[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 19.12.2007

SEK(2007) 1724

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

Dokument som åtföljer KOMMISSIONENS FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om en förordning om minskning av koldioxidutsläppen från personbilar Sammanfattning av konsekvensbedömningen {COM(2007)856 final}{SEC(2007)1723}

1. BESKRIVNING AV PROBLEMET

Det övergripande problem som fastställs i meddelandena Resultat av översynen av gemenskapens strategi för minskade koldioxidutsläpp från personbilar och lätta nyttofordon och Ett konkurrenskraftigt motorfordonsregelverk för tjugohundratalet - Kommissionens ställningstagande till slutrapporten från högnivågruppen CARS 21 - Ett bidrag till EU:s strategi för tillväxt och sysselsättning [1] är att strategierna för att minska koldioxidutsläppen från nya bilar i EU och öka deras bränsleeffektivitet inte har givit de resultat som behövs för att uppnå EU:s långsiktiga mål på ett genomsnittligt utsläppsvärde för den nya bilparken på 120 g CO2/km. Därför har kommissionen beslutat att föreslå rättsliga ramar för en samordnad strategi för att komma ned till 120 g CO2/km till 2012, främst genom obligatoriska minskningar för att uppnå ett genomsnittsvärde på 130 g CO2/km för den nya bilparken genom förbättrad motorteknik, och med ytterligare minskningar på 10 g CO2/km eller motsvarande om det är tekniskt nödvändigt, med hjälp av andra tekniska förbättringar och genom ökad användning av biobränslen. Det specifika problemet är att utarbeta en rättsakt som återger de principer som kommissionen lagt fram i dessa båda meddelanden.

2. MÅL

2.1. Politiska mål

Förslaget har följande allmänna strategiska mål:

- Garantera en hög miljöskyddsnivå i Europeiska unionen och bidra till uppnåendet av EU:s Kyotomål.

- Trygga EU:s energiförsörjning.

- Främja den europeiska fordonsindustrins konkurrenskraft och uppmuntra forskningen om bränsleeffektiv teknik.

De särskilda målen är bl.a. följande:

- Att minska personbilarnas klimatförändringseffekter och öka deras bränsleeffektivitet genom att nå ned till ett genomsnittligt utsläppsvärde på 130 g CO2/km för nysålda bilar.

De operativa målen är bl.a. följande:

- Att utarbeta lagstiftning för att uppnå målet för genomsnittet i den nya fordonsparken genom att garantera att konkurrensneutrala, socialt rättvisa och hållbara minskningsmål erhålls som är rimliga i förhållande till de europeiska biltillverkarnas mångfald och så att obefogade konkurrenssnedvridningar mellan biltillverkarna undviks. De rättsliga ramarna bör vara förenliga med det övergripande målet att uppfylla EU:s Kyoto-åtaganden.

2.2. Överensstämmelse med Europeiska unionens övergripande mål

De strategiska målen främjar innovation och teknisk utveckling, och ger därmed EU-industrin möjlighet att globalt sett ta ledningen i fråga om bränsleeffektiv teknik inför minskade tillgång på olja och andra länders lagstiftning om bränsleeffektivitet, bidrar till Lissabonstrategins tillväxt- och sysselsättningsagenda och främjar högkvalificerade arbetstillfällen i EU. De strategiska målen är i linje med EU:s förnyade strategi för hållbar utveckling som Europeiska rådet lade fram i juni 2006, när det även enhälligt bekräftade[2] att koldioxidutsläppen från nya bilar, i linje med EU:s strategi om koldioxidutsläpp från lätta fordon, i genomsnitt bör sjunka till 140 g koldioxid/km 2008/2009 och 120 g koldioxid/km 2012.

3. POLITISKA ALTERNATIV

1. Enhetligt mål: En gemensam gräns för koldioxidutsläpp sätts för varje tillverkare för genomsnittet av de nya bilar de säljer under 2012. Om detta ska fungera behövs en handelsmekanism som ger den flexibilitet som behövs med tanke på de stora skillnaderna i biltillverkarnas nuvarande sortiment.

