SV Europeiska unionens officiella tidning C 77/102

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Utökade åtgärder mot diskriminering på andra områden än sysselsättningsområdet och argument för ett enda uttömmande direktiv mot diskriminering” (Initiativyttrande)

(2009/C 77/24)

Den 17 januari 2008 beslutade Europeiska ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 29.2 i arbetsordningen utarbeta ett yttrande på eget initiativ om

”Utökade åtgärder mot diskriminering på andra områden än sysselsättningsområdet och argument för ett enda uttömmande direktiv mot diskriminering”.

Facksektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 18 juli 2008. Föredragande var Nicholas Crook.

Vid sin 447:e plenarsession den 17–18 september 2008 (sammanträdet den 18 september 2008) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 112 röster för, 3 emot och 2 nedlagda röster.

1. Sammanfattning och rekommendationer

1.1 Rätten till jämlikhet är både en allmän rättighet och en grundläggande princip i gemenskapsrätten. Den ingår i stadgan om de grundläggande rättigheterna och har sitt ursprung i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, övriga internationella instrument som samtliga medlemsstater har undertecknat och i de konstitutionella traditioner som är gemensamma för medlemsstaterna.

1.2 Enligt artikel 13 i EG-fördraget förbinder sig EU att bekämpa diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning inom ramen för sin behörighet. Enligt Lissabonfördraget är bekämpning av diskriminering ett specifikt mål för EU.

1.3 Diskriminering på de grunder som anges i artikel 13 kan äventyra gemenskapens mål i enlighet med artikel 2 i EG-fördraget, bland annat att främja en hög nivå av sysselsättning och social trygghet, jämställdhet mellan män och kvinnor, en höjning av levnadsstandarden och livskvaliteten, samt ekonomisk och social sammanhållning och solidaritet mellan medlemsstaterna.

1.4 För att säkerställa utvecklingen av ett demokratiskt, tolerant samhälle som ger utrymme för mångfald och som ger alla människor möjlighet att delta fullt ut och integreras i det ekonomiska och sociala livet är det viktigt att ha ett effektivt skydd mot diskriminering även på andra områden än sysselsättningsområdet.

1.5 Man behöver vidta åtgärder för att bekämpa den fortsatta ojämlikheten och diskrimineringen inom EU. Sådan diskriminering skadar både enskilda personer och det europeiska samhället i allmänhet, och nuvarande EU-lagstiftning är otillräcklig i detta avseende. I arbetslivet är all diskriminering på de grunder som anges i artikel 13 förbjuden. EU-lagstiftningen skyddar även mot diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung när det gäller socialt skydd, t.ex. social trygghet och hälso- och sjukvård, sociala förmåner, utbildning och tillgång till varor och tjänster såsom bostäder, samt på grund av kön i fråga om tillgång till varor och tjänster. EU:s lagstiftning mot diskriminering ger däremot inget rättsligt skydd på grund av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning på andra områden än sysselsättningsområdet, och EU:s anti-diskrimineringslagstiftning erkänner inte och ger inte skydd mot diskriminering på flera olika grunder.

1.6 Det är svårt att få en fullständig överblick över det rättsliga skyddet inom EU. Många medlemsstater har lagar som täcker mer än vad EU kräver, men med stor variation vad gäller innehållet, samt typ av och nivå på skyddet, medan andra knappt uppfyller minimikraven. Trots de bevisade fördelarna med specialiserade jämlikhetsorgan för att bekämpa diskriminering och främja jämlikhet, kräver EU:s lagstiftning sådana organ endast i fråga om ras eller etniskt ursprung och kön. Många medlemsstater har inrättat jämlikhetsorgan med befogenheter att bekämpa diskriminering på alla eller vissa av de övriga grunder som anges i artikel 13.

1.7 EESK anser att det inte är försvarbart att EU behåller en lagstiftning som innebär att vissa skillnader i skyddsnivån bibehålls, trots att det finns ett tydligt fördragsåtagande att bekämpa diskriminering på sex olika grunder, dvs. mindre skydd mot diskriminering eller en mer begränsad garanti för jämlik behandling när det gäller vissa av dessa grunder. Utan ett bindande åtagande att uppnå en gemensam EU-standard finns det inget reellt incitament för medlemsstaterna att anta lagar som säkrar samma rättigheter på alla områden.

1.8 EESK befarar att arbetet med att uppnå EU:s mål allvarligt kommer att försvåras av detta hierarkiska skyddssystem mot diskriminering. Det skulle kunna förhindra den fria rörligheten för arbetstagare och varor, eftersom arbetstagarna kan bli tveksamma till att flytta till länder som erbjuder färre lagstadgade rättigheter, och kraven att uppfylla olika jämlikhetsnormer i olika länder kan ha negativa konsekvenser för leverantörer av varor och tjänster. Detta motarbetar den sociala sammanhållningen och kommer att begränsa deltagandet i det civila samhället.

