MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET enligt artikel 251.2 andra stycket i EG-fördraget om Rådets gemensamma ståndpunkt beträffande förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om förbränning av avfall

1998/0289 (COD)

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET enligt artikel 251.2 andra stycket i EG-fördraget om

Rådets gemensamma ståndpunkt beträffande förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om förbränning av avfall

1. Förfarande

Förslaget (KOM (1998)558 slutligt - 1998/0289(SYN) av den 7 oktober 1998 (EGT C 372 av den 2 december 1998)) sändes till rådet den 29 oktober 1998 i enlighet med samarbetsförfarandet enligt artikel 130s.1 i EG-fördraget.

Ekonomiska och sociala kommittén avgav sitt yttrande den 25 februari 1999 (EGT C 116 av den 28 april 1999, s. 40) om förslaget om ändring av rådets direktiv 94/67/EG av den 25 april 1998 (EGT C 214 av den 10 juli 1998).

Regionkommittén avgav sitt yttrande den 10 mars 1999 (EGT C 198 av den 14 juli 1999, s. 37).

Europaparlamentet avgav sitt yttrande vid första behandlingen vid plenarsammanträdet den 14 april 1999 (EGT C 219 av den 30 juli 1999, s. 249).

Europaparlamentet bekräftade sin omröstning av den 14 april 1999 vid den första behandlingen enligt medbeslutsförfarandet (EGT C 279 av den 1 oktober 1999, s. 274).

Med hänsyn till Europaparlamentets yttrande och i enlighet med artikel 250.2 i EG-fördraget antog kommissionen ett ändrat förslag (KOM(1999)330 slutligt) den 12 juli 1999.

Rådets gemensamma ståndpunkt antogs den 25 november 1999.

2. Syftet med direktivet

Det föreslagna direktivet kommer att bidra till att skydda miljön och folkhälsan enligt kraven i artiklarna 174 och 152 i fördraget.

Förslagets syfte är att integrera de senaste tekniska framstegen inom kontroll av förbränningsprocesser, och att utvidga nuvarande gemenskapsåtgärder för bekämpning av luft-, vatten- och markförorening som orsakas av förbränning och samförbränning av avfall. Målet är att helt förebygga skadliga effekter på miljön och folkhälsan, eller om detta inte är möjligt, att minska effekterna i görligaste mån. De viktigaste målen är att

- kraftigt minska utsläppen i luften av ett flertal förorenande ämnen och begränsa utsläppen i vatten och mark,

- bidra väsentligt till att uppnå Femte miljöhandlingsprogrammets målsättningar; riktmärket är att minska utsläppen av dioxiner och furaner från kända källor med 90 % mellan 1985 och 2005, med det särskilda målet att införa normer för utsläpp av dioxiner och furaner vid avfallsförbränning,

- bidra till en minskning av utsläppen av tungmetaller, vilket överensstämmer med Femte miljöhandlingsprogrammets mål att eliminera överskridanden av kritiska belastningar och nivåer,

- lägga fram konsekventa metoder för hur förbränning och samförbränning av ofarligt avfall skall regleras och utföras.

Direktivets viktigaste delar utgörs av

- en utvidgning av gemenskapens lagstiftning (för att fylla det nuvarande tomrummet) till att även omfatta förbränning av ofarligt avfall, icke-kommunalt avfall samt farligt avfall som inte omfattas av rådets direktiv 94/67/EG om förbränning av farligt avfall,

- utsläppsgränsvärden för anläggningar för samförbränning av avfall,

- uppdaterade utsläppsgränsvärden för anläggningar för förbränning av kommunalt avfall och nya gränsvärden för utsläpp i vatten; detta kommer att innebära att miljöeffekterna av förbränning minskas kraftigt, och bidra till att mål för utsläppsminskningar och luftkvalitet uppnås samtidigt som överföring av förorenande ämnen till vatten förhindras,

- krav på att värme som alstras vid förbränningen skall återvinnas i största möjliga mån och att restprodukter skall förhindras, minskas eller återvinnas så långt det är möjligt.

