MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET - Utvärdering av SLIM: Förenklad lagstiftning för den inre marknaden

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET - Utvärdering av SLIM: Förenklad lagstiftning för den inre marknaden

Inledning

Den inre marknaden bygger på regler som har till syfte att undanröja hinder för handeln över gränserna, öka konkurrensen och som därmed skall leda till att konsumenterna kan dra nytta av ett större produktutbud och lägre priser. Hörnstenen är principen om ömsesidigt erkännande. Harmoniserade regler har införts på områden där detta har varit nödvändigt. Eftersom dessa regler bl.a. syftar till att underlätta affärsverksamhet på den inre marknaden måste de vara utformade på ett sätt som gör att det inte uppstår orimligt höga kostnader för företagen när de skall rätta sig efter gällande lagstiftning och att all onödig byråkrati undviks.

Kommissionen har ökat ansträngningarna att förbättra kvaliteten på regelverket och minska de belastningar som uppstår genom lagstiftningen. SLIM är ett mycket viktigt initiativ på detta område [1]. Andra åtgärder är företagarpanelen och handlingsplanen BEST (Arbetsgruppen för enklare företagsvillkor) [2]. Inom ramen för SLIM-initiativet skall mindre arbetsgrupper med tjänstemän och företrädare för lagstiftningens användare från de olika medlemsstaterna se vilka konkreta förslag som kan läggas fram för att förenkla gemenskapsrätten inom ett visst område. Fjorton områden har granskats sedan 1996 [3]. Tiden är nu inne att undersöka de positiva och negativa aspekterna av SLIM.

[1] KOM(1996) 204 slutlig, "Förenklad lagstiftning på den inre marknaden (SLIM): ett pilotprojekt".

[2] KOM(1998) 550 slutlig, "Att främja företagaranda och konkurrenskraft".

[3] KOM(1996) 559 slutlig, "Kommissionens rapport om SLIM pilotprojektet" KOM(1997) 618 slutlig, "Resultaten av andra etappen av SLIM och om uppföljningen av genomförandet av rekommendationerna från den första etappen".

Syftet med utvärderingen

Det övergripande syftet med denna utvärdering är att undersöka i vilken omfattning SLIM är en effektiv metod för att förenkla lagstiftningen samt att lägga fram förslag till förbättringar. Följande huvudområden behandlas:

- Målen för SLIM.

- Urvalet av den lagstiftning som skall granskas inom ramen för SLIM.

- Gruppernas arbetsmetoder och ledning.

- Genomförandet av rekommendationerna.

Metod

Kommissionen har tagit hänsyn till följande vid utvärderingen:

- Resultaten av en enkät bland de tidigare medlemmar i SLIM-grupperna som har deltagit under fas I-III (se del 1 i arbetsdokumentet "Review of SLIM: Background material to the Communication of the Commission" från kommissionen - SEK(2000) 336);

- Samtal med tjänstemän vid kommissionen som har arbetat med SLIM eller med frågor som rör regelverkets kvalitet.

- Medlemsstaternas synpunkter som framförts via deras företrädare i Rådgivande samordningskommittén för den inre marknaden (sex medlemsstater har sänt detaljerade redogörelser).

- Europaparlamentets betänkanden och beslut.

- Ekonomiska och sociala kommitténs yttranden.

Målen för SLIM

Det övergripande målet är att främja den inre marknadens funktion genom att fastställa hur tillämplig inremarknadslagstiftning kan förenklas och förbättras. Fokus ligger på regler som leder till orimligt höga kostnader för genomförandet och betungande administration, ger upphov till olika tolkningar och nationella genomförandebestämmelser samt på regler som skapar problem i samband med tillämpningen. Alla ansträngningar måste göras för att förenkla gemenskapsrätten, samtidigt som SLIM-rekommendationerna måste garantera att de viktigaste beståndsdelarna i gemenskapens regelverk och en hög grad av konsumentskydd och miljöskydd säkras.

Erfarenheterna från de första tre SLIM-faserna har visat att det finns ett brett stöd för detta övergripande mål. Icke desto mindre är det säkert motiverat att påminna om målen för SLIM och i samband med detta göra klart vad som utgör förenklingar och hur detta skall tolkas av grupperna.

Kommissionen kommer att

- utarbeta en klar definition av de övergripande målen för SLIM, vilket kommer att ingå i en ny uppsättning riktlinjer, samt

- entydigt lägga fast varje enskild grupps uppdrag i det arbetsdokument som inleder motsvarande SLIM-fas.

