SV Europeiska unionens officiella tidning C 44/60

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Den gemensamma jordbrukspolitikens hälsotillstånd och dess framtid efter 2013”

(2008/C 44/17)

I ett brev av den 10 maj 2007 till Dimitris Dimitriadis bad Europeiska kommissionen Europeiska ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget utarbeta ett yttrande om: ”Den gemensamma jordbrukspolitikens hälsotillstånd och dess framtid efter 2013”.

Facksektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 1 oktober 2007. Föredragande var Adalbert Kienle.

Vid sin 439:e plenarsession den 24-25 oktober 2007 (sammanträdet den 25 oktober) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 116 röster för 2 emot och 6 nedlagda röster:

1. Sammanfattning och slutsatser

1.1 Europeiska ekonomiska och sociala kommittén gläder sig över Europeiska kommissionens tidiga begäran att utarbeta ett förberedande yttrande om den gemensamma jordbrukspolitikens hälsotillstånd och framtid efter 2013.

1.2. Reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken 2003 har lett till ett djupgående paradigmskifte. Ingreppen för att reglera jordbruksmarknaderna har begränsats kraftigt, kopplingen av direktstöden till produktionen är numera ett undantag, och trots EU:s utvidgning har budgetutgifterna möjligheten att planera på sikt jordbrukspolitiken minskat. För den fortsatta liberaliseringen av den internationella jordbrukshandeln har EU därmed gjort mer än någon annan konkurrent.

1.3 Både jordbrukarna och företagen inom beredningsindustrin befinner sig just nu i en svår anpassningsfas. Enligt EESK:s mening finns det en stor beredskap att med företagaranda och på ett marknadsorienterat sätt reagera på de nya ramvillkoren, om man infriar de löften som gjorts inom ramen för reformerna och om man erbjuder tillräcklig trygghet när det gäller den rättsliga situationen och för planeringens skull. Detta gäller desto mer som det finns en stark efterfrågan på livsmedel och förnybara energislag över hela världen och försörjningstrygghet tillmäts allt större värde.

1.4 EESK anser att man gör rätt i att betrakta arbetet med att förenkla föreskrifterna för förvaltningen av stöden och genomföra tvärvillkoren och med att undersöka om det krävs en anpassning av gällande bestämmelser till kommande utmaningar (se punkt 6.3) som den mest akuta uppgiften när man ska bedöma hälsotillståndet.

1.5 I samband med diskussionen kring den gemensamma jordbrukspolitikens framtid efter 2013 anser EESK att man måste anpassa målen för den gemensamma jordbrukspolitiken (artikel 33 i EG-fördraget) till dagens situation och utmaningar.

1.6 EU bekänner sig till den europeiska jordbruksmodellen och multifunktionaliteten. EESK vill påpeka att detta inte utan vidare låter sig förenas med en alltmer långtgående liberalisering, allrahelst som Europa nu och fortsättningsvis kommer att ha höga förväntningar på jordbruket.

1.7 Genom liberaliseringen av handeln med jordbruksprodukter får man räkna med större volatilitet och instabilitet på marknaderna för dessa produkter. Klimatförändringen förstärker denna tendens. EU måste därför också i framtiden förfoga över de instrument som krävs för att man ska kunna stabilisera marknaderna för jordbruksprodukter. EESK förespråkar dock i vilket fall som helst att man diskuterar och utvecklar alternativa system.

1.8 Det förväntas allmänt att kvotsystemet för mjölk löper ut den 31 mars 2015. EESK vill dock påpeka att många av naturen eftersatta regioner är beroende av sin mjölkproduktion. Därför bör man i god tid utarbeta förslag till hur produktionen i dessa områden kan säkras.

1.9 Dessutom hänvisar EESK till sitt aktuella yttrande ”Utformning av kompensationsersättning till missgynnade områden från och med 2010” (1) som behandlar behovet av ett riktat stöd till de av naturen mindre gynnade områdena.

1.10 Kommittén är övertygad om att direktstöden till jordbruken kommer att vara nödvändiga också i framtiden. För att uppnå och säkra acceptans bland allmänheten måste direktstöden kunna motiveras med sin funktion.

1.11 För att trygga ett multifunktionellt jordbruk blir den andra pelaren (landsbygdsutveckling) ännu viktigare. EESK förespråkar därför en budgetförstärkning för den andra pelaren. Det finns exempel som visar att man genom ett målinriktat stöd kan trygga eller skapa nya arbetstillfällen inom jordbruket och på landsbygden.

2. Inledning

2.1 EU kan 2007 med stolthet se tillbaka på 50 år av lyckad integration. Den gemensamma jordbrukspolitiken är sedan Romfördragen trädde i kraft den 1 januari 1958 en viktig del av denna unika utveckling. Jordbrukspolitiken är fortfarande det enda området som är fullständigt överstatligt.

2.2 Det är därför glädjande att merparten av EU:s medborgare ställer sig positiv till jordbruket och den gemensamma jordbrukspolitiken. Detta framgår entydigt av en representativ opinionsundersökning (2). Denna positiva grundinställning bör utnyttjas för att övertyga samhället om att de medel som tillhandahålls genom den gemensamma jordbrukspolitiken är samhällspolitiskt väl investerade. Politikerna uppmanas att lägga fram goda argument via motsvarande åtgärder och program.

2.3 Jordbruksreformen 2003 (som sedan dess också kompletterats med reformer på andra marknadsområden) innebar en mer långtgående förändring av den gemensamma jordbrukspolitiken än alla tidigare reformer.

2.3.1 Reformen motiverades med behovet av en starkare marknadsorientering och en förbättring av jordbrukets konkurrensförmåga. Tanken var dessutom att det skulle bli enklare att försvara den gemensamma jordbrukspolitiken i WTO-förhandlingarna och bättre infria samhällets nya förväntningar på jordbruksproduktionen.

2.4 När det gäller reformen av jordbrukspolitiken har politiker vid upprepade tillfällen försäkrat att jordbrukarna och de företag som befinner sig längre fram i kedjan (beredning och saluföring) när reformen slutförts återigen ska kunna förlita sig på förutsägbarheten i jordbrukspolitikens instrument. Detta är ett krav som EESK vid flera tillfällen eftertryckligen tagit upp.

