ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN som åtföljer FÖRSLAGET TILL EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om ändring av direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, med hänsyn till genomförandet 2020 av en internationell överenskommelse om tillämpning av en global marknadsbaserad åtgärd för utsläpp från internationell luftfart /* SWD/2013/0431 final */





ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN som åtföljer FÖRSLAGET TILL EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om ändring av direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, med hänsyn till genomförandet 2020 av en internationell överenskommelse om tillämpning av en global marknadsbaserad åtgärd för utsläpp från internationell luftfart 1. Problemformulering 1.1. Otillräcklig tillämpning av marknadsbaserade åtgärder för att begränsa den kraftiga utsläppsökningen inom internationell luftfart EU har visat starkt engagemang för att uppnå klimatmålet att begränsa den genomsnittliga globala temperaturökningen till mindre än 2 °C över de förindustriella nivåerna. I detta avseende är ett av de överordnade målen med Europa 2020-strategin för smart och hållbar tillväxt för alla en minskning av utsläppen av växthusgaser med minst 20 % jämfört med 1990 års nivåer. Att begränsa luftfartens utsläpp av växthusgaser är ett viktigt bidrag i linje med detta åtagande. Enligt Internationella energiorganet utgör de globala koldioxidutsläppen från den civila luftfarten i dagsläget ca 2,5 % av de totala koldioxidutsläppen. Internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO) beräknar att utsläppen från den internationella luftfarten 2036 kommer att ha ökat med mellan 155 % och 300 % jämfört med 2006 års utsläpp, beroende på omfattningen av tekniska och operationella förbättringar. Om inga begränsningsåtgärder vidtas beräknas den internationella luftfartens andel av de totala koldioxidutsläppen 2050 uppgå till minst 4 %. Eftersom potentialen för utsläppsminskningar från ny teknik och nya operationella metoder är begränsad inom luftfartssektorn, måste marknadsbaserade åtgärder användas för att luftfarten ska kunna ge ett rimligt bidrag till de globala utsläppsminskningarna. Genom marknadsbaserade åtgärder kan luftfartssektorn kompensera för sin stora utsläppsökning genom att finansiera utsläppsminskningar inom andra sektorer till lägre kostnader. EU gick i bräschen när det gäller att genomföra marknadsbaserade åtgärder genom att inbegripa luftfarten i sitt utsläppshandelssystem. Trots de positiva miljöeffekterna till låga kostnader fanns det ett stort internationellt motstånd mot EU:s utsläppshandelssystem (se avsnitt 1.2.1). Ett antal stater har motsatt sig EU:s system och hävdat att det omfattar en alltför stor andel av de internationella utsläppen, och att EU inte har någon behörighet att kräva att operatörer från tredjeländer deltar i EU:s system. Dessa yrkanden har dock tillbakavisats av domstolen. Oberoende av det internationella motståndet kommer EU:s utsläppshandelssystem inte att vara tillräckligt för att hejda framtidens kraftiga globala ökning av utsläpp från luftfarten, eftersom systemet endast omfattar 50 % av utsläppen från den internationella luftfarten. Även med EU:s utsläppshandelssystem kommer det att finns en global ”klyfta” när det gäller täckningen av utsläpp från den internationella luftfarten, eftersom inga andra regioner än EU har genomfört marknadsbaserade åtgärder. Orsaken till den otillräckliga tillämpningen av marknadsbaserade åtgärder och det kraftiga motståndet mot EU:s utsläppshandelssystem är att det inte nåtts någon global politisk överenskommelse. Det har hittills inte varit möjligt att åstadkomma ett tydligt åtagande för framtagandet av en global marknadsbaserad åtgärd inom ICAO och man har inte heller kunnat nå någon överenskommelse om allmänt accepterade principer för genomförandet av regionala marknadsbaserade åtgärder, såsom EU:s utsläppshandelssystem. 