Meddelande från Kommissionen till Rådet och Europaparlamentet samlad utvärdering av de insatser som gemenskapen finansierat enligt förordningen om decentraliserat samarbete

1. Inledning: bakgrund och målsättning med utvärderingen

Budgetpost B7-6002 (tidigare B7-6340) som inrättades 1992 har sedan dess varit det instrument som använts för att genomföra det decentraliserade samarbetet inom ramen för gemenskapens förbindelser med tredjeland. Den har bidragit till att förverkliga gemenskapens politiska föresats att stödja partnerländernas lokala myndigheters och det civila samhällets aktörers möjligheter att spela en aktiv roll i utvecklingsprocessen.

Rättslig grund för denna budgetpost är förordning (EG) nr 1659/98. Efter en extern utvärdering förlängdes giltighetstiden och ändrades förordningen genom förordning (EG) nr 955/2002 som löper ut den 31 december 2003. I artikel 12 i den förordningen fastställs följande: "Minst åtta månader innan denna förordning upphör att gälla skall kommissionen för Europaparlamentet och rådet lägga fram en samlad utvärdering av de insatser som gemenskapen har finansierat enligt denna förordning, åtföljd av förslag beträffande ett fortsatt främjande av decentraliserat samarbete och det civila samhällets deltagande."

Denna utvärdering beställdes av kommissionen i början av 2003 mot bakgrund av skyldigheten enligt förordningen, men också för att få underlag för bedömningen av huruvida det är lämpligt att genom rekommendationer baserade på de senaste resultaten av användningen av detta instrument, och som ett komplement till den utvärdering som genomfördes 2001, förlänga giltighetstiden för den rättsliga grunden för budgetposten. En grupp bestående av fyra personer genomförde utvärderingsarbetet under 42 kalenderdagar. Gruppen intervjuade anställda inom kommissionens enheter, utförde en analys av grunddokument och projektdokument, sände ut frågeformulär till mottagarländerna, potentiella aktörer inom det decentraliserade samarbetet och delegationerna, samt utförde en statistisk analys av projekten. Det huvudsakliga syftet var att

- kontrollera instrumentets relevans, mervärde och samstämmighet med andra instrument samt de resultat, med avseende på effektivitet, verkan och varaktighet, som erhållits vid genomförandet av instrumentet,

- ge konkreta förslag till hur detta instrument skall kunna fungera bättre i framtiden.

2. Bakgrund

Förordning (EG) nr 955/2002 trädde i kraft vid en tidpunkt då kommissionens samarbete med tredjeland genomgick genomgripande förändringar och omfattande reformer. Denna period kännetecknades framför allt av följande händelser:

- Inrättandet av Gemensamma tjänsten för yttre förbindelser, och därefter av Aidco samt "sammanslagningen av projektcykeln".

- Översyn av programplaneringsprocessen (strategidokument för enskilda länder och regioner).

- Delegering av projektförvaltningen från huvudkontoret till delegationerna.

Samtidigt var undertecknandet av Cotonouavtalet i juni 2000 ett tillfälle att för första gången inom ramen för ett övergripande samarbetsavtal systematisera de centrala tankarna i det decentraliserade samarbetet, särskilt de icke-statliga aktörernas roll i utvecklingsprocessen och komplementariteten mellan de statliga aktörerna (däribland de decentraliserade förvaltningarna, kommunerna och provinserna) och de icke-statliga aktörerna.

Den strategiska betydelsen av tillvägagångssätt som präglas av delaktighet har främst bekräftats genom rådets och kommissionens gemensamma förklaring om Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik (den 20 november 2000), i vilken det konstateras att nyckeln till framgång när det gäller utvecklingspolitiken är att partnerländerna själva får ansvaret för strategierna. Mot denna bakgrund bör så många samhällsaktörer som möjligt uppmuntras att ansluta sig. I meddelandet från kommissionen angående icke-statliga aktörers deltagande i gemenskapens utvecklingspolitik (KOM(2002)598 slutlig) framhålls vidare den strategiska betydelsen av att främja kapacitetsuppbyggnaden hos de icke-statliga aktörerna i utvecklingsländerna, samt den betydelse som de icke-statliga aktörerna i EU har när det gäller överföring av sakkunskap och kompetens till sådana andra aktörer i partnerländerna som deltar i utvecklingssamarbetet.

