RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN om genomförande av makroekonomiskt stöd till tredjeländer under 2012 /* COM/2013/0426 final */





INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1. Inledning.. 1 2. Bakgrund.. 1 2.1. Utvecklingen under de senaste åren. 1 2.2. En ramförordning om makroekonomiskt stöd. 2 2.3 Att bryta dödläget när det gäller att godkänna nya makroekonomiska stödinsatser 3 3. Makroekonomiskt stöd under 2012. 4 3.1. Översikt 4 3.2. Enskilda insatser i mottagarländerna under 2012. 5 3.2.1. Bosnien och Hercegovina. 5 3.2.2. Armenien. 5 3.2.3. Georgien. 6 3.2.4. Moldavien. 6 3.2.5. Ukraina. 7 3.2.6. Kirgizistan. 8 4. Operationella utvärderingar och efterhandsutvärderingar för att säkerställa rätt användning av makroekonomiskt stöd.. 8 4.1. Operationella utvärderingar 8 4.2. Efterhandsutvärderingar 9 5. Begäran om stöd och framtida förslag från kommissionen; budgetsituation 9 RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN om genomförandet av makroekonomiskt stöd till tredjeländer under 2012 1. Inledning Den här rapporten ger en allmän översikt över genomförandet av EU:s makroekonomiska stöd till tredjeländer under 2012. Det makroekonomiska stödet, som ingår i EU:s ramar för externt bistånd, är ett instrument som utformats för att ta itu med extraordinära behov av extern finansiering i form av betalningsbalansstöd i länder som geografiskt, ekonomiskt och politiskt sett ligger nära EU. Målet är att stärka den makroekonomiska och finansiella stabiliteten i kandidatländer, potentiella kandidatländer och EU:s grannländer, samtidigt som man uppmuntrar lämpliga strukturreformer. Stödet förutsätter att anpassnings- och reformprogram avtalats med Internationella valutafonden (IMF) och kompletterar sådana program. Det makroekonomiska stödet utgörs antingen av lån, för vilka kommissionen lånar de nödvändiga medlen på kapitalmarknaderna och sedan lånar dem vidare till det stödmottagande landet, eller, under särskilda omständigheter, av bidrag som finansieras genom EU:s budget. Under 2012 fortsatte de befintliga makroekonomiska stödinsatserna att genomföras, men inga nya makroekonomiska stöd godkändes av de båda medlagstiftarna, rådet och Europaparlamentet. Samtidigt fortsatte medlagstiftarna att diskutera den nya ramförordningen om makroekonomiskt stöd som kommissionen föreslog i juli 2011, dock utan att nå någon överenskommelse. Till slut beslutade kommissionen i maj 2013 att dra tillbaka sitt förslag, eftersom den överenskommelse som höll på att växa fram mellan de båda medlagstiftarna innebar att de mål som kommissionen fastställt i sitt förslag inte skulle uppnås. Denna rapport har sammanställts i enlighet med de olika rådsbesluten och gemensamma besluten av rådet och Europaparlamentet om makroekonomiskt stöd. Den följer på de rapporter som lagts fram under tidigare år. Rapporten åtföljs av ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar som innehåller mer ingående information om och en analys av den makroekonomiska situationen och genomförandet av enskilda makroekonomiska stödinsatser. 2. Bakgrund 2.1. Utvecklingen under de senaste åren Den globala ekonomiska och finansiella krisen 2008–2009 drabbade tillväxtekonomierna i Europeiska unionens grannländer hårt och ledde till en plötslig ökning av antalet ansökningar om ekonomiskt stöd från EU, bland annat i form av makroekonomiskt stöd. Fyra sådana program, till förmån för Bosnien och Hercegovina, Serbien, Armenien och Georgien, beslutades av EU:s ministerråd i slutet av 2009, och det tidigare godkända makroekonomiska stödet till Kosovo[1] förlängdes med ett år 2009. Under 2010 beslutade EU:s medlagstiftare, som efter Lissabonfördragets ikraftträdande utgörs av rådet och parlamentet gemensamt, om ytterligare två program, till förmån för Ukraina och Moldavien. Insatserna för Georgien och Kosovo avslutades 2010. Under 2011 och i början av 2012 avslutade kommissionen genomförandet av programmen för Serbien, Armenien och Moldavien och fortsatte förberedelserna för genomförandet av programmen för Bosnien och Hercegovina och Ukraina. Den övergripande ekonomiska situationen förbättrades avsevärt under 2010 och i början av 2011, och detta minskade i någon mån trycket på betalningsbalansen för de länder som kan få