EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION 
Bryssel den 23.04.98 
KÖM(I99X)243 slutlig 
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN 
TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET, 
EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN 
OCH REGIONKOMMITTÉN 
Social trygghet i Europa 1997 
— Sammandrag 

SodaHrygghatlåuropa 1997^SmvmndrÊg 
Social trygghet i Europa 1997 
— Sammandrag 
Det politiska sammanhanget 
Detta är den tredje rapporten om de sociala trygghets­
systemen i Europa. Den syftar till att ge en överblick 
över de framsteg som har gjorts i arbetet att nå de mål som 
är uppsatta i rådets rekommendation om Konvergande 
mål och metoder inom socialpolitiken från juli 1992 
(92/442/EEG) och till en uppdatering av den analys som 
återfinns i de två tidigare rapporterna från 1993 och 1995. 
Föreliggande rapport är dessutom avsedd som ett bidrag 
till den debatt om den sociala trygghetens framtid i unio­
nen som kommissionen inledde 1995 med sitt meddelan­
de Den sociala trygghetens framtid. En ram för en euro­
peisk debatt. I mars 1997 gav kommissionen ut ytterligare 
ett meddelande med titeln Modernisering och nydaning 
av social trygghet i Europeiska unionen, som tog upp de 
viktigaste inslagen i debatten och riktade uppmärksamhe­
ten på de huvudsakliga politiska konsekvenserna. 
Rapporten skall även ses mot bakgrund av medlemssta­
ternas ansträngningar att konsolidera sina offentliga fi­
nanser— vilket påpekades i 1997 års övergripande rikt­
linjer för den ekonomiska politiken och de två resolutioner 
om makroekonomisk stabilitet, tillväxt och sysselsättning 
som antogs av Europeiska rådet i Amsterdam — och i 
samband med den europeiska sysselsättningsstrategin. 
Vid toppmötet om sysselsättning i Luxemburg i november 
1997 godkände medlemsstaterna i stora drag kommissio­
nens förslag till riktlinjer för sysselsättning. De enades om 
att såväl ersättnings- som utbildningssystemen bör ses 
över och där så behövs anpassas för att aktivt kunna bidra 
till att främja människors anställmngsbarhet. Därtill kom­
mer att social trygghet spelar en viktig roll när det gäller 
att uppnå andra mål som betonas i 1998 års riktlinjer som 
antogs för att utveckla nyföretagande, uppmuntra företa­
gen och deras anställda att anpassa sig till förändringar 
och bygga ut jämställdhetspolitiken. Detta innebär att man 
har gjort en tydlig koppling mellan de sociala trygghets­
systemen och den europeiska sysselsättningsstrategin. De viktigaste kvantitativa 
resultaten 
De viktigaste observationerna som gjorts i analysen 
av ESSPROS omarbetade databas om social trygg­
het och den Europeiska gemenskapens nya hushållspanel 
är som följer: 
De sociala utgifternas omfattning: Utgifterna för social 
trygghet i unionen uppgick 1995 till 28'/2% av unionens 
BNP. Denna siffra varierade dock från 20% av BNP i 
Irland, 21-22% i Grekland, Spanien och Portugal till 30% 
eller mer i Frankrike, Nederländerna och de tre hordiska 
medlemsstaterna, där Sverige uppvisade den högsta nivån 
med nästan 36%. 
De sociala utgifternas fördelning: Ålderspensionerna är 
den största posten när det gäller utgifter för social trygghet 
i unionen och uppgick 1995 till 42'/2% av de totala kost­
naderna, vilket motsvarade 12% av BNP, följt av hälso-
och sjukvård som uppgick till omkring 22% av de totala 
utgifterna i unionen - vilket gällde i alla medlemsstater 
utom Danmark (endast 14%), och motsvarande cirka 6% 
av BNP. Arbetslöshetsersättningar svarade endast för 8% 
av de totala social utgifterna i unionen (något under 2'/2% 
av BNP). 
De sociala utgifternas utveckling: I de flesta medlemssta­
terna har ökningen av de sociala utgifterna slagit av på 
takten under senare år. Trots att socialutgifterna för unio­
nen som helhet ökade i förhållande till BNP (med drygt 2 
procentenheter) mellan 1990 and 1995 återspeglar ök­
ningen till en del den långsammare tillväxten av BNP 
under recessionsåren. Mellan 1993 och 1995 ökade utgif­
terna inte snabbare än BNP och i de flesta länderna ökade 
de långsamare. 
Finansieringskällor: Omkring 65% av finansieringen av 
de sociala trygghetssystemen inom unionen kommer från 
avgifter som betalas av arbetsgivarna och de försäkrade 
själva. Större delen av återstoden kommer från allmän 
beskattning. År 1995 stod enbart arbetsgivaravgifterna för 
omkring 40% av hela finansieringen. 
Nivån på arbetslöshetsersättningarna: Enligt uppgifter 
från ECHP fick en betydande del av de arbetslösa i flera 
medlemsstater ingen ersättning alls år 1993, även om de 
varit utan arbete i tre månader eller längre. De som dock 
erhöll bidrag fick en månatlig ersättning som i genomsnitt 
var något högre än 50% av nettoinkomsterna under de 
månader då de hade arbete, fast siffran varierar från 60-
65% i Danmark, Frankrike och Irland till endast 25% i 
Grekland och i Storbritannien. 
Fattigdomsbekämpning: Sociala transfereringar (inklusi­
ve privata pensionsförsäkringar, men exklusive förmåner 
i natura såsom hälsovård) uppgick till cirka 30% av hus­
hållens nettoinkomster i unionen 1993. För ungefär 35% 
av hushållen utgjorde dessa transfereringar den huvudsak­
liga inkomstkällan och utan dem skulle nästan 40% av 
hushållen ha haft en inkomstnivå som legat under hälften 
av den nationella medelinkomsten (det vedertagna måttet 
på fattigdom). Efter transfereringar hade omkring 17% av 
hushållen i unionen en inkomstnivå som låg under hälften 
av medelinkomsten. 
Förändringar av politiken på 
senare tid 
De ekonomiska och sociala villkor under vilka de 
europeiska sociala trygghetssystemen verkar har 
genomgått stora förändringar under de senaste två årtion­
dena (jfr analysen i kommissionens meddelande med 
titeln Modernisering och nydaning av social trygghet). 
Under nittiotalet har den svaga ekonomiska tillväxten ökat 
svårigheterna att finansiera de sociala trygghetssytemen i 
hela unionen och i kombination med den demografiska 
och sociala utvecklingen medfört en ökning av antalet 
personer som får ersättning. Samtidigt som de grundläg­
gande målen för de sociala trygghetssystemen fortsätter 
att vara att ge inkomsttrygghet och att förebygga social 
utslagning finns det också en politisk strävan att förstärka 
incitamenten att söka arbete och att förbättra arbetskraf­
tens möjligheter att göra sig gällande och att anpassa sig 
till kraven på arbetsmarknaden. De viktigaste inslagen i 
den politiska utvecklingen är följande: 
Åtstramning av kvalifikationskriterierna: I många med­
lemsstater har kvalifikationskraven skärpts och den av­giftsperiod som krävs för att få rätt till ersättning har 
förlängts. 
Ökat incitament att arbeta: I flera länder har man försökt 
se till att inkomst från förvärvsarbete alltid är mer lönande 
än att få sociala ersättningar och bidrag, genom att införa 
olika åtgärder som skattelättnader för lågavlönade och 
särskilda lönetillägg, samt genom att sänka ersättningsni­
våerna. 
Förskjutning mot mer aktiva insatser: Det är numera 
allmänt vedertaget att det inte räcker med enbart inkomst­
bortfall sersättningar och bidrag för att ta itu med arbets­
löshet och social utslagning. 11998 års europeiska riktlin­
jer för sysselsättning som antogs av rådet har 
medlemsstaterna åtagit sig att åstadkomma en förskjut­
ning från passivt stöd till aktiva åtgärder för att ge de 
arbetslösa bättre möjligheter att göra sig gällande på ar­
betsmarknaden och hjälpa dem att finna arbete. 
Utvidgning av program för att skapa arbetstillfällen: I ett 
antal medlemsstater har man försökt att uppmuntra till att 
skapa arbetstillfällen genom att punktvis sänka arbetsgi­
varavgifter och genom att ge direkta subventioner. Des­
sutom har medlemsstaterna i riktlinjerna för sysselsätt­
ning kommit överens om att undersöka hur lokala 
sysselsättningsmöjligheter kan utvecklas inom den socia­
la omvårdnadssektorn och i nya verksamheter där beho­
ven f.n. inte tillgodoses via marknaden. 
Minskning av bidragsberoende och social utestängning. 
Den allmänna trenden är att tackla de underliggande or­
sakerna till fattigdom och social utslagning, att försöka 
minska bidragsberoendet och att uppmuntra alla arbetsfö­
ra personer att söka arbete. 
Stöd till funktionshindrade: I många medlemsstater har 
insatser gjorts för att förbättra möjligheterna för funk­
tionshindrade att få arbete genom att motverka diskrimi­
nering och undanröja arbetshinder, samtidigt som kvalifi­
kationskraven för rätt till ersättning har stramats åt. 
Att vända trenden mot ökad förtidspensionering: Inom 
unionen råder sedan länge en tendens till ökad förtidspen­
sionering vilket driver upp de sociala utgifterna och gör 
att samhället i förtid förlorar de kunskaper som de pensio­
nerade skulle kunna erbjuda. När det gäller kvinnor har 
den här tendensen neutraliserats av att den allmänna tren­
den mot ökat deltagande i arbetslivet har varit starkare, 
men för männen har den inneburit att hälften av männen 
i åldrarna mellan 55 och 64 år (dvs. under den formella 
2-
lÊVûûhêtfl 
pensionsåldern i de flesta länderna) inte längre har något 
arbete. I flera medlemsstater har åtgärder i form av sträng­
are kvalifikationskrav och sänkta ersättningsnivåer införts 
för att motverka förtidspensionering. 
Att uppmuntra till delpensionering: Försök har gjorts 
(särskilt i Tyskland, Frankrike, Österrike och Finland) till 
att uppmuntra delpensionering genom att erbjuda anställ­
da delpension om de minskar antalet arbetstimmar. Med 
untantag för Frankrike har än så länge mycket få männi­
skor valt att utnyttja denna möjlighet. 
Anpassning till åldrande befolkningar: Reformeringen av 
pensionssystemen fortsätter att vara en central politisk 
fråga för att försöka begränsa de kostnader som en åldran­
de befolkning medför. I många medlemsstater har den 
formella pensionsåldern höjts, särskilt för kvinnor, och 
har i de flesta fall fastställts till 65 år för båda könen, 
samtidigt som flera länder har infört åtgärder för att mins­
ka nivån på de pensioner som utbetalas. En annan tendens 
har varit att koppla pensionen närmare till de avgifter som 
inbetalats under en persons yrkesverksamma liv och däri­
genom förstärka systemets försäkringskaraktär. Än så 
länge har dock ingen allmän övergång skett från ett för­
delningssystem till ett premiereservsystem (dvs. från av­
gifter lur att täcka nuvarande pensionsutbetalningar till 
avgifter för att täcka framtida pensionsutbetalningar) även 
om de yrkesbaserade och privata systemen allmänt sett 
har ökat i omfattning. doses — om det skall ske genom transfereringar eller 
genom ett direkt tillhandahållande av tjänster — och 
vilken omfattning av den service skall ha som staten skall 
stå för. Socialtjänsten är särskilt väl utvecklad i de tre 
nordiska EU-länderna, även om den i allt större grad 
påverkas av budgetrestriktioner. 1 några få länder är de 
sociala trygghetssystemen utformade för att täcka vård­
kostnader. De mest nämnvärda exemplen är Österrike, där 
man 1993 införde ett system som finansieras med allmän 
beskattning, och Tyskland, där man 1995 införde ett sys­
tem som finansieras genom sociala avgifter. 
Att göra utgifterna träffsäkra: Att rikta resurserna till de 
mest behövande är en politisk ambition som vinner allt 
större terräng i hela unionen. Detta avspeglas både i att 
man i allt högre grad utnyttjar behovsprövning — även 
om denna i de flesta medlemsstaterna fortfarande är 
mycket begränsad—och i att skatter eller sociala avgifter 
införs för dem som får social ersättningar, vilket med 
hänsyn till många pensionärers ökande välstånd kan bidra 
till att på ett mer rättvist sätt sprida kostnaderna för att 
finansiera den sociala tryggheten. 
Att hålla tillbaka kostnaderna för hälso- och sjukvård: Ett 
gemensamt drag i den senaste politiska utvecklingen i 
medlemsstaterna har varit att införa utgiftstak inom de 
statliga hälso- och sjukvårdssystemen eller sjukförsä­
kringssystemet. Samtidigt som denna åtgärd har lett till att 
man i allmänhet haf lyckats hålla nere utgifterna i förhål­
lande till BNP har den väckt frågor om hur resurserna i 
verkligheten fördelas och hur effektivt de utnyttjas. I 
många länder har direkta avgifter för läkemedel och vissa 
tjänster införts eller utvidgats i syfte att göra konsumen­
terna medvetna om de kostnader som är involverade och 
därmed bromsa efterfrågan. I flera medlemsstater har 
regeringarna försökt utnyttja de potentiellt gynnsamma 
effekterna av marknadsmekanismerna på effektiviteten 
genom att tydligare skilja på utbud och efterfrågan, genom 
att uppmuntra aktörerna på båda sidor att anta en mer 
affärsmässig hållning och genom att bereda plats för 
begränsad konkurrens på vissa områden. 
