Bryssel den 26.10.2004

KOM(2004) 740 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN

Årsrapport till den myndigheten som beviljar ansvarsfrihet om internrevisioner som genomförts under 2003 (Artikel 86.4 i budgetförordningen){SEK(2004) 1351}

INNEHÅLL

1. Inledning 3

2. Översikt över IAS revisionsarbete 2003 3

3. Sammanfattning av horisontella resultat och rekommendationer 5

3.1. Redovisningssystem och informationssystem för verksamhetsstyrning 5

3.2. Delegeringsrisken 6

3.3. Verksamhetsbaserad förvaltning (ABM) och verktyg för denna 7

3.4. Ärvda risker, resursfördelning och riskhantering 7

3.5. Förvaltningsförklaring och kontrollverksamhet 8

In LEDNING

Syftet med denna revisionsrapport i sammandrag är att myndigheten som beviljar ansvarsfrihet skall informeras i enlighet med kraven i artikel 86.4 i budgetförordningen. Tjänsten för internrevision (IAS) lägger därför fram internrevisionens resultat och rekommendationer för 2003 samt rapporterar om uppföljningen.

Rapportens tyngdpunkt är resultatens och rekommendationernas typ och antal, och utgår från de revisioner IAS genomförde 2003. Kommissionens arbetsdokument som bifogas rapporten är indelad i bredare verksamhetsområden och innehåller kortare beskrivningar och uppföljningsinformation om IAS enskilda revisionsuppdrag under 2003. Det innehåller också uppföljningsinformation om tidigare revisioner, som framför allt är uppgifter från de reviderade avdelningarna.

ÖVERSIKT ÖVER IAS REVISIONSARBETE 2003

I enlighet med åtgärd 87 i vitboken om reformen planerade IAS att under 2003 genomföra ett helt program med fördjupad revision på samtliga generaldirektorat. Målet var att sätta in tillräckliga resurser på generaldirektorat med ’hög riskprofil’, för att där kunna genomföra systemrevision, inklusive substansgranskning. För övriga generaldirektorat begränsades målet till att lokalisera dessas viktigaste riskområden.

Delar av revisionsprogrammet för 2003 sköts upp till 2004, i och med den särskilda begäran att IAS skulle se över samtliga avtal som Eurostat förvaltade eller var involverat i. I sin resolution i samband med beslutet att den 8 april 2003 bevilja kommissionen ansvarsfrihet för 2001, krävde Europaparlamentet att ”kommissionens avdelning för internrevision senast till sommaren 2003 undersöker lagligheten och korrektheten i samtliga avtal som ingåtts av Eurostat sedan 1999 och att den i undersökningen inbegriper de avtal som på Eurostats rekommendation ingåtts av andra avdelningar vid kommissionen” . Den 11 juni 2003 beslöt kommissionen därför att ge IAS i uppdrag att undersöka lagligheten och korrektheten i samtliga avtal som från 1999 till 2002 ingåtts av Eurostat eller som på Eurostats rekommendation ingåtts av andra generaldirektorat.

På kommissionens begäran slutförde IAS under 2003 nio GD-specifika revisioner enligt åtgärd 87, två tematiska revisioner, två uppföljningsrevisioner samt inventeringen av Eurostats alla avtal. I den här rapporten har IAS också tagit med en revision enligt åtgärd 87, där slutrapporten lades fram i början av 2004.

Följande tabell innehåller en översikt över de av IAS:s revisionsinsatser som avslutades 2003:

IAS-revisioner som avslutades 2003:

+++++ TABLE +++++

De som reviderats har i hög grad accepterat IAS rekommendationer och har meddelat att dessa antingen redan genomförts eller håller på att genomföras.

Följande tabell innehåller en översikt över i vilken grad rekommendationerna i den här rapportens revisioner accepterats:

Accepterande av IAS revisionsrekommendationer:

+++++ TABLE +++++

När IAS har slutfört sina GD-revisioner för 2004 kommer det totala resultatet att kunna presenteras senare under året, vilket bör kunna bidra till en bedömning av varje revisions relativa betydelse.

Utöver allmän planering har små framsteg gjorts när det gäller IAS nya befogenhet att revidera 14 organ, vilket föreskrivs i artikel 185 i budgetförordningen och dess tillämpningsföreskrifter. Detta ledde till ett förbehåll i IAS årliga verksamhetsrapport för 2003.

