Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 417/2002 om ett påskyndat införande av krav på dubbelskrov eller likvärdig konstruktion för oljetankfartyg med enkelskrov och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 2978/94"

(KOM(2002) 780 slutlig - 2002/0310 (COD))

(2003/C 133/19)

Den 22 januari 2003 beslutade rådet att i enlighet med artikel 80.2 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Facksektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället, som fick uppdraget att förbereda ärendet, antog sitt yttrande den 13 mars 2003. Föredragande var Anna Bredima-Savopoulou.

Vid sin 398:e plenarsession den 26-27 mars 2003 (sammanträdet den 27 mars) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 100 röster för, 10 emot och 10 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Oljetankfartyget Prestiges förlisning (19.11.2002) och den miljökatastrof olyckan gav upphov till utanför Spaniens och senare även Frankrikes kust väckte allmän opinion i EU. Olyckan inträffade tre år efter förlisningen av oljetankern Erika utanför Frankrikes kust. I det meddelande kommissionen lade fram som en reaktion på olyckan och som syftar till att förbättra sjösäkerheten(1) föreslår kommissionen ett antal åtgärder för att minimera risken för framtida olyckor med fartyg som Erika och Prestige. Vid rådets (transport) möte den 6 december 2002 "efterlystes snävare tidsramar för utfasning av enkelskrovs tankfartyg, för tillämpning av det särskilda systemet för bedömning av fartygens skick på fartyg som är äldre än 15 år, samt för ingående av administrativa avtal av medlemsstaterna som syftar till att förbjuda enkelskrovs oljetankfartyg, som fraktar de tyngsta eldningsoljorna, att lägga till i hamnar, terminaler eller ankringsplatser". Slutsatserna från det senaste Europeiska rådet i Bryssel den 20-21 mars innehåller en rad åtgärder som EESK ställer sig mycket positiv till.

2. Kommissionens förslag

2.1. För att uppfylla rådets (transport) målsättningar föreslog kommissionen följande ändringar till förordning (EG) nr 417/2002(2):

- En bestämmelse att tunga oljor bara skall fraktas på oljetankfartyg med dubbelskrov.

- En översyn av utfasningsschemat, vilket främst syftar till att enkelskrovs oljetankfartyg i kategori 1 skall tas ur drift om de är äldre än 23 år, eller efter år 2005. För kategori 2 gäller 28 år eller år 2010 och för kategori 3 28 år eller år 2015.

- Bredare tillämpning av det särskilda systemet för bedömning av fartygens skick, som är särskilt utformat för att bedöma den strukturella stabiliteten hos oljetankfartyg med enkelskrov, som är äldre än 15 år.

2.2. Det allvarliga oljeutsläppet från Prestige gjorde att kommissionen tvingades se över utfasningsplanen i förordning (EG) nr 417/2002. Den föreslagna översynen syftar till att "sänka åldersgränserna samt slutdatumen till de nivåer som ursprungligen föreslogs i Erika I-paketet i syfte att säkerställa ett förbättrat skydd av den marina miljön". Kommissionen är medveten om de betydande ekonomiska konsekvenser förslagen kommer att få för tankerbranschen, och kommer att lägga fram en ekonomisk analys så snart som möjligt.

2.3. Tung eldningsolja, som även fraktades på Erika-fartyget då detta förliste, har än en gång visat sig vara bland de mest förorenande oljesorterna. Av den anledningen har kommissionen lagt fram ett förslag om förbud mot transport av tunga oljor i enkelskroviga oljetankfartyg som anlöper eller som lämnar EU-hamnar. Kommissionen hävdar att det finns ett tillräckligt antal oljetankfartyg med dubbla skrov för att förslaget inte skall förorsaka några störningar av leveranssäkerheten.

3. Allmänna kommentarer

3.1. EESK är djupt oroad över katastrofen med tankern Prestige och de sociala, miljömässiga och ekonomiska konsekvenser som denna medför. Lyckligtvis krävde olyckan inga liv. Det är ytterst angeläget att åtgärder vidtas snarast för att säkerställa att den här typen av incidenter begränsas till ett absolut minimum och att de drabbade får full kompensation. Samtliga berörda parter är skyldiga att som en prioriterad fråga se över det nuvarande oljefraktsystemets effektivitet. Framtida åtgärder måste vara ändamålsenliga och inriktade på de verkliga orsakerna till den här typen av incidenter.