Urvalet av de lagstiftningsområden som skall förenklas

De lagstiftningsområden som skall granskas av de enskilda grupperna fastställs på grundval av förslag från medlemsstaterna, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén, bransch- och företagarorganisationer och kommissionen. En förteckning över alla områden som föreslagits finns i del 2 i arbetsdokumentet "Review of SLIM: Background material to the Communication of the Commission", tillsammans med uppgifter om påföljande åtgärder.

Det finns inga fastställda kriterier för hur detta urval skall ske och inte heller för i vad mån särskilda sektorer skall omfattas (eller inte omfattas). Urvalet kan föranledas av problem i samband med införlivandet, tvetydigt eller inkonsekvent utformade texter, komplexitet på grund av många på varandra följande ändringar eller i vissa fall av långdragna förfaranden som leder till oskäliga kostnader eller orimlig byråkrati för företagen och berörda myndigheter. Det finns en uppenbar risk att områden där det finns behov av förenklingar förbises. Det finns även risk för att SLIM ses som en möjlighet att återuppta diskussioner på områden där en eller flera medlemsstater från början var oeniga med majoriteten i rådet när lagstiftningen antogs.

Analysen av uppföljningen av SLIM-rapporterna (se nedan) visar att flera faktorer är värda att beaktas när urvalet av sektorer görs.

- Kopplingen mellan SLIM och varje pågående översyn av politiken bör beaktas. Skulle en kort, fokuserad undersökning av utrymmet för förenklingar bidra till att rationalisera framtida lagförslag?

- I de fall en översyn av politiken inte redan har gjorts, är det en förenkling som är den rätta lösningen eller behövs en övergripande översyn av lagstiftningen?

- Är det regelverkets komplexitet som är problemet eller ineffektiv tillämpning och införlivande som inte nödvändigtvis beror på komplexitet?

- Kan lagförslag som redan förelagts rådet och parlamentet eventuellt innebära att genomförandet av nya rekommendationer från SLIM-gruppen kraftigt försenas?

En annan relevant aspekt är hur gammal den lagstiftning är som skall förenklas. Lagstiftning som skall behandlas av SLIM-gruppen är vanligen minst fem år gammal och den grundläggande lagstiftningen har ofta varit i kraft i mellan tio och tjugo år eller till och med längre. Kommissionen har avvisat SLIM-granskningar när lagstiftningen har varit alltför ny. Endast lagstiftning som har varit i kraft tillräckligt länge för att man skall kunna bedöma negativa och positiva aspekter bör granskas inom ramen för SLIM. Minst fem år från och med det att tidsfristen har löpt ut för införlivandet i nationell lagstiftning förefaller rimligt och i överensstämmelse med den praxis som tillämpats hittills.

Förslag till sektorer som bör ses över skall omfatta följande:

- Skälen som talar för en översyn samt de problem som skall behandlas och de fördelar man kan förvänta sig av en förenkling.

- De delar av lagstiftningen som ger upphov till oskäliga kostnader eller orimlig byråkrati och hur detta kan minskas i avsevärd omfattning.

Kommissionen anser att det finns ett behov av att förbättra urvalsprocessen. Kommissionen kommer dock själv och i överensstämmelse med sin initiativrätt att göra det slutliga urvalet. Kommissionen välkomnar förslag till åtgärder, förutsatt att de åtföljs av en redogörelse för skälen till att en särskild sektor föreslås, de främsta problemen som lagstiftningen ger upphov till och vilka vinster man förväntar sig av en förenkling. Kommissionen kommer i sin tur att motivera varför man avvisar vissa förslag och diskutera urvalet av de sektorer som skall ses över tillsammans med medlemsstaterna inom ramen för en särskild sammansättning av Rådgivande samordningskommittén för den inre marknaden (se nedan). Kommissionen kommer även att diskutera kommande åtgärder med Europaparlamentet och försöka komma överens med parlamentet om lämpliga former för samråd.

SLIM-grupperna

Generella principer för SLIM

De självständiga arbetsmetoderna i SLIM-grupperna gör att de kan arbeta snabbt och flexibelt. Ett antal medlemsstater har dock understrukit behovet av att inrätta en form av rådgivande kommitté som kan följa och ange riktningar för arbetet i grupperna. Denna kommitté kan

- hjälpa till att fastställa vilka sektorer som skall omfattas och fungera som ett diskussionsforum om de mål för förenklingen som varje enskild grupp har (se ovan),

- sörja för samordning och större öppenhet i de enskilda gruppernas arbete,

- få protokoll från gruppmöten och del- och lägesrapporter från gruppernas ordförande,

- vid behov säkra bättre koppling mellan grupperna och andra parallella insatser för översyn.

