SV Europeiska unionens officiella tidning C 451/152

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Hyogo-ramen för åtgärder efter 2015: riskhantering för att skapa motståndskraft”

COM(2014) 216 final

(2014/C 451/25)

Föredragande: Giuseppe IULIANO

Den 8 april 2014 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén – Hyogo-ramen för åtgärder efter 2015: riskhantering för att skapa motståndskraft”

COM(2014) 216 final.

Facksektionen för yttre förbindelser, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 12 juni 2014.

Vid sin 500:e plenarsession den 9–10 juli 2014 (sammanträdet den 10 juli) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 103 röster för, 1 röst emot och 1 nedlagd röst.

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 EESK anser att det är mycket lämpligt och viktigt att EU intar en ståndpunkt på området katastrofriskreducering med hänsyn till översynen av Hyogo-ramen för åtgärder 2015. Det faktum att denna sammanfaller med andra utvecklings- eller klimatförändringsrelaterade initiativ avseende perioden efter 2015 gör denna ståndpunkt än mer relevant.

1.2 EESK uppmanar medlemsstaterna att förse kommissionen med så detaljerade uppgifter som möjligt om risker och katastrofer i respektive land för att bidra till en mer djupgående och noggrann analys av situationen på detta område.

1.3 Kommittén är övertygad om att man bör fästa större uppmärksamhet vid de bakomliggande riskfaktorerna och katastrofernas djupare orsaker. Bland dessa bakomliggande faktorer återfinns oplanerad stadsutveckling, sårbarheten i försörjningsmöjligheterna på landsbygden och ekosystemens utarmning.

1.4 En stor del av de mänskliga och ekonomiska förluster som katastrofer leder till är en konsekvens av mindre katastrofer, som är mycket vanliga. EESK anser att denna ”extensiva risk” bör ges större vikt i Hyogo-ramen för åtgärder efter 2015, och att man dessutom bör försöka förbättra motståndskraften i de samhällen som drabbas av nämnda katastrofer.

1.5 EESK anser att man bör göra en djupare analys av katastrofernas ekonomiska och sociala konsekvenser samt fästa större uppmärksamhet vid faktorer såsom produktionsinfrastrukturen.

1.6 Enligt kommitténs mening bör utvecklingen av Hyogo-ramen för åtgärder efter 2015 bygga på en ”multiriskstrategi”, som dessutom i högre grad än hittills bör inkludera katastrofer som orsakats av människor.

1.7 Riskhanteringen bör bygga på en rättighetsbaserad strategi och fokusera på de mest utsatta gruppernas och personernas behov och rättigheter, och det är viktigt att understryka och inkludera genusperspektivet.

1.8 EESK framhåller att man bör främja lokala riskhanteringsstrategier som möjliggör deltagande av civilsamhällsaktörer på lokal nivå och samhällsgrupper som vanligtvis lämnas utanför. Lokal riskhantering bör inkluderas på ett mer beslutsamt sätt.

1.9 Dessutom bör civilsamhällsorganisationernas roll när det gäller katastrofriskreducering erkännas på såväl lokal som internationell nivå.

1.10 Företagssektorn och den privata sektorn bör spela en viktig roll och ta hänsyn till katastrofriskreduceringsaspekten i hela produktionscykeln samt bidra med sin innovationsförmåga.

1.11 Även om den nya Hyogo-ramen för åtgärder efter 2015 fortfarande är frivillig bör man ge systemen för ansvarighet och insyn en starkare ställning med hjälp av en uppsättning internationellt erkända indikatorer. Dessa indikatorer bör inte bara vara av en rent teknisk karaktär utan även beakta sociala aspekter.

1.12 EESK ser positivt på de mekanismer för inbördes analys som har införts i vissa medlemsstater, men anser att man på medellång sikt bör gå över till striktare system för ansvarighet.

