Yttrande från Regionkommittén om "Förslag till rådets direktiv om flygplatsavgifter"

(98/C 64/08)

BAKGRUND

- Kommissionens förslag till rådets direktiv om flygplatsavgifter (KOM(97) 154 slutlig) ().

- Rådets beslut av den 11 juli 1997 att begära Regionkommitténs yttrande enligt EG-fördragets artikel 198c första stycket.

- Regionkommitténs beslut att i väntan på rådets begäran om yttrande av den 11 juni 1997 ge utskott 3 "Transporter och kommunikationsnät" i uppdrag att utarbeta detta yttrande.

- Utkast till yttrande (CdR 265/97 rév) antaget av utskott 3 den 25 september 1997 (föredragande: Otto Wiesheu).

Med beaktande av ovanstående antog Regionkommittén vid sin 20:e plenarsession den 19-20 november 1997 (sammanträdet den 20 november) följande yttrande.

1. Bakgrund

1.1. I syfte att upprätta den inre marknaden enligt EG-fördragets artikel 7a har gemenskapen successivt utvecklat en gemensam luftfartspolitik.

1.2. Genom rådets förordningar (EEG) nr 2407/92, 2408/92, 2409/92, 2410/92 och 2411/92 av den 23 juli 1992 () har gemenskapen fullbordat avregleringen av denna sektor inom ramen för programmet för avregleringen av den inre marknaden.

1.3. Samtidigt som luftfartssektorn avreglerats har man kunnat konstatera att övrig verksamhet som förknippas med luftfart måste anpassas till den inre marknadens krav. I sitt meddelande av den 1 juni 1994 "En gynnsam utveckling av det europeiska civilflyget" () framhöll kommissionen att det är nödvändigt att avregleringen av den gemensamma luftfartsmarknaden även åtföljs av bestämmelser som reglerar utnyttjandet av flygplatsernas anläggningar och tjänster. Det skulle därmed skapas en ram för att ställa samtliga anläggningar och tjänster till alla användares förfogande på ett icke-diskriminerande och överskådligt sätt samt till ett fördelaktigt pris. Förfarandet garanterar även att användarna inbegrips i beslutsprocessen.

1.4. Rådet bekräftade i sin resolution av den 24 oktober 1994 om civilflyget i Europa att ett optimalt utnyttjande av flygplatsernas infrastruktur bidrar till att stärka det europeiska civilflygets konkurrenskraft ().

1.5. I sitt meddelande till rådet och Europaparlamentet av den 22 oktober 1996 om det tredje luftfartspaketets konsekvenser för avregleringen av lufttrafiken () bekräftar kommissionen att flygplatsavgifterna måste regleras i syfte att optimera den gemensamma luftfartsmarknaden.

1.6. Gemenskapsramen måste också vara förenlig med ställningstagandet i kommissionens vitbok "Utvecklingen av den gemensamma transportpolitiken - en övergripande strategi för upprättandet av en gemenskapsram för hållbar rörlighet" () och bidra till systemets ekonomiska effektivitet, till att begränsa flygtrafikens externa effekter och till att främja den ekonomiska och sociala sammanhållningen.

1.7. Den 23 april 1997 lade kommissionen fram ett förslag till direktiv om flygplatsavgifter för rådet, genom vilket det skall inrättas en rättslig gemenskapsram för ett system för flygplatsavgifter.

2. Kommissionens förslag

2.1. Kommissionsförslaget syftar till att skapa rättvisa och väl balanserade marknadsvillkor för såväl de som äger och driver en flygplats som flygbolagen. Dessa villkor skall garanteras genom att man värnar om principerna om icke-diskriminering, kostnadssamband och insyn.

2.2. Enligt förslaget till direktiv måste flygplatserna ta ut samma avgifter för samtliga flygningar inom gemenskapen som kan bedömas vara likvärdiga i fråga om flygplanets typ eller egenskaper, flygsträcka och/eller tillämpade administrations- eller tullformaliteter (principen om icke-diskriminering).

2.3. Flygplatsavgifterna skall täcka flygplatsens kostnader för att tillhandahålla anläggningar och tjänster, som på grund av deras särart endast kan tillhandahållas av flygplatsen. På grund av denna monopolställning måste avgifternas storlek stå i rimlig proportion till de totala kostnaderna för de anläggningar och tjänster som tillhandahålls (principen om kostnadssamband). Särskilda regler för regionala flygplatser bör möjliggöra att hänsyn tas till det ekonomiska och sociala sammanhållningsmålet.