3.1.1. Förhållandena kring och orsakerna till Prestige-olyckan är föremål för utredning. Även om det är sannolikt att katastrofen inte skulle ha blivit lika omfattande om man direkt hade bogserat fartyget till nödhamn kan man urskilja några av orsakerna eller samverkande orsaker: Fartyget hade strukturella brister och var 26 år gammalt, det var bristfälligt underhållet, problemen förvärrades av de beslut som fattades (eller inte fattades) och fartyget manövrerades på ett bristfälligt sätt.

3.2. Trots den tidigare olyckan med oljefartyget Erika (som även det vägrades tillträde till en nödhamn) och de upprepade, oförändrade kraven på ett tydligt och välfungerande system för tillträde till nödhamnar för fartyg i nödsituationer är läget fortfarande oklart. EESK erinrar om sitt yttrande om förslaget om påskyndat införande av fartyg med dubbelskrov (Erika I-paketet)(3) och yttrandet om Erika II-paketet(4) och betonar än en gång hur viktigt det är att man tar upp denna politiskt impopulära fråga och finner en lösning på problemet. Därför ger vi vårt fulla stöd åt förslaget att påskynda de åtgärder som måste vidtas för att kunna ge fartyg tillträde till nödhamnar. Det är nödvändigt att man utser nödhamnar i EU:s farvatten, att EU:s medlemsstater Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) tillämpar internationella konvention om förebyggande av, behandling av och samarbete vid oljeutsläpp (OPRC - International Convention on Oil Pollution Preparedness, Response and Co-operation, 1990) vilket kommittén efterlyst i yttrandet om Erika I-paketet. Man måste också fastställa en tydlig nödplan och förfaranden för situationer då ett fartyg i nöd måste transporteras till en nödhamn. I planen bör fastställas vilka skyldigheter som åligger fartygets befälhavare, kuststaten och bärgningsfartyget. Alla dessa åtgärder måste klargöras och samordnas inom en enda myndighet, företrädesvis på EU-nivå inom Europeiska sjösäkerhetsbyrån (EMSA).

3.3. Som kommittén redan tidigare påpekat(5) är vi oroliga för att ekonomisk press på arbetsledare och besättning som varaktigt arbetar på fartyg som inte uppfyller standarderna kan få negativa konsekvenser för sjösäkerheten. Därför måste besättningsmedlemmar uppmuntras att rapportera brister ombord som skulle kunna orsaka olyckor, och därefter ges lämpligt skydd genom EU:s lagstiftning. Den mänskliga dimensionen när det gäller säkerheten bör enligt kommittén absolut tas med i beräkningarna om man vill att de föreslagna tekniska åtgärderna skall vidtas på ett effektivt sätt och under gynnsamma förhållanden. EESK uttrycker sin oro över att lagstiftare fortsätter att betrakta fartygets befälhavare som den part som har det i särklass största ansvaret för ett fartyg. Faktum är att den makt och de resurser fartygens befälhavare har i realiteten avsevärt har begränsats inom sjöfarten. Många nationella myndigheter föredrar att stödja sig på lagstiftningssystemet och utpeka befälhavaren eller någon annan i befälsställning som ansvarig i stället för att ta sig igenom det byråkratiska nätet av ägande av och kontroll över fartyg. Det är dock nödvändigt att klargöra det rättsliga ansvaret för alla parter som är inblandade i sjötransporter. Mot bakgrund av detta anmodar kommittén än en gång kommissionen att lägga fram lämpliga förslag, till exempel i ett nytt "Erika III-paket", som inbegriper den mänskliga dimensionen, i syfte att möjliggöra en övergripande och integrerad strategi för sjösäkerheten.

3.4. Detta förslag till förordning är ett direkt resultat av Prestige-olyckan. EESK anser att man efter avslutad utredning omedelbart bör vidta de åtgärder som utredningen rekommenderar. EESK vill dock påpeka att dubbelskrov inte är tillräckligt i sig för att lösa det väldiga problemet med naturkatastrofer till följd av oljetankolyckor, och att det krävs andra åtgärder.

