[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 18.10.2007

SEK(2007) 1340

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

Åtföljande dokument till

Meddelande om en europeisk hamnpolitik

Sammanfattning av konsekvensanalysen {COM(2007) 616 final}{SEC(2007) 1339}

Ansvarigt generaldirektorat : TREN

Andra berörda avdelningar : SG, SJ, ENV, ENTR, MARKT, COMP, SANCO, TAXUD, FISH, TRADE

Dagordning eller hänvisning till arbetsprogram : 2007/TREN/004

Avsnitt 1: Förfarandefrågor och samråd med berörda parter

1.1 Bakgrund och samråd

Meddelandet om en europeisk hamnpolitik ingår i CLWP 2007, SEK(2006) 629 slutlig, och i ett prioriterat initiativ i arbetsprogrammet hos GD TREN, 2007/TREN/004.

Efter att förslaget till direktiv om tillträde till marknaden för hamntjänster, KOM(2004) 654, drogs tillbaka inledde kommissionens vice ordförande Barrot ett samråd med berörda parter. GD TREN har hållit sex seminarier om hamnfrågor med berörda parter. Deltagarna valdes ut av relevanta europeiska organisationer.

För varje seminarium utarbetade GD TREN ett diskussionsunderlag. Skriftliga bidrag inkom från ett antal organisationer. Samtidigt sammanträdde hamnexperter från medlemsstaterna med GD TREN.

1.2. Preliminära resultat av samrådet

- Hamnarnas organisatoriska struktur: ett brett spektrum av olika modeller för hamnförvaltning.

- Hamnfinansiering: många olika metoder för finansiering av hamnarna i medlemsstaterna.

- Kapacitetsbrist på grund av ökade fraktvolymer, svårt att modernisera hamnterminaler, icke optimal lokalisering av hamnkapacitet. Lika villkor krävs för tillgång till hamnmark och hamnservice.

- Externa konsekvenser: balans mellan ekonomisk tillväxt och skyddet av miljön krävs.

- Sociala aspekter: bättre utbildning, förbättrad arbetsmiljö, flexiblare anställningsvillkor och en dialog mellan arbetsmarknadens parter krävs.

- Allmänhetens uppfattning om hamnar: hamnar uppskattas inte efter förtjänst i samhället.

Avsnitt 2: Beskrivning av problemet

De europeiska hamnarna står inför många och varierande utmaningar. För den ökande sjöfarten krävs hamnanläggningar. Containertrafiken är den snabbast växande sjöfartssektorn. Fartygen blir större. Utbyggnaderna av hamnarna har inte gått i takt med kapacitetsbehoven.

Trots decentralisering och ökad finansiell autonomi finns fortfarande olika metoder för hamnfinansiering i medlemsstaterna – olika nivåer för finansiell autonomi och tillhandahållande av offentliga medel, bristande insyn i hur avgifter fastställs.

Arbetsmarknadsfrågorna omfattar bland annat tillämpning av arbetsmiljöregler, högre utbildningsnivå, flexiblare anställningsvillkor och dialog mellan arbetsmarknadens parter.

Hamnarna konkurrerar inom försörjningskedjorna. Det finns två aspekter på konkurrensen – konkurrens inom en och samma hamn med avseende på hamntjänster, och konkurrens mellan hamnar inom samma marknadssegment.

Hamnarnas hållbarhet säkras genom miljölagstiftningen. Framsteg har gjorts när det gäller miljöledning, men miljökraven på hamnprojekt har lett till komplicerade förfaranden.

Hamnarna värdesätts inte alltid fullt ut. Man är medveten om hamnarnas ”hårda” fördelar, men mindre om de ”mjuka”.

EU:s behörighet

I egenskap av fördragets väktare ska kommissionen, i enlighet med artikel 211 i fördraget, övervaka tillämpningen av bestämmelserna i fördraget och av bestämmelser som antagits av institutionerna med stöd av fördraget, och lämna rekommendationer eller yttranden i ämnen som behandlas i fördraget, om kommissionen anser det nödvändigt.

Beträffande hamnpolitiken grundar kommissionen sin behörighet på följande avdelningar i EG-fördraget:

Avdelning III (artikel 39 och följande) i EG-fördraget (fri rörlighet för personer, tjänster och kapital).

Avdelning V (artikel 70 och följande) i EG-fördraget (transporter).

Avdelning VI (artikel 81 och följande) i EG-fördraget (bl.a. gemensamma regler om konkurrens).

