ORDFÖRKLARINGAR

Asylsökande : Person som ansöker om flyktingstatus eller subsidiärt skydd.

Europeiska flyktingfonden : Europeiska flyktingfonden stöder EUstaternas insatser för att ta emot flyktingar och fördrivna personer och garantera dem tillgång till enhetliga, rättvisa och effektiva asylförfaranden.

Europeiska fonden för integration (EIF) : Europeiska fonden för integration av tredjelandsmedborgare stöder nationella initiativ och EUinitiativ som underlättar integrationen av invandrare från tredjeländer i det europeiska samhället.

Europeiska socialfonden (ESF) : En av EU:s strukturfonder som har inrättats för att minska skillnaderna i välstånd och levnadsstandard inom och mellan EU:s medlemsstater och regioner.

Europeiska återvändandefonden : Europeiska återvändandefonden vill uppmuntra till ökat samarbete mellan EUstater och återvändandeländer.

Eurostat : Eurostat är Europeiska unionens statistikkontor och ett generaldirektorat inom Europeiska kom- missionen.

Flykting : En tredjelandsmedborgare som med anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, religion, nationalitet, politisk åskådning eller tillhörighet till en viss samhällsgrupp befinner sig utanför det land där han eller hon är medborgare och som inte kan eller inte vill återvända till det landet, eller en statslös person som av samma skäl som nämnts ovan befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare hade sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund av fruktan inte vill återvända dit.

Fonden för yttre gränser : Fonden för yttre gränser verkar för ekonomisk solidaritet genom att stödja de länder som bär en tung ekonomisk börda för att genomföra de gemensamma normerna för kontroll av EU:s yttre gränser.

Förvaltnings- och kontrollsystem : Förfaranden och praktiska arrangemang för en medlemsstat som ska genomföra Solidfonderna.

Ramprogram för forskning : EU:s viktigaste instrument för finansiering av forskning i Europa där det pågående sjunde ramprogrammet för forskning och teknisk utveckling löper från 2007 till 2013.

SMARTmål : Ett mål är SMART när det är specifikt, mätbart, uppnåbart, realistiskt och tidsbundet.

Solidprogrammet : Det "allmänna programmet Solidaritet och hantering av migrationsströmmar för perioden 2007–2013" består av fyra fonder (EIF, Europeiska flyktingfonden, Fonden för yttre gränser och Europeiska återvändandefonden).

Subsidiärt skydd : Sökande som inte uppfyller kraven för flyktingstatus men som inte kan återsändas till sitt ursprungsland eftersom det föreligger reell risk för att personen skulle utsättas för allvarlig skada (tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling, dödsstraff eller avrättning och allvarligt och personligt hot mot en civilpersons liv eller lem på grund av urskillningslöst våld) har rätt till subsidiärt skydd.

Tredjelandsmedborgare : Medborgare i länder utanför Europeiska unionen (icke EUmedborgare).

Årligt program : En medlemsstats arbetsprogram för genomförande av det fleråriga programmet.

Åtagande : Rättsligt budgetåtagande, till exempel ett finansieringsbeslut eller ett kontrakt.

SAMMANFATTNING

I. EU:s Solidprogram ger stöd till åtgärder som främjar integrationen av invandrare från tredjeländer i EU:s medlemsstater och stärker solidariteten genom att dela den ekonomiska börda som följer av förvaltningen av gemensamma yttre gränser och genomförandet av en gemensam asyl- och invandringspolitik.

II. Målet för revisionsrättens revision var att bedöma om Europeiska fonden för integration och Europeiska flyktingfonden, som ingår i Solidprogrammet, på ett ändamålsenligt sätt bidrar till integrationen av tredjelandsmedborgare. Fonderna genomförs av kommissionen och medlemsstaterna via delad förvaltning.

III. Revisionsrätten konstaterade att varken kommissionen eller medlemsstaterna kunde bedöma Solidfondernas bidrag till integration eftersom de granskade medlemsstaterna inte satte upp riktiga mål eller indikatorer för sina årliga program. Kommissionens delrapport om uppnådda resultat och kvalitativa och kvantitativa aspekter av genomförandet, som byggde på medlemsstaternas rapporter, gav inte tillräckligt mycket information för att man skulle kunna styra eller utvärdera fonderna. När det gällde enskilda projekt visade det urval som revisionsrätten granskade att positiva resultat hade uppnåtts men dessa kunde inte kopplas till framsteg på en högre nivå, inte minst eftersom genomförandet av de nationella årliga programmen 2007 och 2008 var lågt. Senare program har ännu inte avslutats.

IV. Fondernas ändamålsenlighet har hindrats av Solidprogrammets utformning som är splittrad, tungrodd och inte tillräckligt samordnad med andra EUfonder. Att medlen för målgrupper med liknande behov har delats upp har skapat problem för myndigheter och stödmottagare. Detta, tillsammans med kombinationen av flera fonder och årlig programplanering, plus en lång kedja av kontroller som utförs av tre myndigheter, har lett till onödigt tung förvaltning som inte står i proportion till storleken på de aktuella fonderna. Otillräcklig överensstämmelse och komplementaritet med andra EUfonder leder till överlappningar och outnyttjade möjligheter till synergieffekter samt risk för dubbelfinansiering.

V. De ansvariga myndigheterna fullgör mestadels sina nyckelfunktioner trots de problem som följer av utformningen och bristen på personal. Solidprogrammet drabbades emellertid redan från början av förseningar genom att lagstiftningen antogs sent. Detta ledde till att programmen lämnades in sent, till att det inte fanns genomförandebestämmelser och riktlinjer förrän programgenomförandet hade pågått en längre tid och till missförstånd avseende de tre myndigheternas inbördes roller.

VI. Förseningarna kvarstår, både när det gäller medlemsstaternas inlämning av program och rapporter och kommissionens granskning och godkännande. Vidare identifierade kommissionen inte tillräckligt tidigt brister som gäller hur medlemsstaterna inrättade sina förvaltnings- och kontrollsystem, och allvarliga brister avseende den attesterande myndigheten och revisionsmyndigheten i en medlemsstat kvarstår.

VII. Revisionsrätten ger följande rekommendationer:

a) Lagstiftaren bör förenkla programplaneringsarrangemangen och införa ett nationellt program som gäller för hela perioden.

b) När förvaltnings- och kontrollsystemen fastställs bör kommissionen och medlemsstaterna se till att de är proportionella i förhållande till storleken på de aktuella fonderna och överväga hur de påverkar resurserna och även ta hänsyn till tidigare erfarenheter från liknande fonder.

c) Kommissionen bör göra en heltäckande bedömning av integrationsbehoven oavsett om invandrarna är EU- eller tredjelandsmedborgare. Utifrån bedömningen bör en lämplig fondstruktur utformas där målpopulationen inte längre delas upp efter nationalitet utan där inriktningen ligger på slutmottagarnas behov. En obligatorisk prioritering av finansiering till tredjelandsmedborgare skulle garantera att de får den särskilda uppmärksamhet som krävs.

d) Kommissionen bör lägga större vikt vid att få konkreta uppgifter från medlemsstaterna om hur de garanterar överensstämmelse och komplementaritet mellan EUfonderna.

e) Kommissionen och medlemsstaterna bör införa ett obligatoriskt system med gemensamma indikatorer, och medlemsstaterna bör fastställa målvärden för nationella program.

f) När det nya programmet startar bör kommissionen se till att de viktigaste riklinjerna redan är klara och att medlemsstaterna har inrättat lämpliga förvaltnings- och kontrollsystem.

INLEDNING

1. Integration av tredjelandsmedborgare [1] står högt på medlemsstaternas politiska agenda, och under det senaste årtiondet har EU ökat sin verksamhet betydligt inom detta område. Det finns ingen formell definition av integration i EU, men "de gemensamma grundprinciperna för en integrationspolitik för invandrare" tolkar integration som "en dynamisk dubbelriktad process med ömsesidigt tillmötesgående mellan alla invandrare och invånare i medlemsstaterna" som bygger på "respekt för Europeiska unionens grundläggande värderingar" [2]. Enligt de gemensamma grundprinciperna är följande ingredienser centrala för integration: sysselsättning, kunskap om värdsamhällets språk och kultur, utbildning, lika tillträde till varor och tjänster samt politiskt deltagande.

2. Integrationspolitiken har utvecklats som en del av invandringspolitiken som länge till stor del ingick i de enskilda medlemsstaternas behörighet eftersom den är central när det gäller statssuveränitet. När Amsterdamfördraget trädde i kraft 1999 blev Europeiska unionen [3] behörig i invandringsfrågor och förband sig att utveckla "ett område med frihet, säkerhet och rättvisa". I slutsatserna från Europeiska rådets möte i Tammerfors 1999 konstaterade man att EU "måste säkerställa en rättvis behandling av tredjelandsmedborgare som lagligen vistas på medlemsstaternas territorium" och efterlyste "en mer kraftfull integrationspolitik" för att ge tredjelandsmedborgare rättigheter och skyldigheter som är jämförbara med EUmedborgarnas.

3. Även om integrationspolitiken förblir en nationell behörighet medger medlemsstaterna att "en enskild medlemsstats misslyckande med att utveckla och genomföra en framgångsrik integrationspolitik på olika sätt kan få negativa konsekvenser för andra medlemsstater och för Europeiska unionen" [4]. Vidare anses framgångsrik integration vara avgörande för den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom EU och för förverkligandet av migrationens hela positiva potential i byggandet en konkurrenskraftig och hållbar ekonomi [5].

4. EU:s bidrag till en "integrationspolitik för invandrare inom Europeiska unionen" [6] ser i huvudsak ut på tre olika sätt. För det första utarbetar EU den rättsliga/normativa ramen genom att anta rättsligt bindande och icke bindande instrument för området [7]. För det andra underlättar den utbytet av god praxis mellan medlemsstaterna genom nätverk och handböcker [8]. För det tredje stöder EU integration genom finansiella instrument, särskilt det allmänna programmet "Solidaritet och hantering av migrationsströmmar" för perioden 2007–2013 (Solidprogrammet, se tabell).

TABELL

SOLIDPROGRAMMETS FONDER, 2007–2013

Anmärkning: Totalsumman motsvarar inte nödvändigtvis summan av de enskilda posterna på grund av de avrundningar som gjorts.

Källa: Europeiska kommissionen.

Finansiella instrument | Genomförande | EUmedel (miljoner euro) |

Europeiska fonden för integration (EIF) | 2007–2013 | 830 |

Europeiska flyktingfonden | 2008–2013 | 623 |

Fonden för yttre gränser | 2007–2013 | 1908 |

Europeiska återvändandefonden | 2008–2013 | 681 |

TOTALT | | 4043 |

5. Solidprogrammets mål är att förbättra hanteringen av migrationsströmmar på EUnivå och stärka solidariteten mellan medlemsstater. Programmet delar den ekonomiska börda som följer av den integrerade förvaltningen av gemensamma yttre gränser och genomförandet av gemensam asyl- och invandringspolitik. Programmet består av fyra fonder: Fonden för yttre gränser, Europeiska återvändandefonden, Europeiska flyktingfonden och Europeiska fonden för integration av tredjelandsmedborgare. I figur 1 visas EIFåtaganden per medlemsstat 2010.