makroekonomiskt stöd. Därför antogs endast två nya förslag av kommissionen 2011: ett för Georgien i januari 2011 och ett för Kirgizistan i december 2011. Besluten om förslagen har dock försenats på grund av parlamentets och rådets olika uppfattning om vilket förfarande som ska tillämpas vid genomförandet. Mer konkret har de båda medlagstiftarna olika uppfattning om vilket förfarande som ska följas vid antagandet av samförståndsavtalet, där det för varje makroekonomisk stödinsats anges vilka ekonomisk-politiska åtgärder som ska vidtas av mottagarlandet (se avsnitt 2.3). Från och med det andra halvåret 2011 försämrades finansieringsvillkoren på de globala kapitalmarknaderna betydligt, delvis till följd av statsskuldskrisen i euroområdet. Dessutom medförde den arabiska våren och den åtföljande politiska och ekonomiska omvälvningen i de arabiska partnerländerna i Medelhavsområdet[2] ett ökat tryck på dessa ekonomiers budgetar och utlandsställningar. Denna utveckling ledde till en ökad efterfrågan på makroekonomiskt stöd under 2012. Det första fallet var en begäran från den egyptiska regeringen om makroekonomiskt stöd på 500 miljoner euro, som ursprungligen överlämnades i juni 2011 och sedan förnyades i februari och november 2012. Det andra fallet var en begäran från de jordanska myndigheterna i december 2012 om makroekonomiskt stöd i form av lån upp till 200 miljoner euro. Efter att tillsammans med IMF ha gjort en bedömning av Jordaniens återstående behov av extern finansiering antog kommissionen i april 2013 ett förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om att bevilja Jordanien makroekonomiskt stöd på upp till 180 miljoner euro i form av lån som ska betalas ut 2013–2014. Dessutom sände de armeniska myndigheterna i februari 2013 en begäran om en ny makroekonomisk stödinsats som har följts upp av kommissionen som kan komma att anta ett förslag senare under 2013. 2.2. En ramförordning om makroekonomiskt stöd Redan 2003 slog Europaparlamentet fast att den långdragna beslutsprocessen är en av det makroekonomiska stödets största brister – beslut om enskilda makroekonomiska stöd fattades då från fall till fall av rådet efter samråd med parlamentet. Parlamentet framhöll också att det behövdes en tydlig rättslig grund för det makroekonomiska stödet som helhet. Sedan Lissabonfördragets ikraftträdande den 1 december 2009 har lagstiftningsbeslut om enskilda makroekonomiska stöd fattats av Europaparlamentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet (medbeslutande), vilket är en ännu mer tidskrävande beslutsprocess. Detta har lett till ökade krav på att rationalisera förfarandet för att anta beslut om makroekonomiskt stöd. Såsom den finansiella krisen och statsskuldkrisen visat krävs ett krisinstrument som kan utnyttjats snabbt och effektivt för att man på ett effektivt sätt ska kunna ta itu med makroekonomiska och finansiella krissituationer. Med anledning av denna utveckling antog kommissionen den 4 juli 2011 ett förslag till ramförordning om allmänna bestämmelser för makroekonomiskt stöd till tredjeländer[3]. Förslagets huvudsyften är följande: i) Att göra det makroekonomiska stödet mer effektivt genom en snabbare och effektivare beslutsprocess. ii) Att anpassa beslutsförfarandet till andra finansieringsinstrument, främst på området yttre förbindelser. iii) Att formalisera de bestämmelser som reglerar instrumentet och ge Europaparlamentet delat ansvar för dem. iv) Att uppdatera och förenkla vissa av reglerna. Sedan kommissionen lade fram förslaget till ramförordning i juli 2011 har det debatterats ingående både i rådet och i parlamentet. De båda medlagstiftarnas antagande av ramförordningen har dock försenats till följd av olika uppfattningar om procedurfrågor. Parlamentet och rådet insisterade på att bibehålla det ordinarie lagstiftningsförfarandet för beslut om enskilda makroekonomiska stödinsatser. Enligt kommissionens uppfattning innebar detta att inga av kommissionens huvudsakliga mål med förslaget skulle ha uppfyllts. Beslutsfattandet skulle till exempel ha blivit långsammare, mer betungande och mer oförutsägbart, i stället för snabbare, effektivare och öppnare. Det skulle inte heller ha funnits några övergripande regler och medlagstiftarna skulle när som helst ha kunnat avvika från ramförordningen i efterföljande beslut om makroekonomiskt stöd. Slutligen hade kommissionen viktiga konstitutionella invändningar. Kommissionen beslutade därför den 8 maj 2013 att dra tillbaka sitt förslag. 