Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets direktiv om upprättande av en ram för gemenskapsåtgärder på området för vattenpolitik" () (97/C 355/16)

Den 6 maj 1997 beslutade rådet i enlighet med EG-fördragets artikel 130s att rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för miljö, folkhälsa och konsumentfrågor, som ansvarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 15 juli 1997. Föredragande var María Candelas Sánchez Miguel.

Vid sin 348:e plenarsession den 1-2 oktober 1997 (sammanträdet den 1 oktober 1997) antog Ekonomiska och sociala kommittén med enhällighet följande yttrande.

1. Inledning

1.1. Kommissionen har publicerat ett förslag till rådets direktiv om upprättande av en ram för gemenskapsåtgärder på området för vattenpolitik (). Ekonomiska och sociala kommittén har redan yttrat sig om kommissionens meddelande i denna fråga (), som tjänat som diskussionsdokument för både gemenskapens organ och de ekonomiska och sociala intresseorganisationernas representanter med intresse för vattenfrågor.

1.2. Kommissionens förslag till rådets direktiv är ett resultat av denna debatt. Man har valt formen av ett ramdirektiv för att förbättra tidigare lagstiftning genom att man förtydligar de bestämmelser som tillämpas på detta område och genom att helt eller delvis upphäva de direktiv som i praktiken blivit föråldrade.

1.2.1. Även om dessa direktiv upphävs, behåller man dock ett antal begrepp som fortfarande tillämpas, och dessa införlivas i förslaget till nya bestämmelser. Förslaget tar således hänsyn till ESK:s krav (), eftersom det innebär att man behåller EG:s regelverk, som legat till grund för utarbetandet av EU:s vattenpolitik.

1.3. Det bör påpekas att en harmonisering genom ett ramdirektiv har en praktisk grund, som beror på tillämpningen av den nuvarande lagstiftningen och på kontrollen av densamma, både av de vattenpolitiskt ansvariga organen samt av övriga intressenter. Detta har gjort det möjligt att utarbeta bestämmelser som korrigerar och förbättrar överföringen av gemenskapens direktiv till nationell lagstiftning, som ofta skiljer sig åt på grund av olika förhållanden i EU, både klimatologiska och ekonomiska samt på grund av människans ingrepp i vattenmiljön.

1.4. Direktivförslaget innehåller vissa förändringar i jämförelse med meddelandet. Alla förändringar härrör dock inte från samrådet med gemenskapens organ, trots att processen skall vara offentlig och öppen för insyn.

1.4.1. En av dessa förändringar gäller kravet att behöriga myndigheter skall rapportera till kommissionen om genomförandet av vattenplanerna, för att på så sätt skapa större insyn i genomförandet av vattenpolitiken.

1.4.2. Bättre kunskap om hur vattenplanerna fungerar kommer att möjliggöra kontroll och övervakning av hur planerna genomförs å ena sidan och åtgärder av medlemsstaterna eller kommissionen när så krävs å andra sidan.

1.4.3. Förslaget innehåller också mer tekniskt avancerade uppslag, framför allt samordnade åtgärder för att bekämpa föroreningar. Godkännandet av de miljökvalitetsnormer som definieras i direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (96/61/EG) () har således blivit allt viktigare, även om ramdirektivet inte anger direkt hur dessa normer fastställs eller vilken metod som därvid skall användas (se punkt 3.7).

1.5. Kommittén är medveten om att kommissionen vad beträffar strategier för att motverka föroreningar överväger att ändra förslaget och i ramdirektivet ta med en förenklad och uppdaterad version av de kontroller av förorenande utsläpp i vatten från små anläggningar som ingår i direktiv 76/464/EEG (). Denna ändring, som främst skulle innebära justeringar av artikel 21 i förslaget till ramdirektiv, skulle ersätta bestämmelserna om farliga ämnen i direktiv 76/464/EEG. Detta direktiv skulle sedan läggas till förteckningen över upphävda bestämmelser som finns med i förslagets artikel 26.

1.5.1. Kommittén anser att en sådan förändring skulle utgöra ett positivt framsteg, särskilt vad beträffar fastställandet av miljömässiga kvalitetsnormer, och uttrycker sin önskan att inom en nära framtid få granska den officiella skrivningen i ett ändrat förslag.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Den rättsliga grunden för förslaget till direktiv om upprättande av en ram för gemenskapsåtgärder på området för vattenpolitik är fördragets artikel 130s.1. Förslaget syftar till att upprätthålla och förbättra vattenmiljön i EU och att allra minst uppnå god yt- och grundvattenstatus i skyddade områden. I direktivförslaget föreslås därför att man skall upprätta de administrativa strukturer och förfaranden som krävs för att förvalta och skydda gemenskapens vattenresurser, både ur kvalitativ och kvantitativ synvinkel.