1.13 Vad gäller finansieringen anser EESK att man som vägledning bör fastställa rekommenderade minimiprocentsatser för finansieringen av katastrofriskreduceringsåtgärder inom ramen för EU:s utvecklingspolitik och humanitära politik.

2. Motivering

2.1 Antagandet av Hyogo-ramen för åtgärder (”Uppbyggnad av nationers och samhällens motståndskraft mot katastrofer”) år 2005 utgjorde utan tvivel en milstolpe i katastrofriskreduceringsarbetet. Det faktum att Hyogo-ramen för åtgärder antogs av 168 stater är ett tydligt tecken på att den allt mer oroande situationen har lett till en ändrad inställning inom det internationella samfundet.

2.2 Efter antagandet av Hyogo-ramen för åtgärder har EU införlivat katastrofriskreducerings- och riskhanteringsaspekter i många av sina strategier, både inom den interna politiken och inom utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd. Det har gjorts betydande framsteg, även om man inte har nått lika långt överallt.

2.3 Översynen av Hyogo-ramen år 2015 ger därför EU tillfälle att se över sina politiska strategier på detta område och anpassa dem till den nya internationella situationen, och att samtidigt bidra till den internationella debatten om risken för katastrofer och om hur man bättre ska ta itu med denna situation.

2.4 EESK välkomnar med intresse Europeiska kommissionens meddelande om Hyogo-ramen för åtgärder efter 2015: riskhantering för att skapa motståndskraft och anser att det kommer mycket lägligt. EESK vill bidra till debatten genom att framföra förslag från de sektorer inom det civila samhället som kommittén företräder.

2.5 Sedan Hyogo-ramen för åtgärder antogs 2005 har den globala utvecklingen i fråga om katastrofer bekräftat de oroväckande modeller som pekar på att riskerna kommer att bli allt större, och därför har medlemsstater, internationella organisationer, civilsamhällsorganisationer och samhället rent generellt tvingats omformulera sina ståndpunkter på katastrofriskreduceringsområdet.

2.6 All information som finns tillgänglig för närvarande visar att katastroferna blir allt allvarligare, i synnerhet de som är relaterade till hydrometerologiska hot till följd av klimatförändringarna, men även de som beror på den allt snabbare urbaniseringen, olämplig fysisk planering, olämplig användning av mark och naturresurser, samt en ökad exponering för dessa hot.

2.7 Katastroferna får naturligtvis varierande effekter i olika regioner och länder, och förlusterna i fråga om människoliv och ekonomiska resurser beror på utvecklingsnivån i det drabbade området. Det finns dock inga länder eller regioner i världen som går säkra för dessa risker, och statistiken från de senaste årtiondena visar att katastrofer får allt större konsekvenser även i utvecklade länder, vilket också gäller EU.

2.8 Med tanke på att man 2015 också kommer att revidera målen för hållbar utveckling, och att det har skett vissa framsteg i diskussionerna om klimatförändringarna, måste man göra ansträngningar för att åstadkomma en större samstämmighet när det gäller de olika ståndpunkterna på dessa områden, och EESK vill gärna bidra till dessa.

3. Nya synsätt när det gäller bakgrunden till och klassificeringen av katastrofer

3.1 Kommissionens meddelande, och framför allt dess två bilagor (1), är mycket uttömmande vad gäller analysen av hot och risker på global nivå, och särskilt i EU. De innehåller också en mycket noggrann beskrivning av de EU-strategier som har införlivat katastrofriskreduceringsaspekter. EESK ser mycket positivt på kommissionens satsning på att med hjälp av tillförlitliga och tekniskt väl underbyggda uppgifter ge en övergripande bild av katastrofer inom EU och de strategier som tillämpas för att hantera dem.