2.3 Att bryta dödläget när det gäller att godkänna nya makroekonomiska stödinsatser Sedan den nya förordningen om kommittéförfarande[4] trädde ikraft den 1 mars 2011 har Europaparlamentet och rådet varit oeniga om kommissionens förslag om att ge makroekonomiskt stöd till Georgien och Kirgizistan. Medan parterna i stort är överens om förslagens innehåll har de båda institutionerna olika uppfattning om vilket kommittéförfarande som ska följas vid antagandet av samförståndsavtalet. I samförståndsavtalet anges de ekonomisk-politiska åtgärder som kommissionen och mottagarlandet ska komma överens om för genomförandet av det makroekonomiska stödet. Parlamentet insisterar på att tillämpa det rådgivande förfarandet (medlemsstaterna avger ett icke-bindande yttrande) medan rådet hävdar att granskningsförfarandet (medlemsstaterna avger ett bindande yttrande) måste tillämpas. Kommissionen har föreslagit olika kompromissmöjligheter och de två sidorna har närmat sig en lösning baserad på tröskelvärden. Diskussioner har förts både i samband med ramförordningen om makroekonomiskt stöd och inom förlikningsförfarandet för det makroekonomiska stödet till Georgien. Troligtvis kommer parlamentet och rådet att komma överens i frågan under andra kvartalet 2013, vilket skulle öppna för beslut om makroekonomiskt stöd till Georgien och Kirgizistan samt andra kommande makroekonomiska stödinsatser. 3. Makroekonomiskt stöd under 2012 3.1. Översikt Under 2012 avslutades det makroekonomiska stödet till Armenien, som antogs 2009. Lånedelen av den andra och sista delutbetalningen på 39 miljoner euro betalades ut till de armeniska myndigheterna i februari 2012. Den första delutbetalningen och bidragsdelen av den andra delutbetalningen hade betalats ut 2011. Detta avslutade den makroekonomiska stödinsatsen på 100 miljoner euro, som bestod av 65 miljoner euro i lån och 35 miljoner euro i bidrag. När det gäller det makroekonomiska stödet till Moldavien, i form av 90 miljoner euro i bidrag, verkställde kommissionen den tredje och sista delutbetalningen (30 miljoner euro) i april 2012. Utbetalningen av det makroekonomiska stödet till Ukraina, som godkändes 2010 och som, tillsammans med de tillgängliga medlen från en tidigare insats som godkändes 2002, uppgår till 610 miljoner euro i lån, försenades ytterligare under 2012. Anledningen var att man var tvungen att komma överens med de ukrainska myndigheterna om vissa villkor i samförståndsavtalet och att IMF-programmet hade avvikit från planerna och därefter löpt ut i december 2012. En överenskommelse om samförståndsavtalet nåddes i mitten av 2012 och avtalet undertecknades i samband med toppmötet mellan Ukraina och EU i februari 2013. Den första utbetalningen av det makroekonomiska stödet är dock beroende av att de ukrainska myndigheterna och IMF kommer överens om ett nytt finansiellt stödprogram. När det gäller det makroekonomiska stödet till Bosnien och Hercegovina, som godkändes 2009 (och som utgjordes av lån på totalt 100 miljoner euro), förlängdes samförståndsavtalet och låneavtalet med ett år till november 2013. Den första delutbetalningen på 50 miljoner euro gjordes i februari 2013. Under 2012 diskuterade Europaparlamentet och rådet två lagstiftningsförslag om nya makroekonomiska stödinsatser som antagits av kommissionen 2011. Det ena förslaget gick ut på att bevilja makroekonomiskt stöd till Georgien på 23 miljoner euro i lån och 23 miljoner euro i bidrag. Det andra förslaget gick ut på att bevilja exceptionellt[5] makroekonomiskt stöd till Kirgizistan på 15 miljoner euro i lån och 15 miljoner euro i bidrag. Antagandet av besluten om de här förslagen har försenats till följd av oenighet kring en procedurfråga, vilket förklaras i avsnitt 2.3. 