1.2. EU-åtgärder i en svår internationell situation 1.2.1. Integration av luftfarten i EU:s utsläppshandelssystem Genom direktiv 2008/101/EG ändrades direktiv 2003/87/EG om EU:s utsläppshandelssystem så att systemet omfattar luftfart: – Alla stater inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), inklusive Island, Norge och Liechtenstein, deltar. – Systemet omfattar alla utsläpp från flygningar som avgår från och ankommer till flygplatser inom EES (nedan kallade interna EES-flygningar) och från flygningar som avgår från flygplatser inom EES till tredjeländer eller som ankommer till flygplatser inom EES från tredjeländer (nedan kallade externa EES-flygningar). – Utsläppen ska begränsas till 95 % av de genomsnittliga historiska utsläppen från luftfarten under perioden 2004–2006. – Luftfartygsoperatörerna är skyldiga att påbörja rapporteringen av utsläpp under 2010 och nå full efterlevnad, bland annat överlämna utsläppsrätter, från och med 2012. Integreringen av flyg till och från tredjeländer i EU:s utsläppshandelssystem mötte dock kraftigt internationellt motstånd. – ATA (Air Transport Association of America) och stora amerikanska flygbolag ifrågasatte lagligheten hos EU:s utsläppshandelssystem och hävdade bland annat att det skulle strida mot internationell sedvanerätt att tillämpa systemet på de delar av en flygning som äger rum utanför EES-ländernas luftrum. Domstolen tillbakavisade dessa yrkanden och bekräftade att EU har behörighet att låta utsläppshandelssystemet omfatta hela sträckan av de flygningar som avgår från eller ankommer till EU:s flygplatser. – ”De ovilligas koalition”, bland annat Kina, Indien, Ryssland och USA, har undertecknat två deklarationer mot EU:s utsläppshandelssystem och hävdat att det strider mot internationell rätt och inte bör gälla luftfartygsoperatörer som är registrerade i dessa länder. – Flygbolag från kinesiska fastlandet och de flesta indiska flygbolag har sedan 2011 inte följt EU:s utsläppshandelssystem. – Under 2012 godkände den amerikanska kongressen Emissions Trading Scheme Prohibition Act ("Thune Bill") som efter offentliga samråd skulle göra det möjligt för den amerikanska regeringen att förbjuda amerikanskregistrerade flygbolag att delta i EU:s utsläppshandelssystem. Något sådant förbud har dock ännu inte föreslagits. 1.2.2. Den senaste utvecklingen inför ICAO-församlingen 2013 EU har en stark tradition av multilateralism och har alltid försökt driva på marknadsbaserade åtgärder inom ICAO. För att underlätta förhandlingarna inför ICAO-församlingen 2013 antog EU beslut nr 377/2013/EU ("stop the clock"-beslutet) om att tillfälligt skjuta upp genomdrivandet av skyldigheterna enligt EU:s utsläppshandelssystem för flygningar till och från de flesta tredjeländer under 2012. Detta har skapat dynamik för att ICAO-församlingen 2013 skulle kunna komma närmare en global marknadsbaserad åtgärd och en överenskommelse om en ram för nationella och regionala marknadsbaserade åtgärder (nedan kallad ramen för marknadsbaserade åtgärder) som kan tillämpas fram till dess att en global marknadsbaserad åtgärd genomförs 2020. · EU:s förslag till färdplan för en global marknadsbaserad åtgärd EU:s medlemsstater har föreslagit att ICAO-församlingen 2013 skulle besluta om en bindande färdplan för utarbetandet av en global marknadsbaserad åtgärd. Arbetet med att utforma en global marknadsbaserad åtgärd bör slutföras av ICAO-församlingen 2016 och den globala marknadsbaserade åtgärden bör genomföras senast 2020. IATA:s (International Air Transport Association) årsmöte den 3 juni 2013 antog med överväldigande majoritet en resolution om godkännande av en sådan färdplan för en global marknadsbaserad åtgärd. · Kompromiss om den geografiska räckvidden för en regional eller nationell marknadsbaserad åtgärd Ramen för marknadsbaserade åtgärder bör innehålla riktlinjer för att säkerställa en konsekvent tillämpning av nationella och regionala marknadsbaserade åtgärder. En viktig faktor är nationella eller regionala marknadsbaserade åtgärders täckning av utsläpp från internationell luftfart. Många av ICAO:s medlemsstater föredrar en ram för marknadsbaserade åtgärder som begränsar regionala marknadsbaserade åtgärder till utsläpp inom den aktuella regionen. För att visa kompromissvilja och förutsatt att ambitionsnivån är hög när det gäller den globala marknadsbaserade åtgärden, uttryckte EU:s medlemsstater sin öppenhet för en begränsad geografisk täckning för regionala system i avvaktan på att en global marknadsbaserad åtgärd börjar tillämpas 2020. 