3.2 När det gäller den övergripande bilden av katastrofer inom EU beklagar EESK emellertid att man har tagit med direkta uppgifter endast från 16 medlemsstater, samt Norge. EESK uppmanar de övriga medlemsstaterna, som ännu inte har lämnat in sina detaljerade uppgifter, att så snart som möjligt bidra till denna insats, så att en så tydlig och utförlig bild som möjligt kan ges av hot och katastrofer inom EU.

3.3 På global nivå visar studierna inom ramen för FN:s internationella strategi för katastrofriskreducering (UNISDR) att det är de ”små katastroferna” – och inte de stora katastrofer som röner massiv uppmärksamhet i medierna – som är vanligast, som leder till flest dödsoffer och till de största ekonomiska förlusterna och som mest påverkar vardagen för miljontals människor och samhällen jorden över. EESK anser att man i Hyogo-ramen för åtgärder efter 2015 bör fästa större vikt vid den ”extensiva risk” (2) som uppstår vid denna typ av händelser, i motsats till det fokus på ”intensiv risk” som hittills har varit förhärskande. Uppmärksammandet av denna typ av katastrofer, som är vanligt förekommande även om de är av begränsad omfattning, bör dessutom vara utgångspunkten för en förstärkning av de drabbade samhällenas motståndskraft. EESK anser att man bör fästa större vikt vid de lokala återverkningarna av denna typ av katastrofer.

3.4 Trots att man har gjort åtskilliga studier av katastrofers ekonomiska konsekvenser är det ovanligt att man analyserar kostnaderna i fråga om sysselsättning, arbetsförhållanden, anständiga arbetsvillkor, konsekvenserna för företagarna, produktionsstrukturen etc. EESK anser att man bör göra en mer djupgående analys av dessa aspekter och fästa större uppmärksamhet vid faktorer såsom produktionsinfrastrukturen (3).

3.5 Dessutom visar den tillgängliga informationen att många katastrofer orsakas av en kombination av olika hot, och inte av en enskild utlösande faktor. Detta visar att det finns ett behov av en ”flerhotsanalys” och en helhetssyn på katastrofer och deras komplexitet. Det begrepp som har använts, ”komplex nödsituation”, används på det humanitära området och kan bidra till att undvika förenklande synsätt på de bakomliggande orsakerna till katastrofer, vilket ibland kan leda till förenklande svar. De centrala strategierna efter antagandet av Hyogo-ramen för åtgärder fokuserar på ”naturliga” hot eller hot som ”oavsiktligen orsakats av människor”, men erfarenheten visar att faktorer som våld i åsidosatta stadsområden, bristande styrning, olika typer av konflikter och andra faktorer av mänsklig karaktär förvärrar katastrofernas effekter och bör beaktas. EESK anser att man i Hyogo-ramen för åtgärder efter 2015 bör ta itu med dessa faktorer med koppling till konflikter och våld på ett mer helhetsorienterat sätt. Man bör också på ett mer beslutsamt sätt ta itu med problemet med katastrofer till följd av tekniska hot, eller så kallade ”trippelkatastrofer” (jordbävning, tsunami, kärnkraftsolycka) såsom i fallet Fukushima.

3.6 Kommittén är dessutom övertygad om att man bör fästa större uppmärksamhet vid de bakomliggande riskfaktorerna och katastrofernas djupare orsaker. Alla analyser och utvärderingar av Hyogo-ramen för åtgärder visar att det har gjorts minst framsteg på det fjärde prioriterade insatsområdet, ”att minska de bakomliggande riskfaktorerna” (4).

