EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION 
Bryssel den 28.02.1996 
KOM(96) 90 slutlig 
KOMMISSIONENS YTTRANDE 
"FÖRSTÄRKA DEN POLITISKA UNIONEN 
OCH FÖRBEREDA UTVIDGNINGEN" 

KOMMISSIONENS YTTRANDE 
"FÖRSTÄRKA DEN POLITISKA UNIONEN 
OCH FÖRBEREDA UTVIDGNINGEN" 
I fördraget fastställs att "en konferens med företrädare för medlemsstaternas regeringar 
skall sammankallas år 1996". 
I detta sammanhang har det italienska ordförandeskapet i enlighet med artikel N 
förelagt rådet ett förslag till ändringar av de fördrag som unionen bygger 
på, samt 
riktat en begäran om yttrande till parlamentet och kommissionen om 
sammankallandet av regeringskonferensen. 
Detta dokument utgör kommissionens yttrande. 
Aa 
"FORSTARKA DEN POLITISKA UNIONEN 
OCH FÖRBEREDA UTVIDGNINGEN" 
Ett medborgarnas Europa 
1. Främja den europeiska samhällsmodellen 
2. Skapa ett fritt och säkert område 
3. Förenkla och demokratisera Europa 
II. En stark identitet i världen 
1. Säkerställa en konsekvent utrikespolitik 
2. Förstärka gemenskapens insatser 
3. Befasta den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken 
4. Skapa en europeisk identitet i säkerhets- och försvarsfrågor 
III. Institutioner för ett utvidgat Europa 
1. Anpassa institutionerna 
2. Tillämpa majoritetsbeslut som huvudregel 
3. Möjliggöra flexibilitet 
Al 
"FÖRSTÄRKA DEN POLITISKA UNIONEN 
OCH FÖRBEREDA UTVIDGNINGEN" 
1. Regeringskonferensen är den första, och avgörande, punkten på en fulltecknad 
dagordning: inom de fyra kommande åren skall Europeiska unionen införa en 
gemensam valuta (1 januari 1999), dra upp riktlinjer inom försvarsområdet, 
särskilt för Västeuropeiska unionens framtid, upprätta nya ekonomiska ramar för 
unionen och anpassa sina politikområden inför den kommande utvidgningen. 
2. Sedan 1993 har medlemsstaterna antagit och genomfört ett Fördrag om Europeiska 
unionen, vilket svarade mot en omfattande och dubbel ambition: 
Dels viljan att fullt ut utnyttja de positiva resultaten av den inre marknaden 
genom att införa en gemensam valuta och uppnå konvergens mellan 
medlemsstaternas makroekonomiska politik. 
Dels insikten om att unionen behöver en verkligt politisk dimension för att 
bättra kunna samlat möta de interna behoven och samtidigt spela en viktig 
roll på den internationella arenan. 
Dessa två ambitioner hör ihop. Den gemensamma valutan, som är en viktig faktor 
för att samla såväl de ekonomiska aktörerna som medborgarna, kräver en stark 
politisk och samhällelig identitet. 
3. Genom Fördraget om Europeiska unionen fastställdes att en regeringskonferens 
skulle hållas 1996 för att befasta och förstärka den union som fortfarande är under 
uppbyggnad. 
Därför utarbetade unionens institutioner under det första halvåret en i många 
avseenden samstämmig analys av hur Fördraget om Europeiska unionen fungerar. 
Reflektionsgruppen sammanfattar resultatet i en enda mening: "Unionen har inte 
medel att leva upp till sina ambitioner ". 
Kommissionen anser att denna brist i sig är ett tillräckligt skäl för en grundlig 
översyn av institutionerna. 
4. Detta är dock inte den enda anledningen till en anpassning av fördraget. Vi har nu 
en historisk möjlighet att ena Europas folk i en utvidgad union. 
Principen om utvidgning är redan accepterad. Den har två särdrag: 
Den är inte längre något avlägset projekt. 1996 års regeringskonferens 
utgör med sannolikhet det enda och sista tillfället för de femton 
medlemsstaterna att tillsammans överlägga om hur unionen skall fungera 
inom en vidare ram. 
Den kommande utvidgningen skiljer sig från de föregående genom sin 
omfattning och sin mångfald. Ett utvidgat Europa blir med nödvändighet 
mer mångskiftande och komplicerat. 
\c 
Ett ökande antal medlemmar medför en risk för att unionen urvattnas. Det får inte 
bli så, som en statschef uttryckte det, att "när det sista landet ansluter sig är det 
till något som inte längre finns". Utvidgningen måste genomföras på ett sätt som 
säkerställer att det som redan har uppnåtts under fyrtio års europeisk integration 
bevaras. Det skall ligga till grund för solidariteten gentemot de nya 
medlemsstaterna. 
5. Därför kan Europeiska unionen inte gå med på någon utvidgning utan att sätten 
och medlen för dess arbete först ändras, ibland på ett genomgripande sätt. 
De åtaganden som gjordes genom Fördraget om Europeiska unionen måste också 
respekteras fullt ut, särskilt när det gäller den ekonomiska och monetära unionen 
och genomförandet av den gemensamma valutan vid det datum som fastställts. 
6. Konferensen kommer att bli avgörande. Utvidgningen och fördjupningen av 
unionen hänger samman. Kommissionen förväntar sig att regeringskonferensen 
förstärker unionen så att utvidgningen förbereds med utgångspunkt från ett tydligt 
politiskt projekt. Unionen måste därför 
komma närmare sina medborgare. 
befästa sin närvaro i världen, 
anta ett institutionellt system som kan fungera i ett utvidgat Europa. 