Då och då utför IAS också olika konsultuppdrag och ombeds ofta att komma med expertråd eller gör detta frivilligt när det gäller interna kontrollfrågor, resursförvaltning och insatser. IAS åtar sig också sådana konsultuppdrag i linje med praxis för normal internrevision och sitt uppdrag enligt budgetförordningen och stadgan för IAS.

SAMMANFATTNING AV HORISONTELLA RESULTAT OCH REKOMMENDATIONER

I följande fem kapitel diskuteras IAS rekommendationer i horisontella frågor, baserade på resultaten från revisionerna enligt bifogade arbetsdokument från kommissionen och som i många fall bekräftar liknande resultat i IAS tidigare årsrapporter.

Centrala mål i reformen är ansvarsdelegering, redovisningsskyldighet och övervakning, vilket är nyckelfrågor i många av IAS-rapporternas resultat och rekommendationer och ligger bakom de flesta systemfrågor som berörs.

Redovisningssystem och informationssystem för verksamhetsstyrning

Samtidigt med reformen av ekonomisk förvaltning och redovisning bör enligt IAS generaldirektoratens redovisningsfunktion stärkas och professionaliseras, så att kommissionen och dess förvaltning kan förlita sig på systemen och att generaldirektoratens redovisning är fullständig, exakt och relevant. Systemen måste kunna säkerställa att all relevant information registreras i bokföringen och personalen måste vara medveten om farorna med att inte mata in den. Ledning och externa intressenter måste kunna förlita sig på att siffrorna motsvarar verkligheten. I annat fall blir besluten inte välgrundade. Därför anser IAS det vara bättre att övervaknings-/registreringsfunktionen inte bara är professionell utan också är delvis fristående från den utanordnande funktionen.

Mot denna bakgrund föreslår IAS att den funktionella rapporteringen formaliseras och delas mellan räkenskapsföraren och generaldirektoratets ansvarige för redovisnings-/övervakningsfunktionen. Kommissionen noterar existerande kontakter i nätverket av ekonomienheter (RUF), resursdirektörer, gruppen av generaldirektoratens interna kontrollsamordnare och inrättandet av ett nätverk för kontaktpersoner för redovisningsfrågor och för användare av redovisningssystemet, i förening med behovet av klara och entydiga rapporteringsvägar till generaldirektören. Den tänker därför inte ytterligare formalisera relationerna mellan generaldirektoratens och den centrala nivåns redovisning och övervakningsfunktion.

För efterlevnad av budgetförordningens föreskrifter om räkenskapsförarens roll och funktion (artikel 61) anser IAS att räkenskapsföraren även måste ha ett systemansvar och övergripande produktansvar för att institutionens redovisning är fullständig, utöver en konsolideringsfunktion som helt och hållet utgår från delegerade utanordnares försäkran enligt artikel 61.2. IAS föreslår att detta bekräftas eller klargörs, vid behov genom ändring av budgetförordningen. Enligt budgetförordningen är det inte räkenskapsföraren utan utanordnarna som genom delegering ansvarar för de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet och för att med dessa förknippade uppgifter är tillförlitliga. Kommissionen har därför bekräftat att räkenskapsföraren skall ha systemansvar. I enlighet med artikel 61.1 e i budgetförordningen startade räkenskapsföraren 2004 en enkät för att kunna godkänna generaldirektoratens informationssystem och redovisningsförfaranden.

Då det är omöjligt att fördela viktiga kategorier av indirekta kostnader på verksamheter, föreslår IAS en utvärdering av vilka vergtyg som krävs för det fortsatta genomförandet av verksamhetsbaserad förvaltning (ABM), särskilt med avseende på behovet av att kostnadsredovisa centrala indirekta kostnader. Kommissionen skall beakta denna rekommendation om det bedöms vara lämpligt att vidareutveckla dagens SPP/ABM-struktur, som är resultatet av den nuvarande kommissionens administrativa reform.

Delegeringsrisken

Insikten har ökat om delegeringsrisken som är en följd av att kommissionen har det slutliga ansvaret för budgetens alla utgifter, samtidigt som den har samma ansvar när EU-medel förvaltas gemensamt med medlemsstaterna. I IAS-rapporten återkommer förslaget att denna viktiga fråga åtgärdas genom klara regler om medlemsstaternas respektive kommissionens konkreta ansvar, förstärkt med särredovisning per land och revisionsförklaring.

