Det är upp till varje medlemsstat att bestämma sin egen energimix. Vid tidpunkten för medlemsstaternas rapportering fanns det 129 kärnreaktorer i drift i 14 medlemsstater, med en total kapacitet på cirka 120 GWe och en genomsnittlig drifttid på 30 år. Enligt uppskattningar inom det vägledande programmet om kärnenergi (PINC) ska fler än 50 av de reaktorer som för närvarande är i drift i EU stängas senast 2025. Samtidigt finns det planer på att bygga nya kärnkraftverk i tio medlemsstater, och fyra reaktorer är under uppförande i Finland, Frankrike och Slovakien. Detta kommer att generera ytterligare radioaktivt avfall och använt kärnbränsle, som behöver hanteras säkert och ansvarsfullt under lång tid efter detta sekel.

Alla medlemsstater genererar radioaktivt avfall, och 21 av dem hanterar även använt kärnbränsle på sitt territorium. På grund av materialets strålningsegenskaper och den potentiella risk det utgör för arbetstagare och allmänhet, är det viktigt att se till att det hanteras säkert från generering till slutförvaring. Materialet måste inneslutas och isoleras från människor och deras livsmiljö under lång tid. Genom att anta och införliva direktivet har medlemsstaterna erkänt sin rättsliga och etiska skyldighet att hålla en hög säkerhetsnivå vid hantering av dessa material och att inte lägga orimliga bördor på framtida generationer.

Tabell 1. Totala volymer radioaktivt avfall och använt kärnbränsle under perioden 2004–2013

Uppskattningsvis finns det 3 313 000 m3 radioaktivt avfall på EU:s territorium. Cirka 70 procent av avfallet slutförvaras (2 316 000 m3) och cirka 30 procent lagras (997 000 m3). Den totala volymen radioaktivt avfall består av 74 procent lågaktivt avfall, 15 procent mycket lågaktivt avfall, 10 procent medelaktivt avfall och 0,2 procent högaktivt avfall (se figur 1). Medelaktivt och högaktivt avfall genereras och lagras främst i de EU-medlemsstater som har kärntekniska program.

I slutet av 2013 lagrades mer än 54 000 ton tungmetall från använt kärnbränsle i EU. Cirka 800 ton tungmetall från använt kärnbränsle – cirka 1,5 procent av den totala uppskattningen – lagrades i ett tredjeland i väntan på upparbetning, och det förväntade material som bildas ska återföras till EU efter 2017.

Allt använt kärnbränsle som för närvarande finns i EU lagras, eftersom det i hela världen inte finns någon civil anläggning i drift som är avsedd för slutförvaring av använt kärnbränsle. Praxis i vissa medlemsstater har varit och är att upparbeta använt kärnbränsle. Merparten av de medlemsstater som har kärnkraftverk i drift avser dock att i framtiden placera sitt använda kärnbränsle i djup geologisk slutförvaring utan upparbetning. Det väntas leda till en ökad volym högaktivt avfall för lagring och slutförvaring. Med tanke på Storbritanniens planerade stängning av sina upparbetningsanläggningar till 2020 och konsekvenserna av Brexit, kommer Frankrike efter 2020 att vara den enda medlemsstaten som har en industriell handlingslinje för upparbetning inom landet. Vissa andra medlemsstater upparbetar dock kärnbränsle utomlands och tänker fortsätta med det i framtiden.

De flesta medlemsstaterna har tidigare utvecklat egna klassificeringssystem, men några medlemsstater utan kärntekniska program tillämpar i stället den allmänna säkerhetsguiden GSG-1 från IAEA. För att göra uppskattningar till EU:s nuvarande förteckning väljer kommissionen att anpassa medlemsstaternas data till ett gemensamt klassificeringssystem som bygger på IAEA:s standard.

Arbetsdokumentet om EU:s förteckning (SWD(2017) 161) visar dessutom att prognoserna för mängden radioaktivt avfall i medlemsstaterna skiljer sig åt på detaljnivå och när det gäller angivna tidsramar, och flera medlemsstater har inte gjort några eller tillräckligt detaljerade uppskattningar av volymen använt kärnbränsle och/eller radioaktivt avfall i framtiden, särskilt när det gäller nybyggda reaktorer och avveckling. Kommissionen har därför inte kunnat förutspå de totala volymerna i EU i framtiden.

Avveckling av kärnkraftverk kommer att bli en allt viktigare del av den europeiska kärnenergiindustrin de kommande åren på grund av den allt äldre reaktorflottan, och investeringar behövs också för att ersätta befintliga kärnkraftverk, vilket framgår av PINC. Detta kommer att få en viktig effekt på mängden genererat radioaktivt avfall, särskilt på mycket lågaktivt avfall och lågaktivt avfall, och behöver därför beaktas vid planeringen av anläggningar för slutförvaring och lagring. Det är en utmaning att få tillräcklig lagringskapacitet på lång sikt och utveckla hållbara slutförvaringslösningar för säker och ansvarsfull hantering av medelaktivt och högaktivt avfall.