Följande områden lämnas, i enlighet med subsidiaritetsprincipen (artikel 5 i EG-fördraget), till medlemsstaterna, arbetsmarknadens parter och andra berörda parter:

– Fysisk planering.

– Dialog mellan arbetsmarknadens parter.

– Uppfattningen om hamnar.

Avsnitt 3: Mål

1) Att tillräcklig hamnkapacitet finns tillgänglig för den ökande trafiken.

2) Att främja ett friare tillträde för nya leverantörer av hamntjänster.

3) Att främja konkurrens på lika villkor inom och mellan hamnar.

4) Att främja flexiblare anställningsvillkor och dialog mellan arbetsmarknadens parter.

5) Att förbättra miljöledningsstandarderna för hamnar och skapa en bättre balans mellan skyddet av miljön och ekonomisk tillväxt.

Avsnitt 4: Politiska alternativ, bedömning av alternativ, jämförelse av alternativ, val

av alternativ, slutsats

En del alternativ är utbytbara, andra kompletterar eller följer på varandra. För vissa alternativ råder samförstånd, andra är kontroversiella. Vissa av alternativen har utarbetats i de två tidigare förslagen till direktiv, andra behöver studeras ytterligare. En del alternativ bidrar till politiska mål på lång sikt, andra ger kortsiktiga förbättringar i hamnarna.

1. Koncessioner för hamnterminaler

Hamnmyndigheten kan välja att själv driva terminalen eller överlämna uppgiften åt tredje part. I många medlemsstater görs det sistnämnda genom en koncession för hamnmark under en bestämd tid. Koncessionshavaren väljs ut genom anbudsförfarande eller genom prövningsrätt.

Kostnaderna för konkurrenspräglat urval av terminaloperatörer är vid lagstiftning anbudsförfarande, administrering av kontrakt och kostnader för reglering, ökat antal tvister, icke optimalt utnyttjande av hamnkapacitet, och kortare amorteringsperioder för investeringar. Anbudsförfaranden medför kostnader.

Fördelarna är bland annat snabbare godshantering, kortare tid för fartyget i hamn, kortare förvaringstid för godset, lägre driftskostnader, öppna upphandlingsförfaranden, lägre avgifter för godshantering, mer investeringar, och positiva ekonomiska konsekvenser.

Erfarenheter från tidigare förslag tyder på motstånd mot lagstiftning. Många av fördelarna kan uppnås med hjälp av icke-bindande regler.

Kommissionen bör klargöra hur befintlig lagstiftning, EG-domstolens rättspraxis och kommissionens meddelanden ska tillämpas för hamnkoncessioner.

2. Arbetet i hamnarna

Vad som är praxis när det gäller stuveriarbete skiljer sig åt inom EU. Den centrala frågan rör sig om bemanningspooler i hamnarna – enheter som tillhandahåller personal till terminaloperatörerna.

De största kostnaderna för avskaffande eller ändring av obligatoriska bemanningspooler vid lagstiftning är kompensationsutbetalningar, förlorad inkomst för friställd arbetskraft, kostnader för överföring av arbetskraft till enskilda arbetsgivare, utnyttjande av mindre kvalificerad arbetskraft, och minskat fackligt inflytande. Protester mot ett förslag skulle kunna leda till strejker. Arbetskostnaderna kan öka för mer fast arbetskraft.

De största fördelarna är högre arbetsproduktivitet, regelbunden sysselsättning, större flexibilitet i utnyttjandet av arbetskraft, starkare koppling mellan avlönad och arbetad tid, och mindre dödtid.

Erfarenheter från tidigare förslag tyder på motstånd mot lagstiftning. Många av fördelarna kan uppnås med hjälp av icke-bindande regler, t.ex. genom att man utreder om användandet av personalpooler är förenligt med fördraget.

Samrådet mynnade ut i en dialog mellan arbetsmarknadens parter. Den kan bidra till högre produktivitet, attraktivare hamnar för kunderna, utveckling av sjötransporterna och till fler och bättre jobb.

Det finns inga särskilda gemenskapsregler om utbildning för hamnarbetare. Utbildning är av största vikt för säker och effektiv hamnverksamhet. Lagstiftning skulle kunna övervägas i detta sammanhang.

Det finns allmänna gemenskapsregler om skyddet av arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Efterlevnaden av dessa regler är avgörande och bör kontrolleras.

Kommissionen har för avsikt att främja inrättandet av en dialogkommitté för arbetsmarknadens parter i hamnsektorn, föreslå ett ömsesidigt erkänt utbildningsprogram för hamnarbetare, och noga kontrollera hamnarnas tillämpning av gemenskapsreglerna om arbetstagarnas säkerhet och hälsa.