Under dessa förutsättningar ställer sig kommissionen positiv till att 
regeringskonferensen hålls. 
I. Ett medborgarnas Europa 
7. Medborgarna måste i högre grad känna sig engagerade i EU. Begreppet 
"europeiskt medborgarskap", som infördes genom Fördraget om Europeiska 
unionen, kompletterar det nationella medborgarskapet. 
Begreppet medborgarskap har många beståndsdelar. Det bör vidareutvecklas med 
hänsyn till följande: 
Det grundas på en europeisk samhällsmodell som säkerställer de 
grundläggande rättigheter som alla erkänner och solidaritet mellan enskilda 
medlemmar. 
Det vidareutvecklas inom ett område där rätten till fri rörlighet och rätten 
att fritt etablera sig måste åtföljas av en tillräckligt hög grad av säkerhet. 
Slutligen bygger det på att Europeiska unionen måste vara begriplig. En 
rad ändringar av fördragen har gjort den europeiska integrationen alltmer 
komplicerad. Den måste förenklas och demokratiseras. 
1.Främja den europeiska samhällsmodellen 
8. Det europeiska projektet bygger på grundläggande värderingar som är 
gemensamma för alla europeiska samhällen. Det förenar de utmärkande dragen för 
en demokrati - mänskliga rättigheter, rättsstatsprincipen - med de drag som 
utmärker en öppen ekonomi grundad på dynamiska marknadskrafter, solidaritet 
och sammanhållning. Bland dessa värderingar ingår att medborgarna skall ha 
tillgång till allmänna tjänster eller allmännyttiga tjänster, vilket bidrar till 
målsättningarna om solidaritet och likabehandling. 
Den europeiska samhällsmodellen kommer till uttryck i Fördraget om Europeiska 
unionen. Det gäller övergripande målsättningar, som en hög sysselsättningsnivå 
och en hållbar utveckling, specifika politikområden och åtgärder för att uppmuntra 
arbetsmarknadsdialogen. 
Vid övergången till ett nytt skede i politiken bör stödet för denna modell stärkas 
och förtydligas. 
Mänskliga rättigheter 
9. Medlemsstaterna försvarar de mänskliga rättigheterna. Alla har anslutit sig till 
Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande 
friheterna. Unionen följer den både i beslut och handling. 
Unionen borde dock ta tydligare ställning för dessa värden, antingen direkt i 
fördraget eller genom att ansluta sig till konventionen. En sådan anslutning är 
desto mer berättigad med tanke på alt unionen utvidgas och blir allt mer 
mångskiftande. I denna fråga väntas ett yttrande från domstolen. 
Konferensen bör dessutom leda till att bestämmelser om förbud mot all slags 
diskriminering införs i fördraget, särskilt i fråga om jämställdhet mellan kvinnor 
och män utöver bestämmelserna om lika lön. Bestämmelser om fördömande av 
rasism och främlingshat bör också införas. 
En union grundad på rättsstatsprincipen 
10 Unionen har rättsstatsprincipen som grund. Detta måste befastas genom att 
gemenskapsrätten verkligen genomförs och att den respekteras. Ansvaret för detta 
tillkommer i första hand de nationella myndigheterna. Detta blir än viktigare i en 
utvidgad gemenskap som kommer att innefatta större skillnader i medlemsstaternas 
rättsliga och administrativa system. 
Kommissionen anser därför: 
Att de medel som står kommissionen till buds för att säkerställa att 
gemenskapsrätten efterlevs bör göras effektivare, särskilt i fråga om den 
inre marknaden. 
Att domstolens roll bör förstärkas, särskilt vad gäller efterlevnaden av dess 
domar. 
11. Bedrägerier som riktas mot gemenskapens ekonomiska intressen måste bekämpas 
effektivt. Det kan endast göras med medlemsstaternas och institutionernas fulla 
medverkan. 
Kommissionen föreslår att unionen antar en lämplig rättslig grund på detta 
område. 
Den sociala dimensionen 
12. Varje medlemsstat strävar efter att säkerställa vissa sociala målsättningar för alla 
sina medborgare inom en öppen ekonomi. Det sker på politisk väg eller genom 
lagstiftning och med medverkan från arbetsmarknadens parter och samhället i 
övrigt. 
Det är unionens uppgift att medverka till att målen uppnås, även om 
medlemsstaterna, de ekonomiska aktörerna och arbetsmarknadens parter är de som 
främst berörs. Medborgarna måste känna att unionen bidrar till att säkra vissa 
grundläggande rättigheter på det sociala området. 
Den sociala dimensionen måste få en viktig roll vid konferensen. Framför allt 
måste alla medborgare kunna garanteras en gemensam grund i fråga om sociala 
rättigheter. För att uppnå detta måste enligt kommissionens uppfattning protokollet 
om socialpolitik införas i fördraget. Vissa bestämmelser måste förtydligas 
beträffande samarbetet mellan medlemsstaterna, till exempel när det gäller kampen 
mot social utslagning eller mot fattigdom. Dessutom bör de samhällsaktörer som 
kan utveckla nya initiativ och nya former av solidaritet tas bättre till vara. 
Sysselsättning 
13. Arbetslösheten undergräver själva grunden för vårt samhälle. Den drabbar närmare 
20 miljoner människor, många av dem unga. Att sänka arbetslösheten är framför 
allt en uppgift för de ekonomiska aktörerna, även om det är viktigt att en väl 
avpassad makroekonomisk politik förs. 
Kommissionen föreslog 1993 i sin vitbok om tillväxt, konkurrenskraft och 
sysselsättning en rad åtgärder för att mobilisera alla krafter i samhället. Strategin 
gäller än: Tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning hör ihop. Varaktig 
sysselsättning kan endast skapas med en konkurrenskraftig ekonomi. 