3. De viktigaste frågor som undersöks i rapporten

Utvärderingsrapporten är av god kvalitet och svarar mot uppdragsbeskrivningen. Efter en analys av begreppet decentraliserat samarbete och dess ställning i de olika samarbetsinstrumenten samt en hänvisning till reformen av förvaltningen av gemenskapsbiståndet, görs i rapporten en noggrann undersökning av budgetpostens samstämmighet och övergripande relevans (kapitel 3), förvaltningsmekanismerna och uppföljningen av genomförandet (kapitel 4) samt av de resultat som uppnåtts under undersökningsperioden (2000-2002). Slutligen ges vissa rekommendationer för de olika nivåerna.

De viktigaste ämnen som behandlas i utvärderingsrapporten är följande:

3.1. Samstämmighet med principerna för det decentraliserade samarbetet och med övriga gemenskapsinstrument

Utvärderingen av budgetpostens samstämmighet varierar från en nivå till en annan och presenteras på följande sätt i rapporten.

3.1.1. Samstämmighet med principerna för det decentraliserade samarbetet

Utvärderingen är mycket positiv när det gäller de vidtagna åtgärdernas samstämmighet med principerna och målen för det decentraliserade samarbetet. I utvärderingen framhålls särskilt att tonvikten lagts på den institutionella förstärkningen och deltagande i den strategiska programplaneringen, vilket avspeglas i integrerade åtgärder som garanterar en långsiktig process i enlighet med en processtrategi, dvs. en dynamisk strategi som är inriktad på dialog samt förstärker och mobiliserar de inneboende resurserna - i motsats till en projektbaserad strategi. För övrigt konstateras också att betydande framsteg gjorts under de senaste åren när det gäller kontraktspartnernas ursprung, eftersom dessa allt oftare kommer från utvecklingsländerna.

Slutsatsen är att projekt finansierade inom ramen för det decentraliserade samarbetet i stort sett är samstämmig med förordningens mål (utveckling som präglas av delaktighet, förstärkning av det civila samhället och demokratisering på grundläggande nivå) och med de angivna insatsområdena.

3.1.2. Samstämmighet med övriga gemenskapsinstrument

I utvärderingen kritiseras bristen på strukturerad samordning i de regioner som är berättigade till stöd från budgetpost B7-6002, mellan de åtgärder inom ramen för sådana program som följer samma principer som decentraliserat samarbete och de åtgärder som finansieras från budgetposten för decentraliserat samarbete. Det rekommenderas att de samlade erfarenheterna från andra program skulle ställas till gemensamt förfogande och att nätverk för informationsspridning och stöd skulle upprättas, både med tanke på de olika aktörerna och för att förbättra kvaliteten på förslagen. Enligt utvärderingen utgör de gemenskapsprogram som i Asien och Latinamerika tillämpar principen om decentraliserat samarbete ett exempel på god praxis (integration av databaser och en enhetlig framställning av information och förfaranden) i detta sammanhang.

Möjligheten att direkt vända sig till aktörerna i utvecklingsländerna och budgetpostens allmänna flexibilitet är två faktorer som är särskilt uppskattade både av partnerna och av kommissionens delegationer.