3.2. Enskilda insatser i mottagarländerna under 2012 3.2.1. Bosnien och Hercegovina Det makroekonomiska stödet till Bosnien och Hercegovina på upp till 100 miljoner euro i form av lån godkändes av rådet 2009[6]. Samförståndsavtalet och låneavtalet undertecknades i november 2010, medan låneavtalet ratificerades av det bosniska ordförandeskapet först i augusti 2011, vilket delvis berodde på att det tog lång tid att bilda regering efter de allmänna valen i oktober 2010. Inget makroekonomiskt stöd betalades ut 2012, eftersom myndigheterna inte uppfyllde de villkor som fastställts i samförståndsavtalet. Till följd av överenskommelsen om ett nytt standby-avtal med IMF och myndigheternas åtgärder för att förbättra hållbarheten i de offentliga finanserna förlängde kommissionen tillgänglighetsperioden för det makroekonomiska stödet till Bosnien och Hercegovina med ytterligare ett år, till och med den 7 november 2013. Den första delbetalningen på 50 miljoner euro av det makroekonomiska stödet gjordes i februari 2013. Planen är att den andra delbetalningen ska göras under andra halvåret 2013 om IMF-programmet går enligt planerna och alla politiska villkor i samförståndsavtalet är uppfyllda. Efter en mild återhämtning från de inledande effekterna av den globala ekonomiska krisen (BNP-tillväxten uppgick till 1 % under 2010 och 2011) backade ekonomin igen 2012 och den reala BNP:n minskade med 0,7 %, efter att ha påverkats negativt av det försämrade externa klimatet. Obalanserna i de utrikes affärerna ökar igen, och underskottet i bytesbalansen uppgick till 9,4 % av BNP. Mot bakgrund av de ökande makroekonomiska obalanserna och den ökande oron över den makroekonomiska stabiliteten kom myndigheterna i september 2012 överens om ett nytt standby-avtal med IMF på omkring 400 miljoner euro. 3.2.2. Armenien I början av 2012 fullbordade kommissionen det makroekonomiska stödprogrammet för Armenien som man beslutat om i november 2009[7]. Programmet innebar att EU beviljade Armenien stöd på totalt 100 miljoner euro (35 miljoner euro i bidrag och 65 miljoner euro i lån), vilket betalades ut i två delutbetalningar. Stödet förlängdes inom ramen för ett ekonomiskt reformprogram med stöd av ett treårigt finansieringsavtal med IMF om en förlängd fondfacilitet (EFF) och en förlängd kreditfacilitet (ECF) som godkändes av IMF:s styrelse i juni 2010. Den första delbetalningen på 40 miljoner euro gjordes i juni 2011, medan den andra delbetalningen på 60 miljoner euro gjordes i december 2011 (bidragsdelen) och i februari 2012 (lånedelen)[8]. Under 2012 fortsatte den armeniska ekonomin att stärkas. BNP-tillväxten uppgick till 7,2 % 2012, efter att ha legat på 4,7 % 2011. Den ökade tillväxten 2012 berodde främst på ökad privat konsumtion (10,2 % 2012, jämfört med 2,4 % 2011) och nettoexport. Även gynnsamma väderförhållanden ledde till en ökad jordbruksproduktion. På den negativa sidan fortsatte investeringarna, både inhemska och utländska, att minska, vilket tyder på en långsammare tillväxt framöver för Armenien. Mot bakgrund av de mer negativa ekonomiska utsikterna överlämnade de armeniska myndigheterna en begäran till kommissionen om ett nytt makroekonomiskt stödprogram i februari 2013. Stödet skulle komplettera stödet enligt ett nytt finansieringsavtal som håller på att upprättas med IMF. Kommissionen håller på att behandla begäran. 3.2.3. Georgien I efterdyningarna av Georgiens militära konflikt med Ryssland i augusti 2008 utlovade EU vid en givarkonferens ett omfattande stödpaket på upp till 500 miljoner euro till stöd för Georgiens ekonomiska återhämtning. Paketet innefattade två potentiella makroekonomiska stödprogram på vardera 46 miljoner euro. Det första programmet avslutades 2009–2010. I fråga om den andra delen antog kommissionen ett förslag i januari 2011. Antagandet av ett lagstiftningsbeslut om programmet har dock försenats till följd Europaparlamentets och rådets olika uppfattning om vilket förfarande som ska tillämpas vid antagandet av samförståndsavtalet (se avsnitt 2.3). Det huvudsakliga syftet med förslaget om 46 miljoner euro i makroekonomiskt stöd (till hälften lån och till hälften bidrag) är att tillgodose Georgiens behov av extern finansiering och att minska landets budgetbehov. Det ska samtidigt stödja landets budgetkonsolidering och stabilisering av de utrikes affärerna samt främja strukturreformer. Även om Georgien hade ytterligare ett år med stark ekonomisk tillväxt 2012 (på preliminärt 6,1 %)[9] var den externa sårbarheten fortfarande stor, vilket yttrade sig i ett tvåsiffrigt underskott i bytesbalansen i förhållande till BNP, en hög bruttoskuld till utlandet och minskande utländska direktinvesteringar. Dessa svagheter, tillsammans med det oroliga globala klimatet, tvingade myndigheterna att ansöka om ytterligare ett IMF-program. Ett tvåårigt avtal med IMF – en kombination av ett standby-avtal och ett standby-lån – godkändes därför i april 2012. Avtalets förebyggande natur innebär att det makroekonomiska stödprogrammet endast kan aktiveras om Georgien faktiskt utnyttjar IMF-programmet. 