2.2. ESK godtar förslaget till ramdirektiv som helhet. Kommittén vill dock framföra ett antal synpunkter som syftar till att förbättra vattenpolitikens effektivitet, vilket är förslagets yttersta mål.

2.3. Ramdirektivets mål skall uppnås på fyra sätt:

2.3.1. En allmän ram skall fastställs. Inom denna ram skall medlemsstaterna och gemenskapsorganen lägga grunden för ett hållbart utnyttjande och skydd av vattenresurserna, inte enbart inom EU utan även i de områden utmed gemenskapens gränser som påverkas av åtgärderna.

2.3.2. Ett säkerhetsnät skall skapas. Detta nät skall arbeta med olösta frågor eller problem som uppträder punktvis, t.ex. översvämningar, torka osv.

2.3.3. Den information som krävs för att kontrollera vattenmiljöns tillstånd och för att föreslå kraftfulla åtgärder skall samlas in och analyseras.

2.3.4. Den insamlade informationen skall publiceras och spridas och således vara öppen för insyn. ESK vill även att informationen skall vara offentlig (i enlighet med vad som sägs i punkterna 3.9 och följande).

2.4. Det bör understrykas att huvuddelen av ramdirektivet behandlar vattenkvalitetsfrågor och att de kvantitativa aspekterna beaktas i förhållande till kvaliteten - en avgörande faktor när det gäller att uppnå de kriterier som fastställts för kvalitetsmålen. Detta framgår av definitionerna i artikel 2, som till största delen behandlar kvalitetsrelaterade begrepp. Övriga begrepp bygger på kostnadsrelaterade parametrar.

2.5. Det måste också betonas att direktivet nu också omfattar frågor som hänger samman med vattenkostnaden, vilket kommissionens meddelande inte gjorde. Denna fråga kan betraktas ur olika intressenters synvinkel, först och främst vattenföretagens, som vid en första anblick tycks vara den enda intressent som beaktats vid utarbetande av de föreslagna bestämmelserna.

2.5.1. Miljögrupper och andra ekonomiska och sociala organisationer som är intresserade av att utveckla en ny vattenkultur anser att priset kan användas som ett styrmedel för att uppmuntra en minskad vattenkonsumtion. Ekonomiska och sociala kommittén anser detta synsätt vara korrekt, förutsatt att det inte bygger på rent kommersiella kriterier utan att det återspeglar den produktiontekniska och sociala verkligheten. Mot denna bakgrund kan prissättningen, om den används korrekt, motverka en alltför hög vattenkonsumtion. Vid föroreningar kan även priset bli ett styrmedel vid sidan om sanktioner. Detta får dock aldrig inverka negativt på den nödvändiga konsumtionen och användningen.

2.5.2. Det krävs dock vissa förtydliganden i fråga om vattenprissättningen. Även om prissättningen i princip kan vara ett effektivt styrmedel i vattenpolitiken, bör inte denna politik ta hänsyn till enbart ekonomiska intressen. Ekonomiska och sociala kommittén anser att man måste utveckla finansiella transfereringsmekanismer som bidrar till att återinvestera de framtida prisökningarna för vatten i besparingsåtgärder (t.ex. förbättrade odlingsmetoder och bättre bevattningsteknik). Kostnaderna måste ligga kvar på dagens nivå för de mest berörda parterna, dvs. jordbruk, industri och hushållskonsumenter.

2.6. En annan förändring av ramdirektivet är att förvaltningen av vattenplanerna skall delas mellan olika administrativa myndigheter, som ibland hör till ett enskilt land och ibland till flera länder. Dessa myndigheter skall dock alltid uppfylla målen av obligatorisk art i artikel 4.

2.6.1. I syfte att erbjuda vägledning om olika sätt att uppnå vattenplanernas mål i länder utanför EU, anmodas kommissionen att ta initiativ till att upprätta eller förstärka följande:

2.6.1.1. Internationella institutionella konventioner som omfattar både mål och politik på en nivå som sträcker sig utöver gemenskapen, t.ex. Helsingforskonventionen om skydd för och användning av gränsöverskridande vattendrag och internationella sjöar ().

