RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om tillämpningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/22/EG om förbudsföreläggande för att skydda konsumenternas intressen /* COM/2012/0635 final */





RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om tillämpningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/22/EG om förbudsföreläggande för att skydda konsumenternas intressen INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1........... INLEDNING................................................................................................................. 2 2........... TILLÄMPNINGEN AV DIREKTIVET FRÅN 2008 OCH FRAMÅT......................... 3 3........... DIREKTIVETS EFFEKTER FÖR KONSUMENTERNA............................................ 7 4........... HINDER FÖR FÖRBUDSFÖRELÄGGANDENAS EFFEKTIVITET....................... 10 5........... NÄSTA STEG............................................................................................................. 13 6........... SLUTSATS................................................................................................................. 15 1. INLEDNING Genom direktiv 98/27/EG av den 19 maj 1998 om förbudsföreläggande för att skydda konsumenternas intressen[1] infördes ett domstolsförfarande eller administrativt förfarande som gör det möjligt för konsumentorganisationer och/eller offentliga myndigheter att ansöka om förbudsföreläggande för att stoppa en handlares praxis som bryter mot ett antal EU-regler om konsumentskydd (se bilagan till direktivet) i alla medlemsstater. Direktiv 98/27/EG har ändrats flera gånger (nya direktiv har lagts till i bilagan). För tydlighetens skull har direktivet kodifierats genom direktiv 2009/22/EG, som gäller i dag. 1.1. Medlemsstaternas införlivande av direktivet och dess tillämpning fram till 2008 I den första rapporten drogs slutsatsen att en stor fördel med direktivet om förbudsföreläggande var att det i varje enskild medlemsstat införts ett förfarande som gör det möjligt för en inrättning att ansöka om förbudsföreläggande för att tillvarata konsumenternas kollektiva intressen. Förfarandet hade tillämpats med framgång för nationella överträdelser men haft begränsad effekt på gränsöverskridande överträdelser. De huvudorsaker som både medlemsstaterna och berörda parter angav som förklaring till det låga antalet ansökningar om förbudsförelägganden i andra medlemsstater var kostnader för att väcka talan i en annan medlemsstat samt förfarandets komplexitet och längd. I kommissionens rapport framhölls också att ikraftträdandet av förordning (EG) nr 2006/2004 om samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheter som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen (”förordningen om konsumentskyddssamarbete”)[2] delvis förklarade de offentliga myndigheternas begränsade utnyttjande av förfarandet för förbudsföreläggande vid gränsöverskridande överträdelser, eftersom ömsesidigt bistånd enligt den förordningen är mindre kostsamt. 1.2. Rapportens metod och syfte Enligt artikel 6.1 i direktiv 2009/22/EG om förbudsföreläggande för att skydda konsumenternas intressen (nedan kallat direktivet) ska en rapport om tillämpningen av direktivet upprättas vart tredje år. Den första rapporten planerades från början till 2003 men lades fram i november 2008. I mars 2011 inledde kommissionen arbetet med denna andra rapport genom att skicka frågeformulär om tillämpningen av direktivet till offentliga myndigheter och konsumentorganisationer. Kommissionen fick 58 svar, varav 37 från ministerier eller andra offentliga myndigheter i medlemsstaterna och 21 från konsumentorganisationer på nationell eller europeisk nivå. Kommissionen beställde dessutom en extern undersökning[3] för att inhämta fler uppgifter om tillämpningen av direktivet och få en överblick över dess effekter för konsumenterna i nio medlemsstater – Österrike, Bulgarien, Frankrike, Tyskland, Nederländerna, Portugal, Spanien, Sverige och Storbritannien. Dessa medlemsstater valdes därför att de, vid sidan av förfarandet för förbudsföreläggande, har system för kollektiv prövning av ersättningsanspråk som redan tillämpats i ett antal år. 2. TILLÄMPNINGEN AV DIREKTIVET FRÅN 2008 OCH FRAMÅT 2.1. Uppskattning av antalet förbudsförelägganden Det finns endast begränsade uppgifter om antalet ansökningar om nationella och gränsöverskridande förbudsförelägganden för att skydda konsumenternas kollektiva intressen i de olika medlemsstaterna. Denna avsaknad av heltäckande och tillförlitliga statistiska uppgifter beror på att medlemsstaterna inte har någon formell skyldighet att föra en central databas över ansökningar om förbudsföreläggande på sitt territorium och att lämna sådana uppgifter till kommissionen. Det är därför svårt att uppskatta antalet förbudsförelägganden, och alla uppskattningar måste behandlas med försiktighet. Det går att redogöra för ett antal dokumenterade fall, men det betyder inte att det är de enda ansökningar om förbudsföreläggande som gjorts. I det frågeformulär som skickades till berörda parter tillfrågades de om antalet förbudsförelägganden de ansökt om sedan 2008, både inom landet och på gränsöverskridande nivå. Totalt hade 5 632 ansökningar om förbudsföreläggande gjorts. Det stora flertalet av dessa var nationella. De tillfrågade hade bara gjort ett 70-tal ansökningar om gränsöverskridande beslutsförelägganden under perioden i fråga. Om dessa siffror analyseras för varje medlemsstat har följande medlemsstater gjort flest ansökningar om förbudsföreläggande sedan 2008: Tyskland: Centraliserade och heltäckande statistiska uppgifter saknas, men Tyskland uppgav att så få som sju tyska godkända inrättningar väckt talan i över 3 000 fall. Det kan mycket väl hänga samman med att övervakningen av konsumentmarknader i Tyskland traditionellt sköts