SV (...PICT...)|EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION| Bryssel den 21.10.2009 SEK(2009) 1377 slutlig KOMMISSIONENS ARBETSDOKUMENT som åtföljer Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla internationellt skydd Sammanfattning av konsekvensbedömningen {KOM(2009) 554} {SEK(2009) 1376} 1. Problemställning Trots de åtgärder som antogs i den första etappen av det gemensamma europeiska asylsystemet har asylsökande fortfarande väldigt olika förutsättningar att få internationellt skydd beroende på vilket land i EU som prövar ansökan. De flesta som lämnade synpunkter på grönboken framhöll allvarliga brister i rådets direktiv 5005/85/EG av den 1 december 2005 (direktivet om asylförfaranden eller direktivet) vilka kunde leda till brister i skyddet och öppna för refoulement. De flesta bestämmelserna i direktivet är frivilliga och har givit medlemsstaterna möjlighet att fortsätta använda sina befintliga förfaranden. Resultatet har blivit inkonsekvenser inom EU och osäkerhet för sökande, vilket gör det svårt att tala om ett gemensamt asylsystem. Asylstatistiken visar att oklarheterna och möjligheterna till undantag har lett till stora skillnader i tillämpningen av skyddsdirektivet. Till exempel kan nämnas följande: · Under 2007 varierade besluten om att bevilja skydd från 52,2 % av ansökningarna i Luxemburg och 27,5 % i Tyskland till 0,8 % i Grekland. · Under perioden 1005–2007 förekom stora variationer i olika staters bedömning av skyddsbehovet för personer av samma nationalitet. Österrike beviljade t.ex. asylsökande från Ryssland (främst med tjetjensk bakgrund) skydd i 63 % av fallen medan Slovakien beviljade skydd i 0 % av fallen. Konsekvensbedömningen inriktas på de frågor som har visat sig vara mest kontroversiella och som troligen kommer att väcka olika reaktioner i medlemsstaterna och kräva ytterligare finansiella investeringar, nämligen · hinder mot att ansöka om internationellt skydd, · utrymmet för administrativa misstag, · olika processrättsliga begrepp, · problem med beslutens effektivitet och kvalitet. 2. Mervärdet av en åtgärd på gemenskapsnivå och subsidiaritetsprincipen I slutsatserna från Tammerfors fastställs att ett gemensamt europeiskt asylsystem på kort sikt bör omfatta gemensamma normer för rättvisa och effektiva asylförfaranden i medlemsstaterna och, på längre sikt, gemenskapsbestämmelser som leder till ett gemensamt asylförfarande i hela Europeiska gemenskapen . I Haagprogrammet fastställdes som ett mål för andra etappen av arbetet med ett gemensamt europeiskt asylsystem upprättandet av ett gemensamt asylförfarande i EU. Utvecklingen av ett gemensamt europeiskt asylsystem blev en prioritet för EU på grund av ren rad olika faktorer. Vissa medlemsstater fick ta emot mycket större antal ansökningar om internationellt skydd än andra. I nästan en femtedel av ärendena hade flera parallella ansökningar gjorts. De asylsökande tycks finna vissa medlemsstater mer attraktiva än andra. Under 2006 fick t.ex. Belgien, Tyskland, Frankrike, Sverige och Förenade kungariket ta emot över 3 000 parallella ansökningar, medan Cypern och Portugal tog emot mindre än 100. Vissa personer som behöver skydd vägras internationellt skydd. Ett skäl till dessa olikheter är skillnader i tillämpningen av förfarandena för att pröva ansökningarna. Detta har lett till ett fortsatt ”asyllotteri” och därmed även till sekundärförflyttningar mellan medlemsstaterna, vilket undergräver Dublinförordningen, som bygger på antagandet att de sökande har tillgång till skydd på lika villkor i alla medlemsstaterna. Direktivet utgör navet i det gemensamma europeiska asylsystemet, eftersom det kopplar samman och understödjer alla asylinstrumenten. Därför påverkar alla eventuella brister i direktivet även tillämpningen av de övriga gemenskapsbestämmelserna. Åtgärder från EU behövs alltså för att nå en högre grad av harmonisering och förbättrade normer som bygger på de befintliga miniminormerna för asylförfarandena. 3. Politiska mål Allmänt mål Att höja skyddsnormerna inom hela EU för personer som behöver internationellt skydd. Särskilda mål 1) Att se till att det finns möjlighet till asylprövning 2) Att öka rättvisan i förfarandena 3) Att se till att de gemensamma förfarandena tillämpas mer konsekvent 4) Att förbättra kvaliteten och produktiviteten i förfarandena 5) Att förbättra tillgången till ett effektivt rättsmedel 6) Att öka konsekvensen mellan EU:s olika asylbestämmelser 4. Politiska alternativ Det är omöjligt att ta fram ett enda övergripande politiskt alternativ, eftersom problemen är så mångskiftande. Konsekvensbedömningen föreslår därför olika alternativ för vart och ett av de politiska målen. Två eller tre underalternativ för lagstiftningen beskrivs sedan för vart och ett av dessa politiska alternativ. När det gäller lagstiftningen om asylförfaranden kan man bara genom lagstiftning varaktigt påverka systemet och därmed prövningsförfarandenas kvalitet och effektivitet. Nästan alla underalternativ är kumulativa. De åtföljs av planerad verksamhet för det praktiska samarbetet. För att fastställa inslagen i det rekommenderade alternativet utreds i konsekvensbedömningen alla underalternativ mot grundalternativet med avseende på effektivitet och konsekvens men också med avseende på proportionalitetsprincipen och hur alternativet påverkar sociala aspekter och de grundläggande fri– och rättigheterna. På grund av de föreslagna alternativens höga komplexitet är denna sammanfattning begränsad till en beskrivning av huvudbeståndsdelarna i det rekommenderade alternativet. i. Ingen åtgärd Den nuvarande rättsliga ramen förblir i detta fall oförändrad. Kommissionens tillsyn skulle bidra till bättre efterlevnad av dagens normer. Domar och praxis från EG–domstolen och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, som till exempel framhåller principen om noggrann prövning av ansökningarna, skulle kunna minska inkonsekvenserna i tillämpningen av direktivet. Denna utveckling skulle dock ske från fall till fall utan att påverka systemet. Skillnader i asylförfaranden som tillåts enligt direktivet skulle kvarstå men eventuellt minska genom praktiskt samarbete, i synnerhet om den europeiska byrån för samarbete i asylfrågor utvecklade utbildningsprogram eller vid behov tillhandahöll särskilt stöd från sakkunniga ur en expertpool. ii. Möjlighet till asylprövning – Införa bestämmelser om en behörig myndighet som ska ha ansvaret för att diarieföra ansökningar om internationellt skydd, – Precisera att polisen, gränsvakter och andra myndigheter som troligen kommer att komma i kontakt med personer som söker internationellt skydd ska få klara instruktioner om hur de ska hantera sådana ärenden och om sin skyldighet att vidarebefordra ansökan till den behöriga myndigheten. – Införa en skyldighet att tillhandahålla information om hur ansökan ska lämnas in samt rådgivning och tolkning för asylsökande de facto-flyktingar vid inreseställena, – Införa bestämmelser om att medlemsstaterna är skyldiga att diarieföra ansökningarna inom rimlig tid, – Se över skälen till att vägra pröva ansökan och införa rutiner för att sökande ska kunna yttra sig om de skäl och de upplysningar som myndigheterna har för avsikt att bygga sitt beslut på. – Avskaffa begreppet säkra europeiska tredjeländer. iii. Förbättrad rättsäkerhet – Avskaffa undantag från de grundläggande principerna och garantierna och införa bestämmelser om kostnadsfritt rättsligt bistånd vid behandlingen i första instans avseende ensamkommande barn och andra asylsökande utan ekonomiska resurser, – Se till att utlämningsavtal inte används för att återsända asylsökande till deras ursprungsländer. – Ge asylsökande rätt att få tillgång till och kommentera den rapport som upprättas om den personliga intervjun innan något beslut om ansökan fattas. – Se till att kommunikationen under den personliga intervjun äger rum på ett språk som den sökande behärskar och att sökanden får tillfälle att lägga fram sin ansökan på ett riktigt sätt. iv. Bättre tillgång till skydd för personer med särskilda behov – Införa begreppet sökande med särskilda behov. – Ge barn rätt att lämna in en ansökan om internationellt skydd, stryka den nuvarande möjligheten att avstå från att utse en företrädare för ensamkommande barn som är 16 år eller äldre. – Definiera förmyndarens kvalifikationer och precisera hans eller hennes rätt att ansöka om asyl på ett ensamkommande barns vägnar. – Kräva att medlemsstaterna informerar varje vuxen sökande enskilt om deras rätt att lämna in en separat ansökan om internationellt skydd och att ge vuxna som för sin försörjning är beroende av den sökande möjlighet att själva lägga fram sina egna skäl för personalen vid den beslutande myndigheten. – Fastställa hur och varför en rättsmedicinsk rapport ska användas för att dokumentera tecken på tortyr, ge tortyroffer nödvändig tid för att förbereda sig för en personlig intervju om innehållet i ansökan och införa köns– och åldersrelaterade krav på intervjuerna med de sökande. – Förtydliga att könsrelaterade aspekter och de internationella åtagandena avseende barnets rättigheter bör vägas in på lämpligt sätt vid tillämpningen av direktivet samt undanta tortyroffer, personer med psykiska funktionshinder och ensamkommande barn från påskyndade förfaranden som bygger på begreppet uppenbarligen ogrundad ansökan. – Undanta ensamkommande barn från prövning vid gränsen och förfaranden avseende begreppet säkert tredjeland. – I utbildningen av personal som behandlar asylansökningar införa moduler som avser könsrelaterade, traumarelaterade och åldersrelaterade frågor. v. Tillnärmning av förfaranden för påskyndad prövning – Införa en kortfattad och uttömmande förteckning över grunder till påskyndad prövning av uppenbart ogrundade ansökningar, samtidigt som medlemsstaterna behåller möjligheterna att prioritera övriga ansökningar. – Kräva att medlemsstaterna genomför personliga intervjuer och precisera att den beslutande myndigheten bör få tillräcklig tid på sig för att göra en noggrann prövning av ansökan. vi. Förtydligande av begreppet säkert ursprungsland – Stryka hänvisningarna till en gemensam minimilista över säkra ursprungsländer och stryka undantagen från de materiella kraven på hur tredjeland utses till säkra ursprungsländer på nationell nivå. – Införa regelbunden uppföljning av situationen i de tredjeländer som betecknas som säkra. vii. Förbättrad tillgång till ett effektivt rättsmedel – Förtydliga att prövningens tillämpningsområde bör omfatta både faktiska och rättsliga omständigheter åtminstone i förfaranden vid en domstol i första instans och att den bör bygga på en bedömning av de aktuella omständigheterna för skyddsbehovet. – Införa bestämmelser om automatiskt suspensiv effekt av överklaganden mot beslut som fattats i första instans, med ett begränsat antal undantag. I sådana fall kan en domstol från fall till fall bevilja interimistiska åtgärder. – Införa bestämmelser om att domstolar har oinskränkt rätt att få tillgång till det material som legat till grund för den beslutande myndighetens avgörande. – Införa bestämmelser om rimlig tidsfrist för att överklaga beslut i första instans. viii. Större konsekvens mellan olika asylbestämmelser inom EU – I direktivet fastställa grunddragen i ett enda asylförfarande. – Utvidga bestämmelserna i direktivet om återkallande av flyktingstatus till att även omfatta återkallande av subsidiärt skydd. – Framhålla att direktivet även omfattar personer som lyder under Dublinförfarandet och att begreppet implicit återkallande av ansökan inte är tillämpligt på personer som överförts till den ansvariga medlemsstaten i enlighet med Dublinförordningen. ix. Effektivare beslut av bättre kvalitet – Minska de nuvarande undantagen från principen om en enda beslutande myndighet. – Införa bestämmelser om att en beslutande myndighet måste förfoga över tillräcklig och kompetent personal. – Införa minimikrav på innehållet i intervjun. – Fastställa minimikrav på innehållet i utbildningen, – Slå samman förfarandet för att hantera påföljande ansökningar med förfarandet för att avgöra om ansökan ska prövas. – Kräva att medlemsstaterna tar hänsyn till ytterligare uppgifter innan något slutligt beslut i sak fattas. – Fastställa en rimlig tidsfrist för beslut om saken i första instans. 