1.2.3. Resultatet av ICAO:s generalförsamling 2013 ICAO:s generalförsamling antog den föreslagna färdplanen för en global marknadsbaserad åtgärd till 2020. Emellertid kunde ingen kompromiss slutligen uppnås om riktlinjer för hur regionala marknadsbaserade åtgärder bör tillämpas under tiden. Liksom vid tidigare möten i ICAO:s generalförsamling förkastade EU:s medlemsstater andra staters begäran att regionala marknadsbaserade åtgärder måste godkännas av stater vars flygbolag bedriver verksamhet i de stater som tillämpar en marknadsbaserad åtgärd. 1.3. Referensscenario: Fortsatt tillämpning av ett heltäckande EU-system för utsläppshandel Även om EU:s utsläppshandelssystem endast medför små kostnader för luftfartygsoperatörer, och domstolen entydigt bekräftat att det är lagligt att låta systemet omfatta alla avgående och ankommande flyg, kan man inte räkna med att det internationella motståndet kommer att upphöra om EU:s system skulle fortsätta att tillämpas i sin helhet. Att fortsätta att fullt ut tillämpa EU:s utsläppshandelssystem från och med 2013 skulle därför kunna hindra framtida ICAO-förhandlingar om utformning och genomförande av marknadsbaserade åtgärder. 2. Mål Det allmänna målet, att se till att luftfartssektorn bidrar till att minska klimatpåverkan, har inte ändrats sedan luftfarten integrerades i EU:s utsläppshandelssystem. Dessutom har EU, som kan hävdas vara den främsta förespråkaren för multilaterala insatser, satt internationellt samarbete och globala lösningar i förgrunden för sin politik. Det finns två specifika mål: – Att främja utarbetandet och genomförandet senast 2020 av en global marknadsbaserad åtgärd som omfattar alla utsläpp från internationell luftfart. – Att även i fortsättningen låta EU-systemet omfatta utsläpp från alla flygningar som avgår från eller ankommer till EES, i avvaktan på att en global marknadsbaserad åtgärd genomförs 2020. Resultaten av det offentliga samrådet bekräftar att alla berörda parter (branschen, offentliga myndigheter och icke-statliga organisationer) är helt eniga om att marknadsbaserade åtgärder bör tillämpas inom luftfartssektorn. Om det görs ändringar av EU:s utsläppshandelssystem efter ICAO-församlingen 2013 bör dessa bidra till följande operationella mål: – Upprätthålla miljöeffektiviteten. – Inte minska luftfartssektorns konkurrenskraft. – Upprätthålla lika villkor på den inre marknaden för luftfart – Begränsa extra administrativa kostnader. – Säkerställa överensstämmelsen med internationell rätt och icke-bindande resolutioner från ICAO-församlingen, i den mån det är förenligt med EU:s uttalanden om sådana resolutioner. Miljöeffektivitet, låga administrativa kostnader och politisk acceptans är det som berörda parter främst har framhållit vid det offentliga samrådet. 3. Alternativ Såsom anges i ”stop the clock”-beslutet (se avsnitt 1.2.2), kommer EU efter ICAO-församlingen 2013 att ta ställning till om det krävs ändringar av EU:s utsläppshandelssystem för att möjliggöra en optimal samverkan mellan EU:s system och resultaten av ICAO-församlingen. 3.1.1. Ett heltäckande EU-system för utsläppshandel En fortsatt tillämpning av ett heltäckande EU-system innebär att luftfartygsoperatörer förblir ansvariga för alla utsläpp från flygningar som avgår från eller ankommer till flygplatser inom EES. 3.1.2. Mellanalternativet Utgående från förslaget till ramar för marknadsbaserade åtgärder som stöddes av de större luftfartsländerna vid upptakten till ICAO:s generalförsamling 2013 men som man i slutändan inte kunde enas om i generalförsamlingen bör en marknadsbaserad åtgärd grunda sig på följande geografiska omfattning: – Full täckning av utsläpp från alla flygningar som ankommer till och avgår inom en grupp stater. – Täckning av en andel av utsläppen från flygningar som ankommer från eller avgår till tredjeländer utanför en grupp stater, i förhållande till den totala tillryggalagda sträckan över områden som är associerade med denna grupp av stater (t.ex. skulle EU:s utsläppshandelssystem vid en flygning mellan Paris och Peking omfatta sträckan över EES-stater till och från gränsen till ett tredjeland, i detta fall Ryssland). Om EU:s system anpassas till denna räckvidd skulle det vara möjligt att upprätthålla en fullständig täckning av utsläpp från interna EES-flygningar, men täckningen av utsläpp från externa EES-flygningar skulle minskas i proportion till den tillryggalagda sträckan inom EES (nedan kallat mellanalternativet). Det finns olika möjligheter när det gäller täckningen av tillryggalagda sträckor över havet (t.ex. territorialvatten, som sträcker sig upp till 12 sjömil från kusten, eller exklusiva ekonomiska zoner, som sträcker sig upp till 200 sjömil från kusten). 