Yttrande från Regionkommittén om "Kommissionens grönbok 'Framtidens bullerpolitik'"

(97/C 215/08)

BAKGRUND

- Kommissionens grönbok "Framtidens bullerpolitik" (KOM(96) 540 slutlig).

- Regionkommitténs beslut av den 8 mars 1996 att avge ett yttrande i denna fråga i enlighet med artikel 198c, fjärde stycket, i EG-fördraget och ge utskott 5 "Regional planering, miljö, energi" i uppdrag att bereda detta yttrande.

- Utkastet till yttrande (CdR 436/96 rev.) antaget av utskott 5 den 6 februari 1997. Föredragande var Graham Tope.

Vid sin 17:e plenarsession den 12-13 mars 1997 (sammanträdet den 13 mars) antog Regionkommittén, med beaktande av ovanstående, följande yttrande.

1. Inledning

1.1. I grönboken strävar man efter att utveckla ett program för bullerbekämpning som en följd av översynen av det femte miljöhandlingsprogrammet (KOM(95) 647 slutlig) (). Den syftar också till att stimulera till diskussion om bullerpolitikens framtida inriktning.

1.2. Regionkommittén välkomnar grönboken och stöder den både i metod och innehåll. Vi stöder också många av de detaljerade förslagen. ReK delar åsikten att buller är ett betydande miljöproblem för en stor och ökande andel av unionens befolkning.

1.3. Kommittén välkomnar särskilt att man betonar behovet av ett delat ansvar mellan alla myndighetsnivåer och ett partnerskapsgrundat arbete mot ett gemensamt mål. ReK håller med om att bullrets lokala karaktär innebär att lösningarna till stor del ligger på lokal nivå, men att vissa av dem kräver insatser på nationell nivå och gemenskapsnivå.

1.4. Regionkommittén accepterar tanken att lokal flexibilitet även fortsättningsvis kommer att vara av vikt vid hanteringen av bullerproblem. Toleransen för en viss bullertyp beror inte enbart på dess absoluta ljudnivå, utan ofta på dess förhållande till omgivande bullernivåer. Även om icke-ljudmässiga faktorer, såsom de ekonomiska banden mellan lokalsamhället och bullerkällan och detta samhälles allmänna förväntningar också kan ha en viss betydelse, måste lämplig vikt läggas vid den lokala miljöns kvalitet och lokalbefolkningens hälsa.

1.5. Regionkommittén anser också att bullerkontroll inte alltid kan ske utan att man också inbegriper andra miljö- och hälsoaspekter. Det är nödvändigt att försöka undvika lösningar som eliminerar en föroreningskälla men som har andra negativa följder.

2. Miljöpåverkan av buller

2.1. I grönboken identifierar man buller i huvudsak som ett stadsproblem, även om man medger att det kan utgöra ett irritationsmoment också på landsbygden. ReK medger att det framför allt är städerna som lider av detta problem. Den i allmänhet lugnare nivån på bakgrundsljudet på landsbygden innebär dock att eventuella nya bullerkällor lättare kan urskiljas och verka störande. Kommittén ser med oro på att de lugna platserna tycks bli allt färre och anser att ett mål för den framtida politiken bör vara att hindra att fler lugna områden försvinner. ReK anser också att bullrets inverkan på känsliga ekosystem måste övervägas, framför allt i särskilt utsedda naturvårdsområden.

2.2. I grönboken hänvisas till en rad hälsoeffekter som kan orsakas av buller även om det understiger de nivåer som kan skada hörseln. Regionkommittén välkomnar den omfattande och detaljerade rapporten från WHO ("Community noise - Environmental Health Criteria") och anser att man till fullo bör erkänna dess slutsatser och rekommendationer då man utvecklar bullerbekämpningsprogrammet.

2.3. Såsom påpekas i grönboken står det redan klart att många människor i unionen utsätts för bullernivåer som överstiger de nivåer som anses vara acceptabla. Man identifierar också de tendenser som troligen innebär att ett ökat antal människor berörs. Kommittén instämmer i att bullerproblemet kommer att öka om man inte utarbetar ett effektivt program. ReK tror också att den förväntade ökningen av väg- och flygtrafiken troligen kommer att neutralisera eventuella tekniska framsteg i form av tystare motorfordon och flygplan.