2.5 Europeiska rådet uppmanade i december 2005, i samband med överenskommelsen om EU:s budget för 2007–2013, Europeiska kommissionen att under 2008–2009 göra en kostnads- och intäktsanalys omfattande alla aspekter av gemenskapens politik.

2.5.1 Redan tidigare hade man planerat en översyn av de åtgärder som vidtagits inom ramen för reformen av jordbrukspolitiken, en bedömning av det s.k. ”hälsotillståndet”. Från kommissionens sida bedyrar man att detta inte kommer att leda till någon ytterligare reform. Det handlar snarare om att undersöka i vilken utsträckning målen med reformen uppnåtts och i vilken mån det krävs anpassningar.

2.6 Tanken är att en bred diskussion ska inledas redan hösten 2007. Till den 20 november har man utlovat ett meddelande med konkreta förslag från kommissionen. Man räknar med att kunna lägga fram motsvarande lagstiftningsförslag under första halvåret 2008 (3). Oberoende av bedömningen av hälsotillståndet bör man fundera på vilken form utvecklingen av den gemensamma jordbrukspolitiken bör ta efter 2013.

3. Reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken 2003 – ett djupgående paradigmskifte

3.1 De ändringar av den gemensamma jordbrukspolitiken som man beslutade om redan inom ramen för Agenda 2000 följdes genom jordbruksreformen i juni 2003 avett djupgående paradigmskifte:

3.1.1 Stöden till de enskilda jordbruksenheterna kopplas loss från produktionen. ”Frikopplingen” är själva kärnan i reformen. Hittills har ungefär 85 % kopplats loss.

3.1.2 Direktstöden (”det samlade gårdsstödet”) kopplades till iakttagandet av vissa normer inom miljöskydd, livsmedelssäkerhet, djur- och växthälsa och djurskydd (”tvärvillkor”).

3.1.3 Ingreppen för att reglera jordbruksmarknaderna genom interventioner, lagerhållning eller exportbidrag begränsades kraftigt.

3.1.4 Tanken är att de instrument för kvantitativ styrning som finns kvar (t.ex. produktionskvoter) ska avvecklas steg för steg.

3.1.5 De finansiella utgifterna för den gemensamma jordbrukspolitiken kommer under perioden 2007–2013, trots utvidgningen och nya arbetsuppgifter, att ha minskat med 7,8 % jämfört med 2006.

3.2 EESK vill peka på att den gemensamma jordbrukspolitiken härigenom år 2008, med 43,6 % av utgifterna i EU:s totala budget, (kommissionens preliminära budgetförslag), för första gången inte längre kommer att vara den största budgetposten. Man bör också erinra om att utgifterna för marknadsstödjande åtgärder år 1997 fortfarande uppgick till 35 miljarder euro, dvs. 85 % av jordbruksbudgeten. För år 2007 har endast 5,7 miljarder euro (13 %) avsatts för detta ändamål. Utgifterna för exportbidrag har för 2007 begränsats till högst 1 miljard euro, medan de 1997 fortfarande uppgick till 6 miljarder euro. (4)

3.3 Minskade utgifter för den gemensamma jordbrukspolitiken i förening med fler stödberättigade (i huvudsak till följd av EU:s utvidgning) kan leda till nedskärningar inom vissa åtgärder.

3.4 En viktig orsak till reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken var ur kommissionens synvinkel att man ville stärka EU:s ställning i försvaret av den europeiska jordbruksmodellen i WTO-förhandlingarna. Reformen innebar en enorm förberedande insats från EU:s sida. Kommissionen betonar att de bud som hittills lagts fram i Doha-rundan inom ramen för WTO överensstämmer med 2003 års reform. Det råder delade meningar om detta.

3.5 EESK konstaterar med oro att den gemensamma jordbrukspolitiken håller på att bli allt mer splittrad. Skillnaderna i det nationella genomförandet av politiken har genom 2003 års reform blivit betydligt större. Detta har dock också fått betydelse för konkurrensen på den inre marknaden.

4. Det europeiska jordbruket anpassar sig till de nya ramvillkoren

4.1 Den gemensamma jordbrukspolitiken ingår enligt Europeiska rådets beslut från 2003 och 2005 om EU-budgeten i EU:s finansiella helhetsram. Det finns klara politiska bestämmelser som gäller fram till 2013. Jordbrukarna behöver nu den tid som krävs för att de ska kunna anpassa sig till de ändrade ramvillkoren.

4.2 Till följd av sänkningen av de institutionella priserna, begränsningen av de marknadsstödjande åtgärderna och en fortsatt öppning av importmarknaderna minskade nivån på de reella producentpriserna i EU-15 mellan 2000 och 2005 ytterligare (5).

4.3 Med frikopplingen skapade kommissionen förväntningar om att detta inte bara skulle leda till en stabilisering av inkomsterna (6) utan också till en förbättring av inkomstsituationen inom jordbruket (7). Inkomstutvecklingen under 2005 och 2006 har ännu inte bekräftat detta. Under 2007 kan man dock förvänta sig inkomstökningar, inte minst på grund av prisstegringen på jordbruksråvaror på världsmarknaden.

4.4 EESK har i sitt yttrande ”Översynen av GJP efter halva tiden” (8) tydligt visat att redovisningen av tvärvillkorsstandarderna kommer att leda till en kraftigt ökad belastning för jordbruken i form av dokumentation och arbetsinsatser. Ofta krävs det också dyra investeringar, t.ex. i boskapsuppfödningen. Erfarenheterna visar att jordbrukare med mindre och ekonomiskt svagare gårdar ofta inte har råd med detta och därför ger upp.

4.5 Tanken är att jordbrukarna genom frikopplingen av direktstöden optimalt ska kunna utnyttja de möjligheter som marknaden ger. Marknadsanpassningar kräver ofta mycket kapitalintensiva investeringar. Ibland krävs emellertid en mycket liten ekonomisk investering, men stort stöd i form av rådgivning. För omvandling av jordbruksenheter och investeringar finns det stöd att få inom den andra pelaren. Beredskapen hos jordbruksnäringen – och framför allt hos de jordbrukare som tar över gårdar – att anpassa sig till förändrade villkor och göra de investeringar som krävs beror i hög grad på hur tillförlitlig politiken är.