3. Kommissionens anmärkningar

3.1. Allmänna anmärkningar

Kommissionen har godkänt 18 av de 50 ändringar som Europaparlamentet föreslog vid första behandlingen, antingen helt, delvis eller i princip. De har tagits med i det ändrade förslaget KOM(1999)330 slutligt av den 12 juli 1999. 17 av dessa ändringsförslag och ytterligare sex har tagits med i den gemensamma ståndpunkten helt, delvis eller i princip.

Kommissionen har godkänt alla ändringsförslag som syftar till att slå samman kommissionens förslag om förbränning av avfall med direktiv 94/67/EG om förbränning av farligt avfall. Rådet gick på samma linje som parlamentet och kommissionen, och godkände även förslaget om samordning av normerna för farligt och ofarligt avfall, vilket innebär att nuvarande normer enligt direktiv 94/67/EG blir strängare.

Kommissionen anser inte att den gemensamma ståndpunkten innebär någon förändring av direktivets grundläggande mål eller tekniska ansats, utan att den i stället förtydligar och förstärker direktivet på vissa punkter.

3.2. Närmare anmärkningar

3.2.1. Ändringsförslag från parlamentet som har tagits med i kommissionens ändrade förslag och som har tagits med helt eller delvis i den gemensamma ståndpunkten

Ändringsförslag som har att göra med sammanslagningen av direktiven

Ändringsförslag 7 har tagits med i princip i skäl 20 där sammanslagningen av förslaget och direktiv 94/67/EG nämns.

Ändringsförslag 9 består av tre delar. Den första har tagits med i artikel 2.2 a där undantaget för anläggningar som bara behandlar avfall som omfattas av direktiv 94/67/EG har tagits bort.

Ändringsförslagen 15 och 18 innebär att särskilda krav för farligt avfall införs. Texten har bearbetats för att förtydliga de nya artiklarna 4 och 5.

Ändringsförslag 19 rör artikel 6 om driftsvillkor. Den föreslagna högre temperaturen för visst farligt avfall som innehåller klor är nödvändig för att förstöra organiska förorenande ämnen.

Ändringsförslag 50 är nödvändigt för sammanslagningen av direktiven. Ändringen innebär att det i artikel 18 föreskrivs att direktiv 94/67/EG skall upphöra att gälla när det nya föreslagna direktivet blir tillämpligt på befintliga anläggningar.

Ändringsförslag 56 rör strykning av artikel 7.5 and 7.6. Dessa två punkter är bara nödvändiga om förbränning av farligt och ofarligt avfall regleras genom två olika rättsakter. Den föreslagna nya punkten, där tröskelvärdet 40 % från direktiv 94/67/EG införs för samförbränningsanläggningar, togs dock inte med i det ändrade förslaget, men däremot i den gemensamma ståndpunkten. Detta tröskelvärde ingick i bestämmelserna för samförbränning enligt direktiv 94/67/EG. Det är inte motiverat i förslaget om förbränning, eftersom förbrännings- och samförbränningsanläggningar i princip måste uppfylla samma krav.

Ändringsförslag 60 rör standardisering och har godkänts i princip av både rådet och kommissionen. I den gemensamma ståndpunkten återges i artikel 11.8 den exakta lydelsen enligt direktiv 94/67/EG och tillämpningen begränsas till endast farligt avfall.

Övriga ändringsförslag

Ändringsförslag 1 rör prioritering av avfallshanteringsmetoder, och detta har tagits med i skäl 8.

Ändringsförslag 4 innebär att ett skäl införs där det anges att hälsoskyddet skall väga tyngre än ekonomiska intressen. Detta tas delvis med i skäl 5 i den gemensamma ståndpunkten.

Ändringsförslag 10 innebär att definitionen av samförbränningsanläggningar blir mer omfattande. Den ursprungliga definitionen omfattar bara återvinning. I kommissionens ändrade förslag godkändes denna ändring helt och hållet, men i den gemensamma ståndpunkten valde man att ta med ändringen på ett annat sätt i artikel 3.5 som kan betraktas som en kompromiss. Definitionen av samförbränningsanläggning har modifierats genom att man har lagt till värmebehandling av avfall för att det skall kunna bortskaffas.