3.5. EESK vill erinra om det konstaterande som kommittén gjorde i yttrandet om Erika I-paketet, nämligen att de åtgärder som har vidtagits på internationell nivå i syfte att förbättra säkerheten och begränsa föroreningar till följd av olyckor har lett till en klar minskning av antalet föroreningsfall. Förorening förorsakad av fartyg är långt ifrån den enda källan till nedsmutsning av vatten, även om man inte kan förringa dess betydelse eftersom fartygens andel av den totala vattenföroreningen uppskattas till 15 %. Man bör hålla i minnet att de stora oljetankfartygen transporterar enorma mängder olja (Prestige var lastad med 77000 ton olja), vilket innebär att de koncentrerar skadorna. Kommittén är medveten om att avfall från stadsområden och landbaserad ekonomisk verksamhet är orsaken till två tredjedelar av nedsmutsningen av kuster och flodmynningar. Det är nödvändigt att kraftigt minska dessa utsläpp. Samtidigt som kommittén välkomnar de åtgärder som föreslås för att minska nedsmutsning av vatten som orsakats av fartyg, skulle vi gärna se att liknande åtgärder vidtas för att minska sådan nedsmutsning av vatten som orsakas av föroreningar från städer och ekonomisk verksamhet på land(6).

3.6. Proportionalitetsprincipen, som är förankrad i EG-domstolens rättspraxis och EU-lagstiftningen, skall respekteras under alla omständigheter. Inom ramen för de föreslagna åtgärderna bör proportionalitetsprincipen avse både konsekvenserna av och de verkliga orsakerna till incidenten. EESK ställer sig frågande till hur EU skulle reagera vid liknande olyckor som inträffar med fartyg med dubbelskrov. Risken för sådana olyckor kan inte uteslutas, eftersom fartyg med dubbelskrov tas i bruk i växande utsträckning.

3.7. EESK stöder den allmänna uppfattningen att olyckor till havs är resultatet av ineffektivt genomförande eller överträdelser av gällande lagstiftning snarare än bristande lagstiftning. Därför ger EESK sitt fulla stöd till att man tidigare än planerat inför åtgärderna inom ramen för Erika I-paketet och Erika II-paketet och att kommissionen ger så hög prioritet åt åtgärderna. Åtgärderna bör tillämpas strikt och parallellt med varandra.

3.8. Trots att det finns ett brådskande behov av att ta sig an ytterst känsliga ekonomiska, sociala och miljömässiga frågor får man inte bortse från internationell lagstiftning. I en rad yttranden som kommittén avgett sedan 1993 har vi konsekvent framhållit att bestämmelser som rör sjösäkerhet och förebyggande av miljöföroreningar med koppling till den internationella sjöfarten bör överlåtas åt Internationella sjöfartsorganisationen, som är det behöriga organet sammanhanget. Unilaterala åtgärder kan komma att underminera IMO:s ställning och utlösa en våg av unilaterala insatser av tredje land, vilket kan få allvarliga konsekvenser för EU-flottans viktiga gränsöverskridande handel. Det finns redan tecken på att USA och vissa länder i Asien vidtar sådana åtgärder. Av den anledningen bör man säkerställa att EU-bestämmelser om sjösäkerhet och skydd av den marina miljön beaktar att de europeiska vattnen bör förbli öppna utan undantag för alla fartyg som respekterar de internationella normerna. Mot bakgrund av ovanstående och sjöfartens internationella karaktär bör de föreslagna åtgärderna överlämnas åt IMO, som skulle kunna skapa möjligheter för ett internationellt införande.

3.9. Genomförandet av kommissionens förslag skapar ett akut behov av fartyg som uppfyller kraven. Av olika skäl som rör säkerhet, garantier och strategi är det motiverat att undersöka och på nytt överväga möjligheterna i gemenskapens politik för fartygsbygge för att underlätta konstruktion av fartyg på europeiska varv och utarbeta en gemenskapsplan för finansiering i avsikt att ersätta fartyg som tagits ur bruk.

4. Särskilda kommentarer

4.1. EESK anser att EU bör anta en väl avvägd politik som tar hänsyn till de miljömässiga, ekonomiska och sociala effekterna, i linje med slutsatserna från Göteborgstoppmötet om en bedömning av hållbarheten i EU:s åtgärder.

4.2. EESK menar att följande satsningar bör genomföras snabbt och effektivt:

- Ett tydligt system för tillträde till nödhamnar.

- Giltiga operationella planer för olyckor.

- Effektivare kontrollåtgärder.

- Krav på klarläggning av det rättsliga ansvaret för alla parter inom sjötransporter.

- Bättre utbildning för besättningarna.

- Säkra reparationer som utförs med full garanti och högre tekniska krav i fråga om konstruktion och tillverkning av fartyg.

- Striktare tillämpning av direktivet om hamnstatskontroll.

- Snabbare genomförande av direktivet om krav på ökad insyn i klassificeringssällskap.

- Medlemsstaternas ratificering av bunkerkonventionen och konventionen om farliga och skadliga ämnen (HNS-konventionen).