5. Det europeiska jordbrukets potential måste utnyttjas

5.1 Sedan några månader sker det på världsmarknaderna för jordbruksprodukter kraftiga förändringar till följd av en internationellt stark efterfrågan på livsmedel, förnybara råvaror (från jord- och skogsbruket) och förnybara energislag. Detta innebär att jordbrukarna rent allmänt har fler alternativ i fråga om odling och saluföring. Det europeiska jordbruket kommer liksom jordbruket i utvecklingsländerna helt tydligt att kunna dra nytta av detta. EESK fäster dock särskild vikt vid att det allt större utnyttjandet av produktionspotentialerna i jord- och skogsbruket ligger i linje med hållbarhet och ekologiska krav. EESK vill samtidigt påpeka att den betydligt större marknadsvolatilitet som kan förväntas också innebär avsevärda risker.

5.2 Om man utnyttjar den potential som finns blir man mindre beroende av viktiga dagligvaror. Härigenom kan man i stor utsträckning dessutom bidra till att stärka de värdeskapande aktiviteterna på landsbygden och sysselsättningen i samtliga led inom produktion, beredning och saluföring.

5.3 Försörjningen med billig fossil energi ansågs under många år vara en fördel. Det enorma beroendet och den starka prisstegringen har nu lett till kritiska funderingar kring vad detta kan innebära för viktiga dagligvaror. Försörjningstryggheten – både när det gäller energi och livsmedel – kommer att tillmätas allt större värde och betydelse när det står klart att den inte bara kan garanteras genom import.

5.4 FN bekräftar i sin rapport om världsklimatet de varningar som vetenskapsmän redan utfärdat i fråga om effekterna av den globala uppvärmningen. Till och med om den globala uppvärmningen kan minskas något måste man räkna med allvarliga effekter: alltmer extrema väderförhållanden, torka, brist på vatten m.m. Jord- och skogsbruket i många länder kommer att drabbas särskilt hårt av detta.

5.5 EESK gläder sig över att medvetenheten om problemet ökat i EU. Detta har bl.a. kommit till uttryck i förklaringen i samband med 50-årsdagen av undertecknandet av Romfördragen (Berlinförklaringen). Den önskan som stats- och regeringscheferna ger uttryck för i denna förklaring, att spela en ”ledande roll” i arbetet med att bekämpa fattigdom och hunger och att när det gäller klimatskyddet ”gemensamt gå i spetsen”, bör enligt EESK stödjas med alla medel. Jordbruket i EU-15 minskade mellan 1990 och 2004 sin andel i de utsläpp som påverkar klimatet med 16 % (9), men det har likaså krav på sig att försöka sänka denna ytterligare.

5.6 Tvånget att kraftigt minska koldioxidutsläppen måste också leda till ett nytänkande när det gäller försörjningen med varor, t.ex. produkter från jordbruket. De alltmer omfattande transporterna är en av de viktiga orsakerna till de ökade koldioxidutsläppen. Det ekonomiska trycket på transporter som är tvivelaktiga ur ett miljöperspektiv (t.ex. äpplen och sparris med flygplan från Sydamerika) kommer emellertid endast att stiga under vissa förutsättningar, till och med om energipriserna stiger kraftigt. Frågan om en starkare försörjning med livsmedel och energi utan långa transportvägar måste därför absolut ges högre prioritet. Många lyckade exempel visar att detta är möjligt till förmån för miljön och sysselsättningen just på landsbygden.

5.7 Stats- och regeringschefernas beslut i Bryssel i mars 2007, att 20 % av energikonsumtionen i EU senast 2020 måste täckas med förnybara energikällor, är ett viktigt bidrag till minskningen av koldioxidutsläppen. Målet kan endast uppnås genom ökad användning av biomassa. EESK har vid upprepade tillfällen pekat på att jord- och skogsbrukarna står beredda och kan tillhandahålla betydligt mer biomassa som råvara. Det finns enligt olika undersökningar en betydande potential i att man ökar produktiviteten och använder områden som ligger i träda (10).

5.7.1 Arealuttag har visat sig vara ett effektivt verktyg för att avlasta spannmålsmarknaderna. Genom reformen 2003 och behovet av råvaror från jordbruket för att producera biodrivmedel har förutsättningarna dock förändrats. EESK stöder därför planerna på att avskaffa arealuttaget. Man måste dock se till att detta inte får några negativa miljöeffekter eller att dessa kompenseras. Kommissionen bör så snart som möjligt lägga fram studier och förslag till stöd för detta.

6. Bedömning av hälsotillståndet

6.1 Besluten om reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken 2003 och överenskommelsen om EU:s budget 2007–2013 (budgetplanen) innehöll också riktlinjer om översyn. Den översyn av den gemensamma jordbrukspolitiken som är planerad kallas ”bedömning av hälsotillståndet”. Meddelandet om denna förväntas komma den 20 november 2007 och lagstiftningsförslagen under våren 2008. EESK kommer att tillfrågas om detta.

6.2 EESK vill peka på att Europeiska rådet både i december 2002 och i samband med besluten om budgetplanen 2005 fastställde bestämmelser, enligt vilka EU:s jordbruksbudget och de jordbrukspolitiska åtgärderna äger giltighet fram till 2013. Detta var säkerligen också en reaktion på att agerandet vid den föregående halvtidsöversynen i många avseenden uppfattades som ett svek – man hade aviserat en översyn men fattade i själva verket beslut om den mest djupgående reformen sedan den gemensamma jordbrukspolitiken infördes.

6.3 Bedömningen av hälsotillståndet är tänkt som en utvärdering av i vilken mån målen med reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken uppnåtts. Det handlar framför allt om att undersöka i vilka fall det krävs en anpassning av gällande bestämmelser i syfte att — förenkla och underlätta genomförandet, eller — undanröja hinder för ett målinriktat genomförande av de reformåtgärder som man kommit överens om. Enligt EESK:s mening måste man ta hänsyn till hela värdekedjan, dvs. produktion, beredning och saluföring.