1.9 EESK anser att det nu finns behov av en ny EU-lagstiftning som förbjuder diskriminering på andra områden än sysselsättningsområdet på grund av religion eller övertygelse, funktionshinder, samt ålder eller sexuell läggning. I enlighet med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna i artikel 5 i EG-fördraget kan ett starkt gemensamt rättsligt skydd i alla medlemsstater inte förverkligas på annat sätt än genom åtgärder på gemenskapsnivå.

1.10 EU:s åtgärder bör ha formen av ett enda direktiv som täcker samtliga fyra grunder för diskriminering. För att uppnå samstämmighet och konsekvens mellan EU-lagstiftningen och den nationella lagstiftningen bör det nya direktivet gälla alla områden med undantag av sysselsättningsområdet, som omfattas av direktivet om etnisk jämlikhet. Kommittén anser att ett enda direktiv har stora fördelar. Det skulle innebära största möjliga tydlighet för företag och andra varu- och tjänsteleverantörer, vilket skulle uppmuntra till att man följer reglerna på ett tidigt stadium, det skulle utgöra ett mycket effektivt skydd mot diskriminering på flera grunder, och det skulle främja större social sammanhållning.

1.11 EESK välkomnar därför kommissionens beslut av den 2 juli 2008 att lägga fram ett förslag till ett nytt direktiv om genomförandet av principen om lika behandling, oberoende av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning.

1.12 Det är mycket viktigt att man i den nya lagstiftningen ser till att rätten till likabehandling inte urholkas eller förminskas och att den inte leder till ett minskat skydd mot diskriminering enligt den befintliga lagstiftningen eller de nationella lagarna. Ett nytt direktiv bör erbjuda en ram för uppfyllandet av jämlikhetskraven i FN:s konvention om funktionshindrades rättigheter och bland annat innehålla bestämmelser om tillgänglighet och rimliga anpassningsåtgärder så att funktionshindrade kan delta fullt ut i samhället. I linje med principen om likabehandling bör det ge medlemsstaterna möjlighet att vidta åtgärder för positiv särbehandling och förmånsbehandling på grund av ålder eller funktionshinder. Direktivet får inte göra det möjligt att generellt tillåta direkt diskriminering, förutom i syfte att främja jämlikhet och respekt för den mänskliga värdigheten. Slutligen bör direktivet innehålla krav på att man upprättar eller utökar vissa specialiserade organ i syfte att behandla jämlikheten även på de övriga fyra grunderna.

2. Jämlikhet är en grundläggande princip inom EU:s lagstiftning

2.1 Rätten till jämlikhet är både en allmän rättighet och en grundläggande princip i gemenskapsrätten. Den har sitt ursprung i de internationella instrument som samtliga medlemsstater har undertecknat och i medlemsstaternas konstitutionella traditioner, och den återfinns i artiklarna 21 och 22 i stadgan om grundläggande rättigheter.

2.2 Rätten till jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet, som funnits i 30 år, har varit ett av de viktigaste elementen i unionens utveckling. Rättvis behandling av kvinnor och män är en väsentlig faktor för en rättvis inre marknad, den fria rörligheten och uppbyggnaden av ett starkt och sammanhållet europeiskt samhälle.

2.3 Under 1990-talet ökade insikten om att det behövs åtgärder för att hantera diskriminering på grund av andra skäl än kön och på andra områden än sysselsättningsområdet. Införandet av artikel 13 i Amsterdamfördraget innebar ett stort steg framåt med nya befogenheter och ett utökat åtagande för att säkerställa likvärdig behandlig. Artikel 13 förbinder EU att bekämpa diskriminering inte bara på grund av kön, utan även på grund av ras eller etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning.

2.4 Rådet insåg det brådskande behovet av åtgärder mot dessa former av diskriminering och antog år 2000 två direktiv, nämligen direktivet om likabehandling (2000/43/EG) om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung och ramdirektivet om sysselsättning (2000/78/EG) om inrättande av en allmän ram för likabehandling. År 2004 antog rådet även direktivet om genomförande av principen om likabehandling av kvinnor och män när det gäller tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster (2004/113/EG).

2.5 I ingresserna till ovannämnda direktiv hänvisas det till EU-fördragets artikel 6, och där fastställs att rätten till jämlikhet är en grundläggande rättighet. Den baseras på de rättigheter som är föreskrivna i de internationella instrument som samtliga medlemsstater har undertecknat och i de konstitutionella traditioner som är gemensamma för medlemsstaterna.