2.4. I grönboken påpekas att vissa bullertyper uppfattas som mindre störande och mer acceptabla än andra. Regionkommittén accepterar detta faktum, men uppmanar kommissionen att inte fastställa normer utifrån detta antagande. Allmänhetens uppfattning kan ändras, ibland mycket snabbt. Ett exempel på detta är den tolerans som nyligen kunnat påvisas i fråga om järnvägstrafik visavi biltrafik. Omfattande program för utbyggnad av järnvägarna skulle snabbt kunna påverka attityderna, särskilt i tätbebyggda områden. På samma sätt skulle en ökning av den nattliga godstrafiken kunna orsaka en attitydförändring.

2.5. I grönboken görs ingen distinktion mellan buller från helikoptrar och buller från flygplan. ReK vill påpeka att riktlinjerna i fråga om buller för flygplan inte är tillämpliga för helikoptrar. Godkända bullernivåer kan vara särskilt missledande som vägledning om den faktiska bullernivån, eftersom ljudnivån mer beror på de manövrer som genomförs. Helikoptrar kan också under längre tidsperioder flyga inom bebyggda områden, och ökningen av sådan trafik kommer troligen att skapa ytterligare problem.

3. Befintliga strategier

3.1. I kapitel 3 i grönboken redogörs för de nuvarande instrumenten med en utvärdering av den befintliga lagstiftningens verkan.

3.2. När det gäller vägtransporter har man nyligen infört ytterligare begränsningar av det buller som orsakas av nya motorfordon och motsvarande skärpning är på gång för två- och trehjuliga fordon. Man belyser dock redan i grönboken några av bristerna med denna politik:

- Generösa gränser under den första tiden.

- Äldre, mer bullrande fordon byts ut i långsam takt.

- Den ökande trafiken.

- Ökad betydelse av däckbuller.

- Ett provningsförfarande som inte avspeglar realistiska körförhållanden.

- Avsaknad av ett system för kontroll att fordon i trafik uppfyller gällande regler.

3.3. Regionkommittén skriver under på denna analys och drar slutsatsen att bullerkontroller i fråga om nya fordon spelar en viktig roll, men att andra åtgärder är nödvändiga för att hantera de problem som identifierats. För övrigt bör man inte bortse från den inverkan körsättet hos förare av tunga fordon kan ha på trafikbullret.

3.4. I grönboken omnämns användningen av bullerinspektioner av fordon i trafik i Japan och Australien. Även om man måste undersöka vilka resurser ett sådant system skulle kräva, förtjänar denna lösning, som har haft uppenbar framgång i New South Wales, att studeras i detalj.

3.5. När det gäller järnvägstransporter noterar ReK med viss oro den nuvarande bristen på kontroller på gemenskapsnivå. Avsaknaden av gemensamma bullernormer kan mycket väl komma att orsaka störningar på den inre marknaden. Olika bullernormer i medlemsstaterna är också svårt att motivera och strider mot den nuvarande diskussionen om ett gemensamt program.

3.6. I fråga om flygtrafik identifieras i grönboken de framsteg som har gjorts när det gäller att fastställa europeiska och internationella bullernormer för enskilda flygplan. Man belyser dock också de problem som härrör från den avsevärda ökningen av flygtrafiken, liksom från de allt större flygplanen. I grönboken erkänns att dessa faktorer mycket väl kan medföra att det totala bullret som flygtrafiken orsakar stiger efter år 2002. ReK anser detta vara en viktig fråga, särskilt för de samhällen som ligger i närheten av någon flygplats.

I detta sammanhang vill Regionkommittén understryka att ett tillräckligt bullerskydd i närheten av flygplatser kan säkerställas genom självständig markanvändningsplanering utförd av regionala och lokala myndigheter när dessa bär det juridiska ansvaret för verksamheten.

3.7. När det gäller byggmaskiner etc. hänvisar man i grönboken till sex olika direktiv samt "maskindirektivet". Man belyser det faktum att dessa endast täcker en liten del av den utomhusutrustning som orsakar buller och att flera medlemsstater har vidtagit egna nationella åtgärder. Regionkommittén anser att det finns ett stort utrymme för att rationalisera tillämpningen av de enskilda direktiven och stödjer utvecklingen av ett nytt ramdirektiv. Kommittén anser att eventuella nya begränsningar måste vara tillräckligt flexibla för att rymma utvecklingen av nya arbetsmaskiner såväl som bullriga maskiner avsedda för hemma- eller fritidsbruk. ReK anser också att den eventuella risken för en omfördelning av bullerkällor som en följd av kontroller på arbetsplatser måste övervägas när sådana kontroller utformas eller ses över. Dessutom måste även andra miljökonsekvenser vägas in.

Det är en brist att grönboken inte tar upp frågan om bullrande installationer i bostadshus, restauranger och olika affärslokaler. De viktigaste exemplen på sådana anläggningar är fläktar för ventilation och kylanläggningar. I städer är buller från sådana installationer ett mycket stort problem som bör belysas.