IAS föreslår därför att konkreta åtgärder vidtas nu, så att strukturfondernas rättsliga ram för nästa programperiod innehåller förhandsdeklarationer från förvaltningsmyndigheterna, med entydiga rättsliga befogenheter för påföljder som påverkar medlemsstatens totala medelstilldelning i händelse av bristfällig redovisning. I sina senaste förslag till rättslig ram för strukturfondernas nästa programperiod har kommissionen infört kravet att medlemsstaternas revisionsorgan skall lägga fram revisionsförklaringar, samtidigt som reglerna skärpts för finansiella korrigeringar. När det gäller jordbruket innehåller regelverket för nästa programperiod en revisionsförklaring för de utbetalningsställen som ansvarar för förvaltningen och kontrollen i medlemsstaterna. Förslaget avser samtliga jordbruksutgifter (två fonder: EGFJ och EJFLU).

IAS föreslår att man tillsammans med revisionsrätten utvecklar en gemensam metod för att komma överens om vad som är en ’godtagbar oren revisionsförklaring’. Kommissionen välkomnar revisionsrättens nya metod för revisionsförklaringen och ser den som en utgångspunkt för en överenskommen förklaring, baserad på vederhäftig information om den ekonomisk förvaltningen i generaldirektoratens årliga verksamhetsrapporter och kommissionens sammanfattande rapport.

Verksamhetsbaserad förvaltning (ABM) och verktyg för denna

Revisionsresultat föranleder IAS att ta upp en rad frågor på området: Först och främst kan måldefinitionen vara för vid, vilket yttrar sig som problem med resursfördelning och riskanalys. För det andra finns det naturligtvis problem med att utveckla meningsfulla resultatmätare. På nuvarande stadium har IAS inte lagt fram någon rekommendation med anledning av dessa iakttagelser, eftersom de lika gärna kan vara inkörningsproblem med de nya systemen för verksamhetsbaserad förvaltning. För det tredje saknas det i vissa fall en tydlig koppling mellan ett generaldirektorats årliga förvaltningsplan (AMP) och motsvarande plan på direktorats- eller enhetsnivå. Detta skulle dock ge generaldirektorat en tydlig och enhetlig planeringstruktur, då ett generaldirektorats årliga förvaltningsplan har större chanser att genomföras om det stöds av motsvarande planer på enhetsnivå. IAS föreslår därför att generaldirektoratens instruktion förtydligas vad gäller det nödvändiga sambandet mellan årliga förvaltningsplaner på organisationens alla nivåer.

Kommissionen inser att årliga förvaltningsplaner behövs på enhetsnivå men vill inte införa bindande normer, eftersom enheterna har mycket varierande ansvar och ledningsansvarets decentralisering till generaldirektoraten innebär att de är mest lämpade att organisera sin egen förvaltning och kan rapportera lokalt och i enlighet med sina egna behov.

Ärvda risker, resursfördelning och riskhantering

Kommissionen har ett antal allvarliga ärvda risker. Vissa beror på tidigare underbemanning, som enligt IAS antingen inte uppmärksammas tillräckligt eller hanteras så att de förhindrar sund förvaltning av löpande program. IAS anser att dessa situationer bör uppmärksammas och bli föremål för en institutionsövergripande riskanalys på ledningsnivå. Besluten om resursfördelning bör utgå från denna, där vid behov även genomförandeorgan kan anlitas, och riskerna för underbemanning bör delges budgetmyndigheten.

IAS rekommenderar kommissionen och dess avdelningar att se till att revisionsarbetet får sådana resurser att det kan utföras så tidigt under programmens löptid att man i framtiden förhindrar ärvda problem. Sådana revisioner skulle mer effektivt kunna förhindra nya ärvda risker, om de som enligt förslaget kombineras med deklarationer. IAS rekommenderar också att tidigare fel omgående korrigeras få snart de upptäckts och att korrigeringsåtgärder registreras på lämpligt sätt och dokumenteras. Kommissionen ansluter sig till IAS rekommendationer och skall i görligaste mån beakta dessa synpunkter vid resursfördelning och planering. Särskilt för strukturfonderna kommer under innevarande programperiod samarbetet att öka med de nationella myndigheterna när det gäller systemrevision och kontroller i efterhand. Det nya nätverket för kontroller i efterhand är en undergrupp till generaldirektoratens nätverk för samordnare av internkontroller och är ett forum för utbyte av bästa praxis och harmonisering av metoder och strategier. Det kommer att inleda sitt arbete under hösten och göra en inventering av vilka kontrollmetoder och kontrollinsatser generaldirektoraten använder i efterhand.