av privata enheter. Lettland: konsumentskyddsmyndigheten har rapporterat 956 fall. Storbritannien: det brittiska konsumentskyddsorganet (Office of Fair Trading – OFT) har rapporterat 938 fall. I Österrike identifierades mer än 500 fall i den externa undersökningen, och Maltas regering rapporterade 267 fall. När det gäller förbudsförelägganden med en gränsöverskridande dimension redovisade följande medlemsstater flest åtgärder under perioden i fråga: Tyskland: De tyska konsumentorganisationernas sammanslutning uppgav att man ansökt om omkring 20 förbudsförelägganden för gränsöverskridande överträdelser. Österrike: Förbundsarbetskammaren uppgav att man ansökt om 8 gränsöverskridande förbudsförelägganden. Godkända inrättningar och advokater som är specialiserade på konsumenträtt väcker i allmänhet talan endast i fall där de österrikiska domstolarna är behöriga. Talan är ofta framgångsrik. Det beror dock delvis på att godkända inrättningar bara ansöker om förbudsföreläggande när de är säkra på att vinna, med hänsyn till de kostnader man riskerar i samband med processen. 2.2. Mest berörda ekonomiska sektorer Förbudsförelägganden har förekommit inom en mängd olika ekonomiska sektorer, men flertalet åtgärder vidtas inom ett begränsat antal sektorer. Inom följande ekonomiska sektorer förekommer flest förbudsförelägganden enligt de tillfrågade: 1. Telekommunikation 2. Bankverksamhet och investeringar 3. Turism och paketresor Dessutom nämnde flera av de tillfrågade distansförsäljning, försäkring, energi, konsumentvaror utom livsmedel och persontransport. Några av de tillfrågade nämnde även fastigheter, reparationer i hemmet och lån från andra institut än banker (s.k. snabblån). 2.3. De vanligaste överträdelserna av konsumentskyddsreglerna Ansökningar om förbudsföreläggande har gällt en rad olika överträdelser av konsumentskyddslagstiftningen. En del medlemsstater har dessutom utvidgat tillämpningsområdet för förbudsförelägganden utöver den begränsade förteckningen i bilagan till direktivet. Denna utvidgning är positiv för konsumenterna. För rättssäkerhetens skull bör dock en lämplig hänvisning göras till lagstiftningen enligt bilagan till direktivet. I exempelvis Tyskland, Österrike, Portugal, Spanien, Bulgarien och Nederländerna är tillämpningsområdet för förbudsförelägganden mycket bredare än förteckningen över lagstiftning i bilagan till direktivet. Flertalet ansökningar om förbudsföreläggande har dock syftat till att stoppa olaglig praxis i ett begränsat antal fall där konsumenternas kollektiva intresse skadas. Att döma av svaren på frågeformuläret har följande typer av olaglig praxis som skadar konsumenternas kollektiva intressen oftast resulterat i ansökningar om förbudsföreläggande, i den ordning de nämns: 1. Oskäliga avtalsvillkor. Detta är den typ av praxis som oftast föranlett en ansökan om förbudsföreläggande. 2. Otillbörliga affärsmetoder och vilseledande reklam, i lika stor utsträckning. Andra kränkningar av konsumenträttigheterna som lett till ansökningar om förbudsföreläggande, men mycket mer sällan, är överträdelser av garantiregler, bestämmelser om prisangivelser och sändande av icke begärd e-post. Vissa medlemsstater (i synnerhet Spanien) har också en grupp förbudsförelägganden som avser tillämpningen av konsumentkreditdirektivet. I en del medlemsstater där tillämpningsområdet för förbudsförelägganden utvidgats väcktes talan mot avbrott i viktiga tjänster (t.ex. elförsörjning). I sådana fall kan beslutet om förbudsföreläggande kräva att konsumenträttigheter tillgodoses genom att en part vidtar en viss åtgärd. Fall som avbrottet i tjänster eller nyttigheter i Spanien är ett bra exempel på den typen av förbudsföreläggande som kräver att åtgärder vidtas. 2.4. Godkända inrättningar: rättsligt klimat i de olika medlemsstaterna Den senaste förteckningen över godkända inrättningar[4] innefattar sammanlagt 313 inrättningar. Antalet inrättningar och deras art varierar stort mellan medlemsstaterna. Flera medlemsstater har bara utsett en godkänd inrättning (Irland, Lettland, Litauen, Nederländerna, Rumänien och Sverige), medan andra utsett över 70 (Tyskland och Grekland). Spanien, Italien och Frankrike ligger där emellan, med mer än 15 men mindre än 30 godkända inrättningar. I medlemsstater som har utsett en enda godkänd inrättning är det i allmänhet en offentlig konsumentskyddsmyndighet. Det finns dock undantag, t.ex. Nederländerna. I medlemsstater som har utsett flera godkända inrättningar rör det sig oftast om olika offentliga myndigheter med ansvar för konsumentfrågor på lokal, regional och nationell nivå, plus de mest representativa konsumentorganisationerna. Förteckningen över godkända inrättningar innefattar en förteckning över inrättningar som har rätt att ansöka om förbudsföreläggande i andra medlemsstater. I många medlemsstater har dock vissa rättsliga enheter som inte finns med på förteckningen också rättslig behörighet att ansöka om förbudsföreläggande på nationell nivå. Vissa konsumentorganisationer kritiserar den alltför stora handlingsfriheten att besluta om vilka rättsliga enheter som ska tas med på förteckningen, som kan leda till orättvisa och godtyckliga beslut. Andra menar också att konsumentorganisationer bör ha rättslig behörighet att ansöka om förbudsföreläggande i alla medlemsstater, både i nationella och gränsöverskridande ärenden. Undersökningen visar också att det som avgör om förbudsförelägganden faktiskt används är kunskapen och förmågan hos de jurister som har rätt att tillämpa dem. Erfarenheten visar också att det även i de medlemsstater där ett stort antal inrättningar har rättslig behörighet att ansöka om förbudsföreläggande bara är en liten del av dem som utnyttjar den möjligheten. 