Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om "Lissabonstrategin och principen om hållbar utveckling"

(2003/C 95/14)

Den 24 oktober 2002 beslutade Europeiska ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artiklarna 19.1 och 29.2 i arbetsordningen utarbeta ett yttrande om "Lissabonstrategin och principen om hållbar utveckling".

Underkommittén för hållbar utveckling, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 5 februari 2003. Föredragande var Ernst Ehnmark och medföredragande Lutz Ribbe.

Vid sin 397:e plenarsession den 26 och 27 februari 2003 (sammanträdet den 27 februari) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 98 röster för, 2 emot och 4 nedlagda röster.

1. Sammanfattning

1.1. Principen om hållbar utveckling avsågs bli en övergripande prioritering för EU. Hållbar utveckling har under de senaste åren blivit allt viktigare i politiken för att säkerställa en jämvikt mellan ekonomisk tillväxt, välfärd, social rättvisa och miljöhänsyn. Behovet av en sådan balans har blivit alltmer akut, vilket borde återspeglas i unionens politiska beslut. Så är dock inte fallet i dag. Hållbar utveckling är fortfarande ett mycket allmänt begrepp, inte ett integrerat instrument i arbetet.

1.2. Världen runt oss förändras snabbare än vi hade förväntat oss. Klimatförändring, energiförsörjning och transportmöjligheter på lång sikt, social utslagning och icke hållbara produktions- och konsumtionsmönster är några av de problem som EU måste lösa för att bibehålla välfärden. För detta krävs politiska beslut som stöds av medborgarna och genomförs med inspirerande politiskt ledarskap.

1.3. En strategi för hållbar utveckling lanserades vid Europeiska rådets toppmöte i Göteborg i juni 2001, men den har ännu inte framstått som ett tydligt mål i EU:s politiska diskussioner. I stället för att föras fram på bred front (som beslutades vid Göteborgstoppmötet) upplevs hållbar utveckling alltför ofta i huvudsak som en miljöfråga, och integreras inte i en samlad politik som innefattar ekonomiska, sociala och miljömässiga frågor. Avsikten var att hållbar utveckling skulle innebära ett nytt sätt att utforma politiken, men mycket återstår att göra i detta avseende.

1.4. EESK beklagar att principen om hållbar utveckling ännu inte är helt integrerad i Lissabonstrategin och inte erkänns som en av EU:s viktigaste och mest omfattande utmaningar och en fråga som kräver svåra beslut.

1.5. Därför anmodar EESK rådet att vid sitt vårmöte i mars 2003 med kraft bekräfta att hållbar utveckling är ett övergripande mål för EU. EESK anmodar toppmötet att se till att principen om hållbar utveckling integreras fullt ut i Lissabonstrategin. EESK anmodar det grekiska och det italienska ordförandeskapet för unionen att inleda det praktiska genomförandet av denna integration.

1.6. Det är dags att göra visionen om hållbar utveckling till en central målsättning för Europeiska unionen. Detta innebär bland annat att man skapar ett samförstånd om vad hållbar utveckling kan vara och om vilka politiska åtgärder som måste vidtas. En politik för hållbar utveckling kommer att påverka medborgarna i deras dagliga liv. Det är därför av största vikt att det finns en fortlöpande dialog mellan EU-medborgarna och deras politiska ledare.

1.7. Det är nu också dags att klargöra att hållbar utveckling måste stå i centrum för debatten om Europas framtid. Visionen bör tydligt fastställas i det nya fördraget.

1.8. Lissabonstrategin befinner sig i ett svårt läge eftersom de djärva mål som sattes upp och de åtgärder som utlovades år 2000 inte har lett till särskilt stora resultat i praktiken. Strategin måste ges nytt liv, och EESK föreslår att man gör en översyn under 2003 i syfte att få fram utgångspunkter för slutsatser som Europeiska rådet skulle kunna lägga fram vid sitt vårmöte i mars 2004. EESK är redo att bidra till en sådan översyn.

1.9. EESK kan ta fram frågor i Lissabonstrategin där hållbar utveckling skulle kunna integreras och där ekonomiska, sociala och miljömässiga hänsyn skulle kunna sammanföras i stället för att särskiljas.