3. Teknisk-nautiska tjänster

Teknisk-nautiska tjänster omfattar bogsering, lotsning och förtöjning.

3.1 Lotsning

Konsekvenserna av åtgärder på EU-nivå är för små beträffande lotsning för att någon bedömning ska vara motiverad. Mycket få företag erbjuder lotstjänst. Lotsningen kommer troligen att förbli starkt reglerad, och de flesta hamnar kommer av säkerhetsskäl inte att ändra sin befintliga uppläggning.

Erfarenheter från tidigare förslag tyder på motstånd mot lagstiftning. Icke-bindande regler och tolkning av tillämpningen av fördraget ur sektorns synvinkel kan övervägas.

3.2 Bogsering

Utöver kostnader för anbudsförfaranden kan alternativet med ett direktiv påverka marknadsstrukturen genom att antalet företag minskar. Fler operatörer skulle leda till förlust av stordriftsfördelar. Stora operatörer skulle kunna dra nytta av lagstiftningen och utöka sin verksamhet på bekostnad av mindre operatörer, vilket skulle leda till sociala kostnader.

Fördelarna skulle kunna bli lägre priser, innovation och bättre kvalitet på tjänsterna.

Lagstiftning skulle kunna leda till sänkta priser, men kan tynga befintliga och nya aktörer med ytterligare kostnader. Icke-bindande regler som kan tolkas skulle kunna ge liknande fördelar.

3.3 Förtöjning

Kostnaderna för anbudsförfaranden vid lagstiftning blir troligtvis låga. Nya operatörer kommer att inverka på arbetskraftsintensiteten med ökad dödtid och sänkt kvalitet på säkerhet och service. Konkurrensen skulle komma från egenhanterare.

Den största fördelen med ökad konkurrens är lägre priser.

Lagstiftning verkar inte vara önskvärt. Icke-bindande regler som kan tolkas skulle kunna ge liknande fördelar.

3.4. Slutsats

Kommissionen bör klargöra hur befintlig lagstiftning, EG-domstolens rättspraxis och kommissionens meddelanden ska tillämpas för teknisk-nautiska tjänster.

4. Miljöfrågor

Hamnar kan vara lokaliserade i områden som skyddas genom miljölagstiftning. Därför krävs bättre planering i samband med att en hamn ska anläggas. Om detta inte tas i beaktande kan projekten försenas eller ställas in.

Kostnaden för att uppfylla miljönormerna beror på efterlevnaden av bestämmelserna och på hamnstorleken. En stor hamn kan kräva en budget på upp till en miljon euro per år. Certifiering leder till bättre miljöskydd och till besparingar på medellång till lång sikt som är större än kostnaderna för certifieringen.

Vissa aktörer har hävdat att rättsosäkerhet föreligger vad beträffar miljölagstiftning och införlivande i nationell lagstiftning. Att vägleda dem vid tolkningen kan skapa utrymme för förbättrad miljöledning.

En sådan lösning med icke-bindande regler är det bästa alternativet för att framsteg ska kunna göras när det gäller miljönormer och myndigheterna ska kunna erbjudas vägledning vid tolkningen av lagstiftningen.

Kommissionen rekommenderar att riktlinjer utfärdas för tillämpningen av gemenskapens miljölagstiftning när det gäller hamnutveckling.

5. Fysisk planering

Transportflödena genom EU kan tyckas vara irrationella. Ofta transporteras gods på väg till slutanvändaren från hamnar långt borta, trots att det finns hamnar i närheten.

Kostnaderna bör beräknas för sådana rutter från Fjärran Östern till hamnar i norra Europa som i nuläget gynnas och, som ett annat exempel, till hamnar i Medelhavsområdet som ligger närmare godsets slutdestination. Man skulle även kunna tänka sig alternativa scenarier med lägre transportkostnader, externa kostnader och tidsrelaterade kostnader än i nuläget. Detta skulle erfordra utökade konsekvensanalyser vid utvecklingen av större hamnar. Bristande effektivitet i anslutningarna till inlandet skulle kräva avsevärda infrastrukturinvesteringar.

Kommissionen rekommenderar i nuläget att ingen åtgärd vidtas, utan att de nationella och regionala myndigheterna får ta hand om frågan.

Vid 2010 års halvtidsöversyn av det transeuropeiska transportnätet (TEN-T) kommer hamnarnas anslutningar till inlandet och hur dessa påverkar trafikflödena att utvärderas.