3.2.4. Moldavien Under 2012 fullbordade kommissionen genomförandet av det makroekonomiska stödprogram för Moldavien som Europaparlamentet och rådet beslutade om i oktober 2010[10]. Inom ramen för programmet betalade EU ut makroekonomiskt stöd i form av bidrag på 90 miljoner euro till Moldavien, som skulle betalas ut i tre delutbetalningar. Stödet förlängdes inom ramen för ett ekonomiskt program med stöd av ett treårigt finansieringsavtal om en förlängd fondfacilitet (EFF) och en förlängd kreditfacilitet (ECF) som godkändes av IMF:s styrelse i januari 2010. De två första delutbetalningarna på 40 respektive 20 miljoner euro gjordes i december 2010 respektive september 2011. Den tredje utbetalningen av det makroekonomiska stödet (30 miljoner euro) gjordes i april 2012[11]. Den ekonomiska tillväxten minskade kraftigt 2012 till följd av negativa externa chocker, bland annat en minskad efterfrågan på export från EU:s sida och ogynnsamma väderförhållanden – en hård vinter och torka under sommaren – som drabbade den stora jordbrukssektorn. En negativ BNP-tillväxt på -0,8 %[12] registrerades för 2012, vilket visar på en betydande nedgång jämfört med 6,8 % för 2011. Externt sett minskade underskottet i bytesbalansen något, vilket delvis berodde på minskad import till följd av en minskad inhemsk efterfrågan, men även på ett ökande överskott i nettoinkomster och ensidiga nettoöverföringar, vilket beror på fortsatt stora penningöverföringar. Trots denna positiva utveckling är underskottet i bytesbalansen fortfarande stort och kommer att fortsätta vara den mest sårbara punkten i ekonomin 2013. En annan känslig punkt är den stora och växande utlandsskulden, som steg från 77,6 % av BNP i slutet av 2011 till 84,5 % 2012. Dessa externa risker minskade något till följd av centralbankens marknadsinterventioner under andra och tredje kvartalen för att fylla på de offentliga reserverna. Den slutliga granskningen av finansieringsavtalet med IMF om en förlängd fondfacilitet (EFF) och en förlängd kreditfacilitet (ECF), som ursprungligen var planerad till januari 2013 men senare sköts upp till april 2013, kunde inte fullföljas på grund av den politiska kris som uppstod när koalitionsregeringen föll i februari 2013, varför den på nytt sköts upp till juli 2013. Det var vid offentliggörandet oklart om det fanns möjlighet till ett nytt avtal. 3.2.5. Ukraina Mot bakgrund av ett långvarigt externt finansieringsunderskott och för att stödja den ekonomiska reformprocessen i Ukraina antog EU i juli 2010 ett beslut om 500 miljoner euro i makroekonomiskt stöd till landet[13]. Tillsammans med de 110 miljoner euro som fortfarande var tillgängliga inom ramen för 2002 års beslut[14] om makroekonomiskt stöd innebar detta ett potentiellt makroekonomiskt stödpaket på upp till 610 miljoner euro. Samförståndsavtalet om de politiska villkoren för utbetalningen av detta stöd och låneavtalet undertecknades i mars 2013. Samförståndsavtalet innehåller politiska åtgärder inom de centrala områdena förvaltning av offentliga finanser, handel och beskattning, reformer inom energisektorn och harmoniserad finansiell reglering. Ett villkor för att det makroekonomiska stödet ska betalas ut 2013 är att Ukraina återigen börjar ta emot stöd enligt ett nytt stödavtal med IMF, som de ukrainska myndigheterna håller på att förhandla fram med IMF efter det att det tidigare standby-avtalet om 15,4 miljarder US-dollar löpte ut i december 2012. För att de andra och tredje delutbetalningarna ska verkställas krävs det dessutom att det görs tillfredsställande framsteg i genomförandet av de strukturpolitiska villkoren i samförståndsavtalet. Under 2012 minskade den reala BNP-tillväxten i Ukraina från 5,2 % 2011 till 0,2 %, främst till följd av ett försämrat externt klimat, minskad efterfrågan på ukrainsk metallexport och en låg investeringsnivå. Trots den minskade tillväxten och