2.5. Förbudsförelägganden med en gränsöverskridande dimension: direktivets utformning och situationen i verkligheten För att en korrekt bedömning ska kunna göras av användningen av förbudsförelägganden i EU måste begreppet gränsöverskridande tvistlösning klargöras. Det står klart att gränsöverskridande förbudsförelägganden, dvs. förfaranden för förbudsföreläggande med ett gränsöverskridande inslag, kan ha olika former. Direktivet utformades för att göra det möjligt för godkända inrättningar i medlemsstat A att ingripa mot företagare i medlemsstat B som, genom att sälja till konsumenter i medlemsstat A, bryter mot konsumenträtten. För att möjliggöra detta gavs godkända inrättningar rättslig behörighet i utländska domstolar. Domstolen i medlemsstat B, som mottagit en ansökan om att utfärda ett förbudsföreläggande mot en handlare som är etablerad inom dess jurisdiktion, prövar och beslutar i fallet utan att ifrågasätta den rättsliga behörigheten hos den godkända inrättningen i medlemsstat A. En av undersökningens viktigaste slutsatser är dock att ett ”gränsöverskridande ärende” i direktivets mening bara är ett av två möjliga sätt att ansöka om ett gränsöverskridande förbudsföreläggande, och det används sällan. Den andra, vanligare formen av ”gränsöverskridande ärende” förekommer i samma scenario med handel från medlemsstat B till medlemsstat A. Talan förs dock av en godkänd inrättning i medlemsstat A vid en domstol i medlemsstat A, vilket inte var avsikten hos direktivets upphovsmän. Trots att handlaren är etablerad utomlands förs talan mot honom i det land som hans kommersiella verksamhet riktar sig mot. Detta förfarandesätt har fördelen att en godkänd inrättning kan väcka talan i sin egen jurisdiktion, där den processrätt som inrättningen troligen är mest förtrogen med tillämpas. Om den tillämpliga lagstiftningen dessutom är lagstiftningen i medlemsstat A (principen om lex loci damni enligt artikel 6 i ”Rom II”[5]) och problemet med att delge rättsliga handlingar utomlands kan lösas är denna andra möjlighet att ansöka om förbudsföreläggande det enklaste alternativet. Det gör det också möjligt att ansöka om förbudsföreläggande mot handlare i tredjeländer. ”Gränsöverskridande” talan av ett särskilt slag väcktes i maj 2009 av DECO[6] i samarbete med franska UFC-Que Choisir och belgiska Test-Achats. Den ”samordnade talan” gällde flygbolagens allmänna befordringsvillkor (direktiv 93/13/EEG). En dom avkunnades för Belgien, som innebar att tre flygbolag tvingades sluta tillämpa ett antal avtalsvillkor som ansågs oskäliga. Alla konsumentorganisationernas åtgärder samordnades, även publicitetsåtgärder som pressmeddelanden. Denna typ av samordnade åtgärder utgjorde ett särskilt slags gränsöverskridande samarbete, även om det inte formellt betecknades som gränsöverskridande tvistlösning. 2.6. Samverkan med förordningen om konsumentskyddssamarbete när det gäller gränsöverskridande överträdelser Förordningen om konsumentskyddssamarbete innehåller bestämmelser om ömsesidigt bistånd för nationella tillsynsmyndigheter. De gör det möjligt för myndigheterna att söka ömsesidigt bistånd hos varandra i samband med utredningar och/eller tillsyn, så att praxis som inte är förenlig med den lagstiftning som förtecknas i bilagan till förordningen kan stoppas. Förordningen om konsumentskyddssamarbete syftar till att skydda konsumenternas kollektiva ekonomiska intressen och gäller inte handläggning av enskilda klagomål. I 2008 års rapport om direktivet om förbudsföreläggande påpekades att förordningen om konsumentskyddssamarbete påverkat användningen av förbudsförelägganden. Det visade sig framför allt att de flesta offentliga myndigheter, sedan förordningen om konsumentskyddssamarbete trädde i kraft, valt att tillämpa dess bestämmelser om ömsesidigt bistånd vid ingripanden mot olaglig praxis av en handlare i en annan medlemsstat, i stället för att direkt ansöka om ett förbudsföreläggande hos domstolarna i den medlemsstaten. Den första möjligheten kan nämligen bli mindre kostsam. Svaren på frågeformuläret 2011 bekräftar denna tendens. En offentlig myndighet i en medlemsstat påpekade dock att förbudsförelägganden fortfarande utgör ett värdefullt redskap för offentliga myndigheter, som kan användas om man inte når önskat resultat med bestämmelserna i förordningen om konsumentskyddssamarbete. Slutligen betonade flera av de tillfrågade att förteckningen över lagstiftning i bilagan till direktivet om förbudsföreläggande bör anpassas till förteckningen i bilagan till förordningen om konsumentskyddssamarbete. 3. DIREKTIVETS EFFEKTER FÖR KONSUMENTERNA Svaren på frågeformuläret och undersökningsresultaten visar att förbudsförelägganden är ett framgångsrikt redskap för marknadsövervakning, särskilt för att åstadkomma skäliga avtalsvillkor. I det avseendet har de medfört väsentliga fördelar för konsumenterna som grupp. Effekten kommer dock främst att visa sig i framtiden, medan det är svårare att åtgärda skada som redan ägt rum. Det är också mycket svårt att värdera effekten i monetära termer. Även om förbudsförelägganden inte i sig är ett rättsmedel för att begära skadestånd för tidigare skada kan själva möjligheten att använda förbudsförelägganden ha ett värde. Som ett styrmedel kan förbudsförelägganden användas i avskräckande syfte utan att tillämpas av en domstol. En annan viktig slutsats är att förbudsförelägganden fungerar särskilt bra för marknadsaktörer som i viss mån följer lagen. När det gäller ohederliga handlare och kriminella aktörer är förbudsförelägganden inte alltid ett lämpligt sätt att stoppa olaglig praxis. Flera av de intervjuade säger att det i sådana situationer kan krävas brottspåföljder och administrativa påföljder som viten och särskilda restriktioner för affärsverksamhet för att säkra efterlevnad av konsumentskyddslagstiftningen. 