När det gäller AVS-länderna fastställs det i Cotonouavtalet att det civila samhället skall ha en betydelsefull roll både vid genomförandet och programplaneringen av samarbetet. Budgetposten för decentraliserat samarbete har för AVS-ländernas vidkommande definitivt haft en stimulerande effekt på verksamheten på området, något som kanske inte varit lika uppenbart i andra regioner. Det är dock troligt att en institutionell utveckling i denna riktning är att vänta. Till exempel föreskrivs i artikel 10 i associeringsavtalet mellan EU och Chile från november 2002 att en gemensam rådgivande kommitté skall inrättas, och i artikel 11 att regelbundna möten skall hållas med det civila samhället. Liknande bestämmelser kommer att ingå i det kommande associeringsavtalet med Mercosur, och kommissionen planerar att införa sådana i de nya partnerskaps- och samarbetsavtal som man förhandlar om med Andinska gemenskapen och Centralamerika.

3.2. Relevans för aktörerna i det decentraliserade samarbetet

Det bör göras en tydligare åtskillnad mellan budgetposterna för decentraliserat samarbete respektive samfinansiering med icke-statliga organisationer, genom en tydligare definition av budgetpostens mervärde, och genom en tydligare angivelse av målgrupperna i varje budgetpost. I detta sammanhang bör industriländernas icke-statliga organisationers roll vid finansieringen av det decentraliserade samarbetet klargöras, eftersom den kommer att begränsas till att fungera som mellanhänder åt utvecklingsländernas icke-statliga organisationer.

Det är allmänt erkänt att deltagandet av samtliga aktörer i det decentraliserade samarbetet redan nu understöds genom budgetposten, inbegripet de aktörer i utvecklingsländerna som särskilt uppskattar att de kan fungera som direkta partner till kommissionen. Inte desto mindre visar en mera ingående analys av vilka typer av aktörer som berörts hittills att det är en mycket stark koncentration av aktörer från framför allt de icke-statliga organisationerna, som absorberar mer än 40 % av de anslagna medlen. Genom budgetposten för decentraliserat samarbete har det hittills inte lyckats att sörja för att alla typer av aktörer kan delta.

Enligt aktörerna i det decentraliserade samarbetet bör de nationella myndigheterna spela en indirekt roll genom att sprida information och välja ut sektorer, men inte vara direkta aktörer i det decentraliserade samarbetet.

3.3. Förvaltning av budgetposten

3.3.1. Urvalsprocess

Enligt utvärderingen är öppenheten i samband med urvalsprocessen och den information som är nödvändig för att utforma förslag i överensstämmelse med begärt format fortfarande otillräcklig, särskilt för utvecklingsländernas aktörer. Väsentliga förseningar har noterats mellan inlämnandet av förslag och undertecknandet av kontrakt, vilket sannolikt straffar de aktörer som förfogar över mindre medel och de som har politiska eller administrativa tidsfrister att respektera. I samband med förslagsinfordran 2002 inkom cirka 490 projektförslag avseende en sammanlagd budget av 3,2 miljoner euro, vilket ledde till en oproportionerlig arbetsbörda i samband med urvalet av projekt och ökad frustration från aktörernas sida.

Kommissionens tjänstegrenars ståndpunkt

Detta påpekande var särskilt relevant under åren 2000-2002, som var en övergångsperiod under vilken den administrativa reformen av kommissionens externa samarbete genomfördes. Under denna period och alltsedan dess har betydande förbättringar genomförts på detta område tack vare följande åtgärder:

- Alla förvaltningsinstrument och ansvaret för genomförandet av dessa har koncentrerats till AIDCO.

- En webbplats har inrättats genom vilken ett stort antal standardiserade uppgifter kan förmedlas och som gör det möjligt att direkt svara på förslagsinfordran.

- Införande av en typ av förslagsinfordran vars syfte är att förbättra öppenheten i samband med urval av projekt. I syfte att begränsa urvalsarbetet och den stigande frustrationen hos aktörerna undersöker kommissionen om det är möjligt att dela upp förfarandet i två delar: I första omgången en anmodan att anmäla intresse och därefter, sedan ett första urval har gjorts, en förslagsinfordran.