1.10. EESK vill i synnerhet peka på tre sådana frågor: bättre stöd till privata och offentliga investeringar i ny och ren teknik och utrustning, nya satsningar på att förbättra sysselsättningens kvalitet samt ett nytt, brett samråd om priset på användningen av naturresurser.

1.11. En grupp centrala frågor inom området hållbar utveckling har att göra med användningen av icke förnybara resurser, till exempel fossila bränslen, till energiproduktion och transporter. Även om vissa insatser har gjorts vill EESK föreslå att Europeiska rådet vid sitt vårmöte ger startsignalen till en gemensam satsning på att minska beroendet av fossila bränslen.

1.12. Hållbar utveckling är en vision med tydliga konsekvenser för styresformer, politiskt ledarskap och samstämmigheten mellan olika politikområden, på både nationell nivå och EU-nivå. Dialogen med medborgarna får inte stanna vid en engångssatsning utan måste föras fortlöpande. Den överenskommelse som nyligen träffades om allmänhetens deltagande i utformningen av miljöpolitiken är ett steg framåt. Att uppnå samstämmighet mellan politikområdena kommer att bli en utmaning för EU-institutionerna och för de nationella regeringarna. Både kommissionen och Europaparlamentet bör vidta ytterligare åtgärder för att säkerställa denna samstämmighet.

1.13. Unionens nya medlemsstater kommer automatiskt att omfattas av Lissabonstrategin och strategin för hållbar utveckling. Dessa frågor togs inte upp i anslutningsförhandlingarna eftersom de inte ingår i gemenskapslagstiftningen. Det är av stor betydelse att de nya medlemsstaterna får ett adekvat stöd, särskilt när det gäller genomförandet av strategin för hållbar utveckling.

1.14. Det arbetssätt som EU anslöt sig till vid världstoppmötet i Johannesburg 2002 innebär en unik och historisk chans för EU att föregå med gott exempel och ta täten när det gäller att utforma en politik för att genomföra hållbar utveckling i praktiken. EU bör ta krafttag för att genomföra sin egen strategi för hållbar utveckling, och dessutom agera kraftfullt för att andra länder och områden skall följa efter, bland annat genom partnerskap.

1.15. EESK har genom ett antal yttranden och samråd med berörda aktörer tagit mycket aktiv del i utformningen av strategin för hållbar utveckling, och kommittén avser att fortsätta detta arbete.

1.16. Mot bakgrund av den nuvarande ekonomiska och politiska situationen är det desto viktigare att EU talar tydligt om behovet av att driva på när det gäller hållbar utveckling. Visionen är inte svaret på alla problem och de politiska ramarna är ännu inte helt tydliga, men vi inser att hållbar utveckling är en viktig fråga som berör centrala aspekter av allas vår livskvalitet i framtiden, ekonomiskt, socialt och miljömässigt sett. Hållbar utveckling får inte ses som en begränsning av den ekonomiska tillväxten och arbetsmarknaden, utan som en lockande investeringsstrategi för att uppnå välstånd, välfärd och social rättvisa.

2. En strategi med problem

2.1. Lissabonstrategin för ekonomisk, social och miljömässig förnyelse är ett av de mest ambitiösa projekt som initierats av Europeiska unionen. Nu när det gått tre år sedan strategin lanserades har det dock uppstått problem. Målet att bli världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomi, med möjlighet till hållbar ekonomisk tillväxt med fler och bättre arbetstillfällen och en högre grad av social sammanhållning, är fortfarande ytterst relevant. Men genomförandet följer inte på långt när tidsplanen. I sin rapport till Europeiska rådet våren 2003 beskriver kommissionen bristerna i genomförandet av Lissabonstrategin.

2.2. Det är särskilt nedslående att Lissabonstrategins svårigheter leder till att hela den hållbara utvecklingen släpar efter i fråga om planering och måluppfyllelse. Vårrapporten innehåller inte någon konsekvent redogörelse för framstegen när det gäller hållbar utveckling, särskilt inte på de områden som prioriterats av Europeiska rådet i Göteborg. Hållbar utveckling nämns bara i förbigående i vårrapporten. Kommissionen upprepar det vanliga misstaget att betrakta hållbar utveckling främst som en miljöfråga. EESK skulle gärna ha sett en mer helgjuten analys av framstegen och tillkortakommandena när det gäller genomförandet av hållbar utveckling som en övergripande prioritering.

