MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET, EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN - Beskattning av bränsle för luftfartyg

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET, EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN Beskattning av bränsle för luftfartyg

Bakgrund

Strukturen för beskattningen av mineraloljor i gemenskapen regleras för närvarande av rådets direktiv 92/81/EEG av den 19 oktober 1992 om harmonisering av strukturerna för punktskatter på mineraloljor [1]. I artikel 8.1 b i detta direktiv föreskrivs ett obligatoriskt undantag för flygbränsle för kommersiell användning. I artikel 8.7 i direktivet föreskrivs att rådet på grundval av en rapport från kommissionen och med beaktande av de externa kostnader som är förenade med sådana transportmedel samt följderna för miljön skall se över detta obligatoriska undantag och på grundval av ett förslag från kommissionen enhälligt besluta huruvida dessa undantag skall upphävas eller ändras.

[1] EGT L 316, 31.10.1992, s. 12.

Denna översyn utfördes 1996 och i sin rapport [2] rekommenderade kommissionen att punktskatter på mineraloljor skulle utsträckas till att omfatta flygfotogen "så snart den internationella rättsliga situationen medger att gemenskapen tar ut sådana skatter av alla transportbolag, inbegripet dem i tredje land". Denna slutsats avspeglades i artikel 13.1 c i kommissionens förslag till rådets direktiv om en omstrukturering av gemenskapens regelverk för beskattning av energiprodukter [3], vilket avses ersätta direktiv 92/81/EEG. I artikel 13.2 föreskrivs också att medlemsstaterna på frivillig grund kan beskatta nationella flygningar och flygningar mellan medlemsstater på grundval av bilaterala avtal.

[2] Rapport från kommissionen till rådet och Europaparlamentet enligt artikel 8.6 i rådets direktiv 92/81/EEG om situationen i fråga om skattebefrielse eller skattenedsättning som motiveras av speciella hänsyn enligt artikel 8.4 i direktiv 92/81 och om den obligatoriska skattebefrielsen för mineraloljor som används som bränsle vid annan luftfart än privat nöjesflygning samt möjlig skattebefrielse eller skattenedsättning för sjöfart på inre vattenvägar med undantag för nöjessjöfart enligt artiklarna 8.1 b och 8.2 b i samma direktiv, KOM(96) 549 slutlig, 14.11.1996.

[3] EGT C 139, 6.5.1997, s. 14.

Både översynen och det efterföljande förslaget om beskattning av energiprodukter har diskuterats i olika arbetsgrupper i rådet. Till följd av dessa diskussioner begärde rådet i sin resolution av den 9 juni 1997 om beskattning av bränsle för luftfartyg att kommissionen skulle tillhandahålla ytterligare information om alla aspekter på beskattning av bränsle för luftfartyg.

Som ett svar på denna begäran har kommissionen utfört en omfattande undersökning [4] i denna fråga med hjälp av ett oberoende konsultbolag. I detta meddelande beskrivs resultaten av denna undersökning och kommissionens reaktion [5].

[4] Analysis of the taxation of aircraft fuel, Resource Analysis, Delft 1998.

[5] Se även meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén: Luftfarten och miljön - Insatser för att skapa en hållbar utveckling, KOM(1999) 640 slutlig, 1.12.1999.

Översikt över undersökningen

I undersökningen granskades fem olika täckningsområden för skatten, alltifrån beskattning av endast nationella flygningar till beskattning av alla transportbolags flygningar till alla destinationer i världen. För vart och ett av dessa täckningsområden behandlades tre olika skattenivåer - låg nivå, mellannivå och hög nivå - vilket gav totalt 15 olika beskattningsmöjligheter. Dessa alternativ analyserades med hjälp av en sofistikerad ekonometrisk modell för att kunna förutsäga beskattningens sannolika effekter inom fem specifika områden, inbegripet socioekonomiska och miljömässiga effekter.

Dessutom analyserades den nuvarande situationen i fråga om lagstiftning på internationell nivå, gemenskapsnivå och nationell nivå, en utredning gjordes av möjliga sätt att undandra sig skatt och graden av kostnadsinternalisering inom lufttransportsektorn i jämförelse med andra transportsätt bedömdes.

Resultaten redovisas i form av en fullständig kvantitativ analys för år 2005, varvid 1992 används som basår och det antas att beskattning införs 1998. Vidare görs en känslighetsanalys för samma år och en selektiv kvantitativ analys för år 2015.

Sammanfattning av slutsatserna

Allmänt

I undersökningen dras slutsatsen att de miljö- och inkomstmässiga effekterna samt andra effekter beror på två huvudfaktorer: skattens nivå och täckningsområde. Vidare dras slutsatsen att skattens sammantagna effekter för miljön kommer att vara jämförelsevis begränsade, såvida inte alla flygningar till alla destinationer beskattas [6]. De positiva effekterna för miljön följer av att den förväntade efterfrågeökningen skulle ske i betydligt långsammare takt. Några scenarier kräver även ändringar av lagstiftning. Resultaten sammanfattas kort nedan och i de bifogade tabellerna.