4.3. Med tanke på de allvarliga socioekonomiska följderna och sjöfartssektorns internationella prägel bör EU:s medlemsstater snarast möjligt och inom ramen för IMO (för att säkerställa internationell tillämpning) utarbeta planer för snabbare utfasning av tankfartyg med enkelskrov. Dessa planer bör ligga i linje med Förenta staternas lagstiftning om oljeutsläpp. EU:s initiativ inom IMO bör lanseras utan att det påverkar rättigheter och skyldigheter i fråga om att säkerställa snabbt och tillräckligt miljöskydd på EU-nivå.

4.4. EESK stöder förbudet mot transport av de mest förorenande tunga oljorna i oljetankfartyg med enkelskrov. Förslaget kommer att skapa både försörjnings- och raffineringssvårigheter i EU, och situationen förvärras av Irakkriget. Man bör notera att stora mängder av de tunga råoljor som importeras till EU produceras i Nordsjön. Sedan fraktas de i särskilda oljetankfartyg med enkelskrov av hög kvalitet. Dessa fartyg är unika för sjöfarten på Nordsjön och har ofta hög standard. I detta sammanhang kan man tänka sig undantag när det är lämpligt.

4.5. Förbudet mot frakt av tunga oljor kommer att få konsekvenser för alla oljefartyg med enkelskrov från 600 ton dödvikt och uppåt. Majoriteten av fartygen under 5000 ton dödvikt är dock i drift inom närsjöfart och inrikes trafik. Dessutom finns det mycket få tankfartyg med dubbelskrov som kan användas vid denna typ av sjöfart. Med tanke på behovet av att säkerställa bränsletransporterna i EU och upprätthålla oljeleveranser till öar och andra områden som är beroende av sjötransport för sin oljeförsörjning föreslår EESK att det föreslagna förbudet införs successivt för fartyg på minst 5000 ton dödvikt. EU bör föreslå för IMO att man inom ramen för Marpol-konventionen utser särskilt känsliga områden (Venedig, Östersjön och Bonifacciosundet) till "områden som tankfartyg med tung eldningsolja som last bör undvika". Vidare bör EU och IMO samarbeta för att i enlighet med Solas-konventionen fastställa obligatoriska ruttsystem utmed EU:s kuststräckor för tankfartyg med enkelskrov som fraktar tungt förorenande eldningsoljor.

4.6. EESK välkomnar det förslag som innebär bredare tillämpning av det särskilda systemet för bedömning av fartygens skick, som är särskilt utformat för att bedöma den strukturella stabiliteten hos oljetankfartyg med enkelskrov som är äldre än 15 år. När det gäller äldre fartyg är det nödvändigt att göra en noggrann undersökning av viktiga delar av skrovet för att upptäcka eventuella brister, så att man kan reparera skadorna och minska risken för att fartyget bryts sönder vid kraftigt oväder.

5. Slutsatser

5.1. Med förbehåll för ovanstående kommentarer stöder EESK kommissionens förslag till förordning om påskyndat införande av krav på dubbelskrov.

5.2. Trots den tidigare olyckan med oljefartyget Erika och de åtgärder EU-institutionernas därefter vidtog som ledde till två lagstiftningspaket (Erika I och II) har ännu en miljökatastrof inträffat efter förlisningen av fartyget Prestige. EESK beklagar detta.

5.3. EESK har vid upprepade tillfällen efterlyst (i sina yttranden om Erika I- och II-paketen) konkreta åtgärder. Kommittén beklagar att dessa åtgärder ännu inte vidtagits. Därför känner sig kommittén tvingad att upprepa dessa krav med hopp om att de kommer att tas i beaktande för att undvika liknande olyckor i framtiden.

5.4. Omständigheterna kring Prestige-olyckan väcker ett antal frågor som bör uppmärksammas så att man kan vidta rimliga, praktiska och välavvägda åtgärder som är inriktade på orsakerna till den här typen av händelser. Därför är en utredning av orsakerna till händelsen liksom kompensation till de drabbade av högsta prioritet.

5.5. I enlighet med rekommendationerna från Europeiska rådets möte i Göteborg bör alla åtgärder bedömas utifrån konsekvenserna för hållbarheten, vilket omfattar deras eventuella ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenser. Det är av största betydelse att en analys av kostnaderna och fördelarna utförs snarast för att man skall kunna få till stånd en övergripande och välavvägd politik. Handel måste således gå hand i hand med sjöfartssäkerhet och miljöskydd.

