[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 5.11.2008

KOM(2008) 740 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET

Granskning av förbindelserna mellan EU och Ryssland

{SEK(2008) 2786}

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET

Granskning av förbindelserna mellan EU och Ryssland

Europeiska rådet uppmanade vid sitt extra möte den 1 september 2008 rådet att i samarbete med kommissionen uppmärksamt och ingående undersöka situationen och de olika dimensionerna i förbindelserna mellan EU och Ryssland. Denna granskning ska göras inför det toppmöte mellan EU och Ryssland som planeras till den 14 november 2008 och kommer att behandlas av rådet (allmänna frågor och yttre förbindelser) den 10–11 november. Den 13–14 oktober diskuterade samma rådskonstellation utvecklingen av konflikten mellan Georgien och Ryssland.

Bakom de pågående reflektionerna ligger en händelseutveckling som kastat mörka skuggor över förbindelserna mellan EU och Ryssland. Kränkningen av Georgiens territoriella integritet med maktmedel och Rysslands ensidiga erkännande av Abchazien och Sydossetien kan inte godtas, och de utrikespolitiska principer som nyligen formulerats – bl.a. återskapandet av inflytelsesfärer – ger anledning till oro.

EU kan känna en viss tillförsikt i förhållandet till Ryssland. Landet är beroende av EU i ekonomiskt hänseende. EU är en stor importör av ryska råvaror, särskilt energi, och Ryssland skulle gärna se att villkoren för handel med kärnämnen förbättrades. Finanskrisen har nu ytterligare framhävt det akuta behovet av modernisering och diversifiering av den ryska ekonomin. I den processen är EU en naturlig partner, och EU är också den främsta källan till utländska investeringar i Ryssland. Ett närmare samarbete med EU gagnar ryska intressen, såsom avskaffande av viseringskravet eller anslutning till gemenskapens ramprogram för forskning och utveckling.

Mot bakgrund av det ovanstående är syftet med denna granskning att synliggöra den komplexa väv av överlappande och gemensamma intressen som förbindelserna mellan EU och Ryssland utgör och att på ett sakligt sätt kartlägga EU:s egna intressen just nu. Hur långt dessa intressen kan drivas och utvidgas har fastställts i det nyligen antagna mandatet för förhandlingar om ett nytt avtal som ska ersätta partnerskaps- och samarbetsavtalet och, när alla villkor är uppfyllda, förhandlingar om ett frihandelsavtal.

Det bifogade arbetsdokumentet beskriver utvecklingen av partnerskapet mellan EU och Ryssland under de senaste åren och de möjligheter och utmaningar som ligger framför oss.

Förbindelserna mellan EU och Ryssland grundar sig på det partnerskaps- och samarbetsavtal som är i kraft sedan 1997 och som 2005 kompletterades med fyra s.k. gemensamma områden. Det institutionella ramverk som följer av avtalet är i många avseenden välfungerande, särskilt på politisk nivå genom samarbetsrådet (numera ständiga partnerskapsrådet bestående av utrikesministrarna).

Översikt av förbindelserna mellan EU och Ryssland

Handeln och investeringarna mellan EU och Ryssland är omfattande och ökar allt mer. Det ligger i båda parternas intresse att denna utveckling fortsätter. Ryssland är vår tredje största handelspartner och handelsutbytet ökar årligen med upp till 20 %. Energi är det viktigaste inslaget, men även tjänstehandeln har ökat på ett slående sätt. Tack vare sin stadigt höga tillväxt och växande medelklass är Ryssland en viktig tillväxtmarknad bara ett stenkast från EU som erbjuder nya möjligheter för våra företag. EU är den största investeraren i Ryssland och står för 80 % av de samlade utländska investeringarna. Därför ligger det i vårt intresse att den ryska ekonomin fortsätter att utvecklas. Med tanke på Rysslands diversifierings- och moderniseringssträvanden kommer behovet av europeiska investeringar att bli ännu större i framtiden. En förutsättning för detta kommer att vara att Ryssland kan garantera rättsstatsprincipen, inbegripet ett verkligt oberoende rättsväsende som kan se till att kontrakt efterlevs. En betydande del av den ryska valutareserven är i euro, vilket gör Ryssland till en av världens största innehavare av tillgångar i euro. Även Ryssland har påverkats av den globala finanskrisen. På grund av vårt ömsesidiga beroende i ekonomiskt hänseende är det viktigt att EU upprätthåller en dialog med Ryssland om hur krisen utvecklas.