FIGUR 1

EIFÅTAGANDEN PER MEDLEMSSTAT 2010

+++++ TIFF +++++

Källa: EIF:s anslagsberäkning, 2010.

VILKA FÅR STÖD FRÅN EIF OCH EUROPEISKA FLYKTINGFONDEN?

6. Två av programmets fyra fonder gäller integration. Europeiska fonden för integration (EIF) ger stöd till medlemsstaterna för att underlätta tredjelandsmedborgares sociala, samhälleliga och kulturella integration i Europas samhällen (se ruta 1) [9]. Enligt den rättsliga grunden ska fonden i första hand inrikta sig på integration av nyligen anlända tredjelandsmedborgare.

7. Europeiska flyktingfonden är inriktad på stöd till asylpolitik och syftar till att förstärka medlemsstaternas insatser för att ta emot flyktingar och fördrivna personer, däribland åtgärder för integration (se ruta 2) [10].

8. Både EIF och Europeiska flyktingfonden finansierar 50 % av stödberättigande projektkostnader och upp till 75 % i särskilda fall, och återstoden finansieras från nationella källor.

EIFprojekt som riktar sig till tredjelandsmedborgare och genomförs av Poradna pro integraci (rådgivningscentrum för integration) i Tjeckien

+++++ TIFF +++++

© Poradna pro integraci.

RUTA 1

MÅL FÖR EUROPEISKA FONDEN FÖR INTEGRATION (ARTIKEL 3 I EIFBESLUTET)

EIF ska bidra till att

a) förenkla utvecklingen och genomförandet av inreseförfaranden som stöder integrationsprocessen,

b) utveckla och genomföra integrationsprocessen för nyligen anlända tredjelandsmedborgare,

d) öka medlemsstaternas förmåga att utveckla, genomföra, övervaka och utvärdera politiken och åt-gärderna för att integrera tredjelandsmedborgare,

e) utbyta information och bästa metoder samt samarbetet inom och mellan medlemsstaterna.

RUTA 2

STÖDBERÄTTIGANDE INTEGRATIONSÅTGÄRDER INOM EUROPEISKA FLYKTINGFONDEN (ARTIKEL 3 I FLYKTINGFONDSBESLUTET)

Europeiska flyktingfonden ska bland annat stödja åtgärder för integration av personer som avses i artikel 6 (flyktingar, personer som åtnjuter status som skyddsbehövande och asylsökande), vars vistelse i en viss medlemsstat är långvarig och stadigvarande.

Åtgärderna kan innefatta

a) rådgivning och bistånd när det gäller till exempel bostäder, försörjningsmöjligheter, inträde på arbetsmarknaden samt hälsovård, psykologisk vård och social omsorg,

b) åtgärder som gör det möjligt för personer att anpassa sig till samhället i medlemsstaten, på det sociokulturella området, samt att dela värderingarna i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna,

c) åtgärder för att främja varaktigt och hållbart deltagande i det medborgerliga och kulturella livet,

d) åtgärder som inriktas på utbildning, erkännande av kvalifikationer och examina,

e) insatser som syftar till att underlätta för dessa personer att ta makten över sin egen situation och försörja sig själva,

f) åtgärder som främjar meningsfull kontakt och konstruktiv dialog med det mottagande samhället,

g) åtgärder för att bistå dessa personer med att förvärva kompetens, inklusive språkutbildning,

h) åtgärder som främjar lika tillgång och likvärdiga resultat när det gäller kontakter med offentliga institutioner.

9. Europeiska fonden för integration är inriktad på integration av tredjelandsmedborgare, det vill säga medborgare från länder utanför EU. År 2010 levde 32,5 miljoner ickemedborgare (det vill säga personer som inte är medborgare i det land där de bor) på EU:s territorium, vilket motsvarar 6,5 % av EU:s totala befolkning. Av dessa (se figur 2) var 20,2 miljoner tredjelandsmedborgare och potentiellt berättigade till stöd från EIF eller Europeiska flyktingfonden, och 12,3 miljoner var EUmedborgare som bodde i en annan medlemsstat än den där de är medborgare [11]. EUmedborgare är inte berättigade till stöd från EIF eller Europeiska flyktingfonden men kan få stöd från andra EUfonder såsom ESF.

FIGUR 2

UTLÄNDSKA MEDBORGARE I EUROPEISKA UNIONEN, 2010

Anmärkning: Uppgifter om flyktingar och asylsökande från 2009. Totalsumman motsvarar inte nödvändigtvis summan av de enskilda posterna på grund av de avrundningar som gjorts.

Källa: Eurostat, UNHCR (FN:s flyktingkommissariat).

Invånare i EU totalt 501 miljoner | Utländska medborgare i EU:s medlemsstater – 32,5 miljoner |

Tredjelandsmedborgare – 20,2 miljoner | EUmedborgare som bor i en annan medlemsstat 12,3 miljoner |

Målgrupp för EIF Invandrare av ekonomiska skäl, för studier eller forskning Invandrare av familjeskäl 18,6 miljoner | Målgrupp för Europiska flyktingfonden Flyktingar, personer som söker subsidiärt eller tillfälligt skydd 1,4 miljoner Asylsökande 0,3 miljoner |

10. Fördelningen av tredjelandsmedborgare varierar mellan medlemsstaterna, vilket visas i figur 3.

11. Tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som har ansökt om asyl (asylsökande) eller personer som har beviljats flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande är inte berättigade till EIF men ingår i målgruppen för Europeiska flyktingfonden [12]. Under 2010 registrerades 258940 asylansökningar i EU [13].

FIGUR 3

TREDJELANDSMEDBORGARE I PROCENT AV DEN NATIONELLA BEFOLKNINGEN OCH I ABSOLUTA TAL, 2010

+++++ TIFF +++++

Källa: Eurostat och generaldirektoratet för inrikes frågor, EIF:s anslagsberäkning.

ROLLER OCH ANSVARSOMRÅDEN

12. Förvaltnings- och kontrollbestämmelserna är samma för de fyra Solidfonderna och genomförs med delad förvaltning. Enligt denna princip ansvarar medlemsstaterna för genomförandet (operativt och finansiellt) av de finansierade åtgärderna, medan kommissionen behåller ansvaret för det övergripande budgetgenomförandet. Kommissionen antar strategiska riktlinjer för hur varje fond ska användas med en ram för EU:s programplanering. Varje deltagande medlemsstat utarbetar ett flerårigt program i enlighet med dessa strategiska riktlinjer för sina egna behov.

13. Det fleråriga programmet genomförs via årliga program. Båda programmen ska godkännas av kommissionen. Medlemsstaterna lämnar in slutrapporter när varje årligt program är avslutat.

14. Kommissionen har även ansvaret för att se till att medlemsstaterna har inrättat lämpliga förvaltnings- och kontrollsystem, att det finns lämplig information, publicitet och uppföljning när det gäller de finansierade projekten och att åtgärderna överensstämmer med och kompletterar annan relevant EUpolitik och andra relevanta EUinitiativ.

15. Kommissionen följer upp genomförandet i medlemsstaterna genom att skrivbordsgranska beskrivningar av förvaltnings- och kontrollsystem, ta emot läges- och slutrapporter och göra gransknings- och övervakningsbesök i medlemsstaterna.

16. På medlemsstatsnivå innefattar förvaltnings- och kontrollsystemen (se figur 5) följande:

a) En ansvarig myndighet som har ansvaret för att förvalta och genomföra det fleråriga programmet. I synnerhet lägger myndigheten fram fleråriga och årliga program för kommissionen, väljer ut insatser och kontrollerar att de kostnader som slutmottagarna begär ersättning för är stödberättigande [14].

b) En revisionsmyndighet som gör revisioner för att kontrollera hur förvaltnings- och kontrollsystemen fungerar [15].

c) En attesterande myndighet som intygar att de redovisade utgifterna överensstämmer med de tillämpliga bestämmelserna [16].

REVISIONENS INRIKTNING OCH OMFATTNING SAMT REVISIONSMETOD

17. Det övergripande målet och den viktigaste revisionsfrågan var att bedöma om Solidprogrammet genom EIF och Europeiska flyktingfonden på ett ändamålsenligt sätt bidrar till integrationen av tredjelandsmedborgare. Den viktigaste revisionsfrågan delades upp i följande tre delfrågor:

a) Har Solidfondernas resultat fått stöd i form av ändamålsenlig övervakning och utvärdering av programmet?

b) Bidrog fondernas utformning till att de kunde genomföras på ett ändamålsenligt sätt?

c) Förvaltas systemen för genomförande av integrationsåtgärder inom Solidprogrammet väl?

18. Revisionen inriktades på kommissionens och medlemsstaternas förvaltnings- och kontrollsystem för ramprogrammet för solidaritet och migration under 2007–2013 avseende både EIF och Europeiska flyktingfonden. Bedömningen av resultaten bygger i första hand på de årliga program som redan hade avslutats när revisionen inleddes (årliga program för 2007 och 2008). Revisionsrätten bedömde inte direkt integrationsåtgärdernas ändamålsenlighet i medlemsstaterna.

19. Revisionen baserades på följande:

a) En genomgång av dokumentation om utarbetandet, genomförandet och utvärderingen av Solidfonderna vid kommissionen, och intervjuer med kommissionsanställda vid generaldirektoratet för inrikes frågor och, i informationssyfte, vid generaldirektoratet för sysselsättning, socialpolitik och inkludering.

b) Revision av utvalda aspekter av förvaltnings- och kontrollsystemen för EIF och Europeiska flyktingfonden i fem medlemsstater (Tjeckien, Tyskland, Luxemburg, Portugal och Storbritannien) och intervjuer med ansvariga myndigheter, revisionsmyndigheter och attesterande myndigheter. Valet av dessa medlemsstater byggde på antalet och andelen tredjelandsmedborgare, andelen EIFåtaganden och utvecklingen av integrationslagstiftningen enligt mätningar i MIPEX [17].

c) Besök på plats i de utvalda medlemsstaterna vid 22 avslutade projekt inom de årliga programmen för 2007 (EIF), 2008 och 2009 (Europeiska flyktingfonden och EIF) som valdes efter ett subjektivt (ej statistiskt) urval (se bilagan).

d) Genomgång av kommissionens förslag till lagstiftning om asyl- och migrationsfonden och motsvarande allmänna bestämmelser för perioden 2014–2020.

IAKTTAGELSER

ENSKILDA PROJEKT VAR FRAMGÅNGSRIKA, MEN FONDERNAS SAMLADE BIDRAG TILL INTEGRATIONEN AV TREDJELANDSMEDBORGARE KUNDE INTE MÄTAS

20. Fondernas samlade bidrag till integrationen av tredjelandsmedborgare kan inte mätas bortom resultaten på projektnivå. Detta beror på att de granskade medlemsstaterna och kommissionen saknar ett riktigt system för övervakning och utvärdering. Eftersom det saknades mätbara indikatorer och kvantifierade mål i programplaneringsdokumenten var det omöjligt att mäta resultat. Bristerna i delrapporten i fråga om uppnådda resultat och kvalitativa och kvantitativa aspekter av genomförandet [18] innebar att den endast hade ett begränsat värde för bedömningen av om fonden var ändamålsenlig. Trots underutnyttjandet av programmen 2007 och 2008 bidrog de granskade projekten otvetydigt till integrationen av tredjelandsmedborgare.