2.6 Detta bekräftas även av EG-domstolen i dess förhandsavgörande i målet Mangold mot Helm (1) när det gäller tolkningen av rådets direktiv 2000/78/EG om diskriminering på grund av ålder: — ”74 … Enligt artikel 1 [i direktiv 2000/78/EG] har direktivet nämligen uteslutande till syfte” att fastställa en allmän ram för bekämpning av diskriminering i arbetslivet på grund av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning”, själva principen om förbud mot dessa former av diskriminering har sitt ursprung, liksom det framgår av skälen 1 och 4 i samma direktiv, i diverse internationella överenskommelser och i medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. — 75 Principen om förbud mot diskriminering på grund av ålder skall således anses vara en allmän rättsprincip i gemenskapsrätten.” Det finns ingen anledning att tro att EG-domstolen inom ramarna för direktiv 2000/78/EG inte skulle fastställa detta som en princip även när det gäller andra former av diskriminering.

2.7 I målet Coleman Attridge mot Law, där EG-domstolen ombads ge ett förhandsavgörande rörande tillämpningsområdet för rådets direktiv 2000/78/EG, fastställde generaladvokaten följande i sitt förslag till avgörande (2): — ”8. Artikel 13 EG är ett uttryck för engagemanget i gemenskapens rättsordning för principen om likabehandling och icke-diskriminering. […] Domstolens rättspraxis är klar i fråga om betydelsen av likabehandling och icke-diskriminering i gemenskapens rättsordning. Jämlikhet är inte bara ett politiskt ideal och en politisk önskan utan en av de grundläggande principerna i gemenskapsrätten.”

2.8 Såväl i direktivet om etnisk jämlikhet (3) som i ramdirektivet om sysselsättning (4) bekräftas rådets ståndpunkt att diskriminering på de grunder som anges i artikel 13 kan skapa hinder för gemenskapens mål i enlighet med artikel 2 i EG-fördraget, bland annat att främja en hög nivå av sysselsättning och social trygghet, jämställdhet mellan män och kvinnor, en höjning av levnadsstandarden och livskvaliteten, samt ekonomisk och social sammanhållning och solidaritet mellan medlemsstaterna.

2.9 Genom Lissabonfördraget läggs förnyad vikt vid bekämpandet av diskriminering på de grunder som anges i artikel 13 (5), genom att detta fastställs som ett nytt mål för EU vid utformningen och genomförandet av politik och insatser (6).

3. Vikten av effektivt skydd mot diskriminering på andra områden än sysselsättningsområdet

3.1 I ramdirektivet om sysselsättning fastställs generella rambestämmelser för lika behandling i arbetslivet, oberoende av religion eller övertygelse, funktionshinder samt ålder eller sexuell läggning. I direktivet om etnisk jämlikhet genomförs principen om lika behandling av alla oavsett ras och etniskt ursprung inte enbart i arbetslivet utan även i fråga om social trygghet och hälso- och sjukvård, sociala förmåner, utbildning och tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster som är tillgängliga för allmänheten, exempelvis bostäder.

3.2 Direktivet om genomförandet av principen om likabehandling av kvinnor och män när det gäller tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster ger ytterligare skydd mot könsdiskriminering i arbetslivet utöver de direktiv som antagits i enlighet med artikel 141 i EG-fördraget (7). I direktivet genomförs principen om likabehandling av kvinnor och män när det gäller tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster.

3.3 Direktivet om etnisk jämlikhet (8) och direktivet om genomförandet av principen om likabehandling av kvinnor och män när det gäller tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster (9) visar att rådet insett att man för att säkra alla människors möjlighet att delta fullt ut i samhället måste utvidga skyddet mot diskriminering vidgas till att omfatta andra områden än arbetslivet.

3.4 EESK har erkänt (10) betydelsen av e-tillgänglighet när det gäller att bekämpa diskriminering och ge alla grupper i samhället möjlighet att delta fullt ut i samhällslivet. Kommittén har föreslagit ny lagstiftning i enlighet med artikel 13 i syfte att uppnå en gemensam hög standard när det gäller åtgärder i fråga om e-tillgänglighet.

3.5 EESK anser att det är av avgörande betydelse att diskrimineringen utrotas såväl på arbetsmarknadsområdet som på övriga områden om Lissabonstrategins mål ska kunna uppnås. I motsatt fall kommer diskriminering på områden som socialt skydd, hälso- och sjukvård, utbildning och bostäder, samt i fråga om tillgång till viktiga tjänster inom den privata och offentliga sektorn att förhindra framsteg i fråga om en hållbar utveckling och bättre arbeten.

4. Den nuvarande situationen i EU när det gäller jämlikhet och icke-diskriminering

4.1 Det Europeiska året för lika möjligheter för alla 2007 gav EU:s institutioner, de nationella regeringarna och det civila samhället en värdefull möjlighet att reflektera över betydelsen av jämlikhet och utrotande av diskriminering i syfte att förverkliga ett samhälle med en högre grad av social integrering. Under detta år framkom det tydligt att bristande jämlikhet och diskriminering på grund av kön, ras eller etnisk bakgrund, ålder, funktionshinder, religion eller övertygelse eller sexuell läggning ”fortsätter […] att existera i EU till en mycket hög kostnad för de enskilda kvinnor och män som berörs och europeiska samhällen som helhet” (11), vilket rådet uttryckligen uppmärksammat.