Tillhandahållande av långvarig vård och omsorg: En 
bred debatt har uppstått om hur vårdbehoven skall tillgo-
Modernisering av de aoclato trygghetasystemen a&aty 
Modernisering av de sociala 
trygghetssystemen och anpassning 
av systemen till förändring 
De sociala trygghetssystemen och 
deras reformering har blivit en 
central fråga inom hela den Europeiska 
unionen. I kommissionens meddelan­
de Modernisering och nydaning av so­
cial trygghet i Europeiska unionen 
(KOM(97) 102) konstateras att den fi­
nansiella och operativa strukturen av 
de flesta systemen fastlades för årtion­
den sedan. Sedan dess har de ekono­
miska och sociala villkor under vilka 
dessa system verkar förändrats och 
fortsätter att förändras. Kraven på de 
sociala trygghetssystemen har blivit 
större samtidigt som det ekonomiska 
utrymmet för finansieringen av dem 
har krympt. Den allt äldre befolkning­
en och den förestående ökningen av 
antalet människor i pensionsålder gör 
frågan än viktigare. De gemensamma 
målen för ansträngningarna att refor­
mera de sociala trygghetssystemen är 
att se till att de fortsätter att fungera på 
ett effektivt sätt, att säkerställa att de 
förstärker snarare än förhindrar ekono­
misk tillväxt och att de skapar syssel­
sättning, att hålla tillbaka de kostnader 
som är förknippade med att tillhanda­
hålla kontantersättningar till alla som 
behöver det och övergå till mera aktiva 
insatser utformade för att hjälpa män­
niskor att finna arbete istället för att 
endast överföra inkomster till dem när 
de inte har arbete. 
Denna nya betoning avspeglas i Eu­
ropeiska rådets senaste deklaratio­
ner. Vid Europeiska rådets möte i Dublin i slutet av 1996 underströks 
behovet av att systemen för beskatt­
ning och social trygghet blir mer sys­
selsättningsfrämjande och mer akti­
va i kampen mot arbetslösheten, och 
vid toppmötet om sysselsättning i 
Luxemburg i slutet av 1997 efterlyste 
rådet ett mer aktivt tillvägagångs­
sätt för att ge de arbetslösa bättre 
möjligheter att göra sig gällande på 
arbetsmarknaden. Ramen för ett 
sådant tillvägagångssätt anges i kom­
missionens nyss nämnda meddelan­
de och i 1998 års riktlinjer för syssel­
sättningspolitiken som har antagits 
av rådet (EGT C 30,28 januari 1998). 
De huvudsakliga riktlinjerna som 
drogs upp vid detta möte — att öka 
de arbetslösas förutsättningar för att 
få arbete, att utveckla nyföretagande, 
att uppmuntra företagen och deras 
anställda att anpassa sig till föränd­
ringar och att bygga ut jämställdhets­
politiken — har alla betydelse för de 
sociala trygghetssystemens framtida 
inriktning. 
Föreliggande rapport lägger tonvik­
ten på de frågor som behandlades 
både i meddelandet och i riktlinjerna 
för sysselsättningspolitiken, och som 
utmärker de förändringar som de so­
ciala trygghetssystemen inom unio­
nen för närvarande genomgår. Rap­
porten syftar särskilt till att bidra till 
reformprocessen genom att granska 
och analysera dessa förändringar och 
därigenom bidra till en bredare för­ståelse av åtgärderna. Den uppdate­
rar delvis den analys som återfinns i 
de två tidigare rapporterna Social 
trygghet i Europa från 1993 och 
1995, och bygger liksom dessa på 
rådets rekommendation från juli 
1992 (92/442/EEG) att övervaka de 
framsteg som görs i termer av kon­
vergerande mål och metoder inom 
socialpolitiken i hela unionen. (Rap­
porten har i sin helhet publicerats på 
engelska, franska och tyska. Förelig­
gande dokument är en sammanfatt­
ning av rapportens viktigaste iaktta­
gelser och är tillgänglig på unionens 
elva språk). 
Rapporten baseras när så är möjligt 
på kvantitativa uppgifter som har 
hämtats från två nya källor med jäm­
förbara data — dels den omarbetade 
ESSPROS (Europeiska systemet för 
statistik om social trygghet) som re­
dovisar utgifternas på socialpoliti­
kens olika områden och finansiering 
av dessa utgifter, dels den Europeis­
ka gemenskapens nya hushållspanel 
(ECHP). Den senare databasen ger 
för första gången jämförbara uppgif­
ter om inkomst- och levnadsförhål­
landen i medlemsstaterna, om hur 
förmånerna fördelats mellan hushål­
len och om storleksnivån på transfe­
reringarna i de olika medlemsstater­
na. (Båda källorna beskrivs närmare 
i den tekniska bilagan — Anmärk­
ningar och källor—som bifogas den 
fullständiga rapporten och som bör 
Modemlsenhg av de sociala tygghetsaystemenoc^ 
konsulteras innan några politiska 
slutsatser dras av de iakttagelser som 
presenteras i rapporten.) 
Rapportens struktur 
Rapporten inleds med en gransk­
ning av det föränderliga sam­
manhang i vilket de olika systemen 
för social trygghet i unionen verkar 
och fokuserar på viktiga demografis­
ka, sociala och ekonomiska föränd­
ringar som påverkar bidragsbehoven. 
Därefter analyseras kostnaderna för 
de sociala trygghetssystemen i de oli­
ka medlemsstaterna, hur de fördelar 
sig mellan olika områden samt olika 
finansieringskällors relativa betydel­
se. Härnäst tar rapporten upp de so­
ciala transfereringarnas betydelse för 
hushållens inkomster och deras bi­
drag till att minska inkomstskillna­
derna mellan hushållen. Slutligen ger 
rapporten en Överblick över de vikti­
gaste förändringar som gjorts av de 
sociala trygghetssystemen under se­
nare år, med inriktning på perioden 
efter 1995. 
I texten analyseras på ett mer ingåen­
de sätt följande fyra aspekter: 
- Utformningen av systemen för 
arbetslöshetsersättning vilka har 
förändrats i flera av medlemssta­
terna i syfte att ge människor 
större incitament att söka arbete. 
- Inställningen när det gäller pen­
sionering och särskilt på försö­
ken att vända tendensen mot 
avgång från arbetslivet före upp­
nådd formell pensionsålder. 
- Åtgärder för att hålla tillbaka de 
stigande kostnaderna för hälso-
och sjukvård samtidigt som kva­
liteten på vården säkerställs. - Långvarig omvårdnad för dem 
som är sjukliga eller alltför 
bräckliga för att kunna klara sig 
själva, vilket ställer nya krav på 
socialtjänsten. 
En omvärld stadd 
i förändring 
Samtidigt som de europeiska eko­
nomierna är rikare än någonsin 
och realinkomsterna, med undantag 
för kortare avbrott, har fortsatt att 
stiga, har kraven på de sociala trygg­
hetssystemen ökat ännu snabbare. 
Under senare år har denna utveckling 
dessutom pågått i ett makroekono-
miskt sammanhang där regeringarna 
i större delen av unionen har priorite­
rat att begränsa kostnadsutveckling­
en och att konsolidera de offentliga 
finanserna. (Den analys som görs i 
Europas konkurrenskraft, riktlinjer 
för EV mot bakgrund av erfarenhe­
terna i Irland och Nya Zeeland kan 
vara medlemsstaterna till hjälp när 
det gäller att fatta beslut om hur deras 
offentliga finanser och sociala trygg­
hetssystem på bästa sätt kan anpassas 
till dessa nya förutsättningar). Trots 
det ökade välståndet är beroendet av 
sociala transfereringar i de flesta av 
unionens medlemsstater förmodli­
gen större nu än vid någon annan 
tidpunkt under efterkrigstiden. Den­
na synbara paradox förklaras av att 
en kombination av demografiska, so­
ciala och ekonomiska förändringar 
har inneburit att de sociala välfärds­
systemen utsatts för påfrestningar 
som de inte var utformade för. 
Först och främst har den andel av 
befolkningen som är över den for­
mella pensionsåldern (65 i de flesta 
länderna) ökat i förhållande till anta­
let människor i arbetsför ålder, och 
denna utveckling förväntas vara 
ännu mer kännbar under de komman­de åren. År 1986 fanns det för varje 
person som var 65 år eller äldre i 
unionen (nuvarande 15 medlemssta­
ter) fem människor mellan 15 och 64 
år. Det ökade antalet personer i den 
äldre åldersgruppen innebar att det 
1996 för varje person som var 65 år 
eller äldre endast fanns något mer än 
4 personer i arbetsför ålder. Enligt de 
senaste beräkningarna kommer det i 
unionen år 2020 endast att finnas nå­
got mer än 3 personer i arbetsför ålder 
för varje person som är 65 år eller 
äldre. 
Samtidigt, och främst beroende på 
den långsamma ekonomiska tillväx­
ten och alltför få nya arbetstillfällen, 
ökade antalet icke yrkesverksamma 
män i åldrarna 55 till 64 markant; från 
43% av männen i denna åldersgrupp 
år 1986 till nästan 50% 1996 (för 
kvinnorna är procentandelen i det 
närmaste oförändrad). Om denna 
kurva fortsätter att stiga kommer det­
ta att medföra att pensionssystemen 
sätts under ytterligare tryck i framti­
den, utöver den allt snabbare ökning­
en av den befolkningsandel som är 65 
år eller äldre. 
Dessutom stiger redan nu genom­
snittsåldern i befolkningsgruppen 65 
år och äldre, vilket lägger en ytterli­
gare börda på hälso- och sjukvården 
(den genomsnittliga kostnaden för att 
tillhandahålla enbart hälso- eller 
sjukvård till en person mellan 65 och 
74 år uppskattas vara 2-2V2 gånger 
högre än kostnaden för personer un­
der 65 år, och för personer som är 75 
år eller äldre beräknas kostnaden 
vara 4-5 gånger högre). År 1996 var 
omkring 40% av människorna i ål­
dersgruppen 65 år eller äldre i unio­
nen 75 år eller äldre, och år 2010 
förväntas samma siffra ha stigit till 
47%, vilket innebär en ökning med 
33% i antal på bara 14 år (en genom­
snittlig ökning med 2% per år). Efter­
som unionens totala befolkning för-
Modernisering av de aodUto trygghetssystemen och anpassning av systemen tttllöfåndring 
väntas stiga med endast 3% under 
denna period uppgår den "hälso-
vårdsrelaterade" ökningen till nästan 
10% (dvs. den ökade efterfrågan på 
hälso- och sjukvård på grund av 
framtida demografiska förändring­
ar). Även om den totala befolkningen 
inte förväntas förändras mycket i 
storlek efter år 2010 förväntas antalet 
personer i gruppen 65 år eller äldre 
fortsätta öka vilket medför en hälso-
relaterad ökning av befolkningen på 
omkring 72% per år. 
En annan påfrestning på trygghets­
systemen utgör den arbetslöshet som 
har stigit markant under de senaste 
decennierna. I unionen som helhet 
låg den genomsnittliga arbetslöshe­
ten konstant under 3% av arbetskraf­
ten under hela 50- och 60-talet samt 
det tidiga 70-talet, medan den sedan 
1982 har legat över 8% — förutom 
1990, när den var något lägre. En stor 
andel människor i arbetsför ålder har 
därför varit oförmögna att finna ett 
arbete och kunna bidra till att genere­
ra de inkomster som behövs för att 
stödja pensionärerna och har istället 
själva ytterligare ökat behovet av so­
ciala transfereringar. 
Arbetslöshetsperiodens genomsnitt­
liga längd har också ökat avsevärt 
sedan mitten av sjuttiotalet. I mitten 
av åttiotalet hade de arbetslösa som 
varit utan arbete i ett år eller längre 
stigit till över 5% av den förvärvsar­
betande befolkningen, och utgjorde 
över hälften av de arbetslösa. Som ett 
resultat av den stora ökningen av nya 
arbetstillfällen, föll denna siffra nå­
got mellan mitten av åttiotalet och de 
första åren in på nittiotalet, men 1996 
hade den återigen stigit till omkring 
5% av den förvärvsarbetande be­
folkningen. Detta innebär att över 
8'/2 miljoner människor i unionen vid 
den sista uppskattningen var lång­
tidsarbetslösa och att över 60% av 
dem, eller nästan 5V2 miljoner män­niskor, hade varit utan arbete under 
två års tid eller längre. 