21. När det gäller fem medlemsstater (se punkt 19) granskade revisionsrätten EIF:s och Europeiska flyktingfondens fleråriga program, de årliga programmen för 2007, 2008 och 2011 och slutrapporter för avslutade årliga program. I dessa länder besöktes och granskades 22 avslutade projekt på plats (se bilagan).

22. För att utvärdera framgången för de integrationsåtgärder som hade genomförts inom Solidfonderna granskade revisionsrätten om de årliga programmen hade SMARTmål med mätbara indikatorer. Revisionsrätten försökte identifiera i vilken utsträckning enskilda projekt och årliga program bidrog till de fleråriga programmen och om rapporteringen på projekt- och programnivå utgick från de angivna indikatorerna och målen.

23. För att få ändamålsenlig styrning av programmet är medlemsstaterna skyldiga att lämna in utvärderingsrapporter som kommissionen använder för att sammanställa en delrapport till Europaparlamentet och rådet om uppnådda resultat och kvalitativa och kvantitativa aspekter av genomförandet av fonderna.

EIFprojekt som genomförs av Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés (ASTI) (förening för stöd till invandrade arbetstagare), Luxemburg

+++++ TIFF +++++

© Europeiska kommissionen.

DE MÅL OCH INDIKATORER SOM DE GRANSKADE MEDLEMSSTATERNA SATTE UPP VAR INTE TILLRÄCKLIGT KVANTIFIERADE

24. Trots att medlemsstaterna var skyldiga att fylla i ett avsnitt i de årliga programmen med rubriken "Kvantifierbara resultat" hade mätbara mål endast specificerats för omkring hälften av de granskade åtgärderna i de fem medlemsstaternas årliga program. Detta varken upptäcktes eller korrigerades av kommissionen (se punkterna 67–69). Vidare gällde merparten av de uppsatta målen endast antalet projekt eller deltagare och mätte inte mer specifika aspekter av projekten, till exempel i vilken utsträckning deltagarna lyckades förvärva kvalifikationer.

25. Revisionsrätten är medveten om att integration är ett svårt koncept att mäta, i synnerhet när man ska försöka bedöma effekten av specifika instrument. Kommissionen har emellertid visat [19] att det går att fastställa indikatorer för output och utfall av finansierade åtgärder. Exempel på indikatorer som användes av de granskade medlemsstaterna finns i ruta 3.

RUTA 3

EXEMPEL PÅ INDIKATORER SOM ANVÄNDES I DE GRANSKADE PROGRAMMEN

Bra exempel 1: Mätbar outputindikator med målvärde och hänvisning till aktuell situation

Åtgärdens mål: Utarbetande och anordnande av utbildning riktad till tredjelandsmedborgare (språkkurser, kurser i samhällskunskap etc.).

Outputindikator: Antal och kategorier för de tredjelandsmedborgare som deltar.

Delmål: 300 tredjelandsmedborgare som deltar (totalt 2007–2013).

Utgångsläge: Det fanns inga kurser tidigare.

Bra exempel 2: Mätbara utfallsindikatorer för åtgärden ovan

Utfallsindikator:

- Antal tredjelandsmedborgare som var nöjda med aktiviteterna.

- Antal tredjelandsmedborgare som framgångsrikt slutförde aktiviteterna.

Dåligt exempel: Två utfallsindikatorer som inte är tydligt definierade och som potentiellt överlappar varandra och därför inte kan mätas

Åtgärdens mål: Skapa platser för möten mellan invandrare och värdsamhället (kulturellt utbyte och upplysningsverksamhet).

Outputindikator: Antal och typ av diskussioner/diskuterade ämnen som delas upp i "mer ytliga ämnen" och "mer personliga ämnen".

Outputindikator: Antal deltagare och klassificering av deltagarna: "föräldrar och barn", "ungdomar och barn".

26. I slutrapporterna angav de granskade medlemsstaterna ofta kvantifierbar output, men endast i ett fåtal fall hade de satt upp mål mot vilka framsteg kunde utvärderas. Även när utvärderingen av projekten var tillfredsställande i slutrapporterna fick man inte alltid en fullständig bild av hur arbetet med att uppfylla årliga och fleråriga programmål fortskred.

27. Till följd av dessa brister i programplaneringen och rapporteringen på nationell nivå går det inte att göra en tydlig bedömning av resultatet. Varken medlemsstaterna eller kommissionen kan bedöma om fonderna på ett ändamålsenligt sätt uppfyllde sina mål. Resultat kan endast fastställas på projektnivå och också då endast när det finns tydliga mål och indikatorer.

KOMMISSIONENS DELRAPPORT OM EIF INNEHÖLL ENDAST BEGRÄNSAD INFORMATION

28. Enligt lagstiftningen skulle kommissionen överlämna delrapporten till Europaparlamentet och rådet senast den 31 december 2010 [20]. Den överlämnades inte förrän nästan ett år senare, den 5 december 2011, på grund av

a) att medlemsstaterna lämnade in sena eller ofullständiga slutrapporter om årliga program, och

b) att tidtabellen i lagstiftningen var orealistisk.

29. Delrapporterna innehåller inga kvantitativa resultat av programmen ut-över det antal program som finansierades i varje medlemsstat och hur många medlemsstater som har finansierat projekt för varje prioritering. Tabellen i rapporten som, enligt rubriken, ska visa vilka typer av insatser som verkligen finansierades har flera brister:

a) den bygger enbart på planer och inte på vad som verkligen ge- nomfördes,

b) den ger ingen information om vilka belopp som betalades ut och

c) den innehåller specifika felaktigheter (till exempel konstaterade revisionsrätten vid granskningen att det fanns ett projekt om att förbereda personer för migration till Tyskland, men inga åtgärder av detta slag redovisades i tabellen).

30. Att det saknas adekvata kvantifierade resultat i delrapporten beror åtminstone till en del på att det saknas obligatoriska gemensamma indikatorer som skulle göra det möjligt att jämföra resultat mellan medlemsstater. Inför den kommande efterhandsutvärderingen åtgärdar kommissionen nu bristen på jämförbara uppgifter genom att begära att medlemsstaterna lämnar information om grundläggande gemensamma indikatorer. Men eftersom dessa indikatorer inte fastställdes i förväg utan samlades in under genomförandet är utvärderingens giltighet och användbarhet begränsad och sammanställningsprocessen ineffektiv. Kommissionen anger i sitt förslag för perioden 2014–2020 att det ska finnas en obligatorisk uppsättning gemensamma indikatorer från det att programmet inleds.

31. I delrapporten ges exempel på projekt som illustrerar vilken typ av verksamhet som har genomförts, men det anges inte hur representativa de är i fråga om frekvens eller värde.

32. Trots att det är meningen att medlemsstaterna ska sammanställa egna program utifrån sina identifierade behov och mål uppgav två medlemsstater (Nederländerna och Polen) [21] att deras program inte var relevanta för dem. Polen förklarade att programmen var för smala och Nederländerna rapporterade att bidragen från fonden utgjorde en relativt liten del av den nationella integrationsbudgeten och inte ansågs ge något verkligt värde till de nationella strategierna. Detta uttalande har inte ifrågasatts eller granskats kritiskt i kommissionens rapport.

33. Dessa brister i delrapporten innebär att den endast ger ett mycket begränsat bidrag till bedömningen av resultat eller styrningen av fonderna.

DEN LÅGA GENOMFÖRANDEGRADEN UNDER DE TVÅ FÖRSTA ÅREN MINSKAR FONDERNAS POTENTIELLA ÄNDAMÅLSENLIGHET

34. Av figur 4 framgår att graden av budgetgenomförande [22] av EIF i medlemsstaterna för 2007 och 2008 (de enda år för vilka programmen hade avslutas när revisionen gjordes) generellt sett var låg, även om den totala genomförandegraden för alla medlemsstater steg från 66 % 2007 till 77 % det andra året. Uppgifterna visar att det fanns stora variationer mellan medlemsstaterna och att genomförandegraden (för 2007) varierade mellan 15 % (Tjeckien) och 100 % (Frankrike). De flesta medlemsstater som hade en mycket låg genomförandegrad 2007 förbättrades 2008, men endast en medlemsstat nådde över femtioprocentsnivån. Trots de allmänna förbättringarna sjönk genomförandegraden från 2007 till 2008 i sju länder. I juni 2012 hade kommissionen ännu inte fått medlemsstaternas ersättningsanspråk för sex årliga program (ett för det årliga programmet 2007: Malta, och fem för det årliga programmet 2008: Grekland, Spanien, Malta, Nederländerna och Storbritannien). Ersättningsanspråken skulle ha lämnats in senast den 30 september 2010 (de årliga programmen 2007) och den 31 mars 2011 (de årliga programmen 2008).

35. Bidragande faktorer till det låga utnyttjandet presenteras senare i rapporten (punkterna 42–75). När budgetplanerna för årliga program underutnyttjas finns det risk för att planerad output och effekter inte uppnås.

FIGUR 4

BUDGETGENOMFÖRANDET FÖR EIF

+++++ TIFF +++++

Källa: Europeiska kommissionen och revisionsrättens beräkningar.

DE GRANSKADE PROJEKTEN LEDDE DOCK TILL POSITIVA RESULTAT OCH MEDLEMSSTATERNA ANSÅG ATT FONDERNA VAR VÄRDEFULLA FÖR INTEGRATIONEN

36. Eftersom det saknades kvantifierade mål och indikatorer och delrapporten hade brister, kunde revisionsrätten endast leta efter bevis för att Europeiska flyktingfonden och EIF var ändamålsenliga genom att besöka projekt.

37. Av de 22 projekt som granskades på plats bedömde revisionsrätten att 18 hade lett till resultat som på ett positivt sätt bidrog till integrationen av tredjelandsmedborgare i den mån de ingick i medlemsstaternas strategier (se ruta 4).

RUTA 4

EXEMPEL PÅ PROJEKT SOM LEDDE TILL POSITIVA RESULTAT

I Luxemburg stödde EIF projektet Partenariats pour l'intégration interculturelle: mise en place de services d'information et d'orientation (partnerskap för interkulturell integration: inrättande av informations- och vägledningstjänster). Projektet genomfördes av Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés (förening för stöd till invandrade arbetstagare) (ASTI) och målet var att förbättra integrationen av tredjelandsmedborgare genom att ge lika tillgång till information om medborgares rättigheter och skyldigheter. I verksamheten ingick bland annat att man skulle upprätta partnerskap med olika föreningar, skapa en webbplats (www.bienvenue.lu) och erbjuda tolktjänster. Medfinansieringen från EIF var 50 % eller 112000 euro från det årliga programmet 2009.