deflationstendenserna fortsatte den ukrainska centralbanken att föra en stram penningpolitik i ett försök att avvärja devalveringstrycket på den lokala valutan. Budgetunderskottet ökade från 4,2 % av BNP 2011 till uppskattningsvis 6 % 2012, vilket främst berodde på en mer expansiv finanspolitik inför parlamentsvalet och ökande energisubventioner. Den externa sårbarheten ökade till följd av att underskottet i bytesbalansen ökade till 8,4 % av BNP och de utländska valutareserverna minskade med nästan en fjärdedel under 2012. Det har gjorts varierande framsteg med strukturreformerna. Vissa framsteg har gjorts på det energipolitiska området, medan reformerna i förvaltningen av de offentliga finanserna har avstannat och insynen i systemet för offentlig upphandling fortfarande är dålig. 3.2.6. Kirgizistan I kölvattnet av det etniska och politiska våld som ledde till en kraftig konjunkturnedgång och ett stort externt finansieringsunderskott utlovade EU vid en internationell givarkonferens i Bisjkek i juli 2010 att stödja Kirgizistans återhämtning. Detta ledde till att kommissionen antog ett förslag till beslut om makroekonomiskt stöd på upp till 30 miljoner euro till Kirgizistan (15 miljoner euro i lån och 15 miljoner euro i bidrag) den 20 december 2011. Det makroekonomiska stödets exceptionella karaktär, dvs. att stöd gavs utanför det normala geografiska tillämpningsområdet, motiverades av styrkan hos den demokratiska politiska och ekonomiska reformrörelsen i landet och av landets läge i en region av ekonomisk och politisk betydelse för EU. Parallellt med detta kom IMF i juni 2011 överens med de kirgiziska myndigheterna om ett treårigt program med stöd av ett avtal om en förlängd kreditfacilitet. Antagandet av ett beslut om makroekonomiskt stöd till Kirgizistan har dock försenats till följd av de båda medlagstiftarnas olika uppfattning om vilket förfarande som ska tillämpas vid antagandet av samförståndsavtalet (se avsnitt 2.3). Under 2012 hade Kirgizistan en ekonomisk tillväxt på endast 0,9 %, vilket var betydligt lägre än tidigare prognoser, till följd av en kraftig nedgång i produktionen inom guldbrytningssektorn på grund av geologiska problem. Om man räknar bort guldbrytningssektorn uppgick tillväxten till ca 4,8 % 2012, främst på grund av tillväxt inom tillverknings-, bygg- och tjänstesektorn, som gradvis återhämtat sig efter den kraftiga nedgången 2009 och 2010 till följd av den globala recessionen och interna politiska och etniska konflikter. Underskottet i bytesbalansen ökade till uppskattningsvis 9 % av BNP 2012, till följd av minskad guldexport och ökade oljepriser. Trots en stram penningpolitik uppgick inflationen till 7,5 % i slutet av 2012 på grund av ökade internationella bränsle- och livsmedelspriser. Det totala budgetunderskottet minskade till uppskattningsvis 5,3 % av BNP (infrastrukturprojekt på energiområdet borträknade), främst tack vare ett ökat mottagande av inkomster. Framstegen inom programmet om en förlängd kreditfacilitet har fortsatt och Kirgizistan uppfyllde i slutet av juni 2012 alla sina kvantitativa programmål och alla strukturella riktmärken utom ett. 4. Operationella utvärderingar och efterhandsutvärderingar för att säkerställa rätt användning av makroekonomiskt stöd 4.1. Operationella utvärderingar I enlighet med kraven i EU:s budgetförordning ska kommissionen med hjälp av externa konsulter genomföra operationella utvärderingar för att få rimliga försäkringar om att de administrativa förfarandena och ekonomihanteringen fungerar i mottagarländerna. De operationella utvärderingarna är främst inriktade på förvaltningen av de offentliga finanserna, framför allt finansministeriets och centralbankens förfaranden och organisation, och mer specifikt på hur de konton dit EU-medlen utbetalas förvaltas. Dessutom uppmärksammas hur de externa revisionsinstituten fungerar, deras oberoende, deras arbetsprogram och kontrollernas effektivitet. I de senaste operationella utvärderingarna har det även gjorts analyser av befintliga rutiner hos upphandlande organ. Under 2012 slutförde kommissionen en operationell utvärdering i Kirgizistan. Mot bakgrund av de möjliga nya makroekonomiska stödinsatserna i Egypten och Jordanien genomfördes en operationell utvärdering i dessa båda länder i februari respektive april 2013. 