Kommissionen framhåller fördelarna med SLIM-gruppernas självständiga och informella arbetsmetoder, men kommer att tillsätta en underkommitté inom ramen för Rådgivande samordningskommittén för den inre marknaden, som skall behandla SLIM-frågor och därmed sammanhängande frågor som rör regelverkets kvalitet. Detta förslag till förfarande får inte leda till onödiga förseningar i samband med uppstart eller avslutande av SLIM-projekt.

SLIM-gruppernas arbetsmetoder

Insatserna inom ramen för SLIM genomförs inom en snäv tidsram (som sällan sträcker sig över sex månader). Även om detta är en relativt kort tidrymd för utredningen av ofta mycket komplicerade frågor, anses detta allmänt vara en realistisk tidsram. Vissa har dock angivit att det inte fanns tillräckligt med tid (mellan mötena) för att samråda med kolleger på det nationella planet eller moderorganisationer och för att utarbeta slutrapporten och rekommendationerna.

Kommissionen kommer att anmoda grupperna att ta hänsyn till dessa synpunkter.

Representationen i grupperna

SLIM-grupperna består av tjänstemän från några men inte alla medlemsstater. Det finns vissa problem med genomförandet av rekommendationer som inte har utarbetats och godkänts av alla medlemsstaterna [4].

[4] SLIM-grupperna består i allmänhet av fem tjänstemän från olika medlemsstater och ett lika stort antal företrädare för lagstiftningens användare med en tjänsteman vid kommissionen som ordförande.

Kommissionen vill inte göra några grundläggande förändringar i SLIM-gruppernas sammansättning genom att ta in företrädare för alla medlemsstaterna i varje grupp. Detta skulle leda till att grupperna blev avsevärt större och att man därmed skulle gå miste om de flexibla och informella arbetsmetoderna och fördelarna man vinner med detta. Kommissionen föreslår därför att öppenheten ökar och att samverkan förbättras med relevanta sektorskommittéer och den föreslagna underkommittén till Rådgivande samordningskommittén för den inre marknaden, som kommer att sammankallas i början och slutet av varje fas, innan gruppernas rapporter antas formellt. Detta får emellertid varken äventyra de enskilda gruppernas oberoende (vilka lägger fram sina rapporter under eget ansvar) eller kommissionens rätt att besluta hur man skall gå vidare.

Gruppmedlemmar

Vissa medlemsstater har föreslagit att de nuvarande reglerna skall ändras på två sätt enligt följande: Ordföranden (som tillsätts av kommissionen) behöver inte nödvändigtvis vara expert på den sektor som skall granskas, utan bör i stället ha lämplig erfarenhet som grupp- eller projektledare. För det andra bör det finnas möjlighet för sakkunniga på området för lagstiftningsmässiga reformer att delta i arbetet (som gruppmedlemmar). Det råder emellertid delade meningar bland de tidigare gruppmedlemmarna i vad mån extern expertis leder till konkreta fördelar (bara 52 % ansåg att detta skulle förbättra gruppernas arbetsresultat).

Kommissionen anser att idealet är att ordföranden besitter både adekvata kunskaper om den lagstiftning som skall ses över och lämpliga projektledaregenskaper. Kommissionen kommer dock att, tillsammans med Rådgivande samordningskommittén för den inre marknaden, undersöka om det vore ändamålsenligt att för varje enskild SLIM-grupp utse en medlem i underkommittén till kontaktperson (och eventuell gruppmedlem) på området för lagstiftningsmässiga reformer. En sådan kontaktperson skulle kunna hjälpa experterna på ifrågavarande sektorer i SLIM-grupperna att inrikta sig på den del av uppdraget som rör reformer i regelverket. Därutöver skall det undersökas om det är genomförbart och önskvärt med oberoende tekniskt bistånd finansierat av kommissionen.

Öppenheten i SLIM-gruppernas arbete

En förutsättning för förtroendet för SLIM-initiativet är att öppenhet är en grundläggande princip. Gruppernas mötesrapporter och diskussionsmaterial måste finnas att tillgå för en bredare allmänhet. Parter som inte är företrädda måste få möjlighet att följa och bidra till diskussionerna. Medlemmarna i SLIM-grupperna ansåg att gruppernas arbete inte hade fått tillräcklig spridning och att ansträngningarna måste öka så att alla berörda parter kan hållas fullt informerade. Ett antal förslag framfördes om hur öppenheten kan öka.

Öppenhet är utan tvivel en mycket viktig princip för genomförandet av SLIM. Heltäckande rapporter om SLIM-insatserna måste läggas fram regelbundet. Detta kan bl.a. göras genom tidiga tillkännagivanden (även via webbplatser) om vilka sektorer som valts ut, målinriktad information till dem som berörs mest inom denna sektor och snabba, korta rapporter från SLIM-gruppernas möten.