3.1. Färre överträdelser av konsumentskyddsreglerna Merparten av de tillfrågade och av de experter som intervjuades uppgav att effekten av förbudsförelägganden inte bara bör mätas som antalet ärenden som går till domstol, utan det är också en viktig möjlighet som kan utnyttjas för att få företag att frivilligt upphöra med överträdelser. För flera berörda parter har själva möjligheten att ansöka om förbudsföreläggande i sig en avskräckande effekt vid förhandlingar med dem som bryter mot lagstiftningen. I en del fall där en ansökan om förbudsföreläggande är framgångsrik och en handlares praxis förklaras vara olaglig kan också andra handlare avstå från att tillämpa liknande praxis, även om de inte är rättsligt bundna av avgörandet. Med hänsyn till undersökningsresultaten och svaren på frågeformuläret är vår slutsats att direktivet i viss mån förbättrat efterlevnaden av konsumentskyddslagstiftningen bland ekonomiska aktörer i vissa ekonomiska sektorer, men det finns inte tillräckliga uppgifter för att uppskatta effekten i procentuella termer. 3.2. Minskad skada för konsumenterna En viktig slutsats av undersökningen är att direktivet medfört direkta kvalitativa fördelar för konsumenterna, även om dessa fördelar kanske inte kunde uttryckas i monetära termer. Det beror på att det i många fall inte är möjligt att slå fast exakt hur många konsumenter som potentiellt lider skada till följd av olaglig praxis. Många avtalsvillkor som förklaras olagliga till följd av ett förbudsföreläggande gäller inte heller det pris som konsumenterna ska betala. För att bedöma den möjliga effekten av förbudsförelägganden när det gäller att minska skadan för konsumenterna bör särskild uppmärksamhet ägnas oskäliga avtalsvillkor som kan få omedelbara och direkta effekter för konsumenternas skyldigheter enligt avtalet. När en domstol ogiltigförklarar ett visst avtalsvillkor kan handlaren inte längre tillämpa det villkoret i sina avtal. Det gynnar konsumenten, särskilt om villkoret gäller prishöjningar eller andra ekonomiska effekter, och i ett sådant fall kan fördelen värderas i monetära termer eftersom de framtida utbetalningarna för många konsumenter minskar som en direkt följd av förbudsföreläggandet. Ett exempel är ärenden som gäller avrundning uppåt i Spanien, som har lett till att nya olagliga avgifter förbjudits i en rad sektorer (bankverksamhet, telekommunikation, parkering). I Österrike gjordes en ansökan om förbudsföreläggande mot oskäliga villkor i en österrikisk banks avtal. I augusti 2009 meddelade banken sina kunder på kontoutdragen att priserna för checkkonton från och med den 1 oktober skulle höjas i överensstämmelse med höjningen av konsumentprisindex för 2008, som uppgick till 3,2 %. Banken hänvisade till indexklausulen i standardavtalsvillkoren, som gav banken rätt att en gång om året automatiskt höja priserna för fortlöpande skyldigheter, i överensstämmelse med förändringen av konsumentprisindex. Förbudsföreläggandet fick stor betydelse för konsumenterna, för på våren 2011 avstod de flesta andra banker som använt sig av liknande villkor från att automatiskt höja priset, och det gynnade flera miljoner kunder hos österrikiska banker. Detta är ett tydligt exempel på hur ett framgångsrikt förbudsföreläggande haft en påtaglig effekt för efterlevnaden av lagstiftningen, inte bara med avseende på svaranden utan för hela den ekonomiska sektorn. Fördelen för konsumenterna var dessutom lätt att värdera i monetära termer. Ett annat fall där konsumentnyttan till följd av ett framgångsrikt förfarande har beräknats i monetära termer är Foxtons-ärendet i Storbritannien[7] (som gällde oskäliga villkor i hyresavtal med privata hyresvärdar). Frågan om skälighet gällde Foxtons a) villkor för förnyelseprovision, b) provision på försäljning av fastigheten och c) förnyelseprovision för tredje part. High Court förklarade formellt att vissa villkor i Foxtons avtal var oskäliga och utfärdade ett förbudsföreläggande för att avhålla Foxtons från att använda sig av dessa eller liknande villkor, eller att ta med sådana villkor i nya avtal. Enligt OFT uppgår konsumentnyttan till 4,4 miljoner brittiska pund, men en intervjuad anser att den positiva effekten mycket väl skulle kunna vara tio eller tjugo gånger större. 3.3. Effekter av förbudsförelägganden för enskilda konsumenter som drabbas av överträdelser: möjligheter till rättelse i olika medlemsstater Förfarandet för förbudsföreläggande enligt direktivet gör det inte generellt sett möjligt för konsumenter som lidit skada på grund av olaglig praxis att få rättelse. Möjligheterna till rättelse för konsumenter som drabbats av en handlares praxis som förklarats olaglig till följd av ett förbudsföreläggande varierar dock från en medlemsstat till en annan. I vissa medlemsstater förs effekten av ett förbudsföreläggande i viss mån över till de drabbade konsumenterna. Flera av dem som besvarade frågeformuläret och av dem som intervjuades betonade vikten av att utsträcka effekterna av förbudsförelägganden även till enskilda konsumenter, så att de kan få lämplig gottgörelse för den skada de lidit. Nedan beskrivs vissa möjligheter till rättelse, av både individuell och kollektiv art, som står till buds för konsumenterna i de olika medlemsstaterna. a) Individuell rättelse I de flesta medlemsstater finns det ingen koppling mellan ett förbudsföreläggande och gottgörelse till konsumenter för den skada de lidit på grund av olaglig praxis. Konsumenter vars rättigheter överträtts måste alltså hävda sina rättigheter genom att väcka talan vid en vanlig domstol, antingen individuellt eller kollektivt, i de medlemsstater där det finns kollektiva prövningsmöjligheter. I många medlemsstater är domstolar som hanterar sådana ärenden som initierats av konsumenter i syfte att få gottgörelse inte bundna av det tidigare förbudsföreläggandet. Konsumenter som begär skadestånd måste lägga fram bevis för överträdelsen, skadan och kopplingen däremellan. I några medlemsstater ser