2.4. Flygplatsen kan anpassa sina avgifter efter infrastrukturplaneringens krav eller flygplatsens rådande utnyttjandegrad men även efter miljöhänsyn. Avgifter kan införas för att begränsa buller och utsläpp.

2.5. För att principerna om icke-diskriminering och kostnadssamband skall kunna garanteras, måste kravet på insyn uppfyllas när det gäller kostnader och fastställande av avgifter (principen om insyn). Detta förutsätter följaktligen ett regelbundet, uttömmande och öppet informationsutbyte mellan flygplatserna och användarna.

2.6. Principerna om icke-diskriminering och kostnadssamband förpliktar flygplatsen att i samråd med flygbolagen informera om sina beräkningsgrunder samt om uppbörden av rådande och kommande avgifter. Ett sådant samråd måste äga rum minst en gång per år och är obligatoriskt före varje ändring av avgiftssystemet.

2.7. Direktivet skall gälla för samtliga flygplatser i gemenskapen som är öppna för kommersiell lufttrafik och vars trafikvolym årligen motsvarar eller överstiger 250 000 passagerarrörelser eller 25 000 ton gods.

3. Bedömning av förslaget till direktiv

3.1. Ett av kommissionens främsta mål i handlingsprogrammet för den gemensamma transportpolitiken 1995-2000 () är att den inre marknaden skall fungera bättre. Eftersom ekonomin flätas samman i allt högre grad är effektiva flygförbindelser för person och godstransporter en viktig förutsättning för att den inre marknaden skall fungera effektivt och för att säkerställa den europeiska ekonomins internationella konkurrenskraft. Enligt Regionkommitténs uppfattning är direktivförslaget väl ägnat att bidra till att stärka den inre marknaden.

3.2. Konkurrenskraftiga och attraktiva flygförbindelser utgör ett viktigt bidrag till den ekonomiska och sociala sammanhållningen i gemenskapen. De är en absolut förutsättning för att de regioner som är under utveckling eller är avsides belägna skall kunna ta del i den ekonomiska utvecklingen och få starkare koppling till sin omvärld. För dessa regioner är luftfarten ofta den enda snabba förbindelsen med den övriga gemenskapen.

Regionkommittén anser att direktivförslaget gör det möjligt att - under vissa förutsättningar och samtidigt som gemenskapens konkurrenslagstiftning efterlevs - bibehålla rådande förvaltningssystem för somliga nät och grupper av flygplatser i vissa medlemsstater. Möjlighet ges därmed att även i framtiden stödja regionala flygplatser inom ramen för medlemsstaternas system med bidrag från större flygplatser, i syfte att värna om en likvärdig infrastruktur i perifert belägna regioner.

3.3. Regionkommittén anser att kommissionens definition av direktivförslagets tillämpningsområde är försvarbar. Av sakliga skäl bör ändå tröskelvärdena höjas och anpassas till dem som anges i rådets direktiv 96/67/EG av den 15 oktober 1996. Flygplatser med färre passagerarrörelser eller godstransporter än vad som direktivförslagets kriterier anger drivs ofta av regionalpolitiska skäl och kan inte utan vidare jämställas med de flygplatser som är utsatta för europeisk konkurrens och som är överordnade de regionala flygplatserna. Att göra undantag för denna grupp av små flygplatser är enligt Regionkommittén en konsekvent tillämpning av subsidiaritetsprincipen.

3.4. En enhetlig och konkurrenskraftig luftfartsmarknad i gemenskapen förutsätter att det upprättas villkor för att införa konkurrens och stärka den på alla områden. Flygplatserna och deras infrastruktur utgör en del av luftfartsmarknaden. Regionkommittén anser att den gemenskapsram för flygplatsavgifter som kommissionen föreslår utgör en viktig del i arbetet med att utsätta luftfartssektorn för konkurrens.

3.5. Den redan höga standarden på många medlemsstaters och regioners flygplatstjänster och infrastruktur har ofta kunnat uppnås endast på grund av att flygplatsen haft möjlighet att självständigt planera och bedriva sin verksamhet enligt företagsekonomiska principer. Regionkommittén anser att det ligger i en effektiv europeisk luftfartsmarknads intresse att flygplatserna ställning som självständiga, konkurrensutsatta företag förblir oförändrad.