3.8. I grönboken tar man dock inte upp de frågor som rör buller till följd av användningen av vissa byggmaskiner (t.ex. maskiner för betongbrytning och pålkranar) till skillnad från bullret från själva maskineriet. Ett antal ytterligare problem, som identifieras under punkt 3.2 ovan, rör också byggplatser. I vissa fall är det vanligt att man tar bort huvar och andra bullerdämpare för att förhindra överhettning. ReK anser att provningsförfarandet måste vara tillräckligt omfattande för att garantera att sådan utrustning kan användas med ljuddämpande detaljer på plats under alla normalt förekommande arbetsförhållanden. Kommittén anser också att man, på samma sätt som för motorfordon, bör överväga andra politiska instrument för att tillse att de förväntade förbättringarna uppnås och vidmakthålls.

3.9. Grönboken tar inte heller upp problem som rör buller vid byggnadsarbeten på olämpliga tider. Sådant buller kan vara mycket störande, särskilt i tättbebyggda områden. Även om de nödvändiga kontrollerna kanske bäst lämpar sig för att införas på lokal nivå, understryker denna punkt att man inte kan komma till rätta med byggnadsbuller endast genom att införa gränser för särskilda typer av maskiner.

3.10. I grönboken identifierar man den nuvarande bristen på gemenskapslagstiftning i fråga om industribuller och understryker betydelsen av förslaget till direktiv om integrerat förebyggande och kontroll av föroreningar (IPPC). Regionkommittén välkomnar det föreslagna införandet av IPPC-systemet. Vi noterar dock att det krävs att den behöriga myndigheten tilldelas tillräckliga resurser för att de tillståndsbaserade systemen skall fungera väl.

3.11. När det gäller immissionsnormer etc. noterar man i grönboken de gränsvärden och normer som används av OECD, WHO och det femte miljöhandlingsprogrammet. Såsom påpekats ovan anser ReK att WHO:s riktvärden bör utgöra utgångspunkten för eventuella diskussioner om normer. Regionkommittén anser också det vore användbart att identifiera LAeq-gränsvärden för dagtid (och nattetid), men inte tillräckligt långtgående. Det som uppfattas som höjningar utöver bakgrundsljudet är också irriterande och störande. Lägre absoluta nivåer kan därför leda till fler problem nattetid och på lugna platser. En höjning på 10 dB(A) över bakgrundsljudet - som motsvarar en fördubbling av den uppfattade ljudnivån - är ofta avsevärd. Dessutom kan plötsliga ljud, framför allt nattetid, orsaka irritation och sömnstörningar som kanske inte till fullo återspeglas i normer som baseras på LAeq. ReK anser därför att normer som baseras på LAeq är särskilt viktiga vid de tillfällen som föreslagits av WHO.

3.12. När det gäller kriterier för bulleregenskaper påpekar man i grönboken att indexet LAeq har antagits så gott som universellt för mätning av buller på vägar, järnvägar och i bostäder. Såsom påpekas i grönboken måste de metoder som används för bedömning av bullerexponering harmoniseras.

3.13. I grönboken identifieras den ökande betydelsen av infrastrukturåtgärder såsom användning av porösa lågbullervägytor. Med tanke på däckbullrets ökande andel av det totala ljud som alstras av motorfordon ser Regionkommittén detta som ett viktigt område för ytterligare utvecklingsarbete.

3.14. I grönboken noteras vidare den hitintills begränsade användningen av ekonomiska styrmedel. I enlighet med resonemanget ovan anser Regionkommittén att sådana åtgärder skulle kunna spela en avsevärt viktigare roll när det gäller att främja en snabb övergång till tystare fordon och maskiner och att de sedan underhålls och används på rätt sätt.

3.15. I grönboken kommenteras också operativa förfaranden, gemenskapsstöd till forskning om bullerbekämpning och information och utbildning. ReK accepterar de slutsatser man når fram till i grönboken.

3.16. I grönboken tar man inte upp buller som orsakas av sport och andra fritidsaktiviteter. Dessa utgör en växande källa till buller i vissa områden, och stora utomhusevenemang kan orsaka betydande störningar. Man tar inte heller upp det buller som uppstår i hemmamiljö, vilket kan utgöra en avsevärd del av vad som allmänheten uppfattar som bullerproblem. Toleransen för buller från sådana källor påverkas av många faktorer, inklusive sociala och kulturella värderingar. Därför måste behovet av åtgärder bedömas på lokal nivå. Ett tillvägagångssätt som grundas på hälsoeffekter måste ta hänsyn till bullereffekterna från dessa källor. Dessutom anser ReK att varje tillvägagångssätt som baseras på hälsoeffekter måste ta itu med "inre" bullernormer för lokaler (som diskotek) där det finns en verklig risk för hörselskador.