5. Konsekvensbedömning Vart och ett av underalternativen påverkar följande frågor i högre eller lägre grad: · Bättre tillgång till skydd och rättslig prövning eftersom utrymmet för administrativa misstag i asylförfarandena minskar väsentligt tack vare bättre rättssäkerhetsskydd, ökad konsekvens mellan asylbestämmelserna och bättre beslutsfattande. · Bättre tillgång till socialt skydd eftersom personer som söker asyl kommer att få större chanser att få tillgång till asylprövning och i förekommande fall beviljas skydd, tillsammans med nödvändigt socialt skydd och hälsovård samt tillgång till offentlig hälso- och sjukvård. · Ökad jämlikhet och icke diskriminering. I synnerhet tack vare de bestämmelser som främjar jämlikheten i asylförfarandena (särskilda garantier för kvinnor och särskilt utsatta sökande). Bestämmelserna om tillgång till ett effektivt rättsmedel och förbättrat rättsskydd är viktiga inslag i det rekommenderade alternativet som ska öka jämlikheten och motverka diskriminering. · God förvaltningspraxis uppnås lättare inom medlemsstaterna när man inför en enda beslutsfattande myndighet och bestämmelser om personal med nödvändiga kunskaper och erfarenhet. Det är särskilt svårt att beräkna kostnaderna för att ändra det gemensamma europeiska asylsystemet . Skydd beviljas från fall till fall efter en noggrann analys av hela situationen och beslutet bygger på en rad rättsliga och faktiska omständigheter. Det saknas uppgifter om varför vissa ansökningar under en vis period godtagits medan andra avslagits. Storleken och sammansättningen på flyktingvågor kan inte förutses från år till år. Följande upplysningar finns om huvudinslagen i det rekommenderade alternativet. Tio medlemsstater som potentiellt påverkas av de föreslagna bestämmelserna om personlig intervju hanterade sammanlagt 111 650 sökande år 2008. Om genomförandet av intervjuerna förbättras med 5 % kommer de föreslagna bestämmelserna att påverka minst 5 582 sökande och kosta kring 266 149,76 euro per år Beräkningarna bygger på den genomsnittliga timersättningen till tjänstemän som prövar asylärenden (23,84 euro). . Fem medlemsstater som potentiellt påverkas av de planerade åtgärderna för att underlätta tillgång till prövning vid sjögränserna hanterade 56 985 sökande 2008. Bestämmelserna om kostnadsfritt rättsligt bistånd i första instans skulle påverka minst elva medlemsstater, som hanterade 125 255 sökande 2008. Cirka 48 400 personer (20 % av alla sökande) kan beröras av de planerade åtgärderna avseende tortyroffer. Cirka 45 140 personer kan komma beröras av bestämmelserna om tillgång till ett effektivt rättsmedel i åtta medlemsstater. Det troliga administrativa kostnaderna för det rekommenderade alternativet beräknas uppgå till sammanlagt 2 857 555 euro.[1] Beräkningarna bygger på den genomsnittliga timersättningen till tjänstemän som prövar asylärenden (23,84 euro). Många av kostnaderna kan till stor del kompenseras genom ekonomiska vinster på längre sikt . Potentiella besparingar kan göras på grund av minskad sekundärförflyttning och effektivare förfaranden i första instans. Eftersom det rekommenderade alternativet innebär att tjänster, sakkunskap och utredningar kommer in i ett tidigare skede av förfarandet så minskar detta alternativ troligtvis överklagandena, vilket ger administrativa och ekonomiska besparingar. Detta bör sättas i samband med att överklaganden kan fördubbla kostnaderna för en asylansökan, och att 110 846 överklaganden gjordes år 2007. Det skulle också sänka kostnaderna för mottagningen. I snitt kostar mottagningen av en person 11 000 euro per år. Den planerade längden på förfarandet i första instans är sex månader, medan ett överklagande ofta tar minst ett år. Nationella åtgärder för att genomföra bestämmelserna i förslaget kan få samfinansiering med 50 eller 75 procent via Europeiska flyktingfonden. 6. Jämförelse mellan alternativen Det rekommenderade alternativet innehåller bestämmelser om grundläggande rättsprinciper, garantier och begrepp i gemenskapsrätten. Genom att harmonisera behandlingsrutinerna kan det rekommenderade alternativet säkerställa tillgången till skydd på likvärdiga villkor i hela EU och en jämnare fördelning av medlemsstaternas börda. Det är också ett viktigt steg på vägen mot EU:s mål att säkerställa rätten till asyl, principen om non-refoulement och de allmänna mänskliga rättigheterna. Det rekommenderade förslaget förväntas såväl att öka effektiviteten och kvaliteten i förfarandena genom att tidigarelägga tillhandahållandet av tjänster, råd och sakkunskap som att stimulera medlemsstaterna till att i rimlig tid lämna väl underbyggda beslut i första instans. Därmed bör medlemsstaterna för det första snabbare kunna skilja asylsökande från andra migranter som anländer samtidigt och för det andra kunna göra avslag i första instans mer försvarbara. För det tredje får den personal som prövar asylansökningar möjlighet att lättare urskilja ogrundade eller missledande ansökningar och för det fjärde stödjer alternativet medlemsstaternas ansträngningar för att avlägsna personer som fått avslag på asylansökan från sitt territorium. 7. Övervakning och utvärdering Övervakning och utvärdering ska ske genom att kommissionen lämnar en utvärderingsrapport vart femte år. Regelbundna expertmöten kommer att fortsätta anordnas för att diskutera problem med genomförandet och utbyta goda metoder mellan medlemsstaterna. Europeiska byrån för samarbete i asylfrågor kommer att få en viktig roll för att samla in aktuella uppgifter om genomförandet av direktivet från medlemsstaterna. [1] Beräkningarna bygger på den genomsnittliga timersättningen till tjänstemän som prövar asylärenden (23,84 euro). ES (...PICT...)|COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS| Bruselas, 21.10.2009 SEC(2009) 1377 final DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN que acompaña a la Propuesta de DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la protección internacional Resumen de la evaluación de impacto {COM(2009) 554} {SEC(2009) 1376} 1. Definición del problema Pese a las medidas adoptadas en la primera fase del Sistema Europeo Común de Asilo (CEAS), a los solicitantes de asilo se les siguen abriendo perspectivas distintas de protección internacional en función del lugar de la UE donde se examinen sus solicitudes. La mayoría de las personas encuestadas para el Libro Verde aludieron a deficiencias graves observadas en la Directiva 2005/85/CE de 1 de diciembre de 2005 (la «Directiva sobre procedimientos de asilo» o la «Directiva») que podrían abrir brechas en la protección y provocar un riesgo de expulsión o devolución de personas. Las disposiciones de la Directiva son, en su mayoría, optativas y han permitido a los Estados miembros continuar con sus procedimientos actuales. El resultado de ello son las incongruencias que se dan en toda la UE y la incertidumbre para los solicitantes, lo que hace difícil hablar de un sistema común de asilo. Como prueban las estadísticas de asilo, las ambigüedades y posibilidades de derogación han llevado a amplias divergencias en la aplicación de la Directiva sobre requisitos mínimos. Por citar solo unos ejemplos: · Los porcentajes de decisiones positivas totales en los distintos Estados miembros oscilaron desde el 52,2 % de Luxemburgo hasta el 27,5 % de Alemania y el 0,8 % en Grecia; · Los índices de reconocimiento en los distintos Estados miembros de solicitantes de la misma nacionalidad durante el período 2005-2007 variaron considerablemente; por ejemplo, para los solicitantes de asilo procedentes de Rusia (de origen checheno en su mayoría), desde el 63 % de Austria al 0 % de Eslovaquia. La evaluación de impacto se centra en los asuntos que han resultado ser más controvertidos y que podrían suscitar reacciones diferentes entre los Estados miembros, requiriendo inversiones económicas adicionales, a saber: · los obstáculos para solicitar protección internacional; · el margen de error administrativo ; · las divergencias en la concepción de los procedimientos; · la preocupación por la eficacia y calidad de la toma de decisiones. 2. Valor añadido de la acción de la UE y respeto del principio de subsidiariedad Las conclusiones de Tampere disponen que el CEAS incluya, a corto plazo, normas comunes para un procedimiento de asilo eficaz y justo y, a más largo plazo, normas comunitarias que lleven a un procedimiento común de asilo en la Comunidad. El Programa de La Haya fijó como objetivo de la segunda fase del CEAS la introducción de un procedimiento común de asilo en la Unión. El desarrollo del CEAS se ha convertido en una prioridad de la UE por una serie de factores. En especial, hay Estados miembros que reciben un número mucho mayor que otros de solicitantes de protección internacional. Casi 1/5 de las solicitudes son solicitudes múltiples. Es obvio que a los solicitantes de asilo ciertos Estados miembros les parecen destinos más «atractivos» que otros. Así, por ejemplo, en 2006, Bélgica, Alemania, Francia, Suecia y el Reino Unido recibieron más de 3 000 solicitudes múltiples, mientras que Chipre y Portugal recibieron menos de 100. Hay personas necesitadas de protección que no la obtienen. Una de las razones de tales disparidades es la aplicación desigual de los procedimientos de examen de las solicitudes. Esto ha hecho que prosigan la «lotería» del asilo y, consiguientemente, iniciativas paralelas entre los Estados miembros que socavan la justificación del Reglamento de Dublín, basado en el supuesto de que los solicitantes tienen acceso a la protección en condiciones equivalentes en todos los Estados miembros. La Directiva afecta a la esencia del CEAS al conectar y apuntalar todos los instrumentos de asilo, y toda deficiencia en la misma incide negativamente en la aplicación de las demás normas comunitarias. La actuación de la UE es, pues, necesaria para obtener normas más estrictas y armonizadas, basadas en los actuales requisitos sobre procedimientos de asilo. 3. Objetivos políticos Objetivo general: Obtener normas más estrictas de protección en toda la UE para las personas necesitadas de protección internacional. Objetivos específicos: (1) garantizar la accesibilidad de los procedimientos de asilo; (2) hacer más justos los procedimientos; (3) garantizar la aplicación coherente de los sistemas de actuación comunes; (4) mejorar la calidad y eficacia de los procedimientos; (5) mejorar el acceso a la tutela judicial eficaz; (6) garantizar la coherencia entre los distintos instrumentos de asilo de la UE. 4. Opciones políticas La diversa índole de los problemas hace imposible señalar una única opción política de validez general. Por ello, la evaluación de impacto propone opciones políticas distintas para cada uno de los objetivos. Para cada una de las opciones se describen dos o tres subopciones legislativas. En materia de legislación sobre procedimientos de asilo, únicamente las medidas legislativas pueden garantizar un impacto estructural y durable en la calidad y eficiencia de los procedimientos de examen de solicitudes. Las subopciones son casi todas acumulativas. Se acompañan de las actividades prácticas de cooperación previstas. Para determinar los elementos de la opción elegida, la evaluación de impacto estudia todas las subopciones en relación a la hipótesis básica en términos de eficacia, eficiencia y coherencia, pero también examinando si las medidas son proporcionadas y midiendo su impacto social y su incidencia en los derechos fundamentales. Dado el nivel de complejidad de las opciones propuestas, el presente resumen se limita a describir los principales elementos que componen la opción elegida. i. Status quo El marco jurídico actual permanecería inamovible. La supervisión comunitaria contribuiría a una mejor observancia de las normas actuales. Las resoluciones del TJE y del TEDH y las constataciones que, por ejemplo, acentúan el principio de un escrutinio profundo de las aplicaciones, podrían reducir la arbitrariedad en la aplicación de la Directiva. No obstante, tales enfoques serían solo puntuales y no de carácter estructural. Los procedimientos de asilo divergentes que autoriza la Directiva proseguirían aunque posiblemente se redujeran con la cooperación práctica, especialmente si la Oficina Europea de Apoyo al Asilo desarrollara programas de formación o proporcionara apoyo específico especializado, recurriendo, si fuera necesario, a grupos de expertos ii. Garantizar el acceso a los procedimientos de asilo - establecer una autoridad competente responsable de registrar las solicitudes de protección internacional; - especificar que la policía, los guardias fronterizas y otras autoridades a que pueda dirigirse una persona que