Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Integrering av miljöaspekter och hållbar utveckling i politiken för ekonomiskt samarbete och utveckling - Element i en övergripande strategi"

(2001/C 14/18)

Den 18 maj 2000 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om "Integrering av miljöaspekter och hållbar utveckling i politiken för ekonomiskt samarbete och utveckling - Element i en övergripande strategi".

Sektionen för yttre förbindelser, som förberett ärendet, antog sitt yttrande den 10 oktober 2000. Föredragande var Lutz Ribbe och medföredragande José Gafo Fernández.

Vid sin 376:e plenarsession den 19 oktober 2000 antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 83 röster för och 6 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Att främja en varaktig utveckling är enligt artikel 177 i Amsterdamfördraget en central uppgift inom gemenskapens politik för utvecklingssamarbete.

1.2. Europeiska rådet framhävde vid toppmötet i Cardiff i juni 1998 vikten av att miljöskydd och en varaktig utveckling integreras i gemenskapens alla politikområden samt gav kommissionen och de berörda rådskonstellationerna i uppdrag att utarbeta strategier för detta.

1.3. Ett led i denna integrationsstrategi är kommissionens meddelande "Integrering av miljöaspekter och hållbar utveckling i politiken för ekonomiskt samarbete och utveckling - Element i en övergripande strategi"(1).

1.4. Kommittén har tagit del av rådets (utvecklingssamarbete) överläggningar av den 11 november 1999 och den 18 maj 2000, samt av kommissionens meddelande till rådet och parlamentet: "Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik"(2).

2. Allmänna kommentarer

2.1. Kommittén välkomnar att kommissionen lägger fram detta meddelande och därmed inte bara visar att den strävar efter att genomföra uppgifterna från Amsterdamfördraget och Cardiffmötet utan samtidigt beskrivs detta som ett extremt viktigt område där det fortfarande finns stora brister att åtgärda.

2.2. Kommissionen konstaterar vid flera tillfällen, både i detta meddelande och i det allmänna meddelandet om utvecklingspolitiken(3), att det civila samhället har en mycket viktig roll att spela när dessa uppgifter skall genomföras. Med hänsyn till detta beklagar kommittén att den som en representant för det organiserade civila samhället hittills endast delvis har involverats i kommissionens överläggningar. ESK vill erinra kommissionen, rådet och parlamentet om att dess bidrag till utvecklingen av detta viktiga politikområde kan bli meningsfulla endast om kommittén kan delta i utvecklingspolitikens hela utvecklingsprocess och inte enbart rådfrågas om enskilda delar och dokument. Kommissionen ombeds att meddela kommittén hur dess integration i den fortsatta utvecklingen av det ekonomiska och utvecklingspolitiska samarbetet skall gestalta sig i fortsättningen.

2.3. Kommittén ser med oro på den nuvarande globala utvecklingen och konstaterar att de flesta industrinationer inte har hållit det löfte de gav redan vid FN:s generalförsamling den 24 oktober 1970 - och sedan har bekräftat vid upprepade tillfällen - att avsätta minst 0,7 % av bruttonationalprodukten till utvecklingshjälp. För närvarande avsätts i genomsnitt 0,23 %.

2.4. Klyftan mellan fattiga och rika vidgas alltmer. Den onda cirkel som många utvecklingsländer befinner sig i är känd sedan länge och industriländerna är medvetna om den. Den kan hastigt och föga heltäckande beskrivas med orden: bristande ekonomisk utveckling, fattigdom, låg utbildningsnivå, befolkningstillväxt och bristande miljöskydd. Hittills har denna onda cirkel inte kunnat brytas, delvis därför att den politiska viljan saknas.

2.5. Miljösituationen i de enskilda utvecklingsländerna eller -regionerna är naturligtvis mycket olika och kan därför inte generaliseras. Man kan dock hävda att situationen på många håll är dramatisk: många människor saknar tillgång till rent dricksvatten, reningen av avloppsvattnet (och därmed den hygieniska situationen) är katastrofal, ordnad avfallshantering saknas i stort sett och luften är ofta mycket dålig, inte bara i storstadsområden. Naturtillgångarna överutnyttjas på många håll, delvis för befolkningens egna behov, delvis för den externa efterfrågan.