3.3.2. Uppföljning och utvärdering

Allvarlig kritik riktas i utvärderingsrapporten mot att det inte görs någon uppföljning och utvärdering av projekt. Det anges bl.a. att projektcykelförvaltningen i hög grad har dominerats av utvärderingsprocessen och att det detta har skett på bekostnad av uppföljningen av projekt, vilken inskränkts till de kontrakts- och budgetmässiga aspekterna, trots det begränsade antalet projekt som finansierats ... det saknas fortfarande ett riktigt utvärderingssystem.

Kommissionens tjänstegrenars ståndpunkt

- De projekt som finansieras inom ramen för det decentraliserade samarbetet är till sin natur svårare att utvärdera än andra, eftersom insatserna är koncentrerade till ämnesområden där resultaten, på grund av att de är mindre påtagliga, är svåra att kvantifiera.

- Den prioritet som urvalsaspekterna i förstone fick dikterades av att det brådskade med att ge ett svar på de många olika förslag som ingivits till kommissionen. En översyn av urvalsprocessen borde kunna göra det möjligt för kommissionen att ägna mindre tid åt urval av projekt och mera tid åt projektuppföljning.

3.4. Uppnådda resultat

3.4.1. På projektnivå

Det finns mycket lite dokumentation om projektens inverkan och resultat. Inte desto mindre har merparten av den planerade projektverksamheten genomförts, ofta med hjälp av nya aktörer från det civila samhället.

Alltsedan år 2000 har intresset för åtgärder som syftar till att förbättra den politiska och sociala dialogen ökat liksom för de åtgärder som möjliggör en institutionell förstärkning. Denna viktiga utveckling hänger utan tvekan ihop med införandet av strategidokumenten för olika länder och med utarbetandet av Cotonouavtalet, vilka har samma inriktning. Sedan år 2000 läggs större vikt vid den institutionella förstärkningen än vid förstärkningen av den individuella förmågan.

Projektens varaktighet, i synnerhet deras ekonomiska bärkraft, är enligt aktörerna ännu inte garanterad. En sådan kontinuitet skulle kunna säkras genom andra finansieringsinstrument som kommissionen förfogar över, såsom de nationella vägledande programmen; annars blir projekten isolerade fall utan inbördes sammanhang.

3.4.2. I förhållande till grundtankarna

De framsteg som har gjorts under årens lopp är verkliga, men alltjämt blygsamma och ofta motsägelsefulla. Det är ofta svårt att skilja faktiskt uppnådda resultat från bieffekterna av sådana framsteg, och den mest markanta utvecklingen under de senaste åren är det ökade antalet partner från utvecklingsländerna.

Det har aldrig gjorts någon klar åtskillnad mellan olika typer av verksamhet respektive partner som är berättigade till stöd från budgetposten för samfinansiering med icke-statliga organisationer och decentraliserat samarbete. Detta har lett till att de icke-statliga organisationerna har fått en inte så liten komparativ fördel jämfört med andra aktörer.

3.4.3. På institutionell nivå

På det institutionella planet förefaller denna budgetpost ha varit utgångspunkten för en diskussion om begreppet decentraliserat samarbete och därmed ha öppnat vägen för de förändringar som infördes genom Cotonouavtalet när det gäller det civila samhällets deltagande.

Resultatet av denna utveckling är att även om varaktigheten på projektnivå förefaller att vara liten, synes den vara en realitet på institutionell nivå där hänsyn tas till denna nya dimension av samarbetet.

3.5. Slutsatser och rekommendationer

3.5.1. Slutsatser

De allmänna slutsatserna i utvärderingen rör samstämmighet, relevans, mervärde, uppnådda resultat och förvaltning av budgetposten för decentraliserat samarbete.

Även om det decentraliserade samarbetet bedöms vara relevant, brister det i samstämmighet, eftersom det inte är tillräckligt samordnat med andra finansiella instrument med samma inriktning, och eftersom det saknas ekonomiska medel, vilket gör att det inte är möjligt att uppnå önskad verkan.