2.3. Vid toppmötet i Göteborg i juni 2001 kom man överens om en strategi för hållbar utveckling som gav Lissabonstrategin en tredje dimension, miljödimensionen, i och med att miljöfrågorna fick samma politiska prioritet som ekonomiska och sociala frågor. Beslutets verkliga betydelse bestod i att det gav EU:s politik en ny infallsvinkel, genom att det slogs fast att de ekonomiska, sociala och miljörelaterade konsekvenserna av all politik skall undersökas på ett samordnat sätt och beaktas i beslutsfattandet. Detta kräver att EU:s alla åtgärder bedöms utifrån konsekvenserna för hållbarheten, vilket omfattar deras eventuella ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenser.

2.4. Det faktum att hållbar utveckling inte är ett diskussionsämne i konventet om Europas framtid visar likaså att hållbarhetskonceptet måste införlivas i det allmänna politiska tänkesättet och beslutsfattandet.

2.5. Hållbar utveckling har inte spelat en avgörande roll i ett enda av de 31 kapitel som utgör grunden för förhandlingarna med de nya medlemsstaterna. Det kommer att bli viktigt att stödja de nya medlemsstaterna när de anpassar sig till och införlivar EU:s strategi för hållbar utveckling, så att man kan undvika icke hållbar utveckling. Ett exempel är utvecklingen inom transportsektorn, som EESK redan har framhållit vid flera tillfällen. Kommittén hade väntat sig att kommissionen i sin vårrapport skulle inleda en diskussion om hur hållbarhetskriterierna skall tillämpas i samband med EU:s finansiella stöd efter utvidgningen.

2.6. Europeiska unionen spelade en ledande roll vid världstoppmötet om hållbar utveckling i Johannesburg 2002, då den drev på för mer ambitiösa åtaganden och åtgärder för att genomföra hållbar utveckling. EU bör inte missa chansen att vara världsledande på detta område. Unionen bör agera kraftfullt för att garantera att andra länder och regioner följer efter, bland annat genom partnerskap.

3. De politiska utmaningarna för Göteborgsvisionen

3.1. Det var inte detaljerna som gav besluten från rådsmötet i Göteborg deras betydelse, utan det faktum att ett nytt, övergripande angreppssätt för politiken grundlades: Hållbar utveckling blev den konsekvensbedömningsfaktor som alla viktiga politiska förslag skall mätas mot. Det har visat sig svårt att verkställa detta beslut. Hittills har endast ett begränsat antal kommissionsförslag varit föremål för en sådan konsekvensbedömning. Uppsättningen kriterier måste vidareutvecklas, särskilt i fråga om miljöaspekten. Nya indikatorer skulle kunna inbegripa restriktioner för byggnadsprojekt på outnyttjad mark, miljöhänsyn vid urbanisering, naturskyddade områdens storlek i proportion till andra områden samt genomförande av miljöskyddspolitik.

3.2. Inför Göteborgstoppmötet inledde kommissionen en kort rådfrågning om hållbar utveckling. Den innefattade en hearing som anordnades i samarbete med EESK för att göra allmänheten delaktig i det politiska beslutsfattandet. Två forum för alla berörda aktörer har därefter anordnats, i samarbete med EESK.

3.3. Vid forumet i september 2002 undersökte man vilka framsteg som gjorts inom EU:s strategi för hållbar utveckling och vilka de framtida prioriteringarna är. Tre viktiga frågor utkristalliserades:

- Konceptet hållbar utveckling behöver utvecklas ytterligare, särskilt i ett längre perspektiv. Det råder fortfarande delade meningar om den hållbara utvecklingens innebörd, både inom och utom EU.

- Hållbar utveckling måste definieras i konkreta ordalag, så att det blir möjligt att förmedla detta begrepp till medborgarna och göra dem medvetna om vad det betyder för dagens och morgondagens generationer.