I Tyskland, gav Europeiska flyktingfonden stöd till projektet "…und drin bist Du? Flüchtlinge als Teil der Gesellschaft – auf dem Weg in ein selbstbestimmtes Leben" ("... är du med? Flyktingar som en del av samhället – en väg till ett liv med självbestämmande). Det treåriga projektet, som genomfördes av Caritasverband für das Erzbistum Berlin e.V. (Caritas, Berlins ärkestift), fick det första året stöd från Europeiska flyktingfondens årliga program 2009 med 42509 euro (50 % av medfinansieringen). Syftet var att förbättra mottagandet av asylsökande/flyktingar och förbättra tjänsterna och strukturerna i östra Brandenburg. Totalt deltog 683 personer i verksamheter inom projektet såsom kurser i tyska eller interkulturell utbildning av personal.

38. Av de fyra granskade projekt som inte uppfyllde sina mål avslutades två av dem efter det att man hade sett över målen och sänkt kraven på vad som skulle uppnås, och ett projekt som hade kunnat vara meningsfullt och innovativt misslyckades, delvis på grund av de orealistiska mål och den metod som hade godkänts av den ansvariga myndigheten i ansökan (se ruta 5).

39. Det finns dock ingen direkt koppling mellan förverkligandet av enskilda projekt och uppnåendet av övergripande framgång eftersom måluppställningen på programnivå var olämplig, tillhörande kvantifierade resultat saknades och budgetgenomförandet var lågt.

40. Enligt kommissionens delrapport anser de flesta medlemsstaterna att EIF bidrar med mervärde trots svårigheterna med genomförandet. När medlemsstaterna hade en ram för integrationspolitik som var mindre väl utvecklad gjorde fonden det möjligt att utforma en heltäckande ram för integration. För några medlemsstater fyllde fonden en lucka i de nationella resurserna eller så gav den möjlighet att utvidga stödet till specifika målgrupper. I delrapporten konstaterade man vidare att samarbetet mellan myndigheter inom och mellan medlemsstaterna hade ökat.

RUTA 5

EXEMPEL PÅ ETT PROJEKT SOM MISSLYCKADES

I Storbritannien gav Europeiska flyktingfonden stöd till ett projekt som misslyckades. Merseyside Fire and Rescue Service (MFRS) (brand- och räddningstjänsten i Merseyside) lämnade in en innovativ ansökan om att åtgärda den höga risk för bränder som hade konstaterats bland flyktingarna genom att göra kontroller i hemmen (800 bostäder), tillhandahålla praktiktjänster i brandkåren, ta fram en webbplats, ta fram broschyrer på över 30 språk och utbilda hyresvärdar. Projektet skulle det första året få stöd från Europeiska flyktingfonden med 21325 euro. Flera kontrolletapper vid den ansvariga myndigheten misslyckades. Målet på 800 kontrollerade hem visade sig vara orealistiskt eftersom den berörda flyktingbefolkningen var mycket mindre än man hade trott och MFRS inte kunde få fram målgruppens adresser. Den ansvariga myndigheten började inte ta itu med de orealistiska antagandena och målen för projektet förrän finansieringen redan hade beviljats och de planerade övervakningsbesöken vid projektet gjordes inte i tid. Vidare begärde den ansvariga myndigheten, i strid med kommissionens vägledning i frågan, att MFRS skulle hämta in bevis för flyktingarnas status. Detta gjorde att målgruppen var ännu mindre villig att godta MFRS kontroller. Resultatet blev att endast 60 bostadskontroller finansierades och projektet övergavs efter det första året.

41. Dessa resultat av utvärderingen underbyggs åtminstone delvis av bevis som samlades in under revisionsrättens granskning. De granskade medlemsstaterna rapporterade att fonderna gjorde det möjligt för dem att vidta fler eller nya integrationsåtgärder.

ÄNDAMÅLSENLIGHETEN I FONDERNAS BIDRAG TILL INTEGRATION ÄR TROLIGEN BEGRÄNSAD EFTERSOM …

42. Av föregående avsnitt framgår att fondernas ändamålsenlighet hittills inte har kunnat mätas. De två följande avsnitten kommer att visa att fondernas möjlighet att vara ändamålsenliga begränsas av brister i utformningen och genomförandet. Därför är det inte sannolikt att fonderna på ett helt ändamålsenligt sätt bidrar till integrationen av tredjelandsmedborgare.

43. Revisionsrätten bedömde om Solidfondernas rättsliga och administrativa struktur gjorde det möjligt att ha en ändamålsenlig förvaltning med rimliga nivåer på administration och kontroll. Revisionsrätten granskade om medlemsstaternas integrationsbehov hade identifierats vid en tillfredsställande samrådsprocess och konsekvensbedömning. Vid revisionen kontrollerade revisionsrätten om det fanns en konsekvent och samordnad strategi med andra unionsinstrument.

EIFprojekt som genomförs av Türkische Gemeinde in Deutschland e.V. (TGD) (den turkiska befolkningsgruppen i Tyskland)

+++++ TIFF +++++

© Vorintegrationsprojekt Türkische Gemeinde in Deutschland e.V.

… UPPDELNINGEN AV INTEGRATIONSÅTGÄRDER MELLAN EUROPEISKA FLYKTINGFONDEN OCH EIF GER UPPHOV TILL PRAKTISKA SVÅRIGHETER

44. I fyra av de fem besökta medlemsstaterna hade den ansvariga myndigheten (se ruta 6) och slutmottagarna haft praktiska svårigheter med att hålla isär Europeiska flyktingfondens och EIF:s målgrupper, särskilt när det gällde "integrationsåtgärder" eftersom

viss verksamhet normalt skulle styras gemensamt mot Europeiska flyktingfondens och EIF:s målgrupper eftersom de har liknande behov, till exempel språkkurser eller interkulturell verksamhet,

det finns en administrativ börda i samband med fördelningen av kostnader till olika fonder (Europeiska flyktingfonden och EIF) för samma verksamhet (till exempel en språkkurs). Detta avskräcker medlemsstaternas myndigheter och slutmottagarna från att utforma verksamhet som på ett ändamålsenligt sätt motsvarar deras behov.

ÅRLIG PROGRAMPLANERING LEDER TILL ONÖDIGT TUNG ADMINISTRATION …

45. De fyra Solidfonderna har ett system där medlemsstaterna gör en årlig programplanering och rapportering. Följaktligen får kommissionen varje år omkring 100 årliga program för de fyra Solidfonderna som ska granskas och godkännas. Dessutom ska medlemsstaterna för varje slutfört årligt program överlämna en slutrapport som ska godkännas av kommissionen. Detta arbete tillför litet eller inget mervärde. Processen lägger en onödigt tung administrativ börda både på medlemsstaternas myndigheter och på kommissionen. När Solidprogrammet inrättades hade man inte på lämpligt sätt övervägt vad ett sådant system medför.

RUTA 6

EIF KONTRA EUROPEISKA FLYKTINGFONDEN

För den ansvariga myndigheten i Storbritannien står kravet på att dela upp invandrarna i olika kategorier i strid med själva tanken med integration och synen på mångfald och samhällsgemenskap som något positivt för samhället. Det skapar förvirring och administrationen och förvaltningen av projekt är onödigt komplex eftersom kostnader måste delas upp och fördelas. Myndigheten anser att en blandad grupp där också EUmedborgare ingår borde vara möjlig eftersom detta skulle uppmuntra till mer delaktiga och innovativa projektförslag som sannolikt vore mer ändamålsenliga i fråga om integrationseffekter.

Den ansvariga myndigheten i Tjeckien ansåg att uppdelningen mellan Europeiska flyktingfonden och EIF i vissa fall var konstlad, i synnerhet när det gällde de regionala integrationscentrum som finansierades inom EIF. Dessa centrum skulle kunna hjälpa och utbilda både tredjelandsmedborgare och asylsökande/flyktingar. Enligt den ansvariga myndigheten måste de genomföra sina insatser i dubbla upplagor, vilket är särskilt ineffektivt när målgrupperna är små.

46. Medlemsstaterna och kommissionen talar nu för att endast fleråriga program ska användas. Kommissionen påpekade också att den årliga programplaneringscykeln hade fått några medlemsstater att dra oförutsedda slutsatser, såsom att projekt bara kunde pågå under ett årligt program.

47. I linje med granskningsresultaten från denna revision och med resultaten av ett offentligt samråd föreslår kommissionen att systemet för perioden 2014–2020 ändras till ett enda nationellt program per fond som ska omfatta hela den finansiella perioden. Detta innebär att det skulle finnas färre än 60 program för både asyl- och migrationsfonden och fonden för inre säkerhet under hela perioden.

… OCH DET FINNS TUNGRODDA FINANSIERINGSARRANGEMANG

48. När medlemsstaterna har betalat ut 60 % av den första förfinansieringen har de rätt att ansöka om en andra utbetalning. Lagstiftningen var emellertid otydligt skriven, vilket gjorde medlemsstaterna osäkra. Förfarandena för att ansöka om och få denna andra utbetalning är tungrodda och gör att de ansvariga myndigheterna inte ansöker. Detta har i sin tur försenat utbetalningarna från den ansvariga myndigheten och lett till likviditetsproblem för slutmottagarna.

UTFORMNINGEN GAV UPPHOV TILL EN LÅNG KONTROLLKEDJA, OCH NÅGRA MEDLEMSSTATER HAR ÖKAT PÅ DENNA ADMINISTRATIVA BÖRDA

49. De kontroller som de tre myndigheterna (ansvarig myndighet, attesterande myndighet och revisionsmyndighet) skulle utföra kompletterade inte varandra utan innebar snarare att de upprepades. Även om varje finansieringssystem måste ha kontroller och motkontroller, bygger Solidkonstruktionen på strukturfondsmodellen [23] och skapar en oproportionerlig börda med tanke på de relativt låga beloppen (se punkt 54). Det nuvarande systemet är en belastning både på kommissionens och på medlemsstaternas resurser.

50. Trots att myndigheterna i de medlemsstater som revisionsrätten granskade klagade på att den administrativa strukturen innebar en onödig börda för förvaltningen av fonderna hade två av de fem granskade medlemsstaterna förvärrat situationen genom att göra oproportionerligt många kontroller av stödmottagarna. I Storbritannien har den ansvariga myndigheten fastställt ett strikt övervakningssystem med inslag som främjar gott projektgenomförande (se ruta 8). Samtidigt ställer myndigheten extra kontrollkrav i form av månatlig rapportering, krav på att den ansvariga myndigheten kontrollerar allt och att revisionsmyndigheten gör efterhandsrevisioner samt onödigt höga krav på att projektstödmottagarna ska bevisa deltagarnas stödberättigande (se ruta 5). I Tyskland måste den attesterande myndigheten samla information om varje projekt, delvis på grund av att det saknades ett lämpligt uppgiftsförvaltningssystem, genom att bedöma alla slutrapporter innan den kunde välja ut några projekt för ytterligare kontroller.