Ändringsförslag 19 innebär en ändring av artikel 6 om driftsvillkor. Enligt ändringen skall ett värde läggas till för glödgningsförlust, som ett alternativ till värdet för total mängd organiskt kol i slagg och bottenaska. Rådet och kommissionen godkänner detta alternativ, men anser att 5 % när det gäller glödgningsförluster, i stället för 6 % som parlamentet föreslagit, motsvarar ett värde på 3 % total mängd organiskt kol. Denna siffra ändras således.

Ändringsförslag 24 innehåller fyra element. Det första har godkänts delvis och innebär att siffrorna i artikel 11.1 ändras så att det blir klart att punkt 17 i samma artikel (skyldighet att underrätta den behöriga myndigheten om utsläppsgränsvärdena överskrids) även gäller utsläpp i vatten.

Ändringsförslag 28 stödjer kommissionens avsikt att inkludera inte endast förbränningsanläggningar, utan även samförbränningsanläggningar i artikel 11.10. Punkten har formulerats om för att göra texten tydligare.

Ändringsförslag 33 syftar till att korrigera ett skrivfel i artikel 16.

Ändringsförslag 35 innebär att definitionen av Kavfall i bilaga II blir tydligare.

Den första delen av ändringsförslag 37 innebär att mindre förbränningsanläggningar (< 50 MWth) tas med i tabellerna i bilaga II.2 över Kproc-värden för förbränningsanläggningar. Därmed måste ordet "stora" också tas bort i rubriken till bilaga II.2. Till skillnad från kommissionen godkände rådet endast detta för stoft, och inte för NOx och SO2.

Enligt den första delen av ändringsförslag 56 sätts punkterna 2 och 3 i artikel 7 i en mer logisk ordning, och ordalydelsen förbättras. För att göra texten ännu tydligare har man både i det ändrade förslaget och i den gemensamma ståndpunkten lagt till orden "fastställs enligt" före "finns uppförda i".

Ändringsförslag 59 gör att texten i artikel 9 blir bättre och tas därför med i sin helhet i den gemensamma ståndpunkten.

3.2.2. Ändringsförslag från parlamentet som har godkänts av kommissionen i det ändrade förslaget, men som inte har tagits med i den gemensamma ståndpunkten

Den sista delen av ändringsförslag 24 är en del av sammanslagningen av direktiven eftersom den återger en del av direktiv 94/67/EG med en liknande ordalydelse . Ändringen innebär att det i artikel 11.2 c införs ett krav på att regelbundna mätningar görs under de minst gynnsamma driftsvillkoren. Eftersom tungmetaller och dioxiner endast mäts två gånger om året är det nödvändigt att de behöriga myndigheterna ser till att regelbundna mätningar endast görs när driftsvillkor och avfallsmängd är representativa för alla tänkbara situationer. För att klargöra detta syfte har kommissionen skrivit om ändringsförslaget och lagt till det i sitt ändrade förslag.

Ändringsförslag 64 innebär att man inför K-värden (totala utsläppsgränsvärden) för väteklorid, vätefluorid, totalt organiskt kol och ammoniak. Kommissionen tog med detta i princip i bilaga II till sitt ändrade förslag vad gäller väteklorid och vätefluorid. De totala utsläppsgränsvärdena för dessa förorenande ämnen behöver alltså inte längre fastställas enligt bestämmelsen om blandning.

3.2.3. Rådets ändringar av det ändrade förslaget

Skälen

Skälens ordning har i vissa fall ändrats så att de överensstämmer med motsvarande artiklar. Nya skäl har införts för att ta hänsyn till nya bestämmelser i texten.

Parlamentets ändringsförslag 16, vars syfte är att säkerställa att standarderna för miljökvalitet följs, har tagits med i skäl 13 i den gemensamma ståndpunkten. I skälet betonas det att kraven i direktiv 96/61/EG kan innebära strängare utsläppsgränsvärden än de som fastställs i det här direktivet.

Artikel 1 (Syfte)

Några smärre ändringar har gjorts i artikel 1 för att klargöra syftet med de föreslagna bestämmelserna. Dessutom har en mening lagts till som anger att direktivets syfte skall uppnås genom att även "uppfylla kraven i direktiv 75/442/EEG".