4.2 Under det Europeiska året visade sig skillnaden i skydd mot diskriminering i den befintliga EU-lagstiftningen enligt punkt 3.1 och 3.2 ovan. Kommittén är oroad över att orättvis behandling, bland annat institutionell diskriminering, på någon av de grunder som anges i artikel 13, exempelvis hälso- och sjukvård, utbildning, tillgång till varor och tjänster samt bostäder kan bidra till den fortsatta ojämlikheten när det gäller tillträde till arbetsmarknaden och att detta kan få vittgående konsekvenser för den enskildes livskvalitet och möjligheter att fullt ut delta i samhället.

5. Diskriminering på flera grunder

5.1 Rådet konstaterade att ”Europaåret har framhävt de förvärrade svårigheter som härrör från diskriminering på flera grunder” (12).

5.2 Genom termen ”diskriminering på flera grunder” erkänns den enskilda människans sammansatta identitet. Den förekommer då en person diskrimineras eller trakasseras på grund av mer än en av de faktorer som utgör hans eller hennes identitet.

5.3 I december 2007 offentliggjorde det danska institutet för mänskliga rättigheter forskningsrapporten ”Tackling Multiple Discrimination – Practices, policies and laws” (13). På grundval av sin vetenskapliga och juridiska forskning och sina samråd med berörda aktörer drar författarna slutsatsen att man om man ska kunna ta itu med reell diskriminering och ojämlikhet måste finna genomförbara lösningar för att bekämpa förekomsten av diskriminering på flera grunder (14).

5.4 EU:s antidiskrimineringslagstiftning och den nationella lagstiftning där EU:s lagstiftning införlivas bör kunna skydda mot och ge rätt till prövning vid alla olika former av diskriminering på flera grunder. Detta kan endast uppnås om förbudet mot diskriminering är detsamma oavsett grunder, och för närvarande gäller detta endast sysselsättningsområdet.

6. Rättsligt skydd mot diskriminering i EU

6.1 Trots att alla medlemsstater ännu inte har införlivat direktivet om likabehandling oavsett ras eller etniskt ursprung eller ramdirektivet om sysselsättning (15), har många medlemsstater lagar som förbjuder diskriminering som sträcker sig längre än kraven i fördragen som bygger på artikel 13.

6.2 I en studie (16) som offentliggjordes i december 2006 kartlade man nationella lagar som förbjuder diskriminering på grund av kön, sexuell läggning, funktionshinder, religion, övertygelse och ålder, på andra områden än sysselsättning och arbetsliv. I denna studie sägs följande: Det som mest utmärker de europeiska länder som ingår i undersökningen är 1) att de flesta länder går mycket längre än de nuvarande EU-kraven och ger någon form av rättsligt skydd när det gäller en stor del av den diskriminering som utgör ämne för denna rapport, och 2) att det rättsliga skyddets omfattning och karaktär varierar stort mellan länderna. (17)

6.3 Man upptäckte avsevärda skillnader när det gäller vilka former av diskriminering som omfattas, verksamhetsområdena och huruvida skyddet ingår i nationella författningar, allmän anti-diskrimineringslagstiftning, nationella eller regionala lagar eller särskilda lagar som täcker vissa områden, t.ex. bostäder eller utbildning. För varje diskrimineringsgrund eller område har undantagen från rättigheterna till icke-diskriminering mycket olika karaktär, form och omfattning beroende på land (18). Bells, Chopins och Palmers jämförelse mellan medlemsstaterna (19) ger ytterligare belägg för denna variation och inkonsekvens.

6.4 Som rådet konstaterade i sin resolution om uppföljningen av det europeiska året, är särskilda jämlikhetsorgan viktiga drivkrafter i kampen mot diskriminering och främjandet av jämlikhet i varje enskild medlemsstat, eller de skulle kunna bli det. Framför allt spelar de en viktig roll för att öka medvetenheten. I direktivet om likabehandling oavsett ras eller etniskt ursprung, direktivet om likabehandling av kvinnor och män när det gäller varor och tjänster samt omarbetningen av direktivet om lika möjligheter och likabehandling av kvinnor och män i arbetslivet (20) anmodas medlemsstaterna att inrätta särskilda jämlikhetsorgan för att stödja lika rättigheter oavsett ras, etniskt ursprung och kön, men det förekommer inget krav på att inrätta jämlikhetsorgan för religion eller tro, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. De områden på vilka medlemsstaternas särskilda organ har befogenheter varierar stort. Vissa är begränsade till att behandla diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung medan andra behandlar all diskriminering som nämns i artikel 13 samt andra typer av diskriminering (21). På EU-nivå finns Equinet-nätverket (22) som består av autonoma eller statliga myndigheter med uppgift genomföra lagstiftningen mot diskriminering.

