Rekommendation till RÅDETS YTTRANDE i enlighet med artikel 5.3 I rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om Österrikes uppdaterade stabilitetsprogram, 2003-2007

(framlagd av kommissionen)

MOTIVERING

Genom rådets förordning (EG) nr 1466/97 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken [1] fastställdes att samtliga länder som införde den gemensamma valutan skulle lägga fram stabilitets program till rådet och kommissionen före den 1 mars 1999. Enligt artikel 5 i förordningen skulle rådet granska varje stabilitets program på grundval av de bedömningar som gjorts av kommissionen och av den kommitté som inrättades genom artikel 114 (tidigare 109c) i fördraget (från den 1 januari 1999: Ekonomiska och finansiella kommittén). Kommissionen antog rekommendationer om samtliga program. På grundval av rekommendationerna och efter att ha hört Ekonomiska och finansiella kommittén granskade rådet programmen och avgav yttranden om dessa.

[1] EGT L 209, 2.8.1997. De dokument som det hänvisas till i texten återfinns på webbplatsen http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

Österrikes första stabilitetsprogram, som omfattade tiden 1998-2002, lades fram den 30 november 1998 och bedömdes av rådet den 18 januari 1999 [2].

[2] EGT C 42/5, 17.2.1999.

Den 18 november 2003 lade Österrike fram sitt femte och senaste uppdaterade stabilitets program som omfattar tiden 2003-2007. Kommissionen har gjort en teknisk utvärdering av det uppdaterade programmet med beaktande av upplysningar som lämnats i enlighet med uppförande koden [3], höstprognoserna och därpå följande bedömningar samt med tillämpning av den allmänt vedertagna metoden för beräkning av konjunkturrensade saldon, rekommendationerna i de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och de principer som fastställs i kommissionens meddelande till rådet av den 27 november 2002 om bättre samordning av finanspolitiken [4]. Denna utvärdering har lett till följande bedömning:

[3] Ekonomiska och finansiella kommitténs reviderade yttrande om stabilitets- och konvergens programmens innehåll och utformning, dok. EFC/ECFIN/404/01 - REV 1 av den 27 juni 2001, som godkändes av Ekofin-rådet den 10 juli 2001.

[4] KOM(2002) 668 slutlig, 27.11.2002.

Det uppdaterade stabilitets programmet följer i stort den reviderade "uppförandekoden om stabilitets- och konvergens programmens innehåll och utformning". Vad gäller innehållet har de flesta åtgärder beskrivits tillräckligt detaljerat. De svagheter som fanns i utformningen av det föregående programmet har dock inte avhjälpts i någon större omfattning. Närmare bestämt gäller det följande: De åtgärder som ingår i den kombinerade budgeten 2003/2004 är väl kända, och det skulle ha varit både önskvärt och möjligt att ta med konkreta beräkningar av deras effekter på de offentliga finanserna. Dessutom tillämpas i de alternativa tillväxt scenarier som läggs fram i uppdateringen en implicit budgetelasticitet som varierar år från år, ett osannolikt ekonomiskt antagande, och från scenario till scenario. Även om detta påpekades i den senaste bedömningen har inte beräknings teknikerna ändrats i tillräcklig utsträckning.

Budgetprognoserna i programmet bygger på ett makroekonomiskt scenario där den ekonomiska aktiviteten förväntas återhämta sig från sin nuvarande svaga konjunktursituation. Prognoserna för tillväxten av reala BNP fram till 2005 överens stämmer med kommissionens höstprognos 2003, medan den nominella BNP-tillväxten och sysselsättnings förväntningarna betydligt överstiger dessa prognoser. I stort sett förefaller det makroekonomiska scenariot i uppdateringen trovärdigt, om än något optimistiskt. Särskilt är det den ökade takten i sysselsättnings tillväxten med 0,6 % (enligt definitionen i ESA95) under 2004 som förefaller vara väl tilltagen med tanke på den normala eftersläpningen av efterfrågan på arbetskraft efter en konjunkturuppgång. Även om tillväxten av reala BNP under 2006 och 2007 fortfarande skulle ligga över potentialen, förefaller det inte otroligt att produktionsgapet skulle avlägsnas efter en tid av avmattad tillväxt med tanke på de positiva effekterna av nyligen genomförda och pågående strukturreformer och utvidgningen, eftersom det inte finns några makroekonomiska obalanser i den österrikiska ekonomin.

