I slutet av 2016 var den uppskattade totala volymen radioaktivt avfall på EU:s territorium 3 466 000 m3 (en ökning på 4,6 % över tre år), vilket motsvarade ett genomsnitt på sju liter per capita i EU. Av denna volym slutförvarades 71,6 % (en ökning på 7 % över tre år). I de medlemsstater där det finns metoder för slutförvaring av mycket lågaktivt avfall och lågaktivt avfall verkar därför processen från generering till slutförvaring i allmänhet fungera bra. I genomsnitt förändrades inte mängden radioaktivt avfall som lagras (983 000 m3) nämnvärt jämfört med 2013. Se rutorna 1–3 nedan för mer information.

Under denna rapporteringscykel har kommissionen sett en förbättrad kvalitet hos uppgifterna till förteckningen, särskilt i prognoser för den framtida avfallsgenereringen. En tredjedel av medlemsstaterna (främst de med kärnkraftsprogram) har lämnat utförlig information till förteckningen. De flesta av de övriga medlemsstaterna har dock rapporterat i samma format som under den första rapporteringscykeln och deras förteckningsrapporter var ofullständiga.

Under förra rapporteringscykeln framhävde kommissionen vikten av att utarbeta en heltäckande och aktuell förteckning som medlemsstaterna kan använda som underlag för nationell planering, kostnadsuppskattning och relaterade principer och planer för säker och ansvarsfull hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. För att stödja medlemsstaterna på detta område samarbetar kommissionens avdelningar med Internationella atomenergiorganet (IAEA) och OECD:s kärnenergibyrå (NEA) för att definiera en harmoniserad uppsättning uppgifter som ska användas i rapporteringen av de nationella förteckningarna, och den stöder utvecklingen av ett harmoniserat IAEA-rapporteringsverktyg. Kommissionen utför dessutom en riktmärkningsundersökning om nationella förteckningar för att identifiera gemensamma aspekter i avfallsklassificeringen, bästa praxis och utmaningar när det gäller insamling, uppgiftshantering och uppskattning av befintliga och framtida volymer, inklusive identifiering och hantering av osäkerheter.

När rapporteringen gjordes fanns det 126 kärnreaktorer i drift (med en total kapacitet på cirka 119 GWe), 90 kärnreaktorer var stängda och tre höll på att avvecklas. Det fanns dessutom 82 forskningsreaktorer i 19 medlemsstater som antingen var i drift, stängda på lång sikt eller under avveckling. Använt kärnbränsle och radioaktivt avfall kommer därför att fortsätta att genereras i framtiden, vilket kräver att det hanteras på ett säkert och långsiktigt sätt fram till slutförvaring.

Alla medlemsstater genererar radioaktivt avfall i samband med ett antal verksamheter, från medicinska tillämpningar till elproduktion, och 21 av dem hanterar även använt kärnbränsle på sitt territorium. På grund av materialets strålningsegenskaper och den potentiella risk det utgör för arbetstagare, allmänhet och miljö måste det säkerställas att det hanteras säkert från generering till slutförvaring. Materialet måste inneslutas och isoleras från människor och deras livsmiljö under lång tid.

Rapporten baseras på medlemsstaternas nationella rapporter, som skulle lämnas in till kommissionen senast den 23 augusti 2018 i enlighet med artikel 14.1 i direktivet. Den innehåller EU:s övergripande förteckning över radioaktivt avfall och använt kärnbränsle (avsnitt 2), information om medlemsstaternas efterlevnad av de viktigaste aspekterna i direktivet (avsnitt 3) och kommissionens slutsats (avsnitt 4).

Under 2017 gav kommissionen för första gången EU-medborgarna en heltäckande bild av läget, som omfattade en rapporteringsperiod fram till augusti 2015 med referensdatum i december 2013. I denna andra rapport ger kommissionen en uppdatering av de framsteg som medlemsstaterna gjort i genomförandet av direktivet. Rapporten inriktas särskilt på de åtgärder som vidtagits för att skydda arbetstagare och allmänhet mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning, såväl nu som i framtiden, genom att införa högsta säkerhetsnivå vid hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall och undvika att lägga orimliga bördor på framtida generationer.

De största utmaningarna som kommissionen identifierade 2017 rörde avsaknaden av konkreta principer och planer för slutförvaring av medelaktivt avfall, högaktivt avfall och använt kärnbränsle i de flesta medlemsstater, vilket i många fall berodde på att det var nödvändigt att fatta beslut om handlingslinjer eller välja platser. Trots att nationella program har antagits eller uppdaterats under de senaste tre åren har inga betydande framsteg konstaterats överlag i detta avseende.