Artikel 2 (Tillämpningsområde)

Utöver de undantag från tillämpningen som anges i det ändrade förslaget, anges i den gemensamma ståndpunkten korkavfall och vegetabiliskt avfall från livsmedelsindustrin. Tillägget av korkavfall ligger helt i linje med grundtanken om undantag för avfall som har liknande egenskaper som fossila bränslen, och som betraktas som koldioxidneutrala, t.ex. vegetabiliskt avfall från skogsindustri samt trä. Undantaget för vegetabiliskt avfall från livsmedelsindustrin är annorlunda. Å ena sidan har denna typ av avfall liknande egenskaper som annat vegetabiliskt avfall, men å andra sidan är det mycket ofta blött och saknar energivärde. Kommissionen vill därför hellre begränsa undantaget till avfall med ett energivärde som möjliggör värmeåtervinning.

Artikel 3 (Definitioner)

De flesta ändringarna av definitionerna har antingen varit förbättringar av ordalydelsen eller klargöranden av begreppen. De viktigaste ändringarna utgörs av följande:

- Definitionen av "farligt avfall": Visst farligt avfall skall inte omfattas av de särskilda kraven i det föreslagna direktivet om farligt avfall. Denna bestämmelse anknyter till definitionen av farligt avfall i direktiv 94/67/EG. För att göra förslaget så klart och genomförbart som möjligt skulle kommissionen föredra att behålla definitionen av farligt avfall enligt det ändrade förslaget.

- Definitionen av blandat kommunalt avfall: I artikel 7.4 anges ett särskilt krav för samförbränning av kommunalt avfall. Mot bakgrund av konsekvenserna av det kravet var det nödvändigt att definiera dess tillämpning genom att införa en definition av kommunalt avfall.

- Definition av nominell kapacitet: I bilaga V skiljer man på förbränningsanläggningar med en nominell kapacitet under och över sex ton per timme. Olika utsläppsgränsvärden för kväveoxider måste därför tillämpas. Den nya definitionen klargör hur dessa värden skall beräknas.

Artikel 4 (Ansökan och tillstånd)

Ändringarna av denna artikel syftar främst till att presentera skyldigheterna på ett mer strukturerat sätt. Vad gäller punkt 4 a skulle kommissionen föredra att ta bort orden "om detta är möjligt" eller klargöra tanken bakom denna formulering, eftersom den kan tolkas som om det inte är obligatoriskt att tillämpa EWC.

Artikel 5 (Avlämning och mottagning av avfall)

Inga viktigare förändringar jämfört med det ändrade förslaget.

Artikel 6 (Villkor för driften)

Bestämmelserna i artikel 6 i det ändrade förslaget har stärkts på följande sätt:

- I punkt 2 har en mening lagts till med ett krav på att temperaturen skall höjas från 850°C till 1 100°C vid samförbränning av farligt avfall.

- Enligt den nya punkten 7 skall smittsamt kliniskt avfall placeras direkt i ugnen så att direkt hantering undviks.

- I punkt 8 föreskrivs det att skötseln skall anförtros en fysisk person som är kapabel att sköta anläggningen.

Dessutom har ett undantag för befintliga barkkokare lagts till i punkt 4. Detta tillägg är befogat och har därför kommissionens stöd.

Artikel 7 (Gränsvärden för utsläpp till luft)

Med undantag för tillägget av 40 %-regeln som ligger i linje med parlamentets ändringsförslag 56, har det inte gjorts några substantiella ändringar av denna artikel.

Den bestämmelse som innebär att bilaga V måste tillämpas om mer än 40 % av den alstrade värmen kommer från farligt avfall måste ses i förhållande till definitionen av farligt avfall och den allmänna metod som används för samförbränning i bilaga II. Eftersom man i den gemensamma ståndpunkten inte längre skiljer mellan farligt och ofarligt avfall, och eftersom kraven på samförbränningsanläggningar är lika hårda som kraven på förbränningsanläggningar, är det inte motiverat med ett särskilt värde för farligt avfall.

Kommissionen skulle därför föredra att hålla fast vid det ändrade förslaget, dvs. att definiera farligt avfall i artikel 2 utan några undantag, och att stryka 40 %-regeln.