5.6. EESK anser att det av största vikt att man noggrant och så snart som möjligt börjar tillämpa Erika I- och II-paketen, att man snarast möjligt inför ett system för tillträde till nödhamnar och att man utarbetar nödplaner med tydlig ansvarsavgränsning för att bistå fartyg i nöd, företrädesvis på EU-nivå inom Europeiska sjöfartssäkerhetsorganisationen.

5.7. EESK efterlyser följande:

- Giltiga operationella planer för olyckor.

- Effektivare kontrollåtgärder.

- Krav på klarläggning av det rättsliga ansvaret för alla parter inom sjötransporter.

- Bättre utbildning för besättningarna.

- Säkra reparationer som utförs med full garanti och högre tekniska krav i fråga om konstruktion och tillverkning av fartyg.

- Striktare tillämpning av direktivet om hamnstatskontroll.

- Snabbare genomförande av direktivet om krav på ökad insyn i klassificeringssällskap.

- Medlemsstaternas ratificering av bunkerkonventionen och konventionen om farliga och skadliga ämnen (HNS-konventionen).

- EU-medlemsstaternas införande av konventionen om förebyggande av, behandling av och samarbete vid oljeutsläpp (OPRC) från 1990.

- Antagande av ett Erika III-paket med åtgärder som beaktar människans roll i sjösäkerhetssammanhang.

- En strängare tillämpning av STCW-konventionen om certifiering, utbildning och vakthållning i fråga om sjöfolk (STCW 78/95).

- Krav på att rederier för lastfartyg (för transport av olja, gas och kemiska produkter) och passagerarfartyg som opererar i EU skall utföra en riskbedömning av sin transportverksamhet i gemenskapens territorialvatten eller hamnar för varje fartyg eller fartygsgrupp med samma egenskaper. Denna bör bygga på internationella sjöfartsorganisationens (IMO) riktlinjer för formell riskbedömning (EFM-guiden). Riskbedömningen skall godkännas av sjöfartsmyndigheten i det land där rederiet är registrerat. Detta gäller även uppföljningen och översynen av denna riskbedömning.

5.8. Med tanke på de allvarliga socioekonomiska följderna och sjöfartssektorns internationella prägel bör EU:s medlemsstater snarast möjligt och inom ramen för IMO (för att säkerställa internationell tillämpning) utarbeta planer för snabbare utfasning av tankfartyg med enkelskrov. Dessa planer bör ligga i linje med Förenta staternas lagstiftning om oljeutsläpp. EU:s initiativ inom IMO bör lanseras utan att det påverkar rättigheter och skyldigheter i fråga om att säkerställa snabbt och tillräckligt miljöskydd på EU-nivå.

5.9. EESK stöder förbudet mot transport av de mest förorenande tunga oljorna i oljetankfartyg med enkelskrov. I detta sammanhang skall dispens kunna ges när det är lämpligt.

5.10. Förslaget att förbjuda fartyg med enkelskrov från 600 till 5000 ton dödvikt skulle få allvarliga konsekvenser för bränsletransporterna i EU och äventyra oljeleveranser till öar och andra områden som är beroende av sjötransport för sin oljeförsörjning. Det skulle dessutom hindra främjandet av den europeiska närsjöfartssektorn. Förbudet bör därför införas successivt för tankfartyg med enkelskrov upp till 5000 ton dödvikt.

5.11. EU bör föreslå för IMO att man inom ramen för Marpol-konventionen utser särskilt känsliga områden till "områden som tankfartyg med tung eldningsolja som last bör undvika". Vidare bör EU och IMO samarbeta för att i enlighet med Solas-konventionen fastställa obligatoriska ruttsystem utmed EU:s kuststräckor för tankfartyg med enkelskrov som fraktar tungt förorenande eldningsoljor.

5.12. EESK välkomnar förslaget om en bredare tillämpning av det särskilda systemet för bedömning av fartygens skick, för att bedöma den strukturella stabiliteten hos oljetankfartyg med enkelskrov som är äldre än 15 år.

Bryssel den 27 mars 2003.

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Roger Briesch

(1) KOM(2002) 681 slutlig.

(2) EGT L 64, 7.3.2002, s. 1, EESK:s yttrande EGT C 14, 16.1.2001, s. 22.

(3) EGT C 14, 16.1.2001, s. 22.

(4) EGT C 221, 7.8.2001, s. 54.

(5) EGT C 14, 16.1.2001, s. 22 och EGT C 221, 7.8.2001, s. 54.

(6) EESK:s ännu ej antagna yttrande om den marina miljön (NAT/166).