4. En katastrofriskhantering som fokuserar på människors rättigheter, i synnerhet när det gäller särskilt utsatta grupper på lokal nivå

4.1 Trots de framsteg som har gjorts sedan antagandet av Hyogo-ramen för åtgärder har den rättighetsbaserade strategin inte beaktats tillräckligt inom katastrofriskhanteringen. Ibland har hänvisningarna till utsatthet och vissa gruppers särskilda rättigheter till och med bidragit till att öka deras utsatthet eftersom man har bortsett från de förmågor de i själva verket har. Detta har till exempel hänt till följd av en förenklande syn på genusaspekten. EESK anser att det människobaserade perspektivet, med fokus på rättigheter, rättvisa, rätten till skydd och rätten till hållbar utveckling, som även omfattar miljömässig hållbarhet, bör utgöra tydligare principer i Hyogo-ramen för åtgärder efter 2015. Integreringen av genusaspekter och fokuseringen på rättigheter och utsatta samhällsgrupper bör ingå bland indikatorerna vid uppföljningen av Hyogo-ramen för åtgärder efter 2015 och de mekanismer för ansvarighet som fastställs. De civilsamhällsorganisationer som arbetar med att främja och försvara rättigheter, och i synnerhet de som sysslar med kvinnors rättigheter och jämställdhet och de som företräder utsatta grupper, bör bjudas in oftare och ges möjlighet att delta i diskussionsforum om katastrofriskreducering.

4.2 Erfarenheten visar att det är lokala initiativ eller initiativ med ett lokalt fokus som bäst och i störst utsträckning har nått ut till utsatta samhällsgrupper. EESK framhåller att man bör främja lokala riskhanteringsstrategier som möjliggör deltagande av civilsamhällsaktörer på lokal nivå och samhällsgrupper som vanligtvis lämnas utanför. Detta innebär att man måste röra sig i riktning mot lokala riskhanteringssystem som gör det möjligt att ge åtgärder och institutionella mekanismer en konkret utformning. Finansieringen av lokal riskhanteringsverksamhet bör prioriteras inom de nationella initiativen och de initiativ som stöds av internationella organisationer.

4.3 EESK konstaterar att det är och bör vara staterna som åtar sig att genomföra och tillämpa Hyogo-ramen för åtgärder, och att det är deras politiska vilja som avgör om Hyogo-ramen för åtgärder efter 2015 ska bli en framgång eller ett misslyckande. EESK vill därför betona att man måste ge alla aktörer på lokal nivå, kommunala myndigheter, civilsamhällsorganisationer, icke-statliga organisationer, akademiska institutioner, företagssektorer och fackliga organisationer möjlighet att delta i utarbetandet av planer för katastrofriskhantering eller liknande instrument. Den nuvarande klyftan mellan den lokala nivån och de högre förvaltningsnivåerna begränsar förmågan att agera omedelbart hos den befolkning som berörs direkt av ett hot. Detta är inte minst relevant i utvecklingsländer med svag institutionell struktur.

4.4 Företagen och den privata sektorn har en avgörande roll att spela när det gäller katastrofriskreducering, inte bara genom offentlig-privata partnerskap eller företagens sociala ansvar, utan även genom att bidra med innovation och erfarenhet och införliva begrepp såsom motståndskraft, minskning och anpassning i hela produktionsprocessen. I meddelandet berörs frågan om försäkring, men i detta sammanhang bör man också göra tydligare hänvisningar till det ofrånkomliga behovet av att minska risker för att främja den produktiva utvecklingen.

4.5 Med tanke på de särskilda omständigheter som kan förekomma i varje enskilt fall anser EESK att deltagandet av det civila samhällets aktörer i katastrofriskhanteringen på global nivå och den lokala riskhanteringen bör utökas i såväl EU:s interna politik som inom ramen för de yttre åtgärderna.

4.6 EESK vill framhålla vikten av utbildning, både formell skolutbildning och icke-formellt lärande, som är ett mycket effektivt sätt att öka medvetenheten och förbättra medborgarnas förmåga att hantera katastrofer på ett effektivt sätt. Det civila samhällets organisationer kan spela en viktig roll på detta område, som inte täcks av den formella utbildningen.