2.5.1. Ännu ett exempel på den svåra miljösituationen är ett alltför intensivt bete och jordbruk som bedrivs på marginella marker, vilket leder till minskad bördighet och avkastning. Ett annat exempel är skogsavverkning på stora ytor. De ekologiska konsekvenserna kan vara mycket olika: alltifrån klimatförändringar via förstärkt ökenbildning till översvämningar av stora arealer. Effekterna kan alltså vara både globala, regionala och lokala. Med andra ord: de flesta utvecklingsländer har långt kvar till en sund miljösituation och "en hållbar utveckling". Den här situationen berör emellertid inte bara utvecklingsländerna utan har också konsekvenser för industriländerna. Kommissionens initiativ är alltså viktigt även utifrån ett välmotiverat egenintresse.

2.6. Man måste inse att det inte är utvecklingsländerna utan industriländerna som är huvudansvariga för många av de globala miljöproblemen. Faktum är att cirka 20 % av jordens befolkning förbrukar cirka 80 % av resurserna och att denna förbrukning delvis täcks genom rovdrift och överutnyttjande av både förnybara och icke förnybara tillgångar i utvecklingsländerna.

2.6.1. De 20 % som förbrukar 80 % av råvarorna bor framför allt i industriländerna. Det är alltså främst industriländernas produktions-, konsumtions- och beteendemönster som bär ansvaret för den hotande resursbristen, för klimatförändringen, den dramatiska minskningen av den biologiska, och därmed genetiska, mångfalden. Att överföra detta till utvecklingsländerna skulle kraftigt försämra den redan mycket känsliga ekologiska situationen.

2.6.2. Industriländerna kan dock ge viktiga bidrag till att lösa problemen i utvecklingsländerna genom kunskapsöverföring för utveckling av anpassad miljöteknik.

2.7. Kommittén påpekar att en integration av miljöskydd och hållbar utveckling i EU:s utvecklingspolitik inte innebär att den europeiska livsstilen skall överföras till utvecklingsländerna. I bedömningen av det egna femte handlingsprogrammet för miljön(4) konstaterade kommissionen själv att man har långt kvar till att säkerställa en hållbar utveckling i Europa.

3. Särskilda kommentarer

3.1. Otillräcklig strategisk ansats i dokumentet

3.1.1. Det är påfallande att kommissionen i sitt meddelande lägger fram förslag som inte är särskilt förpliktande på de områden som behandlas. Enligt kommitténs uppfattning ges det inga klara besked i meddelandet om

- exakt var kommissionen anser att problemen föreligger,

- var de största bristerna i samarbetet mellan EU och utvecklingsländerna finns för närvarande,

- hur dessa brister på effektivast möjliga sätt kan motverkas.

3.1.2. Kommissionens dokument är i huvudsak koncentrerat till miljöområdet. Det saknas helt och hållet information om hur man har tänkt sig integrera en hållbar utveckling inom ramen för utvecklingspolitiken. Kommittén anser följaktligen inte att detta meddelande behandlar alla "element i en övergripande strategi", vilket det enligt kommissionsmeddelandets underrubrik skulle göra.

3.1.3. Ett område som är av avgörande betydelse för en hållbar utveckling i utvecklingsländerna är exempelvis befolkningsutvecklingen. Den frågan behandlas över huvud taget inte i kommissionsdokumentet. Kommittén rekommenderar en förnyad behandling av de svaga punkterna i dokumentet och en komplettering av strategierna i motsvarande omfattning.

3.1.4. I detta ingår även att söka svar på följande frågeställningar:

- Är den flykt från landsbygden som förekommer på många håll, och utvecklingen mot allt större megastäder med 10, 20 eller rent av 30 miljoner invånare hållbar på lång sikt?

- Är det inte i viss mån en motsägelse att man dels, med all rätt, främjar utbildningen av människor i ekonomiskt sett underutvecklade länder, dels medvetet och med hjälp av särskilda statliga initiativ, exempelvis i form av invandringsregleringar, lockar till sig yrkesarbetare från dessa länder, något som får en starkt hämmande effekt på dessa länders uppbyggnad och konkurrenskraft (brain-drain).