Överlag har läget för slutförvaring av mycket lågaktivt avfall och lågaktivt avfall inte förändrats sedan den förra rapporten, med över 30 slutförvaringsanläggningar i drift i tolv medlemsstater. Runt hälften av medlemsstaterna planerar att bygga nya slutförvaringsanläggningar under nästa årtionde. Övriga medlemsstater har inga konkreta planer.

Den planerade stängningen och avvecklingen av ett antal kärntekniska anläggningar förväntas leda till att avfallsmängden kommer att öka avsevärt under nästa årtionde. Mängden mycket lågaktivt avfall förväntas fördubblas till 2030, och andra avfallskategorier förväntas öka med 20–50 %. Av denna anledning bör uppmärksamhet ägnas åt att minimera bildandet av radioaktivt avfall, ta fram och genomföra lösningar för att minska avfallsmängden före slutförvaring och utveckla nya lagrings- eller slutförvaringsanläggningar.

Precis som under den förra rapporteringscykeln varierade detaljnivån på informationen från medlemsstaterna avsevärt, särskilt i fråga om avfall från annan användning av radioaktivt material än elproduktion och om avveckling av kärntekniska anläggningar. Eftersom de flesta av de nationella programmen täcker perioder på över 100 år uppmuntras medlemsstaterna att göra uppskattningar som sträcker sig fram till 2050 och att så mycket som möjligt reducera osäkerheter som har observerats av kommissionen.

Allt använt kärnbränsle som för närvarande finns i EU lagras, eftersom det i hela världen inte finns någon civil anläggning i drift som är avsedd för slutförvaring av använt kärnbränsle. Merparten av de medlemsstater som har kärnkraftverk i drift avser att placera sitt använda kärnbränsle i djup geologisk slutförvaring utan upparbetning. Två medlemsstater överväger dock upparbetning utomlands i framtiden. I och med att upparbetningsverksamheten på THORP avslutades under 2018 och att Förenade kungariket planerar att upphöra med sin upparbetning av använt kärnbränsle 2020, kommer Frankrike att vara den enda medlemsstaten som har en industriell handlingslinje för upparbetning inom landet.

Merparten av medlemsstaterna har infört krav på utbildning som alla berörda parter ska genomföra för sin personal. Under 2018 krävde dock kommissionen att en tredjedel av medlemsstaterna skulle förbättra sin lagstiftning i enlighet med artikel 8 i direktivet.

Överlag har medlemsstaterna fastställt rättsliga krav på att tillståndshavarna ska tillhandahålla och upprätthålla tillräckliga ekonomiska och personella resurser, men undantag av fem länder, mot vilka överträdelseförfaranden inleddes 2018. Det är svårt att bedöma hur det aktuella läget ser ut för tillståndshavarnas ekonomiska och personella resurser på grund av den begränsade information som lämnas av medlemsstaterna i deras nationella rapporter (mindre än en tredjedel rapporterade om denna information). Som ett gott exempel angav vissa medlemsstater bestämmelser och åtgärder i fall av konkurs som ska säkerställa långsiktig och säker hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Kommissionen uppmuntrar medlemsstaterna att lämna ytterligare uppgifter om dessa frågor under nästa rapporteringscykel.

Precis som under den förra rapporteringscykeln har alla medlemsstater rapporterat om rättsliga krav för att säkerställa att tillståndshavaren har det primära ansvaret för hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall.

Hälften av medlemsstaterna har rapporterat om vilka ekonomiska resurser som finns tillgängliga för deras behöriga tillsynsmyndigheter. Eftersom medlemsstaterna i vissa fall lämnat mer information i sin konventionsrapport uppmanar kommissionen dem att använda denna rapport och skicka in relevant information enligt vad som krävs i artikel 14.1 i direktivet. Överlag krävs mer utförlig information under nästa rapporteringscykel.

Under den nuvarande rapporteringsperioden har några få medlemsstater gjort ändringar som rör deras behöriga tillsynsmyndigheter. Syftet har varit att skapa nya myndigheter, omorganisera och konsolidera funktioner; andra medlemsstater planerar att göra ändringar inom kort.

Kommissionen konstaterade under 2017 att alla medlemsstater har en eller flera behöriga tillsynsmyndigheter, i enlighet med artikel 6.1 i direktivet.