6.5 Efter det att Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter hade sett över det rättsliga skyddet mot diskriminering på grund av sexuell läggning i EU (23), rekommenderade byrån att EU-lagstiftning ska säkerställa lika rättigheter till lika behandling på alla de områden som nämns i artikel 13.

6.6 EESK anser inte att det finns något som verkligen berättigar att ett EU-system med anti-diskrimineringslagstiftning, som grundar sig på ett åtagande i fördraget att bekämpa diskriminering på grund av kön, ras och etniskt ursprung, religion eller tro, funktionshinder, ålder och sexuell läggning, tillåter och cementerar en lägre grad av skydd och mer begränsade garantier för likabehandling på vissa av dessa områden.

6.7 Utan konsekvent lagstiftning som täcker varje grund för diskriminering på EU-nivå har medlemsstaterna inga riktiga incitament för att anta konsekvent lagstiftning, och det finns ingen rättslig grund för åtgärder från kommissionens eller rådets sida när skyddet mot diskriminering är otillräckligt eller ojämnt, vilket det för närvarande är.

6.8 EESK accepterar att antagande av lagstiftning som förbjuder diskriminering inte i sig gör att ett land blir fritt från diskriminering, men det säger åtminstone något om i vilken utsträckning man i landet erkänner den skada som diskriminering tillfogar individer och själva samhället, och landets åtagande att använda lagliga medel för att avhjälpa diskriminering. Det faktum att anti-diskrimineringslagstiftning saknas ger ganska olika signaler. Det kan visa på en (felaktig) uppfattning om att sådan diskriminering inte förekommer eller inte är ett så allvarligt problem att formella förebyggande åtgärder krävs, eller i politiskt hänseende visa att personer som kan göra sig skyldiga till diskriminering har så starka invändningar mot varje form av regelverk att dessa överskuggar strävan efter att förbättra medborgarnas livskvalitet och åstadkomma större social sammanhållning.

6.8.1 Det finns belägg för att informella icke-lagstiftningsåtgärder som syftar till att främja god praxis inte har lyckats utrota seglivade diskrimineringsmönster.

6.8.2 Anti-diskrimineringslagstiftning kan dock inte i sig uppnå detta mål, om det saknas ett omfattande program för upplysning och utbildning och verklig efterlevnad av lagstiftningen.

7. En hierarkisk uppdelning i fråga om rätten till lika behandling på olika områden motverkar förverkligandet av EU:s mål

7.1 EESK anser att man genom att tillåta dagens inkonsekventa hierarkiska uppdelning vad gäller skydd mot diskriminering inom EU hindrar förverkligandet av EU:s målsättningar: — Den hämmar den fria rörligheten för arbetstagare, vars lagstadgade möjligheter i fråga om diskriminering är större i vissa medlemsländer än i andra. Exempelvis angav 69,2 % av de enskilda deltagarna i kommissionens nätbaserade undersökning ”Discrimination, does it matter?” att deras val att flytta till en annan medlemsstat skulle påverkas av nivån på det rättsliga skyddet mot diskriminering utanför arbetet på grund av ålder, funktionshinder, religion, övertygelse och sexuell läggning (24). — Uppdelningen hindrar också fri rörlighet för varor, om leverantörerna måste uppfylla olika standarder för varor och tjänster i olika medlemsstater. Exempelvis anger 26,3 % av de företag som deltar i den europeiska näringslivspanelen om diskriminering (25) att nivån på det rättsliga skydd som erbjuds i en annan medlemsstat mot diskriminering på grund av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning när det gäller tillgång till varor, tjänster och bostäder skulle påverka deras möjligheter att bedriva verksamhet där. — Uppdelningen påverkar livskvaliteten, eftersom sannolikheten är stor för att diskriminering och trakasserier förblir okontrollerade om det saknas ett laga förbud, och det kommer fortfarande inte att vara möjligt för alla att åtnjuta alla ekonomiska och sociala rättigheter i lika mån. — Uppdelningen motverkar social sammanhållning eftersom inte alla samhällsgrupper får fullt och likvärdigt erkännande. — Den begränsar stora gruppers medverkan i det civila samhället.

7.2 I sin resolution om uppföljningen av det europeiska året uttrycker rådet oro över att diskriminering fortfarande förekommer och — konstaterar att ”diskriminering, genom att förhindra deltagandet samt tillgången till resurser, kan resultera i fattigdom och social utslagning”, — noterar att Europaparlamentet och det civila samhället har efterlyst en utvidgning av det rättsliga skyddet mot diskriminering till områden utanför arbetslivet, och — uppmanar medlemsstaterna och Europeiska kommissionen att ”öka ansträngningarna för att förhindra och bekämpa diskriminering … på och utanför arbetsmarknaden” samt att ”stärka och säkerställa de specialiserade jämlikhetsorganens effektivitet”.

8. Behov av ett nytt direktiv

8.1 Som ett svar på den oro rådet har uttryckt och för att säkerställa en enhetlig lägsta skyddsstandard inom EU på andra områden än sysselsättningsområdet behövs ny lagstiftning där principen om lika behandling tillämpas oberoende av funktionshinder, religion, övertygelse, sexuell läggning eller ålder.