En väl strukturerad och samlad insats från unionens sida måste bidra till att 
återställa en hög sysselsättningsnivå, vilket redan nu är en av fördragets 
målsättningar. 
Därför föreslår kommissionen att särskilda bestämmelser om sysselsättningen 
införs i fördraget. Dessa bör grundas på erfarenheterna inom gemenskapen och på 
synen att sysselsättningen är en fråga av gemensamt intresse. Bestämmelserna 
skulle syfta till : 
Att skapa förutsättningar för en gemensam sysselsättningsstrategi. 
Att främja samarbetet mellan de olika aktörerna. 
Att stärka den multilaterala övervakningen av medlemsstaternas fleråriga 
program. 
Att ta hänsyn till sysselsättningen inom gemenskapens alla politikområden. 
14. En hållbar utveckling 
En av de viktigaste frågorna för unionsmedborgarna är frågan om en hög 
skyddsnivå för miljön. 
Kommissionen anser att bestämmelserna i fördraget om hållbar utveckling och 
sund miljö bör förstärkas på följande två punkter: 
Rätten till en sund livsmiljö och plikten att bevara den bör innefattas i 
fördraget bland de bestämmelser som gäller medborgarna. 
Miljöfrågorna bör uttryckligen integreras bland unionens övriga 
politikområden. 
2.Skapa ett fritt och säkert område 
15. Principen om fri rörlighet för personer inom unionen är inskriven i fördraget. Den 
är dock fortfarande i hög grad inskränkt: 
Den tillämpas i praktiken inte fullt ut i unionen. 
För att kunna gå vidare på detta område har vissa medlemsstater sett sig 
tvingade att ingå en särskild överenskommelse (Schengen-avtalet). Avtalet 
ger dock inte samma garantier som gemenskapsrätten. 
Utövandet av rätten till fri rörlighet förutsätter också att en hel rad komplicerade 
problem är under tillräcklig kontroll. Detta gäller till exempel asyl och invandring, 
brottslighet, narkotika och terrorism. Dessa problem är nu av internationell art och 
stannar inte vid gränsen till en medlemsstat. 
Hittills har unionen endast försökt bemöta dessa problem med föråldrade metoder 
och medel. 
Kommissionen föreslår att fördragets brister när det gäller rättsliga och inrikes 
frågor, särskilt bristen på effektivitet och avsaknaden av demokratisk och rättslig 
kontroll, rättas till genom att klara målsättningar utarbetas och att medel och 
lämpliga metoder ställs till förfogande. 
16. Det övergripande målet är att tillämpa och förstärka principen om fri rörlighet och 
rätten att fritt uppehålla sig, som redan är inskriven i fördraget, samtidigt som 
säkerhetsaspekterna tillgodoses. 
De specifika målen skall beröra följande fyra huvudområden: 
Att införa gemensamma regler för inresa, vistelse och status för 
tredjelandsmedborgare i unionen. 
Att säkerställa att domar som meddelas nationellt erkänns ömsesidigt. 
Att bekämpa olika former av bedrägerier och brottslighet. 
Att uppmuntra samarbete mellan de nationella förvaltningarna. 
17. Dessutom bör följande instrument och metoder införas: 
Beslutsförfaranden 
Den nuvarande enhällighetsregeln medför antingen att rådet lamslås eller att 
besluten fattas på den lägsta gemensamma nivån. Enligt kommissionens 
uppfattning bör enhällighetsbesluten i princip ersättas av beslut med kvalificerad 
majoritet. 
Ett ökat deltagande från Europaparlamentets sida är nödvändigt, särskilt i frågor 
som kan påverka medborgarnas individuella rättigheter. 
Slutligen bör kommissionen ha initiativrätt på alla de berörda områdena. 
Rättsliga instrument 
Gemensamma åtgärder eller gemensamma ståndpunkter som har oklar rättsverkan 
är inga lämpliga instrument. Detsamma gäller traditionella internationella 
konventioner, vars ikraftträdande är osäkert och tidsödande. Unionen måste fa 
effektivare rättsliga instrument på detta område. 
Domstolskontroll 
De beslut som fattas bör underställas domstolens kontroll, om inte annat för att 
garantera en enhetlig tolkning av texterna. 
Arbetsmetoder 
Rådets nuvarande arbetsstrukturer fungerar på olika nivåer och är ineffektiva. De 
bör förenklas. 
18. Kommissionen anser att dessa mål bäst kan uppnås genom att rättsliga och inrikes 
frågor förs över till gemenskapsramen, med undantag för samarbetet i 
straffrättsliga frågor och polissamarbetet. En sådan överföring är särskilt viktig när 
det gäller de områden som närmast hör ihop med personers fria rörlighet, till 
exempel regler för gränspassage, kampen mot narkotika, invandringspolitik, politik 
gentemot personer från tredje land och asylfrågor. 
Detta leder logiskt till att innehållet i Schengenavtalet bör införas i fördraget. 
3. Förenkla och demokratisera Europa 
19. Unionens insatser måste vara begripliga för medborgarna. Det är en förutsättning 
för demokratin. Därför måste institutionerna leva upp till kravet på insyn: 
Unionens insatser måste vara tillgängliga och begripliga för att säkra att de 
intresserade har tillgång till den information de behöver. 
Parlamentets roll är här av avgörande betydelse och måste förstärkas. 
Insyn och demokratisk kontroll kan dock endast fullt ut säkerställas om de 
nationella parlamenten i högre grad engageras i unionens arbete. De bör därför i 
tid få tillgång till all nödvändig information från unionens institutioner och organ 
samt från sina regeringar. 