5. Mot en ram för ansvarighet och insyn i fråga om målen och indikatorerna för resultaten av Hyogo-ramen för åtgärder efter 2015

5.1 När det gäller ansvarighet och indikatorer stöder EESK generellt sett ”principerna för den nya ramen” i kommissionens meddelande. Det nuvarande systemet för uppföljning av Hyogo-ramen för åtgärder är mycket otillfredsställande och har inte gjort det möjligt att mäta framstegen på ett ordentligt sätt. I själva verket har många EU-medlemstater inte lämnat in sina uppgifter i rätt tid och inte heller på ett lämpligt sätt, och de har inte några solida och tillförlitliga databaser på detta område. Den allmänna och politiska uppmärksamheten när det gäller katastrofer innebär att det är särskilt nödvändigt att inrätta trovärdiga insyns- och ansvarighetsmekanismer på katastrofriskreduceringsområdet.

5.2 EESK ser positivt på de initiativ i fråga om inbördes analys som har införts i vissa medlemsstater och anser att de bör ges en generell spridning eftersom de kan användas för att göra nya framsteg. EESK anser att EU på halvlång och lång sikt bör ha högre ambitioner i fråga om förbättringen av insamlingen av uppgifter från medlemsstaterna, så att uppgifterna är jämförbara och tillgängliga inte bara för de statliga institutionerna utan också för det civila samhället, medierna, den akademiska världen, forskarkåren och andra intressenter.

5.3 I vilket fall som helst bör man inom Hyogo-ramen för åtgärder efter 2015 fastställa ett system med gemensamma indikatorer som gör det möjligt att mäta framsteg och genomförandegraden både när det gäller länder och övriga aktörer. Utan att gå in på detaljer ställer sig EESK bakom de ansträngningar som det civila samhällets aktörer har gjort i fråga om indikatorer. Kommittén är också övertygad om att dessa indikatorer inte enbart bör vara av en rent teknisk – eller till och med teknokratisk – karaktär, utan även beakta faktorer såsom sociala aspekter, motståndskraft, deltagande och så vidare (5).

5.4 Insyn och ansvarighet bör också bidra till dialogen mellan de olika berörda aktörerna när det gäller katastrofriskreducering: offentliga organ, politiska institutioner, organisationer i det civila samhället, den privata sektorn och företagssektorn, akademiska institutioner etc.

6. Samstämmighet mellan dagordningarna på områdena utveckling, klimatförändringar och katastrofriskreducering

6.1 Med tanke på att vi lever i en så pass sammankopplad och ömsesidigt beroende värld förefaller det paradoxalt att det är svårt att länka ihop de internationella ”dagordningarna” på områden som per definition har många kopplingar till varandra. Det faktum att flera olika initiativ i fråga om klimatförändringarna, utveckling och katastrofriskreducering sammanfaller år 2015 bör utnyttjas av EU för att främja denna samstämmighet på internationell nivå. Detta främjande av samstämmigheten får bl.a. flera begreppsmässiga, institutionella och prioriteringsrelaterade återverkningar, och när man tar itu med dem bör man beakta erfarenheterna i de berörda samhällena och ta hänsyn till att man inte längre kan behandla områdena utveckling, klimatförändringar och katastrofer var för sig. EESK stöder de internationella satsningarna på att fastställa gemensamma kriterier och indikatorer för målen för hållbar utveckling och Hyogo-ramen för åtgärder efter 2015.

6.2 Med tanke på klimatförändringarnas betydelse för de allt vanligare och allvarligare hoten (i synnerhet de hydrometeorologiska hoten), och även de gemensamma målen på områdena katastrofriskreducering och anpassning till klimatförändringarna, bör man avsevärt öka samordningen mellan de strukturer som främjar utarbetandet och genomförandet på båda dessa områden.