51. Brister som att det saknas indikatorer, att programmen är årliga och att medlemsstaternas myndigheter har en hierarkisk struktur (se punkt 70) hade kunnat undvikas om man hade tagit större hänsyn till erfarenheterna från förvaltningen av strukturfonder vid utformningen av EIF och Europeiska flyktingfonden. Varken de granskade medlemsstaterna eller kommissionen tog vara på sina tidigare erfarenheter av strukturfonder.

OTILLRÄCKLIG ÖVERENSSTÄMMELSE OCH KOMPLEMENTARITET MED ANDRA EUFONDER LEDER TILL ÖVERLAPPNINGAR OCH FÖRLORADE SYNERGIEFFEKTER

52. Kommissionen gjorde endast en begränsad förhandsbedömning [24] och hade begränsade samråd med de berörda parterna om integrationsbehoven i EU innan den utarbetade sitt lagstiftningsförslag. Ingen övergripande strategi för hur EU:s integrationsbehov ska hanteras togs fram. Möjligheter att förbättra förslagets kvalitet [25] utnyttjades därför inte.

53. Förutom Solidprogrammet finns det andra unionsinstrument som stöder liknande åtgärder som kan bidra till integrationen av tredjelandsmedborgare. Till dessa hör följande instrument:

a) Europeiska socialfonden (ESF) – har som mål att förebygga och bekämpa arbetslöshet och att utveckla de mänskliga resurserna och den sociala integrationen på arbetsmarknaden. Den finansierar program för integration av invandrare oavsett deras medborgarskap och i synnerhet att "öka invandrares deltagande i sysselsättning och därigenom stärka deras sociala integration".

b) Program från generaldirektoratet för utbildning och kultur – verksamheterna inom kulturprogrammet 2007–2013 och medborgarskapsprogrammet 2007–2013 kan innefatta projekt som gäller interkulturell dialog, aktivt medborgarskap etc. I programmet för livslångt lärande 2007–2013 ingår prioriteringen att främja social delaktighet och jämställdhet när det gäller utbildning, inbegripet integration av invandrare och romer.

c) Ramprogram för forskning – har använts för att finansiera forskning om migrationsfrågor genom framtagning av ny kunskap och nya verktyg, indikatorer och databaser till stöd för europeisk migrationspolitik, i synnerhet när det gäller arbetsmarknaden, social trygghet, social sammanhållning och bekämpning av olika former av diskriminering.

54. Under sitt förberedande arbete beaktade kommissionen inte generaldirektoratet för utbildning och kultur eller ramprogrammen för forskning. Kommissionen konstaterade vid sin förhandsbedömning att ESF innehöll relevanta åtgärder, men att det var oklart hur omfattande överlappningen med EIF var. Det saknas specifika uppgifter som gör det möjligt att bedöma i vilken omfattning ESF stöder integration av tredjelandsmedborgare. Kommissionen uppskattar att under 2007–2013 är 1,17 miljarder euro från ESF avsatta till åtgärder som ska öka invandrares deltagande på arbetsmarknaden [26]. ESF finansierar även åtgärder för social integration som kan stödja integrationen av invandrare så åtminstone en del av de 9,98 miljarder euro som har avsatts för detta kan gå till integration av tredjelandsmedborgare [27]. Kommissionen såg inte detta vid sin förhandsbedömning inför Solidprogrammen eller inför perioden 2014–2020. ESF:s finansiering av integrationsrelaterade frågor är därför mycket större än EIF (830 miljoner euro för 2007–2013) och Europeiska flyktingfonden (623 miljoner euro för 2008–2013) tillsammans.

55. Kommissionens avsikt var att EIF skulle komplettera ESF och ge stöd till insatser som inte kunde finansieras av den senare [28]. Tredjelandsmedborgare har inte samma lagstadgade rättigheter som EUmedborgare, och detta var motiveringen till den skilda behandlingen inom olika fonder. Revisionen visade emellertid att de flesta, om inte alla, EIFåtgärder kunde finansieras inom ESF. För medlemsstaternas myndigheter och slutmottagarna leder uppdelningen i ESF och EIF till ytterligare en byråkratisk börda, särskilt som fonderna har olika administrativa strukturer (se figur 5) och krav.

56. EIF:s utformningsproblem förvärras av att de system som har införts för att garantera överensstämmelse och komplementaritet fungerar bara delvis. Under processen för antagande av ESF- och EIFprogrammen lade kommissionen inte tillräcklig vikt vid de två fondernas komplementaritet. Samordningen mellan GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering och GD Inrikes frågor har visserligen förbättrats de senaste åren, men tre av de fem granskade medlemsstaterna tillämpade inte den obligatoriska samordningsrutinen [29] mellan EIF och ESF, samordningsrutinen var olämplig eller så hade den endast nyligen införts trots att de hävdade att den hade införts från början. Kommissionen upptäckte inte detta problem vid sin bedömning av EIF:s förvaltnings- och kontrollsystem.

57. Eftersom utformningen och genomförandet inte är samordnade finns det stora överlappningar mellan EIF och ESF, och ESF stöder integrationen av tredjelandsmedborgare med betydligt större belopp. Överlappningarna orsakar extra kostnader (till exempel personalkostnader) och potentiella synergieffekter går förlorade (se ruta 7).

58. Även om det nya förslaget för 2014–2020 innebär att lokala och regionala integrationsåtgärder blir tillgängliga för EUmedborgare med invandrarbakgrund (personer som har minst en förälder som är tredjelandsmedborgare) löser det inte det underliggande problemet med överlappningen med ESF.

59. Utan en särskild del i ESF eller en separat integrationsfond som bygger på den rättsliga grunden för både ESF och EIF kan integrationsbehoven inte tillgodoses fullt ut.

RUTA 7

PORTUGISISKA TELETJÄNSTCENTRALER OCH ACIDI:S JÄMFÖRELSE MELLAN EIF- OCH ESFMEDEL

I Portugal kan bara två organisationer ansöka om EIFmedel: Alto Comissariado para a Imigração e Diálogo Intercultural (ACIDI) och Serviço de Estrangeiro e Fronteiras (SEF). ACIDI, ett offentligt organ som ingår i inrikesministeriet, är det största av dem och ansvarar för integration av invandrare och minoriteter i Portugal. Vid revisionsrättens besök på plats uppgav företrädarna att integrationsmedlen från ESF och EIF överlappade varandra. För 2008–2011 fick de omkring 18,2 miljoner euro från ESF och 7,4 miljoner euro från EIF [30]. De verksamheter som räknades upp i ESF:s operativa program kunde även finansieras från EIFprogrammet. Ett exempel som revisionsrätten fann gällde finansiering av två liknande flerspråkiga teletjänstcentraler. ACIDI:s National Immigrant Support Centre (CNAI) är värd för en teletjänstcentral som har inrättats för tredjelandsmedborgare (finansieras av ESF). När SEF ansökte om en teletjänstcentral för att specifikt hantera information till tredjelandsmedborgare beaktades inte ACIDI:s central som efterfrågades mindre när SEF:s teletjänstcentral hade öppnat.

Eftersom invandrarorganisationer kan ansöka både till ESF och om delprojekt inom ACIDI ökar risken för bristande överensstämmelse och dubbelfinansiering.

DE ANSVARIGA MYNDIGHETERNA KÄNNER STORT ANSVAR, MEN FÖRSENINGAR PÅ ALLA NIVÅER OCH BRISTER I FÖRVALTNINGS- OCH KONTROLL-SYSTEMEN KAN FÖRSÄMRA PROGRAMMENS ÄNDAMÅLSENLIGHET YTTERLIGARE

60. Programmet genomförs med delad förvaltning och därav följer att både kommissionen och medlemsstaterna ansvarar för att principerna för sund ekonomisk förvaltning tillämpas.

61. Revisionsrätten granskade aspekter av systemen vid kommissionen och i medlemsstaterna som har direkt relevans för fondernas ändamålsenlighet.

SENT ANTAGEN LAGSTIFTNING OCH FÖRSENINGAR AV KOMMIS-SIONENS OCH MEDLEMSSTATERNAS CENTRALA UPPGIFTER …

62. Rådets och Europaparlamentets beslut om inrättande av Europeiska flyktingfonden för 2008–2013 och rådets beslut om EIF för perioden 2007–2013 antogs inte förrän den 23 maj 2007 respektive den 25 juni 2007. Kommissionens beslut om genomförandebestämmelser antogs inte förrän den 19 december 2007 respektive den 5 mars 2008. I princip ska medlemsstaterna, innan programmet inleds, överlämna årliga program senast den 1 november år n 1. Eftersom lagstiftningen antogs så sent gjordes undantag för sen inlämning av de årliga programmen för 2007 och 2008 [31]. Kommissionen ska informera medlemsstaterna om huruvida det årliga programmet kan godkännas inom en månad från det att det har lämnats in och fatta finansieringsbeslut senast den 1 mars det aktuella året.

63. Revisorerna granskade processen för överlämnande av årliga program i fem medlemsstater och åren 2007 [32], 2008 och 2011. Endast tre av de 25 granskade årliga programmen inom EIF och Europeiska flyktingfonden lämnades in i tid av medlemsstaterna. Förseningarna i medlemsstaterna skylldes på den tunga arbetsbörda som lades på de ansvariga myndigheterna i medlemsstaterna, politiska förändringar som ledde till interna omorganisationer och, enligt kommissionen, på att alltför detaljerade program utformades.

64. Inte i något av de granskade fallen informerade kommissionen inom en månad medlemsstaterna om huruvida det årliga arbetsprogrammet kunde godkännas, och kommissionen fattade inte heller finansieringsbeslut inom den tid som fastställts i lagstiftningen. Förseningarna var allvarligast när det gällde de årliga programmen 2007 och 2008 där det tog sju månader längre att fatta finansieringsbeslut för 2007 års EIFprogram än vad som fastställts i lagstiftningen. De årliga programmen 2011 var i genomsnitt två månader försenade inom EIF och en månad inom Europeiska flyktingfonden.

… LEDER TILL ATT KOMMISSIONEN SENT GER UT RIKTLINJER TILL MEDLEMSSTATERNA

65. Kommissionen har gett ut ett antal riktlinjer om olika frågor såsom utgifters stödberättigande och olika aspekter av medlemsstaternas förvaltnings- och kontrollsystem. På de flesta områden har riktlinjerna varit heltäckande och användbara för medlemsstaterna. De granskade medlemsstaterna uppgav också att kommissionen på ett tillfredsställande sätt besvarade frågor.

66. Några viktiga riktlinjer har emellertid getts ut sent, delvis på grund av att lagstiftningen antogs så sent, däribland genomförandebestämmelserna (se punkt 62) och den mer detaljerade "handboken om stödberättigande" som gavs ut första gången i juli 2008. Detta kombinerat med väntan på att finansieringsbesluten skulle fattas innebar att de medlemsstater som kunde anslå nationell finansiering för att starta projekten i tid inte kunde ge slutmottagarna information om de överenskomna stödberättigandereglerna. Andra medlemsstater var tvungna att senarelägga starten på sina program. Båda situationerna bidrog till fondernas låga genomförandegrad under programmets första år (se punkt 35).