Uppföljning av gruppernas rekommendationer

När ett SLIM-projekt är avslutat anger kommissionen i stora drag hur man tänker gå vidare med de rekommendationer som godkänts. Många har föreslagit att uppföljningen av detta arbete skall förbättras.

Kommissionen kommer en gång om året att offentliggöra ett arbetsdokument, där man uteslutande inriktar sig på uppföljningen av SLIM-rapporterna, redogör för hur arbetet med lagförslagen fortlöper, var förseningar har uppstått och när uppföljningsarbetet har avslutats. Detta kommer att bli en möjlighet att ge tydlig och omfattande information om uppföljningen, samtidigt som rapporterna om varje enskild kommande SLIM-fas kan bli mer koncisa.

Genomförandet av rekommendationerna

SLIM-initiativet bygger på frivillighet. Varken alla medlemsstater eller kommissionens enheter deltar i varje enskilt projekt. Rekommendationerna - som visserligen ofta är övertygande och har stor tyngd - är inte bindande och måste bedömas i ljuset av andra politiska aspekter.

Av de 11 sektorer som omfattas av fas I-III har kommissionen lagt fram lagförslag för rådet och parlamentet på 6 områden (Intrastat, erkännande av examensbevis, prydnadsväxter, moms, nomenklaturen för utrikeshandel och social trygghet). I genomsnitt dröjde det omkring 11 månader från det att SLIM-rapporten förelåg till dess att förslag lades fram. Rådet och parlamentet har emellertid bara antagit tre förslag, nämligen förslagen om Intrastat (det ena av två förslag), prydnadsväxter och nomenklaturen för utrikeshandel, vilket tog 24 månader, 7 månader respektive 2 månader. Vad beträffar nomenklaturen för utrikeshandel har även en uppförandekod offentliggjorts för att underlätta förvaltningen av KN. När det gäller de andra tre sektorerna samt det andra Intrastat-förslaget pågår diskussionerna fortfarande i rådet och parlamentet; här är genomsnittet 18 månader. Noteras skall dock att rådet antog en gemensam ståndpunkt i november 1998 om SLIM-förslagen om erkännande av examensbevis [5].

[5] I del 3 av kommissionens arbetsdokument "Review of SLIM: Background material to the Communication of the Commission" finns en redogörelse för hur arbetet med SLIM-rekommendationerna fortskrider.

Inga lagförslag har lagts fram om byggprodukter (fas I) efter 3 år, inte heller några förslag om gödselmedel eller banktjänster (efter 2 år) och heller inte om elektromagnetisk kompatibilitet eller försäkringar (efter 11 månader). När det gäller byggprodukter och banktjänster har SLIM-grupperna själva framfört att inga lagförslag skulle läggas fram genast. För byggprodukter har ett antal valmöjligheter identifierats, och kommissionen har antagit en strategi i två steg med en kombination av åtgärder av annat slag än lagstiftning (för att förbättra genomförandet) och ändringar i direktivet som ett mål på lång sikt. Inga större förenklingar av banklagstiftningen ansågs möjliga av SLIM-gruppen. För att kunna företa ändringar är man tvungen att invänta en kodifiering, vilket rådet och parlamentet har diskuterat i över två år. Ett ändrat förslag lades fram 1999.

Vad gäller gödselmedel och elektromagnetisk kompatibilitet skall ytterligare samråd med medlemsstaterna hållas för att utarbeta lagförslagen. Angående försäkringar har kommissionen först och främst koncentrerat sig på att utarbeta förslaget till omarbetning av lagstiftningen för livförsäkringar (som kommer att läggas fram inom kort), varefter skadeförsäkringsdirektiven skall kodifieras.

Av denna analys kan man dra slutsatsen att möjligheterna till snabb uppföljning bör beaktas när de sektorer väljs ut som skall behandlas inom ramen för SLIM.

Kommissionen kommer bara att lägga fram förslag till insatser inom ramen för SLIM när det verkligen rör sig om en förenkling och förslag till förenklingar kan läggas fram inom en rimlig tidsrymd (ca 6 månader efter SLIM-rapporten). Detta kan vara beroende av om en översyn redan har gjorts, som SLIM kan bygga vidare på, eller om SLIM utgör det första steget som måste kompletteras med ytterligare samråd. När kommissionen, efter förberedande arbete tillsammans med medlemsstaterna, har lagt fram lagförslag inom rimlig tid bör detta också följas av ett snabbt antagande av rådet och parlamentet.