- Varför står det inte någonting i kommissionsdokumentet om främjande av mekanismer för en ökad tekniköverföring utöver vad som redan anges i Kyoto-protokollet?

3.1.5. Kommissionen konstaterar att det "inte gjorts några systematiska analyser av samstämmigheten i EU:s och EG:s åtgärder inom olika politikområden och deras inverkan på utvecklingsländerna". Denna kritiska självinsikt välkomnas. ESK saknar emellertid en konkret hänvisning i dokumentet till när en sådan med säkerhet helt nödvändig undersökning kommer att göras och presenteras.

3.1.6. Ekonomiska och sociala kommittén skulle gärna delta i diskussionen mellan kommissionen, rådet och parlamentet (se punkt 2.2), och för att fördjupa och föra denna diskussion vidare vore det lämpligt att göra en tydlig felanalys av den hittillsvarande globala utvecklingen och politiken. Kommittén vill påpeka att framför allt FN:s miljöprogram (UNEP) redan har utfört ett viktiga arbete som systematiskt bör utvärderas och integreras i strategin.

3.1.7. Diskussionen skulle bli klarare och mer lättförståelig för allmänheten, som med nödvändighet måste uppmärksammas på dessa frågor, om man gjorde en mer ingående beskrivning av sådana utvecklingstendenser som inte kan anses vara miljövänliga eller "hållbara". Framför allt bör man ange i vilken utsträckning statliga organ respektive företag från de industrialiserade länderna kan anses bidra till detta problem.

3.2. Underlag för ett förbättrat miljöskydd

3.2.1. I kommissionsdokumentet framhålls det ofta hur viktigt det är att främja grundförutsättningarna för upp- och utbyggnaden av den kapacitet som krävs för miljöförvaltningen inom den offentliga och privata sektorn. Kommittén instämmer i denna uppfattning. Men främjande av allmänhetens miljömedvetande och utbildning i miljöfrågor behandlas endast på ett ställe i dokumentet.

Kommittén vill med eftertryck påpeka att miljöskyddet inte fungerar om det endast är något som föreskrivs uppifrån. Det kan bara bli framgångsrikt om samhället står bakom, om medborgarna förstår och accepterar de åtgärder som vidtas, och kanske till och med önskar gå ännu längre.

I framtiden bör man ägna ännu större uppmärksamhet åt att inkludera allmänheten och det organiserade civila samhället i utarbetandet, genomförandet och utvärderingen av utvecklingsstrategier, i synnerhet när det gäller miljöpolitik och en hållbar utveckling. En förutsättning för att det civila samhället verkligen skall bli involverat är att det först får tillgång till adekvat information, exempelvis om planerade projekt och miljökonsekvensbedömningar, helt i enlighet med den av gemenskapen undertecknade Århuskonventionen. En annan viktig metod för att direkt inbegripa lokalbefolkningen är att ge utökat stöd till små projekt och mikroprojekt för miljöskydd. I båda dessa fall ger kommissionen tyvärr otillräckliga upplysningar.

3.2.2. Utvecklingsländerna uppvisar fortfarande avsevärda brister när det gäller utbildning i miljöförvaltning, och även beträffande miljölagstiftningen och dess genomförande. Enligt kommitténs uppfattning krävs det därför att utvecklingsländerna ges utökat stöd på dessa områden, särskilt när det gäller att förbättra högskolornas utbildning och kursplaner beträffande dessa frågor.

3.2.3. Vid kommissionens förbindelser med AVS-länderna står en fast ram till förfogande för dialogen om utvecklingsstrategierna, och denna utgör ett idealiskt integrationsinstrument, i synnerhet som även ekonomiska och sociala aktörer måste inbegripas i dialogen, något som Ekonomiska och sociala kommittén redan tidigare har krävt.

3.2.4. Så länge utvecklingsländerna inte i tillräcklig omfattning uppfyller de krav som ställs på en modern miljöpolitik ligger det i såväl gemenskapens intresse som i det globala allmänintresset (global governance) att Europeiska kommissionen och regeringarna i de enskilda medlemsländerna på ett tillfredsställande sätt beaktar de ekologiska aspekterna i bilaterala samtal och förhandlingar. Det är oacceptabelt att låta sig nöja med inställningen att miljöskyddet måste "anpassas till efterfrågan".