EU ska göra mindre, men göra det bättre. Genomförandet av 
subsidiaritetsprincipen, som är inskriven i fördraget, är början till detta. 
Medlemsstaterna och institutionerna måste fortsätta på den vägen. Det är det enda 
sättet att säkra en effektiv insats, vare sig det sker på gemenskapsnivå, nationell 
eller regional nivå. 
Förenklingen av EU skall framför allt leda till en översyn av de institutionella 
reglerna. Syftet måste vara : 
Att förenkla och konsolidera fördragen. 
Att förenkla beslutsfattandet och göra det mer demokratiskt. 
1. För enkla och konsolidera fördragen 
20. Under årens lopp har de fördrag som upprättar unionen och Europeiska 
gemenskaperna blivit allmer komplicerade och allt mindre begripliga. 
Det finns nu ett dussintal fördrag och grundläggande rättsakter med sammanlagt 
mer än 700 artiklar, vissa grundläggande, andra mer tekniska, liksom ett stort antal 
helt föråldrade bestämmelser. Det gör Europeiska unionens primärrätt snårig och 
svårtillgänglig. 
Dessutom bidrar det faktum att det finns tre juridiskt avgränsade gemenskaper och 
en union, som omfattar dem alla utan att själv vara en juridisk person, inte till 
allmänhetens förståelse av den europeiska integrationsprocessen. 
Slutligen gör formerna för det mellanstatliga samarbetet i utrikespolitiska frågor 
samt i rättsliga och inrikes frågor hela konstruktionen ännu mer komplicerad. 
Fördragen bör förenklas och konsolideras så långt det är möjligt. 
2. Förenkla och demokratisera beslutsfattandet 
21. De många och komplicerade förfarandena, både när det gäller att anta och 
genomföra lagstiftningen, har gjort unionens beslutsfattande omständligt och 
oöverskådligt. Dessutom bör bestämmelserna i samband med budgetförfarandet 
förenklas och innehållet i de interinstitutionella överenskommelserna konsolideras. 
Det är av avgörande betydelse för insynen och för demokratin att 
regeringskonferensen stramar upp och förenklar beslutsfattandet. 
22. Kommissionen har följande fyra förslag till åtgärder för att förbättra situationen: 
Beslutsförfarandena 
De bör begränsas till tre typer: Beslut som fattas efter det att parlamentet har yttrat 
sig, sådana som antas med dess samtycke, och sådana som antas enligt ett 
medbeslutandeförfarande mellan parlamentet och rådet. 
Medbeslutande 
Detta förfarande bör utvidgas och förenklas. Det innebär ett stort steg framåt pä 
parlamentets väg mot ett verkligt inflytande.i lagstiftningsprocessen. I enlighet 
med fördraget skall kommissionen lägga fram en rapport till rådet om att utvidga 
tillämpningsområdet för medbeslutandeförfarandel. 
Kommissionen anser att medbeslutandeförfarandet på det hela taget har fungerat 
väl. Det skulle dock kunna fungera snabbare och effektivare om det förenklades, 
särskilt genom att tidsfrister införs för den första behandlingen och genom att 
tillkännagivandet av avsikten att förkasta ett förslag vid andra behandlingen 
avskaffas, liksom den tredje behandlingen. 
Vad beträffar tillämpningen av medbeslutandeförfarandet, anser kommissionen att 
akter av lagstiftande art bör antas enligt detta. Det förutsätter ett klargörande av 
vad som faktiskt utgör lagstiftning. Medbeslutandet bör i vilket fall som helst 
tillämpas på de områden som nu styrs av samarbetsförfarandet, vilket bör 
avskaffas. 
Samtyckesför farandet 
Tillämpningsområdet för samtyckesförfarandet bör kompletteras och förtydligas. 
Parlamentets samtycke bör alltid krävas i frågor av konstitutionell art (ändringar 
av fördragen, egna medel). 
Däremot bör förfarandet inte längre tillämpas på lagstiftningsområdet eller på 
gemenskapens åtgärdsprogram, där medbeslutande bör vara regel. 
Slutligen bör tillämpningsområdet för samtyckesförfarandet klargöras när det 
gäller internationella överenskommelser, särskilt med hänsyn till vilken roll de 
nationella parlamenten spelar i sådana sammanhang. 
Genomförandebestämmelser 
De regler som styr gemenskapens genomförandebestämmelser är komplicerade och 
oöverskådliga. 
Beslutsförfarandena för genomförandeakter bör ändras så att de bättre avspeglar 
institutionernas roll. Det betyder att kommissionen måste fullt ut kunna spela sin 
roll som verkställande organ under kontroll av den lagstiftande myndigheten. I 
detta sammanhang bör hänsyn tas till parlamentets roll, då den grundläggande 
rättsakten antas enligt medbeslutandeförfarandet. I sådana fall bör ett förfarande 
införas i vilket både parlamentet och rådet kan invända mot ett förslag från 
kommissionen. Förslaget skulle i dessa fall antas enligt medbeslutandeförfarandet. 
Antalet genomförandeförfaranden bör dessutom minskas för att undvika fruktlösa 
diskussioner mellan institutionerna om vilket förfarande som skall tillämpas och 
för att i högre grad ta hänsyn till vilken form av beslut som skall fattas. 
Kommissionens förslag är att begränsa antalet kommittétyper med motsvarande 
förfaranden till högst tre - rådgivande kommittéer, förvaltningskommittéer och 
regleringskommittéer, och att avskaffa alla andra varianter. 