det dock annorlunda ut. Enligt den bulgariska konsumentskyddskommissionen, exempelvis, kan konsumenter åberopa ett verkställbart domstolsbeslut om en ansökan om förbudsföreläggande när talan om skadestånd väcks och måste då bara lägga fram bevis för skadans omfattning. I Luxemburg kan konsumenten använda sig av domstolsbeslutet om förbudsföreläggande för att ansöka om skadestånd hos ”juge de paix”. På Irland kan domstolen kräva att handlaren betalar skadestånd till en konsument som lidit skada till följd av handlarens verksamhet. På Malta kan det i samband med administrativa förfaranden beslutas att pengar eller egendom som konsumenten avhänt sig ska återlämnas. I andra medlemsstater kan konsumenter som drabbats av olaglig praxis få gottgörelse genom verkställande av ett domstolsbeslut, och domstolen får sedan avgöra hur konsumenter som drabbats av den olagliga praxisen ska gottgöras. Det kan t.ex. ske genom att handlaren återbetalar felaktigt betalade belopp. I Nederländerna godtog en domstol att det olagliga i ett företags agerande även fastställdes med avseende på den enskilda sökanden, under förutsättning att denne tillhörde den grupp som nämndes i klagomålet. Det betyder att avgörandet om att ett agerande är olagligt i ett kollektivt förfarande kan tas som utgångspunkt för en senare uppföljningsåtgärd. Tack vare förfarandet för förbudsföreläggande fick alltså en individuell sökande hjälp med att slå fast att svarandens agerande var olagligt. b) Kollektiv prövning I vissa medlemsstater där det finns system för kollektiv prövning kan en framgångsrik ansökan om förbudsföreläggande få vissa följder för en grupptalan som väcks av de berörda konsumenterna för att begära skadestånd för skada till följd av olaglig praxis, vid sidan av de effekter ett framgångsrikt förbudsföreläggande normalt får enligt föregående punkt. I Spanien kan ett förbudsföreläggande åtföljas av en begäran om återbetalning av de belopp som mottagits från konsumenterna till följd av olaglig praxis. I avgörandet fastställs också i det fallet det skadestånd som handlaren ska betala. Om de drabbade konsumenterna har identifierats avgör domstolen vilket belopp var och en av dem ska få. Det finns dock en del procedurmässiga hinder som i praktiken gör det svårt att kombinera förbudsföreläggandet med skadeståndsansökan. I Nederländerna kan parter som företräder konsumenter som lidit skada söka en fastställelsedom enligt vilken en överträdelse har begåtts av den part som orsakade skadan. Denna fastställelsedom ses som ett incitament för att få parterna att nå förlikning, och för att göra förlikningen bindande genom tillämpning av den nederländska lagen om kollektiv talan (Wcam[8]). Enligt 2005 års lag om kollektiv förlikning vid masskada kan Amsterdams appellationsdomstol besluta om förlikning vid masskada mellan en enhet som företräder kollektiva intressen och den person eller de personer som orsakat skadan, varvid beslutet blir bindande för alla medlemmar i kollektivet. Utgångspunkten är ett avtal om gottgörelse av kollektiv skada. De parter som ingått avtalet gör en gemensam begäran till domstolen i Amsterdam om att förklara avtalet bindande. Avgörande för Wcam är att hela gruppen skadelidande är bunden av förlikningsavtalet när det väl förklarats bindande av domstolen. Man kan dock välja att stå utanför. En av systemets begränsningar är att det bara fungerar om parterna sluter ett avtal, och inte ens ett beslut där det olagliga i agerandet slås fast är alltid tillräckligt för att garantera att en förlikning kan nås. I Bulgarien kan en begäran om gottgörelse till de skadelidande parterna göras samtidigt med ansökan om förbudsföreläggande. Domstolen fastställer en tidsfrist inom vilken de skadelidande parterna kan förklara att de kommer att medverka i förfarandet. När domstolen avkunnat sitt beslut kan den föreskriva att gottgörelse ska betalas till de skadelidande parterna. Domstolsbeslutet är bindande för den som begått överträdelsen, käranden och alla personer som lidit skada till följd av samma överträdelse och inte har förklarat att de kommer att väcka individuell talan. Ansökan om förbudsföreläggande föregår skadeståndstalan. Om ansökan om förbudsföreläggande är framgångsrik kan en grupp konsumenter väcka skadeståndstalan. I denna (nya) domstolstalan behöver de inte lägga fram bevis för att lagstiftningen överträtts (olaglig praxis eller oskäliga villkor) utan bara för skadans omfattning. En representativ talan kan prövas i samma förfarande som ansökan om förbudsföreläggande, eller i separata förfaranden, men domstolarna delar ofta upp det i två separata förfaranden. I Sverige spelar också Konsumentombudsmannen en central roll vid kollektiv konsumenttillsyn. Han kan väcka grupptalan om skadestånd för ett stort antal konsumenter i samband med förfaranden för förbudsföreläggande. Denna möjlighet har dock bara utnyttjats i ett begränsat antal ärenden. 4. HINDER FÖR FÖRBUDSFÖRELÄGGANDENAS EFFEKTIVITET Hindren för effektiva förbudsförelägganden kan delas in i följande grupper: ekonomisk risk, förfarandets längd, förfarandets komplexitet, begränsad rättslig verkan av avgörandena och verkställande av avgörandena. 