Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets direktiv om tillfälligt uppehållstillstånd för offer för medhjälp till olaglig invandring och människohandel som samarbetar med myndigheterna"

(KOM(2002) 71 slutlig - 2002/0043 CNS)

(2002/C 221/18)

I enlighet med artikel 262 i EG-fördraget beslutade rådet den 20 februari 2002 att rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén yttrande om ovannämnda förslag.

Sektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 13 maj 2002. Föredragande var Luis Miguel Pariza Castaños.).

Vid sin 391:a plenarsession den 29-30 maj (sammanträdet den 29 maj 2002) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 44 röster för, två röster emot och inga nedlagda röster.

1. Sammanfattning av förslaget till direktiv

1.1. Målet med förslaget till direktiv är att stärka kampen mot olaglig invandring och människohandel genom samarbete med offren. Dessa personer skall få ett tillfälligt uppehållstillstånd på särskilda villkor när de samarbetar för att bekämpa dessa fenomen. Samarbetet kan bestå i att lämna uppgifter, göra en anmälan eller vittna i en rättegång.

1.2. Offer som samarbetar beviljas ett uppehållstillstånd som gäller i sex månader och kan förnyas om de ursprungliga villkoren för beviljandet uppfylls.

1.3. Definitionen i FN:s protokoll om människohandel används för att avgöra vilka personer som skall betraktas som offer, och det handlar i huvudsak om kvinnor och barn. Med offer för medhjälp till olaglig invandring avses i detta direktiv personer som lidit skada, till exempel genom att de utsatts för fara eller därför att deras kroppsliga integritet kränkts.

1.4. När de behöriga myndigheterna tar kontakt med ett offer, får denna person information om möjligheten till tillfälligt uppehållstillstånd och en betänketid på trettio dagar för att besluta om samarbete. Under denna betänketid har personen i fråga tillgång till bistånd och vård.

1.5. Det lagliga skyddet för offer och vittnen fastställs inte i detta direktiv, eftersom det redan regleras i gemenskapslagstiftningen eller de nationella lagstiftningarna.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Detta förslag till direktiv uppmuntrar till samarbete med offren i kampen mot olaglig invandring. De personer som faller offer för människohandel och människosmuggling skyddas och får möjlighet att ta sig ur sin situation genom samarbete med myndigheterna.

2.2. Förslaget till direktiv är ett positivt instrument i kampen mot olaglig invandring, och det ingår i en rad lagstiftningsförslag som kommissionen håller på att utarbeta för att ge EU en gemensam invandrings- och asylpolitik. Kommittén vill dock än en gång uppmana rådet att öka takten i sitt arbete, eftersom rådets nuvarande agerande ger orsak till en djup besvikelse bland EU-medborgarna. En av de faktorer som gynnar den olagliga invandringen är avsaknaden av en gemensam politik för att styra migrationsströmmarna till lagliga kanaler.

2.3. Kommittén vill återigen erinra om att olaglig invandring orsakas av fattigdom, brist på möjligheter, orättvisa och kränkning av mänskliga rättigheter. Den behandling medlemsstaternas myndigheter ger de personer som den olagliga invandringen omfattar bör alltid grunda sig på respekt för mänskliga rättigheter och humanitära värden.

2.4. Att få dessa personer att samarbeta är mycket svårt, eftersom de ofta hotas av de kriminella nätverken. Deras förhållande till myndigheterna präglas också av rädsla och misstro. Det är därför nödvändigt att samarbetet erkänns och kompenseras i tillräckligt hög grad. De offer som samarbetar med myndigheterna bör från första början få alla de garantier och det rättsliga stöd de behöver.

2.5. Ekonomiska och sociala kommittén önskar att två mål skall uppfyllas: dels att man verkligen lyckas få offren att samarbeta, så att kampen mot brottsliga sammanslutningar som smugglar och handlar med människor blir effektiv, dels att offren i utbyte mot de risker de löper på grund av samarbetet erbjuds tillräckliga möjligheter att ta sig ur den situation som präglas av beroendeställningen och utnyttjandet. Myndigheterna bör garantera dem skydd.

2.6. Innehållet i förslaget till direktiv innebär ett framsteg som kommittén är positiv till. Vi vill dock föreslå några ändringar för att göra förslaget effektivare:

2.6.1. Det uppehållstillstånd som föreslås beviljas för de offer som samarbetar med myndigheterna har kort giltighetstid. Ett uppehållstillstånd på sex månader är otillräckligt. Vi anser i stället att uppehållstillståndet skall gälla för ett år och kunna förnyas. På så sätt kan man ge ett attraktivt och rättvist erbjudande för att offren skall välja att samarbeta.