2.6.1.2. Åtgärder i fråga om mer begränsade föroreningsproblem, genom att främja frivilliga överenskommelser med t.ex. tillverkningssektorerna, offentliga organ och användare utanför gemenskapen. Man bör dock använda samma metod som fastställs i gemenskapens femte handlingsprogram för miljön och en hållbar utveckling ().

2.7. Bestämmelserna om bättre information, särskilt kommissionens och Europeiska miljöbyråns centralisering av informationen, tycks uppfylla ett av de krav som ESK framförde i sitt yttrande om ovannämnda meddelande.

2.7.1. Ekonomiska och sociala kommittén anser dock att direktivförslaget tydligt skall stipulera att samtliga organ och personer som är intresserade av hur vattenplanerna genomförs skall ha tillgång till denna information. Informationen skall vara helt offentlig, så att EU:s medborgare skall kunna bekanta sig med gemenskapens sätt att bekämpa föroreningar och spara vatten. Detta bör ligga i linje med målen i både gemenskapens femte handlingsprogram för miljön och en hållbar utveckling och programmets reviderade version.

2.8. De sanktionsbestämmelser som skall tillämpas när vattenplanerna inte genomförs kommer att göra planerna effektivare. Ekonomiska och sociala kommittén anser dock att det är "ett handikapp" att dessa sanktioner fastställs av de nationella myndigheterna, eftersom dessa samtidigt ansvarar för planens praktiska genomförande. Kommittén menar likaledes att det faktum att man inte fastställt några allmänna kriterier för sanktionernas innehåll kan ge upphov till tvister på grund av variationer i tillämpningen i olika länder.

2.9. Bilagornas betydelse bör betonas, eftersom många av dem motsvarar delar av de direktiv som skall upphävas. Ekonomiska och sociala kommittén anser att begreppsdelen hellre bör ingå i ramdirektivets grundtext och att bilagorna bör bestå av endast tekniska aspekter, i syfte att förenkla införandet av eventuella tillägg och ändringar. Om detta inte sker kommer en stor del av utformningen av de detaljerade genomförandeförfarandena att överlåtas till den kommitté som inrättas i enlighet med artikel 25.

2.9.1. Vad än resultatet blir av rådets undersökning anser ESK att man bör fastställa lämpliga förfaranden som tillåter rådfrågning av "användarorganisationer" innan den kommitté som inrättas i enlighet med artikel 25 godkänner några ändringar av bilagorna.

3. Särskilda kommentarer

3.1. Ekonomiska och sociala kommittén anser att de artiklar som utgör grunden för förslaget till ramdirektiv på ett lämpligt sätt motsvarar de rekommendationer som kommittén framförde i sitt yttrande om meddelandet från kommissionen. Kommittén vill dock föreslå ett antal tillägg eller uppslag som kan förbättra innehållet rent generellt.

3.2. Artikel 2 (definitioner)

Kommissionen måste hyllas för dess konkreta ansträngningar när det gäller att sammanfatta en rad begrepp som skiljer sig betydelsemässigt åt från en medlemsstat till en annan, i syfte att undvika motstridigheter när direktivet genomförs i den nationella lagstiftningen.

3.2.1. Ekonomiska och sociala kommittén vill därför rekommendera att man gör följande tillägg till definitionerna av vattenanvändningen:

- Hushållsanvändning.

- Användning inom industrin eller för energiproduktion.

- Användning inom jordbruket.

- Användning för fritidssysselsättning och idrott.

3.2.2. Vattenanvändningen inom jordbruket ger upphov till en vattenkonsumtion och olika slags föroreningar (växtskyddsprodukter, föroreningar från diffusa källor, behov av att modernisera bevattningstekniken osv.) som skiljer sig från industrins vattenanvändning. Det krävs därför en definition av denna användning.

3.3. Artiklarna 3 och 4

Dessa artiklar beskriver hur man bäst uppfyller det föreslagna ramdirektivets mål.

3.3.1. Planerna för avrinningsområdesförvaltningen måste genomföras i sin helhet, oavsett hur varje medlemsstats myndigheter utformar sina förvaltningsorgan. Dessa organ måste ges en betydande handlingsfrihet avseende hur de utformar samarbetsstrategierna för att uppfylla de krav och mål som föreslås i planerna för avrinningsområdesförvaltningen.