I det uppdaterade stabilitetsprogrammet kvarstår budgetmålen från det föregående programmet. Under hela prognosperioden förväntas underskott som under tre av de fem åren beräknas överstiga 1 % av BNP och i genomsnitt under prognosperioden 2003-2007 uppgå till 1,0 % av BNP. Underskottsprognoserna bygger på en oförändrad finanspolitisk strategi som innehåller betydande strukturella besparingar i kombination med omfattande skattesänkningar som minskar skattetrycket från toppnoteringen 45,4 % under 2001 till 43 % av BNP före 2006.

För 2002 har uppgifterna för de offentliga finanserna och nationalräkenskaperna setts över i betydande omfattning. De offentliga finanserna har försvagats men är fortfarande nära balans, vilket skiljer sig från de tidigare uppgifterna som visade på en kraftig ökning av underskottet. Från ett överskott på 0,3 % av BNP under 2001 försämrades budgetsaldot till ett litet underskott på 0,1 % av BNP (högre än tidigare beräknade 0,6 %). Tre faktorer förklarar denna nedskrivning av prognosen med 0,5 procentenheter: offentliggjorda uppgifter ur nationalräkenskaperna som visade på en betydande förbättring av tillväxten av reala BNP under 2002, statistiska faktorer och högre överskott för de lägre nivåerna av den offentliga förvaltningen. Det konjunkturrensade saldot försämrades enligt kommissionens beräkningar med 0,4 procentenheter till - 0,1 % av BNP.

Under 2003 väntas enligt prognosen i det uppdaterade programmet underskottet i de offentliga finanserna öka betydligt till 1,3 % för år 2003. I konjunkturrensade termer ökar därigenom underskottet med 0,8 procentenheter, vilket överstiger de 0,5 procentenheter som prognostiserades i det föregående programmet. Även om effekterna på de offentliga finanserna av översvämnings katastrofen under sommaren 2002 skulle kunna vara förklaringen till den mindre försämring som prognostiserades i det föregående programmet 2003, har dock i senare beräkningar de effekter på de offentliga finanserna som har samband med översvämningen skrivits ned med nästan 0,3 procentenheter. Mot bakgrund av detta borde det kunna anses rimligt att förvänta sig ett bättre konjunkturrensat resultat för de offentliga finanserna, men prognosen i det uppdaterade programmet är ändå att ökningen blir betydligt större, utan att någon förklaring till detta ges. Kommissionen räknade i sin höstprognos 2003 med ett underskott på 1 % av BNP, vilket är bättre än det uppsatta målet och de tillgängliga uppgifterna i slutet av november pekar också mot att underskottet skulle kunna bli ännu lägre. Efter en tillfällig minskning under 2004 kommer underskottet att öka markant till 1,5 % under 2005 på grund av betydande sänkningar av inkomstskatten. Även om det därefter kommer att reduceras kommer de offentliga finanserna att närma sig balans först under 2007, när det konjunktur rensade underskottet sjunker med den halva procentenhet som krävs för att nå 0,5 % av BNP.

Eftersom de offentliga finanserna i Österrike visat låg elasticitet i förhållande till konjunktur utvecklingen bör den väg de väntas följa ge tillräcklig säkerhets marginal för att förhindra att underskottet överskrider referens värdet 3 % av BNP i händelse av en normal konjunktur nedgång. Exponeringen för makroekonomiska nedåtrisker förefaller uppvägas av sannolikheten för ett resultat som överträffar målet för de offentliga finanserna under 2003 och ger positiva följdverkningar under åren därefter. En avgörande förutsättning för prognoserna om underskottet är dock att de planerade sparåtgärderna genomförs med framgång. Den största risken för regeringens strategi är därför att åtgärderna på utgifts- resp. inkomstsidan genomförs asymmetriskt: om de planerade besparingarna endast uppnås delvis medan skattelättnaderna genomförs fullt ut får Österrike inte tillräckligt utrymme i de offentliga finanserna under 2005 för att låta de automatiska stabilisatorerna verka utan hinder i händelse av en normal konjunkturnedgång.