När det gäller frågan om införlivandeåtgärder konstaterade kommissionen under 2018 att mer än hälften av medlemsstaterna inte hade införlivat bestämmelserna i direktivet på ett korrekt sätt. Kommissionen inledde därför överträdelseförfaranden mot 15 medlemsstater. De största problemen rörde kraven på ekonomiska resurser (artikel 9) (för nästan hälften av medlemsstaterna), redovisning av säkerheten med avseende på verksamheter och anläggningar (artikel 7.3), expertis och färdigheter (artikel 8) och definitioner (artikel 3). Kommissionen har bedömt att en tredjedel av medlemsstaterna inte har tillräckliga bestämmelser för att säkerställa att de nationella behöriga myndigheterna har verkligt oberoende och tillräckliga rättsliga befogenheter samt ekonomiska och personella resurser (artikel 6.2 och 6.3).

Forsknings- och utvecklingsverksamhet omfattas i god utsträckning av en tredjedel av medlemsstaterna, som alla är länder med kärnkraftsprogram. Alla länder utan kärnkraftsprogram hade problem med att täcka in forsknings- och utvecklingskraven i direktivet. Detta är en aspekt som måste förbättras i framtiden.

3.6Ekonomiska resurser

Under 2017 gav kommissionen för första gången en heltäckande bild av de totala kostnaderna för hanteringen av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle i EU. För att kunna bedöma om kostnadsuppskattningarna är fullständiga och korrekta fastslog kommissionen att de nationella programmen bör revideras till att innehålla mer information. Kommissionen uppmanade därför medlemsstaterna att fullt ut uppfylla direktivets krav på kostnadsbedömningar (artikel 12.1 h) och finansieringsmekanismer (artikel 12.1 h och artikel 9).

På grundval av de uppdaterade uppgifterna från cirka en tredjedel av medlemsstaterna uppskattas de totala kostnaderna för hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall i EU till 422-566 miljarder euro, jämfört med 400 miljarder euro i den förra rapporten. Denna uppskattning förväntas dock förändras på grund av den pågående nya kostnadsbedömningen och den planerade revideringen av flera nationella program (runt en tredjedel) inom en snar framtid. Dessa siffror bör betraktas som preliminära tills man har en tydligare bild av tidsplanen för kostnaderna i alla medlemsstater, med beaktande av en justering för kostnadernas tidsvärde. Denna kostnad är i vart fall bara en bråkdel (<10 %) av jämförpriset för el som produceras på kärnkraftverk i EU.

Omkring hälften av medlemsstaterna har lämnat information om läget för medlen för hantering av använt kärnbränsle och/eller radioaktivt avfall, dock på olika detaljnivå. Kommissionen noterar att flera medlemsstater har uppgett att de i nuläget har otillräckliga medel, och två medlemsstater förlitar sig uttryckligen på EU-finansiering.

Mot bakgrund av den pågående revideringen av kostnadsuppskattningarna i de flesta medlemsstater och behovet av att bygga upp förtroendet för resultaten måste medlemsstaterna tillhandahålla en fullständig bedömning av kostnaderna för de nationella programmen, som bör innehålla en beskrivning av underlaget och hypotesen för bedömningen samt en profil över tid. Detta bör omfatta alla led i hanteringen av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle som täcks av egenproducenter och statsbudgeten. Kommissionen anser att ytterligare information och analyser krävs.

Genom gruppen för avvecklingsfinansiering och samarbete med internationella organisationer arbetar kommissionen för att förbättra förståelsen för ekonomiska frågor som rör kärnkraftsavveckling och hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Detta omfattar även metoder för kostnadsuppskattningar.

3.7Insyn

Under 2017 uppmanade kommissionen medlemsstaterna att rapportera om vilka mekanismer de hade för att säkerställa allmänhetens deltagande i beslutsprocessen utöver offentliga samråd, t.ex. arbetsgrupper, rådgivande organ eller nationella kommittéer. I nuläget innehåller alla nationella rapporter och anmälda nationella program utförlig information om handlingslinjer och rättsliga ramar som reglerar insyn. Medlemsstaterna informerar allmänheten via webbplatser, rapporter, media osv. och samråder med allmänheten och berörda parter via olika mekanismer för offentlig information. Över hälften av medlemsstaterna har genomfört strategiska miljöbedömningar av sina nationella program, och över två tredjedelar har samrått med allmänheten inom ramen för miljökonsekvensbedömningen, som ett villkor för att utfärda tillstånd för anläggningar för hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall.

Överlag använder länder med kärnkraftsprogram ett större urval metoder och informationskanaler. Vissa särskilda program, närmare bestämt program för djup geologisk slutförvaring, har lett till antagande av särskilda kommunikationsstrategier och utförande av storskaliga informationskampanjer. Några medlemsstater har framhävt vikten av utbildning för att förbättra allmänhetens förståelse för och acceptans av hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall, t.ex. genom utbildningssystem för studerande.