3.3.2. Kommittén förstår att undantag måste göras, men de måste vara så få som möjligt, definieras på ett mycket tydligt sätt och rapporteras till kommissionen. Att införa svårtolkade begrepp i ramdirektivet, t.ex. skrivningen i artikel 4.4 a beträffande en förbättring som är "alltför kostnadskrävande", bidrar inte till att genomföra direktivet på ett korrekt sätt. Ekonomiska och sociala kommittén begär därför att denna hänvisning skall strykas. Direktivet kan däremot hänvisa till kostnads-nyttoförhållandet och till nödvändigheten av att detta förhållande inbegriper samhälls- och miljönyttan.

3.4. Artikel 6

Miljökonsekvensstudier skall genomföras när direktiven föreskriver detta - och skall kompletteras av miljöskyddsbestämmelser när så krävs - både vid anläggningsarbeten för att reglera och distribuera vattenresurser och när man för den ekonomiska verksamheten använder eller påverkar stora vattenmängder.

3.5. Artikel 8

Denna artikel stipulerar att det upprättas ett register inom samtliga avrinningsdistrikt över alla betydande vattenförekomster som kan användas för uttag av dricksvatten, nu eller i framtiden, och att det fastställs miljökvalitetsnormer som utformats för att säkerställa att detta vatten, efter rening, uppfyller kraven enligt direktiv 80/778/EEG ().

3.5.1. Denna åtgärd måste backas upp och kompletteras av följande:

- En regelbunden (årlig) översyn av dessa vattenförekomsters tillstånd.

- Att allmänheten skall ha tillgång till registret.

3.6. Artikel 12

Denna artikel behandlar avgifter för vattenanvändning - en synnerligen komplicerad och känslig fråga eftersom den påverkar alla medborgares levnadsförhållanden. Man måste därför gå mycket försiktigt fram och använda miljöskyddskriterier vid bedömningen av om vattenpriserna behöver revideras.

3.6.1. Eftersom medlemsstaterna bör utarbeta avgiftssystemet, med beaktande av subsidiaritetsprincipen, bör kommissionen tydligt fastställa vad som skall ingå i ett dylikt system.

3.6.2. Den nuvarande formuleringen av artikel 12.1 ger exempelvis upphov till följande frågeställningar:

- Vem skall stå för kostnaderna? (Företagen? Förvaltningen?)

- Vem bestämmer priset?

- Hur skall man i skyddade områden ersätta markägarnas kostnader vid krav på avrinningsområdesförvaltning?

- Vad skall gälla där vattenmarknaden är fri?

- Vem skall bära de totala vattenavrinningskostnaderna? (Samtliga konsumenter eller endast de som utnyttjar tjänsten?)

3.6.3. Mångfalden av klimat, olika geografiska och kommersiella förutsättningar samt diverse modeller för storstads- och landsbygdsplanering talar för att man måste anstränga sig att definiera de kriterier som skall gälla för att undantas från direktivet. Man bör alltid hålla i minnet att prissättningen av vattenresurserna skall respektera samtliga medborgares rätt till den vattenmängd som de behöver och att miljökostnaderna i huvudsak måste bäras av dem som svarar för överkonsumtion eller förorenar vattenresurserna.

3.6.4. För att undanröja dagens osäkerhet anser Ekonomiska och sociala kommittén att alla de rådgivande mekanismer som krävs bör inrättas för att man skall kunna utveckla prissättningens tekniska detaljer.

3.7. Artiklarna 13 och 21 (Kommissionens strategier för att förebygga förorening av vatten)

Ekonomiska och sociala kommittén gläder sig åt att kunna notera att kommissionen föreslår "ett kombinerat tillvägagångssätt...genom kontroll av utsläppen vid källan med hjälp av fastställande av gränsvärden för utsläpp och fastställande av miljökvalitetsnormer" för "grundläggande åtgärder som täcker utsläpp av förorenande ämnen". Detta ligger i linje med det särskilda krav som kommittén framförde i sitt yttrande om meddelandet från kommissionen ().

3.7.1. Om detta tillvägagångssätt skall bli riktigt framgångsrikt i kampen mot förorening av vatten måste dock ramdirektivet innehålla en enhetlig metodik när det gäller att fastställa miljökvalitetsnormer på gemenskapsnivå - när så krävs - och i medlemsstaterna samt de länder utanför EU som gränsar till gemenskapens vattendrag.