Även om systemen för arbetslöshets­
ersättning utformades för att ge in­
komstbortfallsersättning under till­
fälliga perioder av arbetslöshet har 
sålunda under de senaste tio åren el­
ler mer i praktiken minst hälften av 
de arbetslösa vid en given tidpunkt 
behövt långvarigt, och högst sanno­
likt också mer kostnadskrävande, 
stöd. Dessutom avslöjar inte siffror­
na över långtidsarbetslöshet den fulla 
omfattningen av det ökande beroen­
det. Fram till nyligen har man också 
kunnat konstatera en påtaglig ökning 
i några medlemsstater (i Nederlän­
derna och Storbritannien i synnerhet) 
av antalet män över 50 år som betrak­
tas som arbetsoförmögna huvudsak­
ligen för att de inte kan finna ett 
arbete. 
Ett annat framträdande inslag i den 
ekonomiska utvecklingen som bidrar 
till trycket på de sociala trygghets­
systemen är den stora och fortsatta 
förändring som innebär att kvinnor 
förvärvsarbetar i allt större utsträck­
ning. Denna utveckling inträdde först 
i norra Europa under 1960- och 70-
talen, och spred sig därefter till de 
södra medlemsstaterna. 1970 var en­
dast omkring 40% av kvinnorna mel­
lan 25 och 54 år i unionen yrkesverk­
samma eller aktivt arbetssökande. I 
mitten av 80-talet hade denna siffra 
stigit till 60% och 1996 var den näs­
tan 70%. I Spanien och Irland har 
siffran stigit från under 40% till 57% 
enbart under de sista tio åren. Effek­
ten av detta har inte bara varit att 
efterfrågan på social omsorg för till­
syn av barn liksom av gamla och 
svaga föräldrar, och far- eller morför­
äldrar, har ökat, utan också att krav 
har ställts på individualisering av rät­
tigheterna i socialförsäkringssyste­
met liksom på att hänsyn skall tas till avbrott i förvärvsarbete när rätt till 
förmåner beräknas. 
Denna efterfrågeökning har för­
stärkts av hushållens förändrade 
struktur och särskilt av det ökande 
antalet människor som lever ensam­
ma eller som ensamföräldrar, samti­
digt som allt färre familjer består av 
kärnfamilj och närmaste släktingar. 
Hushållens genomsnittliga storlek 
minskade med 5% under de tio åren 
från 1986 till 1996. Denna minskning 
noterades i de flesta delar av unionen 
även om ett genomsnittligt hushåll är 
påtagligt större i de södra medlems­
staterna (2'/2 personer som är 15 år 
eller äldre per hushåll) än i de norra 
(under 2 per hushåll). Detta beror 
särskilt på den stora ökningen av en­
samstående (dvs. hushåll med endast 
en person som är 15 år eller äldre) där 
denna typ 1996 utgjorde nästan vart 
fjärde hushåll i den norra delen av 
unionen jämfört med knappt vart 
femte hushåll tio år tidigare. 
1996 fanns det barn i ungefär 8% av 
hushållen med endast en vuxen, men 
siffran var över 12% för Belgien, 
Storbritannien och Österrike. Den 
största delen av de berörda vuxna var 
kvinnor av vilka många i vissa delar 
av unionen inte hade något arbete och 
var beroende av sociala transferer­
ingar — i exempelvis Storbritannien 
utbetalas inkomststöd till ungefär två 
tredjedelar av ensamföräldrarna. 
Generellt sett förhåller det sig dessu­
tom så att sannolikheten är mycket 
högre att en arbetslös i unionen lever 
ensam, eller i ett hushåll där de andra 
medlemmarna inte heller har något 
arbete, än i ett hushåll där någon an­
nan har förvärvsarbete och uppbär 
inkomst. 1996 hade 15% av hushål­
len i unionen med en vuxen i arbets­
för ålder ingen som förvärvsarbeta-
de. I Belgien, Finland och 
Storbritannien var siffran 20%, vilket 
Modernisering av de sodaJa trygghetssystemen och anpassning av systemen tmtöfänoHiy 
är mycket högre än den genomsnitt­
liga arbetslösheten. I Storbritannien 
där arbetslösheten sjönk påtagligt un­
der perioden mellan 1986 och 1996, 
ökade samtidigt andelen hushåll där 
inte någon hade arbete, medan denna 
andel när det gäller Irland, där arbets­
lösheten sjönk ännu mer, förblev 
oförändrad. 
De viktigaste 
kvantitativa 
resultaten 
De sociala utgifternas 
omfattning 
En bedömning av det sociala trygg­
hetssystemens storlek i de europeis­
ka länderna, och av de därmed för­
enade kostnaderna, kan endast göras 
på ett tillfredsställande sätt om man 
betraktar såväl den offentliga sek­
torns inkomster som dess utgifter. 
Detta beror för det första på att de 
sociala transfereringarna i flera med­
lemsstater i allt högre grad är föremål 
för beskattning eller sociala avgifter, 
varvid följaktligen en del av statens 
utgifter återgår som skatter eller and­ra inkomster. För det andra kan fak­
tiska transfereringar i princip göras 
genom skattelättnader eller skatteav­
drag, lika väl som genom utbetalning 
av bidrag, och kommer i detta fall att 
avspeglas i lägre inkomster snarare 
än lägre utgifter. Det är emellertid 
mycket svårt att uppskatta storleken 
på sådana så kallade skatteutgifter 
och den inkomst som genereras av 
skatter på förmåner. 
Utgifterna på de sociala trygghets­
systemen (som i den nya ESSPROS 
definieras såsom sociala överföring­
ar, antingen kontanta eller i form av 
social- och sjukvård) uppgick 1995 
till 2872% av unionens BNP. Denna 
siffra varierar dock märkbart mellan 
medlemsstaterna, från 20% av BNP i 
Irland, 21% i Grekland och Portugal 
och 22% i Spanien, till 30% eller mer 
i Frankrike, Nederländerna och de tre 
nordiska medlemsstaterna, där Sveri­
ge hade den högsta siffran med 
knappt 36% av BNP (se diagram 1). 
I Belgien, Tyskland och Österrike låg 
utgifterna precis under 30% av BNP, 
medan de var ungefär 27'/2% i Storb­
ritannien och 24'/2% i Italien. (Efter­
som klassificeringssystemet är nytt 
är dessa siffror preliminära och de 
kan komma att ändras allteftersom 
korrektare uppgifter blir tillgängliga —jfr Anmärkningar och källor i bi­
lagan till huvudrapporten). 
Dessa skillnader mellan siffrorna för 
de olika medlemsstaterna stämmer i 
grova drag överens med det relativa 
välståndet beräknat i procent av BNP 
per person och avspeglar därför län­
dernas förmåga att klara av den be­
rörda utgiften. Det är dock uppenbart 
att det råder skillnader mellan med­
lemsstater som står på ungefär sam­
ma nivå av välstånd när det gäller hur 
man prioriterar social trygghet. Detta 
är i sin tur delvis ett uttryck för socia­
la särdrag (t.ex. är kvinnornas ten­
dens att delta i arbetslivet stor i de 
nordiska medlemsstaterna, men liten 
i Italien), befolkningens åldersstruk­
tur och omfattningen av det privata 
försäkringsskyddet (privata pen­
sionsförsäkringar ingår i varierande 
omfattning i uppgifterna från ESS­
PROS beroende på hur stor graden av 
social solidaritet är). 
I flera länder, och särskilt i de där 
socialutgifterna är höga i förhållande 
till BNP, är dock förmånerna föremål 
för beskattning eller sociala avgifter, 
så att en del av de medel som staten 
betalar ut återkommer som inkoms­
ter på intäktssidan. Dessa inkomster 
har dessutom visat en tendens att öka 
Totala kostnader för social trygghet efter 
ändamål i medlemsstaterna, 1995 
i % av BNP 
Q övrigt (Inklusive administration) 
•Arbetslösa 
• Hälsa 
•Ålderdom (Inklusive efterlevandepensioner) 
ran ER5!I 1&&] H 35 
30 
25 40 
IRL P GR E I L UK E14 D A B F NL FIN DK S 
GR provisoriska data. Ingen uppdelning tillgänglig Förändring i av de faktiska kostnaderna för 
social trygghet i medlemsstaterna* 1990-93 och 
1993-95 
Genomsnittlig förändring I % per är 
(kostnader justerade med BNP-deflator) 
E NL S I DK FIN E13 F UK P D GR B A L IRL 
DK 188044 och 1884-86, GR 4 S Inga uppgifter «re 1883 
-7-
Modernisering av de sodala trygghetssystemen c^myDassnlng av systemen Wl förändring 
under senare år efterssom regeringar­
na strävar efter att dels på ett mer 
effektivt sätt mål inrikta skyddet till 
dem som är i störst behov av stöd, 
dels att fördela kostnaderna på ett 
jämnare sätt. 
Enligt en nyligen genomförd studie 
('Net public social expenditure', 
OECD, Labour Market and Social 
Policy Occasional Papers, No. 79), 
uppgick direkta skatter och sociala 
avgifter som togs ut på sociala förmå­
ner till nästan 6% av BNP i Nederlän­
derna, över 5% i Sverige, 4% i Dan­
mark och 2'/2% i Tyskland medan 
denna siffra var nästan noll i Storbri­
tannien. Om man därtill beaktar in­
komster från indirekta skatter när 
mottagarna spenderar sina ersätt­
ningar — vilka överensstämmer mer 
mellan länderna — minskar nettout­
gifterna för social trygghet till omk­
ring 27% av BNP i Sverige och mel­
lan 23% och 25V2% av BNP i de 
övriga fyra länderna. Därmed blir 
spännvidden mellan länderna myck­
et mindre än den som de ovan angiv­
na siffrorna för bruttoutgifterna ger 
vid handen. Beräknat netto uppskat­
tas dessutom Storbritannien ha något 
högre utgifter i procent av BNP än 
Tyskland och Nederländerna. 
Dessa beräkningar hänför sig endast 
till fem medlemsstater under ett enda 
år (Eurostat planerar att utveckla sär­
skilda moduler för skatteeffekter som 
en del av ESSPROS) och är delvis 
preliminära. En bättre förståelse av 
den relativa betydelse som de sociala 
transfereringarna har kan man få ge­
nom att studera ECHP:s uppgifter 
om de nettobidrag som hushållen 
mottar. Bidragen är i detta fall be­
gränsade till kontanta transfereringar 
och utesluter förmåner i natura, så­
som hälso- och sjukvård, men inklu­
derar privata pensionsförsäkringar. 
Enligt dessa uppgifter uppgick de so­
ciala transfereringarna i genomsnitt till något över 30% av hushållens 
nettoinkomst i unionen 1993 (i detta 
fall ingår inte Finland, Sverige och 
Österrike som inte omfattades av den 
första omgången av ECHP). 
Variationsmönstret mellan med­
lemsstaterna skiljer sig från den bild 
som siffrorna för bruttoutgifter i för­
hållande till BNP ger. De sociala 
transfereringarna var högst i Belgien 
och Frankrike (siffran för Frankrike 
är dock tagen något i överkant efter­
som det gäller bruttotransfereringar 
före avdrag för den relativt begränsa­
de skatt som tas ut på dessa), med 
över 36% av hushållens nettoin­
komster och näst högst i Italien med 
något under 33%, samtidigt som man 
här ligger mycket under unionens ge­
nomsnitt när det gäller utgifterna. De 
låg nära genomsnittet i Danmark och 
i Nederländerna liksom i Spanien 
(där kostnaderna i procent av BNP 
liksom i Italien är relativt låga), under 
genomsnittet i Tyskland, Irland, 
Luxemburg och Storbritannien 
(omkring 27% av nettoinkomsten) 
och lägst i Grekland och Portugal 
(25% respektive 22%) vilket ligger i 
linje med utgifterna. 
Det finns ännu inga tillförlitliga be­
räkningar tillgängliga för skatteutgif­
ternas totala värde och det faktum att 
dessa inte ingår riskerar att snedvrida 
den jämförelse som växer fram ur 
ESSPROS och ECHP uppgifter, 
även om de belopp som berörs i de 
flesta fall tycks vara ganska små 
(eventuellt med undantag av Storbri­
tannien där skattelättnaden för priva­
ta pensionspremier är stor). 
De sociala utgifternas 
fördelning 
Ålderspensionerna är den största po­
sten när det gäller utgifter för social 
trygghet i unionen och uppgick 1995 till 42'/2% av de totala kostnaderna, 
vilket motsvarade 12% av BNP. 
Denna utgiftspost varierade från 
drygt 60% i Italien (15'/2% av BNP), 
vilket var mycket högre än i någon 
annan medlemsstat (men omfattar 
vissa transfereringar som i andra län­
der bokförs under andra utgiftspo­
ster), till 32% i Finland (1072% av 
BNP) och endast 25% i Irland (5% av 
BNP). I Irland utgör en del av förklar­
ingen till de låga siffrorna den ringa 
andel av befolkningen som är över 
pensionsålder, precis som den höga 
siffran i Italien speglar det motsatta 
förhållandet, samtidigt som det stora 
antalet personer som går i pension i 
förtid förstärker den ofördelaktiga ål­
dersstrukturen. Samtidigt som hög 
arbetslöshet i allmänhet ofta betrak­
tas som den främsta orsaken till höga 
sociala kostnader, stod i själva verket 
arbetslöshetsersättningarna endast 
för 8% av de totala utgifterna i unio­
nen 1995 (något under 2 V2% av BNP) 
— vilket var mindre än utgifterna för 
sjukpensioner och endast något hög­
re än utgifterna för familjebidrag. En­
dast i Belgien, Danmark, Finland och 
Sverige låg utgifterna för arbetslös­
hetsersättning väsentligt över 3% av 
BNP (4 — 5% för dessa länder). 