Uppgifterna om den offentliga bruttoskulden uppjusterades betydligt under 2001 och 2002 och nådde 66,7 % av BNP 2002. Följaktligen har nedgången av skuld/BNP-kvoten som förmodades sjunka något under referensvärdet 60 % under 2007 försenats betydligt. Denna prognos är i avgörande grad betingad av optimistiska antaganden om tillväxten av nominella BNP och särskilt av att intäkterna av de planerade privatiseringarna blir betydande. Om förväntningarna inte infrias i alla dessa avseenden, även om avvikelsemarginalen väldigt liten, kommer skuld/BNP-kvoten att fortsätta att ligga över referens värdet 60 % också under 2007. På samma sätt kommer den offentliga skulden att fortsätta att ligga över 60 % om tillväxten blir något lägre i ett scenario där 2003 års underskott visar sig bli lägre än i de officiella prognoserna och hamnar på eller något under 1 % av BNP.

I strategin ingår betydande lättnader av inkomstskatten motsvarande totalt 1,3 % av BNP som inte kommer att kompenseras av likvärdiga utgifts minskningar. Tidigare erfarenheter har visat att det är en riskfylld strategi att sänka skatterna utan att säker ställa motsvarande åtstramningar av utgifterna. Det som är problematiskt är den andra etappen av skattelättnaderna under 2005, då det konjunkturrensade underskottet beräknas ökas påtagligt med en hel procentenhet. Även om en sänkning av det höga samlade skattetrycket [5] i princip skulle vara välkommen, vore det lämpligt med mer beslutsamma utgifts minskningar för att förhindra att underskottet ökar. Den prognostiserade konjunkturuppgången, där den österrikiska ekonomin beräknas expandera i en takt över potentialen fram till 2005 med ett stängande av produktionsgapet understryker behovet av ytterligare återhållsamhet med utgifterna, vilket skulle vara den lämpligaste metoden för att förhindra konjunktur förstärkande effekter. Dessutom skulle ökningen av skatteavdragen eller införandet av skattemässigt gynnad behandling kunna motverka de åtgärder för att vidga skattebasen som genomförts nyligen och ytterligare komplicera skattesystemet, även om skattereformen bör förbättra tillväxtförutsättningarna på produktions sidan.

[5] Se landsspecifik rekommendation i 2003 års allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken: "1. Att vidta åtgärder som leder till strukturella besparingar, även på lägre nivåer i förvaltningen, så att skattetrycket kan minskas, samtidigt som ett konjunkturrensat saldo nära balans eftersträvas för den offentliga sektorns finanser (punkt 1 i AR)."

Vad gäller det medelfristiga målet är det endast under 2004 och 2007 som nationalräkenskaperna beräknas ligga nära balans i konjunkturrensade termer. Under de övriga år som programmet omfattar kommer det konjunkturrensade underskottet antingen att öka påtagligt eller inte förbättras med minst 0,5 % av BNP. Dessutom är det ytterst sannolikt att den offentliga skuldsättningen med tillämpning av mer realistiska antaganden om tillväxten av nominella BNP kommer att fortsätta att ligga över referensvärdet 60 % av BNP också under 2007, även om den sjunker under samtliga år under prognosperioden.

Vad gäller den senaste politiska utvecklingen är den viktigaste händelsen den omfattande reform av pensionssystemet som antogs i juni 2003. Dessa åtgärder bör öka den aktuariemässiga rättvisan i pensionssystemet och även den faktiska pensionsåldern och de äldre arbetstagarnas deltagande i arbetskraften.