6.4 EESK anser att man vid bedömningen av hälsotillståndet bör prioritera en ingående översyn dels av de administrativa bestämmelserna för gårdsstödet dels av genomförandet av tvärvillkoren. De anvisningar som kommissionen hittills utfärdat går ut på sådana konkreta förenklingar. För att inte tvärvillkoren ska bli en ständig oroshärd är det enligt EESK:s mening dock också viktigt att jordbrukarna står bakom principen om tvärvillkor.

6.5 Inom jordbruket har man uttryckt tvivel om att man inom ramen för bedömningen av hälsotillståndet inte ändå eftersträvar omfattande reformer, t.ex. i systemet med frikopplade direktstöd eller i marknadsorganisationer som redan reformerats. EESK kan bara rekommendera att kommissionen undanröjer sådana tvivel genom att tala ett tydligt språk.

6.6 Med reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken 2003 försäkrade man jordbrukarna om att de till och med 2013 skulle kunna lita på de ramvillkor som förändrats genom reformen. Detta måste gälla för i princip alla reformåtgärder.

6.7 EESK stöder dock kommissionens önskan att man genom nödvändiga åtgärder i samband med ”den gemensamma jordbrukspolitikens framtid efter 2013” i god tid bör börja ägna sig åt att bearbeta opinionen. Det handlar bland annat om mjölkkvotsystemet, som löper ut den 31 mars 2015, eller om de nödvändiga konsekvenserna av exportbidragens avskaffande. Det är likaså nödvändigt att redan före diskussionerna om nästa budgetplan på ett trovärdigt sätt förklara varför det även efter 2013 kommer att ligga i hela EU:s intresse att ha en funktionsduglig gemensam jordbrukspolitik med rimlig budget.

6.8 EESK vill också peka på de nya medlemsstaternas förväntningar om att den gemensamma jordbrukspolitikens instrument efter 2013 ska komma till full användning även där. Bedömningen av hälsotillståndet är ett tillfälle att undersöka om det finns något handlingsbehov på området.

7. Funderingar kring den gemensamma jordbrukspolitikens framtid

7.1 Det är de mål som fastställts i artikel 33 i EG-fördraget som ligger till grund för den gemensamma jordbrukspolitiken: att tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard, att stabilisera marknaderna, att trygga försörjningen, att tillförsäkra konsumenterna tillgång till varor till skäliga priser och att höja produktiviteten inom jordbruket.

7.1.1 För inriktningen på den gemensamma jordbrukspolitiken är dessutom de fördragsbestämmelser om miljöskydd, konsumentskydd och sammanhållning som tillkommit senare viktiga.

7.1.2 EESK anser att de mål för den gemensamma jordbrukspolitiken som fastställts i EG-fördraget måste anpassas till den nya verkligheten i dag. Det är viktigt att målen för den gemensamma jordbrukspolitiken ligger i linje med det europeiska jordbrukets multifunktionella uppgifter och gör det möjligt att klara av de nya utmaningarna.

7.1.3 Den gemensamma jordbrukspolitiken har hittills spelat en avgörande och nödvändig roll i den lyckade europeiska integrationsprocessen. Funderingar kring en åternationalisering av viktiga delar av den gemensamma jordbrukspolitiken är inte något konstruktivt sätt att angripa de nya utmaningar som det europeiska jordbruket ställs inför. Den fortskridande globaliseringen och de effekter som klimatförändringen sannolikt kommer att leda till förutsätter en ännu högre grad av gemensamt agerande.

7.1.4 Den ständiga målkonflikten inom det europeiska jordbruket (se EESK:s yttrande ”Framtiden för den gemensamma jordbrukspolitiken”) (11) kommer att skärpas: Å ena sidan höga krav på produktionen, å andra sidan förväntningar om jordbruksföretagens internationella konkurrenskraft.

7.1.5 Den fortsatta liberaliseringen av jordbruksmarknaderna (WTO, bilaterala överenskommelser) medför ännu starkare konkurrens. De allt extremare väderförhållandena skapar allt större osäkerhet inom jordbruksproduktionen. Samhället förväntar sig dock även i fortsättningen en försörjningstrygghet med högkvalitativa och säkra livsmedel, en varsam hantering av naturresurser och djur och bibehållna vackra landskap. Att trygga allt detta är en ständig utmaning för den gemensamma jordbrukspolitiken eftersom marknaden endast delvis, om överhuvudtaget, tar hänsyn till dem.

7.2 Den europeiska jordbruksmodellen – officiella deklarationer och verklighet

7.2.1 Den europeiska jordbruksmodellen är en del av Europas egen väg inom samhällspolitiken och den ekonomiska politiken. Tanken är att jordbrukarna även vid förändrade ramvillkor på ett hållbart sätt ska kunna tillhandahålla de multifunktionella tjänster som samhället förväntar sig.

7.2.2 EESK har i sitt yttrande ”En politik som främjar den europeiska jordbruksmodellen” (12) betonat att fasthållandet vid den europeiska jordbruksmodellen och kravet att anpassa det europeiska jordbruket till de föränderliga ekonomiska ramvillkoren inte behöver stå i motsättning till varandra. Kommittén betonade vidare att EU måste behålla sitt jordbrukspolitiska spelrum även utanför WTO-handelsrundan.

7.2.3 Officiellt bekänner man sig lika starkt till den europeiska jordbruksmodellen som förr. Särskilt imponerande var jordbruksministrarnas enhälliga avsiktsförklaring i Luxemburg 1997, att det europeiska jordbruket — måste vara hållbart och konkurrenskraftigt, — måste kunna vårda landskapet och bibehålla naturområden, — måste lämna ett viktigt bidrag till landsbygdens vitalitet, — måste uppfylla konsumenternas önskemål och krav när det gäller livsmedlens kvalitet och säkerhet, miljöskydd och djurskydd. Viktig är också hänvisningen till Europeiska rådets möte i Luxemburg samma år, där man fastställde att ”det europeiska jordbruket måste såsom ekonomisk sektor vara multifunktionellt, hållbart, konkurrenskraftigt och fördelat på hela det europeiska territoriet, inbegripet de regioner som har särskilda problem”.