- Det saknas ett politiskt ledarskap på detta område, och hållbar utveckling har ännu inte införlivats i ett helgjutet angreppssätt för politik på EU-nivå. Det måste upprättas band mellan ekonomiska, sociala och miljörelaterade hänsyn, så att strategin för hållbar utveckling kan skapa situationer som alla vinner på i stället för ett splittrat angreppssätt. Strategin skulle kunna ge EU ett unikt tillfälle att utveckla en ny syn på den ekonomiska utvecklingen, på grundval av hållbarare produktion och konsumtionsmönster och genom att nya innovationsmönster inbegrips i den tekniska utvecklingen. Hållbar utveckling måste bli en attraktiv investeringsstrategi för miljö och välstånd och bygga på konkurrenskraft, sysselsättning och bekämpning av social utslagning.

4. Enighet om en gemensam definition av hållbar utveckling

4.1. Som övergripande vision och prioritering för unionen har hållbar utveckling en uppenbar brist: Begreppet har aldrig i full utsträckning varit föremål för ett systematiskt och omfattande samrådsförfarande med medlemsstaternas och kandidatländernas regeringar eller med det organiserade civila samhället. Detta har fått till följd att begreppet ibland kan vara svårt att definiera.

4.2. Av vårrapporten 2003 och av resultaten från debatten med berörda aktörer framgår det att man nu måste komma fram till ett omfattande samförstånd om betydelsen av begreppet "hållbar utveckling", om nödvändiga förändringar och om hur begreppet kan förverkligas. Det är relativt enkelt att nå en verbal överenskommelse om behovet av hållbar utveckling. Däremot är det betydligt svårare att vidta och genomföra konkreta åtgärder som i vissa fall kräver avsevärda inskränkningar i det dagliga samhällslivet, särskilt om man inte har ett gemensamt mål för ögonen. Den politiska debatten under de senaste månaderna om bland annat fiskeripolitiken och reformen av jordbrukspolitiken är bra exempel på detta.

4.3. Det blir alltså allt tydligare att det ännu inte finns något allmängiltigt samförstånd om begreppet hållbar utveckling. Innan man har lyckats förena de ibland diametralt motsatta uppfattningarna med varandra är det näst intill omöjligt att göra några större framsteg.

4.4. Principen om hållbar utveckling bygger på tre pelare. Somliga tolkar detta som att ekonomiska, sociala och ekologiska aspekter skall behandlas som likvärdiga. Andra företräder däremot åsikten att det inte handlar om likvärdighet, utan om ett "balanserat hänsynstagande" till ekonomiska, sociala och ekologiska aspekter, och att det alltså är fullt möjligt med förskjutningar mellan pelarna. Båda dessa uppfattningar leder till svårigheter när det gäller att fatta politiska beslut.

4.5. I stora delar av samhället är man inte medveten om de framtida konsekvenserna av den nuvarande, icke hållbara utvecklingen. Andra är medvetna om dem, men hyser större oro för konsekvenserna av en förändring på kort och medellång sikt, än för de långsiktiga följderna (som de själva inte kommer att uppleva) av nuvarande icke hållbara system. De politiska beslut som krävs för att vända den icke hållbara utvecklingen i industriländerna har ännu inte fattats, och ännu sämre är det beställt med vår beredskap att ta konsekvenserna av den industriella utvecklingen i andra delar av världen.

4.6. Det råder inget tvivel om att den ekonomiska konkurrenskraften måste bevaras och att en omställning måste ske försiktigt. I dag finns det emellertid ekonomiska sektorer som är hållbara, men inte konkurrenskraftiga (exempelvis förnybar energi), medan de förhärskande ramvillkoren understöder icke hållbara sektorer i den nuvarande ekonomin. Det är på dessa områden som omställningen måste inledas.

4.7. Följaktligen måste man omdefiniera de ramvillkor som skall ligga till grund för nya marknader och arbetsplatser. Det krävs en stark utveckling av konkurrenskraften som leder till en konkurrenskraftig, socialt rättvis och hållbar ekonomi. Detta kommer med nödvändighet att ifrågasätta vissa av de nuvarande verksamhetsområdena och nödvändiggöra en bred offentlig debatt. De berörda grupperna behöver ett forum för konfliktlösning där de kan påverka de politiska beslutsfattarna till att ta svåra beslut som är nödvändiga för mänsklighetens bästa och för kommande generationer, men som kanske strider mot kortsiktiga intressen hos enskilda, grupper av människor eller hela regioner.