Om verkningarna av 2003 års pensionsreform tas med i beräkningarna anser kommissionen att Österrike, när det gäller den långsiktiga hållbarheten, förefaller relativt väl rustat för att klara av de kostnader för de offentliga finanserna som hänger samman med befolkningens åldrande. Den finanspolitiska strategi som skisseras i programmet är förenlig med en förbättrad hållbarhet för de offentliga finanserna. Enligt kommissionens bedömning kommer kvoten skuld/BNP att ligga kvar under 60 % när detta mål har nåtts också på lång sikt om de åldersrelaterade utgifterna utvecklas enligt förväntningarna. 2003 års pensionsreform bör korrigera tendenserna för pensionsutgifterna och minska toppnoteringen med cirka 1,5 % av BNP jämfört med de tidigare prognoserna. Det krävs dock uppmärksamhet för att nå de prognostiserade resultaten: För det första ökar det tioprocentiga taket för förluster av pensionsförmåner till och med 2032 i samband med reformen osäkerheten om det reala sparandet under de kommande trettio åren. För det andra är resultaten starkt beroende av den antagna ökningen av deltagandet i arbetskraften hos de äldre arbetstagarna till följd av pensionsreformen. Eftersom strategin i det uppdaterade programmet till största delen bygger på att pensionsreformen genomförs och att den får effekter på beteendet på arbetsmarknaderna är det oeftergivligen nödvändigt att tendenserna när det gäller pensionsutgifterna övervakas strikt och att de faktorer som ligger bakom de väntade besparingarna blir bättre kända. Därför måste vissa aspekter av pensionsreformen, som tioprocentstaket och den alltför långa övergångsperioden för avskaffandet av behovet av förtidspension, ses över för att skapa större säkerhet om utvecklingen på lång sikt.

Den ekonomiska politiken, så som den kommer till uttryck i det uppdaterade programmet, är endast delvis förenlig med rekommendationerna i de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken. Det gäller särskilt kravet på "ett konjunktur rensat saldo nära balans", som endast delvis respekteras. Dessutom följs inte under 2005 riktlinjen om att "undvika en procyklisk ekonomisk politik". Även om den planerade minskningen av det höga skattetrycket i princip är en lämplig metod för att skapa tillväxtvänligare villkor på utbudssidan, bör inkomstminskningar i motsvarande grad åtföljas av återhållsamhet på utgiftssidan. Vad gäller Österrikes Länder och kommuner, sägs inget i det uppdaterade programmet om de "strukturella besparingar, även på lägre nivåer i förvaltningen" som krävs för att man skall kunna uppnå bestående överskott, ett grundläggande krav i varje nationell stabilitetspakt.

På grundval av denna bedömning har kommissionen antagit den bifogade rekommendationen till rådets yttrande om Österrikes uppdaterade stabilitetsprogram och vidarebefordrar den till rådet.

Rekommendation till RÅDETS YTTRANDE i enlighet med artikel 5.3

I rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om Österrikes uppdaterade stabilitetsprogram, 2003-2007

EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR AVGIVIT FÖLJANDE YTTRANDE

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,

med beaktande av rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken [6], särskilt artikel 5.3 i denna,

[6] EGT L 209, 2.8.1997. De dokument som det hänvisas till i texten återfinns på webbplatsen http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

med beaktande av kommissionens rekommendation, och

efter att ha hört Ekonomiska och finansiella kommittén.

HÄRIGENOM FRAMFÖRS FÖLJANDE.

Den [20 januari 2004] granskade rådet Österrikes uppdaterade stabilitetsprogram, som omfattar tiden 2003-2007. Programmet överlämnades den 18 november 2003 och överensstämmer i stort med den reviderade "uppförandekoden om stabilitets- och konvergens programmens innehåll och utformning" [7]. Mer kvantitativ information, såsom den som ingår i den kombinerade budgeten för åren 2003 och 2004 med detaljerade beräkningar för de enskilda finanspolitiska åtgärderna skulle ha varit till nytta och borde ha ingått.

[7] Ekonomiska och finansiella kommitténs reviderade yttrande om stabilitets- och konvergens programmens innehåll och utformning, dok. EFC/ECFIN/404/01 - REV 1 av den 27 juni 2001, som godkändes av Ekofin-rådet den 10 juli 2001.

Den finanspolitiska strategin i det uppdaterade programmet är oförändrad och klart långsiktigt inriktad. Betydande strukturella besparingar i kombination med ansenliga skattesänkningar bör, även om de förorsakar en tillfällig ökning av det konjunkturrensade underskottet under 2005, leda till en stadig nedgång av utgifts- och inkomst kvoterna och skuldkvoten.