7.2.4 EESK konstaterar dock kritiskt att klyftan mellan bekännelserna till den europeiska jordbruksmodellen och det europeiska jordbrukets multifunktionalitet å ena sidan och den verklighet som jordbruken lever i snarare blir större.

7.2.5 Genom utvidgningarna 2004 och 2007 har skillnaderna mellan företagens struktur och produktionsförhållandena inom EU:s jordbruk blivit ännu större. Det handlar ännu mindre om bara en inriktning på jordbruket utan om en ännu större mångfald. Detta innebär enligt EESK:s mening inte att den europeiska jordbruksmodellens roll som en nödvändig grund för att trygga multifunktionaliteten i det europeiska jordbruket behöver ifrågasättas.

7.2.6 Den europeiska jordbruksmodellen står enligt EESK inför en ljus framtid endast om man kan trygga en balans mellan de ekonomiska, sociala och ekologiska önskemålen. Som EESK redan noterat i yttrandet ”Framtiden för den gemensamma jordbrukspolitiken” är det inte möjligt att ha ett jordbruk — som klarar av att producera under (ofta ojämlika) marknadsvillkor (kanske utan finansiellt stöd), — som samtidigt uppfyller alla krav beträffande produktionen (kvalitet, säkerhet, bevarandet av naturresurser, artanpassad djurhållning osv.) och klarar av kostnaderna i Europa, — och som dessutom erbjuder en modern arbetsmarknad med attraktiva löner och en hög nivå i fråga om arbetstillfällen och säkerhet och som utmärker sig genom en hög nivå vid utbildning och vidareutbildning.

7.2.7 För EESK är saken klar: De långtgående liberaliseringsåtgärder som vidtagits genom WTO och bilaterala handelsöverenskommelser stärker konkurrenstrycket. EU:s stränga regler och normer för jordbruksproduktionen och beredningen leder för det mesta till kostnader som konkurrenterna utanför EU inte känner till, detta utöver de övriga kostnadsfördelar som dessa har. Det råder inget tvivel om att detta skapar en spänning i förhållandet till det europeiska jordbrukets multifunktionalitet och att det är centrala frågor för inriktningen och instrumenten inom en framtida gemensam jordbrukspolitik.

7.3 Den gemensamma jordbrukspolitikens viktiga instrument kommer att behövas också i framtiden

7.3.1 Målen i artikel 33 i EG-fördraget tvingar oss att agera. De senaste åren har tydligt visat att vi kan räkna med allt extremare väderförhållanden över hela världen. Detta får stor inverkan på jordbruksproduktionen och det finns risk för större instabilitet på marknaderna. Desto viktigare är det att noggrant överväga vilka instrument man bör behålla eller vidareutveckla.

7.3.2 EESK vill betona att beslutet om reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken 2003 ingalunda fattades med en underförstådd anvisning om att efter några enstaka år avyttra viktiga delar av politiken. Det finns ingen anledning att anta att konkurrenssituationen för det europeiska jordbruket eller samhällets krav på jordbruksproduktionen under de närmaste fem åren skulle förändras så dramatiskt att motiven bakom den gemensamma jordbrukspolitiken och dess instrument förlorar all relevans. Det kommer snarare att ställas nya krav på politiken.

7.3.3 Detta gäller framför allt också landsbygdsutvecklingspolitiken (den andra pelaren). EESK har vid upprepade tillfällen uttryckligen sagt att denna bör ges tillräckligt med budgetmedel. Åtgärderna inom den andra pelaren kommer dock inte att kunna ersätta de marknadsstabiliserande åtgärderna inom den första pelaren och direktstöden. De sistnämnda kommer också efter 2013 att spela en viktig roll inom den gemensamma jordbrukspolitiken. EESK skulle också motsätta sig att fonderna för landsbygdsutveckling (andra pelaren) används för åtgärder som rör risk- och krishantering (jfr KOM(2005) 74 slutlig).

7.3.4 EESK bekräftar sin ståndpunkt att man måste avsätta nödvändiga finansiella medel för att de gemensamma uppgifterna ska kunna utföras. Desto viktigare är det att man inför den diskussion som ska föras 2009 om den framtida EU-budgeten gör de framtida kraven på en verksam gemensam jordbrukspolitik begripliga för allmänheten.

7.3.5 EESK har vid upprepade tillfällen uttalat sig för en fungerande gemensam jordbrukspolitik. Kraven på att avskaffa den gemensamma jordbrukspolitiken är även i fortsättningen en marginaliserad minoritets åsikter. Man måste dock ändå motarbeta tendenser som går ut på en åternationalisering av viktiga delar av den gemensamma jordbrukspolitiken vilka av goda skäl uteslutande kan tillvaratas som en gemenskapsuppgiften.

7.4 Gemensamma marknadsorganisationer

7.4.1 Av erfarenhet vet vi att jordbruksmarknaderna är särskilt känsliga för prisfluktuationer. Stora prissvängningar utlöser ofta felaktiga signaler, som kan leda till stora förluster men som inte heller på längre sikt är fördelaktiga för konsumenten.

7.4.2 Det skäl för att stabilisera jordbruksmarknaderna som namnkunniga jordbruksekonomer 1997 angav i studien ”Towards a common agricultural and rural policy for Europe” (13), som gjordes på uppdrag av Europeiska kommissionen, kommer enligt EESK i framtiden att gälla i ännu högre grad: — Hög risknivå till följd av väderberoende. — Den stora geografiska spridningen av många små enheter, som har mycket begränsad handlingsfrihet på grund av ett omfattande och icke-rörligt anläggningskapital och fastighetsinnehav. — En relativt stark uppknytning till utvecklings- och tillväxtprocesser som är årstidsbetingade och biologiskt givna. — Förpliktelser att regelbundet kunna erbjuda dagligvaror.

7.4.3 Dessa motiv till marknadsstabiliserande åtgärder har inte blivit förlegade genom utvecklingen på de internationella jordbruksmarknaderna. Man måste snarare räkna med nya utmaningar. EESK rekommenderar därför att man i framtiden noggrant överväger varje steg i en liberalisering eller innan man avskaffar befintliga stabiliseringsinstrument och att man gör en ordentlig analys av de möjliga effekterna.

