alternativet

Alternativ 3b skulle garantera att alla de övergripande målen uppnås och att arbetstagare från tredjeland skyddas och integreras på bästa och mest flexibla sätt. Samtidigt är faran med metoden med likabehandling att de rättigheter som faktiskt kommer att beviljas i varje medlemsstat även i fortsättningen kommer att variera från en medlemsstat till en annan (t.ex. i fråga om hur länge sociala förmåner utbetalas), eftersom gemenskapen inte har någon behörighet att harmonisera. När det gäller tillgång till socialförsäkringsförmåner är en annan nackdel de kostnader det skulle medföra att utvidga den grupp av personer som omfattas av nationella socialförsäkringssystem i de medlemsstater som ännu inte beviljar vissa socialförsäkringsförmåner till arbetstagare från tredjeland.

Alternativ 4 går ut på att införa ett enda ansökningsförfarande som leder till ett kombinerat tillstånd. Det skulle ge snabbare och enklare förfaranden (kortare handläggningstider, mindre byråkrati) för arbetstagare från tredjeland och deras arbetsgivare, vilket skulle öka öppenheten och rättssäkerheten. Ett förfarande i stället för två skulle vidare kunna minska de statliga myndigheternas administrativa börda och kostnader på lång sikt genom att endast en kontaktpunkt för sökandena behövs. Ett kombinerat tillstånd skulle också minska risken för att två separata tillstånd är inkonsekventa och ge en tydligare bild av tredjelandsmedborgarens ställning och syftet med hans eller hennes vistelse i medlemsstaten. Samtidigt behövs det en nära intern samordning mellan de olika administrativa myndigheterna för att systemet med ett enda ansökningsförfarande ska kunna fungera. Om de nuvarande förfarandena behöver omstruktureras kan det även uppkomma extra engångskostnader för att anställa specialiserad personal eller utbilda den befintliga personalen. När det gäller utformningen av tillståndet bör det betonas att det kombinerade tillståndet bör följa den enhetliga utformning av uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare som redan har införts[5]. Det betyder att medlemsstaterna inte på egen bekostnad skulle behöva införa nya tillstånd utan de kan använda de enhetligt utformade tillstånd som redan finns. Det skulle vara obligatoriskt att i dessa införa all relevant information om tillträde till arbetsmarknaden (omfattning, varaktighet etc.).

6.2 . Bedömning av administrativa kostnader och genomförandekostnader för det valda alternativet

Kvalitativa analyser har visat på

- ökade utbetalningar av socialförsäkringsförmåner till arbetstagare från tredjeland och ökade kostnader för offentliga tjänster till arbetstagare från tredjeland i medlemsstater som ännu inte beviljar fullständig likabehandling, och

- kostnadsbesparingar i samband med ansökningsförfarandet och utfärdandet av uppehålls- och arbetstillstånd, dvs. sänkta administrativa kostnader (mindre personal som handlägger ansökningar och ger information till sökande) och ökade skatteintäkter (eftersom arbetstagare från tredjeland kan få avlönad anställning i ett tidigare skede).

De kvalitativa analyserna har vidare visat att det valda alternativet skulle kunna påverka tredjelandsmedborgarnas socioekonomiska prestationer positivt och därigenom leda till att de lämnar ett större bidrag till skatter och socialförsäkringssystem samtidigt som de utnyttjar sociala förmåner i mindre utsträckning. Kostnaderna för att utvidga vissa rättigheter till att även avse arbetstagare från tredjeland kan därför uppvägas av de ytterligare skatteintäkter som uppstår till följd av att dessa arbetstagare förbättrar sina socioekonomiska prestationer.

7. Övervakning och utvärdering

Övervakning och utvärdering skulle kunna ske i form av att kommissionen tre år efter det att fristen för införlivandet av direktivet har löpt ut lägger fram en rapport, som bygger på rapporter från medlemsstaterna. Medlemsstaterna kan i direktivet åläggas att ge in jämförelsetabeller för att visa att direktivets bestämmelser har genomförts i den nationella lagstiftningen. Kommissionen bör i samband med rapporteringen besluta om huruvida förslag till ändringar bör läggas fram för att de fastställda målen bättre ska kunna uppnås.

[1] SEK(2005) 1680.

[2] Dessutom var det bara Tyskland som hade uppgifter om den grupp av arbetstagare från tredjeland som nu är aktuell, dvs. de som inte har fått ställning som varaktigt bosatta.

[3] KOM(2001) 386; förslag till rådets direktiv om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i syfte att bedriva verksamhet som anställd eller egenföretagare.

[4] men som inte beviljar rättigheter i fråga om tillträde till arbetsmarknaden och rörlighet inom EU.

[5] Regler för detta finns i rådets förordning 1030/2002 av den 13 juni 2002.