I huvudsak förefaller det makroekonomiska scenariot trovärdigt, även om det är något optimistiskt präglat. Det är särskilt ökningen av sysselsättningstillväxten till 0,6 % (enligt definitionen i ESA95) under 2004 som förefaller väl tilltagen med tanke på att det vanligtvis förekommer en viss eftersläpning av efterfrågan på arbetskraft efter en konjunkturell uppgång av den ekonomiska aktiviteten. Real BNP-tillväxt 2006 och 2007, skulle dessutom vara högre än den potentiella. Däremot förefaller det inte orimligt att produktionsgapet avlägsnas efter en tid av avmattad tillväxt på grund av de positiva effekterna av nyligen genomförda och pågående strukturreformer och av utvidgningen med hänsyn till att det inte förekommer några makroekonomiska obalanser i den österrikiska ekonomin.

I det uppdaterade programmet kvarstår de mål för de offentliga finanserna som uppställdes i det föregående programmet. Det konjunkturrensade underskottet torde, utifrån kommissionens beräkningar som bygger på den allmänt vedertagna metoden, försämras med 0,9 procentenheter till 1,0 % av BNP under 2003 och, efter en tillfällig förbättring, med 1,0 procentenheter till 1,4 % av BNP under 2005 på grund av sänkningar av den direkta beskattningen. Trots att det konjunkturrensade underskottet därefter minskar kommer det att minska till 0.5% av BNP endast 2007. Därmed kommer det att ligga nära balans endast under åren 2004 och 2007.

Situationen för de offentliga finanserna i det uppdaterade programmet bör ge en tillräcklig säkerhetsmarginal mot att taket för underskottet, 3 % av BNP, överskrids under normala makroekonomiska fluktuationer. Enligt rimliga makroekonomiska och budgetmässiga antaganden kan det dock inträffa att det medelfristiga målet på saldon nära balans inte uppnås under den tid programmet omfattar. Även om exponeringen för makroekonomiska risker förefaller uppvägas av sannolikheten för ett resultat som överträffar målet under 2003 och ger positiva följdverkningar under åren därefter, kan man inte bortse från riskerna när det gäller de förväntade besparingarna och överskotten på lägre nivåer av den offentliga förvaltningen. Om de tillkännagivna utgiftsminskningarna endast genomförs delvis eller inte kommer till stånd så som avsett kan dessutom den planerade tillfälliga avvikelsen från det medelfristiga målet komma att bli bestående. Den offentliga bruttoskulden förväntas minska stadigt från 66,7 % av BNP under 2002 till strax under 60 % under 2007. En avgörande förutsättning för denna prognos är att optimistiska antaganden om tillväxten av nominella BNP förverkligas och att intäkterna av de planerade privatiseringarna blir betydande. Om förväntningarna inte infrias i något av dessa avseenden, om än med liten marginal, kommer skuld/BNPkvoten att fortsätta att ligga över referensvärdet 60 % också under 2007.

Efter pensionsreformen 2003 förefaller Österrike befinna sig i en betydligt bättre position än tidigare för att klara av de kostnader för de offentliga finanserna som befolkningens åldrande medför. Denna bedömning måste dock bekräftas av den faktiska utvecklingen. För det första förutsätts i prognoserna att reformen leder till ett kraftigt ökat deltagande i arbetslivet. För det andra gör det tioprocentiga taket för minskningen av förmånerna jämfört med oförändrade förhållanden de långsiktiga effekterna på de offentliga finanserna ganska osäkra. Dessutom fördröjs de utgifts minskande verkningarna alltför länge på grund av en oproportionerligt lång övergångs period fram till 2017 innan förtidspensioneringen avskaffas.

Den ekonomiska politiken, så som den kommer till uttryck i det uppdaterade programmet, är endast delvis förenlig med rekommendationerna i de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken. Det gäller särskilt kravet på "ett konjunktur rensat saldo nära balans", som endast delvis har respekterats. Dessutom följs inte under 2005 riktlinjen om att "undvika en procyklisk ekonomisk politik". Även om den planerade minskningen av det höga skattetrycket i princip är en lämplig metod för att skapa tillväxtvänligare villkor på utbudssidan, bör inkomstminskningar i motsvarande grad åtföljas av återhållsamhet på utgiftssidan. Vad gäller Österrikes Länder och kommuner, sägs inget i det uppdaterade programmet om de "strukturella besparingar, även på lägre nivåer i förvaltningen" som krävs för att man skall kunna uppnå bestående överskott, ett grundläggande krav i en nationell stabilitetspakt.