2. Gränsvärdeskurva som bygger på transportnytta: En linjär kurva visar gränsen för koldioxidutsläpp som en funktion av fordonens transportnytta (vikt eller markyta). Om man använder vikten behövs prognoser om hur den autonoma viktökningen kommer att utvecklas, så att man kan förutse fordonsparkens förändringar. Fyra scenarier har utarbetats: en autonom viktökning på 0 %, 0,82 %, 1,5 % respektive 2,5 % per år. Den linjära kurvans lutning, uttryckt i procent, påverkar hur belastningen delas mellan tillverkare och vilka effekter det har för miljön.

3. Mål uttryckta i procentuell minskning: En fast minskning motsvarande skillnaden mellan 2006 års nivå på 160 g koldioxid/km och målet för 2012 på 130 g koldioxid/km (ca. 19 %) krävs av alla tillverkare, mätt utifrån deras nivå 2006.

Beträffande flexibiliteten undersöks möjligheterna för tillverkare att tillämpa genomsnitt för hela den egna fordonsparken, eller för flera tillverkare (pooler), eller att handla med utsläppsrätter sinsemellan. För alla tänkbara lösningar överväger man, utgående från de kostnadsberäkningar som tillhandahålls i den kompletterande undersökningen, böter för överskridande av utsläppsmålen på 7 euro/g, 10 euro/g, 25 euro/g, 95 euro/g och 150 euro/g, men också möjligheten att stegvis öka böterna över en längre tidsperiod.

4. KONSEKVENSBEDÖMNING

4.1. Ekonomiska konsekvenser

De ekonomiska följderna för samhället är i första hand beroende av de mål som kommissionen fastställt i sina tidigare meddelanden och konsekvensbedömningar[3]. Den minst kostsamma lösningen för alla tillverkare vore det andra alternativet, med en kurvlutning på 123 %, men kostnadsökningarna per fordon varierar inte mycket om genomsnitt för hela fordonsparken tillämpas för andra kurvlutningar eller möjligheter. Därför kan även andra lösningar än den mest kostnadssparande väljas, om de är lämpligare ur andra synpunkter. Vad gäller möjlighet 1 skulle ett enhetligt mål på 130 g koldioxid/km för alla innebära att tillverkare av mindre bilar lättare skulle kunna efterleva lagstiftningen än tillverkare av stora bilar. Detta kan hota de europeiska biltillverkarnas mångfald och är inte neutralt ur konkurrenshänseende, eftersom det straffar tillverkare av stora bilar utan att ge tillverkarna av mindre bilar tillräckliga incitament för att fortsätta att minska sina koldioxidutsläpp under 130 g/km, så länge man inte inför ett handelssystem. Möjlighet 2 ger den mest avvägda, försäljningsviktade fördelningen[4] av ökningen av det relativa återförsäljarpriset per tillverkare, för kurvlutningar på 74 %–80 % för vikt och 64 %–68 % för markyta. Den jämnaste oviktade spridningen av ökningen av det relativa återförsäljarpriset per tillverkare får man för kurvlutningar på 39 %–47 % för vikt och för 18 %–27 % för markyta (beroende på den autonoma viktökningen). Möjlighet 3 ger lägre genomsnittskostnader än möjligheterna 1 och 2, och tycks leda till en jämn spridning av ökningen av återförsäljarpriset för alla tillverkare. Däremot blockerar det tillverkarna av små fordon i deras nuvarande marknadsposition, medan tillverkare av stora fordon kan uppnå sina mål genom att utvidga sitt sortiment. Denna möjlighet skulle också leda till högre kostnader för de tillverkare som först vidtog åtgärder. Handel kan jämna ut spridningen av relativa prisökningar och gör tillverkarna mindre sårbara för kurvlutningen i möjlighet 2. Det är emellertid inte säkert att marknaden kommer att vara likvid, och transaktionskostnaderna skulle förmodligen vara högre än med poolsystem.