4.1. Ekonomisk risk i samband med förfarandena Kostnader för förfarandena anges som ett av de främsta hindren för en ökad användning av förbudsförelägganden. Även om domstolsavgifterna i allmänhet är låga och advokater inte är orimligt dyra i alla länder är kostnaden fortfarande en viktig avskräckande faktor, främst på grund av principen om att förloraren betalar. För att begränsa risken för att få stå för motpartens avgifter och kostnader väcks talan bara i fall där man är säker på att vinna. Godkända inrättningar som har mer resurser är dock i vissa fall beredda att väcka talan även om man riskerar att förlora, om det gäller en principfråga. Godkända enheter tar dock en ekonomisk risk även om de vinner ett mål – berörda parter nämner också risken för att kostnaderna för förfarandet inte ersätts även om käranden vinner målet, därför att svaranden inte kan betala. I vissa medlemsstater, t.ex. Österrike, är den part som ansöker om förbudsföreläggande också skyldig att betala skadestånd om det beslut som fattas i ett interimistiskt förfarande sedan frångås i huvudförfarandet. Den ekonomiska risken i samband med förbudsförelägganden lindras i vissa medlemsstater där organisationer som försvarar kollektiva intressen är undantagna från domstolsavgifter och till och med kan ansöka om stöd inom det allmänna rättshjälpssystemet. Så är det t.ex. i Spanien, och frågan övervägs i Nederländerna. I Spanien inkluderar rätten till rättshjälp advokatarvoden, offentliggörande av tillkännagivanden eller påbud, kopior, intyg osv. Även i de medlemsstater där konsumentorganisationer kan utnyttja rättshjälpssystem är dock betalning för de annonser i medierna som krävs när konsumentorganisationer väcker kollektiv skadeståndstalan, vid sidan av förbudsföreläggandet, ett av de främsta problemen för konsumentföreningar. Denna kostnad ersätts nämligen inte. I Bulgarien får inte konsumentorganisationer något stöd för domstolstalan, men de beviljas finansiering med utgångspunkt i vilka åtgärder de vidtagit till förmån för konsumenterna under det föregående året. Ett av kriterierna för statligt stöd till konsumentorganisationer är antalet ansökningar om förbudsföreläggande hos domstol under det föregående året. I Bulgarien finns dessutom ytterligare kriterier gällande talans tillåtlighet i civilprocessrätten. ”Godkända inrättningar” måste visa att de kan stå för avgifter och kostnader i samband med talan. 4.2. Förfarandets längd Det andra hindret är förfarandets längd. Uppfattningen om vilken längd som är godtagbar varierar mellan medlemsstaterna. Det bör påpekas att förfarandets längd inte är kopplad till själva förfarandet för förbudsföreläggande utan snarare till det faktum att nationella domstolsförfaranden kännetecknas av en inneboende långsamhet. I Sverige finns det en särskild domstol, Marknadsdomstolen, som i de flesta fall hanterar förfaranden för förbudsföreläggande för skyddet av kollektiva konsumentintressen. Det garanterar ett relativt snabbt förfarande i sådana fall. Ändå tar förfaranden vid Marknadsdomstolen i genomsnitt 11–12 månader. I övriga medlemsstater kan hela förfarandet med tre domstolsförhandlingar till och med överstiga fem år i komplicerade ärenden. Ett annat hinder med koppling till förfarandets längd är när verkställighet kan begäras. I exempelvis Spanien innehåller lagstiftningen en allmän regel om provisorisk verkställighet för alla domar, och det finns inga särskilda regler för kollektiv talan som strider mot denna allmänna regel. Domstolarna har dock vanligen beslutat att inte medge verkställighet på grund av den provisoriska karaktären hos dessa avgöranden, och de godkända inrättningarna tvingas därför vänta på det slutgiltiga beslutet. I Bulgarien innebar ikraftträdandet av bestämmelserna i den nya civilprocesslagen 2008 att domstolsbeslut om ansökningar om förbudsföreläggande vid överklagan kan verkställas först sedan domstolen i tredje instans har fattat ett beslut. 4.3. Förfarandets komplexitet De flesta berörda parter och experter anser att ett annat viktigt hinder för en mer utbredd användning av förbudsförelägganden är förfarandets upplevda eller faktiska komplexitet. Detta förvärras i gränsöverskridande ärenden, på grund av bristande kunskaper om materiella regler och procedurregler i andra medlemsstater. I det sammanhanget är ett av de problem vid gränsöverskridande ärenden som nämnts av berörda parter och experter svårigheten att tillämpa den internationella privaträttens regler, särskilt de som gäller domstols behörighet (förordning (EG) nr 44/2001 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område, Bryssel I-förordningen[9]) och tillämplig lagstiftning (förordning (EG) nr 864/2007 om tillämplig lag för utomobligatoriska förpliktelser, Rom II-förordningen[10]). Det framgår inte av de berörda parternas synpunkter om detta beror på bristande kunskap, bristande erfarenhet eller svag lagstiftning. Harmoniseringen av den internationella privaträttens regler på EU-nivå har utan tvekan gett ökad rättssäkerhet jämfört med hur det såg ut för några år sedan, när varje medlemsstat tillämpade sina egna regler. Trots att reglerna harmoniserats kan tveksamhet om tolkningen kvarstå i väntan på ytterligare vägledning om tillämpningen från EU-domstolen. Det gäller särskilt förordningen om tillämplig lag för utomobligatoriska förpliktelser, Rom II, som nyligen börjat tillämpas i EU. Komplexiteten vid förbudsförelägganden i gränsöverskridande ärenden förvärras ytterligare av andra problem av mer praktisk karaktär, t.ex. språkhinder och svårigheten att få tillgång till företagsuppgifter utomlands. En av svårigheterna är att identifiera en utländsk handlare och ta reda på adressen. Det gör det ännu svårare att skicka varningar eller väcka talan. Även om handlaren kan identifieras kan det ta lång tid att delge utländska företag handlingar; kanske lyckas det inte alls. Det gäller framför allt när handlare endast uppger boxadresser eller falska adresser[11]. 