desee solicitar protección internacional, dispongan de instrucciones claras sobre su actuación en tales casos, incluida la obligación de remitir la solicitud a la autoridad competente; - introducir la obligación de hacer accesibles la información sobre procedimientos de presentación de la solicitud y los servicios de asesoría e interpretación a los solicitantes de asilo concretos que se hallen en los puestos de entrada fronterizos; - obligar a los Estados miembros a registrar las solicitudes dentro de un plazo razonable; - revisar los motivos de inadmisibilidad y establecer disposiciones que permitan al solicitante dar a conocer su opinión a propósito de los motivos y la información en los que vayan a basar su decisión las autoridades; - eliminar la noción de tercer país seguro europeo. iii. Mejorar las garantías de los procedimientos - eliminar las derogaciones de los principios y garantías básicos y proporcionar asistencia jurídica gratuita a los menores no acompañados y a otros solicitantes de asilo que carezcan de recursos económicos en los procedimientos de primera instancia; - garantizar que los tratados de extradición no se utilicen para devolver a su país de origen a un solicitante de asilo; - dar acceso a los solicitantes de asilo al informe de entrevista personal y permitirles comentarlo antes de que se adopten decisiones sobre la solicitud; - disponer que la comunicación en la entrevista personal se realice en una lengua en que el solicitante pueda expresarse y presentar adecuadamente los elementos de su solicitud. iv. Mejorar el acceso equitativo a la protección de personas con necesidades particulares - introducir la noción de solicitantes con necesidades particulares; - disponer el derecho de los menores a presentar solicitudes de protección internacional, eliminar la actual posibilidad de limitar el nombramiento de un representante si el menor no acompañado tiene 16 años o más; - definir las cualificaciones del tutor y especificar el derecho del mismo a solicitar asilo en nombre de un menor no acompañado; - exigir a los Estados miembros que informen a cada adulto en privado de su derecho a presentar una solicitud separada de protección internacional y que den a los adultos dependientes la posibilidad de presentar sus circunstancias personales al personal de la autoridad decisoria; - definir la función y los procedimientos de petición de informes médicolegales para la documentación de torturas, proporcionar a los supervivientes de tortura el tiempo necesario para preparar una entrevista personal sobre el fondo de su solicitud e introducir requisitos que tengan en cuenta el sexo y la edad de los solicitantes entrevistados; - clarificar las consideraciones de sexo y las obligaciones internacionales para que los derechos del menor se tengan debidamente en cuenta en la aplicación de la Directiva y eximir a los supervivientes de torturas, a las personas con incapacidades psíquicas y a los menores no acompañados de procedimientos acelerados basados en la noción de solicitud manifiestamente infundada; - eximir a los menores no acompañados de los procedimientos de control de frontera y los procedimientos de tercer país seguro; - introducir consideraciones ligadas al sexo, al trauma padecido y a la edad en programas de formación para personal de asilo. v. Armonizar los procedimientos acelerados - introducir una lista limitada y exhaustiva de motivos de procedimientos acelerados, basada en la noción de solicitud manifiestamente infundada, dejando a la discreción de los Estados miembros la facultad de dar prioridad a otras solicitudes; - exigir a los Estados miembros que realicen entrevistas personales y especificar que la autoridad decisoria disponga del tiempo necesario para realizar una evaluación seria de la solicitud. vi. Clarificar la noción de país de origen seguro - eliminar la noción de lista mínima común de países de origen seguros y las derogaciones de los requisitos materiales para designar a terceros países como países de origen seguros a nivel nacional; - establecer una revisión seguida regular de la situación en terceros países designados como seguros. vii. Mejorar el acceso a la tutela judicial efectiva - especificar que la revisión abarque hechos y elementos de Derecho, al menos en los procedimientos ante un órgano judicial de primera instancia, y se base en una evaluación ex nunc de la necesidad de protección; - disponer un efecto automático de suspensión de recursos frente a resoluciones en primera instancia con limitadas excepciones. En este último caso, una instancia judicial podría otorgar medidas cautelares caso por caso; - establecer el derecho ilimitado de los órganos judiciales a recibir los materiales utilizados como base de una decisión de la autoridad decisoria; - disponer plazos razonables para introducir recursos frente a resoluciones en primera instancia. viii. Mejorar la coherencia entre los diversos instrumentos de asilo de la UE - fijar en la Directiva los elementos clave de un procedimiento de asilo único; - ampliar las disposiciones de la Directiva sobre retirada del estatuto de refugiado a casos de retirada de la protección complementaria; - subrayar que la Directiva cubre a personas sujetas a los procedimientos de Dublín y que la noción de retirada implícita de la solicitud no se aplica a las personas transferidas a los Estados miembros responsables con arreglo al Reglamento de Dublín. ix. Aumentar la eficiencia y calidad de la toma de decisiones - reducir las actuales derogaciones del principio de autoridad decisoria; - disponer que la autoridad decisoria cuente con personal competente en número suficiente; - establecer requisitos mínimos en el contenido de la entrevista; - especificar requisitos mínimos en el contenido de los programas de formación; - fusionar el procedimiento de tratamiento de solicitudes posteriores con el procedimiento de admisibilidad; - exigir a los Estados miembros que tengan en cuenta otras declaraciones antes de adoptar una decisión final sobre el fondo; - establecer plazos razonables para valorar las resoluciones en primera instancia. 5. Evaluación de impacto Cada una de las subopciones implica un determinado grado de impacto en las materias siguientes: · mejora del acceso a la protección y a la justicia al reducirse significativamente el margen de error administrativo en los procedimientos de asilo en razón de la mejora de garantías procesales, una coherencia mayor de los instrumentos de asilo y una optimización del proceso de toma de decisiones; · mejor acceso a la protección social al aumentar las posibilidades de acceso a los procedimientos de asilo de los solicitantes de este y, en su caso, de obtener protección, incluida la asistencia social y médica necesarias. Consideración análoga se aplica a la mejora de la salud pública; · mayor equidad y menor discriminación: en concreto, las disposiciones que fomentan la igualdad efectiva en los procedimientos de asilo (garantías particulares para las mujeres y los solicitantes en situación vulnerable), las disposiciones sobre acceso a la tutela judicial efectiva y la mejora de garantías procesales son elementos clave de la opción elegida que favorecerán la equidad y disminuirán la discriminación; · Buena gobernanza : los Estados miembros la alcanzarían mejor introduciendo una autoridad decisoria única y aportando personal con la preparación y experiencia debidas . Cuantificar los costes del cambio a un CEAS es particularmente difícil. La protección se concede tras el examen individual de cada caso basado en una análisis complejo que depende de cada contexto y de una serie de circunstancias jurídicas y fácticas. No se dispone de datos sobre las razones por las que, en un período dado, se han aceptado determinadas solicitudes y otras se han rechazado. La amplitud o el perfil de los flujos de asilo no puede predecirse de un año a otro. Las indicios conocidos relativos a los elementos principales de la opción elegida son los siguientes: Diez Estados miembros a los que podrían afectar las disposiciones previstas sobre entrevistas personales recibieron un total de 111 650 solicitantes en 2008. Si la accesibilidad de las entrevistas mejora en un 5 %, la disposición propuesta afectará al menos a 5 582 solicitantes, lo que supondrá unos 266 149, 76 EUR anuales Los cálculos se basan en los costes medios por hora de los funcionarios de asilo (23,84 EUR). . Cinco Estados a los que afectarían las medidas propuestas para facilitar el acceso a los procedimientos en fronteras marítimas recibieron 56 985 solicitantes en 2008. Las disposiciones sobre asistencia jurídica en primera instancia afectarían al menos a once Estados miembros que recibieron a 125 255 solicitantes en 2008. Hasta 48 400 personas (20 % de todos los solicitantes) podrían recurrir a las medidas propuestas en relación con las víctimas de torturas. Unas 45 140 personas podrían beneficiarse de un mejor acceso a la tutela jurídica efectiva en ocho Estados miembros. El total de los costes administrativos probables de la opción elegida se calcula en 2 857 555 EUR.[1] Los cálculos se basan en los costes medios por hora de los funcionarios de asilo (23,84 EUR). Muchos costos se verían ampliamente compensados por los beneficios económicos a largo plazo. Ahorros potenciales pueden resultar de la disminución de movimientos secundarios y de la mayor eficacia de los procedimientos en primera instancia. Concentrando al principio del procedimiento servicios y asesoría y un trabajo de examen, la opción elegida debiera reducir la presentación de recursos, lo que originaría ahorros administrativos y económicos. Los datos disponibles sugieren que los recursos pueden duplicar el coste de una demanda de asilo. En 2007 se presentaron 110 846 recursos. Adicionalmente, ello acarrearía la reducción de los costes de los servicios de recepción. Como media, un año de recepción puede costar 11 000 EUR por persona y la duración prevista de los procedimientos en primera instancia es de seis meses, mientras que con frecuencia los procedimientos de recurso llevan un año como mínimo. Las medidas nacionales de aplicación de las normas de la propuesta pueden cofinanciarse al 50 % o al 75 % con el Fondo Europeo para los Refugiados. 6. Comparación de opciones La opción elegida establece principios procesales, garantías y principios de Derecho comunitario. Al armonizar las disposiciones procesales, la opción elegida presenta la virtualidad de garantizar el acceso a la protección en condiciones equivalentes en toda la Unión y de distribuir mejor el «peso» que acarrean los Estados miembros. Supone también un paso importante para que la UE logre el objetivo de garantizar el respeto al derecho de asilo, el principio de no devolución y, más generalmente, el respeto de los derechos fundamentales. La opción elegida debería mejorar la eficacia y cualidad de los procedimientos con un despliegue de servicios, asesoría y preparación técnica e incitando a los Estados miembros a motivar sólidamente sus decisiones en un plazo razonable. Ello debiera (i) permitir a los Estados miembros distinguir más rápidamente entre solicitantes de asilo y otros inmigrantes en llegadas mixtas, (ii) mejorar la justificación de resoluciones negativas en primera instancia; (iii) permitir al personal de asilo determinar mejor los casos de demandas infundadas y abusivas; (iv) apoyar los esfuerzos de los Estados miembros para alejar de su territorio a los demandantes rechazados. 7. Supervisión y evaluación Las disposiciones de supervisión y evaluación adoptarán la forma de un informe de evaluación de la Comisión que se presentará cada dos años. Proseguirán las reuniones periódicas de expertos para debatir los problemas de aplicación e intercambiar buenas prácticas entre los Estados miembros. La Oficina Europea de Apoyo al Asilo tendrá un papel central en la recogida de información actualizada sobre la aplicación de la Directiva en los Estados miembros. [1] Los cálculos se basan en los costes medios por hora de los funcionarios de asilo (23,84 EUR). ET (...PICT...)|EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON| Brüssel 21.10.2009 SEK(2009) 1377 lõplik KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT Lisatud järgmisele dokumendile: ettepanek: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU DIREKTIIV liikmesriikides rahvusvahelise kaitse andmise ja äravõtmise menetluse miinimumnõuete kohta Mõju hindamise kokkuvõte {KOM(2009) 554} {SEK(2009) 1376} 1. Probleemi olemus Hoolimata Euroopa ühise varjupaigasüsteemi esimeses etapis võetud meetmetest, on varjupaigataotlejatel rahvusvahelise kaitse saamiseks väga erinevad väljavaated, mis sõltuvad ELi riigist, kus nende taotlus läbi vaadatakse. Enamik rohelise raamatule vastajatest osutasid tõsistele puudujääkidele nõukogu 1. detsembri 2005. aasta direktiivis 2005/85/EÜ (edaspidi „varjupaigamenetluste direktiiv” või „direktiiv”), mis võivad põhjustada probleeme kaitsega ning kaasa tuua tagasi- ja väljasaatmise riski. Enamik direktiivi sätteid on vabatahtlikud ja seega on liikmesriigid saanud jätkata kehtivate menetluste rakendamist. Selle tulemuseks on ELi menetluste vastuolulisus ja taotlejate ebakindlus, mistõttu ei saa rääkida ühisest varjupaigasüsteemist. Varjupaigastatistika kinnitab, et erandite ebamäärasus ja erandite tegemise võimalused on põhjustanud miinimumnõuete direktiivi väga erineva kohaldamise. Näiteks: · positiivsete otsuste määr erinevates liikmesriikides oli 2007. aastal väga erinev: Luksemburgis 52,2 %, Saksamaal 27,5 % ja Kreekas 0,8 %; · sama kodakondsusega taotlejate taotluste heakskiitmise määr erinevates liikmesriikides ajavahemikul 2005–2007 oli väga erinev: näiteks Venemaalt pärit varjupaigataotlejate puhul (enamik tšetšeeni päritolu) oli see Austrias 63% ja Slovakkias 0 %. Mõjuhinnangus keskendutakse kõige vastuolulisemaks osutunud küsimustele, millele liikmesriigid pakuvad tõenäoliselt erinevaid lahendusi ning mille lahendamine eeldab täiendavaid rahalisi investeeringuid, näiteks: · takistused rahvusvahelise kaitse taotlemisel; · haldusvea tõenäosus; · lahknevus menetlustega seotud mõistetes; · otsustusprotsessi tõhususe ja kvaliteediga seotud probleemid. 2. ELi meetme lisaväärtus ja subsidiaarsuse põhimõtte järgimine Tampere kohtumise järeldustes on sätestatud, et Euroopa ühine varjupaigasüsteem peaks lühikeses perspektiivis hõlmama tulemuslike ja tõhusate varjupaigamenetluste ühiseid nõudeid ning pikas perspektiivis ühenduse õigusakte, mille tulemuseks on ühine varjupaigamenetlus Euroopa Ühenduses . Haagi programmis on Euroopa ühise varjupaigasüsteemi teise etapi eesmärgina sätestatud ühise varjupaigamenetluse loomine Euroopa Liidus. Euroopa ühise varjupaigasüsteemi väljaarendamine on saanud ELi prioriteediks mitme asjaolu tõttu. Nimelt saabub mõnesse liikmesriiki märkimisväärselt rohkem rahvusvahelise kaitse taotlejaid kui teise. Korduvad taotlused moodustavad ligikaudu 20 % taotlustest. Varjupaigataotlejad eelistavad sihtriikidena teatavaid liikmesriike: näiteks 2006. aastal esitati Belgiale, Saksamaale, Prantsusmaale, Rootsile ja Ühendkuningriigile rohkem kui 3 000 korduvat taotlust, samas kui Küprosele ja Portugalile esitati alla 100 taotluse. Teatavatele kaitset vajavatele isikutele ei ole kaitset antud. Selliste erinevuste põhjuseks on taotluste läbivaatamise menetluste ebaühtlane kohaldamine. See on põhjustanud nn varjupaigaloterii jätkumise ja sellest tuleneva edasiliikumise ühest liikmesriigist teise, kahjustades Dublini määrust, mis tugineb eeldusele, et taotlejatel on võimalik kaitset saada kõikides liikmesriikides samaväärsetel tingimustel. Direktiiv on otseselt seotud Euroopa ühise varjupaigasüsteemiga, sest tugineb muudele varjupaigaalastele õigusaktidele ja toetab neid ning selle puudujäägid mõjutavad negatiivselt ühenduse muude eeskirjade kohaldamist. Seega on ELi meede vajalik , et tagada senisest rangemad ja paremini ühtlustatud nõuded, mis tuginevad varjupaigamenetluste suhtes kehtivatele miinimumnõuetele. 3. Poliitikaeesmärgid Üldeesmärk: tagada kogu ELis senisest rangemad kaitsenõuded isikutele, kes vajavad rahvusvahelist kaitset. Konkreetsed eesmärgid: (1) tagada varjupaigamenetluste kättesaadavus; (2) suurendada menetluste õiglust; (3) tagada menetlustega seotud ühiste vahendite järjekindel kohaldamine; (4) parandada menetluste kvaliteeti ja tõhustada neid; (5) parandada juurdepääsu tõhusale õiguskaitsevahendile; (6) tagada ELi erinevate varjupaigaalaste õigusaktide kooskõla. 4. Poliitikavalikud Puudujääkide erinev laad ei võimalda leida ühte, kõiki puudujääke kõrvaldavat poliitikavalikut. Seega pakutakse mõjuhinnangus iga eesmärgi jaoks välja erinevad poliitikavalikud. Iga sellise valiku puhul kirjeldatakse kahte või kolme seadusandlikku alamvalikut, sest varjupaigaalaseid menetlusi käsitlevate õigusaktide puhul saavad ainult seadusandlikud meetmed tagada süsteemse ja kestva mõju taotluse läbivaatamise menetluste kvaliteedile ja tõhususele. Alamvõimalused on peaaegu alati kumulatiivsed ja nendega kaasnevad praktilise koostöö kavandatud meetmed. Selleks et tuvastada eelistatud valiku osad, hinnatakse mõjuhinnangus kõiki alamvõimalusi võrreldes põhistsenaariumiga tõhususe, tulemuslikkuse ja sidususe seisukohalt, võttes arvesse ka võimaluste proportsionaalsust, sotsiaalset mõju ja mõju põhiõigustele. Arvestades kavandatud valikute keerukust, piirdutakse käesolevas kokkuvõttes eelistatud valiku peamiste osade kirjeldamisega. i) Praeguse olukorra säilitamine Kehtiv õiguslik raamistik jääks muutmata. Komisjoni järelevalve aitaks kaasa kehtivate nõuete senisest paremale järgimisele. Euroopa Kohtu ja Euroopa Inimõiguste Kohtu otsused ja järeldused, milles rõhutatakse näiteks taotluste põhjaliku läbivaatamise põhimõtet, võiksid vähendada omavoli direktiivi rakendamisel. Siiski oleks selline areng konkreetset, mitte süstemaatilist laadi. Varjupaigamenetluste kehtivast direktiivist tulenev lahknevus jääks alles, kuigi seda saaks praktilise koostöö abil vähendada, eriti juhul, kui Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiamet töötab välja koolitusprogrammid või pakub vajaduse korral ekspertide kaudu erialast erituge. ii) Tagada juurdepääs varjupaigamenetlustele - Näha ette pädev ametiasutus, kes vastutab rahvusvahelise kaitse taotluste registreerimise eest; - täpsustada, et politsei-, piirivalve- ja muudele ametiasutustele, kelle poole rahvusvahelise kaitse taotlust esitada soovivad isikud tõenäoliselt pöörduvad, tuleks anda selged juhised nimetatud juhtumite menetlemiseks, sealhulgas kohustus edastada taotlus pädevale ametiasutusele; - muuta kohustuslikuks taotluse esitamise menetlustega seotud teabe, nõustamise ja tõlgi teenuste kättesaadavus piiripunktides olevatele tegelikele varjupaigataotlejatele; - kehtestada liikmesriikidele kohustus registreerida taotlusi mõistliku aja jooksul; - vaadata läbi taotluse vastuvõetamatuse alused ja näha ette kord, mis võimaldab taotlejal esitada oma seisukohad aluste ja teabe kohta, millele tuginedes kavatsevad ametiasutused oma otsuse teha; - kaotada Euroopa turvalise kolmanda riigi mõiste. iii) Täiustada menetlustagatisi - Kaotada erandid üldpõhimõtetest ja tagatistest ning näha esimese astme menetlustes ette tasuta õigusabi saatjata alaealistele ja muudele varjupaigataotlejatele, kellel ei ole selleks rahalisi vahendeid; - tagada, et väljaandmislepinguid ei kasutata varjupaigataotleja tagasisaatmiseks tema päritoluriiki; - anda varjupaigataotlejale juurdepääs vestluse aruandele ja õigus teha selle kohta märkusi, enne kui tehakse otsus tema taotluse kohta; - näha ette, et vestluse ajal peaks suhtlus toimuma keeles, milles taotleja on võimeline suhtlema ja oma taotlusega kaasnevaid dokumente nõuetekohaselt esitama. iv) Parandada kaitse võrdset kättesaadavust erivajadustega isikute jaoks - Kehtestada erivajadustega taotleja mõiste; - näha ette lapse õigus esitada rahvusvahelise kaitse taotlus ja kaotada kehtiv võimalus jätta esindaja määramata, kui saatjata alaealine on 16aastane või vanem; - määrata kindlaks eestkostja kvalifikatsioon ja täpsustada eestkostja õigust taotleda varjupaika saatjata alaealise nimel; - nõuda liikmesriikidelt iga täisealise taotleja eraviisil teavitamist tema õigusest esitada uus rahvusvahelise kaitse taotlus ja anda täisealisest ülalpeetavale võimalus esitada teave oma konkreetse olukorra kohta menetleva ametiasutuse personalile; - määrata kindlaks piinamise tunnuseid dokumenteeriva kohtumeditsiinilise aruande roll ja sellega seotud menetlused, anda piinamise ohvriks langenud isikule piisavalt aega valmistuda taotluse sisu käsitlevaks vestluseks ning kehtestada taotlejaga peetavale vestlusele sootundlikud ja taotleja vanust arvestavad nõuded; - selgitada, et sooliseid kaalutlusi ja rahvusvahelisi kohustusi seoses lapse õigustega tuleks direktiivi kohaldamisel nõuetekohaselt arvesse võtta, ning mitte kohaldada piinamise ohvriks langenud ja vaimse puudega isikute ning saatjata alaealiste suhtes kiirendatud menetlusi, mille aluseks on selgelt põhjendamatu taotluse mõiste; - mitte kohaldada saatjata alaealiste suhtes piiri- ja turvalise kolmanda riigi menetlusi; - näha ette sooküsimuste ning tervisekahjustuste ja vanusega seotud küsimuste lisamine varjupaigaküsimustega tegeleva personali koolitusprogrammi. v) Ühtlustada kiirendatud menetlusi - Kehtestada selgelt põhjendamatu taotluse mõistele tugineva kiirendatud läbivaatamise aluste piiratud ja täielik loetelu, säilitades samal ajal liikmesriikide otsustusõiguse prioriseerida muid taotlusi; - nõuda liikmesriikidelt taotlejaga vestluse korraldamist ja täpsustada, et menetleval ametiasutusel peaks olema taotluse põhjalikuks hindamiseks piisavalt aega. vi) Täpsustada turvalise päritoluriigi mõistet - Kaotada turvaliste päritoluriikide ühise miinimumnimekirja mõiste ja erandid olulistest nõuetest, millest lähtutakse siseriiklikul tasandil kolmanda riigi turvaliseks päritoluriigiks tunnistamisel; - näha ette turvaliseks tunnistatud kolmandate riikide olukorra korrapärane läbivaatamine. vii) Parandada juurdepääsu tõhusale õiguskaitsevahendile - Täpsustada, et vähemalt esimese astme apellatsioonimenetluses tuleks läbi vaadata nii faktilised kui ka õiguslikud asjaolud ja läbivaatamise aluseks peaks olema kaitsevajaduste ex nunc hindamine; - näha väheste eranditega ette esimese astme otsuste edasikaebamise automaatne peatav toime. Erandi korral võiks kohus iga juhtumi puhul eraldi kehtestada ajutised meetmed; - näha ette kohtu piiramatu õigus tutvuda dokumentidega, millest menetlev ametiasutus on otsust tehes lähtunud; - kehtestada mõistlik tähtaeg esimese astme otsuse edasikaebamiseks. viii) Parandada ELi erinevate varjupaigaalaste õigusaktide kooskõla - Näha direktiiviga ette ühtse varjupaigamenetluse olulised etapid; - laiendada direktiivi pagulasseisundi äravõtmist käsitlevaid sätteid täiendava kaitse seisundi äravõtmisele; - rõhutada, et direktiiviga on hõlmatud isikud, kelle suhtes kohaldatakse Dublini menetlusi, ning et taotluse kaudse tagasivõtmise mõistet ei kohaldata isikute suhtes, kes antakse üle Dublini määruse kohasele vastutavale liikmesriigile. ix) Tõhustada otsustusprotsessi ja parandada selle kvaliteeti - Vähendada kehtivaid erandeid ühe menetleva ametiasutuse põhimõttest; - näha ette, et menetleval ametiasutusel peaks olema piisav hulk pädevat personali; - kehtestada vestluse sisu miinimumnõuded; - täpsustada koolitusprogrammi sisu miinimumnõudeid; - ühendada korduvate taotluste menetlemist käsitlevad sätted taotluse vastuvõetavust käsitleva menetlusega; - nõuda liikmesriikidelt täiendavate selgituste arvessevõtmist enne lõpliku sisulise otsuse tegemist; - kehtestada mõistlik tähtaeg esimese astme otsuse tegemiseks. 