Samtidigt är denna utgift endast en 
mycket ofullständig indikator på de 
sociala trygghetssystemens kostna­
der för arbetslöshet därför att arbets­
löshet dessutom medför såväl en 
minskning av skatteunderlaget som 
en ökning av utgifterna på andra 
områden. En del av utgifterna för 
sjukpensioner, bostadsbidrag och so­
cialhjälp är i praktiken också förknip­
pad med arbetslöshet — eller mer 
allmänt med brist på arbetstillfällen 
— liksom en stor del av utgifterna för 
förtidspensioner (som i ungefär 
hälften av medlemsstaterna tas upp 
under ålderspensioner i stället för un­
der arbetslöshetsersättning vilket 
krävs av ESSPROS klassificering). I 
6 
Modernisering av de sûctakitrygghetssyaienwftQChi 
Nederländerna och Storbritannien 
var utgifterna för sjukpensioner 
mycket högre än för arbetslöshetser­
sättning 1995 (472% av BNP respek­
tive 3%), samtidigt som utgifterna för 
bostadsbidrag och social utslagning 
uppgick till ytterligare 1 % av BNP i 
hela unionen (över 2% av BNP i Dan­
mark, Storbritannien och Sverige). 
Hälso- och sjukvård är den näst stör­
sta utgiftsposten och uppgår till omk­
ring 22% av de totala utgifterna för 
de sociala trygghetssystemen i unio­
nen — vilket gäller i alla medlems­
stater förutom Danmark (endast 
14%), och till cirka 6% av BNP, även 
om utgifterna varierar mellan under 
5% i Danmark och Italien till 7'/2% i 
Frankrike vilket är betydligt högre än 
i någon annan medlemsstat. 
De sociala utgifternas 
utveckling 
De sammanlagda utgifterna för de 
sociala trygghetssystemen i unionen 
ökade från knappt 26% av BNP till 
28'/2% under de fem åren från 1990 
till 1995, vilket kan jämföras med en 
ökning på omkring 1 % av BNP under 
1980-talet (enligt den föregående 
ESSPROS-definitionen). Samtliga 
medlemsstater noterade en utgiftsök­
ning under dessa fem år, förutom i 
Nederländerna där utgifterna sjönk 
något. (Tyvärr finns inga beräkning­
ar tillgängliga för nettoförändringar­
na, vilka bör ha varit mindre.) 
ökningen speglar dock till stor del 
den långsammare BNP-tillväxten 
under nittiotalet — knappt l72% per 
år jämfört med nästan 2'/2% på åttio­
talet. Utgiftseskaleringen var dessu­
tom begränsad till perioden 1990 till 
1993, de år som präglades av ekono­
misk recession med mycket ringa 
BNP-tillväxt. Under de två åren mel­
lan 1993 och 1995 sjönk socialutgif­terna i unionen i genomsnitt i förhål­
lande till BNP. De steg endast i Bel­
gien, Tyskland och Österrike, medan 
de föll i de övriga länderna. Samtidigt 
som detta delvis berodde på en viss 
återhämtning av BNP var det också 
resultatet av markant dämpad tillväxt 
av de sociala utgifterna efter 1993, 
vilket i viss utsträckning speglar sta­
biliseringen av arbetslöshetsnivåerna 
efter den stora ökningen under reces­
sionsåren. 
I faktiska termer (med justering för 
den allmänna prisutvecklingen) öka­
de socialutgifterna i genomsnitt med 
ungefär 5% per år i unionen under de 
tre åren från 1990 till 1993, samtidigt 
som BNP knappt noterade någon till­
växt alls. Under åren mellan 1993 
och 1995 var utgiftsökningen l'/2% 
per år (diagram 2). Under den här 
senare perioden var det endast i Bel­
gien och i Irland (där BNP steg med 
över 9% per år) som inte någon 
minskning av den faktiska öknings­
takten kunde konstateras. Även om 
man utesluter arbetslöshetsersätt­
ningarna, vilka i faktiska termer 
minskade mellan 1993 och 1995, var 
den genomsnittliga utgiftsökningen 
efter 1993 endast hälften så stor som 
under de tre åren dessförinnan. 
Under åren 1990 till 1995 noterades 
den största ökningen av de sociala 
utgifterna i Portugal (6-7% av BNP), 
där insatser gjordes för att höja skyd­
det till samma normer som i norra 
unionen, och i Finland, där arbetslös­
heten ökade kraftigare än någon an­
nanstans. Däremot sjönk utgifterna i 
Nederländerna något i förhållande 
till BNP, medan ökningen i Irland 
och i Italien var mycket lägre än ge­
nomsnittet (under 1% av BNP). I Ir­
land var tillväxten inom både BNP 
och socialutgifterna kraftig och i Ita­
lien var den svag i båda avseenden. Med undantag för arbetslöshetser­
sättningar, uppvisade ålderspensio­
nerna och hälso- och sjukvården de 
största utgiftsökningarna under pe­
rioden (de steg med 1% respektive 
72% av unionens BNP), vilket delvis 
speglar åldrandet av befolkningarna. 
Mellan 1993 och 1995 sjönk dock 
utgifterna för hälsovård i förhållande 
till BNP i ett antal länder, medan 
utgifterna för ålderspensionerna steg 
i takt med eller något mindre än BNP 
i de flesta medlemsstaterna. 
Finansieringskällor 
Finansieringen av de sociala trygg­
hetssystemen fortsätter att stå i fokus 
för det politiska intresset. Som en del 
av strävandena att skapa fler arbets­
tillfällen har man inom hela unionen 
alltmer betonat åtgärder som kan 
minska lönebikostnaderna. Detta är 
en målsättning som föreslagits av 
kommissionen i vitboken om Till­
växt, konkurrenskraft och sysselsätt­
ning från 1993 och som bekräftats 
vid flera europeiska rådsmöten, sär­
skilt i Dublin i slutet av 1996, och i 
de riktlinjer för sysselsättningspoliti­
ken som antogs i slutet av 1997. Än 
så länge finns dock få tecken som 
tyder på att nivån på de avgifter som 
tas ut på arbetskraftskostnader (skat­
ter och sociala avgifter) har sjunkit. I 
själva verket uppskattas den lönere-
laterade skattenivån ha ökat från 35% 
år 1981 till 42% 1995. (Arbetsgrup­
pen för skattepolitik som inrättades 
av Europeiska rådet i Dublin i slutet 
av 1996 har tagit itu med denna fråga 
och diskuterar f.n. olika möjligheter 
att förbättra samordningen av skatte­
politiken inom hela unionen). 
I alla medlemsstater finner man att 
finansieringen av de sociala trygg­
hetssystemen sker dels genom socia­
la avgifter, som huvudsakligen tas ut 
på förvärvsinkomster, och dels ge-
tiUmU0t*tmimmEHU 
JMbdlaro/aWttfltfyd^ 
nom allmän beskattning, även om 
några länder (särskilt Belgien, Frank­
rike och Luxemburg) de senaste åren 
har infört "öronmärkta" skatter. En­
ligt de senaste siffrorna (från 1995) 
härrör dock fortfarande omkring 
65% av finansieringen av de sociala 
trygghetssystemen inom unionen 
från avgifter, varav ungefär 60% be­
talas av arbetsgivarna — siffran in­
kluderar såväl frivilliga som obliga­
toriska förmåner—(dvs. 40% av den 
totala finansieringen) och 30% kom­
mer från beskattning där de allmänna 
skatterna står för så gott som hela 
beloppet. 
Förhållandet mellan dessa två stora 
finansieringskällor varierar mellan 
länderna och avspeglar hur trygg­
hetssystemet har utvecklats histo­
riskt. I de medlemsstater där syste­
met ursprungligen utvecklades ur 
socialförsäkringar för förvärvsarbe­
tande (det så kallade Bismarck-syste-
met) — Beneluxländerna, Frankrike, 
Tyskland och Österrike — står de 
sociala avgifterna fortfarande för två 
tredjedelar eller mer av finansiering­
en (så mycket som 77% i Frankrike). 
I de nordiska länderna, Storbritan­
nien och Irland, där systemet 
härstammar från understöd till behö­
vande (det så kallade Beveridge-sys-
temet) bidrar avgifterna med mindre 
än hälften av finansieringen (40% el­
ler mindre i Storbritannien och Irland 
och endast 23% i Danmark). När det 
gäller unionens södra medlemsstater, 
står avgifterna för två tredjedelar el­
ler mer av finansieringen Grekland, 
Spanien och Italien, men i Portugal 
bara för knappt hälften. 
I alla länder, utom Danmark och Ne­
derländerna, bidrar arbetsgivarna 
med en mycket större andel än de 
försäkrade själva. I enlighet med an­
givna politiska målen har en viss för­
skjutning till andra finansieringskäl­
lor dock skett under nittiotalet. I unionen som helhet minskade intäk­
terna från arbetsgivaravgifter från 43 
% av totalbeloppet till 397/% under 
de lem åren från 1990 till 1995, sam­
tidigt som de försäkrades avgifter 
steg från 2272% till 2372%. Denna 
förskjutning skedde i alla medlems­
stater, utom Danmark och Nederlän­
derna där arbetsgivaravgifterna re­
dan är förhållandevis låga, och i 
Belgien. Förändringen var särskilt 
markant i Portugal och i Finland där 
intäkterna från arbetsgivaravgifterna 
minskade med ungefär 20% i relativa 
termer. 
Det finns dock belägg för att arbets­
givarnas avgifter i förhållande till ar­
betskraftskostnaderna har ökat något 
inom hela unionen mellan 1990 och 
1995, medan det närapå förblev oför­
ändrat i förhållande till BNP, trots att 
arbetsgivarnas andel av den totala fi­
nansieringen av de social trygghets­
systemet har minskat. Trots att man 
från regeringarnas sida har försökt 
lätta arbetsgivarnas börda när det gäl­
ler vissa kostnader för finansiering av 
den social tryggheten, har denna mål­
sättning i regel motverkats av att ut­
gifterna — och följaktligen finansie­
ringsbehoven — ökat i snabbare takt 
än BNP och därmed också snabbare 
än det skatteunderlag som ligger till 
grund för intäkterna. Ökningen av 
arbetsgivarnas sociala avgifter i för­
hållande till arbetskraftskostnaderna 
(eller den totala lönekostnaden ut­
tryckt som ersättning till anställda) 
noterades i alla medlemsstater, för 
vilka dessa uppgifter finns (dvs. med 
undantag för Grekland, Luxemburg 
och Sverige), utom i Portugal och 
Irland. 
Frånsett införandet av öronmärkta 
skatter, vilket skett i mycket få länder 
(i Frankrike steg de öronmärkta skat­
temas andel av intäkterna från 372% 
1990 till 8% 1995), är den andra vikti­
ga finansieringsutvecklingen de ökade avgifter som tas ut av ålderspensionä­
rer och andra mottagare av kontanter-
sättningar. Detta avspeglar både 
pensionärernas ökande real inkomster 
och strävan att fördela finansierings-
bördan jämnare inom befolkningen. 
Det är enbart i Nederländerna (872%) 
och i Tyskland (4%) som de utgör en 
viktig finansieringskälla. 
Nivån på arbetslöshets­
ersättningarna. 
Uppgifter från ECHP gör det för för­
sta gången möjligt att inom hela 
unionen jämföra den faktiska ersätt­
ning som de arbetslösa erhåller (tidi­
gare var man tvungen att förlita sig 
på resultaten av modeller—se Social 
trygghet i Europa, 1995, kapitel 4 — 
som även om de kan ge en mycket 
god bild av de viktigaste dragen i 
ersättnings- och skattesystemen, inte 
lika väl beaktar enskilda omständig­
heter). Uppgifterna tyder på att för­
månssystemens benägenhet att på­
verka arbetssökandet negativt i 
praktiken tycks variera avsevärt mel­
lan medlemsstaterna. Först och 
främst erhöll en tredjedel av de ar­
betslösa i åldersgruppen 25 till 64 år 
i unionen, och som varit utan arbete 
i tre månader eller längre, ingen er­
sättning alls år 1993 (dessa personer 
kan dock ha erhållit andra former av 
bidrag för att inte hamna under en 
miniminivå). Denna del varierade 
dock från 5% eller mindre i Belgien, 
Danmark och Tyskland, och endast 
något mer i Irland till omkring två 
tredjedelar i Grekland, Italien och 
Portugal (ECPH innehåller inga jäm­
förbara uppgifter för Nederländerna, 
Österrike, Finland och Sverige och 
endast otillräckliga uppgifter för 
Luxemburg). 