De omständigheter som beskrivs ovan har gjort att EU kraftfullt stöder Rysslands ansökan om medlemskap i Världshandelsorganisationen (WTO). Det finns fortfarande starka skäl att stödja en snabb WTO-anslutning på hållbara kommersiella villkor, inte minst på grund av vissa tecken på ökad protektionism inom jordbruket och råvarusektorn. Vissa pågående handelstvister, t.ex. om Rysslands exportrestriktioner för virke, måste snabbt lösas för att de redan svåra villkoren för handeln inte ska förvärras ytterligare.

Trots uppsvinget i handeln och investeringarna mellan EU och Ryssland och den dialog som upprättats inom många sektorer inom ramen för det gemensamma ekonomiska området har det uppstått svårigheter på många områden, bl.a. rörande besvärliga tullförfaranden, överflygningar av Sibirien och Rysslands inkonsekventa tillämpning av internationella sanitära och fytosanitära normer.

Det ömsesidiga beroendet mellan EU och Ryssland på energiområdet är ett centralt inslag i förhållandet dem emellan. EU:s medlemsstater är viktiga köpare av energiprodukter, och denna situation kommer knappast att ändras på kort till medellång sikt. Men beroendet är alltså ömsesidigt. Exporten till EU har i hög grad bidragit till tillväxten i Ryssland. EU och Ryssland har dock inte samma syn när det gäller trygg energiförsörjning och ömsesidigt marknadstillträde. Ryssland har visserligen pålitligt levererat energiprodukter, men tvister med transitländer och otillräckliga investeringar i produktionskedjan för att bemöta den växande efterfrågan ger anledning till oro när det gäller framtida leveranser. Mycket återstår fortfarande att göra för att bygga upp ett verkligt partnerskap på energiområdet grundat på energistadgefördragets principer, särskilt de om öppenhet, ömsesidighet och icke-diskriminering. Det pågår dock ett samarbete inom ramen för energidialogen som omfattar övergripande frågor som energiscenarier och energistrategier, marknadsutveckling och energieffektivitet. Viktiga redskap skulle kunna utvecklas ytterligare, t.ex. förvarningsmekanismen.

Inom det gemensamma området med yttre säkerhet förs en intensiv politisk dialog på många nivåer. EU har nära kontakter med Ryssland när det gäller t.ex. Iran, Mellanöstern, Afghanistan och Balkanländerna men även i internationella sammanhang, t.ex. inom ramen för Förenta nationerna och Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE). Syftet är att utveckla en samsyn och gemensamma strategier. Samarbetet om fredsprocessen i Mellanöstern och icke-spridning i Iran har varit positivt. EU och Ryssland har ett gemensamt intresse i icke-spridning av massförstörelsevapen. Ryssland har nyligen bidragit till EU:s uppdrag i Tchad och Centralafrikanska republiken inom ramen för den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken (ESFP). Däremot står EU och Ryssland längre från varandra när det gäller Kosovo och det gemensamma närområdet, särskilt efter det som hänt i Georgien. EU bör utarbeta en gemensam ståndpunkt rörande Rysslands förslag till en ny europeisk säkerhetsordning. EU har ett starkt intresse av att åtgärderna för att förbättra samarbetet på dessa områden fortsätter under kommande år. Ryssland är en geopolitiskt viktig aktör som måste agera konstruktivt i internationella frågor för att världssamfundet ska kunna fungera effektivt.