Artikel 8 (Utsläpp av avloppsvatten från rökgasrening)

Strukturen i artikel 8 är oförändrad, men två viktiga förtydliganden har införts.

Det framgår nu klart att artikel 8 enbart rör avloppsvatten från rening av avgaser. Kommissionens avsikt har varit att förhindra att förorenande ämnen överförs från rökgaser till avloppsvatten. Övriga typer av avloppsvatten från förbrännings- och samförbränningsanläggningar är inte relevanta i samband med förslaget om förbränning av avfall.

En viktig fråga har alltid varit risken för att avloppsvatten späds ut så att gränsvärdena i bilaga IV inte överskrids. Rådet har därför med kommissionens stöd formulerat om punkt 5 och lagt till en mening i punkt 4 för att förhindra den typen av missbruk av det föreslagna direktivet. Dessa ändringar ligger i linje med parlamentets ändringsförslag 57.

Utöver dessa förtydliganden har rådet lagt till pH-värde i den lista över kontrollparametrar som tillståndet måste innehålla. Detta överensstämmer med en del av parlamentets ändringsförslag 58.

Artikel 9 (Restprodukter)

Några smärre ändringar har gjorts i denna artikel, och kravet på att förhindra att restprodukter uppkommer från driften av förbrännings- och samförbränningsanläggningar har tagits bort. Detta är motiverat eftersom syftet med förbränningsprocessen är att koncentrera de förorenande ämnen som finns i avfallet till restprodukter.

Artikel 10 (Kontroll och övervakning)

Med kommissionens samtycke har ett krav på att kalibrera automatiserade mätsystem vart tredje år lagts till.

Artikel 11 (Mätkrav)

Den viktigaste ändringen av kommissionens ändrade förslag är införandet av ett undantag för periodiska mätningar i punkt 7. Detta undantag innebär att den behöriga myndigheten får tillåta en minskning av frekvensen i de periodiska mätningarna av tungmetaller och dioxiner och furaner, men endast under mycket strikta villkor. Efter 2005 är ett sådant undantag bara möjligt om utsläppen från förbränning eller samförbränning är mindre än 50 % av förslagets gällande utsläppsgränsvärden och om särskilda kriterier utarbetas och görs tillgängliga enligt förfarandet i artikel 17. Kommissionen har inga invändningar mot denna nya punkt eftersom den innebär att man kan minska mätningsfrekvensen och kostnaderna. Eftersom kriterierna för sådana undantag utarbetas under kommissionens kontroll, kan bestämmelsen inte missbrukas.

I punkt 2 a är tillägget "förutsatt att utsläppsgränsvärdena är fastställda" överflödigt eftersom det finns ett utsläppsgränsvärde för kväveoxider för alla processer.

Kommissionen anser att det är motiverat att i punkt 10 införa en bestämmelse om att utsläppsgränsvärdena för koldioxid skall anses vara uppfyllda om 97 % av dygnsmedelvärdet under året inte överskrider de gränsvärden för utsläpp som anges i bilaga V.

Genom bestämmelserna i punkt 16 och bilaga IV, möjliggörs ett val mellan två utsläppsgränsvärden för suspenderat material och två motsvarande gränsvärden. Detta överensstämmer med metoderna och gränsvärdena i direktivet om avloppsvatten från tätbebyggelse, och kan godtas av kommissionen.

Artikel 12 (Tillgång till information och allmänhetens deltagande)

Kraven på tillgång till information har stärkts i enlighet med parlamentets ändringsförslag 30 genom att det har införts en skyldighet för den som är ansvarig för driften av anläggningar som förbränner över tre ton per timme, att lämna in en årlig rapport om anläggningens funktionssätt och dess övervakning.

Artikel 13 (Onormala driftförhållanden)

Rådet preciserar att bestämmelsen om 60 timmar i samband med driftstopp i punkt 3 endast gäller för sådana linjer i anläggningen som är kopplade till en och samma reningsutrustning för rökgaser.

Artikel 14 (Översynsklausul)

Bestämmelsen om omprövning av tillståndsvillkor har flyttats till artikel 4 och rådet har i stället infört en översynsklausul för det nya direktivet. Enligt denna skall kommissionen lägga fram en rapport till rådet och Europaparlamentet före utgången av 2008. Rapporten skall grunda sig på erfarenheten av tillämpningen av det nya direktivet och på framstegen inom tekniken för utsläppskontroll.