BRISTER I MEDLEMSSTATERNAS ÖVERVAKNINGSSYSTEM UPPTÄCKTES INTE AV KOMMISSIONEN

67. Innan programmen inleddes skulle medlemsstaterna lämna in beskrivningar av sina förvaltnings- och kontrollsystem till kommissionen för godkännande. Kommissionen följde senare upp detta med besök för att kontrollera systemen på plats i medlemsstaterna. Revisionsrätten granskade kommissionens bedömning av förvaltnings- och kontrollsystemen avseende systemen för övervakning av projekt och program och jämförde dem med de system som den själv hade granskat i medlemsstaterna.

68. Kommissionen använde en checklista med poäng vid bedömningen av förvaltnings- och kontrollsystemen. Kommissionen hade godkänt förvaltnings- och kontrollsystemen för samtliga fem medlemsstater som revisionsrätten granskade och hade gett högsta poäng för de fyra kriterier som gällde övervakning av projekt och program.

69. Kommissionens checklista hade inga frågor för kontroll av om det fanns system för att samla in och aggregera de viktigaste operativa och finansiella indikatorerna. Revisionsrätten fann att övervakningssystemen var otillräckliga i tre av de granskade medlemsstaterna, främst för att det saknades lämpliga system för insamling av uppgifter om indikatorer och mål eller för att övervakningsbesöken vid projekten var otillräckliga. Denna situation kvarstod under senare halvan av 2011, trots att kommissionen hade besökt projekten. Att kommissionen inte upptäckte denna brist berodde delvis på att viktiga delar saknades i checklistan, vilket förstärktes av att kommissionen hade godkänt beskrivningar där medlemsstaternas avsikter helt enkelt var tagna från lagstiftningen. Eftersom det saknas korrekt fungerande övervakningssystem kan programgenomförandet 2007–2013 inte utvärderas och styras.

BRISTER OCH FÖRSUMMELSER VID DE ATTESTERANDE MYN-DIGHETERNA OCH REVISIONSMYNDIGHETERNA KVARSTOD

70. I likhet med strukturfonderna har Solidprogrammet en tredelad struktur med en ansvarig (eller förvaltande) myndighet, en revisionsmyndighet och en attesterande myndighet. Skillnaden är att i Solidstrukturen är den attesterande myndigheten i toppen av säkerhetsmodellen (se figur 5) och förlitar sig på revisionsmyndighetens arbete, medan det i de sedan länge etablerade strukturfonderna är tvärtom. Detta har lett till missförstånd i medlemsstaterna om den attesterande myndighetens och revisionsmyndighetens respektive roller och uppgifter. Kommissionen upptäckte inte detta vid sin bedömning av övervaknings- och kontrollsystemen och det kom inga riktlinjer förrän i oktober 2010 [33]. I Tyskland ledde det oklara förhållandet mellan de tre myndigheterna till att rapporteringen av de årliga programmen för både 2007 och 2008 försenades med flera månader, vilket ledde till sena betalningar till slutmottagarna.

71. Vid revisionen konstaterade revisionsrätten att det fanns allvarliga brister i det arbete som hade utförts av den attesterande myndigheten och revisionsmyndigheten i Portugal. Enligt lagstiftningen ska revisionsmyndigheten granska ett urval av minst 10 % av de totala stödberättigande utgifterna för varje årligt program. Den ansvariga myndigheten i Portugal lägger ut revisioner på entreprenad till ett privat organ som den använder för kontrollen på primär nivå av projektens ersättningsanspråk. I strid med lagstiftningen använder revisionsmyndigheten samma revisionsrapporter för att uppfylla tioprocentskravet. Även om revisionsmyndigheten gör egna revisioner på plats av projekt omfattar inte dessa revisioner alla årliga program, och de motsvarar mindre än 10 % av de stödberättigande kostnaderna.

72. Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) har utsetts till attesterande myndighet i Portugal. Vid revisionen inför revisionsförklaringen 2009 konstaterade revisionsrätten att det fanns allvarliga brister i den attestering SEF hade gjort för föregångaren till Europeiska flyktingfonden III (Europeiska flyktingfonden II). Under 2011 fullgjorde den attesterande myndigheten fortfarande inte sina skyldigheter, vare sig det gällde kvaliteten på utfört arbete eller försenade attesteringar. Den ansvariga myndigheten var redan sen med att lämna in rapporterna om genomförandet av slutliga program och när revisionen gjordes hade den attesterande myndigheten förvärrat situationen genom att inte ha attesterat 2008 års rapporter om EIF och Europeiska flyktingfonden eller 2009 års lägesrapport om EIF. Dessutom hade den tid man tillbringade på plats bestämts i all hast och den räckte inte för att man korrekt skulle utföra det arbete som krävs för attestering. Inga bevis kunde läggas fram för det arbete som hade utförts, men de urvalsmetoder som beskrevs under revisionsrättens revision hade brister och skulle sannolikt inte ge några tillförlitliga resultat. Revisionsmyndigheten har själv utfärdat ett uttalande med reservation om den attesterande myndighetens arbete. Så länge denna situation består är fondernas kontrollskyldigheter inte uppfyllda, vilket ökar risken avseende sund ekonomisk förvaltning och leder till likviditetsproblem på mottagarnivå.

FIGUR 5

SÄKERHETSMODELLER FÖR FONDERNA

+++++ TIFF +++++

DE ANSVARIGA MYNDIGHETERNA FULLGÖR MESTADELS SINA NYCKELFUNKTIONER TROTS BEGRÄNSNINGARNA I UTFORM- NINGEN OCH GENOMFÖRANDET

73. De ansvariga myndigheterna stötte på svårigheter tidigt i programmet till följd av den tidspress som uppstod på grund av förseningar i antagandet av lagstiftningen (se punkt 62). De hindras fortfarande av de betungande programplanerings- och rapporteringskrav som i tre av de fem granskade medlemsstaterna har förstärkts av underbemanning. Under de första åren av programmet kunde man i Tyskland inte kontrollera projekten i tid eftersom det saknades personal vid den ansvariga myndigheten, men detta hade åtgärdats när revisionsrätten gjorde sin revision. I Tjeckien har begränsade resurser lett till att man inte har gjort halvtidsrapporteringar och begärt mellanliggande betalningar, och man har ännu inte utarbetat en handledning för slutmottagare. Personalbristen vid den ansvariga myndigheten i Portugal har inneburit att stödet på plats hos slutmottagarna har varit begränsat.

74. De ansvariga myndigheter som granskades av revisionsrätten visade stor ansvarskänsla och utförde på ett tillfredsställande sätt de flesta av de grundläggande uppgifter som krävs för förvaltningen av fonderna. Det fanns exempel på god praxis, vilket starkt bidrar till fondernas ändamålsenlighet. Till dessa hör de "förhandsbesök" som man gjorde hos slutmottagarna i Storbritannien innan projektet startade (se ruta 8) och de förbättringar som både Tyskland och Luxemburg hade gjort genom att införa system för insamlingen av projektindikatorer.

RUTA 8

I STORBRITANNIEN GJORDE DEN ANSVARIGA MYNDIGHETEN FÖRHANDSBESÖK

Den ansvariga myndigheten i Storbritannien besöker sedan maj 2010 projekten "på förhand" inom ramen för sin förvaltning och övervakning av projekt. Besöken tillför ytterligare en nivå av stöd och handledning utöver de "förberedande workshopar" som anordnas för slutmottagare av olika slag. Tjänstemän vid den ansvariga myndigheten besöker på plats de stödmottagare som väljs ut för finansiering från EIF eller Europeiska flyktingfonden. Besöken äger rum innan bidragsöverenskommelsen undertecknas och åtgärderna genomförs och ägnas åt att ge stödmottagaren information om de praktiska aspekterna av att driva ett projekt, kontrollera att han eller hon har infört de system som krävs för att framgångsrikt kunna driva projektet och ge bättre förståelse av förväntningarna på och stödberättigandet för finansieringen. Fokus ligger på det förväntade projektresultatet, på kontrollen av att målen och verksamheten är realistiska och kan uppnås och på att se till att den nödvändiga övervakningen och uppgiftsinsamlingen kommer att utföras under projektets gång.

75. I tre av de fem medlemsstaterna [34] fick slutmottagarna otillräcklig skriftlig vägledning om kostnaders stödberättigande. Kommissionen hade gett ut en stödberättigandehandbok som innehöll en not om hur den lämpligen kunde användas och utgick från att de ansvariga myndigheterna skulle komplettera handboken med ytterligare förklaringar och anvisningar. Dessa medlemsstater tolkade dock kommissionens not som att handboken under inga omständigheter fick lämnas vidare till slutmottagarna och lämnade inga alternativa skriftiga anvisningar.

Projekt inom Europeiska flyktingfonden "Bostäder PRS" (privata hyresvärdar) som genomförs av Housing Associations’ Charitable Trust (HACT), Storbritannien

+++++ TIFF +++++

© HACT.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

76. Vid revisionen kontrollerade revisionsrätten om EIF och Europeiska flyktingfonden inom Solidprogrammet på ett ändamålsenligt sätt bidrar till integrationen av tredjelandsmedborgare. Slutsatsen var att det inte gick att mäta framgången för de årliga programmen eftersom det saknas ett riktigt system för övervakning och utvärdering. De flesta enskilda projekt som granskades uppnådde dock positiva resultat och medlemsstaterna anser i allmänhet att fonderna har bidragit med mervärde.

77. Fondernas ändamålsenlighet har hindrats av den splittrade utformningen, otillräcklig komplementaritet med andra EUfonder, särskilt med ESF, liksom av upprepade förseningar och vissa brister i förvaltnings- och kontrollsystemen. Det är därför inte sannolikt att fonderna blir helt ändamålsenliga.

78. Slutsatserna och rekommendationerna nedan inleds med de tillgängliga resultaten om fondernas bidrag till integration och utformningen och genomförandet av dem. Många av granskningsresultaten skulle även kunna gälla för de andra Solidfonderna eftersom förvaltnings- och kontrollsystemen är likartade.

FONDERNAS ÄNDAMÅLSENLIGHET KUNDE INTE MÄTAS

79. Kommissionen och medlemsstaterna kan inte bedöma fondernas övergripande ändamålsenlighet när det gäller stödet till integration av tredjelandsmedborgare eftersom medlemsstaterna inte har inrättat ändamålsenliga övervaknings- och utvärderingssystem för rapporteringen om vad programmen har åstadkommit. Trots att kommissionen gav ut omfattande riktlinjer om indikatorer fanns det i fyra av de fem granskade medlemsstaterna stora brister när det gällde att införa SMARTmål i programmen, inrätta lämpliga itsystem för uppgiftsinsamling och/eller rapportera om måluppfyllelse. Följaktligen har deras möjligheter att övervaka och styra programmen hindrats. Kommissionen varken upptäckte eller åtgärdade dessa brister.