II. En stark identitet i världen 
23. Enligt Fördraget om Europeiska unionen skall unionen "hävda sin identitet i 
internationella sammanhang". I praktiken har dock medlemsstaternas gemensamma 
insatser inte lett till det ökade inflytande som de hade förväntat sig. Insatserna har 
ofta varit splittrade, och riskerar att bli det i ännu högre grad efter utvidgningen. 
Konferensen måste ha en enkel och tydlig målsättning: Att ge unionen möjlighet 
att handla snarare än att reagera i efterhand, och på så sätt bättre kunna försvara 
sina medborgares intressen. 
På vissa områden finns redan en enhetlig och sammanhållen politik i utrikesfrågor. 
Det gäller till exempel områden som handelspolitik, ekonomiskt stöd, bistånd och 
humanitär hjälp. Andra områden, som den gemensamma utrikes- och 
säkerhetspolitiken, är ännu inte tillräckligt utvecklade. 
Konferensen bör alltså ha följande övergripande målsättningar: 
Den bör föra samman de olika delarna av de yttre förbindelserna till en 
gemensam och effektiv enhet, med förfaranden och strukturer som gör 
EU:s agerande mer enhetligt och kontinuerligt. 
Den bör förbättra den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken på alla 
stadier. 
Den bör skapa en verklig europeisk identitet i fråga om säkerhet och 
försvar som en integrerad del av den gemensamma utrikes- och 
säkerhetspolitiken. 
1. Säkerställa en konsekvent utrikespolitik 
24. Unionen måste kunna tala med en röst. Dess utrikespolitik kan bli effektiv först 
när den leder till samordnad handling, som stöds av de olika institutioner som har 
ansvaret. 
I fördraget föreskrivs redan att rådet och kommissionen skall bedriva en 
konsekvent utrikespolitik. Men i den utsträckning fördraget i dess nuvarande form 
inte säkerställer en sådan enhetlighet bör skyldigheten i delta avseende skärpas. 
Ordförandeskapet i rådet och kommissionen bör sörja för ett effektivt samarbete 
mellan de två institutioner som i olika avseenden ansvarar för unionens 
utrikespolitik. Det skulle avsevärt förstärka kontinuiteten och effektiviteten i 
unionens utrikespolitik. 
10 
2. Förstärka gemenskapens insatser 
Följande tre ämnen bör behandlas: 
Handelspolitiken 
25. Fördraget måste uppdateras för att anpassas till de radikala förändringarna i 
världshandelns struktur. Tjänster, immaterialrätt och direkta utlandsinvesteringar 
spelar en allt viktigare roll. Denna utveckling avspeglas i 
Världshandelsorganisationens utökade befogenheter. 
Gemenskapens befogenheter i handelspolitiska frågor är dock otydliga och leder 
till onödiga diskussioner om förfaranden. Följden blir att medlemsstaternas 
intressen, och därmed företagens intressen, blir lidande. 
Kommissionen anser att gemenskapens handelspolitik bör förtydligas i enlighet 
med detta. 
Unionens roll i internationella organisationer 
26. Fördraget är dåligt anpassat till unionens ökande behov av att förhandla inom 
ramen för internationella organisationer eller ta del i deras verksamhet. Problemen 
uppstår då vissa aspekter samtidigt hör till gemenskapens och medlemsstaternas 
befogenheter. Samordningen av medlemsstaternas synpunkter blir svår och 
ineffektiv, vilket ofta leder till en försvagad förhandlingsposition. 
Kommissionen föreslår att fördraget skall innehålla uttryckliga bestämmelser för 
att säkra att unionen kan tala med en röst och försvara alla berörda intressen. 
Medlemsstaternas och gemenskapens utrikespolitik bör komplettera varandra 
27. Generellt bör en verklig samordning skapas med lämpliga medel mellan 
medlemsstaternas politik och gemenskapens, inom områden med delade 
befogenheter, som utveckling, transport och miljö. 
3. Befästa den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken 
28. Inledningsvis bör det understrykas att en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik 
endast kan utvecklas med medlemsstaternas uttryckliga politiska vilja och med 
klart fastställda målsättningar. 
Ordförandeskapet och kommissionen bör tillsammans sörja för att den 
gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken är tydlig. Under alla omständigheter 
krävs en rad förbättringar under hela vägen, från det att besluten förbereds till dess 
att de antas och genomförs. Det är av avgörande betydelse att ordförandeskapet 
och kommissionen samlat och effektivt agerar tillsammans. Kommissionen 
kommer att för sin del förstärka sina interna möjligheter att svara mot detta krav. 
I detta sammanhang bör konlerensen utreda möjligheterna att förstärka 
ordförandeskapet, med stöd av rådets sekretariat. 
Förberedelser till beslut 
29. Besluten måste grundas på en bättre analys, och på en analys som är gemensam 
för medlemsstaterna. 
Därför bör en "gemensam analysgrupp" inrättas, sammansatt av experter från 
medlemsstaterna och kommissionen. Det skulle röra sig om en gemensam tjänst, 
eventuellt med bidrag från Västeuropeiska unionen. Dess analyser skulle utgöra 
ett värdefullt underlag för ordförandeskapet och kommissionen vid utformningen 
av enhetliga förslag. Frågan om var denna analysgrupp skulle placeras är av 
underordnad betydelse. 
Utformningen av utrikespolitiken skulle underlättas av att en ständig politisk 
kommitté inrättades i Bryssel som en del av rådets förberedande struktur. 
Antagande av beslut 
30. Genom fördraget har begreppen "gemensam ståndpunkt" och "gemensam åtgärd" 
införts i den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Användningen av dessa 
rättsliga instrument har varit oklar och gett upphov till tvister. 