4.2. Efterhandsutvärderingar I enlighet med EU:s budgetförordning genomför kommissionen efterhandsutvärderingar av de makroekonomiska stödprogrammen för att bedöma effekten av det makroekonomiska stödet. De viktigaste syftena med efterhandsutvärderingarna är att i) analysera det makroekonomiska stödets effekter på ekonomin i mottagarlandet och, i synnerhet, på utlandsställningens hållbarhet, och att ii) bedöma mervärdet av EU:s åtgärder. Slutsatserna av utvärderingarna används för att förbättra förvaltningen av det makroekonomiska stödet. De två efterhandsutvärderingar som påbörjades 2011 för att utvärdera det makroekonomiska stödet till Libanon och Georgien avslutades 2012. En ny efterhandsutvärdering av det makroekonomiska stödet till Kosovo inleddes och avslutades under 2012[15]. Vid efterhandsutvärderingen av det makroekonomiska stödprogrammet till Libanon konstaterades det att trots att landet till stor del nått det makroekonomiska stabiliseringsmålet hade effekterna på strukturreformerna varit begränsade till följd av särskilt komplexa och instabila politiska förhållanden. När det gäller det makroekonomiska stödprogrammets effekt på Georgiens strukturreformer konstaterade man vid efterhandsutvärderingen att det trots betydande framsteg inom budgetberedning och budgetgenomförande krävs mer arbete inom intern kontroll, revision och generellt när det gäller öppenhet och ansvarighet. Slutsatsen av efterhandsutvärderingen av det makroekonomiska stödprogrammet till Kosovo var att det gett två viktiga effekter: i) det gav Kosovos myndigheter ytterligare ett verktyg för att arbeta för viktiga inhemska reformer och ii) det gav Kosovos regering internationell trovärdighet från första början. Efterhandsutvärderingen av de tre makroekonomiska stödinsatserna för Serbien, Moldavien och Armenien som nyligen avslutades kommer att genomföras under 2013. 5. Begäran om stöd och framtida förslag från kommissionen; budgetsituation Det planerade makroekonomiska stödet för 2013 omfattar följande: i) två pågående program (Bosnien och Hercegovina samt Ukraina), ii) två program som kommissionen föreslog 2011 och som skulle börja genomföras när medlagstiftarna antagit de väntade besluten (Georgien och Kirgizistan), och iii) upp till tre nya program, som bygger på de ansökningar som hittills inkommit från länder som omfattas av den europeiska grannskapspolitiken (Egypten, Jordanien och Armenien). När det gäller genomförandet av de befintliga makroekonomiska stödinsatserna kommer den sista delutbetalningen inom programmet för Bosnien och Hercegovina, om den bekräftas, att verkställas senast i november. Inom programmet för Ukraina är den faktiska utbetalningen, inklusive verkställandet av den första delutbetalningen, beroende av en överenskommelse med IMF om ett nytt finansieringsavtal samt uppfyllelse av de politiska villkoren i samförståndsavtalet. Kommissionen planerar också att under 2013 påbörja utbetalningarna inom de makroekonomiska stödprogrammen för Georgien och Kirgizistan, när Europaparlamentet och rådet antagit de väntade lagstiftningsbesluten om detta. Planen är för närvarande att verkställa de första delbetalningarna inom programmen 2013 och de andra delbetalningarna 2014. I Georgiens fall kommer det makroekonomiska stödet som sagt endast att kunna verkställas om Georgien faktiskt beslutar sig för att utnyttja avtalet med IMF, bestående av ett standby-avtal och ett standby-lån, vilket för närvarande betraktas som en förebyggande åtgärd. Som nämnts ovan gjorde Egypten en ny begäran om makroekonomiskt stöd på 500 miljoner euro i november 2012. Kommissionen överväger att anta ett förslag om makroekonomiskt stöd, under förutsättning att IMF och de egyptiska myndigheterna enas om ett IMF-program. Det makroekonomiska stödet väntas bestå av ett lån på 450 miljoner euro och ett bidrag på 50 miljoner euro. Det makroekonomiska stödet skulle bidra till att stödja Egyptens betalningsbalans och stärka reformarbetet under en svår politisk övergångsprocess. Beroende på när förslaget läggs fram och beslutet fattas skulle en första delutbetalning kunna göras 2013 och resten av det makroekonomiska stödet betalas ut 2014. I december 2012 begärde de jordanska myndigheterna makroekonomiskt stöd i form av lån på upp till 200 miljoner