Kommissionen betonar vikten av ett effektivt genomförande av insynskraven i direktivet och nästa rapportering om framstegen vid genomförandet i praktiken.





3.8Nationella program

Direktivet innehåller ett viktigt krav på att medlemsstaterna ska införa och upprätthålla nationella handlingslinjer för en säker och långsiktig hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Dessa handlingslinjer ska följa allmänna principer såsom yttersta ansvar för den medlemsstat i vilken det använda kärnbränslet och radioaktiva avfallet genereras, minsta möjliga generering av radioaktivt avfall, lämpligt beaktande av ömsesidigt beroende, säker långsiktig hantering med hjälp av passiva säkerhetsanordningar, hänsyn till verksamhetens och/eller anläggningens karaktär, bärande av kostnader av dem som genererat avfallet, tillräckliga tillgängliga medel vid behov samt evidensbaserade och dokumenterade beslutsprocesser för alla led i hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Handlingslinjerna bör omsättas i konkreta handlingsplaner i varje medlemsstats nationella program.

Kommissionen konstaterade under 2017 att de flesta av medlemsstaterna hade fastställt yttersta ansvar för hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Dock hade bara en tredjedel av medlemsstaterna fastställt heltäckande handlingslinjer för alla typer av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle samt för alla led i hanteringen. Kommissionen följde upp detta genom att inleda överträdelseförfaranden under 2018 mot de medlemsstater som inte hade fullgjort sina skyldigheter. Sedan dess har cirka en tredjedel av medlemsstaterna rapporterat om utarbetandet av nya eller uppdaterade nationella handlingslinjer.

Såsom situationen ser ut nu kommer de sju medlemsstater som har valt upparbetning av använt kärnbränsle att få radioaktivt avfall efter upparbetning (i eller utanför EU) under perioden 2018–2052). Två medlemsstater med kärnkraftsprogram har valt att hålla detta alternativ öppet tills ett beslut fattas. Merparten av medlemsstaterna avser även att returnera använt kärnbränsle från forskningsreaktorer i enlighet med artikel 4.3 b i direktivet till leverantören (USA eller Ryssland) under perioden 2019–2026 eller, om detta inte är möjligt, att utveckla lösningar för slutförvaring.

Ett fåtal länder överväger visserligen en gemensam lösning för slutförvaring, särskilt av högaktivt avfall och använt kärnbränsle, men inga betydande framsteg har observerats i praktiken under de senaste tre åren. Genomförbarheten hos detta alternativ är begränsad eftersom det i runt hälften av medlemsstaterna är förbjudet att importera radioaktivt avfall.

Kommissionen noterar betydande framsteg i utvecklingen och antagandet av nationella program för använt kärnbränsle och radioaktivt avfall sedan den första rapporteringscykeln. I nuläget har alla medlemsstater förutom Italien anmält sina slutliga nationella program. Sedan den första kommissionsrapporten i maj 2017 har fem medlemsstater anmält nya program och sex medlemsstater har anmält uppdateringar. Under 2018 överlämnade kommissionen tre medlemsstater till Europeiska unionens domstol, eftersom de inte hade anmält sina nationella program. Två av dessa ärenden återkallades av kommissionen, efter att medlemsstaterna hade anmält sina slutliga program, men EU-domstolen biföll kommissionens yrkanden i målet mot Italien i en dom av den 11 juli 2019.

Såsom nämns ovan uppmanade kommissionen 16 medlemsstater under 2018 och en medlemsstat i början av 2019 att fullt ut uppfylla direktivets krav på nationella program . Kommissionen konstaterade att merparten av dem inte på ett lämpligt sätt har hanterat kostnadsbedömningen för de nationella programmen (artikel 12.1 h). Andra stora utmaningar som identifierats är inrättandet av finansieringsarrangemang som säkerställer tillräcklig finansiering för att genomföra de nationella programmen (artiklarna 12.1 i och 5.1 h), definitionen av lämpliga tidsramar och milstolpar för alla delar av det nationella programmet, inklusive slutförvaring (artikel 12.1 b), och fastställandet av de viktigaste bedömningskriterierna för att övervaka genomförandet av programmet (artikel 12.1 g).

Fem medlemsstater avser revidera sina nationella program senast i slutet av 2019 för att åtgärda de brister som kommissionen har identifierat i efterlevnaden av direktivet. Medräknat de sex medlemsstater som anmälde uppdaterade program innebär detta att programmen har uppdaterats i över en tredjedel av alla medlemsstater.