8.2 Mot bakgrund av karaktären hos och omfattningen på den diskriminering som i dag förekommer och den betydelse diskrimineringen har för förverkligandet av EU:s mål kan medlemsstaterna inte i tillfredställande mån svara mot behovet av en hög gemensam skyddsnivå. Därför krävs agerande på EU-nivå i överensstämmelse med subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen i enlighet med artikel 5 i EG-fördraget.

8.3 Kommittén rekommenderar att detta bör ske genom ett enda direktiv som förbjuder diskriminering p.g.a. funktionshinder, religion, övertygelse, sexuell läggning och ålder på alla områden, utöver sysselsättningsområdet, som omfattas av direktivet om etnisk jämlikhet och som kräver att ett organ inrättas, eller att ett existerande jämlikhetsorgan utvidgar sin verksamhet, med full befogenhet att arbeta med alla frågor som faller inom lagstiftningens tillämpningsområde. Detta var en av de viktigaste rekommendationerna från Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter (26).

8.3.1 Kommittén är medveten om att skyddet skulle kunna stärkas i de existerande direktiven mot diskriminering, inbegripet ett klarare medgivande av att institutionaliserad diskriminering förekommer, men prioriterar för närvarande att söka nå en skyddsnivå mot diskriminering på de ovannämnda grunderna som är likvärdig med den som gäller för ras och etniskt ursprung.

8.4 Vad gäller eventuella förslag om ny reglering inser EESK att många organisationer, särskilt små företag, till en början kommer att reagera med oro över kostnaderna för efterlevnaden. Den överlappande lagstiftningen gör efterlevnaden ”oerhört svår” (27) för företagen. Kommittén är inte övertygad om att tillämpningen av ett samlat direktiv, som fastställer en gemensam EU-standard för skydd mot diskriminering utanför sysselsättningsområdet, skulle medföra betydande nya kostnader. I många fall skulle kostnaderna för att bringa praxis i linje med lagstiftningen mer än väl uppvägas av den breddning av kundunderlaget som skulle följa om diskrimineringen upphörde. 89,8 % av deltagarna i den europeiska näringslivspanelen om diskriminering delade uppfattningen att lagstiftning behövs för att ”säkerställa samma nivå av skydd mot diskriminering i hela EU” (28).

8.5 Kommittén är medveten om de argument som talar för olika direktiv för varje diskrimineringsgrund men menar att ett direktiv som omfattar alla fyra grunderna klart är att föredra av följande skäl: — För att skapa så stor tydlighet och insyn som möjligt för privatpersoner och tjänste- och varuleverantörer. Kommittén är medveten om att privata företag sällan välkomnar nya regleringsformer och att ett separat fastställande av EU-bestämmelser om icke-diskriminering för vart och ett av skälen, vid olika tidpunkter och utan garantier om överensstämmande krav, kommer att försvåra efterlevnaden, särskilt för småföretag med begränsade resurser. — För att göra det möjligt att effektivt bemöta och avhjälpa diskriminering på flera grunder. Ett konsekvent, likvärdigt skydd för samtliga diskrimineringsgrunder gör det möjligt för personer som utsätts för diskriminering eller trakasserier p.g.a. mer än ett identitetsdrag att på ett lämpligt sätt söka upprättelse. — För att göra lagstiftningen begriplig och åtkomlig. Rådet hänvisar i resolutionen om uppföljningen av det europeiska året till allmänhetens ringa kännedom om lagstiftningen mot diskriminering (29). Arbetet med att öka medvetenheten kommer att bli mycket svårare om rätten till lika behandling varierar beroende på område och grund inom EU:s eller i den nationella lagstiftningen. — För att undvika alla former av hierarkisk uppdelning i fråga om lika behandling i Europa. Den sociala sammanhållningen är beroende av att samhällsmedborgarna delar känslan av gemensamt ansvar och tillhörighet. Detta är mycket svårare att uppnå om olika grupper tolkar lagstiftningen som att vissa grupper har större rätt till lika behandling än andra.

8.6 Utöver sysselsättningsområdet fastställer direktivet om etnisk jämlikhet de huvudområden, där EU har befogenhet och där man för att uppnå gemenskapens mål behöver förhindra diskriminering på grund av funktionshinder, religion eller övertygelse, sexuell läggning och ålder. EESK vill starkt rekommendera att dessa områden till fullo inkluderas i det nya direktivets tillämpningsområde.

8.7 I överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen godtar EESK att det, vad gäller anordnandet, tillhandahållandet och/eller andra lagstiftningsmässiga aspekter, främst är medlemsstaterna som på nationell eller regional nivå är behöriga i fråga om t.ex. bostads- och utbildningsområdet samt vissa andra offentliga tjänster. EESK anser, i enlighet med artikel 5 i EG-fördraget, att den omfattande, höga, gemensamma standard för lika behandling som krävs på alla sådana verksamhetsområden endast kan uppnås genom lagstiftning på EU-nivå.