3.1.3. Ytterligare alternativ Förutom mellanalternativet har följande alternativ övervägts: – Alternativ avseende avgående flygningar: Alla interna EES-flygningar skulle omfattas, men endast flygningar som avgår till länder utanför EES. EU:s första förslag byggde på detta tillvägagångssätt när det gäller den geografiska omfattningen för ramen för marknadsbaserade åtgärder, men det tillbakavisades av ett stort antal av ICAO:s medlemsstater. – 50/50-alternativ: Såsom framgår av det offentliga samrådet, förordar de flesta icke-statliga miljöorganisationer att EU:s utsläppshandelssystem begränsas till att omfatta 50 % av avgående och ankommande flyg när det gäller externa EES-flygningar. Detta alternativ har dock aldrig diskuterats inom ICAO. – Ett allmänt undantag för externa EES-flygningar (ungefär som när det gäller ”stop the clock”-beslutet) skulle innebära att endast interna EES-flygningar omfattas. – Alternativ avseende tidigare marknadsled: En övergång till ett system som inriktas på tidigare marknadsled skulle innebära att skyldigheter införs för bränsleleverantörer i stället för luftfartygsoperatörer. Detta alternativ skulle omfatta utsläpp i ungefär samma grad som alternativet avseende avgående flyg, eftersom bränsleleverantörer skulle överlämna utsläppsrätter för det bränsle som sålts till flygplatser inom EES. För att undvika att bränsleleverantörer gör omotiverade vinster skulle inga utsläppsrätter delas ut gratis, utan alla utsläppsrätter skulle auktioneras ut. 4. Konsekvensbedömning 4.1. Miljökonsekvenser Mellanalternativet och de ytterligare alternativen täcker mellan 25 % och 62 % mindre utsläpp än ett heltäckande EU-system för utsläppshandel (se tabell 1). 4.2. Ekonomiska konsekvenser 4.2.1. Konkurrenskraft Mellanalternativet och de ytterligare alternativen, med undantag av alternativet avseende tidigare marknadsled, förbättrar luftfartsektorns allmänna konkurrenskraft jämfört med ett heltäckande utsläppshandelssystem, eftersom en begränsad täckning leder till lägre priser för externa EES-flygningar. På grund av annulleringen av gratis utsläppsrätter skulle det alternativ som inriktas på tidigare marknadsled leda till högre priser för interna EES-flygningar. 4.2.2. Lika konkurrensvillkor Alla alternativ upprätthåller lika konkurrensvillkor på de relevanta marknaderna för länderpar, eftersom alla aktörer behandlas lika oberoende av nationalitet eller andra egenskaper. Om direktflyg också konkurrerar med flyg som mellanlandar på en flygplats utanför EES-området (t.ex. på en flyglinje från London till Singapore med en eventuell mellanlandning i Dubai), undviks med mellanalternativet risken för snedvridning, eftersom både flyg med mellanlandning och direktflyg kommer att omfattas i samma grad. Med rådande koldioxidpriser är dock sannolikheten för snedvridningar försumbar med alla alternativ. 4.3. Inverkan på det administrativa arbetet och genomförbarhet Mellanalternativet kan genomföras på grundval av det nuvarande systemet för övervakning, rapportering och verifiering. Den lägre täckningen när det gäller externa EES-flygningar kommer att återspeglas genom en proportionellt sett mindre procentandel av den totala bränsleförbrukningen (som i dag rapporteras för hela flygningen). Alternativet avseende avgående flygningar, 50/50-alternativet och ”stop the clock”-alternativet skulle inte kräva några ändringar av det nuvarande systemet för övervakning, rapportering och verifiering. Alternativet inriktat på tidigare marknadsled skulle innebära betydande förändringar, eftersom skyldigheter skulle införas för bränsleleverantörerna. Genomförandet skulle förmodligen försenas kraftigt. 