De som dock erhöll bidrag fick, för 
det andra, en månatlig ersättning som 
i genomsnitt var något högre än 50% 
10 
Modernisering av de socJala trygghetssystemen och m 
av nettoinkomsterna från förvärvsar­
bete (härvid bör betonas att det kan 
gälla anställning såväl före som efter 
arbetslösheten), men den siffran var 
över 75% i Portugal (där å andra si­
dan bara en tredjedel av de arbetslösa 
fick något alls) och ungefär 60-65% 
i Danmark, Frankrike och Irland, 
men endast 25% i Grekland och i 
Storbritannien (Diagram 3). Ersätt­
ningsnivåerna i Belgien och i Tysk­
land låg ungefär vid genomsnittet i 
unionen, i Spanien var de högre än 
genomsnittet och i Italien lägre än 
detta. (Det bör understrykas att dessa 
siffror enbart avser ersättningar i 
samband med arbetslöshet och att de 
berörda personerna även kan erhålla 
andra förmåner som kan påverka för­
hållandet mellan ersättningsnivå och 
inkomst—jfr kapitel 4 i den fullstän­
diga rapporten). 
Slutligen var den andel av de arbets­
lösa som erhöll ersättningar på 80% 
eller mer av tidigare nettoinkomst vid 
förvärvsarbete (under antagande av 
att den genomsnittliga månadsin­
komst enligt uppgifter från ECPH 
motsvarar den lön man skulle få vid 
återgång i arbete) ganska liten i de 
flesta medlemsstater som omfattas 
av studien (omkring 20% eller färre 
av männen i 8 av de 10 länderna, dvs. 
samtliga förutom Irland och Portu­gal, under 6% i Grekland och Italien, 
och endast omkring 20% eller färre 
av kvinnorna i 7 av länderna, men 
omkring en tredjedel i Tyskland och 
Frankrike och hälften i Danmark). 
Dessa siffror måste dock tolkas med 
viss försiktighet, för i flera av länder­
na med låga ersättningsnivåer (sär­
skilt i Storbritannien) erhåller de ar­
betslösa också olika andra förmåner 
som inte är inkluderade i ECPH:s 
uppgifter, såsom bostadsbidrag och 
andra tillägg till inkomsten (det är 
dessutom viktigt att ta hänsyn till 
dessa uppgifters verkliga innebörd, 
som förklaras närmare i kapitel 4 och 
i Anmärkningar och källor i den full­
ständiga rapporten). Även om de är 
av betydelse, förändrar emellertid 
dessa tilläggsbetalningar troligtvis 
inte bilden nämnvärt, delvis eftersom 
de i många fall också utbetalas till 
arbetstagare i låglöneyrken, vilket är 
just den typ av anställning som 
många av de arbetslösa tenderaratt få 
när de återinträder i arbetslivet (upp­
gifterna från ECHP tyder på att må­
nadsinkomsten för dem som var ar­
betslösa under en del av 1993 i de 
flesta fall låg betydligt under genom­
snittet — se kapitel 4 i den fullstän­
diga rapporten). Fattigdomsbekämpning 
När de sociala utgifterna stramas åt 
bemödar man sig i samtliga med­
lemsstater alltmer att fördela till­
gängliga medel så effektivt som möj­
ligt. Uppgifterna från ECHP om 
hushållens inkomster ger en inblick i 
vilken utsträckning transfereringarna 
riktas till de fattigaste i samhället och 
därmed lyckas motverka utestäng­
ning samt minska skillnader i in­
komstfördelning, men härvid bör 
dock understrykas att detta endast ut­
gör ett av målen för de sociala trygg­
hetssystemen i unionen. 
Som angivits ovan, stod enligt ECHP 
sociala transfereringar (inklusive pri­
vata pensioner) för omkring 30% av 
hushållens nettoinkomster i unionen 
1993. För ungefär 37% av hushållen 
utgjorde dessa transfereringar den 
huvudsakliga inkomstkällan. I av­
saknad av dem skulle nästan 40% 
hushållen ha haft en inkomstnivå 
som legat under 50% av det nationel­
la genomsnittet (ett mått som tradi­
tionellt används som en indikator på 
relativ fattigdom och som antogs som 
arbetsdefinition av ministerrådet i 
december 1994) och många ingen in­
komst alls. Denna siffra varierade 
förhållandevis lite mellan de olika 
3 Genomsnittlig ersättningsnivå vid arbetslöshet i 
medlemsstaterna för män och kvinnor i åldrarna 
25-64,1993 
Arbetslöshetsersättning/inkomst (%) _. 
klor de som varit arbetslösa kortare tid än 3 månader och I arbete kortare tid an 1 manad) "• 
GR UK I E10 D IRL DK De sociala transfereringarnas omfattning och 
effekter för hushåll med en nettoinkomst på 
under 50 % av medelinkomsten, 1993 
% av hushållen __. , % nettoinkomst 
• Före transfereringar 
• Efter transfereringar 
D Transferertngar i % av nettoinkomsts 
B DK D GR E NL P UK E12 
11 
Modernisering av de sociala trygghetssystemen och anpassa till förändring 
länderna. I Belgien, Irland och Storb­
ritannien var den omkring 42%, i 
Danmark, Tyskland, Grekland, Lux­
emburg och Nederländerna 36-37% 
(diagram 4). 
I genomsnitt omkring 17% av unio­
nens hushåll hade en inkomstnivå ef­
ter transfereringar och efter skatt som 
var lägre än hälften av den nationella 
medelinkomsten. I Storbritannien, 
Irland och Grekland var denna siffra 
över 20% och i Portugal ungefär 
29%, medan den i Spanien, Frankri­
ke och Italien ungefär motsvarade 
genomsnittet i unionen (15-19%), 
och i Beneluxländerna och Tyskland 
var 13-14% medan siffran för Dan­
mark låg under 9%. Transfereringar­
nas effekt för att minska andelen hus­
håll med inkomster under 50% var 
störst i Belgien och Danmark, med 
29 procentenheter, även om Dan­
mark åstadkom detta med förhållan­
devis mindre transfereringar (30% av 
hushållens nettoinkomst) än Belgien 
(37%). Transfereringarna gav också 
förhållandevis stor effekt i Frankrike 
och i Nederländerna (24-25 procen­
tenheter), men i Frankrike var trans­
fereringarnas omfattning lik Bel­
giens (även om hänsyn tas till att 
deras omfattning såsom redan 
nämnts har beräknats i överkant) och 
i Nederländerna var omfattningen lik 
den i Danmark. 
Däremot minskade transfereringarna 
i Grekland endast andelen hushåll 
med inkomster under 50% av den 
nationella medelinkomsten med 14 
procentenheter, och med bara något 
mer än 10 procentenheter i Portugal. 
När det gäller omfattningen av socia­
la transfereringar (25% av hushållens 
nettoinkomster i Grekland, 22% i 
Portugal) var effekten för att lindra 
fattigdom i de två länderna ungefär 
lika stor och i båda länderna tycks 
transfereringarna i mindre grad vara 
inriktade på samhällets fattigaste än i de övriga medlemsstaterna (omkring 
70% av transfereringarna går till hus­
håll med inkomster under halva den 
nationella medelinkomsten jämfört 
med 77% i unionen som helhet). 
I den övriga delen av unionen var 
transfereringarnas effekt för att mins­
ka andelen hushåll med inkomster 
under 50% 20-23 procentenheter, 
men återigen skiljer sig storleken på 
de transfereringar som krävs för att 
åstadkomma detta mellan länderna. I 
Italien är nivån exempelvis högre än 
i Tyskland (23 procentenheter jäm­
fört med 20). 
De sociala transfereringarnas jämfö­
relsevis svaga effekt på inkomstför­
delningen i Grekland och Portugal 
avspeglar också det faktum att de 
fördelas ojämnt mellan hushållen, 
varvid vissa får betydande belopp 
och andra förhållandevis små. Detta 
gäller i särskilt hög grad för ålders­
pensioner som utgör den största del­
posten av transfereringarna, även om 
det också gäller för andra poster (ar­
betslöshetsersättning, familjebidrag 
etc), vilket var fallet i Italien. När det 
gäller den senare typen gick i unio­
nen som helhet 19% av dessa trans­
fereringar till de 17% av hushållen 
som hade inkomster under halva me­
delinkomsten efter transfereringar 
och 37% till de 30% av hushållen 
som hade inkomster under 65% av 
medelinkomsten. 
När det däremot gäller ålderspensio­
ner, gick 19% av dessa transferering­
ar till de 15% av hushållen i unionen 
som hade en inkomst över 172 gång 
genomsnittet efter transfereringar 
(28% i Grekland och Portugal till 
16-17% av hushållen, 25% i Frank­
rike till 13% av hushållen och 29% 
av transfereringarna i Nederländerna 
till de 15% av hushållen som hade en 
inkomst över lV2 gång genomsnit­
tet). I fyra länder, nämligen Belgien, Irland, Luxemburg och speciellt i 
Danmark utgick pensionerna dock 
oproportionerligt till hushåll med 
lägre inkomster. 
Förändringar 
av politiken 
på senare tid 
Den vanligaste reaktionen från 
medlemsstaternas regeringar 
på de utgiftstendenser som skisserats 
ovan har varit att dels försöka hålla 
tillbaka utgiftsökningarna, dels sätta 
i gång med åtgärder för att minska 
antalet människor som är beroende 
av sociala transfereringar. En central 
strävan bakom många av de reformer 
som nyligen genomförts har varit att 
"aktivera" åtgärderna och övergå 
från en passiv hållning med kontant-
ersättningar till att mer aktivt stimu­
lera de arbetslösa att ta ett arbete 
genom att öka incitamenten att söka 
arbete och hjälpa dem att delta i sam­
hälls- och arbetslivet. Därför har man 
infört åtgärder för att ge de arbetslösa 
bättre möjligheter att göra sig gällan­
de på arbetsmarknaden, ge dem till­
gång till utbildning och yrkesvägled­
ning, och hjälpa dem att finna ett 
arbete. Dessa åtgärder har inte be­
gränsats till dem som är registrerade 
som arbetslösa utan har utsträckts till 
att omfatta även andra grupper som 
är beroende av långvarigt statligt stöd 
och särskilt till människor med funk­
tionshandikapp men som kan och vill 
ha ett arbete, ensamföräldrar och de 
som gått i pension i förtid. Syftet har 
inte bara varit att minska bidragsbe­
roendet och utgifterna, utan också att 
bekämpa social utslagning genom att 
hjälpa dessa människor att finna en 
mer meningsfull plats i samhället så 
att de skall kunna ge sitt bidrag till 
samhällsutvecklingen. 
12 
Modernisering av de aodeJa trygghetssystemen och anpassning av systemen tältöntodring 
Det faktum att befolkningen i Europa 
blir allt äldre har också verkat pådri­
vande i detta hänseende. Det har ock­
så lett till att uppmärksamheten allt­
mer har fokuserats på de växande 
kostnaderna för hälso- och sjukvård 
som i oproportionerligt hög grad äg­
nas de äldre, och på behovet av nya 
sätt att ta hand om dem som behöver 
långvarig omvårdnad. 
Ambitionen att tackla detta nya be­
hov speglar den inställning till social 
trygghet som är förhärskande i hela 
unionen. Även om betoningen ligger 
på att hålla tillbaka kostnaderna och 
minska utgifterna när så är möjligt, 
ifrågasätts inte principen om att bibe­
hålla ett allmänt system som ger 
skydd till alla behövande. En allt liv­
ligare debatt håller dock på att växa 
fram om hur omfattande de sociala 
välfärdssystemen bör vara, vilka ris­
ker de bör täcka och om den fråga 
som kanske är mest relevant, nämli­
gen var statens ansvar skall sluta och 
den enskildes ansvar ta vid. Samti­
digt läggs allt större tonvikt på ge­
nomförandet av aktiva åtgärder och 
på behovet att stödja sysselsättnings­
främjande åtgärder för vilka de vikti­
gaste riktlinjerna antogs av med­
lemsstaterna vid toppmötet om 
sysselsättning i Luxemburg. 
Kostnader för aktiv och passiv 
arbetsmarknadspolitik inom unionen, 1990-96 
I % av BNP 
Arbetslöshetsnivå 
1990 1991 Åtstramning av 
kvalifikationskriterierna 
Sedan 1993 (det år som analysen 
ovan hänför sig till) har flera med­
lemsstater (särskilt Nederländerna 
och Sverige), skärpt kvalifikations­
kraven ge att få ersättning, medan 
andra (såsom Spanien, Österrike och 
Finland) har förlängt den avgiftspe­
riod som krävs. Ersättningsnivåerna 
har också sänkts, exempelvis i Tysk­
land och Finland — i Finland har det 
skett genom att ersättningarna inte 
har indexerats 1995 och 1996.1 Sve­
rige å andra sidan, återställdes ersätt­
ningsnivån till 80% 1997, efter att 
först ha sänkts från 90% till 80% och 
sedan till 75% 1996. 