EU och Ryssland för också en regionalpolitisk dialog. I Kaliningradområdet har systemet för förenklad transitering mellan enklaven och övriga Ryssland givit positiva resultat. Ryssland har också visat ett förnyat intresse för den reviderade nordliga dimensionen. Viktiga framsteg gjordes vid ministermötet den 27 oktober, och det kan bli aktuellt att ta med arktiska frågor i den regelbundna dialogen mellan EU och Ryssland.

Mänskliga rättigheter är ett problematiskt område. Det allmänna intrycket är att klyftan växer i förhållande till gemensamma åtaganden inom ramen för Europarådet och OSSE.

EU vill påminna Ryssland om de åtaganden som landet gjort, bl.a. inom ramen för partnerskaps- och samarbetsavtalet. Samråd om de mänskliga rättigheterna hålls med Ryssland två gånger i året. Dessa samråd har en tämligen begränsad inverkan, men det senast mötet ägde åtminstone rum i en öppen och konstruktiv anda. Det är viktigt att bygga vidare på detta.

EU:s och Rysslands intressen inom det gemensamma området med frihet, säkerhet och rättvisa sammanfaller ofta. Detta framgår av avtalen mellan gemenskapen och Ryssland om förenklade viseringsförfaranden respektive återtagande (i kraft sedan den 1 juni 2007), den gemensamma samarbetsplanen för 2007–2010 mellan Frontex och Rysslands gränsbevakningsmyndighet, samarbetet mellan Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk och den ryska federala narkotikabekämpningsmyndigheten samt samarbetet mellan Europol och de ryska brottsbekämpande myndigheterna.

Avtalet mellan EU och Ryssland om förenklade viseringsförfaranden var det första avtal av detta slag som ingicks mellan EU och ett tredjeland och syftar till att göra livet lättare för resenärer, även från EU till Ryssland. Avtalet om återtagande är ett viktigt led i kampen mot olaglig migration. Det utvidgade samarbetet på området frihet, säkerhet och rättvisa bidrar till att avvärja hoten från terrorism och organiserad brottslighet. På ett mer allmänt plan är det viktigt att samarbetet bygger på respekt för de mänskliga rättigheterna och på främjandet av rättsstatsprincipen.

Kontakterna mellan medborgare i EU och Ryssland ökar. EU:s utbytesprogram för studerande har utvidgats, liksom forskningssamarbetet. Direkta personkontakter bör fortsätta att främjas på alla områden. Utvidgade kontakter bidrar, tillsammans med uppnåendet av specifika målsättningar inom bestämda politikområden, till att förbättra den ömsesidiga förståelsen och tilliten.

Inom det gemensamma området för forskning, utbildning och kultur dominerar det ömsesidiga intresset. Forskningssamarbetet regleras genom avtalet om vetenskapligt och tekniskt samarbete mellan gemenskapen och Ryssland, som trädde i kraft 2004. Avtalet löper ut 2009, men en förlängning är under beredning. Enheter inom Ryska federationen deltar i alla tematiska program och underprogram inom sjunde ramprogrammet för forskning och utveckling. Gemenskapen bidrar till detta samarbete med ca 29 miljoner euro. Samarbetet i övrigt omfattar avtalen mellan Euratom och Ryssland om samarbete på kärnsäkerhetsområdet respektive området för kontrollerad kärnfusion, som ingicks 2002 och inledningsvis gäller en period på tio år. Ryssland har uttryckt intresse för att beviljas status som associerat land till sjunde ramprogrammet. På utbildningsområdet är Ryssland engagerat i Bolognaprocessen och deltar i flera EU-finansierade program. Ett viktigt projekt är Institutet för europeiska studier i Moskva, som samfinansieras av Ryssland och gemenskapen. Samarbete på kulturområdet har inletts genom Kajanaprocessen, som startade 2006. Ständiga samarbetsrådets första möte om kultursamarbetet hölls i oktober 2007. Uppföljningen av mötet har dock varit otillfredsställande och små framsteg har gjorts när det gäller en handlingsplan för kulturområdet.