euro. I samarbete med IMF har kommissionen gjort en bedömning av Jordaniens kvarvarande externa finansieringsbehov och överväger att lägga fram ett förslag om makroekonomiskt stöd på 180 miljoner euro i lån under 2013. Även i det här fallet skulle en första delutbetalning kunna göras 2013. Dessutom kan det bli aktuellt med en ny insats för Armenien, eftersom kommissionen i februari 2013 mottog en begäran om makroekonomiskt stöd från de armeniska myndigheterna. Den skulle vara en uppföljning till det makroekonomiska stödprogram som avslutades 2012 och syfta till att hjälpa landet att täcka det återstående externa finansieringsunderskott förutses för 2013–2014. Insatsen skulle komplettera de resurser som ställs till förfogande av IMF inom ramen för ett nytt finansieringsavtal som håller på att utarbetas. Avslutningsvis omfattar de planerade makroekonomiska stöden under 2014 ett eventuellt program för Kosovo, om det tydligt kan fastställas att det föreligger ett finansieringsunderskott. Det föregående programmet löpte ut 2010, och en eventuell ny makroekonomisk stödinsats är tänkt att motsvara det villkorade stöd på upp till 100 miljoner euro som EU utlovade vid givarkonferensen om Kosovo i juni 2008. Tabell 1 nedan innehåller en översikt över makroekonomiska stödåtaganden och stödutbetalningar för 2011, 2012 och 2013 (preliminära). Prognosen för 2013 är mycket preliminär och kommer att vara beroende av olika faktorer som ligger utanför kommissionens kontroll. Planerna för bidrag för 2013 överensstämmer i stort med budgettaken för 2013. När det gäller lån uppgick det totala utestående beloppet för makroekonomiska stödlån till 545 miljoner euro vid utgången av 2012. Detta belopp täcks av garantifonden för externa åtgärder[16], som ligger kvar på 9 % av det utestående beloppet. Fonden täcker inte bara makroekonomiska stödlån utan även Euratomlån och EIB-lån till tredjeland och tillförs medel från EU:s budget. För makroekonomiska stödlån under 2013 skulle detta motsvara en inbetalning till garantifonden på cirka 72,3 miljoner euro. [1] Denna beteckning påverkar inte ståndpunkter om Kosovos status och är i överensstämmelse med FN:s säkerhetsråds resolution 1244/99 och med Internationella domstolens utlåtande om Kosovos självständighetsförklaring. [2] För bakgrundsinformation om den senaste ekonomiska utvecklingen i de södra grannländerna, se även The EU's neighbouring economies: coping with new challenges, Occasional Papers no. 86/november 2011, GD ECFIN, Europeiska kommissionen. En ny Occasional Paper med titeln The EU's Neighbouring Economies: Managing economic policies amid increased global uncertainty kommer att publiceras i mitten av 2013. (http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2011/index_en.htm) [3] Kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om allmänna bestämmelser för makroekonomiskt stöd till tredjeländer – KOM(2011) 396 slutlig, 4.7.2011. [4] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 182/2011 av den 16 februari 2011. [5] Med exceptionellt avses att det beviljas ett land utanför det makroekonomiska stödets normala geografiska tillämpningsområde, dvs. kandidatländer/potentiella kandidatländer och grannländer. [6] Rådets beslut 2009/891/EG av den 30 november 2009. [7] Rådets beslut 2009/891/EG av den 30 november 2009. [8] För en detaljerad redogörelse för programmets genomförande se kommissionens rapport om genomförandet av makroekonomiskt stöd till tredjeländer under 2011 – COM(2012) 339 final, 28.6.2012. [9] Abchazien och Sydossetien ingår inte i analysen på grund av bristen på tillförlitliga uppgifter. [10] Europaparlamentets och rådets beslut nr 938/2010/EU av den 20 oktober 2010. [11] Se fotnot 5. [12] Uppgifterna omfattar inte utbrytarområdet Transnistrien eftersom det inte finns tillförlitliga uppgifter för området. [13] Europaparlamentets och rådets beslut nr 646/2010/EU av den 7 juli 2010. [14] Rådets beslut 2002/639/EG av den 12 juli 2012. [15] Alla efterhandsutvärderingar finns på generaldirektoratet för ekonomi och finans webbplats: http://ec.europa.eu/economy_finance/evaluation/completed/index_en.htm. [16] För mer information, se kommissionens rapport till Europaparlamentet och rådet om garantier som täcks av den allmänna budgeten (ges ut varje halvår).