Ersättningsperiodens längd har ock­
så förkortats i vissa medlemsstater— 
i Storbritannien från ett år till bara 6 
månader när "Job Seeker's Allowan­
ce" (bidrag till arbetssökande) inför­
des 1996 (efter 6 månader är ersätt-
ningen behovsprövad), och i 
Danmark ändrades ersättningsperio­
den från 9 år till 7 år 1995 och däref­
ter till 5 år 1996, men är dock fortfa­
rande bland de längsta i unionen 
(under de senaste 3 åren har dock allt 
intensivare ansträngningar gjorts för 
att få in de arbetslösa i aktiva åtgär-
der). Sedan 
1996 har regler­
na ändrats i Bel­
gien så att er­
sättningen kan 
upphöra om den 
berörda perso­
nen har varit ar-
betslös under 
längre tid än l'A 
gånger det re­
gionala genom­
snittet (istället 
för efter en dub­
belt så lång tid). % av arbetskraften Förstärka incitamenten 
till arbete 
Nedskärningar av ersättningsnivåer­
na och åtstramningar av kvalifika­
tionskriterierna ger i sig själva större 
incitament till att finna ett arbete. I 
flera länder har också andra åtgärder 
införts för att göra det mer lockande 
och i vissa fall mer genomförbart för 
människor att arbeta än att förbli ar­
betslösa. Lönetillägg som utformas 
för att öka nettolönen också i ett låg-
lönearbete finns för närvarande en­
dast i Storbritannien (t.ex. Family 
Credit) och i Irland (Family Income 
Supplement). Hittills har de endast 
utbetalats till barnfamiljer, men i 
Storbritannien infördes 1996 på för­
sök ett system riktat till lågavlönade 
arbetstagare utan barn. På senare tid 
har antalet människor som erhåller 
lönetillägg ökat både i Storbritannien 
och Irland genom att tröskelnivåerna 
för de stödberättigades inkomster har 
höjts. Systemet är särskilt inriktat på 
ensamföräldrar och en ny förmån in­
fördes för denna grupp i Irland 1997. 
I Storbritannien infördes nyligen ett 
barnomsorgsbidrag för familjer och 
ensamföräldrar med låga inkomster. 
I Storbritannien liksom i andra länder 
har försök gjorts att uppmuntra ar­
betslösa att ta deltidsarbete, delvis för 
att förbereda dem bättre för heltids­
anställning, och detta har skett ge­
nom att ge rätt till arbetslöshetsersätt­
ning (i Belgien) eller möjlighet att 
behålla några av förmånerna (i Storb­
ritannien). Som ett alternativ till lö­
netillägg kan liknande effekter upp­
nås genom särskilda skattelättnader 
för låginkomsttagare (i t.ex. Finland 
har åtgärder införts för att minska 
inkomstskatten för låginkomsttaga­
re, en förmån som dock tas bort allt­
eftersom inkomsten ökar). 
13-
Modemiserin^ av de soxtlala trygghetssystemet 
Förskjutning mot 
mer aktiva insatser 
Förändringar av arbetslöshetsersätt­
ningssystemen har vanligtvis åtföljts 
av åtgärder som syftat till att ge ar­
betslösa bättre möjligheter att göra 
sig gällande på arbetsmarknaden och 
hjälpa dem att finna arbete, t.ex. ge­
nom att erbjuda arbetsmarknadsan-
passad utbildning, vägledning i sö­
kandet efter arbete och rådgivning 
inför anställningsintervjuer. Att ås­
tadkomma en förskjutning av insat­
serna från passiva åtgärder som kon-
tantersättningar till aktiva åtgärder är 
emellertid inte så lätt, särskilt inte 
under perioder av hög arbetslöshet. 
Med tanke på budgetrestriktionerna 
förutsätter en sådan förskjutning en 
reform av utgiftsstrukturen och av 
ersättnings- och skattesystemen om 
man vill uppnå största möjliga utdel­
ning på nuvarande utgiftsnivå. Trots 
att medlemsstaterna redan vid topp­
mötet i Essen 1994 framhöll behovet 
av att förskjuta utgifterna från passi­
va till aktiva arbetsmarknadsåtgär­
der, och att detta har upprepats vid de 
olika rådsmöten som hållits sedan 
dess, har det dröjt lång tid innan dessa 
politiska intentioner har börjat av­
spegla sig i siffrorna för arbetsmark­
nadspolitiska utgifter. Mellan 1990 
och 1996 ökade utgifterna på aktiva 
åtgärder i förhållande till utgifterna 
på passiva åtgärder endast i ringa om­
fattning och endast efter det att ar­
betslösheten stabiliserats 1994 (di­
agram 5). Medlemsstaterna har 
därför åter bekräftat sitt engagemang 
att få till stånd denna förskjutning 
mot mer aktiva insatser i de riktlinjer 
för sysselsättningspolitiken som an­
togs vid toppmötet om sysselsättning 
i Luxemburg. 
I flera medlemsstater har medvetna 
insatser gjorts för att förbättra sam­
verkan mellan utbetalning av in­
komststöd och åtgärder för att få in de arbetslösa i arbetslivet igen. Så­
som nämnts ovan infördes 1995 åt­
gärder i Danmark för att se till att 
varje arbetslös som varit utan arbete 
i två år antingen får ett erbjudande om 
arbete eller kan påbörja en utbild­
ning, vilket tycks ha spelat en central 
roll för att minska arbetslösheten. 
Den låg under 6% vid den sista be­
räkningen jämfört med över 8% 
1994. Samtidigt har personer under 
25 år med otillräcklig utbildning eller 
praktikutbildning som har varit ar­
betslösa i sex månader rätt att få ut­
bildning eller praktikutbildning un­
der minst 18 månader, men förlorar 
rätten till arbetslöshetsersättning om 
de accepterar erbjudandet. I Sverige 
lanserades 1996 ett nytt program som 
syftar till att upprätta individuella åt­
gärdsplaner för arbetssökande vilka 
kan ta tjänstledigt i ett år för att stu­
dera medan de erhåller arbetslöshets­
ersättning. Ett viktigt inslag i Jobsee-
ker's Allowance som infördes i 
Storbritannien 1996, är kravet på att 
de arbetslösa skall ingå ett avtal som 
fastställer de åtgärder de avser vidta 
för att finna arbete och den hjälp som 
finns tillgänglig. 
Dessa program är exempel på den allt 
större betoning som läggs vid att ge 
de arbetslösa hjälp att söka arbete, 
liksom att ge dem tillgång till utbild­
ning eller omskolning. Vikten av det­
ta betonades vid toppmötet om sys­
selsättning i Luxemburg och är ett 
framträdande inslag i de riktlinjer för 
sysselsättning som antogs av med­
lemsstaterna och som förklarar att: 
- varje yngre arbetslös person bör 
få erbjudande om en nystart i 
form av utbildning, omskolning, 
praktikarbete, arbete eller andra 
åtgärder som ökar möjligheterna 
att finna ett arbete innan arbets­
lösheten varat i sex månader, - vuxna arbetslösa bör få erbju­
dande om en nystart med hjälp 
av en eller flera av ovannämnda 
åtgärder eller, mer generellt, ge­
nom individuell yrkesvägledning 
innan arbetslösheten varat i tolv 
månader. 
Trots att det är allmänt vedertaget att 
utbildning är viktigt, erhåller endast 
en liten minoritet av de arbetslösa i 
unionen för närvarande utbildning, 
vilket är ännu ett förhållande som 
medlemsstaterna åtagit sig att rätta 
till i riktlinjerna för sysselsättnings­
politiken (genom att anta den konkre­
ta målsättningen att se till att 20% av 
de arbetslösa får utbildning). 
Utvidgning av program 
för att skapa 
arbetstillfällen 
I flera medlemsstater diskuteras f.n. 
olika program för att skapa arbetstill­
fällen. Vid bedömningen av kost­
nadseffektiviteten av dessa åtgärder 
bör man emellertid inte enbart ta hän­
syn till åtgärdernas direkta effekter 
på sysselsättningen, utan även till un-
danträngningseffekter (när arbetsgi­
vare avskedar anställda för att ersätta 
dem med subventionerad arbets­
kraft) och till slöseri med utgifter (när 
bidrag utbetalas till arbetsgivare för 
att anställa arbetskraft som de ändå 
hade anställt). 
I ett antal medlemsstater har man upp­
muntrat till att skapa arbetstillfällen 
genom punktvisa sänkningar av ar­
betsgivaravgifterna liksom genom di­
rekta subventioner. I Belgien erhåller 
arbetsgivare som skapar arbetstillfäl­
len för ungdomar och långtidsarbetslö­
sa i socialt angelägen verksamhet 
('Smets jobs') både ett större stöd un­
der tre år och undantas helt från arbets-
givaravgifter. Arbetsgivare i 
Storbritannien som anställer personer 
14 
Modernisering av de sociala trygghetssystemen och anpe 
som har varit arbetslösa i två år eller 
längre behöver inte erlägga några ar­
betsgivaravgifter under ett år, medan 
anställning av långtidsarbetslösa i 
Frankrike subventioneras både direkt 
och genom nedsatta avgifter. Dessu­
tom är den nya franska regeringen i 
färd med att omfördela resurser, som 
hittills har avsatts till en rad olika for­
mer av lönebidrag, till program som 
syftar till att skapa 700 000 arbetstill­
fällen för unga till minimilön. 
Mer allmänt erkände medlemsstater­
na vid toppmötet om sysselsättning i 
Luxemburg de betydande möjlighe­
ter som finns i att skapa lokala arbets­
tillfällen inom vårdsektorn liksom i 
nya verksamheter där behoven f.n. 
inte tillgodoses på marknaden (t.ex. 
på miljöområdet). De kom överens 
om att undersöka hur dessa möjlighe­
ter kan tas till vara samt att precisera 
och om möjligt undanröja de hinder 
som står i vägen för att utveckla dessa 
strategier. 
Minskning av 
bidragsberoende och 
social utestängning 
Alla medlemsstater erbjuder soci­
alhjälp till de medborgare som av nå­
got skäl är oförmögna att arbeta, även 
om vissa länder, särskilt i den södra 
delen av unionen, inte alltid har kunnat 
garantera en minimiinkomst. I Italien 
pågår en politisk diskussion om att 
upprätta ett nationellt (istället för ett 
regionalt) behovsprövat system inrik­
tat på ge en minimiinkomstgaranti där 
ersättningen är knuten till familjestor­
leken enligt de rekommendationer 
som gavs i Onofri-rapporten. I Portu­
gal infördes 1997 ett system med ga­
ranterad minimiinkomst, som förutom 
kontantförmåner också innehåller åt­
gärder för att stödja bidragstagarnas 
integration i samhället. Detta baseras 
på de erfarenheter som gjorts inom de system som sedan lång tid tillbaka fun­
nits i andra länder, där system med 
enbart sociala transfereringar har visat 
sig otillräckliga för att få bukt med 
problemen med utestängning och soci­
al utslagning. En allmän trend i hela 
unionen är att istället tackla de under­
liggande orsakerna till fattigdom och 
social utslagning och att undvika att 
bidragssystemet bidrar till att befästa 
en permanent skiljelinje i samhället 
mellan de som medverkar till att skapa 
välstånd och de som inte gör det. Målet 
är särskilt att hjälpa dem som är bi­
dragsberoende att bli mer självförsör­
jande genom att ge dem en möjlighet 
att finna ett arbete, vilket inte bara 
innebär att erbjuda utbildning och yr­
kesvägledning utan också boende samt 
fullgod hälso- och sjukvård och social 
service såsom barnomsorg. 
Med början 1998 kommer alla som 
mottar socialhjälp i Danmark att erbju­
das en chans att återgå till skolbänken 
eller att fortsätta med yrkesutbildning. 
I Tyskland har allt större insatser gjorts 
för att få dem som mottar socialhjälp 
att engagera sig i aktiva arbetsmark­
nadsprogram, medan den nya reger­
ingen i Storbritannien har 
tillkännagivit programmet "welfare to 
work" som syftar till att minska antalet 
människor som är bidragsberoende. 
Detta program är särskilt inriktat på 
ungdomar, långtidsarbetslösa, funk-
tionshindrade och ensamföräldrar. 
Från oktober 1998 kommer alla en­
samföräldrar som söker arbete att få 
tillgång till personlig rådgivning från 
arbetsförmedlingen samt hjälp med 
barnomsorg. Samtidigt kommer emel­
lertid de tilläggsförmåner som nu er­
bjuds ensamföräldrar att dras in för nya 
sökande men samma förmåner kom­
mer att betalas ut till alla som har barn. 
I Nederländerna har i samma anda 
striktare förfaranden införts för bevil­
jande av socialhjälp, varvid kravet är 
att mottagarna skall vara aktivt arbets­
sökande och acceptera varje lämpligt arbete erbjuds dem, med undantag för 
om de är ensamföräldrar med barn un­
der 5 år. I Luxemburg har man infört 
kravet att förmånstagare skall ha ut­
tömt alla andra utvägar för att förbättra 
sin situation och vara aktivt arbetssö­
kande, förutom om de är äldre än 50 år 
eller arbetsoförmögna. 