4.4. Överensstämmelse med internationell luftfartsrätt och ICAO:s politik Domstolen har avvisat yrkandet att EU:s utsläppshandelssystem skulle strida mot andra staters suveränitet och bekräftat att EU har behörighet att tillämpa systemet på samtliga utsläpp från flygningar som ankommer till och avgår från flygplatser inom en medlemsstats territorium. Eftersom alla alternativ endast gäller för ankommande och avgående flygningar och inte innefattar överflygningar, är de i överensstämmelse med principerna i internationell sedvanerätt, Chicagokonventionen och luftfartsavtal. Jämfört med de andra alternativen har mellanalternativet fördelen att den internationella politiska acceptansen kommer att vara större eftersom det i praktiken kommer att begränsa omfattningen till utsläpp inom EES.. När det gäller alternativet avseende tidigare marknadsled finns det en juridisk risk för att detta skulle anses utgöra en bränsleskatt eller bränsleavgift enligt Chicagokonventionen och luftfartsavtal. 5. Jämförelse av alternativen Vid valet mellan de olika alternativen måste EU balansera miljöeffektivitet, eventuella ändringar av systemet för övervakning, rapportering och verifiering liksom alternativens överensstämmelse med internationell rätt och (icke-bindande) resolutioner från ICAO-församlingen. De ekonomiska konsekvenserna skiljer sig inte så mycket mellan alternativen att förhållandet mellan kostnad och nytta ändras. – Mellanalternativet har en väsentligt mindre täckning på 39–47 % av ett heltäckande EU-system för utsläppshandel (beroende på om täckningen är 12 eller 200 nautiska mil) och skulle medföra vissa kostnader för förändringar i systemet för övervakning, rapportering och verifiering. En fördel är att den mer begränsade täckningen ger ytterligare argument för att försvara EU:s utsläppshandelssystem mot anklagelser om att det strider mot suveräniteten. Samtidigt minskar alternativet risken för snedvridningar i fråga om flygningar med en mellanlandning som konkurrerar med direktflygningar. – Alternativet avseende avgående flyg och 50/50-alternativet skulle omfatta 62 % av utsläppen jämfört med ett heltäckande utsläppshandelssystem och ändrar inte systemet för övervakning, rapportering och verifiering. Eftersom inget av alternativen stöds av resolutionen från ICAO-församlingen 2013 kommer de varken att öka den politiska acceptansen eller ge nya argument för EU:s utsläppshandelssystem. – Eftersom ”stop the clock”-alternativet endast omfattar 25 % av utsläppen skulle det inte vara en livskraftig långsiktig lösning med tanke på EU:s miljömål för luftfartssektorn. Alternativet avseende tidigare marknadsled ger samma utsläppstäckning som alternativet avseende avgående flyg, men påverkar konkurrenskraften negativt. Det skulle dessutom medföra en genomgripande förändring av systemet för övervakning, rapportering och verifiering och riskera att ge upphov till nya rättsliga stridigheter. Tabell 1 Jämförelse av alternativen || Ett heltäckande EU-system för utsläppshandel || Mellanalternativet || Alternativet avseende avgående flyg; 50/50-alternativet || ”Stop the clock”-alternativet || Alternativet avseende tidigare marknadsled Miljöeffektivitet || 100 % || 39-47 % || 62 % || 25 % || 62 % Konkurrenskraft || Mindre påverkan på kostnader och efterfrågan || + || + || + || - Lika konkurrensvillkor || Ingen snedvridning med dagens koldioxidpriser || + + || = || + || = Övervakning, rapportering och verifiering – insats och exakthet || På grundval av bränsleförbrukning || - || = || = || -- Överensstämmelse med internationell luftfartsrätt || Laglighet bekräftad av domstolen || = || = || = || - Internationell politisk acceptans || Stark internationell opposition || + + || = || + + || = + Positiv påverkan jämfört med ett heltäckande EU-system för utsläppshandel - Negativ påverkan jämfört med ett heltäckande EU-system för utsläppshandel = Ingen förändring jämfört med ett heltäckande EU-system för utsläppshandel 6. Övervakning och utvärdering Beroende på resultaten av ICAO-församlingen 2016 kan det bli nödvändigt med ytterligare anpassningar av EU:s utsläppshandelssystem för att säkerställa övergången till en global marknadsbaserad åtgärd 2020. Det föreslås därför att det bara görs tillfälliga ändringar av EU:s utsläppshandelssystem och att kommissionen efter ICAO-församlingen 2016 ska rapportera till Europaparlamentet och rådet om åtgärder för att genomföra den marknadsbaserade åtgärd som ska tillämpas från och med 2021.