4.4. Avgörandenas begränsade effekt I många medlemsstater är ett avgörande tvingande bara med avseende på det ärende och de parter det gäller. I en del medlemsstater tillämpas den principen inte lika strikt, särskilt när det gäller ogiltigförklaring av oskäliga avtalsvillkor. Frankrike är ett bra exempel på strikt tillämpning av principen, eftersom ogiltigförklaring av oskäliga villkor bara gäller handlarens framtida avtal. Talan mot oskäliga avtal är därför fruktlös när handlaren inte längre föreslår konsumenterna det omtvistade avtalsvillkoret. När ett villkor förklaras oskäligt i Spanien blir följden att det ogiltigförklaras med ex tunc-effekt, vilket innebär att man återgår till vad som gällde innan och att de belopp som olagligen betalats i enlighet med det oskäliga villkoret återbetalas till drabbade konsumenter. I vissa fall har domstolarna dessutom beslutat att ogiltighetsförklaringens verkan skulle utsträckas till att även gälla andra företag som använder samma avtalsvillkor. Ett annat problem är att tillämpningsområdet för ett förbudsföreläggande inte är Europatäckande, vilket betyder att en ohederlig handlare kan flytta från en medlemsstat till en annan och återuppta sin verksamhet. En berörd part nämnde också att det i många jurisdiktioner inte går att delge privatpersoner beslut. I Storbritannien kan OFT väcka talan om vilseledande reklam mot ”varje person” som medverkar till spridning av reklam (t.ex. företagsledare eller verkställande direktörer). 4.5. Verkställande av avgöranden De svårigheter som beskrivs ovan gäller främst den deklarativa delen av förfaranden för förbudsföreläggande. Med detta som utgångspunkt kan man anta att ärendet är avgjort när hindren övervunnits och den godkända inrättningen fått ett slutligt positivt beslut i domstolen. Så behöver det emellertid inte vara, eftersom det är vanligt att ett positivt beslut som utfärdats inte verkställs så att överträdelsen stoppas. Många berörda parter framhöll svårigheten med att se till att utfärdade beslut verkställs, särskilt i fall där säljaren eller tjänsteleverantören bortser från beslutet, oavsett vilka påföljder som utdöms. Det har visat sig att det bara går att ingripa mot överträdelser om handlarna förväntar sig en påföljd som är tillräckligt avskräckande och faktiskt verkställs. Om påföljden inte är tillräckligt avskräckande tar många handlare medvetet på sig kostnaden för det rättsliga förfarandet, som är låg jämfört med vinsterna. De påföljder som utdöms för bristande efterlevnad av förbudsförelägganden varierar mellan medlemsstaterna, men de anses generellt inte vara tillräckligt avskräckande. I Nederländerna kan betalning av ett engångsbelopp utdömas om domstolens beslut inte efterlevs. När det händer och betalning av ett engångsbelopp utdöms går beloppet till den andra parten. I Sverige utfärdas förbudsförelägganden mot vite vid bristande efterlevnad. I Bulgarien utdöms böter på mellan 5 000 och 23 000 lev[12] för den som inte rättar sig efter ett förbudsföreläggande. I Spanien utdöms böter för bristande efterlevnad på mellan 600 och 60 000 euro per dag som domstolsbeslutet inte genomförs. Teoretiskt sett kan straffrättsliga påföljder utdömas för alla som vägrar att rätta sig efter ett domstolsbeslut i Spanien, men såvitt vi känner till har det aldrig inträffat i ett ärende som gäller förbudsföreläggande. 5. NÄSTA STEG 5.1. Inledning Trots begränsningarna anser de allra flesta berörda parter och experter att förbudsförelägganden är ett användbart redskap med stor potential, om de brister som identifierats åtgärdas. I Europaparlamentets resolution av den 2 februari 2012 om en enhetlig EU-strategi för kollektiv prövning menar parlamentet att ”rättskipning genom domstolsförelägganden spelar en viktig roll för att skydda de rättigheter som allmänheten och företagen åtnjuter enligt EU-rätten, och anser att de mekanismer som införts genom förordning (EG) nr 2006/2004 om konsumentskyddssamarbete, liksom genom direktiv 2009/22/EG om förbudsföreläggande för att skydda konsumenternas intressen, kan förbättras väsentligt i syfte att främja samarbete och rättskipning genom domstolsförelägganden i gränsöverskridande fall”. Följande åtgärder föreslås av berörda parter för att göra förbudsförelägganden effektivare: a) Åtgärder som inte avser lagstiftning Det finns åtgärder som kan leda till ökad användning av och effektivitet för förbudsförelägganden utan ändringar av den rättsliga ramen vare sig på europeisk eller på nationell nivå. En möjlig sådan åtgärd är att anordna informations- och utbildningskampanjer om användningen av förbudsförelägganden för godkända inrättningar, eftersom många av dem inte har tillräckliga kunskaper. Vissa berörda parter föreslår också att det införs mekanismer (t.ex. en webbplats) som ger publicitet åt förbudsförelägganden runtom i Europa. En sådan webbplats skulle också kunna innehålla information på alla EU:s officiella språk om tillämpningsområdet för förbudsförelägganden och om procedurreglerna i de olika medlemsstaterna. b) Möjliga ändringar av den rättsliga ramen De flesta berörda parter anser att direktivet är en lättfattlig, genomtänkt rättsakt. I vilken utsträckning förbudsförelägganden används, och deras effektivitet, tycks dock variera mer än önskvärt mellan medlemsstaterna. Direktivet innehåller en del grundläggande regler men lämnar avsevärt spelrum för medlemsstaterna att avgöra hur förbudsförelägganden ska utformas, inklusive procedurregler, tillämpningsområde och effekter. Den varierande effektiviteten hos förbudsförelägganden i olika medlemsstater beror i hög grad på skillnader i medlemsstaternas införlivande av direktivet i nationell lagstiftning och olikheter i procedurmässig och materiell lagstiftning. Flera av de tillfrågade, däribland en del offentliga myndigheter i medlemsstater, förespråkar en ökad harmonisering (när det gäller tidsfrister för att väcka talan och avge domstolsbeslut samt kostnader) av de olika medlemsstaternas förfaranden för förbudsföreläggande, åtminstone i gränsöverskridande ärenden. Det vore under alla omständigheter lämpligt att de bestämmelser i vissa medlemsstater som särskilt bidrar till att förbättra förbudsföreläggandens effektivitet även infördes i de övriga. Berörda parter har föreslagit ett antal möjliga åtgärder som skulle leda till att förbudsförelägganden användes oftare och blev effektivare. Det har föreslagits att en del av de åtgärder som redan tillämpas i vissa medlemsstater införs på EU-nivå. Det rör sig främst om följande åtgärder: 1. Utvidgning av direktivets tillämpningsområde till att omfatta alla konsumentskyddsregler. Flera berörda parter är positiva till att tillämpningsområdet för förbudsförelägganden utvidgas till att även omfatta annan lagstiftning än den som förtecknas i bilagan. Det har redan gjorts i en del medlemsstater. Lagar om skydd av privatliv och personuppgifter betraktas till exempel allt oftare som ”konsumentskyddslagar”. 