Stöd till 
funktionshindrade 
I hela unionen har försök gjorts för att 
minska antalet personer som erhåller 
sjukpension genom att införa en strik­
tare prövning av arbetsoförmågan. I 
Storbritannien har ett strängare medi­
cinskt prov införts, som har utformats 
i syfte att efter 28 veckors ersättning 
bedöma en persons förmåga att utföra 
någon form av arbete annat än det fö­
regående. Något liknande har också 
införts i Tyskland där bidrag endast 
utbetalas till dem som är helt arbets­
oförmögna. I Nederländerna har det 
finansiella ansvaret för sjukpensioner 
lagts över på arbetsgivarna vars av­
giftsnivåer numera delvis är differen­
tierade i förhållande till antalet 
anställda som begär sjuklön, en åtgärd 
som utgör ett incitament att både för­
bättra hälsa och säkerhet på arbetsplat­
sen och att ge fortsatt anställning till 
funktionshindrade personer. Detta har 
kombinerats med en kraftigare beto­
ning på att hjälpa de funktionshindrade 
som både vill och kan arbeta att finna 
arbete genom aktiva sysselsättnings­
program. Också i Finland och Österri­
ke har betoningen förskjutits från att ge 
kontantersättning till att ge rehabiliter­
ing, samtidigt som rätten till ersättning 
omprövas med jämna mellanrum. 
Incitament för ftmktionshindrade per­
soner att söka arbete och hjälp till dem 
att göra detta har vanligtvis åtföljts av 
lagstiftning för att förhindra diskrimi­
nering mot dem, inte bara vid anställ­
ning utan också när det gäller tillgång 
15 
Modernisering av de sociala tryggtietssystemen och anpa 
ti*wf«*mmm**mmwK9tm 
till varor, tjänster och service av olika 
slag och när det gäller att möjliggöra 
åtgärder för att undanröja arbetshinder, 
särskilt på arbetsplatsen. År 1993 an­
tog alla medlemsstater FN:s Standard 
Rules of Equality of Opportunity for 
Disabled People. Samtidigt som såda­
na åtgärder ökar möjligheterna till lika 
behandling, leder de emellertid bara till 
ytterligare konkurrens på arbetsmark­
naden, där personer med funktionshin-
der alltid kommer att vara 
missgynnade, om det inte samtidigt 
råder tillräcklig sysselsättningstillväxt. 
Att vända trenden 
mot ökad 
förtidspensionering 
Den stramare hållningen när det gäller 
sjukpensioner, som i många fall har 
betalats ut till personer över 50 år som 
förlorat sitt arbete, reflekterar delvis 
den förändrade inställningen till äldre 
arbetstagare. De uppmuntras nu att 
stanna kvar i arbetslivet istället för att 
förtidspensionera sig (förutom inom 
jordbruk där förtidspensionering fort­
sätter att uppmuntras i enlighet med 
förordning 2079/92), vilket utgör en 
reaktion på det faktum att nästan 
hälften av männen i åldersgruppen 55 
till 64 år i unionen inte förvärvsarbeta­
de 1996 (Diagram 6). Eftersom det 
råder brist på arbetstillfällen föreligger 
dock en besvärlig konflikt mellan strä­
van att öka antalet äldre yrkesaktiva 
och att minska arbetslösheten (fast 
denna konfliktsituation försvinner när 
åtgärderna på ett mer tillfredsställande 
sätt koncentreras på att öka sysselsätt­
ningsgraden snarare än på att minska 
arbetslöshetsgraden, som i riktlinjerna 
för sysselsättning). 
I tillägg till de exempel som anges 
ovan måste de som ansöker om förtids­
pensionering i Sverige kunna visa att 
de är oförmögna att arbeta vilket i verk­
ligheten förändrar ersättningen till att bli en ren sjukpension samtidigt som 
ersättningsnivån har sänkts. I Tysk­
land och Österrike har kraven för att få 
rätt till förtidspension också stramats åt 
och pensionsbeloppen har realt sett 
sjunkit. I Österrike tillkommer därut­
över att antalet intjänandeår har ökat 
från 35 år till 3772.1 Belgien höjs från 
år 1997 gradvis det antal intjänandeår 
som krävs för att få rätt till pension från 
20 till 35 år, samtidigt som de sociala 
avgifter som betalas på förtidspensio­
ner har ökat. I Spanien missgynnas nu 
frivillig avgång före 65 års ålder och i 
Grekland har pensionsbeloppen som 
utbetalas till förtidspensionerade 
sänkts. 
I Österrike har anställning av äldre 
arbetstagare dessutom ytterligare 
uppmuntrats genom ett bonus-malus 
system, varigenom arbetsgivare som 
anställer äldre personer får lägre ar­
betsgivaravgifter medan de som av­
skedar dem missgynnas. 
Att uppmuntra till 
delpensionering 
Ett sätt att minska konflikten mellan 
att behålla äldre personer i arbete och 
minska arbetslösheten är att upp­
muntra arbetstagare som närmar sig 
pensionsåldern 
att minska sin 
arbetstid. Detta 
kan dessutom 
underlätta över­
gången till pen­
sionering för de 
berörda samti­
digt som man 
fortsätter att ut­
nyttja dessa per­
soners erfaren­
het och 
kunskaper. Del-
pension som 
fungerar på det­
ta sätt har under de senaste åren införts i flera med­
lemsstater. På andra håll föreligger 
dock hinder för äldre arbetstagare 
som önskar arbeta deltid (i Storbri­
tannien, exempelvis, kan de inte fort­
sätta vara anställda av samma arbets­
givare om de lyfter tjänstepension). 
I Österrike har det sedan 1993 funnits 
ett system för delpension som har 
givit möjligheter att minska arbetsti­
den och i förtid ta ut en del av den 
pension som skulle betalats efter nor­
mal pensionsålder. Få människor har 
dock valt denna lösning, sannolikt 
eftersom förtidspensionering i sig är 
mer lockande. I Finland har ett lik­
nande system funnits sedan slutet av 
åttiotalet, men inte heller där har det 
omfattat något större antal männi­
skor. I Tyskland har delpensionering 
mer nyligen införts för arbetstagare 
som är 55 år eller äldre, samtidigt 
som möjligheterna att ta ut förtids­
pension begränsats. Även i Luxem­
burg finns möjligheten att kombinera 
delpension med deltidsarbete, men 
relativt få människor har hittills valt 
att göra så. Större framgång har den­
na typ av lösning rönt i Frankrike där 
delpension sedan 1993 har betraktats 
som ett alternativ till (hel) förtidspen­
sion och där antalet som valt förtids­
pensionering har minskat medan allt 
6 Man i aldrarna 56-64 som inte langre star till 
arbetsmarknadens foi-fogande, 1986 och 1996 
% av befolknlngen I aktersgruppen 
B1986 70 
• 1996 s>i SH I 
Isl I 60 
• •••III 50 
H lllflfllllll 40 
30 JjM^M^Bfl^VHM^M^Bfl 30 
20 B^KB^KB|KB^v^vB^v^H^rBI 2° 
10 •iBlBlBfllBBIIBBI 10 
o iiniininnniii o 
S IRL UK P DK GR E D E15 I A NL FIN F L B 
16-
Modernisering ev de sociala trygfflietssystemen 
fler har valt att fortsätta att arbeta 
deltid (27.000 år 1995). 
Anpassning till 
åldrande 
befolkningar 
En reformering av pensionssyste­
men, som syftar till att systemen 
skall orka bära kostnaderna för den 
kommande tillväxten i andelen av be­
folkningen över normal pensionsål­
der — eller, mer exakt, klara av den 
inkomstomfördelning som detta 
medför — har blivit en central poli­
tisk fråga i alla länder. (Reformering­
en av pensionssystemen i Italien, 
Sverige och Frankrike beskrivs i de­
talj i Social trygghet i Europa, 1995, 
kapitel 2, medan en allmän ekono­
misk analys av reformeringen av 
pensionssystemen och välfärdssta­
tens framtid nyligen har publicerats i 
European Economy, Reports and 
Studies, 4/1997). Av både kostnads-
och rättviseskäl har en allmän reak­
tion varit att höja den allmänna pen­
sionsåldern för kvinnor så att den 
ligger på samma nivå som för män — 
vilket har skett i Tyskland, Grekland, 
Portugal, Storbritannien och mer ny­
ligen i Belgien och Österrike. I alla 
dessa länder, liksom i de flesta andra 
delar av unionen, har en allmän pen­
sionsålder på 65 år införts. Detta för­
enas dock med ökad förlängning på 
intjänandetiden varmed de pensioner 
som utbetalas närmare knyts till de 
inbetalningar som gjorts under hela 
det yrkesverksamma livet och försä­
kringsinslaget i systemet förstärks. 
I flera länder har därtill den faktiska 
pension som utbetalas minskat i för­
hållande till pensionsavgifterna ge­
nom att beräkningsformeln föränd­
rats. I Frankrike, Portugal, Österrike 
och Finland krävs nu fler år med pen­
sionsgrundande inkomst samtidigt som metoderna för uppräkning av 
pensionerna, för att ta hänsyn till in­
flationen, har blivit mindre fördelak­
tiga: Detta hart också skett i Spanien, 
Tyskland (genom att pensionen 
grundas på netto- istället för som ti­
digare bruttoinkomster) och Sverige 
(där pensionerna inte är helt index-
erade så länge som budgetunderskot­
tet är för stort). 
I andra länder har pensionernas värde 
sänkts på ett mer direkt sätt. I Grek­
land har tilläggspensionens storlek i 
förhållande till inkomsten minskats 
och gränsvärden satts för de högsta 
belopp som utbetalas. Detta har re­
sulterat i fler pensionärer med myck­
et låga inkomster vilket föranledde 
regeringen att 1996 införa ett be­
hovsprövat bidrag. Ett liknande bi­
drag har också nyligen införts i 
Spanien där antalet år med pensions­
grundande inkomst som krävs för att 
kvalificera till full pension har ökat 
och den koefficient som tillämpas för 
inkomsterna har sänkts. I Tyskland 
där det nya pensionssystemet träder i 
kraft från och med 1999 har en "de­
mografisk faktor" införts i beräk­
ningsformeln för att ta hänsyn till 
pensionärernas ökade sannolika livs­
längd och därmed sänka grundpen­
sionen (Eckrente) från 70% av tidi­
gare nettoinkomster till 64% år 2030 
samtidigt som pensionsåldern höjs. 
Hittills har det dock inte funnits nå­
gon allmän tendens till en övergång 
från fördelningssystem till premiere­
servsystem (dvs. från avgifter för att 
täcka nuvarande pensionsutbetal­
ningar till avgifter för att täcka fram­
tida pensionsutbetalningar), även om 
de yrkesbaserade och privata syste­
men — som finns för att komplettera 
de lagstadgade pensionerna och lätta 
statens börda när det gäller en del av 
det framtida pensionstrycket — all­
mänt sett har ökat. Såsom betonats i 
kommissionens nyligen offentlig­gjorda grönbok om Tilläggspensio­
ner inom den inre marknaden (KOM 
(97) 283) kräver utvecklingen av des­
sa system med tilläggspension att en 
lämplig bestämmelseram införs som 
gäller i hela gemenskapen. I grönbo­
ken påpekas att om fördelningssyste­
men skall kunna hålla i framtiden 
måste ännu flera reformer av pen­
sionssystemen genomföras. Även 
om tendensen mot ökad förtidspen­
sionering kan brytas och därmed lätta 
på finansieringssvårigheterna, är det 
inte sannolikt att detta kommer att 
räcka för att lösa problemet helt. Här­
vid är det viktigt att notera att det 
pågår en förskjutning mot pensions­
försäkringar med individuell anknyt­
ning där de avgifter som inbetalats 
under en persons yrkesverksamma 
liv avgör vilket belopp som utbetalas 
i pension, vilket minskar en del av 
skillnaden mellan fördelningssyste­
met och premiereservsystemen. 
De enda två länder i unionen där pre­
miereservsystemen spelar en viktig 
roll är Nederländerna och Storbritan­
nien. Särskilt i Storbritannien där den 
statliga grundpensionen är lägre än i 
de flesta andra medlemsstaterna har 
två tredjedelar av pensionärerna en 
yrkesbaserad eller privat pensions­
försäkring. Staten inriktar sig på att 
ta hand om de minst välbeställda och 
överlåter ansvaret för förvaltningen 
av pensionsfonderna i stor utsträck­
ning till privata försäkringsbolag. På 
senare tid har åtgärderna huvudsakli­
gen inriktats på att förstärka de lagar 
och författningar som styr dessa pen­
sionsfonder i syfte att förhindra att de 
används på ett olagligt sätt och att 
privata pensionsförsäkringar säljs på 
ett vilseledande sätt. 
Huruvida ett premiereservsystem är 
bättre ägnat att lösa de omfördel­
ningsproblem som följer med den 
förväntade befolkningsutvecklingen 
är förblir oklart. Hur lätt det blir att 
17 
Modernisering avdes&£& trygghetssystem 
mwmMm&f&mm/m*pmwto#m 
säkerställa inkomstöverföringarna 
från de yrkesaktiva till pensionärer­
na, oavsett på vilket sätt detta görs, 
beror i slutändan till största delen på 
de inkomster som finns tillgängliga 
att fördela och därmed på den ekono­
miska tillväxt som uppnås under den 
mellanliggande perioden. 