4. En ny ram för EG:s bullerpolitik

4.1. I kapitel 4 i grönboken stakar man ut Europeiska unionens framtida roll. Betoningen på delat ansvar har vi hänvisat till under punkt 1.3 ovan. Behovet av ett övergripande bullerbekämpningsprogram understryks, liksom nödvändigheten av att samordna de ansvarsområden i bullerfrågor som är splittrade mellan kommissionen och rådet. Man konstaterar bristen på tillförlitliga och jämförbara data för att kunna följa de framsteg som görs liksom den otillräckliga integrationen på alla nivåer. I grönboken identifieras gemenskapens huvudsakliga roll när det gäller åtgärder för att minska buller från olika källor. Regionkommittén instämmer i denna syn och stöder utvecklingen av andra politiska instrument liksom lagstiftningen om immissionsgränser. ReK välkomnar också idén att gemenskapen skall främja erfarenhetsutbyte mellan medlemsstaterna och lokala myndigheter i fråga om bullerbekämpning.

4.2. I grönboken föreslår man en ram för bedömning av bullerexponering och understryker nödvändigheten av bättre och mer jämförbara data. Man föreslår också olika åtgärder som skulle kunna inbegripas i ett direktivförslag:

- Etablerande av ett gemensamt EG-exponeringsindex.

Regionkommittén accepterar förslaget att använda den A-viktade ekvivalenta kontinuerliga ljudtrycksnivån [LAeq i dB(A)] som huvudindex. Ibland är det dock såsom nämnts ovan relevant att istället använda LAmax, särskilt för buller nattetid. Man bör också överväga att använda ökningar utöver bakgrundsljudet (LA90) när detta är lämpligt. Kommittén anser att inget enskilt index i sig räcker för att hantera alla typer av bullerkontroll. När man antar normer anser ReK att det måste finnas gemensamma mätningsförfaranden och standarder för bullermätningsutrustning och dess inställning.

- Bestämmelser för utveckling och användning av harmoniserade mät- och prognosmetoder.

Regionkommittén stöder detta förslag.

- Bedömning av exponering för miljöbuller och tillhandahållande av information till allmänheten.

Kommittén stöder i princip användningen av bullerkartläggning men ställer sig i viss mån frågande inför dess syfte och potentiella begränsningar. Beroende på vilket värde (exempelvis LA90, LA50) och vilka tidsperioder man använder kommer bullerkurvorna att variera avsevärt. Begränsade mätningar kommer att ge avsevärda variationer på små avstånd. Placeringen av dessa mätinstrument och de tidpunkter man fastställer för mätningen kommer att påverka resultatet. ReK anser att bullerkartläggning har en roll att spela när det gäller att mäta tendenser i bakgrundsljudnivåer och göra skattningar av den övergripande bullersituationen. Vi anser också att bullerkartläggning har en särskild relevans i de fall då man vill mäta betydelsefulla punktkällor.

ReK anser också att användning av datamodeller kan ha en betydelsefull roll när det gäller att bedöma buller från ett antal speciella källor.

4.3. I grönboken stakar man ut åtgärder mot de olika bullerkällorna och lägger fram förslag. När det gäller trafikbuller har Regionkommittén följande kommentarer:

- Större differentiering av fordons- och bränsleskattesatser.

ReK ser det som intressant att utveckla sådana förslag men understryker nödvändigheten att garantera att sådana skatter inte orättmätigt drabbar låginkomsttagare eller de som bor på landsbygden eller inom avlägsna områden, där transportkostnaderna är högre och allmänna kommunikationer ofta mindre förekommande.

- En teknisk revidering av provningsproceduren.

ReK stöder detta förslag.

- Ändring av gemenskapens lagstiftning om trafiksäkerhetsprovningar så att de inbegriper bullerprovning.

ReK stöder detta förslag men understryker nödvändigheten av att tillräckliga resurser anslås till de behöriga myndigheterna. Kommittén anser att lokala myndigheter är en lämplig nivå för denna uppgift.

- Åtgärder som främjar användning av lågbullervägbeläggningar.

ReK stöder dessa förslag.