4.2. Sociala konsekvenser

Sett ur ett sysselsättningsperspektiv , och utgående från en priselasticitet mellan 0 och -1 (dvs. relativt oelastiska priser), skulle en prisökning på 6 % leda till mindre än 6 % minskning av försäljningen, vilket innebär att det sammanlagda försäljningsvärdet skulle öka lätt. Därför skulle en minskning av fordonsförsäljningen i EU inte nödvändigtvis leda till sysselsättningsförluster inom fordonsindustrin, utan kan tvärt om leda till ökad direkt sysselsättning, beroende på vilken andel av extrakostnaderna som går till extra arbetskraft. De direkta följderna tycks vara relativt marginella. Leverantörer spelar dessutom en allt större roll i värdekedjan. Högre priser bör ge en kraftig multiplikatoreffekt högre upp i leveranskedjan, och den del av detta bör leda till ökad sysselsättning. Ett problem skulle kunna vara att tillverkningskapacitet förläggs utanför Europa som en följd av ökande kostnader. Biltillverkare brukar emellertid lokalisera nya produktionsanläggningar på de marknader för vilka fordonen är avsedda, och alla tillverkare, både inhemska och utländska, kommer att behöva följa lagstiftningen. När det gäller social rättvisa kommer ökningen av fordonens återförsäljarpris att mer än uppvägas genom bränsleinsparningarna under fordonets livstid. I fråga om överkomlighet är den relativa prisökningen för små bilar i möjlighet 1 ungefär lika som för stora bilar, men fortfarande större än för medelstora bilar. För dieselfordon uppfylls detta villkor både av möjlighet 1 och 2 . På tillverkarnivå skulle upp till 80 % eller mer av de bilar som säljs i Europa med möjlighet 2 för kurvlutningar under 80 % utsättas för en genomsnittlig ökning av återförsäljarpriset per tillverkare under eller runt genomsnittsvärdet. För vikt kan effekter ses för vissa tillverkare av små bilar över en kurvlutning på 70 % På fordonsnivå, för lutningar under 60 % och utan genomsnitt för hela bilparken/med korssubventionering, får små bensindrivna bilar lägre relativa ökningar av återförsäljarpriserna än medelstora och stora bensindrivna bilar. För möjlighet 3 är ökningen av det relativa återförsäljarpriset högre för tillverkare av små/lätta/utsläppssnåla bilar, vilket är problematiskt ur överkomlighets- och rättvisehänseende.

4.3. Miljökonsekvenser

För möjlighet 1 är miljökonsekvenserna kopplade till marknadens likviditet och efterlevnadsmekanismens effektivitet, eftersom målet per definition är samma för alla tillverkare (130 g). Det är osäkert huruvida marknaden skulle fungera effektivt, dvs. huruvida det skulle finnas tillräckligt många rättigheter att handla med. Bortsett från marknadsstrategierna kommer böternas storlek att vara avgörande för hur effektivt systemet är. För möjlighet 2 är transportnytteantaganden avseende den autonoma viktökningen avgörande för att bestämma den linjära funktion som innebär att målet på 130 g koldioxid/km uppnås och inte över- eller underskrids. För att undvika att tillverkarna uppmuntras att öka fordonsvikten (och därigenom hamna i en kategori som inte behöver spara in lika mycket koldioxid) bör den viktbaserade kurvan dessutom ha en lutning under 80 %. För möjlighet 3 (procentuell minskning) kommer miljöresultaten främst att bero på böternas storlek, förutsatt att de olika tillverkarna behåller sina marknadspositioner både vad gäller segmentering och marknadsandel. Om marknaden emellertid ändras kraftigt kan biltillverkare uppfylla sina koldioxidskyldigheter utan att det övergripande målet på 130 g koldioxid/km uppnås.

4.3.1. Mekanism för att kontrollera efterlevnaden: böter och miljöresultat

I figur 1 visas de tänkbara effekterna av ett visst bötesscenarium på bilindustrin som helhet, utgående från antagandet att målet missas med en marginal på 1–10 g koldioxid/km. I figur 2 visas förväntade genomsnittliga koldioxidutsläpp för olika bötesnivåer.