7.4.4 Genom jordbruksreformerna 1999 och 2003 togs viktiga steg i riktning mot en liberalisering av de gemensamma marknadsorganisationerna: institutionella priser (t.ex. interventions- och riktpriser) sänktes, interventionsordningar avskaffades, ersättningar för lagerhållningskostnader sänktes och produktionsrelaterade direktstöd frikopplades. Denna reformprocess fortsatte 2004 med tobak, oliver, bomull och humle, 2005 med socker och 2007 med frukt och grönsaker. Just nu pågår en diskussion om marknadsorganisationen för vin.

7.4.5 När WTO:s Doharunda slutförts kommer situationen för EU:s jordbruksmarknader att vara en annan. Detta gäller också om den slutförs med de eftergifter som redan gjorts: t.ex. att senast 2013 avskaffa exportbidragen och att sänka de tullsatser som finns kvar till mellan 35 % och 60 %. Detta kommer enligt kommissionens beräkningar att leda till förluster på runt 20 miljarder euro för det europeiska jordbruket.

7.4.6 Om man vill satsa på multifunktionaliteten och skyldigheterna enligt artikel 33 i EG-fördraget kräver detta enligt EESK:s mening också i framtiden åtgärder — med vilka man kan bemöta riskerna för en allt större instabilitet på jordbruksmarknaderna, — med vilka man kan se till att produktionen med höga normer inte visar sig bli meningslös genom import av produkter som inte uppfyller EU:s krav, — som bidrar till ett mångfaldigt utbud av livsmedel också i framtiden.

7.4.7 EESK vill peka på att EU:s marknader i åratal har varit bland de öppnaste. Också för utvecklingsländer och tillväxtekonomier är EU den ojämförligt öppnaste avsättningsmarknaden. Dessa länder levererar tullfritt eller till låga tullsatser mer jordbruksprodukter till EU än till USA, Kanada, Japan, Australien och Nya Zeeland tillsammans. Det krävs en diskussion kring det faktum att man importerar jordbruksprodukter och näringsmedel som produceras och bereds under förhållanden som inte skulle accepteras av samhället i EU.

7.4.8 Enligt EESK måste gemenskapspreferensen och de fungerande instrumenten för åtgärder som avlastar marknaden, t.ex. i form av lagerhållning, finnas kvar också i framtiden, om marknadsutvecklingen gör detta nödvändigt. Lagerhållningen har också en krisförebyggande funktion. Hittills har det inte framförts några övertygande alternativ för hur jordbrukarna skulle kunna skydda sig mot instabiliteten på jordbruksmarknaderna. EESK anser därför att man på grundval av de erfarenheter som gjorts i länder som USA och Kanada bör överväga möjliga modeller med en lämplig anpassning till europeiska förhållanden. Vi måste försäkra oss om att EU fortsätter att producera högkvalitativa, säkra livsmedel för sina medborgare, och detta kan endast möjliggöras om jordbrukare får en inkomst som tillåter och uppmuntrar dem till fortsatt jordbruksverksamhet.

7.4.9 EU har ännu inte lyckats se till att ”icke handelsrelaterade hänsyn” (miljönormer, sociala normer och djurskydd) tas upp i Doharundan. EESK förväntar sig att kommissionen med större eftertryck driver denna fråga i de pågående WTO-förhandlingarna. Det räcker inte med direktstöd för att man på längre sikt ska kunna garantera en produktion som uppfyller höga normer. Så länge det råder så stora skillnader i produktionsvillkor och normer i den internationella konkurrensen kommer det att krävas ett skydd utåt. Detta får dock inte urholkas genom en förhastad politik, som t.ex. EU:s senaste bud till AVS-staterna (tullfri import) ger anledning att frukta. I framtiden borde EU ställa upp miniminormer som en förutsättning för ytterligare handelslättnader för jordbruksprodukter, framför allt inom ramen för bilaterala överenskommelser.

7.4.10 Den numera mycket restriktiva tillämpningen av marknadsordningsinstrumentet ”utbetalning av exportbidrag” visar tydligt vad det avskaffande som föreslås kan innebära i kritiska marknadssituationer. EESK förväntar sig att kommissionen äntligen lägger fram en omfattande analys av vilka konsekvenser det kan få för EU:s jordbrukssystem om man avskaffar exportbidragen.

7.4.11 En ökad medvetenhet om de ambitiösa normerna i alla steg vid produktionen av livsmedel kan bidra till att förbättra marknadsintäkterna. Detta kommer att bli allt viktigare för den europeiska jordbruksnäringen i framtiden. EESK anser att man verksamt måste stödja informations- och reklamkampanjer med EU-medel. Kommissionen måste i WTO-förhandlingarna också driva frågan om ett tillräckligt skydd av geografiska benämningar vid produktmärkning.

7.4.12 EESK har i sitt yttrande ”Framtiden för den gemensamma jordbrukspolitiken” grundligt utrett frågan om ”utbudsreglering”. Kommittén konstaterade att kvantitetsregleringar kan ha en viktig funktion att fylla. Det råder dock inga tvivel om att mjölkkvoten under de senaste åren blivit allt mer urholkad.

7.4.13 Kommissionen har i en studie 2002 (14) konstaterat att avvecklingen av mjölkkvoten skulle leda till ett inkomstbortfall bland jordbrukarna i EU-15 på mer än 7 miljarder euro. Mängden mjölk skulle öka med 12 %, och priserna skulle minska med mer än 35 %. Det skulle ske förskjutningar mellan olika jordbruksenheter och regioner i mjölkproduktionen. Man bör inte fatta några slutgiltiga beslut om mängdstyrningssystem inom mjölkproduktionen, innan det står klart hur denna utveckling skulle kunna kompenseras.