3.8. Artikel 16

Eftersom planerna för avrinningsområdesförvaltningen även är av betydelse för förvaltningen av vattenresurserna, anser Ekonomiska och sociala kommittén det vara önskvärt att stora delar av bilagorna V, VII och VIII införlivas i grundtexten, i syfte av nå en överensstämmelse avseende rekommendationerna och de tekniska specifikationerna i EU:s samtliga länder. På så sätt undviker man den godtycklighet som normalt kännetecknar genomförandet av bilagornas innehåll i nationell lagstiftning. Artikel 16 ges samtidigt vederbörlig tyngd bland direktivens mål.

3.8.1. Förvaltningsplanerna bör helst inte leda till en ökning av de administrativa kostnaderna, eftersom detta skulle kunna få en negativ inverkan på det slutliga priset på vatten.

3.9. Artikel 20

Denna artikel stipulerar krav på insyn och utbyte av den information som erhållits vid tillämpningen av ramdirektivet mellan medlemsstaterna, kommissionen och Europeiska miljöbyrån. Ekonomiska och sociala kommittén anser att omfattningen på den information som krävs är tillfredsställande, men att det också är nödvändigt att respektera medborgarnas rättigheter enligt direktiv 90/313/EEG () om tillgång till information på miljöområdet.

3.9.1. För att underlätta denna tillgång till information bör behöriga myndigheter och förvaltningsorgan upprätta ett offentligt register som centralt samlar in all information i varje medlemsstat. Detta register bör uppdateras regelbundet. Informationen skall alltid ges till lägsta möjliga kostnad.

3.10. Ekonomiska och sociala kommittén anser att direktivförslaget inte behandlar allmänhetens och samhällets deltagande i förvaltningen av vattenresurserna i tillräcklig utsträckning. För att förbättra detta deltagande i praktiken anser kommittén att det är nödvändigt att utarbeta en ny artikel som stipulerar följande:

3.10.1. Inrättandet av rådgivande organ inom de behöriga myndigheterna är nödvändigt och skall därför vara obligatoriskt. Dessa organ skall bestå av konsumenter, ekonomiska och sociala intresseorganisationer, lantbrukarföreningar och miljögrupper, men även experter och berörda förvaltningar, och skall bl.a. granska utarbetandet av planer för avrinningsområdesförvaltningen och kontrollen av om dessa planer genomförs korrekt. De skall utgöra ett stöd för kommissionen och vidta ytterligare åtgärder när det gäller att tillhandahålla information och öka det sociala medvetandet.

3.10.2. Det skall bli obligatoriskt att upprätta offentliga register - på avrinningsdistriktsnivå - över vattenkvalitetskontrollen, utsläpp, licenser och andra uppgifter som är av betydelse för genomförandet av ramdirektivets bestämmelser.

3.11. Ekonomiska och sociala kommittén anser att bilaga VI också skall omfatta följande:

- Del A: En hänvisning till direktiv 90/313/EEG om tillgång till information.

- Del B: "(iii) styrmedel för att främja allmänhetens deltagande"

Bryssel den 1 oktober 1997.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() EGT C 184, 17.6.1997, s. 20.

() Dok. KOM(97) 49 slutlig.

() Dok. KOM(96) 59 slutlig: Meddelande om Europeiska gemenskapens vattenpolitik. ESK:s yttrande i EGT C 30, 30.1.1997.

() Jfr punkt 7.2 i yttrandet om meddelandet från kommissionen, EGT C 30, 30.1.1997.

() EGT L 257, 10.10.1996, ESK:s yttrande i EGT C 195, 18.7.1994.

() Om utsläpp av farliga ämnen i ytvattnet, EGT L 129, 18.8.1976. Storföretagen kontrolleras redan enligt IPPC-direktivet.

() EGT L 186, 5.8.1995, ESK:s yttrande i EGT C 34, 2.2.1994.

() Ursprunglig version i EGT C 138, 17.5.1993, ESK:s yttrande i EGT C 287, 4.11.1992. Reviderad version i EGT C 140, 11.5.1996, ESK:s yttrande i EGT C 212, 22.7.1996.

() Direktiv om dricksvattenkvalitet. Ursprunglig version i EGT L 229, 30.10.1980. Förslag till reviderad version i EGT C 131, 30.5.1995, ESK:s yttrande i EGT C 82, 19.3.1996.

() Jfr punkt 6.2 i yttrandet om meddelandet från kommissionen, EGT C 30, 30.1.1997.

() EGT L 158, 23.6.1990, ESK:s yttrande i EGT C 139, 5.6.1989.