80. Informationsvärdet i kommissionens delrapport om EIF försvagas av att det saknas jämförbara uppgifter och att den publicerades så sent. Den ger de berörda parterna endast en mycket begränsad bedömning av EIF:s resultat. Inför den kommande efterhandsutvärderingen åtgärdar kommissionen nu bristen på jämförbara uppgifter och begär att medlemsstaterna ska lämna information om grundläggande gemensamma indikatorer. Men eftersom dessa indikatorer inte fastställdes i förväg utan samlades in under genomförandet försvagas utvärderingens potentiella giltighet och användbarhet och processen blir ineffektiv.

REKOMMENDATION 1

Kommissionen bör fastställa en obligatorisk minsta uppsättning gemensamma indikatorer för medlemsstaterna som de ska använda för att mäta output och resultat av sina program och då utgå från bestämmelserna i kommissionens förslag för 2014–2020.

REKOMMENDATION 2

Innan kommissionen godkänner program bör den kräva att medlemsstaterna fastställer SMARTindikatorer och inrättar itsystem för uppgiftsinsamling redan från start.

REKOMMENDATION 3

När det är möjligt bör medlemsstaterna fastställa målvärden så att det går att mäta vad programmen har åstadkommit.

REKOMMENDATION 4

Kommissionen och medlemsstaterna bör utbyta god praxis i fråga om övervakning och utvärdering.

DE GRANSKADE PROJEKTEN BIDRAR I STOR UTSTRÄCKNING TILL INTEGRATION, MEN MEDLEMSSTATERNA UTNYTTJAR INTE ALLA TILLGÄNGLIGA MEDEL

81. Nästan alla granskade projekt ledde till resultat som ansågs bidra till integrationen av tredjelandsmedborgare inom de strategier som medlemsstaterna hade antagit. Nästan alla EUmedlemsstaterna kommenterade i delrapporten om EIF att fonderna bidrog med mervärde.

82. Budgetgenomförandet av EIF i medlemsstaterna för de årliga programmen 2007 och 2008 var i allmänhet lågt även om det finns stora variationer mellan medlemsstaterna. Även om fondens totala genomförandegrad förbättrades från 66 % (2007) till 77 % (2008) var fonden fortfarande mycket underutnyttjad i flera medlemsstater.

REKOMMENDATION 5

Medlemsstaterna bör vidta åtgärder för att se till att programmen genomförs fullt ut. Detta kan ske genom att omfattningen av nationella program breddas, att nationella regler liberaliseras för att garantera att finansiering görs tillgänglig för alla organisationer som kan bidra till integrationsstrategin eller genom ökade informations- och publicitetsinsatser.

DEN SPLITTRADE UTFORMNINGEN AV FONDERNA LEDER TILL EN OPROPORTIONERLIG OCH ONÖDIGT TUNG ADMINISTRATIV BÖRDA FÖR SLUTMOTTAGARNA, MEDLEMSSTATERNA OCH KOMMISSIONEN

83. Förvaltnings- och kontrollkraven, och i synnerhet systemet med årliga program, arrangemang för en andra betalning av förhandsfinansiering och den tredelade myndighetsstrukturen, har lagt en onödigt tung börda på medlemsstaterna och slutmottagarna, liksom på kommissionen. Några medlemsstater har ökat på bördan med nationell lagstiftning och även infört ytterligare skyldigheter. Detta avskräcker slutmottagare och belastar kommissionens och medlemsstaternas resurser.

84. Den årliga programplaneringen har tagit mycket av kommissionens resurser i anspråk och bidragit till att försena dess arbete, och kommissionen och lagstiftarna tog inte tillräcklig hänsyn till den under planeringsstadiet.

85. Erfarenheterna från förvaltning av strukturfonderna när det gällde programplanering, betalningsarrangemang och övervakningssystem utnyttjades inte av kommissionen eller de granskade medlemsstaterna för att dra lärdomar och förutse problem.

REKOMMENDATION 6

Ett system med ett enda nationellt program för hela den finansiella programperioden bör införas i lagstiftningen i stället för de nuvarande årliga programarrangemangen i linje med kommissionens förslag för 2014–2020.

REKOMMENDATION 7

Lagstiftningen för kommissionens betalningsarrangemang bör förenklas i linje med kommissionens förslag för 2014–2020.

REKOMMENDATION 8

Innan nya förvaltnings- och kontrollkrav införs och de tillhörande systemen fastställs bör kommissionen och medlemsstaterna noga överväga proportionalitet och resurspåverkan samt ta hänsyn till erfarenheterna från förvaltning av liknande program.

ÖVERENSSTÄMMELSE OCH KOMPLEMENTARITET MED ANDRA EUFONDER ÄR INTE TILLRÄCKLIGT GARANTERAD

86. Det fanns ingen heltäckande bedömning av integrationsbehoven i EU och följaktligen ingen samlad strategi för hur de skulle tillgodoses. Vidare hade kommissionen under förberedelsearbetet inte identifierat viktiga befintliga eller planerade unionsinstrument som gav stöd till liknande åtgärder.

87. EIF och Europeiska flyktingfonden (integrationsdelen) upprättades som separata instrument i förhållande till den existerande ESF som redan var inriktad på integration av tredjelandsmedborgare och EUmedborgare. Kommissionen gjorde vissa ansträngningar för att se till att instrumenten stämde överens med och kompletterade ESF när de utformades och genomfördes, men det räckte inte. De granskade medlemsstaterna uppfyller inte ens minimikraven på samordning med ESF. Resultatet är att det finns stora överlappningar mellan EIF och ESF, och ESF stöder integrationen av tredjelandsmedborgare med betydligt större belopp. Utöver ökad risk för dubbelfinansiering leder överlappningarna till extra kostnader (till exempel personalkostnader) och potentiella synergieffekter går förlorade.

REKOMMENDATION 9

Kommissionen bör göra en heltäckande bedömning av integrationsbehoven oavsett om invandrarna är EU- eller tredjelandsmedborgare.

REKOMMENDATION 10

Utifrån bedömningen bör en lämplig fondstruktur utformas där målgruppen inte längre delas upp efter nationalitet, utan där inriktningen ligger på slutmottagarnas behov. En obligatorisk prioritering av finansiering till tredjelandsmedborgare skulle garantera att de får den särskilda uppmärksamhet som krävs.

REKOMMENDATION 11

Kommissionen bör lägga större vikt vid att få konkreta uppgifter om medlemsstaternas system för att garantera överensstämmelse och komplementaritet mellan EUfonder.

UPPREPADE FÖRSENINGAR HINDRADE GENOM-FÖRANDET BÅDE PÅ MEDLEMSSTATS- OCH PÅ KOMMISSIONSNIVÅ

88. Genom att lagstiftningen antogs så sent försenades genomförandet, i synnerhet de årliga programmen 2007 och 2008, vilket bidrog till en låg genomförandegrad. Avsaknad av tydliga krav när programmen startar ökar risken för att icke stödberättigad verksamhet finansieras.

89. De granskade medlemsstaterna var sena med att lämna in sina årliga program, liksom kommissionen var sen med att godkänna de tillhörande finansieringsbesluten. I de medlemsstater som inte var villiga att avsätta medel innan programmen hade godkänts försenades starten av projekten och genomförandeperioden förkortades.

90. Det förekommer fortfarande att både medlemsstaterna och kommissionen lägger fram och godkänner program och rapporter för sent, vilket till stor del beror på den administrativa bördan.

Projekt inom Europeiska flyktingfonden som genomförs av Conselho Português para os Refugiados (CPR) (portugisiskt flyktingråd)

+++++ TIFF +++++

© Conselho Português para os Refugiados (CPR).

REKOMMENDATION 12

Lagstiftningen bör vara klar när den nya programperioden inleds (2014–2020) och man bör ta vara på lärdomarna från programperioden 2007–2013.

ÄNDAMÅLSENLIGA FÖRVALTNINGS- OCH KONTROLLSTRUKTURER I MEDLEMSSTATERNA INRÄTTADES SENT

91. Kommissionen har gett ut ett stort antal olika riktlinjer till medlemsstaternas myndigheter om viktiga aspekter av förvaltnings- och kontrollsystemen. Riktlinjerna kom dock inte tillräckligt tidigt, vilket gjorde att medlemsstaterna inte riktigt förstod kraven. När medlemsstaterna vid behov ställde frågor om sådana aspekter fick de oftast tillfredsställande svar från kommissionen.

92. I de flesta granskade medlemsstaterna var förvaltnings- och kontrollsystemen inte klara från början. Vid kommissionens kontroller av beskrivningarna av förvaltnings- och kontrollsystemen uppdagades inte detta. Trots problem i inledningen och otillräckliga personalresurser förvaltar de ansvariga myndigheterna i dessa medlemsstater programmen väl.

93. I en medlemsstat fullgör varken den attesterande myndigheten eller revisionsmyndigheten ännu inte sina skyldigheter, vilket innebär en risk avseende den sunda ekonomiska förvaltningen av Solidprogrammet.

REKOMMENDATION 13

Kommissionen bör se till att viktiga riktlinjer finns tillgängliga för medlemsstaterna när programperioden börjar.

REKOMMENDATION 14

Kommissionen bör genom lämpliga kontroller se till att förvaltnings- och kontrollsystemen är klara när programmen startar och begära en praktisk beskrivning av hur den rättsliga grunden tillämpas i medlemsstaten.

REKOMMENDATION 15

Medlemsstaterna bör se till att myndigheterna har de personalresurser som de behöver för att kunna fullgöra sina skyldigheter.

Denna rapport har antagits av revisionsrättens avdelning IV, med ledamoten Louis GALEA som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 13 november 2012.

För revisionsrätten

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Ordförande

[1] Medborgare från länder utanför Europeiska unionen (icke EUmedborgare).

[2] De gemensamma grundprinciperna för en integrationspolitik för invandrare inom Europeiska unionen antogs av rå-det och företrädare för medlemsstaternas regeringar den 19 november 2004.

[3] Då "Europeiska gemenskapen".

[4] Skäl 4 i rådets slutsatser om gemensamma grundprinciper för en integrationspolitik för invandrare.

[5] Stockholmsprogrammet 2009, den gemensamma agendan 2011, rådets slutsatser om den ge-mensamma agendan 2011 och Europa 2020-strategin.

[6] KOM(2005) 389 slutlig av den 1 september 2005 – En gemensam agenda för integration – En ram för integration av tredjelandsmedborgare inom Europeiska unionen.

[7] De gemensamma grundprinciperna är icke bindande riktlinjer.

[8] Exempel är de nationella kontaktpunkterna för integration, Europeiskt integrationsforum och handböckerna om integration.

[9] Rådets beslut 2007/435/EG av den 25 juni 2007 om inrättande av Europeiska fonden för integration av tredjelandsmedborgare för perioden 2007–2013 som en del av det allmänna programmet "Solidaritet och hantering av migrationsströmmar" (EIFbeslutet) (EUT L 168, 28.6.2007, s. 18). Kommissionens beslut 2008/457/EG av den 5 mars 2008 om tillämpningsföreskrifter för rådets beslut 2007/435/EG (EUT L 167, 27.6.2008, s. 69).