4.4. När det gäller järnvägsbuller menar man i grönboken att det krävs ökade bullerbekämpningsinsatser, om man skall lyckas nå en större acceptans för en utökad trafik. Regionkommittén stöder denna syn och understryker vikten av en ökad roll för järnvägarna om man skall uppnå en rad olika miljöfördelar. ReK stöder de föreslagna åtgärderna både i fråga om höghastighetståg och godstrafik. ReK anser att man särskilt måste forska om begränsningar av buller från järnvägsräls. Man måste ur alla synvinklar undersöka de möjliga alternativen till att använda metallhjul på metallräls.

4.5. I fråga om flygtrafikbuller aviserar man i grönboken ett konsultationsdokument för det fortsatta arbetet för strängare imissionsgränser, och man föreslår utvecklingen av en gemensam markanvändingsplanering. Kommissionen planerar också att lägga fram ett förslag om förändringar på flygplatserna. ReK stöder dessa åtgärder men frågar sig om dessa i sig kan avhjälpa de bullerproblem som den ökande flygtrafiken medför. Den särskilda frågan om buller från helikoptrar togs upp under punkt 2.5 ovan. ReK anser att en sådan ram behöver viss flexibilitet för att beakta lokala behov, under förutsättning att detta inte undergräver tillvägagångssättet som helhet.

4.6. När det gäller utomhusmaskiner avser kommissionen att föreslå ett ramdirektiv som täcker inte bara byggmaskiner utan även trädgårdsutrustning som används på särskilda fordon. Detta direktiv skulle inbegripa tillverkarmärkning. Regionkommittén ställer sig bakom detta initiativ och upprepar sin uppfattning ovan att man måste se till att sådana garantier är effektiva under alla förväntade driftsförhållanden. Liksom för alla märkningssystem måste informationen vara tydlig och lättbegriplig och därmed göra det möjligt för köparna att göra välplanerade köp. Såsom påpekats ovan anser ReK att ekonomiska styrmedel också kan ha betydelse för att garantera en snabb övergång till tystare maskiner. Trots att grönboken säger att det nya ramdirektivet skulle bli mer flexibelt och omfatta fler utomhusmaskiner, är det inte klart vad det kan komma att omfatta i praktiken. Oljud från hus- och billarm kan innebära betydliga olägenheter, särskilt i tättbebyggda områden. Sådana olägenheter kan kontrolleras genom att man inför krav på att larm skall innehålla avbrottsanordningar som stänger av ljudet efter en viss tillåten tid. Detta skulle kunna införas i hela unionen när det gäller nyförsäljning av sådan utrustning, och ReK anser att man bör överväga att inkludera även sådana bullerkällor i det föreslagna ramdirektivet.

4.7. I grönboken skissar man på olika sätt att främja erfarenhetsutbyte. Kommissionen har för avsikt att sammanställa en handbok om genomförandet av det femte miljöhandlingsprogrammet, inklusive bullerbekämpning. Denna handbok kommer att sammanställas tillsammans med medlemsstaterna och sammanslutningar av lokala myndigheter. Regionkommittén välkomnar dessa förslag och tror att lokala och regionala myndigheter har en viktig roll att spela i utvecklingen av sådana initiativ.

4.8. Grönboken behandlar inte frågan om ansvaret för trafiknätoperatörer (vägar, järnvägar och flygplatser) i fråga om att förhindra ökat buller. Regionkommittén menar att det inte bara är tillverkare av kommunikationsmedel, utan också trafiknätoperatörer, som bär ett ansvar för åtgärder mot ökat buller, och de bör bära de kostnader som blir följden.

5. Slutsatser

5.1. I grönboken identifierar man behovet av en ny ram för gemenskapens bullerpolitik och att buller är ett miljöproblem som påverkar många människor. ReK anser att den nya ramen måste täcka alla relevanta aspekter av kommissionens arbete om den skall bli framgångsrik. Där det fortfarande behövs olika direktiv som behandlar olika bulleraspekter måste dessa stämma överens med de övergripande politiska målen. ReK anser att grönboken ger ett bra tillfälle att utveckla ett positivare och mer sammanhängande synsätt.

5.2. I grönboken erkänner man bullerfrågans komplexa karaktär, medlemsstaternas och de lokala myndigheternas viktiga roll samt gemenskapens engagemang.

5.3. Regionkommittén välkomnar grönboken och vill delta aktivt i den framtida utvecklingen av gemenskapens bullerpolitik.

5.4. Grönboken innehåller ett antal förslag som skulle få konsekvenser för de lokala och regionala myndigheternas resurser. Detta måste man ta hänsyn till när man utvecklar EU:s framtida bullerpolitik.

Bryssel den 13 mars 1997.

Regionkommitténs ordförande

Pasqual MARAGALL i MIRA

() EGT nr C 140, 11.5.1996, s. 5.