5. Mõju hindamine Iga alamvalik mõjutab erineval määral järgmisi valdkondi: · kaitse ja õiguskaitse senisest parem kättesaadavus , sest haldusvigu varjupaigamenetlustes vähendatakse menetlustagatiste tugevdamise, varjupaigaalaste õigusaktide kooskõlastamise ja otsustusprotsessi täiustamise abil märkimisväärselt; · sotsiaalkaitse senisest parem kättesaadavus , sest varjupaigataotlejatel on senisest suuremad võimalused kasutada varjupaigamenetlusi ning vajaduse korral saada kaitset, sealhulgas vajalikke sotsiaal- ja tervishoiuteenuseid. Sama kehtib ka rahvatervise parandamise kohta; · senisest suurem võrdsus ja mittediskrimineerimine : eelistatud valik, millega suurendatakse võrdsust ja tagatakse mittediskrimineerimine, hõlmab eelkõige sätteid, millega edendatakse tegelikku võrdsust varjupaigamenetlustes (eritagatised naistele ja haavatavatele taotlejatele), milles käsitletakse juurdepääsu tõhusale õiguskaitsevahendile ja millega täiustatakse menetlustagatisi; · hea valitsemistava oleks liikmesriigis tagatud, kui määrataks üks menetlev ametiasutus ja oleks personal, kellel on vajalikud oskused ja eksperditeadmised. Euroopa ühise varjupaigasüsteemi muutmisega kaasnevaid kulusid on väga keeruline kindlaks määrata . Kaitse andmise üle otsustatakse iga juhtumi puhul eraldi , tuginedes keerulisele, asjaolusid arvestavale analüüsile, ning selline otsus sõltub mitmest õiguslikust ja faktilisest asjaolust. Perioodilised andmed taotluste heakskiitmise ja tagasilükkamise põhjuste kohta puuduvad. Varjupaigataotlejate voo suurust ega laadi ei ole võimalik aastast aastasse prognoosida. Eelistatud valiku peamisi osi käsitlevad arvnäitajad on järgmised: Kümme liikmesriiki, keda taotlejaga vestlust käsitlevad kavandatud sätted tõenäoliselt mõjutavad, said 2008. aastal kokku 111 650 taotlust. Kui vestlusi korraldataks praegusest 5 % võrra rohkem, mõjutaks kavandatud säte vähemalt 5 582 taotlejat, nõudes ligikaudu 266 149,76 eurot aastas Hinnanguline maksumus põhineb varjupaigaküsimustega tegeleva ametniku keskmisel tunnitasul (23,84 eurot). . Viis liikmesriiki, keda tõenäoliselt mõjutavad sätted, millega tagatakse merepiiril senisest parem juurdepääs menetlustele, menetlesid 2008. aastal 56 985 taotlust. Esimeses astmes pakutavat tasuta õigusabi käsitlevad sätted mõjutaksid vähemalt ühtteist liikmesriiki, kellele esitati 2008. aastal 125 255 taotlust. Piinamisohvrite abistamiseks kavandatud meetmeid võib vajada kuni 48 400 isikut (20 % kõigist taotlejatest). Kaheksas liikmesriigis võivad ligikaudu 45 140 isikut saada senisest parema juurdepääsu tõhusale õiguskaitsevahendile. Eelistatud valiku halduskulu kogusumma on hinnanguliselt 2 857 555 eurot.[1] Hinnanguline maksumus põhineb varjupaigaküsimustega tegeleva ametniku keskmisel tunnitasul (23,84 eurot). Paljusid kulusid võiks suurel määral tasakaalustada pikaajalises perspektiivis saadav finantskasu. Võimalik kokkuhoid võib tuleneda edasiliikumiste vähenemisest ja esimese astme menetluste tõhustamisest. Eelistatud valik peaks tänu esimese astme teenustele, eksperditeadmistele ja taotluste läbivaatamisele vähendama edasikaebuste hulka, mis omakorda aitab saavutada haldus- ja rahalist kokkuhoidu. On alust eeldada, et edasikaebus võib varjupaigataotlusega seotud kulusid kahekordistada, kusjuures näiteks 2007. aastal esitati hinnanguliselt 110 846 edasikaebust. Lisaks võiks eelistatud valik vähendada vastuvõtuteenustega kaasnevaid kulusid, näiteks taotleja ülalpidamisele võib ühel aastal keskmiselt kuluda 11 000 eurot isiku kohta. Esimese astme menetluste kavandatud pikkus on kuus kuud, samas kui edasikaebamismenetlus kestab sageli vähemalt ühe aasta. Ettepanekus sätestatud nõuete rakendamiseks võetavaid riiklikke meetmeid saab kaasrahastada Euroopa Pagulasfondist 50 % või 75 % ulatuses. 6. Valikute võrdlus Eelistatud valik võimaldab kehtestada ühenduse õiguses olulised menetluspõhimõtted ja -tagatised ning menetlusega seotud mõisted. Menetluste ühtlustamise kaudu on eelistatud valikuga võimalik tagada kaitse kättesaadavus kogu Euroopa Liidus samalaadsete tingimuste alusel ja jagada liikmesriikide koormust senisest paremini. See on ka oluline samm, et saavutada ELi eesmärk tagada varjupaigaõiguse, tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte ning laiemalt põhiõiguste austamine. Eelistatud valikuga soovitakse esimese astme teenuste, nõustamise ja eksperditeadmiste abil menetlusi tõhustada ja parandada nende kvaliteeti ning julgustatakse liikmesriike esimeses astmes mõistliku aja jooksul tegema senisest usaldusväärsemaid otsuseid. See peaks i) võimaldama liikmesriikidel teha eri taustaga saabujate puhul senisest kiiremini vahet varjupaigataotlejatel ja muudel rändajatel; ii) suurendama esimese astme eitava otsuse põhjendatust; iii) võimaldama varjupaigaküsimustega tegeleval personalil senisest paremini tuvastada põhjendamatuid ja süsteemi kuritarvitavaid taotlusi ning iv) toetama liikmesriikide jõupingutusi saata territooriumilt tagasi varjupaigataotlejad, kelle taotlus on tagasi lükatud. 7. Järelevalve ja hindamine Järelevalve ja hindamine toimub komisjoni hindamisaruande vormis, mis koostatakse iga viie aasta järel. Jätkuvad korrapärased ekspertide kohtumised, et arutada rakendusega seotud probleeme ja vahetada liikmesriikide vahel häid tavasid. Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiamet aitab kaasa direktiivi rakendamist käsitleva ajakohase teabe kogumisele. [1] Hinnanguline maksumus põhineb varjupaigaküsimustega tegeleva ametniku keskmisel tunnitasul (23,84 eurot). FR (...PICT...)|COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES| Bruxelles, le 20.10.2009 SEC(2009) 1377 final DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION accompagnant la Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait de la protection internationale dans les États membres Résumé de l'analyse d'impact {COM(2009) 554} {SEC(2009) 1376} 1. Définition des problèmes En dépit des mesures adoptées dans le cadre de la première phase du régime d'asile européen commun (RAEC), les chances qu'ont les demandeurs d'asile d'obtenir une protection internationale varient encore beaucoup selon l'endroit de l'UE où leur demande est examinée. La majorité des participants à la consultation sur le livre vert ont signalé de graves insuffisances dans la directive 2005/85/CE du Conseil du 1 er décembre 2005 (ci-après «la directive relative aux procédures d'asile» ou «la directive») , susceptibles d'être à l'origine de lacunes en matière de protection et d'entraîner un risque de refoulement. La plupart des dispositions de la directive sont facultatives et ont permis aux États membres de maintenir leurs procédures déjà existantes. Il s'ensuit un manque d'uniformité entre les pays de l'Union européenne et une incertitude pour les demandeurs, si bien qu'il est difficile de parler de régime d'asile commun. Comme le montrent les statistiques sur l'asile, les ambiguïtés et les possibilités de dérogation ont entraîné de larges divergences dans la mise en œuvre de la directive «qualification». En voici quelques exemples: · En 2007, le pourcentage des décisions positives rendues dans les différents États membres a varié de 52,2 % au Luxembourg à 27,5 % en Allemagne et 0,8 % en Grèce; · Au cours de la période 2005-2007, le taux de reconnaissance pour les demandeurs de même nationalité a varié sensiblement d'un État membre à l'autre: pour les demandeurs d'asile venus de Russie (souvent d'origine tchétchène), par exemple, il a oscillé entre 63 % en Autriche et 0 % en Slovaquie. L'analyse d'impact se concentre sur les points qui se sont avérés les plus controversés et qui sont propres à susciter des réactions diverses entre les États membres, ainsi que sur ceux qui nécessitent des investissements financiers supplémentaires, à savoir: · les obstacles à l'introduction des demandes de protection internationale; · la marge d'erreur administrative; · la divergence des notions procédurales; · les préoccupations concernant l'efficacité et la qualité du processus décisionnel. 2. Valeur ajoutée d'une action au niveau de l'UE et respect du principe de subsidiarité Les conclusions de Tampere indiquent que le RAEC devrait comporter, à court terme, des normes communes pour une procédure d'asile équitable et efficace et, à terme, des règles communautaires débouchant sur une procédure d'asile commune dans la Communauté européenne . Le programme de La Haye fixe comme objectif de la seconde phase du RAEC la mise en place d'une procédure d'asile commune dans l'Union. La création d'un RAEC est devenue une priorité de l'Union européenne pour toute une série de raisons, notamment parce que le nombre de personnes sollicitant une protection internationale est beaucoup plus important dans certains États membres que dans d'autres. Près d'un cinquième des demandes sont des demandes multiples. De toute évidence, les demandeurs d'asile trouvent certains États membres plus «attrayants» que d'autres. Ainsi en 2006, la Belgique, l'Allemagne, la France, la Suède et le Royaume-Uni ont reçu plus de 3 000 demandes multiples, contre moins de 100 pour Chypre et le Portugal. La protection internationale n'est pas accordée à toutes les personnes qui en ont besoin. L'une des raisons de ces disparités est l'application inégale des procédures d'examen des demandes. Celle-ci a entraîné la persistance d'une «loterie» de l'asile et, par conséquent, des mouvements secondaires entre les États membres, remettant ainsi en cause la raison d'être du règlement de Dublin, dont le principe de base est que les demandeurs ont accès à une protection dans des conditions équivalentes dans tous les États membres. La directive touche le cœur même du RAEC puisqu'elle relie et complète tous les instruments relatifs à l'asile, aussi toute lacune dans cette directive a-t-elle des répercussions sur l'application des autres règles communautaires. Une action au niveau de l'Union européenne est donc nécessaire pour parvenir à une élévation et à une plus grande harmonisation des normes, sur la base des normes minimales existantes en matière de procédures d'asile. 3. Objectifs stratégiques Objectif général: Élever les normes de protection à travers l'Union européenne pour les personnes ayant besoin d'une protection internationale. Objectifs spécifiques: (1) Garantir l'accessibilité des procédures d'asile; (2) Améliorer l'équité des procédures; (3) Garantir une application uniforme des mécanismes procéduraux communs; (4) Améliorer la qualité et l'efficacité des procédures; (5) Améliorer l'accès à un recours effectif; (6) Garantir la cohérence entre les différents instruments de l'UE relatifs à l'asile. 4. Options stratégiques Les problèmes étant de natures diverses, il est impossible d'identifier une option globale unique. L'analyse d'impact propose donc des options stratégiques distinctes pour chacun des objectifs stratégiques. Deux à trois sous-options législatives sont ensuite présentées pour chaque option. En matière de législation procédurale sur l'asile, seules des mesures législatives peuvent garantir un effet systémique et durable sur la qualité et l'efficacité des procédures d'examen. Les sous-options sont presque toutes cumulatives. Elles sont complétées par les mesures de coopération pratique envisagées. Afin de déterminer les éléments constitutifs de l'option privilégiée, l'analyse d'impact examine toutes les sous-options en les comparant au scénario de référence du point de vue de leur efficacité, de leur pertinence et de leur cohérence, mais aussi de leur caractère proportionnel, de leur impact social et de leur incidence sur les droits fondamentaux. Vu le niveau de complexité des options proposées, le présent résumé se borne à décrire les principaux éléments de l'option privilégiée. i. Statu quo Le cadre juridique en place demeurerait inchangé. Le suivi de la Commission contribuerait à un meilleur respect des normes actuelles. Les arrêts et conclusions de la Cour de justice et de la Cour européenne des droits de l'homme qui insistent sur le principe d'un examen rigoureux des demandes pourraient, par exemple, limiter l'arbitraire de la mise en œuvre de la directive. Ces évolutions seraient toutefois ponctuelles et ne revêtiraient pas de caractère systémique. La disparité des procédures d'asile que permet la directive persisterait, quoique peut-être atténuée par une coopération pratique, notamment si le Bureau européen d'appui en matière d'asile venait à élaborer des programmes de formation ou à fournir, lorsqu'elle s'avère nécessaire, l'assistance spécifique de spécialistes par le biais d'un groupe d'experts. ii. Garantir l'accès aux procédures d'asile - charger une autorité compétente de l'enregistrement des demandes de protection internationale; - préciser que la police, les gardes-frontières et les autres autorités susceptibles d'être contactées par une personne désireuse de présenter une demande de protection internationale devraient recevoir des instructions claires sur la manière de traiter ces cas, et notamment en ce qui concerne l'obligation de transmettre la demande à l'autorité compétente; - instaurer l'obligation de mettre à la disposition des personnes présentes aux points d'entrée qui constituent de facto des demandeurs d'asile les informations relatives aux procédures à suivre pour introduire une demande et aux services de conseil et d'interprétation; - prévoir l'obligation pour les États membres d'enregistrer les demandes dans un délai raisonnable; - revoir les motifs d'irrecevabilité et prévoir un dispositif permettant à un demandeur de faire connaître son point de vue sur les motifs et les informations sur lesquels les autorités entendent fonder leur décision; - supprimer la notion de pays tiers européen sûr. iii. Améliorer les