2.6.2. Med offer för medhjälp till olaglig invandring avses i förslaget till direktiv endast personer som lidit skada, till exempel genom att de utsatts för fara eller därför att deras kroppsliga integritet kränkts, och endast dessa personer kan dra fördel av samarbete med myndigheterna. Om det viktigaste målet är att bekämpa brottsliga sammanslutningar, bör man även söka samarbete med personer som har varit i händerna på dessa sammanslutningar, även om de inte har utsatts för fara eller fått sin integritet kränkt.

2.6.3. Möjligheten att agera i förhållande till grupper av offer bör övervägas i direktivet. I många fall ingår offren i en grupp som befinner sig i samma situation. När en person i gruppen kontaktar myndigheterna och inleder samarbetsprocessen kommer han eller hon förmodligen att kräva ett diskret tillvägagångssätt för att undvika misstankar från det kriminella nätverket. Men vid ett lämpligt tillfälle bör även resten av gruppen få möjlighet att samarbeta med myndigheterna genom att anmäla det kriminella nätverket, och då skall de kunna beviljas lagligt uppehållstillstånd. I vissa fall kan detta vara ett lämpligt sätt att garantera att de polisiära och rättsliga åtgärderna blir effektiva.

2.7. De sociala organisationernas roll behandlas knapphändigt i direktivet. Kommittén anser dock att den skulle kunna ha stor betydelse. En social organisation som stöder ett offer bör kunna uppmuntra till samarbete med myndigheterna och delta i hela den process som följer, både i samarbetet med rättsväsendet och förfarandet för att utfärda och förnya uppehållstillstånd. De sociala organisationerna skall ge offren juridiskt bistånd och det sociala bistånd som kan behöva komplettera det offentliga stödet från myndigheterna.

2.7.1. De kriminella nätverk som handlar med, smugglar och utnyttjar människor är ofta transnationella, och de internationella nätverken för sociala organisationer gör därför en viktig insats när det gäller att hjälpa offren. Dessa organisationer bör få stöd från de nationella och europeiska myndigheterna.

2.8. I förslaget till direktiv talas det om offer för medhjälp till olaglig invandring eller handel med personer, men det förklaras inte i detalj vilka fall som denna handel avser. Det anges dock att "handel med personer" utgör överträdelser i enlighet med artiklarna 1, 2 och 3 i rådets rambeslut om vilket rådet uppnådde en politisk överenskommelse vid sitt möte den 27-28 september 2001(1). I artikel 1 i rambeslutet anges att även handel med personer för både sexuellt utnyttjande och arbetskraftsutnyttjande omfattas. Där hänvisas till metoder som kan jämföras med slaveri och tvångsarbete.

2.9. Följaktligen omfattas även offer för arbetskraftsutnyttjande av det föreslagna direktivet och de bör således även kunna beviljas uppehållstillstånd i utbyte mot att de samarbetar med myndigheterna i extrema fall. Enligt kommitténs uppfattning bör dock begreppet arbetskraftsutnyttjande förtydligas. Begreppet får inte blandas ihop med "olaglig anställning". Det kan finnas många exempel på att arbetsgivare anställer arbetstagare som uppehåller sig illegalt i EU för att de inte har något annat val, utan att det för den skull behöver handla om arbetskraftsutnyttjande. Det är fråga om arbetskraftsutnyttjande när arbetsvillkoren är betydligt sämre än allmänt godtagbara arbetsvillkor och de strider mot fastställda bestämmelser och arbetsnormer. Mindre allvarliga överträdelser är inte tillräckligt.

2.10. Polisen bör ha specialenheter som ägnar sig åt offren för dessa brott och eftersträvar större förtroende och bättre samarbete från brottsoffrens sida. I några medlemsstater har man mycket positiva erfarenheter av sådana enheter.

3. Särskilda kommentarer

3.1. Artikel 8.1

När det talas om den betänketid på trettio dagar som offret skall få för att besluta om samarbete med myndigheterna, bör man överväga möjligheten att detta samarbete planeras av en social organisation. Därför föreslår kommittén att artikel 8.1 ändras. Offret eller offren bör i detta fall få samma betänketid - och det bistånd och den vård som kopplas till betänketiden - från den tidpunkt då den sociala organisationen lägger fram förslaget till samarbete för myndigheterna (dvs. även innan offren har kontaktat myndigheterna).