4.8. Mot den bakgrunden föreslår EESK att man anlägger tre olika perspektiv på hållbar utveckling:

- Kommissionen måste bidra till att skapa samförstånd om den konkreta innebörden av hållbar utveckling.

- På kort sikt fram till år 2010 bör utformningen av konkreta åtgärder stå i förgrunden som uppföljning till Europeiska rådets beslut i Göteborg, bland annat vad gäller prioriteringar för klimatskyddet, säkerställande av hållbarhet på transportområdet, insatser på folkhälsoområdet, en ansvarsfull hushållning med naturresurser, beaktande av miljöfrågor i gemenskapens politikområden samt införlivande av begreppet hållbar utveckling i Lissabonstrategin.

- På lång sikt, det vill säga under de kommande 25-30 åren, bör tonvikten ligga på att avgöra vilka problem som måste angripas så att vår egen och kommande generationer får tillräckligt utrymme för att behålla och vidareutveckla en hög levnadsstandard. De viktigaste punkterna i detta sammanhang bör vara att frigöra den ekonomiska tillväxten från förbrukningen av naturresurserna samt att minska beroendet av fossila bränslen.

5. Att integrera Lissabonstrategin i visionen om en hållbar utveckling

5.1. Man har enats om att hållbar utveckling är en integrerad del av Lissabonstrategin. Med detta tillägg bör strategin integrera ekonomiska, sociala och miljömässiga aspekter i alla politiska beslut. Lissabonstrategin skapar följaktligen en möjlighet att aktivt verka för en hållbar utveckling på kort och medellång sikt. Denna möjlighet har dock hittills inte utnyttjats på något märkbart sätt. Europeiska kommissionens vårrapport utgör en förbättring i förhållande till vårrapporten förra året, men den motsvarar ännu inte de förväntningar som skapades genom Europeiska rådets möte i Göteborg.

5.2. Det måste emellertid framhållas att det i ett långsiktigt perspektiv måste ske en fortsatt utveckling av begreppet hållbar utveckling som en övergripande prioritering inom EU:s alla politikområden. Politiskt sett innebär detta att Lissabonstrategin måste integreras i visionen om en hållbar utveckling och att åtgärder i anslutning till Lissabonstrategin och även till andra EU-program och projekt måste underkastas en hållbarhetsanalys, i enlighet med vad som beslutades av Europeiska rådet i Göteborg.

5.3. Det har ibland visat sig vara svårt att förverkliga Lissabonstrategin och att göra den förenlig med en hållbar utveckling. I ett antal yttranden i denna fråga har EESK påpekat att målen i Lissabonstrategin måste få en mer konkret utformning i syfte att åskådliggöra hur man kan förena strategins mål med målen för en hållbar utveckling. Enligt EESK:s uppfattning är det synnerligen viktigt att omvandla teorierna om en hållbar utveckling till en konkret politik för medborgarna. Annars kommer hållbar utveckling att förbli en otydlig, långsiktig vision.

5.4. EESK skulle vilja framhålla några exempel på frågor där det är viktigt med ett enhetligt och integrerat synsätt. En sådan fråga är behovet av att främja och stödja investeringar i ny, ren teknik och utrustning som även skulle förbättra EU:s konkurrenskraft på lång sikt. En annan fråga gäller arbetskvalitet, där det fortfarande saknas konkreta åtgärder. En tredje är behovet av att inleda ett brett, offentligt samråd om frågorna om icke hållbara produktions- och konsumtionsmönster.

5.5. Vi begränsar oss till dessa tre exempel. De bör tillsammans med andra frågor ingå i en större översyn av Lissabonstrategin tre år efter det att den inleddes. Strategin utformades i ett speciellt ekonomiskt klimat, men utvecklingen under senare tid har inneburit att förutsättningarna har förändrats. EESK föreslår att Lissabonstrategin ses över under år 2003, så att det blir möjligt för Europeiska rådet att under våren 2004 fatta de beslut som krävs för det fortsatta genomförandet av strategin.