SLIM och förenkling på nationell nivå

Den gemenskapsrätt som styr näringslivet i EU är inte på långt när lika omfattande som den nationella lagstiftningen. Enligt en aktuell utredning från Svenska Arbetsgivareföreningen har mindre än 10 % av de svenska lagarna och förordningarna koppling till EU [6]. Vikten av att förenkla de nationella reglerna är en central tanke i handlingsplanen BEST.

[6] "Vilka hinder utgör EU för svensk lagstiftning?" av Fredrik Sterzel, Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF), november 1999.

Vissa SLIM-grupper har under sitt arbete parallellt försökt granska det nationella införlivandet av den gemenskapslagstiftning som skall undersökas, vilket dock aldrig har lyckats. Små SLIM-grupper har inte möjlighet att utföra sådana uppdrag. Detta kan lösas genom att medlemsstaterna rapporterar om det utrymme som finns att förenkla lagstiftningen på nationell nivå ifråga om de sektorer som ses över inom ramen för SLIM.

Det föreslås att de fem medlemsstater vilka företräds av tjänstemän i en SLIM-grupp som granskar en särskild sektor skall utarbeta en rapport om det utrymme för förenklingar av den nationella lagstiftningen som föreligger på området ifråga. Denna rapport kan läggas fram av företrädarna för medlemsstaterna i underkommittén till Rådgivande samordningskommittén för den inre marknaden. Helst skall åtminstone en sådan nationell rapport för varje område utarbetas inom ramen för ett parallellt SLIM-liknande projekt som medlemsstaten ifråga genomför på nationell nivå. Medlemsstaterna skall dessutom rapportera regelbundet i Rådgivande samordningskommittén för den inre marknaden, samt någon gång emellanåt i rådet, om sina egna program för förenkling av lagstiftningen.

Centrala åtgärdsområden enligt utvärderingen

- En särskild underkommitté till Rådgivande samordningskommittén för den inre marknaden skall inrättas, bestående av experter på "bättre lagstiftning" (t.ex. samordningscentrernas chefer), som skall hjälpa till att staka ut färdriktningen för SLIM och fungera som ett forum för diskussionerna om vilka sektorer som kan komma ifråga för en översyn.

- Några av dessa experter skall för särskilda SLIM-grupper utses till kontaktpersoner för lagstiftningens kvalitet.

- Kommissionen skall undersöka om det är genomförbart och önskvärt att utse oberoende experter för att bistå grupperna.

- Samråd med medlemsstaterna (via den nya underkommittén till Rådgivande samordningskommittén för den inre marknaden) och med Europaparlamentet skall äga rum om vilka sektorer som bör ses över.

- Krav ställs på att den part som föreslår att en sektor skall ses över även tydligt skall ange vilka områden som behöver förenklas och vilka vinster man därmed förväntar sig, medan kommissionen å sin sida skall motivera varför förslag avslås.

- Rådgivande samordningskommittén för den inre marknaden skall konsulteras i början och slutet av varje fas.

- Riktlinjer för ordförande och gruppdeltagare kommer att utarbetas tillsammans med en tydlig definition av de övergripande målen.

- En tydlig definition av målen för de enskilda grupperna skall ges i det arbetsdokument som ligger till grund för varje enskild fas (vilket skall diskuteras i den nya underkommittén till Rådgivande samordningskommittén för den inre marknaden).

- Större öppenhet vad gäller gruppernas arbete, bl.a. i form av snabba, korta rapporter på relevanta webbsidor inom två till tre dagar efter varje möte.

- Medlemsstaternas företrädare för "bättre lagstiftning" i Rådgivande samordningskommittén för den inre marknaden skall tillsammans med tjänstemännen i en särskilt SLIM-grupp lägga fram rapporter om hur situationen ser ut vad beträffar den nationella lagstiftningen för sektorn ifråga. Minst en sådan rapport för varje sektor skall läggas fram på grundval av ett parallellt nationellt SLIM-projekt.

- Kommissionen skall för sin del ställa upp målet att lägga fram förslag inom sex månader från det att en SLIM-rapport föreligger.

- Rådet och parlamentet uppmanas att utarbeta mekanismer som garanterar att förenklingsförslag kan antas snabbt.

- Kommissionen skall säkra lämpligt administrativt stöd.

- Medlemsstaterna skall regelbundet rapportera till Rådgivande samordningskommittén för den inre marknaden och rådet (inre marknaden) om sina nationella program för en förenkling av lagstiftningen.

- Kommissionen skall sörja för konsekvens och samverkan mellan egna åtgärder som vidtas för bättre lagstiftning i syfte att utveckla ett effektivt fortlöpande program för en förenkling av lagstiftningen.