6.3 Den kommande Hyogo-ramen för åtgärder efter 2015 bör på ett tydligare sätt fastställa kopplingarna mellan katastrofer och utveckling, som kan vara mycket olika och komplexa. En välplanerad utveckling kan minska riskerna, men det finns också många exempel på att den kan få dem att öka. På samma sätt är kopplingarna mellan klimatförändringarna och katastrofer komplexa och ömsesidigt beroende av varandra. EESK instämmer i att begrepp och fokuseringar, till exempel på motståndskraft, kan vara användbara när man tar itu med denna komplementaritet.

6.4 Samtidigt vill EESK erinra om behovet av att ta upp frågan om kopplingarna mellan den traditionella katastrofriskreduceringen och säkerhetsagendan. Såsom redan har påpekats har man inom Hyogo-ramen för åtgärder hittills huvudsakligen fokuserat på ”naturkatastrofer”, men det finns andra hot och omständigheter med koppling till våld, konflikter och kampen om resurser som innebär att man bör inleda denna konvergensprocess. Begreppet mänsklig säkerhet tar itu med denna situation, och man bör utvärdera dess användbarhet på detta område.

7. Katastrofriskreduceringens finansiering och EU:s åtagande

7.1 Avsaknaden av en ”förebyggande kultur” har lett till att katastrofriskreducering, riskförebyggande åtgärder samt insatser för att mildra katastrofer eller förbereda sig inför dem inte har prioriterats vare sig i EU:s interna politik eller yttre åtgärder. I kommissionens meddelande påpekas mycket riktigt att det finns ett antal banbrytande projekt (Dipecho (6)), men den procentandel medel som har avsatts till dessa insatser har varit knapp. EESK anser att man som vägledning bör fastställa rekommenderade minimiprocentsatser för finansieringen av katastrofriskreduceringsåtgärder inom ramen för EU:s utvecklingspolitik och humanitära politik, i linje med vad andra bidragsgivare gör (7). Därför bör medlemsstaterna förse sig med mekanismer för ekonomisk uppföljning av katastrofriskreduceringsåtgärder, som kan införlivas i utvecklingspolitiken och den humanitära politiken.

Bryssel den 10 juli 2014 Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Henri MALOSSE

(1) Arbetsdokument från kommissionen: ”Overview on natural and man-made disasters risks in the EU”, SWD(2014) 134 final. ”EU policies contributing to Disaster Risk Management”, SWD(2014) 133 final.

(2) UNISDR-studierna visar att 90 % av de globala förlusterna till följd av katastrofer beror på ”extensiva” katastrofer. (UNISDR, Global Assessment Report on Disaster Risk (GAR), 2013).

(3) På senare tid har man börjat fördjupa sig på detta område. ”The Labour Market Impacts of Natural and Environmental Disasters”. ADAPT Italia och The Japan Institute for Labour Policy and Training. http://moodle.adaptland.it/mod/page/view.php?id=9533

(4) Hyogo-ramen för åtgärder omfattar fem prioriterade insatsområden: 1): Se till att katastrofriskreducering är en nationell och lokal prioritering och har en stark institutionell grund för sitt genomförande. 2) Kartlägga, bedöma och övervaka katastrofrisker och förbättra varningssystemen. 3) Använda kunskaper, innovationer och utbildning så att det på alla nivåer skapas en kultur präglad av säkerhet och motståndskraft. 4) Minska de bakomliggande riskfaktorerna. 5) Förbättra beredskapen inför katastrofer så att insatsförmågan ökas på alla nivåer.

(5) Joint Civil Society Position on Post 2015 Framework for Disaster Risk Reduction. Dokumentet följer riktlinjerna i ”Elements for Consideration in the Post-2015 Framework for Disaster Risk Reduction” (UNISDR, december 2013).

(6) Dipecho (Disaster Preparedness Echo) är ett program för katastrofriskreducering som lanserades 1996 av kommissionens generaldirektorat för humanitärt bistånd och civilskydd.

(7) En redogörelse för möjligheterna till finansiering av katastrofriskreducering samt erfarenheter återfinns på http://www.odi.org.uk/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/8574.pdf