Figur 1 – Sammanlagda årliga böter (källa för intäktssiffrorna: industrins finansrapporter)

[pic]

Figur 2 – Genomsnittliga koldioxidutsläpp för olika bötesnivåer

[pic]

5. JÄMFÖRELSE AV ALTERNATIVEN

5.1. Jämförelse av de tre alternativen

Alternativ 1 Enhetligt mål | Alternativ 2 Transportnytta | Alternativ 3 % nedsättning |

Koldioxidminskning | 624 Mt koldioxidekv. | 634–638 Mt koldioxidekv. | 626 Mt koldioxidekv. |

Kostnadseffektivitet[5] | 16–46 euro/ton koldioxid | 32–40 euro/ton koldioxid | 29–34 euro/ton koldioxid |

Konkurrensneutralitet/inga omotiverade konkurrenssnedvridningar | ( Tillverkare av fordon med låga utsläppsvärden vinner och de med höga utsläpppsvärden förlorar, eftersom målet är samma för alla | (/( Lutningar på 74–80 % för vikt och 64–67 % för markyta ger den mest balanserade fördelningen av den försäljningsviktade genomsnittliga ökningen av återförsäljarpriset. Den mest balanserade oviktade fördelningen uppstår med lutningar på 39–47 % för vikt och 18–27 % för markyta. För vikt kan kurvan medföra minskningskrav under 130 g koldioxid/km beroende på de antaganden om bilparkens viktutveckling som läggs till grund för kurvan. | ( Tillverkare av små fordon blir låsta i sitt nuvarande marknadssegment, medan tillverkare av större fordon antingen kan minska koldioxidutsläppen i sitt nuvarande sortiment, eller utveckla försäljning i segmenten för små och medelstora bilar. |

Social rättvisa | (/( Denna möjlighet belönar tillverkare av bilar med låga utsläppsvärden eller små och medelstora bilar och bidrar till att de mest sålda bilarna i Europa förblir överkomliga. Om värdena i stor utsträckning beräknas som medelvärde för fordonsparken/utan tvärsubventionering kan det relativa priset på små bensinbilar öka kraftigare | (/( Kurvor under 80 % innebär att de flesta vanliga tillverkarna av små och medelstora bilar, som utgör 80 % av marknadens försäljning, omfattas av de relativa priserna som är lägre än genomsnittet. För vikt kan effekter ses för vissa tillverkare av små bilar över en kurvlutning på 70 % På fordonsnivå, för lutningar under 60 % och utan genomsnitt för hela bilparken/med korssubventionering, får små bensindrivna bilar lägre relativa återförsäljarpriser än medelstora och stora bensindrivna bilar. | ( Eftersom alla tillverkare måste nå ned till samma relativa minskning får tillverkare av små bilar (som redan har låga utsläppsvärden) relativt sett högre kostnader. |

Hållbarhet/ förenlighet med Kyotomålen | (/( Eftersom målet är 130 g koldioxid/km för alla tillverkare är resultatet beroende av huruvida handelssystemet fungerar korrekt, samt av nivån på böterna. | (/( För lutningar under 80 % undviks tänkbara skadliga incitament att öka vikten. För vikt kan kurvan emellertid medföra att målet på 130 g koldioxid/km inte uppnås, beroende på de antaganden om bilparkens viktutveckling som läggs till grund för kurvan. | (/( Resultatet beror på hur tillverkarnas respektive marknadsandelar utvecklas, något som inte kan styras |

Rättvisa för de europeiska tillverkarnas mångfald | ( Se anmärkningen om konkurrensneutralitet | ( Fördelaktig strategi, poolning förstärker detta. | ( Fördelaktig strategi, poolning förstärker detta. |

Möjlighet 2 verkar vara mest lovande, med ett antal varningsmärken avseende de antaganden som ligger till grund för kurvan, dess lutning och den funktion som den valda trafiknyttan har.