Kommissionen anser att användningen av dessa begrepp bör förtydligas. 
31. Oavsett vilket instrument som används, skapar kravet på enhällighet svårigheter 
att fatta beslut. 
Kommissionen anser att majoritetsbeslut bör vara huvudregel när det gäller den 
gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Särskilda bestämmelser måste dock 
införas i militära frågor. 
I vissa situationer vill ett begränsat antal medlemsstater ingripa i en särskild fråga. 
Sådana initiativ bör också kunna få status som unionsåtgärder då de inte strider 
mot unionens allmänna intressen, och dessa är vederbörligen företrädda. 
Genomförande av besluten 
32. Att företräda unionen utåt och genomföra dess beslut är en mångsidig uppgift på 
grund av medlemsstaternas viktiga roll och utrikespolitikens många aspekter. Den 
gemensamma nämnaren är den den gemensamma institutionella ramen: Oavsett om 
det gäller en fråga på gemenskapsnivå eller på mellanstatlig nivå, är det rådet som 
fattar besluten. 
Ansvaret för alt besluten genomförs bör i första hand ligga hos ordförandeskapet 
och kommissionen. Detta utgör inget hinder för att vissa uppgifter kan anförtros 
särskilt bemyndigade personer. 
33. Då de beslut som fattats inom ramen för den gemensamma utrikes- och 
säkerhetspolitiken medför kostnader, är situationen för närvarande varken tydlig 
eller effektiv, eftersom den förutsätter att förhandlingar förs vid varje enskilt 
tillfälle. 
12 
Kommissionen föreslår att motsvarande utgifter införs i den allmänna budgeten, 
utom då uttryckligt beslut fattats om motsatsen. 
4. Skapa en europeisk identitet i säkerhets- och försvarsfrågor 
34. Unionens utrikespolitik försvagas av alt den inte förfogar över ett trovärdigt 
militärt stöd. Det har de senare erfarenheterna tydligt visat. Det är nödvändigt att 
ha en verklig europeisk identitet i säkerhets- och försvarsfrågor. Detta förutsätter 
en klar politisk vilja hos medlemsstaterna. 
NATO fortsätter att utgöra hörnstenen när det gäller försvaret. En europeisk pelare 
bör skapas inom denna organisation. I detta sammanhang spelar Västeuropeiska 
unionen en viktig roll enligt fördraget. För närvarande har dock alla medlemsstater 
inte samma försvarsåtaganden gentemot NATO och Västeuropeiska unionen. 
Enligt kommissionens uppfattning måste en verklig utrikes- och säkerhetspolitik 
leda till ett gemensamt försvar. 
36. Konferensen bör därför leda till följande: 
Den skall göra det möjligt att införa unionens fredsskapande och 
fredsbevarande insatser i fördraget ("Petersberg-uppdrag"). 
Den skall stärka unionens kapacitet på säkerhetsområdet genom att 
fastställa att försvarsministrarna skall spela en lämplig roll i rådet. 
Den skall se över Västeuropeiska unionens roll i syfte att integrera den i 
unionen enligt en fastställd tidsplan. 
Kommissionen vill i detta sammanhang påminna om att unionens säkerhet och 
försvar måste bygga på en solid industriell grund med tillfredsställande resultat. 
Detta kräver att försvarsindustrin integreras bättre i fördragets allmänna 
bestämmelser samt att solidariteten och samarbetet förstärks, inräknat att inrätta 
en försvarsbyrå, samt att utrikeshandeln bedrivs på ett enhetligt sätt. 
III. Institutioner för ett utvidgat Europa 
36. Förslagen ovan syftar till att fördjupa unionen, såväl internt som externt. De är 
under alla omständigheter oundgängliga, eftersom avsikten är att förse unionen 
med medel som gör det möjligt att uppnå dess ambitioner. De är också en 
förutsättning för en väl genomförd utvidgning. 
37. Utvidgningen medför också den en rad institutionella frågor. 
Kommissionen anser att konferensen bör finna lösningar på följande tre problem: 
Den bör förutse på vilket sätt ett ökande antal medlemmar kommer att 
påverka institutionerna. 
Den bör systematiskt ta avstånd från enhällighetsbeslut. 
Den bör införa en flexibilitet, sä att unionen kan gå vidare utan att 
bromsas av sina mer långsamma medlemmar. 
!• Anpassa institutionerna 
38. Det betydande antalet nya medlemsstater i unionen kommer all få praktiska följder 
för institutionernas sätt att fungera. Otvivelaktigt kommer svårigheterna med 
samarbetet att öka med antalet deltagare: fler språk, längre möten med mindre 
samspel. De praktiska problemen kommer att bli fler, vilket är något som måste 
tas med i beräkningen. 
Utvidgningen kommer dock också att få konkreta följder för institutionerna. 
Därför är det viktigt att den övergripande jämvikten mellan institutionerna bevaras. 
Europaparlamentet 
39. Tilldelningen av antalet platser i Europaparlamentet har hittills avspeglat en 
kompromiss mellan folkmängden å ena sidan, och en överrepresentation för de 
mindre staterna å andra sidan. Detta har medfört att de viktigaste politiska 
grupperna i alla medlemsstater kunnat företrädas. 
Denna princip bör bibehållas i den utvidgade unionen. För att förhindra att 
Europaparlamentet blir orimligt stort måste antalet ledamöter begränsas, oavsett 
hur många stater som kommer att ansluta sig till unionen. 