Artikel 15 (Rapportering)

Några smärre ändringar har gjorts av artikelns lydelse.

Artikel 16 (Direktivets framtida anpassning)

Rådet godtog inte kommissionens förslag som innebär att alla utsläppsgränsvärden skall kunna anpassas genom ett kommittéförfarande. Kommissionen har förståelse för rådets motivering, men skulle föredra att ha möjlighet att anpassa bilaga II.3 genom ett sådant förfarande. Bilagan behandlar mycket allmänt andra samförbränningsanläggningar än cementugnar och förbränningsanläggningar, och genom ett kommittéförfarande skulle kommissionen kunna reagera omedelbart om nya samförbränningsmetoder skulle bli aktuella.

Artikel 17 (Kommitté)

Denna punkt har anpassats till rådets beslut om närmare villkor för utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter.

Artikel 18 (Upphävande) och artikel 19 (Påföljder)

Några smärre ändringar har gjorts av artikelns lydelse.

Artikel 20 (Övergångsbestämmelser)

Rådet klargör i punkt 3 att produktionsanläggningar som är i drift och har tillstånd i enlighet med befintlig gemenskapslagstiftning skall betraktas som befintliga samförbränningsanläggningar om de inleder samförbränning av avfall senast fyra år efter direktivets ikraftträdande. Kommissionen kan godta att denna period har minskats med ett år jämfört med dess ändrade förslag.

Artikel 21 (Genomförande), artikel 22 (Ikraftträdande) och artikel 23 (Adressater)

Endast rubriken i artikel 21 har ändrats.

Bilaga I

Inga ändringar.

Bilaga II (Bestämning av gränsvärden för utsläpp från samförbränning av avfall)

Rådet har ändrat flera delar av denna bilaga för att förtydliga dess syfte. Inga substantiella ändringar har gjorts av kommissionens ursprungliga metod. Rådet godtog samma normer för farligt och ofarligt avfall efter 2007. Några undantag har dock införts för vissa befintliga anläggningar för att ta hänsyn till en del processers särskilda problem. Undantaget för cementugnar för våtprocesser ligger i linje med parlamentets ändringsförslag 43.

Kommissionen ställer sig bakom detta, särskilt eftersom undantagen upphör i januari 2008, vilket bara innebär två år utöver vad som gäller för andra befintliga anläggningar.

Bilaga III (Mätmetoder)

Några smärre ändringar har gjorts av bilagans lydelse.

Bilaga IV (Utsläppsgränsvärden för utsläpp av avloppsvatten från rökgasrening)

Det sammanlagda värdet för tungmetaller har ändrats av rådet till enskilda värden för alla aktuella tungmetaller. Utsläppsgränsvärdet för dioxiner och furaner har skärpts och värdet för suspenderat material har höjts i förhållande till kommissionens förslag. Kommissionen stödjer båda dessa ändringar och även det föreslagna undantaget för suspenderat material. Det nya utsläppsgränsvärdet för suspenderat material är motiverat eftersom det överensstämmer med metoderna i direktivet om avloppsvatten från tätbebyggelse.

Bilaga V (Gränsvärden för utsläpp till luft)

Bilaga V är i princip oförändrad. Några undantag för vissa förorenande ämnen har dock lagts till för befintliga anläggningar, och när det gäller NOx-parametrarna har kapaciteten för små förbränningsanläggningar ökats från tre till sex ton per timme vilket innebär att utsläppsgränsvärdet för anläggningar under detta tröskelvärde är generösare. Kommissionen kan godta dessa begränsade ändringar som är tekniskt motiverade.

Bilaga VI (Formel för beräkning av utsläppskoncentration vid procentuell standardsyrekoncentration)

Denna nya bilaga har lagts till för att förklara beräkningen av utsläppskoncentration vid procentuell standardsyrekoncentration enligt artikel 11.8.

4. Sammanfattning

Generellt sett bidrar rådets ändringar till att förtydliga och stärka det föreslagna direktivet. Kommissionen ställer sig därför bakom den gemensamma ståndpunkten.