3.6. En flygplats är en viktig ekonomisk faktor för en hel regions utveckling. Flygplatsen fyller en arbetsmarknadspolitiskt viktig funktion genom att tillhandahålla arbetsplatser i regionen. En arbetsplats på en flygplats ger dessutom ofta upphov till eller kan trygga upp till två arbetsplatser i dess närområde. Flygplatsen fullgör en viktig uppgift för den regionala utvecklingen och, enligt Regionkommittén, får inte denna uppgift ifrågasättas genom regleringsåtgärder som inverkar negativt på flygplatsens ekonomiska självständighet och dess konkurrensställning på lufttrafikmarknaden.

3.7. Regionkommittén anser att kriterierna för icke-diskriminering, kostnadssamband och insyn i princip lämpar sig väl för en gemenskapsram för flygplatsavgifter. Att behandla inrikesflyg och flyg inom gemenskapen lika förändrar gemenskapsrättens grund när det gäller denna del av luftfarten. Principen om kostnadssamband för avgiftssystemet är korrekt, eftersom flygplatsen delvis kan ha en monopolställning när det gäller att tillhandahålla anläggningar och tjänster. Den förbättrade samordning av flygplatser och användare som eftersträvas genom insynsprincipen syftar rent allmänt till att främja ett marknadsanpassat utbud och avgiftssystem.

3.8. Regionkommittén anser att direktivförslaget tillmäter miljöintresset tillräcklig betydelse. Det utrymme som ges för att kunna anpassa avgifterna efter miljökonsekvenserna kommer att göra det möjligt att flygplatsavgifterna också beaktar dessa externa kostnader samt verkar som ett incitament för att använda flygplan som ger upphov till lägsta möjliga buller och som förorenar i minsta möjliga utsträckning.

3.9. Regionkommittén anser rent generellt att en effektiv luftfartsmarknad bör övervakas av en statlig myndighet, vars verksamhet begränsas till att utföra vissa centrala uppgifter i det allmännas intresse. Nya byråkratiska förfaranden för att inrätta och kontrollera en ny marknadsordning bör undvikas. Med tanke på det ökade antalet föreskrifter i medlemsstaterna och regionerna skall myndighetsbeslut för övrigt endast fattas när beslut krävs på grund av tvingande rättsregler. Ett samförstånd mellan berörda parter skall alltid eftersträvas i varje enskilt fall.

4. Slutsatser

Mot bakgrund av ovanstående principiella kommentarer vill Regionkommittén föreslå följande ändringar och tillägg:

4.1. Mindre flygplatser kan inte uppfylla de krav som föreslås i direktivet. Dess tillämpningsområde bör bara utsträckas till flygplatser som uppnår åtminstone en miljon passagerare eller 25 000 ton frakt.

4.2. Vid sidan om de kostnader som anges i artikel 4 bör även flygtrafikens externa kostnader med anledning av miljöskyddet inkluderas i beräkningen av flygplatsavgifterna.

4.3. Med hänsyn till reseoperatörernas omfattande planeringsbehov bör tidsgränsen (som fastställs i artikel 7.2) för flygplatsen att informera om varje ändring av flygplatsavgiftssystemet eller avgiftsnivån förlängas till fyra månader innan ändringen träder i kraft.

4.4. Förslaget till direktiv skall inte medge några förbehåll för flygplatserna att ändra avgifterna. För att undvika missförstånd bör den tredje meningen i artikel 7.1 förtydligas, så att det står klart att inte något tvingande förbehåll medges.

4.5. Man bör avstå från ett andra samråd när väl ett beslut om att ändra systemet för flygplatsavgifter eller nivån på dessa avgifter har fattats. För att undvika ett tidskrävande och alltför tungrott förfarande bör artikel 7.3 strykas.

Bryssel den 20 november 1997.

Regionkommitténs ordförande

Pasqual MARAGALL i MIRA

() EGT C 257, 22.8.1997, s. 2.

() EGT L 240, 24.8.1992.

() KOM(94) 218 slutlig.

() EGT C 309, 5.11.1994, s. 2.

() KOM(96) 514 slutlig.

() KOM(92) 494 slutlig.

() KOM(95) 302 slutlig.