Europaparlamentet har självt föreslagit att antalet ledamöter skall begränsas till 
700. Kommissionen instämmer i detta förslag. 
En sådan minskning leder till att väljarunderlaget för varje parlamentsledamot 
kommer atl överstiga en miljon i de mest befolkade staterna. Enligt 
kommissionens uppfattning är det desto mer nödvändigt att införa ett gemensamt 
valsystem som på bästa sätt säkrar ledamöternas representativitet. Detta fastställs 
för övrigt redan i fördraget. 
14 
Ministerrådet 
40. Ökningen av antalet medlemmar kommer också att märkas i rådet, särskilt i 
följande tre avseenden: 
Systemet med roterande sex-månaders ordförandeskap medför visserligen 
att varje medlemsstat kommer att få allt längre mellan 
ordförandeskapsperioderna. Kommissionen anser dock att ordförandeskapet 
är en tjänst och en uppgift som varje medlemsstat åtar sig i unionens 
namn, vilket bidrar till en uppslutning kring Europatanken i den allmänna 
opinionen. Konferensen bör dock utreda olika sätt att stärka 
ordförandeskapets handlingskraft samt granska ordningsföljden för 
ordförandeskapsperioderna. 
Beträffande röstviktningen mellan medlemsstaterna utgör omröstningar 
med kvalificerad majoritet en ytterst viktig mekanism för rådets 
beslutsfattande. Viktningen av rösterna är en följd av detta. Den infördes 
som en kompromiss mellan medlemsstater som är rättsligt likställda men 
har olika befolkningsstorlek. Den nuvarande viktningen avspeglar en 
allmänt godtagen förmån för unionens minst befolkade länder. 
Det är dock också ett faktum att så gott som alla ansökarländer har en 
relativt liten befolkning. Det innebär att de minsta staterna kommer att få 
en relativt större betydelse om del nuvarande viktningssystemet behålls. 
För alt bibehålla den nuvarande jämvikten bör man, enligt kommissionen, 
antingen anpassa viktningen vid nästa utvidgning eller införa ett nytt 
system, som tar hänsyn både till majoriteten av medlemsstaterna och 
majoriteten av unionens befolkning. 
I fråga om kravet på ett visst antal röster för kvalificerad majoritet 
kommer utvidgningen med nödvändighet att göra beslutsfattandet mer 
komplicerat. Kommissionen anser därför att inga anpassningar bör göras 
som kan medföra att beslutsfattandet försvåras ytterligare. Tröskelvärdet 
för kvalificerad majoritet har sedan gemenskapen inrättades legat på cirka 
71%, och bör under inga omständigheter höjas. 
Det finns också ett uttalat behov av att rådet (allmänna frågor) återfår en effektiv 
roll för samordning och medling inom fördragets olika områden. 
Kommissionen 
41. Med tanke på atl antalet medlemmar i unionen kommer att öka kraftigt, måste 
legitimiteten, kollegialiteten och effektiviteten bevaras inom den institution som 
har till uppgift att helt opartiskt tillvarata allmänintresset. 
Det betyder först och främst att dess initiativrätt, dess verkställande befogenheter 
och dess roll som fördragets väktare mäste säkras. 
Kommissionen anser dessutom att dess ordförande skall utses av Europeiska rådet 
och godkännas av parlamentet. Kommissionens ordförande skall sedan spela en 
15 
avgörande roll när kollegiet utses, för att på bästa sätt säkra kollegialiteten. Med 
tanke på detta bör ledamöterna utses efter överenskommelse mellan 
kommissionens ordförande och respektive medlemsstaters regeringar. 
42. Kommissionen anser att antalet ledamöter av kommissionen bör minskas till en 
per medlemsstat i samband med en utvidgning. 
Kommissionen är medveten om att dess sammansättning och struktur måste ses 
över om antalet medlemsstater överstiger en viss gräns. Vid konferensen bör ett 
lämpligt förfarande för detta fastställas. 
Domstolen 
43. Domstolen kommer också att påverkas av det ökande antalet medlemsstater. 
Utsikterna att ställas inför en situation med sextio domare i domstolen och 
förstainstansrätten gör det nödvändigt att överväga följderna av en sådan 
utveckling. 
I sin rapport till refleklionsgruppcn underströk domstolen vikten av att de 
nationella rättsliga systemen representeras. Men den påpekade samtidigt "all en 
omfattande ökning av antalet domare skulle kunna leda till alt domstolen 
överskrider den osynliga gränsen mellan en kollegial domstol och en 
beslutsfattande församling. Dessutom skulle de fiesta målen avgöras av kammare, 
vilket skulle medföra stora risker för enhetligheten i rättspraxis". 
Kommissionen stöder också domstolens förslag till förlängning av domarnas 
mandatperioder utan möjligheter till förnyat mandat. Syftet är att i ännu högre 
grad säkra deras oavhängighet. 
2. Tillämpa majoritetsomröstningar som huvudregel 
44. I en utvidgad union skulle upprätthållande av enhällighctsprincipen ofta leda till 
att arbetet lamslås. Svårigheten att nå enhällighet stiger proportionellt med ett 
ökande antal medlemmar. 
Kommissionen föreslår därför att majoritetsomröstningar skall användas som 
huvudregel. 
I detta sammanhang bör två anmärkningar göras: 
Enhällighetsbeslulcn mäste inte med nödvändighet ersättas av omröstningar 
med kvalificerad majoritet, som de nu tillämpas. På särskilt känsliga 
områden skulle beslut kunna fattas med "superkvalificerad" majoritet. 