2. Utvidgning av beslutens effekter. De flesta berörda parter anser att konsumenterna direkt bör gynnas av ett domslut i ett framgångsrikt mål, i stället för att tvingas väcka ny talan för att hävda sina rättigheter. Tydliga bestämmelser om möjligheten till gottgörelse för konsumenter och metoden för det bör införas i direktivet. Dessutom bör preskriptionsfristen för anspråk av konsumenter som drabbats av rättsöverträdelsen skjutas upp så länge förfarandet för förbudsföreläggande pågår. När ett avtalsvillkor förklarats olagligt bör effekten av det beslutet utvidgas till att omfatta alla liknande gällande och framtida kontrakt (vilket redan är fallet i en del medlemsstater). 3. Påskyndat förfarande för interimistiska åtgärder. Flera berörda parter var positiva till en bestämmelse om obligatorisk tillämpning av ett påskyndat förfarande för alla förbudsförelägganden och inte bara ”där det är lämpligt”, såsom föreskrivs i artikel 2 i direktivet. Eftersom ”påskyndat förfarande” har olika innebörd i olika nationella lagstiftningar bör direktivet dock innehålla vissa krav med avseende på det påskyndade förfarandet, t.ex. tidsfrister för domstolens beslut om förbudsföreläggandet. 4. Rätt till information. Flera berörda parter menade att godkända inrättningar bör ha rätt att få tillgång till namn på och registrerad adress till företag som medverkar i olaglig praxis. Företagen bör tvingas att ge tillgång till de standardavtal de tillämpar, som i Spanien där standardavtalsvillkor ska föras in i ”Registro de Condiciones Generales de la Contratación”. De flesta berörda parter anser också att beslut bör offentliggöras för att informera konsumenter och avskräcka handlare. Så ser det redan ut i vissa medlemsstater. 5. Finansiering. De flesta berörda parter anser att principen om att förloraren betalar bör fortsätta att gälla vid ansökan om förbudsföreläggande. Vissa tillstod dock att denna princip bör tillämpas på ett flexibelt sätt som gynnar godkända inrättningar, såsom är fallet i en del medlemsstater. 6. Verkställandet av beslut bör förbättras. I det avseendet anser flera berörda parter att medlemsstaterna bör vara skyldiga att utdöma avskräckande påföljder om förbudsförelägganden inte efterlevs, för att se till att otillbörliga affärsmetoder inte lönar sig för handlare. Slutligen förklarade flera berörda parter, bl.a. offentliga myndigheter i vissa medlemsstater, att ett förfarande för kollektiv prövning för konsumenter bör införas på EU-nivå, vid sidan av eventuella förbättringar när det gäller förbudsförelägganden. 6. SLUTSATS På grundval av ovanstående undersökningsresultat drar kommissionen följande slutsatser beträffande tillämpningen av direktivet: Ansökningar om förbudsföreläggande är, trots sina begränsningar, ett användbart redskap för skyddet av konsumenternas kollektiva intressen. Godkända inrättningar blir gradvis mer medvetna om de möjligheter direktivet ger dem och får erfarenhet av att tillämpa det. Det råder dock stora skillnader mellan medlemsstaterna när det gäller i hur stor utsträckning direktivet används och dess effektivitet. Ett antal brister som identifieras i denna rapport innebär under alla omständigheter, även i de medlemsstater där förbudsförelägganden betraktas som effektiva och används i stor utsträckning, att deras potential inte utnyttjas till fullo. De viktigaste är de höga kostnaderna i samband med förfarandet, förfarandets längd och komplexitet, den relativt begränsade effekten av avgöranden om förbudsförelägganden och svårigheten att verkställa dem. Dessa svårigheter förekommer i ännu högre grad i samband med förbudsförelägganden med en gränsöverskridande dimension. Kommissionen noterar de problem som tagits upp av berörda parter och deras förslag till åtgärder. Kommissionen kommer att fortsätta att övervaka direktivets tillämpning i medlemsstaterna. Man kommer att närmare undersöka hur de svårigheter som identifieras i denna rapport bäst kan hanteras tillsammans med medlemsstaterna och hur förbättringar kan åstadkommas inom den gällande rättsliga ramen. Kommissionen anser inte att det verkar finnas tillräckligt starka skäl för att föreslå ändringar av direktivet i det här skedet och kommer att se över situationen när nästa rapport om tillämpningen utarbetas. [1] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32009L0022:SV:NOT, EUT L 110, 1.5.2009, s. 30. [2] EUT L 364, 9.12.2004, s. 1. [3] Undersökning om tillämpningen av direktiv 2009/22/EG om förbudsföreläggande för att skydda konsumenternas intressen, utförd av IBF International Consulting. [4] EUT C 97, 31.3.2012. [5] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 864/2007 av den 11 juli 2007 om tillämplig lag för utomobligatoriska förpliktelser (Rom II), EUT L 199, 31.7.2007, s. 40. [6] Associação Portuguesa para a Defesa do Consumidor. [7] http://www.oft.gov.uk/OFTwork/consumer-enforcement/consumer-enforcement-completed/foxtons [8] Wet collectieve afwikkeling massaschade. [9] EGT L 12, 16.1.2001, s. 1. [10] EUT L 199, 31.7.2007, s. 40. [11] Förordningarna (EG) nr 1393/2007 och (EG) nr 1206/2001 har ökat hastigheten och rättssäkerheten i samband med gränsöverskridande delgivning av handlingar och bevisupptagning. [12] Mellan 2 556 och 11 759 euro enligt växelkursen den 21 juni 2012.