3.2.5. Därför är det också viktigt att övertyga alla kommissionstjänstemän om den stora betydelse utvecklingspolitiken och en hållbar utveckling har. Det är här som integrationen av miljöskyddet börjar.

3.2.6. I detta sammanhang skulle kommittén vilja göra ännu en kommentar till personalfrågan inom de avdelningar i kommissionen som arbetar med utvecklingsfrågor. Något som väcker stora betänkligheter är nämligen de siffror som återges i fotnot 22 i meddelandet och som bland annat anger att en kommissionstjänsteman skall bevaka miljökonsekvenserna av investeringar på upp till 1300 miljoner euro i AVS-länderna. Den nödvändiga kontrollfunktionen kan då omöjligen utföras på ett tillfredsställande sätt. Kommissionen bör vidare ange hur man i tillräcklig utsträckning skall kunna bemästra det med all säkerhet växande antalet uppgifter som den planerade omstruktureringen mellan de båda generaldirektoraten Yttre förbindelser och Bistånd samt Gemensamma tjänsten för yttre förbindelser kommer att innebära.

3.2.7. En möjlighet att skapa större effektivitet skulle kunna vara att bättre samordna och utnyttja de befintliga resurserna, såväl inom kommissionen som i medlemsstaterna och de tongivande privata och offentliga organisationerna.

3.3. Handelns effekter

3.3.1. I kommissionens dokument behandlas de problem som kan uppkomma i samband med handel, men inte på ett så ingående sätt som kommittén anser vara nödvändigt.

3.3.2. Handelsförbindelserna mellan EU:s medlemsstater och utvecklingsländerna innebär vissa problem som i mycket hög grad har försvårat en hållbar utveckling såväl i utvecklingsländerna som i de industrialiserade länderna. Ett exempel är importen av djurfoder. Det europeiska lantbruket har en omfattande import av djurfoder (och andra jordbruksråvaror), även från utvecklingsländer. Inom EU leder detta i viss mån till en koncentration av den intensiva djuruppfödningen till kustregioner, vilket är helt följdriktigt av konkurrensskäl, men samtidigt innebär det ett miljöproblem, och det innebär också problem när det gäller att utveckla ett hållbart jordbruk i EU. Odlingen av foderråvaror i utvecklingsländerna leder i sin tur till olika sociala och miljömässiga problem. Som exempel kan nämnas att småbönder drivs bort från sin mark, att skogen skövlas, att känslig mark överexploateras och att man struntar i miljökrav vid bearbetningen av råvaror (exempelvis i fiskmjölfabriker). En fråga som är helt obesvarad är vilka ekologiska konsekvenser användningen av och handeln med genetiskt modifierade arter kan leda till i framtiden. I ett dokument som skall innehålla "element i en övergripande strategi" borde kommissionen i större utsträckning behandla sådana kända faktorer och lägga fram förslag till lösningar.

3.3.3. I kommissionsdokumentet hänvisas ofta till den betydelse som internationellt verksamma företag har i många länder för upprättande av miljöskydd och för att skapa en hållbar utveckling. Detta stämmer helt säkert, för företagen har medverkat till en omfattande överföring av know-how, och med hjälp av sina erfarenheter av företagsledning och modern miljöteknik kan de åstadkomma "rena" produktionsprocesser. Detta är den positiva sidan av en utveckling som ovillkorligen måste stödjas.

3.3.4. Å andra sidan känner sig kommittén tvingad att påpeka att det tyvärr också förekommer att utvecklingen går i motsatt riktning: globalt verksamma företag som på sina lokaliseringsorter i de industrialiserade länderna mycket väl uppfyller högt ställda miljökrav, men som ibland också konsekvent utnyttjar utvecklingsländernas låga krav beträffande det sociala skyddet samt arbets- och miljönormerna och därigenom förhindrar en hållbar utveckling. Eftersom detta är problem som inte får underskattas vore det önskvärt att kommissionen tog initiativ till diskussioner mellan europeiska och internationella institutioner om hur man skall kunna sätta stopp för dessa förhållanden, exempelvis med hjälp av en uppförandekodex. Ett absolut villkor är också att gemenskapen och medlemsstaterna aktivt stöder den internationella kampanjen för ratificering av ILO:s grundläggande konventioner, och gör det till en förutsättning för offentliga investeringar och lån och vissa program att dessa bestämmelser följs.