8.8 EESK välkomnar därför kommissionens beslut av den 2 juli 2008 att lägga fram ett nytt direktiv genom vilket principen om lika behandling skulle tillämpas, oberoende av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning, på de områden, utöver sysselsättningen, som omfattas av direktivet om etnisk jämlikhet. Eftersom flera tidigare versioner av detta yttrande har lagts fram för kommissionen hoppas vi att EESK:s studiegrupps argument och preliminära slutsatser, i vilka ett direktiv i den form som nu föreslås rekommenderas, kan ha bidragit till kommissionens beslut. Vi hoppas även att den slutliga versionen av yttrandet kan uppmuntra medlemsstaterna att i detta syfte erkänna värdet och betydelsen av EU-lagstiftning samt hjälpa dem bidra till utarbetandet och antagandet av direktivet.

8.9 EESK stöder kommissionens beslut att presentera ett direktiv som så långt som möjligt överensstämmer med andra direktiv baserade på artikel 13, innehåller samma definitioner av direkt respektive indirekt diskriminering, trakasserier, positiv särbehandling gällande alla personer i ett medlemsland, inklusive tredjelandsmedborgare, och samma skyldigheter för medlemsländerna att garantera möjligheten till talan, skydd mot repressalier, effektiva, proportionerliga och avskräckande påföljder samt omvänd bevisbörda. Lika viktig är skyldigheten att öka medborgarnas medvetenhet och att främja dialogen med arbetsmarknadens parter och icke-statliga organisationer.

8.10 För att säkerställa att direktivets slutliga version svarar mot de mål vi har beskrivit rekommenderar EESK rådet och de andra EU-institutionerna att i samband med granskningen av det föreslagna direktivet beakta följande frågor:

8.10.1 Bevarandet av skyddsnivån: Utarbetandet av ett nytt direktiv får inte användas för att sänka skyddet mot diskriminering på något av EU:s lagstiftningsområden och en medlemsstat bör inte ges möjlighet att ange tillämpningen av direktivet som grund för en sänkning av landets existerande skydd mot diskriminering.

8.10.2 Lika rättigheter och rimliga anpassningsåtgärder för funktionshindrade: På andra områden föreligger samma eller större hinder för funktionshindrades deltagande som på sysselsättningsområdet. Det nya direktivet bör erbjuda alla medlemsstater en ram för att nå sina respektive åtaganden om jämlikhet och icke-diskriminering enligt FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionshinder.

8.10.2.1 Det nya direktivet bör ålägga alla som tillhandahåller socialt skydd, inklusive social trygghet och hälso- och sjukvård, sociala förmåner, utbildning och varor och tjänster, såsom bostäder, att: a) söka föregripa de tillgänglighetsrelaterade behov, inklusive tillgång till fysiska miljöer, transport och information, som är kopplade till funktionshinder samt b) vidta rimliga anpassningsåtgärder för att undanröja hindren för maximalt deltagande och användning bland funktionshindrade.

8.10.2.2 Det nya direktivet bör definiera underlåtenhet att garantera åtgärder för rimlig tillgänglighet för eller rimlig anpassning till enskilda funktionshindrade som en form av diskriminering, om inte åtgärderna medför en oproportionerligt stor börda för leverantören.

8.10.3 Diskriminering på flera grunder: Direktivet bör bekräfta att principen om lika behandling inbegriper skydd vid diskriminering på flera grunder så att detta får effekt i EU och i den nationella lagstiftningen.

8.10.4 Positiv särbehandling: Bristen på jämlikhet är inte bara djupt rotad inom arbetslivet utan även inom t.ex. utbildnings-, hälsovårds- och bostadsområdet samt när det gäller tillgång till tjänster som t.ex. hotell, restauranger, finansiella tjänster och resor. För att säkerställa lika behandling i praktiken bör det nya direktivet uttryckligen ge medlemsstaterna möjlighet att behålla eller vidta åtgärder för att förebygga eller kompensera missförhållanden med koppling till religion, övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning.

8.10.5 Positiv särbehandling p.g.a. funktionshinder eller ålder: Det nya direktivet bör erkänna den praxis som finns i medlemsstaterna i fråga om positiv särbehandling av personer på basis av ålder eller funktionshinder, eftersom denna ofta bidrar till ökad social integrering av äldre, yngre och funktionshindrade. Det nya direktivet bör inte få organisationer i den offentliga eller privata sektorn att avstå från att erbjuda sådana förmåner då syftet är att undanröja och minska verkliga ekonomiska eller attitydmässiga hinder för lika deltagande. Direktivet bör göra det möjligt för medlemsstaterna att tillåta sådana åtgärder under förutsättning att de har ett legitimt syfte som överensstämmer med principen om lika behandling och att proportionerliga medel används för att uppnå syftet.