garanties procédurales - supprimer les dérogations aux principes de base et aux garanties fondamentales et prévoir une assistante judiciaire gratuite pour les mineurs non accompagnés ainsi que pour les autres demandeurs d'asile dépourvus de ressources financières dans les procédures en première instance; - veiller à ce que les traités d'extradition ne servent pas à renvoyer un demandeur d'asile dans son pays d'origine; - autoriser les demandeurs d'asile à consulter le rapport sur l'entretien personnel et à formuler des commentaires avant qu'une décision ne soit prise au sujet de leur demande; - veiller à ce que l'entretien personnel se déroule dans une langue dans laquelle le demandeur est capable de communiquer et de présenter convenablement les éléments de sa demande. iv. Assurer aux personnes ayant des besoins particuliers une meilleure égalité d'accès à la protection - introduire la notion de demandeurs ayant des besoins particuliers; - accorder aux enfants le droit de présenter une demande de protection internationale, supprimer la possibilité qui existe actuellement de ne pas nommer de représentant lorsqu'un mineur non accompagné est âgé de 16 ans ou plus; - définir les compétences du tuteur et préciser son droit de présenter une demande d'asile au nom du mineur non accompagné; - exiger des États membres qu'ils informent de façon individuelle chaque adulte de son droit d'introduire une demande distincte de protection internationale et qu'ils accordent aux adultes dépendants la possibilité de présenter leur propre situation au personnel de l'autorité responsable de la détermination; - définir le rôle des rapports médicolégaux pour attester les signes de torture et les procédures à suivre pour obtenir ces rapports, accorder aux personnes ayant survécu à la torture le temps nécessaire pour se préparer à un entretien personnel sur le fond de la demande et introduire pour les entretiens des règles qui tiennent compte de l'âge et du sexe des demandeurs; - préciser que les spécificités hommes-femmes et les obligations internationales relatives aux droits des enfants doivent être convenablement prises en compte dans la mise en œuvre de la directive et exempter les personnes ayant survécu à la torture, celles atteintes d'un handicap mental et les mineurs non accompagnés des procédures accélérées reposant sur la notion de demande manifestement infondée; - exempter les mineurs non accompagnés des procédures à la frontière et de celles relatives aux pays tiers sûrs; - veiller à inclure les questions liées aux spécificités hommes-femmes, aux traumatismes et à l'âge dans les programmes de formation destinés au personnel des services d'asile. v. Rapprocher les procédures accélérées - établir une liste restreinte et complète des motifs d'ouverture d'une procédure accélérée, basée sur la notion de demande manifestement infondée, tout en préservant la liberté des États membres d'accorder la priorité à d'autres demandes; - obliger les États membres à réaliser des entretiens individuels et préciser que l'autorité responsable de la détermination devrait disposer du temps nécessaire pour effectuer une évaluation rigoureuse de la demande. vi. Clarifier la notion de pays d'origine sûr - supprimer la notion de liste commune minimale des pays d'origine sûrs et les dérogations aux exigences matérielles pour la désignation de pays tiers comme pays d'origine sûrs au niveau national; - organiser un suivi régulier de la situation dans les pays tiers désignés comme sûrs. vii. Améliorer l'accès à un recours effectif - préciser que le réexamen doit porter à la fois sur des faits et sur des points de droit, du moins dans les procédures portées devant une juridiction de première instance, et reposer sur une appréciation ex nunc des besoins de protection; - conférer un effet suspensif automatique aux recours formés contre des décisions de première instance avec un nombre limité d'exceptions. Dans ce dernier cas, une juridiction pourrait accorder des mesures provisoires au cas par cas; - accorder aux juridictions un droit d'accès illimité aux documents sur lesquels l'autorité responsable de la détermination a fondé sa décision; - prévoir des délais raisonnables pour la formation de recours contre les décisions de première instance. viii. Améliorer la cohérence entre les différents instruments de l'UE relatifs à l'asile - déterminer les éléments clés d'une procédure d'asile unique dans la directive; - étendre les dispositions de la directive relatives au retrait du statut de réfugié aux cas de retrait de la protection subsidiaire; - souligner que la directive couvre les personnes soumises aux procédures prévues dans le règlement de Dublin et que la notion de retrait implicite de la demande ne s'applique pas aux personnes transférées à l'État membre responsable en vertu du règlement de Dublin. ix. Accroître l'efficacité et la qualité du processus décisionnel - réduire le nombre actuel de dérogations au principe d'une seule autorité responsable de la détermination; - veiller à ce que l'autorité responsable de la détermination dispose d'effectifs compétents suffisants; - instaurer des exigences minimales concernant le contenu de l'entretien; - indiquer les exigences minimales requises pour le contenu des programmes de formation; - fusionner la procédure de traitement des demandes ultérieures avec la procédure d'examen de la recevabilité; - obliger les États membres à prendre les nouvelles déclarations en compte avant qu'une décision finale soit rendue sur le fond; - fixer un délai raisonnable pour l'adoption de décisions au fond en première instance. 5. Évaluation des incidences Chacune des sous-options a des incidences, à un degré variable, sur les domaines suivants: · Amélioration de l'accès à une protection et à la justice puisque la marge d'erreur administrative serait sensiblement réduite grâce à l'amélioration des garanties procédurales, à une plus grande cohérence entre les instruments relatifs à l'asile et à un processus décisionnel de meilleure qualité; · Amélioration de l'accès à une protection sociale puisque les demandeurs d'asile auraient davantage de chances d'accéder aux procédures d'asile et, le cas échéant, d'obtenir une protection, notamment l'assistance sociale et les soins de santé dont ils ont besoin. Ces considérations s'appliquent également à l'amélioration de la santé publique; · Amélioration de l'égalité/non-discrimination : les éléments clés de l'option privilégiée qui renforceront l'égalité et la non discrimination sont notamment les dispositions promouvant une égalité de fait dans le cadre des procédures d'asile (garanties particulières pour les femmes et les demandeurs vulnérables), les dispositions concernant l'accès à un recours effectif et l'amélioration des garanties procédurales; · Bonne gouvernance : le meilleur moyen de l'instaurer dans les États membres serait de mettre en place une seule autorité responsable de la détermination et de doter les personnels des compétences et de l'expertise nécessaires. Il est particulièrement difficile de chiffrer le coût des modifications du RAEC . La protection est accordée au cas par cas , au terme d'une analyse complexe qui est fonction du contexte, et dépend d'une série d'éléments juridiques et factuels. Il n'existe pas de données sur les motifs pour lesquels certaines demandes ont été acceptées et d'autres rejetées au cours d'une période donnée. L'ampleur ou les caractéristiques des flux de réfugiés ne sont pas prévisibles d'une année sur l'autre. Les indications disponibles concernant les principaux éléments de l'option privilégiée sont les suivantes: Les dix États membres qui seraient éventuellement concernés par les dispositions envisagées sur les entretiens personnels ont accueilli un total de 111 650 demandeurs en 2008. Si l'accès aux entretiens augmente de 5 %, la disposition proposée touchera au moins 5 582 demandeurs, ce qui nécessite quelque 266 149,76 EUR par an Estimations fondées sur le coût salarial horaire moyen des employés des services d'asile (23,84 EUR). . Les cinq États membres qui seraient concernés par les mesures envisagées pour faciliter l'accès aux procédures aux frontières maritimes ont accueilli 56 985 demandeurs en 2008. Les dispositions relatives à l'assistance judiciaire gratuite en première instance toucheraient au moins onze États membres, qui ont accueilli 125 255 demandeurs en 2008. Jusqu'à 48 400 personnes (20 % de l'ensemble des demandeurs) pourraient avoir besoin des mesures envisagées pour les victimes de la torture. Quelque 45 140 personnes pourraient bénéficier d'un meilleur accès à un recours effectif dans huit États membres. Le coût administratif total probable de l'option privilégiée est évalué à 2 857 555 EUR.[1] Estimations fondées sur le coût salarial horaire moyen des employés des services d'asile (23,84 EUR). Bon nombre de dépenses pourraient être contrebalancées par des gains financiers à long terme . La diminution des mouvements secondaires et l'amélioration de l'efficacité des procédures en première instance pourraient engendrer des économies. En concentrant en début de procédure l'offre de services, les interventions d'experts et les différents examens, l'option privilégiée devrait réduire le nombre de recours et entraîner ainsi des économies sur les plans administratif et financier. Certains éléments indiquent que les recours peuvent doubler le coût d'une demande d'asile, or on estime que 110 846 recours ont été formés en 2007. L'option privilégiée entraînerait en outre une diminution des dépenses liées aux services d'accueil. Le coût moyen d'une année d'accueil peut s'élever à 11 000 EUR par personne, or la durée prévue des procédures en première instance est de six mois tandis que les procédures de recours durent au moins un an. Les mesures nationales visant à mettre en œuvre les normes de la proposition peuvent être cofinancées à hauteur de 50 % ou de 75 % dans le cadre du Fonds européen pour les réfugiés. 6. Comparaison des options L'option privilégiée prévoit l'établissement de garanties, de notions et de principes procéduraux essentiels dans le droit communautaire. En harmonisant les modalités de procédure, l'option privilégiée est susceptible de garantir l'accès à une protection dans des conditions équivalentes dans toute l'Union ainsi qu'une meilleure répartition de la «charge» supportée par les États membres. Elle constitue aussi une étape importante en vue d'atteindre l'objectif de l'Union européenne d'assurer le respect du droit d'asile, du principe de non-refoulement et, plus généralement, des droits fondamentaux. L'option privilégiée devrait améliorer tant l'efficacité que la qualité des procédures en concentrant au début l'offre de services, de conseils et les interventions d'experts et en encourageant les États membres à fournir, dans des délais raisonnables, des déterminations dûment étayées. Cela devrait (i) permettre aux États membres de distinguer plus rapidement les demandeurs d'asile des autres migrants lors des arrivées mixtes, (ii) améliorer la motivation des décisions négatives en première instance, (iii) permettre au personnel des services d'asile de mieux déceler les cas de demande infondée ou abusive et (iv) soutenir les efforts déployés par les États membres pour faire quitter leur territoire aux demandeurs d'asile déboutés. 7. Suivi et évaluation Les mesures de suivi et d'évaluation prendront la forme d'un rapport d'évaluation de la Commission, qui devra être établi tous les cinq ans. Des réunions d'experts continueront à se tenir régulièrement afin d'examiner les problèmes de mise en œuvre et d'échanger les meilleures pratiques entre États membres. Le Bureau européen d'appui en matière d'asile contribuera à la collecte d'informations actualisées concernant la mise en œuvre de la directive dans les États membres. [1] Estimations fondées sur le coût salarial horaire moyen des employés des services d'asile (23,84 EUR). HU (...PICT...)|AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA| Brüsszel, 21.10.2009 SEC(2009) 1377 végleges BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM amely a következő dokumentumot kíséri: Javaslat: AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS IRÁNYELVE a nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó tagállami eljárások minimumszabályairól A hatásvizsgálat összefoglalása {COM(2009) 554} {SEC(2009) 1376} 1. A probléma meghatározása A közös európai menekültügyi rendszer első szakaszában elfogadott intézkedések ellenére a menedékkérők továbbra is igen eltérő eséllyel részesülnek nemzetközi védelemben, annak függvényében, hogy az Unió mely részén bírálják el a kérelmeiket. A zöld könyv válaszadóinak többsége rámutatott a 2005. december 1-i 2005/85/EK tanácsi irányelv (a továbbiakban: a menekültügyi eljárásokról szóló irányelv, vagy az irányelv) komoly hiányosságaira, amelyek védelmi hézagokat idézhetnek elő és a visszaküldés kockázatát okozhatják. Az irányelv rendelkezéseinek többsége szabadon választható, és lehetővé teszi, hogy a tagállamok továbbra is meglévő eljárásaik szerint járjanak el. Ennek eredményeként uniószerte következetlen gyakorlatok alakulnak ki, ami bizonytalanságot kelt a kérelmezőben, és kérdésessé teszi, hogy beszélhetünk-e egyáltalán közös menekültügyi rendszerről. A menekültügyi statisztikák azt tanúsítják, hogy az egyértelműség hiánya és az eltérési lehetőségek eredményeként jelentős különbségek alakultak ki az elismerésről szóló irányelv alkalmazása során. Csak az alábbi néhány példát idézzük fel: · A különböző tagállamok 2007. évi kedvező döntéseinek százalékos aránya a luxemburgi 52,7%-tól, a németországi 27,5%-on át a görögországi 0,8%-ig terjedt. · A 2005–2007-es időszak folyamán a különböző tagállamokban jelentősen eltért az elismerés aránya az ugyanazon állampolgárságú kérelmezők esetében: például a (főként csecsen hátterű) orosz menedékkérők esetében az ausztriai 63%-tól a szlovákiai 0%-ig. A hatásvizsgálat azon kérdésekkel foglalkozik, amelyek a legvitatottabbaknak bizonyultak és amelyek várhatóan eltérő tagállami reakciókat váltanak ki, valamint további pénzügyi beruházásokat tesznek szükségessé, nevezetesen az alábbiakat: · a nemzetközi védelem kérelmezésének akadályai, · az adminisztratív hiba lehetőségei, · eltérő eljárási fogalmak, · a döntéshozatal hatékonyságával és minőségével kapcsolatos aggodalmak. 2. Az Uniós fellépés többletértéke, valamint a szubszidiaritás elvének tisztletben tartása A tamperei következtetések előírják, hogy a közös európai menekültügyi rendszer rövid távon a méltányos és hatékony menekültügyi eljárások közös normáit , hosszú távon pedig az Európai Közösségen belül egy közös menekültügyi eljáráshoz vezető közösségi szabályokat foglalja magában. A hágai program az Unión belüli közös menekültügyi eljárás megteremtését tűzi ki a közös európai menekültügyi rendszer második szakaszának céljául. Számos tényező játszik közre abban, hogy a közös európai menekültügyi rendszer kifejlesztése uniós prioritássá vált. Először is néhány tagállamhoz jóval több nemzetközi védelem iránti kérelem érkezik, mint a többihez. A kérelmek egyötödét többszörösen nyújtják be. A menedékkérők egyértelműen vonzóbbnak találnak néhány célállomást a többinél, pl.: 2006-ban Belgium, Németország, Franciaország, Svédország és az Egyesült Királyság több mint 3000 többszörös kérelmet kapott, Ciprus és Portugália viszont kevesebb mint 100-at. A védelemre szoruló személyek némelyike pedig nem részesül védelemben. Az említett eltéréseknek az az oka, hogy nem azonos eljárásokat alkalmaznak a kérelmek elbírálására. Ennek eredményeként a menedékjog továbbra is szerencsejátéknak tűnik, következtetésképpen folytatódik a tagállamok közötti másodlagos migráció, megkérdőjelezve ezáltal a dublini rendelet indokolását, amely arra a feltevésre épült, hogy a kérelmezők az összes tagállamban azonos feltételekkel juthatnak védelemhez. Az irányelv összeköti és alátámasztja az összes menekültügyi jogi aktust, így a közös európai menekültügyi rendszer lényegét érinti, ezért hiányosságai kedvezőtlenül befolyásolják a többi közösségi szabály alkalmazását. Ennélfogva uniós fellépés szükséges a menekültügyi eljárás hatályos minimumszabályaira épülő, magasabb szintű és összehangoltabb normák kialakítása érdekében. 3. szakpolitikai célkitűzések Általános célkitűzés: Magasabb szintű védelmi szabályok kialakítása az egész Unióban a nemzetközi védelemre szoruló személyek számára Konkrét célkitűzések: (1) a menekültügyi eljárások hozzáférhetőségének biztosítása, (2) az eljárások méltányosságának fokozása, (3) a közös eljárási eszközök következetes alkalmazásának biztosítása, (4) az eljárások minőségének és hatékonyságának fokozása, (5) a hatékony jogorvoslathoz való hozzáférés javítása, (6) a különböző uniós menekültügyi jogi aktusok közötti összhang biztosítása. 4. Szakpolitikai lehetőségek A problémák eltérő jellege nem teszi lehetővé egyetlen, mindenre kiterjedő szakpolitikai alternatíva megállapítását. A hatásvizsgálat ezért minden egyes szakpolitikai cél esetében különálló szakpolitikai opcióra tesz javaslatot. Ezt követően a szóban forgó szakpolitikai opciók mindegyike esetében két vagy három jogalkotási alopciót ismertet. A menekültügyi eljárási jogalkotás terén kizárólag jogalkotási intézkedésekkel biztosítható az elbírálási eljárások minőségének és hatékonyságának rendszerszintű, tartós befolyásolása. Majdnem az összes alopció kumulatív. Csatolni kell hozzájuk a tervezett gyakorlati együttműködési tevékenységeket. Az előnyben részesített szakpolitikai lehetőség alkotóelemeinek meghatározása érdekében a hatásvizsgálat valamennyi alopciót a kiindulóhelyzetbeli forgatókönyvvel összehasonlítva elemez, nem csupán azok eredményessége, hatékonysága és egységessége, hanem arányosságuk, társadalmi hatásuk, valamint az alapjogokra gyakorolt hatásuk vonatkozásában is. Figyelembe véve a javasolt szakpolitikai lehetőségek összetettségét, ez az összefoglaló az előnyben részesített lehetőség fő elemeit ismerteti. i. Status quo A meglévő jogi keret nem változna. A bizottsági ellenőrzés hozzájárulhatna a jelenlegi normák szigorúbb betartásához. Az Európai Közösségek Bíróságának, valamint az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítéletei és megállapításai – amelyek például kiemelik az alkalmazás szigorú vizsgálatának elvét – korlátozhatják az irányelv önkényes alkalmazását. Ezek az előrelépések azonban eseti jellegűek, nem pedig rendszerjellegűek lennének. Az irányelv továbbra is eltérő menekültügyi eljárásokat tenne lehetővé, bár a gyakorlati együttműködés enyhíthetné ezek hatásait, különösen amennyiben az Európai Menekültügyi Támogató Hivatal képzési programokat dolgoz ki, vagy szakértői bázisa segítségével szükség esetén konkrét szakmai támogatást nyújt. ii. A menekültügyi eljárások hozzáférhetőségének biztosítása - a nemzetközi védelmet kérelmezők nyilvántartásba vételéért felelős illetékes hatóságra vonatkozó előírás, - azon rendelkezés, hogy a rendőrséget, a határőrséget, és egyéb olyan hatóságokat, amelyekhez valószínűsíthetően olyan személy fordulhat, aki nemzetközi védelem iránti kérelmet kíván benyújtani, egyértelmű utasításokkal kell ellátni arra vonatkozóan, hogy miképpen kezeljék ezeket az ügyeket, ideértve azt a kötelezettséget, hogy a kérelmet továbbítsák az illetékes hatóságnak, - olyan kötelezettség megállapítása, hogy a kérelem benyújtási eljárásairól szóló tájékoztatást, a tanácsadási és tolmácsolási szolgáltatásokat hozzáférhetővé tegyék a határátkelőhelyeknél megjelenő tényleges menedékkérők számára, - a tagállamok azon kötelezettségére vonatkozó előírás, hogy a kérelmeket ésszerű határidőn belül nyilvántartásba vegyék, - az elfogadhatatlansági okok felülvizsgálata, továbbá olyan előírásokra vonatkozó rendelkezés, amelyek lehetővé teszik, hogy a kérelmező ismertesse álláspontját azon indokokra és információkra vonatkozóan, amelyekre a hatóságok döntésüket alapozni kívánják, - a biztonságos európai harmadik ország fogalmának hatályon kívül helyezése. iii. Az eljárási garanciák javítása - az alapelvektől és alapvető garanciáktól történő eltérések megszüntetése, továbbá az elsőfokú eljárások során térítésmentesen nyújtandó jogi segítség előírása a kísérő nélküli kiskorúak, és egyéb pénzügyi forrásokat nélkülöző menedékkérők számára, - annak biztosítása, hogy a kiadatási szerződéseket nem használják a menedékkérőknek a származási országukba történő visszatoloncolására, - a menedékkérők feljogosítása arra, hogy a kérelmükre vonatkozó döntés meghozatala előtt hozzáférhessenek a személyes meghallgatásról készült jegyzőkönyvhöz és megtehessék vonatkozó észrevételeiket, - annak előírása, hogy a személyes meghallgatást olyan nyelven kell folytatni, amelyen a kérelmező kommunikációképes, és megfelelően elő tudja terjeszteni kérelmének elemeit. iv. A különleges bánásmódot igénylő személyek védelemhez történő egyenlő hozzáférésének fokozása - a különleges bánásmódot igénylő kérelmező fogalmának bevezetése, - a gyermekek azon jogának előírása, hogy nemzetközi védelem iránti kérelmet nyújtsanak be, a 16 éves vagy annál idősebb kísérő nélküli kiskorúak esetében a képviselő kijelölésétől való tartózkodás jelenlegi lehetőségnek megszüntetése, - a gyámi minőség feltételeinek meghatározása, valamint a gyám azon jogának előírása, hogy a kísérő nélküli kiskorú nevében menedékkérelmet nyújtson be, - annak előírása a tagállamok számára, hogy minden nagykorú személyt bizalmasan tájékoztassanak arról a jogáról, hogy külön nemzetközi védelem iránti kérelmet nyújthat be, továbbá hogy az eltartott nagykorú személyek számára biztosítsák annak lehetőségét, hogy a döntéshozó hatóság alkalmazottja elé terjesszék egyedi körülményeiket, - annak megállapítása, hogy milyen szerepet töltenek be, illetve mely eljárások során szerezhetők be a kínzás jeleit dokumentáló igazságügyi orvosszakértői jelentések, a kínzás túlélői számára kellő idő biztosítása ahhoz, hogy felkészüljenek a kérelem érdemi részére vonatkozó személyes meghallgatásra, valamint a kérelmezőkkel történő meghallgatással kapcsolatos, nemnek és életkornak megfelelő követelmények bevezetése. - annak tisztázása, hogy az irányelv alkalmazása során megfelelően figyelembe kell venni a nemet érintő szempontokat és a gyermekek jogaival kapcsolatos nemzetközi kötelezettségeket, valamint a kínzást túlélők, a szellemi fogyatékosok és a kísérő nélküli kiskorúak mentesítése a nyilvánvalóan megalapozatlan kérelem fogalmára épülő gyorsított eljárások alól, - a kísérő nélküli kiskorúak mentesítése a határátlépéssel és a biztonságos harmadik országgal kapcsolatos eljárások alól, - annak előírása, hogy a nemet érintő szempontok, a sokkszerű élmények kezelésével és az életkorral összefüggő kérdéseket belefoglalják a menekültüggyel foglalkozók képzési programjaiba. v. A gyorsított eljárások közelítése - a nyilvánvalóan megalapozatlan kérelem fogalma alapján, a gyorsított eljárások okaira vonatkozó, korlátozott és teljeskörű jegyzék összeállítása, ugyanakkor a tagállamok választási lehetőségének fenntartása az egyéb kérelmek fontossági sorrendjének megállapítása terén, - annak előírása a tagállamok számára, hogy folytassanak személyes meghallgatást, továbbá annak meghatározása, hogy a döntéshozó hatóság számára elegendő időt kell biztosítani a kérelem alapos elemzésének elvégzéséhez. vi. A biztonságos származási ország fogalmának tisztázása - a biztonságos származási országok közös minimumlistája fogalmának, továbbá a harmadik országok biztonságos származási országnak nyilvánítására vonatkozó érdemi követelményektől való tagállami szintű eltérések hatályon kívül helyezése, - a biztonságosként megjelölt harmadik országokban uralkodó helyzet rendszeres nyomonkövetés formájában történő felülvizsgálatának előírása. vii. A hatékony jogorvoslathoz való hozzáférés javítása - annak tisztázása, hogy a felülvizsgálat hatókörének legalább az elsőfokú bíróság vagy törvényszék előtti eljárásban a ténybeli és jogi szempontokra egyaránt ki kell terjednie, továbbá a védelmi szükségletek ex nunc hatállyal történő elemzésén kell alapulnia, - annak előírása, hogy az elsőfokú határozatokkal szembeni fellebbezés – korlátozott kivételektől eltekintve – automatikus felfüggesztő hatállyal rendelkezik. Fellebbezés esetén a bíróság (törvényszék) eseti alapon közbenső intézkedéseket hozhat, - azon előírás, hogy a bíróság (törvényszék) korlátlan jogosultsággal rendelkezik az eljáró hatóság döntésének megalapozására használt bizonyítási anyag befogadására, - az elsőfokú határozatokkal szembeni fellebbezés benyújtására vonatkozó ésszerű határidő meghatározása. viii. A különböző uniós menekültügyi jogi aktusok közötti összhang fokozása - az irányelv keretében az egységes menekültügyi eljárás alapvető elemeinek meghatározása, - az irányelv menekült jogállás visszavonására vonatkozó rendelkezéseinek kiterjesztése a kiegészítő védelem visszavonásának eseteire, - annak kiemelése, hogy az irányelv kiterjed a dublini eljárások hatálya alá tartozó valamennyi személyre, továbbá hogy a kérelem hallgatólagos visszavonásának fogalma nem vonatkozik a dublini rendelet alapján a felelős tagállamnak átadott személyekre. ix. A döntéshozatal hatékonyságának és minőségének javítása - az egyetlen eljáró hatóság elvétől való jelenlegi eltérések korlátozása, - annak előírása, hogy az eljáró hatóságnak megfelelő létszámú, hozzáértő személyzettel kell rendelkeznie, - a meghallgatás tartalmára vonatkozó minimumkövetelmények bevezetése, - a képzési programok tartalmára vonatkozó minimumkövetelmények meghatározása, - az ismételt kérelmek elbírálására vonatkozó eljárás összevonása az elfogadhatósági eljárással, - annak előírása a tagállamok szánára, hogy az elsőfokú érdemi döntés meghozatala előtt tett további nyilatkozatokat is figyelembe vegyék, - az elsőfokú érdemi határozat meghozatalára vonatkozó ésszerű határidő megállapítása. 