3.3.5. Det är oacceptabelt att det i utvecklingsländerna fortfarande används miljö- och hälsofarliga produkter som sedan länge är förbjudna i EU-länderna av miljö- eller hälsoskäl, men som fortfarande tillverkas här. I många utvecklingsländer använder man dessutom persistenta, giftiga kemikalier, till exempel DDT(5) för malariabekämpning, som på grund av att de är både flyktiga och långlivade bidrar till ett ökat globalt hot mot miljön.

3.3.6. Mot bakgrund av de kända brister som handeln medför måste den mening i kommissionsdokumentet som lyder "Handel och miljö måste spela ömsesidigt stödjande roller i detta avseende" (se punkt 4.2 första stycket i kommissionsdokumentet) för närvarande mer betraktas som ett önskemål än som en realitet. Kommissionen och medlemsstaterna bör bland annat se till att miljödimensionen förs in bland WTO:s direktiv.

3.4. Investeringar i miljöskydd

3.4.1. Med tanke på de påtagligt låga miljöskyddsinvesteringar som görs i utvecklingsländerna är det synnerligen påkallat att överväga en ökning av miljöskyddsinvesteringarnas andel av gemenskapens totala utvecklingsstöd (enligt kommissionens uppgifter ligger den för närvarande endast på 8,5 %). Kommittén vill samtidigt påpeka att det är lika viktigt för en hållbar utveckling att man även beaktar de ekologiska aspekterna av de övriga, betydligt större resurserna som kommer att sättas in inom ramen för de prioriteringar inom den europeiska utvecklingspolitiken som presenterades i april 2000, exempelvis för att bekämpa fattigdom, för att främja handel, strukturanpassningsprogram, hälsovård och utbildning samt för att stödja den privata sektorn och produktionssektorerna.

3.4.2. Vissa miljöproblem i utvecklingsländerna har ofta relativt banala orsaker sett ur de industrialiserade ländernas synvinkel. Öknarna breder ut sig bland annat på grund av att man hugger ner träden för att använda dem vid matlagningen. Med hjälp av modern, anpassad miljöteknik (exempelvis solenergi) skulle man kunna uppnå avsevärda förbättringar. Man skulle också kunna införa motsvarande utbildningsprogram som gör människor i dessa länder i stånd att själva införa sådan teknik. Det vore fel att enbart betrakta utvecklingsländerna som mottagare av denna typ av apparater som tillverkats i industriländerna. ESK skulle välkomna om kommissionen betraktade uppbyggnad och tillämpning av sådan teknik i dessa länder som en metod som i mycket högre grad skulle kunna användas inom ramen för nedifrån-och-upp-projekt för att lösa lokala problem.

3.4.3. Med sådana anpassade projekt är det också lätt att bevisa att miljöskydd inte är en "lyxvara" som enbart rikare samhällen kan kosta på sig, utan en grundförutsättning för att den globala ekologiska och ekonomiska stabiliteten skall kunna tryggas.

3.4.4. Slutligen är det oklart hur kommissionen har kommit fram till uppfattningen att "Genom privatisering av miljötjänster som t. ex. avfallshantering, renhållning och behandling av spillvatten skulle också effektiviteten kunna höjas, både ekonomiskt och miljömässigt".

Bryssel den 19 oktober 2000.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) KOM(2000) 264 slutlig.

(2) KOM(2000) 212 slutlig, 26.4.2000.

(3) KOM(2000) 212 slutlig, 26.4.2000.

(4) KOM(1999) 543 slutlig, 24.11.1999.

(5) Ca 30 % av den mängd DDT som används i utvecklingsländerna kommer tillbaka till de industrialiserade länderna via atmosfären.