Ryssland får ekonomiskt bistånd via en rad olika EG-finansieringsinstrument. Det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet (ENPI) är avsett att stödja genomförandet av de s.k. färdplanerna för de fyra gemensamma områdena och för Kaliningradområdet. En positiv ny utveckling är Rysslands åtagande att bidra till finansieringen av sju ENPI-program för gränsöverskridande samarbete under perioden 2007–2013. Det har dock visat sig svårare att komma överens om grunderna för genomförandet av det ekonomiska biståndet.

Nästa etapp

EU och Ryssland bör kunna diskutera de frågor som de är oeniga om i en öppen och konstruktiv anda. Det är ett väsentligt inslag i ett moget partnerskap som präglas av förtroende. Vi bör sträva efter att förbättra vår förmåga att hantera meningsskiljaktigheter samtidigt som vi främjar våra gemensamma mål. Europeiska rådet har fördömt Rysslands ensidiga beslut att erkänna de georgiska utbrytarregionerna och uttryckt djup oro över Rysslands oproportionerliga reaktion på konflikten i Georgien. EU måste hålla fast vid sina principer och bestämt ta avstånd från utövandet av våld, samtidigt som det ligger i EU:s intresse att samarbeta med Ryssland i en förnyad ansträngning att lösa konflikter i vårt gemensamma närområde. Detta kräver att EU har både vilja och förmåga att agera enat och använda sig av både gemenskapsinstrument och instrumenten inom ramen för Gusp och ESFP. Hanteringen av sommarens konflikt och dess efterverkningar är uppmuntrande i detta avseende, och det gäller även tillbakadragandet av de ryska styrkorna från de områden som gränsar till Sydossetien och Abchazien. Mycket återstår dock att göra.

EU förväntar sig att det nya avtalet med Ryssland ska bli en övergripande och rättsligt bindande ram som täcker alla viktiga områden av förhållandet mellan parterna och som är grundat på deras ömsesidiga intressen och på EU:s och Rysslands internationella åtaganden, däribland respekt för de mänskliga rättigheterna och rättsstatsprincipen. Vidare skulle ett frihandelsområde ligga i båda parternas intresse för att underbygga deras allt starkare ömsesidiga ekonomiska beroende.

Förhandlingarna bör fortsätta – dels för att EU på så sätt kan driva sina egna intressen visavi Ryssland, dels för att detta är det bästa sättet att främja förbindelserna med Ryssland med utgångspunkt i en enad hållning. När EU talar med en röst och agerar enat, lyssnar Ryssland. På så sätt kan EU inverka på händelsernas gång. Det enhälligt överenskomna förhandlingsmandatet för ett nytt avtal mellan EU och Ryssland är ett viktigt redskap när det gäller att uppnå våra målsättningar i enighet.

Av denna anledning anser kommissionen att nästa förhandlingsomgång nu bör planeras. Rådets (allmänna frågor och yttre förbindelser) möte den 10 november utgör ett tillfälle för medlemsstaterna att nå samförstånd om på vilka grunder förhandlingarna kan fortsätta, mot bakgrund av Europeiska rådets slutsatser från mötet den 1 september då förhandlingarna sköts upp.

Det är fullkomligt klart att EU i linje med Europeiska rådets slutsatser inte accepterar det rådande läget i Georgien. Genèveprocessen bör fortsätta sitt viktiga arbete på grundval av avtalen av den 12 augusti och den 8 september för att skapa säkerhet och stabilitet i området och för att internflyktingar och flyktingar ska kunna återvända, och Georgiens territoriella integritet bör återställas. Granskningen av förbindelserna mellan EU och Ryssland bör vara en fortlöpande process. Såsom överenskommits bör kommissionen och rådet fortsätta diskussionen om förbindelserna mellan EU och Ryssland på ett mer generellt plan samtidigt som förhandlingarna förs.