5.2. Trafiknytta (möjlighet 2)

Vikt | Mark-yta | Diskussion |

Lämpligt mått på trafiknytta | = | + | Vikt får stå i stället för andra parametrar som fordonsstorlek eller särskilda egenskaper. Markyta är direkt kopplat till trafiknytta (t.ex. familjebil eller liten stadsbil). |

Datatillgänglighet | ++ | =/- | Viktuppgifter är lättillgängliga och rapporteras redan. Markytan definierad som den inre ytan mellan hjulen, och rapporteras ännu inte. Markyta definierad som total yta (längd gånger bredd) är tillgänglig men rapporteras inte än. |

Inverkan på tillverkare | = | = | Båda parametrar leder till jämförbara effekter vad gäller ökning av relativt pris för tillverkare Vikt ger en bättre allmän fördelning av bördan mellan tillverkare. Markyta är lite fördelaktigare för tillverkare av små bilar. |

Begripligt | + | =/- | Markyta definierad som ytan mellan de fyra hjulen är mindre lätt att begripa. |

Undviker skadliga effekter/hasard | - | = | Skadlig effekt av viktökning förebyggs genom att man väljer en kurvlutning under 80 %. Markyta är mindre lätt att manipulera. |

Internationell jämförbarhet | + | = | Vikt används för personbilar i Kina och Japan, markyta används i USA för lätta lastbilar. |

Tillåter alla relevanta minskningsmetoder | --/- | ++ | Viktminskning möjliggör minskade koldioxidutsläpp. En del av minskningspotentialen upphävs av viktbaserade kurvor. Detta är beroende av kurvans lutning. |

Preliminärt kan man säga att ett viktbaserat system förefaller gynnsammare, förutsatt att skadliga effekter undviks och att man tar hänsyn till den framtida utvecklingen av den autonoma viktökningen.

5.3. Bedömning av olika kurvlutningar mot driftsmålen

Den mest kostnadsgynnsamma lösningen är en kurva med en lutning på 123 %, som innebär att små bilar gör mer än stora, eftersom det allmänt sett är billigare att minska utsläppen för små bilar än för stora, även om överkomligheten skulle äventyras. I absoluta siffror är prisskillnaderna små mellan olika lutningar, och andra kriterier kan därför motivera andra lutningar. I fråga om konkurrensneutralitet får man den jämnaste försäljningsviktade spridningen av ökningen av det relativa återförsäljarpriset per tillverkare för kurvlutningar på 74%–80 % för vikt och för 64%–68 % för markyta (beroende på den autonoma viktökningen). Den jämnaste oviktade spridningen av ökningen av det relativa återförsäljarpriset per tillverkare får man för kurvlutningar på 39 %–47 % för vikt och för 18 %–27 % för markyta (beroende på den autonoma viktökningen). Vad gäller hållbarhet kan man undvika skadliga incitament till viktökning genom lutningar under 80 %, och antagandena om den autonoma viktökningen är avgörande för att undvika att över- eller underskrida målet på 130 g koldioxid/km. Vad gäller social rättvisa utsätts vanliga tillverkare av små och medelstora fordon, som utgör 80 % av marknadens försäljning, för ökningar av de relativa återförsäljarpriserna som ligger under genomsnitt, om kurvans lutning är under 80 %. För vikt kan effekter ses för vissa tillverkare av små bilar vid en kurvlutning på 70% På fordonsnivå, för lutningar under 60 % och utan genomsnitt för hela bilparken/med korssubventionering, får små bensindrivna bilar lägre relativa återförsäljarpriser än medelstora och stora bensindrivna bilar. Tillverkarnas mångfald skyddas genom konkurrensneutralitet och genom att poolning tillåts. Om dessa kriterier tillämpas tyder inledande analyser på att man för att uppnå balans mellan dem i detta läge bör överväga ett intervall mellan 50 % och 80 %.

6. ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING

Övervakning och utvärdering kan bygga på två uppgiftskällor och hanteras av kommissionen: Medlemsstaterna fortsätter att rapportera (som under beslut 1753/2000/EG). Tillverkarna kan också åläggas att rapportera.

[1] KOM(2007) 19, 7.2.2007 respektive KOM(2007) 22, 7.2.2007.

[2] EU:s förnyade strategi för hållbar utveckling, juni 2006.

[3] Koldioxid och bilar: SEK(2007) 60, 7.2.2007. CARS21: SEK(2007) 77, 22.3.2007.

[4] Med undantag för Porsche och Subaru, med tanke på deras särpräglade sortiment av bensindrivna bilar med hög förbrukning, som skulle göra det meningslöst att optimera.

[5] Kostnadseffektivitetsberäkningarna grundas på perioden 2006–2020.