7.4.14 Enligt rådets (jordbruk) beslut om reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken 2003 löper kvotsystemet för mjölk ut 2015. Enligt kommissionen ska detta beslut inte ändras på något sätt. I rådet (jordbruk) finns det å andra sidan inte heller någon kvalificerad majoritet för en förlängning. Med tanke på mjölkproduktionens stora betydelse, framför allt också för jordbrukets bevarande i många eftersatta regioner, bör det råda klarhet kring effekterna och de nödvändiga konsekvenserna av att kvotsystemet löper ut. EESK anser därför att man snarast måste utarbeta ett framtidsprogram just för de regioner som drabbas av att mjölkkvotsystemet avskaffas för att trygga produktionen där.

7.4.15 Utan sin jordbruksproduktion och boskapsuppfödning riskerar många landsbygdsregioner med naturbetingade handikapp att förlora möjligheterna att upprätthålla en bärkraftig ekonomi. EESK anser därför att det för varje region och bransch bör genomföras en djupgående analys av jordbrukets framtid efter 2013, så att man med framgång kan ta sig an de utmaningar och förändringar som kommer att prägla sektorn.

7.5 Direktstöd till jordbruksenheterna

7.5.1 Direktstöden har sedan reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken 1992 utvecklats till att bli ett centralt och nödvändigt instrument inom denna politik, allrahelst som marknadsintäkterna i sig ofta inte räcker till för att trygga en rimlig levnadsstandard och jordbrukets bevarande. På så sätt har man också tagit hänsyn till kravet att jordbruksenheterna — på grund av prissänkningar inte längre kan täcka kostnaderna med de möjliga marknadsintäkterna för en stor del av produkterna, — genom att bruka jorden under iakttagande av lagstadgade produktionskrav ofta arbetar till större kostnader än om samma produktion skett utanför EU och ska tillhandahålla de allmännyttiga tjänster som samhället kräver, — i eftersatta regioner får en kompensation för försvårande naturrelaterade omständigheter.

7.5.2 Inför framtiden anser EESK att direktstöden måste vara funktionsbaserade och att dessa instrument i den gemensamma jordbrukspolitiken måste säkras på ett hållbart sätt. För att vinna allmän acceptans måste det finnas ett riktigt skäl för varje slag av direktstöd.

7.5.3 EESK skulle därför önska att man gör en tydlig åtskillnad mellan olika slags direktstöd. De direktstöd som till följd av prissänkningar infördes 1992 kommer i framtiden att fungera som en ersättning utan täckning i marknadspriserna. De har en annan funktion än de direktstöd inom ramen för specifika miljöprogram med vilka också i framtiden särskilda miljöinsatser ersätts genom incitament via den andra pelaren eller de direktstöd som är tänkta att kompensera naturbetingade nackdelar (kompensationsbidrag).

7.5.4 Dessa direktstöd, som i hög utsträckning frikopplats sedan reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken 2003, har nu och kommer enligt EESK framför allt i framtiden att ha en viktig funktion att fylla när det gäller att trygga det europeiska jordbrukets multifunktionalitet. Att iaktta stränga produktionskrav, t.ex. med avseende på miljö- och djurskydd eller livsmedelssäkerhet, är förenat med kostnader som konkurrenter från länder utanför EU ofta inte har. Samtidigt är det förenat med insatser som samhället förväntar sig men som under nuvarande konkurrensförhållanden inte uppskattas av marknaden i tillräcklig utsträckning. För EESK råder det inget tvivel om att kompensationen via målinriktade direktstöd, nu i form av det samlade gårdsstödet, måste ligga kvar som en uppgift inom den första pelaren.

7.5.5 De tidigare produktrelaterade stöden har redan frikopplats till 85 % i form av ”det samlade gårdsstödet”. Utbetalning sker endast om man iakttar tvärvillkoren. Kommittén ställer sig positiv till att kommissionen lagt fram förslag om hur man ska hantera de svårigheter som uppstått i praktiken.

7.5.6 Avgörande för framtiden är att man inte ifrågasätter vare sig principen bakom eller omfattningen på dessa betalningar och att man tryggar en tillräcklig finansiell grund. Det är viktigt att man kan motivera dessa betalningar för samhället med goda och tillräckliga argument. Detta är det enda sättet att låta utbetalningarna till jordbruket ligga kvar på samma nivå som nu även efter 2013.

7.6 Politik för landsbygdsutveckling

7.6.1 90 % av EU:s yta utgörs av landsbygd. Jord- och skogsbruket står för den största delen av markanvändningen. Livsmedelskedjan, med sina knappt 15 % av värdekedjan i EU, är enligt Eurostat den tredje största sektorn för sysselsättningen.

7.6.2 I kommissionens nyhetsbrev ”Landsbygdsutveckling – ett verktyg för att skapa jobb och tillväxt” (mars 2006) konstaterar man att man på många håll på EU:s landsbygd utan den gemensamma jordbrukspolitiken skulle brottas med stora ekonomiska, sociala och miljömässiga problem. Man betonar att framför allt åtgärderna för landsbygdsutveckling kan spela en central roll när det gäller att bygga upp och bibehålla en välmående landsbygd. Kommittén hänvisar till sitt yttrande ”Landsbygdsutveckling” (EJFLU) (15), i vilket den bl.a. konstaterar följande: ”Om man vill säkerställa ekonomisk och social hållbarhet inom dessa territorier måste man dock beakta den gemensamma jordbrukspolitikens insatser, genom dess båda pelare, för att bibehålla och skapa sysselsättning inom alla de europeiska territorierna, framför allt genom utveckling av konkurrenskraftig jordbruksverksamhet och/eller annan verksamhet som grundar sig på innovation”.

7.6.3 EESK anser att resultaten av den undersökning som kommissionen beställt, ”Study on Employment in Rural Areas” (maj 2006), är alarmerande. I denna utgår man från att antalet sysselsatta inom jordbruket mellan 2000 och 2014 kommer att ha minskat med 4-5 miljoner i EU-15 och med ytterligare 3-6 miljoner i de nya medlemsstaterna (inklusive Rumänien och Bulgarien).

7.6.4. EESK betonar att en omfattande politik för landsbygden förutsätter ett sektorsövergripande tillvägagångssätt. Stödet till landsbygdsutvecklingen såsom detta är utformat i den gemensamma jordbrukspolitikens andra pelare har genom den tematiska planeringen en egen uppgift att fylla och kan därför inte ersätta andra instrument för utveckling och stärkande av landsbygdsregionerna. EU:s sysselsättningsstrategi är odelbar och måste inbegripa åtgärder för att bevara och öka antalet arbetstillfällen inom jord- och skogsbruket.