Att hålla tillbaka 
kostnaderna för 
hälso- och sjukvård 
De åldrande befolkningarna har till­
sammans med åtstramningarna av de 
offentliga utgifterna också riktat upp­
märksamheten på hälso- och sjukvår­
den. Efterfrågan på hälso- och sjuk­
vård tenderar i alla händelser att öka 
snabbt när realinkomsterna ökar och 
det medicinska kunnandet blir allt 
större. Den allmänna reaktionen i 
medlemsstaterna har varit att anting­
en begränsa utgifterna direkt om 
tjänsterna sköts av staten eller att in­
föra tak tor utgiftsökningar om de 
finansieras genom sjukförsäkring­
savgifter. Även om dessa åtgärder 
under senare år i allmänhet har varit 
framgångsrika i att hålla nere utgif­
terna i förhållande till BNP har de 
givit upphov till andra frågeställning­
ar — i synnerhet hur utgifterna skall 
fördelas för att bäst tjäna samhällsbe-
hoven och hur man skall kunna sä­
kerställa att de tillgängliga resurserna 
utnyttjas på ett effektivt sätt. 
De har dessutom föranlett mer grund­
läggande frågorom förhållandet mel­
lan den offentliga och privata hälso­
vårdssektorn, om huruvida den 
offentliga sektorns ansvar bör be­
gränsas till grundläggande vård — 
och hur denna i så fall bör definieras 
— och om de följder detta får för det 
totala vårdmönstret i förhållande till 
behoven (och möjligheten av en för­
skjutning från nödvändig till mindre 
angelägen behandling). Det har ock­så givit upphov till frågor om det 
berättigade i att begränsa tillväxten 
av tjänster (och arbetstillfällen) så att 
de hamnar under den nivå som män­
niskortycks vara villiga att betala för 
och om hur långt konsumenter kan 
ansvara för att fatta rationella beslut 
i en fråga som är så viktig, men där 
det råder en så stor brist på informa­
tion. 
Tendensen i de flesta medlemsstater 
har varit att försöka att utnyttja mark­
nadsfördelarna samtidigt som man 
behåller kontrollen över utbudet. 
Människor har särskilt uppmuntrats 
att konsumera mindre och välja mer 
rationellt genom att de gjorts medvet­
na om de berörda kostnaderna, ge­
nom att man infört eller utvidgat till-
lämpningen av avgifter — eller viss 
egenavgift — för läkemedel och vis­
sa sorters behandling. I Tyskland ex­
empelvis har avgifterna höjts väsent­
ligt för att undvika ökningar av de 
sociala avgifterna och har uttryckli­
gen kopplats till vissa sorters behand­
ling i ett försök att övertala försä­
kringsfonderna att hålla avgifterna 
nere, att bli mer effektiva och på ett 
bättre sätt förhandla med leverantö­
rerna av tjänster (allmänläkare och 
sjukhus) om villkoren. 
Om en sådan strategi skall bli fram­
gångsrik, och detsamma gäller infö­
randet av marknadsmekanismer eller 
kvasi-marknadsmekanismer, beror 
till viss del på om det finns verklig 
konkurrens mellan försäkringsfon­
derna, som i det tyska fallet, eller 
mellan läkare, som i länder med na­
tionella hälso- och sjukvårdssystem, 
och om konsumenterna kan välja 
mellan dem, för annars kan priserna 
inte fylla det avsedda syftet. Det är 
också önskvärt att det finns konkur­
rens mellan olika leverantörer av 
tjänster för att öka köparnas förhand­
lingsmakt och uppmuntra till ökad 
effektivitet. I praktiken tenderar det att finnas naturliga begränsningar för 
konkurrensen inom båda dessa områ­
den, på grund av den lokala karaktär 
som präglar utbud och stordriftsför­
delar, en lokal anknytning som ofta 
upprätthålls av regeringarna för att 
exempelvis undvika att lokala vård­
centraler stängs. 
Således har försök att införa mark­
nadsmekanismer i allmänhet inte lett 
till de effektivitetsökningar som man 
hoppats och regeringarna i hela unio­
nen har varit tveksamma till att släp­
pa kontrollen över utgifterna och låta 
marknadskrafterna ta hand om den. I 
länder där försök har gjorts tycks 
man dock ha uppnått vissa vinster 
utan att servicen nämnvärt har för­
sämrats. Dessa vinster har uppstått ur 
den tydligare åtskillnad som gjorts 
mellan köpare och leverantörer, ur 
den större vikt som tillmätts kostna­
der vid beslutsfattande, ur den insam­
ling och presentation av mer kost­
nadsinformation som gjorts och ur 
utarbetandet av mer detaljerade avtal 
om leverans av tjänster. 
I Storbritannien visar indikatorerna 
exempelvis på en liten ökning av pro­
duktiviteten efter det att reformer in­
fördes 1991. I Italien och Spanien 
tycks åtskillnaden mellan köpare och 
leverantörer och när det gäller Italien, 
delegeringen av ekonomiskt såväl 
som organisatoriskt ansvar till regio­
nerna, ha lett till förbättringar av för­
valtningen och tydligare avtalsmäs-
siga arrangemang mellan parterna. 
Det nyligen införda systemet med 
per capita betalningar till försäkring­
sfonder baserade på en föregående 
bedömning av de kostnader som 
medlemsstrukturen innebär, i stället 
för ett system där de faktiska kostna­
derna täcktes i efterhand ( ex post), 
har i Nederländerna lett till konkur­
rens om avgifter och ett tryck att hålla 
tillbaka kostnaderna och kan, med 
delvis avskaffande av kontroller, 
18 
Modernisering av de sociala trygghetssystems c<*ia^ 
leda till ökad konkurrens mellan le­
verantörerna och effektivitetsförbätt­
ringar på detta område. 
Samtidigt har man i Nederländerna 
vidtagit den innovativa åtgärden att 
begränsa den statliga hälso- och sjuk­
vården till att täcka "kurativ grund­
läggande hälso- och sjukvård" (lik­
som långvarig omvårdnad) och att 
överlämna annan behandling ("frisk­
vård") till den privata sektorn och 
individuella arrangemang. De krite­
rier som används för att definiera det 
senare — att det inte skall vara medi­
cinskt nödvändigt och vara överkom­
ligt i pris — har dock lett till problem 
med den praktiska tillämpningen 
(inte minst på grund av att de begrepp 
som används oundvikligen blir sub­
jektiva) och hittills har mycket få 
tjänster uteslutits från den offentliga 
sektorn. 
Tillhandahållande 
av långvarig vård 
och omsorg 
Man uppskattar att ungefär 10% av 
unionens befolkning över 75 år behö­
ver heltids vård medan ytterligare 
25% är i behov av deltidsvård. Den 
stora ökningen av befolkningen i 
denna åldersgrupp medför att upp­
märksamheten i allt högre grad riktas 
på hur detta ökande behov skall till­
godoses. Om det skall ske genom de 
sociala trygghetssystemen, skall det i 
så fall ske genom transfereringar el­
ler genom direkt tillhandahållande av 
tjänster? I båda fallen medför det sti­
gande skatter eller sociala avgifter. 
Eller skall ske genom privata arran­
gemang? Det innebär i så fall att man 
godtar att en ojämn börda faller på de 
enskilda, oavsett om de har ett privat 
försäkringsskydd eller inte. 
Debatten har delvis föranletts av att 
man i Tyskland införde ett nytt soci­alförsäkringssystem för långvarig 
vård 1995 (Pflegeversicherung), vil­
ket finansieras genom höjda sociala 
avgifter (och kompenseras genom 
förlusten av en semesterdag) och som 
betalas ut till både de som vårdas i 
hemmet och de som får vård på insti­
tutioner. Ersättning till vårdgivare 
har funnits under längre tid i Storbri­
tannien och i Irland, men i Storbritan­
nien betalas den ut enligt en relativt 
låg enhetlig taxa och gäller endast 
dem som ger omvårdnad heltid, och 
i Irland är den behovsprövad. I Öster­
rike har vårdersättning (Bundespfle-
gegeldgesetz), administrerad genom 
regionerna och finansierad från all­
män beskattning, utbetalats sedan 
1993 till människor som kräver vård 
minst 50 timmar per månad, enligt 
taxor som varierar enligt det behov 
av vård som av medicinska skäl be­
döms nödvändigt. De som erhåller 
ersättning i Österrike är fria att själva 
besluta hur de vill använda dem (den 
största delen går till informell vård 
inom familjen). Stigande arbetslös­
het har dock lett till krav på att betal­
ningarna skall kopplas till sysselsätt­
ningsmål och användas direkt för att 
skapa efterfrågan på allmän social 
service. Detta är i stora drag den lös­
ning som valts i de nordiska länderna 
där skillnaden är liten mellan hälso-
och sjukvård och social service, där 
alla har fri tillgång till dem och där 
dessa områden, i förhållande till den 
arbetsföra befolkningen, står för vä­
sentligt fler arbetstillfällen än i resten 
av Europa (mer än dubbelt så många 
i Danmark och Sverige). Budgetre­
striktioner har dock medfört att utgif­
terna skurits ner vilket vållat allt stör­
re oro över de kostnader som är 
förenade med att upprätthålla en om­
fattande socialtjänst. När det gäller 
de övriga länderna lades ett lagför­
slag fram i Luxemburg 1996 om in­
förande av en obligatorisk "vårdför­
säkring" för att täcka den hjälp som 
de som inte kan klara sig själva behö­ver, varvid finansieringen delats 
jämnt mellan sociala avgifter och all­
män beskattning. 
Att göra utgifterna 
träffsäkra 
Den nuvarande politiken när det gäl­
ler social trygghet i unionen har två 
syften, nämligen att hålla tillbaka 
kostnaderna och minska bidragsbe­
roendet. Dessa syften kommer att 
uppnås till en del genom att öka kost­
nadseffektiviteten genom att övergå 
till mer aktiva insatser och målinrikta 
resurserna till de mest behövande. I 
de södra medlemsstaterna kombine­
ras dessa åtgärder med insatser för att 
rätta till skillnader i det skydd som 
ges och fördela stödet mer rättvist. I 
de norra medlemsstaterna fokuseras 
debatten på vilken innebörd man vill 
ge social trygghet. Samtidigt som 
konsensus består om bevarande av 
ett allmänt system som erbjuder alla 
social trygghet, utesluter det inte en 
viss förskjutning av ansvaret från sta­
ten till den enskilde eller till den pri­
vata sektorn på vissa områden. 
Privatisering i betydelsen att den pri­
vata och vinstgivande sektorn enga­
geras för att tillhandahålla social 
trygghet, har däremot i de flesta län­
derna inte utvecklats särskilt långt 
och det är ytterst lite som tyder på att 
någon större ökning kommer att ske 
i den närmsta framtiden, förutom på 
området för tilläggspensioner. Å 
andra sidan finns belägg för utgifter­
na i högre utsträckning kanaliserats 
till de mest behövande, både genom 
att i högre grad utnyttja behovspröv­
ning och genom att minska de trans­
fereringar som görs till grupper med 
relativt höga inkomster, antingen ge­
nom att sätta ett tak för den ersättning 
som utbetalas eller genom att införa 
skatter eller sociala avgifter på för­
måner. Med det senare instrumentet 
19 
Uftomlaerina av de sodaki 1tvntÉietsevistifnwn<H^ênv^^ 
åstadkommer man inte endast en för­
delning av nettovinsten av transferer­
ingarna från dem som ligger i toppen 
av inkomstskalan till dem lägre ned, 
utan också en bredare spridning av 
finansieringskostnaderna, vilket blir 
alltmer berättigat med hänsyn till 
många pensionärers allt högre väl­
stånd. 
Även om ökningen av behovspröv­
ningen har skett generellt inom unio­
nen (med undantag av Nederländer­
na), uppgick de utgifter som var 
underställda behovsprövning endast 
till 11% av de totala socialutgifterna 
1995 jämfört med 10% 1990, och 
endast i Irland (där de uppgick till 
34% av de totala utgifterna), Storbri­
tannien (23%) och Spanien (13%) 72 
var denna typ av utgifter högre än 
10%. Ökningen berodde dessutom 
till stor del på att de bakomliggande 
förhållandena hade ändrats — söm 
exempelvis ökningen av långtidsar­
betslösheten och av antalet personer 
som inte är berättigade till socialför­
säkringsersättningar— snarare än på 
en förändring av politiken som så­
dan. När det gäller arbetslöshetser­
sättningarna var 1995 nästan 75% av 
alla förmånerna i Irland behovsprö­
vade (vilket beror på den höga nivån 
av ungdoms- och långtidsarbetslös­
het), 50% i Storbritannien, 40% i Ne­
derländerna och omkring 25% i Spa­
nien och Portugal. 
-20 

ISSN 1024-4506 
KOM(98) 243 slutlig 
DOKUMENT 
SV 05 06 17 
Katalognummer : CB-CO-98-264-SV-C 
ISBN 92-78-35270-5 
Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer 
L-2985 Luxemburg 
_ 2o-