[10] Europaparlamentets och rådets beslut nr 573/2007/EG av den 23 maj 2007 om inrättande av Europeiska flyktingfonden för perioden 2008–2013 som en del av det allmänna programmet "Solidaritet och hantering av migrationsströmmar" och om upphävande av rådets beslut 2004/904/EG (Flyktingfondsbeslutet) (EUT L 144, 6.6.2007, s. 1). Kommissionens beslut 2008/22/EG av den 19 december 2007 om tillämpningsföreskrifter för rådets beslut 2007/573/EG (EUT L 7, 10.1.2008, s. 1).

[11] Eurostat, Statistics in Focus 34/2011.

[12] I målgruppen för Europeiska flyktingfonden ingår även så kallad vidarebosättning (personer som har överförts från ett tredjeland till en EUmedlemsstat).

[13] Eurostat, Statistics in Focus 48/2011.

[14] När det gäller EIF anges ansvaret i artikel 25 i beslut 2007/435/EG.

[15] När det gäller EIF anges ansvaret i artikel 28 i beslut 2007/435/EG.

[16] När det gäller EIF anges ansvaret i artikel 27 i beslut 2007/435/EG.

[17] MIPEX (Migrant Integration Policy Index) mäter utvecklingen av lagstiftning om integration av invandrare i EU:s medlemsstater och utvalda länder utanför EU.

[18] I artikel 48.3 b i rådets beslut om EIF hänvisas till den "delrapport" som kommissionen ska utarbeta. Denna rapport benämns härefter "delrapporten".

[19] Dokument som presenterades för Solidkommittén, SOLID/2007/27.

[20] Artikel 48 i beslut 2007/435/EG.

[21] Avsnitt 7.5 i delrapporten.

[22] Beräknat på de belopp som medlemsstaterna har begärt ersättning för.

[23] Revisionsrättens yttrande nr 7/2011 (EUT C 47,17.2.2012, s. 1).

[24] Vid en förhandsbedömning utvärderas förutsättningarna för en lansering av ett pro-gram eller en institution.

[25] EIFförslaget gällde endast lagligt bosatta tredjelandsmedborgare eftersom det byggde på den rättsliga grunden för invandringspolitiken.

[26] Europeiska kommissionen, generaldirektoratet för inrikes frågor (2011), Impact assessment study on the Multiannual Financial Framework (MFF) in the area of Home Affairs (konsekvensanalys av den fleråriga finansieringsramen på området för inrikes frågor), studie utförd av GHK.

[27] The European Social Fund: migrants and minorities (Europeiska socialfonden: migranter och minoriteter), 2010 (http://ec.europa.eu/esf).

[28] KOM (2005) 123 slutlig av den 6 april 2005 – Förslag till rådets beslut om inrättande av Europeiska fonden för integration av tredjelandsmedborgare för perioden 2007–2013 som en del av det allmänna programmet "Solidaritet och hantering av migrationsströmmar".

[29] Skäl 12 i beslut 2007/435/EG.

[30] Källa: ESF:s projektlistor, som publiceras på webbplatsen för respektive ESFprogram, och projektinformation om EIF från den ansvariga myndigheten..

[31] Artikel 51 i beslut 2007/435/EG.

[32] Europeiska flyktingfon- den III inleddes 2008.

[33] Solid 2010/15/REV.

[34] Tjeckien, Tyskland och Portugal.

--------------------------------------------------

BILAGA

GRANSKADE PROJEKT

Land | Slutmottagare | Projektets namn | Årligt program |

Tjeckien | Správa uprchlických zařízení MV | Zřízení a provoz Center na podporu integrace cizinců I. Inrättande och drift av stödcentrum för integration av ut- länningar. Projektets mål var att inrätta centrum som ger stöd till integrationen av lagligt bosatta utlänningar i Plzeň och Pardubice. Centrumen ska ge social och juridisk rådgivning och kurser, och fungera som en plattform för berörda aktörer. | EIF 2007 |

Výzkumný ústav práce a sociálních věcí | Metodika hodnocení monitorovacích nástrojů integračního procesu cizinců z třetích zemí v ČR - 1. Fáze Metod för utvärdering av instrument för övervakning av integrationsprocessen när det gäller tredjelandsmedborgare i Tjeckien – fas 1. Syftet med projektet var att ta fram en metod och en uppsättning nyckelindikatorer för övervakning av integrationen av tredjelandsmedborgare. | EIF 2008 |

Občanské sdružení Berkat | Pracovní poradenství v komunitním centru InBáze Jobbrådgivning i medborgarcentrumet InBáze. Syftet med projektet var att erbjuda sysselsättningsvägledning och omskolning till asylsökande. | ERF 2008 |

Poradna pro integraci, občanské sdružení | Adaptace azylantů v novém domově Anpassning av flyktingar till det nya hemmet. Projektverksamheten innebar att ge grundläggande infor-mation, social och juridisk rådgivning och personligt stöd till flyktingar. | ERF 2008 |

Tyskland | Türkische Gemeinde in Deutschland e.V. (TGD) | Initiative für Einwanderung und Integration Initiativ för immigration och integration. Projektet bistod med rådgivning, informationsverksamhet och grundkurser i tyska till tredjelandsmedborgare som flyt- tar till Tyskland för att förena sig med sin familj. Verksamheten äger rum i Turkiet. | EIF 2007 |

Diakonisches Werk der Evangelischen Kirche in Deutschland e.V. | Mitten im Leben - Diakonie in der Einwanderungsgesellschaft Mitt i livet – diakoni i invandrarsamhället. Projektet stödde det "interkulturella öppnandet" av diakonins sociala verksamhet. Verksamheten innefattade workshoppar med personal från olika regionala områden inom föreningen, konferenser etc. | EIF 2007 |

OASE Berlin | Junge Flüchtlinge in Berlin Unga flyktingar i Berlin. Utbildning, vägledning och fritidsaktiviteter för ensamkommande minderåriga med flyktingbakgrund. | Europeiska flyktingfonden 2008 |

Caritasverband für das Erzbistum Berlin e.V. | "…und drin bist Du?" Flüchtlinge als Teil der Gesellschaft - auf dem Weg in ein selbstbestimmtes Leben "… är du med?" Flyktingar som en del av samhället – en väg till ett liv med självbestämmande. Projektets mål är att förbättra mottagandet och vänder sig både direkt till asylsökande/flyktingar och till serviceenheter/strukturer i östra Brandenburg. | Europeiska flyktingfonden 2008 |

Luxemburg | Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés (ASTI asbl) | Partenariats pour l'intégration interculturelle: mise en place de services d'information et d'orientation Partnerskap för interkulturell integration: inrättande av informations- och vägledningstjänster. Projektet innefattade informations- och vägledningstjäns-ter för invandrare, aktiviteter med värdsamhället och tolk- tjänster. | EIF 2008 |

Fondation Caritas Luxembourg | Partages: faisons connaissance! Låt oss lära känna varandra! Projektet syftade till att skapa möten mellan invandrare och värdsamhället för att förstärka förhållandet. | EIF 2008 |

Comité de liaison des associations d’étrangers (CLAE) | Échanges d'expériences et de bonnes pratiques relatives aux mesures d'intégration des ressortissants des pays tiers et participation de ces ressortissants à la définition et à la mise en œuvre de politiques d’intégration / A Citoyenneté Égale Utbyte av erfarenheter och god praxis när det gäller integration av tredjelandsmedborgare och deras deltagande vid formulering och genomförande av integrationspolitik/Fullvärdigt medborgarskap. I verksamheten ingick att ta fram information om invandrarföreningar och upprätta kontakter med dem. | EIF 2008 |

Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés (ASTI asbl) | Participation et Formation pour le Vivre Ensemble Deltagande och utbildning för att leva tillsammans. Projekts mål var att förbättra de asylsökandes deltagande i det luxemburgska samhället genom språkkurser och utbildning, och genom att bedriva verksamhet och hålla in- formationsmöten. | Europeiska flyktingfonden 2008 |

Fondation Caritas Luxembourg | Form'actif Projektet vände sig till unga asylsökande och flyktingar och syftade till att öka deras möjligheter till integration genom förbättrade språkkunskaper, jobbfärdigheter och kunskap om luxemburgsk kultur och samhällsliv. | Europeiska flyktingfonden 2008 |

Comité de liaison des associations d’étrangers (CLAE) | Encadrement social et d’activités de loisirs dans centres d’hébergement Socialt stöd och fritidsaktiviteter vid förläggningar. I projektet ingick att organisera sociokulturella aktiviteter och kurser vid flyktingförläggningar. | Europeiska flyktingfonden 2008 |

Portugal | Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) | Centro de contacto multilingue com gestão automática e integrada do agendamento Flerspråkligt kontaktcentrum med automatisk och integrerad planering och förvaltning. I projektet ingick inköp och installation av utrustning för IPtelefoni, utbildning för och underhåll av en teletjänst- central. | EIF 2007 |

Alto Comissariado para a Imigração e Diálogo Intercultural, I.P. (ACIDI) | Projectos municipais para a promoção da interculturalidade Projekt på lokal nivå för att främja interkulturellt utbyte. Projektet stöttade lokala myndigheters och det civila samhällets aktiviteter för att öka invandrares lokala integration. | EIF 2008 |

Conselho Português de Refugiados (CPR) | Acolhimento de Refugiados e Interacção com a Comunidade Local Flyktingmottagning och samspel med lokalsamhället. Projektet gav stöd till det första mottagandet och integrationen av asylsökande, vidarebosatta flyktingar och ensamkommande minderåriga via mottagningscentrumet. | Europeiska flyktingfonden 2008 |

Conselho Português de Refugiados (CPR) | Formar e Informar para o Asilo e Refugiados Utbildning och information om asyl och flyktingar. Projektets mål var att medvetandegöra och informera värdsamhället om flyktingfrågor, bland annat via elärande och konferenser för studenter och lärare. | Europeiska flyktingfonden 2008 |

Storbritannien | Slough Borough Council | Migration Works Migration fungerar. Syftet med projektet var att ta fram en stödmodell för tredje- landsmedborgare och ge möjlighet till utbildning och nät- verkssamarbete. | EIF 2007 |

Bradford College | Bradford welcomes new arrivals Bradford välkomnar nyanlända. Syftet med projektet var att ge intensivkurser i engelska om ett antal ämnen som valts för att underlätta tredjelandsmedborgarnas integration, det vill säga språkinlärning. | EIF 2008 |

The Housing Associations' Charitable Trust (HACT) | Refugee Community Housing and Employment Project Flyktingprojekt för boende och sysselsättning på lokal nivå. Projektet gav stöd till flyktingar genom utbildning och praktikplatser och underlättade partnerskap mellan loka- la enheter för flyktingintegration och arbetsförmedling, bostadsföreningar, lokala myndigheter och lokala flykting- organisationer. | Europeiska flyktingfonden 2008 |

Merseyside Fire and Rescue Service | Fire awareness, accommodation and integration for refugees Brandriskmedvetande, boende och integration av flyktingar. I projektet ingick kontroller av bostäder, framtagning av en webbplats, broschyrer och utbildning av hyresvärdar om brandsäkerhetsfrågor och säkra arbetssätt. | Europeiska flyktingfonden 2008 |

--------------------------------------------------