När det gäller mervärdet så utgörs detta enligt utvärderingsrapporten främst av instrumentets flexibilitet, framför allt genom den möjlighet som erbjuds utvecklingsländernas aktörer att ingå direkta kontrakt och få tillträde till den interna dialogen i kommissionen, som bl.a. har lett till att det tack vare Cotonouavtalet är möjligt att beakta aktörerna i det civila samhället.

Förvaltningen av budgetposten bedöms mot bakgrund av den pågående decentraliseringsprocessen vara alltför centralstyrd och alltför inriktad på de kontrakts- och budgetmässiga aspekterna. Detta sker på bekostnad av den tekniska uppföljningen och utvärderingen, som båda är mycket dåliga. Det tas inte vara på erfarenheter, det fastställs inte vad som är bästa tillvägagångssätt och det sker inte någon spridning av resultat, trots att dessa punkter är skyldigheter enligt den operativa vägledningen.

Resultat uppnås i allmänhet vad verksamheten beträffar, men är inte särskilt varaktiga trots att de är institutionellt förankrade. De visar att framstegen är större vad institutionernas funktionssätt beträffar än deltagandet i den politiska dialogen.

3.5.2. Rekommendationer

Rekommendationerna i utvärderingen rör en förbättring av samstämmigheten, kvaliteten på förslagen och resultaten, budgetpostens inriktning och kostnads-/effektivitetssambandet.

I utvärderingen föreslås att instrumentets samstämmighet och relevans förbättras genom en målinriktning av budgetposten som fastställs i den nya förordningen. För målinriktningen föreslås två alternativ, med respektive för- och nackdelar:

- Allmän geografisk inriktning (med tre delalternativ: enligt region, regional sammanslutning eller typ av land)

- En mer markant geografisk målinriktning enligt vilken samtliga medel från budgetposten används uteslutande för AVS-länderna, i vilka det enligt utvärderingsrapporten för närvarande inte förekommer andra program för decentraliserat samarbete som bygger på "processtrategin" inom de nationella och regionala vägledande programmen - även om Cotonouavtalet innehåller bestämmelser om sådana - eller regionala program jämförbara med de horisontella programmen inom Meda, Tacis och ALA.

Vad kvaliteten på förslagen och resultaten beträffar ges i utvärderingsrapporten följande förslag på detta område:

- Förstärkt utnyttjande av nätverk i syfte att öka överföringen av kunskap från industriländer till utvecklingsländer genom främjande av jämbördiga förbindelser dem emellan. Sådana nät skulle också göra det möjligt att förbättra kommunikationen mellan aktörer i utvecklingsländerna och underlätta utbytet av erfarenhet och kunskap. Här kunde de större horisontella program som genomförts inom ALA och Meda tjäna som förebild, med bland annat universitet, små och medelstora företag samt kommuner som bildar olika slag av nätverk med motparter från det civila samhället i de industrialiserade länderna.

- Inrättande av nätverk för tekniskt bistånd för aktörerna i utvecklingsländerna.

- Förstärkt uppföljning och utvärdering i syfte att få kännedom om åtgärdernas inverkan och att mot bakgrund av bättre kunskaper i ämnet kunna besluta om en eventuell förlängning. Uppföljningsåtgärderna bör likaledes fungera som ett stöd för aktörerna i det decentraliserade samarbetet. Det är önskvärt att alla pilotprojekt för vilka en andra fas finns inplanerad utvärderas. Enligt meddelandet om utvärdering i juli 2000 [SEC(2000)1051] skall pilotprojekt och förberedande projekt genomgå efterhandsutvärdering, i synnerhet om det föreslagits att de skall fortsätta i form av program.

- Förbättring av webbsidans innehåll genom skapande av kontakter med andra deltagare i det decentraliserade samarbetet (medlemsstater, internationella organisationer ...).