7.6.5 EESK hänvisar till en ny studie från miljöstiftelsen Euronatur ”Arbeit und Einkommen in und durch die Landwirtschaft” (Arbete och inkomster i och genom jordbruket). Med regionen Hohenlohe som exempel bevisar man att man trots internationaliserade jordbruksmarknader, ökad konkurrens och koncentrerad beredning inte bara kan bibehålla arbetstillfällen inom jordbruket utan också skapa nya genom diversifiering inom produktion och saluföring. Genom en riktad användning av stödmedel kan man åstadkomma en stor ekonomisk och strukturell effekt i form av sysselsättning på landsbygden.

7.6.6 EU:s politik för att främja landsbygdens utveckling har en direkt koppling till den gemensamma jordbrukspolitiken och är att uppfatta som ett instrument för jord- och skogsbruket. Enligt EESK är det viktigt att utformningen av denna är hållbar och att de båda pelarna inom den gemensamma jordbrukspolitiken genomförs på ett samstämmigt sätt. Strategins beståndsdelar – att stärka konkurrenskraften, att belöna prestationer på miljöområdet inom jord- och skogsbruket och att fungera som bro för att förbättra strukturerna på landsbygden – är ett nödvändigt komplement till instrumenten inom den gemensamma jordbrukspolitikens första pelare.

7.6.7 Finansieringen av åtgärderna för att främja landsbygdsutvecklingen skiljer sig formellt från den första pelaren genom att de har en egen fond, vilket är tänkt att understryka betydelsen av den genom reformen nyutformade politiken. Resultaten av förhandlingarna om budgetplanen 2007–2013 har lett till att den andra pelaren inte har tillräckligt med budgetmedel. Detta är något som EESK kritiserat i flera yttranden. EESK anser att den gemensamma jordbrukspolitikens olika funktioner måste upprätthållas. De fortsatta stegen i moduleringen av direktstödet från den första pelaren måste vara förenliga med detta krav. Finansiella medel kan endast överföras från första till andra pelaren på villkor att dessa medel stödjer åtgärder som ser till jordbrukets multifunktionalitet. På så sätt lämnar man ett viktigt bidrag till sysselsättningen i landsbygdsområden.

7.6.8 EESK anser därför att budgetmedlen för åtgärder inom den andra pelaren måste utökas kraftigt efter 2013. Kommittén anser också att man redan nu målinriktat bör överföra de medel som EU genom det aktuella marknadsläget sparar in i form av exportbidrag och andra marknadsavlastande åtgärder till projekt till stöd för landsbygden.

7.6.9 EESK uppmanar kommissionen att utreda var gränsen mellan Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) och Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) konkret går. EESK oroar sig för att den andra pelaren mer och mer ses som en pott för finansiering av alla tänkbara investeringar.

7.6.10 EESK ser mycket positivt på att också åtgärder utanför jord- och skogsbruket kan finansieras via axel 3 i EJFLU-förordningen, men anser att dessa bör ha en konkret och inte bara en tänkbar koppling till primärproduktionen. EESK avvisar eventuella tankar på att finansiera t.ex. bredbandsanslutningar eller Galileo-projektet. För detta ändamål skulle de traditionella regionala utvecklingsfonderna kunna utnyttjas.

7.6.11 När man genomför åtgärder för landsbygdsutveckling bör man enligt EESK ta hänsyn till följande: På grund av de olika kraven i medlemsstaterna måste det finnas ett svängrum för utformningen i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen. Den nationella medfinansiering av programmen som hänger samman med detta är ett viktigt led i medansvaret för ett målinriktat genomförande av de enskilda åtgärderna.

Bryssel den 25 oktober 2007. Europeiska ekonomiska kommitténs och sociala ordförande Dimitris DIMITRIADIS

(1) NAT/356.

(2) Eurobarometer 276, ”Europeans, Agriculture and the Common Agricultural Policy – 2006”

(http://ec.europa.eu/agriculture/survey/index_en.htm).

88 % av de tillfrågade förklarade att jordbruket och landsbygden är viktiga för Europas framtid, 49 % uttalade sig positivt om en frikoppling, fler tillfrågade ansåg att den gemensamma jordbrukspolitikens budgetandel är rimlig (45 %) än att den är för hög (16 %) eller för låg (15 %). 58 % av de tillfrågade ansåg att mängden medel som avsätts för jordbruket bör förbli densamma (32 %) eller höjas (26 %).

(3) Anförande av kommissionsledamot Mariann Fischler Boel den 7 maj 2007 i Europaparlamentet (SPEECH/07/288).

(4) Källa: Europeiska kommissionen, budgetar.

(5) EuroStat;”producentprisindex”: vegetabiliska produkter – 9,3 %, animaliska produkter – 15,8 %.

(6) GD Jordbruk, promemoria/03/10.

(7) Halvtidsöversyn av den gemensamma jordbrukspolitiken, KOM(2002) 394.

(8) EUT C 208, 3.9.2003, s. 64 – NAT/178(14.5.2003).

(9) EEA Report No 9/2006 ”Greenhouse gas emission trends and projections in Europe 2006”.

(10) Kommissionens meddelande ”En EU-strategi för biodrivmedel”; SEK(2006) 142;

Nachhaltige Biomassenutzungsstrategien im europäischen Kontext (Hållbara strategier för användning av biomassa i en europeisk kontext) (Institut für Energetik und Umwelt, Leipzig);

How much bionergy can Europe produce without harming the environment? (Hur mycket bioenergi kan Europa producera utan att skada miljön?) (Europeiska miljöbyrån, EEA Report No 7/2006).

(11) EGT C 125, 27.5.2002, s. 87-99 – NAT/122.

(12) EGT C 368, 20.12.1999, s. 76-86 – NAT/028.

(13) European Economy Nr. 5/97.

(14) SEK(2002) 789, Kommissionens arbetsdokument – Rapport om mjölkkvoter.

(15) EUT C 234, 22.9.2005, s. 32-40 – NAT/256.