En heltäckande och aktuell förteckning i medlemsstaterna är grunden för nationell planering, kostnadsberäkning och relaterade koncept och planer för säker och hållbar hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Att göra en uppskattning och presentation av en tillförlitlig EU-omfattande förteckning är problematiskt i nuläget, eftersom de flesta medlemsstaterna använder sitt eget klassificeringssystem, och en enhetlig metod inte uttryckligen föreskrivs i direktivet. Dessutom har ett antal medlemsstater inte rapporterat om alla sorters radioaktivt avfall, särskilt radioaktivt avfall som härrör från avveckling och nybyggda reaktorer, framtidsprognoser och institutionellt avfall. Under nästa rapporteringsperiod (dvs. 2018) avser kommissionen därför att i enlighet med artikel 14.1 i direktivet stödja medlemsstaterna i att i) ytterligare förbättra rapporteringen av radioaktivt avfall till förteckningen, genom att tydligt ange olika källor och till radioaktivt avfall och källornas ursprung, och ii) arbeta mer med detaljerade och tillförlitliga prognoser.



3.NATIONELLA HANDLINGSLINJER OCH PROGRAM: FRÅN POLITISKA BESLUT TILL KONKRETA ÅTGÄRDER

En nationell handlingslinje är avgörande för en långsiktig säker hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Handlingslinjen bör innehålla en övergripande beskrivning av medlemsstaternas planerade strategi för hantering av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle, från generering till slutförvaring, samt bör vara förenlig med principerna i artikel 4 i direktivet. De nationella handlingslinjerna bör omsättas i konkreta handlingsplaner i medlemsstaternas nationella program.

3.1 Nationella handlingslinjer

Alla medlemsstater utom en har rapporterat sina nationella handlingslinjer till kommissionen, antingen i ett separat dokument eller inom den nationella ramen och/eller det nationella programmet.

De flesta medlemsstaterna har tydligt fastställt att staten har det yttersta ansvaret för hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall i enlighet med artikel 4.1 i direktivet. Informationen om hur detta ansvar fullgörs i praktiken har dock varit begränsad i de flesta fall, och ungefär en tredjedel av medlemsstaterna har inte tagit upp denna aspekt i sina rapporter.

Medlemsstaternas handlingslinjer är i stort sett förenliga med principerna i artikel 4.3 i direktivet. I allmänhet fastställs i medlemsstaternas lagstiftning att handlingslinjerna ska följa dessa principer. Det är dock bara cirka en tredjedel av medlemsstaternas handlingslinjer som är heltäckande på så vis att de berör alla typer av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle samt alla led i hanteringen. Generellt sett tillämpas principerna för avfallsminimering och säkerhetsredovisning bättre än principerna om hänsyn till verksamhetens och/eller anläggningens karaktär och om beaktande av det ömsesidiga beroendet mellan leden vid hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall.

Merparten av medlemsstaterna erkänner sitt ansvar för slutförvaringen av radioaktivt avfall som genereras på deras territorium i enlighet med artikel 4 i direktivet. Ännu har ingen medlemsstat anmält till kommissionen att man har avtal om användning av slutförvaringsanläggningar i tredjeländer. Merparten av medlemsstaterna har lagstiftningskrav om att i enlighet med artikel 4.2 i direktivet rapportera om sändning av radioaktivt avfall för bearbetning och/eller använt kärnbränsle för upparbetning utomlands. De erkänner att ansvaret för slutförvaring av det material som bildas vid bearbetning och upparbetning ligger kvar hos den medlemsstat som genererat det radioaktiva materialet.

Den viktigaste kvarstående frågan i många medlemsstater när det gäller de nationella handlingslinjerna är beslutet om långsiktig hantering av medelaktivt avfall, högaktivt avfall och använt kärnbränsle, och i synnerhet slutförvaringen av detta, . Hälften av medlemsstaterna ser dessutom möjligheten till gemensamma lösningar för slutförvaring antingen som förstahandslösning eller som alternativ lösning (tvåvägsstrategin). Däremot anges inga konkreta milstolpar eller åtgärder för genomförandet av en sådan lösning i medlemsstaternas program eller rapporter.

Direktivet tillåter visserligen gemensamma lösningar för slutförvaring, men det kan inte anses förenligt med direktivets syften att ha en handlingslinje som bygger enbart på detta alternativ och saknar en tydlig väg mot genomförande. Kommissionen ser stora utmaningar i hur gemensamma lösningar ska omsättas i praktiken. Precis som vid all utveckling av slutförvaringsanläggningar behövs deltagande av alla aktörer och allmänheten samt engagemang på högsta politiska nivå. Enligt såväl direktivet som Europeiska revisionsrätten har gemensamma anläggningar för slutförvaring potential att vara ett gynnsamt, säkert och kostnadseffektivt alternativ. Kommissionen stöder därför medlemsstaterna i deras utvärdering av ekonomiska, rättsliga och sociala effekter av gemensamma slutförvaringsplatser och inleder en debatt i frågan för att utvärdera om det är praktiskt möjligt och om medlemsstaterna vill använda sig av detta slutförvaringsalternativ.

3.2 Nationella program

Alla medlemsstater utom en har lämnat in sina nationella program, antingen i slutligt format eller som utkast. Det sista lämnades in i september 2016. Merparten av medlemsstaternas program är nya och antogs under perioden 2015–2016, men två medlemsstaters program antogs 2006.

På det stora hela konstaterar kommissionen att det varierar hur detaljerade de nationella programmen är. Bara ett fåtal medlemsstater har program som tar upp alla typer av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall med detaljerade planer för alla led i hanteringen (från generering till slutförvaring) i enlighet med artikel 11.1 i direktivet. Huvudproblemet är återigen slutförvaringsledet.

Slutförvaring av medelaktivt avfall, högaktivt avfall och använt kärnbränsle