IAS upprepar sin rekommendation från förra året, som kommissionen accepterat. Enligt denna bör riskhantering utvecklas för institutionen som helhet och särskilt bör generaldirektoratens egna bedömningar av förvaltningsriskerna analyseras centralt, som komplement till den centrala finanstjänstens översikt över det interna kontrolläget. Denna totalbild bör kompletteras med material som resultaten av revisioner, revisionsrättens rapporter och resolutionen om ansvarsfrihet för att få en riskbild för institutionen som helhet, med sikte på att inrätta en central instans underställd ledningen. Genomförandeorganens potential och tillväxt för att åtgärda personalbristen inom programförvaltningen kunde lämpligen styras och övervakas av denna centrala instans.

Kommissionen accepterade denna rekommendation i sin sammanfattande rapport för 2002 och slog i sin sammanfattande rapport för 2003 fast följande: ”Riskanalys bör användas vid resursfördelningen, tillsammans med andra faktorer, såsom politiska prioriteringar”[1].

Förvaltningsförklaring och kontrollverksamhet

Generaldirektoratens revisionsförklaring har vunnit ökat erkännande som ett viktigt verktyg för öppenhet och ansvar och har nu redan funnits i två år. Sedan besluten i februari 2004[2] samordnar generaldirektoratens resursdirektörer de interna kontrollfrågorna och godkänner motsvarande bilagor till den årliga verksamhetsrapporten, varigenom de stärker kontroller och balanser på GD-nivå. Detta förblir reformens viktigaste förändringsinstrument och IAS önskar en fortsatt stärkning av kommissionens sammanfattning av de årliga verksamhetsrapporterna och den därmed förknippade översikten över det interna kontrollen från den centrala finanstjänsten (CFS).

IAS rekommenderar att de sammanfattande rapporterna framöver fokuserar på de delegerade utanordnarnas förklaringar beträffande kontrollernas effektivitet. Vidare rekommenderas att den centrala finanstjänstens ståndpunkter successivt bör uppmärksamma effektivitetsbedömningen mer än den formella överensstämmelsen med interna kontrollregler. Kommissionen instämmer och betonade i sin sammanfattande rapport för 2003 ”Behovet av att generaldirektoraten och avdelningarna i ökad utsträckning bemödar sig om effektivitet i sina internkontrollsystem, bland annat för att internkontrollen på ett tillfredsställande sätt skall kunna understödja den förklaring som de varje år måste avge i egenskap av delegerade utanordnare”[3].

IAS anser att kontrollerna på plats inte genomförs så ofta att de är avskräckande och/eller inte ingår i någon övergripande kontroll- och revisionsstrategi. När den interna förvaltningen är helt decentraliserad bör förvaltningsenheten själv genomföra alla nödvändiga kontroller som åligger den. I detta bör kontroller på plats ingå, för att förhindra överkrav när bidragen är kopplade till faktiska utgifter. Ofta saknar förvaltningsenheter den nödvändiga kompetensen för detta, så att generaldirektoratets centrala kontrollenheter gör kontrollerna om de över huvud taget görs.

Det krävs begreppsmässig klarhet om att de specialiserade enheterna i sådana fall hjälper ledningsgrupper och inte tar sitt ansvar. Ledningsgruppers personal bör delta i utformandet av revisionsstrategin och riskanalysen och även delta i kontrollerna på plats. Denna verksamhet bör klart skiljas från internt revisionsarbete (IAC) för kontroll av förvaltningssystemets totala effektivitet. Mot denna bakgrund föreslår IAS att den centrala finanstjänsten (CFS) hjälper till att begreppsmässigt klargöra hur aktiviteten kontroll på plats förhåller sig till de delegerade och vidaredelegerade utanordnarnas ansvar och lämnar lämpliga instruktioner eller ändrar de interna kontrollreglerna så att de genomförs på riktigt sätt. Det ovannämnda nätverket för kontroller i efterhand är som sagt en undergrupp till generaldirektoratens nätverk för kontrollsamordnare med CFS som ordförande. Det har bland annat mandat att utbyta bästa praxis och harmonisera kontrollverksamhet och kontrollmetoder, med hänsyn till internationella normer.

[1] ”Sammanfattning av de årliga verksamhetsrapporterna 2003 från kommissionens generaldirektorat och avdelningar”, punkt 4.

[2] ”Fullgörande av reformuppdraget”, KOM(2004) 93 slutlig av den 10 februari 2004.

[3] ”Sammanfattning av de årliga verksamhetsrapporterna 2003 från kommissionens generaldirektorat och avdelningar”, punkt 7.