I syfte att förbättra budgetpostens inriktning föreslås följande:

- En åtskillnad mellan budgetposten för decentraliserat samarbete och budgetposten för samfinansiering med icke-statliga organisationer.

- Underlättande av samtliga potentiella aktörers deltagande, särskilt aktörerna i utvecklingsländerna.

- Ändrade villkor när det gäller deltagande av icke-statliga organisationer från industriländerna genom att deras roll som mellanhänder för aktörerna i utvecklingsländerna och betydelse för överföring av erfarenhet och kunskap framhålls.

I syfte att förbättra kostnadseffektiviteten föreslås en ökning av de ekonomiska medlen till budgetposten, vilket också kommer att leda till att inverkan av åtgärderna ökar. Fördelningen av arbetsuppgifterna mellan kommissionens huvudkontor och delegationerna bör också förbättras. Slutligen föreslås att projektens minimistorlek i vissa fall skall minskas från de nu aktuella 200 000 euro till 15-30 000 euro.

4. Budgetpostens framtid mot bakgrund av utvärderingsrapporten

Alla de rekommendationer som föreslås i utvärderingsrapporten har varit föremål för överläggningar hos kommissionen som ansluter sig till de flesta av dem. Kommissionen hade haft dem som förebild vid beredningen av förslaget om förlängning av giltighetstiden för och ändring av rådets förordning (EG) nr 1659/98.

Bland alternativen i fråga om geografisk inriktning är det inriktningen på vissa länder på grundval av gemensamma kännetecken som förefaller mest lämplig både ur politisk synvinkel och när det gäller det konkreta genomförandet av det decentraliserat samarbetet. Detta alternativ konkretiseras i det förslag som ingår i utkastet till förordning, om att i synnerhet inrikta stödet på de besvärliga partnerskap där det officiella samarbetet ännu inte kan bidra väsentligt till utveckling som bygger på delaktighet. Alternativet att inrikta sig på en viss typ av länder har enligt utvärderingen följande fördelar: samstämmighet med de vägledande nationella programmen och med de specifika förhållandena för decentraliserat samarbete i landet i fråga, den goda effekt som uppnås när antalet länder är begränsat, möjligheten att inrikta sig på länder med liknande problem och möjligheterna till komplementaritet med andra former för decentraliserat samarbete i det aktuella landet. Bland de eventuella nackdelar eller svårigheter som detta alternativ kan medföra nämns i utvärderingen den geografiska splittringen, svårigheten att genomföra horisontella projekt av nätverkskaraktär eller regional karaktär och dessutom att fastställandet av prioriteringar kan visa sig vara en komplex process. Det bör också särskilt framhållas att det är nödvändigt att instrumentet för det decentraliserade samarbetet på ett väsentligt sätt bidrar till att olika typer av aktörer omfattas av budgetposten, så att alla delar av det civila samhället är företrädda, och att särskild tonvikt läggs på stödet till aktörer i partnerländerna. I samma anda borde även hänsyn tas till förslaget att sänka minimitröskeln för när ett projekt kan vara stödberättigat (det minsta belopp som ett förslag skall överstiga för att komma i fråga för gemenskapsfinansiering är f.n. fastställt till 200 000 euro), så att det blir möjligt för de partner i utvecklingsländerna som arbetar i länder där den politiska, ekonomiska och sociala miljön är ogynnsam att lägga fram förslag som är stödberättigade.

I förslagsinfordran bör slutligen framhållas att det finns ett behov av en viss grad av samstämmighet mellan de projekt som lämnats in, gemenskapens samarbetsstrategi samt pågående och planerade gemenskapsprogram i de berörda länderna, liksom i möjligaste mån även med de nationella och lokala utvecklingsstrategierna. En sådan samstämmighet skulle bidra till att säkerställa att verksamheten blir både mer långsiktig och synligare.