5. A hatások értékelése Az egyes alopciók különböző mértékű hatást fejtenek ki az alábbi területeken: · Kedvezőbb hozzáférés a védelemhez és az igazságszolgáltatáshoz , mivel a fokozott eljárási biztosítékok, valamint a menekültügyi jogszabályok és a továbbfejlesztett döntéshozatal közötti jobb összhang miatt szűkül a menekültügyi eljárások során előforduló adminisztratív hibák lehetősége, · Kedvezőbb hozzáférés a szociális védelemhez , mivel a menedékkérők nagyobb eséllyel férnek hozzá a menekültügyi eljárásokhoz, valamint – adott esetben – részesülnek védelemben, a szükséges szociális és egészségügyi ellátást is beleértve. Ugyanez a megfontolás vonatkozik a közegészségügyre, · Fokozott egyenlőség/megkülönböztetésmentesség : kiváltképpen azok a rendelkezések, amelyek a menekültügyi eljárások tényleges egyenlőségét mozdítják elő (a nők és a kiszolgáltatott helyzetű kérelmezők esetében különleges garanciákkal), a hatékony jogorvoslathoz történő hozzáférésre, valamint a megerősített eljárási garanciákra vonatkozó rendelkezések az előnyben részesített szakpolitikai opció kulcsfontosságú elemei, amelyek fokozzák majd az egyenlőséget és a megkülönböztetésmentességet, · Felelősségteljes irányítás : az egyetlen eljáró hatóság kijelölése és a szükséges képzettséggel és szakmai tapasztalattal rendelkező személyzet biztosítása révén eredményesebben megvalósítható volna a tagállamokban. Rendkívül nehéz számszerűsíteni a közös európai menekültügyi rendszer költségeit . Az adott helyzettől, valamint a jogi és ténybeli körülményektől függő összetett elemzés figyelembevételével, eseti alapon biztosítják a védelmet. Nem állnak rendelkezésre arra vonatkozó adatok, hogy egy adott időszakban miért fogadtak el egyes kérelmeket, másokat pedig miért utasítottak el. Nem lehet megjósolni a következő évi menekülthullám méretét vagy jellemzőit. Az előnyben részesített opció legfontosabb elemei tekintetében az alábbi adatok állnak rendelkezésre: a 2008. évben összesen 111 650 kérelmet kapott az a 10 tagállam, amelyet esetleg érintenének a személyes meghallgatásra vonatkozó tervezett rendelkezések. Amennyiben 5%-al javul a meghallgatáshoz való hozzáférés, a javasolt intézkedés legalább 5 582 kérelmezőt érint majd, és évente körülbelül 266 149,76 EUR A menekültügyi tisztviselők átlagos óránkénti bérköltségére (23,84 EUR) alapozott becslések. ráfordítást tesz szükségessé. A tengeri határokon lefolytatott eljárások megkönnyítését célzó intézkedések által esetleg érintetté váló 5 tagállam a 2008. évben 56 985 kérelmet kapott. Az első fokon nyújtandó térítésmentes jogi segítségre vonatkozó rendelkezések 11 olyan tagállamot érinthetnek, amelyekhez 125 255 kérelem érkezett a 2008. évben. Legfeljebb 48 400 személy (az összes kérelmező 20%-a) szorulhat rá a kínzás áldozataival kapcsolatban tervezett intézkedésekre. 8 tagállamban nagyjából 4 510 személy előnyére szolgálhat a hatékony jogorvoslathoz történő kedvezőbb hozzáférés. A preferált opció valószínűsíthető adminisztratív költsége 2 877 555 EUR körül alakul majd.[1] A menekültügyi tisztviselők átlagos óránkénti bérköltségére (23,84 EUR) alapozott becslések. A hosszú távú pénzügyi előnyök nagymértékben ellensúlyozhatnak számos költséget. A másodlagos migráció mérséklődése és az elsőfokú eljárások hatékonyságának javulása potenciális megtakarításokat idézhet elő. Az előnyben részesített szakpolitikai lehetőség – a szogáltatások, a szakértelem és a vizsgálatok előtérbe helyezése révén – várhatóan csökkenteni fogja a jogorvoslatok igénybevételét, így adminisztratív és pénzügyi megtakarításokat generál. Az adatok azt mutatják, hogy a fellebezések megkétszerezhetik a menedékkérelmek költségeit, a 2007. évben pedig nagyjából 11 0846 fellebbezést nyújtottak be. A preferált opció emellett a befogadási szolgáltatások költségeit is csökkenti. Egy személy befogadása évente akár átlagosan 11 000 EUR-ba is kerülhet, miközben az elsőfokú eljárások tervezett hossza 6 hónap, a fellebbezési eljárások pedig gyakran legalább 1 évíg elhúzódnak. A javaslat normáinak végrehajtására irányuló tagállami intézkedések támogathatók az Európai Menekültügyi Alap 50, illetve 75%-os szintű társfinanszírozása keretében. 6. A szakpolitikai lehetőségek összehasonlítása Az előnyben részesített opció alapvető eljárási elveket, biztosítékokat, valamint közösségi jogi fogalmakat állapít meg. A preferált opció az eljárási intézkedések összehangolása révén képes biztosítani, hogy Unió-szerte azonos feltételekkel férjenek hozzá a védelemhez, valamint hogy megfelelőbben megosszák a tagállamok által viselt terheket. Fontos állomást jelent továbbá az Unió azon céljának megvalósítása során, hogy biztosítsuk a menedékjog, a visszaküldés tilalma, illetve általában az alapvető jogok tiszteletben tartását. Az előnyben részesített opció várhatóan egyaránt fokozza majd az eljárások hatékonyságát és minőségét azáltal, hogy a szolgáltatást, a tanácsadást, és a szakértelmet helyezi előtérbe, továbbá arra ösztönzi a tagállamokat, hogy ésszerű határidőn belül nagyszámú elsőfokú határozatot hozzanak. Ennek révén i. a tagállamok képesek lesznek gyorsabban elkülöníteni a menedékkérőket és a velük együtt érkező egyéb migránsokat, ii. fokozódik az elsőfokú elutasító határozatok megalapozottsága, iii. a menekültügyi hatóság képes lesz megfelelőbben azonosítani a megalapozatlan vagy visszaélésszerű kérelmeket, iv. támogatást kapnak az elutasított menedékkérők területükről való eltávolítására irányuló tagállami erőfeszítések. 7. Felügyelet és értékelés A felügyeletre és az értékelésre vonatkozó intézkedések az ötévenként esedékes bizottsági értékelő jelentésekben öltenek majd testet. Továbbra is rendszeresen sor kerül szakértői találkozókra, amelyek célja a végrehajtás során felmerülő problémák megtárgyalása, valamint a bevált gyakorlatok megosztása a tagállamok között. Az Európai Menekültügyi Támogató Hivatal fontos szerepet játszik majd az irányelv tagállami végrehajtására vonatkozó friss információk összegyűjtése terén. [1] A menekültügyi tisztviselők átlagos óránkénti bérköltségére (23,84 EUR) alapozott becslések. IT (...PICT...)|COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE| Bruxelles, 21.10.2009 SEC(2009) 1377 definitivo DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE che accompagna la Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca della protezione internazionale Sintesi della valutazione d'impatto {COM(2009) 554} {SEC(2009) 1376} 1. Definizione del problema Malgrado le misure adottate nella prima fase del sistema comune europeo di asilo, le prospettive per i richiedenti asilo di ottenere protezione internazionale variano ancora di molto a seconda che la domanda sia esaminata nell’uno o nell’altro Stato membro dell’Unione. Le risposte al Libro verde segnalano in prevalenza che la direttiva 2005/85/CE del Consiglio del 1º dicembre 2005 ("direttiva procedure" o "direttiva") accusa gravi carenze che possono comportare "vuoti" di protezione e rischi di respingimento. Le disposizioni della direttiva sono per lo più facoltative e consentono agli Stati membri di continuare ad applicare le procedure nazionali vigenti. Ne discende un quadro normativo a livello UE incoerente che genera incertezza nei richiedenti, per cui è difficile poter parlare di un sistema comune di asilo. Come dimostrano le statistiche in materia di asilo, le ambiguità e le possibilità di deroga hanno portato ad applicazioni della direttiva qualifiche alquanto divergenti. Seguono alcuni esempi: · nel 2007 la percentuale delle decisioni positive nei vari Stati membri è oscillata tra il 52,2% in Lussemburgo e lo 0,8% in Grecia, passando per il 27,5% in Germania; · nel periodo 2005-2007 il tasso di riconoscimento nei vari Stati membri per i richiedenti con la stessa cittadinanza è variato sensibilmente: per i richiedenti asilo provenienti dalla Russia (in gran parte di origine cecena), per esempio, si è attestato tra il 63% in Austria e lo 0% in Slovacchia. La valutazione d'impatto si concentra sulle questioni più controverse e suscettibili di destare reazioni diverse fra gli Stati membri, per le quali sono necessari investimenti finanziari aggiuntivi, ossia: · ostacoli alle domande di protezione internazionale; · margini di errore amministrativo; · concetti procedurali divergenti; · preoccupazioni per l'efficacia e la qualità del processo decisionale. 2. Valore aggiunto dell'azione a livello dell’UE e rispetto del principio di sussidiarietà Le conclusioni di Tampere prevedono che il sistema comune europeo di asilo debba stabilire, a breve termine, norme comuni per procedure di asilo eque ed efficaci e che, nel lungo periodo, le norme comunitarie debbano indirizzarsi verso una procedura comune in materia di asilo nella Comunità europea . Il programma dell'Aia fissa quale obiettivo della seconda fase del sistema comune europeo di asilo l’instaurazione di una procedura comune di asilo nell'Unione. Lo sviluppo di un sistema comune europeo di asilo è diventato una priorità dell'UE per una serie di fattori, tra cui, in particolare, il fatto che in alcuni Stati membri il numero delle domande di protezione internazionale è di lungi superiore che in altri. Circa 1/5 delle domande sono domande multiple. Evidentemente, per i richiedenti asilo certi Stati membri sono più “attraenti” di altri – ad esempio nel 2006 il Belgio, la Germania, la Francia, la Svezia e il Regno Unito hanno ricevuto oltre 3 000 domande multiple, mentre Cipro e il Portogallo meno di 100. Non tutte le persone bisognose di protezione hanno ottenuto la protezione richiesta. Uno dei motivi di tali disparità è l’applicazione disomogenea delle procedure d'esame delle domande. Si è quindi protratta nel tempo una sorta di “lotteria dell’asilo”, con conseguenti movimenti secondari tra gli Stati membri che hanno minato la ragion d'essere del regolamento Dublino, il cui presupposto è che i richiedenti abbiano accesso alla protezione a condizioni equivalenti in tutti gli Stati membri. La direttiva costituisce il nucleo del sistema comune europeo di asilo in quanto collega e sostiene tutti gli strumenti in materia di asilo, e le sue eventuali carenze pregiudicano l'applicazione delle altre norme comunitarie. È pertanto necessaria un'azione a livello dell’UE che assicuri norme più elevate e armonizzate, basate sulle norme minime esistenti in materia di procedura di asilo. 3. Obiettivi strategici Obiettivi generali: Assicurare norme di protezione più elevate in tutta l'UE per le persone che necessitano di protezione internazionale. Obiettivi specifici: (1) garantire l'accessibilità delle procedure di asilo; (2) garantire procedure più eque; (3) garantire l'applicazione coerente dei meccanismi procedurali comuni; (4) migliorare la qualità e l’efficacia delle procedure; (5) migliorare l'accesso a un ricorso effettivo; (6) assicurare la coerenza tra i vari strumenti UE in materia di asilo. 4. Opzioni strategiche A causa della diversità della natura dei problemi da affrontare è impossibile individuare un'unica opzione strategica globale. La valutazione d'impatto propone quindi opzioni strategiche distinte per ciascun obiettivo e per ciascuna opzione due o tre subopzioni legislative. In materia di norme procedurali sull’asilo, soltanto con misure legislative si possono ottenere ripercussioni sistemiche e sostenibili sulla qualità e sull'efficacia delle procedure d'esame. Le subopzioni sono quasi tutte cumulative e sono accompagnate da proposte di misure di cooperazione pratica. Al fine di stabilire gli elementi dell'opzione da preferire, tutte le subopzioni sono valutate rispetto allo scena