Det som gäller för gemenskapslagstiftningen gäller också för fördraget och 
ändringar av detta. Om fördraget i framtiden också fortsättningsvis endast 
skulle kunna ändras genom enhållighetsbeslut, riskerar fördraget att låsas 
fast i det skick det fastställs vid 1996 års regeringskonferens. Det blir 
osannolikt att några framsteg skulle kunna göras när det gäller den 
europeiska integrationen. 
16 
I detta sammanhang bör del understrykas att fördragen för närvarande omfattar 
bestämmelser av olika slag. Endast ett fåtal är av verkligt grundläggande natur 
(inledningar, grundläggande principer, unionens målsättningar, institutionernas 
funktion), medan andra inte är det (unionens politikområden). Den konsolidering 
av fördragen som omnämns ovan bör göra det möjligt att skilja mellan dessa två 
typer av bestämmelser. 
Enligt kommissionens uppfattning måste åtminstone de bestämmelser som inte är 
av "konstitutionellt" slag kunna ändras genom ett mindre restriktivt förfarande än 
det nuvarande. 
3. Möjliggöra flexibilitet 
45. Unionen får inte tvingas till att gå vidare i de långsammaste medlemmarnas takt. 
Detta gäller i ännu högre grad i en utvidgad union. 
Unionen har redan länge tillämpat vissa former av flexibilitet. Vissa undantag, 
vanligtvis begränsade och tillfälliga, förekommer i gemenskapsrätten. Säkerligen 
kommer denna praxis att tillämpas för de nya medlemsstaterna i samband med en 
anslutning, så alt de gradvis kommer att delta fullt ut i gemenskapens alla 
politikområden. 
Kommissionen konstaterar också att fördjupningen redan nu ibland genomförs med 
hjälp av en organiserad flexibilitet, som är fallet med den ekonomiska och 
monetära unionen. 
Däremot avvisar kommissionen helt tanken på ett "Europa à la carte" (som i fallet 
med protokollet om socialpolitik). Det strider mot det gemensamma 
Europaprojektet och de band och den solidaritet som det innebär. 
46. Kommissionen anser dock att det måste vara möjligt för de medlemsstater i 
Europeiska unionen, som önskar gä vidare i en snabbare takt med att genomföra 
fördragets målsättningar, att utvidga samarbetet och öka integrationen. Detta bör 
övervägas endast då alla fördragets möjligheter till åtgärder som innefattar alla 
medlemsstater har undersökts. 
Flexibiliteten skall styras av följande principer för att upprätthålla unionens 
enhetlighet: 
Den skall vara förenlig med unionens målsättningar. 
Den skall respektera unionens institutionella ramar. 
Den skall ständigt vara öppen för andra medlemsstater som kan och vill 
medverka. 
Den skall säkerställa den inre marknaden och de åtföljande 
politikområdena. 
Kommissionen skall under domstolens kontroll säkra att dessa principer efterlevs. 
17 
SAMMANFATTNING 
47. Kommissionen uppmanar till en regeringskonferens med höga ambitioner. Den bör 
ge tillfälle till en verklig debatt om Europa och dess målsättningar, liksom om de 
kommande årens utmaningar och vars och ens roll i detta Europa. Denna debatt 
måste inledas redan nu för att ge vägledning åt förhandlarna. Man kan inte vänta 
med att diskutera Europa tills det är dags att ratificera fördraget. 
Kommissionen avser att påminna om några enkla sanningar i denna debatt. Först 
den självklara men ibland bortglömda sanningen att den mest slående framgången 
med den europeiska uppbyggnaden är att den har skapat ett område med fred och 
välstånd. Det gäller nu att utveckla detta arv och utvidga det till de övriga 
länderna i ett länge delat Europa. 
Härtill kommer frågan om nyttan av gemenskapsmetoden. Det är tack vare denna 
nyskapande metod, grundad på egna institutioner och på rätt och solidaritet, som 
unionen har kunnat bli vad den nu är. Om dessa värden måste bevaras, måste 
också metoderna anpassas till det nya sammanhanget: Övergången till en i verklig 
mening politisk union, och till en union med mer än femton medlemmar. Det är 
avsikten med de reformer som kommissionen förespråkar. 
Slutligen är den politiska viljan oundgänglig. Det är absolut nödvändigt att dra 
upp klara riktlinjer och skapa de redskap som behövs. Unionen måste förse sig 
med medel som motsvarar dess ambitioner. Men allt detta leder ingenstans utan 
en verklig politisk vilja. Självfallet kan man inte lösa problemen med 
arbetslösheten bara genom att införa ett kapitel om sysselsättning i fördraget. Inte 
heller kan man med ett penndrag åstadkomma en utrikespolitik. Men förankringen 
i fördraget skapar ett åtagande att handla tillsammans. 
Att vara klarsynt innebär inte att ge upp. Konferensen bör således vara ett tillfälle 
att samla energi och ambitioner. Den skall sprida känslan av förtroende och 
beslutsamhet till medborgarna och till världen. Den skall göra det klart att unionen 
har klara målsättningar och medel att nå upp till dem. Den skall visa att Europa 
står enat med sin mångfald bevarad, är berett att försvara sin samhällsmodell och 
att använda tillväxt och sysselsättning som ett medel att uppnå sociala och 
kulturella ideal. Den skall visa att Europa genom att samla förmågan hos sina 
institutioner och medlemsstater kan leva upp till sitt ansvar på det internationella 
planet. Den skall visa att Europa, långt ifrån att vara summan av egoism, är 
summan av alla rikedomar på vår kontinent. 
18 

ISSN 1024-4506 
KOM(96) 90 slutlig 
DOKUMENT 
sv 01 
Kaîalognummer : CB-CO-96-095-SV-C 
ISBN 92-78-01221-1 
Byrän för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer 
L-2985 Luxemburg