[6] De positiva miljöeffekterna av beskattning enligt alla de olika scenarierna kan minska genom att aktörerna vidtar åtgärder för att undandra sig skatten, t.ex. tankning av bränsle för mer än en flygning eller att passagerare byter flygbolag eller flyger till andra destinationer.

Socioekonomiska effekter

I undersökningen behandlas beskattningens effekter på en rad olika områden. Bland dessa ingår efterfrågan på lufttransport både i fråga om passagerare och gods, utbud av lufttransporter, inverkan på flygningarna, driftseffektivitet och regional sammanhållning. En bedömning görs av de ekonomiska effekterna för olika aktörer (flygbolag, flygplanstillverkare, konsumenter), de makroekonomiska effekterna (bruttoförädlingsvärde, sysselsättning, inkomster från bränsleskatt) och växlingen mellan transportsätt till förmån för landtransportvolymer.

I undersökningen dras som förväntat slutsatsen att effekterna på efterfrågan av de olika beskattningsalternativen - jämfört med en situation utan skatt - ökar med högre skattenivå och bredare täckningsområde för skatten. Effekten på antalet transporterade tonkilometer (RTK) [7] för rutter inom EU varierar från en minskning på 0,5 % i lågskattealternativen till en minskning på 7 % i högskattealternativen. Effekten på EG-lufttrafikföretagens konkurrenssituation är i stor utsträckning beroende av om deras konkurrenter utanför EU behandlas på samma sätt. Att endast beskatta EG-lufttrafikföretag skulle inte bara skada deras konkurrensläge utan också försämra relationen mellan miljömässiga fördelar och socioekonomiska verkningar för gemenskapens flygindustri.

[7] Detta definieras som en inkomstbringande last på ett ton som transporteras en kilometer. (En passagerare=100 kilogram).

Även om den ekonomiska analysen tyder på att de negativa socioekonomiska effekterna för gemenskapens flygindustri är något mindre omfattande än de positiva effekterna för övriga ekonomiska aktörer, för det fall att lagstiftningen inte ändras, förblir verkningarna av att den egna industrin diskrimineras ett allvarligt problem.

Effekterna på de stater som får bidrag från sammanhållningsfonden undersöktes särskilt i syfte att bedöma huruvida beskattning av bränsle motverkar sammanhållningsfondens politik. Det konstaterades inga tecken på att de direkta verkningarna för flygverksamheten skulle vara större i dessa stater än i de övriga medlemsstaterna. En ytterligare analys tydde dock på att en given procentuell förändring av efterfrågan på persontransport skulle kunna medföra en relativt sett större ekonomisk nackdel för dessa stater till följd av att de i högre grad är beroende av lufttransport.

Effekter för miljön

De positiva effekterna för miljön ökar i takt med skattenivåer och täckningsområden för skatten, trots att aktörerna kan vidta olika åtgärder för att undandra sig skatt. Undersökningen visar att nettosänkningen av koldioxidutsläpp för år 2005 varierar från 55 000 ton, för det fall man tillämpar en skattesats på 10 euro/1 000 liter på endast nationella flygningar, till 15 miljoner ton, för det fall man tillämpar en skattesats på 245 euro/1 000 liter på alla flygningar. Den högre siffran motsvarar en sänkning på cirka 1,4 % av EU:s koldioxidutsläpp från transporter och 0,34 % av EU:s totala koldioxidutsläpp, jämfört med grundscenariot. Motsvarande siffror för kväveoxider är 110 ton respektive 70 000 ton. Den högre av dessa siffror motsvarar en sänkning på ungefär 0,84 % respektive 0,47 %. För det fall att endast EG-lufttrafikföretags flygningar inom gemenskapen beskattas skulle motsvarande sänkningar uppgå till 0,26 % (koldioxid) och 0,12 % (kväveoxid) av alla utsläpp från transporter.

Rättsliga begränsningar

I Chicagokonventionen från 1944 regleras beskattningen av bränsle som redan befinner sig ombord på ett luftfartyg. Beskattningen av bränsle som lastas ombord på ett luftfartyg regleras av ett stort antal bilaterala lufttrafikavtal som ingåtts mellan enskilda medlemsstater och mellan medlemsstater och tredje länder. I dessa avtal ingår vanligtvis en bestämmelse om att både bränsle som transiteras och bränsle som tillhandahålls på de fördragsslutande parternas territorium skall befrias från bränsleskatt. Det är givetvis möjligt att omförhandla alla dessa befintliga lufttrafikavtal i syfte att ta bort skattebefrielsen för bränsle som tillhandahålls på fördragsslutande parters territorium. Detta skulle dock kunna bli en långvarig och besvärlig process.