6. Finansiell autonomi, insyn och avgifter

6.1. Finansiell autonomi och avgifter

Kommissionen rekommenderar att ingen åtgärd vidtas, utan att de nationella och regionala myndigheterna får ta hand om frågan, men insisterar på behovet av större klarhet i vad som ingår i hamnavgifterna och på större insyn i hur de står i relation till kostnaderna.

6.2. Insyn

Vid lagstiftning skulle antalet hamnar som berörs om tillämpningen av direktiv 2006/111/EG utvidgas till hamnar med en omsättning på ≥ 20 miljoner euro men < 40 miljoner euro bli 42, respektive 260 för hamnar med en omsättning på < 20 miljoner euro. Direktivet omfattar redan hamnar med en omsättning på ≥ 40 miljoner euro. Dessa påverkas inte.

Insyn i de offentliga finansiella flödena och i systemet för prissättning i gemenskapens hamnar är av avgörande betydelse för lika villkor inom och mellan hamnar. Det anses som en nyckelfaktor för tillämpningen av bestämmelserna om statligt stöd. Insyn i bokföringssystemen innebär insyn i hamnavgifterna.

Kommissionen förordar lagstiftning för att skapa lika villkor bland hamnarna.

Beträffande den offentliga finansieringen är det nödvändigt att skapa lika villkor mellan hamnarna. Kommissionen kommer även att tillämpa lösningen med icke-bindande regler och anta riktlinjer om statligt stöd till hamnar.

7. UPPFATTNINGEN OM HAMNAR

Allmänhetens uppfattning om hamnarna är ofta inte tillräckligt positiv.

Att förbättra uppfattningen om europeiska hamnar är en fråga framför allt för hamnarna, regionerna och medlemsstaterna. Kommissionen kommer att undersöka samarbetet, i synnerhet med avseende på miljö och säkerhet.

AVSNITT 5: SAMMANFATTNING AV MÅL OCH KONSEKVENSER, VALDA ALTERNATIV OCH GENOM EU TILLFÖRT

mervärde

5.1. Sammanfattande tabell

Mål och konsekvenser | Alternativ 1 | Alternativ 2 | Alternativ 3 |

Beskrivning av alternativet | Inga åtgärder | Lagstiftning | Icke-bindande regler |

Konsekvenser för de politiska målen för marknadstillträde |

Koncessioner | - | + | ++ |

Arbetet i hamnarna | - | 0 | ++ |

Teknisk-nautiska tjänster | - | + | + |

Ekonomiska konsekvenser |

Miljö | -- | + | ++ |

Fysisk planering | 0 | Ej tillämpligt | + |

Finansiell insyn, autonomi och avgifter | -- | ++ | ++ |

Konsekvenser för annan relevant gemenskapspolitik |

Miljö | - | + | ++ |

Sociala området | - | + | ++ |

++ = Betydande positiva konsekvenser.

+ = Tämligen positiva konsekvenser.

0 = Varken positivt eller negativt/ingen ändring av nuvarande situation/oklart i nuläget.

– = Tämligen negativa konsekvenser.

−− = Betydande negativa konsekvenser.

5.2. Rekommenderade alternativ

1. Tolka befintlig lagstiftning, rättspraxis och meddelanden med avseende på tillämpningen för hamnkoncessioner och teknisk-nautiska tjänster.

2. Uppmuntra en dialog mellan arbetsmarknadens parter om hamnar. Föreslå ett ömsesidigt erkänt utbildningsprogram för hamnarbetare. Kontrollera reglerna för arbetstagarnas säkerhet och hälsa i hamnar.

3. Utvidga tillämpningen av direktiv 2006/111/EG till alla hamnar.

4. Utfärda riktlinjer för tolkningen av miljölagstiftning.

5. Utvärdera hamnarnas anslutningar till inlandet och hur dessa påverkar trafikflödena.

6. Undersöka hur uppfattningen om hamnar kan göras mer positiv.

5.3. Genom EU tillfört mervärde

I meddelandet föreslås ett integrerat angreppssätt för de utmaningar som EU:s hamnar står inför.

Avsnitt 6: Övervakning och utvärdering

I meddelandet kartläggs åtgärder på EU-nivå för en sammanhängande uppsättning åtgärder för olika områden. En enskild lösning kan inte lösa alla hamnrelaterade frågor. Lösningen är en kombination av åtgärder.

AVSNITT 7: ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING

Meddelandet om en europeisk hamnpolitik kommer att ge en översikt över de åtgärder kommissionen kommer att vidta beträffande de olika hamnrelaterade politiska områdena mellan 2008 och 2009.[pic][pic][pic]