6. Samstämmiga politiska beslut om hållbar utveckling

6.1. Valet av indikatorer som medger en hållbarhetsbedömning av nya åtgärder och program inom unionen är av avgörande betydelse för att det skall skapas politisk samstämmighet och situationer som är fördelaktiga ur alla aspekter. För närvarande innefattar de flesta indikatorerna bara endera av de tre dimensionerna i stället för en systematiskt bedömning av samspelet och framstegen i riktning mot en hållbar utveckling på alla plan. EESK rekommenderar att de indikatorer som valts ut för vårrapporten år 2003 omdefinieras i anslutning till rapporten till Europeiska rådets vårmöte år 2004.

6.2. För att man skall nå enighet i frågor som gäller hållbar utveckling är det av central betydelse att man vidtar lämpliga åtgärder på institutionell nivå. Vid upprepade tillfällen har EESK betonat vikten av att EU-institutionerna, i synnerhet kommissionen, ser till att det skapas mekanismer för en effektiv intern samordning och politisk samstämmighet vad gäller hållbar utveckling. Kommissionens ordförande måste utöva ett ännu starkare ledarskap i frågor som gäller en hållbar utveckling och se till att det sker en samordning av skilda kategorier av politiska målsättningar som konkurrerar med varandra.

6.3. Europeiska rådet i Göteborg gjorde rådet (allmänna frågor) ansvarigt för samordningen av de övergripande förberedelserna av strategin för hållbar utveckling. Ett av de initiativ som togs av allmänna rådet var att uppmana alla andra rådskonstellationer att före slutet av år 2002 rapportera om de framsteg som gjorts när det gäller hållbar utveckling. Även om rapporterna i många fall var tämligen enkelt hållna utgjorde de ett viktigt steg på vägen mot politisk samstämmighet. Samtidigt som EESK välkomnar detta initiativ förespråkar kommittén att rådet (allmänna frågor) skall följa upp denna rapport med fler specifika frågor med tanke på förberedelserna inför Europeiska rådets möte våren 2004.

6.4. Att skapa politisk samstämmighet med avseende på en hållbar utveckling kommer att bli en utmaning för EU-institutionerna och för de nationella regeringarna. Både kommissionen och Europaparlamentet bör vidta ytterligare åtgärder för att säkerställa den interna samstämmigheten.

6.5. Ett antal medlemsstater har lagt fram nationella planer för hållbar utveckling inom ramen för FN och tagit fram nationella strategier för hållbar utveckling som en uppföljning till det beslut som fattades i denna fråga av Europeiska rådet i Göteborg. EESK rekommenderar att Europeiska rådet uppmanar medlemsstaterna att lägga fram en årlig rapport om sina strategier för hållbar utveckling som en del av förberedelserna inför Europeiska rådets vårmöte.

6.6. Mot bakgrund av Europeiska rådets beslut i Göteborg om att lägga till en miljödimension till Lissabonstrategin anser EESK att det bör utarbetas en årlig rapport om hållbar utveckling inför Europeiska rådets vårmöte, utöver rapporten om allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och rapporten om riktlinjerna för sysselsättning, vilka också bör innefatta en hänvisning till integrationen av hållbar utveckling.

7. EESK:s roll

7.1. EESK har i hög grad prioriterat problemet med att se till att frågan om hållbar utveckling ägnas den uppmärksamhet som krävs, framför allt mot bakgrund av de stora konsekvenser åtgärder på detta område kan få för det dagliga livet i det europeiska samhället. Den stora betydelse EESK har tillmätt diskussionerna om dessa frågor framgår av ett antal yttranden och av en mängd olika typer av möten mellan berörda parter.

7.2. Kommittén är villig att medverka i den framtida utformningen av EU:s strategi för hållbar utveckling. EESK är också beredd att åta sig fler uppgifter för att se till att frågan om hållbar utveckling integreras fullt ut i Lissabonstrategin.

7.3. EESK uppmanar kommissionen att en eller två gånger om året presentera en resultattavla om de framsteg som gjorts när det gäller hållbar utveckling i anslutning till det forum för berörda parter som föreslås anordnas en eller två gånger om året i samarbete mellan kommissionen och EESK.

Bryssel den 27 februari 2003.

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Roger Briesch