Till dess att de bilaterala lufttrafikavtalen och de relevanta bestämmelserna i Chicagokonventionen omförhandlats i syfte att ändra beskattningen av bränsle som transiteras kvarstår risken för undandragande av skatt. Dessutom kommer det nuvarande obligatoriska undantaget enligt direktiv 92/81/EEG att vara tillämpligt till dess att det ersatts med regeln om valfri beskattning i förslaget om beskattning av energiprodukter.

Undandragande av skatt

Det finns flera olika sätt att undandra sig skatt på bränsle. Det främsta sättet är att tanka mer bränsle än vad som behövs för en flygning och på så sätt undvika påfyllning. För kortdistansflygningar inom EU är det möjligt att transportera bränsle som räcker till en returflygning i stället för att fylla på efter första etappen. Vad gäller flygningar från Nordamerika kan endast cirka 25 % av det bränsle som behövs för returflygningen fyllas på. Detta skulle dock fortfarande innebära en skatteminskning på 25 %.

Fördelarna med denna tankningsmetod för flygbolagen skulle vara avhängiga av skatternas nivå och utbudet av obeskattat bränsle längs rutten. Förbrukningen av bränsle skulle dessutom öka till följd av den ökade transportvolymen, vilket i sin tur skulle minska åtgärdens nytta för miljön. Bland andra åtgärder för att undandra sig skatt ingår att passagerare byter till obeskattade flygbolag eller att passagerare flyger till andra destinationer.

Internalisering av kostnader

I undersökningen behandlas i vilken utsträckning externa kostnader betalas, med tonvikt på frågor som luftföroreningar - inklusive smogbildning och försurning - och koldioxid- och kväveoxidutsläppens inverkan på klimatförändringar. Övriga fenomen som studeras är t.ex. vattenutsläpp på hög höjd, utsläpp av svaveloxid och sot samt kväveoxidernas inverkan på nedbrytningen av ozonskiktet.

Med förbehåll för vetenskapliga osäkerheter vid fastställandet av den korrekta nivån på de externa kostnaderna och med hänsyn till alla faktorer, inbegripet kostnaderna för samhället av olyckor, buller, luftföroreningar och infrastruktur, samt till att klara skillnader råder mellan länder vad gäller beskattning och täckning av externa kostnader, dras i undersökningen slutsatsen att lufttransport för närvarande inte täcker de externa kostnaderna. Kommissionen anser att ytterligare forskning när det gäller beräkningen av de externa kostnaderna för lufttransport och de långsiktiga verkningarna för miljön krävs för att man skall kunna få ökad kunskap och mer målinriktade politiska lösningar.

Slutsatser

Resultaten av denna undersökning bekräftar de slutsatser som kommissionen drog i sin rapport från 1996 i denna fråga, nämligen att det av huvudsakligen ekonomiska skäl varken skulle vara görligt eller önskvärt för gemenskapen i dess helhet att i dagsläget införa skatt på bränsle för luftfartyg endast för EG-lufttrafikföretags flygningar inom gemenskapen. Denna slutsats kvarstår även mot bakgrund av andra undersökningsresultat som visar att effekterna på miljön av en sådan ensidig åtgärd skulle bli väsentligt mindre omfattande.

Å andra sidan bekräftas det i undersökningen också att de positiva effekterna för miljön skulle bli betydligt större om man införde en skatt på flygfotogen som skulle gälla för alla flygningar från flygplatser i gemenskapen. De betydande skatteinkomsterna från denna åtgärd skulle dessutom göra det möjligt för medlemsstaterna att sänka andra skatter eller avgifter, framför allt de som tas ut på arbete, vilket rekommenderas i artikel 1 i kommissionens förslag om beskattning av energiprodukter.

I enlighet med ovanstående rekommenderar kommissionen att

1. rådet arbetar vidare med antagandet av kommissionens förslag till rådets direktiv om en omstrukturering av gemenskapens regelverk för beskattning av energiprodukter, som gör det möjligt för medlemsstaterna att ta ut skatt på flygbränsle som används för inhemska flygningar eller, genom bilaterala överenskommelser, för flygningar inom gemenskapen,

2. medlemsstaterna i nära samarbete med kommissionen och inom ramen för ICAO intensifierar sitt arbete för att skatt på flygbränsle eller andra instrument med liknande verkan skall införas,

3. rådet ser över situationen på grundval av en rapport från kommissionen om resultatet av pågående diskussioner och förhandlingar inom ramen för ICAO, med sikte på ICAO:s 33:e församling.

BILAGA

Sammanfattande tabell: Sammanfattning av de viktigaste effekterna av olika skattealternativ för 2005 - 245 euro/1 000 liter

>Plats för tabell>

Tabell: Ekonomiska och miljömässiga effekter av olika skattealternativ för scenariot EU 2005 (avgiftsnivå på 245 euro/1 000 liter).

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

1) För både scenariot EU2005 och de olika skattealternativen visas driftsresultatet i procent av intäkterna.

2) För dessa indikatorer avser "EU" och "Övriga" det geografiska området EU respektive övriga geografiska områden. För alla andra indikatorer avser "EU" och "Övriga" flygbolagsgrupper.