3.2. Artikel 8.4

Kravet på att personen i fråga skall ha brutit kontakten med gärningsmännen bakom dessa brott bör tillämpas med en viss flexibilitet, eftersom brytningen ofta sker successivt. Offret bör dock alltid få stöd omedelbart från det att samarbetet inleds.

3.3. Artikel 10.1

3.3.1. I artikel 10.1 a bör man inte tala om huruvida det är av vikt att offret deltar, utan huruvida det är lämpligt.

3.3.2. När det gäller artikel 10.1 c bör myndigheten, som påpekats i punkt 3.2 ovan, agera på ett flexibelt sätt och alltid se till det samarbetande offrets intresse. Denna artikels nuvarande ordalydelse kan begränsa offrets garantier.

3.3.3. Myndigheterna bör agera på så sätt att offrets rättigheter och säkerhet går före alla andra hänsyn.

3.4. Artikel 10.3

Denna och andra punkter som behandlar det sex månader långa uppehållstillståndet bör enligt kommitténs uppfattning ändras genom att detta tillfälliga uppehållstillstånd förlängs till ett år. Det bör finnas två olika möjligheter att förnya det: antingen att de ursprungliga villkoren för samarbete med rättsväsendet bibehålls, eller att de krav som ställs för förnyande av ett vanligt uppehållstillstånd uppfylls (dvs. vilken som helst av de omständigheter som uppehållstillstånd beviljas för: verksamhet som anställd eller egenföretagare etc.).

3.5. Artikel 10.4

När den person som samarbetar med myndigheterna har med sig medlemmar av sin familj, bör även dessa beviljas uppehållstillstånd. Denna punkts nuvarande ordalydelse förefaller inte lämplig, eftersom den överlåter åt medlemsstaterna att besluta om uppehållstillstånd för familjemedlemmar på humanitära grunder.

3.6. Artikel 14 a

Underåriga offer skall alltid behandlas på så förmånliga villkor som möjligt, i enlighet med internationella fördrag. Skyddet av underåriga personer skall gå före alla andra hänsyn. I denna punkt bör man ge omfattande befogenheter till de sociala organisationerna i de fall då underåriga personer samarbetar med myndigheterna, så att dessa organisationer kan fastställa villkoren för samarbetet. Uttryckligt samarbete kan bara komma i fråga när den underåriga personen är tillräckligt mogen för detta.

3.7. Artikel 14 b

Kommittén stöder förslaget till direktiv när det gäller att medlemsstaterna skall ge barn tillträde till utbildningssystemet på samma villkor som de egna medborgarna. I enlighet med detta bör man stryka andra meningen i det stycke där det står att medlemsstaten skall få begränsa tillträdet till att gälla det offentliga utbildningsväsendet.

3.8. Artikel 14 c

Vad underåriga utan medföljande vuxen beträffar, bör man i första hand se till de offentliga myndigheternas skydd av dessa personer. Detta bör vara utgångspunkten när man utvecklar de aspekter som rör rättsliga företrädare och samarbete med rättsväsendet.

3.9. Artikel 15

Det bör stå klart att återvändande alltid skall innebära ett frivilligt val från offrets sida. När det gäller underåriga måste det garanteras att de är tillräckligt mogna för att kunna ge uttryck för sin vilja.

3.10. Artikel 16.1

I enlighet med vad som sagts i punkt 3.4 i detta yttrande, bör man i denna artikel överväga möjligheten att förnya uppehållstillståndet av andra skäl än de som låg till grund för det första beviljandet, vilket i praktiken innebär att de villkor för förnyande av uppehållstillstånd som ställs i de olika medlemsstaternas lagar uppfylls.

3.11. Artikel 16.2

Medlemsstaterna skall bevilja uppehållstillstånd på ett sätt som är fördelaktigt för offret när samarbetsprocessen väl är avslutad. Som en konsekvens av vad som sagts ovan anser vi att den tillämpning av den allmänna utlänningslagstiftningen som aviseras i denna punkt även bör gälla för själva förnyandet av uppehållstillståndet, utan att det blir nödvändigt att ansöka om ett nytt uppehållstillstånd.

Bryssel den 29 maj 2002.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) Artikel 2 c.