8.10.6 Snäva definitioner måste skapas för eventuella undantag. EESK godtar att situationer kommer att uppstå där positiv särbehandling på basis av en diskrimineringsgrund är nödvändig och motiverad men förkastar införandet av en allmän möjlighet att tillåta direkt diskriminering. Undantagen från diskrimineringsförbudet bör inte vara så omfattande att direktivet inte längre ger det avsedda skyddet. Å andra sidan bör direktivet inte vara onödigt komplicerat, med en lång lista över särskilda undantag för specifika omständigheter eller grunder. Positiv särbehandling bör endast tillåtas inom ramen för lagstiftningen mot diskriminering när den syftar till att främja jämlikheten och stärka det mänskliga värdet och inte underminerar lagstiftningens verkan.

8.10.7 Tillämpning av rättigheter: På grundval av det organiserade civila samhällets betydelse och värde bör det nya direktivet garantera att sammanslutningar och organisationer som har ett legitimt intresse av att säkerställa att direktivet följs får inleda rättsliga eller administrativa förfaranden antingen på en diskriminerad persons vägnar eller till stöd för denna person.

8.10.8 Särskilda organ: Det råder föga tvivel om att en oberoende specialiserad myndighet med resurser och kompetens att fylla de funktioner som anges i direktivet om etnisk jämlikhet (30) och i direktivet om genomförande av principen om likabehandling av kvinnor och män när det gäller tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster (31) har positiv inverkan på medvetenheten om och tillämpningen av nationell lagstiftning samt främjandet av lika behandling. Det nya direktivet bör kräva att ett eller flera organ för frågor om religion, övertygelse, funktionshinder, ålder och sexuell läggning inrättas (eller att en existerande myndighets verksamhet utvidgas). Dessa organ bör dessutom ha till uppgift att regelbundet utvärdera effekterna av politiken för kampen mot diskriminering.

Bryssel, den 18 september 2008. Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Dimitris DIMITRIADIS

(1) [2005] mål C-144/04 av den 22 november 2005.

(2) [2008] mål C-303/06 av den 31 januari 2008.

(3) Skäl 9.

(4) Skäl 11.

(5) Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (konsoliderad version i dess ändrade lydelse genom Lissabonfördraget), artikel 19.

(6) Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (konsoliderad version i dess ändrade lydelse genom Lissabonfördraget), artikel 10.

(7) Till exempel direktiv 76/207/EEG och direktiv 2002/73/EG.

(8) Skäl 12.

(9) Skäl 9.

(10) EESK:s yttrande av den 30 maj 2007 om ”Framtida lagstiftning om e-tillgänglighet”, föredragande Bernardo Hernández Bataller (EUT C 175, 27.7.2007).

(11) Rådets resolution av den 5 december 2007 om uppföljningen av Europeiska året för lika möjligheter för alla (2007), s. 1.

(12) Se föregående fotnot, s. 3.

(13) Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer, 2007 ISBN 978-92-79-06953-6.

(14) Se föregående fotnot, s. 7.

(15) Se M. Bell, I. Chopin och F. Palmer, ”Developing Anti-Discrimination Law in Europe – The 25 EU Member States Compared”, juli 2007, Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer, 2007, ISBN 978-92-79-06572-9.

(16) Se A. McColgan, J. Niessen och F. Palmer, ”Comparative Analyses on National Measures to Combat Discrimination Outside Employment and Occupation” VT/2005/062, från den migrationspolitiska gruppen och Human European Consultancy, december 2006.

(17) Se föregående fotnot, s. 3.

(18) Se föregående fotnot, jämförande tabeller, s. 36–45. Se även M. Bell, I. Chopin och F. Palmer (fotnot 15 ovan).

(19) Se föregående fotnot, jämförande tabeller, s. 83–113.

(20) 2006/54/EG.

(21) Se M. Bell, I. Chopin och F. Palmer, ”Developing Anti-Discrimination Law in Europe – The 25 EU Member States Compared”, juli 2007, Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer, 2007, ISBN 978-92-79-06572-9, s. 108–113.

(22) Se www.equineteurope.org

(23) Homophobia and Discrimination on Grounds of Sexual Orientation in the EU Member States: Part I – Legal Analysis, Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter, 2008 (författare: Olivier De Schutter).

(24) Nätbaserat samråd, juli–oktober 2007.

(25) 12/07/2007 – 31/08/2007, fråga 4a.

(26) Homofobi och diskriminering på grund av sexuell läggning i EU:s medlemsstater, del 1, juridisk analys, Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter, 2008, (författare: Olivier De Schutter).

(27) Businesseurope:s svar på kommissionens samråd ”Discrimination, does it matter?”, 12 oktober 2007.

(28) 12/07/2007–31/08/2008, fråga 4b.

(29) Nätbaserat samråd, juli–oktober 2007, s. 1.

(30) Artikel 13.

(31) Artikel 12.